62024CJ0210
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 5 de marzo de 2026 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2014/24/UE — Contrato de servicios de asistencia social sin alojamiento — Contrato de un valor inferior al umbral de aplicación de esta Directiva — Artículo 67 — Criterios de adjudicación de carácter social — Oferta económicamente más ventajosa — Incremento salarial del personal que ejecuta el contrato por encima del establecido en el convenio colectivo sectorial — Vínculo con el objeto del contrato — Proporcionalidad y no discriminación — Artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a la negociación colectiva»
En el asunto C‑210/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, mediante resolución de 14 de marzo de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el mismo día, en el procedimiento entre
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
y
Ayuntamiento de Ortuella,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. F. Schalin, M. Gavalec (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Biondi;
Secretaria: Sra. R. Stefanova-Kamisheva, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de abril de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre del Gobierno español, por el Sr. S. Núñez Silva, en calidad de agente;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B.‑R. Killmann y L. Malferrari, la Sra. E. Sanfrutos Cano y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 3 de julio de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), de la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1996, L 18, p. 1), del artículo 56 TFUE y del artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) y el Ayuntamiento de Ortuella sobre la legalidad de un criterio de adjudicación que figura en el pliego de cláusulas administrativas particulares de un contrato de servicios adjudicado por dicha Administración.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 89, 90, 92, 97, 98 y 114 de la Directiva 2014/24 tienen el siguiente tenor:
«(89)
La noción de criterios de adjudicación es clave en la presente Directiva, por lo que resulta importante que se presenten las disposiciones pertinentes del modo más sencillo y racional posible. Puede conseguirse utilizando los términos “oferta económicamente más ventajosa” como concepto preponderante, puesto que, en último término, todas las ofertas ganadoras deben haberse escogido con arreglo a lo que el poder adjudicador considere la mejor solución, económicamente hablando, entre las recibidas. […]
(90)
La adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato con el fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de [las ofertas] que permita determinar, en condiciones de competencia efectiva, qué oferta es la oferta económicamente más ventajosa. Debería establecerse explícitamente que la oferta económicamente más ventajosa debería evaluarse sobre la base de la mejor relación calidad-precio, que ha de incluir siempre un elemento de precio o coste. Del mismo modo debería aclararse que dicha evaluación de la oferta económicamente más ventajosa también podría llevarse a cabo solo sobre la base del precio o de la relación coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que los poderes adjudicadores gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de [ejecución] del contrato.
Para fomentar una mayor orientación hacia la calidad de la contratación pública, los Estados miembros deben estar autorizados a prohibir o [a] restringir el uso solo del precio o del coste para evaluar la oferta económicamente más ventajosa cuando lo estimen adecuado.
Para garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en la adjudicación de los contratos, los poderes adjudicadores deben estar obligados a procurar la transparencia necesaria para permitir a todos los licitadores estar razonablemente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los poderes adjudicadores deben estar obligados a indicar los criterios para la adjudicación del contrato y la ponderación relativa acordada a cada uno de dichos criterios. […]
[…]
(92)
Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los poderes adjudicadores deberían determinar los criterios económicos y de calidad relacionados con el objeto del contrato que utilizarán a tal efecto. Estos criterios deben, pues, permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas. En el contexto de la mejor relación calidad-precio, la presente Directiva incluye una lista no exhaustiva de posibles criterios de adjudicación que incluyen aspectos sociales y medioambientales. Se debe alentar a los poderes adjudicadores a elegir los criterios de adjudicación que les permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades.
Los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada y deben asegurar la posibilidad de una competencia real y equitativa e ir acompañados de modalidades que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.
Para determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa, la decisión relativa a la adjudicación del contrato no debe basarse únicamente en criterios no relacionados con los costes. Por ello, los criterios cualitativos deben ir acompañados de un criterio relacionado con los costes, el cual, a elección del poder adjudicador, podría ser el precio o un planteamiento basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida. No obstante, los criterios de adjudicación no deben afectar a la aplicación de las disposiciones nacionales que determinan la remuneración de determinados servicios o establecen precios fijos para determinados suministros.
[…]
(97)
Por otra parte, a fin de lograr una mayor integración de las consideraciones sociales y medioambientales en los procedimientos de contratación, los poderes adjudicadores deben estar autorizados a adoptar criterios de adjudicación o condiciones de ejecución de contratos en lo que se refiere a las obras, suministros o servicios que vayan a facilitarse en el marco de un contrato público en cualquiera de los aspectos y en cualquier fase de sus ciclos de vida, desde la extracción de materias primas para el producto hasta la fase de la eliminación del producto, incluidos los factores que intervengan en el proceso específico de producción, prestación o comercio de dichas obras y sus condiciones, suministros o servicios, o un proceso específico en una fase ulterior de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material. […]
No obstante, la condición de que exista un vínculo con el objeto del contrato excluye los criterios y condiciones relativos a la política general de responsabilidad corporativa, lo cual no puede considerarse como un factor que caracterice el proceso específico de producción o prestación de las obras, suministros o servicios adquiridos. En consecuencia, los poderes adjudicadores no pueden estar autorizados a exigir a los licitadores que tengan establecida una determinada política de responsabilidad social o medioambiental de la empresa.
(98)
Es fundamental que los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución de un contrato relacionados con los aspectos sociales del proceso de producción se refieran a las obras, suministros o servicios que hayan de facilitarse con arreglo al contrato de que se trate. Además, deberían aplicarse de conformidad con la Directiva [96/71], según es interpretada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y no elegirse o aplicarse de una forma que discrimine, directa o indirectamente, a los operadores económicos de otros Estados miembros o de terceros países que sean parte en el [Acuerdo de la Organización Mundial de Comercio sobre Contratación Pública (ACP)] o en los Acuerdos de Libre Comercio en los que la Unión [Europea] sea parte. Por consiguiente, los requisitos que afecten a las condiciones básicas de trabajo reguladas por la Directiva [96/71], como las cuantías de salario mínimo, deben seguir situándose en el nivel establecido por la legislación nacional o por convenios colectivos que se aplican de conformidad con el Derecho de la Unión en el contexto de dicha Directiva.
[…]
(114)
Determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios que se conocen como servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos, siguen teniendo, por su propia naturaleza, una dimensión transfronteriza limitada. Dichos servicios se prestan en un contexto particular que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a las diferentes tradiciones culturales. Debe establecerse un régimen específico para los contratos públicos relativos a tales servicios, con un umbral más elevado que el que se aplica a otros servicios.
Los servicios a las personas con valores inferiores a ese umbral no revisten normalmente interés para los proveedores de otros Estados miembros, a menos que haya indicios concretos de lo contrario, como en la financiación por la Unión de proyectos transfronterizos.
Los contratos de servicios a las personas cuyo valor esté situado por encima de ese umbral deben estar sujetos a normas de transparencia en toda la Unión. Teniendo en cuenta la importancia del contexto cultural y el carácter delicado de estos servicios, debe ofrecerse a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para organizar la elección de los proveedores de los servicios del modo que consideren más oportuno. Las normas de la presente Directiva tienen en cuenta este imperativo al imponer solo la observancia de los principios fundamentales de transparencia e igualdad de trato y al asegurar que los poderes adjudicadores puedan aplicar, para la elección de los proveedores de servicios, criterios de calidad específicos, como los establecidos en el Marco Europeo Voluntario de Calidad para los Servicios Sociales publicado por el Comité de Protección Social. […]»
4
El artículo 4 de la Directiva 2014/24, titulado «Importes de los umbrales», tiene el siguiente tenor:
«La presente Directiva se aplicará a las contrataciones cuyo valor estimado, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) excluido, sea igual o superior a los siguientes umbrales:
[…]
d)
750000 [euros], en los contratos públicos de servicios para servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexo XIV.»
5
El capítulo II de esta Directiva, titulado «Normas generales», incluye el artículo 18, titulado «Principios de la contratación», que dispone en su apartado 1:
«Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.
La contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la presente Directiva ni de restringir artificialmente la competencia. Se considerará que la competencia está artificialmente restringida cuando la contratación se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.»
6
El artículo 67 de la mencionada Directiva, con el epígrafe «Criterios de adjudicación del contrato», dispone:
«1.   Sin perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales relativas al precio de determinados suministros o a la remuneración de determinados servicios, los poderes adjudicadores aplicarán, para adjudicar los contratos públicos, el criterio de la oferta económicamente más ventajosa.
2.   La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. Dichos criterios podrán incluir, por ejemplo:
a)
la calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la accesibilidad, el diseño para todos los usuarios, las características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones;
b)
la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa a la ejecución del contrato, o
c)
el servicio posventa y la asistencia técnica y condiciones de entrega tales como la fecha de entrega, el proceso de entrega y el plazo de entrega o el plazo de ejecución.
El factor coste también podrá adoptar la forma de un precio o coste fijo sobre la base del cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad.
Los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores no tengan la facultad de utilizar solamente el precio o el coste como único criterio de adjudicación o podrán limitar la aplicación de ese criterio a determinadas categorías de poderes adjudicadores o a determinados tipos de contratos.
3.   Se considerará que los criterios de adjudicación están vinculados al objeto del contrato público cuando se refieran a las obras, suministros o servicios que deban facilitarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen:
a)
en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de las obras, suministros o servicios, o
b)
en un proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida,
incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material.
4.   Los criterios de adjudicación no tendrán por efecto conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada. Garantizarán la posibilidad de una competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda, los poderes adjudicadores deberán comprobar de manera efectiva la exactitud de la información y las pruebas facilitadas por los licitadores.
5.   El poder adjudicador precisará, en los pliegos de la contratación, la ponderación relativa que atribuya a cada uno de los criterios elegidos para determinar la oferta económicamente más ventajosa, excepto en el supuesto de que esta se determine sobre la base del precio exclusivamente.
Esta ponderación podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada.
Cuando la ponderación no sea posible por razones objetivas, los poderes adjudicadores indicarán el orden decreciente de importancia atribuido a los criterios.»
7
En virtud del artículo 74 de la misma Directiva, que lleva como epígrafe «Adjudicación de contratos de servicios sociales y otros servicios específicos», dispone lo siguiente:
«Los contratos públicos de servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexo XIV se adjudicarán de conformidad con el presente capítulo cuando el valor de dichos contratos sea igual o superior al umbral indicado en el artículo 4, letra d).»
8
El artículo 76 de la Directiva 2014/24, titulado «Principios de adjudicación de contratos», dispone:
«1.   Los Estados miembros establecerán normas nacionales para la adjudicación de los contratos sujetos a lo dispuesto en el presente capítulo, a fin de garantizar que los poderes adjudicadores respetan los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos. Los Estados miembros serán libres de determinar las normas de procedimiento aplicables, siempre que tales normas permitan a los poderes adjudicadores tener en cuenta la especificidad de los servicios en cuestión.
2.   Los Estados miembros velarán por que los poderes adjudicadores puedan tener en cuenta la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad, la asequibilidad, la disponibilidad y la exhaustividad de los servicios, las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y vulnerables, la implicación y la responsabilización de los usuarios y la innovación. Además, los Estados miembros podrán disponer que la elección del proveedor de servicios se haga sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa, teniendo en cuenta criterios de calidad y de sostenibilidad en el caso de los servicios sociales.»
9
El anexo XIV de esta Directiva contiene un cuadro, titulado «Servicios contemplados en el artículo 74», y menciona el código CPV 85312000‑9.
Derecho español
10
El artículo 1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (BOE n.o 272, de 9 de noviembre de 2017; en lo sucesivo, «LCSP»), titulado «Objeto y finalidad», establece en su apartado 3:
«En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde[n] relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social.»
11
El artículo 145 de esta Ley, titulado «Requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato», establece:
«1.   La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio.
Previa justificación en el expediente, los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en un planteamiento que atienda a la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 148.
2.   La mejor relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos y cualitativos.
Los criterios cualitativos que establezca el órgano de contratación para evaluar la mejor relación calidad-precio podrán incluir aspectos medioambientales o sociales, vinculados al objeto del contrato en la forma establecida en el apartado 6 de este artículo, que podrán ser, entre otros, los siguientes:
1.o
La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la accesibilidad, el diseño universal o diseño para todas las personas usuarias, las características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones;
[…]
Las características sociales del contrato se referirán, entre otras, a las siguientes finalidades: al fomento de la integración social de personas con discapacidad, personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato y, en general, la inserción sociolaboral de personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social; la subcontratación con Centros Especiales de Empleo o Empresas de Inserción; los planes de igualdad de género que se apliquen en la ejecución del contrato y, en general, la igualdad entre mujeres y hombres; el fomento de la contratación femenina; la conciliación de la vida laboral, personal y familiar; la mejora de las condiciones laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la seguridad en el trabajo; la aplicación de criterios éticos y de responsabilidad social a la prestación contractual; o los criterios referidos al suministro o a la utilización de productos basados en un comercio equitativo durante la ejecución del contrato.
2.o
La organización, cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato que vaya a ejecutar el mismo, siempre y cuando la calidad de dicho personal pueda afectar de manera significativa a su mejor ejecución.
[…]»
12
La disposición adicional cuadragésima séptima de esta Ley, que lleva por epígrafe «Principios aplicables a los contratos de concesión de servicios del anexo IV y a los contratos de servicios de carácter social, sanitario o educativo del anexo IV», establece:
«Sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de esta Ley y, entre otras, de las relativas al establecimiento de las prescripciones técnicas, de las condiciones mínimas de solvencia, de los criterios de adjudicación y de las condiciones especiales de ejecución, en los procedimientos de licitación de contratos de concesión de los servicios que figuran en el anexo IV y de contratos de carácter social, sanitario o educativo también del anexo IV, los órganos de contratación velarán en todas sus fases por la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad, la asequibilidad, la disponibilidad y la exhaustividad de los servicios; las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y vulnerables; la implicación de los usuarios de los servicios; y la innovación en la prestación del servicio.
Asimismo, al establecer los criterios de adjudicación de los contratos a que se refiere esta disposición adicional, el órgano de contratación podrá referirlos a aspectos tales como: la experiencia del personal adscrito al contrato en la prestación de servicios dirigidos a sectores especialmente desfavorecidos o en la prestación de servicios de similar naturaleza en los términos establecidos en el artículo 145; la reinversión de los beneficios obtenidos en la mejora de los servicios que presta; el establecimiento de mecanismos de participación de los usuarios y de información y orientación de los mismos.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
13
El 13 de junio de 2023, la AESTE interpuso un recurso especial en materia de contratación pública ante el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que es el órgano jurisdiccional remitente, en relación con el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de «Servicio de ayuda a domicilio del Ayuntamiento de Ortuella» tramitado por tal Ayuntamiento (en lo sucesivo, «contrato controvertido»).
14
El objeto del contrato controvertido es «la realización del servicio de ayuda a domicilio de Ortuella con el fin de dar cumplimiento a un servicio comunitario de carácter social que, mediante personal preparado, formado y supervisado, realiza actividades preventivas, educativas y asistenciales a familias y/o personas con dificultades para mantener o preservar su bienestar físico, social y/o afectivo, intentando que los/las usuarios/as puedan continuar viviendo en su hogar y/o entorno mientras sea posible y conveniente». Según el órgano jurisdiccional remitente, este contrato se refiere a «Servicios de asistencia social sin alojamiento» (CPV 85312000‑9), en el sentido del anexo IV de la LCSP, que se corresponde con el anexo XIV de la Directiva 2014/24.
15
El valor estimado de este contrato asciende a 166250 euros.
16
Mediante su recurso, la AESTE solicita la anulación del criterio de adjudicación que figura en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato controvertido y que prevé la adjudicación de un número máximo de 40 puntos en caso de incremento de la masa salarial del licitador (en lo sucesivo, «criterio impugnado»). Tal criterio está redactado como sigue:
«Tomando como referencia las retribuciones salariales establecidas en el convenio del sector se considerarán las retribuciones salariales superiores (incrementos sobre la masa salarial) que la empresa licitadora propone aplicar a las personas que ejecutan el contrato.
Se considerará el porcentaje de aumento sobre la retribución salarial computando el salario base y el plus convenio de todos los trabajadores a subrogar, aplicando la siguiente fórmula: Puntos = P × A / B.
Puntos es el número de puntos totales adjudicados a la propuesta.
P = es el número máximo de puntos a otorgar, es decir, 40 puntos.
A = Porcentaje más alto de todas las ofertas presentadas.
B = Porcentaje de la oferta que se valora.
Se considerarán las ofertas que propongan un aumento porcentual que se aplicará a las personas que ejecuten el contrato. Las ofertas que no propongan ningún aumento tendrán una puntuación de 0 puntos.
En el plazo máximo de un mes desde la formalización del contrato deberá concretarse, previa negociación con los representantes de las trabajadoras, los conceptos en los que se materializa ese incremento retributivo. Así mismo la empresa adjudicataria procurará formalizar un acuerdo regulador (convenio colectivo del SAD de Ortuella) de las condiciones de trabajo del personal adscrito al contrato.»
17
El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la conformidad del criterio impugnado con el Derecho de la Unión.
18
En primer lugar, se pregunta si tal criterio sirve para identificar la «oferta económicamente más ventajosa», en el sentido del artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24. A este respecto, mientras que el poder adjudicador alega que dicho criterio tiene por objeto incrementar la retribución del personal encargado de ejecutar el servicio objeto del contrato controvertido y, por tanto, mejorar la estabilidad y la continuidad de la prestación de ese servicio, el órgano jurisdiccional remitente parece considerar que la relación entre el incremento salarial y la mejora del servicio es excesivamente hipotética para poder decidir la adjudicación de ese contrato.
19
En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional subraya que se desprende del considerando 98 de la Directiva 2014/24 que los criterios sociales escogidos para la adjudicación del contrato deben aplicarse de conformidad con la Directiva 96/71. A su juicio, el criterio impugnado podría resultar discriminatorio, al obligar a una empresa que desee incrementar sus posibilidades de obtener la adjudicación del contrato controvertido a abonar a los trabajadores que vayan a ejecutar ese contrato salarios más altos que los que venían percibiendo, lo que puede suponer una carga económica adicional que obstaculice la presentación de una oferta.
20
En tercer lugar, el criterio impugnado podría resultar desproporcionado o discriminatorio para los operadores económicos que no tengan la capacidad económica suficiente para abonar retribuciones altas, pero que puedan realizar ofertas competitivas, con buena relación calidad-precio, porque tienen menores costes salariales.
21
En cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el criterio impugnado supone una injerencia en el derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo 28 de la Carta, dado que la negociación colectiva que habría de iniciarse después de la adjudicación del contrato controvertido podría tener como consecuencia excluir del ámbito de aplicación de un convenio vigente al personal encargado de ejecutar ese contrato. Tal negociación también podría crear desigualdades salariales entre los trabajadores de una misma empresa que desempeñasen tareas idénticas, cuya retribución variaría en función de la identidad del beneficiario de tales tareas.
22
En quinto lugar, el criterio impugnado también podría resultar desproporcionado en relación con la finalidad que persigue, pues el nuevo convenio colectivo, negociado después de la adjudicación del contrato controvertido, podría implicar la consolidación de la mejora salarial más allá del ámbito de la ejecución de ese contrato, perdiéndose la vinculación con su objeto exigida por el artículo 67, apartado 3, de la Directiva 2014/24.
23
En estas circunstancias, el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«[1)]
Un criterio de adjudicación de un contrato de servicios como el descrito, que:
–
valora el incremento de la masa salarial por encima del convenio sectorial aplicable que el licitador propone aplicar a las personas que ejecutan el contrato
y
–
que obliga al adjudicatario a concretar, previa negociación colectiva con los representantes de los trabajadores, los conceptos en los que se materializa el incremento retributivo y a procurar formalizar un convenio colectivo cuyo ámbito de aplicación sea el personal adscrito al contrato,
¿es adecuado para la identificación de la oferta económicamente más ventajosa como requiere el artículo 67.1 de la Directiva [2014/24]?
[2)]
¿Se opone a la libre prestación de servicios o restringe la libre competencia en oposición a los artículos 56 del TFUE y a las Directivas [2014/24] y [96/71]?
[3)]
¿Infringe el derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo 28 de la [Carta]?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
24
Con carácter previo, procede examinar la cuestión de si el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi cumple los criterios necesarios para ser considerado un órgano jurisdiccional nacional, en el sentido del artículo 267 TFUE.
25
A este respecto, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, para apreciar el carácter de «órgano jurisdiccional» del órgano remitente, cuestión que depende únicamente del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta un conjunto de circunstancias, como son el origen legal de ese órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación, por dicho órgano, de normas jurídicas y su independencia (sentencia de 20 de septiembre de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, apartado 21 y jurisprudencia citada).
26
En el presente asunto, por una parte, se desprende de la resolución de remisión que el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi es un órgano permanente e independiente, con origen en una disposición legal, que adopta sus resoluciones basándose en criterios exclusivamente jurídicos al término de un procedimiento contradictorio. En lo que respecta concretamente a su independencia, la resolución de remisión precisa que dicho órgano, al no estar sometido a ningún vínculo jerárquico ni recibir instrucciones externas, ejerce sus funciones con objetividad, imparcialidad y plena autonomía.
27
Por otra parte, en lo que respecta al carácter obligatorio de su jurisdicción, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las resoluciones de los órganos de las comunidades autónomas competentes para conocer de los recursos en materia de contratación pública, cuya competencia no depende de un acuerdo entre las partes, son vinculantes para estas últimas, aunque la interposición del recurso sea facultativa (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, apartados 23 y 24 y jurisprudencia citada).
28
Estas consideraciones no quedan desvirtuadas por la doctrina del Tribunal de Justicia establecida en la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), dado que, como señala el Gobierno español en sus observaciones escritas, los miembros de dicho órgano gozan de una garantía de inamovilidad, a la que se da cumplimiento en la normativa nacional y que solo admite excepciones por causas expresamente enumeradas por tal normativa.
29
De ello se sigue que el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi cumple los criterios necesarios para ser considerado un órgano jurisdiccional nacional, en el sentido del artículo 267 TFUE, y que procede declarar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales que ha planteado al Tribunal de Justicia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
30
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, como se desprende del apartado 13 de la presente sentencia, el contrato controvertido tiene por objeto la prestación de servicios comprendidos en la categoría de los «Servicios de asistencia social sin alojamiento» (código CPV 85312000‑9), que figura en el anexo IV de la LCSP, que corresponde, según el órgano jurisdiccional remitente, al anexo XIV de la Directiva 2014/24.
31
De conformidad con el artículo 4, letra d), de esa Directiva, esta solo se aplica a las contrataciones enumeradas en el anexo XIV si el valor de los contratos es igual o superior al umbral de 750000 euros establecido en dicha disposición.
32
En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que el contrato controvertido tiene un valor estimado de 166250 euros, que es, por tanto, inferior al umbral referido. No obstante, a tenor de dicha resolución, y como confirmó el Gobierno español en la vista, el legislador español quiso que las disposiciones de la Directiva 2014/24 fueran aplicables, directa e incondicionalmente, a contratos de un valor inferior a tal umbral. Más concretamente, dicho legislador decidió, al adoptar el artículo 145 de la LCSP, en relación con su disposición adicional cuadragésima séptima, que transpone el artículo 67 de la Directiva 2014/24, relativo a los criterios de adjudicación, extender la aplicación de esta última disposición a los contratos de un valor inferior a aquel umbral.
33
Pues bien, como resulta de reiterada jurisprudencia, cuando una normativa nacional se atiene, directa e incondicionalmente, para resolver situaciones no comprendidas en un acto del Derecho de la Unión, a las soluciones aplicadas por este acto, existe un interés manifiesto de la Unión en que las disposiciones procedentes del Derecho de la Unión reciban una interpretación uniforme. Ello permite, en efecto, evitar futuras divergencias de interpretación y garantizar un tratamiento idéntico de estas situaciones y de las comprendidas en el ámbito de aplicación de dichas disposiciones (sentencias de 18 de octubre de 1990, Dzodzi, C‑297/88 y C‑197/89, EU:C:1990:360, apartados 36 y 37, y de 16 de junio de 2022, Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, apartado 55 y jurisprudencia citada).
34
De ello se deduce que, aunque el contrato controvertido tenga un valor inferior al fijado en el artículo 4, letra d), de la Directiva 2014/24, existe un interés manifiesto en que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la primera cuestión prejudicial planteada.
35
Mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato permite al poder adjudicador identificar la oferta económicamente más ventajosa, en el sentido de dicha disposición.
36
En primer lugar, el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con su considerando 89, establece que los poderes adjudicadores se basarán en el criterio de la oferta económicamente más ventajosa como concepto preponderante para adjudicar los contratos públicos.
37
Según el apartado 2 del artículo 67, este criterio debe apreciarse desde el punto de vista del poder adjudicador sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. En relación con los considerandos 90 y 92 de la Directiva 2014/24, esta disposición enumera, en sus letras a) a c), una lista no exhaustiva de posibles criterios de adjudicación que incluyen aspectos sociales.
38
De ello se desprende que, a falta de una lista exhaustiva de criterios de adjudicación, el artículo 67, apartado 2, de esta Directiva permite al poder adjudicador establecer criterios de adjudicación que incluyan aspectos sociales, siempre que los criterios relativos a tales aspectos estén vinculados al objeto del contrato público de que se trate.
39
A este respecto, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que los poderes adjudicadores pueden elegir criterios de adjudicación basados en consideraciones de carácter social, que pueden referirse a los usuarios o a los beneficiarios de los servicios objeto del contrato, pero también a otras personas (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de mayo de 2012, Comisión/Países Bajos, C‑368/10, EU:C:2012:284, apartado 85).
40
Por lo tanto, procede determinar si un criterio de adjudicación que, como el criterio impugnado, tiene en cuenta el incremento de la masa salarial del personal que ejecuta el contrato público por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente puede estar comprendido en los «aspectos sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate».
41
Como señaló, en esencia, el Abogado General en los puntos 36 y 37 de sus conclusiones, dado que el criterio de adjudicación se refiere al incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar a las personas que ejecutan el contrato en relación con el nivel salarial que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial, procede considerar que este criterio se refiere, habida cuenta de su propia naturaleza, a uno de los «aspectos sociales», en el sentido del artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24, concepto que debe entenderse en sentido amplio.
42
En segundo lugar, para que un poder adjudicador pueda identificar la oferta económicamente más ventajosa mediante un criterio de adjudicación relativo a un «aspecto social», es preciso subrayar que tal criterio también debe respetar los demás requisitos establecidos en el artículo 67, apartados 2 a 5, de dicha Directiva, en relación con sus considerandos 90 y 92, a saber, en particular, estar vinculado al objeto del contrato y no conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada.
43
A este respecto, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente solo alberga dudas en relación, en primer término, con la existencia de un vínculo entre el objeto del contrato y el criterio impugnado, que, a su juicio, es excesivamente general para permitir la adjudicación del contrato controvertido, y, en segundo término, con la eventual vulneración del principio de igualdad de trato entre los licitadores que pudiera implicar dicho criterio.
44
En este contexto, por lo que respecta, en primer término, al requisito relativo al vínculo que une el criterio impugnado y el objeto del contrato, del artículo 67, apartado 3, de la Directiva 2014/24, en relación con el considerando 97 de esta, se desprende que se considerará que los criterios de adjudicación están vinculados al objeto del contrato público cuando se refieran a los servicios que deban facilitarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en el proceso específico de prestación de esos servicios, incluso cuando tales factores no formen parte de su sustancia material.
45
Por lo tanto, el amplio tenor de esta disposición no excluye que, en una situación determinada, un poder adjudicador tenga en cuenta, mediante un criterio de adjudicación de un contrato relativo a servicios de asistencia social sin alojamiento, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato en relación con el nivel salarial que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial.
46
Así, del apartado 43 de la presente sentencia se desprende que la existencia de un vínculo entre el criterio impugnado y el objeto del contrato controvertido debe apreciarse teniendo en cuenta las especificidades del servicio objeto del contrato. En el caso de autos, aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar la existencia de tal vínculo, es preciso señalar que aquel contrato se caracteriza, por una parte, por la gran intensidad que exige en mano de obra y, por otra, por la dificultad a la que se enfrenta el poder adjudicador para ofrecer un servicio continuo y de calidad a las personas destinatarias de ese servicio, a saber, personas desfavorecidas y en situación de vulnerabilidad.
47
Pues bien, como señaló el Abogado General en los puntos 46 a 48 de sus conclusiones, procede considerar, por un lado, que la retribución que percibe el adjudicatario por la prestación del servicio está ampliamente determinada por el coste salarial del personal que ejecuta el servicio, de modo que el criterio impugnado está vinculado al objeto del contrato. Por otro lado, en un contrato de tal naturaleza, no es irrazonable considerar que un criterio de adjudicación que tiene en cuenta una mejor retribución del personal que ejecuta el contrato que aquella prevista por el convenio colectivo sectorial aplicable puede contribuir a dicho objeto mejorando la calidad, la accesibilidad y la continuidad del servicio a las personas destinatarias, a saber, a personas desfavorecidas y en situación de vulnerabilidad, dado que una mejor retribución tendría por efecto fidelizar al personal que ejecuta el contrato y permitir la contratación de personal más cualificado.
48
Por lo demás, esta interpretación se ve corroborada por el artículo 76, apartado 2, de la Directiva 2014/24, que, en cuanto a los servicios sociales enumerados en el anexo XIV de esta Directiva, establece que los poderes adjudicadores podrán tener en cuenta la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad y la disponibilidad de los servicios, así como las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y vulnerables.
49
Así pues, al tener en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato, el poder adjudicador puede promover una mayor calidad, continuidad y disponibilidad de los servicios de asistencia social sin alojamiento objeto del contrato controvertido.
50
En segundo término, en cuanto a las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la eventual vulneración del principio de igualdad de trato entre los licitadores que podría ocasionar el criterio controvertido, en la medida en que podría perjudicar a los licitadores con menos capacidad para abonar retribuciones más altas que las establecidas en el convenio colectivo sectorial aplicable, como las pequeñas y medianas empresas, que, sin embargo, podrían presentar ofertas competitivas debido a sus menores costes salariales, procede recordar lo que sigue.
51
De acuerdo con el artículo 67, apartado 4, de la Directiva 2014/24, a la luz de su considerando 90, los criterios de adjudicación no tienen por efecto conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada. En efecto, deben garantizar el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato en la adjudicación de los contratos para permitir que se realice una comparación objetiva del valor relativo de las ofertas.
52
Con arreglo al artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones. Los principios de igualdad de trato y de no discriminación tienen como objetivo favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre los licitadores que participan en un procedimiento de adjudicación de un contrato público. De conformidad con dichos principios, los licitadores deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus ofertas como en el momento en que estas se someten a la evaluación del poder adjudicador (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, apartado 30). Estos principios exigen que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 6 de octubre de 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, apartado 36).
53
El artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, de la citada Directiva establece asimismo que el poder adjudicador no podrá adoptar criterios de adjudicación que favorezcan o perjudiquen indebidamente a determinados operadores económicos sobre la base de características propias o que creen barreras artificiales para determinados operadores económicos.
54
No obstante, en el caso de autos, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia no dispone de elementos que permitan determinar si el criterio impugnado puede crear tal efecto discriminatorio para determinados operadores, como las pequeñas y medianas empresas.
55
No obstante, si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente llevar a cabo ese examen, es preciso recordar que este debe efectuarse a la luz de la documentación de que disponía el poder adjudicador al determinar sus necesidades, así como de las eventuales consultas a los usuarios o beneficiarios del servicio y al personal que lo ejecuta que haya podido llevar a cabo con anterioridad, y de las eventuales consultas preliminares del mercado que haya podido efectuar o de cualquier otro documento que permita acreditar la existencia de un efecto de exclusión inducido por tal criterio de adjudicación.
56
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada que el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato permite al poder adjudicador identificar la oferta económicamente más ventajosa, en el sentido de dicha disposición.
Segunda cuestión prejudicial
57
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 96/71 y el artículo 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato.
58
El Gobierno español y la Comisión Europea invocan la inadmisibilidad de esta cuestión prejudicial alegando que el litigio principal no presenta ningún elemento transfronterizo, elemento necesario para la interpretación tanto del artículo 56 TFUE como de la Directiva 96/71. Indican, en primer lugar, que ningún licitador establecido en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado del poder adjudicador participó en el procedimiento de adjudicación del contrato controvertido; en segundo lugar, la prestación que es objeto de dicho contrato no es una prestación de servicios transnacional con desplazamiento de trabajadores, y, en tercer lugar, ni la naturaleza del contrato ni su escaso valor se caracterizan por la existencia de un elemento transfronterizo.
59
A este respecto, es preciso señalar que, como se desprende de los apartados 13 y 14 de la presente sentencia, el contrato controvertido es un contrato relativo a servicios de asistencia social sin alojamiento, cuyo valor, que asciende a 166250 euros, no supera el umbral fijado en el artículo 4, letra d), de la Directiva 2014/24. Pues bien, como se desprende del considerando 114 de dicha Directiva, los servicios de esta naturaleza presentan una dimensión transnacional limitada, dado que se prestan en un marco específico que varía considerablemente de un Estado miembro a otro, debido a tradiciones culturales diferentes, hasta el punto de que normalmente no revisten interés para los proveedores de otros Estados miembros, a menos que haya indicios concretos de lo contrario, como en la financiación por la Unión de proyectos transfronterizos.
60
A este respecto, procede recordar que la existencia de un interés transfronterizo cierto no puede deducirse hipotéticamente de determinados elementos que, considerados de una manera abstracta, puedan constituir indicios en ese sentido, sino que debe resultar de manera positiva de una apreciación específica de las circunstancias del contrato en cuestión. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente no puede limitarse a presentar al Tribunal de Justicia elementos que permitan no excluir la existencia de un interés transfronterizo cierto, sino que debe, por el contrario, proporcionar los datos que prueben su existencia (sentencia de 6 de octubre de 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, apartado 22).
61
Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente no proporciona ninguna indicación concreta en la resolución de remisión que demuestre la existencia de un elemento transfronterizo.
62
Además, incumbe al órgano jurisdiccional remitente indicar al Tribunal de Justicia, de conformidad con lo exigido por el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en qué medida, a pesar de su carácter meramente interno, el litigio del que conoce presenta un elemento de conexión con las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a las libertades fundamentales que hace necesaria una interpretación con carácter prejudicial para resolver dicho litigio (sentencias de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 55, y de 14 de julio de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, apartado 47).
63
Pues bien, es preciso señalar que el órgano jurisdiccional remitente no explica por qué, a pesar del carácter meramente interno del litigio del que conoce, procede interpretar el artículo 56 TFUE. Más concretamente, dicho órgano jurisdiccional no alega expresamente que se encuentre en alguno de los supuestos contemplados en los apartados 50 a 53 de la sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).
64
De ello se desprende que la segunda cuestión prejudicial es inadmisible.
Tercera cuestión prejudicial
65
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 28 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que, por un lado, tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial aplicable, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato y, por otro lado, obliga al adjudicatario a concretar, previa negociación colectiva con los representantes de esos trabajadores, los conceptos en los que se materializa el incremento retributivo y a procurar formalizar un convenio colectivo que resulte aplicable a tal personal.
66
Con carácter preliminar, es preciso subrayar que, de acuerdo con el artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de esta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. El concepto de «aplicación del Derecho de la Unión» presupone la existencia de un vínculo de conexión entre un acto del Derecho de la Unión y la medida nacional en cuestión de un grado superior a la proximidad de las materias consideradas o a las incidencias indirectas de una de ellas en la otra [sentencia de 28 de noviembre de 2024, PT (Acuerdo entre el fiscal y el autor de una infracción), C‑432/22, EU:C:2024:987, apartado 35 y jurisprudencia citada].
67
A este respecto, procede señalar que de la resolución de remisión se desprende que la LCSP, que resulta aplicable al litigio principal, es el acto legislativo que transpone la Directiva 2014/24 al Derecho nacional. Además, como se desprende de los apartados 29 a 33 de la presente sentencia, si bien el valor del contrato controvertido se sitúa por debajo del umbral fijado en el artículo 4, letra d), de la Directiva 2014/24, se desprende del artículo 145 de la LCSP, en relación con la disposición adicional cuadragésima séptima de dicha Ley, y como confirmó el Gobierno español en la vista, que el Derecho nacional se atiene, directa e incondicionalmente, para resolver situaciones no comprendidas en la Directiva, a las soluciones aplicadas por ella, de modo que, como señaló el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, el artículo 28 de la Carta es aplicable.
68
Procede recordar que, con arreglo a dicha disposición, los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen, entre otros, el derecho a negociar y celebrar convenios colectivos en los niveles adecuados.
69
Habida cuenta del acervo de la Unión en este ámbito y, en particular, del artículo 152 TFUE, párrafo primero, que establece que la Unión «reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales», y que «facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía», procede señalar que el artículo 28 de la Carta presupone la autonomía de dichos interlocutores. Esta autonomía implica, en la fase de negociación de un acuerdo por parte de tales interlocutores, que es materia exclusiva de estos, que pueden dialogar y actuar libremente, sin recibir órdenes o instrucciones de nadie, en particular de los Estados miembros o de las instituciones de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, apartado 72 y jurisprudencia citada).
70
De ello se desprende que los interlocutores sociales disponen de una amplia facultad de apreciación no solo al primar un objetivo sobre otros en materia social y laboral, sino también al definir las medidas que les permitan lograrlo (sentencia de 15 de diciembre de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, apartado 73 y jurisprudencia citada).
71
Cuando el derecho a la negociación colectiva se encuadra en las disposiciones del Derecho de la Unión, debe ejercerse, dentro del ámbito de aplicación del referido Derecho, de conformidad con él. Por tanto, si bien los interlocutores sociales disfrutan de una amplia facultad de apreciación en el marco de la negociación y de la celebración de los convenios colectivos, esa facultad de apreciación está limitada por la obligación de garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión (sentencia de 15 de diciembre de 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, apartados 74 y 75 y jurisprudencia citada).
72
En el caso de autos, se desprende de la resolución de remisión que el criterio impugnado se limita, por un lado, a exigir al licitador que concrete, en el plazo máximo de un mes desde la formalización del contrato, y previa negociación con los representantes de los trabajadores, los conceptos en los que se materializa ese incremento retributivo y, por otro lado, a obligar al adjudicatario a procurar formalizar un acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal adscrito al contrato.
73
Pues bien, ninguno de los dos componentes de este criterio parece menoscabar la autonomía respectiva de los interlocutores sociales en la negociación de un convenio colectivo.
74
En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, más que vulnerar el derecho a la negociación colectiva del adjudicatario empleador, por una parte, y de los representantes de los trabajadores encargados de ejecutar el contrato, por otra, el criterio impugnado tiene por objeto facilitar el diálogo entre los interlocutores sociales y, por tanto, incentivar el ejercicio de este derecho, limitándose a imponer al adjudicatario una obligación de medios para que se esfuerce en formalizar un convenio colectivo con los representantes del personal adscrito al contrato sin interferir en el derecho de dicho personal a participar en la determinación de los conceptos en que se materializa el incremento retributivo o de las condiciones de trabajo. En efecto, la exigencia derivada del criterio de adjudicación y consistente en que el adjudicatario debe negociar los conceptos en que se materializa el incremento retributivo con los representantes del personal adscrito al contrato público, en aplicación de un compromiso formulado en su oferta, no puede, a priori, obligar a dichos representantes a aceptar la totalidad de las propuestas que figuran en la oferta del licitador en el plazo establecido por el criterio de adjudicación, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
75
Por último, en cuanto a la pregunta del órgano jurisdiccional remitente sobre la circunstancia de que la formalización de tal convenio colectivo pueda llevar a establecer una diferencia de retribución entre el personal encargado de ejecutar el contrato controvertido y el que estaría adscrito a la ejecución de otro contrato comparable, en la medida en que el primero disfrutaría de conceptos retributivos más favorables, procede señalar que la resolución de remisión no contiene ningún elemento relativo a los efectos concretos del criterio impugnado sobre la retribución de los trabajadores en la empresa que resultase adjudicataria de dicho contrato. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no dispone de información suficiente sobre este aspecto de los interrogantes del órgano jurisdiccional remitente.
76
A la vista de las consideraciones anteriores, el artículo 28 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que, por un lado, tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato y, por otro lado, obliga al adjudicatario a concretar, previa negociación colectiva con los representantes de ese personal, los conceptos en los que se materializa el incremento retributivo y a procurar formalizar un convenio colectivo que resulte aplicable a dicho personal.
Costas
77
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1)
El artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE,
debe interpretarse en el sentido de que
un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato permite al poder adjudicador identificar la oferta económicamente más ventajosa, en el sentido de dicha disposición.
2)
El artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que, por un lado, tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato y, por otro lado, obliga al adjudicatario a concretar, previa negociación colectiva con los representantes de ese personal, los conceptos en los que se materializa el incremento retributivo y a procurar formalizar un convenio colectivo que resulte aplicable a dicho personal.
Jürimäe
Lenaerts
Schalin
Gavalec
Csehi
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de marzo de 2026.
El Secretario
A. Calot Escobar
La Presidenta de Sala
K. Jürimäe
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.