Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
21 mei 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Staatssteun – Steunregeling die onverenigbaar is met de interne markt – Vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU – Verordening (EU) 2015/1589 – Terugvordering van steun – Verplichting tot terugvordering – Artikel 16, lid 3 – Onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering – Procedurele autonomie van de lidstaten – Opschorting van de nationale fiscale executieprocedure – Voorwaarde inzake het stellen van een toereikende zekerheid – Verenigbaarheid ”
In zaak C‑545/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (bestuurs- en belastingrechter Funchal, Portugal) bij beslissing van 9 augustus 2024, ingekomen bij het Hof op 12 augustus 2024, in de procedure
Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira
tegen
Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, Z. Csehi (rapporteur) en M. Bošnjak, rechters,
advocaat-generaal: A. Biondi,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 oktober 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira, vertegenwoordigd door A. Cantanhede Gonçalves, P. Dewerbe, J. Faria, A. M. Gaspar en L. M. Soares Romão, advogados,
–        de Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira, vertegenwoordigd door M. R. Correia Baroca en A. C. Garcês Rodrigues als gemachtigden,
–        de Belgische regering, vertegenwoordigd door P. Cottin en M. Van Regemorter als gemachtigde, en S. Hamerijck, deskundige,
–        de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Pérez-Zurita Gutiérrez als gemachtigde,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Barcew, P. Caro de Sousa en M. Lagrue als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 december 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) en artikel 5 van besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49) (hierna: „besluit van de Commissie van 4 december 2020”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira (hierna: „Utiledulci”) en de Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (dienst belastingen en fiscale zaken van de autonome regio Madeira, Portugal; hierna: „belastingdienst”) betreffende de fiscale executieprocedure tegen Utiledulci met het oog op de terugvordering van de staatssteun die aan deze vennootschap was verleend in de vorm van een verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3        Overweging 25 van verordening 2015/1589 luidt als volgt:
„In gevallen van niet met de interne markt verenigbare onrechtmatige steun, dient de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld. Het is hiertoe noodzakelijk dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd. Het is passend de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden. De toepassing van die procedures mag, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het besluit van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging niet beletten. De lidstaten moeten daartoe dan ook alle nodige maatregelen treffen om de effectiviteit van dat besluit te verzekeren.”
4        Artikel 16, leden 1 en 3, van die verordening, met het opschrift „Terugvordering van steun”, bepaalt:
„1.      Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen [...]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Unierecht.
[...]
3.      Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Unie overeenkomstig artikel 278 VWEU, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten.
Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.”
Portugees recht
Algemene belastingwet
5        Artikel 52 van de Lei Geral Tributária (algemene belastingwet), zoals goedgekeurd bij Decreto-Lei 398/98 (wetsbesluit nr. 398/98) van 17 december 1998 (Diário da República, I série-A, n.° 290 van 17 december 1998), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„1.      De invordering van de belastingschuld wordt in het kader van de fiscale executieprocedure opgeschort in geval van betaling in termijnen of in geval van een klacht, beroep in rechte in eerste of tweede aanleg of bezwaar tegen de executie op basis van de onrechtmatigheid of invorderbaarheid van de schuld waarop de executie betrekking heeft, alsmede tijdens de geschillenbeslechtingsprocedures uit hoofde van [verdrag 90/436/EEG van 23 juli 1990 ter afschaffing van dubbele belasting in geval van winstcorrecties tussen verbonden ondernemingen (PB 1990, L 225, blz. 10)] uit verschillende lidstaten.
2.      De executie wordt slechts opgeschort zoals bedoeld in het vorige lid indien een toereikende zekerheid wordt gesteld overeenkomstig de belastingwetgeving.
[...]
4.      De belastingdienst kan de geëxecuteerde op diens verzoek van zekerheidstelling ontheffen indien het stellen van de zekerheid hem onherstelbare schade zou toebrengen of in geval van een kennelijk gebrek aan financiële middelen, zoals blijkt uit de ontoereikendheid van de voor beslag vatbare vermogensbestanddelen voor de betaling van de schuld waarop de executie betrekking heeft en eventuele verhogingen daarvan, mits er geen ernstige aanwijzingen zijn dat de ontoereikendheid of het ontbreken van vermogensbestanddelen te wijten is aan opzettelijk wangedrag van de betrokken persoon.
[...]”
Wetboek fiscaal procesrecht
6        Artikel 169 van de Codigo de Procedimento e de Proceso Tributario (wetboek fiscaal procesrecht), zoals goedgekeurd bij Decreto-Lei n° 433/99 (wetsbesluit nr. 433/99) van 26 oktober 1999 (Diário da República, I série-A, n.° 255 van 26 oktober 1999) en in werking getreden op 1 januari 2000, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„1. De executie wordt opgeschort hangende een administratieve klacht of een beroep in rechte in eerste of tweede aanleg op basis van de rechtmatigheid van de schuld waarop de executie betrekking heeft, alsmede tijdens de geschillenbeslechtingsprocedures uit hoofde van [verdrag 90/436] of van een verdrag tot het vermijden van dubbele belasting, mits een zekerheid is gesteld overeenkomstig artikel 195 of overeenkomstig artikel 199, of mits het beslag de gehele schuld waarop de executie betrekking heeft en eventuele verhogingen daarvan verzekert, hetgeen door de bevoegde ambtenaar in het dossier moet worden vermeld.
[...]
13. Belastingplichtigen die in overeenstemming met dit artikel de opschorting van de fiscale executieprocedure hebben verkregen, worden geacht hun fiscale situatie te hebben geregulariseerd, onverminderd de bepalingen betreffende de ontheffing van zekerheidstelling.
[...]”
7        Artikel 199 van de Código de Procedimento e de Processo Tributário, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„1. Indien nog geen zekerheid is gesteld, moet de geëxecuteerde samen met het verzoek een toereikende zekerheid aanbieden, in de vorm van een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling of enig ander middel dat de schuldvorderingen van de executant kan waarborgen.
2. De in het vorige lid bedoelde toereikende zekerheid kan, op verzoek van de geëxecuteerde en met instemming van de belastingdienst, ook bestaan in een vrijwillig pand- of hypotheekrecht, waarbij de bepalingen van artikel 195 van overeenkomstige toepassing zijn.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
8        Op 4 december 2020 heeft de Commissie besluit 2022/1414 vastgesteld, waarbij zij de steunregeling „Vrijhandelszone van Madeira (ZFM) – Regeling III” (hierna: „regeling III”) onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard voor zover de Portugese Republiek deze regeling in strijd met de door de Commissie respectievelijk in zaak N 421/2006 en zaak SA.34160 (2011/N) gegeven goedkeuringsbesluiten van 27 juni 2007 en 2 juli 2013, en derhalve in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, had
toegepast.
9        Artikel 5 van het besluit van de Commissie van 4 december 2020 bepaalde dat de in het kader van regeling III verleende onverenigbare steun „onverwijld en daadwerkelijk” moest worden teruggevorderd en dat de Portugese Republiek erop moest toezien dat het besluit „binnen acht maanden na de datum van kennisgeving ervan” werd uitgevoerd. Deze termijn is op 5 augustus 2021 verstreken.
10      De belastingdienst heeft op grond van dit besluit tegen Utiledulci een fiscale executieprocedure ingesteld met het oog op de terugvordering van de staatssteun die in het kader van regeling III aan deze vennootschap was verleend in de vorm van een verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting voor de begunstigde vennootschappen.
11      De Portugese rechtsorde bevat geen specifieke regeling voor de terugvordering van staatssteun. Geen enkele regel sluit bij de terugvordering van staatssteun de toepassing uit van de procedurele waarborgen waarin het Portugese belastingrecht voorziet, in het bijzonder die betreffende de opschorting van de fiscale executieprocedure. In die omstandigheden is de administratieve procedure die voor de terugvordering van dergelijke steun moet worden toegepast een fiscale executieprocedure.
12      De bepalingen van Portugees recht die deze fiscale executieprocedure regelen voorzien in de mogelijkheid om opschorting van deze procedure te vragen indien de schuld wordt betwist of indien verzet wordt aangetekend tegen de uitvoeringshandelingen en in geval van betaling in termijnen, op voorwaarde dat voor de belastingvordering een toereikende zekerheid of andere middelen worden gesteld om de invordering van de belastingschuld te waarborgen, of, bij gebreke van een dergelijke zekerheid, wanneer de belastingplichtige aantoont dat hij niet in staat is deze te verstrekken.
13      Utiledulci heeft om toepassing van een dergelijke opschorting verzocht. De belastingdienst heeft dit verzoek afgewezen en zich daarbij beroepen op het beginsel van voorrang van het Unierecht. Utiledulci is tegen het afwijzende besluit opgekomen bij de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (bestuurs- en belastingrechter Funchal, Portugal), de verwijzende rechter.
14      Die rechter wenst te vernemen welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 en artikel 5 van het besluit van de Commissie van 4 december 2020. Hij is in essentie van oordeel dat de vraag moet worden beantwoord of de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van dat besluit de verplichting inhoudt om de toepassing van de bepalingen van het Portugese belastingrecht inzake de opschorting van de fiscale executieprocedure buiten toepassing te laten.
15      In die omstandigheden heeft de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de behandeling van de zaak opgeschort en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten de uitdrukking ‚onverwijlde en daadwerkelijke terugvordering’ in artikel 5 van [het besluit van de Commissie van 4 december 2020] en de uitdrukking ‚terugvordering [dient] onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten’ in artikel 16, lid 3, van verordening [2015/1589] aldus worden uitgelegd dat de regels van het Portugese recht inzake de procedurele waarborgen bij fiscale executieprocedures, en met name de regels inzake de opschorting van de fiscale executieprocedure, buiten toepassing moeten worden gelaten, of blijft de [belastingdienst] verplicht om alle in het Portugese belastingrecht opgenomen procedurele waarborgen in acht te nemen, ongeacht of het de terugvordering van bij het [besluit van de Commissie van 4 december 2020] onrechtmatig verklaarde staatssteun betreft?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
16      Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de verwijzende rechter een voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding nuttig antwoord te geven. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vraag indien nodig te herformuleren (zie arresten van 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punten 22 en 23; 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punt 18, en 3 juni 2025, Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, punt 34).
17      In casu moet worden opgemerkt dat de bepalingen van Portugees recht inzake de fiscale executieprocedure, die van toepassing zijn wanneer de Portugese Republiek onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun terugvordert, voorzien in de mogelijkheid om te verzoeken om opschorting van de procedure, met name indien de belastingschuld wordt betwist of indien verzet wordt aangetekend tegen de uitvoeringshandelingen en in geval van betaling in termijnen, op voorwaarde dat een zekerheid wordt verstrekt in de vorm van een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht, een vrijwillige hypotheekstelling of enig ander middel om de inning van de belastingschuld te waarborgen. De belastingplichtige kan op diens verzoek worden ontheven van zekerheidstelling indien het stellen van de zekerheid hem onherstelbare schade zou toebrengen of in geval van een kennelijk gebrek aan financiële middelen.
18      Derhalve moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties verplicht nationale bepalingen buiten toepassing te laten die erin voorzien dat een fiscale executieprocedure strekkende tot terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun
kan worden opgeschort wanneer de begunstigde van de steun een zekerheid zoals een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht, een vrijwillige hypotheekstelling of enig ander middel verstrekt om de inning van de fiscale vordering van de uitvoerende instantie te waarborgen, zelfs wanneer die begunstigde heeft verzocht om te worden vrijgesteld van de verplichting om een dergelijke zekerheid te stellen.
19      In dit verband zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589, onverminderd een beschikking van het Hof overeenkomstig artikel 278 VWEU, de terugvordering van steun onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure bij
een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.
20      Overweging 25 van die verordening geeft aan dat in geval van niet met de interne markt verenigbare onrechtmatige steun, de daadwerkelijke mededinging dient te worden hersteld en dat het hiertoe noodzakelijk is dat de betrokken steun onverwijld wordt teruggevorderd. De toepassing van de nationale procedures mag dus niet, doordat zij de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie verhindert, het herstel van de daadwerkelijke mededinging beletten. De lidstaten moeten daartoe alle nodige maatregelen treffen om het nuttig effect van dat besluit te verzekeren.
21      Hoewel de bewoordingen van artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 een uitdrukking zijn van de eisen van het doeltreffendheidsbeginsel, blijkt daaruit dus ook dat het recht van de betrokken lidstaat met het oog op terugvordering van onrechtmatige steun, bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften op dit gebied, wordt toegepast overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaat en met inachtneming van de grondrechten, in het bijzonder het recht op een eerlijk proces, waaronder de rechten van de verdediging (arrest van 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 39).
22      De vrijheid van de lidstaten bij de keuze van de middelen voor de terugvordering van dergelijke steun is evenwel beperkt, aangezien die middelen er niet toe mogen leiden dat de door het Unierecht verlangde terugvordering praktisch onmogelijk wordt gemaakt. Zo is aan de toepassing van de nationale procedures de voorwaarde verbonden dat deze de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het terugvorderingsbesluit van de Commissie mogelijk maken (zie in die zin arresten van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, C‑232/05, EU:C:2006:651, punt 49, en 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Een lidstaat die krachtens een besluit van de Commissie verplicht is de onrechtmatige steun terug te vorderen, kan deze verplichting slechts vervullen indien de door hem getroffen maatregelen de normale concurrentievoorwaarden die door de toekenning van die onrechtmatige steun zijn vervalst, kunnen herstellen (arresten van 12 december 2002, Commissie/Duitsland, C‑209/00, EU:C:2002:747, punt 35, en 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 42).
24      De terugvordering van onrechtmatige staatssteun heeft immers tot doel om de toestand van vóór de steunverlening op de interne markt te herstellen. Dat doel is bereikt zodra die steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, is terugbetaald door de begunstigde ervan of, met andere woorden, door de ondernemingen die deze steun feitelijk hebben genoten. Door die terugbetaling verliest deze begunstigde bijgevolg het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en vindt er herstel in de toestand van vóór die steunverlening plaats (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punten 89 en 90; 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punt 47, en 29 juli 2024, Koiviston Auto Helsinki/Commissie, C‑697/22 P, EU:C:2024:641, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      In dit verband moet nog worden gepreciseerd, zoals de advocaat-generaal in de punten 16 en 17 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, dat de verplichting van de lidstaat waaraan een terugvorderingsbesluit van de Commissie in de zin van artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 is gericht om alle nodige maatregelen te nemen om de betrokken steun van de begunstigde terug te vorderen, een resultaatsverplichting is [zie in die zin arrest van 13 november 2025, Commissie/Bulgarije (Ruil van bosgronden II), C‑632/23, EU:C:2025:890, punt 64]. Aan deze verplichting moet bovendien zijn voldaan binnen de door de Commissie gestelde termijnen [zie in die zin onder meer arresten van 22 december 2010, Commissie/Italië, C‑304/09, EU:C:2010:812, punt 32, en 13 november 2025, Commissie/Bulgarije (Ruil van bosgronden II), C‑632/23, EU:C:2025:890, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
26      Kortom, zoals de advocaat generaal in punt 21 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt de procedurele autonomie van de lidstaten wat betreft terugvordering strikt afgebakend door het vereiste om de doeltreffendheid van het optreden van de met die terugvordering belaste administratieve autoriteiten te waarborgen. Het staat dus zowel aan de nationale rechterlijke instanties als aan de onder hun toezicht staande autoriteiten om een tenuitvoerlegging te waarborgen die overeenstemt
met het doel dat wordt nagestreefd met het besluit van de Commissie waarbij de terugvordering van die steun wordt gelast, welk doel erin bestaat te voorkomen dat de werking van de markt wordt verstoord door staatssteun die de mededinging vervalst. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet kan beroepen op bepalingen van zijn interne rechtsorde, zelfs niet op grondwettelijke bepalingen, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen (zie in die zin arrest van 6 mei 2015, Commissie/Duitsland, C‑674/13, EU:C:2015:302, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27      Zoals in de punten 12 en 17 van het onderhavige arrest is gepreciseerd, voorzien de bepalingen van Portugees recht – die in casu van toepassing zijn wanneer de Portugese Republiek de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun terugvordert – in de mogelijkheid om te verzoeken om opschorting van de procedure, met name indien de belastingschuld wordt betwist of indien er verzet wordt aangetekend tegen de uitvoeringshandelingen en in geval van betaling in termijnen, op voorwaarde dat een zekerheid wordt verstrekt in de vorm van een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht, een vrijwillige hypotheekstelling of enig ander middel om de invordering van de belastingschuld te waarborgen of, bij gebreke van een dergelijke zekerheid, wanneer de belastingplichtige aantoont dat hij door die zekerheid onherstelbare schade zou kunnen lijden of wanneer hij kennelijk niet over de financiële middelen daartoe beschikt.
28      Derhalve moet worden onderzocht of de toepassing van deze bepalingen, rekening houdend met hun algemene nationaalrechtelijke context, onverzoenbaar blijkt te zijn met het vereiste van onmiddellijke en daadwerkelijke terugvordering van de betrokken steun, zoals dit wordt opgelegd door artikel 16, lid 3, van verordening nr. 2015/1589 en wordt uitgelegd in het licht van hetgeen naar voren komt uit de in de punten 21 en 22 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
29      In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat een nationale regeling die voorziet in de automatische opschortende werking van beroepen tegen een besluit tot terugvordering van onrechtmatige steun, niet kan worden geacht tot de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van een besluit van de Commissie tot terugvordering van die steun te kunnen leiden. Integendeel, de toekenning van een dergelijke opschortende werking kan de terugvordering van die steun aanzienlijk vertragen en aldus het daaruit voortvloeiende onrechtmatige concurrentievoordeel verlengen (zie in die zin arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, C‑232/05, EU:C:2006:651, punten 46, 51 en 52). Een dergelijke nationale regeling, die voorziet in een automatische opschortende werking van beroepen tegen besluiten tot terugvordering van onrechtmatige steun, moet dus buiten toepassing worden gelaten (arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, C‑232/05, EU:C:2006:651, punt 53).
30      Zoals de advocaat-generaal in punt 24 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt in de onderhavige zaak de nationale fiscale executieprocedure ook gekenmerkt door systematische en automatische elementen, voor zover de Portugese belastingdienst over geen enkele beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot minstens de opschorting van de executieprocedure wanneer aan de voorwaarde inzake het stellen van een toereikende zekerheid is voldaan.
31      Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het feit dat de opschorting zoals bepaald in een nationale uitvoeringsprocedure als die in het hoofdgeding
automatisch geschiedt de terugvordering van onrechtmatige steun aanzienlijk kan vertragen en aldus het onrechtmatige concurrentievoordeel dat door deze steun aan de begunstigde is verleend kan verlengen, waardoor aldus afbreuk wordt gedaan aan het in artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 vastgestelde vereiste van onmiddellijke en daadwerkelijke terugvordering van die steun.
32      Zoals de advocaat-generaal in punt 26 van zijn conclusie heeft opgemerkt, hebben instrumenten zoals een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht of een vrijwillige hypotheekstelling namelijk a priori niet tot gevolg dat de steun wordt onttrokken aan het vermogen van de begunstigde waardoor hem het daarmee samenhangende voordeel wordt ontnomen. Noch de boekhoudkundige gevolgen, noch de kosten van een dergelijke zekerheid kunnen, wat hun invloed op de economische situatie van de begunstigde betreft, worden vergeleken met de terugbetaling van de ontvangen steun. Het uitdrukkelijke doel van deze instrumenten bestaat erin de vordering van de uitvoerende instantie zeker te stellen gedurende de opschorting van de executieprocedure, en verschilt van het met de terugvordering van onrechtmatige steun
nagestreefde
doel.
33      Dit zou slechts anders zijn indien de verstoring van de mededinging volledig zou worden opgeheven, bijvoorbeeld door het vastzetten of het overmaken van het steunbedrag en van de terugvorderingsrente op een escrowrekening, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. In dergelijke gevallen zou namelijk het door het besluit van de Commissie nagestreefde doel tot terugvordering van die onrechtmatige steun, te weten het herstel van de normale concurrentievoorwaarden die door de toekenning van de onrechtmatige steun zijn vervalst, worden verwezenlijkt.
34      Wat in de tweede plaats de mogelijkheid betreft om de verweerder tegen de tenuitvoerlegging te ontheffen van zekerheidstelling, moet worden opgemerkt dat overwegingen aangaande de economische schade die uit de terugbetaling van de steun voortvloeit de vertraging van de terugvorderingsprocedure niet kunnen rechtvaardigen. Zelfs wanneer de onrechtmatig uitgekeerde staatssteun moet worden teruggevorderd van begunstigde ondernemingen die in moeilijkheden of in staat van faillissement verkeren, doen dergelijke problemen niet af aan de verplichting tot terugvordering van deze steun (zie in die zin arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje, C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 71, en 17 januari 2018, Commissie/Griekenland, C‑363/16, EU:C:2018:12, punt 36). Hieruit volgt dat de lidstaat naargelang het geval moet proberen de vennootschap te laten vereffenen, zijn schuldvordering aan de passiefzijde te laten opnemen of elke andere maatregel te treffen waarmee die steun kan worden terugbetaald (zie in die zin arrest van 6 december 2007, Commissie/Italië, C‑280/05, EU:C:2007:753, punt 28).
35      Wat in de derde plaats de mogelijkheid van betaling van de verschuldigde bedragen in termijnen betreft, moet worden benadrukt dat dergelijke wijzen van betaling na de door de Commissie vastgestelde terugvorderingstermijn niet verenigbaar zijn met de verplichting om de steun onverwijld terug te vorderen, waarmee met name wordt beoogd de volle werking te garanderen van het terugvorderingsbesluit van de Commissie, in casu het besluit van de Commissie van 4 december 2020, en te komen tot een oplossing die in overeenstemming is met het doel dat met dat besluit wordt nagestreefd, namelijk te verzekeren dat de steunontvanger niet, zelfs niet tijdelijk, beschikt over middelen die met de reeds terugbetaalde steun overeenkomen (zie in die zin arrest van 20 mei 2010, Scott en Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punt 29).
36      Tot slot zij eraan herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit dat de intrekking van onrechtmatige steun door de terugvordering ervan het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onrechtmatig is. Bijgevolg kan de terugvordering van onrechtmatig toegekende staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun. De maatregel tot terugvordering van onrechtmatige staatssteun is slechts in strijd met het evenredigheidsbeginsel indien het bedrag dat de begunstigde moet terugbetalen hoger is dan het geactualiseerde bedrag van de ontvangen steun (zie in die zin arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 66, en 29 juli 2024, Koiviston Auto Helsinki/Commissie, C‑697/22, EU:C:2024:641, punten 79 en 80).
37      Hieruit volgt dat een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding en die voorziet in een automatisch opschortende werking van een betaling in termijnen of van beroepen tegen een besluit tot terugvordering van onrechtmatige steun
onverenigbaar lijkt te zijn, onder voorbehoud van de door de aangezochte nationale rechter te verrichten verificaties, met de doelstellingen van ongedaanmaking van de met de interne markt onverenigbaar verklaarde onrechtmatige steun en met
de noodzaak om te zorgen voor een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van besluiten waarbij de terugvordering ervan wordt gelast. Zoals in punt 29 van het onderhavige arrest is aangegeven, moeten dergelijke nationale bepalingen dan ook buiten toepassing worden gelaten.
38      Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties verplicht nationale bepalingen buiten toepassing te laten die erin voorzien dat een fiscale executieprocedure strekkende tot terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun
kan worden opgeschort wanneer de begunstigde van de steun een zekerheid zoals een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht, een vrijwillige hypotheekstelling of enig ander middel verstrekt om de inning van de fiscale vordering van de uitvoerende instantie te waarborgen, zelfs wanneer die begunstigde heeft verzocht om te worden vrijgesteld van de verplichting om een dergelijke zekerheid te stellen, tenzij het stellen van de zekerheid die begunstigde het aan die steun verbonden concurrentievoordeel ontneemt.
Kosten
39      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU]
moet aldus worden uitgelegd dat
het de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties verplicht nationale bepalingen buiten toepassing te laten die erin voorzien dat een fiscale executieprocedure strekkende tot terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun kan worden opgeschort wanneer de begunstigde van de steun een zekerheid zoals een bankgarantie, een borgsom, een borgstelling, een pandrecht, een vrijwillige hypotheekstelling of enig ander middel verstrekt om de inning van de fiscale vordering van de uitvoerende instantie te waarborgen, zelfs wanneer die begunstigde heeft verzocht om te worden vrijgesteld van de verplichting om een dergelijke zekerheid te stellen, tenzij het stellen van de zekerheid die begunstigde het aan die steun verbonden concurrentievoordeel ontneemt.
ondertekeningen
*      Procestaal: Portugees.