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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il Consiglio ha proposto il presente ricorso avverso l'annullamento da parte del Tribunale di primo grado di decisioni adottate dalla Corte dei conti in qualità di autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l'«APN») nei confronti di Silvio Busacca e altri (ricorrenti in primo grado; in prosieguo: i «ricorrenti»). Con dette decisioni la Corte dei conti aveva respinto le domande dei ricorrenti di iscrivere il loro nominativo nell'elenco delle persone che avevano manifestato il proprio interesse per una misura di cessazione definitiva (anticipata) dal servizio, come previsto dal regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 17 novembre 1995, n. 2688, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (in prosieguo: il «regolamento»). Tuttavia, detto regolamento autorizza l'adozione delle relative misure soltanto per quanto riguarda funzionari del Parlamento europeo.
2. Nelle presenti conclusioni, i fatti e gli argomenti delle parti vengono esaminati solo nella parte in cui differiscono da quanto esposto dalle parti nelle cause riunite Chvatal e Losch . Per il resto, si rinvia alle conclusioni presentate in data odierna nelle dette cause.
3. La differenza sostanziale tra il presente procedimento e le cause riunite Chvatal e Losch risiede nel fatto che il Consiglio, che ha proposto il ricorso, non è intervenuto in primo grado a sostegno della Corte dei conti nella causa Busacca. I ricorrenti ritengono che il Consiglio non possa pertanto proporre impugnazione.
II - Il contesto giuridico
4. L'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia delle Comunità europee dispone quanto segue:
«Può essere proposta impugnazione dinanzi alla Corte (...) contro le decisioni del Tribunale (...).
L'impugnazione può essere proposta da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni. Tuttavia le parti intervenienti diverse dagli Stati membri e dalle istituzioni della Comunità possono proporre impugnazione soltanto qualora la decisione del Tribunale le concerna direttamente.
Ad eccezione delle cause relative a controversie tra la Comunità e i suoi agenti, l'impugnazione può essere proposta anche dagli Stati membri o dalle istituzioni della Comunità che non siano intervenuti nella controversia dinanzi al Tribunale (...)».
III - Conclusioni delle parti
5. Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
- annullare la sentenza del Tribunale di primo grado 30 settembre 1998, causa T-164/97, Silvio Busacca e a./Corte dei conti;
- decidere sulle spese del procedimento dinanzi alla Corte secondo il suo prudente apprezzamento.
6. I ricorrenti chiedono che la Corte voglia:
- dichiarare irricevibile il ricorso del Consiglio dell'Unione europea volto ad ottenere l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado 30 settembre 1998, causa T-164/97, Silvio Busacca e a./Corte dei conti delle Comunità europee;
- decidere sull'eccezione procedurale in questione;
- condannare il ricorrente alle spese.
7. La Corte dei conti non ha presentato conclusioni relative al merito della causa, limitandosi all'udienza a chiedere alla Corte di farle sopportare unicamente le proprie spese.
IV - Analisi giuridica
Argomenti delle parti
8. Il Consiglio ritiene che la limitazione del diritto di impugnazione di cui all'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia riguardi unicamente i ricorsi proposti da dipendenti relativi a problemi di natura individuale e non si applichi a quelli che mettono in discussione la legittimità di atti aventi portata generale, a maggior ragione di un regolamento. La disposizione si baserebbe sostanzialmente sul presupposto che istituzioni o Stati membri non abbiano di norma alcun interesse legittimo ad esaminare il trattamento riservato in primo grado a controversie interne di altre istituzioni. La sentenza impugnata riguarderebbe invece un atto avente portata generale adottato dal Consiglio. La sentenza sarebbe rilevante per molti motivi, in particolare da un punto di vista istituzionale, nonostante si tratti di una causa di dipendenti. Inoltre l'illegittimità del regolamento del Consiglio costituirebbe in pratica il solo oggetto del ricorso de quo.
9. Il Consiglio fa infine riferimento alle cause riunite Chvatal e Losch, vertenti su analoghe questioni. Poiché il Consiglio è intervenuto in primo grado in tali procedimenti, i ricorsi da esso proposti avverso le sentenze del Tribunale nelle dette cause sarebbero in ogni caso ricevibili. Nell'interesse della chiarezza giuridica occorrerebbe emettere sentenze uniformi nelle tre cause invece di lasciar passare eventualmente in giudicato una sentenza del Tribunale ed annullare le altre due.
10. All'udienza l'agente del Consiglio ha invitato la Corte a sviluppare il diritto di impugnazione per via pretoria, rinviando alla giurisprudenza, alla stregua del diritto di ricorso del Parlamento .
11. Il Regno di Spagna, intervenuto a sostegno del Consiglio, appoggia tale argomentazione e considera necessaria un'interpretazione opportunamente restrittiva dell'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia. L'eccezione al diritto di impugnazione di istituzioni e Stati membri sarebbe giustificata solo per questioni meno rilevanti concernenti unicamente controversie giuridiche di natura individuale. All'udienza l'agente del governo spagnolo ha rammentato la necessità di interpretare restrittivamente le eccezioni a principi aventi portata generale. Nel caso di specie il principio avente portata generale sarebbe il diritto di impugnazione illimitato del Consiglio, mentre la limitazione di tale diritto nelle cause relative a dipendenti costituirebbe un'eccezione.
12. Il Consiglio e il Regno di Spagna sostengono inoltre in maniera circostanziata la fondatezza del ricorso. A tale riguardo essi rimandano nuovamente alle conclusioni nelle cause riunite Chvatal e Losch.
13. I ricorrenti insistono invece sul fatto che il ricorso è irricevibile e si riservano di dedurre argomenti in merito alla fondatezza nel caso in cui la Corte dichiari il ricorso ricevibile.
14. Essi sottolineano che in definitiva il Consiglio avrebbe avuto la possibilità di intervenire in primo grado tutelando in tal modo i propri diritti. L'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia non prevedrebbe alcuna controeccezione alla limitazione del diritto di impugnazione, concesso agli attori privilegiati anche in mancanza di intervento in primo grado, nelle cause di dipendenti che riguardino la validità di atti aventi portata generale o comportino conseguenze finanziarie. Inoltre, controversie giuridiche di tale tipo si presenterebbero di frequente.
15. I ricorrenti ritengono che il diritto di impugnazione concesso a istituzioni e Stati membri, al di fuori dell'ambito limitato delle cause relative a dipendenti, sia già inadeguato poiché non potrebbe competere a terzi impugnare una sentenza accettata da tutte le parti in causa. A tale riguardo essi si richiamano ai primi documenti di lavoro del Consiglio sulla disciplina del diritto di impugnazione nonché alle prese di posizione della Commissione e del Parlamento, come presentate nella dottrina giuridica . Si dovrebbe impedire l'ulteriore estensione di tale doppio privilegio a livello di interpretazione.
16. I ricorrenti ritengono che le considerazioni del Consiglio sulla limitazione del suo particolare diritto di impugnazione nelle cause di dipendenti, nelle quali esso non sia quanto meno intervenuto, arrechino altresì pregiudizio alla certezza del diritto e alla tutela del legittimo affidamento. Da un lato, non sarebbe chiaro chi debba godere di tale diritto di impugnazione. Dall'altro lato, tutte le cause di dipendenti riguarderebbero almeno un atto giuridico avente portata generale, vale a dire lo Statuto del personale.
17. I ricorrenti accusano il Consiglio di voler unicamente evitare, con il suo argomento, le conseguenze della propria negligenza. Il Consiglio avrebbe dovuto essere a conoscenza della causa di primo grado, poiché i ricorrenti avevano presentato una domanda di accesso ai documenti relativi a misure di cessazione definitiva dal servizio, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia.
18. Per quanto riguarda l'esigenza di coerenza con le cause riunite Chvatal e Losch, i ricorrenti hanno osservato che anche le sentenze in cui si accerti incidentalmente l'illegittimità di atti aventi portata generale avrebbero efficacia giuridica soltanto tra le parti. Nessun terzo potrebbe invocare direttamente siffatta constatazione.
19. Del resto, i ricorrenti rilevano che il Consiglio non contesta soltanto le considerazioni del Tribunale sulla validità del regolamento, ma anche quelle relative alla ricevibilità del ricorso.
20. In una fase successiva del procedimento i ricorrenti hanno addebitato al Consiglio e al Regno di Spagna di voler ritardare il più possibile la causa al fine di ostacolare l'esecuzione della sentenza di primo grado. Sia l'impugnazione che l'intervento della Spagna costituirebbero un abuso di potere in quanto il passare del tempo renderebbe in pratica impossibile dare attuazione ai diritti dei ricorrenti.
Analisi
21. Il tenore dell'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia esclude chiaramente il diritto di impugnazione del Consiglio. Il caso di specie verte su una «controversi[a] tra la Comunità e i suoi agenti» nella quale il Consiglio non è intervenuto in primo grado.
22. Il Consiglio e il Regno di Spagna sottolineano bensì, fermamente, che si tratterebbe di una causa di dipendenti atipica - in un certo senso un celato ricorso diretto avverso il regolamento -, poiché avrebbe ad oggetto la validità di un atto giuridico avente portata generale e non solo la sua applicazione in un caso specifico. A tale riguardo occorre tuttavia osservare, come i ricorrenti, che ricorsi proposti da dipendenti potenzialmente possono sempre riguardare la validità di atti aventi portata generale.
23. Anche interpretando l'art. 49, terzo comma, dello Statuto, non si può pervenire ad un altro risultato. La disciplina del diritto di impugnazione nelle cause relative a dipendenti non va considerata come un'eccezione ad un principio generale che conferisce un diritto di impugnazione illimitato ad istituzioni e Stati membri, da interpretare a sua volta in maniera restrittiva. Il contesto fa piuttosto propendere per un principio generale completamente differente, a cui il diritto di impugnazione illimitato di istituzioni e Stati membri, al di fuori del diritto del pubblico impiego, fa eccezione. Ai sensi dell'art. 49, secondo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, l'impugnazione può essere in linea di principio proposta soltanto dalle parti, o dagli intervenienti qualora la decisione del Tribunale li concerna direttamente. Già il diritto di impugnazione conferito dal detto articolo a istituzioni e Stati membri che siano sì intervenuti nel procedimento, ma che la sentenza non concerne direttamente, costituisce un elemento estraneo nel diritto relativo al procedimento d'impugnazione. La rinuncia allo status di parte interveniente di cui all'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia va ancora oltre. Il cosiddetto «doppio privilegio» - per usare i termini dei ricorrenti - è a sua volta limitato dall'eccezione che si applica alle controversie con i dipendenti. Nella fattispecie non occorre esaminare se risulti applicabile a tale situazione particolarmente complessa, costituita da principio, eccezione e controeccezione, il principio generale dell'interpretazione restrittiva di disposizioni d'eccezione. Infatti, anche un'interpretazione restrittiva dipende in linea di principio dal tenore letterale della disposizione.
24. Tuttavia il Consiglio e il Regno di Spagna osservano giustamente che la ratio del diritto di impugnazione ampliato di istituzioni e Stati membri osta alla limitazione di tale diritto anche in cause di dipendenti sostanzialmente rilevanti dal punto di vista giuridico. In definitiva, il diritto di impugnazione ampliato deve consentire ai ricorrenti privilegiati, in qualità di «custodi del diritto», di adire la Corte per tutelare la coerenza della giurisprudenza, quando le parti di un procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado accettano la pronuncia . A tale obbligo corrisponde il diritto di ricorso ampliato di Stati membri, Consiglio e Commissione ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE).
25. Tuttavia, per quanto riguarda l'ambito delle cause relative a dipendenti, il legislatore ha esplicitamente rinunciato a garantire la detta funzione mediante la concessione di un doppio privilegio a istituzioni e Stati membri, limitandone la possibilità di ricorso all'unico privilegio di cui all'art. 49, secondo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia. La Corte non può capovolgere mediante riduzione teleologica questa disposizione esplicita basandosi unicamente sulle circostanze di una causa specifica.
26. Riguardo infine all'invito ad un'evoluzione del diritto per via pretoria, essa presuppone in linea di principio un'anomala lacuna normativa . Nel caso di specie sussiste invece una normativa esplicita. Non risulta neanche che tale normativa abbia perso la propria ragione d'essere in seguito a modifiche apportate al sistema della tutela giuridica o dell'equilibrio istituzionale della Comunità europea. Al contrario, ai sensi dell'art. 168 A, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 225 CE) il Consiglio era ed è l'istituzione che in virtù della sua funzione legislativa ha un ruolo decisionale determinante per quanto concerne la portata del suo diritto di impugnazione privilegiato. In queste circostanze uno sviluppo per via pretoria è incompatibile con l'equilibrio istituzionale e con la responsabilità che entro tale equilibrio è attribuita al Consiglio nell'ambito della sua funzione legislativa.
27. Del resto, i ricorrenti osservano giustamente che al Consiglio doveva essere nota l'esistenza di un ricorso pendente dinanzi al Tribunale. Come emerge anche dalle cause riunite Chvatal e Losch, esso avrebbe pertanto potuto agevolmente esercitare il proprio diritto di impugnazione, intervenendo anche nella causa Busacca. Il Consiglio non ha addotto alcun motivo a titolo di giustificazione di tale negligenza nel caso di specie.
28. Di conseguenza, il ricorso del Consiglio non può, in contrasto con il disposto dell'art. 49, terzo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, essere dichiarato ricevibile.
V - Sulle spese
29. Ai sensi dell'art. 122 del regolamento di procedura della Corte, essa statuisce sulle spese quando l'impugnazione è respinta. Nel caso di specie il Consiglio risulta soccombente e i ricorrenti hanno chiesto di condannarlo alle spese. Conformemente all'art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura la detta domanda dev'essere accolta, limitatamente al procedimento di impugnazione. Per quanto riguarda le spese del procedimento di primo grado, si applica la pronuncia del Tribunale. Conformemente all'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Poiché la Corte dei conti chiede di sopportare le proprie spese, occorre accogliere tale richiesta.
VI - Conclusione
30. Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:
«1) Il ricorso è irricevibile.
2) Il Consiglio sopporterà le spese del procedimento di impugnazione. Il Regno di Spagna e la Corte dei conti sopporteranno le proprie spese».