61993C0396
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTONIO LA PERGOLA
presentadas el 4 de mayo de 1995 (
*1
)
Introducción
1.
Mediante el recurso de casación de referencia, el Sr. Henrichs, antiguo agente temporal de la Comisión de las Comunidades Europeas y en la actualidad funcionario al servicio del Bundesministerium für Forschung und Technologie (Ministerio federal de Investigación y Tecnología) de la República Federal de Alemania, impugnó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de junio de 1993 dictada en el asunto T-92/91 (Rec. p. II-611) y solicitó al Tribunal de Justicia que anulara las decisiones adoptadas por la Comisión el 25 de abril y el 3 de mayo de 1991 en virtud del Reglamento (Euratom/CECA/CEE) no 2274/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen medidas especiales para el cese en sus funciones de agentes temporales de las Comunidades Europeas (
1
) (en lo sucesivo, «Reglamento»). El demandante solicitó igualmente al Tribunal de Justicia que condenara a la demandada al pago de una indemnización por daños y perjuicios y al pago de las costas causadas en primera instancia y en el presente procedimiento.
2.
Al tratarse de un recurso de casación, el cual, conforme a lo previsto por el párrafo primero del artículo 51 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia, se limita a las cuestiones de derecho, este Abogado General se remite íntegramente, en cuanto a la descripción de los hechos, a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, que, por otra parte, no es en este aspecto susceptible de recurso ante el Tribunal de Justicia.
3.
El demandante expone de forma separada las alegaciones relativas a cada una de las decisiones impugnadas. Formularé las presentes conclusiones teniendo en cuenta el orden observado en el recurso de casación.
La decisión de 25 de abril de 1991
Falta de motivación
4.
En el primer motivo invocado contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia el demandante alega, respecto a la pretensión de que se anule la decisión de la Comisión de 25 de abril de 1991, que esta decisión no fue motivada. Sin embargo, todas las alegaciones del demandante versan sobre elementos de hecho: en efecto, se refieren a su ignorancia de datos en que basar su análisis de la nómina. Dichas alegaciones no pueden servir de base a un recurso de casación, en atención a las disposiciones imperativas del artículo 51 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia.
5.
Además y en cualquier caso, procede señalar que el demandante se limitó a reproducir las alegaciones realizadas en primera instancia, infringiendo así el principio, tantas veces enunciado por el Tribunal de Justicia, de que un «recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia cuya anulación se solicita y los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión». (
2
) El Tribunal de Justicia ha precisado también en su jurisprudencia que «un recurso de casación que se limite a reproducir los motivos y las alegaciones ya formulados en primera instancia [...] es, en realidad, un recurso destinado a obtener un nuevo examen del presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, lo que excede de la competencia del Tribunal de Justicia». (
3
)
6.
En virtud de todo lo anterior, estimo que procede declarar la inadmisión del primer motivo invocado por el demandante.
La supuesta infracción del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento
7.
El segundo motivo del demandante relativo a la decisión de la Comisión del 25 de abril de 1991 se refiere a la infracción por esta última del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento de que se trata. Este artículo reza de la siguiente forma:
«El importe de los ingresos brutos percibidos por el interesado en el ejercicio de sus nuevas funciones habrá de deducirse de la indemnización prevista en el apartado 1, en la medida en que dichos ingresos, acumulados a esta indemnización, sobrepasen la cuantía de la última retribución global bruta del beneficiario fijada en función del cuadro de sueldos vigente el día 1 del mes respecto al cual ha de liquidarse la indemnización. A dicha retribución se le aplicará el coeficiente corrector contemplado en el apartado 3.
Los ingresos brutos y la última retribución global bruta contemplados en el párrafo precedente, tendrán el tratamiento de cantidades tomadas en consideración previa deducción de las cargas sociales y antes de la deducción del impuesto.
El interesado estará obligado a facilitar las pruebas escritas que puedan exigírsele y a notificar a la institución cualquier elemento susceptible de modificar sus derechos a la percepción de la indemnización.»
Según el demandante, la Comisión no llevó a cabo las deducciones previstas al calcular el importe del sueldo percibido por él en Alemania en su calidad de funcionario. El importe del sueldo considerado por la Comisión como «ingresos brutos» excede, pues, a. su juicio, del que debe tenerse en cuenta a efectos del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento de que se trata.
8.
Acogiendo la tesis de la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia consideró infundado este motivo de recurso. El demandante critica ahora esta postura exponiendo distintas alegaciones: ante todo, el Tribunal de Primera Instancia no se pronunció sobre lo que el Reglamento entiende por «ingresos brutos» de los que procede deducir las «cargas sociales»; además, hace de los conceptos de ingresos y cargas que figuran en la normativa comunitaria, una valoración diferente de la que resulta del Derecho alemán; por último, no tuvo en cuenta la práctica seguida por la Comisión en la aplicación del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento.
Las alegaciones realizadas parten, en definitiva, de la idea de que la Comisión no definió ni aplicó correctamente los conceptos de ingresos y de cargas sociales, tal como deberían entenderse a la luz de las disposiciones del Derecho alemán. Considero que procede detenerse en este punto.
9.
Más en concreto, el demandante sostiene que el régimen de cobertura social vigente dentro del sistema jurídico alemán, que le afecta por su condición de funcionario del Estado, se inspira, según su sistemática, en un principio de «provisión»: el Estado empleador abona al funcionario tanto una suma destinada a cubrir en parte el coste de la afiliación al Seguro de Enfermedad como una ayuda especial, denominada «Beihilfe», destinada a cubrir, también de forma parcial, los gastos médicos del funcionario. Los importes correspondientes a una y otra partida, una vez identificados, deberían considerarse cargas sociales y, por consiguiente, deducirse del sueldo del interesado. Así, en el presente caso, se trata, a su juicio, de una carga social, deducible como tal a efectos del Reglamento, que éste debe pagar a un organismo de Seguridad Social para que su familia y él tengan derecho a un Seguro de Enfermedad: y ello aunque no se trate de importes expresa y puntualmente indicados en la nómina con su concepto, o que el interesado por su parte deba cuantificar o acreditar su pago.
Sólo aplicando este criterio se puede llegar a determinar el importe correcto de los ingresos brutos que debe tenerse en cuenta a efectos del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento.
10.
En contra de esta tesis, la Comisión expone, en su escrito de contestación, una interpretación diferente de las partidas que el demandante solicita sean deducidas de su sueldo bruto. Alega precisamente que las prestaciones concedidas en concepto de cargas sociales deben considerarse deducidas en origen por el Estado alemán como empleador. Por otra parte, cuantificar tales cargas es una operación muy difícil, como ha reconocido el propio demandante. En consecuencia, los importes de que se trata se presumen ya deducidos, pero en una cuantía imposible de definir de forma concreta. La Comisión afirma que, dado que, también por esta razón, las cargas de que se trata no figuran en la nómina, no pueden ser objeto de otras deducciones. De lo que precede resulta que la tesis del demandante carece de fundamento.
11.
En consecuencia, la cuestión de Derecho que aquí se plantea al Tribunal de Justicia, versa sobre el significado de los conceptos que hay que aplicar al sueldo del demandante: y a los efectos del presente litigio, basta examinar entre dichos conceptos el relativo a las cargas sociales. En efecto, el Reglamento distingue estas cargas de las cargas fiscales al establecer que tienen una incidencia diferente sobre los ingresos brutos.
12.
El demandante critica la sentencia del Tribunal de Primera Instancia al invocar la mala definición jurídica de los conceptos de que se trata dada por la Comisión y confirmada por el Tribunal de Primera Instancia, en la medida en que tales conceptos son pertinentes para la aplicación del Reglamento.
Para ser más precisos, es útil subrayar que, siempre a juicio del demandante, el Tribunal de Primera Instancia ha dado una interpretación errónea de las disposiciones aplicables en la medida en que ha atribuido a las cargas de que se trata un significado diferente del que tienen en Derecho alemán.
13.
Por consiguiente, el problema planteado al Tribunal de Justicia es el de comprobar si el apañado 4 del artículo 4 del Reglamento remite, a los efectos del presente litigio, al Derecho nacional —en el caso de autos, al Derecho alemán— y con qué resultados.
14.
En el apartado 22 de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia tan sólo esbozó el problema, pero, remitiéndose a otra sentencia que había dictado en el asunto Khouri/Comisión, (
4
) resolvió la cuestión de si puede conocer de una disposición nacional y de la aplicación que la autoridad comunitaria ha hecho de ésta, cuando una disposición comunitaria es tributaria de una disposición nacional. En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia reconoció su competencia para examinar las alegaciones realizadas por el demandante en apoyo del hecho de que la Comisión vulneró o comprendió mal las disposiciones aplicables del Derecho alemán.
15.
La sentencia Khouri/Comisión contiene en su apartado 32 otras afirmaciones que merecen ser recordadas aquí.
En dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia reproduce una opinión que el Tribunal de Justicia había expresado en el asunto Ekro (
5
) en los siguientes términos: «De las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho comunitario y del principio de igualdad resulta que los términos de una disposición de Derecho comunitario que no incluya ninguna remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, debe ser objeto normalmente de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate.»
Tras recordar la jurisprudencia Ekro, el Tribunal de Primera Instancia estimó, no obstante, que debía además precisar la manera en que podía efectuarse la referencia del Derecho comunitario al Derecho nacional: «No obstante, el Tribunal de Primera Instancia considera que, a falta de una remisión expresa, la aplicación del Derecho comunitario puede implicar, llegado el caso, una referencia al Derecho de los Estados miembros cuando el Juez comunitario no pueda encontrar en el Derecho comunitario o en los principios generales del Derecho comunitario los datos que permitan precisar su contenido y alcance mediante una interpretación autónoma.»
16.
Las precisiones que aporta esta sentencia del Tribunal de Primera Instancia constituyen, a mi juicio, una contribución clara y útil a la solución del problema de la remisión tal como se plantea en el presente caso.
El criterio enunciado por el Juez de primera instancia es claro: la aplicación del Derecho comunitario puede implicar una referencia al Derecho nacional, aunque no exista una referencia expresa, cuando el Derecho comunitario y los principios generales no permitan precisar el contenido y el alcance de la norma que debe aplicarse.
Examinaré el presente caso. Estimo que el problema que se plantea al intérprete no es el de comprender las disposiciones del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento —se entiende que de forma limitada a los efectos que aquí interesan— teniendo en cuenta el contexto de los criterios de interpretación que pueden deducirse del sistema del Derecho comunitario, o de sus principios generales.
En la disposición aplicable al presente caso, la referencia al Derecho nacional no es expresa, sino sin duda alguna inherente a la ratio legis: se trata pues de una referencia más obligada que permitida por los fines perseguidos por el legislador comunitario. No se trata, en realidad, de una disposición destinada a armonizar el régimen de la materia regulada a escala nacional, a suprimir o a reducir las divergencias entre las distintas normativas en vigor. El apartado 4 del artículo 4 tampoco exige a los Estados miembros que adapten el trato a los interesados a un criterio del ordenamiento jurídico comunitario. Por el contrario, se trata de una norma que, adoptada específicamente para los funcionarios comunitarios que han cesado en su actividad, se limita a tomar como base para su aplicación las disposiciones, sean cuales fueren, previstas por el Derecho aplicable en cada caso a fin de determinar los ingresos y las cargas sociales derivados del ejercicio de nuevas funciones o actividades ejercidas por el antiguo funcionario.
Al hacerlo así el legislador comunitario sabía, por otra parte, que se remitía a criterios que pueden variar de un ordenamiento jurídico a otro, y que de hecho varían, según las opciones de política legislativa que subyacen en cada régimen a la determinación de los ingresos y de las cargas que deben deducirse de estos últimos. En consecuencia, el Reglamento examinado se adoptó partiendo de la idea evidente de que no era oportuno interferir en la facultad de apreciación normativa reservada a los legisladores nacionales, ni por lo tanto en la apreciación de las soluciones previstas por las legislaciones a las que se remite. La remisión se presenta como se ha visto: se ha querido en definitiva reconocer, o suponer, que incumbe a cada ordenamiento jurídico nacional definir una relación equitativa y razonable entre ingresos y cargas sociales. La diferencia de trato de los antiguos funcionarios a nivel comunitario que esta solución puede implicar, en razón del lugar en que éstos ejercen sus nuevas funciones, se debe pues a las disposiciones de Derecho interno, en las que la normativa comunitaria no quiere interferir.
17.
En consecuencia, en el presente caso procede verificar si el Derecho alemán prevé cargas sociales y cómo determina su importe en relación con los ingresos brutos.
Ahora bien, el Tribunal de Primera Instancia declaró que de la nómina del demandante se desprende que ninguna parte de la retribución que percibe está afecta al pago de cargas de este tipo. Esta constituye una apreciación de hecho que como tal no es susceptible de impugnación en el marco del presente procedimiento. Para afirmar en Derecho que el ordenamiento jurídico alemán no prevé cargas sociales deducibles de los ingresos brutos del interesado a efectos del Reglamento, cabe apoyarse, en todo caso, en la consideración de que el intérprete que debe aplicar la disposición comunitaria no puede dar su propia versión del sueldo abonado al demandante, descomponiendo o recomponiendo a partir de hipótesis las diferentes líneas de ingresos, de forma distinta de la que consta en la nómina: esta operación hermenéutica excede de la competencia de la Comisión y del Juez, al que incumbe controlar la decisión de este último órgano.
La remisión al Derecho nacional, en los términos antes indicados, impide por otra parte —apenas es necesario decirlo— que la nómina sea valorada en función de un concepto de ingreso y de carga social que el Tribunal de Justicia pueda deducir del sistema jurídico comunitario.
Se añade a lo anterior que el demandante no ha acreditado haber pagado —con arreglo al principio onus probandi incumbit ei qui dicit y a las disposiciones del último apartado del artículo 4 del Reglamento— ninguna cantidad que conste en la nómina ni ninguna otra suma o cotización por cualquier concepto, impuesta por el ordenamiento jurídico para poder acogerse como funcionario estatal al sistema de protección social previsto por el Derecho alemán. Las alegaciones hechas por el demandante en apoyo del carácter erróneo de la afirmación del Juez de Primera Instancia, según la cual el pago de supuestas cargas sociales no ha sido acreditado, no pueden admitirse en el marco del recurso de casación pues se refieren a hechos considerados probados por el Tribunal de Primera Instancia.
Los fundamentos jurídicos expuestos con anterioridad confirman pues el carácter infundado del motivo basado en la infracción del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento por no haber deducido las cargas sociales.
La supuesta falta de consideración del artículo 8 de la Bundesbesoldungsgesetz
18.
El demandante sostiene que la Comisión debería haber tenido en cuenta la posible reducción de su retribución, prevista por el artículo 8 de la Bundesbesoldungsgesetz (BBesG). El Tribunal de Primera Instancia erró, a su vez, al no tener en cuenta las consecuencias perjudiciales que podrían derivar de la disposición antes citada, o el perjuicio que podría causarle la aplicación de la disposición análoga del artículo 56 de la Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
La Comisión responde que la cuestión suscitada por este motivo es prematura, dado que la reducción que el demandante esperaba no había sido operada por las autoridades alemanas en la fecha de la decisión impugnada y que no constaba en la nómina. La Comisión precisa, además, que en el caso de que las autoridades nacionales efectuaran tal retención, se tendría en cuenta la disminución correspondiente de los ingresos del interesado en el marco de la aplicación del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento. Por lo que respecta al artículo 56 de la BeamtVG, la Comisión replica que esta disposición sólo podría aplicarse en el supuesto, aún no real, de que el demandante percibiera una pensión en Alemania.
19.
Procede, a este respecto, adherirse a la postura defendida por la Comisión. Es evidente que este motivo no puede acogerse ya que se refiere al incumplimiento únicamente eventual del Reglamento comunitario aplicable. En la fecha de interposición del recurso, la Administración alemana no había realizado todavía retención alguna y no podía preverse si y cuándo la haría. Por consiguiente, si debía operarse la reducción salarial de que se trata y la Comisión, como ella misma ha declarado, computaba correctamente la nueva retribución, no habría infracción del Derecho comunitario.
20.
Planteado el caso en estos términos, es difícil comprender el fundamento de la cuestión de si la situación salarial invocada por el demandante será o no tenida en cuenta a fin de determinar el importe de la indemnización que se le adeuda con arreglo al Reglamento. El Tribunal de Justicia no puede pronunciarse aquí sobre dicha cuestión y sólo podrá hacerlo cuando las autoridades alemanas hayan operado efectivamente la reducción prevista y la Comisión, por su parte, haya dejado de revisar el sueldo del interesado de conformidad con las prescripciones del Derecho nacional aplicable. Sólo este posible comportamiento de la Comisión puede concretar la infracción del artículo 4 del Reglamento desde el punto de vista aquí considerado y ser objeto del control de legalidad reservado al Tribunal de Justicia.
En consecuencia, el motivo invocado por el demandante es infundado.
La supuesta falta de interpretación finalista del Reglamento
21.
El demandante sostiene además que la Comisión no ha aplicado correctamente el apartado 4 del artículo 4 al no darle una interpretación «finalista», es decir al no interpretarlo de conformidad con los objetivos que a su juicio perseguía el legislador.
Considera que, si la Comisión hubiera adoptado el criterio hermenêutico que el demandante invoca, debería haber tenido en cuenta, a efectos del cálculo previsto en el apartado 4 del artículo 4, el diferente tratamiento fiscal al que está sujeto su sueldo a nivel nacional, frente al régimen fiscal comunitario. El Reglamento pretende además garantizar al beneficiario de la indemnización una retribución que no sea inferior al sueldo anteriormente percibido en calidad de funcionario comunitario. El Tribunal de Primera Instancia erró al excluir la posibilidad de que la progresividad de la imposición nacional tuviera influencia en la solución del presente caso.
La Comisión destaca, en este sentido, que las disposiciones del apartado 4 del artículo 4 regulan íntegramente su facultad de determinar la retribución bruta que debe tenerse en cuenta. Afirma no poseer ninguna competencia para llevar a cabo una uniformización fiscal de los sueldos a nivel nacional que, por otra parte, este artículo excluye explícitamente.
22.
Aunque en el presente caso quisiera darse una interpretación finalista al Reglamento, es indudable que el resultado no sería el que el demandante expuso. A lo sumo, podría convenirse que, al establecer el régimen de la indemnización, el legislador comunitario quiso garantizar al beneficiario un cierto nivel de retribución sin excepciones. Lo que el demandante no tiene en cuenta es que el método de cálculo del importe de esta retribución se precisa en el propio Reglamento. Si bien se prevé que la indemnización y los nuevos ingresos son acumulables, tal acumulación sólo se admite, según las disposiciones expresas del artículo 4, dentro de los límites de la última retribución abonada al demandante como funcionario comunitario y siempre a condición de calcular, sin tener en cuenta la carga fiscal, el importe del sueldo máximo admitido, teniendo en cuenta una u otra partida acumulable.
Estimo, por tanto, que procede adherirse al punto de vista defendido por la Comisión. El motivo invocado por el demandante es infundado.
La decisión de 3 de mayo de 1991
23.
El apartado 6 del artículo 4 del Reglamento de que se trata establece:
«El beneficiario de la indemnización tendrá derecho, para sí mismo y para las personas por él aseguradas, a las prestaciones garantizadas por el régimen de seguridad social previsto en el artículo 72 del Estatuto, siempre que satisfaga la cotización correspondiente, calculada en función de la indemnización contemplada en el apartado 1, y que no esté cubierto por otro seguro de enfermedad legal o reglamentario.»
La Comisión adoptó en virtud de esta disposición la decisión por la que priva al demandante del derecho al Seguro de Enfermedad comunitario, por asimilar las prestaciones de la «Beihilfe» a las de un régimen de Seguro de Enfermedad legal o reglamentario.
La presunta falta de motivación
24.
El demandante invoca, en primer lugar, la falta de motivación de la decisión de que se trata. Un primer motivo se basa en que la medida adoptada en relación con el demandante se limita a reproducir el texto del apartado 6 del artículo 4 del Reglamento sin precisar ni indicar la razón por la cual se ha aplicado esta disposición en el presente caso.
25.
La Comisión objeta que su alusión a la equivalencia entre las prestaciones de la «Beihilfe» y las del régimen comunitario de Seguro de Enfermedad constituye una motivación suficiente.
26.
Como afirma la sentencia recurrida, la cuestión planteada versa esencialmente sobre el fondo y no tanto sobre la falta de motivación. Estimo también que la medida examinada está suficientemente motivada. La motivación resulta de la apreciación de equivalencia, a la que se refirió expresamente la Comisión al adoptar la decisión impugnada. Saber después si esta apreciación tiene base jurídica es otra cuestión que implica la existencia de una motivación y que afecta al fondo.
Concluyo, por consiguiente, que procede desestimar este motivo.
27.
Siempre respecto a la supuesta falta de motivación, el demandante sostiene, además, que la medida impugnada le deja en la incertidumbre sobre su situación jurídica y no le permite conocerla. Afirma, por otra parte, que la Comisión hizo la promesa, sin cumplirla, de reexaminar y de precisar las cuestiones relativas a esta situación. Este motivo también es infundado. Como afirma la Comisión, la medida adoptada en el presente caso es una decisión, obligatoria con arreglo a lo dispuesto en el artículo 189 del Tratado CEE. Se trata, pues, de un acto que, por los efectos que se le atribuyen, parece totalmente adecuado para dotar de seguridad a la situación jurídica del interesado, el cual ha sido y sigue hoy en día excluido de la afiliación al régimen social previsto en el Reglamento. De otro lado, la parte dispositiva de la decisión examinada ha abierto al demandante la vía judicial de la que ha hecho uso. Por lo tanto, la seguridad y la protección de su situación subjetiva no han resultado afectadas.
Por último, las afirmaciones del demandante sobre el reexamen de las cuestiones relativas a su sueldo guardan relación con elementos de hecho y, por consiguiente, no procede su admisión en el presente procedimiento.
La supuesta infracción del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento
28.
El Tribunal de Primera Instancia excluyó que el demandante pueda tener derecho al Seguro de Enfermedad comunitario ya que está cubierto por el régimen previsto para los funcionarios por el Derecho alemán.
El demandante alega que las afirmaciones del Juez de Primera Instancia son erróneas. Las prestaciones concedidas por el Derecho comunitario difieren, a su juicio, en gran medida del tipo de ayuda que el régimen de la «Beihilfe» le proporciona; a falta de equivalencia entre los dos regímenes sociales de que se trata, ningún elemento permite negarle el derecho a las prestaciones sociales previstas por el apartado 6 del artículo 4.
En el presente caso, tampoco cabría aplicar por analogía el criterio enunciado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Kontogeorgis/Comisión. (
6
) En dicho asunto, afirma el demandante, el Tribunal de Justicia privó del derecho al régimen social comunitario a las personas que, en relación con el riesgo de enfermedad, pueden acogerse a otra cobertura social completa, mientras que la ayuda concedida al funcionario alemán a través del sistema de la «Beihilfe» no posee este carácter. Los fundamentos jurídicos invocados abocan, a su juicio, a la anulación de la decisión impugnada.
La demandada responde a lo que antecede que adoptó la medida de referencia basándose en la equivalencia esencial entre la «Beihilfe» y el régimen social comunitario. No obstante, la cobertura social de que goza el demandante en virtud del régimen nacional, y que determina su exclusión del Seguro de Enfermedad comunitario, debe evaluarse, según se deduce de la sentencia Kontogeorgis, con independencia del porcentaje efectivo de reembolso de las diferentes prestaciones: la Comisión estima que ni de la letra ni del espíritu del apartado 6 del artículo 4 resulta que deba tratarse de una cobertura total.
29.
El examen del presente motivo de recurso exige que se analice en primer lugar cómo define el apartado 6 del artículo 4 el derecho reivindicado por el demandante.
Este derecho, reconocido al beneficiario de la indemnización y a las otras personas por él aseguradas, consiste en disfrutar del régimen social previsto por el artículo 72 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas. El derecho del antiguo funcionario a las prestaciones sociales va ligado al derecho a la indemnización y resulta del trato garantizado por igual a aquellas personas que han dejado el servicio activo. El apartado 6 del artículo 4 encierra, no obstante, dos disposiciones: la primera extiende de forma general al beneficiario de la indemnización el régimen previsto por el Estatuto; la segunda excluye la aplicación de esta disposición en el caso de que el interesado esté cubierto por otro régimen, legal o reglamentario, de Seguro de Enfermedad. El funcionario acogido al régimen estatutario tiene derecho a un nivel máximo de prestaciones; si está cubierto por otro régimen cuyas prestaciones son de nivel inferior, tiene derecho al importe correspondiente a la diferencia entre el nivel de este otro régimen y el previsto por el Estatuto. En cambio, el beneficiario de la indemnización tiene derecho a un único régimen social: cuando está cubierto por otro régimen, queda privado del derecho a que se le apliquen las disposiciones estatutarias. La disposición que excluye en este último supuesto el régimen común del artículo 72 del Estatuto, tiene por objeto suprimir el derecho del antiguo funcionario a recibir el mismo trato que el funcionario en activo, y, por lo tanto, debe interpretarse según los principios aplicables a las disposiciones restrictivas de derechos.
30.
Precisaré seguidamente lo que implica el punto de vista que propongo. Existe un primer criterio, a mi juicio ineluctable, de lectura del apartado 6 del artículo 4. Debe admitirse que, al reconocer al beneficiario el derecho al régimen estatutario, el legislador comunitario ha querido privarle del derecho a tal régimen sólo cuando exista un régimen social equivalente, y no cualquier tipo de cobertura. El fundamento implícito pero claro de la disposición que hay que aplicar es que tal equivalencia debe existir. El intérprete debe necesariamente comprobar su existencia en el caso de que se trate, antes de privar al beneficiario de la indemnización de las prestaciones que de otro modo le corresponderían.
En efecto, la motivación de la medida impugnada se basa en un cierto criterio de equivalencia. La Comisión ha negado al demandante el derecho a afiliarse al Seguro de Enfermedad previsto por el régimen común por la razón de que, en relación con dicho régimen, la «Beihilfe», su régimen de cobertura en Derecho alemán, constituye un régimen legal de prestaciones que «según datos» de la Comisión son «comparables». La declaración de equivalencia sólo está formulada en estos términos. Como he dicho ya en el apartado 26, procede examinar si esta motivación es, no sólo suficiente, sino también correcta. Este es concretamente el punto que debe aclararse al interpretar el apartado 6 del artículo 4. El Juez debe precisar qué criterio de equivalencia resulta de esta disposición a efectos del presente litigio.
31.
El Juez de primera instancia estimó que la decisión de 3 de mayo de 1991 no era censurable partiendo de una serie de apreciaciones que no creo poder compartir por las razones antes expuestas.
32.
Comenzaré por la opinión según la cual la «Beihilfe» reviste las características de un régimen «legal» con arreglo al Reglamento, porque el mecanismo de las prestaciones contempladas se basa en una regulación de Derecho público. Indudablemente, un régimen legal o reglamentario de Seguro de Enfermedad debe tener su origen en un acto público dimanante de los órganos investidos del poder normativo. No obstante, el presente litigio versa sobre el Estatuto y los derechos de los funcionarios, y, en los sistemas actuales de Estado de Derecho, la materia queda siempre reservada a la competencia del legislador. Así ocurre, como régimen de constitución rígida, en el ordenamiento jurídico alemán. La Ley Fundamental de Bonn contiene en este sentido las disposiciones del apartado 8 del artículo 73 y del artículo 74a: las relaciones entre el Estado-empleador y los funcionarios, las modalidades de Seguro de Enfermedad de que pueden beneficiarse son materias que deben ser, y son de hecho, reguladas por la Ley. No obstante, esto no significa que el legislador alemán haya adoptado un régimen de Seguridad Social equivalente a las prescripciones del artículo 72 del Estatuto. En relación con la equivalencia, hay que tener en cuenta no sólo la calificación formal de la fuente como legal o reglamentaria, sino también el contenido normativo de las disposiciones que genera, y que definen en nuestro caso el régimen aplicable en sustitución del régimen comunitario. De otro lado, el Tribunal de Justicia ha afirmado la importancia del régimen de fondo examinado, así como de su origen formal, o de su fuente, en otros asuntos en los que había que comprobar la violación del principio de no discriminación o determinar si la pensión de determinados empleados se inscribía en el marco de la relación laboral más que en la de la Seguridad Social. Me refiero a la reciente sentencia Beune, (
7
) así como a la jurisprudencia Bilka, (
8
) a la que se remite esta sentencia.
33.
El Tribunal de Primera Instancia reconoció en el presente caso la necesidad de tomar en consideración el régimen de fondo de la «Beihilfe». No obstante, decidió adoptar como criterio las disposiciones de este régimen en materia de porcentajes y de topes de reembolso de gastos médicos y llegó a la conclusión de que el nivel de las prestaciones contempladas es comparable al de un sistema de Seguridad Social de derecho común. Así pues, el Juez de primera instancia asimiló el caso de la «Beihilfe» al «tipo común», es decir, a una categoría de normativa sobre Seguro de Enfermedad comprendida por éste, sin otras explicaciones al respecto, en el sentido generalmente admitido, y al que debería reconducirse cualquier régimen legal o reglamentario que pueda cubrir al beneficiario de la indemnización a efectos del Reglamento.
Pero el problema que se plantea es el de examinar la equivalencia entre la «Beihilfe» y, concretamente, el régimen comunitario, y ningún otro. El Tribunal de Primera Instancia se pronuncia sobre esta cuestión, así precisada, únicamente a fin de hacer constar que en el presente caso procede aplicar por analogía la sentencia Kontogeorgis. Dicho asunto versaba sobre una disposición análoga a la del apartado 6 del artículo 4 que regulaba el Seguro de Enfermedad de los antiguos miembros (de la Comisión, y de los Tribunales comunitarios: artículo 11 del Reglamento no 422/67/CEE, 5/67/Euratom del Consejo, de 25 de julio de 1967, por el que se establece el régimen pecuniario del presidente y de los miembros de la Comisión, del presidente, los jueces, los abogados generales y el secretario del Tribunal de Justicia; DO 1967, 187, p. 1; EE 01/01, p. 123). Este planteaba también un problema de equivalencia entre el régimen social comunitario y el régimen nacional aplicable al interesado, considerados como regímenes que se excluyen uno a otro en el mismo sentido que en el presente litigio.
Veamos, no obstante, a qué resultado se llega trasladando al presente caso los principios enunciados en la sentencia Kontogeorgis.
En esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la equivalencia —precisamente en los términos que procedía considerarla en aquél asunto y que se presentan de manera análoga en el asunto actual— no debe entenderse como una referencia al nivel de las prestaciones, y a los requisitos previstos para el pago de las mismas, a menos que las disposiciones comunitarias aplicables al asunto lo prevean de forma explícita.
En el caso presente, no existen cláusulas expresas del tenor descrito, de manera que el intérprete no puede reemplazar al legislador, que no ha previsto por su parte equivalencias precisas entre los niveles de cobertura.
El precedente jurisprudencial invocado por el Tribunal de Primera Instancia aboga pues en el sentido de que, al atribuir una importancia decisiva si no exclusiva a la equivalencia en el importe de las prestaciones, la sentencia recurrida se basa en un principio de apreciación cuantitativa, al que las disposiciones aplicables al caso no permiten recurrir.
34.
No obstante, por las razones antes expuestas, procede pronunciarse sobre la equivalencia en todo caso.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia revela que, en un caso como el de autos, la equivalencia cuantitativa de las prestaciones debe apreciarse a la luz de las disposiciones expresas y precisas del legislador, y no, por así decirlo, de cualquier «rule of thumb» de que el Juez quiera servirse, que conduciría necesariamente a resultados aproximativos y discutibles. Por otra parte, constituiría un formalismo innecesario impedir a los antiguos funcionarios afiliarse al seguro comunitario únicamente porque perciben prestaciones por enfermedad en virtud de otras disposiciones, de ley o de rango inferior, sin comprobar si y cómo prestaciones de este tipo pueden equivaler al régimen previsto por el artículo 72 del Estatuto.
Si el criterio seguido por el Juez de primera instancia no puede aceptarse, procede definir otro que se adapte a las exigencias del caso: éste debe consistir en una interpretación útil y razonable de los requisitos previstos para privar a los antiguos funcionarios del derecho a las prestaciones estatutarias.
Ahora bien, a mi juicio, basándose en una interpretación correcta del apartado 6 del artículo 4, la equivalencia debe apreciarse ante todo precisando el criterio de Seguridad Social que caracteriza al régimen comunitario, y después controlando si el otro régimen, legal o reglamentario, que cubre al demandante en el presente caso, se inspira en ese criterio.
35.
El artículo 72 del Estatuto precisa la característica esencial del régimen comunitario. El funcionario tiene derecho a un determinado nivel de prestaciones, de acuerdo con un criterio subyacente de adecuación. No se trata de una cobertura total sino del nivel máximo compatible con las exigencias del presupuesto, reservada a la apreciación discrecional del legislador comunitario. El nivel previsto permanece fijo —y en ese sentido se trata de prestaciones «garantizadas», como dice el apartado 6 del artículo 4— con independencia de que el interesado goce de la cobertura de otro régimen legal, o incluso de un seguro privado. Ante un régimen legal cuyo nivel de prestaciones es inferior al del régimen comunitario, es sabido que el Seguro de Enfermedad comunitario sirve para cubrir la diferencia en relación con lo previsto estatutariamente. Como se deduce del Estatuto, y en particular de lo que se ha dado en llamar las disposiciones que prohiben la acumulación, destinadas a regular los casos de doble cobertura, previstas por el apartado 4 del artículo 72, el régimen legal del Seguro de Enfermedad cumple su función social característica mediante un criterio de adecuación y de primariedad. (
9
) El régimen del artículo 72 considera al seguro privado como complementario en el sentido de que puede cubrir libremente los gastos no reembolsables por el seguro comunitario. Por lo tanto, las prestaciones del régimen comunitario se adaptan en todo caso al nivel preestablecido. La garantía ofrecida al funcionario consiste, en definitiva, en haberle reconocido el derecho al nivel máximo de reembolso autorizado, a través de un régimen de seguro dotado de un carácter de primariedad y de autosuficiencia; la adecuación de la cobertura no se hace depender de la concurrencia de otras formas o fuentes de asistencia, y se fija definitivamente, mediante el establecimiento de límites dentro de los cuales el seguro comunitario costea los gastos de enfermedad del funcionario.
36.
Dicho esto, procede comprobar si el régimen de la «Beihilfe» se caracteriza por los criterios de cobertura mencionados en relación con el sistema comunitario. En este caso se aplica el artículo 79 de la BBG en relación con el apartado 1 del artículo 1 de sus normas de desarrollo. La primera de estas normas establece que el Estado-empleador protegerá al interesado en su servicio y en su posición de funcionario y protegerá sus intereses y los de su familia, aun después de haber cesado en sus funciones. En el apartado 1 del artículo 1 de las normas de desarrollo se precisa que la protección del funcionario, prevista de manera general por el artículo 79, desempeña un papel concreto a los efectos que aquí nos interesan: a través, dice el legislador alemán, del pago de «ayudas»; y estas ayudas «completan», en caso de enfermedad (y de maternidad, de defunción, de medidas de medicina preventiva y de vacunación) «la cobertura privada, a cargo de la remuneración ordinaria». En consecuencia, este régimen complementario viene a añadirse pero no a reemplazar al Seguro de Enfermedad normal que el funcionario está obligado a contratar a sus expensas. Estas modalidades, típicamente complementarias, de la ayuda concedida al funcionario para hacer menos onerosa la cobertura de esa necesidad básica que es la asistencia médica, son reguladas mediante normas de desarrollo: la «Beihilfe» asume la parte de gastos médicos que le corresponde, sin perjuicio del umbral específico fijado para su intervención, de manera limitativa, en el importe residual no reembolsado por el Seguro de Enfermedad primario. La «Beihilfe» —que es definida significativamente como ayuda, más que como régimen de Seguridad Social en el sentido propio del término— constituye, esencialmente, otra fuente a la que el funcionario puede recurrir en los casos previstos por la ley. La función subsidiaria característica del sistema se explica también por el hecho de que, dada la gran profesionalidad e independencia atribuidas a la función pública, el funcionario ha sido asimilado al trabajador independiente y se le ha reconocido una facultad de elección análoga para la cobertura del riesgo de enfermedad. El sistema de la «Beihilfe» se adapta, por su concepción, a ese aspecto importante de la posición del funcionario que el artículo 79 de la BBG pretende proteger. El funcionario queda excluido del ámbito de aplicación del Código de Seguridad Social pero en contrapartida está cubierto por el régimen especial de ayudas de referencia en lo que se refiere a los gastos médicos.
37.
Las consideraciones expuestas demuestran que el régimen comunitario y el de la «Beihilfe», lejos de ser equivalentes, difieren sin duda alguna debido a criterios esenciales que les son aplicables respectivamente: uno está organizado de manera característica como un sistema primario y autosuficiente de seguro, el otro, en cambio, como una ayuda que viene a completar el seguro privado. Por otra parte la conclusión a la que llego no es refutada por el hecho de que la «Beihilfe» se abone también cuando el funcionario no se ha asegurado por su cuenta contra el riesgo de enfermedad, aunque la ayuda satisfecha quede dentro de los límites preestablecidos. La cobertura prestada al funcionario alemán no tiene, ni siquiera en este último caso, el carácter de un Seguro de Enfermedad comparable al régimen comunitario. El legislador alemán la concibe como un medio de ayuda desde la perspectiva de lo que se ha dado en llamar el principio de «provisión», y no como el reembolso adecuado de los gastos de enfermedad. Por otra parte, no hay que considerar el régimen de intervención a favor de las personas que no gocen de la cobertura de otro seguro como disociable del sistema global de la «Beihilfe»: éste sólo constituye una parte del marco normativo; la lógica del sistema es que la «Beihilfe», insuficiente cuando opera con independencia de otra cobertura, alcanza en cambio el resultado óptimo de maximizar el reembolso de los gastos médicos soportados por el funcionario sólo en presencia, y como complemento, de un régimen social primario. Por lo tanto, el criterio de adecuación adoptado por el legislador alemán sólo puede entenderse de forma distinta en el sentido de que la «Beihilfe» cubre las necesidades del interesado únicamente cuando se suma a las prestaciones satisfechas por las otras modalidades de seguro consideradas, en dicho sistema, como primarias. Lo anterior confirma que es un criterio, esencialmente y sin confusión posible, diferente del previsto en el artículo 72 del Estatuto, que garantiza al funcionario comunitario el nivel máximo de prestaciones, de carácter autónomo y primario, aun sin la eventual presencia de otros medios de cobertura.
38.
Recordaré, por último, únicamente para completar con otra interpretación las observaciones formuladas hasta aquí, la postura adoptada por el Gobierno alemán y contenida en el documento no 7481 que es un escrito «Punto I/A del grupo “Estatuto” al Comité de representantes permanentes», que el demandante presentó después de la interposición de su recurso de casación.
En esta declaración se dice que las prestaciones abonadas en caso de enfermedad en virtud del régimen aplicable a la función pública en Alemania («Beihilfe») no constituyen reembolsos de gastos conforme a un Seguro de Enfermedad obligatorio y que no pueden asimilarse a éstos. De ello se deduce, según esta declaración, que las prestaciones del régimen de Seguro de Enfermedad de las Comunidades Europeas son prioritarias debido al carácter subsidiario del régimen de la función pública alemana.
La Comisión alega que ésta es una declaración unilateral y no vinculante. En mi opinión, sin perjuicio de la observancia del principio iura novit curia, puede considerarse a este escrito como un documento presentado en el marco del deber general de cooperación de las partes con el Juez en lo que respecta tanto al conocimiento como a la interpretación de una disposición perteneciente, como en el presente caso, a un ordenamiento jurídico diferente del ordenamiento jurídico comunitario.
Según la declaración de que se trata, el régimen de la «Beihilfe» no puede calificarse de régimen legal de Seguro de Enfermedad. Bastaría, pues, suscribir esta opinión para afirmar, sin que sea necesario añadir otros argumentos, que el demandante no reúne los requisitos previstos por el apartado 6 del artículo 4 del Reglamento a efectos de su posible exclusión del Seguro de Enfermedad comunitario.
Por lo demás, se llega al mismo resultado siguiendo el razonamiento expuesto anteriormente, sea cual fuere la forma en que se quiera calificar el régimen aplicable al funcionario en el ordenamiento jurídico alemán aquí considerado. Sean o no prestaciones de seguro en el sentido propio del término, el reembolso de los gastos médicos por medio de la «Beihilfe» sólo es subsidiario y complementario de las prestaciones procedentes de otro seguro autónomo y primario. Este es el dato esencial y objetivo del sistema alemán. La declaración no podía dejar de reconocerlo. Este sistema no posee en ningún caso características equivalentes al régimen comunitario, el cual establece, como he explicado más arriba, criterios y garantías de cobertura diferentes.
39.
La Comisión al adoptar la decisión impugnada, y el Tribunal de Primera Instancia al confirmarla, no han comprendido ni aplicado correctamente el criterio de equivalencia entre los dos regímenes sociales que deben ser comparados, llegando así equivocadamente a excluir al demandante de la afiliación al Seguro de Enfermedad comunitario.
Concluyo, por las razones antes expuestas, que procede estimar el motivo basado en la infracción del apartado 6 del artículo 4. Como resulta innecesario llevar a cabo diligencias de prueba complementarias sobre este punto ya que se trata de una cuestión de derecho, estimo que el litigio puede ser resuelto por el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones del artículo 54 de su Estatuto. Propongo pues que se anule la decisión de 3 de mayo de 1991.
La pretensión de indemnización por daños y perjuicios
40.
El recurrente solicita además al Tribunal de Justicia que reconozca su derecho a la reparación del perjuicio sufrido a causa del comportamiento de la parte recurrida.
Dado que este Abogado General propone que se estime el recurso del recurrente únicamente en lo que se refiere al motivo invocado en apoyo de la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de mayo de 1991, estimo que la pretensión aquí examinada debe apreciarse también sólo en relación con esta decisión.
La sentencia del Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso del demandante y consideró legales las medidas impugnadas. Por consiguiente, la pretensión de reparación del perjuicio sufrido sometida al Juez de primera instancia no podía estimarse dado que el comportamiento de la Comisión no era ilegal. Partiendo de esta base, el Tribunal de Primera Instancia no examinó si la pretensión de indemnización era fundada, ni los elementos de hecho que motivaron dicha pretensión.
Considero que, precisamente estos elementos de hecho son importantes para determinar la posible existencia y la magnitud del perjuicio así como la medida en que es imputable a la Comisión. Estimo que el Tribunal de Justicia no dispone, en el estado actual de los autos, de datos suficientes para pronunciarse en la materia. Este punto exige un estudio más profundo y propongo, por consiguiente, que su examen se remita al Tribunal de Primera Instancia.
Costas
41.
Como he concluido respecto al fondo proponiendo que se remita el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que examine la cuestión de los daños y perjuicios, corresponde el Juez a quo, con arreglo al artículo 122 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, resolver sobre las costas.
Conclusión
En atención a las consideraciones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
«—
Desestime el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de junio de 1993 dictada en el asunto T-92/91, en lo que se refiere a los motivos relativos a la decisión de la Comisión de 25 de abril de 1991.
—
Estime el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de junio de 1993 dictada en el asunto T-92/91, en lo que se refiere a los motivos relativos a la decisión de la Comisión de 3 de mayo de 1991, y por consiguiente anule respecto de este punto la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, y, con arreglo al artículo 54 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia, anule la decisión de la Comisión de 3 de mayo de 1991.
—
Anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en lo relativo a la pretensión de indemnización de daños y perjuicios.
—
Remita el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que se pronuncie sobre la pretensión de indemnización de daños y perjuicios y sobre las costas.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 209, p. 1.
(
2
)	Auto de 26 de abril de 1993, Kupka-Floridi/CES (C-244/92 P, Rec. p. I-2041). Auto de 26 de septiembre de 1994, X/Comisión (C-26/94 P, Rec. p. I-4379).
(
3
)	Sentencia de 22 de diciembre de 1993, Eppe/Comisión (C-354/92 P, Rec. p. I-7027).
(
4
)	Sentencia de 18 de diciembre de 1992, Khouri/Comisión (T-85/91, Rec. p. II-2637).
(
5
)	Sentencia de 18 de enero de 1984, Ekro (327/82, Rec. p. 107).
(
6
)	Sentencia de 12 de diciembre de 1989, Kontogeorgis/Comisión (C-163/88, Rec. p. 4189).
(
7
)	Sentencia de 28 de septiembre de 1994, Beune (C-7/93, Rec. p. I-4471).
(
8
)	Sentencia de 13 de mayo de 1986 (170/84, Rec. p. 1607).
(
9
)	La práctica en materia de aplicación del apartado 4 del artículo 72 en lo que se refiere a los funcionarios comunitarios en activo o jubilados que perciben la «Beihilfe» discurre, a mi juicio, en el sentido de no aplicar en este caso la regla que prohibe la acumulación. Esta práctica encuentra su fundamento lógico en que el funcionario o el jubilado comunitario está obligado en todo caso a pagar la totalidad de la cotización al Seguro de Enfermedad de manera que no sufre una reducción de las prestaciones comunitarias y puede, por el contrario, beneficiarse plenamente de los dos sistemas.