62021CJ0270
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 2 de marzo de 2023 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de los trabajadores — Reconocimiento de cualificaciones profesionales en un Estado miembro — Directiva 2005/36/CE — Derecho a ejercer la profesión de maestro de educación infantil — Profesión regulada — Derecho de acceso a la profesión sobre la base de un título emitido en el Estado miembro de origen — Cualificación profesional obtenida en un tercer país»
En el asunto C‑270/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia), mediante resolución de 14 de abril de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de abril de 2021, en el procedimiento incoado por
A
con intervención de:
Opetushallitus,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, la Sra. L. S. Rossi, los Sres. J.‑C. Bonichot (Ponente) y S. Rodin y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. M. Pere, en calidad de agente;
–
en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. M. Kriisa, en calidad de agente;
–
en nombre del Gobierno español, por el Sr. L. Aguilera Ruiz, en calidad de agente;
–
en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. K. Bulterman y A. Hanje, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Armati, los Sres. M. Huttunen y M. Mataija y la Sra. I. Söderlund, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de septiembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 1, letra a), y 3, y del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, L 255, p. 22), en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (DO 2013, L 354, p. 132) (en lo sucesivo, «Directiva 2005/36»).
2
Esta petición se ha presentado en el marco de un proceso incoado por A en relación con la resolución de la Opetushallitus (Agencia Nacional de Educación, Finlandia) por la que se deniega su solicitud de reconocimiento de su cualificación profesional como maestro de educación infantil.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 1 y 14 de la Directiva 2005/36 tienen el siguiente tenor:
«(1)
En virtud de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el artículo 47, apartado 1, del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.
[…]
(14)
El mecanismo de reconocimiento establecido por las Directivas 89/48/CEE [del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16)] y 92/51/CEE [del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48 (DO 1992, L 209, p. 25)] queda inalterado. […]»
4
Con arreglo al artículo 1 de la Directiva 2005/36:
«La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de acogida”) reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de origen”) y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión.
[…]»
5
El artículo 2, apartados 1 y 2, de esta Directiva establece lo siguiente:
«1.   La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro, incluidos los miembros de las profesiones liberales, que se propongan ejercer una profesión regulada en un Estado miembro distinto de aquel en el que obtuvieron sus cualificaciones profesionales, por cuenta propia o ajena.
[…]
2.   Los Estados miembros podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de una profesión regulada, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra a), a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro. […]»
6
El artículo 3 de dicha Directiva dispone:
«1.   A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
“profesión regulada”: la actividad o conjunto de actividades profesionales cuyo acceso, ejercicio o una de las modalidades de ejercicio están subordinados de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales; […]
b)
“cualificaciones profesionales”: las cualificaciones acreditadas por un título de formación, un certificado de competencia tal como se define en el artículo 11, letra a), inciso i), y/o una experiencia profesional;
c)
“título de formación”: los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por una autoridad de un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de dicho Estado, que sancionan una formación profesional adquirida de manera preponderante en la Comunidad. Cuando la primera frase de la presente definición no sea de aplicación, los títulos de formación a que se hace referencia en el apartado 3 quedarán equiparados a un título de formación;
[…]
e)
“formación regulada”: toda formación orientada específicamente al ejercicio de una profesión determinada y que consista en un ciclo de estudios completado, en su caso, por una formación profesional, un período de prácticas profesional o una práctica profesional.
La estructura y el nivel de la formación profesional, del período de prácticas profesionales o de la práctica profesional se determinarán mediante las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas del Estado miembro correspondiente o serán objeto de control o aprobación por la autoridad que se determine con este fin;
f)
“experiencia profesional”: el ejercicio efectivo y lícito, a tiempo completo o a tiempo parcial, en un Estado miembro de la profesión de que se trate;
[…]
3.   Quedará equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que su titular tenga, en la profesión de que se trate, una experiencia profesional de tres años en el territorio del Estado miembro que haya reconocido dicho título de formación con arreglo al artículo 2, apartado 2, certificada por este.»
7
A tenor del artículo 4 de la Directiva 2005/36, titulado «Efectos del reconocimiento»:
«1.   El reconocimiento de las cualificaciones profesionales por el Estado miembro de acogida permitirá a los beneficiarios acceder en ese Estado miembro a la misma profesión que aquella para la que están cualificados en el Estado miembro de origen y ejercerla en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que sus nacionales.
2.   A efectos de la presente Directiva, la profesión que se propone ejercer el solicitante en el Estado miembro de acogida es la misma que aquella para la que está cualificado en su Estado miembro de origen si las actividades cubiertas son similares.
[…]»
8
El artículo 13 de esta Directiva, que lleva por título «Condiciones para el reconocimiento», preceptúa lo siguiente:
«1.   En caso de que, en un Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o su ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente de dicho Estado miembro concederá a los solicitantes el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que los nacionales, siempre que posean el certificado de competencia o el título de formación contemplado en el artículo 11 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo.
Los certificados de competencia o los títulos de formación serán expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado miembro.
2.   El acceso a la profesión y su ejercicio, como se describe en el apartado 1, también se concederán a los solicitantes que hayan ejercido la profesión en cuestión a tiempo completo durante un año o a tiempo parcial durante un período total equivalente en el transcurso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, y posean uno o varios certificados de competencia o títulos de formación que haya expedido otro Estado miembro que no regule esta profesión.
Los certificados de competencia o los títulos de formación deberán cumplir las condiciones siguientes:
a)
haber sido expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado;
b)
acreditar la preparación del titular para el ejercicio de la profesión correspondiente.
No obstante, la experiencia profesional de un año a que se refiere el párrafo primero no podrá exigirse si el título de formación que el solicitante posee certifica una formación regulada.
[…]»
9
El artículo 59, apartado 1, de dicha Directiva establece lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros notificarán a la Comisión [Europea], a más tardar el 18 de enero de 2016[,] la lista de las profesiones reguladas existentes, especificando las actividades que incluye cada profesión, y una lista de la formación regulada, y de la formación de estructura particular, a que se refiere el artículo 11, letra c), inciso ii), en su territorio. Todo cambio de estas listas también deberá notificarse sin demora injustificada a la Comisión. La Comisión creará y mantendrá actualizada una base de datos de acceso público con las profesiones reguladas, que incluya una descripción general de las actividades cubiertas por cada profesión.»
Derecho finlandés
10
Según establece su artículo 1, párrafo primero, la laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [Ley relativa al Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales (1384/2015)] regula el reconocimiento de las cualificaciones profesionales y la libre prestación de servicios, de conformidad con la Directiva 2005/36. El artículo 6 de la citada Ley establece los requisitos aplicables a tal reconocimiento.
Derecho estonio
11
Los requisitos de cualificación de los maestros de educación infantil en Estonia se regulan en el haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus «Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded» (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36) (Decreto del Ministro de Educación relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil), de 26 de agosto de 2002 (en lo sucesivo, «Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil»).
12
A tenor del artículo 1, apartado 1, de este Decreto:
«El empleador evaluará la capacitación del trabajador para desempeñar la profesión y el cumplimiento de los requisitos de cualificación establecidos en el presente Decreto. […]»
13
Con arreglo al artículo 18 de dicho Decreto, los requisitos de cualificación para los maestros de educación infantil son un título de enseñanza superior y poseer competencias pedagógicas. El artículo 37 del citado Decreto dispone que los requisitos de cualificación no se aplicarán a las personas que hayan trabajado como maestros de educación infantil antes del 1 de septiembre de 2013 y que dispongan, o se considere que disponen, de la capacitación exigida con arreglo a las disposiciones del Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil vigentes antes del 1 de septiembre de 2013.
14
Tras la adhesión de la República de Estonia a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, el Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 «Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus» (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6) (Decreto n.o 120 del Gobierno sobre la equivalencia entre los títulos de la República de Estonia y los títulos de la antigua URSS expedidos antes del 20 de agosto de 1991), de 6 de junio de 2005, establece la equivalencia entre los títulos reconocidos por la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas que fueron expedidos antes del 20 de agosto de 1991 y los niveles de enseñanza general y superior del sistema educativo de la República de Estonia.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15
A solicitó ante la Agencia Nacional de Educación el reconocimiento de su cualificación profesional como maestro de educación infantil sobre la base de los siguientes documentos:
–
un certificado que acredita la obtención de un Koolieelsete lasteasutuste kasvataja (título de educación infantil) en 1980 en la República Socialista Soviética de Estonia;
–
un certificado que acredita la obtención de un Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava (título correspondiente a un plan de estudios especializado en gestión hotelera a nivel de enseñanza superior) en 2006;
–
un certificado que acredita la obtención de un Ärijuhtimise magistri kraad — Turismiettevõtlus ja teeninduse juhtimine (Máster en Administración de Empresas — Gestión Turística y de Servicios) en 2013, y
–
un documento, titulado «Kutsetunnistus “Õpetaja, tase 6”» (certificado profesional de «profesor, nivel 6») expedido en 2017 por la Asociación de Profesores de Estonia.
16
Por otra parte, consta que A ejerció la profesión de maestro de educación infantil en la República Socialista Soviética de Estonia entre 1980 y 1984 y después nuevamente en una guardería privada en Finlandia durante los años 2016 y 2017.
17
Mediante decisión de 8 de marzo de 2018, la Agencia Nacional de Educación denegó la solicitud de A.
18
Mediante sentencia de 18 de abril de 2019, el Helsingin hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Helsinki, Finlandia) desestimó el recurso interpuesto por A contra la decisión de la Agencia Nacional de Educación. Dicho órgano jurisdiccional consideró que las cualificaciones y la experiencia profesional de A no cumplían los requisitos exigidos para el reconocimiento de una cualificación profesional en virtud de la Ley relativa al Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales (1384/2015).
19
A interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia).
20
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la profesión de maestro de educación infantil es una «profesión regulada» en Estonia, en el sentido de la Directiva 2005/36.
21
Ese órgano jurisdiccional señala que varios elementos parecen indicar que esta profesión es una profesión regulada en Estonia. En efecto, los requisitos de aptitud aplicables a los maestros de educación infantil, recogidos en el Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil, son un título de enseñanza superior y poseer competencias pedagógicas. Pues bien, estas últimas competencias quedan acreditadas por un documento expedido, previa solicitud, por la Asociación de Profesores de Estonia, a la vista del expediente del solicitante y tras celebrar una entrevista.
22
El órgano jurisdiccional remitente también señala que la República de Estonia ha incluido la profesión de maestro de educación infantil en la base de datos de profesiones reguladas mantenida por la Comisión.
23
Sin embargo, otros elementos plantean al órgano jurisdiccional remitente dudas sobre si la profesión de maestro de educación infantil es una profesión regulada en Estonia.
24
Dicho órgano jurisdiccional observa que, a diferencia del Derecho finlandés, la normativa estonia no exige que el título de enseñanza superior mencionado en el apartado 21 de la presente sentencia se refiera al ámbito de la educación preescolar.
25
Además, ese órgano jurisdiccional señala que el empleador que contrata a un maestro de este tipo dispone de discrecionalidad para apreciar si el candidato al puesto de maestro de educación infantil cumple los requisitos del Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil. Puntualiza, en particular, que el certificado de competencia pedagógica es facultativo y no vincula al empleador. Este último aprecia de forma autónoma si el candidato posee la competencia pedagógica requerida.
26
Por consiguiente, según el órgano jurisdiccional remitente, dos empleadores diferentes podrían apreciar de manera distinta la competencia pedagógica de un mismo candidato.
27
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la normativa estonia reserva efectivamente el ejercicio de la profesión de maestro de educación infantil a las personas que reúnen determinados requisitos y prohíbe el acceso a ella a las que no los reúnen.
28
En segundo lugar, partiendo del supuesto de que la profesión de que se trata se considere en Estonia una profesión regulada, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el certificado expedido a por la Asociación de Profesores de Estonia en 2017, mencionado en el apartado 15 de la presente sentencia, puede considerarse un certificado de competencia o un título de formación, en el sentido del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2005/36, aunque la experiencia profesional que tal certificado homologa se haya adquirido durante el período en que el Estado miembro de origen era una república socialista soviética.
29
En tercer lugar, por lo que respecta al título obtenido por A en 1980 en la República Socialista Soviética de Estonia y a la experiencia allí adquirida entre los años 1980 y 1984, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si debe considerarse que tal título y tal experiencia acreditan cualificaciones profesionales adquiridas en un tercer país, en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36, y, en consecuencia, si esas cualificaciones solo pueden reconocerse con la condición de que la persona interesada justifique una experiencia profesional adicional de tres años en el Estado miembro de origen, en un momento posterior a la recuperación de su independencia.
30
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente señala que una ley estonia de 2005 equiparó los títulos obtenidos en la República Socialista Soviética de Estonia a los títulos obtenidos en Estonia tras la recuperación de su independencia.
31
En estas circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva [2005/36], en el sentido de que debe considerarse profesión regulada una profesión respecto de la cual, por una parte, los requisitos de aptitud se establecen mediante un Decreto adoptado por el Ministro de Educación de un Estado miembro, el contenido de la competencia pedagógica exigida a un maestro de educación infantil está regulado en unos estándares profesionales y el Estado miembro ha incluido la profesión de maestro de educación infantil en la base de datos de profesiones reguladas existente en la Comisión, pero, por otra parte, según el tenor del Decreto relativo a los requisitos de aptitud de dicha profesión, se concede al empleador discrecionalidad para valorar el cumplimiento de los requisitos de aptitud, en particular en lo que respecta al requisito de la competencia pedagógica, y la naturaleza de la prueba de la existencia de la competencia pedagógica no está regulada ni en el Decreto en cuestión ni en otras disposiciones legales, reglamentarias o administrativas?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿puede considerarse un certificado expedido por la autoridad competente del Estado miembro de origen, relativo a una cualificación profesional, para cuya obtención se requiere una experiencia laboral en la profesión de que se trate, como un certificado de competencia u otro título de formación en el sentido del artículo 13, apartado 1, de la Directiva [2005/36] si la experiencia profesional que constituye la base para la expedición del certificado se adquirió en el Estado miembro de origen durante el período en que era una república socialista soviética y en el Estado miembro de acogida, pero no en el Estado miembro de origen tras recuperar su independencia?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 3, de la Directiva [2005/36] en el sentido de que una cualificación profesional basada en un título obtenido en un centro de formación situado en el territorio geográfico de un Estado miembro en una época en la que dicho Estado miembro no existía como Estado independiente, sino como república socialista soviética, así como en la experiencia profesional adquirida sobre la base de dicha cualificación en la república socialista soviética en cuestión antes de la recuperación de la independencia del Estado miembro, debe ser considerada una cualificación profesional adquirida en un tercer país, de manera que la reivindicación de dicha cualificación profesional requiere una experiencia profesional adicional de tres años en el Estado miembro de origen en un momento posterior a la recuperación de su independencia?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
32
Como se desprende de su considerando 1, la Directiva 2005/36 persigue el objetivo de favorecer el reconocimiento de las cualificaciones profesionales para permitir a los nacionales de los Estados miembros ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales y contribuir así a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.
33
En virtud de sus artículos 1 y 2, esta Directiva solo se aplica si se trata de una profesión regulada en el Estado miembro de acogida.
34
En el presente asunto, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que la profesión de maestro de educación infantil es una profesión regulada en Finlandia. Por consiguiente, en dicho Estado miembro el acceso a esta profesión y su ejercicio por los nacionales de otro Estado miembro se rigen por las disposiciones de la Directiva 2005/36.
35
Cuando también en el Estado miembro de origen se trata de una profesión regulada, el Estado miembro de acogida debe permitir, de conformidad con el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2005/36, el acceso a dicha profesión o su ejercicio, en las mismas condiciones que sus nacionales, a los nacionales de otros Estados miembros que posean un certificado de competencia o un título de formación exigido por el Estado miembro de origen.
36
Por el contrario, si en el Estado miembro de origen no se trata de una profesión regulada, del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36 se desprende que el Estado miembro de acogida concederá el acceso a la profesión y su ejercicio cuando el solicitante haya ejercido la profesión en cuestión a tiempo completo durante un año o a tiempo parcial durante un período total equivalente en el transcurso de los diez años anteriores en otro Estado miembro, y posea uno o varios certificados de competencia o títulos de formación que haya expedido el Estado miembro de origen. No obstante, el artículo 13, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2005/36 establece que el requisito relativo a la experiencia profesional no se aplicará cuando el solicitante posea un título de formación que certifique una formación regulada.
37
Por lo tanto, la solicitud de reconocimiento de sus cualificaciones profesionales como maestro de educación infantil presentada por A en el Estado miembro de acogida, a saber, la República de Finlandia, debe apreciarse a la luz de los requisitos establecidos en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2005/36 si es una profesión regulada en el Estado miembro de origen, a saber, la República de Estonia, y a la luz de los requisitos del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36 si no lo es.
Primera cuestión prejudicial
38
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36 debe interpretarse en el sentido de que debe considerarse una profesión regulada, en el sentido de dicha disposición, aquella respecto de la cual la normativa nacional exige requisitos de aptitud para el acceso y ejercicio, pero concede a los empleadores discrecionalidad para apreciar el cumplimiento de tales requisitos.
39
Con arreglo al artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36, una «profesión regulada» es la «actividad o conjunto de actividades profesionales cuyo acceso, ejercicio o una de las modalidades de ejercicio están subordinados de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales».
40
Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que una profesión debe considerarse regulada, en el sentido de las Directivas 89/48 y 92/51, cuando el acceso a la actividad profesional que constituye dicha profesión o su ejercicio está regulado por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que establecen un régimen cuyo efecto es reservar expresamente esta actividad profesional a las personas que reúnen determinados requisitos y prohibir el acceso a dicha actividad a las que no los reúnen (sentencias de 1 de febrero de 1996, Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, apartado 19, y de 8 de mayo de 2008, Comisión/España, C‑39/07, EU:C:2008:265, apartado 33). Con arreglo a las definiciones que figuran en las Directivas 89/48 y 92/51, y habida cuenta del considerando 14 de la Directiva 2005/36, esta jurisprudencia es aplicable por analogía al concepto de «profesión regulada», en el sentido de dicha Directiva.
41
En el presente asunto, es preciso señalar que, en Estonia, el Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil dispone, en su artículo 1, apartado 1, que «el empleador evaluará la capacitación del trabajador para desempeñar la profesión y el cumplimiento de los requisitos de cualificación establecidos en el presente Decreto».
42
Como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, sin que ello haya sido rebatido por el Gobierno estonio, el artículo 1, apartado 1, de dicho Decreto concede discrecionalidad al empleador para apreciar el cumplimiento de los requisitos de aptitud exigidos para acceder a la profesión de maestro de educación infantil, en particular en lo que respecta al requisito de competencia pedagógica, de modo que, en virtud de dicha disposición, dos empleadores diferentes podrían apreciar de manera distinta si un mismo candidato cumple dichos requisitos.
43
Es cierto que el Gobierno estonio expuso ante el Tribunal de Justicia que, cuando se presenta un certificado expedido por la Asociación de Profesores de Estonia, el empleador no tiene motivos para poner en cuestión las competencias pedagógicas del candidato. No obstante, como ha recordado el Abogado General en el punto 60 de sus conclusiones, dicho Gobierno indicó que la legislación estonia no contiene ninguna norma al respecto. Ello confirma, pues, la interpretación que hace el órgano jurisdiccional remitente del artículo 1, apartado 1, del Decreto relativo a los Requisitos de Cualificación Aplicables a los Maestros de Educación Infantil, según la cual corresponde al empleador apreciar el cumplimiento de los requisitos de aptitud.
44
Esta facultad de apreciación debe distinguirse de la potestad del empleador para contratar o no a una persona que reúna los requisitos de aptitud para acceder a la profesión de que se trata y para elegir entre dos candidatos que cumplan dichos requisitos.
45
La situación que resulta de tal facultad de apreciación difumina la distinción entre las personas que poseen las cualificaciones profesionales exigidas con arreglo a la normativa nacional para el ejercicio de la profesión de que se trata y las que no las poseen.
46
En estas circunstancias, el Derecho estonio no garantiza que el acceso y el ejercicio de la profesión de que se trata estén reservados a las personas que posean determinadas cualificaciones profesionales.
47
Por consiguiente, no parece que la profesión de maestro de educación infantil, tal como se organiza en Estonia, pueda calificarse de «profesión regulada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36.
48
Esta apreciación no queda desvirtuada por el hecho de que la República de Estonia considere la profesión de maestro de educación infantil como «regulada», ni por haberla incluido en la lista de las profesiones reguladas existentes comunicada a la Comisión, ni por el hecho de que tal profesión se mencione en la base de datos de profesiones reguladas que la Comisión mantiene actualizada con arreglo al artículo 59 de la Directiva 2005/36.
49
En efecto, por una parte, la definición del concepto de «profesión regulada», que figura en el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36, no remite al Derecho de los Estados miembros. Asimismo, este concepto, en el sentido de la Directiva, corresponde únicamente al Derecho de la Unión (sentencia de 21 de septiembre de 2017, Malta Dental Technologists Association y Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, apartado 34 y jurisprudencia citada).
50
Por consiguiente, el hecho de que la República de Estonia considere la profesión de maestro de educación infantil como «regulada» y la haya incluido en la lista de las profesiones reguladas existentes que comunicó a la Comisión no basta para que dicha profesión pueda calificarse de «profesión regulada», en el sentido de la Directiva 2005/36.
51
Por otra parte, como ha señalado el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36 tampoco remite al contenido de la base de datos actualizada por la Comisión, mencionada en el apartado 48 de la presente sentencia. Por lo tanto, tal base de datos solo tiene valor indicativo.
52
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36 debe interpretarse en el sentido de que no se considera una «profesión regulada», en el sentido de dicha disposición, aquella respecto de la cual la normativa nacional exige requisitos de aptitud para el acceso y ejercicio, pero concede a los empleadores discrecionalidad para apreciar el cumplimiento de esos requisitos.
Segunda cuestión prejudicial
53
La segunda cuestión prejudicial se plantea expresamente para el supuesto de que se trate de una profesión regulada en el Estado miembro de origen, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36, y de que, en consecuencia, la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa. Por consiguiente, habida cuenta de que se ha dado una respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Tercera cuestión prejudicial
54
La tercera cuestión prejudicial se plantea para el supuesto de que no se trate de una profesión regulada en el Estado miembro de origen.
55
En este supuesto, como se ha recordado en el apartado 36 de la presente sentencia, del artículo 13, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2005/36 se desprende que el Estado miembro de acogida concederá el acceso a la profesión y su ejercicio cuando el solicitante haya ejercido la profesión en cuestión a tiempo completo durante un año (o a tiempo parcial durante un período total equivalente) en el transcurso de los diez años anteriores en otro Estado miembro, y posea uno o varios certificados de competencia o títulos de formación que haya expedido el Estado miembro de origen. No obstante, el artículo 13, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2005/36 prevé que el año de experiencia profesional en otro Estado miembro en el transcurso de los diez años anteriores no se exige cuando el solicitante posea un título de formación que certifique una formación regulada.
56
En el presente asunto, contrariamente a lo que exige el artículo 13, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2005/36, A no ha ejercido la profesión de maestro de educación infantil en un Estado miembro distinto del Estado miembro de acogida en el transcurso de los diez años anteriores a su solicitud.
57
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el título de educación infantil obtenido por A en 1980 en la República Socialista Soviética de Estonia puede considerarse un título de formación que certifica una formación regulada, en el sentido del artículo 13, apartado 2, párrafo tercero, de dicha Directiva.
58
En efecto, en virtud del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36, «quedará equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que su titular tenga, en la profesión de que se trate, una experiencia profesional de tres años en el territorio del Estado miembro que haya reconocido dicho título de formación con arreglo al artículo 2, apartado 2, certificada por este».
59
Como consecuencia de ello procede considerar que, mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición es aplicable en el supuesto de que el título de formación presentado al Estado miembro de acogida se haya obtenido en el territorio de otro Estado miembro en una época en la que dicho Estado miembro no existía como Estado independiente, sino como república socialista soviética, y ese título de formación haya sido equiparado por ese último Estado miembro a un título de formación expedido en él en un momento posterior a la recuperación de su independencia.
60
Del propio tenor del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36 se desprende que esta disposición se refiere a cualquier título de formación expedido por un tercer país y reconocido por un Estado miembro con arreglo al artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva.
61
Pues bien, procede señalar que el título obtenido por A en 1980 en la República Socialista Soviética de Estonia no se puede considerar expedido por un tercer país, en el sentido de dicha disposición.
62
En efecto, como se desprende de las explicaciones proporcionadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente, ese título fue equiparado por la República de Estonia, con posterioridad a la recuperación de su independencia y tras su adhesión a la Unión, en virtud del Decreto n.o 120 del Gobierno, de 6 de junio de 2005, sobre la equivalencia entre los títulos de la República de Estonia y los títulos de la antigua URSS expedidos antes del 20 de agosto de 1991, a un título obtenido en la República de Estonia en un momento posterior a la recuperación de su independencia.
63
Por consiguiente, dicho título debe considerarse un título de formación expedido por un Estado miembro y no por un tercer país, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36.
64
De ello se deduce que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36 no es aplicable en circunstancias como las del litigio principal.
65
De todo lo anterior se desprende que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición no es aplicable en el supuesto de que el título de formación presentado al Estado miembro de acogida se haya obtenido en el territorio de otro Estado miembro en una época en la que este último no existía como Estado independiente, sino como república socialista soviética, y ese título de formación haya sido equiparado por dicho Estado miembro a un título de formación expedido en él en un momento posterior a la recuperación de su independencia. Tal título de formación debe considerarse obtenido en un Estado miembro y no en un tercer país.
66
Es preciso añadir que, a la vista de las respuestas dadas en los apartados 52 y 65 de la presente sentencia, de las que resulta que la solicitud de reconocimiento de cualificaciones profesionales no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36, corresponde a las autoridades competentes del Estado miembro de acogida, como ha precisado el Abogado General en los puntos 90 a 93 de sus conclusiones, examinar la situación de A la luz de lo dispuesto en los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Formación básica de médico), C‑634/20, EU:C:2022:149, apartados 38 a 46 y jurisprudencia citada].
Costas
67
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1)
El artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013,
debe interpretarse en el sentido de que
no se considera una «profesión regulada», en el sentido de dicha disposición, aquella respecto de la cual la normativa nacional exige requisitos de aptitud para el acceso y ejercicio, pero concede a los empleadores discrecionalidad para apreciar el cumplimiento de esos requisitos.
2)
El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2005/36, en su versión modificada por la Directiva 2013/55,
debe interpretarse en el sentido de que
esta disposición no es aplicable en el supuesto de que el título de formación presentado al Estado miembro de acogida se haya obtenido en el territorio de otro Estado miembro en una época en la que este último no existía como Estado independiente, sino como república socialista soviética, y ese título de formación haya sido equiparado por dicho Estado miembro a un título de formación expedido en él en un momento posterior a la recuperación de su independencia. Tal título de formación debe considerarse obtenido en un Estado miembro y no en un tercer país.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: finés.