61996CC0069_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 El Consiglio di Stato italiano formula al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales, de la cuales la primera se refiere a la noción de órgano jurisdiccional habilitado para hacer uso del reenvío previsto en el artículo 177 del Tratado CE, y las otras dos a la Directiva 86/457/CEE del Consejo, de 15 de septiembre de 1986, relativa a una formación específica en medicina general. (1)
2 El procedimiento del que dimana este incidente prejudicial tiene carácter administrativo: se trata de un «recurso extraordinario» ante el Presidente de la República Italiana, que permite la impugnación de decisiones asimismo administrativas (actos y disposiciones reglamentarias). En el marco de dicho procedimiento el Consiglio di Stato ha de emitir un dictamen preceptivo que, si bien no resulta vinculante para el órgano decisor, de hecho es habitualmente seguido por éste. (2)
Los hechos y el procedimiento principal
3 Los demandantes son médicos-cirujanos de nacionalidad italiana que poseen el título académico correspondiente y la autorización profesional preceptiva, así como el certificado de formación específica en medicina general, expedido conforme al Decreto legislativo nº 256, de 8 de agosto de 1991.
4 Todos ellos presentaron su solicitud como candidatos al puesto de médico generalista concertado con la Unidad Sanitaria Local nº 58 de Palermo, de acuerdo con la convocatoria para proveer la plaza vacante, publicada en la Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana nº 59, de 26 de noviembre de 1994.
5 La lista de candidatos admitidos fue aprobada por el Director de la Unidad Sanitaria Local mediante decisión nº 1495, de 4 de abril de 1995. En ella fueron incluidos, al parecer, (3) y situados en mejor posición que los demandantes, otros médicos que no poseían el título específico de formación en medicina general.
6 Los demandantes impugnan, mediante el recurso extraordinario ante el Presidente de la República:
a) en primer lugar, de modo directo, la lista de candidatos admitidos pues, a su juicio, el citado Decreto legislativo de 1991 exige el título específico -sin perjuicio de los derechos adquiridos- para acceder a la actividad de médico generalista concertado con el servicio sanitario nacional, a partir del 1 de enero de 1995;
b) en segundo lugar, y de modo indirecto, (4) el Decreto del Ministro de Sanidad de 15 de diciembre de 1994 (que reconoce los «derechos adquiridos» de todos los médicos autorizados a ejercer la profesión el 31 de diciembre de 1995, aunque no estén en posesión del otro título discutido), norma que el Director de la Unidad Sanitaria Local invocó para basar su decisión.
7 Antes de emitir dictamen en los recursos sometidos a su conocimiento, el Consiglio di Stato ha creído necesario dirigirse al Tribunal de Justicia, interrogándole, en primer lugar, sobre su propia legitimación para plantear cuestiones prejudiciales cuando actúa en el marco del referido recurso extraordinario y, seguidamente, sobre la interpretación de la Directiva.
8 El tenor de las cuestiones prejudiciales es el siguiente:
«1) ¿El término "órgano jurisdiccional", contenido en el artículo 177 del Tratado, debe interpretarse en sentido amplio, es decir, en el sentido de que comprende no sólo los órganos jurisdiccionales propiamente dichos, definidos como tales en los ordenamientos nacionales, sino también aquellos procedimientos administrativos de carácter contencioso caracterizados -no sólo por la imparcialidad, las garantías del procedimiento contradictorio, etc.- sino también por la imposibilidad de revocar y de modificar la decisión, y por ser inatacable por cualquier otra autoridad administrativa y jurisdiccional?
2) La expresión "todos los médicos que tengan dicho derecho el 31 de diciembre de 1994", incluida en el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 86/457/CEE, ¿se refiere a aquellos que habían adquirido un título abstracto para acceder a una relación de trabajo (como médicos fijos, concertados, temporales, etc.) con el servicio sanitario nacional, o bien, sólo aquellos que ya tenían, en concreto, una relación de trabajo?
3) Suponiendo que la cuestión precedente sea respondida de la forma expresada en segundo lugar, ¿debe interpretarse la Directiva en el sentido de que en todo caso entra dentro de las facultades de la autoridad nacional ampliar el concepto de "derechos adquiridos" hasta llegar a incluir a todos aquellos que en la fecha de que se trata sólo hayan obtenido la habilitación profesional, o más bien en el sentido de que por "derecho adquirido" debe entenderse una situación en todo caso más cualificada que la simple habilitación profesional?»
El marco normativo
9 El Consiglio di Stato plantea sus dudas de interpretación sobre la Directiva 86/457/CEE, antes citada. Tal Directiva, sin embargo, ha sido derogada de modo expreso por la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos (5) (en lo sucesivo «Directiva 93/16»).
10 Las referencias que el Consiglio di Stato hace a los artículos de la Directiva 86/457 deben, por consiguiente, ser puestas al día, de modo que se entiendan hechas a los preceptos correspondientes de la Directiva 93/16. Ello no presenta problemas especiales, dado que el texto originario de la primera, con sus modificaciones ulteriores, ha sido incorporado a la segunda. (6)
11 La Directiva 86/457 trató, en su momento, de cubrir las lagunas que, respecto a la formación de médicos generalistas, se encontraban en las Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE, antes citadas, que no contenían disposiciones relativas al reconocimiento mutuo de diplomas o certificados acreditativos de una formación específica en medicina general, ni sobre los criterios a los que debería ajustarse dicha formación.
12 La Directiva 86/457, sin embargo, reconocía que la mejora de la formación en medicina general, con la consiguiente revalorización de la función del médico generalista, había de someterse a ritmos diferentes en los Estados miembros, pues sólo de este modo gradual era posible garantizar la convergencia de todos. Por ello,
a)
en una primera fase, cada Estado miembro debía establecer una formación específica en medicina general, que respondiera a exigencias mínimas tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo y que completara la formación mínima básica que deba poseer el médico en virtud de la Directiva 75/363, antes citada;
b) en una segunda fase, los Estados habían de prever que el ejercicio de las actividades del médico generalista, en el marco de un régimen de seguridad social, quedara subordinado a la posesión de la formación específica en medicina general.
13 Conseguida de este modo la coordinación de las condiciones mínimas de expedición de diplomas, certificados y otros títulos que confirmen la formación específica en medicina general, los Estados miembros habían de proceder al reconocimiento mutuo de dichos diplomas, certificados y títulos.
14 Los artículos 30 a 35 de la Directiva 93/16 regulan los distintos aspectos de la formación específica en medicina general, el ritmo de su implantación en los Estados miembros y las condiciones de expedición y de reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos acreditativos de haber culminado aquélla.
15 Por su parte, el artículo 36 de la Directiva 93/16 (que corresponde al artículo 7 de la Directiva 86/457) se refiere tan sólo al ejercicio de las actividades de médico generalista en el marco de un régimen nacional de seguridad social. Sobre el apartado 2 de este artículo versan, precisamente, las dos cuestiones prejudiciales que, en cuanto al fondo del litigio, formula el Consiglio di Stato.
16 El contenido de los dos primeros apartados de dicho artículo 36 es el siguiente:
«1. A partir del 1 de enero de 1995, cada Estado miembro condicionará, sin perjuicio de las disposiciones sobre derechos adquiridos, el ejercicio de las actividades de médico como médico generalista en el marco de su régimen nacional de seguridad social, a la posesión de un diploma, certificado u otro título contemplado en el artículo 30.
Sin embargo, los Estados miembros podrán eximir de dicha condición a las personas que estén recibiendo una formación específica en medicina general.
2.
Cada Estado miembro determinará los derechos adquiridos. Sin embargo, cada Estado miembro deberá considerar como adquirido el derecho a ejercer las actividades de médico generalista en el marco de su régimen nacional de seguridad social sin el diploma, certificado u otro título contemplados en el artículo 30, por todos los médicos que tengan dicho derecho el 31 de diciembre de 1994 en virtud de los artículos 1 a 20 y que estén establecidos en dicha fecha en su territorio, habiéndose beneficiado de lo dispuesto en el artículo 2 o en el apartado 1 del artículo 9.»
La primera cuestión prejudicial: El Consiglio di Stato, el recurso extraordinario ante el Presidente de la República y la noción de órgano jurisdiccional según el artículo 177 del Tratado
17 En realidad, la primera cuestión prejudicial se identifica con el problema de la inadmisibilidad del reenvío, pues si el Consiglio di Stato, al actuar en el marco del recurso extraordinario, no tuviera la cualidad de órgano jurisdiccional según el artículo 177, ni siquiera su primera cuestión sería admisible. Ahora bien, dado que el examen de dicha cualidad es, precisamente, el contenido de su primera cuestión, la paradoja resultante debe resolverse, sin más, respondiéndole.
18 La lectura de la cuestión revela, a primera vista, una cierta asimetría, pues se pregunta, literalmente, si en la noción de órgano puede incluirse un o unos procedimientos. La respuesta inmediata habría de ser negativa: el término «órganos jurisdiccionales» no puede ser interpretado en el sentido de que comprenda «procedimiento» alguno. Por definición, los órganos jurisdiccionales son instituciones públicas o, en general, centros de decisión jurisdiccional, que actúan a través de determinados procedimientos. Pero es obvio que no se pueden identificar los «órganos» y los «procedimientos».
19 La cuestión debe ser, pues, reformulada o, al menos, entendida de modo que se explicite el sujeto -implícito en la pregunta- que actúa a través del procedimiento.
20
En concreto, dados los razonamientos que expone en la resolución de reenvío, lo que el Consiglio di Stato viene, realmente, a preguntar es si la noción de órgano jurisdiccional según el artículo 177 del Tratado comprende, o no, a aquellos órganos -como él mismo-
que emiten dictámenes preceptivos, habitualmente seguidos por la autoridad decisora, en el curso de un procedimiento administrativo de carácter contencioso, dirigido a la impugnación de actos o normas administrativas, cuando semejante procedimiento, caracterizado por la imparcialidad y las garantías de la contradicción, aboca a una decisión final inatacable por cualquier otra autoridad administrativa o jurisdiccional.
21 La respuesta a dicha cuestión requiere, previamente, analizar el papel del
Consiglio di Stato en el marco del recurso extraordinario ante el Presidente de la República Italiana.
22 Según afirma el propio Consiglio di Stato en su reenvío, el recurso extraordinario al Presidente de la República, tal como está configurado en la legislación italiana (Decreto del Presidente de la República nº 1199, de 1971) y según la interpretación derivada de las sucesivas intervenciones del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia administrativa, presenta las características siguientes:
a) Es un procedimiento contencioso que garantiza la contradicción entre las partes: el particular demandante tiene derecho a examinar y obtener copia de los autos y, especialmente, del informe del Ministerio al Consiglio di Stato, a fin de presentar alegaciones en su defensa.
b) Es una vía alternativa y paralela al recurso jurisdiccional ante los tribunales ordinarios (normalmente, los tribunales administrativos regionales); exceptuando algunas particularidades secundarias (distinta duración de los plazos de recurso; necesidad o no del agotamiento previo de los recursos administrativos «internos»), los requisitos para interponer uno u otro recurso son idénticos, e idéntico es el tipo de tutela que se invoca (petitum: anulación de un acto administrativo que lesiona una situación subjetiva calificada de «interés legítimo»; causa petendi: ilegalidad del acto administrativo); quien decida interponer el recurso extraordinario no puede interponer el recurso ante el tribunal administrativo regional, y viceversa.
c) La decisión responde a criterios estrictamente jurídicos, con independencia de cualquier valoración discrecional del interés público.
d) La decisión -emitida formalmente mediante Decreto del Presidente de la República, a propuesta del Ministro competente en la materia- se basa, en realidad, en el dictamen del Consiglio di Stato, del cual sólo puede apartarse sometiendo el asunto al Consejo de Ministros.
e) El Consiglio di Stato es un órgano imparcial cuya independencia está garantizada por la Constitución, también por ser simultáneamente titular de funciones jurisdiccionales.
f) La decisión pronunciada en el recurso extraordinario tiene carácter vinculante para las partes, con efectos prácticamente similares a la cosa juzgada; además, cuando su objeto sea la anulación de un acto administrativo de carácter reglamentario o general, produce efectos erga omnes.(7)
g) La decisión final sólo puede modificarse para corregir errores materiales o, en los casos excepcionales de revisión, con arreglo a las mismas normas dictadas para las sentencias civiles no susceptibles de recurso; salvo estos casos excepcionales, no puede ser modificada o revocada por la misma autoridad que la emitió, ni a instancia de parte (8) ni de oficio, ni puede someterse al reexamen de ninguna otra autoridad, sea jurisdiccional o administrativa. (9)
23 La suma de estas características singulares configura el recurso ante el Presidente de la República como una figura derivada históricamente de los poderes que el soberano ejercitaba extra ordinem, pero integrada en el ordenamiento republicano, concediendo una relevante intervención al Consiglio di Stato, órgano al que la Constitución italiana atribuye funciones jurisdiccionales en relación con la actividad de la Administración Pública. (10)
24 Al proyectar sobre esta figura los criterios que el Tribunal de Justicia ha ido elaborando en su interpretación del artículo 177 del Tratado, (11) considero que el Consiglio di Stato, órgano que, sin duda, reúne las condiciones exigidas por el Tribunal de Justicia para calificarlo de jurisdiccional, a los efectos del artículo 177 del Tratado, cuando conoce por sí mismo de los litigios suscitados sobre actos de la Administración, también puede suscitar cuestiones prejudiciales cuando interviene en el marco del recurso extraordinario ante el Presidente de la República.
25
En efecto, el Consiglio di Stato italiano no pierde, en el marco de dicho recurso extraordinario, las notas que, según la jurisprudencia antes citada, caracterizan a los órganos jurisdiccionales habilitados para formular cuestiones prejudiciales:
- es una institución de origen legal;
- su naturaleza es permanente y no meramente provisional;
- actúa en el marco de un procedimiento contencioso tras el debate contradictorio entre las partes;
-
sus decisiones se fundan en la aplicación de normas jurídicas y no en criterios de oportunidad; (12)
-
la independencia e imparcialidad de sus miembros, tanto si se integran en las secciones consultivas como si lo hacen en las jurisdiccionales, (13) está garantizada por la ley.
26 Es cierto que el papel consultivo que desempeña el Consiglio di Stato, dentro del recurso extraordinario ante el Presidente de la República, suscita una cierta dificultad en relación con otra de las condiciones habitualmente exigidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para hacer uso del reenvío prejudicial. Me refiero a la exigencia de que sean órganos a quienes se atribuye el ejercicio de una jurisdicción obligatoria (en el sentido de jurisdicción cuyas decisiones son vinculantes para las partes); esto es, órganos que deciden sobre litigios haciendo uso del poder jurisdiccional del Estado. Esta cualidad, que indiscutiblemente posee el Consiglio di Stato en sede contenciosa, ¿puede serle reconocida también en sede consultiva?
27 La respuesta admite, en principio, dos enfoques:
a) el primero, estrictamente formal, niega dicha condición a un órgano que, en el seno de un procedimiento administrativo de impugnación, se limita a ejercer funciones meramente consultivas y no decisorias;
b) el segundo, que atendería a consideraciones más generales, admite que, de modo excepcional, un órgano con los perfiles del Consiglio di Stato puede mantener su carácter de órgano jurisdiccional incluso cuando no decide por sí mismo, sino que emite dictámenes en el marco de un procedimiento de impugnación de actos tan singular como es el recurso extraordinario ante el Presidente de la República, quien habitualmente se atiene a ellos.
28 En apoyo de la primera solución se podría citar el auto del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1986 (14) que declaró inadmisible una cuestión prejudicial formulada por la Commissione consultiva per le infrazioni valutarie, argumentando lo siguiente: «[...] En virtud de lo dispuesto en el artículo 177 del Tratado CEE, sólo pueden recurrir al Tribunal aquellos órganos jurisdiccionales de un Estado miembro competentes para decidir en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional. Ello no es así en el caso que nos ocupa, puesto que la Commissione consultiva no es competente para resolver litigios, sino para evacuar dictámenes en el marco de un procedimiento administrativo.»
29 Considero, sin embargo, que las características especiales de la Commissione consultiva per le infrazioni valutarie, que el auto de 5 de marzo de 1986 subrayaba, (15) y de los procedimientos administrativos en que intervenía, son diferentes de las que configuran el recurso extraordinario ante el Presidente de la República y la intervención, dentro del mismo, del Consiglio di Stato. Ello determina que la ratio decidendi de aquel auto no pueda aplicarse a estos últimos.
30 La segunda solución tiene a su favor la sentencia de 27 de noviembre de 1973, Nederlandse Spoorwegen, (16) en la que el Tribunal de Justicia admitió el planteamiento de cuestiones prejudiciales formuladas por el Consejo de Estado neerlandés antes de emitir su dictamen -jurídicamente no vinculante- en el marco de procedimientos de impugnación de actos administrativos, cuya decisión final correspondía a la Corona.
31 Es cierto que la sentencia Nederlandse Spoorwegen no contiene razonamientos expresos que justifiquen la admisión de las cuestiones prejudiciales entonces suscitadas, problema que ni siquiera llega a plantearse en sus fundamentos de derecho. Tales razonamientos deben buscarse en las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras (17) quien abordó el problema de forma expresa y propugnó la solución favorable a la admisibilidad, hecha suya por el Tribunal.
32 Las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras sobre este punto atendían, en sustancia, al hecho de que la Corona de los Países Bajos, como titular nominal de funciones jurisdiccionales ejercitadas en régimen de «justicia retenida», estaba asistida por el Consejo de Estado, órgano establecido por la Constitución, cuya imparcialidad e independencia no eran discutidas. A éste se le confiaban, simultáneamente, atribuciones consultivas y poderes jurisdiccionales: en ejercicio de la función consultiva, emitía su dictamen tras la audiencia contradictoria de las partes, en el marco de un recurso sui generis, distinto del resto de recursos administrativos, mediante el cual la Corona (18) podía anular determinados actos de la Administración.
33 Las similitudes de este precedente con el caso de autos son patentes. Tanto desde el punto de vista subjetivo (naturaleza y composición del órgano), como desde el punto de vista objetivo (función que desempeña el dictamen en el seno de un específico procedimiento de impugnación de normas y actos administrativos), el paralelismo entre ambas figuras es innegable. Ello determina que, en principio, y a falta de serios motivos para sugerir un cambio de rumbo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 177 del Tratado, la solución adoptada en la sentencia Nederlandse Spoorwegen deba aplicarse también a este caso.
34 Reconozco, sin embargo, que semejante conclusión tiene, al menos, dos puntos débiles:
a) de un lado, el órgano decisor no es, jurídicamente hablando, el Consiglio di Stato, sino el Presidente de la República, quien carece de funciones jurisdiccionales.
b) de otro lado, el recurso extraordinario, pese a su paralelismo con los recursos jurisdiccionales, no deja de ser un procedimiento administrativo de impugnación, en el seno del cual, por ejemplo, no puede el Consiglio di Stato suscitar cuestiones de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional italiano, prerrogativa propia de los órganos jurisdiccionales de este país.
35 La primera objeción, de indudable peso, podría desvirtuarse si se atiende al papel material, y no meramente formal, que el Consiglio di Stato desempeña en el marco del recurso extraordinario. Si es cierto que la titularidad de la decisión final corresponde, nominalmente, al Presidente de la República, también lo es que el contenido de dicha decisión es determinado, de hecho, por el Consiglio di Stato a través de su dictamen. La intervención preceptiva del órgano consultivo desempeña, en la práctica, un papel clave en la decisión del recurso.
36 En cuanto a la segunda objeción, aun admitiendo que el recurso extraordinario ante el Presidente de la República no tenga naturaleza estrictamente jurisdiccional, desde la perspectiva del derecho interno, la suma de los caracteres que anteriormente he analizado lo sitúa en una zona muy cercana a los procedimientos jurisdiccionales. (19) No se trata de un mero recurso administrativo, sin más, (20) cuya decisión final sea, a su vez, susceptible de impugnación jurisdiccional.
37 Este último rasgo me lleva a tomar partido por la solución favorable, aunque matizada, a la admisibilidad de la cuestión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato. El carácter inatacable de la decisión final (formalmente atribuida al Presidente de la República y materialmente basada en el dictamen de aquel órgano consultivo), no susceptible de ulterior control jurisdiccional, resulta un elemento clave para admitir el reenvío. Rechazar el planteamiento de las cuestiones prejudiciales en el seno de un recurso extraordinario que aboca a semejantes decisiones podría debilitar la aplicación uniforme del derecho comunitario: los órganos que intervienen en tales recursos -competentes en última instancia para resolverlos, según su propio ordenamiento jurídico- no tendrían reconocida la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia en demanda de la interpretación, o del planteamiento de la validez, de normas comunitarias.
38 La preocupación por el efecto útil del artículo 177 del Tratado ha estado en la base de algunas sentencias del Tribunal de Justicia favorables a la admisión de cuestiones prejudiciales planteadas por órganos de dudosa naturaleza jurisdiccional: así, en la sentencia de 10 de octubre de 1981, Broekmeulen, (21) se admitieron las cuestiones prejudiciales planteadas por una comisión de recursos neerlandesa, establecida en el seno de una asociación de médicos y competente para decidir acerca de la inscripción de éstos -y, por consiguiente, acerca de su ejercicio profesional- dentro de un sistema jurídico que no preveía, en la práctica, vías de recurso efectivas ante los órganos jurisdiccionales ordinarios.
39 Es cierto que el recurso extraordinario ante el Presidente de la República italiana no constituye, en ningún caso, la vía exclusiva de defensa de los derechos e intereses eventualmente afectados por los actos de la Administración: por el contrario, la cláusula general de acceso a la tutela judicial está abierta a todos los interesados. Pero también es cierto que, en razón de la especificidad del ordenamiento jurídico italiano, el mecanismo de impugnación en que consiste el recurso extraordinario se configura como una vía procesal legítima, con los mismos efectos que la vía jurisdiccional ordinaria. Si a ello se añade que la decisión final de tales recursos se inspira, en la práctica, en el dictamen de un órgano imparcial e independiente, cuyo contenido atiende tan sólo «a la pura y simple aplicación del derecho objetivo», las condiciones de aplicación del artículo 177 del Tratado me parecen cumplidas.
40 En resumen, a pesar de la fuerza de las objeciones oponibles a la admisibilidad del reenvío, sugiero al Tribunal de Justicia que opte por su admisión, dadas las características del órgano remitente y del procedimiento en que aquél se produce.
41 Importa subrayar que tal solución viene determinada por las singularidades del recurso extraordinario, a las que ya he hecho referencia: no sería extensible, por tanto, ni al resto de recursos administrativos, cuya resolución puede ser objeto de control jurisdiccional, ni a los procedimientos en que el Consiglio di Stato emite un dictamen en el marco de sus funciones consultivas ordinarias.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
42 Considero que, dada la íntima conexión existente entre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, la respuesta a ambas debería ser única. Ello no obstante, las analizaré por su orden.
43 Mediante la segunda cuestión prejudicial el Consiglio di Stato pretende obtener la interpretación del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 86/457, en lo que se refiere a la obligación de respetar los derechos adquiridos por determinados médicos. Por las razones antes expresadas, debe entenderse que la norma objeto de interpretación es el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16.
44 En concreto, el órgano de reenvío pregunta si el derecho adquirido a ejercer como médicos generalistas en el marco de un servicio nacional de seguridad social -que, según la frase final del apartado 2 del artículo 36, citado, debe ser reconocido a quienes «[...] tengan dicho derecho el 31 de diciembre de 1994 en virtud de los artículos 1 a 20 y que estén establecidos en dicha fecha en su territorio, habiéndose beneficiado de lo dispuesto en el artículo 2 o en el apartado 1 del artículo 9»- se limita, o no, a quienes tenían ya una relación de trabajo efectiva con el servicio sanitario nacional.
45 Ante todo, he de señalar que los hechos del litigio principal se refieren a situaciones puramente internas. En principio, ninguno de sus elementos presenta conexión con la libre circulación de trabajadores, ni con el derecho de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado, ni con la libre prestación de servicios, ni con el reconocimiento de diplomas, títulos y otros certificados expedidos por Estados miembros distintos de aquel que lo lleva a cabo.
46 En efecto, tratándose de un problema de valoración de títulos, certificados o diplomas, expedidos por las autoridades italianas, (22) en el marco de un concurso para acceder a una plaza vacante de médico en el servicio nacional de seguridad social italiano, la conexión de tal problema con las libertades a que antes me he referido, o con el reconocimiento de títulos extranjeros, es inexistente.
47 Habida cuenta de que la Directiva 93/16 trata, precisamente, de desarrollar los principios del Tratado CE referentes a aquellas libertades, (23) la respuesta del Tribunal podría limitarse a indicar al Consiglio di Stato que los artículos 49 (libre circulación de trabajadores), 52 y 57 (reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, en el marco de la libertad de establecimiento) no se aplican a aquellas situaciones cuyos elementos están situados, en su totalidad, en el interior de un solo Estado miembro. (24)
48 Considero, sin embargo, que semejante respuesta quizá no despejase todas las dudas que el Consiglio di Stato expone en su reenvío. Por ello, me parece más oportuno -en la misma línea sugerida por la Comisión- facilitarle la interpretación correcta del apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16, en cuanto se refiere a los médicos titulares de determinados derechos adquiridos, que los Estados miembros deben respetar.
49 Debe tenerse en cuenta, además, que la Directiva 93/16 es una norma comunitaria que pretende coordinar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en cuanto a la formación y a las condiciones de acceso a determinadas modalidades del ejercicio profesional de los médicos. (25) Su interpretación uniforme, por tanto, tiene también un indudable interés comunitario.
50 Según el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16, anteriormente transcrito, cada Estado miembro ha de garantizar necesariamente a una determinada categoría de médicos el derecho a ejercer como generalistas en su servicio nacional de seguridad social. Dichos médicos, como se deduce del tenor mismo del precepto, de su sentido propio y de su inserción en el marco de la Directiva, sólo pueden ser quienes se han beneficiado, en el Estado de acogida, del reconocimiento de un título, diploma o certificado expedido por otro Estado.
51 En efecto, los médicos a quienes se debe respetar el derecho a ejercer como generalistas en el servicio nacional de seguridad social, han de reunir dos requisitos acumulativos:
a) que, aun no estando en posesión del título, diploma o certificado de médico generalista, tuvieren el 31 de diciembre de 1994 derecho a ejercer como tales por aplicación de los artículos 1 a 20 de la Directiva 93/16 (es decir, porque su título de médico, expedido en otro Estado miembro, les faculta para ello);
b)
que ya estuvieren establecidos el 31 de diciembre de 1994 en el territorio del Estado miembro de acogida, donde se han beneficiado del reconocimiento de su título al amparo del artículo 2 (26) o del apartado 1 del artículo 9 (27) de la Directiva 93/16.
52
Resulta claro, pues, que el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16 pretende salvaguardar tan sólo los derechos adquiridos por médicos establecidos el 31 de diciembre de 1994 en un Estado miembro de acogida, tras haberles sido reconocidos los efectos de los diplomas, certificados o títulos expedidos a su favor en otro Estado, el de procedencia. No se aplica, por el contrario, a un caso como el de autos, donde no concurre ninguna de dichas circunstancias, tratándose de títulos expedidos en Italia y cuya eficacia se discute sólo en relación con plazas de médicos del servicio nacional de seguridad social de este país.
53 Sentada esta premisa, es irrelevante que dichos médicos hayan tenido una relación de servicios efectiva con el sistema nacional de seguridad social o, por el contrario, tan sólo un mero título abstracto para acceder a tal relación de servicios, hipótesis a las que se refiere la segunda cuestión prejudicial. En cualquiera de ambas, los Estados han de garantizar el derecho adquirido antes de 1 de enero de 1995 por los médicos que cumplan los dos requisitos anteriormente expuestos, de modo que les permita ejercer como generalistas en el servicio nacional de seguridad social.
54 La referencia a los derechos adquiridos es el nexo de unión entre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera. Si en aquélla el órgano de reenvío interrogaba sobre los derechos adquiridos de determinadas categorías de médicos, mediante la última cuestión prejudicial pretende obtener un criterio interpretativo sobre el alcance general de tales derechos.
55 Ahora bien, el Consiglio di Stato formula su tercera cuestión sólo para el caso de que la respuesta del Tribunal de Justicia a la segunda cuestión interpretara que los derechos adquiridos por los médicos a quienes se refiere se limitan sólo a los profesionales que ya tuvieran establecida, el 31 de diciembre de 1994, una relación de trabajo efectivo con el servicio nacional de seguridad social.
56 A la luz de la respuesta que sugiero a la segunda cuestión prejudicial, contraria a la interpretación restrictiva de los derechos de los médicos beneficiados por el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16, no resultaría necesario contestar a la tercera cuestión. En este mismo sentido se pronuncian tanto la Comisión como el Gobierno italiano.
57 Ello no obstante, a fin de proporcionar al órgano remitente criterios de interpretación de la norma comunitaria que le sean útiles, no veo inconveniente en que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el concepto de «derechos adquiridos» que emplea el artículo 36 de la Directiva 93/16, ya que sobre él versan las dudas del Consiglio di Stato.
58 Como ha quedado expuesto, a tenor del apartado 1 del artículo 36 de la citada Directiva, los Estados deben, con carácter obligatorio, a partir del 1 de enero de 1995, condicionar el ejercicio de la actividad de médico generalista, en el marco de su régimen nacional de seguridad social, a la posesión de un determinado diploma, título o certificado, contemplado en el artículo 30 de aquélla. Tal exigencia, no obstante, lo es «sin perjuicio de las disposiciones sobre derechos adquiridos», cuya determinación corresponde a cada Estado miembro (inciso inicial del apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16), con la única salvedad de que han de respetarse, en todo caso, los derechos de ciertos médicos, cuyas circunstancias ya he analizado al pronunciarme sobre la segunda cuestión prejudicial.
59 La facultad de determinar los derechos adquiridos, que la norma comunitaria atribuye a cada Estado, tiene, pues, una sola limitación en el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16. Respetado el contenido de esta limitación, cada Estado puede regular discrecionalmente a quiénes, y bajo qué condiciones, reconocer el derecho adquirido al ejercicio como médico generalista en el marco de su servicio nacional de seguridad social, a la vista de las circunstancias concurrentes en cada caso antes del 1 de enero de 1995.
60 Así pues, dejando a salvo la obligación de garantizar los derechos adquiridos a los médicos a quienes se refiere el apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16, esta disposición no contiene otras normas, o criterios inspiradores, que limiten la facultad de los Estados para determinar quiénes han de ser titulares de los derechos adquiridos a que se refiere el apartado 1, y la primera frase del apartado 2, de aquel artículo.
Conclusión
Sugiero, por tanto, al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones formuladas por el Consiglio di Stato del siguiente modo:
«1) El artículo 177 del Tratado CEE debe ser interpretado en el sentido de que permite plantear cuestiones prejudiciales a un órgano con las características del Consiglio di Stato italiano, cuando interviene, a través de la emisión preceptiva de su dictamen, en el marco de un procedimiento de impugnación de actos administrativos como es el "recurso extraordinario ante el Presidente de la República".
2) El apartado 2 del artículo 36 de la Directiva 93/16/CEE faculta a cada Estado miembro para determinar discrecionalmente quiénes son titulares del derecho adquirido, antes del 1 de enero de 1995, a ejercer como médico generalista en el marco de su régimen nacional de seguridad social. Entre dichos titulares deben figurar, necesariamente, los médicos que reúnan los requisitos previstos en la segunda frase del citado apartado, con independencia de que el 31 de diciembre de 1994 dichos médicos tuvieran establecida, o no, una relación de trabajo efectiva con aquel régimen de seguridad social.»
(1) - DO L 267, p. 26.
(2) - Las características de este recurso extraordinario, que ulteriormente analizaré, determinan su singularidad dentro del panorama de vías de impugnación contra actos administrativos, existentes en los distintos Estados miembros. Sólo en el ordenamiento jurídico neerlandés se encontraba un recurso semejante, cuya resolución correspondía a la Corona previo dictamen preceptivo, pero no vinculante, del Raad van State: dicho procedimiento está hoy limitado exclusivamente a los litigios entre organismos públicos.
(3) - Es el propio Consiglio di Stato quien subraya el carácter dudoso de este hecho, afirmando que el recurso de los demandantes no es explícito al respecto.
(4) - La técnica impugnatoria empleada es bien conocida en numerosos ordenamientos: se impugna directamente un acto administrativo y, simultáneamente, de modo indirecto, la disposición reglamentaria en que aquél se basa.
(5) - DO L 165, p. 1. El artículo 44 de la Directiva 93/16 dispone:«Quedan derogadas las Directivas que figuran en la parte A del Anexo III [entre ellas, la Directiva 86/457], sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros relativas a los plazos de transposición de dichas Directivas que figuran en la parte B del Anexo III. Las referencias a dichas Directivas se entenderán hechas a la presente Directiva con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el Anexo IV.»
(6) - La Directiva 93/16, según su exposición de motivos, procede a codificar, en aras de la racionalidad y de la claridad, las Directivas 75/362/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186), y 75/363/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las actividades de los médicos (DO L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197), ambas modificadas varias veces y de forma sustancial.
Además de refundir dichas Directivas en un solo texto, incorpora a éste la Directiva 86/457, antes citada.
(7) - En sentido estricto, el fallo recaído en el recurso extraordinario carece de la autoridad de la cosa juzgada y así lo considera la mayor parte de la jurisprudencia italiana. Tampoco existe una vía específica de ejecución de dicho fallo, de modo que una eventual negativa de la Administración a seguirlo determinaría la necesidad de acudir al juez administrativo.
(8) - Según el Consiglio di Stato, podrían recurrir las personas que no hayan sido parte en el procedimiento, pero lo mismo puede decirse, en sustancia, de las sentencias judiciales, ya que la cosa juzgada no tiene eficacia frente a terceros; con todo, frente a los terceros, la decisión del recurso extraordinario produce efectos jurídicos inmediatos y relevantes, como se ha dicho en el inciso f).
(9) - En el ordenamiento jurídico italiano se dan varios supuestos de decisión administrativa contenciosa, caracterizados por la imparcialidad e independencia del órgano decisorio y por las garantías del procedimiento contradictorio, pero en todos estos casos, afirma el Consiglio di Stato, se admite siempre, al final, el recurso ante el juez (civil o administrativo). Por lo tanto, en este aspecto, el recurso extraordinario es distinto de todos los demás recursos administrativos. Desde el punto de vista de la constitucionalidad, suele decirse que este caso único de decisión administrativa no sujeta al control de un juez se justifica por el hecho de que las partes (no sólo el demandante, sino también las partes contrarias) pueden optar por la vía jurisdiccional; de modo que, si un recurso extraordinario llega a una decisión, se debe a que todas las partes han aceptado este tipo de decisión y, por consiguiente, han renunciado implícitamente a la tutela jurisdiccional.
(10) - En este sentido, Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, p. 52.
(11) - Véanse, entre otras, las sentencias de 30 de junio de 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Rec. p. 377); de 11 de junio de 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Rec. p. 2545); de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041); de 30 de marzo de 1993, Corbiau (C-24/92, Rec. p. I-1277); de 27 de abril de 1994, Almelo (C-393/92, Rec. p. I-1477), apartado 21, y 12 de diciembre de 1996, Procura della Repubblica/X (asuntos acumulados C-74/95 y C-129/95, Rec. p. I-6629).
(12) - En la sentencia nº 298/1986, de 31 de diciembre de 1986, el Tribunal Constitucional italiano se pronunció sobre las características de este recurso extraordinario: «En su regulación vigente, el recurso extraordinario al Jefe del Estado constituye un instituto singular y atípico (sentencias nº 31/1975 y nº 148/1982) que se sustancia a través de un procedimiento contencioso de segundo grado que concluye mediante la resolución no jurisdiccional de un conflicto relativo a la validez de los actos de la Administración Pública. Su naturaleza administrativa resulta modulada por sus características peculiares y claros paralelismos y vínculos con la actividad jurisdiccional; su resultado final -una decisión bajo forma de Decreto presidencial- no puede equipararse a los actos formal o sustancialmente jurisdiccionales (o "parajurisdiccionales"), pero tampoco puede definirse como un acto de la administración activa, en cuanto atiende a la pura y simple aplicación del derecho objetivo (o, en todo caso, a satisfacer un interés general distinto de los atribuidos a cada una de las administraciones), distinguiéndose, por todo ello, de los recursos administrativos ordinarios.» Sin cursiva en el original.
(13) - En el Consiglio di Stato italiano no existe la adscripción simultánea de sus vocales a las secciones consultivas y contenciosas, sino la rotación de aquéllos entre unas y otras.
(14) - Greis Unterweger (318/85, Rec. p. 955), apartado 4.
(15) - Los elementos de juicio que el Tribunal de Justicia consideró eran los siguientes: «[...] la Commissione consultiva per le infrazioni valutarie es un órgano del Ministerio italiano del Tesoro encargado de emitir dictámenes motivados sobre las sanciones que está facultado a imponer el Ministro del Tesoro a las personas que hayan violado la normativa italiana aplicable en materia de control de cambio; dicha Commissione se halla integrada por un magistrado, que la preside, y por varios altos funcionarios; la normativa aplicable no obliga a la Commissione a organizar un debate contradictorio en el que el interesado, o su asesor, pudiese hacer valer su punto de vista; el interesado no puede por sí mismo someter el asunto a la Commissione, puesto que ésta se reúne únicamente a solicitud de los órganos estatales que hubiesen constatado infracciones; el dictamen emitido por la Commissione no vincula al Ministro, que se halla libre de seguirlo o no. Conviene además poner de relieve que las sanciones aplicadas por el Ministro del Tesoro, previo dictamen de la Commissione consultiva, pueden ser impugnadas por los interesados ante los tribunales ordinarios, que, a este respecto, tienen competencia de plena jurisdicción.»
(16) - Asunto 36/73, Rec. p. 1299.
(17) - Ibidem (Rec. p. 1318).
(18) - La decisión final era, de hecho, adoptada por el ministro competente, quien sólo podía apartarse del dictamen del Consejo de Estado previo acuerdo del Ministro de Justicia o, a falta de éste, del Primer Ministro.
(19) - En su artículo «Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria» (Giornale di diritto amministrativo, nº 1/1997, pp. 69 y ss.) Aldo Sandulli subraya que el recurso extraordinario se inserta de modo armónico en el complejo sistema de tutela jurisdiccional a disposición del destinatario del acto administrativo: el análisis de sus elementos revela, a su juicio, «el elevado grado de conexión entre el procedimiento seguido en sede de recurso extraordinario y los medios ordinarios de impugnación del acto administrativo».
(20) - Véanse, al final de la nota 12, las consideraciones del Tribunal Constitucional italiano al respecto.
(21) - Asunto 246/80, Rec. p. 2311, apartados 8 y ss.
(22) - El Gobierno italiano, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, ha afirmado que todos los recurrentes obtuvieron su título en Italia.
(23) - La exposición de motivos de la Directiva 93/16 invoca como base jurídica «[...] el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, su artículo 49, el apartado 1, la primera y tercera frases del apartado 2 de su artículo 57 y su artículo 66».
(24) - En este mismo sentido, véase la reciente sentencia de 16 de enero de 1997, USSL nº 47 di Biella (C-134/95, Rec. p. I-0000).
(25) - La coordinación de las condiciones exigidas para el ejercicio de las profesiones médicas en los diferentes Estados miembros es, a tenor del apartado 3 del artículo 57 del Tratado, una condición a la que se subordina la progresiva supresión de las restricciones impuestas a aquel ejercicio.
(26) - El artículo 2 dispone: «Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo al artículo 23, enumerados en el artículo 3, y les dará en su territorio, para el acceso a las actividades de los médicos y al ejercicio de las mismas, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
(27) - El apartado 1 del artículo 9 dispone: «[...] cada Estado miembro reconocerá como prueba suficiente para los nacionales de los Estados miembros cuyos diplomas, certificados y otros títulos no respondan a la totalidad de las exigencias mínimas de formación establecidas en el artículo 23, los diplomas, certificados y otros títulos de médico expedidos por esos Estados miembros cuando sancionen una formación iniciada antes del [...] acompañados de una certificación que acredite que dichos nacionales se han consagrado efectiva y lícitamente a las actividades de que se trate durante, por lo menos, tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la concesión de la certificación.»