61985C0282
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
dell'11 giugno 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Siete chiamati a pronunciarvi su un ricorso per annullamento depositato in cancelleria il 18 settembre 1985. L'ente francese che lo ha proposto — definito ufficialmente « Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement » (CDPTH), ma noto anche come DEFI — impugna la decisione 5 giugno 1985, n. 85/380, mediante cui la Commissione delle Comunità europee dichiarò incompatibile col mercato comune due regimi d'aiuti a favore di iniziative individuali nel settore tessile-abbigliamento previsti dai decreti 82-1242 e 82-1243 come modificati dai decreti 84-389 e 84-390 (rispettivamente in JORF 1983, pag. 301, e 1984, pag. 1651).
Questi provvedimenti avevano autorizzato la proroga sino al 31 dicembre 1985 della riscossione di due imposte parafiscali prelevate con le stesse modalità dell'IVA sulle vendite in Francia dei prodotti tessili e dell'abbigliamento (ad esclusione delle vendite o delle cessioni di prodotti originari di altri Stati membri o messi in libera pratica in tali Stati) e istituite per promuovere nel settore dell'industria tessile e dell'abbigliamento sia la ricerca, sia la modernizzazione e il rinnovamento delle strutture industriali e commerciali. Posto in essere a sua volta con decreto 22 maggio 1984, n. 84-388 in base alla legge 22 giugno 1978, n. 78-654 sui comitati professionali di sviluppo economico (JORF rispettivamente 1984, pag. 1650, e 1978, pag. 2463), il DEFI beneficia del gettito di tali imposte e lo ripartisce fra gli aiuti alle imprese, le attività collettive di promozione e i centri tecnici dell'industria tessile, di quella dell'abbigliamento e della maglieria.
Con nota 18 aprile 1985 e a norma dell'articolo 93, n. 3, trattato, il governo francese comunicò alla Commissione il progetto di aiuti e le chiese in particolare di pronunciarsi sulle modalità d'intervento di DEFI, che consistono nell'erogazione di contributi in conto interessi per mutui bancari destinati al finanziamento in investimenti nei suddetti comparti industriali (decreti nn. 84-388, 84-389, 84-390 e decisione del consiglio d'amministrazione DEFI 20 marzo 1985). Risulta dalla nota che DEFI intendeva destinare uno stanziamento unico di 150 milioni di FF a un contributo in conto interessi del 6% sui mutui concessi nel 1985 dal sistema bancario per taluni investimenti. Il governo, peraltro, gli aveva fatto sapere che una decisione attributiva di mutui agevolati avrebbe avuto la sua approvazione solo quando il comitato gli avesse trasmesso un progetto conforme al diritto comunitario.
Come ho detto, la Commissione ritenne che gli aiuti progettati fossero incompatibili col mercato comune ai sensi dell'articolo 92, n. 1, e che non soddisfacessero le condizioni richieste per beneficiare di una delle deroghe previste dal n. 3 dello stesso disposto. Essa decise pertanto di avviare la procedura di cui all'articolo 93 e, con lettera 30 luglio 1984, invitò il governo francese a presentare le proprie osservazioni. Il successivo 5 luglio, la Commissione indirizzò allo stesso governo la citata decisione 85/380 in cui, ribadita l'incompatibilità dei due regimi, si ingiungeva alla Francia di « astenersi dal dare esecuzione al (...) progetto ».
Contro la decisione il governo di Parigi propose un ricorso per annullamento in data 20 agosto 1985 (causa 259/85) e lo stesso fece poco meno di un mese più tardi DEFI. Con domanda incidentale, registrata il 23 ottobre 1985, la Commissione eccepì peraltro l'irri-cevibilità del secondo ricorso chiedendo alla Corte, in base all'articolo 91 del regolamento di procedura, di statuire sul punto senza affrontare la discussione nel merito.
2.
L'eccezione della Commissione si fonda su due mezzi, attinenti entrambi ai presupposti del ricorso: il difetto di legittimazione ad agire e la carenza d'interesse a ricorrere.
L'argomento proposto a sostegno del primo mezzo è semplice: DEFI — si dice — non è né uno Stato membro, né un'impresa, né un'associazione di imprenditori o di consumatori; è un'articolazione dello Stato francese e come tale non possiede — o almeno non possiede in materia d'aiuti — quel minimo di autonomia e di responsabilità che è necessario perché, in base alla vostra giurisprudenza, gli si possa riconoscere legittimazione ad agire [ordinanze 14 novembre 1963, causa 15/63, Lassalle/Parlamento (Race. 1964, pag. 97); 11 dicembre 1973, causa 41/73, Generale Sucrière/Commissione (Racc. 1973, pag. 1465), nonché sentenza 8 ottobre 1974, causa 18/74, Syndicat general du personnel/Commissione (Race. 1974, pag. 933)]. Né in senso contrario può invocarsi la capacità di star in giudizio che DEFI possiede per diritto francese. Invero, il concetto di « persona giuridica » accolto dall'articolo 173, comma 2o, può non coincidere con quello fatto proprio dall'uno o dall'altro ordinamento nazionale [sentenza 8 ottobre 1974, causa 175/73, Union syndicale, Massa e Kortner/Consiglio (Race. 1974, pag. 917); 28 ottobre 1982, Groupement des agences de voyage/Commissione (Race. 1982, pag. 3799)].
Questa tesi è inaccoglibile. Per rendersene conto non vale la pena condurre un'indagine sul concetto di persona giuridica a sensi dell'articolo 173. Basta osservare che: a) come riconosce la stessa Commissione, DEFI è un « établissement d'utilité publique, doté de (...) personnalité civile » (legge 78-654 citata, articolo 1); b) che le pronunce richiamate sono inconferenti o perché riguardano specie dissimili o perché attengono al diverso problema delle condizioni relative all'intervento in causa; e) che il difetto di autonomia e di responsabilità in materia di aiuti va apprezzato non nel contesto della legittimazione ad agire, ma in quello dell'interesse a ricorrere.
3.
Il secondo mezzo è sorretto da due argomenti: a) l'interesse di DEFI all'annullamento della decisione si confonde con l'interesse dello Stato francese o ne è assorbito; b) DEFI non è individualmente e direttamente riguardato dalla decisione.
Sub a), la Commissione afferma che DEFI è un semplice « relais » dell'amministrazione francese, di cui questa si serve per ripartire gli aiuti nel settore de quo. La sua costituzione, i suoi compiti e i suoi strumenti sono infatti definiti dalla legge; le sue risorse consistono in imposte parafiscali e sono controllate dallo Stato; le sue decisioni non sono altro che proposte la cui efficacia è soggetta alla scadenza dei termini stabiliti per consentire all'autorità tutoria d'intervenire. In definitiva, sebbene le norme relative alla composizione del comitato prevedano la partecipazione maggioritaria dei fruitori degli aiuti che esso gestisce, identificare un interesse di DEFI distinto da quello dello Stato francese è impossibile.
Sub b), la Commissione e il Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), intervenuto a suo sostegno, negano che nella specie siano adempiute le condizioni di cui all'articolo 173, comma 2o. La decisione controversa, infatti, non riguarda DEFI individualmente perché non lo pregiudica in ragione di qualità che gli siano peculiari o di una situazione di fatto che lo caratterizzi rispetto a qualsiasi altra persona e, quindi, lo identifichi come suo destinatario. In realtà, DEFI è del tutto estraneo al provvedimento, dovendosi l'effetto lesivo che questo ha dispiegato nei suoi confronti considerare secondario o indiretto.
Al primo rilievo DEFI ribatte di esser interamente autonomo dallo Stato francese. L'articolo 6 del decreto 84-388 dispone infatti che esso determina la propria politica; e non meno eloquente è la circostanza che dei 15 membri del suo consiglio d'amministrazione 14 rappresentino le categorie professionali interessate. Il quindicesimo membro è, sì, un commissario di governo; ma non partecipa alle votazioni e si limita a svolgere un controllo che si giustifica per la natura parafiscale delle risorse messe a disposizione del comitato. È poi vero che l'amministrazione possiede, relativamente alle decisioni di DEFI, un ristretto potere di veto; non meno vero, tuttavia, è che essa non ne ha mai fatto uso.
Quanto al secondo argomento, DEFI se ne difende osservando che la decisione lo riguarda individualmente in quanto colpisce gli interessi specifici di una categoria alla cui tutela è preposto. Spetta infatti ad esso decidere sulla ripartizione degli aiuti da concedere alle varie imprese; ond'è impossibile non riconoscergli qualità peculiari tali da identificarlo come destinatario della decisione controversa. D'altra parte, questa lo concerne anche direttamente proprio perché gli impedisce di svolgere il compito — ripartire gli aiuti — che qualifica la sua missione.
Il ricorrente, infine, attira la vostra attenzione sul fatto che, oltre a non poter impugnare la decisione controversa dinanzi ai giudici nazionali, esso non può valersi dell'articolo 37 statuto della Corte; non ha titolo, cioè, ad intervenire nella causa promossa dalla Francia. Accogliere l'eccezione d'irricevibilità equivarrebbe dunque a privarlo di tutela giurisdizionale.
4.
Dico subito che queste tesi non mi persuadono. In primo luogo, l'esame della normativa che regola la costituzione del comitato induce a ritenere fondata l'opinione della convenuta secondo cui DEFI è solo un « relais ». Oltre agli elementi già visti, per essa militano infatti: a) la circostanza che i membri del consiglio d'amministrazione e il suo presidente siano nominati e possano essere revocati da parte del ministro competente (articoli 3 legge 78-654 e 3-5 decreto 84-388); b) le modalità previste per l'emanazione del regolamento interno del Consiglio e delle sue decisioni. In particolare, la concessione di aiuti d'importo superiore a una certa somma è subordinata all'approvazione del commissario di governo e, quando sia necessario, del ministro (articoli 6, 7 e 10 decreto 84-388); c) i poteri di controllo riservati allo Stato che li esercita mediante un ispettore, per quanto attiene alle decisioni di carattere economico, e mediante il concerto dei ministri per l'industria e il bilancio a cui spetta approvare lo stato finanziario preventivo (articoli 8 e 9 decreto 84-388).
Passiamo alla problematica sollevata dal secondo argomento della Commissione. Il ricorrente afferma di rappresentare gli interessi dei beneficiari potenziali degli aiuti. Ora, come risulta dalla nota che il governo francese inviò alla Commissione, l'aiuto è previsto in forma d'interessi sui prestiti bancari destinati a finanziare alcuni progetti di modernizzazione. Di esso può dunque fruire un numero indeterminato di operatori; e, com'è ovvio, ciò comporta che nessun soggetto singolo possa considerarsi riguardato individualmente e direttamente dalla decisione.
D'altra parte, come insegna la vostra giurisprudenza, non è possibile « ammettere in via di principio che un'associazione [sia] individualmente lesa da un atto riguardante gli interessi generali della (...) categoria » (il corsivo è mio; sentenze 14 dicembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes e altri/Consiglio, cause riunite 16 e 17/62, Race. 1962, pag. 877 e 894; 18 marzo 1975, Union syndicale — Service public européen e altri/Consiglio, causa 72/74, Race. 1975, pag. 401, punto 17). Né è accoglibile la deduzione che da questa regola trae DEFI: doversi cioè l'atto considerare individualmente lesivo quando, a) riguardi gli interessi particolari di una categoria di giustiziabili e, b) l'ente che ne viene pregiudicato sia costituito per la difesa dei loro interessi collettivi.
Come ha rilevato la Commissione, infatti, le sentenze citate individuano il concetto di « interessi generali » della categoria in contrapposto non agli interessi dei suoi membri, ma agli interessi propri e funzionali dell'associazione professionale sorta nel suo àmbito. In altre parole, perché il requisito dell'articolo 173, comma 2o, possa dirsi soddisfatto, lesi devono essere questi interessi e non già la somma o la sintesi di quelli dei singoli operatori che l'organizzazione rappresenta. Ora, nel nostro caso, è del tutto evidente che una simile lesione non ha avuto luogo.
Durante l'udienza, peraltro, DEFI ha modificato la sua strategia sostenendo di rappresentare appunto interessi propri, e cioè distinti sia da quelli dello Stato francese, sia da quelli dei fruitori potenziali degli aiuti. In concreto, l'aiuto avrebbe un solo beneficiario: DEFI, che a sua volta ne curerebbe la ripartizione fra le industrie del comparto tessile e dell'abbigliamento.
Neppure tale mutamento di rotta, tuttavia, vale a rendere più persuasiva la linea del ricorrente. Configurando il proprio compito nei termini suddetti, esso sfugge infatti all'ultima obiezione della Commissione, ma solo per confermare la giustezza della prima critica che questa gli rivolge: essere quel compito caratteristico, anziché di un'assodazione professionale, di un ente che esercita pubblici poteri, ossia di un'articolazione dello Stato, e come tale carente di interesse a ricorrere. Li si profili come si vuole, insomma, a me sembra che nel sistema dei ricorsi previsto dal trattato gli interessi di cui DEFI si dichiara portatore non sono suscettibili di protezione. Essi rileveranno semmai sul piano interno. DEFI dovrà dunque trovare il modo di difenderli davanti a un giudice nazionale facendo emergere i profili comunitari col meccanismo dell'articolo 177.
5.
Due parole sul rilievo di DEFI secondo cui l'accoglimento dell'eccezione d'irricevibilità equivarrebbe ad opporgli un diniego di giustizia. Nel corso dell'udienza, la Commissione ha giustamente osservato che non è corretto mettere sullo stesso piano una decisione in cui si dichiarino certi aiuti compatibili col mercato comune e una decisione che affermi la loro illegittimità. I soggetti che si ritengano lesi dal primo provvedimento sono pienamente meritevoli di tutela giurisdizionale, perché il sistema del trattato li protegge contro gli aiuti che falsano le condizioni di concorrenza. Non così i soggetti (imprese o associazioni professionali) che si dolgano del secondo, perché il trattato non garantisce, ma tutt'al più tollera gli aiuti statali.
L'aiuto, in altri termini, ha per fondamento non già il trattato, ma la volontà dello Stato. Ove la Commissione lo consideri illegittimo, lo Stato può o non può impugnare la sua decisione. Se la impugna, com'è avvenuto nel nostro caso, gli interessi dei beneficiari saranno indirettamente tutelati dal ricorso così proposto; se non la impugna, o perché la ritiene fondata o perché la politica che esso persegue in materia di aiuti è mutata, nessuno potrà supplire alla sua « volonté défaillanté ».
6.
Per tutte le considerazioni sin qui esposte, suggerisco che la Corte dichiari irricevibile il ricorso introdotto il 18 settembre 1985 dal Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement contro la Commissione delle Comunità europee.
In base al criterio della soccombenza, le spese di causa vanno poste a carico del ricorrente.