61981C0108
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 23 SETTEMBRE 1982 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Dal momento che, in sostanza, le tre controversie presentano un'analogia di problemi, mi permetterò di esaminare in conclusioni uniche le cause 108, 110 e 114/81.
Ancora una volta si tratta di isoglucosio, un dolcificante liquido già ben noto da cause precedenti. Poiché la disciplina comunitaria in materia è stata ripetutamente esposta dinanzi alla Corte, potrò limitarmi ora, nella parte introduttiva delle mie conclusioni, ad alcuni accenni essenziali.
Il 17 maggio 1977 il Consiglio adottava il regolamento n. 1111/77, con cui venivano istituite norme comuni per l'isoglucosio (GU L 134 del 28. 5. 1977, pagg. 4 e segg.). Nel titolo II (artt. 8 e 9) detto regolamento stabiliva che nelle stagioni saccarifere 1977/78 e 1978/79 i produttori di isoglucosio sarebbero stati debitori di un contributo che nella prima delle due stagioni summenzionate non doveva essere superiore a 5 unità di conto per quintale di materia secca. Con il regolamento del Consiglio n. 1298/78 del 6 giugno 1978 (GU L 160 del 17. 6. 1978, pagg. 9 e segg.) il regolamento n. 1111/77 veniva modificato nel senso che il contributo sulla produzione di isoglucosio veniva esteso anche alla stagione 1979/80 e il contributo per la stagione 1978/79 rimaneva fissato a 5 unità di conto per quintale di materia secca.
Questo sistema di contributi è stato impugnato in vari modi dai produttori di isoglucosio. Essi hanno adito i giudici nazionali che si sono rivolti alla Corte di giustizia in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, per far sindacare la validità del regolamento n. 1111/77; essi hanno anche adito direttamente la Corte chiedendo il risarcimento del danno assertivamente patito per effetto dell'adozione di detto regolamento. Il 25 ottobre 1978 vi è stata la pronuncia pregiudiziale nelle cause 103 e 145/77 (
2
) nella quale si è sancito che il regolamento n. 1111/77 era invalido in quanto agli artt. 8 e 9 istituiva un contributo sulla produzione di isoglucosio pari a 5 unità di conto per quintale di materia secca per il periodo corrispondente alla stagione 1977/78.
Questa sentenza si è orientata sostanzialmente sul convincimento che la disciplina dei contributi non era consona al principio della parità di trattamento. Il 5 dicembre 1979 è stata pronunciata la sentenza nelle cause 116 e 124/77 (
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), promossa per un presunto illecito degli organi comunitari. In questa sentenza è stata negata la responsabilità extracontrattuale della Comunità in quanto la determinazione del contributo sulla produzione di isoglucosio pari a 5 unità di conto per quintale di materia secca, pur dovendosi considerare viziata, non poteva configurarsi — dato che un contributo adeguato era perfettamente giustificato — come un illecito di tale gravità da far ritenere che il comportamento delle istituzioni convenute sotto questo aspetto rasentasse l'arbitrio.
Dalla dichiarazione di invalidità del regolamento n. 1111/77 il Consiglio traeva le necessarie conseguenze ed il 25 giugno 1979 emanava il regolamento n. 1293/79 (GU L 162 del 30. 6. 1979, pagg. 10 e segg.), entrato in vigore il 1o luglio 1979. L'art. 2 abrogava le norme del titolo II del regolamento n. 1111/77, che disciplinava il contributo sulla produzione, con effetto dal 1o luglio 1977. L'art. 3 dava una nuova redazione al titolo II del regolamento n. 1111/77, istituendo una disciplina mediante quote articolate in quote base e quote massime, sulla falsariga dell'ordinamento di mercato per lo zucchero; le quote base per ciascuna impresa erano indicate nell'allegato n. IL Inoltre veniva istituito un contributo sulla produzione per la parte che superava la quota di base, senza però essere superiore alla quota massima. Questa disciplina era destinata a rimanere in vigore per il periodo 1o luglio 1979 — 30 giugno 1980. Col regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592 (GU L 160 del 26. 6. 1980, pagg. 12 e segg.) essa veniva poi estesa alla stagione 1980/81, ferme restando le quote di base stabilite per la stagione 1979/80.
Il regolamento n. 1293/79, nell'agosto-settembre 1979, veniva impugnato con i ricorsi 138/79 (
4
) e 139/79 (
5
) nei quali si esperivano diversi mezzi di diritto sostanziale, nonché si criticava il fatto che fosse stato adottato senza consultare il Parlamento europeo. In merito, nelle sentenze del 29 ottobre 1980 1 (
5
), è stato dichiarato che i mezzi di impugnazione vertenti sul diritto sostanziale (violazione dei principi del diritto della concorrenza, del divieto di discriminazione nonché del principio della proporzionalità) andavano disattesi; tuttavia il regolamento veniva annullato in quanto mancava il parere del Parlamento.
In seguito a questa pronunzia, il 10 febbraio 1981 il Consiglio — questa volta sentito il Parlamento europeo — emanava il regolamento n. 387/81 (GU L 44 del 17. 2. 1981, pagg. 1 e segg.) che abrogava il titolo II del regolamento n. 1111/77, nella versione del regolamento n. 1298/78, con effetto dal 1o luglio 1977. Inoltre, reistituiva, per il periodo 1o luglio 1979 — 30 giugno 1980, la disciplina delle quote e dei contributi di cui al regolamento n. 1293/79, operazione con la quale — secondo gli argomenti svolti in merito nella causa 139/79 (
5
), che a suo tempo mi sono parsi fondati — venivano solo modificate le quote di base della ditta Maizena. Pure il 10 febbraio 1981 veniva emanato il regolamento del Consiglio n. 388/81 (GU L 44 del 17. 2. 1981, pag. 4) che modificava il regolamento n. 1592/80. Esso stabiliva che l'art. 9 del regolamento n. 1111/77, nella versione modificata dal regolamento n. 387/81, vigeva anche per il periodo 1o luglio 1980 — 30 giugno 1981 e che per questo periodo le quote di base per ogni impresa produttrice di isoglucosio corrispondevano a quelle da applicarsi in forza del regolamento n. 387/81 nel periodo 1° luglio 1979 — 30 giugno 1980. Il regolamento n. 388/81 doveva entrare in vigore il 1o luglio 1980.
Si deve ancora ricordare che il regolamento n. 1592/80 è stato impugnato in altri due procedimenti (cause 176/80 (
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) e 179/80 (
7
)). La prima causa, avendo l'attrice preso conoscenza della sentenza 29 ottobre 1980 (
5
), ed avendo la medesima riconosciuto che la controversia si era svuotata di contenuto, è stata cancellata dal ruolo con ordinanza del 2 aprile 1981. Nella seconda causa si è svolta una trattazione orale all'udienza dell'8 luglio 1981. Nelle mie conclusioni ho espresso l'idea che anche il merito di questa controversia è risolto. La Corte non si è ancora pronunciata formalmente, ma la decisione non tarderà, e sarà contemporanea alla soluzione delle presenti cause.
Il regolamento n. 387/81 è stato impugnato dalle imprese G. R. Amylum NV, Roquette frères e Tunnel Refineries Limited con ricorsi del 4 maggio, 7 maggio e 11 maggio 1981; le ricorrenti hanno chiesto alla Corte:
—
causa 108/81:
l'annullamento del regolamento n. 387/81 o quanto meno del suo art. 1, nn. 3 e 4;
—
causa 110/81:
annullamento dei regolamenti nn. 387/81 e 388/81 e delle decisioni individuali in essi contenute, quanto meno nei limiti in cui detti atti riguardano la ricorrente;
—
causa 114/81:
annullamento del regolamento n. 387/81, in subordine annullamento dell'art. 1, nn. 3 e 4, dello stesso.
A sostegno le ricorrenti deducono che al regolamento è stata conferita illecitamente efficacia retroattiva, che esso spregia l'autorità del Parlamento e della Corte e non è adeguatamente motivato. Inoltre, nella replica, due ricorrenti assumono che l'illegittimità del regolamento risulta anche dal fatto che il Consiglio, senza rispettare la procedura stabilita dall'art. 201 del Trattato CEE e in spregio della decisione 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con mezzi propri della Comunità, mediante i contributi sulla produzione di isoglucosio si è creato nuove risorse proprie.
Su questi argomenti che, secondo il Consiglio e la Commissione, intervenuta a suo sostegno, sarebbero infondati e, in quanto svolti nella replica, addirittura irricevibili, espongo quanto segue. In questo esame mi limiterò anzitutto al regolamento n. 387/81 e solo alla fine prenderò in considerazione il regolamento n. 388/81, impugnato solo nella causa 110/81.
I — Violazione del divieto di irretroattività
Questo assunto delle ricorrenti è corroborato da motivi in parte diversi, i cui particolari sono riassunti nella relazione d'udienza.
1.
Anzitutto, a questo proposito, si deve constatare che il regolamento litigioso n. 387/81 ha reistituito con effetto realmente retroattivo per la stagione 1979/80 quote di produzione e contributi sulla produzione, e ciò nel senso di una retroattività vera e propria, non solo di fatto o fittizia. In realtà, non si tratta dell'applicazione di norme a conseguenze future di una situazione insorta in precedenza, che le ricorrenti chiamerebbero retroattività sostanziale. Al contrario, la disciplina riguarda fatti definitivamente appartenenti al passato, cioè si torna ad istituire per la stagione 1979/80, dopo il suo termine, un contributo sulla produzione che era stato annullato da una sentenza della Corte, e ciò è messo in evidenza negli argomenti di parte.
2.
Le ricorrenti, ed in particolare la ricorrente Amylum, hanno svolto ampie ricerche di diritto comparato per dimostrare che vi è un principio giuridico comune in base al quale oneri ed obblighi per i singoli non possono venir imposti mediante norme retroattive.
A mio parere non vi è però motivo di approfondire questo punto. In proposito posso non solo richiamarmi alle considerazioni svolte dall'avvocato generale Warner nelle conclusioni per la causa 7/76 (
8
).
Importante è soprattutto il fatto che nel frattempo è stata elaborata una ampia giurisprudenza per quel che riguarda questo settore del diritto comunitario, dalla quale si possono desumere chiare tendenze e criteri. Detta giurisprudenza è stata elaborata principalmente a proposito di cause vertenti su problemi monetari; la sua importanza comunque va oltre questi limiti.
a)
Nel primo caso significativo, la causa 37/70 (
9
), si giustificava l'autorizzazione retroattiva rilasciata alla Repubblica federale di Germania, per l'adozione di provvedimenti di tutela dopo una rivalutazione del marco, per il solo motivo che senza retroattività lo scopo perseguito con il provvedimento, cioè la conservazione di un determinato livello di prezzi nel settore agricolo, non si sarebbe potuto conseguire senza soluzione di continuità.
b)
La già citata causa 7/76 (
10
) verteva su un regolamento in materia di compensazione monetaria, entrato in vigore il 7 marzo 1973, data della sua pubblicazione, ma con effetto dal 26 febbraio 1973, nonché su un altro regolamento pubblicato il 7 aprile 1973 e applicato ad una transazione stipulata il 22 marzo 1973. Nemmeno questa retroattività indiscutibilmente vera e propria, è stata stigmatizzata dalla Corte, pur se ancora una volta i criteri determinanti non sono stati posti chiaramente in risalto. La Corte si è cioè richiamata al fatto che, secondo il sistema delle compensazioni monetarie, era inevitabile che gli importi compensativi sovente venissero determinati a posteriori; era quindi giusto — poiché dal 26 febbraio 1973 non era più in vigore un regolamento vigente in precedenza — cercare di evitare una soluzione di continuità nel sistema, e al riguardo era determinante il fatto che gli ambienti interessati fossero al corrente delle esigenze del sistema.
e)
Nella causa 88/76 (
11
) del pari già citata, la Corte non si è affatto pronunciata negativamente quanto alla retroattività, anzi ha sottolineato espressamente e in via del tutto generale che il diritto comunitario non esclude la retroattività. D'altro canto, in quel caso non risultava che la retroattività con effetto dalla vigilia della pubblicazione dell'atto fosse stata intenzionale. La Gazzetta ufficiale non era uscita nel giorno su di essa indicato, che avrebbe dovuto essere anche la data dell'entrata in vigore dell'atto in questione, ma imprevedibilmente era stata pubblicata un giorno più tardi.
d)
Nella sentenza 98/78 (
12
) si sono usate per la prima volta, in fatto di retroattività, espressioni che in seguito sono divenute vieppiù frequenti. Anche qui si trattava dell'applicazione retroattiva della compensazione monetaria. In questo caso, a proposito dell'applicazione di regolamenti a negozi conclusi prima della pubblicazione del regolamento e quindi prima della sua entrata in vigore, è stato stabilito che questa prassi può eccezionalmente venire ammessa «qualora lo esiga lo scopo da raggiungere, purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato» (n. 20). La Corte ha ritenuto che sussistessero entrambi i presupposti, il primo con riferimento al sistema della compensazione monetaria, il secondo tenuto conto del fatto che la Commissione aveva tempestivamente comunicato agli ambienti interessati gli importi che si sarebbero applicati.
e)
La sentenza nelle cause 212-217/80 (
13
) ha messo poi in rilievo che detto principio non solo va applicato nell'ambito della compensazione monetaria, ma ha valore generale. Queste cause vertevano su un regolamento comunitario in materia di riscossione a posteriori di prelievi e della sua eventuale applicazione retroattiva. La Corte di giustizia ha sottolineato che le norme di diritto sostanziale possono disciplinare i rapporti venuti in essere prima della loro entrata in vigore solo se è stato espressamente dichiarato che questo effetto era intenzionale. Inoltre, richiamandosi alle sentenze 98/78 (
14
) e 99/78 (
15
), la Corte ha rilevato che il principio della certezza del diritto vieta in linea di principio di stabilire il termine a quo dell'efficacia di un atto in un momento precedente alla sua pubblicazione; una deroga a questo principio è però ammessa qualora lo scopo cui si tende richieda siffatta deroga e si tenga debito conto del legittimo affidamento degli interessati. La legislazione comunitaria deve essere prevedibile per gli amministrati.
f)
Infine, bisogna ancora ricordare la sentenza 84/81 (
16
) nella quale detti criteri sono stati applicati ancora una volta ad un provvedimento realmente retroattivo nell'ambito della compensazione monetaria, vale a dire ad un regolamento pubblicato il 26 aprile 1980, ma che aveva effetto dal 1° aprile 1980. In questa occasione la Corte, per quel che riguarda il rispetto del legittimo affidamento, ha preso in considerazione l'opinione che gli operatori economici dovevano essersi fatta, data la cronistoria del regolamento e gli scopi che esso si riproponeva, ed ha considerato rilevanti — benché si trattasse di un atto retroattivo del Consiglio — una precedente proposta della Commissione ed una comunicazione da questa effettuata. Inoltre, circa una riserva contenuta in questo atto del Consiglio in materia di diritti soggettivi, essa ha espressamente sottolineato che la riserva non poteva implicare l'esclusione dell'applicazione del regolamento in un periodo precedente alla sua entrata in vigore, ma aveva semplicemente lo scopo di tutelare i diritti che, nel periodo dal 1° al 25 aprile 1980, fossero stati definitivamente attribuiti da provvedimenti individuali delle autorità nazionali.
g)
Ciò premesso, si può affermare che il diritto comunitario non esclude affatto la retroattività — cioè anche la retroattività vera e propria — e che la retroattività è subordinata a due sole condizioni: primo, che lo scopo perseguito la renda necessaria — ed a questo proposito si potrebbe anche parlare di pubblico interesse cogente o, come ha fatto il Bundesverfassungsgericht, di motivi cogenti del bene comune —. e, secondo, che non venga leso il legittimo affidamento degli interessati, vale a dire che questi dovessero aspettarsi un atto retroattivo. Pare invece meno rilevante — in particolare in considerazione della giurisprudenza nazionale in materia — il fatto che la retroattività venga sancita per un tempo più o meno lungo. Questo aspetto può avere importanza al massimo in relazione ad entrambi i suddetti criteri, in particolare a quello del legittimo affidamento.
3.
Dalla giurisprudenza possiamo quindi trarre queste conclusioni.
a)
Non ha alcuna rilevanza, a mio parere, l'argomento svolto nella causa 110/81, secondo cui i ricorsi avverso il regolamento n. 1293/79 sarebbero stati accolti in quanto detto atto conteneva elementi individuali, nonché la conclusione che da ciò si trae, cioè che andrebbe così definito anche l'atto che doveva sostituire il regolamento n. 1293/79 con effetto retroattivo. Ora, poiché a giudizio della ricorrente Roquette dall'art. 191 del Trattato CEE si dovrebbe arguire che le decisioni individuali diventano efficaci dal momento della loro notifica, se ne dovrebbe concludere che l'atto impugnato, dato il suo carattere individuale, non poteva in alcun caso avere effetto retroattivo.
A questo proposito, si può anzitutto osservare che l'art. 191 del Trattato CEE parla solo del momento dell'insorgere dell'atto giuridico, ma non dice se le decisioni individuali possano avere effetto retroattivo. Quest'ultima questione va quindi risolta nello stesso modo tanto per gli atti individuali quanto per gli atti normativi.
In particolare, non si può poi dimenticare che il regolamento n. 1293/79 constava solo parzialmente di elementi individuali, mentre per il resto — nei limiti in cui stabiliva criteri astratti — aveva indubbiamente carattere normativo. Inoltre, la Corte ha annullato l intero regolamento, in quanto mancava il parere del Parlamento, che di per sé era certo necessario solo per le parti normative del regolamento. Se quindi si dovevano colmare i vuoti lasciati dall'annullamento, si deve riconoscere carattere normativo, quanto meno in parte, anche al regolamento n. 387/81 che era a ciò destinato. Il problema della retroattività di questo atto si deve quindi risolvere secondo criteri che valgono generalmente per gli atti normativi.
b)
Le ricorrenti sostengono anzitutto che, con la pronuncia della sentenza relativa all'annullamento del regolamento n. 1293/79, questo regolamento è stato soppresso con effetto retroattivo. Gli organi comunitari competenti sarebbero quindi stati obbligati, a norma dell'art. 176 del Trattato CEE, in primo luogo, ad eliminare gli effetti di questo regolamento con effetto retroattivo, impartendo adeguate direttive alle autorità nazionali incaricate di dare esecuzione al regolamento, al fine di realizzare quello che le ricorrenti definiscono un loro diritto alla restituzione dei contributi sulla produzione già versati.
Questo modo di vedere non si può però condividere.
i)
Innanzitutto, la soppressione con effetto retroattivo di un atto annullato non costituisce nient'altro che una fictio. In effetti, in questi casi non ci si può semplicemente comportare, sotto ogni aspetto, come se l'atto in questione non fosse mai esistito. A mio parere, il problema dell'istituzione di una disciplina sostitutiva dopo l'annullamento di un atto con effetto retroattivo, va invece affrontato diversamente dall'istituzione con effetto retroattivo di un onere del tutto nuovo, fino ad allora giuridicamente inesistente e nei cui confronti non si può più modificare un comportamento precedente o lo si può modificare solo con grande difficoltà.
ii)
Inoltre, è fuori luogo parlare di un diritto alla restituzione che conseguirebbe alla pronuncia di una sentenza che annulla una normativa tributaria. A norma dell'art. 176 del Trattato CEE, gli organi competenti, in una siffatta situazione, hanno l'obbligo di adottare gli opportuni provvedimenti. Questi però non devono consistere necessariamente in una restituzione; al contrario, in questo caso sorge il problema se non sia più opportuno procedere ad una regolarizzazione con effetto retroattivo. Solo se questa deve essere scartata, si può giustamente parlare di un diritto alla restituzione. Le ricorrenti non possono quindi invocare a priori un diritto alla restituzione e pretendere che detto diritto abbia peso decisivo nella valutazione della liceità della retroattività.
iii)
A questo proposito, mi pare inoltre opportuno esaminare più a fondo una sentenza della Corte costituzionale tedesca citata dalla ricorrente Amylum, in quanto questa pronuncia può fornire effettivamente importanti indicazioni utili anche per la fattispecie in esame. Mi riferisco alla sentenza pubblicata nel settimo volume della Raccolta della Corte costituzionale, a pag. 89 e segg., e riguardante il problema se una tassa sui cani, applicata per anni e che nel 1950 la Corte superiore amministrativa aveva abolito in quanto riscossa senza alcun fondamento giuridico, potesse venir reistituita con una legge dello stesso anno, che aveva però effetto retroattivo al 1o aprile 1948. La Corte costituzionale ha ritenuto che ciò fosse legittimo in forza del principio dello Stato di diritto, poiché l'onere era prevedibile e giustificato da considerazioni obiettive. La tassa in questione non appariva così palesemente infondata che il cittadino potesse confidare di non essere tenuto a versarla nel periodo coperto dalla retroattività. Inoltre, il principio dello Stato di diritto poteva indurre il legislatore ad emanare norme con effetto retroattivo qualora avesse constatato che determinati rapporti, che egli riteneva disciplinati dalla lègge, in seguito ad una pronuncia del giudice venivano a trovarsi non disciplinati o disciplinati in modo diverso. Infine, poiché lo' Stato aveva fatto assegnamento su questa entrata, era logico che fosse creato un fondamento giuridico di tipo diverso. In una siffatta ipotesi, non si erano raggiunti i limiti estremi per la retroattività, poiché si era trattato soltanto di meglio disciplinare una situazione nella quale regnava il disordine a causa di un errore di diritto.
e)
Per risolvere la questione che ci viene sottoposta, dobbiamo in primo luogo affrontare il problema se si possa ravvisare un interesse generale cogente alla retroattività del regolamento impugnato.
Le ricorrenti lo negano sostenendo che con la disciplina speciale per l'isoglucosio si è sempre anzitutto perseguito lo scopo di limitare la produzione dello stesso; questo scopo sarebbe stato effettivamente conseguito con il regolamento n. 1293/79, poiché nessuna impresa avrebbe superato le quote di produzione e il regolamento n. 387/81 non potrebbe recare alcun ulteriore contributo a questo scopo. Per nessun motivo però — e ciò la ricorrente Amylum intende dedurlo dalla giurisprudenza della Corte costituzionale tedesca — avrebbero potuto entrare in linea di conto considerazioni puramente fiscali o il desiderio di unificare la legislazione e ovviare ad errori.
Non sono d'accordo su questo modo di vedere.
i)
Anzitutto — e mi rifaccio a mia volta alla giurisprudenza della Corte costituzionale tedesca — non è corretto escludere radicalmente gli interessi fiscali dalla valutazione di un interesse generale rilevante per la retroattività.
ii)
Inoltre, milita per la conservazione con effetto retroattivo del contributo sulla produzione e contro la restituzione alle ricorrenti delle somme da loro versate il fatto che nel contributo sulla produzione si deve vedere l'espressione della corresponsabilità per la produzione di eccedenze sul mercato dello zucchero, la quale implica la partecipazione alla riduzione delle perdite conseguenti alle esportazioni. A questo proposito, secondo la giurisprudenza, si deve seguire il principio — per quanto riguarda il rapporto isoglucosio-zucchero — che questi due prodotti, i quali sono in concorrenza diretta, non possono venire trattati in modo diverso (causa 125/77 (
17
)) e che addirittura, nell'interesse stesso dei produttori agricoli, è giustificata una certa preferenza per lo zucchero (cause riunite 116 e 124/77 (
18
)). Se si condividesse il punto di vista delle ricorrenti, i detti principi verrebbero evidentemente disattesi. Durante il periodo disciplinato dal regolamento n. 387/81, la produzione di zucchero sarebbe discriminata. Inoltre, sotto questo profilo, si sarebbero dovute temere ulteriori ripercussioni dannose poiché — anche se era escluso un aumento retroattivo, data l'allora vigente limitazione del contributo sulla produzione di zucchero in base ai prezzi d'intervento — non era da escludersi, in relazione all'elaborazione di una nuova disciplina dopo la pronuncia della sentenza che ha annullato il regolamento n. 1293/79, che i contributi sulla produzione di zucchero, per la stagione in corso o per la successiva, venissero aumentati, onde evitare che i fondi venuti meno a causa dell'abolizione del contributo sull'isoglucosio dovessero venir prelevati dal bilancio generale.
iii)
È inoltre importante il fatto che il rimborso dei contributi sulla produzione versati dai produttori di isoglucosio poteva far temere un'espansione della produzione di isoglucosio ed un miglioramento della sua posizione concorrenziale, il che avrebbe messo in pericolo lo scopo della stabilizzazione del mercato dello zucchero. A ciò le ricorrenti non possono certo ribattere che la loro capacità produttiva si orientava secondo le quote determinate dalla Comunità e non si doveva prevedere alcun aumento, finché le quote non fossero state modificate. La produzione per l'esportazione o nell'ambito del traffico di perfezionamento attivo non era infatti in alcun modo limitata. A parte ciò, la Commissione, onde dimostrare che il suo timore non era infondato, poteva richiamarsi al continuo aumento della produzione di isoglucosio dal 1976, e soprattutto al fatto che, ad esempio, la ricorrente Amylum dal 1979 al 1980 ha aumentato la sua capacità produttiva di quasi 15000 tonnellate e che la maggioranza delle ditte produttrici, negli anni 1980/81, hanno chiesto un aumento delle loro quote in considerazione dell'ampliamento della loro capacità e degli investimenti previsti.
iv)
Infine, sulla valutazione dell'interesse generale, dovrebbe avere importanza pure l'aspetto dell' equità. Sotto questo profilo gli organi comunitari potevano richiamarsi al fatto — e ciò è indubbiamente la riprova del fatto che non si potevano lasciare esenti da contributo i produttori di isoglucosio nel periodo che ci interessa — che le imprese produttrici godevano di un vantaggio già dopo la pronuncia della sentenza pregiudiziale dell'ottobre del 1978 e in quanto la disciplina emanata in seguito non era retroattiva, il che, a mio parere, non è affatto smentito dall'argomento, svolto nella causa 116/77 (
19
) (vertente su un presunto illecito delle istituzioni) e sinora non passato al vaglio, secondo il quale la ricorrente Amylum, a causa dell'applicazione del regolamento n. 1111/77, avrebbe subito un notevole danno. A questo proposito non si deve nemmeno dimenticare che l'isoglucosio ha sempre tratto vantaggi dall'organizzazione di mercato per lo zucchero e dalla disciplina speciale dell'isoglucosio, poiché godeva di una indiretta garanzia di prezzo grazie al prezzo d'intervento vigente per lo zucchero e in quanto vi erano restituzioni per i prodotti di trasformazione.
Tutto quanto precede mi convince dell'esistenza di gravi motivi di pubblico interesse per attribuire efficacia retroattiva al regolamento n. 387/81.
d)
Quanto all'altro presupposto della retroattività stabilito dalla giurisprudenza — far salvo il legittimo affidamento — che, nella fattispecie, si risolve nel problema se le ricorrenti potessero effettivamente fare affidamento sull'abolizione del contributo sulla produzione e sul rimborso di quanto avevano versato per la stagione 1979/80, bisogna osservare quanto segue.
i)
Sotto questo profilo non ha certo importanza solo la reale opinione soggettiva delle ricorrenti; determinante è invece se si possa parlare di un affidamento giustificato e degno di tutela, se quindi le ricorrenti, in base a tutti gli elementi essenziali allora noti, potessero presumere che avrebbero recuperato i contributi da loro versati. Per questo motivo è indubbiamente di scarsa rilevanza la corrispondenza svoltasi tra la ricorrente Amylum e l'ente belga d'intervento, prodotta in giudizio, dalla quale emerge (cfr. lettera del settembre 1980) che la ricorrente, quando è stata informata dei ricorsi promossi da Roquette e Maizena, riteneva che la Corte avrebbe annullato il regolamento n. 1293/79 per difetto di forma, e che dimostra che la ricorrente ha versato contributi sulla produzione per l'anno 1979/80 solo nel marzo del 1981, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 387/81, avanzando riserve e minacciando di chiedere alti tassi di interesse.
ii)
Finché era in vigore il regolamento n. 1293/79, gli interessati dovevano presumere la sua legittimità e quindi orientare di conseguenza il loro comportamento. L'annullamento retroattivo di detto regolamento, invece, come abbiamo già detto, costituisce solo una fictio juris, che non poteva cancellare tutti gli effetti dell'atto e che quindi, sotto l'aspetto del criterio in esame ora, non consente di prescindere totalmente dall'esistenza di detto regolamento. Un orientamento diverso sarebbe ammissibile solo qualora detto regolamento fosse stato manifestamente illegittimo. Ciò però, secondo la sentenza di annullamento, nori si può affermare per quel che riguarda le questioni di diritto sostanziale; lo stesso vale per le norme di forma che disciplinano la materia (parere del Parlamento), in quanto, sotto questo profilo, nella situazione allora esistente, la pronuncia della Corte non poteva venir prevista con assoluta certezza.
iii)
Se quindi fino alla pronuncia della sentenza che ha annullato il regolamento n. 1293/79 nell'ottobre del 1980 va escluso un legittimo affidamento delle ricorrenti nell'abolizione del contributo sulla produzione per la stagione 1979/80, si può ancora aggiungere senza esitazione che detto affidamento non poteva insorgere per effetto di detta sentenza. Questa ha infatti espressamente disatteso i motivi di impugnazione di diritto sostanziale ed ha con ciò reso manifesto che non vi era nulla da eccepire circa i provvedimenti restrittivi che colpivano i produttori di isoglucosio. Particolare importanza ha pure il richiamo — fatto alla fine della sentenza e che suona quanto mai insolito — alla facoltà del Consiglio di adottare «ogni opportuno provvedimento» a seguito della sentenza, dopo di che era logico aspettarsi provvedimenti retroattivi.
iv)
A parte ciò, gli interessati non potevano trarre motivo di confidare nella restituzione nemmeno dal comportamento della Commissione e del Consiglio.
Ciò è innegabile, quantomeno per il fatto che l'intenzione degli organi comunitari di adottare provvedimenti restrittivi per la produzione di isoglucosio è nota già dal 1977, ed è rimasta immutata negli anni successivi.
Oltre a ciò, dalla sentenza che annulla il regolamento n. 1293/79 si può desumere che la Commissione insisteva perché fossero trattati i motivi vertenti sul diritto sostanziale, il che faceva presumere che, qualora la Corte avesse accolto la sua richiesta, essa non aveva alcuna intenzione di proporre la restituzione dei contributi già versati. Sempre su questa linea, immediatamente dopo la pronuncia della sentenza, all'inizio del novembre del 1980, in sede di comitato di gestione per lo zucchero, essa ha dichiarato di aver intenzione di riproporre il ripristino con efficacia retroattiva delle norme invalidate, e questo suo proposito è indubbiamente giunto all'orecchio degli ambienti economici interessati. Questo era anche l'orientamento di una proposta pubblicata nel dicembre del 1980, che fornisce certo un elemento di primaria importanza per la questione della tutela dell'affidamento, sia sotto il profilo della nostra giurisprudenza quanto di quella nazionale, elemento che non è emerso — come sostengono le ricorrenti — solo nel provvedimento formale dell'organo legislativo competente.
Infine, non è possibile nemmeno trarre valide conclusioni a sostegno della legittimità dell'affidamento presunto dal fatto che il Consiglio, dopo l'invalidazione del regolamento n. 1111/77, non ha disposto alcuna retroattività per il regolamento n. 1293/79. Sotto questo aspetto basta tener presente la diversità delle situazioni: se il regolamento n. 1293/79, al quale è succeduto il regolamento n. 387/81, è stato annullato solo per violazione di norme riguardanti la forma, mentre le critiche di diritto sostanziale sono state espressamente disattese, il procedimento che si è concluso con la dichiarazione di invalidità del regolamento n. 1111 177, era imperniato sul mezzo di diritto sostanziale di violazione del divieto di discriminazione, vale a dire sul fatto che per l'isoglucosio vigevano oneri maggiori che per lo zucchero. Pur se il Consiglio, in quell'occasione, ha esercitato il suo potere discrezionale in materia di politica agricola per istituire, senza efficacia retroattiva, un contributo di nuova struttura — evidentemente nell'intento di compensare in un certo senso l'eventuale pregiudizio causato dall'applicazione per un determinato periodo di un contributo eccessivo sull'isoglucosio, come pure forse in considerazione del fatto che il contributo originario sull'isoglucosio non era stato effettivamente versato da tutte le imprese — ciò non consentiva affatto di ritenere che il Consiglio si sarebbe comportato analogamente in una situazione completamente diversa, dopo l'annullamento del regolamento n. 1293/79.
L'inevitabile conclusione è chiara: senza che occorra dilungarsi sul problema, del pari controverso, di chi debba esporre e provare i fatti, dopo quanto è stato dettole in particolare per il periodo per il quale è stata disposta la retroattività, una chiara giurisprudenza ha confermato la legittimità di provvedimenti idonei a garantire il funzionamento del mercato dei dolcificanti (cause riunite 10 e 145/77 (
20
)) nonché di adeguati prelievi sul-l'isoglucosio (cause riunite 116 e 124/77 (
21
) si può solo ritenere che imprese oculate e ben informate dovevano logicamente aspettarsi la retroattività del regolamento n. 387/81 e non potevano contare sulla restituzione dei contributi versati per la stagione 1979/80.
e)
Stando così le cose, ritengo che si debba escludere l'annullamento del regolamento impugnato per inosservanza del divieto di retroattività.
II — Violazione dell'equilibrio istituzionale; spregio dell'autorità del Parlamento
Le ricorrenti nelle cause 108 e 114 sostengono poi che la legittimità del regolamento n. 387/81 può essere messa in dubbio sotto i profili testé nominati. Esse rilevano che, nella consultazione del Parlamento, la quale secondo la giurisprudenza va considerata in tutta la sua importanza, si esprime il diritto di controllo del Parlamento sancito dall'art. 137 del Trattato CEE. Data la natura dell'istituto, il controllo va esercitato prima che l'atto, sul quale si deve pronunciare il Parlamento, abbia spiegato i suoi effetti. In ogni caso, il diritto di controllo verrebbe praticamente svuotato di contenuto qualora, dopo l'annullamento di un provvedimento per mancata consultazione del Parlamento, si potesse riemanare un atto identico con effetto retroattivo. Ciò significherebbe che il Consiglio può non curarsi delle prerogative del Parlamento, in quanto può sempre riparare a posteriori.
Ritengo che anche questa critica sia infondata e, a questo proposito, non occorre stabilire se — come sostiene la Commissione — nei confronti del primo mezzo d'impugnazione questo abbia solo carattere subordinato e sia quindi destinato a seguirne la sorte. È chiaramente fuori dubbio che il procedimento di consultazione contemplato dal Trattato deve garantire che il parere del Parlamento possa influire sul contenuto delle norme per le quali è prevista la sua consultazione. Ciò però non è escluso nemmeno nel caso di consultazione a posteriori. Il Parlamento può pronunciarsi sulla questione della retroattività e il legislatore comunitario può quindi venir dissuaso dal farvi ricorso, cosa che non si è verificata nella fattispecie, poiché nella risoluzione del Parlamento del 9 febbraio 1981 — GU C 50 del 9. 3. 1981, pag. 14 — in conformità alla relazione della Commissione per l'agricoltura del 13 gennaio 1981 — documento I-792/80, pag. 10 — la retroattività è stata espressamente approvata. In questa occasione il Parlamento può anche esprimere il suo punto di vista sul contenuto della normativa di cui trattasi, con l'eventuale conseguenza che la nuova disciplina retroattiva non deve incondizionatamente coincidere con quella annullata dalla Corte.
Ad ogni modo, mi pare assurdo il timore che, se si adotta una disciplina retroattiva in un caso come quello in esame, sussista il pericolo che il Consiglio in futuro possa passare olre con noncuranza all'obbligo di consultazione. Non si deve dimenticare infatti che ciò sinora è avvenuto solo una volta in una situazione speciale, in cui si trattava di evitare discriminazioni emanando rapidamente una nuova disciplina nella quale il Parlamento non aveva proceduto in modo particolarmente rapido. Bisogna poi pensare che la posizione del Consiglio è quella del vero legislatore, il che garantisce che le norme del Trattato siano considerate con la dovuta serietà, cosa alla quale eventualmente possono provvedere anche altri organi, come la Commissione. Infine, non è possibile disporre la retroattività in ogni caso, cosicché il Consiglio non può sempre partire dal presupposto che il Parlamento può essere consultato a posteriori, in modo da lasciare immutata la situazione di diritto che il Consiglio aveva voluto in un primo tempo creare senza consultare il Parlamento.
Ili — Violazione dell'equilibrio istituzionale; spregio dell'autorità della Corte di giustizia
Le ricorrenti nelle cause 108, 110 e 114/81 sostengono ancora che il regolamento impugnato presta il fianco alla critica che l'autorità della Corte è stata lesa. A loro parere la Corte di giustizia, a norma dell'art. 174 del Trattato CEE, in caso di annullamento di un regolamento ne stabilisce le conseguenze nel tempo. Se la Corte non dispone che determinati effetti devono continuare a sussistere — come ha proposto la Commissione e come ho proposto io per il regolamento n. 1293/79 — ciò significa inevitabilmente che si è voluto l'annullamento retroattivo. In seguito a ciò non è più possibile ripristinare una situazione, come se la sentenza di annullamento non fosse mai stata pronunciata. Altrimenti — quanto meno per i vizi di forma — ciò dissuaderebbe gli interessati dal promuovere ricorsi e li priverebbe quindi di una parte della tutela giurisdizionale; ciò per di più potrebbe indurre il legislatore ad ignorare i requisiti di forma del tipo di cui trattasi, poiché la loro osservanza non potrebbe venire ottenuta dal Parlamento nemmeno mediante impugnazione.
Nemmeno questa tesi mi pare convincente.
Anzitutto, stando al contenuto delle sentenze 138/79 (
22
) e 139/79 (
23
) è difficilmente sostenibile che esse abbiano vietato provvedimenti retroattivi, oppure abbiano inteso disporre la restituzione dei contributi sulla produzione. Vi sono piuttosto indizi del contrario. Come già detto, si potrebbe interpretare in questo senso il fatto che la Corte ha esaminato anche i mezzi d'impugnazione fondati sul diritto sostanziale ed ha ritenuto giusto disattenderli. Comunque, questo dovrebbe essere il senso del richiamo, del tutto inabituale, a provvedimenti «opportuni», il che evidentemente, dal momento che questo aggettivo non compare nell'art. 176 del Trattato CEE, non può significare la consultazione del Parlamento, che infatti è obbligatoria. Altro indizio in questo senso, e non irrilevante, è la giurisprudenza, con la quale mal si concilierebbe l'intenzione della Corte di creare — come avverrebbe nel caso di restituzione dei contributi sulla produzione — una situazione discriminatoria a danno dei produttori di zucchero.
Soprattutto è impossibile sostenere che la Corte, dal momento che non ha preso disposizioni a norma dell'art. 174, 2° comma, abbia inteso escludere la retroattività di un nuovo regolamento. In effetti, questa circostanza può anche spiegarsi diversamente. È possibile che abbia avuto importanza il fatto che l'atto in questione nei procedimenti 138/79 (
24
) e 139/79 (
25
) non era solo un regolamento, ma conteneva anche elementi di decisione individuale. È concepibile e logico soprattutto che non ci si sia valsi dell'art. 174, 2° comma, per rispetto verso il Parlamento, poiché non lo si voleva porre di fronte ad un fatto compiuto mantenendo in vigore il regolamento n. 1293/79. Questo è stato annullato solo per omessa consultazione del Parlamento; la consultazione quindi doveva poter aver luogo e ciò avrebbe avuto poco senso se si fosse disposto contemporaneamente che il regolamento, emanato senza sentire il Parlamento, conservava immutati i suoi effetti. Inoltre non si deve dimenticare che, dopo l'annullamento del regolamento n. 1293/79, sorgeva il problema del suo ripristino retroattivo e che l'interesse generale, importante sotto questo profilo, doveva essere riservato alla valutazione degli organi legislativi (Consiglio e Parlamento).
Quanto poi al timore che in questo modo i singoli interessati possano venir dissuasi dal promuovere un ricorso per difetto di forma e ciò incoraggi gli organi comunitari ad ignorare i requisiti di forma, non solo va rilevato che vi sono altre possibilità — di cui ad esempio, dispone la Commissione — di promuovere il sindacato giurisdizionale; in particolare non si deve dimenticare che, nell'ipotesi di annullamento di un atto per difetto di forma, non ne consegue automaticamente il ripristino con effetto retroattivo, bensì la legittimità di siffatto ripristino dev'essere stabilita di volta in volta e valendosi di rigidi criteri.
IV — Difetto di motivazione
Tutte le ricorrenti ravvisano un ulteriore motivo di annullamento nel fatto che il regolamento n. 387/81 non contiene alcuna motivazione particolare della retroattività. A parte ciò, la ricorrente Tunnel Refineries muove la censura di difetto di motivazione all'intero contenuto del regolamento n. 387/81. Per quel che riguarda' il primo punto, le ricorrenti sostengono che la portata essenziale del regolamento n. 387/81 consiste — dal momento che il suo contenuto coincide con quello del regolamento n. 1293/79 — nella retroattività. Per questa non sarebbe certo sufficiente la constatazione che il regolamento è per natura conciliabile col diritto comunitario, poiché ciò potrebbe al massimo — senza considerare che la Corte non avrebbe dichiarato ciò, ma avrebbe solo disatteso i mezzi allora dedotti — motivare il ripristino del regolamento, ma non la sua retroattività. Quanto al secondo punto, la ricorrente Tunnel Refineries assume, punto di vista però chiaramente non condiviso dalla ricorrente nella causa 108/81, che a questo proposito sarebbe stato opportuno fornire una motivazione altrettanto esauriente quanto quella del regolamento n. 1293/79; essa non poteva però venir sostituita da un richiamo a detto regolamento, giacché questo era stato annullato.
1.
A mio parere non è possibile condividere il punto di vista delle ricorrenti sul primo dei due punti summenzionati.
Infatti, nel preambolo del regolamento n. 387/81, vi è una frase che riguarda la retroattività, e quindi non si può parlare di carenza totale di motivazione. Questa frase è il richiamo al fatto che nella sentenza relativa al regolamento n. 1293/79 sono stati disattesi tutti i mezzi, il che, a parere del Consiglio, significa che è stato dichiarato che detto regolamento era per natura compatibile col diritto comunitario. Per questo motivo nell'ultima frase del preambolo del regolamento n. 387/81 il Consiglio ha dichiarato che era utile reistituire con effetto retroattivo la disciplina delle quote di produzione. Non si deve dimenticare — per quel che riguarda i requisiti di forma della motivazione — che il legislatore deve illustrare solo il proprio punto di vista; non ha invece alcuna importanza, a questo proposito, che detto punto di vista costituisca una giustificazione sufficiente sotto il profilo del diritto sostanziale, del quale fanno parte, nel caso degli atti retroattivi, le considerazioni in materia di interesse pubblico e di tutela del legittimo affidamento. Il Consiglio, non senza ragione, ha inoltre osservato che la constatazione di cui sopra va posta in relazione col fatto che gli ambienti economici interessati, fin dal 1977, erano al corrente della sua intenzione politica di adottare provvedimenti restrittivi per l'i-soglucosio e che da ciò si poteva desumere la necessità di adottare una disciplina retroattiva.
2.
Va poi escluso che si possa parlare di carenza di motivazione nel senso dato all'espressione delle Tunnel Refineries. Giustamente il Consiglio ha fatto richiamo alla giurisprudenza in materia, secondo cui le motivazioni dei regolamenti possono essere più brevi di quelle delle decisioni individuali e, se un regolamento fa parte di una normativa generale, la sua motivazione va posta in relazione con questa (cfr. ad esempio causa 125/77 (
26
) e 230/78 (
27
)) Sotto questo profilo, nella fattispecie si deve indubbiamente tener conto del preambolo del regolamento n. 1111/77, nel quale si menziona il fatto che l'isoglucosio costituisce un prodotto di sostituzione diretta dello zucchero liquido, che esso trae vantaggi economici dalle limitazioni della produzione vigenti nel campo dello zucchero, che a causa delle eccedenze di zucchero vi è la necessità di esportare e che quindi per l'isoglucosio è necessario istituire un sistema di prelievi che integri quello esistente per lo zucchero e serva ad alleviare gli oneri all'esportazione. Ci si può inoltre rifare — a guisa di richiamo implicito — alla motivazione della disciplina delle quote e dei contributi di cui al regolamento n. 1293/79; questo regolamento, infatti, anche se è stato annullato, non è stato materialmente annientato e può essere sempre consultato nella Gazzetta ufficiale come fonte di informazioni.
V — Violazione dell'art. 201 del Trattato CEE e dell'art. 2 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con mezzi propri della Comunità
In un'altra sezione si deve poi esaminare un mezzo, dedotto dalle ricorrenti nelle cause 108 e 110/81 solo nella replica. Esse sostengono che con l'istituzione del contributo sull'isoglucosio il Consiglio ha voluto procurarsi risorse proprie ai sensi della risoluzione del 21 aprile 1970 (GU L 94 del 28. 4. 1970, pagg. 19 e segg.) Ora, come risorse proprie ai sensi di questa decisione — dal momento che l'art. 2, n. 1., lett. b), non entra in linea di conto — si possono considerare solo quelle di cui all'art. 2, n. 1, lett. a), che recita:
«Le entrate provenienti:
dai prelievi, supplementi, importi supplementari o compensatori, importi o elementi addizionali e dagli altri diritti fissati o da fissare dalle istituzioni delle Comunità sugli scambi con i paesi non membri nel quadro della politica agricola comune, nonché dai contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero in appresso denominati prelievi agricoli».
Poiché però il contributo sull'isoglucosio non rientra nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato per lo zucchero, si sarebbe dovuto osservare l'art 2, n. 2, e quindi instaurare il procedimento a norma dell'art. 201 del Trattato CEE; il Consiglio avrebbe quindi dovuto raccomandare agli Stati membri di adottare apposite disposizioni in conformità alle rispettive norme costituzionali. In particolare le ricorrenti si sono richiamate al fatto che il contributo sull'isoglucosio, al momento in cui è stata adottata la decisione del 21 aprile 1970, non esisteva ancora. Il solo prodotto in quel momento equiparabile, cioè il glucosio, dal quale viene ottenuto l'isoglucosio, non faceva manifestamente parte dell'organizzazione di mercato per lo zucchero che praticamente, come risulterebbe dall'art. 1 del regolamento n. 1009/67 (GU n. 308 del 18. 12. 1967, pagg. 1 e segg.), valeva esclusivamente per il saccarosio, ma al contrario rientrava nella sfera d'applicazione dell'organizzazione di mercato per i cereali, come si desumerebbe dall'art. 1 del regolamento n. 120/67 (GU n. 117 del 19. 6. 1967, pag. 2269) nonché dai regolamenti n. 1862/76, relativo alla concessione delle restituzioni alla produzione (GU L 206 del 31. 7. 1976, pag. 1), e n. 2158/76 (GU L 241 del 2. 9. 1976, pag. 21). Infine, allorché col regolamento n. 1111/77, è stata creata un'organizzazione di mercato per l'isoglucosio, sarebbe stato contemporaneamente chiarito dal regolamento n. 1110/77 (GU L 134 del 28. 5. 1977, pag. 1) che l'isoglucosio non rientrava nell'organizzazione di mercato per lo zucchero.
1.
Circa questi argomenti si pongono anzitutto talune questioni di ricevibilità.
a)
La prima sorge in considerazione del fatto che questo mezzo non era stato dedotto negli atti introduttivi, mentre l'art. 42, § 2, del nostro regolamento di procedura non è evidentemente applicabile, poiché il nuovo mezzo non si fonda su motivi di diritto o di fatto emersi soltanto nel corso della fase scritta. Le ricorrenti tentano di superare questo ostacolo sostenendo che il mezzo da loro sollevato in un secondo momento rientra, come i mezzi di incompetenza, di violazione di forme sostanziali e di violazione del Trattato, tra i mezzi dell'ordine pubblico. Ora, se questi mezzi, secondo la giurisprudenza della Corte, possono venir esaminati d'ufficio, dovrebbe pure essere possibile dedurli in corso di causa.
Mi pare molto dubbio che si possa accogliere questa tesi delle ricorrenti.
È incontestabile che nella giurisprudenza sono stati già ripetutamente esaminati d'ufficio requisiti quali l'adeguata motivazione di un atto (causa 18/57 (
28
), l'effettuazione delle consultazioni necessarie (causa 6/54 (
29
)), la legittimità di una decisione generale su cui si fonda un atto impugnato (causa 14/59 (
30
)) oppure questioni di competenza (causa 19/58 (
31
)). Inoltre, è possibile desumere da cenni della sentenza 37/71 (
32
)), che ciò è opportuno nel caso di mezzi che rientrano nell'ordine pubblico, qualora cioè si tratti di questioni importanti e di gravi trasgressioni del diritto. Quanto alla tesi svolta dalle ricorrenti nella replica, non si deve però dimenticare che argomenti analoghi sono già stati svolti nella causa 103/77 (
33
). Li ho esaminati allora nelle mie conclusioni e sono giunto ad un risultato negativo per la ricorrente. La Corte non li ha però presi in esame in quella causa, né nella causa relativa al regolamento n. 1293/79, nelle quali si è chiaramente preoccupata di risolvere per quanto possibile tutti i problemi di diritto sostanziale, affinché gli organi comunitari ne traessero lume per la loro attività futura. E quindi ben naturale pensare che in realtà non si tratta di argomenti di gran peso, che giustifichino l'esame ex officio, se non si ritiene addirittura esatta la conclusione che in questo modo si è negata tacitamente la pertinenza di siffatte critiche.
b)
Bisogna inoltre riconoscere che insorgono dubbi anche sotto altri due punti di vista, quanto alla ricevibilità degli assunti che dobbiamo ora esaminare.
i)
Le ricorrenti non hanno infatti svolto alcun argomento avverso alla legittimità del contributo sulla produzione come strumento di organizzazione del mercato nell'ambito della politica agricola comune, il che sarebbe anche difficilmente immaginabile, tenuto conto di una giurisprudenza che ha già ripetutamente sottolineato la legittimità di provvedimenti restrittivi nei confronti dell'isoglucosio. La loro critica si riferisce invece solo al modo con cui sono state considerate, sotto il profilo di bilancio, le entrate costituite da detto contributo, cioè la loro iscrizione nel bilancio comunitario. Il Consiglio, con ragione, ha sostenuto che il mezzo non poteva giovare alle ricorrenti, poiché anche se la loro critica fosse stata fondata, non ne sarebbe scaturital'esenzione dai contributi, ma solo l'iscrizione del loro gettito nei bilanci degli Stati membri. In questa prospettiva, si può quindi ritenere che le ricorrenti non hanno interesse ad invocare questo mezzo, se si parte dal principio che l'interesse deve sussistere non solo per quel che riguarda il ricorso in quanto tale, ma anche in relazione ai singoli mezzi d'impugnazione.
ii)
Poiché i ricorsi sono diretti — per quanto ci interessa a questo proposito — solo contro il regolamento n. 387/81, è inoltre importante il fatto che in nessun punto di questo regolamento è stabilito che i contributi debbono considerarsi come risorse proprie della Comunità. La conferma di ciò si desume dal regolamento n. 1110/77, il cui art. 4 stabilisce l'uso del contributo sulla produzione. Di riflesso, anche nel nono considerando del regolamento n. 1111/77 si dichiara che il contributo sull'isoglucosio deve venir adeguato al contributo disciplinato dall'art. 27 del regolamento n. 3330/74 (GU L 359 del 31. 12. 1974, pag. 1) e quindi esso costituisce una risorsa propria della Comunità ai sensi dell'art. 2 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970. Di conseguenza si può sostenere che il mezzo basato sull'art. 201 del Trattato CEE non ha una relazione diretta con l'atto ora impugnato, bensì verte solo sul trattamento, sotto il profilo del bilancio, di un provvedimento di organizzazione del mercato, sul quale è stato deciso in altra sede, e cioè nello stesso bilancio.
2.
Lasciando da parte le questioni di ri-cevibilità summenzionate — quanto al punto ultimamente ricordato, tenendo conto ad esempio del fatto che da regolamento n. 387/81 si può quanto meno trarre una definizione tacita del contributo sulla produzione, poiché lo scopo che esso si prefigge si può conseguire solo se la Comunità può disporre delle risorse ad esso connesse — dall'esame oggettivo dei nuovi argomenti emerge cionondimeno che nemmeno questi giovano a far accogliere i ricorsi. Già nelle conclusioni per la causa 103/77 (
34
) ho cercato di motivare questo mio punto di vista e dalle liti ora in esame non è emerso alcun motivo di cambiarle.
A mio parere, le ricorrenti partono da un'interpretazione troppo rigida dell'espressione usata nell'art. 2 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970, nella quale si parte di «diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» se pensano che questa possa riferirsi solo ai diritti applicati allo zucchero nel 1970, a norma dell'organizzazione di mercato allora esistente. Se questa fosse stata l'intenzione, lo si sarebbe detto chiaramente, anziché usare il plurale «diritti», la vaga espressione «previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» e il verbo «previsti», il quale si contrappone nettamente all'espressione «diritti fissati» che compare nella frase precedente. Mi pare invece logica la tesi secondo cui l'inciso citato va interpretato alla luce del principio stabilito, per i diritti nell'ambito della politica agricola comune, nella prima parte del l'art. 2, n. 1, lett. a), mediante l'espressione «fissati o da fissare». Ciò consente un'interpretazione dinamica che è l'unica sensata, grazie alla quale si possono logicamente includere sviluppi imprevisti ed evitare risultati chiaramente assurdi, e in quel momento certamente non desiderati, come la conseguenza, descritta dal Consiglio in base agli argomenti svolti dalle ricorrenti, secondo cui al profilarsi di un prodotto di sostituzione si sarebbe avuta una diminuzione delle risorse proprie. «Diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» è un'espressione che va quindi intesa nel senso che vi rientrano i diritti sui prodotti che hanno una relazione oggettiva molto stretta con l'organizzazione comune di mercato per lo zucchero e che costituiscono i meccanismi necessari per conseguire gli scopi dell'organizzazione stessa. Di conseguenza, non può avere rilevanza il fatto che l'isoglucosio, appena raggiunta una produzione di una certa entità, in un primo tempo fosse stato collegato, quanto alle restituzioni alla produzione, all'organizzazione di mercato per i cereali e che in seguito sia stata creata un'apposita organizzazione di mercato, la quale evidentemente non doveva avere alcuna autonomia, ma al contrario si spiegava alla luce dell'organizzazione di mercato per lo zucchero, alla quale si è pure fatto espresso riferimento. L'isoglucosio comunque, essendo il più importante surrogato dello zucchero che si conosca, rientra per sua natura nel settore dello zucchero e dipende da questo, come la giurisprudenza ha affermato.
Per questo motivo e poiché nella giurisprudenza non solo è stato sottolineato lo stretto rapporto tra i mercati dell'iso-glucosio e dello zucchero (cause 103/77 (
35
) e 138/79 (
36
)), bensì è stato pure dichiarato ammissibile che si tengano presenti gli effetti reciproci di prodotti rientranti in diversi ordinamenti di mercato (causa 125/77 (
37
)), e che il Consiglio adotti provvedimenti per garantire il funzionamento del mercato dei dolcificanti (cause riunite 103 e 145/77 1), non si può effettivamente criticare il fatto che il Consiglio abbia equiparato gli oneri sul-l'isoglucosio agli oneri analoghi gravanti sullo zucchero e che il loro gettito sia stato considerato come risorse proprie ai sensi della decisione del 21 aprile 1970.
VI — Sulla domanda di annullamento del regolamento n. 388/81
Resta da dire qualche parola circa la domanda di annullamento del regolamento n. 388/81, formulata solo nella causa 110/81.
Questo regolamento — come ho già detto all'inizio — è stato emanato come emendamento del regolamento n. 1592/80. Quest'ultimo — finora non annullato e indiscutibilmente adottato previo parere del Parlamento — si richiamava originariamente, per il periodo 1° luglio 1980 — 30 giugno 1981, all'art. 9 del regolamento n. 1111/77 e stabiliva per questo perioro che la quota base per ciascuna impresa produttrice di isoglucosio corrispondeva a quella applicata nel periodo 1o luglio 1979 — 30 giugno 1980, con il che si faceva riferimento al regolamento n. 1293/79, poi annullato dalla Corte. Il regolamento n. 388/81 disponeva inoltre che, per il periodo 1o luglio 1980 — 30 giugno 1981, vigeva l'art. 9 del regolamento n. 1111/77 nella versione modificata dal regolamento n. 387/81 e che per questo periodo la quota base per ciascuna impresa produttrice di isoglucosio corrispondeva a quella applicata, a norma del regolamento n. 387/81, durante il periodo 1o luglio 1979 — 30 giugno 1980. Ciò si è verificato chiaramente — come si desume dalla già citata relazione della commissione agricoltura del Parlamento europeo — per il fatto che il regolamento n. 1592/80 originariamente si riferiva al regolamento n. 1293/79, onde eliminare qualsiasi incertezza giuridica.
La ricorrente Roquette non ha dedotto mezzi autonomi circa il regolamento n. 388/81. Si può quindi ritenere che essa sia del parere che, qualora il regolamento n. 387/81 venga annullato, venga a cadere anche il regolamento n. 388/81, poiché esso si riferisce al primo e la sua validità dipende quindi dalla validità dello stesso. Poiché però è emerso che non vi è nessun motivo di annullare il regolamento n. 387/81, è senz'altro evidente che la domanda di annullamento del regolamento n. 388/81 va disattesa.
VII —
In conclusione, posso quindi unicamente proporre di respingere i ricorsi delle ditte Amylum, Roquette e Tunnel Refineries e di porre a carico delle ricorrenti le rispettive spese di causa.
(
1
)	Traduzione del tedesco.
(
2
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 — Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — Race. 1978, pagg. 2037 e segg.
(
3
)	Sentenza 5 dicembre 1979 nelle cause riunite 116 e 124/77 — G. R. Amylum NV e Tunnel Refineries Limited contro Consiglio e Commissione — Racc. 1979, pagg. 3497 e segg.
(
4
)	Semenza 29 ottobre 1980 nella causa 138/79 — SA Roqueiic frères contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 3333.
(
5
)	Sentenza 29 ottobre 1980 nella causa 139/79 — Maizena GmbH contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 3393.
(
6
)	Causa 176/80 — Maizena GmbH contro Consiglio — cancellata dal ruolo.
(
7
)	Causa 179/80 — SA Roquette frères contro Consiglio — tuttora pendente.
(
8
)	Sentenza del 7 luglio 1976 nella causa 7/76 — ditta IRCA (Industria Roma Carni e Affini SpA) contro Amministrazione delle Finanze dello Stato — Racc. 1976, pagg. 1213, 1236 e segg.
(
9
)	Sentenza 11 febbraio 1971 nella causa 37/0 — Rewc-Zcntrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH contro Hauptzollamt Emmerich — Racc. 1971, pag. 23.
(
10
)	Sentenza del 7 luglio 1976 nella causa 7/76 — ditta IRCA (Industria Roma Carni c Affini SpA) contro Amministrazione delle Finanze dello Stato — Race. 1976, pagg. 1213, 1236 e segg.
(
11
)	Sentenza 31 marzo 1977 nella causa 88/76 — Société pour l'exportation des sucres SA contro Commissione — Race. 1977, pag. 709.
(
12
)	Sentenza 25 gennaio 1979 nella causa 98/78 — Ditta A. Racke contro Hauptzollamt Mainz — Race. 1979, pag. 69.
(
13
)	Sentenza 12 novembre 1981 nelle cause riunite 212-217/80 — Amministrazione delle Finanze dello Stato contro Srl Meridionale Industria Salumi e altri; ditta Italo Orlandi e figlio e ditta Vincenzo Divella contro Amministrazione delle Finanze dello Stato — Racc. 1981, pag. 2735.
(
14
)	Sentenza 25 gennaio 1979 nella causa 98/78 — Ditta A. Racke contro Hauptzollamt Mainz — Racc. 1979, pag. 69.
(
15
)	Sentenza 25 gennaio 1979 nella causa 99/78 — Weingut Gustav Decker KG contro Hauptzollamt Landau — Racc. 1979, pag. 101.
(
16
)	Sentenza 19 maggio 1982 nella causa 84/81 — Staple Dairy Products Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — non ancora pubblicata.
(
17
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nella causa 125/77 — Koninklijke Scholten-Honig NV e De verenigde Zetmeelbedrijven «De Bijenkorf» BV contro Hoofproduktschap voor Akkerbouwprodukten — Race. pag. 1991.
(
18
)	Sentenza 5 dicembre 1979 nelle cause riunite 116 c 124/77 — G. R. Amylum NV c Tunnel Refineries Limited contro Consiglio e Commissione — Racc. 1979, pagg. 3497 e segg.
(
19
)	Sentenza 5 dicembre 1979 nelle cause riunite 116 e 124/77 — G. R. Amylum NV e Tunnel Refineries Limited contro Consiglio e Commissione — Racc. 1979, pagg. 3497 e segg.
(
20
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 — Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — Racc. 1978, pagg. 2037 e segg
(
21
)	Sentenza 5 dicembre 1979 nelle cause riunite 116 e 124/77 — G. R. Amylum NV e Tunnel Refineries Limited contro Consiglio e Commissione — Race. 1979, pagg. 3497 e segg.
(
22
)	Sentenzi 29 ottobre 1980 nella causa 138/79 — SA Roquette frères contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 3333.
(
23
)	Sentenza 29 ottobre 1980 nella causa 139/79 — Maizena GmbH contro Consiglio — Race. 1980, pag. 3393.
(
24
)	Sentenza 29 ottobre 1980 nella causa 138/79 — SA Roquette frères contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 3333.
(
25
)	Sentenza 29 ottobre 1980 nella causa 139/79 — Maizena GmbH contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 3393.
(
26
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nella causa 125/77 — Koninklijke Scholten-Honig NV e De verenigde Zetmeelbedrijven «De Bijenkorf» BV contro Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten — Racc. pag. 1991.
(
27
)	Sentenza 27 settembre 1979 nella causa 230/78 — SpA Eridania Zuccherifici nazionali e SpA Società italiana per l'industria degli zuccheri contro Ministro per l'agricoltura e le foreste, Ministro per l'Industria, commercio e artigianato e SpA Zuccherifici meridionali — Racc. 1979, pag. 2749.
(
28
)	Sentenza 20 marzo 1959 nella causa 18/57 — Firma I. Nold KG, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung, contro Alta Autorita — Racc. 1958/59, pag. 85.
(
29
)	Sentenza 21 marzo 1955 nella causa 6/54 — Governo del Regno d'Olanda contro Alta Autorità — Racc. 1954/55, pag. 213.
(
30
)	Sentenza 17 dicembre 1979 nella causa 14/59 — Société des fonderies de Ponl-à-Mousson contro Alta Autorità — Race. 1958/59, pag. 465.
(
31
)	Sentenza 10 maggio 1960 nella causa 19/58 — Governo della Repubblica federale di Germania contro Alta Autorità — Racc. 1960, pag. 481.
(
32
)	Sentenza 28 giugno 1972 nella causa 37/71 — Michel Jamet contro Commissione— Racc. 1972, pag. 483.
(
33
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 — Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — Race. 1978, pagg. 2037 e segg.
(
34
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 — Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — Race. 1978, pagg. 2037 e segg.
(
35
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 — Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Limited contro Intervention Board for Agricultural Produce — Racc. 1978, pagg. 2037 e segg.
(
36
)	Sentenza 29 ottobre 1980 nella causa 138/79 — SA Roquette frères contro Consiglio — Racc. 1980, pag. 333.
(
37
)	Sentenza 25 ottobre 1978 nella causa 125/77 — Koninklijke Scholten-Honig NV e De verenigde Zetmeelbedrijven «De Bijenkorf» BV contro Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten — Racc. pag. 1991.