62021TJ0485_RES
Дело T‑485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
срещу
Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия
Решение на Общия съд (трети разширен състав) от 25 септември 2024 година
„Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регион за изчисляване на преносната способност — Регион CORE — Приемане от ACER на методиката за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия — Определяне на равнището на толерантност за законните кръгови потоци — Член 16, параграф 13 от Регламент (ЕС) 2019/943“
Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент 2019/943 — Управление на претоварванията по електропреносната мрежа — Прилагане на коригиращи действия, целящи облекчаване на междузоновите претоварвания — Методика за поделяне на разходите за коригиращи действия — Отчитане на коригиращите действия, извършени по отношение на вътрешните мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо — Допустимост
(съображения 2 и 35, член 1, буква а), член 2, точка 3 и член 16, параграф 4, параграф 8, първа алинея, буква б) и параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; съображения 2 и 12, член 2, точка 2, член 9, параграф 11 и член 74, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1222 на Комисията и член 76, параграф 1, буква б), подточки iii) и v) от Регламент 2017/1485 на Комисията)
(вж. т. 53—113 и 119—133)
Агенции на Европейския съюз — Агенция за сътрудничество между енергийните регулатори (ACER) — Правомощия — Обхват — Приемане на методика за поделяне на разходите за коригиращи действия, приложени за облекчаване на претоварванията по електропреносната мрежа — Прецизно определяне на правомощията на ACER въз основа на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол — Допустимост
(член 5, параграф 3, членове 6, 28 и 29 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета, член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; член 9, параграф 11 от Регламент 2015/1222 на Комисията)
(вж. т. 114—117)
Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент 2019/943 — Управление на претоварванията по електропреносната мрежа — Прилагане на коригиращи действия, целящи облекчаване на междузоновите претоварвания — Методика за поделяне на разходите за коригиращи действия — Приоритетно отчитане на кръговите потоци спрямо вътрешните потоци
Допустимост
(съображение 27 и член 16, параграфи 8 и 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 142—157 и 167)
Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент 2019/943 — Управление на претоварванията по електропреносната мрежа — Прилагане на коригиращи действия, целящи облекчаване на междузоновите претоварвания — Методика за поделяне на разходите за коригиращи действия — Изключване на разходите, породени от кръговите потоци, ненадвишаващи определено равнище на толерантност — Определяне от Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) на равнище на толерантност по несъответстващ на приложимата правна уредба начин — Недопустимост — Изключение — Имплицитна компетентност на ACER да определя равнище на толерантност по несъответстващ на приложимата правна уредба начин — Условия — Неизпълнени условия
(член 4, параграф 3 ДЕС, член 6, параграф 10, втора алинея, буква а), параграфи 11 и 12 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета, съображение 34 и член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; член 9, параграф 11 и член 74, параграф 6, буква а) от Регламент 2015/1222 на Комисията)
(вж. т. 180—246, 250—256 и 263—276)
Жалба за отмяна — Отменително съдебно решение — Последици — Ограничаване от съда на Съюза — Условия
(член 264, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 281 и 284—288)
Резюме
Като уважава жалбата за отмяна, подадена от национален регулаторен орган (наричан по-нататък „НРО“), Общият съд отменя решение на апелативния съвет на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) (наричан по-нататък „апелативният съвет“), с мотива че то е опорочено от незаконосъобразност при определянето на равнището на толерантност по отношение на кръговите потоци. Общият съд обаче потвърждава, от една страна, законосъобразността на обхвата на приета от ACER методика за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия, в който се включват вътрешни мрежови елементи, които не са „критични“, и от друга страна, даването на приоритет на кръговите потоци при разпределянето на разходите.
На 24 юли 2015 г. Европейската комисия приема Регламент 2015/1222 (
1
). Този регламент установява редица изисквания в сектора на електроенергията относно разпределянето на междузоновата преносна способност и управлението на претоварването на пазарите за сделки за ден напред и в рамките на деня, включително по-специално определянето на обща методика за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия с трансгранично значение (
2
).
В приложение на този регламент операторите на преносни системи (наричани по-нататък „ОПС“) в региона на CORE (
3
) представят на всички НРО в този регион предложение за посочената методика.
Тъй като НРО не постигат съгласие по това предложение, на 30 ноември 2020 г. ACER приема по силата на същия регламент решение за одобряване на методика за поделяне на разходите (наричана по-нататък „спорната методика за поделяне на разходите“).
След това жалбоподателят, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), в качеството си на германски НРО, подава жалба пред апелативния съвет срещу това решение. След като жалбата му е отхвърлена, той сезира Общия съд с жалба за отмяна на решението на апелативния съвет (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Съображения на Общия съд
Общият съд разглежда три от изтъкнатите от жалбоподателя основания, а именно основание за незаконосъобразно разширяване на обхвата на спорната методика за поделяне на разходите, основание за неправилно даване на приоритет на кръговите спрямо вътрешните потоци при разпределянето на разходите и основание за неправилно определяне на равнището на толерантност за законните кръгови потоци.
По основанието за обхвата на спорната методика за поделяне на разходите
В самото начало Общият съд припомня, че повторното диспечиране (
4
) и насрещната търговия (
5
) представляват скъпоструващи коригиращи действия (
6
), приложени за облекчаване на физическите претоварвания в електропреносната мрежа.
В това отношение член 74, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1222 предвижда приемането на решения за поделяне на разходите за коригиращите действия с трансгранично значение и предвижда, че методиката за поделяне на разходите трябва да определя кои разходи, направени поради използването на повторно диспечиране или насрещна търговия за осигуряване на гарантираността на междузоновата преносна способност, са допустими за поделяне между всички ОПС от даден регион за изчисляване на преносната способност, в случая региона CORE.
Освен това в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 е предвидено поделяне на разходите за коригиращи действия с цел облекчаване на претоварването между две пазарни зони (
7
), в зависимост от степента, в която потоците от вътрешни за пазарната зона операции, допринасят за наблюдаваното претоварване между две зони.
В обхвата на спорната методика за поделяне на разходите попадат не само междузоновите мрежови елементи (междусистемни електропроводи), но и всички вътрешни мрежови елементи с напрежение 220 киловолта (kV) или по-високо. Всъщност съгласно тази методика операции по повторно диспечиране и насрещна търговия с трансгранично значение са по принцип всички операции, които имат за цел облекчаване на претоварването по мрежови елементи с трансгранично значение, както са определени по-специално с методиката за регионално координиране на експлоатационната сигурност в региона CORE (наричана по-нататък „методиката за сигурност (ROSC)“). Съгласно методиката за сигурност (ROSC) мрежови елементи с трансгранично значение са всички критични мрежови елементи, които се вземат предвид в процеса на изчисляване на капацитета на междузоновия обмен, както и вътрешните мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо.
Според жалбоподателя от разпределянето следвало да се изключат разходите за коригиращи действия, отнасящи се до вътрешните мрежови елементи, които не са междусистемни електропроводи, или най-много, критични мрежови елементи, като се има предвид, че претоварванията по тези елементи били „вътрешни“, т.е. не се включвали в определението за „междузонови“ претоварвания.
В това отношение Общият съд уточнява, че целта на член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/1222 е да разпредели разходите за коригиращите действия, които имат за цел да осигурят гарантираността на междузоновата преносна способност. Тъй като Регламент 2015/1222 е акт за изпълнение, той трябва да се тълкува в съответствие със своя основен регламент, а именно Регламент 2019/943, член 16, параграф 13 от който от своя страна се отнася до разходите за коригиращи действия, предприети с цел осигуряване на междузоновия обмен.
В този смисъл, за да се провери дали потвърдената с обжалваното решение спорна методика за поделяне на разходите е съвместима с горепосочените разпоредби, следва да се определи кои претоварвания трябва да бъдат облекчени по координиран начин, за да се осигури междузоновия обмен, в съответствие с член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, което ще позволи впоследствие да се установи дали коригиращите действия, посочени в спорната методика, имат за цел да осигурят гарантираността на междузоновата преносна способност по смисъла на член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/1222.
Първо, Общият съд отбелязва, че само по себе си включването на разходите, породени от претоварвания по мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо, в обхвата на спорната методика за поделяне на разходите не може да противоречи на член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, тъй като тази разпоредба предполага единствено да се определи кои претоварвания трябва да бъдат облекчавани по координиран начин, за да се осигури междузоновият обмен.
Второ, фактът, че претоварванията могат да бъдат облекчени, като се използват до 30 % от капацитета на всеки критичен мрежов елемент, докато 70 % от този капацитет трябва да остане на разположение за междузоновия обмен, не означава, че трябва да се поделят само разходите за коригиращи действия, извършени по отношение на посочените критични елементи. Всъщност коригиращите действия по отношение на некритичните мрежови елементи могат да допринесат за смекчаване на претоварванията по критични мрежови елементи, осигурявайки така гарантираността на междузоновата преносна способност.
Трето, Общият съд добавя, че скъпоструващите коригиращи действия по повторно диспечиране и насрещна търговия възникват единствено в рамките на установения с методиката за сигурност (ROSC) процес на оценка на експлоатационната сигурност на регионално равнище (наричан по-нататък „процесът CROSA“), който има за цел по-специално да координира коригиращите действия с трансгранично значение по смисъла на тази методика. Предвидената с този процес оптимизация на коригиращите действия предполага установяване на най-ефикасното коригиращо действие за справяне с претоварванията по всички мрежови елементи (критични или некритични) с напрежение 220 kV или по-високо.
От това следва, че всички претоварвания, управлявани координирано в рамките на процеса CROSA, съответстват на претоварвания „между зони,“ по смисъла на член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 и че всички коригиращи действия, предприети в рамките на този процес за облекчаване на разглежданите претоварвания, допринасят за осигуряване на гарантираността на междузоновата преносна способност в съответствие с член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/122. Следователно разходите за тези коригиращи действия трябва да бъдат поделени между ОПС в съответствие с принципа „замърсителят плаща“.
По основанието относно даването на приоритет на кръговите потоци
Жалбоподателят твърди, че със спорната методика за поделяне на разходите неправилно се въвежда приоритет на кръговите потоци като източник на претоварване спрямо вътрешните потоци, което не било в съответствие с член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, съгласно който разпределянето на разходите трябва да се извършва „въз основа на приноса за претоварването“ на тези потоци.
Съгласно спорната методика за поделяне на разходите, след като се установи свръхнатоварване (
8
) върху съответния мрежов елемент, между различните видове потоци се установява приоритетен ред, по силата на който натоварващите кръгови потоци, които надхвърлят определено равнище на толерантност, са посочени като допринасящи в най-голяма степен за евентуалното свръхнатоварване, докато натоварващите вътрешни потоци са посочени на второ място по принос за посоченото свръхнатоварване.
Като уточнява, че потоците „допринасят“ за свръхнатоварването само ако надхвърлят максималния капацитет на съответния мрежов елемент, Общият съд отбелязва, че частта от разходите, свързани с вътрешните и кръговите потоци, се определя в зависимост от мащаба на тези потоци, които надхвърлят максималния капацитет на съответния мрежов елемент, съгласно приоритетния ред, установен в спорната методика за поделяне на разходите.
Освен това Общият съд счита, че изразът „въз основа на приноса за претоварването“, използван в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, може да се разбира в смисъл, че всички потоци по съответния мрежов елемент „допринасят“ по един и същ начин за евентуалното претоварване. Общият съд обаче констатира, че самият член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 въвежда разграничение между вътрешните и кръговите потоци, като предвижда определяне на равнище на толерантност за потоците в резултат на вътрешни трансакции, които са под равнището, което би могло да се очаква без структурно претоварване в дадена пазарна зона (наричано по-нататък „равнището на толерантност“). Според Общия съд това равнище на толерантност, изглежда, трябва да се определи само за кръговите потоци, тъй като то трябва да се определи за всяка отделна граница на дадена пазарна зона. Освен това, дори при липса на структурно претоварване, определянето на равнище на толерантност за кръговите потоци се обосновава с факта, че тези потоци в известна степен са неизбежни в много сложна взаимосвързана електроенергийна мрежа и следователно трябва да бъдат изключени от разпределянето на разходите за коригиращи действия, когато не надхвърлят това равнище.
При тези условия член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска при разпределянето на разходите за коригиращи действия вътрешните и кръговите потоци, надхвърлящи равнището на толерантност, да се третират различно, като в контекста на разглежданата правна уредба подобно разграничение изглежда обосновано от гледна точка на различното им естество.
По основанието за равнището на толерантност за кръговите потоци
Жалбоподателят оспорва и равнището на толерантност, определено от ACER в спорната методика за поделяне на разходите, потвърдена от апелативния съвет в обжалваното решение, що се отнася до кръговите потоци (
9
).
В това отношение Общият съд припомня, че съгласно член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 разходите, породени от потоци в резултат на вътрешни операции, които допринасят за наблюдаваното претоварване между две пазарни зони, но са под равнището, което би могло да се очаква без структурно претоварване (
10
) в дадена пазарна зона, са изключени от предвиденото в тази разпоредба разпределяне на разходите за коригиращи действия. Съгласно същата разпоредба равнището на толерантност трябва да се анализира и определя от ОПС за всяка отделна граница на пазарна зона.
Поради обстоятелството, че в случая ОПС не са извършили необходимия анализ, ACER е счела, че има правомощието и дори задължението сама да определя временно равнище на толерантност, без да разполага с този анализ, с цел да се избегне безизходно положение при приемането на спорната методика за поделяне на разходите. Така ACER определя общо равнище на толерантност за всички пазарни зони в региона CORE, който е разделила по еднакъв начин на броя на пазарните зони, от които произхождат кръговите потоци.
Общият съд обаче констатира, че определеното от ACER равнище на толерантност не е съобразено с изискванията, установени в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, съгласно които равнището на толерантност трябва да съответства на „равнището, което би могло да се очаква без структурно претоварване“, и трябва да се определи „за всяка отделна граница на пазарна зона“.
Що се отнася до определянето на първото изискване, изискуемият съгласно член 16, параграф 13, първа алинея от Регламент 2019/943 анализ предполага по-специално анализ на мрежовите инвестиции и на евентуалните реконфигурирания на пазарните зони, така че да се премахнат структурните претоварвания. ACER обаче, която признава, че не е извършила такъв анализ, определя равнището на толерантност на 10 % от максималния капацитет на съответния мрежов елемент, приемайки го за „средна“ стойност на различните становища, представени от съответните ОПС.
Що се отнася до второто изискване, макар извършеното от ACER разпределяне да води до отделно равнище на толерантност за всяка пазарна зона, тъй като това равнище се определя в зависимост от индивидуалния максимален капацитет на всеки релевантен мрежов елемент и от броя на пазарните зони, от които произхождат кръговите потоци, преминаващи през тези мрежови елементи, то не съответства на индивидуализирането, предвидено в този член, който изисква равнището на толерантност да се определя в зависимост от характеристиките на разглежданите пазарни зони и от различните граници между тях.
По-нататък Общият съд проверява дали в дадения случай конкретно ACER е разполагала с имплицитна компетентност да определя равнище на толерантност по начин, различен от предвидения в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943.
Най-напред той отбелязва, че с оглед на принципа на законност не може да се приеме, че по правило агенция на Съюза като ACER може да се отклонява от приложимата правна уредба. По-нататък, макар Регламент 2019/943 да позволява на ACER да предостави временно решение при ясно определени обстоятелства, определянето на равнището на толерантност в методиката за поделяне на разходите за коригиращи действия не спада към тези обстоятелства. Накрая, позоваването на интереса, свързан с ефективността, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове възникването на имплицитна компетентност в полза на ACER, освен ако това съответства на реална потребност да се гарантира полезното действие на разглежданите разпоредби.
В това отношение ACER обосновава по-специално необходимостта от приемане на спорната методика за поделяне на разходите, без да може да изчака анализа, предвиден в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, с определения ѝ срок за приемане на тази методика и със забавянето на ОПС при изготвянето на предложението за методика за поделяне на разходите. От една страна обаче, срокът, предоставен на ACER за приемане на разглежданата методика, е инструктивен и следователно подлежащ на удължаване. От друга страна, задължението да се определи равнището на толерантност, като се извърши предвиденият в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 анализ, е влязло в сила след като ОПС от региона CORE са представили своето предложение за методика за поделяне на разходите на всички НРО в региона. Нещо повече, ACER не доказва, че е улеснила разработването на този анализ, макар да е трябвало да го направи по силата на принципа на лоялно сътрудничество.
Тъй като не доказва наличието на реална потребност да се гарантира полезното действие на разглежданите разпоредби, ACER не може да се позове на имплицитна компетентност за определянето на равнището на толерантност в спорната методика за поделяне на разходите.
С оглед на всичко гореизложено Общият съд отменя обжалваното решение, прието от апелативния съвет, в частта, с която се потвърждава решението на ACER от 30 ноември 2020 г. и се отхвърля жалбата на жалбоподателя срещу него.
(
1
)	Регламент (ЕС) 2015/1222 на Комисията от 24 юли 2015 година за установяване на насоки относно разпределянето на преносната способност и управлението на претоварването (ОВ L 197, 2015 г., стр. 24).
(
2
)	Член 74 от Регламент 2015/2022.
(
3
)	Регионът CORE е географската зона, включваща Белгия, Чешката република, Германия, Франция, Хърватия, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Румъния, Словения и Словакия, създадена за изчисляване на преносната способност в съответствие с член 15 от Регламент 2015/1222.
(
4
)	По силата на член 2, точка 26 от Регламент (ЕС) 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия (ОВ L 158, 2019 г., стр. 54) „повторно диспечиране“ означава мярка, задействана от един или повече ОПС или оператори на разпределителни системи чрез промяна на графика за производство, графика на електроснабдяване, или и двете, за да се променят физическите потоци в електроенергийната система и да се облекчи физическото претоварване или по друг начин да се гарантира сигурността на системата.
(
5
)	По силата на член 2, точка 27 от Регламент 2019/943 насрещната търговия е определена като междузонов обмен, иницииран от системни оператори между две пазарни зони, за да се облекчи физическото претоварване. По силата на член 2, точка 4 от Регламент 2019/943 претоварването, което представлява риск за експлоатационната сигурност, налагащ използването на коригиращи действия, от своя страна е определено като ситуация, при която не могат да бъдат изпълнени всички заявки от пазарни участници за търговия между зони от мрежата, защото те биха засегнали значително физическите потоци по мрежови елементи, които не могат да поемат тези потоци. Претоварване се причинява от физически потоци.
(
6
)	По силата на член 2, точка 13 от Регламент 2015/1222 коригиращото действие е всяка мярка, прилагана от един или няколко ОПС, с цел да се поддържа експлоатационната сигурност.
(
7
)	Съгласно член 2, точка 65 от Регламент 2019/943 пазарна зона означава „най-голямата географска зона, в която участниците на пазара могат да обменят енергия без разпределяне на капацитета“.
(
8
)	Свръхнатоварването по принцип съответства на обема на потоците, който надвишава максималния капацитет на съответния мрежов елемент.
(
9
)	Съгласно спорната методика за поделяне на разходите кръгов поток е „физически поток по мрежов елемент, при който източникът и приемателят се намират в една и съща зона, а мрежовият елемент или част от него се намира в друга зона“.
(
10
)	Структурното претоварване е определено в член 2, точка 6 от Регламент 2019/943 като „претоварване в преносната система, което може да бъде еднозначно определено, което е предсказуемо, не се мени географски във времето и често възниква отново при нормални условия в електроенергийната система“.