62000CC0280(01)_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Yhteisöjen tuomioistuin on 18.6.2002 antamallaan määräyksellä määrännyt suullisen käsittelyn aloitettavaksi uudelleen esillä olevassa asiassa.
2. Tässä määräyksessä yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että asiassa Ferring 22.11.2001 annettu tuomio on annettu asianosaisten esittämien suullisten huomautusten jälkeen ja voi vaikuttaa Bundesverwaltungsgerichtin (Saksa) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin annettavaan vastaukseen. Yhteisöjen tuomioistuin korostaa myös, että asiassa Ferring annettua tuomiota on käsitelty 19.3.2002 käsiteltävänä olevassa asiassa antamassani ratkaisuehdotuksessa sekä julkisasiamies Jacobsin asiassa GEMO antamassa ratkaisuehdotuksessa.
3. Yhteisöjen tuomioistuin on siis järjestänyt uuden istunnon kehottaakseen pääasian asianosaisia, jäsenvaltioita, komissiota ja neuvostoa ottamaan kantaa asiassa Ferring annetun tuomion merkitykseen. Se on pyytänyt niitä lausumaan siitä, onko - ja millä edellytyksillä - jäsenvaltion viranomaisten myöntämää taloudellista etua, jolla on tarkoitus korvata tietylle yritykselle asetetuista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettuna valtiontukena.
4. Julkisten palvelujen rahoitukseen sovellettavasta yhteisön järjestelmästä on otettu useaan kertaan poliittisella tasolla kantaa. Sitä ovat käsitelleet myös yhteisöjen tuomioistuimen julkisasiamiehet ja sitä on pohdittu oikeustieteellisessä kirjallisuudessa. Nämä eri kannanotot tunnetaan, joten niitä on tarpeetonta esittää uudelleen. Ennen kuin täydennän 19.3.2002 antamaani ratkaisuehdotusta, esitän sen sijaan lyhyesti asian käsittelyyn osallistuneiden lausumat.
I Asian käsittelyyn osallistuneiden lausumat
5. Pääasian asianosaisten lisäksi kuusi jäsenvaltiota on osallistunut suullisen käsittelyn uudelleen aloittamista koskevaan istuntoon. Kyseessä ovat Saksan liittotasavalta, Tanskan kuningaskunta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta. Myös komissio on esittänyt huomautuksia. Neuvosto sitä vastoin ei ole osallistunut asian käsittelyyn.
6. Asian käsittelyyn osallistuneet voidaan jakaa kahteen eri ryhmään sen mukaan, mitä ne ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimessa.
7. Ensimmäisen ryhmän muodostavat Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Espanjan kuningaskunta. Ne ehdottavat, että yhteisöjen tuomioistuin vahvistaisi asiassa Ferring annetussa tuomiossa vahvistetun korvauslähestymistavan. Tämän lähestymistavan mukaan valtion julkisille palveluille myöntämä rahoitus on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ainoastaan ja vain siltä osin kuin viranomaisten myöntämät edut ylittävät julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset.
8. Väitteensä tueksi nämä osapuolet ovat esittäneet kolmenlaisia perusteluja, jotka voidaan esittää tiivistäen seuraavasti:
- Oikeuskäytännössä on katsottu, että kun valtio hankkii hyödykkeitä (kuten tietokoneita) tai palveluja (kuten siivouspalveluja), kyse on valtiontuesta ainoastaan ja vain siltä osin kuin valtion maksama korvaus ylittää markkinahinnan. Samaa periaatetta pitäisi soveltaa, kun valtio hankkii suoraan yhteisölle tarjottavia palveluja (eli julkisia palveluja).
- Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä sovelletaan ainoastaan toimenpiteisiin, joista koituu taloudellista etua tietyille yrityksille. Valtion toimenpiteestä, jolla ainoastaan korvataan julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, ei koidu todellista etua yritykselle. Se ei siis ole valtiontukea.
- EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan (josta on tullut EY 88 artiklan 3 kohta) mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus ilmoittaa tukisuunnitelmansa ja lykätä tuen maksamista siihen asti, kunnes komissio antaa siihen luvan. Nämä velvollisuudet saattavat häiritä vakavasti yleishyödyllisten palvelujen tarjoamista jäsenvaltioissa.
9. Toisen ryhmän muodostavat Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ne ehdottavat, että yhteisöjen tuomioistuin omaksuisi julkisasiamies Jacobsin asiassa GEMO antamassaan ratkaisuehdotuksessa esittämän lähestymistavan (jäljempänä quid pro quo -lähestymistapa).
10. Tämän lähestymistavan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin tekisi eron kahdenlaisten tapausten välillä. Silloin, kun valtion myöntämän rahoituksen ja selvästi määriteltyjen julkisen palvelun velvoitteiden välillä on suora ja ilmeinen yhteys, valtion maksamat summat eivät ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Sen sijaan silloin, kun tällaista yhteyttä ei ole tai kun julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty selvästi, viranomaisten maksamat summat ovat tässä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea.
11. Komissio ei puolestaan ole ottanut tähän kysymykseen kantaa. Huomattakoon kuitenkin, että asioissa Ferring ja GEMO se oli valtiontukilähestymistavan kannalla. Tämän lähestymistavan mukaan julkisten palvelujen valtion rahoitus on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämä tuki saattaa kuitenkin olla oikeutettu EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan (josta on tullut EY 86 artiklan 2 kohta) perusteella.
II Tapauksen tarkastelu
12. Ratkaisuehdotuksessani, jonka annoin 19.3.2002, kannatin valtiontukilähestymistapaa. Lienee heti alkuun paikallaan todeta, että asian osapuolten esittämät lausumat eivät saa minua muuttamaan kantaani.
13. Tyydyn siis tässä tutkimaan vain osapuolten esittämistä perusteluista seuraavia uusia kysymyksiä. Nämä kysymykset koskevat seuraavia seikkoja:
- markkinatalouden ehdoin toimiva yksityinen sijoittaja -arviointiperuste
- "edun" käsite perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa
- perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut menettelyä koskevat velvollisuudet ja
- quid pro quo -lähestymistapa.
14. Sitä vastoin en aio palata aikaisemmassa ratkaisuehdotuksessani esittämiini perusteluihin. Pyydän näin ollen yhteisöjen tuomioistuinta palauttamaan ne mieleensä.
A Markkinatalouden ehdoin toimiva yksityinen sijoittaja -arviointiperuste
15. Ensimmäinen ryhmä asian käsittelyyn osallistuneita muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan kaikki valtion toimenpiteet eivät ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kun valtio hankkii hyödykkeitä (kuten tietokoneita) tai palveluja (kuten siivouspalveluja), kyse on valtiontuesta ainoastaan ja vain siltä osin kuin valtion maksama korvaus ylittää markkinahinnan.
16. Nämä osapuolet katsovat, että samaa periaatetta pitäisi soveltaa julkisiin palveluihin. Niiden mukaan valtion rahoitusta on pidettävä tukena ainoastaan ja vain siltä osin kuin viranomaisten myöntämät edut ylittävät julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset (eli tarjottujen palvelujen tavanomaisen hinnan).
17. Osapuolten väite merkitsee yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen soveltamista julkisten palvelujen valtion rahoitusta koskeviin tapauksiin.
18. Alun perin komissio kehitti yksityinen toimija -arviointiperusteen selvittääkseen, onko valtion pääomasijoitus yritykseen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Tämän arviointiperusteen nojalla komissio katsoo, että tällainen toimenpide ei ole tukea, kun viranomaiset toteuttavat sen samoilla ehdoilla kuin tavanomaisin markkinatalouden ehdoin toimiva yksityinen sijoittaja. Yhteisöjen tuomioistuin on omaksunut tämän arviointiperusteen oikeuskäytännössään ja soveltanut sitä sittemmin myös muunlaisiin valtion toimenpiteisiin. Arvioidessaan, onko toimenpide tuen luonteinen, yhteisöjen tuomioistuin tutkii, olisiko yksityinen toimija, joka vastaa kooltaan julkisia elimiä, toteuttanut samanlaisissa olosuhteissa kyseisen toimenpiteen.
19. Toisin kuin nämä osapuolet, katson, ettei tätä arviointiperustetta voida soveltaa julkisten palvelujen valtion rahoitukseen.
20. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että valtiontukia tarkastellessaan yhteisöjen tuomioistuin tekee eron kahdenlaisten tilanteiden välillä: niiden, joissa valtion toimenpide on luonteeltaan taloudellinen, ja niiden, joissa valtion toimenpide kuuluu julkisen vallan käyttöön.
21. Yhteisöjen tuomioistuin soveltaa yksityinen toimija -arviointiperustetta ainoastaan ensimmäisen ryhmän tilanteisiin. Nämä tilanteet kattavat tapaukset, joissa viranomaiset tekevät yritykseen pääomasijoituksen, myöntävät tietyille yrityksille lainan, myöntävät valtiontakauksen, myyvät tavaroita tai palveluja markkinoilla tai myöntävät sosiaaliturvamaksuja koskevia maksuhelpotuksia tai palkkakustannusten takaisinmaksua koskevia helpotuksia. Tämänkaltaisissa tilanteissa yksityinen toimija -arviointiperusteella on merkitystä, koska yksityinen toimija (sijoittaja, pankki, vakuuslaitos, yritys tai velkoja) voi ainakin periaatteessa omaksua valtion menettelytavan voittoa tavoitellakseen. Tämän arviointiperusteen soveltaminen on oikeutettua julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vuoksi, joka edellyttää, ettei valtion toimenpiteeseen sovelleta tiukempaa järjestelmää kuin yksityisiin yrityksiin.
22. Sitä vastoin yksityinen toimija -arviointiperusteella ei ole merkitystä, kun valtion toimenpide ei ole luonteeltaan taloudellinen. Näin on siinä tapauksessa, että viranomaiset maksavat tuen suoraan yritykselle, myöntävät verovapautuksen tai antavat alennuksen sosiaaliturvamaksuista. Tämänkaltaisissa tilanteissa yksityinen toimija ei voisi toteuttaa valtion toimenpidettä voittoa tavoitellakseen, vaan toimenpide kuuluu valtion julkisen vallan käyttöön (kuten vero- tai sosiaalipolitiikka). Yksityinen toimija -arviointiperusteella ei näin ollen ole merkitystä, koska julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaista kohtelua ei voitaisi mitenkään loukata.
23. Näistä seikoista ilmenee, että yksityinen toimija -arviointiperustetta ei sovelleta valtion toimenpiteisiin, jotka kuuluvat julkisen vallan käyttöön.
24. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut tämän periaatteen asiassa Espanja vastaan komissio 14.9.1994 antamassaan tuomiossa. Se katsoi, että yksityinen toimija -arviointiperustetta sovellettaessa "on pidettävä erillään velvoitteet, jotka valtion on taattava yrityksen osakkeenomistajana, ja velvoitteet, joista se voi olla vastuussa julkisen vallan käyttäjänä". Valtiolle julkisen vallan käyttäjänä kuuluvia velvoitteita ei voida ottaa huomioon yksityinen toimija -arviointiperustetta sovellettaessa, sillä muutoin julkista ja yksityistä sektoria ei kohdeltaisi yhdenvertaisesti.
25. On kuitenkin selvää, että julkisten palvelujen rahoittaminen on tyypillisesti julkisen vallan käyttöön kuuluvaa toimintaa. On viranomaisten asiana määritellä, mitä palveluja yhteisölle on tarjottava. Niiden on myös toteutettava tarvittavat toimenpiteet näiden palvelujen asianmukaisen toimivuuden sekä rahoituksen turvaamiseksi. On sitä paitsi vaikeaa kuvitella, että yksityinen toimija ryhtyisi omasta aloitteestaan tällaiseen rahoitustoimintaan.
26. Tämän vuoksi katson, ettei yksityinen toimija -arviointiperustetta voida pätevästi soveltaa julkisten palvelujen rahoitukseen.
27. Osapuolten väite perustuu näin ollen virheelliseen vertailuun. On nimittäin väärin verrata tapauksia, joissa valtio ostaa tavaroita tai palveluja omaan lukuunsa, tapauksiin, joissa se "hankkii" palveluja, joita tarjotaan suoraan yhteisölle (eli julkisia palveluja). Ensin mainitussa tapauksessa valtio menettelee tavalla, jolla myös yksityinen toimija voisi menetellä voittoa tavoitellakseen. Jälkimmäisessä tapauksessa valtio taas toimii julkisen vallan käyttäjänä.
B "Edun" käsite perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa
28. Osapuolten toinen väite koskee "edun" käsitettä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa.
29. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaan sisältyvä tuen käsite koskee valtion toimenpiteitä, joista koituu taloudellista etua tietyille yrityksille ja jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua. Arvioitaessa, onko tietty toimenpide tukea, on siis ratkaistava, saako yritys taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaalissa markkinatilanteessa.
30. Osapuolet väittävät esillä olevassa asiassa, että valtion toimenpide, jolla ainoastaan korvataan julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, ei ole tukea. Sikäli kuin julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa lisäkustannuksia, tällaisella toimenpiteellä ainoastaan asetetaan edunsaajayritys vertailukelpoiseen kilpailutilanteeseen. Tällä toimenpiteellä ei siis anneta edunsaajayritykselle "todellista" etua, eikä se näin ollen voi vääristää kilpailua. Se on ainoastaan vastike julkisen palvelun velvoitteista.
31. Tältä osin voidaan panna merkille, että osapuolten väite perustuu erityiseen käsitykseen tuen käsitteestä. Ne ovat omaksuneet "nettomääräistä" tukea koskevan käsityksen tai niin sanotun "todellisen" edun teorian.
32. Tässä lähestymistavassa viranomaisten myöntämiä etuja tarkastellaan yhdessä tuensaajan velvoitteiden kanssa. Julkiset edut ovat siis tukea ainoastaan, jos niiden määrä ylittää tuensaajan tekemien sitoumusten arvon.
33. Tämä käsitys ei kuitenkaan vastaa perustamissopimuksen laatijoiden valtiontukiasioissa omaksumaa käsitystä. Perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset perustuvat käsitykseen "bruttomääräisestä" tuesta tai "ilmeisen" edun teoriaan.
34. Tässä lähestymistavassa viranomaisten myöntämiä etuja ja edunsaajan suoritettavana olevaa vastiketta on tarkasteltava erikseen. Tämän vastikkeen olemassaololla ei ole merkitystä arvioitaessa, onko valtion toimenpide 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Sillä on merkitystä vasta tutkimuksen myöhemmässä vaiheessa, kun arvioidaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille.
35. "Bruttomääräisen" tuen käsite sisältyy useisiin perustamissopimuksen määräyksiin ja muun muassa EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohtaan ja 77 artiklaan (josta on tullut EY 73 artikla).
36. Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdassa määrätään, että tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos sillä pyritään tiettyihin tavoitteisiin. Nämä tavoitteet vastaavat olennaisilta osin niitä, jotka on perustamissopimuksissa osoitettu Euroopan yhteisön tai Euroopan unionin tavoitteiksi. Näitä ovat esimerkiksi taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen, tutkimuksen edistäminen tai ympäristönsuojelu.
37. Alun perin komissio katsoi, että soveltuakseen yhteismarkkinoille tuen täytyi sisältää tuensaajan suoritettavaksi tuleva vastike. Tämä vastike pitää suorittaa tuen myöntämisestä seuraavan kilpailun vääristymisen tasaamiseksi. Sillä pyritään siihen, että tuensaaja menettelisi tavalla, joka edistää perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamista. Komissio katsoo, että tuen myöntäminen tätä vastiketta edellyttämättä merkitsee kilpailun vääristymien hyväksymistä ilman, että niitä voitaisiin perustella yhteisön edulla.
38. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti hyväksynyt komission lähestymistavan asiassa Philip Morris vastaan komissio antamassaan tuomiossa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että voidakseen hyväksyä tuen perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan nojalla komissio voi edellyttää näyttöä siitä, että tuki on välttämätön, jotta tuensaajayritykset menettelisivät tavalla, joka edistää tässä määräyksessä tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamista.
39. Komissio tutkii siis omassa käytännössään, onko tuensaaja suorittanut vastikkeen, jolla tuen myöntäminen voidaan oikeuttaa. Tämä vastike voi ilmetä useassa eri muodossa.
40. Joissakin tapauksissa tuettu toiminta osoittautuu jo heti alkuun riittäväksi vastikkeeksi, koska se on yhteisön tavoitteen mukaista toimintaa. Vastike muodostuu tällöin investoinnista, kuten tehtaan rakentamisesta, tutkimusohjelmasta tai koulutuksesta. Toisissa tapauksissa vastike on edellytys tuen hyväksymiselle ja muodostuu muulla tavoin, kuten tuotantokapasiteetin alentamisella, jolloin edistetään ylikapasiteettiin liittyvän ongelman ratkaisemista yhteisön tasolla. Komissio edellyttää joka tapauksessa tuen ja vastikkeena pidettävän toiminnan välistä suoraa tai välillistä yhteyttä. Se edellyttää myös, että tuensaajan tarjoama vastike on oikeassa suhteessa sille maksetun tuen määrään.
41. Näistä seikoista seuraa, että jotta tuki voitaisiin hyväksyä perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan nojalla, sen on sisällettävä tuensaajan suoritettavaksi kuuluva vastike siten, ettei tämä käytännössä saa minkäänlaista nettomääräistä etua.
42. Toisin kuin osapuolet väittävät, tämän vastikkeen olemassaolo ei mitenkään vaikuta tuen käsitteen tulkintaan.
43. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki ei vastaa julkisten etujen ja tuensaajan tekemien sitoumusten arvon välistä erotusta. Tuki vastaa ainoastaan julkisten etujen määrää. Tuensaajan tarjoamaa vastiketta tarkastellaan vasta myöhemmässä vaiheessa, kun arvioidaan, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille.
44. Perustamissopimukseen sisältyy maantiekuljetusten osalta samanlainen käsitys tuesta. Perustamissopimuksen 77 artiklassa määrätään, että "tuki on tämän sopimuksen mukainen, jos se on - - korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä".
45. Tämä määräys osoittaa, että perustamissopimuksen laatijat ovat omaksuneet myös julkisten palvelujen valtion rahoituksen osalta käsityksen "bruttomääräisestä" tuesta. Niiden mukaan tuen olemassaoloa ja määrää on arvioitava ainoastaan yritykseen "tulevan rahoituksen" perusteella. Tuensaajan hyväksymällä vastikkeella - eli julkisen palvelun velvoitteilla - ei ole vaikutusta tuen käsitteestä tehtävään tulkintaan. Se on vain arviointiperuste, jonka avulla voidaan arvioida tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille perustamissopimuksen poikkeusmääräysten valossa.
46. Näiden seikkojen perusteella katson, ettei yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi hyväksyä asiassa Ferring vahvistettua korvauslähestymistapaa. Tällainen ratkaisu merkitsisi sitä, että kaikki perustamissopimuksen valtiontukia koskevat poikkeusmääräykset tulisivat tarpeettomiksi. Tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille arvioitaisiin taas perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan perusteella.
47. Toinen ratkaisu olisi rajoittaa korvauslähestymistavan soveltaminen ainoastaan julkisiin palveluihin. Tällöin olisi samanaikaisesti voimassa kaksi eri käsitystä perustamissopimuksessa tarkoitetusta tuesta. Katsottaisiin, että
- valtiontukiasioissa yleensä perustamissopimuksen määräykset perustuvat "bruttomääräisen" tuen käsitteeseen, mutta
- julkisten palveluiden osalta (muut kuin maantiekuljetukset) perustamissopimuksen määräykset perustuvat "nettomääräisen" tuen käsitteeseen.
48. Mielestäni tällainen ratkaisu saattaisi kuitenkin aiheuttaa vakavia oikeusvarmuutta koskevia ongelmia. Tiettyihin valtion toimenpiteisiin voitaisiin soveltaa samanaikaisesti kahta käsitystä. Näin on jäsenvaltioiden yleisradiotoimintaa koskeville julkisille palveluille myöntämien taloudellisten etujen osalta.
49. Nämä edut on yhtäältä tarkoitettu kulttuurin edistämiseen perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Perustamissopimuksen 92 artiklan ja "bruttomääräisen" tuen käsityksen perusteella ne ovat siis tukea, joka on ilmoitettava komissiolle ja joka voidaan todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Toisaalta nämä samat edut on tarkoitettu myös korvaukseksi yleisradiotoimintaa harjoittaville elimille aiheutuvista kustannuksista, kun ne täyttävät julkisen palvelun velvoitteitaan. Korvauslähestymistavan ja "nettomääräisen" tuen käsityksen perusteella niitä ei näin ollen voitaisi pitää perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
50. Tästä seuraa, että tämänkaltaisten toimenpiteiden osalta kyseiset toimijat eivät voisi enää tietää, voidaanko perustamissopimuksen määräyksiä soveltaa.
51. Jäsenvaltiot eivät voisi enää tietää, mitkä toimenpiteet on ilmoitettava komissiolle. Yritykset eivät myöskään tietäisi enää, voivatko ne luottaa valtion rahoituksen lainmukaisuuteen. Myös kansallisilla tuomioistuimilla olisi vaikeuksia tietää, onko niiden sovellettava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan välittömästä oikeusvaikutuksesta. Komissiokaan ei voisi varmuudella ratkaista, voiko se aloittaa menettelyn valtion rahoitusta vastaan.
52. Näiden eri seikkojen perusteella katson näin ollen, että valtiontukilähestymistapa on paljon asianmukaisempi julkisten palvelujen valtion rahoitusta arvioitaessa. Kuten perustamissopimuksen 77 ja 92 artikla, myös tämä lähestymistapa perustuu "bruttomääräisen" tuen käsitykseen. Sen avulla voidaan siten taata perustamissopimuksen valtiontukimääräysten yhdenmukaisuus ja säilyttää poikkeusmääräysten (eli 77 artiklan, 90 artiklan 2 kohdan ja 92 artiklan 2 ja 3 kohdan) tehokas vaikutus.
C Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut menettelyä koskevat velvollisuudet
53. Osapuolten kolmas väite koskee perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja menettelyä koskevia velvollisuuksia.
54. Ennen tämän väitteen tutkimista on syytä lyhyesti kerrata tietyt valtiontukia koskevalle yhteisön valvontamenettelylle ominaiset seikat.
55. On selvää, että komissiolla on yksinomainen toimivalta tutkia, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan nojalla. Tätä toimivaltaa on perusteltu sillä, että tuen yhteismarkkinoille soveltuvuuden tutkiminen edellyttää taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten arviointeja, jotka on tehtävä yhteisön kannalta katsoen. Se on perusteltua myös sen vuoksi, että valtiontuet ovat sekä asianomaisten toimijoiden että yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta merkityksellisiä. Perustamissopimuksen laatijat eivät ole halunneet antaa jäsenvaltioiden tehtäväksi sen arvioimista, merkitseekö tuki vaaraa yhteismarkkinoille. Ne ovat uskoneet tämän arvioinnin yhteisön toimielimelle, jonka tehtävänä on edustaa yhteisön etua.
56. Asiassa Banco Exterior de España antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi nimenomaisesti, että komission toimivalta kattaa valtiontuen yrityksille, joille on annettu perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu julkisen palvelun tehtävä. Tästä seuraa, että kansallisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa soveltaa 90 artiklan 2 kohtaa valtiontukiasioissa. Vain komissio voi hyväksyä tuen tämän määräyksen nojalla.
57. Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on ilmoitettava tuen myöntämistä tai muuttamista koskevista suunnitelmista (ilmoitusvelvollisuus). Ne eivät voi panna näitä suunnitelmia täytäntöön ilman komission etukäteen antamaa lupaa (keskeyttämisvelvollisuus). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näillä menettelyä koskevilla velvollisuuksilla turvataan valtiontukien valvontamekanismi, joka puolestaan on olennainen tae yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta.
58. Asiassa Ranska vastaan komissio 22.6.2000 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ilmoitus- ja keskeyttämisvelvollisuudet koskevat perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yleishyödyllisiä palveluja tuottaville yrityksille myönnettyä valtiontukea. Tästä seuraa, että julkisille palveluille näiden velvollisuuksien vastaisesti maksetut tuet ovat "lainvastaisia" tukia.
59. Yhteisön tasolla tämä merkitsee sitä, että komissio voi velvoittaa jäsenvaltion keskeyttämään tuen maksamisen tai perimään tuen tilapäisesti takaisin, kunnes se ottaa kantaa sen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille. Kansallisella tasolla tämä merkitsee sitä, että tuomioistuin voi 1) määrätä tuen takaisin perimisestä; 2) todeta tuen myöntämispäätöksen sekä sen täytäntöönpanotoimet lainvastaisiksi ja 3) velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset korvaamaan vahingon, jonka tuen välitön maksaminen on mahdollisesti aiheuttanut.
60. Esillä olevassa tapauksessa osapuolet väittävät, että perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätyt menettelyä koskevat velvollisuudet ovat omiaan lamauttamaan julkisten palvelujen toimivuuden jäsenvaltioissa. Ne korostavat, että valtiontukia koskeva tutkintamenettely on suhteellisen pitkä prosessi ja että tietynlaisten julkisten palvelujen osalta on vaikeaa tai jopa mahdotonta odottaa komission hyväksyntää. Osapuolet painottavat myös sitä, että kyseisten toimenpiteiden lukumäärän vuoksi menettelyä koskevat velvollisuudet ovat omiaan lamauttamaan komission toiminnan valtiontukia koskevissa asioissa.
61. Yhteisöjen tuomioistuimella tiedetään olleen tilaisuus tutkia tämänkaltaisia väitteitä edellä mainitussa asiassa Ranska vastaan komissio 22.6.2000 antamassaan tuomiossa. Kyseisessä asiassa Ranskan hallitus väitti, että keskeyttämisvelvollisuus merkitsee vakavaa uhkaa julkisten palvelujen jatkuvuudelle. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi nimenomaisesti väitteen toteamalla, että menettelyä koskevat velvollisuudet turvaavat valtiontukien valvontamekanismin yhteisön oikeudessa.
62. Katson joka tapauksessa, että osapuolten esittämät huolenaiheet eivät ole perusteltuja. Mielestäni menettelyä koskevat velvollisuudet eivät häiritse julkisten palvelujen toimivuutta, ja näin on useasta syystä.
63. Menettelyä koskevat velvollisuudet eivät ensinnäkään koske kaikkia valtion toimenpiteitä. Ne koskevat ainoastaan toimenpiteitä, jotka täyttävät perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että tietyillä tärkeillä aloilla julkisten palvelujen valtion rahoituksessa ei tarvitse noudattaa menettelyä koskevia velvollisuuksia. Kyseessä ovat erityisesti seuraavat toimenpiteet:
- toimintaa, joka ei ole luonteeltaan taloudellista, rahoittavat toimenpiteet: tästä on kyse silloin, kun toiminta liittyy valtiolle etuoikeutetusti kuuluvaan julkisen vallan käyttöön (kuten turvallisuus, oikeuslaitos, ulkosuhteet jne.), lakisääteisiin sosiaaliturvajärjestelmiin, oppivelvollisuuteen ja muihin valtion keskeisiin tehtäviin kuuluviin aloihin
- toimenpiteet, jotka eivät voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan: tästä on kyse silloin, kun rahoitetaan tiettyjä paikallisia tai alueellisia julkisia palveluja (kuten uimahalleja, monitoimikeskuksia, päiväkoteja, kulttuurikeskuksia tai sairaaloita). Näihin kuuluvat myös tapaukset, joissa tuen määrä ei ylitä 100 000 euron kattoa, jonka komissio on vahvistanut vähämerkityksisestä tuesta antamassaan asetuksessa.
64. Toiseksi perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvien toimenpiteiden osalta on huomattava, että komission on noudatettava tiettyjä määräaikoja.
65. Komissiolla on siten velvollisuus suorittaa tuen alustava tutkinta tuki-ilmoituksesta laskettavan kahden kuukauden määräajassa. Tämä määräaika on ehdoton, eikä komissio voi yksipuolisesti pidentää sitä. Jos tämän määräajan päättyessä ei ole tehty päätöstä, kyseinen jäsenvaltio voi panna tuen täytäntöön edellyttäen, että se ilmoittaa siitä etukäteen komissiolle. Tässä tapauksessa tukea pidetään hyväksyttynä. Se kuuluu voimassa oleviin tukiin ja sen maksamista voidaan jatkaa niin kauan kuin komissio ei ole todennut sen olevan yhteismarkkinoille soveltumaton.
66. Osapuolet tuntuvat katsovan, että jopa kahden kuukauden määräaika voisi olla liian pitkä tietynlaisille julkisille palveluille. Näin oletettaessa nämä poikkeukselliset tilanteet voidaan ottaa huomioon tiettyjen mekanismien avulla.
67. EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa (josta on tullut EY 10 artikla) määrätään yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden välisen lojaalin yhteistyön velvoitteesta. Tämän määräyksen nojalla jäsenvaltioiden viranomaiset ja komissio voivat siis joutua antamaan etusijan poikkeuksellisen kiireellisen asian käsittelylle tai tekemään muun tarkoituksenmukaisen ratkaisun.
68. Kolmanneksi on muistettava, että perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus ilmoittaa tukijärjestelmistä komissiolle. Tukijärjestelmät ovat kansallisia säädöksiä tai päätöksiä, joiden perusteella voidaan myöntää yksittäisiä tukia yleisesti ja abstraktisti määritellyille yrityksille ilman muita täytäntöönpanotoimenpiteitä.
69. Tämän menetelmän etuna on se, että jäsenvaltiot saavat komissiolta yhden ainoan hyväksynnän tukijärjestelmän yleisten piirteiden perusteella. Jäsenvaltiot välttävät siten velvollisuuden ilmoittaa jälkikäteen jokaisesta järjestelmän yksittäisestä soveltamistapauksesta. Raportissaan Laekenin Eurooppa-neuvostolle komissio on nimenomaisesti katsonut, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus ilmoittaa "korvausjärjestelmistä" julkisten palvelujen rahoittamisen osalta.
70. Neljänneksi on korostettava, että neuvosto voi EY:n perustamissopimuksen 94 artiklan (josta on tullut EY 89 artikla) nojalla antaa valtiontukiasioissa ryhmäpoikkeusasetuksia. Neuvosto voi myös valtuuttaa komission antamaan tämänkaltaisia asetuksia.
71. Ryhmäpoikkeusasetuksissa määritellään, millä edellytyksillä tiettyjen tukimuotojen on katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille. Suurimpana etuna niissä on se, että näiden asetusten säännösten mukaisesti myönnetyt tuet on vapautettu perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta. Jäsenvaltiot voivat näin ollen panna tukisuunnitelmansa täytäntöön odottamatta komission yksittäistapauksessa myöntämää lupaa.
72. Laekenin Eurooppa-neuvosto oli tältä osin jo pyytänyt komissiota vahvistamaan julkisiin palveluihin tarkoitettujen tukien "suuntaviivat". Lisäksi Barcelonan ja Sevillan Eurooppa-neuvostot ovat nimenomaisesti viitanneet mahdollisuuteen, että komissio voi esittää tällä alalla ryhmäpoikkeusasetuksen. Komissio vastasi aloittavansa yhteisön suuntaviivojen laatimisesta mutta antavansa ryhmäpoikkeusasetuksen, mikäli se on perusteltua. Komissio korosti voivansa vahvistaa nämä suuntaviivat vuoden 2002 kuluessa. Se kuitenkin keskeytti nämä työt odottaessaan yhteisöjen tuomioistuimen esillä olevassa asiassa antamaa tuomiota.
73. Tästä seuraa, että jos yhteisöjen tuomioistuin päättää tässä asiassa omaksua valtiontukilähestymistavan, komission ja neuvoston täytyisi voida antaa ryhmäpoikkeusasetus kohtuullisessa määräajassa. Tässä tapauksessa valtion toimenpiteet, joiden tarkoituksena on julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen, yksinkertaisesti vain vapautetaan ilmoitusvelvollisuudesta. Jäsenvaltiot voivat tällöin panna rahoitussuunnitelmansa täytäntöön odottamatta komission yksittäistapauksessa myöntämää lupaa. Tilanne on siis sama kuin se, jota on vuodesta 1969 sovellettu maantiekuljetuksia koskeviin julkisiin palveluihin.
74. Kaikkien näiden seikkojen perusteella katson, etteivät osapuolten ilmaisemat huolenaiheet ole perusteltuja. Mielestäni valtiontukilähestymistapa ei voi häiritä julkisten palvelujen toimivuutta jäsenvaltioissa eikä myöskään lamauttaa komission toimintaa valtiontukiasioissa.
D Quid pro quo -lähestymistapa
75. Toinen ryhmä asian käsittelyyn osallistuneita ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin omaksuisi quid pro quo -lähestymistavan, jonka julkisasiamies Jacobs on kehittänyt asiassa GEMO antamassaan ratkaisuehdotuksessa.
76. Tämän lähestymistavan mukaan yhteisöjen tuomioistuin tekee eron kahdenlaisten tilanteiden välillä. Ensimmäisten tilanteiden ryhmä kattaa tapaukset, joissa valtion rahoituksen ja selvästi määriteltyjen julkisen palvelun velvoitteiden välillä on suora ja ilmeinen yhteys. Näissä tapauksissa valtion yritykselle maksamat summat eivät ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, vaan vastike yrityksen täyttämistä julkisen palvelun velvoitteista.
77. Vastaavasti toinen ryhmä tilanteita kattaa tapaukset, joissa valtion rahoituksen ja julkisen palvelun velvoitteiden välillä ei ole suoraa ja ilmeistä yhteyttä, sekä tapaukset, joissa näitä velvoitteita ei ole selvästi määritelty. Näissä tapauksissa viranomaisten maksamat summat ovat tukea, jonka osalta on noudatettava perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja menettelyä koskevia velvollisuuksia.
78. Mielestäni tämä lähestymistapa sisältää kahdenlaisia ongelmia.
79. Ensinnäkin quid pro quo -lähestymistapaa on vaikea sovittaa yhteen yhteisöjen tuomioistuimen valtiontukia koskevan oikeuskäytännön kanssa.
80. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että ratkaistaessa, onko valtion toimenpide tukea, on otettava huomioon ainoastaan toimenpiteen vaikutukset.
81. Muilla toimenpiteelle ominaisilla seikoilla ei ole merkitystä tutkittaessa, onko kysymys tuesta. Näitä seikkoja ovat tuen myöntämistapa, toimenpiteen oikeudellinen asema kansallisessa oikeudessa, se, että toimenpide on osa tukijärjestelmää, toimenpiteen syyt, toimenpiteen tavoitteet tai viranomaisten ja tuensaajayrityksen aikomukset. Näillä seikoilla ei ole merkitystä, koska ne eivät voi vaikuttaa kilpailuun. Sitä vastoin niistä voi tulla merkityksellisiä tutkimuksen myöhemmässä vaiheessa, kun tuen yhteensopivuutta arvioidaan perustamissopimuksen poikkeusmääräysten kannalta.
82. Quid pro quo -lähestymistapa merkitsee tämänkaltaisten seikkojen sisällyttämistä itse tuen määritelmään.
83. Ensimmäisen esitetyn kriteerin mukaan on tutkittava, onko valtion varojen ja julkisen palvelun velvoitteiden välillä "suora ja ilmeinen yhteys". Käytännössä tämä edellyttää julkisen tarjouskilpailun jälkeen tehdyn, julkista palvelua koskevan sopimuksen olemassaoloa. Vastaavasti toisen esitetyn kriteerin mukaan on tutkittava, ovatko julkisen palvelun velvoitteet "selvästi määriteltyjä". Käytännössä tämä merkitsee sen varmistamista, että laeissa, asetuksissa tai sopimuksissa on täsmennetty yritykselle asetettujen velvoitteiden laatu ja sisältö.
84. Näin ollen quid pro quo -lähestymistapa poikkeaa yhteisöjen tuomioistuimen valtiontukia koskevasta oikeuskäytännöstä. Siinä tuen käsitettä ei määritellä enää ainoastaan toimenpiteen vaikutusten perusteella, vaan puhtaasti muodollisten tai menettelyllisten kriteerien perusteella. Käsitteellisesti se merkitsee, että sama toimenpide voidaan luonnehtia tai olla luonnehtimatta tueksi sen mukaan, onko (julkista palvelua koskevaa) sopimusta taikka säädöstä tai päätöstä (jossa määritellään julkisen palvelun velvoitteet) olemassa, vaikka sillä on samat vaikutukset kilpailuun.
85. Toiseksi quid pro quo -lähestymistapa ei näytä takaavan riittävällä tavalla oikeusvarmuutta.
86. Tämän lähestymistavan taustalla oleva pääasiallinen kriteeri on määritelty väljästi ja epätarkasti. On ilmeistä, että tämä on tarkoituksellista ja että sillä pyritään mahdollistamaan jousto useiden eri tilanteiden kattamiseksi. On kuitenkin erittäin vaikeaa tietää, mitä "suoran ja ilmeisen yhteyden" käsite kattaa. Lukuun ottamatta tilannetta, jossa tarjouskilpailumenettelyn jälkeen on tehty julkista palvelua koskeva sopimus, yksikään osapuolista ei ole kyennyt esittämään yhtä ainoaa konkreettista esimerkkiä tämänkaltaisesta yhteydestä valtion rahoituksen ja julkisen palvelun velvoitteiden välillä.
87. Näissä olosuhteissa "suoran ja ilmeisen yhteyden" käsitettä - ja siis valtiontuen itsensä käsitettä - voitaisiin tulkita hyvin monella eri tapaa. Nämä tulkinnat voisivat myös vaihdella perustamissopimuksen valtiontukea koskevia määräyksiä soveltavien eri yksiköiden kulttuurikohtaisten (jopa henkilökohtaisten) näkemyserojen perusteella.
88. Käytännön tasolla tällaisilla erilaisilla tulkinnoilla saattaa olla huomattavia vaikutuksia.
89. Jäsenvaltiot eivät voisi enää tietää, mitkä toimenpiteet on ilmoitettava komissiolle. Yritykset eivät myöskään tietäisi enää, voivatko ne luottaa valtion rahoituksen lainmukaisuuteen. Myös kansallisilla tuomioistuimilla olisi vaikeuksia tietää, onko niiden sovellettava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan välittömästä oikeusvaikutuksesta. Komissiokaan ei voisi enää varmuudella ratkaista, voiko se aloittaa menettelyn valtion rahoitusta vastaan.
90. Loppujen lopuksi käsitettä "suora ja ilmeinen yhteys" voidaan tulkita ainoastaan tapauskohtaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen on välttämättä täsmennettävä sitä sen ratkaistavaksi saatettavien asioiden yhteydessä. Tällainen ratkaisu ei ole tyydyttävä unionin poliittisten elinten eikä myöskään yhteisöjen tuomioistuimen itsensä kannalta.
91. Yksi Nizzan, Laekenin ja Barcelonan Eurooppa-neuvostoissa ilmaistuista keskeisistä huolenaiheista oli tarve taata yhä parempi oikeusvarmuus sovellettaessa tukilainsäädäntöä yleishyödyllisiin palveluihin. Tiedetään myös, että komissio on keskeyttänyt työnsä tällä alalla odottaessaan yhteisöjen tuomioistuimen esillä olevassa asiassa antaman tuomion julistamista. Näin ollen ei olisi riittävää tehdä ratkaisua, joka on väistämättä määriteltävä tapaus tapaukselta oikeuskäytännössä. Mielestäni on välttämättä otettava selvä ja täsmällinen kanta, jotta toimielimet voivat määrittää julkisten palvelujen valtion rahoitusta koskevan yhteisön politiikan ja taata siten vaadittavan oikeusvarmuuden näin tärkeällä alalla.
92. Toisaalta tapauskohtaisen ratkaisun seurauksena olisi väistämättä se, että kansalliset tuomioistuimet asetettaisiin "riippuvuusasemaan" yhteisöjen tuomioistuimeen nähden. Koska käsite "suora ja ilmeinen yhteys" (tai mikä tahansa vastaava käsite) on täsmennettävä oikeuskäytännössä, kansallisten tuomioistuinten on välttämättä turvauduttava ennakkoratkaisumenettelyyn tuen käsitettä tulkitakseen. Tällaista ratkaisua on vaikeaa pitää yhteensopivana EY:n perustamissopimuksen 177 artiklassa (josta on tullut EY 234 artikla) vahvistetun menettelyn tarkoituksen kanssa. Joka tapauksessa sen vaarana on yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävien ennakkoratkaisupyyntöjen lukumäärän tarpeeton kasvu.
93. Valtiontukilähestymistapa puolestaan mahdollistaa näiden epäkohtien välttämisen.
94. Kuten on todettu, tässä lähestymistavassa katsotaan, että jäsenvaltion viranomaisten korvauksena yritykselle asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden kustannuksista myöntämät taloudelliset edut ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska siinä vahvistetaan selvä ja täsmällinen periaate, tämän periaatteen nojalla kaikki toimijat, joita asia koskee (viranomaiset, yksityiset toimijat, kansalliset tuomioistuimet, yhteisön toimielimet) voivat täsmällisesti yksilöidä toimenpiteet, jotka kuuluvat perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen soveltamisalaan.
95. Yhteisöjen tuomioistuin voi myös vahvistaa valtiontukilähestymistavan taustalla olevat periaatteet yhdessä ja samassa tuomiossa. Tämä lähestymistapa ei näin ollen aiheuta yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävien ennakkoratkaisupyyntöjen määrän lisääntymistä.
96. Näiden seikkojen perusteella valtiontukilähestymistavan avulla on mahdollista taata yhä suurempi oikeusvarmuus ja avoimuus julkisten palvelujen valtion rahoitusta koskevissa asioissa.
III Ratkaisuehdotus
97. Edellä esitetyillä ja aikaisemmassa ratkaisuehdotuksessa esittämilläni perusteilla ehdotan näin ollen, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Jäsenvaltion viranomaisten korvauksena yritykselle asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden kustannuksista myöntämät taloudelliset edut ovat EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettua valtiontukea.
2) Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja etuja sisältävien toimenpiteiden osalta on noudatettava EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa (josta on tullut EY 88 artiklan 3 kohta) tarkoitettuja ilmoitus- ja keskeyttämisvelvollisuuksia.
3) EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohtaa (josta on tullut EY 86 artiklan 2 kohta) on tulkittava siten, ettei sillä ole välittömiä oikeusvaikutuksia valtiontukia koskevissa asioissa.