61996CC0056_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 La présente demande préjudicielle concerne la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (1) (ci-après la «directive télévision»). Deux arrêts de la Cour, du 10 septembre 1996, présentent un intérêt particulier pour la présente affaire. Ces arrêts sont intervenus à la suite de recours en manquement que la Commission avait engagés contre le Royaume-Uni (2) d'une part et le royaume de Belgique (3) d'autre part.
Dispositions pertinentes du droit communautaire
2 Les dispositions de la directive télévision qui sont au centre de la présente affaire se trouvent à son article 2. Cette disposition est rédigée comme suit:
«1. Chaque État veille à ce que toutes les émissions de radiodiffusion télévisuelle transmises:
- par des organismes de radiodiffusion télévisuelle relevant de sa compétence
ou
- par des organismes de radiodiffusion télévisuelle utilisant une fréquence ou la capacité d'un satellite accordée par cet État membre ou une liaison montante vers un satellite située dans cet État membre, tout en ne relevant de la compétence d'aucun État membre,
respectent le droit applicable aux émissions destinées au public dans cet État membre.
2. Les États membres assurent la liberté de réception et n'entravent pas la retransmission sur leur territoire d'émissions de radiodiffusion télévisuelle en provenance d'autres États membres pour des raisons qui relèvent des domaines coordonnés par la présente directive. Ils peuvent suspendre provisoirement la retransmission d'émissions télévisées si les conditions suivantes sont remplies:
a) une émission télévisée en provenance d'un autre État membre enfreint d'une manière manifeste, sérieuse et grave l'article 22;
b) au cours des douze mois précédents, l'organisme de radiodiffusion télévisuelle a déjà enfreint, deux fois au moins, la même disposition;
c) l'État membre concerné a notifié par écrit à l'organisme de radiodiffusion télévisuelle et à la Commission les violations alléguées et son intention de restreindre la retransmission au cas où une telle violation surviendrait de nouveau;
d) les consultations avec l'État de transmission et la Commission n'ont pas abouti à un règlement amiable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification prévue au point c), et la violation alléguée persiste.
La Commission veille à la compatibilité de la suspension avec le droit communautaire. Elle peut demander à l'État membre concerné de mettre fin d'urgence à une suspension contraire au droit communautaire. Cette disposition n'affecte pas l'application de toute procédure, mesure ou sanction aux violations en cause dans l'État membre de la compétence duquel relève l'organisme de radiodiffusion télévisuelle concerné.
3. La présente directive ne s'applique pas aux émissions de radiodiffusion télévisuelle exclusivement destinées à être captées dans d'autres États que les États membres et qui ne sont pas reçues directement ou indirectement dans un ou plusieurs États membres.»
3 Aux termes de l'article 3, paragraphe 2, de la directive télévision, les États membres veillent, «par les moyens appropriés, dans le cadre de leur législation, au respect, par les organismes de radiodiffusion télévisuelle relevant de leur compétence, des dispositions de la présente directive.»
4 L'article 22 de la directive est consacré à la protection des mineurs. Les États membres veillent d'après ses termes à ce que les émissions des organismes de radiodiffusion télévisuelle qui relèvent de leur compétence ne comportent pas de programmes «susceptibles de nuire gravement à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs, notamment des programmes comprenant des scènes de pornographie ou de violence gratuite».
tat de la réglementation du secteur de la télévision dans la Communauté flamande
5 En Belgique, la télévision relève essentiellement de la compétence des communautés. Les dispositions intéressant la présente affaire étaient initialement contenues dans trois textes. Il s'agissait du décret du 28 janvier 1987 relatif à la transmission de programmes sonores et télévisés sur les réseaux de radiodistribution et de télédistribution et relatif à l'agrément des sociétés de télévision non publiques (4), le décret du 12 juin 1991 portant réglementation de la publicité et du sponsoring à la radio et à la télévision (5) et le décret du 4 mai 1994 relatif aux réseaux de radio et télédistribution et à l'autorisation requise pour l'établissement et l'exploitation de ces réseaux et relatif à la promotion de la diffusion et la production des programmes de télévision (6). Ces décrets (et d'autres) sont à présent refondus dans un décret du 25 janvier 1995 portant coordination des décrets relatifs à la radiodiffusion et à la télévision (7).
6 Il ressort de ces dispositions que le gouvernement flamand ne peut agréer qu'un seul organisme privé de radiodiffusion s'adressant aux téléspectateurs dans l'ensemble de la Communauté flamande. En 1987, la société anonyme Vlaamse Televisie Maatschappij (ci-après «VTM») s'est vu accorder cet agrément pour une durée de 18 ans. De surcroît, aux termes desdites dispositions, seul un des organismes de radiodiffusion télévisuelle s'adressant au public dans l'ensemble de la Communauté flamande peut se voir accorder l'autorisation de diffuser de la publicité. En 1987, VTM a obtenu une autorisation de cet ordre pour une durée de 18 ans. VTM détient dès lors en Flandre un monopole dans le secteur de la télévision privée et de la publicité télévisée.
7 La réglementation flamande visant l'activité des exploitants de réseaux de radiodistribution ou de télédistribution était initialement contenue dans les articles 3, 5 et 10 du décret du 4 mai 1994 (8). Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Commission/Belgique, la Cour a déjà dû examiner ces règles (9). Aux termes de ces dispositions, nul ne peut exploiter un réseau de télédistribution en Flandre sans avoir obtenu l'autorisation du gouvernement flamand aux conditions fixées dans le décret. Les modifications éventuelles afférentes à la transmission d'un nouveau programme doivent être soumises à l'approbation du gouvernement flamand. La décision approuvant ou rejetant la modification doit être notifiée au distributeur dans les quatre mois. Les programmes des organismes de radiodiffusion autorisés par un autre État membre peuvent être transmis sur le réseau câblé «pour autant que l'organisme de radiodiffusion concerné soit soumis, dans cet État membre, au contrôle exercé sur les organismes de radiodiffusion s'adressant au public de cet État membre et que ce contrôle ait effectivement trait au respect du droit européen et pour autant que l'organisme de radiodiffusion concerné et les programmes qu'il diffuse ne mettent pas en cause l'ordre public, les bonnes moeurs et la sécurité publique dans la Communauté flamande».
Les faits qui sous-tendent la procédure au fond
8 VT4 Ltd est une société de droit anglais ayant son siège à Londres. Aux termes de ses statuts, elle a en particulier pour objet de transmettre des programmes de radio et de télévision. Toutes les parts de cette société sont détenues par la société anonyme Scandinavian Broadcasting Systems ayant son siège à Luxembourg. Les autorités du Royaume-Uni ont autorisé la diffusion du programme de VT4 en accordant à la société ce qu'il est convenu d'appeler une «non-domestic satellite service licence» (licence pour un service par satellite autre qu'intérieur) (10).
9 Le programme diffusé par VT4 s'adresse aux téléspectateurs flamands. Il l'est en langue néerlandaise (ou avec des sous-titres néerlandais). La société dispose d'un établissement (11) à Nossegem en Flandre. C'est à partir de là que sont notamment entretenus les contacts avec les entreprises qui veulent faire diffuser leur publicité par VT4. Les informations destinées aux journaux parlés sont aussi regroupées à Nossegem.
10 Le 16 janvier 1995, le ministre flamand de la Culture et des Affaires bruxelloises a adopté une décision interdisant la retransmission du programme de VT4 par les câblodistributeurs en Flandre. Le ministre s'est en substance fondé sur deux considérations à cet égard. Selon lui, VT4 doit être considérée comme étant un organisme flamand de radiodiffusion télévisuelle qui s'est établi dans un autre État membre uniquement pour se soustraire à la réglementation de la Communauté flamande. Toutefois, d'après les dispositions applicables, il n'y a qu'un seul organisme de radiodiffusion télévisuelle privé qui serait autorisé en Flandre, à savoir VTM. Même à admettre que VT4 soit un organisme de radiodiffusion télévisuelle établi au Royaume-Uni, l'autorisation de retransmettre son programme ne saurait être accordée. Elle ne remplit en effet pas les conditions inscrites à l'article 10 du décret du 4 mai 1994 et en particulier celle voulant qu'elle soit soumise au contrôle effectif de l'autre État membre (en l'espèce le Royaume-Uni).
11 Le 24 janvier 1995, saisi d'une requête de VT4, le Raad van State van België a suspendu en référé l'application de la décision du 16 janvier. VT4 a dès lors pu diffuser son programme sur le câble en Flandre. Le Raad van State a confirmé sa décision par arrêt du 2 mars 1995. Le litige dans lequel s'inscrit la demande préjudicielle relève de la procédure au fond dans cette affaire.
12 Cette procédure au fond concerne au premier plan l'interprétation de l'article 2 de la directive télévision. Devant le Raad van State, VT4 invoque l'article 59 du traité CE et l'article 2 de la directive télévision pour soutenir que la décision attaquée entrave la retransmission d'un programme télévisé provenant d'un autre État membre. La Communauté flamande, partie défenderesse dans la procédure au fond, a soutenu en revanche que VT4 est un organisme de radiodiffusion télévisuelle qui est en réalité établi en Flandre. Il ne saurait dès lors être question d'entorse au droit communautaire puisqu'il s'agit d'une affaire purement interne.
13 Dans la procédure devant le Raad van State, la partie défenderesse a invoqué le rapport d'application de la directive 89/552, présenté par la Commission le 31 mai 1995 [COM(95)86déf.95/0074 (COD)] et la proposition de modification de la directive présentée au même moment (12).
Cette proposition vise à insérer la disposition suivante dans la directive télévision (en tant que nouvel article 2, paragraphe 2):
«Relèvent de la compétence d'un État membre, les organismes de radiodiffusion télévisuelle qui sont établis sur le territoire de cet État membre où ils disposent d'une installation stable et exercent une activité économique effective.»
On trouve à cet égard les indications suivantes dans les considérants de la proposition:
«considérant que la mise en oeuvre de la directive 89/552/CEE a fait apparaître la nécessité de clarifier la notion de juridiction appliquée au secteur spécifique de l'audio-visuel; que, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, il est opportun de poser clairement le critère d'établissement comme critère principal déterminant la compétence d'un État membre;
considérant que la notion d'établissement, conformément aux critères établis par la Cour de justice dans son arrêt du 25 juillet 199[1], dans l'affaire C-221/89, comporte l'exercice effectif d'une activité économique au moyen d'une installation stable pour une durée indéterminée;
considérant que l'établissement d'un organisme de radiodiffusion télévisuelle, aux fins de la directive 89/552/CEE telle que modifiée par la présente directive, peut être déterminée par une série de critères matériels tels que le lieu du siège social du prestataire de services, le lieu où sont habituellement prises les décisions relatives à la politique de programmation et le lieu de la régie finale (c'est-à-dire le lieu où est assemblé définitivement le programme qui va être diffusé vers le public) pour autant qu'une partie significative des effectifs nécessaires à l'exercice de radiodiffusion télévisuelle se trouve dans le même État membre.»
14 La Communauté flamande a soutenu que cette proposition a une «valeur interprétative». VT4 a rétorqué que le texte que le Conseil de ministres a provisoirement adopté le 20 novembre 1995 en «position commune» (13) est différent.
D'après la position commune du Conseil, la disposition suivante serait insérée dans la directive télévision (comme nouvel article 2, paragraphe 3):
«Aux fins de la présente directive, un organisme de radiodiffusion télévisuelle est considéré comme étant établi dans un État membre dans les cas suivants:
a) l'organisme de radiodiffusion télévisuelle a son siège social effectif dans cet État membre et les décisions de la direction relatives à la programmation sont prises dans cet État membre;
b) lorsqu'un organisme de radiodiffusion télévisuelle a son siège social effectif dans un État membre, mais que les décisions de la direction relatives à la programmation sont prises dans un autre État membre, il est réputé être établi dans l'État membre où opère une partie importante des effectifs employés aux activités de radiodiffusion télévisuelle; lorsqu'une partie importante des effectifs employés aux activités de radiodiffusion télévisuelle opère dans chacun de ces États membres, l'organisme de radiodiffusion télévisuelle est réputé être établi dans l'État membre où il a son siège social effectif; lorsqu'une partie importante des effectifs employés aux activités de radiodiffusion télévisuelle n'opère dans aucun de ces États membres, l'organisme de radiodiffusion télévisuelle est réputé être établi dans le premier État membre où il a commencé à émettre conformément au droit de cet État membre, à condition qu'il maintienne un lien économique stable et réel avec cet État membre.
c) ...».
15 Compte tenu de ces éléments, le Raad van State a sollicité de la Cour une décision préjudicielle au titre de l'article 177 du traité CE sur la question suivante:
Pour l'interprétation de la disposition de l'article 2 de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, qui concerne le champ d'application personnel de ladite directive, peut-on, à la date de la décision attaquée, tenir compte du rapport et de la proposition de la Commission, du 31 mai 1995, cités ci-dessus, et du texte précité adopté provisoirement par le Conseil de ministres le 20 novembre 1995? Dans l'affirmative, quel est le sens recouvrant partiellement ces différents textes qui s'impose aux fins de cette interprétation?
B - Appréciation
16 VT4, le gouvernement flamand, VTM, les gouvernements allemand et français ainsi que la Commission sont intervenus dans la procédure devant la Cour.
Pertinence de la question préjudicielle
17 Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 10 septembre 1996 dans l'affaire Commission/Belgique, la Cour a décidé que la réglementation flamande qui nous intéresse ici, soumettant à autorisation préalable la retransmission par câble d'émissions de télévision provenant d'autres États membres, méconnaît l'article 2, paragraphe 2, de la directive télévision (14). VT4 en a conclu au cours des débats devant la Cour qu'il n'y avait plus lieu de répondre à la question préjudicielle. D'après elle, la décision du 16 janvier 1995, qui est attaquée dans l'instance au fond, a été rendue au titre d'une réglementation dont l'irrégularité est à présent établie. Il s'ensuit que ladite décision elle aussi est nécessairement entachée d'irrégularité. D'après elle, il n'y a dès lors plus lieu de répondre à la question préjudicielle.
18 Nous ne pouvons pas nous rallier à cette analyse. La question des conséquences concrètes que l'arrêt rendu dans l'affaire Commission/Belgique appelle dans le litige au fond doit rester du ressort de la juridiction de renvoi. En tout état de cause, il convient de constater en l'espèce que le Raad van State n'a pas retiré sa question après que la Cour eut rendu l'arrêt précité. Il faut en conclure que cette juridiction paraît estimer que cette question requiert toujours une réponse. Nous estimons dès lors que la Cour est tenue d'apporter une réponse, ainsi que la juridiction le souhaite.
Sur la question préjudicielle en tant que telle
19 Telle qu'elle est formulée, la question ne soulève pas de grosse difficulté pour y répondre. A notre avis, on ne peut raisonnablement pas douter que la proposition de modification de la directive et la position commune du Conseil sur cette proposition soient dépourvues de toute force obligatoire qui s'imposerait dans l'interprétation de la directive télévision. Le gouvernement allemand indique à juste titre que, sur le plan purement chronologique, il aurait déjà été impossible de prendre en compte «à la date de la décision attaquée» - c'est-à-dire le 16 janvier 1995 - des documents qui n'ont été publiés qu'ultérieurement. Il faut surtout voir qu'il s'agit là d'actes purement préparatoires. Seule la directive modificatrice même, qui était envisagée, aurait eu des effets obligatoires. On a aussi indiqué à juste titre que ces actes préparatoires pouvaient encore être modifiés jusque-là, ainsi que cela s'est produit en l'espèce (15).
20 Ainsi qu'il ressort de l'arrêt que la Cour a rendu dans l'affaire Commission/Royaume-Uni, il convient d'interpréter la notion de «compétence» que la directive télévision emploie au premier tiret de l'article 2, paragraphe 1, en se référant à l'établissement. L'État membre de la compétence duquel un organisme de radiodiffusion télévisuelle relève est celui dans lequel cet organisme est établi (16). Les documents évoqués par la juridiction de renvoi tentent tous les deux de clarifier ce que la notion d'«établissement» couvre dans ce contexte. A l'instar du gouvernement allemand et de la Commission, nous estimons que ces documents comportent sur ce point des indications utiles - ainsi que nous le montrerons. Néanmoins, ils revêtent tout aussi peu de force obligatoire à l'égard de l'interprétation de la directive télévision que d'autres déclarations des institutions qui interviennent dans la procédure d'adoption de la directive modificatrice (17).
Sur l'interprétation de la notion d'«établissement» figurant dans la directive télévision
21 Il ressort clairement de la décision de renvoi que le Raad van State a posé la question lorsqu'il a cherché à déterminer la «compétence» dont relève VT4. En d'autres mots, la juridiction de renvoi cherche à connaître l'interprétation que la notion d'«établissement» doit concrètement recevoir. La Cour devra dès lors creuser cet aspect pour donner à la juridiction nationale la réponse la plus utile possible à cette fin.
22 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la notion d'«établissement» au sens du traité «comporte l'exercice effectif d'une activité économique au moyen d'une installation stable dans un autre État membre pour une durée indéterminée» (18).
23 Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Commission/Royaume-Uni, la Cour a indiqué que le recours au critère de l'établissement peut soulever des difficultés. Ces difficultés proviennent du fait qu'un organisme de radiodiffusion télévisuelle peut avoir plus d'un établissement dans la Communauté (19). Il est néanmoins possible de surmonter ces difficultés. Ainsi que la Cour l'a indiqué dans l'arrêt précité, la Commission y avait exposé que les États membres pourraient trouver une solution à ces problèmes «en interprétant ce critère comme étant le lieu dans lequel l'organisme de radiodiffusion a le centre de ses activités, notamment le lieu où sont prises les décisions concernant la politique de programmation et l'assemblage final des programmes à diffuser». La Cour a relevé en même temps que le Royaume-Uni, partie défenderesse, n'avait pas contredit ce point (20).
24 Nous partageons l'analyse que la Commission a exposée à l'audience en indiquant que, dans le passage que nous venons de citer, la Cour n'a pas voulu se livrer à une interprétation de portée générale de la notion d'«établissement». Le simple fait déjà que la Cour n'a pas fait expressément sienne l'analyse que la Commission défendait dans ce recours-là, mais qu'elle l'a évoquée comme étant une solution possible, incite à ne pas conférer cette portée générale. Mais il convient avant tout de se référer au contexte dans lequel cette indication-là de la Cour s'inscrit. Dans le passage en question, il s'agit en effet de la problématique qui résulte du fait qu'un organisme de radiodiffusion télévisuelle peut être établi dans plus d'un État membre.
25 Dans un cas concret, il faut dès lors examiner dans un premier temps si un organisme de radiodiffusion télévisuelle a bel et bien un établissement dans un État membre. Pour l'examiner, on se référera à la jurisprudence consacrée aux articles 52 et 59 dont il ressort - ainsi que nous l'avons déjà indiqué - que la notion d'«établissement» au sens du traité «comporte l'exercice effectif d'une activité économique au moyen d'une installation stable dans un autre État membre pour une durée indéterminée» (21). Si un organisme de radiodiffusion télévisuelle ne possède un établissement de cette nature que dans un seul État membre, c'est de la compétence de cet État membre que l'organisme relève, selon l'article 2, paragraphe 1, de la directive télévision. Jusque-là, nous ne rencontrons donc pas de difficulté (22).
26 Si, en revanche, un organisme de radiodiffusion télévisuelle a des établissements dans plus d'un État membre, il faut alors désigner l'État membre de la compétence duquel il relève, en se référant à d'autres critères. Il le faut, car sinon le régime qui sous-tend la directive télévision, qui soumet l'organisme de radiodiffusion télévisuelle au contrôle d'un seul État membre, serait compromis.
27 Dans le présent cas d'espèce, VT4 soutient être une société de droit anglais ayant son siège principal à Londres. D'après elle, la direction générale et le lieu où la programmation est décidée se trouveraient aussi au Royaume-Uni. De surcroît, une partie significative de son personnel travaillerait également au Royaume-Uni.
Le gouvernement flamand soutient en revanche que toutes les activités essentielles de VT4 sont exercées en Belgique. C'est là aussi que serait établie la direction de l'entreprise. Le personnel de VT4 lui aussi travaillerait en Belgique (23). Les programmes de VT4 seraient montés en Belgique et ensuite acheminés au Royaume-Uni pour être émis à partir de là. VTM défend une approche analogue. Elle indique que les décisions relatives aux programmes de VT4 sont prises en Belgique où tout le personnel dirigeant travaille. La régie finale est aussi réalisée en Belgique. Au royaume-Uni, VT4 ne disposerait que d'une boîte aux lettres. Les deux parties au litige indiquent de surcroît que le programme de VT4 est exclusivement orienté vers le public flamand.
28 Ainsi que le gouvernement français et la Commission l'ont relevé à juste titre, la réponse à la question de savoir de quelle compétence VT4 relève dépend surtout d'éléments de fait qu'il appartient à la seule juridiction nationale d'apprécier. La Cour peut néanmoins fournir au Raad van State un certain nombre d'indications sur ce point, qui peuvent se révéler utiles. Ainsi, il faut souligner avec force que la circonstance que le programme de VT4 est orienté vers la Flandre est en soi dépourvue de signification. Une entreprise qui est établie dans un État membre peut aussi exercer la liberté de prestation de services lorsqu'elle n'offre pas de services dans l'État même où elle est établie (24). La délimitation entre les services visés par l'article 59 et l'établissement au sens de l'article 52 du traité, à laquelle VTM a attaché une importance tellement grande dans les débats devant la Cour, est elle aussi dénuée de pertinence en l'espèce. On ne saurait en particulier conclure du caractère durable des activités télévisuelles exercées par VT4 que cette entreprise ne fournit pas de prestations de services, mais que, au contraire, c'est l'article 52 qui serait pertinent. Dans une jurisprudence constante (25), la Cour considère - parfaitement à raison - que l'activité d'un organisme de radiodiffusion télévisuelle consiste à fournir des prestations au sens de l'article 59 du traité (26). D'autre part, il est aussi évident que la circonstance qu'un État membre a accordé une licence ne saurait avoir pour conséquence de fonder la compétence de cet État membre à l'égard de l'organisme de radiodiffusion télévisuelle si celui-ci n'est pas établi dans l'État membre en question.
29 Sans vouloir préjuger l'appréciation du Raad van State, il ressort en tout cas de l'arrêt de renvoi et des observations des parties que l'activité de VT4 présente des liens tant avec le Royaume-Uni qu'avec la Belgique. En effet, même si les allégations du gouvernement flamand et de VTM étaient exactes, il n'en resterait pas moins que VT4 est une société constituée selon les règles du droit anglais ayant son siège au Royaume-Uni et que c'est de là qu'elle émet. Même si toutes les autres activités étaient exercées en Belgique, VT4 aurait dès lors à notre avis un établissement au Royaume-Uni au sens de la jurisprudence maintes fois citée, même s'il s'agissait simplement d'une succursale - ainsi que VTM le soutient en ordre subsidiaire. Le traité assimile néanmoins la succursale à un établissement (comparer article 52, premier alinéa, du traité). C'est la raison pour laquelle l'affirmation du gouvernement flamand selon laquelle il s'agit en l'espèce d'une situation de fait purement interne qui échappe à l'application du droit communautaire nous paraît dès lors en tout état de cause dénuée de fondement.
30 S'agissant des critères que le Raad van State doit le cas échéant appliquer en l'espèce, nous croyons pouvoir nous exprimer succinctement. La proposition de la Commission du 31 mai 1995 et la position commune du Conseil énoncent respectivement trois et quatre critères auxiliaires à l'aide desquels, en cas de doute, on peut déterminer l'«établissement» déterminant pour désigner l'État membre compétent. Il s'agit du siège principal de l'organisme de radiodiffusion télévisuelle, du lieu où sont prises les décisions intéressant la programmation et du lieu de la régie finale. On recherchera de surcroît dans lequel de ces lieux est employée une partie significative du personnel chargé des programmes. Ce devraient être en fait là des critères auxquels on peut raisonnablement se référer dans le présent contexte. VT4 relève toutefois à juste titre que l'approche de la Commission diffère de manière non négligeable de celle du Conseil. Ainsi, la position commune du Conseil établit une hiérarchie claire alors que la Commission se borne dans le fond à énumérer les critères sans réserver la primauté à l'un d'eux. De surcroît, le lieu de la régie finale, auquel la Commission se réfère dans sa proposition, est certes évoqué au dixième considérant de la position commune, mais il n'est toutefois pas expressément mentionné dans le texte même dans le passage pertinent (27).
31 Nous ne pouvons pas reconnaître que ces critères seraient soumis à une hiérarchie naturelle quasiment préexistante. C'est au contraire le seul législateur qui peut en instaurer une. Cela étant, il nous semble clair que l'on ne saurait déterminer l'État membre compétent au sens de la directive télévision en se référant à la hiérarchie prévue dans la position commune tant que l'approche défendue par le Conseil n'est pas devenue un texte de loi. Autrement, on appliquerait en fait une nouvelle règle concrète avant son entrée en vigueur, ce qui devrait appeler de sérieuses réserves sur le plan de la sécurité juridique. Rien n'empêche en revanche d'inviter le juge national à rechercher l'État membre auquel échoit la compétence sur un organisme de radiodiffusion télévisuelle, en prenant en compte tous les critères auxiliaires qui sont ici pertinents.
32 A notre avis, la formulation que la Commission a exposée dans l'affaire Commission/Royaume-Uni et que la Cour a évoquée dans son arrêt est particulièrement adéquate, car elle résume ce à quoi lesdits critères auxiliaires doivent servir - à savoir à déterminer l'État membre dans lequel l'organisme de radiodiffusion télévisuelle a le «centre de ses activités». Cette formulation ne mentionne certes pas expressément le siège principal de l'entreprise ni la question de l'affectation du personnel chargé des programmes, mais nous croyons néanmoins que ces caractéristiques se déduisent sans difficulté de la notion de base. Nous estimons dès lors que, dans les cas où un organisme de radiodiffusion télévisuelle a des établissements dans plus d'un État membre, la compétence au sens de la directive télévision revient à l'État membre sur le territoire duquel il a le centre de ses activités, notamment où sont prises les décisions concernant la politique de programmation et l'assemblage final des programmes à diffuser.
33 Sur cette base, on devrait pouvoir trouver des solutions satisfaisantes dans chaque cas d'espèce. Néanmoins, il ne serait pas adéquat de s'en tenir là. On ne peut en effet pas exclure que, même à l'issue de l'examen le plus minutieux d'un cas à la lumière de la formule proposée, une juridiction nationale ne parvienne pas à aboutir à une solution dépourvue d'ambiguïté. Si l'on ne veut pas décevoir les attentes de la juridiction de renvoi, la Cour se doit de se soucier de cette éventualité en établissant un critère clair et aisément applicable.
34 A cette fin, le mieux nous paraît de se référer à l'État membre sur le territoire duquel l'organisme de radiodiffusion télévisuelle a entamé ses activités de diffusion au sens technique. Cela rencontrerait aussi le souci de sécurité juridique que VT4 a parfaitement raison d'invoquer. Si un organisme se décide en effet à émettre au départ d'un État membre déterminé, il doit à tout le moins s'attendre à pouvoir relever de la compétence de cet État membre. Naturellement, cela vaudrait tout particulièrement pour le présent cas d'espèce puisque ce critère renverrait à la compétence du Royaume-Uni à partir duquel VT4 émet. L'utilité générale de ce critère qui sert à trancher là où il y a des doutes qui ne peuvent pas être résolus autrement ressort également de la position commune qui adopte une approche analogue (28).
35 Le gouvernement flamand a soutenu en ordre subsidiaire que VT4 invoque abusivement la directive télévision. L'entreprise se serait établie au Royaume-Uni uniquement pour se soustraire à la réglementation applicable en Flandre. VTM a abondé dans le même sens. VT4 a très exactement indiqué que la juridiction de renvoi n'a pas saisi la Cour d'une question sur ce point. Il nous semblerait néanmoins judicieux que la Cour examine les questions qui se rapportent à ce problème pour donner à la juridiction nationale la réponse la plus utile possible.
36 Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Commission/Belgique, la Cour s'est réservé de décider «si, en présence de la directive 89/552, un État membre est encore en droit de prendre, sur le fondement de l'article 59 du traité, des mesures destinées à empêcher que les libertés garanties par le traité soient utilisées par un prestataire dont l'activité serait entièrement ou principalement tournée vers son territoire, en vue de se soustraire aux règles qui lui seraient applicables au cas où il serait établi sur le territoire de cet État» (29). Il s'agit à cet égard de savoir si la jurisprudence pertinente, que la Cour a réaffirmée dernièrement en 1994 dans l'affaire TV10 (30), peut encore recevoir application même après l'entrée en vigueur de la directive télévision.
37 Nous avons répondu affirmativement à cette question dans les conclusions que nous avons présentées dans l'affaire Commission/Belgique. Nous y avons néanmoins indiqué que, à notre avis, cette jurisprudence n'est applicable que lorsque l'organisme de radiodiffusion télévisuelle en question agit de manière abusive, ce qu'il faut vérifier avec rigueur (31). Nous maintenons cette approche à laquelle la Commission elle aussi s'est ralliée expressément dans la présente affaire.
38 Dans la présente affaire, les informations que nous avons pu recueillir ne nous permettent pas d'apercevoir un abus de cet ordre. Il se peut que VT4 se soit établie au Royaume-Uni dans le seul but d'échapper à la réglementation flamande sur l'activité des organismes de radiodiffusion. Il faut néanmoins voir que, en lui-même, ce seul fait ne comporte pas d'abus. Celui qui exerce la liberté d'établissement inscrite dans le traité ne commet certainement pas d'abus de ce seul fait. Il faut au contraire que les dispositions nationales dont on contourne l'application assurent la protection de valeurs importantes qui sont également reconnues dans le droit communautaire. Dans l'affaire TV10, il s'agissait d'une réglementation nationale censée mettre en place ou conserver une radio et une télévision pluralistes et non commerciales et protéger de la sorte la liberté d'opinion. Il convient de relever que dans l'affaire TV10 l'organisme de radiodiffusion télévisuelle en cause avait la possibilité d'émettre son programme à partir des Pays-Bas pour autant qu'il remplit seulement les conditions de la législation néerlandaise. Cela ne serait en revanche pas possible dans le présent cas d'espèce, car en raison du monopole de VTM il serait impossible qu'un autre organisme privé de radiodiffusion opère en Flandre. Il s'ensuit qu'il ne saurait être question d'abus dans le présent cas d'espèce.
C - Conclusions
39 Par ces motifs, nous proposons de répondre comme suit à la question du Raad van State van België:
«1) L'État membre de la compétence duquel un organisme de radiodiffusion télévisuelle relève au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, est l'État membre dans lequel cet organisme est établi.
2) Dans les cas où un organisme de radiodiffusion télévisuelle a des établissements dans plus d'un État membre, la compétence dont il relève revient à l'État membre sur le territoire duquel il a le centre de ses activités, en particulier là où sont prises les décisions concernant la politique de programmation et l'assemblage final des programmes à diffuser. Si des doutes subsistent néanmoins, il convient de renvoyer à l'État membre sur le territoire duquel l'organisme de radiodiffusion télévisuelle a entamé ses activités de diffusion au sens technique.»
(1) - JO L 298, p. 23.
(2) - C-222/94, Rec. p. I-4025.
(3) - C-11/95, Rec. p. I-4115.
(4) - Moniteur belge du 19 mars 1987, p. 4196.
(5) - Moniteur belge du 14 août 1991, p. 17730.
(6) - Moniteur belge du 4 juin 1994, p. 15434.
(7) - Moniteur belge du 30 mai 1995, p. 15058 (rectification dans le Moniteur belge du 31 octobre 1995, p. 30555).
(8) - Comparer à présent les articles 105, 107 et 112 du décret du 25 janvier 1995.
(9) - Ibidem (cité à la note 3). Le texte des dispositions correspondantes y est reproduit au point 69.
(10) - Sur cette notion, voir l'arrêt Commission/Royaume-Uni, ibidem (cité à la note 2), point 10.
(11) - La terminologie utilisée n'est pas tout à fait uniforme sur ce point. VT4 parle d'une section («afdeling») tandis que le gouvernement flamand considère qu'il s'agit d'une filiale («filiaalvestiging»). Ces différences sont sans importance dans la présente affaire - ainsi que nous le montrerons.
(12) - Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 89/552/CEE du Conseil visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (JO 1995, C 185, p. 4).
(13) - Ainsi que la Commission l'a expliqué au cours des débats devant la Cour, il ne s'agit là que d'une version provisoire. Ce n'est que le 8 juillet 1996 que le Conseil a adopté la position commune (CE) n, 49/96 (JO C 264, p. 52). Si on compare le texte cité par la juridiction de renvoi à celui que le Conseil a arrêté en juillet 1996, on voit qu'il n'y a pas de différences remarquables entre les passages qui nous intéressent ici. C'est pourquoi nous citons ci-après la version de la position commune du 8 juillet 1996 telle que publiée au Journal officiel.
(14) - Ibidem (cité à la note 3), points 79 à 93, ainsi que le troisième tiret du dispositif de l'arrêt.
(15) - Voir la proposition modifiée de la Commission, du 7 mai 1996 (JO C 221, p. 10).
(16) - Ibidem (cité à la note 2), points 42, 51 et 61.
(17) - Comparer notamment les propositions que le Parlement européen a faites sur ce point le 14 février 1996 (JO C 65, p. 96, p. 100).
(18) - Arrêt du 25 juillet 1991, Factortame e.a. (C-221/89, Rec. p. I-3905, point 20); comparer aussi l'arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165, point 25).
(19) - Comparer à cet égard les conclusions que nous avons présentées le 30 avril 1996 dans l'affaire Commission/Royaume-Uni, non encore publiées au Recueil, points 60 et suiv.
(20) - Ibidem (cité à la note 2), point 58.
(21) - Ibidem (cité à la note 18).
(22) - A notre avis, c'est un cas de figure de cet ordre qui sous-tend l'affaire Denuit (C-14/96), dans laquelle nous avons également présenté nos conclusions ce jour.
(23) - Le gouvernement flamand indique à cet égard que 35 collaborateurs de VT4 sont employés à Nossegem.
(24) - Nous aborderons ci-après plus en détail les limites susceptibles de découler sur ce point de la jurisprudence que la Cour a consacrée à la question du contournement de dispositions nationales.
(25) - Ouverte par l'arrêt du 30 avril 1974, Sacchi (155/73, Rec. p. 409, point 6).
(26) - Nous relèverons seulement à titre incident que la circonstance, évoquée par le gouvernement flamand, que le ministère compétent du Royaume-Uni n'a pas repris VT4 dans la liste communiquée à la Commission des organismes de radiodiffusion qui relèveraient de la compétence de cet État membre n'a pas de valeur probante. Ainsi que la Cour ne l'a décidé que récemment, l'application d'une directive à une entreprise déterminée «ne saurait dépendre des déclarations de l'État membre concerné» (arrêt du 12 décembre 1996, British Telecommunications, C-302/94, non encore publié au Recueil, point 37).
(27) - Comparer article 2, paragraphe 3, de la directive dans la forme qu'elle devrait recevoir d'après la position commune.
(28) - Comparer article 2, paragraphe 3, sous b), de la directive dans la forme qu'elle devrait recevoir d'après la position commune.
(29) - Ibidem (cité à la note 3), point 65.
(30) - Arrêt du 5 octobre 1994 (C-23/93, Rec. p. I-4795, point 20).
(31) - Conclusions présentées le 30 avril 1996 dans l'affaire Commission/Belgique, points 73 et suiv.