61999TJ0196_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-196/99,
Area Cova SA, Vigo (Spanien),
Armadora José Pereira SA, Vigo,
Armadores Pesqueros de Aldán SA, Vigo,
Centropesca SA, Vigo,
Chymar SA, Vigo,
Eloymar SA, Estribela (Spanien),
Exfaumar SA, Bueu (Spanien),
Farpespan SL, Moaña (Spanien),
Freiremar SA, Vigo,
Hermanos Gandón SA, Cangas (Spanien),
Heroya SA, Vigo,
Hiopesca SA, Vigo,
José Pereira e Hijos SA, Vigo,
Juana Oya Pérez, Vigo,
Manuel Nores González, Marín (Spanien),
Moradiña SA, Cangas,
Navales Cerdeiras SL, Camariñas (Spanien),
Nugago Pesca SA, Bueu,
Pesquera Austral SA, Vigo,
Pescaberbés SA, Vigo,
Pesquerías Bígaro Narval SA, Vigo,
Pesquera Cíes SA, Vigo,
Pesca Herculina SA, Vigo,
Pesquera Inter SA, Cangas,
Pesquerías Marinenses SA, Marín,
Pesquerías Tara SA, Cangas,
Pesquera Vaqueiro SA, Vigo,
Sotelo Dios SA, Vigo,
ved abogados A. Creus Carreras og A. Agustinoy Guilayn,
sagsøgere,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved R. Gosalbo Bono, J. Carbery og M. Sims, som befuldmægtigede,
og
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. Van Rijn og J. Guerra Fernandez, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgte,
angående en påstand om erstatning i henhold til artikel 235 EF og artikel 288, stk. 2, EF af tab, som sagsøgerne har lidt som følge dels af Kommissionens og Rådets tiltrædelse for 1995 af en samlet tilladt fangstmængde på 27 000 tons hellefisk i det regulerede område, der er defineret i konventionen om det fremtidige multilaterale samarbejde vedrørende fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav, dels af indgåelsen af en bilateral aftale mellem Fællesskabet og Canada og af udstedelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1761/95 af 29. juni 1995 om anden ændring af forordning (EF) nr. 3366/94 om fastsættelse for 1995 af foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne i det regulerede område, der er defineret i konventionen om det fremtidige multilaterale samarbejde vedrørende fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav (EFT L 171, s. 1), som fra den 16. april 1995 fastsætter en kvote for hellefisk på 5 013 tons for EF-rederne i det nævnte område,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi, og dommerne K. Lenaerts og M. Jaeger,
justitssekretær: fuldmægtig J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 20. marts 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Relevante retsregler
1 Formålene med konventionen om det fremtidige multilaterale samarbejde vedrørende fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav (herefter »NAFO-konventionen«), som blev godkendt ved Rådets forordning (EØF) nr. 3179/78 af 28. december 1978 om Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs indgåelse af konventionen om det fremtidige multilaterale samarbejde vedrørende fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav (EFT L 378, s. 1), er navnlig at fremme bevarelsen samt den bedst mulige udnyttelse og rationelle forvaltning af fiskeressourcerne i det område af det nordvestlige Atlanterhav, som er defineret i konventionens artikel 1, stk. 1 (herefter »det regulerede område«).
2 De parter, der har indgået NAFO-konventionen, kan bl.a. begrænse fangsten af visse arter i visse dele af det regulerede område. Til dette formål fastsætter konventionens parter den samlede tilladte fangstmængde (herefter »TAC«) og fastsætter derpå den del af fangstmængden, der står til rådighed for hver af parterne, herunder Fællesskabet. Endelig fordeler Rådet i overensstemmelse med artikel 8, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1) den andel, der står til rådighed for Fællesskabet, dvs. EF-kvoten, mellem medlemsstaterne.
Faktiske omstændigheder
3 I september 1994 fastsatte Fiskerikommissionen for Organisationen for Fiskeriet i det Nordvestlige Atlanterhav (herefter »NAFO's Fiskerikommission«) for første gang en TAC for hellefisk. Den omfattede 27 000 tons og fandt anvendelse i 1995 i NAFO's underområde 2 og 3.
4 I Rådets forordning (EF) nr. 3366/94 af 20. december 1994 om fastsættelse for 1995 af foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne i det regulerede område (EFT L 63, s. 60), udtaltes det i syvende betragtning, at den maksimale fangstmængde for hellefisk i 1995 i NAFO's underområde 2 og 3 endnu ikke var fordelt blandt de kontraherende parter i konventionen, at NAFO's Fiskerikommission skulle indkalde til et møde for at træffe afgørelse om denne fordeling, og at fangster af hellefisk ville blive tilladt i 1995 og modregnet i de kvoter, der blev fastlagt for medlemsstaterne.
5 Under et ekstraordinært møde, som blev afholdt i dagene fra den 30. januar til den 1. februar 1995, besluttede NAFO's Fiskerikommission af nævnte TAC for hellefisk for 1995 at tildele Fællesskabet en andel på 3 400 tons.
6 Da Fællesskabet anså denne andel for utilstrækkelig, fremkom det, repræsenteret ved Rådet, med en indsigelse den 3. marts 1995 under henvisning til NAFO-konventionens artikel XII, stk. 1.
7 Samme dag tilpassede Canada, tilsyneladende som reaktion på Rådets indsigelse, sin lovgivning for at kunne opbringe fartøjer uden for sin eksklusive økonomiske zone. Muligheden for at anvende denne type opbringelse var blevet fastsat ved en lov om beskyttelse af kystfiskeri, der var blevet vedtaget af det canadiske parlament den 12. maj 1994. Lovændringerne skyldtes en tiltagende irritation, der fra begyndelsen af 1994 var blevet udtrykt af den canadiske regering med hensyn til den spanske flåde, der fiskede hellefisk i det regulerede område, og som bl.a. gav sig udtryk i en forøget tilstedeværelse af canadiske patruljefartøjer i dette område. Ud fra denne betragtning var den canadiske regering den 10. maj 1994 fremkommet med et forbehold med hensyn til Den Internationale Domstol i Haag's kompetence for så vidt angår bilæggelse af internationale tvister vedrørende fiskeri, der berører Canada. Den 9. marts 1995 opbragte de canadiske myndigheder i henhold til den for nyligt tilpassede lovgivning fartøjet Estai, der tilhørte sagsøgeren José Pereira e Hijos SA, som fiskede i det regulerede område. Blandt andre stridsspørgsmål bemærkes navnlig, at et canadisk patruljefartøj den 26. marts 1995 kappede fartøjet Pescamauro Uno's fangstredskaber, og at fartøjet José Antonio Nores den 5. april 1995 blev generet og beskadiget af canadiske patruljefartøjer.
8 Ved sin forordning (EF) nr. 850/95 af 6. april 1995 om ændring af forordning nr. 3366/94 (EFT L 86, s. 1) fastsatte Rådet en autonom EF-kvote, der for 1995 begrænsede EF-fangsten af hellefisk i NAFO's underområde 2 og 3 til 18 630 tons, hvorved det præciseres i forordningen, at »[der] ved fastsættelsen af den autonome kvote bør [...] tages hensyn til den bevarelsesforanstaltning, der er fastsat for disse ressourcer, nemlig en TAC på 27 000 tons [...] [og at der bør] indføres mulighed for at standse fiskeriet, når denne TAC er nået, selv inden den autonome kvote er opbrugt«.
9 For at gøre en ende på den diplomatiske tvist mellem Fællesskabet og den canadiske regering, der var opstået på grund af de omstændigheder, som er beskrevet ovenfor i præmis 6 og 7, indgik disse parter den 20. april 1995 en fiskeriaftale inden for rammerne af NAFO-konventionen, der havde form af et godkendt protokollat med de dertil hørende bilag, en brevveksling og en noteveksling, som blev godkendt ved Rådets afgørelse 95/586/EF af 22. december 1995 (EFT L 327, s. 35, herefter »den bilaterale fiskeriaftale«). Rådet havde ved sin afgørelse 95/546/EF af 17. april 1995 om undertegnelse og midlertidig anvendelse af fiskeriaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Canada under NAFO-konventionen (EFT L 08, s. 79) bemyndiget Kommissionen til at underskrive aftalen og præciseret, at aftalen skulle anvendes midlertidigt, når den var undertegnet.
10 I henhold til den bilaterale fiskeriaftale vedtog Rådet forordning (EF) nr. 1761/95 af 29. juni 1995 om anden ændring af forordning nr. 3366/94 (EFT L 171, s. 1), hvorved der for 1995 med virkning fra den 16. april 1995 blev fastsat en EF-kvote på 5 013 tons for fangster af hellefisk i NAFO's underområde 2 og 3.
11 Ved forordning (EF) nr. 2565/95 af 30. oktober 1995 om indstilling af fiskeri efter hellefisk fra fartøjer, som fører en medlemsstats flag (EFT L 262, s. 27), fastslog Kommissionen, at den EF-kvote, som var fastsat for 1995 ved forordning nr. 1761/95, var opbrugt, og erklærede som følge heraf i overensstemmelse med artikel 21, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (EFT L 261, s. 1), at fiskeri efter hellefisk i NAFO's underområde 2 og 3 blev indstillet.
12 Sagsøgerne, der driver frysefartøjer, fiskede eller ville fiske hellefisk på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder i det regulerede område.
Retsforhandlinger og parternes påstande
13 Sagsøgerne og tre skibsrederforeninger havde den 16. oktober 1995 ved Retten anlagt et annullationssøgsmål vedrørende forordning nr. 1761/95, hvorunder de havde rejst en ulovlighedsindsigelse over for den bilaterale fiskeriaftale, og den 25. januar 1996 et annullationssøgsmål vedrørende forordning nr. 2565/95. Disse sager blev afvist af Retten (Rettens kendelser af 8.7.1999, sag T-194/95, Area Cova m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 2271, og sag T-12/96, Area Cova m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2301). Den appel, der blev iværksat af disse kendelser, blev forkastet af Domstolen (Domstolens kendelser af 1.2.2001, forenede sager C-300/99 P og C-388/99 P, Area Cova m.fl. mod Rådet, Sml. I, s. 983, og sag C-301/99 P, Area Cova m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 1005).
14 Det er på baggrund af disse omstændigheder, at sagsøgerne ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. september 1999 har anlagt nærværende erstatningssøgsmål.
15 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
16 Ved skrivelse indleveret til Justitskontoret den 12. januar 2001 har sagsøgerne, som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, anmodet om, at bestemte vidner, der deltog i NAFO's Fiskerikommissions møde i september 1994, giver møde for Retten.
17 Parterne har i retsmødet den 20. marts 2001 afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten, navnlig vedrørende relevansen af den foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som de har anmodet om.
18 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen og Rådet kendes ansvarlige i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 288 EF, for tab, som sagsøgerne har lidt som følge af Kommissionens adfærd under de forhandlinger, der blev ført inden for rammerne af NAFO-konventionen med henblik på fastsættelsen af en TAC for hellefisk for 1995, da Rådet ikke har fremsat indvendinger mod den fastsatte TAC og på grund af forhandlingerne og tiltrædelsen af den bilaterale fiskeriaftale og udstedelsen af forordning nr. 1761/95.
- Kommissionen og Rådet tilpligtes at erstatte de skader, de har forvoldt, for så vidt angår økonomisk skade med et beløb, der skal afgøres ved en fælles aftale mellem parterne, men som skal andrage mellem 23 836 750 EUR og 50 393 979 EUR, og for så vidt angår ikke-økonomisk skade et beløb på 25 000 EUR pr. fartøj, der er berørt af sagen.
- Det bestemmes, at de fire vidner, der deltog i NAFO's Fiskerikommissions møde i september 1994, skal give møde for retten, og at der skal ske fremlæggelse af Rådets og Kommissionens interne dokumenter vedrørende dels forberedelsen af dette møde og af mødet, der fandt sted i februar 1995, dels forhandlingerne med Canada.
- Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19 Rådet og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
20 Sagsøgerne støtter principalt deres sag på et culpaansvar for Fællesskabet, og subsidiært på et objektivt ansvar for Fællesskabet.
I - Fællesskabets culpaansvar
21 Sagsøgerne har påberåbt sig tre forhold, nemlig, for det første ulovligheden af Kommissionens adfærd under forhandlingerne i september 1994 inden for rammerne af NAFO-konventionen med henblik på fastsættelsen af en TAC for hellefisk for 1995, for det andet ulovligheden af Rådets adfærd i forbindelse med udstedelsen af forordning nr. 3366/94 i december 1994 og for det tredje ulovligheden af Rådets og Kommissionens adfærd i forbindelse med indgåelsen og tiltrædelsen af den bilaterale fiskeriaftale og udstedelsen af forordning nr. 1761/95.
A - Ulovligheden af Kommissionens adfærd under forhandlingerne om NAFO-konventionen med henblik på fastsættelsen af en TAC for hellefisk for 1995
Parternes argumenter
22 Sagsøgerne har anført, at hvis fællesskabsinstitutionerne har et skøn, er dette skøn dog ikke ubegrænset. Ifølge sagsøgerne skal institutionerne, når de udøver deres kompetence, handle med omsorg, idet de skal udstede afgørelser under respekt af princippet om god forvaltningsskik, hvilket kræver en udtømmende undersøgelse af omstændighederne og følgerne af deres handlinger.
23 Sagsøgerne gør indsigelser over for Kommissionens argument, der støttes på, at dens adfærd under forhandlingerne inden for rammerne af NAFO skal vurderes efter kriterierne om ansvar for normative retsakter. Kommissionens adfærd kan ikke på nogen måde betragtes som en normativ retsakt, som man tvungent skal rette sig efter.
24 Sagsøgerne har anført, at Kommissionen er den eneste kompetente institution til at forsvare EF-redernes interesser inden for rammerne af NAFO.
25 De har herved bebrejdet Kommissionen for at have undladt dels at gøre opmærksom på, at den var uenig i den fastsættelse af en TAC for hellefisk på 27 000 tons for 1995, der blev foretaget af NAFO's Fiskerikommission under dennes møde i september 1994, dels i overensstemmelse med artikel XII i NAFO-konventionen at anbefale Rådet at fremsætte en indsigelse over for denne TAC, som er det eneste retsmiddel, der gør det muligt at forhindre, at nævnte TAC bliver gjort gældende over for Fællesskabet.
26 Disse undladelser var ulovlige.
27 For det første manglede den godkendte TAC på 27 000 tons videnskabeligt grundlag, da NAFO's Videnskabelige Rådgivende Råd (herefter »det videnskabelige råd«) som følge af sit møde i dagene fra den 8. til den 22. juni 1994 havde anbefalet en meget større TAC på 40 000 tons. Sagsøgerne har anført, at Fællesskabets delegation på grundlag af denne anbefaling havde anbefalet NAFO's Fiskerikommission en TAC på 40 000 tons under dennes møde i september 1994, og at den havde begrundet dette forslag med, at det var baseret på de bedste videnskabelige oplysninger, der var til rådighed. Endvidere havde den godkendte TAC på 27 000 tons forårsaget et meget alvorligt tab for fiskerisektoren i de medlemsstater, der havde disponeret over flåder i det regulerede område, idet dette kvantum havde udgjort en reduktion på mere end 50% af det tidligere fangstniveau i dette område, der havde været på 62 000 tons.
28 For det andet fulgte de undladelser, som sagsøgerne har anfægtet, af en åbenbar tilsidesættelse af principperne om god forvaltningsskik fra Kommissionens side.
29 Kommissionen har forvaltet Fællesskabets repræsentation hos NAFO dårligt. For det første har den - i de seks år forud for tvisten - fortløbende udpeget seks forskellige formænd for Fællesskabets delegation. En kontinuitet i Fællesskabets adfærd har således ikke været sikret. For det andet har koordinationen i Fællesskabets delegation været utilstrækkelig, idet delegationens medlemmer, der altid var talrige, af interne politiske grunde næppe har været i stand til at indtage en fælles holdning. For det tredje havde Fællesskabets delegation ikke i tilstrækkelig grad forhandlet om andre landes understøttelse. Da Fællesskabet kun havde én stemme, kunne Canada - der altid havde været meget aktiv under forhandlingerne med andre medlemmer af NAFO - let have reduceret dets holdning til nul. Således har Fællesskabet ikke under NAFO's Fiskerikommissions møde i september 1994 været i stand til at skaffe sig støtte til sit forslag om en TAC på 40 000 tons.
30 Denne dårlige forvaltning fra Fællesskabets repræsentations side har haft en afgørende indvirkning på Fællesskabets delegations holdning før og under NAFO's Fiskerikommissions møde i dagene fra den 19. til den 23. september 1994, og navnlig det sidste møde den 23. september 1994, hvorunder der blev vedtaget en TAC for hellefisk på 27 000 tons for 1995.
31 Under hensyn til konklusionerne fra det videnskabelige råds møde fra den 8. til den 22. juni 1994, der anbefalede et totalt fangstniveau for hellefisk, som ikke oversteg 40 000 tons for 1995, vedtog Kommissionen først sin holdning nogle dage før NAFO's Fiskerikommissions møde fra den 19. til den 23. september 1994. Denne holdning - dvs. at være enig med hensyn til en TAC, men at fastsætte tallet til et niveau, der var så højt som muligt, dvs. til 40 000 tons, i Fællesskabets fiskeres interesse - var ikke blevet konkretiseret ved en forhandlingsstrategi. Hverken før det nævnte møde, der fandt sted fra den 19. til den 23. september 1994, eller under dette mødes første dage, hvorunder dette punkt endnu ikke officielt var blevet diskuteret af NAFO's Fiskerikommission, havde Fællesskabets delegation på en uformel måde anmodet de andre delegationer om den nødvendige støtte. Den havde heller ikke forsvaret den klare holdning under koordinationsmøderne med Fællesskabets medlemsstaters delegationer, hvilket betød, at disse ikke kendte den holdning, den havde til hensigt at vedtage.
32 Under det nævnte møde, der fandt sted fra den 19. til den 23. september 1994, blev Fællesskabets delegation ledet af en nyansat tjenestemand, der ved denne lejlighed for første gang deltog i et NAFO-møde, og som derfor hverken havde kendskab til problemerne, der blev rejst af NAFO, eller til denne type møders dynamiske virksomhed.
33 Som følge af disse faktorers sammenfald tog NAFO's Fiskerikommissions afgørende møde - hvor navnlig spørgsmålet om fastsættelsen af en TAC for hellefisk blev vedtaget - en afgørende drejning for sagsøgerne.
34 Det pågældende spørgsmål blev behandlet på under ti minutter. Canada havde uden nogen videnskabelig argumentation foreslået en TAC på 15 000 tons. Fællesskabets delegation havde foreslået en TAC på 40 000 tons. Ingen delegation havde støttet Fællesskabets forslag. Norge havde derefter erklæret at acceptere den canadiske holdning, hvis den blev forhøjet til 27 000 tons. Rusland erklærede straks at støtte den norske holdning. Canada bekræftede at kunne acceptere den foreslåede ændring. Ifølge sagsøgerne skulle formanden for NAFO's Fiskerikommission herefter have udtalt, at det syntes at være påkrævet at nå frem til en holdning, der støttedes af de vigtige lande, og han spurgte, om der var nogen, der modsatte sig dette. På dette tidspunkt havde medlemmerne af Fællesskabets delegation diskuteret indbyrdes og havde ikke taget ordet, således at forslaget om en TAC på 27 000 tons blev accepteret ved fælles overenskomst uden formel afstemning, og således uden modstand fra Fællesskabets delegations side. Den spanske og den portugisiske delegation, der var bevidste om, at hvis det forblev derved med sagen om hellefisk, ville det ikke længere være muligt i henhold til artikel XII i NAFO-konventionen at fremsætte en indsigelse over for aftalen, har informeret formanden for Fællesskabets delegation om, at han skulle klarlægge sin holdning, da den første afstemning skulle finde sted. Denne havde først senere henvendt sig til formanden for NAFO's Fiskerikommission for at få omtalt i mødereferatet, at Fællesskabet havde afholdt sig fra at stemme om dette spørgsmål.
35 Sagsøgerne stiller spørgsmålet, hvorfor Fællesskabets delegation, da den på trods af sin passivitet således i sidste øjeblik reddede sin ret til i henhold til artikel XII i NAFO-konventionen at fremsætte en indsigelse overfor TAC'en på 27 000 tons, undlod senere at anbefale Rådet at indlede denne procedure.
36 Rådet har ikke fremført nogen argumentation, der specielt vedrører denne kritiserede ulovlighed.
37 Hvad angår den gældende retlige ordning har Kommissionen gjort gældende, at der er tale om ordningen for Fællesskabets ansvar som følge af normative retsakter. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt påstanden er holdbar, har den anført, at sagsøgerne har undladt at anføre, hvilken højere retsregel, som beskytter borgerne, der er blevet tilsidesat, og at bevise, at eventuelle tilsidesættelser af en sådan bestemmelse har været grov og åbenbar.
Rettens bemærkninger
38 Sagsøgerne bebrejder Kommissionen, at den har udvist en retsstridig adfærd, nemlig at den har deltaget i multilaterale forhandlinger i NAFO's Fiskerikommission i september 1994 på en måde, der er i strid med princippet om god forvaltningsskik.
39 Denne adfærd har dog kun kunnet fremkalde det påståede tab, i det omfang den har haft en afgørende indflydelse på resultatet af forhandlingerne og således på NAFO's Fiskerikommissions afgørelse om fastsættelse af en TAC på 27 000 tons for hellefisk for 1995. Denne internationale organisations retsakt er heller ikke blevet bindende for Fællesskabet og har således ikke berørt sagsøgerne, og var følgelig kun af en sådan art, at den kunne fremkalde det tab, som de har påberåbt sig, fordi den blev stadfæstet af Rådet i forordning nr. 3366/94.
40 Det påståede tab har følgelig ikke sin oprindelse i selve forhandlingerne og i den rolle, som Kommissionen kunne have påtaget sig herunder - altså i en påstået retsstridig adfærd - men i de retsakter af generel karakter, med hensyn til hvilke de pågældende forhandlinger udgjorde en nødvendig og afgørende forberedende fase, nemlig NAFO's Fiskerikommissions afgørelse om fastsættelse af en TAC for hellefisk på 27 000 tons og forordning nr. 3366/94, der stadfæster denne afgørelse i fællesskabsretten.
41 Den ordning for ansvar, der finder anvendelse i den foreliggende sag, er således ordningen for Fællesskabets ansvar for skader forårsaget ved normative retsakter.
42 For at en ret til erstatning kan anerkendes efter fællesskabsretten på grundlag af artikel 288, stk. 2, EF, skal tre betingelser være opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen er tilstrækkelig kvalificeret, og endelig, at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler Fællesskabet, og de skadelidtes tab (Domstolens dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 42).
43 For så vidt angår den første betingelse bemærkes, at sagsøgerne ikke har gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Forudsat at den bebrejdede ulovlighed godtgøres at foreligge, består den alene i en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.
44 Den første betingelse for at pålægge Fællesskabet et ansvar uden for kontraktforhold foreligger således ikke.
45 For så vidt angår den anden betingelse, dvs. kravet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af den pågældende retsregel, der forudsætter, at en fællesskabsinstitution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sit skøn (Bergaderm og Goupil-dommen, præmis 43), bemærkes, at sagsøgerne i det væsentlige har gjort gældende, at resultatet af forhandlingerne, som de anser for at være skadelige, er i strid med de videnskabelige oplysninger.
46 Det bemærkes indledningsvis, at vedtagelsen af foranstaltninger til bevarelse af havets ressourcer indgår som en integrerende del af den fælles landbrugspolitik, som ifølge artikel 33 EF bl.a. har til formål at sikre en rationalisering af produktionen og at sikre forsyningerne (Domstolens dom af 24.11.1993, sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133, præmis 24). Når fællesskabsinstitutionerne ved gennemførelsen af denne politik anmodes om at foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, råder de over et skøn, der ikke udelukkende omfatter indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold (Domstolens dom af 5.10.1999, sag C-179/95, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 6475, præmis 29).
47 Ifølge fast retspraksis er dette tilfældet, når Rådet med hjemmel i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 fastsætter TAC'erne og fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne (Domstolens dom af 19.2.1998, sag C-4/96, NIFPO og Northern Ireland Fishermen's Federation, Sml. I, s. 681, præmis 41 og 42, og dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 29). Dette gælder så meget desto mere, når bevarelsesforanstaltningen - som i det foreliggende tilfælde - ikke er blevet vedtaget af Fællesskabet alene, men af en international organisation, i dette tilfælde NAFO, hvori Fællesskabet deltager på samme måde som alle de øvrige kontraherende parter i NAFO.
48 For så vidt angår overensstemmelsen af forhandlingernes resultatet med de videnskabelige oplysninger bemærkes, at det videnskabelige råd under sit møde fra den 8. til den 22. juni 1994 vedrørende fiskeri af hellefisk i det regulerede område konstaterede, at »det nuværende fiskeris virkning på bestanden [fremkaldte] bekymring«. Med hensyn til underområde 2 og 3 i det regulerede område bemærkede det videnskabelige råd følgende:
»[A]lle foreliggende indikatorer vedrørende bestanden synes at pege på en afgørende nedgang i overfloden. [...] Det videnskabelige råd finder, at ethvert fangstniveau over 40 000 tons for 1995 (den aktuelle prognose omfattende fangsterne for ikke kontraherende parter) ikke vil være tilstrækkeligt til at begrænse fiskeriet. Nogle har på grundlag af visse af de foreliggende indikatorer vedrørende bestanden gjort gældende, at fangsterne i 1995 skulle formindskes mærkbart med henblik på at stoppe tendensen til, at biomassen formindskes.«
49 Det følger heraf, at det videnskabelige råd har fastslået, at bestanden af hellefisk var blevet betydeligt formindsket, at en fangstkvote, der oversteg 40 000 tons, ikke var egnet til at begrænse fiskeriet, og at dette i 1995 skulle formindskes væsentligt for at stoppe tendensen til, at biomassen formindskes.
50 En TAC på 40 000 tons var således ikke den optimale foreslåede løsning, men i det højeste den mindste større reduktion, der kunne tolereres, nemlig den tærskel, hvorfra fiskeriet kunne begynde at blive nedsat. Efter denne holdnings logik burde fangsten endog have været lavere end denne tærskel for at stoppe tendensen til at formindske biomassen.
51 Fastsættelsen af en TAC på 27 000 tons var således ikke i åbenbar modstrid med det videnskabelige råds holdning. Selv hvis det antoges, at Kommissionen var ansvarlig for fastsættelsen, har den således ikke groft og åbenbart overskredet de grænser, der er fastsat for dens vide skønsbeføjelse.
52 Den anden betingelse for at pålægge Fællesskabet et ansvar uden for kontraktforhold foreligger således ikke.
53 For så vidt angår den tredje betingelse, der vedrører eksistensen af en direkte årsagsforbindelse mellem institutionens tilregnelige tilsidesættelse og det påståede tab, bemærkes, at hvis det antages, at Kommissionen er ansvarlig for resultatet af forhandlingerne, er det dog først blevet bindende for sagsøgerne, da og fordi det blev stadfæstet ved vedtagelsen af forordning nr. 3366/94, og fordi Rådet ved denne lejlighed stiltiende besluttede ikke at fremsætte en indsigelse på grundlag af artikel XII i NAFO-konventionen. Hvis Rådet havde fremsat en sådan indsigelse, ville resultatet af forhandlingerne ikke have forpligtet Fællesskabet, og det tab, som ifølge sagsøgerne fulgte heraf, ville ikke være opstået.
54 Sagsøgerne har anført, at Kommissionen ikke desto mindre er ansvarlig for resultatet af forhandlingerne, fordi den ikke har deltaget i disse på en mere behændig måde, hvorved den havde kunnet undgå resultatet, at den har undladt formelt at gøre opmærksom på, at den var uenig, og at den ikke har anbefalet Rådet at fremsætte en indsigelse i henhold til artikel XII i NAFO-konventionen.
55 Med hensyn til den behændighed, hvormed Kommissionen deltog i forhandlingerne, bemærkes for det første, at NAFO's Fiskerikommissions anfægtede afgørelse er resultatet af multilaterale forhandlinger, under hvilke Fællesskabet kun havde én stemme, og hvor det var stillet over for den canadiske regerings beslutsomhed, der gjorde begrænsningen af fiskeriet af hellefisk i det regulerede område til et vigtigt spørgsmål.
56 Det er ubestridt, at resultatet af forhandlingerne, nemlig en TAC på 27 000 tons, var resultatet af et kompromis mellem Fællesskabets forslag om en TAC på 40 000 tons og Canadas forslag om en TAC på 15 000 tons. TAC'en befandt sig således næsten præcis imellem disse to forslag.
57 Under hensyn hertil kan resultatet af forhandlingerne i det foreliggende tilfælde ikke betragtes som mislykket for Fællesskabet eller end mindre som et tabt slag, der var konsekvensen af forsømmelighed, som det var ansvarligt for.
58 Med hensyn til argumentet om, at Kommissionen formelt skulle have gjort opmærksom på, at den var uenig i den afgørelse, der var blevet truffet af NAFO's Fiskerikommission, i stedet for at undlade dette, bemærkes for det andet, at det er ubestridt, at Fællesskabets forslag om en TAC på 40 000 tons ikke fandt støtte hos de andre medlemmer af denne kommission, med undtagelse af Japan, idet forslaget ikke blev betragtet som tilstrækkeligt restriktivt.
59 Det følger heraf, at en negativ stemme fra Kommissionens side under ingen omstændigheder ville have forhindret vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
60 Med hensyn til argumentet om, at Kommissionen er ansvarlig for resultatet af forhandlingerne, fordi den undlod at anbefale Rådet at fremsætte en indsigelse mod resultatet af forhandlingerne, bemærkes for det tredje, at Rådet under alle omstændigheder inden for rammerne af proceduren for vedtagelse af forordning nr. 3366/94 blev forelagt spørgsmålet om, hvorvidt der var anledning til at stadfæste resultatet. Rådet var endvidere blevet gjort opmærksom på det specifikke spørgsmål om fiskeri af hellefisk, idet et af dets medlemmer, nemlig Kongeriget Spanien, havde været medlem af Fællesskabets delegation, der havde deltaget i mødet i NAFO's Fiskerikommission og havde interesseret sig meget for dette spørgsmål.
61 Den kritiserede undladelse var således ikke af en sådan art, at den kunne få afgørende indflydelse på Rådets beslutning om at stadfæste resultatet af de omtvistede forhandlinger i forordning nr. 3366/94.
62 Den tredje betingelse for at pålægge Fællesskabet et ansvar uden for kontraktforhold foreligger således heller ikke.
63 Der bør således ske frifindelse for kravet om erstatning, i det omfang det er støttet på ulovligheden af Kommissionens adfærd under forhandlingerne inden for rammerne af NAFO-konventionen med henblik på fastsættelsen af en TAC for hellefisk for 1995.
B - Ulovligheden af Rådets adfærd i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 3366/94
Parternes argumenter
64 Sagsøgerne har kritiseret Rådet for, at det i forordning nr. 3366/94 har stadfæstet NAFO's Fiskerikommissions afgørelse om fastsættelse af en TAC på 27 000 tons for hellefisk, og at det ikke har gjort brug af den mulighed, der fremgår af artikel XII i NAFO-konventionen, for at fremsætte indsigelse mod denne afgørelse med henblik på at forhindre, at den blev bindende for Fællesskabet. Da Rådet ikke har fremsat en indsigelse, har det for det første tilsidesat de fællesskabsinteresser, der er fastsat i artikel 33 EF. Det har misbrugt sin skønsbeføjelse, idet det ikke har støttet sin afgørelse om ikke at fremsætte indsigelse på nogen af de formål, der er fastsat i denne artikel. Det forhold, at Rådet ikke har modsat sig TAC'en, har ikke bidraget til at realisere disse formål, og navnlig formålene om at sikre rationaliseringen af landbrugsproduktionen og en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen, at stabilisere markederne og at sikre forsyningerne. Den pågældende afgørelse blev derimod støttet på andre kriterier end de kriterier, der fremgår af artikel 33 EF.
65 Sagsøgerne har indrømmet, at Rådet i den foreliggende sag havde nødvendigheden af at sikre rationaliseringen af ressourcerne og at sikre forsyningerne for øje. Det er imidlertid også nødvendigt, at dette formål gennemføres i harmoni med de andre formål, der er omhandlet i artikel 33, stk. 1, EF, og navnlig med nødvendigheden af gradvist at foretage hensigtsmæssige tilpasninger. De er af den opfattelse, at det i betragtning af alle disse formål og af den TAC, der blev foreslået af det videnskabelige råd, havde været mere end rimeligt, at Rådet fremsatte en indsigelse mod en TAC på 27 000 tons, der indebar et åbenbart misforhold mellem garantien for bevarelsen af ressourcerne og de tab, som Fællesskabets redere blev påført.
66 Når en institution vedtager en retsakt, der indskrænker den berørte befolknings rimelige levestandard, hvis opretholdelse er et af formålene i den fælles landbrugspolitik, skal den tilknytte retsakten kompenserende foranstaltninger for den påførte skade med henblik på at formindske virkningen af de indførte restriktioner.
67 Sådanne kompenserende foranstaltninger er ikke blevet indført, selv om de navnlig for sagsøgerne var nødvendige. Undladelsen er så meget desto mere kritisabel, som der under tilsvarende omstændigheder er blevet tildelt støtte. Som eksempel henviser sagsøgerne til Rådets forordning (EF) nr. 2330/98 af 22. oktober 1998 om tilbud om erstatning til visse producenter af mælk og mejeriprodukter, som midlertidigt har været underlagt begrænsninger i udøvelsen af deres virksomhed (EFT L 91, s. 4).
68 Sagsøgerne er af den opfattelse, at artikel 5 EF pålægger fællesskabsinstitutionerne at beskytte de interesser, der er anført i artikel 33 EF, således at Rådet skulle have handlet på grundlag af denne bestemmelse for at beskytte EF-flådens interesser i NAFO.
69 Rådet og Kommissionen har bestridt den påståede ulovlighed.
Rettens bemærkninger
70 Sagsøgerne har kritiseret Rådet for, at det ikke har gjort brug af den mulighed, der er fastsat i artikel XII i NAFO-konventionen, som tillader et medlem af NAFO's Fiskerikommission, herunder Fællesskabet, over for organisationens generalsekretær at fremsætte en indsigelse til et forslag, der har til virkning at forhindre, at forslaget bliver bindende for dette medlem, og at Rådet i sin forordning nr. 3366/94 har stadfæstet resultatet af forhandlingerne, dvs. har accepteret fastsættelsen af en TAC på 27 000 tons for hellefisk.
71 Til støtte for denne kritik gør de gældende, at undladelsen af at fremsætte en indsigelse er ulovlig, da den ikke kan støttes på den fælles landbrugspolitiks formål, at den er uforholdsmæssig, og at den skulle have været tilknyttet kompenserende foranstaltninger til fordel for Fællesskabets fiskere.
72 Da de påberåbte ulovligheder har fundet sted ved vedtagelsen af forordning nr. 3366/94, og således ved en normativ retsakt, skal sagsøgerne - i henhold til de principper, som Domstolen har fastsat i Bergaderm og Goupil-dommen - bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen af denne regel er tilstrækkeligt kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen og tabet.
73 For så vidt angår den første betingelse bemærkes, at sagsøgerne ikke har gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
74 Den første betingelse for at pålægge Fællesskabet et ansvar uden for kontraktforhold foreligger således ikke.
75 Selv om det ikke er nødvendigt for sagens afgørelse, bemærkes i forbindelse med den anden betingelse om kravet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, at Rådet, der i den foreliggende sag på grundlag af de principper, som er anført i præmis 46 og 47, er blevet anmodet om at foretage en evaluering af en økonomisk kompliceret situation, har et skøn med hensyn til spørgsmålet om hensigtsmæssigheden af at rejse en indsigelse. Det må derfor undersøges, om Rådet åbenbart og groft har tilsidesat dette vide skøn.
76 Med hensyn til det første argument, hvorefter Rådets afgørelse ikke er støttet på nogen af de formål, der er omhandlet i artikel 33 EF, bemærkes, at Rådets afgørelse om at vedtage forordning nr. 3366/94, og således om at acceptere den TAC, der blev bestemt af NAFO's Fiskerikommission, og følgelig, stiltiende, ikke at fremsætte indsigelse, angår en foranstaltning til bevarelse af havets ressourcer. Ifølge fast retspraksis følger det af selve de forpligtelser og beføjelser, som i henhold til fællesskabsretten internt er tillagt Fællesskabets institutioner, at Fællesskabet har kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser til bevaring af havets ressourcer (Domstolens dom af 14.7.1976, forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer m.fl., Sml. s. 1279, præmis 33, og af 19.3.1996, sag C-25/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1469, præmis 42). En sådan foranstaltning udgør imidlertid en integrerende del af den fælles landbrugspolitik og har navnlig til formål at gennemføre de formål, der er fastsat i artikel 33, stk. 1, litra a) og d), EF, nemlig at sikre rationaliseringen af ressourcerne og at sikre forsyningerne. Det er endvidere blevet konstateret ovenfor, at denne foranstaltning var forenelig med det videnskabelige råds holdning, der fastslog en nedgang i bestanden af hellefisk i det regulerede område og anbefalede en reduktion af fiskeriindsatsen.
77 Det første argument kan derfor ikke tages til følge.
78 Med hensyn til det andet argument, hvorefter bevarelsesforanstaltningen i den foreliggende sag er uforholdsmæssig med hensyn til de forårsagede tab for Fællesskabets redere, bemærkes, at det ved afgørelsen af, hvorvidt en fællesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal undersøges, om de foranstaltninger, som iværksættes, er rimelige og nødvendige for at opfylde det tilsigtede mål (jf. f.eks. Domstolens dom af 29.1.1998, sag C-161/96, Südzucker, Sml. I, s. 281, præmis 31). En foranstaltning på et område som det foreliggende, hvor fællesskabsinstitutionerne råder over et vidt skøn, kan imidlertid kun kendes ulovlig, hvis den er åbenbart uhensigtmæssig i forhold til det mål, som forfølges. Fællesskabets retsinstansers prøvelsesret må navnlig begrænses, såfremt Rådet skal afveje modstående interesser og således vælge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhører under dets særlige ansvarsområder (Domstolens dom af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 37, af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 87, og af 8.2.2000, sag C-17/98, Emesa Sugar, Sml. I, s. 675, præmis 53).
79 I den foreliggende sag var fastsættelsen af den pågældende TAC, der blev stadfæstet ved forordning nr. 3366/94, en foranstaltning, der med hensyn til bestanden af hellefisk i det regulerede område havde bevaring og forvaltning af fiskebestande til formål. Det bemærkes for det første, at nødvendigheden af denne foranstaltning følger af det videnskabelige råds stillingtagen, der konstaterede en afgørende nedgang i bestanden af hellefisk og følgelig anbefalede fastsættelsen af en TAC for denne art, idet det præciserede, at TAC'en under ingen omstændigheder måtte være højere end 40 000 tons, og at en væsentligt lavere mængde i givet fald ville være nødvendigt for at stoppe formindskelsen af biomassen. Fastsættelsen af en TAC på 27 000 tons var således ikke i sig selv i strid med de foreliggende videnskabelige oplysninger. For det andet var niveauet på de 27 000 tons resultatet af en multilateral forhandling mellem NAFO's kontraherende parter. Det svarer til et kompromis, der ligger halvvejs mellem de holdninger, der blev indtaget af Fællesskabet og Canada, som havde anbefalet en TAC på henholdsvis 40 000 og 15 000 tons.
80 For det tredje skal institutionerne ved forfølgelsen af den fælles landbrugspolitiks mål sikre en fortsat forening af en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse mål betragtet særskilt, samt, i givet fald, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de økonomiske forhold eller omstændigheder, med henblik på hvilke de træffer afgørelse, kræver det (jf. f.eks. Rettens dom af 13.7.1995, forenede sager T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 og T-477/93, O'Dwyer m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 2071, præmis 80, og dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 28), på betingelse af, at denne forening ikke gør det umuligt at gennemføre andre mål (Domstolens dom af 26.3.1998, sag C-324/96, Petridi, Sml. I, s. 1333, præmis 30).
81 I den foreliggende sag har fastsættelsen af en TAC på et niveau, der forhindrer en forøgelse af formindskelsen af den pågældende fiskebestand, som Rådet med rette har anført, også tjent Fællesskabets fiskeres interesser, da fastsættelsen på lang sigt har muliggjort bevarelsen af ressourcerne og følgelig fortsættelsen af fiskeriaktiviteten med hensyn til hellefisk i det regulerede område. Det fremgår nemlig af sagen, at den omhandlede TAC, der var på 27 000 tons i 1995, og som ganske vist fra 1996 til 1998 blev nedsat til 20 000 tons, i 1999 kunne hæves til 24 000 tons. Ifølge de oplysninger, der kom frem under retsmødet, har fangstkvantiteten kunnet hæves endnu mere fra da af. Således er den fælles fiskeripolitiks andre formål ikke blevet åbenbart tilsidesat. Til gengæld ville et synspunkt fra Rådets side, der alene tilsigtede på kort sigt at sikre visse fiskere en højere levestandard, have været forbundet med en betydelig risiko for at umuliggøre realiseringen af de formål, der er fastsat i artikel 33, stk. 1, litra a) og d), EF, nemlig at sikre rationaliseringen af ressourcerne og at sikre forsyningerne (jf. Petridi-dommen, præmis 31).
82 I betragtning af disse forhold var Rådets afgørelse om at stadfæste resultatet af de omtvistede forhandlinger i forordning nr. 3366/94 og den stiltiende afgørelse om ikke at fremsætte en indsigelse mod dette resultat ikke åbenbart uforholdsmæssig.
83 Argumentet kan derfor ikke tages til følge.
84 Med hensyn til sagsøgernes tredje argument, hvorefter Rådet, da det stadfæstede resultat af NAFO's Fiskerikommissions forhandlinger, skulle have vedtaget kompenserende foranstaltninger, bemærkes, at fællesskabsinstitutionernes undladelser kun kan begrunde ansvar for Fællesskabet, såfremt den pågældende institution ikke har overholdt en i en fællesskabsretlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at handle (Domstolens dom af 15.9.1994, sag C-146/91, KYDEP mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4199, præmis 58, og Rettens dom af 29.1.1998, sag T-113/96, Dubois et Fils mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 125, præmis 56).
85 Sagsøgerne har imidlertid undladt at anføre, i medfør af hvilken fællesskabsretlig bestemmelse Rådet var forpligtet til at knytte kompenserende foranstaltninger til vedtagelsen af forordning nr. 3366/94. De har begrænset sig til at anføre, at artikel 5 EF fastsætter en forpligtelse for institutionerne til at beskytte de fællesskabsinteresser, der er fastsat i artikel 33 EF, og til deraf at udlede, at Rådet burde have handlet på grundlag af denne bestemmelse for at beskytte EF-flådens interesser mod skadelige afgørelser vedtaget i NAFO.
86 Disse artikler, der angiver den fælles landbrugspolitiks formål og tildeler Fællesskabet kompetence til at nå disse formål, har ikke til formål at definere en retlig erstatningsforpligtelse, der påhviler Fællesskabet. Endvidere blev forordning nr. 3366/94 - som anført i præmis 76, 80 og 81 - vedtaget med respekt af de formål, der er fastsat i artikel 33 EF.
87 Det tredje argument skal således også forkastes.
88 Der skal således ske frifindelse for erstatningskravet, i det omfang det er støttet på ulovligheden af Rådets adfærd i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 3366/94.
C - Ulovligheden af Rådets og Kommissionens adfærd i forbindelse med indgåelsen og godkendelsen af den bilaterale fiskeriaftale og udstedelsen af forordning nr. 1761/95
89 Sagsøgerne er af den opfattelse, at den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 lider af alvorlige mangler, der gør dem ulovlige, idet disse retsakter dels på en tilstrækkeligt kvalificeret måde tilsidesætter højere retsregler, der beskytter borgerne, dvs. retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet, princippet om relativ stabilitet og princippet om respekt for traditionelle fiskerirettigheder, dels grunder sig på magtfordrejning.
Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
- Parternes argumenter
90 Sagsøgerne har anført, at retssikkerhedsprincippet på to måder er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
91 For det første er dette princip til hinder for, at en fællesskabsretsakt tillægges gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før dens offentliggørelse. De har anført, at det kun er i særlige tilfælde, at en tilbagevirkende anvendelse er mulig. Denne kan kun komme i betragtning, hvis den tjener et passende mål, hvis den respekterer de berørte personers berettigede forventning, og hvis disse personer med sikkerhed kender omfanget af de nye forpligtelser, der pålægges dem.
92 I den foreliggende sag blev forordning nr. 1761/95, der blev vedtaget den 29. juni 1995 og offentliggjort den 21. juli 1995, anvendt tilbagevirkende, da den begrænsede EF-flådens fangst af hellefisk til 5 013 tons fra den 16. april 1995.
93 Denne tilbagevirkende anvendelse var uretmæssig, da de tre særlige betingelser, hvorunder den undtagelsesvis er tilladt, ikke blev respekteret i den foreliggende sag. Formålet med forordning nr. 1761/95 opfylder ikke kravene i den fælles fiskeripolitik, men viljen til at normalisere handelsrelationerne med Canada, og havde således ikke noget passende mål. De legitime forventninger, som de forskellige fællesskabsretsakter har fremkaldt hos sagsøgerne, der havde tilpasset deres aktiviteter på grundlag af udsigterne, der fulgte af disse retsakter, er heller ikke blevet respekteret. Rederne havde heller ikke med sikkerhed kunnet have kendskab til de nye betingelser, hvorunder de skulle udøve deres aktiviteter.
94 For det andet indebærer retssikkerhedsprincippet også et krav om, at fællesskabsbestemmelserne skal være forudsigelige og troværdige, idet det hviler på nødvendigheden af at beskytte disse bestemmelsers adressater mod uforudsigelige ændringer af disse.
95 Under denne synsvinkel gør sagsøgerne opmærksom på det forhold, at både den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 - selv om de udgjorde en radikal ændring af bestemmelserne - fandt anvendelse i løbet af det år, hvor de blev udstedt.
96 De har herved henvist dels til de utilstrækkelige forklaringer med hensyn til den bilaterale fiskeriaftale, der blev indgået og midlertidigt anvendt i april 1995, men først offentliggjort i december 1995, dels til usikkerheden om forordning nr. 1761/95's anvendelsesperiode.
97 Sagsøgerne har bemærket, at retssikkerhedsprincippet ifølge fællesskabsretspraksis gælder med særlig styrke, når der er tale om bestemmelser med retsvirkninger af økonomisk art, i hvilket tilfælde fællesskabslovgivningen skal være utvivlsom og dens anvendelse forudsigelig for borgerne, således at de berørte kan få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der pålægges dem.
98 I den foreliggende sag fik den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 økonomiske eller finansielle konsekvenser af væsentlig betydning for sagsøgerne, der i forbindelse med deres handelsaktiviteter havde underskrevet kontrakter, og som på grund af de radikale ændringer i fællesskabslovgivningen som følge af disse to retsakter ikke så sig i stand til at opfylde dem.
99 Efter indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale, der blev indgået den 20. april 1995 og offentliggjort i december 1995, offentliggjordes den 21. april 1995 forordning nr. 850/95, der fastsatte en autonom EF-kvote på 18 630 tons, og som i betragtning af sin form og offentliggørelsesmåde var en retsakt, der retligt skulle finde anvendelse i enhver henseende. Sagsøgerne har tilføjet, at forordning nr. 1761/95 - på grund af sin tilbagevirkende anvendelse - og forordning nr. 850/95 er sammenfaldende i deres anvendelse. De rejser spørgsmålet om, hvad der ville være sket, hvis rederne på grundlag af forordning nr. 850/95 havde fisket i et omfang, der oversteg den ved forordning nr. 1761/95 fastsatte kvote. De drager følgelig den slutning, at der foreligger en ny tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
100 Rådet og Kommissionen har anført, at retssikkerhedsprincippet ikke er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
- Rettens bemærkninger
101 Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at forordning nr. 1761/95, der blev vedtaget den 29. juni 1995 og offentliggjort den 21. juli 1995, havde tilbagevirkende kraft, idet den bestemte, at EF-kvoten for hellefisk på 5 013 tons skulle være gældende fra den 16. april 1995, og at de fangster, der blev foretaget efter den 15. april 1995, men før dens udstedelse, blev fratrukket i denne kvote. Denne tilbagevirkende kraft var uretmæssig, da den ikke havde et passende formål, da den ikke respekterede de berørte personers berettigede forventning, og da disse personer ikke med sikkerhed havde kendskab til omfanget af de nye forpligtelser, der var blevet pålagt dem.
102 Det bemærkes, at selv om forordning nr. 1761/95 ganske vist bestemmer, at de fangster, der allerede var gennemført den 16. april 1995, skulle fratrækkes i den kvote, som den fastsatte, påvirker den ikke det fiskeri, der blev gennemført mellem den 16. april 1995 og den dag, hvor forordningen trådte i kraft, da kvoten på dette tidspunkt endnu ikke var udtømt, idet fiskestoppet, således som det følger af forordning nr. 2565/95, først blev erklæret med virkning fra den 2. november 1995. Det havde derfor alene til følge at begrænse fremtidigt fiskeri. Det havde således ikke til virkning tilbagevirkende at forhindre eller erklære fiskeri ulovligt, men alene at anvende nye bestemmelser på fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under den tidligere ordning, hvilket skaber en løbende og retmæssig praksis på området for den fælles landbrugspolitik (jf. i denne retning Domstolens dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 19).
103 Argumentet kan derfor ikke tages til følge.
104 For det andet har sagsøgerne anført, at den anvendelige lovgivnings uforudsigelighed udgør en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. For det første udgjorde både den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 en radikal ændring af bestemmelserne. De burde følgelig ikke have været anvendt i løbet af det år, hvor de blev vedtaget. For det andet var gennemførelsen af disse retsakter behæftet med usikkerhed og tvetydigheder. Sagsøgerne har i denne forbindelse gjort gældende, at begrundelsen for den midlertidige anvendelse af den bilaterale fiskeriaftale var utilstrækkelig, og at der var usikkerhed med hensyn til forordning nr. 1761/95's anvendelsesperiode, samt disse to retsakters vanskelige forenelighed med forordning nr. 850/95, der blev offentliggjort den 21. april 1995, dvs. efter indgåelsen af ovennævnte aftale, som havde fastsat en autonom EF-kvote på 18 630 tons, der således i væsentlig grad oversteg den EF-kvote, der fulgte af nævnte aftale og af forordning nr. 1761/95.
105 Med hensyn til argumentet om en for pludselig anvendelse af en lovgivning, der omfatter en radikal ændring, bemærkes, at denne ændring ikke var uforudsigelig for en opmærksom og velunderrettet erhvervsdrivende. Selv om sagsøgerne kunne fortsætte med fiskeriet af hellefisk i det regulerede område uden nogen restriktion indtil 1994, gjorde NAFO's Fiskerikommissions fastsættelse af en TAC for denne art for første gang i september 1994, som kom til sagsøgernes kendskab senest den 31. december 1994 (jf. præmis 4 ovenfor), dem nødvendigvis opmærksom på, at dette fiskeri fra nu af var underlagt begrænsninger. Da TAC'en blev fastsat til et niveau på 27 000 tons, var det klart, at EF-kvoten ville blive lavere, selv om denne kvotes præcise niveau stadig var usikker på dette tidspunkt. NAFO's Fiskerikommissions fastsættelse af fællesskabskvoten til et niveau på 3 400 tons i begyndelsen af februar 1995 gjorde dem opmærksom på, at de ikke kunne være sikre på at blive tildelt en større kvote, eller i det mindste at fastsættelsen af en større kvote var usikker.
106 Den pågældende ændring var så meget desto mere forudsigelig som den canadiske regerings vilje om, at fiskeriet af hellefisk i det regulerede område skulle gøres til genstand for væsentlige restriktioner, var velkendt i begyndelsen af 1994. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at regeringen i denne periode udtrykte tiltagende irritation over, at den spanske flåde udøvede denne aktivitet i det regulerede område, hvilket navnlig gav sig udslag i de canadiske patruljefartøjers forøgede tilstedeværelse i dette område, i fremsættelsen, den 10. maj 1994, af et forbehold med hensyn til Den Internationale Domstol i Haag's kompetence, for så vidt angår bestemmelserne om bilæggelse af internationale tvister vedrørende fiskeri, der berører Canada, og i udstedelsen af en lov den 12. maj 1994, der gav mulighed for at opbringe fartøjer uden for Canadas eksklusive økonomiske zone. De handlinger, der blev udført af Canada som svar på fremsættelsen af protesten af 3. marts 1995 fra Fællesskabets side, fastslog utvetydigt dette lands beslutsomhed med hensyn til ikke at ville tolerere en tilsidesættelse fra Fællesskabets side af kvoten på 3 400 tons, der var tildelt af NAFO's Fiskerikommission.
107 Under disse omstændigheder var den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95, der havde til formål at fastsætte EF-kvoten til 10 542 tons, idet man tog fangsterne, der var gennemført af Fællesskabets fiskere mellem den 1. januar 1995 og den 16. april 1995, i betragtning, ikke i sig selv en grov ændring, men afslutningen af et forløb, der begyndte ved fastsættelsen af TAC'en på 27 000 tons i september 1994.
108 Da farvandene i det regulerede område - som Kommissionen med rette har bemærket - ikke henhører under Fællesskabets jurisdiktion, skal enhver afgørelse om fangster vedtages af Fællesskabet i forståelse med de kontraherende parter i NAFO. Det er i øvrigt ikke muligt at forudsige, på hvilket tidspunkt et eller flere af disse lande forstærker presset for at opnå en nedsættelse af fangsterne. Når dette sker, kan Kommissionen kun forhandle, idet den kan søge at opnå de bedste resultater for markedet og for Fællesskabets fiskere. I det foreliggende tilfælde har den forhandlet og opnået det, der - i betragtning af sagens omstændigheder - fornuftigvis må betragtes som den størst mulige fangstmængde. Det var - om ikke klart - så i hvert fald rimelig forudsigeligt, at den endelige løsning ville befinde sig mellem den kvote, der var tildelt Fællesskabet af NAFO's Fiskerikommission, dvs. 3 400 tons, og kvoten på 18 630 tons, der var fastsat af Fællesskabet som reaktion på denne tildeling. Det kompromis, hvorved Kommissionen til sidst endte med at tillade Fællesskabets fiskere at fange 10 542 tons hellefisk, var en mængde, der befandt sig halvvejs mellem de to holdninger. Sammenhængen var endvidere karakteriseret ved en konfliktsituation, der udgjorde en risiko for tab for Fællesskabets fiskere, en risiko, som det var vigtigt for fællesskabsinstitutionerne at fjerne. Under disse omstændigheder har forhandlingernes udfald ikke kunnet overraske sagsøgerne.
109 Med hensyn til argumentet om, at gennemførelsen af den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 var behæftet med usikkerhed og tvetydigheder, har sagsøgerne for det første gjort gældende, at begrundelsen for en midlertidig anvendelse af aftalen var utilstrækkelig. Dette argument er imidlertid blottet for relevans, da sagsøgerne ikke har præciseret, i hvilken henseende en sådan formel fejl påvirker deres retssikkerhed. Sagsøgerne har heller ikke på noget tidspunkt rejst direkte indsigelse mod den bilaterale fiskeriaftale og således så meget desto mindre mod dens midlertidige anvendelse, da aftalen og dens umiddelbare anvendelse over for Fællesskabets erhvervsdrivende først blev gennemført ved forordning nr. 1761/95.
110 Sagsøgerne har derefter gjort gældende, at anvendelsesperioden for forordning nr. 1761/95 var usikker. De har imidlertid undladt at præcisere arten af denne usikkerhed. I denne henseende bemærkes, at det følger af forordning nr. 1761/95, at den pågældende EF-kvote var på 5 013 tons, og at den fandt anvendelse fra den 16. april 1995. Det fremgår af betragtningerne til forordningen, at denne kvote og dette tidspunkt var resultatet af bilaterale forhandlinger mellem Fællesskabet og Canada. Det fremgår endog af nævnte forordnings titel, at de foranstaltninger, som den fastsætter, finder anvendelse »for 1995«. Desuden følger det af selve en kvotes karakter, at dens varighed udløber på tidspunktet for dens udtømning; dette tidspunkt er ifølge sin natur usikkert. Den manglende fastsættelse af dette tidspunkt kan således ikke bebrejdes den myndighed, der har fastsat kvoten.
111 Endelig har sagsøgerne anført, at den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 vanskeligt kan forenes med forordning nr. 850/95 af 6. april 1995, der blev offentliggjort den 21. april 1995, og således efter indgåelsen af den nævnte aftale. Forordning nr. 850/95 fastsatte en autonom EF-kvote på 18 630 tons, der således oversteg den EF-kvote, som fulgte af disse retsakter.
112 I denne henseende bemærkes, at forordning nr. 850/95 var fortsættelsen af Rådets afgørelse om at fremsætte en indsigelse mod EF-kvoten på 3 400 tons, der blev fastsat af NAFO's Fiskerikommission. Virkningen af fremsættelsen af indsigelsen var i henhold til artikel XII, stk. 1, i NAFO-konventionen, at afgørelsen, der indeholdt fastsættelsen af denne kvote, ikke var bindende for Fællesskabet; der forelå således et juridisk tomrum. Ved udstedelsen af forordning nr. 850/95 havde Rådet til hensigt at udfylde dette tomrum ved fastsættelsen af en autonom fællesskabskvote.
113 Det forhold, at forordning nr. 850/95 blev offentliggjort efter indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale, kunne ikke påvirke redernes retssikkerhed, da aftalen ikke havde til formål direkte at skabe virkninger for erhvervsdrivende. Aftalens bestemmelser blev først gennemført, og kunne derfor gøres gældende over for sidstnævnte, ved forordning nr. 1761/95, der blev udstedt den 29. juni 1995. Denne forordnings betragtninger angav klart, at den havde til formål at anvende den bilaterale fiskeriaftale og følgelig at ophæve forordning nr. 850/95.
114 Sagsøgerne har endvidere selv i deres stævning (punkt 106) vedrørende forordning nr. 850/95 anført følgende:
»Formandskabet og Kommissionen har forklaret, at der er tale om en bevarende foranstaltning i afventning af en global aftale, og at den var nødvendig for at fiskerne kunne fortsætte med deres aktiviteter, idet et juridisk tomrum således blev forhindret.«
115 Dette viser, at de ikke betragtede forordningen som en endelig løsning på tvisten, som de satte deres lid til.
116 Det følger heraf, at retssikkerhedsprincippet ikke er blevet tilsidesat.
Tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
- Parternes argumenter
117 Sagsøgerne har gjort gældende, at fællesskabsmyndighederne har tilladt dem at have forventninger til en for deres interesser positiv løsning af den konflikt, der lå til grund for den foreliggende sag, nemlig derved, at omstændighederne blev opretholdt uændret, eller i hvert fald at formindskelsen af mulighederne for fiskeri ikke var betydelig. I denne henseende har de for det første henvist til Fællesskabets indsigelse over for fordelingen af TAC'en; for det andet til forordning nr. 850/95; for det tredje til erklæringerne fra Fællesskabets repræsentanter, der havde udtrykt interesse til fordel for opretholdelse af fiskerirettighederne, navnlig indlægget fra det kommissionsmedlem, der var ansvarligt fiskeriet, for Parlamentet den 15. marts 1995, og en stillingtagen fra Kommissionen, der samme dag blev afgivet til de berørte redere, der bekræftede deres legitime ret til at fiske i det regulerede område, uanset Canadas holdning; for det fjerde til den omstændighed, at Kommissionen selv ved tildeling af støtte til forsøgsfiskeritogter havde opfordret flere redere, herunder sagsøgerne, til at hellige deres hovedaktivitet til det omhandlede fiskeri. I overensstemmelse hermed anfører sagsøgerne, at en af betingelserne for ydelse af denne støtte - i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 om fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne (EFT L 76, s. 7) - var, at projektet skulle vedrøre fiskeriområder, hvis anslåede fiskepotentiale på længere sigt sandsynliggjorde en stabil og rentabel udnyttelse.
118 Sagsøgerne har gjort gældende, at denne berettigede forventning blev alvorligt skuffet ved indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale og udstedelsen af forordning nr. 1761/95. De kritiserer den omstændighed, at fællesskabsinstitutionerne heller ikke har undersøgt nødvendigheden af at træffe overgangsforanstaltninger med henblik på at afbøde de skadelige virkninger, som deres afgørelser ville få for dem. Indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale, der er gentaget i forordning nr. 1761/95, medførte et øjeblikkeligt stop af fiskeriaktiviteten for visse af sagsøgernes fartøjer og forårsagede væsentlige ændringer i udfaldet af fiskeriet. I medfør af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning påhvilede det fællesskabsmyndighederne dels ikke at give forordning nr. 1761/95 en øjeblikkelig virkning, således at de erhvervsdrivende havde en tilstrækkelig frist til at tilpasse deres adfærd til den nye situation, dels at træffe passende overgangsforanstaltninger for at muliggøre overgangen fra den tidligere situation til den ændrede situation.
119 De har gjort opmærksom på, at hverken Rådet eller Kommissionen har bevist, at deres handling er retfærdiggjort.
120 Rådet og Kommissionen har anført, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
- Rettens bemærkninger
121 Sagsøgerne har anført, at de har haft en berettiget forventning til, at konflikten ville få et positivt udfald, og navnlig til, at mulighederne for at fiske, som de havde før konflikten, ville blive opretholdt. Det bemærkes for det første, som Kommissionen med rette har anført, at tildelingen af kvoter i princippet ikke kan skabe en situation med berettiget forventning for de erhvervsdrivende.
122 Selv om beskyttelsen af den berettigede forventning er et af Fællesskabets grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn på et område som den fælles landbrugspolitik, inden for hvilket de har en vid skønsmargen. Det følger heraf, at de erhvervsdrivende ikke kan påberåbe sig en velerhvervet ret, der følger af en fællesskabsbestemmelse, og som de har haft fordel af på et givet tidspunkt (jf. f.eks. Domstolens dom af 6.7.2000, sag C-402/98, ATB m.fl., Sml. I, s. 5501, præmis 37).
123 Som Rådet har anført, er dette så meget desto mere tilfældet i sammenhæng med internationale forhandlinger, der efter deres natur omfatter indrømmelser på begge sider og forhandlinger om et kompromis, der accepteres af alle kontraherende parter.
124 En sagsøger kan således ikke påberåbe sig at have en berettiget forventning om opretholdelse af en TAC eller en kvote, når fiskeriet foregår i tredjelandes farvande eller under en international organisations myndighed, og omfanget af fangsterne nødvendigvis skal forhandles med tredjelande, hvis holdning ikke nødvendigvis stemmer overens med Fællesskabets.
125 Som udtalt i præmis 105 og 106, var en begrænsning af mulighederne for at fiske hellefisk i det regulerede område for det andet forudsigelig fra efteråret 1994 og i hvert fald fra den 31. december 1994, der var dagen for offentliggørelsen af forordning nr. 3366/94, således at opretholdelsen af status quo under alle omstændigheder ikke allerede inden begyndelsen af fiskeriåret 1995 kunne være genstand for en berettiget forventning.
126 De forhold, som sagsøgerne henviser til til støtte for deres opfattelse, kan for det tredje ikke udgøre et grundlag for en berettiget forventning.
127 Med hensyn til den indsigelse, som Rådet fremsatte den 3. marts 1995 mod fordelingen af TAC, da Fællesskabet kun blev tildelt 3 400 tons, er det for det første tilstrækkeligt at konstatere, at denne retsakt alene fastslog Fællesskabets afvisning af at acceptere denne mængde, men ikke foregreb niveauet for Fællesskabets kvote, der i sidste ende skulle finde anvendelse. Som Kommissionen med rette har anført, gør denne konklusion sig så meget desto mere gældende i det foreliggende tilfælde, da Canadas meget kraftige reaktion over for indsigelsen ikke gjorde det muligt at antage, at fremsættelsen af indsigelsen løste spørgsmålet.
128 Med hensyn til forordning nr. 850/95 bemærkes for det andet, at den - som sagsøgerne selv har erkendt i deres stævning (punkt 106) - havde en bevarende karakter, idet denne retsakt havde til formål at udfylde det juridiske tomrum, der var skabt ved den ovennævnte indsigelse. Denne indsigelse fremkaldte meget kraftige reaktioner fra Canadas side, navnlig opbringelsen af fartøjet Estai, hvilket klart vidnede om, at landet åbenbart ikke var villig til at acceptere, at Fællesskabets kvote oversteg de 3 400 tons, der var tildelt af NAFO's Fiskerikommission. Under disse omstændigheder kunne forordning nr. 850/95, hvis betragtninger klart angiver, at dens udstedelse er konsekvensen af ovennævnte indsigelse, ikke åbenbart danne grundlag for en berettiget forventning om en tildeling af en kvote på 18 630 tons til Fællesskabet. Som Kommissionen med rette har anført, var den eneste EF-kvote, som alle parter i konflikten accepterede før indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale, der gennemførtes ved forordning nr. 1761/95, og på hvilken en eventuel berettiget forventning i givet tilfælde kunne været støttet, den kvote på 3 400 tons, der var tildelt af NAFO's Fiskerikommission. Det er alene forordning nr. 1761/95, der endeligt har fastsat Fællesskabets kvote for hellefisk for 1995.
129 Med hensyn til Fællesskabets repræsentanters erklæringer, bemærkes for det tredje, at disse alene giver udtryk for fællesskabsinstitutionernes interesse i at forsvare Fællesskabets interesser under forhandlingerne, der fandt sted på dette tidspunkt. Disse erklæringer kan ikke - i betragtning af enhver international forhandlings usikre karakter - give anledning til en berettiget forventning med hensyn til resultatet af disse forhandlinger. Hvad angår Kommissionens stillingtagen af 15. marts 1995 bemærkes, at denne alene angav, at opbringelsen af fartøjet Estai ikke respekterede international ret, og at det var tilladt for Fællesskabets fartøjer at fiske i det regulerede område, i det omfang de respekterede de foranstaltninger til bevarelse af ressourcerne, der var truffet af NAFO selv og af Fællesskabet. Den indeholdt derimod ingen præcise oplysninger vedrørende omfanget af tilladte fangster.
130 Ydelse af fællesskabsstøtte til visse sagsøgere til forsøgsfiskeri i forbindelse med udnyttelsen af bestanden af hellefisk i det regulerede område kan for det fjerde ikke danne grundlag for en berettiget forventning om ikke at blive pålagt den EF-kvote, der er fastsat i den bilaterale fiskeriaftale og i forordning nr. 1761/95. Som Kommissionen med rette har anført, er opdagelsen og udnyttelsen af en fiskebanke på den ene side ikke i sig selv uforenelig med bevarelsesforanstaltningerne, der er absolut sædvanlige. På den anden side kan ydelse af støtte fra Fællesskabet ikke afføde en berettiget forventning om en varig udnyttelse af den fiskebanke, der er tale om. Det forholder sig så meget desto mere således, når fiskebanken - som i den foreliggende sag - ikke er underlagt Fællesskabets eksklusive forvaltning, men en multilateral forvaltning, inden for rammerne af hvilken Fællesskabet således ikke er sikret altid at kunne gøre sit eget synspunkt gældende. I den foreliggende sag blev udnyttelsen af de pågældende fiskebanker desuden ikke forhindret, men alene underlagt overholdelsen af kvoterne.
131 Det følger heraf, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hverken er blevet tilsidesat eller, så meget desto mindre, tilsidesat på en åbenbar og grov måde.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
- Parternes argumenter
132 Sagsøgerne har erkendt, at bevarelsen af det åbne havs biologiske ressourcer udgør et af de vigtigste principper i de internationale og fællesskabsretlige bestemmelser om fiskeriaktiviteter, men de er af den opfattelse, at målet i det foreliggende tilfælde er blevet gennemført på en uforholdsmæssig måde, henset til Fællesskabets fiskeres legitime interesser.
133 De er af den opfattelse, at fællesskabsinstitutionerne skulle have kæmpet dels for fastsættelsen af en TAC på 40 000 tons, som anbefalet af det videnskabelige råd, hvilket allerede ville have indebåret en nedsættelse for Fællesskabets redere i forhold til fangsterne i 1994, dels - inden for rammerne af fordelingen af denne TAC mellem medlemmerne af NAFO - for en EF-kvote på 75,8%, der repræsenterer procentdelen af EF-flådens fangster i den nærmeste referenceperiode.
134 Proportionalitetsprincippet ville imidlertid i givet fald have været respekteret, hvis Fællesskabet inden for rammerne af fordelingen af TAC'en på 27 000 tons mellem NAFO's kontraherende parter havde forsvaret den autonome kvote på 18 630 tons, som det havde vedtaget, selv om denne kun udgjorde 69% af denne TAC.
135 Fastsættelsen af en EF-kvote på 5 013 tons fra den 16. april 1995, der samlet udgjorde 10 542 tons for hele 1995, var derimod i strid med proportionalitetsprincippet.
136 Denne opofrelse, der blev pålagt Fællesskabets flåde, var så meget desto mere uforholdsmæssig, som den ikke havde en progressiv karakter og ikke blev ledsaget af nogen foranstaltning, der dæmpede dens negative konsekvenser for de erhvervsdrivende.
137 Rådet og Kommissionen har anført, at proportionalitetsprincippet ikke er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
- Rettens bemærkninger
138 De elementer, som proportionalitetsprincippet er sammensat af, er nævnt ovenfor i præmis 78.
139 I det foreliggende tilfælde bemærkes dels, at den bilaterale fiskeriaftale ikke alene havde til formål at sikre bevarelsen af fiskeressourcerne, men også at bringe konflikten mellem Canada og Fællesskabet til ophør, og således - i hele Fællesskabets fiskeriindustris interesse - at sikre, at alle Fællesskabets redere, der udøvede deres aktiviteter i det regulerede område, uafhængigt af den pågældende art, kunne genoptage denne aktivitet i fuldstændig sikkerhed uden at udsætte sig for risikoen for at blive forhindret deri af de canadiske myndigheder.
140 Dels var EF-kvoten resultatet af en forhandling, der i betragtning af omstændighederne var ganske vanskelig. Som i enhver forhandling, men navnlig i en international forhandling, der påbegyndes under sådanne omstændigheder, kunne Fællesskabet ikke være sikker på at kunne gøre sit synspunkt gældende i fuld udstrækning, men var nødvendigvis tvunget til at gøre indrømmelser. Kommissionen har med rette anført, at hvis den havde krævet en højere kvote, ville et sådant krav i givet fald have kunnet fremkalde en alvorlig international krise, der ville skade alle mulighederne for at fiske i det regulerede område for alle Fællesskabets redere, som ønskede at være aktive dér.
141 Da proportionalitetsprincippet bedømmes på grundlag af kriteriet om passende midler i forhold til den pågældende norms mål, bemærkes - under hensyn til aftalens dobbelte formål, herunder navnlig det tvingende og nødvendige formål, at bringe en tvist til ophør, der kunne påvirke hele Fællesskabets fiskeriindustri, og den omstændighed, at den pågældende retsakt grundede sig på en vanskelig international forhandling - at nævnte princip ikke er blevet tilsidesat på en åbenbar og grov måde. En EF-kvote på 10 542 tons er faktisk et acceptabelt mellemresultat af den holdning, som indtoges af Fællesskabet, der i forordning nr. 850/95 havde fastsat en autonom kvote på 18 630 tons for 1995, og den af NAFO's Fiskerikommission tildelte kvote, der kun var på 3 400 tons.
142 Der skal endvidere henvises til ovennævnte præmis 105 og 106, hvori det blev anført, at begrænsningen af mulighederne for fiskeri af hellefisk i det regulerede område og fastsættelsen af EF-kvoten til et lavere niveau var forudsigeligt fra efteråret 1994, og således inden begyndelsen af fiskeriåret 1995.
143 Det følger heraf, at proportionalitetsprincippet ikke er blevet tilsidesat på en åbenbar og grov måde i den foreliggende sag.
Tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet og princippet om respekt for traditionelle fiskerettigheder
- Parternes argumenter
144 Sagsøgerne er af den opfattelse, at fællesskabsinstitutionerne har undladt at tage princippet om relativ stabilitet og princippet om respekt for traditionelle fiskerettigheder i betragtning.
145 Med hensyn til tilsidesættelsen af princippet om relativ stabilitet, der er anerkendt ved forordning nr. 3760/92, har sagsøgerne anført, at dette princip i forbindelse med fastsættelsen eller fordelingen af fangstkvoter for arter, hvis bestand, der risikeres at blive drevet rovdrift på, har til formål at sikre den relative stabilitet af fiskeriaktiviteterne, idet der skal tages tre kriterier i betragtning, nemlig de traditionelle fiskeriaktiviteter, de særlige behov i områder, der er særligt afhængige af fiskeri, og fangsttab i tredjelandes farvande.
146 Disse kriterier skulle have været taget i betragtning i forbindelse med forhandlingerne, der udmundede i indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale, hvilket dog ikke er sket. Ingen af de tre kriterier, der karakteriserer dette princip, er blevet respekteret i den foreliggende sag. Der var ikke blevet taget hensyn til den omstændighed, at Fællesskabets redere havde været de første til at opdage og udvikle den specifikke udnyttelse af hellefisk i dybe farvande i det regulerede område. De kritiserede foranstaltninger har vist sig at være meget skadelige for Galicien, en af Europas regioner, der har en stærk fiskeritradition og er meget afhængig af denne aktivitet, og som i øvrigt er kendetegnet ved at have en af de højeste arbejdsløshedsgrader i Fællesskabet. De pågældende redere har for nylig lidt fangsttab i tredjelandes farvande, nemlig et progressivt tab i traditionelle fiskerizoner i løbet af 1980'erne, navnlig i De Forenede Staters farvande og farvandene ved Grønland, Norge, Sydafrika, Canada og Namibia. Disse tab var delvist blevet dækket ved udnyttelsen af det regulerede område.
147 Med hensyn til tilsidesættelsen af traditionelle fiskerettigheder har sagsøgerne gjort gældende, at de spanske redere havde opdaget muligheden for at fiske hellefisk i de dybe farvande (mellem 800 og 1 500 meter) i det regulerede område, at de var de første til dér at udøve fiskeriaktiviteter, der var programmeret og udført alene for fangsten af denne art, og at de havde gjort det i mange år. De spanske redere blev tildelt EF-støtte til forsøgsfiskeri, hvilken støtte havde gjort det muligt for dem at opdage denne fangstplads.
148 Rådet og Kommissionen har anført, at argumenterne til støtte for denne påstand helt og holdent savner grundlag.
- Rettens bemærkninger
149 Sagsøgerne har anført, at der er sket en tilsidesættelse af principperne om relativ stabilitet og om traditionelle fiskerettigheder.
150 Med hensyn til princippet om relativ stabilitet bemærkes, at dette princip, som er indeholdt i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92, har til formål at sikre hver enkelt medlemsstat en del af Fællesskabets TAC, som i det væsentlige fastsættes på grundlag af de fangster, som det traditionelle fiskeri og de områder, hvor den lokale befolkning er særlig afhængig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, har draget fordel af før indførelsen af kvoterne (NIFPO-dommen, præmis 47).
151 Dette princip, der er særegent for fællesskabsretten, vedrører kun fordelingen mellem medlemsstaterne af de fangstmængder, der er til rådighed for Fællesskabet (Mondiet-dommen, præmis 50). Den bilaterale fiskeriaftale og forordning nr. 1761/95 omfatter ikke fordelingen mellem medlemsstaterne af de fangstmængder, der er til rådighed for Fællesskabet, men denne mængdes fastsættelse, og befinder sig således på et andet trin end det, som princippet finder anvendelse på. Fastsættelsen har endvidere fundet sted i forbindelse med en international forhandling, der alene er underlagt bestemmelserne i international ret, som det pågældende princip ikke har noget at gøre med.
152 Det bemærkes endelig, at da princippet kun vedrører forholdet mellem medlemsstaterne, kan det ikke tillægge borgerne subjektive rettigheder, hvis tilsidesættelse kan åbne ret til erstatning på grundlag af artikel 228, stk. 2, EF.
153 Med hensyn til de påståede traditionelle fiskerettigheder, som er opstået ved de spanske rederes udvikling af fiskeriet af hellefisk i det regulerede område fra begyndelsen af 1990'erne, er det tilstrækkeligt at bemærke - uafhængigt af spørgsmålet om, dels hvorvidt en konstant praksis, der kun har været udøvet nogle år, kan afføde traditionelle fiskerettigheder, dels hvorvidt disse rettigheder særlig kan vedrøre fangsten af en bestemt art, og endelig hvorvidt hver af sagsøgerne særskilt har udøvet en praksis - at disse rettigheder i hvert fald kun kan tilkomme stater og ikke individuelle redere. Disse kan således ikke gøre gældende, at de har en subjektiv ret, der åbner en ret til erstatning på grundlag af artikel 228, stk. 2, EF.
154 Det følger heraf, at princippet om relativ stabilitet og princippet om respekt for traditionelle fiskerettigheder ikke er blevet tilsidesat.
Magtfordrejning
- Parternes argumenter
155 Sagsøgerne har anført, at de sagsøgte har begået magtfordrejning ved indgåelsen af den bilaterale fiskeriaftale og vedtagelsen af forordning nr. 1761/95. Disse retsakter blev vedtaget på grundlag af Fællesskabets kompetence på området for den fælles fiskeripolitik for at opnå helt andre formål, nemlig at sikre en normalisering af handelsrelationerne mellem Canada og Fællesskabet.
156 Rådet og Kommissionen har anført, at der ikke er begået magtfordrejning i den foreliggende sag.
- Rettens bemærkninger
157 Det bemærkes, at de omhandlede retsakter med hensyn til deres form, genstand og begrundelse indgår i den fælles fiskeripolitik. De havde ganske vist også til formål at bringe fiskerikonflikten mellem Canada og Fællesskabet til ophør og således at genoprette freden i det regulerede område. Som Kommissionen imidlertid med rette har fremhævet, indgår dette formål fuldt ud i den fælles fiskeripolitik. På den ene side var det i Fællesskabets fiskeres interesse - og navnlig i sagsøgernes interesse - at sikre disses fiskeriaktioner i det regulerede område. På den anden side var Canada repræsenteret i en række internationale fiskeriorganisationer og påtog sig dér en betydelig rolle. Bevarelsen af gode forbindelser med dette land havde betydning for forvaltningen af fiskeressourcer på verdensplan. Fællesskabsinstitutionerne var i den foreliggende sag ikke blot forpligtet til alene at tage hensyn til sagsøgernes interesser på kort sigt, men også at bringe alle Fællesskabets fiskeres interesser i balance.
158 Selv hvis Kommissionen i den foreliggende sag lejlighedsvis og accessorisk havde forfulgt formål, der ikke direkte og udelukkende henhørte under den fælles fiskeripolitik, som f.eks. normaliseringen af de politiske og handelsmæssige relationer til Canada, kan dette forhold, som Kommissionen med rette har tilføjet, ikke være et udtryk for magtfordrejning. Opretholdelsen af gode internationale relationer er legitim inden for rammerne af enhver fællesskabspolitik, idet de forskellige fællesskabspolitikker under alle omstændigheder ikke er hermetisk lukkede bokse, og idet institutionerne altid - når de lovgiver inden for en særlig politik - skal tage virkninger, der indvirker på andre af Unionens aktiviteter og navnlig almindelige samfundsinteresser, i betragtning.
159 Det følger heraf, at det ikke er bevist, at der er begået magtfordrejning i den foreliggende sag.
160 Rådet og Kommissionen bør derfor også frifindes for erstatningskravet, i det omfang dette er støttet på ulovligheden af deres adfærd inden for rammerne af indgåelsen og godkendelsen af den bilaterale fiskeriaftale og udstedelsen af forordning nr. 1761/95.
161 Rådet og Kommissionen bør således i det hele frifindes for erstatningskravet, i det omfang det støttes på et culpaansvar for Fællesskabet, uden at det er nødvendigt at træffe foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som sagsøgerne har foreslået, der - i betragtning af det ovenfor anførte - ikke er relevante.
II - Fællesskabets objektive ansvar
A - Parternes argumenter
162 Sagsøgerne har anført, at retspraksis har anerkendt et objektivt ansvar for Fællesskabet, når en borger af hensyn til almenvellet har båret en byrde, der medfører et usædvanligt og særligt tab, der sædvanligvis ikke påhviler vedkommende (Domstolens dom af 13.6.1972, forenede sager 9/71 og 11/71, Compagnie d'approvisionnement og Grands Moulins de Paris mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 101, org.ref.: Rec. s. 391, af 6.12.1984, sag 59/83, Biovilac mod EØF, Sml. s. 4057, af 24.6.1986, sag 267/82, Développement og Clemessy mod Kommissionen, Sml. s. 1907, og af 29.9.1987, sag 81/86, De Boer Buizen mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3677, samt Rettens dom af 28.4.1998, sag T-184/95, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 667).
163 Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at de har lidt et unormalt tab, nemlig et tab, der oversteg grænserne for de økonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i den pågældende sektor (Biovilac-dommen, præmis 27). Dette tab følger af fastsættelsen af kvoten for hellefisk i 1995. Det har ikke noget at gøre med de risici, der er forbundet med fiskerisektoren. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at fiskeri er en økonomisk aktivitet, hvori planlægningselementet er væsentligt. Rederne skal planlægge og fordele togterne, hyre det nødvendige mandskab, købe passende materiel, udstyre skibene i forhold til hver togts særlige art og opnå de krævede fiskeritilladelser. Sådanne forberedelser indebærer nødvendigvis betydelige investeringer. Under omstændighederne i hovedsagen har det været umuligt for en samvittighedsfuld reder at gennemføre en rationel planlægning i betragtning af, at der ikke var den stabilitet, som er nødvendig for hans aktiviteter.
164 Sagsøgerne har forklaret, at de først alene kunne støtte sig på den TAC på 27 000 tons, der blev fastsat ved forordning nr. 3366/94, som atter skulle fordeles. De havde planlagt deres aktivitet på dette grundlag for 1995, idet de forventede, at der ikke ville ske en endelig fordeling. Fællesskabet blev overraskende kun tildelt 3 400 tons af denne TAC, hvilket for dette udgjorde en nedsættelse på 93% i forhold til det forrige års fangster. Sagsøgerne har anført, at selv om Rådet som Kommissionen havde fremsat en indsigelse mod denne tildeling, havde de canadiske trusler, dette lands ændring af sin lovgivning den 3. marts 1995, opbringelsen af fartøjet Estai, forfølgelserne af fartøjerne og påbegyndelsen af de bilaterale og ikke multilaterale forhandlinger skabt en usikker situation og en følelse af ængstelse hos de redere, der deltog i det pågældende fiskeri. Denne følelse kunne imidlertid være blevet opvejet ved den tillid, som de kunne have haft til fællesskabsinstitutionerne, der forsikrede dem om, at de ville forsvare deres rettigheder i forhold til Canada. De har anført, at Rådet kort tid efter, og mens forhandlingerne var i gang, ved hjælp af forordning nr. 850/95 havde tildelt dem en kvote på 18 630 tons, hvilket allerede indebar en nedsættelse på 58% i forhold til det forrige års fangster. På trods af disse vanskeligheder havde de forsøgt at tilpasse sig til disse nye rammer. De var stadig tillidsfulde, da fællesskabsinstitutionerne opretholdt en fast holdning over for de ulovligheder, der var blevet begået af Canada, og over for denne stats afpresning. Som følge af den bilaterale fiskeriaftale blev sagsøgerne frataget enhver mulighed for at udøve deres normale aktiviteter.
165 De har gjort opmærksom på, at de har gjort alt, hvad der var i deres magt, for at tilpasse sig til de omskiftelige omstændigheder og for at formindske deres tab.
166 De er af den opfattelse, at selv om konflikten mellem Fællesskabet og Canada ikke kunne have været undgået, kunne skaden have været det, hvis Fællesskabet, tro mod sin adfærd i tilsvarende sager, havde ydet en godtgørelse til de berørte redere. De henviser som eksempel til Rådets beslutning 95/451/EF af 26. oktober 1995 om en specifik foranstaltning til ydelse af en godtgørelse til fiskerne i EF-medlemsstater, der har måttet indstille deres fiskeri i farvande under Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion (EFT L 264, s. 28), og til Kommissionens beslutning 87/419/EØF af 11. februar 1987 om en af den italienske regering indført regionallov om særforanstaltninger for havfiskeriet på Sicilien (EFT L 227, s. 50).
167 Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at de har måttet bære et særligt tab, dvs. et tab, der rammer en gruppe erhvervsdrivende, hvis formueinteresser er blevet berørt på en måde, som adskiller dem fra enhver anden erhvervsdrivende (Dorsch Consult-dommen, præmis 82). I den foreliggende sag udgør de berørte redere en klart bestemt og identificeret gruppe, der adskiller sig fra enhver anden erhvervsdrivende i fiskerisektoren. De havde i det regulerede område udøvet en aktivitet bestående i traditionelt fiskeri af hellefisk, som udgør den vigtigste aktivitetskilde for flåden af frysefartøjstrawlere, med hensyn til hvilken de havde koncentreret deres investeringer.
168 Det pågældende unormale og særegne tab er det, der er beskrevet ovenfor i det afsnit, der vedrører Fællesskabets culpaansvar.
169 Det er Fællesskabet, der har forårsaget tabet. De sagsøgtes holdning og adfærd var udmundet i restriktioner og en ustabilitet, der resulterede i uforholdsmæssige tab, som ikke havde noget at gøre med den normale fiskeriaktivitet. Forskellene i den kvote, der blev tildelt EF-flåden, og som direkte var forbundet med de sagsøgtes holdning og adfærd, havde forhindret al fornuftig planlægning og fremkaldt tab, der under normale omstændigheder ikke ville være indtrådt.
170 Rådet og Kommissionen bestrider, at betingelserne for, at der foreligger et objektivt ansvar for Fællesskabet, er opfyldt i den foreliggende sag.
B - Rettens bemærkninger
171 Det bemærkes, at hvis princippet om et sådant ansvar skal anerkendes i fællesskabsretten, forudsætter det under alle omstændigheder, at tre betingelser kumulativt er opfyldt, nemlig at det hævdede tab foreligger, at der er årsagssammenhæng mellem tabet og den handling, der lægges Fællesskabets institutioner til last, samt at tabet har en usædvanlig og særlig karakter (Domstolens dom af 15.6.2000, sag C-237/98 P, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4549, præmis 17, 18 og 19).
172 For at afgøre, om det pågældende tab har en usædvanlig karakter, skal det vurderes, om det overskrider grænserne for de risici, der knytter sig til økonomisk virksomhed inden for fiskeriområdet (Biovilac-dommen, præmis 27, og Dorsch Consult-dommen af 28.4.1998, præmis 80).
173 I det foreliggende tilfælde er sagsøgerne blevet berørt ved en formindskelse af deres muligheder for at fiske som følge af fastsættelsen af en TAC og dermed af en EF-kvote, hvis niveau var lavere end det, de havde forudset.
174 Det bemærkes for det første, at det fremgår af stævningens bilag XIII, der gengiver de fastsatte kvoter i det regulerede område mellem 1995 og 1999, at selv vigtige forskelle, såsom en halvering eller et bortfald af TAC'en, ikke er usædvanlige i dette område. Således blev TAC'en for arten »Squid (Ilex)« i NAFO's underområde 2 og 3, der fra 1995 til 1998 var på 150 000 tons, halveret i 1999, og TAC'en for arten »Redfish« i område 3LN, der var på 14 000 tons i 1995, og som i 1996 og 1997 var blevet nedsat til 11 000 tons, i 1998 og 1999 nedsat til nul.
175 For det andet var formindskelsen af mulighederne for at fiske hellefisk for EF-flåden i det regulerede område - som udtalt i præmis 105 og 106 - i betragtning af omstændighederne og navnlig i betragtning af den canadiske regerings meget vidtgående beslutsomhed, der var velkendt fra begyndelsen af 1994, ikke en uforudsigelig vending, hverken hvad angår dens udgangspunkt eller dens omfang.
176 For det tredje forhindrede de pågældende retsakter - såfremt de havde til virkning at begrænse mulighederne for at fiske hellefisk i det regulerede område - ikke fuldstændigt fortsættelsen af dette fiskeri, eller Fællesskabets redere i at omlægge deres aktivitet til fiskeri af andre fiskearter i dette område eller til samme eller andre arter i andre områder.
177 For det fjerde består det tab, som sagsøgerne har påberåbt sig, i det væsentlige i en tabt fortjeneste, der hviler på den forudsætning, at de har ret til at udnytte de pågældende hellefiskbanker. Som fastslået ovenfor, kan sagsøgerne ikke på grundlag af en sådan ret, der hævdes at udgøre en traditionel fiskeret, støtte ret på princippet om relativ stabilitet eller velerhvervede rettigheder. Det bemærkes i denne henseende, at de erhvervsdrivende ikke kan påberåbe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, der følger af en fællesskabsretlig ordning, og, så meget desto mindre, af en ordning, der er udarbejdet inden for rammerne af en international organisation, som Fællesskabet deltager i.
178 Det følger heraf, at det tab, som sagsøgerne har påberåbt sig, ikke overskrider grænserne for økonomiske risici, der er forbundet med virksomhed i den pågældende sektor. Tabet var derfor ikke »unormalt« i relation til de betingelser, hvorefter Fællesskabet i givet fald kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold som følge af en lovlig retsakt.
179 Det forhold, at disse betingelser skal være opfyldt samtidig, indebærer, at Fællesskabet ikke ifalder ansvar uden for kontraktforhold som følge af en lovlig handling foretaget af dens institutioner (Dorsch Consult-dommen af 15.6.2000, præmis 54).
180 Det følger heraf, at Rådet og Kommissionen ligeledes bør frifindes, i det omfang sagen subsidiært er støttet på et objektivt ansvar for Fællesskabet.
181 Rådet og Kommissionen bør derfor frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
182 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Rådets og Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgerne betaler sagens omkostninger.