62000CC0340_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. La Comisión impugna la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de julio de 2000, por la que éste anuló la decisión que denegaba a un funcionario autorización para publicar un artículo.
El problema jurídico central radica en la definición del criterio que una institución debe adoptar para oponerse válidamente a la publicación, por parte de uno de sus funcionarios, de un texto relacionado con la actividad de la Comunidad y capaz de comprometer sus intereses. El margen de discreción de la institución, así como, inversamente, la intensidad del control jurisdiccional de legalidad, deberán apreciarse a la luz del derecho fundamental a la libertad de expresión.
Los hechos
2. Tal como se recogen en la sentencia impugnada, los hechos que han dado lugar al presente litigio pueden resumirse de la manera siguiente.
3. El Sr. Michael Cwik, economista de formación, entró al servicio de la Comisión en 1970. En la época de autos, su función consistía en recibir a grupos de visitantes y en dar conferencias sobre el euro, sobre la Unión económica y monetaria y sobre el conjunto de las actividades de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG II), a la que estaba adscrito.
4. En marzo de 1997, el Sr. Cwik fue invitado a pronunciar una conferencia en Córdoba (España), en el marco del V Congreso Internacional de Cultura Económica. En octubre siguiente, el hoy recurrido solicitó autorización de su superior jerárquico, el director general Sr. Ravasio, para dar la conferencia, que llevaría el título: «La necesidad de adaptar las políticas económicas a nivel local y regional en la Unión monetaria de la Unión Europea». Adjuntó a su solicitud un resumen y un sumario detallado de su intervención, incluyendo un anexo.
5. El 26 de octubre de 1997, el Sr. Ravasio otorgó su autorización aunque anotando: «Esto no es muy económico. Presentación más clásica, por favor. Atención a los riesgos del fine-tuning».
6. El 30 de octubre de 1997, el Sr. Cwik pronunció su conferencia.
7. En febrero de 1998, los organizadores del Congreso le pidieron el texto de su intervención para publicarlo junto a los de los demás ponentes.
8. El recurrido redactó el texto y solicitó al director general autorización para su publicación, con arreglo al artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas.
9. Después de consultar a varios de sus colaboradores, el 20 de abril de 1998, el Sr. Ravasio informó al recurrido de que la publicación de su artículo sería inoportuna.
10. El Sr. Cwik modificó entonces el artículo en función de algunas de las críticas vertidas, en relación con su primera versión, por uno de los colaboradores consultados, y solicitó de nuevo la aprobación el 5 de junio de 1998.
11. Una vez realizadas otras consultas, el 10 de julio de 1998, el director general volvió a denegar su autorización por razón de que presentaba «un punto de vista que no es el de los servicios de la Comisión, aunque esta última no haya adoptado una política oficial sobre ese tema». Y añadía:
«Aunque reconozco la importancia de entablar debates internos que reflejen las distintas opciones de política económica, cuando salimos afuera sería deseable que presentásemos un punto de vista común [...].
Me temo que los intereses de la Comunidad podrían quedar comprometidos si la Comisión y sus funcionarios manifestasen puntos de vista diferentes. Por otra parte, mis colaboradores que han leído su artículo tienen dudas sobre su calidad. Por estas razones, no autorizo su publicación.»
12. El 25 de agosto de 1998, el Sr. Cwik interpuso contra esta decisión una reclamación administrativa, con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
13. La reclamación fue desestimada por resolución de 5 de enero de 1999, en estos términos:
«[...] los posibles conflictos de intereses relativos a una publicación entre el funcionario y su Institución no se limitan al supuesto de una oposición pública a una política de la Institución, ya que el interés de ésta puede residir en reservarse el máximo margen de maniobra antes de adoptar una posición definitiva. Es evidente que el hecho de que el reclamante se exprese claramente y por escrito sobre [si la Unión económica y monetaria necesita o no una adaptación territorial de las políticas salariales o fiscales ("fine-tuning")] supone precisamente que se comprometa el mantenimiento de este margen de maniobra; aunque presentase su opinión como puramente personal, no podría excluirse que un lector, a pesar de esta reserva, asociase el parecer del funcionario que trabaja en ese sector con el de su Institución, justamente porque no existe una opinión de ésta.
[E]n ningún caso puede asimilarse un resumen de una página con un artículo de más de veinte. La autorización en base al primero no comporta de ninguna manera la autorización del segundo. Este principio es tanto más aplicable a este caso concreto, cuanto que se detectan importantes divergencias entre el resumen de la conferencia y el texto del artículo.»
14. El 12 de abril de 2000, el Sr. Cwik interpuso recurso de anulación contra esta resolución.
La sentencia impugnada
15. La sentencia impugnada estima el motivo de anulación basado en la interpretación y la aplicación erróneas del artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto.
16. En relación con la decisión adoptada por el director general, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la comprobación de una simple diferencia de puntos de vista entre el funcionario y su institución no es apta para entender comprometidos los intereses de la Comunidad. La libertad de expresión exige, al contrario, que puedan manifestarse opiniones distintas de la oficial. La interpretación del director general vaciaría, además, de contenido el párrafo segundo del artículo 17 del Estatuto, que establece que, más allá de la mera divergencia de pareceres, la autorización sólo puede denegarse cuando la publicación comprometa los intereses de la Comunidad.
17. La resolución desestimatoria de la reclamación administrativa, según el Tribunal de Primera Instancia, añadió, como motivo de denegación, que el riesgo de que se confunda la opinión del funcionario con la de la institución a la que sirve podría reducir el margen de maniobra de esta última para adoptar una posición sobre el fine-tuning. Para el juez de instancia, esta apreciación carece manifiestamente de fundamento, puesto que la Comisión, a pesar de su alegada carencia de postura oficial, ya se había expresado con publicidad y claridad sobre el tema litigioso, en sentido más bien negativo; el autor, que actuaba a título individual, no ocupaba un puesto de dirección; y el artículo se dirigía a un público especializado, con toda probabilidad bien informado sobre las posiciones de la Comisión.
18. El Tribunal de Primera Instancia estimó que se había producido un error manifiesto de apreciación y anuló la decisión impugnada, sin analizar los demás motivos invocados.
Los motivos de casación
19. La Comisión articula su recurso en dos motivos de casación.
20. El primero se basa en una interpretación errónea del artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto, en la medida en que la sentencia impugnada ignoraría el margen que corresponde a la autoridad administrativa para apreciar el riesgo de daño a los intereses comunitarios.
21. En el segundo se critica una motivación deficiente de la sentencia de instancia.
Examen del recurso
Sobre la pretendida interpretación errónea del artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto
22. Según la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia ha rebasado los límites de su facultad de control y ha interpretado el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto de una manera en exceso restrictiva.
Este motivo reposa sobre varias alegaciones de las que me permito individualizar las tres siguientes, que iré analizando sucesivamente.
23. En primer lugar, el juez a quo, en los apartados 52, 56, 57 y 66 del acto impugnado, no habría tenido en cuenta la función preventiva del mecanismo de autorización previa, que el mismo Tribunal de Primera Instancia había, sin embargo, reconocido en su sentencia de 19 de mayo de 1999, Connolly/Comisión. Según dicha sentencia, «la formalidad exigida en el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto constituye una medida preventiva que permite, por un lado, no poner en peligro los intereses de las Comunidades y, por otro lado, [...] evitar que, con posterioridad a la publicación de un texto que comprometa los intereses de las Comunidades, la Institución de que se trate adopte sanciones disciplinarias contra el funcionario que haya ejercido su derecho de expresión de modo incompatible con sus funciones».
24. En opinión de la recurrente, exigir de la autoridad administrativa que, para rehusar la autorización, demuestre que la publicación del texto supondrá un perjuicio concreto para los intereses de la Comunidad, podría llevar a que, cuando la prueba de dicho perjuicio sea imposible, la institución tenga que conceder la autorización para, una vez materializado el daño, sancionar disciplinariamente al autor.
25. Quisiera hacer, con carácter preliminar, dos puntualizaciones: ni es seguro que el Tribunal de Primera Instancia se haya expresado, a propósito de la naturaleza del riesgo invocable, en los términos generales que le atribuye la recurrente, ni el Tribunal de Justicia ha confirmado, en su sentencia de casación de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión, la tesis relativa a la función preventiva del artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto.
26. En efecto, el juez de instancia se contenta, en relación con la decisión del director general, con denunciar la insuficiencia de las razones expuestas para justificar la denegación y que se resumen en la comprobación de una posible divergencia de opiniones entre el funcionario y la institución a la que sirve.
27. Dicho esto, opino que, si no la inminencia de un perjuicio real, sí la existencia de un riesgo concreto de un perjuicio grave debe constituir el listón de apreciación de la autoridad administrativa por encima del cual deberá prohibirse la publicación de un texto. Esta interpretación es corolario del tenor del párrafo segundo del artículo 17 del Estatuto, que establece un régimen excepcional de denegación de la autorización difícilmente compaginable, en la práctica, con la simple invocación de un peligro abstracto o hipotético, leído a la luz de las limitaciones necesarias que permite el apartado 2 del artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales («Convenio»).
28. Según el Tribunal de Derechos Humanos, el adjetivo «necesarias», en el sentido del artículo 10, apartado 2, implica una «necesidad social imperiosa» y, si bien «[l]os Estados contratantes disfrutan de un cierto margen de apreciación para declarar la existencia de dicha necesidad», la injerencia debe ser «proporcionada al objetivo legítimo perseguido», y «los motivos invocados por las autoridades nacionales para justificarla», «pertinentes y suficientes».
29. Es cierto que el Tribunal de Estrasburgo, que no considera contrarios al Convenio los regímenes de restricción previa, entiende, además, que un riesgo de perjuicio meramente abstracto puede justificar la limitación del derecho de libre expresión. Así, en su sentencia de 29 de agosto de 1997, recaída en el asunto Worm c. Austria, al examinar la compatibilidad con el Convenio de la sanción impuesta a un periodista por infringir la normativa que autoriza a castigar a los que pretendan influir en el resultado de un procedimiento sub judice, los jueces de Estrasburgo admitieron que los órganos judiciales austriacos no hubieran considerado necesario comprobar más que un riesgo abstracto de perjuicio para imponer la sanción.
No es menos cierto, sin embargo, que el Convenio se erige en mínimo común del contenido de los derechos fundamentales y que nada impide a la Unión Europea, como a las Partes contratantes del Convenio, dotarse de un nivel de protección más elevado.
30. Al estudiar la metodología con que la autoridad administrativa aprecia la procedencia de rehusar una autorización de las previstas en el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto, pueden distinguirse dos etapas conceptuales: la primera consiste en la elección del rasero de referencia en relación al cual deban examinarse las circunstancias propias de cada caso; la segunda la constituye el examen de esas mismas circunstancias.
31. Rasero de referencia o, si se prefiere, test aplicable, de manera general, es repito la comprobación de la existencia de un riesgo real de un resultado gravemente dañoso. No es, pues, suficiente estimar cualquier tipo de riesgo eventual o remoto. De otro modo, se estaría sacrificando un valor fundamental de una sociedad democrática, como es la libre manifestación de ideas e informaciones por los ciudadanos, en favor de un temor no cualificado de perjuicio del interés público. Esta situación, intolerable, repugnaría a la esencia de la proporcionalidad. Aponer a un derecho el adjetivo «fundamental» significa que es portador de los principales bienes jurídicos de un ordenamiento. Dicho patrimonio individual sólo puede sucumbir, en un Estado avanzado de derecho, ante un interés público predominante (overriding public interest), que no puede consistir en cualquier aprehensión racional carente de substancia ni que tenga por objeto la protección de cualquier interés legítimo; debe tratarse de la prevalencia de alguno de los intereses superiores del ordenamiento comunitario. Para denegar la autorización es preciso, a mi entender, que la institución considere que a la publicación de un texto va ligado un riesgo concreto de un daño importante, percibido con ayuda de circunstancias objetivas.
32. Llego así a la segunda de las etapas ideales antes reseñadas. La existencia de riesgo concreto de perjuicio importante sólo es dable apreciarla sobre la base de circunstancias igualmente concretas y de carácter objetivo suficiente. Esta exigencia, que se desprende de la propia definición de la noción de riesgo concreto, refleja asimismo la necesidad de que toda decisión de un órgano administrativo pueda quedar sujeta a control judicial. Pues bien, no existe control judicial efectivo sin que quepa conocer las circunstancias en las que la administración funda el razonamiento de su resolución. Dichas circunstancias no podrán ser más que objetivas, si un tercero ha de poder emitir un juicio sobre ellas.
Además, en tanto que elementos que permiten apreciar la legalidad de una decisión, tales circunstancias objetivas deberán figurar expresamente en el acto o, cuando menos, ser de conocimiento notorio.
33. Esta interpretación deja indemne la función preventiva del mecanismo de autorización previa: el autor de un texto cuya publicación no se consideró, a partir de circunstancias objetivas, capaz de someter a la Comunidad a un riesgo serio de perjuicio grave no podrá ser reo de sanciones disciplinarias. De otro modo, se estaría castigando a un funcionario por haber causado un daño que no se podía objetivamente prever. Sí impone a la autoridad administrativa un deber reforzado de examinar los pormenores propios de cada solicitud de autorización.
34. El objeto del régimen de autorización previa, según ha declarado el Tribunal de Justicia, es permitir que la institución conozca las opiniones escritas que los funcionarios o agentes se propongan emitir en relación con la actividad de las Comunidades, para que pueda asegurarse de que rigen su conducta teniendo como guía los intereses comunitarios y sin menoscabar la dignidad de sus funciones. No cumplen esos requisitos las críticas desleales ni las manifestaciones que buscan el denuesto o la ofensa, rompiendo la relación de confianza que debe existir entre el empleador y sus agentes.
35. Volviendo al caso de autos, el director general se limitó a denegar autorización para publicar, en aras de que, cara al exterior, los servicios de la Comisión debían presentar un punto de vista uniforme.
36. El juez de instancia consideró correctamente que la diferencia de opinión entre el funcionario y la Comisión no puede justificar una restricción a la libertad de expresión.
En otras palabras, el Tribunal de Primera Instancia estimó que los motivos expuestos por el director general no eran pertinentes o, lo que es igual, que no había utilizado el rasero de referencia adecuado, que no es otro que la existencia de un riesgo real de perjuicio grave para los intereses de la Comunidad.
37. De aceptarse la justificación avanzada por el director general se estaría lesionando el corazón mismo de la libertad de expresión, de la que han de disfrutar los funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas, incluso en los ámbitos cubiertos por la actividad de las instituciones comunitarias. Se permitiría, si acaso, la expresión, pero sujeta a las pautas marcadas por el sistema o la jerarquía, es decir, sin libertad. Ya en 1794 Immanuel Kant advertía de que también al funcionario debe reconocérsele el derecho de hacer uso público de su inteligencia, porque, como miembro de la humanidad civil, tiene la libertad ilimitada de servir a su razón, de hablar como persona, de hacer propuestas para mejorar la organización del Estado. Incluso en relación con la ley, no hay peligro en permitir que los funcionarios, como los demás súbditos, hagan uso público de su razón y manifiesten ante todos incluso a través de una crítica franca sus ideas destinadas a una más perfecta elaboración de las normas.
38. Las razones que inspiran la decisión del director general son, pues, profundamente perturbadoras, en cuanto que equivalen a la negación misma de un derecho fundamental en el área en que al individuo se presume más apto para ejercerla. Urge, por tanto, que el Tribunal de Justicia expulse definitivamente este acto del ordenamiento.
39. Por su parte, la resolución que puso fin a la reclamación administrativa vino a añadir, como justificación de la denegación, que la publicación del artículo reduciría el margen de maniobra de la Comisión para la adopción de una postura oficial en relación con la materia litigiosa. El juez a quo procedió al examen de distintas circunstancias y señaló que la Comisión no podía albergar un temor razonable de ver reducido dicho margen.
Aquí, si la percepción del riesgo, a efectos hipotéticos, se estima pertinente en el sentido de que un peligro concreto de reducción del necesario margen de adopción de una postura políticamente significativa podría justificar la denegación, los elementos para sustentarlo no se consideran suficientes: las razones de la autoridad administrativa no se apoyan en las necesarias circunstancias objetivas.
40. La sentencia impugnada ha seguido un razonomiento que se ajusta, en todo, a las exigencias de una sociedad democrática. No procede, por lo tanto, acoger esta primera alegación.
41. La segunda alegación desarrollada en el seno de este primer motivo consiste en criticar la sentencia de instancia por no respetar el margen de apreciación de la autoridad administrativa, en particular, en relación con el contenido científico del texto litigioso y en cuanto al riesgo de que comprometiese los intereses de la Comunidad.
La autoridad administrativa habría decidido, en este caso, que la publicación sería inoportuna por razón del contexto económico y político de la Unión monetaria y del contenido del artículo, en el que el Sr. Cwik se expresaba sobre una materia muy delicada en relación con la cual la Comisión había decidido expresamente reservarse su toma de posición.
42. La recurrente pervierte, de modo parcial, los términos de la denegación de la autorización. Tal como se refleja en la sentencia impugnada, y se recoge en los puntos 11 y 13 supra, la publicación fue prohibida por presentar un punto de vista diferente del de los servicios de la Comisión y por ser capaz de reducir el margen de maniobra de la institución a la hora de adoptar una posición definitiva. Nada se dice en relación con el contexto político-económico entonces vigente ni sobre el carácter altamente delicado de la cuestión tratada.
43. En relación, pues, con sus verdaderos términos, baste recordar que la primera de las razones fue considerada carente de pertinencia y la segunda, insuficiente. Sólo en relación con esta última cabe, acaso, examinar el alcance del margen de apreciación administrativa. Ahora bien, correspondía a dicha autoridad demostrar que la publicación podía reducir el margen de maniobra de que debe disponer la Comisión para adoptar una postura definitiva en una materia determinada, y no al juez de la legalidad probar lo contrario. La mera afirmación de la existencia de ese riesgo es manifiestamente insuficiente y el Tribunal de Primera Instancia pudo limitarse a declararlo así. Al no apoyar su afirmación en circunstancias objetivas suficientes para abonar la existencia de un riesgo concreto, no se plantea siquiera la cuestión del margen de apreciación administrativo. La administración no puede quejarse de la reducción del margen de una apreciación que no ha llevado a cabo o lo ha hecho de forma manifiestamente insuficiente, como es el caso.
44. En fin, la recurrente parece reclamar para sí cierto margen en relación con la calificación del contenido científico del texto cuya publicación se solicita. Basta decir que el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto no confiere a la administración facultad alguna para examinar la calidad de un trabajo con vistas a valorar la procedencia de su publicación. Todo juicio cualitativo sobre una obra que deba publicarse a título individual carece, a estos efectos, de la menor pertinencia.
45. Conviene desechar esta segunda alegación.
46. La Comisión la emprende, a continuación, contra las circunstancias que el Tribunal de Primera Instancia examinó, en el apartado 66 de la sentencia impugnada, para declarar improcedente el temor a que la publicación recortase el margen de maniobra de la Institución, a saber, que la Comisión, a pesar de su alegada carencia de postura oficial, ya se había pronunciado sobre el tema litigioso; que el autor no ocupaba un puesto de dirección; y que el artículo se dirigía a un público de especialistas.
En opinión de la recurrente, estas circunstancias no son determinantes e insertan en el párrafo segundo del artículo 17 del Estatuto condiciones adicionales.
47. El juzgador de instancia no añade exigencia adicional alguna para el ejercicio de la prohibición de publicación, sino que examina, como es su deber, las circunstancias concretas del caso. En puridad, las críticas de la recurrente podrían declarase inoperantes, en el sentido de que, aun si se aceptasen, no quedaría convalidada la simple afirmación, manifiestamente insuficiente, de que la publicación del texto comprometería el margen de maniobra de la Comisión para adoptar una posición definitiva. De todos modos, no revelan ningún error de apreciación manifiesto, por parte del juez de instancia, por lo que, tratándose de consideraciones fácticas, carecen de eficacia anuladora.
48. A guisa de remate a sus alegaciones, la Comisión afirma que, contrariamente a lo declarado en el apartado 57 de la sentencia impugnada, la expresión pública, por parte de un funcionario, de puntos de vista distintos de los de la institución a la que sirve puede y, en casos como el de autos, debe considerarse capaz de comprometer los intereses de la Comunidad.
49. Y bien, el Tribunal de Justicia ha sostenido que la libertad de expresión de la que gozan los funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas «comprende la de expresar, oralmente o por escrito, opiniones disconformes o minoritarias en relación con las sostenidas por la Institución de la que dependan». Sobra ulterior comentario.
50. Procede, por consiguiente, desestimar este primer motivo.
Sobre la pretendida falta de motivación
51. En opinión de la Comisión, la sentencia impugnada está deficientemente motivada, al no haber examinado importantes argumentos plasmados en sus alegaciones escritas y durante la vista en primera instancia, reproducidos además en el apartado 43 de la resolución atacada. En concreto, no se habría respondido al razonamiento según el cual era preciso apreciar la decisión litigiosa a la luz del delicado contexto económico y político en que fue adoptada, a saber, el de la puesta en marcha de la Unión económica y monetaria, que muchos contestaban, y que hacía razonable pensar en la existencia de un riesgo de confusión entre la opinión personal expresada por un funcionario y la de la institución para la que trabajaba.
52. La circunstancia a la que hace referencia la Comisión se invocó, en primera instancia, con objeto de apoyar la tesis de que, en el momento de adopción de la decisión, era razonable temer que el público atribuyese a la Comisión el parecer de uno de sus funcionarios. Dicha tesis fue rechazada de forma explícita por el Tribunal de Primera Instancia, en el apartado 67 de la sentencia impugnada, considerándola manifiestamente infundada, para lo que el juzgador de instancia, a quien corresponde la apreciación soberana de los hechos, enumeró una serie de razones y, siempre en el seno de ese mismo ejercicio, optó por no atender a esta específica alegación fáctica que, a más de no figurar ni en la decisión litigiosa ni en la resolución de la reclamación administrativa, aun de ser cierta, no habría necesariamente determinado el resultado del examen del motivo.
53. No existe, pues, la falta de motivación alegada, que sólo habría sido pertinente en relación con el argumentum iuris, ni se observa siquiera error manifiesto en la apreciación de las diversas circunstancias, por lo que corresponde desestimar este motivo de casación.
54. La recurrente pretende distinguir otros dos supuestos de falta de motivación en la sentencia impugnada: por un lado, el Tribunal de Primera Instancia no habría indicado por qué el hecho de haber autorizado una intervención oral en un congreso disiparía todo temor razonable en relación con la publicación impresa; por otro lado, no habría explicado los motivos que lo llevaron a ignorar la función preventiva del artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto.
55. Esta doble alegación carece del menor fundamento. En el apartado 68 de la sentencia impugnada, el juez de instancia consideró que, a los efectos de precaver un perjuicio a los intereses de la Comunidad, la diferencia entre una intervención oral y un texto, suponiendo que exista, no es suficiente para justificar el riesgo que la Comisión creía prever. Sin haberse invocado, ni yo percibir, error de apreciación manifiesto, esta afirmación está libre de todo vicio.
En relación con la supuesta preterición de la función preventiva del régimen de autorización, me remito a lo dicho en el punto 33.
56. El segundo motivo está, pues, manifiestamente infundado.
Costas
57. En virtud del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, aplicable al recurso de casación con arreglo al artículo 118, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por consiguiente, si se desestiman, como propongo, los motivos invocados por la recurrente, procederá condenarla al pago de las costas del procedimiento.
Conclusión
58. En atención a todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el presente recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.