62000CJ0389_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-389/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον J. C. Schieferer, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης από την B. Muttelsee-Schön, επικουρούμενη από τον H.-J. Koch, καθηγητή,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκδίδοντας τον Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) [νόμο σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των διασυνοριακών μεταφορών αποβλήτων (νόμο για τις μεταφορές αποβλήτων)], της 30ής Σεπτεμβρίου 1994 (BGBl. 1994 Ι, σ. 2771), με τον οποίο ιδρύθηκε ένα ταμείο αλληλεγγύης για την επανεισαγωγή των αποβλήτων και επιβλήθηκε στους εξαγωγείς αποβλήτων, ιδίως προς τα άλλα κράτη μέλη, η υποχρέωση καταβολής εισφορών στο ταμείο αυτό, παρέβη τις υποχρώσεις που υπέχει από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους D. A. O. Edward, προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr και A. Rosas (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. Tizzano
γραμματέας: H. A. Rühl, κύριος υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 27ης Ιουνίου 2002, κατά την οποία η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τον J. C. Schieferer και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από τον W.-D. Plessing, επικουρούμενο από τον H.-J. Koch,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 14ης Νοεμβρίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 20 Οκτωβρίου 2000, η Επιτροπή άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκδίδοντας τον Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) [νόμο σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των διασυνοριακών μεταφορών αποβλήτων (νόμο για τις μεταφορές αποβλήτων)], της 30ής Σεπτεμβρίου 1994 (BGBl. 1994 Ι, σ. 2771, στο εξής: AbfVerbrG), με τον οποίο ιδρύθηκε ένα ταμείο αλληλεγγύης για την επανεισαγωγή των αποβλήτων και επιβλήθηκε στους εξαγωγείς αποβλήτων, ιδίως προς τα άλλα κράτη μέλη, η υποχρέωση καταβολής εισφορών στο ταμείο αυτό, παρέβη τις υποχρώσεις που υπέχει από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
Νομικό πλαίσιο
Η Σύμβαση της Βασιλείας και το κοινοτικό δίκαιο
2 Κατά τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ, η Κοινότητα βασίζεται επί τελωνειακής ενώσεως που εκτείνεται στο σύνολο των εμπορευματικών συναλλαγών και περιλαμβάνει την απαγόρευση των εισαγωγικών και εξαγωγικών δασμών και όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος μεταξύ των κρατών μελών.
3 Οι μεταφορές αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας, καθώς και κατά την είσοδο και την έξοδό τους, διέπονται από τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους (ΕΕ L 30, σ. 1). Το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, προσδιορίζει τις μεταφορές αποβλήτων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού.
4 Με τον κανονισμό 259/93 επιδιώκεται ειδικότερα η εκτέλεση των υποχρεώσεων που έχουν αναλάβει η Κοινότητα και τα κράτη μέλη ως συμβαλλόμενα μέρη στη σύμβαση για τον έλεγχο της διασυνοριακής διακίνησης επικίνδυνων αποβλήτων και της διάθεσής τους, η οποία υπογράφηκε στη Βασιλεία στις 22 Μαρτίου 1989 (στο εξής: Σύμβαση της Βασιλείας). Η σύμβαση αυτή εγκρίθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 93/98/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993 (ΕΕ L 39, σ. 1). Στη Σύμβαση της Βασιλείας συμβαλλόμενα μέρη είναι επίσης, πέρα από την Κοινότητα, όλα τα κράτη μέλη.
5 Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, της Συμβάσεως της Βασιλείας, τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επιτρέπουν τις εξαγωγές επικίνδυνων ή άλλων αποβλήτων προς μη συμβαλλόμενο κράτος ή την εισαγωγή τέτοιων αποβλήτων από μη συμβαλλόμενο κράτος. Το άρθρο 11 της εν λόγω συμβάσεως προβλέπει πάντως διάφορες παρεκκλίσεις από τον κανόνα αυτό, εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις.
6 Το άρθρο 8 της Συμβάσεως της Βασιλείας υποχρεώνει το κράτος εξαγωγής να μεριμνά ώστε, όταν η διασυνοριακή μεταφορά επικίνδυνων ή άλλων αποβλήτων, για την οποία έχουν συμφωνήσει τα ενδιαφερόμενα κράτη, δεν είναι δυνατό να περατωθεί σύμφωνα με τους όρους της ιδιωτικού δικαίου συμβάσεως που έχει συναφθεί εν προκειμένω, ο εξαγωγέας να επανεισάγει τα εν λόγω απόβλητα στο κράτος εξαγωγής, εφόσον δεν μπορούν να ληφθούν άλλα μέτρα για τη διάθεσή τους σύμφωνα με περιβαλλοντικώς ορθές μεθόδους εντός προθεσμίας 90 ημερών.
7 Το άρθρο 9, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της Συμβάσεως της Βασιλείας ορίζει ότι, σε περίπτωση που μια διασυνοριακή μεταφορά επικίνδυνων ή άλλων αποβλήτων θεωρείται παράνομη μεταφορά που μπορεί να καταλογιστεί στον εξαγωγέα ή στον παραγωγό, το κράτος εξαγωγής μεριμνά ώστε τα εν λόγω επικίνδυνα απόβλητα να επιστραφούν στον εξαγωγέα ή στον παραγωγό ή, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο, να επανεισαχθούν στο έδαφός του.
8 Η υποχρέωση επανεισαγωγής των αποβλήτων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 8 της Συμβάσεως της Βασιλείας, εκτελέστηκε με το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κανονισμού 259/93, που προβλέπει τα εξής:
«Όταν η μεταφορά αποβλήτων, για την οποία έχουν συμφωνήσει οι ενδιαφερόμενες αρμόδιες αρχές, δεν είναι δυνατό να περατωθεί σύμφωνα με τους όρους του εγγράφου παρακολούθησης ή της σύμβασης που αναφέρεται στα άρθρα 3 και 6, η αρμόδια αρχή αποστολής, εντός προθεσμίας 90 ημερών αφότου ενημερώθηκε σχετικά, μεριμνά ώστε ο κοινοποιών να επανεισαγάγει τα απόβλητα στην περιοχή δικαιοδοσίας της ή σε άλλο σημείο του κράτους αποστολής, εκτός αν έχει πεισθεί ότι η διάθεση ή η αξιοποίησή τους μπορεί να πραγματοποιηθεί με εναλλακτικό και περιβαλλοντικώς ορθό τρόπο».
9 Η υποχρέωση επανεισαγωγής των αποβλήτων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 9, παράγραφος 2, της Συμβάσεως της Βασιλείας, μεταφέρθηκε στο κοινοτικό δίκαιο με το άρθρο 25, παράγραφος 1, στοιχείο α__ του κανονισμού 259/932 ως εξής:
«Αν για μια τέτοια παράνομη μεταφορά υπεύθυνος είναι ο κοινοποιών, η αρμόδια αρχή αποστολής μεριμνά ώστε τα εν λόγω απόβλητα:
α) να επιστρέφονται από τον κοινοποιούντα ή, εάν είναι αναγκαίο, από την ίδια την αρμόδια αρχή στο κράτος αποστολής [...]».
10 Εξάλλου, το άρθρο 27, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού προβλέπει τα εξής:
«Κάθε μεταφορά αποβλήτων που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος κανονισμού προϋποθέτει τη σύσταση χρηματικής εγγύησης ή άλλης ανάλογης ασφάλειας που να καλύπτει τα έξοδα μεταφοράς, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων που αναφέρονται στα άρθρα 25 και 26, καθώς και της διάθεσης ή αξιοποίησης».
11 Όσον αφορά τη χρέωση των διοικητικών δαπανών και των εξόδων για τη μεταφορά, τη διάθεση και αξιοποίηση των αποβλήτων, το άρθρο 33 του κανονισμού 259/93 διευκρινίζει τα εξής:
«1. Οι προσήκουσες διοικητικές δαπάνες για την εφαρμογή της διαδικασίας κοινοποίησης και παρακολούθησης, καθώς και οι συνήθεις δαπάνες των κατάλληλων αναλύσεων και ελέγχων μπορούν να χρεώνονται στον κοινοποιούντα.
2. Οι δαπάνες επιστροφής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της αποστολής, της διάθεσης ή της αξιοποίησής τους, με άλλο εναλλακτικό και περιβαλλοντικώς ορθό τρόπο, δυνάμει του άρθρου 25, παράγραφος 1, και του άρθρου 26, παράγραφος 2, χρεώνονται στον κοινοποιούντα ή, εάν αυτό δεν είναι πρακτικώς εφικτό, στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη.
3. Οι δαπάνες διάθεσης ή της αξιοποίησης των αποβλήτων, με άλλο εναλλακτικό και περιβαλλοντικώς ορθό τρόπο, δυνάμει του άρθρου 26, παράγραφος 3, χρεώνονται στον παραλήπτη.
4. Οι δαπάνες διάθεσης ή αξιοποίησης, συμπεριλαμβανομένης ενδεχομένως της αποστολής των αποβλήτων, σύμφωνα με το άρθρο 26, παράγραφος 4, χρεώνονται στον κοινοποιούντα ή/και τον παραλήπτη, ανάλογα με την απόφαση των ενδιαφερόμενων αρμόδιων αρχών.»
Η εθνική νομοθεσία
12 Με το άρθρο 8, παράγραφος 1, του AbfVerbrG ιδρύθηκε ένα ταμείο αλληλεγγύης για την επανεισαγωγή των αποβλήτων («Solidarfonds Abfallrückführung», στο εξής: ταμείο αλληλεγγύης).
13 Το έκτο και το έβδομο εδάφιο της παραγράφου αυτής έχουν ως εξής:
«Για την κάλυψη των παροχών και των διοικητικών δαπανών του ταμείου αλληλεγγύης, οι κοινοποιούντες, υπό την έννοια του κανονισμού [259/93], οφείλουν να καταβάλλουν εισφορές στο ταμείο, το ύψος των οποίων είναι συνάρτηση της φύσης και της ποσότητας των προς μεταφορά αποβλήτων. Οι εισφορές που καταβάλλονται στο ταμείο αλληλεγγύης, εφόσον δεν χρησιμοποιηθούν εντός τριετίας, επιστρέφονται στους καταβαλόντες τις εισφορές κατ' αναλογία των ποσών που έχουν καταβάλει, αφού επιστραφούν προηγουμένως οι πρόσθετες παροχές που έχουν καταβληθεί δυνάμει της παραγράφου 2.»
14 Συναφώς το άρθρο 8, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του AbfVerbrG προβλέπει τα εξής:
«Εφόσον τα ποσά που πρέπει να καταβάλει το ταμείο αλληλεγγύης [...] δεν αρκούν για την κάλυψη των εξόδων για την επανεισαγωγή και τη μη επιβλαβή αξιοποίηση ή την καταστροφή κατά τρόπο που να εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον, τα ομόσπονδα κράτη της Γερμανίας οφείλουν, αφού αφαιρέσουν το ποσοστό που βαρύνει την Ομοσπονδία και θα καθοριστεί με κανονιστική πράξη [...], να καλύψουν τη διαφορά κατά το ποσοστό που τους αναλογεί σύμφωνα με μέθοδο κατανομής στηριζόμενη στον πληθυσμό και στα φορολογικά έσοδα (τη μέθοδο κατανομής Königstein) ή σύμφωνα με οποιαδήποτε άλλη μέθοδο συμφωνήσουν τα ομόσπονδα αυτά κράτη.»
15 Η υποχρέωση καταβολής εισφορών στο ταμείο αλληλεγγύης συμπληρώνει την προβλεπόμενη στο άρθρο 7, παράγραφος 1, του AbfVerbrG υποχρέωση συστάσεως χρηματικής εγγυήσεως ή αποδείξεως της παροχής άλλης ανάλογης ασφάλειας για τη μεταφορά των αποβλήτων, σύμφωνα με το άρθρο 27 του κανονισμού 259/93.
16 Το άρθρο 17 της Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (κανονιστικής αποφάσεως σχετικά με το ταμείο αλληλεγγύης για την επανεισαγωγή των αποβλήτων), της 20ής Μαΐου 1996 (BGBl. 1996 Ι, σ. 694, στο εξής: γερμανική κανονιστική απόφαση), διευκρινίζει ότι η υποχρέωση καταβολής εισφορών γεννάται ταυτόχρονα με την υποχρέωση κοινοποιήσεως της μεταφοράς των αποβλήτων εκτός του εδάφους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Το άρθρο 18 της ίδιας αυτής κανονιστικής αποφάσεως προβλέπει τον τρόπο υπολογισμού των εισφορών, το ύψος των οποίων ανέρχεται σε 0,30 γερμανικά μάρκα (DEM), 3,00 DEM, 10,00 DEM ή 15,00 DEM ανά τόνο, ανάλογα με τη φύση των αποβλήτων.
Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής
17 Με έγγραφο οχλήσεως της 25ης Μαΐου 1998, η Επιτροπή γνωστοποίησε στις γερμανικές αρχές ότι θεωρούσε ότι η υποχρέωση καταβολής εισφορών στο ταμείο αλληλεγγύης κατά τον AbfVerbrG συνιστά επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος με εξαγωγικό δασμό, η οποία αντιβαίνει στα άρθρα 9 και 12 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ). Η Επιτροπή τόνισε επίσης ότι η υποχρέωση καταβολής τέτοιας εισφοράς δεν προβλεπόταν από τον κανονισμό 259/93.
18 Με την απάντηση που απέστειλαν στις 11 Σεπτεμβρίου 1998, οι γερμανικές αρχές υποστήριξαν ότι η εισφορά στο ταμείο αλληλεγγύης αποτελεί την ανάλογη αντιπαροχή για το συγκεκριμένο και/ή ατομικό όφελος που παρέχεται στους επιχειρηματίες και ότι συνεπώς δεν αποτελεί επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος. Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε επίσης ότι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των αποβλήτων δικαιολογούσαν ορισμένους περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία αυτού του είδους των εμπορευμάτων.
19 Στις 16 Αυγούστου 1999 η Επιτροπή απέστειλε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία απέρριψε τα επιχειρήματα των γερμανικών αρχών, διευκρινίζοντας πάντως ότι δεν αμφισβητούσε τη νομιμότητα της καταβολής εισφοράς στις περιπτώσεις εξαγωγής αποβλήτων από τη Γερμανία προς τρίτη χώρα. Η Επιτροπή κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη γνώμη εντός δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
20 Δεδομένου ότι η Γερμανική Κυβέρνηση εξακολούθησε, με την απάντησή της της 21ης Ιανουαρίου 2000, να αντικρούει τις αιτιάσεις περί παραβιάσεως της Συνθήκης, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της παραβάσεως κράτους μέλους
21 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση καταβολής εισφοράς στο ταμείο αλληλεγγύης, την οποία επιβάλλει ο AbfVerbrG σε κάθε εξαγωγέα αποβλήτων, είναι εν μέρει ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο. Συγκεκριμένα, φρονεί ότι η εισφορά αυτή, καθόσον οφείλεται για τις μεταφορές αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη, συνιστά επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος με εξαγωγικό δασμό, η οποία απαγορεύεται από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
22 Συναφώς πρέπει να υπενθυμιστεί εκ προοιμίου ότι, όπως επανειλημμένως έχει αποφανθεί το Δικαστήριο, ο δικαιολογητικός λόγος για την απαγόρευση των δασμών και όλων των επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος συνίσταται στο γεγονός ότι οι - έστω και μηδαμινές - χρηματικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται λόγω της διελεύσεως των συνόρων συνιστούν εμπόδιο για την κυκλοφορία των εμπορευμάτων, το οποίο μεγεθύνεται από τις αλλεπάλληλες διοικητικές διατυπώσεις. Ως εκ τούτου, κάθε χρηματική επιβάρυνση που επιβάλλεται μονομερώς, ανεξαρτήτως της ονομασίας της και της τεχνικής της, και η οποία πλήττει τα εμπορεύματα επειδή διέρχονται τα σύνορα, όταν δεν είναι δασμός κατά κυριολεξία, συνιστά επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος κατά την έννοια των άρθρων 23 ΕΚ και 25 ΕΚ, έστω και αν δεν εισπράττεται υπέρ του Δημοσίου (βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 9ης Νοεμβρίου 1983, 158/82, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 1983, σ. 3573, σκέψη 18, και της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 18/87, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1988, σ. 5427, σκέψη 5).
23 Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο χαρακτηρισμός αυτός δεν ισχύει πάντως όταν η επιβάρυνση αυτή εντάσσεται σε ένα γενικό σύστημα εσωτερικών τελών που επιβάλλονται συστηματικά, με τα ίδια κριτήρια, στα εγχώρια προϊόντα και στα εισαγόμενα ή εξαγόμενα προϊόντα, όταν συνιστά αμοιβή υπηρεσίας που παρέχεται πραγματικά στον επιχειρηματία, το δε ποσό της αμοιβής είναι ανάλογο προς την υπηρεσία αυτή, ή, ακόμα, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, όταν η επιβάρυνση αυτή αφορά ελέγχους που διενεργούνται προς εκπλήρωση υποχρεώσεων επιβαλλομένων από το κοινοτικό δίκαιο (βλ. την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 6, και την παρατιθέμενη εκεί νομολογία).
24 Δεν αμφισβητείτι ότι εν προκειμένω η υποχρεωτική εισφορά στο ταμείο αλληλεγγύης συνιστά χρηματική επιβάρυνση της οποίας το ύψος αποτελεί, σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 1, έκτο εδάφιο, του AbfVerbrG, συνάρτηση της φύσης και της ποσότητας των προς μεταφορά αποβλήτων. Δυνάμει της διατάξεως αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 17 της γερμανικής κανονιστικής αποφάσεως, η υποχρέωση καταβολής εισφορών βαρύνει κάθε πρόσωπο που είναι υποχρεωμένο να κοινοποιήσει μεταφορά αποβλήτων, σύμφωνα με τον κανονισμό 259/93, και γεννάται ταυτόχρονα με την υποχρέωση κοινοποιήσεως της μεταφοράς των αποβλήτων εκτός του εδάφους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
25 Η Γερμανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η επίδικη εισφορά καλύπτεται, κατά τα φαινόμενα, από την έννοια της «επιβαρύνσεως ισοδύναμου αποτελέσματος», όπως η έννοια αυτή έχει διαμορφωθεί από το Δικαστήριο. Αμφισβητεί πάντως ότι πρόκειται για επιβάρυνση απαγορευόμενη από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
26 Συγκεκριμένα, κατά την κυβέρνηση αυτή, η εισφορά στο ταμείο αλληλεγγύης αποτελεί, πρώτον, την ανάλογη αντιπαροχή για τις υπηρεσίες που παρέχονται πραγματικά και ατομικά στους επιχειρηματίες. Δεύτερον, αποτελεί νόμιμη επιβάρυνση, καθόσον συνιστά το αντιστάθμισμα ενός μέτρου που έχει επιβληθεί στα κράτη μέλη από το κοινοτικό δίκαιο με σκοπό τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Η επίδικη εισφορά εμπίπτει συνεπώς, για αμφότερους τους λόγους αυτούς, στις εξαιρέσεις που θεωρούνται νόμιμες κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου και βάσει των οποίων γίνεται δεκτό ότι μια χρηματική επιβάρυνση δεν αποτελεί επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος με δασμό.
Επί του ζητήματος αν η εισφορά στο ταμείο αλληλεγγύης αποτελεί αντιπαροχή για υπηρεσία που παρέχεται στους επιχειρηματίες
27 Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται κατ' ουσία ότι το Δημόσιο παρέχει στους επιχειρηματίες υπηρεσία οικονομικής φύσεως, καθόσον έχει δεχθεί να εγγυάται, σύμφωνα με τις εφαρμοστέες διατάξεις της Συμβάσεως της Βασιλείας και του κανονισμού 259/93, τη χρηματοδότηση της επανεισαγωγής των αποβλήτων στην εθνική επικράτεια, σε περίπτωση παράνομης ή μη περατωθείσας εξαγωγής, εφόσον ο υπεύθυνος δεν είναι σε θέση να αναλάβει τις σχετικές δαπάνες ή δεν μπορεί να προσδιοριστεί. Η υπηρεσία αυτή παρέχει πραγματικό όφελος στους επιχειρηματίες που εξάγουν απόβλητα από το έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, διότι η εγγύηση που παρέχει επικουρικά το Δημόσιο τους δίδει τη δυνατότητα προσβάσεως στις αγορές των άλλων κρατών μελών της Κοινότητας, καθώς και των άλλων κρατών που έχουν προσχωρήσει στη Σύμβαση της Βασιλείας.
28 Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, μολονότι οι πόροι του ταμείου αλληλεγγύης χρησιμοποιούνται για την επανεισαγωγή των παρανόμως εξαχθέντων αποβλήτων, μόνο οι επιχειρηματίες που εξάγουν νομίμως απόβλητα και καταβάλλουν εισφορές στο ταμείο αποκομίζουν όφελος από την εγγύηση επανεισαγωγής που παρέχει το Δημόσιο. Η παρεχόμενη συνεπώς από το Δημόσιο υπηρεσία ωφελεί ατομικώς κάθε εξαγωγέα αποβλήτων, ο οποίος κάνει χρήση των δυνατοτήτων εξαγωγής, τις οποίες δημιουργεί η εγγύηση, σε σχέση με κάθε νόμιμη πράξη εξαγωγής που κοινοποιείται σύμφωνα με τον κανονισμό 259/93. Επιπλέον, το ύψος της εισφοράς που επιβάλλεται για κάθε συγκεκριμένη πράξη εξαγωγής, το οποίο καθορίζεται σε συνάρτηση με τη φύση και την ποσότητα των προς μεταφορά αποβλήτων, τελεί και αυτό σε αναλογία, υπό την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, προς τη συγκεκριμένη υπηρεσία που παρέχεται στον επιχειρηματία. Η εισφορά καταβάλλεται επομένως από κάθε κοινοποιούντα επιχειρηματία ως αντιπαροχή για τη συγκεκριμένη χρήση της δυνατότητας εξαγωγής την οποία δημιουργεί η εγγύηση της επανεισαγωγής.
29 Η Γερμανική Κυβέρνηση τονίζει ότι σκοπός της εισφοράς που προβλέπεται στο άρθρο 8 του AbfVerbrG είναι ακριβώς η κάλυψη των δαπανών που συνεπάγεται η εγγύηση της χρηματοδοτήσεως, η οποία καθιστά δυνατή κάθε συγκεκριμένη μεταφορά αποβλήτων πέραν των συνόρων. Κατά συνέπεια, είναι δικαιολογημένη η δίκαιη και αναλογική επιβάρυνση των επιχειρηματιών στους οποίους παρέχεται η υπηρεσία αυτή με το πραγματικό κόστος της εν λόγω υπηρεσίας.
30 Συναφώς επισημαίνεται ότι η επιχειρηματολογία της Γερμανικής Κυβερνήσεως στηρίζεται στην άποψη ότι οι δυνατότητες εξαγωγής αποβλήτων που παρέχονται στους εγκατεστημένους στη Γερμανία επιχειρηματίες απορρέουν, σε μεγάλο βαθμό, από το γεγονός ότι το Δημόσιο έχει δεχτεί να εγγυάται, επικουρικά, τη χρηματοδότηση της επανεισαγωγής των αποβλήτων, στις περιπτώσεις που η επανεισαγωγή είναι αναγκαία.
31 Εντούτοις, διαπιστώνεται ότι οι δυνατότητες εξαγωγής που παρέχονται στους επιχειρηματίες αυτούς δεν διαφέρουν καθόλου από τις δυνατότητες που έχουν οι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη ανταγωνιστές τους.
32 Συγκεκριμένα, οι μεταφορές αποβλήτων με σημείο εκκινήσεως τη Γερμανία διέπονται από τους ίδιους κανόνες και υπόκεινται στις ίδιες προϋποθέσεις όπως και οι μεταφορές που εκκινούν από τα άλλα κράτη μέλη, αφού οι κανόνες αυτοί και οι προϋποθέσεις αυτές προβλέπονται κυρίως από τον κανονισμό 259/93. Ακόμη και σε σχέση με τις εξαγωγές προς άλλα κράτη που είναι συμβαλλόμενα μέρη στη Σύμβαση της Βασιλείας, μολονότι η παρούσα προσφυγή δεν αφορά άμεσα τις εισφορές που καταβάλλονται για τις εξαγωγές αυτές, οι δυνατότητες των εγκατεστημένων στη Γερμανία επιχειρηματιών είναι οι ίδιες ακριβώς με τις δυνατότητες που έχουν οι λοιποί κοινοτικοί εξαγωγείς, δεδομένου ότι συμβαλλόμενα μέρη στη σύμβαση αυτή είναι η Κοινότητα και όλα τα κράτη μέλη της και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη σύμβαση αυτή έχουν μεταφερθεί στην κοινοτική έννομη τάξη με τον κανονισμό 259/93.
33 Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δεχόμενη να καλύπτει τις δαπάνες της επανεισαγωγής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς τους και της διαθέσεως ή αξιοποιήσεώς τους, εφόσον είναι αδύνατος ο καταλογισμός των δαπανών αυτών σε συγκεκριμένο επιχειρηματία, συμμορφώθηκε απλώς με υποχρέωση που επιβάλλεται ομοιόμορφα σε όλα τα κράτη μέλη από το άρθρο 33, παράγραφος 2, του κανονισμού 259/93.
34 Όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 37 των προτάσεών του, η τήρηση της υποχρεώσεως αυτής συμβάλλει στη διασφάλιση του ότι καμία διασυνοριακή μεταφορά αποβλήτων δεν θα περατωθεί χωρίς την τήρηση των εγγυήσεων που προβλέπονται από άποψη προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας. Τον ίδιο σκοπό επιδιώκουν πολλές άλλες υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη εξαγωγής από διάφορες διατάξεις του διεθνούς και του κοινοτικού δικαίου που ρυθμίζουν την κυκλοφορία των αποβλήτων. Είναι όμως προφανές ότι η εύρυθμη λειτουργία του ιδόμορφου αυτού συστήματος κυλοφορίας των αποβλήτων προϋποθέτει ότι κάθε κράτος τηρεί όλες τις υποχρεώσεις του.
35 Υπό τις συνθήκες αυτές, η εκπλήρωση από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποχρεώσεως που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο σε όλα τα κράτη μέλη προς εξυπηρέτηση σκοπού γενικού συμφέροντος, δηλαδή της προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος, δεν παρέχει στους εγκατεστημένους στο έδαφός της εξαγωγείς αποβλήτων κανένα ειδικό ή βέβαιο όφελος (βλ. την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 7).
36 Η ορθότητα του συμπεράσματος αυτού επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η υποχρέωση καταβολής εισφοράς στο ταμείο αλληλεγγύης γεννάται ταυτόχρονα με την υποχρέωση κοινοποιήσεως της μεταφοράς αποβλήτων εκτός του γερμανικού εδάφους και ότι, στην πραγματικότητα, η χρηματική επιβάρυνση των εξαγωγέων καθορίζεται σε συνάρτηση με τη φύση και την ποσότητα των προς μεταφορά αποβλήτων. Κατά συνέπεια, στους εξαγωγείς αυτούς δεν παρέχεται στην πραγματικότητα ως αντιπαροχή καμία υπηρεσία, ούτε ατομικά ούτε επειδή ανήκουν στη συγκεκριμένη κατηγορία επιχειρηματιών.
37 Κατά συνέπεια, η επίδικη εισφορά δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αντιπαροχή για υπηρεσίες που παρέχονται πραγματικά και ατομικά στους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες.
Επί του ζητήματος αν η καταβαλλόμενη εισφορά συνιστά το αντιστάθμισμα ενός μέτρου που έχει επιβληθεί από το κοινοτικό δίκαιο με σκοπό τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
38 Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να εξεταστεί αν, όπως ισχυρίζεται η Γερμανική Κυβέρνηση, η εισφορά στο ταμείο αλληλεγγύης μπορεί να θεωρηθεί νόμιμη επιβάρυνση, δηλαδή ως αντιστάθμισμα ενός μέτρου που επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο με σκοπό τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
39 Υπενθυμίζεται σχετικά ότι, εφόσον η επίδικη χρηματική επιβάρυνση αποβλέπει αποκλειστικά στην από οικονομικής πλευράς δικαιολογημένη αντιστάθμιση μιας υποχρεώσεως που επιβάλλεται εξίσου σε όλα τα κράτη μέλη από το κοινοτικό δίκαιο, δεν μπορεί να εξομοιωθεί με δασμό και, κατά συνέπεια, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως των άρθρων 23 ΕΚ και 25 ΕΚ (απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 1977, 46/76, Bauhuis, Συλλογή τόμος 1977, σ. 1, σκέψεις 34 έως 36, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 14). Η ορθότητα του συμπεράσματος αυτού δεν αναιρείται καταρχήν από το γεγονός και μόνο ότι άλλα κράτη μέλη έχουν δεχτεί να χρηματοδοτούν τα ίδια, με κονδύλια του προϋπολογισμού τους, την επανεισαγωγή των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς τους και της διαθέσεως ή αξιοποιήσεώς τους (βλ. συναφώς αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 1977, 89/76, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή τόμος 1977, σ. 395, σκέψη 18, και της 31ης Ιανουαρίου 1984, 1/83, IFG, Συλλογή 1984, σ. 349, σκέψεις 21 και 22, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 15).
40 Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου όμως, η οικονομική επιβάρυνση που επιβάλλεται στους επιχειρηματίες πρέπει να είναι δικαιολογημένη από οικονομική άποψη, υπό την έννοια ότι πρέπει να υφίσταται άμεση σχέση μεταξύ του ύψους της και του πραγματικού κόστους της πράξης που χρηματοδοτείται με την εν λόγω επιβάρυνση, εν προκειμένω δηλαδή της ενδεχόμενης επανεισαγωγής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς τους και της διαθέσεως ή αξιοποιήσεώς τους (βλ. συναφώς απόφαση της 2ας Μαΐου 1990, C-111/89, Bakker Hillegom, Συλλογή 1990, σ. Ι-1735, σκέψεις 11 και 12).
41 Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται συναφώς ότι οι προβλεπόμενες στη Γερμανία εισφορές στο ταμείο αλληλεγγύης δεν υπερβαίνουν τις δαπάνες του Δημοσίου και ότι κάθε κατ' ιδίαν εισφορά είναι ανάλογη προς το συγκεκριμένο όφελος που αποκομίζει ατομικά κάθε επιχειρηματίας. Επιπλέον, το άρθρο 33, παράγραφος 2, του κανονισμού 259/93 παρέχει στα κράτη μέλη, σύμφωνα με την εν λόγω κυβέρνηση, ορισμένη ευχέρεια για τον καθορισμό των τρόπων χρηματοδοτήσεως των δαπανών στις οποίες υποβάλλονται ως εγγυητές της επανεισαγωγής αποβλήτων, πράγμα που σημαίνει ότι μπορούν να προβλέψουν συναφώς την καταβολή τελών.
42 Επιβάλλεται όμως η παρατήρηση ότι το άρθρο 33, παράγραφος 2, του κανονισμού 259/93 προβλέπει ήδη ότι οι δαπάνες επανεισαγωγής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς, της διάθεσης ή της αξιοποίησής τους, με άλλο εναλλακτικό και περιβαλλοντικώς ορθό τρόπο, χρεώνονται στον κοινοποιούντα. Οι δαπάνες αυτές δεν βαρύνουν τα οικεία κράτη μέλη παρά μόνο αν η χρέωση αυτή είναι αποδεδειγμένα αδύνατη.
43 Επιβάλλεται επίσης να υπομνηστεί ότι, κατά τα άρθρα 25, παράγραφος 1, και 26, παράγραφος 2, στοιχείο α__ του κανονισμού 259/93, οι επιχειρηματίες που έχουν κοινοποιήσει μεταφορές αποβλήτων που δεν μπορούν να περατωθούν ή έχουν χαρακτηριστεί παράνομες οφείλουν να προβούν οι ίδιοι στην επανεισαγωγή των αποβλήτων αυτών.
44 Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 27, παράγραφος 1, του κανονισμού 259/93, κάθε μεταφορά αποβλήτων που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού προϋποθέτει τη σύσταση χρηματικής εγγύησης ή άλλης ανάλογης ασφάλειας που να καλύπτει, μεταξύ άλλων, τα έξοδα της ενδεχόμενης επανεισαγωγής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς τους και της διαθέσεως ή αξιοποιήσεώς τους.
45 Επομένως, δεν αποδεικνύεται ότι η εισφορά που επιβάλλεται για κάθε μεταφορά αποβλήτων, κατά τον χρόνο της κοινοποιήσεώς της σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 259/93, έχει οποιαδήποτε σχέση με τις πραγματικές δαπάνες που ενδέχεται να προξενήσει στο Δημόσιο η πράξη αυτή σε περίπτωση που καταστούν αναγκαίες η επανεισαγωγή των μεταφερθέντων αποβλήτων και η διάθεση ή αξιοποίησή τους. Αν μάλιστα ληφθούν υπόψη οι διατάξεις του κανονισμού αυτού που παρατίθενται στις σκέψεις 42 έως 44 της παρούσας αποφάσεως, οι συχνότερες περιπτώσεις στις οποίες το Δημόσιο θα αναγκάζεται να καλύπτει τις δαπάνες επανεισαγωγής των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της μεταφοράς και της διαθέσεως ή αξιοποιήσεώς τους, είναι ακριβώς οι περιπτώσεις στις οποίες, λόγω της μη κοινοποιήσεως, δεν θα έχει συσταθεί χρηματική εγγύηση ή άλλη ανάλογη ασφάλεια ούτε επομένως θα έχει καταβληθεί η εισφορά.
46 Η διαπίστωση ότι δεν υπάρχει σχέση μεταξύ του ύψους της εισφοράς και του πραγματικού κόστους της πράξης που χρηματοδοτείται με την εν λόγω εισφορά επιβάλλεται παρά το γεγονός ότι, κατ' εφαρμογή του κανόνα που περιέχει το άρθρο 8, παράγραφος 1, έβδομο εδάφιο, του AbfVerbrG, οι εισφορές που δεν έχουν χρησιμοποιηθεί από το ταμείο αλληλεγγύης εντός τριετίας επιστρέφονται στους επιχειρηματίες κατ' αναλογία των ποσών που έχουν καταβάλει. Ακόμη και αν γίνει δεκτός ο ισχυρισμός της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι σκοπός αυτού του συστήματος των περιοδικών επιστροφών είναι η προσαρμογή των ατομικών εισφορών στις πραγματικές δαπάνες του Δημοσίου, πρέπει να τονιστεί ότι το μέρος των εισφορών αυτών που χρησιμοποιείται για την κάλυψη των διοικητικών δαπανών του ταμείου αλληλεγγύης δεν επιστρέφεται. Ομοίως, η οικονομική ζημία, την οποία συνεπάγεται η επί τριετία στέρηση των εν λόγω ποσών και η οποία δεν αντισταθμίζεται με την καταβολή τόκων, βαρύνει οπωσδήποτε τους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες. Ούτε η σταδιακή μείωση του συνολικού ύψους των πόρων του ταμείου αλληλεγγύης, οι οποίοι ανέρχονταν αρχικά σε 75 εκατομμύρια DEM, αλλά δεν υπερέβαιναν τα 16 εκατομμύρια DEM κατά τον χρόνο ασκήσεως της παρούσας προσφυγής, καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό του ύψους των πραγματικών δαπανών στις οποίες υποβάλλεται το Δημόσιο για την εκτέλεση της υποχρεώσεως επανεισαγωγής ή τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι οι κατ' ιδίαν εισφορές καθορίζονται σε επίπεδο ανάλογο προς τις δαπάνες.
47 Όσον αφορά την αναλογικότητα κάθε εισφοράς προς το όφελος που, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, αποκομίζει κάθε επιχειρηματίας, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι, όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο με τις σκέψεις 35 έως 37 της παρούσας αποφάσεως, οι επιχειρηματίες που καλούνται να καταβάλλουν εισφορές στο ταμείο αλληλεγγύης δεν αποκομίζουν κανένα πραγματικό και ατομικό όφελος από τις δραστηριότητες που χρηματοδοτεί το ταμείο αυτό.
48 Όσον αφορά την ευχέρεια που παρέχει ενδεχομένως στα κράτη μέλη το άρθρο 33, παράγραφος 2, του κανονισμού 259/93, εν πάση περιπτώσει η ευχέρεια αυτή δεν μπορεί να ασκηθεί για την επιβολή στους κοινοποιούντες πρόσθετων επιβαρύνσεων, αν οι εν λόγω επιβαρύνσεις δεν είναι δικαιολογημένες.
49 Εξάλλου, πρέπει να τονιστεί ότι οι προσήκουσες διοικητικές δαπάνες για την εφαρμογή της διαδικασίας κοινοποιήσεως και παρακολουθήσεως, καθώς και οι συνήθεις δαπάνες των κατάλληλων αναλύσεων και ελέγχων, μπορούν να χρεώνονται στον κοινοποιούντα, όπως προβλέπεται στο άρθρο 33, παράγραφος 1, του κανονισμού 259/93.
50 Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η καταβαλλόμεη στο ταμείο αλληλεγγύης εισφορά συνιστά επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος με εξαγωγικό δασμό, η οποία απαγορεύεται από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
51 Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, επιβάλλοντας, για τις μεταφορές αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη, την υποχρεωτική καταβολή εισφορών στο ταμείο αλληλεγγύης που συστάθηκε με τον AbfVerbrG, παρέβη τις υποχρώσεις που υπέχει από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
5253 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η οποία ηττήθηκε, το κράτος αυτό πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, επιβάλλοντας, για τις μεταφορές αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη, την υποχρεωτική καταβολή εισφορών στο ταμείο αλληλεγγύης για την επανεισαγωγή των αποβλήτων, το οποίο συστάθηκε με τον Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz), της 30ής Σεπτεμβρίου 1994, παρέβη τις υποχρώσεις που υπέχει από τα άρθρα 23 ΕΚ και 25 ΕΚ.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.