FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 19 oktober 2016(1)
Mål C‑453/16 PPU
Openbaar Ministerie
mot
Halil Ibrahim Özçelik
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna))
”Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Rambeslut 2002/584/RIF – Europeisk arresteringsorder – Artikel 8.1 c – Begreppet 'arresteringsorder eller något annat rättsligt beslut’ som föregår den europeiska arresteringsordern”
1.        Beträffande det system som infördes genom rambeslut 2002/584/RIF,(2) har domstolen nyligen klargjort att det är ett ofrånkomligt krav att en europeisk arresteringsorder ska föregås av en nationell arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut.
2.        Är detta krav, vilket följer av artikel 8.1 c i rambeslutet såsom den har tolkats av domstolen, uppfyllt när den nationella arresteringsordern(3) har utfärdats av polisen i den utfärdande medlemsstaten och bekräftats av åklagarmyndigheten i den staten? Detta är i korthet den fråga som Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna), i egenskap av myndighet som ska verkställa den europeiska arresteringsordern(4), har hänskjutit till domstolen i denna begäran om förhandsavgörande.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätten
1.      EU-fördraget
3.        Artikel 6 FEU har följande lydelse:
”1.      Unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan], som ska ha samma rättsliga värde som fördragen.
Bestämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen.
Rättigheterna, friheterna och principerna i stadgan ska tolkas i enlighet med de allmänna bestämmelserna i avdelning VII i stadgan om dess tolkning och tillämpning och med vederbörlig hänsyn till de förklaringar som det hänvisas till i stadgan, där källorna till dessa bestämmelser anges.
2.      Unionen ska ansluta sig till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [vilken undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen)]. Denna anslutning ska inte ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen.
3.      De grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer.”
2.      Stadgan
4.        I artikel 47 föreskrivs följande under rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
…”
3.      Rambeslutet
5.        Skäl 5 har följande lydelse:
”Målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa har medfört att behovet av utlämning mellan medlemsstaterna har försvunnit, och att det skall ersättas av ett system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter. …”
6.        Skäl 6 har följande lydelse:
”Den europeiska arresteringsorder som införs genom detta rambeslut utgör den första konkreta åtgärden på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet har kallat en ’hörnsten’ i det rättsliga samarbetet.”
7.        Skäl 10 har följande lydelse:
”Systemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av systemet får avbrytas endast om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen, vilket fastslagits av rådet med tillämpning av artikel 7.1 i fördraget, och med de följder som avses i punkt 2 i samma artikel.”
8.        I artikel 1, som har rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder”, föreskrivs följande:
”1.      Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2.      Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.
3.      Detta rambeslut påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen.”
9.        I artikel 6 föreskrivs följande under rubriken ”Fastställande av de behöriga myndigheterna”:
”1.      Den utfärdande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den utfärdande medlemsstaten som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning.
2.      Den verkställande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den verkställande medlemsstaten som är behörig att verkställa den europeiska arresteringsordern enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning.
3.      Varje medlemsstat skall underrätta rådets generalsekretariat om den, enligt sin nationella lagstiftning, behöriga rättsliga myndigheten.”
10.      I artikel 8.1, vilken rör den europeiska arresteringsorderns innehåll och form, föreskrivs följande:
”1.      En europeisk arresteringsorder skall innehålla följande uppgifter uppställda i enlighet med formuläret i bilagan:
…
c)      Uppgift om förekomsten av en verkställbar dom, en arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan och som omfattas av artiklarna 1 och 2.
…”.
11.      Beträffande förhållandet till andra rättsliga instrument, föreskrivs följande i artikel 31.1 a:
”1.      Bestämmelserna i detta rambeslut skall, utan att detta påverkar deras tillämpning i förbindelserna mellan medlemsstater och tredje länder, den 1 januari 2004 ersätta motsvarande konventionsbestämmelser om utlämning i förbindelserna mellan medlemsstaterna:
a)      Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957, tilläggsprotokollet till denna av den 15 oktober 1975, det andra tilläggsprotokollet till denna av den 17 mars 1978 och Europeiska konventionen om bekämpande av terrorism av den 27 januari 1977, vad gäller utlämning,
…”.
B.      Ungersk rätt
12.      Enligt de upplysningar som det ungerska justitieministeriet lämnade till den hänskjutande domstolen den 14 juli 2016 och de upplysningar som den ungerska regeringen har lämnat, är åklagarmyndigheten självständig i förhållande till den verkställande makten och dess chef utses av parlamentet för en period av nio år.
13.      Enligt artikel 28.3 och 28.4 i den ungerska straffprocesslagen(5) åligger det åklagarmyndigheten att besluta att de behöriga myndigheterna (däribland polisen) ska inleda ”utredningar” och att kontrollera att det sker i enlighet med lagen. Den kan också själv göra sådana utredningar.(6) Den ska särskilt ”övervaka att lagen följs när beslut fattas om tvångsåtgärder under det straffrättsliga förfarandet som innebär att en person frihetsberövas eller får sin frihet inskränkt”.(7)
14.      I detta sammanhang har åklagaren befogenhet att bekräfta, ändra eller avslå en åtgärd rörande ”förvar” som polisen beslutar om. Enligt artikel 28.4 c i straffprocesslagen får åklagaren ”ändra eller återkalla den utredande myndighetens beslut”.
15.      Enligt artikel 126 i straffprocesslagen får en person tas i ”förvar”, det vill säga frihetsberövas tillfälligt, om det finns rimliga skäl att misstänka att han eller hon har begått ett brott på vilket fängelse kan följa och det finns skäl att anta att ett interimistiskt beslut om ”häktning” kan komma att fattas mot denne. Beslut om ”förvar” får fattas av domstol, åklagare eller av den utredande myndigheten och det får omfatta högst 72 timmar. Därefter ska personen försättas på fri fot om domstolen inte fattar interimistiskt beslut om ”häktning”.
16.      Enligt artikel 129 och följande artiklar i straffprocesslagen får endast domstol fatta interimistiska beslut om ”häktning” (vilket innebär att ”domstol beslutar att den gripne ska frihetsberövas i avvaktan på ett slutligt beslut”)(8), vilket får ske före eller efter det att åklagaren har väckt åtal.
II.    Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
17.      I den förundersökning som inletts mot Halil Ibrahim Özçelik, som är turkisk medborgare, utfärdade Veszprémi Járásbíróság (Distriktsdomstolen i Veszprém, Ungern) den 21 juni 2016 en europeisk arresteringsorder och begärde att han skulle överlämnas på grund av två gärningar som begåtts i Ungern som är straffbelagda i den medlemsstaten.(9)
18.      Özcelik befinner sig för närvarande i förvarsanläggningen i Zwaag (Nederländerna), i väntan på Rechtbank Amsterdams (Domstolen i Amsterdam) beslut.
19.      I punkt 1 b i det formulär som bifogats den europeiska arresteringsorder som utfärdats av Veszprémi Járásbíróság (Distriktsdomstolen i Veszprém), anges som grund för denna (nationella) arresteringsorder nr 19060/93/2014.bü, vilken utfärdats av polismyndigheten i Ajka (Ungern) och bekräftats genom beslut av åklagarmyndigheten på samma ort den 14 juni 2016.
20.      Den 8 juli 2016 begärde Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) att de ungerska myndigheterna skulle lämna vissa klargöranden om åklagarmyndighetens roll, bland annat rörande dess självständiga ställning i förhållande till den verkställande makten, dess bekräftelse av beslut som fattats av polisen och vilka kriterier som tillämpas i samband med detta, samt rättsverkningarna av en sådan bekräftelse. De ungerska myndigheterna tillfrågades även om den person som bekräftat ett beslut som polisen har fattat senare får delta i samma förfarande i egenskap av företrädare för åklagarmyndigheten.
21.      I sitt svar av den 14 juli 2016 uppgav de ungerska myndigheterna att åklagarmyndigheten är självständig i förhållande till den verkställande makten, att den har till uppgift att se till att polisen respekterar den frihetsberövade personens rättigheter, att den har befogenhet att ändra eller upphäva ett beslut som polisen har fattat, i egenskap av myndighet som ansvarar för förundersökningen, däribland beslut om frihetsberövande, om den anser att beslutet är lagstridigt eller står i strid med förundersökningens syfte, samt att en företrädare för åklagarmyndigheten som har bekräftat en nationell arresteringsorder senare får medverka som företrädare för denna myndighet i det straffrättsliga förfarandet.
22.      Mot bakgrund av dessa upplysningar hyser Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) tvivel om huruvida en nationell arresteringsorder som har utfärdats av polisen och därefter har bekräftats av en företrädare för åklagarmyndigheten är ett ”rättsligt beslut” i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslutet. Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) beslutade därför att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)      Är uttrycket 'rättsligt beslut’ i artikel 8.1 c i rambeslut 2002/584/RIF ett unionsrättsligt begrepp som ska tolkas självständigt och enhetligt?
2)      Om så är fallet, vilken är begreppets innebörd?
3)      Ger det upphov till ett sådant 'rättsligt beslut’ när en företrädare för åklagarmyndigheten, såsom i det aktuella fallet, bekräftar en av polisen dessförinnan utfärdad nationell arresteringsorder?”
23.      Den hänskjutande domstolen har gjort följande bedömning (som framgår av punkt 4.3 i beslutet att begära förhandsavgörande):
–        Trots att artikel 8.1 c i rambeslutet inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma begreppets innebörd och tillämpningsområde, är det oklart om det rör sig om ett begrepp som ska tolkas självständigt och enhetligt i hela unionen.
–        I den tyska språkversionen av artikel 8.1 c i rambeslutet används uttrycket ”justizielle Entscheidung” och i den engelska versionen uttrycket ”judicial decision”. Dessa begrepp är vidare än ”rechterlijke beslissing”, vilket visar att begreppet ”rättsligt beslut” även skulle kunna omfatta beslut som fattas av åklagarmyndigheten. En eller flera språkversioner av en unionsrättslig bestämmelse kan emellertid inte utgöra den enda grunden för att tolka bestämmelsen.
–        Punkterna 52–57 i domstolens dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi,(10) skulle kunna uppfattas så att de ”inte medför några materiella krav beträffande den behörighet och ställning som den myndigheten har och beträffande det förfarande som denna har genomfört, utan ger uttryck för antagandet att det av angivandet av en nationell arresteringsorder följer att processrättsliga skyddsregler och grundläggande rättigheter säkerställdes för den eftersökte när den arresteringsordern utfärdades”.
–        Med hänsyn till att det i rättsordningarna i ett antal medlemsstater, bland annat Nederländerna, föreskrivs att åklagarmyndigheten ska delta i den straffrättsliga rättsskipningen och får besluta att en misstänkt ska anhållas samt under vissa förhållanden förlänga frihetsberövande åtgärder, kan tolkningen av punkterna 52–57 i domen i målet Bob‑Dogi(11) ”leda till att begreppet ’rättsligt beslut’ tolkas så, att det avser ett beslut som fattats av en domstol eller en åklagarmyndighet”.
–        Det råder oklarhet om hur begreppen ”rättsligt avgörande”, som återfinns i artikel 1.1 i rambeslutet, och ”rättslig myndighet”, i den mening som avses i artikel 6 i samma rambeslut, ska tolkas och Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) undrar därför om den får stödja sig på dessa, på begreppet ”domstol” i artikel 267 FEUF eller på Europadomstolens praxis rörande artikel 5 i Europakonventionen.
III. Förfarandet vid EU-domstolen
24.      Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 16 augusti 2016, tillsammans med en ansökan om att den skulle handläggas enligt förfarandet om brådskande mål om förhandsavgörande (artikel 267 fjärde stycket FEUF). Den hänskjutande domstolen motiverade sin ansökan med att Özçelik var frihetsberövad och att det krävdes att målet prövades i sak för att kunna avgöra om han skulle fortsätta att vara frihetsberövad eller inte.
25.      Vid det administrativa sammanträdet den 1 september 2016 beslutade domstolen att handlägga begäran enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.
26.      Den ungerska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har gett in skriftliga yttranden.
27.      En förhandling hölls den 5 oktober 2016, vid vilken parterna, närmare bestämt den ungerska regeringen, i enlighet med artikel 23 i domstolen stadga uppmanades att svara på de frågor som hade ställts till den.
28.      Ombuden för den nederländska, den tyska och den ungerska regeringen samt kommissionen, yttrade sig vid förhandlingen.
IV.    Bedömning
A.      Den första och den andra tolkningsfrågan
29.      I punkterna 26–31 i det förslag till avgörande som jag samtidigt föredrar i målet Poltorak,(12) förklarar jag varför jag anser att begreppen ”rättslig myndighet” och ”rättsligt avgörande” i rambeslutet är självständiga begrepp. Av utrymmesskäl återger jag inte den förklaringen här, utan hänvisar bara till mitt förslag i det andra målet.
30.      I punkt 32 och följande punkter i samma förslag till avgörande föreslår jag en tolkning av de båda uttrycken, på grundval av de tolkningskriterier som domstolen normalt brukar använda, där jag lägger tonvikten på det förstnämnda (rättslig myndighet), eftersom det finns ett ”nära samband mellan begreppet ’rättsligt avgörande’ och den omständigheten att det är en rättslig myndighet som har meddelat det”.(13)
31.      Eftersom den hänskjutande domstolens fråga handlar om huruvida begreppet ”rättsligt beslut” i rambeslutet är ett självständigt begrepp, anser jag att jag i tillräcklig mån har redogjort för min uppfattning om detta i mitt parallella förslag till avgörande i målet Poltorak.
B.      Den tredje tolkningsfrågan
32.      Till skillnad från vad som är fallet med begäran om förhandsavgörande i målet Poltorak, handlar den nationella domstolens frågor i förevarande mål inte om vilken myndighet som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder utan om vilken myndighet som får utfärda den föregående nationella arresteringsordern.
33.      Den verkställande nederländska domstolens frågor har uppkommit mot bakgrund av att den ungerska myndighet som i förevarande fall utfärdade den nationella arresteringsordern mot Özcelik var polismyndigheten i Ajka, vars beslut bekräftades av den ungerska åklagarmyndigheten den 14 juni 2016.
34.      Det är viktigt att påpeka här att till skillnad från den nationella arresteringsordern, utfärdades den europeiska arresteringsordern mot Özcelik den 21 juni 2016 av en ungersk domstol (Veszprémi Járásbíróság), vars ställning som ”rättslig myndighet” i den mening som avses i rambeslutet ingen av parterna har förnekat eller ifrågasatt. Denna omständighet kan enligt min uppfattning vara av stor betydelse för svaret på tolkningsfrågan och jag ska återkomma till detta.
35.      Jag kommer att utgå från att åklagarmyndighetens bekräftelse av den nationella arresteringsordern, vilken dessförinnan bara undertecknats av polisen, innebär att åklagarmyndigheten blir den myndighet som i själva verket fattat beslutet (eller varit med och fattat det). Åklagarmyndigheten har inom ramen för sina befogenheter i det straffrättsliga förfarandet gjort polisens beslut till sitt eget och därmed gett det samma giltighet som alla andra beslut som åklagarmyndigheten fattar. Den ungerska åklagarmyndigheten kan således anses vara den verkliga ”upphovsmannen” till den nationella arresteringsordern i det straffrättsliga förfarandet mot Özçelik.
36.      Om denna utgångspunkt godtas får det minst två olika konsekvenser. Den första är att det i förevarande mål inte blir nödvändigt att besvara frågan huruvida åklagarmyndigheterna i medlemsstaterna (när någon av dem har fört in åklagarmyndigheten i den förteckning över rättsliga myndigheter som de ska skicka till rådet enligt artikel 6.3 i rambeslutet) generellt sett får utfärda europeiska arresteringsorder, i den mening som avses i artiklarna 1 och 6.1 i rambeslutet. Jag vill erinra om att det i det nationella målet är en lokal domstol och inte åklagarmyndigheten som har tillställt Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) den europeiska arresteringsordern.
37.      Den andra konsekvensen av denna utgångspunkt är att frågan begränsas till att enbart klarlägga huruvida de nationella arresteringsorder som den ungerska åklagarmyndigheten beslutar om (eller närmare bestämt bekräftar) motsvarar någon av de rättsliga kategorier som nämns i artikel 8.1 c i rambeslutet, det vill säga ”en verkställbar dom, en arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan …”.
38.      För att besvara denna fråga måste emellertid några inledande påpekanden göras rörande frågan huruvida åklagarmyndigheten kan anses vara en rättslig myndighet i den mening som avses i rambeslutet, mot bakgrund av det nära sambandet – som jag har nämnt tidigare – mellan ett rättsligt avgörande och den omständigheten att det är en rättslig myndighet som meddelar det. Av dess utformning kan man, mot bakgrund av rambeslutet, sluta sig till några egenskaper som, när de jämförs med åklagarmyndighetens ställning och uppgifter i det ungerska straffrättsliga förfarandet, gör att en slutsats kan dras rörande frågan om en nationell arresteringsorder som bekräftas av den ungerska åklagarmyndigheten kan betecknas som ett ”rättsligt beslut” och om det kan omfattas av artikel 8.1 c i rambeslutet.
39.      I det första förslaget till rambeslut(14) fanns i artikel 3 en definition av begreppet rättslig myndighet (som utfärdar eller tar emot den europeiska arresteringsordern) som i båda fallen, förutom domstolar, uttryckligen innefattade åklagarmyndigheter.(15)
40.      I det förklarande memorandumet till förslaget angavs även att begreppet ”rättslig myndighet” överensstämde med det i Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957, enligt vilken det omfattar ”domstolar (rättsliga myndigheter i egentlig mening) och åklagarmyndigheter, däremot inte polismyndigheter”.(16)
41.      Rambeslutet följde emellertid inte den linje som angetts i artikel 3 i förslaget och i artiklarna 1 och 6 i den text som slutligen antogs fanns hänvisningen till åklagarmyndigheten inte med. Det är inte lätt att veta varför den togs bort. Ville lagstiftaren utesluta åklagarmyndigheten eller tog lagstiftaren för givet att den var en del av de rättsliga myndigheter i medlemsstaterna som får utfärda eller verkställa en europeisk arresteringsorder, även om den inte uttryckligen nämndes?(17)
42.      Det råder fortfarande osäkerhet kring denna fråga(18) och mig veterligen har ingen domstol i medlemsstaterna hänskjutit den till EU-domstolen. Svaret på frågan är således förknippat med betydande tolkningsproblem.
43.      Efter det att rambeslutet hade antagits underrättade några av medlemsstaterna rådets generalsekretariat, i enlighet med artikel 6.3 i ramdirektivet, att bland de ”myndigheter som enligt dess nationella lagstiftning är behöriga” att utfärda eller verkställa europeiska arresteringsorder återfanns deras respektive åklagarmyndigheter. Dessa underrättelser innebär emellertid inte, i rent juridisk mening, att medlemsstaterna har handlat i enlighet med rambeslutets innehåll. Enligt bestämmelsen i fråga får medlemsstaterna bland sina rättsliga myndigheter utse eller välja vilka som ska vara behöriga att ta emot eller utfärda europeiska arresteringsorder, men den ger dem inte möjlighet att utvidga begreppet rättslig myndighet till att omfatta organ som inte har en sådan ställning.
44.      Bland de medlemsstater som angav att åklagarmyndigheten är en rättslig myndighet som är behörig att utfärda eller ta emot europeiska arresteringsorder återfinns emellertid inte Ungern. I det meddelande som Ungern skickade till rådet den 26 april 2004, med avseende på artikel 6.3 i rambeslutet, angavs att ”… för lagföring ska den utfärdande rättsliga myndigheten vara den domstol som är behörig inom detta område. För verkställande av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd ska den verkställande domstolen vara behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder”(19).
45.      Även om det skulle vara frestande att här försöka ge ett allmänt svar på frågan huruvida medlemsstaternas åklagarmyndigheter är behöriga att handlägga europeiska arresteringsorder, anser jag inte att detta mål om förhandsavgörande är rätt tillfälle för det. Som jag tidigare har påpekat skickades den europeiska arresteringsordern till Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) av en ungersk domstol, som handlade i enlighet med den underrättelse som Republiken Ungern tillställt rådet med avseende på artikel 6.3 i rambeslutet, då åklagarmyndigheten inte var behörig att göra det.
46.      Jag ska nu återvända till utgångspunkten, det vill säga det nationella beslut som föregår den europeiska arresteringsordern. I rambeslutet har detta nationella beslut visserligen mindre betydelse än den europeiska arresteringsordern. I själva verket nämns det bara i artikel 8, som reglerar de ”uppgifter” som den europeiska arresteringsordern ska innehålla, i enlighet med formuläret i bilagan. Domstolen har i sin dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi,(20) slagit fast att den europeiska arresteringsordern ska föregås av en nationell arresteringsorder, men det är den europeiska arresteringsordern som främst behandlas i rambeslutet. Den nationella arresteringsordern är bara en förutsättning, om än nödvändig, för den europeiska arresteringsordern.
47.      När det gäller vilken ordning som ska tillämpas på de olika skedena av det straffrättsliga förfarandet (det vill säga på förundersökningen och rättegången), har domstolen slagit fast att ”… förundersökningsförfaranden eller förfaranden avseende verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd eller … den straffrättsliga prövningen i sak, … omfattas [inte] av tillämpningsområdet för rambeslutet eller unionsrätten”.(21)
48.      Det är sålunda logiskt att grunden för denna ordning återfinns i de enskilda medlemsstaternas lagstiftning, under förutsättning att de tillämpliga rättsliga bestämmelserna är förenliga med de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, däribland rätten till frihet och rätten till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artiklarna 5 och 13 i konventionen och i artiklarna 6 och 47 i stadgan.
49.      Åklagarmyndighetens medverkan i utredningen och eventuellt i förundersökningen i straffrättsliga förfaranden regleras i de enskilda medlemsstaternas lagstiftning. Denna princip är i överensstämmelse med unionsrätten och inom ett annat av de viktigare områdena av det straffrättsliga samarbete som nämns i artikel 82 FEUF anges det uttryckligen i artikel 2 i direktiv 2014/41/EU(22) att åklagarmyndigheten är en av de myndigheter som får utfärda en europeisk utredningsorder.(23)
50.      Den omständigheten att åklagarmyndigheten ges behörighet att fatta ett ”rättsligt avgörande” för att få till stånd en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat (den verkställande staten) i syfte att inhämta bevis, visar, vid behov, att unionslagstiftaren anser att åklagarmyndigheten har en viktig funktion i straffrättsliga förfaranden. Det bör påpekas att en europeisk utredningsorder är ytterligare ett instrument som bygger på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden, vilket sedan Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 allmänt anses vara en hörnsten i det straffrättsliga samarbetet inom unionen.
51.      Man kan visserligen inte utan vidare likställa åklagarmyndighetens medverkan inom två olika områden (inskränkning av friheten när personer frihetsberövas och inhämtande av bevis). Med andra ord betyder den omständigheten att åklagarmyndigheten betraktas som en rättslig myndighet i direktiv 2014/41, med avseende på utredningsorder, inte nödvändigtvis att den gör det i rambeslutet, med avseende på europeiska arresteringsorder. Inte desto mindre ger denna rättsliga omständighet ett väsentligt stöd för uppfattningen att en vid tolkning bör göras, som innebär att åklagarmyndigheten omfattas av begreppet ”rättslig myndighet” i de regler om straffrättsligt samarbete (vilket innefattar europeiska arresteringsorder) som det hänvisas till i artikel 82 FEUF.
52.      Min avsikt med detta resonemang är att betona ett utmärkande drag hos åklagarmyndigheten, nämligen att den – när så föreskrivs i den enskilda medlemsstatens författning och lagstiftning – får delta i rättsskipningen, i egenskap av en statlig aktör som får initiera straffrättsliga förfaranden och inom ramen för dessa även fatta beslut, åtminstone interimistiska och för en begränsad tid, om frihetsberövanden och liknande beslut, fram till dess att en domstol tar ställning till om den frihetsberövade personen ska häktas eller försättas på fri fot.
53.      EU-domstolen har i linje med detta betonat åklagarmyndighetens roll i straffrättsliga förfaranden och (med avseende på vissa beslut inom ramen för dessa förfaranden) betecknat den som ”en myndighet som deltar i straffrättskipningen i den berörda nationella rättsordningen”.(24)
54.      Vidare har Europadomstolen slagit fast att tjänstemän vid åklagarmyndigheten kan betraktas som ”[en domare eller annan] ämbetsman, som enligt lag får fullgöra dömande uppgifter”, inför vilken, i enlighet med artikel 5.3 i Europakonventionen, var och en som har gripits eller på annat sätt berövats friheten i enlighet med vad som sagts under punkt 1 c i samma artikel ska ställas.
55.      I en rad domar, av vilka den första meddelades den 4 december 1979(25) och bland vilka återfinns den som meddelades av stora avdelningen den 29 mars 2010,(26) har Europadomstolen tolkat begreppen ”behörig rättslig myndighet” och ”domare eller annan ämbetsman, som enligt lag får fullgöra dömande uppgifter” (vilka båda återfinns i artikel 5 i Europakonventionen som handlar om rätt till frihet och säkerhet) så att de kan anses omfatta tjänstemän vid åklagarmyndigheten, under förutsättning att de uppvisar de garantier som är förknippade med dessa begrepp (vilket jag ska återkomma till).
56.      Avslutningsvis bör det vad avser den nationella rätten påpekas att en åklagare i Republiken Ungern får besluta om frihetsberövande (i form av ”förvar”) av en person, om de villkor i dess straffprocesslag som jag tidigare har nämnt är uppfyllda.(27) En åklagare får även bekräfta eller upphäva ett motsvarande beslut som tidigare har fattats av polisen. I båda dessa fall är det avgörande, enligt min uppfattning, att dessa frihetsberövanden som åklagaren har fattat beslut om, godkänt eller bekräftat, enligt lag endast får avse(28) en kortare tidsperiod, eftersom en person som har tagits i förvar ska ställas inför domstol eller försättas på fri fot inom 72 timmar. Den sistnämnda är den enda myndigheten som är behörig att fatta interimistiska beslut om ”häktning” av den frihetsberövade, i avvaktan på rättegång.
57.      Under dessa rättsliga förutsättningar, vilka jag anser är i överensstämmelse med artikel 5 i Europakonventionen, handlar den ungerska åklagarmyndigheten som en myndighet som är självständig i förhållande till den verkställande makten, medverkar i rättsskipningen genom att väcka allmänt åtal (det vill säga genom att yrka att statens ius puniendi ska tillämpas) utifrån en ställning som är fristående från domstolen, och som får besluta om interimistiska åtgärder som omfattar en mycket begränsad tid och som inskränker en persons frihet, i avvaktan på domstolens beslut.
58.      Enligt den tolkning som EU-domstolen har gjort av artikel 8.1 c i rambeslutet, omfattas de tre olika typer av avgöranden som nämns i den bestämmelsen (en verkställbar dom, en arresteringsorder eller något annat verkställbart rättsligt beslut med samma rättsverkan) av begreppet ”nationellt rättsligt avgörande”, vilket skiljer sig från den senare europeiska arresteringsordern.(29) Närmare bestämt har domstolen slagit fast att utfärdandet av en europeisk arresteringsorder ska föregås av något ”beslut från en nationell rättslig myndighet, såsom ett utfärdande av en nationell arresteringsorder, som den europeiska arresteringsordern grundar sig på”.(30)
59.      Enligt min uppfattning talar själva ordalydelsen av artikel 8.1 c i rambeslutet i grund och botten för att en nationell arresteringsorder som utfärdats eller bekräftats av åklagarmyndigheten ska betraktas som ett ”rättsligt beslut” i den mening som avses i den bestämmelsen, vilket ligger till grund för att en domstol senare kan utfärda en europeisk arresteringsorder.
60.      I domen i målet Bob‑Dogi beaktade domstolen, utöver tolkningen av ordalydelsen, särskilt den omständigheten att utan en föregående nationell arresteringsorder kan de ”processrättsliga garantier och grundläggande rättigheter, vilka det ankommer på den rättsliga myndigheten i den utfärdande medlemsstaten att säkerställa” undergrävas, eftersom den berörda personen berövas den ”första skyddsnivån” för dem, det vill säga den rent nationella.(31)
61.      Jag anser inte att man behöver hysa oro för detta i förevarande mål, eftersom den ungerska straffprocesslagen under alla förhållanden garanterar den frihetsberövade personen rätten att ställas inför domstol inom 72 timmar, när den nationella arresteringsordern har utfärdats av polisen och bekräftats av åklagarmyndigheten. De processrättsliga kraven i artikel 5 i Europakonventionen, närmare bestämt att en domstol ska pröva om frihetsberövandet är lagligt, är därmed uppfyllda.
62.      Att åklagarmyndigheten kvalificeras som en ”rättslig myndighet” som enligt rambeslutet får fatta beslut om eller bekräfta ett tillfälligt frihetsberövande (det vill säga en nationell arresteringsorder), på de stränga villkor som redovisats ovan, innebär inte att den likställs med en domstol som får använda sig av artikel 267 FEUF.(32) Förutom det förhållandet att det i strikt bemärkelse inte går att sätta likhetstecken mellan begreppen ”rättslig” och ”judiciell”, är det de organ som får eller ska begära förhandsavgöranden som också ska avgöra de tvister som föreläggs dem, för vilket de begär hjälp från EU-domstolen. Åklagarmyndigheten är inte ett sådant organ, men det kan likväl betecknas som en ”rättslig myndighet” enligt rambeslutet, om den enligt den nationella lagstiftningen får utfärda nationella arresteringsorder. De sistnämnda kan således kvalificeras som arresteringsorder eller andra verkställbara rättsliga beslut med samma rättsverkan, i den mening som avses i artikel 8.1 c i rambeslutet.
63.      Den omständigheten att den enskilda tjänsteman vid åklagarmyndigheten som har utfärdat en nationell arresteringsorder (eller bekräftat en sådan som utfärdats av polisen) senare även får företräda åklagarmyndigheten i det straffrättsliga förfarandet mot den frihetsberövade personen, utgör heller inte hinder för att åklagarmyndigheten kan anses vara en ”rättslig myndighet” som enligt rambeslutet är behörig att utfärda en nationell arresteringsorder. De förbehåll som Europadomstolen har anfört i sina domar av den 4 december 1979 och av den 29 mars 2010, vilka jag har hänvisat till tidigare,(33) kan förklaras mot bakgrund av artikel 5.1 c i Europakonventionen,(34) det vill säga i de fall där åklagarmyndigheten utgör ett alternativ till domstolen när det gäller att besluta huruvida personen ska fortsätta att vara frihetsberövad. Så är emellertid inte fallet här, eftersom en person som frihetsberövats (genom beslut av polisen som senare bekräftas av åklagarmyndigheten), som jag tidigare visat, enligt den ungerska straffprocesslagen ska ställas inför domstol eller försättas på fri fot. Under sådana förhållanden finns det inget som hindrar att åklagarmyndighetens företrädare fortsätter att medverka i de efterföljande skedena av förfarandet.
64.      Avslutningsvis ska jag komma tillbaka till utgångspunkten: den ungerska domstol som i förevarande fall utfärdade den europeiska arresteringsordern, gjorde det utan tvekan efter att efter eget skön ha granskat och bedömt de villkor på vilka den fick utfärdas, däribland att det dessförinnan hade utfärdats en nationell arresteringsorder. Den ungerska domstolen skulle således logiskt sett bedöma de omständigheter under vilka den nationella arresteringsordern utfärdades med åklagarmyndighetens medverkan, vilket innebär att kontrollen av arresteringsorderns laglighet och relevans säkerställs. Åklagarmyndigheten hade godkänt polisens arresteringsorder och Veszprémi Járásbíróság (Distriktsdomstolen i Veszprém) gav i sin tur sitt samtycke till åklagarmyndighetens åtgärd, vilket säkerställer att förfarandet för att utfärda den europeiska arresteringsordern förses med de garantier, i synnerhet på den första skyddsnivån, som krävs enligt domstolens praxis (dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi).(35)
V.      Förslag till avgörande
65.      Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna) på följande vis:
1)      Begreppet ”rättsligt beslut” som återfinns i artikel 8.1 c i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i hela Europeiska unionen.
2)      En nationell arresteringsorder, som har utfärdats av en polismyndighet och som senare bekräftas av åklagarmyndigheten under de omständigheter som föreligger i förevarande mål, kan anses utgöra ett ”rättsligt beslut” i den mening som avses i artikel 8.1 c i ovannämnda rambeslut, som kan ligga till grund för ett senare utfärdande av en europeisk arresteringsorder.
1      Originalspråk: spanska.
2      Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen (EUT L 81, 2009, s. 24) (nedan kallat rambeslutet).
3      Fotnoten saknar relevans för den svenska språkversionen.
4      Fotnoten saknar relevans för den svenska språkversionen.
5      Büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX. törvény (lag XIX av år 1998 om införande av straffprocesslagen) (nedan kallad straffprocesslagen).
6      Enligt artikel 28.3 i straffprocesslagen ska åklagaren besluta om eller genomföra en utredning för att avgöra om åtal kan väckas. I punkt 4 i samma artikel föreskrivs det att när det är den utredande myndigheten som på eget initiativ genomför utredningen eller vidtar vissa åtgärder inom ramen för den, ska åklagaren se till att lagen följs under hela förfarandet och att de personer som medverkar i det kan göra sina rättigheter gällande.
7      Artikel 28.6 i straffprocesslagen.
8      Artikel 129.1 i straffprocesslagen.
9      Enligt de upplysningar som lämnades i det formulär som bifogats den europeiska arresteringsordern, misstänks han för medverkan i urkundsförfalskning (närmare bestämt införande av falska uppgifter och förklaringar i en notariebestyrkt handling) enligt artikel 342.1 c i den ungerska strafflagen.
10      Mål C‑241/15, EU:C:2016:385.
11      Dom av den 1 juni 2016 (C‑241/15; EU:C:2016:385).
12      Mål C‑452/16 PPU, som ännu inte avgjorts av domstolen.
13      Punkt 34 i mitt förslag till avgörande i målet Poltorak (C‑452/16 PPU).
14      KOM(2001) 522 slutlig.
15      ”For the purposes of this Framework Decision, the following definitions shall apply: (a) ’European arrest warrant’ means a request, issued by a judicial authority of a Member State, and addressed to any other Member State, for assistance in searching, arresting, detaining and obtaining the surrender of a person, who has been subject to a judgement or a judicial decision, as provided for in Article 2; (b) ’issuing judicial authority’ means the judge or the public prosecutor of a Member State, who has issued a European arrest warrant; (c) ’executing judicial authority’ means the judge or the public prosecutor of a Member State in whose territory the requested person sojourns, who decides upon the execution of a European arrest warrant …”.
16      Kommentaren till artikel 3 har följande lydelse: ”The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State-to-State relations are therefore substantially replaced by court-to-court relations between judicial authorities. The term 'judicial authority' corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force. The issuing judicial authority will be the judicial authority which has authority to issue the European arrest warrant in the procedural system of the Member State (Article 4)”. Min kursivering.
17      Det finns starka argument för båda förklaringarna. En utmärkt redovisning av dessa finns i de röster för och emot som avgavs i den dom som Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) meddelade den 30 maj 2012 i målet Assange mot The Swedish Prosecution Autorithy, [2012] UKSC 22. Jag hyser däremot inga tvivel om att avsaknaden av en förklaring till varför omnämnandet av polismyndigheter, enligt förslaget, togs bort, ska tolkas som en bekräftelse.
18      Europaparlamentet antog en resolution, den 27 februari 2014, med rekommendationer till kommissionen om en översyn av den europeiska arresteringsordern, i vilken Europaparlamentet kritiserade ”avsaknaden av en definition av begreppet 'rättslig myndighet’ i rambeslut 2002/584/RIF och i andra instrument om ömsesidigt erkännande, som har gett upphov till skillnader i praxis i olika medlemsstater, vilket skapar osäkerhet, undergräver det ömsesidiga förtroendet och ger upphov till tvister”. Europaparlamentet uppmanade kommissionen att lägga fram ”nya lagstiftningsförslag som följer de närmare rekommendationer som finns som bilaga till detta beslut och beaktar … a) ett förfarande genom vilket en åtgärd för ömsesidigt erkännande kan bekräftas, om så krävs, i den utfärdande medlemsstaten av en domare, en domstol, en förundersökningsdomare eller en åklagare, för att komma till rätta med de olika tolkningarna av begreppet 'rättslig myndighet’…”. Min kursivering.
19      Europeiska unionens råd, not 8929/04.
20      Mål C‑241/15, EU:C:2016:385.
21      Dom av den 30 maj 2013, F. (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358), punkt 48.
22      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 2014, s. 1). Enligt artikel 36 i detta direktiv ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 22 maj 2017.
23      Enligt artikel 1 i direktiv 2014/41 är en europeisk utredningsorder ”… ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat (nedan kallad den utfärdande staten) för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat (nedan kallad den verkställande staten) i syfte att inhämta bevis i enlighet med detta direktiv”. I artikel 2 c i) i direktivet föreskrivs följande: ”I detta direktiv gäller följande definitioner: … utfärdande myndighet: … en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet …”. Inga kursiveringar i originalet.
24      Dom av den 29 juni 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483), punkt 39. I det målet hade den lokala åklagarmyndigheten i Kołobrzeg (Polen) beslutat att det straffrättsliga förfarandet definitivt skulle avslutas och begäran om förhandsavgörande från Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg avsåg tolkningen av artiklarna 54 och 55 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 och som trädde i kraft den 26 mars 1995, och om artiklarna 50 och 52.1 i stadgan. Domstolen betecknade även åklagarmyndigheten som ”en myndighet som deltar i den straffrättsliga förvaltningen inom den berörda nationella rättsordningen” i sin dom av den 11 februari 2003, Gözütok och Brügge (C‑187/01 och C‑385/01, EU:C:2003:87), punkt 28.
25      Europadomstolen, 4 december 1979, mål 7710/76, Schiesser mot Schweiz (CE:ECHR:1979:1204JUD000771076).
26      Europadomstolen, 29 mars 2010, mål 3394/03, Medvedyev m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403).
27      Se punkterna 15 och 16 i detta förslag till avgörande.
28      Artikel 126 i straffprocesslagen.
29      Dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385), punkterna 46, 49, 51, 52, 56 och 57.
30      Dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385), punkt 57.
31      Dom av den 1 juni 2016, Bob‑Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385), punkt 55.
32      Den hänskjutande domstolen har med rätta hänvisat till domstolens dom av den 12 december 1996, X (förenade målen C‑74/95 och C‑129/95, EU:C:1996:491). Domstolen hänvisade i punkt 19 i den domen till generaladvokat Ruiz‑Jarabo Colomers förslag till avgörande (punkterna 6–9) och slog fast att ”… Procura della Repubblica … inte [har] till uppgift att under fullständig oavhängighet avgöra en tvist utan att i förekommande fall – då den i egenskap av part i rättegången väcker åtal – föra tvisten vidare till den behöriga domstolen”.
33      Se punkt 55 i detta förslag till avgörande.
34      Europadomstolen har tolkat denna bestämmelse och slagit fast att ”den rättsliga myndigheten ska lämna erforderliga garantier för att den är självständig i förhållande till den verkställande makten och till parterna, vilket utesluter att den senare kan medverka i ett straffrättsligt förfarande å åklagarmyndighetens vägnar, och den ska ha befogenhet att besluta om frigivning, gripande och anhållande, efter att ha hört den berörda personen, och att pröva om dessa åtgärder är lagliga och motiverade …”. (Europadomstolen, 29 mars 2010, Medvedyev m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, punkt 124).
35      Se punkt 60 i detta förslag till avgörande.