61990J0039
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-39/90 (
*1
)
I. Hechos
A. Régimen jurídico
1.
A tenor de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos (DO L 86, p. 30; EE 03/16, p. 75):
«4.
Los Estados miembros podrán disponer que se indiquen todas o parte de las declaraciones que se citan a continuación:
a)
[...]
b)
los ingredientes;
[...]
7.
En la medida en que se faciliten las indicaciones relativas a los ingredientes deberán citarse todos los ingredientes empleados, bien indicando su contenido, bien en orden de importancia ponderal decreciente en el pienso compuesto. Los Estados miembros podrán disponer una de las dos formas de indicación, con exclusión de la otra. Siempre que no se haya adoptado ninguna medida de acuerdo con la letra b) del artículo 10, los Estados miembros podrán reagrupar los ingredientes por categorías o mantener las categorías existentes y admitir que la indicación de los ingredientes se sustituya por la de las categorías.»
En virtud del quinto considerando de la Directiva 79/373, el Consejo opina:
«[...] en tanto no se adopten disposiciones complementarias, resulta necesario, teniendo en cuenta las prácticas existentes en determinados Estados miembros, prever, provisionalmente, la posibilidad de requerir a nivel nacional una declaración más completa de la composición de los piensos en lo que se refiere a los constituyentes analíticos y a los ingredientes empleados; [...] sin embargo, dichas declaraciones únicamente podrán exigirse cuando estén previstas por la presente Directiva».
2.
El artículo 8 de la Directiva 79/373 está redactado en los siguientes términos:
«Artículo 8
Los Estados miembros estarán autorizados siempre que sus disposiciones nacionales lo prevean en el momento de la adopción de la presente Directiva, a limitar la comercialización de los piensos compuestos a los que:
—
se obtengan a partir de determinados ingredientes,
o
—
estén exentos de determinados ingredientes.»
Con arreglo al artículo 9 de la misma Directiva:
«Los Estados miembros velarán por que los piensos compuestos no se vean sometidos, por razones relativas a las disposiciones contenidas en la presente Directiva, a restricciones de comercialización distintas de las previstas por la presente Directiva.»
3.
En el territorio de la República Federal de Alemania, el comercio de los piensos compuestos, importados o fabricados, se rige por la Ley de 2 de julio de 1975 relativa a los piensos (BGBl. I, p. 1745; en lo sucesivo, «FMG») y por los Reglamentos adoptados en desarrollo de esta Ley, especialmente el de 8 de abril de 1981 (BGBl. I, p. 352; en lo sucesivo, «FMV»). En virtud de la primera frase del apartado 2 del artículo 13 del FMV (modificada, entre otros, por el sexto Reglamento de 22 de junio de 1988, por el que se modificó el FMV; BGBl. I, p. 869), a partir del 30 de junio de 1988, es preciso indicar, por lo que se refiere a los piensos destinados a animales de cría, «todos los ingredientes empleados en orden de importancia ponderal decreciente» (en lo sucesivo, «declaración semiabierta»).
4.
Ya a partir del 1 de octubre de 1985, el FMV (en su versión establecida por el cuarto Reglamento modificatorio del FMV de 23 de enero de 1985, BGBl. I, p. 170) imponía la obligación de indicar el «porcentaje en peso de todos los ingredientes» (en lo sucesivo, «declaración abierta») que formen- parte de la composición de los piensos compuestos destinados a los animales de cría. A esta última indicación debía añadirse la «designación de los ingredientes» (conforme al quinto Reglamento modificatorio del FMV de 2 de enero de 1987, publicado en el BGBl. I, p. 94). Antes de 1976 la legislación alemana exigía una declaración detallada de los ingredientes de los piensos compuestos. Entre 1976 y 1985, la legislación alemana relativa a los piensos compuestos no exigía una declaración relativa a los ingredientes de los mismos.
B. Antecedentes del litigio principal
5.
Denkavit Futtermittel GmbH (en lo sucesivo, «Denkavit»), parte demandante en el procedimiento principal, produce e importa piensos, especialmente piensos compuestos. Una de las actividades principales de Denkavit es la importación al territorio de la República Federal de Alemania de determinados piensos compuestos fabricados en los Países Bajos. Denkavit planeó la importación de estos piensos compuestos sin cumplir la obligación de declaración impuesta en la primera frase del apartado 2 del artículo 13 del FMV. El Land Baden-Württemberg, parte demandada en el procedimiento principal, se opuso a la comercialización de estos piensos compuestos importados. Ante esta negativa, Denkavit alegó que la exigencia de la declaración semiabierta, en el sentido de que la primera frase del apartado 2 del artículo 13 del FMV es contraria a la Directiva 79/373 y al artículo 30 del Tratado CEE y que no está justificada por ninguna de las razones enumeradas en el artículo 36 del Tratado.
6.
En primera instancia, el Verwaltungsgericht Stuttgart consideró que la exigencia de declaración abierta, exigida por el quinto Reglamento de 2 de enero de 1987, aplicable en la fecha en que resolvió dicho órgano jurisdiccional, infringía la Directiva 79/373.
7.
Contra esta resolución, el Land Baden-Württemberg apeló ante el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
C. Las cuestiones prejudiciales
8.
Por entender que el litigio suscitaba cuestiones de interpretación y de validez de lo dispuesto en la Directiva 79/373 y en el Tratado CEE, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, mediante resolución de 16 de enero de 1990, suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1)
La letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, en relación con el apartado 7 del mismo artículo, ¿debe interpretarse en el sentido de que:
—
ofrece a los Estados miembros la posibilidad de establecer una obligación —que todavía no existía en Derecho nacional cuando entró en vigor la Directiva— de indicar los ingredientes empleados en los piensos compuestos en orden de importancia ponderal decreciente (“halboffene Deklaration”) o
—
sólo concede a los Estados miembros el derecho de mantener semejante obligación cuando ésta ya existiera en Derecho nacional al entrar en vigor la Directiva?
2)
En el supuesto de que la Directiva 79/373/CEE permita no sólo que se mantenga sino también que se establezca de nuevo esta obligación de marcado:
a)
¿Constituye tal obligación una “medida de efecto equivalente” a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE?
b)
En el supuesto de que esta obligación constituyera efectivamente una medida de efecto equivalente, el objetivo de la protección del consumidor ¿hace necesario el marcado que se discute?
c)
En el supuesto de que el marcado que se discute fuera necesario para satisfacer exigencias de la protección del consumidor, ¿se trata en este caso del medio que menos afecta a la libertad de intercambios?
3)
En el supuesto de que la restricción a la libre circulación de mercancías causada por el marcado que se discute no pudiera justificarse simplemente por el artículo 30 del Tratado CEE, ¿puede aceptarse la excepción del artículo 36 del Tratado CEE y estimar que las restricciones que dificultan los intercambios comerciales están justificadas por razones de protección de la salud de las personas y animales?»
9.
En la motivación de la resolución de remisión, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg precisó, a propósito de la primera cuestión, que tanto el tenor de los apartados 4 y 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 como la interpretación a sensu contrario del artículo 8 de la misma Directiva abogan por considerar lícito el establecimiento de la obligación de efectuar una declaración semiabierta. El órgano jurisdiccional de remisión añade que el objetivo de aproximación, en el sentido del artículo 100 del Tratado CEE, de las disposiciones sobre marcado, para la defensa del consumidor, no parece oponerse al establecimiento de una exigencia de declaración más severa que las ya existentes en la legislación nacional en el momento de la entrada en vigor de la Directiva. No obstante, surge la cuestión de si el citado quinto considerado de la Directiva permite, en el marco de una interpretación teleológica de la misma Directiva, limitar la posibilidad de opción de los Estados miembros únicamente al mantenimiento de las obligaciones de declaración ya contenidas en el Derecho nacional en el momento de la entrada en vigor de la Directiva.
En cuanto a la segunda cuestión prejudicial, el Verwaltunsgerichtshof Baden-Württemberg pregunta si, teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania, 178/84, Rec. p. 1227), la restricción de los intercambios comerciales consecuencia de la exigencia de la declaración semiabierta puede justificarse por exigencias vinculantes relativas, entre otras cosas, a la defensa de los consumidores. A este respecto habría que determinar, en primer lugar, si esta defensa necesita la declaración semiabierta y, a continuación, si constituye el medio que afecta en menor medida a los intercambios entre los Estados miembros. Uno de los motivos por los que el legislador nacional exigió indicar la composición de la mezcla fue informar al ganadero sobre el tipo y la cantidad de materia primas (porcentaje de cereales, etc.) del pienso compuesto.
Por lo que se refiere a la tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional de remisión opina que el Consejo de las Comunidades Europeas ha regulado de manera exhaustiva, con arreglo al artículo 100 del Tratado, la protección de la salud de las personas en el campo de los aditivos y de las sustancias nocivas. De la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555), el órgano jurisdiccional nacional deduce que, cuando las Directivas establecen la aproximación de las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud de las personas o de los animales y el control de esta protección mediante procedimientos comunitarios, ya no es posible acogerse al artículo 36 del Tratado CEE. Añade que, en una sentencia de 5 de junio de 1986 (publicada en el Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen n° 74, p. 241), el Bundesverwaltungsgericht excluyó el recurso al artículo 36 del Tratado por la aproximación alcanzada en el campo de los piensos.
II. Procedimiento
10.
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de febrero de 1990.
11.
Con arreglo al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas:
—
Denkavit Futtermittel GmbH, representada por el Sr. V. Schiller, Abogado de Colonia.
—
El Land Baden-Württemberg, representado por el Ministerium für ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, en la persona del Sr. W. Ziegler.
—
La República Francesa, representada por ei ministère des Affaires étrangères, en la persona de los Sres. P. Pouzoulet y G. de Bergues.
—
La República Italiana, representada por l'Avvocatura generale dello Stato, en la persona del Sr. Ivo M. Braguglia.
—
El Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Guus Houttuin, administrador del Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agente.
—
La Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J. Sack, Consejero Jurídico, en calidad de Agente.
12.
Visto el informe del Juez ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
13.
Mediante decisión de 5 de diciembre de 1990, el Tribunal de Justicia, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda.
III. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
14.
Con carácter preliminar, Denkavit recuerda que el legislador nacional justificó el restablecimiento, en 1985, de la exigencia de declaración abierta por el interés en proporcionar a los ganaderos indicaciones sobre la naturaleza y la cantidad de las materias primas y, en concreto, sobre los cereales utilizados en la fabricación de los piensos compuestos. Sin embargo, en opinión de Denkavit, la declaración (semi)abierta no constituye un elemento de información necesario a este respecto y, por consiguiente, la Directiva 79/373 no la impone de forma imperativa. En su opinión, el legislador comunitario entendió, acertadamente, que la información que necesita el ganadero sólo se refiere a los «constituyentes analíticos», cuya indicación ha de exigirse obligatoriamente en todos los Estados miembros, conforme a la letra e) del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 79/373.
Además, Denkavit afirma que la declaración (semi)abierta implica una carga económica desproporcionada. La declaración (semi)abierta dificulta la investigación científica, puesto que los resultados de estas investigaciones se divulgarían inmediatamente al público y a los competidores que, de esta manera, conocerían inmediatamente el patrimonio de conocimientos y técnicas del productor. A este respecto, Denkavit precisa que se ha especializado en la venta de piensos compuestos cuya composición, calidad y naturaleza son, ante todo, el resultado de una costosa investigación científica y técnica. Debido a lo elevado de estos costes, al fabricante de piensos tan especializados le resulta inconcebible deber divulgar, mediante la declaración (semi)abierta, su patrimonio de conocimientos y técnicas. En su dictamen de 23 de noviembre de 1988«sobre la propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE relativa a la comercialización de los piensos compuestos» (DO 1989, C 23, p. 10), el Comité Económico y Social declaró que la declaración requerida, abierta o semiabierta, no ofrecía las garantías necesarias para proteger el patrimonio de conocimientos y técnicas.
15.
Denkavit considera que la exigencia de declaración (semi)abierta es contraria a la Directiva 79/373 porque una cláusula de «bloqueo de la situación» (standstill) es inherente a la naturaleza de esta Directiva.
En primer lugar, del artículo 9 de la Directiva 79/373 se deduce que los Estados miembros deberían abstenerse de someter la comercialización de los piensos compuestos a restricciones distintas de las previstas por la Directiva. Cualquier disposición nacional en contra es inaplicable. Este artículo 9 se refiere a todos los piensos compuestos, cualquiera que sea el lugar de su producción.
A continuación Denkavit añade que sólo a primera vista el tenor literal del artículo 5 de la Directiva 79/373 parece permitir el establecimiento de una declaración (semi) abierta obligatoria. Efectivamente, aunque el tenor del citado artículo 5 no establezca ninguna distinción entre las disposiciones nacionales ya existentes cuando se adoptó la Directiva 79/373 (es decir, el 2 de abril de 1979) y las que ya no existían o no existían aún en esa fecha, del espíritu, la finalidad y los considerandos de esta Directiva se deduce que el establecimiento de la exigencia de una declaración (semi)abierta es incompatible con la sistemática general de la Directiva 79/373 y con su objetivo de armonización. Tal establecimiento constituye un nuevo obstáculo a la libre circulación de mercancías. El quinto considerando de la Directiva 79/373 confirma, en su opinión, que, mediante la letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva, el legislador comunitario sólo pretendió abrir la posibilidad de mantener provisionalmente la práctica existente en algunos Estados miembros. Denkavit precisa que el espíritu y la finalidad de la Directiva se expresa en sus considerandos y que el Tribunal de Justicia ha confirmado en repetidas ocasiones la importancia de los considerandos (véase, especialmente, la sentencia de 14 de octubre de 1987, Comisión/Dinamarca, 278/85, Rec. p. 4069). De los principios enunciados en esta sentencia y del quinto considerando de la Directiva 79/373 se deduce que ésta se opone al establecimiento, con posterioridad a sii adopción, de una declaración (semi) abierta obligatoria. La expresión «prácticas existentes en determinados Estados miembros» del quinto considerando debería interpretarse en el mismo sentido que las referencias a las normativas ya existentes «en el momento de adopción de la presente Directiva» de los considerandos séptimo y octavo.
Por último, Denkavit considera que la normativa de «bloqueo de la situación» no da lugar a una discriminación ilícita. La normativa de «bloqueo de la situación» de que se trata, basada en la existencia objetiva de algunas disposiciones nacionales en el momento de adopción de la Directiva 79/373, no es arbitraria y está suficientemente justificada en el sentido de la sentencia de 15 de septiembre de 1982, Julius Kind (106/81, Rec. p. 2885).
16.
En opinion de Denkavit, ha resultado probado que el 2 de abril de 1979 el Derecho alemán no exigía ninguna declaración obligatoria, abierta o semiabierta. La mera existencia, en el tercer guión del apartado 2 del artículo 6 de la citada FMG, de una habilitación legal que autorizaba la adopción de una normativa que exigiera semejante declaración no basta para afirmar la existencia, en 1979, de una declaración obligatoria. En la sentencia de 3 de octubre de 1985, Comisión/Alemania (28/84, Rec. p. 3097), el Tribunal de Justicia se pronunció en este sentido a propósito de una habilitación análoga.
17.
Por último, Denkavit señala que la Directiva 90/44/CEE del Consejo, de 22 de enero de 1990, por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE relativa a la comercialización de los piensos compuestos (DO L 27, p. 35), no entrará en vigor hasta el 22 de enero de 1992 y, por ello, no puede aplicarse al presente asunto. Por otra parte, la Directiva 90/44, lejos de hacer obligatoria la declaración semiabierta, deja al fabricante de piensos compuestos la libertad de elegir una declaración que indique únicamente las categorías de ingredientes.
18.
En apoyo de su tesis, Denkavit cita además una carta de la Comisión, fechada el 14 de marzo de 1986 y dirigida a la República Federal de Alemania, en la que la Comisión anticipa en lo esencial las alegaciones que formula en las observaciones escritas presentadas en este procedimiento.
19.
Denkavit propone que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión de la siguiente forma:
«La letra b) del apartado 4 del artículo 5 en relación con el apartado 7 del mismo artículo, con el artículo 9 y con el quinto considerando de la Directiva 79/373/CEE, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, en la redacción vigente hasta el 22 de enero de 1992, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no están facultados para establecer una obligación de indicar los ingredientes de los piensos compuestos, porcentual (“declaración abierta o detallada”) o por orden de importancia ponderal decreciente (“declaración semiabierta o simplificada”), si semejante obligación no estaba ya impuesta de manera imperativa por la normativa del Estado miembro de que se trate en el momento en que se adoptó la Directiva relativa a los piensos compuestos (2 de abril de 1979).»
20.
Para el Land Baden-Württemberg, el tenor de la letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373 es claro y no precisa interpretación. Únicamente puede recurrirse a los considerandos si la disposición que debe interpretarse permitiera varias interpretaciones, lo que no sucede en el presente asunto.
21.
No obstante, el Land Baden-Württemberg añade que los considerandos séptimo y octavo de la Directiva 79/373 señalan expresamente la posibilidad de los Estados miembros de mantener normas (de fabricación y de marcado de piensos compuestos) en el supuesto de que ya existieran en el momento de adoptar la Directiva 79/373. Otra cosa sucede en el supuesto del quinto considerando, que se refiere a un ámbito en el que la aproximación íntegra de las legislaciones no hubiera sido posible. Por consiguiente, este ámbito debe continuar regulado a nivel nacional, en el marco definido por la letra b) del apartado 4 y por el apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373. El quinto considerando tampoco constituye una disposición de «bloqueo de la situación». Si tal hubiera sido el objetivo del legislador comunitario, éste debería haber incluido una formula en este sentido en el artículo 5 de la Directiva 79/373, a semejanza de lo que se deduce del octavo considerando, que se refleja en el artículo 8 de la Directiva.
22.
El Land Baden-Württemberg señala, además, que la letra d) del tercer guión del apartado 2 del artículo 6 de la FMG contenía, en el momento de la adopción de la Directiva, la habilitación legal que permitía la adopción de una normativa que exigiera una declaración relativa a la composición de los piensos. En el momento de la adopción de la Directiva el Consejo conocía esta habilitación. Por otra parte, la declaración semiabierta se convirtió en una obligación comunitaria uniforme por obra de la citada Directiva 90/44.
23.
En conclusión, el Land Baden-Württemberg propone al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial en los siguientes términos:
«La letra b) del apartado 4 del artículo 5 en relación con el apartado 7 del mismo artículo de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, debe interpretarse en el sentido de que ofrece a los Estados miembros la posibilidad de establecer una obligación de indicar los ingredientes utilizados en un pienso compuesto por orden de importancia ponderal decreciente (declaración semiabierta) cuando esta obligación aún no existía en Derecho nacional a la entrada en vigor de la Directiva.»
24.
El Gobierno francés opina que la fórmula «los Estados miembros podrán disponer», utilizada en el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373, indica claramente que los Estados miembros pueden establecer en su legislación, incluso con posterioridad a la entrada en vigor de esta Directiva, una normativa que obligue a hacer la declaración de ingredientes. La citada fórmula puede, en su opinión, asimilarse a la del apartado 3 del artículo 28 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido : base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54), que distingue los casos en los que los Estados miembros «podrán disponer» y los casos en los que «podrán continuar aplicando» tal o cual norma que constituye una excepción a la Directiva.
25.
El Gobierno francés añade que el quinto considerando de la Directiva 79/373 únicamente reconoce la existencia, en determinados Estados miembros, de normativas nacionales que establecen la mención obligatoria de ingredientes, aunque sin excluir que otros Estados miembros las adopten después de la entrada en vigor de la Directiva 79/373. En su opinión conviene señalar que la declaración semiabierta, que constituía una mera facultad de los Estados miembros a tenor de la Directiva 79/373, pasó a ser obligatoria con la citada Directiva 90/44.
26.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Gobierno francés propone al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial en los siguientes términos:
«La letra b) del apartado 4 del artículo 5 en relación con el apartado 7 del mismo artículo debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa, incluso establecida con posterioridad a la entrada en vigor de la Directiva, que obligue a mencionar, en orden decreciente de su importancia ponderal, los ingredientes utilizados en los piensos compuestos.»
27.
El Gobierno italiano considera que el tenor del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373 es claro y que los Estados miembros pueden exigir la declaración semiabierta aunque esta obligación no existiera ya en el ordenamiento jurídico nacional cuando se adoptó la Directiva.
28.
Del quinto considerando de la Directiva 79/373 sólo se deduce, en opinión del Gobierno italiano, la posibilidad, ofrecida a todos los Estados miembros, de exigir la declaración semiabierta. Teniendo en cuenta que semejante práctica existía en determinados Estados miembros, el Consejo decidió, al adoptar la Directiva de armonización 79/373, situar a todos los Estados miembros en pie de igualdad, ofreciéndoles a todos la posibilidad de exigir una declaración semiabierta. Este extremo resulta confirmado por el séptimo considerando, en el que se atribuye a los Estados miembros una facultad de prohibir la comercialización, «[...] en la medida en que sus regulaciones prevean tales limitaciones en el momento de la adopción de la presente Directiva».
29.
El Gobierno italiano opina que debe responderse a la primera cuestión que, conforme a la letra b) del apartado 4 y al apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373, los Estados miembros están facultados tanto para mantener como para establecer ex novo el requisito de la declaración semiabierta.
30.
El Consejo de las Comunidades Europeas no formula observaciones a propósito de la primera cuestión prejudicial y parte del supuesto de que los Estados miembros estaban facultados no sólo para mantener, sino también para establecer por primera vez la exigencia de una declaración semiabierta.
31.
La Comisión de las Comunidades Europeas alega que la letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373 únicamente atribuye a los Estados miembros la facultad de mantener el requisito de una declaración, abierta o semiabierta, aunque el tenor de este artículo parezca dar a entender que los Estados miembros pueden establecer la obligatoriedad de semejante declaración y aunque el artículo 8 de la Directiva mencione expresamente la fórmula «[...] siempre que sus disposiciones nacionales [de los Estados miembros] lo prevean en el momento de la adopción de la presente Directiva [...]». Según la Comisión, la tesis de la posibilidad de establecer el requisito de la declaración abierta o semiabierta se opone al quinto considerando de la Directiva 79/373. De la remisión efectuada por este considerando a las prácticas existentes en determinados Estados miembros y del carácter provisional de la disposición se deduce que no procede ofrecer a todos los Estados miembros la posibilidad de establecer a partir de ese momento las indicaciones relativas a los ingredientes empleados.
32.
La tesis defendida por la Comisión resulta confirmada, en su opinión, por el sentido y la finalidad de una armonización parcial como la realizada por la Directiva 79/373. Semejante armonización no está destinada a deteriorar la situación jurídica existente en el ámbito de la libre circulación de mercancías. Ahora bien, éste hubiera sido el caso si los Estados miembros cuyas disposiciones nacionales aún no preveían la indicación obligatoria de los ingredientes hubieran podido establecer semejante obligación. Para alcanzar los objetivos de la armonización el Consejo habría debido establecer una declaración obligatoria en todos los Estados miembros o al menos (como sucedió de hecho) imponer provisionalmente la situación jurídica existente. Sin embargo, en ningún caso debía establecer en una Directiva medidas que empezaran por crear nuevos obstáculos.
33.
Por consiguiente, la Comisión propone responder a la primera cuestión prejudicial de la forma siguiente:
«La letra b) del apartado 4 en relación con el apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, debe interpretarse, en la versión vigente hasta el 21 de enero de 1992, en el sentido de que sólo concede a los Estados miembros el derecho de mantener una obligación de indicar los ingredientes empleados y no el de establecer dicha obligación.»
B. Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
34.
Denkavit señala, con carácter preliminar, que la segunda cuestión se refiere a los piensos compuestos importados de otro Estado miembro, que no exigen la declaración (semi)abierta en el territorio nacional, y no a los que se producen en éste.
35.
Denkavit efectúa, en primer lugar, un análisis jurídico detallado de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, conforme a la cual procede considerar como medida equivalente a una restricción cuantitativa toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intracomunitario (véase, entre otras, la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837). Añade que la prohibición del artículo 30 del Tratado tiene efecto directo y confiere a los particulares derechos que deben proteger los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros (en este sentido véase, entre otras, la sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit, 215/78, Rec. p. 3369). El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la extensión a los productos importados de una normativa nacional que prescriba una determinada composición, embalaje o etiquetado constituye una medida que, aunque no impida completamente la importación de productos procedentes de otros Estados miembros, es capaz de dificultar o encarecer su comercialización en el Estado de importación (en este sentido véanse, entre otras, las sentencias de 14 de julio de 1988, Zoni, 90/86, Rec. p. 4285, y Smanor, 298/87, Rec. p. 4489). De este modo, sólo pueden aceptarse los obstáculos al comercio intracomunitário derivados de las disparidades en las normativas nacionales si la normativa nacional de que se trata, indistintamente aplicable a las mercancías nacionales y a las importadas, está justificada por responder a exigencias imperativas, relativas, especialmente, a la protección de la salud pública y a la defensa de los consumidores y a la lealtad de las transacciones comerciales. No obstante, tales normativas debieran ser proporcionadas al objetivo perseguido y, cuando un Estado miembro tiene la posibilidad de elegir entre varios medios que permitan alcanzar el mismo objetivo, debe elegir el que obstaculice en menor medida la circulación de las mercancías.
Denkavit afirma que, por lo que se refiere a la defensa de los consumidores y a la lealtad de las transacciones comerciales, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, cuando se trata de productos importados que han sido fabricados y etiquetados regularmente en otro Estado miembro, las normas nacionales de etiquetado sólo pueden considerarse compatibles con el artículo 30 del Tratado CEE si estas disposiciones nacionales son indispensables para proteger al consumidor contra un riesgo efectivo de confusión. La carga de la prueba de las exigencias imperativas incumbe al Estado miembro que invoca dichas exigencias para eludir la prohibición del artículo 30 del Tratado.
Denkavit cita además la comunicación de la Comisión relativa a la libre circulación de productos alimenticios en la Comunidad (DO 1989, C 271, p. 3), para llegar a la conclusión de que el examen efectuado por la Comisión en este documento de la doctrina jurisprudencial «Cassis de Dijon» confirma el análisis jurídico de Denkavit, a pesar del hecho de que dicha comunicación se refiere a los productos alimenticios y no a los piensos.
36.
A continuación, Denkavit afirma que la declaración (semi)abierta es incompatible con el artículo 30 del Tratado, puesto que obstaculiza la comercialización en la República Federal de Alemania de los piensos compuestos legalmente fabricados y comercializados en los Países Bajos.
El marcado, continúa Denkavit, no es indispensable para la defensa de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puesto que la falta de declaración (semi)abierta no provoca riesgo de confusión ni de ¡ncertidumbre sobre la naturaleza o las características del producto. En virtud de la Directiva 79/373, los piensos compuestos no pueden presentarse o comercializarse de forma que puedan inducir a error (artículo 3 de la Directiva 79/373). También deberá figurar obligatoriamente en los piensos compuestos el contenido en constituyentes analíticos (apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 79/373). Por el contrario, la Directiva no exige la precisión de los ingredientes de los piensos compuestos, pero puede ser añadida como «indicación suplementaria». Por consiguiente, un pienso compuesto, etiquetado de conformidad a lo dispuesto en el artículo 3 y en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 79/373, cumple los requisitos exigidos en aras de la defensa de los consumidores y de la lealtad de las transacciones comerciales aunque no contenga la indicación facultativa de los ingredientes. La Directiva 79/373 contendría una contradicción interna si se llegara a la conclusión de que exige una declaración obligatoria (semi)abierta en defensa de los consumidores. En efecto, sería contradictorio establecer, por una parte, sólo una posibilidad facultativa para los Estados miembros de prescribir esta declaración si, por otra parte, ésta fuera exigida necesariamente para cumplir las exigencias explícitas de esta misma Directiva en materia de defensa de los consumidores y de la lealtad de las transacciones comerciales.
Por otra parte y en cualquier caso, el comprador puede evitar libremente la compra de productos en los que no figure una declaración (semi)abierta.
37.
Además, Denkavit analiza el requisito de declaración semiabierta a la luz de la sentencia de 23 de noviembre de 1989, Eau de Cologne y 4711 (C-150/88, Rec. p. 3891). De este modo, la exigencia de la declaración (semi)abierta obstaculiza los intercambios comunitarios porque obliga a modificar la presentación en que se comercializan legalmente los piensos compuestos en determinados Estados miembros. Adeemás, un distribuidor podría encontrar dificultades para exportar los piensos compuestos a otro Estado miembro que exigiera la declaración (semi)abierta si el productor de los piensos compuestos no indicara sus ingredientes. Por último, en la citada sentencia de 23 de noviembre de 1989, el Tribunal de Justicia también consideró que el objetivo de la defensa de los consumidores podía alcanzarse empleando medios menos restrictivos de los intercambios comunitarios, por ejemplo una prohibición general de cualquier mención que pudiera inducir a error al consumidor. Todo este razonamiento también es, según Denkavit, aplicable al presente asunto.
38.
Denkavit alega, asimismo, que el requisito de declaración (semi)abierta no es automáticamente compatible con el artículo 30 del Tratado por responder a lo dispuesto en la letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373. Afirmar lo contrario sería desconocer la relación entre el Derecho comunitario primario y el derivado, conforme a la cual una Directiva no puede eximir a los Estados miembros de las obligaciones que les incumben conforme a los artículos 30 a 36 del Tratado (en este sentido véase, especialmente, la sentencia de 11 de mayo de 1989, Comisión/Alemania, 76/86, Rec. p. 1021). De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que si la legislación alemana que establece la declaración (semi)abierta constituyera una normativa prohibida conforme al artículo 30 del Tratado, esta normativa alemana no podría quedar autorizada en virtud de la Directiva 79/373. En el presente asunto, bastaría comprobar la incompatibilidad de la normativa alemana de que se trata con el artículo 30 del Tratado sin entrar en la cuestión de si la disposición de la Directiva en que se basa la legislación alemana es compatible con el artículo 30 del Tratado.
39.
Por otra parte, Denkavit niega que la doctrina jurisprudencial «Cassis de Dijon» permita llegar a la conclusión de que un régimen sobre etiquetado sea per se compatible con el artículo 30. Efectivamente, en las sentencias que integran esta doctrina, se trataba de importaciones de productos cuya composición o calidad no correspondían a la normativa nacional. En el presente asunto, la composición y la calidad de los piensos compuestos importados corresponde a la normativa alemana y, por tanto, estos alimentos no pueden inducir a error al consumidor.
40.
Denkavit considera, además, que la discriminación a la inversa que constituye la comercialización en territorio alemán de piensos compuestos, importados sin la declaración (semi)abierta, paralelamente a los fabricados en la República Federal de Alemania y provistos obligatoriamente de dicha declaración, no puede ser considerada como una discriminación ilícita de los productos nacionales. En opinión del Tribunal de Justicia, a semejante diferencia de trato no le es aplicable el artículo 30 del Tratado y tampoco infringe otras prohibiciones de discriminación del Derecho comunitario (en este sentido, véase la sentencia de 18 de febrero de 1987, Mathot, 98/86, Rec. p. 809).
41.
Denkavit señala, por último, que la exigencia de la declaración (semi) abierta no puede justificarse por el hecho de que contribuya a la reducción de los excedentes de cereales. Efectivamente, ésta es de la competencia exclusiva de la Comunidad y los Estados miembros deben abstenerse de cualquier medida unilateral en este ámbito.
42.
A propòsito de la tercera cuestión prejudicial, Denkavit recuerda que el artículo 36 del Tratado debe ser objeto de interpretación restrictiva y que la defensa de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales no forman parte de él. Por consiguiente, es preciso decidir si el requisito de la declaración semiabierta puede justificarse por motivos relacionados con la protección de la salud.
43.
A este respecto, Denkavit señala que la lucha contra el empleo de sustancias tóxicas e indeseables en los piensos compuestos está regulada específica y exhaustivamente por la Directiva 74/63/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1973, relativa a la fijación de contenidos máximos para las sustancias y productos indeseables en la alimentación animal (DO L 38, p. 31; EE 03/07, p. 151). Este punto de vista resulta confirmado por las citadas sentencias de 5 de octubre de 1977 (5/77), de 3 de octubre de 1985 (28/84), y Denkavit (195/84, Ree. 1985, p. 3181).
De elio se deduce que una cuestión a la que le sea aplicable la Directiva 74/63 no puede debatirse en el marco de la Directiva 79/373. La primera de esta Directivas no contiene ningún requisito de declaración (semi)abierta y, por ello, semejante requisito no puede imponerse en el caso de los piensos compuestos con el fin de combatir la utilización de sustancias indeseables o de evitar una contaminación por estas sustancias. Por otra parte, es superfluo exigir una declaración (semi)abierta si, en su caso, pudiera prohibirse la comercialización del pienso compuesto debido a que uno de sus ingredientes es indeseable en el sentido de la Directiva 74/63.
El carácter exhaustivo de esta Directiva 74/63 excluye, en opinión de Denkavit, la posibilidad de recurrir al artículo 36 del Tratado en el ámbito al que se aplica dicha Directiva. Puesto que no se ha invocado otro motivo relacionado con la protección de la salud, distinto al de la lucha contra las sustancias indeseables, no puede justificarse la exigencia de la declaración (semi)abierta invocando el artículo 36 del Tratado.
44.
Por consiguiente, Denkavit propone al Tribunal de Justicia la siguiente respuesta a las cuestiones segunda y tercera:
«Respuesta propuesta a la segunda cuestión
a)
La extensión de una obligación unilateralmente impuesta por un Estado miembro de indicar los ingredientes [letra b) del apartado 4 del artículo 5 en relación con el apartado 7 del mismo artículo de la Directiva relativa a la comercialización de los piensos compuestos] a los piensos compuestos importados de otro Estado miembro que no obliga a efectuar esta indicación constituye, como medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación, una medida incompatible con el artículo 30 del Tratado CEE.
b)
La extensión a dichas importaciones de una obligación de indicar los ingredientes no puede justificarse por exigencias imperativas relacionadas con la protección de los consumidores o la lealtad de las transacciones comerciales, que ya están garantizadas por el artículo 3 y por el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva relativa a los piensos compuestos.
c)
La extensión a semejantes importaciones de una obligación de indicar los ingredientes, que se añade a la prohibición general de utilizar indicaciones que puedan inducir a error, dictada por el artículo 3 de la Directiva relativa a los piensos compuestos, constituye un medio desproporcionado en relación con el objetivo de protección del consumidor.
Respuesta propuesta a la tercera cuestión
El artículo 36 del Tratado CEE, considerado en particular en relación con la Directiva 74/63/CEE, relativa a las sustancias y productos indeseables, debe interpretarse en el sentido de que la extensión a los piensos compuestos importados de una obligación de indicar los ingredientes empleados en los piensos compuestos no puede justificarse por razones relacionadas con la protección de la salud.»
45.
El Land Baden-Württemberg opina que la doctrina jurisprudencial «Cassis de Dijon» no es aplicable al presente asunto puesto que falta un requisito, en concreto, la «falta de una normativa comunitaria». El sector de los piensos compuestos está regulado por una normativa comunitaria, la Directiva 79/373.
46.
El Land Baden-Württemberg observa, con carácter subsidiario, que la declaración semiabierta protege al comprador contra el error y el fraude y contribuye a la lealtad de las transacciones comerciales en la medida en que facilita que el cliente conozca de manera suficientemente precisa la naturaleza y la calidad del producto y lo distinga de otros productos (en este sentido, véase la sentencia de 22 de junio de 1982, Robertson, 220/81, Rec. p. 2349). Gracias a la declaración semiabierta, el comprador puede evaluar aproximadamente el riesgo de presencia de sustancias tóxicas. Estas consideraciones también se aplican a las posibilidades de control por parte de las autoridades competentes en el marco del control administrativo de los piensos.
47.
El Land Baden-Württemberg añade que la exigencia de la declaración semiabierta es proporcional al objetivo perseguido y constituye el medio que obstaculiza en menor medida la libertad de intercambios en el sentido de la citada sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania.
48.
Por consiguiente, el Land Baden-Württemberg propone al Tribunal de Justicia que responda a la parte a) de la segunda cuestión prejudicial:
«El establecimiento de la obligación de declaración semiabierta, que constituye una normativa conforme a lo dispuesto en el Derecho comunitario, no es una medida prohibida en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE.»
49.
Respecto a la tercera cuestión prejudicial, el Land Baden-Württemberg considera que el requisito de la declaración semiabierta está justificado con arreglo al artículo 36 del Tratado. En efecto, el requisito de dicha declaración contribuye a la protección de la salud de las personas y los animales.
50.
El Gobierno fiancés opina, a propósito de la segunda cuestión prejudicial, que el Tribunal de Justicia considera el etiquetado una exigencia justificada en aras de la buena información del consumidor. Por otra parte, el interés de tal declaración no ha escapado al legislador comunitario puesto que la declaración semiabierta, que era simplemente facultativa en la Directiva 79/373, ha pasado a ser una obligación a cargo de los Estados miembros conforme a la Directiva 90/44. Además, no se descubre qué otro medio, que afectara en menor medida la libertad de intercambios, podría proporcionar un conocimiento tan completo del producto como dicho marcado.
51.
El Gobierno francés llega a la conclusión de que la obligación de marcado que se discute no puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación prohibida por el artículo 30 del Tratado. En tales circunstancias, no procede según él contestar a la tercera cuestión prejudicial.
52.
El Gobierno italiano parece considerar carentes de objeto las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
En efecto, si se admitiera que la Directiva 79/373 autoriza a los Estados miembros a imponer, incluso ex novo, la obligación de la declaración semiabierta respecto a los ingredientes, la pretendida contradicción con el artículo 30 no debería referirse a la obligación impuesta por los ordenamientos jurídicos nacionales sino, en su caso, a la norma comunitaria de autorización. Habría que alegar que la norma de la Directiva que autoriza a los Estados miembros a establecer, y no sólo a mantener, el requisito de la declaración semiabierta de los ingredientes es inválida por ser contraria al artículo 30 del Tratado. Semejante cuestión no ha sido planteada por el órgano jurisdiccional nacional.
Es evidente que la finalidad de la norma controvertida es satisfacer las exigencias de defensa de los consumidores a los que se garantiza, con un instrumento cuya proporcionalidad con el objetivo parece indiscutible, la posibilidad de conocer, al elegir el producto que desean comprar, la naturaleza y la cantidad de sustancias contenidas en los piensos compuestos.
53.
Por consiguiente, el Gobierno italiano propone, con carácter principal, que se declaren sin objeto las cuestiones segunda y tercera. Con carácter subsidiario, dicho Gobierno añade que la exigencia de la declaración semiabierta, impuesta también ex novo basándose en las disposiciones aplicables del artículo 5 de la Directiva 79/373, destinada a satisfacer, de manera proporcionada, las exigencias imperativas de defensa de los consumidores, es compatible con la prohibición establecida por el artículo 30 del Tratado CEE.
54.
El Consejo de las Comunidades Europeas considera que las cuestiones prejudiciales segunda y tercera se refieren a la compatibilidad de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 con el artículo 30 del Tratado.
A este respecto procede, en su opinión, examinar los objetivos y el ámbito de aplicación de la Directiva y la relación de ésta con otras normativas comunitarias en materia de piensos. De este modo, la Directiva 79/373 se orienta a la realización del mercado común agrario contribuyendo a la libre circulación de los productos agrarios y garantizando la disponibilidad de alimentos apropiados de buena calidad considerados como un factor importante para acrecentar la productividad de la agricultura. La Directiva se basa en los requisitos que rigen el embalaje y la presentación de alimentos y, más concretamente, en la armonización de los requisitos de fondo relativos a la información que ha de darse al usuario. En la citada sentencia de 3 de octubre de 1985, Comisión/Alemania (28/84), el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal (DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82), junto a la Directiva 74/63 y la Directiva 79/373 conforman un sistema coherente relativo a la producción y a la comercialización de los piensos compuestos. Las tres Directivas citadas regulan dicho ámbito jurídico, sin conseguir, sin embargo, una armonización completa de las normas nacionales, al dejar, por una parte, un margen para la aplicación de legislaciones nacionales divergentes y, por otra parte, obstáculos a los intercambios entre Estados miembros. La Directiva es una medida de armonización progresiva por etapas en el sentido de la sentencia de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Rec. p. 1229). El hecho de que esta Directiva no sea una auténtica medida de armonización, ya que crea nuevos obstáculos a los intercambios, es el único motivo que puede invocarse para sostener la incompatibilidad de la misma con el artículo 30 del Tratado.
55.
Por consiguiente, procede examinar si, independientemente de la Directiva, los Estados miembros tenían la posibilidad de establecer por primera vez el requisito de una declaración semiabierta. En opinión del Consejo es indudable que, antes de que se adoptara la Directiva 79/373, los Estados miembros tenían la facultad de establecer, y no sólo de mantener, la exigencia de una declaración semiabierta, y ello en virtud del principio consagrado por la doctrina jurisprudencial «Cassis de-Dijon». En virtud de esta doctrina, conviene señalar que la exigencia de la declaración semiabierta responde a un objetivo de defensa de los consumidores. En efecto, de esa manera se informa a los compradores de los piensos compuestos sobre el tipo y la calidad de los ingredientes de dichos piensos.
56.
Por último, el Consejo añade que el requisito de una declaración semiabierta constituye la solución definitiva consagrada por la Directiva 90/44, de manera que los Estados miembros que aún no la exigen están obligados a imponerla.
57.
En conclusión, el Consejo opina que la exigencia de la declaración semiabierta no constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 30 del Tratado y que, por consiguiente, no procede aplicar el artículo 36 del Tratado CEE. Por lo tanto, el Consejo propone al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el examen de éstas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373.
58.
La Comisión opina que, aunque la segunda cuestión se refiere a la interpretación del artículo 30 del Tratado, concierne a la validez de la letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373 desde el punto de vista de los artículos 30 y siguientes del Tratado. Para evitar tal conflicto, conviene, en su opinión, aplicar el principio de interpretación conforme al Tratado (en este sentido, véase la sentencia de 13 de diciembre de 1983, Comisión/Consejo, 218/82, Rec. p. 4063). La invalidez de una Directiva no se debe a que ésta no haya eliminado todas las disparidades entre las legislaciones nacionales. No obstante, nada excluye que la agravación, por parte de una Directiva del Consejo, de las disparidades existentes entre legislaciones nacionales constituya un motivo de invalidez.
Ello resulta confirmado por la Directiva 90/44 puesto que, al imponer una fecha precisa (el 22 de enero de 1992) para la adopción de la declaración semiabierta, en lugar de utilizar la fórmula «antes del [...]», el Consejo atribuyó importancia al hecho de que las legislaciones nacionales no se adaptaran a la Directiva en fechas distintas.
G. F. Mancini
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.