62014TJ0661
TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen)
den 14 juli 2016 (
*1
)
”EUGFJ, EGFJ och EJFLU — Utgifter som undantagits från finansiering — Schablonmässig finansiell korrigering — Tvärvillkor — Minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden — Normer — Artikel 5.1 i och bilaga IV till förordning (EG) nr 1782/2003 — Artikel 6.1 i och bilaga III till förordning nr 73/2009”
I mål T‑661/14,
Republiken Lettland, företrädd av I. Kalniņš och D. Pelše, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Sauka och D. Triantafyllou, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut 2014/458/EU av den 9 juli 2014 om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 205, 2014, s. 62), i den del beslutet innebär att vissa av Republiken Lettlands betalningar, motsvarande ett belopp om 739393, 95 euro, undantas från EU-finansiering på grund av att de inte har verkställts i överensstämmelse med unionens bestämmelser,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. Jaeger samt domarna M. Prek och V. Kreuschitz (referent),
justitiesekreterare: handläggaren S. Bukšek Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 27 januari 2016,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Genom skrivelse av den 26 november 2010, inom ramen för en kontroll av överensstämmelse enligt artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s.1), underrättade Europeiska kommissionen Republiken Lettland om att den hade konstaterat brister i förhållande till Europeiska unionens bestämmelser. Dessa brister avsåg särskilt, med avseende på tvärvillkoren, den omständigheten att Republiken Lettland inte hade genomfört vissa av de normer som föreskrivs i bilaga IV till rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1), liksom i bilaga III till rådets förordning nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16). Enligt kommissionen avsåg dessa brister följande normer och ansökningsår: ”Minimikrav för marktäckning” 2008 och 2009, ”Normer för växtföljder” 2008, ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” 2008 och ”Bibehållande av landskapselement” 2008 och 2009.
2
I skrivelse av den 27 januari 2011, som sändes till kommissionen, förklarade de lettiska myndigheterna bland annat att normerna ”Normer för växtföljder” och ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” inte hade definierats i form av minimikrav i Lettland. I enlighet med bilaga III till förordning nr 73/2009, som har rubriken ”God jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, vilka avses i artikel 6”, var dessa normer fortsatt frivilliga efter den 1 januari 2009 och hade inte genomförts. Såvitt avsåg normen kallad ”Minimikrav för marktäckning” angav de lettiska myndigheterna att den hade tillämpats sedan år 2010, på rekommendation av en av kommissionen inrättad expertarbetsgrupp, genom kravet på bibehållande av ett system för förbättring av jordbruksskiften, under jordbrukarens ansvar, varigenom det säkerställs att markfuktighetsregimen regleras.
3
Genom skrivelse av den 23 juli 2012 bjöd kommissionen in de lettiska myndigheterna till ett bilateralt möte, i enlighet med artikel 11.1 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 2006, s. 90). I denna skrivelse angav kommissionen att den vidhöll sin ståndpunkt att normerna ”Normer för växtföljder” och ” Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” skulle ha införts under ansökningsåret 2008, vilket inte hade skett. Vad gällde genomförandet av normen kallad ”Minimikrav för marktäckning”, påpekade kommissionen att den av de lettiska myndigheterna angivna förklaringen endast rörde regleringen av markfuktigheten. Denna norm hade sålunda införts först under ansökningsåret 2010. Slutligen anmärkte kommissionen att det saknades ytterligare klargöranden såvitt avsåg normen kallad ”Bibehållande av landskapselement” och drog därav slutsatsen att denna norm inte hade tillämpats under ansökningsåren 2008 och 2009.
4
Det bilaterala mötet ägde rum den 20 september 2012.
5
I skrivelse av den 6 november 2012 förklarade de lettiska myndigheterna för kommissionen att vissa normer saknade relevans med hänsyn till de nationella förhållandena och att det skulle vara meningslöst att genomföra dem. De lettiska myndigheterna framhöll vidare att Europeiska unionens revisionsrätt, i sin särskilda rapport nr 8/2008 med titeln ”Är tvärvillkoren ändamålsenliga?”, hade angett att tvärvillkoren varken var tydligt definierade, mätbara, möjliga att förverkliga, relevanta eller daterade.
6
Den 30 januari 2013 tillställde kommissionen de lettiska myndigheterna ett protokoll från det bilaterala mötet. Protokollet innehöll en sammanfattning av de kompletterande upplysningar som dessa myndigheter hade tillhandahållit i sin skrivelse av den 6 november 2012. Den 25 februari 2013 översände kommissionen ett protokoll avfattat på lettiska, i vilket den begärde in ytterligare upplysningar. De lettiska myndigheterna inkom med dessa upplysningar den 25 april 2013.
7
Den 11 november 2013 översände kommissionen till de lettiska myndigheterna sitt förslag att från unionsfinansiering undanta ett belopp om totalt 861763,19 euro på grund av brister i genomförandet av de aktuella normerna, inbegripet avsaknaden av kontroller och sanktioner såvitt avsåg de administrativa minimikraven. I denna skrivelse anförde kommissionen bland annat följande:
”Sammanfattningsvis vidhåller [kommissionen] att fyra av tio GAEC‑normer [avseende god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden] inte definierades under ansökningsåret 2008 och att två GAEC‑normer av åtta inte definierades under ansökningsåret 2009. De lettiska myndigheterna har lämnat en bedömning av den potentiella risken för fonderna med avseende på vissa ansökningsår. [Kommissionen] kan emellertid inte godta denna bedömning, eftersom den saknar garanti för att de sålunda fastställda beloppen motsvarar fondernas hela risk. Dessutom tar denna bedömning inte hänsyn till att den avskräckande effekten har gått förlorad när kontroller och sanktioner inte har tillämpats.”
8
Den 20 december 2013 inkom de lettiska myndigheterna med en begäran till förlikningsorganet, med en redogörelse för skälen till att de ansåg att kommissionen hade åsidosatt de relevanta bestämmelserna i förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009.
9
Genom skrivelse av den 27 januari 2014 meddelade förlikningsorganet att det inte kunde pröva begäran, eftersom beloppet för de omtvistade finansiella korrigeringarna understeg en miljon euro och eftersom begäran inte tog upp frågor som var av principiell betydelse och som hade omfattats av det bilaterala förfarandet.
10
Genom skrivelse av den 3 mars 2014 meddelade kommissionen Republiken Lettland de belopp som den avsåg att undanta från unionsfinansiering. Dessa belopp uppgick till totalt 741624,23 euro.
11
Republiken Lettland erhöll därefter den sammanfattande rapporten, daterad den 5 maj 2014 med referensnummer D(2014)1819246-ANN2-EN/FR, angående resultaten av kommissionens inspektioner inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse i enlighet med artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 [rådets förordning (EG) av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, 1999, s. 103)], och artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (nedan kallad den sammanfattande rapporten).
12
Den relevanta delen av motiveringen till de omtvistade finansiella korrigeringarna återfinns på sidorna 98 och 105 i den sammanfattande rapporten. Där anges att medlemsstaten enligt artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 och artikel 6.1 i förordning nr 73/2009 är skyldig att fastställa bestämmelser avseende samtliga de normer som anges i bilaga IV respektive bilaga III till dessa förordningar, varvid undantag från detta endast gäller i välgrundade fall.
13
Såvitt avser ansökningsåret 2008 anges det i den sammanfattande rapporten att fyra av tio normer varken hade definierats eller kontrollerats, nämligen normerna ”Normer för växtföljder”, ”Minsta täthet för betesdjur”, ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”. Kommissionen påtalade även 106 fall av felaktigt beräknade sanktioner. Med stöd av dokument AGRI‑2005-64043 av den 9 juni 2006, med titeln Meddelande från kommissionen om kommissionens handläggning – inom ramen för avslutande av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion – av konstaterade brister i medlemsstaternas system för kontroll av tvärvillkoren (nedan kallat dokument AGRI‑2005-64043) påförde kommissionen en schablonmässig korrigering på 5 procent såvitt avsåg de brister som hade identifierats i samband med grundläggande kontroller ansökningsåret 2008. Kommissionen påpekade att de brister som hade konstaterats i ärendet i fråga om normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (nedan kallade GAEC‑normerna), i sig motiverade en schablonmässig korrigering på 5 procent räknat i förhållande till samtliga jordbrukare som omfattats av kontroll av tvärvillkoren. Det av de lettiska myndigheterna framräknade beloppet avseende de 106 fallen av felaktigt beräknade sanktioner skulle betraktas som täckt av den schablonmässiga korrigeringen på 5 procent för ansökningsåret 2008.
14
Såvitt avser ansökningsåret 2009 anges det i den sammanfattande rapporten att två av åtta normer varken hade definierats eller kontrollerats, nämligen normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”. Dessutom konstateras i rapporten andra brister i de sanktioner som hänför sig till de föreskrivna verksamhetskraven (SMR) 4 och 7. Kommissionen gjorde bedömningen att även om brister i de grundläggande kontrollerna hade identifierats vad gällde ansökningsåret 2009, innebar den omständigheten att Lettland hade genomfört förbättringar av systemet för kontroll av tvärvillkor att den risk som uppkommit för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (nedan tillsammans kallade fonderna) var lägre för detta år än för år 2008. Kommissionen ansåg därför att de konstaterade bristerna motiverade en schablonmässig korrigering på 2 procent för ansökningsåret 2009. De beräkningar som de lettiska myndigheterna hade lämnat av de belopp som var hänförliga till bristerna i fråga om sanktioner såvitt avsåg verksamhetskraven 4 och 7, skulle betraktas som täckta av korrigeringssatsen på 2 procent.
15
Den 9 juli 2014 antog kommissionen, på grundval av artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 31 i förordning nr 1290/2005, genomförandebeslut 2014/458/EU om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för fonderna (EUT L 205, 2014, s. 62) (nedan kallat det angripna beslutet). Med hänsyn till de krav som uppställts på området tvärvillkor undantog kommissionen i detta beslut, för budgetåren 2009–2012, vissa av Republiken Lettlands betalningar på grund av att de inte stod i överensstämmelse med unionens bestämmelser. Dessa betalningar uppgick till ett totalt belopp om 739393,95 euro och hade verkställts av Republiken Lettlands godkända utbetalningsställe.
16
Det angripna beslutet delgavs Republiken Lettland den 11 juli 2014 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 juli 2014 (EUT L 205, 2014 s. 62).
17
I artikel 1 i det angripna beslutet föreskrivs att betalningar som anges i bilagan till beslutet, och som har verkställts av medlemsstaternas godkända utbetalningsställen och deklarerats inom ramen för fonderna, ska undantas från EU-finansiering, eftersom de inte har verkställts i överensstämmelse med unionens bestämmelser. De finansiella schablonkorrigeringar som tillämpades i förhållande till Republiken Lettland – på 2 eller 5 procent beroende på omständigheterna – framgår av sidorna 69, 70, 73 och 74 i denna bilaga.
Förfarandet och parternas yrkanden
18
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 september 2014, väckte Republiken Lettland förevarande talan.
19
På förslag av referenten beslutade tribunalen (fjärde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
20
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 d i tribunalens rättegångsregler, anmodade tribunalen kommissionen att ge in dokument VI/5330/97 av den 23 december 1997, med titeln ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument VI/5330/97). Kommissionen efterkom denna begäran inom den utsatta fristen.
21
Eftersom en domare på fjärde avdelningen hade fått förhinder, utsåg tribunalens ordförande sig själv så att avdelningen blev beslutför.
22
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 27 januari 2016.
23
Republiken Lettland har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det innebär att vissa betalningar som verkställts av Republiken Lettland, motsvarande ett belopp om 739393,95 euro, undantas från EU-finansiering, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan såsom uppenbart ogrundad, och
—
förplikta Republiken Lettland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sammanfattning av grunderna till stöd för talan om ogiltigförklaring
25
Republiken Lettland har anfört två grunder till stöd för sin talan.
26
Genom sin första grund har Republiken Lettland gjort gällande att det saknades grund för de omtvistade finansiella korrigeringar som kommissionen tillämpade med motiveringen att GAEC‑normerna inte hade genomförts. Kommissionen gjorde härvidlag en felaktig tolkning av innebörden av artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 och artikel 6.1 i förordning nr 73/2009.
27
Såvitt avser den andra grunden har Republiken Lettland i huvudsak anfört att kommissionen vid beräkningen av de omtvistade finansiella korrigeringarna åsidosatte bland annat proportionalitetsprincipen samt tillämpade förordning nr 1290/2005, dokument AGRI‑2005-64043 och dokument VI/5330/97 på ett felaktigt sätt.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 och artikel 6.1 i förordning nr 73/2009
Parternas argument
28
Republiken Lettland anser att även om medlemsstaterna är skyldiga att iaktta bestämmelserna i bilaga IV i förordning nr 1782/2003 när de definierar de minimikrav som föreskrivs i denna förordning, ger förordningen – genom att den använder generella begrepp och termer – medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller det konkreta fastställandet av dessa krav. Nämnda förordning fastställer endast en allmän rättslig ram inom vilken medlemsstaterna enligt förordningens artikel 5.1 har rätt att själva avgöra bland annat vilka GAEC‑normer som är relevanta med hänsyn till nationella förhållanden, varvid de ska ta hänsyn till de berörda områdenas specifika särdrag.
29
Republiken Lettland införde GAEC‑normerna under åren 2008 och 2009 i enlighet med förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009, med beaktande av de nationella förhållandena. När den gjorde detta tog den även hänsyn till kommissionens skrivelse av den 30 juli 2007, i vilken det klargjordes att dessa normer endast behövde definieras om de var relevanta med hänsyn till dessa förhållanden. På samma sätt angav kommissionen, i sin skrivelse av den 26 november 2010, att medlemsstaterna måste utforma bestämmelser beträffande samtliga frågor och normer som räknas upp i bilaga IV till förordning nr 1782/2003 och i bilaga III till förordning nr 73/2009, varvid undantag från detta endast gäller i välgrundade fall. Kommissionen har intagit en liknande ståndpunkt i såväl sin rapport av den 29 mars 2007 till Europeiska unionens råd om tillämpningen av systemet med tvärvillkor [KOM(2007) 147] som i sitt meddelande av den 20 maj 2008 om översynen av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Republiken Lettland har av detta dragit slutsatsen att den hade rätt att endast införa de normer som var viktiga med hänsyn till dess nationella förhållanden.
30
Republiken Lettland har gjort gällande att GAEC‑normerna i själva verket är bindande endast om medlemsstaten konstaterar att deras genomförande är av avgörande betydelse mot bakgrund av de nationella förhållandena. Eftersom förordning nr 1782/2003 inte föreskriver några mer precisa kriterier är det endast medlemsstaten som med utövande av sin skönsmässiga bedömning kan ge en konkret form åt dessa normer i medlemsstatens rättssystem och besluta huruvida de är relevanta, och således i denna mening obligatoriska. För att anse att en medlemsstat handlar i enlighet med unionsrätten är det således tillräckligt att medlemsstaten uppfyller sina skyldigheter med avseende på resultat att normer som har avgörande betydelser genomförs. I förevarande fall valde Republiken Lettland, vid sin genomgång av de relevanta målen och de frågor som behövde lösas, de normer som var lämpligast, viktigast och bäst anpassade till det lettiska territoriets särdrag.
31
Vad för det första gäller kravet att ”skydda mark genom lämpliga åtgärder” liksom de normer som föreskrivs i detta syfte, nämligen normerna ”Minimikrav för marktäckning”, ”Minimikrav för markanvändning som avspeglar lokala förhållanden” och ”Bibehållande av terrasser”, anser Republiken Lettland att den valde den mest ändamålsenliga normen med hänsyn till ”särskilda förhållanden i de områden som berörs”. Med beaktande av den lettiska jordbruksmarkens specifika förhållanden, särskilt den omständigheten att en ytterst liten del av ytan utgörs av branta sluttningar samt att jordbruksmarken huvudsakligen används som permanent betesmark, drog Republiken Lettland slutsatsen att förvaltningen av denna mark var av mindre betydelse i Lettland och att det inte var nödvändigt att införa normen kallad ”Minimikrav för marktäckning”.
32
Såvitt för det andra gäller bibehållandet av ”markens innehåll av organiskt material genom lämpliga metoder” och de normer som anges i detta syfte, nämligen normerna ”Skötsel av stubbåkrar” och ”Normer för växtföljder, i tillämpliga fall”, har Republiken Lettland uppgett att den kom fram till att växelbruk inte behövde införas som ett separat krav. Jordbrukarna tillämpar av tradition växelbruk som metod för förvaltning av jordbruksmark. På så sätt är kravet på diversifiering av grödor uppfyllt såvitt avser 99,2 procent av åkermarken, och den aktuella normen är tillämplig endast vad gäller en obetydlig del av åkermarken. Dessutom skulle de administrativa kostnaderna, bland annat kostnaderna för fysiska kontroller, för genomförandet av denna norm vara tämligen höga och oproportionerliga i förhållande till de fördelar som skulle uppnås. Slutligen bekräftar användningen av orden ”i tillämpliga fall” att genomförandet av denna norm är frivilligt.
33
När det för det tredje gäller skyldigheten att ”[s]äkerställa en lägsta hävdnivå och undvika försämring av livsmiljöer ” liksom de normer som anges i detta syfte, nämligen normerna ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem, ”Skydd av permanent betesmark”, ”Bibehållande av landskapselement”, ”Se till att oönskad vegetation inte inkräktar på odlingsmark” samt ”Bibehållande av olivlundar och vinrankor i gott vegetativt skick”, har Republiken Lettland framhållit att den gjorde bedömningen att ett separat genomförande av den norm som avser bibehållandet av landskapselement och den norm som rör djurtätheten inte var nödvändigt. Republiken Lettland är av uppfattningen att normen kallad ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” saknar relevans i samband med tvärvillkoren, eftersom den endast berör en liten andel av jordbruksföretagen och jordbruksmarken. Syftet med denna norm, det vill säga bevarandet av permanent betesmark, uppnås dessutom i Lettland genom tillämpningen av ett krav enligt en nationell standard, i detta fall punkt 24.4 i ministerförordning nr 269. Att genomföra denna norm skulle strida mot syftet med denna ministerförordning och inverka menligt på iakttagandet av kravet på skydd för permanent betesmark. Republiken Lettland utövade följaktligen sin behörighet enligt förordning nr 1782/2003 att utforma ett annat lämpligt system för att bevara permanent betesmark. I korthet anser Republiken Lettland att normerna ”[normer för] växtföljder”, ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” saknar relevans med hänsyn till de nationella förhållandena, medan syftet med normen kallad ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” ändå har uppnåtts genom att Republiken Lettland har utformat ett lämpligt system, nämligen införandet av minimikrav vad gäller slåtter.
34
För det fjärde har Republiken Lettland erinrat om vikten av en faktisk lösning av de frågor som beskrivs i bilaga IV till förordning nr 1782/2003. Detta garanteras inte genom blotta införandet av normerna i fråga, utan dessa måste faktiskt även genomföras i praktiken. Det är emellertid just precis de nationella myndigheterna, som känner till de nationella förhållandena, som är bäst lämpade att avgöra hur målen med förordning nr 1782/2003 ska uppnås så effektivt som möjligt. Härav följer – i enlighet med den logiska grunden för det undantag som anges i artikel 5.1 i denna förordning – att medlemsstaterna har möjlighet att införa endast en del av de normer som anges i densamma.
35
Republiken Lettland har av detta dragit slutsatsen att den har löst de frågor som identifieras i bilaga IV till förordning nr 1782/2003, genom att uppnå de mål som fastställs däri och genom att utvärdera och avgöra – för vart och ett av dessa frågor – vilka av de i förordningen angivna normerna som är mest ändamålsenliga och effektiva med hänsyn till de nationella förhållandena.
36
Republiken Lettland har tillagt att det var först den 15 september 2009 som kommissionen förklarade att samtliga normer som anges i bilaga IV till förordning nr 1782/2003 var obligatoriska. Det framgår vidare av skriftväxlingen mellan kommissionen och de lettiska myndigheterna att när det gällde vissa av de GAEC‑normer som hade genomförts i Lettland ansåg kommissionen att dessa skulle tillämpas, medan den beträffande andra normer, däribland den som avser ”bibehållande av terrasser”, anslöt sig till Republiken Lettlands motsatta ståndpunkt. Detta gjorde att Republiken Lettland hade än större anledning att anta att det inte var obligatoriskt att tillämpa samtliga normer. Kommissionens inkonsekventa synsätt när det gäller tillämpningen av förordning nr 1782/2003 strider dessutom mot principen om skydd för berättigade förväntningar. Den omständigheten att kommissionen inte agerade förrän i september 2009 beträffande de lettiska normer som infördes åren 2008 och 2009, visar att Republiken Lettland kunde hysa berättigade förväntningar på att den fram till den tidpunkten skulle anses ha handlat i enlighet med unionsrätten.
37
Mot bakgrund av det ovanstående anser Republiken Lettland att den inte åsidosatte bestämmelserna i förordningarna nr 1782/2003 och 73/2009 och att kommissionen saknade rättslig grund för att tillämpa en finansiell korrigering mot denna stat.
38
Kommissionen har invänt att förordning nr 1782/2003 inte ger medlemsstaterna något utrymme för att skönsmässigt välja bland normerna i bilaga IV till förordningen. Samtliga de normer som anges där ska genomföras, förutom dem som saknar ändamål mot bakgrund av den enskilda medlemsstatens förhållanden, något som kommissionen för övrigt redan har förklarat i sin rapport av den 29 mars 2007 om tvärvillkoren. Medlemsstaterna har anförtrotts uppgiften att definiera de ovan nämnda minimikraven. På så sätt har unionslagstiftaren gett medlemsstaterna möjligheten att vid genomförandet av GAEC‑normerna, som anges i nämnda bilaga IV, ta hänsyn till sina territoriers regionala särdrag, utan att därvid ha gett dem rätt att besluta att inte tillämpa vissa delar av dessa normer. Kommissionen har erinrat om att det i kommissionens ursprungliga förslag av den 21 januari 2003 till rådets förordning om upprättande av gemensamma bestämmelser för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av stödsystem för producenter av vissa grödor [KOM(2003) 23 slutlig], inte föreskrevs någon skyldighet för medlemsstaterna att se till att all jordbruksmark hölls ”i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden” Denna skyldighet grundar sig i stället på ett val av unionslagstiftaren under lagstiftningsprocessen. Kommissionen har klargjort att i andra medlemsstater, till exempel Estland, Malta och Nederländerna, var ett flertal av de GAEC‑normer som genomfördes år 2009 relevanta för en relativt begränsad del av jordbruksmarken. Dessutom anser kommissionen att dess ståndpunkt såvitt avser normen ”Bibehållande av terrasser” vilar på en konsekvent tolkning av artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003, ”nämligen att de GAEC‑normer som på intet sätt är tillämpliga i den enskilda medlemsstaten inte heller behöver genomföras”. Ett av Lettlands geografiska särdrag är de facto avsaknaden av terrasser i naturen, varför det inte är nödvändigt att genomföra den normen.
Tribunalens bedömning
– Inledande synpunkter
39
Vid sin bedömning av den första grunden har tribunalen att pröva frågan huruvida medlemsstaterna har en absolut skyldighet att genomföra samtliga de normer som anges i bilaga IV i förordning nr 1782/2003 och i bilaga III till förordning nr 73/2009. För att kunna besvara denna fråga ska tribunalen enligt fast rättspraxis göra en bokstavlig, kontextuell, teleologisk och historisk tolkning av de omtvistade bestämmelserna. I detta sammanhang ska hänsyn tas till den omständigheten att unionsrättens bestämmelser är avfattade på flera olika språk och att samtliga språkversioner äger vitsord, vilket kan göra det nödvändigt att jämföra de olika språkversionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2015, Finland/kommissionen, T‑124/14, EU:T:2015:955, punkterna 24 och 25 och där angiven rättspraxis).
40
I detta avseende ska det inledningsvis klargöras att enligt artikel 288 andra stycket FEUF är bestämmelserna i förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009 till sin natur bindande till alla delar och direkt tillämpliga i de nationella rättsordningarna. Ett införlivande i strikt bemärkelse av bestämmelserna på nationell nivå är således inte nödvändigt. En förordnings direkta tillämplighet kräver att den träder i kraft och tillämpas för eller emot rättssubjekten utan någon åtgärd varigenom den införlivas med nationell rätt Detta gäller dock inte om medlemsstaterna enligt förordningen ska anta de lagar och andra författningar samt vidta de ekonomiska åtgärder som krävs för att förordningens bestämmelser ska kunna tillämpas effektivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, punkt 72 och där angiven rättspraxis). Det kan konstateras att det förhåller sig på det sättet i förevarande fall (se punkt 41 och följande punkter nedan), vilket inte har bestritts av parterna.
– Bokstavstolkning
41
Artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 har följande lydelse:
”… Medlemsstaterna skall … definiera minimikrav för [GAEC‑normerna] på grundval av den ram som anges i bilaga IV, med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem, markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder och företagsstrukturer …”
42
Den relevanta delen av artikel 6.1 i förordning nr 73/2009 är i huvudsak formulerad på motsvarande sätt, förutom att det i denna artikel hänvisas till en ”bilaga III” i stället för till en ”bilaga IV”.
43
Användningen av verbet ”definiera” i indikativ visar, i synnerhet i den engelska versionen (”shall define”) och i den portugisiska versionen (devem definir), att det föreligger en skyldighet att fastställa ”minimikrav för [GAEC‑normerna] på grundval av den ram som anges i bilaga IV” till förordning nr 1782/2003. Såsom kommissionen har anfört syftar denna skyldighet att definiera således till att medlemsstaterna – med beaktande av de normer som anges i denna bilaga – ska anta bestämmelser med allmän giltighet i vilka sådana minimikrav fastställs. Domstolen har därav dragit slutsatsen att även om medlemsstaterna är skyldiga att iaktta nämnda bilaga när de definierar minimikraven, följer det emellertid av det förhållandet att de begrepp och termer som där används är generella att medlemsstaterna enligt bilagan har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid det konkreta fastställandet av nämnda krav (se, analogt, dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkterna 25 och 26). Härav följer att medlemsstaternas skyldighet att lagstiftningsvägen definiera minimikrav dels består i en skyldighet att ”iaktta” samtliga de normer som anges i bilaga IV i förordning nr 1782/2003, dels är nära förbunden med ett visst mått av eget skön för dem när de konkret fastställer minimikraven på grundval av nämnda normer, eftersom dessa normer är baserade på allmänt hållna begrepp och termer vars konkreta genomförande med nödvändighet förutsätter ett utrymme för skönsmässig bedömning (se, analogt, generaladvokaten Trstenjaks förslag till avgörande i målet Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, punkterna 28 och 58).
44
Det framgår likväl inte av lydelsen i artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 eller av domstolens ovannämnda praxis att medlemsstaterna i förekommande fall har rätt att inte genomföra vissa av GAEC‑normerna. När domstolen slog fast att medlemsstaterna är skyldiga att ”iaktta” bilaga IV när de definierar minimikraven för GAEC‑normerna, konstaterade den endast att denna bilaga som helhet, det vill säga samtliga de normer som anges däri, är av bindande karaktär, utan att den gjorde någon åtskillnad mellan dessa normer utifrån deras lydelse eller grad av precisering. Med tanke på att artikel 5.1 i denna förordning är vag på denna punkt bör emellertid samtliga dessa normers ordalydelse beaktas var för sig när det ska avgöras huruvida de är av bindande karaktär samt vilket utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har när dessa normer konkret ska fastställas och genomföras. Nödvändigheten av en sådan differentiering bekräftas av det faktum att det i artikel 5.1 i förordningen hänvisas till ”särskilda förhållanden i de områden som berörs”, beträffande vilka det i denna bestämmelse endast ges en icke uttömmande förteckning med exempel på kriterier (”däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem, markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder och företagsstrukturer”) som är relevanta för att definiera GAEC‑normerna (”normer som tar hänsyn till”), vilket är skälet till att dessa kriterier, såsom det som avser växtföljd, till viss del har återgetts ordagrant i bilaga IV.
45
För var och en av de omtvistade GAEC‑normerna ska det således avgöras huruvida den ger medlemsstaten ett utrymme för att skönsmässigt bedöma nödvändigheten av dess genomförande i den interna rättsordningen.
46
Vad först gäller normen kallad ”Minimikrav för marktäckning”, kan det konstateras att ingenting i lydelsen av denna norm gör det möjligt att sluta sig till att det skulle vara frivilligt för medlemsstaterna att genomföra den. Mot bakgrund av den rättspraxis som det redogörs för i punkt 43 ovan, ska denna norm således i princip vara bindande, utan att detta påverkar svaret på frågan huruvida en medlemsstat i förekommande fall kan anses ha välgrundade skäl för att inte genomföra den. Denna slutsats bekräftas indirekt av den omständigheten att bilaga III till förordning nr 73/2009, vilken har ersatt bilaga IV till förordning nr 1782/2003, uttryckligen inrangerar normen ”Minimikrav för marktäckning” bland de ”obligatoriska normerna”.
47
Vad vidare gäller ”Normer för växtföljder, i tillämpliga fall” utgör användningen av orden ”i tillämpliga fall”, i samtliga giltiga språkversioner, i sig en bekräftelse på att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller genomförandet av dessa normer. Av dessa ord framgår nämligen att det endast är för det fall medlemsstaten anser att dessa normer är relevanta för dess egen jordbruksmark, med hänsyn till ”särskilda förhållanden i de områden som berörs” i den mening son avses i artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003, som medlemsstaten är skyldig att genomföra dem. Denna slutsats finner indirekt stöd i den omständigheten att bilaga III till förordning nr 73/2009 uttryckligen klassificerar ”Normer för växtföljder” under ”Frivilliga normer”. Denna slutsats motsägs inte heller av att växtföljd uttryckligen nämns i artikel 5.1 och i skäl 3, in fine, i förordning nr 1782/2003, eftersom denna hänvisning endast ingår i en icke uttömmande uppställning (”däribland”) av exempel på kriterier som är relevanta för att fastställa hur de normer – obligatoriska eller inte – som anges i bilaga IV ska definieras (se punkt 44 ovan).
48
Såvitt därefter gäller normen kallad ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem”, framgår det redan av lydelsen att det inte föreligger någon absolut skyldighet för medlemsstaten att fastställa bestämmelser avseende ”minsta täthet för betesdjur”, utan att medlemsstaten har en alternativ möjlighet (”och/eller”) att anta ett annat ”lämplig[t] betes-system”. Denna möjlighet har åberopats av Republiken Lettland i förevarande fall. I likhet med vad som angetts i punkt 47 ovan avseende ”Normer för växtföljder”, bekräftas denna tolkning indirekt av bilaga III till förordning nr 73/2009, i vilken ” Regler om minsta djurtäthet och/eller andra lämpliga system” uttryckligen klassificeras under ”Frivilliga normer”.
49
Vad vidare gäller normen kallad ”Bibehållande av landskapselement”, kan det redan med hänvisning till de överväganden som gjorts i punkt 46 ovan konstateras att denna norm är bindande i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 43, något som indirekt bekräftas av dess uttryckliga klassificering såsom ”obligatorisk norm” i bilaga III till förordning nr 73/2009. Detta påverkar emellertid inte svaret på frågan huruvida en medlemsstat i förekommande fall kan anses ha välgrundade skäl för att inte genomföra den (se punkterna 64–66 nedan).
50
De ovan anförda slutsatserna är med nödvändig anpassning giltiga vad gäller bokstavstolkningen av dels artikel 6.1 första och andra meningen i förordning nr 73/2009, dels motsvarande normer som anges i bilaga III till samma förordning. Faktum är att lydelsen av de första och andra meningarna i denna bestämmelse väsentligen är densamma. Såsom angetts i punkterna 46–49 ovan fastställs dessutom uttryckligen i bilaga III till denna förordning huruvida dessa normer är obligatoriska eller frivilliga.
51
En bokstavstolkning av de omtvistade bestämmelserna ger således vid handen dels att Republiken Lettland i princip hade rätt att inte genomföra normerna ”Normer för växtföljder” och ”Minsta täthet för betesdjur”, dels att den var skyldig att genomföra normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”.
– Kontextuell och teleologisk tolkning
52
Ur en kontextuell och teleologisk synvinkel ska de mål som eftersträvas med artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 beaktas. Dessa mål anges i bland annat skäl 3 i samma förordning, vilket skäl ska beaktas vid tolkningen av den förstnämnda bestämmelsen (se, för ett likande resonemang och analogt, dom av den 12 juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, punkterna 48 och 49, och dom av den 26 november 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, punkterna 38 och 39). I detta skäl framhålls att målet med GAEC‑normerna är ”att undvika nedläggning av jordbruksmark och … att säkerställa att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras”. Detta mål framgår även direkt av lydelsen av artikel 5.1, i det att det i denna artikel hänvisas till medlemsstaternas skyldighet att definiera ”minimikrav för [GAEC‑normerna] på grundval av den ram som anges i bilaga IV, med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem, markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder och företagsstrukturer”.
53
I sig själv ger emellertid denna definition av de mål som eftersträvas med GAEC‑normerna inte något klart och exakt svar på frågan huruvida det är nödvändigt att genomföra samtliga dessa normer, i synnerhet för det fall medlemsstaten bedömer att dessa normer, med hänsyn till ”särskilda förhållanden i de områden som berörs”, inte bidrar till fullföljandet av målet att jordbruksmark hålls ”i god jordbrukshävd och miljön bevaras”.
54
Av skäl 3 i förordning nr 1782/2003 framgår emellertid även att det bör ”upprättas en gemenskapsram inom vilken medlemsstaterna kan anta normer med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs”. Användningen av verbet ”kunna”, eller ett motsvarande uttryck i samtliga språkversioner av detta skäl, skulle kunna förstås som att det har godtagits att medlemsstaterna har ett visst utrymme för att skönsmässigt bedöma vilka normer som definieras inom nämnda unionsram. Det ska även hållas i minnet att artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003, som är vag på denna punkt, ska förstås mot bakgrund av skäl 3 i samma förordning (se punkt 52 ovan).
55
Sålunda skulle det förvisso ur skäl 3 i förordning nr 1782/2003 kunna utläsas att medlemsstaten förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör att den kan besluta att inte genomföra vissa av de normer som anges i bilaga IV till samma förordning om den bedömer att dessa normer saknar relevans med hänsyn till medlemsstatens nationella förhållanden, eller att de inte går att tillämpa på grund av ”särskilda förhållanden i de områden som berörs” och följaktligen är olämpliga med avseende på uppfyllandet av målen i denna förordning. Detta resonemang är emellertid oförenligt med den tydliga ordalydelsen av de GAEC‑normer som anges i punkterna 46 och 49 ovan, vilka unionslagstiftaren otvetydigt ansåg skulle iakttas och genomföras under alla omständigheter. Denna tolkning är också den enda som överensstämmer med den tolkning som domstolen har gjort och som det redogörs för i punkt 43 ovan, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att iaktta bilaga IV till förordning nr 1782/2003 och således, i princip, samtliga de normer som anges i densamma.
56
En kontextuell och teleologisk tolkning bekräftar således att de aktuella bestämmelserna ska förstås så, att artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av vissa av GAEC‑normerna, men att detta inte gäller alla dessa normer (se den rättspraxis som anges i punkt 43 ovan). Huruvida GAEC‑normerna är obligatoriska beror således i slutänden på deras ordalydelse.
57
Denna bedömning gäller med nödvändig anpassning artikel 6.1 första meningen i förordning nr 73/2009, jämförd med bilaga III till samma förordning, vilken uttryckligen skiljer mellan obligatoriska och frivilliga normer (skäl 4 i förordning nr 73/2009).
– Historisk tolkning
58
Såsom kommissionen har framhållit angavs i artikel 5 i kommissionens ursprungliga förslag till rådets förordning om upprättande av gemensamma bestämmelser för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av stödsystem för producenter av vissa grödor [KOM(2003) 23 slutlig] endast att ”[m]edlemsstaterna skall definiera god jordbrukshävd med beaktande av den ram som anges i bilaga IV”.
59
I skäl 3 i detta förslag angavs i detta avseende följande:
”För att hålla mark i god jordbrukshävd bör normer fastställas på ett antal områden där det för närvarande inte finns några normer. Dessa normer bör grundas på god lantbrukspraxis som i vissa fall kan omfattas av bestämmelser i medlemsstaterna. Det bör därför upprättas en gemenskapsram inom vilken medlemsstaterna kan anta normer med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem (markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder) och gårdsstrukturer.”
60
Kommissionen hade därför rätt när den bedömde att medlemsstaterna enligt detta förslag inte hade någon skyldighet att genomföra samtliga GAEC‑normer. I artikel 5 i förslaget nämndes nämligen inte ”minimikrav”, utan endast att medlemsstaterna skulle definiera ”god jordbrukshävd”. Av skäl 3 i detta förslag, med hänsyn till vilket nämnda artikel skulle tolkas, framgick dessutom att medlemsstaterna skulle ha ett utrymme för att skönsmässigt bedöma vilka normer som skulle antas ”med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berör[des]”, varvid det endast angavs att detta skulle ske ”inom” en gemenskapsram. Dessutom innehöll skäl 3 redan formuleringen att ”medlemsstaterna [kunde] anta normer”, en formulering som behölls, vad anledningen än må ha varit, i den slutliga versionen av skäl 3 i förordning nr 1782/2003. Denna omständighet tyder i sig på att i den slutliga versionen av denna förordning, vars lydelse omarbetades väsentligt, ska denna formulering inte nödvändigtvis förstås så att det finns utrymme för skönsmässig bedömning från medlemsstatens sida innebärande att den kan välja bland de normer som anges i bilaga IV (se punkt 55 ovan).
61
Av dessa överväganden följer att även en historisk tolkning styrker att medlemsstaten i princip är skyldig att genomföra samtliga GAEC‑normer, med undantag för de normer vars lydelse visar på motsatsen.
– Slutsats
62
Mot bakgrund av det som anförts ovan anser tribunalen att artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003, jämförd med bilaga IV till samma förordning, ska tolkas på så sätt att den föreskriver en principiell skyldighet för medlemsstaten att genom att anta lämpliga bestämmelser med allmän giltighet genomföra samtliga de normer som anges i nämnda bilaga, med undantag för, bland annat, normerna ”Normer för växtföljder [‚i tillämpliga fall]” och ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betes- system”. Denna bedömning är tillämplig med nödvändig anpassning och av än större skäl på artikel 6.1 i förordning nr 73/2009, jämförd med bilaga III till samma förordning, som i överensstämmelse med denna tolkning uttryckligen skiljer mellan obligatoriska och frivilliga normer.
63
Härav följer att kommissionen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den kritiserade Republiken Lettland för att den inte år 2008 hade genomfört normerna ”Normer för växtföljder [‚i tillämpliga fall]” och ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem”, och det saknas därvid anledning att pröva frågan huruvida de lettiska myndigheternas argument för att inte genomföra normerna är välgrundade. Vad mer specifikt rör normen kallad ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem”, räcker det att konstatera att de lettiska myndigheterna i detta avseende har förklarat, både under det bilaterala förfarandet för kontroll och under rättegången, varför de valde ett annat ”lämpligt system” (se punkt 33 ovan). Huruvida och i så fall på vilket sätt kommissionen utvärderade aspekterna av detta andra system och frågan huruvida det lämpligen kunde ersätta ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem” framgår varken av handlingarna i målet eller av det angripna beslutet, inbegripet den sammanfattande rapporten, och inte heller av kommissionens inlagor till tribunalen. Kommissionen har endast anfört att Republiken Lettland under alla förhållanden var skyldig att genomföra denna norm på det nationella planet.
64
Däremot anser tribunalen att kommissionen i princip hade rätt att kräva av de lettiska myndigheterna att de genomförde normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” åren 2008 och 2009. De invändningar som Republiken Lettland har framställt mot denna genomförandeskyldighet kan därför inte godtas. Under alla omständigheter var kommissionen inte skyldig att godta de skäl som Republiken Lettland anförde för att undantas från skyldigheten att genomföra dessa normer. Dessa skäl har nämligen varken stöd i ordalydelsen i förordning nr 1782/2003 eller i den rättspraxis som anges i punkt 43 ovan, och inte heller i samma förordnings mål som är att undvika nedläggning av jordbruksmark samt säkerställa att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras (skäl 3 i förordning nr 1782/2003).
65
Även under antagandet att den berörda medlemsstaten anser att jordbruksmarken eller områdena i fråga i sig har egenskaper som mer eller mindre överensstämmer med ovannämnda mål, och att GAEC‑normerna därför är verkningslösa eller att det skulle vara oproportionerligt att genomföra dem, kan medlemsstaten inte av enbart den anledningen – med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen och den rättspraxis som anges i punkt 40 ovan – befrias från sin skyldighet att genomföra de relevanta bestämmelserna i förordningen genom att anta lämpliga nationella bestämmelser. Inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över till följd av att GAEC‑normerna till sin lydelse är generellt och vagt utformade, har medlemsstaten likväl möjlighet att avpassa och konkretisera dessa normer så att de anpassas till de ”nationella förhållandena”. Medlemsstaten kan däremot inte avstå helt från att genomföra normerna.
66
Det ska i detta avseende understrykas att kommissionen, bland annat i den sammanfattande rapporten, framhärdade i att Republiken Lettland var skyldig att anta nationella bestämmelser för att genomföra de omtvistade GAEC‑normerna, och detta även på grund av att de nationella bestämmelserna måste möjliggöra kontroller och sanktioner för de fall bestämmelserna inte iakttas. Vad gäller normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”, har Republiken Lettland dessutom vidgått att i vart fall en liten del av jordbruksmarken berördes av dessa normer, men att det av den anledningen vore oproportionerligt att genomföra dem. Med hänsyn till det grundläggande kravet på kontroller och sanktioner kan emellertid inte Republiken Lettland hänvisa till sitt utrymme för skönsmässig bedömning eller proportionalitetsprincipen för att rättfärdiga att den inte till någon del genomfört normerna. Mot bakgrund av den rättspraxis som anges i punkt 40 ovan hade kommissionen således rätt när den vidhöll att ett sådant genomförande av dessa normer måste komma till stånd, om det så bara vore för att upprätta ett komplett och effektivt system för kontroller och sanktioner.
67
Slutligen kan Republiken Lettland inte med framgång ifrågasätta denna bedömning, eller göra gällande att kommissionen åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, under åberopande av den omständigheten att kommissionen hade godkänt bland annat att Republiken Lettland avstod från att genomföra normen avseende ”Bibehållande av terrasser”. Utan att det påverkar de bedömningar som tribunalen har gjort ovan i punkterna 65 och 66 var det nämligen inte nödvändigt att kontrollera genomförandet av denna norm, eftersom det inte finns sådana terrasser i Lettland. Under alla förhållanden kan Republiken Lettland inte – med hänsyn till skriftväxlingen under förfarandet för kontroll och de entydiga ställningstaganden med motsatt innebörd som kommissionens tjänstemän gjorde – med fog göra gällande att den hade fått tydliga försäkringar som var ovillkorliga och samstämmiga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2010, Luxemburg/kommissionen, T‑549/08, EU:T:2010:244, punkt 71, och dom av den 27 september 2012, Applied Microengineering/kommissionen, T‑387/09, EU:T:2012:501, punkt 58 och där angiven rättspraxis) med innebörden att kommissionen skulle godta att Republiken Lettland avstod från att genomföra normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”. Med hänsyn till ovannämnda rättspraxis skulle tvärtom ett sådant godtagande ha grundat sig på en rättsstridig administrativ praxis, vilken aldrig kan ge upphov till berättigade förväntningar hos ett rättssubjekt, inbegripet en medlemsstat. Härav följer att när det gäller dessa två GAEC‑normer var det utsiktslöst för Republiken Lettland att ansöka om och försöka motivera ett undantag från skyldigheten att genomföra dessa normer, eftersom kommissionen enligt lag inte hade kunnat godta ett sådant undantag. Det angripna beslutet är således inte rättsstridigt i detta avseende.
68
Av vad som anförts ovan följer således att talan ska vinna bifall såvitt avser den första grunden, i den mån den avser normerna ”Normer för växtföljder, [i tillämpliga fall]” och ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem”. I den mån denna grund avser normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” kan den däremot inte leda till bifall för talan.
Den andra grunden: Felaktig beräkning av de omtvistade finansiella korrigeringarna
Parternas argument
69
Inom ramen för sin andra grund har Republiken Lettland kritiserat kommissionen för att ha tillämpat en felaktig finansiell korrigering vars belopp inte står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Det framgår av dokument AGRI‑2005-64043 att de finansiella korrigeringarna ska stå i proportion till den risk som uppkommit för fonderna, och att denna risk ska bedömas på grundval av risken för ekonomisk förlust som en följd av att sanktioner inte har tillämpats. Vilken risk som skulle ha uppkommit för fonderna preciserades emellertid inte av kommissionen, vare sig i samband med de många kontakter som kommissionen hade med Republiken Lettland, bland annat genom skrivelserna av den 26 november 2010 (punkt 1.3) och av den 25 februari 2013 (punkt 4), eller i den sammanfattande rapporten. I dom av den 10 september 2008, Frankrike/kommissionen (T‑370/05, EU:T:2008:328, punkt 81), slog tribunalen emellertid fast att det skulle prövas huruvida det förelåg en faktisk risk för EUGFJ att gränsvärdet för gemenskapsfinansieringen skulle överskridas, varvid tribunalen bedömde att risken, i det fallet, för överträdelse av gränsvärdet var mycket liten och att det alltså inte förelåg någon reell risk. Detta gäller även i förevarande fall. De omtvistade finansiella korrigeringarna är därför orimliga och oproportionerliga.
70
Republiken Lettland har dessutom gjort gällande att kommissionen rättsstridigt tillämpade en schablonmässig korrigering trots att det var möjligt att uppskatta den reella risk som uppkommit på grund av att GAEC‑normerna inte hade genomförts. I dokument VI/5330/97 föreskrivs att schablonmässiga korrigeringar kan användas endast då den information som undersökningen ger inte gör det möjligt för kontrollanten att bedöma förlusten genom extrapolering av de fastställda förlusterna. Republiken Lettland tillhandahöll emellertid vid flera tillfällen, bland annat i skrivelsen av den 6 november 2012, alla de uppgifter som hade kunnat användas för beräkningen av risken för fonderna. Dessa uppgifter rörde bland annat antalet jordbruksföretag som potentiellt berördes av de krav som saknades år 2008 och år 2009, jordbruksmarksarealen för de berörda jordbruksföretagen, och det uppskattade stödbeloppet. Kommissionen tog emellertid inte dessa uppgifter i beaktande och underlät dessutom att närmare ange skälen därtill, i strid med dokument VI/5330/97. Genom att underlåta att göra en korrekt utvärdering av de lettiska myndigheternas argument avseende den faktiska ekonomiska risken för fonderna, utan att ge några tydliga skäl härför, åsidosatte kommissionen dessutom principen om god förvaltningssed. Denna princip kräver att den behöriga institutionen omsorgsfullt och opartiskt prövar samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. I förevarande fall hade kommissionen inte rätt att avstå från att göra en exakt beräkning av denna risk. Republiken Lettlands egen beräkning av denna risk återfinns i bilaga A.17 till ansökan.
71
Kommissionen har i huvudsak genmält att eftersom GAEC‑normerna inte hade genomförts och andra väsentliga uppgifter saknades, var det inte möjligt att beräkna fondernas verkliga förlust. Den hypotetiska beräkning som Republiken Lettland lade fram kunde således inte styrkas. Med stöd av dokument AGRI‑2005-64043, tillämpade kommissionen därför schablonmässiga korrigeringar på 5 procent för ansökningsåret 2008 och 2 procent för ansökningsåret 2009.
Tribunalens bedömning
72
Genom sin andra grund har Republiken Lettland i huvudsak kritiserat kommissionen för att den i samband med beräkningen av de omtvistade finansiella korrigeringarna dels åsidosatte proportionalitetsprincipen och de relevanta bestämmelserna i dokument AGRI‑2005-64043 (första delgrunden), dels de krav som uppställs i dokument VI/5330/97 och principen om god förvaltningssed (andra delgrunden).
73
Vad gäller den första delgrunden ska det påpekas att dokument AGRI‑2005-64043 inte bara föreskriver mer detaljerade bestämmelser än de som fastställts i dokument VI/5330/97, i det att det specifikt rör sådana finansiella korrigeringar som kan tillämpas inom ramen för tvärvillkoren, vilka är relevanta i förevarande mål, utan även syftar till att genomföra proportionalitetsprincipen i detta specifika sammanhang. Republiken Lettland har inte ifrågasatt lagenligheten – med avseende på till exempel proportionalitetsprincipen – av dokument AGRI‑2005-64043, varför tribunalen endast har att kontrollera huruvida kommissionen iakttog de bestämmelser som den, genom detta dokument, har ålagt sig själv att följa. I detta avseende erinras om att kommissionen, genom att anta administrativa förhållningsregler som har externa verkningar, såsom dokument AGRI‑2005-64043, och offentliggöra dessa eller – som i förevarande fall – kommunicera dem till medlemsstaterna, och genom att tillkännage att den fortsättningsvis kommer att tillämpa dessa förhållningsregler på de fall som omfattas av dem, själv har begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att sanktionsåtgärder vidtas mot densamma på grund av att den åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen, rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen, T‑344/05, ej publicerad, EU:T:2011:440, punkt 192, dom av den 16 september 2013, Spanien/kommissionenT‑3/07, ej publicerad, EU:T:2013:473, punkt 84 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen, T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 106).
74
I dokument AGRI‑2005-64043, under rubriken ”Allmänna principer”, anges det med avseende på proportionalitetsprincipen i huvudsak att de finansiella korrigeringarna ska stå i proportion till den risk som uppkommit för fonderna, varvid det ska beaktas att tvärvillkoren inte utgör stödkriterier utan grunden för sanktioner. Således ska risken för fonderna i princip inte bedömas på grundval av risken för icke stödberättigande utgifter, utan på grundval av risken för ekonomisk förlust som en följd av att sanktioner inte har tillämpats. Under samma rubrik tillkännager kommissionen sin avsikt att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar även i samband med brister i systemet med tvärvillkor.
75
Beträffande de finansiella korrigeringarna föreskriver punkt 3.1 i dokument AGRI‑2005-64043 bland annat följande korrigeringssatser:
—
”Om brister konstateras i tillämpningen av en eller flera stödkontroller inom ramen för systemet med tvärvillkor ska en korrigering på 2 procent tillämpas …
—
För det fall de skyldigheter som ska iakttas enligt tvärvillkoren och som har fastställts i en rättsakt … eller i en norm (se bilaga IV till … förordning [nr 1782/2003]) har kontrollerats[,] men utan iakttagande av det antal, den frekvens eller den noggrannhet som krävs enligt bestämmelser eller lag (avseende … god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden), eller om dessa kontroller inte leder till att föreskrivna sanktioner påförs, ska en korrigering på 5 procent tillämpas.
—
…”
76
Republiken Lettland har inte visat att kommissionen, när den fastställde de omtvistade finansiella korrigeringarna, åsidosatte de ovannämnda bestämmelserna och därmed proportionalitetsprincipen.
77
Det ska härvidlag erinras om att Republiken Lettland, inom ramen för sin första grund, har bestritt lagenligheten av de omtvistade schablonmässiga korrigeringarna huvudsakligen av det skälet att den felaktigt klandrades av kommissionen för att den inte ha genomfört de normer som avses i bilaga IV till förordning nr 1782/2003. Det framgår vidare klart av bestämmelserna i punkt 3.1 andra strecksatsen i dokument AGRI‑2005-64043 att kommissionen anser att den har rätt att tillämpa en schablonmässig korrigering på 5 procent när de skyldigheter som ska iakttas enligt tvärvillkoren, och som har fastställts i en norm i den mening som avses i bilaga IV till förordning 1782/2003, ”har kontrollerats[,] men utan iakttagande av det antal, den frekvens eller den noggrannhet som krävs enligt lag eller annan författning … eller om dessa kontroller inte leder till att föreskrivna sanktioner påförs”.
78
I förevarande fall genomförde de lettiska myndigheterna inte till någon del normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” (se punkt 68 ovan). Således utfördes inte några kontroller och det eventuella åsidosättandet av dessa normer ledde inte till några sanktioner från de lettiska myndigheternas sida. Det står följaktligen klart att villkoren i den ovannämnda bestämmelsen var uppfyllda såvitt avser ansökningsåret 2008. Faktum är att i den sammanfattande rapporten angav kommissionen, i överensstämmelse med det ovanstående, att skälet till att den tillämpade en schablonmässig korrigering på 5 procent var att år 2008 hade fyra av tio GAEC‑normer – däribland de två som nämns ovan i denna punkt – varken definierats eller kontrollerats, vilket i sig motiverade denna schablonmässiga korrigering (se ovan punkt 13). Under alla förhållanden har Republiken Lettland inte bestritt det faktum att de kontroller som kommissionen krävde inte hade utförts, och att sanktioner varken hade föreskrivits eller tillämpats.
79
Under dessa omständigheter kunde kommissionen nöja sig med att hänvisa till de ovan angivna bestämmelserna i dokument AGRI‑2005-64043 och konstatera att de aktuella normerna inte till någon del hade genomförts eller kontrollerats. Den var därvid inte skyldig att bedöma eller redogöra för hur stor den risk var som hade uppkommit för fonderna. Detta konstaterande bekräftas indirekt i punkt 3.2 i dokument AGRI‑2005-64043, under rubriken ”Bedömning av risknivån”. Där anges att när det kontrollsystem som har inrättats av medlemsstaten är bristfälligt är det omöjligt att klart fastställa relevansen av de olika procentsatserna med avseende på de icke tillämpade sanktionerna, och att de schablonmässiga korrigeringarna är ägnade att avhjälpa denna svårighet genom tillämpning av standardiserade korrigeringssatser. I överensstämmelse med syftet med denna bestämmelse har kommissionen i detta sammanhang anfört att i ett fall då vissa GAEC‑normer inte till någon del har genomförts är det omöjligt för kommissionen att beräkna de verkliga förlusterna för fonderna. Tribunalen delar denna bedömning.
80
Någon annan bedömning föranleds inte av det förhållandet att kommissionen, när det gäller ansökningsåret 2009, begränsade sig till att tillämpa en schablonmässig korrigering på endast 2 procent för det uteblivna genomförandet och avsaknaden av kontroller av de motsvarande GAEC‑normerna i bilaga III till förordning nr 73/2009, även kallade ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” (se punkt 14 ovan). Såsom framgår av den sammanfattande rapporten motiverade kommissionen nämligen tillämpningen av den lägre korrigeringssatsen på 2 procent med att de lettiska myndigheterna under den tid som förflutit hade genomfört förbättringar av systemet för kontroll av tvärvillkor, så att den risk som uppkom för fonderna var lägre detta år än år 2008. Republiken Lettland har under förhandlingen bekräftat att den inte avser att bestrida att det fanns brister i nämnda kontrollsystem. Republiken Lettland har inte heller gjort gällande att kommissionen borde ha tillämpat samma korrigeringssats även beträffande ansökningsåret 2008, utan har endast vidhållit att det var nödvändigt att göra en konkret beräkning av risken.
81
Republiken Lettland kan i detta sammanhang inte heller med framgång åberopa domen av den 10 september 2008, Frankrike/kommissionen (T‑370/05, EU:T:2008:328, punkt 81). I detta avseende räcker det att konstatera dels att den slutsats som har gjorts gällande av Republiken Lettland inte på något klart sätt kan utläsas ur denna dom, dels att denna dom rör ett specifikt system för kontroll av utgifter och för finansiella korrigeringar inom ramen för EUGFJ som inte är aktuellt i förevarande mål.
82
Eftersom kommissionen hade rätt att grunda det angripna beslutet och särskilt de omtvistade schablonmässiga korrigeringarna på den omständigheten att de lettiska myndigheternas hade åsidosatt sin skyldighet att genomföra och kontrollera normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement” under räkenskapsåren 2008 och 2009, kan sökandens argument inte godtas.
83
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
84
Såvitt avser den andra grundens andra del ska det erinras om att dokument AGRI‑2005-64043 innehåller särskilda bestämmelser för finansiella schablonmässiga korrigeringar som är tillämpliga inom systemet med tvärvillkor. I detta dokument preciseras och modifieras således nödvändigtvis de allmänna bestämmelserna i dokument VI/5330/97. Republiken Lettland kan därför inte med framgång åberopa detta dokument i dess allmänna betydelse och den invändning som Republiken Lettland har framställt härvidlag är således utan verkan.
85
Såsom kommissionen korrekt har framhållit, tog den förvisso också hänsyn till de argument och uppgifter som de lettiska myndigheterna lade fram under det bilaterala förfarandet för kontroll i syfte att visa att de föreslagna schablonmässiga korrigeringarna inte var avpassade till den risk som hade uppkommit för fonderna. I överensstämmelse med tribunalens överväganden i punkterna 77 och 82 ovan underkände kommissionen emellertid dessa argument och uppgifter i sin skrivelse av den 11 november 2013. Som skäl härför angav kommissionen i huvudsak att fyra av tio GAEC‑normer inte hade definierats år 2008 och att två av åtta GAEC‑normer inte hade definierats år 2009 samt att de lettiska myndigheternas uppskattning av den potentiella risken för fonderna inte var tillförlitlig (se punkt 6 ovan).
86
Under dessa förhållanden kan Republiken Lettland inte heller med fog göra gällande att kommissionen åsidosatte dokument VI/5330/97 och principen om god förvaltningssed. Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
87
Den andra grunden kan således inte till någon del leda till bifall till talan.
Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet
88
Eftersom talan ska bifallas till viss del såvitt avser den första grunden, nämligen i den mån den avser att kommissionen rättsstridigt grundade de omtvistade schablonmässiga korrigeringarna på den av kommissionen kritiserade omständigheten att de lettiska myndigheterna inte år 2008 hade genomfört normerna ”Normer för växtföljder [‚i tillämpliga fall]” och ”Minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem”, ska det angripna beslutet ogiltigförklaras i sin helhet.
89
Tvärtemot vad kommissionen har anfört vid förhandlingen räcker det nämligen att konstatera att det, under antagandet att kommissionen för ansökningsåren 2008 och 2009 inte hade beaktat denna brist eller enbart vidhållit att bristen bestod i icke-genomförandet av normerna ”Minimikrav för marktäckning” och ”Bibehållande av landskapselement”, i vart fall inte kan uteslutas att detta hade påverkat det totala beloppet av den schablonmässiga korrigeringen, det vill säga 739393,95 euro, vilket är det belopp som har bestritts inom ramen för förevarande talan. Denna slutsats motiveras även av den omständigheten att kommissionen, när det gällde ansökningsåret 2009, på grund av att just och enbart dessa båda GAEC‑normer inte hade genomförts, ansåg det lämpligt att tillämpa finansiella korrigeringar på 2 procent i stället för 5 procent. Kommissionen motiverade förvisso detta tillvägagångssätt med att de lettiska myndigheterna hade gjort vissa förbättringar i systemet för kontroll av tvärvillkoren jämfört med ansökningsåret 2008 (se punkterna 14 och 80 ovan). Tribunalen kan emellertid inte utifrån handlingarna i målet bedöma huruvida kommissionen hade kunnat komma till motsvarande slutsats om det hade varit endast dessa två normer som inte hade genomförts år 2008. I detta avseende ska det erinras om att institutionerna på jordbrukspolitikens område, med hänsyn till de uppgifter som de anförtros enligt fördraget, i rättspraxis tillerkänns ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 3 maj 2007, Spanien/kommissionen, T‑219/04, EU:T:2007:121, punkt 105). I förevarande fall har kommissionen på samma sätt, när den tillämpar artikel 31.2 i förordning nr 1290/2005 och de relevanta bestämmelserna i dokument AGRI‑2005-64043, ett stort utrymme för att skönsmässigt bedöma den risk som har uppkommit för fonderna som en följd av brister i systemen för kontroll av tvärvillkor och göra de komplexa beräkningar – vilka tribunalen inte har kännedom om – som ligger till grund för de olika schablonmässiga korrigeringsbeloppen som anges på sidorna 69, 70, 73 och 74 i det angripna beslutet. När det gäller denna fråga kan tribunalen inte, inom ramen för sin prövning av lagenligheten enligt artikel 263 FEUF, ersätta kommissionens ekonomiska bedömning med sin egen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punkt 66, och dom av den 24 januari 2013, Frucona Košice/kommissionen, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punkt 89).
90
Enligt artikel 266.1 FEUF ankommer det således på kommissionen att vidta de åtgärder som är nödvändiga till följd av att det angripna beslutet ogiltigförklaras. Kommissionen ska härvid iaktta inte bara domslutet utan även de domskäl som utgör det nödvändiga stödet för detta, i den meningen att de är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2007, Italien/kommissionen, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
Rättegångskostnader
91
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
92
Republiken Lettland har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Lettlands yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Kommissionens genomförandebeslut 2014/458/EU av den 9 juli 2014 om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ogiltigförklaras, i den del beslutet innebär att vissa av Republiken Lettlands betalningar, motsvarande ett belopp om 739393,95 euro, undantas från EU-finansiering på grund av att de inte har verkställts i överensstämmelse med unionens bestämmelser.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 juli 2016.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Bakgrund till tvisten
Förfarandet och parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Sammanfattning av grunderna till stöd för talan om ogiltigförklaring
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 och artikel 6.1 i förordning nr 73/2009
Parternas argument
Tribunalens bedömning
– Inledande synpunkter
– Bokstavstolkning
– Kontextuell och teleologisk tolkning
– Historisk tolkning
– Slutsats
Den andra grunden: Felaktig beräkning av de omtvistade finansiella korrigeringarna
Parternas argument
Tribunalens bedömning
Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet
Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: lettiska.