61997CC0365_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit dieser Vertragsverletzungsklage gegen die Italienische Republik begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung des Gerichtshofes, daß die Italienische Republik nicht etwa wegen fehlender Umsetzung, sondern deswegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verletzt hat, weil sie im Gebiet des Bachbetts des San Rocco die Artikel 4, 5, 7 erster Gedankenstrich und 10 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle(1) oder die entsprechenden Vorschriften in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG(2) nicht vollständig und nicht ordnungsgemäß angewandt hat.
2 Die Vertragsverletzungsklage wirft im übrigen mehrere interessante Fragen zur Zulässigkeit einer solchen Klage, zum Begriff der Vertragsverletzung und zum Umfang der der Kommission obliegenden Beweislast auf.
Rechtlicher Rahmen
3 Die Richtlinie 75/442 bezweckt die Angleichung der Vorschriften der Mitgliedstaaten über die Abfallbeseitigung.
4 Die hier einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 75/442 lauten in der ursprünglichen Fassung wie folgt:
"Artikel 4
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen und insbesondere ohne
- Wasser, Luft, Boden sowie Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden;
- Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen;
- die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen.
Artikel 5
Die Mitgliedstaaten setzen die zuständige(n) Behörde(n) ein, die damit beauftragt ist (sind), in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu planen, zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen oder bestimmen diese Behörde(n).
... Artikel 7
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, damit jeder Besitzer von Abfällen
- diese einem privaten oder öffentlichen Sammel- oder Abfallbeseitigungsunternehmen übergibt,
- oder ...
...
Artikel 10
Die Unternehmen, die ihre Abfälle selbst befördern, sammeln, lagern, ablagern oder aufbereiten sowie die Unternehmen, die fremde Abfälle sammeln oder befördern, unterliegen der Überwachung durch die in Artikel 5 genannte zuständige Behörde."
5 Artikel 1 der Richtlinie 91/156 bestimmt, daß die Artikel 1 bis 12 der Richtlinie 75/442 durch die neuen Artikel 1 bis 18 und die Anhänge I, II A und II B ersetzt werden.
6 Die Artikel 4, 5, 7 und 10 der Richtlinie 75/442 werden durch die neuen Artikel 4, 6, 8 und 13 ersetzt und lauten wie folgt:
"Artikel 4
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne daß die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne daß Verfahren oder Methoden verwendet werden, welche die Umwelt schädigen können, insbesondere ohne daß
- Wasser, Luft, Boden und die Tier- und Pflanzenwelt gefährdet werden;
- Geräusch- oder Geruchsbelästigungen verursacht werden;
- die Umgebung und das Landschaftsbild beeinträchtigt werden.
Die Mitgliedstaaten ergreifen ferner die erforderlichen Maßnahmen, um eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung zu verbieten.
...
Artikel 6
Die Mitgliedstaaten schaffen oder benennen die zuständige(n) Behörde(n), deren Auftrag es ist, die Bestimmungen dieser Richtlinie durchzuführen.
...
Artikel 8
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, damit jeder Besitzer von Abfällen
- diese einem privaten oder öffentlichen Sammelunternehmen oder einem Unternehmen übergibt, das die in Anhang II A oder II B genannten Maßnahmen durchführt, oder
- ...
...
Artikel 13
Die Anlagen oder Unternehmen, die die in den Artikeln 9 bis 12 genannten Maßnahmen durchführen, werden von den zuständigen Behörden regelmässig angemessen überprüft."
7 Nach Artikel 2 der Richtlinie 91/156 haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um dieser Richtlinie spätestens zum 1. April 1993 nachzukommen.
Vorverfahren
8 Am 26. Juni 1990 sandte die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die italienische Regierung, in dem sie feststellte, daß gegen die Verpflichtungen aus den Artikeln 4, 5, 6, 7 und 10 der Richtlinie 75/442 verstossen worden sei.
9 Mit Schreiben vom 28. Januar 1992 übermittelte das italienische Umweltministerium der Kommission folgende Informationen:
- Es habe sich herausgestellt, daß im San-Rocco-Tal systematisch biologisches und chemisches Material aus der Zweiten Poliklinik abgeladen worden sei, wodurch die Bevölkerung in einigen Wohngebieten erheblich gefährdet worden sei;
- im selben Tal seien erhebliche hydrogeologische Probleme festgestellt worden, die auf Tuffsteinbrüche zurückgingen;
- einer dieser Steinbrüche sei in der Vergangenheit als illegale Deponie verwendet worden;
- nachdem dieser Steinbruch am 8. Mai 1990 der Zwangsverwaltung unterstellt worden sei, sei er ab Mai 1991 wieder als Deponie verwendet worden. Wegen dieser erneuten Verwendung sei gegen den Konzessionär noch ein Strafverfahren anhängig.
10 Da sie keine Mitteilung über die Durchführung der Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltbedingungen im San-Rocco-Tal erhalten hatte, richtete die Kommission mit Schreiben vom 5. Juli 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die italienische Regierung, in der sie zu dem Ergebnis kam, daß die Italienische Republik gegen die Artikel 4, 5, 6, 7 und 10 der Richtlinie 75/442 verstossen habe.
11 Am 2. Januar 1997 erhielt die Kommission von der Ständigen Vertretung Italiens bei der Europäischen Union ein Schreiben, in dem ihr ein Umweltverwaltungsplan für die gesamte Region Kampanien mitgeteilt wurde, in der sich das San-Rocco-Tal befindet.
12 Mit Schreiben vom 21. April 1997 übermittelte die Ständige Vertretung Italiens der Kommission sodann eine Mitteilung des Umweltministeriums, in der eine Reihe von Initiativen zur Verbesserung der Umweltbedingungen im San-Rocco-Tal erwähnt wurden. In dieser Mitteilung hieß es u. a., daß
- die Stadt Neapel im Benehmen mit dem Umweltreferat der Provinz die erforderlichen Maßnahmen getroffen habe, um etwaige illegale Abfallablagerungen im San-Rocco-Tal zu überwachen,
- der im oberen Teil des Tals gelegene und wiederholt als illegale Deponie benutzte Steinbruch im September 1996 erneut unter Zwangsverwaltung gestellt worden sei,
- die Abwässer der Zweiten Poliklinik nunmehr endgültig in das kommunale Abwassersystem eingeleitet würden,
- die lokalen Behörden die Schließung von sechs privaten Deponien angeordnet hätten,
- das Abwasseramt der Stadt Neapel, um die öffentliche und private Sicherheit (im Italienischen: "incolumità") zu gewährleisten, bereits zahlreiche, in der Freimachung, der ständigen Überwachung und der Reinigung des Tals bestehende Maßnahmen erfolgreich durchgeführt habe,
- ein Sachverständigenausschuß eingesetzt und mit der Ausarbeitung eines Projekts zur völligen Sanierung des Wasserlaufs sowohl in geomorphologisch-hydraulischer als auch sanitärer Hinsicht betraut worden sei.
13 Auf der Grundlage dieser Informationen nahm die Kommission Untersuchungen über die Auswirkungen der angekündigten Maßnahmen auf die Umweltsituation im San-Rocco-Tal vor; hierbei erlangte sie Kenntnis von einem Beschluß des Rates der Stadt Neapel vom 10. März 1997, aus dem sich ergibt, daß
- im Bachbett des San Rocco sofortige Wasserbaumaßnahmen erforderlich seien; der Verschmutzungsgrad habe sich aufgrund erneuter Ableitungen von Abwässern offensichtlich weiter verschlechtert;
- das Projekt neuer Wasserbaumaßnahmen nur im Rahmen einer komplexeren Entscheidung gebilligt werden könne, durch die alle Umweltprobleme in dem betroffenen Gebiet endgültig gelöst werden sollten,
- hierzu eine von der Verwaltung unabhängige Sachverständigengruppe eingesetzt worden sei, die im wesentlichen die grossen Linien dieser Sanierung vorgeben solle, anhand deren der technische Dienst der Stadt dann ein endgültiges Projekt für die Wasserbaumaßnahmen im San-Rocco-Tal ausarbeiten solle.
14 Da die Kommission zu der Auffassung gelangte, daß noch nicht alle erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 5. Juli 1996 gegenüber der Italienischen Republik gerügten Umstände beschlossen oder durchgeführt worden waren, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Zulässigkeit der Klage
15 Die beklagte Regierung erhebt vier Einreden, mit denen die Unzulässigkeit der Klage geltend gemacht wird.
Zur ersten Unzulässigkeitseinrede
16 Die italienische Regierung trägt vor, daß das Aufforderungsschreiben zwar keine ausführliche Darstellung der Beanstandung enthalten müsse, daß im vorliegenden Fall aber die im Aufforderungschreiben vom 26. Juni 1990 vorgebrachte Rüge nicht hinreichend klar gewesen sei, um ihr eine sachdienliche Geltendmachung ihrer Verteidigungsmittel zu ermöglichen. In diesem Schreiben seien lediglich "allgemein und hypothetisch Tatsachen behauptet und ebenso allgemein Vorschriften der Richtlinie zitiert [worden], ohne im geringsten darzulegen, worin die Verbindung zwischen den einen und den anderen besteht". Die Italienische Republik habe sich daher in ihrer Antwort vom 28. Januar 1992 darauf beschränkt, die Kommission vollständig über die Veränderungen im San-Rocco-Tal zu informieren.
17 Die Kommission weist zunächst darauf hin, daß nach ständiger Rechtsprechung(3) das Aufforderungsschreiben gegenüber dem Mitgliedstaat die für die Vorbereitung seiner Verteidigung erforderlichen Einzelheiten angeben müsse und nur in einer ersten knappen Zusammenfassung der Beanstandungen bestehen könne.
18 Durch das Aufforderungsschreiben sei der der italienischen Regierung vorgeworfene Verstoß hinreichend deutlich dargestellt worden, da darin auf die durch unkontrollierte Ablagerungen oder Ableitungen von Abfällen aus den oberhalb des San-Rocco-Tals liegenden Gebieten hervorgerufene Verschmutzung und auf fehlende Maßnahmen zur Planung, Organisation und Überwachung der Abfallbeseitigungsmaßnahmen im Sinne der Richtlinie 75/442 Bezug genommen worden sei. Überdies habe die Kommission die italienische Regierung bereits in ihrem Schreiben vom 15. Dezember 1988 aufgefordert, zur Umweltsituation im San-Rocco-Tal Stellung zu nehmen. Aus der Antwort auf das Aufforderungsschreiben ergebe sich schließlich, daß die italienische Regierung von ihrem Verteidigungsrecht vollständig habe Gebrauch machen können, da sie dort Punkt für Punkt Stellung genommen habe und sich nicht darauf berufen habe, daß die Rügen zu allgemein seien.
19 Selbst wenn man entgegen der Auffassung der Kommission aus der Tatsache, daß die italienische Regierung Punkt für Punkt Stellung genommen hat, nicht ableiten könnte, daß die im Aufforderungsschreiben vorgebrachte Rüge hinreichend deutlich war, bin ich doch der Meinung, daß dieses Aufforderungsschreiben im vorliegenden Fall vollständig den Genauigkeitsanforderungen entsprach, die die von der Kommission zutreffend angeführte Rechtsprechung verlangt. Die oben von der Kommission wiedergegebene Bezeichnung der Verletzungshandlung sowie die Einstufung dieses Sachverhalts als dazu geeignet, einen Verstoß gegen die Artikel 4, 5, 6, 7 und 10 der Richtlinie 75/442 darzustellen, sind nämlich als ausreichend anzusehen, um dem betreffenden Mitgliedstaat die Verteidigung hiergegen zu ermöglichen.
20 Ich komme daher zum Ergebnis, daß die erste Unzulässigkeitseinrede zurückzuweisen ist
Zur zweiten Unzulässigkeitseinrede
21 Die italienische Regierung macht mit der zweiten Einrede der Unzulässigkeit geltend, es gebe eine unzulässige Abweichung zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klageschrift. Die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 5. Juli 1996 erhobenen Rügen beträfen lediglich die ursprüngliche Fassung der Richtlinie 75/442, während in der Klageschrift auch auf die Vorschriften der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 Bezug genommen werde.
22 Die Kommission trägt vor, der der Italienischen Republik vorgeworfene Verstoß beziehe sich auf einen Sachverhalt - die Verschmutzung des San-Rocco-Tals durch Abfälle -, der einen offensichtlichen Verstoß gegen die Richtlinie sowohl in ihrer ursprünglichen wie auch in der geänderten Fassung darstelle. Die den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie ursprünglich auferlegten Pflichten seien zwar im Kern nicht abgeändert worden, aber detaillierter und strenger geworden. Die in den Artikeln 4, 5, 7 und 10 der Richtlinie 75/442 aufgestellten Verpflichtungen seien durch die Richtlinie 91/156 vollständig bestätigt worden, und die Umweltsituation im San-Rocco-Tal sei daher um so mehr als den neuen Vorschriften zuwiderlaufend anzusehen. Daß die geltende Regelung während des Verfahrens geändert worden sei, lasse nicht den Schluß zu, daß die Kommission ihre gegenüber der italienischen Regierung erhobenen Rügen geändert habe.
23 Zur Stützung ihres Vorbringens beruft sich die Kommission auf ein Urteil vom 17. November 1992(4), in dem der Gerichtshof entschieden hat, daß "die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission und die Klage auf identische Rügen gestützt werden müssen. ... Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, daß auf jeden Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen den nationalen Vorschriften, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführt werden, und den Vorschriften zu verlangen ist, die in der Klageschrift genannt werden. Ist zwischen diesen beiden Phasen des Verfahrens eine Gesetzesänderung erfolgt, so genügt es nämlich, daß die Regelung, die mit den im vorprozessualen Verfahren beanstandeten Rechtsvorschriften eingeführt wurde, durch die neuen Maßnahmen, die der Mitgliedstaat ... erlassen hat ..., insgesamt aufrechterhalten worden ist." Diese Argumentation könne mutatis mutandis auf den Fall ausgedehnt werden, daß die Gemeinschaftsbestimmung einer Änderung unterzogen worden sei.
24 Die italienische Regierung entgegnet hierauf, der Unterschied zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klageschrift könne nicht durch eine während des Verfahrens erfolgte Änderung der Richtlinie gerechtfertigt werden, da die Änderung mehr als drei Jahre vor der Zustellung der mit Gründen versehenen Stellungnahme erfolgt sei. Die Kommission habe daher bei der Abfassung der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht unberücksichtigt lassen dürfen, daß ab 1. April 1993 nicht mehr der ursprüngliche Wortlaut der Richtlinie 75/442 gegolten habe.
25 Da sich die mit Gründen versehene Stellungnahme ausschließlich auf Vorschriften der ursprünglichen Richtlinie beziehe, bedeute sie darüber hinaus implizit, aber deutlich eine Beschränkung des Zeitpunkts der gerügten Zuwiderhandlung insoweit, als sie nur Vorgänge betreffe, die vor dem 1. April 1993 lägen.
26 Vor einer Stellungnahme zu dieser Einrede der Unzulässigkeit ist es meines Erachtens unerläßlich, sich die Chronologie des Vorverfahrens und die Art und Weise vor Augen zu führen, in der die Kommission die Vorschriften zitiert hat, auf deren Verletzung sie sich beruft.
27 Das Aufforderungsschreiben wurde am 26. Juni 1990 übersandt.
28 Die Richtlinie 91/156 zur Änderung (nicht zur Ersetzung) der Richtlinie 75/442 wurde am 18. März 1991 erlassen. Die Mitgliedstaaten mussten ihr spätestens zum 1. April 1993 nachkommen.
29 Die mit Gründen versehene Stellungnahme datiert vom 5. Juli 1996. In der Schlußfolgerung werden die angeblich verletzten Artikel mit ihrer früheren Numerierung angeführt, was sicherlich nicht richtig ist.
30 In der Einleitung der mit Gründen versehenen Stellungnahme jedoch wird, was meines Erachtens sehr bedeutsam ist, ausdrücklich darauf verwiesen, daß die Richtlinie geändert wurde. In Abschnitt I Absatz 6 der mit Gründen versehenen Stellungnahme (in den vorangegangenen Absätzen werden die Verpflichtungen dargelegt, die sich aus den früheren Artikeln ergeben) heisst es: "Die Richtlinie 75/442/EWG wurde durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 geändert, für deren Umsetzung eine Frist bis zum 1. April 1993 festgesetzt wurde. Die Vorschriften der Artikel 4, 5, 7 und 10 der Richtlinie 75/442/EWG wurden jedoch im wesentlichen durch die Artikel 4, 6, 7, 10 und 13 der Richtlinie 91/156/EWG übernommen."
31 In den Schlußfolgerungen der Klageschrift führt die Kommission die Nummern der früheren Artikel an, wobei sie mit dem Vermerk "im wesentlichen mit demselben Inhalt" jeweils in Klammern die Nummer hinzufügt, die die betreffende Vorschrift in der geänderten Fassung der Richtlinie hat.
32 Es liegt auf der Hand, daß die Kommission streng genommen sowohl in der Schlußfolgerung der mit Gründen versehenen Stellungnahme als auch in derjenigen der Klageschrift die neuen Nummern der Artikel hätte anführen müssen, wobei es ihr frei gestanden hätte, in Klammern auch die früheren Nummern hinzuzufügen.
33 Ist hieraus jedoch der Schluß zu ziehen, daß die Klage unzulässig ist? Ich glaube das nicht.
34 Das erste Argument, das gegen eine sehr strenge Haltung spricht, besteht darin, daß es sich hier nicht um zwei Richtlinien handelt, von denen die eine an die Stelle der anderen getreten ist, sondern um eine einzige Richtlinie, bei der bestimmte Vorschriften durch weitgehend identische Regelungen ersetzt worden sind.
35 Zweitens wurde in der Einleitung der mit Gründen versehenen Stellungnahme genau angegeben, welche neuen Vorschriften den älteren entsprechen.
36 Drittens ist es wichtig, festzustellen, daß die neuen Vorschriften nicht weniger streng sind als die älteren. Der Italienischen Republik wird daher nicht ein Sachverhalt zur Last gelegt, der zwar aufgrund der alten, nicht aber mehr aufgrund der neuen Fassung der Richtlinie zu beanstanden gewesen wäre.
37 Schließlich ist festzustellen, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes(5) zum Erfordernis der Identität zwischen den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und denen in der Klageschrift zwar streng, aber deswegen nicht rein formalistisch ist. Sie könnte eher als funktional bezeichnet werden. Sie hat nämlich zum Ziel, die Beachtung der Verteidigungsrechte des betreffenden Mitgliedstaats zu gewährleisten und insbesondere sicherzustellen, daß dieser im Rahmen des Vorverfahrens die Möglichkeit hat, zu allen schließlich in der Klageschrift vorgebrachten Rügen Stellung zu nehmen.
38 Ohne daß ich so weit wie die Kommission gehen möchte und die Argumentation des Gerichtshofes in seinem Urteil vom 17. November 1992 (Kommission/Griechenland) zur Änderung der nationalen Vorschriften im Wege der Analogie auf den Fall der Änderung der Gemeinschaftsregelung während des Verfahrens ausdehnen will, ergibt sich aus ihr doch meines Erachtens, daß der Gerichtshof diese Frage nicht formalistisch sehen wollte.
39 Da schließlich, wie auch die Kommission vorgetragen hat, die Richtlinie 91/156 bestimmte Vorschriften der Richtlinie 75/442 nur verschärft hat, versteht es sich von selbst, daß die Verpflichtungen, die für die Mitgliedstaaten unter der Geltung der ursprünglichen Fassung der Richtlinie bestanden, auch noch unter der Geltung der geänderten Fassung der Richtlinie bestehen. Es gab keinen Zeitpunkt, zu dem die Verpflichtungen, deren Verletzung der italienischen Regierung vorgeworfen wird, nicht mehr für diese gegolten haben.
40 Die gleichzeitige Bezugnahme auf die Artikel in der neuen und in der alten Fassung unter Anfügung der Worte "im wesentlichen mit demselben Inhalt" bedeutet daher, daß nach Auffassung der Kommission die von ihr genannten Vorschriften einen identischen Inhalt haben.
41 Hilfsweise ist sie dahin zu verstehen, daß mit ihr der Wille der Kommission zum Ausdruck gebracht wird, die einzelne Rüge auf den "corpus communis" der beiden aufeinanderfolgenden Fassungen der jeweiligen Vorschrift zu beschränken.
42 Es genügt daher, daß der Gerichtshof, wenn er einer bestimmten Rüge stattgibt, den Verstoß mit den Worten dieses "corpus communis" beschreibt.
43 Ich schlage deshalb vor, das Vorbringen der italienischen Regierung, die Klage dürfe keine Umstände aus der Zeit nach dem 1. April 1993, dem Tag des Inkrafttretens der Änderungen der Richtlinie, zum Gegenstand haben, als unbegründet zurückzuweisen.
Zur dritten Unzulässigkeitseinrede
44 Die italienische Regierung macht geltend, die Kommission habe ihre Klage auf die Ergebnisse neuer Überprüfungen gestützt, die sie nach Eingang des Schreibens der italienischen Regierung vom 21. April 1997 durchgeführt habe. Daher hätte die Kommission das Vorverfahren neu beginnen müssen, statt Klage zu erheben.
45 Die Kommission führt aus, die neuen Überprüfungen stellten keine neu gegenüber der Italienischen Republik erhobenen Rügen dar. Diese Überprüfungen seien vielmehr nur durchgeführt worden, um festzustellen, ob die Maßnahmen, die die italienische Regierung in Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme mitgeteilt habe, tatsächlich geeignet gewesen seien, im San-Rocco-Tal wieder gemeinschaftsrechtskonforme Umweltbedingungen herzustellen. Sie habe allerdings festgestellt, daß diese Maßnahmen nicht geeignet gewesen seien, den schlechten Zustand dieses Tales zu ändern.
46 Die italienische Regierung entgegnet, das Vorbringen der Kommission, daß die neuen Überprüfungen keine neu erhobenen Rügen darstellten, reiche nicht aus, um die Unzulässigkeitseinrede zurückzuweisen. Das absolute Erfordernis der Identität zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klage betreffe nicht nur den Streitgegenstand, sondern auch die vorgebrachten Begründungen und die Klagegründe. Die Kommission räume in ihrer Erwiderung selbst ein, daß sie ihre Klage teilweise auf den Beschluß des Rates der Stadt Neapel vom 10. März 1997 gestützt habe.
47 Das Vorbringen der beklagten Regierung zu dieser Einrede ändert indessen nichts an meiner Auffassung. Weder die von der Kommission durchgeführten Überprüfungen noch die Tatsache, daß die Kommission sich auf den genannten Beschluß des Stadtrats stützt, können als neue Klagegründe oder als neue Begründung angesehen werden. Sie stellen lediglich Umstände dar, die die Kommission zu der Schlußfolgerung veranlassten, daß der Verstoß, der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gerügt worden war, trotz Ablaufs der Frist von zwei Monaten und trotz der Handlungszusage, die die italienischen Behörden in Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme gegeben hatten, fortbestand.
48 Diese Unzulässigkeitseinrede ist deshalb als unbegründet zurückzuweisen.
Zur vierten Unzulässigkeitseinrede
49 Die italienische Regierung macht in ihrer Gegenerwiderung geltend, die Kommission habe in ihrer Erwiderung in unzulässiger Weise neue Tatsachen vorgetragen oder die Rügen neu oder anders formuliert, und zwar dadurch, daß sie
- vorgetragen habe, daß es unter den für die Schaffung der illegalen Deponie im San-Rocco-Tal Verantwortlichen Personen gebe, die der in Artikel 10 der Richtlinie 75/442 vorgesehenen Überwachung unterlägen;
- vorgetragen habe, daß die in der Deponie zurückgelassenen Abfälle Gefahren verursacht und in einer Reihe von Fällen das Wasser, den Boden, die Luft, die Flora, die Fauna und das Landschaftsbild geschädigt hätten;
- der italienischen Regierung bezueglich der illegalen Deponie zur Last gelegt habe, gegen die Verpflichtung zu verstossen, die Umwelt in einen dem Gemeinschaftsrecht entsprechenden Zustand zu versetzen.
50 In bezug auf den ersten Punkt ist darauf zu verweisen, daß die Kommission keineswegs vorgetragen hat, daß solche Personen die illegale Deponie angelegt hätten, sondern nur, daß solche Personen sie benutzt hätten. In ihrer Klageschrift aber macht die Kommission eine Verletzung des Artikels 10 der Richtlinie 75/442 aufgrund der Tatsache geltend, daß "die Abfälle weiterhin im fraglichen Tal deponiert werden". Da die streitige Deponie sich ebenfalls im San-Rocco-Tal befindet, ist davon auszugehen, daß dieser Umstand Bestandteil der gerügten Verletzung des Artikels 10 der Richtlinie 75/442 ist.
51 In bezug auf den zweiten Punkt genügt die Feststellung, daß der beanstandete Vortrag tatsächlich nur eine Paraphrase des Artikels 4 der Richtlinie 75/442 darstellt. Da der Verstoß gegen diese Vorschrift in der Klageschrift ebenfalls gerügt worden ist, ist der Vortrag der Kommission so zu verstehen, daß er sich hierauf bezieht.
52 In bezug auf den dritten Punkt schließlich ist darauf hinzuweisen, daß der Vorwurf der Kommission auch keine neue Rüge ist, die in der Klageschrift nicht erhoben worden wäre. Vorbehaltlich der Prüfung der Begründetheit der Rügen ist er nämlich ebenfalls als ein Teil des gerügten Verstosses gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442 zu verstehen, wie er von der Kommission ausgelegt wird.
53 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich daher vor, die Zulässigkeit der Klage festzustellen.
Zur Begründetheit
54 Bevor ich mit der Prüfung der Rügen der Kommission beginne, muß ich mich mit zwei von der italienischen Regierung vorgebrachten Argumenten befassen: Mit dem einen soll die Begründetheit der Klage insgesamt und mit dem anderen die rechtliche Qualifizierung eines Teils der von der Kommission vorgebrachten Tatsachen in Frage gestellt werden.
Kann die Kommission die punktülle Anwendung einer Richtlinie überwachen?
55 Die italienische Regierung macht zunächst geltend, die Kommission habe im vorliegenden Fall die Umwelt unmittelbar schützen wollen. Sie führt aus, daß die Kommission nach Artikel 169 EG-Vertrag verpflichtet sei, ihre Kontrolle auf die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht sowie auf die von dem Mitgliedstaat zu diesem Zweck eingesetzten normativen und administrativen Maßnahmen zu beschränken. Die Klage der Kommission habe deshalb keine Grundlage im Vertrag.
56 Nach Artikel 169 EG-Vertrag müsse eine Vertragsverletzungsklage sich auf einen signifikanten Teil des Staatsgebiets beziehen. Vorliegend habe die Kommission eine kleine Ortschaft aufs Korn genommen, die keiner nach der internen Rechtsordnung für die Wahrnehmung von administrativen Aufgaben im Bereich des Abfalls vorgesehenen Verwaltungseinheit entspreche und die einen sehr kleinen Teil des weiträumigen Gebiets der Stadt Neapel ausmache.
57 Die Kommission macht gegenüber diesem Vorbringen geltend, sie sei nicht nur gehalten, darüber zu wachen, daß die Richtlinien in alle nationalen Rechtsordnungen umgesetzt würden, sondern sie habe sich auch zu vergewissern, daß die mit diesen Richtlinien verfolgten Ziele in den Mitgliedstaaten - die daher einer echten Erfolgspflicht unterlägen - tatsächlich und ordnungsgemäß erreicht würden.
58 Zu dem Argument der italienischen Regierung, der territoriale Umfang des San-Rocco-Tals reiche nicht aus, um eine Vertragsverletzungsklage gegen die Italienische Republik zu rechtfertigen, verweist die Kommission darauf, daß Artikel 169 EG-Vertrag keinen territorialen Mindestumfang festlege, und beruft sich auf das Urteil vom 7. April 1992(6), in dem der Gerichtshof bezueglich der Abfallbeseitigung im Raum Chania auf der Insel Kreta und insbesondere bezueglich der Existenz einer Deponie im Mündungsgebiet eines Wildbachs eine Vertragsverletzung festgestellt habe.
59 Daß das Gebiet, in dem die Zuwiderhandlung stattgefunden habe, nicht einer Verwaltungseinheit entspreche, habe keine Bedeutung. Ein Mitgliedstaat könne sich nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen zu rechtfertigen.
60 Was ist von dieser Streitfrage zu halten? Ich kann ein gewisses Verständnis für die Haltung der italienischen Regierung nicht leugnen. Die Kommission räumt im übrigen in ihrer Erwiderung selbst ein, daß "es ... nicht denkbar [ist], daß für die Kommission jedesmal eine echte Pflicht zum Tätigwerden besteht, sobald die in den Umweltvorschriften festgelegten Ziele nicht verwirklicht werden", fügt jedoch hinzu, daß "die Kommission ... unbestreitbar immer dann Klage auf Feststellung der Vertragsverletzung erheben [kann], wenn sie zu der Auffassung kommt, daß ein Interesse der Gemeinschaft daran besteht, die Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats geltend zu machen".
61 Meines Erachtens müsste die Kommission es grundsätzlich den zuständigen nationalen Behörden überlassen, darüber zu wachen, daß eine Richtlinie, wenn sie erst einmal ordnungsgemäß umgesetzt worden ist, im gesamten Gebiet eines Landes tatsächlich durchgeführt wird. Wenn Verstösse gegen das nationale Recht, das aufgrund der Richtlinie entstanden ist, festgestellt werden, hat die Staatsanwaltschaft das Erforderliche zu veranlassen, um eine Ahndung der Verstösse durch die Gerichte herbeizuführen. Die einzelnen können Strafanzeige erstatten oder Schadenersatzklage erheben, wenn sie meinen, durch den Verstoß gegen die internen Rechtsvorschriften, die aufgrund der Richtlinie erlassen worden sind, einen Schaden erlitten zu haben. Der Gerichtshof wird gegebenenfalls auf Ersuchen des nationalen Gerichts die Vorschriften der Richtlinie auslegen.
62 Gleichwohl wird der Kommission durch Artikel 155 erster Gedankenstrich EG-Vertrag die allgemeine Aufgabe übertragen, für die Anwendung des Vertrages sowie der von den Organen aufgrund des Vertrages getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen. Ferner bestimmt Artikel 189, daß "[d]ie Richtlinie ... für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich [ist]". Wenn sich also herausstellen sollte, daß eine Richtlinie nur auf der Ebene der Vorschriften umgesetzt worden ist, der Mitgliedstaat aber nicht mit der erforderlichen Sorgfalt die Beachtung der Richtlinie überwacht, kann der Kommission nicht das Recht abgesprochen werden, eine Vertragsverletzungsklage zu erheben.
63 Dieser Sachverhalt wäre sicherlich gegeben, wenn die Kommission in einer ganzen Reihe von Fällen feststellen würde, daß die Richtlinie über einen bestimmten Zeitraum hinweg nicht angewandt worden ist.
64 Wie aber sollte sie sich angesichts einer isolierten Zuwiderhandlung verhalten? Es müsste sich da um einen offensichtlichen, besonders krassen Fall handeln, und die Bemühungen der Kommission, den Mitgliedstaat zu einem Tätigwerden zu veranlassen, müssten erfolglos geblieben sein. Die illegale Deponie auf Kreta, die Gegenstand des Urteils vom 7. April 1992 (Kommission/Kreta) war, gehörte unbestreitbar zu dieser Kategorie.
65 Ebenso würde auch die Tatsache, daß eine zuständige Behörde die Errichtung eines neuen Kraftwerksblocks eines Wärmekraftwerks mit einer Leistung von 500 MW ohne vorherige Umweltverträglichkeitsprüfung, wie eine Richtlinie sie vorsieht, genehmigt hatte, grundsätzlich eine Vertragsverletzungsklage der Kommission rechtfertigen. Der Gerichtshof hat hierzu festgestellt, daß "[i]n Anbetracht ihrer Rolle als Hüterin des Vertrages ... die Kommission ... allein für die Entscheidung zuständig [ist], ob es angebracht ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, und wegen welcher dem betroffenen Mitgliedstaat zuzurechnenden Handlung oder Unterlassung dieses Verfahren zu eröffnen ist. Sie kann beim Gerichtshof daher die Feststellung einer Vertragsverletzung mit dem Vorbringen beantragen, daß das mit der Richtlinie bezweckte Ergebnis in einem bestimmten Fall nicht erreicht worden sei."(7)
66 Der Sachverhalt, der der vorliegenden Rechtssache zugrunde liegt, wird in der Klagebeantwortung der italienischen Regierung wie folgt dargestellt: "Das San-Rocco-Tal liegt im Umland des städtischen(8) Ballungsraums der Stadt Neapel. Dieses Tal hat die Form eines Cañons. Es handelt sich um einen tiefen Einschnitt in das Gelände mit gewundenem Verlauf und einer Länge von ungefähr sechs Kilometern. Der Höhenunterschied zwischen der Talsohle und der Kammlinie beträgt 20 bis 30 m. In der Talsohle fließt ein Wasserlauf, der nicht von Quellen, sondern ausschließlich von Niederschlagswasser(9) gespeist wird, das aus einem Becken von ungefähr 10 km herangeführt wird. Am Ende des Tales mündet der Wasserlauf nicht in einen anderen Wasserlauf, sondern strömt gänzlich in eine Zuflussöffnung des Abwassersystems der Stadt Neapel".
67 Die Existenz einer illegalen Deponie im Gebiet eines grossen Ballungsraums und eines Bachs, der im wesentlichen von den Abwässern aus der Kanalisation von Krankenhäusern und Privatwohnungen gebildet wird, stellt einen Sachverhalt dar, aufgrund dessen es völlig verständlich ist, daß die Kommission sich zum Tätigwerden verpflichtet fühlte.
68 Erforderlich ist weiterhin, daß die beanstandeten Tatsachen in den Anwendungsbereich der angeführten Richtlinie fallen. Dies wird jedoch von der italienischen Regierung zum Teil bestritten.
Fallen die beanstandeten Tatsachen sämtlich unter die Richtlinie?
69 Die Italienische Republik und die Kommission streiten über die Frage, ob über die Gegenstände hinaus, die in der illegalen, in ihrer Existenz nicht bestrittenen Deponie abgelagert wurden, weitere Abfälle im Sinne der Richtlinie in dem Tal abgeladen wurden.
70 Die Kommission macht geltend, die italienischen Behörden hätten eingeräumt, daß dort zu der Zeit, als die mit Gründen versehene Stellungnahme übersandt worden sei, biologische und chemische Materialien aus der Zweiten Poliklinik abgelagert oder dorthin abgeleitet worden seien.
71 Die italienische Regierung bestätigt, daß die Behauptungen der Kommission ausschließlich auf Informationen beruhen, die sie in dem am 28. Januar 1992 an die Kommission gerichteten Schreiben selbst mitgeteilt habe. Diese Informationen seien einem Bericht entnommen worden, der vom "Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri" (Einsatzgruppe Umwelt der Carabinieri; im folgenden: NÖ)(10) erstellt worden sei. Dieser Bericht verzeichne aber, abgesehen von der nicht genehmigten Deponie, keine Verschmutzung aufgrund von Abfällen. Vielmehr gehe aus ihm hervor, daß "Ableitungen von Krankenhäusern, von einer Klinik und von anderen Einrichtungen ... in den Wasserlauf des Tales fließen". Es handele sich demnach nicht um die Einleitung von festen oder fluessigen Abfallstoffen, da die Verwendung des Ausdrucks "fließen" eindeutig zeige, daß es sich um Ableitungen von Abwässern handele, für die die Richtlinie nicht gelte. Die schweren Umweltprobleme, die teilweise das San-Rocco-Tal betroffen hätten und noch beträfen, würden nicht nur durch die Wasserableitungen, sondern auch durch hydrogeologische Beeinträchtigungen hervorgerufen, die ihrerseits ebenfalls vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen seien. Ferner sei der Vortrag, der Beschluß des Rates der Stadt Neapel vom 10. März 1997 zeige, daß die vom Umweltministerium angekündigten Maßnahmen unzureichend gewesen seien, ebenfalls unzutreffend, da dieser Beschluß nur den Bericht der NÖ bestätigt habe, ohne ihm irgend etwas hinzuzufügen.
72 Der einzige Umstand, der eine Verbindung zwischen den Umweltbedingungen im San-Rocco-Tal und der Anwendung der Richtlinie an Ort und Stelle aufweise, bestehe darin, daß eine illegale Deponie in dem Gebiet des Tales errichtet worden sei. Da es sich jedoch um eine illegale Deponie handele, sei dieser Umstand den Privatpersonen anzulasten, die unter Verstoß gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie gehandelt hätten. Diese Vorschriften seien aufgrund der obengenannten Zwangsverwaltung konkret angewandt worden. Die Zwangsverwaltung verhindere die Ablagerung neuer Abfälle auf der Deponie sowie die Entnahme und jede Art von Behandlung der bereits auf die genannte Deponie verbrachten Abfälle.
73 Es ist festzustellen, daß sich die Kommission auf den Vortrag beschränkt, daß "die biologischen und chemischen Materialien, die dieses Tal verschmutzen, ... Abwässern sicherlich nicht gleichgestellt werden [können]", daß sie aber keinen Beweis beibringt, der den Vortrag der italienischen Regierung in Frage stellen könnte, daß es sich nicht um fluessige Abfälle, sondern um Abwässerableitungen handele, für die die Richtlinie nicht gelte.
74 Was sagen hierzu die einschlägigen Vorschriften?
75 Der geänderte Artikel 2 der Richtlinie 75/442, der insoweit mit Artikel 2 der ursprünglichen Fassung identisch ist, bestimmt, daß die Richtlinie nicht gilt für "Abwässer mit Ausnahme fluessiger Abfälle".
76 Die Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser(11) bestimmt ihrerseits in Artikel 2, daß im Sinne der Richtlinie bedeuten:
"1. $Kommunales Abwasser`: häusliches Abwasser oder Gemisch aus häuslichem und industriellem Abwasser(12) und/oder Niederschlagswasser.
2. $Häusliches Abwasser`: Abwasser aus Wohngebieten und den dazugehörigen Einrichtungen, vorwiegend menschlichen Ursprungs und der Tätigkeiten in Haushaltungen.
3. $Industrielles Abwasser`: Abwasser aus Anlagen für gewerbliche oder industrielle Zwecke, soweit es sich nicht um häusliches Abwasser und Niederschlagswasser handelt."
77 Artikel 3 dieser Richtlinie lautet:
"(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß alle Gemeinden bis zu folgenden Zeitpunkten mit einer Kanalisation ausgestattet werden:
- bis zum 31. Dezember 2000 in Gemeinden mit mehr als 15 000 Einwohnerwerten (EW),
- bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 2 000 bis 15 000 EW.
Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß in Gemeinden mit mehr als 10 000 EW, die Abwasser in Gewässer einleiten, die als $empfindliche Gebiete` im Sinne von Artikel 5 zu betrachten sind, Kanalisationen bis zum 31. Dezember 1998 vorhanden sind."
78 Aus dieser Vorschrift geht hervor, daß auch für das Gemisch "aus häuslichem und industriellem Abwasser" die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet waren, vor dem 31. Dezember 1998, d. h. vor einem Zeitpunkt, der nach der Übersendung der mit Gründen versehenen Stellungnahme lag, eine Kanalisation zu errichten. Zweifellos hat die Kommission sich aus diesem Grund nicht auf diese Richtlinie berufen.
79 Zwar kann sich der beklagte Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(13) nicht damit begnügen, die Vertragsverletzung zu leugnen, wenn die Kommission genügend für ihr Vorliegen sprechende Tatsachen vorgetragen hat. Er hat sich vielmehr substantiiert gegenüber den vorgelegten Daten und den sich daraus ergebenden Folgerungen zu verteidigen. Anderenfalls sind die vorgebrachten Tatsachen als erwiesen anzusehen.
80 Diese Voraussetzungen sind jedoch vorliegend nicht erfuellt, da die Kommission nicht genügend Tatsachen zum Nachweis dafür vorgetragen hat, daß die Poliklinik "fluessige Abfälle" und nicht nur "kommunales Abwasser" abgeleitet hat.
81 Die Kommission hat ganz im Gegenteil durch ihren Vortrag in Nummer 11 der Klageschrift, daß "die Abwässer der Zweiten Poliklinik nunmehr endgültig in das kommunale Abwassersystem eingeleitet werden", impliziert anerkannt, daß es sich um Abwässer handelt.
82 Es wäre zwar verlockend, unter Berufung auf "die grosse Gefahr für die benachbarte Bevölkerung", von der im Schreiben des Umweltministeriums vom 28. Januar 1992 die Rede ist, den Schluß zu ziehen, daß es sich nicht um einfache Abwasserableitungen handeln kann. Es ist es jedoch unbestreitbar, daß das San-Rocco-Tal auch dann, wenn es nur häusliche Abwasser aufnahm, deshalb ein offenes Abwassersystem darstellte, das zwangsläufig eine Gefahr für die Bevölkerung bedeutete. Darüber hinaus glaube ich nicht, daß Ableitungen nach dem Grad ihrer Schädlichkeit neuqualifiziert werden können. Die Qualifizierung von Abwässern oder von Abfällen hängt allein von der Art der in Frage stehenden Ableitungen ab.
83 Man hätte in dieser Hinsicht erwarten können, daß die Kommission dem Gerichtshof Unterlagen vorlegt, in denen klar und eindeutig dargelegt wird, welche chemischen Stoffe die fraglichen Ableitungen enthalten. Ich bin mir sehr wohl bewusst, daß sich aus der der Kommission nach Artikel 155 EG-Vertrag übertragenen Überwachungsaufgabe einerseits und aus den beschränkten Möglichkeiten, die der Kommission für die Wahrnehmung dieser Aufgabe zur Verfügung stehen, andererseits ein Problem ergibt. Dieser Mangel an Möglichkeiten kann jedoch nicht zu dem Zweck geltend gemacht werden, die Kommission von der Beweislast im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage zu befreien.
84 Die Umweltbedingungen, die sich aus den "Ableitungen von biologischen und chemischen Materialien" der Poliklinik ergeben, können daher im Rahmen der vorliegenden Vertragsverletzungsklage nicht herangezogen werden, da nicht nachgewiesen ist, daß diese Ableitungen in den Anwendungsbereich der Richtlinie 75/442 fallen. Herangezogen werden können nur die Umweltbedingungen, die sich aus der Existenz der illegalen Deponie ergeben.
Zur Rüge der Nichterfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 75/442
85 Die Kommission begehrt vom Gerichtshof die Feststellung, daß die Italienische Republik insoweit gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442 (oder gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156, der im wesentlichen denselben Inhalt hat) verstossen hat, als sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen und insbesondere ohne Wasser, Luft, Boden und die Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden, Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen oder die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen.
86 Vorbehaltlich der nachfolgenden Ausführungen zur neuen Fassung des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/442 kann davon ausgegangen werden, daß die beiden Fassungen im wesentlichen identisch sind.
87 Die Kommission hat später ausgeführt, daß die Italienische Republik gegen die ihr durch diesen Artikel auferlegte Erfolgspflicht verstossen habe.
88 Die italienische Regierung antwortet, dieses Vorbringen sei unzulässig, weil es nicht in der Klageschrift vorgetragen worden sei, und es widerspreche zugleich dem Urteil Comitato di coordinamento per la difesa della Cava u. a.(14). In diesem Urteil habe der Gerichtshof zwischen den in Artikel 4 der Richtlinie programmatisch festgestellten Zielen, die die Mitgliedstaaten zu beachten hätten, und den Verpflichtungen unterschieden, die die Mitgliedstaaten zu erfuellen hätten. Grundsätzlich dürfe aus der Unvereinbarkeit der tatsächlichen Situation mit den in Artikel 4 festgelegten Zielen nicht automatisch ein Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dieser Vorschrift abgeleitet werden.
89 Meines Erachtens ist die italienische Regierung zu Unrecht der Auffassung, es handele sich vorliegend um eine neue Rüge. Seit dem Vorverfahren beruhte jede Handlung der Kommission auf dem Vorbringen, daß die Italienische Republik die von der Richtlinie vorgeschriebenen Erfolgspflichten nicht erfuellt habe.
90 Das Argument dagegen, das die italienische Regierung aus dem Urteil Comitato di coordinamento per la difesa della Cava u. a. ableitet, ist meines Erachtens überzeugend. Auch wenn man bei einer isolierten Betrachtung des Artikels 4 zu der Auffassung kommen könnte, daß diese Vorschrift den Mitgliedstaaten eine selbständige Erfolgspflicht auferlegt, so ist dies doch nicht der Fall. In Randnummer 12 des genannten Urteils hat der Gerichtshof nämlich folgendes festgestellt:
"Artikel 4 der Richtlinie, der im wesentlichen den Inhalt der dritten Begründungserwägung der Richtlinie aufgreift, hat ... - in seinem Zusammenhang gesehen - programmatischen Charakter und nennt die Ziele, die die Mitgliedstaaten bei der Erfuellung der konkreteren Verpflichtungen zu beachten haben, die sich für sie aus den Artikeln 5 bis 11 der Richtlinie auf dem Gebiet der Planung, Überwachung und Kontrolle der Maßnahmen zur Abfallbeseitigung ergeben."
91 In Randnummer 14 des Urteils heisst es weiter:
"Es ist somit davon auszugehen, daß die fragliche Bestimmung den Rahmen absteckt, in dem die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Behandlung der Abfälle stattfinden soll, und nicht als solche den Erlaß konkreter Maßnahmen ... vorschreibt."
92 Die Schlußfolgerung, die sich aus diesen beiden Stellen ergibt, ist klar: Artikel 4 allein kann nicht die Grundlage für einen Verstoß gegen die Richtlinie darstellen. Damit dies der Fall sein kann, ist es erforderlich, daß zugleich ein weiterer Verstoß gegen eine andere, spezifischere Vorschrift der Richtlinie festgestellt werden kann.
93 Zwar hat der Gerichtshof in der oben genannten Rechtssache Artikel 4 in seiner ursprünglichen Fassung ausgelegt, und dieser Artikel ist 1991 durch folgenden Satz ergänzt worden:
"Die Mitgliedstaaten ergreifen ferner die erforderlichen Maßnahmen, um eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung zu verbieten."
Dies stellt eine Verpflichtung dar, die über die Festlegung eines Zieles hinausgeht.
94 Die Kommission hat der Italienischen Republik aber nicht ausdrücklich vorgeworfen, ein solches Verbot nicht erlassen zu haben. Daß die Stadt Neapel die illegale Deponie der Zwangsverwaltung unterstellen konnte, beweist überdies, daß die Stadt sich auf eine Rechtsgrundlage stützen konnte, die die unkontrollierte Ablagerung von Abfällen verbietet.
Zur Rüge der Nichterfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 5 oder Artikel 6 der neuen Fassung der Richtlinie 75/442
95 Artikel 5 der Richtlinie 75/442 bestimmte:
"Die Mitgliedstaaten setzen die zuständige(n) Behörde(n) ein, die damit beauftragt ist (sind), in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu planen, zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen oder bestimmen diese Behörde(n)."
96 Der neue Artikel 6 der Richtlinie 75/442, der Artikel 5 entspricht, lautet wie folgt:
"Die Mitgliedstaaten schaffen oder benennen die zuständige(n) Behörde(n), deren Auftrag es ist, die Bestimmungen dieser Richtlinie durchzuführen."
97 In ihrer Klageschrift begehrt die Kommission vom Gerichtshof die Feststellung, daß die Italienische Republik insoweit gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, als in bezug auf das San-Rocco-Tal die gemäß Artikel 5 der Richtlinie 75/442/EWG (oder Artikel 6 der Richtlinie 75/442/EWG in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG, der im wesentlichen denselben Inhalt hat) bestimmten zuständigen Behörden unter Verstoß gegen Artikel 5 der Richtlinie 75/442/EWG (oder Artikel 6 der Richtlinie 75/442/EWG in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG) ihren Pflichten auf dem Gebiet der Organisation, Genehmigung und Überwachung der Maßnahmen zur Abfallbeseitigung in dem fraglichen Gebiet nicht nachgekommen sind.
98 Die Kommission führt im übrigen aus, sie bewerte die Planungsmaßnahme, die im allgemeineren Rahmen des von den italienischen Behörden am 2. Januar 1997 mitgeteilten Verwaltungsplans getroffen worden sei, positiv und sei deshalb der Auffassung, daß der Verstoß gegen die Planungspflichten, den sie in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 5. Juli 1996 gerügt habe, gegenstandslos geworden sei.
99 Bei einem Vergleich der vorstehend genannten Artikel 5 und 6 ist festzustellen, daß ihnen nur gemeinsam ist, daß den Mitgliedstaaten vorgeschrieben wird, eine "zuständige Behörde" zu schaffen oder zu benennen. Aus den Gründen, die ich in bezug auf die Zulässigkeit der vorliegenden Klage dargelegt habe, ist dies daher die einzige Verpflichtung, bei der der Vorwurf gegenüber der Italienischen Republik, gegen sie verstossen zu haben, zulässig ist. Aus der Formulierung der Klageschrift aber geht hervor, daß die Kommission einräumt, daß die Italienische Republik dieser Verpflichtung nachgekommen ist. Meines Erachtens ist diese Rüge daher gegenstandslos.
100 Die Kommission macht jedoch unter Berufung auf den Wortlaut des Artikels 5 (a. F.) geltend, die "zuständigen Behörden" seien ihren Erfolgspflichten auf dem Gebiet der Organisation, Genehmigung und Überwachung der Maßnahmen zur Abfallbeseitigung nicht nachgekommen, die sich ebenfalls aus den Artikeln 5 und 6 ergäben. Trotz meiner Überzeugung, daß die Kommission sich hierin irrt, werde ich kurz die Stichhaltigkeit ihrer Darlegungen zu diesem Punkt prüfen.
101 Die Kommission weist darauf hin, daß trotz der 1990 angeordneten Zwangsverwaltung auf der illegalen Deponie weiterhin Abfälle abgelagert worden seien, da sich aus der Antwort der italienischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme ergebe, daß diese Deponie im September 1996 erneut der Zwangsverwaltung unterstellt worden sei. Dies zeige deutlich, daß die getroffenen Maßnahmen ineffizient gewesen seien. Zum anderen seien diese Zwangsverwaltungsmaßnahmen unzureichend, da die Italienische Republik aufgrund der durch die Richtlinie aufgestellten Erfolgspflicht nicht nur Mißbräuche ahnden müsse, sondern auch gesunde, dem Gemeinschaftsrecht entsprechende Umweltbedingungen wiederherstellen müsse.
102 Die italienische Regierung ihrerseits macht geltend, diese Rüge sei aus folgenden Gründen nicht stichhaltig. Erstens enthielten die angeführten Vorschriften lediglich eine Pflicht zur Benennung der mit den administrativen Aufgaben der Abfallverwaltung betrauten Behörden. Die Italienische Republik sei dieser Verpflichtung mit der Umsetzung der Richtlinie nachgekommen. Zweitens dürfe die Einhaltung der angeblichen Verpflichtung nicht nur am Beispiel eines einzigen Sonderfalls gemessen werden. Zum Nachweis der Vertragsverletzung stütze sich die Kommission auf Umstände, für die kein Beweis erbracht sei.
103 Da ich oben zu dem Ergebnis gekommen bin, daß die Ableitungen von biologischen und chemischen Materialien nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 75/442 fallen, beschränkt sich die Rüge in bezug auf die Artikel 5 und 6 meines Erachtens auf die Frage, ob die Existenz der illegalen Deponie als solche geeignet ist, den Nachweis zu erbringen, daß die genannten Behörden ihre Verpflichtungen, die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen, verletzt haben. Dies ist meiner Ansicht nach nicht der Fall.
104 Die Kommission hat nicht nachgewiesen, ja nicht einmal behauptet, daß es in Neapel keine öffentliche Abfallbeseitigung gebe. Sie hat auch nicht behauptet, daß die Errichtung von illegalen Deponien in dieser Stadt nicht verboten sei. Daß die illegale Deponie der Zwangsverwaltung unterstellt wurde und Strafverfolgungsmaßnahmen gegen den Verantwortlichen eingeleitet wurden, zeigt vielmehr, daß es die erforderlichen Rechtsgrundlagen gibt.
105 Ein etwaiger Verstoß gegen die Verpflichtungen der zuständigen Behörde auf dem Gebiet der "Genehmigung" kommt nicht in Betracht, da keine Genehmigung erteilt worden ist.
106 Die Verpflichtung zur "Überwachung" schließlich kann sich meiner Ansicht nach nur auf rechtmässige Maßnahmen der Abfallbeseitigung erstrecken. Der Betrieb einer illegalen Deponie kann begriffsgemäß nicht Gegenstand der "Überwachung" durch die nach Artikel 5 (a. F.) oder Artikel 6 (n. F.) eingerichtete Behörde sein.
107 Das Problem beschränkt sich daher auf die Frage, ob die zuständige Behörde den erforderlichen Nachdruck oder die erforderliche Effizienz an den Tag gelegt hat, um die Ablagerung von Abfällen in diesem Tal zu unterbinden. Diese Frage gehört jedoch zu der Rüge, die sich auf Artikel 7 (a. F.) oder Artikel 8 (n. F.) der Richtlinie stützt und die nachfolgend geprüft wird.
108 Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß diese Rüge auch dann unbegründet ist, wenn man davon ausgeht, daß Artikel 5 (a. F.) oder Artikel 6 (n. F.) Verpflichtungen begründet, die über die Benennung einer "zuständigen Behörde" hinausgehen.
Zur Rüge der Nichterfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 10 (a. F.) oder Artikel 13 (n. F.) der Richtlinie 75/442
109 Die Kommission ist der Auffassung, daß
"die zuständigen Behörden ... unter Verstoß gegen Artikel 10 der Richtlinie 75/442/EWG (oder Artikel 13 der Richtlinie 75/442/EWG in der geänderten Fassung der Richtlinie 91/156/EWG, der im wesentlichen denselben Inhalt hat) der Verpflichtung zur Überwachung der Unternehmen, die ihre Abfälle selbst befördern, sammeln, lagern, ablagern oder aufbereiten oder die fremde Abfälle sammeln oder befördern, nicht nachgekommen [sind]".
110 Die Formulierung dieser Rüge übernimmt den Wortlaut des alten Artikels 10. Der neue Artikel 13 lautet:
"Die Anlagen oder Unternehmen, die die in den Artikeln 9 bis 12 genannten Maßnahmen durchführen, werden von den zuständigen Behörden regelmässig angemessen überprüft."
111 Aus dem Wortlaut der Artikel 9 bis 12 (n. F.) geht nicht hervor, daß zwischen Artikel 10 und Artikel 13 ein wesentlicher Unterschied besteht.
112 Nach Auffassung der italienischen Regierung entbehrt diese Rüge jeglicher Grundlage, namentlich weil Artikel 13 eine Überwachung der Personen vorsehe, die zur Durchführung der verschiedenen Phasen der Abfallbeseitigung ermächtigt seien. Die Kommission habe nicht den Beweis dafür erbracht, daß die illegale Deponie auf Personen zurückgehe, die dieser Überwachung unterlägen.
113 In ihrer Erwiderung räumt die Kommission ein, daß sie nicht im einzelnen den Nachweis erbringen könne, daß die Personen, die die nicht zugelassene Deponie benutzt hätten, der Überwachung nach dieser Vorschrift hätten unterstellt werden müssen. Es könne jedoch schwerlich angenommen werden, daß die Abfälle nicht, zumindest teilweise, von diesen Personen stammten.
114 Hierzu genügt meines Erachtens der Hinweis auf die ständige Rechtsprechung(15) zur Beweislast bei Vertragsverletzungsklagen, der zufolge die Kommission "dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte liefern [muß], anhand deren dieser das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann; sie kann sich hierfür nicht auf irgendeine Vermutung stützen".
115 Da es an einem Nachweis dafür fehlt, daß die in der illegalen Deponie abgelagerten Abfälle von Unternehmen stammen, die der nach Artikel 10 vorgeschriebenen Überwachung unterliegen, muß ich diese Rüge daher als unbegründet ansehen.
Zur Rüge der Nichterfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 7 erster Gedankenstrich (a. F.) oder Artikel 8 erster Gedankenstrich (n. F.) der Richtlinie 75/442
116 Die Kommission ist der Auffassung, daß die Italienische Republik "unter Verstoß gegen Artikel 7 erster Gedankenstrich der Richtlinie 75/442/EWG (oder Artikel 8 erster Gedankenstrich der Richtlinie 91/156/EWG, der im wesentlichen denselben Inhalt hat) nicht die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, damit in bezug auf einen im Gebiet des Bachbetts des San Rocco gelegenen Tuffsteinbruch, der in der Vergangenheit illegal als Deponie verwendet wurde, der Inhaber der Konzession für diesen Steinbruch seine Abfälle einem privaten oder öffentlichen Sammel- oder Beseitigungsunternehmen übergibt".
117 Diese Rüge greift den Wortlaut des Artikels 7 auf. Der neue Artikel 8 verwendet statt des Begriffes "Beseitigungsunternehmen" den Ausdruck "Unternehmen ..., das die in Anhang II A oder II B genannten Maßnahmen durchführt". Man kann daher davon ausgehen, daß der Inhalt der beiden Vorschriften im wesentlichen identisch ist.
118 Nach Auffassung der Kommission ist nicht zu erkennen, daß die italienischen Behörden die erforderlichen Maßnahmen getroffen haben, um den Betreiber der illegalen Deponie zur Übergabe der Abfälle an ein privates oder öffentliches Sammel- oder Beseitigungsunternehmen zu zwingen. Folglich sei die Italienische Republik nicht ihren Verpflichtungen aus Artikel 7 erster Gedankenstrich der Richtlinie 75/442 nachgekommen.
119 Die italienische Regierung macht geltend, diese Rüge sei nicht begründet. Der Umstand, daß der Steinbruch als illegale Deponie benutzt worden sei, belege nicht, daß die Italienische Republik gegen die fragliche Vorschrift verstossen habe, sondern lediglich, daß die einschlägigen italienischen Vorschriften verletzt worden seien. Dadurch, daß sie die Deponie unter Zwangsverwaltung gestellt hätten, hätten die italienischen Behörden die erforderlichen Maßnahmen getroffen, um diese Zuwiderhandlung abzustellen.
120 Meines Erachtens ist es jedoch ziemlich eindeutig, daß der Betreiber einer illegalen Deponie dadurch, daß er dort Abfälle annimmt, Besitzer dieser Abfälle wird. Somit erlegte Artikel 7 der Italienischen Republik die spezifische Verpflichtung auf, sobald sie Kenntnis von der Existenz der Deponie erlangte und die Erfordernisse des Strafverfahrens es zuließen, gegenüber diesem Betreiber die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die in der Deponie angenommenen Abfälle einem privaten oder öffentlichen Sammel- oder Beseitigungsunternehmen übergeben werden, wenn dieser Betreiber nicht selbst ihre Verwertung oder Beseitigung sicherstellen kann.
121 Indem die Italienische Republik lediglich die Zwangsverwaltung der illegalen Deponie angeordnet und ein Strafverfahren gegen den Betreiber dieser Deponie eingeleitet hat, hat sie somit nicht die ihr durch Artikel 7 (a. F.) Artikel 8 (n. F.) der Richtlinie 75/442 auferlegte spezifische Verpflichtung erfuellt.
Kosten
122 Obwohl ich zu dem Ergebnis komme, daß nur einer der Rügen stattzugeben ist, schlage ich vor, der Beklagten die gesamten Kosten aufzuerlegen. Aus den Akten geht nämlich hervor, daß das von der Kommission eingeleitete Verfahren beim Erlaß einer Reihe von Maßnahmen der Italienischen Republik zur Behebung eines unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes äusserst zweifelhaften Zustands eine wichtige Rolle gespielt hat.
Ergebnis
Abschließend schlage ich dem Gerichtshof vor,
- festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 der ursprünglichen oder aus Artikel 8 der geänderten Fassung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle verstossen hat, indem sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, damit die in einer illegalen Deponie aufgenommenen Abfälle einem privaten oder öffentlichen Sammel- oder Beseitigungsunternehmen übergeben werden;
- die Klage im übrigen abzuweisen;
- der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 194, S. 39.
(2) - ABl. L 78, S. 32.
(3) - Sie zitiert hierzu das Urteil vom 28. März 1985 in der Rechtssache 274/83 (Kommission/Italien, Slg. 1985, 1077).
(4) - Rechtssache C-105/91 (Kommission/Griechenland, Slg. 1992, I-5871).
(5) - Siehe insbesondere Urteile vom 20. Februar 1986 in der Rechtssache 309/84 (Kommission/Italien, Slg. 1986, 599), vom 28. April 1993 in der Rechtssache C-306/91 (Kommission/Italien, Slg. 1993, I-2133) und vom 12. Januar 1994 in der Rechtssache C-296/92 (Kommission/Italien, Slg. 1994, I-1).
(6) - Rechtssache C-45/91 (Kommission/Griechenland, Slg. 1992, I-2509).
(7) - Urteil vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-431/92 (Kommission/Deutschland, Slg. 1995, I-2189, Randnr. 22), Hervorhebung vom Verfasser.
(8) - Hervorhebung vom Verfasser.
(9) - Hervorhebung vom Verfasser.
(10) - Es handelt sich um eine Sondereinheit, deren Aufgabe darin besteht, Verstösse gegen Umweltbestimmungen zu ermitteln und festzustellen.
(11) - ABl. L 135, S. 40.
(12) - Hervorhebung vom Verfasser.
(13) - Urteil vom 22. September 1988 in der Rechtssache 272/86 (Kommission/Griechenland, Slg. 1988, 4875).
(14) - Urteil vom 23. Februar 1994 in der Rechtssache C-236/92 (Slg. 1994, I-483).
(15) - Siehe insbesondere Urteil vom 25. Mai 1982 in der Rechtssache 96/81 (Kommission/Niederlande, Slg. 1982, 1791).