ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
28 marzo 2023 (*)
«Ricorso di annullamento – Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Diniego iniziale di accesso – Atto non impugnabile – Irricevibilità – Domanda di ingiunzione – Incompetenza»
Nella causa T‑612/22,
Paola Primicerj, residente in Roma (Italia), rappresentata da E. Iorio, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Spina, in qualità di agente,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto da J. Svenningsen, presidente, J. Laitenberger e J. Martín y Pérez de Nanclares (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
vista la fase scritta del procedimento,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la sig.ra Paola Primicerj, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione della Commissione del 2 agosto 2022 recante rigetto della sua domanda di accesso alla lettera di diffida complementare del 15 luglio 2022, inviata dalla Commissione alla Repubblica italiana nell’ambito della procedura d’infrazione 2016/4081, relativa alla compatibilità della normativa nazionale che disciplina il servizio prestato dai magistrati onorari con il diritto dell’Unione (in prosieguo: l’«atto impugnato»).
Fatti
2        Con messaggio di posta elettronica del 17 luglio 2022, la ricorrente, sulla base del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), ha chiesto l’accesso alla lettera di diffida complementare del 15 luglio 2022, inviata dalla Commissione alla Repubblica italiana nell’ambito della procedura d’infrazione 2016/4081, relativa alla compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa nazionale che disciplina il servizio fornito dai magistrati onorari (in prosieguo: il «documento richiesto»).
3        Con l’atto impugnato, la Commissione ha respinto la domanda iniziale della ricorrente, facendo valere che l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 ostava alla divulgazione del documento richiesto.
4        Nell’atto impugnato si informava la ricorrente del fatto che, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, essa aveva il diritto di presentare una domanda confermativa alla Commissione, invitandola a rivedere la sua posizione.
Conclusioni delle parti
5        Nel ricorso, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare l’atto impugnato;
–        ordinare alla Commissione di concedere alla ricorrente l’accesso al documento richiesto;
–        condannare la Commissione alle spese.
6        Nell’eccezione di irricevibilità, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–        condannare la ricorrente alle spese.
7        Nelle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, la ricorrente conclude, in sostanza, che il Tribunale voglia:
–        respingere l’eccezione di irricevibilità;
–        in subordine, respingere l’eccezione di irricevibilità nella parte in cui verte sul primo capo delle conclusioni del ricorso, prendere atto della rinuncia della ricorrente al secondo capo delle conclusioni del ricorso e applicare l’articolo 136, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale nel decidere sulle spese relative a tale rinuncia;
–        in ogni caso, ove il ricorso fosse respinto in quanto irricevibile, condannare le parti a sopportare ciascuna le proprie spese.
In diritto
8        Ai sensi dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura, se il convenuto lo richiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza senza avviare la discussione nel merito. Nel caso di specie, poiché la Commissione ha chiesto che si statuisca sull’irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti di causa, decide di statuire su tale domanda senza proseguire il procedimento.
Sul ricorso di annullamento
9        La Commissione eccepisce l’irricevibilità del ricorso in quanto esso riguarda un atto non impugnabile, giacché non produce effetti giuridici obbligatori idonei a modificare definitivamente la situazione giuridica della ricorrente. L’atto impugnato, che sarebbe solo una risposta ad una domanda iniziale di accesso a un documento, costituirebbe, infatti, solo una presa di posizione iniziale nell’ambito del procedimento relativo all’accesso ai documenti. A tal riguardo, solo la decisione adottata in risposta a una domanda confermativa di accesso presentata sul fondamento dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 potrebbe essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
10      La ricorrente sostiene che l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione è manifestamente infondata. Non esisterebbe, infatti, alcuna espressa disposizione normativa che imponga un previo procedimento di riesame di una decisione iniziale di diniego di accesso della Commissione per poter adire il Tribunale con un ricorso avverso tale decisione. A tal riguardo, la ricorrente sostiene, in sostanza, che la domanda di riesame è un atto meramente facoltativo, che la Commissione tenterebbe di erigere ad obbligo per proporre un ricorso dinanzi al Tribunale.
11      Per quanto riguarda il trattamento delle domande iniziali, l’articolo 7, paragrafo 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 così dispone:
«1.      Le domande di accesso ai documenti sono trattate prontamente. Al richiedente viene inviato un avviso di ricevimento. Entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine, oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale e informa il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi del paragrafo 2 del presente articolo.
2.      Nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma».
12      Riguardo al trattamento delle domande confermative, l’articolo 8, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001 prevede quanto segue:
«1.      Le domande confermative sono trattate prontamente. Entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e gli fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l’istituzione è tenuta ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l’avvio di un ricorso giurisdizionale contro l’istituzione e/o la presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli [263] e [228 TFUE].
(…)
3.      In assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, la domanda s’intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio nei confronti dell’istituzione e/o presentare una denuncia al mediatore a norma dei pertinenti articoli del trattato [FUE]».
13      In primo luogo, occorre rilevare che gli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, prevedendo una procedura in due tempi, hanno lo scopo di consentire, da un lato, un trattamento rapido ed agevole delle domande di accesso ai documenti delle istituzioni interessate nonché, dall’altro, in modo prioritario, una composizione amichevole delle divergenze che possano eventualmente sorgere. Nei casi in cui una divergenza siffatta non possa essere risolta tra le parti, l’articolo 8, paragrafo 1, prevede due mezzi di ricorso, ossia un ricorso giurisdizionale e il deposito di una denuncia presso il Mediatore (sentenza del 26 gennaio 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissione C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punto 53).
14      Detto procedimento, nella parte in cui prevede la presentazione di una domanda confermativa, permette in particolare all’istituzione interessata di riesaminare la sua posizione prima di adottare una decisione definitiva di diniego impugnabile dinanzi ai giudici dell’Unione. Un procedimento del genere permette di trattare con maggiore prontezza le domande iniziali e, di conseguenza, di rispondere il più delle volte alle aspettative del richiedente, permettendo nel contempo a tale istituzione di adottare una posizione circostanziata prima di negare definitivamente l’accesso ai documenti richiesti dal richiedente, in particolare se quest’ultimo ripropone la sua domanda di divulgazione dei medesimi nonostante un diniego motivato da parte dell’istituzione di cui trattasi (sentenza del 26 gennaio 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissione C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punto 54).
15      Dall’economia degli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001 discende quindi che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, è espressamente previsto che, a seguito di una decisione iniziale di diniego di accesso, qualora detta decisione informi il richiedente l’accesso del suo diritto di presentare una domanda confermativa, il ricorrente, in linea di principio, ove intenda contestare tale diniego, deve presentare una domanda siffatta all’istituzione interessata (v., in tal senso, sentenze del 9 settembre 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commissione, T‑437/05, EU:T:2009:318, punti 73 e 74, e dell’11 dicembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commissione, T‑440/17, EU:T:2018:898, punto 20).
16      In secondo luogo, si deve necessariamente constatare che, nel caso di specie, la ricorrente non ha presentato una domanda confermativa di accesso al documento richiesto, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, sebbene la Commissione l’avesse informata, nell’atto impugnato, del fatto che essa disponeva di tale diritto, come menzionato al precedente punto 4.
17      Orbene, secondo una giurisprudenza consolidata, la risposta a una domanda iniziale di accesso ai documenti costituisce solo una prima presa di posizione, che offre alla parte ricorrente la possibilità di invitare la Commissione a riesaminare la posizione in questione e solo la misura adottata dalla Commissione in risposta a una domanda confermativa, che sostituisce la presa di posizione iniziale, ha natura di decisione e può produrre effetti giuridici tali da incidere sugli interessi del ricorrente e, pertanto, essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE (v. ordinanza del 15 febbraio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, C‑208/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:76, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
18      Pertanto, poiché l’atto impugnato è una risposta alla domanda iniziale della ricorrente, il ricorso di annullamento riguarda un atto non impugnabile.
19      A tal proposito, è inoperante l’argomento avanzato dalla ricorrente, secondo cui, nel caso di specie, la Commissione non avrebbe mostrato alcuna intenzione di riconsiderare il suo diniego di accesso e, al contrario, avrebbe chiesto di non procedere alla fase orale del procedimento, dimostrando così chiaramente l’inutilità di una richiesta di riesame. L’atteggiamento asseritamente assunto dalla Commissione nel corso del presente procedimento non può in alcun modo giustificare il fatto che la ricorrente abbia presentato direttamente il presente ricorso contro l’atto impugnato.
20      Allo stesso modo, non può essere accolta l’argomentazione della ricorrente secondo cui l’atto impugnato avrebbe avuto effetti obbligatori nei suoi confronti, in quanto non aveva altre possibilità di accedere al documento richiesto. La ricorrente non può, infatti, fondarsi sul fatto di non aver presentato una domanda confermativa, conformemente alla possibilità offertale dall’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, per collegare ad un atto effetti obbligatori che esso non ha.
21      Ne consegue che la domanda di annullamento deve essere respinta in quanto manifestamente irricevibile.
Sulla domanda diretta a che sia ingiunto alla Commissione di concedere l’accesso al documento richiesto
22      La Commissione osserva che il Tribunale di primo grado non è competente a emettere ingiunzioni o a ordinare l’adozione di determinate misure. Di conseguenza, il secondo capo delle conclusioni della ricorrente dovrebbe essere respinto in quanto manifestamente irricevibile.
23      La ricorrente sostiene che la sua domanda, diretta a che sia ingiunto alla Commissione di concedere l’accesso al documento richiesto, deve essere intesa unicamente nel senso che il Tribunale può legittimamente indicare alla Commissione quale sia il provvedimento da adottare a seguito della sua sentenza – ferma restando la piena competenza della Commissione nell’ambito dei suoi poteri – trattandosi di una conseguenza naturale della pronuncia di annullamento.
24      In ogni caso, la ricorrente precisa che, qualora la richiesta che il Tribunale indichi alla Commissione dei provvedimenti da adottare in esecuzione dell’eventuale sentenza di annullamento venga ritenuta un ostacolo per la decisione nel merito della domanda principale di annullamento, la ricorrente rinuncia a tale richiesta.
25      Da un lato, per quanto riguarda la rinuncia parziale della ricorrente, occorre rilevare che essa è subordinata al presunto nesso tra l’esito di tale domanda e quello della domanda di annullamento. Orbene, il rigetto della presente domanda non può influire sulla ricevibilità della domanda di annullamento, poiché quest’ultima deve essere analizzata alla luce delle norme sulla ricevibilità dei ricorsi di annullamento. Di conseguenza, non vi è luogo di considerare che la ricorrente abbia rinunciato ad una parte del suo ricorso.
26      D’altro lato, per quanto riguarda la domanda della ricorrente diretta a che sia ingiunto alla Commissione di concedere l’accesso al documento richiesto, è sufficiente ricordare che, nell’ambito del controllo di legittimità fondato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare ingiunzioni nei confronti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione, anche nel caso in cui esse riguardino le modalità di esecuzione delle sue sentenze (ordinanze del 22 settembre 2016, Gaki/Commissione, C‑130/16 P, non pubblicata, EU:C:2016:731, punto 14, e del 19 luglio 2016, Trajektna luka Split/Commissione, T‑169/16, non pubblicata, EU:T:2016:441, punto 13). Ne consegue che la domanda della ricorrente dev’essere respinta per incompetenza.
27      Alla luce di tutto quel che precede, occorre respingere il ricorso in parte per incompetenza manifesta e in parte in quanto manifestamente irricevibile.
Sull’istanza d’intervento
28      Conformemente all’articolo 144, paragrafo 3, del regolamento di procedura, quando il convenuto deposita un’eccezione di irricevibilità, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, si decide sull’istanza di intervento solo dopo il rigetto o il rinvio dell’esame dell’eccezione al merito. Inoltre, conformemente all’articolo 142, paragrafo 2, dello stesso regolamento, l’intervento rimane privo di oggetto quando il ricorso è dichiarato irricevibile.
29      Orbene, dato che è stata accolta l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione nella fattispecie e che la presente ordinanza pone di conseguenza fine al procedimento, non vi è più luogo a statuire sulla domanda d’intervento presentata dal sig. Gabriele Di Girolamo, dalla sig.ra Roberta Tesei e dall’Associazione Nazionale Giudici di Pace (ANGDP) a sostegno delle conclusioni della ricorrente.
Sulle spese
30      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
31      Contrariamente a quanto proposto dalla ricorrente, non si deve applicare l’articolo 136, paragrafo 4, del regolamento di procedura, poiché la ricorrente non ha rinunciato al suo ricorso.
32      Analogamente, poiché la presente decisione non ha natura meramente procedurale, come erroneamente sostenuto dalla ricorrente, non si deve condannare ciascuna parte a sopportare le proprie spese.
33      Nel caso di specie, poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
34      Inoltre, in applicazione dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, il sig. Gabriele Di Girolamo, la sig.ra Roberta Tesei e l’ANGDP sopporteranno le proprie spese relative all’istanza d’intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto in parte per incompetenza manifesta e in parte in quanto manifestamente irricevibile.
2)      Non vi è più luogo a statuire sull’istanza d’intervento del sig. Gabriele Di Girolamo, della sig.ra Roberta Tesei e dell’Associazione Nazionale Giudici di Pace (ANGDP).
3)      La sig.ra Paola Primicerj è condannata alle spese.
4)      Il sig. Gabriele Di Girolamo, la sig.ra Roberta Tesei e l’ANGDP sopporteranno le proprie spese relative alla domanda d’intervento.
Lussemburgo, 28 marzo 2023
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
J. Svenningsen
*      Lingua processuale: l’italiano.