62019CJ0928_RES
Дело C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
срещу
Европейска комисия
Решение на Съда (голям състав) от 2 септември 2021 година
„Обжалване — Институционално право — Социална политика — Членове 154 ДФЕС и 155 ДФЕС — Социален диалог между социалните партньори на равнището на Съюза — Информиране и консултиране на държавните служители и служителите, работещи в централните администрации на държавите членки — Споразумение, сключено между социалните партньори — Съвместно искане на подписалите споразумението страни за изпълнението му на равнището на Съюза — Отказ на Европейската комисия да представи на Съвета на Европейския съюз предложение за решение — Степен на съдебен контрол — Задължение за мотивиране на решението за отказ“
Социална политика — Споразумение за социалната политика — Споразумения на социалните партньори — Изпълнение с решение на Съвета по предложение на Комисията — Право на Комисията на законодателна инициатива — Обхват — Съвместно искане на подписалите споразумението страни — Задължение на Комисията да представи на Съвета предложение за решение — Липса — Автономност на социалните партньори — Липса на последици
(член 17 ДЕС; член 151, първа алинея, член 152, първа алинея, член 154 и член 155, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 33, 34, 40, 44—49, 60—64 и 71)
Комисия — Правомощия — Изпълнение на споразумения, сключени между социалните партньори, на равнището на Съюза — Право на Комисията на законодателна инициатива — Упражняване при спазване на принципите на предоставената компетентност и на институционалното равновесие
(член 13, параграф 2 и член 17, параграф 2 ДЕС; член 155, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 48)
Комисия — Правомощия — Изпълнение на споразумения, сключени между социалните партньори, на равнището на Съюза — Право на Комисията на законодателна инициатива — Правомощие на Комисията да реши дали е целесъобразно да представи предложение на Съвета — Обхват на това правомощие — Ирелевантност на законодателния характер на такова предложение
(член 155, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 87 и 88)
Социална политика — Споразумение за социалната политика — Споразумения на социалните партньори — Изпълнение с решение на Съвета по предложение на Комисията — Право на Комисията на законодателна инициатива — Свобода на преценка на Комисията — Съдебен контрол — Граници
(член 17 ДЕС; член 155, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 95, 96 и 98)
Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Комисията за отказ да представи на Съвета предложение за изпълнение на споразуменията, сключени между социалните партньори
(член 296 ДФЕС)
(вж. т. 108, 109, 111 и 112)
Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията — Правомощие на Комисията на законодателна инициатива в рамките на изпълнението на равнището на Съюза на споразумения, сключени между социалните партньори — Съобщения в областта на социалната политика, публикувани по-рано от тази институция — Изричен и еднозначен ангажимент относно упражняването на посоченото правомощие — Липса
(член 155, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 127—129)
Резюме
Жалба EPSU: Комисията не е длъжна да уважи искането на социалните партньори за изпълнение на равнището на Съюза на сключеното от тях споразумение
Съдът потвърждава решението на Общия съд и припомня свободата на преценка, с която разполага Комисията, за да реши дали да представи на Съвета предложение за такова изпълнение съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС
През април 2015 г. Европейската комисия започва консултации относно евентуалното разширяване на приложното поле на няколко директиви относно информирането и консултирането на работниците и служителите (
1
) спрямо държавните служители и служителите в централните администрации на държавите членки. Няколко месеца по-късно, в рамките на тази консултация, двама социални партньори, Синдикално представителство на националната и европейската администрация (TUNED) и Работодатели на европейската публична администрация (EUAPE) сключват споразумение, с което се създава обща рамка за информиране и консултиране на държавните служители и служителите на тези национални администрации. Страните по споразумението впоследствие отправят искане до Комисията да представи на Съвета на Европейския съюз предложение за решение за изпълнението на това споразумение на равнището на Съюза, на основание член 155, параграф 2 ДФЕС (
2
). Комисията отхвърля това искане с решение от 5 март 2018 г. (наричано по-нататък „спорното решение“).
През май 2018 г. EPSU, сдружение, което обединява европейски синдикални организации, представляващи работещите в сектора на обществените услуги, и е допринесло за създаването на TUNED, обжалва това решение пред Общия съд, като иска неговата отмяна. Общият съд отхвърля жалбата (
3
), като приема, че член 155, параграф 2 ДФЕС не задължава институциите на Съюза да уважат съвместно искане на страните, подписали споразумение, за изпълнението на това споразумение на равнището на Съюза. След като установява, че спорното решение подлежи на ограничен контрол, Общият съд приема, че в него е изпълнено предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране и че оспорените мотиви на посоченото решение са обосновани.
Сезиран с жалба, подадена от EPSU, Съдът, заседаващ в голям състав, потвърждава решението на Общия съд, като припомня свободата на преценка, призната на Комисията в тази област, и ограничения съдебен контрол върху такива решения.
Съображения на Съда
Що се отнася най-напред до буквалното тълкуване на член 155, параграф 2 ДФЕС, Съдът отбелязва, че тази разпоредба не съдържа указания относно евентуалното задължение на Комисията да представи на Съвета предложение за решение. Ето защо императивните формулировки, използвани в текстовете на някои езици, изразяват само изключителния характер на двете алтернативни процедури, предвидени в тази разпоредба, едната от които е специфична процедура, водеща до приемането на акт на Съюза.
По-нататък, що се отнася до контекстуалното и телеологично тълкуване на тази разпоредба, Съдът я анализира в рамките на правомощията, предоставени на Комисията с Договорите, и по-специално с член 17 ДЕС, параграф 1 от който възлага на тази институция задачата да допринася за общия интерес на Съюза, а параграф 2 ѝ признава правото на обща законодателна инициатива. Оттук Съдът стига до извода, че член 155, параграф 2 ДФЕС предоставя на Комисията специфична компетентност, която се вписва в рамките на ролята, възложена ѝ с член 17, параграф 1 ДЕС, и която се състои в преценката дали е целесъобразно да представи предложение на Съвета въз основа на сключено между социалните партньори споразумение с оглед на изпълнението му на равнището на Съюза. Друго тълкуване би имало за резултат да даде предимство на интересите, които са единствено на подписалите споразумение социални партньори, пред функцията за насърчаване на общия интерес на Съюза, възложена на Комисията. Автономността на социалните партньори, която е закрепена в член 152, първа алинея ДФЕС и която трябва да се вземе предвид в рамките на социалния диалог, въздигнат като цел на Съюза с член 151, първа алинея ДФЕС, не поставя под въпрос този извод. Наличието на тази автономност, характерно за етапа на преговорите по евентуално споразумение между социалните партньори, не означава, че Комисията трябва автоматично да представи пред Съвета, по тяхно искане, предложение за решение за изпълнение на такова споразумение на равнището на Съюза, тъй като това би означавало да се признае на тези социални партньори правомощие на собствена инициатива, каквото те нямат.
Освен това Съдът отбелязва, че повдигнатият от EPSU въпрос за законодателния характер на правните актове, приети на основание член 155, параграф 2 ДФЕС, е отделен от въпроса за правомощието на Комисията да вземе решение дали да представи на Съвета предложение по силата на тази разпоредба и че обхватът на това правомощие на Комисията е един и същ, независимо дали актът е законодателен или не.
Освен това, що се отнася до въпроса за степента на съдебен контрол на спорното решение, Съдът припомня, че Комисията разполага със свобода на преценка да реши дали да представи на Съвета предложение съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС. Предвид сложните преценки, които Комисията трябва да извърши в това отношение съдебният контрол върху този вид решения е ограничен. Подобно ограничение се налага по-специално когато институциите на Съюза трябва да вземат предвид, както в случая, потенциално различни интереси и да вземат решения, предполагащи политически избор, при отчитане на политически, икономически и социални съображения.
Накрая, жалбоподателят твърди, че е налице нарушение на оправданите правни очаквания, тъй като счита, че Комисията се е отклонила от предходните си съобщения, публикувани в областта на социалната политика. В това отношение Съдът отбелязва, че действително, като приема правила за поведение и обявява чрез публикуването им, че занапред ще ги прилага към съответните случаи, дадена институция се самоограничава в упражняването на правото си на преценка. При липсата обаче на изричен и еднозначен ангажимент от страна на Комисията не може да се приеме, че в случая тя се е самоограничила при упражняването на компетентността си, предвидена в разпоредба на първичното право, като се е ангажирала да разгледа изключително някои специфични съображения, преди да представи своето предложение, и е преобразувала по този начин тази дискреционна компетентност в обвързана компетентност, когато са изпълнени определени условия.
Така Съдът потвърждава, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отхвърлил жалбата на EPSU в нейната цялост.
(
1
)	Директива 98/59/ЕО на Съвета от 20 юли 1998 година за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения (ОВ L 225, 1998 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 95), Директива 2001/23/ЕО на Съвета от 12 март 2001 година относно сближаването на законодателствата на държавите членки във връзка с гарантирането на правата на работниците и служителите при прехвърляне на предприятия, стопански дейности или части от предприятия или стопански дейности (ОВ L 82, 2001 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 20) и Директива 2002/14/EO на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност — Съвместна декларация на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията относно представителството на работниците и служителите (ОВ L 80, 2002 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 120).
(
2
)	Тази разпоредба по същество предвижда, че споразуменията, сключени от социалните партньори на равнището на Съюза, се изпълняват било в съответствие с процедурите и практиките, специфични за посочените партньори и за държавите членки, било при въпроси, обхванати от член 153 (а именно областите, които се отнасят до социалната сигурност) — по съвместно искане на подписалите ги страни, с решение на Съвета, по предложение на Комисията.
(
3
)	Решение от 24 октомври 2019 г., EPSU и Goudriaan/Комисия (T‑310/18, EU:T:2019:757).