62003TJ0309_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T-309/03,
Manel Camós Grau,
tjänsteman vid Europeiska gemenskapernas kommission, Bryssel (Belgien), företrädd av advokaten M.-A. Lucas,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av J.-F. Pasquier och C. Ladenburger, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående dels en talan om ogiltigförklaring av Europeiska byrån för bedrägeribekämpnings (OLAF) slutliga rapport av den 17 oktober 2002 om utredningen avseende Institutet för förbindelserna med Latinamerika (IRELA), dels en talan om ersättning för den ideella och yrkesmässiga skada som sökanden anser sig ha lidit till följd av denna rapport,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden H. Legal samt domarna P. Lindh, P. Mengozzi,  I. Wiszniewska-Białecka och V. Vadapalas,
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 september 2005,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), vilken inrättades genom kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 (EGT L 136, s. 20), har bland annat till uppgift att utföra interna administrativa utredningar för att efterforska omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära och i förekommande fall, straffrättsliga, åtgärder.
2. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av OLAF (EGT L 136, s. 1) föreskrivs att utredningar inom gemenskapens institutioner, organ och byråer skall utföras i enlighet med fördraget och med iakttagande av Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (artikel 4.1 andra stycket). I artikel 6 i förordningen beskrivs utredningsarbetet närmare. Utredningarna utförs av anställda vid OLAF, vars ställning bland annat skall överensstämma med Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna, under ledning av OLAF:s direktör.
3. I artikel 9 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att OLAF, under ledning av dess direktör, skall upprätta en rapport som särskilt skall omfatta utredningens slutsatser, inklusive direktörens rekommendationer om lämplig uppföljning, när den har avslutat en utredning. I enlighet med artikel 9.4 i ovannämnda förordning skall den rapport som upprättas efter en intern utredning och alla handlingar som har anknytning till den överlämnas till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån. Denna skall i förekommande fall vidta de disciplinära och rättsliga åtgärder som resultaten av utredningen påkallar.
4. Enligt artikel 14 i samma förordning kan alla tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna vända sig till OLAF:s direktör med klagomål mot en åtgärd som går honom emot och som har vidtagits av OLAF inom ramen för en intern utredning, i enlighet med bestämmelserna i artikel 90.2 i Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna.
5. Kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen (EGT L 149, s. 57) innehåller, i artikel 4 första stycket, bestämmelser om att en ledamot, tjänsteman eller anställd vid kommissionen snabbt skall informeras om att det finns en möjlighet att denne kan vara personligt involverad, under förutsättning att det inte riskerar att skada utredningen. I artikeln preciseras att slutsatser under inga omständigheter får dras efter utredningen om en namngiven person utan att den berörde har getts möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom.
Bakgrund till tvisten
6. Manel Camós Grau är tjänsteman vid kommissionen i lönegrad A 3. Mellan åren 1992 och 1997 deltog han, då han var i tjänst vid det behöriga direktoratet för Latinamerika inom generaldirektoratet (GD) med ansvar för externa ekonomiska relationer, i förvaltningen av Institutet för förbindelserna med Latinamerika (nedan kallat IRELA), som inrättades år 1984.
7. Efter flera rapporter, bland annat från kommissionens generaldirektorat (GD) för ekonomistyrning år 1997 och från revisionsrätten år 1998, om att det förekom budget- och bokföringsmässiga oegentligheter inom IRELA fattade OLAF:s direktör den 4 juli 2000 beslut om att inleda en utredning avseende IRELA. Den 29 januari 2001 beslutade OLAF:s direktör att den ursprungliga utredningen skulle breddas och att även en intern utredning skulle inledas avseende tre tjänstemän vid kommissionen, däribland sökanden.
8. I enlighet med artikel 4 i beslut 1999/396 informerade OLAF:s direktör den 30 januari 2001 Manel Camós Grau om att en utredning hade inletts och att det fanns misstankar om att han var inblandad i de oegentligheter som hade framkommit. OLAF:s direktör informerade även Manel Camós Grau om namnen på de anställda som skulle genomföra utredningen.
9. Manel Camós Grau, biträdd av sitt ombud, hördes den 22 februari 2001 av tre av de fyra utredarna.
10. I skrivelser av den 22 februari 2002 till OLAF:s direktör respektive OLAF:s övervakningskommitté erinrade Manel Camós Grau om generaldirektoratet för ekonomistyrnings roll i förhållande till IRELA och ifrågasatte en av utredarna (P.), med anledning av att denne inte kunde vara objektiv på det sätt som krävdes för att leda utredningen eftersom denne under en period hade tjänstgjort vid generaldirektoratet. OLAF:s direktör översände ett preliminärt svar till Manel Camós Grau den 22 mars 2002.
11. I en skrivelse av den 15 april 2002 till OLAF:s direktör redogjorde sökandens ombud för sin klients misstankar om att P. hade motstridiga intressen. Ombudet hänvisade till de uppgifter som P. hade haft vid den enhet inom generaldirektoratet för ekonomistyrning, som hade till uppgift att övervaka IRELA vid tidpunkten för de faktiska omständigheter som ligger till grund för utredningen och till P:s uppträdande i samband med genomförandet av den nämnda utredningen. I en skrivelse av den 26 april 2002 delgavs ordföranden för OLAF:s övervakningskommitté samma upplysningar.
12. Manel Camós Grau, biträdd av sitt ombud, hördes av chefen för åklagarenheten – rättslig rådgivning och uppföljning vid OLAF den 22 april 2002 i syfte att han skulle precisera sina uttalanden avseende P. Den 23 april 2002 hölls ytterligare ett sammanträde vid vilket den ifrågasatta utredaren hördes av ovannämnda chef.
13. Genom en skrivelse av den 17 maj 2002 informerade chefen för åklagarenheten ­ rättslig rådgivning och uppföljning vid OLAF Manel Camós Grau om att enheten hade lämnat ett rättsligt utlåtande till OLAF:s direktör i vilket den angav att P:s position som biträdande utredare i utredningen avseende IRELA skulle kunna uppfattas som en intressekonflikt och att OLAF hade beslutat ”att avlägsna [denna utredare] från utredningen” i enlighet med enhetens förslag till direktören (nedan kallat beslutet av den 17 maj 2002).
14. Den 29 juli 2002 vände sig Manel Camós Grau, med stöd av artikel 90 i Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna, i den version som är tillämplig i förevarande fall (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) vilken är tillämplig enligt artikel 14 i förordning nr 1073/1999, till OLAF:s direktör med ett klagomål mot beslutet av den 17 maj 2002. Manel Camós Grau krävde dels att beslutet skulle ogiltigförklaras i den del som det lät åtgärder som hade vidtagits av P. i samband med utredningen av IRELA kvarstå i strid med kraven på opartiskhet och objektivitet, dels ersättning för den ideella och yrkesmässiga skada som han hade förorsakats.
15. OLAF:s direktör mottog klagomålet den 14 augusti 2002.
16. Den 25 september 2002 skickade Manel Camós Graus ombud en ny skrivelse till OLAF:s direktör och till ordföranden för övervakningskommittén, i vilken ombudet erinrade om invändningarna mot OLAF:s sätt att genomföra utredningen avseende IRELA.
17. OLAF:s direktör översände den slutliga rapporten i utredningen avseende IRELA till kommissionens generalsekreterare, till Europaparlamentets generalsekreterare och till de belgiska och spanska rättsliga myndigheterna. Den översändes även till Manel Camós Grau den 4 november 2002. De spanska och belgiska rättsliga myndigheterna informerade OLAF den 13 februari respektive den 10 mars 2003 om deras beslut att avsluta ärendet utan att vidta åtgärder.
18. I rapporten kritiserades förvaltningen av IRELA och den roll som kommissionen innehade i detta avseende. I denna ifrågasattes särskilt tre tjänstemän på kommissionen, däribland Manel Camós Grau, som hade deltagit i förvaltningen av IRELA och de förklarades ansvariga för att ha föreslagit och tillåtit ett finansieringssystem enligt vilket oegentligheter avseende budget och bokföring hade kunnat förekomma. I rapporten rekommenderades att disciplinförfaranden skulle inledas beträffande dem.
19. Manel Camós Grau erhöll inte något uttryckligt svar på sitt klagomål av den 29 juli 2002 inom den tidsfrist på fyra månader som föreskrivs i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Det uteblivna svaret ansågs utgöra ett tyst avslag av den 29 november 2002 (nedan kallat beslutet av den 29 november 2002).
20. Den spanska dagstidningen El País publicerade i sin upplaga av den 11 december 2002 en artikel om OLAF:s slutsatser i rapporten avseende IRELA, med rubriken ”Europeiska unionen anser att politiker och spanska tjänstemän är inblandade i utgifter som inte kan styrkas uppgående till 3,6 miljoner”, i vilken sökanden nämndes vid namn.
21. Den 4 februari 2003 tillsände Manel Camós Grau OLAF:s direktör ett klagomål avseende OLAF:s slutliga utredningsrapport av den 17 oktober 2002.
22. Efter överlämnandet av OLAF:s rapport gav kommissionen den 10 februari 2003 direktoratet för disciplinärenden och undersökningar (nedan kallat IDOC) i uppdrag att inleda en kompletterande administrativ undersökning i syfte att utreda huruvida vissa handlingar stod i överensstämmelse med de bestämmelser som var i kraft vid den aktuella tidpunkten och fastställa ansvaret för de tjänstemän som nämndes i OLAF:s rapport.
23. Manel Camós Grau väckte talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 mars 2003 och registrerades under målnummer T-96/03, vilken syftade dels till att ogiltigförklara beslutet av den 17 maj 2002 att avlägsna P. från utredningen avseende IRELA i den del som det innebär att de åtgärder som hade vidtagits med dennes medverkan fick kvarstå och beslutet av den 29 november 2002 om tyst avslag på sökandens klagomål, dels till att kommissionen skulle förpliktas att ersätta honom för den ideella och yrkesmässiga skada som han ansåg sig ha lidit till följd av dessa beslut.
24. Genom beslut av den 28 maj 2003 avslog OLAF:s direktör Manel Camós Graus klagomål avseende rapporten av den 17 oktober 2002 och anförde i första hand att den nämnda rapporten inte utgjorde en åtgärd som gick någon emot och i andra hand att de omständigheter som sökanden åberopade avseende undersökningens laglighet saknade grund.
25. IDOC överlämnade sin rapport den 2 juli 2003. Direktoratet kom fram till att kommissionens tjänstemäns deltagande i förvaltningen av IRELA överensstämde med gemenskapsbestämmelserna som var i kraft vid tidpunkten och att, i avsaknad av omständigheter som kunde styrka att dessa tjänstemän hade antagit en hållning avseende omstruktureringen av IRELA som var oförenlig med dessa bestämmelser, något ansvar inte kunde fastställas. Rapporten visade att en enskilds individuella ansvar inte kunde särskiljas i utredningen utan snarare att utredningen påvisade en bristande koordinering mellan de tjänstegrenar inom kommissionen som var berörda av kontrollen av de gemenskapsmedel som beviljades IRELA. Direktoratet föreslog slutligen antingen att den kompletterande administrativa undersökningen skulle avslutas utan åtgärd eller att kompletterande undersökningar skulle påbörjas, som skulle bli långvariga och invecklade.
26. Den 2 september 2003 informerade tillsättningsmyndigheten Manel Camós Grau om att den hade beslutat att avsluta ärendet utan att vidta några disciplinära åtgärder.
27. Genom beslut av den 9 juni 2004 i mål T-96/03, Camós Grau mot kommissionen (REGP 2004, s. I-A-157 och s. II-707), avvisade förstainstansrätten sökandens talan som omnämnts i punkt 23 ovan. Förstainstansrätten ansåg bland annat att det ifrågasatta beslutet utgjorde en mellanliggande åtgärd inom det utredningsförfarande som OLAF hade påbörjat, att det inte medförde några tvingande rättsverkningar som kunde påverka sökandens intressen och inte förändrat dennes rättsliga ställning samt att dess eventuella rättsstridighet kan åberopas i samband med en talan mot den åtgärd som avslutar förfarandet, vilken kan angripas.
Förfarandet
28. Manel Camós Grau har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 september 2003.
29. I en skrivelse av den 29 september 2003 begärde sökanden att förstainstansrätten skulle ålägga kommissionen att inkomma med handlingar avseende OLAF:s utredning och de åtgärder som det hade beslutats om inom ramen för utredningen.
30. Genom processledande åtgärder som delgavs den 30 mars 2004 begärde förstainstansrätten att kommissionen skulle förete bilagorna till OLAF:s rapport i deras helhet, IDOC:s rapport om den kompletterande administrativa undersökningen och utkastet till rapport, som hade utformats av en av de utredare som var ansvarig för OLAF:s utredning och som användes vid upprättandet av OLAF:s slutliga rapport. Förstainstansrätten begärde vidare att kommissionen skulle uppge vilka ändringar som hade gjorts i utkastet till OLAF:s rapport och vilka handlingar i utredningen som hade undersökts på nytt, liksom att den skulle framlägga skälen till att OLAF inte hade analyserat GD för ekonomistyrnings roll mer i detalj.
31. Kommissionen framlade de begärda dokumenten och besvarade förstainstansrättens frågor den 10 maj 2004. Sökanden yttrade sig avseende dessa dokument och svar den 1 juli 2004.
32. Den 6 juni 2005 beslutade förstainstansrätten, genom tillämpning av artiklarna 14 och 51 i förstainstansrättens rättegångsregler, efter att ha hört parterna, att hänskjuta målet till den fjärde avdelningen, sammansatt av fem domare.
33. Genom processledande åtgärder som delgavs den 27 juni 2005 begärde förstainstansrätten att parterna skulle lägga fram klagomålet av den 4 februari 2003, som omnämndes i punkt 21 ovan, och, avseende sökandens ansökan till tjänsten som direktör som omnämns i hans skrivelser, uppge omständigheterna under vilka tjänsten utlystes, tjänstens utformning och sättet på vilket den tillsattes. Förstainstansrätten bad för övrigt svaranden att ge exempel på åtgärder som går någon emot, som i svarandens mening kan bli föremål för klagomål med tillämpning av artikel 14 i förordning nr 1073/1999 och förklara skälen till att vissa delar i utkastet till OLAF:s rapport avseende GD för ekonomistyrnings roll och ansvar beträffande IRELA hade strukits i rapportens slutliga version. Svaranden och sökanden besvarade förstainstansrättens frågor den 5 respektive den 9 augusti 2005.
34. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 14 september 2005.
35. Kommissionen önskade, genom en skrivelse av den 23 september 2005, lämna preciserande synpunkter avseende vissa frågor som hade avhandlats under förhandlingen beträffande spridningen av OLAF:s rapport inom dess tjänstegrenar och huruvida rapporten eventuellt hade införts i hans personalakt.
36. Ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning i utökad sammansättning återupptog det muntliga förfarandet genom beslut av den 26 oktober 2005, för att kunna lägga den information som inkommit på detta sätt till handlingarna i målet och möjliggöra för sökanden att lämna eventuella synpunkter på de kompletterande delar som kommissionen hade tillfört.
37. Sökanden yttrade sig inte inom den av förstainstansrätten angivna fristen.
38. Ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning i utökad sammansättning förklarade det muntliga förfarandet avslutat den 3 januari 2006.
Parternas yrkanden
39. Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogiltigförklara beslutet av den 17 maj 2002 att avlägsna P. från utredningen avseende IRELA i den del som det innebär att de rättsakter som hade antagits med dennes medverkan kvarstår utan att rättsakterna har omprövats eller upphävts eller att det har förordnats om nya rättsakter,
– ogiltigförklara beslutet av den 29 november 2002 om tyst avslag på sökandens klagomål av den 29 juli 2002 avseende beslutet av den 17 maj 2002,
– ogiltigförklara OLAF:s slutliga utredningsrapport avseende IRELA av den 17 oktober 2002,
– ogiltigförklara OLAF:s direktörs beslut av den 28 maj 2003 att avslå det klagomål som sökanden ingav den 4 februari 2003 avseende denna rapport,
– förplikta kommissionen att ersätta den ideella skada som han har åsamkats med ett belopp som preliminärt uppskattas till 10 000 euro,
– förplikta kommissionen att preliminärt ersätta den yrkesmässiga skada som han har åsamkats med 1 euro,
– förplikta kommissionen att ersätta honom för de kostnader han haft för sitt försvar inom ramen för utredningen och de administrativa klagomål han ingett mot beslutet av den 17 maj 2002 och OLAF:s rapport av den 17 oktober 2002, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
40. Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
– avvisa talan i första hand i dess helhet och i andra hand avvisa talan såvitt avser yrkandena om ogiltighetsförklaring av de två första ifrågasatta besluten,
– alternativt till första strecksatsen, ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Yrkandena om att besluten av den 17 maj 2002 och av den 29 november 2002 skall ogiltigförklaras
41. Det första och det andra yrkandet, som framställts i förevarande mål och som syftar till att besluten av den 17 maj och den 29 november 2002 skall ogiltigförklaras, är i sin helhet samma yrkanden som tidigare framställts i mål T‑96/03. Vid den tidpunkt då förevarande talan väcktes, den 8 september 2003, kunde dessa yrkanden inom ramen för förevarande talan följaktligen inte tas upp till sakprövning på grund av invändning om litispendens, vilket förstainstansrätten alltid skall beakta ex officio (domstolens dom av den 26 maj 1971 i de förenade målen 45/70 och 49/70, Bode mot kommissionen, REG 1971, s. 465, punkt 11, och förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-99/95, Stott mot kommissionen, REG 1996, s. II-2227, punkterna 22 och 23). Såsom uppgetts i punkt 27 ovan fastslog förstainstansrätten dessutom i beslutet i målet Camós Grau mot kommissionen att dessa yrkanden inte kunde tas upp till sakprövning eftersom de inte var riktade mot en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
42. Det följer av det ovanstående att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning avseende det första och det andra yrkandet. Detta utesluter inte att den argumentation som framläggs till stöd för dessa yrkanden kan beaktas, om det finns anledning därtill, för att bedöma lagenligheten avseende de åtgärder som vidtagits efter de åtgärder som avses i de nämnda yrkandena.
Yrkandet om att beslutet av den 28 maj 2003 att avslå sökandens klagomål av den 4 februari 2003 avseende OLAF:s rapport skall ogiltigförklaras
43. Det följer av fast rättspraxis att yrkanden som framställs mot ett avslag på ett klagomål får till följd att den rättsakt som är föremål för klagomålet prövas av domstolen, och yrkandena saknar som sådana självständigt innehåll (domstolens dom av den 17 januari 1989 i mål 293/87, Vainker mot parlamentet, REG 1989, s. 23, punkt 8). Det skall således slås fast att det tredje yrkandet avseende OLAF:s rapport och det fjärde yrkandet avseende avslaget på klagomålet avseende denna rapport har som enda syfte att OLAF:s rapport av den 17 oktober 2002 skall ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 23 mars 2004 i mål T-310/02, Theodorakis mot rådet, REGP 2004, s. I-A-95 och s. II-427, punkt 19).
Yrkandet om att OLAF:s rapport av den 17 oktober 2002 skall ogiltigförklaras
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
44. Kommissionen har gjort gällande att den ifrågasatta rapporten utgör en förberedande åtgärd som inte går någon emot och som inte kan bli föremål för en talan om ogiltighetsförklaring. En av OLAF:s utredningsrapporter liksom utredningen och organiseringsåtgärder som vidtagits inom ramen för utredningens förlopp utgör endast förberedande etapper som inte föregriper det slutliga administrativa beslutet. De olika processuella oegentligheter som påstås ha påverkat utredningen, om det antas att de kan bevisas, kan inte vederlägga slutsatsen att den omtvistade rapporten är en förberedande åtgärd och inte en åtgärd som går någon emot då sökandens rättsliga ställning inte förändras på något sätt. Åsidosättande av handläggningsregler innebär inte att en åtgärd som går någon emot har vidtagits utan kan i stället åberopas i förbigående avseende ett slutligt administrativt beslut som i sig går någon emot. Svaranden har tillagt att den påstådda inverkan på sökandens ideella intressen och yrkesmässiga utsikter är ovidkommande, eftersom det är fråga om faktiska omständigheter och inte om tvingande följder av rapporten som förändrar sökandens rättsliga ställning. Svaranden har även framhållit att OLAF, trots dess ändamålsenliga oberoende ställning, inte har beslutanderätt och att dess utredningsrapporter inte har någon tvingande rättsverkan. Rapporternas syfte är i synnerhet att förbereda disciplinära förfaranden.
45. Sökanden har framhållit att hans talan skall tas upp till sakprövning eftersom han anser att OLAF:s rapport utgör en åtgärd som går honom emot. Han har gjort gällande att rapporten direkt och omedelbart påverkar hans rättsliga ställning på grund av de oegentligheter som den innehåller. Rapporten är resultatet av ett komplext förfarande som har präglats av oegentligheter i tidigare utredningshandlingar eller av OLAF:s passiva hållning, av åsidosättande av principerna om skälighet, opartiskhet, skydd för berättigade förväntningar och god förvaltningssed. Rätten till försvar har även åsidosatts. Den har antagits under inkorrekta förhållanden, då den enda utredaren som förblev behörig till dess att utredningen hade slutförts inte medverkade, och utan att sökanden underrättades om utredningen trots att han var personligen berörd. Manel Camós Grau har gjort gällande att rapporten direkt och omedelbart påverkar hans ideella intressen dels därför att han i rapporten åsyftas med namn och felaktigt beskylls för att vara ansvarig för de oegentligheter som fastslås, dels för att den har överlämnats till kommissionen och de spanska och belgiska rättsliga myndigheterna samt publicerats i pressen. Rapporten skulle även kunna påverka sökandens yrkeskarriär och förefaller verkligen ha utgjort hinder för befordran till en direktörstjänst som han hade sökt. Sökanden har framhållit att OLAF:s rapport är av beslutskaraktär då den härrör från ett beslut från OLAF:s direktör, såsom det föreskrivs i förordning nr 1073/99. Han har slutligen gjort gällande att det interna utredningsförfarande som OLAF har drivit skall anses som klart avgränsat från det disciplinära förfarandet på grund av OLAF:s ändamålsenliga oberoende.
Förstainstansrättens bedömning
46. Talan avser den åtgärd som vidtagits av OLAF under ledning av dess direktör, i vilken de slutsatser genom vilka utredningen avseende IRELA avslutades har antagits.
47. Enligt fast rättspraxis utgörs rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG av åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning (domstolens dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, och av den 14 februari 1989 i mål 346/87, Bossi mot kommissionen, REG 1989, s. 303, punkt 23).
48. En rapport som den som OLAF har upprättat vid slutet av sina externa och interna utredningar av IRELA förändrar emellertid inte väsentligt den rättsliga ställningen för enskilda som liksom sökanden nämns vid namn i denna.
49. Rapporten genom vilken en utredning avslutas och som utgör en avslutad handling som har antagits vid slutet av ett oberoende administrativt förfarande av en tjänstegren som har en ändamålsenligt oberoende ställning kan förvisso inte av denna anledning kvalificeras som en förberedande åtgärd för administrativa eller rättsliga förfaranden som skulle kunna sättas i gång till följd av denna men som också lika väl kan sättas i gång parallellt eller innan ärendet hänskjuts till OLAF. Omständigheten att en rapport från OLAF avslutar det förfarande enligt vilket detta ämbetes utredningar genomförs medför emellertid inte att rapporten av den anledningen kan anses som en rättsakt som medför tvingande rättsverkningar.
50. Rapporterna genom vilka OLAF:s utredningar avslutas och vars upprättande och överlämnande avslutar OLAF:s uppdrag innehåller, förutom en redogörelse för de fastslagna omständigheterna, en framställning av de slutsatser som dragits därav liksom de rekommendationer avseende de följder, bland annat disciplinära och straffrättsliga sådana, som enligt OLAF skulle kunna följa av rapporterna. Dessa slutsatser och rekommendationer tillsänds behöriga myndigheter i medlemsstaterna liksom de berörda institutionerna så att dessa kan besluta om ärendet skall följas upp. Även om OLAF i sina rapporter kan rekommendera att rättsakter som medför tvingande rättsverkningar till nackdel för berörda personer antas, medför yttrandet som den avger i detta avseende inte någon skyldighet, inte ens processuellt sett, för de myndigheter som det är avsett för.
51. Det följer i detta avseende av bestämmelserna i förordning nr 1073/1999, i synnerhet av skäl 13 och artikel 9 i denna förordning, att de slutsatser som OLAF dragit i slutrapporten inte automatiskt kan leda till att det inleds ett administrativt eller rättsligt förfarande, eftersom de behöriga myndigheterna själva får besluta hur en slutrapport bör följas upp och således är de enda myndigheter som kan meddela beslut som kan förändra de enskildas rättsliga ställning beträffande vilka det i rapporten rekommenderas att sådana förfaranden inleds (förstainstansrättens beslut av den 13 juli 2004 i mål T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mot kommissionen, REG 2004, s. II-0000, punkt 37).
52. I förevarande fall framgår det att även om det i den omtvistade rapporten rekommenderades att ett disciplinärt förfarande skulle inledas avseende sökanden har detta inte gjorts. Tillsättningsmyndigheten meddelade tvärtom Manel Camós Grau den 2 september 2003 att den hade beslutat att avsluta ärendet utan att vidta disciplinära åtgärder.
53. Till följd av detta beslut att avsluta ärendet, som åtföljdes av ett förtydligande enligt vilket tillsättningsmyndigheten hade funnit att sökandens ansvar inte kunde fastställas i ärendet som låg till grund för OLAF:s utredning, kunde den ifrågasatta rapporten inte längre vare sig rättsligt ligga till grund för något av tillsättningsmyndighetens ytterligare beslut beträffande sökanden eller beaktas på något sätt, till skillnad från till exempel en betygsrapport inom sökandens karriärhantering. Rapporten har vidare inte lett till några straffrättsliga åtgärder då de belgiska och spanska rättsliga myndigheterna informerade OLAF den 13 februari respektive den 10 mars 2003 om deras beslut att avsluta ärendet utan att vidta åtgärder, såsom har uppgivits i punkt 17 ovan. Av detta följer att sökandens yrkesmässiga situation under dessa omständigheter inte kan ha påverkats av den ifrågasatta rapporten.
54. Sökandens argument avseende utredningens förlopp och rapportens innehåll föranleder inte någon annan bedömning.
55. Processuella oegentligheter och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som liksom i förevarande fall påstås ha påverkat en utredningsrapport från OLAF och som åberopas inom ramen för en ogiltighetstalan kan inte medföra att den nämnda rapporten kan anses som en åtgärd som går någon emot. Sådana överträdelser kan endast göras gällande inom ramen för en talan mot en senare rättsakt mot vilken talan kan väckas under förutsättning att de har påverkat rättsaktens innehåll och inte självständigt om en sådan rättsakt inte föreligger (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 10 december 1987 i de förenade målen 181/86–184/86, Del Plato m.fl. mot kommissionen, REG 1987, s. 4991, punkterna 10, 22, 25, 33, 35, 36 och 38).
56. Även om det vidare antas att OLAF:s rapport påverkar sökandens ideella intressen dels därför att han i rapporten åsyftas med namn och felaktigt beskylls för att vara ansvarig för de oegentligheter som fastslås, dels för att den har överlämnats till kommissionen och de spanska och belgiska rättsliga myndigheterna samt publicerats i pressen, kan sådana omständigheter som kan innebära en skada likväl inte medföra att den nämnda rapporten kan anses som en rättsakt som går någon emot i den mening som avses i artikel 230 EG.
57. Omständigheten att OLAF:s rapporter antas under ledning av direktören genom ett av OLAF fattat beslut, som i förevarande fall tog sig uttryck i att den omtvistade rapporten antogs och överlämnades till de behöriga myndigheterna den 17 oktober 2002, saknar slutligen betydelse för frågan huruvida talan kan väckas mot OLAF:s rapporter eller inte.
58. Det följer av det ovanstående att yrkandet om ogiltigförklaring av OLAF:s rapport av den 17 oktober 2002 avseende IRELA avser en handling som inte har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning. Yrkandet om ogiltigförklaring av den nämnda rapporten kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
Yrkandena avseende ersättning för den påstådda skadan
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
59. Kommissionen, som har anfört att talan skall avvisas i sin helhet, har gjort gällande att omständigheten att yrkandena om ogiltighetsförklaring inte kan tas upp till sakprövning får till följd att yrkandena om skadestånd inte heller kan tas upp till sakprövning när det som i förevarande fall finns ett nära samband mellan de båda taleformerna.
60. Klagomålet avseende OLAF:s rapport, som sökanden framställde den 4 februari 2003 till OLAF:s direktör, innehåller inte någon begäran om skadestånd varför Manel Camós Graus skadeståndsyrkanden inte heller kan tas upp till sakprövning i enlighet med artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, till vilka hänvisas i förordning nr 1073/1999.
61. Sökanden har anfört att hans talan om ersättning för den skada som orsakats av att OLAF:s rapport är rättsstridig och av de grova fel som OLAF begått i hans avseende skall tas upp till sakprövning.
Förstainstansrättens bedömning
– Skyldigheten att inge ett föregående klagomål
62. Det framgår av handlingarna att sökanden i sitt klagomål av den 4 februari 2003 avseende OLAF:s rapport inskränkte sig, beträffande den skada som han begär ersättning för genom förevarande talan, till att ”förbehålla sig rätten att begära skadestånd för den extremt allvarliga materiella och ideella skada som denna rapport har orsakat honom och kan komma att orsaka honom i framtiden”.
63. Svarandens ståndpunkt grundar sig på uppfattningen att det enligt artikel 14 i förordning nr 1073/1999 krävs att ett klagomål framförs i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna innan en tjänsteman eller övrig anställd kan väcka talan mot ett av OLAF fattat beslut och att denna talan skall avse ogiltigförklaring av en rättsakt eller ett skadestånd. En skadeståndstalan skall följaktligen, för att kunna tas upp till sakprövning, ha föregåtts av ett klagomål med samma föremål. Undantag kan endast medges då yrkandet om skadestånd tydligt är accessoriskt till yrkandet om ogiltighetsförklaring, som föregåtts av ett klagomål och som kan tas upp till sakprövning, vilket inte är fallet i förevarande fall.
64. I artikel 14 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs emellertid endast möjligheten att vända sig till OLAF:s direktör med klagomål mot en åtgärd som går någon emot, och inte i de fall en skadeståndstalan grundar sig på OLAF:s ansvarsgrundande åtgärder eller underlåtenheter inom ramen för en utredning. Det skall följaktligen bedömas om den extensiva tolkning som kommissionen gör av denna bestämmelse avseende skyldigheten att inge ett föregående klagomål är motiverad.
65. För att kunna bedöma detta måste frågan besvaras huruvida tvisten skall anses utgöra en allmän tvist angående utomobligatoriskt ansvar i enlighet med artikel 235 EG och artikel 288 EG eller en sådan som avser förhållanden mellan gemenskapen och dess anställda i enlighet med artikel 236 EG. I det första fallet kan yrkanden om skadestånd framställas direkt när talan väcks vid domstol. I det andra fallet däremot skall en skadeståndstalan som syftar till att ersättning skall utgå, inte för skada som orsakats av en rättsakt som gått någon emot avseende vilken talan om ogiltigförklaring har väckts, utan för skada som orsakats av olika fel och underlåtenheter som administrationen påstås ha begått, enligt rättspraxis föregås av ett förfarande i två etapper. Detta skall ovillkorligen inledas med en begäran om att tillsättningsmyndigheten skall ersätta den påstådda skadan och i förekommande fall fortsätta med att klagomål mot beslutet att avslå begäran inges (förstainstansrättens dom av den 13 juli 1993 i mål T-20/92, Moat mot kommissionen, REG 1993, s. II-799, punkt 47).
66. I förevarande tvist har sökanden inte ifrågasatt kommissionen i egenskap av den tillsättningsmyndighet som han hör till som tjänsteman utan som den institution som OLAF tillhör. OLAF är ett organ med ändamålsenlig autonomi vars förhållanden till tjänstemän och övriga anställda på olika institutioner faller utanför de sedvanliga b estämmelser som reglerar förhållanden mellan tjänstemän och övriga anställda å ena sidan och deras tillsättningsmyndighet å andra sidan. Omständigheten att kommissionen i förevarande tvist liksom i varje talan mot OLAF befinner sig i svarandeställning beror på att denna tjänstegren administrativt och i budgethänseende hör till den berörda institutionen och att OLAF inte är ett rättssubjekt. I detta hänseende är det tillräckligt att notera att om Manel Camós Grau inte hade varit tjänsteman vid kommissionen utan vid en annan institution skulle han ändå ha framlagt sitt skadeståndsanspråk avseende de skador som han åsamkats på grund av OLAF:s agerande inför kommissionen.
67. Tvisten avser inte kommissionens åtgärder eller uppträdande beträffande sökandens yrkeskarriär eftersom OLAF:s rapport inte har några självständiga rättsverkningar avseende hans yrkessituation, vilket har fastslagits ovan. Genom de anmärkningar som Manel Camós Grau har anfört avseende det ansvarsgrundande agerande som OLAF skulle ha begått gentemot honom under utredningen avseende IRELA, på grund av vilka rapporten innehåller bedömningar och slutsatser till hans nackdel, befinner han sig i samma situation som var och en, tjänsteman vid kommissionen eller inte, som kritiseras i en rapport från OLAF. Omständigheten att OLAF:s slutsatser avseende sökanden gäller hans funktion som tjänsteman vid kommissionen avseende IRELA:s förvaltning och verksamhet ändrar inte tvistens föremål. Tvisten rör inte Manel Camós Graus yrkesverksamhet utan sättet på vilket OLAF har bedrivit och slutfört en utredning i vilken han pekas ut med namn och beskylls för att vara ansvarig för de oegentligheter som fastslås.
68. Omständigheten att Manel Camós Grau, i enlighet med den då tillämpliga artikel 14 i förordning nr 1073/1999, ingav ett klagomål till OLAF:s direktör i enlighet med de bestämmelser som föreskrivs i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna för att få OLAF:s rapport ogiltigförklarad, är inte relevant i detta avseende.
69. För det första utgör nämligen organiseringen av rättsmedel och, inom denna ram, tillämpligheten av tjänsteföreskrifterna rättsfrågor som parterna inte disponerar över. För det andra var artikel 14 i förordning nr 1073/1999 inte tillämplig eftersom det i artikeln föreskrivs en möjlighet att inge klagomål endast avseende en åtgärd som går någon emot. Det följer emellertid av det ovanstående att OLAF:s rapport inte är en sådan åtgärd och att den ovannämnda bestämmelsen följaktligen innebär att det administrativa förfarandet avseende klagomål inte skall tillämpas i tvisten.
70. Sedan de nya bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna trädde i kraft den 1 maj 2004 har en artikel 90a avseende OLAF införts. I den föreskrivs, förutom en möjlighet att som tidigare vända sig till OLAF:s direktör med klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna mot en åtgärd som går någon emot i samband med en utredning som OLAF gör, även att det är möjligt att vända sig till samma direktör med en begäran i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna om att denne skall fatta ett beslut i en fråga som rör honom i samband med en utredning som OLAF gör.
71. Innan denna nya bestämmelse trädde i kraft och då denna aspekt inte regleras i artikel 14 i förordning nr 1073/1999 är det emellertid inte nödvändigt att knyta en begäran om skadestånd med anledning av OLAF:s utredningar till förfarandet enligt tjänsteföreskrifterna. Sökanden var följaktligen inte skyldig att följa det förfarande som föreskrivs i artikel 90 i tjänsteföreskrifterna för att framställa en sådan begäran om skadestånd. Yrkandena om skadestånd i förevarande talan skall under dessa omständigheter inte avvisas på grund av att Manel Camós Grau inte har följt ett förfarande som inte föreskrivs i de bestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten för omständigheterna.
72. Det skall för övrigt erinras om att Manel Camós Grau i sitt klagomål av den 4 februari 2003 mot OLAF:s rapport har åberopat, visserligen i hypotetiska ordalag, sin rätt att begära skadestånd för den skada som rapporten åsamkat honom. Även om denna kommentar inte kan anses som en föregående begäran om skadestånd i formell mening, skall det erinras om att syftet med klagomålet är att möjliggöra för tillsättningsmyndigheten att ta ställning till en fråga om tjänsteföreskrifterna innan en talan väcks. Svaranden kan följaktligen inte rimligen framhålla, under omständigheterna i förevarande fall, att den inte har haft möjlighet att i förväg förbereda sig för en skadeståndstalan.
73. I enlighet med fast rättspraxis uppställs det inte några formkrav beträffande administrativa klagomål i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, då deras innehåll skall tolkas och förstås av administrationen med all den omsorg som en stor välrustad organisation är skyldig enskilda, inklusive organisationens anställda (domstolens dom av den 9 mars 1978 i mål 54/77, Herpels mot kommissionen, REG 1978, s. 585, punkt 47).
74. I förevarande fall finns det anledning att anse att kommissionen till och med har haft möjlighet att uttala sig om grunderna i Manel Camós Graus skadeståndstalan såväl under det administrativa förfarandet som under domstolsförfarandet. Även om artikel 90 i tjänsteföreskrifterna skulle vara tillämplig, så kan avsaknaden av ett föregående klagomål inte göras gällande avseende sökandens talan om skadestånd på grund av att han inte formellt, innan han väckte talan, har begärt skadestånd på annat sätt än i form av att rapporten skall ogiltigförklaras.
– Sambandet mellan talan om skadestånd och talan om ogiltigförklaring
75. Svaranden kan inte med framgång göra gällande den rättspraxis enligt vilken, då det föreligger ett nära samband mellan talan om skadestånd och talan om ogiltigförklaring, omständigheten att talan om ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning får till följd att inte heller talan om skadestånd kan tas upp till sakprövning (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Bossi mot kommissionen, punkt 31).
76. Denna rättspraxis har uttryckligen till syfte att förhindra att en tjänsteman som inte i tid har ifrågasatt ett beslut som går honom emot, som tillsättningsmyndigheten har fattat, kringgår denna frist genom att väcka en talan om skadestånd som grundar sig på detta besluts påstådda rättsstridighet (domstolens dom av den 15 december 1966 i mål 59/65, Schreckenberg mot kommissionen, REG 1966, s. 785 och s. 797, av den 12 december 1967 i mål 4/67, Collignon mot kommissionen, REG 1967, s. 469 och s. 480, och av den 7 oktober 1987 i mål 401/85, Schina mot kommissionen, REG 1987, s. 3911, punkterna 10 och 13).
77. Samma resonemang kan inte föras då yrkandena om ogiltigförklaring inte kan prövas, inte på grund av att de framställts för sent utan beroende på den ifrågasatta åtgärdens beskaffenhet som, om den inte medger att den berörde kan begära att den ogiltigförklaras, icke desto mindre kan orsaka en skada som kan ersättas.
78. Enskilda som på grund av sakprövningsförutsättningarna i artikel 230 fjärde stycket EG inte direkt kan väcka talan mot vissa gemenskapsrättsakter eller gemenskapsåtgärder har emellertid möjlighet att ifrågasätta en handling som inte utgör något beslut och som av denna anledning inte kan utgöra föremål för en talan om ogiltigförklaring genom att väcka talan om utomobligatoriskt skadestånd enligt artikel 235 EG och artikel 288 andra stycket EG om en sådan handling är av sådan beskaffenhet att gemenskapens skadeståndsansvar aktualiseras (förstainstansrättens dom av den 15 januari 2003 i de förenade målen T-377/00, T‑379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, Philip Morris International m.fl. mot kommissionen, REG 2003, s. II-1, punkt 123). Enskilda har möjlighet, inom ramen för en sådan skadeståndstalan, att åberopa de oegentligheter som har begåtts under upprättandet och antagandet av en administrativ rapport även om denna inte utgör ett beslut som direkt påverkar de personers rättigheter som omnämns i den (domstolens dom av en 10 juli 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa mot revisionsrätten, REG 2001, s. I-5281, punkterna 29 och 30).
79. Skadeståndstalan är vidare en självständig form av talan, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och som är underkastad villkor som utformats med hänsyn till dess särskilda syfte (se domstolens dom av den 23 mars 2004 i mål C‑234/02 P, Ombudsmannen mot Lamberts, REG 2004, s. I-2803, punkt 106 och där angiven rättspraxis).
80. Den skadeståndstalan som Manel Camós Grau har väckt och som syftar till att få ersättning för den ideella och yrkesmässiga skada som följer av de oegentligheter som OLAF har begått inom ramen för utredningen avseende IRELA och upprättandet av den därefter följande rapporten skall beaktas, avseende upptagandet till sakprövning, oberoende av talan om ogiltighetsförklaring.
81. Det följer av det ovanstående att sökandens skadeståndstalan avseende ersättning för den skada som OLAF:s handlande har orsakat honom skall tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Parternas argument
82. Sökanden har gjort gällande att de oegentligheter som OLAF har begått under utredningen av IRELA och vid antagandet av rapporten av den 17 oktober 2002 utgör fel i tjänsten som orsakat honom allvarlig ideell och yrkesmässig skada.
83. I sin ansökan har han utvecklat sex olika grunder avseende de påstådda oegentligheterna.
84. För det första har han anfört att OLAF:s beslut att avlägsna P. från utredningen inte uppfyller motiveringsskyldigheten som följer av artikel 253 EG och artikel 25 i tjänsteföreskrifterna eftersom Manel Camós Grau inte informerades om detta förrän han delgavs detta den 17 maj 2002 av chefen för åklagarenheten – rättslig rådgivning och uppföljning. I denna delgivning framgick inte exakt vilka skäl som låg till grund för beslutet.
85. För det andra har han anfört att OLAF har åsidosatt rätten till försvar liksom principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om god förvaltningssed. Den externa revisionsrapporten av den 14 december 2000 avseende IRELA har inte översänts till Manel Camós Grau i vederbörlig tid före hans sammanträde med OLAF den 22 februari 2001. Under detta sammanträde antydde utredarna att han hördes i egenskap av vittne och inte för att fastställa hans ansvar. Vid sammanträdet och senare för att besvara de skriftliga frågor som därefter ställdes till honom förfogade han inte heller över nödvändiga uppgifter för sitt försvar, bland annat den bevisning som OLAF hade samlat in beträffande honom. Rätten till försvar och artikel 4 i beslut 1999/396 har också åsidosatts då OLAF:s rapport och dess bilagor inte lades fram för honom innan den nämnda rapporten antogs.
86. För det tredje har sökanden anfört att OLAF:s rapport har upprättats i strid med bestämmelserna i artikel 6.1–6.3 och artikel 9.1–9.2 i förordning nr 1073/99 liksom i strid med principen om OLAF:s utredningars objektivitet, då den enda utredaren med ansvar för rapporten till dess avslut inte medverkade. Utkastet till rapport som denna utredare hade tagit fram innan han lämnade OLAF i början av september 2002 skiljde sig väsentligt från den slutliga rapporten, som för övrigt inte har undertecknats av honom. Sökanden har vidare gjort gällande att OLAF:s utredningsrapporter skall upprättas av utredarna och att OLAF:s direktör inte är behörig i enlighet med förordning nr 1073/99 att själv vare sig anta eller ändra en utredningsrapport.
87. För det fjärde har sökanden framhållit att utredningen inte har genomförts, såsom föreskrivs i förordning nr 1073/99, med beaktande av de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna och med beaktande av tjänsteföreskrifterna, i synnerhet artikel 14 i dessa. Så snart Manel Camós Grau hade lagt fram tungt vägande bevisning avseende en intressekonflikt beträffande en utredare borde OLAF ha försäkrat sig om att de åtgärder som denna utredare hade vidtagit och den inriktning som utredningen getts objektivt gjorde sig gällande och inte berodde på den intressekonflikt som sökanden hade påvisat. Den motsägelsefulla motiveringen i beslutet av den 28 maj 2003, genom vilket sökandens klagomål avseende den omtvistade rapporten avslogs, bekräftar att de anmärkningar som Manel Camós Grau framställt var relevanta, eftersom det i detta beslut erkändes att det var nödvändigt för utredningens objektivitet att P avlägsnades från denna samtidigt som det angavs att dennes medverkan inte hade medfört skadliga konsekvenser.
88. För det femte har sökanden anfört att OLAF har begått uppenbara fel i sin bedömning av P:s verkliga funktion, dels avseende de kontroller som kommissionen genomförde beträffande IRELA på grund av att ansvar hade överförts från utredaren till GD för ekonomistyrning, dels genom att inte godta att intressekonflikten beträffande P. har inverkat på utredningen trots att denne spelat en avgörande och väsentlig roll beträffande utredningens inriktning och genomförande, vilket bekräftades genom rapportens slutliga utformning.
89. För det sjätte har sökanden anfört att principerna om skälighet och opartiskhet har åsidosatts. Trots att OLAF har medgett att P:s oberoende och objektivitet inte kunde garanteras och att OLAF av denna anledning avlägsnade honom från utredningen har OLAF inte följt upp sitt beslut utan låtit de åtgärder som P. vidtagit bestå. På detta sätt undgick GD för ekonomistyrnings tjänstemän ansvar i OLAF:s rapport, medan det i rapporten däremot föreskrevs att huvudansvaret för de oegentligheter som hade fastställts ankom på kommissionens tjänstemän som hade deltagit i IRELA:s förvaltning, i synnerhet sökanden.
90. Till stöd för sin skadeståndstalan har Manel Camós Grau gjort gällande att OLAF har begått två grova fel som är skadeståndsgrundande. Det första består i att OLAF gav utredningen beträffande IRELA i uppdrag till en tjänsteman vars opartiskhet inte formellt kunde garanteras, vilket fastställs genom beslut av den 17 maj 2002. Det andra består i att slutsatser antogs på grundval av omständigheter som saknar tillräckligt bevisvärde, vilket framgår av tillsättningsmyndighetens kompletterande skyndsamma utredning.
91. Sökanden har framhållit att de fel som OLAF har begått har orsakat honom två typer av skada. OLAF har stört hans sinnesfrid och skadat hans heder och goda yrkesmässiga rykte genom att låta oberättigade misstankar kvarstå beträffande honom och genom att få honom att befara att disciplinära och straffrättsliga förfaranden skulle påbörjas intill dess att ärendet avslutades av de behöriga rättsliga och administrativa myndigheterna, vilket har förorsakat honom ideell skada. Manel Camós Grau har i detta avseende åberopat tidsutdräkten avseende förfarandet, den grovhet som OLAF:s slutsatser uppvisar beträffande honom och omständigheten att slutsatserna offentliggjordes i pressen. Vidare har sökandens yrkeskarriär lidit skada, då hans ansökan till en direktörstjänst inte beviljades trots att han tjänstgjort som tillförordnad direktör avseende denna tjänst och följaktligen uppfyllde de villkor som uppställdes för att anställas till denna tjänst.
92. Kommissionen har framhållit att villkoren för att gemenskapen skall hållas utomobligatoriskt skadeståndsansvarig inte är uppfyllda eftersom något rättsstridigt handlande inte kan läggas den till last. OLAF:s utredning genomfördes och rapporten upprättades under erforderliga objektiva och opartiska förutsättningar.
93. För det första har svaranden gjort gällande att beslutet av den 17 maj 2002 uppfyller motiveringsskyldigheten och att sökanden felaktigt har åberopat artikel 25 i tjänsteföreskrifterna då den tillämpliga bestämmelsen är artikel 14 i förordning nr 1073/99.
94. För det andra har den anfört att rätten till försvar inte har åsidosatts. Manel Camós Grau har fått en mer än tillräcklig frist till sitt förfogande före sitt sammanträde för att undersöka den externa revisionsrapporten avseende IRELA. Han har fått alla väsentliga uppgifter avseende sitt försvar under utredningen. Utredarna har inte vilselett sökanden avseende utredningens föremål och de mångtaliga frågorna som ställdes till honom medförde att han helt och hållet var medveten om de omständigheter som kunde läggas honom till last. Vidare föreskrivs det varken i förordning nr 1073/1999 eller i artikel 4 i beslut 1999/396 att utkastet till OLAF:s rapport skall överlämnas till vederbörande, utan endast att denne skall få möjlighet att uttala sig om alla omständigheter som berör honom, vilket varit fallet i förevarande fall.
95. För det tredje har kommissionen framhållit att, i enlighet med OLAF:s interna organisation, upprättandet av en utredningsrapport som genomförs enligt artikel 9 i förordning nr 1073/1999 under direktörens överinseende ankommer på ett verkställande utskott [executive board] och att det inte finns någon allmän princip om att det skall finnas en kontinuitet avseende sammansättningen av gruppen av tjänstemän och övriga anställda som genomför en utredning.
96. För det fjärde har kommissionen gjort gällande, avseende utredningens regelrätthet och objektivitet, att OLAF noga har undersökt möjligheten att det skulle förekomma en intressekonflikt beträffande P. och att OLAF efter att ha medgett detta avlägsnade utredaren i ett skede då rapporten ännu inte hade slutförts.
97. För det femte har OLAF inte begått uppenbara fel i sin bedömning av P:s verkliga funktion, vare sig avseende hans tidigare ansvarsområden eller utredningen i fråga i förevarande fall. Svaranden har framhållit att P. endast deltog som biträdande utredare, att han inte på något sätt har beslutat om utredningens strategi eller inriktning och att han inte heller kontrollerade rapporten. Rapporten utarbetades av en annan utredare och upprättades av OLAF:s verkställande utskott, som hade full kännedom om omständigheterna beträffande P:s avlägsnande.
98. För det sjätte har kommissionen anfört att utredningen har genomförts med beaktande av principerna om opartiskhet och skälighet eftersom avlägsnandet av P. beslutades just för att säkra utredningens opartiskhet och objektivitet. Den har gjort gällande att andra tjänstemäns eventuella ansvar påvisas i den ifrågasatta rapporten, särskilt tjänstemän från GD för ekonomistyrning, och att handlingarna som sökanden har framlagt i detta avseende har lagts till handlingarna i målet.
99. Avseende de skador som Manel Camós Grau begär skadestånd för har kommissionen framhållit att sökanden varken har påvisat någon konkret omständighet till stöd för att någon ideell skada uppkommit eller något tecken på den åberopade skadan avseende hans yrkeskarriär.
Förstainstansrättens bedömning
– Uppkomst av gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar
100. Enligt fast rättspraxis angående skadeståndsskyldighet för gemenskapen för skador som enskilda lidit till följd av en gemenskapsinstitutions eller ett gemenskapsorgans överträdelse av gemenskapsrätten föreligger det en rätt till skadestånd då tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar och, slutligen, att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av den skyldighet som åligger den som antagit rättsakten och den skada som de drabbade personerna har lidit (domstolens dom av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och 48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I‑1029, punkt 51, av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291, punkterna 41 och 42, och av den 10 december 2002 i mål C-312/00 P, kommissionen mot Camar och Tico, REG 2002, s. I-11355, punkt 53).
– De rättsregler som påstås ha åsidosatts
101. För att besluta om gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall det först i förevarande fall utredas om de bestämmelser som påstås ha åsidosatts har till syfte att ge enskilda rättigheter. Sökanden har gjort gällande att principerna om skälighet, opartiskhet och objektivitet, skydd för berättigade förväntningar samt god förvaltningssed har åsidosatts. Han har även anfört att rätten till försvar och formföreskrifter avseende upprättande av OLAF:s rapporter liksom motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
102. Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att åtminstone bestämmelsen om opartiskhet, som gör sig gällande i förhållande till institutionerna inom ramen för uppfyllandet av utredningsuppdrag av det slag som ankommer på OLAF, avser, förutom allmänintresset, skydd för de berörda individerna och ger dem en subjektiv garanti för att motsvarande skyddsregler iakttas (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 november 1991 i mål C-269/90, Technische Universität München, REG 1991, s. I-5469, punkt 14; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-453)
103. Det skall följaktligen fastslås att sökanden har åberopat att kommissionen har åsidosatt en bestämmelse som har till syfte att ge enskilda rättigheter.
–
OLAF:s agerande under utredningen och upprättandet av rapporten avseende IRELA
104. För att besluta om gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall det sedan utredas om OLAF:s agerande under utredningen och upprättandet av rapporten avseende IRELA utgör en tillräckligt klar överträdelse av den åberopade bestämmelsen om opartiskhet, det vill säga om den i den mening som avses i rättspraxis i detta avseende uppenbart och grovt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 79 nämnda målet Ombudsmannen mot Lamberts, punkterna 49, 60, 62 och 63).
105. I enlighet med de bestämmelser genom vilka OLAF regleras skall OLAF genomföra utredningar inom sin behörighet i enlighet med fördraget och allmänna gemenskapsrättsliga bestämmelser, särskilt kravet på opartiskhet liksom med beaktande av tjänsteföreskrifterna varav artikel 14 i synnerhet syftar till att situationer med eventuella intressekonfliker tjänstemän emellan skall undvikas.
106. För att bedöma OLAF:s agerande skall det för det första utredas huruvida det förelåg en intressekonflikt beträffande P., mot bakgrund av det ansvar som han har haft avseende IRELA inom ramen för sin tidigare tjänst vid GD för ekonomistyrning. För det andra skall denna utredares faktiska funktion avseende IRELA‑utredningens genomförande klargöras och för det tredje skall det, i förekommande fall, klargöras vilken inverkan som en sådan funktion har haft på upprättandet av rapporten av den 17 oktober 2002.
107. För det första, avseende huruvida det förelåg en intressekonflikt beträffande P., framkommer det i skrivelsen av den 17 maj 2002 till Manel Camós Grau från chefen för åklagarenheten – rättslig rådgivning och uppföljning att OLAF, mot bakgrund av det rättsliga utlåtande som enheten avgav till OLAF:s direktör, enligt vilket ”[P:s] position som biträdande utredare i utredningen avseende referensärendet [IRELA] skulle kunna uppfattas som en intressekonflikt” och i enlighet med denna enhetschefs förslag, beslutade att avlägsna den berörda utredaren från utredningen. Det framgår vidare av kommissionens svaromål att det är med beaktande av denna möjliga intressekonflikt och för att säkerställa utredningens opartiskhet och objektivitet som P. avlägsnades från densamma.
108. I själva verket fanns det ingen anledning att tvivla på att det förelåg en intressekonflikt beträffande P. i det förevarande fallet. Det framgår av handlingarna att IRELA:s medel nästan uteslutande kommer från gemenskapsbudgeten, att det behöriga generaldirektoratet för Latinamerika, inom vilket Manel Camós Grau arbetade vid tidpunkten för omständigheterna, var ansvarigt för teknisk och finansiell uppföljning av IRELA och att GD för ekonomistyrning, som skall visera alla utgiftsåtaganden och alla betalningar som utgår från gemenskapsfonder, hade viserat samtliga projekt som IRELA tilldelats.
109. P., som är utbildad revisor, arbetade emellertid, vid tidpunkten för omständigheterna som är föremål för utredningen, vid GD för ekonomistyrning, vid den enhet som var ansvarig för kontrollen av IRELA:s utgifter som ansvarig för horisontella och metodiska ärenden inom sektorn för livsmedelsbistånd och humanitärt bistånd. Han hade i synnerhet innehaft tjänsten som tillförordnad chef för denna enhet från den 1 mars till den 30 november 1998 liksom under mars månad 2000, vilket medförde att han var behörig att visera de handlingar som berörde IRELA. IDOC har i sin rapport nämnt en skrivelse av den 3 januari 1997, som P. har undertecknat och som är ställd till det behöriga direktoratet för Latinamerika, i vilken GD för ekonomistyrning har viserat ett projekt avseende IRELA.
110. Det är följaktligen fastslaget att det förelåg en intressekonflikt beträffande P.
111. För det andra, avseende P:s faktiska funktion avseende IRELA-utredningens genomförande, skall det uppmärksammas att, i enlighet med beslutet att inleda en internutredning av den 30 januari 2001, fyra anställda vid OLAF, däribland P., var behöriga att delta i utredningen. Två av dem lämnade OLAF den 30 september 2001 och deltog inte i utredningen efter denna tidpunkt. Efter det att P. hade avlägsnats genom beslutet av den 17 maj 2002, upprättade den enda kvarvarande utredaren, som hade fortsatt ansvar för utredningen och som enligt OLAF ledde densamma och tillsammans med P. hade utarbetat den interimistiska rapporten av den 20 december 2002, utkastet till den slutliga rapporten. Denna utredare lämnade OLAF den 30 september 2002 utan att ha undertecknat rapporten.
112. Det framgår av handlingarna att utredaren som avlägsnades deltog i alla sammanträden i OLAF:s namn som ägde rum mellan februari månad 2001 och april månad 2002 förutom i det med den före detta direktören för det behöriga direktoratet för Latinamerika, Manel Camós Graus direkta överordnade. Denna utredare var vidare en av de två upphovsmännen till rapporten om uppdraget som genomfördes vid IRELA:s huvudkontor i Madrid liksom till den ovannämnda interimistiska rapporten av den 20 december 2000. Det framgår även att alla utredningshandlingar hade färdigställts innan P. avlägsnades, att de har utförts av två eller tre personer och att den utredare som avlägsnats med ett undantag alltid var närvarande.
113. Det kan konstateras att P. har deltagit i genomförandet av utredningen i dess helhet. Kommissionens argument att denna utredare inte ledde utredningen utan hade en kompletterande och underordnad roll förändrar inte de ovanstående slutsatserna att P. på ett fortlöpande sätt och med väsentlig inblandning har deltagit i utredningen avseende IRELA.
114. För det tredje, avseende den inverkan som P:s deltagande i utredningen har haft på upprättandet av rapporten av den 17 oktober 2002, har svaranden gjort gällande att OLAF har beaktat möjligheten att det skulle kunna föreligga en intressekonflikt avseende en utredare vid upprättandet av den slutliga rapporten och att rapporten har upprättats med full sakkännedom i detta avseende.
115. De handlingar som successivt har legat till grund för rapportens framtagande skall följaktligen granskas, samtidigt som det särskilt skall undersökas, såsom sökanden uppmanat i sin argumentation, i första hand om det genom dessa framgår att GD för ekonomistyrnings eventuella ansvar, trots dess uppdrag, otillbörligen har kringgåtts eller undervärderats, och i andra hand om OLAF, när den genom att avlägsna P. från utredningen medgav att det på grund av honom fanns en risk för intressekonflikter, beaktade detta i rapporten av den 17 oktober 2002. Slutligen skall det undersökas, mer allmänt, om sökandens anmärkningar avseende utredningens och den efterföljande rapportens brist på opartiskhet bekräftas av denna undersökning.
116. Tre handlingar skall beaktas, nämligen den interimistiska rapporten av den 20 december 2000, som upprättades av P. och av den utredare som förblev ansvarig för utredningen till dess avslut, utkastet till rapport, som upprättades av den sistnämnda i slutet av augusti månad 2002, och den slutliga rapporten av den 17 oktober 2002.
117. Det framgår inledningsvis av den interimistiska rapporten av den 20 december 2000 att det i denna läggs tonvikt vid kommissionens tjänstemäns deltagande, som kvalificeras som en betydande och diskutabel inblandning, i IRELA:s förvaltning och det uppges att de står bakom upprättandet av en ekonomisk reserv och att de, tillsammans med parlamentets ledamöter, har godkänt detta olagliga förfarande för att finansiera fonden. Avseende GD för ekonomistyrnings eventuella roll beträffande IRELA:s förvaltning nämns detta direktorat endast i samband med revisionsrapporten beträffande IRELA, som direktoratet genomförde 1997, och i samband med den kritik som den då framförde avseende IRELA:s ekonomiska förvaltning, kritik som framlagts såsom hade den kunnat vara upprinnelsen till att tjänstemän på kommissionen har avlägsnats från IRELA:s förvaltning. Handlingen visar även att det är uppenbart att tjänstemän på kommissionen hade kännedom om olagliga handlingar.
118. Avseende utkastet till rapport som upprättades i slutet av augusti månad 2002 förefaller det sedan som om vissa delar avseende GD för ekonomistyrnings roll och kommissionens roll i dess helhet har urvattnats eller strukits i rapportens slutliga version. I utkastet till rapport framhålls särskilt att det fanns kännedom om att kommissionen använde sig av förfaranden som medförde att IRELA kunde erhålla illegala förmåner eftersom institutionen (ekonomistyrning) hade godkänt verifikationshandlingarna. I utkastet anses GD för ekonomistyrning i sin rapport av år 1997 ha gjort en ofullständig analys av situationen. I utkastet framhålls att det är obegripligt att revisorerna på detta direktorat inte har undersökt noggrannare de frågor som automatiskt inställde sig när oegentligheterna konstaterades. Avseende kommissionens ansvar anges det att ”ärendet IRELA har överskridit ett konkret generaldirektorats ansvar och att GD för ekonomistyrning inte har agerat med beslutsamhet när det hade alla komponenter för att noggrannare undersöka [IRELA:s] ekonomiska problem”. I utkastet anses sammanfattningsvis att kommissionens roll i ärendet IRELA inte begränsas till tre personers agerande utan är ”resultatet av en institutionell verksamhet”, då kommissionens kontrollsystem inte har fungerat på ett effektivt sätt, GD för ekonomistyrning har utövat en ”svag kontroll” och kommissionens tjänstegrenar inte har fungerat på ett samverkande sätt.
119. Det framgår slutligen av den slutliga rapporten av den 17 oktober 2002 att det i denna inledningsvis endast uppges, avseende GD för ekonomistyrnings roll och eventuella ansvar, att det har beslutats att dessa omständigheter inte skall analyseras för att inte försena utredningen. Även om det tilläggs att det eventuella ansvar som tjänstemännen på detta direktorat har kommer att beröras, kommer man inte in på denna fråga i resten av rapporten. Det skall uppmärksammas att endast en tjänsteman på det ifrågavarande direktoratet har hörts inom ramen för utredningen.
120. Vid en sammanfattning av undersökningen av sakomständigheterna uppges det i rapporten att utredningen har visat att endast de tjänstemän på kommissionen som deltagit i förvaltningen av IRELA har haft kännedom om de operativa detaljerna som har möjliggjort att illegalt skapa vinstmarginaler, varvid det understryks att de berörda haft en ”aktiv roll” och ”huvudansvaret” för systemets inrättande och verksamhet.
121. När kommissionens roll undersöks insisteras det i rapporten på det behöriga direktoratet för Latinamerikas roll och ansvar, genom att särskilt hävda att tjänstemännen vid detta direktorat som tjänstgjorde inom IRELA utnyttjade sina ställningar ”för att använda handlingar som möjliggjorde vinstutbetalningar”. Avseende GD för ekonomistyrning omnämns i rapporten endast den revision som genomfördes år 1997 och att denna revision var ofullständig.
122. I rapportens slutliga sammanfattning upprepas att IRELA:s finansieringssystem, som är upprinnelsen till de fastslagna oegentligheterna, har inrättats inom ett organ vars mest aktiva medlemmar var anställda vid kommissionen och att direktoratet för Latinamerika kände till de operativa detaljerna. Det förefaller som om GD för ekonomistyrning har kringgåtts även om dess ”passivitet” och ”avsaknad av seriös kontroll” omnämns i slutet.
123. Avseende enskildas ansvar, omnämns vid namn i rapporten, bland kommissionens anställda, endast de tjänstemän vid direktoratet för Latinamerika som deltagit i IRELA:s förvaltning, och det rekommenderas i deras avseende att disciplinära förfaranden inleds. Dessa rekommendationer upprepas under rubriken ”Åtgärder att vidta” och skall utsträckas ”i förekommande fall [till att omfatta] andra tjänstemän, särskilt inom GD för ekonomistyrning”.
124. En jämförande undersökning av de efter varandra följande versionerna av OLAF:s rapport visar att den slutliga versionen uppenbarligen har undvikit att nämna och förminskat GD för ekonomistyrnings roll och parallellt med detta lagt allt ansvar för de oegentligheter som kommissionen beskylls för på endast de tjänstemän som har deltagit i IRELA:s förvaltning. Därigenom bekräftas det ställningstagande som gjorts i den interimistiska rapporten, vars ena upphovsman var P. Härigenom avvisades också den mer nyanserade framställning som gjordes i utkastet till rapport, som upprättades utan P:s medverkan i slutet av augusti månad 2002, i vilket GD för ekonomistyrnings roll framställdes på ett mer utförligt sätt. Detta direktorats egna brister i ärendet IRELA framhölls och ansvaret inom kommissionen tillskrivs inte endast de ovannämnda tjänstemännen. Slutligen anses att det nämnda ansvaret snarare beror på ett institutionellt funktionsfel som även omfattade GD för ekonomistyrning.
125. Det följer av det ovanstående att det förelåg en intressekonflikt beträffande P. P. har för det andra deltagit i upprättandet av nästan alla utredningshandlingar, varav inte någon har ifrågasatts sedan han avlägsnats från utredningen. Han har dessutom agerat inom en grupp vars personalstyrka reducerades under tidens gång och han var en av de två som upprättade den interimistiska rapporten. För det tredje innehade P. en reell, betydande funktion för utredningens genomförande.
126. Det framgår vidare av handlingarna att det inflytande som P. utövade under utredningens genomförande skadade kravet på opartiskhet. Två tjänstegrenar, nämligen det behöriga direktoratet för Latinamerika och GD för ekonomistyrning, var i enlighet med sina respektive uppdrag ansvariga för uppföljningen och kontrollen av IRELA:s verksamhet, särskilt beträffande de ekonomiska aspekterna. Inom ramen för den interna utredning som inleddes av OLAF hade en undersökning av GD för ekonomistyrning varit minst lika motiverad då IRELA helt var beroende av gemenskapsstöd och då GD för ekonomistyrning, som godkänner samtliga av gemenskapsfondernas åtaganden, upprepade gånger hade avgett anmärkningar avseende IRELA.
127. Det är emellertid utrett att beslut att inte utreda GD för ekonomistyrning har fattats, då utredningen endast kom att avse, beträffande kommissionens eventuella ansvar, det behöriga direktoratet för Latinamerikas roll. Det framgår i detta avseende att de utredningar som genomfördes från februari månad 2001 till april månad 2002, under vilka en enda anställd från GD för ekonomistyrning hördes jämfört med fem från det behöriga direktoratet för Latinamerika, har följt den inriktning som föreskrevs i den interimistiska rapporten. Denna rapport, som upprättats av två tjänstemän varav P. var den ene, avsåg inte att ifrågasätta GD för ekonomistyrning men innehöll däremot kategoriska påståenden om att tjänstemän från det behöriga direktoratet för Latinamerika var inblandade i de fastställda oegentligheterna. Slutsatsen, enligt vilken den inriktning som föreskrevs för utredningen på grund av P:s inflytande har varit avgörande, styrks av yttrandet av den 2 maj 2002 som omnämns av svaranden i sina svar på de frågor som förstainstansrätten ställde avseende utarbetandet av den omtvistade rapporten och som omnämns i punkt 30 ovan. Genom detta yttrande beslutade chefen för åklagarenheten – rättslig rådgivning och uppföljning vid OLAF att avlägsna utredaren, och han rekommenderade att ”[P.:]s idéer” inte skulle beaktas i slutrapporten.
128. Det ofullständiga och av denna anledning snedvridna tillvägagångssättet beträffande kommissionens roll, metodiskt svårförståeligt på grund av att ekonomistyrningens funktion är av väsentlig betydelse, kunde endast, genom underlåtenhet, mynna ut i en snedvriden framställning av det exakta ansvar som åvilar institutionens berörda tjänstegrenar och följaktligen deras anställda.
129. Den slutliga rapporten bekräftar den skevhet som följer av denna ofullständiga och snedvridna utredning av institutionens ansvar. I denna rapport är det endast tjänstemännen vid det behöriga generaldirektoratet för Latinamerika som deltagit i förvaltningen av IRELA som tillskrivits hela ansvaret för kommissionens gärningar. De delar avseende GD för ekonomistyrnings roll som förekom i utkastet till rapport som upprättades i slutet av augusti månad 2002, vilket innehöll flera kritiska anmärkningar avseende detta direktorat, återges däremot inte.
130. Den motivering till att GD för ekonomistyrnings roll inte undersöktes som lämnas i rapporten av den 17 oktober 2002, enligt vilken ”[det] för att inte försena utredningen har … beslutats att omständigheterna avseende GD för ekonomistyrnings ansvar inte skall analyseras”, kan inte godtas. OLAF:s intresse av att genomföra sina utredningar skyndsamt, som trots allt är befogat då omständigheterna inträffade för länge sedan och skulle kunna preskriberas, får emellertid inte lagligen rättfärdiga en ofullständig utredning eller en utredning av vissa delar av den kontrollerade institutionen eller organismens olika tjänstegrenars potentiella ansvar, när det är uppenbart, som i förevarande fall, att de nämnda tjänstegrenarna på olika sätt spelat en roll beträffande de omständigheter i ärendet som är föremål för utredningen.
131. Det följer av det ovanstående att kravet på opartiskhet har åsidosatts vad beträffar innehållet och slutsatserna i OLAF:s rapport. Denna rättsöverträdelse som OLAF har begått utgör ett än grövre åsidosättande då OLAF har upprättats för att genomföra utredningar avseende all olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen och som kan leda till disciplinära och straffrättsliga åtgärder. OLAF upprättades också såsom en självständig tjänstegren på kommissionen för att se till att den åtnjuter det funktionella oberoende som har bedömts som nödvändigt för att OLAF skall kunna utöva sitt uppdrag. Med beaktande av att det fanns kännedom om intressekonflikten beträffande P., vilket OLAF dessutom har medgett genom att avlägsna utredaren, medför bekräftelsen i den slutliga rapporten av utredningens snedvridna inriktning under inflytande av P. vidare att överträdelsen av kravet på opartiskhet blir ytterst tydlig.
132. Denna slutsats bekräftas vidare av IDOC:s rapport av den 2 juli 2003. Det skall erinras om att IDOC hade givits i uppdrag att bedöma huruvida 1) kommissionens tjänstemäns deltagande i IRELA:s förvaltning, 2) förslaget till och/eller godtagandet av den ekonomiska omstruktureringen och angivandet av tjänstemännens eventuella individuella ansvar som följer av denna samt 3) kommissionens tjänstemäns eventuella individuella ansvar för att ha deltagit i förvaltningen av IRELA liksom ansvaret för dem som tjänstgjorde vid tjänstegrenarna med ansvar för kontrollen av IRELA:s gemenskapsfonder, överensstämmer med de gemenskapsbestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten.
133. I IDOC:s rapport, i vilken GD för ekonomistyrnings roll undersöks, framkommer att detta direktorat inte har omnämnts i OLAF:s slutrapport överhuvudtaget, med undantag för rekommendationen under rubriken ”Åtgärder att vidta”.
134. IDOC har emellertid uppmärksammat, avseende beslutet att upprätta en ekonomisk reserv, vilket var upprinnelsen till oegentligheterna, att denna reserv förekom långt innan de tre tjänstemän som ifrågasätts i OLAF:s rapport blev inblandade, att denna reserv föreslogs av det behöriga direktoratet för Latinamerika och GD för ekonomistyrning år 1986 och att kommissionen fattade beslut år 1988 och accepterade, till och med gav stöd till, denna reserv. IDOC har vidare uppmärksammat att denna verksamhets olaglighet framhölls först senare, år 1997, av det behöriga direktoratet för Latinamerika, som rådfrågade kommissionens rättstjänst och GD för ekonomistyrning. Detta GD uttryckte tvivel rörande huruvida tillvägagångssättet var lagligt, i motsats till det utlåtande som det hade avgett år 1986.
135. I IDOC:s rapport uppges vidare att Manel Camós Grau för OLAF har uppgivit att GD för ekonomistyrning varje år godkände räkenskapsgranskningen av IRELA, som hade genomförts av en revisionsbyrå, och att det i räkenskapsgranskningen beträffande år 1995 uttryckligen preciserades att IRELA hade genererat ett överskott på 1,194 miljoner euro. IDOC har emellertid noterat att den handling som Manel Camós Grau refererar till till stöd för sina uppgifter inte har lagts till akten som medföljer OLAF:s slutrapport utan har återfunnits i den akt som OLAF har behållit.
136. I IDOC:s rapport har det tillagts att GD för ekonomistyrning, efter sin kontroll år 1997, inte har genomfört en mer grundlig undersökning och att nämnda GD till slut viserade åtagandena, trots att det hade tillfrågats av den före detta ansvariga ekonomichefen för det behöriga direktoratet för Latinamerika hur det var möjligt för IRELA att överfakturera kommissionen arvoden och utgifter utöver den antagna arbetsplanen och stödet. Upphovsmännen till IDOC:s rapport är förvånade över att GD för ekonomistyrning, även om det viserade varje projekt som IRELA tilldelades, väntade till år 1997 med att framställa kritiska anmärkningar. De är även förvånade över ordalydelsen i den skrivelse som P. undertecknade och som nämns i punkt 112 ovan, i vilken det för det behöriga direktoratet för Latinamerika uppges att GD för ekonomistyrning viserar ett projekt men likväl begär att få ta del av verifikat i varje fall.
137. IDOC:s bedömning av ansvaret för de tre tjänstemän vid kommissionen som deltagit i IRELA:s förvaltning är för övrigt mycket mer nyanserad. Det noteras att lagenligheten av detta deltagande framhölls först i ett sent skede, år 1994, och att deltagandet uttryckligen tilläts fortgå, efter utlåtande från generalsekretariatet, rättstjänsten och GD för ekonomistyrning, till den 17 oktober 1995. IDOC har ansett, till skillnad från slutsatserna i OLAF:s rapport, att det inte är fastställt att de tre tjänstemännen som förklaras ansvariga i denna rapport hade kännedom om oegentligheterna som bland annat bestod i att motivera överdrivna kostnader med oprecisa utgifter. IDOC har vidare framhållit att omständigheten att den ekonomiska reservens inrättande inte var lagligt inte gjordes gällande förrän år 1997 ”i relativt osäkra ordalag”.
138. Slutsatserna i IDOC:s rapport som påvisar, åtminstone underförstått, vissa brister i den utredning som OLAF genomfört, förefaller i vart fall mycket mindre kategorisk än OLAF:s rapport. IDOC har uppgivit att det inte är möjligt att dra slutsatsen att det förekommer handlingar som kan bli föremål för anmärkningar i disciplinärt hänseende. Den har avvisat möjligheten att fastställa individuellt ansvar, och det anses att det i utredningen snarare framkommit brister i koordineringen mellan kommissionens tjänstegrenar, som berördes av kontrollen av de gemenskapsfonder som IRELA beviljats.
139. Inget av de argument som svaranden har framlagt föranleder förstainstansrätten att göra någon annan bedömning. Kommissionen har gjort gällande att utredningen särskilt kom att koncentreras på gemenskapstjänstemäns deltagande i IRELA:s organs verksamhet, medan den roll som GD för ekonomistyrning spelade var av ett helt annat slag. Kommissionen har anfört att en utvidgad utredning skulle ha blivit svår att genomföra med anledning av att omständigheterna inträffade för alltför länge sedan, med anledning av den nödvändiga personalstyrkan och de materiella resurserna samt med anledning av att OLAF helt självständigt beslutade rörande omfattningen av utredningen. Sådana argument kan emellertid inte motivera, avseende ett utredningsorgan, att man har valt att ta parti för en sida på det sätt som har konstaterats beträffande genomförandet av utredningarna. Inte heller påståendet att det inte finns någonting som visar på att den avlägsnade utredaren skulle ha manipulerat omständigheterna på något sätt så att sanningen inte skulle framkomma föranleder förstainstansrätten att göra någon annan bedömning.
140. Kommissionens påståenden att omständigheterna under vilka P. avlägsnades från utredningen skulle ha beaktats i den slutliga rapporten motsägs vidare av själva innehållet i nämnda rapport. Omnämnandet att andra tjänstemän, särskilt de som arbetar på GD för ekonomistyrning, skulle ha ett eventuellt ansvar ger nämligen endast intryck av att vara en helt vanlig standardklausul. Även om argumentet att OLAF inte kunnat dra slutsatser beträffande tjänstemän från detta direktorat utan att ha hört dem först är välgrundat, motiverar det inte OLAF:s ställningstagande att begränsa utredningen av kommissionens roll i ärendet IRELA till att endast avse ett direktorat. Det framstår nämligen varken som förståeligt eller motiverat att GD för ekonomistyrnings roll inte blev föremål för de undersökningar som genomfördes inom kommissionen, då detta direktorats godkännande villkorar alla gemenskapsfonders åtaganden. IDOC:s rapport bekräftar dessutom i detta avseende att rollerna och ansvaret i ärendet IRELA är sammanfogade.
141. Sammanfattningsvis kan OLAF:s olagliga handlande vid genomförandet av utredningen och upprättandet av den omtvistade rapporten, som har kunnat påvisas i punkterna 126–132 ovan, fastställas. OLAF har grovt och tydligt åsidosatt kravet på opartiskhet. Ett sådant åsidosättande kan aktualisera gemenskapens skadeståndsansvar under förutsättning att det finns ett direkt och påtagligt orsakssamband mellan den ansvarsgrundande handlingen och den åberopade skadan.
– Orsakssambandet mellan den ansvarsgrundande handling som OLAF har begått och den skada som sökanden har åberopat
142. I detta avseende skall det framhållas att ursprunget till de olika skadorna, yrkesmässig och ideell skada, som Manel Camós Grau har åberopat och vars riktighet skall undersökas, direkt återfinns i det personliga ifrågasättandet av hans handlande som framställs i rapporten och som tar sig uttryck i de slutsatser och rekommendationer som berör honom personligen. Det orsakssamband som krävs enligt rättspraxis föreligger således mellan det olagliga handlandet som framgår av rapportens innehåll och den skada som förmodas följa därav för sökanden.
143. Det skall emellertid tydliggöras i detta avseende att omständigheten att rapportens innehåll, på grund av att sökanden personligen ifrågasätts, utgör den direkta orsaken till den åberopade skadan inte innebär att sökanden verkligen orsakats någon skada. En sådan slutsats kan endast dras, i förekommande fall för var och en av de två åberopade skadorna separat, efter en bedömning av den verkliga inverkan som rapportens slutsatser och rekommendationer har haft dels på sökandens yrkesmässiga situation, dels på hans personliga situation.
144. Avseende andra oegentligheter som sökanden har åberopat angående för det första motiveringen av OLAF:s beslut att avlägsna P. från utredningen, för det andra skydd för rätten till försvar, principerna om skydd för berättigade förväntningar och god förvaltningssed avseende hans sammanträde med OLAF och överlämnande av rapporten innan den hade antagits och för det tredje behörigheten att upprätta och anta OLAF:s rapporter inom OLAF, kan det konstateras att de i vart fall inte i sig har kunnat orsaka sökanden en skada som är klart avgränsad från den som följer av rapportens innehåll i sig.
– Sökandens skada
145. Två typer av skador skulle kunna följa för sökanden av OLAF:s ansvarsgrundande handlande, nämligen en materiell skada som påverkar hans karriärutveckling och en ideell skada som är kopplad till de anklagelser som riktas mot honom.
146. För det första, avseende skadan som påstås ha påverkat sökandens yrkeskarriär, skall det undersökas om, såsom sökanden har gjort gällande, hans ansökan till en direktörstjänst inte har lett till tillsättning trots att han var tillförordnad direktör på denna tjänst och följaktligen hade visat att han uppfyllde de villkor som uppställdes för att anställas på denna tjänst.
147. Det följer av upplysningarna som parterna har lämnat som svar på de frågor som förstainstansrätten har ställt, som omnämns i punkt 33 ovan, att Manel Camós Grau hade sökt en tjänst som direktör vid avdelning A ”Estland, Lettland, Litauen, Polen” vid generaldirektoratet ”Utvidgning”, avseende vilken han i egenskap av tjänsteman med längst tjänstgöringstid och högst tjänstegrad var tillförordnad direktör mellan december månad 2002 och den 1 april 2003, då han kallades till en annan tjänst. Anställningsförfarandet, som inleddes genom att ett meddelande om lediga tjänster publicerades den 4 mars 2003, fortlöpte i enlighet med institutionens vanliga praxis, på grundval av kriterier som hänför sig till kompetens och särskilda färdigheter beträffande den berörda tjänsten. En jury som bestod av fyra direktörer, tre från GD ”Utvidgning” och en från GD ”Jordbruk”, gjorde ett första urval och valde ut åtta personer på detta stadium. Den sökande som slutligen valdes tillsattes genom beslut av den 9 juli 2003.
148. Avseende den negativa inverkan som OLAF:s slutsatser hade kunnat ha på sökandens ansökan hänför sig denna inverkan till omständigheter som tidsmässigt innebär att det är möjligt att OLAF:s rapport kan ha haft en påverkan på hans avslagna ansökan.
149. Även om det är utrett att IDOC:s rapport överlämnades till kommissionen den 2 juli 2003, det vill säga då förfarandet för att tillsätta avseende den aktuella tjänsten nästan hade slutförts, och att tillsynsmyndighetens beslut att avsluta ärendet utan påföljder inte fattades förrän den 2 september 2003, då tjänsten var tillsatt, kan dessa tidsmässiga aspekter emellertid inte utgöra ett seriöst indicium på att det finns ett samband mellan OLAF:s rapport och tillsättningsmyndighetens beslut att inte anställa Manel Camós Graus, vid avsaknad av alla andra tecken på att tillsättningsmyndigheten skulle ha föredragit hans ansökan under andra omständigheter inom ramen för tillsättningsmyndighetens stora utrymme för skönsmässig bedömning framför den som utvaldes.
150. Följaktligen skall det slås fast att sökanden inte har visat att hans ansökan inte antagits på grund av de anklagelser mot honom som framkommit i OLAF:s rapport.
151. På ett mer allmänt plan skall det uppmärksammas att någon yrkesmässig skada inte kan anses följa direkt av innehållet i OLAF:s rapport då, såsom framgår av punkterna 51–53 ovan, denna rapport, så snart ett beslut att inte vidta disciplinåtgärder har fattats, inte kan utgöra grund för någon åtgärd som påverkar sökandens yrkeskarriär.
152. I detta avseende har kommissionen vid förhandlingen uttryckligen uppgivit att då den, på grundval av en rapport från OLAF, beslutar att inte inleda ett disciplinärt förfarande har denna rapport inte längre någon inverkan. I sin skrivelse av den 23 september 2005, som avses i punkt 35 ovan, har kommissionen vidare preciserat att ”ingen rapport från OLAF har förts in i sökandens personalakt” och att ”H-delen i sökandens personalakt, som är avsedd för disciplinära frågor, är alltjämt tom då sökanden inte har utövat sin rätt, som han blivit informerad om, att begära att upplysningarna, enligt vilka tillsättningsmyndigheten till följd av den kompletterande administrativa utredningen beslutat att avsluta ärendet utan påföljder, skulle föras in i hans personalakt”.
153. Svaranden har lagt till att den enligt fast praxis inte för in OLAF:s rapporter i vilka tjänstemän ifrågasätts i personalakterna, då dessa rapporter inte anses omfattas av artikel 26 a i tjänsteföreskrifterna (i denna bestämmelse omnämns rapporterna som avser tjänstemäns kompetens, prestationsförmåga och uppträdande). Kommissionen har även lagt till att ”disciplinära handlingar eller handlingar enligt vilka ett eventuellt disciplinärt förfarande förbereds endast förs in i personalakten i de fall åtgärder har vidtagits eller en varning har utfärdats enligt artikel 3b i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna”. Det skall uppmärksammas att svaranden har hänvisat till bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna i den lydelse som trädde i kraft den 1 maj 2004, enligt vilken den ovannämnda bestämmelsen har ändrats och att det i artikel 3b i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande: ”Tillsättningsmyndigheten kan, på grundval av utredningsrapporten och efter att ha underrättat den berörda tjänstemannen om all bevisning i akten, fatta något av följande beslut: … b) Att tjänstemannen har eller tycks ha underlåtit att uppfylla någon av sina skyldigheter, men att disciplinåtgärder trots detta inte skall vidtas, och i lämpliga fall utfärda en varning …”
154. Det följer av dessa upplysningar att OLAF:s rapport inte förekommer i Manel Camós Graus personalakt, i vilken IRELA-ärendet inte omnämns. Avslutandet av detta ärende utan disciplinpåföljder, om vilket det beslutades efter det att IDOC:s kompletterande rapport hade överlämnats, omnämns i synnerhet inte. Vid förhandlingen avslutade svaranden slutligen sitt anförande genom att understryka att ”efter det att kommissionen beträffande ett förfarande avseende straffrättsliga och disciplinära påföljder som inletts mot bakgrund av en rapport [från OLAF] besluta[t] att avsluta ärendet utan att vidta några åtgärder, kan kommissionen inte rätteligen använda denna rapport på något annat underförstått sätt eller i ett annat sammanhang mot den berörda tjänstemannen, och … principen om att någon presumeras vara oskyldig innebär att tillsättningsmyndigheten inte kan använda denna rapport på ett negativt sätt [i förhållande till tjänstemannen]”.
155. Det följer av det ovanstående att sökanden inte har styrkt att han lidit skada avseende yrkeskarriären på ett sätt som det har gjorts gällande.
156. För det andra, avseende den åberopade ideella skadan, skall det bedömas huruvida, som sökanden har framhållit, de ansvarsgrundande olagligheter som OLAF har begått har stört hans sinnesfrid, skadat hans heder och goda yrkesmässiga rykte, särskilt med beaktande av grovheten avseende de fel som OLAF har anklagat sökanden för, tidsutdräkten beträffande förfarandet och den uppmärksamhet som omständigheterna i ärendet har getts i pressen. I detta avseende skall sökandens argument beaktas, nämligen att han i princip var den ende som OLAF kritiserade och att OLAF fastslog att han var straffrättsligt och disciplinärt ansvarig samt att han på grund av de anklagelser som riktades mot honom levde under hot om disciplinära åtgärder åtminstone till dess IDOC ingav sin rapport och ärendet avslutades utan åtgärder.
157. Det är uppenbart att de anklagelser som OLAF riktat mot Manel Camós Grau i den omtvistade rapporten, enligt vilka han, liksom två andra tjänstemän vid kommissionen som deltagit i IRELA:s förvaltning, tillskrivs huvudansvaret för ett systems inrättande och verksamhet, ett system som möjliggjort att illegalt skapa vinstmarginaler, genom att särskilt framhålla att dessa förkastliga omständigheter har begåtts med full kännedom om oegentligheterna och genom att tjänstemännen har använt sig av sin ställning inom kommissionen, utgör särskilt allvarliga anklagelser som avser en tjänstemans heder och professionella rykte, a fortiori
när det är fråga om en tjänsteman av sökandens grad. Denna kränkning står i förhållande till det kritiserade handlandets grovhetsgrad.
158. I synnerhet på grund av att OLAF under förfarandet har tagit parti och medvetet undanhållit GD för ekonomistyrning från utredningsområdet kom allt ansvar som kan tillskrivas kommissionen att koncentreras på det behöriga direktoratet för Latinamerika och i synnerhet på de tre tjänstemännen på detta direktorat som hade deltagit i IRELA:s förvaltning. Då de två andra tjänstemännen som ifrågasattes samtidigt som sökanden inte längre var i tjänst vid kommissionen utan tjänstlediga av personliga skäl, var Manel Camós Grau dessutom de facto den ende av de tjänstemän som utpekades i rapporten av den 17 oktober 2002 som fortfarande var i tjänst vid institutionen och blev tvungen att stå ut med OLAF:s anklagelser medan han fortsatte sin yrkesbana inom samma institution. Dessa omständigheter har förvärrat den skada som sökanden har utsatts för.
159. Besvären som OLAF:s handlande medförde för sökandens dagliga tillvaro, sökandens tvist med OLAF och hotet om rättsliga och disciplinära förfaranden till följd av rapportens slutsatser påverkade sökanden under mer än ett och ett halvt år. Manel Camós Grau, som underrättades av OLAF om att en intern utredning hade inletts den 30 januari 2001 och hördes den 22 februari 2001, ifrågasatte från och med den 22 februari 2002 den utredare som enligt sökanden befann sig i intressekonflikt, och sökanden försökte genom sina upprepade ingripanden inför OLAF se till att utredningen, vars vinklade inriktning redan framgick av den interimistiska rapporten från december månad 2000, åter skulle utföras objektivt och opartiskt samt att den slutliga rapporten skulle ändras därefter. Förutom sin fruktlösa möda befann sig sökanden helt säkert, efter det att OLAF:s rapport hade överlämnats den 17 oktober 2002, under hotet dels att de belgiska och spanska rättsliga myndigheterna skulle inleda straffrättsliga förfaranden, ända tills dessa myndigheter beslutade, den 13 februari respektive den 10 mars 2003, att avsluta ärendet utan påföljd, dels att tillsättningsmyndigheten skulle inleda ett disciplinärt förfarande för att följa upp OLAF:s rekommendationer, ända till dess att kommissionen beslöt, i likhet med de rättsliga myndigheterna, att avsluta ärendet utan åtgärd den 2 september 2003.
160. Den skada som Manel Camós Graus heder åsamkats förvärrades genom den externa publicitet som OLAF:s rapport kom att bli föremål för, såsom uppgetts i punkt 20 ovan. Trots att den omtvistade rapporten utgjorde ett internt dokument vars spridning borde ha begränsats endast till de mottagare som avses i artikel 9 i förordning nr 1073/1999, spreds den utanför denna begränsade personkrets och dess slutsatser kommenterades i pressen. Den spanska dagstidningen El País
rapporterade om ifrågsättandet av Manel Camós Grau, som nämndes vid namn i en artikel som publicerades i upplagan av den 11 december 2002.
161. Däremot kan det inte anses att Manel Camós Grau visat att han i förhållande till de fastställda oegentligheterna lidit skada till följd av att han inte har ”rentvåtts” från de anklagelser som riktats mot honom, inte är fri från kompletterande utredningar om vilka det kan beslutas i framtiden eller är fortsatt utpekad i en rapport som förblir i de mottagande myndigheternas och tjänstegrenarnas arkiv.
162. Det följer emellertid av det ovanstående att Manel Camós Graus ideella skada kan fastställas. Han har nämligen till följd av de anklagelser, de slutsatser och de rekommendationer som OLAF har framställt mot honom utsatts för en kränkning beträffande sin heder och sitt yrkesmässiga rykte samt lidit av besvär i sin vardagliga tillvaro.
163. Sökanden har provisoriskt uppskattat sin ideella skada till 10 000 euro. Kommissionen har inte kommenterat det begärda beloppet.
164. Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall är den skada som sökanden har åsamkats på grund av OLAF:s rapport inte mindre än det begärda beloppet. Det skadestånd som Manel Camós Grau har begärt skall följaktligen beviljas i sin helhet, varför kommissionen förpliktas att erlägga 10 000 euro för den ideella skada som han har åsamkats.
– Yrkandet om ersättning för de kostnader som sökanden har haft för sitt försvar inom ramen för det administrativa förfarandet
165. Manel Camós Grau har även yrkat att förstainstansrätten skall förplikta kommissionen att ersätta honom för de kostnader som han har haft inom ramen för utredningen och de administrativa klagomål som han har ingett mot beslutet av den 17 maj 2002 och OLAF:s rapport av den 17 oktober 2002.
166. Några sifferuppgifter beträffande detta yrkande har emellertid inte lämnats. Sökanden har inte heller visat eller ens påstått att det finns några särskilda omständigheter som rättfärdigar underlåtenheten att i ansökan beräkna denna del av skadan. Yrkandet om ersättning för den aktuella ekonomiska skadan uppfyller inte villkoren i artikel 44.1 i förstainstansrättens rättegångsregler och skall således avvisas (domstolens dom av den 23 september 2004 i mål C-150/03 P, Hectors mot Europaparlamentet, REG 2004, s. I-8691, punkt 62).
Rättegångskostnader
167. I artikel 87.3 första stycket i rättegångsreglerna föreskrivs att ”[o]m parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, kan rätten besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad”.
168. Under omständigheterna i förevarande fall skall kommissionen bära rättegångskostnaderna.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar förstainstansrätten (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) följande:
1) Kommissionen skall erlägga 10 000 euro till Manel Camós Grau.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.