ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
13 novembre 2025 (*)
« Pourvoi – Aides d’État – Zone franche de Madère (Portugal) – Octroi d’avantages fiscaux aux entreprises – Régime d’aides mis à exécution par la République portugaise – Décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final – Décision prise par la Commission européenne sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE – Mise en œuvre d’une aide existante en violation d’une condition assurant la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur »
Dans l’affaire C‑13/24 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 9 janvier 2024,
AFG SA (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal (Portugal), représentée par Mes F. Castro Guedes, M. Ellison et S. Estima Martins, advogados,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. F. Schalin, président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi (rapporteur), juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, AFG SA (Zona Franca da Madeira) demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 27 octobre 2023, AFG/Commission (Zone franche de Madère) (T‑722/22, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2023:699), par laquelle celui-ci a rejeté son recours fondé sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation des articles 1er et 4 à 6 de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision litigieuse »).
Les antécédents du litige
2        Les antécédents du litige, tels qu’ils ressortent des points 2 à 13 de l’ordonnance attaquée, sont les suivants :
« 2      Le régime de la zone franche de Madère [(Portugal) (ci-après la “ZFM”)] prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).
3      Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
4      Le régime qui lui a succédé (ci-après le “régime II”) a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 [...]
5      Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci-après les “lignes directrices de 2007”), un troisième régime (ci-après le “régime III”) a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la “décision de 2007”), pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).
6      Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’“IRPM”) sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. [...]
7      L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type “services intragroupe” (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que “services fournis à des entreprises, principalement”, ont été exclues du champ d’application du régime III.
8      Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la “décision de 2013”), pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
9      Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
10      Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
11      Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la “décision d’ouverture de la procédure formelle”).
12      Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la “RAM”) et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
13      À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision [litigieuse], dont le dispositif est libellé comme suit :
“Article premier
Le régime d’aides ‘Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III’ dans la mesure où il a été mis en œuvre par [la République portugaise] en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par [la République portugaise] en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
[...]
Article 4
1.      [La République portugaise] est tenu[e] de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.
[...]
4.      [La République portugaise] est tenu[e] d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, [...] à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1.      La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er est immédiate et effective.
2.      [La République portugaise] veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.
[...]” »
La procédure devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2022, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation des articles 1er et 4 à 6 de la décision litigieuse.
4        À l’appui de son recours, la requérante a soulevé trois moyens tirés, en substance, d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (premier moyen), d’erreurs de droit commises par la Commission en ce qu’elle avait estimé que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013 (deuxième moyen), et d’une violation des principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité (troisième moyen).
5        Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté le recours comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
6        Premièrement, au point 37 de cette ordonnance, le Tribunal a jugé que la Commission avait constaté à juste titre que le régime III, tel que mis en œuvre, conférait un avantage sélectif à ses bénéficiaires.
7        Deuxièmement, aux points 39 à 72 de ladite ordonnance, le Tribunal a examiné le moyen tiré des erreurs de droit prétendument commises par la Commission, en ce que cette institution avait conclu que la République portugaise avait mis à exécution le régime III selon des modalités différentes de celles notifiées par cette dernière et autorisées par les décisions de 2007 et de 2013.
8        En particulier, d’une part, le Tribunal a jugé, au point 63 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait commis aucune erreur de droit dans l’interprétation de la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM accordées dans le cadre du régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
9        D’autre part, le Tribunal a considéré, au point 69 de cette ordonnance, que la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit en estimant, au considérant 179 de la décision litigieuse, que le régime III, tel que mis en œuvre, violait la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM.
10      Aux points 70 et 71 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal en a tiré la conséquence que le régime III, tel que mis en œuvre, avait été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il avait été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par ces décisions. Partant, le Tribunal a considéré que la Commission avait conclu, à juste titre, à l’existence d’une aide nouvelle illégale.
11      Troisièmement, aux points 84 et 100 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a estimé qu’aucune violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée au regard de l’ordre de récupération des aides déclarées illégales et incompatibles par la décision litigieuse, figurant dans celle‑ci. Au point 107 de cette ordonnance, le Tribunal en a tiré la conclusion que la récupération de ces aides constituait la conséquence logique, proportionnée et inhérente aux articles 107 et 108 TFUE de la constatation d’incompatibilité desdites aides, et a écarté, en conséquence, la violation alléguée du principe de proportionnalité.
Les conclusions des parties
12      Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :
–        d’annuler l’ordonnance attaquée et
–        de condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission demande à la Cour :
–        de rejeter le pourvoi et
–        de condamner la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
14      À l’appui de son pourvoi, la requérante soulève quatre moyens. Par le premier moyen, elle considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en appliquant l’article 126 de son règlement de procédure lorsqu’il a décidé de statuer par voie d’ordonnance motivée. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qu’il a constaté que le régime III était sélectif. Le troisième moyen est tiré, en substance, d’une erreur de droit commise par le Tribunal consistant en une interprétation erronée de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et de celle relative à la création ou au maintien des emplois dans la RAM. Le quatrième moyen est tiré d’une violation des principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
15      La requérante considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en appliquant l’article 126 de son règlement de procédure lorsqu’il a décidé de statuer par voie d’ordonnance motivée. Elle précise que le Tribunal a choisi de statuer par voie d’ordonnance motivée et, partant, sans tenir d’audience après avoir considéré que les moyens dont se prévalait la requérante soulevaient des questions analogues ou identiques à celles sur lesquelles le Tribunal avait déjà statué dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
16      La requérante fait valoir que son recours en première instance reposait sur des prémisses et des moyens différents de ceux examinés par le Tribunal dans cet arrêt, de sorte que ces moyens auraient mérité d’être développés lors d’une audience. En outre, les parties dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt et celles dans la présente affaire ne seraient pas les mêmes, de sorte que l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal ne s’appliquerait pas (arrêt du 24 janvier 2017, Nausicaa Anadyomène et Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, EU:T:2017:21, point 63).
17      La Commission considère qu’il convient d’écarter ce moyen.
Appréciation de la Cour
18      Il y a lieu, d’emblée, de rappeler que l’application de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal ne porte pas atteinte au droit à une procédure juridictionnelle régulière et effective, dès lors que cette disposition n’est applicable qu’aux affaires dans lesquelles le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître du recours ou lorsque celui-ci est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit. Par conséquent, si un requérant considère que le Tribunal n’a pas correctement appliqué cet article, il doit contester l’appréciation par le juge de première instance des conditions auxquelles l’application de cette disposition est soumise (voir, en ce sens, arrêt du 19 février 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlement, C‑308/07 P, EU:C:2009:103, point 36, ainsi que ordonnance du 3 mars 2021, CF e.a./Commission, C‑403/20 P, EU:C:2021:156, point 70).
19      Or, en l’espèce, il suffit de constater que la requérante se borne à critiquer le fait que le Tribunal a décidé de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans aucunement évoquer les conditions d’application de cet article 126 ni remettre en cause l’interprétation que le Tribunal a faite dudit article dans l’ordonnance attaquée. Ainsi, la requérante ne démontre pas en quoi le Tribunal aurait commis une erreur en s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier qui lui avaient été soumises. En outre, il y a lieu de préciser que l’existence d’une décision judiciaire antérieure relative au même litige entre les mêmes parties n’est pas une condition préalable à l’application de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal.
20      Il s’ensuit que le premier moyen doit être écarté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
21      La requérante est d’avis que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a estimé, aux points 31 à 36 de l’ordonnance attaquée, que la Commission était fondée à considérer que le régime III, tel qu’il avait été appliqué, conférait un avantage sélectif à ses bénéficiaires. Selon la requérante, le régime III a un caractère général et il s’inscrit dans la logique ainsi que dans l’économie générale du système fiscal applicable dans la RAM, de sorte qu’il n’implique pas d’avantage sélectif pour les entreprises qui y sont enregistrées.
22      D’une part, la requérante estime que le Tribunal a erronément conclu, aux points 31 à 33 de l’ordonnance attaquée, que les avantages fiscaux prévus par le régime III présentaient un caractère sélectif dans la mesure où seules pouvaient en bénéficier les entreprises enregistrées dans la ZFM, à l’exclusion de celles exerçant certaines activités économiques limitativement énumérées figurant sur une liste annexée à la décision de 2007, à savoir toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances, les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe ».
23      Selon la requérante, le simple fait que deux catégories de services soient exclues d’un régime prévoyant des avantages fiscaux ne pourrait avoir pour conséquence nécessaire qu’un tel régime soit qualifié de sélectif. Au contraire, ainsi qu’il ressortirait de la jurisprudence de la Cour, une mesure dont ne bénéficie qu’un secteur d’activité ou une partie des entreprises de ce secteur ne serait sélective que si, dans le cadre d’un régime juridique donné, elle a pour effet d’avantager certaines entreprises par rapport à d’autres appartenant à d’autres secteurs ou au même secteur et se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation factuelle et juridique comparable (arrêts du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 58, ainsi que du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, point 61).
24      La requérante précise que l’objectif poursuivi par la création de la ZFM est le développement économique de la RAM, en tant que région ultrapériphérique et insulaire. Or, les activités d’intermédiation financière et d’assurances ainsi que les activités du type « services intragroupe » ne contribueraient en aucune manière à cet objectif en ce qu’elles contribueraient peu au développement d’une région et, du moins en ce qui concerne les services d’intermédiation financière et d’assurances, seraient confrontées à une concurrence qui va bien au-delà du lieu où elles sont exercées. Pour cette raison, il n’y aurait pas lieu de considérer que ces activités se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable à celle des autres activités.
25      D’autre part, la requérante fait valoir que le Tribunal a erronément jugé, au point 35 de l’ordonnance attaquée, que le fait que les entreprises enregistrées sur le territoire de la RAM, mais en dehors de la ZFM, ne puissent pas bénéficier du régime III suffit à établir le caractère sélectif de ce dernier.
26      Elle précise que le régime III n’a pas établi de distinction entre les entreprises, qui serait dérogatoire au régime fiscal applicable dans la RAM. D’une part, le traitement différencié réservé aux entreprises, dont la situation serait manifestement différente de celle des autres entreprises au regard de l’objectif intrinsèque poursuivi par le régime fiscal de la RAM et des obligations qui leur sont imposées, ne constituerait pas une véritable dérogation au régime fiscal applicable dans la RAM. D’autre part, le régime III participerait de l’économie générale de la RAM et viserait à atteindre des objectifs politiques qui justifieraient un traitement particulier des entreprises répondant aux conditions prévues par ce régime. En effet, ledit régime aurait eu pour effet d’améliorer la situation fiscale des entreprises qui contribuaient aux objectifs poursuivis par la création de la ZFM, à savoir diversifier la structure économique régionale, créer des conditions de compétitivité à l’échelle internationale et, ce faisant, contribuer de manière décisive au développement économique et social de la RAM par la diversification et la modernisation de sa structure de production de biens et de services.
27      En ce qui concerne la recevabilité du deuxième moyen, la requérante avance que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle ne cherche pas à rouvrir le débat sur de quelconques questions de fait. En revanche, elle conteste l’appréciation juridique de ces faits effectuée par le Tribunal, notamment en ce qu’il a considéré, au point 33 de l’ordonnance attaquée, que les avantages fiscaux prévus par le régime III présentaient un caractère sélectif, en ce que ce régime serait de nature à favoriser certaines entreprises ou certaines productions par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent un traitement différencié pouvant en substance être qualifié de discriminatoire.
28      En outre, concernant l’argument de la Commission selon lequel ce moyen constituerait une demande de réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, la requérante rétorque qu’elle a, certes, dans cette requête, développé un raisonnement détaillé sur les raisons pour lesquelles elle estimait que les sociétés enregistrées dans la ZFM ne bénéficiaient pas d’un avantage sélectif, en exposant sa position quant aux erreurs commises par le Tribunal dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, EU:T:2022:567). Pour autant, il n’en demeurerait pas moins que, aux points 34 à 36 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal se serait contenté de reproduire le point 58 de cet arrêt, de sorte que la requérante aurait insisté, dans son pourvoi, sur ses arguments antérieurs afin de souligner les erreurs qui entachaient l’appréciation du Tribunal.
29      La Commission considère qu’il convient d’écarter le deuxième moyen.
Appréciation de la Cour
30      En premier lieu, s’agissant du grief soulevé par la requérante, résumé aux points 22 à 24 du présent arrêt et par lequel elle conteste l’appréciation figurant aux points 31 à 33 de l’ordonnance attaquée, il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’une mesure dont ne bénéficie qu’un secteur d’activité ou une partie des entreprises de ce secteur n’est pas nécessairement sélective et qu’elle ne l’est que si, dans le cadre d’un régime juridique donné, elle a pour effet d’avantager certaines entreprises par rapport à d’autres appartenant à d’autres secteurs ou au même secteur et se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation factuelle et juridique comparable (arrêt du 14 décembre 2023, EDP España/Naturgy Energy Group et Commission, C‑693/21 P et C‑698/21 P, EU:C:2023:989, point 71 ainsi que jurisprudence citée).
31      Afin de démontrer que les entreprises exerçant des activités d’intermédiation financière et d’assurances, des activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que des activités du type « services intragroupe » ne se trouvent pas dans une situation factuelle et juridique comparable aux bénéficiaires du régime III au motif que ces activités ne contribuent pas à l’objectif principal de ce régime, la requérante fait, ensuite, référence à l’objectif poursuivi par la création de la ZFM, à savoir le développement économique de la RAM, en tant que région ultrapériphérique et insulaire.
32      Or, indépendamment de la question de savoir si l’objectif du développement économique de la RAM, en tant que région ultrapériphérique et insulaire, est un objectif poursuivi par le régime III, force est de constater qu’il ne s’agit pas d’un objectif du système de référence auquel il déroge, à savoir le régime de l’IRPM, que celui-ci soit défini dans les limites du territoire national ou régional.
33      Partant, dans la mesure où, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 30 du présent arrêt concernant la condition relative à l’avantage sélectif, les dérogations au système de référence doivent être examinées à la lumière de l’objectif poursuivi par ce dernier, et non au regard de la mesure fiscale dérogatoire, la requérante, par son argumentation résumée aux points 22 à 24 du présent arrêt, n’a pas démontré que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a estimé, aux points 31 à 33 de l’ordonnance attaquée, que la Commission était fondée à considérer que le régime III, tel qu’il avait été appliqué, conférait, au regard des activités limitativement énumérées dont l’exercice ouvre droit à la réduction de l’IRPM, un avantage sélectif à ses bénéficiaires.
34      En second lieu, s’agissant du grief soulevé par la requérante, résumé aux points 25 et 26 du présent arrêt et par lequel elle conteste l’appréciation figurant au point 35 de l’ordonnance attaquée, selon laquelle « le fait que les entreprises enregistrées sur le territoire de la RAM, mais en dehors de la ZFM, ne puissent pas bénéficier [du régime III] suffit à établir le caractère sélectif de ce dernier et à priver de fondement l’allégation de [...] la requérante, quant au défaut de motivation de la décision [litigieuse] sur ce point », il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 256 TFUE ainsi que de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est, dès lors, seul compétent pour constater et apprécier les faits pertinents ainsi que pour apprécier les éléments de preuve. L’appréciation de ces faits et de ces éléments de preuve ne constitue donc pas, sous réserve du cas de leur dénaturation, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Une telle dénaturation doit apparaître de manière manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (arrêt du 21 octobre 2021, Parlement/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, point 46 et jurisprudence citée).
35      Ainsi, une telle dénaturation suppose que le Tribunal ait manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve. À cet égard, il ne suffit pas de montrer qu’un document pourrait faire l’objet d’une interprétation différente de celle retenue par le Tribunal (arrêt du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, point 44). En revanche, il incombe au requérant d’indiquer de manière précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et de démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit celui-ci à cette dénaturation (arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, point 59 et jurisprudence citée).
36      En l’occurrence, l’appréciation à laquelle le Tribunal s’est livré à l’égard du régime III ne fait apparaître aucune dénaturation qui ressortirait de manière manifeste des pièces du dossier, de sorte que ce grief doit être écarté comme étant irrecevable. En outre, il convient de préciser que la requérante se limite, de nouveau, à faire référence à l’objectif poursuivi par la création de la ZFM qui ne constitue pourtant pas, ainsi que cela ressort du point 32 du présent arrêt, le système de référence, nécessaire pour déterminer la sélectivité d’une mesure d’aide.
37      Dans ces conditions, il convient d’écarter le deuxième moyen comme étant, pour partie, non fondé et, pour partie, irrecevable.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
38      En premier lieu, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a estimé, aux points 49 et 54 à 60 de l’ordonnance attaquée, que la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM accordées dans le cadre du régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère » n’était pas susceptible d’être interprétée comme visant des activités réalisées en dehors de la RAM, même par des sociétés enregistrées dans la ZFM, et que toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte.
39      Premièrement, la requérante fait valoir que l’interprétation retenue par le Tribunal heurte la logique et la dynamique concurrentielle des entreprises sur des marchés globaux et ouverts dans la mesure où l’activité et les bénéfices correspondants d’une entreprise titulaire d’une autorisation d’exercer une activité dans la ZFM peuvent difficilement être limités à la RAM, qui constitue un marché dont la taille est réduite. Ainsi, pour déterminer si des entreprises ont effectivement et matériellement réalisé leurs activités dans la RAM, il aurait fallu respecter des critères plus larges, y compris celui de la contribution globale de ces entreprises au développement économique de la RAM, qui constitue, finalement, l’objectif poursuivi par l’octroi d’une aide au fonctionnement dans les régions ultrapériphériques en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE.
40      Deuxièmement, selon la requérante, le Tribunal aurait dû tenir compte de la jurisprudence de la Cour portant sur le « centre des intérêts principaux » d’une entreprise, qui fournirait une aide interprétative utile concernant la condition d’« activités effectivement et matériellement réalisées dans la région » (arrêt du 2 mai 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, EU:C:2006:281, point 34). En outre, le Tribunal méconnaîtrait la liberté d’établissement et la libre circulation des personnes, des services et des capitaux en ce qu’il limiterait l’octroi des aides prévues par le régime III aux activités strictement réalisées dans la RAM. Même si l’interprétation du Tribunal n’empêcherait pas juridiquement les entreprises enregistrées dans la ZFM d’exercer des activités en dehors de la RAM, elle aurait nécessairement cet effet en pratique, en rendant ces activités plus onéreuses au détriment du développement de ces entreprises.
41      Troisièmement, la requérante soutient qu’une simple compensation des coûts additionnels résultant strictement de la situation ultrapériphérique ne favoriserait pas les investissements. En effet, il serait impossible de dissocier ces coûts additionnels des coûts d’exploitation supportés au regard des activités exercées en dehors de la RAM dans la mesure où ces derniers seraient intrinsèquement liés à l’activité de l’entreprise dans la RAM, ces dernières activités étant complémentaires de celles exercées dans la RAM et ne constituant pas un département ou une activité autonome. En outre, la taille réduite de l’économie régionale constituerait, en soi, un obstacle au développement des entreprises, qui ne pourrait être surmonté que si les activités qui dépassent les frontières de la RAM peuvent également bénéficier d’un soutien.
42      En second lieu, la requérante fait valoir, en substance, que le Tribunal s’est livré à une interprétation erronée de la condition relative à la création ou au maintien des emplois. Elle est d’avis que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a estimé, au point 65 de l’ordonnance attaquée, que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III. En outre, selon la requérante, le Tribunal a estimé, à tort, aux points 68 et 69 de cette ordonnance, que la Commission était fondée à considérer que la République portugaise était obligée d’adopter la méthodologie de définition des emplois en équivalent temps plein (ETP) et en unités de travail par année (UTA), qui figure dans les lignes directrices de 2007.
43      D’une part, la requérante estime que l’interprétation retenue par le Tribunal est excessivement stricte et empêche tout type de contrôle effectif de la République portugaise sur la mise à exécution du régime III. En effet, seules les règles contenues dans la législation nationale sur le droit du travail auraient été applicables, et non pas la définition des emplois en équivalent temps plein (ETP) et en unités de travail par année (UTA) qui, dans la pratique, auraient été les seules que la Commission a admises.
44      D’autre part, la requérante relève que, compte tenu des caractéristiques propres à une région ultrapériphérique et des marchés dans lesquels elle s’insère, il est erroné de considérer que les emplois en cause doivent toujours être entièrement et exclusivement exercés dans la RAM. Rien ne devrait empêcher qu’un travailleur qui réside dans la RAM et occupe un emploi donné dans une société installée dans la ZFM travaille plus tard en dehors de la RAM pour la même société. Une telle circonstance ne devrait pas conduire à ce que la société en question cesse d’être éligible aux avantages fiscaux prévus par le régime III. Il s’agirait d’ailleurs d’une interprétation très défavorable non seulement pour les sociétés installées dans la ZFM, mais aussi pour leurs salariés, dont les possibilités de mobilité seraient limitées.
45      En ce qui concerne la recevabilité du troisième moyen, la requérante avance, tout d’abord, que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle ne s’est pas limitée à reproduire les arguments soulevés devant le Tribunal. En effet, ses arguments devraient être appréciés de manière globale en prenant en compte le fait qu’elle a démontré les erreurs de droit contenues dans l’ordonnance attaquée, à savoir les erreurs d’interprétation exposées aux points 39 à 41 du présent arrêt.
46      Ensuite, en réponse à la Commission qui soutient que certains des arguments figurant dans le pourvoi seraient imprécis et n’auraient pas été soulevés en première instance, la requérante relève que ces arguments, visés au point 40 du présent arrêt, ont été invoqués devant le Tribunal. En effet, au point 117 de la requête devant celui-ci, elle aurait déjà fait référence à la dynamique concurrentielle des entreprises sur des marchés globaux, de sorte que, en faisant référence au « centre des activités principales », la requérante entendait démontrer que le droit et la jurisprudence de l’Union offrent des critères qui permettent une interprétation autorisant la prise en compte des activités exercées en dehors de la RAM. Ainsi, elle n’aurait pas présenté un nouvel argument au stade du pourvoi, mais aurait développé l’argument présenté en première instance, en réponse à l’ordonnance attaquée. La requérante ajoute que la référence à la violation des principes de liberté d’établissement et de libre circulation des personnes, des services et des capitaux n’est que le corollaire de la critique de l’interprétation effectuée par le Tribunal et, par conséquent, le corollaire du moyen soulevé. Il serait également faux de soutenir qu’elle souhaite remettre en cause les décisions de 2007 et de 2013, étant donné qu’elle contesterait, en réalité, l’interprétation qui en est faite dans la décision litigieuse.
47      Par ailleurs, par l’argument visé au point 41 du présent arrêt, elle demanderait non pas un réexamen des faits, mais le contrôle de leur qualification en droit par le Tribunal.
48      Enfin, en ce qui concerne la recevabilité de ses arguments relatifs à la « création et au maintien de postes de travail à Madère », la requérante fait valoir qu’elle a précisément indiqué, aux points 78 à 80 du pourvoi, l’erreur de droit commise dans l’ordonnance attaquée, à savoir les points de celle-ci qui lui paraissent problématiques, et a expliqué les raisons pour lesquelles elle estime que le Tribunal aurait dû adopter une position différente.
49      La Commission considère qu’il convient d’écarter le troisième moyen.
Appréciation de la Cour
50      Par la première branche du troisième moyen, la requérante fait valoir, en substance, que le Tribunal s’est livré à une interprétation erronée de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM.
51      Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, conformément aux exigences découlant de l’article 256 TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), et de l’article 169 du règlement de procédure de la Cour, un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt ou de l’ordonnance dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2021, Conseil/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, point 50 et jurisprudence citée).
52      Plus particulièrement, selon la jurisprudence de la Cour, ne répond pas à ces exigences et doit être déclaré comme étant irrecevable un moyen dont l’argumentation n’est pas suffisamment claire et précise pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle de légalité, notamment parce que les éléments essentiels sur lesquels le moyen s’appuie ne ressortent pas de façon suffisamment cohérente et compréhensible du texte de ce pourvoi, qui est formulé de manière peu claire à cet égard. La Cour a également jugé que devait être rejeté comme étant irrecevable un pourvoi dépourvu de structure cohérente, se limitant à des affirmations générales et ne comportant pas d’indications précises relatives aux points de la décision attaquée qui seraient éventuellement entachés d’une erreur de droit (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2022, Picard/Commission, C‑366/21 P, EU:C:2022:984, point 53 et jurisprudence citée). Ne répond pas non plus auxdites exigences le pourvoi qui, sans même comporter une argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entachée la décision attaquée, se limite à reproduire les moyens et les arguments déjà présentés devant le Tribunal. En effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à la compétence de la Cour (arrêt du 15 juillet 2021, DK/SEAE, C‑851/19 P, EU:C:2021:607, point 32 et jurisprudence citée).
53      En premier lieu, s’agissant des griefs soulevés par la requérante, résumés aux points 39 et 41 du présent arrêt et par lesquels elle conteste l’appréciation opérée aux points 49, 54 à 57 ainsi que 59 et 60 de l’ordonnance attaquée, dont il ressort notamment, au point 57 de cette ordonnance, que « les aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques ont été conçues pour compenser les coûts additionnels supportés par les entreprises de ces régions dus aux handicaps dont souffrent ces dernières, [ce qui] implique que seules les activités affectées par les handicaps, et donc les surcoûts propres à ces régions, doivent être susceptibles de bénéficier de telles aides au fonctionnement », il y a lieu de constater que la requérante ne précise nullement les règles de droit qui auraient été méconnues par le Tribunal. Elle se limite, en réalité, à demander une nouvelle appréciation des faits et des éléments de preuve, ce qui échappe, en vertu de la jurisprudence citée au point 52 du présent arrêt, à la compétence de la Cour au stade du pourvoi. Cette argumentation doit donc être écartée comme étant irrecevable.
54      En tout état de cause, il y a lieu de préciser que l’argumentation de la requérante repose sur la prémisse erronée selon laquelle le Tribunal aurait exigé que toute l’activité entrepreneuriale et tous les postes de travail se limitent au territoire ultrapériphérique de la RAM pour obtenir les aides prévues par le régime III. Or, contrairement à cette argumentation, l’obligation pour les entreprises qui souhaitent bénéficier de ces aides de respecter la limitation du champ d’application de ce régime n’empêche pas les bénéficiaires de celui-ci d’investir à l’étranger, de poursuivre une activité internationale, ni d’exercer des activités ou d’employer du personnel en dehors de la RAM, mais vise seulement à garantir que les bénéfices réalisés par les entreprises enregistrées dans la ZFM, qui découlent d’activités exercées en dehors de la RAM, ne puissent pas servir de base au calcul d’aides au titre dudit régime, dès lors que ces activités ne sont pas affectées par les surcoûts qui pèsent sur les activités économiques exercées dans la RAM.
55      En second lieu, s’agissant des griefs soulevés par la requérante, résumés au point 40 du présent arrêt, il convient de relever, premièrement, que la jurisprudence de la Cour invoquée par celle-ci (arrêt du 2 mai 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, EU:C:2006:281) concerne des règles du droit de l’Union relatives aux procédures d’insolvabilité. Or, cette jurisprudence est dénuée de pertinence afin d’apprécier la portée de décisions de la Commission autorisant un régime d’aides. Partant, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir méconnu cette jurisprudence dans l’ordonnance attaquée.
56      Deuxièmement, en ce qui concerne la prétendue méconnaissance des libertés d’établissement et de circulation des personnes, des services et des capitaux, il suffit de constater que la requérante se limite à faire valoir des considérations de nature générale, sans identifier l’erreur de droit dont serait entachée l’ordonnance attaquée, de sorte que ce grief doit être écarté comme étant irrecevable, en application de la jurisprudence rappelée au point 51 du présent arrêt.
57      Par la seconde branche du troisième moyen, la requérante fait valoir, en substance, que le Tribunal s’est livré à une interprétation erronée de la condition relative à la création ou au maintien des emplois.
58      En premier lieu, s’agissant du grief soulevé par la requérante, résumé au point 43 du présent arrêt, il suffit de constater qu’il vise à remettre en cause le constat effectué par le Tribunal, aux points 68 et 69 de l’ordonnance attaquée, dans le cadre de son appréciation souveraine des faits, selon lequel l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail, qui s’impose aux seules fins de l’appréciation de la compatibilité du régime III ainsi que de la bonne exécution des décisions de 2007 et de 2013, n’interfère pas avec le droit portugais en ce que cette obligation n’empêche pas que toute forme de relation de travail prévue par celui-ci puisse être prise en considération, sans que la requérante ait invoqué ni démontré la moindre dénaturation. Par conséquent, il y a lieu d’écarter ce grief comme étant irrecevable.
59      En second lieu, s’agissant du grief résumé au point 44 du présent arrêt, qui concerne la prétendue méconnaissance des caractéristiques propres à la région ultrapériphérique de la RAM, force est de constater que la requérante n’indique pas de manière précise les éléments critiqués de l’ordonnance attaquée ni ne développe d’argument juridique soutenant spécifiquement cette affirmation, de sorte que ce grief et, par conséquent, la seconde branche du troisième moyen sont irrecevables, conformément à la jurisprudence rappelée au point 51 du présent arrêt. En outre, à cet égard, il convient de constater que l’argumentation de la requérante repose sur la prémisse selon laquelle le Tribunal aurait exigé que toute l’activité entrepreneuriale et tous les postes de travail d’une entreprise enregistrée dans la RAM se limitent au territoire ultrapériphérique de celle-ci, ce qui est erroné pour les raisons évoquées au point 54 du présent arrêt.
60      Dans ces conditions, il convient d’écarter le troisième moyen comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.
Sur le quatrième moyen
Argumentation des parties
61      En premier lieu, la requérante soutient que le Tribunal a écarté à tort, aux points 79 et 80 de l’ordonnance attaquée, le moyen tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, dans la mesure où, d’une part, le régime III a été notifié à la Commission et approuvé par celle-ci par la décision de 2007, et, d’autre part, les autorités portugaises étaient tenues de présenter à celle-ci des rapports annuels de mise en œuvre de ce régime, de sorte que les bénéficiaires de ce dernier avaient une confiance légitime dans la régularité de l’aide reçue et n’avaient aucune raison de douter de la conformité de la procédure, à la différence des cas d’aides illégales dans lesquelles il n’y a eu aucune notification à la Commission.
62      Par conséquent, il serait erroné d’affirmer que l’absence de notification du régime III tel qu’il a été mis en œuvre empêche les bénéficiaires d’avoir une confiance légitime dans la légalité des aides reçues, d’autant plus que ce régime, dans son ensemble, a reproduit les conditions des régimes I et II précédemment en vigueur, qui ont également été notifiés.
63      En deuxième lieu, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis, aux points 87, 88, 90 à 92 et 97 de l’ordonnance attaquée, une erreur de droit en considérant que les périodes d’inaction de la Commission n’étaient pas de nature à permettre aux bénéficiaires du régime III d’invoquer le principe de sécurité juridique.
64      La requérante estime que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal, la Commission a longuement retardé l’exercice de ses pouvoirs, ce qui constitue une violation du principe de sécurité juridique. En particulier, l’approbation successive des régimes d’aide en faveur de la ZFM, à savoir les régimes I à III, aurait convaincu les bénéficiaires de ces régimes de la légalité des aides accordées sur leur fondement. En outre, le Tribunal aurait commis une erreur en concluant que le temps écoulé entre l’approbation du régime III au cours de l’année 2007 et la première demande d’information adressée aux autorités portugaises, au cours de l’année 2015, ne pouvait être considéré comme étant déraisonnable, de même que la période de trois ans et quatre mois entre cette première demande et la décision d’ouverture de la procédure formelle, ainsi que celle de presque 29 mois entre cette décision et la décision litigieuse. Par ailleurs, les bénéficiaires du régime III n’auraient pris connaissance des réserves de la Commission que le 15 mars 2019, soit douze ans après l’adoption de la décision de 2007, alors même que cette décision prévoit la présentation de rapports annuels sur l’application des aides prévues par le régime III, ce qui permettait à la Commission de vérifier que toutes les conditions prévues dans ladite décision avaient bien été satisfaites. La requérante soutient que, contrairement à ce qu’a considéré le Tribunal, l’arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission (223/85, EU:C:1987:502), est pertinent en l’espèce, étant donné que l’aide en cause dans cette affaire concernait un secteur qui bénéficiait depuis de nombreuses années d’aides autorisées par la Commission et que la partie requérante dans ladite affaire avait raisonnablement pu croire que l’aide ne rencontrerait plus d’objections.
65      En troisième lieu, la requérante relève que le Tribunal a erronément écarté, aux points 104 à 109 de l’ordonnance attaquée, le moyen tiré d’une violation du principe de proportionnalité selon lequel elle soutenait ne pas être obligée de rembourser les aides reçues jusqu’à la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle, date à laquelle elle a pris connaissance des réserves de la Commission. En effet, l’historique des régimes qui ont précédé le régime III et l’action de la Commission entre l’approbation de ce régime et l’adoption de la décision litigieuse auraient été de nature à faire naître dans l’esprit des bénéficiaires de ces aides la conviction que celles-ci étaient légales et compatibles avec le marché intérieur. Ainsi, il ne saurait être exigé d’un opérateur diligent qu’il ait anticipé ou même soupçonné que la Commission avait des doutes sur la compatibilité du régime III avec le marché intérieur. L’ordre de récupération desdites aides serait disproportionné, tout au moins en ce qui concerne celles reçues avant la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle.
66      La Commission considère qu’il convient d’écarter le quatrième moyen.
Appréciation de la Cour
67      Par le quatrième moyen, la requérante fait valoir, en substance, que le Tribunal a violé les principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité, dans la mesure où il a confirmé la nécessité de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.
68      Or, bien qu’elle ait formellement allégué l’existence d’erreurs de droit commises par le Tribunal, la requérante invite, en réalité, la Cour à réexaminer l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal aux points 81 à 84, 89 à 100 ainsi que 107 et 108 de l’ordonnance attaquée sans toutefois soutenir que le Tribunal a dénaturé ces faits. Ainsi, conformément à la jurisprudence constante rappelée au point 34 du présent arrêt, cette appréciation échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Par conséquent, le quatrième moyen est irrecevable.
69      Par ailleurs, il y a lieu de préciser qu’il ressort de la jurisprudence que, lorsqu’une aide est, comme en l’espèce, mise en œuvre sans avoir été préalablement notifiée à la Commission, étant ainsi illégale en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, le bénéficiaire de l’aide ne peut avoir, à ce moment, une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 361). Or, la requérante ne conteste pas la considération effectuée par le Tribunal, aux points 70 et 71 de l’ordonnance attaquée, selon laquelle les aides ont été versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, et que, de ce fait, ainsi qu’il a été constaté aux points 41 et 81 de l’ordonnance attaqué, elles l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. En outre, ainsi qu’il résulte des observations figurant aux points 50 à 60 du présent arrêt relatives au troisième moyen, les contestations de la requérante à l’égard des constats opérés par le Tribunal aux points 63 et 69 de l’ordonnance attaquée, dont il ressort que la Commission n’a pas commis d’erreur en estimant que le régime III, tel que mis en œuvre, violait les décisions de 2007 et de 2013, ont été écartées comme étant non fondées.
70      Aucun des moyens invoqués par la requérante au soutien de son pourvoi n’ayant été accueilli, il convient de rejeter celui-ci dans son intégralité.
Sur les dépens
71      Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
72      Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
73      La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      AFG SA (Zona Franca da Madeira) est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux de la Commission européenne.
Signatures
*      Langue de procédure : le portugais.