62018CJ0737
DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen)
den 20 november 2019 (
*1
)
”Överklagande – Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Betalningar som undantagits från unionsfinansiering – Betalningar som verkställts av Republiken Portugal”
I mål C‑737/18 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 27 november 2018,
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa och P. Estêvão, samtliga i egenskap av ombud,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Sauka och B. Rechena, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin (referent) samt domarna K. Jürimäe och N. Piçarra,
generaladvokat: E. Tanchev,
justitiesekreterare: Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Republiken Portugal har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 26 september 2018, Portugal/kommissionen (T‑463/16, ej publicerad, EU:T:2018:606) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillades Republiken Portugals talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/1059 av den 20 juni 2016 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 173, 2016, s. 59) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den mån nämnda medlemsstat berördes därav.
Tillämpliga bestämmelser
2
I artikel 24 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16, och rättelse i EUT L 43, 2010, s. 7), som har rubriken ”Närmare föreskrifter för minskning och uteslutning vid överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor”, föreskrivs följande:
”1.   Närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 ska fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2. I detta sammanhang ska hänsyn tas till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de förekommit samt de kriterier som anges i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln.
2.   Vid försummelse ska procentsatsen för minskning inte vara högre än 5 % eller, vid upprepade överträdelser, 15 %.
I vederbörligen motiverade fall får medlemsstaterna besluta att inte tillämpa någon minskning när en överträdelse betraktas som mindre mot bakgrund av dess allvar, omfattning och varaktighet. Överträdelser som utgör en direkt folk- eller djurhälsorisk ska emellertid inte betraktas som mindre.
Om jordbrukaren inte vidtar omedelbara åtgärder för att hejda den konstaterade överträdelsen, ska den behöriga myndigheten göra vad som krävs, i tillämpliga fall begränsat till en administrativ kontroll, för att säkerställa att jordbrukaren åtgärdar de aktuella konstaterade överträdelserna. Jordbrukaren ska informeras om de mindre överträdelser som konstaterats och om de korrigeringsåtgärder som ska vidtas.
3.   Vid avsiktliga överträdelser ska procentsatsen för minskning i princip inte vara lägre än 20 %, och får gå ända till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under ett eller flera kalenderår.
4.   Det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår ska inte i något fall överskrida det sammanlagda belopp som avses i artikel 23.1.”
3
I artikel 50 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65, och rättelse i EUT L 246, 2013, s. 3), föreskrivs följande:
”1.   Den behöriga kontrollmyndigheten ska kontrollera efterlevnaden av de krav och normer som ingår i dess ansvarsområde hos minst 1 % av alla jordbrukare som lämnar in stödansökningar inom ramen för system för direktstöd i den mening som avses i artikel 2 d i förordning [nr 73/2009] och som den behöriga kontrollmyndigheten ansvarar för. Den behöriga kontrollmyndigheten ska även kontrollera efterlevnaden av de krav och normer som ingår i dess ansvarsområde hos minst 1 % av alla de jordbrukare som är skyldiga att under det aktuella kalenderåret iaktta tvärvillkor i enlighet med artiklarna 85t och 103z i [rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (förordningen om en samlad marknadsordning) (EUT L 299, 2007, s. 1, och rättelse i EUT L 63, 2010, s. 30)] och som står under den behöriga kontrollmyndighetens ansvar.
Den minimiandel kontroller som anges i första stycket kan uppnås för varje behörig kontrollmyndighet eller för varje rättsakt eller norm eller rättsakts- eller normgrupp. I fall där kontrollerna inte genomförs av utbetalningsställena i enlighet med artikel 48 kan denna minsta kontrollandel dock även uppnås för varje enskilt utbetalningsställe.
Om det i lagstiftningen rörande rättsakten och normerna redan fastställs en minimiandel kontroller, ska den kontrollandelen tillämpas i stället för den minimiandel som anges i första stycket. Medlemsstaterna kan alternativt besluta att fall av bristande efterlevnad som upptäcks i samband med kontroller på plats enligt den lagstiftning som gäller för rättsakterna och standarderna och som genomförs utanför det stickprovsurval som avses i första stycket ska rapporteras till den behöriga kontrollmyndighet som har ansvar för den berörda rättsakten eller normen; denna myndighet ska sedan följa upp ärendet. Bestämmelserna i denna avdelning ska vara tillämpliga.
…
3.   Om det vid kontroll på plats upptäcks bristande efterlevnad av betydande omfattning av en viss rättsakt eller norm, ska antalet kontroller på plats avseende denna rättsakt eller norm ökas under nästa kontrollperiod. Den behöriga kontrollmyndigheten kan besluta att i förbindelse med en viss rättsakt begränsa dessa ytterligare kontroller på plats till att endast omfatta de krav som överträdelserna oftast avser.”
4
I artikel 54.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Den behöriga kontrollmyndigheten ska för varje kontroll på plats enligt detta kapitel utarbeta en kontrollrapport, oberoende av om jordbrukarna i fråga valdes ut för kontroll på plats i enlighet med artikel 51 eller om de valdes ut för en uppföljningskontroll av överträdelser som den behöriga kontrollmyndigheten fått kännedom om på annat sätt.
Rapporten ska omfatta följande delar:
…
c)
…
I rapporten ska särskilt anges om de bestämmelser som gäller för kravet eller normen i fråga lämnar utrymme för beslut om att inte gå vidare med den konstaterade överträdelsen. Detta ska även gälla när en medlemsstat beviljar jordbrukare ett uppskov för att uppfylla nyligen införda gemenskapsnormer i enlighet med artikel 26.1 i [rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1, och rättelse i EUT L 4, 2007, s. 11, och i EUT L 206, 2012, s. 23)] eller när de beviljar unga jordbrukare ett uppskov för att uppfylla befintliga gemenskapsnormer i enlighet med samma artikel.”
5
I artikel 71.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av artikel 77 ska en konstaterad överträdelse som beror på jordbrukarens försummelse leda till en minskning. Minskningen ska som allmän regel vara 3 % av det totala belopp som avses i artikel 70.8.
Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c besluta att antingen minska den procentsatsen till 1 % eller öka den till 5 % av det totala beloppet eller, i de fall som avses i artikel 54.1 c andra stycket, inte tillämpa några minskningar alls.”
6
I artikel 31.2 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1), föreskrivs följande:
”Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på förenlighet är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.”
7
Punkt 2 i kommissionens dokument AGRI‑2005–64043 av den 9 juni 2006 som har rubriken ”Kommissionens meddelande om kommissionens handläggning av oegentligheter som konstaterats i de system för kontroll som inrättats av medlemsstaterna inom ramen för avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ”, anges följande:
”Fram tills nu har dokument VI/5330/97 i huvudsak använts i samband med att betalningar som härrör från ansökningar som har bedömts som icke stödberättigande, har undantagits från finansiering. Även om de krav som fastställs i bilaga III till [rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1, och rättelse i EUT L 94, 2004, s. 70, och i EUT L 279, 2006, s. 30)] och de normer som återfinns i bilaga IV till förordningen inte utgör ett tvärvillkor (se artikel 24 i den förordningen) utan en utgångspunkt för fastställande av sanktioner, ska en konsekvent metod tillämpas avseende dessa två typer av underlåtenhet. De grundläggande bestämmelserna avseende avslutande av räkenskaper, som fastställts i [rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, 1999, s. 103) ska, såsom kommissionen har meddelat (se del C i bilaga I till ordförandeskapets slutliga kompromisstext av den 18 juni 2003), tillämpas på tvärvillkor. De finansiella korrigeringarna ska därför vara proportionerliga i förhållande till den risk som fonderna kan utsättas för med hänsyn till att tvärvillkorsnormerna inte utgör en bestämmelse för stödberättigande utan en grund för att fastställa sanktioner. Således ska risken för fonderna i princip inte bedömas på grundval av den risk som följer av icke stödberättigande utgifter, utan på grundval av risken för ekonomisk förlust som en följd av att sanktioner inte har tillämpats.
…
Korrigeringssatsen ska, såsom för närvarande anges i dokument VI/5330/97, tillämpas på den del av medlen, som betalningen har utgjort en risk för. I samband med tvärvillkor innebär detta att när resultaten har fastställts av en behörig kontrollmyndighet (specialiserat kontrollorgan eller utbetalande organ) ska det totala stödbelopp som utbetalas till jordbrukare som ska kontrolleras av denna myndighet och som ska uppfylla den skyldighet som ligger till grund för bristerna, korrigeras. Korrigeringen ska tillämpas på den sanktionsnivå som skulle ha antagits om kontrollen hade utförts enligt de rekommenderade normerna.
…”
8
I punkt 3.2.1 i dokumentet återfinns följande passus:
”Det belopp som den korrigeringssats som fastställs i punkt 3.1 ska tillämpas på ska således i princip uppskattas till 10 procent av totalbeloppet av det stöd som beviljats till producenter som är skyldiga att uppfylla tvärvillkoren. De 10 procenten ska anses vara en representativ procentsats, eftersom den sanktionsnivå som ska tillämpas i ett adekvat kontroll- och sanktionssystem höjs när det kan konstateras att det rör sig om upprepade överträdelser (nivån kan i dessa fall uppgå till 15 procent) eller avsiktliga överträdelser (sanktionerna uppgår i dessa fall i princip till 20 procent av det totala direktstödet), och kan till och med innebära ett uteslutande från en eller flera stödordningar under det aktuella året och följande år.”
Bakgrund till tvisten
9
Bakgrunden till tvisten har beskrivits av tribunalen i punkterna 1–10 i den överklagade domen och kan, utifrån behovet i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
10
Från den 15 till den 19 oktober 2012 genomförde kommissionen en undersökning av huruvida Republiken Portugal hade tillämpat bestämmelserna om tvärvillkor korrekt.
11
Genom skrivelse av den 17 januari 2013 delgav kommissionen Republiken Portugal sina slutsatser. Kommissionen betonade i slutsatserna att vissa betalningar hade verkställts i strid med unionsrätten. Republiken Portugal besvarade nämnda slutsatser genom skrivelse av den 30 april 2013.
12
Genom skrivelse av den 14 november 2013 kallade kommissionen Republiken Portugal till ett bilateralt möte som ägde rum den 19 februari 2014. Kommissionen översände protokollet till de portugisiska myndigheterna i en skrivelse av den 26 maj 2014.
13
Den 26 mars 2015 överlämnade kommissionen sina slutsatser till Republiken Portugal. Kommissionen bibehöll däri uppfattningen att tillämpningen av tvärvillkorssystemet under räkenskapsåren 2010–2012 inte var förenlig med normerna i unionen och föreslog i sina slutsatser att ett belopp på 9533418,92 euro skulle undantas från unionsfinansieringen.
14
Genom skrivelse av den 7 maj 2015 begärde Republiken Portugal att ett förfarande vid förlikningsorganet skulle inledas. Förlikningsorganet fann den 14 oktober 2015 att det inte var möjligt att förlika de två parterna.
15
Genom skrivelse av den 14 december 2015 underrättade kommissionen Republiken Portugal om sin slutgiltiga ståndpunkt.
16
I en sammanfattande rapport av den 20 maj 2016 sammanfattade kommissionen skälen till de finansiella korrigeringar som gjorts efter de kontroller som utförts i samband med förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
17
Kommissionen undantog genom det omtvistade beslutet ett belopp på 8984891,60 euro från unionsfinansiering, vilket motsvarar de betalningar som deklarerats av Republiken Portugal inom ramen för kriteriet tvärvillkor med avseende på räkenskapsåren 2010–2012.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
18
Republiken Portugal väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 22 augusti 2016, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
19
Till stöd för sin talan åberopade Republiken Portugal sex grunder.
–
Första grunden: Bristande motivering och åsidosättande av artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och Ejflu (EUT L 171, 2006, s. 90).
–
Andra grunden: Åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 73/2009, samt artikel 54.1 andra stycket c och artikel 71 i förordning nr 1122/2009.
–
Tredje grunden: Åsidosättande av artiklarna 26 och 53 i förordning nr 1122/2009.
–
Fjärde grunden: Bristande motivering.
–
Femte grunden: Åsidosättande av principen ne bis in idem.
–
Sjätte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och artikel 31 i förordning nr 1290/2005.
20
Tribunalen fann att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg den första grundens andra till sjunde del samt den femte och den sjätte grunden.
21
Tribunalen fann för övrigt att den första grundens första och åttonde del samt den andra till fjärde grunden var verkningslösa.
22
Tribunalen ogillade följaktligen talan.
Parternas yrkanden vid domstolen
23
Republiken Portugal har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen.
Prövning av överklagandet
25
Republiken Portugal har till stöd för sitt överklagande åberopat två grunder. Den första grunden avser att tribunalen vid bedömningen i första instans av den andra grunden gjorde en felaktig rättstillämpning, använde sig av motstridiga domskäl i den överklagade domen och åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Den andra grunden avser att tribunalen vid bedömningen i första instans av den sjätte grunden gjorde en felaktig rättstillämpning, använde sig av motstridiga domskäl i den överklagade domen och åsidosatte proportionalitetsprincipen.
26
Överklagandets andra grund ska prövas före den första grunden.
Den andra grunden
Parternas argument
27
Republiken Portugal har till stöd för den andra grunden anfört två delgrunder.
28
Republiken Portugal har för det första gjort gällande att tribunalen, när den i punkterna 50 och 51 fann att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg den sjätte grunden som åberopats vid tribunalen, gjorde en felaktig rättstillämpning och anförde motstridiga domskäl.
29
Republiken Portugal har påpekat att bestämmelserna om tvärvillkor inte, såsom framgår av punkt 2 i dokument AGRI‑2005–64043, utgör stödvillkor utan en grund för fastställande av sanktioner. I artikel 50 i förordning nr 1122/2009 föreskrivs vidare en maxnivå för den obligatoriska tvärvillkorskontrollen. Nämnda medlemsstat anser att det därav följer att risken för fonderna ska bedömas på grundval av risken för ekonomisk förlust som följer av att någon minskning eller något uteslutande inte har gjorts och att beräkningsgrunden för den finansiella korrigering som tillämpas inte ska utgöras av det sammanlagda antal stödmottagare som omfattas av tvärvillkoren utan enbart det antal stödmottagare som omfattas av kontrollnivån, eftersom det endast är dessa stödmottagare som kan bli föremål för sanktioner.
30
Även om tribunalen i punkt 41 i den överklagade domen tydligt hade fastställt skillnaden mellan bestämmelserna om tvärvillkor och stödvillkoren blandade den ihop dessa två villkor i punkterna 46 och 47 i den överklagade domen, eftersom den tillät kommissionen att tillämpa en finansiell korrigering på samtliga stödmottagare som omfattas av tvärvillkoren. Tribunalen meddelade således en dom med motstridiga domskäl. Trots att det aktuella målet rör tvärvillkoren tillämpade tribunalen dessutom stödvillkoren felaktigt genom att inte ta hänsyn till tvärvillkorens särskilda särdrag.
31
Tribunalen har därigenom även åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och de bestämmelser som anges i punkt 2 första och sjätte stycket i dokument AGRI‑2005–64043, i artikel 50 i förordning nr 1122/2009 och i kommissionens arbetsdokument DS/2010/29 REV. Republiken Portugal har vidare anfört att med beaktande av det första av dessa dokument och av artikel 50 i förordning nr 1122/2009, kan den finansiella korrigeringssatsen nämligen endast tillämpas på 1 procent av de stödmottagare som omfattas av tvärvillkoren. Trots detta har tribunalen gjort en extrapolering av samtliga stödmottagare. Enligt det andra av dessa dokument, som kommissionen inte har beaktat genom att anta det omtvistade beslutet, ska den maximala nivån för övrigt vara 20 procent av samtliga jordbrukare även om det rör sig om ett ofullständigt kontrollsystem.
32
Republiken Portugal har för det andra hävdat att tribunalen åsidosatte proportionalitetsprincipen och gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkt 43 i den överklagade domen slog fast att risken för fonderna inte kunde begränsas till stickprovskontrollen. Syftet med korrigeringarna är nämligen inte att ålägga den berörda medlemsstaten med en sanktion, utan att reparera den potentiella ekonomiska förlusten i den mån det är möjligt. Såsom framgår av de argument som framförts inom ramen för den första delgrunden har den faktiska ekonomiska skadan för unionen överskattats och den sanktion som fastställts är fem gånger värre än den sanktion som borde ha fastställts.
33
Republiken Portugal anser i detta sammanhang återigen att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning genom att i punkt 46 i den överklagade domen hänvisa till dokument VI/5330/97 och låta de kriterier som anges däri utgöra stöd för dess resonemang. Det dokumentet upprättades nämligen vid en tidpunkt då bestämmelserna om tvärvillkor ännu inte hade antagits.
34
Kommissionen har bestritt att dessa argument är välgrundade.
Domstolens bedömning
35
Det ska inledningsvis påpekas att ett överklagande enligt artikel 170.1 i domstolens rättegångsregler inte får avse annan sak än den som varit föremål för talan vid tribunalen. I mål om överklagande är domstolen endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder som åberopats i den lägre instansen. En part kan således inte åberopa en ny grund inför domstolen som denne inte har åberopat vid tribunalen, eftersom detta skulle innebära att vederbörande i sådant fall kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, än den som tribunalen har prövat (beslut av den 12 juli 2018, Acquafarm/kommissionen, C‑40/18 P, ej publicerat, EU:C:2018:566, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
36
I förevarande mål grundar sig argumentet om ett åsidosättande av arbetsdokumentet DS/2010/29 på påståendet att kommissionen har åsidosatt bestämmelserna i detta arbetsdokument, vilket strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar. Republiken Portugal har emellertid inte åberopat ett sådant åsidosättande i sin talan i första instans. Härav följer att det är uppenbart att detta argument inte kan tas upp till sakprövning.
37
Det ska vidare betonas att Republiken Portugal, genom den andra grundens två delar, som ska prövas tillsammans, har bestritt tribunalens underkännande av den sjätte grunden i första instans på grund av att tribunalen därvid gjorde en felaktig rättstillämpning, använde sig av motstridiga domskäl och åsidosatte proportionalitetsprincipen. Nämnda medlemsstat, har i motsats till vad tribunalen fann, gjort gällande att beräkningsgrunden för den schablonmässiga korrigering som tillämpats inte ska utgöras av det sammanlagda antal stödmottagare som omfattas av tvärvillkoren utan av det antal stödmottagare som är föremål för en kontroll, eftersom det endast är dessa stödmottagare som kan bli föremål för sanktioner.
38
Det ska i detta avseende påpekas att tribunalen i punkt 51 i den överklagade domen grundade sitt beslut att underkänna den sjätte grunden i första instans på det resonemang som anges i punkterna 41–50 i den överklagade domen.
39
Tribunalen konstaterade därvid i punkt 41 i den överklagade domen, att parterna hade kommit överens om att risken för fonderna i fråga om tvärvillkor i princip inte skulle bedömas på grundval av den risk som följer av icke stödberättigande utgifter, utan på grundval av risken för ekonomisk förlust till följd av att sanktioner inte har tillämpats. Tribunalen påpekade dessutom att om det vid en kontroll konstateras att en jordbrukare inte uppfyller tvärvillkorskraven medför detta individuella påföljder, med hänsyn till bestämmelserna i förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009.
40
För det första prövade tribunalen i punkterna 42–46 i den överklagade domen huruvida Republiken Portugals argument att endast de jordbruksföretag som varit föremål för en kontrollåtgärd kan bli föremål för en minskning eller uteslutning. Tribunalen fann i punkt 47 i nämnda dom att dessa argument inte kunde godtas. Även om tribunalen således, i punkterna 42 och 43 i nämnda dom, fann att den risk som fonderna löper i princip motsvarar de sanktioner som inte ålagts – trots att kraven i fråga om tvärvillkor inte har iakttagits – och att denna risk i princip är begränsad till den stickprovskontroll som bland annat definieras i artiklarna 50 och 51 i förordning nr 1122/2009, gäller detta endast om det system för kontroll av tvärvillkor som medlemsstaten har infört är effektivt. Om ett kontrollsystem däremot har brister kan en stat inte garantera kontrollen och efterlevnaden av de bestämmelser som fastställts genom förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009, och det är således inte möjligt att säkerställa att den risken är begränsad till stickprovskontrollen.
41
Tribunalen påpekade i punkt 44 i den överklagade domen som exempel att ett system som har brister skulle göra det omöjligt att fastställa att det föreligger en betydande omfattning av bristande efterlevnad och skulle följaktligen göra det omöjligt att genomföra artikel 50.3 i förordning nr 1122/2009, enligt vilken det föreskrivs att om en betydande omfattning av bristande efterlevnad upptäcks, ska antalet kontroller på plats ökas under nästa kontrollperiod.
42
Tribunalen betonade i punkt 45 i nämnda dom att det var just för att ta hänsyn till detta fall som kommissionen i dokumentet AGRI‑2005–64043 angav att risken för fonderna kunde omfatta fler jordbrukare än de som hade kontrollerats. I punkt 46 i nämnda dom citerade tribunalen en stor del av punkt 2 i nämnda dokument.
43
För det andra underkände tribunalen, i punkterna 48–50 i den överklagade domen, Republiken Portugals argument att tillämpningen av den ifrågasatta finansiella korrigeringen, med hänsyn till den procentsats som föreskrivs i artikel 71.4 i förordning nr 1122/2009, stred mot proportionalitetsprincipen och artikel 31.2 i förordning nr 1290/2005. Tribunalen konstaterade nämligen i detta hänseende att den första av dessa bestämmelser inte påverkar en korrigering som kommissionen tillämpar på en medlemsstat på grund av brister i dess system för kontroll av tvärvillkor, eftersom denna bestämmelse avser de minskningar som medlemsstaten ska tillämpa på en jordbrukare för det fall att överträdelsen av bestämmelserna om tvärvillkor resulterar i att nämnda jordbrukare har varit oaktsam.
44
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen för det första att tribunalen, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, inte har blandat ihop stödvillkoren med bestämmelserna om tvärvillkor. Tribunalen gjorde tvärtom en tydlig åtskillnad mellan dem i punkt 41 i den överklagade domen.
45
I den mån Republiken Portugal har kritiserat tribunalen för att, i punkterna 46, 47, 50 och 51 i den domen, ha motsagt denna åtskillnad ska det understrykas att tribunalen, i punkterna 42–46 i den överklagade domen, motiverade sin slutsats att risken för fonderna, för det fall att kontrollsystemet är bristfälligt, omfattar fler jordbrukare än de som har kontrollerats. Tribunalen har därigenom beaktat särdragen i bestämmelserna om tvärvillkor, utan att motsäga sig.
46
När det gäller de bedömningar som gjorts i punkterna 42–46 i den överklagade domen, har Republiken Portugal emellertid, även om nämnda medlemsstat kortfattat har påstått att ”även i bristfälliga kontrollsystem … kan de sanktioner som tillämpas inte extrapoleras utöver den procentuella andelen av kontrollerade jordbrukare”, underlåtit att förklara på vilket sätt tribunalens resonemang, enligt vilket ett bristfälligt kontrollsystem inte gör det möjligt för medlemsstaten att säkerställa kontrollen och efterlevnaden av de bestämmelser som fastställts genom förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009, är felaktigt.
47
Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 50 i förordning nr 1122/2009 ska det nämligen påpekas att det i punkt 1 i denna bestämmelse visserligen endast föreskrivs att kontroller på plats ska utföras hos 1 procent av alla jordbrukare som lämnar in stödansökningar. Domstolen konstaterar emellertid att nämnda bestämmelse inte reglerar beräkningen av den korrigeringssats som kommissionen ålägger medlemsstaterna, bland annat de medlemsstater vars kontrollsystem är bristfälliga. Det preciseras vidare i punkt 3 i samma bestämmelse, som tribunalen hänvisade till i punkt 44 i den överklagade domen, att om det vid kontroll på plats upptäcks bristande efterlevnad av betydande omfattning ska antalet kontroller på plats ökas under nästa kontrollperiod, vilket Republiken Portugal för övrigt inte har bestritt. Det kan följaktligen inte med framgång göras gällande att det i artikel 50 i förordning nr 1122/2009 endast föreskrivs en skyldighet för de nationella kontrollmyndigheterna att kontrollera 1 procent av samtliga stödmottagare.
48
Under dessa omständigheter kan domstolen inte godta Republiken Portugals argument att tribunalen åsidosatte artikel 50 i förordning nr 1122/2009 i punkterna 47, 50 och 51 i den överklagade domen.
49
Vad gäller argumentet att tribunalen i nämnda punkter i den överklagade domen åsidosatte punkt 2 i dokument AGRI‑2005–64043, kan det konstateras att även om det i denna punkt preciseras att det finns en skillnad mellan bestämmelserna om tvärvillkor och stödvillkoren, föreskrivs det även däri att ”det totala stödbelopp som utbetalas till jordbrukare som ska kontrolleras av denna myndighet och som ska uppfylla den skyldighet som ligger till grund för bristerna, [ska] korrigeras”.
50
Begreppet ”jordbrukare som ska kontrolleras” ska emellertid inte förstås så, att det endast omfattar jordbrukare som faktiskt har kontrollerats av de nationella myndigheterna, dels på grund av att detta inte anges i ordalydelsen i punkt 2 i nämnda dokument, dels på grund av att detta begrepp ska tolkas mot bakgrund av artikel 50.3 i förordning nr 1122/2009. I denna artikel föreskrivs nämligen att antalet kontrollerade jordbrukare ska ökas. Om kontrollerna är bristfälliga kommer det, såsom tribunalen med rätta påpekade i punkt 44 i den överklagade domen, emellertid inte upptäckas någon betydande omfattning av bristande efterlevnad och stickprovskontrollen kommer således inte att öka.
51
Under dessa omständigheter kan argumentet att tribunalen, i punkterna 47, 50 och 51 i den överklagade domen, åsidosatte punkt 2 i dokument AGRI‑2005–64043 inte godtas.
52
I detta sammanhang ska det för övrigt påpekas att det, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, inte heller kan anses att tribunalen i punkt 46 i den överklagade domen åsidosatte punkt 2 i dokument AGRI‑2005–64043 och artikel 50 i förordning nr 1122/2009, eftersom tribunalen endast citerat ett utdrag ur punkt 2 i det dokumentet.
53
Vad för det andra gäller det påstådda åsidosättandet, i punkt 43 i den överklagade domen, av proportionalitetsprincipen grundas Republiken Portugals argumentation på antagandet att korrigeringssatsen inte är tillämplig på mer än 1 procent av stödmottagarna.
54
Republiken Portugal har emellertid, såsom framgår av ovanstående analys, inte lyckats påverka tribunalens konstaterande att denna procentsats inte är begränsad till 1 procent av stödmottagarna. Invändningen om åsidosättande av proportionalitetsprincipen kan således inte vinna framgång.
55
Överklagandet ska således ogillas såvitt avser den andra grunden, eftersom det är uppenbart att det delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundat.
Den första grunden
Parternas argument
56
Republiken Portugal har genom sin första grund gjort gällande att tribunalen, i punkt 139 i den överklagade domen, i samband med bedömningen av den andra grunden i första instans, åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar och gjorde en uppenbart felaktig rättstillämpning.
57
Republiken Portugal har i detta avseende hävdat att denna grund inte hade samma betydelse som de övriga grunderna och att den avsåg ”systemet för tillämpning av minskning och uteslutning”, samt det åsidosättandet av artikel 24 i förordning nr 73/2009, artikel 54.1 andra stycket c och artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009, som följer därav. Om en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor beror på jordbrukarens agerande ska det sammanlagda beloppet som kommer att beviljas till nämnda jordbrukare, enligt artikel 23 i förordning nr 73/2009, minskas eller dras in.
58
Nämnda medlemsstat anser vidare att kommissionen, enligt bestämmelserna om tvärvillkor, gjorde fel när den i det omtvistade beslutet påstod att de portugisiska myndigheterna för åren 2010–2012 hade föreskrivit en ”toleransmarginal” för vissa delar av kontrollen och att det system som tillämpades i Portugal inte underlättade en effektiv tillämpning av kriterierna vid en överträdelse, såsom dessa kriterier definieras i artikel 47 i förordning nr 1122/2009. I artikel 71.1 i förordningen föreskrivs nämligen inte att den största delen av de sanktioner som tillämpas ska uppgå till 3 procent av det totala beloppet. Denna bestämmelse ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att sätta ned eller höja denna procentsats så att sanktionen står i proportion till oegentligheten. Tribunalen åsidosatte således artikel 24 i förordning nr 73/2009, artikel 54.1 andra stycket c och artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009, och den har på grund av felaktig rättstillämpning uppenbart motsagt innehållet i punkterna 43 och 44 i den överklagade domen.
59
Tribunalen har nämligen genom att slå fast att den andra grunden i första instans var verkningslös antytt att det portugisiska systemet för kontroll av tvärvillkor var ett effektivt kontrollsystem. Tribunalen har således gjort en felaktig rättstillämpning och anfört motstridiga domskäl i den överklagade domen.
60
Republiken Portugal har slutligen yrkat att tribunalen åsidosatte rättssäkerhetsprincipen.
61
Kommissionen har bestritt att dessa argument är välgrundade.
Domstolens bedömning
62
Republiken Portugal har genom den första grunden kritiserat punkterna 138 och 139 i den överklagade domen, i den del tribunalen däri felaktigt fann att den andra grunden i första instans var verkningslös.
63
Det ska i detta avseende erinras om att det framgår av punkterna 134, 135 och 137 i den överklagade domen att kommissionen i det omtvistade beslutet identifierade flera brister i det kontrollsystem som införts av Republiken Portugal, och att endast vissa av dessa brister hade bestritts vid tribunalen. I punkt 138 i den överklagade domen påpekade tribunalen avseende sex av dessa brister att ”artikeldelen i det [omtvistade] beslutet grundas på sex skäl, vars riktighet inte har kunnat ifrågasättas inom ramen för den första, den femte och den sjätte grunden, och vilka inte omfattas av den andra, den tredje och den fjärde grunden”. Tribunalen upprättade i detta sammanhang även en förteckning över dessa sex skäl. Tribunalen tillade i punkt 139 i den domen att ”vart och ett av dessa sex skäl i sig [var] tillräckligt för att underbygga kommissionens resonemang och för att motivera att en schablonmässig korrigering på 5 procent [hade] tillämpats” och drog av detta bland annat slutsatsen att den andra grunden, avseende de fel som påstås ha begåtts av kommissionen vad gäller bristerna i tillämpningen av minskning och uteslutning, var verkningslös. Enligt tribunalen skulle ”[denna grund], även om [den] skulle antas vara [välgrundad], inte [kunna] medföra att det [omtvistade] beslutet delvis ogiltigförklaras, eftersom Republiken Portugal inte hade styrkt att samtliga skäl som låg till grund för den schablonmässiga korrigeringen på 5 procent var rättsstridiga”.
64
Det framgår således av punkterna 138 och 139 i den överklagade domen att tribunalen konstaterade att den andra grunden i första instans var verkningslös, eftersom artikeldelen i det omtvistade beslutet, även om det antas att det skäl som avsåg bristerna i tillämpningen av minskning och uteslutning var välgrundat, i vilket fall som helst kunde grundas på vart och ett av de sex andra skälen, vilka Republiken Portugal i förekommande fall inte hade bestritt eller lyckats ifrågasätta inom ramen för sin talan vid tribunalen.
65
Det kan för det första konstateras att Republiken Portugal, genom förevarande grund, inte på något sätt har lyckats ifrågasatta tribunalens bedömning att vart och ett av de sex skäl som anges i punkt 138 i den överklagade domen i sig är tillräckligt för att motivera tillämpningen av en schablonmässig korrigering på 5 procent och inte heller har påstått att den andra grunden i första instans syftade till att bestrida dessa skäl i det omtvistade beslutet.
66
Detta konstaterande har för övrigt bekräftats av Republiken Portugal själv, eftersom nämnda medlemsstat i sitt överklagande har betonat att den andra grunden i första instans ”avsåg ’systemet för tillämpning av minskning och uteslutning’”.
67
Domstolen finner under dessa omständigheter att tribunalen varken gjorde en felaktig rättstillämpning eller åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, när den underkände den andra grunden som hade åberopats vid den såsom verkningslös. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, även om den antas vara styrkt – vilket den för övrigt på intet sätt är – att den sista grunden ”inte har samma betydelse som övriga [grunder som har åberopats vid tribunalen]”.
68
För det andra grundar sig invändningen om att tribunalen har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen – genom att godta kommissionens argument att det gällande systemet för tillämpning av minskning och uteslutning i Portugal inte hade underlättat en effektiv tillämpning av de kriterier som definieras i artikel 47 i förordning nr 1122/2009 – och invändningen att tribunalen således har motsagt innehållet i punkterna 43 och 44 i den överklagade domen, på ett felaktigt antagande och en felaktig tolkning av denna dom.
69
Tribunalen godtog nämligen inte dessa påståenden när den – utan att pröva huruvida det fanns stöd för kommissionens påståenden om bristerna i tillämpningen av minskning och uteslutning – fann att den andra grunden som hade åberopats vid den var verkningslös.
70
Invändningen om att domskälen är motsägelsefulla och att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts kan således inte vinna framgång.
71
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
72
Av det ovan anförda följer att överklagandet ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
73
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
74
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i samma regler är tillämplig i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
75
Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.