61981C0220
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 13 MAGGIO 1982
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
La presente causa pregiudiziale sottopone al vostro esame, una volta di più, la portata della nozione di «misure di effetto equivalente» (alle restrizioni quantitative all'importazione) contenuta nell'articolo 30 del Trattato CEE. Si tratta di interpretare questa norma sotto un profilo nuovo, al fine di stabilire se, ed eventualmente in quali limiti, uno Stato membro abbia il potere di obbligare gli importatori e i commercianti di oggetti in metallo prezioso o ricoperti di metallo prezioso a sottoporre tali oggetti a punzonatura, secondo particolari modalità.
Riassumo brevemente i fatti. Il quesito al quale bisogna rispondere si è posto nell'ambito di un gruppo di procedimenti penali, promossi dalle autorità belghe a carico dei signori Robertson, Declercq, Konijn, Haas, Lambeets e Demeuldre-Coche, importatori e commercianti di metalli preziosi, in conseguenza di una denuncia presentata da una associazione belga per l'informazione e la difesa del consumatore, denominata UFIDEC. A tutti gli imputati elencati venne addebitato di avere venduto posateria in metallo argentato proveniente da altri Stati membri, contenente una percentuale di argento fino inferiore a quella indicata col punzone, e di avere commesso così il reato di frode sulla qualità della cosa venduta, nonché la contravvenzione di cui agli articoli, 1, 10 e 17 del regio decreto 28 novembre 1939, n. 80, e successive modificazioni — norme che appunto obbligano i fabbricanti, gli importatori e i commercianti ad apporre sulle posate argentate punzonature indicanti la percentuale di argento fino —. Al signor Declercq fu contestata anche un'altra contravvenzione, inerente ai prezzi di vendita praticati; ma tale profilo del giudizio di merito è estraneo ai quesiti che vi sono stati rivolti. Il Tribunale di primo grado di Bruxelles, dinanzi al quale furono instaurati i diversi procedimenti, ne ha disposto la riunione ed ha quindi sospeso il giudizio per richiedere in via preliminare alla nostra Corte, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato CEE, «se gli articoli 30-36 del Trattato CEE vadano intesi nel senso che vietano, nel settore dei metalli preziosi, una normativa analoga a quella del R.D. 28 novembre 1939, n. 80, che completa e modifica la legge del 5 giugno 1868, ribadita dalla legge 16 giugno 1947 che determina, in base a procedimenti particolari, il titolo di una lega contenente argento fino e disciplina la forma ed i particolari dei punzoni che garantiscono il titolo così stabilito».
2.
È il caso di chiarire anzitutto che cosa dispone la legislazione vigente in Belgio in materia di punzonatura dei manufatti in metalli preziosi. Il citato regio decreto n. 80 del 1939 che, dopo aver subito alcune modifiche, disciplina tuttora la lavorazione e il commercio dell'oro e dell'argento, introdusse la garanzia del titolo per gli oggetti in metalli preziosi; il suo articolo 1 (nel testo modificato dal decreto del Reggente del 28 febbraio 1947) dispose infatti: «I fabbricanti di manufatti d'oro, d'argento o di platino sono tenuti a garantire il titolo della lega usata mediante una doppia punzonatura. Una di tali punzonature costituisce il marchio di fabbrica, l'altra indica il titolo usato». La stessa norma, al quarto comma, assimilava «ai fabbricanti gli importatori e i commercianti di metalli preziosi, per i manufatti da essi venduti e che non vengano punzonati in base al presente decreto». Il successivo articolo 10 disponeva poi che i manufatti in metallo argentato (che, come ho detto, vengono in considerazione ai fini del procedimento pendente innanzi al Tribunale di Bruxelles) dovessero avere anch'essi «due punzonature, una costituita dal marchio di fabbrica ... e un'altra recante una cifra che indica il numero dei grammi d'argento fino che ricoprono il manufatto».
Il decreto n. 80 del 1939 veniva integrato dal decreto del Reggente del 13 luglio 1948, che dettava regole di attuazione e disponeva, fra l'altro, all'articolo 7, che il punzone costituente il marchio e quello recante il titolo, ovvero (per i metalli argentati) la quantità d'argento fino, dovessero avere una forma determinata: a bariletto per il punzone costituente il marchio e a rettangolo per quello recante il titolo. Era inoltre prescritto che la percentuale in grammi d'argento del rivestimento fosse indicata in numeri arabi; e che le indicazioni venissero apposte su ogni oggetto in senso longitudinale.
Occorre sottolineare che il su citato decreto 13 luglio 1948 introdusse, all'articolo 21, una deroga all'articolo 1, quarto comma, del decreto n. 80 del 1939, stabilendo che, fino all'emanazione delle disposizioni di attuazione intese a determinare i manufatti in metalli preziosi di fabbricazione straniera suscettibili di essere commercializzati in Belgio anche senza le punzonature previste dalla legge belga, i manufatti in oro, in argento o in platino di fabricazione straniera fossero ammessi, in via transitoria, alla vendita in Belgio anche in mancanza delle prescritte punzonature, «sempre che essi rechino delle punzonature di controllo di Stato valide per la immissione in commercio nel loro paese d'origine». Considerato che sino ad oggi le previste disposizioni di attuazione non risultano emanate, si deve ritenere che l'obbligo di punzonare i manufatti stranieri di metalli preziosi importati in Belgio sussista solo quando la legislazione del paese d'origine non preveda, per la commercializzazione interna dei manufatti in questione, delle punzonature sottoposte al controllo pubblico. Viceversa, per quanto concerne i manufatti in metallo vile rivestiti di metalli preziosi, non vi è alcuna deroga, con la conseguenza che attualmente questi, per essere importati e commercializzati in Belgio, devono in ogni caso essere sottoposti alla punzonatura relativa sia al marchio che al titolo (v. citato articolo 1, quarto comma, del decreto n. 80 del 1939).
3.
Una disciplina del tipo di quella ora descritta produce o no effetti equivalenti a restrizioni quantitative all'importazione? A me sembra incontestabile che essa costituisce un intralcio allo scambio intracomunitário dei prodotti ricoperti di metallo prezioso, se si suppone che per tali prodotti (come, ad esempio, per la posateria argentata) l'obbligo della punzonatura in determinate forme sia inderogabile, nel senso che l'importatore e il commerciante siano sempre tenuti ad effettuarla, trattandosi di articoli di questo tipo di provenienza straniera (così come accade in Belgio).
Per quanto riguarda invece i prodotti interamente fatti di un metallo prezioso, l'ostacolo al commercio internazionale è meno evidente quando la legislazione locale prevede la possibilità di commercializzare liberamente manufatti di questo tipo che siano già stati sottoposti a punzonatura, sotto controllo pubblico, nel paese di provenienza. Anche per questi oggetti può tuttavia in taluni casi presentarsi la necessità di eseguire la punzonatura: ciò si verificherà quando nel paese d'origine essa sia stata effettuata in misura più ristretta (limitatamente al titolo, per esempio). Ed è appena necessario aggiungere che dovranno comunque essere punzonati i manufatti che non lo siano stati (o lo siano stati senza controllo pubblico) nel paese d'origine.
Ora, come è emerso anche nel corso della procedura orale, la punzonatura degli oggetti importati costituisce un impegno supplementare per l'importatore. In un sistema come quello belga, egli dovrà preventivamente far registrare i punzoni presso le autorità dello Stato e far eseguire poi la punzonatura su tutti gli articoli prima di commercializzarli. Queste operazioni manifestamente intralciano gli scambi, sia perché richiedono del tempo e quindi ritardano la messa in commercio, sia perché implicano dei costi aggiuntivi.
Una normativa del tipo ora descritto sembra dunque in contrasto con il citato articolo 30 del Trattato CEE. È noto infatti che l'espressione «misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative» comprende, secondo la consolidata giurisprudenza della nostra Corte, «ogni regolamentazione commerciale degli Stati membri suscettibile di ostacolare, direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente, il commercio intracomunitario» (cfr. le sentenze 11 luglio 1974 nella causa 8/74, Dassonville, in Race. 1974, pag. 837; 15 dicembre 1976 nella causa 41/76, Donckerwolcke, in Racc. 1976, pag. 1921; e 13 marzo 1979 nella causa 119/78, SA des Grandes distilleries Peureux, in Racc. 1979, pag. 975, in particolare punto 22 della motivazione). Ora, una legislazione come quella descritta costituisce certamente un ostacolo attuale, anche se indiretto, agli scambi intracomunitari e quindi dovrebbe ricadere sotto il divieto dell'articolo 30, in mancanza di giustificazioni adeguate.
Il Governo belga, per quanto lo concerne, richiama l'attenzione sul fatto che nella legislazione del suo paese è ammessa la commercializzazione di quegli oggetti che nel paese d'origine siano già stati sottoposti, sotto controllo pubblico, a punzonatura quanto al titolo e al marchio. Ho già menzionato questo aspetto della normativa belga osservando che un gran numero di manufatti resta in ogni caso soggetto alla punzonatura — mi riferisco agli oggetti argentati — e che anche le disposizioni concernenti gli oggetti interamente in metallo prezioso non impediscono che, in molti casi, la punzonatura sia necessaria. Perciò quelle disposizioni non bastano certamente a risolvere il problema.
4.
In via subordinata, la difesa del Governo belga, sostenuta dal Governo del Regno Unito, afferma che una normativa come quella di cui ci stiamo occupando sarebbe legittima, in quanto intesa a tutelare i consumatori e la lealtà dei negozi commerciali. Questa tesi merita di essere presa in considerazione.
È noto che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte, gli Stati membri hanno la facoltà di introdurre quelle restrizioni agli scambi che siano «necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare, ai fini fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori» (questa formula si legge nella sentenza 20 febbraio 1979 in causa 120/78, Rewe, Racc. 1979, pag. 649, alla quale si sono poi conformate le sentenze 26 giugno 1980 in causa 788/79, Gilli, Racc. 1980, pag. 2071; 19 febbraio 1981 in causa 130/80, Kelderman, Race. 1981, pag. 527). Come già ho avuto occasione di dire nelle mie conclusioni nella causa Gilli, e di riaffermare nelle conclusioni relative alla causa Oebel (causa 155/80, conclusioni presentate il 27 maggio 1981 e non ancora pubblicate), la nostra Corte ha riconosciuto la legittimità di norme nazionali in deroga ai divieti degli articoli 30 e 34 del Trattato CEE anche al di là delle ipotesi menzionate nell'articolo 36 di quel Trattato allorquando gli ostacoli agli scambi, che tali norme nazionali comportano, possono essere giustificati in vista di un «interesse generale atto a prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci, che costituisce uno dei principi fondamentali della Comunità» (punto 14 della motivazione della citata sentenza Rewe del 20 febbraio 1979). In una decisione recente, la Corte ha chiaramente escluso che una deroga agli articoli 30 e 34 per la tutela della lealtà dei negozi commerciali e per la difesa del consumatore possa dedursi dall'articolo 36 (vedi la sentenza 17 giugno 1981 in causa 113/80, Commissione e/Irlanda, Race. 1981, pag. 1625, in particolare punto 8 della motivazione); nella stessa sentenza, tuttavia, essa ha anche confermato la validità della giurisprudenza Rewe, ribadendo che gli Stati hanno la possibilità di derogare all'articolo 30 qualora ciò fosse necessario «per rispondere ad esigenze imperative, attinenti, in particolare, ... alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori» (punto 10 della motivazione). Resta quindi da stabilire se questi principi siano applicabili nell'ipotesi formulata dal giudice di merito.
5.
La Commissione riconosce che il sistema della punzonatura degli oggettimpreziosi o argentati serve a proteggere i consumatori e a garantire la lealtà dei negozi commerciali. Essa tuttavia esprime l'avviso che non sia legittimo esigere una nuova punzonatura quando l'oggetto sia già stato marcato nel paese d'origine e che non sia neanche legittimo imporre l'uso di un punzone avente una determinata forma.
Condivido il punto di vista della Commissione quanto alla legittimità del sistema della punzonatura in generale. Resta da vedere se i limiti al commercio intracomunitário degli oggetti in metalli preziosi, derivanti da disposizioni sulla punzonatura del tipo di quelle contenute nell'ordinamento belga, siano proporzionati allo scopo di tutelare la lealtà dei negozi ed i consumatori. Si tratta, in altri termini, di verificare la legittimità della disciplina in questione alla luce del criterio di proporzionalità. In effetti, la nostra Corte ha escluso che sia consentito invocare i principi della difesa del consumatore e della garanzia della lealtà delle transazioni commerciali, là dove tali finalità possono essere conseguite imponendo al commercio intracomunitario restrizioni minori di quelle considerate (cfr. in tal senso la sentenza 20 febbraio 1979, Rewe, già citata, specialmente punto 13 della motivazione).
Abbiamo visto che nel sistema belga — assunto dal giudice di merito come punto di riferimento per la sua domanda pregiudiziale il regime degli oggetti importati fatti interamente di metallo prezioso si differenzia da quello applicabile agli oggetti importati ricoperti di metallo prezioso. L'indagine ancora da svolgere deve dunque tener conto della diversità del trattamento che ricevono (in ipotesi) le due categorie di manufatti. Una osservazione preliminare può esser tuttavia formulata con riferimento a entrambe le categorie: mancano finora direttive comunitarie di armonizzazione in questi settori. Non sono stati attuati, cioè, né il programma generale per l'eliminazione degli ostacoli di ordine tecnico agli scambi derivanti da disparità tra le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, adottato dal Consiglio il 28 maggio 1969, né la risoluzione del Consiglio del 17 dicembre 1973 in materia di politica industriale, i quali prevedevano entrambi la graduale eliminazione delle disparità legislative anche in materia di commercio di metalli preziosi.
Ciò premesso, mi occuperò anzitutto della categoria degli oggetti in metallo prezioso per notare che un regime come quello vigente nello Stato belga, che in linea di principio reconosce ai controlli eseguiti all'estero validità per la commercializzazione dei prodotti nel proprio territorio, è largamente giustificato dall'esigenza di tutelare sia i consumatori che la lealtà dei negozi commerciali. Mi sembra poi che, quando la legislazione straniera non offra garanzie circa il carattere ufficiale dei controlli anzidetti, o non li preveda affatto, sia ragionevole imporre agli importatori l'osservanza della legislazione locale e quindi la punzonatura alla stregua di questa legislazione. Né credo che sia eccessivo richiedere sia il punzone di titolo sia quello di marchio, dato che entrambi rispondono a precise finalità di protezione dei consumatori e della lealtà del commercio: il titolo serve a far comprendere agevolmente agli acquirenti quanto metallo fino sia presente nella lega, e il marchio serve a facilitare l'individuazione del fabbricante per le responsabilità che su questi gravano (ancho in relazione alla esattezza delle indicazioni concernenti il titolo). Ciò che piuttosto mi sembra importante, è che l'effettuazione della punzonatura presenti le stesse caratteristiche indipendentemente dalla nazionalità dell'importatore: sotto questo profilo non mi sembra conforme al diritto comunitario una norma come l'articolo 14 del già citato decreto n. 80/1939, secondo la quale chi non abbia la cittadinanza belga deve prestare una cauzione al momento del deposito del punzone, cauzione che viceversa non è prevista per i cittadini belgi. Una disposizione di questo tenore comporta infatti una ingiustificata discriminazione fra cittadini e non cittadini: ricordo a tal proposito la già citata sentenza del 17 giugno 1981 nella causa 113/80 (v. in particolare il punto 11 della motivazione).
Per quanto concerne, poi, il regime degli oggetti in metallo vile argentati, sappiamo che secondo la legislazione belga essi devono essere sempre punzonati in Belgio, indipendentemente dal fatto che nel paese d'origine siano stati già sottoposti ad analoghe punzonature o controlli. La Commissione afferma che anche in questo caso dovrebbe essere consentita, alla luce dell'articolo 30, l'importazione di quegli oggetti che rechino punzonature conformi all'ordinamento del paese d'origine, sempre che esse servano a dare almeno le stesse informazioni che sarebbero fornite dalle punzonature eseguite in base alla legge belga. A sostegno di questa tesi, la Commissione invoca la sentenza di questa Corte del 16 dicembre 1980 nella causa 27/80, Fietje (Raccolta 1980, pag. 3839); si trattava allora di stabilire se uno Stato membro potesse disciplinare la denominazione e l'etichettatura di prodotti alcolici importati, in modo tale da rendere necessaria la modifica dell'etichetta con la quale una data bevanda veniva legalmente distribuita nel paese di provenienza. La Corte ritenne che quando le indicazioni apposte sull' etichetta originale hanno per i consumatori un contenuto informativo (circa la natura del prodotto) equivalente a quello della denominazione prescritta nello Stato di importazione, le anzidette disposizioni interne vanno considerate come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, non essendo giustificate da ragioni di interesse generale attinenti alla tutela del consumatore.
A mio avviso, il criterio enunciato nella sentenza testé riportata può valere anche nel caso di specie, anche se non può negarsi la particolare difficoltà di verificare in concreto l'equivalenza fra il contenuto e il valore informativo della punzonatura prescritta in un dato paese e quelli dell' analoga formalità imposta in uno Stato diverso. A tal riguardo, va tenuto presente che le punzonature dei metalli preziosi forniscono informazioni al consumatore usando un numero limitatissimo di segni: secondo il sistema belga, ad esempio, una lettera indica il metallo, un numero indica la quantità di fino e la forma caratteristica di ogni punzone permette di distinguere fra le informazioni relative al titolo e quelle concernenti il marchio. Questa specie di codice è, o può essere, diverso da paese a paese, ed è quindi ragionevole supporre che i consumatori di un dato paese conoscano il codice ivi adoperato, non quelli diversi eventualmente vigenti in altri paesi. In questa materia, sarebbe veramente indispensabile l'armonizzazione degli ordinamenti nazionali; in mancanza di essa l'idoneità dei punzoni conformi alla legge di uno Stato a fornire le indicazioni volute anche ai consumatori stranieri va apprezzata con molta cautela. Il punto da sottolineare mi sembra il seguente: l'equivalenza dei punzoni stranieri deve sussistere sia quanto al contenuto (nell'ipotesi che stiamo discutendo, indicazioni relative sia al titolo sia al marchio) che quanto ai controlli (che devono offrire le medesime garanzie), sia infine quanto al grado di chiarezza (il consumatore deve essere in grado di comprendere le indicazioni implicite nei punzoni). Purché tali condizioni si realizzino, si può essere d'accordo con la Commissione anche là dove essa sostiene l'incompatibilità con l'articolo 30 delle disposizioni nazionali le quali impongano agli importatori l'uso di punzoni di specifica forma o corrispondenti a un modello previamente depositato, anche là dove una adeguata informazione già risulti dalle punzonature di forma diversa che figurano sui manufatti al momento dell'importazione.
6.
In base alle considerazioni che ho fin qui svolto, vi suggerisco di rispondere al quesito posto dal Tribunale di primo grado di Bruxelles con sentenza del 20 luglio 1981, dichiarando quanto segue:
Non rientra nella nozione di misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione, di cui all'articolo 30 del Trattato CEE, l'obbligo, imposto da uno Stato membro agli importatori e ai commercianti, di sottoporre a punzonature indicanti il titolo e il marchio gli oggetti in metallo prezioso (platino, oro, argento) o ricoperti di metallo prezioso, provenienti da un altro Stato membro, prima di metterli in commercio, sempre che tali oggetti siano privi di punzoni apposti nello Stato d'origine ed equivalenti quanto al contenuto, alla chiarezza e ai controlli. L'obbligo in questione deve applicarsi in ogni caso, con le stesse modalità, sia ai cittadini dello Stato, sia ai soggetti appartenenti ad altri paesi della Comunità.