62000CJ0146_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-146/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dal sig. B. Doherty e dalla sig.ra F. Siredey-Garnier, quindi dal sig. E. Gippini Fournier e dalla sig.ra F. Siredey-Garnier, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica francese, rappresentata inizialmente dalla sig.ra K. Rispal-Bellanger, dai sigg. F. Million e S. Pailler, quindi dai sigg. G. de Bergues, F. Million e S. Pailler, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che non conformandosi alle disposizioni di cui all'art. 4 quater della direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (GU L 192, pag. 10), come modificata dalla direttiva della Commissione 13 marzo 1996, 96/19/CE (GU L 74, pag. 13), e non rispettando le disposizioni di cui all'art. 5, nn. 1 e 3-5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32), la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma del Trattato CE e delle dette direttive,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dalla sig.ra F. Macken, presidente di sezione, dalla sig.ra N. Colneric e dai sigg. C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: L.A. Geelhoed
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 giugno 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 17 aprile 2000, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell'art. 266 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che non conformandosi alle disposizioni di cui all'art. 4 quater della direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (GU L 192, pag. 10), come modificata dalla direttiva della Commissione 13 marzo 1996, 96/19/CE (GU L 74, pag. 13; in prosieguo: la «direttiva 90/388, come modificata»), e non rispettando le disposizioni di cui all'art. 5, nn. 1 e 3-5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32), la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma del Trattato CE e delle dette direttive.
Il diritto comunitario
2 L'obbligo di fornire un servizio universale di telefonia vocale fissa risulta dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 dicembre 1995, 95/62/CE, sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale (GU L 321, pag. 6), sostituita dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale (GU L 101, pag. 24). Per servizio universale si deve a tal fine intendere ai sensi dell'art. 2, n. 2, lett. f), della direttiva 98/10 un insieme minimo definito di servizi, di una data qualità, a disposizione di tutti gli utenti, indipendentemente dalla localizzazione geografica e offerto, in funzione delle specifiche condizioni nazionali, ad un prezzo abbordabile.
3 La direttiva 98/10 enumera ai sensi degli artt. 5-8 le prestazioni comprese in ogni caso nel servizio universale. Si tratta, in particolare, del collegamento alla rete telefonica pubblica fissa, della pubblicazione di elenchi telefonici e dei posti telefonici pubblici a pagamento.
4 La direttiva 96/19, con il suo art. 1, n. 6, ha inserito nella direttiva 90/388 talune disposizioni relative alla creazione di un servizio universale e in particolare un nuovo art. 4 quater del seguente tenore:
«Fatta salva l'armonizzazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio nel quadro della fornitura di una rete aperta (ONP), qualsiasi regime nazionale necessario per condividere il costo netto relativo agli obblighi di prestazione del servizio universale assegnati agli organismi di telecomunicazioni con altri organismi, sia esso basato o meno su un sistema di oneri supplementari o un fondo per il servizio universale, deve:
a) riguardare esclusivamente le imprese fornitrici di reti pubbliche di telecomunicazioni;
b) assegnare ad ogni impresa l'onere spettante in base a criteri di oggettività e non discriminazione e in conformità del principio di proporzionalità.
Gli Stati membri comunicano tali regimi alla Commissione la quale ne verifica la compatibilità con le disposizioni del Trattato.
Gli Stati membri consentono ai propri organismi di telecomunicazioni di riequilibrare le tariffe tenendo conto di specifiche condizioni del mercato e della necessità di garantire la possibilità economica di accedere al servizio universale e, in particolare, permettono loro di adeguare le tariffe correnti praticate che non sono in linea con i costi e che aumentano quindi l'onere della prestazione del servizio universale, al fine di realizzare una struttura tariffaria ancorata ai costi reali. Se tale riequilibrio non è realizzabile entro il 1° gennaio 1998 gli Stati membri interessati informano la Commissione della futura eliminazione dei residui squilibri a livello tariffario, e trasmettono altresì un calendario preciso di attuazione.
(...)».
5 La direttiva 96/19 prevede al suo art. 2, che entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della stessa gli Stati membri trasmettono alla Commissione le informazioni atte a consentirle di confermare l'osservanza dell'articolo 1, punti 1-8, della direttiva di cui trattasi. Quest'ultima è stata pubblicata il 22 marzo 1996 ed è entrata in vigore l'11 aprile 1996. Il periodo di nove mesi previsto al suo art. 2 è pertanto scaduto l'11 gennaio 1997.
6 Tali disposizioni relative al servizio universale sono state completate dall'art. 5 della direttiva 97/33, redatto nei seguenti termini:
«1. Qualora, in base alle disposizioni del presente articolo, uno Stato membro stabilisca che gli obblighi di servizio universale rappresentino un onere eccessivo per un organismo, esso prevede un meccanismo atto a ripartire il costo netto dei suddetti obblighi con altri organismi che gestiscano reti pubbliche di telecomunicazione e/o servizi di telefonia vocale a disposizione del pubblico. Nel fissare i contributi dovuti, gli Stati membri tengono in debito conto i principi della trasparenza, della non discriminazione e della proporzionalità. Possono essere finanziati con queste modalità solo le reti pubbliche di telecomunicazione e i servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico di cui all'allegato I, parte 1.
2. Gli eventuali contributi al costo degli obblighi di servizio universale possono basarsi su un meccanismo appositamente creato e amministrato da un ente indipendente dai destinatari e/o possono tradursi in una tariffa supplementare che si somma alla tariffa di interconnessione.
3. Per determinare l'eventuale onere rappresentato dalla fornitura del servizio universale, su richiesta delle rispettive autorità nazionali di regolamentazione gli organismi soggetti a detti obblighi devono calcolare il costo netto degli stessi secondo il metodo di cui all'allegato III. Il calcolo del costo netto connesso con gli obblighi di servizio universale è controllato dall'autorità nazionale di regolamentazione o da un altro ente competente, autonomo rispetto all'organismo di telecomunicazioni, e approvato dall'autorità nazionale di regolamentazione. I risultati del calcolo del costo e le conclusioni dei controlli contabili sono messi a disposizione del pubblico a norma dell'articolo 14, paragrafo 2.
4. Ove risulti giustificato in base al calcolo del costo netto di cui al paragrafo 3 e tenuto conto degli eventuali vantaggi di mercato derivanti ad un organismo che offre il servizio universale, le autorità nazionali di regolamentazione stabiliscono se un meccanismo di ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale sia giustificato.
5. Qualora venga stabilito un meccanismo per ripartire il costo netto fra gli obblighi del servizio universale di cui al paragrafo 4, le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché i principi applicati per la ripartizione dei costi e le informazioni sui dispositivi utilizzati siano accessibili al pubblico secondo la procedura di cui all'articolo 14, paragrafo 2.
Le autorità nazionali di regolamentazione provvedono alla pubblicazione di una relazione annuale che riporti il costo calcolato degli obblighi di servizio universale e specifichi i contributi dovuti da tutte le parti interessate.
6. (...)».
7 L'allegato III della direttiva 97/33 indica le modalità di calcolo dei costi del servizio universale per la telefonia vocale. Tale allegato stabilisce:
«(...)
Il costo degli obblighi di servizio universale è calcolato come la differenza tra il costo netto che un organismo deve sostenere quando deve assolvere agli obblighi di servizio universale e quando non deve assolvere agli stessi obblighi.
(...)
Il calcolo si basa sui costi relativi a:
i) elementi dei servizi individuati che possono essere forniti solo in perdita o a condizioni di costo che non rientrano tra i normali standard commerciali.
In questa categoria possono rientrare elementi del servizio quali l'accesso ai servizi telefonici di emergenza, la fornitura di alcuni telefoni pubblici a pagamento, la fornitura di alcuni servizi o apparecchiature per disabili, ecc.;
ii) utenti finali o gruppi di utenti finali specifici che, tenuto conto del costo di fornitura della rete e del servizio specificati, delle entrate prodotte e della media geografica dei prezzi imposti dallo Stato membro, possono essere serviti soltanto in perdita o a condizioni di costo che non rientrano tra i normali standard commerciali.
In questa categoria rientrano gli utenti finali e i gruppi di utenti finali che non sarebbero serviti da un operatore commerciale se questi non avesse l'obbligo di fornire il servizio universale.
(...)
Nel calcolo dei costi netti si tiene conto delle entrate. I costi e le entrate devono essere preventivi».
8 L'art. 23, n. 1, primo comma, della direttiva 97/33 prevede che gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla stessa direttiva entro il 31 dicembre 1997 e che essi ne informano immediatamente la Commissione.
Il diritto francese
9 L'art. 22-II della legge 26 luglio 1996, n. 96-659, che disciplina le telecomunicazioni (in prosieguo: la «legge»), prevedeva che la fornitura al pubblico, da parte di operatori diversi dall'operatore storico France Télécom, del servizio telefonico tra postazioni fisse sulla rete nazionale ai sensi dell'art. L. 33-1 del Code des postes et télécommunications (Codice delle poste e telecomunicazioni; in prosieguo: il «codice»), come modificato dalla legge, avrebbe potuto avere effetto solo dal 1° gennaio 1998.
10 A partire dal 1997 è stato creato in Francia un regime di finanziamento ripartito del costo netto degli obblighi di servizio universale assunti dalla France Télécom. Le disposizioni sono state adottate a seguito della presentazione di un documento detto «relazione Champsaur» nel 1996. Tale relazione era stata redatta da un gruppo di esperti indipendenti su richiesta del governo francese.
11 L'art. L. 35-3, punto II, del codice, come modificato dalla legge, dispone in particolare che «il finanziamento dei costi attribuibili agli obblighi di servizio universale è garantito dagli operatori delle reti aperte al pubblico e dai fornitori di servizi telefonici al pubblico» e che «i metodi di valutazione, di compensazione e di ripartizione dei costi netti legati agli obblighi di servizio universale sono resi pubblici almeno un anno prima della loro messa in vigore».
12 L'art. R. 20-31, del codice, nella versione risultante dal decreto 13 maggio 1997, n. 97-475, in materia di finanziamento del servizio universale adottato per l'attuazione dell'art. L. 35-3 del codice (in prosieguo: il «decreto»), prevede una ripartizione del costo netto del servizio universale in tre elementi:
un elemento denominato C1, che rappresenta il costo netto degli obblighi tariffari corrispondenti allo squilibrio risultante dalla struttura attuale delle tariffe telefoniche;
un elemento denominato C2, che corrisponde agli obblighi di perequazione geografica e destinato ad evitare una discriminazione basata sulla localizzazione geografica;
un elemento denominato C3, destinato a coprire i costi netti dell'offerta e degli obblighi quali le tariffe specifiche per talune categorie di abbonati al fine di assicurare loro l'accessibilità del servizio, la presenza di cabine telefoniche sul territorio, nonché l'elenco universale e il servizio di informazioni corrispondente.
13 L'art. 3 del decreto prevede, solo per il 1997, una valutazione forfettaria dell'insieme dei tre elementi C1, C2 e C3, prima dell'applicazione di metodi di calcolo specifici per ciascuno di essi.
14 Per gli anni 1998 e 1999, l'art. R. 20-32 del codice, introdotto dal decreto, indica che l'elemento C1 è calcolato secondo la seguente formula:
C = 12 x (PE - P) x N, in cui
Pe corrisponde alla tariffa d'abbonamento mensile di riferimento, pari a FRF 65 al netto delle imposte;
P corrisponde alla tariffa dell'abbonamento mensile medio dell'anno considerato, che include l'abbonamento al servizio telefonico, la fatturazione dettagliata e i servizi che consentono ad un abbonato di limitare il suo accesso al servizio telefonico. P è valutato tenendo conto dei tassi di penetrazione di queste prestazioni abbinate;
N rappresenta il numero medio, nell'anno considerato, degli abbonati dell'operatore fornitore del servizio universale, ad esclusione di coloro che fruivano di abbonamenti specifici o di opzioni tariffarie che corrispondono al riassorbimento dello squilibrio delle tariffe.
15 L'art. R. 20-33, punto III, del codice, introdotto dal decreto, dispone che, fino alla messa in opera di modelli e di una contabilità appropriata, i costi netti degli abbonati che si trovano nelle zone redditizie e che non sarebbero serviti da un operatore alle condizioni di mercato sono valutati all'1% del fatturato del servizio telefonico aperto al pubblico tra postazioni fisse dell'operatore che presta il servizio universale.
16 L'art. L. 35-3, punto II, 3º, del codice, come modificato dalla legge, prescrive che lo squilibrio risultante, all'epoca della sua adozione, dalla struttura corrente delle tariffe telefoniche tenuto conto del funzionamento normale del mercato deve essere progressivamente riassorbito dall'operatore pubblico prima del 31 dicembre 2000 e che, nel momento in cui lo squilibrio sarà stato riassorbito, quindi entro il 31 dicembre 2000, cesserà il versamento del corrispettivo corrispondente all'elemento C1.
Il procedimento precontenzioso
17 Con lettera del 4 giugno 1997 le autorità francesi hanno notificato alla Commissione, ai sensi della direttiva 96/19, la legge che modificava il codice, unitamente ad alcuni decreti di attuazione, tra cui il decreto.
18 Con lettera del 7 novembre 1997, la Commissione ha posto al governo francese una serie di quesiti in merito al calendario relativo al riequilibrio della struttura tariffaria di France Télécom ed ai metodi di calcolo di quella struttura nonché alle modalità di finanziamento e di calcolo dei costi netti del servizio universale. Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 4 dicembre 1997.
19 La Commissione è giunta alla conclusione che taluni aspetti delle misure adottate dalla Repubblica francese per trasporre o applicare l'art. 4 della direttiva 90/388, come modificata, e l'art. 5 della direttiva 97/33, in relazione all'allegato III di quest'ultima, non erano conformi a tali disposizioni. Con lettera di diffida del 24 luglio 1998 la Commissione ha invitato la Repubblica francese a presentare le sue osservazioni al riguardo.
20 Le autorità francesi hanno risposto a tale lettera di diffida con lettera del 4 novembre 1998. Il 16 dicembre 1998 esse hanno anche comunicato alla Commissione un progetto di decreto relativo alle tariffe sociali di France Télécom. L'8 luglio 1999, ritenendo che tali misure non fossero adeguate a rendere la normativa francese conforme alle disposizioni delle direttive 90/388, come modificata, e 97/33, la Commissione, ai sensi dell'art. 226 CE, ha emanato un parere motivato nei confronti della Repubblica francese.
21 Con lettera 3 dicembre 1999, le autorità francesi hanno risposto al parere motivato riproponendo gli argomenti già formulati nella risposta alla lettera di diffida. La Commissione ha quindi deciso di adire la Corte con il presente ricorso.
Sulla prima censura, relativa all'applicazione di un finanziamento ripartito del servizio universale nel 1997
22 Con la sua prima censura la Commissione sostiene che non esiste alcun fondamento giuridico per obbligare i nuovi concorrenti di France Télécom a contribuire al finanziamento del servizio universale per il 1997. Durante tale anno, la France Télécom avrebbe goduto di un monopolio pressoché totale nel campo della telefonia vocale fissa, il che avrebbe dovuto essere sufficiente per il finanziamento del servizio universale. Taluni operatori della telefonia mobile sarebbero stati obbligati nel 1997 a versare un contributo al finanziamento del servizio universale, oltre alle spese d'interconnessione per connettere le loro reti a quelle della France Télécom. Tuttavia, il servizio universale sarebbe definito per il mercato della telefonia fissa e sarebbe interamente distinto dal mercato della telefonia mobile.
23 Nella replica la Commissione ha precisato che, in ogni caso, non essendo soddisfatte le condizioni traenti origine dal diritto comunitario per istituire un finanziamento ripartito del servizio universale, non era necessario pronunciarsi sulla questione se agli operatori della telefonia mobile, in quanto tali, potesse essere imposto di contribuire.
24 Il governo francese sostiene che si tratta essenzialmente di determinare se l'apertura del mercato della telefonia mobile abbia avuto effetti sul costo netto del servizio universale sostenuto da France Télécom e afferma che ciò è avvenuto per il 1997. Di conseguenza, secondo il governo francese, il contributo degli operatori della telefonia mobile di quell'anno costituiva una necessità economica.
25 Pertanto, la prima censura riguarda la questione se, per l'anno 1997, fosse «necessario» creare un meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale, in applicazione della condizione così stabilita per la creazione del meccanismo di cui all'art. 4 quater della direttiva 90/388, come modificata.
26 A tal riguardo, occorre anzitutto sottolineare che, come risulta dal quinto considerando della direttiva 96/19, lo scopo del mantenimento fino al 1° gennaio 1998 del monopolio degli operatori storici sulla telefonia vocale fissa era quello di salvaguardare il loro equilibrio finanziario e di consentire loro di fornire un servizio universale per la rete telefonica fissa.
27 Si deve poi constatare che, per l'anno 1997, la France Télécom disponeva ancora, ad eccezione di alcune licenze sperimentali, di un monopolio nell'ambito della telefonia vocale fissa al quale si applica l'obbligo di fornire un servizio universale.
28 Occorre infine ricordare che la Commissione osserva che la concorrenza esistente nel 1997 in Francia sul mercato delle telecomunicazioni a seguito dell'apertura del mercato della telefonia mobile non ha creato una situazione che rendeva necessaria per France Télécom la creazione di un sistema di finanziamento ripartito del costo netto del servizio universale, riferendosi precisamente al fatto che France Télécom disponeva all'epoca di un monopolio pressoché completo in materia di telefonia vocale fissa.
29 Confrontato a tale argomento della Commissione, il governo francese si è limitato a formulare osservazioni generali sull'importanza dell'apertura del mercato della telefonia mobile senza precisare in che modo tale apertura avrebbe influenzato il costo netto del servizio universale.
30 Tali osservazioni generali non sono però sufficienti, tenuto conto dell'argomento della Commissione, a rendere verosimile che fosse «necessario» creare un meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale, in applicazione della condizione così stabilita per la creazione del meccanismo di cui all'art. 4 quater della direttiva 90/388, come modificata.
31 Si deve pertanto constatare che la prima censura formulata dalla Commissione, come precisata nella replica, è fondata.
Sulla seconda censura relativa al riequilibrio tariffario
32 Nell'ambito della seconda censura la Commissione ricorda che:
L'art. 4 quater, terzo comma, della direttiva 90/388, come modificata, ha introdotto una disposizione che obbligava gli Stati membri a consentire ai loro operatori di «riequilibrare le tariffe». Lo scopo di tale operazione era quello di correggere gli squilibri fra le tariffe a causa dei quali, negli Stati membri, alcuni prezzi, in particolare gli abbonamenti residenziali e le chiamate locali, erano mantenuti ad un livello artificiosamente basso, mentre per altri servizi, ad esempio le chiamate interurbane e internazionali, venivano praticati prezzi artificiosamente elevati.
Ai sensi della stessa disposizione, qualora le tariffe non fossero state riequilibrate entro il 1° gennaio 1998, lo Stato membro interessato doveva presentare alla Commissione una relazione sui suoi piani riguardo alla graduale abolizione dei restanti squilibri fra le tariffe e tale relazione doveva contenere un calendario d'attuazione circostanziato.
33 Secondo la Commissione, poiché il processo di riequilibrio non è stato realizzato entro il 1° gennaio 1998, la Repubblica francese avrebbe dovuto rispettare gli obblighi previsti per tale eventualità, in particolar modo quello di comunicare un calendario. Tale Stato membro non si sarebbe però conformato a tali obblighi. A tal riguardo, la Commissione sottolinea che l'art. L. 35-3, punto II, 3°, del codice, come modificato dalla legge, imponeva solo di completare il riequilibrio tariffario entro il 31 dicembre 2000.
34 Nella controreplica il governo francese sostiene che le entrate degli abbonamenti telefonici non coprivano integralmente i costi di collegamento e che il disavanzo era compensato attraverso le tariffe applicate da France Télécom sulle chiamate locali. E' quindi vero che, in base alla definizione data dalla Commissione secondo la quale le tariffe dovevano esser riequilibrate per ciascun servizio, il riequilibrio non era stato raggiunto prima del 1° gennaio 1998. Riguardo al calendario, il governo francese insiste sul fatto che era molto difficile preparare un calendario contenente tappe intermedie. Secondo tale governo, la fissazione di una scadenza realistica soddisfaceva gli obiettivi della direttiva 90/388, come modificata, e consentiva di assicurare agli operatori che entravano nel mercato la trasparenza necessaria.
35 Dal momento che è pacifico che il riequilibrio tariffario di cui all'art. 4 quater, terzo comma, della direttiva 90/388, come modificata, non era pienamente realizzato il 1° gennaio 1998 e che il governo francese non ha trasmesso alla Commissione una relazione sui piani diretti alla soppressione graduale degli squilibri tariffari che sussistevano, ivi incluso un calendario dettagliato dell'attuazione, si deve constatare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi espressamente previsti da tale disposizione. Il requisito della presenza di un calendario dettagliato non può essere soddisfatto dalla menzione di una semplice data limite, come previsto dall'art. L. 35-3, punto II, 3°, del codice, come modificato dalla legge.
36 Si deve pertanto constatare che la seconda censura formulata dalla Commissione è fondata.
Sulla terza censura relativa al principio e alle modalità di calcolo dell'elemento C1
37 Nell'ambito della sua terza censura, la Commissione ricorda che l'allegato III della direttiva 97/33 prescrive, in particolare, che il calcolo del costo netto del servizio universale è fondato sui costi imputabili agli utenti finali che possono essere serviti soltanto in perdita o a condizioni di costo che non rientrano tra i normali standard commerciali. Tale direttiva, pertanto, richiederebbe una selettività nella determinazione degli utenti che formano la base di calcolo del costo netto del servizio universale. Secondo la Commissione, tale direttiva non autorizza ad inserire in tale base la totalità degli abbonati residenziali indistintamente riguardo alla situazione. La Commissione sostiene, nella prima parte di tale censura, che inserendo nella formula di calcolo dell'elemento C1 il costo degli abbonati residenziali redditizi, la Repubblica francese ha incluso nel costo netto del servizio universale costi che non rispondono alle prescrizioni della direttiva a questo riguardo.
38 In tale contesto, la Commissione considera «abbonati redditizi» quelli il cui volume di consumo di servizi di telefonia vocale raggiunge un livello sufficiente, tenuto conto dei costi fissi attinenti al loro abbonamento individuale e dei costi variabili legati al traffico telefonico da essi generato, cosicché le entrate realizzate dall'operatore sui loro abbonamenti e sulle loro comunicazioni telefoniche consentono a tale operatore di ottenere un margine.
39 Il governo francese sostiene in sostanza che la formula di calcolo dell'elemento C1 è giustificata dal secondo criterio contenuto nell'allegato III della direttiva 97/33, vale a dire l'inserimento dei costi dei servizi che possono essere forniti solo a condizioni che non rientrano tra i normali standard commerciali. Ora, poiché il riequilibrio tariffario non era raggiunto, non sarebbe stato possibile individuare gli abbonati serviti a tali condizioni e quindi selezionare gli abbonati da inserire nella base di calcolo del costo netto del servizio universale.
40 Al riguardo, è pacifico che la Repubblica francese ha inserito nella formula di calcolo dell'elemento C1 il costo di tutti gli abbonati residenziali, quindi anche degli abbonati redditizi. Su questo punto il governo francese si è limitato a presentare un argomento generale relativo all'asserita impossibilità di distinguere gli abbonati secondo i criteri di cui all'allegato III della direttiva 97/33. Occorre pertanto constatare che la Repubblica francese ha inserito nel costo netto del servizio universale costi che non corrispondevano ai requisiti previsti in tale allegato.
41 Con la seconda branca del terzo motivo, la Commissione sostiene che la formula per il calcolo dell'elemento C1 contenuta nell'art. R. 20-32 del codice, anche ammesso che fosse giustificata in linea di principio, non attribuisce a ciascuna impresa gli oneri connessi al finanziamento del servizio universale secondo criteri obiettivi, come previsto dall'art. 4 quater della direttiva 90/388, come modificata. Inoltre, secondo la Commissione, tale formula non tiene conto del principio della trasparenza come previsto dall'art. 5, n. 1, della direttiva 97/33.
42 La Commissione ricorda al riguardo che la formula di cui trattasi si fonda sulla differenza tra il prezzo medio dell'abbonamento attuale, P, e il prezzo teorico di un abbonamento ritenuto riequilibrato, Pe, il cui valore è ottenuto mediante comparazione internazionale con i paesi dei quali si considera terminato il riequilibrio finanziario. La formula conterrebbe tuttavia due vizi nella sua concreta attuazione: da un lato, il valore di riferimento Pe non sarebbe chiaramente giustificato e, d'altro lato, i valori P e Pe non sarebbero comparabili.
43 Per quanto riguarda il primo vizio, la Commissione sostiene che risulta dalle cifre fornite dal governo francese in relazione al valore di riferimento Pe che quest'ultimo, che influenza gli elementi C1 e C2, non è stato fissato in maniera trasparente. Per quanto riguarda, anzitutto, la tecnica utilizzata nella relazione Champsaur, la forcella di tariffe indicata in tale relazione sarebbe molto ampia, in quanto essa si estenderebbe tra i FRF 55 e i FRF 75, ovvero un margine del 30%. Ciò deriverebbe soprattutto dal fatto che le tariffe di abbonamento cosiddette «riequilibrate», nei diversi paesi utilizzati per tale comparazione, coprono un insieme di servizi differenti e pertanto non confrontabili. La relazione Champsaur, inoltre, avrebbe indicato che «questa relazione è stata redatta mentre i risultati dello studio e dell'audit riguardanti l'interconnessione, il servizio universale e i conti della France Télécom non erano ancora noti» e che essa «costituisce pertanto un documento d'orientazione che dovrà essere ritoccato alla luce di quei risultati».
44 Inoltre, per quanto riguarda la questione se il valore Pe sia compatibile con i dati contabili della France Télécom, la Commissione segnala di non essere a conoscenza dei risultati di eventuali lavori contabili. Se esistessero dati contabili che permettessero di calcolare il livello di equilibrio dell'abbonamento, in tal caso tale valore dovrebbe essere preso come riferimento, e non il valore Pe risultante da raffronti internazionali insufficientemente precisi. La Commissione rileva che le cifre fornite dalle autorità francesi riguardo alle entrate e ai costi medi del segmento d'accesso e delle chiamate locali mostrano che, una volta combinati tutti gli elementi, non vi è più il deficit. Il metodo usato non sarebbe tuttavia precisato. I dati forniti non sarebbero pertanto sufficienti a dimostrare che il valore Pe è chiaramente giustificato.
45 Riguardo al secondo errore nella formula di calcolo dell'elemento C1, la Commissione ritiene che, per stabilire il costo netto del servizio universale, un elemento chiave del calcolo è la differenza tra i valori P e Pe. Per calcolare tale differenza, i valori P e Pe dovrebbero essere fondati su basi comparabili. Secondo la Commissione ciò non si verifica nella fattispecie. Da una parte, infatti, la fatturazione dettagliata sarebbe compresa nel calcolo del valore Pe, mentre nel calcolo del valore P tale fatturazione sarebbe in opzione e a pagamento. Tale differenza comporterebbe che il valore Pe è artificialmente gonfiato. D'altra parte, il valore Pe includerebbe i costi connessi alla gestione dell'elenco rosso, composto dagli abbonati che non desiderano comparire nell'elenco telefonico, mentre il valore P non comprenderebbe le entrate che derivano da tale elenco. In tal modo, seppure il calcolo del valore C1 fosse obiettivamente giustificato, il principio di trasparenza non sarebbe rispettato in relazione a tale calcolo.
46 Il governo francese, che non contesta l'obbligo di rispettare il principio di trasparenza, si limita ad osservare che la fissazione del valore Pe a FRF 65 deriva dalla comparazione internazionale fra i paesi in cui le tariffe dell'operatore storico sono considerate riequilibrate. Tale cifra si inserisce nella forcella tra i FRF 55 e i FRF 75 definita dalla relazione Champsaur. Inoltre, la decisione dell'Autorité de régulation de télécommunications 9 febbraio 1999, n. 99-120, mostrerebbe che l'aumento del prezzo dell'abbonamento telefonico a FRF 64,68 ha avuto l'effetto di riassorbire praticamente lo squilibrio tariffario. Secondo il governo francese il valore Pe è quindi sufficientemente trasparente.
47 Nella replica la Commissione sostiene che il governo francese non fornisce alcuna spiegazione convincente riguardo al modo in cui è stato fissato forfettariamente a FRF 65 il valore Pe. Tale governo si limiterebbe ad affermare che tale cifra è il risultato di raffronti internazionali, senza tuttavia spiegare come gli abbonamenti dei diversi paesi sono stati armonizzati. Pur se la cifra adottata rientra nella forcella individuata nella relazione Champsaur, la Commissione sottolinea che tale forcella è molto ampia e che la relazione stessa presupponeva che in materia sarebbero stati effettuati calcoli più precisi.
48 A tal riguardo, si deve rilevare che l'art. 5, n. 1, della direttiva 97/33 prevede che gli Stati membri che istituiscono un meccanismo atto a ripartire il costo netto degli obblighi del servizio universale, nel fissare i contributi da versare tengono in debito conto il principio di trasparenza.
49 Infatti, considerato l'impatto sui contributi imposti ai nuovi operatori degli importi scelti quali valori di riferimento, è importante che tali valori siano stabiliti in conformità di criteri oggettivi, tenendo conto di elementi comparabili e quindi trasparenti, per consentire a tali operatori di calcolare i loro probabili costi e le loro probabili entrate. Qualsiasi elemento che renda più arduo tale calcolo disincentiva l'entrata sul mercato di tali operatori.
50 Anche se, come ammette la Commissione, non è escluso che una comparazione internazionale costituisca un metodo adeguato per calcolare il costo netto degli elementi del servizio universale, occorre tuttavia, tenuto conto delle differenze esistenti tra gli Stati membri, mostrarsi prudenti quanto ai risultati di tale comparazione, in particolare allorché alcuni servizi sono in opzione in taluni paesi di riferimento e non lo sono nello Stato membro che è oggetto di comparazione. Tale metodo non può pertanto essere utilizzato nel calcolare il costo netto del servizio universale senza essere affinato, definendo in via preliminare l'insieme dei servizi presi in considerazione nell'abbonamento base di riferimento e tentando di ricalcolare, sulla base di quest'elenco di servizi, il prezzo dell'abbonamento corrispondente nei diversi paesi interessati per definire una forcella di tariffe comparabili.
51 Nella fattispecie, il calcolo dell'elemento C1 si fonda sulla comparazione di parametri (P e Pe) che riposano su basi diverse, fatto che peraltro non è contestato dal governo francese. Il valore P, infatti, non comprende le entrate derivanti dalla fatturazione dettagliata, mentre nei paesi di riferimento per il calcolo di Pe l'abbonamento base include tale fatturazione. Inoltre, anche se le entrate derivanti dall'iscrizione sull'elenco rosso non compaiono né nel valore P né nel valore Pe, il governo francese non ha mostrato come ha agito, nel calcolare il valore Pe, per correggere i valori di abbonamento che comportano d'ufficio la possibilità di essere iscritti sull'elenco rosso. Pertanto i parametri P e Pe non possono essere comparati.
52 Alla luce di quel che precede, anche ammesso che i calcoli di P e di Pe si fondino singolarmente su criteri oggettivi, risulta dall'impossibilità di comparare tali valori che il calcolo dell'elemento C1 basato su tale comparazione non può essere considerato trasparente ai sensi dell'art. 5, n. 1, della direttiva 97/33.
53 Occorre pertanto concludere che la Repubblica francese non ha osservato l'obbligo di trasparenza nel calcolo del costo netto del servizio universale.
54 Si deve quindi concludere che la terza censura formulata dalla Commissione è fondata.
Sulla quarta censura, relativa alla mancanza di giustificazione dell'importo di taluni elementi del costo netto del servizio universale
55 Nell'ambito della quarta censura, la Commissione ricorda che l'art. 5, n. 3, della direttiva 97/33 dispone che, per determinare l'eventuale onere rappresentato dalla fornitura del servizio universale, gli organismi soggetti a detti obblighi devono calcolare il costo netto degli stessi secondo il metodo di cui all'allegato III di tale direttiva. Il calcolo del costo netto connesso con gli obblighi di servizio universale è controllato dall'autorità nazionale di regolamentazione o da un altro ente competente, autonomo rispetto all'organismo di telecomunicazioni, e approvato dall'autorità nazionale di regolamentazione.
56 La Commissione sostiene che determinati elementi del costo netto del servizio universale sono stati stabiliti in modo forfettario nella normativa francese, in violazione dell'obbligo di effettuare un calcolo specifico che deriva dall'art. 5, n. 3, della direttiva 97/33. Essa sostiene, in primo luogo, che l'art. R. 20-33, punto III, del codice, introdotto con il decreto, fissa l'elemento relativo ai costi netti degli abbonati non redditizi nelle zone redditizie per gli anni 1997 e 1998, all'1% del fatturato dell'operatore del servizio universale del servizio telefonico aperto al pubblico tra postazioni fisse. In secondo luogo, essa rileva che l'art. 3 del decreto stabilisce il costo netto dei diversi elementi del servizio universale per l'anno 1997 su base forfettaria. In terzo luogo, essa sostiene che l'importo del contributo versato a France Télécom per compensare i costi di talune tariffe sociali è calcolato in modo impreciso.
57 Nella sua difesa il governo francese osserva, per quanto riguarda i costi netti degli abbonati non redditizi nelle zone redditizie, che risulta dalla relazione Champsaur che, all'epoca, non esisteva ancora un metodo affidabile per effettuarne il calcolo. La relazione avrebbe proposto in conclusione una forcella sulla quale si baserebbe la percentuale forfettaria prevista all'art. R. 20-33, punto III, del codice, introdotto con il decreto. Il governo francese dubita che si possano calcolare retroattivamente i costi di cui trattasi. Riguardo al costo netto del servizio universale per il 1997, esso spiega che l'elemento geografico di tale costo, valutato al 3% del fatturato, risulta da una comparazione internazionale. Esso afferma inoltre di aver dato prova di pragmatismo e considera che un calcolo complesso effettuato a posteriori porterebbe solo ad una modifica marginale. Per quanto riguarda le tariffe sociali, il governo francese rinvia al decreto n. 99-162, dell'8 marzo 1999, in materia di servizio universale nelle telecomunicazioni e che modifica gli artt. R. 20-34 e R. 20-40 del codice e l'art. R. 251-28 del Code de la sécurité sociale (codice della previdenza sociale) (JORF del 9 marzo 1999, pag. 3512), che avrebbe creato un nuovo regime nella materia. Tale regime prevederebbe una riduzione sociale telefonica a favore di taluni titolari di pensioni minime e degli invalidi di guerra, che ammonterebbe a FRF 27,60 al mese nel 2000. Tale riduzione verrebbe finanziata mediante un fondo per il servizio universale, a cui contribuirebbero gli operatori nel settore della telefonia in proporzione al loro fatturato.
58 Nella replica la Commissione sostiene, in primo luogo, che nel 1997 e nel 1998 i contributi forfettari relativi ai costi netti degli abbonati non redditizi nelle zone redditizie erano molto più elevati rispetto agli importi del 1999 e del 2000, anni in cui il calcolo è stato effettuato sulla base di un modello. In secondo luogo, la Commissione fa rilevare, riguardo al costo netto del servizio universale per il 1997, che, pur se il governo francese spiega quali elementi sono stati presi in considerazione, esso non chiarisce come sulla base di tali elementi si sia giunti all'importo finale. In terzo luogo, essa osserva che, benché il regime relativo alle tariffe sociali sia stato migliorato per il futuro, resta pur sempre il fatto che vi sia stata una violazione per gli anni 1997 e 1998.
59 Nella sua controreplica il governo francese sostiene che, benché necessariamente impreciso, il metodo adottato negli anni 1997 e 1998 per calcolare i costi netti degli abbonati non redditizi nelle zone redditizie era il solo metodo possibile. Secondo il governo francese, l'impatto di tale metodo sui nuovi operatori sarebbe stato in ogni caso ridotto, vista la quota di mercato assai limitata da essi detenuta all'epoca. Il governo francese ammette inoltre che sarebbe tecnicamente possibile calcolare retroattivamente il costo netto del servizio universale per il 1997 mediante il modello usato successivamente, ma sostiene che tale operazione avrebbe un risultato marginale e che si tratterebbe di un esercizio delicato, in quanto France Télécom dovrebbe fornire un gran numero di informazioni.
60 A tal riguardo, dal momento che l'art. 5, n. 3, della direttiva 97/33 dispone che il costo netto del servizio universale deve essere calcolato in conformità dell'allegato III della detta direttiva, si deve constatare che possono essere inclusi nel calcolo solo i costi che sono il risultato diretto della prestazione di tale servizio. La creazione di condizioni uguali di mercato per i diversi operatori presuppone, infatti, una struttura dei costi oggettiva e trasparente. La direttiva 97/33 vieta quindi di fissare elementi del costo netto del servizio universale in maniera forfettaria o imprecisa, senza effettuare un calcolo specifico. Ebbene, il governo francese non contesta di aver fissato in maniera forfettaria o imprecisa il costo netto del servizio universale o taluni suoi elementi, nella misura indicata al punto 56 della presente sentenza.
61 Si deve pertanto constatare che la quarta censura formulata dalla Commissione è fondata.
Sulla quinta censura, relativa ai metodi di calcolo del costo netto di taluni elementi del servizio universale
62 Con la sua quinta censura la Commissione sostiene che taluni elementi del costo netto del servizio universale sono stati fissati in maniera tale da gonfiare artificiosamente tale costo.
63 Nella prima parte di tale censura, la Commissione sostiene che il metodo applicato dalle autorità francesi per determinare le zone non redditizie non prendeva in considerazione un certo numero di entrate, come quelle provenienti dall'inserimento nell'elenco rosso e dai cosiddetti servizi «confort» che comprendono prestazioni come la deviazione delle chiamate, il segnale di chiamata e l'indicazione del numero.
64 Nella memoria difensiva il governo francese riconosce la necessità di includere le entrate nette dei servizi «confort» tra le entrate prese in considerazione per stabilire le zone non redditizie. Esso ammette che i costi e le entrate di tali servizi sono stati presi in considerazione solo dall'esercizio 1999. Esso, per contro, sostiene che non è possibile separare il servizio di iscrizione nell'elenco rosso da quello della pubblicazione dell'elenco telefonico. L'elenco rosso non costituisce quindi, secondo il governo francese, un diverso elemento da prendere in considerazione in tale calcolo.
65 La Commissione osserva, nella replica, che occorre distinguere tra, da un lato, le attività inerenti alla gestione dell'elenco rosso e, d'altra parte, quelle inerenti alla pubblicazione di un elenco telefonico su supporto cartaceo o in formato elettronico. Dall'art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva 98/10 deriva che ogni operatore deve tenere un elenco rosso per i propri abbonati. Il servizio di iscrizione nell'elenco rosso verrebbe fatturato all'abbonato interessato e sarebbe pertanto indipendente dai costi e dalle entrate della pubblicazione dell'elenco telefonico.
66 Si deve, al riguardo, ricordare che, da un lato, l'allegato III della direttiva 97/33 precisa che nel calcolo del costo netto del servizio universale si deve tenere conto delle entrate.
67 Occorre rilevare, d'altro lato, che l'art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva 98/10 dispone che ciascun operatore deve collaborare alla stesura di un elenco telefonico fornendo le informazioni a tal fine rilevanti, vale a dire le informazioni riguardanti i propri abbonati che non si sono espressamente opposti ad esservi inseriti.
68 Ne deriva, come ha osservato la Commissione, un principio secondo il quale ciascun operatore gestisce, per quanto lo riguarda, l'elenco dei propri abbonati che non desiderano comparire nell'elenco universale e non comunica il nome di tali abbonati all'editore dell'elenco telefonico. Ciascun operatore dispone quindi del proprio elenco rosso la cui tenuta rientra nell'amministrazione degli abbonati e non nel servizio universale. Infatti, la circostanza che gli abbonati di un nuovo operatore paghino per comparire nell'elenco rosso di quest'ultimo non comporta né un'entrata né un costo per le attività di pubblicazione dell'elenco dell'operatore storico stesso.
69 Si deve pertanto concludere che il governo francese avrebbe dovuto prendere in considerazione le entrate relative ai servizi «confort» e all'iscrizione nell'elenco rosso nel calcolo del costo netto del servizio universale per determinare le zone non redditizie.
70 Nella seconda parte della quinta censura, la Commissione afferma che le autorità francesi non hanno rispettato le disposizioni previste nell'allegato III della direttiva 97/33, e che non hanno preso in considerazione, nel calcolare il costo netto del servizio universale per il 1998, i costi contabili che comprendevano costi storici e non soltanto costi preventivi.
71 Nella memoria difensiva, il governo francese sostiene che sono state prese in considerazione sostanziali correzioni dei valori d'ammortamento per gli impianti di commutazione e trasmissione, sulla base dei costi di rinnovo, tenuto conto della forte tendenza al ribasso del prezzo di taluni impianti. A seguito di tale revisione dei valori d'ammortamento, i costi degli impianti presi in considerazione sarebbero certo storici, ma corretti. Sembrerebbe difficile prevedere costi senza prendere come base esercizi e previsioni precedenti, che costituiscono, di per sé, strumenti utili di riflessione. Alla luce delle difficoltà di applicazione che si presenterebbero qualora il metodo attuato nel 1999 dovesse essere applicato per quanto riguarda il 1998, il governo francese non prevede a priori di correggere le cifre relative al 1998.
72 Si deve al riguardo ricordare che l'allegato III della direttiva 97/33 precisa che i costi e le entrate di cui tenere conto nel calcolo del costo netto del servizio universale sono preventivi.
73 Ora, si deve constatare che il governo francese ammette di aver preso in considerazione, nel calcolo del costo netto del servizio universale per il 1998, costi contabili che comprendevano costi storici, contrariamente alle regole previste nell'allegato III della direttiva 97/33.
74 Nella terza parte della quinta censura, la Commissione sostiene che, contrariamente alle norme previste nell'art. 5, n. 4, della direttiva 97/33, il modo di calcolo del costo netto del servizio universale adottato dalle autorità francesi non tiene conto dei vantaggi immateriali derivanti dalla fornitura del servizio universale, fatta eccezione per le entrate provenienti dai telefoni pubblici a pagamento e dalla distribuzione degli elenchi telefonici.
75 Nella memoria difensiva, il governo francese ammette di non aver rispettato l'art. 5, n. 4, della direttiva 97/33, non tenendo conto dei vantaggi immateriali connessi alla fornitura del servizio universale. Esso aggiunge che sarebbe difficile ipotizzare la valutazione a posteriori del costo di tale elemento del servizio universale.
76 Occorre al riguardo ricordare che l'art. 5, n. 4, della direttiva 97/33 impone agli Stati membri di tener conto, nel calcolare il costo netto del servizio universale, degli eventuali vantaggi di mercato che ne trae un organismo che offre tale servizio.
77 Si deve constatare che il governo francese ammette che siffatto vantaggio non è stato preso in considerazione in tale calcolo, contrariamente all'obbligo derivante dall'art. 5, n. 4, della direttiva 97/33.
78 Alla luce di quel che precede si deve constatare che la quinta censura formulata dalla Commissione è fondata.
Sulla sesta censura, relativa alla mancata pubblicazione dei contributi degli operatori
79 Con la sua sesta censura, la Commissione ricorda che l'art. 5, n. 5, secondo comma, della direttiva 97/33 impone agli Stati membri di pubblicare una relazione annuale che riporti il costo calcolato per gli obblighi di servizio universale e specifichi i contributi dovuti da tutte le parti interessate. La relazione preparata dalle autorità francesi per il 1997 non menzionerebbe tuttavia i contributi al costo netto degli obblighi di servizio universale forniti dagli operatori interessati.
80 Nella sua difesa, il governo francese ammette che le relazioni riguardanti gli anni 1997 e 1998 non rispondono pienamente ai requisiti prescritti dall'art. 5, n. 5, secondo comma, della direttiva 97/33.
81 A tal riguardo, dato che il governo francese ammette che la relazione per il 1997 non risponde pienamente ai requisiti prescritti dall'art. 5, n. 5, secondo comma, della direttiva 97/33, si deve constatare che la sesta censura formulata dalla Commissione è fondata.
82 Alla luce di quanto precede, si deve dichiarare che non conformandosi alle disposizioni di cui all'art. 4 quater della direttiva 90/388, come modificata, e non rispettando le disposizioni di cui all'art. 5, nn. 1 e 3-5, della direttiva 97/33, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi di tali direttive.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
83 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica francese rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non conformandosi alle disposizioni di cui all'art. 4 quater della direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni, come modificata dalla direttiva della Commissione 13 marzo 1996, 96/19/CE, e non rispettando le disposizioni di cui all'art. 5, nn. 1 e 3-5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma delle dette direttive.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese.