62001CJ0331_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-331/01,
Kongeriget Spanien
først ved M. López-Monís Gallego, derefter ved L. Fraguas Gadea, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved S. Pardo Quintillán, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 200, s. 28), for så vidt angår den del af beslutningen, der vedrører Kongeriget Spanien,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Wathelet, og dommerne P. Jann og A. Rosas,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 5. december 2002,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
20. marts 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. september 2001 har Kongeriget Spanien i medfør af artikel 230, stk. 1 og 2, EF nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 200, s. 28), for så vidt angår den del af beslutningen, der vedrører Kongeriget Spanien.
2. Kongeriget Spanien har anfægtet udelukkelsen fra fællesskabsfinansiering vedrørende regnskabsåret 1997 af et beløb på 185 046 088 ESP svarende til dyrepræmier. I beslutning 2001/557 bemærkes det, at det vedrører budgetkonto 2133, og at begrundelsen for udelukkelsen er, at »[s]ystem[et] ikke [er] i overensstemmelse med reglerne«.
De relevante retsregler
Fællesskabsbestemmelserne
Proceduren for regnskabsafslutning
3. I henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), finansierer EUGFL, Garantisektionen, restitutioner ved udførsel til tredjelande samt interventioner til korrigering af landbrugsmarkederne, når disse ydes eller foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.
4. Artikel 5 i forordning nr. 729/70 fastlægger reglerne for den årlige regnskabsafslutning fra de nationale agenturer, som er bemyndigede til at afholde de hertil hørende udgifter. Denne bestemmelse blev ændret betydeligt ved forordning nr. 1287/95.
5. Artikel 5, stk. 1 og 2, i forordning nr. 729/70 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne sender med regelmæssige mellemrum Kommissionen nedenstående oplysninger vedrørende de i artikel 4 nævnte godkendte udbetalende organer og forbindelsesorganer for så vidt angår de af Garantisektionen finansierede foranstaltninger:
a) udgiftsanmeldelser og overslag over de finansielle behov
b) årsregnskaber med de for deres afslutning nødvendige oplysninger samt en attest om, at de fremsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
2. Efter høring af Fondskomitéen
[...]
b) afslutter Kommissionen inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår de udbetalende organers regnskaber på grundlag af de i stk. 1, litra b), nævnte oplysninger.
Beslutningen om regnskabsafslutning er betinget af, at de indsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
Beslutningen foregriber ikke senere beslutninger efter litra c).
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning. [...]«
6. Artikel 8, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 729/70 vedrører uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
7. Fjerde, femte og sjette betragtning til forordning nr. 1287/95 er relevante for fortolkningen af artikel 5 i forordning nr. 729/70. I disse betragtninger bemærkes nemlig, at
»Det er strengt nødvendigt at forkorte fristen for vedtagelse af beslutningen om regnskabsafslutningen; der bør derfor i videst muligt omfang drages nytte af edb ved udarbejdelsen af de oplysninger, der skal sendes til Kommissionen; når Kommissionen foretager sin efterprøvning, bør den have fuldstændig og umiddelbar adgang til de oplysninger, der vedrører udgifterne, både på papir og på edb.
Én samlet årlig beslutning om regnskabsafslutning giver anledning til mange vanskeligheder, fordi den for et givet regnskabsår for alle foranstaltninger henhørende under EUGFL, Garantisektionen, i alle medlemsstaterne samtidig omfatter regnskabskontrol og kontrol af udgifternes overensstemmelse med EF-retsforskrifterne; denne samlede beslutning kan kun træffes med forsinkelse og ledsages alligevel af forbehold og udskilte beløb; beslutningen bør derfor opsplittes i to typer beslutninger: den ene om aflæggelse og afslutning af regnskaberne for Garantisektionen for det pågældende år og den anden om de følger, herunder finansielle korrektioner, der skal drages af resultaterne af undersøgelsen af, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne.
Undersøgelserne af, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne, de deraf følgende finansielle korrektioner og de pågældende afgørelser om decharge, skal derfor ikke varet knyttet til gennemførelsen af budgettet i et givet regnskabsår, og det er nødvendigt at fastsætte en maksimumsperiode, som de følger, der skal drages af resultaterne af undersøgelserne af, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne.«
8. Den 7. juli 1995 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 1663/95 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6).
9. I artikel 4 i forordning nr. 1663/95, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2245/1999 af 22. oktober 1999 (EFT L 273, s. 5, herefter »forordning nr. 1663/95«), fastsættes det, at senest den 10. februar i året efter afslutningen af det regnskabsår, som de vedrører, tilsender medlemsstaterne Kommissionen årsregnskaberne over udgifterne for EUGFL, Garantisektionen, og de rapporter, som hvert enkelt kontor eller organ har udarbejdet i henhold til artikel 5, stk. 1, i denne forordning, samt attesterne og rapporterne fra det eller de attesterende organer.
10. Følgende fremgår af artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95:
»Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat resultaterne af sin undersøgelse og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidigt overholdes.«
Reglerne vedrørende tillægsbetalinger
11. I forbindelse med krisen på grund af bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«) vedtog Rådet forordning (EF) nr. 1357/96 af 8. juli 1996 om tillægsbetalinger i 1996 til præmierne i forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød og om ændring af samme forordning (EFT L 175, s. 9).
12. Forordning nr. 1357/96 fastsætter betalingen af tillægspræmier til kvægproducenterne (herefter »tillægsbetalinger«). For mest muligt at fremskynde betalingen af de forudsete beløb bestemmes det i artikel 1-3, at tillægsbetalingerne sker på baggrund af præmieudbetalingerne i kalenderåret 1995, og en justering foretages efterfølgende under hensyntagen til antallet af dyr, der har ret til præmier for kalenderåret 1996. Forordningens artikel 1, stk. 3, fastsætter følgende:
»En producents ret til hver af de tillægsbetalinger, som er nævnt i stk. 1 og 2 og modtaget for kalenderåret 1995, afhænger af antallet af dyr, for hvilke han godtgør, at han er præmieberettiget i kalenderåret 1996.«
13. I henhold til artikel 4 i forordning nr. 1357/96 er det medlemsstaterne tilladt at foretage yderligere betalinger i særlige tilfælde. Artikel 4, litra a), angår fællesskabsstøtte, og artikel 4, litra b), vedrører national støtte.
14. Artikel 5 i forordning nr. 1357/96 har følgende ordlyd:
»Uanset artikel 1-4 kan medlemsstaterne yde det samlede støttebeløb, der følger af anvendelsen af artikel 1, stk. 1 og 2, og artikel 4, litra a), til kvægavlerne efter objektive kriterier, forudsat at der ikke gives en kompensation, der overstiger disse kvægavleres indkomsttab, samt at der ikke sker konkurrenceforvridning.«
15. Det fremgår af femte betragtning til denne forordning, som er af betydning for fortolkningen af artikel 5 heri, at
»De medlemsstater, i hvilke det på grund af produktionsstrukturen er mere hensigtsmæssigt at anvende et andet betalingssystem end nævnte præmieforhøjelse, og/eller hvor dette er nødvendigt på grund af behovet for at foretage alle betalinger senest den 15. oktober, bør bemyndiges til uanset ovenstående at fordele hele den støtte, som ellers skulle have varet udbetalt i form af præmieforhøjelse, samt det i bilaget fastsatte beløb til kvægproducenter ud fra objektive kriterier.«
16. Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1357/96 bestemmer:
»Fællesskabet finansierer kun medlemsstaternes udgifter til betalinger som nævnt i artikel 1, artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 5, hvis betalingerne har fundet sted senest den 15. oktober 1996.«
17. Den 29. juli 1996 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 1504/96 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1357/96 (EFT L 189, s. 77).
18. Første betragtning til forordning nr. 1504/96 præciserer, at »af hensyn til gennemsigtigheden medlemsstaterne imellem, overvågningen og den korrekte forvaltning af de tillægsbetalinger, der blev indført ved forordning (EF) nr. 1357/96, bør medlemsstaterne informere Kommissionen om den valgte fremgangsmåde for ydelsen, de nationale gennemførelsesbestemmelser for iværksættelsen af foranstaltningerne i nævnte forordning og det endelige resultat«.
19. Artikel 1 i forordning nr. 1504/96 bestemmer:
»I forbindelse med den tillægsstøtte, der blev indført ved forordning (EF) nr. 1357/96, giver medlemsstaterne Kommissionen meddelelse om følgende:
a) ved anvendelse af artikel 1-4 i nævnte forordning:
– senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997, antallet af tillægsbeløb, der er ydet i medfør af artikel 1, opdelt på de ordninger [...]
– så hurtigt som muligt, de nærmere bestemmelser vedrørende ydelsen af de beløb og den støtte, der er omhandlet i artikel 4, litra a), og i givet fald artikel 4, litra b), navnlig typen eller kategorien af dyr, de fastsatte enhedsbeløb, reglerne for beregning heraf og de endelige datoer for betalingen
– senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997 henholdsvis, de samlede støttebeløb, der er udbetalt i medfør af artikel 4, litra a), og i givet fald artikel 4, litra b), samt antallet af modtagere og omfattede dyr
b) ved anvendelse af artikel 5 og i givet fald artikel 4, litra b), i nævnte forordning:
– så hurtigt som muligt, de nærmere bestemmelser vedrørende ydelsen af den heri omhandlede støtte, navnlig typen eller kategorien af dyr, de fastsatte enhedsbeløb, reglerne for beregning heraf og de endelige datoer for betalingen
– senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997 henholdsvis, de samlede støttebeløb, der er udbetalt i medfør af artikel 5 og artikel 4, litra b), samt antallet af modtagere og omfattede dyr.«
Nationale bestemmelser
20. Dekret af 19. september 1996 fra det spanske landbrugs-, fiskeri- og fødevareministerium (BOE nr. 228 af 20.9.1996, herefter »det ministerielle dekret«) regulerer proceduren for tillægsbetalinger af præmier til tyre- og ammekvægsproducenter.
21. Det ministerielle dekret bygger på artikel 5 i forordning nr. 1357/96, men anvender den enkelte producents antal af dyr, der i 1995 udløste en ret til præmie som kriterium for tildelingen af tillægsbetalinger.
22. Af begrundelserne til det ministerielle dekret fremgår følgende:
»Således tillader artikel 5 i forordning (EF) nr. 1357/96, at medlemsstaterne uanset artikel 1-4 kan yde det samlede støttebeløb, der følger af anvendelsen af artikel 1, stk. 1 og 2, og artikel 4, litra a), til kvægavlerne efter objektive kriterier, forudsat at der ikke gives en kompensation, der overstiger disse kvægavleres indkomsttab, samt at der ikke sker konkurrencefordrejning.
Af denne grund har man fundet det nødvendigt at anvende, som det mest objektive kriterium for støttetildeling, den enkelte producents antal dyr, der var præmieberettiget i 1995. Herved forstærkes fleksibiliteten i systemet for tildeling af støtte til producenterne, og formaliteterne og de administrative procedurer for udbetaling forenkles mest muligt, idet retten til støtte for 1995 allerede er tydeligt f astslået i hvert enkelt tilfælde.«
23. Den spanske regering har for Domstolen forklaret, at det ministerielle dekret nævner situationens presserende karakter for at retfærdiggøre vedtagelsen af et sådant dekret i stedet for et kongeligt dekret.
Den omhandlede korrektionsprocedure
24. Den 8. juni 1998 tilsendte det spanske landbrugs-, fiskeri- og fødevareministerium pr. telefax en meddelelse til Kommissionen for »i overensstemmelse med artikel 1 i forordning nr. 1504/96« at oplyse om tillægsbetalingerne foretaget i henhold til forordning nr. 1357/96 (herefter »meddelelsen af 8. juni 1998«). Dokumentet indeholdt en tabel med fire kolonner, som i den første kolonne angav dyrearten, i den anden kolonne antallet af dyr, for hvilke der var blevet udbetalt præmie, i den tredje kolonne præmiesatsen og i den fjerde kolonne hjemmelen for støtten. De nævnte bestemmelser var alt efter tilfældet artikel 1 og/eller artikel 4, litra a), og/eller artikel 4, litra b), i forordning nr. 1357/96.
25. Det ministerielle dekret blev overdraget til Kommissionen under et kontrolbesøg i Spanien den 21.-25. september 1998 (herefter »kontrolbesøget«) vedrørende regnskabsafslutningen for 1997 og 1998.
26. Den 12. april 1999 fremsendte Kommissionen under henvisning til artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95 til Kongeriget Spanien en meddelelse, hvori den fastslog, at det forhold, at medlemsstaten ikke havde reguleret tillægsbetalingerne, gennemført i medfør af forordning nr. 1357/96, med henblik på at tage højde for præmieansøgningerne for 1996 og som følge heraf ikke havde foretaget inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb, syntes at udgøre en tilsidesættelse af artikel 2, stk. 1 og 2, i denne forordning. Kommissionen opfordrede den spanske regering til at fremsende oplysninger vedrørende de omhandlede beløb.
27. Der fulgte herefter en brevveksling mellem Kongeriget Spanien og Kommissionen, som førte til iværksættelsen af forligsproceduren.
28. I henhold til Kommissionens sammenfattende rapport af 19. juni 2001 havde Kongeriget Spanien anvendt artikel 1 i forordning nr. 1357/96 i stedet for forordningens artikel 5. Følgelig skulle denne medlemsstat have foretaget den korrigering, som forordningen kræver med henblik på at tage højde for antallet af dyr, som var præmieberettigede i 1996. Den anvendte finansielle korrektion udgør 2% af Kongeriget Spaniens udgifter i 1996 til tillægsbetalinger.
Søgsmålet
29. Til støtte for sagen har Kongeriget Spanien gjort to anbringender gældende. Det første bygger på et af Kommissionen foretaget urigtigt skøn vedrørende overholdelsen af den relevante fællesskabslovgivning. Det andet vedrører Kommissionens manglende overholdelse af de i forordningen fastsatte underretningsfrister.
Det første anbringende
30. Kongeriget Spanien har med sit første anbringende gjort gældende, at Kommissionen begik en fejl, da den fandt, at det ikke havde overholdt forordning nr. 1357/96.
31. Til støtte for dette anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at man ved tillægsbetalingerne henholdt sig til undtagelsesbestemmelsen i artikel 5 i forordning nr. 1357/96. Man anser betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse for opfyldt. For det første var kriterierne for tildeling objektive, da det drejede sig om præmietillæg. Intet forbød anvendelsen af det samme betalingskriterium som det i forordning nr. 1357/96 fastsatte. Henset til præmiens ubetydelige størrelse på 2,9% af prisen på de omhandlede dyr, på grund af prisfaldet på mere end 30% mellem februar 1995 og juni 1996, oversteg kompensationen endvidere ikke disse kvægavleres indkomsttab. Endelig skete der ikke en konkurrencefordrejning, eftersom alle støttemodtagere modtog en identisk tillægsbetaling.
32. Den spanske regering har endvidere understreget, at det beløb, som ville være blevet betalt til opdrætterne på grundlag af oplysningerne vedrørende regnskabsåret 1996, ville have oversteget det beløb, som faktisk blev betalt på baggrund af oplysningerne vedrørende regnskabsåret 1995.
33. Regeringen har anført, at anvendelsen af artikel 5 i forordning nr. 1357/96 var retfærdiggjort af den påtrængende situation og pligten i medfør af forordningens artikel 7 til at gennemføre betalinger før den 15. oktober 1996. Regeringen har fremhævet, at de to betingelser i femte betragtning til forordningen er adskilt med ordene »og/eller«, samt at den anden betingelse angående betalingsdatoen som følge heraf var tilstrækkelig til at retfærdiggøre anvendelsen af forordningens artikel 5. Ifølge den spanske regering vidner den anvendte type retsakt – et ministerielt dekret – samt begrundelserne herfor om dets påtrængende karakter.
34. Den spanske regering har anfægtet påstanden om, at meddelelsen af 8. juni 1998 skulle udgøre en accept af anvendelsen af artikel 1 og 4 i forordning nr. 1357/96. Når nævnte meddelelse henviser til disse bestemmelser, gøres det i overensstemmelse med forordningens artikel 5, ifølge hvilken medlemsstaterne kan yde støttebeløbet, der følger af anvendelsen af artikel 1 og artikel 4, litra a), til kvægavlerne efter objektive kriterier. Hermed ønsker man i meddelelsen at bemærke, at det beløb, som betales kvægavlerne i medfør af artikel 5, tager højde for de i artikel 1 og artikel 4, litra a), forudsete beløb.
35. Det forhold, at angivelsen af udgiften blev foretaget under de for anvendelsen af artikel 1 i forordning nr. 1357/96 fastsatte budgetkonti 2133.001 og 2133.002 med de respektive overskrifter »Tillæg til ammekopræmie« og »Tillæg til særlig præmie«, kan ikke fortolkes som en anvendelse af denne bestemmelse. Den spanske regering har i den sammenhæng anført, at den ikke skulle angive udgiften under den for anvendelsen af artikel 5 i forordning nr. 1357/96 fastsatte budgetkonto 2133.004, medmindre den havde anvendt den første af de to betingelser, som er fastlagt i femte betragtning til forordningen, dvs. såfremt regeringen havde gjort brug af et andet betalingssystem end præmieforhøjelserne.
36. Den spanske regering udleder heraf, at den med sin anvendelse af artikel 5 i forordning nr. 1357/96 ikke var forpligtet til at foretage de korrigeringer, som forordningen fastsætter med henblik på at tage højde for præmieberettigelsen i 1996.
37. Kommissionen har anført, at Kongeriget Spanien anvendte de for tillægsbetalinger i forordning nr. 1357/96 fastsatte tildelingskriterier. Kommissionen har endvidere understreget, at nævnte medlemsstat ved flere lejligheder har anvendt forordningens artikel 1 og artikel 4, litra a) og b), i stedet for artikel 5 heri. Meddelelsen af 8. juni 1998 angår således kun forordningens artikel 1 og artikel 4, litra a) og b). Dette dokument blev på ny tilsendt Kommissionen den 2. oktober 1998 som følge af en anmodning om yderligere oplysninger, som Kommissionen fremsatte under sit kontrolbesøg. Endvidere blev de afholdte udgifter anført under budgetkonti 2133.001 og 2133.002, som vedrører anvendelsen af artikel 1 i forordningen, modsat budgetkonto 2133.004, som vedrører anvendelsen af artikel 5.
38. Kommissionen er af den opfattelse, at Kongeriget Spanien ikke, som påstået, anvendte artikel 5 i forordning nr. 1357/96, men derimod artikel 1 og artikel 4, litra a), heri. Det følger heraf, at regeringen skal overholde forordningens artikel 1, stk. 3, og således foretage de nødvendige justeringer ud fra præmierne for regnskabsåret 1996.
39. Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at selv om det måtte antages, at Kongeriget Spanien anvendte artikel 5 i forordning nr. 1357/96, har det ikke overholdt betingelserne ifølge denne bestemmelse.
40. For det første fremgår det af femte betragtning til forordning nr. 1357/96, at den omhandlede støtte burde være tildelt på anden måde end præmieforhøjelse. For det andet skulle Kongeriget Spanien for at overholde artikel 5 i forordning nr. 1357/96 have fastsat kriterier knyttet til de af producenterne lidte indtægtstab i 1996, som var året for den i forordningen omhandlede BSE-krise, og ikke yde støtte til dem, som havde indstillet eller i betydeligt omfang indskrænket deres aktiviteter i løbet af 1995 og 1996. For det tredje har medlemsstaten ikke bevist, hvorfor anvendelsen af artikel 5 var retfærdiggjort af påtrængende omstændigheder. Den i fællesskabsforordningen fastsatte betalingsfrist var gældende for alle medlemsstater. Endvidere forelå oplysningerne vedrørende præmierne i 1995, hvilket tillod tillægsbetalinger som forudset i forordningen.
Domstolens bemærkninger
41. Det skal indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1357/96 blev vedtaget med henblik på, som følge af BSE-krisen i marts 1996, at hjælpe kvægproducenterne gennem hurtig indgriben med tillægsbetalinger.
42. Det skal endvidere fremhæves, at af hensyn til gennemsigtigheden medlemsstaterne imellem, overvågningen og den korrekte forvaltning af tillægsbetalinger, krævede forordning nr. 1504/96, at der inden for fastsatte tidsfrister, nemlig senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997, blev fremsendt de præcise oplysninger til Kommissionen.
43. I det konkrete tilfælde var det først ved meddelelsen af 8. juni 1998, dvs. med 17 måneders forsinkelse, at den spanske regering fremsendte visse oplysninger vedrørende artikel 1 og 4 i forordning nr. 1357/96 til Kommissionen. På baggrund af denne meddelelse havde Kommissionen god grund til at antage, at den spanske regering havde anvendt forordningens artikel 1, navnlig eftersom regeringen ikke anfægtede, at udgifterne var blevet henført under budgetkonto 2133.001 og 2133.002, som er bestemt til anvendelsen af artikel 1 i forordningen, og ikke under budgetkonto 2133.004 vedrørende anvendelsen af artikel 5 i denne forordning.
44. Den spanske regering har påberåbt sig, at det ministerielle dekret af 19. september 1996, som ikke blev fremsendt til Kommissionen før slutningen af september 1998, antyder, at regeringen anvendte artikel 5 i forordning nr. 1357/96. Det skal hertil indledningsvis bemærkes, at denne bestemmelse vel nævnes, men at dekretet anvender de samme kriterier for ydelse af tillægsbetalinger som de i forordningens artikel 1 nævnte kriterier for midlertidige betalinger, nemlig præmieberettigelsen for dyr holdt i kalenderåret 1995.
45. Det må tillige fastslås, at det ministerielle dekret ikke indeholder nogen begrundelse, som opfylder kravene i forordning nr. 1357/96 for at kunne anvende artikel 5 heri. Den påtrængende karakter, der skyldes de pålagte betalingsfrister, nævnes kun af nationalt retlige grunde med henblik på at retfærdiggøre landbrugs-fiskeri- og fødevareministerens kompetence til at vedtage dekretet. Under alle omstændigheder har den spanske regering, som generaladvokaten påpeger det i punkt 46-48 i sit forslag til afgørelse, ikke bevist, at der forelå en særlig og ualmindelig påtrængende situation, som kunne retfærdiggøre anvendelsen af artikel 5, idet betalingsfristerne var de samme for alle medlemsstaterne og, som det fremgår af det ministerielle dekret, oplysningerne vedrørende præmierne for 1995 var tilgængelige.
46. Endelig skal det fastslås, at den eneste begrundelse for at anvende artikel 5, som fremgår af det ministerielle dekret, er nødvendigheden af at forstærke »fleksibiliteten i systemet for tildeling af støtte til producenterne og at formaliteterne og de administrative procedurer for udbetaling forenkles mest muligt, idet retten til støtte for 1995 allerede er tydeligt fastslået i hvert enkelt tilfælde«. Denne begrundelse antyder, at anvendelsen af artikel 5 kun kunne retfærdiggøres af ønsket om at undgå administrative procedurer forbundet med korrigeringen, som havde til hensigt at tage højde for præmieberettigelserne for året 1996.
47. Kommissionens subsidiære anbringende om, at artikel 5 i forordning nr. 1357/96 var blevet anvendt forkert, kunne eventuelt tages til følge. Det er ikke nødvendigt at fastslå, om betingelserne i femte betragtning til forordning nr. 1357/96 er kumulative eller alternative, da det er tilstrækkeligt at fastslå, at de påtrængende omstændigheder, der er den eneste begrundelse, som den spanske regering henholder sig til, ikke er blevet bevist, hvilket fremgår af præmis 45 ovenfor.
48. Imidlertid skal Kommissionens principale påstand om en tilsidesættelse af artikel 1-3 i forordning nr. 1347/96 i lyset af sagens omstændigheder tages til følge. Kommissionen kunne med rette antage, at den spanske regering reelt havde anvendt artikel 1 i forordning nr. 1357/95. Kommissionen kunne i denne sammenhæng tage højde for betingelserne for tillægsbetalinger, som svarede til betingelserne fastsat i denne bestemmelse, det forhold, at betingelserne for at anvende artikel 5 i forordningen ikke var opfyldt, den manglende begrundelse vedrørende anvendelsen af artikel 5 samt de af Kongeriget Spanien til Kommissionen leverede oplysninger, navnlig ved meddelelsen af 8. juni 1998 og ved regnskabsafslutningen vedrørende udgifterne for det omhandlede år.
49. Følgelig skal Kongeriget Spaniens første anbringende forkastes.
Det andet anbringende
50. Med sit andet anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Kommissionen ikke overholdt tidsfristen på 24 måneder fastsat i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70. Udgifterne svarende til tillægsbetalingerne blev nemlig afholdt i 1996, hvorimod Kommissionens skrivelse af 12. april 1999 udgør den første skrivelse herom.
51. Over for Kommissionens argument, hvorefter der skal tages hensyn til det år, i hvilket korrigeringen skulle foretages, dvs. 1997, har den spanske regering påberåbt sig rapporten fra forligsorganet, hvori der bl.a. nævnes følgende elementer:
»– Den udtrykkelige pligt til at inddrive for meget udbetalte beløb eksisterer ved anvendelsen af artikel 1 og 2, men foreligger ikke i forbindelse med artikel 5.
– I forbindelse med deres fortolkning af artikel 5 havde de spanske myndigheder ingen grund til at vurdere, at de af dem gennemførte udbetalinger delvis skulle være krævet tilbagebetalt, og myndighederne blev først gjort bekendt hermed efter udløbet af de 24 måneder; indtil dette øjeblik var udgifterne juridisk og regnskabsmæssigt af definitiv karakter.
– Selv hvis det er Kommissionens tjenestegrenes opfattelse, at betalingerne skal anses for gennemført i medfør af artikel 1, kan det konstateres, at denne indplacering ikke skete før efter udløbet af de 24 måneder [...]«
52. Endvidere er den spanske regering af den opfattelse, at såfremt Kommissionen faktisk havde ønsket at gennemføre en finansiel korrektion vedrørende regnskabsåret 1997, burde den have taget højde for de udgifter i dette regnskabsår, for hvilke det udbetalte beløb oversteg det berettigede, og burde på disse beløb have anvendt korrektionen på 2%. Regeringen lægger ligeledes vægt på, at der for dette regnskabsår ikke eksisterede nogen budgetkonto 2133 i udgiftsfortegnelsen. Det ville have været meningsløst at anvende en finansiel korrektion til et regnskabsår vedrørende en budgetkonto, som ikke eksisterede.
53. Den spanske regering påpeger endelig, at artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 har til formål at opnå retssikkerhed.
54. Kommissionen har gjort gældende, at den spanske regerings redegørelse for de forskellige budgetkonti ikke ændrer ved pligten til i henhold til artikel 1, stk. 3, og artikel 2 i forordning nr. 1357/96 at fastsætte berettigelsen til tillægsbetaling i 1995 på baggrund af antallet af dyr, som hos den enkelte producent var præmieberettiget i 1996. Dette kunne logisk set ikke foretages før i 1997.
55. Hvad angår referenceåret for beregningen af den finansielle korrektion er det Kommissionens opfattelse, at den spanske regering ikke tager højde for det forhold, at udgifterne, som skulle inddrives i løbet af regnskabsåret 1997, svarede til i løbet af regnskabsåret 1996 foretagne tillægsbetalinger til producenter uden krav herpå, som de spanske myndigheder henførte under budgetkonto 2133. Det forhold, at denne budgetkonto blev ændret i løbet af regnskabsåret 1997, er uden betydning. Ændringen af fortegnelsen til et regnskabsår i forhold til fortegnelsen vedrørende det forrige regnskabsår hindrer ikke, at den finansielle korrektion, som i det konkrete tilfælde, angår regnskabsåret 1997.
56. Endelig har Kommissionen understreget, at henvisningen til retssikkerheden er ugrundet i det konkrete forhold, da det var de spanske myndigheder selv, som over for Kommissionen bemærkede, at artikel 1 og 4 i forordning nr. 1357/96 udgjorde de bestemmelser, der var grundlag for udbetalingerne.
Domstolens bemærkninger
57. Som det er anført i præmis 48 ovenfor, kunne Kommissionen med rette gå ud fra, at Kongeriget Spanien reelt gjorde brug af artikel 1 i forordning nr. 1357/96.
58. Følgelig skulle Kongeriget Spanien i henhold til denne forordnings artikel 1-3 foretage korrigeringer for at kunne tage højde for præmieberettigelserne i 1996.
59. Idet disse korrigeringer ikke kunne foretages før regnskabsåret 1997, skal det fastslås, at 24-månedersfristen i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 blev respekteret.
60. Under alle omstændigheder kunne Kongeriget Spanien, ved efterprøvelsen af, om fristen på 24 måneder var blevet overholdt, ikke kun tage hensyn til tidspunktet for betalingernes gennemførelse uden at tage nogen form for hensyn til tidspunktet for, hvornår regeringen meddelte Kommissionen de relevante og tilstrækkelige oplysninger vedrørende disse udgifter, som gjorde det muligt for Kommissionen at foretage en regnskabsafslutning.
61. Det fremgår således af fjerde betragtning til forordning nr. 1287/95, at den forkortede frist for at vedtage beslutningen om regnskabsafslutning var knyttet til en indførelse af elektronisk behandling af de til Kommissionen fremsendte oplysninger, samt at Kommissionen ved sin prøvelse af disse oplysninger havde fuldstændig og umiddelbar adgang til de oplysninger, der vedrører udgifterne, både på papir og i elektronisk form.
62. Det skal endvidere påpeges, at i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1663/95 skal alle dokumenter, som er nødvendige for regnskabsafslutningen for det omhandlede regnskabsår, tilsendes Kommissionen senest den 10. februar i året efter afslutningen af dette regnskabsår. Det følger implicit af denne bestemmelse, at medlemsstaterne skal fremsende de nødvendige dokumenter med den omhu, der er påkrævet, for at Kommissionen kan råde over en tilstrækkelig frist til at gennemføre efterprøvelsen.
63. I det konkrete tilfælde var det først i september 1998 under et kontrolbesøg, at Kongeriget Spanien efter anmodning fra Kommissionen videregav det ministerielle dekret, som angav, at medlemsstaten havde anvendt artikel 5 i forordning nr. 1357/96, selv om det fremgår af artikel 1, litra b), i forordning nr. 1504/96, for det første, at det senest henholdsvis den 15. november 1996 og den 31. juli 1997 skulle have meddelt de samlede støttebeløb, der var udbetalt, samt antallet af modtagere og omfattede dyr, og for det andet, at de nærmere bestemmelser vedrørende den i artikel 5 omhandlede ydelse skulle meddeles »så hurtigt som muligt«, dvs. før den 15. november 1996, for at disse bestemmelser kunne have en effektiv virkning.
64. Hvis den spanske regerings ræsonnement skulle tages til følge, og under antagelse af, at tillægsbetalingerne blev gennemført inden for den fastsatte tidsfrist, konkret den 15. oktober 1996, havde Kommissionen kun tre uger til at anfægte lovligheden af de af Kongeriget Spanien foretagne udbetalinger, nemlig fra den 25. september 1998, som var datoen for kontrolbesøgets afslutning, frem til den 15. oktober samme år. Ligeledes ville det ikke kunne udelukkes, at Kommissionen i andre situationer, hvor medlemsstaten ikke fremsendte de for kontrollen og regnskabsafslutningen nødvendige oplysninger, ville blive afskåret fra at anfægte lovligheden af den omhandlede medlemsstats udgifter, allerede inden den blev bekendt med disse udgifters eksistens.
65. Domstolen har allerede fastslået, at tidsfristen for korrigering af regnskaberne har til formål at beskytte medlemsstaterne mod den retsusikkerhed, der ville bestå, hvis Kommissionen kunne genoverveje de udgifter, der var afholdt flere år i forvejen, inden den vedtog en beslutning med hensyn til lovformeligheden (dom af 21.3.2002, sag C-130/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3005, præmis 133). En medlemsstat kan imidlertid ikke kræve at blive beskyttet af denne tidsfrist, medmindre den selv overholder de forpligtelser, som er blevet medlemsstaten pålagt ved fællesskabslovgivningen, navnlig vedrørende den frivillige formidling af de for kontrollen nødvendige oplysninger.
66. Det følger af ovenstående betragtninger, at Kongeriget Spaniens andet anbringende er ugrundet, og sagsøgte vil følgelig være at frifinde.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
67. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.