ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (desiata komora)
z 5. októbra 2022 (*)
„Verejné zákazky – Postup verejného obstarávania – Vylúčenie z postupu verejného obstarávania – Ponuka s neobvykle nízkou cenou – Pokusy o nenáležité ovplyvnenie rozhodovacieho procesu – Nedodržanie pravidiel komunikácie – Proporcionalita – Povinnosť odôvodnenia – Zneužitie právomoci – Mimozmluvná zodpovednosť“
Vo veci T‑761/20,
European Dynamics Luxembourg SA, so sídlom v Luxemburgu (Luxembursko), v zastúpení: M. Sfyri a M. Koutrouli, advokátky,
žalobkyňa,
proti
Európskej centrálnej banke (ECB), v zastúpení: I. Koepfer a J. Krumrey, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci A. Rosenkötter, advokátka,
žalovanej,
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora),
v zložení: predseda komory A. Kornezov, sudcovia E. Buttigieg (spravodajca) a G. Hesse,
tajomník: E. Coulon,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na to, že účastníci konania nepredložili návrh na nariadenie pojednávania v lehote troch týždňov od doručenia oznámenia o skončení písomnej časti konania, a keďže sa na základe článku 106 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu rozhodlo, že o žalobe sa rozhodne bez ústnej časti konania,
vyhlásil tento
Rozsudok(1)
1        Žalobkyňa, spoločnosť European Dynamics Luxembourg SA, svojou žalobou navrhuje, aby Všeobecný súd jednak na základe článku 263 ZFEÚ zrušil po prvé rozhodnutie Výboru Európskej centrálnej banky (ECB) pre verejné obstarávanie z 1. októbra 2020, ktorým sa vylučujú jej ponuky predložené v súvislosti s troma časťami v rámci verejného obstarávania na poskytnutie služieb a realizáciu prác týkajúcich sa počítačových aplikácií (ďalej len „rozhodnutie z 1. októbra 2020“), po druhé rozhodnutie orgánu dohľadu ECB z 9. decembra 2020 (ďalej len „rozhodnutie z 9. decembra 2020“) a po tretie všetky následné súvisiace rozhodnutia ECB, a jednak na základe článku 268 ZFEÚ rozhodol o náhrade škody, ktorá jej vznikla v dôsledku tohto vylúčenia.
[omissis]
III. Právne otázky
A.      O návrhoch na zrušenie
[omissis]
2.      O veci samej
[omissis]
b)      O tretej časti prvého žalobného dôvodu založenej na tom, že ECB sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že vylúčila ponuky žalobkyne podľa článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 v spojení s článkom 26 ods. 1 uvedeného rozhodnutia
[omissis]
1)      O výklade článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2
51      Článok 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 stanovuje:
„ECB môže kedykoľvek vylúčiť záujemcov alebo uchádzačov z účasti, ak: … g) komunikovali s inými záujemcami alebo uchádzačmi [kontaktujú iných záujemcov alebo uchádzačov – neoficiálny preklad] s cieľom obmedziť hospodársku súťaž, alebo sa pokúsili nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu obstarávania.“
52      Podľa žalobkyne sa toto ustanovenie vzťahuje len na komunikáciu záujemcov alebo uchádzačov s inými záujemcami alebo uchádzačmi, a nie s ECB. Podľa ECB sa naopak uvedené ustanovenie vzťahuje na všetky kontakty vrátane kontaktov záujemcov alebo uchádzačov s verejným obstarávateľom, ktoré sa týkajú rozhodovacieho procesu v rámci postupu verejného obstarávania a ich cieľom je nenáležite ho ovplyvniť a narušiť jeho riadny priebeh.
53      Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie nutné vziať do úvahy nielen jeho doslovné znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri rozsudok zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 41 a citovanú judikatúru).
54      V prvom rade, pokiaľ ide o znenie článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2, treba pripomenúť, že texty práva Únie sú napísané vo viacerých jazykoch a že záväzné sú aj rôzne jazykové verzie, takže výklad ustanovenia práva Únie zahŕňa porovnanie jazykových verzií (rozsudky zo 6. októbra 1982, Cilfit a i., 283/81, EU:C:1982:335, bod 18, a zo 6. októbra 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, T‑22/02 a T‑23/02, EU:T:2005:349, bod 42).
55      V tejto súvislosti treba uviesť, že v určitých jazykových verziách, ako napríklad v španielskej, českej, nemeckej, gréckej, anglickej, portugalskej, slovenskej a slovinskej verzii, je syntax vety „[kontaktovali iných záujemcov alebo uchádzačov] s cieľom obmedziť hospodársku súťaž, alebo sa pokúsili nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu obstarávania“ rozdelená na dve časti oddelené vylučovacou spojkou „alebo“, a to takto: „komunikovali s inými záujemcami alebo uchádzačmi s cieľom obmedziť hospodársku súťaž“ [prvý predpoklad] alebo „sa pokúsili nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu obstarávania“ [druhý predpoklad]. Časovanie slovesa „pokúsiť sa“ v oznamovacom spôsobe [minulého] času a v tretej osobe množného čísla umožňuje vylúčiť jeho spojenie s predložkovým spojením „s cieľom“, a teda naznačuje, že druhá časť vety nepodlieha jej prvej časti. Napovedá, že ide o dva odlišné predpoklady, pričom prvý z nich nachádzajúci sa pred spojkou „alebo“ sa týka nadviazania kontaktu s inými záujemcami alebo uchádzačmi s cieľom obmedziť hospodársku súťaž, a druhý nachádzajúci sa za spojkou „alebo“ sa týka pokusu nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania.
56      Tieto príklady naznačujú, že článok 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 možno chápať v tom zmysle, že druhý uvedený predpoklad sa neobmedzuje na kontakty záujemcov alebo uchádzačov s ich konkurentmi, ale týka sa všeobecnejšie každého prostriedku, ktorý sleduje nenáležité ovplyvnenie rozhodovacieho procesu. V týchto jazykových verziách sa teda predmetné ustanovenie týka dvoch predpokladov vylúčenia záujemcu alebo uchádzača z účasti na postupe verejného obstarávania. Prvým z týchto predpokladov je prípad záujemcu alebo uchádzača, ktorý kontaktuje iných záujemcov alebo uchádzačov s cieľom obmedziť hospodársku súťaž. Druhým je prípad záujemcu alebo uchádzača, ktorý sa akýmkoľvek spôsobom pokúsi nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania.
57      V iných jazykových verziách však syntaktická štruktúra predmetnej vety naznačuje, že predpoklad vylúčenia sa týka len záujemcov alebo uchádzačov, ktorí kontaktujú iných záujemcov alebo uchádzačov s cieľom buď obmedziť hospodársku súťaž, alebo sa pokúsiť nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania. Napríklad vo francúzskej jazykovej verzii sa sloveso „pokúsiť sa“ („tenter“) používa v neurčitku, takže sa vzťahuje na predložkové spojenie „s cieľom“ („aux fins de“), rovnako ako sloveso „obmedziť“ („restreindre“), ktoré je tiež v neurčitku („… aux fins de restreindre la concurrence ou de tenter d’influencer indûment la prise de décision dans la procédure de passation de marché“ – „s cieľom obmedziť hospodársku súťaž alebo sa pokúsiť nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu obstarávania“). V opačnom prípade by bolo sloveso „pokúsiť sa“ („tenter“) vyčasované podobne ako slovo „kontaktovať“ („contacter“) v oznamovacom spôsobe prítomného času a v tretej osobe plurálu takto: „… ou tentent d’influencer indûment…“ („… alebo sa pokúšajú nenáležite ovplyvniť…“). Bulharská, talianska, holandská a poľská verzia sú formulované v rovnakom zmysle.
58      Keďže sa nezdá, že doslovný výklad článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 poskytuje kategorický údaj, a to z dôvodu existencie určitých rozdielov medzi jazykovými verziami, treba pripomenúť, že v prípade rozporu medzi rôznymi jazykovými verziami textu práva Únie sa má predmetné ustanovenie vykladať v závislosti od kontextu a cieľov právnej úpravy, ktorej je súčasťou (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. októbra 1996, C‑72/95, Kraaijeveld a i., EU:C:1996:404, bod 28; z 24. februára 2000, Komisia/Francúzsko, C‑434/97, EU:C:2000:98, bod 22, a zo 7. decembra 2000, Taliansko/Komisia, C‑482/98, EU:C:2000:672, bod 49).
59      V druhom rade, pokiaľ ide o teleologický výklad článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2, treba uviesť, že účelom dôvodu vylúčenia uvedeného v tomto ustanovení je zaručiť rovnosť príležitostí medzi záujemcami v súlade so všeobecnými zásadami rovnosti prístupu a zaobchádzania, zákazu diskriminácie a spravodlivej hospodárskej súťaže, ktoré jednak predstavujú všeobecné právne zásady uplatniteľné na ECB v rámci postupu verejného obstarávania podľa článku 3 ods. 1 uvedeného rozhodnutia ECB/2016/2, a jednak sa musia dodržiavať počas celého postupu verejného obstarávania. Vyššie uvedené všeobecné zásady však môžu byť spochybnené nielen z dôvodu kontaktov medzi záujemcami alebo uchádzačmi s cieľom obmedziť hospodársku súťaž, ale aj v prípade, že sa záujemca alebo uchádzač inými prostriedkami pokúša nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania. Vykladať článok 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 tak, že sa na tento posledný uvedený predpoklad nevzťahuje, by bolo v rozpore s cieľom, ktorý je základom tohto ustanovenia.
60      Po tretie, pokiaľ ide o kontextuálny výklad, treba konštatovať, že znenie druhej časti vety článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 je podobné zneniu článku 57 ods. 4 písm. i) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65), v znení zmien, ktorý stanovuje, že „verejní obstarávatelia môžu z účasti na postupe obstarávania vylúčiť každý hospodár[s]ky subjekt alebo od nich môžu členské štáty požadovať, aby z účasti na postupe obstarávania vylúčili ktorýkoľvek hospodár[s]ky subjekt, a to v ktorejkoľvek z týchto situácií:… i) ak hospodársky subjekt nenáležite ovplyvňoval [ak hospodársky subjekt podnikol kroky na nenáležité ovplyvnenie – neoficiálny preklad] rozhodovací proces verejného obstarávateľa, získal dôverné informácie, ktoré mu v postupe obstarávania môžu poskytnúť nenáležité výhody, alebo z nedbalosti poskytol zavádzajúce informácie, ktoré mohli mať podstatný vplyv na rozhodnutia týkajúce sa vylúčenia, výberu alebo zadania zákazky…“. Normotvorca Únie svojím odkazom na skutočnosť, že hospodársky subjekt sa pokúsil nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces verejného obstarávateľa, neobmedzil tento dôvod vylúčenia len na kontakty záujemcov alebo uchádzačov s inými záujemcami alebo uchádzačmi.
61      V tejto súvislosti treba najskôr pripomenúť, že z judikatúry vyplýva, že hoci smernice týkajúce sa verejného obstarávania prác, dodávok tovaru a služieb upravujú len zákazky zadávané subjektmi alebo verejnými obstarávateľmi členských štátov a nie sú priamo uplatniteľné na verejné zákazky zadávané správnym orgánom Únie, voči uvedenému správnemu orgánu sa možno dovolávať pravidiel alebo zásad stanovených alebo odvodených v rámci týchto smerníc, pokiaľ sa tieto pravidlá alebo zásady samy javia len ako osobitné vyjadrenie základných pravidiel Zmluvy a všeobecných právnych zásad, ktoré sú voči správnemu orgánu Únie priamo záväzné. V právnom spoločenstve je totiž jednotné uplatňovanie práva základnou požiadavkou a každý právny subjekt podlieha zásade dodržiavania zákonnosti. Inštitúcie sú teda povinné dodržiavať pravidlá Zmluvy a všeobecné právne zásady, ktoré sa na ne vzťahujú, a to rovnakým spôsobom ako akýkoľvek iný právny subjekt (pozri rozsudok z 10. novembra 2017, Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energy, T‑668/15, neuverejnený, EU:T:2017:796, bod 93 a citovanú judikatúru).
62      Pravidiel alebo zásad stanovených alebo odvodených v rámci týchto smerníc sa možno dovolávať voči správnemu orgánu Únie, pokiaľ tento správny orgán prijal pri výkone svojej funkčnej a inštitucionálnej autonómie a v medziach právomocí, ktoré mu zveruje Zmluva o FEÚ, akt, ktorý pri úprave verejného obstarávania, ktoré tento orgán uskutočňuje na vlastný účet, výslovne odkazuje na určité pravidlá alebo zásady uvedené v smerniciach a v ktorého dôsledku sa uvedené pravidlá a zásady majú použiť v súlade so zásadou patere legem quam ipse fecisti. Ak si predmetný akt vyžaduje výklad, má sa v rámci možností vykladať v zmysle jednotného uplatňovania práva Únie a jeho súladu s ustanoveniami Zmluvy o FEÚ a všeobecnými právnymi zásadami (pozri rozsudok z 10. novembra 2017, Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energy, T‑668/15, neuverejnený, EU:T:2017:796, bod 94 a citovanú judikatúru).
63      V tejto veci treba uviesť, že uplatniteľnosť smernice 2014/24 na ECB bola v odôvodnení 3 rozhodnutia ECB/2016/2 výslovne vylúčená. Odôvodnenie 4 uvedeného rozhodnutia však spresňuje, že ECB rešpektuje všeobecné zásady práva verejného obstarávania, ako sú uvedené v smernici 2014/24 a nariadení (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1), pričom niektoré z týchto zásad boli uvedené v bode 59 vyššie. Okrem toho sa v rozhodnutí ECB/2016/2 nachádza množstvo odkazov na ustanovenia smernice 2014/24.
64      Článok 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 síce výslovne neodkazuje na článok 57 ods. 4 písm. i) smernice 2014/24, uvedené ustanovenie smernice je však vyjadrením všeobecných zásad práva verejného obstarávania, medzi ktoré patrí najmä zásada rovnosti príležitostí a zaobchádzania s uchádzačmi, keďže účelom dôvodu vylúčenia, ktorý stanovuje, je zabrániť každému pokusu o nenáležité ovplyvnenie rozhodovacieho procesu v rámci postupu obstarávania akýmkoľvek spôsobom, a to s cieľom zabezpečiť rovnosť zaobchádzania so záujemcami alebo uchádzačmi a zaručiť, aby mali navzájom rovnosť príležitostí (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2017, Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energy, T‑668/15, neuverejnený, EU:T:2017:796, bod 101 a citovanú judikatúru).
65      Z teleologického a kontextuálneho výkladu článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 tak vyplýva, že uvedený článok zahŕňa dva odlišné predpoklady vylúčenia, pričom druhý z nich sa má na rozdiel od tvrdení žalobkyne uplatniť aj vo vzťahu ku komunikácii zo strany záujemcov alebo uchádzačov voči verejnému obstarávateľovi, pokiaľ je jej cieľom pokúsiť sa nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania.
66      Vzhľadom na už vyššie uvedené treba dospieť k záveru, že článok 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 sa má vykladať v tom zmysle, že ECB môže kedykoľvek z účasti vylúčiť záujemcov alebo uchádzačov, ktorí sa pokúšajú nenáležite ovplyvniť rozhodovací proces v rámci postupu verejného obstarávania.
67      Teraz je potrebné podrobnejšie skúmať pojem pokus o nenáležité ovplyvnenie, ktorý účastníci konania tiež vykladajú odlišne.
68      V tejto súvislosti treba najprv poukázať na to, že rozhodnutie ECB/2016/2 neobsahuje definíciu tohto pojmu.
69      Použitie slovesa „pokúsiť sa“ však naznačuje rozsah tohto pojmu analogického s pojmom použitým v článku 57 ods. 4 písm. i) smernice 2014/24, ktorý, ako je uvedené v bode 60 vyššie, sa týka každého hospodárskeho subjektu, ktorý „podnikol kroky“ na nenáležité ovplyvnenie rozhodovacieho procesu verejného obstarávateľa. Sloveso „pokúsiť sa“ z rovnakého dôvodu ako slovné spojenie „podniknúť kroky“ totiž naznačuje podmienku prostriedku a nie výsledku. Z toho vyplýva, že samotná skutočnosť, že sa záujemca alebo uchádzač pokúsil rôznymi prostriedkami ovplyvniť rozhodovací proces, bez dosiahnutia očakávaného výsledku, postačuje na to, aby sa na ňu vzťahovala druhá časť vety článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2.
70      Treba však zdôrazniť, že predmetné ustanovenie spresňuje, že pokus ovplyvniť prijatie rozhodnutia v postupe verejného obstarávania musí byť uskutočnený „nenáležite“, to znamená spôsobom, ktorý je v rozpore s platnou právnou úpravou.
71      Napokon treba uviesť, že pokus o nenáležité ovplyvnenie sa podľa článku 30 ods. 5 písm. g) rozhodnutia ECB/2016/2 musí týkať prijatia rozhodovacieho procesu v rámci postupu verejného obstarávania. Rozhodovací proces sa chápe ako celá fáza, počas ktorej verejný obstarávateľ skúma ponuky predložené rôznymi záujemcami alebo uchádzačmi v rámci verejného obstarávania na účely vypracovania jeho rozhodnutí o vylúčení, výbere alebo zadaní zákazky. Tento proces sa teda začína predložením ponúk a zahŕňa všetky po sebe nasledujúce fázy až do prijatia uvedených rozhodnutí. Do rámca tohto procesu patria najmä prešetrovania verejného obstarávateľa týkajúce sa cenových ponúk, ktoré sa zdajú neobvykle nízke a na konci ktorých môže tento obstarávateľ podľa článku 33 ods. 2 rozhodnutia ECB/2016/2, po preskúmaní doplňujúcich informácií poskytnutých uchádzačom, zamietnuť jeho ponuky, a to najmä vtedy, ak poskytnuté informácie nepostačujú na vysvetlenie nízkej úrovne ceny alebo nákladov, alebo ak ponuka a uvedené informácie neumožňujú dostatočne zaručiť riadne vykonanie zákazky. Uvedené prešetrovania nie sú odlišnými postupmi, ale fázou hodnotenia ponúk.
[omissis]
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora)
rozhodol takto:
1.      Odvolanie sa zamieta.
2.      Spoločnosť European Dynamics Luxembourg SA znáša svoje vlastné trovy konania.
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní 5. októbra 2022 v Luxemburgu.
Podpisy
*      Jazyk konania: angličtina.
1 Uvádzajú sa iba tie body rozsudku, ktorých uverejnenie považuje Všeobecný súd za užitočné.