62013CC0320_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que «la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (2), al no haber aprobado ni, en cualquier caso, comunicado a la Comisión, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva».
2. Además, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que imponga a la República de Polonia una multa coercitiva diaria por demora desde el día en que se pronuncie la sentencia en el presente asunto, por infracción del deber de comunicar las medidas para la transposición de la Directiva 2009/28. La cuantía de la multa, fijada en un primer momento en 133 228,80 euros, fue reducida finalmente a 61 380 euros durante la sustanciación del procedimiento.
3. El presente asunto brinda, pues, al Tribunal de Justicia una ocasión de interpretar, por vez primera, este nuevo mecanismo introducido por el Tratado de Lisboa, que permite al Tribunal imponer a un Estado miembro una sanción económica a partir de la primera condena por incumplimiento del deber de comunicar las medidas para la transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo. (3)
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Junto con las Directivas 2009/29/CE (4) y 2009/30/CE, (5) la Directiva 2009/28 forma parte del «paquete de energía y clima» que fue adoptado en abril de 2009. La finalidad del mencionado paquete consiste en establecer un marco jurídico que permita a la Unión Europea alcanzar, en 2020, determinados objetivos en materia de clima y energía, a saber, reducir la emisión de gases de efecto invernadero en un 20 % con respecto al nivel de 1990, incrementar la cuota de energía procedente de fuentes renovables a un 20 % del consumo final bruto de energía y mejorar el rendimiento energético en la Unión Europea en un 20 %.
5. El artículo 1 de la Directiva 2009/28 determina el objeto y el ámbito de aplicación de dicha Directiva. Ésta establece un marco común para el fomento de la producción de energía procedente de fuentes renovables. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables tanto en el consumo final bruto de energía como en el transporte. Establece además normas relativas a las transferencias estadísticas entre Estados miembros, los proyectos conjuntos entre Estados miembros y con terceros países, las garantías de origen, los procedimientos administrativos, la información, la formación y el acceso a la red eléctrica para la energía procedente de fuentes renovables. Define, por último, criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos.
6. El artículo 2 de la Directiva 2009/28 recoge en sus letras a) a o) una serie de definiciones.
7. En el artículo 5 de la Directiva 2009/28 se prevén las modalidades de cálculo de la cuota de energía procedente de fuentes renovables.
8. El artículo 13 de la Directiva 2009/28 exige a los Estados miembros velar por que los procedimientos administrativos, reglamentos y códigos prevean una serie de garantías, informaciones o incentivos.
9. El artículo 14 de la Directiva 2009/28, titulado «Información y formación», establece diversas obligaciones con el fin de garantizar la disponibilidad y difusión de determinada información relativa a la energía renovable y su utilización.
10. El artículo 16 de la Directiva 2009/28 persigue favorecer y asegurar el acceso a las redes de transporte y distribución de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
11. En el artículo 17 de la Directiva 2009/28 se enuncian los criterios de sostenibilidad que deben reunir los biocarburantes y biolíquidos para ser tenidos en cuenta a efectos de evaluar el cumplimiento de los requisitos de dicha Directiva en relación con los objetivos nacionales y las obligaciones en materia de energía renovable, así como para determinar la posibilidad de optar a una ayuda financiera al consumo de biocarburantes y biolíquidos. En el artículo 18 se fijan los principios que permiten verificar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad. El artículo 19 recoge las normas que regulan el cálculo del efecto de los biocarburantes y biolíquidos en las emisiones de gases de efecto invernadero.
12. El artículo 21 de la Directiva 2009/28, por su parte, recoge disposiciones específicas relativas a la energía procedente de fuentes renovables en el transporte.
13. Por último, con arreglo al artículo 27 de dicha Directiva:
«1. Sin perjuicio del artículo 4, apartados 1, 2 y 3, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 5 de diciembre de 2010.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.
2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva».
B. Derecho polaco
14. Según el recurso y el escrito de contestación, la República de Polonia transpuso la Directiva 2009/28 en particular mediante:
— la Ley por la que se modifica la legislación de energía y de protección del medio ambiente (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne oraz ustawy — Prawo ochrony środowiska), de 4 de marzo de 2005 (Dz. U nº 552), en su versión modificada;
— la Ley sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych), de 25 de agosto de 2006 (Dz. U nº 169, posición 119), en su versión modificada;
— la Ley por la que se modifica la legislación de energía, de protección del medio ambiente y del sistema de cumplimiento (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne, ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności), de 12 de enero de 2007 (Dz. U nº 21, posición 124);
— la Ley por la que se modifican los impuestos especiales y otras leyes diversas (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw), de 11 de mayo de 2007 (Dz. U nº 99, posición 666);
— la Ley por la que se modifican la legislación de comercialización de instrumentos financieros y otras leyes diversas (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw), de 4 de septiembre de 2008 (Dz. U de 2009, nº 165, posición 1316);
— la Ley por la que se modifican la legislación de protección del medio ambiente y otras leyes diversas (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), de 20 de noviembre de 2009 (Dz. U nº 215, posición 1664);
— la Ley por la que se modifican la legislación de energía y otras leyes diversas (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw), de 8 de enero 2010 (Dz. U nº 21, posición 104);
— la Ley por la que se modifica el sistema de vigilancia y control de la calidad de los combustibles y otras leyes diversas (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw), de 27 de mayo de 2011 (Dz. U nº 153, posición 902), en su versión modificada.
15. Es pacífico que estas disposiciones legislativas no contienen ninguna referencia a la Directiva 2009/28 ni fueron acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial.
16. Sin embargo, la Ley promulgada el 26 de julio de 2013, «por la que se modifican la legislación de energía y otras leyes diversas» (Dz. U, posición 984) fue acompañada de dicha referencia en su publicación oficial. El texto de la citada Ley fue publicado el 27 de agosto de 2013 y se comunicó a la Comisión el 29 de agosto de 2013.
17. Lo mismo sucede con la Ley por la que se modifica la legislación sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos, promulgada el 21 de marzo de 2014 (Dz. U, posición 457) y que fue citada por la Comisión en la vista de 7 de octubre de 2014.
II. Procedimiento administrativo previo
18. Conforme a su artículo 27, los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la Directiva 2009/28 a más tardar el 5 de diciembre de 2010.
19. Dado que no se le había comunicado ninguna medida nacional para la transposición de la Directiva 2009/28, la Comisión remitió un escrito de requerimiento al Gobierno polaco el 27 de enero de 2011.
20. El 18 de marzo de 2011, las autoridades polacas hicieron saber a la Comisión que las disposiciones de la Directiva 2009/28 serían transpuestas por la Ley sobre la energía procedente de fuentes renovables y por la Ley por la que se modifica la legislación de biocomponentes y biocarburantes líquidos, cuya entrada en vigor estaba prevista para el final del año 2011.
21. El 17 de junio de 2011, la Comisión remitió un nuevo escrito de requerimiento al Gobierno polaco. Subrayó que, a su entender, las medidas anunciadas por la República de Polonia en su escrito de 18 de marzo de 2011 no habían sido adoptadas todavía, sin que hubiera recibido comunicación alguna al respecto.
22. La Comisión precisó asimismo que la falta de adaptación del Derecho interno y la omisión de comunicar las medidas nacionales pertinentes constituían una vulneración del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2009/28, así como del artículo 4 TUE, apartado 3.
23. La Comisión añadió finalmente que estos incumplimientos podían dar lugar a la imposición de sanciones económicas con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3.
24. El 2 de agosto de 2011, las autoridades polacas competentes notificaron a la Comisión, a efectos de la transposición de la Directiva 2009/28, la Ley de 27 de mayo de 2011 por la que se modifica la legislación del sistema de vigilancia y control de la calidad de los combustibles y otras leyes diversas. El 16 de agosto de 2011, esas mismas autoridades notificaron a la Comisión, a efectos de la transposición de la Directiva 2009/28, las disposiciones nacionales siguientes:
— la Ley de 4 de septiembre de 2008 por la que se modifican la legislación de comercialización de instrumentos financieros y otras leyes diversas;
— la Ley de 4 de marzo de 2005 por la que se modifica la legislación de energía y de protección del medio ambiente;
— la Ley de 12 de enero de 2007 por la que se modifica la legislación de energía, de medio ambiente y del sistema de cumplimiento;
— la Ley de 20 de noviembre de 2009 por la que se modifica la legislación de protección del medio ambiente y otras leyes diversas;
— la Ley de 8 de enero de 2010 por la que se modifica la legislación de energía y otras leyes diversas;
— la Ley de 25 de agosto de 2006 sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos;
— la Ley de 11 de mayo de 2007 por la que se modifica la legislación de impuestos especiales y otras leyes diversas;
— la comunicación del Presidente del Congreso de la República de Polonia, de 16 de mayo de 2006, por la que se promulga la Ley consolidada de la energía.
25. El 17 de agosto de 2011, las autoridades polacas informaron a la Comisión de que consideraban que el Derecho polaco había sido adaptado suficientemente a lo dispuesto en la Directiva 2009/28, en virtud de la Ley de 10 de abril de 1997 de la energía, por una parte, y mediante la Ley de 25 de agosto de 2006 sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos, por otra. Confirmaron por otra parte las modificaciones que introdujo la Ley de 8 de enero de 2010 por la que se modifica la legislación de energía y otras leyes. Dichas autoridades hicieron saber asimismo a la Comisión que ya se habían iniciado los trabajos sobre dos proyectos de ley, una de ellas relativa a las fuentes de energía renovables y la otra de modificación de la Ley sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos y de la Ley de protección del medio ambiente.
26. Por considerar que los actos que se le habían notificado no constituían una transposición de la Directiva 2009/28 en el sentido de su artículo 27, apartado 1, el 26 de marzo de 2012 la Comisión remitió un dictamen motivado a la República de Polonia, instándola a tomar las medidas necesarias para darle cumplimiento en un plazo de dos meses a contar desde su recepción. En dicho dictamen reiteró que el incumplimiento controvertido podía dar lugar a sanciones económicas conforme al artículo 260 TFUE, apartado 3.
27. Mediante escrito de 25 de mayo de 2012, la República de Polonia respondió al mencionado dictamen alegando que la adopción del plan de acción nacional previsto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no constituía únicamente una disposición de carácter administrativo en el sentido del artículo 27, apartado 1, de la referida Directiva; que la aplicación, a partir del 1 de octubre de 2005, de un régimen de ayudas nacionales a favor de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables bastaba para considerar que el Derecho polaco había sido adaptado a dicha Directiva; que las normas que prevén una cuota mínima del 10 % de energía producida a partir de fuentes renovables en el sector de transporte y los criterios de sostenibilidad habían sido transpuestos en virtud de la Ley sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos, modificada por la Ley de 27 de mayo de 2011, y que al final del año 2012 se culminaría la transposición de los criterios de desarrollo sostenible. Por último, las autoridades polacas comunicaron un calendario de los trabajos relativos a la Ley sobre fuentes de energía renovables, para transponer las disposiciones de la Directiva 2009/28 ya ejecutadas o cuya transposición estaba prevista, según la propia Directiva, para una fecha posterior.
28. Por estimar que esta respuesta y los actos comunicados ponían de manifiesto que la República de Polonia no había cumplido aún las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2009/28, la Comisión decidió interponer el presente recurso el 21 de marzo de 2013.
29. En su escrito de recurso, de fecha 11 de junio de 2013 y que fue recibido en el Tribunal de Justicia el 12 de junio de 2013, la Comisión reprocha a la República de Polonia, por un lado, no haber adoptado las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva 2009/28 y, por otro lado y en cualquier caso, no haber comunicado dichas disposiciones, es decir, no haberle informado de los eventuales instrumentos oportunos.
III. Fases escrita y oral del procedimiento
30. En su escrito de réplica, la Comisión señaló que, pese a la promulgación de la Ley de 26 de julio de 2013, la República de Polonia todavía no había adaptado su ordenamiento interno a las obligaciones previstas en los artículos 2, letras b), c), d), g), m), n) y o); 5 (y anexos II, III y VII); 13; 14, apartados 1, 2, 5 y 6; 16, apartados 2, 3, 4, 6, 7, 8 y 9; 17; 18; 19 (y anexo V) y 21 de la Directiva 2009/28.
31. Sin embargo, mediante escrito de 1 de octubre de 2014, la Comisión hizo saber al Tribunal de Justicia que restringía el objeto de su recurso a raíz del escrito de dúplica presentado por la República de Polonia y a la luz de determinada información que se le había transmitido, en último lugar, el 12 de septiembre de 2014.
32. El objeto del recurso se limita ahora a la falta de transposición de los artículos 13, apartados 2, 4, 5 y 6; 14, apartados 2, 5 y 6; 17, apartados 3 a 5, y 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 y la multa coercitiva solicitada se ha reducido a 61 380 euros por día de demora en la ejecución de las disposiciones vulneradas.
33. En este contexto, se celebró una vista el 7 de octubre de 2014. En esa vista, el Gobierno polaco y el Gobierno neerlandés (que había formalizado anteriormente su intervención), así como la Comisión formularon observaciones orales.
IV. Sobre los incumplimientos criticados a la República de Polonia
A. Principios aplicables
34. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca de la omisión de comunicación de las medidas nacionales para la transposición de una directiva y sobre la falta de transposición stricto sensu
es abundante. Pueden deducirse de ella algunas directrices generales útiles.
35. En primer lugar, no es ocioso recordar que, respecto de los Estados miembros destinatarios, las disposiciones de una Directiva tienen un efecto vinculante y que dicho efecto corresponde, con mayor motivo, a las disposiciones relativas a los plazos para la aplicación de las medidas previstas. (6)
36. En segundo lugar, la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una norma legal expresa y específica y, en función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general. Este último debe garantizar efectivamente la plena aplicación de la directiva de manera suficientemente clara y precisa para que, si la directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (7)
37. Por otra parte, cuando una directiva prevé expresamente que las disposiciones de adaptación del Derecho interno a la citada directiva hagan referencia a esta última o vayan acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial, es necesario adoptar un acto positivo de adaptación del Derecho interno. (8)
38. En tercer lugar, si bien en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, corresponde igualmente a los Estados miembros, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, facilitarle el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 17 TUE, apartado 1, en velar por la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión. (9)
39. Para ello, los Estados miembros están obligados a facilitar a la Comisión una información clara y precisa. Debe hacer constar sin ambigüedades cuáles son las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas en virtud de las cuales el Estado miembro considera haber cumplido las diversas obligaciones que le impone la Directiva.
40. A falta de dicha información, la Comisión no estará en condiciones de verificar si el Estado miembro ha dado cumplimiento realmente a la Directiva de forma completa. El incumplimiento de esta obligación por parte de un Estado miembro, ya sea por una total falta de información o por una información insuficientemente clara y concreta, puede justificar, por sí solo, el inicio del procedimiento del artículo 258 TFUE, cuyo objeto es que se declare ese incumplimiento. (10) En estas circunstancias, el Estado miembro no puede reprochar a la Comisión que se limitara, en su demanda, a señalar la total falta de adaptación del ordenamiento jurídico interno a la directiva dentro del plazo prescrito, sin tratar de demostrar en qué las disposiciones de su Derecho interno en vigor no se atenían a lo dispuesto en dicha directiva, puesto que la falta de precisión de la demanda se debe al comportamiento de dicho Estado miembro durante el procedimiento administrativo previo. (11)
41. En cuarto lugar, la existencia del incumplimiento alegado debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia. (12)
42. Terminaré esta síntesis indicando que estos principios han sido recordados o aplicados expresamente a la República de Polonia en, al menos, cuatro sentencias recientes (sentencias Comisión/Polonia, C‑551/08, EU:C:2009:683; Comisión/Polonia, C‑326/09, EU:C:2011:155; Comisión/Polonia, C‑362/10, EU:C:2011:703 y Comisión/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855).
B. Sobre la existencia de incumplimientos al final del plazo fijado en el dictamen motivado
43. El principal incumplimiento imputado por la Comisión a la República de Polonia es no haber adoptado, desde el primer escrito de requerimiento de 27 de enero de 2011 hasta la interposición del recurso, las medidas necesarias para transponer la Directiva 2009/28. Además, la Comisión le reprocha asimismo no haberle notificado las eventuales medidas que haya adoptado al efecto.
44. En respuesta a estas alegaciones, la República de Polonia indicó en primer lugar, en su escrito de 18 de marzo de 2011, que las disposiciones de la Directiva 2009/28 serían objeto de transposición mediante la Ley sobre la energía procedente de fuentes renovables y la Ley por la que se modifica la legislación de biocomponentes y biocarburantes líquidos, cuya entrada en vigor estaba prevista para el final del año 2011.
45. El 2 de agosto de 2011, las autoridades polacas competentes notificaron a la Comisión, a efectos de la transposición de la Directiva 2009/28, la Ley de 27 de mayo de 2011 por la que se modifica la legislación del sistema de vigilancia y control de la calidad de los combustibles y otras leyes diversas. Comunicaron asimismo, el 16 de agosto de 2011, otro conjunto de leyes.
46. Sin embargo, el 17 de agosto de 2011, las autoridades polacas comunicaron a la Comisión que, tras un análisis profundo de la legislación nacional, habían concluido finalmente que el Derecho polaco había sido adaptado suficientemente a los preceptos de la Directiva 2009/28, en virtud de la Ley de 10 de abril de 1997 de la energía, por una parte, y mediante la Ley de 25 de agosto de 2006 sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos, por otra. Confirmaron también las modificaciones que introdujo la Ley de 8 de enero de 2010 por la que se modifican la legislación de energía y otras leyes diversas. En esa misma ocasión, dichas autoridades hicieron saber a la Comisión que ya habían dado comienzo los trabajos sobre dos proyectos de ley, una relativa a fuentes de energía renovables y otra para modificar la Ley sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos así como la Ley de protección del medio ambiente.
47. Por último, en respuesta al dictamen motivado que se le había remitido, la República de Polonia señaló en particular, por una parte, que la adaptación del Derecho interno a los criterios de desarrollo sostenible terminaría al final del año 2012 y, por otra parte, que la Ley sobre fuentes de energía renovables, para la transposición de determinadas disposiciones de la Directiva 2009/28, debía entrar en vigor el 1 de enero de 2013.
48. Estos elementos de hecho, que figuran en el recurso de la Comisión, fueron reconocidos expresamente por la República de Polonia en el escrito de contestación que presentó en la fase escrita del presente procedimiento.
49. Al margen de ese reconocimiento, no puedo pasar por alto que, el 26 de julio de 2013, el legislador polaco aprobó una nueva Ley por la que se modificó la Ley de energía y otras leyes, y que fue comunicada a la Comisión el 29 de agosto de 2013 como medio de transposición de la Directiva 2009/28. El propio Gobierno polaco precisó, en su escrito de dúplica, que la citada Ley constituía el «acto fundamental de transposición de la Directiva 2009/28».
50. Así pues, de la cronología de los hechos antes expuesta se deduce de forma incuestionable que el Derecho polaco no fue nunca adaptado por completo a la Directiva 2009/28, no sólo en la fecha señalada en su artículo 27 (el 5 de diciembre de 2010), sino tampoco cuando venció el plazo fijado en el dictamen motivado.
51. En efecto, al alegar que la Ley promulgada el 26 de julio de 2013, esto es, una fecha muy posterior a la finalización del plazo previsto en el dictamen motivado, constituía el «acto fundamental de transposición de la Directiva 2009/28», la República de Polonia admitió de modo implícito que la normativa nacional preexistente no adaptó por completo el Derecho interno a la citada Directiva. (13)
52. La República de Polonia confirmó esta deducción en la vista de 7 de octubre de 2014 al admitir, en esta ocasión de forma expresa, que en mayo de 2012 el Derecho interno no había sido adaptado aún a la Directiva 2009/28, salvo algunas disposiciones.
53. Procede señalar además que, antes de remitir un cuadro de correspondencias el 12 de septiembre de 2014, la República de Polonia no había precisado en ningún momento qué disposiciones, entre las numerosas normas notificadas a la Comisión a efectos de la transposición de la Directiva 2009/28, adaptaban el Derecho interno polaco a uno u otro artículo de la citada Directiva.
54. Al igual que en el asunto Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), la República de Polonia «no ha aportado ninguna indicación concreta y sustancial acerca del contenido de las normas nacionales que, en su opinión, adaptan el Derecho interno a la Directiva». (14) Pues bien, como he recordado antes, los Estados miembros están obligados a facilitar el cumplimiento de la misión de la Comisión aportando «indicaciones suficientemente concretas en cuanto al contenido de las normas nacionales por las que [...] se adapta el Derecho interno a la Directiva». (15)
55. En mi opinión, este incumplimiento de la obligación de cooperación leal puede justificar, por sí solo, además de la incoación del procedimiento del artículo 258 TFUE, cuyo objeto es que se declare el incumplimiento, (16) también la condena del Estado correspondiente, con mayor motivo cuando ese comportamiento ha sido reiterado. (17)
56. Añadiré que, en tales circunstancias, no cabe acoger la excepción de inadmisibilidad formulada por la República de Polonia en su escrito de dúplica, según la cual la Comisión amplió el objeto del recurso al no especificar hasta el trámite de réplica los artículos de la Directiva 2009/28 que a su juicio aún no habían sido objeto de transposición. (18)
57. Esta afirmación es además inexacta en gran medida. En efecto, los artículos de la Directiva 2009/28 citados por la República de Polonia ya habían sido enumerados expresamente por la Comisión en el apartado 34 de su demanda, con la única salvedad de los artículos 5 y 21. Sin embargo, se desprende del escrito de la Comisión de 1 de octubre de 2014 que estos dos artículos no son ya objeto del presente recurso.
58. Por último, según la República de Polonia, debe entenderse que la obligación de incluir en el acto de Derecho nacional una referencia a la Directiva es distinta de la obligación de transposición y sólo afecta a los actos jurídicos de transposición adoptados por un Estado miembro con posterioridad a la entrada en vigor de la Directiva. (19)
59. Esta interpretación es contraria a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «cuando una directiva prevé expresamente que las disposiciones de adaptación del Derecho interno a la citada directiva hagan referencia a esta última o vayan acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial, es necesario adoptar un acto positivo de adaptación del Derecho interno». (20)
60. Pues bien, la República de Polonia aún no había adoptado tal acto cuando finalizó el plazo fijado por la Comisión en su dictamen motivado.
61. De las consideraciones precedentes se desprende que, al terminar el plazo señalado en el dictamen motivado, la República de Polonia aún no había adoptado todas las medidas necesarias para la transposición de la Directiva 2009/28 ni había comunicado los instrumentos oportunos.
C. Sobre la existencia de incumplimientos en el momento del examen de los hechos
62. La cuestión de la persistencia del incumplimiento en el momento del examen de los hechos es superflua, en principio, en el marco de un recurso basado en el artículo 258 TFUE.
63. No obstante, en el presente recurso la Comisión solicita también al Tribunal de Justicia que condene a la República de Polonia al pago de una multa coercitiva en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3. Pues bien, parafraseando la reiterada jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia sobre el artículo 260 TFUE, apartado 2, «la imposición de una multa coercitiva sólo está justificada en la medida en que el incumplimiento como consecuencia [en el presente asunto, de la falta de comunicación de las medidas de transposición de una Directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo] perdure hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia». (21)
64. Como ya he indicado, la Comisión hizo saber al Tribunal de Justicia, mediante escrito de 1 de octubre de 2014, que desistía parcialmente de su recurso a raíz del escrito de dúplica presentado por la República de Polonia y a la luz de determinada información que se le había transmitido, en último lugar, el 12 de septiembre de 2014. Así pues, el objeto del recurso se limita ahora a la falta de transposición de los artículos 13, apartados 2, 4, 5 y 6; 14, apartados 2, 5 y 6, así como los artículos 17, apartados 3 a 5, y 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
65. A la luz de los elementos que han sido comunicados al Tribunal de Justicia, considero asimismo que no cabe estimar que el Derecho polaco haya sido suficientemente adaptado a los citados artículos de la Directiva 2009/28.
1. Sobre la transposición del artículo 13, apartados 2, 4, 5 y 6, de la Directiva 2009/28
66. El artículo 13 de la Directiva 2009/28 exige a los Estados miembros velar por que una serie de garantías, informaciones o incentivos estén asegurados en distintos procedimientos administrativos, reglamentos y códigos, como los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias referentes a las materias reguladas por la Directiva (artículo 13, apartado 1), las especificaciones técnicas necesarias para poder beneficiarse de ciertos sistemas de apoyo (artículo 13, apartado 2) o el fomento de determinados equipos en edificios privados o públicos (artículo 13, apartados 3 a 6).
67. Si bien la Comisión ha desistido de las imputaciones relacionadas con el artículo 13, apartados 1 y 3, mantiene la tesis según la cual no se han comunicado todavía medidas de transposición respecto del artículo 13, apartados 2, 4, 5 y 6, de la Directiva 2009/28, ni se ha adaptado el Derecho interno a estas disposiciones.
68. Es cierto que la República de Polonia no ha ofrecido ninguna indicación acerca de la transposición de estos preceptos, ni en sus escritos procesales ni en la vista de 7 de octubre de 2014.
69. Ahora bien, el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2009/28 dispone que los Estados miembros definirán « claramente
cualquier especificación técnica que deban respetar los equipos y sistemas de energías renovables para poder beneficiarse de los sistemas de apoyo». (22)
70. Este precepto, así como las garantías previstas en el artículo 13, apartados 4, 5 y 6, no ha sido ejecutado con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad exigidas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.
71. Por consiguiente, estimo que los incumplimientos relacionados con la falta de transposición del artículo 13, apartados 2, 4, 5 y 6, han sido probados suficientemente por la Comisión y perduran en el momento del examen de los hechos.
2. Sobre la transposición del artículo 14, apartados 2, 5 y 6, de la Directiva 2009/28
72. El artículo 14, apartados 2, 5 y 6, de la Directiva 2009/28 impone a los Estados miembros obligaciones concretas de información a los profesionales, en particular, a los planificadores o arquitectos (apartado 5), o a los ciudadanos en general (apartado 6).
73. Según las explicaciones ofrecidas por la República de Polonia en su escrito de dúplica, estas obligaciones han sido cumplidas recurriendo a una práctica administrativa general consistente en publicar determinada información en sitios de Internet públicos, como los de la Oficina de regulación de la energía, el Ministerio de economía y otras instituciones competentes que no se han determinado con mayor detalle.
74. Tal como he recordado en varias ocasiones, según reiterada jurisprudencia las disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad exigidas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.
75. De esta exigencia se infiere que «simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones de transposición de una Directiva» (véase la sentencia de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria, C‑507/04 [EU:C:2007:427], apartado 162 y jurisprudencia citada). (23)
76. Esta norma, recordada por el Tribunal de Justicia hace menos de un año en una sentencia dictada contra la República de Polonia (sentencia Comisión/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855), puede aplicarse igualmente al caso de autos: la práctica administrativa generalizada que invoca la República de Polonia no puede ser «comunicada» a la Comisión como medida de transposición. Tampoco constituye una transposición adecuada del artículo 14, apartados 2, 5 y 6, de la Directiva 2009/28.
3. Sobre la transposición del artículo 17, apartados 3, 4 y 5, y del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28
77. Los artículos 17 y 18 de la Directiva 2009/28 persiguen establecer un mercado interior de biocarburantes y biolíquidos.
78. Dichos biocarburantes y biolíquidos han de respetar los criterios de sostenibilidad previstos en el artículo 17, apartados 2 a 5, a fin de, por una parte, ser computados entre los que reúnen las exigencias de la Directiva y, por otra parte, poder acogerse a una ayuda financiera.
79. En la vista de 7 de octubre de 2014, la Comisión alegó que el legislador polaco, en la Ley de 21 de marzo de 2014 por la que se modifica la legislación sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos (Dz. U, posición 457), había optado por realizar una simple remisión a las disposiciones del artículo 17 de la Directiva y únicamente por lo que respecta a los biocarburantes. La República de Polonia no rebatió esta interpretación formal. Simplemente añadió que el método de remisión a la Directiva garantiza una transposición suficiente.
80. La lectura del artículo 1, apartado 18, de la citada Ley confirma que se ha introducido un nuevo capítulo 4 a en la Ley sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos, y que su nuevo artículo 28 a, apartado 1, se limita, únicamente por lo que se refiere a los biocarburantes, a remitir a los criterios de sostenibilidad previstos en el artículo 17, apartados 3 a 6, de la Directiva 2009/28.
81. Estimo que los criterios de sostenibilidad impuestos en estos preceptos no pueden considerarse de carácter meramente técnico. Por el contrario, su ejecución requiere la intervención del legislador polaco, sin que sea suficiente una mera remisión al texto de la Directiva. (24)
82. Así sucede, en particular, con el artículo 17, apartado 3, letra b), de la Directiva 2009/28, que prevé que «los biocarburantes y biolíquidos que se tengan en cuenta [...], no se producirán a partir de materias primas procedentes de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad, es decir tierras que a partir de enero de 2008 pertenecían a una de las siguientes categorías, con independencia de que sigan encontrándose en la misma situación: [...] b) zonas designadas: por ley o por las autoridades competentes pertinentes con fines de protección de la naturaleza [...]».
83. La mera remisión a una disposición de la Directiva que se remite a su vez, para la definición de un concepto necesario para su aplicación (las «tierras de elevado valor») a una decisión de designación resultante de una ley o de una autoridad competente no establecida de otro modo, no puede garantizar una transposición plena, por cuanto deja subsistir una situación de incertidumbre en cuanto al alcance del ámbito regulado por la Directiva 2009/28. (25) Por tanto, incumbía a la República de Polonia adoptar las disposiciones nacionales necesarias para la transposición de estas disposiciones.
84. Por otra parte, en contra de lo que establece el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, la Ley de 21 de marzo de 2014 por la que se modifica la legislación sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos no contiene ninguna disposición que, por un lado, obligue a los agentes económicos a «demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enunciados en el artículo 17, apartados 2 a 5» y, por otro, les exija utilizar a tal efecto el sistema de balance de masa que se describe en el artículo 18 de tal Directiva.
85. En aras de la exhaustividad, señalaré asimismo que, en sus escritos procesales, la República de Polonia sostuvo que los artículos 17 a 19 y 21 de la Directiva 2009/28 habían sido transpuestos en virtud del plan de acción nacional en materia de energías renovables, adoptado el 7 de diciembre de 2010 y notificado a la Comisión el 15 de diciembre de 2010.
86. Sin embargo, coincido en este punto con la tesis defendida por la Comisión. Los planes de acción nacionales previstos en el artículo 4 de la Directiva 2009/28 determinan los objetivos nacionales en relación con las cuotas de energía procedente de fuentes renovables consumidas en el transporte, la electricidad, la producción de calor y frío en 2020, teniendo en cuenta los efectos de otras medidas políticas relativas a la eficiencia en el consumo final de energía. (26) Dichos planes tienen por finalidad comunicar a la Comisión
y describir las medidas tomadas por los Estados miembros para alcanzar tales objetivos, así como las medidas requeridas para cumplir lo dispuesto en los artículos 13 a 19 de la Directiva 2009/28.
87. Así pues, se trata únicamente de un documento de información y programación. No puede satisfacer, por sí solo, las obligaciones positivas necesarias para atenerse a lo previsto en el artículo 17, apartados 3 a 5, y el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
D. Conclusión sobre los incumplimientos
88. De todas las consideraciones precedentes se deduce que:
— por una parte, al final del plazo fijado en el dictamen motivado remitido por la Comisión a la República de Polonia el 26 de marzo de 2012, esta última no había comunicado a la Comisión ni había adoptado las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a la Directiva 2009/28, y que,
— por otra parte, en el momento del examen de los hechos, la República de Polonia no había adaptado todavía su Derecho interno a los artículos 13, apartados 2, 4, 5 y 6; 14, apartados 2, 5 y 6; 17, apartados 3, 4 y 5, y 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, ni había comunicado a la Comisión medidas suficientes de transposición.
V. Sobre la aplicabilidad del artículo 260 TFUE, apartado 3
89. En el punto anterior he expuesto la conclusión de que, en el momento del examen de los hechos, la República de Polonia no había adaptado todavía su Derecho interno a los artículos 13, apartados 2, 4, 5 y 6; 14, apartados 2, 5 y 6; 17, apartados 3, 4 y 5, y 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, ni había comunicado a la Comisión medidas suficientes de transposición.
90. Si el Tribunal de Justicia coincidiera con esta conclusión, procederá examinar la pretensión de imposición de una multa coercitiva, formulada por la Comisión sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 3.
91. En efecto, una multa coercitiva constituye, por sí misma, un medio económico apropiado a efectos de incitar a un Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento constatado y para garantizar la plena ejecución de una directiva. (27)
92. No obstante, aunque la posibilidad de sancionar económicamente a un Estado a partir del primer recurso por incumplimiento fue introducida por el Tratado de Lisboa y es aplicable desde hace casi cinco años, el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de aplicarla y ni siquiera de interpretarla.
93. Según el artículo 260 TFUE, apartado 3, primer párrafo, «cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en virtud del artículo 258 [TFUE] por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, podrá, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado y que considere adaptado a las circunstancias». El segundo párrafo dispone que «si el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal en la sentencia».
94. El artículo 260 TFUE, apartado 3, plantea al menos cuatro cuestiones interpretativas que analizaré de modo sucesivo:
– En primer lugar, ¿pued e aplicarse el artículo 260 TFUE, apartado 3, a una directiva promulgada antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (ámbito de aplicación ratione temporis )?
– En segundo lugar, ¿debe la Comisión motivar de forma específica su decisión de solicitar la condena al pago de una multa coercitiva y/o una suma a tanto alzado sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 3?
– En tercer lugar, ¿qué tipo de comportamiento puede entrañar la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3 (ámbito de aplicación ratione materiae )?
– En cuarto lugar, ¿puede la Comisión extrapolar al supuesto de un primer incumplimiento el método de cálculo que utiliza en el ámbito del artículo 260 TFUE, apartado 2?
A. Aplicabilidad ratione temporis del artículo 260 TFUE, apartado 3
95. La República de Polonia y el Reino de los Países Bajos estiman que el artículo 260 TFUE, apartado 3, no es aplicable a las directivas adoptadas antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Habida cuenta de que el citado artículo establece que será aplicable cuando un Estado miembro ha incumplido «la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo» y dado que dicho procedimiento sólo surgió con el Tratado de Lisboa, no cabe aplicar tal artículo a las directivas adoptadas antes del 1 de diciembre de 2009. Así sucede en el caso de autos, puesto que la Directiva 2009/28 fue aprobada el 23 de abril de 2009 conforme al procedimiento de codecisión previsto en el artículo 251 CE, apartado 3.
96. No comparto la interpretación propugnada por estos dos Estados miembros.
97. Antes de nada, si bien el Tratado de Lisboa ha acuñado, en el artículo 289 TFUE, apartado 1, una terminología específica para designar el procedimiento de adopción de actos jurídicos de la Unión (y, en consecuencia, los actos jurídicos promulgados sobre esta base), resulta abusivo entender que se trata de un procedimiento distinto del procedimiento de codecisión aplicable con anterioridad.
98. Tanto el legislador de la Unión (28) como el Tribunal de Justicia (29) y la doctrina (30) entienden el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 289 TFUE, apartado 1, y el artículo 294 TFUE como una fiel reproducción del antiguo procedimiento de codecisión. La doctrina que se ha pronunciado más específicamente sobre el artículo 260 TFUE, apartado 3, también se muestra favorable a la aplicabilidad del mecanismo previsto en esta disposición a las directivas adoptadas con arreglo al procedimiento de codecisión. (31)
99. Procede añadir que el artículo 260 TFUE, apartado 3, establece una modalidad procesal, que es por tanto aplicable de forma inmediata a falta de normas transitorias especiales. Ahora bien, el Protocolo nº 36 sobre las disposiciones transitorias no contiene ningún precepto relativo al artículo 260 TFUE, apartado 3. (32)
100. Por otra parte, el plazo fijado por el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2009/28 para poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva terminó el 5 de diciembre de 2010. En consecuencia, no puede darse una aplicación retroactiva del artículo 260 TFUE, apartado 3, ya que el comportamiento imputado a la República de Polonia se originó necesariamente después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
101. Además, cuando se introdujo en el Tratado la posibilidad de condenar a un Estado miembro al pago de una multa coercitiva o una suma a tanto alzado por falta de ejecución de una primera sentencia por incumplimiento, el Tribunal de Justicia declaró que basta con comprobar «que todas las fases del procedimiento administrativo previo [...] se produjeron tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea» (33) para que esta nueva disposición pueda aplicarse. A mi juicio, cabe aplicar esta jurisprudencia, mutatis mutandis, al artículo 260 TFUE, apartado 3.
102. Por último, la aplicabilidad inmediata del artículo 260 TFUE, apartado 3, no puede suponer para los Estados miembros una infracción del principio de seguridad jurídica, por cuanto la Comisión advirtió, en su Comunicación sobre la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, de 11 de noviembre de 2010 (34) (en lo sucesivo, «Comunicación»), que aplicaría «el nuevo instrumento establecido por el artículo 260, apartado 3, así como los principios y criterios para su aplicación expuestos en la presente Comunicación, a los procedimientos iniciados con arreglo al artículo 258 después
de la publicación de la presente Comunicación, así como a los procedimientos iniciados antes de dicha publicación, con excepción de los procedimientos ya presentados ante el Tribunal». (35) Por otra parte, la Comisión se comprometió, en esta Comunicación, a no tener en cuenta el período anterior a la fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa a efectos de la fijación de la cuantía de las multas, por una parte, y en lo que respecta a la duración de la infracción, por otra.
103. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, estimo que el artículo 260 TFUE, apartado 3, se aplica en caso de falta de comunicación de las medidas de transposición de una directiva, como la Directiva 2009/28, que fue adoptada con arreglo al procedimiento de codecisión antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y cuyo plazo de transposición terminó después de esa fecha.
B. La decisión de solicitar el pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 3
104. El artículo 260 TFUE, apartado 3, precisa que la Comisión, si considera que un Estado miembro ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, podrá, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado.
105. Según la Comisión, «esta fórmula significa que la Comisión dispone de un amplio poder discrecional, similar al poder discrecional de incoar o no un procedimiento de infracción según lo dispuesto en el artículo 258 [TFUE], del que según jurisprudencia reiterada, dispone la Comisión». (36) La Comisión añade que considera «conveniente, por principio, recurrir al instrumento del artículo 260, apartado 3, en todos los asuntos relativos a los incumplimientos contemplados por esta disposición». (37)
106. Sin embargo, algunos se han preguntado si esta precisión del Tratado, en la que se presume una facultad discrecional que no figura en el artículo 260 TFUE, apartado 2, requiere que la Comisión aporte una motivación específica cuando decida hacer uso de esta posibilidad.
107. No lo creo así.
108. En efecto, la posibilidad de solicitar la condena del Estado miembro al pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado por el incumplimiento de la obligación de informar de las medidas de transposición de una directiva está comprendida necesariamente en el marco del procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE. Ahora bien, es cierto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión no está obligada a iniciar un procedimiento con arreglo a esta disposición, sino que, por el contrario, dispone a este respecto de una amplia facultad de apreciación. (38) El artículo 260 TFUE, apartado 3, se limita, en realidad a subrayar y confirmar esta facultad discrecional en lo que se refiere a un elemento particular del procedimiento en un contexto específico, a saber, la solicitud de que se imponga una sanción económica a un Estado miembro con ocasión del primer recurso por incumplimiento como consecuencia de la falta de comunicación de las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo.
109. Por lo tanto, esta posibilidad está englobada en la decisión de la Comisión de entablar un procedimiento sobre la base del artículo 258 TFUE, que no está sujeta al control del Tribunal de Justicia, (39) mientras que la decisión de imponer una multa coercitiva o una suma a tanto alzado sólo corresponde al Tribunal. Como el Tribunal de Justicia declaró acerca del antiguo artículo 228 CE (actualmente artículo 260 TFUE), «el tenor del artículo 228 CE no indica, ni más ni menos que su finalidad [...], que la condena al pago de una suma a tanto alzado deba ser automática, como sugiere la Comisión en la comunicación de 2005. Al establecer que el Tribunal de Justicia “podrá” imponer al Estado miembro infractor el pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado, esa disposición confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer tales sanciones». (40) En mi opinión, cabe aplicar esta interpretación al artículo 260 TFUE, apartado 3, y a la decisión adoptada, por principio, por la Comisión en el punto 17 de su Comunicación. En efecto, el verbo «poder» también se emplea en el artículo 260 TFUE, apartado 3, que dispone que el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, « podrá
imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de la multa coercitiva». (41)
110. Asimismo, la seguridad jurídica está garantizada igualmente ya que la decisión de la Comisión de recurrir «por principio» a este mecanismo figura en su Comunicación. Ciertamente, la salvedad según la cual la Comisión no excluye que puedan surgir casos particulares en los que le parezca inadecuada una solicitud de sanciones en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, puede suponer, en su caso, una diferencia de trato entre los Estados miembros. Sin embargo, ello es inherente al procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE y a la facultad de apreciación que se confiere, por una parte, a la Comisión, en lo que respecta a la iniciación del procedimiento y, por otra parte, al Tribunal de Justicia a efectos de la imposición y el importe de la sanción económica.
111. A este respecto, sin duda no es ocioso recordar que el Tribunal de Justicia ya ha afirmado que la Comisión, habida cuenta del margen de apreciación del que dispone, tiene libertad para incoar un procedimiento por incumplimiento únicamente «contra algunos
de los Estados miembros que se encuentren en una situación comparable desde el punto de vista del respeto al Derecho comunitario». (42) Por consiguiente, considero que esta facultad de apreciación debe reconocerse, a fortiori, a efectos del ejercicio de una modalidad de dicho recurso. (43)
112. Por último, si en su Comunicación la Comisión estima oportuno recurrir por principio al instrumento del artículo 260 TFUE, apartado 3, en todos los asuntos referentes a los incumplimientos previstos en ese precepto, la pertinencia de esta decisión deberá en todo caso estar motivada en cada asunto y especialmente en lo que se refiere a la evaluación de la cuantía de la multa coercitiva. (44) La motivación de los criterios utilizados para esta evaluación ofrece indefectiblemente al Estado la posibilidad de comprender la decisión tomada por la Comisión o impugnarla por improcedente ante el Tribunal de Justicia.
113. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, estimo pues que la Comisión no motivó de forma específica su decisión de hacer uso de la posibilidad que le ofrece el artículo 260 TFUE, apartado 3, de solicitar la condena de un Estado miembro a una multa coercitiva o a una suma a tanto alzado por no haber informado de las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo.
C. Aplicabilidad ratione materiae del artículo 260 TFUE, apartado 3
114. La determinación del ámbito de aplicación material del artículo 260 TFUE, apartado 3, plantea la cuestión más compleja. ¿Hay que atenerse al tenor literal del artículo 260 TFUE, apartado 3, que no parece presentar ambigüedad alguna al establecer únicamente la obligación de un Estado miembro de « informar
sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo» (45) o ha de interpretarse esta disposición en el sentido de que se refiere también a la falta de transposición ?
115. En mi opinión, no es posible acoger la primera interpretación, defendida por la República de Polonia y el Reino de los Países Bajos, so pena de privar de toda eficacia y utilidad a este expediente.
4. Una simple comunicación o la exigencia de una transposición
116. El objetivo del artículo 260 TFUE, apartado 3, consiste en combatir con mayor eficacia las demoras en la transposición de una Directiva. (46) Como señala acertadamente la doctrina, «sería incoherente impedir que la Comisión actuara contra un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, por el hecho de que éste hubiera comunicado a la Comisión las medidas de transposición; en efecto, en tal caso nada impediría a dicho Estado miembro comunicar a la Comisión cualquier medida de transposición, incluso aquellas que no tuvieran relación alguna con la directiva de que se trata. [...] Por consiguiente, no cabe acoger esta interpretación estricta». (47)
117. Además, resulta difícil concebir que un Estado miembro que no ha comunicado a la Comisión las medidas de adaptación de su Derecho interno a una directiva —al margen de que la haya o no transpuesto efectivamente o únicamente haya omitido la comunicación de las medidas de transposición de una directiva que, sin embargo, ha sido efectivamente objeto de transposición— y contra el cual se ha iniciado la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento, se abstenga de remitir algún documento antes del final del plazo del dictamen motivado.
118. En estas circunstancias, dado que para cumplir la obligación prevista en el artículo 206 TFUE, apartado 3, sería suficiente que el Estado miembro comunicara a la Comisión cualquier documento presentándolo como una «medida de transposición», es evidente que dicho artículo nunca llegaría a aplicarse.
119. Por el contrario, la segunda interpretación, al centrarse en la falta de transposición, y no sólo en la inexistencia material de «información», la segunda interpretación del artículo 260 TFUE, apartado 3, permite conferir efecto útil al nuevo expediente instaurado por el Tratado de Lisboa posibilitando ejercer una presión real sobre un Estado miembro con objeto de asegurar la transposición rápida de una directiva.
120. No obstante, esta interpretación del artículo 260 TFUE, apartado 3, entraña inexorablemente otra cuestión: ¿hay que verificar la existencia de una transposición, cualquiera que sea, o de una transposición correcta?
5. Una transposición total o parcial, correcta o incorrecta
121. En los debates sobre el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa ya se había contemplado modificar el Tratado para autorizar la condena al pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado a partir del primer recurso por incumplimiento.
122. Ateniendo a los trabajos preparatorios de dicho proyecto, de la nota de transmisión del Praesidium de la Convención (Secretaría de la Convención Europea, CONV 734/03), de 12 de mayo de 2003, se desprende que «en la práctica estos casos de “no comunicación” (cuando el Estado miembro no ha adoptado ninguna medida de transposición) se distinguen de los casos de transposición incorrecta [cuando las medidas de transposición adoptadas por el Estado miembro no son, a juicio de la Comisión, conformes a la Directiva (o ley marco)]. La disposición propuesta sólo se aplicaría al segundo supuesto». (48)
123. En su Comunicación, la Comisión precisa qué entiende por transposición «incorrecta». Según la Comisión, «el incumplimiento contemplado en el artículo 260, apartado 3, cubre tanto la ausencia total de comunicación de cualesquiera medidas de transposición de una directiva como el hipotético caso de una comunicación incompleta de medidas de transposición. Este último caso puede producirse, sea cuando las medidas de transposición comunicadas no cubren todo el territorio del Estado miembro, sea cuando la comunicación es incompleta en cuanto a las medidas de transposición que corresponden a una parte de la directiva. Cuando el Estado miembro proporcione todas las explicaciones necesarias sobre la manera en que considera haber efectuado la transposición íntegra de la directiva, la Comisión podrá considerar que el Estado miembro no faltó a su obligación de comunicar las medidas de transposición y, por lo tanto, el artículo 260, apartado 3, no será aplicable. Un posible desacuerdo, referente al carácter suficiente de las medidas de transposición comunicadas o a normas jurídicas existentes en el ordenamiento jurídico nacional, formará parte del procedimiento normal sobre la transposición correcta de la directiva, en virtud del artículo 258 [TFUE] ». (49)
124. Así pues, la propia Comisión no parece desear realizar un examen sobre el «fondo» en el marco del primer recurso por incumplimiento, tal como confirmó además en sus observaciones escritas presentadas en el presente litigio y en la vista de 7 de octubre de 2014.
125. Me pregunto, no obstante, sobre si es posible comprobar si una transposición ha sido completa sin examinar el contenido, y por tanto el fondo, de la norma de transposición comunicada.
126. En efecto, distinguir la transposición de una directiva de su aplicación es algo sencillo: la transposición puede haberse realizado de forma correcta, pero aplicarse indebidamente en la práctica. El examen de estas dos situaciones puede efectuarse de forma independiente sin grandes dificultades, ya que el segundo supuesto no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3.
127. En cambio, establecer un límite claro entre la comprobación de una transposición completa
y de una transposición correcta
me parece bastante más aventurado. (50) Determinar un criterio como el error manifiesto o el error caracterizado, que permita excitar la facultad de proponer una sanción económica con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, me parece ilusorio y una fuente de confusión.
128. A mi juicio, esta dificultad es aún mayor a la luz del margen de apreciación que confiere a los Estados miembros el artículo 288 TFUE, párrafo tercero.
129. En efecto, la libertad de los Estados miembros ha sido confirmada de forma reiterada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. «Por consiguiente, aunque sea indispensable que la situación jurídica que se desprende de las medidas nacionales de adaptación del Derecho interno sea suficientemente precisa y clara para permitir que los particulares afectados conozcan la extensión de sus derechos y obligaciones, no es menos cierto que, según el propio tenor del artículo 288 [TFUE], párrafo tercero, los Estados miembros pueden elegir la forma y medios de ejecutar las directivas que permitan garantizar del mejor modo el resultado que éstas persiguen y que de dicha disposición se desprende que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una acción legislativa en cada Estado miembro. El Tribunal de Justicia también ha declarado repetidamente que no siempre se exige una transcripción formal de lo establecido por una directiva en una disposición legal expresa y específica, ya que para el cumplimiento de la directiva puede bastar, en función de su contenido, un contexto jurídico general». (51)
130. En otros términos, como ya he recordado con motivo del examen de los incumplimientos imputados a la República de Polonia, la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una norma legal expresa y específica. (52) Es indispensable, en cambio, que las disposiciones de una directiva se ejecuten con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad exigidas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica. (53)
131. Por consiguiente, en el contexto de libertad reglada que se ha descrito en los puntos precedentes, me parece difícil comprobar si concurren los requisitos de certeza, especificidad, precisión y claridad mediante un simple examen superficial y formal del marco legislativo o reglamentario vigente.
132. El comportamiento de la Comisión en los dos asuntos inscritos para la vista de 7 de octubre de 2014 refleja esta dificultad. Mientras que en el presente asunto afirmó que no deseaba examinar si las medidas nacionales transponen «de forma adecuada» los preceptos de la Directiva, (54) en el asunto Comisión/Rumanía (C‑405/13), (55) explicó que el control que ejerce al amparo del artículo 260 TFUE, apartado 3, no se limita a la mera comprobación de la omisión de notificación de las medidas de adaptación del Derecho nacional a la Directiva, sino que debe, por el contrario, analizar el contenido
de las medidas nacionales de transposición de la Directiva que el Estado miembro le ha comunicado, con objeto de poder apreciar la falta (total o parcial) de adaptación del Derecho interno a las obligaciones establecidas por el legislador de la Unión. (56)
133. La propia evolución del caso de autos pone de manifiesto la dificultad práctica de la opción elegida por la Comisión.
134. En efecto, la Comisión confirmó en la vista de 7 de octubre de 2014 que mantenía su recurso (interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE) y su solicitud de multa coercitiva (en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3) por la transposición incompleta
de la Directiva.
135. Pues bien, tomando como ejemplo el artículo 17, apartados 3 a 5, de la Directiva 2009/28, he indicado anteriormente que la Ley de 21 de marzo de 2014 promulgada por la República de Polonia para modificar la legislación sobre biocomponentes y biocarburantes líquidos ejecutó esas disposiciones mediante una mera remisión al texto de la Directiva.
136. Con todo, cuando la Comisión afirma que dicha remisión no garantiza la transposición «completa» de la Directiva 2009/28, no puedo quitar la razón a la República de Polonia que percibe en este comportamiento una contradicción con el punto 19 de la Comunicación de la Comisión.
137. Efectivamente, se trata de un supuesto evidente de «posible desacuerdo, referente al carácter suficiente de las medidas de transposición comunicadas». (57) Pues bien, conforme al punto 19 de la Comunicación antes citada, tal supuesto «formará parte del procedimiento normal sobre la transposición correcta de la directiva».
138. A mi juicio, esta diferenciación entre el carácter completo o incompleto, o correcto o incorrecto de la transposición de una Directiva no tiene razón de ser.
139. Así es, considero que el Tribunal de Justicia no puede aplicar el artículo 260 TFUE, apartado 3, sin examinar la suficiencia de las medidas de transposición, ya que en otro caso el objetivo de dicho artículo podría eludirse con demasiada facilidad. Desde este punto de vista, es preciso que la Comisión tenga la posibilidad, desde el inicio del procedimiento, de llevar a cabo ese mismo examen.
140. Por otra parte, esta interpretación del artículo 260 TFUE, apartado 3, no contraviene en absoluto el reparto de funciones y competencias entre las distintas instituciones que intervienen en el procedimiento. Si bien la Comisión propone al Tribunal de Justicia que condene al Estado miembro de que se trata al pago de una multa coercitiva o una suma a tanto alzado, corresponde únicamente al Tribunal decidir si acoge o no esa solicitud y en qué medida (sin superar el importe propuesto por la Comisión). Además, en caso de divergencia en la apreciación de la corrección o incorrección de la transposición, el Estado miembro afectado, por su parte, tiene la oportunidad de demostrar a la Comisión en el procedimiento administrativo previo y después al Tribunal de Justicia en el eventual procedimiento contencioso, que ha cumplido plenamente sus obligaciones.
141. Únicamente en la última fase de este procedimiento, el carácter manifiesto o caracterizado de la transposición incorrecta o incompleta podría, en su caso, resultar pertinente, disponiendo el Tribunal de Justicia de un amplio margen de apreciación en materia de imposición de sanciones económicas. (58)
142. Del mismo modo que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la transposición incorrecta de un artículo de una directiva no constituye necesariamente una vulneración suficientemente caracterizada que pueda dar lugar a la indemnización de los daños sufridos a causa de una decisión errónea del legislador nacional, (59) el Tribunal, en su decisión de condenar a un Estado miembro al pago de una multa coercitiva o una suma a tanto alzado, podría optar por tener en cuenta que dicho Estado miembro sólo comunicó medidas que constituyen una transposición incorrecta manifiesta o caracterizada.
143. La única consecuencia de acoger la interpretación literal y restrictiva del artículo 260 TFUE, apartado 3 (es decir, la falta de comunicación stricto sensu ) o una interpretación intermedia (es decir, que limite la aplicación del citado artículo a los casos de transposición incompleta sin un examen sobre el fondo o a los supuestos de transposición incorrecta manifiesta) consistiría hacer ganar tiempo a los Estados miembros incumplidores.
144. Efectivamente, en estos supuestos la Comisión, después de que el Tribunal de Justicia declarara la falta de notificación de las medidas de transposición de una Directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, estaría obligada a interponer un segundo recurso al amparo del artículo 258 TFUE, en esta ocasión solicitando que se declare la falta de transposición «correcta» y, en su caso, un tercer recurso de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, por inejecución de esta «segunda» sentencia. Esta prolongación de los procedimientos sería totalmente contraria a la intención que inspiró la introducción del artículo 260 TFUE, apartado 3, en el Tratado.
145. En conclusión, a la luz de las consideraciones precedentes, propongo interpretar el artículo 260 TFUE, apartado 3, en el sentido de que faculta a la Comisión a solicitar al Tribunal de Justicia la imposición de una multa coercitiva o una suma a tanto alzado a un Estado miembro que no haya comunicado ninguna medida de transposición en el plazo señalado por la Directiva o sólo haya comunicado medidas que constituyen únicamente una transposición incompleta o incorrecta de tal Directiva.
D. Determinación de la cuantía de la multa coercitiva o de la suma a tanto alzado
146. Según la posición seguida por la Comisión en los puntos 23 y 28 de su Comunicación relativa a la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, la multa coercitiva y, en su caso, la suma a tanto alzado que la Comisión proponga con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, se calcularán según el mismo método utilizado para los recursos ante el Tribunal de conformidad con el apartado 2 de dicho artículo, como se explica en los puntos 14 a 18 de la Comunicación de 13 de diciembre de 2005 [SEC(2005) 1658] (en lo sucesivo, «Comunicación de 2005»).
147. Esta postura de la Comisión me parece oportuna por tres razones.
148. En primer lugar, dado que los instrumentos financieros previstos en el artículo 260 TFUE, apartado 3, son idénticos a los establecidos en el apartado 2 de ese mismo artículo, no aprecio ningún motivo para impedir a la Comisión utilizar el mismo método de cálculo, habida cuenta de que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien las directrices como las recogidas en las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal, contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de dicha institución. (60)
149. En segundo lugar, los objetivos perseguidos por el artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3, son similares en ambos supuestos.
150. Al igual que el procedimiento previsto en el artículo 260 TFUE, apartado 2, tiene por objeto inducir a un Estado miembro infractor a ejecutar una sentencia dictada en un procedimiento por incumplimiento y, por ende, garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión, (61) el objetivo del artículo 260 TFUE, apartado 3, consiste en «incitar con mayor fuerza a los Estados miembros a transponer las directivas en los plazos fijados por el legislador y garantizar así la eficacia real de la legislación de la Unión ». (62)
151. Por otra parte, esta metodología no puede perjudicar a los Estados miembros ya que, según la reiterada jurisprudencia desarrollada en el marco de la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 2, antes citada, el Tribunal de Justicia dispone, en definitiva, de un amplio margen de apreciación en materia de imposición de sanciones económicas. Por consiguiente, tal como he señalado anteriormente, las directrices como las contenidas en las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, sino que contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de dicha institución. (63)
152. En estas circunstancias, las propuestas de la Comisión constituyen simples indicaciones (64) o una referencia útil. (65)
153. Sin perjuicio del hecho de que, a tenor del artículo 260 TFUE, apartado 3, segundo párrafo, el importe indicado por la Comisión con arreglo a este artículo constituye un límite que el Tribunal de Justicia no puede superar —a diferencia del supuesto recogido en el artículo 260 TFUE, apartado 2—, a mi juicio cabe aplicar esta jurisprudencia en los dos supuestos, ya que la formulación del Tratado es idéntica en ambos apartados.
154. En efecto, por una parte, el artículo 260 TFUE, apartado 2, segundo párrafo, dispone que «si el Tribunal declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva» (66) y, por otra parte, el artículo 260 TFUE, apartado 3, segundo párrafo, establece que «si el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá
imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión». (67)
155. A mi entender, esta limitación se aplica no sólo al importe de la medida elegida por la Comisión, sino también a la elección del propio instrumento. En otras palabras, estimo que si la Comisión opta por solicitar únicamente al Tribunal de Justicia la condena de un Estado miembro al pago de una multa coercitiva, el Tribunal no podrá decidir imponerle una suma a tanto alzado.
156. En tercer lugar y por último, los criterios adoptados por la Comisión para determinar una multa coercitiva no son sólo idénticos en su Comunicación relativa a la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 2, por una parte, y en la Comunicación relativa a la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, por otra, sino que también son conformes a los seguidos por el Tribunal de Justicia en reiterada jurisprudencia.
157. Estos elementos de apreciación son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción, (68) es decir, en palabras del Tribunal de Justicia, su «naturaleza coercitiva». (69) La gravedad de la infracción dependerá de la importancia de la norma de Derecho de la Unión de que se trate y las consecuencias de la falta de ejecución en los intereses públicos y privados. (70)
158. Si el Tribunal de Justicia considerara, por el contrario, que el elemento que permite la condena al pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva conforme al artículo 260 TFUE, apartado 3, ha de ser únicamente la falta de comunicación de las medidas de transposición, el coeficiente de gravedad debería ser, lógicamente, idéntico por cada incumplimiento de este tipo, puesto que no existiría en ningún caso relación alguna con el contenido de la Directiva.
159. La urgencia que exista para inducir al Estado miembro afectado a cumplir sus obligaciones es también un factor determinante, al igual que la capacidad de pago de dicho Estado miembro. (71)
160. En conclusión, estimo que la utilización por la Comisión del mismo método en la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 260 TFUE, forma parte de la gestión coherente de los medios que el Tratado pone a su disposición para garantizar una aplicación efectiva del Derecho de la Unión. Esta solución ofrece además una mayor previsibilidad a los Estados miembros y, en consecuencia, incrementa la seguridad jurídica.
VI. Sobre la determinación de la multa coercitiva en el caso de autos
A. La propuesta de la Comisión
161. En el presente asunto, la Comisión indicó en su recurso un coeficiente de gravedad de 10 (en una escala de 1 a 20) y un coeficiente de duración de 2,7 (con un máximo 3, calculado aplicando un multiplicador de 0,10 por cada mes de demora entre el 6 de diciembre de 2010 —el día siguiente a la expiración del plazo de transposición fijado por el artículo 27 de la Directiva 2009/28— y la fecha en la que la Comisión decidió interponer recurso ante el Tribunal de Justicia, es decir, el 21 de marzo de 2013). Según la versión actualizada de la Comunicación utilizada entonces por la Comisión, (72) el factor «n» de la República de Polonia era de 7,71 y el tanto alzado de base uniforme de 640 euros por día. En virtud de estos criterios, la Comisión propuso un importe de 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 euros.
162. Tras su decisión de 1 de octubre de 2014 de limitar el objeto del recurso, la Comisión ajustó también el importe de la multa coercitiva reclamada. Por un lado, actualizó la cuantía del tanto alzado de base uniforme y el factor «n» con arreglo a su última Comunicación (73) y, por otra parte, adaptó el factor de duración y redujo el coeficiente de gravedad. En virtud de estos nuevos criterios, la Comisión propone una multa coercitiva de 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 euros por día de demora en la ejecución de las disposiciones infringidas.
B. Apreciación
163. El Tribunal de Justicia no está obligado a presentar los pormenores de su cálculo. (74) Asimismo puede optar por imponer un importe apreciando las circunstancias del asunto ex aequo et bono . (75) En todo caso, a la vista del tenor concreto del artículo 260 TFUE, apartado 3, deberá mantenerse dentro del «límite del importe indicado por la Comisión» (artículo 260, apartado 3, segundo párrafo, última parte de la primera frase).
164. Sin cuestionar la libertad de apreciación del Tribunal de Justicia para determinar la multa coercitiva o la suma a tanto alzado, me inclino, por las razones de previsibilidad, coherencia y seguridad jurídica antes mencionadas, por fijar el importe de la multa coercitiva adeudada en el caso de autos partiendo del cálculo de la Comisión. Dicho cálculo constituye, retomando la expresión del Abogado General Kokott, un «buen punto de partida». (76) La doctrina parece mostrarse también receptiva a este método que garantiza la transparencia. (77)
6. Apreciación de la gravedad del incumplimiento
165. La Comisión justificó el coeficiente de gravedad de 10 por la importancia de la Directiva 2009/28 dentro del paquete «energía y clima». Según la Comisión, la falta de transposición de la citada Directiva por la República de Polonia impide fomentar el consumo de energía procedente de fuentes renovables en los sectores de la electricidad, la calefacción y refrigeración, y el transporte. Además, los biocarburantes y biolíquidos apoyados y tomados en consideración por la República de Polonia no cumplen necesariamente los criterios de sostenibilidad previstos en la Directiva 2009/28. Esta situación favorece un desarrollo masivo de la energía generada a partir de fuentes convencionales, lo que contraviene la política de la Unión Europea en materia de clima y energía, y perjudica los intereses de los consumidores e inversores o de los agentes económicos que operan en el sector.
166. La protección del medio ambiente se encuentra en el núcleo de la Directiva 2009/28. En efecto, «el control del consumo de energía en Europa y la mayor utilización de la energía procedente de fuentes renovables, junto con el ahorro energético y una mayor eficiencia energética, constituyen una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático». (78) La mejora de la eficiencia energética es un objetivo clave de la Unión. (79)
167. La base legal de la Directiva 2009/28 así lo confirma. Aprobada sobre la base del artículo 175 CE (actualmente artículo 192 TFUE), dicha Directiva constituye incuestionablemente un acto destinado a realizar los objetivos establecidos en el artículo 191 TFUE, es decir, la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas o la utilización prudente y racional de los recursos naturales.
168. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de insistir en que, cuando un incumplimiento puede perjudicar el medio ambiente, reviste especial
gravedad. (80)
169. A raíz de la limitación del objeto del recurso, la Comisión redujo el coeficiente de gravedad de 10 a 4. En la vista de 7 de octubre de 2014, justificó esa reducción por la considerable disminución del número de artículos de la Directiva 2009/28 que no habían sido aún transpuestos.
170. Si bien es cierto que la magnitud del incumplimiento de la República de Polonia es significativamente menor en el día del examen de los hechos, estimo que tal reducción del coeficiente de gravedad envía una mala señal puesto que, a diferencia del objetivo sancionador de la suma a tanto alzado, la multa coercitiva persigue una ejecución del Derecho de la Unión completa y lo más rápida posible.
171. Por otra parte, ¿es aún necesario recordar la importancia fundamental de la protección del medio ambiente y la necesidad absoluta de introducir sin demora soluciones prácticas que garanticen la producción de energía sostenible?
172. En estas circunstancias, dado que el Tribunal de Justicia debe respetar, en el marco concreto del artículo 260 TFUE, apartado 3, los límites del importe propuesto por la Comisión, considero que el coeficiente fijado por la Comisión ciertamente no está sobrevalorado en absoluto.
173. Finalmente, procede observar que la República de Polonia, aunque fue advertida desde el inicio del procedimiento administrativo previo del riesgo de que se le impusiera una multa coercitiva, no estimó necesario cooperar de forma eficaz con la Comisión ni anticipar la transposición de la Directiva 2009/28 para antes del mes de julio de 2013.
174. Por ello, la gravedad del incumplimiento, por un lado, y la exigencia de asegurar el carácter coercitivo de la multa, por otro, justifican como mínimo el factor de gravedad propuesto por la Comisión.
7. Apreciación de la duración del incumplimiento
175. De conformidad con el punto 27 de la Comunicación y la Comunicación de 2005, la Comisión fijó inicialmente el coeficiente de duración en 2,7.
176. Dicho coeficiente se calculó aplicando un multiplicador de 0,10 por cada mes de demora entre el 6 de diciembre de 2010 —el día siguiente a la expiración del plazo de transposición establecido por el artículo 27 de la Directiva 2009/28— y la fecha en la que la Comisión decidió interponer recurso ante el Tribunal de Justicia, es decir, el 21 de marzo de 2013.
177. Sin embargo, con arreglo a reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia debe determinar la duración del incumplimiento tomando como punto de referencia el momento en que aprecia los hechos y no la fecha en que la Comisión interpone su recurso ante aquél. (81)
178. En el caso de autos, transcurrieron 46 meses hasta el día de la vista. Así pues, el coeficiente de 3 propuesto finalmente por la Comisión en su escrito de 1 de octubre de 2014 está justificado.
8. Tanto alzado de base uniforme e indicación de la capacidad de pago
179. Los coeficientes de gravedad y duración son conocidos. En rigor, procede aplicar los datos actualizados recogidos en la última Comunicación de la Comisión, titulada «Actualización de los datos para calcular las sumas a tanto alzado y las multas coercitivas que propondrá la Comisión al Tribunal de Justicia en los procedimientos de infracción». (82)
180. En efecto, esta actualización permite tomar en consideración de forma óptima la capacidad de pago del Estado miembro afectado a la luz de los últimos datos económicos disponibles. (83)
181. En consecuencia, debe adoptarse un tanto alzado de base uniforme de 660 euros y un factor «n» de capacidad de pago de 7,75.
9. Conclusión sobre la cuantía de la multa coercitiva
182. Como ya he indicado, la propuesta de la Comisión supone, en el ámbito del artículo 260 TFUE, apartado 3, un límite máximo que debe respetar el Tribunal al apreciar la multa coercitiva que va a imponer.
183. Pues bien, a la vista de la valoración que he realizado, no puedo plantear al Tribunal una multa coercitiva de menor cuantía que la propuesta por la Comisión. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que imponga a la República de Polonia una multa coercitiva de 61 380 euros por día de demora hasta que ésta comunique a la Comisión las medidas de transposición de la Directiva 2009/28.
C. Determinación de la fecha en la que la obligación de pago surtirá efecto
184. De conformidad con el segundo párrafo del artículo 260 TFUE, apartado 3, incumbe al Tribunal de Justicia fijar expresamente en la sentencia la fecha en la que la obligación de pago surtirá efecto.
185. A este respecto, sugiero seguir el planteamiento adoptado recientemente por el Tribunal de Justicia, que consiste en ordenar el pago de la multa a partir de la fecha de la sentencia, siempre que el incumplimiento «continúe en la fecha en que se dicte». (84)
VII. Costas
186. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
187. En el presente asunto, la Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República de Polonia, y ésta ha perdido el proceso en lo esencial. Procede por tanto condenarla a cargar con todas las costas.
188. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
VIII. Conclusión
189. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente:
1) Al no haber comunicado a la Comisión Europea ni adoptado, antes de la expiración del plazo fijado por la Comisión en el dictamen motivado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
2) Dado que, en la fecha del examen de los hechos, todavía no ha remitido comunicación a la Comisión ni adaptado su Derecho interno a los artículos 13, apartados 2, 4, 5 y 6; 14, apartados 2, 5 y 6; 17, apartados 3, 4 y 5, y 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 la República de Polonia persiste en su incumplimiento y, en consecuencia, es condenada a abonar a la Comisión, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», una multa coercitiva diaria de 61 380 euros a partir de la fecha de la sentencia, siempre que el incumplimiento continúe en la fecha en que se dicte, y hasta que comunique a la Comisión las medidas que garanticen la transposición de la Directiva 2009/28.
3) Condenar en costas a la República de Polonia.
4) El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
(1) .
(2)  — DO L 140 de 10.10.2002, p. 16.
(3)  — A este respecto, procede señalar la falta de interés de los Estados miembros en esta cuestión. Así es, únicamente el Reino de los Países Bajos ha intervenido. Del mismo modo, con excepción de la República de Estonia, ningún otro Estado miembro intervino en el asunto Comisión/Rumanía (C‑405/13), cuya vista fue fijada inicialmente para el 7 de octubre de 2014 y que planteaba el mismo problema interpretativo. La Comisión desistió de dicho recurso el 2 de octubre de 2014, por estimar que Rumanía le había comunicado las medidas de trasposición de la Directiva de que se trataba.
(4)  — Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y mejorar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L 140, p. 63).
(5)  — Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el gasóleo, se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE (DO L 140, p. 88).
(6)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia (79/72, EU:C:1973:70), apartado 7.
(7)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Alemania (C‑59/89, EU:C:1991:225), apartado 18; Comisión/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388), apartado 51; Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), apartado 21, y Comisión/Portugal (C‑277/13, EU:C:2014:2208), apartado 43.
(8)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Alemania (C‑137/96, EU:C:1997:566), apartado 8, y Comisión/Polonia (C‑362/10, EU:C:2011:703), apartado 58.
(9)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388), apartado 27.
(10)  — Ibidem, apartado 27.
(11)  — Ibidem, apartado 29.
(12)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Irlanda (C‑282/02, EU:C:2005:334), apartado 40, y Comisión/Alemania (C‑152/05, EU:C:2008:17), apartado 15.
(13)  — Véase, en este sentido, un comportamiento totalmente idéntico de la República de Polonia, condenado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), apartados 25 y 26.
(14)  — Apartado 19.
(15)  — Sentencia Comisión/Polonia (C‑326/09, EU:C:2011:155), apartado 20. Véanse también el apartado 18 de esta sentencia, que recoge una recapitulación de los principios, y el apartado 15 de la sentencia Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683).
(16)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388), apartado 27.
(17)  — «La falta de respuesta, en un plazo razonable, a las cuestiones planteadas por la Comisión dificultó en gran medida el cumplimiento de la misión que incumbe a ésta y, por ello, constituye una violación de la obligación de cooperación establecida por el artículo [4 TUE, apartado 3]» (sentencia Comisión/Grecia, C‑137/91, EU:C:1992:272), apartado 6.
(18)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Luxemburgo (C‑32/05, EU:C:2006:749), apartados 52 a 56.
(19)  — Apartados 43 y 44 del escrito de contestación de la República de Polonia.
(20)  — Sentencias Comisión/Polonia (C‑326/09, EU:C:2011:155), apartado 22, y Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), apartado 23, así como las citadas en la nota 8 de las presentes conclusiones. Véase también la sentencia Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres (C‑444/09 y C‑456/09, EU:C:2010:819), en la que, en el marco de una petición de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia declaró, tras recordar la obligación de los Estados miembros de adoptar un acto positivo de adaptación del Derecho interno en el caso de que una directiva prevea expresamente que las disposiciones de transposición de la misma hagan referencia a esta última o vayan acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial, que «es cierto que los Estados miembros pueden ser condenados por haber incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo [que prevé la obligación de hacer referencia a la directiva], mediante un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE» (apartado 63). No obstante, el Tribunal añadió que «de ello no se deduce necesariamente [...] que una medida nacional que no hace referencia en su exposición de motivos a la directiva de que se trate no pueda considerarse una medida válida de transposición de ésta al Derecho interno» (apartado 63).
(21)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Irlanda (C‑374/11, EU:C:2012:827), apartado 33, en la que el incumplimiento consistía en la «falta de ejecución de una sentencia anterior».
(22)  — El subrayado es mío.
(23)  — Sentencia Comisión/Polonia (C‑281/11, EU:C:2013:855), apartado 105.
(24)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Alemania (C‑96/95, EU:C:1997:165), apartados 36 y 37.
(25)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Polonia (C‑311/10, EU:C:2011:702), apartados 49 y 50.
(26)  — Artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
(27)  — En este sentido, en cuanto a la idoneidad de la multa coercitiva para garantizar la plena ejecución de una primera sentencia en la que se declara el incumplimiento de un Estado miembro, véanse en particular las sentencias Comisión/España (C‑610/10, EU:C:2012:781), apartado 114, y Comisión/Luxemburgo (C‑576/11, EU:C:2013:773), apartado 45.
(28)  — Según el Observatorio legislativo del Parlamento Europeo, la Directiva 2009/28 fue aprobada siguiendo el «procedimiento legislativo ordinario (antiguo procedimiento de codecisión)» (disponible en Internet en la dirección siguiente: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2008/0016(COD) & l=FR
tab-0). La base de datos del Consejo recoge también esta Directiva entre las que han sido adoptadas mediante el procedimiento legislativo ordinario (disponible en Internet en la dirección siguiente: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary-legislative-procedure/search-in-database/by-specific-dossier?command=Result & lang=fr & cmsid= & code=2008/0016 & keywords= & president= & dgc= & coreper=-1).
(29)  — Véase, en este sentido, la sentencia Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), apartado 61. En esa sentencia, que corrobora la postura del Tribunal General de excluir los actos legislativos del ámbito de aplicación del artículo 263 TFUE, apartado 4, in fine, el Tribunal de Justicia confirmó de forma implícita que el reglamento controvertido en ese asunto, aprobado sobre la base del artículo 251 CE, constituye un acto legislativo en el sentido del Tratado de Lisboa (apartado 61 del auto del Tribunal General). En efecto, en el apartado 61 del auto recurrido, el Tribunal General declaró que el procedimiento establecido en el artículo 294 TFUE, denominado «procedimiento legislativo ordinario», recoge en lo esencial el previsto en el artículo 251 CE. De ello concluyó que el reglamento controvertido, que había sido adoptado según el procedimiento establecido en este último artículo, ha de calificarse, de entre las categorías de actos jurídicos previstos en el Tratado FUE, de acto legislativo.
(30)  — Lenaerts, K., y van Nuffel, P., «The ordinary legislative procedure replaces the former “co‑decision procedure” set out in Art. 251 EC», European Union Law, 3ª ed., Sweet & Maxwell, 2011, p. 663); Van Raepenbusch, S., «Finalement, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de codécision est devenue “la procédure législative ordinaire” (art. 289, par. 1, TFUE) [...]», Van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, Bruselas, 2011, p. 288).
(31)  — Véase, en este sentido, Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruselas, 2012, p. 41, y Blanc, D., «Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit», en Mahieu, S., (dir.), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies, Larcier, Bruselas, 2014, pp. 429 a 461, especialmente p. 447.
(32)  — El artículo 10 del Protocolo nº 36 sobre las disposiciones transitorias especifica que, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el artículo 258 TFUE no podrá aplicarse a los actos adoptados en el marco del tercer pilar.
(33)  — Sentencia Comisión/Grecia (C‑387/97, EU:C:2000:356), apartado 42. Véase también la sentencia Comisión/Francia (C‑304/02, EU:C:2005:444), en la que el Tribunal de Justicia condenó a la República Francesa a pagar una multa coercitiva y una suma a tanto alzado por no haber ejecutado la sentencia pronunciada el 11 de junio de 1991 en el asunto Comisión/Francia (C‑64/88, EU:C:1991:240). En el caso de autos, el procedimiento administrativo previo comenzó el 27 de enero de 2011, es decir después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
(34)  — SEC(2010) 1371 final (DO 2011, C 12, p. 1).
(35)  — Punto 31 de la Comunicación; el subrayado es mío.
(36)  — Punto 16 de la Comunicación.
(37)  — Punto 17 de la Comunicación; el subrayado es mío.
(38)  — Véanse, como ejemplos en los que se afirma esa facultad, ocasionando la inadmisibilidad de un recurso por omisión, la sentencia Star Fruit/Comisión (247/87, EU:C:1989:58), apartado 11, y la sentencia Lütticke y otros/Comisión (48/65, EU:C:1966:8), que resultó en la inadmisibilidad de un recurso de anulación.
(39)  — Véase, en este sentido, van der Jeught, S., «L’action en manquement “renforcée”: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes», Journal de droit européen, 2011, pp. 68 a 70, especialmente p. 70.
(40)  — Sentencia Comisión/Francia (C‑121/07, EU:C:2008:695), apartado 63. Véase un recordatorio reciente de este principio en la sentencia Comisión/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659), apartado 51.
(41)  — El subrayado es mío.
(42)  — Sentencia Comisión/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315), apartado 24; el subrayado es mío. Sin embargo, en la actualidad se alzan algunas voces que exigen a la Comisión que describa, con ocasión del recurso por incumplimiento contra un Estado miembro (y que por tanto ha examinado la situación antes de interponerlo), la situación en los demás Estados miembros en cuanto a la aplicación o vulneración de la disposición del Derecho de la Unión controvertida. En respuesta a la pregunta formulada al efecto en la vista de 7 de octubre de 2014, la Comisión indicó que, en lo que se refiere a la Directiva 2009/28, además del presente procedimiento, sólo otros dos Estados miembros han sido objeto de un procedimiento contencioso (asuntos Comisión/Austria, C‑663/13, y Comisión/Irlanda, C‑236/14), y están pendientes procedimientos administrativos previos contra otros dos Estados miembros, a saber, el Reino de los Países Bajos y la República Checa.
(43)  — En un caso particular, pero frente a una objeción similar (según la cual la imposición simultánea de una multa coercitiva y de una suma a tanto alzado constituiría una vulneración de la igualdad de trato, ya que no se contempló anteriormente), el Tribunal de Justicia afirmó asimismo que es competente para apreciar en cada asunto, teniendo en cuenta sus características específicas, las sanciones pecuniarias que procede imponer y declaró que, «en estas circunstancias, el hecho de que en asuntos juzgados anteriormente no se hayan impuesto simultáneamente dichas medidas no constituye per se
un obstáculo para tal imposición simultánea en un asunto posterior, siempre que resulte procedente habida cuenta de la naturaleza, la gravedad y la persistencia del incumplimiento declarado» (sentencia Comisión/Francia, C‑304/02, EU:C:2005:444), apartado 86.
(44)  — Véase la exposición que figura más abajo (D. Determinación de la cuantía de la multa coercitiva o de la suma a tanto alzado).
(45)  — El subrayado es mío.
(46)  — Véase, en este sentido, Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruselas, 2012, p. 42.
(47)  — Véase, en este sentido, Materne, T., op. cit., p. 42. El autor se remite a Joris, T., y van der Jeught, S., «Tien jaar financiële sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU», Tijdschrift voor Europees en economisch rect
(SEW), noviembre de 2010, p. 435. Véase también, en este sentido, van der Jeught, S., «L’action en manquement “renforcée”: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes», Journal de droit européen, 2011, pp. 68 a 70, especialmente p. 69, y Blanc, D., «Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit», en Mahieu, S., (dir.), op. cit., pp. 429 a 461, especialmente p. 446. Sólo he encontrado un autor que se expresa en sentido contrario (Everling, U., «Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon», Europarecht, 2009, anexo 1, pp. 71 a 86, especialmente p. 82).
(48)  — Nota 1, p. 16. Véase también, en este sentido, Secretaría de la Convención Europea, Informe final del Círculo de debate sobre el funcionamiento del Tribunal de Justicia, de 25 de marzo de 2003, CONV 636/03, apartado 28, p. 11, y nota 2.
(49)  — Punto 19 de la Comunicación. El subrayado es mío.
(50)  — En cuanto a esta elección de la Comisión, Wenneras, P., señala igualmente que «[d]rawing a line between notification of incomplete transposition measures and notification of incorrect transposition measures does not appear straightforward in practice, however» (WENNERAS P., «Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?», Common Market Law Review, 2012, vol. 49, pp. 145 a 176, especialmente p. 167).
(51)  — Sentencia Comisión/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388), apartado 51 y jurisprudencia citada.
(52)  — Véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Alemania (C‑59/89, EU:C:1991:225), apartado 18.
(53)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Alemania (C‑59/89, EU:C:1991:225), apartado 24; Comisión/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388), apartado 51; Comisión/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), apartado 21, y Comisión/Portugal (C‑277/13, EU:C:2014:2208), apartado 43.
(54)  — Apartado 70 de su escrito de réplica.
(55)  — Como he señalado anteriormente, la Comisión desistió de este recurso el 2 de octubre de 2014, por estimar que Rumanía le había comunicado medidas que constituían una transposición completa de la Directiva en cuestión.
(56)  — Apartado 29 del escrito de réplica presentado por la Comisión en el asunto Comisión/Rumanía (C‑405/13).
(57)  — Punto 19 de la Comunicación. El subrayado es mío.
(58)  — Para un recapitulación reciente acerca de la suma a tanto alzado, véase la sentencia Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartado 49, y para un resumen general referente tanto a la suma a tanto alzado como a la multa coercitiva, véanse las conclusiones del Abogado General Kokott en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), apartado 104.
(59)  — Véase un ejemplo de aplicación en la sentencia British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131), apartados 43 a 46.
(60)  — Véanse en particular, en este sentido, la sentencia Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartado 50, y las conclusiones del Abogado General Kokott en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), apartado 104.
(61)  — Sentencia Comisión/Francia (C‑304/02, EU:C:2005:444), apartado 80.
(62)  — Punto 7 de la Comunicación. El subrayado es mío. Según la información facilitada por la Comisión en la vista de 7 de octubre de 2014, la mera amenaza de imponer la multa coercitiva a partir del escrito de requerimiento parece eficaz. De los 1 575 procedimientos iniciados desde la publicación de su Comunicación, sólo 41 han tenido que llevarse al Tribunal de Justicia, es decir, únicamente un 2,6 %.
(63)  — Véase la jurisprudencia citada en la nota 60 de las presentes conclusiones.
(64)  — Sentencia Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartado 50.
(65)  — Sentencia Comisión/Grecia (C‑387/97, EU:C:2000:356), apartado 89.
(66)  — El subrayado es mío.
(67)  — El subrayado es mío.
(68)  — Punto 6 de la Comunicación de 2005 y punto 13 de la Comunicación. La consideración del criterio de gravedad y de duración se explica en los puntos 16 y 17 de la Comunicación de 2005. Por su parte, el punto 23 de la Comunicación se remite de forma general a los puntos 14 a 18 de la Comunicación de 2005 a efectos de la determinación de la multa coercitiva. En lo que respecta a la adopción de estos criterios por el Tribunal de Justicia, véanse en particular las sentencias Comisión/Grecia (C‑387/97, EU:C:2000:356), apartado 92; Comisión/Francia (C‑304/02, EU:C:2005:444), apartado 104, y Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartado 73.
(69)  — Véanse, en particular, las sentencias Comisión/Grecia (C‑387/97, EU:C:2000:356), apartado 92; Comisión/Francia (C‑304/02, EU:C:2005:444), apartado 104, y Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartado 73.
(70)  — Punto 16 de la Comunicación de 2005.
(71)  — Punto 18 de la Comunicación de 2005. Véanse, en este sentido, la jurisprudencia citada en la nota 69 de las presentes conclusiones, así como las conclusiones del Abogado General Kokott en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), apartado 148.
(72)  — Comunicación de la Comisión de 31 de agosto de 2012 [C(2012) 6106].
(73)  — Comunicación de la Comisión de 27 de septiembre de 2014 (2014/C 338/02, DO C 338, p. 18).
(74)  — Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen en el asunto Comisión/República Checa (C‑241/11, EU:C:2013:181), punto 43.
(75)  — El Tribunal de Justicia ha aplicado estas dos soluciones para determinar el importe de multas coercitivas de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2. Para una aplicación del método de cálculo de la Comisión, véase la sentencia Comisión/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659), comparando los apartados 2 y 72, y, para una apreciación ex aequo et bono, véase la sentencia Comisión/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029), apartados 75 y 76. A efectos de fijar las sumas a tanto alzado, el Tribunal parece renuente a motivar su decisión basándose en el método matemático de la Comisión, decantándose a favor de una apreciación general ex aequo et bono
de los criterios considerados pertinentes.
(76)  — En el punto 150 de sus conclusiones en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
(77)  — Véase, en este sentido, acerca del asunto Comisión/República Checa (C‑241/11, EU:C:2013:423), en la que el Tribunal de Justicia condenó a la República Checa al pago de una suma a tanto alzado, Rigaux, A., «Sanctions pécuniaires du manquement», Europa, agosto de 2013, vol. 8, comentario 334.
(78)  — Primer considerando de la Directiva 2009/28.
(79)  — Decimoséptimo considerando de la Directiva 2009/28.
(80)  — Véanse en particular, en este sentido, la sentencia Comisión/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659), apartado 56, y las conclusiones del Abogado General Kokott en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), apartado 158.
(81)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Francia (C‑177/04, EU:C:2006:173), apartado 71; Comisión/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), apartado 45, y Comisión/España (C‑610/10, EU:C:2012:781), apartado 120.
(82)  — Véase, en este sentido, el punto 151 de las conclusiones del Abogado General Kokott presentadas en el asunto Comisión/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
(83)  — Véase en particular, en este sentido, la sentencia Comisión/Irlanda (C‑279/11, EU:C:2012:834), apartado 78.
(84)  — Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659), apartado 3 de la parte dispositiva; Comisión/Luxemburgo (C‑576/11, EU:C:2013:773), apartado 3 de la parte dispositiva; y Comisión/Grecia (C‑378/13, EU:2014:2405), apartado 2 de la parte dispositiva.