61983C0047
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN1 FEBRUARI 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Het College van Beroep heeft het Hof in deze twee prejudiciële zaken dezelfde vraag gesteld, namelijk: „Moet artikel 2 van verordening (EEG) nr. 2777/75 aldus worden uitgelegd, dat daarmee onverenigbaar zijn op straffe van tuchtmaatregelen te handhaven, niet op het communautaire recht steunende nationale voorschriften waarbij ten aanzien van geslacht pluimvee kwaliteitseisen worden gesteld?”
Aanleiding tot deze vraag is het feit dat twee Nederlandse pluimveeslachterijen bepaalde voorschriften van de Verordening Kwaliteitseisen hebben overtreden en deswege tuchtrechtelijk zijn bestraft met een geldboete.
Deze nationale regeling is op 24 februari 1966 vastgesteld door het Bedrijfschap Pluimveehandel en -industrie. Zij geldt voor de groothandel, en legt kwaliteitseisen op aan de ondernemingen die de handel of het bedrijf van commissionair of van tussenpersoon in pluimvee uitoefenen of die pluimvee industrieel venverken: voor geslacht gevogelte (titel III) hebben deze kwaliteitseisen onder meer betrekking op de verschillende bewerkingstoestanden van het produkt (artikel 8), de bewerkingseisen (artikel 9), de kwaliteitsindeling (artikel 10), het standaardgewicht (artikel 11), de verpakking (artikelen 12-15), het vervoer en de aflevering (artikelen 17 en 18).
Op gemeenschapsniveau bestaat er voor de sector slachtpluimvee een gemeenschappelijke ordening der markten, vastgesteld bij verordening nr. 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 (PB L 282 van 1975, blz. 77), die in de plaats is gekomen van verordening nr. 123/67 van de Raad van 13 juni 1967 (PB L 117 van 1967, blz. 2301). Geslacht pluimvee, in artikel 1, lid 2, sub c, omschreven als „dood pluimvee, hele dieren, ook zonder slachtafvallen”, valt onder tariefpost 02.02 (artikel 1, lid 1, sub b). De verordening voorziet voor de handel met derde landen in een stelsel van heffingen en restituties (artikelen 3-13). De gemeenschapsmaatregelen die voor de intracommunautaire handel kunnen worden genomen, zijn omschreven in artikel 2:
—
lid 1 van dit artikel bepaalt dat, „ten einde de initiatieven van het betrokken bedrijfsleven aan te moedigen om de aanpassing van het aanbod aan de eisen van de markt te vergemakkelijken, uitgezonderd de initiatieven tot het uit de markt nemen van produkten”, voor de in artikel 1, lid 1, genoemde produkten communautaire maatregelen kunnen worden genomen, onder meer tot verbetering van de organisatie van de produktie, de verwerking en de commercialisatie van deze produkten, alsmede tot verbetering van de kwaliteit ervan;
—
lid 2 bepaalt:
„Normen voor de commercialisatie
—
worden vastgesteld voor een of meer van de in artikel 1, lid 1, sub b), genoemde produkten;”,
dat wil zeggen voor geslacht pluimvee; lid 2, tweede streepje, bepaalt dat voor de andere produkten normen voor de commercialisatie „kunnen worden vastgesteld”.
In hetzelfde lid worden als voorbeeld enkele aspecten genoemd waarop deze normen betrekking kunnen hebben:
„Deze normen kunnen met name betrekking hebben op de indeling in gewichtsen kwaliteitsklassen, de verpakking, de opslag, het vervoer, de presentatie en het merken.”
Zij worden op voorstel van de Commissie door de Raad vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Verordening nr. 2777/75 van de Raad voorziet derhalve voor de interne markt in maatregelen van verschillende strekking: sommige zijn als aanmoediging bedoeld (artikel 2, lid 1) of zijn facultatief (artikel 2, lid 2, tweede streepje: andere produkten dan geslacht pluimvee), andere hebben een dwingend karakter (artikel 2, lid 2, eerste streepje: geslacht pluimvee). Artikel 2, lid 2, eerste streepje, is voor ons van rechtstreeks belang, want met betrekking tot geslacht pluimvee stelt het categorisch: de Raad moet normen voor de commercialisatie vaststellen. Deze bepaling kwam reeds voor in verordening nr. 123/67, doch heeft slechts in zeer geringe mate uitvoering gekregen, want er bestaat ter zake thans slechts één verordening — die in casu niet van belang is —, namelijk verordening nr. 2967/76 van 23 november 1976 (BP L 339 van 1976, blz. 1) „houdende vaststelling van gemeenschappelijke normen betreffende het watergehalte” van bepaalde bevroren pluimveesoorten, waarvan de eerste overweging van de considerans preciseert dat zij is vastgesteld „in afwachting van een meer volledige communautaire regeling ter zake”, hierbij doelend op artikel 2, lid 2, van de basisverordening.
Plaatst men de nationale en de communautaire voorschriften naast elkaar, dan wordt het door de nationale rechter opgeworpen probleem duidelijk: de Nederlandse regeling legt de groothandel immers bepaalde normen op die het merendeel van de in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2777/75 van de Raad genoemde gebieden betreffen en die bij het in de handel brengen van de produkten in acht moeten worden genomen. Waar een communautaire regeling houdende vaststelling van normen voorde handel in geslacht pluimvee ontbreekt, rijst derhalve de vraag naar de bevoegdheid van de Lid-Staten om nationale handelsnormen te handhaven of vast te stellen, zulks met het oog op voornoemde bepalingen van artikel 2, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 2777/75 van de Raad, die door haar dwingend karakter deze bevoegdheid uitsluitend aan de Gemeenschap lijkt voor te behouden. Aldus geformuleerd doet deze vraag tweeërlei problemen rijzen, zoals blijkt uit de opmerkingen die het Bedrijfschap en de Commissie hebben ingediend: in de eerste plaats moet worden onderzocht of, bij gedeeltelijke tenuitvoerlegging van de verordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening in de betrokken landbouwsector, het bestaan van een communautaire bevoegdheid elke mogelijkheid tot optreden van de Lid-Staten uitsluit; en vervolgens, zo de Lid-Staten die mogelijkheid nog wel hebben, hoe ver hun desbetreffende bevoegdheden gaan.
I — Bestaan van een nationale bevoegdheid bij stilzitten van de gemeenschapswetgever op het vlak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
Volgens het Bedrijfschap kan alleen daadwerkelijke uitoefening door de Gemeenschap van de in artikel 2, lid 2, eerste streepje, bedoelde bevoegdheden een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap scheppen, temeer daar het Hof in zijn rechtspraak de Lid-Staten niet de mogelijkheid heeft ontzegd om onder bepaalde voorwaarden in het kader van een gemeenschappelijke marktordening op te treden. De nationale bevoegdheid zou in elk geval gerechtvaardigd zijn, wanneer het er voor de Lid-Staten om gaat hun bestaande wettelijke regelingen te handhaven wanneer de Gemeenschap geen eigen regeling heeft vastgesteld, vooral indien de maatregelen die door de verordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening worden verlangd, zoals in casu, noodzakelijk zijn, gelijk blijkt uit het dwingend karaktervan artikel 2, lid 2, eerste streepje.
Volgens de Commissie zijn er aanwijzingen, dat de communautaire wetgever zich voor de vaststelling van handelsnormen een exclusieve bevoegdheid wenste voor te behouden; zij releveert eveneens het dwingend karakter van artikel 2, lid 2, eerste streepje, ook blijkende uit de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2777/75, inhoudende dat
„het met name in de sector slachtpluimvee, ten einde de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, noodzakelijk is dat maatregelen ter vergemakkelijking van de aanpassing van het aanbod aan de eisen van de markt kunnen worden getroffen”.
Tenslotte wijst de Commissie erop, dat verordening nr. 2967/76 is vastgesteld „in afwachting van een meer volledige communautaire regeling” van de handelsnormen (eerste overweging), wat het exclusieve karakter van de communautaire bevoegdheid bevestigt.
De Commissie kan zich evenwel niet verhelen dat de communautaire wetgever ter zake in gebreke is gebleven; afgezien van de al genoemde, zeer beperkte materie, is artikel 2, lid 2, eerste streepje, niet ten uitvoer gelegd. Bijgevolg zou men de Lid-Staten de bevoegdheid moeten toekennen om voorlopig de wettelijke regelingen te handhaven die golden op het ogenblik waarop de gemeenschappelijke marktordening tot stand kwam. Daarentegen zouden zij de bestaande regelingen niet kunnen wijzigen of een nieuwe kunnen invoeren zonder inbreuk te maken op de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Tenslotte beklemtoont de Commissie meer in het algemeen, dat de dispariteiten die het gevolg zijn van het langdurig naast elkaar bestaan van verschillende nationale wettelijke regelingen, distorsies van de mededinging kunnen veroorzaken.
Blijkens deze opmerkingen is zowel het Bedrijfschap als de Commissie van oordeel, dat Lid-Staten bevoegd blijven totdat de Gemeenschap heeft gedaan wat zij ingevolge de verordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening moet doen. Het Hof heeft zich al in een andere sector van het landbouwbeleid met dit probleem beziggehouden, namelijk waar het ging om instandhoudingsmaatregelen voor de zeevisserij.
In die context overwoog het Hof:
„Waar de bevoegdheden terzake volledig en onherroepelijk aan de Gemeenschap zijn overgedragen, kan een dergelijk verzuim in geen geval de Lid-Staten de bevoegdheid en de vrijheid teruggeven om op dit gebied eenzijdig op te treden” (zaak 804/79, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1981, blz. 1045, r.o. 20; zie ook zaak 32/79, Jurispr. 1980, blz. 2403, r.o. 10, voor de voorgaande periode).
Deze principiële uitspraak heeft een beperkend corollair:
—
in de eerste plaats bleven de nationale instandhoudingsmaatregelen gehandhaafd in de staat waarin zij zich bevonden op 1 januari 1979 (zaak 804/79, r.o. 21);
—
in de tweede plaats overwoog het Hof, „dat men deze gedachte echter niet zover mag doorvoeren, dat het de Lid-Staten volstrekt niet mogelijk zou zijn de bestaande instandhoudingsmaatregelen te wijzigen wanneer dat nodig is in verband met de ontwikkeling van de ter zake relevante biologische en technische gegevens” (zaak 804/79, r.o. 22). Men
zou kunnen zeggen dat de Lid-Staten voorlopig nog een soort „vervangende” bevoegdheid hebben op een gebied waarop de Gemeenschap uitsluitend bevoegd is; zo zijn trouwens ook de woorden van het Hof te verstaan, dat zij optreden als „beheerders van het gemeenschappelijk belang” (zaak 804/79, r.o. 30) en als zodanig onderworpen zijn aan de algemene verplichtingen voortvloeiend uit artikel 5 (samenwerkingsplicht) en artikel 7 (gelijke toegang tot de visgronden) (ibid., r.o. 28 en 29).
Het leek mij nuttig deze beginselen in herinnering te brengen, daar ik meen dat zij algemeen van toepassing zijn in elk geval waarin de gemeenschapswetgever nalaat de maatregelen vast te stellen waartoe hij ingevolge het Verdrag of het afgeleide gemeenschapsrecht in het kader van een exclusieve bevoegdheid verplicht is. Immers, of het nu gaat om de instandhouding van de visgronden of om de vaststelling van de handelsnormen voor geslacht pluimvee, het maakt geen verschil of men te doen heeft met een situatie waarin nog geen gemeenschappelijke marktordening bestaat (wat geenszins een rechtsvacuüm schept, daar de algemene bepalingen van het Verdrag van toepassing zijn: cfr. arrest van 16 maart 1977, zaak 68/76, Jurispr. 1977, blz. 515, r.o. 21 e.V., en de conclusie van advocaatgeneraal Capotorti, ibid., blz. 536, sub 4), dan wel met een situatie waarin een marktordening wel is tot stand gebracht, maar nog incompleet is. In beide gevallen immers dreigt het ontbreken van communautaire regels de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals neergelegd in artikel 39 van het Verdrag, en het beginsel van non-discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap, vervat in artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag, op het spel te zetten (zaak 114/76, Bela-Mühle, Jurispr. 1977, blz. 1211, r.o. 6).
Men dient dus de „vervangende” bevoegdheid van de Lid-Staten niet van de hand te wijzen, wanneer zij wordt uitgeoefend met inachtneming van de algemene regels van het Verdrag, eventueel nader bepaald door het afgeleide recht in de betrokken sector.
Een normatieve bevoegdheid van de Lid-Staten op landbouwgebied is derhalve niet uitgesloten te achten wanneer daardoor het ontbreken van een gemeenschappelijke regeling in zekere zin wordt ondervangen. Deze conclusie brengt ons tot het tweede probleem dat door de prejudiciële vraag van het College van Beroep aan de orde is gesteld; onder welke voorwaarden mag een Lid-Staat, bij het ontbreken van een regeling tot vaststelling van communautaire handelsnormen als voorzien bij de gemeenschappelijke marktordening, zijn eigen handelsnormen handhaven of wijzigen?
II — De grenzen van het optreden der Lid-Staten in het kader van een gemeenschappelijke marktordening
Hiervoor wezen wij erop, dat een nationale bevoegdheid kan blijven bestaan onder het uitdrukkelijk voorbehoud dat de uitoefening ervan geen afbreuk doet aan het gemeenschappelijk belang, dat het kader vormt waarbinnen de Lid-Staten kunnen optreden. Vanuit dit gezichtspunt heeft het Hof in zijn rechtspraak de grenzen getrokken waarbinnen de Lid-Staten kunnen optreden wanneer er, zoals in casu, een gemeenschappelijke marktordening bestaat.
a)
Wanneer de Gemeenschap een gemeenschappelijke marktordening tot stand brengt, brengt dat in de eerste plaats mee, dat „de Lid-Staten zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking ervan af te wijken of er inbreuk op te maken” (zaak 51/74, Hulst, Jurispr. 1975, blz. 79, r.o. 25); zo de verordening zich „in positieve noch negatieve zin uitlaat over de verenigbaarheid van bestaande of toekomstige nationale regelingen met de door haar voorschriften tot stand gebrachte gemeenschappelijke ordening der markten” (ibid., r.o. 27), dient derhalve te worden onderzocht of de nationale maatregelen „geëigend zijn inbreuk te maken op de strekking en de doelstelling van de verordening” (ibid., r.o. 28).
In geval de communautaire regeling geen bepalingen bevat over de verenigbaarheid van nationale maatregelen, dient dus te worden voorkomen dat de doelstelling van de voor de gehele gemeenschappelijke markt vastgestelde ordening in gevaar wordt gebracht. Deze beginselen hebben toepassing gevonden in het geval van een landbouwverordening waarin bepaalde uitvoeringsvoorschriften ontbraken: in zulk geval mag de „vrijheid van handelen van de Lid-Staten ... niet zodanig ... worden gebruikt, dat het doel van de verordening daardoor in gevaar wordt gebracht” (zaak 31/78, Bussone, Jurispr. 1978, blz. 2429, r.o. 16).
b)
In de tweede plaats is het zonneklaar dat nationale maatregelen onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke marktordening, wanneer zij enkel bepaalde economische subjecten toegang tot de markt geven. Het Hof is immers van oordeel, dat elke gemeenschappelijke marktordening de producenten en de verbruikers in de Gemeenschap vrije toegang tot de markt in de betrokken sector waarborgt, daar de artikelen 30-34 een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke marktordeningen uitmaken (zaak 29/82, Van Luipen, Jurispr. 1983, blz. 151, r.o. 8). Dit verklaart overigens waarom de verbodsbepalingen van die artikelen niet expressis verbis in de landbouwverordeningen worden overgenomen (zaak 251/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 3369, r.o. 3, en zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347, r.o. 53 en 54).
De verordeningen betreffende gemeenschappelijke marktordeningen, aldus het Hof, zijn gebaseerd op het beginsel van een „open markt” (zaak 83/78, r.o. 57), dat wil zeggen een marktregeling die
„in het kader van het door de verdragsbepalingen gewaarborgde vrije verkeer van goederen, dient om de vrije handel binnen de Gemeenschap te verzekeren door opheffing van zowel de handelsbelemmeringen als de distorsies in de intracommunautaire handel, en [die] derhalve elke ingreep van de Lid-Staten op de markt, waarin de verordening zelf niet uitdrukkelijk voorziet, verbiedt” (zaak 177/78, Pigs and Bacon, Jurispr. 1979, blz. 2161, r.o. 14; zaak 83/78, r.o. 58).
Hieruit volgt dat een gemeenschappelijke marktordening, „gegrondvest op de vrijheid van handelstransacties, ... zich verzet tegen elke nationale regeling die het intracommunautaire handelsverkeer al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren” (zaak 94/79, Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327, r.o. 8).
Welke conclusie kan men met betrekking tot het onderhavige geval uit voormelde beginselen trekken? Alvorens deze vraag te beantwoorden, wil ik het volgende opmerken:
—
de door 's Hofs rechtspraak gestelde grenzen houden nauw verband met elkaar: indien ten gevolge van nationale maatregelen aan bepaalde produkten of economische subjecten de toegang tot de markt wordt ontzegd, levert dit een klaarblijkelijk gevaar op voor de werking en de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening, die juist op de vrijheid van de handel is gegrondvest;
—
wanneer nu gemeenschappelijke handelsnormen voor geslacht pluimvee ontbreken en een nationale regeling in zekere zin tot vervanging daarvan dient, rijst vanuit het oogpunt van de vrije toegang tot de markt een probleem van verenigbaarheid;
—
zoals uit de in de onderhavige zaak gemaakte opmerkingen blijkt, brengt een dergelijke nationale regeling immers het gevaar mee, dat bepaalde produkten van de betrokken markt worden uitgesloten;
—
wanneer tenslotte de handelsnormen, zoals het Bedrijfschap en de Commissie hebben verklaard, op alle produkten van toepassing zijn, dient dit potentiële gevaar ook ten aanzien van ingevoerde produkten te worden beoordeeld.
III — Nationale handelsnormen en vrije toegang tot de markt
Over de gevolgen van de Nederlandse regeling voor de nationale produkten kan ik kort zijn; daarentegen zal ik langer moeten stilstaan bij de werking ervan ten aanzien van ingevoerde produkten.
a)
De Verordening Kwaliteitseisen stelt voor de verhandeling van geslacht pluimvee door de betrokken ondernemingen twee reeksen normen vast, die de toegang tot de markt kunnen beperken:
—
de ene groep (artikelen 8 en 9) bevat de eisen waaraan voor elk van de vijf omschreven aanbiedingsvormen (ontdarmd, gesloten, etc.) moet zijn voldaan;
—
de andere groep voorziet in drie kwaliteitssorteringen, A, B en C (artikel 10).
Deze bepalingen, aldus de Commissie, sluiten geen enkele van de in de handel gebruikelijke aanbiedingsvormen of kwaliteitssorteringen uit: zij regelen enkel de bewerking van geslacht pluimvee en maken het de consument gemakkelijker om de kwaliteit ervan te kennen. Zo gezien lijkt de Nederlandse regeling mij volledig in overeenstemming met het beginsel van de vrije toegang tot de markt. Hoe staat het echter met ingevoerde produkten?
b)
De Commissie wijst erop, dat het naast elkaar bestaan van nationale wetgevingen en regelingen die op alle produkten, zowel binnenlandse als ingevoerde, van toepassing zijn, en die bij gebreke van communautaire harmonisatiemaatregelen ter zake zijn vastgesteld, de vrijheid van het intracommunautaire handelsverkeer belemmert, omdat die regelingen nu eenmaal van staat tot staat verschillen. Volgens het Hof kan een dergelijke situatie echter worden aanvaard — en kan dus van de vereisten van artikel 30 worden afgeweken — indien de zonder onderscheid toepasselijke nationale voorschriften noodzakelijk zijn wegens
„dringende behoeften onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid deihandelstransacties en de bescherming van de consumenten” (zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649, r.o. 8; zie ook zaak 113/80, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1981, blz. 1625, r.o. 10).
Met andere woorden, de toegang tot een bepaalde markt van ingevoerde produkten waarvoor in het land van oorsprong handelsnormen gelden, kan enkel worden beperkt onder het bijzondere voorbehoud dat het Hof in zijn „Cassis de Dijon”-rechtspraak heeft geformuleerd.
Zoals reeds gezegd, vormen de artikelen 30-34 van het Verdrag een integrerend bestanddeel van de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten en er lijkt mij dus niets in de weg te staan aan de toepassing van de beginselen op de handelsnormen voor een landbouwprodukt.
De rechtspraak van het Hof in haar geheel, zowel op het gebied van de landbouw als meer algemeen op dat van het vrije goederenverkeer, laat naar mijn mening de conclusie toe, dat een nationale regeling die handelsnormen vaststelt op een gebied dat door het afgeleide gemeenschapsrecht niet is geharmoniseerd, met het gemeenschapsrecht verenigbaar is indien zij aan voormelde voorwaarden voldoet.
Over de Nederlandse regeling waarop de prejudiciële vraag van het College van Beroep betrekking heeft, kan ik kort zijn, daar zowel het Bedrijfschap als de Commissie er uitvoerig op zijn ingegaan. Ik merk enkel op, dat de systematische toepassing van de normen van titel III van de Verordening voor geslacht pluimvee op ingevoerde produkten, de vrijheid van het intracommunautaire handelsverkeer onmiskenbaar belemmert. Het staat derhalve aan de nationale rechter om in elk concreet geval te beoordelen of deze nationale regeling, gelet op de in 's Hofs rechtspraak gestelde eisen zoals hiervóór weergegeven, op ingevoerde produkten kan worden toegepast.
Concluderend geef ik het Hof dan ook in overweging, de vraag van het College van Beroep te beantwoorden als volgt:
—
Een nationale regeling die, bij gebreke van communautaire harmonisatiemaatregelen, voor de verhandeling van een onder een gemeenschappelijke marktordening vallend produkt bepaalde normen stelt die met name betrekking hebben op de kwaliteit, is verenigbaar met de bepalingen van de verordening waarbij de betrokken marktordening tot stand is gebracht, mits zij de doelstellingen daarvan eerbiedigt en geen inbreuk maakt op de algemene regels van het Verdrag.
—
De belemmeringen van het communautaire handelsverkeer, die het gevolg kunnen zijn van dispariteiten veroorzaakt door het naast elkaar bestaan van dergelijke nationale regelingen, moeten worden aanvaard voor zover zij noodzakelijk zijn met het oog op dringende behoeften van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties of de bescherming van de consumenten.
—
Het staat aan de nationale rechter om de betrokken nationale regeling in elk concreet geval aan voornoemde beginselen te toetsen.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.