62023CC0414
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 12 december 2024 (
1
)
Zaak C‑414/23
Metsä Fibre Oy,
in tegenwoordigheid van:
Energiavirasto
[verzoek van de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten – EU‑register – Verordening (EU) nr. 389/2013 – Inschrijving van een restitutie van rechten in het EU‑register – Restitutie krachtens een later door het Hof ongeldig verklaarde bepaling – Onmogelijkheid om reeds ingeleverde emissierechten terug te vorderen”
1.
Krachtens richtlijn 2003/87/EG (
2
) worden aan exploitanten van bepaalde installaties broeikasgasemissierechten toegewezen. (
3
) Elk van die exploitanten moet jaarlijks een hoeveelheid van die toegewezen emissierechten inleveren voor annulering, welke hoeveelheid gelijk is aan de totale over het voorgaande kalenderjaar gemeten emissies van broeikasgassen in de atmosfeer door in haar installatie aanwezige bronnen.
2.
Ter uitvoering van richtlijn 2003/87, en als aanvulling daarop, heeft de Commissie verordening (EU) nr. 601/2012 (
4
) vastgesteld. Daarin heeft zij bepaald dat de emissierechten van een installatie voor het branden van kalk onder de inleveringsverplichting vallen, ook als het CO2 is overgebracht naar een andere installatie om een precipitatie van calciumcarbonaat (hierna: „PCC”) te produceren.
3.
In de periode 2013‑2017 heeft een in Finland gevestigde onderneming (
5
), een exploitant van een installatie waaraan emissierechten waren toegewezen, de regeling van richtlijn 2003/87, zoals aangevuld bij verordening nr. 601/2012, in acht genomen. In het kader daarvan nam zij de emissierechten die overeenkwamen met de emissies van die installatie op in de emissierechten die zij jaarlijks inleverde voor annulering.
4.
In 2017 heeft het Hof (
6
) geoordeeld dat „de bepalingen van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en van punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening, ongeldig zijn voor zover zij systematisch het met het oog op de productie van PCC overgebrachte CO2 opnemen in de emissies van de installatie voor het branden van kalk, ongeacht of dit CO2 al dan niet wordt uitgestoten in de atmosfeer”.
5.
Het geding dat aanleiding tot deze prejudiciële verwijzing heeft gegeven, draait in wezen om de gevolgen van deze ongeldigverklaring.
I. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Richtlijn 2003/87
6.
Artikel 2 („Toepassingsgebied”) van richtlijn 2003/87 bepaalt dat zij van toepassing is op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten en de in bijlage II genoemde broeikasgassen.
7.
Artikel 12 („Overdracht, inlevering en annulering van emissierechten”), lid 3, luidt:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat de exploitant van iedere installatie uiterlijk 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15, en dat die rechten vervolgens worden geannuleerd.”
8.
Artikel 19 („Registers”) schrijft voor:
„1.   Met ingang van 1 januari 2012 verleende emissierechten worden in het register van de Gemeenschap opgenomen voor de uitvoering van processen met betrekking tot het bijhouden van in de lidstaten geopende tegoedrekeningen en het toewijzen, inleveren en annuleren van toewijzingen overeenkomstig de in lid 3 bedoelde verordening van de Commissie.
[…]
3.   Voor de uitvoering van deze richtlijn stelt de Commissie een verordening vast inzake een gestandaardiseerd en beveiligd stelsel van registers in de vorm van elektronische gegevensbanken, die gemeenschappelijke gegevens bevatten om de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten te volgen, om voor toegang van het publiek en de nodige geheimhouding te zorgen en om te waarborgen dat er geen overdrachten geschieden die met uit het Protocol van Kyoto voortvloeiende verplichtingen onverenigbaar zijn. […]
[…]”
2. Verordening nr. 389/2013
9.
In overweging 8 van verordening (EU) nr. 389/2013 (
7
) staat te lezen:
„Aangezien emissierechten en Kyoto-eenheden slechts in gedematerialiseerde vorm bestaan en fungibel zijn, moet het recht op een emissierecht of Kyoto-eenheid worden vastgesteld door het bestaan ervan in de rekening van het EU‑register waarin zij zijn opgenomen. Bovendien moet, ter beperking van de risico’s die gepaard gaan met het terugdraaien van een in een register ingevoerde transactie en de systeem‑ en marktverstoring waartoe die terugdraaiing kan leiden, ervoor worden gezorgd dat de emissierechten en de Kyoto-eenheden volledig fungibel zijn. Met name kunnen transacties na afloop van een in de registervoorschriften vastgestelde termijn niet worden teruggedraaid, herroepen of ongedaan gemaakt, tenzij volgens de voorwaarden die in de registervoorschriften zijn vastgesteld. Niets in deze verordening mag een rekeninghouder of een derde beletten uit de onderliggende transactie voortvloeiende rechten of aanspraken uit te oefenen die zij in rechte kunnen aanvoeren ter terugvordering of restitutie met betrekking tot een transactie die in een systeem ingevoerd is, bijvoorbeeld in geval van fraude of een technische fout, voor zover dit niet leidt tot terugdraaiing, herroeping of ongedaanmaking van de transactie. Voorts moet het te goeder trouw verwerven van een emissierecht of Kyoto-eenheid worden beschermd.”
10.
Artikel 40 („Aard van de emissierechten en definitief karakter van transacties”) bepaalt:
„1.   Een emissierecht of Kyoto-eenheid is een fungibel, gedematerialiseerd instrument dat op de markt kan worden verhandeld.
2.   Wegens de gedematerialiseerde aard van de emissierechten en de Kyoto-eenheden zijn de in het EU‑register opgeslagen gegevens een afdoend ‚prima facie’-bewijs voor het eigendomsrecht op een emissierecht of Kyoto-eenheid en voor alle andere zaken die op grond van deze verordening in het EU‑register moeten of mogen worden opgenomen.
3.   De fungibiliteit van de emissierechten en Kyoto-eenheden impliceert dat terugvorderings‑ of restitutieverplichtingen die met betrekking tot een emissierecht of een Kyoto-eenheid uit de nationale wetgeving kunnen voortvloeien, slechts voor emissierechten of Kyoto-eenheden als soort gelden.
Transacties worden, onverminderd artikel 70 en het afstemmingsproces van artikel 103, definitief en onherroepelijk na definitieve afronding overeenkomstig artikel 104. Onverminderd de bepalingen of rechtsmiddelen waarin de nationale wetgeving voorziet en die kunnen leiden tot de eis of de opdracht om een nieuwe transactie in het EU‑register uit te voeren, mogen wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, regels of praktijken betreffende de nietigheid van overeenkomsten en transacties niet leiden tot het ongedaan maken van een transactie die op grond van deze verordening definitief en onherroepelijk is geworden.
Een rekeninghouder of een derde mag niet worden belet de uit de onderliggende transactie voortvloeiende rechten of aanspraken uit te oefenen die zij in rechte kunnen aanvoeren, onder meer ter terugvordering, restitutie of schadeloosstelling met betrekking tot een transactie die in het EU‑register definitief is geworden, bijvoorbeeld in geval van fraude of een technische fout, voor zover dit niet leidt tot terugdraaiing, herroeping of ongedaanmaking van de transactie in het EU‑register.
4.   Een koper of houder van een emissierecht of Kyoto-eenheid die te goeder trouw handelt, verwerft het eigendomsrecht op een emissierecht of Kyoto-eenheid vrij van de gebreken van het eigendomsrecht van de cedent.”
11.
Artikel 70 („Terugdraaien van definitief afgeronde processen die per vergissing zijn geïnitieerd”) schrijft voor:
„1.   Als een rekeninghouder of een nationale administrateur die namens de rekeninghouder optreedt, onopzettelijk of per vergissing een van de in lid 2 genoemde transacties heeft geïnitieerd, kan de rekeninghouder de administrateur van zijn rekening in een schriftelijk verzoek voorstellen de afgeronde transactie terug te draaien. Het verzoek wordt naar behoren ondertekend door de gemachtigde vertegenwoordiger(s) van de rekeninghouder die het terug te draaien type transactie mag (mogen) initiëren, en wordt uiterlijk vijf werkdagen na de definitieve afronding van het proces ingediend. Dit verzoek bevat een verklaring dat de transactie onopzettelijk of per vergissing werd geïnitieerd.
2.   Rekeninghouders kunnen voorstellen de volgende transacties terug te draaien:
a)
inlevering van emissierechten;
b)
afschrijving van emissierechten;
c)
uitwisseling van internationale kredieten.
3.   Als de administrateur van de rekening vaststelt dat het verzoek aan de voorwaarden van lid 1 voldoet en hij met het verzoek instemt, kan hij voorstellen de transactie in het EU‑register terug te draaien.
4.   Als een nationale administrateur onopzettelijk of per vergissing een van de in lid 5 genoemde transacties heeft geïnitieerd, kan hij de centrale administrateur in een schriftelijk verzoek voorstellen de afgeronde transactie terug te draaien. Dit verzoek bevat een verklaring dat de transactie onopzettelijk of per vergissing werd geïnitieerd.
5.   Nationale administrateurs kunnen voorstellen de volgende transacties terug te draaien:
a)
toewijzing van algemene emissierechten;
b)
toewijzing van luchtvaartemissierechten.
6.   De centrale administrateur ziet erop toe dat het EU‑register de krachtens de leden 1 en 4 ingediende voorstellen tot terugdraaien aanvaardt, de eenheden die door de terugdraaiing moeten worden overgedragen, blokkeert en het voorstel aan de centrale administrateur toestuurt, mits aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
de transactie waarbij emissierechten waren ingeleverd of afgeschreven en die moet worden teruggedraaid, is niet meer dan 30 werkdagen voordat het voorstel van de administrateur van de rekening overeenkomstig lid 3 werd ingediend, afgerond;
b)
geen enkele exploitant voldoet als gevolg van de terugdraaiing niet langer aan de eisen voor een eerder jaar;
c)
de bestemmingsrekening van de terug te draaien transactie bevat nog steeds het aantal eenheden van het type waarop de terug te draaien transactie betrekking had;
d)
de terug te draaien toewijzing van algemene emissierechten vond plaats nadat de vergunning van de installatie was vervallen.
7.   De centrale administrateur ziet erop toe dat het EU‑register de terugdraaiing voltooit met eenheden van hetzelfde eenheidstype die op de bestemmingsrekening staan van de transactie die wordt teruggedraaid.”
B.
Nationaal recht – Wet op de emissiehandel
12.
Overeenkomstig § 46, eerste alinea, van de wet op de emissiehandel (
8
) treedt de emissieautoriteit op als administrateur die verantwoordelijk is voor het beheer op nationaal niveau van het in artikel 19 van richtlijn 2003/87 genoemde register, teneinde te zorgen voor de nauwkeurige registratie van de jaarlijkse verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten. Overeenkomstig de derde alinea van § 46 wordt verordening nr. 389/2013 nageleefd met betrekking tot het aanleggen en bijhouden van dit register, alsook wat betreft de functies ervan.
13.
Overeenkomstig § 48 van die wet worden de registratie van de jaarlijkse verlening van emissierechten, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten en Kyoto-eenheden, alsook de toegankelijkheid van het register voor het publiek en de nodige geheimhouding geregeld door verordening nr. 389/2013.
II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
14.
In de periode 2013‑2017 heeft Metsä Fibre emissierechten die aan haar waren toegewezen voor haar Äänekoski-installatie ingeleverd voor annulering.
15.
Op 26 april 2022 heeft de Energiavirasto (energieagentschap, Finland; hierna: „Agentschap”) de totale CO2-emissies van de Äänekoski-installatie voor de jaren 2013 tot en met 2017 gecorrigeerd.
16.
De herbeoordeling vond plaats nadat het Agentschap had vastgesteld dat, als gevolg van het arrest Schaefer Kalk, de door de Äänekoski-installatie voor die periode opgegeven jaarlijkse emissies te hoog waren berekend en daarom niet in overeenstemming waren met verordening nr. 601/2012. Als gevolg daarvan heeft het Agentschap de totale emissies naar beneden gecorrigeerd, waardoor de nalevingsrekening voor de Äänekoski-installatie een positief saldo te zien gaf. (
9
)
17.
Volgens het Agentschap was het echter niet mogelijk om een emissiehoeveelheid die gelijk was aan de te veel door Metsä Fibre ingeleverde emissierechten te restitueren op de rekening van de installatie. Als reden daarvoor voerde het Agentschap aan dat de in artikel 70 van verordening nr. 389/2013 en in de beschikkingen nr. 280/2004/EG (
10
) en nr. 406/2009/EG (
11
) vastgestelde termijnen voor het terugdraaien van een ten onrechte geïnitieerde transactie daar in de weg aan stonden.
18.
Naar het oordeel van het Agentschap wordt de situatie dat er emissierechten zijn ingeleverd op grond van bepalingen die nadien ongeldig zijn verklaard, niet door verordening nr. 389/2013 geregeld. Ook voorziet de verordening niet in de mogelijkheid om een positief nalevingsstatuscijfer over te schrijven van de nalevingsrekening van een installatie naar de rekening van een andere installatie van Metsä Fibre.
19.
Metsä Fibre heeft beroep tot nietigverklaring van het besluit van het Agentschap ingesteld bij de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland). In dat beroep
–
betwist zij dat de correctie van de emissies van de installatie voor de periode 2013‑2017 was beperkt tot het saldo in het EU‑register dat indicatief is voor de conformiteit van die installatie, zonder dat het Agentschap de met de correctie overeenstemmende hoeveelheid emissierechten heeft gerestitueerd op de rekening van die installatie;
–
verzoekt zij om nietigverklaring van het besluit van het Agentschap, zodat zij „de ten onrechte ingeleverde emissierechten kan terugvorderen op de rekening van de Äänekoski-installatie en er vrij over kan beschikken”. (
12
)
20.
In deze context heeft de verwijzende rechter het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd, zoals voorgesteld door Metsä Fibre en het Agentschap:
„1)
Zijn de bepalingen van de artikelen 70 en 40 van [verordening nr. 389/2013] inzake de termijnen voor het terugdraaien van transacties en inzake het definitieve en onherroepelijke karakter van transacties ongeldig, gelet op het recht op eigendom zoals vastgelegd in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en op de andere door het Handvest beschermde rechten, voor zover die bepalingen in de weg staan aan een hertoewijzing van emissierechten aan Metsä Fibre Oy in een situatie waarin de inlevering van overtollige emissierechten in het EU‑register was gebaseerd op de toepassing van de in het arrest Schaefer Kalk ongeldig verklaarde bepalingen en de onderneming wegens het huidige lage emissieniveau van de Äänekoski-installatie geen gebruik kan maken van het positieve nalevingsstatuscijfer van de nalevingsrekening?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn de bepalingen van de artikelen 70 en 40 van [verordening nr. 389/2013] überhaupt van toepassing in een situatie waarin de inlevering van overtollige emissierechten in het EU‑register was gebaseerd op de toepassing van de in het arrest Schaefer Kalk ongeldig verklaarde bepalingen en niet op een transactie die onopzettelijk of per vergissing werd geïnitieerd door de rekeninghouder of een nationale administrateur die namens de rekeninghouder optreedt?
3)
Indien de eerste vraag ontkennend en de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: bestaat er enige andere door het Unierecht toegestane mogelijkheid om Metsä Fibre Oy met het oog op het gebruik van emissierechten in de positie te brengen waarin zij zich zou bevinden indien de in het arrest Schaefer Kalk ongeldig verklaarde bepalingen niet hadden bestaan en de onderneming om die reden geen overtollige emissierechten had ingeleverd?”
III. Procedure bij het Hof
21.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 6 juli 2023 ingekomen ter griffie van het Hof.
22.
Metsä Fibre, het Agentschap, de Finse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen hebben deelgenomen aan de op 17 oktober 2024 gehouden hoorzitting.
IV. Beoordeling
A.
Voorafgaande overwegingen
23.
Het fundamentele feit dat aan dit geding ten grondslag ligt, is de ongeldigverklaring, bij het arrest Schaefer Kalk, van verschillende bepalingen van verordening nr. 601/2012 die jaren daarvoor waren toegepast op Metsä Fibre als exploitant van de Äänekoski-installatie.
24.
Zoals reeds opgemerkt, heeft Metsä Fibre in de periode 2013‑2017 te veel emissierechten ingeleverd voor annulering, waarbij dat „teveel” moet worden begrepen als de emissierechten die zijn ingeleverd boven op de hoeveelheid emissierechten die voortvloeit uit de ongeldigverklaring in het arrest Schaefer Kalk.
25.
Na de vaststelling van dit feit (dat niet kan worden toegerekend aan de onderneming, die slechts de voorschriften van verordening nr. 601/2012 had nageleefd vóór de gedeeltelijke nietigverklaring ervan) heeft het Agentschap in 2022 de cijfers voor de CO2-emissies van de Äänekoski-installatie neerwaarts gecorrigeerd. Volgens de nieuwe berekening had Metsä Fibre, de exploitant van die installatie, bij het EU‑register een te grote hoeveelheid emissierechten ingeleverd voor annulering.
26.
Naar de mening van het Agentschap was terugvordering van de te veel ingeleverde emissierechten door Metsä Fibre echter niet mogelijk. Het Agentschap baseerde die conclusie op het argument dat de in verordening nr. 389/2013 vastgestelde termijnen voor het terugdraaien van een ten onrechte geregistreerde transactie waren verstreken.
27.
In de opvatting van het Agentschap zijn er voor Metsä Fibre in beginsel twee opties om de te veel ingeleverde emissierechten terug te krijgen: ofwel wordt de (oorspronkelijke) transactie tot inlevering van de emissierechten teruggedraaid, ofwel worden de te veel ingeleverde emissierechten in de toekomst gebruikt.
28.
Volgens het Agentschap is echter geen van beide opties levensvatbaar:
–
De eerste oplossing wordt verhinderd door artikel 70 van verordening nr. 389/2013, dat alleen voorziet in de mogelijkheid om, binnen een termijn van vijf werkdagen, onopzettelijk of per vergissing verrichte transacties terug te draaien. Volgens artikel 40 van die verordening zijn transacties definitief en onherroepelijk. (
13
)
–
De tweede oplossing zou in de praktijk niet haalbaar zijn omdat de Äänekoski-installatie, op basis van de actuele jaarlijkse emissies ervan, zes‑ tot zevenduizend jaar nodig zou hebben om de overtollige emissierechten op te gebruiken. (
14
) Bovendien voorziet verordening nr. 389/2013 niet in de overdracht van overtollige emissierechten van een installatie naar de rekening van een andere installatie. (
15
)
29.
In deze omstandigheden wenst de verwijzende rechter te vernemen, kort samengevat, a) of de bepalingen van de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 ongeldig zijn, b) of die artikelen, indien zij geldig zijn, van toepassing zijn op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie, en c) of er enige andere door het Unierecht toegestane mogelijkheid bestaat om Metsä Fibre „in de positie te brengen waarin zij zich zou bevinden indien de in het arrest Schaefer Kalk ongeldig verklaarde bepalingen niet hadden bestaan en de onderneming om die reden geen overtollige emissierechten had ingeleverd”.
B.
Eerste en tweede prejudiciële vraag
30.
De eerste en de tweede prejudiciële vraag kunnen mijns inziens samen worden beantwoord. In beide wordt gevraagd naar de geldigheid van de in verordening nr. 389/2013 vastgestelde termijnen en de toepasselijkheid ervan op het geding.
31.
Vrijwel alle partijen zijn het erover eens dat verordening nr. 389/2013 niet toestaat dat de emissierechten die Metsä Fibre in de jaren 2013 tot en met 2017 te veel heeft ingeleverd, en die om die reden destijds zijn geannuleerd, aan haar worden gerestitueerd, op de rekening van de Äänekoski-installatie. (
16
)
32.
Volgens de verwijzende rechter verhindert deze onmogelijkheid de ontplooiing van de gevolgen van het arrest Schaefer Kalk, welke omstandigheid een grond voor ongeldigheid van de bepalingen van verordening nr. 389/2013 betreffende de termijnen zou kunnen vormen, voor zover die bepalingen niet voorzien in het rechtzetten van de gevolgen van de bij dat arrest nietig verklaarde regels.
33.
De Finse regering heeft een alternatieve oplossing voorgesteld. Zij is van de zienswijze dat artikel 40 van verordening nr. 389/2013 geen beletsel hoeft te vormen om het verzoek van Metsä Fibre (
17
) in te willigen, dat wil zeggen om te aanvaarden dat de emissierechten worden gerestitueerd aan het vermogen van de onderneming via de rekening van haar installatie. Aldus zou het doel van het systeem voor de handel in emissierechten (namelijk om exploitanten ertoe aan te zetten hun emissies te verminderen) worden bereikt.
34.
In mijn ogen is dat alternatief echter niet levensvatbaar. Uit de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 volgt dat transacties die op bepaalde gronden niet binnen bepaalde termijnen zijn teruggedraaid, onherroepelijk zijn. Tot die gronden behoort niet de hier aan de orde zijnde grond (de toepassing van wettelijke bepalingen die nietig zijn verklaard nadat zij waren toegepast).
35.
De artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 verzetten zich tegen het restitueren van de emissierechten in kwestie, opgevat als het terugdraaien van de oorspronkelijke inlevering (die tot de annulering van die emissierechten heeft geleid) en de vervanging ervan door een nieuwe elektronische boeking (
18
) op een rekening in het EU‑register.
36.
Het Hof heeft onderstreept dat „[d]e algemene opzet van richtlijn 2003/87 berust […] op een strikte registratie van de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten, waarvan het kader is vastgesteld in artikel 19 van [die] richtlijn, en vereist dat de Commissie bij afzonderlijke verordening een gestandaardiseerd registersysteem invoert”. (
19
)
37.
Ten behoeve van die „strikte registratie”, en ter beperking van de risico’s die zijn verbonden aan het terugdraaien van geregistreerde transacties en de daaruit voortvloeiende systeem‑ en marktverstoring, heeft verordening nr. 389/2013 een zeer strikte regeling voor het ongeldig verklaren van transacties ingevoerd. Door die regeling is de onherroepelijkheid van transacties gewaarborgd (artikel 40), behoudens terugdraaiing ervan wegens het onopzettelijk of per vergissing initiëren ervan binnen vijf werkdagen (artikel 70).
38.
Zoals de Commissie heeft onderstreept, zijn de precieze grenzen die zijn vastgesteld in de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 van essentieel belang om te weten hoeveel emissierechten er beschikbaar zijn in het systeem en om te voldoen aan de verplichtingen die op haar rusten uit hoofde van richtlijn 2003/87, alsmede om de juistheid van de verklaringen van de Unie in het kader van het Protocol van Kyoto te waarborgen. (
20
)
39.
Ik geloof niet dat deze strikte wettelijke regeling, op grond waarvan transacties onherroepelijk worden ten gevolge van het verstrijken van een korte periode na de inschrijving ervan in het EU‑register, op enigerlei wijze gebreken vertoont waardoor deze regeling ongeldig zou worden.
40.
Naar mijn mening mag de vraag niet worden gesteld in de door de Commissie gesuggereerde bewoordingen, namelijk dat een situatie zoals die welke hier aan de orde is, die uitzonderlijk is en waarvoor de kans op herhaling vrijwel nihil is, onvoldoende reden vormt om de toegepaste bepalingen ongeldig te verklaren. Volgens de Commissie kan die uitzonderlijkheid niet dienen als argument om de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 ongeldig te verklaren.
41.
Ik ben het met de Commissie eens dat de nietigverklaring erga omnes van deze twee bepalingen negatieve effecten zou kunnen hebben op de werking van de markt, en met name ten aanzien van de verklaringen uit hoofde van de tweede periode van het Protocol van Kyoto (2013‑2020), waarvoor de uiterste datum voor het indienen van de verklaringen van de Unie 24 oktober 2023 was. (
21
)
42.
De vraag is evenwel of de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 op zichzelf ook inbreuk zouden kunnen maken op het eigendomsrecht waarnaar de verwijzende rechter verwijst onder aanhaling van artikel 17 van het Handvest, door te verhinderen dat de gevolgen van de bij het arrest Schaefer Kalk nietig verklaarde regels worden rechtgezet.
43.
Die zienswijze zou vereisen dat er ter wille van het argument wordt aanvaard dat er echte eigendomsrechten (
22
) zijn gevestigd op kosteloos toegewezen emissierechten als verhandelbare financiële activa. Uitgaande van die premisse zou artikel 17 van het Handvest worden gerespecteerd door de toepassing van een andere oplossing dan restitutie van die rechten (als elektronische boekingen) op de rekening van de installatie indien de houder van die rechten een passende vergoeding voor de door hem geleden schade zou ontvangen. Deze oplossing zal ik verderop nader bespreken.
44.
Naar mijn oordeel vormen de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 geen beletsel voor het intreden van de rechtsgevolgen die voortvloeien uit de nietigverklaring bij het arrest Schaefer Kalk.
45.
Verondersteld mag worden dat, los van de specifieke zaak die hier aan de orde is, de toepassing van het arrest Schaefer Kalk, wanneer dat mogelijk was, heeft geleid tot een herziening van emissierechten die eerder waren berekend in overeenstemming met de nadien nietig verklaarde bepalingen. In die gevallen zal verordening nr. 389/2013 niet in de weg hebben gestaan aan de rechtzetting van de nadelige gevolgen voor de exploitanten die die emissierechten hebben ingeleverd met inachtneming van de bepalingen die later nietig zouden worden verklaard.
46.
Ook zullen die rechtzettingen niet hebben plaatsgevonden door het terugdraaien van inleveringen van in overeenstemming met de nietig verklaarde regeling berekende emissierechten. (
23
) Veeleer zullen andere typen maatregelen zijn toegepast, zoals bestemming van de te veel ingeleverde rechten op de rekeningen van de betrokken installaties voor toekomstig gebruik. (
24
)
47.
Ik stel vast dat deze wijze van rechtzetting niet onverenigbaar is met de aard en de werking van de Unieregeling voor de handel in emissierechten die is ingesteld bij richtlijn 2003/87, het Protocol van Kyoto en beschikking nr. 406/2009. Een van de hoekstenen van die regeling is, zoals ik reeds heb uiteengezet, het registratiemechanisme dat een nauwkeurige boekhouding van transacties garandeert.
48.
Verordening nr. 389/2013 staat derhalve in algemene zin niet in de weg aan de behoorlijke tenuitvoerlegging van het arrest Schaefer Kalk. Er is een oplossing mogelijk die materieel gelijkwaardig is aan de oplossing die inhoudt dat het teveel aan door de installatie ingeleverde emissierechten wordt gerestitueerd.
49.
Wanneer zulks haalbaar is, zal de restitutie van deze emissierechten op de rekeningen van de betrokken installaties, voor toekomstig gebruik, ervoor zorgen dat de exploitanten van die installaties geen nadeel ondervinden op de markt voor de handel in emissierechten.
50.
De vraag is dan wat er gebeurt wanneer die restitutie, vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van een installatie (
25
), niet haalbaar is. Dit is, samengevat, de kern van het geding. Zoals ik reeds heb opgemerkt, meen ik dat de betrokken onderneming over de middelen beschikt om een passende vergoeding te ontvangen voor de schade die zij heeft geleden.
51.
Kortom, ik vind geen reden om te betogen dat de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 ongeldig zijn, zodat deze bepalingen op het geding van toepassing zijn.
C.
Derde prejudiciële vraag
52.
Het antwoord op de eerste twee prejudiciële vragen leidt tot de vraag of, zoals de verwijzende rechter wenst te vernemen, er „enige andere […] mogelijkheid” is waarop aan Metsä Fibre kan worden voldaan.
53.
Het verzoek tot annulering (door het Agentschap) van door Metsä Fibre voor de periode 2013‑2017 opgegeven emissies is op 12 februari 2021 door de Commissie ontvangen. Sinds de bekendmaking van het arrest Schaefer Kalk waren dus meer dan vier jaar verstreken. (
26
)
54.
In die omstandigheden, zo heb ik reeds verklaard,
–
was correctie van het register met terugwerkende kracht geen optie, aangezien dat een negatief effect zou kunnen hebben op de werking van een markt die is gebaseerd op een nauwgezette boekhouding;
–
was ook de materieel gelijkwaardige oplossing waarnaar ik eerder heb verwezen geen haalbare kaart, gelet op de bijzondere situatie van de Äänekoski-installatie (
27
), die een uitzonderlijk geval vormde.
55.
Bij het analyseren van de artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 moeten de gevolgen van het arrest Schaefer Kalk, dat een algemene strekking heeft en daarom in beginsel ook „opzichzelfstaande gevallen” omvat, worden geëerbiedigd.
56.
In het „opzichzelfstaande geval” dat hier aan de orde is, is de inroeping van dit beginsel, zoals reeds gezegd, verbonden aan de (beweerdelijke) schending van het eigendomsrecht ten nadele van een persoon die te goeder trouw heeft gehandeld, vertrouwend op de geldigheid van bepalingen die later door het Hof nietig zijn verklaard. (
28
)
57.
Nagenoeg alle partijen waren het erover eens dat de in artikel 70 van verordening nr. 389/2013 bedoelde gronden voor terugdraaiing beperkt zijn tot het onopzettelijk of het per vergissing initiëren van transacties, welke gronden binnen bepaalde termijnen moeten worden ingeroepen en die niet voor onbepaalde tijd mogen worden opengelaten.
58.
Het Agentschap heeft nochtans de aandacht gevestigd op de mogelijkheden die artikel 40, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 389/2013 biedt. Deze bepaling
–
staat toe dat rekeninghouders „de uit de onderliggende transactie voortvloeiende rechten of aanspraken [uitoefenen] die zij in rechte kunnen aanvoeren, onder meer ter terugvordering, restitutie of schadeloosstelling met betrekking tot een transactie die in het EU‑register definitief is geworden, bijvoorbeeld in geval van fraude of een technische fout […]”.
–
stelt als onontkoombare voorwaarde dat de uitoefening van die eventuele rechten of aanspraken „niet leidt tot terugdraaiing, herroeping of ongedaanmaking van de transactie in het EU‑register”.
59.
Mijns inziens kan in deze bepaling een oplossing voor de uitzonderlijke situatie van de Äänekoski-installatie worden gevonden die het mogelijk maakt om tegemoet te komen aan de belangen van de exploitant ervan én de goede werking van het EU‑register te handhaven.
60.
Wat het EU‑register aangaat, wordt aldus verzekerd dat de litigieuze transactie niet wordt teruggedraaid, herroepen of ongedaan gemaakt, zodat verstoring van de werking van de markt wordt voorkomen.
61.
Wat de houder van de betrokken rekening betreft, deze beschikt over de mogelijkheid om zijn recht op schadeloosstelling te doen gelden voor een transactie die, achteraf, te omvangrijk is gebleken maar die, aangezien zij onherroepelijk en definitief is, niet meer kan worden teruggedraaid.
62.
Artikel 40, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 389/2013 biedt voldoende ruimte voor de door het Agentschap voorgestane oplossing. Fraude of een technische fout worden in de bepaling genoemd als – niet uitputtende – voorbeelden van de gronden die de uitoefening van „rechten of aanspraken” kunnen rechtvaardigen, waaronder het recht op „schadeloosstelling”.
63.
Zoals het Agentschap in zijn opmerkingen heeft verklaard, is artikel 40, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 389/2013 niet beperkt tot nationale rechtsmiddelen (al zijn dat de enige die in de eerste en de tweede alinea van lid 3 van dat artikel worden genoemd), maar wordt er daarin op algemene wijze verwezen naar de wettelijke rechten en aanspraken die een rekeninghouder of een derde kan hebben. (
29
)
64.
De bepalingen van verordening nr. 389/2013, in hun geheel beschouwd, staan derhalve toe dat de gevolgen van de – onterechte – toepassing van de bepalingen die het Hof in het arrest Schaefer Kalk nietig heeft verklaard, worden rechtgezet, hetzij door gebruikmaking van de te veel ingeleverde emissierechten in toekomstige boekjaren, hetzij, zoals in het geval van de installatie waar het hier om gaat, door herstel van de geleden economische schade.
65.
Tot slot leggen de bepalingen van verordening nr. 389/2013 in een geval als dit niet zonder meer de opoffering op van de rechten en economische belangen die in het kader van de markt voor emissierechten in het geding zijn.
66.
Indien deze oplossing zou worden aanvaard, zou Metsä Fibre niet worden geschaad in haar (eventuele) eigendomsrechten op de aan haar toegewezen en te veel door haar ingeleverde emissierechten. Ook zou zij niet worden gediscrimineerd ten opzichte van exploitanten van andere installaties. Bovendien doet de voorgestelde oplossing geen afbreuk aan de integriteit en de goede werking van de markt.
V. Conclusie
67.
Gelet op het voorgaande geeft ik het Hof in overweging om de Helsingin hallinto-oikeus te antwoorden als volgt:
„1)
In het onderzoek van de door de verwijzende rechter gestelde vragen is niet gebleken van enig element dat afbreuk kan doen aan de geldigheid van de artikelen 40 en 70 van verordening (EU) nr. 389/2013 van de Commissie van 2 mei 2013 tot instelling van een EU‑register overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, beschikkingen nr. 280/2004/EG en nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van de verordeningen (EU) nr. 920/2010 en (EU) nr. 1193/2011 van de Commissie.
De artikelen 40 en 70 van verordening nr. 389/2013 maken de gevolgen van de toepassing van de door het Hof in het arrest van 19 januari 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), ongeldig verklaarde bepalingen niet onherstelbaar.
2)
In een situatie waarin de effectieve restitutie van te veel ingeleverde broeikasgasemissierechten niet mogelijk is, kan de exploitant van de betrokken installatie de in artikel 40, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 389/2013 bedoelde rechten of aanspraken uitoefenen, met inbegrip van het recht op schadeloosstelling.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009, L 140, blz. 63).
(
3
)	Onder „emissierecht” wordt verstaan het recht om gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxide-equivalent (CO2) uit te stoten.
(
4
)	Verordening van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2012, L 181, blz. 30).
(
5
)	De naam van de onderneming is Metsä Fibre Oy, en de benaming van haar installatie is Metsä Fibre Äänekoski (hierna: „Äänekoski-installatie”).
(
6
)	Arrest van 19 januari 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29; hierna: „arrest Schaefer Kalk”).
(
7
)	Verordening van de Commissie van 2 mei 2013 tot instelling van een EU‑register overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, beschikkingen nr. 280/2004/EG en nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van verordeningen (EU) nr. 920/2010 en (EU) nr. 1193/2011 van de Commissie (PB 2013, L 122, blz. 1).
(
8
)	Päästökauppalaki nr. 311 van 8 april 2011 (wet op de emissiehandel).
(
9
)	Volgens het Agentschap bedroeg het door Metsä Fibre in het EU‑register ingeleverde aantal overtollige emissierechten in totaal 115312.
(
10
)	Beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de uitvoering van het Protocol van Kyoto (PB 2004, L 49, blz. 1).
(
11
)	Beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen (PB 2009, L 140, blz. 136).
(
12
)	Punt 7 van de verwijzingsbeslissing. Metsä Fibre verklaart in haar schriftelijke opmerkingen (punt 8) dat de mogelijkheid om vrij over deze emissierechten te beschikken haar in staat zou stellen deze „te verkopen als overtollige rechten conform het systeem voor en de logica van de handel in emissierechten”. Zij voegt daaraan toe dat een dergelijke mogelijkheid uitgesloten is omdat „emissierechten die in het kader van de correctie [van het Agentschap] zijn overeengekomen geen effectief bestaan hebben wanneer zij niet in het [centrale] register [van de Unie] zijn ingeschreven”.
(
13
)	Volgens punt 20 van de verwijzingsbeslissing heeft het Agentschap tijdens de behandeling van de zaak contact opgenomen met de Commissie, die van oordeel was dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor terugdraaiing van de transactie waarbij emissierechten waren ingeleverd omdat de in artikel 70 van verordening nr. 389/2013 vastgestelde termijnen waren overschreden. De onhaalbaarheid van deze oplossing zou dan ook zijn bevestigd door de Commissie zelf, waartoe het Agentschap zich herhaaldelijk heeft gewend om haar standpunt over de interpretatie van de toepasselijke regels te vernemen.
(
14
)	Daar komt bij dat de Äänekoski-installatie, krachtens punt 1 van bijlage I bij richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2023/959 van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2023 (PB 2023, L 130, blz. 134), met ingang van 1 januari 2026 buiten het toepassingsgebied van het systeem voor de handel in emissierechten valt.
(
15
)	Overeenkomstig artikel 16, lid 2, van verordening nr. 389/2013 heeft elke afzonderlijke installatie een eigen tegoedrekening. De te veel ingeleverde rechten vanaf de rekening van de Äänekoski-installatie zouden hypothetisch kunnen worden gerestitueerd op diezelfde rekening, maar niet op de rekening van een andere door Metsä Fibre geëxploiteerde installatie.
(
16
)	Tijdens de hoorzitting heeft de Commissie verklaard dat zij een wetgevingsprocedure is gestart om ervoor te zorgen dat situaties zoals die van Metsä Fibre in de toekomst kunnen worden verholpen. Die oplossing zou, indien zij de eindstreep zou halen, niet van toepassing zijn op dit geding, tenzij er uitdrukkelijk terugwerkende kracht van uit zou gaan.
(
17
)	Punt 20 van de schriftelijke opmerkingen van de Finse regering.
(
18
)	Emissierechten, die fungibel van aard zijn, bestaan alleen in elektronische vorm, als boekingen in het register.
(
19
)	Arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 27). Ik van mijn zijde heb verdedigd, in punt 65 van mijn conclusie in de zaak ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516), dat „[d]e bijzondere aandacht voor de juistheid van het aantal emissierechten en de status ervan […] het streven van de Unie [reflecteert] om de werking van de markt te verbeteren, door verstoringen te voorkomen die het gevolg zijn van onzekerheid over de geldigheid van die rechten, gelet op de rol die zij vervullen als ruileenheid op die markt”.
(
20
)	Punten 29 en 30 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
(
21
)	Punt 33 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
(
22
)	Ik verwijs naar de punten 2, 5, 80, 85 en 94‑98 van mijn conclusie in de zaak ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). Daarin heb ik geanalyseerd of emissierechten vanuit het oogpunt van het Unierecht moeten worden beschouwd als vermogensbestanddelen dan wel als administratieve vergunningen. In voetnoot 11 van die conclusie heb ik opgemerkt dat de uiteenlopende invulling van de juridische aard van de emissierechten op nationaal niveau wordt weerspiegeld in de diversiteit aan benamingen waarmee die rechten in de verschillende taalversies van richtlijn 2003/87 worden aangeduid. Zo worden in de Spaanse en de Nederlandse taalversie de termen „derechos de emisión” respectievelijk „emissierecht” gebruikt, terwijl in de Italiaanse en de Franse taalversie sprake is van „quota di emissioni” en „quota”, waar in het Engels de voorkeur wordt gegeven aan „allowance”, in het Duits aan „Zertifikat” en in het Portugees, ten slotte, aan „licença de emissão”. In die zaak heeft de verwijzende rechter gevraagd naar de juridische kwalificatie van emissierechten als vermogensbestanddelen, die eventueel het voorwerp van gedwongen onteigening kunnen zijn.
(
23
)	Daarnaar gevraagd tijdens de hoorzitting, verzekerde de Commissie dat zij niet bekend was met gevallen van terugdraaiing van transacties na het arrest Schaefer Kalk.
(
24
)	Zoals de Commissie heeft verklaard (voetnoot 12 van haar schriftelijke opmerkingen), heeft de nietigverklaring van de bij het arrest Schaefer Kalk ongeldig verklaarde bepalingen in Finland geleid tot restituties ten gunste van zeven installaties. De Commissie voegt daaraan toe dat „het Agentschap […] de emissiehoeveelheden van zes installaties heeft gecorrigeerd; voor vijf installaties kunnen de emissiehoeveelheden volledig worden teruggevorderd in het kader van de restitutie van de emissierechten van de installatie, terwijl voor één installatie ongeveer een vijfde van de gecorrigeerde emissiehoeveelheden nog niet is teruggevorderd”. Naar die installaties wordt eveneens verwezen door Metsä Fibre, ter onderstreping van de ongelijke behandeling die zij zou hebben ondergaan.
(
25
)	Zie punt 28 en de voetnoten 13‑15 van deze conclusie. De verwijzende rechter onderstreept in zijn eerste prejudiciële vraag dat Metsä Fibre „wegens het huidige lage emissieniveau van de Äänekoski-installatie geen gebruik kan maken van het positieve nalevingsstatuscijfer van de nalevingsrekening”.
(
26
)	Punt 25 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
(
27
)	Zie punt 48 van deze conclusie.
(
28
)	Metsä Fibre beroept zich daarnaast op schending van het gelijkheidsbeginsel (door een ongelijke behandeling ten opzichte van exploitanten van installaties waaraan de indertijd ten onrechte ingeleverde emissierechten zijn gerestitueerd), en het niet in acht nemen van de doelstellingen van de regeling voor de handel in emissierechten.
(
29
)	Punt 33 van de schriftelijke opmerkingen van het Agentschap.