62008CC0222_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La Corte di giustizia si è pronunciata in passato sul finanziamento degli obblighi di servizio universale delle telecomunicazioni (2) . Tuttavia, il presente ricorso per inadempimento proposto contro il Regno del Belgio solleva una questione inedita, poiché riguarda per la prima volta le «tariffe sociali»: quelle inferiori ai prezzi di mercato applicate dalle imprese per servizi prestati a particolari categorie di utenti.
2. Nel presente procedimento si chiede alla Corte di interpretare i termini con cui viene ammessa la compensazione economica delle tariffe sociali. Più specificamente, si dovranno analizzare i termini con cui la direttiva 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (3), consente a uno Stato membro di qualificare come «onere eccessivo» tutte le tariffe sociali che comportano una situazione deficitaria per gli operatori tenuti ad offrirle.
3. Tuttavia, la causa non sorge dal nulla, ma s’inscrive nell’ambito di una controversia che oppone gli operatori belgi del settore all’operatore storico di detto paese, la Belgacom. La Commissione è intervenuta nella discussione proponendo il presente ricorso per inadempimento, ma la Corte si è pronunciata anche in un procedimento pregiudiziale strettamente connesso, che trae origine da un ricorso proposto dagli operatori dinanzi alla Corte costituzionale belga (causa C‑389/08, Base e a.). Tale circostanza spiega perché le conclusioni nelle due cause vengano presentate lo stesso giorno, dato che condividono il medesimo oggetto, sebbene con peculiarità che giustificano una trattazione separata.
II – L’oggetto del ricorso
4. La Commissione europea chiede alla Corte, ai sensi dell’art. 226 CE, di dichiarare che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, nonché dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22, in quanto esso
– non ha effettuato il calcolo specifico dei costi netti delle tariffe sociali prima di qualificarle come «onere eccessivo» e
– ha stabilito modalità di calcolo del costo netto delle «tariffe sociali» incompatibili con la direttiva 2002/22.
III – Ambito normativo
A – Diritto comunitario
5. L’art. 3 della direttiva 2002/22 stabilisce che gli Stati membri devono evitare qualsiasi distorsione nel mercato delle telecomunicazioni, in particolare laddove i servizi vengano prestati a tariffe o a condizioni più vantaggiose o favorevoli al fine di adempiere compiti di interesse generale. Si tratta, dunque, di fornire i cosiddetti «servizi universali» in tale settore e, al contempo, di garantire il funzionamento del mercato a condizioni di parità per tutti gli operatori.
6. Ai sensi della direttiva 2002/22, i servizi universali includono: a) un allacciamento alla rete telefonica pubblica in postazione fissa ad un prezzo abbordabile (4) ; b) un adeguato numero di apparecchi telefonici pubblici a pagamento, nonché numeri d’emergenza e in particolare il numero d’emergenza unico europeo 112
gratuiti a partire da qualsiasi apparecchio telefonico (5) ; c) gli elenchi telefonici e le informazioni sui numeri degli abbonati (6), nonché d) talune misure a favore degli utenti socialmente più vulnerabili, come quelli delle zone rurali o isolate, gli anziani (7), i disabili (8) o i consumatori a basso reddito (9), affinché possano accedere ai servizi alle stesse condizioni.
7. L’art. 8 della direttiva 2002/22 riguarda la designazione dei prestatori del servizio universale:
«1. Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale quale definito agli articoli 4, 5, 6 e 7 e, se del caso, all’articolo 9, paragrafo 2, della presente direttiva in modo tale da poter coprire l’intero territorio nazionale. Gli Stati membri possono designare più imprese o gruppi di imprese per fornire i diversi elementi del servizio universale e/o per coprire differenti parti del territorio nazionale.
2. Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».
1. Le «tariffe sociali»
8. Le tariffe sociali, fondate sulla necessità di offrire un «prezzo abbordabile», sono una componente del servizio universale espressamente prevista dalla normativa dell’Unione. Secondo il decimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22, per «prezzo abbordabile» si intende un prezzo «definito a livello nazionale dagli Stati membri in base alle specifiche circostanze nazionali, che può comprendere la definizione di una tariffa comune indipendente dall’ubicazione geografica o formule tariffarie speciali destinate a rispondere alle esigenze degli utenti a basso reddito. Dal punto di vista del consumatore, l’abbordabilità dei prezzi è legata alla possibilità di sorvegliare e controllare le proprie spese».
9. L’art. 9, nn. 1‑3, della direttiva 2002/22 dispone:
«1. Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che, in base agli articoli 4, 5, 6 e 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate, con particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito dei consumatori dello Stato membro in questione.
2. Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso e dall’uso dei servizi telefonici accessibili al pubblico.
3. Oltre a prescrivere alle imprese designate di fornire opzioni tariffarie speciali o rispettare limiti tariffari o perequazioni tariffarie geografiche o altri sistemi analoghi, gli Stati membri possono provvedere affinché sia fornito un sostegno ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari esigenze sociali».
2. Il finanziamento del servizio universale
10. Il preambolo della direttiva 2002/22 enuncia che il fatto di fornire un compenso alle imprese che forniscono il servizio universale non deve «tradursi in una distorsione di concorrenza», dovendosi coprire solo «il costo netto specifico sostenuto (…) in un modo che sia neutrale» (10) . In base a tale premessa, la direttiva 2002/22 autorizza gli Stati membri ad istituire meccanismi che consentano di compensare il costo netto del servizio universale, ancorché unicamente «ove necessario» e «qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali» (11) . Applicando tali criteri si determina ciò che la direttiva definisce un «onere eccessivo» (12) .
11. L’art. 13 della direttiva 2002/22, rubricato «[f]inanziamento degli obblighi di servizio universale», indica le modalità di compensazione degli obblighi di servizio universale:
«1. Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a) di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o
b) di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
2. Qualora il costo netto sia ripartito ai sensi del paragrafo 1, lettera b), gli Stati membri istituiscono un meccanismo di ripartizione, gestito dalle autorità nazionali di regolamentazione o da un organismo indipendente dai beneficiari e posto sotto la supervisione dell’autorità nazionale di regolamentazione. Può essere finanziato unicamente il costo netto degli obblighi di cui agli articoli da 3 a 10, calcolato conformemente all’articolo 12.
3. Il sistema di ripartizione dei costi deve rispettare i principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità, in conformità dell’allegato IV, parte B. Gli Stati membri possono decidere di non chiedere contributi alle imprese il cui fatturato nazionale non raggiunga un determinato limite.
4. Gli eventuali contributi relativi alla ripartizione del costo degli obblighi di servizio universale sono dissociati e definiti separatamente per ciascuna impresa. Tali contributi non sono imposti o prelevati presso imprese che non forniscono servizi nel territorio dello Stato membro che ha istituito il sistema di ripartizione».
3. Il costo netto del servizio universale
12. L’art. 12 della direttiva 2002/22, relativo al «calcolo del costo degli obblighi di servizio universale» fornisce i seguenti criteri:
«1. Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.
A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:
a) procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure
b) utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2.
2. I conti e/o le altre informazioni su cui si basa il calcolo del costo netto degli obblighi di servizio universale di cui al paragrafo 1, lettera a) sono sottoposti alla verifica dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un organismo indipendente dalle parti interessate e approvato dall’autorità nazionale di regolamentazione. I risultati del calcolo e le conclusioni finali della verifica sono messi a disposizione del pubblico».
13. Infine, l’allegato IV, parte A, precisa quanto segue:
«(...) Ai fini del calcolo, il costo netto degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. Il dispositivo si applica sia nei casi in cui la rete di uno Stato membro è pienamente sviluppata sia nei casi in cui tale rete è ancora in fase di sviluppo o di espansione. Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore di tale servizio.
Il calcolo si basa sui costi imputabili ai seguenti fattori:
i) elementi del servizio che possono essere forniti solo in perdita o a costi diversi dalle normali condizioni commerciali.
In tale categoria rientrano elementi del servizio quali l’accesso ai servizi telefonici di emergenza, la fornitura di taluni telefoni pubblici a pagamento, la fornitura di servizi ed apparecchiature per disabili ecc.;
ii) utenti finali o categorie di utenti finali che, considerati il costo della fornitura di una rete o di un servizio determinato, il gettito generato ed eventuali perequazioni tariffarie geografiche imposte dagli Stati membri, possono essere serviti solo in perdita o a costi diversi dalle normali condizioni commerciali.
In tale categoria rientrano utenti finali o categorie di utenti finali che non fruirebbero dei servizi di un operatore se questo non fosse soggetto ad obblighi di servizio universale.
Il calcolo del costo netto di alcuni aspetti specifici degli obblighi di servizio universale va realizzato separatamente e in modo da evitare una doppia computazione dei vantaggi e dei costi diretti ed indiretti. Il costo netto complessivo degli obblighi di servizio universale di un’impresa equivale alla somma del costo netto dei vari elementi degli obblighi di servizio universale, tenendo conto dei vantaggi intangibili. La verifica del costo netto è di competenza delle autorità nazionali di regolamentazione».
B – Diritto belga
14. La legge 13 giugno 2005, sulle telecomunicazioni elettroniche (13), nella versione modificata dalla legge 25 aprile 2007 (14) istituisce un sistema di finanziamento del servizio universale, che separa le tariffe sociali dagli altri obblighi del servizio universale.
1. Il finanziamento delle tariffe sociali
15. L’art. 74 della legge del 2005 come modificata contiene i principi fondamentali che disciplinano le compensazioni tra gli operatori, considerando le «condizioni tariffarie particolari per alcune categorie di beneficiari» come una componente sociale del servizio universale (15) .
16. Il Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (Istituto belga per le poste e le telecomunicazioni; in prosieguo: il «BIPT») deve sottoporre al ministro una relazione annuale indicante il numero degli «abbonati sociali» delle varie imprese rispetto alla loro quota di mercato nell’ambito della telefonia pubblica (16) .
17. La compensazione per le «tariffe sociali», quando richiesta al BIPT dall’operatore interessato, incombe a un fondo dotato di personalità giuridica, gestito dal BIPT stesso (17) .
18. Per compensare l’onere dei «clienti sociali» gravante su ogni impresa, l’art. 74, sesto e settimo comma, prevede la ripartizione dei fondi in misura proporzionale al rispettivo fatturato totale. Le compensazioni sono immediatamente dovute, sebbene debbano essere effettuate tramite il fondo, e diverranno effettive nel momento in cui quest’ultimo risulterà operativo o al più tardi nel corso dell’anno successivo all’entrata in vigore dello stesso art. 74 (18) .
19. Il costo netto delle «tariffe sociali» per ogni operatore che ne abbia presentato domanda viene calcolato dal BIPT, secondo le modalità stabilite nell’allegato (19) .
20. Il BIPT può, inoltre, fissare le modalità di calcolo dei costi e delle compensazioni entro i limiti stabiliti dalla medesima legge (20) .
21. Secondo l’art. 45 bis di detto allegato, il costo netto delle tariffe sociali consiste nella differenza tra gli introiti che l’impresa conseguirebbe adottando condizioni commerciali normali e quelli che essa ottiene realmente per effetto dell’obbligo di applicare gli sconti previsti dalla legge a favore dei beneficiari delle tariffe sociali. Inoltre, l’allegato contiene una disposizione transitoria ai sensi della quale, nel corso dei primi cinque anni dall’entrata in vigore della legge, la compensazione (ove dovuta) dell’operatore storico deve essere ridotta di una percentuale stabilita dal BIPT in base all’utile indiretto e tenendo conto dei calcoli precedentemente effettuati dei costi netti delle sue tariffe sociali.
22. L’art. 202 della legge del 2007 fornisce un’interpretazione dell’art. 74, ultimo comma, della legge del 2005, secondo cui i rimborsi provenienti dal fondo sono immediatamente dovuti. Da tale art. 202 risulta che, durante la preparazione della legge sulle telecomunicazioni del 13 giugno 2005, su richiesta dell’operatore storico del servizio universale e dopo che il BIPT aveva constatato il costo netto di tale servizio, il legislatore belga ha proceduto, in qualità di ARN, a una valutazione degli oneri incombenti all’ex monopolista. Il legislatore ha così maturato la convinzione che qualsiasi situazione deficitaria derivante dalla prestazione del servizio universale constatata mediante tale calcolo risultava irragionevole e, pertanto, costituiva un «onere eccessivo».
23. Con «arrêté royal» 20 luglio 2006 erano state definite le modalità di funzionamento delle tariffe sociali (21) ; l’art. 4, terzo comma, di tale decreto disponeva che il fondo calcolava i rimborsi tenendo conto dell’ammontare degli sconti concessi da ogni operatore ai beneficiari, del numero dei beneficiari e della durata della prestazione. Tale disposizione è stata abrogata dalla legge 25 aprile 2007.
2. I vantaggi delle tariffe sociali
24. L’art. 22 dell’allegato alla legge 13 giugno 2005 stabilisce i presupposti per poter beneficiare delle tariffe sociali (22) .
25. L’art. 38 di detta legge stabilisce in concreto le riduzioni tariffarie inerenti a tale componente del servizio universale, partendo da uno sconto minimo (la disposizione utilizza l’espressione «almeno») sulle tariffe ordinarie, che può tradursi, a seconda del tipo di beneficiario, in uno sconto del 50% sulla tariffa normale della connessione a una rete telefonica pubblica in posizione fissa, o nella riduzione di importi fissi, sull’abbonamento o sulle tariffe delle chiamate, a seconda dei periodi in relazione ai quali vengono calcolati e a seconda che vengano pagati a uno o più operatori; inoltre, è previsto che a talune categorie di clienti sociali venga fornita una carta prepagata di EUR 6,20 valida per due mesi.
3. Il finanziamento degli altri obblighi di servizio universale
26. Gli artt. 92‑95 del titolo IV, capitolo I, settima sezione, della legge 13 giugno 2005 riguardano il fondo per il servizio universale. Le modalità di finanziamento specifiche sono disciplinate nell’ottava sezione (23) .
27. Ai sensi dell’art. 100, previa comunicazione dei rispettivi dati da parte dei prestatori del servizio universale, il BIPT determina ogni anno il costo netto di tali obblighi, escluse le tariffe sociali, con un calcolo che forma oggetto di una pubblicazione dettagliata.
28. L’art. 101 della legge relativa alle comunicazioni elettroniche, conformemente al disposto della legge 25 aprile 2007, esclude dal proprio ambito di applicazione le tariffe sociali, che sono soggette a disposizioni concernenti un fondo distinto. È inoltre previsto che, per ogni elemento del servizio universale, ad eccezione delle tariffe sociali, il fondo eroghi un rimborso ai fornitori interessati che ne abbiano fatto domanda al BIPT.
29. L’art. 203 della legge 25 aprile 2007 interpreta tale obbligo, precisando che «[i]l legislatore, nei lavori preparatori della legge 13 giugno 2005 sulle comunicazioni elettroniche, in osservanza delle condizioni poste dalla direttiva 2002/22/CE sul servizio universale, a seguito di una domanda in tal senso dell’operatore storico del servizio universale, e dopo che l’Istituto ha determinato i costi netti del servizio universale, ha proceduto a valutare l’eccessività dell’onere in qualità di autorità nazionale di regolamentazione. In tale occasione il legislatore, come del resto indicato dal Raad van State (Consiglio di Stato), ha dichiarato che, nei limiti in cui si tenga presente l’utile indiretto complessivo, compreso l’utile immateriale che si può ricavare da tale prestazione, ogni situazione deficitaria emergente da tale calcolo costituisce effettivamente un onere eccessivo, e che questa deve essere sopportata da tutte le imprese interessate».
IV – Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte
30. Il 15 dicembre 2006 la Commissione manifestava al Regno del Belgio i propri dubbi in ordine alla compatibilità della legge sulle telecomunicazioni del 2005 con gli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, nonché con l’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22.
31. Nella sua lettera di risposta del 16 febbraio 2007 il governo belga esprimeva il proprio dissenso alla Commissione e sosteneva che la trasposizione della direttiva era corretta. In tale lettera le autorità belghe annunciavano modifiche alla legge del 2005, che venivano effettivamente introdotte con la legge del 2007; conseguentemente, la Commissione ritirava alcune censure e si limitava a ribadire il proprio disaccordo riguardo alla compensazione degli obblighi inerenti alle tariffe sociali.
32. Il 27 giugno 2007 la Commissione comunicava al Regno del Belgio un parere motivato, che quest’ultimo ignorava. Il 22 maggio 2008 la Commissione proponeva quindi il presente ricorso, ai sensi dell’allora art. 226, n. 2, CE.
33. In seguito alla presentazione del ricorso e del controricorso, la Commissione ha depositato una replica, cui il Regno del Belgio ha risposto mediante controreplica.
34. L’udienza pubblica, fissata in comune per il presente ricorso di inadempimento e per il procedimento pregiudiziale C‑389/08, si è tenuta il 17 marzo 2010. Sono comparsi i rappresentanti del Regno del Belgio e della Commissione e a partire da tale data le cause risultavano mature per la presentazione delle conclusioni.
V – Analisi
A – Oggetto della discussione e osservazioni preliminari
35. In Belgio tutte le imprese che forniscono servizi di telecomunicazioni devono applicare tariffe sociali a chiunque abbia diritto a beneficiarne. Per contro, gli altri obblighi inclusi nel servizio universale non gravano su tutte le imprese, ma solo su alcune di esse.
36. Ai fini della compensazione economica delle tariffe sociali l’ordinamento belga ripartisce tale onere fra tutte le imprese, e costituisce un fondo che viene gestito sulla base delle riduzioni tariffarie praticate da ogni operatore in rapporto al suo fatturato complessivo sul mercato: qualora se ne accolli meno di quante dovrebbe, esso dovrà compensare il fondo per tale differenza; qualora, invece, risulti a suo carico una quota di «clienti non redditizi» superiore a quella ad esso corrispondente, l’operatore ha diritto a ricevere dal fondo un rimborso pari a tale differenza.
37. Parallelamente a tale sistema di compensazione delle tariffe sociali è stato istituito un altro fondo destinato a finanziare gli altri obblighi del servizio universale.
38. Con il primo motivo di inadempimento la Commissione sostiene che il sistema belga di finanziamento delle tariffe sociali contravviene alla direttiva 2002/22 in quanto non prevede, in relazione alla dichiarazione dell’«onere eccessivo», il calcolo specifico dei costi netti di dette tariffe, bensì attribuisce tale qualificazione in maniera automatica e con una legge cui una successiva legge interpretativa ha conferito effetto retroattivo.
39. Con il secondo motivo di inadempimento la Commissione contesta al Belgio il fatto che il suo sistema di calcolo del costo netto delle «tariffe sociali» risulta incompatibile con la direttiva 2002/22, in quanto introduce una nozione del «costo netto» diversa da quella prevista da tale direttiva e non tiene conto, ai fini del calcolo, dei vantaggi intangibili.
40. Il governo belga nega che sia stata dichiarata l’esistenza di un «onere eccessivo» senza che si fosse prima proceduto ad un calcolo dei costi netti e osserva che nel 2003 è stato calcolato il costo netto degli obblighi di servizio universale forniti dalla Belgacom, all’epoca l’unica impresa soggetta a tali obblighi. Esso sostiene inoltre che la direttiva 2002/22 prevede un sistema di calcolo in astratto, che non occorre ripetere in relazione ad ogni operatore. Infine, detto governo asserisce che la menzionata direttiva non osta ad una valutazione economica effettuata sulla base della considerazione del lucro cessante a causa dell’applicazione di tali riduzioni tariffarie.
41. Al fine di risolvere i dubbi sollevati, occorre soffermarsi sugli artt. 12 e 13 della direttiva 2002/22, per chiarirne la portata e gli obiettivi. Tale valutazione sarebbe utile, inoltre, per esaminare sia il primo che il secondo motivo di inadempimento dedotti dalla Commissione.
42. Come già rilevato, la direttiva 2002/22 prevede taluni correttivi specifici per il caso in cui gli obblighi inerenti al servizio universale divengano irragionevoli per le imprese, ma in realtà non delinea un sistema integrale di finanziamento. Orbene, se pure gli obblighi di servizio universale sono eterogenei e presentano caratteristiche peculiari, dalla direttiva 2002/22 risulta che gli Stati membri devono provvedere alla determinazione, al monitoraggio e all’analisi dei costi del servizio universale secondo criteri di individualità, concretezza e periodicità.
1. Individualità
43. La difesa dello Stato belga afferma che la valutazione dello sforzo economico necessario per prestare il servizio universale esige un’analisi globale e ampia. A suo parere, un sistema come quello previsto dalla direttiva può comportare che talune imprese non ricevano l’aiuto di cui trattasi allorché non ne hanno fatto domanda o quando i loro costi siano stati ragionevoli, il che determinerebbe una disparità di trattamento contrastante con gli obiettivi perseguiti.
44. Tale argomento non risulta convincente.
45. In primo luogo, l’argomento perde forza in quanto la direttiva autorizza – ma non obbliga – a chiedere un rimborso per avere sostenuto un «onere eccessivo» e, in secondo luogo, perché non tutti gli oneri inerenti al servizio universale devono essere necessariamente «eccessivi».
46. La direttiva obbliga gli Stati membri a tenere conto della posizione strategica e della capacità economica di ogni operatore, e non ammette, in linea di principio, un generico calcolo matematico basato sui dati relativi a un’unica impresa. Lo dimostra il fatto che il ventunesimo ‘considerando’ enuncia che «(…) [in caso di recupero dei costi netti mediante prelievi applicati alle imprese], gli Stati membri dovrebbero vigilare affinché il metodo di ripartizione dei prelievi tra le imprese si basi su criteri oggettivi e non discriminatori e rispetti il principio di proporzionalità. Tale principio non impedisce agli Stati membri di esonerare dai contributi i nuovi operatori che non hanno ancora una presenza significativa sul mercato (…)» e «(…) in particolare, nel caso dei dispositivi di condivisione del finanziamento, [devono essere rispettati anche] i principi di non discriminazione e di proporzionalità (…)».
2. Specificità
47. L’argomento esposto nel paragrafo precedente induce a valutare la giustificazione dell’onere in concreto, vale a dire rispetto a ciascuno degli obblighi costituenti il servizio universale, anziché esaminarla in astratto.
48. Nella sentenza relativa alla causa Commissione/Francia (24) la Corte ha precisato, ancorché in relazione alla direttiva precedente, che per calcolare tali oneri si può tenere conto solo del «risultato diretto della prestazione di tale servizio», rilevando che «[l]a direttiva 97/33 vieta (…) di fissare elementi del costo netto del servizio universale in maniera forfettaria o imprecisa, senza effettuare un calcolo specifico».
49. D’altro canto, l’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22 ricorda che «[i]l calcolo del costo netto di alcuni aspetti specifici degli obblighi di servizio universale va realizzato separatamente (…) Il costo netto complessivo degli obblighi di servizio universale di un’impresa equivale alla somma del costo netto dei vari elementi
degli obblighi di servizio universale» (25) .
50. Inoltre, il ventiquattresimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 esorta le ANR ad accertare che le imprese che ricevono finanziamenti per il servizio universale forniscano «informazioni sufficientemente dettagliate sugli elementi specifici da finanziare». Non sfugge a tale ‘considerando’ che «gli operatori designati potrebbero essere indotti a sopravvalutare il costo netto degli obblighi di servizio universale» e, per evitare qualsiasi tentazione, esso enuncia che gli Stati membri devono garantire «una trasparenza ed un controllo effettivi degli importi imputati al finanziamento degli obblighi di servizio universale» (26) .
51. Il fatto che le cosiddette prestazioni accessorie del servizio universale siano soggette al criterio della redditività senza che sia «prescritto un sistema di indennizzo che preveda la partecipazione di specifiche imprese» (27) conferma, a mio parere, che la disaggregazione del calcolo opera come uno strumento per evitare possibili frodi, quale potrebbe essere l’inclusione nel finanziamento degli elementi accessori del servizio universale, o lo sfruttamento delle cosiddette «sovvenzioni incrociate».
3. Periodicità del calcolo
52. Coerentemente con quanto esposto in ordine all’unicità della valutazione, il Regno del Belgio sostiene che, una volta assicurata la neutralità economica attraverso i pagamenti al fondo, non occorre riesaminare se gli oneri siano eccessivi, il che non osta, a suo parere, un’attualizzazione su base annua (28) .
53. Tale argomento sembra ignorare la dinamicità degli obblighi del servizio universale che, come sottolinea la direttiva 2002/22, devono essere «periodicamente riesaminati al fine di modificarne o ridefinirne la portata, [tenendo conto] dell’evoluzione delle condizioni sociali, commerciali e tecnologiche» (29) . La citata direttiva aggiunge, inoltre, che «[o]gni eventuale modifica della portata degli obblighi di servizio universale implica necessariamente che i corrispondenti costi netti possano essere finanziati grazie ai dispositivi autorizzati a norma della presente direttiva» (30) .
54. Pertanto, se si includessero nuovi obblighi nel servizio universale, o apparissero imprese che in precedenza non fornivano tale servizio, sorgerebbero altri costi, che richiederebbero un nuovo calcolo. Tale riesame sarebbe diretto ad una verifica da parte dell’ANR delle modalità con cui ogni impresa deve sopportare i costi nel nuovo scenario, e quindi a valutare se tali costi costituiscano, in definitiva, un «onere eccessivo» rispetto alla situazione precedente.
B – Sul primo motivo di inadempimento
55. Entrando nello specifico dei motivi dedotti dalla Commissione, questa lamenta con il primo di essi l’assenza dell’esame preliminare volto a stabilire se la prestazione del servizio universale costituisca un onere eccessivo per ogni operatore di telecomunicazioni. Tuttavia, le spiegazioni fornite dal governo belga indicano che tale analisi è stata di fatto realizzata, e limitatamente alla Belgacom, unico operatore esistente a quell’epoca. Inoltre, il calcolo copriva tutti gli obblighi del servizio universale che occorreva adempiere, e non solo le tariffe sociali.
56. Il governo belga riconosce che, prima dell’entrata in vigore della legge 25 aprile 2007, non esisteva una dichiarazione espressa con cui si affermasse che i costi netti delle tariffe sociali costituivano un «onere eccessivo» ai sensi della direttiva 2002/22. La dichiarazione formale è intervenuta solo con l’adozione dell’art. 202 della citata legge del 2007, che mirava a porre fine per via interpretativa a una situazione di incertezza giuridica. Dopo i primi contatti che hanno preceduto la presente controversia, il Belgio ha dichiarato per legge che, ai sensi della normativa del 2005, l’applicazione delle tariffe sociali costituiva sempre un onere eccessivo. A tale scopo il legislatore del 2005 ha utilizzato il calcolo dei costi netti, effettuato nel 2003 ed attualizzato nel 2005, di tutti gli obblighi di servizio universale della Belgacom. In tal modo, secondo il Regno del Belgio, la decisione relativa all’eccessività dell’onere sarebbe stata adottata dal legislatore a seguito dell’esame svolto dal BIPT.
57. Infatti, l’art. 12 della direttiva 2002/22 prevede un sistema di valutazione e calcolo che precede la constatazione dell’esistenza di un «onere eccessivo». Secondo quanto riferito dalla Commissione, il legislatore belga ha istituito un sistema di compensazione nel quale è stato evitato qualsiasi riferimento all’eccessività degli obblighi di servizio universale, successivamente integrato da una dichiarazione retroattiva. Nelle mie conclusioni relative alla causa C‑389/09 ho sottolineato l’importanza di questa fase preliminare di valutazione e calcolo sotto il profilo della certezza del diritto e della neutralità tecnica che l’ANR deve garantire. Visti gli scopi perseguiti dal procedimento di constatazione di un «onere eccessivo», nonché il tenore dell’art. 12 della direttiva 2002/22, un intervento come quello del 2007, con cui si è interpretata ex lege una decisione legislativa del 2005, costituisce un comportamento incompatibile con la menzionata direttiva.
58. Tuttavia, la Commissione ha osservato nel ricorso che la natura legislativa della dichiarazione non è al centro delle sue preoccupazioni. Al contrario, la circostanza che ha dato origine al presente procedimento è l’assenza di un calcolo preliminare, unitamente alla genericità della dichiarazione formulata nel 2005 e nel 2007 e alla difficoltà di verificarla.
59. A tal riguardo si è già rilevato, ai paragrafi 42‑54 delle presenti conclusioni, che il sistema previsto all’art. 12 della direttiva impone, ancorché tacitamente, di rispettare criteri di individualità, specificità e periodicità nell’applicazione del meccanismo istituito da tale disposizione. Come detto, tali elementi non sussistevano nelle modalità con cui il Regno del Belgio ha effettuato la dichiarazione relativa all’«onere eccessivo». Pertanto, poiché il legislatore ha agito in modo tale da rendere difficile l’applicazione dei criteri di individualità, specificità e periodicità, ritengo che il primo motivo dedotto dalla Commissione sia fondato.
C – Sul secondo motivo di inadempimento
60. La Commissione suddivide il secondo motivo di inadempimento in due sub-motivi, uno attinente al metodo di calcolo dei «costi netti» delle tariffe sociali e l’altro relativo all’inclusione in tale calcolo dei vantaggi intangibili. Pertanto, se il precedente motivo era incentrato sull’interpretazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22, il secondo ha per oggetto il sistema di ripartizione autorizzato dall’art. 13, nel cui ambito devono parimenti osservarsi i criteri di individualità, specificità e periodicità.
1. Sulla definizione del «costo netto» e le particolarità del calcolo applicato alle tariffe sociali
61. A parere della Commissione il metodo belga di finanziamento del servizio universale contrasta con la direttiva 2002/22, in quanto comporta una valutazione globale basata su dati che riguardavano esclusivamente la Belgacom – ex monopolista – e che viene estesa alle altre imprese senza tenere conto delle loro peculiarità. In tal modo, nello Stato convenuto le «tariffe sociali» costituiscono in ogni caso, e per ogni operatore, un «onere eccessivo». Poiché tale conclusione si fonda su un metodo di calcolo che a parere della Commissione non è corretto, viene addebitato al Regno del Belgio l’inadempimento degli artt. 12, primo comma, e 13, primo comma, nonché dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22.
62. Da parte sua, lo Stato convenuto sostiene che il finanziamento del servizio universale non deve fondarsi su un esame periodico dell’eccessività dell’onere, che potrebbe condurre «all’erogazione di un indennizzo». Al contrario, il Regno del Belgio ritiene che, ai fini dell’«istituzione di un sistema di finanziamento generale», sia sufficiente analizzare i costi una sola volta.
63. La direttiva 2002/22 impone di instaurare la concorrenza anche nei segmenti «svantaggiati geograficamente o economicamente». Il governo belga ha sottolineato i vantaggi per la libera concorrenza derivanti dal modo in cui esso disciplina le tariffe sociali, in base al seguente argomento: se un operatore attrae più abbonati sociali di quelli corrispondenti al suo fatturato, riceverà un contributo dal fondo; qualora, invece, non si sforzi di attrarre tali clienti, dovrà pagare per la quota che non assume a proprio carico. In tal modo è il gioco del mercato a ripartire i clienti in parola.
64. L’analisi di tale argomento, che si basa sulla promozione della concorrenza tra gli operatori, va effettuata alla luce delle particolari circostanze inerenti all’applicazione delle tariffe sociali in Belgio, ma tenendo conto, come cornice appropriata e generale, delle condizioni di individualità, specificità e periodicità sopra precisate, che si deducono dal tenore delle disposizioni della direttiva 2002/22.
65. In primo luogo, la direttiva 2002/22 non osta, alla luce del suo art. 8, a che tutte le imprese di telecomunicazioni di uno Stato membro collaborino alla prestazione di una parte del servizio universale, come appunto avviene in Belgio in relazione alle tariffe sociali. In secondo luogo, il meccanismo di finanziamento istituito in Belgio si ispira all’art. 13, n. 1, lett. b), della direttiva 2002/22. Tale disposizione, a differenza della lett. a) del medesimo numero, non prevede conferimenti di fondi pubblici a favore di un’impresa, bensì una mera ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale «tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica».
66. Riassumendo, tale meccanismo di ripartizione presuppone in realtà un autofinanziamento: si tratta, in definitiva, di distribuire l’onere non solo tra gli operatori che hanno assunto il rispettivo obbligo di servizio universale, ma anche tra le imprese che non sono state designate a tale scopo.
67. Partendo da tale premessa, se tutte le imprese fornitrici del servizio assumono il rispettivo obbligo di servizio universale (nella specie le tariffe sociali), la necessità di una previa valutazione dei costi si relativizza. Inoltre, poiché il costo netto delle tariffe sociali coincide con lo sconto rispetto alla tariffa di mercato, il calcolo individuale e specifico non risulta imprescindibile per tutelare la libera concorrenza.
68. Per contro, questa tesi non sarebbe valida qualora esistessero operatori (anche solo uno) non soggetti all’obbligo di applicare tariffe sociali, o nell’ipotesi in cui l’obbligo di servizio universale non consentisse un calcolo aritmetico, a differenza di quanto avviene con le tariffe sociali. In tal caso, applicare a tutti gli operatori lo stesso tipo di rapporto «quota di mercato‑clienti sociali», senza una previa valutazione dei costi, potrebbe provocare sovracompensazioni o sottocompensazioni a vantaggio di uno o più operatori e, pertanto, distorsioni della concorrenza. Risultato che è chiaramente in contrasto con la direttiva 2002/22 e che potrebbe verificarsi con probabilità anche maggiori in uno scenario come quello belga, in cui l’operatore storico, secondo quanto è emerso univocamente in udienza, assume a proprio carico le tariffe sociali nella misura del 96%.
69. Infatti, l’assunzione di altri obblighi del servizio universale diversi dalle tariffe sociali richiederebbe a taluni operatori un sacrificio di una certa entità in termini pecuniari, mentre, in definitiva, non inciderebbe sulla redditività di altri. Tutto dipenderebbe dalla solidità economica del singolo operatore e, ovviamente, dalla sua posizione sul mercato.
70. È evidente che il Regno del Belgio è consapevole di questi rischi. Infatti, a parte le specificità inerenti alle tariffe sociali, l’art. 100 della legge sulle telecomunicazioni prevede che, previa debita comunicazione dei rispettivi dati da parte di ogni prestatore del servizio universale, il BIPT calcola annualmente il costo netto di detti obblighi. Tale calcolo, inoltre, deve essere oggetto di una pubblicazione dettagliata.
71. Pertanto, ritengo che il primo capo del secondo motivo di inadempimento dedotto dalla Commissione sia infondato.
2. Sul computo dei vantaggi intangibili
72. Come rilevato dalla Commissione, il ventesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 fa espressamente riferimento ai vantaggi intangibili, laddove enuncia che «i vantaggi indiretti, valutati in termini monetari, che un’impresa ricava in virtù della sua posizione di fornitore del servizio universale dovrebbero essere detratti dal costo netto diretto degli obblighi di servizio universale al fine di determinare i costi che rappresentano l’onere globale».
73. La preoccupazione per il computo dei vantaggi intangibili si riflette anche nell’allegato IV, parte A, il quale, dopo avere ricordato che «[i]l calcolo del costo netto di alcuni aspetti specifici degli obblighi di servizio universale va realizzato separatamente», precisa che occorre evitare «una doppia computazione dei vantaggi e dei costi diretti ed indiretti». Detto allegato fa infine riferimento anche alla presa in considerazione dei «vantaggi intangibili» al fine di calcolare il costo netto complessivo degli obblighi di servizio universale.
74. Inoltre, nella citata causa Commissione/Francia (31), la Corte ha escluso che si potesse ignorare questo tipo di vantaggi generati dalla prestazione del servizio universale. È innegabile, infatti, che ogni operatore proietta sul mercato l’immagine di un determinato marchio, la cui notorietà può essere rafforzata dal modo in cui vengono fornite tali prestazioni.
75. La normativa belga non ha tenuto conto di questi vantaggi, essendo pacifico che essi sono stati presi in considerazione unicamente nell’analisi dei costi sostenuti dalla Belgacom, mentre non esistono previsioni di sorta relativamente ad altri operatori, né per eventuali future valutazioni.
76. Pertanto, il secondo capo del secondo motivo dedotto dalla Commissione è fondato, in quanto il metodo ideato dal Belgio per calcolare il costo netto delle tariffe sociali non prevede la possibilità di tenere conto di tali vantaggi indiretti.
3. Sintesi
77. Come rilevato ai paragrafi 48‑59 delle presenti conclusioni, il calcolo dei costi netti, di regola, e ai fini della ripartizione fra le imprese delle responsabilità nei confronti dei fondi di compensazione, deve essere effettuato conformemente a criteri di individualità, specificità e periodicità, la cui mancata considerazione nella fattispecie giustifica l’accoglimento del primo motivo dedotto dalla Commissione.
78. Analogamente, la necessità che il calcolo in parola sia effettuato previamente alla dichiarazione, eventuale, dell’onere eccessivo deve essere rispettata nei casi in cui, essendosi optato per un sistema di ripartizione degli oneri come quello previsto all’art. 13, primo comma, lett. b), della direttiva 2002/22, non tutti gli operatori sono soggetti ad un obbligo specifico di servizio universale, pur contribuendo al suo finanziamento. Ciò nondimeno, nella specie non ricorre tale ipotesi, bensì quella opposta: tutte le imprese sono soggette all’obbligo di prestare il servizio, e tutte conferiscono fondi al sistema. Nel caso di specie il calcolo dei costi netti è ottenuto tramite un’operazione aritmetica che si applica in modo identico a tutti gli operatori interessati. Tutto ciò premesso, la Commissione non ha dimostrato che il costo netto delle tariffe sociali debba ottenersi per mezzo di un sistema di calcolo diverso da quello proposto dal Belgio. Se a quanto esposto si aggiunge che tutti gli operatori contribuiscono a fornire il servizio, essendo parimenti tenuti ad offrirlo, e che partecipano congiuntamente al suo finanziamento, giungo alla conclusione che occorra respingere il primo capo del secondo motivo.
79. Ciononostante, e per le ragioni esposte ai paragrafi 72‑74 delle presenti conclusioni, deve essere accolto il secondo capo del secondo motivo dedotto dalla Commissione, in quanto il Regno del Belgio non tiene conto, nel calcolo del costo netto delle tariffe sociali, dei vantaggi indiretti che si ottengono offrendo tali tariffe.
VI – Sulle spese
80. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, se il ricorso è accolto parzialmente, la Corte di giustizia può ripartire le spese tra le parti o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
81. Qualora la Corte seguisse il mio suggerimento, il mancato accoglimento di parte di uno dei motivi dedotti dalla Commissione nei confronti del Regno del Belgio dovrebbe consigliare, per ragioni di equità, che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
VII – Conclusione
82. Alla luce di quanto esposto, propongo alla Corte di:
«1) Dichiarare che il Regno del Belgio, avendo omesso di effettuare, quando necessario e nelle circostanze sopra descritte, la dichiarazione di un «onere eccessivo», è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 12, primo comma, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
2) Dichiarare che il Regno del Belgio
– non è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 12, primo comma, e 13, primo comma, nonché dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22, avendo stabilito un metodo di calcolo del costo netto delle tariffe sociali che corrisponde alla differenza tra le entrate che il prestatore otterrebbe in normali condizioni di mercato e quelle che ottiene effettivamente dai beneficiari di tali tariffe;
– è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 12, n. 1primo comma, e 13, primo comma, nonché dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22, avendo stabilito un metodo di calcolo del costo netto che non tiene conto dei vantaggi intangibili ottenuti prestando il servizio.
3) Condannare ciascuna parte a sopportare le proprie spese».
(1) .
(2)  –	V., inter alia, sentenze 24 aprile 2008, causa C‑55/06, Arcor (Racc. pag. I‑2931); 17 luglio 2008, cause riunite da C‑152/07 a C‑154/0717, Arcor e a. (Racc. pag. I‑5959), e 13 luglio 2006, causa C‑438/04, Mobistar (Racc. pag. I‑6675).
(3)  –	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002 (GU L 108, pag. 51).
(4)  –	Ottavo ‘considerando’ e art. 4, n. 1.
(5)  –	Dodicesimo ‘considerando’ e art. 6, nn. 1 e 3.
(6)  –	Undicesimo ‘considerando’ e art. 5.
(7)  –	Settimo ‘considerando’.
(8)  –	Art. 7.
(9)  –	Art. 9.
(10)  –	Quarto ‘considerando’.
(11)  –	Diciottesimo ‘considerando’.
(12)  –	Ventunesimo ‘considerando’.
(13)  –	Moniteur belge
del 20 giugno 2005.
(14)  –	Moniteur belge
dell’8 maggio 2007.
(15)  –	Art. 74, primo comma.
(16)  –	Art. 74, terzo comma.
(17)  –	Art. 74, quarto comma.
(18)  –	Art. 74, ottavo comma.
(19)  –	Specificamente previste all’art. 45 bis dell’allegato alla legge 13 giugno 2005, introdotto dall’art. 200 della legge 25 aprile 2007.
(20)  –	Art. 74, decimo comma.
(21)  –	Moniteur belge
dell’8 agosto 2006.
(22)  –	Inter alia, e sempreché sussistano i requisiti supplementari richiesti a tal fine dall’art. 22, le persone di età superiore a 65 anni, i maggiorenni con un grado di disabilità pari o superiore al 66%, i beneficiari di un reddito minimo di integrazione, le persone oggetto di una decisione adottata dal Re e i militari non vedenti reduci di guerra.
(23)  –	Artt. 96‑102.
(24)  –	Sentenza 6 dicembre 2001, causa C‑146/00 (Racc. pag. I‑9767, punto 60).
(25)  –	Il corsivo è mio.
(26)  –	L’avvocato generale Geelhoed ha adottato un approccio più diretto nelle conclusioni presentate il 7 giugno 2001 nella citata causa Commissione/Francia (paragrafo 15), in cui ha spiegato che «(…) [s]i tratta, in definitiva, di controllare i vecchi monopolisti, i quali non solo dispongono di una posizione dominante sul mercato, ma, proprio a motivo di detta posizione, spesso sono gli unici ad avere una chiara visione sulla resa economica dei costi da calcolare. Va da sé che tali operatori non hanno interesse a calcolare i costi con la massima precisione (…)».
(27)  –	Art. 32 della direttiva 2002/22, annunciato dal venticinquesimo ‘considerando’: «(…) [g]li Stati membri non sono autorizzati ad imporre agli attori presenti sul mercato contributi finanziari derivanti da misure che non rientrano negli obblighi di servizio universale. Ogni Stato membro è libero di imporre misure speciali non riconducibili ad obblighi di servizio universale e di finanziarle conformemente al diritto comunitario, ma non tramite contributi prelevati dagli attori presenti sul mercato».
(28)  –	Conformemente all’art. 45 bis della legge belga sulle telecomunicazioni.
(29)  –	Art. 15 e venticinquesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22.
(30)  –	Venticinquesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22.
(31)  –	Al punto 76, la Corte sottolinea l’obbligo di tenere conto di tali vantaggi intangibili.