ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
15 décembre 2025 (*)
« Recours en annulation et en indemnité – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2024/2643 (PESC) – Détournement de pouvoir – Liberté d’expression – Méconnaissance des exigences de forme – Irrecevabilité manifeste partielle – Recours en partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑143/25,
Harouna Douamba, demeurant à Lomé (Togo), représenté par Me B. Poda, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mmes S. Lejeune et L. Berger, en qualité d’agentes,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de MM. K. Kecsmár, président, P. Nihoul (rapporteur) et L. Truchot, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, le requérant, M. Harouna Douamba, demande, d’une part, sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2024/3188 du Conseil, du 16 décembre 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) 2024/2642 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2024/3188 ; ci-après le « règlement attaqué »), dans la mesure où cet acte le concerne, et, d’autre part, sur le fondement des articles 268 et 340 TFUE, la réparation du préjudice qu’il aurait subi du fait de l’adoption du règlement attaqué.
Antécédents du litige
2        Le requérant est un homme d’affaires ivoirien.
3        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne en vue de faire pression sur la Fédération de Russie pour qu’elle s’abstienne d’avoir recours à des moyens non militaires, dits « hybrides », visant à mettre en péril la démocratie, l’État de droit, la stabilité et la sécurité de l’Union, de ses États membres, d’une organisation internationale ou de pays tiers, ainsi qu’à mettre en péril la souveraineté ou l’indépendance d’un État membre ou d’un pays tiers.
4        Le 8 octobre 2024, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2024/2643 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2024/2643) et, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) 2024/2642 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie
(JO L, 2024/2642).
5        L’article 2, paragraphe 1, de la décision 2024/2643 prévoit notamment :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui :
sont responsables d’actions ou de politiques du gouvernement de la Fédération de Russie qui compromettent ou menacent la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité de l’Union, d’un ou de plusieurs de ses États membres, d’une organisation internationale ou d’un pays tiers, ou qui compromettent ou menacent la souveraineté ou l’indépendance d’un ou de plusieurs de ses États membres, ou d’un pays tiers, ou qui mettent en œuvre ou soutiennent de telles actions ou politiques ou en tirent avantage, par l’un des agissements suivants :
[…]
iv) organiser ou diriger l’utilisation de la manipulation coordonnée de l’information et de l’ingérence, ou participer, directement ou indirectement, à une telle utilisation, la soutenir ou la faciliter de quelque autre manière ;
[…] »
6        Le règlement 2024/2642 impose l’adoption de mesures de gel des fonds et des ressources économiques en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2024/2643. En effet, en particulier, l’article 2, paragraphe 3, sous a) à c), de ce règlement reprend pour l’essentiel l’article 2, paragraphe 1, sous a) à c), de ladite décision.
7        Le 16 décembre 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/3174 modifiant la décision 2024/2643 (JO L, 2024/3174). Par cette décision, le Conseil a ajouté seize personnes physiques et trois personnes morales sur la liste des personnes physiques et morales, des entités et des organismes, annexée à la décision 2024/2643. Parmi les personnes physiques ajoutées figurait le requérant sous le numéro 13.
8        Les motifs de cette inscription sont les suivants :
« [Le requérant] est un homme d’affaires ivoirien et le chef d’un réseau de désinformation pro-russe et anti-occidental en République centrafricaine (RCA) et au Burkina Faso.
En 2011, [le requérant] a fondé en RCA une organisation non gouvernementale appelée “Aimons Notre Afrique” (ANACOM). Cette organisation a bénéficié d’un financement de Lobaye Invest, qui a été associée au groupe Wagner. En 2022, [le requérant] a créé le Groupe Panafricain pour le Commerce et l’Investissement (GPCI) au Burkina Faso. Le GPCI a été impliqué dans des opérations d’influence clandestines.
Les réseaux de désinformation [du requérant] ont été démantelés par Meta en mai 2021 et, plus tard, en mai 2023. Néanmoins, les groupes de désinformation liés au GPCI sont toujours actifs et mènent des campagnes de désinformation structurées et coordonnées, en recourant à un vaste réseau de chaînes d’information. Ces campagnes visent en particulier la France, y compris au moyen d’accusations de conspiration, de terrorisme, d’opérations de déstabilisation ou de préparation de coups d’État à l’encontre de l’Union ou de ses États membres.
Par conséquent, [le requérant] soutient et met en œuvre des actions ou des politiques du gouvernement de la Fédération de Russie qui compromettent ou menacent la démocratie, l’[É]tat de droit, la stabilité ou la sécurité d’un État membre ou d’un pays tiers en organisant et en dirigeant l’utilisation de la manipulation coordonnée de l’information et de l’ingérence, et en participant, directement ou indirectement, à une telle utilisation, en la soutenant et en la facilitant de quelque autre manière. »
9        Pour les mêmes motifs, le requérant a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe I du règlement 2024/2642 par le règlement attaqué.
10      Le 17 décembre 2024, le Conseil a publié au Journal Officiel de l’Union européenne un avis C/2024/7477 à l’attention des personnes physiques et morales, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives prévues par la décision 2024/2643, modifiée par la décision 2024/3174, et par le règlement 2024/2642, mis en œuvre par le règlement attaqué (JO C, C/2024/7477). Cet avis indiquait, notamment, que les personnes concernées pouvaient adresser au Conseil, avant le 7 janvier 2025, une demande de réexamen de la décision par laquelle elles avaient été inscrites sur les listes en cause, en y joignant des pièces justificatives.
11      Le requérant n’a pas réagi à cet avis.
Conclusions des parties
12      Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le règlement attaqué en ce qu’il le concerne ;
–        condamner le Conseil à lui verser 1 000 600 000 euros à titre de dommages et intérêts ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
13      Le Conseil conclut à qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter la demande en annulation ;
–        rejeter la demande en indemnité ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
14      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, à tout moment, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
15      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, conformément à cette disposition, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la demande en annulation
16      À l’appui de son recours, le requérant invoque deux moyens, le premier, tiré du détournement de pouvoir et le second, tiré de la violation de la liberté d’expression.
Sur le premier moyen, tiré du détournement de pouvoir
17      Le requérant soutient que le règlement attaqué démontre l’existence d’une intention délibérée du Conseil de détourner son pouvoir et fait valoir que cette institution ne démontre pas en quoi il mène des campagnes de déstabilisation contre les pays de l’Union.
18      Le Conseil soutient, notamment, que le moyen est irrecevable.
19      À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53 dudit statut, et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête doit indiquer l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens.
20      Selon une jurisprudence constante, ces éléments doivent être suffisamment clairs et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit, sur lesquels celui-ci se fonde, ressortent à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir ordonnance du 17 octobre 2024, Dehesa de Los Llanos/Commission, T‑794/22, non publiée, EU:T:2024:712, point 44 et jurisprudence citée ).
21      Par ailleurs, selon la jurisprudence, un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, qu’il a été pris exclusivement, ou à tout le moins de manière déterminante, à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités pour parer aux circonstances de l’espèce (arrêts du 25 juin 2020, Vnesheconombank/Conseil, C‑731/18 P, non publié, EU:C:2020:500, point 63, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 208).
22      En l’espèce, il résulte du préambule de la décision 2024/2643, à laquelle renvoie le règlement 2024/2642, que ces deux actes visent à faire pression sur la Fédération de Russie pour qu’elle s’abstienne d’avoir recours à des moyens non militaires, dits « hybrides », visant à mettre en péril la démocratie, l’État de droit, la stabilité et la sécurité de l’Union, de ses États membres, d’une organisation internationale ou de pays tiers, ainsi qu’à mettre en péril la souveraineté ou l’indépendance d’un État membre ou d’un pays tiers.
23      Il convient de constater que le requérant n’explique pas en quoi le Conseil, en adoptant le règlement attaqué, se serait écarté de cet objectif.
24      En particulier, l’affirmation selon laquelle le règlement attaqué ne démontre pas en quoi le requérant mène des campagnes de sensibilisation contre les pays de l’Union n’explique pas en quoi consiste le prétendu détournement de pouvoir.
25      Sans autre indication, et en l’absence, dans la requête, des éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels se fonderait le requérant, ni le Conseil ni le Tribunal ne sont en mesure d’identifier les griefs dirigés contre le règlement attaqué, de sorte que le premier n’est pas en mesure d’assurer sa défense et le second d’exercer son contrôle juridictionnel.
26      Il y a donc lieu de rejeter le premier moyen comme étant manifestement irrecevable.
Sur le second moyen, tiré de la violation de la liberté d’expression
27      Le requérant soutient que le règlement attaqué viole la liberté d’expression. Il ajoute que les accusations du Conseil sont sans fondement et qu’elles constituent de simples allégations sans preuve.
28      Le Conseil soutient, notamment, que le moyen est irrecevable.
29      En premier lieu, il importe de constater que, dans la requête, le requérant formule des considérations générales sur les droits fondamentaux et sur la liberté d’expression, sans mentionner une base juridique précise au soutien de sa prétention ni citer une jurisprudence pertinente.
30      Par ailleurs, il n’établit pas de lien entre la violation de sa liberté d’expression, sur laquelle il fonde son moyen, et le gel de ses ressources dans les États membres. Ainsi, il ne fait pas valoir qu’il disposerait de fonds dans un État membre et que, par conséquent, la mesure prise à son égard serait susceptible d’avoir un effet sur lui-même ou sur ses activités.
31      Il convient, en deuxième lieu, de rappeler que le respect des droits fondamentaux s’impose à toute action de l’Union, y compris dans le domaine de la politique étrangère et de la sécurité commune (PESC), ainsi que cela ressort des dispositions combinées des articles 21 et 23 TUE (voir, en ce sens, arrêt du 14 juin 2016, Parlement/Conseil, C‑263/14, EU:C:2016:435, point 47).
32      Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, toute personne a droit à la liberté d’expression, qui comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontières.
33      Toutefois, le droit à la liberté d’expression, tel que protégé par l’article 11 de la charte des droits fondamentaux, ne constitue pas une prérogative absolue et peut faire l’objet de limitations dans les conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la même charte.
34      Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une atteinte aux droits fondamentaux en cause doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ceux-ci, viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union, et ne pas être disproportionnée (voir arrêt du 18 décembre 2024, Mironovich Shor/Conseil, T‑489/23, EU:T:2024:912, point 172 et jurisprudence citée).
35      Dans la requête, le requérant évoque les conditions auxquelles sont soumises, dans la jurisprudence, les dérogations à la liberté d’expression, mais il ne fournit aucun élément permettant de comprendre en quoi l’une ou l’autre ne seraient pas remplies, en tout ou en partie, en l’espèce.
36      En troisième lieu, le requérant soutient que le Conseil l’accuse sans fondement et sans preuve de mener des campagnes de désinformation. Sur ce point également, il se limite toutefois à formuler une affirmation générale sans fournir le moindre élément permettant de l’étayer.
37      Le second moyen ne satisfaisant pas aux exigences minimales de l’article 76, sous d), du règlement de procédure et ne permettant pas à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, il convient de rejeter le second moyen et la demande en annulation comme étant manifestement irrecevables.
Sur la demande en indemnité
38      Le requérant fait valoir que, du fait du règlement attaqué, il a subi un important préjudice.
39      En premier lieu, il aurait dû exposer des frais considérables pour sa défense, consistant dans des frais de déplacement, des frais d’hôtel et de restauration, ainsi que dans des frais de taxi et de communication. Il aurait dû en outre constituer un collectif d’avocats pour défendre ses intérêts. L’ensemble de ces frais est évalué, aux points 84 et 86 de la requête, à 600 000 livres sterling (GBP) (environ 684 562 euros), qui deviennent 600 000 euros, voire 600 000 000 euros, dans le dispositif de celle-ci.
40      En second lieu, du fait qu’il aurait été traité de terroriste et assimilé à un putschiste agissant contre l’Union et les États qui la composent par le règlement attaqué, il aurait subi un préjudice moral qu’il évalue à 1 000 000 000 de GBP (environ 1 140 867 444 euros) au point 92 de la requête et 1 000 000 000 d’euros dans le dispositif.
41      Le Conseil conteste cette demande.
42      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
43      Il ressort de la jurisprudence que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses institutions ou de ses agents, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées (voir arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, point 32 et jurisprudence citée).
44      Pour satisfaire aux exigences posées par l’article 76, sous d), du règlement de procédure, une requête visant à la réparation de dommages prétendument causés par une institution de l’Union doit contenir les éléments qui permettent d’identifier le comportement que la partie requérante reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles il estime qu’il existe un lien de causalité entre le comportement et le préjudice qu’il prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice. En revanche, une demande tendant à obtenir une indemnité quelconque manque de la précision nécessaire et doit, par conséquent, être considérée comme irrecevable (voir ordonnance du 23 mars 2017, Gollnisch/Parlement, T‑624/16, non publiée, EU:T:2017:243, point 76 et jurisprudence citée).
45      Les conditions pour l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, que le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner dans un ordre déterminé, sont cumulatives, de sorte qu’il suffit que l’une d’entre elles fasse défaut pour rejeter la demande dans son ensemble (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2018, Union européenne/Kendrion, C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, point 118 et jurisprudence citée).
46      À cet égard, il convient de rappeler que, afin de satisfaire aux exigences de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi que de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, une demande visant à la réparation de dommages prétendument causés par une institution doit indiquer avec suffisamment de précision de quelle façon l’ensemble des conditions pour la réparation du préjudice prétendument subi sont réunies (voir ordonnance du 14 octobre 2024, WS/EUIPO, T‑1138/23, non publiée, EU:T:2024:707, point 21 et jurisprudence citée).
47      En ce qui concerne la condition de la réalité du dommage, selon la jurisprudence, la responsabilité non contractuelle de l’Union ne saurait être engagée que si la partie requérante a effectivement subi un préjudice « réel et certain » ; à cet égard, il incombe à l’intéressée d’apporter des preuves concluantes tant de l’existence que de l’étendue du préjudice allégué (voir arrêt du 1er octobre 2025, Albot/Conseil, T‑343/24, non publié, EU:T:2025:931, point 146 et jurisprudence citée).
48      En l’espèce, il suffit de relever que, comme il ressort des points 39 et 40 ci-dessus, les montants réclamés et les devises y afférentes manquent de la clarté la plus élémentaire. En outre, le requérant s’est borné à alléguer les préjudices décrits aux points 39 et 40 ci-dessus sans apporter le moindre commencement de preuve de l’existence et de l’étendue de tels préjudices moraux et matériels et encore moins de la démonstration d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées telle que requise par la jurisprudence constante rappelée au point 43 ci-dessus.
49      Pour ces raisons, il y a donc lieu de rejeter la demande en indemnité comme étant, respectivement, manifestement irrecevable et manifestement non fondée.
50      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours dans son intégralité.
Sur les dépens
51       Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
52      En l’espèce, le requérant ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant partiellement manifestement irrecevable et partiellement manifestement non fondé.
2)      M. Harouna Douamba est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 15 décembre 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
K. Kecsmár
*      Langue de procédure : le français.