62010CC0053_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. В ситуация, в която е било издадено предварително разрешение за изграждане на градински център върху терен, заеман преди това от завод за рециклиране на метали, и в район с вече съществуващи магазини за търговия на дребно и на едро, работилници и хотел, но близо до предприятие, където има опасни вещества, и следователно, обхванато от Директива Seveso II(2), германският Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) търси насоки относно задълженията на органите по планиране.
2. Повдигнатите въпроси засягат задължението при създаване и прилагане на политики да се отчита в дългосрочен план необходимостта да се поддържа подходящо разстояние между предприятията, създаващи риск, и сградите и площите за обществено ползване.
3. Това задължение прилага ли се само на равнището на планиране на използването на земята(3) — т.е. политики, отнасящи се до използването на земята върху обширни площи с определени граници — или и при вземане на индивидуални решения за планиране? Там, където понастоящем има обществен достъп до сгради в „опасна зона“ около дадено предприятие, трябва ли всяка промяна на предназначението в рамките на тази зона да бъде в посока към съответствие с дългосрочната цел за запазване на подходящо разстояние, или е допустимо само да се гарантира, че новото предназначение е в съответствие със съществуващото положение?
4. Тези въпроси възникват в контекст, в който, от една страна, фактически не е изготвен план за използването на земята за съответния участък, и от друга страна, националният закон изисква да се издаде разрешение за строеж, когато бъде установено, че даден строеж отговаря на някои определени изисквания. В настоящия случай по-специално строежът няма да наложи на съществуващото предприятие по-строги изисквания за предотвратяване на аварии.
Директива Seveso II
5. В член 1 от Директивата се посочва, че тя „има за цел предотвратяването на големи аварии, които включват опасни вещества, и ограничаването на последствията от тях за човека и за околната среда с оглед осигуряване на високи нива на защита в цялата Общност по един последователен и ефективен начин“. Повечето от нейните разпоредби изискват от операторите в предприятия, в които има опасни вещества в количества, надвишаващи определените, да вземат необходимите предохранителни мерки за избягването на аварии и да са налице планове за извънредни ситуации, ако все пак възникнат аварии. Друга задача обаче е съответните предприятия да бъдат разположени по начин, който да ограничава последиците от такава авария.
6. В това отношение нейното съображение 4 гласи, че „в светлината на авариите в Бопал и Мексико сити, които показаха опасността, възникваща когато опасни обекти са разположени в близост до жилища, Резолюция на Съвета от 16 октомври 1989 г. призова Комисията да включи в Директива 82/501/ЕИО [ (4) ]
разпоредби относно контрола при планиране използването на земята, когато се разрешава строеж на нови инсталации, и при градско благоустройство около съществуващи инсталации“.
7. В съответствие със съображение 22, „за да се осигури по-голяма защита на жилищни райони, значително използвани обществени места и райони от особен природен интерес или с по-голяма чувствителност, необходимо е политиките за използването на земята и/или останалите съответни политики, прилагани в държавите членки, да отчитат нуждата от спазване в дългосрочен план на подходяща дистанция между такива райони и предприятия, представляващи такива опасности, а когато става дума за изградени вече предприятия, да се вземат предвид допълнителни технически мерки, така че рискът за хората да не нараства“.
8. Член 12 от Директивата е озаглавен „Планиране на използването на земята“. Член 12, параграф 1 гласи:
„Държавите членки гарантират, че целите за предотвратяване на големи аварии и ограничаването на последиците от такива аварии се вземат предвид в техните политики по отношение на използването на земята и/или други свързани с това политики. Те изпълняват тези цели чрез контрол върху:
(а) установяването на новите предприятия,
(б) модификациите в съществуващи предприятия, обхванати от член 10[(5) ],
(в) нови строежи като транспортни връзки, посещавани обществени места и жилищни райони в околностите на съществуващи предприятия, където установяването или строежите са такива, че рискът или последиците от голяма авария се увеличава.
Държавите членки гарантират, че политиката им по отношение на използването на земята и/или друга подобна политика и процедурите за прилагане на тази политика отчитат необходимостта в дългосрочен план да поддържат дистанция между предприятията, обхванати от настоящата директива, и жилищни райони, обществени сгради и площи, големи транспортни пътища, доколкото е възможно, [места за отдих] и природни зони от особен природен интерес и в случая на съществуващи предприятия, необходимостта от допълнителни технически мерки в съответствие с член 5[(6) ], така че да не се увеличава рискът за хората(7) “.
Релевантно германско законодателство
9. Член 1, параграф 3 от германския Строителен кодекс(8) изисква общините да изготвят планове за използване и развитие на земята, когато и доколкото е необходимо за градското благоустройство. Член 1, параграф 7 изисква всички обществени и частни интереси да бъдат справедливо претегляни едни спрямо други, когато се изготвят такива планове.
10. Член 34 от Строителния кодекс е озаглавен „Разрешаване на проекти в застроен участък“; параграф 1 от него гласи:
„Проект в границите на застроен участък ще бъде разрешаван, ако, в зависимост от вида и степента на използване на сградата, метода на строителство и парцела, върху който ще се изгражда, той е в съответствие със спецификата на непосредственото обкръжение и е обезпечено предоставянето на комунални услуги. Изискванията за здравословен живот и здравословни условия на труд трябва да бъдат спазени; не трябва да се нарушава общият изглед на местността“.
11. Безспорно е, че когато няма изготвен план за използването на земята в дадена област, органите по планирането нямат право да отказват предварително разрешение за строеж, ако проектът отговаря на изискванията на член 34 от Строителния кодекс; те не са нито задължени, нито оправомощени да претеглят по-нататък публичните и частните интереси, което е задължително при изготвянето на план за благоустройство.
12. Когато става дума за проекти и мерки за планиране от регионално значение, член 50 от Закона за предотвратяване на замърсяването(9) изисква земята, определена за дадена нужда, да бъде разделена на зони, за да се избегне, доколкото е възможно, вредно въздействие върху околната среда и въздействия в промишлените области, причинени от големи аварии по смисъла на член 3, параграф 5 от Директива Seveso II(10), върху области, които се използват изключително или преобладаващо за жилищни нужди, както и върху други области, нуждаещи се от защита, особено обществени площи, големи транспортни пътища, места за отдих, природни зони от особен природен интерес или ценност, както и сгради за обществено ползване.
13. Накрая, параграф 3 от Дванадесети правилник за приложение на Закона за предотвратяване на замърсяването(11) изисква, по-специално от операторите на предприятия, създаващи риск, да вземат необходимите предохранителни мерки едновременно за предотвратяване на големи аварии и за свеждане до минимум на въздействието на такива аварии.
Факти, производство и преюдициалн и въпроси
14. Franz Mücksch OHG (наричано по-нататък „Mücksch“) получава от град Дармщат предварително разрешение за строеж(12) за изграждане на градински център с търговска площ от 9 368 m 2
върху терен, заеман дотогава от завод за рециклиране на метали, който е негова собственост и е разположен в промишлена зона на северозапад от града. Наоколо има магазини за продажба на дребно и на едро, работилници и хотел. На север теренът граничи с железопътни линии, зад които се намират промишлени постройки, притежавани от Merck KG aA (наричано по-нататък „Merck“), попадащи в обсега на Директива Seveso II и на Дванадесети правилник за приложение на Закона за предотвратяване на замърсяването(13) . За използването на земята в засегнатата област не е изработен благоустройствен план(14), а също така проектът не е от „регионално значение“ по смисъла на член 50 от Закона за предотвратяване на замърсяването.
15. Merck внася възражение срещу предварителното разрешение за строеж, по което трябва да се произнесе Land Hessen (регионалният орган, на чиято територия се намира Дармщат). Mücksch иска възражението да бъде отхвърлено.
16. В хода на производството въз основа на насоки от Федералното министерство на околната среда е изготвен доклад за въздействието, който определя границите на съответствие с оглед на установената потенциална опасност в обекта на Merck. Теренът на Mücksch попада изцяло в тези граници.
17. На първа инстанция Land Hessen е задължена да отхвърли възражението на Merck. Жалбите на Merck и на Land Hessen са отхвърлени и тези страни обжалват пред запитващата юрисдикция поради нарушение на закона. Те претендират, че апелативният съд не е тълкувал националното право в съответствие с Директива Seveso II, чийто член 12, параграф 1 по тяхно мнение не допуска разрешаване на проекта на Mücksch.
18. Bundesverwaltungsgericht твърди, че разглеждано самостоятелно, националното право разрешава изграждането на градинския център и жалбите трябва да се отхвърлят. Центърът е „в съответствие“ със своето обкръжение по смисъла на член 34, параграф 1 от Строителния кодекс, като е обърнато надлежно внимание на съседните постройки, включително тези на Merck; ако той бъде построен, вече наложените на Merck вследствие на правилата за предотвратяване на големи аварии изисквания няма да се променят. Освен това проектът отговаря на изискванията за здравословен живот и здравословни условия на труд. Също така няма никакви причини да се откаже разрешението на основание Закона за предотвратяване на замърсявания. Следователно решението на органите по планирането, което при дадените обстоятелства се взема в условия на обвързана компетентност, трябва да бъде благоприятно.
19. Въпреки това запитващата юрисдикция не е сигурна дали член 12, параграф 1 от Директива Seveso II изисква при всяка промяна на използването на земята в околностите на предприятие, обхванато от Директивата, да се спазва „подходящо разстояние“. Ако е така, националното право следва да се тълкува и прилага в съответствие с това изискване. В това отношение възниква въпросът дали член 12, параграф 1 се отнася само до равнището на политиките за планиране на използването на земята, или и до конкретното прилагане на правилата за планиране в отделните случаи. В последната хипотеза е важно да се знае дали при смесено използване на земята, както в настоящия случай, Директивата забранява промяна на предназначението, която не е благоприятна за задължителната дългосрочна цел за спазване на подходящи разстояния, и дали националните правила, които изискват разрешение за такава промяна на предназначението, се съобразяват в достатъчна степен с тази цел.
20. Поради това Bundesverwaltungsgericht решава да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 12, параграф 1 от [Директива Seveso II] да се тълкува в смисъл, че задълженията, които тя налага на държавите членки — и по-конкретно задължението в политиките им за използване на земята и в процедурите за прилагането на тези политики да вземат предвид в дългосрочен план нуждата от запазване на подходящото разстояние между предприятията, обхванати от Директивата, от една страна, и сградите за обществено ползване, от друга страна — имат за адресати органите, отговорни за планирането, които трябва да взимат решения относно използването на земите въз основа на претегляне на засегнатия обществен и частен интерес, или те имат за адресати и органите, които разрешават строежите и които при условия на обвързана компетентност следва да вземат решение за разрешаването на проект във вече застроен участък?
2) В случай че член 12, параграф 1 от Директива Seveso II има за адресати и органите, които разрешават строежите и които при условия на обвързана компетентност следва да вземат решение за разрешаването на проект във вече застроен участък:
Обхващат ли посочените по-горе задължения забраната за разрешаване на установяването на сграда за обществено ползване, при което — предвид приложимите в областта на планирането принципи — не е спазено подходящото разстояние от съществуващо предприятие, когато недалече или на незначително разстояние от предприятието вече съществуват редица подобни сгради за обществено ползване, при положение че в резултат на новия проект операторът не следва да взема предвид допълнителни изисквания за ограничаване на последиците от авария и че са спазени изискванията за здравословен живот и здравословни условия на труд?
3) При отрицателен отговор на този въпрос:
Отчита ли в достатъчна степен изискването за запазване на подходящо разстояние правна разпоредба, съгласно която при посочените в предходния въпрос обстоятелства е задължително установяването на сграда за обществено ползване да бъде разрешено?“.
21. Писмени становища пред Съда са представили Mücksch, Merck, германското правителство и Европейската комисия, които се явяват на съдебното заседание от 27 януари 2011 г.
Преценка
22. Както вече отбелязах, актът за преюдициално запитване поставя два основни въпроса. Първо, дали член 12, параграф 1 от Директивата поражда задължения само на равнище планиране на използването на земята, или също и на равнище индивидуални решения за издаване или отказване на разрешение за конкретни проекти (въпрос 1). Второ, до каква степен тези задължения могат да не допускат разрешаването, особено разрешаване при условия на обвързана компетентност, на проект, който не намалява, а всъщност дори увеличава присъствието на обществеността в околностите на предприятие, което създава риск, въпреки че обществеността във всички случаи ползва други близки сгради и проектът не изисква допълнителни мерки за сигурност (въпроси 2 и 3). Ще разгледам последователно тези въпроси.
Равнище на прилагане на задълженията
23. Член 12, параграф 1 от Директива Seveso II изисква държавите членки, наред с останалото, да „гарантират, че целите за предотвратяване на големи аварии и ограничаването на последствията от такива аварии, се вземат предвид в техните политики по отношение на използване на земята и/или други свързани с това политики“ и че „политиката им по отношение на използването на земята и/или друга подобна политика и процедурите за прилагане на тази политика“ отчитат необходимостта в дългосрочен план да се поддържа подходящо разстояние между предприятията, обхванати от Директивата, и сградите и местата, използвани често от обществеността.
24. От тази формулировка вече става ясно, че задълженията обхващат не само политиките по отношение на използването на земята, но също и „други свързани с това политики“. В такива политики не могат да не се включат тези, които регулират издаването или отказването на индивидуални разрешения за строеж, които са пряко свързани с политиките по отношение на използването на земята. Ясно е по-нататък, че „процедурите за прилагане на тези политики“ трябва да отчитат необходимостта в дългосрочен план да се поддържа подходящо разстояние. И отново, тези процедури не могат да не включват такива, които водят до издаване или отказване на разрешение за строеж в конкретни случаи, което представлява par excellence прилагане на политики по планирането.
25. При текст с толкова прозрачно значение трябва да е необходима наистина много съществена причина, за да се направи изводът, че член 12, параграф 1 от Директивата не се отнася до индивидуалните решения за планиране, както и до общата политика за използването на земята.
26. Mücksch полага усилия да изведе такава причина от многократните препратки към „политики“ и „планиране“ по отношение на използването на земята в Директивата, в подготвителните работи и в насоките на Комисията(15), както и от изрично посоченото дългосрочно естество на засегнатата цел. Германското правителство изтъква подобни аргументи, макар и да приема, че член 12, параграф 1 може да ограничи индивидуални решения за планиране в случаи, когато за дадена област не са определени обща политика или план за използването на земята.
27. Тези аргументи не са неоснователни, но по мое мнение те не могат да доведат до извода, че член 12, параграф 1 не налага задължения и на равнището на индивидуалните решения за планиране, независимо дали е бил изготвен общ план.
28. Наистина е ясно, че Директивата предполага и дори изисква система, в която целите на член 12, параграф 1 се преследват, на първо място, чрез планиране на използването на земята (равнище на политиките). За да бъдат постигнати задоволително тези цели, е необходим съгласуван и координиран подход, а изискване, което се отнася главно до индивидуални решения, не може лесно да се съгласува с подобен подход. От друга страна, след като вече е налице съгласуван и координиран подход, трябва да се очаква, че индивидуалните решения за планиране ще се съобразяват с него и че целите ще бъдат постигнати на терена, а не само на хартия.
29. Можем обаче лесно да си представим обстоятелства, в които този сценарий не се осъществява. В делото по главното производство фактически не е изготвен план за използването на земята за засегнатата област. В други случаи може да е бил изготвен план, но да се окаже, че не е отчел по подходящ начин необходимостта да се запазва подходящо разстояние. Или още, в зависимост от националните норми, планът за използването на земята може да не налага задължителни ограничения на органите, отговорни за вземането на решение по индивидуалните искания за разрешения за строеж.
30. Все пак член 12, параграф 1, втора алинея от Директивата изисква изрично държавите членки да гарантират по-специално, че дългосрочната необходимост да се запазва подходящо разстояние е отчетена в процедурите за прилагане на съответните им политики. Това може да означава само, че националната система, независимо по какъв начин работи конкретно, трябва да гарантира, че въпросната необходимост е отчетена на някакъв етап — най-късно на окончателния етап — в процедурата, водеща до уважаване или отхвърляне на всяко индивидуално заявление за издаване на разрешение за строеж в околностите на предприятие, обхванато от Директивата. В противен случай би съществувала опасност Директивата да бъде лишена от всякакво реално действие в това отношение.
31. Трябва обаче ясно да посоча, че подобно заключение по никакъв начин не противоречи на основното изискване за това необходимостта от запазване на подходящо разстояние да бъде надлежно отчетена на предходния етап, а именно, този на планирането на използването на земята(16) .
Обхват на разглежданото задължение
32. От моя анализ на първия въпрос следва, че органите, отговорни за оценката по заявлението на Mücksch за издаване на разрешение за строеж, когато решават дали да уважат или да отхвърлят заявлението, трябва „да отчитат необходимостта в дългосрочен план да поддържат дистанция“ между постройките на Merck и предлагания от Mücksch градински център.
33. Запитващата юрисдикция обаче иска да знае по-точно какво включва това задължение, преди да се произнесе по жалбата. Като формулира и обяснява въпроси 2 и 3, тя посочва няколко фактора, които могат да бъдат релевантни в това отношение: i) фактът, че не е изработен план за използването на земята, така че задачата на разрешаващия орган е ограничена до проверка за съответствие със Строителния кодекс; ii) фактът, че градинският център съответства на Строителния кодекс и следователно трябва да бъде разрешен съгласно националното право; iii) фактът, че независимо дали проектът бъде осъществен, други постройки и места в района са и ще продължат да бъдат посещавани от обществеността; iv) фактът, че ако проектът се осъществи, ще доведе по-скоро до по-голяма, отколкото до по-малка посещаемост от обществеността; и v) фактът, че ако проектът бъде осъществен, на Merck няма да се наложат по-строги изисквания за безопасност, отколкото ако не бъде осъществен.
34. От тези фактори i) и ii) са релевантни за въпроса дали националната процедурна рамка, която изисква благоприятно решение при обстоятелства като тези в настоящия случай, съответства на изискванията на Директивата. От друга страна, фактори iii), iv) и v) засягат по-скоро материалноправните, а не процедурните изисквания на Директивата; въпросът е дали поотделно или съчетано те могат да изискват благоприятно или неблагоприятно решение при обстоятелства като тези в делото по главното производство.
35. Преди да разгледам тези две групи фактори, смятам, че ще е полезно да се проучи по-задълбочено текстът на разглежданата разпоредба.
Текст на член 12, параграф 1 от Директивата
36. В окончателния доклад на изследването за оценка на въздействието, извършено преди настоящото предложение за замяна на Директива Seveso II(17), се посочва, че Директивата „съдържа изисквания за планирането на използването на земята за нови съоръжения и неясно формулирано задължение държавите да „отчитат необходимостта в дългосрочен план да запазват подходящо разстояние“, което може да включва съществуващи съоръжения“ [неофициален превод]. В работния документ на службите на Комисията, придружаващ предложението(18), се казва, че „въпросът за съществуващите предприятия, които вече са разположени непосредствено в околностите на жилищни райони и други области, често посещавани от обществеността, който вече се разглежда на национално равнище от някои държави членки, понастоящем не се включва“ [неофициален превод].
37. Докато изискването може правомерно да се характеризира като „неясно формулирано“, не мога да се съглася, че съществува каквото и да било съмнение за това дали то се прилага по отношение на съществуващите предприятия. То изрично се отнася до „предприятията, обхванати от настоящата директива“, а няма съмнение, че Директивата обхваща съществуващите предприятия. Не е изразено и каквото и да е по-различно становище на нито един етап от настоящото производство.
38. Въпреки това действително се изисква известно тълкуване.
39. Първо, изразът „подходящо разстояние“ оставя значително поле за тълкуване. Това е едновременно естествено и неизбежно, тъй като не може да има точни, абсолютни и обективни граници на „опасната зона“ около дадено предприятие, и тези граници във всички случаи ще се различават в зависимост, наред с останалото, от естеството на риска и въведените мерки за безопасност. Следователно при отчитане на необходимостта от запазване на такива разстояния ще бъде необходимо да се извърши оценка на съответното разстояние. В зависимост от обстоятелствата оценката може да бъде извършена абстрактно според стандартизирани критерии на основата на релевантни фактори или на конкретна основа, за всеки отделен случай, ако се изисква на равнището на индивидуално разрешение за строеж. Това може да доведе до произволна, абсолютна граница (например забрана за всякакъв публичен достъп до земя или постройки на определено разстояние от предприятието) или до възприемане на по-гъвкав подход, основан на конкретни обстоятелства (като географски характеристики, преобладаващи посоки на вятъра или честота и интензивност на общественото ползване). Никой от тези подходи не изглежда да е изключен от Директивата.
40. По-нататък изразът „в дългосрочен план“ не само че е неопределен сам по себе си, но може също да се отнася или до неопределен целеви срок в бъдеще, или до необходимост изискваните разстояния да се запазят по същество постоянни. В своето становище Комисията е подчертала второто тълкуване, като предлага държавите членки да запазят съществуващите подходящи разстояния сега и за в бъдеще. Струва ми се, че двете тълкувания всъщност се доближават и текстът може да подкрепя и двете. Следователно, ако подходящите разстояния вече са спазени, е необходимо те да се запазят (дългосрочно) в бъдеще; ако те не са спазени, е необходимо да се въведат като дългосрочна цел. В нито един от случаите обаче не е поставена определена времева рамка.
41. Накрая трябва да се отбележи, че както е формулиран член 12, параграф 1, „необходимостта“ да се запазва подходящо разстояние сама по себе си не представлява задължение или изискване, наложено на държавите членки или на техните органи. Това, което държавите членки са задължени да направят, е да гарантират, че тази необходимост се „отчита“ в техните политики и процедури за прилагане. С други думи, въпросната необходимост трябва, така да се каже, да бъде вписана в баланса; тя трябва да бъде претеглена спрямо други релевантни нужди и интереси, когато се изработват или изпълняват съответните политики. Такъв процес сам по себе си не води до автоматични решения, предварително определени със закон и достигнати чрез обикновено прилагане на формула.
Процедурни изисквания на Директивата
42. Най-важното в положението по главното производство е следното. Съгласно германското право, когато не е приет план за използването на земята за даден район, органът, който взема решения по заявленията за издаване на разрешения за строеж в този район, трябва да провери всяко заявление за съответствие със Строителния кодекс и някои други разпоредби. Той няма правомощията да отчита други фактори — като необходимостта в дългосрочен план да се запазят подходящи разстояния — а ако се установи такова съответствие, трябва да одобри заявлението (поне дотолкова, доколкото се отнася до предварително разрешение за строеж). Тъй като е установено съответствие в случая по главното производство, по необходимост е издадено предварително разрешение.
43. В съответствие с моя анализ подобно положение е несъвместимо с член 12, параграф 1 от Директивата. Тази разпоредба предвижда, че като цяло ще бъдат изготвяни планове за използването на земята. Когато се изготвят такива планове, те трябва да отчитат необходимостта от запазване на подходящи разстояния. Когато такива не се изготвят, тази необходимост трябва да се отчете — заедно с всички други изисквания, поставени от Строителния кодекс или друго приложимо законодателство — в хода на процедурата, водеща до издаване или отказване на индивидуално разрешение за строеж. Това обаче не е направено по главното производство.
44. Затова според мен Bundesverwaltungsgericht трябва, както сам заявява, да разтълкува и да приложи своето национално право по такъв начин, че Директивата да бъде изпълнена. Във всеки случай автоматично даденото одобрение не изглежда съвместимо с Директивата.
45. Това обаче не може да означава, че разрешението за строеж трябва да бъде отказано. Отказ, който не отчита мотивирано необходимостта от подходящи разстояния, би бил също толкова невалиден както одобрение, дадено при тези обстоятелства. Следователно, когато компетентният орган приема ново решение, като отчита въпросната необходимост, той ще трябва да прецени каква тежест да придаде на останалите три фактора, посочени в акта за преюдициално запитване, а именно, наличието на други сгради и места с публичен достъп, нарастването на броя на хората, посещаващи района на предприятието на Merck, и липсата на необходимост да се наложи на Merck изискване да въведе засилени мерки за безопасност, ако проектът на Mücksch бъде одобрен.
Материалноправни изисквания на Директивата
46. В делото по главното производство с доклад за въздействието е определена зона около предприятието на Merck, за чиито граници може да се смята, че са преценени като представляващи „подходящо разстояние“ за целите на Директивата(19) . Зоната обхваща земя със смесено предназначение и включва редица други сгради и места, ползвани от обществеността(20) . Следователно понастоящем предвиденият от Директивата вид подходящо разстояние не изглежда да е запазен. Въпреки това, когато не трябва да се взема решение по отношение на използването на съществуващи сгради и места, няма основание за отчитане в дългосрочен план на необходимостта от запазване на такива разстояния (освен чрез заповеди за отчуждаване или за разрушаване, издадени по реда на бързо производство, които не се разглеждат в Директивата).
47. От друга страна, тази необходимост трябва да се вземе предвид при оценката на проекта на Mücksch, който включва промяна в използването на терен в този район. Може да се предполага, че настоящото използване на терена като предприятие за рециклиране на метални отпадъци включва редовното присъствие на работници за функционирането на предприятието, както и не толкова редовни посещения на хора, предоставящи отпадъци за рециклиране или получаващи рециклирана продукция. Предлаганият градински център най-вероятно ще предизвика по-голяма посещаемост от членове на обществеността като (потенциални) клиенти, без вероятност да се намали броят на работниците или доставките. Докато очевидно присъствието на повече хора в „опасната зона“ около предприятието на Merck няма въздействие върху риска от авария, то би могло да направи последиците от евентуална такава авария значително по-тежки. Безспорно е обаче, че предприетите понастоящем от Merck мерки за безопасност се считат за подходящи, дори ако посещаемостта на хора в зоната се увеличи до степента, която се предвижда, ако проектът на Mücksch започне да се реализира. Това може да означава или че увеличението на посещаемостта е незначително в контекста на промишления терен като цяло (в който, нека си припомним, вече има магазини за търговия на дребно и на едро, работилници и хотел), или че въведените на място мерки за безопасност са повече от минимално изискваните.
48. Според мен всички тези фактори са релевантни за задължителната преценка на органите по планиране на необходимостта в дългосрочен план да се запазят подходящи разстояния. Нито един от тях обаче не изглежда решаващ за крайния резултат от тази преценка.
49. Фактът, че този проект не променя цялостния характер на зоната като област със смесено предназначение, която неизбежно ще остане област със смесено предназначение за известно време в бъдеще, и фактът, че няма да се налага Merck да предприема по-строги мерки за безопасност, ако проектът се осъществи, изглежда показват, че проектът е най-малкото съвместим със съществуващото положение. Възможното увеличаване на тежестта на последиците от възможна авария, от друга страна, не изглежда да е така очевидно съвместимо с дългосрочната цел да се запазят подходящи разстояния; като правило, за предпочитане биха били проекти, които намаляват тази тежест.
50. Като се има предвид всичко посочено по-горе, не откривам в член 12, параграф 1 от Директивата нищо, което да налага автоматично отказване на разрешение за строеж за всеки проект, вследствие на който пряко нараства обществената посещаемост на „опасната зона“ около предприятие, съхраняващо опасни вещества. Действително такова нарастване може да не е при всякакви обстоятелства неблагоприятно за дългосрочната цел: например нарастване на посещаемостта в част от зоната, ако се съчетава примерно с намаляване на посещаемостта в друга част от зоната или постепенно изместване на всички жилищни сгради вън от зоната(21), може да улесни по-ефективното прилагане на превантивни и евакуационни мерки, допринасяйки по този начин за общите цели на Директивата. Освен това трябва да се има предвид, че дори след определянето на параметрите на „необходимостта в дългосрочен план да се поддържа дистанция“, тази необходимост сама по себе си е само един — макар и много важен — от факторите, които трябва да се вземат предвид, когато се приема решение. Действително, ако Директивата налагаше абсолютна забрана от предвиждания вид, е трудно разбираемо как втората необходимост, която същата алинея изисква да бъде отчитана — а именно необходимостта, „в случай на съществуващи предприятия, […] от допълнителни технически мерки в съответствие с член 5, така че да не се увеличава рискът за хората“ — би могла често да бъде релевантна.
51. Накрая трябва да се има предвид, че Директива Seveso II постига известен баланс между отговорностите на операторите на предприятия, създаващи риск (които основно се отнасят до мерки за безопасност и планове за извънредни ситуации), и тези на националните органи, натоварени с надзора над тези предприятия и създаваните рискове (включително отговорностите на органите по планирането да отчитат в дългосрочен план необходимостта от запазване на подходящи разстояния). Според мен препоръчваният от Merck в настоящото производство подход, който изисква да се придаде преимуществена тежест на интересите на операторите на предприятия, създаващи риск, изкривява твърде много този баланс в полза на операторите.
52. Поради това заключавам, че факторите, на които се позовава националната юрисдикция в контекста на въпроси 2 и 3, макар да трябва да бъдат взети предвид, когато се преценява заявлението на Mücksch за издаване на разрешение за строеж, не могат сами по себе си да бъдат решаващи за определяне на резултата от тази преценка, а трябва да бъдат претеглени един спрямо друг и спрямо всякакви други релевантни съображения, когато се взима решение.
Заключение
53. С оглед на всички изложени съображения смятам, че Съдът трябва да отговори на поставения от Bundesverwaltungsgericht въпрос по следния начин:
„Член 12, параграф 1 от Директива 96/82/EО на Съвета от 9 декември 1996 година относно контрола на опасностите от големи аварии, които включват опасни вещества, трябва да се тълкува по следния начин:
1) необходимостта в дългосрочен план от запазване на подходящи разстояния между предприятия, в които се съхраняват опасни вещества, и по-специално сгради и места за обществено ползване, трябва да се отчита не само когато се изготвят плановете за използване на земята на равнището на политиките, но също и в хода на всяка процедура, включваща преценка на конкретни проекти и решение дали да се издаде или да се откаже индивидуално разрешение за строеж;
2) когато се иска разрешение за строеж за индивидуален проект в район, по отношение на който няма установени политика или план за използването на земята, органът, който трябва да вземе решение по заявлението, следва да отчете тази необходимост;
3) при това този орган трябва да вземе предвид фактори като наличието на съществуващи сгради и обществени места в околностите на засегнатото предприятие, фактът, че проектът ще доведе до увеличаване на посещаемостта на района, или фактът, че той няма да наложи по-големи изисквания за безопасност на съответното предприятие; такива индивидуални фактори обаче сами по себе си не са решаващи за резултата от заявлението за издаване на разрешение за строеж“.
(1) .
(2)  –	Директива 96/82/EО на Съвета от 9 декември 1996 година относно контрола на опасностите от големи аварии, които включват опасни вещества (ОВ L 10, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 8, наричана по-нататък „Директива Seveso II“ или „Директивата“). Обичайно използваното наименование произхожда от аварията с изтичане на промишлен диоксин в италианския град Seveso през 1976 г., която става предпоставка за предходната Директива 82/501/ЕИО на Съвета от 24 юни 1982 година относно опасностите от големи аварии в определени промишлени дейности (OВ L 230, стр. 1; наричана „Директива Seveso I“). Директивата е изменяна неколкократно (вж. по-специално бележка под линия 7 по-долу). На 21 декември 2010 г. Комисията внася предложение до Съвета за нейното заменяне (Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно контрола на опасностите от големи аварии, които включват опасни вещества, COM (2010) 781 окончателен).
(3)  –	За обсъждане на съдържанието на израза „планиране на използването на земята“ и разнообразната терминология в различните държави членки вж. раздел 2.1 от Насоки за планиране използването на земята в смисъла на член 12 от Директива 96/82/EО Seveso II, изменена с Директива 105/2003/EО, Съвместен изследователски център на Европейската комисия, Институт за защита и сигурност на гражданите, Отдел за оценка на риска, септември 2006 г.
(4)  –	Директива Seveso I (вж. бележка под линия 2 по-горе).
(5)  – Член 10 изисква от държавите членки в случай на модификация на предприятие операторът да преразгледа и където е необходимо, да ревизира своята политика за предотвратяване на големи аварии и системите за управление и процедурите, както и докладите за безопасност.
(6)  – Член 5 изисква от държавите членки да задължат операторите: (1) да вземат всички необходими мерки за предотвратяване на големи аварии и да ограничават последствията от тях за човека и за околната среда, и (2) да доказват, че тези мерки са взети.
(7)  – Втората алинея е изменена с Директива 2003/105/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2003 година (ОВ L 345, стр. 97; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 20). Не се касае за съществено изменение, а по-скоро за „уточнение“, както се посочва в съображение 14 от преамбюла на директивата за изменение; преди това в списъка от области, по отношение на които трябва да се поддържа подходящо разстояние, не фигурират „обществени сгради […]“, „големи транспортни пътища, доколкото е възможно“ и „[места за отдих]“.
(8)  –	Baugesetzbuch (BauGB) от 2004 г.
(9)  –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz or BImSchG) от 2002 г.
(10)  –	Съгласно член 3, параграф 5 от Директивата „голяма авария“ означава „поява на такава голяма емисия, пожар или експлозия, която става в резултат на неконтролируеми събития в хода на операциите на всяко предприятие, обхванато от настоящата директива, и води до сериозна опасност за човешкото здраве и/или за околната среда, която опасност е непосредствена, забавена, вътре или вън от предприятието и включва едно или повече опасни вещества“.
(11)  –	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV) от 2005 г.
(12)  –	„Bauvorbescheid“; германското правителство обяснява в своето становище, че това е вид задължително предварително решение, което често се отнася само до спазване на законите за планиране. То осигурява известна степен на правна сигурност, но не дава право да се започнат строителни работи.
(13)  –	В съдебното заседание е съобщено, че в помещенията се съхраняват значителни количества от токсичния газ хлор, които се използват по-специално в производството на течни кристали.
(14)  –	Германското правителство твърди в своето становище, че изискването за изготвяне на такъв план рядко води до задължение за такова изготвяне, подлежащо на принудително изпълнение.
(15)  –	Вж. бележка под линия 3 по-горе.
(16)  –	В Решение по дело C-36/10 Комисия/Белгия (Решение от 30 септември 2010 г.) Комисията възразява, без да има оспорване в този смисъл от държавата членка, че не е достатъчно да се транспонира член 12, параграф 1, втора алинея от Директива Seveso II, като се изисква необходимостта от запазване на подходящо разстояние да бъде отчетена едва на етапа на вземане на решение по заявлението за издаване на разрешение за строеж.
(17)  –	Изследване за оценка на въздействието с оглед на възможните варианти за изменение на Директива Seveso, Европейска комисия, генерална дирекция „Околна среда“, септември 2010 г. (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), стр. 94. Законодателното предложение е посочено в бележка под линия 2 по-горе.
(18)  –	SEC(2010) 1590 окончателен, раздел 2.5, стр. 13.
(19)  –	Вж. точка 16 по-горе. Както отбелязах, не може да има твърдо определение за това какво представлява подходящо разстояние, но то трябва да съдържа известна свобода на преценка от страна на органа, който го определя, и при необходимост, от страна на юрисдикциите, разглеждащи такова определение.
(20)  –	Безспорно е, че предприятието на Merck първоначално е било разположено на по-голямо разстояние от града, части от които са се доближили към него — което напомня на представителя на германското правителство, както той заявява в съдебното заседание, как Бърнамският лес тръгва към Дънсинейн („Макбет“, действие V).
(21)  –	В този контекст трябва да се има предвид, че сградите за жилищни нужди често се използват 24 часа в денонощието и седем дни в седмицата, докато промишлените или търговските помещения се посещават за по-ограничени периоди.