62010TJ0454_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken T-454/10 en T-482/11,
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav),
gevestigd te Napels (Italië), aanvankelijk vertegenwoordigd door J. L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins en S. Carvalho de Sousa, en vervolgens door S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa en R. Oliveira, advocaten,
verzoekster in zaak T-454/10,
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), gevestigd te Madrid (Spanje), en de zestien andere in bijlage I genoemde verzoeksters, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins en S. Carvalho de Sousa en vervolgens door S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa en R. Oliveira, advocaten,
verzoeksters in zaak T-482/11,
ondersteund door
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA),
gevestigd te Milaan (Italië), en de tien andere in bijlage II genoemde interveniënten, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins en S. Carvalho de Sousa, en vervolgens door S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa en R. Oliveira, advocaten,
interveniënten in zaak T-454/10,
tegen
Europese Commissie, in zaak T-454/10 aanvankelijk vertegenwoordigd door B. Schima en M. Vollkommer en vervolgens door B. Schima en N. Donnelly en in zaak T-482/11 door K. Banks en B. Schima als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Confederazione Cooperative Italiane, gevestigd te Rome (Italië), en de acht andere in bijlage III genoemde interveniënten, vertegenwoordigd door M. Merola, C. Santacroce en L. Cappelletti, advocaten,
interveniënten,
betreffende, in zaak T-454/10, een vordering tot nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van en bijlage VIII bij verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit (PB L 350, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 687/2010 van de Commissie van 30 juli 2010 (PB L 199, blz. 12), en in zaak T-482/11, een vordering tot nietigverklaring van de artikelen 50, lid 3, en 60, lid 7, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 157, blz. 1),
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood (rapporteur), president, F. Dehousse en J. Schwarcz, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 november 2012,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1. Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (PB L 299, blz. 1; hierna: „integrale-GMO-verordening”) is volgens artikel 1, lid 1, sub i en j, ervan van toepassing op de sector groenten en fruit en de sector verwerkte groenten en fruit.
2. Bij verordening (EG) nr. 361/2008 van de Raad van 14 april 2008 tot wijziging van de integrale-GMO-verordening (PB L 121, blz. 1) zijn in laatstgenoemde verordening onder meer een aantal bepalingen ingevoegd van verordening (EG) nr. 1182/2007 van de Raad van 26 september 2007 tot vaststelling van specifieke voorschriften voor de sector groenten en fruit, tot wijziging van de richtlijnen 2001/112/EG en 2001/113/EG en de verordeningen (EEG) nr. 827/68, (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96, (EG) nr. 2826/2000, (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 318/2006 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2202/96 (PB L 273, blz. 1) (zie punt 8 van de considerans van verordening nr. 361/2008).
3. In punt 6 van de considerans van verordening nr. 1182/2007 wordt verklaard dat „[h]et toepassingsgebied van deze verordening [...] producten [moet] omvatten die onder de gemeenschappelijke marktordeningen voor groenten en fruit en voor verwerkte groenten en fruit vallen”, met dien verstande echter dat „[d]e bepalingen betreffende telersverenigingen [en] brancheorganisaties [...] uitsluitend van toepassing [zijn] op producten die onder de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit vallen en [dat] dit onderscheid dient te worden gehandhaafd”.
4. Bij artikel 1, punt 22, van verordening nr. 361/2008 is in deel II, titel I, hoofdstuk IV, van de integrale-GMO-verordening een sectie IV bis ingevoegd. Volgens de artikelen 103 ter, 103 quater en 103 quinquies van deze nieuwe sectie kunnen de producentenorganisaties in de sector groenten en fruit actiefondsen voor de financiering van operationele programma’s met specifieke doelen oprichten. Deze fondsen worden gefinancierd door financiële bijdragen van de leden en door communautaire financiële steun.
5. Volgens artikel 103 quinquies, lid 2, van de integrale-GMO-verordening mag de communautaire financiële steun niet méér bedragen dan 4,1 % van de waarde van de afgezette productie van elke producentenorganisatie, maar kan hij worden verhoogd tot 4,6 % van deze waarde als het bedrag dat 4,1 % overschrijdt, uitsluitend wordt gebruikt voor crisispreventie- en crisisbeheersmaatregelen.
6. In artikel 52, leden 1 en 6, van verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit (PB L 350, blz. 1) wordt bepaald:
„Grondslag voor de berekening
1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt de waarde van de door een producentenorganisatie in de handel gebrachte productie berekend op basis van de productie van de leden van de producentenorganisatie, waarvoor deze producentenorganisatie is erkend.
[...]
6. De in de handel gebrachte productie moet worden gefactureerd in het stadium ‚af producentenorganisatie’:
a) in voorkomend geval, als verpakt of bereid product of als product dat een eerste verwerking heeft ondergaan;
b) exclusief btw; en
c) exclusief kosten voor intern transport [...]”
7. Punt 4 van de considerans van verordening (EU) nr. 687/2010 van de Commissie van 30 juli 2010 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1580/2007 (PB L 199, blz. 12) luidt als volgt:
„De berekening van de waarde van groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt, is moeilijk gebleken. Voor controledoeleinden en ter vereenvoudiging moet voor de berekening van de waarde van groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt, een forfaitair bedrag worden geïntroduceerd dat de waarde omvat van het basisproduct, d.i. groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt, en van activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn. Aangezien er naargelang van de groep producten grote verschillen bestaan tussen de volumes groenten en fruit die nodig zijn voor de productie van verwerkte groenten en fruit, moeten die verschillen worden weerspiegeld in de toepasselijke forfaitaire bedragen.”
8. Artikel 1, punt 1, van verordening nr. 687/2010 heeft artikel 21, lid 1, sub i, van verordening nr. 1580/2007 gewijzigd door de term „voorbereiding” te omschrijven als „voorbereidende activiteiten zoals schoonmaken, snijden, schillen, bijsnijden en drogen van groenten en fruit, zonder er verwerkte groenten en fruit van te maken”.
9. Bij artikel 1, punt 2, van verordening nr. 687/2010 is in artikel 52 van verordening nr. 1580/2007 een lid 2 bis ingevoegd, dat luidt als volgt:
„De waarde van de in de handel gebrachte productie omvat niet de waarde van verwerkte groenten en fruit of van enig ander product dat geen product van de groente- en fruitsector is.
De waarde van de – hetzij door henzelf, hetzij door middel van uitbesteding – door een producentenorganisatie, een unie van producentenorganisaties, hun leden die producenten zijn, de coöperaties van die producenten, of dochterondernemingen als bedoeld in lid 7 van dit artikel in de handel gebrachte productie van groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt en waarvan een van de soorten verwerkte groenten en fruit is gemaakt die zijn opgenomen in bijlage I, deel X, van [de integrale-GMO-verordening], of enig ander landbouwproduct als bedoeld in dit artikel en nader omschreven in bijlage VI bis bij deze verordening, wordt berekend als forfaitair percentage van de gefactureerde waarde van die verwerkte producten.
Dit forfaitaire percentage bedraagt:
a) 53 % voor vruchtensappen;
b) 73 % voor geconcentreerde vruchtensappen;
c) 77 % voor tomatenconcentraat;
d) 62 % voor bevroren groenten en fruit;
e) 48 % voor groente- en fruitconserven;
f) 70 % voor conserven van paddenstoelen van het geslacht Agaricus;
g) 81 % voor voorlopig in pekel verduurzaamde vruchten;
h) 81 % voor gedroogde vruchten;
i) 27 % voor andere verwerkte groenten en fruit;
j) 12 % voor verwerkte aromatische kruiden;
k) 41 % voor paprikapoeder.”
10. Bij artikel 1, punt 2, van verordening nr. 687/2010 is lid 6 van artikel 52 van verordening nr. 1580/2007 vervangen door de volgende tekst:
„6. De in de handel gebrachte productie van groenten en fruit wordt, indien van toepassing, in het stadium ‚af producentenorganisatie’ gefactureerd als in bijlage I, deel IX, van [de integrale-GMO-verordening] opgenomen product dat is verwerkt en verpakt, exclusief:
a) btw;
b) kosten voor intern transport wanneer de verzamel- of verpakkingscentra van de producentenorganisatie op een aanzienlijke afstand van haar distributiecentrum gelegen zijn.
Voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea, [sub b], bepalen de lidstaten welke verlagingen moeten worden toegepast op de factuurwaarde van producten die in verschillende stadia van levering of vervoer zijn gefactureerd.”
11. Artikel 61, lid 4, van verordening nr. 1580/2007, een bepaling die niet is gewijzigd bij verordening nr. 687/2010, bepaalt dat „[o]perationele programma’s [...] geen acties of uitgaven als bedoeld in de lijst in bijlage VIII [omvatten]”.
12. Verordening nr. 1580/2007 is ingetrokken bij artikel 149 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van [de integrale-GMO-verordening], wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 157, blz. 1), waarin de toepassingsbepalingen betreffende deze sectoren zijn opgenomen.
13. In punt 35 van de considerans van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 wordt verklaard:
„Om de toepassing van de regeling inzake steun voor operationele programma’s te vergemakkelijken, moet de afgezette productie van de producentenorganisaties nauwkeurig worden omschreven en dient daarbij te worden aangegeven welke producten in aanmerking komen en in welk afzetstadium de waarde van de productie moet worden berekend. Voor controledoeleinden en ter vereenvoudiging moet voor de berekening van de waarde van groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt, een forfaitair bedrag worden gebruikt dat de waarde van het basisproduct – groenten en fruit die bestemd zijn om te worden verwerkt – en van de activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn, weergeeft. Aangezien er naargelang van de groep producten grote verschillen bestaan tussen de volumes groenten en fruit die nodig zijn voor de productie van verwerkte groenten en fruit, moeten die verschillen worden weerspiegeld in de toepasselijke forfaitaire bedragen. [...]”
14. In dit verband is artikel 21, lid 1, sub i, van verordening nr. 1580/2007 (zie punt 8 hierboven) artikel 19, lid 1, sub j, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 geworden en is artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 geworden en heeft artikel 50, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2001 grotendeels artikel 52, lid 6, van verordening nr. 1580/2007 overgenomen (zie punten 9 en 10 hierboven).
15. Verder wordt in artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 bepaald dat „[i]nvesteringen en acties die verband houden met de verwerking van groenten en fruit tot verwerkte groenten en fruit, [...] in aanmerking [komen] voor steun indien die investeringen en acties gericht zijn op de verwezenlijking van de in artikel 103 quater, lid 1, van [de integrale-GMO-verordening] vastgestelde doelen, met inbegrip van de in artikel 122, [aanhef], sub c, van die verordening vastgestelde doelstellingen, en indien die investeringen en acties zijn opgenomen in de in artikel 103 septies, lid 2, van [de integrale-GMO-verordening] bedoelde nationale strategie”.
Procesverloop en conclusies van partijen
16. Bij een op 30 september 2010 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) het beroep in zaak T-454/10 ingesteld. Bij een op 5 september 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) en de zestien andere in bijlage I genoemde verzoeksters het beroep in zaak T-482/11 ingesteld.
17. Bij vijf op 13 en 17 januari 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben l’Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) en de in bijlage II genoemde entiteiten verzocht, in zaak T-454/10 te mogen interveniëren aan de zijde van Anicav.
18. Bij vier op 24 januari 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben la Confederazione Cooperative Italiane en de in bijlage III genoemde entiteiten verzocht, in zaak T-454/10 te mogen interveniëren aan de zijde van de Europese Commissie.
19. Bij twee op 19 december 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben la Confederazione Cooperative Italiane en de in bijlage III genoemde entiteiten verzocht, in zaak T-482/11 te mogen interveniëren aan de zijde van de Commissie.
20. Bij twee beschikkingen van respectievelijk 5 oktober 2011 en 6 maart 2012 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht deze interventies toegestaan. De interveniërende partijen hebben hun memories en de andere partijen hebben hun opmerkingen daarover binnen de gestelde termijnen ingediend.
21. Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 22 oktober 2012 zijn de zaken T-454/10 en T-482/11 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
22. In zaak T-454/10 verzoekt Anicav het Gerecht:
– artikel 52 van en bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007, zoals gewijzigd bij verordening nr. 687/2010, nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
23. In zaak T-482/11 verzoeken Agrucon en de zestien andere in bijlage I genoemde verzoeksters het Gerecht:
– artikel 50, lid 3, en artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
24. In de zaken T-454/10 en T-482/11 verzoekt de Commissie het Gerecht:
– de beroepen niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren;
– Anicav, Agrucon en de zestien andere in bijlage I genoemde verzoeksters te verwijzen in de kosten.
25. In zaak T-454/2010 verzoeken de interveniënten aan de zijde van Anicav het Gerecht:
– de bestreden bepalingen nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
26. In de zaken T-454/10 en T-482/11 verzoeken de interveniënten aan de zijde van de Commissie het Gerecht:
– de beroepen niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren;
– Anicav, Agrucon en de zestien andere in bijlage I genoemde verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
27. Verzoeksters voeren drie middelen aan. Zij stellen dat de bepalingen waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd, inbreuk maken op, ten eerste, de integrale-GMO-verordening, ten tweede, het non-discriminatiebeginsel, en ten derde, het evenredigheidsbeginsel.
28. De Commissie betwist allereerst de ontvankelijkheid en vervolgens de gegrondheid van de beroepen.
Ontvankelijkheid
Ontvankelijkheid van het beroep in zaak T-454/10 voor zover dit ziet op bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007
29. Opgemerkt zij dat volgens artikel 263, zesde alinea, VWEU het beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naar het geval, vanaf de dag van bekendmaking of kennisgeving van de bestreden handeling of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen. Uit de bewoordingen en het doel van deze bepaling, welk doel erin bestaat de rechtszekerheid te waarborgen, volgt dat een handeling die niet binnen deze termijn is aangevochten, onherroepelijk wordt. Dit onherroepelijke karakter betreft niet alleen de handeling zelf, maar ook elke latere handeling die van louter bevestigende aard is. Deze oplossing, die wordt gerechtvaardigd door de noodzaak van stabiliteit van de rechtsbetrekkingen, geldt zowel voor individuele handelingen als voor handelingen van normatieve aard, zoals een verordening. Wanneer een bepaling van een verordening echter wordt gewijzigd, staat opnieuw beroep open, niet alleen tegen deze bepaling, maar ook tegen alle bepalingen die, ook al zijn zij niet gewijzigd, daarmee een geheel vormen (arrest Hof van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad, C-299/05, Jurispr. blz. I-8695, punten 28-30).
30. De Commissie is van mening dat bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007, die niet is gewijzigd bij verordening nr. 687/2010, geen geheel vormt met artikel 52 van verordening nr. 1580/2007, dat bij die verordening is gewijzigd.
31. In het onderhavige geval mag de communautaire financiële steun volgens artikel 103 quinquies van de integrale-GMO-verordening (zie punt 5 hierboven) met name niet meer bedragen dan 4,1 % van de waarde van de afgezette productie van elke producentenorganisatie, maar kan hij worden verhoogd tot 4,6 % van deze waarde als het verschil uitsluitend wordt gebruikt voor crisispreventie- en crisisbeheersmaatregelen.
32. Zoals uit punt 4 van de considerans van verordening nr. 687/2010 blijkt (zie punt 7 hierboven) omvatten de in artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 genoemde forfaitaire percentages op basis waarvan de waarde van de afgezette productie van voor verwerking bestemde groenten en fruit wordt vastgesteld, de waarde van het basisproduct en de „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn.” Dit wordt bevestigd door de tweede alinea van bovengenoemde bepaling, die voorziet in een uitzondering op de in de eerste alinea geformuleerde regel, volgens welke de waarde van de afgezette productie niet de waarde van de verwerkte groenten en fruit omvat.
33. Daarbij komt dat volgens artikel 61, lid 4, van verordening nr. 1580/2007 de operationele programma’s geen acties of uitgaven als bedoeld in de lijst in bijlage VIII bij die verordening omvatten. Vaststaat dat deze lijst het uitvloeisel is van een bepaling waarin de wijze van berekening van de communautaire steun in het kader van de operationele programma’s wordt vastgesteld. Hieruit blijkt dat in die mate, anders dan de Commissie betoogt, bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007 een geheel met artikel 52 van deze verordening vormt in de zin van de in punt 29 hierboven aangehaalde rechtspraak.
34. Zoals echter uit de punten 104 en 105 van het verzoekschrift in samenhang met de eerste conclusie daarvan blijkt, vordert Anicav nietigverklaring van bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007 voor zover de verwerkingskosten daarin niet worden genoemd als uitgaven die van financiering in het kader van de operationele programma’s moeten worden uitgesloten.
35. In dit verband dient erop te worden gewezen dat het voor financiering in aanmerking komen van de uitgaven voor „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”, voortvloeit uit de in artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 genoemde forfaitaire percentages en niet uit bijlage VIII bij die verordening. Bovendien zal een eventuele nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 op de door verzoekster genoemde gronden voor de Commissie de verplichting meebrengen om, overeenkomstig artikel 266 VWEU, alle maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht, daaronder begrepen in voorkomend geval wijziging van bijlage VIII bij die verordening. Bijgevolg valt elke analyse van de inhoud die bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007 zou moeten hebben om in overeenstemming te zijn met de integrale-GMO-verordening onder de uitvoeringsmaatregelen die de Commissie in geval van nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van deze verordening zal moeten nemen. De vordering tot nietigverklaring van bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007 voor zover deze de verwerkingskosten niet uitdrukkelijk van financiering uitsluit, heeft in feite hetzelfde voorwerp als de vordering tot nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van deze verordening, zodat het Gerecht die bijlage niet behoeft nietig te verklaren ingeval het laatstgenoemde bepaling nietig verklaart.
Procesbevoegdheid van verzoeksters
36. Volgens vaste rechtspraak wordt een natuurlijke of rechtspersoon door het bestreden besluit slechts rechtstreeks geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, als de omstreden maatregel van de Europese Unie rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (zie met name arrest Hof van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C-125/06 P, Jurispr. blz. I-1451, punt 47 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
37. In de twee zaken voert de Commissie aan dat het beginsel volgens hetwelk de producentenorganisaties wel maar de verwerkers niet voor communautaire steun in het kader van de operationele programma’s in aanmerking komen, niet uit verordening nr. 1580/2007 of uitvoeringsverordening nr. 543/2011 voortvloeit, maar uit de integrale-GMO-verordening. Verordening nr. 1580/2007 en uitvoeringsverordening nr. 543/2011 zouden dus slechts uitvoering geven aan dit beginsel, zodat verzoeksters niet rechtstreeks worden geraakt door artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en door de artikelen 50, lid 3, en 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 (hierna: „omstreden bepalingen”).
38. In dit verband dient erop te worden gewezen dat, zoals uit de punten 91, 92, 97, 103, 104 en 111 van het verzoekschrift en de punten 27 en 30 van de repliek in zaak T-454/10 en de punten 92, 97, 100, 110, 117 en 119 van het verzoekschrift in zaak T-482/11 blijkt, verzoeksters niet het algemene onderscheid tussen producentenorganisaties en verwerkers laken en evenmin vorderen dat wordt erkend dat verwerkers die geen lid van een producentenorganisatie zijn, recht hebben op enige steun. Verzoeksters stellen dat de omstreden bepalingen onrechtmatig zijn omdat zij voorzien in toekenning aan de producentenorganisaties van steun voor verwerkingsactiviteiten die ook worden uitgeoefend door verwerkers die geen lid van een producentenorganisatie zijn en voor investeringen en acties die verband houden met de verwerking van groenten en fruit. Zoals de Commissie toegeeft, is bij de omstreden bepalingen wel degelijk een regeling ingevoerd volgens welke de producentenorganisaties in aanmerking komen voor steun voor verwerkingsactiviteiten die ook worden uitgeoefend door verwerkers die geen lid van een producentenorganisatie zijn, ook al worden deze activiteiten genoemd „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”.
39. Verder wordt niet betwist dat noch artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 noch artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 de lidstaten enige beoordelingsmarge laten ter zake van de toepassing van de forfaitaire percentages voor de berekening van de waarde de afgezette productie. Hetzelfde geldt voor artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, volgens hetwelk investeringen en acties die verband houden met de verwerking, voor financiering in aanmerking komen indien zij zijn gericht op de verwezenlijking van de in artikel 103 quater, lid 1, en artikel 122, aanhef, sub c, van de integrale-GMO-verordening vastgestelde doelen en zijn opgenomen in de in artikel 103 septies, lid 2, van laatstgenoemde verordening bedoelde nationale strategie.
40. Met betrekking tot het argument van de Commissie dat het concurrentienadeel dat voor verzoeksters en hun leden uit de omstreden bepalingen voortvloeit, een indirect feitelijk gevolg is, dient erop te worden gewezen dat de aantasting van de concurrentiepositie van de verzoeksters en hun leden rechtstreeks voortvloeit uit de specifieke forfaitaire percentages die in artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en in artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 zijn vastgesteld, alsmede uit het, krachtens artikel 60, lid 7, van laatstgenoemde verordening, voor financiering door de Unie in aanmerking komen van de investeringen en acties die verband houden met de verwerking (zie in die zin arrest Gerecht van 11 juli 1996, Métropole télévision e.a./Commissie, T-528/93, T-542/93, T-543/93 en T-546/93, Jurispr. blz. II-649, punt 64).
41. Bovendien zou de uitlegging die de Commissie van het begrip rechtstreeks geraakt worden geeft, iedere justitiabele beletten de nietigverklaring te vorderen van een handeling waarbij steun wordt betaald aan zijn concurrenten, aangezien het daarmee overeenkomende nadeel slechts een indirect feitelijk gevolg zou zijn. Aangezien volgens vaste rechtspraak de concurrent van de ontvanger van steun rechtstreeks wordt geraakt door een besluit waarbij de Commissie een lidstaat machtigt die steun te verlenen, wanneer er geen twijfel bestaat over de wil van die lidstaat om de steun te verlenen (zie in die zin arresten Gerecht van 27 april 1995, AAC e.a./Commissie, T-442/93, Jurispr. blz. II-1329, punten 45 en 46, en ASPEC e.a./Commissie, T-435/93, Jurispr. blz. II-1281, punten 60 en 61, en arrest van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 49), is een bepaling van Unierecht die voorziet in toekenning van steun door de Unie zelf, a fortiori van dien aard dat zij de concurrent van de ontvanger van die steun rechtstreeks raakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
42. Verordening nr. 1580/2007 en uitvoeringsverordening nr. 543/2011 zijn overigens regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, aangezien het niet gaat om wetgevingshandelingen zoals omschreven in artikel 289, lid 3, VWEU noch om individuele handelingen. Hieraan dient te worden toegevoegd dat, zoals verzoeksters betogen zonder door de Commissie te zijn weersproken, artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 moeten worden geacht geen uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU mee te brengen.
43. De betaling van Uniesteun krachtens deze bepalingen gebeurt immers weliswaar via de nationale autoriteiten, doch dit neemt niet weg dat de instrumenten krachtens welke deze autoriteiten de betrokken betalingen verrichten, niet zien op verzoeksters en niet tot dezen zijn gericht of aan dezen ter kennis zijn gebracht. Bovendien oefent elk betalingsorgaan zijn functie uit volgens de in de betrokken lidstaat toepasselijke regels, die niet noodzakelijk voorzien in de vaststelling van handelingen waartegen voor de nationale rechter kan worden opgekomen. In die omstandigheden staat vast, zoals de Commissie overigens heeft uiteengezet in punt 16 van haar dupliek in zaak T-454/10 en in punt 32 van haar verweerschrift in zaak T-482/11, dat artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 niet kunnen worden geacht uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU mee te brengen.
44. Hetzelfde geldt a fortiori voor artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011. Verzoeksters betwisten de rechtmatigheid van deze bepaling immers voor zover daarin wordt bepaald dat investeringen en acties in verband met verwerking voor financiering door de Unie in aanmerking komen; dit is dus een uitsluitend door die verordening bepaald aspect waaromtrent geen tussenkomst van de lidstaten vereist of zelf mogelijk is.
45. Met betrekking tot het argument van de interveniënten aan de zijde van de Commissie dat de investeringen of acties in verband met de verwerking van groenten en fruit slechts voor financiering in aanmerking komen indien zij zijn opgenomen in de krachtens artikel 103 septies, lid 2, van de integrale-GMO-verordening uitgewerkte nationale strategieën, dient allereerst te worden opgemerkt dat deze strategieën ter uitvoering van laatstgenoemde bepaling en niet ter uitvoering van artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 zijn opgesteld. De opstelling daarvan is dus geen maatregel ter uitvoering van laatstgenoemde bepaling. Verder bevatten de nationale strategieën, zoals uit artikel 103 septies, lid 2, van de integrale-GMO-verordening blijkt, hoofdzakelijk een analyse van de situatie, wat de sterke en de zwakke punten betreft, toelichtingen bij de keuze van de prioriteiten, de doelstellingen van de operationele programma’s, een evaluatie van deze programma’s en de rapportageverplichtingen voor de producentenorganisaties. Deze strategieën vormen dus, naar de aard ervan, geen maatregelen die voorschrijven dat investeringen en acties in verband met verwerking voor financiering door de Unie in aanmerking komen. Dit voor financiering in aanmerking komen, waarvan de rechtmatigheid wordt betwist, is dus geen kenmerk van de betrokken strategieën, maar volgt rechtstreeks uit artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011.
46. Ten slotte betwisten de Commissie noch de interveniënten aan haar zijde dat de verzoekende verenigingen ermee zijn belast de belangen van hun leden – ook door het instellen van beroepen – te behartigen. Aangezien de leden van de betrokken verenigingen rechtstreeks worden geraakt door de omstreden bepalingen, voldoen ook de verzoekende verenigingen aan deze voorwaarde voor de ontvankelijkheid van hun beroepen (zie in die zin arrest Hof van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479, punt 56).
Procesbelang van Anicav
47. In zaak T-454/10 voert de Commissie aan dat de door Anicav gevorderde nietigverklaring tot gevolg zou hebben dat de vóór de vaststelling van verordening nr. 687/2010 geldende bepalingen van toepassing worden. Die bepalingen voorzagen in de toekenning van steun voor activiteiten van „eerste verwerking”, zodat zij nog nadeliger waren voor verzoekster.
48. Vaststaat in dit verband dat, zoals uit de punten 2, 3 en 4 van de considerans van verordening nr. 687/2010 blijkt, bij deze verordening de oude regeling van berekening van de waarde van de afgezette productie is ingetrokken en vervangen door een regeling die is gebaseerd op de toepassing van de forfaitaire percentages. Nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 zal in voorkomend geval niet automatisch tot gevolg hebben dat een steunregeling die de wetgever uitdrukkelijk heeft ingetrokken, weer van toepassing wordt. Integendeel, een dergelijke nietigverklaring zal tot gevolg hebben dat de Commissie verplicht is, overeenkomstig artikel 266 VWEU de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht.
49. Het argument van de interveniënten aan de zijde van de Commissie dat als gevolg van de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, waarbij verordening nr. 1580/2007 is ingetrokken (zie punt 12 hierboven), het beroep van Anicav zonder voorwerp is geworden en dus niet-ontvankelijk is wegens ontbreken van procesbelang, kan evenmin worden aanvaard. In dit verband dient allereerst te worden opgemerkt dat de intrekking van verordening nr. 1580/2007 niet gelijkstaat met de eventuele nietigverklaring ervan door het Gerecht, daar deze intrekking geen erkenning van de onrechtmatigheid van artikel 52, lid 2 bis, van deze verordening inhoudt. Bovendien werkt de betrokken intrekking ex nunc, terwijl een eventuele nietigverklaring gevolgen ex tunc zal sorteren. Slechts in laatstgenoemd geval zullen de omstreden bepalingen nietig worden geacht in de zin van artikel 264 VWEU. Vervolgens is, ingeval een handeling nietig wordt verklaard, de instelling waarvan de handeling uitgaat krachtens artikel 266 VWEU gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest. Deze maatregelen betreffen met name het wegwerken van de gevolgen van de in het nietigverklaringsarrest vastgestelde onrechtmatigheden. De betrokken instelling kan aldus worden genoopt, de situatie van de verzoeker op passende wijze te herstellen of te vermijden dat een identieke handeling wordt vastgesteld (arrest Gerecht van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941, punten 46 en 47). Bijgevolg behoudt Anicav een belang bij de nietigverklaring van artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007.
50. In die omstandigheden dient te worden geconcludeerd dat de beroepen ontvankelijk zijn voor zover zij strekken tot nietigverklaring van de omstreden bepalingen.
Ten gronde
51. Gelet op de materiële verknochtheid van de eerste twee middelen, betreffende schending van respectievelijk de integrale-GMO-verordening en het non-discriminatiebeginsel, dienen deze middelen samen te worden onderzocht. Zoals hierna zal worden uiteengezet, houden de in de relevante bepalingen van de integrale-GMO-verordening besloten liggende landbouwbeleidskeuzen immers rekening met de verplichting om overeenkomstig artikel 34, lid 2, EG (thans artikel 40, lid 2, VWEU) te zorgen voor gelijke behandeling tussen enerzijds de verwerkers van groenten en fruit die geen lid van een producentenorganisatie zijn, en anderzijds de organisaties van als verwerkers in de sector verwerkte groenten en fruit werkzame producenten.
52. Verzoeksters zijn van mening dat de integrale-GMO-verordening niet voorziet in de mogelijkheid om in het kader van de operationele programma’s steun te verlenen voor verwerkingsactiviteiten. Bijgevolg zouden de omstreden bepalingen in strijd zijn met de integrale-GMO-verordening, omdat deze laatste niet voorziet in steun ter dekking van de kosten van dergelijke activiteiten. De omstreden bepalingen zouden ook in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel omdat zij de steun voor de verwerkingsactiviteiten voorbehouden aan de producentenorganisaties, en de verwerkers die geen lid van dergelijke organisaties zijn dus uitsluiten van de steun.
53. Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat de in zaak T-454/10 formeel tegen artikel 52 van verordening nr. 1580/2007 aangevoerde grieven uitsluitend betrekking hebben op lid 2 bis van dit artikel. Op een vraag dienaangaande heeft Anicav ter terechtzitting verklaard dat de vordering tot nietigverklaring in feite alleen betrekking heeft op dat lid van artikel 52 van verordening nr. 1580/2007. Aangezien juist de tweede alinea van dat lid voorziet in de mogelijkheid om rekening te houden met de waarde van bepaalde verwerkingsactiviteiten en Anicav de rechtmatigheid van deze mogelijkheid betwist, dient te worden geoordeeld dat in zaak T-454/10 wordt opgekomen tegen artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007. Daarentegen wordt geen enkele grief geformuleerd tegen de eerste alinea van dat lid, aangezien deze alinea juist uitsluit dat bij de berekening van de waarde van de afgezette productie rekening wordt gehouden met de waarde van de verwerkte groenten en fruit of van enig ander product dat geen product van de groente- en fruitsector is. Bijgevolg betreft de verwijzing naar de omstreden bepalingen van nu af aan artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007 alsmede de artikelen 50, lid 3, en 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011.
54. Wat de inhoud van de grieven van verzoeksters betreft, dient allereerst kort te worden herinnerd aan de op de toekenning van steun voor de verwerking van groenten en fruit toepasselijke bepalingen.
55. Dienaangaande is bij de artikelen 2 tot en met 4 van verordening (EG) nr. 2201/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit (PB L 297, blz. 29) een uit twee onderdelen bestaande productiesteunregeling voor bepaalde producten ingevoerd. Het eerste onderdeel bestond in de invoering van een minimumprijs voor de telers; die minimumprijs werd door de verwerkende bedrijven betaald voor de aankoop van de grondstof. Het tweede onderdeel voorzag in compenserende steun voor de verwerkende bedrijven als tegenprestatie voor de betaling door deze laatsten van een minimumprijs aan de telers (arrest Gerecht van 20 juni 2006, Griekenland/Commissie, T-251/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 97).
56. Bij verordening (EG) nr. 2699/2000 van de Raad van 4 december 2000 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2200/96 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit, verordening nr. 2201/96 en verordening (EG) nr. 2202/96 tot invoering van een steunregeling voor telers van bepaalde citrussoorten (PB L 311, blz. 9) is de voorgaande regeling met ingang van het verkoopseizoen 2001/2002 afgeschaft en bij artikel 2 ervan vervangen door één enkele steun, die rechtstreeks aan de producentenorganisaties werd betaald, zonder dat werd voorzien in steun voor de verwerkende bedrijven, die vrij over de prijzen konden onderhandelen met de producenten (arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in punt 55 hierboven, punt 98). Opgemerkt zij dat in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2201/96, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2699/2000, voor het in aanmerking komen voor de steun geen onderscheid wordt gemaakt tussen de producentenorganisaties naargelang hun producten worden verwerkt door verwerkers die wel of niet lid van een producentenorganisatie zijn.
57. Verder is bij de artikelen 1 tot en met 5 van verordening (EG) nr. 2202/96 van de Raad van 28 oktober 1996 tot invoering van een steunregeling voor telers van bepaalde citrussoorten (PB L 297, blz. 49) een steunregeling ingesteld voor producentenorganisaties die bepaalde in de Gemeenschap geoogste citrussoorten aan verwerkende bedrijven leveren. Deze regeling voorzag in één enkele steun, die rechtstreeks aan de producentenorganisaties werd betaald, zonder dat werd voorzien in steun voor de verwerkende bedrijven, die vrij over de prijzen konden onderhandelen met de producenten. In dit verband dient ook te worden opgemerkt dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2202/1996 voor het in aanmerking komen voor de steun geen onderscheid maakt tussen de producentenorganisaties naargelang hun producten worden verwerkt door verwerkers die wel of niet lid van een producentenorganisatie zijn.
58. Deze steunregelingen voor de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit zijn bij artikel 55 van verordening nr. 1182/2007 gehandhaafd tot aan het einde van het in 2008 aflopende verkoopseizoen en zijn op dat tijdstip afgeschaft (zie ook de punten 18-20, 38 en 42 van de considerans van verordening nr. 1182/2007). Laatstgenoemde bepaling is bij artikel 1, punt 43, van verordening nr. 361/2008 als artikel 203 bis, lid 1, opgenomen in de integrale-GMO-verordening.
59. Tegelijk met de afschaffing van de betrokken steunregelingen zijn de groenten en fruit waarvoor die steun werd verleend, opgenomen in de bedrijfstoeslagregeling, ingesteld bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1). De betrokken opneming is verricht bij artikel 52 van verordening nr. 1182/2007, waarbij verschillende bepalingen van verordening nr. 1782/2003 zijn gewijzigd (zie ook punten 18-20 van de considerans van verordening nr. 1182/2007).
60. Verder ziet sectie IV bis, „Steun in de sector groenten en fruit”, van hoofdstuk IV van titel I van deel II van de integrale-GMO-verordening, zoals de Commissie in de punten 58 en 44 van haar verweerschriften in respectievelijk zaak T-454/10 en zaak T-482/11 opmerkt, alleen op deze sector zoals omschreven in artikel 1, lid 1, sub i, van de integrale-GMO-verordening, met uitsluiting van de sector verwerkte groenten en fruit zoals omschreven in artikel 1, lid 1, sub j, van die verordening. In dit verband dient erop te worden gewezen dat volgens die bepalingen elk van deze sectoren wordt afgebakend door de producten die eronder vallen, zoals die door de wetgever van de Unie zijn opgesomd. Wanneer steun ook geldt voor de kosten van verwerking van groenten en fruit die als verwerkte producten worden afgezet, wordt deze steun aldus toegekend in het kader van de sector verwerkte groenten en fruit. In een aan het beheerscomité gerichte nota van 17 november 2009 had de Commissie ook beklemtoond dat de integrale-GMO-verordening geen rechtsgrondslag bood voor de betaling van steun in de sector verwerkte groenten en fruit.
61. Verder dient eraan te worden herinnerd dat de voor financiering door de Unie in aanmerking komende sectoren worden omschreven in de integrale-GMO-verordening, zodat de sectoren waarvoor deze verordening niet in de betaling van steun voorziet, daarvan zijn uitgesloten. In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat vanaf het einde van het in 2008 aflopende verkoopseizoen geen enkele steun van de Unie kon worden toegekend voor de kosten van verwerking van groenten en fruit.
62. Deze conclusie wordt bevestigd door punt 7 van de considerans van de integrale-GMO-verordening, volgens hetwelk deze verordening een instrument van vereenvoudiging is dat de beleidsbeslissingen die door de jaren heen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) zijn genomen, niet ter discussie stelt en dus niet tot doel heeft, bestaande instrumenten in te trekken of te wijzigen en evenmin nieuwe instrumenten of maatregelen in te stellen. Dit is herhaald in punt 2 van de considerans van verordening nr. 361/2008, die de bepalingen van verordening nr. 1182/2007 waarbij de steun aan de sector verwerkte groenten en fruit werd afgeschaft, in de integrale-GMO-verordening heeft opgenomen (zie punt 58 hierboven).
63. Zoals echter uit artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en uit artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 blijkt, zijn de groenten en fruit waarvoor de in deze bepalingen vastgestelde forfaitaire percentages gelden, de verwerkte producten die onder deel X van bijlage I bij de integrale-GMO-verordening vallen en de verwerkte producten vermeld in bijlage VI bis bij verordening nr. 1580/2007 en in bijlage VI bij uitvoeringsverordening nr. 543/2011. De Commissie en de interveniënten aan haar zijde aanvaarden overigens dat de in bovengenoemde bepalingen opgenomen forfaitaire percentages ook de kosten van bepaalde activiteiten dekken die in punt 4 van de considerans van verordening nr. 687/2010 en in punt 35 van de considerans van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn” worden genoemd. Dit zijn dus activiteiten verricht in het kader van de productie van verwerkte groenten en fruit en in het kader van de afzet van die verwerkte producten. Dit blijkt ook uit de mededeling die de Commissie in juni 2010 aan de lidstaten heeft gericht en waarin staat dat de kosten van voorbereiding, zoals snijden en schoonmaken, vallen vóór de producten in de verwerkingslijn komen, terwijl de andere categorie van kosten die voor de berekening van de waarde van de afgezette productie in aanmerking worden genomen, betrekking heeft op kosten „na verwerking”.
64. Bovendien verklaart de Commissie in de punten 70 en 61 van haar verweerschriften in respectievelijk zaak T-454/10 en zaak T-482/11 dat de „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”, bestaan in voorbereidende activiteiten en in activiteiten na verwerking, zoals verkoopbevordering, verkoop en opslag.
65. Ten slotte betwist de Commissie niet dat de betrokken activiteiten ook door verwerkers die geen lid van een producentenorganisatie zijn, worden verricht in het kader van hun activiteiten van verwerking van de in artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 genoemde producten.
66. Vaststaat dat de integrale-GMO-verordening niet in de door de Commissie gewenste zin kan worden uitgelegd.
67. De integrale-GMO-verordening bevat immers weliswaar geen lijst van verwerkingsactiviteiten, doch dit neemt niet weg dat dergelijke activiteiten niet voor financiering in het kader van de operationele programma’s in aanmerking komen (zie punten 58-62 hierboven). Ondanks het ontbreken van een definitie van het begrip waarde van de afgezette productie in artikel 103 quinquies van de integrale-GMO-verordening, kan de Commissie dit begrip niet uitleggen op een wijze die ertoe zou leiden dat Uniesteun wordt verleend in sectoren waarvoor de integrale-GMO-verordening in geen enkele steun voorziet.
68. Het argument dat de Commissie aan artikel 103 quater, lid 1, sub c en d, van de integrale-GMO-verordening ontleent, kan evenmin worden aanvaard.
69. Volgens lid 1, sub c, van deze bepaling kunnen de operationele programma’s in de sector groenten en fruit immers strekken tot verhoging van de handelswaarde van de producten. Zoals in punt 60 hierboven is uitgelegd, ziet sectie IV bis van hoofdstuk IV van titel I van deel II van de integrale-GMO-verordening echter alleen op de sector groenten en fruit, met uitsluiting van de sector verwerkte groenten en fruit. Bijgevolg moet de verhoging van de handelswaarde van voor verwerking bestemde groenten en fruit betrekking hebben op elke activiteit in verband met de productie van de betrokken producten, met uitsluiting van de verwerkingsactiviteiten. Bovendien doet de omstandigheid dat degenen die financiering van activiteiten in verband met de verwerking ontvangen, op het gebied van de productie van groenten en fruit werkzame organisaties van producenten zijn, niets af aan het feit dat de betrokken financiering ziet op verwerkingsactiviteiten en dus op de sector verwerkte groenten en fruit (zie punt 60 hierboven), waarvoor de integrale-GMO-verordening in geen enkele steun voorziet.
70. Verder dient erop te worden gewezen dat lid 1, sub d, van die bepaling, volgens hetwelk de operationele programma’s in de sector groenten en fruit de bevordering van de verkoop van verse of verwerkte producten tot doel kunnen hebben, beantwoordt aan de aard van de actie die het beoogt te bevorderen. In het kader van een campagne ter bevordering van de verkoop van groenten en fruit is het immers nagenoeg onmogelijk onderscheid te maken tussen verse en verwerkte producten teneinde uitsluitend aan te zetten tot consumptie van verse groenten en fruit met uitsluiting van verwerkte producten. In die omstandigheden zou de voorwaarde dat een verkoopbevorderingsactie in de sector groenten en fruit slechts voor financiering in aanmerking komt indien zij alleen betrekking heeft op verse producten, erop neerkomen dat geen enkele verkoopbevorderingsactie daarvoor in aanmerking komt. Bijgevolg biedt artikel 103 quater, lid 1, sub d, van de integrale-GMO-verordening, dat alleen voor verkoopbevorderingsacties geldt, niet de mogelijkheid om communautaire financiering te verlenen voor activiteiten die verband houden met de verwerking van groenten en fruit. Hieraan dient te worden toegevoegd dat artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en de artikelen 50, lid 3, en 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 niet inhouden dat de steun alleen mag worden verleend aan producentenorganisaties die een operationeel programma voor het in artikel 103 quater, lid 1, sub d, van de integrale-GMO-verordening genoemde doel hebben laten goedkeuren, en de voor financiering in aanmerking komende acties niet beperken tot de acties met dat doel.
71. Hierbij komt dat volgens vaste rechtspraak de bepalingen van het Unierecht aldus moeten worden uitgelegd en toegepast dat de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling is gewaarborgd (arresten Hof van 6 mei 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 30; 17 september 2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Jurispr. blz. I-7213, punt 69, en 12 december 2002, Universale-Bau e.a., C-470/99, Jurispr. blz. I-11617, punt 99; arresten Gerecht van 2 juli 1998, Ouzounoff Popoff/Commissie, T-236/97, JurAmbt. blz. I-A-311 en II-905, punt 35; 16 juli 1998, Regione Toscana/Commissie, T-81/97, Jurispr. blz. II-2889, punten 50 en 51, en 18 oktober 2001, X/ECB, T-333/99, Jurispr. blz. II-3021, punt 38).
72. In het kader van het GLB vindt dit beginsel zijn specifieke uitdrukking in artikel 40, lid 2, tweede alinea, VWEU (arrest Hof van 11 juni 2009, Agrana Zucker, C-33/08, Jurispr. blz. I-5035, punt 46), dat elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Unie verbiedt.
73. In dit verband dient erop te worden gewezen dat de verschillende steunregelingen die verwerkingskosten dekken (zie punten 55-57 hierboven), aldus zijn opgesteld dat de gelijke behandeling van de verwerkers in de Unie, te weten de in de sector verwerkte groenten en fruit werkzame marktdeelnemers, ongeacht of dezen wel of niet lid van een producentenorganisatie zijn, is gewaarborgd. In het bijzonder de bij verordening nr. 2201/96 ingestelde regeling voorzag in steun die rechtstreeks aan uitsluitend de verwerkers werd betaald (arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in punt 55 hierboven, punten 101 en 102), ongeacht of dezen wel of niet lid van een producentenorganisatie waren, terwijl verordening nr. 2699/2000 voorzag in de betaling van steun aan producenten wier productie voor verwerking was bestemd, ongeacht of de verwerker wel of niet lid van een producentenorganisatie was. Dit was ook het geval met de bij verordening nr. 2202/96 ingestelde regeling.
74. Uit hetzelfde oogpunt van gelijke behandeling van de marktdeelnemers in de Unie die werkzaam zijn op het gebied van de verwerking van groenten en fruit, weerspiegelt de integrale-GMO-verordening de keuzen op het gebied van het landbouwbeleid die de Raad ter zake van de steun in de sector verwerkte groenten en fruit heeft gemaakt. Zoals in de punten 58 tot en met 62 en 67 tot en met 70 hierboven is uiteengezet, bestaat dit beleid in de afschaffing van elke steun in deze sector, ongeacht of een verwerker wel of niet lid van een producentenorganisatie is.
75. Bijgevolg kan de Commissie geen steun toekennen die de kosten in verband met verwerkingsactiviteiten dekt, door als „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn” – een begrip dat in de integrale-GMO-verordening overigens niet voorkomt – aan te merken bepaalde activiteiten die volledig deel uitmaken van het productieproces van verwerkte groenten en fruit. Zij kan dit nog veel minder doen door ongelijke behandeling ten nadele van de verwerkers die geen lid van een producentenorganisatie zijn, en ten voordele van de producentenorganisaties voor zover deze verwerkingsactiviteiten verrichten.
76. In het onderhavige geval hebben artikel 52, lid 2 bis, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 juist tot gevolg dat in de sector verwerkte groenten en fruit steun wordt toegekend ten behoeve van producentenorganisaties die hun productie zelf verwerken of deze voor hun rekening laten verwerken. Deze bepalingen maken inbreuk op de integrale-GMO-verordening, aangezien deze niet voorziet in betaling van dergelijke steun, en leiden om de in de punten 73 en 74 hierboven genoemde redenen dus tot ongelijke behandeling van met elkaar in concurrentie staande verwerkers in de Unie. Deze gevolgen treden op omdat de in die bepalingen genoemde forfaitaire percentages ook de kosten dekken van een aantal activiteiten die de verwerkers verrichten in het kader van de verwerking van groenten en fruit dat hun door de producentenorganisaties wordt geleverd, terwijl de steun die bepaalde kosten van deze activiteiten dekt, alleen wordt toegekend wanneer de verwerking wordt verricht door de producentenorganisaties of bij wege van uitbesteding onder verantwoordelijkheid van deze laatsten, zoals bepaald in artikel 29 van verordening nr. 1580/2007 en artikel 27 van uitvoeringsverordening nr. 543/2011.
77. Hetzelfde geldt a fortiori voor artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011.
78. In het bijzonder wordt daarin ten eerste bepaald, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, dat alle door een producentenorganisatie verrichte acties en investeringen die verband houden met verwerking, voor financiering door de Unie in aanmerking komen zonder beperking tot „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”. Ten tweede wordt de betrokken bepaling niet verenigbaar met de integrale-GMO-verordening door het feit zij het voor financiering in aanmerking komen afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de doelstellingen van artikel 103 quater of van artikel 122, aanhef, sub c, van de integrale-GMO-verordening worden nagestreefd. Artikel 103 quater van de integrale-GMO-verordening maakt immers deel uit van sectie IV bis van hoofdstuk IV van titel I van deel II van deze integrale-GMO-verordening en betreft dus alleen de steun aan de sector groenten en fruit met uitsluiting van de sector verwerkte groenten en fruit (zie punt 60 hierboven). Bovendien maakt artikel 122 van de integrale-GMO-verordening deel uit van hoofdstuk II, „Producentenorganisaties, brancheorganisaties en organisaties van marktdeelnemers”, van titel II van deel II van de integrale-GMO-verordening. In dit verband dient erop te worden gewezen dat de regels betreffende de producentenorganisaties, brancheorganisaties en organisaties van marktdeelnemers in de sector groenten en fruit in de artikelen 125 bis tot en met 125 quindecies van de integrale-GMO-verordening zijn opgenomen bij artikel 1, punt 28, van verordening nr. 361/2008, die een aantal bepalingen van verordening nr. 1182/2007 in de integrale-GMO-verordening heeft ingevoegd (zie punt 2 hierboven). Welnu, volgens punt 6 van de considerans van laatstgenoemde verordening zijn „[d]e bepalingen betreffende telersverenigingen [en] brancheorganisaties [...] uitsluitend van toepassing op producten die onder de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit vallen en [dient] dit onderscheid [...] te worden gehandhaafd.” De omstandigheid dat een producentenorganisatie een van de doelstellingen van artikel 122, aanhef, sub c, van de integrale-GMO-verordening – naar welke bepaling artikel 125 ter, lid 1, sub a, van die verordening verwijst – nastreeft, is aldus niet van dien aard dat zij de financiering van activiteiten in verband met de verwerking van groenten en fruit mogelijk maakt.
79. Het standpunt van de Commissie, dat een gunstige behandeling van de producentenorganisaties gerechtvaardigd wordt door de noodzaak om hun ook steun te verlenen voor bepaalde activiteiten in de sector groenten en fruit die bestemd zijn om vers te worden afgezet, kan niet worden aanvaard. In dit verband is het in de eerste plaats zo dat, zelfs al zou een dergelijke beoordeling de lege ferenda verdedigbaar zijn, dit niet wegneemt dat de integrale-GMO-verordening niet in toekenning van een dergelijke steun voorziet. In de tweede plaats kan de afzet van verse groenten en fruit weliswaar bepaalde activiteiten van schoonmaken, verpakken en opslaan vereisen, die vergelijkbaar zijn met een aantal activiteiten die in het kader van verwerking worden verricht, doch dit neemt niet weg dat de betrokken groenten en fruit producten blijven die in vers worden afgezet. Aangezien enerzijds groenten en fruit die, zelfs nadat zij een aantal van bovengenoemde handelingen hebben ondergaan, vers worden afgezet en anderzijds voor verwerking bestemde groenten en fruit niet met elkaar in concurrentie staan, is een dergelijke vorm van gelijke behandeling niet geboden. Ten derde is het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen deze twee categorieën van producenten voor de meesten daarvan artificieel, aangezien de afzet van de producten als verse producten dan wel als voor verwerking bestemde producten vooral afhankelijk is van het antwoord op de vraag of deze producten voldoen aan in artikel 113 bis van de integrale-GMO-verordening geformuleerde en in uitvoeringsverordening nr. 543/2011 nader uitgewerkte handelsnormen om als verse producten te kunnen worden verkocht. Dat de markt van groenten en fruit verschilt van de markt van verwerkte groenten en fruit, impliceert dus niet noodzakelijk dat een soortgelijk onderscheid ook bestaat op het niveau van de producenten en nog veel minder op het niveau van de producentenorganisaties die de omstreden steun ontvangen. Ten vierde staat vast dat de uitleg als zou aan de producenten van voor verwerking bestemde groenten en fruit steun moeten worden toegekend als afspiegeling van de financiering van soortgelijke activiteiten met betrekking tot groenten en fruit bestemd om vers te worden afgezet, wordt ontkr acht door het feit dat noch artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007 noch artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 voorziet in de toekenning van steun aan producentenorganisaties die niet de mogelijkheid hebben om hun productie zelf te verwerken of de verwerking daarvan uit te besteden, zonder te doen blijken van een rechtvaardiging voor dit verschil in behandeling.
80. Ten slotte kunnen de argumenten waarmee de Commissie het verschil in behandeling tussen enerzijds de producentenorganisaties die steun ontvangen voor acties in verband met de verwerking en anderzijds de verwerkers tracht te rechtvaardigen, niet worden aanvaard. In het bijzonder is het in de eerste plaats zo dat, aangezien de integrale-GMO-verordening niet voorziet in de toekenning van steun die de kosten dekt van activiteiten die onder het verwerkingsproces vallen, geen dergelijke steun kan worden toegekend, zelfs niet indien de Commissie deze activiteiten „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn” noemt. Ten tweede en in elk geval bevinden een verwerker en een producentenorganisatie die verwerkingsactiviteiten verricht, zich, anders dan de Commissie stelt, niet in een verschillende situatie ter zake van hun optreden in de sector verwerkte groenten en fruit, maar concurreren zij met elkaar op dezelfde markt. In dit verband kan een verwerker niet worden geacht in dezelfde positie te verkeren als een producentenorganisatie waarvan de leden zich niet bezighouden met het telen van groenten en fruit, aangezien volgens de artikelen 2, lid 2, sub a, 122, aanhef, sub a-iii, en 125 ter van de integrale-GMO-verordening in samenhang met artikel 2, sub a en c, van verordening nr. 1782/2003 het verrichten van een dergelijke activiteit een voorwaarde is waaraan een juridische entiteit moet voldoen om als producentenorganisatie in deze sector te worden erkend. Een producentenorganisatie in de sector groenten en fruit waarvan de leden zich niet bezighouden met het telen van groenten en fruit, is aldus niet voorstelbaar. Bijgevolg rechtvaardigt het in punt 10 van de considerans van verordening nr. 1182/2007 genoemde doel, het aanbod te bundelen, geen discriminerende behandeling ten gunste van producentenorganisaties die verwerkingsactiviteiten verrichten en ten nadele van verwerkers, en laatstgenoemde verordening voorziet overigens niet in een dergelijke behandeling. In dit verband vereist het betrokken doel steun die alleen geldt voor de productie van groenten en fruit, aangezien de wetgever van de Unie heeft beslist om elke steun die ook de kosten van verwerkingsactiviteiten dekt, af te schaffen.
81. Uit het voorgaande volgt dat de omstreden bepalingen nietig moeten worden verklaard voor zover op grond daarvan de waarde van „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”, in de waarde van de afgezette productie is begrepen, en investeringen en acties in verband met de verwerking van groenten en fruit voor financiering door de Unie in aanmerking komen, en dat op het beroep in zaak T-454/10 niet behoeft te worden beslist voor zover dit strekt tot nietigverklaring van bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007.
82. In die omstandigheden behoeft het derde middel, betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel, niet te worden onderzocht, aangezien de omvang van de met dit middel nagestreefde nietigverklaring dezelfde is als die van de op grond van de eerste twee middelen gevorderde nietigverklaring.
Over de handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde bepalingen
83. Krachtens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Gerecht, indien het dit nodig acht, aangeven welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
84. Ter terechtzitting hebben verzoeksters en de interveniënten aan de zijde van Anicav als hun mening te kennen gegeven dat artikel 264, tweede alinea, VWEU in het onderhavige geval niet behoeft te worden toegepast. De Commissie heeft daarentegen gepleit voor handhaving van de gevolgen van de omstreden bepalingen.
85. Opgemerkt zij dat artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 nietig zijn verklaard op grond dat de daarin vastgestelde forfaitaire percentages ook bepaalde kosten van in het kader van de verwerking van groenten en fruit verrichte activiteiten dekken. In dit verband dient te worden belet dat financiële verrichtingen waarbij de Commissie, de nationale betaalorganen en de producentenorganisaties betrokken zijn, ten dele ter discussie worden gesteld, omdat alle op grond van de omstreden bepalingen aan laatstgenoemden betaalde steun dan opnieuw zou moeten worden berekend om te bepalen welk gedeelte daarvan overeenkomt met de verwerkingsactiviteiten voor elk betrokken product, wat in het onderhavige geval overigens aanzienlijke technische moeilijkheden zou opleveren.
86. Bijgevolg dient te worden beslist dat de door artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007 en artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 in de betrekkingen tussen de Commissie, de lidstaten en de producentenorganisaties gesorteerde gevolgen gehandhaafd blijven, in die zin dat alleen de sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 687/2010 tot aan de uitspraak van het onderhavige arrest op grond van die bepalingen aan de producentenorganisaties verrichte betalingen als definitief moeten worden beschouwd.
87. Met betrekking tot de investeringen of acties waarvoor op grond van artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 Uniesteun is verleend, dient daarentegen niet te worden verklaard dat de gevolgen van die bepaling definitief zijn, aangezien de desbetreffende financiering naar de aard ervan volledig door de vastgestelde onrechtmatigheid wordt aangetast.
Kosten
88. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van verzoeksters te worden verwezen in de kosten, behalve in die welke verband houden met de interventies aan haar zijde.
89. De Commissie zal ook de kosten van de interveniënten aan de zijde van Anicav in zaak T-454/10 dragen.
90. De interveniënten aan de zijde van de Commissie zullen de met hun interventie verband houdende kosten van verzoeksters dragen.
HET GERECHT (Tweede kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 687/2010 van de Commissie van 30 juli 2010, wordt nietig verklaard voor zover het bepaalt dat de waarde van „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”, in de waarde van de afgezette productie van voor verwerking bestemde groenten en fruit is begrepen.
2) Artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft, wordt nietig verklaard voor zover het bepaalt dat de waarde van „activiteiten die geen verwerkingsactiviteiten in eigenlijke zin zijn”, in de waarde van de afgezette productie van voor verwerking bestemde groenten en fruit is begrepen.
3) Artikel 60, lid 7, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 wordt nietig verklaard.
4) Op het beroep in zaak T-454/10 behoeft niet te worden beslist voor zover dit strekt tot nietigverklaring van bijlage VIII bij verordening nr. 1580/2007.
5) De gevolgen van artikel 52, lid 2 bis, tweede alinea, van verordening nr. 1580/2007 en van artikel 50, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 worden uitsluitend in die zin gehandhaafd dat de tot aan de uitspraak van het onderhavige arrest krachtens laatstgenoemde bepalingen aan de producentorganisaties verrichte betalingen als definitief moeten worden beschouwd.
6) In zaak T-454/10 zal de Europese Commissie haar eigen kosten alsmede de kosten van Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) en van de in bijlage II genoemde interveniënten aan de zijde van laatstgenoemde dragen.
7) In zaak T-454/10 zullen de in bijlage III genoemde interveniënten aan de zijde van de Commissie hun eigen kosten dragen.
8) In zaak T-482/11 zal de Commissie haar eigen kosten dragen alsmede de kosten van Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) en van de andere in bijlage I genoemde verzoeksters.
9) In zaak T-482/11 zullen de in bijlage III genoemde interveniënten aan de zijde van de Commissie hun eigen kosten dragen.