61995CC0124_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De onderhavige zaak is een van drie aan het Hof voorgelegde zaken betreffende de tenuitvoerlegging van economische sancties tegen de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) in de context van de oorlog in het voormalig Joegoslavië.(1) Deze sancties omvatten een verbod op de uitvoer van alle goederen met uitzondering van een aantal essentiële goederen, zoals medische producten, en een financieel embargo. Centro-Com is een Italiaanse onderneming die vergunning had verkregen om bepaalde medische producten naar de Republieken Servië en Montenegro uit te voeren. Betaling voor deze exporten zou plaatsvinden door afschrijving van een rekening van de Nationale Bank van Joegoslavië bij Barclays Bank (Londen). Als gevolg van een beleidswijziging van het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van de deblokkering van Servische banktegoeden ontving Centro-Com echter geen volledige betaling. Op grond van nieuwe berichten die suggereerden dat het systeem van exportvergunningen werd misbruikt, besloot de regering van het Verenigd Koninkrijk de voorwaarde te stellen, dat deze exporten vanuit het Verenigd Koninkrijk moesten plaatsvinden, teneinde de effectiviteit van de sancties te garanderen. In de procedure voor de Engelse rechter vecht Centro-Com deze beleidswijziging aan, onder meer op grond van het gemeenschapsrecht. De vragen van de verwijzende rechter betreffen het effect van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap en de sanctieverordeningen van de Raad op het beleid van een Lid-Staat inzake betalingen voor toegelaten exporten.
Wettelijke context
2 In de loop van de oorlog in het voormalig Joegoslavië heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties een aantal resoluties aangenomen, die de leden van de Verenigde Naties verplichtten om verscheidene embargomaatregelen en andere sancties te treffen.(2) In resolutie 757 (1992) van 30 mei 1992 veroordeelde de Veiligheidsraad de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro), omdat zij geen effectieve maatregelen had genomen voor de naleving van resolutie 752 (1992), waarin beëindiging van de vijandigheden in Bosnië en Herzegovina werd verlangd. Bijgevolg stelde hij een handelsembargo en een financieel embargo in.
3 Het handelsembargo werd omschreven in paragraaf 4 van resolutie 757 (1992), waarin de Veiligheidsraad, voor zover hier van belang, besliste:
"dat alle staten dienen te voorkomen:
(...)
c) dat door hun onderdanen of vanaf hun grondgebied of met gebruikmaking van schepen of luchtvaartuigen die hun vlag voeren, grondstoffen of goederen, al dan niet afkomstig van hun grondgebied, waaronder niet begrepen leveringen voor zuiver medische doeleinden en levensmiddelen die zijn aangemeld bij het ingevolge resolutie 724 (1991) opgerichte comité, aan enig natuurlijke of rechtspersoon die zich in de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) bevindt, of aan enig natuurlijk of rechtspersoon ten behoeve van enige handelsactiviteit op of vanaf het grondgebied van de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) worden verkocht of geleverd, en dat door hun onderdanen of op hun grondgebied activiteiten worden verricht die de verkoop of levering van dergelijke grondstoffen of goederen bevorderen of beogen te bevorderen".
4 In paragraaf 5 van de resolutie werd het financiële embargo omschreven. Hierin werd beslist:
"dat de staten geen geld of andere financiële of economische middelen ter beschikking mogen stellen van de autoriteiten van de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) of van enige handelsonderneming, industriële onderneming of openbaar-nutsbedrijf in de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro), en dienen te voorkomen dat hun onderdanen en alle op hun grondgebied aanwezige personen vanaf hun grondgebied geld of enig ander financieel of economische middel overmaken of op enige wijze ter beschikking stellen van die autoriteiten of ondernemingen, of anderszins betalingen doen aan natuurlijke of rechtspersonen die zich in de Federatieve Republiek Joegoslavië (Servië en Montenegro) bevinden, met uitzondering van betalingen die uitsluitend bestemd zijn voor zuiver medische of humanitaire doeleinden of voor levensmiddelen".
5 Paragraaf 4, sub c, verlangt dus dat toegestane medische leveringen worden aangemeld bij het comité dat op grond van resolutie 724 (1991) is opgericht. De algemene taken van dat comité worden omschreven in paragraaf 5, sub b, van die resolutie, die op 15 december 1991 is aangenomen. De Veiligheidsraad
"besluit [hierin] om overeenkomstig artikel 28 van zijn Voorlopig huishoudelijk reglement een comité van de Veiligheidsraad op te richten, bestaande uit alle leden van de Veiligheidsraad, dat de hieronder genoemde taken zal verrichten en over zijn werkzaamheden aan de Veiligheidsraad rapporten zal uitbrengen met opmerkingen en aanbevelingen:
i) de overeenkomstig lid a van deze paragraaf [dat verwijst naar resolutie 713 (1991)] ingediende rapporten bestuderen;
ii) alle staten om nadere inlichtingen vragen over de stappen die zij hebben genomen voor de effectieve implementatie van het bij paragraaf 6 van resolutie 713 (1991) opgelegde embargo;
iii) inlichtingen betreffende schendingen van het embargo, die door staten onder hun aandacht worden gebracht, bestuderen en in die context aanbevelingen doen aan de Veiligheidsraad over manieren om de effectiviteit van het embargo te vergroten;
iv) passende maatregelen aanbevelen naar aanleiding van schendingen van het algemene, volledige verbod op de levering van wapens en militaire uitrusting aan Joegoslavië, en aan de Secretaris-generaal regelmatig inlichtingen verstrekken voor algemene verspreiding onder de leden."
6 Dit comité, dat gewoonlijk wordt aangeduid als het Sanctiecomité voor Joegoslavië en dat bestaat uit vertegenwoordigers van de staten die lid zijn van de Veiligheidsraad, heeft zich ontwikkeld tot een belangrijk permanent orgaan voor het dagelijks toezicht op de naleving van de sancties.(3)
7 De Gemeenschap heeft verschillende maatregelen genomen om uitvoering te geven aan de resoluties van de Veiligheidsraad. Voor de onderhavige zaak is van belang verordening (EEG) nr. 1432/92 van de Raad van 1 juni 1992 houdende een verbod op de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republieken Servië en Montenegro, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2015/92 van de Raad van 20 juli 1992(4) (hierna: "sanctieverordening").
8 De considerans van de sanctieverordening verwijst naar de dramatische gebeurtenissen in Bosnië-Herzegovina en van de inmenging van de Republieken Servië en Montenegro in de interne aangelegenheden van de Republiek Bosnië-Herzegovina.(5) Zij verklaart, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten, in het kader van de politieke samenwerking bijeen, hebben besloten dat maatregelen moeten worden genomen om de Republieken Servië en Montenegro ervan te weerhouden de integriteit en de veiligheid van de Republiek Bosnië-Herzegovina verder te schenden en om hen tot medewerking te bewegen bij het herstel van de vrede en de dialoog in de regio.(6) Vervolgens vermeldt zij resolutie 757 (1992) tot instelling van een economisch embargo, en concludeert zij, dat de economische betrekkingen van de Gemeenschap met de Republieken Servië en Montenegro moeten worden stilgelegd.(7) Zij verklaart, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten zijn overeengekomen van een communautair instrument gebruik te maken, onder andere teneinde een uniforme tenuitvoerlegging in de gehele Gemeenschap "van bepaalde dezer maatregelen" te garanderen.(8) De sanctieverordening is gebaseerd op artikel 113 van het Verdrag.
9 De sanctieverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 1
Met ingang van 31 mei 1992 zijn verboden:
(...)
b) de uitvoer naar de Republieken Servië en Montenegro van alle grondstoffen en produkten van oorsprong of herkomst uit de Gemeenschap;
c) alle activiteiten die ten doel of tot gevolg hebben dat de onder (...) b bedoelde transacties rechtstreeks of onrechtstreeks worden bevorderd;
(...)
Artikel 2
De verbodsbepalingen van artikel 1 zijn niet van toepassing op:
a) de uitvoer naar de Republieken Servië en Montenegro van grondstoffen en produkten die voor zuiver medische doeleinden zijn bestemd en levensmiddelen die zijn aangemeld bij het ingevolge Resolutie 724 (1991) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties opgerichte comité, alsmede de uitvoer naar deze republieken van grondstoffen en produkten voor eerste levensbehoeften die door genoemd comité is goedgekeurd in het kader van de vereenvoudigde en versnelde procedure van $geen bezwaar';
(...)
c) alle activiteiten die ten doel of tot gevolg hebben dat de onder a (...) bedoelde transacties rechtstreeks of onrechtstreeks worden bevorderd;
Artikel 3
Voor de uitvoer naar de Republieken Servië en Montenegro van grondstoffen en produkten die voor zuiver medische doeleinden zijn bestemd en van levensmiddelen is een voorafgaande uitvoervergunning vereist die door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten moet worden afgegeven.
(...)"
10 De sanctieverordening bevat geen expliciete bepalingen over het financiële embargo of over betalingen voor toegestane exporten.
11 In casu bestaat ook verschil van mening over de algemene communautaire regeling voor de uitvoer. Verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer (hierna: "uitvoerverordening")(9), legt in artikel 1 een "grondbeginsel" vast.
"De uitvoer van de Europese Economische Gemeenschap naar derde landen is vrij, hetgeen betekent dat zij niet onderhevig is aan kwantitatieve beperkingen, met uitzondering van die welke overeenkomstig deze verordening worden toegepast."
12 Artikel 11 van de uitvoerverordening bepaalt:
"Onverminderd andere communautaire bepalingen vormt de onderhavige verordening geen beletsel voor het aannemen of toepassen door de Lid-Staten van kwantitatieve uitvoerbeperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom."
13 Aan voornoemde resoluties en de sanctieverordening is in het Verenigd Koninkrijk uitvoering gegeven bij de Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992,
een koninklijk besluit van 4 juni 1992, vastgesteld op grond van Section 1(1) van de United Nations Act 1946. Artikel 3 van die Order bevat een algemeen verbod om, behoudens toestemming of vergunning van de Secretary of State, goederen af te geven of te leveren aan personen die betrekkingen met Servië of Montenegro hebben. Artikel 4 verbiedt de uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar bestemmingen in Servië of Montenegro, behoudens toestemming of vergunning van de Secretary of State. Artikel 10 betreft financiële transacties:
"1) behoudens toestemming van of namens de Treasury mag niemand
a) betalingen
verrichten of goud, waardepapieren of investeringen overdragen; of
b) wijzigingen aanbrengen in de personen aan wie een bedrag wordt gecrediteerd of in wiens opdracht goud, waardepapieren of investeringen moeten worden gehouden, indien een dergelijke handeling een handeling is waarop dit artikel van toepassing is.
2) Handelingen waarop dit artikel van toepassing is, zijn handelingen waardoor waarschijnlijk aan of ten gunste van iemand die betrekkingen onderhoudt met Servië of Montenegro, banktegoeden of andere financiële of economische middelen ter beschikking worden gesteld, door verwijdering uit het Verenigd Koninkrijk of anderszins, of waardoor dergelijke banktegoeden of andere middelen op andere wijze aan of ten gunste van dergelijke personen worden overgemaakt of overgeboekt.
3) Een toestemming die op grond van dit artikel door of namens de Treasury wordt verleend, kan onvoorwaardelijk worden verleend of aan voorwaarden worden gebonden en kan te allen tijde door of namens de Treasury worden gewijzigd of ingetrokken."
14 De Order zelf vermeldt geen van de beginselen die de Treasury in acht neemt bij zijn beslissing om al dan niet toestemming te verlenen voor de verwijdering van dergelijke banktegoeden uit het Verenigd Koninkrijk. Deze beginselen zijn namens de Treasury uiteengezet door de Bank of England in een kennisgeving van 8 juni 1992. Paragraaf 10 van die kennisgeving bepaalt, in de ten tijde van de feiten geldende versie, voor zover hier van belang:
"De Bank of England zal concrete verzoeken om toestemming tot debitering van Servische rekeningen voor andere doeleinden onderzoeken, waaronder:
(...)
c) betalingen voor liefdadige of humanitaire doeleinden."
De feiten en het procesverloop
15 Centro-Com is een in Italië gevestigde handelsmaatschappij. Zij houdt zich voornamelijk bezig met de verkoop van farmaceutische producten. Tussen 28 juli 1992 en 16 december 1992 verkreeg Centro-Com toestemming van het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië om vanuit Italië veertien partijen medische producten naar Sanitas in Montenegro uit te voeren en een partij bloed-testapparaten naar Montefarm in Montenegro. Sanitas en Montefarm zijn groothandelaren in medische producten. Centro-Com kreeg van de bevoegde Italiaanse autoriteiten ook de door artikel 3 van de sanctieverordening verlangde
uitvoervergunning. Tussen 15 oktober 1992 en 6 januari 1993 werden alle vijftien partijen door Centro-Com vanuit Italië naar Montenegro uitgevoerd via het Italiaanse douanekantoor te Triëst.
16 Centro-Com zou voor bovenstaande transacties worden betaald uit een depositorekening van de Nationale Bank van Joegoslavië bij Barclays Bank in Londen. Ingevolge artikel 10 van de Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992(10) was die rekening geblokkeerd, behalve voor betalingen waarvoor door of namens de Treasury toestemming was gegeven. De regering van het Verenigd Koninkrijk volgde destijds een beleid waarbij toestemming werd verleend om geblokkeerde Servische rekeningen in het Verenigd Koninkrijk te debiteren voor de betaling van door de Verenigde Naties goedgekeurde uitvoer van medische en humanitaire aard vanuit het Verenigd Koninkrijk of enig ander land naar Servië. Barclays Bank verzocht de Bank of England om toestemming voor de debitering van de rekening ten gunste van Centro-Com voor de bedragen die voor de afzonderlijke uitgevoerde partijen verschuldigd waren. Elk verzoek werd bij afzonderlijke brief gedaan en alle verzoeken werden vóór 29 januari 1993 ingediend. Op 24 februari 1993 waren elf van deze vijftien verzoeken door de Bank of England goedgekeurd en had Barclays Bank de betrokken bedragen aan Centro-Com betaald.
17 Terwijl deze verzoeken nog in behandeling waren bij de Bank of England, kreeg de Foreign and Commonwealth Office rapporten binnen over misbruik van de door het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië verleende vergunningen voor goederenleveringen aan Servië en Montenegro. Aanhoudend berichtte de Sanctions Assistance Mission in Hongarije over verkeerde omschrijving van goederen en de onbetrouwbaarheid van documenten die door het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië waren of zouden zijn afgegeven. De Mission verklaarde, dat het stelsel onmogelijk doeltreffend aan de grens kon worden gecontroleerd. Bovendien was in de voorafgaande drie maanden het gebruik van in het Verenigd Koninkrijk aanwezige banktegoeden voor betaling van met toestemming van de Verenigde Naties uit andere landen naar Servië uitgevoerde goederen aanzienlijk toegenomen. Ook vernam de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat in andere landen eveneens bezorgdheid over de ondoeltreffendheid van de sancties bestond. Frankrijk zou als beleid voeren, dat de deblokkering van geblokkeerde banktegoeden ter betaling van uitvoer naar Servië volledig werd verboden.
18 De Treasury besloot daarop zijn beleid zodanig te wijzigen, dat voor de betaling van onder de uitgezonderde categorieën vallende goederen
uit Servische tegoeden in het Verenigd Koninkrijk enkel nog toestemming zou worden verleend, indien die goederen vanuit het Verenigd Koninkrijk werden uitgevoerd. De Bank of England stelde Barclays Bank van deze beleidswijziging op de hoogte bij een brief van 25 februari 1993, waarin hij verklaarde:
"Voortaan zullen verzoeken om toestemming tot debitering van Servische rekeningen in het Verenigd Koninkrijk ter betaling van de uitvoer van elk soort goederen vanuit elk ander land dan het Verenigd Koninkrijk naar Servië niet meer worden ingewilligd."
Dezelfde beleidswijziging werd vermeld in een aanvulling op de bekendmaking van de Bank of England van 8 juni 1992(11), die op 26 april 1993 werd gepubliceerd. De voornaamste reden voor de beleidswijziging was volgens de Bank of England, dat het Department of Trade and Industry de uitvoer van goederen uit het Verenigd Koninkrijk strikt kon controleren, waardoor was verzekerd, dat de uitgevoerde goederen overeenkwamen met de omschrijving in de bijbehorende documenten. De Bank of England maakte in de procedure voor de nationale rechter duidelijk, dat hij niet van mening was, dat verzoeker zelf de sancties had overtreden.
19 Na deze beleidswijziging werden door de Bank of England de vier nog aanhangige verzoeken van Barclays Bank om Centro-Com uit de rekening van de nationale bank van Joegoslavië te betalen, afgewezen. Daarop vocht Centro-Com de wettigheid van het nieuwe beleid aan, en in het bijzonder de toepassing ervan op de betaling van de vier partijen. Zij stelde beroep in bij de High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court). Centro-Com stelde onder meer, dat het nieuwe beleid in strijd was met het gemeenschapsrecht en in het bijzonder met artikel 113 van het Verdrag, de sanctieverordening, artikel 7 van het Verdrag (thans artikel 6) en artikel 30 van het Verdrag. De Divisional Court verwierp het beroep bij uitspraak van 6 september 1993.(12) Centro-Com ging van die uitspraak in hoger beroep bij de Court of Appeal. Ook de Court of Appeal verwierp de op de artikelen 7 en 30 van het Verdrag gebaseerde argumenten, maar ten aanzien van de argumenten die op de gemeenschappelijke handelspolitiek en de sanctieverordening waren gebaseerd, voelde hij zich niet zeker genoeg om zelf op een aantal van de aangevoerde punten te beslissen. Hij legde het Hof de volgende vragen voor:
"1) Is het in overeenstemming met de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap en, in het bijzonder, met artikel 113 EG-Verdrag en verordening (EEG) nr. 1432/92 van de Raad houdende een verbod op de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republieken Servië en Montenegro (PB 1992, L 151, blz. 4), dat Lid-Staat A nationale maatregelen treft die verbieden, dat op zijn grondgebied gedeponeerde, maar aan een inwoner van Servië of Montenegro toebehorende banktegoeden worden gedeblokkeerd, wanneer:
1. het deblokkeren van banktegoeden wordt gevraagd om een onderdaan van Lid-Staat B te betalen voor door hem vanuit Lid-Staat B naar Servië of Montenegro uitgevoerde goederen;
2. a) de goederen door het sanctiecomité van de Verenigde Naties officieel zijn erkend als producten bestemd voor zuiver medische doeleinden in de zin van resolutie 757 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties;
b) voor de uitgevoerde producten door de bevoegde autoriteiten van Lid-Staat B een voorafgaande uitvoervergunning is afgegeven overeenkomstig verordening nr. 1432/92;
3. de nationale maatregelen het deblokkeren van banktegoeden toestaan voor de betaling van de uitvoer van dergelijke producten vanuit Lid-Staat A zelf, wanneer de hierboven (sub 2, onder b) genoemde uitvoervergunning is afgegeven door de bevoegde autoriteiten van Lid-Staat A; en
4. Lid-Staat A dergelijke nationale maatregelen nodig of zinvol achtte teneinde een doeltreffende toepassing van resolutie 757 van de Veiligheidsraad mogelijk te maken?
2) Zijn de bepalingen van artikel 234 EG-Verdrag van invloed op het antwoord op de eerste vraag?"
De eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de Court of Appeal in wezen te vernemen, of de hierboven omschreven beleidswijziging van het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de deblokkering van banktegoeden voor betaling van toegestane uitvoer naar Servië en Montenegro verenigbaar is met de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap, met inbegrip van de sanctieverordening. Aangezien deze vraag een aantal moeilijke en niet eerder behandelde punten aan de orde stelt, is het wellicht nuttig om eerst een overzicht te geven van de voornaamste argumenten die met betrekking tot deze vraag voor het Hof zijn aangevoerd.
21 Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof inzake de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de handelspolitiek(13) verklaart Centro-Com, dat artikel 113 ruim moet worden uitgelegd.(14) De sanctieverordening heeft voor de uitvoer naar Servië en Montenegro een gemeenschappelijke handelspolitiek in het leven geroepen. Centro-Com erkent, dat de verordening is vastgesteld binnen een bijzondere politieke context op het gebied van het buitenlands beleid, maar haars inziens kan dat geen verandering brengen in de aard van de maatregelen die de Gemeenschap diende vast te stellen. De Gemeenschap heeft haar exclusieve bevoegdheid in handelsaangelegenheden uitgeoefend en op het specifieke terrein waarop de maatregel is vastgesteld, zijn de Lid-Staten verder niet meer bevoegd.
22 Zelfs indien de verordening aan de Lid-Staten de bevoegdheid heeft gelaten om aan de VN-sancties een uitvoering te geven die de grenzen van haar bepalingen te buiten gaat, dan moet die bevoegdheid door de Lid-Staten altijd op een wijze worden uitgeoefend die niet in strijd komt met de fundamentele doelstellingen van de verordening, noch de uniforme toepassing van de verordening of enige andere bepaling van het Verdrag of daaruit voortvloeiend recht aantast. Volgens Centro-Com is de gewraakte beleidswijziging in strijd met artikel 113 van het Verdrag en met de sanctieverordening. Het feit dat het in paragraaf 5 van resolutie 757 (1992)(15) voorziene financiële embargo niet uitdrukkelijk in de verordening is overgenomen, kan niet worden uitgelegd als een erkenning van de bevoegdheid van de Lid-Staten ter zake. Het onderwerp van paragraaf 5 wordt in de sanctieverordening geregeld in de miscellanea-bepaling in artikel 1, sub c, die "alle activiteiten verbiedt die ten doel of tot gevolg hebben dat de onder a of b bedoelde transacties rechtstreeks of onrechtstreeks worden bevorderd".
23 Verder stelt Centro-Com, dat in het gemeenschapsrecht het recht om handel te drijven met buitenlandse eenheden slechts een specifiek aspect van een fundamenteel recht op economische vrijheid is. In zoverre als de sanctieverordening bepaalde uitvoer toestond, creëerde zij een individueel recht om handel te drijven. Centro-Com heeft de goederen geheel in overeenstemming met de gemeenschapsrechtelijke bepalingen uitgevoerd en is daarom ten volle gerechtigd om voor de transacties betaling te ontvangen. De weigering van de Britse autoriteiten om de banktegoeden te deblokkeren vormt een schending van Centro-Coms fundamentele recht om met buitenlandse eenheden handel te drijven. Nationale autoriteiten kunnen niet meer voorwaarden stellen dan uitdrukkelijk in de verordening zijn neergelegd. Zij kunnen niet discrimineren door onderscheid te maken op grond van de Lid-Staat van uitvoer.
24 De Italiaanse, de Nederlandse en de Belgische regering alsmede de Commissie steunen Centro-Com in haar standpunt.
25 De Italiaanse regering stelt zich op het standpunt, dat nationale bepalingen betreffende betalingen voor exporten rechtstreeks van invloed zijn op handelstransacties en daardoor onder de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen. De sanctieverordening, die op artikel 113 van het Verdrag is gebaseerd, moet op uniforme wijze ten uitvoer worden gelegd. Wanneer het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië aanvaardt, dat de goederen voor zuiver medische doeleinden bestemd zijn (artikel 2, sub a, van de verordening) en de bevoegde autoriteit van een Lid-Staat een uitvoervergunning heeft afgegeven, geldt het uitvoerverbod van artikel 1, sub b, van de verordening niet. De Lid-Staten mogen niet eenzijdig andere voorwaarden invoeren dan in de verordening zijn neergelegd, om daarmee de omstandigheden waaronder het verbod niet van toepassing is, verder te beperken. Op een terrein dat door artikel 113 van het Verdrag wordt bestreken, hebben de Lid-Staten geen bevoegdheid om andere of latere bepalingen vast te stellen die kunnen afdoen aan het eenvormig optreden dat van alle Lid-Staten wordt verlangd. De gewraakte beleidswijziging kan niet worden gerechtvaardigd met het argument dat hierdoor een effectieve toepassing van resolutie 757 (1992) mogelijk wordt: indien een Lid-Staat van oordeel is, dat de maatregelen die de Gemeenschap heeft vastgesteld, inadequaat zijn, moet hij stappen ondernemen om tot wijziging van die maatregelen te komen en kan hij niet eenzijdig optreden. Bovendien berusten de maatregelen van het Verenigd Koninkrijk noodzakelijkerwijs op de premisse, dat de exportcontrole die de autoriteiten van de Lid-Staten ingevolge de sanctieverordening moeten uitvoeren, niet doeltreffend is. Afgezien van het feit, dat het soort "controle-monopolie" dat door de gewraakte wijziging in het leven is geroepen, in strijd is met de beginselen van de gemeenschappelijke handelspolitiek, brengt het de autoriteiten van de andere Lid-Staten in diskrediet.
26 De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt, dat, aangezien de sanctieverordening geen betrekking heeft op het verlenen van financiële diensten, de Lid-Staten de bevoegdheid hadden behouden om regels vast te stellen met betrekking tot het verrichten van financiële diensten ten behoeve van de Republieken Servië en Montenegro. Nationale bevoegdheden moeten echter conform de regels van het gemeenschapsrecht worden uitgeoefend. Het vereiste dat toegestane uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk plaatsvindt, benadeelt exporteurs die in andere Lid-Staten zijn gevestigd, voor zover is overeengekomen, dat betaling plaatsvindt uit tegoeden in het Verenigd Koninkrijk. Dit nadeel wordt nog vergroot door de betekenis van Londen als financiële markt. Een dergelijke onderscheiden behandeling komt neer op een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit en is in strijd met artikel 6 van het Verdrag. Dit verschil in behandeling kan niet worden gerechtvaardigd door de noodzaak om het sanctiebeleid zo strikt mogelijk uit te voeren. Het door het Verenigd Koninkrijk gestelde vereiste kan worden gehanteerd in de betrekkingen met derde landen, maar in de betrekkingen tussen de Lid-Staten geldt het beginsel van wederzijdse erkenning van uitvoervergunningen. Daarnaast bestaat er, indien er twijfel mocht rijzen omtrent de echtheid of juistheid van een door een andere Lid-Staat afgegeven uitvoervergunning, de mogelijkheid van wederzijdse bijstand op grond van verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad van 19 mei 1981 betreffende wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de Lid-Staten en samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie, met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften.(16) Het vereiste dat het Verenigd Koninkrijk stelt, is daarom disproportioneel.
27 Volgens de Nederlandse regering is de gewraakte maatregel ook niet in overeenstemming met de sanctieverordening. Het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel gelden ook voor de Raad en een uitlegging van de verordening die neerkomt op een schending van deze beginselen, kan niet juist zijn. Deze conclusie wordt versterkt door de artikelen 7 A en 73 B van het Verdrag: er is één markt voor betalings- en kapitaalverkeer en die mag niet door maatregelen in het kader van economische sancties weer worden opgesplitst. Voor zover de verordening bepaalde uitvoer toestaat, dient deze voor producenten en handelaren uit alle Lid-Staten op gelijke voorwaarden mogelijk te zijn.
28 De Belgische regering is van oordeel, dat een verbod op de overmaking van geld ter betaling van de uitvoer van goederen, onder de bevoegdheid van de Gemeenschap op het terrein van de handelspolitiek valt. Zij beroept zich op advies 1/94, waarin het Hof verklaarde, dat een embargo op de in- en uitvoer van goederen niet effectief kan zijn zonder een onderbreking van de vervoersdiensten en dat die onderbreking "een bijkomende maatregel is, noodzakelijk om de hoofdmaatregel effect te doen sorteren".(17) Evenzo kan een verbod om geld over te maken in verband met een verkoop, worden aangemerkt als een bijkomende maatregel bij het verbod tot uitvoer van goederen. Omgekeerd moeten er tegelijk met de uitzonderingen ten behoeve van de uitvoer van goederen voor humanitaire doeleinden overeenkomstige uitzonderingen bestaan op het verbod om geld over te maken. De Lid-Staten mogen niet eenzijdig maatregelen vaststellen om het risico van fraude bij de aanvragen om uitvoervergunningen te verminderen. De eventuele moeilijkheden moeten door de gemeenschapsinstellingen worden onderzocht en er moet een gemeenschappelijk standpunt worden ingenomen. Eenzijdige maatregelen kunnen tot verlegging van het handelsverkeer leiden.
29 De Commissie erkent, dat de sanctieverordening niet rechtstreeks geldt voor de blokkering van financiële middelen. Deze verordening heeft echter een stelsel voor de machtiging van toegestane uitvoer in het leven geroepen, door te verlangen, dat het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië de uitvoer goedkeurt en dat de bevoegde Lid-Staat een uitvoervergunning afgeeft. Deze twee voorwaarden verzekerden een geharmoniseerde benadering bij de toepassing van de uitzonderingen die resolutie 757 (1992) toestaat. Volgens de Commissie bestaat er een duidelijk verband tussen de mogelijkheid om goederen in de uitgezonderde categorieën uit te voeren, en de mogelijkheid om voor dergelijke exporten betaling te ontvangen. De mogelijkheid om betaling te ontvangen is de facto accessoir aan de mogelijkheid om uit te voeren.
30 De Commissie herinnert er ook aan, dat het uitvoerverbod dat de sanctieverordening oplegt, een afwijking vormt van de algemene regels voor de uitvoer, die in de uitvoerverordening zijn neergelegd. De voorwaarde die het Verenigd Koninkrijk in casu stelt, heeft nagenoeg het effect van een totaal handelsverbod en vormt dus een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 1 van de uitvoerverordening. Het Verenigd Koninkrijk kan zich bovendien in principe niet beroepen op artikel 11 van die verordening, dat de Lid-Staten toestaat om op bepaalde gronden, waaronder openbare orde en openbare veiligheid, beperkingen op te leggen. Volgens de Commissie moeten hier dezelfde beginselen gelden als bij artikel 36 van het Verdrag: wanneer er geharmoniseerde maatregelen bestaan, kunnen de Lid-Staten geen eenzijdige maatregelen nemen.(18) Een dergelijke maatregel kan enkel gerechtvaardigd zijn voor zover het Verenigd Koninkrijk kan aantonen, dat het doel van de eenzijdige maatregel niet door de gemeenschapsmaatregelen wordt bereikt. In casu wordt niet gesuggereerd, dat de bevoegde Lid-Staten op onjuiste grondslag uitvoervergunningen afgaven of dat dit aspect van het stelsel niet goed functioneerde. Ook wijst de Commissie op de mogelijkheden tot wederzijdse bijstand en onderlinge uitwisseling van inlichtingen door de bevoegde autoriteiten.
31 Maar zelfs indien het optreden van het Verenigd Koninkrijk in beginsel gerechtvaardigd zou kunnen zijn op grond van artikel 11 van de uitvoerverordening, dan zou het nog steeds op zijn evenredigheid moeten worden getoetst, en een algemeen verbod zou die toets niet doorstaan.
32 De Commissie analyseert ook artikel 224 van het Verdrag, maar komt tot de conclusie dat de actie van het Verenigd Koninkrijk evenmin op grond van die bepaling gerechtvaardigd is. Bovendien is zij van oordeel, dat de gewraakte maatregel neerkomt op een verkapte discriminatie op grond van nationaliteit, die niet door objectieve omstandigheden kan worden gerechtvaardigd en dus in strijd is met artikel 6 van het Verdrag.
33 Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat de gewraakte beleidswijziging verenigbaar is met de gemeenschappelijke handelspolitiek en met de sanctieverordening. Het voert hiervoor drie hoofdargumenten aan, die zijns inziens alle drie concludent zijn.
34 In de eerste plaats stelt het, dat de gewraakte maatregelen zijn vastgesteld op grond van
een nationale bevoegdheid op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid. Maatregelen, die zijn vastgesteld om te voldoen aan verplichtingen op grond van het VN-Handvest, zijn typische voorbeelden van aangelegenheden op het terrein van buitenlands en veiligheidsbeleid. Dergelijke maatregelen vallen buiten het bestek van het EG-Verdrag. Weliswaar is de sanctieverordening vastgesteld door de Raad, maar de vaststelling van die verordening moet worden gezien als een uitoefening op gemeenschapsniveau van een nationale bevoegdheid op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid en niet als een ontkenning van die bevoegdheid of als een middel om haar uit te schakelen.
35 Het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat na de vaststelling van de sanctieverordening in werking is getreden, bevestigt, dat kwesties van buitenlands en veiligheidsbeleid buiten het EG-Verdrag blijven en onder de bevoegdheden van de Lid-Staten blijven vallen. Het is juist, dat de artikelen 73 G en 228 A EG-Verdrag, die bij het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn ingevoegd, in nieuwe bevoegdheden voorzien op het gebied van sancties. Wanneer een actie in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid om economische sancties vraagt die door de Gemeenschap moeten worden vastgesteld, voorzien de artikelen 73 G en 228 A nu in een specifieke grondslag voor die sancties. Maar hoewel de Lid-Staten zich uiteraard moeten houden aan de maatregelen die op grond van deze bepalingen zijn vastgesteld, heeft de vaststelling van dergelijke maatregelen niet tot gevolg, dat de nationale bevoegdheid op het terrein waarop de maatregel betrekking heeft, vervalt.
36 Het tweede argument van het Verenigd Koninkrijk is, dat beperkingen van de deblokkering of het verkeer van activa niet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen. Het EEG-Verdrag bevatte geen specifieke bepalingen over het kapitaal- of betalingsverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen (in tegenstelling tot het intracommunautaire verkeer, waarvoor afzonderlijke bepalingen bestonden voor het kapitaal- en betalingsverkeer en voor het vrije verkeer van goederen en diensten). Ook hier heeft het Verdrag betreffende de Europese Unie duidelijkheid gebracht, door de invoeging van de artikelen 73 B tot en met 73 H, die niet alleen het kapitaal- en betalingsverkeer tussen de Lid-Staten betreffen maar ook het kapitaal- en betalingsverkeer tussen Lid-Staten en derde landen. Uit het bestaan van een dergelijke reeks aparte bepalingen blijkt duidelijk, dat deze aangelegenheden buiten de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen.(19) Het is evident, aldus het Verenigd Koninkrijk, dat
de wijzigingen die het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft aangebracht, geen verandering hebben gebracht of beoogd in de werkingssfeer van artikel 113. De beperkte werkingssfeer van de sanctieverordening, die zich enkel uitstrekt tot niet-financiële aangelegenheden, is zelf een weerslag van de beperkte werkingssfeer van artikel 113.
37 In de derde plaats stelt het Verenigd Koninkrijk, dat de gewraakte maatregelen niet onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke handelspolitiek. Het kijkt allereerst naar de uitvoerverordening en vraagt zich af of een beperking van de deblokkering van activa die op een bankrekening in het Verenigd Koninkrijk worden gehouden, een bij artikel 1 van de uitvoerverordening verboden kwantitatieve uitvoerbeperking zou kunnen opleveren. Zelfs indien de beperking een dergelijke kwantitatieve beperking zou zijn, zou zij onder de in artikel 11 van de verordening vervatte uitzonderingen vallen. Het Verenigd Koninkrijk verwijst naar mijn conclusies in de zaak Richardt en "Les Accessoires Scientifiques"(20) en de zaken Werner en Leifer e.a.(21), waarin ik heb overwogen dat de Lid-Staten een grote mate van vrijheid hebben met betrekking tot kwesties als de openbare veiligheid en de bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Uit resolutie 757 (1992) en de vaststellingen van de Court of Appeal in deze zaak blijkt in alle duidelijkheid, dat het optreden van de Britse autoriteiten gerechtvaardigd was op grond van overwegingen van openbare veiligheid en de gezondheid en het leven van personen.
38 De sanctieverordening verbood de gewraakte maatregelen evenmin. De maatregelen betroffen de tenuitvoerlegging van een aspect van resolutie 757 (1992), dat in het geheel niet door de sanctieverordening werd bestreken. Het moet de bedoeling zijn geweest, dat de Lid-Staten vrij zouden zijn om de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk waren voor de implementatie van aspecten van de resolutie, die niet door de verordening werden bestreken. Indien hiervoor toestemming vereist is, kan en moet deze worden geacht in de verordening besloten te liggen. Het is ondenkbaar dat de Gemeenschap de Lid-Staten de bevoegdheid zou hebben ontnomen om hun verplichting om de resolutie haar volle werking te verlenen, na te komen.
39 Ik zal nu achtereenvolgens ingaan op de verschillende kwesties die door de eerste vraag aan de orde worden gesteld. Deze kwesties zal ik behandelen tegen de achtergrond van de drie hoofdargumenten van het Verenigd Koninkrijk: het argument betreffende de nationale bevoegdheid op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid, de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek en het effect van de sanctieverordening en de uitvoerverordening.
Het argument betreffende de nationale bevoegdheid op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid
40 Zoals gezegd, stelt het Verenigd Koninkrijk, dat het bevoegd was om de gewraakte maatregelen vast te stellen op grond van de bevoegdheid van de Lid-Staten op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Inderdaad wordt niet betwist, dat de Lid-Staten, zowel voor als na de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie, op dat terrein bevoegd zijn gebleven en dat de Gemeenschap geen algemene bevoegdheid heeft om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid tot stand te brengen. Evenmin wordt echter betwist, dat nationale bevoegdheden in overeenstemming met de bepalingen van het gemeenschapsrecht moeten worden uitgeoefend. De toepassing van die bepalingen kan niet eenvoudig worden omzeild met een beroep op overwegingen van buitenlands en veiligheidsbeleid. Dit wordt bevestigd in de arresten van het Hof in de zaken Werner en Leifer. Die zaken betroffen beperkingen op de uitvoer van zogenoemde "dual use"-goederen op grond van een Duitse wettelijke regeling die een duidelijke veiligheidsdimensie had. Het Hof werd gevraagd, of artikel 113 van het Verdrag en de gemeenschapswetgeving inzake uitvoer aan dergelijke beperkingen in de weg stonden. Het Hof wees op de noodzaak om het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek niet eng uit te leggen en verklaarde vervolgens:
"Een maatregel als beschreven in de prejudiciële vraag, die tot gevolg heeft dat de uitvoer van bepaalde produkten wordt verhinderd of beperkt, kan (...) niet worden geacht buiten het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek te vallen op grond van de omstandigheid dat hij op doelstellingen van buitenlands beleid en veiligheid is gericht.
Immers, het specifieke voorwerp van de handelspolitiek, die betrekking heeft op het handelsverkeer met derde landen en volgens artikel 113 gegrond is op het begrip gemeenschappelijk beleid, verlangt dat een Lid-Staat het bereik van die politiek niet kan beperken door eigenwillig en met het oog op de eisen van zijn eigen buitenlands of veiligheidsbeleid te bepalen, of een maatregel onder artikel 113 valt."(22)
41 Wat onder uitvoerbeperking moet worden verstaan en in het bijzonder de vraag of de gewraakte maatregelen onder dat begrip vallen, zal ik verderop analyseren. Hier moet echter worden beklemtoond, dat volgens het Hof de enkele omstandigheid dat een maatregel doelstellingen van buitenlands en veiligheidsbeleid heeft, nog niet meebrengt, dat hij niet onder het bereik van de gemeenschappelijke handelspolitiek kan komen. Dit lijkt mij een volkomen juist standpunt. Vele handelspolitieke maatregelen kunnen een meer algemene dimensie van buitenlands of veiligheidsbeleid hebben. Wanneer bijvoorbeeld de Gemeenschap een handelsakkoord sluit met Rusland, is het duidelijk, dat dat akkoord niet los kan worden gezien van de ruimere politieke context van de betrekkingen tussen de Europese Unie, haar Lid-Staten, en Rusland.
42 Embargomaatregelen zelf zijn misschien wel het beste voorbeeld van handelspolitieke maatregelen die in wezen doelstellingen van buitenlands beleid nastreven. Na de wijzigingen die het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft aangebracht (en die ten tijde van de feiten nog niet van kracht waren), is er nu in artikel 228 A EG-Verdrag een specifieke wettelijke grondslag voor de vaststelling van embargomaatregelen, met een aanvulling in artikel 73 G voor het kapitaal- en betalingsverkeer. Door deze wijzigingen vallen embargomaatregelen waarschijnlijk niet langer onder de werkingssfeer van artikel 113 van het Verdrag. Deze wijzigingen tonen echter ook aan, dat de Gemeenschap de bevoegdheid heeft om dergelijke maatregelen vast te stellen, en door een uitdrukkelijke koppeling aan het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie betrekking heeft, bekrachtigen zij dat de Gemeenschap maatregelen kan vaststellen met een dimensie in het buitenlands of veiligheidsbeleid. Uit de invoeging van artikel 228 A kan niet worden afgeleid, dat de Gemeenschap voordien geen economische sancties kon vaststellen op grond van artikel 113 van het Verdrag (wat zij wel heeft gedaan). Het tegendeel lijkt het geval te zijn. Artikel 228 A codificeerde een gevestigde praktijk die duidelijk bestemd was om verder te worden ontwikkeld en die nu een meer specifieke grondslag in het Verdrag heeft gekregen.
43 In zijn argument betreffende de nationale bevoegdheid op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid lijkt het Verenigd Koninkrijk ook te suggereren, dat de Lid-Staten een grotere vrijheid hebben bij de uitlegging, de toepassing of de aanvulling van handelingen van de Gemeenschap met een dimensie in het buitenlands of veiligheidsbeleid dan bij andere handelingen van de Gemeenschap. Die opvatting kan niet worden aanvaard. De uitlegging van een handeling van de Gemeenschap hangt af van haar doel, haar tekst en haar context. Het feit dat zij een dimensie in het buitenlands of veiligheidsbeleid heeft, kan daarom van invloed zijn op de uitlegging ervan, maar betekent in principe niet, dat de Lid-Staten een grotere speelruimte hebben. In feite is de praktijk om embargomaatregelen vast te stellen bij wege van een verordening van de Gemeenschap gedeeltelijk ingegeven door de wens, een uniforme toepassing van deze maatregelen te verzekeren. De considerans van de onderhavige sanctieverordening bevestigt dit met een formulering die in een groot aantal sanctieverordeningen is overgenomen.(23)
44 Het feit dat de Lid-Staten bevoegd blijven op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid, helpt ons dus niet verder bij de vraag of de gewraakte maatregelen van het Verenigd Koninkrijk verenigbaar zijn
met de gemeenschappelijke handelspolitiek.
De gemeenschappelijke handelspolitiek en het betalingsverkeer
45 Het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek moet volgens vaste rechtspraak ruim worden uitgelegd. Bovendien is de opsomming in artikel 113 van de onderwerpen die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, niet limitatief.(24) Ook is het vaste rechtspraak, dat nu ingevolge artikel 113, lid 1, de bevoegdheid op het gebied van de handelspolitiek volledig bij de Gemeenschap berust, nationale handelspolitieke maatregelen slechts toelaatbaar zijn, voor zover de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging heeft verleend.(25)
46 In casu is het de vraag, of maatregelen betreffende betalingen van exporten naar derde landen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen. Als dit zo is, zijn de gewraakte maatregelen slechts toelaatbaar, voor zover de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging heeft verleend. Over dit punt is een waaier van uiteenlopende standpunten geuit, met aan het ene uiterste het standpunt van de Italiaanse regering, dat nationale bepalingen betreffende betalingen van exporten rechtstreeks van invloed zijn op commerciële transacties en daarom onder de werking van de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, en aan het ander uiterste het standpunt van het Verenigd Koninkrijk, dat beperkingen van de deblokkering en het verkeer van activa niet onder de werking van de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen.
47 Het Verenigd Koninkrijk wijst er terecht op, dat het EEG-Verdrag in de ten tijde van de feiten geldende versie geen enkele bepaling bevatte over het kapitaal- of betalingsverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen. De enige bepaling betreffende betalingen was artikel 106 van het Verdrag, dat in lid 1 voorzag in de vrijmaking van betalingen die betrekking hadden op het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer tussen de Lid-Staten. Op grond hiervan zou kunnen worden gesteld, dat het Verdrag onderscheid maakte tussen handel en betalingen in het algemeen. Dat lijkt mij echter geen sterk argument: het argument voor het tegendeel zou zijn, dat externe betalingen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vielen, aangezien met betrekking tot de externe handel geen onderscheid werd gemaakt.
48 Op gemeenschapsniveau lijken de basisregelingen van de gemeenschappelijke handelspolitiek grotendeels te zwijgen over de kwestie van betalingen voor importen of exporten. De uitvoerverordening spreekt in het geheel niet over betalingen en verordening (EEG) nr. 288/82 van de Raad van 5 februari 1982 inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer(26), die ten tijde van de feiten van kracht was, bepaalt in artikel 21 slechts, dat zij geen beletsel vormt voor "speciale formaliteiten op het deviezenverkeer".
49 Het gemeenschapsbeleid met betrekking tot economische sancties lijkt te bevestigen, dat men van oordeel was, dat betalingen niet onder artikel 113 vielen. Zoals gezegd, bevat de sanctieverordening geen bepalingen betreffende het financiële embargo en geen expliciete bepalingen over betalingen voor toegestane uitvoer.(27) Het argument van Centro-Com, dat artikel 1, sub c, van de verordening een miscellanea-bepaling is, die onder meer betrekking heeft op het financiële embargo als omschreven in paragraaf 5 van resolutie 757 (1992), is duidelijk onhoudbaar. Artikel 1, sub c, heeft betrekking op activiteiten die de bevordering van verboden in- of uitvoer ten doel of tot gevolg hebben. Het financiële embargo was echter niet beperkt tot betalingen voor in- en uitvoer, maar gold voor alle overmakingen van geld of enig ander financieel of economisch middel. Opgemerkt zij ook, dat paragraaf 5 van de resolutie een uitzondering maakt voor "betalingen die uitsluitend bestemd zijn voor zuiver medische of humanitaire doeleinden of voor levensmiddelen" en dat deze clausule niet in de sanctieverordening is overgenomen.
50 Maatregelen betreffende financiële transacties lijken ook te zijn uitgesloten van andere sanctieregelingen die de Gemeenschap op grond van artikel 113 van het Verdrag heeft vastgesteld.(28)
51 Bij de uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek is het ook dienstig om de internationale context te bekijken.(29) De General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) bevat bepalingen betreffende betalingen. Artikel I, betreffende de algehele meest-begunstiging, is van toepassing op "in- en uitvoerrechten en enigerlei heffingen ter zake van of in verband met in- of uitvoer of ter zake van de overmaking naar of uit het buitenland van gelden ter betaling van importen of exporten" (zie lid 1). Artikel XV betreft valutaregelingen, een aangelegenheid die uiteraard van invloed is op betalingen voor importen en exporten. Het spreekt in het algemeen van samenwerking met het Internationale Monetaire Fonds. Artikel XV, lid 4, bepaalt, dat de "verdragsluitende partijen niet door deviezenmaatregelen de opzet van deze overeenkomst (...) mogen verijdelen". Dan is er nog artikel XII, betreffende beperkingen ter bescherming van de betalingsbalans. Hoewel deze bepalingen het onmiskenbare verband illustreren tussen het handelsverkeer en maatregelen die de betalingen raken, houden zij zich niet rechtstreeks bezig met de vrijmaking van het betalingsverkeer.
52 Gezien deze achtergrond zijn er mijns inziens geen goede gronden voor de opvatting, dat alle maatregelen betreffende betalingen die van invloed kunnen zijn op de uitvoer of de invoer in de Gemeenschap, principieel onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vielen en dat de Lid-Staten dergelijke maatregelen enkel konden treffen met bijzondere machtiging van de Gemeenschap. Het is juist, dat besluiten betreffende het betalingsverkeer invloed kunnen hebben op de in- of uitvoer. Maar dat volstaat niet om deze onder de werking van de gemeenschappelijke handelspolitiek te brengen.
53 Hoewel ik niet aanvaard, dat alle maatregelen die betrekking hebben of van invloed zijn op het betalingsverkeer, onder de werking van de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, kan evenwel niet principieel worden uitgesloten, dat de gemeenschappelijke handelspolitiek van invloed is op bepaalde maatregelen betreffende het betalingsverkeer. De noodzaak dat maatregelen die in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek worden vastgesteld, doeltreffend zijn (het beginsel van de nuttige werking of het "effet utile"), kan bijvoorbeeld grenzen stellen aan de bevoegdheid van de Lid-Staten om het betalingsverkeer te regelen. Indien een gemeenschapsverordening zou bepalen, dat alle invoer in de Gemeenschap vanuit China vrij is, zou een nationale bepaling die betalingen aan Chinese staatsburgers of ondernemingen verbood, uiteraard de goede werking van die verordening verstoren. Een dergelijke nationale bepaling zou kunnen worden gezien als een met de verordening strijdige invoerbeperking.
54 Dit voorbeeld illustreert ook het punt waar het mijns inziens in deze zaak werkelijk om draait: beletten de gemeenschapsbepalingen inzake de uitvoer naar de Republieken Servië en Montenegro het Verenigd Koninkrijk om de gewraakte maatregelen vast te stellen, of waren deze maatregelen toegestaan op grond van die bepalingen? Het lijkt mij nuttiger die vraag te onderzoeken dan de abstracte bevoegdheidsvraag. Het Hof heeft een soortgelijke benadering gevolgd in de zaak Werner.(30) In die zaak had de verwijzende rechter in het algemeen gevraagd, of artikel 113 van het Verdrag in de weg stond aan nationale bepalingen op het gebied van de buitenlandse handel die uitvoervergunningen verlangden. Het Hof antwoordde echter niet in abstracto maar onderzocht de werkingssfeer van de uitvoerverordening.
55 Alvorens de werkingssfeer van de sanctieverordening en van de uitvoerverordening te onderzoeken voor de beantwoording van deze vraag, wil ik erop wijzen, dat de situatie is gewijzigd sinds de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Thans vallen betalingen tussen Lid-Staten en derde landen onder artikel 73 B, lid 2, EG-Verdrag, dat bepaalt:
"In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het betalingsverkeer tussen de Lid-Staten onderling en tussen Lid-Staten en derde landen verboden."
56 Het externe betalingsverkeer wordt ook vermeld in artikel 73 G van het Verdrag, dat bepaalt:
"1. Indien in de gevallen als bedoeld in artikel 228 A, een optreden van de Gemeenschap nodig wordt geacht, kan de Raad volgens de procedure van artikel 228 A ten aanzien van de betrokken derde landen de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer nemen.
2. Onverminderd artikel 224 kan een Lid-Staat, zolang de Raad geen maatregelen overeenkomstig lid 1 heeft genomen, om ernstige politieke redenen in spoedeisende gevallen eenzijdige maatregelen tegen een derde land nemen met betrekking tot het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer. De Commissie en de andere Lid-Staten worden daarvan uiterlijk op de datum waarop de maatregelen in werking treden, in kennis gesteld.
Op voorstel van de Commissie kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten dat de betrokken Lid-Staat deze maatregelen moet wijzigen of intrekken. De voorzitter van de Raad stelt het Europees Parlement in kennis van het door de Raad genomen besluit."
57 Uit deze bepalingen kan mijns inziens evenwel niets worden afgeleid voor de onderhavige zaak. Het feit dat er nu expliciete bepalingen zijn over het betalingsverkeer, sluit niet uit, dat het betalingsverkeer vóór de inwerkingtreding van deze bepalingen tot op zekere hoogte onder de gemeenschappelijke handelspolitiek viel. Zeker sluit het niet de mogelijkheid uit, dat gemeenschapswetgeving die in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek is vastgesteld, grenzen stelde aan nationale maatregelen betreffende betalingen voor invoer vanuit of uitvoer naar derde landen.
De werkingssfeer van de sanctieverordening en de uitvoerverordening
58 Artikel 1, sub b, van de sanctieverordening verbiedt de uitvoer naar de Republieken Servië en Montenegro. Artikel 2, sub a, verklaart, dat dat verbod niet van toepassing is op de uitvoer van bepaalde categorieën van producten en volgens artikel 2, sub c, is het niet van toepassing op alle activiteiten die de bevordering van dergelijke uitvoer ten doel of tot gevolg hebben. Deze bepalingen zeggen niet met zoveel woorden, dat die exporten vrij zijn. In haar schriftelijke opmerkingen betoogt de Commissie echter terecht, dat de uitzondering in artikel 2, sub a, impliceert, dat de daar bedoelde uitvoer wordt beheerst door de algemene gemeenschapsbepalingen inzake uitvoer, die in de uitvoerverordening zijn neergelegd. Het verbod op export naar de Republieken Servië en Montenegro is een duidelijke afwijking van de bepalingen van de uitvoerverordening en in het bijzonder van artikel 1, bepalende, dat de uitvoer van de Gemeenschap naar derde landen vrij is. Voor de specifieke categorieën van uitvoer waarop dit verbod niet van toepassing is, moeten de bepalingen van de uitvoerverordening blijven gelden.
59 In artikel 1 van de uitvoerverordening wordt gespecificeerd, dat vrije uitvoer betekent, dat producten "niet onderhevig [zijn] aan kwantitatieve beperkingen, met uitzondering van die welke overeenkomstig deze verordening worden toegepast". De vraag is dus of de gewraakte maatregelen neerkomen op een met die bepaling strijdige uitvoerbeperking. Omdat de argumenten voor en tegen mijns inziens vrijwel tegen elkaar opwegen, zal ik op beide standpunten ingaan.
60 Het Hof heeft artikel 1 uitgelegd in de zaken Werner en Leifer.(31) In die zaken rees de vraag, of nationale maatregelen die een vergunning verlangden voor de uitvoer van bepaalde producten, onder artikel 1 vielen. Het Hof verwierp de opvatting van de Duitse regering, dat artikel 1 enkel kwantitatieve uitvoerbeperkingen verbiedt en niet maatregelen van gelijk werking. Het Hof achtte het feit dat artikel 34 van het Verdrag, betreffende het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, onderscheid maakt tussen kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking, niet relevant voor de uitlegging van de uitvoerverordening. Het Hof verklaarde, dat bij de uitlegging van de verordening niet alleen met haar bewoording te rade moet worden gegaan, maar ook met het redeverband en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Het Hof overwoog, dat:
"het (...) uitgesloten [is] dat een op grond van artikel 113 van het Verdrag vastgestelde verordening, die de tenuitvoerlegging van het beginsel van vrije uitvoer op gemeenschapsniveau tot doel heeft (...), niet van toepassing zou zijn op maatregelen van de Lid-Staten die gelijke werking hebben als kwantitatieve beperkingen, wanneer, zoals in casu, de toepassing ervan in een uitvoerverbod kan resulteren".(32)
61 Voor deze uitlegging vond het Hof steun in artikel XI van het GATT, dat in lid 1 spreekt van "enig verbod of enige beperking [andere dan rechten, belastingen of andere heffingen], toegepast hetzij door middel van contingenten of invoer- of uitvoervergunningen, hetzij door middel van andere maatregelen".
62 In mijn conclusie in die zaken gaf ik ook als mijn oordeel, dat zelfs indien zou kunnen worden gesteld, dat artikel 1 niet geldt voor alle maatregelen van gelijke werking, het zeker moest worden geacht maatregelen te verbieden waarvan het gevolg gelijk was aan dat van een totale ban op bepaalde categorieën van uitvoer.(33)
63 Ik ben er echter niet van overtuigd, dat het Hof in de arresten Werner en Leifer een ruime uitlegging aan artikel 1 van de uitvoerverordening heeft willen geven. In het bijzonder moet het ruime begrip maatregelen van gelijke werking, dat de hoeksteen vormt van de rechtspraak van het Hof inzake het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, mijns inziens niet worden uitgebreid tot de uitvoer naar derde landen. Artikel 1 spreekt enkel van kwantitatieve beperkingen en niet van maatregelen van gelijke werking. Indien het doel van de verordening was geweest om alle hinderpalen voor de uitvoer naar derde landen te verwijderen op soortgelijke wijze als dat voor de handel binnen de Gemeenschap was gebeurd, dan zou men ten minste een expliciete verwijzing naar het begrip maatregelen van gelijke werking verwachten. Bovendien is duidelijk, dat de verwijdering van hinderpalen voor het intracommunautaire handelsverkeer dient ter verwezenlijking van een interne markt, en dat de uitvoerverordening niet beoogt de interne markt uit te breiden tot derde landen. In dit opzicht kan een parallel worden getrokken met zaken als de zaak Polydor(34)_waarin het Hof heeft beklemtoond, dat het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, dat voorkomt in vrijhandelsakkoorden tussen de Gemeenschap en derde landen, niet zo ruim moet worden uitgelegd als artikel 30 van het Verdrag. Aangezien de uitvoerverordening geen interne markt of zelfs maar een vrijhandelszone in het leven beoogt te roepen en aangezien zij het begrip maatregelen van gelijke werking niet noemt, is het mijns inziens duidelijk, dat geen ruime uitlegging van het verbod op kwantitatieve beperkingen nodig is. Een dergelijke ruime uitlegging lijkt in het bijzonder misplaatst in de context van het embargo tegen de Republieken Servië en Montenegro. Hier is de vergunning om uit te voeren een uitzondering op het algemene in- en uitvoerverbod en uitzonderingen moeten niet ruim worden uitgelegd.
64 Het is mijns inziens evenwel duidelijk dat, zelfs bij een enge uitlegging van de regel inzake de vrije uitvoer, bepaalde beperkingen van het betalingsverkeer daaronder vallen. Zoals wij hebben gezien, stelt Centro-Com dat het recht om met buitenlandse eenheden handel te drijven, slechts een specifiek aspect van het fundamentele recht op economische vrijheid is. Hoewel ik er niet van overtuigd ben, dat er zoiets bestaat als een fundamenteel recht om te exporteren, scheppen de sanctieverordening en de uitvoerverordening, met hun rechtstreekse toepasselijkheid in de Lid-Staten, rechten en verplichtingen voor particulieren. In het licht van die rechten kan en moet een beperking van het betalingsverkeer voor export worden beschouwd als een beperking van uitvoer als zodanig, zoals ik nog zal aantonen.
65 Het is twijfelachtig of het recht om te exporteren een fundamenteel recht is.(35) Het is niet in het Verdrag als zodanig neergelegd (hoewel artikel 110 "de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer" als doel stelt) en het heeft, zoals ik heb uiteengezet, niet de ruime omvang van vrijheid om binnen de gemeenschap handel te drijven. Bovendien is niet geopperd, dat het recht van uitvoer als een fundamenteel recht wordt beschouwd in de constituties van de Lid-Staten of in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het Hof acht het recht om economische activiteiten uit te oefenen een fundamenteel recht(36), maar dat is uiteraard een veel meer omvattend recht dan het recht om met buitenlandse eenheden handel te drijven.
66 Hoe dit ook zij, volgens bovenstaande uitlegging van de relatie tussen de sanctieverordening en de uitvoerverordening schiepen deze verordeningen ten behoeve van onderdanen en bedrijven in de Lid-Staten het recht om toegestane producten onder de in de sanctieverordening neergelegde voorwaarden naar de Republieken Servië en Montenegro te exporteren. Mits de procedure van de artikelen 2, sub a, en 3 van de sanctieverordening in acht was genomen, waren dergelijke exporten "vrij" in de zin van artikel 1 van de uitvoerverordening. Het is duidelijk, dat vanuit het perspectief van particulieren en bedrijven die gebruik willen maken van die exportvrijheid, die vrijheid zich ook tot het betalingsverkeer moet uitstrekken. De Commissie merkt op, dat betalingen accessoir zijn aan uitvoertransacties. Dat is niet sterk genoeg uitgedrukt. Uitvoer van goederen is een commerciële transactie, waarbij goederen worden geleverd tegen betaling. Beide elementen zijn essentieel voor de transactie en daarmee voor de gemeenschappelijke handelspolitiek. De gemeenschappelijke handelspolitiek houdt zich niet bezig met het simpele verkeer van goederen over de buitengrenzen van de Gemeenschap. Zij heeft betrekking op internationale handel, dat wil zeggen commerciële transacties tussen ondernemingen uit de Gemeenschap en ondernemingen uit derde landen. Waar die politiek bepaalt, dat uitvoer vrij is, moet die bepaling beperkingen van het betalingsverkeer evenzeer verbieden als beperkingen van de feitelijke levering van goederen. Anders kan een dergelijke bepaling niet effectief zijn, aangezien de Lid-Staten de facto de toepassing zouden mogen dwarsbomen door de betaling aan beperkingen te binden, wat dezelfde uitwerking zou kunnen hebben als beperkingen van de levering van bepaalde producten.
67 Dit betekent niet, dat alle maatregelen die van invloed kunnen zijn op de door exporteurs in de Gemeenschap te ontvangen betalingen voor exporten, op grond van de regel van vrije uitvoer verboden zijn. De situatie is gelijk aan die van de beperkingen van de levering van goederen: alleen daadwerkelijke beperkingen zijn verboden. Wat het Hof in de arresten Werner en Leifer met betrekking tot maatregelen van gelijke werking heeft overwogen, zou met betrekking tot betalingen kunnen worden geherformuleerd als volgt:
"Het is uitgesloten, dat een op grond van artikel 113 van het Verdrag vastgestelde verordening die de tenuitvoerlegging van het beginsel van vrije uitvoer op gemeenschapsniveau tot doel heeft, niet van toepassing zou zijn op maatregelen van de Lid-Staten die gelijke werking hebben als kwantitatieve beperkingen, doordat zij beletten dat voor bepaalde exporttransacties betaling wordt ontvangen."
68 In deze optiek komt het gewraakte beleid van het Verenigd Koninkrijk neer op een uitvoerbeperking die onverenigbaar is met de regel, dat de uitvoer van toegestane goederen vrij is. Het beleid belette de deblokkering van Servische banktegoeden in banken in het Verenigd Koninkrijk voor de betaling van exporten die vanuit en met vergunning van andere Lid-Staten hadden plaatsgevonden. Voor die uitvoer kon geen betaling worden verkregen uit banktegoeden in het Verenigd Koninkrijk. Uiteraard kan ook op andere wijze worden betaald, maar dat volstaat mijns inziens niet om het beleid niet meer als een "uitvoerbeperking" te kwalificeren. Het beleid resulteerde in een beperking op bepaalde uitvoertransacties.
69 Vervolgens rijst de vraag, of het beleid kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 11 van de uitvoerverordening, dat spreekt van de bescherming van de openbare veiligheid en de gezondheid en het leven van personen. Over het geheel genomen ben ik geneigd mij aan te sluiten bij de analogie die de Commissie ziet met de harmonisatie van nationale wettelijke regelingen ter bevordering van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, en de uit die harmonisatie voortvloeiende beperking van de mogelijkheid om een beroep te doen op artikel 36 van het Verdrag. De sanctieverordening bevat nauwkeurige bepalingen betreffende toegestane exporten, waaronder het vereiste van
een uitvoervergunning van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten. Indien een Lid-Staat van oordeel is, dat voor een effectieve toepassing van de sancties verdere actie vereist is, mag hij mijns inziens niet de uitvoervergunningen negeren die door andere Lid-Staten zijn afgegeven. Zeker niet wanneer er, zoals hier, geen duidelijke aanwijzingen zijn, dat de vergunningen op een onregelmatige manier zijn afgegeven. Zoals wij hebben gezien, werd de beleidswijziging van het Verenigd Koninkrijk vooral ingegeven door de bezorgdheid over de betrouwbaarheid van de documenten die door het Sanctiecomité voor Joegoslavië werden afgegeven en niet over die van de uitvoervergunningen die door andere Lid-Staten waren afgegeven. Bovendien bevat het rapport van de Sanctions Assistance Mission in Hongarije, dat een van de inspiratiebronnen was voor de beleidswijziging, een passage die lijkt te suggereren, dat het stelsel van gemeenschapsvergunningen bevredigend werkte:
"Indien het stelsel van toestemming voor ontheffingen op de huidige schaal wordt voortgezet, is een heroverweging van de controlemethode dringend gewenst. Een betrouwbaar document met een duidelijk spoor van de verschillende controles zou moeten worden ingevoerd, naar het voorbeeld van de vergunningstelsels van de EG."(37)
70 Niettemin lijkt aan de beleidswijziging de gedachte ten grondslag te liggen, dat exporten vanuit het Verenigd Koninkrijk zouden kunnen worden toegestaan onder omstandigheden waaronder dat niet kon bij exporten vanuit andere Lid-Staten. Een van de argumenten hiervoor was gebaseerd op het recente arrest Hedley Lomas.(38) Die zaak betrof de weigering van het Britse Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening om vergunningen af te geven voor de export van levende slachtdieren naar Spanje, op grond dat de behandeling van deze dieren in de Spaanse slachthuizen in strijd was met richtlijn 74/577/EEG van de Raad van 18 november 1974 betreffende de verdoving van dieren voor het slachten.(39) Het Hof besliste, dat het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet, dat een Lid-Staat een beroep doet op artikel 36 van het Verdrag ter rechtvaardiging van een beperking van de uitvoer van goederen naar een andere Lid-Staat op de enkele grond, dat die andere Lid-Staat volgens de eerste staat de bepalingen van een communautaire harmonisatierichtlijn niet naleeft die het doel beoogt te bereiken ter bescherming waarvan het beroep op artikel 36 zou dienen, maar die niet voorziet in een procedure voor controle op de toepassing van die bepalingen of in sancties op de overtreding ervan. Het Hof overwoog in het bijzonder:
"wanneer in de richtlijn een controleprocedure en sancties ontbreken, dan heeft dit slechts tot gevolg, dat de Lid-Staten overeenkomstig de artikelen 5, eerste alinea, en 189, derde alinea, van het Verdrag verplicht zijn alle passende maatregelen te nemen om de gelding en doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren (...) In dit opzicht dienen de Lid-Staten vertrouwen in elkaar te stellen wat betreft de op ieders grondgebied verrichte controles (...)
Een Lid-Staat mag zich niet het recht aanmeten om eenzijdig corrigerende of beschermende maatregelen vast te stellen, teneinde het hoofd te bieden aan een eventuele miskenning van het gemeenschapsrecht door een andere Lid-Staat (...)"(40)
71 De algemene vraag of de gewraakte beleidswijziging gerechtvaardigd was, behoeft in de context van de onderhavige zaak echter niet te worden beantwoord. Een rechtvaardiging op grond van artikel 11 moet hoe dan ook voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Zoals het Hof in het arrest Leifer heeft verklaard, "moet artikel 11 aldus worden uitgelegd, dat de werking ervan niet verder gaat dan wat noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die het veilig wil stellen".(41) Aan dit vereiste is in de omstandigheden van de onderhavige zaak duidelijk niet voldaan. Centro-Com is de transacties met Sanitas en Montefarm aangegaan vóór de gewraakte beleidswijziging. Zij had vóór die wijziging goedkeuring verkregen van het VN-Sanctiecomité voor Joegoslavië alsmede een uitvoervergunning van de Italiaanse autoriteiten. Ook had zij de goederen reeds ruim voor de gewraakte beslissing van de Treasury uitgevoerd. Onder die omstandigheden, die niet worden betwist en waarvan in de prejudiciële vraag van de Court of Appeal wordt uitgegaan, kon de afwijzing van het verzoek om banktegoeden te deblokkeren voor de betaling van Centro-Com op generlei wijze bijdragen tot de verwezenlijking van het doel, te voorkomen dat de sancties werden omzeild door het stelsel van uitvoervergunningen. De rechtvaardiging voor de beleidswijziging, zo die er was, was beperkt tot exporten die plaatsvonden na de aankondiging van die wijziging. Enkel met betrekking tot die exporten kon worden gezegd, dat het nieuwe beleid de effectiviteit van de sancties zou kunnen vergroten, door misbruik van het stelsel van uitvoervergunningen te bestrijden. Nu alle relevante gebeurtenissen, met inbegrip van de feitelijke exporten en de indiening van de verzoeken om deblokkering van de banktegoeden, vóór de aankondiging van de beleidswijziging hebben plaatsgevonden, kon aan de beoogde effectieve handhaving van het uitvoerverbod niet worden bijgedragen door een besluit om banktegoeden niet te deblokkeren.
72 Met betrekking tot de eerste vraag concludeer ik daarom, dat in de context van de onderhavige zaak het besluit om banktegoeden niet te deblokkeren, onverenigbaar is met de sanctieverordening, gelezen in samenhang met de uitvoerverordening.
De tweede vraag
73 Met zijn tweede vraag wenst de Court of Appeal te vernemen of het antwoord op de eerste vraag wordt beïnvloed door het bepaalde in artikel 234 van het Verdrag. Het gaat hier om de eerste alinea van artikel 234, die bepaalt:
"De rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag gesloten tussen een of meer Lid-Staten enerzijds en een of meer derde staten anderzijds, worden door de bepalingen van dit Verdrag niet aangetast."
74 Het is vaste rechtspraak(42), dat
"artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag overeenkomstig de beginselen van het volkenrecht beoogt te preciseren, dat de verbintenis van de betrokken Lid-Staat om de uit een eerder verdrag voortvloeiende rechten van derde landen te eerbiedigen en de daarmee samenhangende plichten na te komen, door de toepassing van het Verdrag niet wordt aangetast".
75 Ook heeft het Hof verklaard, dat, om uit te maken of een eerder internationaal verdrag in de weg kan staan aan een communautaire norm, moet worden nagegaan of dit verdrag de betrokken Lid-Staat verplichtingen oplegt, waarvan derde staten die partij zijn bij het verdrag, nog nakoming kunnen eisen, en dat in het kader van een prejudiciële procedure niet het Hof, maar de nationale rechter dient na te gaan, welke verplichtingen
krachtens een eerder internationaal verdrag op de betrokken Lid-Staat rusten, en de grenzen ervan dient af te bakenen, om te bepalen in hoeverre die verplichtingen aan de toepassing van de relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen in de weg staan.(43)
76 Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat het op grond van het Handvest van de Verenigde Naties verplicht is om een effectieve uitvoering te verzekeren van de maatregelen die de Veiligheidsraad op grond van hoofdstuk VII van het Handvest vaststelt, in casu resolutie 757 (1992). Artikel 25 van het Handvest bepaalt, dat de leden van de Verenigde Naties overeenkomen, de besluiten van de Veiligheidsraad te aanvaarden en uit te voeren, en artikel 103 bepaalt, dat in geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de leden van de Verenigde Naties krachtens het Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, hun verplichtingen krachtens het Handvest voorrang hebben. Het Verenigd Koninkrijk was, naar zijn zeggen, op grond van deze bepalingen gedwongen zijn beleid ten aanzien van de deblokkering van Servische banktegoeden voor de betaling van toegestane exporten te wijzigen, omdat dit besluit noodzakelijk was om een effectieve uitvoering van resolutie 757 (1992) te verzekeren.
77 Centro-Com, de Commissie, de Italiaanse regering en de Belgische regering stellen, dat er geen strijdigheid is tussen de relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen en resolutie 757 (1992). Zij wijzen erop, dat de gemeenschapsverordening juist was vastgesteld om uitvoering te geven aan die resolutie en dat zij beide hetzelfde gevolg hebben, namelijk het toestaan van de uitvoer van producten voor humanitaire doeleinden. Ik zie niet goed, hoe er van strijd sprake kan zijn in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, waarin de uitvoer niet alleen was toegestaan maar ook had plaatsgevonden voordat de maatregelen waren vastgesteld. Volgens de rechtspraak van het Hof is de beslissing op dit punt echter aan de verwijzende rechter. Hij moet die uiteraard nemen in het licht van de uitlegging die aan de relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen, in het bijzonder aan de sanctieverordening en de uitvoerverordening, wordt gegeven.
78 Het juiste antwoord op de tweede vraag is, dat maatregelen als de onderhavige slechts verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht indien zij noodzakelijk zijn voor de nakoming door de betrokken Lid-Staat van verplichtingen jegens derde landen, die zijn neergelegd in een verdrag dat vóór de inwerkingtreding van het Verdrag of de toetreding van die Lid-Staat is gesloten.
Conclusie
79 Derhalve geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt:
"1) Maatregelen van een Lid-Staat, die verbieden dat in die Lid-Staat gedeponeerde, maar aan een inwoner van de Republieken Servië of Montenegro toebehorende banktegoeden worden gedeblokeerd, zijn onverenigbaar met
verordening (EEG) nr. 1432/92 van de Raad van 1 juni 1992 houdende een verbod op de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republieken Servië en Montenegro, en met verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer, wanneer:
a) die maatregelen het deblokkeren van tegoeden voor de betaling van de uitvoer van goederen die is toegestaan op grond van verordening nr. 1432/92 enkel toestaan, wanneer de goederen zijn uitgevoerd vanuit de Lid-Staat die de maatregelen heeft vastgesteld en wanneer de door deze verordening verlangde uitvoervergunning is afgegeven door de bevoegde autoriteiten van die Lid-Staat;
b) de Lid-Staat dergelijke maatregelen noodzakelijk of zinvol achtte teneinde een doeltreffende toepassing van resolutie 757 (1992) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties mogelijk te maken;
c) het deblokkeren van de tegoeden wordt gevraagd om een onderdaan van een andere Lid-Staat te betalen voor door hem vanuit die Lid-Staat naar de Republieken Servië en Montenegro uitgevoerde goederen;
d) de goederen door het sanctiecomité van de Verenigde Naties formeel zijn erkend als producten bestemd voor zuiver medische doeleinden, in de zin van resolutie 757 (1992) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, en zij zijn uitgevoerd op grond van een voorafgaande uitvoervergunning, die door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer overeenkomstig verordening nr. 1432/92 is afgegeven; en
e) deze vergunningen zijn verkregen, de goederen zijn uitgevoerd en de verzoeken om deblokkering van de tegoeden zijn ingediend voordat de betrokken maatregelen waren vastgesteld.
2) Deze maatregelen zijn slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht, indien zij noodzakelijk zijn voor de nakoming door de betrokken Lid-Staat van verplichtingen jegens derde landen, die zijn neergelegd in een verdrag dat vóór de inwerkingtreding van het Verdrag of de toetreding van die Lid-Staat is gesloten."
(1) - Zie arrest van 30 juli 1996, zaak C-84/95, Bosphorus, Jurispr. 1996, blz. I-3953, en zaak C-177/95, Ebony Maritime, nog aanhangig.
(2) - Zie ook mijn conclusie van 30 april 1996 in de zaak Bosphorus, aangehaald in voetnoot 1.
(3) - Zie M. P. Scharf en J. L. Dorosin: "Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee", Brooklyn Journal of International Law (1993), blz. 771-827.
(4) - PB 1992, L 151, blz. 4, respectievelijk PB 1992, L 205, blz. 2. De wijzigingen verruimen de toegestane exporten, zodat ook grondstoffen en producten voor essentiële humanitaire behoeften daaronder worden gebracht; hiermee wordt uitvoering gegeven aan resolutie 760 (1992) van 18 juni 1992.
(5) - Zie de eerste tot en met de zesde overweging.
(6) - Zie de zevende overweging.
(7) - Zie de achtste en de negende overweging.
(8) - Zie de tiende overweging.
(9) - PB 1969, L 324, blz. 25, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3918/91 van de Raad van 19 december 1991 (PB 1991, L 372, blz. 31).
(10) - Aangehaald in punt 13.
(11) - Aangehaald in punt 14.
(12) - Zie (1994) 1 CMLR, blz. 109.
(13) - Advies 1/75 van 11 november 1975, Jurispr. 1975, blz. 1355, op blz. 1363-1365; arresten van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921, r.o. 32, en 18 februari 1986, zaak 174/84, Bulk Oil, Jurispr. 1986, blz. 559, r.o. 31.
(14) - Advies 1/78 van 4 oktober 1979, Jurispr. 1979, blz. 2871, r.o. 45.
(15) - Aangehaald in punt 4.
(16) - PB 1981, L 144, blz. 1.
(17) - Advies 1/94 van 15 november 1994, Jurispr. 1994, blz. I-5267, r.o. 51.
(18) - Zie arrest van 10 juli 1984, zaak 72/83, Campus Oil, Jurispr. 1984, blz. 2727, r.o. 27; zie ook arresten van 15 december 1976, zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871, en 6 oktober 1983, gevoegde zaken 2/82, 3/82 en 4/82, Delhaize Frères, Jurispr. 1983, blz. 2973.
(19) - Zie advies 1/94, aangehaald in voetnoot 17, punten 48-52 met betrekking tot vervoersdiensten.
(20) - Arrest van 4 oktober 1991, zaak C-367/89, Jurispr. 1991, blz. I-4621.
(21) - Zie de punten 41 en 58-61 van mijn conclusie in die zaken (arresten van 17 oktober 1995, zaak C-70/94, Werner, Jurispr. 1995, blz. I-3189, en zaak C-83/94, Leifer e.a., Jurispr. 1995, blz. I-3231).
(22) - Zie voetnoot 21, r.o. 10 en 11 van het arrest Werner. Zie ook r.o. 10 en 11 van het arrest Leifer.
(23) - Zie punt 8 van deze conclusie.
(24) - Advies 1/78, aangehaald in voetnoot 14, r.o. 45; onlangs bevestigd in advies 1/94, aangehaald in voetnoot 17, punt 31, en in het arrest Werner, aangehaald in voetnoot 21, r.o. 9.
(25) - Arresten Donckerwolcke en Bulk Oil, aangehaald in voetnoot 13, en arresten Werner en Leifer, aangehaald in voetnoot 21, r.o. 12 (in beide arresten).
(26) - PB 1982, L 35, blz. 1.
(27) - Zie punt 10 van deze conclusie.
(28) - Zie bijvoorbeeld verordening (EEG) nr. 3155/90 van de Raad van 29 oktober 1990 houdende uitbreiding en wijziging van verordening (EEG) nr. 2340/90 waarbij het handelsverkeer van de Gemeenschap betreffende Irak en Koeweit wordt verhinderd (PB 1990, L 304, blz. 1), besproken door P. J. Kuyper: "Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy", in M. Maresceau (ed.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension, Martinus Nijhoff, 1993, blz. 387-422, op blz. 395 en 396.
(29) - Zie advies 1/75, aangehaald in voetnoot 13, op blz. 1362, en advies 1/94, aangehaald in voetnoot 17, punten 40 en 41.
(30) - Aangehaald in voetnoot 21.
(31) - Aangehaald in voetnoot 21. R.o. 17-23 van het arrest Werner en r.o. 18-24 van het arrest Leifer.
(32) - R.o. 22 van het arrest Werner en r.o. 23 van het arrest Leifer.
(33) - Punt 31.
(34) - Arrest van 9 februari 1982, zaak 270/80, Jurispr. 1982, blz. 329.
(35) - Zie echter E. U. Petersmann: "Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy" in M. Maresceau (ed.), aangehaald in voetnoot 28, blz. 21-61, op blz. 40 en 41.
(36) - Zie arrest van 5 oktober 1994, zaak C-280/93, Duitsland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-4973, r.o. 78.
(37) - Zie de uitspraak van de Divisional Court, aangehaald in voetnoot 12, paragraaf 8.
(38) - Arrest van 23 mei 1996, zaak C-5/94, Jurispr. 1996, blz. I-2553.
(39) - PB 1974, L 316, blz. 10.
(40) - R.o. 19 en 20.
(41) - Aangehaald in voetnoot 21, r.o. 33.
(42) - Arrest van 28 maart 1995, zaak C-324/93, Evans Medical en Macfarlan Smith, Jurispr. 1995, blz. I-563, r.o. 27. Zie ook arresten van 27 februari 1962, zaak 10/61, Commissie/Italië, Jurispr. 1962, blz. 3, en 2 augustus 1993, zaak C-158/91, Levy, Jurispr. 1993, blz. I-4287.
(43) - Arrest Evans Medical en Macfarlan Smith, r.o. 28 en 29.