62024CC0084
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 3 luglio 2025 (
1
)
Causa C‑84/24
«EM SYSTEM» UAB
contro
SEB bankas AB,
«Citadele banka» AS Lietuvos filialas
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania, Lituania)]
«Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Regolamento (CE) n. 765/2006 – Congelamento dei fondi di determinate persone ed entità – Impatto sui fondi di una società nella quale una persona inserita nell’elenco detiene una partecipazione del 50%»
I. Introduzione
1.
Il sequestro di yachts, auto e case di lusso in esecuzione di misure restrittive dell’Unione europea ha suscitato grande attenzione mediatica negli ultimi anni. Benché queste iniziative possano venire incontro alla sensibilità del pubblico, la vera sfida nell’applicarle effettivamente consiste nel prendere di mira gli interessi finanziari delle persone incluse negli elenchi del Consiglio dell’Unione europea.
2.
La presente causa riguarda per l’appunto questo aspetto. La questione è se «fondi e le risorse economiche» di una persona fisica che devono essere congelati poiché detta persona è inserita nell’elenco di un regolamento che impone misure restrittive comprendano anche i beni di una società in cui tale persona detiene una partecipazione del 50%.
3.
Tale questione sorge nel contesto del regolamento (CE) n. 765/2006 (in prosieguo: il «regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia») (
2
). Dopo l’inserimento del sig. A.V.S., un cittadino bielorusso, nell’allegato di tale regolamento, la SEB bankas AB e la ‘Citadele banka’ AS Lietuvos filialas (in prosieguo: le «banche convenute») hanno bloccato i conti della EM System UAB (in prosieguo: la «EM System»), una società lituana nella quale il sig. A.V.S. detiene esattamente il 50% delle partecipazioni.
4.
La EM System ha contestato tale decisione dinanzi ai giudici lituani competenti. In sostanza, tale società sostiene di essere un’entità giuridica indipendente e, quindi, che non è possibile presumere che il congelamento dei beni imposto nei confronti di uno dei suoi soci debba estendersi ai fondi e alle risorse economiche della società stessa.
II. Fatti di cui al presente procedimento e questioni pregiudiziali
5.
Il 24 marzo 2006 il Consiglio europeo ha condannato «l’arresto, effettuato (...) dalle autorità bielorusse, di manifestanti pacifici che esercitavano il loro legittimo diritto alla libertà di riunione per protestare contro il modo in cui sono state condotte le elezioni presidenziali» in Bielorussia e ha «deciso di adottare misure restrittive nei confronti dei responsabili delle violazioni delle norme internazionali in materia elettorale, incluso il presidente Lukashenko» (
3
).
6.
Il 10 aprile 2006 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2006/276/PESC (
4
).
7.
Tale posizione comune è stata modificata dalla posizione comune 2006/362/PESC (
5
), al fine di imporre il congelamento dei beni di talune persone che hanno svolto un ruolo nella repressione della società civile e dell’opposizione democratica in Bielorussa.
8.
Entrambe le posizioni comuni sono state attuate dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, sulla base dell’(attuale) articolo 215 TFUE.
9.
Il 15 ottobre 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/642/PESC (
6
). In tale decisione si spiega che, in considerazione della «violazione sistematica e coordinata delle norme internazionali in materia di diritti umani e delle leggi della Repubblica di Bielorussia», «dovrebbero essere imposte misure anche nei confronti delle persone che ricoprono alte cariche in Bielorussia e delle persone ed entità che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o che lo sostengono, in particolare delle persone ed entità che forniscono un sostegno finanziario o materiale al regime» (
7
).
10.
Di conseguenza, l’articolo 4 della decisione 2012/642/PESC ha stabilito quanto segue:
«1.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati:
a)
dalle persone, dalle entità o dagli organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscono altrimenti una seria minaccia per la democrazia o lo stato di diritto in Bielorussia, o da qualunque persona fisica o giuridica, entità o organismo loro associati, nonché dalle persone giuridiche, dalle entità o dagli organismi da essi posseduti o controllati;
b)
dalle persone fisiche o giuridiche, dalle entità o dagli organismi che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o che lo sostengono, nonché dalle persone giuridiche, dalle entità o dagli organismi da essi posseduti o controllati, elencati nell’allegato.
2.   Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione direttamente o indirettamente o a beneficio delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato».
11.
Tale decisione è stata attuata dal regolamento (UE) n. 1014/2012 (
8
), che, a sua volta, ha modificato il regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, in particolare in quanto, con la decisione 2012/642/PESC, si è «deciso di precisare i criteri su cui si basa l’inserimento di persone fisiche o giuridiche, entità e organismi» nell’elenco (
9
).
12.
L’articolo 2 del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, come modificato, è così formulato:
«1.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati dalle persone fisiche o giuridiche, dalle entità e dagli organismi elencati nell’allegato I.
2.   Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche, delle entità e degli organismi elencati nell’allegato I o utilizzato a loro beneficio.
3.   È vietata la partecipazione, consapevole e deliberata, ad azioni le cui finalità o conseguenze siano tali da eludere, direttamente o indirettamente, le misure di cui ai paragrafi 1 e 2.
4.   Nell’allegato I sono elencate le persone fisiche o giuridiche, le entità e gli organismi che il Consiglio ha identificato, a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642/PESC del Consiglio (...), come responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscono una grave minaccia per la democrazia o lo stato di diritto in Bielorussia, o qualunque persona fisica o giuridica, entità e organismo loro associati, nonché le persone giuridiche, le entità o gli organismi da essi posseduti o controllati.
5.   Nell’allegato I sono altresì elencate le persone fisiche o giuridiche, le entità e gli organismi che il Consiglio ha identificato, a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642/PESC, come persone, entità e organismi che traggono vantaggio dal regime di Lukashenk[o] o lo sostengono, nonché le persone giuridiche, le entità e gli organismi da essi posseduti e controllati».
13.
Il 17 dicembre 2020, in considerazione della repressione della società civile in corso in Bielorussia, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2020/2129 (in prosieguo: il «regolamento sull’elenco del 2020») (
10
), al fine di aggiungere una serie di persone fisiche e giuridiche nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
14.
Una delle persone in tal modo inserite dal Consiglio era il sig. A.V.S. Nelle sue motivazioni per l’inserimento nell’elenco del sig. A.V.S., il Consiglio ha spiegato che detta persona traeva vantaggio dal regime di Lukashenko, cui forniva sostegno, e aveva pronunciato parole di condanna pubblica nei confronti delle proteste organizzate dall’opposizione in Bielorussia, contribuendo in tal modo alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica in tale paese (
11
).
15.
Il 18 dicembre 2020, il giorno successivo all’inserimento nell’elenco del sig. A.V.S. da parte del Consiglio, la SEB bancas AB e la AS Citadele banka (in prosieguo: le «banche convenute»), hanno unilateralmente, e, quindi, di propria iniziativa, congelato i fondi posseduti dalla EM System, a motivo del fatto che il sig. A.V.S. deteneva una partecipazione del 50% in tale società.
16.
Dal fascicolo nazionale risulta che, inoltre, lo stesso giorno, la banca convenuta AB SEB bancas ha contattato il Ministero degli Esteri della Repubblica di Lituania per chiedere chiarimenti sulla questione se, in considerazione dell’inclusione del sig. A.V.S. nell’elenco delle persone sottoposte a congelamento dei beni e della partecipazione di quest’ultimo nella EM System, il congelamento dei beni fosse avvenuto correttamente e se detta banca dovesse mantenere congelati i conti della EM System.
17.
Come è stato confermato durante l’udienza, le autorità lituane competenti non hanno emesso alcun tipo di provvedimento dichiarativo di conferma che la EM System rientrava nell’ambito di applicazione del congelamento dei beni imposto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni della Bielorussia. Soltanto il 14 ottobre 2022, dopo l’entrata in vigore di una nuova normativa, il direttore del Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (Servizio per l’esame delle infrazioni finanziarie presso il Ministero degli Interni della Repubblica di Lituania) ha emesso un’ordinanza nella quale si chiariva che la EM System aveva collegamenti con una persona sottoposta a misure restrittive. Secondo l’ordinanza di rinvio, un procedimento distinto per l’annullamento di tale ordinanza è pendente dinanzi al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius, Lituania).
18.
Il 30 novembre 2021 la EM System ha contestato la decisione delle banche convenute di congelare i suoi beni dinanzi al Vilniaus miesto apylinkės teismas (Tribunale distrettuale, Vilnius, Lituania).
19.
Con sentenza del 25 gennaio 2023, il Vilniaus miesto apylinkės teismas (Tribunale distrettuale, Vilnius) ha respinto la domanda. Dall’ordinanza di rinvio emerge che la sentenza di tale giudice si fonda, principalmente, sull’idea che la partecipazione del 50% del sig. A.V.S. nella EM System implica un «controllo» sui fondi e sulle risorse economiche di tale società, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia. Di conseguenza, il congelamento dei beni imposto da tale disposizione si applica anche ai beni della EM System che sono controllati dal sig. A.V.S.
20.
La EM System ha impugnato tale sentenza dinanzi al Vilniaus apygardos teismas (Tribunale regionale, Vilnius) che, il 23 maggio 2023, ha confermato detta sentenza e la relativa motivazione.
21.
In sede di ricorso per cassazione, il Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania), giudice del rinvio nella presente causa, ha osservato che l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia non definisce il criterio da utilizzare per valutare se una persona giuridica o un’entità sia «possedut[a], detenut[a] o controllat[a]» da un’altra persona o entità. Tuttavia, tale giudice osserva che, nella versione in lingua lituana degli orientamenti del 2018 (
12
) e delle migliori pratiche del 2022 (
13
), i rispettivi punti 55 bis e 62 stabiliscono, ai fini della nozione di proprietà, un criterio consistente nella detenzione di «oltre il 50%» dei diritti di proprietà di un’entità (
14
). Inoltre, successive modifiche al regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, che si riflettono nell’articolo 1 undecies e nell’articolo 1 duodecies, lettera c), fanno riferimento alle sanzioni da imporre a una persona giuridica, a un’entità o a un organismo «i cui diritti di proprietà sono direttamente o indirettamente detenuti in misura maggiore del 50%» da una persona iscritta nell’elenco (
15
). In ogni caso, il giudice del rinvio osserva che il punto 55 ter degli orientamenti del 2018 e il punto 63 del documento del 2022 sulle migliori pratiche, adottati dal segretariato generale del Consiglio, indicano, rispettivamente, che la nozione di «controllo» deve essere intesa, tra l’altro, nel senso che si riflette nel potere di impedire la nomina di un gestore della società.
22.
Di conseguenza, il giudice del rinvio osserva che vi è incertezza in ordine al modo in cui accertare la «proprietà» o il «controllo», ai fini dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, in una situazione, come quella di cui alla presente causa, in cui una persona inserita nell’elenco possiede esattamente il 50% di un’entità non inserita nell’elenco.
23.
Infine, il giudice del rinvio osserva che, qualora si presuma che la condizione per l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, sia soddisfatta, si pone la questione se tale presunzione possa essere superata e, in caso affermativo, se l’entità che rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione possa invocare il fatto che la condizione di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia – che il divieto di accesso ai fondi si applica qualora i fondi della società siano utilizzati da una persona elencata nell’allegato I di tale regolamento o a beneficio della stessa – è soddisfatta.
24.
In questo contesto di fatto e di diritto, il Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
Se l’articolo 2, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 765/2006, debba essere interpretato nel senso che, qualora si sia determinato che una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento possiede esattamente il 50% delle quote in una società, si presume che i fondi della società sono posseduti, detenuti o controllati dall’entità inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento.
2.
In un procedimento dinanzi a un giudice nazionale, come quello nel procedimento principale, in cui una società, i cui fondi sono stati congelati perché esattamente il 50% delle sue quote è posseduto da una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento n. 765/2006, chiede al giudice di ingiungere alle banche convenute di dare esecuzione ai contratti di apertura di un conto bancario, consentendo a tale società di avere accesso ai fondi sui suoi conti bancari senza restrizioni, se la decisione della banca di congelare detti fondi possa essere contestata sulla base dell’argomento che i fondi della società non sono utilizzati da, o a beneficio di, una persona inserita nell’elenco dell’allegato I di quel regolamento.
3.
In caso di risposta affermativa alla seconda questione, quali criteri debbano essere applicati per la valutazione in un siffatto procedimento dinanzi a un giudice nazionale al fine di stabilire se i fondi non siano utilizzati da, o a beneficio di, una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento n. 765/2006. Se circostanze come (1) la separazione del patrimonio della società da quelli dei suoi soci, (2) il fatto che il direttore della società (che non è una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento) agisca per conto della società, e (3) il fatto che l’accesso ai conti bancari della società sia garantito soltanto al direttore della società, possano essere considerate come precludenti l’utilizzo dei fondi della società a beneficio di una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento, la cui partecipazione nella società è esattamente del 50%».
25.
Le convenute in primo grado, i governi finlandese, estone, lettone, lituano e tedesco, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte. La EM System, la SEB bankas AB e la Citadele banka AS Lietuvos filialas, i governi spagnolo, tedesco, lituano e lettone, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione hanno inoltre svolto difese orali durante l’udienza tenutasi il 27 marzo 2025.
III. Analisi
26.
Le misure restrittive imposte dall’Unione europea alla Bielorussia prevedono, tra l’altro, misure mirate nei confronti di persone che sostengono il regime di Lukashenko o ne beneficiano. Tali misure stabiliscono che i fondi e le risorse economiche «appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati» da persone inserite nell’elenco devono essere congelati.
27.
Se una persona inserita nell’elenco ha una partecipazione del 50% in una società con sede in uno Stato membro, l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia deve essere interpretato nel senso che impone alle banche di congelare anche i fondi e le risorse economiche di tale società? Questa è l’essenza della prima questione proposta nella presente causa.
28.
Suggerisco di rispondere a tale questione in due fasi. In primo luogo, spiegherò che il congelamento dei beni imposto dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia non si estende automaticamente a qualsiasi società nella quale una persona inserita nell’elenco possieda partecipazioni. In altri termini, l’inserimento nell’elenco di un socio, anche se di maggioranza, non determina, di per sé, l’inserimento nell’elenco della società le cui partecipazioni sono detenute da detta persona (sezione III.A). Spiegherò poi che, anche qualora la società stessa non sia inserita nell’elenco, i suoi beni potrebbero comunque essere considerati «controllati» dalla persona inserita nell’elenco. La titolarità di una partecipazione del 50% dovrebbe essere intesa nel senso che fa sorgere una presunzione di «controllo» non soltanto sulla società, ma anche sui fondi e sulle risorse economiche di quest’ultima (sezione III.B). Ai fini della presente causa, ciò significa che le banche convenute non sono incorse in errore allorché hanno congelato i beni della EM System in ragione della partecipazione del 50% del sig. A.V.S. in tale società. Tuttavia, come spiegherò, tale presunzione deve poter essere superata. Essa deve permettere alla società di dimostrare che, nonostante la partecipazione della persona inserita nell’elenco, quest’ultima non è in grado di controllare i beni della società stessa (sezione III.C).
29.
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se una società che si presume controllata mediante una partecipazione possa superare tale presunzione dimostrando che i beni della società non sono utilizzati a beneficio della persona inserita nell’elenco. Tuttavia, come dimostrerò, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche, quale previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, e il divieto di mettere fondi e risorse economiche a disposizione di una persona inserita nell’elenco, quale previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, di tale regolamento, sono due misure indipendenti e non correlate. Pertanto, proporrò alla Corte di rispondere alla seconda questione del giudice del rinvio in senso negativo, ossia che gli effetti di un congelamento di beni non possono essere contestati sulla base del fatto che i fondi in questione non sono utilizzati da una persona inserita nell’elenco o a beneficio della stessa. In tali circostanze, non è necessario rispondere alla terza questione posta alla Corte (sezione III.D).
A.
Non automaticità del congelamento dei beni in assenza di un inserimento nell’elenco
30.
Il governo tedesco rileva, nelle sue osservazioni, che l’analisi del giudice del rinvio sembra suggerire che i fondi e le risorse economiche della EM System siano stati congelati soltanto in ragione del fatto che il 50% delle partecipazioni della società è detenuto dal sig. A.V.S.
31.
In altri termini, il giudice del rinvio sembra interpretare l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia nel senso che impone il congelamento automatico dei fondi e delle risorse economiche di persone indipendenti e giuridicamente distinte anche qualora dette persone giuridiche non siano inserite nell’elenco.
32.
Tale interpretazione non può essere accolta.
33.
La decisione 2012/642 stabilisce che il Consiglio può congelare i fondi e le risorse economiche di persone o entità sulle quali una persona inserita nell’elenco esercita un «controllo».
34.
Tale decisione è stata adottata sulla base dell’articolo 29 TUE, che prevede l’adozione di misure di politica estera nel contesto di una particolare «questione (...) di natura geografica o tematica», in relazione alla quale il Consiglio definisce «la posizione dell’Unione».
35.
Le misure di politica estera e di sicurezza comune (PESC) adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE sono attuate da regolamenti del Consiglio adottati ai sensi dell’articolo 215 TFUE. Siffatti regolamenti possono essere di due tipi: (i) il primo tipo è costituito da regolamenti che prevedono l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, che sono adottati sulla base dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE (
16
), e (ii) il secondo tipo, «destinato» a persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali, che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE.
36.
In entrambi i casi, il Consiglio adotta un regolamento a maggioranza qualificata, su proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, informando il Parlamento europeo delle misure che ne derivano.
37.
Sebbene l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE consenta al Consiglio di adottare sanzioni mirate nei confronti di singole persone o entità, i poteri così attribuiti a tale istituzione non le conferiscono «carta bianca» per imporre misure restrittive nei confronti di qualsiasi persona fisica o giuridica.
38.
Dato il loro legame intrinseco con l’articolo 29 TUE, le misure restrittive imposte ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE possono riguardare soltanto le persone fisiche e giuridiche che hanno un collegamento sufficientemente stretto con la natura tematica o geografica delle misure in questione (
17
).
39.
È attraverso la motivazione che giustifica (
18
) l’inserimento nell’elenco di persone fisiche o giuridiche in ragione del loro collegamento con la suddetta natura geografica o tematica che i giudici dell’Unione esercitano il loro potere di controllo completo (
19
) per sindacare la discrezionalità del Consiglio (
20
).
40.
Nella presente causa, il regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia istituisce determinate misure restrittive nei confronti della Bielorussia. Parte di tali misure consistono nel congelamento dei beni imposto dall’articolo 2, paragrafo 1, nei confronti delle persone fisiche e giuridiche figuranti nell’allegato I di tale regolamento. Il Consiglio ritiene che le persone elencate in tale allegato possiedano un collegamento tematico con la violazione dei diritti umani e la repressione della società civile e della democrazia in tale paese.
41.
Attraverso il regolamento di inserimento nell’elenco del 2020, il sig. A.V.S. è stato aggiunto dal Consiglio in detto elenco di persone fisiche o giuridiche.
42.
Tuttavia, il regolamento di inserimento nell’elenco del 2020 non fa riferimento alla EM System nel contesto della voce relativa al sig. A.V.S. (
21
).
43.
Inoltre, esso non aggiunge detta società come voce separata nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia (
22
).
44.
In altri termini, quando, il 18 dicembre 2020, le banche convenute hanno congelato i conti della EM System a causa del collegamento di tale società con il sig. A.V.S., tale società non figurava nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
45.
Di conseguenza, mentre è chiaro che, in relazione al sig. A.V.S., il Consiglio ha ritenuto che vi fosse un collegamento sufficiente con la «natura geografica o tematica» delle misure imposte dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, non vi è alcuna indicazione che il Consiglio abbia ritenuto che siffatto collegamento esistesse anche in relazione alla EM System, indipendentemente dai motivi di inserimento nell’elenco del sig. A.V.S. (
23
).
46.
Di conseguenza, i fondi e le risorse economiche di tale società non sono stati automaticamente congelati in forza del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
47.
Presumere che l’inserimento della EM System nell’elenco sia avvenuto nonostante l’assenza di una misura del Consiglio a tal fine sarebbe in contrasto con i requisiti concernenti la protezione dei diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione.
48.
Infatti, come statuito dalla Corte, le persone fisiche o giuridiche devono essere informate delle misure restrittive e dei motivi del loro inserimento nell’elenco e deve essere loro offerta l’opportunità di essere sentite (
24
).
49.
Come osserva il governo tedesco, dall’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2012/642/PESC, attuata dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, risulta chiaramente che soltanto i beni delle persone, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato sono congelati automaticamente. Ciò vale anche quando si tratta di società associate, possedute o controllate da persone inserite nell’elenco in quanto responsabili della violazione di diritti umani o in ragione del fatto che costituiscono una grave minaccia per la democrazia in Bielorussia.
50.
Di conseguenza, mentre le società associate, possedute o controllate da tali persone possono essere inserite nell’elenco a causa del loro collegamento con una persona inserita nell’elenco, la decisione 2012/642/PESC non permette il congelamento automatico dei fondi e delle risorse economiche detenuti da tali società in assenza di siffatto inserimento (
25
).
51.
Dato che le misure del Consiglio adottate sulla base dell’articolo 215 TFUE miravano ad attuare la decisione 2012/642/PESC nel diritto dell’Unione e a conferirle efficacia, il regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia deve essere interpretato, per quanto possibile, alla luce di tale decisione (
26
).
52.
Interpretato in tal modo, è chiaro, a mio avviso, che il congelamento dei beni imposto dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia deve essere inteso nel senso che comprende soltanto le persone fisiche e giuridiche inserite nell’elenco di cui all’allegato I.
53.
Ne consegue che il congelamento dei beni non si applica ai fondi e alle risorse economiche della EM System.
54.
Tuttavia, detti fondi e risorse economiche potrebbero comunque essere sottoposti a tale misura qualora i beni in questione non siano controllati da tale società, ma da una persona inserita nell’elenco (
27
).
55.
Ciò mi conduce alla prima questione del giudice del rinvio: si può presumere l’esistenza di siffatto controllo se una persona inserita nell’elenco possiede una partecipazione del 50% in una società non inserita nell’elenco?
B.
Casi in cui i beni di una società non inserita nell’elenco sono controllati da una persona inserita nell’elenco
56.
Nella presente causa, dal fascicolo nazionale risulta che le banche convenute hanno congelato i conti della EM System sulla base del fatto che i beni ivi detenuti erano soggetti al «controllo» di una persona inserita nell’elenco. Il suddetto «controllo» discenderebbe dalla partecipazione del 50% del sig. A.V.S. in tale società.
57.
Dato che l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia si applica ai fondi e alle risorse economiche «appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati» dal sig. A.V.S, è chiaro che le partecipazioni di cui tale persona è titolare devono essere congelate (
28
).
58.
Tale misura mira a impedirgli di vendere tali partecipazioni al fine di acquisire fondi e risorse economiche, eludendo così il congelamento dei beni.
59.
Dato che i regolamenti adottati sulla base dell’articolo 215 TFUE creano obblighi diretti per tutti i soggetti del diritto dell’Unione (
29
), senza che siano necessarie misure di attuazione a tal fine (
30
), le banche convenute avevano l’obbligo di garantire l’efficacia del congelamento dei beni imposto nei confronti del sig. A.V.S.
60.
Tuttavia, con riserva di conferma, risulta che il sig. A.V.S. non «possieda» né «detenga» i fondi che sono oggetto della presente controversia, né che essi gli «appartengano». I fondi che le banche convenute hanno congelato sembrano essere di proprietà della EM System.
61.
È quindi l’interpretazione della nozione di «controllo» che è di precipuo interesse ai fini del procedimento dinanzi al giudice del rinvio.
62.
Ciò poiché soltanto qualora il sig. A.V.S. fosse ritenuto in grado di esercitare un controllo sui conti della EM System anche i fondi ivi detenuti sarebbero sottoposti al congelamento dei beni previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
63.
Tuttavia, il regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia non definisce la nozione di «controllo».
64.
Non sorprende, quindi, che le parti che hanno partecipato al presente procedimento discordino sull’interpretazione di detta nozione, così come figura all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
65.
In sostanza, i governi spagnolo, estone, lettone, lituano e finlandese, nonché il Consiglio e la Commissione, ritengono che qualsiasi «controllo» che il sig. A.V.S. possa esercitare sulla società EM System in ragione della sua partecipazione in tale società implichi anche il controllo dei fondi e delle risorse economiche di tale società. Una partecipazione di controllo determina, quindi, una presunzione di controllo dei fondi e delle risorse economiche di tale società.
66.
Il governo tedesco è di parere opposto. Esso ritiene che il controllo di una società in ragione di una partecipazione non sia sufficiente anche per determinare l’esistenza di un controllo anche sui fondi e sulle risorse economiche di tale società. Pertanto, una partecipazione di controllo non può sfociare in una presunzione di controllo dei beni e delle risorse economiche di una società; essa può soltanto essere intesa come un’indicazione della possibile esistenza di un controllo. Pertanto, sono necessari ulteriori elementi per stabilire che il controllo di una società si estende anche ai fondi e alle risorse economiche di quest’ultima. Tale governo sostiene, inoltre, che la creazione di una presunzione di controllo sui fondi e sulle risorse economiche di tale società comporterebbe un’inversione dell’onere della prova, che non è prevista dal regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
67.
Dal mero punto di vista del significato ordinario attribuito alla nozione di «controllo» nel settore del diritto societario, il governo tedesco è indubbiamente corretto. Una semplice partecipazione in una società, anche a livello di maggioranza, non conferisce alcun diritto diretto al controllo dei fondi e delle risorse economiche di tale società. Una partecipazione attribuisce determinati diritti al suo titolare, come il diritto di voto nella nomina dei gestori e il diritto alla percezione dei dividendi. Tuttavia, essa non influisce, di regola, sul controllo dei fondi e delle risorse economiche di una società. Il loro utilizzo resta a discrezione della società stessa e viene deciso dai suoi amministratori. Questi ultimi, a loro volta, sono soggetti a determinati obblighi deontologici e giuridici, al fine di garantire che agiscano nel miglior interesse della società, e non dei suoi soci, allorché gestiscono i beni della società.
68.
Qualora la nozione di «controllo» sostenuta dal governo tedesco dovesse essere accolta, non esiterei a concordare sul fatto che una partecipazione in una società non può sfociare in una presunzione di controllo dei fondi e delle risorse economiche ad essa facenti capo.
69.
Tuttavia, la nozione di «controllo» nel settore delle misure restrittive non ha lo stesso significato ad essa normalmente attribuito nel settore del diritto societario (
31
).
70.
Nel contesto delle misure restrittive, a questa nozione deve essere attribuito un significato che rifletta l’obiettivo perseguito dalle misure di cui fa parte.
71.
Dette misure si rivolgono a persone fisiche e giuridiche che il Consiglio ritiene contribuiscano alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica in Bielorussia e a persone che ritiene sostengano il regime di Lukashenko o ne beneficino (
32
).
72.
In tale contesto, l’attribuzione alla nozione di «controllo» del tipo di interpretazione restrittiva sostenuta dal governo tedesco non terrebbe conto della miriade di forme in cui il sig. A.V.S. potrebbe influenzare l’utilizzo di tali beni in modo indiretto, permettendo così l’elusione delle misure in questione (
33
).
73.
Questo rischio di elusione è particolarmente importante quando è in gioco la presenza di una rete di rapporti fondati sul clientelismo e sulla lealtà, rete costituita con persone che sostengono un regime destinatario di misure restrittive e ne beneficiano (
34
).
74.
In una situazione del genere, le specificità del diritto societario (compresi gli obblighi degli amministratori indipendenti) non rispecchiano la realtà pratica delle modalità di trasferimento di beni in un breve spazio di tempo (
35
).
75.
Ne consegue che, per garantire l’efficacia del congelamento dei beni in questione, la nozione di «controllo» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia deve essere interpretata in modo tale da includervi modalità sia dirette che indirette di influenzare l’utilizzo di fondi e risorse economiche di un’entità legata a una persona inserita nell’elenco (
36
).
76.
Ai fini della presente causa, la questione non è quindi se, in virtù delle sue partecipazioni nella EM System, il sig. A.V.S. sia in grado di disporre liberamente dei fondi e delle risorse economiche di tale società, bensì, piuttosto, se tale collegamento con la EM System gli consenta di influenzare le decisioni della società relative a detti fondi e risorse economiche (
37
).
77.
Quando è in gioco un congelamento di fondi, la rapidità è fondamentale. Per questo motivo, la Corte ha già riconosciuto che, in caso di ritardo nell’attuazione di tali misure, vi è il rischio che i capitali siano allontanati dalla persona fisica o giuridica destinataria della misura restrittiva. Pertanto, deve essere sempre garantito un effetto sorpresa (
38
).
78.
Ciò significa che tutte le persone soggette al diritto dell’Unione devono essere in grado di eseguire un congelamento di beni nel più breve tempo possibile.
79.
A tal fine, è necessario avvalersi di talune presunzioni concernenti la struttura decisionale interna delle persone giuridiche potenzialmente interessate.
80.
Ciò risulta anche dagli orientamenti del Consiglio del 2018 e dal documento del 2022 sulle migliori pratiche, ai sensi dei quali uno degli indicatori di «controllo» è il potere di esercitare un’influenza dominante su una persona giuridica (
39
).
81.
Sebbene tale potere possa essere presente anche per effetto di partecipazioni inferiori, quando una persona ha una partecipazione del 50% in una società, detta persona è normalmente in grado di imporre o impedire determinate decisioni all’interno della società o, perlomeno, è in grado di garantire che le attività di tale entità siano condotte secondo la sua volontà (
40
).
82.
È quindi giustificabile presumere che una partecipazione del 50% in una società consenta non soltanto il controllo di tale società, ma anche il controllo dei suoi fondi e delle sue risorse economiche.
83.
Ai fini della presente causa, ne consegue che le banche convenute non sono incorse in errore allorché hanno congelato i conti della EM System a causa della partecipazione del 50% del sig. A.V.S. in tale società, e anzi, erano obbligate a congelare tali conti in virtù dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
84.
Sebbene il giudice del rinvio spieghi anche che il «controllo» da parte del sig. A.V.S. potrebbe discendere, parimenti, dallo statuto della EM System, non ritengo necessari o utili questo né qualsiasi altro tipo di valutazione aggiuntiva. Del resto, non ci si può ragionevolmente attendere che tutte le persone soggette al diritto dell’Unione abbiano accesso agli statuti di tutte le società registrate all’interno dell’Unione europea.
85.
Analogamente, può essere vero che il diritto di esercitare determinati poteri di voto in virtù di una partecipazione non implica necessariamente un «controllo» sui beni e sulle risorse economiche di una società. Tuttavia, anche se una persona avesse accesso alla struttura di governance delle società interessate (e disponesse delle competenze necessarie), si dovrebbe verificare se, in un caso specifico, i poteri di voto connessi alle partecipazioni sfocino in una possibilità di controllo.
86.
Siffatti passi aggiuntivi richiedono tempo; e il tempo è un elemento che scarseggia quando l’esecuzione di un congelamento di beni deve essere posta in essere immediatamente.
87.
Allo stesso tempo, l’uso di presunzioni non può essere considerato con noncuranza e deve essere sottoposto a talune limitazioni. Si tratta dell’elemento del quale mi occuperò ora.
C.
Superamento della presunzione di «controllo»
88.
Il congelamento dei fondi e delle risorse economiche di una società ha effetti negativi significativi sulla reputazione della società e sulla capacità di condurre la propria attività (
41
).
89.
Di conseguenza, se si legge nell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia la presunzione che avere una partecipazione del 50% significa che all’azionista è garantito il controllo dei fondi e delle risorse economiche di tale società, detta presunzione può essere giustificata soltanto qualora la società interessata sia posta in grado di fornire prove in senso contrario e garantire la salvaguardia dei suoi diritti di difesa (
42
).
90.
Una volta stabilita tale presunzione (nel caso di specie dalle banche convenute), l’onere della prova passa alla società interessata, la quale deve fornire la prova che, nonostante l’esistenza di una partecipazione del 50% facente capo a una persona inserita nell’elenco, non può essere esercitato alcun controllo sui fondi e sulle risorse economiche della società stessa.
91.
A differenza di quanto osservato dal governo tedesco, non è necessario che siffatta «inversione» dell’onere della prova sia espressamente prevista dalla legge. Tale risultato può essere dedotto implicitamente qualora si interpreti l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia nel senso che contiene una presunzione di controllo in presenza di una partecipazione del 50%.
92.
Ma a chi deve essere fornita la prova dell’assenza di controllo?
93.
Un’opzione è il soggetto che ha dato esecuzione alla misura restrittiva di cui trattasi. Nel caso di specie, si tratterebbe delle banche convenute. Tuttavia, la decisione su una questione di tal genere potrebbe rappresentare un onere eccessivo per tali entità. Inoltre, potrebbe non esservi necessariamente un incentivo a modificare la loro posizione, data la presenza di una disposizione espressa, nel regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, che esenta tali entità e i loro direttori e dipendenti da responsabilità in sede di attuazione in buona fede delle misure in questione (
43
).
94.
Un’altra opzione è quella di fornire tali prove a un organismo dello Stato membro in questione. Nella presente causa, anche se, come ho spiegato, la normativa lituana sembra essere stata modificata, nessun organismo di tal genere risultava coinvolto nel momento dei fatti di cui alla presente controversia (
44
).
95.
In tal caso, l’unica sede per superare la presunzione di «controllo» è rappresentata dai giudici competenti di uno Stato membro.
96.
Dinanzi a tali giudici, la società interessata deve poter dimostrare che la persona inserita nell’elenco non può esercitare un controllo sui suoi fondi e sulle sue risorse economiche. Come sostiene il governo spagnolo, tali giudici devono essere pienamente competenti a controllare gli elementi di prova ad essi sottoposti.
97.
Come dimostra il presente procedimento, questa via di controllo indipendente è disponibile in Lituania, conformemente ai requisiti derivanti dal secondo comma dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dato che la EM System contesta la decisione delle banche convenute di congelare i suoi conti dinanzi ai giudici civili competenti (
45
).
98.
Tuttavia, il giudice di rinvio sembra nutrire dubbi in ordine alle modalità secondo cui deve essere provata l’assenza di controllo.
99.
In tal senso, con la sua seconda questione, esso chiede se il fatto che una società sia sottoposta al divieto di mettere a disposizione di una persona inserita nell’elenco fondi o risorse economiche, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, possa essere utilizzato come argomento per dimostrare l’assenza di controllo (
46
).
100.
È difficile elencare, in astratto, gli argomenti che una società soggetta alla presunzione di «controllo» potrebbe invocare. Essi dipendono da una serie di fattori, quali la struttura di governance della società, il suo statuto e le forme concrete di funzionamento della stessa (
47
).
101.
Le circostanze evocate dal giudice del rinvio nella sua terza questione, vale a dire (i) la separazione del patrimonio della società da quello dei suoi soci, (ii) il fatto che il direttore della società (che non è una persona inserita nell’elenco dell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia) agisca per conto della società, e (ii) il fatto che l’accesso ai conti bancari della società sia garantito soltanto al direttore della società, possono essere tutte indicatori dell’assenza di controllo da parte del socio di controllo.
102.
Tuttavia, nessuno di questi elementi, di per sé, è sufficiente a dimostrare l’assenza di controllo per effetto di una partecipazione del 50%, né tali elementi, di per sé, possono garantire che il titolare di detta partecipazione non possa influire e non influisca sulle modalità di utilizzo dei fondi e delle risorse economiche della società.
103.
Ne consegue che si dovrebbe rispondere alla prima questione dichiarando che il congelamento dei beni imposto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia nei confronti di una persona inserita nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussa non si estende automaticamente a una società non elencata in tale allegato. Tuttavia, qualora la persona inserita nell’elenco possieda il 50%, o più, delle azioni di tale società, si può presumere che i fondi e le risorse economiche di tale società siano controllate dalla persona inserita in tale allegato, e debbano pertanto essere sottoposti a congelamento. Tale presunzione è superabile e soggetta al controllo di un giudice nazionale.
D.
Collegamento tra il divieto di mettere a disposizione fondi o risorse economiche e il requisito del «controllo»
104.
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la EM System possa dimostrare che il sig. A.V.S. non esercita un controllo sui fondi e sulle risorse economiche della società in ragione del fatto che tali beni non sono messi a sua disposizione, direttamente o indirettamente.
105.
Mi dedicherò brevemente a tale questione.
106.
Il divieto di mettere a disposizione fondi o risorse economiche, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche inserite nell’elenco o di utilizzarli a loro beneficio, quale previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, è, a mio avviso, autonomo e distinto dall’obbligo di congelare i fondi contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento.
107.
Tale posizione è condivisa dalla Commissione e dal governo tedesco.
108.
In primo luogo, il regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia non stabilisce un collegamento tra queste due misure, né detto collegamento può essere dedotto dal loro scopo.
109.
In secondo luogo, la mera esistenza di un divieto di mettere fondi a disposizione di una persona inserita nell’elenco, come il sig. A.V.S., non impedisce a tale persona di esercitare un controllo sui fondi e sulle risorse economiche di una società non inserita nell’elenco, come la EM System.
110.
In terzo luogo, il divieto di mettere i fondi a disposizione di una persona inserita nell’elenco, come il sig. A.V.S., resta operante indipendentemente dal fatto che una società non inserita nell’elenco, come la EM System, dimostri che tale persona non esercita un controllo sui fondi e sulle risorse economiche di quest’ultima (
48
).
111.
Ne consegue che si dovrebbe rispondere alla seconda questione dichiarando che la decisione di congelare i fondi e le risorse economiche di un’entità non inserita in un elenco che sia controllata da una persona inserita nell’allegato I al regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia è adottata indipendentemente dal divieto di mettere i fondi e le risorse economiche a disposizione di tale persona. Una decisione di congelamento dei fondi non può essere contestata sulla base del fatto che i beni di una società i cui fondi sono stati congelati non sono utilizzati dalla persona inserita nell’elenco o a favore della stessa.
112.
Dato che la terza questione è stata proposta in via subordinata a una risposta affermativa alla seconda questione, non è necessario rispondere a detta questione.
IV. Conclusione
113.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di giustizia di rispondere al Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania) come segue:
1)
L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 765/2006 del Consiglio del 18 maggio 2006 relativo a misure restrittive nei confronti del presidente Lukashenko e di determinati funzionari della Bielorussia (in prosieguo: il “regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia”)
deve essere interpretato nel senso che il congelamento dei beni imposto da tale disposizione nei confronti di persone elencate nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia non si estende automaticamente a una società non elencata in detto allegato.
Tuttavia, qualora una persona elencata nell’allegato detenga una partecipazione pari o superiore al 50% in tale società, si può presumere che i fondi e le risorse economiche di detta società siano controllati dalla persona elencata nell’allegato, e devono pertanto essere congelati.
Tale presunzione è superabile e soggetta al controllo di un giudice nazionale.
2)
L’articolo 2, paragrafi 1 e 2, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia
deve essere interpretato nel senso che la decisione di congelare i fondi e le risorse economiche di un’entità non inserita nell’elenco che è controllata da una persona elencata nell’allegato I del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia è adottata indipendentemente dal divieto di mettere a disposizione di tale persona fondi e risorse economiche.
Una decisione di congelamento dei fondi non può essere contestata sulla base del fatto che i beni di una società i cui fondi sono congelati non sono utilizzati dalla persona inserita nell’elenco o a favore della stessa.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Regolamento del Consiglio del 18 maggio 2006 relativo a misure restrittive nei confronti del presidente Lukashenko e di determinati funzionari della Bielorussia (GU 2006, L 134, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 1014/2012 del Consiglio, del 6 novembre 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 765/2006 relativo a misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2012, L 307, pag. 1).
(
3
)	Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles del 23/24 marzo 2006, Concl 1, ST/7775/06, 24 marzo 2006, pag. 35.
(
4
)	Posizione comune 2006/276/PESC del Consiglio, del 10 aprile 2006, relativa a misure restrittive nei confronti di determinati funzionari della Bielorussia e che abroga la posizione comune 2004/661/PESC (GU 2006, L 101, pag. 5).
(
5
)	Posizione comune 2006/362/PESC del Consiglio, del 18 maggio 2006, che modifica la posizione comune 2006/276/PESC (GU 2006, L 134, pag. 45).
(
6
)	Decisione 2012/642/PESC del Consiglio, del 15 ottobre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2012, L 285, pag. 1; in prosieguo: la «decisione 2012/642/PESC»).
(
7
)	Decisione 2012/642/PESC, considerando 6 e 7.
(
8
)	Regolamento (UE) n. 1014/2012 del Consiglio, del 6 novembre 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 765/2006 relativo a misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2012, L 307, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1014/2012»).
(
9
)	Regolamento n. 1014/2012, considerando 2.
(
10
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2020/2129 del Consiglio, del 17 dicembre 2020, che attua l’articolo 8 bis, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 765/2006 relativo a misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2020, L 426I, pag. 1).
(
11
)	Per esteso, tale giustificazione è formulata come segue: «È uno dei principali imprenditori operanti in Bielorussia, con interessi d’affari nei settori dell’edilizia, della costruzione di macchinari, dell’agricoltura e in altri settori. Secondo quanto riportato, sarebbe una delle persone che ha beneficiato maggiormente delle privatizzazioni durante il mandato presidenziale di Lukashenko. È anche un membro del presidium dell’associazione pubblica pro-Lukashenko “Belaya Rus” e del Consiglio per lo sviluppo dell’imprenditoria nella Repubblica di Bielorussia. Pertanto, trae vantaggio dal regime di Lukashenko, cui fornisce sostegno. Nel luglio 2020 ha pronunciato parole di condanna pubblica nei confronti delle proteste organizzate dall’opposizione in Bielorussia, contribuendo in tal modo alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica».
(
12
)	Segretariato Generale del Consiglio, Orientamenti sull’attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell’UE, ST/5664/18.
(
13
)	Segretariato Generale del Consiglio, Le migliori pratiche dell’UE per l’attuazione effettiva di misure restrittive, ST/10572/22.
(
14
)	Il corsivo è mio. In note contenute al punto 55 bis degli orientamenti del 2018 e al punto 62 del documento del 2022 sulle migliori pratiche, entrambi i documenti fanno riferimento al regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 70; in prosieguo: il «regolamento sulla lotta al terrorismo del 2001»), il cui articolo 1, paragrafo 5, prevede quanto segue: «“Possesso di una persona giuridica, gruppo o entità”: possedere almeno il 50% dei diritti di proprietà di una persona giuridica, di un gruppo o un’entità o detenere una partecipazione maggioritaria».
(
15
)	Il corsivo è mio.
(
16
)	Come emerge dalla giurisprudenza, questi tipi di misure includono anche «i dirigenti di un (...) paese e le persone ed entità associate a tali dirigenti o da essi direttamente o indirettamente controllate»; v. sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 166) e, in tal senso, sentenza del 13 marzo 2012, Tay Za/Consiglio (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punto 61).
(
17
)	V., in tal senso, sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 52) (in cui si spiega che «il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona sottoposta ad una misura di congelamento dei suoi fondi e il regime combattuto»). V. anche, in tal senso, per quanto concerne l’attuale articolo 215, paragrafo 1, TFUE, sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 166); del 13 marzo 2012, Tay Za/Consiglio (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punto 64); e del 28 luglio 2016, Tomana e a./Consiglio e Commissione (C‑330/15 P, non pubblicata, EU:C:2016:601, punto 46) (che menzionano, tutte, la necessità di un «collegamento sufficiente» tra le persone interessate e il paese terzo oggetto delle misure restrittive adottate dall’Unione europea).
(
18
)	V., in tal senso, sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 116 e giurisprudenza citata) (in cui si spiega che l’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE esige «che tale motivazione identifichi le ragioni individuali, specifiche e concrete per cui le autorità competenti ritengono che alla persona interessata debbano essere applicate misure restrittive»).
(
19
)	V. sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 326) (in cui si spiega che «i giudici comunitari devono, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato CE, garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti comunitari con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario, ivi inclus[e]» le misure PESC).
(
20
)	V., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 88) (in cui si spiega che «[t]enuto conto della vasta portata degli scopi ed obiettivi della PESC, quali espressi all’articolo 3, paragrafo 5, TUE e all’articolo 21 TUE nonché nelle disposizioni specifiche relative alla PESC, segnatamente agli articoli 23 e 24 TUE, il Consiglio dispone di un ampio margine nel definire tal[i persone ed entità]»).
(
21
)	Questa era l’impostazione della decisione 2008/475/CE del Consiglio, del 23 giugno 2008, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2008, L 163, pag. 29), che ha operato la seguente aggiunta all’allegato del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2007, L 103, pag. 1): «Bank Melli, Melli Bank Iran e tutte le succursali e filiali comprese (a) Melli Bank plc (b) Bank Melli Iran Zao». Tuttavia, mentre l’inserimento nell’elenco di più entità sulla base della stessa motivazione può soddisfare il requisito della protezione dei diritti fondamentali, come sostengono il governo tedesco e la Commissione invocando la sentenza del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio (T‑246/08 e T‑332/08, EU:T:2009:266, punto 146), un riferimento indeterminato a una particolare caratteristica condivisa da una serie di entità non identificate, come l’essere una «filiale» di una società inserita nell’elenco, non soddisfa tale requisito.
(
22
)	Quando interpellato, in udienza, sul motivo per cui la EM System non sia stata a sua volta inserita nell’elenco, in particolare dopo l’inserimento nell’elenco, nel 2024, del secondo socio, che possiede il restante 50% delle partecipazioni in tale società, il Consiglio ha risposto che l’Alto rappresentante non ha proposto siffatto inserimento [v. voce 278 del regolamento di esecuzione (UE) 2024/3177 del Consiglio, del 16 dicembre 2024, che attua l’articolo 8 bis, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 765/2006, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina, GU L 2024/3177].
(
23
)	V. anche, a tal riguardo, l’articolo 8 bis del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, che stabilisce la procedura specifica che il Consiglio deve seguire nel caso in cui intenda modificare l’allegato I di tale regolamento. Il paragrafo 1 di tale articolo stabilisce specificamente «[q]ualora il Consiglio decida di applicare a una persona fisica o giuridica, a un’entità o a un organismo le misure di cui all’articolo 2, paragrafo 1, esso modifica di conseguenza l’allegato I». Il suo paragrafo 2 dichiara che «[i]l Consiglio trasmette la sua decisione e i motivi dell’inserimento nell’elenco alla persona fisica o giuridica, all’entità o all’organismo [interessati] direttamente, se l’indirizzo è noto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dando alla persona fisica o giuridica, all’entità o all’organismo la possibilità di presentare osservazioni».
(
24
)	V., a tal riguardo, sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 284) (in cui si spiega che il rispetto dei diritti dell’uomo rappresenta una condizione di legittimità degli atti dell’Unione e che nell’ordinamento giuridico dell’Unione non possono essere consentite misure con essi incompatibili). V. anche l’articolo 215, paragrafo 3, TFUE, il quale prevede che le misure restrittive imposte ai sensi di tale disposizione «contengono le necessarie disposizioni sulle garanzie giuridiche», e la dichiarazione n. 25 relativa agli articoli 75 e 215 [TFUE] (ai sensi della quale «il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali implica, in particolare, che sia prestata la dovuta attenzione alla protezione e al rispetto del diritto al giusto processo delle persone o entità interessate. A tal fine, e per garantire una revisione giudiziaria esauriente delle decisioni che sottopongono una persona o entità a misure restrittive, tali decisioni devono essere basate su criteri chiari e distinti. I criteri dovrebbero essere adeguati alle caratteristiche specifiche di ciascuna misura restrittiva»).
(
25
)	È opportuno notare anche che il significato del termine «controllati» come utilizzato nell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e b), della decisione 2012/642/PESC, nonché nell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia, sembra essere diverso rispetto al significato dello stesso termine nella prima frase dell’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2012/642/PESC. Mentre il primo stabilisce i criteri sulla base dei quali il Consiglio individua i soggetti che possono essere inseriti nell’elenco (cioè l’ambito di applicazione personale della misura), il secondo stabilisce che i beni controllati dall’entità inserita nell’elenco devono essere congelati (cioè l’ambito di applicazione sostanziale della misura).
(
26
)	V. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 141) (in cui si spiega che, posto che l’obiettivo di un regolamento del Consiglio adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE è l’adozione delle misure necessarie per conferire efficacia a una decisione del Consiglio nel settore della PESC, i termini di tale regolamento devono essere interpretati, per quanto possibile, alla luce delle disposizioni di tale decisione).
(
27
)	Questa sembra essere anche la conclusione raggiunta anche dal Consiglio al punto 35 del documento del 2022 sulle migliori pratiche: «(...) non sono contemplati i fondi e le risorse economiche di un’entità non designata avente personalità giuridica separata dalla persona o entità designata, a meno che non siano controllati o detenuti dalla persona o entità designata».
(
28
)	L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia definisce i «fondi» come «le attività ed utilità finanziarie di qualsiasi natura, compresi a titolo meramente esemplificativo: (...) c) i titoli negoziabili a livello pubblico e privato (...), comprese le azioni, le quote di partecipazione». È quindi chiaro che le partecipazioni rientrano nell’ambito di applicazione del congelamento di beni imposto dall’articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento.
(
29
)	Vale la pena di ricordare, a tal riguardo, l’articolo 288 TFUE, il quale stabilisce che «[i]l regolamento ha portata generale (...)[,] è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri».
(
30
)	V., per analogia, sentenza del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza su di uno Stato terzo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punto 90) (in cui spiega che le misure restrittive nei confronti del Venezuela «sono inoltre applicabili senza che ciò necessiti l’adozione di misure di esecuzione, né da parte dell’Unione né degli Stati membri»).
(
31
)	V., a tal riguardo, sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 70) (in cui si spiega che «la nozione di “società posseduta o controllata” (...) non presenta, nel settore delle misure restrittive, la stessa portata rivestita, in generale, nel diritto societario, laddove si tratti di individuare la responsabilità commerciale di una società collocata giuridicamente sotto il controllo decisionale di un altro soggetto commerciale»).
(
32
)	Decisione 2012/642/PESC, considerando 6 e 7.
(
33
)	V., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 69) (in cui si sostiene che, qualora le nozioni di «posseduti» e «controllati» siano interpretate nel senso che comprendono soltanto il possesso o il controllo diretto, le misure restrittive potrebbero essere «aggirate mediante molteplici possibilità di controllo contrattuale o di fatto»).
(
34
)	V. sentenza del 7 giugno 2023, Shakutin/Consiglio (T‑141/21, non pubblicata, EU:T:2023:303, punto 153) (in cui si convalida la valutazione del Consiglio secondo cui «l’esercizio di importanti attività economiche da parte di imprenditori in Bielorussia è possibile soltanto con l’avallo del regime di Lukashenko»). V. anche, per analogia, sentenza della Court of Appeal of England and Wales (Corte d’appello d’Inghilterra e del Galles) del 27 febbraio 2024 nella causa Dalston Projects Lt & a. contro Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, punto 122), in cui si fa riferimento a una testimonianza la quale chiarisce che «la natura dell’economia politica russa è essenzialmente di tipo clientelare», ossia «un sistema in cui opportunità e benefici materiali, contratti pubblici e posizioni di rilievo nel governo e negli enti affiliati al governo sono attribuiti dallo Stato a una ristretta cerchia di persone fidate, in cambio della loro lealtà e del loro sostegno».
(
35
)	V. anche sentenza della Court of Appeal of England and Wales (Corte d’appello d’Inghilterra e del Galles) del 27 febbraio 2024 nella causa Dalston Projects Lt e a. contro Secretary of State for Transport [2024] EWCA Civ 172, punto 183, in cui tale giudice ha considerato una «conclusione dettata dal senso comune», e «non una questione inerente alle norme specifiche del diritto societario», il fatto che, quando due o più imprenditori legati a un regime che si intende combattere mediante misure restrittive detengono una partecipazione collettiva in una società, vi è un rischio di elusione del congelamento dei beni [traduzione libera].
(
36
)	V., per analogia, sentenza dell’11 novembre 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punti 43 e 56) (in cui si osserva che per quanto concerne la portata di un congelamento di beni, «il congelamento di fondi mira a limitare al massimo le operazioni che possono essere eseguite su fondi sottoposti a congelamento» e che «per raggiungere [gli obiettivi perseguiti da una misura restrittiva] è non soltanto legittimo, ma anche indispensabile che le definizioni delle nozioni di “congelamento di fondi” e di “congelamento di risorse economiche” siano oggetto di un’interpretazione estesa, in quanto si tratta di impedire qualsiasi uso delle utilità economiche congelate che permetta di eludere i regolamenti in questione e di sfruttare le faglie del sistema»).
(
37
)	V., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 71) (in cui si spiega che la nozione di «società posseduta o controllata» deve essere intesa nel senso che si riferisce a una situazione in cui una persona fisica o giuridica «sia in grado di influenzare le scelte commerciali di un altro soggetto con cui intrattenga rapporti commerciali, e ciò anche in assenza di qualsiasi legame giuridico tra i due soggetti economici, vuoi di proprietà vuoi di partecipazione nel capitale»).
(
38
)	V., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punto 61) (in cui si spiega che, in caso di congelamento di beni, per garantire che l’efficacia di una misura di questo genere non sia compromessa, «tale misura deve, per la sua stessa natura, poter dispiegare un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente»).
(
39
)	V. Consiglio dell’Unione europea, Orientamenti per le sanzioni – aggiornamento (doc. 5664/18 del 4 maggio 2018) (in prosieguo: gli «orientamenti del 2018»), punto 55 ter e Consiglio dell’Unione europea, Aggiornamento delle migliori pratiche dell’UE per l’attuazione effettiva di misure restrittive (doc. 10572/22 del 27 giugno 2022) (in prosieguo: il «documento del 2022 sulle migliori pratiche»), punto 63. Tali disposizioni distinguono, rispettivamente, tra il diritto di esercitare tale influenza e il potere di avvalersene pur in assenza di detto diritto.
(
40
)	A questo punto può essere utile osservare che, secondo quanto emerge dal fascicolo nazionale, poco dopo la pubblicazione del regolamento di inserimento nell’elenco del 2020 è stato effettuato un tentativo di trasferire un’ingente somma di denaro dai conti della EM System al conto bancario personale del suo direttore. Tale trasferimento è stato bloccato da una delle banche convenute.
(
41
)	V., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2018, National Iranian Tanker Company/Consiglio (C‑600/16 P, EU:C:2018:966, punto 33) (in cui si riconosce che l’interesse a ripristinare la propria reputazione si applica anche alle società sottoposte a misure restrittive).
(
42
)	V. punto 55 quater degli orientamenti del 2018 e punto 65 del documento del 2022 sulle migliori pratiche, nei quali il Consiglio spiega che considera confutabili i criteri per stabilire la proprietà o il controllo. V. anche, per analogia, sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 74) (in cui si sottolinea la motivazione del Tribunale secondo cui, nel settore delle misure restrittive, «se è vero che l’esistenza di un legame giuridico, di proprietà o di partecipazione nel capitale di una società, può tradursi, in taluni casi, nella possibilità di influenzare le scelte dell’entità posseduta o controllata, essa non costituisce, tuttavia, una conditio sine qua non per l’esercizio di una simile influenza»).
(
43
)	V. articolo 6 del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
(
44
)	Come spiegato dal governo lituano, ora esiste la possibilità di superare la presunzione di «controllo» dinanzi a un organo statale incaricato di redigere l’elenco delle entità i cui beni sono controllati da una persona inserita nell’elenco. A seguito di un tentativo infruttuoso di opporsi a tale «esecuzione» è possibile ricorrere alle vie giudiziarie, dinanzi ai giudici amministrativi dello Stato membro interessato.
(
45
)	Inoltre, come sottolineato nell’ordinanza del giudice del rinvio, in Lituania risulta esservi un meccanismo per richiedere lo svincolo dei beni congelati nel caso in cui una persona inserita nell’elenco non possieda o controlli più i beni in questione, oppure nel caso in cui trovi applicazione una delle deroghe previste dal diritto dell’Unione, come quella contenuta nell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento sulle sanzioni alla Bielorussia.
(
46
)	Come spiegherò nella sezione III.D, non lo ritengo possibile.
(
47
)	Come sottolinea correttamente il governo lituano, è irrilevante, ai fini di tale valutazione, la questione se la persona inserita nell’elenco che ha una partecipazione del 50% abbia effettivamente esercitato, in passato, un controllo dominante o abbia interferito con il processo decisionale ordinario in relazione ai fondi e alle risorse economiche dell’entità non inserita nell’elenco. Ciò che conta è che siffatta possibilità esista, in virtù della partecipazione di detta persona in tale società. V. anche, applicando la stessa impostazione, sentenze del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio (T‑246/08 e T‑332/08, EU:T:2009:266, punto 125), e del 4 febbraio 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consiglio (T‑174/12 e T‑80/13, EU:T:2014:52, punto 110) (in entrambe le quali è respinto l’argomento secondo cui l’assenza, in passato, di ingerenze da parte di un azionista di controllo sarebbe determinante ai fini della valutazione della condotta futura di tale persona nel contesto di misure restrittive).
(
48
)	Ad esempio, indipendentemente dal fatto che i suoi fondi e le sue risorse economiche siano congelati in ragione della partecipazione del sig. A.V.S. nella EM System, tale società non può versagli i dividendi relativi a tale partecipazione.