62023CC0621
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
JULIANE KOKOTT
del 14 novembre 2024 (
1
)
Causa C‑621/23 P
Luossavaara-Kiirunavaara AB
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Ricorso di annullamento – Ambiente – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Assegnazione di quote a titolo gratuito – Importo dell’assegnazione – Produzione di pellet di minerale di ferro – Applicabilità del parametro di riferimento per la produzione di minerale sinterizzato – Legittimità del parametro di riferimento del minerale sinterizzato – Margine di discrezionalità della Commissione – Rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio»
I. Introduzione
1.
La direttiva 2003/87/CE (
2
) istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica. Gli impianti soggetti al sistema devono disporre di diritti di emissione per il rilascio dei gas a effetto serra, in pratica quasi esclusivamente CO2, che essi «utilizzano», in un certo senso, attraverso il rilascio.
2.
Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2003/87, il quantitativo di diritti di emissione nell’Unione è limitato e viene ridotto annualmente. In casi specifici, gli Stati membri assegnano ai gestori degli impianti diritti di emissione a titolo gratuito. Inoltre, gli operatori devono acquisire le quote necessarie tramite le aste organizzate dagli Stati membri ai sensi dell’articolo 10.
3.
La presente impugnazione è diretta contro la sentenza del Tribunale del 26 luglio 2023, Luossavaara-Kiirunavaara/Commissione (T‑244/21, EU:T:2023:428). Essa riguarda l’assegnazione gratuita di diritti di emissione.
4.
Tale controversia trae origine dal fatto che la Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB), ricorrente, produce pellet di minerale di ferro utilizzando minerale di ferro da essa estratto e chiede di ottenere diritti di emissione a titolo gratuito nella stessa misura in cui essi vengono assegnati per la produzione di minerale sinterizzato. Il pellet e il minerale sinterizzato sono prodotti intermedi nella stessa fase della produzione di ghisa, tuttavia, la produzione di pellet produce emissioni di gas a effetto serra significativamente minori rispetto a quella del minerale sinterizzato.
5.
Finora, la LKAB ha ricevuto un quantitativo inferiore di diritti di emissione a titolo gratuito per i pellet, poiché tale quota assegnata è determinata in base a regole diverse rispetto a quelle applicabili all’assegnazione per il minerale sinterizzato. Per quest’ultimo l’assegnazione si basa su un cosiddetto «benchmark» [in prosieguo: «parametro di riferimento»], calcolato sulla base degli impianti più efficienti per la produzione di minerale sinterizzato. L’assegnazione delle quote per i pellet si basa invece sui gas a effetto serra effettivamente prodotti dal relativo impianto (parametri di riferimento di calore e di combustibili). La LKAB mira tuttavia ad ottenere un’assegnazione sulla base del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato, che sarebbe significativamente superiore rispetto all’assegnazione attuale per i pellet.
6.
Se la LKAB riuscisse nel suo intento, ciò sarebbe un incentivo ad utilizzare i pellet per ridurre le emissioni nella produzione di ghisa su più larga scala. È vero che i diritti aggiuntivi non sarebbero probabilmente interamente necessari alla produzione in ragione della minore intensità delle emissioni, ma l’eccedenza potrebbe essere venduta.
7.
Tuttavia, il parametro di riferimento esistente per il minerale sinterizzato non può essere applicato ai pellet. Un parametro di riferimento comune per entrambi i prodotti intermedi dovrebbe infatti basarsi sulle emissioni legate alla produzione di pellet, che è significativamente più efficiente della produzione di minerale sinterizzato. Pertanto, nell’ambito di un tale sistema, per entrambi i prodotti intermedi sarebbe assegnato un quantitativo di diritti di emissione significativamente inferiore rispetto a quello assegnato in base al parametro di riferimento esistente per il minerale sinterizzato.
8.
La minore intensità di emissione dei pellet può quindi essere presa in considerazione solo nell’ambito di un esame della validità del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato. Al riguardo, l’ampio margine discrezionale della Commissione riveste un’importanza decisiva.
II. Contesto normativo
A. Parametri di riferimento per l’assegnazione gratuita di diritti di emissione
9.
Gli elementi fondamentali per l’assegnazione gratuita dei diritti di emissione sono disciplinati dall’articolo 10 bis della direttiva 2003/87:
«(1)   Alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati conformemente all’articolo 23 per integrare la presente direttiva riguardo a norme per l’insieme dell’Unione e pienamente armonizzate in materia di assegnazione di quote di cui ai paragrafi 4, 5, 7 e 19 del presente articolo.
Le misure citate al primo comma definiscono, ove possibile, parametri di riferimento comunitari ex ante per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico, tenendo conto delle tecniche, dei prodotti sostitutivi e dei processi di produzione alternativi, della cogenerazione ad alto rendimento, del recupero energetico efficiente dei gas di scarico, della possibilità di utilizzare la biomassa e della cattura e dello stoccaggio di CO2, ove tali tecniche siano disponibili, e in modo da non incentivare l’incremento delle emissioni. (…)
Per ciascun settore e sottosettore, il parametro di riferimento è calcolato, in linea di principio, per i prodotti finali piuttosto che per i materiali in ingresso, in modo da massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra nonché il risparmio e l’efficienza energetica nell’intero processo produttivo del settore o del sottosettore interessato.
Nella definizione ex ante dei principi per la determinazione dei parametri di riferimento per ciascun settore e sottosettore, la Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
(…)
(2)   Nel definire i principi per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante per i singoli settori o sottosettori, il punto di partenza è il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore dell’Unione nel periodo 2007‑2008. La Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
(…)
La Commissione adotta atti di esecuzione ai fini della determinazione dei valori riveduti dei parametri di riferimento per l’assegnazione gratuita. Tali atti sono conformi agli atti delegati adottati a norma del paragrafo 1 del presente articolo e soddisfano le condizioni di seguito indicate:
a)
Per il periodo dal 2021 al 2025, i valori dei parametri di riferimento sono determinati sulla base delle informazioni presentate a norma dell’articolo 11 per gli anni 2016 e 2017. Sulla base di un raffronto di tali valori dei parametri di riferimento con i valori dei parametri di riferimento contenuti nella decisione 2011/278/UE della Commissione, adottata il 27 aprile 2011 (...), la Commissione determina il tasso di riduzione annuale per ciascun parametro di riferimento e lo applica ai valori dei parametri di riferimento applicabili nel periodo dal 2013 al 2020 rispetto a ciascun anno tra il 2008 e il 2023 al fine di determinare i valori dei parametri di riferimento per il periodo dal 2021 al 2025.
b)
Se il tasso di riduzione annuale supera l’1,6% o è inferiore allo 0,2%, i valori dei parametri di riferimento per il periodo dal 2021 al 2025 sono i valori dei parametri di riferimento applicabili nel periodo dal 2013 al 2020 ridotti del tasso percentuale pertinente fra i suddetti due rispetto a ciascun anno tra il 2008 e il 2023.
c) (...)».
B. Il parametro di riferimento di prodotto per il minerale sinterizzato
10.
I parametri di riferimento previsti dall’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 sono stati stabiliti dalla Commissione, inizialmente con la decisione 2011/278/UE (
3
) e ora con il regolamento delegato (UE) 2019/331 (
4
).
11.
Nei considerando 4, 5, 8 e 9 della decisione 2011/278, la Commissione ha illustrato il proprio approccio nella determinazione dei parametri di riferimento:
«(4)
(...) In linea di massima occorre stabilire un parametro di riferimento per ciascun prodotto. Quando un prodotto è un sostituto diretto di un altro prodotto è opportuno che per entrambi valga lo stesso parametro di riferimento e la definizione di prodotto corrispondente.
(5)
La Commissione ha ritenuto che fosse possibile stabilire un parametro di riferimento per un prodotto quando, tenendo conto della complessità dei processi produttivi, esistono definizioni e classificazioni dei prodotti che consentono la verifica dei dati concernenti la produzione e un’applicazione uniforme del parametro di riferimento nell’Unione ai fini dell’assegnazione di quote di emissioni. Al fine di non falsare i vantaggi comparativi dell’efficienza in termini di emissioni di carbonio nell’economia dell’Unione e di rafforzare l’armonizzazione dell’assegnazione transitoria di quote di emissioni a titolo gratuito, non [sono] state effettuate distinzioni sulla base di fattori geografici o di tecnologie, materie prime e combustibili utilizzati.
(…)
(8)
Per la fissazione dei valori dei parametri di riferimento, la Commissione ha utilizzato come punto di partenza la media aritmetica delle prestazioni in termini di gas a effetto serra del 10% degli impianti più efficienti sotto questo profilo nel 2007 e nel 2008 per i quali sono stati rilevati i dati. Inoltre, conformemente all’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87/CE, la Commissione per tutti i settori per i quali all’allegato I è stabilito un parametro di riferimento di prodotto (sulla base di informazioni complementari ottenute da varie fonti e di uno studio specifico che analizza le tecniche più efficienti e i potenziali di riduzione a livello europeo e internazionale) ha valutato se questi punti di partenza rispecchiano sufficientemente le tecniche più efficienti, i prodotti sostitutivi e i processi di produzione alternativi, la cogenerazione ad alto rendimento, il recupero energetico efficiente dei gas di scarico, l’utilizzo della biomassa e la cattura e lo stoccaggio di CO2, ove tali tecniche siano disponibili. I dati utilizzati per stabilire i valori dei parametri di riferimento sono stati ottenuti da un’ampia gamma di fonti per coprire il numero più elevato possibile di impianti che nel 2007 e nel 2008 producevano prodotti per i quali sono stati fissati parametri di riferimento. Innanzitutto i dati relativi alla prestazione in materia di gas a effetto serra degli impianti ETS che producono prodotti oggetto di parametri di riferimento sono stati rilevati da o a nome delle rispettive associazioni europee di settore sulla base di regole precise dette “manuali di settore”. Come riferimento per questi manuali la Commissione ha fornito degli orientamenti sui criteri di qualità e di verifica concernenti i dati si cui si basano i parametri di riferimento nell’ambito del sistema ETS dell’UE. In secondo luogo, per completare la rilevazione dei dati delle associazioni europee di settore, a nome della Commissione europea alcuni consulenti hanno rilevato dati riguardanti gli impianti non considerati dai dati di settore e anche le autorità competenti degli Stati membri hanno fornito dati e analisi.
(9)
Per garantire che i valori dei parametri di riferimento si fondino su dati corretti e conformi, la Commissione, con l’ausilio di consulenti, ha effettuato controlli di conformità approfonditi dei manuali di settore e verifiche di plausibilità dei valori iniziali stabiliti a partire dai dati. Come indicato negli orientamenti sulla qualità e la verifica, i dati sono stati verificati nella misura necessaria da responsabili della verifica indipendenti».
12.
L’allegato I, punto 1, del regolamento delegato 2019/331 prevedeva un valore del parametro di riferimento di prodotto di 0,171 quote per tonnellata per il minerale sinterizzato, che la Commissione ha successivamente ridotto a 0,157 quote per tonnellata (
5
). Il prodotto minerale sinterizzato è descritto come segue:
«Prodotto ferroso agglomerato contenente fini di minerale di ferro, fondenti e materiali riciclati ferrosi che presentano le caratteristiche chimiche e fisiche necessarie per fornire il ferro e i fondenti necessari ai processi di riduzione dei minerali di ferro, come grado di basicità, resistenza meccanica e permeabilità. Espresso in tonnellate di minerale sinterizzato in uscita dall’impianto di sinterizzazione».
13.
Con riferimento alla definizione dei processi e delle emissioni inclusi (limiti del sistema), viene precisato quanto segue:
«Sono inclusi tutti i processi legati, direttamente o indirettamente, alle unità di processo: impianto di agglomerazione, accensione, unità per la preparazione delle materie prime (cariche), unità di vagliatura a caldo, unità di raffreddamento dell’agglomerato, unità di vagliatura a freddo e unità di generazione di vapore».
C. Assegnazione gratuita di quote in ragione del rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio
14.
Ai sensi dell’articolo 10 ter, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, in determinati settori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, i diritti di emissione da riconoscere in base al relativo parametro di riferimento devono essere assegnati a titolo completamente gratuito entro il 2030.
15.
A tal fine, i considerando 24 e 25 della direttiva 2009/29/CE (
6
), che ha introdotto per la prima volta tale disposizione, stabiliscono quanto segue:
«(24)
(...) Se altri paesi industrializzati o principali responsabili delle emissioni di gas a effetto serra non parteciperanno al [protocollo di Kyoto], si potrebbe registrare un incremento delle emissioni di gas a effetto serra nei paesi terzi nei quali l’industria non dovesse essere soggetta a vincoli comparabili in termini di carbonio (“rilocalizzazione delle emissioni di carbonio”) e allo stesso tempo alcuni settori e sottosettori comunitari ad alta intensità energetica che operano in un regime di concorrenza internazionale potrebbero subire uno svantaggio sotto il profilo economico. Una situazione di questo genere potrebbe minare l’integrità ambientale e i benefici derivanti dalle azioni della Comunità. Per far fronte al rischio della rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, la Commissione dovrebbe assegnare a titolo gratuito il 100% delle quote spettanti ai settori o ai sottosettori interessati che rispettano i criteri del caso. (…)
(25)
È pertanto opportuno che la Commissione riesamini la situazione entro il 30 giugno 2010, consultando tutte le parti sociali e, in base all’esito dei negoziati internazionali, presenti una relazione corredata di tutte le proposte che ritiene utili. In questo contesto la Commissione dovrebbe individuare, entro il 31 dicembre 2009, i settori o i sottosettori delle industrie ad alta intensità energetica che potrebbero essere esposte ad una rilocalizzazione delle emissioni. L’analisi dovrebbe fondarsi sulla valutazione dell’impossibilità per le industrie di trasferire il costo delle quote necessarie sui prezzi dei prodotti senza una perdita consistente della quota di mercato a vantaggio di impianti situati al di fuori della Comunità che non adottano provvedimenti analoghi per la riduzione delle loro emissioni. Le industrie ad alta intensità energetica che si riterrà siano esposte ad un rischio elevato di rilocalizzazione potrebbero ricevere un quantitativo più elevato di quote a titolo gratuito (...)».
16.
La Commissione ha riconosciuto sia l’estrazione di minerali metalliferi ferrosi, sia le attività siderurgiche, come settori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio ai sensi dell’articolo 10 ter, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 (
7
).
III. Fatti e antefatti
A. Elementi fondamentali
17.
Per produrre la ghisa a partire da un minerale di ferro, il minerale deve prima essere trasformato in un prodotto intermedio, che viene successivamente introdotto nell’altoforno. In alcuni casi tale prodotto intermedio è un minerale sinterizzato [«sinter»], che viene generalmente prodotto nelle acciaierie stesse. Si tratta di agglomerati relativamente grezzi di minerale di ferro ed altre sostanze (
8
):
18.
In parte, tuttavia, immediatamente dopo l’estrazione, il minerale di ferro viene trasformato in pellet, ossia sfere più piccole di composizione simile (
9
).
19.
Secondo i dati forniti dalla LKAB, nel 2020 nell’Unione sono state prodotte circa 29 milioni di tonnellate di pellet, di cui circa 25 milioni nei suoi impianti, e circa 77 milioni di tonnellate di minerale sinterizzato (
10
).
20.
Il punto di partenza della presente controversia è il fatto che l’intensità delle emissioni nella produzione di minerale sinterizzato è di circa sei-sette volte superiore rispetto alla produzione di pellet (
11
). Ciò significa che nella produzione di minerale sinterizzato vengono rilasciate di conseguenza quantità maggiori di gas a effetto serra; secondo i dati forniti dalla LKAB, in media 265 kg di CO2 per tonnellata di minerale sinterizzato. Per contro, la produzione di pellet da parte della LKAB produrrebbe solo 29,3 kg di CO2 per tonnellata di pellet (
12
).
21.
Per rilasciare CO2 nella produzione di minerale sinterizzato o di pellet il gestore dell’impianto deve disporre di diritti di emissione corrispondenti, che esso «utilizza», in un certo senso, attraverso il rilascio. Come concordemente sostenuto dalle parti, in linea di principio tali diritti dovrebbero essere acquisiti sempre più spesso tramite aste. Tuttavia, l’estrazione di minerali metalliferi ferrosi e la produzione di ghisa sono settori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2. Vi è quindi motivo di temere che tali attività vengano a cessare all’interno dell’Unione, proseguendo tuttavia al di fuori di essa. Per tale ragione, i diritti di emissione necessari per la produzione di minerale sinterizzato (
13
) e di pellet (
14
) vengono in linea di principio assegnati a titolo completamente gratuito entro il 2030 (
15
).
22.
Il quantitativo di diritti di emissione da assegnare risulta da un parametro di riferimento (cosiddetto benchmark) stabilito in generale dalla Commissione sulla base della prestazione media del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore.
23.
Per la produzione di sinterizzazione del minerale di ferro, la Commissione ha stabilito un tale parametro di riferimento (
16
). Quest’ultimo si basa sostanzialmente sulle prestazioni degli impianti di sinterizzazione, ma la Commissione ha incluso anche un impianto per la produzione combinata di pellet e sinterizzazione in un’acciaieria olandese (
17
).
24.
Per contro, la Commissione non ha stabilito un parametro di riferimento distinto per la produzione di pellet di minerale di ferro. Piuttosto, il quantitativo di diritti di emissione da assegnare agli impianti corrispondenti è calcolato sulla base di parametri di riferimento di calore e di combustibili (
18
). Poiché l’intensità di emissioni della produzione di pellet è inferiore rispetto alla produzione di minerale sinterizzato, ai produttori di pellet viene assegnata, secondo tale metodo, una corrispondente quantità inferiore, ma comunque sufficiente (
19
), di diritti di emissione gratuiti rispetto ai produttori di minerale sinterizzato, per i quali si applica il sopra citato parametro di riferimento.
B. Procedimento e conclusioni delle parti
25.
Nell’ambito dell’estrazione di minerale di ferro, la LKAB gestisce tre impianti per la produzione di pellet di minerale di ferro e chiede l’assegnazione di diritti di emissione sulla base del parametro di riferimento per il minerale di ferro. Il Regno di Svezia, proprietario della LKAB (
20
), ha presentato alla Commissione una proposta in tal senso.
26.
La Commissione ha respinto tale proposta con l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione controversa 2021/355 (
21
). Nel considerando 13, la Commissione afferma quanto segue:
«(...) La Svezia ha proposto l’utilizzo di un sottoimpianto oggetto di parametro di riferimento per minerale sinterizzato per la produzione di pellet di minerale di ferro, mentre nella fase 3 sono stati utilizzati parametri di riferimento di calore e di combustibili. Il parametro di riferimento del minerale sinterizzato è tuttavia definito nell’allegato I del regolamento delegato (UE) 2019/331, e la definizione dei prodotti nonché la definizione dei processi e delle emissioni oggetto di tale parametro di riferimento di prodotto si riferiscono in modo specifico alla sinterizzazione e non includono i pellet di minerale di ferro. L’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE esige inoltre un aggiornamento dei valori dei parametri di riferimento per la fase 4, e non prevede alcun adeguamento dell’interpretazione delle definizioni dei parametri di riferimento. I dati comunicati per la produzione di pellet di minerale di ferro basata su un sottoimpianto per minerale sinterizzato devono pertanto essere respinti».
27.
La LKAB, con il sostegno della Svezia, ha presentato ricorso avverso la decisione controversa dinanzi al Tribunale, che l’ha respinto con la sentenza impugnata.
28.
Con la sua impugnazione, la LKAB chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
annullare l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione (UE) 2021/355 della Commissione, del 25 febbraio 2021, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE;
–
condannare la Commissione alle spese.
29.
Il Regno di Svezia sostiene le conclusioni della LKAB.
30.
La Commissione europea chiede invece che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione e
–
condannare la LKAB alle spese.
31.
La Luossavaara-Kiirunavaara AB, il Regno di Svezia e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. La Corte ha rinunciato allo svolgimento di un’udienza di discussione ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura, ritenendosi sufficientemente edotta per statuire sulla causa.
IV. Valutazione giuridica
32.
Con il presente procedimento, la LKAB intende in primo luogo ottenere che la quantità di diritti di emissione a titolo gratuito da assegnare ai suoi impianti per la produzione di pellet di minerale di ferro sia calcolata sulla base del parametro di riferimento per la produzione di minerale sinterizzato. Ove la sua domanda fosse accolta, essa dovrebbe ricevere un quantitativo di diritti di emissione da sei a sette volte superiore rispetto al parametro di riferimento di calore e di combustibili finora applicato, orientato alle emissioni effettivamente prodotte. Pertanto, con la sua impugnazione, la LKAB continua ad opporsi alla decisione controversa con la quale la Commissione ha rifiutato l’applicazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.
33.
A differenza del ricorso dinanzi al Tribunale, tuttavia, la LKAB non contesta più la legittimità del parametro di riferimento per la produzione di minerale sinterizzato nel regolamento delegato 2019/331 con un motivo di impugnazione separato. Essa aveva dedotto tale motivo di ricorso nell’ipotesi in cui il Tribunale respingesse la sua argomentazione relativa all’interpretazione del parametro di riferimento. In questo caso, secondo la LKAB, il valore di riferimento non sarebbe compatibile con la sua base giuridica, vale a dire l’articolo 10 bis, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2003/87, in quanto, secondo tale disposizione, dovrebbe includere la produzione di pellet.
34.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione (
22
), la rinuncia a un motivo di impugnazione specifico non significa tuttavia che la LKAB abbia rinunciato a tale obiettivo di ricorso perseguito in via subordinata nell’impugnazione. Piuttosto, con tutti e cinque i motivi di impugnazione la LKAB si oppone espressamente anche alle conclusioni di cui al punto 166 della sentenza impugnata, con le quali il Tribunale ha respinto tale censura incidentale proposta in subordine contro il regolamento delegato 2019/331.
35.
Tale modus operandi della LKAB è indubbiamente maldestro e fuorviante, in quanto invita a non tener conto di tale censura nel procedimento di impugnazione. Gli argomenti della Commissione illustrano tale rischio. La formulazione dell’impugnazione riflette tuttavia quanto esposto nella sentenza impugnata. In detta sentenza, il Tribunale respinge tale censura solo verso la fine, in maniera relativamente concisa, con un richiamo globale alle considerazioni precedentemente svolte in merito alla decisione controversa. Già per questo motivo, non è giustificato ignorare la censura incidentale nell’impugnazione.
36.
Occorre piuttosto chiarire se i motivi di impugnazione rivelino un errore di diritto rilevante ai fini della decisione al punto 166 della sentenza impugnata. Qualora tale sentenza dovesse essere annullata su tale punto, la censura incidentale verrebbe riaperta e richiederebbe una nuova decisione giudiziaria.
37.
Esaminerò quindi innanzitutto i motivi di impugnazione, per stabilire se essi rimettano in discussione le conclusioni della sentenza impugnata, nella parte in cui confermano la legittimità del rifiuto di applicare ai pellet il parametro di riferimento per il minerale sinterizzato (v., sul punto, sub A). Successivamente esaminerò se tali motivi di impugnazione sollevino dubbi sulla compatibilità del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato con la sua base giuridica (v., sul punto, sub B).
A. Applicazione ai pellet del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato
38.
Le censure della LKAB dirette contro la decisione controversa in quanto tale mirano a sostenere che il parametro di riferimento per la produzione di minerale sinterizzato dovrebbe essere interpretato, in conformità con il diritto di rango superiore e in particolare l’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2003/87, in modo tale da includere non solo il minerale sinterizzato, ma anche i pellet.
39.
Diversamente da quanto argomentato dinanzi al Tribunale, tuttavia, la LKAB non sostiene più che i pellet debbano essere considerati come minerale sinterizzato ai sensi del parametro di riferimento. Essa non contesta pertanto il rigetto di tale interpretazione ai punti 25 e 26 della sentenza impugnata. Né la LKAB contesta le conclusioni del Tribunale, secondo cui il parametro di riferimento non è stato concepito per includere la produzione di pellet. Ciò vale, in particolare, per le conclusioni di cui ai punti da 55 a 57 della sentenza impugnata, secondo cui il parametro di riferimento sarebbe stato inferiore se fosse stata presa in considerazione la produzione di pellet.
40.
Tuttavia, proprio in ragione di quest’ultima conclusione in particolare, è esclusa un’interpretazione del parametro di riferimento nel senso che include la produzione di pellet. Infatti, siffatta interpretazione comporterebbe, in base a tale parametro di riferimento, l’assegnazione di troppi diritti di emissione gratuiti a tutti gli impianti interessati.
41.
Ciò risulta dal fatto che i valori dei parametri di riferimento ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2003/87, sono determinati sulla base degli impianti più efficienti di un settore. Come stabilito dal Tribunale al punto 57 della sentenza impugnata, se il minerale sinterizzato e i pellet fossero considerati congiuntamente, gli impianti di riferimento sarebbero quelli per la produzione di pellet. Poiché nel caso della produzione di pellet la LKAB dichiara che vengono rilasciati circa 30 kg di CO2 per tonnellata, il valore del parametro di riferimento dovrebbe essere solo di circa 0,03 quote per tonnellata, anziché 0,157 (
23
).
42.
Pertanto, se il parametro di riferimento con i valori di assegnazione attuali fosse applicato anche ai pellet, il risultato dell’assegnazione sarebbe errato, sia per la produzione di pellet che per la produzione di minerale sinterizzato. Tale errore sarebbe dovuto alla contraddizione intrinseca per cui il quantitativo di diritti di emissione da assegnare sarebbe stato calcolato esclusivamente sulla base della produzione di minerale sinterizzato, ma sarebbe stato assegnato anche per la produzione di pellet, che produce emissioni significativamente inferiori.
43.
La contraddizione potrebbe essere evitata solo se la Corte, in via interpretativa, potesse adeguare anche il valore di riferimento, ossia il quantitativo di diritti di emissione da assegnare, in maniera tale da tenere conto della produzione di pellet. Tuttavia, nessuna delle parti coinvolte propone una siffatta interpretazione ed io stesso la escludo. Essa non trova alcun fondamento nel testo del parametro di riferimento e sarebbe quindi contra legem. Inoltre, la Corte non è competente, né dispone delle conoscenze tecniche e scientifiche necessarie, con riferimento alle emissioni generate e al metodo di misurazione del valore del parametro di riferimento, per effettuare tale adeguamento in modo affidabile. Piuttosto, ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, tale compito spetta giustamente alla Commissione.
44.
Gli obiettivi della direttiva 2003/87 evidenziati dalla LKAB e dalla Svezia, in particolare l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra attraverso l’uso di procedure più efficienti, nulla possono cambiare al riguardo. Neppure tali obiettivi consentono di superare la contraddizione rilevata tra la base di calcolo del parametro di riferimento e l’inclusione dei pellet.
45.
Inoltre, l’assegnazione gratuita di diritti di emissione è destinata soddisfare il fabbisogno degli impianti interessati, ma non deve eccedere tale fabbisogno. Orbene, sarebbe proprio questo il risultato di un’estensione ai pellet del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.
46.
Ciò non esclude necessariamente un’interpretazione estensiva dei parametri di riferimento, in modo da includere determinati prodotti che potrebbero non essere stati presi in considerazione al momento della determinazione del parametro di riferimento. Tuttavia, non è possibile applicare parametri di riferimento a prodotti la cui inclusione avrebbe comportato un valore del parametro di riferimento inferiore, poiché in tal caso l’applicazione di tale parametro porterebbe al summenzionato risultato contraddittorio.
47.
Di conseguenza, non può essere accolto l’argomento della LKAB secondo cui la sentenza impugnata e la decisione controversa dovrebbero essere annullate, perché si basano su un’interpretazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato viziata da errore di diritto. I motivi d’impugnazione sono inconferenti al riguardo. Infatti, se anche l’argomento della LKAB al riguardo fosse corretto, non potrebbe condurre a un’interpretazione diversa del parametro di riferimento. Al riguardo, si aggiungono di seguito alcune puntualizzazioni.
1.
Primo motivo d’impugnazione – Sostituibilità
48.
Con il primo motivo di impugnazione, la LKAB contesta le conclusioni del Tribunale, secondo cui i pellet non potrebbero sostituire direttamente il minerale sinterizzato.
49.
Tali conclusioni del Tribunale si basano sul fatto che, ai punti da 85 a 88 della sentenza impugnata, esso ha confermato la tesi della LKAB, secondo cui il parametro di riferimento potrebbe essere applicato anche ai pellet, se questi possono sostituire direttamente il minerale sinterizzato. Sotto questo aspetto, la questione se i pellet possano sostituire direttamente il minerale sinterizzato acquista importanza decisiva.
50.
Tuttavia, alla luce delle considerazioni che precedono, le citate conclusioni riguardanti la rilevanza della sostituibilità diretta ai fini dall’interpretazione del parametro di riferimento sono viziate da un errore di diritto. Tale errore di diritto non comporta, tuttavia, l’annullamento della sentenza impugnata, in quanto il Tribunale ha giustamente respinto l’applicazione del parametro di riferimento ai pellet.
51.
Poiché, ai fini dell’interpretazione del parametro di riferimento, è irrilevante se i pellet possano sostituire direttamente il minerale sinterizzato, le censure sollevate con il primo motivo d’impugnazione con riguardo alle relative conclusioni del Tribunale sono inconferenti, nella misura in cui tale motivo concerne l’interpretazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.
52.
La questione della sostituibilità riveste tuttavia una certa rilevanza in relazione alla validità del parametro di riferimento (
24
).
2.
Secondo motivo d’impugnazione – Motivazione propria del Tribunale
53.
Con il secondo motivo la LKAB contesta al Tribunale di aver sostituito, ai punti da 93 a 99 della sentenza impugnata, la motivazione della Commissione con la propria motivazione. La Commissione si sarebbe limitata a sostenere che il parametro di riferimento è adattato alla produzione di minerale sinterizzato, mentre il Tribunale avrebbe formulato osservazioni sulla sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet.
54.
Tuttavia, come già osservato, tale sostituibilità non è determinante ai fini dell’applicabilità del parametro di riferimento ai pellet. Pertanto, il fatto che le osservazioni del Tribunale si discostino dalla motivazione della Commissione o si limitino a spiegarla non è rilevante ai fini della decisione di tale controversia.
3.
Terzo motivo d’impugnazione – Snaturamento degli elementi di prova
55.
Parimenti, un eventuale snaturamento della perizia presentata dalla LKAB ai punti 116 e 117 della sentenza impugnata non sarebbe rilevante ai fini della decisione sulla questione dell’applicazione del parametro di riferimento ai pellet. Anche tale perizia riguarda infatti la questione della sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet.
4.
Quarto motivo d’impugnazione – Obblighi di esame della Commissione
56.
Con il quarto motivo d’impugnazione, la LKAB rileva una possibile contraddizione nella sentenza impugnata. Al punto 85 di detta sentenza, il Tribunale espone la posizione concorde delle parti, secondo cui la sostituibilità diretta del minerale sinterizzato con i pellet inciderebbe sull’ambito di applicazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato. Al punto 88, esso afferma quindi che la Commissione dovrebbe esaminare attentamente la sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet di minerale di ferro e al punto 89 constata l’assenza di prove di tale esame.
57.
Tuttavia, ai punti 145 e 146 della sentenza impugnata, il Tribunale dichiara privo di rilevanza il mancato esame della sostituibilità, in quanto il rifiuto di applicare il parametro di riferimento ai pellet non costituirebbe un errore manifesto di valutazione.
58.
Come rilevato in precedenza, la constatazione di cui al punto 88 della sentenza impugnata è già viziata da errore di diritto (
25
), dal momento che la sostituibilità non potrebbe comportare l’applicazione del parametro di riferimento alla produzione di pellet in quanto, come già esposto, il valore di riferimento previsto sarebbe troppo elevato (
26
). Pertanto, la Commissione non era tenuta ad esaminare, nel procedimento di adozione della decisione controversa, se i pellet potessero sostituire direttamente il minerale sinterizzato.
59.
Tale errore di diritto non è tuttavia rilevante ai fini della decisione, in quanto il Tribunale perviene comunque alla giusta conclusione che il parametro di riferimento non è applicabile ai pellet e motiva correttamente tale conclusione anche con le osservazioni di cui sopra, che non sono state contestate nell’impugnazione (
27
). Solo l’eccesso di motivazione con riferimento alla sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet è viziato da errore di diritto.
60.
Di conseguenza, anche tale motivo d’impugnazione è inconferente al riguardo.
5.
Quinto motivo d’impugnazione – Difetto di motivazione della decisione controversa
61.
Infine, sono inconferenti anche le obiezioni dirette contro le conclusioni riguardanti la motivazione della decisione controversa ai punti da 157 a 159 della sentenza impugnata. Tali obiezioni si fondano anch’esse sul fatto che, secondo la LKAB, la Commissione avrebbe dovuto svolgere considerazioni sulla sostituibilità diretta del minerale di ferro con i pellet e che il Tribunale non avrebbe contestato l’assenza di tali considerazioni.
62.
Anche in questo caso, tuttavia, la Commissione non era tenuta a svolgere tali considerazioni, già per il solo fatto che anche la sostituibilità diretta non avrebbe potuto giustificare l’applicazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato ai pellet.
6.
Conclusione intermedia
63.
L’impugnazione deve pertanto essere respinta nella parte in cui contesta le conclusioni del Tribunale relative al rifiuto di applicare ai pellet di minerale di ferro il parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.
B. Obiezioni al parametro di riferimento per il minerale sinterizzato
64.
I motivi di impugnazione presentano quindi interesse solo nella misura in cui mirano a dimostrare errori di diritto nella sentenza impugnata, per quanto riguarda la valutazione della legittimità del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.
65.
L’interesse ad agire della LKAB con riferimento a tale aspetto dell’impugnazione si fonda sul fatto che, in caso di annullamento del parametro di riferimento, verrebbe meno il fondamento giuridico della decisione controversa. La Commissione potrebbe addirittura dover stabilire un nuovo parametro di riferimento che includa la produzione di pellet e successivamente statuire sul ricorso in questione presentato dalla Svezia.
66.
La legittimità del parametro di riferimento deve essere esaminata alla luce del diritto di rango superiore, ovvero, in particolare, in base all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87. Ai sensi di tale disposizione, nel definire un parametro di riferimento, la Commissione deve tenere conto, tra l’altro, dei prodotti sostitutivi. È a tale requisito che si ricollegano il terzo e il primo motivo di impugnazione, con cui la LKAB intende dimostrare che i pellet di minerale di ferro possono sostituire il minerale sinterizzato nella produzione di ghisa grezza e che, pertanto, la Commissione avrebbe dovuto includere entrambi i prodotti intermedi in un parametro di riferimento di prodotto comune. Con il suo terzo motivo di impugnazione, la LKAB contesta al Tribunale di avere snaturato una perizia da essa presentata su tale sostituibilità [v., sul punto, sub 1)]. Con il primo motivo, la LKAB contesta l’affermazione del Tribunale secondo cui il minerale sinterizzato non potrebbe essere sostituito direttamente dai pellet [v., sul punto, sub 2)].
67.
È vero che la LKAB rivolge anche gli altri motivi di impugnazione contro il punto 166 della sentenza impugnata, riguardante la censura incidentale concernente l’illegittimità del parametro di riferimento. Nondimeno, il secondo, il quarto e il quinto motivo d’impugnazione sono inconferenti al riguardo, in quanto con essi la LKAB contesta espressamente i presunti vizi di motivazione o la legittimità della decisione controversa in quanto tale, e non il parametro di riferimento su cui la Commissione ha basato la decisione controversa (v., sul punto, paragrafi da 3 a 5).
1.
Terzo motivo d’impugnazione – Snaturamento degli elementi di prova
68.
Con il terzo motivo di impugnazione, la LKAB contesta al Tribunale di aver snaturato, ai punti 116 e 117 della sentenza impugnata, una perizia presentata con il ricorso. Tale perizia riguarda la questione se il minerale sinterizzato possa essere sostituito dai pellet ed essere quindi potenzialmente rilevante ai fini della valutazione della legittimità del parametro di riferimento.
69.
La valutazione dei fatti e degli elementi di prova da parte del Tribunale, salvo il caso del loro snaturamento, non costituisce, a norma dell’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e dell’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, una questione di diritto, come tale, soggetta al controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione (
28
).
70.
Per contro, uno snaturamento delle prove sussiste quando, senza che occorra assumere nuove prove, la valutazione dei mezzi di prova già disponibili risulta manifestamente erronea (
29
), poiché il Tribunale ha manifestamente oltrepassato i limiti di una valutazione ragionevole di detti elementi di prova (
30
).
71.
Ai punti 116 e 117 della sentenza impugnata, il Tribunale attribuisce alla perizia l’affermazione secondo cui il passaggio di un’acciaieria dal minerale sinterizzato ai pellet, o un aumento della quota di pellet, richiederebbe sperimentazione e adeguamenti significativi, nonché lavori preparatori, compreso l’adeguamento della logistica interna a un nuovo flusso di materiali. Tale passaggio non sarebbe comunque possibile «premendo semplicemente un pulsante».
72.
Sebbene effettivamente neppure la perizia affermi esplicitamente che un tale passaggio sia possibile «premendo semplicemente un pulsante», per il resto il Tribunale snatura le principali affermazioni di tale documento.
73.
Infatti, ai punti 15, 18 e 19 della perizia, citati dalla LKAB, si afferma che il passaggio sarebbe semplice e avrebbe luogo regolarmente nella maggior parte delle acciaierie. La proporzione di minerale sinterizzato e pellet verrebbe adeguata quotidianamente e tali adeguamenti non differirebbero dagli adeguamenti in caso di modifiche delle caratteristiche del minerale di ferro utilizzato per la produzione di minerale sinterizzato. In effetti, le modifiche delle caratteristiche del materiale sinterizzato porterebbero ad adeguamenti più frequenti rispetto alle modifiche nel caso dei pellet. Alcune modifiche potrebbero di fatto essere integrate inserendo i nuovi valori in un sistema informatico che effettui automaticamente gli adeguamenti necessari.
74.
Tale perizia dimostra quindi che l’introduzione nell’altoforno di pellet di minerale di ferro in sostituzione del minerale sinterizzato può essere relativamente semplice. La correttezza di tale affermazione della perizia è irrilevante ai fini della questione di stabilire se il Tribunale abbia snaturato il contenuto della perizia.
75.
Lo snaturamento della perizia da parte del Tribunale è verosimilmente dovuto all’importanza eccessiva da esso attribuita alla questione se i pellet possano sostituire direttamente il minerale sinterizzato, come spiegherò in prosieguo, nella valutazione del primo motivo di impugnazione. In tale sede mostrerò anche perché lo snaturamento di cui trattasi non comporta l’annullamento della sentenza impugnata.
2.
Primo motivo d’impugnazione – Sostituibilità
76.
Il primo motivo di impugnazione è determinante ai fini dell’esito positivo della censura incidentale proposta dalla LKAB. Con esso, la LKAB contesta le conclusioni del Tribunale ai punti 69 e 88 della sentenza impugnata, concernenti l’interpretazione del fondamento giuridico del parametro di riferimento [v., al riguardo, sub a)], nonché ai punti da 93 a 99 relativi all’applicazione di tale disposizione in sede di determinazione del parametro di riferimento [v., al riguardo, sub b)]. Tale argomento mira a dimostrare che la Commissione avrebbe dovuto stabilire un parametro di riferimento comune per il minerale sinterizzato e i pellet di minerale di ferro, di modo che la fissazione di un parametro di riferimento solo per il minerale sinterizzato era illegittima.
a)
Interpretazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87
77.
Per quanto riguarda l’interpretazione del fondamento giuridico del parametro di riferimento, ossia l’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87, la LKAB contesta il punto 69 della sentenza impugnata, nel quale il Tribunale ha confermato la posizione della Commissione secondo cui, nel valutare se due prodotti debbano essere inclusi in un parametro di riferimento comune, essa non dovrebbe considerare esclusivamente se tali prodotti siano reciprocamente sostituibili. La Commissione dovrebbe piuttosto tener conto di diversi aspetti. La LKAB ritiene invece che la sostituibilità rivesta un’importanza decisiva.
78.
Occorre riconoscere alla LKAB che, conformemente all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87, la Commissione deve tenere conto dei «prodotti sostitutivi». Il fatto che i prodotti siano sostituibili è quindi un fattore importante per stabilire se essi debbano essere inclusi in un parametro di riferimento comune. La LKAB precisa anche, a giusto titolo, che tale disposizione non fa riferimento alla possibilità che i prodotti possano essere direttamente e reciprocamente sostituibili, limitandosi a menzionare i prodotti sostitutivi in generale.
79.
L’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase della direttiva 2003/87 è tuttavia una disposizione relativamente complessa. Secondo tale disposizione, la Commissione definisce, ove possibile, parametri di riferimento dell’Unione ex ante per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico. Essi [i parametri di riferimento] devono rispecchiare sufficientemente le tecniche più efficienti, i prodotti sostitutivi e i processi di produzione alternativi, la cogenerazione ad alto rendimento, il recupero energetico efficiente dei gas di scarico, l’utilizzo della biomassa e la cattura e lo stoccaggio di biossido di carbonio, ove tali tecniche siano disponibili e in modo da non incentivare l’incremento delle emissioni.
80.
La formulazione stessa del regolamento dimostra quindi che la Commissione deve effettivamente tenere conto di altri aspetti oltre ai prodotti sostitutivi, quali tecniche più efficienti e processi di produzione alternativi. E, come sottolinea la stessa LKAB a proposito della qualificazione «ove possibile», la definizione di parametri di riferimento ha lo scopo di incentivare tecniche efficienti sotto il profilo energetico e la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.
81.
Inoltre, la valutazione necessaria per la definizione di un parametro di riferimento deve includere anche gli altri obiettivi della direttiva 2003/87, come la preservazione dello sviluppo economico, dell’occupazione nonché dell’integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza di cui ai considerando 5 e 7 (
31
) sebbene non espressamente menzionati all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, o le disposizioni del diritto di rango superiore, in particolare i diritti fondamentali, come il principio della parità di trattamento (
32
).
82.
Tale conclusione non è inficiata dal considerando 4 della decisione 2011/278, già citato dalla Corte (
33
) e dal Tribunale al punto 86 della sentenza impugnata. È vero che la Commissione vi aveva indicato che, quando un prodotto è un sostituto diretto di un altro prodotto, è opportuno che per entrambi valga lo stesso parametro di riferimento e la definizione di prodotto corrispondente. Tuttavia, non si tratta di una disposizione che potrebbe discostarsi dal fondamento giuridico di rango superiore della decisione 2011/278, vale a dire l’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87. Piuttosto, come sostiene la Commissione stessa, tale considerando si limita ad esprimere un orientamento cui non sempre essa ha dato attuazione.
83.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla LKAB, la definizione di un parametro di riferimento presuppone quindi un esame completo degli aspetti e degli obiettivi di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87 nonché degli altri obiettivi della direttiva. Ovviamente, non devono essere disattese neppure le disposizioni del diritto di rango superiore, come i diritti fondamentali.
84.
Come già stabilito dalla Corte, la Commissione dispone, nel quadro di questa complessa valutazione, di un ampio potere discrezionale per determinare i parametri di riferimento (
34
). Essa si trova infatti in una posizione migliore della Corte per effettuare una siffatta valutazione (
35
). Secondo la Corte, solo la manifesta inadeguatezza di una misura adottata in quest’ambito può inficiare la legittimità (in termini di contenuto) della medesima (
36
).
85.
In tale contesto, occorre valutare le obiezioni della LKAB dirette a contestare l’affermazione, contenuta al punto 69 della sentenza impugnata, secondo cui, conformemente all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87, la Commissione dovrebbe perseguire l’obiettivo di ridurre i gas a effetto serra premiando le tecnologie più efficienti soltanto «ove possibile». Secondo il Tribunale, pertanto, non sussiste l’obbligo di conseguire un determinato risultato.
86.
La LKAB sostiene, per contro, che la qualificazione secondo cui la Commissione dovrebbe definire i parametri di riferimento «ove possibile» si riferirebbe esclusivamente alla questione se venga definito un parametro di riferimento. La gamma di prodotti reciprocamente sostituibili e che dovrebbero quindi rientrare nello stesso parametro di riferimento non dovrebbe invece essere limitata. Al riguardo, occorrerebbe piuttosto tener conto dell’obiettivo stabilito nella disposizione, vale a dire incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico.
87.
Tuttavia tale interpretazione non è convincente. Poiché nella definizione di un parametro di riferimento sono determinanti numerosi fattori, la sua concezione e, in particolare, la determinazione del suo campo di applicazione, richiedono una valutazione complessa di tutte le circostanze pertinenti. Tale valutazione non può limitarsi alla questione se venga stabilito un parametro di riferimento, ma comprende in particolare la questione di quali prodotti esso ricomprenda. Anche in questo caso, la Commissione deve valutare se sia possibile assoggettare i prodotti a un parametro di riferimento comune.
b)
Applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87
88.
Alla luce dell’ampio margine di discrezionalità della Commissione così delineato, occorre quindi esaminare la seconda parte del primo motivo di impugnazione, concernente le obiezioni della LKAB all’applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/87. La LKAB fonda tali obiezioni soprattutto sulla convinzione che i pellet prodotti nei suoi impianti siano un sostituto del minerale sinterizzato e comportino una minore emissione di CO2.
89.
Il Tribunale ha respinto tale argomento nei punti da 93 a 99 della sentenza impugnata, contestati dalla LKAB, concludendo quindi, al punto 166, che il parametro di riferimento non era manifestamente incompatibile con il suo fondamento giuridico.
90.
La LKAB oppone motivi effettivamente validi al riguardo. Tuttavia, sulla base di una valutazione complessiva degli elementi rilevanti, tali motivi non sono sufficienti per considerare manifestamente inadeguata la determinazione del parametro di riferimento.
1) Argomenti della LKAB
91.
L’argomento principale della LKAB è che la produzione di minerale sinterizzato rilascia indiscutibilmente una quantità di CO2 significativamente maggiore rispetto alla produzione di pellet, come indicato dal Tribunale al punto 98 della sentenza impugnata.
92.
Nel quadro di un parametro di riferimento comune, per i pellet e il minerale sinterizzato verrebbero quindi assegnati gratuitamente solo i diritti di emissione necessari per la produzione di pellet. Ciò costituirebbe un incentivo a utilizzare i pellet al posto del minerale sinterizzato, il che sarebbe in linea con l’obiettivo principale della direttiva 2003/87 di ridurre le emissioni di gas a effetto serra.
93.
Un maggiore utilizzo di pellet è anche possibile, in linea di principio, poiché il Tribunale ha riconosciuto, al punto 94 della sentenza impugnata, che i pellet di minerale di ferro (come il minerale sinterizzato) possono essere utilizzati, con alcuni adattamenti, per la produzione di acciaio in un altoforno. Al riguardo, il Tribunale parla di somiglianze («ressemblances»). Sussiste quindi almeno un certo grado di sostituibilità.
94.
Alla luce dell’accertato snaturamento della perizia presentata dalla LKAB (
37
), non escludo neppure che il Tribunale abbia esagerato le differenze tra il minerale sinterizzato e i pellet per l’utilizzo nell’altoforno. Ciò è avvalorato anche dal fatto che il Tribunale, al punto 97 della sentenza impugnata, cita un passaggio del rapporto sul minerale di ferro (
38
), secondo cui il minerale sinterizzato e i pellet sarebbero comparabili nella misura in cui sono utilizzati nello stesso modo nella produzione di acciaio grezzo. La Commissione si è basata su tale rapporto e sul rapporto sull’industria siderurgica (
39
) nella determinazione iniziale del parametro di riferimento nella decisione 2011/278 (
40
).
95.
Alla luce di tali considerazioni, appare possibile che la Commissione avrebbe potuto definire un parametro di riferimento comune per promuovere l’uso del pellet come tecnologia più efficiente.
2) Basi sufficienti del parametro di riferimento
96.
Tuttavia, tenuto conto del margine discrezionale della Commissione, non è sufficiente che la determinazione di un parametro di riferimento comune appaia possibile, per mettere in discussione il parametro di riferimento, effettivamente stabilito, che esclude il pellet. Piuttosto, la LKAB dovrebbe dimostrare che il parametro di riferimento più restrittivo sarebbe manifestamente inadeguato (
41
) a perseguire gli obiettivi della direttiva 2003/87 e, in particolare, dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase.
97.
A tale riguardo, occorre innanzitutto rilevare che una decisione definitiva sulla facilità con cui i pellet possono sostituire il minerale sinterizzato per l’utilizzo nell’altoforno non può essere basata esclusivamente sulla perizia presentata dalla LKAB e sul passaggio citato del rapporto sul minerale di ferro. Piuttosto, sarebbe necessario un esame molto più accurato delle informazioni fornite al Tribunale. Al riguardo, il citato rapporto sul minerale di ferro e il rapporto sull’industria siderurgica avrebbero, prima facie, un peso maggiore rispetto alla perizia presentata dalla LKAB. Tali rapporti sono infatti stati redatti su richiesta della Commissione in preparazione del parametro di riferimento, indipendentemente dagli interessi di determinati produttori. Entrambi i rapporti già suggerivano di non includere i pellet nel parametro di riferimento per il minerale sinterizzato (
42
).
98.
Tale nuova valutazione delle prove non è tuttavia necessaria, poiché il Tribunale ha citato sufficienti altri fattori a sostegno della delimitazione del parametro di riferimento da parte della Commissione.
99.
In primo luogo, secondo il punto 95 della sentenza impugnata, i pellet della LKAB e il minerale sinterizzato sono prodotti a partire da minerali diversi, soggetti anche a processi di lavorazione diversi. La stessa LKAB ha sostenuto dinanzi al Tribunale che il suo minerale è particolarmente adatto per la produzione di pellet (
43
).
100.
La qualità particolare del minerale svedese è confermata dalle informazioni contenute nel rapporto sul minerale di ferro concernente un progetto previsto per la produzione di pellet in Austria, che il Tribunale non menziona espressamente. Secondo tale rapporto, l’utilizzo del minerale ivi estratto emetterebbe circa quattro volte più CO2 rispetto alla produzione di pellet dal minerale svedese della LKAB (
44
).
101.
La LKAB contesta, in particolare, che i materiali in ingresso possano essere presi in considerazione nella decisione riguardante un parametro di riferimento comune, fondandosi sull’articolo 10 bis, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2003/87. Secondo tale disposizione, il parametro di riferimento deve essere calcolato per i prodotti finali piuttosto che per i materiali in ingresso. Tuttavia, con ciò viene inteso espressamente che le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e il risparmio in termini di efficienza energetica devono essere massimizzati nell’intero processo produttivo del settore o del sottosettore interessato. In tal senso, si tratta quindi di tenere conto, nel parametro di riferimento, di tutte le fasi di produzione. Tale disposizione non esclude tuttavia che nel definire un parametro di riferimento si tenga conto anche dei materiali in ingresso dei relativi processi di produzione, in questo caso il minerale di ferro.
102.
Inoltre, le differenze dei materiali in ingresso in termini di proprietà e disponibilità possono giustificare un trattamento diverso dei rispettivi processi anche in base al principio di uguaglianza (
45
).
103.
In secondo luogo, in base ai punti 96 e 97 della sentenza impugnata, la produzione di minerale sinterizzato è integrata nella produzione dell’acciaio, dal momento che essa consente la lavorazione di una particolare forma di coke, il cosiddetto coke minuto, e di residui ferrosi, entrambi prodotti nelle acciaierie. Ciò non sarebbe altrettanto possibile nel caso della produzione di pellet.
104.
In terzo luogo, al punto 98 della sentenza impugnata, il Tribunale deduce dal fatto che la produzione di minerale sinterizzato comporta l’emissione di una quantità di CO2 da sei a sette volte maggiore rispetto alla produzione di pellet, che un parametro di riferimento comune potrebbe causare uno squilibrio significativo («déséquilibre significatif») tra i vari impianti interessati.
105.
A prima vista, questo argomento appare contraddittorio, poiché tale squilibrio riflette proprio la minore intensità di emissione della produzione di pellet. Tuttavia, come sottolineato dalla LKAB e dalla Svezia, ciò è conforme all’obiettivo della direttiva 2003/87 e, in particolare, all’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, di ridurre le emissioni di gas a effetto serra, per cui sembrerebbe logico includere la produzione di pellet nel parametro di riferimento come tecnologia più efficiente.
106.
La nozione di «squilibrio» esprime tuttavia altri obiettivi della direttiva 2003/87, che purtroppo il Tribunale non precisa. Come indicato dalla Commissione (
46
), si tratta della tutela dello sviluppo economico e dell’occupazione (
47
), nonché della prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di CO2 ai sensi dell’articolo 10 ter (
48
).
107.
Sulla base di tali obiettivi, per l’estrazione di minerali metalliferi ferrosi e la produzione di ghisa grezza vengono assegnati a titolo gratuito diritti di emissione corrispondenti al 100% della misura riconosciuta dal rispettivo parametro di riferimento, conformemente all’articolo 10 ter, paragrafo 1, della direttiva 2003/87. L’obiettivo è di garantire che né i produttori di pellet né i produttori di minerale sinterizzato debbano acquistare diritti di emissione quando utilizzano i metodi più efficienti e che non debbano cessare la produzione o rilocalizzare l’attività al di fuori dell’Unione a causa dei costi dei diritti di emissione. Se, al contrario, la loro produzione avvenisse al di fuori dell’Europa, le emissioni di gas a effetto serra, che contribuiscono al cambiamento climatico, continuerebbero a essere ivi prodotte.
108.
Un parametro di riferimento comune per il minerale sinterizzato e i pellet non consentirebbe di conseguire l’obiettivo di evitare una rilocalizzazione, poiché per la produzione di minerale sinterizzato verrebbe assegnata solo una frazione dei diritti di emissione necessari. Ciò potrebbe comportare notevoli svantaggi non solo per la produzione di minerale sinterizzato, ma anche per la produzione successiva di ghisa e acciaio nell’Unione. Resta dubbio se tali svantaggi possano essere evitati attraverso un passaggio esteso o totale ai pellet, soprattutto in considerazione dell’importanza del minerale di ferro utilizzato (
49
).
109.
È vero che la LKAB sostiene che detto squilibrio potrebbe già essere considerato sulla base dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, terzo comma, lettera b), della direttiva 2003/87, tuttavia, tale disposizione riguarda tutt’altra questione. Essa si inserisce nel quadro della riduzione dei valori dei parametri di riferimento in ragione del progressivo miglioramento dei processi di produzione.
110.
Ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, terzo comma, lettera a), della direttiva 2003/87, tali miglioramenti devono essere presi in considerazione mediante una corrispondente riduzione del rispettivo parametro di riferimento. Tuttavia, se i miglioramenti sono particolarmente significativi o particolarmente esigui, tale considerazione è limitata dalla lettera b). I settori i cui miglioramenti sono particolarmente esigui non dovrebbero essere ricompensati. Piuttosto, il valore del parametro di riferimento dovrebbe essere ridotto di almeno lo 0,2% all’anno. In assenza di miglioramenti, le imprese interessate devono pertanto acquisire ulteriori diritti di emissione. Se i miglioramenti sono particolarmente significativi, per contro, la riduzione dovrebbe essere limitata all’1,6% all’anno. Nel caso di miglioramenti più significativi, le imprese interessate ricevono quindi diritti di emissione gratuiti di cui non hanno bisogno e che possono quindi rivendere.
111.
Per contro, l’articolo 10 bis, paragrafo 2, terzo comma, lettera b), della direttiva 2003/87 non consente di controllare il rischio di «squilibrio» risultante da un parametro di riferimento comune per il minerale sinterizzato e i pellet.
112.
Pertanto, il Tribunale ha giustamente concluso che il rifiuto di un parametro di riferimento comune per il minerale sinterizzato e i pellet di minerale di ferro non è manifestamente inadeguato per conseguire gli obiettivi della direttiva 2003/87 e, in particolare, dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, secondo comma, prima frase. Il primo motivo d’impugnazione è quindi infondato nella parte in cui è diretto contro il punto 166 della sentenza impugnata.
3.
Secondo motivo d’impugnazione – Motivazione propria del Tribunale
113.
Con il secondo motivo d’impugnazione, la LKAB contesta al Tribunale di aver sostituito, ai punti da 93 a 99 della sentenza impugnata, la motivazione fornita dalla Commissione con la propria motivazione. Orbene, la motivazione della decisione controversa è irrilevante ai fini della legittimità del parametro di riferimento sul quale la Commissione ha fondato tale decisione. Pertanto, tale argomento della censura incidentale non può essere accolto ed è parimenti inconferente al riguardo.
4.
Quarto motivo d’impugnazione – Obblighi di esame della Commissione
114.
Il quarto motivo di impugnazione si basa sulla conclusione, al punto 88 della sentenza impugnata, secondo cui la Commissione avrebbe dovuto esaminare approfonditamente la sostituibilità diretta del minerale di ferro sinterizzato con i pellet di minerale di ferro, al momento di decidere in merito all’applicazione del parametro di riferimento ai pellet. Tuttavia, a prescindere dall’errore di diritto contenuto in tale constatazione (
50
), ai fini dell’esame della legittimità della determinazione del parametro di riferimento, è irrilevante quali esami la Commissione abbia effettuato in sede di valutazione dell’applicabilità del parametro di riferimento. Pertanto, tale argomento è inconferente anche per quanto riguarda la censura incidentale.
115.
Per contro, il presente procedimento non verte sulla questione se la Commissione abbia esaminato in maniera sufficiente la sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet al momento della determinazione del parametro di riferimento.
5.
Quinto motivo d’impugnazione – Difetto di motivazione della decisione controversa
116.
Inoltre, anche con riferimento alla censura incidentale, le obiezioni rivolte contro le conclusioni relative alla motivazione della decisione controversa ai punti da 157 a 159 della sentenza impugnata sono inconferenti. Il fatto che nella decisione controversa la Commissione abbia formulato osservazioni circa la sostituibilità del minerale sinterizzato con i pellet non è determinante ai fini della legittimità del fondamento della decisione, ovvero il parametro di riferimento.
117.
Per ragioni di completezza, va precisato che la LKAB non contesta la motivazione del parametro di riferimento, in particolare nei considerando della decisione 2011/278 e nelle relazioni ivi richiamate.
6.
Conclusione intermedia
118.
L’impugnazione deve quindi essere respinta anche nella parte in cui è diretta contro le conclusioni del Tribunale relative alla legittimità del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato di cui al punto 166 della sentenza impugnata.
V. Spese
119.
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, reso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
120.
Poiché la LKAB è rimasta interamente soccombente e la Commissione ha chiesto la condanna della stessa alle spese, la LKAB deve essere condannata a farsi carico delle proprie spese, nonché di quelle sostenute dalla Commissione.
121.
In forza dell’articolo 140, paragrafo 1 del regolamento di procedura, applicabile mutatis mutandis, al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso regolamento, gli Stati membri intervenuti nella causa si fanno carico delle proprie spese. Conformemente a tali disposizioni, il Regno di Svezia si fa carico delle proprie spese.
VI. Conclusione
122.
Propongo pertanto alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini:
1)
L’impugnazione è respinta.
2)
La Luossavaara-Kiirunavaara AB è condannata a farsi carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione europea.
3)
Il Regno di Svezia si farà carico delle proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva (UE) 2018/410 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2018, che modifica la direttiva 2003/87/CE per sostenere una riduzione delle emissioni più efficace sotto il profilo dei costi e promuovere investimenti a favore di basse emissioni di carbonio e la decisione (UE) 2015/1814 (GU 2018, L 76, pag. 3).
(
3
)	Decisione del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2011, L 130, pag. 1).
(
4
)	Regolamento delegato del 19 dicembre 2018, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2019, L 59, pag. 8).
(
5
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2021/447 della Commissione, del 12 marzo 2021, che determina valori riveduti dei parametri di riferimento per l’assegnazione gratuita delle quote di emissioni per il periodo dal 2021 al 2025 ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2021, L 87, pag. 29).
(
6
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (GU 2009, L 140, pag. 63).
(
7
)	Elencati da ultimo come codici NACE 0710 e 2410 al punto 1 dell’Allegato alla Decisione delegata (UE) 2019/708 della Commissione del 15 febbraio 2019 che integra la direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto concerne la determinazione dei settori e sottosettori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per il periodo dal 2021 al 2030 (GU 2019, L 120, pag. 20)
(
8
)	Minerale sinterizzato, foto Borvan53, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons.
(
9
)	Pellet, foto Arnoldius, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons.
(
10
)	Punto 35 dell’atto introduttivo del ricorso nella causa T‑244/21.
(
11
)	Ecofys, Fraunhofer e Öko-Institut, novembre 2009, «Sector report for the iron ore industry» (Rapporto settoriale sul minerale di ferro), pag. 6, cit. al punto 46 della sentenza impugnata.
(
12
)	Punto 37 dell’atto introduttivo del ricorso nella causa T‑ 244/21.
(
13
)	Commissione europea, Update of benchmark values for the years 2021 – 2025 of phase 4 of the EU ETS del 12 ottobre 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021-10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, pag. 10, visitato da ultimo il 26 settembre 2024).
(
14
)	Punto 25 dell’atto introduttivo del ricorso nella causa T‑244/21.
(
15
)	Così anche al punto 18 dell’atto introduttivo del ricorso e al punto 9 del controricorso nella causa T‑244/21.
(
16
)	Inizialmente nella decisione 2011/278, ora nel regolamento delegato 2019/331, aggiornato dal regolamento delegato 2021/447.
(
17
)	V. sentenza del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punti 41 e 42).
(
18
)	Considerando 13 della decisione controversa (UE) 2021/355 della Commissione del 25 febbraio 2021 relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2021, L 68, pag. 221).
(
19
)	Punto 25 dell’atto introduttivo del ricorso nella causa T‑ 244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who-we-are/our-organisation/, visitato da ultimo il 26 settembre 2024.
(
21
)	Cit. alla nota 18.
(
22
)	Punti 15 e 18 della comparsa di risposta.
(
23
)	V., supra, paragrafo 20.
(
24
)	V., sul punto, paragrafo 76 e segg.
(
25
)	V., supra, paragrafo 50.
(
26
)	V. supra, paragrafo 40 e segg.
(
27
)	V., supra, paragrafo 39.
(
28
)	Sentenze del 7 ottobre 2004, Mag Instrument/UAMI (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, punto 39), e del 10 settembre 2024, Google e Alphabet/Commissione (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punto 61).
(
29
)	Sentenze del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punto 37), del 22 novembre 2007, Sniace/Commissione (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punto 37), del 17 giugno 2010, Lafarge/Commissione (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, punto 7) e del 30 maggio 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics e Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissione (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, punto 60).
(
30
)	Sentenze del 4 luglio 2013, Commissione/Aalberts Industries e a. (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, punto 52) e del 17 ottobre 2019, Alcogroup e Alcodis/Commissione (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, punto 64).
(
31
)	Sentenza del 22 giugno 2016, DK Recycling e Roheisen/Commissione (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punto 49).
(
32
)	V. sentenze del 20 giugno 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punto 90) e del 3 dicembre 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, punto 63).
(
33
)	V. sentenza del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punto 39).
(
34
)	Sentenza del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punto 31, nonché, in particolare per quanto riguarda la produzione di pellet, punti 37 e 44).
(
35
)	V. sentenza del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punto 44).
(
36
)	Sentenze dell’8 settembre 2016, Borealis e a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, punto 45), e del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punto 31).
(
37
)	V., supra, paragrafi da 68 a 75.
(
38
)	Cit. alla nota 11, pag. 6.
(
39
)	Ecofys, Fraunhofer e Öko-Institut, novembre 2009, «Sector report for the iron and steel industry».
(
40
)	Considerando 8 e 9 della decisione 2011/278 e punto 41 della sentenza impugnata, nonché articolo 10 bis, paragrafo 1, quarto comma, e paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2003/87.
(
41
)	Sentenze dell’8 settembre 2016, Borealis e a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, punto 45), e del 26 luglio 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punto 31).
(
42
)	Rapporto sul minerale di ferro, pag. 6, e Rapporto l’industria siderurgica, pag. 10.
(
43
)	In tal senso, anche punti 18 e 21 dell’atto introduttivo del ricorso nella causa T‑244/21.
(
44
)	Rapporto sul minerale di ferro, pagg. 6 e 7.
(
45
)	V. sentenze del 20 giugno 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punto 90), e del 3 dicembre 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, punto 63).
(
46
)	Punti 38 e 39 della comparsa di risposta.
(
47
)	V. sentenza del 22 giugno 2016, DK Recycling e Roheisen/Commissione (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punto 49).
(
48
)	V. anche considerando 24 e 25 della direttiva 2009/29.
(
49
)	V. supra paragrafi 99 e 100.
(
50
)	V., supra, paragrafo 58.