62022CC0173
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 6. juli 2023 (
1
)
Sag C-173/22 P
MG
mod
Den Europæiske Investeringsbank
»Appel – personalesag – ansatte ved Den Europæiske investeringsbank (EIB) – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 41, stk. 2, litra a) – retten til at blive hørt – de administrative bestemmelser, der finder anvendelse på ansatte ved EIB – løn – familietillæg – tillæg, der udbetales til den forælder, der har forældremyndigheden – søgsmål med påstand om annullation og om erstatning – ulovlighedsindsigelse«
I. Indledning
1.
Hvordan træffer en institution afgørelse om tildeling af familietillæg, når to ansatte samme sted går fra hinanden? Skal begge forældre høres, inden afgørelsen træffes, og hvad er retsvirkningen, hvis de ikke er blevet hørt?
2.
Det er de væsentligste problemstillinger i den foreliggende appel, der er iværksat til prøvelse af dom af 21. december 2021, MG mod EIB (T-573/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:915, herefter »den appellerede dom«).
II. Tvistens baggrund og den appellerede dom
3.
Både appellanten, MG, og dennes tidligere hustru, A, er ansat i Den Europæiske investeringsbank (EIB). MG har været ansat ved EIB siden den 1. februar 1998 og indgik den 12. september 2003 ægteskab med A, der har været ansat ved EIB siden 2002. De har fem børn.
4.
Den foreliggende sag vedrører den administrative procedure ved EIB i forbindelse med en afgørelse, hvorved MG blev frataget familietillæg efter skilsmisse fra A.
5.
Det kan udledes af de faktiske omstændigheder, der er gengivet i den appellerede dom (
2
), at proceduren blev udført parallelt med den retslige procedure ved retterne i Luxembourg, der førte til skilsmisse. Med henblik på at gøre det lettere at forstå omstændighederne i den foreliggende sag beskriver jeg proceduren ved retterne i Luxembourg uafhængigt af de interne procedurer, der fandt sted ved EIB.
A.
Sagen ved retterne i Luxembourg
6.
Den 22. august 2017 indgav A begæring om skilsmisse fra MG ved tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg).
7.
I foreløbig kendelse af 14. november 2017 traf tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg) afgørelse om foreløbig overdragelse af forældremyndigheden over børnene til A. Det fremgik tillige af afgørelsen, at MG skulle forlade familiens hjem, hvilket han gjorde i december 2017.
8.
I en anden foreløbig kendelse af 20. juli 2018 tilpligtede den luxembourgske dommer MG at betale A et månedligt beløb på 1500 EUR (300 EUR for hvert af deres børn), eksklusive familietillæg, og at dække udgifter til børnepasning og børnehave for tre af børnene samt halvdelen af samtlige ekstraordinære omkostninger, der afholdes for at tilgodese samtlige fem børns interesser. I samme foreløbige kendelse pålagde dommeren tillige EIB at udbetale børnetilskud og uddannelsestillæg.
9.
Den 9. januar 2019 afslog Cour supérieure de justice (øverste domstol, Luxembourg) i sin egenskab af appelret MG’s appel til prøvelse af den foreløbige kendelse af 14. november 2017 for så vidt angår de mindreårige børns bopæl hos A, men tilkendte MG samværsret hver anden weekend og i halvdelen af skoleferierne.
10.
Den 21. marts 2019 bevilgede tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg) skilsmisse mellem MG og A.
11.
Den 10. juli 2019 traf Cour supérieure de justice (øverste domstol) i sin egenskab af appelret afgørelse i appelsagen vedrørende den anden foreløbige kendelse af 20. juli 2018, hvori retten stadfæstede A’s ret til at modtage underholdsbidrag fra MG på 300 EUR om måneden for hvert barn. Den øverste domstol ændrede dog kendelsen ved at fritage MG for forpligtelsen til at betale visse omkostninger afholdt i barnets interesse, navnlig udgifter til pasning af børn.
B.
De interne procedurer i EIB
12.
Den 24. november 2017 oplyste EIB MG om, at børnetilskud og uddannelsestillæg ville blive udbetalt til A som følge af den foreløbige kendelse afsagt af tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg) den 14. november 2017 (hvor forældremyndigheden over børnene foreløbigt blev overdraget til A).
13.
Den 28. december 2017 indgav A en anmodning om forligsbehandling i henhold til den i sagen gældende artikel 41 i EIB’s personalevedtægt. Med henvisning til den foreløbige kendelse afsagt af tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg) den14. november 2017 anmodede A EIB om at anerkende, at A har forældremyndigheden over de fem børn, og at hun følgelig er berettiget til tildeling af familietillæg og de deraf afledte økonomiske rettigheder, der ydes i henhold til bestemmelserne (herefter »den første forligsprocedure«).
14.
Den 12. september 2018 traf formanden for EIB afgørelse, hvorefter A og MG’s børn fra oktober 2018 skulle anses for at være under A’s forældremyndighed (herefter »afgørelsen af 12. september 2018«). Som følge af afgørelsen opnåede A ret til familietillæg og deraf afledte økonomiske rettigheder.
15.
Det kan udledes af den appellerede dom, at MG ikke deltog i den første forligsprocedure (
3
). EIB har i sine bemærkninger og i retsmødet forklaret, at ingen ud over den person, der har foranlediget en forligsprocedure, kan deltage i proceduren. MG kunne således ikke intervenere i proceduren, der var foranlediget af A.
16.
EIB oplyste i skrivelse af 11. oktober 2018 MG om afgørelsen (herefter »afgørelsen af 11. oktober 2018«), hvorefter MG fra oktober 2018 ikke længere var berettiget til familietillæg, børnetilskud eller uddannelsestillæg (herefter samlet »familietillæggene«) eller til deraf afledte økonomiske rettigheder i medfør af de administrative bestemmelser, der finder anvendelse på ansatte ved EIB (herefter »EIB’s administrative bestemmelser«). Det fremgik af skrivelsen, at disse familietillæg blev tildelt A ved afgørelsen af 12. september 2018.
17.
EIB traf afgørelsen om tildeling af familietillæg i medfør af dagældende artikel 2.2.1 og artikel 2.2.2 i EIB’s administrative bestemmelser. Bestemmelserne har følgende ordlyd:
»2.2.1. Familietillæg
Følgende ansatte er berettigede til et familietillæg på 5% af den månedlige grundløn:
a)
ansatte, der har indgået ægteskab;
b)
ansatte, der er juridisk separerede eller fraskilte, og som i medfør af en retskendelse er hovedforsørgere;
c)
ansatte, der er ugifte, separerede, fraskilte eller efterlevende ægtefæller, når den ansatte er berettiget til børnetilskud […]
[…]
Når begge ægtefæller er ansatte ved EIB, udbetales tillægget til den ægtefælle, der har den højeste månedlige grundløn. Når en af ægtefællerne er ansat ved EIB og den anden i en anden international organisation, udbetales alene familietillæg til den ansatte ved EIB, hvis den anden organisation ikke betaler et lignende tillæg til dennes ægtefælle.
[…]
2.2.2. Barn under forsørgelse
Et barn, der faktisk forsørges af en ansat, og som er den ansattes ægtebarn, legitimerede barn, anerkendte biologiske barn, adoptivbarn eller stedbarn, skal anses som et barn under forsørgelse af denne ansatte, såfremt barnet ikke af EIB eller af en anden EU-institution anses for et barn under forsørgelse af en anden tjenestemand eller ansat, og såfremt barnet ikke er i lønnet ansættelse.
Under samme betingelser kan EIB tillige anse et barn, som er bosiddende hos en ansat, for et barn under forsørgelse.
Når barnet har bopæl i samme husstand som den ansatte, eller når den ansatte yder bidrag til barnets forsørgelse, der overstiger børnetilskuddet med 50% eller mere […], skal denne ansatte anses for at være barnets faktiske forsørger.«
18.
Efter afgørelsen af 11. oktober 2018 meddelte MG EIB i skrivelse af 29. oktober 2018, at han gjorde indsigelse mod de beslutninger, der var truffet i afgørelsen. MG anførte tillige, at hans skrivelse af 29. oktober 2018 skulle anses for en anmodning om forligsbehandling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i personalevedtægtens artikel 41.
19.
Da MG ikke modtog svar fra EIB, gentog han sin anmodning i skrivelse af 10. december 2018.
20.
I skrivelse af 7. januar 2019 afviste EIB MG’s indsigelser uden at forholde sig til spørgsmålet om indledning af en forligsbehandling (herefter »afgørelsen af 7. januar 2019«).
21.
MG sendte herefter den 11. januar 2019 en mail, hvori han indgav en ny anmodning om forligsbehandling i henhold til personalevedtægtens artikel 41. Anmodningen indeholdt tillige en indsigelse mod afgørelsen af 11. oktober 2018 og subsidiært, om fornødent, afgørelsen af 7. januar 2019.
22.
Den 14. januar 2019 sendte EIB en kvittering for modtagelsen af MG’s anmodning om forligsbehandling.
23.
Efter MG havde indgivet en ny anmodning om indledning af en forligsprocedure, mødtes EIB’s forligsudvalg ved flere lejligheder i 2019 og 2020. Forligsudvalgets tre medlemmer udvekslede mellem den 9. marts og 4. juni 2020 en række mails med bemærkninger og ændringsforslag til indholdet af referatet af forligsbehandlingen. Formanden for forligsudvalget fremsendte referatet til formanden for EIB ved mail af 4. juni 2020, hvori førstnævnte bl.a. bemærkede, at forligsproceduren var slået fejl, og at det ikke var muligt at blive enige om et notat vedrørende afslutningen af behandlingen.
24.
I skrivelse af 30. juli 2020 (herefter »afgørelsen af 30. juli 2020«), som blev fremsendt til appellanten via mail af 31. juli 2020, oplyste formanden for EIB appellanten om, at han havde modtaget forligsudvalgets konklusion, og at han havde noteret sig, at forligsproceduren var slået fejl. Referatet af forligsproceduren blev tilføjet skrivelsen.
C.
Søgsmålet ved Retten
25.
Den 14. september 2020 anlagde MG søgsmål ved Retten med følgende påstande:
–
EIB’s afgørelse af 11. oktober 2018, hvorved appellanten blev frataget familietillæg (herunder navnlig udgifter til børnepasning og børnehave, som EIB uretmæssigt havde fratrukket appellantens løn indtil november 2019) og de deraf afledte økonomiske rettigheder (herunder navnlig skattefradrag og godtgørelse af de udgifter til lægebehandling af børn, som appellanten havde afholdt), annulleres.
–
Afgørelsen af 7. januar 2019 og af 30. juli 2020 annulleres om fornødent.
–
EIB tilpligtes at betale sagsøgeren erstatning på 10000 EUR for dennes ikke-økonomiske tab.
–
EIB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26.
I den appellerede dom forkastede Retten samtlige anbringender vedrørende påstanden om annullation og forkastede dermed denne del af søgsmålet.
27.
For så vidt angår påstanden om erstatning fastslog Retten imidlertid, at EIB’s svar på MG’s anmodning om indledning af en forligsprocedure efter afgørelsen af 7. januar 2019 var unødigt forsinket med mere end tre måneder, og at EIB forsømte at besvare den første anmodning om forligsbehandling i skrivelsen af 29. oktober 2018. Retten fandt tillige, at EIB havde holdt MG i længerevarende uvished som følge af den unødige forsinkelse, hvorved MG var påført ikke-økonomisk skade. Retten tilpligtede følgelig EIB at betale MG et beløb på 500 EUR opgjort efter ret og billighed, mens Retten i øvrigt forkastede påstanden om erstatning. Retten traf tillige afgørelse om, at hver part skulle bære deres egne omkostninger.
III. Appellen
28.
Ved appelskrift indleveret den 7. marts 2022 til Domstolens Justitskontor har MG nedlagt følgende påstande:
–
Appellen fremmes til realitetsbehandling, og appellanten gives medhold.
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Herefter gives appellanten medhold i sine påstande i første instans og følgelig annulleres EIB’s afgørelse af 11. oktober 2018, hvorved appellanten blev frataget familietillæg (herunder navnlig udgifter til børnepasning og børnehave, som EIB uretmæssigt havde fratrukket appellantens løn indtil november 2019) og de deraf afledte økonomiske rettigheder (herunder navnlig skattefradrag og godtgørelse af de udgifter til lægebehandling af børn, som appellanten havde afholdt), om fornødent annulleres afgørelse af 7. januar 2019 om afslag på samtlige de af appellanten indgivne anmodninger, om fornødent annulleres EIB’s afgørelse af 30. juli 2020, hvori det blev konstateret, at et forligsresultat ikke kunne opnås, og hvorved afgørelsen af 11. oktober 2018 blev bekræftet, og der tilkendes appellanten erstatning for de lidte økonomiske og ikke-økonomiske tab.
–
EIB tilpligtes at betale sagsomkostningerne i de to instanser.
29.
EIB har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne i den foreliggende sag og i sagen i første instans.
30.
Der blev afholdt retsmøde, hvori appellanten og EIB deltog, den 17. maj 2023.
IV. Bedømmelse
31.
Appellen omfatter fem anbringender.
32.
Efter anmodning fra Domstolen er det foreliggende forslag til afgørelse imidlertid begrænset til bedømmelse af de to spørgsmål, som appellen rejser: Begik Retten en retlig fejl, da den fandt, at retten til at blive hørt ikke var tilsidesat (det første anbringende), og fejlvurderede Retten ulovlighedsindsigelsen vedrørende EIB’s administrative bestemmelser om familietillæg (det tredje appelanbringendes andet led og det fjerde appelanbringende).
A.
Retten til at blive hørt
33.
Det første anbringende vedrører alene den første afgørelse, dvs. afgørelsen af 11. oktober 2018, hvorved EIB meddelte MG, at han fra oktober 2018 ikke længere ville være berettiget til familietillæg og de heraf afledte økonomiske rettigheder i henhold til EIB’s administrative bestemmelser, da A havde opnået denne ret i medfør af afgørelsen af 12. september 2018.
34.
Appellanten har anført, at EIB undlod at høre ham, inden afgørelsen blev truffet, hvorved hans ret til at blive hørt blev tilsidesat. Ifølge appellanten medfører denne tilsidesættelse, at afgørelsen af 11. oktober 2018 skal anses for ugyldig.
35.
I den appellerede doms præmis 73 og 74 vurderede Retten følgende:
»73
Der er i den sammenhæng […] enighed mellem parterne om, at [MG] ved [afgørelsen] af 11. oktober 2018 modtog meddelelse fra EIB om, at han ikke længere ville modtage familietillæg, børnetilskud og uddannelsestillæg. Formålet med denne [afgørelse] var således at oplyse [MG] om udfaldet af forligsproceduren, der var foranlediget af A, uden at han havde haft mulighed for at udtale sig under proceduren.
74
Det skal imidlertid […] bemærkes, at [afgørelsen] af 7. januar 2019, hvorved [afgørelsen] af 11. oktober 2018 blev bekræftet, uddybet og yderligere begrundet, blev truffet efter [MG’s] bemærkninger i skrivelser af 29. oktober og 10. december 2018. Det kan således konstateres, at [MG] havde mulighed for at udtale sig om EIB’s vurdering i den første [afgørelse] af 11. oktober 2018 og at indgive sine bemærkninger til begrundelserne heri, hvorefter MG’s bemærkninger blev inddraget, inden EIB traf [afgørelsen] af 7. januar 2019.«
36.
Det var herefter Rettens opfattelse, at retten til at blive hørt ikke var blevet tilsidesat, idet MG havde mulighed for at indgive sine bemærkninger om afgørelsen, efter den var truffet, og idet EIB inddrog disse under afgørelsen.
1. Blev MG’s ret til at blive hørt tilsidesat?
37.
Artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), foreskriver retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt.
38.
Domstolen har allerede udtalt sig om formålet med retten til at blive hørt. Med Domstolens ord har »[r]etten til at blive hørt […] navnlig til formål at sikre, at enhver afgørelse, der påvirker en person negativt, vedtages med fuldt kendskab til sagen, og den har i særdeleshed til formål at sikre, at den kompetente myndighed kan rette en fejl, eller at den pågældende kan gøre sådanne forhold med hensyn til sin personlige situation gældende, som taler for, at afgørelsen træffes, ikke træffes eller træffes med et nærmere bestemt indhold« (
4
).
39.
Retten til at blive hørt er således både til fordel for administrationen, der derved kan træffe den rigtige afgørelse, og den person, hvis rettigheder berøres. Formålet med retten er for det første at oplyse sagen og at fastlægge de faktiske omstændigheder så korrekt og præcist som muligt og for det andet at sikre den berørte part muligheden for at udtale sig.
40.
For at disse to formål kan opfyldes, skal en person selvsagt have mulighed for at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, dvs. inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt (
5
).
41.
I den foreliggende sag er det uomtvistet, at afgørelsen af 11. oktober 2018 berørte MG’s interesser negativt. Det er da også allerede fastslået i retspraksis, at en nedsættelse af løn, som f.eks. en reduktion af familietillæg, udgør en bebyrdende retsakt (
6
).
42.
Det fremgår også klart, at MG ikke fik mulighed for at udtale sig, inden afgørelsen, der påvirkede ham, blev truffet.
43.
Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), ikke foreskriver anvendelse af en formel høring (
7
).
44.
Retten til at blive hørt forudsætter dog, at den relevante person har mulighed for at påvirke den relevante beslutningsproces, før afgørelsen træffes (
8
).
45.
Jeg er klar over, at administrative organer ikke i det daglige hører enhver person, når en ændring af dennes personlige status berører vedkommendes rettigheder negativt. Det medfører dog ikke, at en sådan handlemåde er i overensstemmelse med betingelserne i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a).
46.
Det er i vore dage ikke længere vanskeligt at kommunikere. Det gælder ikke mindst for en administration. Samtlige ansatte har sædvanligvis en mailadresse, som er kendt af de enkelte organer med beslutningskompetence. Covid-19-krisen viste da også, at det ofte er let at erstatte fysiske møder med elektronisk kommunikation.
47.
Man kan derfor vanskeligt retfærdiggøre en administrativ praksis, hvorefter en person ikke får mulighed for at udtale sig om en afgørelse, der vil berøre vedkommende (begrundet i tidnød, personalemangel eller lignende).
48.
Det havde været muligt at opfylde retten til at blive hørt ved at sende en mail til MG, hvorved han inden for en rimelig tidsfrist fik mulighed for at udtale sig om den foreslåede afgørelse og begrundelsen herfor.
49.
MG havde ikke en sådan mulighed under processen, der førte til afgørelsen af 11. oktober 2018. Han deltog ikke i forligsproceduren foranlediget af A, og han blev ikke hørt på noget tidspunkt forud for afgørelsen, hvorved han mistede retten til det familietillæg, som han indtil da havde modtaget. Han fik således ikke mulighed for at fremsætte indsigelser mod den foreslåede afgørelse og begrundelsen herfor.
50.
Jeg er i modsætning til Retten af den opfattelse, at den omstændighed, at MG havde mulighed for at udtale sig om afgørelsen af 11. oktober 2018, efter den var truffet, og at hans bemærkninger blev inddraget i afgørelsen af 7. januar 2019, ikke ændrer ved konklusionen om, at hans ret til at blive hørt blev tilsidesat. Den første skrivelse var da heller ikke en forberedende retsakt, der førte til en efterfølgende afgørelse. Den første skrivelse udgjorde afgørelsen, og den anden skrivelse bekræftede alene den første afgørelse. Afgørelsen, hvorved MG mistede retten til familietillæg, var således skrivelsen af 11. oktober 2018.
51.
Dette blev bekræftet af EIB i retsmødet, da de forklarede, at afgørelsen af 11. oktober 2018 reelt var endelig og ikke blot en midlertidig afgørelse, selv om EIB bekræftede denne ved skrivelse af 7. januar 2019.
52.
MG fik på intet tidspunkt mulighed for at udtale sig før afgørelsen af 11. oktober 2018.
53.
Som følge af de ovenfor anførte grunde er det min opfattelse, at Retten begik en retlig fejl, da den konstaterede, at MG’s ret til at blive hørt ikke var blevet tilsidesat.
2. Retsvirkningen af en tilsidesættelse af retten til at blive hørt
54.
Den anden problemstilling, der rejses under den foreliggende appelsag, vedrører retsvirkningen af en tilsidesættelse af retten til at blive hørt. Fører en sådan tilsidesættelse umiddelbart til, at den afgørelse, der blev truffet ved afslutningen af proceduren, hvorunder en person ikke blev hørt, skal anses for ugyldig?
55.
Domstolen har i den sammenhæng vedvarende konstateret, at en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder navnlig retten til at blive hørt, alene medfører, at den afgørelse, der er truffet i slutningen af en administrativ procedure, annulleres, hvis det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget (
9
).
56.
Forudsætningen om, at »det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat«, medfører ikke, at det skal kunne fastslås med sikkerhed, at afgørelsen ville have fået et andet indhold. Det er tilstrækkeligt for at anse en afgørelse for ugyldig, at muligheden for, at afgørelsen kunne have fået et andet indhold ikke helt kan udelukkes, såfremt en person, der er påvirket af afgørelsen, havde fået mulighed for at udtale sig om sagen (
10
).
57.
Det fører til det næste spørgsmål: Er der under omstændighederne i den foreliggende sag mulighed for, at afgørelsen kunne have fået et andet indhold?
58.
Der er i den sammenhæng anledning til at sondre mellem situationer, hvor en administration råder over en skønsbeføjelse ved afgørelsen af en konkret sag og tilfælde, hvor administrationen ikke har en sådan skønsbeføjelse.
59.
I tilfælde, hvor en administration råder over en skønsbeføjelse ved afgørelsen af en konkret sag, vil en tilsidesættelse af en berørt persons ret til at blive hørt medføre afgørelsens ugyldighed. Hvis man overfører denne betragtning på den foreliggende sag, kan det konstateres, at afgørelsen, hvorved en forælder fik tildelt familietillæg, utvivlsomt kunne have fået et andet indhold, hvis MG var blevet hørt, og EIB kunne foretage en fri vurdering af de relevante faktiske omstændigheder, herunder f.eks. oplysninger om, hvordan A og MG reelt deler udgifterne til underhold af deres børn efter skilsmissen, og hvordan de anvender det tildelte familietillæg.
60.
Hvis EIB derimod traf afgørelse på grundlag af klare regler, som administrationen ikke havde mulighed for at fravige, er svaret på spørgsmålet om, hvorvidt en tilsidesættelse af retten til at blive hørt fører til afgørelsens ugyldighed, måske et andet.
61.
EIB har i den sammenhæng gjort gældende, at administrationen i den foreliggende sag ikke rådede over en skønsbeføjelse ved afgørelsen af spørgsmålet om tildeling af familietillæg efter A’s og MG’s skilsmisse. Da EIB skulle anvende EIB’s administrative bestemmelser ved tildeling af familietillæg, havde den snarere begrænsede beføjelser. Selv hvis MG var blevet hørt, havde EIB med andre ord ikke haft mulighed for at træffe en anden afgørelse end den, hvorved familietillægget blev tildelt A.
62.
Slutter sagen her? Er der ingen retsvirkning af en tilsidesættelse af retten til at blive hørt, hvis denne kan konstateres, såfremt det må lægges til grund, at de gældende administrative bestemmelser ikke gav EIB mulighed for at træffe en anden afgørelse?
63.
Efter min opfattelse er svaret et andet. Der er mindst to måder, hvorpå en person som MG under tilsvarende omstændigheder kunne have påvirket den endelige afgørelse, hvis denne fik mulighed for at udtale sig.
64.
For det første kunne MG i den foreliggende sag have gjort gældende, at EIB havde fejlfortolket EIB’s administrative bestemmelser. Selv hvis disse bestemmelser ikke omfattede en skønsbeføjelse for så vidt angår tildelingen af familietillæg, kunne EIB dermed have truffet en anden afgørelse end den, som EIB traf i sagen.
65.
EIB forklarede i retsmødet, at administrationen oprindeligt (fra slutningen af 2017 til september 2018) fortsatte med at betale familietillæg til MG. Da tillæggene blev ydet i overensstemmelse med indtægten, og MG’s løn er højere end A’s, blev det faktisk udbetalte beløb til underhold af børnene i medfør af deres forældre ikke reduceret. Efterfølgende ændrede EIB opfattelse og vurderede, at administrationen i henhold til de gældende bestemmelser var forpligtet til at udbetale familietillæg til den person, der har forældremyndigheden over barnet eller børnene. Det er EIB’s opfattelse, at dette følger af personalevedtægtens artikel 2.2.2 sammenholdt med artikel 2.2.1, hvorefter familietillæg skal tildeles den person, der forsørger børnene.
66.
Det kan udledes af det ovenstående, at selv EIB er i tvivl om, hvordan institutionens egne administrative bestemmelser skal fortolkes, når de finder anvendelse i forbindelse med en skilsmisse mellem to ansatte. Som EIB har anført under høringen, havde de på daværende tidspunkt ikke tidligere anvendt bestemmelserne i en tilsvarende situation. Det kunne således have ført til en anden afgørelse, hvis MG havde fået mulighed for at tilkendegive sin opfattelse af den rette fortolkning af bestemmelserne.
67.
Selv hvis EIB’s administrative bestemmelser, hvorved administrationen er forpligtet til at træffe en bestemt afgørelse, faktisk er så klare, at de ikke levner mulighed for fortolkning, kunne bestemmelserne for det andet være retligt ugyldige og dermed ikke finde anvendelse. MG kunne i den foreliggende sag, hvis han havde haft mulighed for at udtale sig, have gjort ugyldighed gældende vedrørende de relevante administrative bestemmelser. MG italesatte faktisk problemstillingen ved Retten, hvor han anførte, at ligebehandlingsprincippet blev tilsidesat ved EIB’s fortolkning og anvendelse af disse administrative bestemmelser.
68.
Hvis MG havde fået mulighed for at udtale sig om denne problemstilling under den administrative procedure, ville administrationen ved EIB have været forpligtet til at tage stilling til ugyldighedsindsigelsen. På samme måde som en national myndighed i medfør af princippet om EU-rettens forrang er bemyndiget og forpligtet til at undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov (
11
), må en EU-administration være bemyndiget og forpligtet til at undlade at anvende enhver intern regel, der strider mod EU-retten. Hvis EIB havde vurderet, at de administrative bestemmelser var ugyldige, havde de således ikke haft ret til at anvende dem. Såfremt EIB havde anset bestemmelserne for gyldige, kunne MG imidlertid have accepteret administrationens forklaring eller have besluttet sig for at gøre indsigelse mod den ved Retten. Det er afgørende, at proceduren, hvis MG havde fået mulighed for at udtale sig forud for afgørelsen af 11. oktober 2018, kunne have ført til et andet resultat, uanset om EIB’s administrative bestemmelser ikke gav administrationen en skønsbeføjelse ved afgørelsen af den konkrete sag.
69.
De foregående betragtninger har til hensigt at illustrere, at det er vanskeligt at konkludere in abstracto, at det er uden betydning for en afgørelse, om den person, hvis interesser berøres negativt af afgørelsen, blev inddraget under behandlingen, der førte til afgørelsen.
70.
Med den begrundelse foreslår jeg Domstolen at fastslå, at en administrations undladelse af at give den person, hvis interesser kan berøres negativt af administrationens afgørelse, mulighed for at udtale sig, principielt medfører afgørelsens ugyldighed og et behov for at indlede en ny procedure, hvorunder vedkommende kan udtale sig.
71.
Som eksempel på en administrativ procedure, der opfylder retten til at blive hørt, kan nævnes følgende. EIB kunne, efter afslutningen af den forligsprocedure, der blev iværksat på A’s foranledning, have foretaget en høring af MG, før EIB traf afgørelse om at tildele A familietillægget. Hvis MG havde gjort ugyldighed gældende vedrørende bestemmelsen, der medfører, at alene A har ret til familietillæg, ville EIB have været nødt til at forklare, hvorfor reglen efter EIB’s opfattelse er gældende. Først herefter kunne EIB ved afgørelse tildele A familietillægget. MG ville herefter have mulighed for at gøre indsigelse ved Retten mod EIB’s afgørelse, hvor MG f.eks. kunne gøre gældende, at de relevante administrative bestemmelser er retligt ugyldige.
72.
MG gjorde de facto gældende for Retten, at EIB’s administrative bestemmelser er retligt ugyldige. Jeg vil undersøge dette anbringende nærmere under den følgende overskrift.
73.
Det er imidlertid min opfattelse, at afgørelsen af 11. oktober 2018 skal annulleres allerede som følge af det første anbringende, hvorefter afgørelsen blev truffet under tilsidesættelse af MG’s ret til at blive hørt.
B.
Ulovlighedsindsigelsen vedrørende artikel 2.2.1 og artikel 2.2.2 i EIB’s administrative bestemmelser
74.
I det tredje appelanbringendes andet led har MG i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en fejl, da MG’s ulovlighedsindsigelse vedrørende EIB’s administrative bestemmelser om familietillæg ikke blev taget til følge. Appellanten har navnlig gjort gældende, at Retten har foretaget en urigtig bedømmelse ved at fastslå, at ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet ikke tilsidesættes som følge af bestemmelserne.
75.
Som EIB har tilkendegivet i retsmødet, skal de to administrative bestemmelser, der finder anvendelse, fortolkes således, at familietillæg, efter en skilsmisse mellem to personer, der begge er ansat ved EIB, tildeles den forælder, der har forældremyndighed over børnene. Bestemmelserne giver i både den daværende og den nuværende version alene mulighed for at opdele familietillægget i tilfælde af fælles forældremyndighed. Da tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg) tilkendte A den fulde forældremyndighed, medførte bestemmelserne, at familietillægget skulle tildeles A.
76.
I den appellerede dom fastslog Retten, at ligebehandlingsprincippet ikke blev tilsidesat gennem de administrative bestemmelser, da »en forælder, der har forældremyndigheden, befinder sig i en anden situation end den forælder, der ikke har forældremyndigheden, og de administrative bestemmelser kan dermed medføre, at de enkelte situationer behandles forskelligt« (
12
).
77.
Appellanten er uenig heri. Efter appellantens opfattelse er fraskilte forældre i en sammenlignelig situation, når det gælder forsørgelsen af deres børn, da de begge har en forpligtelse hertil. Forældrene bør derfor have samme rettigheder med hensyn til familietillæg, der har til formål at bidrage til dækning af omkostningerne, der er forbundet med forsørgelsen. MG har gjort gældende, at en forælder, der har fuld forældremyndighed over børnene, ikke befinder sig i en anden situation end forælderen uden forældremyndighed, når det afgørende kriterie er forpligtelsen til at forsørge børnene.
78.
EIB har derimod gjort gældende, at forældremyndighed er det eneste præcise kriterium for en afgørelse af, om en forælder »reelt forsørger« et barn. Da familietillæg tildeles med henblik på et barns forsørgelse, er EIB’s administrative bestemmelser, hvorefter forældremyndighed er afgørende, ikke diskriminerende.
79.
Det skal bemærkes, at ligebehandlingsprincippet kræver, at personer i ensartede situationer (
13
) ikke må behandles forskelligt. Når to personer derimod er i forskellige situationer, må de ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
14
).
80.
Er en fraskilt forælder, der har forældremyndighed over børnene, i en tilsvarende situation som en fraskilt forælder, der ikke har forældremyndighed, men alene har ret til samvær i weekender og ferier?
81.
Umiddelbart vil man måske mene, at sådanne forældre ikke befinder sig i ensartede situationer. En forælder, der har fuld forældremyndighed, er nødt til at drage omsorg for børnene i hverdagen, og forælderens egen tid begrænses af dette daglige behov. Den forælder, der ikke har fuld forældremyndighed, påvirkes derimod alene i mindre udstrækning (f.eks. hver anden weekend og halvdelen af ferierne). Det kan illustreres med et simpelt eksempel, hvor en forælder, der ikke har fuld forældremyndighed, umiddelbart kan beslutte sig for at gå i biografen om aftenen, mens den anden forælder vil være nødt til at planlægge og eventuelt finde en barnepige til børnene, før det er muligt. Jeg antager, at de fleste mennesker vil mene, at disse to personer ikke befinder sig i ensartede situationer.
82.
Vurderingen af, om to personer befinder sig i ensartede situationer med hensyn til rettigheder af retlig karakter, skal imidlertid vurderes med udgangspunkt i den regel, der danner grundlag for rettigheden og formålet hermed (
15
).
83.
Familietillæg bidrager til at lette den økonomiske byrde, der opstår under forsørgelsen af børn. De har således et socialt formål, der er begrundet i omkostninger i forbindelse med et eksisterende og præcist behov, som er knyttet til et barn eksistens og faktiske underhold (
16
).
84.
Denne fortolkning understøttes af Domstolens praksis vedrørende forordning (EF) nr. 883/2004 (
17
). Domstolen har præciseret, at udtrykket familietillæg omfatter alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser. Udtrykket »udligning af forsørgerbyrder« skal dermed fortolkes således, at det navnlig tager sigte på et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold (
18
).
85.
Den Europæiske Ombudsmand bidrog med en lignende vurdering ved at udtale i en afgørelse af 2017, at »børnetilskud, selv om det er en del af en ansats løn, ikke er beregnet til underhold af den ansatte, men alene er møntet på forsørgelse af dennes barn/børn« (
19
).
86.
Selv om familietillæg ikke er møntet på forældre, men skal understøtte udvikling og uddannelse af deres børn, bidrager tillæggene kort sagt til at lette den finansielle byrde ved børns underhold.
87.
Som følge af dette formål med familietillægget skal vurderingen af, om en forælder, der har fuld forældremyndighed, og en forælder, der ikke har forældremyndighed, befinder sig i ensartede situationer, foretages ved at afklare, om begge forældre bidrager finansielt til deres børns underhold.
88.
Det er tillige allerede tilkendegivet i retspraksis, at der ikke er noget til hinder for, at et barn kan anses for at blive forsørget af flere personer på samme tid. Følgelig er det muligt at anlægge den betragtning, at den faktiske forsørgelse af et barn til to fraskilte EU-tjenestemænd kan varetages samtidigt af disse to tjenestemænd, og de bør derfor begge anses for at være forsørgere (
20
).
89.
En sådan vurdering kan ikke afhænge af, hvilken forælder der har forældremyndighed over børnene, da en tildeling af forældremyndigheden til en forælder ikke fritager den anden forælder fra at bidrage til omkostningerne ved disse børns underhold. Tildelingen ændrer heller ikke ved, at begge forældre fortsætter med at bidrage til finansieringen af børnenes opvækst. Afgørelsen af, om to fraskilte forældre befinder sig i ensartede situationer i relation til familietillæg, forudsætter derimod både en juridisk og faktuel vurdering. Spørgsmålet besvares ved at afklare, om begge forældre reelt bidrager til deres børns underhold.
90.
En fraskilt forælder, der har fuld forældremyndighed over børnene, og en anden fraskilt forælder, der ikke har fuld forældremyndighed, befinder sig således i en sammenlignelig situation med hensyn til retten til familietillæg, hvis de begge reelt sørger (finansielt) for børnenes underhold.
91.
En regel, hvorefter familietillæg automatisk tildeles den forælder, der har fuld forældremyndighed over børnene, selv om begge forældre bidrager (finansielt) til børnenes underhold, tilsidesætter således ligebehandlingsprincippet.
92.
Man bagatelliserer ikke de særlige udfordringer og byrder, som påhviler den forælder, der har forældremyndigheden, ved at lægge til grund, at forældrene for så vidt angår familietillæg er i ensartede situationer. Førstnævnte forælder kan ganske vist have yderligere omkostninger, fordi børnene bor hos denne (såsom udgifter til en barnepige, så forælderen kan gå i biografen som nævnt i eksemplet ovenfor). Der findes imidlertid andre retlige instrumenter, der kan udligne eventuelle øvrige uligheder mellem forældre, som f.eks. børne- eller endog ægtefællebidrag. Underholdsbidrag og familietillæg er dog ikke det samme (
21
).
93.
Selv om Retten med føje bemærkede disse karakteristika og formål med familietillæggene, traf den således den forkerte afgørelse, da den fastslog, at forældrene ikke befinder sig i ensartede situationer for så vidt angår retten til familietillæg.
94.
Retten begik dermed en retlig fejl, da den forkastede appellantens ulovlighedsindsigelse med den begrundelse, at ligebehandlingsprincippet ikke blev tilsidesat som følge af EIB’s administrative bestemmelser om familietillæg.
95.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen giver appellanten medhold i det første appelanbringende, det tredje appelanbringendes andet led og det fjerde appelanbringende, og at Domstolen annullerer punkt 2 i konklusionen i den appellerede dom.
V. Endelig afgørelse om søgsmålets realitet
96.
I overensstemmelse med artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
97.
Jeg mener, at dette er tilfældet i den foreliggende sag. Der er således ikke behov for, at Domstolen hjemviser sagen til Retten.
98.
Jeg foreslår, at Domstolen annullerer afgørelsen af 11. oktober 2018 og af 7. januar 2019 samt enhver efterfølgende afgørelse, hvorved MG blev frataget halvdelen af familietillægget og de deraf afledte økonomiske rettigheder. Afgørelsen af 11. oktober 2018 er ugyldig af to grunde: Afgørelsen blev truffet ved tilsidesættelse af retten til at blive hørt, og den tilsidesætter ligebehandlingsprincippet. Ved afgørelsen af 7. januar 2019 blev retten til at blive hørt ikke tilsidesat, da MG havde mulighed for at udtale sig, inden afgørelsen blev truffet, men afgørelsen er ugyldig, idet den tilsidesætter ligebehandlingsprincippet.
VI. Forslag til afgørelse
99.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–
Det første appelanbringende, det tredje appelanbringendes andet led og det fjerde appelanbringende tages til følge.
–
Punkt 2 i konklusionen i dom af 21. december 2021, MG mod EIB (T-573/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:915), ophæves.
–
Afgørelsen af 11. oktober 2018 og af 7. januar 2019 samt enhver efterfølgende afgørelse, hvorved MG blev frataget halvdelen af familietillægget (herunder navnlig udgifter til børnepasning og børnehave, som Den Europæiske Investeringsbank (EIB) uretmæssigt havde fratrukket appellantens løn indtil november 2019) og de deraf afledte økonomiske rettigheder (herunder navnlig skattefradrag) annulleres.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Den appellerede doms præmis 1-25.
(
3
) – Dommens præmis 73.
(
4
) – Dom af 4.6.2020, EU-Udenrigstjenesten mod De Loecker (C-187/19 P, EU:C:2020:444, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.10.2021, Parlamentet mod UZ (C-894/19 P, EU:C:2021:863, præmis 90).
(
5
) – Dom af 4.6.2020, EU-Udenrigstjenesten mod De Loecker (C-187/19 P, EU:C:2020:444, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.10.2021, Parlamentet mod UZ (C-894/19 P, EU:C:2021:863, præmis 89) (min fremhævelse).
(
6
) – Dom af 10.3.2021, AM mod EIB (T-134/19, EU:T:2021:119, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
7
) – Dom af 9.2.2023, Boshab mod Rådet (C-708/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:84, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
8
) – Jf. i denne retning dom af 23.9.2020, UE mod Kommissionen (T-338/19, EU:T:2020:430, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis), og af 30.9.2021, Revisionsretten mod Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, præmis 167). Det betyder naturligvis ikke, at det altid er en forudsætning, at administrationen er forhindret i at foretage høringen. Retspraksis anerkender, at der kan være særlige situationer, som f.eks. inspektioner, hvor høringer kan foretages efterfølgende (jf. i denne retning dom af 18.12.2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, præmis 41, af 3.7.2014, Kamino International Logistics og Datema Hellmann Worldwide Logistics, C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041, præmis 54 og 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.12.2017, Prequ’ Italia, C-276/16, EU:C:2017:1010, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag er det dog ikke gjort gældende, at det er tilfældet.
(
9
) – Jf. f.eks. dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen (C-301/87, EU:C:1990:67, præmis 31), af 25.6.2020, HF mod Parlamentet (C-570/18 P, EU:C:2020:490, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis), og af 14.7.2022, SGI Studio Galli Ingegneria mod Kommissionen (C-371/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:566, præmis 82).
(
10
) – Dom af 10.7.1980, Distillers Company mod Kommissionen (30/78, EU:C:1980:186, præmis 26), af 1.10.2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware mod Rådet (C-141/08 P, EU:C:2009:598, præmis 88 og 94), og af 1.12.2022, EUIPO mod Vincenti (C-653/20 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:945, præmis 48).
(
11
) – Dom af 22.6.1989, Costanzo (103/88, EU:C:1989:256), og af 4.12.2018, Minister for Justice and Equality og Commissioner of An Garda Síochána (C-378/17, EU:C:2018:979).
(
12
) – Den appellerede doms præmis 107.
(
13
) – Retspraksis forudsætter ikke, at situationerne er identiske, men alene, at de er ensartede. jf. f.eks. i denne retning dom af 27.10.1993, Enderby (C-127/92, EU:C:1993:859, præmis 16), og af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 25).
(
14
) – Dom af 13.12.1984, Sermide (106/83, EU:C:1984:394, præmis 28), og af 4.5.2023, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (Natarbejde) (C-529/21 – C-536/21 og C-732/21 – C-738/21, EU:C:2023:374, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
(
15
) – Om denne problemstilling jf. f.eks. vedr. ansættelsesret dom af 14.7.2022, Kommissionen mod VW m.fl. (C-116/21 P – C-118/21 P, C-138/21 P og C-139/21 P, EU:C:2022:557, præmis 127 og den deri nævnte retspraksis), og mere generelt for så vidt angår retten til fri bevægelighed dom af 18.7.2007, Oy AA (C-231/05, EU:C:2007:439, præmis 36 og 38), og af 17.3.2022, AllianzGI-Fonds AEVN (C-545/19, EU:C:2022:193, præmis 51 og 59 og den deri nævnte retspraksis).
(
16
) – Retten var i den appellerede dom af samme opfattelse for så vidt angår formålet med familietillæg (jf. dommens præmis 102). For en mere generel bedømmelse, jf. tidligere dom af 27.11.1980, Sorasio-Allo m.fl. mod Kommissionen (81/79, 82/79 og 146/79, EU:C:1980:270, præmis 15 og 16), og af 28.11.1991, Schwedler mod Parlamentet (C-132/90 P, EU:C:1991:452, præmis 14).
(
17
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1), samt retspraksis vedrørende artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT 2011, L 141, s. 1).
(
18
) – Jf. i denne retning dom af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af en grænsearbejders ægtefælle) (C-802/18, EU:C:2020:269, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Henstilling fra Den Europæiske Ombudsmand i klagesag 374/2014/DR mod European Investment Bank vedrørende betaling af børnetilskud, punkt 19. Tilgængelig på https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/69347
(
20
) – Jf. i denne retning dom af 28.11.1991, Schwedler mod Parlamentet (C-132/90 P, EU:C:1991:452, præmis 17), og gentaget i dom af 3.3.1993, Peroulakis mod Kommissionen (T-69/91, EU:T:1993:16, præmis 32), af 12.11.2002, López Cejudo mod Kommissionen (T-271/01, EU:T:2002:272, præmis 33), og af 10.10.2006, Arranz Benitez mod Parlamentet (T-87/04, EU:T:2006:297, præmis 37).
(
21
) – Jf. i denne retning dom af 2.4.2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af en grænsearbejders ægtefælle) (C-802/18, EU:C:2020:269, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).