62015CC0213
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 21. december 2016 (
1
)
Sag C-213/15 P
Europa-Kommissionen
mod
Patrick Breyer
»Appel — aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner — artikel 15, stk. 3, TEUF — forordning (EF) nr. 1049/2001 — anvendelsesområde — dokumenter i Kommissionens besiddelse — skriftlige indlæg indgivet af en medlemsstat under en sag for Domstolen — afsluttede sager — tredjemands aktindsigt — praktisk gennemførelse — Domstolens åbenhed ved udførelsen af retslige funktioner«
Indhold
I – Indledning
II – Retsforskrifter
A – Den primære ret
1. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
2. Den Europæiske Unions charter for grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)
B – Afledt ret
1. Forordning nr. 1049/2001
2. Afgørelse vedrørende offentlig aktindsigt i dokumenter, som Domstolen er i besiddelse af under udøvelsen af sine administrative funktioner
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
IV – Den appellerede dom og retsforhandlingerne for Domstolen
V – Bedømmelse
A – Den appellerede dom
1. Forordningens anvendelsesområde
2. Virkningen af artikel 15, stk. 3, TEUF på fortolkningen af anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001
B – Operationelle og praktiske problemer med løsningen i API-dommen
C – Åbenhedsprincippet og domstole
1. Åbenhed i Domstolen
2. Frihed til at modtage oplysninger
3. De værdier, der ligger til grund for retslig åbenhed
a) Demokratisk sagsbehandling i domstolene
b) Retssystemets kvalitet
4. Komparativ inspiration
D – Tilbage til aktindsigt i Domstolens (eksterne) retslige dokumenter
1. Tredjemands fysiske adgang til enkeltdokumenter i sagsakterne
2. Tredjemands fjernadgang til enkeltdokumenter i sagsakterne
3. Adgang via internettet til udvalgte retslige dokumenter
4. Coda
E – Sagens omkostninger
VI – Forslag til afgørelse
I – Indledning
1.
Patrick Breyer (herefter »den appelindstævnte«) anmodede Kommissionen (herefter »appellanten«) om aktindsigt i skriftlige indlæg, som en medlemsstat havde indgivet under en traktatbrudsprocedure for Domstolen. Efter sagens afslutning anmodede den appelindstævnte appellanten om aktindsigt i disse indlæg i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (herefter »forordningen«) (
2
). Kommissionen gav afslag på anmodningen. Patrick Breyer anlagde sag ved Retten. Retten annullerede Kommissionens afgørelse og fastslog, at Kommissionen skulle give aktindsigt i de indlæg, der var anmodet om.
2.
I den foreliggende sag har Kommissionen iværksat appel til prøvelse af Rettens dom. Sagen for Domstolen består af flere lag. Det første lag vedrører det konkrete spørgsmål, som rejses ved den foreliggende appel, nemlig hvorvidt medlemsstaters indlæg, som Kommissionen er i besiddelse af, er omfattet af forordningens anvendelsesområde. Kan de offentliggøres, når den sag, i forbindelse med hvilken de blev indgivet, er afsluttet?
3.
På grundlag af Domstolens tilgang i dommen i sagen Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (herefter »API-dommen«) (
3
) er jeg nødt til at foreslå, at begge spørgsmål besvares bekræftende. Ikke desto mindre åbner dette også op for det foreliggende problems dybere lag, som er af både praktisk og normativ art. Bør det ud fra en praktisk synsvinkel påhvile en af parterne eller intervenienterne i en sag at udlevere en anden parts indlæg, hvis der anmodes herom? Bør det ikke være Domstolens opgave? I bredere forstand – på normativt plan – hvilken grad af åbenhed bør der gælde for Domstolen, når den udøver sine retslige funktioner?
II – Retsforskrifter
A – Den primære ret
1. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
4.
Artikel 15, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd: »For at fremme gode styreformer og sikre civilsamfundets deltagelse arbejder Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer så åbent som muligt.«
5.
Artikel 15, stk. 3, TEUF bestemmer:
»Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium, efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til dette stykke.
Generelle principper for og begrænsninger i denne aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser fastsættes ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure.
Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne sikrer åbenhed i deres arbejde og indarbejder hver især særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i deres forretningsordener i overensstemmelse med de forordninger, der er nævnt i andet afsnit.
Den Europæiske Unions Domstol, Den Europæiske Centralbank og Den Europæiske Investeringsbank er kun omfattet af dette stykke, når de udøver administrative funktioner.
[…]«
2. Den Europæiske Unions charter for grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)
6.
Chartrets artikel 11, stk. 1, bestemmer: »Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser.«
7.
I henhold til chartrets artikel 42, der har overskriften »Ret til aktindsigt«, »[har e]nhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat […] ret til aktindsigt i dokumenter, uanset medium, fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer«.
B – Afledt ret
1. Forordning nr. 1049/2001
8.
Forordning nr. 1049/2001 regulerer offentlighedens aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
9.
Ifølge anden betragtning til forordningen har den til formål at give »borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og [sikre] forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og [gøre] den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system«. Ifølge fjerde betragtning til forordningen er »formålet med [forordningen] at give retten til aktindsigt størst mulig virkning«.
10.
Ifølge tiende betragtning til forordningen »bør Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen [for at skabe større åbenhed i forbindelse med institutionernes arbejde] give aktindsigt ikke blot i dokumenter, institutionerne har udarbejdet, men også i dokumenter, de har modtaget. I denne forbindelse bemærkes det, at erklæring nr. 35, der er knyttet til Amsterdamtraktatens slutakt, fastslår, at en medlemsstat kan anmode Kommissionen eller Rådet om ikke at meddele tredjemand et dokument fra denne stat uden dens forudgående samtykke«.
11.
I henhold til 11. betragtning til forordningen »bør alle institutionernes dokumenter [som udgangspunkt] være offentligt tilgængelige[; v]isse offentlige og private interesser bør dog beskyttes gennem undtagelser[; i]nstitutionerne bør have mulighed for at beskytte deres interne konsultationer og drøftelser, når det er nødvendigt for at sætte dem i stand til at udføre deres opgaver[; v]ed vurderingen af undtagelserne bør institutionerne tage hensyn til de principper, der er fastlagt i Fællesskabets lovgivning om beskyttelse af personoplysninger inden for alle Unionens aktivitetsområder«.
12.
Forordningens artikel 2, stk. 3, bestemmer, at »forordning[en] finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder«.
13.
I forordningen defineres »dokument« i artikel 3, litra a), som »ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser) vedrørende emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde«.
14.
I forordningens artikel 4 fastsættes en række undtagelser fra retten til aktindsigt samt anvendelsen af disse i praksis. I henhold til navnlig artikel 4, stk. 2, »[afslår i]nstitutionerne […] at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af […] retslige procedurer og juridisk rådgivning […], medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet«.
15.
Artikel 4, stk. 4, bestemmer, at »[m]ed hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse […] finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at et dokument skal eller ikke skal udleveres«, mens artikel 4, stk. 5, anfører, at en »medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat, uden dens forudgående samtykke«.
16.
Artikel 4, stk. 7, opstiller tidsmæssige grænser for anvendelsen af undtagelserne: »Undtagelserne som fastlagt i stk. 1-3 finder kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Undtagelserne finder anvendelse i højst 30 år. Med hensyn til dokumenter, der er omfattet af undtagelserne vedrørende privatlivets fred eller forretningsmæssige interesser, og i tilfælde af følsomme dokumenter kan undtagelserne om nødvendigt finde anvendelse efter udløbet af dette tidsrum.«
2. Afgørelse vedrørende offentlig aktindsigt i dokumenter, som Domstolen er i besiddelse af under udøvelsen af sine administrative funktioner (
4
)
17.
Ifølge afgørelsens artikel 1, stk. 1, »finder [den] anvendelse på alle dokumenter, som Den Europæiske Unions Domstol er i besiddelse af, dvs. udarbejdet eller modtaget af denne og i dennes besiddelse under udøvelsen af sine administrative funktioner«.
18.
Artikel 3, stk. 3, bestemmer: »Der gives afslag på aktindsigt i et dokument, der er udarbejdet af Den Europæiske Unions Domstol til internt brug, eller som er modtaget af denne til dette brug, og som vedrører et spørgsmål, som Domstolen endnu ikke har taget stilling til, hvis udbredelse af dokumentet ville være til alvorlig skade for Den Europæiske Unions Domstols beslutningsproces. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for Den Europæiske Unions Domstol, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis udbredelse af dokumentet ville være til alvorlig skade for Den Europæiske Unions Domstols beslutningsproces.«
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
19.
Ved skrivelse af 30. marts 2011 indgav den appelindstævnte en begæring til Kommissionen om aktindsigt i en række dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001. De dokumenter, der blev begæret aktindsigt i, omhandlede traktatkrænkelsesprocedurer, som Kommissionen havde indledt i 2007 mod Forbundsrepublikken Tyskland og Republikken Østrig vedrørende gennemførelsen af direktiv 2006/24/EF om lagring af data (
5
).
20.
Kommissionen gav først afslag på begæringen og besluttede derefter, efter at den appelindstævnte havde genfremsat sin begæring, at give aktindsigt, men kun i nogle af de ønskede dokumenter. Kommissionen gav bl.a. afslag på aktindsigt i skriftlige indlæg (
6
), som Republikken Østrig havde indgivet i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Østrig (
7
), med den begrundelse, at disse indlæg ikke var omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001.
21.
Kommissionen anførte, at skriftlige indlæg hørte under Domstolens dokumenter, og at Domstolen alene er undergivet reglerne om aktindsigt, når den udøver sine administrative funktioner. Endvidere gav statutten for Domstolen ikke mulighed for at udlevere kopier af skriftlige indlæg til tredjemand. Desuden anførte Kommissionen, at Domstolen i API-dommen (
8
) ikke behandlede spørgsmålet om, hvorvidt institutionerne skal give aktindsigt i en anden parts skriftlige indlæg. Under alle omstændigheder ville denne fortolkning være i strid med det forhold, at artikel 15 TEUF er til hinder for en fortolkning af forordning nr. 1049/2001, hvorefter denne omfatter medlemsstaters indlæg.
IV – Den appellerede dom og retsforhandlingerne for Domstolen
22.
Den 30. april 2012 anlagde Patrick Breyer sag ved Retten med påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse, for så vidt som den gav afslag på aktindsigt i de pågældende skriftlige indlæg. Han gjorde gældende, at Kommissionen havde tilsidesat forordningens artikel 2, stk. 3. Republikken Finland og Kongeriget Sverige intervenerede til støtte for hans påstand.
23.
Kommissionen fremførte som argument, at medlemsstaters skriftlige indlæg ikke er »dokumenter«, som en institution er i besiddelse af som omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 3, sammenholdt med denne forordnings artikel 3, litra a). Ifølge Kommissionens argumenter skulle de anses for Domstolens dokumenter, som efter deres natur er udelukket fra retten til aktindsigt i medfør af forordning nr. 1049/2001.
24.
I dom af 27. februar 2015, Breyer mod Kommissionen (herefter »den appellerede dom«) (
9
), støttede Retten sin afgørelse på Domstolens dom i API-sagen. Den fastslog for det første, at indlæg udarbejdet af tredjemand, som er i Kommissionens besiddelse, skal kvalificeres som denne institutions dokumenter. De var erhvervet af Kommissionen under dens udøvelse af sine beføjelser og under dens aktiviteter i forbindelse med retssager, og dette var omfattet af forordningens artikel 2, stk. 3, sammenholdt med artikel 3, litra a) (
10
).
25.
For det andet undersøgte Retten indvirkningen af artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF på forordningens anvendelsesområde. Den fastslog, at »[det] fremgår […] klart af retspraksis om undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, at Kommissionens indlæg er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, selv om de […] indgår i Unionens retsinstansers judicielle virksomhed, og at denne virksomhed ifølge artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF ikke er omfattet af retten til aktindsigt« (
11
). Ifølge Retten medførte dette »i analogi, at de indlæg, som en medlemsstat udarbejder i forbindelse med en traktatkrænkelsesprocedure, i lighed med de omtvistede indlæg ikke i videre udstrækning end Kommissionens indlæg er omfattet af den undtagelse fra retten til aktindsigt, der for så vidt angår Domstolens judicielle virksomhed er indført ved artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF« (
12
).
26.
På grundlag heraf konkluderede Retten, at »de omtvistede indlæg […] ikke udgør dokumenter, der hidrører fra Domstolen, og som af den grund under hensyn til bestemmelserne i artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF ville skulle undtages fra retten til aktindsigt og dermed fra anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001« (
13
). Derfor »[tilsidesatte] Kommissionen, idet den i afgørelsen af 3. april 2012 fandt, at de omtvistede indlæg ikke var omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001, […] denne forordnings artikel 2, stk. 3« (
14
).
27.
Retten besluttede således at annullere Kommissionens afgørelse, for så vidt som der heri blev givet afslag på aktindsigt i Østrigs indlæg.
28.
Med den foreliggende appel har Kommissionen, som støttes af Kongeriget Spanien og Den Franske Republik, i et enkelt anbringende hævdet, at Retten har fejlfortolket artikel 15, stk. 3, TEUF. Den har gjort gældende, at bestemmelsen, henset til retslig virksomheds særlige karakter, skal forstås således, at medlemsstaternes indlæg er udelukket fra forordningens anvendelsesområde.
29.
Patrick Breyer, der støttes af Republikken Finland og Kongeriget Sverige, har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 15, stk. 3, TEUF kun udelukker dokumenter, som Domstolen udarbejder i forbindelse med sin judicielle virksomhed, og ikke retslige dokumenter. Derfor begik Retten ikke en retlig fejl ved at fastslå, at forordningen fandt anvendelse.
30.
Der er indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen, Patrick Breyer og de fire ovennævnte intervenienter, dvs. Spanien, Frankrig, Finland og Sverige, som alle har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. september 2016.
V – Bedømmelse
31.
Dette forslag til afgørelse er opbygget som følger: Først foreslår jeg, at den appellerede dom stadfæstes som en logisk følge af både forordningen og Domstolens afgørelse i API-dommen. Indførelsen af den nye artikel 15, stk. 3, TEUF efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse har på ingen måde ændret ved disse (afsnit A). Selv om den afgørelse, jeg foreslår, er den logiske og nødvendige følge af Domstolens afgørelse i API-dommen, kan der unægtelig være tvivl om dens praktiske konsekvenser (afsnit B).
32.
Derfor foreslår jeg for det andet, at Domstolen ser den foreliggende appel som en kærkommen lejlighed til at tage sin egne institutionelle ordninger for aktindsigt i nogle af de dokumenter, der vedrører dens judicielle virksomhed, op til fornyet vurdering. I denne forbindelse behandler jeg først princippet om (retslig) åbenhed, både fra den normative og den komparative synsvinkel (afsnit C). Dernæst giver jeg en kortfattet beskrivelse af den potentielle virkeliggørelse af åbenhedsprincippet i Domstolen hvad angår aktindsigt i nogle af dens retslige dokumenter (afsnit D). Til sidst vil jeg tage stilling til sagsomkostningerne i den foreliggende appel (afsnit E).
A – Den appellerede dom
33.
Det centrale spørgsmål i den foreliggende sag er, i en nøddeskal, følgende: Forpligter forordningen Kommissionen til at give tredjemand aktindsigt i de indlæg, som en medlemsstat har indgivet i en sag, der allerede er afsluttet? Hvis Domstolen ønsker at holde sig inden for rammerne af sin nuværende praksis og navnlig være på linje med sin afgørelse i API-dommen, må dette spørgsmål efter min opfattelse nødvendigvis besvares bekræftende.
34.
I API-dommen undersøgte Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt forordningens materielle anvendelsesområde omfattede Kommissionens indlæg i en sag, som stadig verserede for Domstolen. På den ene side anerkendte Domstolen, at sådan judiciel virksomhed var undtaget fra anvendelsesområdet for aktindsigten i dokumenter (
15
). På den anden side sondrede Domstolen mellem verserende sager og afsluttede sager på grundlag af undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 2, vedrørende beskyttelse af retslige procedurer.
35.
På grundlag af denne sondring anførte Domstolen, at udbredelsen af Kommissionens indlæg i verserende sager måtte formodes at være til skade for beskyttelsen af denne procedure. Situationen var imidlertid en anden, når der var tale om sager, som allerede var afsluttet, dvs. når den pågældende procedure var blevet afsluttet ved en retsafgørelse. I den sidstnævnte situation kunne det ikke længere formodes, at udbredelsen af indlæggene ville være til skade for Domstolens judicielle virksomhed, idet denne virksomhed allerede var ophørt (
16
).
36.
Det er yderst vigtigt at bemærke, at Domstolen i API-dommen ikke principielt udelukkede aktindsigt i Kommissionens indlæg i verserende sager (og slet ikke i afsluttede sager). Den fastslog blot en generel formodning om en risiko for beskyttelsen af retslige procedurer i verserende sager (
17
). Det betyder, at Kommissionen ikke er nødsaget til at foretage en konkret bedømmelse af hvert enkelt dokument, der er begæret aktindsigt i, for at kunne give afslag herpå. Formodningens virkning er, at bevisbyrden vendes.
37.
Denne formodning påvirker imidlertid ikke definitionen af dokumenter, hvori der i forordningens forstand kan gives aktindsigt. Tværtimod: API-dommen betød reelt, at indlæg fra Kommissionen, som var blevet indgivet til Domstolen, i både verserende og afsluttede sager var omfattet af forordningens anvendelsesområde og dens definition af et »dokument«, når der var indgivet en begæring om aktindsigt til Kommissionen.
38.
Hvad angår den foreliggende sag kan jeg ikke se nogen grund til, at den samme logik ikke skulle gælde med hensyn til medlemsstaters indlæg, der er i Kommissionens besiddelse. Denne konklusion kan klart udledes af forordningens ordlyd og opbygning (jf. under 1). Den ændres på ingen måde af den nye artikel 15, stk. 3, TEUF (jf. under 2).
1. Forordningens anvendelsesområde
39.
Som forordningens titel tilkendegiver, er dens »institutionelle« anvendelsesområde Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Det »institutionelle« anvendelsesområde betegner alene, i praktisk henseende, den institution, hvortil en begæring om aktindsigt i et dokument kan indgives. Hvilke dokumenter der rent faktisk kan begæres aktindsigt i hos den pågældende institution, er et andet spørgsmål, som vedrører forordningens materielle anvendelsesområde.
40.
For så vidt angår forordningens materielle anvendelsesområde har den anvendt en meget bred definition af udtrykket »dokument« i artikel 3, litra a), sammenholdt med artikel 2, stk. 3, nemlig »ethvert indhold uanset medium […] vedrørende emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde«.
41.
Det følger af den utvetydige ordlyd af forordningens artikel 2, stk. 3, at de dokumenter, der kan gives aktindsigt i, på ingen måde kun er dokumenter, hvis ophavsmand er Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen. Artikel 2, stk. 3, omfatter dokumenter, »som en institution er i besiddelse af«, dvs. dokumenter, som den har […] modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder« (
18
). Det er således ikke dokumentets ophavsmands identitet, der afgrænser, hvilke dokumenter der i henhold til forordningen kan gives aktindsigt i.
42.
Den omstændighed, at ophavsmanden til det dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er en institution, er derfor irrelevant for definitionen af et »dokument« i henhold til forordningen. Det er åbenbart, at den såkaldte »ophavsmandsregel« blev ophævet ved forordningen (
19
). Den eneste afgørende faktor er, at en af de tre institutioner, som er omfattet af denne afledte retsakt, er i besiddelse af dokumenterne.
43.
Den omstændighed, at der også kan begæres aktindsigt i dokumenter, som åbenbart ikke har en institution som ophavsmand, bekræftes yderligere af en systematisk fortolkning af forordningen. Forordningens artikel 4, stk. 4, og artikel 4, stk. 5, fastsætter ordninger for tredjemands og medlemsstaters inddragelse i udbredelsen af dokumenter, der ikke hidrører fra Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen. Det er således tydeligt, at lovgiver fastsatte, at forordningen skulle gælde for tredjemands dokumenter.
44.
Den eneste anden betingelse i definitionen af et dokument i artikel 3, litra a), er, at det har at gøre med »politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde«.
45.
I den foreliggende sag er de dokumenter, som begæringen indgivet til Kommissionen vedrører, skriftlige indlæg fra en medlemsstat, som er i Kommissionens besiddelse, idet Kommissionen er den anden part i sagen. Der er ingen tvivl om, at Kommissionens indledning og gennemførelse af en traktatbrudsprocedure er en aktivitet, der henhører under dens kompetenceområde (
20
). Derfor må alle dokumenter, som vedrører denne procedure og er i Kommissionens besiddelse, logisk set være omfattet af forordningen. Dette gælder bl.a. skriftlige indlæg indgivet af en part eller intervenient i sagen.
46.
Der er derfor ingen tvivl om, at medlemsstaters indlæg, som er i Kommissionens besiddelse, er dokumenter som omhandlet i forordningens artikel 3, litra a), sammenholdt med artikel 2, stk. 3.
47.
På den anden side er der heller ikke tvivl om, at der i et konkret tilfælde kan gives afslag på aktindsigt på grundlag af en af de i forordningens artikel 4 fastsatte undtagelser. Det forhold, at der findes en sådan undtagelse i konkrete tilfælde, har ikke nogen indflydelse på selve definitionen af »dokument«. Kvalificeringen som dokument og den faktiske indrømmelse af aktindsigt er to vidt forskellige spørgsmål (
21
). I henhold til bl.a. forordningens artikel 4, stk. 2, andet led, kan en institution, som er i besiddelse af et dokument, således afslå at give aktindsigt, hvis udbredelsen ville være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer, medmindre der er en mere tungtvejende interesse i udbredelsen af dokumentet.
48.
Af disse grunde kan jeg ikke tilslutte mig det forslag, som den spanske regering fremsatte i retsmødet. Den anførte nærmere bestemt, at det ikke er forordningens bestemmelser, der afgør, om der kan gives aktindsigt i medlemsstaters indlæg, men derimod de enkelte medlemsstaters egne regler. Dette ville f.eks. betyde, at en borger, som ønsker aktindsigt i Republikken Østrigs indlæg, skal indgive begæring herom til den østrigske regering i henhold til østrigsk ret.
49.
Dette forslag medfører to problemer. For det første tilsidesætter det forordningens ordlyd, jf. punkt 40-43 ovenfor, som klart omfatter sådanne dokumenter. For det andet er medlemsstaters indlæg efter deres natur EU-dokumenter, selv om medlemsstaterne er ophavsmænd. De er udarbejdet til procedurer for Domstolen, og de kommer i de øvrige EU-institutioners besiddelse, fordi disse institutioner deltager i disse procedurer. De er ikke udarbejdet udelukkende til medlemsstatens eget, interne brug og til at forblive i medlemsstaten. Aktindsigt i en del af de dokumenter, som klart henhører under forordningen, kan ikke være underlagt 28 forskellige nationale ordninger.
50.
Endelig sondrede Domstolen i API-dommen, som beskrevet ovenfor i punkt 35 i dette forslag til afgørelse, mellem verserende sager og afsluttede sager hvad angår beskyttelsen af retslige procedurer. I verserende sager kan udbredelsen af indlæg formodes at være til skade for beskyttelsen af denne procedure. I afsluttede sager er der ikke længere grundlag for at formode, at udbredelsen af indlæggene ville være til skade for Domstolens judicielle virksomhed.
51.
Den foreliggende sag er afsluttet og har ikke nogen åbenbar tilknytning til yderligere verserende sager. Medmindre det modsatte fastslås at være tilfældet, kan det formodes, at udbredelsen af indlæggene ikke længere vil være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer. Den institution, som er i besiddelse af det pågældende dokument, i dette tilfælde Kommissionen, skal begrunde afslag på begæringen på grundlag af en konkret undtagelse i artikel 4, stk. 2. Såfremt der ikke foreligger en undtagelse, skal der i henhold til forordningen gives aktindsigt i medlemsstaters indlæg, som er i Kommissionens besiddelse.
2. Virkningen af artikel 15, stk. 3, TEUF på fortolkningen af anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001
52.
Kernen i Kommissionens eneste anbringende vedrører fortolkningen af en bestemmelse, som blev indført i Lissabontraktaten, nemlig artikel 15, stk. 3, TEUF, navnlig fjerde afsnit.
53.
Kommissionen har i det væsentlige anført, at forordningen bør fortolkes i lyset af artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF, sammenholdt med første afsnit. Ifølge Kommissionen har artikel 15, stk. 3, begrænset forordningens materielle anvendelsesområde ikke kun ved at udelukke Domstolens dokumenter, men mere bredt dokumenter af retslig karakter i det hele taget. Som følge heraf bør aktindsigt i medlemsstaters indlæg, som er i Kommissionens besiddelse, være udelukket.
54.
Kommissionen, der støttes af den spanske og den franske regering, har imidlertid sondret mellem forskellige typer retslige dokumenter. Kommissionen har fastholdt, at den vil give aktindsigt i indlæg, hvis ophavsmand er en institution, der er omfattet af forordningen (dvs. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen), da disse indlæg har en dobbelt karakter: De er retslige dokumenter, men også en institutions dokumenter. Kommissionen uddybede denne sondring i retsmødet, hvor den anførte, at det er af hensyn til den demokratiske kontrol af institutionernes virksomhed, at den ville give aktindsigt i sine egne indlæg og i indlæg fra en anden institution, der er omfattet af forordningen, efter at have hørt den pågældende institution.
55.
Patrick Breyer, den finske regering og den svenske regering har hævdet, at artikel 15, stk. 3, TEUF ikke bør have nogen indflydelse på fortolkningen af forordningen. Efter deres opfattelse vedrører artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF alene Domstolens judicielle virksomhed. Den kan ikke fortolkes således, at den vedrører retslige dokumenter i generel forstand. De har også bestridt Kommissionens sondring ud fra »teorien om den dobbelte karakter«.
56.
Jeg kan ikke tilslutte mig den fortolkning af artikel 15, stk. 3, TEUF, som Kommissionen har foreslået. Den synes at være baseret på en temmelig selektiv læsning af denne bestemmelse.
57.
Artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter en generel ret til aktindsigt i Unionens institutioners dokumenter. Denne generelle bestemmelse præciseres nærmere i fjerde afsnit i samme bestemmelse med følgende udsagn: »Den Europæiske Unions Domstol, Den Europæiske Centralbank og Den Europæiske Investeringsbank er kun omfattet af dette stykke, når de udøver administrative funktioner.«
58.
Denne bestemmelse begrænser således retten til aktindsigt i dokumenter til én del af Domstolens aktivitet, nemlig udøvelsen af dens administrative funktioner. Ved fortolkningen af denne bestemmelse kan der muligvis være en vis terminologisk usikkerhed (
22
). Der kan også i konkrete sager opstå spørgsmål om, hvor grænsen går, og om, hvorvidt en konkret funktion, som Domstolen udfører, er retslig eller administrativ. Er en funktion altid kun administrativ eller kun retslig?
59.
Ved en umiddelbar fortolkning af denne bestemmelse er der imidlertid ingen tvivl om, at udelukkelsen i henhold til artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF primært er af institutionel karakter, som indeholder en anden, funktionel udelukkelse. Denne bestemmelse indeholder en definition, der består af to lag: Domstolen (en institution) er kun omfattet, når den udøver sine administrative funktioner (en type virksomhed).
60.
I praktisk forstand anfører denne traktatbestemmelse ganske enkelt, at der ikke kan indgives en begæring om aktindsigt til Domstolen som institution, hvis begæringen vedrører udøvelsen af dens retslige funktioner. En sådan begæring kan derimod indgives til Domstolen som institution, hvis den vedrører udøvelsen af dens administrative funktioner (
23
).
61.
Det er dog lige så indlysende, at anvendelsen af den funktionelle del af definitionen er klart begrænset af den institutionelle standarddefinition. Med andre ord kommer det funktionelle element kun ind i billedet, i det omfang der indgives en begæring til Domstolen som institution. Der er intet i traktaten, der tyder på, at det var hensigten, at definitionen skulle udvides ud over sin institutionelle dimension og herved skabe en ny, de facto undtagelse fra aktindsigt.
62.
Dette er imidlertid i det væsentlige, hvad Kommissionen har foreslået i den foreliggende sag. Ifølge Kommissionens argument skal artikel 15, stk. 3, TEUF forstås således, at den beskytter retslig virksomhed som sådan. Hvis denne udelukkelse imidlertid løsrives fra sin primære institutionelle dimension, vil den reelt blive særdeles vidtrækkende. Et hvilket som helst dokument med relation til Domstolens judicielle virksomhed ville kunne udelukkes fra aktindsigt uanset ophavsmanden og uanset, hvis besiddelse det er i. Følgelig ville et hvilket som helst dokument, der hidrører fra eller er i en hvilken som helst institutions besiddelse, gang på gang, hvis ikke permanent, ligge uden for forordningens anvendelsesområde, hvis det vedrører Domstolens judicielle virksomhed.
63.
Også de selvmodsigelser, der er indeholdt i Kommissionens samlede argumentation, viser, hvorfor en sådan tilgang ikke kan vinde tilslutning. I yderste konsekvens ville den fortolkning af artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF, som Kommissionen har anbefalet, indebære, at Kommissionen selv ikke ville kunne udbrede sine egne indlæg eller f.eks. Rådets eller Europa-Parlamentets indlæg. Disse indlæg vedrører også Domstolens retslige funktioner, som fremover ville være udelukket i henhold til artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF, hvis Kommissionen fik medhold i sine argumenter.
64.
Derfor er såvel den bogstavelige som den systematiske fortolkning af artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF til hinder for den fortolkning, Kommissionen har foreslået i den foreliggende sag.
65.
Endvidere synes Lissabontraktatens overordnede mål, som er blevet påberåbt adskillige gange i denne appel, også at være til hinder for Kommissionens fortolkning. Fortolket i sammenhæng med de øvrige traktatbestemmelser, der er indført efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse, f.eks. artikel 1 TEU og artikel 298 TEUF samt chartrets artikel 11 og 42, som alle omtaler åbenhed og gennemsigtighed, synes det overordnede mål med artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF at være ikke at udelukke noget, men snarere udtrykkeligt at indbefatte noget andet og klart lade Domstolen være omfattet af princippet om aktindsigt i oplysninger, når den udøver sine administrative funktioner.
66.
Det er derfor min opfattelse, at hverken en bogstavelig, en systemisk eller en kontekstuel fortolkning af artikel 15, stk. 3, TEUF tyder på, at denne bestemmelse kan fortolkes således, at den indebærer en begrænsning af aktindsigtens eksisterende rækkevidde i henhold til forordningen, der omfatter aktindsigt i indlæg, som er i Kommissionens besiddelse.
67.
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at appellen forkastes.
B – Operationelle og praktiske problemer med løsningen i API-dommen
68.
Efter min opfattelse er den foreslåede løsning på den foreliggende sag, som jeg netop har ridset op, den eneste tænkelige løsning i den aktuelle retlige sammenhæng, såfremt Domstolen ønsker at holde sig inden for de i API-dommen fastsatte grænser og samtidig følge den brede fortolkning af forordningen – som yderligere understøttes af den generelle institutionelle åbenhed, der blev indført ved Lissabontraktaten.
69.
Det kan dog ikke benægtes, at nogle af de praktiske konsekvenser af den løsning, som jeg vil benævne »tilgangen i API-dommen«, kan opfattes som problematiske i forbindelse med anvendelsen. Inden jeg skitserer tre af disse, vil jeg gerne fremhæve, at der bør tages hensyn til disse praktiske vanskeligheder i forbindelse med overvejelser om fremtidige brugbare løsninger på problematikken vedrørende aktindsigt i nogle af Domstolens retslige dokumenter. De bør imidlertid ikke anvendes til at begrænse aktindsigtens eksisterende rækkevidde.
70.
For det første skaber tilgangen i API-dommen, eventuelt udvidet ved den foreliggende sag, asymmetri mellem parterne. Det vil være Kommissionen, eller muligvis en anden EU-institution, der kan anmodes om at udlevere indlæggene fra en anden part eller intervenient i en sag. Herved bliver en part, som bør være ligestillet med andre parter i den samme sag, pludselig en de facto dommer, der træffer afgørelse (naturligvis indirekte) vedrørende de øvrige parters interesser med hensyn til udbredelsen af dens indlæg. Uden at jeg skal antyde, at den part, som har denne fordel, ville udvise ond vilje eller nogen form for misbrug, er en sådan position i sig selv problematisk.
71.
For det andet er der en risiko for huller i aktindsigten. På grundlag af API-dommen synes aktindsigt i tredjemands dokumenter, f.eks. indlæg, at afhænge af, hvorvidt Kommissionen – eller en anden institution, der er omfattet af forordningen – var part i proceduren for Domstolen. Er dette ikke tilfældet, vil forordningen de facto ikke finde anvendelse. De indlæg, som der generelt ville kunne gives aktindsigt i, i hvert fald efter at sagen er afsluttet, ville der derfor i nogle tilfælde ikke kunne opnås aktindsigt i, fordi de respektive institutioner ganske enkelt ikke var part i sagen.
72.
For det tredje forpligter tilgangen i API-dommen Kommissionen – men muligvis også Europa-Parlamentet eller Rådet, når de er parter i sagen for Domstolen – til at vurdere en begæring om aktindsigt. I denne forbindelse er den pågældende institution forpligtet til at foretage en række vurderinger og bl.a. overveje, hvorvidt en af undtagelserne i forordningens artikel 4 finder anvendelse, eller hvorvidt sagen har forbindelse til andre sager, hvorved den undtagelse vedrørende forbindelse, som blev indført ved API-dommen, bør finde anvendelse. Uden at jeg på nogen måde vil betvivle det høje ekspertiseniveau hos de institutioner, der er omfattet af forordningen, er det en kendsgerning, at en part eller intervenient sandsynligvis ikke vil være i besiddelse af alle de nødvendige oplysninger vedrørende den konkrete sag eller andre potentielt relaterede verserende sager.
73.
Alle disse betragtninger fører frem til den indlysende, men vigtige og nødvendige konklusion, at afgørelsen vedrørende aktindsigt i retslige dokumenter primært bør træffes af Domstolen og ikke af en part eller intervenient. Af en række praktiske, men også normative, hensyn er det indehaveren af sagsakterne, som først og fremmest bør træffe afgørelse om aktindsigt i dens dokumenter (
24
).
74.
Alt i alt leder en fortolkning af forordningen, der indebærer en bred definition af et »dokument«, og skrinlæggelsen af ophavsmandsreglen frem til den uundgåelige konklusion, der er beskrevet ovenfor i afsnit A. Som jeg har været inde på i dette afsnit, sidder den kritiske observatør imidlertid, oprigtig talt, stadig med en fornemmelse af, at en institution, i dette tilfælde Kommissionen, i realiteten forpligtes til at udføre en opgave, som egentlig burde udføres af Domstolen selv.
75.
I det følgende afsnit C skal jeg derfor give en bredere beskrivelse af grundene til, at Domstolen selv bør påtage sig denne funktion. Derefter skal jeg, i afsnit D, kort ridse op, hvordan denne opgave kan udføres i praksis.
C – Åbenhedsprincippet og domstole
76.
Domstolen har kun pligt til at meddele aktindsigt, når den udøver sine administrative funktioner. Dette betyder dog ikke, at Domstolen ikke skal iagttage det overordnede åbenhedsprincip (jf. under 1). Desuden vedrører visse elementer af (retslig) åbenhed også informationsfriheden, der er fastsat i chartret (jf. under 2). Mere generelt kan domstole ikke længere, principielt, undgå at have åbenhed som en af værdierne i deres daglige judicielle virksomhed (jf. under 3), hvilket inspiration fra sammenlignelige forhold også klart vidner om (jf. under 4).
1. Åbenhed i Domstolen
77.
Domstolen som institution er ikke underlagt forpligtelsen til at give aktindsigt, når den udøver sine retslige funktioner. Dette betyder dog ikke, at Domstolen ikke skal overholde det overordnede åbenhedsprincip (
25
), som er fastsat i en række traktatbestemmelser (
26
).
78.
For det første pålægger artikel 15, stk. 3, TEUF (jf. ovenfor, punkt 52-66 i dette forslag til afgørelse) alene Domstolen en forpligtelse til at give aktindsigt, når den udøver sine administrative funktioner. Det står imidlertid klart, at artikel 15, stk. 1, TEUF, som blev indført ved Lissabontraktaten, udvidede åbenhedsprincippets anvendelsesområde til alle Unionens institutioner. Bestemmelsen har følgende ordlyd: »For at fremme gode styreformer og sikre civilsamfundets deltagelse arbejder Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer så åbent som muligt.« I artikel 13, stk. 1, TEU er Den Europæiske Unions Domstol opført som en af Unionens institutioner. Domstolen er således underlagt åbenhedsprincippet.
79.
For det andet er der andre traktatbestemmelser, der, således som de er formuleret efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse, yderligere understreger åbenhedsprincippet. I præamblen til EU-traktaten opstilles de bredt definerede mål, der er tillagt Unionen af de høje kontraherende parter. Især fremhæves det overordnede behov for »at udbygge institutionernes demokratiske og effektive virkemåde yderligere«, uden at der sondres mellem institutionerne. Endvidere bestemmer artikel 1, stk. 2, TEU, at »traktat[en] udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt« (
27
).
80.
For det tredje, således som Domstolen også har bekræftet, »giver [åbenhedsprincippet] borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet og effektivitet samt gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system« (
28
).
81.
Kort sagt gælder den overordnede pligt til åbenhed uden forskel for alle Unionens institutioner. Traktaterne indeholder tydelige krav, hvorefter Domstolen selv, som enhver anden institution, er underlagt åbenhedsprincippet.
2. Frihed til at modtage oplysninger
82.
Domstolens pligt til at sikre en rimelig grad af åbenhed under udøvelsen af sine retslige funktioner kan også udledes af bestemmelserne om grundlæggende rettigheder i chartret. Efter min opfattelse er den relevante bestemmelse i denne henseende ikke chartrets artikel 42 (ret til aktindsigt), men snarere chartrets artikel 11 (ytrings- og informationsfrihed).
83.
Chartrets artikel 42, der indgår i afsnit V med overskriften »Borgerrettigheder«, fastsætter en generel ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner. Således kan chartrets artikel 42 isoleret set fortolkes således, at alle Unionens institutioner, herunder Domstolen, er underlagt forpligtelsen til at imødekomme retten til aktindsigt.
84.
Artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF pålægger imidlertid alene Domstolen denne forpligtelse, når den udøver sine administrative funktioner. Det følger af chartrets artikel 52, stk. 2, at de »rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri«. Forklaringerne til chartret vejleder om fortolkningen af artikel 42 i denne henseende. Ifølge disse forklaringer udøves aktindsigten på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i artikel 15, stk. 3, TEUF.
85.
Chartrets artikel 42 gælder således stadig kun for Domstolen, når den udøver sine administrative funktioner. Den finder ikke anvendelse på Domstolen, når den udøver sine retslige funktioner.
86.
Den omstændighed, at denne specifikke rettighed ikke gælder, er imidlertid ikke til hinder for, at andre, mere generelle, rettigheder i chartret finder anvendelse. I den foreliggende sag er informationsfriheden også omfattet af chartrets artikel 11. Ifølge den sidstnævnte bestemmelse omfatter informationsfriheden frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker. Denne ret er bredere end aktindsigten. Med andre ord er aktindsigten en logisk delmængde, eller en forgrening, af retten til at modtage oplysninger. Alle har ret til at modtage oplysninger for at kunne udnytte deres ytringsfrihed (
29
).
87.
Chartrets artikel 11 svarer til artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »EMRK«). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) fortolkning af den sidstnævnte bestemmelse går oftere og oftere i retning af en bred garanti for retten til at modtage oplysninger, der ligger tæt op ad anerkendelsen af en ret til aktindsigt (
30
).
88.
For så vidt angår specifikt aktindsigt i domstolsdokumenter fastslog Menneskerettighedsdomstolen i dommen i sagen Társaság a Szabadságjogokért mod Ungarn (
31
), at Ungarn tilsidesatte konventionens artikel 10 med sit afslag på at give en ikke-statslig organisation (NGO) aktindsigt i en klage, der verserede for forfatningsdomstolen, vedrørende forfatningsmæssigheden af ændringer af landets strafferet. Menneskerettighedsdomstolen fandt, at det var et unødigt indgreb i retten til at modtage oplysninger (
32
). Det er måske værd at fremhæve, at Menneskerettighedsdomstolen nåede frem til denne konklusion i forbindelse med en verserende sag for forfatningsdomstolen, hvori der var begæret aktindsigt i indlæggene (den oprindelige klage), før forfatningsdomstolen havde truffet afgørelse.
89.
Chartrets artikel 52, stk. 3, fastsætter, at de rettigheder, der er sikret ved chartret, har samme betydning og omfang som de tilsvarende rettigheder i konventionen. Den EU-retlige standard bør derfor ikke ligge under den af Menneskerettighedsdomstolen fastlagte standard. Det er endnu uvist, præcist hvilken linje Menneskerettighedsdomstolen vil lægge i fremtidige sager om det samme emne (
33
). Det er dog allerede helt tydeligt, at udgangspunktet hvad angår retslig åbenhed og aktindsigt i indlæg, som en part har indgivet til en domstol, hælder mest mod åbenhed og aktindsigt.
90.
Kort sagt er Domstolen underlagt åbenhedsprincippet, der også gælder vedrørende dens judicielle virksomhed. Friheden til at modtage oplysninger, som er sikret ved chartrets artikel 11, stk. 1, og fortolket via chartrets artikel 52, stk. 3, og konventionens artikel 10 af Menneskerettighedsdomstolen, peger også klart på en større åbenhed.
91.
Imidlertid er et ordvalg, der omfatter pligt, forpligtelser og en liste over bestemmelser, hvorefter Domstolen sandsynligvis er forpligtet til at gøre noget, ikke den bedste måde at gribe det an på. Det ville være mere velvalgt at formulere spørgsmålet på en anden måde: Hvad vil en domstol i begyndelsen af det 21. århundrede ønske selv at gøre for at opnå et rimeligt forhold til sin bredere befolkningskreds?
92.
De to følgende dele af dette afsnit søger inspiration i denne henseende på to planer, idet det første vedrører værdier (jf. under 3), og det andet vedrører komparativ inspiration (jf. under 4). Hvad gør domstolene med hensyn til åbenhed og hvorfor?
3. De værdier, der ligger til grund for retslig åbenhed
93.
Åbenhed er ikke noget nyt anliggende inden for retssystemet. Helt tilbage i slutningen af det 18. århundrede understregede Jeremy Bentham, at offentlighed var »selve retssystemets sjæl« (
34
). Han udtalte, at »uden offentlighed kan det gode ikke være bestandigt; under offentlighedens auspicier kan der ikke fortsat gøres skade«, og udtalte videre, at »dette mægtige redskab er effektivt på alle områder – lovgivning, forvaltning, retsinstanser« (
35
). Offentlige retsmøder og offentliggørelse af domme kan således anses for et udtryk for åbenhed (
36
), som er stærkt knyttet til den offentlige kontrol med og over den dømmende magt.
94.
Efterhånden som retssystemet udviklede sig med tiden, blev det nødvendigt med mere åbenhed. I dag spiller domstole en central rolle i demokratiske samfund. Med beføjelser følger ansvar. Dette gælder så meget desto mere for en overnational retsinstans som Domstolen, som nok kan siges at være mere »fjern« (
37
) og forskellig fra den mere traditionelle form for myndighed, som de nationale retsinstanser angiveligt har.
95.
I demokratiske retsstater skal legitimiteten være lige så stor som magten og ansvaret, for at de beslutninger, der træffes, er socialt acceptable. Der er naturligvis forskellige kilder til legitimitet. Der kan f.eks. sondres mellem institutionel og argumentativ legitimitet (
38
). Der kan også sondres mellem input- og output-legitimitet (
39
). Hvordan begrebet end klassificeres, er og bliver spørgsmålet, hvordan en institution får legitimitet og hvorfra.
96.
Hvis der tænkes på midlerne til at styrke domstolenes legitimitet i demokratiske retsstater, synes åbenhed at være et oplagt valg. Åbenhed styrker domstoles overordnede legitimitet. På den ene side styrker åbenheden domstolenes demokratiske legitimitet ved at gøre dem mere lydhøre over for borgerne (jf. under a). På den anden side forbedrer den retsvæsenets kvalitet ved at skabe incitament til at forbedre domstolsarbejdet og resultaterne (jf. under b).
a) Demokratisk sagsbehandling i domstolene (
40
)
97.
Når der er tale om domstole, kan folkelig legitimitet ikke opnås med de samme traditionelle midler som dem, der står til rådighed for regeringen eller parlamentet. Den skal tilpasses uafhængige domstoles specifikke og unikke rolle.
98.
Det er således især gennem åbenhed, at domstolene bliver mere ansvarlige over for borgerne. Med åbenhed fremmer domstolene deres demokratiske karakter ved at give borgerne mulighed for at overvåge udøvelsen af retslig kompetence, ved at sikre deres deltagelse gennem en offentlig debat og ved at fremme forståelsen af domsafsigelserne. På denne måde giver retslig åbenhed i sidste ende større input-legitimitet.
99.
For det første sikrer åbenhed en vis demokratisk kontrol over domstolene. For at citere Lord Chief Justice (retspræsident) Hewarts berømte ord: »Retfærdigheden bør ikke kun ske fyldest, det bør også klart og uden tvivl være synligt, at den sker fyldest« (
41
). En af måderne, hvorpå en sådan demokratisk kontrol kan muliggøres, er med aktindsigt i indlæg. Indlæg spiller en central rolle for forståelsen af en afgørelse, dens indhold og den dialektik, der førte til afgørelsen. Domstole fremstår som mere troværdige, pålidelige og effektive, når de offentliggør i hvert fald nogle af de dokumenter, de har lagt til grund for en afgørelse. Borgerne kan se, at domstolen har behandlet og overvejet parternes forskellige argumenter grundigt. Herved kan de bedre forstå den tankegang, der ligger til grund for en domsafsigelse, og hvorfor ét argument muligvis har været mere tungtvejende end et andet.
100.
For det andet tilskynder åbenhed i domstole til offentlig debat. Det fremmer borgernes deltagelse i dannelsen af en offentlig mening i Europa gennem debat og udveksling af idéer (
42
). Debatten kan bl.a. sættes i gang af NGO’er, foreninger, journalister, sociale vagthunde, forskere og whistleblowere, som bidrager til at øge borgernes opmærksomhed om konkrete spørgsmål af offentlig interesse (
43
). Således vil mere åbenhed sandsynligvis øge offentlighedens tillid til retsvæsenet (
44
).
101.
Det bør klart fremhæves, at muligheden for at give udtryk for kritik er et uomgængeligt element i en meningsfuld debat. Muligheden for kritik bør ikke anses for at skade domstolene som institutioner. Desuden er frygt for kritik på ingen måde en gyldig grund til at tilbageholde oplysninger. Kritik er derimod et centralt element i demokratiske samfund, hvor udtryksfrihed og meningsmangfoldighed værdsættes.
102.
For det tredje er åbenhed i domstolene en heuristisk værdi (
45
). Den gør det muligt bedre at forstå udfaldet af en sag. Alle kan finde ud af, om ikke hvorfor så i det mindste hvordan en domstol er nået frem til en bestemt afgørelse, hvis der i princippet gives aktindsigt i parternes indlæg, som er udgangspunktet for retsinstansens ræsonnement. På samme måde kan indlæggene måske kaste lys over visse uklare domsafsigelser og vise de systematiske mønstre i en domstols ræsonnement. Herved kan domstolsafgørelser blive mere forudsigelige.
b) Retssystemets kvalitet
103.
Åbenhed forbedrer desuden både det retslige arbejdes output og input, dvs. afgørelsernes, men også parternes indlægs kvalitet. Den skaber sandsynligvis betingelser for et kapløb om at forbedre kvaliteten, eftersom en offentlig overvågning og eventuel kritik kan være et effektivt incitament for domstolene, men også for alle de andre deltagere i proceduren, til at forbedre kvaliteten af deres faglige arbejde. Den kan også tjene fremtidige procesparters interesser, fordi den kan afsløre strategier eller mønstre i argumentationen. Resultatet er, at kvaliteten af de forskellige involverede retlige aktørers arbejde såvel som den generelle iagttagelse af retssikkerheden sandsynligvis vil øges.
104.
Samlet set vil åbenhed, på normativt plan, ganske givet øge domstolenes samlede institutionelle legitimitet. Der er ingen grund til at tro, at dette generelle forslag ikke også gælder for Domstolen. Hvordan kan sådanne bredere normative forslag da nærmere bestemt gennemføres? Her kan der eventuelt hentes inspiration fra sammenligninger med andre nationale og internationale systemer.
4. Komparativ inspiration
105.
Hvad angår aktindsigt i retslige dokumenter varierer praksis meget i Unionens medlemsstater (
46
). Kun en lille del af medlemsstaterne, såsom Sverige og Finland, har indført særlige regler om aktindsigt i retslige dokumenter. I andre stater er aktindsigt i retslige dokumenter underlagt generelle regler om aktindsigt i offentlige dokumenter. I atter andre er det de relevante bestemmelser i de nationale retsplejeregler (civil-, forvaltnings-, strafferetlige), der gælder for tredjemands adgang til sagsakter, som en del af de gældende processuelle regler.
106.
De fleste medlemsstater synes at have valgt et system med individuel begæring. Aktindsigt afhænger tilsyneladende ofte, men ikke altid, af, om der kan godtgøres en legitim interesse. Afhængigt af sagens karakter kan der gives aktindsigt, mens sagen stadig verserer, eller efter domsafsigelsen. I nogle følsomme sager kan der først gives aktindsigt efter udløbet af den relevante periode, hvor dokumenterne er fortrolige.
107.
Uden for Europa synes en række retsordener, bl.a. den amerikanske og den canadiske, at være temmelig åbne over for tredjemands aktindsigt i retslige dokumenter, navnlig indlæg (
47
).
108.
Hvad angår internationale retsordener, med Menneskerettighedsdomstolen som det første eksempel, bestemmer konventionens artikel 40, stk. 2, at »[d]okumenter, der deponeres hos justitssekretæren, skal være tilgængelige for offentligheden, medmindre Domstolens præsident træffer anden beslutning«. Endvidere fastsættes følgende i artikel 33, stk. 1, i Menneskerettighedsdomstolens procesreglement: »Alle dokumenter i relation til en stævning, der af parterne eller af en tredjepart deponeres hos Justitskontoret, […] skal være tilgængelige for offentligheden i overensstemmelse med bestemmelser fastsat af justitssekretæren, medmindre afdelingsformanden […] enten af egen drift eller på begæring af en part eller enhver anden berørt person træffer anden bestemmelse«. På dette grundlag stilles dokumenter vedrørende sager, der er afsluttet, til rådighed efter individuel begæring, mens der kan gives adgang til dokumenter i verserende sager i Menneskerettighedsdomstolens lokaler. Der er imidlertid også en udtømmende liste over begrænsninger af offentlig aktindsigt i sagsakterne (
48
).
109.
Hos Den Europæiske Frihandelssammenslutnings domstol (EFTA-Domstolen) kan personer med interesse i sagen gennemse registret, som bl.a. indeholder indlæg, på justitskontoret. Tredjeparter kan få genparter eller udskrifter mod betaling af et gebyr (
49
). Derudover er retsmøderapporten, der anfører de faktiske og retlige omstændigheder samt giver en kortfattet fremstilling af anbringenderne og argumenterne, tilgængelig på internettet, så snart den er udarbejdet, og altså også vedrørende verserende sager.
110.
Indlæg indgivet til Den Internationale Domstol kan stilles til rådighed for offentligheden, efter at parternes synspunkter er fastslået, ved eller efter indledningen af de mundtlige forhandlinger (
50
).
111.
Hvad angår Den Internationale Havretsdomstol offentliggør den parternes indlæg i en sag ved indledningen af de mundtlige forhandlinger – eller før, men ikke før parternes synspunkter er fastslået (
51
).
112.
Endelig hvad angår Den Europæiske Unions Domstol, nærmere bestemt Retten, var spørgsmålet om aktindsigt i retslige dokumenter oprindelig reguleret af artikel 5, stk. 8, i instruksen for justitssekretæren ved Retten. Tredjemand kunne, efter høring af sagens parter, få adgang til sagsakterne efter udtrykkelig tilladelse fra Rettens præsident eller, hvis sagen endnu verserede, fra formanden for det relevante dommerkollegium. Spørgsmålet er nu reguleret af artikel 38, stk. 2, i Rettens nye procesreglement (
52
), som har overtaget den regel, der tidligere var gældende for Retten for EU-Personalesager (
53
). Bestemmelsen fastsætter, at »[t]redjemand, privat eller offentlig, [kun] kan […] få adgang til sagsakterne med udtrykkelig tilladelse fra Rettens præsident og efter høring af parterne. Denne tilladelse, der kan gives for hele eller dele af sagsakterne, kan kun gives efter skriftlig anmodning, der skal indeholde en udførlig begrundelse for den pågældendes retlige interesse i at få adgang til nævnte akter«.
113.
Hvad kan man – om noget – lære af et så forskelligartet overblik over et (pr. definition selektivt) sammenlignende udsnit? I stedet for en konklusion på dette afsnit skal jeg nævne fire forhold.
114.
For det første findes retslig åbenhed overalt (
54
). Hvis der er en fællesnævner for den markant forskelligartede praksis på nationalt og internationalt plan, er det, at domstolene som institutioner er blevet mere, og ikke mindre, åbne gennem de sidste 10-20 år.
115.
For det andet synes en eventuel aktindsigt i parters indlæg at være forvaltet af domstolene selv, uanset hvilke individuelle eller processuelle ordninger der gælder i det pågældende system. Der er sandsynligvis ikke mange systemer, hvor der overhovedet ikke gives aktindsigt i indlæg.
116.
For det tredje vil en sammenligning muligvis ikke kun være relevant hvad angår normative løsninger, men også med hensyn til den sociale virkning og konsekvens af en vis lovgivning eller løsning. Set ud fra denne synsvinkel ville sammenligningen ikke vise, at de negative konsekvenser, der ofte fremmanes, f.eks. at oplysningerne udnyttes eller misbruges af tredjemand, eller at parternes repræsentanter eller et medlem af domstolen presses eller påvirkes på en eller anden måde, er blevet virkeliggjort på en håndgribelig måde i de systemer, som har valgt større åbenhed og aktindsigt i retslige dokumenter. Naturligvis kan det tænkes, at sådanne hændelser bare ikke er blevet anmeldt. På nuværende tidspunkt bekræfter de foreliggende komparative oplysninger imidlertid ikke, at nogen af de risici, som hyppigt fremføres på forhånd som argument for, at større åbenhed i domstolene ikke er en mulighed, er virkeliggjort.
117.
Den fjerde og sidste ting er, at det naturligvis er korrekt, at normative valg og løsninger, som anvendes i det ene system, ikke uden videre kan overføres til et andet system. Komparative argumenter er og bliver en inspiration. At andre gør tingene på en bestemt måde, betyder ikke, at man behøver at gøre det samme. Når man på den anden side ser den solide og tydelige tendens, som understøttes af stærke normative argumenter for, at en rimelig åbenhed i domstolene er godt, kræver det meget overbevisende argumenter for, at Domstolen er og bør være anderledes i denne henseende.
D – Tilbage til aktindsigt i Domstolens (eksterne) retslige dokumenter
118.
På denne baggrund må det rimeligvis erkendes, at den nuværende åbenhed i Domstolen med hensyn til dens judicielle virksomhed (
55
) ikke er optimal. En interesseret tredjemand kan ikke få aktindsigt i sagsakterne. Det kan være muligt at få aktindsigt i nogle af de skriftlige indlæg i afsluttede sager, hvis betingelserne i API-dommen er opfyldt.
119.
Den bredere sammenhæng og udviklingen i retspraksis har også en betydning i denne henseende. Selv om der har været en positiv udvikling hvad angår aktindsigt i Domstolens (ældre) retslige dokumenter (
56
), er det en kendsgerning med hensyn til den samlede aktindsigt i yderligere oplysninger om Domstolens løbende judicielle virksomhed, at informationsveje er blevet lukket, i stedet for at nye er blevet åbnet. Indtil midten af 1990’erne kunne en interesseret tredjemand have fået flere oplysninger om sagen og parternes argumenter i en retsmøderapport, der blev offentliggjort i Samling af Afgørelser sammen med Domstolens afgørelse og generaladvokatens forslag til afgørelse. Dette er ikke længere muligt, da retsmøderapporter ikke længere offentliggøres. Siden 2012, hvor det nye procesreglement trådte i kraft, udarbejdes der ikke længere retsmøderapporter. Dertil kommer den omstændighed, at både Domstolens domme og generaladvokaternes forslag til afgørelse bliver mere og mere kortfattede i deres gengivelse af parternes og intervenienternes argumenter, hvilket der naturligvis er indlysende og forståelige grunde til, nemlig udgifterne til oversættelse.
120.
For at opsummere modtager den interesserede verden uden for Domstolen rent faktisk mindre og mindre information om Domstolens afgørelser, hvilket er noget paradoksalt i en tid med store mængder information overalt på internettet. Det er på tide at vende den udvikling. På baggrund af den ovenstående redegørelse vil det være mere korrekt at anse en større aktindsigt i nogle af Domstolens retslige dokumenter for en genoprettelse af balancen med hensyn til forståelsen af den retslige procedure for Domstolen. Der er informationsveje, som af operationelle hensyn er blevet lukket. Derfor bør der åbnes andre veje, f.eks. en større aktindsigt i skriftlige indlæg indgivet til Domstolen.
121.
Inden jeg ridser et par forslag op herom, skal jeg først gøre opmærksom på tre forhold.
122.
For det første er alle forslag i dette afsnit baseret på åbenhedsprincippet i medfør af artikel 15, stk. 1, TEUF. Det bør endnu en gang klart fremhæves, at Domstolen ikke er underlagt en forpligtelse til at sikre retten til aktindsigt, når den udøver sine retslige funktioner. Det nedenstående er snarere et udtryk for, hvad en retsinstans, der er lydhør og i rimeligt omfang engageret i sine omgivelser i bred forstand, burde ønske at gøre af eget initiativ.
123.
Her kan Den Europæiske Centralbanks (herefter »ECB«) tilgang tjene som eksempel. ECB’s stilling svarer til Domstolens. I henhold til artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF gælder retten til aktindsigt kun, når ECB udøver sine administrative funktioner (
57
). Dette var imidlertid ikke til hinder for, at ECB for et godt stykke tid siden frivilligt udvidede aktindsigten på grundlag af åbenhedsprincippet, i dets brede forstand, i artikel 1, stk. 2, TEU (
58
).
124.
For det andet – hvilket følger af det foregående punkt – er Domstolen heller ikke omfattet af forordning nr. 1049/2001. Selv om denne forordning ikke finder anvendelse, kan principperne og retspraksis i denne forbindelse dog muligvis tjene som en vejledning, når der skal findes en passende lovgivningsløsning, hvilket reelt også var tilfældet i forbindelse med Domstolens afgørelse af 11. december 2012.
125.
For det tredje bør der, vedrørende aktindsigt, sondres mellem to kategorier inden for Domstolens retslige dokumenter (
59
), nemlig »interne retslige dokumenter« og »eksterne retslige dokumenter«.
126.
Interne retslige dokumenter er dokumenter, der er udarbejdet i Domstolen, for Domstolen, f.eks. udkast til forslag til afgørelse og domme, foreløbige rapporter, notater til en afgørelse om procedure eller notater med henblik på rådslagning. Disse dokumenter vedrører selve domsafsigelsesprocessen. Medmindre den retslige funktion undergår væsentlige forandringer, kan disse dokumenter ikke være omfattet af åbenhed (
60
).
127.
Domstolens eksterne retslige dokumenter er enten dokumenter, der er udarbejdet af Domstolen med henblik på dens retslige kommunikation med eksterne instanser (parter, intervenienter eller de nationale retter), eller dokumenter indgivet af tredjeparter til Domstolen i retslige procedurer, f.eks. indlæg indgivet af parterne, men også nationale retters anmodninger om præjudiciel afgørelse. De kan i princippet (medmindre der i det konkrete tilfælde gælder en undtagelse fra aktindsigt) være tilgængelige for at fremme åbenhed i Domstolen.
128.
Resten af dette afsnit vedrører udelukkende Domstolens eksterne retslige dokumenter. For så vidt angår den praktiske gennemførelse er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør give fysisk adgang (jf. under 1) og fjernadgang (jf. under 2) til eksterne retslige dokumenter efter anmodning. Ideelt set kunne den også give aktindsigt i visse dokumenter af egen drift (jf. under 3).
1. Tredjemands fysiske adgang til enkeltdokumenter i sagsakterne
129.
Der bør gives tredjemand mulighed for aktindsigt i sagsakterne, eller snarere den relevante del af dem, der indeholder eksterne retslige dokumenter, i Domstolens lokaler, efter anmodning i afsluttede såvel som i verserende sager (
61
).
130.
Det kan muligvis være nødvendigt med en differentieret ordning for aktindsigt i sagsakterne i henholdsvis verserende og afsluttede sager. Afvejningen af interesser er forskellig. Der skal findes den rette balance mellem to modsatrettede mål, nemlig på den ene side åbenhed og på den anden side beskyttelse af retslige procedurer. Før dommen afsiges (eller under alle omstændigheder indtil den mundtlige forhandling eller indtil afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del i sager, hvor der ikke afholdes retsmøde), bør de retlige drøftelser koncentreres i Domstolen og foregå i retssalen, ikke i medierne. Selv om behovet for at forebygge risikoen for påvirkning af eller trusler mod parterne eller deres repræsentanter ikke bør overdrives, kan der heller ikke ses helt bort fra denne risiko.
131.
Der er dog intet, der taler for, at det skulle være nødvendigt med en prima facie-formodning, som i API-dommen, for, at udbredelsen af retslige dokumenter i verserende sager automatisk ville være i strid med kravet om beskyttelse af retslige procedurer. Det er nødvendigt med en vurdering fra sag til sag, også med henblik på den institutionelle dimension af det forslag, jeg taler om her. Hvis det er Domstolen selv, der afgør, om et dokument kan udbredes, er der måske mindre behov for formodninger som retningslinjer for et administrativt skøn.
132.
Derfor ville der også kunne gives aktindsigt i retslige dokumenter i verserende sager, om end begrænset i forhold til afsluttede sager. I verserende sager bør en tredjepart, der godtgør en legitim interesse i at få adgang til et dokument, gives aktindsigt i dette i Domstolens lokaler efter at have indgivet en individuel begæring. Afgørelsen om aktindsigt bør træffes af afdelingsformanden, der sandsynligvis er bedst i stand til at afveje de aktuelle modstridende interesser under hensyntagen til de specifikke detaljer i den konkrete sag. Parterne i den verserende sag bør høres.
133.
I afsluttede sager, hvor der ikke er nogen forbindelse til verserende sager, bør der gælde en mindre streng ordning. Der skal ikke længere være krav om en legitim interesse. Hvad angår afvejning kan den overordnede offentlige interesse i åbenhed formodes at veje tungest, og der vil blive givet aktindsigt, medmindre der er legitime hensyn, som er til hinder herfor, f.eks. beskyttelsen af personoplysninger, beskyttelsen af mindreårige eller af forretningshemmeligheder. Af de samme grunde, men også af en række praktiske grunde, bør det vedrørende afsluttede sager ikke længere være nødvendigt at høre parterne.
2. Tredjemands fjernadgang til enkeltdokumenter i sagsakterne
134.
For at fremme individuel adgang bør det også være muligt at anmode om fjernadgang til individuelle eksterne retslige dokumenter i sagsakter. Denne form for aktindsigt vil sandsynligvis navnlig være relevant i forbindelse med dokumenter af standardtyper, der med rimelighed forventes at indgå i sagsakter, f.eks. indlæg indgivet i en sag af en part eller en intervenient.
135.
Det er både i den interesserede tredjemands og rent faktisk også i institutionens egen interesse, at der gives mulighed for en form for fjernadgang. Hvad den førstnævnte angår taler lighed og sociale hensyn for fjernadgang, da ikke alle har råd til at rejse til Luxembourg for personligt at besigtige dokumentet i Domstolens lokaler. Som Domstolen har fastslået ved flere lejligheder i forskellige sammenhænge, skal en rettigheds indhold og muligheden for reelt at udøve denne sikres, ikke kun en rettigheds eller et retsmiddels formelle eksistens (
62
).
136.
Under alle omstændigheder bør betingelserne for fjernadgang reelt være de samme som de betingelser, der foreslås for fysisk aktindsigt i sagsakter i Domstolens lokaler, jf. punkt 130-133 ovenfor. Den interesserede person skal naturligvis angive mere specifikt, præcis hvilke dokumenter han eller hun gerne vil have adgang til. Ligeledes bør der være en rimelig maksimumsgrænse for antallet af kopier samt et passende gebyr for kopierne.
3. Adgang via internettet til udvalgte retslige dokumenter
137.
Endelig kunne der, som et supplement til individuel begæring, men også som en udvidelse heraf, fastlægges en mere proaktiv holdning til offentliggørelsen af udvalgte eksterne retslige dokumenter i forbindelse med afsluttede sager (eller i hvert fald en del af dem). I disse tilfælde kunne de vigtigste typer af eksterne retslige dokumenter – såsom anmodninger om præjudiciel afgørelse, parternes indlæg og, eventuelt, den nationale rets endelige afgørelse – rutinemæssigt lægges på Domstolens websted. Sammen med Domstolens afgørelse og generaladvokatens forslag til afgørelse, hvis et sådant er fremsat, ville de udgøre en sags »elektroniske sagsakter« online.
138.
Reelt er forslaget på ingen måde så revolutionerende, som det kan se ud ved første øjekast. Alle tre dokumenttyper vil normalt allerede, på den ene eller anden måde, være offentligt tilgængelige. De spørgsmål, som de nationale domstole har forelagt i deres anmodning om præjudiciel afgørelse, er allerede offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Desuden er disse anmodninger i de fleste medlemsstaters retssystemer normale retsafgørelser (kendelser), som sandsynligvis under alle omstændigheder er tilgængelige i de nationale domstoles respektive online-databaser (
63
). Dette er også tilfældet hvad angår den nationale rets endelige afgørelse, som i de fleste retsordener også vil være tilgængelig på internettet. Hvad angår Kommissionens skriftlige indlæg i afsluttede sager kan de allerede indhentes i medfør af API-dommen, og hvis Domstolen følger den tilgang, jeg har anbefalet i første afsnit (under A) i dette forslag til afgørelse, vil Kommissionen også have pligt til at udlevere de skriftlige indlæg, som er indgivet af andre parter.
139.
Alle disse oplysninger er således allerede offentligt tilgængelige på den ene eller anden måde. De er blot vanskelige at lokalisere og få adgang til, da de er spredt ud over flere databaser i adskillige medlemsstater og EU-institutioner. En så proaktiv holdning ville ganske givet skabe debat og opmærksomhed om EU-retten, hvilket naturligvis er i Domstolens egen interesse. Den ville rent faktisk også spare både institutionen og den pågældende person for tid og ressourcer, idet der ikke ville skulle indgives en særlig begæring om aktindsigt, og en sådan skulle ikke behandles.
140.
Dette afsnit indeholder tre sidste bemærkninger vedrørende de tre måder, hvorpå der kan gives aktindsigt. For det første betyder åbenhed hvad angår retslige dokumenter efter min opfattelse fysisk adgang til sagsakterne eller fjernadgang til dokumenterne i den affattelse, de havde, da Domstolen modtog dem fra en konkret part, bl.a. på det sprog, hvorpå dokumentet var affattet, da det blev modtaget.
141.
For det andet, såfremt Domstolen tager et eller flere af forslagene i dette afsnit til sig, bør der være en gradvis gennemførelse, som giver de pågældende parter mulighed for at tilpasse deres handlemåde i forhold hertil, hvis de ønsker det. Navnlig ville parterne på forhånd få klare instrukser om, at en tredjepart muligvis vil begære indsigt i sagsakterne. Hvis dette sker, kunne dokumentets (indlæggenes) ophavsmand få mulighed for at oplyse Domstolen, hvilken del af de pågældende indlæg der ikke skulle offentliggøres.
142.
For det tredje ville forslagene i dette afsnit naturligvis kræve en række andre tekniske tilpasninger. De tekniske og operationelle spørgsmål må dog ikke få lov at overskygge den oprindelige værdi, som afspejler essensen i visionen af, hvilken form for domstol Domstolen ønsker at være. Reformer kræver altid ændringer.
4. Coda
143.
For fuldstændighedens skyld skal jeg til sidst undersøge, hvordan forslagene i dette afsnit er relateret til Domstolens dom i API-sagen, eventuelt suppleret med Domstolens dom i den foreliggende sag.
144.
Som jeg medgav ovenfor (afsnit B), er tilgangen i API-dommen, når den føres ud i sin yderste, men logiske og nødvendige konsekvens i anledning af den foreliggende sag, ikke ideel. Indtil og medmindre Domstolen selv indfører aktindsigt i nogle af sine retslige dokumenter, bør den tilgang og den mulighed, den sikrer, imidlertid være gældende. Når Domstolen fastsætter regler om aktindsigt i sine retslige dokumenter, bør disse regler imidlertid have forrang, som lex specialis, over retspraksis ifølge API-dommen, potentielt udvidet ved den foreliggende sag.
145.
Når en sådan ordning først er indført, bør alle begæringer om aktindsigt i retslige dokumenter først og fremmest rettes til Domstolen. Såfremt begæringen først rettes til Domstolen, inden den rettes til en anden EU-institution, vil dens afgørelse om indrømmelse af aktindsigt i praksis være bindende for Kommissionen og eventuelle andre EU-institutioner. Dette betyder, at disse ikke vil kunne udlevere de pågældende dokumenter, selv om de er i besiddelse af dem, hvis Domstolen har givet afslag på aktindsigt. Hvis en tredjemands begæring om aktindsigt først rettes til Kommissionen eller en anden institution, der er omfattet af forordningen, er det mit ydmyge forslag, at den videregives til Domstolen. Dette bør dog i princippet ikke være til hinder for, at en institution selv udbreder sine egne dokumenter, dvs. sine egne indlæg. Parterne vil fortsat selv kunne udbrede deres egne indlæg i overensstemmelse med den tidligere retspraksis (
64
).
E – Sagens omkostninger
146.
I retsmødet nedlagde Kommissionen påstand om, at Patrick Breyer på grundlag af procesreglementets artikel 138, stk. 3, tilpligtes at betale sine egne omkostninger, også selv om appellen forkastes.
147.
Patrick Breyer nedlagde påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Endvidere anmodede han Domstolen om en generel præcisering af, hvorvidt en part kun må anvende de dokumenter, der er givet aktindsigt i, til at forsvare sine egne private interesser, eller om den pågældende frit kan offentliggøre dem på internettet og kommentere dem.
148.
I den appellerede dom gav Retten Patrick Breyer medhold i hans påstande. Den pålagde ham imidlertid at betale halvdelen af de af Kommissionen afholdte omkostninger, som følge af at han, mens sagen stadig verserede, på sit websted offentliggjorde svarskriftet, replikken, Sveriges interventionsindlæg samt en udveksling af breve mellem Kommissionen og sagsøgeren vedrørende offentliggørelse af disse dokumenter. Offentliggørelsen af disse dokumenter ville have givet internetbrugere mulighed for at fremsætte kommentarer og give anledning til visse kritiske kommentarer vedrørende Kommissionen (
65
).
149.
Det bør fremhæves, at Rettens afgørelse om sagsomkostningerne ikke er genstand for den foreliggende appel. Kommissionen har ikke formelt rejst dette spørgsmål som et særskilt anbringende. Det var heller ikke genstand for kontraappel fra Patrick Breyers side.
150.
I den foreliggende appel har Kommissionen derimod nedlagt påstand, om at Domstolen træffer samme afgørelse som Retten hvad angår sagens omkostninger. Domstolen anmodes derfor indirekte om at stadfæste Rettens tilgang ved i det væsentlige at gentage dens afgørelse i forbindelse med appellen.
151.
Jeg vil ikke anbefale Domstolen at gøre dette. For så vidt angår afgørelsen om sagens omkostninger i den foreliggende appel foreslår jeg Domstolen at følge den normale regel i procesreglementets artikel 138, stk. 1, og tilpligte Kommissionen, som den tabende part, at betale den appelindstævntes omkostninger i deres helhed, hvilket der er to grunde til:
152.
For det første – hvis Rettens afgørelse med hensyn til omkostningerne skulle følges i en lignende situation – var den appelindstævnte allerede af Retten blevet pålagt at bære halvdelen af sine egne omkostninger. Hvad dette angår kan jeg ikke se, hvorfor han endnu en gang, i appellen, skulle straffes for den åbenbart samme påståede forseelse.
153.
For det andet må jeg indrømme, at jeg også nærer generelle forbehold over for den af Retten anvendte tilgang. Retten lagde sin tidligere afgørelse i Svenska-dommen til grund for sin afgørelse om sagsomkostningerne i den foreliggende sag (
66
). Jeg anser imidlertid den foreliggende sag for at være temmelig forskellig herfra, både med hensyn til de faktiske omstændigheder og med hensyn til proceduren.
154.
Hvad angår de faktiske omstændigheder blev det i Svenska-dommen fastslået, at sagsøgeren lagde redigerede – dvs. ændrede – affattelser af de relevante retslige dokumenter ud på internettet med angivelse af telefon- og faxnumre på Rådets medarbejdere og udtrykkeligt opfordrede offentligheden til at fremsende kommentarer og herved lægge pres på Rådet for at anspore til offentlig kritik af medarbejderne (
67
). Selv om sagsøgeren fik medhold i det hele, blev Rådet derfor kun pålagt at betale to tredjedele af dennes omkostninger i sagen. I den foreliggende sag lagde Patrick Breyer de modtagne dokumenter i deres helhed ud på internettet uden at ændre dem og først efter at have anonymiseret alle persondata. Selv om dette sandsynligvis kan anses for et langt mindre indgreb, fik den appelindstævnte kun betalt halvdelen af sine omkostninger.
155.
Der synes også at være en proceduremæssig forskel på de to sager. I den sag, der gav anledning til Svenska-dommen, blev offentliggørelse af retslige dokumenter på internettet af Retten behandlet som et processuelt stridsspørgsmål, hvortil parterne blev anmodet om at fremkomme med bemærkninger, og hændelsen blev behandlet, samt offentliggørelsens indvirkning på sagen blev vurderet (
68
). I den foreliggende sag er det ikke helt indlysende, hvordan (den i faktisk henseende temmelig anderledes) offentliggørelse nærmere bestemt ville have skadet Kommissionens ret til forsvar og udgøre uretmæssig brug af procesdokumenterne (
69
).
156.
Af alle disse grunde foreslår jeg, at Domstolen følger den almindelige regel om fordeling af sagsomkostningerne i en appel, nemlig at den tabende part tilpligtes at betale omkostningerne. En (potentielt) vidtrækkende afgørelse med hensyn til, hvorvidt og hvordan en part i sagen må offentliggøre en anden parts eller en intervenients indlæg på internettet, bør forbeholdes en egentlig og fuldstændig behandling i en anden sag, hvor spørgsmålet vil blive gennemgået og drøftet på passende vis.
VI – Forslag til afgørelse
157.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
—
Appellen forkastes.
—
Kommissionen tilpligtes at bære sine egne omkostninger og at betale de af Patrick Breyer afholdte omkostninger.
—
Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 30.5.2001 (EFT 2001, L 145, s. 43).
(
3
) – Dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, API mod Kommissionen og Kommissionen mod API (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541).
(
4
) – Den Europæiske Unions afgørelse af 11.12.2012 vedrørende aktindsigt i dokumenter, som Den Europæiske Unions Domstol er i besiddelse af under udøvelsen af sine administrative funktioner (EUT 2013, C 38, s. 2).
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.3.2006 om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (EUT 2006, L 105, s. 54).
(
6
) – Jeg vil i hele dette forslag til afgørelse anvende udtrykket (skriftlige) »indlæg« som en fællesbetegnelse for alle skriftlige indlæg indgivet af en part eller intervenient i retsforhandlinger for Domstolen, der således omfatter både (skriftlige) »bemærkninger« og andre (skriftlige) indlæg.
(
7
) – Dom af 29.7.2010, C-189/09, EU:C:2010:455.
(
8
) – Dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, API mod Kommissionen og Kommissionen mod API (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541).
(
9
) – T-188/12, EU:T:2015:124.
(
10
) – Den appellerede doms præmis 47 og 48.
(
11
) – Den appellerede doms præmis 74.
(
12
) – Den appellerede doms præmis 80.
(
13
) – Den appellerede doms præmis 112.
(
14
) – Den appellerede doms præmis 113.
(
15
) – Jf. dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Kommissionen mod API og API mod Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 79 ff.).
(
16
) – Jf. dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Kommissionen mod API og API mod Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 130 og 131).
(
17
) – Jf. dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Kommissionen mod API og API mod Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 92 ff.).
(
18
) – Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 55) og af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen (C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 88). Jf. desuden tiende betragtning til forordningen.
(
19
) – Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 56).
(
20
) – Det kan tilføjes, at dette også er tilfældet vedrørende andre former for procedurer for Domstolen, hvor Kommissionen er involveret, bl.a. proceduren for præjudicielle afgørelser. Hvis Kommissionen i den sidstnævnte procedure beslutter at intervenere i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen, handler den naturligvis også inden for sit kompetenceområde som omhandlet i forordningens artikel 3, litra a).
(
21
) – Jf. mit forslag til afgørelse, Typke mod Kommissionen (C-491/15 P, EU:C:2016:711, punkt 35 og den deri nævnte retspraksis).
(
22
) – Det bør måske bemærkes, at artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF nævner »administrative funktioner«. Imidlertid anvender hverken denne bestemmelse eller forordningen i dens undtagelse i artikel 4, stk. 2, rent faktisk udtrykket »retslig virksomhed«. Hvis det på den anden side antages, at Domstolens virksomhed kun består i udøvelsen af dens »administrative funktioner« eller, modsat, »retslige funktioner« (og at der ikke er en tredje funktion), kunne udøvelsen af »retslige funktioner« i praktisk henseende svare til »retslig virksomhed« og udøvelsen af »administrative funktioner« svare til »administrativ virksomhed«.
(
23
) – Gennemført ved Den Europæiske Unions Domstols afgørelse af 11.12.2012.
(
24
) – Herved tilslutter jeg mig generelt det forslag med hensyn til aktindsigt i retslige dokumenter i verserende sager, som generaladvokat Poiares Maduro allerede fremsatte i forslag til afgørelse Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Kommissionen mod API og API mod Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 14).
(
25
) – Når det drejer sig om Domstolen og retsinstanser generelt, anvender jeg begrebet »åbenhed« og ikke »gennemsigtighed«. Medmindre dets karakter ændrer sig markant, kan retsligt arbejde aldrig være gennemsigtigt. Der kan dog stræbes efter at gøre det rimeligt åbent i den forstand, at det er tilgængeligt, både intellektuelt og fysisk, for borgerne.
(
26
) – Jf. bl.a. A. Alemanno, O. Stefan, »Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo«, Common Market Law Review bd. 51, Kluwer Law International, 2014, s. 97-139. Jf. mere generelt vedrørende åbenhed og gennemsigtighed i Den Europæiske Union S. Prechal, M.E. De Leeuw, »Transparency: A General Principle of EU Law?«, i U. Bernitz m.fl. (red.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, s. 201-242, P. Dyrberg, »Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?«, i A. Arnull, D. Wincott, (red.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 81-96, J. Rideau, (red.), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Paris, 1999, D. Curtin, Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 204-245, L. Coudray, »La transparence et l’accès aux documents«, i J.-B. Auby, J. Dutheil de la Rochère (red.), Traité de droit administratif européen, 2. udg., Bruylant, Bruxelles, 2014, s. 699-712.
(
27
) – Jf. også artikel 10, stk. 3, TEU, der indgår i afsnit II, »Bestemmelser om de demokratiske principper«, samt, mere generelt, artikel 298, stk. 1, TEUF.
(
28
) – Jf. dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Ved konkrete faktiske omstændigheder kan andre rettigheder potentielt også være relevante, f.eks. artikel 13, der har overskriften »Frihed for kunst og videnskab«. Den fastsætter, at »[d]er er frihed for kunst og videnskabelig forskning. Den akademiske frihed respekteres«.
(
30
) – Jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 10.7.2006, Sdružení Jihočeské Matky mod Tjekkiet (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103), af 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért mod Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35), af 3.4.2012, Gillberg mod Sverige (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, § 82 og 83), og af 17.2.2015, Guseva mod Bulgarien (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53).
(
31
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért mod Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
) – I temmelig brede vendinger fastslog den, at »den foreliggende sag vedrører i det væsentlige et indgreb – i kraft af et informationsmonopols censurbeføjelser – i udøvelsen af en social vagthunds, pressens, funktioner snarere end et afslag på en generel aktindsigt i officielle dokumenter«, Menneskerettighedsdomstolens dom af 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért mod Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36).
(
33
) – Jf. til illustration heraf den verserende sag for Menneskerettighedsdomstolen om adgang til sagsakter, Studio Monitor og Zuriashvili mod Georgien, stævning nr. 44920/09.
(
34
) – J. Bentham, »Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France«, i Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, J. Bowring (ed), Russell & Russell, New York, 1962, s. 316.
(
35
) – J. Bentham, »Essay on Political Tactics«, i Works II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, J. Bowring (ed), Russell & Russell, New York, 1962, s. 314.
(
36
) – Jf. generelt J.P. Dawson, The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, især s. 50-64.
(
37
) – Jf. generaladvokat Poiares Maduro forslag til afgørelse Sverige mod API og Kommissionen, API mod Kommissionen og Kommissionen mod API (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 26, sidste linje).
(
38
) – Jf. M. De S.-O.l’E. Lasser, Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 299 ff.
(
39
) – Jf. F. Scharpf, Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, s. 16-28.
(
40
) – Jf. K.D. Ewing, »A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary«, Alberta Law Review, bd. 38, 2000, s. 708-733. Jf. i forbindelse med Den Europæiske Unions Domstol B. de Witte, »Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?«, i M. Dougan, N. Nic Shuibhne, E., Spaventa (red.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford og Portland, 2012, s. 129-144.
(
41
) – R mod Sussex Justices, Ex parte McCarthy ((1924) 1 KB 256, (1923) All ER Rep 233). Min fremhævelse.
(
42
) – Jf. J. Habermas, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992, s. 435 ff.
(
43
) – Jf. vedrørende en dom, der fremhæver forbindelsen mellem sociale vagthundes adgang til oplysninger og bidrag til offentlig debat, Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.6.2013, Youth Initiative for Human Rights mod Serbien (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24), og af 28.11.2013, Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen mod Østrig (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33).
(
44
) – Jf. generaladvokat Poiares Maduro forslag til afgørelse Sverige mod API og Kommissionen, API mod Kommissionen og Kommissionen mod API (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 33).
(
45
) – Jf. f.eks. E. Sharpston, »Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System«, Cambridge Yearbook of European Legal Studies bd. 12, 2010, s. 409-423.
(
46
) – Jf. vedrørende en kort beskrivelse af udvalgte nationale systemer National practices with regard to the accessibility of court documents, Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, Temaafdeling C: Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender, 2013, eller Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, marts 2009.
(
47
) – Jf. i denne retning bl.a. Model Policy for Access to Court Records in Canada, udarbejdet i september 2005 af Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council, samt Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records af 17.3.2015 (online på adressen http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
(
48
) – Regel 33, stk. 2, i Menneskerettighedsdomstolens procesreglement.
(
49
) – Artikel 14, stk. 5, i EFTA-Domstolens procesreglement.
(
50
) – Artikel 53 i procesreglementet for Den Internationale Domstol.
(
51
) – Artikel 67 i procesreglementet for Den Internationale Havretsdomstol.
(
52
) – EUT 2015, L 105, s. 1.
(
53
) – Artikel 22, stk. 2, første afsnit, i procesreglementet for Retten for EU-Personalesager (EUT 2014, L 206, s. 1).
(
54
) – En skeptiker ville måske bemærke, at det engang var kærlighed (der var overalt). Men så er der åbenbart noget, der har ændret sig (i hvert fald hvad angår den offentlige opfattelse af domstole).
(
55
) – Dette afsnit omhandler ikke aktindsigt i Domstolens dokumenter vedrørende dens administrative aktiviteter, som er fastsat i Den Europæiske Unions Domstols afgørelse af 11.12.2012.
(
56
) – Jf. Den Europæiske Unions Domstols afgørelse af 10.6.2014 om deponering af Den Europæiske Unions Domstols historiske arkiver i Den Europæiske Unions historiske arkiver (Det Europæiske Universitetsinstitut) (EUT 2015, C 406, s. 2).
(
57
) – Selv om der på daværende tidspunkt ikke var en traktatbestemmelse, som krævede, at ECB gav aktindsigt i sine administrative dokumenter, gav ECB allerede mulighed herfor ved afgørelse ECB/1998/12 af 3.11.1998 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter og arkiver (EFT 1999, L 110, s. 30).
(
58
) – Den Europæiske Centralbanks afgørelse af 4.3.2004 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter (EUT 2004, L 80, s. 42).
(
59
) – I modsætning til Domstolens administrative dokumenter.
(
60
) – Medmindre nogle af dem kan gøres tilgængelige i de historiske arkiver (jf. ovenfor, fodnote 56).
(
61
) – Herved følges på en (modificeret) måde eksemplet i Rettens og den nu hedengangne EU-Personalerets procesreglement (jf. ovenfor, punkt 112 i dette forslag til afgørelse).
(
62
) – Jf. hvad angår en bredere analogi med sager vedrørende effektiv retslig beskyttelse dom af 15.9.2016, Star Storage m.fl. (C-439/14 og C-488/14, EU:C:2016:688, præmis 44), eller af 22.12.2010, DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, præmis 28).
(
63
) – Endvidere går nogle nationale retsinstanser, navnlig højere instanser, endnu videre og offentliggør selv, i forbindelse med anmodninger om præjudiciel afgørelse, som de har forelagt for Domstolen, typisk deres oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse, Domstolens svar og deres egen endelige nationale afgørelse på deres egne websteder.
(
64
) – Jf. dom af 3.4.2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-376/98, EU:C:2000:181, præmis 10).
(
65
) – Den appellerede doms præmis 126 i lyset af præmis 120 og 122.
(
66
) – Dom af 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet mod Rådet (T-174/95, EU:T:1998:127, herefter »Svenska-dommen«).
(
67
) – Dom af 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet mod Rådet (T-174/95, EU:T:1998:127, præmis 138).
(
68
) – Dom af 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet mod Rådet (T-174/95, EU:T:1998:127, præmis 22-24).
(
69
) – Den appellerede doms præmis 123 og 124, idet Kommissionen åbenbart først nedlagde påstand om sagsomkostningerne i retsmødet (den appellerede doms præmis 25).