URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
7. August 2018(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Landwirtschaft – Weinmarkt – Verordnung (EG) Nr. 555/2008 – Beihilfen zur Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen – Unangekündigte Vor-Ort-Kontrollen – Befugnisse der Kontrollbediensteten – Möglichkeit der Bediensteten, einen landwirtschaftlichen Betrieb ohne Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten“
In der Rechtssache C‑59/17
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) mit Entscheidung vom 30. Januar 2017, beim Gerichtshof eingegangen am 3. Februar 2017, in dem Verfahren
Château du Grand Bois SCI
gegen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz, der Richter C. Vajda (Berichterstatter) und E. Juhász, der Richterin K. Jürimäe sowie des Richters C. Lycourgos,
Generalanwalt: M. Bobek,
Kanzler: V. Giacobbo-Peyronnel, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 7. November 2017,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der französischen Regierung, vertreten durch D. Colas, S. Horrenberger und E. de Moustier als Bevollmächtigte,
–        der hellenischen Regierung, vertreten durch G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou und E. Chroni als Bevollmächtigte,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch D. Triantafyllou und H. Krämer als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 22. Februar 2018
folgendes
Urteil
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor (ABl. 2008, L 170, S. 1).
2        Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Château du Grand Bois SCI und dem Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Nationale Anstalt für Erzeugnisse der Landwirtschaft und des Meeres) (FranceAgriMer) wegen dessen Ablehnung des Antrags von Château du Grand Bois auf Auszahlung der Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung ihrer Rebflächen.
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 479/2008
3        Die Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates vom 29. April 2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1493/1999, (EG) Nr. 1782/2003, (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 3/2008 und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2392/86 und (EG) Nr. 1493/1999 (ABl. 2008, L 148, S. 1) wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 491/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. 2009, L 154, S. 1) aufgehoben. Zu der für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgebenden Zeit war die Verordnung Nr. 479/2008 jedoch noch anwendbar. Ihr zu Kapitel 1 („Stützungsprogramme“) des Titels II gehörender Art. 3 lautete:
„Dieses Kapitel enthält die Vorschriften für die Zuteilung von Gemeinschaftsmitteln an die Mitgliedstaaten und für die Verwendung dieser Mittel durch die Mitgliedstaaten im Rahmen von nationalen Stützungsprogrammen (nachstehend ‚Stützungsprogramme‘ genannt), mit denen besondere Stützungsmaßnahmen zugunsten des Weinsektors finanziert werden.“
4        Art. 4 Abs. 2 der Verordnung bestimmte:
„Die Mitgliedstaaten sind für die Stützungsprogramme zuständig und tragen dafür Sorge, dass diese in sich stimmig sind und dass bei der Aufstellung und Durchführung in einer objektiven Weise vorgegangen wird, wobei die wirtschaftliche Lage der betreffenden Erzeuger und die Notwendigkeit, eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung unter den Erzeugern zu vermeiden, zu berücksichtigen sind.
Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig, dass im Falle der Nichterfüllung der Stützungsprogramme die notwendigen Kontrollen und Sanktionen vorgesehen und durchgeführt werden.“
Verordnung Nr. 555/2008
5        In den Erwägungsgründen 72 und 73 der Verordnung Nr. 555/2008 heißt es:
„(72)      Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die mit den Kontrollen im Weinsektor beauftragten Stellen wirksam arbeiten. …
(73)      Die Mitgliedstaaten sollten die nötigen Maßnahmen treffen, damit das Personal der zuständigen Stellen über angemessene Ermittlungsbefugnisse verfügt, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften sicherzustellen und zu deren einheitlicher Anwendung in der ganzen Gemeinschaft beizutragen.“
6        Durch Art. 57 Nr. 9 der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1149 der Kommission vom 15. April 2016 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die nationalen Stützungsprogramme im Weinsektor und zur Änderung der Verordnung Nr. 555/2008 (ABl. 2016, L 190, S. 1) wurden die Art. 75 bis 82 der Verordnung Nr. 555/2008 gestrichen. Durch Art. 52 Nr. 1 der Delegierten Verordnung (EU) 2018/273 der Kommission vom 11. Dezember 2017 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des Genehmigungssystems für Rebpflanzungen, der Weinbaukartei, der Begleitdokumente und der Zertifizierung, der Ein- und Ausgangsregister, der obligatorischen Meldungen, Mitteilungen und Veröffentlichung der mitgeteilten Informationen und zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die diesbezüglichen Kontrollen und Sanktionen sowie zur Änderung der Verordnungen Nr. 555/2008, (EG) Nr. 606/2009 und (EG) Nr. 607/2009 der Kommission und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 436/2009 und der Delegierten Verordnung (EU) 2015/560 der Kommission (ABl. 2018, L 58, S. 1) wurden u. a. die Art. 83 bis 95a der Verordnung Nr. 555/2008 gestrichen. Zu der für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgebenden Zeit waren die gestrichenen Artikel noch in Kraft.
7        Art. 76 der Verordnung Nr. 555/2008 bestimmte:
„Unbeschadet besonderer Bestimmungen der vorliegenden Verordnung oder anderer Gemeinschaftsvorschriften führen die Mitgliedstaaten Kontrollen und Maßnahmen ein, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung … Nr. 479/2008 und der vorliegenden Verordnung sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten.
Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass
a)      alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder im nationalen Rahmen aufgestellten Kriterien für die Unterstützung kontrolliert werden können;
…
d)      die Kontrollen und Maßnahmen auf die Art der Stützungsmaßnahmen abgestimmt sind. Die Mitgliedstaaten bestimmen die Methoden und Mittel der Kontrollen sowie die zu kontrollierenden Personen;
…“
8        Gemäß Art. 77 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 wurden Verwaltungskontrollen und gegebenenfalls Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt.
9        In Art. 78 der Verordnung Nr. 555/2008 hieß es:
„(1)      Die Vor-Ort-Kontrollen werden unangekündigt durchgeführt. Sofern der Prüfungszweck nicht gefährdet wird, ist jedoch eine auf das strikte Minimum beschränkte Ankündigungsfrist zulässig. Die Ankündigung darf außer in hinreichend begründeten Fällen oder bei Maßnahmen, für die eine systematische Vor-Ort-Kontrolle vorgesehen ist, nicht mehr als 48 Stunden im Voraus erfolgen.
…
(3)      Verhindert der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle, so werden die betreffenden Anträge abgelehnt.“
10      Art. 81 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 555/2008 sah vor:
„(3)      Die Flächen, für die eine Rodungsprämie gewährt wird, werden vor und nach der Rodung systematisch kontrolliert. Diese Kontrolle bezieht sich auf die Parzellen, für die eine Unterstützung beantragt wurde.
…
(4)      Die Durchführung der Rodung wird durch eine herkömmliche Vor-Ort-Kontrolle überprüft. Bei der Rodung vollständiger Rebparzellen kann diese Überprüfung durch Fernerkundung mit einer Bildauflösung von mindestens 1 m² vorgenommen werden.“
11      In Art. 83 („Befugnisse der Kontrollbediensteten“) der Verordnung Nr. 555/2008 hieß es:
„Jeder Mitgliedstaat trifft alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Bediensteten seiner zuständigen Stellen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern. Insbesondere stellt er sicher, dass diese Bediensteten, gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit den Bediensteten der von ihm hierzu ermächtigten anderen Dienststellen,
a)      Zugang zu den Rebflächen, den Anlagen zur Bereitung, Lagerung und Verarbeitung von Weinbauerzeugnissen und den Transportmitteln für diese Erzeugnisse erhalten;
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass Château du Grand Bois am 29. Juli 2009 eine Beihilfe für die Umstrukturierung und Umstellung ihrer Rebflächen für das Wirtschaftsjahr 2008/2009 beantragte.
13      Mit Entscheidung vom 18. Dezember 2009 lehnte FranceAgriMer diesen Antrag mit der Begründung ab, bei den am 27. August und am 15. September 2009 von ihrem Bediensteten durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, dass die Rodung der Rebflächen auf bestimmten Parzellen nicht im Einklang mit den geltenden Vorschriften erfolgt sei.
14      Mit Urteil vom 7. Mai 2013 gab das Tribunal administratif de Nantes (Verwaltungsgericht Nantes, Frankreich) der von Château du Grand Bois gegen diese Entscheidung erhobenen Klage statt. Auf die Berufung von FranceAgriMer hob die Cour administrative d’appel de Nantes (Verwaltungsberufungsgericht Nantes, Frankreich) dieses Urteil auf.
15      Vor dem vorlegenden Gericht, dem Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich), macht Château du Grand Bois geltend, der Umstand, dass der Bedienstete von FranceAgriMer ihr Grundeigentum ohne Erlaubnis betreten habe, wirke sich auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von FranceAgriMer vom 18. Dezember 2009 aus.
16      Unter diesen Umständen hat der Conseil d’État (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ermächtigen die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 die Bediensteten, die eine Vor-Ort-Kontrolle durchführen, die Flächen eines landwirtschaftlichen Betriebs ohne Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten?
2.      Falls die erste Frage bejaht wird: Ist danach zu unterscheiden, ob die betreffenden Flächen umzäunt sind oder nicht?
3.      Falls die erste Frage bejaht wird: Sind die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 mit dem Grundsatz der Unverletzlichkeit der Wohnung vereinbar, wie er durch Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantiert wird?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
17      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 dahin auszulegen sind, dass sie die Bediensteten, die eine Vor-Ort-Kontrolle durchführen, ermächtigen, einen landwirtschaftlichen Betrieb ohne die Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten.
18      Die vom vorlegenden Gericht in seiner ersten Frage angeführten Vorschriften gehören zu Kapitel I („Grundsätze der Kontrolle“) des Titels V („Kontrollen im Weinsektor“) der Verordnung Nr. 555/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 479/2008. In diesem Kapitel werden einige der Grundsätze und Modalitäten konkretisiert, die für die Pflicht der Mitgliedstaaten gelten, Kontrollen durchzuführen, um die ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung zu überprüfen.
19      Dabei verpflichtet Art. 76 der Verordnung Nr. 555/2008 die Mitgliedstaaten in Anwendung von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 479/2008, Kontrollen und Maßnahmen einzuführen, soweit dies für die ordnungsgemäße Anwendung dieser Verordnungen erforderlich ist. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zu gewährleisten.
20      Nach Art. 77 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 werden Verwaltungskontrollen und gegebenenfalls Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt. Gemäß Art. 78 Abs. 1 der Verordnung sind sie unangekündigt durchzuführen, wobei jedoch eine auf das strikte Minimum beschränkte Ankündigungsfrist zulässig ist, sofern der Prüfungszweck nicht gefährdet wird.
21      Hinsichtlich der Flächen, für die eine Rodungsprämie gewährt wird, sieht Art. 81 Abs. 3 und 4 der Verordnung vor, dass sie vor und nach der Rodung systematisch kontrolliert werden, und zwar durch eine herkömmliche Vor-Ort-Kontrolle, ungeachtet der Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen andere in diesen Bestimmungen genannte Formen der Kontrolle durchzuführen.
22      Weder aus dem Wortlaut der Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 noch aus dem Wortlaut ihrer übrigen Bestimmungen geht jedoch hervor, dass mit dieser Pflicht der Mitgliedstaaten, ein System von Vor-Ort-Kontrollen einzuführen, eine Genehmigung für die dazu ermächtigten Bediensteten verbunden ist, die Flächen eines landwirtschaftlichen Betriebs ohne Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten.
23      Insbesondere kann aus der Tatsache, dass nach Art. 78 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 die Vor-Ort-Kontrollen unangekündigt durchzuführen sind, nicht hergeleitet werden, dass die Verordnung eine solche Genehmigung vorsieht. Wie der Generalanwalt in den Nrn. 40 bis 42 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, sind die Begriffe „unangekündigt“ und „unerlaubt“ keine Synonyme. Dass eine Kontrolle unangekündigt durchgeführt werden kann, bedeutet nämlich allenfalls, dass sie jederzeit stattfinden kann, ohne dass der Kontrollbedienstete seinen Besuch angekündigt hat.
24      Hingegen kann die Tatsache, dass eine solche Kontrolle „unangekündigt“ ist, nicht bedeuten, dass der Bedienstete, wenn er ohne vorherige Ankündigung vor Ort eintrifft, das Recht für sich in Anspruch nehmen kann, ohne Erlaubnis des Betriebsinhabers den Ort der Kontrolle zu betreten. Daraus folgt, dass die den Mitgliedstaaten durch die Verordnung Nr. 555/2008 auferlegte Pflicht, ein System unangekündigter Kontrollen einzuführen, als solche nicht mit dem Recht der Kontrollbediensteten einhergeht, den Ort der Kontrolle ohne Zustimmung der Betriebsinhaber zu betreten.
25      Diese Analyse wird durch die Systematik der Verordnung bestätigt. Aus ihren Erwägungsgründen 72 und 73 geht hervor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die mit den Kontrollen im Weinsektor beauftragten Stellen wirksam arbeiten, indem sie die nötigen Maßnahmen treffen, damit das Personal dieser Stellen über angemessene Ermittlungsbefugnisse verfügt, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften der Union für den Weinsektor sicherzustellen. Wie der Generalanwalt in Nr. 43 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, bestimmt zudem der die Befugnisse der Kontrollbediensteten betreffende Art. 83 Buchst. a der Verordnung, dass jeder Mitgliedstaat sicherstellen muss, dass seine Bediensteten Zugang zu den Rebflächen und den übrigen für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Orten und Anlagen haben, ohne jedoch zu verlangen, dass dieser Zugang ohne Erlaubnis des Betriebsinhabers erfolgen kann.
26      Daraus folgt, dass die Verordnung Nr. 555/2008 die Mitgliedstaaten damit betraut, in ihrem nationalen Recht die Befugnisse der Kontrollbediensteten sowie einen Großteil der Modalitäten der durchzuführenden Kontrollen zu regeln, einschließlich der Modalitäten für den Zugang zu den Orten, die kontrolliert werden müssen.
27      Folglich ist davon auszugehen, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 555/2008 keine Genehmigung zum Betreten der Flächen eines Betriebsinhabers ohne dessen Erlaubnis enthalten.
28      Die französische Regierung und die Europäische Kommission sind jedoch im Wesentlichen der Auffassung, dass die Weinerzeuger durch die Beantragung von Unionsmitteln im Rahmen der in den Verordnungen Nrn. 479/2008 und 555/2008 vorgesehenen Hilfsprogramme implizit die Kontrollen allgemein und im Voraus genehmigten, da diese integraler Bestandteil der mit diesen Verordnungen eingeführten Beihilferegelung seien.
29      Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
30      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt nämlich der Schutz vor willkürlichen oder unverhältnismäßigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung einer natürlichen oder juristischen Person einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, da solche Eingriffe einer Rechtsgrundlage bedürfen und aus gesetzlich vorgesehenen Gründen gerechtfertigt sein müssen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1989, Hoechst/Kommission, 46/87 und 227/88, EU:C:1989:337, Rn. 19, vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, Rn. 27, und vom 16. Mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, Rn. 51).
31      Eine implizite, allgemeine und im Voraus erteilte Genehmigung, wie sie die französische Regierung und die Kommission in den Raum stellen, genügt diesem Erfordernis aber nicht. Das Unionsrecht kann zwar vorsehen, dass den Kontrollbediensteten vom Betriebsinhaber allgemein und im Voraus die Genehmigung erteilt wird, das Betriebsgelände zu betreten, doch müsste eine solche Genehmigung zumindest ausdrücklich in den Rechtsvorschriften vorgesehen sein. Die Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 479/2008 und 555/2008 sehen aber keine solche Genehmigung vor.
32      Jedenfalls ist davon auszugehen, dass die Ablehnung des Beihilfeantrags, die in Art. 78 Abs. 3 der Verordnung Nr. 555/2008 als wichtige Rechtsfolge der Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle durch den Betriebsinhaber oder seinen Vertreter vorgeschrieben wird, für sich genommen ein wirksames und zur Erreichung des in Art. 76 der Verordnung genannten Ziels, einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, ausreichendes Mittel darstellt (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Juni 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, Rn. 26 und 27). Zur Verwirklichung dieses Ziels ist es somit nicht notwendig, den Kontrollbediensteten den Zugang zum Ort der Kontrolle allgemein und im Voraus zu gestatten.
33      Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 dahin auszulegen sind, dass sie die Bediensteten, die eine Vor-Ort-Kontrolle durchführen, nicht ermächtigen, einen landwirtschaftlichen Betrieb ohne die Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten.
Zur zweiten und zur dritten Frage
34      Angesichts der Antwort auf die erste Frage sind die zweite und die dritte Frage nicht zu beantworten.
Kosten
35      Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor sind dahin auszulegen, dass sie die Bediensteten, die eine Vor-Ort-Kontrolle durchführen, nicht ermächtigen, einen landwirtschaftlichen Betrieb ohne die Erlaubnis des Betriebsinhabers zu betreten.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Französisch.