62014CJ0455
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
19. Juli 2016 (
*1
)
„Rechtsmittel — Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) — Beschluss 2009/906/GASP — Polizeimission der Europäischen Union (EUPM) in Bosnien und Herzegowina — Abgeordneter nationaler Bediensteter — Versetzung in ein Regionalbüro dieser Mission — Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV — Art. 275 Abs. 1 AEUV — Nichtigkeits- und Schadensersatzklage — Zuständigkeit der Gerichte der Europäischen Union — Art. 263, 268 und 340 Abs. 2 AEUV“
In der Rechtssache C‑455/14 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 29. September 2014,
H, wohnhaft in Catania (Italien), Prozessbevollmächtigte: M. Velardo, avvocato,
Rechtsmittelführerin,
andere Parteien des Verfahrens:
Rat der Europäischen Union, vertreten durch A. Vitro und F. Naert als Bevollmächtigte,
Europäische Kommission, vertreten durch F. Erlbacher, G. Gattinara und J.‑P. Keppenne als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Polizeimission der Europäischen Union (EUPM) in Bosnien und Herzegowina mit Sitz in Sarajevo (Bosnien und Herzegowina),
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, der Kammerpräsidenten M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz und C. Lycourgos, der Richter A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits und J.‑C. Bonichot, der Richterinnen M. Berger und K. Jürimäe sowie der Richter M. Vilaras und E. Regan (Berichterstatter),
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: V. Tourrès, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. Januar 2016,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. April 2016,
folgendes
Urteil
1
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt H die Aufhebung des Beschlusses des Gerichts der Europäischen Union vom 10. Juli 2014, H/Rat u. a. (T‑271/10, nicht veröffentlicht, im Folgenden: angefochtener Beschluss, EU:T:2014:702), mit dem das Gericht ihre Klage auf zum einen Nichtigerklärung des Beschlusses vom 7. April 2010, der vom Personalleiter der Polizeimission der Europäischen Union (EUPM) unterzeichnet worden war und mit dem die Rechtsmittelführerin auf die Stelle eines „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ im Regionalbüro von Banja Luka (Bosnien und Herzegowina) versetzt wurde, und, falls erforderlich, auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 30. April 2010, der vom Leiter dieser Mission im Sinne von Art. 6 des Beschlusses 2009/906/GASP des Rates vom 8. Dezember 2009 über die Polizeimission der Europäischen Union (EUPM) in Bosnien und Herzegowina (ABl. 2009, L 322, S. 22) unterzeichnet worden war und mit dem der Beschluss vom 7. April 2010 bestätigt wurde, sowie zum anderen auf Verurteilung des Rates, der Europäischen Kommission und des EUPM zur Zahlung von Schadensersatz als unzulässig abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
2
Nach Art. 1 Abs. 1 der Gemeinsamen Aktion 2002/210/GASP des Rates vom 11. März 2002 über die Polizeimission der Europäischen Union (ABl. 2002, L 70, S. 1) wurde eine EUPM eingerichtet, um die Folgemission zur Mission der Internationalen Polizeieinsatztruppe der Vereinten Nationen in Bosnien und Herzegowina sicherzustellen.
3
Auf der Grundlage von Art. 28 und Art. 43 Abs. 2 EUV wurde die EUPM mehrfach verlängert, zuletzt durch den Beschluss 2009/906 bis zum 31. Dezember 2011.
4
Art. 2 („Auftrag der Mission“) Abs. 1 dieses Beschlusses sieht vor:
„Als Teil des umfassenderen Konzepts zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in Bosnien und Herzegowina und in der Region unterstützt die EUPM unter Beibehaltung von Restkapazitäten in den Tätigkeitsfeldern Polizeireform und Verantwortlichkeit in erster Linie die zuständigen Strafverfolgungsbehörden Bosniens und Herzegowinas bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und Korruption, wobei sie sich insbesondere auf die gesamtstaatlichen Strafverfolgungsbehörden, auf eine Verbesserung der Interaktion zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft und auf die regionale und internationale Zusammenarbeit konzentriert.“
5
In Art. 4 („Struktur der Mission“) Abs. 1 des Beschlusses heißt es:
„Die EUPM hat folgende Struktur:
a)
Hauptquartier in Sarajewo, bestehend aus dem Missionsleiter und Personal wie im Einsatzplan (OPLAN) festgelegt,
b)
vier Regionalbüros – in Sarajewo, Banja Luka, Mostar [und] Tuzla,
…“
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Art. 5 („Ziviler Operationskommandeur“) Abs. 2 bis 4 des Beschlusses sieht vor:
„(2)   Der Zivile Operationskommandeur übt unter der politischen Kontrolle und strategischen Leitung des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees (PSK) und unter der Gesamtverantwortung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (Hohe[r] Vertreter) bei der EUPM die Anordnungs- und Kontrollbefugnis auf der strategischen Ebene aus.
(3)   Der Zivile Operationskommandeur gewährleistet eine ordnungsgemäße und effiziente Umsetzung der Ratsbeschlüsse und der Beschlüsse des PSK und erteilt erforderlichenfalls dem Missionsleiter Weisungen auf strategischer Ebene, berät ihn und liefert technische Unterstützung.
(4)   Das gesamte abgeordnete Personal untersteht in jeder Hinsicht weiterhin den zuständigen Stellen der abordnenden Staaten oder der abordnenden Organe der EU. Die nationalen Behörden übertragen die Operative Kontrolle (OPCON) über ihr Personal, ihre Teams und ihre Einheiten auf den Zivilen Operationskommandeur.“
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Art. 6 („Missionsleiter“) Abs. 1 bis 5 des Beschlusses 2009/906 bestimmt:
„(1)   Der Missionsleiter übernimmt die Verantwortung für die EUPM im Einsatzgebiet und übt die Anordnungs- und Kontrollbefugnis im Einsatzgebiet aus.
(2)   Der Missionsleiter übt die ihm vom Zivilen Operationskommandeur übertragenen Anordnungs- und Kontrollbefugnisse über das Personal, die Teams und die Einheiten der beitragenden Staaten aus und trägt zudem die administrative und logistische Verantwortung, auch für die der EUPM zur Verfügung gestellten Mittel, Ressourcen und Informationen.
(3)   Der Missionsleiter erteilt dem gesamten EUPM-Personal Weisungen zur wirksamen Durchführung der EUPM vor Ort, nimmt die Koordinierung und die laufenden Geschäfte der Mission wahr und leistet dabei den strategischen Weisungen des Zivilen Operationskommandeurs Folge.
(4)   Der Missionsleiter trägt die Verantwortung für die Ausführung des Haushalts der EUPM. Zu diesem Zweck unterzeichnet der Missionsleiter einen Vertrag mit der Kommission.
(5)   Der Missionsleiter übt die Disziplinargewalt über das Personal aus. Für abgeordnetes Personal liegt die Zuständigkeit für Disziplinarmaßnahmen bei der jeweiligen nationalen Behörde oder der betreffenden EU-Behörde.“
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Art. 7 („Personal der EUPM“) dieses Beschlusses sieht vor:
„…
(2)   Das Personal der EUPM wird in erster Linie von den Mitgliedstaaten oder den Organen der EU abgeordnet. Jeder Mitgliedstaat und jedes Organ der EU trägt die Kosten für das von ihm abgeordnete Personal, einschließlich der Kosten der Reise zum und vom Ort des Einsatzes, der Gehälter, medizinischer Versorgung und anderer Zulagen als anwendbarer Tagegelder sowie Härte- und Risikozulagen.
(3)   Wenn der Personalbedarf für bestimmte Funktionen nicht durch aus den Mitgliedstaaten abgeordnetes Personal gedeckt werden kann, kann von der EUPM internationales Zivilpersonal und örtliches Personal gegebenenfalls auch auf Vertragsbasis eingestellt werden. …
(4)   Alle Personalmitglieder halten sich an die missionsspezifischen betrieblichen Mindestsicherheitsstandards und befolgen den Sicherheitsplan der Mission zur Unterstützung der Sicherheitspolitik der EU im Einsatzgebiet. Für den Geheimschutz der EU-Verschlusssachen, die ihm im Rahmen seiner Aufgaben anvertraut werden, hält das Personal die Grundsätze und Mindeststandards für die Sicherheit ein, die im Beschluss 2001/264/EG des Rates vom 19. März 2001 über die Annahme der Sicherheitsvorschriften des Rates [ABl. 2001, L 101, S. 1] … festgelegt sind.“
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Art. 8 („Rechtsstellung der Mission und des EUPM-Personals“) Abs. 2 des Beschlusses lautet:
„Der Staat oder das EU-Organ, von dem Personal abgeordnet wurde, ist für alle von einem oder in Bezug auf ein Mitglied des Personals geltend gemachten Ansprüche im Zusammenhang mit der Abordnung zuständig. Der betreffende Staat oder das betreffende EU-Organ ist auch für die Erhebung von Klagen gegen die abgeordnete Person zuständig.“
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In Art. 9 („Anordnungskette“) des Beschlusses heißt es:
„(1)   Die EUPM hat als Krisenmanagementoperation eine einheitliche Befehlskette.
(2)   Das PSK nimmt unter Verantwortung des Rates die politische Kontrolle und strategische Leitung der EUPM wahr.
(3)   Der Zivile Operationskommandeur, der der politischen Kontrolle und strategischen Leitung des PSK und der Gesamtverantwortung des Hohen Vertreters untersteht, ist der Befehlshaber der EUPM auf strategischer Ebene und erteilt als solcher dem Missionsleiter Weisungen, berät ihn und leistet ihm technische Unterstützung.
…
(5)   Der Missionsleiter übt die Anordnungs- und Kontrollbefugnis über die EUPM im Einsatzgebiet aus und untersteht unmittelbar dem Zivilen Operationskommandeur.“
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Art. 10 („Politische Kontrolle und strategische Leitung“) Abs. 1 des Beschlusses 2009/906 lautet:
„Das PSK nimmt unter der Verantwortung des Rates die politische Kontrolle und strategische Leitung der EUPM wahr. Der Rat ermächtigt das PSK, die entsprechenden Beschlüsse gemäß Artikel 38 Absatz 3 [EUV] zu fassen. Diese Ermächtigung schließt die Befugnis zur Ernennung eines Missionsleiters auf Vorschlag des Hohen Vertreters und zur Änderung des [Einsatzkonzepts] und des [Einsatzplans] ein. Die Befugnis zur Entscheidung über die Ziele und die Beendigung der EUPM verbleibt beim Rat.“
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Art. 91 Abs. 1 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, das durch die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind (ABl. 1968, L 56, S. 1), errichtet wurde, in der durch die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1080/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 (ABl. 2010, L 311, S. 1, mit Berichtigung in ABl. 2012, L 144, S. 48) geänderten Fassung (im Folgenden: Statut) sieht vor, dass „[f]ür alle Streitsachen zwischen der Union und einer Person, auf die dieses Statut Anwendung findet, über die Rechtmäßigkeit einer diese Person beschwerenden Maßnahme … der Gerichtshof der Europäischen Union zuständig [ist]“.
Vorgeschichte des Rechtsstreits und die streitigen Beschlüsse
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H ist eine italienische Richterin, die durch Dekret des italienischen Justizministers vom 16. Oktober 2008 zur EUPM in Sarajewo (Bosnien und Herzegowina) abgeordnet wurde, um dort ab dem 14. November 2008 die Aufgaben eines „Criminal Justice Unit Adviser“ wahrzunehmen.
14
Durch Dekret des genannten Ministers vom 7. April 2009 wurde die Abordnung der Rechtsmittelführerin zur Wahrnehmung der Aufgaben eines „Chief Legal Officer“ bis zum 31. Dezember 2009 verlängert. Durch Dekret desselben Ministers vom 9. Dezember 2009 wurde die Abordnung der Rechtsmittelführerin zur Wahrnehmung derselben Aufgaben nochmals bis zum 31. Dezember 2010 verlängert.
15
Durch vom Personalleiter der EUPM unterzeichneten Beschluss vom 7. April 2010 wurde die Rechtsmittelführerin aus operativen Gründen ab dem 19. April 2010 auf die Stelle eines „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ beim Regionalbüro Banja Luka versetzt.
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Nach Zugang des Beschlusses vom 7. April 2010 wandte sich die Rechtsmittelführerin an die italienischen Behörden und legte Beschwerde ein.
17
Mit E‑Mail vom 15. April 2010 teilte ein Beamter der Ständigen Vertretung der Italienischen Republik bei der Europäischen Union der Rechtsmittelführerin mit, dass der Vollzug des Beschlusses vom 7. April 2010 ausgesetzt worden sei.
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Mit Beschluss vom 30. April 2010, der vom Missionsleiter im Sinne von Art. 6 des Beschlusses 2009/906 unterzeichnet worden war, beschied dieser die Beschwerde der Rechtsmittelführerin, indem er den Beschluss vom 7. April 2010 bestätigte (im Folgenden zusammen: streitige Beschlüsse). Dabei stellte der Missionsleiter klar, dass er selbst den Beschluss vom 7. April 2010 gefasst habe, und dass der operative Grund für die Versetzung der Rechtsmittelführerin darin liege, dass im Büro Banja Luka dringender Bedarf an strafrechtlicher Beratung bestehe.
19
Am 4. Juni 2010 erhob die Rechtsmittelführerin beim Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) gegen die EUPM Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 7. April 2010 und auf Ersatz des Schadens, der ihr entstandenen sein soll. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die Rechtsmittelführerin darauf hingewiesen, dass dieses Verfahren noch immer anhängig sei. Die Rechtsmittelführerin hat bei dem genannten italienischen Gericht außerdem einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs dieses Beschlusses gestellt.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtener Beschluss
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Mit am 16. Juni 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift erhob die Rechtsmittelführerin Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Beschlüsse und auf Zuerkennung von Schadensersatz.
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Der Rat und die Kommission erhoben jeweils mit besonderem Schriftsatz eine Einrede der Unzulässigkeit nach Art. 114 der Verfahrensordnung des Gerichts in der damals geltenden Fassung, wobei sie im Wesentlichen geltend machten, dass es sich bei den streitigen Beschlüssen um Rechtsakte handle, die zu einer im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) beschlossenen und durchgeführten operativen Maßnahme gehörten, so dass das Gericht in Anbetracht von Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV für die Entscheidung über die bei ihm erhobene Klage nicht zuständig sei.
22
Die Rechtsmittelführerin beantragte, alle erhobenen Einreden zurückzuweisen, und begründete dies damit, dass es sich bei den streitigen Beschlüssen nicht um politische oder strategische GASP-Rechtsakte handle, und dass ihr bei einer Unzuständigkeit des Gerichts das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vorenthalten würde, da das nationale Gericht weder die genannten Beschlüsse für nichtig erklären, noch den Organen der Union gegenüber anordnen könne, den von ihnen verursachten Schaden zu ersetzen.
23
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Gericht die Klage als unzulässig abgewiesen, da es der Auffassung war, dass es für die Entscheidung über die Klage nicht zuständig sei.
Anträge der Parteien
24
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Rechtsmittelführerin,
—
den angefochtenen Beschluss aufzuheben, soweit das Gericht ihre Klage als unzulässig abgewiesen hat;
—
die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen;
—
den Beklagten des ersten Rechtszugs die Kosten aufzuerlegen.
25
Der Rat beantragt,
—
das Rechtsmittel zurückzuweisen;
—
die Entscheidungsgründe betreffend die Befugnisübertragung zu ersetzen;
—
der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.
26
Die Kommission beantragt,
—
den angefochtenen Beschluss aufzuheben;
—
die Klage als unzulässig abzuweisen;
—
hilfsweise, die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit sie gegen die Kommission gerichtet ist, und die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen;
—
der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
27
Die Rechtsmittelführerin stützt ihr Rechtsmittel auf zwei Rechtsmittelgründe. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund macht sie einen Verstoß gegen Art. 114 der Verfahrensordnung des Gerichts in der zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses geltenden Fassung und eine Verletzung der Verteidigungsrechte geltend. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht sie geltend, das Gericht habe Rechtsfehler begangen, als es sich bezüglich der Entscheidung über ihre Klage für unzuständig erklärt habe.
Vorbringen der Parteien
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Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund, der als Erstes zu prüfen ist, rügt die Rechtsmittelführerin erstens, dass das Gericht die Auffassung vertreten habe, dass die streitigen Beschlüsse aufgrund von Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV nicht in seine Zuständigkeit fielen, und zweitens, dass es diese Beschlüsse den nationalen Behörden zugerechnet habe.
29
Zum ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes macht die Rechtsmittelführerin geltend, dass es sich bei den streitigen Beschlüssen um schlichte administrative Rechtsakte zur Zuweisung von Humanressourcen handle und dass diese somit zu den laufenden Geschäften der Operationen des EUPM in Bosnien und Herzegowina gehörten. Nur die Rechtsakte des Europäischen Rates und des Rates nach Art. 25 EUV, die gemäß dem in Art. 31 EUV vorgesehenen Verfahren erlassen würden, stellten GASP-Rechtsakte dar.
30
Außerdem ergebe sich die Zuständigkeit des Unionsrichters für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Beschlüsse aus dem Wortlaut von Art. 215 und Art. 275 Abs. 2 AEUV sowie aus den Zielen, die mit diesen Vorschriften verfolgt würden, die dem Gerichtshof die Zuständigkeit für die Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen einräumten. Da die streitigen Beschlüsse im vorliegenden Fall ihr gegenüber Rechtswirkungen erzeugt hätten, könnten sie gemäß dem Urteil des Gerichts vom 8. Oktober 2008, Sogelma/EAR (T‑411/06, EU:T:2008:419), einer gerichtlichen Überprüfung unterworfen werden.
31
Die Kommission macht unter Bezugnahme auf die Urteile vom 27. Februar 2007, Segi u. a./Rat (C‑355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 51 bis 54), und vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat (C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 70), geltend, dass Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV nicht bedeuteten, dass jeder im Zusammenhang mit der GASP erlassene Rechtsakt automatisch der Zuständigkeit des Unionsrichters entzogen sei. Da die Beschränkung der Zuständigkeit des Gerichtshofs im Bereich der GASP eine Ausnahme von der in Art. 19 EUV vorgesehenen Regel der allgemeinen Zuständigkeit darstelle, sei sie restriktiv auszulegen. Die vom Gericht vorgenommene Auslegung, wonach es bereits aus dem Grund nicht zuständig sei, dass die streitigen Beschlüsse von einer Einrichtung erlassen worden seien, die durch einen nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassenen Rechtsakt geschaffen worden sei, sei mit dem Wortlaut, der Systematik und den Zielen der angeführten Bestimmungen der Verträge unvereinbar.
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Nach Ansicht der Kommission können die Organe der Union nämlich zum Erlass von Rechtsakten veranlasst sein oder Handlungen oder Unterlassungen vornehmen, die zwar im Zusammenhang mit der GASP ergehen bzw. erfolgen, sich als Regierungsakte aber nicht auf die Ausübung der GASP beziehen. Die Verfasser der Verträge hätten aber nur diese Rechtsakte vom Zuständigkeitsbereich des Gerichtshofs ausnehmen wollen. Das durch die Verträge errichtete System begründe somit eine Unterscheidung zwischen Regierungsakten und Durchführungsrechtsakten, die auf der Grundlage Ersterer erlassen würden. Auch wenn die letztgenannten Rechtsakte auf der Grundlage von Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassen würden, ergebe sich die sie betreffende Zuständigkeit des Gerichtshofs aus den in Art. 263 AEUV vorgesehenen allgemeinen Regeln, ohne dass sie ausdrücklich festgelegt werden müsste.
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Außerdem ergebe eine teleologische Auslegung der Verträge, die durch das Erfordernis der Achtung der Grundrechte gekennzeichnet seien, dass die Wendung „bestimmte Beschlüsse nach Artikel 275 Absatz 2 [AEUV]“ in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV dahin auszulegen sei, dass sie jeden von einem Organ der Union gegenüber einer Person erlassenen Rechtsakt bezeichne, der in Bezug auf diese Person Rechtswirkungen erzeuge, die ihre Grundrechte verletzen könnten.
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Die Kommission schlägt demnach zwei alternative Auslegungen von Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV vor, die bezüglich der Zuständigkeit des Unionsrichters teilweise zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, wobei die erste Auslegung in einer inhaltlichen Prüfung des betreffenden Rechtsakts bzw. der betreffenden Handlung oder Unterlassung besteht, und die zweite Auslegung auf den vor dem Unionsrichter vorgebrachten Klagegründen beruht. Nach der ersten Auslegung müsste der Gerichtshof zu dem Schluss gelangen, dass der Unionsrichter für die Entscheidung der vorliegenden Rechtssache nicht zuständig sei, da die streitigen Beschlüsse operative GASP-Rechtsakte darstellten, die gegenüber der Rechtsmittelführerin keine Rechtswirkungen in einer Weise entfalteten, die mit ihren Grundrechten unvereinbar sein könnte. Die Anwendung der zweiten Auslegung hingegen müsste zu einer Prüfung der in der Klageschrift im ersten Rechtszug vorgebrachten Klagegründe führen. Sollte der Gerichtshof diese Auslegung heranziehen, müsste er die Klage wegen fehlender Zuständigkeit teilweise als unzulässig abweisen und die Sache im Übrigen an das Gericht zurückverweisen oder über die Zulässigkeit und die Begründetheit entscheiden.
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Der Rat beantragt, den ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen. Er ist der Ansicht, dass der Ausschluss der GASP-Rechtsakte von der Zuständigkeit des Unionsrichters sich nach dem Wortlaut von Art. 275 Abs. 1 AEUV auf alle Bestimmungen des Vertrags erstrecke, die sich auf die GASP bezögen, sowie auf alle „auf der Grundlage dieser Bestimmungen“ erlassenen Rechtsakte. Dieser Ausschluss betreffe auch die Maßnahmen einer „GASP-Mission“. Art. 24 Abs. 1 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV erfassten nämlich nicht nur die Rolle des Europäischen Rates und des Rates, sondern auch die Rolle des Hohen Vertreters und die der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der GASP.
36
Der Rat vertritt außerdem die Auffassung, dass dem Begriff „restriktive Maßnahmen“ im Sinne von Art. 275 Abs. 2 AEUV keine weite Bedeutung zugemessen werden könne. Dieser Begriff beziehe sich nämlich ausschließlich auf die Sanktionspolitik der Union. Zudem hätten die in dieser Vorschrift verwendeten Begriffe eine engere Bedeutung als der Begriff der Handlungen „mit Rechtswirkung“ im Sinne von Art. 263 AEUV. Insoweit könne jedoch keine Analogie zum Urteil des Gerichts vom 8. Oktober 2008, Sogelma/EAR (T‑411/06, EU:T:2008:419, Rn. 33 bis 57) gezogen werden, da es zum einen in der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen sei, um eine Klage gegen eine Einrichtung der „Gemeinschaft“ im Rahmen der damaligen ersten Säule und nicht um einen GASP-Beschluss gegangen sei, und zum anderen die EUPM im Gegensatz zu der Einrichtung, die in der genannten Rechtssache in Rede gestanden habe, keine Rechtspersönlichkeit besitze.
37
Was schließlich die Natur der streitigen Beschlüsse betrifft, ist der Rat der Ansicht, dass sich diese Beschlüsse in den Rahmen einer operativen Entscheidung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik einfügten, die der Zuständigkeit der Unionsgerichte entzogen sei. Die Versetzung eines Staatsanwalts im Rahmen einer Krisenmanagementmission, die in einem sensiblen Bereich operiere, könne nämlich nicht als eine rein administrative Entscheidung angesehen werden. Insoweit könne der Umstand, dass eine solche Entscheidung als Rechtsakt der „laufenden Geschäfte“ eingestuft werden könne, nicht bedeuten, dass sie rein administrativ sei, da die Entscheidungen im Bereich der Verwaltung der laufenden Geschäfte den Großteil der operativen Entscheidungen wie u. a. derjenigen ausmachten, die die Festlegung des Ortes und der Modalitäten eines Einsatzes bezweckten.
38
Hilfsweise macht der Rat geltend, dass insoweit, als die streitigen Beschlüsse Elemente enthielten, die administrativer Natur seien, diese Elemente nicht von den operativen Elementen getrennt werden könnten. Für eine einschränkende Auslegung der in Art. 8 des Beschlusses 2009/906 enthaltenen Wendung „alle Ansprüche im Zusammenhang mit der Abordnung“ dahin, dass unterschieden werde zwischen dem Abordnungsbeschluss und dessen Durchführung durch einen Vertrag, gebe es nämlich keine Grundlage. Vielmehr gehe aus Art. 6 Abs. 5 dieses Beschlusses, der vorsehe, dass für abgeordnetes Personal die Zuständigkeit für Disziplinarmaßnahmen bei der Ursprungsbehörde liege, hervor, dass die Entscheidungen betreffend die Bedingungen der Durchführung der Abordnung in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen.
Würdigung durch den Gerichtshof
39
Gemäß Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV ist der Gerichtshof in Bezug auf die Bestimmungen über die GASP und die auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte grundsätzlich nicht zuständig (Urteile vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 69, und vom 12. November 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, Rn. 41).
40
Die genannten Bestimmungen führen jedoch eine Abweichung von der Regel der allgemeinen Zuständigkeit ein, die Art. 19 EUV dem Gerichtshof zur Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge einräumt, und sind folglich einschränkend auszulegen (Urteile vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 70, und vom 12. November 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, Rn. 42).
41
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Union namentlich auf die Werte der Gleichheit und des Rechtsstaats gegründet ist, wie sowohl aus Art. 2 EUV, der zu den gemeinsamen Bestimmungen des EU-Vertrags gehört, als auch aus Art. 21 EUV betreffend das auswärtige Handeln der Union, auf das Art. 23 EUV betreffend die GASP Bezug nimmt, hervorgeht (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 27. Februar 2007, Segi u. a./Rat, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 51, und Gutachten 2/13 vom 18. Dezember 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 168 bis 169). Das Vorhandensein einer wirksamen, zur Gewährleistung der Einhaltung des Unionsrechts dienenden gerichtlichen Kontrolle ist aber dem Wesen eines Rechtsstaats inhärent (vgl. Urteil vom 6. Oktober 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 95 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42
Im vorliegenden Fall ist zwar festzustellen, dass sich die streitigen Beschlüsse in den Kontext der GASP einfügen. Diese Beschlüsse, die vom Leiter der auf der Grundlage von Art. 28 und Art. 43 Abs. 2 EUV eingerichteten EUPM in Bosnien und Herzegowina gefasst wurden, um durch eine Versetzung eine Stelle in einem Regionalbüro dieser Mission zu besetzen, gehören nämlich zu einer im Rahmen der GASP verabschiedeten und durchgeführten operativen Maßnahme der Union, deren Zweck, wie sich aus Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2009/906 ergibt, im Wesentlichen darin besteht, die Strafverfolgungsbehörden Bosniens und Herzegowinas bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und Korruption zu unterstützen.
43
Jedoch hat dieser Umstand nicht zwangsläufig den Ausschluss der Zuständigkeit des Unionsrichters zur Folge (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 69 bis 74, und vom 12. November 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, Rn. 43 bis 50).
44
So ist im vorliegenden Fall darauf hinzuweisen, dass die Unionsgerichte, wie der Rat selbst in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgeführt hat, nach Art. 270 AEUV für die Entscheidung über alle von zur EUPM abgeordneten Bediensteten der Union erhobenen Klagen zuständig sind. Diese Bediensteten unterliegen nämlich während der Dauer ihrer Abordnung zur EUPM weiterhin dem Statut und damit nach Art. 91 des Statuts der Zuständigkeit des Unionsrichters.
45
Zwar geht aus dem Beschluss 2009/906 hervor, dass die von den Mitgliedstaaten zur EUPM in Bosnien und Herzegowina abgeordneten Bediensteten und die von den Organen der Union dorthin abgeordneten Bediensteten sich in mehrerlei Hinsicht nicht in einer vergleichbaren oder gar identischen Situation befinden.
46
Insbesondere unterstehen die von den Mitgliedstaaten abgeordneten Bediensteten nach Art. 5 Abs. 4 Satz 1 des genannten Beschlusses in jeder Hinsicht weiterhin den entsprechenden nationalen Behörden, während die von den Organen der Union abgeordneten Bediensteten nach dieser Bestimmung diesen Organen unterstehen.
47
Entsprechend geht aus Art. 6 Abs. 5 des genannten Beschlusses hervor, dass Disziplinarmaßnahmen gegen die von den Mitgliedstaaten abgeordneten Bediensteten in die Zuständigkeit der nationalen Behörden fallen, während solche Maßnahmen, wenn sie gegen die von Organen der Union abgeordneten Bediensteten gerichtet sind, in die Zuständigkeit dieser Organe fallen.
48
Außerdem müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 7 Abs. 2 des Beschlusses die Kosten für ihre abgeordneten Bediensteten wie u. a. Kosten der Reise zum und vom Ort des Einsatzes, der Gehälter, medizinischer Versorgung und bestimmter Zulagen tragen, während die Organe der Union ihrerseits verpflichtet sind, solche Kosten zu tragen, wenn diese sich auf die von ihnen abgeordneten Bediensteten beziehen.
49
Darüber hinaus sind die Behörden der Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2009/906 für alle mit der Abordnung zusammenhängenden Ansprüche zuständig, die von einem von ihnen abgeordneten Bediensteten geltend gemacht werden oder einen solchen Bediensteten betreffen, während die Organe der Union für solche Ansprüche in dem Fall zuständig sind, in dem diese von einem von ihnen abgeordneten Bediensteten geltend gemacht werden oder einen solchen Bediensteten betreffen.
50
Jedoch ist festzustellen, dass aus den Bestimmungen dieses Beschlusses auch hervorgeht, dass die von den Mitgliedstaaten abgeordneten Bediensteten und die von den Organen der Union abgeordneten Bediensteten denselben Regeln unterliegen, was die Wahrnehmung ihrer Aufgaben im „Einsatzgebiet“ betrifft.
51
Nach Art. 5 Abs. 4 Satz 2 des genannten Beschlusses haben die nationalen Behörden nämlich die operative Kontrolle über ihr Personal, ihre Teams und ihre Einheiten auf den Zivilen Operationskommandeur übertragen, der nach Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses bei der EUPM in Bosnien und Herzegowina die Anordnungs- und die Kontrollbefugnis auf der strategischen Ebene ausübt und in dieser Eigenschaft gemäß Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 3 des Beschlusses dem Missionsleiter Weisungen erteilt.
52
Des Weiteren übt der Missionsleiter, wie sich aus Art. 6 Abs. 1 bis 3 und Art. 9 Abs. 5 des Beschlusses 2009/906 ergibt, als Verantwortlicher dieser EUPM „im Einsatzgebiet“ die Anordnungs- und Kontrollbefugnis u. a. über das Personal, die Teams und die Einheiten „der beitragenden Staaten“ aus, die vom Zivilen Operationskommandeur zugewiesen worden sind, und nimmt außerdem die Koordinierung und die laufenden Geschäfte der EUPM in Bosnien und Herzegowina wahr, indem er „dem gesamten“ Personal Weisungen zur wirksamen Durchführung dieser Mission vor Ort erteilt.
53
Außerdem geht aus Art. 7 Abs. 4 des Beschlusses hervor, dass sich alle Personalmitglieder an die missionsspezifischen betrieblichen Mindestsicherheitsstandards halten und den Sicherheitsplan der Mission zur Unterstützung der Sicherheitspolitik der Union „im Einsatzgebiet“ befolgen müssen.
54
Auch wenn die von den zuständigen Behörden dieser Mission erlassenen Beschlüsse betreffend die Zuweisung der von den Mitgliedstaaten und den Organen der Union zur Durchführung der Tätigkeiten im Einsatzgebiet für diese Mission bereitgestellten Humanressourcen eine in die GASP fallende operative Seite haben, stellen sie ihrem Wesen nach gleichwohl – wie alle von den Organen der Union im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erlassenen gleichartigen Entscheidungen – auch Rechtsakte der Personalverwaltung dar.
55
Unter diesen Umständen kann nicht angenommen werden, dass die ausnahmsweise Beschränkung der Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV so weit reicht, die Zuständigkeit des Unionsrichters für die Überprüfung der Rechtsakte der Personalverwaltung auszuschließen, die die von den Mitgliedstaaten abgeordneten Bediensteten betreffen und die Deckung des Bedarfs dieser Mission im Einsatzgebiet bezwecken, während der Unionsrichter in jedem Fall für die Überprüfung solcher Rechtsakte zuständig ist, wenn sie Bedienstete betreffen, die von den Organen der Union abgeordnet worden sind (vgl. entsprechend Urteile vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 73, und vom 12. November 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, Rn. 49).
56
Diese Auslegung wird durch die Zuständigkeit bestätigt, die dem Gerichtshof zum einen nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b und Abs. 6 des Beschlusses (GASP) 2015/1835 des Rates vom 12. Oktober 2015 über die Rechtsstellung, den Sitz und die Funktionsweise der Europäischen Verteidigungsagentur (ABl. 2015, L 266, S. 55) für die Entscheidung über Klagen von zu dieser Agentur abgeordneten nationalen Sachverständigen und zum anderen nach Art. 42 Abs. 1 des Beschlusses 2012/C 12/04 der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vom 23. März 2011 über die Regelung für zum Europäischen Auswärtigen Dienst abgeordnete nationale Sachverständige (ABl. 2012, C 12, S. 8) für die Entscheidung über Klagen von zu diesem Dienst abgeordneten nationalen Sachverständigen eingeräumt wurde.
57
Jede andere Auslegung hätte u. a. zur Folge, dass dann, wenn ein und derselbe Rechtsakt der Personalverwaltung in Bezug auf Operationen „im Einsatzgebiet“ zugleich von den Mitgliedstaaten abgeordnete Bedienstete und von den Organen der Union abgeordnete Bedienstete betrifft, der gegenüber den Erstgenannten erlassene Beschluss mit einer vom Unionsrichter gegenüber den Letztgenannten erlassenen Entscheidung unvereinbar sein könnte.
58
Daher sind das Gericht und, im Fall eines Rechtsmittels, der Gerichtshof für die Überprüfung solcher Rechtsakte zuständig. Diese Zuständigkeit ergibt sich, was die Überwachung der Rechtmäßigkeit dieser Rechtsakte betrifft, aus Art. 263 AEUV und, was Streitsachen im Bereich der außervertraglichen Haftung betrifft, aus Art. 268 AEUV in Verbindung mit Art. 340 Abs. 2 AEUV unter Berücksichtigung von Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
59
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die streitigen Beschlüsse, soweit damit die Versetzung der Rechtsmittelführerin innerhalb der EUPM in Bosnien und Herzegowina angeordnet wurde, Rechtsakte der Personalverwaltung darstellen, die die Umverteilung der Mitglieder der Mission im Einsatzgebiet bezwecken, und nicht, wie das Gericht im Wesentlichen in den Rn. 45 und 46 des angefochtenen Beschlusses festgestellt hat, Rechtsakte, die Fragen im Zusammenhang mit der Abordnung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2009/906 betreffen. Somit stellen diese Beschlüsse, obgleich sie im Zusammenhang mit der GASP erlassen wurden, keine Rechtsakte nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV dar. Folglich fallen sie gemäß den in der vorstehenden Randnummer angeführten allgemeinen Bestimmungen des AEU-Vertrags in die Zuständigkeit des Unionsrichters.
60
Daraus folgt, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es in Rn. 58 des angefochtenen Beschlusses entschieden hat, dass es für die Entscheidung über die Klage, mit der die Rechtsmittelführerin im ersten Rechtszug die Nichtigerklärung dieser Beschlüsse und die Zuerkennung von Schadensersatz begehrte, nicht zuständig sei.
61
Dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist somit stattzugeben.
62
Nach alledem ist der angefochtene Beschluss bereits aus diesem Grund aufzuheben, ohne dass der erste Rechtsmittelgrund oder der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes geprüft werden müssten.
Zur Zurückverweisung der Sache an das Gericht
63
Nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union hebt der Gerichtshof die Entscheidung des Gerichts auf, wenn das Rechtsmittel begründet ist. Er kann sodann den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
64
Aus den in den Rn. 39 bis 60 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen sind die vom Rat und der Kommission vor dem Gericht erhobenen Unzulässigkeitseinreden insoweit als unbegründet zurückzuweisen, als damit die Unzuständigkeit des Gerichts für die Entscheidung über die Klage geltend gemacht wird.
65
Im Übrigen ist dazu, dass die Kommission mit der vor dem Gericht erhobenen Einrede die Zulässigkeit der Klage in Abrede stellt, soweit diese gegen sie gerichtet ist, festzustellen, dass der Kommission die streitigen Beschlüsse nicht zugerechnet werden können, da dieses Organ nicht in die Anordnungskette der EUPM in Bosnien und Herzegowina eingebunden ist und die streitigen Beschlüsse nicht die Ausführung des Haushalts der EUPM betreffen, die nach Art. 6 Abs. 4 des Beschlusses 2009/906 den Abschluss eines Vertrags zwischen dem Missionsleiter und der Kommission erfordert. Die Klage ist daher als unzulässig abzuweisen, soweit sie gegen die Kommission gerichtet ist.
66
Dagegen ergibt sich aus Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses 2009/906, dass der Leiter der EUPM in Bosnien und Herzegowina, der die streitigen Beschlüsse erlassen hat, vom in Art. 38 EUV vorgesehenen PSK ernannt wird. Außerdem ist er nach Art. 5 Abs. 3 sowie Art. 9 Abs. 3 und 5 dieses Beschlusses dem Zivilen Operationskommandeur unterstellt, der nach Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 des Beschlusses seinerseits der Kontrolle des PSK und der Gesamtverantwortung des Hohen Vertreters untersteht.
67
Zum einen nimmt das PSK aber, wie aus Art. 5 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses 2009/906 hervorgeht, die politische Kontrolle und strategische Leitung der EUPM unter der Verantwortung des Rates wahr. Zum anderen muss der Zivile Operationskommandeur nach Art. 5 Abs. 3 dieses Beschlusses eine ordnungsgemäße und effiziente Umsetzung sowohl der Beschlüsse des PSK als auch der Ratsbeschlüsse gewährleisten.
68
Daraus folgt, dass die streitigen Beschlüsse dem Rat zuzurechnen sind, und die Klage nur insoweit zulässig ist, als sie gegen diesen gerichtet ist.
69
Die Frage, ob die streitigen Beschlüsse rechtswidrig sind oder einen Entschädigungsanspruch zulasten der Union begründen können, erfordert in einem Kontext, in dem die Organe der Union über ein weites Ermessen verfügen, die Prüfung komplexer Sachfragen auf der Grundlage von Faktoren, die vom Gericht nicht geprüft und vor dem Gerichtshof nicht erörtert worden sind.
70
Unter diesen Umständen ist die vorliegende Sache offenkundig nicht entscheidungsreif.
71
Folglich ist die Sache zur Entscheidung über die Begründetheit der Klage, soweit diese gegen den Rat gerichtet ist, an das Gericht zurückzuverweisen und die Kostenentscheidung vorzubehalten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Der Beschluss des Gerichts der Europäischen Union vom 10. Juli 2014, H/Rat u. a. (T‑271/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:702), wird aufgehoben.
2.
Die Klage von H wird als unzulässig abgewiesen, soweit sie gegen die Europäische Kommission und die Polizeimission der Europäischen Union (EUPM) in Bosnien und Herzegowina gerichtet ist.
3.
Die Sache wird zur Entscheidung über die Begründetheit der Klage, soweit diese gegen den Rat der Europäischen Union gerichtet ist, an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
4.
Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.