61989J0008
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-8/89 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
Perante um desequilíbrio crescente entre a oferta e a procura no mercado cerealífero na Comunidade, o Conselho adoptou, em 23 de Maio de 1986, o Regulamento (CEE) n.°1579/86, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2727/75 que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 139, p. 29). Este regulamento prevê um determinado número de medidas destinadas a sanear o sector dos cereais, entre as quais a criação de uma taxa de co-responsabilidade a aplicar aos cereais produzidos na Comunidade e que sofrem determinadas operações, entre as quais, por exemplo, a primeira transformação.
Considerando que as referidas medidas poderiam não ser suficientes para controlar a produção, cujo crescimento ameaçava provocar um aumento incontrolável das despesas, o Conselho, através do Regulamento (CEE) n.° 1097/88, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2727/75 que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 110, p. 7), criou uma taxa de co-responsabilidade suplementar que acresce à taxa de co-responsabilidade já existente.
O artigo 4.°-B do Regulamento n.° 2727/75, introduzido pelo Regulamento n.° 1097/88, prevê, no seu n.° 2, o seguinte:
«Artigo 4.°-B
1.   ...
2.   É devida pelos produtores uma taxa de co-responsabilidade suplementar relativamente a cada campanha do período referido no n.° 1 do artigo 4.° Essa taxa suplementar é igual a 3 % do preço de intervenção válido para o trigo mole panificável no início da campanha em causa. A esta taxa suplementar aplica-se o disposto nos n.os 1, 4, 6 e 7 do artigo 4.° No caso de a produção cerealífera de uma campanha ser igual ou inferior à quantidade máxima garantida fixada para essa campanha, a taxa suplementar é reembolsada ao produtor na sua totalidade. Caso o excesso em relação à quantidade máxima garantida seja inferior a 3 %, é efectuado o reembolso parcial da taxa suplementar. Este reembolso corresponde à diferença entre a taxa suplementar paga e a que resulta do excesso verificado relativamente à quantidade máxima garantida.
...
3.   a 5. ...».
O Regulamento (CEE) n.° 1432/88 da Comissão, de 26 de Maio de 1988, que estabelece normas de execução da taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais (JO L 131, p. 37) estabelece, entre outras, as normas de execução da taxa de co-responsabilidade suplementar, designadamente as relativas ao facto gerador, à cobrança e à devolução da taxa.
2.
Vincenzo Zardi, que explora uma empresa agrícola em Copparo (região de Emilia-Romana), vendeu, em 19 de Setembro de 1988, 1186,42 quintais de milho ao Consorzio agrario provinciale di Ferrara. Este ùltimo reteve, sobre o preço de venda, o montante de 1019372 LIT a título da taxa de co-responsabilidade suplementar cobrada em aplicação da regulamentação comunitària citada.
V. Zardi intentou uma acção perante a Pretura di Copparo na qual solicita que o Consorzio agrario provinciale di Ferrara seja condenado a devolver-lhe o montante retido de 1019372 LIT. Em apoio do seu pedido, alega que os mecanismos de cobrança da referida taxa são contrários aos princípios fundamentais da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, consagrados na ordem jurídica comunitária pela jurisprudência do Tribunal.
Foi nestas circunstâncias que a pretura di Copparo (Itália) suspendeu a instância e colocou ao Tribunal a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 4.°- ‘B’do Regulamento (CEE) n.° 2727/75, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais, introduzido pelo artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1097/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, e o Regulamento (CEE) n.° 1432/88 da Comissão, de 26 de Maio de 1988, são válidos, à luz do princípio da proporcionalidade, ao obrigarem os produtores de cereais a pagar integralmente a taxa de co-responsabilidade suplementar no momento da colocação do produto no mercado — antes de ocorrer uma ultrapassagem da quantidade máxima garantida fixada pelas instituições comunitárias e independentemente de tal evento poder vir a verificar-se no todo ou em parte?»
3.
A decisão de reenvio foi registada na Secretaria do Tribunal em 12 de Janeiro de 1989.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas por V. Zardi, demandante no processo principal, patrocinado por Emilio Cappelli e Paolo De Caterini, advogados no foro de Roma, pelo Governo italiano, representado por Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Bräutigam e Guus Houttuin, respectivamente administrador principal e administrador no Serviço Jurídico do Conselho, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Alberto Prozzillo, na qualidade de agente.
O Tribunal, com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, por decisão de 18 de Outubro de 1989, decidiu atribuir o processo à Quinta Secção, em conformidade com o artigo 95.° do Regulamento Processual, e iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Observações escritas apresentadas no Tribunal
1.
V. Zardi alega que o princípio da proporcionalidade exige que qualquer encargo imposto aos particulares pelas instituições comunitárias ou pelos Estados-membros, por um lado, se limite ao estritamente necessário para alcançar o objectivo prosseguido e, por outro, exija o mínimo sacrifício possível. Este princípio tem como função limitar o exercício de um poder legislativo, caracterizado por uma esfera mais ou menos ampla de competência discricionária.
O Regulamento n.° 1097/88, atrás citado, dispõe que a taxa suplementar é cobrada no início da campanha de comercialização e que pode ser devolvida, no todo ou em parte, após as instâncias comunitárias competentes verificarem se o montante da quantidade máxima garantida foi ou não ultrapassada. Em substância, o regulamento instaura um sistema em que a cobrança definitiva da taxa está sujeita à verificação de uma condição, ou seja, a ocorrência de um evento futuro e incerto. Todavia, a cobrança tem lugar antes de tal condição se verificar.
Quer a lógica do processo instaurado quer o teor literal da regulamentação levam a considerar que o facto gerador da obrigação é a ultrapassagem da quantidade máxima garantida. Daqui decorre que, antes de se realizar tal condição, a obrigação fiscal ainda não nasceu. Esta apreciação é confirmada pelo segundo considerando do Regulamento n.° 1097/88, nos termos do qual a taxa de co-responsabilidade suplementar «será cobrada a título provisório desde o início da campanha».
No que respeita às modalidades da regulamentação no que respeita aos tempos e às técnicas da taxa suplementar, verifica-se que elas são excessivamente pesadas se relacionadas com o fim prosseguido e que não são indispensáveis para alcançar o objectivo estabelecido. O encargo desproporcionado relativamente ao objectivo decorre do facto de, enquanto que o devedor da taxa está sujeito a uma prestação patrimonial antes do nascimento da obrigação, o eventual credor da imposição retira, em contrapartida, um enriquecimento imediato, antes mesmo do crédito se tornar definitivo.
Além disso, o demandante no processo principal considera existirem fórmulas eficazes e menos onerosas do que a que foi utilizada. Efectivamente, em muitos casos em que a regra comunitária prevê a cobrança de uma importância a título de taxa, de imposto ou de sanção, sujeitando-a à verificação de determinado requisito, obriga os eventuais devedores a apresentar garantias adequadas sob a forma de fiança ou sob outras formas. Em nenhum dos casos em que a execução de uma prestação está sujeita à verificação de uma condição, o direito comunitário prevê que a prestação se efectue antes da verificação de tal condição.
Não se pode justificar a regulamentação em causa invocando dificuldades de ordem administrativa para aplicação de um sistema diferente do escolhido. Efectivamente, o método de cobrança da taxa por retenção sobre o preço pago pelo comprador ou pelo transformador pode parecer equilibrada e encontrar justificação quando a obrigação fiscal não está sujeita a uma condição, como no caso da taxa de co-responsabilidade normal instituída em 1986. Todavia, este sistema afigura-se injustificado e tecnicamente incorrecto quando é previsto para a taxa de co-responsabilidade suplementar, na qual a obrigação está sujeita a uma condição.
Para uma cobrança posterior teria sido mais fácil utilizar dados históricos e os registos efectuados por ocasião do pagamento da taxa de co-responsabilidade normal, uma vez que, com base nesses elementos assentes em dados numéricos, pode-se facilmente calcular a taxa suplementar e determinar a respectiva cobrança. Seja como for, uma solução simples e apoiada em precedentes teria sido a de obrigar os eventuais sujeitos passivos a fornecer garantias adequadas, sob a forma de fiança ou de caução.
2.
O Governo italiano recorda que o pressuposto da taxa de co-responsabilidade suplementar é a ultrapassagem da quantidade máxima garantida da produção cerealífera, relativamente a uma campanha determinada. Todavia, tal taxa deve ser paga antecipadamente em relação ao momento em que a Comissão verificará, eventualmente, que a condição se preencheu e, por vezes, relativamente ao momento em que a mesma efectivamente se verificou.
A previsão de pagamento da taxa suplementar por ocasião da colocação do produto no mercado, conjugada com uma condição, futura e incerta, de ultrapassagem de uma determinada quantidade, viola, desde logo, o princípio da legalidade. A taxa suplementar constitui uma prestação de carácter patrimonial imposta. Ora, é contrário ao princípio da legalidade impor o pagamento da prestação antes de a sua condição se verificar ou antes mesmo de ser constatada a verificação da condição.
O princípio da legalidade é violado, mesmo tendo em conta o facto de que o montante da taxa suplementar será devolvido ao produtor se a condição de ultrapassagem da quantidade máxima garantida não se verificar ou se apenas se verificar numa percentagem mínima. Efectivamente, o facto de prever uma devolução não justifica a obrigação do pagamento antecipado no momento em que a condição da própria obrigação não está preenchida ou ainda não foi declarada.
O sistema de pagamento «antecipado» afigura-se, igualmente, contrário ao princípio da proporcionalidade. O objectivo concreto prosseguido pelo sistema destina-se a garantir que a taxa suplementar seja efectivamente cobrada, uma vez a ultrapassagem da quantidade máxima garantida verificada.
Todavia, é necessário encontrar um equilíbrio entre o interesse público na cobrança da taxa e o interesse do produtor de não ser prematura e gravemente onerado com um encargo que se revela em seguida, total ou parcialmente, «sem causa». Ora, o sistema sub judice não se preocupa em compensar e em equilibrar os dois interesses, visando apenas satisfazer o interesse público ao impor ao produtor pagar tudo e imediatamente, mesmo se mais tarde a condição da dívida não se verificar. Daqui resulta uma desproporção entre o encargo imposto aos produtores e o objectivo concreto prosseguido pelo sistema.
Em vez de obrigar a pagar a totalidade no imediato, poder-se-ia, de facto, obrigar os produtores a prestar uma caução destinada a garantir a cobrança da taxa suplementar em caso de se verificar a condição. Poder--se-ia igualmente ter escolhido uma via média, ou seja, fazer o produtor pagar uma importância média relativamente ao montante máximo que poderia, hipoteticamente, ser obrigado a pagar. Deste modo, o encargo imposto ao produtor seria menos pesado, assegurando-se um certo equilíbrio de interesses.
Além disso, o produtor não pode sempre dispor, durante a campanha, de elementos dignos de fé com base nos quais orienta a sua produção a fim de que esta não ultrapasse a quantidade máxima garantida.
Além de ser desproporcionado no que toca ao encargo imposto ao produtor, o sistema em causa cria inconvenientes administrativos consideráveis às autoridades nacionais encarregadas das devoluções da taxa suplementar. Tais inconvenientes provocam atrasos inevitáveis na liquidação das devoluções.
Pelas razões expostas, o Governo italiano considera que o artigo 4.°-B do Regulamento n.° 2727/75 do Conselho e os artigos 1.°, 3.° e 4.° do Regulamento n.° 1432/88 da Comissão são inválidos.
3.
O Conselho alega, preliminarmente, que o mercado dos cereais na Comunidade se caracteriza, desde meados dos anos 80, por excedentes estruturais resultantes de um desequilíbrio crescente entre uma produção em constante aumento e uma procura relativamente estável.
Perante esta situação, as instituições comunitárias tinham que escolher entre diversas opções com vista a reduzir a produção de cereais e, designadamente, entre: a) a redução drástica dos preços de apoio, b) a instauração de quotas de produção e c) uma solução alternativa destinada a incitar os produtores a inverter progressivamente a evolução da produção. Nestas condições, optou-se pela terceira solução, que prevê, designadamente, o pagamento pelos produtores de uma taxa de co-responsabilidade correspondente a 3 % do preço de intervenção do trigo mole sobre todas as quantidades de cereais colocadas no mercado.
Segundo o Conselho, em 1988, as instituições verificaram que as medidas instituídas pelo Regulamento n.° 1579/86 poderiam não ser suficientes para controlar efectivamente o crescimento da produção. Por essa razão, o Conselho, através do Regulamento n.° 1097/88, criou a taxa suplementar, cujo mecanismo pode ser assim sintetizado:
—
no acto da fixação dos preços para determinada campanha de comercialização, o Conselho fixa uma quantidade máxima garantida para um período de três campanhas. Tal quantidade é fixada tendo em conta o consumo comunitário de cereais, bem como as importações dos produtos substitutivos dos cereais;
—
é cobrada uma taxa de co-responsabilidade suplementar igual a 3 % do preço de intervenção do trigo mole, paga pelos produtores, sobre todas as quantidades de cereais colocadas no mercado durante a campanha em causa. Tal taxa suplementar é integralmente devolvida aos produtores se a produção dessa campanha não ultrapassar a quantidade máxima garantida. Se a quantidade máxima for ultrapassada em menos de 3 %, procede-se a uma devolução parcial; em contrapartida, não haverá qualquer devolução se a quantidade for ultrapassada em mais de 3 %;
—
se a quantidade máxima for ultrapassada durante uma determinada campanha, os preços de intervenção para a campanha seguinte são automaticamente diminuídos em 3 %.
O objectivo deste mecanismo de estabilização é o incitar os produtores a não ultrapassar a quantidade máxima garantida. De facto, caso não se verifique ultrapassagem, o encargo imposto aos produtores limita-se a 3 % do preço de intervenção, correspondente à taxa de co-responsabilidade base. Em contrapartida, em caso de ultrapassagem, o encargo total pode atingir 9 % do mesmo preço, graças aos efeito cumulativo das medidas aplicáveis (3 % para a taxa de base, 3 % para a taxa suplementar e 3 % para a redução do preço de intervenção em virtude da ultrapassagem da quantidade garantida). Todos estes encargos se repercutem no preço de mercado e, por conseguinte, no rendimento do produtor.
Segundo o Conselho, tal incentivo financeiro revela-se adequado para estimular o produtor a, na parte que lhe toca, fazer o necessário para evitar ultrapassagens da quantidade máxima garantida sem provocar, em caso de ultrapassagem, sanções excessivas que conduziriam a uma diminuição inaceitável do rendimento agrícola, tanto mais que a quantidade garantida é antecipadamente fixada para várias campanhas sucessivas, de modo que os produtores podem, atempadamente, tomá-la em conta para a planificação da sua produção.
Tendo em conta o que precede, a taxa suplementar, conjugada com as duas outras medidas que a acompanham, constitui — no entender do Conselho — um meio apto a alcançar o objectivo prosseguido, ou seja, o controlo do crescimento da produção cerealífera. Esta medida não ultrapassa igualmente o estritamente necessário para alcançar o resultado desejado, tendo em conta os interesses financeiros da Comunidade e a dimensão do desequilíbrio do mercado cerealífero. Esta conclusão impõe-se até pelo facto de as soluções alternativas encaradas, ou seja, quotas de produção ou reduções de preços de, pelo menos, 20 %, ter imposto aos produtores limitações ainda mais severas ou uma diminuição de rendimento sem qualquer comparação com a que poderia resultar do mecanismo em questão.
O Conselho salienta, finalmente, que a obrigação jurídica do produtor no que respeita ao pagamento da taxa suplementar não nasce apenas no momento da verificação da ultrapassagem da quantidade garantida, mas é constituída pela colocação no mercado, em todo o decurso da campanha, de qualquer quantidade de cereais. No momento da colocação no mercado, o produtor apenas dispõe de um direito futuro e condicionado à devolução da taxa suplementar em caso de não ultrapassagem da quantidade garantida.
Em conclusão, o Conselho sugere que se responda à questão prejudicial no sentido de que a análise da mesma não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a validade do mecanismo da taxa de co-responsabilidade suplementar no sector dos cereais, instaurada pelo artigo 4.°-B do Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, introduzido pelo Regulamento n.° 1097/88.
4.
A Comissão sublinha, tal como o Conselho, que o facto gerador da taxa de co-responsabilidade é constituído pela colocação no mercado e por outras operações equivalentes (transformação, fornecimento ou um depósito, apresentação da declaração de expedição ou de exportação). O objectivo desta medida é o de evitar um aumento incontrolável das despesas públicas no sector dos cereais, através da fixação de uma quantidade máxima garantida cuja ultrapassagem provoca a adopção de medidas de estabilização. Para chamar a atenção dos operadores sobre tal quantidade máxima garantida, instaurou-se a taxa suplementar que só é devida em caso de ultrapassagem da referida quantidade. Tal taxa é cobrada durante a campanha e devolvida na totalidade se a quantidade garantida não for ultrapassada, e em parte se a ultrapassagem for inferior a 3%.
O objectivo e a estrutura da taxa de co-responsabilidade suplementar impõem a sua cobrança antecipada:
—
em primeiro lugar, salienta-se que a taxa só é devida relativamente à campanha em que se verificou uma ultrapassagem da quantidade garantida;
—
teoricamente, portanto, a decisão relativa à aplicação da taxa suplementar deveria ser tomada apenas quando se dispõe de dados relativos às colheitas da campanha, ou seja, na prática, no fim do mês de Novembro; ora, nesse momento, a colheita já se encontra vendida;
—
se a decisão relativa à taxa suplementar fosse tomada antes da venda da colheita, a sua cobrança acarretaria, desde o início da campanha, o registo de milhões de transacções geradoras de responsabilidade e, consequentemente, o envio de milhões de pedidos de pagamento a que seria dada, frequentemente, resposta negativa (morte, operadores que cessassem as suas actividades, falências) ou afirmativa unicamente após um processo judidicial;
—
este modus operandi provocaria dificuldades insolúveis no plano administrativo: consequentemente, é impossível aceitar a solução da taxa suplementar após a venda da colheita, impondo-se a cobrança imediata da taxa;
—
acresce que o facto gerador de responsabilidade (colocação no mercado ou operações equivalentes) permite sensibilizar mais eficazmente o conjunto dos produtores para a sua responsabilidade pelas quantidades produzidas;
—
consequentemente, o sistema aplicado é o único que permite simultaneamente uma aplicação segura, automática e rentável da taxa de co-responsabilidade suplementar e a co-responsabilidade dos produtores que participaram na produção da campanha relativamente à qual a quantidade máxima garantida foi ultrapassada.
A Comissão admite que os operadores do sector dos cereais podem ver-se privados durante alguns meses da disposição de importâncias de que não são devedores. Em seu entender, tal sacrifício é, no entanto, indispensável para o bom funcionamento do sistema da taxa suplementar e para a própria existência da organização do mercado no sector dos cereais, de que esses mesmos operadores retiram benefícios consideráveis.
Em conclusão, a Comissão sugere que se responda à questão prejudicial no sentido de que a análise da mesma não revelou qualquer elemento susceptível de invalidar o Regulamento n.° 2727/75 do Conselho ou o Regulamento n.° 1432/88 da Comissão.
III — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça
O Tribunal convidou o Conselho e a Comissão a tomarem posição sobre a questão de saber se, em seu entender, um sistema de cobrança menos oneroso (por exemplo, um sistema de caução) teria bastado para exercer a pressão desejada sobre a produção excedentária de cereais.
1.
Em resposta a esta questão, o Conselho afirmou que qualquer outro regime da taxa suplementar, por exemplo, um sistema de caução, não se afigurava susceptível de garantir a plena eficácia da taxa. Tal regime ameaçaria comprometer o objectivo da taxa, que é o de permitir um melhor controlo da produção incitando os produtores a não aumentar o seu nível de produção.
Efectivamente, um regime de cobrança assente num sistema de caução, para ter o mesmo efeito dissuasivo sobre o nível da produção, deveria comportar encargos financeiros para os produtores comparáveis aos resultantes do sistema actual. Em contrapartida, na medida em que um tal sistema de caução comportasse encargos sensivelmente menos elevados para os produtores de cereais, diminuiria a eficácia da taxa enquanto medida de estabilização do mercado excedentário de cereais.
O Conselho sublinha, a este propósito, que nenhum dos mecanismos de co-responsabilidade aplicados no âmbito da política agrícola comum assenta num sistema de caução. Observa igualmente que o mecanismo da taxa suplementar, na sua forma actual, não é decerto a medida mais onerosa imaginável para os produtores, uma vez que, numa situação muito excedentária, pode revelar-se necessário adoptar medidas de estabilização bastante mais draconianas, como é o caso, por exemplo, das quotas de produção aplicadas no sector do leite.
2.
A Comissão defende que o sistema escolhido era o único susceptível de permitir uma aplicação justa da taxa no início da campanha. A Comissão, ao elaborar a sua proposta, examinou a hipótese de um sistema de caução, tendo-a afastado pela tripla razão de que
—
tal sistema deveria ser aplicado ao nível do produtor com todas as consequentes dificuldades administrativas (multiplicação de processos, ao passo que o sistema previsto se concretiza ao nível dos primeiros adquirentes);
—
tal sistema não é adequado para pequenos montantes, dados os custos administrativos fixos (custos por dossier, independentes do volume de produção) que acrescem aos juros;
—
trata-se de um sistema que penaliza, consequentemente, os pequenos produtores relativamente aos grandes, e isso apesar de a responsabilidade da produção excedentária caber, em primeiro lugar, a estes últimos. O sistema escolhido, em contrapartida, diminui o custo administrativo global e elimina as discriminações ao pôr tais custos, em grande parte, a cargo das autoridades públicas.
M. Zuleeg
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: italiano.