62022CC0227
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PRIIT PIKAMÄE
vom 13. Juli 2023 (
1
) (
i
)
Rechtssache C‑227/22
IL
gegen
Regionalna direktsia „Avtomobilna administratsia“ Pleven
(Vorabentscheidungsersuchen des Administrativen sad – Gabrovo [Verwaltungsgericht Gabrovo, Bulgarien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verkehr – Richtlinie 2006/126/EG – Führerschein – Körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen von Fahrzeugen – Häufigkeit der ärztlichen Untersuchungen zur Feststellung der psychischen und geistigen Tauglichkeit von Fahrzeugführern – Dokument, mit dem die psychologische Tauglichkeit von Fahrzeugführern bescheinigt wird“
I. Einleitung
1.
Bei dem gemäß Art. 267 AEUV vorgelegten Vorabentscheidungsersuchen des Administrativen sad – Gabrovo (Verwaltungsgericht Gabrovo, Bulgarien) geht es um die Auslegung der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (
2
).
2.
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen IL, einem bulgarischen Staatsangehörigen, und der Regionalna direktsia „Avtomobilna administratsia“ Pleven (Regionaldirektion „Kraftfahrzeugverwaltung“ Pleven, Bulgarien) wegen einer Entscheidung, mit der gegen IL eine verwaltungsrechtliche Sanktion verhängt wurde, da er nicht in der Lage war, bei einer Verkehrskontrolle ein nach nationalem Recht vorgeschriebenes gültiges psychologisches Tauglichkeitszeugnis vorzulegen.
3.
Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, sich zum Umfang der mit der Richtlinie 2006/126 angestrebten Harmonisierung sowie zur Befugnis der Mitgliedstaaten, strengere Maßnahmen zu erlassen, um die Sicherheit im Straßenverkehr zu gewährleisten, zu äußern. Der Gerichtshof wird zu prüfen haben, ob das nach den bulgarischen Rechtsvorschriften erforderliche psychologische Tauglichkeitszeugnis eine Maßnahme darstellt, die sich in die von dieser Richtlinie vorgesehenen Mechanismen einfügt, oder ob es vielmehr als ungerechtfertigte Behinderung der Freizügigkeit und damit als eine Maßnahme anzusehen ist, die mit einem der Hauptziele unvereinbar ist, die vom Unionsgesetzgeber verfolgt werden. Ein zentraler Aspekt der vorliegenden Rechtssache wird darin bestehen, die Funktion des in Rede stehenden psychologischen Tauglichkeitszeugnisses zu ermitteln und festzustellen, ob dieses Dokument in Anbetracht des Beweiswerts, den bereits der Führerschein besitzt, überflüssig ist.
II. Rechtlicher Rahmen
A.
Unionsrecht
4.
In Art. 7 der Richtlinie 2006/126 heißt es:
„1.   Ein Führerschein darf nur an Bewerber ausgestellt werden, die
a)
eine Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen sowie eine theoretische Prüfung bestanden haben und die gesundheitlichen Anforderungen nach Maßgabe der Anhänge II und III erfüllen;
…
a)
Ab dem 19. Januar 2013 haben die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine der Klassen AM, A1, A2, A, B, B1 und BE eine Gültigkeitsdauer von zehn Jahren.
Die Mitgliedstaaten können diese Führerscheine auch mit einer Gültigkeitsdauer von bis zu 15 Jahren ausstellen.
b)
Ab dem 19. Januar 2013 haben die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E eine Gültigkeitsdauer von fünf Jahren.
…
3.   Die Erneuerung eines Führerscheins bei Ablauf der Gültigkeitsdauer ist von Folgendem abhängig zu machen:
a)
von der anhaltenden Erfüllung der Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit für das Führen der betreffenden Fahrzeuge gemäß Anhang III für Führerscheine der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E; und
…
Die Mitgliedstaaten können die in Absatz 2 festgelegte Gültigkeitsdauer von Führerscheinen, die Fahranfängern ausgestellt werden, bei allen Klassen begrenzen, um auf diese Fahrzeugführer besondere, der Erhöhung der Verkehrssicherheit dienende Maßnahmen anzuwenden.
Die Mitgliedstaaten können die Gültigkeitsdauer des ersten Führerscheins für Fahranfänger der Klassen C und D auf drei Jahre begrenzen, um zur Erhöhung der Verkehrssicherheit dieser Fahrer besondere Maßnahmen durchführen zu können.
Die Mitgliedstaaten können die in Absatz 2 festgelegte Gültigkeitsdauer von Führerscheinen in Einzelfällen bei allen Klassen beschränken, falls sie häufigere ärztliche Kontrollen oder sonstige besondere Maßnahmen wie Beschränkungen nach Verkehrsverstößen für erforderlich halten.
…“
5.
In Anhang III („Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs“) heißt es:
„Begriffsbestimmungen
1.
Für die Zwecke dieses Anhangs werden die Fahrzeugführer in zwei Gruppen eingeteilt:
1.1.
Gruppe 1:
Führer von Fahrzeugen der Klassen A, A1, A2, AM, B, B1 und BE,
1.2.
Gruppe 2:
Führer von Fahrzeugen der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E.
…
Ärztliche Untersuchungen
…
4.
Gruppe 2:
Vor der erstmaligen Erteilung einer Fahrerlaubnis müssen die Bewerber ärztlich untersucht werden; in der Folgezeit müssen sich die Inhaber einer Fahrerlaubnis entsprechend den innerstaatlichen Vorschriften in dem Mitgliedstaat des ordentlichen Wohnsitzes bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis ärztlich untersuchen lassen.
5.
Bei der Erteilung oder bei jeder Erneuerung einer Fahrerlaubnis können die Mitgliedstaaten strengere als die in diesem Anhang genannten Auflagen vorschreiben.
…
Geistige Störungen
Gruppe 1:
13.1.
Bewerbern oder Fahrzeugführern, die
–
an angeborenen oder infolge von Krankheiten, Verletzungen oder neurochirurgischen Eingriffen erworbenen schweren geistigen Störungen,
–
an erheblichem Schwachsinn,
–
an schwerwiegenden Persönlichkeitsänderungen, bedingt durch pathologische Alterungsprozesse, oder an schweren persönlichkeitsbezogenen Störungen des Urteilsvermögens, des Verhaltens und der Anpassung
leiden, darf eine Fahrerlaubnis nur dann erteilt oder es darf ihre Fahrerlaubnis nur dann erneuert werden, wenn der Antrag durch ein entsprechendes Gutachten einer zuständigen ärztlichen Stelle unterstützt und, falls notwendig, regelmäßig eine ärztliche Kontrolle durchgeführt wird.
Gruppe 2:
13.2.
Die zuständige ärztliche Stelle muss die zusätzlichen Risiken und Gefahren besonders berücksichtigen, die mit dem Führen von Fahrzeugen dieser Gruppe verbunden sind.
…“
B.
Bulgarisches Recht
6.
Art. 51 Abs. 4 des Zakon za balgarskite lichni dokumenti (Gesetz über die bulgarischen Identitätsdokumente) bestimmt:
„Die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen der Klassen С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E und Т beträgt fünf Jahre.“
7.
Art. 8 Abs. 1 der Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvaniyata za psikhologicheska godnost i usloviyata i reda za provezhdane na psikhologicheskite izsledvaniya na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodachi na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostovereniya za registratsiya za izvarshvane na psikhologicheski izsledvaniya (Verordnung Nr. 36 über die Anforderungen an die psychologische Tauglichkeit sowie die Voraussetzungen und das Verfahren für die Durchführung von psychologischen Untersuchungen bei Führerscheinbewerbern, Fahrzeugführern und Vorsitzenden von Fahrprüfungskommissionen sowie für die Ausstellung von Anmeldebescheinigungen über die Durchführung von psychologischen Untersuchungen) vom 15. Mai 2006 (im Folgenden: Verordnung Nr. 36) bestimmt:
„Ein Zeugnis über die psychologische Tauglichkeit haben die jeweiligen Personen bei jeder Aufnahme einer Beschäftigung und bei der Ausführung von Tätigkeiten als Taxifahrer oder Fahrzeugführer im öffentlichen Personen- und Güterkraftverkehr sowie als Vorsitzende von Fahrprüfungskommissionen vorzulegen.“
8.
Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 36 sieht vor:
„Das Zeugnis über die psychologische Tauglichkeit gilt für [die Dauer von] drei Jahren ab dem Ausstellungsdatum.“
9.
Art. 8 Abs. 4 dieser Verordnung lautet:
„Die unter Abs. 1 genannten Personen unterziehen sich alle drei Jahre ab dem Ausstellungsdatum des letzten Zeugnisses einer psychologischen Untersuchung.“
10.
Art. 13 Abs. 1 der Naredba no 1-157 ot 1.10.2002 za usloviyata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otcheta na vodachite i tyahnata distsiplina (Verordnung Nr. 1-157 über die Voraussetzungen und das Verfahren der Ausstellung von Führerscheinen, das Register der Fahrzeugführer und deren Disziplin) vom 1. Oktober 2002 (im Folgenden: Verordnung Nr. 1-157) bestimmt:
„Die erstmalige Ausstellung eines Führerscheins erfolgt auf der Grundlage eines von Amts wegen durch die jeweilige Regionalabteilung der Drzhavna avtomobilna inspektsiya (Staatliche Kraftfahrzeuginspektion, Bulgarien) übermittelten Originalprotokolls über die bestandene Fahrprüfung; dabei hat die Person vorzulegen:
1. ein Antragsformular nebst Anlagen gemäß dem Pravilnik za izdavane na balgarskite lichni dokumenti [(Ordnung für die Ausstellung der bulgarischen Identitätsdokumente)];
…
3. einen vom Hausarzt, von den medizinischen Sachverständigenausschüssen der Verkehrsbezirke (TOLEK) oder vom Zentralen medizinischen Sachverständigenausschuss für den Verkehr (TTSLEK) ausgestellten Nachweis über die körperliche Tauglichkeit des Fahrzeugführers/Führerscheinbewerbers;
4. eine Kopie des Zeugnisses über die psychologische Tauglichkeit für die Ausstellung eines Führerscheins der Klassen C1, С, D1, D und Ttm (Straßenbahnwagen);
5. eine Kopie der Bescheinigung über den Abschluss eines Erste-Hilfe-Kurses bei Verkehrsunfällen für Kraftfahrer;
6. eine Erklärung [der Person], dass sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union hat und dass sie nicht im Besitz eines von einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgestellten gültigen Führerscheins ist;
7. eine Kopie des Abschlusszeugnisses mindestens der ersten Sekundarstufe und im Falle einer Auslandsschulbildung eine Bestätigung nach Art. 110 Abs. 2 der Naredba no 11 ot 1 septembri 2016 g. za otsenyavane na rezultatite ot obuchenieto na uchenitsite (Verordnung Nr. 11 über die Bewertung schulischer Lernergebnisse) vom 1. September 2016 …“
11.
Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1-157 lautet:
„Für die Erneuerung [des Führerscheins] gemäß Abs. 1 legen die Fahrzeugführer die in Art. 13 Abs. 1 Nrn. 1, 3 und 6 genannten Unterlagen sowie den alten Führerschein vor.“
12.
Gemäß Art. 178c Abs. 5 des Zakon za Dvizhenieto po patishtata (Straßenverkehrsgesetz) wird mit einer Geldbuße in Höhe von 500 bulgarischen Leva (BGN) (etwa 255 Euro) bestraft, wer ohne gültiges Zeugnis über die psychologische Tauglichkeit Taxifahrten, Fahrten auf eigene Rechnung oder öffentliche Personen- oder Güterbeförderungen durchführt.
13.
Gemäß § 35 Nr. 3 der Dopalnitelnite rasporedbi na Zakona za ismenenie i dopalnenie na Zakona za dvizenieto po patishtata (Zusatzbestimmungen zu dem Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Straßenverkehrsgesetzes) dient das Straßenverkehrsgesetz der Umsetzung der Anforderungen der Richtlinie 2006/126.
III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
14.
IL ist Inhaber eines gültigen Führerscheins für Fahrzeuge der Klassen A, A1, А2, АМ, В, В1, С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E und TCT. Sein Führerschein ist vom 28. November 2019 bis 28. November 2024 gültig.
15.
Am 4. August 2021 wurde IL von den Kontrollbehörden zur Überprüfung angehalten, als er eine Sattelzugmaschine mit einem daran angehängten Sattelauflieger im öffentlichen Güterverkehr lenkte. Bei der Überprüfung wurde festgestellt, dass er kein gültiges psychologisches Tauglichkeitszeugnis vorlegen konnte. Sein letztes psychologisches Tauglichkeitszeugnis war ihm am 7. Oktober 2017 ausgestellt worden und bis 7. Dezember 2020 gültig.
16.
Die Kontrollbehörden stellten einen Bescheid zur Feststellung einer Ordnungswidrigkeit wegen eines Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 36 aus, da IL kein gültiges psychologisches Tauglichkeitszeugnis vorgelegt habe. Auf der Grundlage dieses Bescheids erließ der Direktor der Regionaldirektion „Kraftfahrzeugverwaltung“ Pleven am 24. August 2021 einen Bußgeldbescheid, mit dem er gegen IL wegen des festgestellten Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 36 auf der Grundlage von Art. 178c Abs. 5 des Straßenverkehrsgesetzes eine Geldbuße in Höhe von 500 BGN (etwa 255 Euro) verhängte.
17.
IL focht diese Geldbuße beim Rayonen sad Sewliewo (Rayongericht Sewliewo, Bulgarien) an und begründete dies im Wesentlichen damit, dass Art. 8 der Verordnung Nr. 36 und die Geldbuße nach Art. 178c Abs. 5 des Straßenverkehrsgesetzes im Widerspruch zu den Bestimmungen der Richtlinie 2006/126 stünden. Dieses Gericht entschied unter Berufung auf Anhang III Nr. 4 dieser Richtlinie, dass ein Mitgliedstaat den Fahrzeugführern zusätzliche strengere Anforderungen im Hinblick auf die Häufigkeit der regelmäßigen Untersuchungen auferlegen könne. Mit dieser Begründung gelangte das Rayonen sad Sewliewo (Rayongericht Sewliewo) mit Urteil vom 10. Dezember 2021 zu dem Schluss, dass kein Widerspruch zwischen dem nationalen Recht und dem Unionsrecht bestehe, und bestätigte den Bußgeldbescheid.
18.
IL legte beim vorlegenden Gericht, dem Administrativen sad – Gabrovo (Verwaltungsgericht Gabrovo) Kassationsbeschwerde ein, mit der er geltend machte, dass das erstinstanzliche Gericht die Richtlinie 2006/126 falsch angewandt habe.
19.
Das vorlegende Gericht hält die Bestimmungen der Richtlinie 2006/126 für unklar und in gewissem Maße widersprüchlich. Zum einen weist es darauf hin, dass nach dem neunten Erwägungsgrund dieser Richtlinie der Nachweis der Einhaltung der Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs durch Fahrer von Fahrzeugen zur Personen- und Güterbeförderung zum Zeitpunkt der Ausstellung des Führerscheins und danach in regelmäßigen Abständen erbracht werden sollte. Es werde ausdrücklich empfohlen, dass die entsprechenden ärztlichen Untersuchungen mit der Erneuerung des Führerscheins zusammenfallen und sich deshalb nach der Gültigkeitsdauer des Führerscheins richten sollten. Zum anderen werde durch Anhang III Nr. 4 der Richtlinie 2006/126 für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, in ihren nationalen Vorschriften die von ihnen als angemessen erachteten Zeitabstände der ärztlichen Untersuchungen für Fahrzeugführer der Gruppe 2 (Klassen С, СЕ, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E) festzulegen, und diese Zeitabstände könnten von der Gültigkeitsdauer des Führerscheins abweichen.
20.
In Anbetracht dessen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 2006/126 befugt sind, von den Fahrzeugführern dieser Klassen zu verlangen, dass sie sich in kürzeren Abständen als der Gültigkeitsdauer des Führerscheins ärztlichen Untersuchungen zur Feststellung ihrer psychischen und geistigen Tauglichkeit unterziehen, und ein gesondertes Dokument neben dem Führerschein zu verlangen, mit dem diese Tauglichkeit bescheinigt wird, oder ob der Besitz eines gültigen Führerscheins dieser Klassen ausreicht, um diese Tauglichkeit zu bescheinigen, da diese Tauglichkeit bereits bei der Ausstellung bzw. der Erneuerung des Führerscheins festgestellt wurde.
21.
Das vorlegende Gericht führt aus, dass sich vor ihm auch die Frage gestellt habe, ob die Sanktion, die in den bulgarischen Rechtsvorschriften für einen Fahrzeugführer vorgesehen sei, dessen Führerschein der Klassen C, CE, Cl, C1E, D, DE, D1, D1E und Tkt gültig sei, der jedoch den Kontrollbehörden kein psychologisches Tauglichkeitszeugnis vorlegen könne, da dieses abgelaufen sei, im Widerspruch zu dem in der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen Gleichlauf der Gültigkeitsdauer von Führerscheinen und der Zeitabstände von ärztlichen Untersuchungen der körperlichen und geistigen Tauglichkeit stehe oder ob die Anwendung der nationalen Vorschriften durch die Sanktionsbehörde zu einem Verstoß gegen das Unionsrecht führe.
22.
Unter diesen Umständen hat der Administrativen sad – Gabrovo (Verwaltungsgericht Gabrovo) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Geben die Bestimmungen der Richtlinie 2006/126 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, von Führern von Fahrzeugen der Klassen С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E zu verlangen, dass sie sich in kürzeren Abständen als der Gültigkeitsdauer des Führerscheins einer ärztlichen Untersuchung zur Feststellung ihrer psychischen und geistigen Tauglichkeit unterziehen, und in diesem Zusammenhang ein gesondertes Dokument (neben dem Führerschein) zu verlangen, mit dem ihre Tauglichkeit bescheinigt wird? Oder bescheinigt der Besitz eines gültigen Führerscheins der genannten Klassen auch die psychische und geistige Tauglichkeit des Fahrzeugführers, da diese Tauglichkeit bereits bei der Erstausstellung bzw. der Erneuerung des Führerscheins festgestellt wurde?
2.
Erlauben Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2006/126 sowie die Erwägungsgründe 8 und 9 dieser Richtlinie eine nationale Regelung wie die im vorliegenden Verfahren in Rede stehende, die – über die Mindestanforderungen an die Führerscheinprüfung (Anhang II der Richtlinie 2006/126) und die Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit (Anhang III der Richtlinie 2006/126) hinaus – zusätzliche Voraussetzungen vorsieht, die auf die Feststellung der psychologischen Tauglichkeit von Fahrern von Fahrzeugen zur Personen- und Güterbeförderung abzielen?
3.
Wenn die zweite Frage bejaht wird: Unterliegen diese Anforderungen der von der Richtlinie 2006/126 – und insbesondere dem neunten Erwägungsgrund, Satz 4, sowie Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2006/126 – vorgesehenen Regelung über die Synchronisierung der administrativen Gültigkeitsdauer von Führerscheinen und medizinischen Untersuchungen im Zusammenhang mit der Anwendung der Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit?
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
23.
Die Vorlageentscheidung vom 22. März 2022 ist am 31. März 2022 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
24.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2022, der am 30. Mai 2022 in das Register der Kanzlei eingetragen worden ist, hat das vorlegende Gericht eine Ergänzung zu seiner Vorlageentscheidung übermittelt.
25.
IL, die bulgarische Regierung sowie die Europäische Kommission haben innerhalb der in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union gesetzten Frist schriftliche Erklärungen eingereicht.
26.
Gemäß Art. 61 Abs. 1 der Verfahrensordnung hat der Gerichtshof die bulgarische Regierung am 14. Februar 2023 zur schriftlichen Beantwortung einer Frage aufgefordert. Die Antwort auf diese Frage ist fristgerecht eingereicht worden.
27.
In der mündlichen Verhandlung vom 3. Mai 2023 haben der Prozessbevollmächtigte von IL und die Bevollmächtigten der bulgarischen Regierung sowie der Kommission mündliche Ausführungen gemacht.
V. Rechtliche Würdigung
A.
Vorbemerkungen
28.
Die Regelungen zum Führerschein sind wesentliche Bestandteile der gemeinsamen Verkehrspolitik, tragen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit bei und erleichtern die Freizügigkeit von Personen. Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass der Besitz eines vom Aufnahmestaat ordnungsgemäß anerkannten Führerscheins Einfluss auf die tatsächliche Ausübung einer großen Zahl von unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeiten durch unter das Unionsrecht fallende Personen haben kann (
3
). Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass der Inhaber eines Führerscheins diesen Führerschein zum Nachweis seiner Staatsangehörigkeit vor den Behörden des Aufnahmestaats so verwenden kann, als ob es sich um ein Dokument handeln würde, das einem Personalausweis oder einem Reisepass gleichwertig ist (
4
). Es ist wichtig, auf diesen Aspekt hinzuweisen, da der Besitz dieser Dokumente ein in den Rechtsvorschriften festgelegtes Formerfordernis für die Ausübung des Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, darstellt. So gesehen lässt sich sagen, dass der Führerschein zur Verwirklichung der Rechte der Unionsbürger im Binnenmarkt beiträgt.
29.
Trotz der bei der Harmonisierung der Regelungen zum Führerschein erzielten Fortschritte bestehen bei den Vorschriften über die Häufigkeit der Erneuerung von Führerscheinen und über die Fahrzeugunterklassen weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, was zur Unterstützung der Durchführung der Unionspolitik eine stärkere Harmonisierung erforderlich macht. Dieses Ziel hat der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2006/126 verfolgt. Es ist daher verständlich, dass nationale Maßnahmen, die von den in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen abzuweichen scheinen, einer eingehenden Prüfung unterzogen werden. Dies gilt insbesondere für die Anforderungen an die Ausstellung eines Führerscheins, ungeachtet der Befugnis der Mitgliedstaaten, in bestimmten Fällen strengere Anforderungen festzulegen.
30.
Wie ich in der Einleitung ausgeführt habe, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welche Anforderungen die Richtlinie 2006/126 vorschreibt und ob sich das in den bulgarischen Rechtsvorschriften vorgesehene psychologische Tauglichkeitszeugnis in die in dieser Richtlinie bestimmten Mechanismen einfügt oder ob es vielmehr als ungerechtfertigte Behinderung der Freizügigkeit und damit als eine Maßnahme anzusehen ist, die mit einem der oben genannten gesetzgeberischen Ziele unvereinbar ist (
5
). Dies wird in erster Linie davon abhängen, welche Funktion diesem Dokument zugeschrieben wird. Die zweite Frage, die vom vorlegenden Gericht später gestellt worden ist, scheint einige Klarstellungen zur ersten Frage zu enthalten, während die dritte Frage nur für den Fall gestellt wird, dass die zweite Frage bejaht wird. Ich halte es für logisch, die Fragen in der Reihenfolge zu prüfen, in der sie gestellt wurden.
B.
Zur ersten Vorlagefrage
31.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen des Unionsrechts, insbesondere die Richtlinie 2006/126, den Mitgliedstaaten die Befugnis einräumen, von Führern von Fahrzeugen der Klassen С, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E zu verlangen, dass sie sich in kürzeren Zeitabständen als der Gültigkeitsdauer des Führerscheins ärztlichen Untersuchungen zur Feststellung ihrer psychischen und geistigen Tauglichkeit unterziehen, und in diesem Zusammenhang neben dem Führerschein ein gesondertes Dokument zu verlangen, mit dem ihre Tauglichkeit bescheinigt wird, oder die Bestätigung zu verlangen, dass der Besitz eines Führerscheins auch die psychische und geistige Tauglichkeit des Fahrzeugführers bescheinigt, soweit diese Tauglichkeit bereits bei der Ausstellung bzw. der Erneuerung des Führerscheins festgestellt wurde.
32.
Im Rahmen der Prüfung dieser Frage ist in einem ersten Schritt festzustellen, ob die in der bulgarischen Regelung vorgesehene Anforderung der psychologischen Tauglichkeit in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/126 fällt. Erst wenn festgestellt wurde, dass dies der Fall ist, ist in einem zweiten Schritt zu bestimmen, welchen Anforderungen die in Rede stehende bulgarische Regelung genügen muss.
1. Zum sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/126
a) Zu den ärztlichen Untersuchungen zur Feststellung der körperlichen und geistigen Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs
33.
Wie aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2006/126 hervorgeht, berechtigt der Führerschein zum Führen von Kraftfahrzeugen der in dieser Richtlinie definierten Klassen. Mit anderen Worten ist es erforderlich, dass der Fahrer Inhaber eines Führerscheins der entsprechenden Klasse ist, um Erwerbstätigkeiten im Bereich der Personen- und der Güterbeförderung auf der Straße auszuüben.
34.
Nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2006/126 darf ein Führerschein nur an Bewerber ausgestellt werden, die eine Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen sowie eine theoretische Prüfung bestanden haben und die Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit nach Maßgabe von Anhang III der Richtlinie erfüllen. Zudem verlangt Art. 7 Abs. 3 Buchst. a dieser Richtlinie, dass die Erneuerung eines Führerscheins bei Inhabern von Führerscheinen der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E von der Erfüllung dieser Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit abhängig zu machen ist.
35.
Aus der Anwendung der einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 2006/126 ergibt sich, dass die geistige Tauglichkeit der Inhaber von Führerscheinen der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E und insbesondere von Personen, die als Berufskraftfahrer arbeiten, bereits zum Zeitpunkt der Ausstellung und Erneuerung dieser Führerscheine bewertet und bescheinigt wurde. Vor diesem Hintergrund erscheint es seltsam, von den Inhabern eines gültigen Führerscheins zu verlangen, dass sie zusätzlich im Besitz eines gesonderten Zeugnisses über die geistige Tauglichkeit sein müssen.
36.
Die Anforderung, im Besitz eines solchen Zeugnisses sein zu müssen, stellt eine zusätzliche Belastung dar, da die Ziele dieses Zeugnisses bereits durch die von der Richtlinie 2006/126 geforderten ärztlichen Untersuchungen der geistigen Gesundheit abgedeckt sind. Die Notwendigkeit, den Erfordernissen der Straßenverkehrssicherheit Genüge zu tun, die Freizügigkeit, die Notwendigkeit, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, und die besondere Verantwortung der Fahrer – allesamt Ziele, die in den Erwägungsgründen 8 und 9 der Richtlinie 2006/126 genannt sind –, die den Nachweis rechtfertigen, dass die Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit bei der Ausstellung des Führerscheins eingehalten wurden, sind bereits nach Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Anhang III dieser Richtlinie in harmonisierter Weise geschützt.
37.
Es gibt keinen objektiven Grund für die Annahme, dass die Tätigkeit des Berufskraftfahrers besondere Probleme der Straßenverkehrssicherheit aufwirft, die nicht bereits von der in der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen Untersuchung der geistigen Eignung erfasst sind. Insoweit ist anzumerken, dass die Führerscheine der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E von ihren Inhabern größtenteils gerade zum Zweck der Ausübung der Tätigkeit als Berufskraftfahrer erworben werden. Da die Richtlinie 2006/126 auch Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit der Fahrer von Fahrzeugen dieser Klassen festlegt, ist es offensichtlich, dass diese Anforderungen auch die Anforderungen umfassen, die die Fahrer in geistiger Hinsicht erfüllen müssen, um ihre beruflichen Tätigkeiten auszuüben.
38.
Es kann auch nicht geltend gemacht werden, dass die durch die Richtlinie 2006/126 vorgenommene Harmonisierung Raum für die Einführung von Anforderungen in Bezug auf die „psychologische Tauglichkeit“ lasse, die nicht zur Kategorie der geistigen Tauglichkeit gehörten. Die geistige Gesundheit und folglich die geistige Tauglichkeit umfassen letztlich das emotionale, psychologische und soziale Wohlbefinden und damit die Begriffe der „psychischen Gesundheit“ und der „psychischen Tauglichkeit“.
39.
Die Richtlinie 2006/126 bezweckt eine Harmonisierung der Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit und listet in den Nrn. 13.1 und 13.2 ihres Anhangs III die insoweit zu berücksichtigenden geistigen Störungen auf. Insbesondere ist in Nr. 13.1 speziell die Rede von „Verletzungen“ und „schweren geistigen Störungen“, wobei der Begriff „Verletzungen“ weit ausgelegt werden kann und u. a ein akutes oder chronisches Ereignis emotionaler, psychologischer oder sozialer Art umfasst. Dies zeigt zum einen, dass die „psychologische Tauglichkeit“ ein Aspekt ist, der als Bestandteil der „geistigen Tauglichkeit“ in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen kann, und zum anderen, dass der Unionsgesetzgeber bereits bewertet hat, inwieweit geistige Störungen bei der Ausstellung des Führerscheins zu berücksichtigen sind.
b) Zur bulgarischen Regelung über die Untersuchung der psychologischen Tauglichkeit
40.
Wie ich im Folgenden darlegen werde, wird dieses Ergebnis durch das Vorbringen der bulgarischen Regierung nicht widerlegt.
41.
Erstens macht die bulgarische Regierung geltend, dass die „psychologische Tauglichkeit“ im Sinne der nationalen Regelung nicht als „geistige Gesundheit“ und als Fehlen einer geistigen Störung oder Krankheit zu verstehen sei, sondern als Tauglichkeit, einen Beruf oder eine Tätigkeit auszuüben. Psychologische Untersuchungen seien keine ärztlichen Untersuchungen. Es handle sich um ein anderes Verfahren und um eine völlig andere Art von Gutachten. Genauer gesagt handle es sich um ein berufliches Auswahlverfahren, das nach rein psychologischen und nicht nach ärztlichen Kriterien von Psychologen unter Anwendung der Methoden der experimentellen und differenziellen Psychologie durchgeführt werde.
42.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die bulgarische Regierung einräumt, dass die bulgarische Regelung „bezweckt, im Hinblick auf beruflich relevante psychologische Eigenschaften die
psychologische Tauglichkeit zum Führen von Kraftfahrzeugen, ohne dass die Gefahr besteht, dass Verkehrsunfälle verursacht werden, festzustellen“. Folglich soll anscheinend im Rahmen der Untersuchung der psychologischen Tauglichkeit auch das emotionale, psychologische und soziale Wohlbefinden der betreffenden Person, eine unabdingbare Voraussetzung für das Führen eines Fahrzeugs der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E, bescheinigt werden. Da beide Untersuchungsarten untrennbar mit dem Führen eines bestimmten Fahrzeugs verbunden sind, sollen sie die Straßenverkehrssicherheit gewährleisten. So gesehen scheint es zwischen der Art der Untersuchung der psychologischen Tauglichkeit, die Gegenstand der bulgarischen Regelung ist, und der in der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen Untersuchung keinen wesentlichen Unterschied zu geben.
43.
Zweitens macht die bulgarische Regierung geltend, die in Rede stehende nationale Regelung sei bereits vor Erlass dieser Richtlinie in Kraft gewesen. Sie führt zwar aus, dass die in Rede stehende nationale Regelung „in keiner Weise auf die Richtlinie 2006/126 Bezug [nehme]“, gibt jedoch nicht an, ob bei der Umsetzung der Richtlinie von den bulgarischen Behörden eine Vereinbarkeitsprüfung durchgeführt wurde, um festzustellen, ob sich die in Rede stehende Regelung in die von dieser Richtlinie vorgesehenen Mechanismen einfügt. Fehlt eine solche Vereinbarkeitsprüfung, sind die diesbezüglichen Zweifel nicht ausgeräumt.
44.
Drittens möchte ich auf eine gewisse Inkohärenz in der Argumentation der bulgarischen Regierung hinweisen, da sie zum einen erläutert, dass bei der in der nationalen Regelung vorgesehenen psychologischen Untersuchung „die Berufskraftfahrer einen gültigen Führerschein vorweisen müssen, was implizit die Einhaltung aller grundlegenden Anforderungen, einschließlich der Mindestanforderungen in Bezug auf die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs [voraussetze]“. Zum anderen besteht die bulgarische Regierung darauf, dass eine psychologische Bewertung erforderlich sei, um eine Prognose des künftigen Verhaltens der betreffenden Person im Straßenverkehr und der Gefahr, im Straßenverkehr Unfälle zu verursachen, zu erhalten.
45.
Das Vorbringen der bulgarischen Regierung zur Stützung der These, dass sich die der nationalen Regelung unterliegende Untersuchung der psychologischen Tauglichkeit erheblich von der in der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen Untersuchung der geistigen Tauglichkeit unterscheidet, überzeugt mich nicht, da offensichtlich ist, dass sich diese beiden Arten von Dokumenten (der Führerschein und das psychologische Tauglichkeitszeugnis) in ihren Funktionen überschneiden und es damit eine Gefahr der Verwirrung in Bezug auf ihren praktischen Nutzen gibt. Dieser Umstand führt jedoch dazu, dass die Funktion des Führerscheins als Dokument, das die Tauglichkeit, ein Kraftfahrzeug zu führen, bescheinigt, erheblich beeinträchtigt wird. Wie die bulgarische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, ist nämlich im bulgarischen Hoheitsgebiet der Besitz beider Dokumente erforderlich, während allein der Führerschein ausreichen sollte, um in der gesamten Union ein Kraftfahrzeug zu führen.
46.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die in Rede stehende bulgarische Regelung, da sie im Wesentlichen Aspekte betrifft, die bereits Gegenstand einer Mindestharmonisierung sind, als Regelung anzusehen ist, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/126 fällt. Angesichts der Tatsache, dass diese Richtlinie die Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen von Fahrzeugen der oben genannten Klasse harmonisiert, sehe ich keinen objektiven Grund, der die Auferlegung von zusätzlichen Anforderungen rechtfertigt, wenn das Führen von Fahrzeugen zur beruflichen Tätigkeit gehört.
47.
Wie ich noch ausführlicher darlegen werde, bin ich der Ansicht, dass Art. 7 Abs. 1 und 3 und Anhang III der Richtlinie 2006/126 keine nationalen Maßnahmen zulassen, die Fahrer, die bestimmte Verkehrsdienste erbringen, verpflichten, auch über ein gesondertes Zeugnis über die geistige Tauglichkeit zu verfügen, da bereits der Besitz eines gültigen Führerscheins die geistige Tauglichkeit des Fahrers bescheinigt.
2. Zu den Anforderungen der Richtlinie 2006/126 an die nationalen Rechtsvorschriften
a) Zu der Möglichkeit, bei der Erneuerung des Führerscheins den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Tauglichkeit zu verlangen
48.
Die psychische und geistige Tauglichkeit des Fahrers wird normalerweise bei der Ausstellung des Führerscheins überprüft. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Mitgliedstaaten auch später den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Tauglichkeit verlangen können, insbesondere bei der Erneuerung des Führerscheins.
49.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es in Anhang III Nr. 4 der Richtlinie 2006/126 (in der französischen Sprachfassung) heißt: „Les candidats doivent faire l'objet d'un examen médical avant la délivrance initiale d'un permis et, par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l'État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire (Vor der erstmaligen Erteilung einer Fahrerlaubnis müssen die Bewerber ärztlich untersucht werden; in der Folgezeit müssen sich die Inhaber einer Fahrerlaubnis entsprechend den innerstaatlichen Vorschriften in dem Mitgliedstaat des ordentlichen Wohnsitzes, in dem die Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis erfolgt, ärztlich untersuchen lassen).“ Eine vergleichende Analyse der verschiedenen Sprachfassungen lässt den Schluss zu, dass dieser Satz dahin auszulegen ist, dass die in Rede stehende Untersuchung bei der Erneuerung des Führerscheins vorzunehmen ist (
6
).
50.
Es ist zu beachten, dass die bulgarische Sprachfassung dieser Vorschrift den anderen Sprachfassungen der Richtlinie 2006/126 nicht vollständig entspricht, da der letzte Satz fehlt. Dieses Versäumnis darf jedoch nicht zu einer anderen Auslegung des Unionsrechts führen. Nach ständiger Rechtsprechung schließt es die Notwendigkeit einer einheitlichen Anwendung und damit Auslegung eines Unionsrechtsakts aus, ihn in einer seiner Fassungen isoliert zu betrachten, sondern gebietet, ihn nach dem wirklichen Willen seines Urhebers und dem von diesem verfolgten Zweck namentlich im Licht seiner Fassung in allen Sprachen auszulegen (
7
).
51.
Obwohl diese Vorschrift in der bulgarischen Sprachfassung unvollständig ist, ergibt sich daher klar aus den anderen Sprachfassungen der Richtlinie 2006/126, dass der Unionsgesetzgeber die ärztlichen Untersuchungen mit der Erneuerung des Führerscheins zusammenfallen lassen möchte. Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen zutreffend festgestellt hat, stützt der neunte Erwägungsgrund, Satz 4, dieser Richtlinie diese Auslegung, da es dort wörtlich heißt, dass „diese Untersuchungen mit der Erneuerung des Führerscheins zusammenfallen und sich deshalb nach der Gültigkeitsdauer des Führerscheins richten [sollten]“.
52.
Daraus folgt, dass es keinen Widerspruch zwischen dem neunten Erwägungsgrund und Anhang III Nr. 4 der Richtlinie 2006/126 gibt, da diese beiden Vorschriften auf die Notwendigkeit Bezug nehmen, die ärztlichen Untersuchungen mit dem Zeitpunkt der Erneuerung des Führerscheins zusammenfallen zu lassen.
b) Zu der Möglichkeit, den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Tauglichkeit in Zeitabständen zu verlangen, die kürzer sind als die Gültigkeitsdauer des Führerscheins
53.
Sodann ist zu prüfen, ob es dieser Umstand den Mitgliedstaaten verwehrt, den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Tauglichkeit in Zeitabständen zu verlangen, die kürzer sind als die Gültigkeitsdauer des Führerscheins (
8
).
54.
Insoweit ist zwischen den verschiedenen Fahrzeugklassen zu unterscheiden. Nach Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2006/126 haben die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E, um die sich die vorliegende Rechtssache dreht, eine Gültigkeitsdauer von fünf Jahren.
55.
Wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen ausgeführt habe, heißt es in Anhang III Nr. 4 der Richtlinie 2006/126: „Vor der erstmaligen Erteilung einer Fahrerlaubnis müssen die Bewerber ärztlich untersucht werden; in der Folgezeit müssen sich die Inhaber einer Fahrerlaubnis entsprechend den innerstaatlichen Vorschriften in dem Mitgliedstaat des ordentlichen Wohnsitzes bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis ärztlich untersuchen lassen.“ Ausgehend von der Annahme, dass der Wortlaut einer Vorschrift der Ausgangspunkt für jegliche Auslegung ist, ist festzustellen, dass eine Zusammenschau der oben genannten Vorschriften meines Erachtens keinen Auslegungsspielraum lässt. In den in Rede stehenden Vorschriften ist nämlich nicht die Rede davon, dass die Mitgliedstaaten kürzere Zeitspannen zwischen den ärztlichen Untersuchungen der Fahrer der Gruppe 2 festlegen können.
56.
Wenngleich Anhang III Nr. 5 der Richtlinie 2006/126 bestimmt, dass „[die Mitgliedstaaten] [b]ei der Erteilung oder bei jeder Erneuerung einer Fahrerlaubnis … strengere als die in diesem Anhang genannten Auflagen vorschreiben [können]“ (Hervorhebung nur hier), ist darauf hinzuweisen, dass diese Vorschrift auf die Möglichkeit Bezug nimmt, Anforderungen festzulegen, die über die in diesem Anhang vorgesehenen „Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs“ hinausgehen. Mit anderen Worten ergibt sich bereits aus dem Titel des Anhangs, welche Aspekte Gegenstand einer Mindestharmonisierung durch die Richtlinie 2006/126 sind. Es handelt sich um Anforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit (
9
).
57.
Daher können die Mitgliedstaaten die Art und Weise der Durchführung ärztlicher Untersuchungen bestimmen und in Bezug auf die geistige Tauglichkeit der Fahrer der Gruppe 2 strenger sein, um den besonderen Sicherheitsbedürfnissen dieser Fahrzeugklasse Rechnung zu tragen. Es ist hingegen nicht möglich, einseitig von der in Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2006/126 geregelten Gültigkeitsdauer des Führerscheins abzuweichen, um den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Eignung zu verlangen.
58.
Obwohl Art. 7 Abs. 3 Unterabs. 5 der Richtlinie 2006/126 den Mitgliedstaaten ausnahmsweise gestattet, die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen in Einzelfällen bei allen Klassen zu beschränken, „falls sie häufigere ärztliche Kontrollen … für erforderlich halten“, um die Straßenverkehrssicherheit zu gewährleisten, ist darauf hinzuweisen, dass diese Vorschrift den bereits erwähnten Grundsatz bestätigt, dass die ärztlichen Untersuchungen mit einer Erneuerung des Führerscheins zusammenfallen und damit durch die Gültigkeitsdauer des Führerscheins bestimmt werden müssen.
59.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, den Nachweis zusätzlicher psychischer und geistiger Tauglichkeit in Zeitabständen zu verlangen, die kürzer sind als die Gültigkeitsdauer des Führerscheins.
c) Zu der Möglichkeit, ein gesondertes Dokument (neben dem Führerschein) zu verlangen, das die psychische und geistige Tauglichkeit bescheinigt
60.
Die Schlussfolgerungen der vorstehenden Analyse ermöglichen es, die Frage zu beantworten, ob die Mitgliedstaaten befugt sind, ein gesondertes Dokument (neben dem Führerschein) zu verlangen, das die psychische und geistige Tauglichkeit bescheinigt.
61.
Erstens werden, wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen erläutert habe, die Ziele des nach bulgarischem Recht erforderlichen Zeugnisses über die geistige Tauglichkeit bereits von den durch die Richtlinie 2006/126 vorgeschriebenen ärztlichen Untersuchungen zur geistigen Gesundheit erfasst. Daher besitzt der Führerschein, wie er in dieser Richtlinie geregelt ist, den erforderlichen Beweiswert für die psychische und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs der entsprechenden Klasse.
62.
Zweitens habe ich ausgeführt, dass nach der Richtlinie 2006/126 die ärztlichen Untersuchungen vor der ersten Ausstellung und bei der Erneuerung des Führerscheins stattfinden müssen. Meines Erachtens besteht daher keine Möglichkeit für die Ausstellung eines Dokuments wie des psychologischen Tauglichkeitszeugnisses zu einem anderen als dem in der Richtlinie vorgesehenen Zeitpunkt.
63.
Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2006/126 zwar nur eine Mindestharmonisierung der nationalen Vorschriften über die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Führerscheins vorschreibt, jedoch eine umfassende Harmonisierung in Bezug auf die Dokumente vornimmt, die das Bestehen einer Fahrerlaubnis nachweisen und von den Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs.1 der Richtlinie anzuerkennen sind (
10
). Dieser Umstand schließt logischerweise die Koexistenz des Führerscheins mit jedem anderen nationalen Dokument aus, das dieselbe Funktion erfüllt.
64.
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen erscheint es unnötig, von den Fahrern zu verlangen, ein gesondertes Dokument vorzulegen, das die psychische und geistige Tauglichkeit bescheinigt. Darüber hinaus lässt sich meines Erachtens nicht ausschließen, dass die Anforderung, ein solches Zeugnis mit sich zu führen, einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand mit sich bringt, der eine ungerechtfertigte Behinderung darstellen und daher die Freizügigkeit beeinträchtigen kann, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. Das Vorliegen einer solchen Behinderung ist offensichtlich, wenn im Verwaltungsverfahren die Zahlung einer zusätzlichen Abgabe (
11
) verlangt wird, was hier der Fall ist, wie die bulgarische Regierung in der mündlichen Verhandlung in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs bestätigt hat.
3. Antwort auf die erste Vorlagefrage
65.
Nach alledem schlage ich vor, auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Anhang III der Richtlinie 2006/126 dahin auszulegen sind, dass sie dem entgegenstehen, dass ein Mitgliedstaat von einem Inhaber eines gültigen Führerscheins der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E verlangt, sich in kürzeren Zeitabständen als der Gültigkeitsdauer seines Führerscheins einer ärztlichen Untersuchung zur Feststellung seiner geistigen Tauglichkeit zu unterziehen, und hierfür neben dem Führerschein ein gesondertes Dokument verlangt, mit dem seine geistige Tauglichkeit bescheinigt wird.
C.
Zur zweiten Vorlagefrage
1. Zur Befugnis der Mitgliedstaaten, strengere Maßnahmen zu erlassen
66.
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2006/126 mit einer nationalen Regelung vereinbar ist, wonach – neben den Mindestanforderungen an die Fahrprüfungen (Anhang II dieser Richtlinie) sowie den Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs (Anhang III dieser Richtlinie) – zusätzliche Voraussetzungen aufgestellt werden, mit denen die psychologische Tauglichkeit von Führern eines Fahrzeugs zur Personen- oder Güterbeförderung festgestellt werden soll.
67.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Begründung, die das vorlegende Gericht dazu veranlasst hat, die beiden zusätzlichen Fragen zu stellen, sehr kurz ist, was deren Verständnis erschwert. Es ist jedoch offensichtlich, dass die zweite Frage darauf abzielt, die erste Frage umzuformulieren und zu verdeutlichen. So scheint das vorlegende Gericht Auskünfte über die Art der Untersuchungen erhalten zu wollen, die ein Mitgliedstaat im Rahmen seiner nationalen Rechtsvorschriften einführen kann, wie dies im Ausgangsverfahren der Fall ist. Auf der Grundlage dieser Informationen wird das vorlegende Gericht beurteilen können, ob die nationale Regelung mit den Vorschriften der Richtlinie 2006/126 vereinbar ist. Der Umstand, dass dieses Gericht ausdrücklich darauf hinweist, dass die fragliche bulgarische Regelung „zusätzliche Voraussetzungen“ zu den nach dieser Richtlinie geltenden vorsehe, scheint mir ein wichtiger Gesichtspunkt zu sein, der bei der Prüfung dieser Frage zu berücksichtigen ist.
68.
Wie ich bereits ausgeführt habe, ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2006/126, dass ein Führerschein nur an Bewerber ausgestellt werden darf, die eine Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen sowie eine theoretische Prüfung bestanden haben und die gesundheitlichen Anforderungen nach Maßgabe der Anhänge II und III dieser Richtlinie erfüllen. Gemäß Art. 7 Abs. 3 Buchst. a dieser Richtlinie ist die Erneuerung eines Führerscheins von der anhaltenden Erfüllung der Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit für das Führen der betreffenden Fahrzeuge gemäß Anhang III der Richtlinie abhängig zu machen.
69.
In Anbetracht der Tatsache, dass die in den Anhängen II und III der Richtlinie 2006/126 enthaltenen Vorschriften den Mitgliedstaaten Verpflichtungen auferlegen, halte ich es für erforderlich, sie sorgfältig zu prüfen. Anhang II enthält die Mindestanforderungen an die Fahrprüfungen, um zu gewährleisten, dass die Bewerber über die für das Führen eines Kraftfahrzeugs erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Verhaltensweisen verfügen. Die dazu eingeführte Prüfung muss aus einem Prüfungsteil zur Kontrolle der Kenntnisse und danach einem Prüfungsteil zur Kontrolle der Fähigkeiten und der Verhaltensweisen bestehen.
70.
Anhang III der Richtlinie 2006/126 legt die Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit fest. Der den „geistigen Störungen“ gewidmete Abschnitt – Nrn. 13.1 und 13.2 – legt die Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs fest. In Nr. 13.1 wird klargestellt, unter welchen Umständen eine Fahrerlaubnis Bewerbern oder Fahrzeugführern der Gruppe 1 weder erteilt noch erneuert werden darf, nämlich im Fall von schweren geistigen Störungen, erheblichem Schwachsinn, schwerwiegenden Persönlichkeitsänderungen, bedingt durch pathologische Alterungsprozesse, oder schweren persönlichkeitsbezogenen Störungen des Urteilsvermögens, des Verhaltens und der Anpassung. Diesen Bewerbern oder Fahrzeugführern darf eine Fahrerlaubnis nur dann erteilt oder es darf ihre Fahrerlaubnis nur dann erneuert werden, „wenn der Antrag durch ein entsprechendes Gutachten einer zuständigen ärztlichen Stelle unterstützt und, falls notwendig, regelmäßig eine ärztliche Kontrolle durchgeführt wird“.
71.
Was Fahrzeugführer der Gruppe 2 anlangt, um die es im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht, ergänzt Anhang III Nr. 13.2 der oben genannten Richtlinie die Vorschrift von Nr. 13.1 und erlaubt den zuständigen ärztlichen Stellen der Mitgliedstaaten, die zusätzlichen Risiken und Gefahren zu berücksichtigen, die mit dem Führen von Fahrzeugen dieser Gruppe verbunden sind.
72.
Vor diesem Hintergrund kann festgestellt werden, dass die Richtlinie 2006/126 die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, strengere Voraussetzungen für die Untersuchung der geistigen Tauglichkeit nur für Fahrzeugführer der Gruppe 2 – Fahrer von Fahrzeugen der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E –– einzuführen, soweit diese strengeren Voraussetzungen erforderlich sind, um unter Berücksichtigung der mit dem Führen von Fahrzeugen dieser Klasse verbundenen zusätzlichen Risiken und Gefahren zu bescheinigen, dass keine geistigen Störungen vorliegen.
73.
Aus Anhang III Nr. 4 der oben genannten Richtlinie geht hervor, dass die Fahrzeugführer der Gruppe 2 bei der Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis den regelmäßigen ärztlichen Untersuchungen unterzogen werden, die in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen sind. Wichtiger ist jedoch der Umstand, dass es in Nr. 5 dieses Anhangs III ausdrücklich heißt, dass die für die Erteilung oder für jede Erneuerung einer Fahrerlaubnis von den Mitgliedstaaten vorgeschriebenen Auflagen strenger sein können als die in diesem Anhang genannten.
74.
Daher können die Mitgliedstaaten, wenn sie die ärztlichen Untersuchungen festlegen, denen sich die Fahrzeugführer der Gruppe 2 unterziehen müssen, für die Fahrzeugführer der Gruppe 2 strengere Anforderungen einführen als für die Fahrzeugführer der Gruppe 1, um mögliche „geistige Störungen“ im Sinne von Anhang III Nr. 13.2 der Richtlinie 2006/126 aufzudecken. Ziel eines solchen Ansatzes ist es, die ärztlichen Untersuchungen zur Bescheinigung der geistigen Tauglichkeit der Fahrzeugführer an die besonderen Sicherheitsbedürfnisse dieser Fahrzeugklasse anzupassen.
2. Zu den Grenzen, die das Unionsrecht den Befugnissen der Mitgliedstaaten setzt
75.
Es wäre jedenfalls falsch, daraus abzuleiten, dass die Richtlinie 2006/126 den Mitgliedstaaten unbegrenzte Befugnisse verleiht. Vielmehr müssen die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen mit den Zielen dieser Richtlinie im Einklang stehen. Art. 7 in Verbindung mit Anhang III dieser Richtlinie lässt den Schluss zu, dass dies insbesondere ausschließt, dass außer den in dieser Richtlinie zwecks Feststellung der Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs vorgesehenen ärztlichen Untersuchungen zusätzliche willkürliche Anforderungen
festgelegt werden.
76.
Die Mitgliedstaaten können auch keine neuen Kategorien von Anforderungen festlegen, die über die in den Anhängen II und III der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen hinausgehen, da sonst das Harmonisierungsziel dieser Richtlinie gefährdet wäre. Im zweiten Satz des achten Erwägungsgrundes heißt es ausdrücklich, dass „[d]ie Normen für die von den Fahrern abzulegenden Prüfungen und für die Erteilung der Fahrerlaubnis … harmonisiert werden [müssen]“. Durch das Aufstellen neuer Anforderungen an die geistige Tauglichkeit würden die Mitgliedstaaten
dieses Ziel jedoch geradezu konterkarieren.
77.
Ebenso ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie Anforderungen aufstellen, die über eine Mindestharmonisierung hinausgehen, an die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, einschließlich der Grundrechte und der Grundfreiheiten des Binnenmarkts, gebunden sind (
12
). Wenn die nationalen Behörden folglich beschließen, eine strengere Untersuchung einzuführen, um zu gewährleisten, dass keine geistigen Störungen vorliegen, die ein Risiko für die Straßenverkehrssicherheit darstellen können, müssen sie sicherstellen, dass jede sich daraus möglicherweise ergebende Beschränkung der Freizügigkeit ordnungsgemäß gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (
13
).
78.
Insoweit ist festzustellen, dass die bulgarische Regierung in der vorliegenden Rechtssache von der Prämisse ausgeht, dass sich der in ihrer nationalen Regelung vorgesehene psychologische Test erheblich von der Untersuchung der geistigen Tauglichkeit unterscheidet, die in der Richtlinie 2006/126 vorgesehen ist, ohne jedoch den Beweis für die Richtigkeit ihrer Behauptung zu erbringen oder ohne dass der in Rede stehende psychologische Test tatsächlich einen Mehrwert für die Straßenverkehrssicherheit erbringt. Zudem hat die bulgarische Regierung nicht zu der Erklärung der Kommission in der mündlichen Verhandlung Stellung genommen, wonach das Unionsrecht bereits eine ausreichende Regelung enthalte, nämlich im Bereich der Anerkennung der Berufsqualifikationen, um den Sicherheitsanforderungen im Zusammenhang mit der Beförderung von Gütern und Personen Rechnung zu tragen (
14
). Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Überprüfungen lässt sich daher meines Erachtens der zusätzliche Verwaltungsaufwand, der für die Fahrzeugführer bedeutet, dass sie ein psychologisches Tauglichkeitszeugnis mit sich führen müssen, nur schwer rechtfertigen.
79.
Selbst wenn der in der nationalen bulgarischen Regelung vorgesehene psychologische Test tatsächlich erheblich von der in der Richtlinie 2006/126 vorgesehenen Untersuchung der geistigen Tauglichkeit abweichen sollte, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist, bezweifle ich im Übrigen, dass die Einführung eines psychologischen Tests, mit dem eine Prognose des künftigen Verhaltens der betreffenden Person im Straßenverkehr und des Unfallrisikos erreicht werden soll und der nicht auf den Anforderungen der Richtlinie 2006/126 beruht, als mit dem Unionsrecht vereinbar angesehen werden kann. Mit dem in Rede stehenden psychologischen Test soll in Wirklichkeit eine neue Kategorie von Anforderungen und Untersuchungen geschaffen werden, die keine ärztlichen Untersuchungen sind, mit denen überprüft werden soll, ob keine geistigen Störungen vorliegen, die geeignet sind, eine Gefahr für die Straßenverkehrssicherheit darzustellen, was durch die Richtlinie 2006/126 gerade ausgeschlossen wird.
3. Antwort auf die zweite Vorlagefrage
80.
Aus den oben dargelegten Gründen schlage ich vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Anhang III der Richtlinie 2006/126 dahin auszulegen sind, dass sie dem entgegenstehen, dass eine nationale Regelung neben den in Anhang III vorgesehenen Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit neue Kategorien zusätzlicher Voraussetzungen einführt, mit denen die psychologische Tauglichkeit von Führern eines Kraftfahrzeugs zur Personen- und Güterbeförderung festgestellt werden soll.
D.
Zur dritten Vorlagefrage
81.
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die nach der Richtlinie 2006/126 zulässigen zusätzlichen Anforderungen sich auf den Zeitraum der Gültigkeitsdauer des Führerscheins beziehen müssen. Diese Frage scheint sich mit der ersten Frage des vorlegenden Gerichts zu überschneiden und ist bereits im Rahmen der Prüfung der ersten und der zweiten Frage in der Sache beantwortet worden.
82.
Die Prüfung dieser Fragen hat gezeigt, dass alle strengeren Anforderungen, die – unter Beachtung der Ziele der Richtlinie 2006/126 und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (
15
) – auf nationaler Ebene hinsichtlich der körperlichen und geistigen Tauglichkeit der Fahrer von Fahrzeugen zur Personen- und Güterbeförderung eingeführt werden, an die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen und der bei ihrer Ausstellung oder ihrer Erneuerung vorgenommenen medizinischen Untersuchungen angeglichen werden müssen (
16
).
83.
In Anbetracht der eingehenden Analyse in den vorliegenden Schlussanträgen und der von mir vorgeschlagenen Antworten auf die ersten beiden Fragen halte ich eine spezifische gesonderte Antwort auf die dritte Frage nicht für erforderlich.
VI. Ergebnis
84.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Administrativen sad – Gabrovo (Verwaltungsgericht Gabrovo, Bulgarien) wie folgt zu beantworten:
1.
Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Anhang III der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein
sind dahin auszulegen, dass
sie dem entgegenstehen, dass ein Mitgliedstaat von einem Inhaber eines gültigen Führerscheins der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 und D1E verlangt, sich in kürzeren Zeitabständen als der Gültigkeitsdauer seines Führerscheins einer ärztlichen Untersuchung zur Feststellung seiner geistigen Tauglichkeit zu unterziehen, und hierfür neben dem Führerschein ein gesondertes Dokument verlangt, mit dem seine geistige Tauglichkeit bescheinigt wird.
2.
Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Anhang III der Richtlinie 2006/126
sind dahin auszulegen, dass
sie dem entgegenstehen, dass eine nationale Regelung neben den in Anhang III vorgesehenen Mindestanforderungen an die geistige Tauglichkeit neue Kategorien zusätzlicher Voraussetzungen einführt, mit denen die psychologische Tauglichkeit von Führern eines Kraftfahrzeugs zur Personen- und Güterbeförderung festgestellt werden soll. Dies hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, im Rahmen der in dieser Richtlinie vorgesehenen ärztlichen Untersuchungen strengere Maßnahmen zu erlassen.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
i
)	Die vorliegende Sprachfassung ist in Nr. 49 gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden.
(
2
)	ABl. 2006, L 403, S. 18.
(
3
)	Vgl. Urteil vom 29. April 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, Rn. 71).
(
4
)	Vgl. Urteil vom 17. Februar 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, Rn. 28 bis 35).
(
5
)	Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hindert eine Mindestharmonisierung die Mitgliedstaaten nicht daran, zwingendere Maßnahmen beizubehalten oder zu erlassen, vorausgesetzt jedoch, dass solche Vorschriften nicht geeignet sind, die Erreichung des von der fraglichen Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisses ernstlich in Frage zu stellen, und dass sie in Einklang mit dem AEU-Vertrag stehen. Was den letztgenannten Punkt betrifft, hat der Gerichtshof festgestellt, dass solche Maßnahmen trotz ihrer beschränkenden Wirkung gerechtfertigt sein können, wenn sie auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen und wenn sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, ohne über das hinauszugehen, was dazu erforderlich ist (vgl. Urteil vom 7. Juli 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, Rn. 43 und 44).
(
6
)	Vgl. die spanische („cada vez que renueven su permiso de conducción“), die dänische („ved hver fornyelse af kørekortet“), die deutsche („bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis“), die estnische („igal juhiloa uuendamisel“), die englische („whenever their driving license is renewed“), die italienische („in occasione del rinnovo della patente“), die niederländische („bij elke verlenging van het rijbewijs“), die polnische („przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy“) und die portugiesische („sempre que a carta de condução seja renovada“) Sprachfassung.
(
7
)	Vgl. Urteile vom 12. Dezember 2013, X (C‑486/12, EU:C:2013:836, Rn. 19), und vom 15. Mai 2014, Timmel (C‑359/12, EU:C:2014:325, Rn. 63).
(
8
)	In ihrer schriftlichen Antwort hat die bulgarische Regierung ausgeführt, dass die in Rede stehende nationale Regelung später geändert worden sei, so dass die Gültigkeitsdauer des psychologischen Tauglichkeitszeugnisses unbefristet geworden sei. Außerdem könne dieses Zeugnis nur in bestimmten Fällen für ungültig erklärt und neu ausgestellt werden. Wie die bulgarische Regierung jedoch auch erläutert hat, hat diese Änderung der Regelung nicht zur Folge, dass der Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits wegfällt, da diese Änderung Fälle wie den des Klägers des Ausgangsverfahrens nicht erfasst, in denen feststeht, dass Letzterer kein gültiges Zeugnis besaß, als gegen ihn eine Geldbuße verhängt wurde. Aus diesen Gründen halte ich es für sinnvoll, die Vorlagefragen auf der Grundlage der nationalen Regelung zu prüfen, die ratione temporis auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbar ist.
(
9
)	Vgl. insoweit Rebler, A., „Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU“, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, 25. Jahrgang, Heft 11, 2012, S. 517.
(
10
)	Vgl. Urteile vom 26. Oktober 2017, I (C‑195/16, EU:C:2017:815, Rn. 57), und vom 29. April 2021, Stadt Pforzheim (Vermerke auf dem Führerschein) (C‑56/20, EU:C:2021:333, Rn. 42).
(
11
)	Vgl. Urteile vom 15. Juli 2010, Bâtiments et Ponts Construction und WISAG Produktionsservice (C‑74/09, EU:C:2010:431, Rn. 54), und vom 18. Juni 2019, Österreich/Deutschland (C‑591/17, EU:C:2019:504, Rn. 164), betreffend Beschränkungen der Grundfreiheiten im Zusammenhang mit der Erhebung einer Abgabe und der Auferlegung zusätzlicher/übermäßiger Verwaltungskosten.
(
12
)	Vgl. insoweit Nr. 30 der vorliegenden Schlussanträge sowie die dort angeführte Rechtsprechung.
(
13
)	Vgl. in diesem Sinne Szydło, M., „EU Legislation on Driving Licenses: Does It Accelerate or Slow Down the Free Movement of Persons?“, German Law Journal, Bd. 13, Nr. 3, 2012, S. 365.
(
14
)	Die Kommission hat konkret auf die Richtlinie 2003/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2003 über die Grundqualifikation und Weiterbildung der Fahrer bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates und der Richtlinie 91/439/EWG des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 76/914/EWG des Rates (ABl. 2003, L 226, S. 4) Bezug genommen. Diese Richtlinie, die bis 11. Januar 2023 in Kraft war, wurde durch die Richtlinie (EU) 2022/2561 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2022 über die Grundqualifikation und Weiterbildung der Fahrer bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr (ABl. 2022, L 330, S. 46) aufgehoben und ersetzt.
(
15
)	Vgl. Nrn. 75 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
(
16
)	Vgl. Nrn. 53 ff. der vorliegenden Schlussanträge.