62013CJ0113
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)
11 decembrie 2014 (
*1
)
„Trimitere preliminară — Servicii de transport sanitar — Legislație națională care rezervă cu prioritate activitățile de transport sanitar unităților sanitare publice sau asociațiilor de voluntariat care îndeplinesc cerințele legale și sunt înregistrate — Compatibilitate cu dreptul Uniunii — Achiziții publice — Articolele 49 TFUE și 56 TFUE — Directiva 2004/18/CE — Servicii mixte prevăzute în același timp în anexa II A și în anexa II B la Directiva 2004/18 — Articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (d) — Noțiunea «contract de achiziții publice de servicii» — Caracter oneros — Contraprestație constând în rambursarea cheltuielilor suportate”
În cauza C‑113/13,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Stato (Italia), prin decizia din 25 ianuarie 2013, primită de Curte la 8 martie 2013, în procedura
Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino”,
Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria,
Regione Liguria
împotriva
San Lorenzo Soc. coop. sociale,
Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus,
cu participarea:
Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria și alții,
CURTEA (Camera a cincea),
compusă din domnul T. von Danwitz, președinte de cameră, și domnii C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász și D. Šváby (raportor), judecători,
avocat general: domnul N. Wahl,
grefier: doamna A. Impellizzeri, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 26 februarie 2014,
luând în considerare observațiile prezentate:
—
pentru Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria, de R. Damonte, avvocato;
—
pentru Regione Liguria, de B. Baroli, avvocatessa;
—
pentru San Lorenzo Soc. coop. sociale și pentru Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus, de S. Betti, avvocato;
—
pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de C. Colelli, avvocato dello Stato;
—
pentru Comisia Europeană, de L. Pignataro, de A. Tokár și de A. Aresu, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 30 aprilie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 49 TFUE, 56 TFUE, 105 TFUE și 106 TFUE.
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat în faza apelului între Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” (denumită în continuare „ASL n. 5”), autoritate administrativă locală responsabilă cu gestionarea serviciului de sănătate, Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria (asociația națională de asistență publică – Comitetul regional pentru Liguria) și Regione Liguria, pe de o parte, și San Lorenzo Soc. coop. sociale și Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus, societăți cooperative active în sectorul transporturilor sanitare, pe de altă parte, cu privire la diverse decizii referitoare la organizarea, la nivel regional și la nivel local, a transporturilor sanitare de urgență și de extremă urgență.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3
Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, rectificare în JO L 351, p. 44, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 (JO L 314, p. 64), cuprinde la articolul 1 alineatele (2) și (5) următoarele definiții:
„(2)
(a)
«Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.
[…]
(d)
«Contractele de achiziții publice de servicii» sunt contracte de achiziții publice, altele decât contractele de achiziții publice de lucrări sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II.
[…]
[…]
(5)   Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.”
4
Aplicabilitatea Directivei 2004/18 atribuirii contractelor de achiziții publice de servicii este supusă diferitor condiții, în special în ceea ce privește valoarea acestor contracte de achiziții și natura serviciilor în cauză.
5
Astfel, pe de o parte, conform articolului 7 litera (b) prima și a treia liniuță din Directiva 2004/18, aceasta este aplicabilă, printre altele, contractelor de achiziții publice de servicii cu o valoare (fără taxa pe valoarea adăugată) egală sau mai mare de 193000 de euro, care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II A la această directivă și care sunt atribuite de alte autorități contractante decât autoritățile guvernamentale centrale prevăzute în anexa IV la aceasta sau, respectiv, au ca obiect servicii cuprinse în anexa II B la directiva menționată. Potrivit articolului 9 alineatul (9) din aceasta, valoarea care trebuie luată în considerare în ceea ce privește acordurile‑cadru este valoarea maximă estimată a tuturor contractelor de achiziții a căror atribuire este previzibilă în cursul perioadei totale de aplicare a acordului‑cadru respectiv. Articolul 9 alineatul (8) litera (b) punctul (ii) din aceeași directivă precizează însă că, în cazul contractelor pe perioadă nedeterminată, valoarea luată în considerare este limitată la de 48 de ori valoarea lunară a unui astfel de contract de achiziții.
6
Pe de altă parte, în temeiul articolelor 20 și 21 din Directiva 2004/18, atribuirea contractelor de achiziții care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II A la această directivă este supusă ansamblului articolelor 23-55 din aceasta, iar atribuirea contractelor de achiziții care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II B la directiva menționată este supusă numai articolului 23 și articolului 35 alineatul (4) din aceasta. Potrivit articolului 22 din Directiva 2004/18, contractele de achiziții care privesc în același timp servicii prevăzute în ambele anexe trebuie atribuite fie în conformitate cu articolele 23-55 din această directivă atunci când valoarea serviciilor prevăzute în anexa II A menționată depășește valoarea serviciilor prevăzute în anexa II B menționată, fie exclusiv în conformitate cu articolul 23 și cu articolul 35 alineatul (4) din directiva amintită, în caz contrar.
7
Categoria 2 din anexa II A la Directiva 2004/18 privește serviciile de transport pe uscat, inclusiv serviciile de transport în vehicule blindate și serviciile de curierat, cu excepția transportului de corespondență. Categoria 25 din anexa II B la această directivă privește serviciile de sănătate și serviciile de asistență socială.
8
Conform articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (JO L 94, p. 65), Directiva 2014/24 nu este aplicabilă, printre altele, contractelor de achiziții publice de servicii care au ca obiect serviciul de transport sanitar de urgență. Din cuprinsul considerentului (28) al acestei din urmă directive rezultă că, prin stabilirea acestei excluderi, legiuitorul Uniunii Europene a intenționat să țină seama de natura specială a organizațiilor sau a asociațiilor non‑profit. Directiva 2014/24 nu este însă aplicabilă în cadrul cauzei principale, întrucât din cuprinsul articolului 91 din aceasta reiese că Directiva 2004/18 va rămâne aplicabilă până la 18 aprilie 2016, dată la care va începe să producă efecte abrogarea acesteia.
Dreptul italian
9
Din decizia de trimitere rezultă că Republica Italiană a înscris în Constituția sa principiul voluntariatului cetățenilor. Astfel, articolul 118 ultimul paragraf din aceasta prevede că cetățenii, acționând individual sau în asociere, participă la activitățile de interes general cu sprijinul autorităților publice, pe baza principiului subsidiarității.
10
În domeniul sanitar, această participare este pusă în aplicare prin Legea nr. 833 privind înființarea serviciului sanitar național (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) din 23 decembrie 1978 (supliment ordinar la GURI nr. 360 din 28 decembrie 1978). Articolul 45 din legea menționată recunoaște rolul asociațiilor de voluntariat și al instituțiilor cu caracter asociativ având ca obiect contribuția la realizarea obiectivelor instituționale ale serviciului sanitar național. Se prevede că această contribuție este organizată prin convenții încheiate în conformitate cu programarea și cu legislația adoptate la nivel regional.
11
Caracterul benevol al unei astfel de participări este reglementat, la nivel național, prin Legea nr. 266 – Legea‑cadru a voluntariatului (legge n. 266 – Legge‑quadro sul volontariato) din 11 august 1991 (GURI nr. 196 din 22 august 1991, denumită în continuare „Legea nr. 266/1991”). Articolul 1 din aceasta stabilește principiul voluntariatului în următorii termeni:
„Republica Italiană recunoaște valoarea socială și rolul activității de voluntariat ca expresie a participării, a solidarității și a pluralismului, promovează dezvoltarea acestuia asigurându‑i autonomia și favorizează contribuția sa originală la îndeplinirea obiectivelor cu caracter social, civil și cultural stabilite de stat, de regiuni, de provinciile autonome Trento și Bolzano și de autoritățile locale.”
12
Articolul 2 din legea menționată definește activitatea de voluntariat ca fiind orice activitate „prestată în mod personal, spontan și gratuit, prin intermediul organizației din care face parte voluntarul, fără scop lucrativ, fie și indirect, și exclusiv în scopuri de solidaritate”. Lipsa unui scop lucrativ se concretizează prin interzicerea retribuirii voluntarului în orice mod, numai cheltuielile efectiv suportate de acesta pentru activitatea prestată putând să îi fie rambursate de organizația din care face parte, în limitele stabilite de aceasta. Potrivit aceluiași articol, calitatea de voluntar este incompatibilă cu orice raport de muncă subordonată sau independentă și cu orice raport de natură patrimonială între voluntar și organizația din care acesta face parte.
13
Conform articolului 3 din legea menționată, este considerat organizație de voluntariat orice organism constituit cu scopul de a desfășura o activitate de voluntariat prin utilizarea în mod determinant și predominant a prestațiilor personale, voluntare și gratuite ale membrilor săi, același articol permițând unui astfel de organism să utilizeze lucrători salariați sau independenți numai în limitele necesare pentru funcționarea sa obișnuită sau pentru nevoile de calificare sau de specializare a activității.
14
Articolul 5 din Legea nr. 266/1991 prevede că organizațiile de voluntariat își pot obține resursele numai din cotizațiile membrilor, din contribuțiile unor persoane private sau ale unor instituții, din donații și din legate, din rambursări efectuate pe baza unor convenții și a unor venituri rezultate din activități comerciale sau de producție marginale. Acestea din urmă fac obiectul unui decret al Ministerului Finanțelor și al Ministerului Familiei și Solidarității Sociale privind criteriile de identificare a activităților comerciale și de producție marginale desfășurate de organizațiile de voluntariat (Criteri per l’individuazione delle attività commerciali e produttive marginali svolte dalle organizzazioni di volontariato) din 25 mai 1995 (GURI nr. 134 din 10 iunie 1995, p. 28). Acest decret enumeră activitățile menționate și precizează, pe de o parte, că ele nu pot ocaziona utilizarea de mijloace organizate profesional pentru a le asigura competitivitatea pe piață (precum publicitate, însemne luminoase, spații amenajate potrivit uzanțelor unităților comerciale, mărci) și, pe de altă parte, că produsele convențiilor încheiate cu entități publice nu constituie astfel de venituri.
15
În sfârșit, articolul 7 din Legea nr. 266/1991 reglementează încheierea unor astfel de convenții, care se poate realiza numai cu asociații înscrise într‑un registru al organizațiilor de voluntariat. Aceste convenții trebuie să reglementeze activitatea asociațiilor în materie de prestații, de continuitate a activității, de respectare a drepturilor și a demnității utilizatorilor și, de asemenea, să prevadă modalitățile de rambursare a cheltuielilor efectuate, precum și o acoperire prin asigurare, care este în sarcina entității publice.
16
Această reglementare este detaliată și pusă în aplicare, la nivelul regiunii Liguria, prin Legea regională nr. 15 privind regimul voluntariatului (legge regionale n. 15 – Disciplina del volontariato) din 28 mai 1992, precum și prin Legea regională nr. 41 privind reorganizarea serviciului sanitar regional (legge di riordino del Servizio Sanitario Regionale) din 7 decembrie 2006, astfel cum a fost modificată prin Legea regională nr. 57 din 25 noiembrie 2009 (denumită în continuare „LR nr. 41/2006”). Aceasta din urmă organizează participarea asociațiilor de voluntariat la realizarea obiectivelor serviciului sanitar regional.
17
Potrivit articolului 75 alineatul 1 din LR nr. 41/2006, regiunea Liguria „recunoaște valoarea și rolul activităților de voluntariat și încurajează contribuția acestora la atingerea obiectivelor serviciului sanitar care sunt definite în cadrul programării regionale”. Alineatele 2 și 3 ale articolului menționat precizează că această contribuție este organizată prin convenții încheiate cu agențiile sanitare în conformitate cu dispozițiile adoptate de organul executiv regional, ținând seama de cerințele de omogenitate și de uniformitate, în special în ceea ce privește încheierea de acorduri‑cadru. Conform articolului 75 bis din legea regională menționată, asociațiile de voluntariat care concură la realizarea obiectivelor serviciului sanitar regional trebuie să fie înscrise în registrul voluntariatului prevăzut de Legea regională nr. 15 din 28 mai 1992.
18
Articolul 75 ter din LR nr. 41/2006, care privește transportul sanitar, prevede:
„1.   Transportul sanitar este o activitate de interes general întemeiată pe respectarea principiilor universalității, solidarității, eficacității economice și adecvării.
2.   Transportul sanitar prevăzut la alineatul 1 este asigurat de diferitele agenții sanitare și de alte entități prestatoare publice sau asimilate, prin intermediul unor mijloace proprii și al personalului propriu. În cazul în care acest lucru nu este posibil, transportul sanitar este încredințat unor entități care îndeplinesc condițiile [stabilite prin diverse legi, naționale sau regionale, care reglementează voluntariatul, sistemul de urgențe sanitare și transportul sanitar] și [care dispun] de echipamentul și de personalul adecvat pentru a asigura serviciul cerut, pe baza următoarelor principii:
a)
cu prioritate, serviciile de transport sanitar în sarcina serviciului sanitar regional sunt încredințate asociațiilor de voluntariat, Crucii Roșii Italiene și celorlalte instituții sau entități publice autorizate, pentru a garanta că acest serviciu de interes general este asigurat în condiții de echilibru economic pe plan bugetar. Raporturile cu Crucea Roșie Italiană și cu asociațiile sunt reglementate prin convenții încheiate potrivit articolului 45 din Legea nr. 833 din 23 decembrie 1978 (privind înființarea serviciului sanitar național); […]
b)
transportul sanitar poate fi încredințat altor entități decât cele prevăzute la litera a) cu respectarea reglementării în vigoare în materie de contracte de achiziții publice de bunuri și de servicii.
3.   Convențiile și protocoalele menționate la alineatul 2 litera a) prevăd, pentru asociațiile de voluntariat, pentru Crucea Roșie Italiană și pentru celelalte instituții sau entități publice autorizate, exclusiv rambursarea cheltuielilor efectiv suportate, potrivit criteriilor stabilite de Consiliul Regional pe baza principiilor eficacității economice, eficienței și excluderii oricărei compensări excesive a costurilor suportate.
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
19
Prin decizia nr. 283 din 9 februarie 2010, Regione Liguria a aprobat un acord‑cadru regional încheiat cu ANPAS, cu Consorzio italiano pubbliche assistenze (CIPAS) și cu Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria, organisme care reprezintă asociațiile de voluntariat, privind reglementarea raporturilor dintre agențiile sanitare și spitalicești, pe de o parte, și asociațiile de voluntariat și Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria, pe de altă parte (denumit în continuare „acordul‑cadru regional”), în temeiul articolului 75 ter alineatul 2 litera a) din LR nr. 41/2006.
20
Prin decizia nr. 940 din 22 decembrie 2010, ASL n. 5 a pus în aplicare acest acord‑cadru prin încheierea de convenții referitoare la transporturile sanitare de urgență și de extremă urgență cu asociațiile de voluntariat afiliate la ANPAS și cu Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria (denumite în continuare „convențiile în litigiu”).
21
San Lorenzo Soc. coop. sociale și Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus au formulat o acțiune îndreptată, printre altele, împotriva deciziilor menționate la cele două puncte precedente din prezenta hotărâre.
22
Cu titlu principal, această acțiune era întemeiată pe incompatibilitatea cu dreptul Uniunii, în special cu libertatea de stabilire și cu libera prestare a serviciilor, precum și cu principiile egalității de tratament și nediscriminării, a articolului 75 ter alineatul 2 litera a) din LR nr. 41/2006, în măsura în care acesta prevede că transporturile sanitare sunt încredințate cu prioritate asociațiilor de voluntariat și Croce Rossa Italiana, precum și celorlalte instituții sau entități publice autorizate, ceea ce ar constitui o discriminare în raport cu organismele care nu desfășoară o activitate de voluntariat, active în acest sector de activitate.
23
Cu titlu subsidiar, societățile menționate au contestat faptul că plățile prevăzute de deciziile care reglementează, în această privință, convențiile în litigiu constituie simple rambursări ale cheltuielilor suportate de asociațiile de voluntariat pentru realizarea transporturilor sanitare pe care le efectuează.
24
Între timp, Giunta regionale della Liguria (organ executiv al regiunii Liguria) a adoptat decizia nr. 861 din 15 iulie 2011, referitoare la modelul de declarație contabilă care trebuie prezentată de asociațiile de voluntariat în temeiul acordului‑cadru regional. Această decizie limitează rambursările datorate organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții pentru executarea convențiilor care decurg din acordul‑cadru regional la costurile directe de furnizare a prestațiilor de transport efectuate de o asociație, precum și la luarea în considerare a cheltuielilor indirecte și generale proporțional cu raportul existent între cuantumul total al costurilor directe menționate și cuantumul total al costurilor directe aferente întregii activități a asociației respective.
25
Instanța de prim grad de jurisdicție a admis acțiunea menționată pe baza argumentației subsidiare prezentate în susținerea acesteia. Astfel, ea a hotărât că acordul‑cadru regional prevede mai mult decât o simplă rambursare a cheltuielilor efectiv suportate, întrucât ia în considerare cheltuieli indirecte și cheltuieli de gestiune. În consecință, s‑ar impune respectarea principiilor prevăzute de Tratatul FUE.
26
Sesizat cu un recurs îndreptat împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) ridică, în primul rând, problema posibilității unei autorități publice care decide să recurgă la entități terțe pentru furnizarea anumitor servicii de a se adresa cu prioritate unor organisme de voluntariat, excluzând entitățile care urmăresc un scop lucrativ, în raport cu articolele 49 TFUE, 56 TFUE, 105 TFUE și 106 TFUE.
27
Acesta arată că, potrivit jurisprudenței Curții, noțiunea de operator economic nu exclude entitățile care nu urmăresc în principal un scop lucrativ sau chiar entitățile care nu urmăresc deloc un scop lucrativ, care pot intra în concurență cu întreprinderile pentru atribuirea de contracte de achiziții publice, cu referire la Hotărârile Comisia/Italia (C‑119/06, EU:C:2007:729) și CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807). Acest lucru ar repune în discuție posibilitatea autorităților publice de a recurge la asociații de voluntariat, excluzând întreprinderile cu scop lucrativ, pentru furnizarea anumitor servicii, cum se obișnuiește în Italia. Astfel, un asemenea sistem ar ajunge să avantajeze asociațiile respective, întrucât acestea ar beneficia de o dublă posibilitate de a furniza servicii autorităților menționate, în cadrul privilegiului lor tradițional, pe de o parte, și în cadrul cererilor de ofertă publice, pe de altă parte.
28
Aceasta cu atât mai mult în cazul în care asociațiile de voluntariat ar putea, în plus, să obțină din convențiile care le sunt rezervate resurse financiare care le‑ar permite să prezinte oferte atractive în cadrul unor proceduri de achiziții publice, ceea ce s‑ar întâmpla dacă aceste asociații ar fi autorizate să beneficieze de rambursarea anumitor costuri indirecte în cadrul prestațiilor pe care le furnizează în afara oricărei concurențe cu întreprinderile cu scop lucrativ. O astfel de rambursare ar fi similară unui ajutor de stat.
29
Instanța de trimitere identifică aici o problematică pe care o numește „concurență între entități neomogene”, pe care Curtea nu ar fi studiat‑o în totalitate până în prezent.
30
În al doilea rând, în cazul în care o astfel de recurgere a autorităților publice la asociații de voluntariat nu ar fi, în sine, contrară tratatului, Consiglio di Stato ridică problema caracterului neoneros al convențiilor în litigiu, având în vedere faptul că executarea acestora conduce la rambursări de cheltuieli privind:
—
costurile indirecte și cheltuielile generale ale organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții, legate de desfășurarea activității în cauză (abonamente, redevențe, cheltuieli de coproprietate, asigurări, cheltuieli de funcționare), calculate proporțional cu raportul existent între cuantumul total al costurilor directe ale acestei activități pentru un astfel de organism și cuantumul total al costurilor directe aferente ansamblului activităților organismului respectiv și
—
costurile directe corespunzătoare unor cheltuieli fixe pe termen lung precum salariile personalului pe care organismele de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții ar trebui să le suporte în orice situație.
31
În acest context, Consiglio di Stato a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolele 49 TFUE, 56 TFUE, 105 TFUE și 106 TFUE se opun unei dispoziții de drept intern care prevede atribuirea[, de către entitățile publice competente, a] transportului sanitar cu prioritate asociațiilor de voluntariat, Crucii Roșii Italiene și celorlalte instituții sau entități publice autorizate, chiar dacă această atribuire s‑a realizat în temeiul unor convenții în care se prevede numai rambursarea cheltuielilor suportate efectiv?
2)
Dreptul Uniunii în materie de contracte de achiziții publice – în speță, întrucât este vorba despre contracte de achiziții excluse [din Directiva 2004/18], principiile generale ale liberei concurențe, nediscriminării, transparenței și proporționalității – se opune unei legislații naționale care permite atribuirea directă a [contractelor de achiziții publice în domeniul] transportului sanitar, din moment ce un acord‑cadru precum [acordul‑cadru regional], care prevede și rambursarea unor costuri fixe și permanente, trebuie calificat drept oneros?”
Cu privire la întrebările preliminare
32
Prin intermediul celor două întrebări adresate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă normele dreptului Uniunii în materie de contracte de achiziții publice și normele de concurență din tratat trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, prevede că autoritățile locale trebuie să încredințeze furnizarea serviciilor de transport sanitar de urgență și de extremă urgență cu prioritate și prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate, organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții, care beneficiază, pentru furnizarea acestor servicii, numai de rambursarea cheltuielilor efectiv suportate în acest scop, precum și a unei părți din costurile fixe și din costurile permanente.
33
În ceea ce privește interpretarea normelor dreptului Uniunii în materie de contracte de achiziții publice, trebuie amintit, cu titlu introductiv, că Directiva 2004/18 este aplicabilă contractelor de achiziții publice de servicii, pe care articolul 1 alineatul (2) litera (d) din această directivă le definește ca fiind contracte de achiziții publice, altele decât contractele de achiziții publice de lucrări sau de bunuri și care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II la directiva menționată.
34
Această anexă este subdivizată în două părți, A și B. Serviciile de transport sanitar de urgență sau de extremă urgență se încadrează, în același timp, în categoria 2 din anexa II A la Directiva 2004/18, în privința aspectelor legate de transport ale acestor servicii, și în categoria 25 din anexa II B la directiva menționată, în privința aspectelor medicale ale acestora [a se vedea, în ceea ce privește categoriile corespunzătoare din anexele I A și I B la Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50), Hotărârea Tögel, C‑76/97, EU:C:1998:432, punctul 39].
35
Din decizia de trimitere rezultă că reglementarea regională relevantă este pusă în aplicare, mai întâi, prin acordul‑cadru regional, încheiat cu organisme de reprezentare a asociațiilor de voluntariat, care stabilește termenii convențiilor particulare ce trebuie încheiate între autoritățile sanitare teritoriale și aceste asociații, și, în continuare, prin asemenea convenții particulare.
36
Or, un astfel de acord‑cadru constituie un acord‑cadru în sensul articolului 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18 și intră, prin urmare, în general, în sfera de aplicare a noțiunii de contract de achiziții publice (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Italia, EU:C:2007:729, punctele 43 și 44), iar împrejurarea că este încheiat în contul unor entități care nu urmăresc un scop lucrativ nu este de natură să excludă această calificare (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Italia, EU:C:2007:729, punctul 41).
37
Trebuie de asemenea arătat că faptul că acordul‑cadru menționat și convențiile particulare care decurg din acesta nu prevăd alte transferuri financiare în favoarea asociațiilor de voluntariat decât rambursările de costuri nu este un element decisiv. Astfel, un contract nu poate ieși din sfera de aplicare a noțiunii de contract de achiziții publice pentru simplul fapt că remunerația prevăzută este limitată la rambursarea cheltuielilor suportate pentru prestarea serviciului convenit (Hotărârea Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții, C‑159/11, EU:C:2012:817, punctul 29). În consecință, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 27 din concluzii, nu este relevant dacă costurile care trebuie să fie rambursate acestor asociații de autoritățile publice acoperă doar costurile direct legate de efectuarea prestațiilor în cauză sau, în plus, și o parte din cheltuielile generale.
38
Prin urmare, trebuie să se considere că un acord‑cadru precum acordul‑cadru regional și convenții precum cele care decurg din acesta din urmă intră, în principiu, în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18.
39
În această privință, rezultă din decizia de trimitere, în special din a doua întrebare preliminară, că instanța de trimitere pleacă de la ipoteza că Directiva 2004/18 nu este aplicabilă acordului‑cadru regional și nici convențiilor care decurg din acesta, astfel încât ar fi aplicabile numai principiile tratatului, precum și obligația de transparență pe care acestea o implică.
40
Trebuie amintit însă că natura mixtă a unor servicii care, precum cele în discuție în litigiul principal, intră în același timp în sfera de aplicare a anexelor II A și II B la Directiva 2004/18 are drept consecință faptul că articolul 22 din directiva menționată este aplicabil. Or, potrivit acestui articol, contractele de achiziții publice sau, dacă este cazul, acordurile‑cadru a căror valoare depășește pragul relevant stabilit la articolul 7 din directiva menționată și care privesc astfel de servicii trebuie să fie atribuite în conformitate cu ansamblul normelor de procedură prevăzute la articolele 23-55 din aceeași directivă dacă valoarea serviciilor de transport care figurează în anexa II A menționată depășește valoarea serviciilor medicale care figurează în anexa II B menționată.
41
Dacă valoarea serviciilor care figurează în anexa II B o depășește pe cea a serviciilor care figurează în anexa II A, contractul de achiziții trebuie să fie atribuit numai în conformitate cu articolul 23 și cu articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18. În schimb, celelalte norme privind coordonarea procedurilor, prevăzute de Directiva 2004/18, în special cele aplicabile obligațiilor de lansare a unei invitații de participare cu publicarea unui anunț prealabil și cele privind criteriile de atribuire a contractelor, nu sunt aplicabile contractelor menționate (Hotărârea Comisia/Irlanda, C‑507/03, EU:C:2007:676, punctul 24, și Hotărârea Comisia/Irlanda, C‑226/09, EU:C:2010:697, punctul 27).
42
Astfel, legiuitorul Uniunii a plecat de la prezumția potrivit căreia contractele privind serviciile cuprinse în anexa II B la Directiva 2004/18, ținând seama de natura lor specifică, nu prezintă a priori un interes transfrontalier suficient care să poată justifica atribuirea lor pe calea unei proceduri de cerere de ofertă menite să permită întreprinderilor din alte state membre să ia cunoștință de anunțul de participare și să depună o ofertă (a se vedea Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2010:697, punctul 25, precum și Hotărârea Strong Segurança, C‑95/10, EU:C:2011:161, punctul 35 și jurisprudența citată).
43
Prin urmare, din cuprinsul punctelor 40 și 41 din prezenta hotărâre rezultă că, în măsura în care valoarea acordului‑cadru regional depășește pragul relevant stabilit la articolul 7 din Directiva 2004/18, sunt aplicabile toate normele de procedură din această directivă sau numai cele care figurează la articolul 23 și la articolul 35 alineatul (4) din directiva menționată, după cum valoarea serviciilor de transport depășește sau nu depășește valoarea serviciilor medicale. Revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă acest acord depășește pragul aplicabil și să determine valoarea serviciilor de transport și, respectiv, a serviciilor medicale.
44
În ipoteza în care valoarea acordului‑cadru regional ar depăși pragul relevant stabilit la articolul 7 menționat, iar valoarea serviciilor de transport ar depăși valoarea serviciilor medicale, trebuie să se considere că Directiva 2004/18 se opune unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că autoritățile locale încredințează furnizarea serviciilor de transport sanitar de urgență și de extremă urgență cu prioritate și prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate, organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții.
45
În schimb, în ipoteza în care instanța de trimitere ar constata că fie pragul menționat nu este atins, fie valoarea serviciilor medicale depășește valoarea serviciilor de transport, nu ar putea fi aplicabile, pe lângă, în acest din urmă caz, articolul 23 și articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18, decât principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din cuprinsul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2007:676, punctul 26 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Strong Segurança, EU:C:2011:161, punctul 35).
46
Totuși, pentru ca aceste principii să poată fi aplicate în domeniul contractelor de achiziții publice unor activități ale căror elemente relevante se cantonează în totalitate în interiorul unui singur stat membru, contractul de achiziții în discuție în litigiul principal trebuie să prezinte un interes transfrontalier cert (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2007:676, punctul 29, Hotărârea Comisia/Italia, C‑412/04, EU:C:2008:102, punctele 66 și 81, Hotărârea SECAP și Santorso, C‑147/06 și C‑148/06, EU:C:2008:277, punctul 21, Hotărârea Serrantoni și Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, punctul 24, precum și Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2010:697, punctul 31).
47
Cu toate acestea, instanța de trimitere nu a constatat existența elementelor necesare pentru a permite Curții să verifice dacă în cauza principală există un interes transfrontalier cert. Or, astfel cum rezultă din cuprinsul articolului 94 din Regulamentul de procedură al Curții, în versiunea intrată în vigoare la 1 noiembrie 2012, aceasta trebuie să poată identifica într‑o cerere de decizie preliminară o expunere a circumstanțelor factuale pe care se întemeiază întrebările, precum și a legăturii existente în special între aceste circumstanțe și întrebările respective. În consecință, constatarea existenței elementelor necesare pentru a permite verificarea existenței unui interes transfrontalier cert, la fel ca, în general, ansamblul constatărilor care incumbă instanțelor naționale și de care depinde aplicabilitatea unui act de drept derivat sau a dreptului primar al Uniunii, ar trebui efectuată anterior sesizării Curții.
48
Datorită spiritului de cooperare care predomină în relațiile dintre instanțele naționale și Curte în cadrul procedurii preliminare, lipsa unor astfel de constatări prealabile ale instanței de trimitere cu privire la existența unui eventual interes transfrontalier cert nu conduce la inadmisibilitatea cererii dacă, în pofida acestor lacune, Curtea, având în vedere elementele care rezultă din dosar, consideră că este în măsură să ofere un răspuns util instanței de trimitere. Aceasta este situația în special atunci când decizia de trimitere conține suficiente elemente relevante pentru aprecierea eventualei existențe a unui astfel de interes. Cu toate acestea, răspunsul oferit de Curte intervine numai cu condiția ca instanța de trimitere să poată constata, pe baza unei evaluări detaliate a tuturor elementelor relevante care privesc cauza principală, existența unui interes transfrontalier cert în cauza principală (a se vedea Hotărârea SECAP și Santorso, EU:C:2008:277, punctul 34, precum și Hotărârea Serrantoni și Consorzio stabile edili, EU:C:2009:808, punctul 25).
49
În ceea ce privește criteriile obiective care pot indica existența unui interes transfrontalier, Curtea a statuat deja că astfel de criterii ar putea fi, printre altele, valoarea de o anumită importanță a contractului în cauză coroborată cu locul de executare a lucrărilor sau cu caracteristicile tehnice ale contractului (a se vedea Hotărârea SECAP și Santorso, EU:C:2008:277, punctul 31, precum și Hotărârea Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 29). În aprecierea sa globală cu privire la existența unui interes transfrontalier cert, instanța de trimitere poate ține seama și de existența unor plângeri formulate de operatori situați în alte state membre, cu condiția să se verifice că acestea sunt reale, iar nu fictive. În ceea ce privește mai exact transporturile sanitare, Curtea a considerat, în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, că interesul transfrontalier cert nu era stabilit pe baza simplului fapt că mai mulți operatori situați în alte state membre depuseseră o plângere la Comisia Europeană și că contractele de achiziții în cauză aveau o valoare economică importantă (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, C‑160/08, EU:C:2010:230, punctele 18, 27 și următoarele, 54 și 123).
50
Prin urmare, sub această rezervă, trebuie să se considere că principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din cuprinsul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE pot fi, în principiu, aplicabile unui acord‑cadru precum acordul‑cadru regional și unor convenții precum cele care decurg din acest acord‑cadru.
51
Or, dreptul Uniunii în materie de contracte de achiziții publice, în măsura în care privește, în special, contractele de achiziții publice de servicii, urmărește să asigure libera circulație a serviciilor și deschiderea spre o concurență nedenaturată și cât se poate de extinsă în statele membre (a se vedea Hotărârea Bayerischer Rundfunk și alții, C‑337/06, EU:C:2007:786, punctul 39 și jurisprudența citată).
52
Prin urmare, trebuie să se constate că un sistem de convenții precum cel instituit prin articolul 75 ter din LR nr. 41/2006 conduce la un rezultat contrar acestor obiective. Astfel, întrucât prevede ca autoritățile publice competente să recurgă, prin atribuire directă, cu prioritate la organismele de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții pentru a satisface necesitățile în acest domeniu, o asemenea reglementare exclude entitățile cu scop lucrativ de pe o parte esențială a pieței relevante. Or, potrivit jurisprudenței Curții, atribuirea, în lipsa oricărei transparențe, a unui contract unei întreprinderi situate în statul membru al autorității contractante care atribuie contractul respectiv reprezintă o diferență de tratament în detrimentul întreprinderilor situate într‑un alt stat membru care pot fi interesate de acest contract. Cu excepția cazului în care este justificată de împrejurări obiective, o astfel de diferență de tratament, care, prin excluderea tuturor întreprinderilor situate într‑un alt stat membru, ar acționa în principal în detrimentul acestora, ar constitui o discriminare indirectă pe motiv de naționalitate, interzisă în temeiul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Irlanda, EU:C:2007:676, punctele 30 și 31, Hotărârea Comisia/Italia, EU:C:2007:729, punctul 64, precum și Hotărârea Comisia/Italia, EU:C:2008:102, punctul 66).
53
Trebuie să se constate însă că, potrivit articolului 75 ter alineatul 1 și alineatul 2 litera a) din LR nr. 41/2006, modul de organizare a serviciului de transport sanitar în discuție în litigiul principal este motivat de principiile universalității, solidarității, eficacității economice și adecvării, recurgerea cu prioritate la organismele de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții urmărind în special să garanteze că acest serviciu de interes general este asigurat în condiții de echilibru economic pe plan bugetar. În măsura în care prevede participarea organismelor de voluntariat la un serviciu de interes general și se referă la principiul solidarității, articolul 75 ter menționat este similar dispozițiilor constituționale și legale referitoare la voluntariatul cetățenilor menționate la punctele 9-11 din prezenta hotărâre.
54
Or, astfel de obiective sunt luate în considerare de dreptul Uniunii.
55
În această privință, trebuie amintit, în primul rând, că dreptul Uniunii nu aduce atingere competenței statelor membre de a‑și organiza sistemele de sănătate publică și de securitate socială (a se vedea în acest sens, printre altele, Hotărârea Sodemare și alții, C‑70/95, EU:C:1997:301, punctul 27 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, C‑570/07 și C‑571/07, EU:C:2010:300, punctul 43 și jurisprudența citată).
56
Este cert că, în exercitarea acestei competențe, statele membre nu pot introduce sau menține restricții nejustificate privind exercitarea libertăților fundamentale în domeniul asistenței medicale. Totuși, atunci când se apreciază respectarea acestei interdicții, trebuie să se țină seama de faptul că sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc printre bunurile și interesele protejate de tratat și că statelor membre, care dispun de o marjă de apreciere, le revine competența să decidă cu privire la nivelul la care intenționează să asigure protecția sănătății publice, precum și cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins (a se vedea în acest sens, printre altele, Hotărârea Comisia/Germania, C‑141/07, EU:C:2008:492, punctele 46 și 51 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, EU:C:2010:300, punctele 43, 44, 68 și 90 și jurisprudența citată).
57
Pe de altă parte, nu numai că riscul unei atingeri grave aduse echilibrului financiar al sistemului de securitate socială poate constitui, prin el însuși, un motiv imperativ de interes general care poate justifica un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor, dar, în plus, obiectivul de a menține, din motive de sănătate publică, un serviciu medical și spitalicesc echilibrat și accesibil tuturor se poate de asemenea încadra în una dintre derogările justificate de motive de sănătate publică, în măsura în care un astfel de obiectiv contribuie la realizarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății (a se vedea în acest sens Hotărârea Stamatelaki, C‑444/05, EU:C:2007:231, punctele 30 și 31, precum și jurisprudența citată). Sunt astfel vizate măsurile care, pe de o parte, răspund obiectivului general de a asigura pe teritoriul statului membru în cauză un acces suficient și permanent la o gamă echilibrată de îngrijiri medicale de calitate și, pe de altă parte, reprezintă expresia unei voințe de a asigura un control al costurilor și de a evita, în măsura în care este posibil, orice risipă a resurselor financiare, tehnice și umane (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, EU:C:2008:492, punctul 61).
58
În al doilea rând, trebuie amintit că, la punctul 32 din Hotărârea Sodemare și alții (EU:C:1997:301), Curtea a statuat că, în cadrul competenței sale reținute pentru a‑și organiza sistemul de securitate socială, un stat membru poate aprecia că un sistem de asistență socială pentru persoanele vârstnice a căror stare de sănătate face ca anumite prestații medicale să fie indispensabile implică în mod necesar, în vederea atingerii obiectivelor sale, în speță respectarea scopului exclusiv social al acestui sistem, ca admiterea în cadrul său a unor operatori privați în calitate de prestatori de servicii de asistență socială să fie supusă condiției ca aceștia să nu urmărească niciun scop lucrativ.
59
În consecință, un stat membru poate considera, în cadrul marjei de apreciere de care dispune pentru a stabili nivelul de protecție a sănătății publice și pentru a‑și organiza sistemul de securitate socială, că recurgerea la asociațiile de voluntariat corespunde scopului social al serviciului de transport sanitar de urgență și este de natură să contribuie la controlul costurilor legate de acest serviciu.
60
Trebuie să se atare însă că un sistem de organizare a serviciului de transport sanitar de urgență precum cel în discuție în litigiul principal, care constă în aceea că autoritățile competente recurg cu prioritate la asociații de voluntariat, trebuie să contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară pe care se întemeiază acest sistem.
61
În această privință, este necesar ca, atunci când intervin în acest cadru, asociațiile de voluntariat să nu urmărească alte obiective decât cele menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre, să nu realizeze niciun profit ca urmare a prestațiilor lor, independent de rambursarea costurilor variabile, fixe și permanente necesare pentru furnizarea acestora și nici să nu ofere vreun beneficiu propriilor membri. Pe de altă parte, deși recurgerea la lucrători este permisă, întrucât, în caz contrar, asociațiile menționate ar fi practic lipsite de posibilitatea efectivă de a acționa în numeroase domenii în care principiul solidarității poate fi pus în aplicare în mod natural, activitatea asociațiilor respective trebuie să respecte cu strictețe cerințele impuse de legislația națională în privința lor.
62
Având în vedere principiul general al dreptului Uniunii al interzicerii abuzului de drept (a se vedea prin analogie Hotărârea 3M Italia, C‑417/10, EU:C:2012:184, punctul 33), aplicarea acestei legislații nu poate fi extinsă până la acoperirea unor practici abuzive ale asociațiilor de voluntariat sau ale membrilor acestora. Astfel, activitatea asociațiilor de voluntariat nu poate fi desfășurată de lucrători decât în limitele necesare pentru funcționarea lor obișnuită. În ceea ce privește rambursarea costurilor, trebuie să se vegheze ca niciun scop lucrativ, fie și indirect, să nu poată fi urmărit sub acoperirea unei activități de voluntariat și ca voluntarului să nu i se poată rambursa decât cheltuielile efectiv suportate pentru activitatea prestată, în limitele stabilite în prealabil chiar de asociații.
63
Revine instanței de trimitere sarcina de a efectua toate aprecierile necesare pentru a verifica dacă sistemul de organizare a serviciului de transport sanitar de urgență în discuție în litigiul principal, astfel cum este reglementat de legislația aplicabilă și pus în aplicare prin acordul‑cadru regional și convențiile particulare care decurg din acesta, contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară pe care se întemeiază acest sistem.
64
În ceea ce privește interpretarea normelor tratatului în materie de concurență, din considerațiile referitoare la interpretarea dreptului Uniunii în materie de contracte de achiziții publice rezultă că nu este necesar ca o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal să fie examinată în raport cu normele de concurență menționate.
65
Având în vedere toate considerațiile de mai sus, este necesar să se răspundă la întrebările adresate că articolele 49 TFUE și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, prevede că furnizarea serviciilor de transport sanitar de urgență și de extremă urgență trebuie să fie încredințată cu prioritate și prin atribuire directă, în lipsa oricărei publicități, organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții, în măsura în care cadrul legal și contractual în care se desfășoară activitatea acestor organisme contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară pe care se întemeiază reglementarea respectivă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
66
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:
Articolele 49 TFUE și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, prevede că furnizarea serviciilor de transport sanitar de urgență și de extremă urgență trebuie să fie încredințată cu prioritate și prin atribuire directă, în lipsa oricărei publicități, organismelor de voluntariat cu care s‑au încheiat convenții, în măsura în care cadrul legal și contractual în care se desfășoară activitatea acestor organisme contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară pe care se întemeiază reglementarea respectivă.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.