62017TJ0607
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi razširjeni senat)
z dne 13. maja 2020 (
*1
)
„Državne pomoči – Letalski sektor – Pomoč, ki jo je Italija dodelila v korist sardinskih letališč – Sklep, s katerim je bila pomoč razglašena za delno združljivo in delno nezdružljivo z notranjim trgom – Pripisljivost državi – Vračilo – Prejemniki – Prednost za letalske prevoznike kot sopogodbenike – Načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu – Selektivnost – Vpliv na trgovino med državami članicami – Škodovanje konkurenci – Vračilo – Legitimno pričakovanje – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑607/17,
Volotea, SA s sedežem v Barceloni (Španija), ki jo zastopata M. Carpagnano in M. Nordmann, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo D. Recchia, D. Grespan in S. Noë, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2017/1861 z dne 29. julija 2016 o državni pomoči SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italija – Nadomestilo sardinskim letališčem za opravljanje obveznosti javne službe (UL 2017, L 268, str. 1),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, J. Svenningsen (poročevalec), V. Valančius, Z. Csehi in P. Nihoul, sodniki,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 2. oktobra 2019
izreka naslednjo
Sodbo
I. Dejansko stanje
A. Sporni ukrepi
1
Na otoku Sardinija (Italija) je pet letališč, med katerimi so letališča Alghero, Cagliari-Elmas in Olbia.
2
Letališče Alghero upravlja družba So.Ge.A.Al SpA (v nadaljevanju: SOGEAAL), katere kapital so v celoti vpisali lokalni javni organi in ki je v večinski lasti Regione autonoma della Sardegna (avtonomna dežela Sardinija, Italija, v nadaljevanju: avtonomna dežela), vključno posredno prek družbe Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Letališče Cagliari-Elmas upravlja družba So.G.Aer SpA (v nadaljevanju: SOGAER), družba, katere deleži so v večinski lasti gospodarske zbornice v Cagliariju, medtem ko letališče Olbia upravlja družba GEASAR SpA (v nadaljevanju: GEASAR), družba, vpisana v Olbii in katere večina delnic je v lasti zasebnega podjetja, to je družbe Meridiana SpA.
1.
Določbe, ki jih je sprejela avtonomna dežela
a)
Člen 3 zakona št. 10/2010
3
Avtonomna dežela je 13. aprila 2010 sprejela legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (deželni zakon št. 10 – ukrepi za razvoj zračnega prevoza) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna št. 12 z dne 16. aprila 2010) (v nadaljevanju: zakon št. 10/2010).
4
Člen 3 zakona št. 10/2010, naslovljen „Spodbude za sezonske prilagoditve letalskih povezav otoka“ (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), določa:
„1.   Odhodki v višini 19.700.000 [EUR] za leto 2010 in 24.500.000 [EUR] za vsako leto od 2011 do 2013 so dovoljeni za financiranje letališč na otoku zaradi okrepitve in razvoja zračnega prevoza kot storitve splošnega gospodarskega pomena, vključno s sezonskimi prilagoditvami letalskih povezav, v skladu s Sporočilom Komisije 2005/C 312/01, Smernice Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč.
2.   Merila, narava in trajanje ponudbe prevoza ter smernice za pripravo načrtov dejavnosti s strani upravljavcev letališč, v katerih se upoštevajo ukrepi v zvezi z ozemeljsko kontinuiteto iz člena 2, se opredelijo s sklepom deželnega sveta, ki se sprejme na predlog deželnega svetovalca za prevoz v dogovoru s svetovalci za načrtovanje, proračun, kreditiranje in regionalno načrtovanje, turizem, obrt in trgovino, kmetijstvo ter kmetijsko-živinorejsko reformo, kulturne dobrine, obveščanje, rekreacijo in šport.
3.   Sklep iz odstavka 2 in načrti dejavnosti, vključno s tistimi, ki so jih upravljavci letališč že opredelili na datum začetka veljavnosti tega zakona, skupaj s pripadajočimi akti in pogodbami, se financirajo, če so pripravljeni v skladu z merili, naravo, trajanjem ponudbe prevoza in smernicami iz odstavka 2 ter so bili predhodno predloženi pristojni komisiji za sprejetje zavezujočega mnenja.“
b)
Akti za izvajanje zakona št. 10/2010
5
V skladu s členom 3(2) zakona št. 10/2010 je deželni svet avtonomne dežele sprejel več aktov za izvajanje ukrepov iz tega člena 3 (v nadaljevanju: izvedbeni akti), zlasti deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (sklep deželnega sveta št. 29/36) z dne 29. julija 2010 (v nadaljevanju: deželni sklep št. 29/36), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (sklep deželnega sveta št. 43/37) z dne 6. decembra 2010 (v nadaljevanju: deželni sklep št. 43/37) in deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (sklep deželnega sveta št. 52/117) z dne 23. decembra 2011 (v nadaljevanju: deželni sklep št. 52/117) (v nadaljevanju skupaj s členom 3 zakona št. 10/2010: sporni ukrepi).
6
V teh izvedbenih aktih so opredeljene tri vrste „dejavnosti“, za katere so lahko upravljavci letališč od avtonomne dežele prejeli nadomestilo za leta od 2010 do 2013, in sicer:
–
povečanje zračnega prometa letalskih prevoznikov (v nadaljevanju: dejavnost 1);
–
promocija otoka Sardinija kot turistične destinacije, ki jo izvajajo letalski prevozniki (v nadaljevanju: dejavnost 2);
–
nadaljnje promocijske dejavnosti, za katere upravljavci letališč v imenu avtonomne dežele pooblastijo tretje ponudnike storitev, ki niso letalski prevozniki (v nadaljevanju: dejavnost 3).
7
V deželnem sklepu št. 29/36 je bilo na eni strani določeno, da je pri izvajanju člena 3 zakona št. 10/2010 cilj zmanjšanja sezonskosti letalskih povezav povečati pogostost letov v pred- in posezoni ter zimski sezoni ter uvesti nove letalske povezave. Na drugi strani je bilo v tem sklepu navedeno, da je končni cilj, ki se uresničuje z ukrepi iz člena 3 zakona št. 10/2010 za spodbujanje deželne politike zračnega prevoza, okrepiti ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter razvijati lokalna gospodarstva, turizem in kulturo na otoku Sardinija.
8
V zvezi s tem so bili v deželnem sklepu št. 29/36 opredeljeni merila, narava in trajanje prevoznih storitev, za katere se je lahko odobrilo nadomestilo za obdobje 2010–2013, ter smernice za pripravo in ocenjevanje „načrtov dejavnosti“, ki jih pripravijo upravljavci letališč.
9
Natančneje, da bi upravljavec letališča prejel financiranje iz zakona št. 10/2010, je moral avtonomni deželi predložiti v odobritev podroben načrt dejavnosti. V tem načrtu je moralo biti opredeljeno, katere dejavnosti od 1 do 3 namerava upravljavec letališča izvajati, da bi dosegel cilje iz zakona št. 10/2010. Ta načrt se je moral eventualno uresničevati s posebnimi sporazumi med upravljavcem letališča in letalskimi prevozniki.
10
Če je upravljavec letališča želel dobiti financiranje za dejavnost 1, so morali biti v načrtu dejavnosti, ki ga je predložil avtonomni deželi, opredeljeni (notranje in mednarodne) „rute v strateškem interesu“ ter letni cilji glede pogostosti letov, novih rut in števila potnikov.
11
Po navedbah italijanskih organov je izvajanje letov na teh rutah v strateškem interesu torej pomenilo storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so jo letalski prevozniki opravljali v zameno za nadomestilo.
12
V načrtu dejavnosti, s katerim se je izvajala dejavnost 2, so morale biti opredeljene posebne dejavnosti trženja in oglaševanja, ki so bile namenjene povečanju števila potnikov in promociji ciljnega območja letališča.
13
Deželni sklep št. 29/36 je določal, da morajo biti načrti dejavnosti podprti z napovedmi glede obetov donosnosti dejavnosti, ki so v njih opredeljene.
14
Iz deželnega sklepa št. 29/36 izhaja, da so se morala v načrtih dejavnosti upoštevati nekatera načela:
–
rute v strateškem interesu, določene v načrtih, se niso smele prekrivati z rutami, ki so se že izvajale v okviru obveznosti javne službe;
–
financiranje za vsako subvencionirano ruto se je moralo postopoma zmanjševati;
–
finančni sporazum, sklenjen z letalskimi prevozniki, je moral vključevati načrt za promocijo lokalnega okolja.
15
Če je avtonomna dežela ugotovila neskladnosti med načrti dejavnosti, ki so jih predložili upravljavci letališč, na eni strani ter določbami zakona št. 10/2010 in njegovimi izvedbenimi akti na drugi strani, je lahko zahtevala spremembo teh načrtov dejavnosti.
16
Potem ko je avtonomna dežela odobrila različne načrte dejavnosti, ki so ji jih predložili upravljavci letališč, je finančna sredstva, ki so bila na voljo za vsako od let od 2010 do 2013, razdelila med upravljavce letališč.
17
Znesek teh nadomestil je bil izračunan na podlagi razlike med ocenjenimi stroški, ki jih imajo letalski prevozniki zaradi zagotavljanja strateških rut in izpolnjevanja letnih ciljev glede števila potnikov, na eni strani ter dejanskimi ali domnevnimi prihodki od prodaje vozovnic potnikom na drugi strani.
18
Kadar je bila vsota nadomestil, ki so jih zahtevali upravljavci letališč, višja od zneska, določenega v zakonu št. 10/2010, je deželni sklep št. 29/36 določal preferencialna merila dodeljevanja.
19
Nazadnje, izvedbeni akti so določali, da morajo upravljavci letališč spremljati uspešnost letalskih prevoznikov. Predvsem so določali, da je s posebnimi sporazumi, sklenjenimi med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki, predvidena uporaba sankcij za letalske prevoznike v primeru neupoštevanja vnaprej opredeljenih ciljev, zlasti glede pogostosti letov in števila potnikov.
2.
Izvajanje spornih ukrepov
20
Tožeča stranka, Volotea SA, je letalski prevoznik s sedežem v Španiji, ki zagotavlja mrežo letov na kratke razdalje na letališča v Evropski uniji in z njih, vključno z letališči Alghero, Cagliari-Elmas in Olbia.
a)
Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Olbia
21
Upravljavec letališča Olbia je na svojem spletišču objavil razpis za prijavo interesa, da bi sklenil pogodbe o trženju in oglaševanju.
22
V odgovor na ta razpis za prijavo interesa je tožeča stranka predložila poslovni načrt za razvoj letalskih povezav iz Olbie in v Olbio ter program trženja in oglaševanja. Letalski prevoznik je v njem družbo GEASAR pozval k udeležbi pri zahtevanih naložbah, da bi se vzpostavil program trženja in oglaševanja.
23
Družba GEASAR je preučila poslovni načrt tožeče stranke in predložila svoj poslovni načrt, iz katerega je bilo razvidno, da bi bila udeležba pri naložbah, kot jo je predlagala tožeča stranka, donosna za upravljavca letališča.
24
Družba GEASAR je avtonomni deželi predložila načrte dejavnosti za leto 2010 in za triletno obdobje 2011–2013, skupaj z ustreznimi zahtevki za financiranje. Avtonomna dežela je te načrte dejavnosti odobrila in določila zneske, ki so bili družbi GEASAR za leto 2010 in za obdobje 2011–2013 odobreni z deželnima sklepoma št. 43/37 in št. 52/117.
25
Družba GEASAR in tožeča stranka sta 4. aprila 2012 in 31. marca 2013 sklenili dva sporazuma o izvajanju rut na letališča Bordeaux (Francija), Genova (Italija), Nantes (Francija), Palermo (Italija) in Benetke (Italija) s strani tožeče stranke ter o storitvah trženja in oglaševanja v zvezi z uvedbo novih rut in povečanjem zmogljivosti v številu potniških sedežev.
b)
Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Cagliari-Elmas
26
Družba SOGAER, ki upravlja letališče Cagliari-Elmas, je na svojem spletišču objavila obvestilo, s katerim je letalske prevoznike povabila, naj ji predložijo poslovne načrte za povezave na to letališče in z njega ter za sklenitev pogodb o trženju za promocijo dežele Sardinije.
27
Tožeča stranka je družbi SOGAER predložila poslovni načrt za razvoj letalskih povezav na letališče Cagliari-Elmas in z njega ter program trženja in oglaševanja.
28
Družba SOGAER je avtonomni deželi predložila načrta dejavnosti za leto 2010 in za triletno obdobje 2011–2013, skupaj z ustreznimi zahtevki za financiranje. Ta načrta sta bila odobrena, zneski, odobreni družbi SOGAER za leto 2010 in za obdobje 2011–2013, pa so bili določeni z deželnima sklepoma št. 43/37 in št. 52/117.
29
Tožeča stranka in družba SOGAER sta 26. februarja 2012 sklenili sporazum o dejavnostih trženja v zvezi z uvedbo novih rut in povečanjem zmogljivosti v številu potniških sedežev.
c)
Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Alghero
30
V zvezi z letališčem Alghero so bile pogodbe, ki sta jih družbi SOGEAAL in Ryanair Ltd sklenili že leta 2003 in so bile od takrat podaljšane, predmet pritožbe, ki jo je vložil italijanski letalski prevoznik. Evropska komisija je na podlagi te pritožbe 12. septembra 2007 začela formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU v zvezi z domnevno državno pomočjo, dodeljeno letališču Alghero ter s strani letališča Alghero družbi Ryanair in drugim letalskim prevoznikom (UL 2008, C 12, str. 7). Ta postopek je bil 27. junija 2012 razširjen zaradi vključitve dodatnih ukrepov, ki jih je sprejela Italijanska republika in ki niso bili predmet prvotne pritožbe (UL 2013, C 40, str. 15), med katerimi so bili „vs[i] ukrep[i], odobren[i] družbi Ryanair in njeni hčerinski družbi AMS, pa tudi drugim letalskim prevoznikom, ki letališče uporabljajo od leta 2000[, ki] vključujejo odobritve finančnih prispevkov, ki jih je neposredno odobril SOGEAAL ali so bili odobreni z njegovim posredovanjem v okviru več sporazumov o letaliških storitvah in sporazumov o trženju, ki so bili od leta 2000 sklenjeni z Ryanairom in drugimi letalskimi prevozniki“.
31
V navedenem postopku je Komisija sprejela Sklep (EU) 2015/1584 z dne 1. oktobra 2014 o državni pomoči SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07), ki jo je Italija izvedla za Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. in več letalskih prevoznikov, ki delujejo na letališču Alghero (UL 2015, L 250, str. 38, v nadaljevanju: sklep Alghero), v katerem je Komisija med drugim na podlagi načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu menila, da ukrepi, ki jih izvaja avtonomna dežela, zlasti pogodbe, ki jih je družba SOGEEAL, ki jo nadzira navedena dežela, sklenila z nekaterimi letalskimi prevozniki v zvezi s promocijo ali uvedbo novih rut na letališče Alghero in z njega ter v zvezi z dejavnostmi trženja in oglaševanja, niso pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
B. Izpodbijani sklep
32
Italijanska republika je 30. novembra 2011 v skladu s členom 108(3) PDEU Komisiji priglasila zakon št. 10/2010, ki je bil preučen v skladu s poglavjem III Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
33
Komisija je v dopisu z dne 23. januarja 2013 Italijansko republiko obvestila o svoji odločitvi, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU v zvezi s priglašeno shemo (v nadaljevanju: sporna shema pomoči). Komisija je z objavo te odločitve v Uradnem listu Evropske unije30. maja 2013 (UL 2013, C 152, str. 30) zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe glede domnevne sheme pomoči.
34
Pisne pripombe so predložili italijanski organi in zainteresirane strani, vključno z upravljavci letališč Alghero, Cagliari-Elmas in Olbia.
35
Komisija je v dopisih z dne 24. februarja 2014 zainteresirane strani obvestila, da je 20. februarja 2014 sprejela sporočilo, naslovljeno „Smernice o državni pomoči letališčem in letalskim prevoznikom“ (UL 2014, C 99, str. 3, v nadaljevanju: smernice iz leta 2014), in da se bodo te smernice v obravnavani zadevi uporabljale od datuma objave v Uradnem listu. Komisija je 15. aprila 2014 v Uradnem listu (UL 2014, C 113, str. 30) objavila obvestilo, v katerem je države članice in zainteresirane strani pozvala, naj v enem mesecu od objave smernic iz leta 2014 predložijo pripombe o njihovi uporabi v tej zadevi.
36
Komisija je 29. julija 2016 sprejela Sklep (EU) 2017/1861 o državni pomoči SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italija – Nadomestilo sardinskim letališčem za opravljanje obveznosti javne službe (UL 2017, L 268, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), ki v izreku določa:
„Člen 1
1.   Shema, ki jo je Italija vzpostavila z [zakonom št. 10/2010], ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) [PDEU] v korist družb SOGEAAL […], SOGAER […], […] in GEASAR […].
2.   Shema, ki jo je Italija vzpostavila z zakonom št. 10[/2010], pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe v korist družb Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [tožeče stranke], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic in Vueling, kolikor se nanaša na dejavnosti navedenih letalskih prevoznikov na letališču Cagliari-Elmas in letališču Olbia.
3.   Državno pomoč iz odstavka 2 je Italija izvedla v nasprotju s členom 108(3) [PDEU].
4.   Državna pomoč iz odstavka 2 ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 2
1.   Italija od upravičencev zahteva vračilo državne pomoči iz člena 1(2).
2.   Ob upoštevanju, da družbi Ryanair in AMS za namene tega sklepa sestavljata en gospodarski subjekt, sta skupaj odgovorni za vračilo državne pomoči, ki jo je prejela katera od njiju.
3.   Zneskom, ki jih je treba vrniti, se prištejejo obresti za obdobje od dneva, ko so bili dani na voljo upravičencem, do njihove dejanske izterjave.
[…]
5.   Italija prekliče vsa neporavnana plačila pomoči iz člena 1(2) z začetkom od datuma sprejetja tega sklepa.
Člen 3
1.   Vračilo pomoči iz člena 1(2) je takojšnje in učinkovito.
2.   Italija zagotovi izvršitev tega sklepa v štirih mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu.
Člen 4
1.   Italija v dveh mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu predloži naslednje informacije:
–
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč v skladu s shemo pomoči iz člena 1(2), in skupni znesek pomoči, ki ga je vsak od njih prejel v skladu s shemo,
–
skupni znesek (glavnica in obresti vračila), ki jih je treba izterjati od posameznega upravičenca,
–
natančen opis ukrepov, ki so že sprejeti in načrtovani za uskladitev s tem sklepom,
–
dokumente, ki dokazujejo, da se je od upravičencev zahtevalo vračilo pomoči.
2.   Italija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje pomoči iz člena 2 ne konča. Na zahtevo Komisije takoj predloži vse informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Zagotovi tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih, ki so jih upravičenci že povrnili.
Člen 5
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.“
37
Komisija je v zvezi z obsegom izpodbijanega sklepa v točkah od 344 do 346 obrazložitve tega sklepa navedla, da ta sklep ne sme zajemati ukrepov pomoči, ki so že predmet ločene preiskave, kot je preiskava iz točke 30 zgoraj. Tudi če vsa plačila družbe SOGEAAL za dejavnosti 1 in 2, določeni na podlagi zakona št. 10/2010 v izvedbenih aktih, niso bila izvedena na podlagi pogodb, preučenih v okviru ločene preiskave, ki se je nanašala izključno na letališče Alghero, je Komisija namreč menila, da je bila v tej drugi zadevi ocenjena velika večina teh plačil. Poleg tega je Komisija poudarila, da „v vseh primerih jasno razlikovanje ni mogoče, saj so lahko finančni odnos med družbo SOGEAAL in zadevnim letalskim prevoznikom v zadevnem obdobju urejale različne pogodbe, v [navedeni] zadevi […] pa so se proučile le nekatere od teh pogodb“. Tako je menila, da je treba iz obsega izpodbijanega sklepa izključiti vse sporazume, ki jih je družba SOGEAAL z letalskimi prevozniki sklenila v skladu s sporno shemo pomoči, oziroma, z drugimi besedami, del spornih ukrepov, ki se nanaša na letališče Alghero.
38
Nazadnje, Komisija je v izpodbijanem sklepu menila, da se postopek, uveden v obravnavani zadevi, ne nanaša na morebitno pomoč, ki so jo upravljavci letališč dodelili ponudnikom storitev, ki niso letalski prevozniki in ki opravljajo dejavnost 3. Tako je v točki 346 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da ne more zavzeti stališča o tem.
39
Avtonomna dežela je 4. avgusta 2016 tožeči stranki posredovala odlomke izpodbijanega sklepa, o katerem je Komisija uradno obvestila Italijansko republiko, da bi tožeča stranka sporočila svoje pripombe o zaupnosti nekaterih podatkov, kar je storila 21. avgusta 2016.
40
Tožeča stranka je 11. oktobra 2016 Komisijo zaprosila za dostop do spisa v zvezi z izpodbijanim sklepom. Komisija je 27. oktobra 2016 to prošnjo zavrnila in tožeči stranki sporočila, da glede na to, da ta sklep še ni bil objavljen v Uradnem listu, rok za vložitev ničnostne tožbe tožeče stranke zoper navedeni sklep še ni začel teči.
41
Tožeča stranka je 30. junija 2017 pri Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (upravno sodišče dežele Sardinije, Italija) vložila tožbo zoper odločbo avtonomne dežele z dne 5. junija 2017, s katero ji je bilo naloženo vračilo zneska 262.297,54 EUR. Predlog za izdajo začasne odredbe, vložen v okviru te tožbe, je bil zavrnjen s sklepom z dne 7. avgusta 2017, v katerem je navedeno sodišče poudarilo, da je avtonomna dežela 5. junija 2017 izpodbijani sklep poslala tožeči stranki. Ta je zoper ta sklep vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija).
II. Postopek in predlogi strank
42
Tožeča stranka je 6. septembra 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
43
Pisni del postopka se je 18. aprila 2018 po dvojni izmenjavi vlog končal.
44
Splošno sodišče je 18. maja 2018 po opredelitvi strank odločilo, da prekine postopek do zaključka pisnega dela postopka v povezanih zadevah Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija (T‑833/17) ter easyJet Airline/Komisija (T‑8/18), kar se je zgodilo 21. septembra oziroma 23. julija 2018.
45
Splošno sodišče je nato na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka. Za namene tega ustnega dela sta bili tožeča stranka in Komisija pozvani, naj predložita dokumente in pisno odgovorita na vprašanja, ki jih je Splošno sodišče postavilo v okviru ukrepov procesnega vodstva, ter se izrečeta glede primernosti združitve te zadeve z zadevo easyJet Airline/Komisija (T‑8/18), to je združitve, v zvezi s katero se je Splošno sodišče nazadnje odločilo, da je ne bo izvedlo zaradi vprašanj, povezanih z zaupnostjo nekaterih informacij. Tožeča stranka in Komisija sta tem ukrepom ugodili v za to določenem roku.
46
Splošno sodišče je 19. junija 2019 na splošni seji na predlog prvega senata in podpredsednika na podlagi člena 28 svojega poslovnika odločilo, da se zadeva predodeli prvemu senatu, ki zaseda v razširjeni sestavi petih sodnikov.
47
Stranki sta ustne navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča podali na obravnavi 2. oktobra 2019, po kateri se je končal ustni del postopka.
48
Splošno sodišče je 7. novembra 2019 odločilo, da znova začne ustni del postopka. Komisijo je 12. novembra 2019 zaprosilo za predložitev nekaterih dokumentov, kar je ta storila v za to določenem roku. Tožeča stranka je 20. decembra 2019 v zvezi s tem predložila stališče. Splošno sodišče je 22. januarja 2020 nato končalo ustni del postopka.
49
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za delno ničen v delu, v katerem:
–
je v členu 1(2) ugotovljeno, da shema, vzpostavljena z zakonom št. 10/2010, pomeni državno pomoč, ki je bila tožeči stranki dodeljena za njene dejavnosti na letališčih Cagliari-Elmas in Olbia;
–
je v členu 1(3) ugotovljeno, da shema, vzpostavljena z zakonom št. 10/2010, pomeni državno pomoč v korist tožeče stranke, ki je nezakonita v smislu člena 108(3) PDEU;
–
je v členu 1(4) ugotovljeno, da navedena pomoč ni združljiva z notranjim trgom;
–
je Italijanski republiki naloženo, da zadevno pomoč izterja od tožeče stranke;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
50
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
51
Tožeča stranka v podporo tožbi navaja pet razlogov za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ki se nanašajo na:
–
prvič, napako pri razlagi pojma državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU;
–
drugič, napako glede možnosti utemeljitve sporne pomoči;
–
tretjič, napačno uporabo prava pri odreditvi izterjave sporne pomoči;
–
četrtič, slabo vodenje preiskave;
–
petič, neobrazložitev in protislovno obrazložitev.
A. Prvi tožbeni razlog: napaka pri razlagi pojma državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU
52
Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom, ki je sestavljen iz štirih delov, izpodbija opredelitev sporne sheme pomoči z vidika člena 107(1) PDEU kot „državne pomoči“ v njeno korist.
53
Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
1.
Dopustnost nekaterih trditev
54
Komisija meni, da so trditve, s katerimi je tožeča stranka poskušala v okviru prvega tožbenega razloga dokazati, da je Komisija napačno uporabila pravo, ko je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da upravljavci letališč niso prejeli državne pomoči, nedopustne in vsekakor brezpredmetne. Tožba naj bi bila namreč usmerjena proti izpodbijanemu sklepu le v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko. Poleg tega naj sklepna ugotovitev, da je ta prejela državno pomoč, ne bi izhajala iz dejstva, da se je za upravljavce letališč štelo, da niso bili upravičenci do sporne sheme pomoči. Tožeča stranka naj tako ne bi mogla izpodbijati ugotovitev iz oddelka 7.2.2 izpodbijanega sklepa.
55
Tožeča stranka odgovarja, da je predmet svoje tožbe namerno omejila na razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša nanjo. S tega vidika pa naj bi bila upravičena dokazati, da so bili upravljavci letališč prejemniki pomoči avtonomne dežele, saj naj bi se izpodbijani sklep opiral prav na dejstvo, da so bila sredstva avtonomne dežele nakazana letalskim prevoznikom prek upravljavcev letališč. Ta sklep naj bi se torej nujno izpodbijal z dokazovanjem, da navedeni upravljavci niso delovali kot „marionete“ avtonomne dežele, ampak naj bi, nasprotno, prejeli pomoč, s katero so se znižali stroški trženja, ki bi jih običajno imeli.
56
V zvezi s tem je treba poudariti, da je tožeča stranka v členu 1(2) izpodbijanega sklepa navedena kot upravičenka do sporne sheme pomoči. Tako se ta odstavek 2 ter odstavka 3 in 4 člena 1 navedenega sklepa nanjo nanašajo neposredno in posamično. Poleg tega mora na podlagi člena 2 tega sklepa italijanskim organom vrniti zenske, ki jih je prejela na podlagi sporne sheme pomoči. Torej se tudi ta člen 2 nanjo nanaša neposredno in posamično.
57
V teh okoliščinah je ta tožba v delu, ki se nanaša na razglasitev ničnosti člena 1, od (2) do (4), ter člena 2 izpodbijanega sklepa v zvezi s tožečo stranko, dopustna z vidika člena 263, četrti odstavek, PDEU.
58
V okviru te tožbe pa lahko tožeča stranka v podporo predlogom za razglasitev ničnosti obeh navedenih določb navede vsak tožbeni razlog, s katerim lahko dokaže, da ni bila upravičenka do sporne sheme pomoči, vključno – v tem okviru – s trditvami, s katerimi dokazuje, da so bili resnični upravičenci do sporne sheme pomoči upravljavci letališč, ne pa letalski prevozniki, kot je tožeča stranka.
59
V teh okoliščinah je treba zavrniti trditve o nedopustnosti, ki jih je podala Komisija, pri čemer je vseeno treba pojasniti, da se tožbeni predlog ne nanaša na razglasitev ničnosti člena 1(1) izpodbijanega sklepa in da tožeča stranka, ker kot letalski prevoznik ne konkurira upravljavcem letališč in se posledično ta člen 1(1) nanjo ne nanaša neposredno in posamično, nikakor ne more imeti procesnega upravičenja, da predlaga razglasitev ničnosti te določbe.
2.
Prvi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na napačno opredelitev upravičencev do sporne sheme pomoči, in drugi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na neobstoj prednosti za tožečo stranko
60
Tožeča stranka v podporo prvemu delu prvega tožbenega razloga trdi, da so izključni upravičenci do sporne sheme pomoči upravljavci letališč, v okviru drugega dela tega tožbenega razloga pa poskuša dokazati, da ni dobila prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
61
Komisija predlaga, naj se oba dela prvega tožbenega razloga zavrneta kot neutemeljena.
62
Ker se trditve, navedene v okviru obeh delov prvega tožbenega razloga, delno prekrivajo, jih je treba obravnavati skupaj.
63
V zvezi s tem Splošno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka najprej z zanikanjem, da je lahko bila upravičenka do sporne sheme pomoči, in zatrjevanjem, da so bili edini upravičenci upravljavci letališč, zanika, da so bili zneski iz državnih sredstev, v obravnavani zadevi iz sredstev avtonomne dežele, ko so bili odobreni navedenim upravljavcem letališč, lahko opredeljeni kot državna sredstva tudi, ko so jih ti upravljavci pozneje uporabili za plačilo tožeči stranki. Poleg tega zanika, da je vloga upravljavcev letališč omejena na posredništvo med avtonomno deželo in letalskimi prevozniki. S tem zanika, da je mogoče poslovne odločitve upravljavcev letališč pripisati avtonomni deželi.
a)
Uporaba „državnih sredstev“ s strani upravljavcev letališč
64
V skladu s členom 107(1) PDEU je pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami. Tako opredelitev „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU vključuje izpolnjevanje štirih pogojev, in sicer da gre za državni ukrep ali ukrep iz državnih sredstev, da ta ukrep lahko prizadene trgovino med državami članicami, da svojemu upravičencu omogoča selektivno prednost in da izkrivlja konkurenco ali grozi, da jo bo izkrivljal (glej sodbo z dne 13. septembra 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 17 in navedena sodna praksa).
65
V zvezi s prvim pogojem glede obstoja državnega ukrepa ali ukrepa iz državnih sredstev morajo biti prednosti, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, neposredno ali posredno podeljene iz državnih sredstev in pripisljive državi (glej sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 24 in navedena sodna praksa, in z dne 13. septembra 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 20 in navedena sodna praksa), pri čemer sta ta podpogoja kumulativna (glej v tem smislu sodbi z dne 28. marca 2019, Nemčija/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, točki 48 in 63 ter navedena sodna praksa, in z dne 5. aprila 2006, Deutsche Bahn/Komisija, T‑351/02, EU:T:2006:104, točka 103 in navedena sodna praksa).
66
V zvezi s tem posredovanja države ali ukrepa, financiranega iz državnih sredstev, ne izvede nujno konkretna država članica kot osrednji organ. Izvede ju lahko tudi notranji državni organ, kot je avtonomna dežela. Ukrep, ki ga sprejme teritorialna skupnost, in ne osrednji organ, se namreč lahko šteje za pomoč, če so izpolnjeni pogoji iz člena 107(1) PDEU (sodbi z dne 14. oktobra 1987, Nemčija/Komisija, 248/84, EU:C:1987:437, točka 17, in z dne 6. septembra 2006, Portugalska/Komisija, C‑88/03, EU:C:2006:511, točka 55). Povedano drugače, ukrepi, ki jih sprejmejo notranje (decentralizirane, zvezne, regionalne in druge) državne enote držav članic, ne glede na njihov pravni položaj in njihovo poimenovanje, tako kot ukrepi, ki jih sprejmejo zvezni ali osrednji organi, spadajo na področje uporabe člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe (sodbi z dne 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija, T‑103/00 in T‑92/00, EU:T:2002:61, točka 57, in z dne 12. maja 2011, Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, T‑267/08 in T‑279/08, EU:T:2011:209, točka 108).
67
Poleg tega je treba opozoriti, da na področju državnih pomoči cilj, ki mu sledijo državne intervencije, ne zadostuje za to, da te intervencije ne bi bile opredeljene kot „pomoči“ v smislu člena 107 PDEU. Ta člen namreč ne razlikuje glede na vzroke ali cilje državnih intervencij, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke (glej sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točki 84 in 85 ter navedena sodna praksa; sodba z dne 26. novembra 2015, Španija/Komisija, T‑461/13, EU:T:2015:891, točka 39).
68
Tako lahko prednost, ki je neposredno dodeljena nekaterim fizičnim ali pravnim osebam, pomeni posredno prednost in zato državno pomoč za druge fizične ali pravne osebe, ki so podjetja (glej sodbe z dne 19. septembra 2000, Nemčija/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, točke od 22 do 35; z dne 13. junija 2002, Nizozemska/Komisija, C‑382/99, EU:C:2002:363, točke 38 in od 60 do 66, in z dne 15. junija 2010, Mediaset/Komisija, T‑177/07, EU:T:2010:233).
69
V obravnavani zadevi v okviru sporne sheme pomoči ni sporno, da je avtonomna dežela upravljavcem letališč, ki so v zakonu št. 10/2010 in izvedbenih ukrepih opredeljeni kot „upravičenci“, dala na voljo sredstva v večletnem obdobju, da bi izvajali dejavnosti za promocijo dežele Sardinije kot turistične destinacije, kar hkrati vključuje doseganje ciljev na področju zagotavljanja letalskih povezav z otokom na njegova različna letališča in z njih ter opravljanje storitev trženja. Tožeča stranka ne zanika, da so ta sredstva, ki jih je zagotovila avtonomna dežela in so bila najprej nakazana upravljavcem letališč, državna sredstva in da je bilo mogoče odločitev o dodelitvi takih sredstev navedenim upravljavcem letališč pripisati italijanski državi. Vendar se postavlja vprašanje, ali so – kot tožeča stranka zanika – zneski, ki jih je prejela od navedenih upravljavcev na podlagi pogodb, ki jih je sklenila z njimi, imeli oziroma so še imeli naravo „državnih sredstev“ in jih je bilo torej mogoče pripisati italijanski državi v smislu člena 107(1) PDEU.
70
V zvezi s tem tako iz mehanizma, ki ga je avtonomna dežela vzpostavila s sporno shemo pomoči, kot iz njegovega izvajanja v praksi izhaja, da so bila sredstva, ki jih je navedena dežela nakazala upravljavcem letališč, tista sredstva, ki so jih ti upravljavci uporabili za plačilo prevoznikom sopogodbenikom, kot je tožeča stranka.
71
Na eni strani je treba namreč poudariti, da je sporna shema pomoči določala neke vrste mehanizem obračuna. Natančneje, deželni sklep št. 29/36 je določal, da bodo izbrani upravljavci letališč prejeli 20‑odstotno predplačilo za dolgovana sredstva za referenčno leto, čemur bo sledilo plačilo drugega obroka v višini 60 %, pogojenega s predložitvijo trimesečnih poročil, nazadnje pa še zadnji obrok v višini 20 %, ob predložitvi dokumentov, na podlagi katerih bo lahko avtonomna dežela preverila, da je bila dejavnost pravilno izvedena, da so bili cilji doseženi in da so bili stroški, ki so nastali, dejanski. Namen tega mehanizma preverjanja je bil zato vsem upravljavcem letališč preprečiti, da bi se jim povrnili zneski, ki niso stroški, ki so jim nastali zaradi plačila letalskim prevoznikom sopogodbenikom, kot je tožeča stranka, in ki so predmet obveznosti vračila iz člena 2 izpodbijanega sklepa. Obstoj tega mehanizma potrjuje tudi, da je storitve navedenih letalskih prevoznikov financirala navedena dežela, ker so zneski, ki so jih upravljavci letališč vnaprej plačali letalskim prevoznikom sopogodbenikom, ustrezali sredstvom, ki so jih po končanem postopku prejeli od avtonomne dežele.
72
Na drugi strani, kot izhaja iz točk od 242 do 246 ter 313, 314 in 317 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v katerih so predstavljene pripombe, ki so bile predložene v okviru upravnega postopka pred Komisijo, sta upravljavca letališč Olbia in Cagliari-Elmas sama pojasnila, da sta dejansko nakazala zneske, ki so ustrezali plačilu letalskim prevoznikom sopogodbenikom, ki so opravljali storitve, ki jih je avtonomna dežela želela za promocijo sardinskega turizma, in da sta nato avtonomni deželi predložila svoja računovodska poročila, v katerih so bili povzeti dejansko nastali stroški, da bi od navedene dežele dobila povračilo. V tem okviru je upravljavec letališča Cagliari-Elmas celo trdil, da je avtonomna dežela od njega zahtevala, naj dokaže, da so letalski prevozniki, ki so opravljali storitve, prejeli celoten znesek deželnih prispevkov, in da je bil torej le posrednik, ki jim je posredoval zneske, prejete od avtonomne dežele. Poleg tega je sama Italijanska republika trdila, kot je razvidno iz točke 340 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je upravljavec letališča Olbia v bistvu letalskim prevoznikom posredoval celoten znesek prispevkov, ki jih je prejel od avtonomne dežele.
73
Torej je očitno, da so sredstva, ki so jih upravljavci letališč uporabili za plačilo tožeči stranki v okviru pogodb, ki so jih sklenili z njo, izvirala iz proračuna avtonomne dežele in so bila torej državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU. V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, pa je to ujemanje, na podlagi katerega je mogoče ugotoviti, da so bili zneski, ki jih je prejela, državna sredstva, upošteven element za presojo, ali je prejela pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
74
Poleg tega je treba v zvezi z dejstvom, ki ga je poudarila tožeča stranka, da so ji upravljavci letališč leta 2013 še vedno plačevali, čeprav od avtonomne dežele niso več prejemali sredstev, ugotoviti, da – kot je pojasnila Komisija – ko je avtonomna dežela ustavila ta plačila, ker se je odločila začasno ustaviti izvajanje sporne sheme pomoči, so upravljavci letališč le izpolnjevali svoje pogodbene obveznosti, ker zadevne pogodbe niso določale, da se te pogodbe prekinejo v primeru izgube financiranja s strani avtonomne dežele. Čeprav so vsekakor v nekaterih primerih morali nositi stroške gotovinskih predplačil, vključno s strani družbe SFIRS, za zneske, ki jih je pozneje povrnila avtonomna dežela, to ne vpliva na to, da so upravljavci letališč glede na svoje lastne izjave in v skladu s tem, kar je določala sporna shema pomoči, uporabili vsa sredstva, ki jim jih je navedena dežela odobrila za plačilo letalskim prevoznikom sopogodbenikom, kot je tožeča stranka, in ki so izključno predmet obveznosti vračila iz člena 2 izpodbijanega sklepa.
75
Poleg tega, da je ujemanje med sredstvi, ki jih je upravljavcem letališč zagotovila avtonomna dežela, in sredstvi, ki so jih ti upravljavci uporabili za plačilo letalskim prevoznikom sopogodbenikom, potrjeno z izjavami italijanske vlade in samih upravljavcev letališč v okviru upravnega postopka, ki je bil izveden pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, in s preglednicami v izpodbijanem sklepu, je v posebnem primeru tožeče stranke in v nasprotju s tem, kar ta trdi, potrjeno s samo vsebino sporazumov, ki jih je podpisala z upravljavcema letališč Cagliari-Elmas in Olbia.
76
V preambuli pogodbe, ki jo je 26. februarja 2012 podpisala z družbo SOGAER, je bilo namreč izrecno navedeno, da se je avtonomna dežela odločila povečati svoje naložbe v trženje v prevozni in turistični industriji, da je s tem ciljem družbi SOGAER letno zagotovila znesek, ki ga je ta upravljavec letališča moral porabiti za dosego tega cilja, in da je glede na željo avtonomne dežele družba SOGAER na svojem spletišču objavila oglas za vlaganje v dejavnosti trženja, ki so bile zasnovane za promocijo turističnih znamenitosti na jugu Sardinije. V pogodbi, sklenjeni 31. marca 2013 med tožečo stranko in družbo GEASAR, je bilo navedeno, da ta upravljavec letališča v dogovoru z avtonomno deželo dejavno promovira Olbio in Sardinijo kot počitniški destinaciji, pri čemer izvaja vse ustrezne dejavnosti trženja, oglaševanja in obveščanja, ter da avtonomna dežela za ta namen družbi GEASAR letno zagotovi znesek, ki ga je moral ta upravljavec letališča porabiti za dosego teh ciljev.
77
Torej je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da ji upravljavci letališč v bistvu niso plačevali iz sredstev, ki jih je zagotovila avtonomna dežela.
78
Tožeča stranka še ugovarja, da domnevno ujemanje obeh finančnih tokov ni zadosten dokaz, ki bi izključeval, da so bila plačila v njeno korist izvedena kot dejansko nadomestilo za storitve, ki jih je opravila za upravljavce letališč.
79
V zvezi s tem je treba znova spomniti, da na področju državnih pomoči cilj, ki se uresničuje z državnimi intervencijami, ne zadostuje za to, da bi bile te intervencije izključene iz opredelitve kot „pomoči“ v smislu člena 107 PDEU. Ta člen namreč ne razlikuje glede na vzroke ali cilje državnih intervencij, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke (glej sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točki 84 in 85 ter navedena sodna praksa; sodba z dne 26. novembra 2015, Španija/Komisija, T‑461/13, EU:T:2015:891, točka 39).
80
Ker pa mora Komisija ob preučitvi ukrepa morda preučiti, ali se za prednost lahko šteje, da je bila posredno dodeljena subjektom, ki niso neposredni prejemniki prenesenih državnih sredstev (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2002, Nizozemska/Komisija, C‑382/99, EU:C:2002:363, točki 61 in 62), je treba ugotoviti, da če je, kot v obravnavani zadevi, ugotovljeno, da je prednost, ki izvira iz državnih sredstev, neposredni prejemnik prenesel na končnega prejemnika, ni pomembno, da je neposredni prejemnik ta prenos izvedel v skladu s poslovno logiko ali, nasprotno, da je bil s tem prenosom izpolnjen cilj v splošnem interesu.
81
To je potrjeno s sodno prakso, v kateri je bilo ugotovljeno, da lahko prednost, ki je neposredno dodeljena nekaterim fizičnim ali pravnim osebam, pomeni posredno prednost in zato državno pomoč za druge pravne osebe, ki so podjetja (glej v tem smislu sodbe z dne 19. septembra 2000, Nemčija/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, točke od 22 do 35; z dne 13. junija 2002, Nizozemska/Komisija, C‑382/99, EU:C:2002:363, točke 38 in od 60 do 66; z dne 4. marca 2009, Associazione italiana del risparmio gestito in Fineco Asset Management/Komisija, T‑445/05, EU:T:2009:50, točka 127, in z dne 15. junija 2010, Mediaset/Komisija, T‑177/07, EU:T:2010:233). V zadevah, v katerih so bile izdane te sodbe, je bil namreč prenos prednosti s strani fizičnih ali pravnih oseb, ki so neposredni prejemniki državnih sredstev, del poslovnega razmerja, kar potrjuje, da obstoj poslovnega interesa, na katerem temelji prenos, ne vpliva na presojo toka sredstev državnega izvora do končnega prejemnika z vidika člena 107(1) PDEU.
82
V teh okoliščinah Komisija ni napačno uporabila prava, ko je ugotovila, da plačila upravljavcev letališč letalskim prevoznikom za dejavnosti 1 in 2 ustrezajo državnim sredstvom.
b)
Pripisljivost odločitev in plačil tožeči stranki s strani upravljavcev letališč avtonomni deželi
83
V zvezi s tem, da je mogoče odločitve upravljavcev letališč za sklenitev spornih pogodb s tožečo stranko pripisati avtonomni deželi, tožeča stranka zanika, da so navedeni upravljavci imeli le vlogo posrednikov. Kljub obstoju postopka odobritve njihovih načrtov dejavnosti s strani avtonomne dežele naj bi namreč upravljavci letališč ohranili široko diskrecijsko pravico pri odločanju o tem, kako razporediti sredstva, ki so jih prejeli od avtonomne dežele.
84
Tudi če se sodna praksa nanaša na zadeve, v katerih zadevna sredstva drugače kot v obravnavani zadevi niso izvirala neposredno iz državnega proračuna ali niso bila nakazana prek tega proračuna, glede pogoja iz člena 107(1) PDEU o obstoju prednosti, dodeljene neposredno ali posredno z državnimi sredstvi, v zvezi s tem potrjuje, da je odločilno merilo raven nadzora, ki ga država izvaja nad podelitvijo prednosti, zlasti nad kanalom, po katerem je ta prednost prenesena (sodbe z dne 16. maja 2000, Francija/Ladbroke Racing in Komisija, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, točka 50; z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 37, in z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 33), in da to velja tudi, če podelitev navedene prednosti ne vključuje formalnega prenosa državnih sredstev (glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 19 in navedena sodna praksa).
85
Če raven nadzora, ki ga država izvaja nad podelitvijo prednosti, omogoča presojo, ali je za to prednost mogoče šteti, da uporablja „državna sredstva“, je treba za preverjanje podpogoja glede pripisljivosti zadevnega ukrepa državi, določenega v členu 107(1) PDEU, to raven nadzora upoštevati tudi pri preučitvi vprašanja, ali je treba za javne organe šteti, da so bili vključeni v sprejetje navedenega ukrepa (glej v tem smislu sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 52, in z dne 28. marca 2019, Nemčija/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, točka 49 in navedena sodna praksa), o tej vključenosti pa je mogoče sklepati iz vseh indicev, ki izhajajo iz okoliščin obravnavane zadeve in okvira, v katerem je bil ta ukrep sprejet, ter zlasti obsega tega ukrepa, njegove vsebine ali pogojev, ki jih vsebuje (glej v tem smislu sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točke od 52 do 56, in z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, točke od 31 do 33).
86
V obravnavani zadevi je Komisija v izpodbijanem sklepu ugotovila, da so se sredstva, ki jih je upravljavcem letališč dala na voljo avtonomna dežela, morala uporabiti in so se dejansko uporabila v skladu z navodili, ki jih je določila navedena dežela, v tem primeru kot plačilo za storitve, ki so jih opravili letalski prevozniki, in sicer za uvedbo novih rut, povečanje pogostosti letov, doseganje ciljev glede števila potnikov in podaljšanje obdobij opravljanja letov na obstoječih rutah ter opravljanje storitev trženja.
87
V zvezi s tem, da tožeča stranka izpodbija ugotovitve Komisije v točkah od 357 do 359 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v skladu s katerimi naj bi bilo ravnanje upravljavcev letališč določeno z zakonom št. 10/2010, ki ga je sprejela avtonomna dežela, in načrti dejavnosti, ki jih je morala avtonomna dežela odobriti, preden so začeli veljati, je treba ugotoviti, da so v zakonu št. 10/2010 upravljavci letališč res formalno navedeni kot prejemniki plačil, določenih s tem zakonom.
88
Vendar je člen 3(2) zakona št. 10/2010 izrecno določal, da morajo biti merila, narava in trajanje ponudbe prevoza ter smernice za pripravo načrtov dejavnosti s strani upravljavcev letališč sprejeti s sklepi deželnega sveta, medtem ko je člen 3(2) tega zakona prav tako izrecno določal, da morajo načrte dejavnosti, ki jih pripravijo upravljavci letališč, spremljati pripadajoči akti in pogodbe ter da se financirajo le, če so pripravljeni v skladu z merili, naravo, trajanjem ponudbe prevoza in smernicami, ki jih je sprejel deželni svet, in le če so bili predhodno predloženi pristojni komisiji za sprejetje zavezujočega mnenja.
89
V zvezi s tem je iz mehanizma, vzpostavljenega z zakonom št. 10/2010, razvidno, da je treba določbe tega zakona nujno razlagati skupaj z akti, za katere je bilo v tem zakonu določeno, da jih sprejme deželni svet, in ki so bili pogoj za plačila avtonomne dežele upravljavcem letališč, obravnavanim v tej zadevi. Ti akti, zlasti deželni sklep št. 29/36, pa so izrecno določali, da morajo upravljavci letališč svoje načrte dejavnosti predložiti v odobritev avtonomni deželi in da morajo biti navedeni načrti, da bi bili upravičeni do financiranja, ki ga je predvidela navedena dežela, pripravljeni v skladu z merili, naravo in trajanjem ponudbe prevoza ter smernicami, ki jih je sprejel deželni svet.
90
Poleg tega je mehanizem povračila stroškov, ki so jih vnaprej plačali upravljavci letališč, avtonomni deželi lahko omogočil, da nadzira pobude upravljavcev letališč, ker so bile le tiste pobude, ki so bile pripravljene v skladu z njenimi smernicami ter utemeljene s predložitvijo upoštevnih pogodbenih in računovodskih dokumentov, lahko upravičene do financiranja v okviru sporne sheme pomoči. Načrti dejavnosti so bili namreč predhodno predloženi v odobritev avtonomni deželi in upravljavci letališč so morali predložiti tudi trimesečna poročila za plačilo 60 % pomoči, zadnji obrok plačila, to je 20 %, pa so lahko dobili šele potem, ko so dokazali, da so upoštevali navodila avtonomne dežele.
91
Nadzor avtonomne dežele nad vsebino in obsegom pobud upravljavcev letališč potrjujejo tudi sami upravljavci. Kot je namreč razvidno iz točke 237 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je družba GEASAR navedla, da se je z letalskimi prevozniki, ki so se odzvali na razpis za prijavo interesa, ki ga je ta upravljavec letališča objavil na svojem spletišču, pogajala o predlogih za dejavnosti trženja, pri čemer je kot enega od instrumentov za načrtovanje upoštevala načrt za trženje turizma, ki ga je pripravila avtonomna dežela. Družba SOGAER pa je trdila, kot je razvidno iz točke 313 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je navedena dežela v okviru sporne sheme pomoči zagotovila nadomestilo, ki je preprosto šlo prek upravljavca letališča, in to „v okviru načrta, ki ga določi, financira in spremlja [avtonomna dežela]“.
92
V zakonu št. 10/2010 res niso bili omenjeni konkretni ukrepi, ki so jih upravljavci letališč morali predlagati v načrtih dejavnosti, niti ni bilo opredeljeno, katere letalske prevoznike bi bilo treba pridobiti. Poleg tega so bili formalno upravljavci letališč tisti, ki so morali dati pobudo za predložitev načrtov dejavnosti avtonomni deželi, da bi zaprosili za sredstva, predvidena v okviru sporne sheme pomoči, in – kot poudarja tožeča stranka – izbrati letalske prevoznike sopogodbenike, zlasti ker v zakonu št. 10/2010 in njegovih izvedbenih ukrepih niso bili poimensko navedeni letalski prevozniki, s katerimi so morali nujno skleniti poslovno razmerje. Ob tem, ko so upravljavci letališč sprejeli odločitev o sodelovanju v programu financiranja, ki ga je avtonomna dežela vzpostavila s sporno shemo pomoči, se je njihova diskrecijska pravica pri opredelitvi poslovnih načrtov in izboru sopogodbenikov, ki opravljajo storitve, zelo zmanjšala zaradi meril in smernic, ki jih je opredelila avtonomna dežela.
93
Zlasti sklicevanje v členu 3(3) zakona št. 10/2010 na pogodbe, ki jih morajo predložiti upravljavci letališč, in sklicevanje v deželnem sklepu št. 29/36 na primere, v katerih načrte dejavnosti izvajajo letalski prevozniki, v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, potrjujeta, da je avtonomna dežela upravljavce letališč spodbujala k uporabi letalskih prevoznikov, ker so ti upravljavci edini subjekti, ki lahko z letalskimi prevozniki sklenejo zaveze glede uvedbe ali ohranitve rut, njihove pogostosti in ciljev glede potnikov, ter da je navedena dežela odločala, katere rute se štejejo za upravičene. Poleg tega je avtonomna dežela v zvezi z dejavnostmi trženja razlikovala med tistimi, ki bi jih ponujali letalski prevozniki, kar potrjuje, da so upravljavci letališč nujno uporabljali take prevoznike, in tistimi, ki bi jih ponujali izvajalci, ki niso letalski prevozniki, ki – kot trdi Komisija – niso predmet te zadeve in katerih obstoj nikakor ne more vplivati na vprašanje, ali so sredstva, ki jih je prejela tožeča stranka, izvirala iz proračuna avtonomne dežele in ali jih je bilo mogoče pripisati tej deželi.
94
Avtonomna dežela je s tem, da je predhodno temeljito preverila načrte dejavnosti, ki so jih predložili upravljavci letališč, zlasti zadevne rute in načrtovane storitve trženja, in tudi naknadno preverila zneske, ki so jih upravljavci letališč plačali za navedene storitve, ki so jih letalski prevozniki opravljali v okviru promocije otoka Sardinija kot turistične destinacije, izvajala zadosten nadzor nad pogodbenim ravnanjem upravljavcev letališč, ki so se odločili zaprositi za ukrepe financiranja, predvidene v okviru sporne sheme pomoči, tako da ji je bilo navedeno ravnanje mogoče pripisati.
95
Poleg tega je avtonomna dežela v sklepih avtonomne dežele št. 300 in št. 322 z dne 16. junija 2014 in 13. junija 2013 o določitvi dokončnih letnih zneskov sama menila, da se „posredovanje iz zakona [št. 10/2010] […] ne izvaja prek upravljavcev letališč, ki imajo vlogo posrednikov in operativnih predhodnikov prenosa sredstev na letalske prevoznike na način, ki ga določi avtonomna dežela, kot je zapisano v zgoraj navedenem zakonu [št. 10/2010] in izvedbenih ukrepih“ („che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa“), ter da je treba „letalske prevoznike […] šteti za dejanske in edine prejemnike tokov finančnih sredstev na podlagi zakona [št. 10/2010]“ („che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale“).
96
Poleg tega, kot poudarja Komisija, preambula pogodbe z dne 26. februarja 2012, sklenjene med tožečo stranko in upravljavcem letališča Cagliari-Elmas, jasno dokazuje obseg nadzora, ki ga izvaja avtonomna dežela, ker namreč določa, da „[v] skladu s smernicami, ki jih je objavila [avtonomna] dežela, družba SOGAER pripravi načrt dejavnosti, v katerem so opisani strategija in ukrepi, ki jih je treba izvajati za dosego cilja razvoja prometa“, da je „[f]inanciranje načrta dejavnosti […] predloženo v odobritev odboru deželnega sveta v skladu s členom 3(3) zakona [št. 10/2010]“, da „[avtonomna] dežela in družba SOGAER pričakujeta povečanje splošnega oglaševanja mesta Cagliari, letališča in južne Sardinije[ ter da z]aradi teh storitev trženja tako [avtonomna] dežela kot družba SOGAER pričakujeta rast potniškega prometa in pozitiven ekonomski donos za letališče Cagliari in njegovo gravitacijsko območje“.
97
Kar zadeva dejstvo, da naj bi navedeni upravljavci nadzirali izvajanje načrtov dejavnosti, to ni pomenilo, da so imeli avtonomijo pri izvajanju sporne sheme pomoči. Vključitev kazenskih določb v pogodbe, sklenjene s partnerskimi letalskimi prevozniki, je namreč mogoče pojasniti predvsem s skrbjo upravljavcev letališč, da izpolnjujejo svoje obveznosti, kot so določene v deželnem sklepu št. 29/36, za zagotovitev, da bodo dejansko prejeli finančna sredstva, za katera so zaprosili avtonomno deželo in ki so jih plačali vnaprej na podlagi navedenih pogodb. Z vidika interesa avtonomne dežele in kot trdi Komisija, je bil namen obveznosti, naložene upravljavcem letališč, da določijo mehanizem sankcij, zaščititi javne naložbe s tem, da se zagotovi, da bodo dodeljena sredstva pravilno uporabljena in da bodo zanje opravljene pričakovane storitve za promocijo turizma na Sardiniji. To velja tudi za mehanizem spremljanja, ki se nanaša to, da upravljavci letališč avtonomni deželi predložijo trimesečna poročila ter vsa računovodska in pogodbena dokazila, da bi dobili zadnje obroke finančnih plačil, ki jih ponuja navedena dežela.
98
Glede na vse te elemente je treba trditev tožeče stranke v zvezi z zatrjevano avtonomijo odločanja upravljavcev letališč pri opredelitvi pogodbenih razmerij z letalskimi prevozniki sopogodbeniki na podlagi sporne sheme pomoči zavrniti kot neutemeljeno. Tako je Komisija, ne da bi napačno uporabila pravo, v točkah od 355 do 361 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je upravljavce letališč mogoče šteti za posrednike med avtonomno deželo in letalskimi prevozniki, ki so v celoti prenesli sredstva, prejeta od avtonomne dežele, in so torej ravnali v skladu z navodili, ki so jih prejeli od navedene dežele, v okviru načrtov dejavnosti, ki jih je ta odobrila.
c)
Napačna opredelitev upravičencev do sporne sheme pomoči in neobstoj prednosti za letalske prevoznike
99
Tožeča stranka trdi, da so bili upravljavci letališč upravičenci do sporne sheme pomoči, ker so bili s to shemo razbremenjeni stroškov, ki bi jih običajno morali nositi za pridobitev storitev, ki so predmet spornih pogodb, tako tistih v zvezi s cilji glede pogostosti letalskih povezav in števila potnikov kot tistih v zvezi s storitvami trženja. Sporna shema pomoči naj bi bila tako mehanizem subvencioniranja upravljavcev letališč, da bi ti od letalskih prevoznikov pridobili storitve v zvezi z dejavnostma 1 in 2. S tem mehanizmom naj bi se znižali stroški, ki bi jih morali upravljavci letališč običajno nositi, da bi razvili svoje lastne dejavnosti. Navedenim upravljavcem letališč naj bi bil tako s sklenitvijo sporazumov s tožečo stranko, zlasti v zvezi z razširitvijo njihovega gravitacijskega območja in povečanjem potniškega prometa, zagotovljen gospodarski donos.
100
Dejstvo, da je tožeča stranka kot letalski prevoznik na podlagi navedenih pogodb opravljala dejavnosti trženja, s katerimi je hvalila rute, na katerih je opravljala lete, naj ne bi odpravilo gospodarskega interesa upravljavcev letališč, da s pogodbami pridobijo take storitve. Pogodbe, sklenjene med njimi in tožečo stranko, naj bi namreč razkrivale njihov dejanski gospodarski interes za pridobitev spornih storitev, to je interes, ki naj bi ga Komisija priznala v prejšnjih sklepih in ki naj bi številna letališča spodbujal k uporabi podobnih storitev letalskih prevoznikov. Ti sporazumi naj bi bili v letalskem sektorju nenazadnje običajni, kot naj bi potrjevalo dejstvo, da naj bi v obravnavani zadevi zadevni upravljavci letališč te pogodbe delno financirali z lastnimi sredstvi. Tako naj bi bile storitve, ki jih je tožeča stranka opravljala na podlagi navedenih pogodb, dejanske, in tudi če bi dejavnosti, na katere se nanašajo te pogodbe, ustrezale njenemu lastnemu gospodarskemu interesu, naj to, da je lahko dobila ekonomsko prednost zaradi navedenih poslovnih sporazumov, ne bi dokazovalo, da je od avtonomne dežele prejela nezakonito državno pomoč.
101
Tožeča stranka vsekakor meni, da Komisija ni mogla izključiti, da so upravljavci letališč upravičenci do sporne sheme pomoči, tudi če so bili neposredni prejemniki plačil avtonomne dežele, toliko manj z nelogično trditvijo, da navedena shema ni bila zasnovana, da bi se njeni sekundarni učinki usmerili k letališčem.
102
V zvezi s tem so upravljavci letališč res imeli interes, da kot posredniki sodelujejo pri izvajanju sporne sheme pomoči, ker so se s tem, da so letalski prevozniki izpolnjevali svoje obveznosti glede pogostosti letalskih povezav in cilje glede števila potnikov ter da so opravljali svoje storitve trženja, povečali obiskanost zadevnih letališč ter – nujno – prihodki od letaliških in neletaliških dejavnosti njihovih upravljavcev.
103
Vendar kot je Komisija poudarila zlasti na obravnavi, je malo verjetno, da bi ob neobstoju financiranja avtonomne dežele upravljavci letališč imeli na voljo zadostna sredstva, v tem primeru več deset milijonov EUR, za izvedbo tako velikih nabav pri letalskih prevoznikih, kot so obveznosti uvedbe rut in doseganja ciljev glede potniškega prometa ter storitve trženja, ali da bi v svojih strategijah širitve nujno sklepali tovrstne sporazume. Nasprotno, očitno je, da so navedeni upravljavci z letalskimi prevozniki sklenili pogodbe le ob jamstvu avtonomne dežele, da bodo od nje prejeli ustrezna sredstva.
104
To je potrjeno s tem, da v obravnavani zadevi upravljavca letališč Cagliari-Elmas in Olbia nista uporabila storitev trženja tožeče stranke in nista sklenila sporazumov v zvezi s pogostostjo letalskih povezav ali ciljem glede potnikov pred izvajanjem sporne sheme pomoči ter da se zaradi začasne ustavitve navedene sheme ti upravljavci ob neobstoju financiranja avtonomne dežele niso odločili, da s tožečo stranko sklenejo nove pogodbe za podobne storitve. Skratka, kot je ugotovila Komisija, nakup navedenih storitev je bil manj povezan s poslovno potrebo upravljavcev letališč kot z njihovo odločitvijo, da pomagajo pri izvajanju sporne sheme pomoči, ki jo je vzpostavila avtonomna dežela. Tožeča stranka naj tako ne bi mogla trditi, da je avtonomna dežela s sporno shemo pomoči znižala stroške, ki bi jih morala upravljavca letališč Cagliari-Elmas in Olbia običajno nositi.
105
Te ugotovitve ne postavi pod vprašaj trditev tožeče stranke, da so upravljavci letališč letalske prevoznike plačevali tudi iz lastnih sredstev. Na eni strani namreč tožeča stranka ni dokazala, katere zneske so upravljavci letališč plačali iz lastnih sredstev, ne da bi nato dobili ali zahtevali vračilo od avtonomne dežele v okviru sporne sheme pomoči, tudi če Komisija trdi, ne da bi tožeča stranka predložila nasprotni dokaz, da so upravljavci letališč uporabili lastna sredstva le v zelo majhnem obsegu in le zaradi izpolnitve preostalih pogodbenih obveznosti, potem ko je avtonomna dežela začasno ustavila sporno shemo pomoči. Na drugi strani je treba opozoriti, da te domnevne lastne naložbe upravljavcev letališč ne spadajo v okvir obveznosti vračila iz člena 2 izpodbijanega sklepa in ne izražajo prevzema velikih poslovnih tveganj v povezavi z uporabo sredstev, ki jih je zagotovila avtonomna dežela.
106
V zvezi s storitvami, ki so bile predmet spornih pogodb, poleg dejstva, ki bo preučeno v okviru presoje uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, da letalski prevozniki sopogodbeniki niso bili izbrani ob koncu postopka, s katerim bi se zagotovilo, da jih je avtonomna dežela prek upravljavcev letališč plačala po tržni ceni, je treba ugotoviti, da je tožeča stranka na poziv Splošnega sodišča, naj v zvezi s tem predloži dokazne listine, predložila oglaševalsko in pogodbeno gradivo, ki potrjuje, da je, kot je Komisija ugotovila v točki 368 obrazložitve izpodbijanega sklepa, promocija nekaterih mest in dežel, za katere tožeča stranka zagotavlja povezave, na njenem spletišču na splošno tesno povezana s promocijo letov, ki jih opravlja sama. Tako v nasprotju s tem, kar trdi, ob neobstoju pogodb o trženju, podpisanih z družbama SOGAER in GEASAR, ni izključeno, da bi tožeča stranka vseeno organizirala promocijo svojih letalskih povezav na Sardinijo in z nje, kot tudi ni dokazano, da bi tožeča stranka na podlagi teh pogodb razvila bistveno obsežnejšo promocijsko dejavnost, kot jo običajno izvaja za neposredno promocijo lastnih letov.
107
Torej je Komisija, ne da bi napačno uporabila pravo, v izpodbijanem sklepu poudarila, da so zadevni upravljavci letališč storitve trženja kupili – v obravnavani zadevi s sredstvi, ki jih je dala na voljo avtonomna dežela – za promocijo opravljanja letalske povezave ali povezav, ki jih zagotavljajo letalski prevozniki sopogodbeniki in za uvedbo ali ohranitev katerih so bili plačani v okviru dejavnosti 1.
108
Poleg tega je lahko Komisija tudi ugotovila, da je letalske prevoznike plačala avtonomna dežela, da bi ti promovirali lastne storitve kot letalski prevozniki (glej v tem smislu sodbe z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑53/16, neobjavljena, EU:T:2018:943, točka 271; z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑165/16, neobjavljena, EU:T:2018:952, točka 167; z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑165/15, neobjavljena, EU:T:2018:953, točka 230, in z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑111/15, neobjavljena, EU:T:2018:954, točka 232), tudi če gre za stroške trženja in oglaševanja, ki bi jih načeloma morali nositi zadevni letalski prevozniki, vključno s tožečo stranko.
109
Komisija je enako lahko sklepala, da upravljavci letališč niso bili upravičeni do sporne sheme pomoči. Ker so letalski prevozniki sopogodbeniki izvajali storitve, ki jih je želela in financirala avtonomna dežela, sta se namreč res povečala letalski promet in število potnikov na zadevna letališča in z njih, kar je pomenilo, da so se povečala sredstva za letališke in neletališke dejavnosti upravljavcev teh letališč. Vendar gre, kot trdi Komisija, pri tem za sekundarni učinek sporne sheme pomoči, do katere je bil upravičen celoten turistični sektor na Sardiniji, vključno med drugim s tožečo stranko, ki je na nek način pridobila tako sekundarno prednost tudi s povečanjem prodaje storitev, ki jih ponuja na svojih zrakoplovih. Vendar so neposredno prednost, ki je predmet sporne sheme pomoči in ki ni bila pridobljena v normalnih tržnih pogojih, vseeno sestavljala plačila letalskim prevoznikom.
110
Glede na navedeno je treba zavrniti trditev tožeče stranke glede domnevne napake Komisije pri opredelitvi upravičencev do sporne sheme pomoči in ugotovitvi prednosti v korist tožeče stranke.
d)
Načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu
111
Tožeča stranka Komisiji očita, da ni pravilno ocenila sporne sheme pomoči, saj naj ne bi – kot bi morala storiti – uporabila merila zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu tako na ravni avtonomne dežele kot na ravni upravljavcev letališč. Poleg tega ji očita neobstoj obrazložitve. V zvezi s tem tožeča stranka ugotavlja, da so dejavnosti, ki jih je opravljala, bistveno prispevale k razvoju letališč Cagliari-Elmas in Olbia ter da to vsekakor, ker sta upravljavca letališč v letu 2013 še naprej financirala dejavnosti iz zadevnih sporazumov, dokazuje, da je bilo poslovno leto 2012 prav tako skladno z merilom zasebnega vlagatelja.
112
Komisija meni, da je v izpodbijanem sklepu upoštevala načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu tako na ravni avtonomne dežele kot na ravni upravljavcev letališč. Vendar naj bi uporaba tega načela, ki izhaja iz člena 345 PDEU, nujno predpostavljala, da se zadevni javni organ vključi v ekonomsko transakcijo in da je povezan z upravičencem, ker je njegov lastnik, delničar ali imetnik deležev v tem subjektu.
113
Na eni strani Komisija poudarja, da Italijanska republika med upravnim postopkom ni predlagala uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni avtonomne dežele in da je bilo vsekakor jasno, da navedena dežela ne poskuša ustvariti dobička, temveč poskuša doseči cilje javne politike, zlasti okrepiti gospodarstvo na splošno s privabljanjem več turistov. Zasebni udeleženec, ki vlaga, pa naj takega cilja ne bi upošteval. Avtonomne dežele naj nikakor ne bi bilo mogoče šteti za upravljavca letališča, ki želi vlagati, zlasti ker naj bi nadzirala le letališče Alghero, ki ni predmet obravnavane zadeve. Tako naj za sprejetje sporne sheme pomoči ne bi bilo mogoče šteti, da je posledica naložbene odločitve države kot delničarja.
114
Na drugi strani Komisija v zvezi z upravljavci letališč meni, da uporaba načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu tudi ni utemeljena, ker naj bi s sklenitvijo različnih sporazumov z letalskimi prevozniki le izvajali sporno shemo pomoči, ki jo je avtonomna dežela pripravila za povečanje obiska turistov, ki bi na otok prišli z letali. Tako naj za plačilo storitev, ki jih zajemajo navedeni sporazumi, ne bi uporabili lastnih sredstev, temveč sredstva, ki jih je zagotovila avtonomna dežela, ter tako prenesli državna sredstva v skladu z željo in smernicami navedene avtonomne dežele. Te transakcije naj torej ne bi bile izvedene v normalnih tržnih pogojih brez zadevnega posredovanja države, pri čemer je treba poudariti tudi, da upravljavca letališč, ki sta predmet te zadeve, nista v lasti javne oblasti.
1) Uporaba načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu za pogodbena razmerja med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki
115
Komisija je v izpodbijanem sklepu neuporabo načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni transakcij, izvedenih med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki, v bistvu utemeljila s tem, da preučeni ukrepi pomenijo shemo pomoči, ki jo je iz razlogov javne politike vzpostavil javni organ in vključuje več letališč, od katerih je le eno v lasti avtonomne dežele, ne pa individualnega sporazuma med letališčem in letalskim prevoznikom. Poleg tega je bilo Komisiji jasno, da upravljavci letališč, ko so sklenili različne pogodbe z letalskimi prevozniki, niso ravnali kot udeleženci v tržnem gospodarstvu. S tem so namreč le izvajali shemo pomoči, ki jo je oblikovala avtonomna dežela, da bi povečala zračni prevoz v splošno korist ozemlja otoka Sardinija.
116
V zvezi s tem je treba trditev tožeče stranke o uporabi načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu z vidika avtonomije upravljavcev letališč pri uporabi sredstev, ki jih je zagotovila avtonomna dežela, in opredelitvi njihovih pogodbenih razmerij z letalskimi prevozniki zavrniti iz razlogov, ki so bili navedeni že v točkah od 102 do 110 zgoraj.
117
Nato je treba ugotoviti, da – kot priznava tožeča stranka in v nasprotju s tem, kar je veljalo v prejšnjih sklepih Komisije, na katere se sklicuje – upravljavca letališč, ki sta predmet te zadeve, in sicer upravljavca letališč Cagliari-Elmas in Olbia, nikakor nista v lasti avtonomne dežele. Kot pa pravilno trdi Komisija, da bi se načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu lahko uporabilo za finančno transakcijo med dvema podjetjema, da bi se ugotovilo, ali z vidika člena 107(1) PDEU v povezavi s členom 345 PDEU (glej v tem smislu sodbe z dne 21. marca 1990, Belgija/Komisija, C‑142/87, EU:C:1990:125, točka 29; z dne 21. marca 1991, Italija/Komisija, C‑303/88, EU:C:1991:136, točka 20, in z dne 12. decembra 1996, Air France/Komisija, T‑358/94, EU:T:1996:194, točka 70) ta transakcija ustreza ekonomski racionalnosti, s čimer bi bilo izključeno, da lahko ta transakcija pomeni, da prvo podjetje podeli prednost drugemu podjetju, je potrebno tudi, da je prvo podjetje v lasti države in da se za to državo lahko šteje, da ravna kot vlagatelj, ki pričakuje bolj ali manj dolgoročen gospodarski donos svoje naložbe.
118
V teh okoliščinah je neodvisno od priprave poslovnih načrtov s strani letalskih prevoznikov in/ali predhodne analize donosnosti naložb, ki so jih izvedli upravljavci letališč, na katere se sklicuje tožeča stranka, očitno, da na eni strani ti upravljavci niso bili v lasti avtonomne dežele ter da so na drugi strani in vsekakor le uporabili denar, ki jim ga je avtonomna dežela zagotovila za nakup storitev v skladu z njenimi navodili.
119
Iz tega izhaja, da so upravljavci letališč, kot je Komisija pravilno ugotovila v izpodbijanem sklepu, v bistvu le izvajali sporno shemo pomoči. Ker poleg tega navedeni upravljavci niso bili v lasti države, transakcije, izvedene med letalskimi prevozniki in upravljavci letališč, niso bile preučene z vidika načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, tudi če so bile izvedene z državnimi sredstvi, v tem primeru s sredstvi avtonomne dežele.
120
Te ugotovitve ne postavi pod vprašaj dejstvo – ob predpostavki, da je dokazano – da so upravljavci letališč letalskim prevoznikom plačevali tudi iz lastnih sredstev. Na eni strani namreč tožeča stranka ni dokazala, katere zneske so upravljavci letališč plačali iz lastnih sredstev, ne da bi nato dobili ali zahtevali vračilo od avtonomne dežele v okviru sporne sheme pomoči, tudi če Komisija trdi, ne da bi tožeča stranka predložila nasprotni dokaz, da so upravljavci letališč uporabili lastna sredstva le v zelo majhnem obsegu in le zaradi izpolnitve preostalih pogodbenih obveznosti, potem ko je avtonomna dežela začasno ustavila sporno shemo pomoči. Na drugi strani je treba opozoriti, da te domnevne lastne naložbe upravljavcev letališč ne spadajo v okvir obveznosti vračila iz člena 2 izpodbijanega sklepa in ne izražajo prevzema velikih poslovnih tveganj v povezavi z uporabo sredstev, ki jih je zagotovila avtonomna dežela.
121
Torej je treba zavrniti trditev tožeče stranke v zvezi z uporabo načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni upravljavcev letališč.
2) Uporaba načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni avtonomne dežele
122
Komisija je v točkah od 380 do 388 obrazložitve izpodbijanega sklepa najprej ugotovila, da se Italijanska republika ne sklicuje na načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, da nič ne kaže na to, da je avtonomna dežela ob vzpostavitvi sporne sheme ravnala v skladu s tem načelom, in da je jasno, da si je z vzpostavitvijo navedene sheme kot lastnica namesto za dobiček prizadevala za doseganje ciljev javne politike, zlasti za krepitev deželnega gospodarstva s privabljanjem večjega števila turistov. Komisija je nato preučila uporabo tega načela na ravni upravljavcev letališč in avtonomne dežele ter ugotovila, da se v obravnavani zadevi ne uporablja.
123
Tožeča stranka meni, da je ugotovitev Komisije v točki 380 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v skladu s katero avtonomna dežela ni ravnala kot zasebni vlagatelj v tržnem gospodarstvu, napačna.
124
Ker pa v obravnavani zadevi avtonomna dežela nima v lasti letališč Cagliari‑Elmas in Olbia, ki sta edini obravnavani v tej zadevi, naj ne bi bilo mogoče šteti, da je ravnala kot vlagatelj. Nasprotno, očitno je, da je avtonomna dežela vzpostavila sporno shemo pomoči le zaradi gospodarskega razvoja otoka Sardinija.
125
V teh okoliščinah je Komisija zlasti v točkah od 380 do 384 obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno ugotovila, da ji ni treba analizirati, ali je avtonomna dežela s financiranjem, ki je predmet sporne sheme pomoči, izvedla naložbo, ki je primerljiva z naložbo zasebnega vlagatelja. Zato je lahko sklepala, da predhodne analize ekonomske donosnosti pogodb o opravljanju storitev, sklenjenih med upravljavcema letališč in tožečo stranko, niso upoštevne, ker v obravnavani zadevi avtonomna dežela, ki deluje izključno kot javna oblast, ni mogla pričakovati dividend, kapitalskega dobička ali katere koli druge oblike dobička, primerljivega z dobičkom, ki bi ga imel zasebni vlagatelj.
126
V zvezi s tem – v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka – naj morebitnega povečanja davčnih sredstev javnega subjekta, kot je avtonomna dežela, zaradi sprejetja ukrepov javne politike ne bi bilo mogoče enačiti ali primerjati z dobičkom, ki ga zasebni vlagatelj pričakuje od svojih naložb, ker ni iste narave kot finančna prednost, ki jo udeleženec pričakuje od ene od svojih naložb. Tu gre le za makroekonomske koristi, pričakovane od javne intervencije v okviru gospodarske politike, ki ni zajeta z načelom zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, temveč z načeli racionalizacije javnih izdatkov.
127
Posledično je treba zavrniti trditev tožeče stranke, ki meni, da je avtonomna dežela v okviru sporne sheme pomoči, sprejete v okviru splošne gospodarske politike, ravnala kot vlagatelj, kar upravičuje uporabo načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu.
128
Ob tem je treba spomniti, da je Komisija v točki 377 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da je treba plačila, ki jih je avtonomna dežela prek upravljavcev letališč zagotovila letalskim prevoznikom v okviru dejavnosti 1 in 2, šteti za subvencije letalskim prevoznikom za opravljanje večjega števila letov na otok Sardinija in z njega.
129
Poudariti je treba še, da ker avtonomna dežela nima v lasti vseh letališč na otoku Sardinija, ki so edini subjekti, ki lahko sklenejo pogodbe o uporabi letališke infrastrukture, ki jo upravljajo, zlasti o uvedbi novih rut, avtonomna dežela kot javni organ ni mogla kupiti tovrstnih storitev neposredno od letalskih prevoznikov. Upravljavec letališča Cagliari-Elmas pa je potrdil, kot je razvidno iz točk 312 in 314 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je na eni strani avtonomna dežela s sporno shemo pomoči zahtevala storitev, ki je vključevala izbor letalskih prevoznikov, sposobnih doseči letne cilje, ki so bili določeni glede pogostosti letov in števila potnikov na strateških rutah na letališče Cagliari-Elmas in z njega, ter da so na drugi strani to storitev opravljali letalski prevozniki sopogodbeniki, ki so jih izbrali upravljavci letališč.
130
Iz sporne sheme pomoči je razvidno tudi, da je bil cilj storitev trženja, ki so jih opravljali letalski prevozniki, promovirati otok Sardinija kot turistično destinacijo.
131
Posledično, čeprav ni mogoče ugotoviti, da je avtonomna dežela s sprejetjem sporne sheme pomoči ravnala kot vlagatelj, je treba vseeno ugotoviti, da je navedena dežela ravnala kot kupec storitev, zlasti storitev trženja. To je sicer tožeča stranka poudarila zlasti v repliki, ko je navedla, da je avtonomna dežela „uporabila tržno usmerjeno podjetje za nakup storitev na trgu, in sicer storitev trženja in potniških sedežev“.
132
Na eni strani so namreč zneski, ki jih je prejela tožeča stranka, ustrezali opravljanju storitev v odgovor na naročilo avtonomne dežele, za katero so upravljavci letališč delovali le kot posredniki med naročnikom in ponudniki teh storitev. Na drugi strani so, kot trdi tožeča stranka, letalski prevozniki opravljali storitve – naj gre za zaveze glede letalskih povezav in obsega potniškega prometa ali za trženje – ki se lahko ponujajo upravljavcem letališč v sektorju zračnega prevoza.
133
V zvezi s tem državnega ukrepa v korist podjetja ni mogoče a priori izključiti iz pojma državne pomoči iz člena 107 PDEU le zato, ker se stranke zavežejo za izmenjavo storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 1999, BAI/Komisija, T‑14/96, EU:T:1999:12, točka 71).
134
Kar zadeva posebej nakup storitev s strani javne oblasti, se mora to načeloma izvajati v skladu s pravili o javnem naročanju, določenimi v sekundarni zakonodaji Unije. V tem primeru se obstoj takega postopka za oddajo javnega naročila, ki se izvede pred nakupom storitev s strani javnega organa države članice, šteje za zadosten za izključitev, da bi lahko ta država članica izbranemu ponudniku dodelila prednost, ki je ta ne bi pridobil v običajnih tržnih pogojih (glej v tem smislu sodbo z dne 5. avgusta 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) in Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, T‑116/01 in T‑118/01, EU:T:2003:217, točka 118).
135
V obravnavani zadevi zadevnih storitev ni kupila sama avtonomna dežela, za katero kot javni organ naj bi veljala pravila Unije o oddaji javnih naročil. Ta nakup je bil namreč izveden prek drugih akterjev, za katere v tem položaju ne veljajo navedena pravila, v obravnavani zadevi prek upravljavcev letališč, ki so bili odgovorni, da na trgu pridobijo storitve, ki jih je želela avtonomna dežela in ki jih je ta financirala.
136
V takem položaju zgolj to, da država članica kupi storitve, ki so bile, kot trdi tožeča stranka, domnevno ponujene pod tržnimi pogoji, ne zadostuje za to, da ta transakcija pomeni poslovno transakcijo, izvedeno pod pogoji, ki bi jih zasebni udeleženec sprejel, ali – z drugimi besedami – običajno poslovno transakcijo. V takem položaju je namreč potrebno, da ima na eni strani država dejansko potrebo po teh storitvah in da so bile na drugi strani te storitve pridobljene v okviru odprtega, preglednega in nediskriminatornega postopka, s katerim je bilo mogoče zagotoviti, da se ponudniki, ki lahko ponudijo zadevne storitve, obravnavajo enako in da se zadevne storitve pridobijo po tržni ceni, ki zagotavlja, da javna oblast ob nakupu navedenih storitev ne dodeli prednosti izbranemu ponudniku (glej v tem smislu sodbo z dne 5. avgusta 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) in Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, T‑116/01 in T‑118/01, EU:T:2003:217, točke od 112 do 120; glej po analogiji tudi sodbi z dne 24. oktobra 2013, Land Burgenland in drugi/Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P in C‑223/12 P, EU:C:2013:682, točki 93 in 94, in z dne 16. julija 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, točka 32).
137
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 386 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da financiranje, zagotovljeno s sporno shemo pomoči, ne pomeni plačila za izdelke ali storitve, s katerimi se izpolnjujejo resnične potrebe avtonomne dežele, ter da finančna podpora, zagotovljena letalskim prevoznikom, ni bila dodeljena z odprtim in preglednim postopkom za oddajo javnega naročila.
138
V zvezi s tem je v nasprotju s tem, kar je ugotovila Komisija, avtonomna dežela kot javna oblast, ki uresničuje cilje gospodarske politike, lahko menila, da potrebuje promocijo otoka Sardinija kot turistične destinacije, da bi prispevala h gospodarskemu razvoju otoka.
139
Vendar na eni strani, kot trdi Komisija, povsem nov obseg storitev trženja, financiranih v okviru sporne sheme pomoči, lahko vzbudi dvom o tem, ali te storitve sorazmerno in z vidika načel racionalizacije javnih izdatkov zadovoljujejo dejanske potrebe avtonomne dežele za uresničevanje njenih ciljev gospodarskega razvoja otoka Sardinija.
140
Na drugi strani je bilo v izpodbijanem sklepu vsekakor obravnavano vprašanje organizacije javnih razpisov za sklenitev sporazumov z upravljavci letališč, ker bi organizacija takih javnih razpisov lahko dokazala obstoj tržnih pogojev in torej neobstoj prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
141
V zvezi s tem pa je treba ugotoviti, kot trdi Komisija, da za nakup storitev povečanja zračnega prometa in trženja niti avtonomna dežela niti upravljavci letališč kot posredniki niso organizirali odprtih in preglednih postopkov za oddajo javnih naročil, ki bi zagotavljali, da bi bili ponudniki enako obravnavani in da bi avtonomna dežela z državnimi sredstvi, danimi na voljo upravljavcem letališč, navedene storitve kupila po tržni ceni.
142
Seveda namreč ni sporno, da so upravljavci letališč na svojih spletiščih objavili pozive k prijavi interesa, v okviru katerih so lahko letalski prevozniki, zainteresirani za uvedbo ali sezonsko prilagoditev nekaterih svojih rut, ki niso že predmet obveznosti javne službe, ter za opravljanje storitev trženja, upravljavcem letališč ponudili svoje storitve.
143
Vendar teh pozivov k prijavi interesa ni mogoče šteti za enakovredne postopkom za oddajo javnega naročila. Tožeča stranka, ki jo je Splošno sodišče pozvalo, naj predloži te pozive k prijavi interesa in ponudbi, ki ju je predložila upravljavcema letališč Cagliari-Elmas in Olbia, teh ni predložila, pri čemer je pojasnila, da teh dokumentov ni shranila. Tudi Komisija ni mogla predložiti navedenih pozivov k prijavi interesa. Poleg tega iz spisa ni razvidno, da so bila določena natančna merila za izbor letalskih prevoznikov sopogodbenikov. Nasprotno, zdi se, da so vsi prevozniki, ki so predložili ponudbe, dobili povabilo, naj z zadevnimi upravljavci letališč sklenejo pogodbe, in da so bile, kar zadeva določanje cen ponujenih storitev, cene, ki so jih uporabili letalski prevozniki, različne. Vendar tudi če se finančne zahteve letalskih prevoznikov zdijo kot grobe in zaokrožene finančne ocene, jih je avtonomna dežela vseeno skoraj v celoti povrnila upravljavcem, ki so navedene storitve plačali vnaprej.
144
V zvezi z resničnostjo ponujenih storitev tožeča stranka dejansko ni dokazala, kako je konkretno opravila zadevne storitve, zlasti storitve trženja, ki so posebej povezane s pogodbama, ki ju je sklenila z upravljavcema letališč Cagliari-Elmas in Olbia. Oglaševalski mediji, predloženi na zahtevo Splošnega sodišča, namreč niso značilni za zadevne oglaševalske kampanje, ampak za kampanje iz leta 2015 v zvezi z letališči na jugu Italije. Kar zadeva račune tretjega ponudnika, ki ga je glede na svoje navedbe uporabila za pripravo ponudb, da bi dobila pogodbe z navedenima upravljavcema letališč, mesečni zneski, ki jih je zaračunal ta ponudnik, znašajo le nekaj tisoč eurov in so posledično majhni glede na financiranje, dobljeno od avtonomne dežele, in z njimi nikakor ni mogoče dokazati, da so se nanašali na storitve, namenjene izključno upravljavcema letališč Cagliari-Elmas in Olbia.
145
V teh okoliščinah je Komisija v oddelku 7.2.1.3 izpodbijanega sklepa, naslovljenem „Gospodarska prednost“, lahko ugotovila, da plačil, ki so jih prejeli letalski prevozniki sopogodbeniki, kot je tožeča stranka, ni mogoče šteti za resnično nadomestilo za opravljene storitve trženja.
146
Dalje, poleg dejstva, da letalski prevozniki sopogodbeniki niso bili izbrani ob koncu postopka, s katerim bi se zagotovilo, da jih je avtonomna dežela prek upravljavcev letališč plačala po tržni ceni, je treba ugotoviti, da je tožeča stranka na poziv Splošnega sodišča, naj v zvezi s tem predloži dokazne listine, predložila oglaševalsko in pogodbeno gradivo, ki potrjuje, da je, kot je Komisija ugotovila v točki 368 obrazložitve izpodbijanega sklepa, promocija nekaterih mest in dežel, za katere tožeča stranka zagotavlja povezave, na njenem spletišču na splošno tesno povezana s promocijo letov, ki jih opravlja sama.
147
Torej je Komisija v izpodbijanem sklepu pravilno poudarila, da so zadevni upravljavci letališč storitve trženja v okviru dejavnosti 2 kupili – v obravnavani zadevi s sredstvi, ki jih je dala na voljo avtonomna dežela – za promocijo opravljanja letalske povezave ali povezav, ki jih zagotavljajo letalski prevozniki sopogodbeniki in za uvedbo ali ohranitev katerih so bili plačani v okviru dejavnosti 1.
148
V teh okoliščinah je Komisija lahko ugotovila, da je letalske prevoznike plačala avtonomna dežela, da bi ti promovirali lastne storitve kot letalski prevozniki (glej v tem smislu sodbe z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑53/16, neobjavljena, EU:T:2018:943, točka 271; z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑165/16, neobjavljena, EU:T:2018:952, točka 167; z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑165/15, neobjavljena, EU:T:2018:953, točka 229, in z dne 13. decembra 2018, Ryanair in Airport Marketing Services/Komisija, T‑111/15, neobjavljena, EU:T:2018:954, točka 232), čeprav gre za stroške trženja in oglaševanja, ki bi jih načeloma morali nositi zadevni letalski prevozniki, vključno s tožečo stranko. Nazadnje, z doseganjem ciljev glede pogostosti letov in števila potnikov, ki sta bila predmet dejavnosti 1, in z opravljanjem storitev trženja v okviru dejavnosti 2 se je povečala gospodarska dejavnost tožeče stranke.
149
Poleg tega je treba še ugotoviti, kot je trdila Komisija, da ob neobstoju velikega financiranja, ki ga je zagotovila avtonomna dežela, upravljavci letališč v svojih strategijah širitve ne bi nujno sklenili sporazumov v takem obsegu ali jih finančno ne bi mogli skleniti. To potrjuje dejstvo, da v obravnavani zadevi upravljavca letališč nista uporabila storitev trženja tožeče stranke pred izvajanjem sporne sheme pomoči ter da se zaradi začasne ustavitve navedene sheme ta upravljavca ob neobstoju financiranja avtonomne dežele nista odločila, da skleneta nove pogodbe o podobnih storitvah.
150
V teh okoliščinah je lahko Komisija v točki 388 obrazložitve izpodbijanega sklepa veljavno ugotovila, da se je s financiranjem, ki ga je avtonomna dežela prek upravljavcev letališč zagotovila letalskim prevoznikom, kot je tožeča stranka, za financiranje dejavnosti 1 in 2 v okviru sporne sheme pomoči, zadevnim letalskim prevoznikom dodelila gospodarska prednost, v obravnavani zadevi v obliki plačila, ki ga ne bi dobili v običajnih tržnih pogojih.
151
Iz tega sledi, da je treba trditev tožeče stranke o uporabi načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni avtonomne dežele zavrniti kot neutemeljeno.
3) Možnost, da se financiranje za letališče Olbia šteje za pomoč za dejavnosti trženja, naložbe ali deželna letališča
152
Tožeča stranka se sprašuje o razlogih, iz katerih bi „posredna podpora države za trženje prek [nje]“ postala nezakonita pomoč, medtem ko „neposredna podpora države za trženje za upravljavce letališč ni nezakonita z vidika najnovejših sprememb“ Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 [PDEU] (UL 2014, L 187, str. 1). Poleg tega naj bi se zadevna pomoč po njenem mnenju lahko štela za pomoč za naložbe, ker naj bi letališče Olbia sprejelo manj kot tri milijone potnikov na leto.
153
Komisija, ki je trditev tožeče stranke opredelila, kot da se nanaša na možnost izvzetja pomoči za dejavnosti trženja na podlagi Uredbe št. 651/2014, trdi, prvič, da je ta možnost omejena na letališča, ki sprejmejo manj kot 200.000 potnikov na leto, kar naj ne bi veljalo za letališči Cagliari-Elmas in Olbia, ter drugič, da gre za pomoč, ki je odobrena upravljavcem letališč, in ne – kot v obravnavani zadevi – letalskim prevoznikom. Nazadnje, zneskov, plačanih za dejavnosti trženja, ni mogoče opredeliti kot „pomoč za naložbe“, ker niso bili namenjeni financiranju stalnih sredstev, in očitek naj bi bil vsekakor nedopusten, saj ga je tožeča stranka prvič navedla v repliki.
154
V zvezi s tem je Komisija v točki 408 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da sporne sheme pomoči ne zajema nobena uredba o skupinskih izjemah, kar posledično vključuje tudi Uredbo št. 651/2014, na katero se je sklicevala tožeča stranka.
155
Dalje, iz člena 14, od (1) do (3), Uredbe št. 651/2014 res izhaja, da so ukrepi regionalne pomoči za naložbe združljivi z notranjim trgom v smislu člena 107(3) PDEU in izvzeti iz obveznosti priglasitve iz člena 108(3) PDEU, zlasti če so izpolnjeni pogoji iz tega člena, med katerimi je zahteva, da se pomoč dodeli na območjih, ki prejemajo pomoč, in sicer v skladu s členom 2(27) navedene uredbe na „območj[ih], določen[ih] v odobreni karti regionalne pomoči za obdobje 1. julij 2014–31. december 2020 pri uporabi člena 107(3)(a) in (c) Pogodbe“. Vendar so bile v zvezi z Italijo v sporočilu Komisije, naslovljenem „Smernice o regionalni državni pomoči za obdobje 2014–2020“ (UL 2013, C 209, str. 1), upoštevane le dežele Kampanja, Apulija, Bazilikata, Kalabrija in Sicilija. Ker dežela Sardinija ni bila navedena na karti regionalne pomoči za zadevno obdobje, naj se tožeča stranka ne bi mogla sklicevati na člen 14 Uredbe št. 651/2014.
156
Prav tako naj zadevna pomoč ne bi bila zajeta s členom 51 Uredbe št. 651/2014, ker se ta določba nanaša le na pomoč za letališča v oddaljenih regijah, kar ne velja nujno za sardinska letališča, in ker zahteva, da je celotna navedena pomoč namenjena končnim potrošnikom, ki prebivajo v oddaljenih regijah, kar očitno ne predvideva sporne sheme pomoči.
157
Tudi če se po zgledu Komisije domneva, da se je tožeča stranka nameravala sklicevati na člen 56a Uredbe št. 651/2014, je treba ugotoviti, da je bil ta vstavljen z Uredbo Komisije (EU) 2017/1084 z dne 14. junija 2017 o spremembi Uredbe (EU) št. 651/2014, kar zadeva pomoč za pristaniško in letališko infrastrukturo, pragove za priglasitev za pomoč za kulturo in ohranjanje kulturne dediščine in pomoč za športno in večnamensko rekreacijsko infrastrukturo ter sheme regionalne pomoči za tekoče poslovanje za najbolj oddaljene regije, in o spremembi Uredbe (EU) št. 702/2014, kar zadeva izračun upravičenih stroškov (UL 2017, L 156, str. 1) in da se torej ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni uporabljal ratione temporis. Vsekakor, kot poudarja Komisija, sporne sheme pomoči ni mogoče opredeliti kot pomoč za naložbe, ker se ni nanašala na stalna sredstva upravljavcev letališč, temveč je bila namenjena letalskim prevoznikom.
158
Posledično in neodvisno od nejasnosti trditve tožeče stranke, ki bi upravičevala, da se ta trditev zavrže kot nedopustna, je treba sklepati, da se tudi ob poskusu, da bi jo naredili razumljivo, lahko le zavrne kot očitno neutemeljena, ker v nasprotju s premiso, ki jo je upoštevala tožeča stranka, pomoči, kot se obravnava v tej zadevi, ne bi bilo mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom na podlagi Uredbe št. 651/2014, tudi če bi se štelo, da je bila dodeljena upravljavcem letališč.
159
Glede na navedeno je treba prvi in drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljena.
3.
Tretji del prvega tožbenega razloga: neobstoj selektivnosti ukrepa pomoči
160
Tožeča stranka v okviru tretjega dela prvega tožbenega razloga in ob domnevi, da jo je mogoče šteti za upravičenko do zadevnega ukrepa pomoči, zanika, da bi bilo mogoče ta ukrep opredeliti kot „selektiven“. Letalski prevozniki, ki opravljajo lete na letališča Alghero, Cagliari-Elmas in Olbia ter z njih, naj bi bili namreč v primerljivih položajih in naj bi si konkurirali. Brez razlikovanja naj bi imeli dostop do financiranja avtonomne dežele za promocijo zračnega prevoza in vsi naj bi se z upravljavci letališč lahko pogajali o pogodbah o letaliških storitvah in pogodbah o trženju. Poleg tega naj bi se letalski prevozniki, ki niso upravičenci, odločili, da ne bodo sodelovali, in naj zato ne bi bili obravnavani diskriminatorno. Letalske prevoznike, ki so sklenili pogodbe z upravljavci letališč, naj bi ti upravljavci izbrali glede na koristnost njihovih ponudb, in ne glede na zahteve, ki jih je določila avtonomna dežela. Komisija naj tako ne bi dokazala selektivnosti pomoči.
161
Komisija predlaga, naj se tretji del prvega tožbenega razloga zavrne kot neutemeljen, pri čemer trdi, da je bila trditev, kot jo navaja tožeča stranka, v sodni praksi večkrat zavrnjena (sodba z dne 13. septembra 2012, Italija/Komisija, T‑379/09, neobjavljena, EU:T:2012:422, točki 47 in 48). Ker letalski prevozniki, ki delujejo na letališčih Cagliari-Elmas in Olbia ter niso sklenili sporazumov z zadevnima upravljavcema letališč, niso bili upravičeni do sporne sheme pomoči, naj bi bilo dokazano, da je bila navedena shema selektivna. V zvezi s tem naj okoliščina, da so bili letalski prevozniki, ki so upravičenci, izbrani po pozivih k prijavi interesa, objavljenih na internetu, ne bi bila upoštevna. Zgolj dejstvo, da je ukrep na voljo vsem podjetjem, ki so ga pripravljena izkoristiti, namreč ne more biti dovolj za preprečitev, da bi bil ta ukrep selektiven, ker bi sicer člen 107 PDEU v celoti izgubil polni učinek. Vsekakor naj v obravnavani zadevi sporna shema pomoči upravičencev ne bi opredeljevala na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril. Upravičenost do ukrepa naj bi bila namreč odvisna od pogajanj z upravljavci letališč, tako da naj zainteresiranim letalskim prevoznikom ne bi zagotavljala niti tega, da bodo dobili prednost, niti zneska te prednosti, prav tako pa naj to ne bi zagotavljalo nediskriminatornega izbora teh prevoznikov.
162
Uvodoma je treba opozoriti, da posebnost državnega ukrepa, in sicer selektivnost tega ukrepa, pomeni eno od značilnosti pojma državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Da bi se preverilo, ali je ta pogoj izpolnjen, je treba ugotoviti, ali državni ukrep v okviru neke pravne ureditve daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v primerjavi z drugimi podjetji, ki so glede na cilj zadevnega ukrepa v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, pri čemer je treba pojasniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem državne pomoči ne vključuje državnih ukrepov, ki uvajajo razlikovanje med podjetji in so zato a priori selektivni, kadar to razlikovanje izhaja iz narave ali ureditve sistema stroškov, v katerega ti spadajo (glej sodbo z dne 30. novembra 2009, Francija in France Télécom/Komisija, T‑427/04 in T‑17/05, EU:T:2009:474, točki 228 in 229 ter navedena sodna praksa).
163
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 389 obrazložitve izpodbijanega sklepa selektivnost sporne sheme pomoči utemeljila z obrazložitvijo, da je ni mogoče šteti za splošno shemo, ter z dejstvom, da je bila shema oblikovana in se je izvajala tako, da je dajala prednost izključno nekaterim podjetjem ali nekaterim sektorjem dejavnosti, in sicer letalskim prevoznikom, ki jih je avtonomna dežela financirala prek upravljavcev letališč. Tako je ugotovila, da letalski prevozniki, ki opravljajo lete na letališči Cagliari-Elmas in Olbia ter z njih in ki niso sklenili sporazumov z upravljavcema letališč, niso dobili iste finančne podpore avtonomne dežele ali vsaj ne pod pogoji iz zakona št. 10/2010. Komisija je menila, da ker so bili prejemniki zadevne gospodarske prednosti omejeni na nekatera podjetja iz le enega sektorja, in sicer sektorja zračnega prevoza, je sporna shema pomoči selektivna.
164
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se vsem letalskim prevoznikom, ki opravljajo lete na sardinska letališča, zlasti letališči Cagliari-Elmas in Olbia, in z njih, ni zdelo smotrno, da upravljavcem letališč v okviru izvajanja sporne sheme pomoči predložijo ponudbe za storitve. Poleg tega, tudi če tožeča stranka tega elementa ni potrdila, ko se je sklicevala na poslovno skrivnost zadevnih letalskih prevoznikov, ni izključeno, da so na rutah, ki jih tožeča stranka zagotavlja z neposrednimi leti med evropskimi letališči ter letališčema Cagliari-Elmas in Olbia, drugi letalski prevozniki lahko ponujali ali lahko ponujajo enakovreden prevoz prek drugih evropskih letališč, kar pomeni, da so bili konkurenti tožeče stranke. Dalje, tožeča stranka konkurira letalskim prevoznikom, ki zagotavljajo povezave na podlagi obveznosti javne službe, na sardinska letališča in z njih, te povezave pa so bile izključene iz sporne sheme pomoči.
165
Ker pa ta podjetja, ki so konkurenti tožeče stranke, niso sklenila pogodb z upravljavci letališč oziroma niso mogla skleniti takih pogodb, ker so zagotavljala letalske povezave, izključene iz sporne sheme pomoči, niso prejela zatrjevane prednosti, tudi če so z vidika cilja sporne sheme pomoči in ukrepov, izvedenih v okviru dejavnosti 1 in 2, ti letalski prevozniki, ki niso upravičenci, enako prispevali k zagotavljanju letalskih povezav za turiste, zlasti iz celinske Evrope, ki želijo obiskati otok Sardinija.
166
Posledično, ker se poleg tega selektivnost ukrepa presoja glede na vsa podjetja, in ne glede na podjetja, ki so upravičena do enake prednosti znotraj iste skupine (sodba z dne 11. junija 2009, Italija/Komisija, T‑222/04, EU:T:2009:194, točka 66), je treba ugotoviti, da je sporna shema pomoči dajala prednost nekaterim podjetjem pred drugimi podjetji, ki so bila v primerljivem dejanskem in pravnem položaju glede na cilj, ki se uresničuje z zadevnim ukrepom.
167
Poleg tega okoliščina, da so bili letalski prevozniki, ki so upravičenci, izbrani po pozivih k prijavi interesa, objavljenih na internetu, nikakor ni upoštevna. Države članice bi namreč po potrebi lahko objavile take pozive za izbor upravičencev do pomoči, da bi bili izvzeti s področja uporabe člena 107 PDEU, kar bi ogrozilo polni učinek te določbe.
168
Dalje, iz tega razloga zgolj to, da lahko ukrep koristi vsem subjektom, ki izpolnjujejo predvidene pogoje, to je, da določa svoje področje uporabe na podlagi objektivnih meril, samo po sebi ne dokazuje splošnosti tega ukrepa in ne preprečuje, da je ukrep selektiven (glej sodbo z dne 13. septembra 2012, Italija/Komisija, T‑379/09, neobjavljena, EU:T:2012:422, točka 47 in navedena sodna praksa).
169
Poleg tega so se upravljavci letališč, ki so ravnali kot upravitelji javnih sredstev, ki jim jih je dala na voljo avtonomna dežela, pri izvajanju sporne sheme pomoči posamično pogajali o zneskih finančnih spodbud, vezanih na cilje prometa, in cenah storitev trženja, za katere so dobili povračilo od avtonomne dežele. Prav tako so pod nadzorom avtonomne dežele določili obseg storitev, ki jih je bilo treba pod temi cenovnimi pogoji kupiti od letalskih prevoznikov. Ta diskrecijska pravica pri uravnavanju individualiziranih zneskov, ki so bili torej upravljavcem v okviru pogodb plačani iz sredstev, ki jih je zagotovila avtonomna dežela, še toliko bolj potrjuje selektivnost sporne sheme pomoči (glej v tem smislu sodbi z dne 26. septembra 1996, Francija/Komisija, C‑241/94, EU:C:1996:353, točki 23 in 24, in z dne 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija, T‑127/99, T‑129/99 in T‑148/99, EU:T:2002:59, točka 154).
170
Iz navedenega izhaja, da je treba tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
4.
Četrti del prvega tožbenega razloga: neobstoj izkrivljanja konkurence in učinki na trgovino med državami članicami
171
V okviru četrtega dela prvega tožbenega razloga tožeča stranka trdi, da plačila, ki jih je prejela od upravljavcev letališč Cagliari-Elmas in Olbia, niso povzročila izkrivljanja konkurence in niso vplivala na trgovino med državami članicami. Natančneje, zajeta naj bi bila z Uredbo Komisije (EU) št. 360/2012 z dne 25. aprila 2012 o uporabi členov 107 in 108 [PDEU] pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena (UL 2012, L 114, str. 8), zlasti ker naj bi bila nižja od praga 500.000 EUR iz člena 2 te uredbe.
172
Komisija predlaga, naj se četrti del prvega tožbenega razloga zavrne kot neutemeljen.
173
Glede na naslov četrtega dela prvega tožbenega razloga je treba razumeti, da tožeča stranka meni, da zlasti ker je bila sporna pomoč zanjo nižja od tega praga 500.000 EUR iz Uredbe št. 360/2012, kar bo treba preučiti v prvem delu, ta pomoč ni mogla vplivati na trgovino med državami članicami niti ni izkrivljala ali bi lahko izkrivljala konkurenco, kar bo treba preučiti v drugem delu.
a)
Možnost, da se za sporno pomoč v zvezi s tožečo stranko šteje, da je zajeta s pragom de minimis iz Uredbe št. 360/2012
174
Uvodoma je treba opozoriti, da člen 1 Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, priloženega Pogodbama EU in DEU (UL 2010, C 83, str. 308), nacionalnim, regionalnim in lokalnim organom priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, in sicer čim bolj v skladu s potrebami uporabnikov. V zvezi s tem člen 106(2) PDEU zlasti določa, da podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, če uporaba takih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene.
175
Namen člena 106(2) PDEU, ki pod nekaterimi pogoji dopušča odstopanja od splošnih pravil Pogodbe, je uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja, zlasti iz javnega sektorja, uporabijo kot instrument gospodarske ali socialne politike, z interesom Unije po spoštovanju pravil o konkurenci in ohranitvi enotnosti notranjega trga. Ob upoštevanju tako opredeljenega interesa držav članic tem ni mogoče prepovedati, da pri opredelitvi storitev splošnega gospodarskega pomena, ki jih opravljajo nekatera podjetja, upoštevajo cilje svoje nacionalne politike ter poskušajo te cilje uresničiti z obveznostmi in omejitvami, ki jih naložijo navedenim podjetjem (glej v tem smislu sodbi z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Francija, C‑159/94, EU:C:1997:501, točki 55 in 56, in z dne 21. septembra 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, točki 103 in 104).
176
V zvezi s tem imajo države članice, predvsem brez poseganja v uredbo, ki naj bi bila sprejeta na tem področju na podlagi člena 14 PDEU, široko polje proste presoje, ko na splošno opredeljujejo, kaj štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena, in sicer storitve, ki imajo posebne značilnosti v primerjavi s splošnim gospodarskim pomenom, ki ga imajo druge gospodarske dejavnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 10. decembra 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, točka 27, in z dne 18. junija 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, točka 45), in zlasti nalogo, ki jo zaupajo tem storitvam (sodba z dne 7. novembra 2012, CBI/Komisija, T‑137/10, EU:T:2012:584, točka 191). Posledično lahko Komisija opredelitev teh storitev s strani države članice postavi pod vprašaj le v primeru očitne napake (sodbi z dne 15. junija 2005, Olsen/Komisija, T‑17/02, EU:T:2005:218, točka 216, in z dne 12. februarja 2008, BUPA in drugi/Komisija, T‑289/03, EU:T:2008:29, točki 166 in 169), zlasti če je država članica to pristojnost izvajala samovoljno, samo zato da bi določen sektor izvzela iz uporabe pravil o konkurenci (sodba z dne 12. februarja 2008, BUPA in drugi/Komisija, T‑289/03, EU:T:2008:29, točka 168).
177
Vendar mora v zvezi z odstopanjem od temeljnih pravil Pogodbe država članica, ki se sklicuje na člen 106(2) PDEU, dokazati, da so izpolnjeni vsi pogoji za uporabo te določbe (sodba z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Francija, C‑159/94, EU:C:1997:501, točka 94). Prvi od teh pogojev je, da mora upravičeno podjetje učinkovito izvajati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene (sodba z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, točka 89).
178
Z Uredbo št. 360/2012, na katero se sklicuje tožeča stranka, se le izvajajo ti prispevki sodne prakse. V členu 2(1) Uredbe št. 360/2012 je tako opozorjeno, da se „[z]a pomoč, dodeljeno podjetjem za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, […] šteje, da ne izpolnjuje vseh meril člena 107(1) Pogodbe in je zato izvzeta iz obveznosti priglasitve iz člena 108(3) Pogodbe“.
179
Komisija je v izpodbijanem sklepu, natančneje v točkah 379 in 411 obrazložitve tega sklepa, poudarila, da so rute na Sardiniji, za katere veljajo obveznosti javne službe v skladu z Uredbo (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (prenovitev) (UL 2008, L 93, str. 3), izrecno izključene s področja uporabe zakona št. 10/2010, ki je očitno zasnovan kot sistem, ki je vzporeden sistemu obveznosti javne službe na podlagi Uredbe št. 1008/2008. Poleg tega je Komisija ugotovila, da se obveznosti v okviru storitve splošnega gospodarskega pomena lahko naložijo le v zvezi s posebno ruto ali skupino rut in da se ne morejo na splošno naložiti v zvezi s katero koli splošno ruto z odhodi z danega letališča, mesta ali regije.
180
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni dokazala, da je bila odgovorna za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena v okviru vsake od rut, ki so bile izbrane in so se financirale v okviru izvajanja sporne sheme pomoči.
181
Kot je namreč na eni strani Komisija ugotovila v izpodbijanem sklepu, je sam deželni sklep št. 29/36 izključeval, da se rute v strateškem interesu, določene v načrtih dejavnosti, predloženih v okviru sporne sheme pomoči, lahko prekrivajo z rutami, ki so se že izvajale v okviru obveznosti javne službe. Na drugi strani je ogrožanje izvajanja posebnih nalog, ki so bile dodeljene podjetju, pooblaščenemu za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, kot so določene z obveznostmi javne službe, ki so mu naložene, tisto, ki upravičuje uporabo člena 106(2) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Francija, C‑159/94, EU:C:1997:501, točka 95).
182
V obravnavani zadevi pa v okviru rut, ki jih zagotavlja tožeča stranka in ki so se financirale s sporno shemo pomoči, tožeča stranka ne more razumno trditi, da so ji bile naložene obveznosti javne službe ali da so ji bile zaupane posebne naloge v smislu člena 106(2) PDEU, zlasti ker ni sporno, da je bila večina teh rut v obdobju, ki ga zajema sporna shema pomoči, že ponujena, vključno s strani tožeče stranke, v običajnih tržnih pogojih brez posredovanja javnega organa. Tako okoliščina, da je v okviru sporne sheme pomoči avtonomna dežela menila, da zagotavljanje teh rut, opredeljenih kot rute v strateškem interesu, pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena, ne zadostuje, zlasti ker navedena dežela ni natančno opredelila obveznosti javne službe, naloženih tožeči stranki.
183
Ker tožeči stranki in drugim letalskim prevoznikom, upravičenim do sporne sheme pomoči, ni bila dodeljena storitev splošnega gospodarskega pomena, Komisija v izpodbijanem sklepu upravičeno ni obravnavala uporabe Uredbe št. 360/2012 v obravnavani zadevi. Dodatno je treba ugotoviti, da je tožeča stranka na podlagi spornih pogodb, sklenjenih z upravljavcema letališč, in kot je potrdila v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča, morala prejeti 580.000 EUR in da je na podlagi teh pogodb prejela znesek 670.298,75 EUR, kar je preseglo prag 500.000 EUR iz navedene uredbe.
b)
Izkrivljanje konkurence in vpliv sporne sheme pomoči na trgovino znotraj Skupnosti
184
Uvodoma je treba spomniti, da za opredelitev nacionalnega ukrepa kot državne pomoči ni treba dokazati niti dejanskega vpliva zadevne pomoči na trgovino med državami članicami niti dejanskega izkrivljanja konkurence, ampak je treba le preučiti, ali ta pomoč lahko prizadene to trgovino in izkrivi konkurenco (glej v tem smislu sodbi z dne 15. decembra 2005, Italija/Komisija, C‑66/02, EU:C:2005:768, točka 111, in z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 134).
185
Zlasti kadar pomoč države članice okrepi položaj enega podjetja v razmerju do drugih konkurenčnih podjetij v trgovini znotraj Unije, se šteje, da pomoč prizadene to trgovino (glej sodbo z dne 9. oktobra 2014, Ministerio de Defensa et Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, točka 52 in navedena sodna praksa).
186
Poleg tega se Komisija v primeru sheme pomoči lahko omeji na preučitev značilnosti sporne sheme, da v obrazložitvi sklepa presodi, ali zaradi visokih zneskov ali odstotnih deležev pomoči, značilnosti podprtih naložb ali drugih podrobnih pravil, ki jih določa ta shema, ta daje občutno prednost prejemnikom glede na njihove konkurente in daje ugodnosti predvsem podjetjem, ki sodelujejo v trgovini med državami članicami. Tako Komisija v sklepu, ki se nanaša na tako shemo, ni dolžna opraviti preučitve pomoči, ki je bila na podlagi te sheme dodeljena v vsakem posameznem primeru. Šele ob vračilu pomoči bo treba preveriti posamezen položaj vsakega zadevnega podjetja (glej v tem smislu sodbi z dne 14. oktobra 1987, Nemčija/Komisija, 248/84, EU:C:1987:437, točka 18, in z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 63).
187
Komisija je v izpodbijanem sklepu, v tem primeru v točkah od 390 do 392 njegove obrazložitve, zadostno pojasnila, da so letalski prevozniki, ki so od upravljavcev letališč prejeli plačila na podlagi sporne sheme pomoči, dejavni v sektorju, za katerega je značilna močna konkurenca med subjekti iz različnih držav članic, in torej sodelujejo v trgovini znotraj Unije.
188
V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, je taka obrazložitev sama po sebi zadostna z vidika obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija (glej v tem smislu sodbi z dne 7. marca 2002, Italija/Komisija, C‑310/99, EU:C:2002:143, točki 88 in 89, in z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točki 114 in 121).
189
Poleg tega Komisija ni napačno razumela pojma državne pomoči, kot je določen v členu 107(1) PDEU, ko je ugotovila, da očitna čezmejna narava zadevnih dejavnosti, in sicer storitev zračnega prevoza potnikov, pomeni, da sporna shema pomoči lahko izkrivlja konkurenco in prizadene trgovino med državami članicami s tem, da krepi položaj letalskih prevoznikov, upravičenih do navedene sheme, na trgu. Letalski prevozniki, kot je tožeča stranka, namreč konkurirajo na zračnem trgu na evropski ravni, tako da dodelitev pomoči letalskim prevoznikom, kot je tožeča stranka, ki so sklenili sporazume z upravljavcema letališč Cagliari-Elmas in Olbia, krepi konkurenčni položaj teh upravičenih podjetij glede na položaj drugih konkurenčnih letalskih prevoznikov na evropski ravni, ne glede na to, ali ti zagotavljajo neposredne povezave z otokom Sardinija ali ne.
190
Vsekakor tožeča stranka, kot je priznala, na rutah na sardinska letališča in z njih konkurira evropskim letalskim prevoznikom, ki zagotavljajo prevoz potnikov na ista celinska letališča in z njih prek drugih letališč. Vendar ti letalski prevozniki za te povezovalne rute, ki konkurirajo neposrednim rutam tožeče stranke, niso bili upravičeni do sporne sheme pomoči, ki je zajemala le neposredne rute (point‑to‑point), vsekakor pa ne za letalske segmente, ki se izvajajo na prestopnem letališču, tako da je bil konkurenčni položaj upravičencev, kot je tožeča stranka, nujno okrepljen glede na položaj takih letalskih prevoznikov, ki niso bili upravičeni do te sheme.
191
Trditve tožeče stranke, da nekateri prevozniki, zlasti redni letalski prevozniki, niso bili upravičeni do sporne sheme pomoči le zato, ker v okviru pozivov k prijavi interesa, ki so jih objavili upravljavci letališč, niso predložili ponudb o sodelovanju, prav tako ni mogoče sprejeti. Vpliv na trgovino med državami članicami v smislu člena 107(1) PDEU v obravnavani zadevi namreč ne more biti odvisen od tega, ali so bili vsi letalski prevozniki upravičeni ali so imeli možnost biti upravičeni do zadevnega ukrepa. Vsekakor tudi ob domnevi – ki v obravnavani zadevi ni dokazana – da so se vsi evropski letalski prevozniki, ki opravljajo neposredne lete na sardinska letališča in z njih, lahko potegovali za sporno shemo pomoči, ta okoliščina, ki se nanaša na selektivnost spornih ukrepov, ne bi imela nobene posledice za ugotovitev Komisije, da navedena shema vpliva na trgovino med državami članicami, ker krepi konkurenčni položaj teh letalskih prevoznikov glede na njihove konkurente na evropskem trgu, ki ne opravljajo letov na otok Sardinija in z njega.
192
Iz navedenih preudarkov izhaja, da je treba četrti del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen in da je posledično treba prvi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
B. Drugi tožbeni razlog: napaka glede možnosti utemeljitve sporne pomoči
193
Tožeča stranka v podporo drugemu tožbenemu razlogu najprej trdi, da storitve, za katere je pooblaščena, spadajo na področje uporabe sporočila Komisije, naslovljenega „Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (2011)“ (UL 2012, C 8, str. 15). Tako bi se lahko štelo, da je zadevna shema utemeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena. Komisija naj bi s tem, da tega vprašanja ni analizirala v izpodbijanem sklepu, napačno uporabila pravo oziroma naj bi bil ta sklep vsaj neobrazložen.
194
Ker je ta utemeljitev podobna utemeljitvi, navedeni v okviru četrtega dela prvega tožbenega razloga, jo je treba iz istih razlogov, ki se nanašajo na neobstoj storitve splošnega gospodarskega pomena, ki bi bila očitno zaupana tožeči stranki, in kot je predlagala Komisija, zavrniti kot neutemeljeno.
195
Tožeča stranka nato trdi, da sporna shema pomoči spada na področje uporabe Sporočila Komisije 2005/C 312/01 o Smernicah Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (UL 2005, C 312, str. 1, v nadaljevanju: smernice iz leta 2005), ki naj bi se uporabljale ratione temporis, in ni zajeta s smernicami iz leta 2014. Navedena shema pa naj bi izpolnjevala različna merila iz točke 79 smernic iz leta 2005. Financiranje, ki ga je predvidela avtonomna dežela, naj bi bilo namreč degresivno, saj naj bi se z 21 milijonov EUR leta 2012 zmanjšalo na 17,5 milijona EUR leta 2013. Tudi načrti dejavnosti in pogodbe, sklenjene z letalskimi prevozniki, naj bi določali, da se bodo finančni prispevki za vsako od subvencioniranih rut postopno zmanjšali. Poleg tega naj bi se s sredstvi, plačanimi na podlagi sporne sheme pomoči, krili stroški trženja in oglaševanja v zvezi z uvedbo novih rut. Dalje, pogoj iz člena 79(f) smernic iz leta 2005 naj bi bil v obravnavani zadevi „skoraj“ izpolnjen. Tudi pogoj glede oglaševanja iz člena 79(h) navedenih smernic naj bi bil izpolnjen, ker so bili na spletiščih upravljavcev letališč objavljeni pozivi k prijavi interesa za sklenitev sporazumov z letalskimi prevozniki. Nazadnje, tožeča stranka izpodbija stališče Komisije, v skladu s katerim oprostitve iz točke 81 smernic iz leta 2005 ne bi bilo mogoče uporabiti, če ni mogoča oprostitev na podlagi točke 79.
196
Komisija predlaga, naj se ta utemeljitev zavrne kot neutemeljena, pri čemer trdi, da sporne sheme pomoči v zvezi s tožečo stranko ni bilo mogoče šteti za združljivo kot zagonsko pomoč niti na podlagi točke 79 niti na podlagi točke 81 smernic iz leta 2005.
197
V zvezi s tem člen 107(3)(c) PDEU določa, da se kot združljiva z notranjim trgom lahko šteje pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, kar je pogoj, ki ga je treba presojati glede na merili nujnosti in sorazmernosti (sodba z dne 26. februarja 2015, Orange/Komisija, T‑385/12, neobjavljena, EU:T:2015:117, točka 80).
198
Vendar je v skladu z ustaljeno sodno prakso splošno načelo, določeno v členu 107(1) PDEU, načelo prepovedi državnih pomoči, odstopanja od tega načela, kot so določena v odstavku 3 navedenega člena 107, pa se razlagajo ozko (sodbe z dne 29. aprila 2004, Nemčija/Komisija, C‑277/00, EU:C:2004:238, točka 20; z dne 23. februarja 2006, Atzeni in drugi, C‑346/03 in C‑529/03, EU:C:2006:130, točka 79, in z dne 26. februarja 2015, Orange/Komisija, T‑385/12, neobjavljena, EU:T:2015:117, točka 81).
199
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da ima Komisija pri uporabi člena 107(3)(c) PDEU široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksno oceno gospodarskih in socialnih razmer. Sodni nadzor, ki se uporablja za uresničevanje te diskrecijske pravice, je tako omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil obrazložitve, resničnosti ugotovljenih dejstev ter neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji dejstev ali zlorabe pooblastil (sodbe z dne 26. septembra 2002, Španija/Komisija, C‑351/98, EU:C:2002:530, točka 74; z dne 29. aprila 2004_Italija/Komisija, C‑372/97, EU:C:2004:234, točka 83, in z dne 15. decembra 2016, Abertis Telecom Terrestre in Telecom Castilla-La Mancha/Komisija, T‑37/15 in T‑38/15, neobjavljena, EU:T:2016:743, točka 160).
200
Kot je razvidno zlasti iz točke 24 smernic iz leta 2005, je njihov namen določiti primere, v katerih javno financiranje letališč in letalskih prevoznikov pomeni državno pomoč, in če gre dejansko za pomoč, določiti pogoje, v katerih se lahko ta pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.
201
V zvezi s tem, kot poudarja tožeča stranka in kot je Komisija ugotovila v točkah od 412 do 414 obrazložitve izpodbijanega sklepa, sporna shema pomoči ob domnevi, da jo je mogoče analizirati tako, da zagotavlja pomoč za zagon novih rut, dejansko spada na področje uporabe smernic iz leta 2005. V skladu s točko 174 smernic iz leta 2014 se namreč pomoči, priglašene pred začetkom veljavnosti zadnjenavedenih smernic, načeloma lahko po 4. aprilu 2014 preučijo z vidika teh smernic. Vendar morajo biti pomoči – ne glede na to, ali so bile priglašene ali ne – ki so se kot v obravnavani zadevi izvajale, preden je Komisija odločila o ukrepih, ki jih je priglasila Italijanska republika, in ki so se posledično izkazale za nezakonite z vidika obveznosti začasne ustavitve iz člena 108(3) PDEU, preučene z vidika smernic iz leta 2005.
202
Točka 79 smernic iz leta 2005, ki je upoštevna v obravnavani zadevi, določa:
„Ob upoštevanju prej naštetih ciljev in pomembnih težav, ki jih lahko povzroči odprtje nove letalske proge, lahko Komisija tovrstne pomoči odobri, če izpolnjujejo naslednje pogoje:
[…]
(d)
Donosnost na dolgi rok in postopno zmanjševanje: [nova] proga, ki prejema pomoč, se mora izkazati za donosno na dolgi rok, kar pomeni, da mora brez javnega financiranja pokriti vsaj svoje stroške. Zato se morajo zagonske pomoči postopno zmanjševati in biti časovno omejene.
(e)
Nadomestilo za dodatne stroške zagona: znesek pomoči mora biti strogo povezan z dodatnimi stroški zagona, ki so povezani z odprtjem nove proge ali povečanjem frekvenc in ki jih letalski izvajalec ne bi imel ob ustaljenem izvajanju dejavnosti. Taki stroški vključujejo zlasti začetne stroške trženja in oglaševanja za predstavitev nove proge; vključujejo lahko stroške namestitve, ki jih ima letalska družba na zadevnem regionalnem letališču pri uvajanju nove proge, če gre dejansko za letališče kategorije C ali D in da za te stroške še ni bilo pomoči. Nasprotno pa pomoč ni namenjena za redne operativne stroške, kot so najemnina ali amortizacija letal, gorivo, plača za posadke, letališke pristojbine, stroški gostinskih storitev (catering). Upravičeni zadržani stroški morajo ustrezati dejanskim stroškom, ki so nastali v normalnih tržnih pogojih.
(f)
Intenzivnost in trajanje: degresivna pomoč se lahko dodeli za največ 3 leta. Znesek pomoči na leto ne sme preseči 50 % zneska upravičenih stroškov v tem letu in povprečja 30 % upravičenih stroškov v celotnem obdobju pomoči.
Za proge z odhodom iz prikrajšanih regij, torej najbolj oddaljenih regij, regij iz člena 87(3)(a) [Pogodbe ES] in regij z majhno gostoto prebivalstva, se degresivna pomoč lahko dodeli za največ 5 let. Znesek pomoči na leto ne sme preseči 50 % zneska upravičenih stroškov v tem letu in povprečja 40 % upravičenih stroškov v celotnem obdobju pomoči. Če je pomoč dejansko dodeljena za 5 let, se lahko v prvih treh letih ohrani na 50 % zneska upravičenih stroškov.
V vsakem primeru bo moralo biti obdobje, za katero je letalski družbi dodeljena zagonska pomoč, bistveno krajše od obdobja, za katero se le-ta obveže izvajati svoje dejavnosti z zadevnega letališča, kakor je določeno v poslovnem načrtu, zahtevanem v točki 79(i). Poleg tega je pomoč treba ukiniti takoj, ko je doseženo ciljno število potnikov ali ko je dokazana donosnost proge, tudi če se to zgodi pred iztekom na začetku predvidenega obdobja.
[…]
(h)
Nediskriminatorna dodelitev: vsak javni organ, ki načrtuje dodelitev zagonskih pomoči za novo progo družbi, prek letališča ali ne, mora objaviti svoj projekt v zadostnem roku in z zadostnim oglaševanjem, da se vsem zainteresiranim letalskim družbam omogoči, da ponudijo svoje storitve. To sporočilo mora vsebovati opis proge ter tudi objektivna merila v obliki zneska in trajanja pomoči. V primeru, da veljajo pravila in načela glede javnih naročil in koncesij, jih je treba spoštovati.
[…]“
203
Komisija je v izpodbijanem sklepu, v tem primeru v točkah od 410 do 421 njegove obrazložitve, menila, da finančnega nadomestila, ki so ga upravljavci letališč zagotovili letalskim prevoznikom na podlagi sporne sheme pomoči, ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom, saj merila za združljivost iz točke 79 smernic iz leta 2005 niso izpolnjena.
204
Tožeča stranka poskuša z drugim tožbenim razlogom predvsem dokazati, da v njenem individualnem primeru pomoč, ki naj bi jo prejela in ki jo sestavljajo zneski, ki sta jih upravljavca letališč Cagliari-Elmas in Olbia plačala na podlagi pogodb, ki sta jih sklenila z njo, izpolnjuje pogoje iz točke 79 smernic iz leta 2005, in če ni tako, da bi vseeno lahko bila razglašena za združljivo z notranjim trgom na podlagi točke 81 navedenih smernic ali neodvisno od teh smernic kot pomoč za razvoj turizma v duhu člena 107(3)(c) PDEU.
205
V zvezi s tem je vseeno treba ugotoviti, kot trdi Komisija, da s trditvami tožeče stranke ni mogoče ovreči njene ugotovitve v izpodbijanem sklepu, v skladu s katero sporna shema pomoči ne izpolnjuje meril iz točke 79 smernic iz leta 2005, ki so kumulativna, kar pomeni, da nespoštovanje enega od teh meril zadostuje za izključitev, da bi pomoč lahko bila opredeljena kot „zagonska pomoč“, ki je združljiva z notranjim trgom na podlagi teh smernic.
206
Najprej, poudariti je treba, da je Italijanska republika sama – kot je razvidno iz točke 410 obrazložitve izpodbijanega sklepa – trdila, da sporna shema pomoči ni bila zasnovana kot shema za podporo novouvedenim rutam in da ne izpolnjuje pogojev iz točke 79 smernic iz leta 2005.
207
Dalje, kar zadeva pogoj iz točke 79(d) smernic iz leta 2005, tudi ob domnevi – kar ni dokazano – da so bili poslovni sporazumi med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki sklenjeni ob obetu gospodarske donosnosti, ocenjene s predhodno analizo vzdržnosti in donosnosti poslovnih načrtov, ki so jih predložili letalski prevozniki, ter ekonomskimi analizami, ki so jih pripravili upravljavci letališč, s sporno shemo pomoči ni bil vzpostavljen časovno degresiven sistem pomoči za vsako od rut, ki so bile predmet pogodb, sklenjenih med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki, in ki nikakor niso „nove“ v smislu teh smernic. Natančneje, vsak letalski prevoznik je prejel skupne zneske, ki so ustrezali obdobjem dejavnosti, vendar financiranje dejansko ni bilo individualizirano po zadevnih rutah na vsako zadevno letališče in z njega. V zvezi s tem je trditev, da so bile pomoči, dodeljene za leti 2012 in 2013, degresivne, ker so se z 21 milijonov EUR znižale na 17,5 milijona EUR, brezpredmetna, ker se degresivnost v okviru smernic iz leta 2005 obravnava za posamezno zadevno ruto.
208
Tožeča stranka v svojem posebnem primeru ne zanika, da pomoč, ki jo je prejela za vse rute, ki jih zagotavlja z letališča Olbia, ni bila degresivna za to letališče, ker je v okviru sporne sheme pomoči od upravljavca tega letališča prejela ali je morala prejeti plačila, ki so se, nasprotno, sčasoma zvišala, v tem primeru 280.000 EUR za obdobje od maja 2012 do marca 2013 in 300.000 EUR za obdobje od junija do decembra 2013. Za letališče Cagliari-Elmas je bilo določeno, da prejme 74.450 EUR za obdobje od decembra 2012 do januarja 2013. Ob tem iz sporne sheme pomoči ali dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka, ni razvidno, da so bile rute, ki so na splošno predmet teh zneskov, donosne brez zadevnega financiranja, niti da je pomoč mogoče individualizirati za vsako od teh rut, da bi se za vsako od njih ugotovilo, da je pomoč za zadevno ruto degresivna.
209
Za mehanizem, ki ga je avtonomna dežela vzpostavila za spremljanje plačil, izvedenih na podlagi sporne sheme pomoči, ni očitno, da je z vidika merila iz točke 79(e) smernic iz leta 2005 zagotavljal, da je bilo dodeljeno javno financiranje potrebno za kritje dela stroškov za zagon zadevnih rut, da je predstavljal le dejanske stroške, ki so jih imeli upravljavci letališč, in da se je nanašal le na te stroške. To toliko manj velja za primer, da pomoč, dodeljena vsakemu letalskemu prevozniku, ni bila razčlenjena za vsako ruto, zagotovljeno na vsako od zadevnih sardinskih letališč in z njih.
210
Pri tem ni pomembno, da bi upravljavci letališč domnevno iz lastnih sredstev, sicer v neznanem obsegu, krili dodatne stroške ali da tožeča stranka ne bi uvedla ali ohranila zadevnih rut, če ne bi prejela finančne podpore od upravljavcev letališč Cagliari-Elmas in Olbia. Poleg tega sporna shema pomoči in pogodbe, sklenjene med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki, za zadevne rute ne določajo, kakšni so bili dodatni zagonski stroški za vsako od njih.
211
Enako je v zvezi s pogojem iz točke 79(f) smernic iz leta 2005 jasno, da ni izpolnjen, ker je zelo očitno, da sporna shema pomoči in pogodbe, sklenjene med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki, ne opredeljujejo upravičenih stroškov. Brez navedbe upravičenih stroškov namreč ni mogoče presojati spoštovanja pogoja glede največ 50‑odstotnega financiranja zneska upravičenih stroškov na leto ob največ 30‑odstotnem povprečnem financiranju. Nasprotno, iz spisa je razvidno, da je avtonomna dežela na zahtevo povrnila plačila upravljavcev letališč letalskim prevoznikom in da so bila ta plačila določena na pavšalne, pogosto zaokrožene zneske, brez drugih pojasnil in vsekakor ne posamično za vsako od zadevnih rut.
212
V zvezi s trditvijo tožeče stranke, da je Sardinija prikrajšana gospodarska regija Unije v smislu točke 79(f), drugi odstavek, smernic iz leta 2005, je treba ugotoviti, kot poudarja Komisija, da ta regija ne izpolnjuje pogojev iz Smernic o državni regionalni pomoči za 2007–2013 (UL 2006, C 54, str. 13).
213
V zvezi s pogojem iz točke 79(h) smernic iz leta 2005, ki se nanaša na nediskriminatorno dodelitev zagonske pomoči, je treba iz razlogov, ki so bili že navedeni v podporo zavrnitvi drugega dela prvega tožbenega razloga, zavrniti utemeljitev tožeče stranke, v skladu s katero so upravljavci letališč organizirali postopek, ki je zagotavljal konkurenco med letalskimi prevozniki ter preglednost, zadostno oglaševanje, neobstoj diskriminacije in izbor ekonomsko najugodnejših ponudb.
214
Tako je očitno, da sporna shema pomoči, vključno v zvezi s pomočjo, ki jo je posamično prejela tožeča stranka, ni izpolnjevala meril iz točke 79 smernic iz leta 2005.
215
V teh okoliščinah je ob upoštevanju diskrecijske pravice Komisije na tem področju in potrebe po ozki razlagi izjem od načela prepovedi državnih pomoči Komisija, čeprav je Italijanska republika med upravnim postopkom za to zaprosila, odločila, da tudi ni treba odstopati od meril, določenih v smernicah iz leta 2005 na podlagi točke 81 navedenih smernic, v skladu s katero Komisija „lahko za vsak primer posebej preveri[…] pomoč ali shemo, ki ne spoštuje v celoti prej omenjenih meril [iz točke 79], a je njen rezultat primerljiv“. Vsekakor za sporno shemo pomoči, ki ne izpolnjuje večine meril iz točke 79 smernic iz leta 2005, namreč ni mogoče šteti, da je njen rezultat primerljiv z rezultatom, ki se doseže s pomočjo, ki izpolnjuje navedene zahteve.
216
Kar zadeva zahtevo tožeče stranke – ki je bila prvič navedena v repliki in je posledično vsekakor nedopustna – naj se sporna shema pomoči odobri neodvisno od smernic iz leta 2005 na podlagi člena 107(3)(c) PDEU v delu, katerega namen je promovirati turizem na Sardiniji in poslovne dejavnosti navedenih upravljavcev letališč, Italijanska republika na eni strani med upravnim postopkom ni zahtevala, naj se ji odobri to odstopanje, ki se uporablja ozko. Na drugi strani sporna shema pomoči zaradi obsega financiranja, ki ga je zagotavljala, ni mogla spremeniti pogojev trgovine v obsegu, ki je v nasprotju s skupnim interesom.
217
Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
C. Tretji tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri odreditvi izterjave sporne pomoči
218
Tožeča stranka v okviru tretjega tožbenega razloga Komisiji očita, da ni upoštevala njenih legitimnih interesov, ko je Italijanski republiki v izpodbijanem sklepu odredila, naj od tožeče stranke zahteva vračilo sporne pomoči. Ob upoštevanju majhnega števila primerov pomoči, za katere je bilo priznano, da so bile plačane posredno, in negotovosti same Komisije glede tega, kako naj obravnava to zadevo, naj bi se tožeča stranka lahko sklicevala na legitimno pričakovanje, da mehanizem, vzpostavljen z zakonom št. 10/2010, ne bo opredeljen kot „državna pomoč“, plačana letalskim prevoznikom. V zvezi s tem poudarja, da ni mogla vedeti, da sporazumi, ki jo vežejo na upravljavce letališč, pomenijo pomoč v smislu člena 107 PDEU.
219
Komisija predlaga, naj se tretji tožbeni razlog zavrne kot neutemeljen. Zlasti okoliščina, da naj bi bila po mnenju tožeče stranke presoja pojma posredne pomoči v pravu državnih pomoči nejasna, naj absolutno ne bi bila element, ki bi Komisiji preprečeval odreditev vračila pomoči, zlasti ker je bila v obravnavani zadevi pomoč očitno nezakonita, saj Italijanska republika sporne sheme pomoči ni predhodno priglasila in se je tožeča stranka v izpodbijanem sklepu štela za neposrednega upravičenca do sporne sheme pomoči. Vsekakor naj obstoj dvoma o obstoju pomoči ne bi ustvaril legitimnega pričakovanja pri upravičencu do te pomoči.
220
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da pravica sklicevanja na načelo varstva legitimnega pričakovanja velja za vsako zadevno osebo, pri kateri je institucija Unije ustvarila legitimna pričakovanja. Poleg tega se nihče ne more sklicevati na kršitev tega načela, kadar ni natančnih zagotovil, ki bi mu jih dala uprava (glej sodbo z dne 24. novembra 2005, Nemčija/Komisija, C‑506/03, neobjavljena, EU:C:2005:715, točka 58 in navedena sodna praksa). Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Unije, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja na to načelo ne more sklicevati (glej sodbi z dne 11. marca 1987, Van den Bergh en Jurgens in Van Dijk Food Products (Lopik)/Komisija, 265/85, EU:C:1987:121, točka 44 in navedena sodna praksa, in z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točka 147 in navedena sodna praksa).
221
Prejemniki pomoči glede na temeljno vlogo, ki jo ima obveznost priglasitve za zagotavljanje učinkovitosti nadzora nad državnimi pomočmi, ki ga opravlja Komisija in je obvezen, lahko načeloma legitimno pričakujejo, da je navedena pomoč zakonita, le če je bila odobrena v skladu s postopkom, določenim v členu 108 PDEU, in skrben gospodarski subjekt mora običajno biti sposoben ugotoviti, ali se je ravnalo v skladu z navedenim postopkom. Zlasti če je bila, kot je poudarila Komisija, pomoč izvedena brez predhodne priglasitve Komisiji ali – kot v obravnavani zadevi – ne da bi se počakalo na odločitev Komisije, s katero se konča postopek, tako da je ta pomoč v skladu s členom 108(3) PDEU nezakonita, prejemnik pomoči načeloma ne more imeti legitimnih pričakovanj glede zakonitosti dodelitve pomoči (glej sodbo z dne 27. septembra 2012, Producteurs de légumes de France/Komisija, T‑328/09, neobjavljena, EU:T:2012:498, točki 20 in 21 ter navedena sodna praksa).
222
V obravnavani zadevi, kot trdi Komisija, ta ni tožeči stranki nikoli dala zagotovil glede združljivosti sporne sheme pomoči z notranjim trgom, zlasti ker je Italijanska republika navedeno shemo izvajala, ne da bi počakala, da Komisija o njej odloči na podlagi člena 108 PDEU, kar posledično pomeni, da je navedena shema nezakonita.
223
V zvezi z domnevnim legitimnim pričakovanjem tožeče stranke glede povsem poslovne narave njenih pogodbenih razmerij z upravljavcema letališč Cagliari‑Elmas in Olbia, ki ni moglo vzbuditi pomislekov o državnem izvoru ravnanja in sredstev, ki sta jih uporabila navedena upravljavca, je treba ugotoviti, prvič, da se ne zdi, da je bil državni izvor sredstev, ki sta jih dobila upravljavca letališč, v pozivih k prijavi interesa, ki sta jih objavila na svojih spletiščih, prikrit, ter drugič in vsekakor, da je bilo v pogodbi med tožečo stranko in upravljavcem letališča Cagliari-Elmas posebej jasno navedeno, da izvajanje navedene pogodbe financira avtonomna dežela, kot tudi da se na to sklicuje pogodba z dne 31. marca 2013, sklenjena z upravljavcem letališča Olbia.
224
Ker je bil poleg tega zakon št. 10/2010 objavljen v Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, tožeča stranka kot preudaren udeleženec na trgu zračnega prevoza v Italiji ni mogla prezreti njegovega obstoja (glej po analogiji sodbo z dne 20. novembra 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Komisija, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, točka 61) niti posledično mehanizmov financiranja, ki jih je določal, ter tveganja, da se ti mehanizmi lahko štejejo za shemo pomoči v smislu člena 1(d) Uredbe 2015/1589 in da se letalski prevozniki štejejo za dejanske upravičence do navedene sheme.
225
V zvezi s tem trditve tožeče stranke o težavah pri razumevanju pojma posredni ali končni prejemnik državne pomoči ni mogoče sprejeti. Na eni strani je namreč v dveh od treh pogodb, ki jih je sklenila z upravljavci letališč, izrecno omenjeno, da storitve, ki jih naročijo navedeni upravljavci, financira avtonomna dežela. Na drugi strani bi tožeča stranka kot vsak vesten gospodarski subjekt morala vedeti, da posrednost pomoči nima nobenega vpliva na njeno vračilo (sodba z dne 15. junija 2010, Mediaset/Komisija, T‑177/07, EU:T:2010:233, točka 177) in zato nikakor ni izjemna okoliščina, zaradi katere bi se lahko izognila neposrednemu učinku prepovedi iz člena 107(1) PDEU. Poleg tega je v točki 79(h) smernic iz leta 2005, na katere se sklicuje tožeča stranka, izrecno omenjena možnost, da lahko javni subjekt dodeli pomoč letalskemu prevozniku „prek letališča“, kar torej potrjuje, da obstoj pogodbenega razmerja sam po sebi ne preprečuje, da se lahko sporna shema pomoči opredeli kot državna pomoč za letalske prevoznike, ki ni združljiva z notranjim trgom.
226
Glede na navedeno je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
D. Četrti tožbeni razlog: slabo vodenje preiskave
227
Tožeča stranka s četrtim tožbenim razlogom Komisiji očita pomanjkanje skrbnosti in nepristranskosti pri vodenju preiskave, ki je pripeljala do sprejetja izpodbijanega sklepa. To naj bi med drugim dokazovala zavrnitev Komisije, da podrobno preuči uporabo merila zasebnega vlagatelja.
228
Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrže kot nedopusten, pri čemer poudarja, da je v nasprotju s členom 76(d) Poslovnika ta tožbeni razlog podprt le v eni sami točki tožbe. Vsekakor naj tudi ob domnevi, da je Komisija napačno uporabila načelo zasebnega vlagatelja, to ne bi dokazovalo, da upravna preiskava ni bila pravilno izvedena.
229
V zvezi s tem je treba spomniti, da morata biti v tožbi na podlagi člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se v skladu s členom 53, prvi odstavek, tega statuta in členom 76(d) Poslovnika uporablja za postopek pred Splošnim sodiščem, med drugim navedena predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov. Iz sodne prakse izhaja, da mora biti ta povzetek dovolj jasen in natančen, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Splošnemu sodišču pa izvedbo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo biti bistveni pravni in dejanski elementi, na katerih tožba temelji, dosledno in razumljivo razvidni iz samega besedila tožbe. Tožba mora zato natančno določati tožbeni razlog, na katerem temelji, tako da zgolj z njegovo abstraktno navedbo niso izpolnjene zahteve iz Poslovnika (glej sodbi z dne 14. februarja 2012, Italija/Komisija, T‑267/06, neobjavljena, EU:T:2012:69, točka 35 in navedena sodna praksa, in z dne 13. junija 2019, Strabag Belgium/Parlament, T‑299/18, neobjavljena, EU:T:2019:411, točka 127 in navedena sodna praksa).
230
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeča stranka nikakor ni podprla četrtega tožbenega razloga, ki ga navaja in ki je predmet le ene točke v tožbi.
231
Zato ga je treba zavreči kot nedopustnega, pri čemer je treba poudariti tudi, da je v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, Komisija dovolj podrobno analizirala vprašanje uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu za sporno shemo pomoči.
E. Peti tožbeni razlog: neobstoj obrazložitve in protislovna obrazložitev
232
Tožeča stranka v okviru petega tožbenega razloga trdi, da izpodbijani sklep ne vsebuje obrazložitve v zvezi z več vidiki in da je obrazložitev protislovna.
233
Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne kot neutemeljen, pri čemer poudarja, da je v izpodbijanem sklepu upoštevala zahteve iz sodne prakse glede obveznosti obrazložitve. V resnici naj bi se številni očitki, ki jih je tožeča stranka navedla v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve, nanašali bolj na utemeljenost sklepa v zvezi z različnimi vidiki, navedenimi v okviru prejšnjih tožbenih razlogov.
234
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev akta prilagojena njegovi naravi in mora jasno izraziti razlogovanje institucije, ki ta akt izdaja, tako da lahko na eni strani stranke razumejo njegove razloge in po potrebi izpodbijajo njegovo veljavnost pred sodiščem Unije ter na drugi strani sodišče Unije preveri njegovo utemeljenost, ne da bi bilo hkrati instituciji treba podrobneje navesti vse pravne in dejanske elemente, saj se vprašanje, ali ustreza členu 296 PDEU, presoja glede na besedilo tega akta in glede na njegove pravne in dejanske okoliščine (glej v tem smislu sodbi z dne 15. julija 2004, Španija/Komisija, C‑501/00, EU:C:2004:438, točka 73, in z dne 14. decembra 2005, Regione autonoma della Sardegna/Komisija, T‑200/04, neobjavljena, EU:T:2005:460, točka 63 in navedena sodna praksa).
235
Poleg tega so v okviru tožbenega razloga, ki se nanaša na neobstoj ali pomanjkljivost obrazložitve, očitki in trditve, katerih namen je izpodbijanje utemeljenosti izpodbijanega sklepa, brezpredmetni in neupoštevni (glej sodbo z dne 15. junija 2005, Corsica Ferries France/Komisija, T‑349/03, EU:T:2005:221, točka 59 in navedena sodna praksa).
236
V obravnavani zadevi je Komisija v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, podrobno obravnavala vprašanje obstoja gospodarske prednosti, v tem primeru v točkah od 362 do 388 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
237
Komisija je v zvezi s selektivnostjo ukrepa res le eno točko obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer točko 389, namenila vprašanju, ali je ta pogoj iz člena 107(1) PDEU izpolnjen. Vendar je v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, taka obrazložitev sama po sebi zadostna z vidika obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija (glej v tem smislu sodbi z dne 7. marca 2002, Italija/Komisija, C‑310/99, EU:C:2002:143, točki 88 in 89, in z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točki 114 in 121), zlasti ker je bila tožeča stranka povsem sposobna razumeti razlogovanje Komisije in ga izpodbijati v okviru tretjega dela prvega tožbenega razloga.
238
To velja tudi za preučitev obstoja izkrivljanja konkurence, ki je predmet točk od 390 do 392 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
239
Komisija ni obravnavala vprašanja uporabe praga de minimis, ki je določen za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti v Uredbi št. 360/2012, ker je v točkah 379 in 411 obrazložitve ob navedbi – v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka – potrebne obrazložitve o tem vidiku ugotovila, da tožeča stranka ni bila pooblaščena za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena z vidika prvega pogoja za uporabo člena 106 PDEU in sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
240
Glede trditve o neupoštevanju legitimnega pričakovanja tožeče stranke v zvezi z vračilom domnevno nezakonite pomoči je treba ugotoviti, da Komisija tega vprašanja ni obravnavala, ker na eni strani tožeča stranka ni predložila pripomb v okviru upravnega postopka in torej ni postavila tega vprašanja ter ker je na drugi strani Komisija obravnavala nezakonito shemo pomoči, saj se je ta izvajala, preden je odločila o njeni združljivosti z notranjim trgom. Vendar se v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v okviru zavrnitve tretjega tožbenega razloga, upravičenci zaradi nezakonitosti sporne sheme pomoči nikakor niso mogli sklicevati na legitimno pričakovanje.
241
Kar zadeva uporabo merila zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, je bilo to vprašanje v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, preučeno. Komisija je namreč v točkah od 380 do 387 obrazložitve izpodbijanega sklepa jasno pojasnila razloge, iz katerih je zavrnila uporabo načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, vključno z merilom zasebnega vlagatelja, in tako menila, da je tožeča stranka prejela gospodarsko prednost. V teh točkah obrazložitve je med drugim pojasnila razloge, iz katerih po njenem mnenju ni bil izveden noben postopek za oddajo javnega naročila, da bi upravljavci letališč z letalskimi prevozniki sklenili pogodbe o opravljanju storitev. Kot pa poudarja Komisija, je bilo iz te točke obrazložitve mogoče sklepati, da cene, ki so jih upravljavci letališč plačali letalskim prevoznikom za storitve trženja, niso bile tržne cene. Prav tako je Komisija v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, zlasti v točki 382 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, zakaj meni, da avtonomna dežela s sprejetjem sporne sheme pomoči ne bi mogla pričakovati donosa, primerljivega z donosom, ki bi ga pričakoval vlagatelj.
242
V zvezi s tem, ali so opravljene storitve izpolnjevale resnične potrebe avtonomne dežele, je Komisija v tem primeru v točkah 386 in 387 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila razloge, iz katerih sporna shema pomoči ne izpolnjuje resničnih potreb avtonomne dežele, tudi če je s tem prišla do napačne ugotovitve, ki jo je Splošno sodišče poudarilo v okviru preučitve drugega dela prvega tožbenega razloga. Komisija je zlasti pod naslovom 7.2.1.3 izpodbijanega sklepa tudi pojasnila, zakaj meni, da plačil letalskim prevoznikom ni mogoče šteti za resnično nadomestilo za storitve trženja, saj je bil po mnenju Komisije namen teh storitev trženja promovirati predvsem rute letalskih prevoznikov.
243
Komisija je o obsegu kazenskih klavzul, vstavljenih v pogodbe, sklenjene z upravljavci letališč, v točki 359 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da vzpostavljeni mehanizem spremljanja, kot je opisan v oddelku 2.7.3 navedenega sklepa in ki v točki 80 obrazložitve vključuje uporabo kazni za letalske prevoznike s strani upravljavcev letališč, zagotavlja spoštovanje obveznosti, ki jih je avtonomna dežela naložila upravljavcem letališč. Ker je Komisija menila, da ta mehanizem, vključno s kazenskimi klavzulami, ki so jih upravljavci letališč vstavili zaradi uskladitve z deželnim sklepom št. 29/36, prispeva k temu, da se pogodbena ravnanja upravljavcev letališč pripišejo avtonomni deželi, tega vprašanja ni znova obravnavala pri preučitvi uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, zlasti na ravni upravljavcev letališč Cagliari‑Elmas in Olbia, ker ta nista bila v lasti avtonomne dežele.
244
Komisiji možnosti, da se sporna shema pomoči razglasi za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, ni bilo treba preučiti po uradni dolžnosti, ker Italijanska republika sporne sheme pomoči ni nameravala utemeljiti z odstopanjem iz te določbe.
245
Kar zadeva vprašanje, ali je sporna shema pomoči pomenila shemo pomoči v smislu člena 1(d) Uredbe 2015/1589, je Komisija v točki 349 obrazložitve izpodbijanega sklepa lahko ugotovila, da to velja od trenutka, ko nobeno posamezno podjetje, ki ga je štela za upravičenca, v tem primeru letalski prevoznik, ni bilo opredeljeno v pravnem okviru, opisanem v oddelku 2 izpodbijanega sklepa, ki ga je štela za sporno shemo pomoči. Ta obrazložitev je bila dovolj, da je tožeča stranka lahko razumela, da opis sheme v tem oddelku po mnenju Komisije izpolnjuje pogoje iz prvega primera, zajetega v opredelitvi sheme pomoči v členu 1(d) Uredbe 2015/1589.
246
Tožeča stranka Komisiji očita še, da ni pojasnila, zakaj se predhodna analiza dodatne donosnosti, kot je predvidena v točkah od 61 do 66 smernic iz leta 2014, ne uporablja v obravnavani zadevi. Vendar je treba ta očitek zavrniti. Komisija je namreč v točkah od 381 do 384 obrazložitve izpodbijanega sklepa utemeljila neupoštevnost predhodne analize, kot je predvidena v navedenih točkah od 61 do 66, s tem, da na eni strani Italijanska republika ni predložila predhodnih analiz dodatne donosnosti in da je na drugi strani avtonomna dežela imela v lasti le eno od treh zadevnih letališč, in sicer letališče Alghero. Poleg tega, ker je menila, da sta upravljavca letališč Cagliari-Elmas in Olbia le izvajala sporno shemo pomoči, neupoštevnost tovrstne analize velja tudi za uporabo načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni navedenih upravljavcev.
247
Kar zadeva trditev, da Komisija ni dokazala, da so sredstva, ki so jih letalski prevozniki prejeli od upravljavcev letališč, sredstva, ki jih je zagotovila avtonomna dežela, niti zakaj so bili upravljavci letališč le posredniki pri prenosu sredstev avtonomne dežele na letalske prevoznike kot upravičence, je treba ugotoviti, da je Komisija v točkah od 357 do 360 obrazložitve izpodbijanega sklepa jasno pojasnila razloge, iz katerih je menila, da so imeli upravljavci letališč vlogo posrednikov, prek katerih so bila sredstva avtonomne dežele prenesena na letalske prevoznike. V preostalem, kot je bilo ugotovljeno že v okviru obravnave prvega tožbenega razloga, je jasno, da so bila sredstva, ki so jih upravljavci letališč uporabili za plačilo letalskim prevoznikom, sredstva, ki jih je navedenim upravljavcem dala na voljo avtonomna dežela.
248
Glede očitka Komisiji, da ni upoštevala ali ni zadostno upoštevala trditev, ki sta jih družbi Ryanair in easyJet navedli v okviru upravnega postopka, zlasti trditev, predstavljenih v točkah 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 in 199 obrazložitve izpodbijanega sklepa, poleg tega, da so se nanašale predvsem na položaja teh letalskih prevoznikov, ki posledično lahko bolje presojata zadostnost obrazložitve, ki jo je v odgovor navedla Komisija, je treba ugotoviti, da je očitek tožeče stranke brez dejanske podlage, saj je Komisija na navedene trditve odgovorila v izpodbijanem sklepu. Poleg tega, ker je Komisija odločila o obstoju sheme pomoči, ji v nasprotju s tem, kar navaja tožeča stranka, ni bilo treba podrobno preučiti vsebine vseh pogodb, ki so jih upravljavci letališč sklenili z vsemi letalskimi prevozniki.
249
Po mnenju tožeče stranke obrazložitev izpodbijanega sklepa nazadnje vsebuje protislovja, zlasti v zvezi z uporabo smernic iz let 2005 in 2014 ter ciljev storitev trženja, ki so jih letalski prevozniki ponudili upravljavcem letališč.
250
Komisija je v zvezi s tem v točki 414 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, zakaj sporna shema pomoči, ker pomeni pomoč letalskim prevoznikom, spada na področje uporabe smernic iz leta 2005, in ne smernic iz leta 2014. Tako je nazadnje v točkah od 407 do 420 obrazložitve navedenega sklepa preučila zakonitost te pomoči z vidika smernic iz leta 2005. Komisija se je v točkah od 379 do 387 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi z obstojem prednosti res sklicevala na nekatere elemente metodologije glede uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, ki jih je ta institucija predstavila že v smernicah iz leta 2014. Vendar je Komisija s tem le uporabila koncepte, ki bi se vsekakor lahko uporabili tudi, če teh smernic ne bi bilo. V teh okoliščinah sklicevanje na smernice iz leta 2014 pri preučitvi uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu ni v nasprotju z nujnostjo preučitve pomoči za letalske prevoznike z vidika smernic iz leta 2005 (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2018, Transavia Airlines/Komisija, T‑591/15, EU:T:2018:946, točke od 157 do 163).
251
Tožeča stranka v zvezi s cilji storitev trženja, ki so jih letalski prevozniki ponudili upravljavcem letališč, navaja nedoslednost. Vendar ubeseditev tega očitka Splošnemu sodišču ne omogoča, da bi ga razumelo, tako da ga je treba zavreči kot nedopustnega.
252
Iz navedenega izhaja, da izpodbijani sklep ni niti neobrazložen niti njegova obrazložitev ni protislovna ter da so poleg tega očitki in trditve, katerih namen je izpodbijanje utemeljenosti izpodbijanega sklepa, brezpredmetni in neupoštevni v okviru tega tožbenega razloga.
253
Zahtevo tožeče stranke, naj se Komisiji naloži večja obveznost obrazložitve, kadar odredi vračilo pomoči, je treba zavrniti. V zvezi s tem je namreč dovolj spomniti, da je v skladu s sodno prakso odprava nezakonito dodeljene državne pomoči z vračilom logična posledica ugotovitve njene nezakonitosti. S tem vračilom, ki ga ni mogoče šteti za sankcijo, upravičenec izgubi prednost, ki jo je imel na trgu v primerjavi s svojimi konkurenti, kar omogoča ponovno vzpostavitev stanja pred izplačilom pomoči (sodba z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija, C‑75/97, EU:C:1999:311, točki 64 in 65). Iz tega sledi, da po ugotovitvi v točki 421 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da državna pomoč, ki jo je letalskim prevoznikom dodelila avtonomna dežela, pomeni nezakonito državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, obrazložitev v točkah od 422 do 426 obrazložitve izpodbijanega sklepa zadostuje za odreditev vračila pomoči, vključno v primeru tožeče stranke.
254
Glede na navedeno je treba zavrniti peti tožbeni razlog in posledično tožbo v celoti.
IV. Stroški
255
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom Komisije naložiti plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Družbi Volotea, SA se naloži plačilo stroškov.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. maja 2020.
Podpisi
Kazalo
I. Dejansko stanje
A. Sporni ukrepi
1. Določbe, ki jih je sprejela avtonomna dežela
a) Člen 3 zakona št. 10/2010
b) Akti za izvajanje zakona št. 10/2010
2. Izvajanje spornih ukrepov
a) Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Olbia
b) Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Cagliari-Elmas
c) Izvajanje zakona št. 10/2010 v zvezi z letališčem Alghero
B. Izpodbijani sklep
II. Postopek in predlogi strank
III. Pravo
A. Prvi tožbeni razlog: napaka pri razlagi pojma državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU
1. Dopustnost nekaterih trditev
2. Prvi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na napačno opredelitev upravičencev do sporne sheme pomoči, in drugi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na neobstoj prednosti za tožečo stranko
a) Uporaba „državnih sredstev“ s strani upravljavcev letališč
b) Pripisljivost odločitev in plačil tožeči stranki s strani upravljavcev letališč avtonomni deželi
c) Napačna opredelitev upravičencev do sporne sheme pomoči in neobstoj prednosti za letalske prevoznike
d) Načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu
1) Uporaba načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu za pogodbena razmerja med upravljavci letališč in letalskimi prevozniki
2) Uporaba načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu na ravni avtonomne dežele
3) Možnost, da se financiranje za letališče Olbia šteje za pomoč za dejavnosti trženja, naložbe ali deželna letališča
3. Tretji del prvega tožbenega razloga: neobstoj selektivnosti ukrepa pomoči
4. Četrti del prvega tožbenega razloga: neobstoj izkrivljanja konkurence in učinki na trgovino med državami članicami
a) Možnost, da se za sporno pomoč v zvezi s tožečo stranko šteje, da je zajeta s pragom de minimis iz Uredbe št. 360/2012
b) Izkrivljanje konkurence in vpliv sporne sheme pomoči na trgovino znotraj Skupnosti
B. Drugi tožbeni razlog: napaka glede možnosti utemeljitve sporne pomoči
C. Tretji tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri odreditvi izterjave sporne pomoči
D. Četrti tožbeni razlog: slabo vodenje preiskave
E. Peti tožbeni razlog: neobstoj obrazložitve in protislovna obrazložitev
IV. Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.