62007CC0430
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 20 november 2008 (
1
)
Mål C-430/07
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV
mot
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
”Beslut 2000/764/EG — Testning och epidemiologisk övervakning av bovin spongiform encefalopati — Förordning (EG) nr 2777/2000 — Marknadsstöd — Veterinära åtgärder — Gemenskapens medfinansiering av kostnaden för tester — Direktiv 85/73/EEG — Möjlighet för medlemsstaterna att, genom antingen nationella avgifter för besiktning av kött eller avgifter för att bekämpa epizootier, finansiera den del av kostnaden som inte täcks av gemenskapen”
Inledning
1.
Raad van State (Nederländerna) har genom förevarande begäran om förhandsavgörande ställt frågor till domstolen som avser dels tolkningen av bestämmelser i kommissionens förordning (EG) nr 2777/2000 av den 18 december 2000 om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden (
2
) och giltigheten av artikel 2.2 i nämnda förordning, dels tolkningen av bestämmelser i rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansieringen av de veterinära besiktningar och kontroller som anges i direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG och 91/496/EEG, (
3
) i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996. (
4
)
2.
Dessa frågor har uppkommit i ett mål mellan Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (nedan kallat Gosschalk) och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederländernas minister för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet) angående lagenligheten av besluten att påföra avgifter för utförandet av tester för diagnos av bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE), vilka utfördes under perioden maj till och med december 2001 vid Gosschalks anläggning.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsbestämmelserna
3.
I artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (
5
) föreskrivs följande:
”Garantisektionen [vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket] skall finansiera
…
b)
intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden,
…
d)
gemenskapens finansiella bidrag till särskilda veterinära åtgärder, kontrollåtgärder på veterinärområdet och program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar (veterinära åtgärder) samt till växtskyddsåtgärder,
…”
4.
I artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999 föreskrivs att ”[i]ntervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall finansieras enligt artikel 1.2 b”. Vidare föreskrivs i artikel 3.2 i samma förordning att ”[v]eterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas enligt gemenskapsbestämmelser skall finansieras enligt artikel 1.2 d”.
5.
I artikel 38 i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (
6
) föreskrivs följande:
”1.   Om en väsentlig prisökning eller ett väsentligt prisfall noteras på gemenskapsmarknaden och om situationen sannolikt kommer att bestå och därmed störa eller hota att störa marknaden skall nödvändiga åtgärder vidtas.
2.   Närmare tillämpningsföreskrifter för denna artikel skall antas av kommissionen i enlighet med [kommitté]förfarandet i artikel 43.”
6.
Enligt artikel 45 i förordning nr 1254/1999 ska förordning nr 1258/1999 och de bestämmelser som har antagits för dess genomförande tillämpas på de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött.
7.
I artikel 1 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (
7
) åläggs medlemsstaterna att se till att de veterinära kontroller som ska utföras på vissa produkter av animaliskt ursprung som är avsedda för handel, däribland färskt nötkött, inte längre sker vid gränserna utan verkställs i enlighet med detta direktiv.
8.
I artikel 9 i direktiv 89/662 föreskrivs följande:
”1.   Med undantag av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG skall varje medlemsstat till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen omedelbart anmäla varje utbrott inom sitt territorium av någon zoonos, sjukdom eller annat som kan tänkas orsaka ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa.
Den medlemsstat från vilken sändningen utgått skall omedelbart vidta de kontroll- och försiktighetsåtgärder som fastställs i gemenskapsreglerna, däribland särskilt fastställande av buffertzoner som avses i dessa regler eller vidta varje annan åtgärd som den finner lämplig.
Den mottagande medlemsstaten eller den genom vilken sändningen skall transiteras, som i samband med någon av de kontroller som avses i artikel 5 har konstaterat förekomst av någon av de sjukdomar eller orsaker som avses i första stycket, får om så krävs vidta de försiktighetsmått som fastställs i gemenskapens regler.
I avvaktan på att åtgärder vidtas i enlighet med punkt 4 får den mottagande medlemsstaten, när särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl föreligger, vidta tillfälliga skyddsåtgärder gentemot de berörda anläggningarna eller, i fråga om en epizootisk sjukdom, vad gäller det skyddsområde som fastställs i gemenskapens regler.
De åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen och till de övriga medlemsstaterna.
…
4.   Kommissionen skall i samtliga fall vid första lämpliga tillfälle ta ställning till situationen på nytt i Ständiga veterinärmedicinska kommittén. Den skall besluta om vilka åtgärder som behöver tillgripas för de produkter som avses i artikel 1 och, om situationen så kräver, för de ursprungliga produkterna eller de produkter som härletts från dessa produkter i enlighet med förfarandet i artikel 17. Kommissionen skall följa läget och i enlighet med samma förfarande ändra eller upphäva de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver.
…”
9.
I rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (
8
) föreskrivs på motsvarande sätt, med avseende på vissa levande djur, däribland nötkreatur, och varor av animaliskt ursprung (andra varor än färskt kött), avskaffandet av veterinärkontroller vid gränserna och regler som veterinärkontrollerna ska anpassas till. Artikel 10 i direktivet innehåller bestämmelser som helt motsvarar bestämmelserna i artikel 9 i direktiv 89/662.
10.
Kommissionens beslut 2000/764/EG av den 29 november 2000 om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och om ändring av beslut 98/272/EG om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati (
9
) antogs med artikel 9.4 i direktiv 89/662 och artikel 10.4 i direktiv 90/425 som rättslig grund. Genom beslut 2000/764 godkändes ett reviderat program för utförande av tester för att diagnostisera BSE hos nötkreatur, i syfte att i en första etapp utsträcka testningen, vilken tidigare var begränsad till vissa riskgrupper av djur, till alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som befinner sig i riskzonen och i en andra etapp utsträcka testningen till nötkreatur utan kliniska symptom som är äldre än 30 månader och som slaktas för att användas som livsmedel. För det syftet föreskrivs följande i artikel 1 i beslut 2000/764, i dess lydelse enligt beslut 2001/8:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som
—
’nödslaktats’ enligt definitionen i artikel 2 n i rådets direktiv 64/433/EEG[ (
10
)] eller
—
slaktats i enlighet med bilaga I kapitel VI punkt 28 c i direktiv 64/433/EEG
från och med den 1 januari 2001 undersöks med ett av de godkända snabbtest som förtecknas i bilaga IV A till beslut 98/272/EG.
…
2.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som har dött på gårdarna eller under transport, men som inte har slaktats för att användas som livsmedel, från och med den 1 januari 2001 undersöks i enlighet med bilaga I A till beslut 98/272/EG.
3.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas normalt för att användas som livsmedel senast från och med den 1 juli 2001 undersöks med ett av de godkända snabbtesten som förtecknas i bilaga IV A till beslut 98/272/EG.
…”
11.
Förordning nr 2777/2000 antogs med artikel 38.2 i förordning nr 1254/1999 som rättslig grund och var, i enlighet med artikel 11 i förordning nr 2777/2000, tillämplig från och med den 1 januari 2001 till och med den 30 juni 2001. I förordning nr 2777/2000 föreskrivs särskilt följande:
”Artikel 2
1.   Kött från nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas i gemenskapen efter den 1 januari 2001 får endast användas som livsmedel i gemenskapen eller exporteras till tredje land om det med negativt resultat har testats för [BSE] med ett godkänt snabbtest enligt bilaga IV A till kommissionens beslut 98/272/EG.
2.   Gemenskapen skall medfinansiera de test som avses i punkt 1. Detta skall ske med 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av testutrustningar och reagens, upp till högst 15 euro per test när det gäller test av djur som slaktas före den 1 juli 2001 eller innan det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG träder i kraft.
Denna medfinansiering omfattar inte test som görs på
—
sådana djur som avses i artikel 1.1 i beslut 2000/764/EG,
—
sådana djur som omfattas av systemet för uppköp enligt artikel 3.3 i den här förordningen.
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att undvika dubbla utbetalningar från gemenskapens budget.
Artikel 3
1.   Medlemsstaterna skall köpa in, slakta och destruera alla djur som är äldre än 30 månader och som erbjuds av alla producenter eller av deras företrädare, utan att det test som avses i artikel 2.1 behöver göras.
…
4.   Medlemsstater som på ett för kommissionen godtagbart sätt kan styrka att de har tillräcklig kapacitet för test enligt artikel 2.1 av det antal djur över 30 månaders ålder som slaktas under normala förhållanden kan få kommissionens tillstånd, enligt förfarandet i artikel 43 i förordning (EG) nr 1254/1999, att stoppa systemet för uppköp enligt punkt 1, såvida ett sådant beslut som avses i punkt 3 inte fattas.
…
Artikel 10
De åtgärder som föreskrivs i den här förordningen skall anses vara interventionsåtgärder enligt artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1258/1999.
…”
12.
Med tillämpning av artikel 3.4 i förordning nr 2777/2000 antog kommissionen beslut 2001/3/EG av den 3 januari 2001 om särskilda åtgärder inom nötköttssektorn för Danmark och Nederländerna enligt förordning (EG) nr 2777/2000, (
11
) genom vilket Nederländerna bemyndigades att avbryta tillämpningen av det uppköpssystem som föreskrivs i artikel 3 i nämnda förordning.
13.
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati, (
12
) vilken ska tillämpas från och med den 1 juli 2001, föreskrivs ett övervakningssystem som särskilt är inriktat på medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 6.1 i förordningen att genomföra ett årligt övervakningsprogram, särskilt för BSE, i enlighet med kapitel A i bilaga III till förordningen. Programmet ska tillämpas särskilt på nötkreatur som är äldre än 30 månader och som har slaktats på normalt sätt för att användas som livsmedel och ett screeningförfarande med hjälp av snabbtest ska ingå i detta program.
14.
I rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet (
13
) fastställs förfarandena för gemenskapens finansiella stöd till i synnerhet kontrollåtgärder på veterinärområdet och program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar. I artikel 24.1 i nämnda beslut föreskrivs en finansiell gemenskapsåtgärd för bekämpning och övervakning av de sjukdomar som finns uppräknade i bilagan till beslutet, däribland BSE som klassificerats bland ”Zoonoser eller epizootier, som inte tas upp någon annanstans”. I enlighet med artikel 24.3 och 24.4 konkretiseras denna åtgärd genom ett finansiellt stöd som beviljas för enskilda program som den berörda medlemsstaten lämnar in till kommissionen och som godkänns av denna. Vidare föreskrivs i artikel 27 i beslut 90/424 att gemenskapen ska ”hjälpa till att förbättra effektiviteten vid veterinärkontroller” särskilt genom att ge finansiellt stöd till att utföra kontroller som syftar till att förebygga zoonoser. I enlighet med artiklarna 29 och 30 i samma beslut konkretiseras detta genom ett finansiellt stöd som medlemsstaterna, så snart gemenskapsregler för att kontrollera zoonoser har införts, kan söka för varje nationell kontrollplan som lämnas in till kommissionen och godkänns av denna.
15.
Kommissionens beslut 2000/773/EG av den 30 november 2000 om godkännande av medlemsstaternas program för 2001 för övervakning av BSE och fastställande av gemenskapens finansiella bidrag (
14
) antogs med beslut 90/424, särskilt artikel 24 i nämnda beslut, som rättslig grund. Genom beslut 2000/773 höjdes det finansiella gemenskapsstöd till ovannämnda program som först föreskrevs i kommissionens beslut 2000/639/EG av den 13 oktober 2000. (
15
) Dessa program skulle ha lämnats in senast den 1 juni 2000 och kunde därför inte beakta de skyldigheter som följer av det reviderade programmet för utförande av snabbtester för att diagnostisera BSE (nedan kallade BSE-snabbtester) som kommissionen antog den 6 december 2000 genom beslut 2000/764. I artikel 17 i beslut 2000/773 föreskrivs således att ”[u]töver åtgärder i de program som godkänns... skall ett finansiellt stöd från gemenskapen också beviljas för tester som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG, under förutsättning att respektive medlemsstat senast den 15 juni 2001 lämnar in ett ändrat program till kommissionen”.
16.
Genom kommissionens beslut 2001/499/EG av den 3 juli 2001 om ändring av besluten 2000/639/EG och 2000/773/EG om gemenskapens finansiella bidrag till medlemsstaternas program för övervakning av BSE för 2001, (
16
) vilket också antogs med beslut 90/424, särskilt artikel 24 i nämnda beslut, som rättslig grund, gjordes en ytterligare justering av det högsta beloppet för gemenskapens finansiella stöd till varje program, på grund av det utvidgade programmet för övervakning av BSE som infördes genom förordning nr 999/2001.
17.
I artikel 18 i beslut 2000/773, i dess lydelse enligt beslut 2001/499, föreskrivs att ”[g]emenskapens finansiella stöd till de program som godkänns... skall
—
uppgå till 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av provtagningsutrustning och reagenser, upp till högst 30 euro per test som görs mellan den 1 januari och den 30 juni 2001 på sådana djur som avses i artikel 1.1 och 1.2 i kommissionens beslut 2000/764/EG,
—
…
—
uppgå till 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av provtagningsutrustning och reagenser, upp till högst 15 euro per test som görs mellan den 1 juli och den 31 december 2001 på sådana djur som avses i avsnitt A, del I, punkterna 2.2, 4.2 och 4.3 i bilaga III till förordning (EG) nr 999/2001”. Nämnda punkt 2.2 avser ”nötkreatur äldre än 30 månader som slaktas under normala förhållanden för att användas som livsmedel”. (
17
)
18.
Som framgår av beslut 2001/499 uppgår gemenskapens finansiella stöd till Nederländernas program för övervakning av BSE för perioden den 1 januari 2001 till och med den 31 december 2001 till högst 5245000 EUR.
19.
Slutligen föreskrivs i direktiv 85/73, (
18
) i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt direktiv 96/43 (nedan kallat direktiv 85/73), harmoniserade regler för finansieringen av de veterinära besiktningar och kontroller som anges bland annat i direktiven 89/662 och 90/425 i syfte att undvika en snedvridning av konkurrensen som kan uppstå till följd av att medlemsstaterna tar ut avgifter som finansieras på olika sätt.
20.
I artikel 1 i direktiv 85/73 föreskrivs att medlemsstaterna ”skall i enlighet med de föreskrifter som anges i bilaga A se till att ta ut en gemenskapsavgift för de kostnader som besiktningar och kontroller av produkter som anges i ovan nämnda bilaga medför”, däribland färskt nötkött, som omfattas av direktiv 64/433.
21.
I direktiv 85/73 föreskrivs särskilt följande:
”Artikel 4
1.   I avvaktan på att de bestämmelser som skall reglera gemenskapsavgifterna antas skall medlemsstaterna se till att säkerställa finansieringen av de besiktningar och kontroller som inte omfattas av artiklarna 1, 2 och 3.
2.   För att uppnå de mål som anges i punkt 1 får medlemsstaterna ta ut nationella avgifter, med iakttagande av de principer som bestämts för gemenskapsavgifter.
Artikel 5
1.   Gemenskapsavgifterna skall bestämmas så att de täcker de utgifter som den behöriga myndigheten har i fråga om
—
löner och sociala kostnader för besiktningsenheten,
—
administrativa kostnader i samband med genomförandet av besiktningar och kontroller; till detta kan hänföras nödvändiga kostnader för fortbildning av inspektörer,
för att genomföra de besiktningar och kontroller som anges i artiklarna 1, 2 och 3.
…
3.   Medlems[s]taterna får ta ut ett högre belopp än gemenskapsavgiften under förutsättning att det totala belopp som varje medlemsstat tar ut inte överstiger de faktiska kostnaderna för besiktningen.
4.   Utan att det påverkar valet av den myndighet som har rätt att ta ut gemenskapsavgifterna skall dessa gemenskapsavgifter ersätta varje annan skatt eller hygienavgift som medlemsstaternas nationella, regionala eller kommunala myndigheter tar ut för de besiktningar och kontroller som avses i artiklarna 1, 2 och 3 för certifiering av dessa.
Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att ta ut en avgift för bekämpning av epizootier och enzootiska sjukdomar.”
De nationella bestämmelserna
22.
Skyldigheten att låta alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som ska slaktas för att användas som livsmedel genomgå BSE-snabbtester, vilken avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764, infördes i Nederländerna från och med den 1 januari 2001 genom artikel 14b.1 i 1994 års förordning om screening (Onderzoekingsregulatief 1994) utfärdad av Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (Nederländernas minister för välfärd, hälsovård och kultur), (
19
) i dess lydelse enligt förordning om ändring av 1994 års förordning om screening (Wijziging Onderzoekingsregulatief 1994) utfärdad av Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Nederländernas minister för hälsovård, välfärd och idrott) den 15 december 2000. (
20
) I skälen till sistnämnda förordning hänvisas det till beslut 2000/764, som förordningen syftar till att genomföra, och det påpekas att Nederländerna har beslutat att tidigarelägga skyldigheten att låta även nötkreatur utan kliniska symptom eller som inte misstänks bära på sjukdomen genomgå BSE-snabbtester till den 1 januari 2001, vilken i beslut 2000/764 föreskrivs först från och med den 1 juli 2001. Tidigareläggningen syftade uttryckligen till att möjliggöra för Nederländerna att undgå systemet för uppköp av nötkreatur som föreskrivs i förordning nr 2777/2000. Enligt vad den nederländska regeringen har uppgett under förfarandet avser ovannämnda bestämmelser endast kött som är avsett för handel inom landet.
23.
Genom led y i artikel 2 a.1 i 1985 års förordning om export av färskt kött och köttprodukter (Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985) (nedan kallad exportförordningen) utfärdad av Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Nederländernas minister för jordbruk, natur och fiske), (
21
) vilket infördes genom förordning om ändring av 1985 års förordning om export av färskt kött och köttprodukter (Wijziging Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985) utfärdad av samma minister den 21 december 2000, (
22
) förbjöds från och med den 1 januari 2001 export av kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som inte hade undersökts med ett av de snabbtester som avses i bilaga IV A till beslut 98/272 eller som hade testats positivt vid ett sådant test. I skälen till sistnämnda förordning hänvisas det till beslut 2000/764, särskilt artikel 1.3 i nämnda beslut, och det anges att den ändring av lagstiftningen som införs genom förordningen syftar till att uppställa en skyldighet att låta sådana nötkreatur genomgå ovannämnda tester vid de slakterier vars produktion är avsedd för export och det framhålls att Nederländerna undgår en tillämpning av ovannämnda system för uppköp, eftersom denna medlemsstat har erforderlig kapacitet för att utföra dessa tester.
24.
Enligt 1993 års förordning om avgifter för besiktning av kött och köttprodukter (Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993) (nedan kallad avgiftsförordningen) (
23
) bar de nationella myndigheterna hela kostnaden för BSE-snabbtesterna fram till och med den 31 mars 2001, med undantag av gemenskapens stöd till finansieringen av provtagningsutrustning och reagenser som uppgick till 15 EUR per test. Från och med den 1 april 2001 tillämpades dock, med stöd av artikel 3b i avgiftsförordningen, i dess lydelse enligt interministeriella förordningar av den 30 mars 2001 (
24
) och av den 1 november 2001, (
25
) en avgift på 70 NLG (motsvarande 31,76 EUR) per djur för utförandet av ovannämnda tester på nötkreatur som är äldre än 30 månader, vilken skulle erläggas av näringsidkarna. Från och med den 1 januari 2002 övervältrades i stället hela kostnaden för dessa tester på näringsidkarna, vilken enligt den nederländska regeringen uppgick i genomsnitt till 198,35 NLG (motsvarande 90 EUR).
Målet vid den nationella domstolen samt frågorna om tolkningen och giltigheten
25.
Genom beslut av den 22 februari 2002, den 8 mars 2002 och den 19 april 2002 ålade Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserj (Nederländernas minister för jordbruk, natur och fiske) Gosschalk att betala ett belopp på totalt 1681279,12 EUR för de BSE-snabbtester som Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (nationell myndighet för inspektion av boskap och kött) utförde under perioden maj till december 2001 på de nötkreatur som var äldre än 30 månader och som befann sig på Gosschalks anläggning, till en enhetskostnad på 31,76 EUR per test.
26.
Ministern vidhöll vid omprövning sina beslut. Gosschalk överklagade därför besluten till behörig nationell förvaltningsdomstol och gjorde gällande att den minister som var motpart inte kunde övervältra ens delar av kostnaderna för BSE-snabbtesterna på företaget genom påförandet av en avgift, eftersom sådana kostnader ska bäras av de offentliga finanserna enligt gemenskapsrätten.
27.
Inom ramen för den tvist som uppstått, vilken består av flera etapper, fann Raad van State, genom beslut som ingavs till domstolen den 17 september 2007, att det var nödvändigt att ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska de utförda BSE-tester som enligt [exportförordningen] var obligatoriska från och med den 1 januari 2001 för att genomföra artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG... anses vara sådana tester som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000...?
2)
Vid ett jakande svar, ska artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 anses vara en sådan intervention i syfte att stabilisera marknaden för nötkött (marknadsstöd) som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999... eller en sådan särskild veterinär åtgärd som avses i artikel 1.2 d i samma förordning, eller både och?
3)
Om det (även) rör sig om marknadsstöd, innebär detta mot bakgrund av EG-domstolens dom av den 30 september 2003 i mål C-239/01[ (
26
)] att de utförda testerna ska finansieras av gemenskapen ensam och att artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 således står i strid med förordning nr 1254/1999 och därför är ogiltig i den mån det i denna föreskrivs att gemenskapen endast ska stå för en del av kostnaderna för BSE-testerna?
4)
Om artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 är giltig, hindrar i så fall denna förordning medlemsstaterna från att övervältra kostnaderna för att utföra BSE-testerna på marknadsaktörerna?
5)
Ska artikel 5.4 sista meningen i direktiv 85/73/EEG..., i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt direktiv 96/43/EG, tolkas på så sätt att detta direktiv inte utgör hinder för att en medlemsstat tar ut avgifter för utförda BSE-tester? Vid ett jakande svar, vilka krav måste en avgift för de utförda BSE-testerna uppfylla?”
Rättslig bedömning
28.
De fyra första frågorna avser bestämmelserna i förordning nr 2777/2000, vilken var tillämplig från och med den 1 januari 2001 till och med den 30 juni 2001. Den nationella domstolen har själv påpekat att dessa frågor därför endast är av relevans med avseende på de BSE-tester som utfördes hos Gosschalk under maj och juni 2001, och inte med avseende på de BSE-tester som utfördes under det andra halvåret samma år. Den femte frågan avser däremot samtliga BSE-tester som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
Prövning av de tre första frågorna
Inledning
29.
Inom ramen för det domstolssamarbete som har inrättats genom artikel 234 EG ankommer det som bekant på den nationella domstolen, vid vilken tvisten har anhängiggjorts, att i det aktuella målet tillämpa de relevanta bestämmelserna i gemenskapsrätten, medan domstolens uppgift är att ta ställning till hur dessa bestämmelser ska tolkas eller huruvida de är giltiga.
30.
Raad van States första fråga ska följaktligen förstås så, att den syftar till att domstolen ska klargöra begreppet BSE-test i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000, så att den nationella domstolen kan bedöma huruvida de BSE-tester som med stöd av exportförordningen utfördes i maj och juni 2001 på Gosschalks nötkreatur som var äldre än 30 månader och som var avsedda för normal slakt omfattas av detta begrepp.
31.
Raad van State har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida ovannämnda bestämmelse, särskilt kravet på att det ska utföras ett BSE-test som föreskrivs i denna bestämmelse med avseende på utsläppande av köttet på marknaden, utgör sådant marknadsstöd som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999 eller en sådan särskild veterinär åtgärd som avses i artikel 1.2 d i samma förordning, eller både och.
32.
Den tredje frågans första del avser, för det fall artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 (även) utgör marknadsstöd, huruvida de tester som föreskrivs i denna bestämmelse ska finansieras av gemenskapen ensam.
33.
Ovannämnda frågor har ställts för att kontrollera riktigheten av den tolkning som legat till grund för beslutet om hänskjutande, enligt vilken artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000, i den del det för försäljning som livsmedel av kött från nötkreatur som är äldre än 30 månader uppställs krav på att ett BSE-snabbtest har utförts med negativt resultat, i syfte att återställa konsumenternas förtroende för nötkött, utgör marknadsstöd på samma sätt som systemet för uppköp enligt artikel 3.1 i förordning nr 2777/2000, varför kostnaden för att utföra ett sådant test, till skillnad från veterinära åtgärder, ska finansieras av gemenskapen ensam, i enlighet med bestämmelserna i förordningarna nr 1254/1999 och nr 1258/1999.
34.
I förevarande mål är det nämligen ostridigt, och framgår av domen i målet Tyskland mot kommissionen (
27
) som det hänvisas till i beslutet om hänskjutande, att kostnaderna för marknadsstöd som genomförs i enlighet med gemenskapsbestämmelserna på området för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna finansieras helt av gemenskapen i enlighet med artiklarna 1.2 b och 2.2 i förordning nr 1258/1999, medan gemenskapen, i enlighet med artiklarna 1.2 d och 3.2 i förordning nr 1258/1999, endast beviljar finansiellt stöd för kostnaderna för veterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas enligt gemenskapsbestämmelserna.
35.
Genom den tredje frågans andra del har domstolen ombetts att ta ställning till huruvida artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 är giltig, i förhållande till förordning nr 1254/1999, i den del det föreskrivs att gemenskapen endast finansierar delar av kostnaderna för BSE-tester.
De åtgärder som gemenskapen vidtog i november och december 2000
36.
Gemenskapens åtgärder för att bekämpa spridningen av BSE, vilka gradvis utvecklades under 1990-talet, intensifierades betydligt mot slutet av år 2000 med anledning dels av att testerna för att diagnostisera BSE förbättrades, dels av att fallen av BSE och av den nya, för människor skadliga, varianten av Creutzfeld-Jakobs sjukdom som hänger samman med BSE spred sig i olika länder inom gemenskapen och den därav följande kraftiga nedgången av konsumenternas förtroende för nötköttets säkerhet. Ett viktigt åtgärdspaket antogs av gemenskapen i november och december 2000. Jag kommer i det följande att endast erinra om de åtgärder som är av relevans i förevarande mål.
37.
Den 29 november 2000 godkändes undantagsvis, genom beslut 2000/764, ett reviderat program för utförande av BSE-tester på nötkreatur. Programmet var riktat till medlemsstaterna och bestod av två etapper. Den första etappen avsåg det obligatoriska genomförandet, från och med den 1 januari 2001, av BSE-snabbtester på alla nötkreatur som var äldre än 30 månader och som hade nödslaktats eller uppvisade kliniska symptom vid slakten och på ett slumpmässigt urval av nötkreatur som inte hade slaktats för att användas som livsmedel utan som hade dött på gårdarna eller under transport (artikel 1.1 och 1.2 i nämnda beslut). Under den andra etappen utvidgades skyldigheten att utföra BSE-snabbtester senast från och med den 1 juli 2001 till att omfatta alla nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktades normalt för att användas som livsmedel (artikel 1.3 i samma beslut). (
28
)
38.
Den 30 november 2000 infördes, genom beslut 2000/773, ett finansiellt stöd från gemenskapen inte bara för de BSE-tester som utfördes mellan den 1 januari och den 31 december 2001 på sådana djur som avses i artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764 (artikel 18 (
29
)), utan även för de BSE-tester som utfördes under perioden den 1 juli 2001 till och med den 31 december 2001 i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764 (artiklarna 17 och 19 (
30
)).
39.
Den 18 december 2000 antog således kommissionen förordning nr 2777/2000. I skäl 1 i nämnda förordning konstateras att gemenskapens marknad för nötkött genomgår en djup kris på grund av BSE och att konsumtionen, produktionen och producentpriserna för sådant kött har sjunkit kraftigt. Genom denna förordning infördes ”undantagsåtgärder till stöd” för nötköttsmarknaden, med artikel 38.1 i förordning nr 1254/1999 som rättslig grund.
40.
Sammanfattningsvis rör det sig om följande tre typer av åtgärder. i) Ett förbud mot att som livsmedel använda kött från nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas i gemenskapen efter den 1 januari 2001 och som inte med negativt resultat har testats för BSE (artikel 2.1). ii) Genom ett system för uppköp av medlemsstaterna som medfinansieras av gemenskapen dras nötkreatur som är äldre än 30 månader och som erbjuds av producenter tillbaka från köttproduktionen och destrueras därefter (artiklarna 3 och 4). iii) Gemenskapens medfinansiering av BSE-testerna, inom de gränser som jag kommer att ange nedan (artikel 2.2).
Bedömning
41.
Den första frågan, genom vilken domstolen har ombetts att avgränsa begreppet BSE-test i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000, har samband med den första typen av åtgärder.
42.
De BSE-tester som nämns i denna bestämmelse är, såsom uttryckligen anges däri, de som utförts ”med ett godkänt snabbtest enligt bilaga IV A till kommissionens beslut 98/272/EG” (
31
) på ”nötkreatur som är äldre än 30 månader” och som slaktas för att användas som livsmedel. Det rör sig således om ett begrepp som omfattar de obligatoriska BSE-tester som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764, dock utan att vara begränsat till dessa, genom att det i synnerhet omfattar även de BSE-tester som utförs med samma metoder och på samma djur på frivillig grund, utanför ett program med obligatoriska BSE-tester som införts för att genomföra ovannämnda beslut.
43.
Enligt denna avgränsning av begreppet BSE-test i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 ska den nationella domstolen, vid tillämpningen av bestämmelserna, anse att de BSE-tester som, i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764, blev obligatoriska genom den nederländska lagstiftningen från och med den 1 januari 2001 för denna kategori av nötkreatur omfattas av detta begrepp, såsom Gosschalk, den nederländska regeringen och kommissionen enhälligt har gjort gällande.
44.
Denna slutsats medför dock endast att kött från denna kategori av nötkreatur som genomgick sådana BSE-tester i Nederländerna med negativt resultat undgick försäljningsförbudet som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000. Den har således föga praktisk betydelse för den nationella domstolen, vilket den nederländska regeringen för övrigt påpekade i sitt skriftliga yttrande.
45.
Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att slutligen få klarhet i huruvida kravet på utförandet av ett BSE-test enligt nämnda bestämmelse i syfte att köttet ska användas som livsmedel utgör sådant marknadsstöd som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999.
46.
I det avseendet ska det framhållas att den åtgärd som avses i ovannämnda artikel 2.1, vilken är direkt riktad till näringsidkarna, inte alls avser införandet från och med den 1 januari 2000 av en skyldighet att genomföra ett BSE-test på den kategori nötkreatur som berörs av bestämmelsen. Som jag redan har påpekat består åtgärden i fråga i stället av enbart ett förbud mot försäljning av kött från nötkreatur i den ovannämnda kategorin som inte med negativt resultat har testats för BSE.
47.
Enligt artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 utgör genomförandet av ett BSE-test med negativt resultat endast ett åtagande med avseende på försäljning av kött och inte en skyldighet. Näringsidkarna hade fortfarande andra valmöjligheter, såsom att erbjuda djuret inom ramen för systemet för uppköp som infördes genom artikel 3 i nämnda förordning eller att vänta med att slakta djuret fram till det datum då förordningen upphörde att gälla. En skyldighet att utföra ett BSE-test på nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas för att användas som livsmedel föreskrevs däremot i beslut 2000/764, varigenom medlemsstaterna ålades att införa denna skyldighet i den nationella lagstiftningen senast från och med den 1 juli 2001. Det finns inte någon uppgift i förordning nr 2777/2000 som bekräftar tolkningen att det genom denna förordning blev obligatoriskt att utföra sådana tester på denna kategori av nötkreatur från och med den 1 januari 2001. Tvärtom bekräftar skäl 3 i förordning nr 2777/2000, vari det erinras om behovet av att ”frivillig testning av djur som är äldre än 30 månader redan nu uppmuntras”, att förordningen inte syftar till att införa nya skyldigheter avseende tester eller att tidigarelägga den tidpunkt då skyldigheten inträder jämfört med vad som föreskrevs i beslut 2000/764, vilket antogs mindre än 20 dagar tidigare.
48.
Den åtgärd som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 – det vill säga förbudet mot försäljning av kött från nötkreatur i ovannämnda kategori som inte med negativt resultat har testats för BSE – var naturligtvis avsedd att stabilisera marknaden för nötkött (se ovan punkt 39), varför det utan tvivel är fråga om en sådan stödåtgärd som avses i artikel 38.1 i förordning nr 1254/1999. Eftersom åtgärden till sin art (det vill säga i egenskap av enbart ett förbud) är sådan att den inte medför någon kostnad, kan den inte i sig anses utgöra en sådan intervention i syfte att stabilisera en jordbruksmarknad som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999, trots ordalydelsen i artikel 10 i förordning nr 2777/2000. I artikel 10 i förordning nr 2777/2000 anges att de åtgärder som införts genom den förordningen ”skall anses vara interventionsåtgärder enligt artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1258/1999”, men artikeln ska i själva verket anses endast avse systemet för uppköp i artikel 3 och gemenskapens medfinansiering i artikel 2.2. Eftersom det är fråga om enbart ett förbud som inte medför några kostnader kan åtgärden i fråga inte heller anses utgöra en sådan särskild veterinär åtgärd som avses i artikel 1.2 d i samma förordning.
49.
Det kan inte heller anses att de BSE-tester som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 i sig utgör marknadsstöd till följd av denna bestämmelse. De tester som blev obligatoriska genom beslut 2000/764 var och förblev, även efter antagandet av den förordningen, veterinära åtgärder i den mening som avses i artiklarna 1.2 d och 3.2 i förordning nr 1258/1999, avseende vilka det i artikel 17 i beslut 2000/773 föreskrevs ett finansiellt stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.
50.
Det ska nämligen understrykas att beslut 2000/764 antogs med artikel 9.4 i direktiv 89/662 och artikel 10.4 i direktiv 90/425 som rättslig grund, det vill säga med stöd av gemenskapsbestämmelser som rör veterinära åtgärder. Vidare ska det påpekas att det i skäl 12 i beslut 2000/773, vilket beslut antogs med stöd av beslut 90/424 som rör gemenskapens finansiella stöd till veterinära åtgärder, anges att ”[e]nligt artikel 3.2 i förordning (EG) nr 1258/1999 skall veterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas enligt gemenskapsbestämmelser finansieras av [garantisektionen vid] Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket”.
51.
Omvänt anser jag inte att det råder några tvivel om att gemenskapens medfinansiering av BSE-tester som föreskrivs i artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, vilken syftar till att uppmuntra ”frivillig testning av djur som är äldre än 30 månader” (se skäl 3) för att snabbast möjligt återställa konsumenternas förtroende för nötkött, utgör en sådan interventionsåtgärd som avses i artiklarna 1.2 b och 2.2 i förordning nr 1258/1999.
52.
Även detta konstaterande förefaller dock sakna relevans för avgörandet av tvisten vid den nationella domstolen. Om tillämpningsområdet för denna medfinansiering har tolkats korrekt, kan nämligen de BSE-tester som i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764 blev obligatoriska genom den nederländska lagstiftningen, såsom de tester som Gosschalk fakturerades för i förevarande fall, inte omfattas av detta tillämpningsområde.
53.
Det är riktigt att ordalydelsen i artikel 2.2 första stycket i förordning nr 2777/2000 kan ge upphov till viss tveksamhet vad beträffar tolkningen av medfinansieringens tillämpningsområde.
54.
Särskilt den första meningen, där det hänvisas till punkt 1, skulle sedd för sig kunna tyda på att den medfinansiering som föreskrivs i denna bestämmelse avser alla BSE-tester som utförs med godkända snabbtester enligt bilaga IV A till beslut 98/272 på kött från nötkreatur som är äldre än 30 månader efter den 1 januari 2001 (och före den 1 juli 2001, som är det datum då förordning nr 2777/2000 upphörde att gälla).
55.
Vid en närmare analys förefaller det dock i själva verket förhålla sig annorlunda.
56.
För det första ska det erinras om att ett finansiellt gemenskapsstöd för BSE-tester som utfördes år 2001 redan hade införts genom beslut 2000/773, vari det föreskrevs stöd både för de tester som utförs på sådana djur som avses i artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764 (se artikel 18, vari även storleken på gemenskapens stöd till kostnaderna för sådana tester fastställs) och för de tester ”som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG” (se artikel 17 i beslut 2000/773). Det kan svårligen hävdas att gemenskapslagstiftaren, genom artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, har velat ersätta det finansiella stöd som redan föreskrevs för BSE-testerna i beslut 2000/773 med ett annat finansiellt stöd som beslutats med stöd av en annan rättslig grund. Om så var fallet skulle gemenskapslagstiftaren ha klargjort det uttryckligen, genom att upphäva de relevanta bestämmelserna i beslut 2000/773. Följaktligen ska artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 ges en mindre vid tolkning än vad enbart ordalydelsen i den första meningen i artikelns första stycke kan ge vid handen.
57.
För det andra ska det påpekas att den andra meningen i artikel 2.2 första stycket just tycks syfta till att precisera och avgränsa den aktuella medfinansieringen av gemenskapen, genom att sätta den i förbindelse med enbart ”test av djur som slaktas före den 1 juli 2001 eller innan det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG träder i kraft”.
58.
Denna hänvisning ska tolkas så, att den avser de BSE-tester som utförs i en medlemsstat innan den nationella lagstiftningen, varigenom näringsidkarna åläggs att göra sådana tester på nötkreatur som är äldre än 30 månader, träder i kraft i den medlemsstaten. (
32
) Det ”obligatoriska testprogram” som det hänvisas till i bestämmelsen kan nämligen inte avse något annat än det nationella program som är riktat till näringsidkarna och som genomför artikel 1.3 i beslut 2000/764, eventuellt även före den 1 juli 2001. Ovannämnda uttryck kan däremot inte anses avse den skyldighet som åligger medlemsstaterna enligt sistnämnda bestämmelse, eftersom orden ”före den 1 juli 2001”, som förekommer i meningen, i annat fall skulle vara överflödiga, då den skyldigheten föreligger från och med den 1 juli 2001.
59.
Det är riktigt att det är oklart hur ordalydelsen i den andra meningen i artikel 2.2 första stycket i förordning nr 2777/2000 ska tolkas, eftersom avfattningen är olikartad i de olika språkversionerna av förordningen, framför allt på grund av att kommateringen skiljer sig åt. Tveksamheten vad beträffar tolkningen rör inte föremålet för utan snarare syftet med hänvisningen, i inskränkande betydelse, till ”test av djur som slaktas före den 1 juli 2001 eller innan det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG träder i kraft”.
60.
I vissa språkversioner (den franska, den spanska, den grekiska, den danska och den svenska) tycks ovannämnda inskränkande hänvisning nämligen avse maximibeloppet för medfinansiering, vilket i bestämmelsen anges till 15 euro per test. Skälet till detta är att uppgiften om maximibeloppet, vilken föregås av ett kommatecken, följs av denna hänvisning utan något ytterligare kommatecken.
61.
I andra språkversioner tycks hänvisningen i stället avse gemenskapens finansiella stöd, antingen på grund av att uppgiften om maximibeloppet anges i en inskjuten sats mellan två kommatecken (den italienska, den nederländska och den portugisiska språkversionen) eller till följd av en annan meningskonstruktion som, genom att maximibeloppet anges i inledningen, inte gör det möjligt att på något sätt sammankoppla maximibeloppet med hänvisningen i fråga (den tyska språkversionen).
62.
Andra språkversioner, som den engelska och den finska, tycks vara förenliga med båda tolkningarna, eftersom uppgiften om maximibeloppet varken föregås eller följs av ett kommatecken.
63.
Vid tolkningen av syftet med denna hänvisning är det enligt min mening därför avgörande att beakta redan nämnda skäl 3 i förordning nr 2777/2000. Av skäl 3 framgår klart att syftet med gemenskapens medfinansiering är att uppmuntra ”frivillig testning av djur som är äldre än 30 månader”, eftersom det i beslut 2000/764 har föreskrivits en skyldighet att utföra BSE-tester på sådana nötkreatur först senast från och med den 1 juli 2001, såsom anges i skäl 2 i samma förordning.
64.
I första hand skulle man visserligen kunna anse att även skäl 3 avser tester vars genomförande är frivilligt för medlemsstaterna, varför medfinansieringen enligt artikel 2.2 liksom det undantag från tillämpningen av systemet för uppköp som föreskrivs i artikel 3.4 i förordning nr 2777/2000 utgjorde ett incitament för att få medlemsstaterna att tidigarelägga ikraftträdandet av det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764 i förhållande till tidsfristen den 1 juli 2001, så att det följaktligen avser alla tester som utförs på de kreatur som berörs av sistnämnda bestämmelse före den 1 juli 2001.
65.
Mina påpekanden ovan i punkt 58 förefaller dock utgöra hinder för en sådan tolkning. En helhetsbedömning av skäl 3 och artikel 2.2 första stycket i förordning nr 2777/2000 tycks antyda att den medfinansiering som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse syftade till att uppmuntra, och avser således enbart, utförandet av BSE-tester på denna kategori av nötkreatur före det datum då sådana tester blev obligatoriska enligt den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts. (
33
)
66.
Härav följer, i förevarande fall, att även de tester som utfördes hos Gosschalk i maj och juni 2001, och inte bara de tester som utfördes senare, inte hör till de tester för vilka det har införts en medfinansiering av gemenskapen genom förordning nr 2777/2000. Dessa tester utfördes nämligen efter ikraftträdandet i Nederländerna, den 1 januari 2001, av den lagstiftning som, med tillämpning av artikel 1.3 i beslut 2000/764, medför en skyldighet för näringsidkarna att låta alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som ska slaktas genomgå ett BSE-test.
67.
Om bedömningen ovan, som jag har föreslagit domstolen, är korrekt ska därav slutsatsen dras att bestämmelserna i förordning nr 2777/2000 inte är relevanta för att avgöra tvisten i målet vid den nationella domstolen.
68.
Det är således inte nödvändigt i förevarande mål att undersöka huruvida de BSE-tester som avses i artikel 2.2 i nämnda förordning skulle finansieras helt av gemenskapen ensam eller huruvida den bestämmelsen är giltig med hänsyn till bestämmelserna i förordningarna nr 1254/1999 och nr 1258/1999.
69.
Sådana BSE-tester som dem som utfördes hos Gosschalk i maj och juni 2001 utgör således, såsom den nederländska regeringen och kommissionen har gjort gällande, (
34
) fullgöranden av skyldigheter som föreskrivs i veterinära åtgärder och som varken föreskrivs eller uppmuntras genom stödåtgärder för nötköttsmarknaden. Dessa kan följaktligen eventuellt enbart omfattas av ett finansiellt gemenskapsstöd enligt artikel 1.2 d i förordning nr 1258/1999.
70.
Den omständigheten, vilken kommissionen åberopade vid förhandlingen, att ett gemenskapsstöd beviljades för sådana BSE-tester som dem som utfördes hos Gosschalk i maj och juni 2001 genom att, av ”rent praktiska skäl” och med hänsyn till att det var brådskande, använda den budgetpost som redan var disponibel med avseende på artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 kan inte påverka den rättsliga bedömning som gjorts ovan. (
35
)
71.
Jag föreslår följaktligen att domstolen ska besvara de tre första frågorna på följande sätt:
BSE-tester på nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas för att användas som livsmedel, vilka utförs i enlighet med en skyldighet som föreskrivs i en nationell lagstiftning som genomför artikel 1.3 i beslut 2000/764, omfattas av begreppet BSE-test i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000. Sådana tester är dock inte föremål för den medfinansiering av gemenskapen som har införts genom artikel 2.2 i nämnda förordning, utan utgör fullgöranden av skyldigheter som föreskrivs i veterinära åtgärder som eventuellt kan omfattas av ett finansiellt gemenskapsstöd enligt artikel 1.2 d i förordning nr 1258/1999.
Den fjärde frågan
72.
Den nationella domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida förordning nr 2777/2000, för det fall artikel 2.2 i förordningen inte anses vara ogiltig på det sätt som avses i tredje frågan, hindrar medlemsstaterna från att övervältra kostnaderna för att utföra BSE-tester på marknadsaktörerna.
73.
Den nationella domstolen vill nämligen få klarhet i huruvida Gosschalk har fog för att hävda att själva begreppet gemenskapens ”medfinansiering”, vilket det hänvisas till i skäl 3 i förordningen, innebär att den del av kostnaderna som inte täcks av denna medfinansiering ska finansieras av medlemsstaterna, vilka följaktligen inte kan övervältra denna på marknadsaktörerna, inte ens delvis.
74.
Som framgår av min bedömning beträffande de tre första frågorna avser de bestämmelser om gemenskapens medfinansiering av BSE-tester som föreskrivs i förordning nr 2777/2000 inte sådana tester som blev obligatoriska genom den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts, såsom de tester som utfördes hos Gosschalk i maj och juni 2001. Härav följer givetvis att man av ovannämnda bestämmelser inte kan dra slutsatsen att det är omöjligt för medlemsstaterna att övervältra kostnaderna för att utföra sådana tester på marknadsaktörerna.
75.
Den fråga som ställts av den nationella domstolen skulle naturligtvis kunna aktualiseras med avseende på de BSE-tester som omfattas av medfinansieringen. Den frågan behöver dock inte besvaras i förevarande mål, med hänsyn till att svaret på frågan inte på något sätt skulle inverka på lösningen av tvisten i målet vid den nationella domstolen.
76.
Det ska dock erinras om att enligt rättspraxis ankommer det på domstolen, då tolkningsfrågorna är formulerade på ett oriktigt sätt eller överskrider ramen för domstolens befogenheter enligt artikel 234 EG, att utifrån de samlade uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, i synnerhet utifrån motiveringen till beslutet om hänskjutande, avgöra vilka bestämmelser i gemenskapsrätten som det med hänsyn till tvisteföremålet är nödvändigt att tolka. (
36
) För att kunna ge ett användbart svar till den domstol som har ställt en tolkningsfråga kan domstolen vara tvungen att beakta gemenskapsrättsliga bestämmelser som den nationella domstolen inte har nämnt i sin fråga. (
37
)
77.
I syfte att ge ett användbart svar på den nationella domstolens fjärde fråga kan därför frågan ställas huruvida ett förbud för medlemsstaterna att övervältra kostnaderna för BSE-tester, som utförs i enlighet med nationell lagstiftning som genomför artikel 1.3 i beslut 2000/764 eller, efter den 30 juni 2001, förordning nr 999/2001, på marknadsaktörerna följer av de bestämmelser i vilka det eventuellt föreskrivs att gemenskapen ska delta i finansieringen av dessa kostnader, på motsvarande sätt som den nationella domstolen har utgått från med avseende på förordning nr 2777/2000.
78.
I det avseendet ska det hänvisas till beslut 2000/773.
79.
I artikel 17 i nämnda beslut föreskrevs att ”ett finansiellt stöd från gemenskapen också [ska] beviljas för tester som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG”, i enlighet med skäl 8 i samma beslut, där det angavs att ”[f]inansiellt stöd från gemenskapen bör... beviljas för test som görs i den andra fasen av det reviderade testsystemet”, vilket infördes genom beslut 2000/764.
80.
Ursprungligen var dock nämnda stöd inte konkret fastställt i beslut 2000/773, där det i artikel 19 föreskrevs att beslutet skulle ses över före den 1 juli 2001”i syfte att fastställa gemenskapens finansiella stöd för perioden 1 juli 2001–31 december 2001... för tester på sådana djur som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764/EG”.
81.
Denna översyn genomfördes sedan genom beslut 2001/499, även på grund av det utvidgade programmet för övervakning av BSE som under tiden infördes genom förordning nr 999/2001 (se skälen 4, 5 och 7 i nämnda beslut). Genom artikel 2 i beslut 2001/499 ersattes i synnerhet artikel 18 i beslut 2000/773 (i vilken det föreskrevs ett finansiellt gemenskapstöd endast med avseende på de tester som gjordes under år 2001 i enlighet med artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764) med en ny bestämmelse, där det i tredje strecksatsen, jämförd med bilaga III kapitel A del I punkt 2.2 i förordning nr 999/2001, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/2001, föreskrivs att gemenskapens finansiella stöd till de nationella programmen för övervakning av BSE även ska täcka kostnaderna för inköp av provtagningsutrustning och reagenser, upp till högst 15 euro per test ”som görs mellan den 1 juli och den 31 december 2001” på nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas under normala förhållanden för att användas som livsmedel.
82.
Det ska påpekas att det i beslut 2000/773, i dess ändrade lydelse, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 19 i samma beslut, konkret fastställs ett finansiellt stöd för de BSE-tester som utförs på denna kategori nötkreatur endast för perioden mellan den 1 juli och den 31 december 2001. De tester som utfördes på samma kategori nötkreatur under det första halvåret år 2001 tycks följaktligen inte omfattas av detta stöd, då det i artikel 17 i samma beslut i stället föreskrevs en regel om att ett finansiellt stöd från gemenskapen skulle beviljas för alla tester som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764, oavsett vid vilket datum testerna görs.
83.
Redan i beslut 2000/773 förelåg det således en diskrepans mellan artiklarna 17 och 19 vad beträffar den period som skulle beaktas med avseende på gemenskapens finansiella stöd till de tester som utförs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764.
84.
Det kan inte uteslutas att det just var avsaknaden av ett beslut av kommissionen, vari gemenskapens finansiella stöd konkret fastställs för de tester som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764 före den 1 juli 2001 (såsom de tester som utfördes hos Gosschalk i maj och juni 2001), som låg till grund för den ”rent praktiska” lösning som kommissionen valde genom att ändå bevilja stöd även för sådana tester genom den budgetpost som var disponibel med avseende på artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000.
85.
Det är hur som helst inte nödvändigt att gå in närmare på denna problematiska aspekt, vilken bland annat inte rör de tester som utfördes hos Gosschalk under det andra halvåret år 2001, vilka utan tvivel omfattas av ett finansiellt stöd i enlighet med artikel 18 tredje strecksatsen i beslut 2000/773, i dess lydelse enligt beslut 2001/499. Det som är relevant för att ge den nationella domstolen ett användbart svar på den fjärde frågan är, för det första, att i beslut 2000/773 – till skillnad från i förordning nr 2777/2000 – används inte uttrycket ”medfinansiering” utan uttrycket ”finansiellt stöd”, varför Gosschalks argument som grundar sig på det första uttrycket med hänvisning till förordningen inte kan gälla med avseende på nämnda beslut. För det andra innehåller inte beslut 2000/773, enligt mitt synsätt, någon annan uppgift som tyder på att den del av kostnaderna för att utföra BSE-tester som inte täcks av gemenskapens finansiella stöd med nödvändighet alltjämt ska bäras av medlemsstaterna, det vill säga utan att helt eller delvis kunna övervältras på marknadsaktörerna. Detsamma gäller beslut 90/424 och särskilt artikel 24 i nämnda beslut, vilken utgör den rättsliga grunden för antagandet av beslut 2000/773.
86.
Den omständigheten, vilken Gosschalk har framhållit i sitt skriftliga yttrande, att möjligheten för medlemsstaterna att ta ut en avgift av marknadsaktörerna inte omnämns i artikel 24 i beslut 90/424 innebär givetvis inte att denna artikel är avsedd att utesluta en sådan möjlighet. Det kan nämligen inte anses att det i gemenskapsrätten finns en allmän regel enligt vilken, om inte annat uttryckligen föreskrivs, enbart den omständigheten att gemenskapen beviljar ett finansiellt stöd för vissa kostnader som en medlemsstat har haft innebär att medlemsstaten är förhindrad att helt eller delvis ålägga berörda ekonomiska aktörer att bära resterande kostnader.
87.
Jag föreslår följaktligen att den fjärde frågan ska besvaras på följande sätt:
Besluten 90/424 och 2000/773 hindrar inte en medlemsstat från att övervältra den del, som inte täcks av ett finansiellt gemenskapsstöd, av kostnaderna för de BSE-tester som utförts av medlemsstatens myndigheter, i enlighet med den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts, på berörda ekonomiska aktörer.
Den femte frågan
88.
Den nationella domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 85/73, särskilt med hänsyn till artikel 5.4 andra stycket i direktivet, utgör hinder för att en medlemsstat tar ut avgifter från marknadsaktörerna för utförandet av BSE-tester, såsom de tester som utfördes hos Gosschalk och som är aktuella i målet vid den nationella domstolen. Om svaret är nekande vill den nationella domstolen veta vilka krav som en avgift som medlemsstaten påför i det avseendet måste uppfylla.
89.
I beslutet om hänskjutande antas det att de BSE-tester som utfördes hos Gosschalk inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 1, 2 och 3 i direktiv 85/73 och att det således inte har fastställts någon gemenskapsavgift för dessa tester i nämnda direktiv. Den nationella domstolen har således antagit att en medlemsstat, vad beträffar BSE-testerna, kan välja att ta ut en nationell avgift enligt artikel 4.2 i direktiv 85/73 eller en avgift som grundar sig på andra bestämmelser som rör bekämpning av en epizooti, och som följaktligen är undantagen från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 5.4 andra stycket i direktivet.
90.
Kommissionen har gjort gällande att en nationell avgift som tas ut för att täcka kostnaderna för att utföra BSE-tester kan vara motiverad både på grundval av artikel 5.4 andra stycket (eftersom BSE både utgör en epizooti och en enzootisk sjukdom) och på grundval av artikel 4.2 i direktiv 85/73 (eftersom det vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna inte föreskrevs någon gemenskapsavgift i den mening som avses i artiklarna 1, 2 och 3 i samma direktiv för dessa tester).
91.
Det ska dock påpekas att den rättsliga regleringen av de nationella avgifter som avses i de båda bestämmelserna inte är densamma. Med avseende på nationella avgifter i den mening som avses i artikel 4.2 föreskrivs nämligen uttryckligen, i samma bestämmelse, att de principer som bestämts för gemenskapsavgifter ska iakttas, medan medlemsstaterna har större frihet när det gäller att fastställa en nationell avgift för bekämpning av en epizooti eller en enzootisk sjukdom i den mening som avses i artikel 5.4 andra stycket, eftersom det inte uppställs något särskilt krav i direktiv 85/73.
92.
Av det skälet anser jag inte, till skillnad från den nederländska regeringen och kommissionen, att det går att avstå från att fastställa huruvida den avgift som Gosschalk har ålagts att betala i förevarande fall för de BSE-tester som utfördes vid företagets anläggning omfattas av den ena eller den andra bestämmelsens tillämpningsområde.
93.
I det avseendet är inte de nationella myndigheternas rättsliga kvalificering av avgiften relevant, (
38
) utan avgiftens objektiva kännetecken och syfte.
94.
Vid förhandlingen hävdade Gosschalks företrädare att avgiften inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73, eftersom de aktuella BSE-testerna, vilka utfördes på djur som i princip var friska, utgör en åtgärd för ”förebyggande” och inte ”bekämpning” av BSE. Enligt min mening är det argumentet inte övertygande, eftersom uttrycket ”bekämpning” som används i artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73 inte med nödvändighet måste anses avse åtgärder med avseende på sjuka djur, utan kan förstås mer allmänt i en betydelse som omfattar även sjukdomsförebyggande åtgärder.
95.
Jag anser i stället att en avgift som särskilt tas ut för att genomföra en veterinär besiktning eller kontroll i syfte att delvis eller helt täcka kostnaderna för denna inte omfattas av begreppet ”avgift för bekämpning av epizootier och enzootiska sjukdomar” i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse. En sådan avgift ska omfattas av de bestämmelser som föreskrivs i direktiv 85/73. Syftet med det direktivet är att införa harmoniserade regler för finansieringen av veterinära besiktningar och kontroller för att undvika att skillnaderna mellan de avgifter som tas ut i det avseendet i de olika medlemsstaterna kan leda till en snedvridning av konkurrensen för produkter som omfattas av en gemensam marknadsordning och till en snedvridning av handeln (se femte och sjätte skälen i direktiv 96/43). Direktivets ändamålsenliga verkan skulle äventyras om det var tillåtet för medlemsstaterna att ta ut avgifter som, trots att de klart syftar till att finansiera specifika veterinära besiktningar och kontroller, fastställs enligt andra kriterier än dem som uppställs i de harmoniserade reglerna, enbart på grund av att man har uppgett att dessa har samband med bekämpning av en epizooti eller en enzootisk sjukdom.
96.
I förevarande mål är det utrett att den avgift som Gosschalk har ålagts att betala enligt avgiftsförordningen syftar till att delvis täcka kostnaderna för utförandet av de BSE-tester som gjordes vid företaget och avgiften tillämpas i allmänhet endast på de marknadsaktörer som äger nötkreatur som faktiskt undersöks med BSE-test.
97.
Jag anser följaktligen att artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73 inte är relevant i förevarande mål.
98.
Vad beträffar huruvida artikel 4.2 i samma direktiv är tillämplig ska det påpekas att enligt denna artikel får medlemsstaterna ta ut nationella avgifter ”[f]ör att uppnå de mål som anges i punkt 1” i samma artikel, det vill säga för att ”säkerställa finansieringen av de besiktningar och kontroller som inte omfattas av artiklarna 1, 2 och 3” (
39
).
99.
Följaktligen uppkommer frågan, vilken inte är enkel att besvara med hänsyn till de relevanta bestämmelsernas ganska oklara ordalydelse, huruvida sådana BSE-tester som dem som utfördes hos Gosschalk hör till de besiktningar eller kontroller som omfattas av en av de nämnda artiklarna.
100.
Eftersom det är fråga om färskt kött från nötkreatur som fötts upp i gemenskapen ska det endast hänvisas till artikel 1 i direktiv 85/73, såsom kommissionen bekräftade i sitt svar på domstolens skriftliga frågor.
101.
Enligt denna artikel ska ”[m]edlemsstaterna... i enlighet med de föreskrifter som anges i bilaga A se till att ta ut en gemenskapsavgift för de kostnader som besiktningar och kontroller av produkter som anges i ovan nämnda bilaga medför...”.
102.
I kapitel I i bilaga A till direktiv 85/73 fastställs harmoniserade regler för ”[a]vgifter för kött som omfattas av” vissa direktiv, däribland direktiv 64/433 som är relevant i förevarande mål. Enligt artikel 1 i direktiv 64/433, i den lydelse som var i kraft år 2001, fastställs i detta direktiv ”hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött som är avsett som livsmedel och som kommer från husdjur” av olika djurslag, däribland nötkreatur.
103.
Vid förhandlingen föreslog Gosschalks företrädare att den fråga som jag har angett i punkt 99 ovan ska besvaras jakande och att slutsatsen ska dras att kostnaderna för utförandet av BSE-testerna redan täcks av den gemenskapsavgift som fastställts ”för att täcka kostnaderna för besiktning i samband med slakt” i bilaga A kapitel I punkt 1 i direktiv 85/73 och som redan erlagts av Gosschalk. (
40
) Dessa tester utgör nämligen ”laboratorieundersökningar” som ”vid behov” ska utföras i samband med besiktningen efter slakt i enlighet med bilaga 1 kapitel VIII punkt 40 e i direktiv 64/433, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna. Medlemsstaterna får således inte ta ut en ytterligare särskild avgift för utförandet av BSE-tester.
104.
Kommissionen har hävdat att även om BSE-testerna teoretiskt sett skulle kunna höra till de besiktningar och kontroller som avses i artikel 1 i direktiv 85/73, (
41
) hade det vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna inte konkret fastställts någon gemenskapsavgift för dessa i den mening som avses i nämnda artikel. Om jag har tolkat detta argument korrekt så medför detta att artikel 4 i direktivet blir tillämplig, på samma sätt som vid en besiktning eller kontroll som inte omfattas av artiklarna 1, 2 och 3, såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 4.
105.
Jag medger att det är svårt att förstå logiken bakom detta argument. Om BSE-testerna, vilka har samband med slakt, kan höra till de besiktningar och kontroller som avses i direktiv 64/433, borde den gemenskapsavgift som fastställts i bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73 även täcka kostnaderna för att utföra dessa tester, såsom Gosschalk har gjort gällande, varför det varken skulle finnas anledning eller möjlighet att fastställa en särskild gemenskapsavgift för BSE-testerna.
106.
I de förenade målen Stratmann (
42
) ombads domstolen särskilt att klargöra huruvida den gemenskapsavgift som skulle tas ut för kontroll av färskt kött enligt direktiv 64/433 även omfattade kostnaderna för en bakteriologisk undersökning som visade sig vara nödvändig i det fall som var aktuellt i målet vid den nationella domstolen. Domstolen besvarade denna fråga jakande, genom att slå fast att en sådan undersökning omfattades av begreppet ”laboratorieundersökning” som ”vid behov” ska utföras i enlighet med bilaga 1 kapitel VIII punkt 40 e i direktiv 64/433.
107.
BSE-testerna föreskrevs inte uttryckligen i de bestämmelser i direktiv 64/433 som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna. Även om, såsom kommissionen har påpekat, BSE-testerna inte utgjorde rutinkontroller av färskt nötkött innan kommissionen antog beslut 2000/764, skulle de ändå kunna överensstämma med – förutom den av Gosschalk åberopade bestämmelsen i bilaga 1 kapitel VIII punkt 40 e i direktiv 64/433 som just avser ”laboratorieundersökningar” som ”vid behov” ska utföras i samband med besiktningen efter slakt – bestämmelsen i bilaga 1 kapitel VI punkt 27 a i direktiv 64/433, enligt vilken besiktningen före slakt ”skall fastställa” i synnerhet ”[o]m djuren lider av någon sjukdom som kan överföras till människor eller djur”.
108.
Den omständigheten att dessa tester vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, vad beträffar nötkreatur som inte befinner sig i riskzonen, var obligatoriska endast för nötkreatur som var äldre än 30 månader tycks inte i sig utesluta att testerna omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser i direktiv 64/433 och följaktligen av artikel 1 jämförd med bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73. I domen i de ovannämnda förenade målen Stratmann fann nämligen domstolen att den aktuella gemenskapsavgiften inte bara täcker kostnaderna för sådana undersökningar som genomförs i samtliga fall. (
43
)
109.
I sitt förslag till avgörande i de förenade målen Stratmann (
44
) hade generaladvokaten Léger påpekat att de bakteriologiska undersökningarna visserligen inte anges uttryckligen i bestämmelserna i direktiv 64/433, men att de faller inom ramen för lämpliga ”laboratorieundersökningar”, vilka i enlighet med ovannämnda bestämmelser ska säkerställa att det undersökta köttet inte är otjänligt som livsmedel eller farligt för folkhälsan. Vidare hade han påpekat att den omständigheten att bakteriologiska undersökningar är dyra och pågår under flera dagar inte utgör ett tillräckligt skäl för att dessa undersökningar ska undantas från sådana ”laboratorieundersökningar” som åsyftas i dessa bestämmelser.
110.
Generaladvokaten påpekade att även om konsekvensen av det harmoniserade systemet för finansiering av veterinära besiktningar och kontroller är att man låter en del av kostnaden för vissa undersökningar bäras av djurägare vars djur inte är i behov av sådana åtgärder, ”går emellertid principen med en schablonmässigt fastställd avgift just ut på att låta djurägare betala en avgift som i vissa fall överstiger den faktiska kostnaden för de undersöknings- och kontrollåtgärder som deras djur är i behov av och som i andra fall är lägre än denna kostnad”. (
45
)
111.
Trots övervägandena i punkterna 107–110 ovan finns de två omständigheter som gör att jag anser att BSE-testerna inte kan anses höra till de besiktningar och kontroller som avses i direktiv 64/433, vilka som sådana täcks av den gemenskapsavgift som avses i artikel 1 jämförd med bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73.
112.
För det första förefaller genomsnittskostnaden för BSE-testerna – vilken, enligt den nederländska regeringen, vid den aktuella tidpunkten uppgick till 90 EUR för utrustning, provtagning, transport av prover och utförande av testet (
46
) – vara av en storleksordning som absolut inte är proportionerlig, eftersom den är tjugo gånger högre än schablonbeloppet för den aktuella gemenskapsavgiften (4,5 EUR för ett vuxet nötkreatur).
113.
För det andra gjordes de BSE-tester som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, även om de också syftade till att säkerställa att det undersökta köttet inte var otjänligt som livsmedel eller farligt för folkhälsan, inte från fall till fall efter en lämplighetsbedömning av den officiella veterinär som hade till uppgift att utföra besiktningarna av Gosschalks djur före och efter slakt, utan de gjordes systematiskt på samtliga nötkreatur som var äldre än 30 månader och som ägdes av Gosschalk. I direktiv 64/433 föreskrivs en rad undersökningar som den officiella veterinären ”systematiskt [ska] utföra” (bilaga 1 kapitel VIII punkt 42 del A) i samband med besiktningen efter slakt – däribland exempelvis en undersökning med avseende på förekomst av trikiner i tvärstrimmig skelettmuskulatur på färskt kött från svin, vilken tillsammans med bakteriologiska undersökningar beaktades av domstolen i domen i de förenade målen Stratmann – men till dessa undersökningar hör inte BSE-tester. Dessa tester utfördes systematiskt på Gosschalks nötkreatur som var äldre än 30 månader till följd av en skyldighet som föreskrivs i den nationella lagstiftning varigenom beslut 2000/764 har genomförts, det vill säga en annan rättsakt än direktiv 64/433. Om det skulle anses att ett generaliserat genomförande av sådana tester redan fastställdes bland de besiktnings- och kontrollåtgärder som harmoniserats genom sistnämnda direktiv, var det inte nödvändigt att införa det genom beslut 2000/764.
114.
Den omständigheten att kostnaden för BSE-testerna uppgår till ett betydande belopp jämfört med schablonbeloppet för den gemenskapsavgift som avses i bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73 och att sådana tester genomfördes systematiskt på en betydande andel av boskapen, trots avsaknaden av uttryckliga regler om detta i direktiv 64/433, är sådan att den, om det anses att dessa tester hör till dem som täcks av nämnda avgift, kan medföra att avgiften upphör att vara representativ som en uppskattning av en rimlig genomsnittskostnad för utförande av de besiktningar och kontroller som harmoniserats genom direktiv 64/433 med avseende på nötkreatur. Jämvikten mellan de värden som ligger till grund för fastställandet av avgiftens storlek skulle därmed antagligen rubbas.
115.
Jag föreslår därför att den fråga som angetts i punkt 99 ovan ska besvaras nekande, det vill säga att sådana BSE-tester som dem som utfördes hos Gosschalk inte hör till de besiktningar eller kontroller som omfattas av artiklarna 1, 2 och 3 i direktiv 85/73 och som således täcks av en gemenskapsavgift enligt det direktivet.
116.
Som kommissionen och den nederländska regeringen har gjort gällande följer härav att artikel 4.2 i direktivet är tillämplig i förevarande fall. Enligt denna bestämmelse var det således tillåtet för den nederländska staten att ålägga marknadsaktörerna en nationell avgift för att säkerställa finansieringen av de BSE-tester som föreskrivs i artikel 1.3 i beslut 2000/764.
117.
Vad beträffar de krav som en nationell avgift ska uppfylla enligt artikel 4.2 i direktiv 85/73 – en fråga som aktualiseras i samband med den femte frågans andra del – räcker det att i likhet med kommissionen erinra om att det i samma bestämmelse anges att en sådan avgift ska iaktta ”de principer som bestämts för gemenskapsavgifter”. Som kommissionen har påpekat fastställs dessa principer i artikel 5.1–3 i samma direktiv. Följaktligen gäller att den nationella avgiften
—
ska fastställas så att den täcker de utgifter som den behöriga myndigheten har i fråga om löner och sociala kostnader för besiktningsenheten och administrativa kostnader i samband med genomförandet av besiktningar och kontroller; till detta kan hänföras nödvändiga kostnader för fortbildning av inspektörer (artikel 5.1),
—
inte får vara föremål för direkt eller indirekt återbetalning (artikel 5.2),
—
får uppgå till ett högre belopp än gemenskapsavgiften under förutsättning att det totala belopp som medlemsstaten tar ut inte överstiger de faktiska kostnaderna för besiktningen (artikel 5.3).
118.
I det avseendet ska naturligtvis enbart de kostnader som faktiskt har burits av den behöriga myndigheten beaktas, varför det finansiella stöd som gemenskapen har beviljat ska dras av. I det avseendet ska det för övrigt erinras om att den nederländska regeringens företrädare påpekade vid förhandlingen att den avgift som Gosschalk ålades att betala för utförandet av BSE-testerna fastställdes i enlighet med avgiftsförordningen genom att dra av det finansiella gemenskapsstödet från de faktiska kostnaderna för utförandet av testerna.
119.
Den femte frågans andra del ska däremot besvaras annorlunda, om det, i motsats till vad jag har föreslagit och i stället i enlighet med vad Gosschalk har gjort gällande, ska anses att BSE-testerna hör till de harmoniserade besiktningar och kontroller som omfattas av den schablonmässiga gemenskapsavgift som avses i bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73.
120.
I det fallet ska det, vad beträffar det handlingsutrymme som medlemsstaten har enligt direktiv 85/73, hänvisas till bilaga A kapitel I punkterna 4 och 5 i direktivet. Enligt punkt 4 får medlemsstaten, ”för att täcka de högsta kostnaderna”, antingen ”höja de schablonbelopp som anges i punkterna 1 och 2 a för en viss anläggning” (punkt 4 a) eller ”ta ut en avgift som täcker de faktiska kostnaderna” (punkt 4 b). Enligt punkt 5 får medlemsstaterna i stället minska schablonbeloppen till de faktiska besiktningskostnaderna, om vissa villkor är uppfyllda.
121.
Särskilt med avseende på punkt 4 har domstolen, i domen i de ovannämnda förenade målen Stratmann, (
47
) klargjort dels, vad beträffar punkt 4 a, att ”varje höjning som en medlemsstat beslutar skall avse standardbeloppet för själva gemenskapsavgiften och vara utformad som en höjning av denna avgift”, dels, vad beträffar punkt 4 b, att ”uttaget av en särskild avgift med ett belopp som överstiger nivåerna för gemenskapsavgifterna skall täcka samtliga faktiska kostnader”.
122.
Ur den synvinkel som jag i andra hand har angett ovan i punkt 119 var det följaktligen befogat av Gosschalks företrädare, vid förhandlingen, att av dessa uttalanden av domstolen dra slutsatsen att den nederländska staten inte kunde kräva att bolaget, utöver den gemenskapsavgift som det redan erlagt, skulle erlägga en särskild avgift som syftar till att täcka även enbart en del av kostnaderna för BSE-testerna. För att täcka dessa kostnader hade den nederländska staten kunnat höja enbart schablonbeloppet för den gemenskapsavgift som anges i bilaga A kapitel I punkt 1 a i direktiv 85/73 ”för en viss anläggning” eller i stället för denna avgift påföra en avgift med ett annat belopp som täcker samtliga kostnader för de harmoniserade besiktningarna och kontrollerna, enligt bilaga A kapitel I punkt 1 a i samma direktiv.
123.
Beträffande sistnämnda möjlighet har domstolen slagit fast i domen i målet Feyrer (
48
) att medlemsstaterna kan använda sig av denna ”på ett allmänt sätt och efter eget skön”, ”på det enda villkoret att avgiften inte får överskrida de faktiska kostnaderna”. Som generaladvokaten Léger påpekade i sitt förslag till avgörande i de ovannämnda förenade målen Stratmann (
49
) krävs det ”[f]ör att uppfylla detta villkor... att samtliga faktiska kostnader som den berörda medlemsstaten har för harmoniserade undersöknings- och kontrollåtgärder skall tas med i beräkningen” och ”[d]etta villkor hindrar således att det för en viss åtgärd tas ut både den gemenskapsrättsliga standardavgiften och en särskild avgift”.
124.
Slutligen ska det endast göras några kortfattade påpekanden beträffande Gosschalks påstående, vilket grundar sig på domarna i målen Conceria Bresciani, (
50
) Ligur Carni m.fl. (
51
) samt Dubois och Général Cargo Services, (
52
) om att det enligt gemenskapsrätten krävs att kostnader som uppkommit till följd av kontroller som utförts i allmänintresset ska bäras av samhället och inte av de berörda aktörerna.
125.
Det är riktigt att domstolen i dessa domar har slagit fast följande:
—
”Den statliga förvaltningens verksamhet att upprätthålla ett system med veterinär- och hälsoskyddskontroll till skydd för allmänintresset kan inte betraktas som en tjänst till importören för vilken det skulle vara berättigat att ta ut en avgift” och ”kostnaderna för dessa [måste] bäras av samhället, vilket som helhet gynnas av den fria rörligheten för gemenskapsvaror”. (
53
)
—
Importmedlemsstatens verksamhet vid de undersökningar och besiktningar som är tillåtna i landet enligt direktiv 64/433 ”utförs till skydd för allmänintresset och kan inte betraktas som en tjänst som tillhandahålls importören” och ”kostnaderna för dessa kontroller måste bäras av samhället, vilket som helhet gynnas av den fria rörligheten för gemenskapsvaror”, medan ”utkrävandet av... avgifter av importörerna utgör... ett hinder för den fria rörligheten som är förbjudet enligt fördraget”. (
54
)
—
”[S]amhället skall stå för de kostnader som förorsakas av sanitetskontroller eftersom det som helhet får dra nytta av den fria rörligheten för varor inom gemenskapen...” (
55
)
126.
Dessa uttalanden kan dock inte ses tagna ur sitt sammanhang. I ovannämnda domar bedömdes den i varje mål aktuella nationella lagstiftningen mot bakgrund av EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor. Nämnda domar avsåg fall där avgifter ensidigt påfördes av importmedlemsstaten för att finansiera kontroller, framför allt veterinärkontroller, som utfördes vid gränspasseringen eller i varornas transitkommun eller destinationskommun. Förevarande fall avser i stället avgifter som tas ut för veterinärkontroller som föreskrivs för samtliga medlemsstater i en gemenskapsrättsakt och som ska utföras i produktionsmedlemsstaten, oberoende av huruvida varorna i fråga (färskt nötkött) är avsedda för konsumtion inom landet eller för export. Följaktligen kan inte ovannämnda rättspraxis tillämpas på förevarande fall. (
56
)
127.
Jag föreslår därför att domstolen ska besvara den femte frågan på följande sätt:
Direktiv 85/73 utgör inte hinder för att en medlemsstat tar ut en nationell avgift av berörda ekonomiska aktörer för att täcka kostnaderna för de BSE-tester som utförts av medlemsstatens myndigheter, i enlighet med den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts. I enlighet med artikel 4.2 i nämnda direktiv ska en sådan avgift iaktta de principer som bestämts för gemenskapsavgifter i artikel 5.1–3 i samma direktiv och endast avse den del av kostnaderna som inte täcks av ett finansiellt gemenskapsstöd.
Förslag till avgörande
128.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Raad van State har ställt på följande sätt:
1)
Tester för diagnos av bovin spongiform encefalopati (BSE) på nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas för att användas som livsmedel, vilka utförs i enlighet med en skyldighet som föreskrivs i en nationell lagstiftning som genomför artikel 1.3 i kommissionens beslut 2000/764/EG av den 29 november 2000 om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och om ändring av beslut 98/272/EG om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati, omfattas av begreppet BSE-test i den mening som avses i artikel 2.1 i kommissionens förordning (EG) nr 2777/2000 av den 18 december 2000 om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden. Sådana tester är dock inte föremål för den medfinansiering av gemenskapen som har införts genom artikel 2.2 i nämnda förordning, utan utgör fullgöranden av skyldigheter som föreskrivs i veterinära åtgärder som eventuellt kan omfattas av ett finansiellt gemenskapsstöd enligt artikel 1.2 d i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken.
2)
Rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet och kommissionens beslut 2000/773/EG av den 30 november 2000 om godkännande av medlemsstaternas program för 2001 för övervakning av BSE och fastställande av gemenskapens finansiella bidrag hindrar inte en medlemsstat från att övervältra den del, som inte täcks av ett finansiellt gemenskapsstöd, av kostnaderna för de BSE-tester som utförts av medlemsstatens myndigheter, i enlighet med den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts, på berörda ekonomiska aktörer.
3)
Rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansieringen av de veterinära besiktningar och kontroller som anges i direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG och 91/496/EEG, i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996, utgör inte hinder för att en medlemsstat tar ut en nationell avgift av berörda ekonomiska aktörer för att täcka kostnaderna för de tester för diagnos av BSE som utförts av medlemsstatens myndigheter, i enlighet med den nationella lagstiftning varigenom artikel 1.3 i beslut 2000/764 har genomförts. I enlighet med artikel 4.2 i nämnda direktiv ska en sådan avgift iaktta de principer som bestämts för gemenskapsavgifter i artikel 5.1–3 i samma direktiv och endast avse den del av kostnaderna som inte täcks av ett finansiellt gemenskapsstöd.
(
1
)	Originalspråk: italienska.
(
2
)	EGT L 321, s. 47.
(
3
)	EGT L 32, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 18, s. 104.
(
4
)	Rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996 om ändring och kodifiering av direktiv 85/73/EEG om finansieringen av veterinära besiktningar och kontroller av levande djur och vissa animaliska produkter och om ändring av direktiv 90/675/EEG och 91/496/EEG (EGT L 162, s. 1).
(
5
)	EGT L 160, s. 103.
(
6
)	EGT L 160, s. 21. Denna förordning upphävdes med verkan från och med den 1 juli 2008 genom rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden”) (EUT L 299, s. 1).
(
7
)	EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216.
(
8
)	EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146.
(
9
)	EGT L 305, s. 35. Nämnda beslut – i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2001/8/EG av den 29 december 2000 om ändring av beslut 2000/764/EG om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och uppdatering av bilaga IV till beslut 98/272/EG om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 2, 2001, s. 28) – upphävdes med verkan från och med den 1 juli 2001 genom kommissionens förordning (EG) nr 1248/2001 av den 22 juni 2001 om ändring av bilagorna III, X och XI i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 som rör epidemiologisk övervakning och testning av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 173, s. 12).
(
10
)	Rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem vid produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött (EGT 121, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89), vilket ändrades flera gånger och därefter ändrades och konsoliderades genom rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58). Efter ytterligare ändringar upphävdes direktiv 64/433 med verkan från och med den 1 januari 2006 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/41/EG av den 21 april 2004 om upphävande av vissa direktiv om livsmedelshygien och hygienkrav för tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel och om ändring av rådets direktiv 89/662/EEG och 92/118/EEG samt rådets beslut 95/408/EG (EUT L 157, s. 33, och rättelse i EUT L 195, s. 12).
(
11
)	EGT L 1, s. 23.
(
12
)	EGT L 147, s. 1.
(
13
)	EGT L 224, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 136.
(
14
)	EGT L 308, s. 35.
(
15
)	EGT L 269, s. 54.
(
16
)	EGT L 181, s. 36.
(
17
)	Se förordning nr 1248/2001 (ovan fotnot 9).
(
18
)	Direktiv 85/73 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2008 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, s. 1, och rättelse i EUT L 191, s. 1).
(
19
)	Staatscourant 1994, nr 10.
(
20
)	Staatscourant 2000, nr 247, s. 39.
(
21
)	Staatscourant 1984, nr 252.
(
22
)	Staatscourant 2000, nr 249, s. 45.
(
23
)	Staatscourant 1993, nr 99. Den nederländska regeringen har uppgett att denna förordning upphävdes den 24 december 2005.
(
24
)	Staatscourant 2001, nr 64, s. 31.
(
25
)	Staatscourant 2001, nr 212, s. 16.
(
26
)	Dom av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-10333).
(
27
)	Ovan fotnot 26.
(
28
)	Som kommissionen har påpekat förlängdes tidsfristen till den 1 juli 2001, på grund av att medlemsstaterna den 1 januari 2001 i allmänhet ännu inte hade kapacitet att genomföra BSE-snabbtester på alla nötkreatur i den kategori som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764.
(
29
)	I denna artikel anges att stödet ”skall uppgå till 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av testutrustningar och reagenser, upp till högst 30 euro per test”.
(
30
)	Fastställandet av storleken på det beviljade stödet för sådana tester sköts dock upp till ett senare beslut som skulle antas före den 1 juli 2001, vilket skedde genom beslut 2001/499, varigenom artikel 18 i beslut 2000/773 ändrades och det föreskrevs ett stöd som uppgick till 100 procent av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av provtagningsutrustning och reagenser, upp till högst 15 euro per test.
(
31
)	I bilaga IV A till beslut 98/272, i dess lydelse till följd av de ändringar som infördes genom beslut 2001/8, nämns följande tre diagnosmetoder: i) ”Immunoblotting-test baserat på western blotting för att påvisa det protestresistenta fragmentet PrPRes (Prionics Checktest)”, ii) ”Kemoluminiscens-Elisa: en extraktion följd av ett Elisa-test där reaktionen visualiseras med kemoluminicens (Enfer-test)”, iii) ”Sandwich-immunoassay för PrPRes som utförs efter denaturering och koncentrering (Bio-Rad)”.
(
32
)	Jag tror att man kan bortse från det faktum att det i bestämmelsen inte hänvisas till de tester som utförs före ett visst datum, utan till de tester som utförs på ”djur som slaktas” före ett visst datum. Av skäl 2 i förordning nr 2777/2000 framgår nämligen att BSE-testet normalt utförs vid slakten.
(
33
)	Orden ”före den 1 juli 2001” i artikel 2.2 första stycket i förordning nr 2777/2000 syftar till att från den aktuella medfinansieringen undanta de tester som utförs före inrättandet på nationell nivå av det obligatoriska testprogram som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764, när den berörda medlemsstaten är försenad i förhållande till tidsfristen den 1 juli 2001, vilken fastställts för genomförandet av sistnämnda bestämmelse.
(
34
)	Den nederländska regeringen och kommissionen har kommit fram till den slutsatsen på grundval av resonemang som delvis skiljer sig från mitt resonemang. Enligt kommissionen var särskilt gemenskapens medfinansiering enligt artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 inte tillämplig i Nederländerna, eftersom denna medlemsstat, till följd av beslut 2001/3 och med beaktande av införandet sedan den 1 januari 2001 av skyldigheten att utföra BSE-tester på de djur som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764, var undantagen från tillämpningen av systemet för uppköp i artikel 3 i samma förordning. Det fanns följaktligen inte längre något utrymme för att tillämpa artikel 2.2 i förordningen, vilken enligt kommissionen framstår som ett undantag från detta system.
(
35
)	Kommissionens företrädare påpekade vid förhandlingen att denna omständighet inte inverkar på den rättsliga karaktär som de aktuella BSE-testerna ska anses ha, vilka – även enligt kommissionens mening – utgör veterinära åtgärder som hade kunnat finansieras av gemenskapen på annat sätt, exempelvis på grundval av beslut 90/424.
(
36
)	Se bland annat dom av den 20 mars 1986 i mål 35/85, Tissier (REG 1986, s. 1207), punkt 9, och av den 18 november 1999 i mål C-107/98, Teckal (REG 1999, s. I-8121), punkt 34.
(
37
)	Domen i det ovannämnda målet Tissier, punkt 9, dom av den 2 februari 1994 i mål C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb (REG 1994, s. I-317; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-13), punkt 7, och av den 7 november 2002 i de förenade målen C-228/01 och C-289/01, Bourrasse och Perchicot (REG 2002, s. I-10213), punkt 33.
(
38
)	Den nederländska regeringen har i punkt 53 i sitt skriftliga yttrande angett att denna avgift ”(särskilt) grundar sig på artikel 5.4 i direktiv 85/73”.
(
39
)	Min kursivering.
(
40
)	I punkt 1 i nämnda kapitel föreskrivs att medlemsstaterna ska ta ut följande schablonbelopp ”för att täcka kostnaderna för besiktning i samband med slakt” av nötkreatur: 4,5 EUR per djur för vuxna nötkreatur och 2,5 EUR per djur för unga nötkreatur.
(
41
)	Se kommissionens skriftliga yttrande, punkt 47.
(
42
)	Dom av den 30 maj 2002 i de förenade målen C-284/00 och C-288/00, Stratmann (REG 2002, s. I-4611).
(
43
)	Domen i de ovannämnda förenade målen Stratmann, punkt 50.
(
44
)	Förslag till avgörande av den 21 mars 2002, punkt 39.
(
45
)	Ibidem, punkt 58.
(
46
)	Den nederländska regeringens skriftliga yttrande, punkt 30.
(
47
)	Punkt 56.
(
48
)	Dom av den 9 september 1999 i mål C-374/97, Feyrer (REG 1999, s. I-5153), punkt 27.
(
49
)	Punkt 62.
(
50
)	Dom av den 5 februari 1976 i mål 87/75, Conceria Bresciani (REG 1976, s. 129; svensk specialutgåva, volym 3, s. 15).
(
51
)	Dom av den 15 december 1993 i de förenade målen C-277/91, C-318/91 och C-319/91, Ligur Carni m.fl. (REG 1993, s. I-6621).
(
52
)	Dom av den 11 augusti 1995 i mål C-16/94, Dubois och Général Cargo Services (REG 1995, s. I-2421).
(
53
)	Domen i det ovannämnda målet Conceria Bresciani, punkt 10.
(
54
)	Domen i de ovannämnda förenade målen Ligur Carni m.fl., punkt 31.
(
55
)	Domen i det ovannämnda målet Dubois och Général Cargo Services, punkt 14.
(
56
)	Se, för ett delvis liknande resonemang, dom av den 15 april 1997 i mål C-27/95, Bakers of Nailsea (REG 1997, s. I-1847), punkterna 44–46, och generaladvokaten La Pergolas förslag till avgörande av den 4 juli 1996 i samma mål, fotnot 6 i punkt 8.