61985CC0015_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Staat u mij toe, een korte schets te geven van de feiten die aan dit geding ten grondslag liggen .
Op 22*december*1978 kende de Commissie in het kader van verordening nr.*355/77 van de Raad ( 1 ) bijstand toe van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor een project getiteld "Oprichting van een regionaal centrum voor de behandeling van most en het bottelen van wijn in de gemeente Frisa ( Chieti )", dat was ingediend door het Consorzio Cooperative Riunite d' Abruzzo ( hierna : het Consorzio ). De bijstand van het Fonds werd vastgesteld op 4*446*450*444*LIT .
Toen het Consorzio later de omvang van het project vervolgens verkleinde, wijzigde de Commissie voornoemde beschikking bij beschikking van 7*april*1982 en verlaagde zij het niveau van de maximumbijstand tot 4*298*543*500*LIT .
Bij beschikking van 31*oktober*1984 wijzigde zij de beschikking van*1978 opnieuw en verlaagde zij de maximumbijstand van het EOGFL tot 3*343*181*208*LIT, en wel zonder op enige wijze te refereren aan de beschikking van 7*april*1982 . Het enige verschil tussen de beschikking van 1984 en die van*1982 is het bedrag van de toegekende bijstand .
Centraal in deze procedure staat dan ook de vraag, welke van de twee beschikkingen uiteindelijk voorgaat .
Volgens verzoeker dient de beschikking van*1984 nietig te worden verklaard wegens ontbreken van, althans onvoldoende motivering, misbruik van bevoegdheid en schending van het rechtszekerheids - en het vertrouwensbeginsel . De beschikking van*1982 zou hem verkregen rechten hebben gegeven en hem ertoe hebben gebracht verbintenissen jegens derden aan te gaan waarvan hij zich niet meer kon bevrijden .
De Commissie meent daarentegen dat de beschikking van*1982, die als gevolg van vergissingen harerzijds was vastgesteld, mank gaat aan zodanige gebreken, dat zij moet worden geacht rechtens niet te bestaan of, subsidiair, ex tunc te zijn ingetrokken . Overigens stelt de Commissie, dat het Consorzio vanaf het begin wist dat de beschikking van*1982 onwettig was, en dus niet kan stellen dat het hieraan verkregen rechten ontleent .
Hoewel het beroep formeel strekt tot nietigverklaring van de beschikking van*1984, is de belangrijkste vraag in deze zaak of de beschikking van*1982 bestaat en zo ja wat de gevolgen daarvan zijn :
- was de beschikking onwettig?
- zo ja, was zij dan zo onwettig, dat zij kan worden geacht niet te bestaan?
- zo zij niet non-existent was, kon zij dan op wettige wijze door de beschikking van*1984 worden ingetrokken?
Op deze drie vragen wil ik achtereenvolgens ingaan .
A - De wettigheid van de beschikking van*1982
Volgens de Commissie is de beschikking van*1982 onwettig omdat de interne bepalingen betreffende de vaststelling van de maximumbijstand die het EOGFL kan verlenen, onjuist zijn toegepast, en omdat de tekst die is vastgesteld en betekend, een andere is dan die welke bij de hele interne voorbereidingsprocedure is gebruikt en die voor advies aan de bevoegde comités is voorgelegd .
1 . Schending van de interne bepalingen van het EOGFL
Deze bepalingen zijn neergelegd in een "werkdocument" van het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie . Alvorens na te gaan of er inderdaad een berekeningsfout is gemaakt, zal ik mij moeten uitspreken over de aard van deze bepalingen en in het bijzonder over de vraag of zij dwingende werking hebben .
Volgens de Commissie binden dergelijke bepalingen, die zij vaststelt op grond van haar bevoegdheid om haar interne organisatie te regelen, de diensten van de Commissie en laten zij haar zelfs geen vrijheid meer met betrekking tot het bedrag van de toe te kennen bijstand . Volgens verzoeker hebben deze bepalingen geen enkele dwingende werking .
Blijkens vaste rechtspraak van het Hof "kan een interne richtlijn ... niet worden aangemerkt als een rechtsregel welke de administratie hoe dan ook verplicht is na te leven, doch vormt zij wel een gedragsregel die aangeeft welke praktijk zal worden gevolgd en waarvan de administratie op straffe van schending van het beginsel van gelijkheid van behandeling, niet zonder opgaaf van redenen kan afwijken ". ( 2 )
Hoewel wij deze rechtspraak alleen in ambtenarenzaken aantreffen, meen ik dat zij ook op het onderhavige geval kan worden toegepast . Dit betekent dat, indien de Commissie bijstand had willen toekennen tot een ander bedrag dan uit de juiste toepassing van de zelf opgelegde regel voortvloeide ( quod non ), zij voor deze afwijking goede gronden had moeten aangeven om het verwijt van bevoordeling of benadeling van het Consorzio ten opzichte van anderen die aanspraak hebben op bijstand van het EOGFL, te ontlopen .
Juist zoals het Consorzio zich op de interne bepalingen had kunnen beroepen indien de Commissie het een lager bedrag had toegekend dan uit deze bepalingen voortvloeide, moet ook de Commissie zich in de tegenovergestelde situatie op deze bepalingen kunnen beroepen, en dit niet om zich achteraf aan de consequenties van een eigen fout te onttrekken, maar om te voorkomen dat het EOGFL bovenmatig wordt belast en om de gelijke behandeling te verzekeren van al degenen die aanspraak hebben op bijstand van het Fonds .
Ik concludeer hieruit, dat miskenning door de Commissie van haar interne bepalingen inzake de vaststelling van de maximaal toelaatbare bijstand van het EOGFL, inderdaad kan leiden tot de onwettigheid van een beschikking tot toekenning van dergelijke bijstand .
De beschikking van 1982 is volgens de Commissie in het bijzonder in strijd met de bepalingen inzake herziening van de prijzen ( punt*II_*1 ). Op grond van deze bepalingen zijn wijzigingen in een project in beginsel aanvaardbaar voor zover zij verenigbaar zijn met de aanvankelijke structurele opzet . Gaan zij gepaard met een kostenstijging, dan komen de wijzigingen slechts voor bijstand van het EOGFL in aanmerking tot een bedrag van 5*% per jaar en per gedeelte van een jaar tussen de datum van opstelling van het bestek en de verwachte datum van beëindiging van de werkzaamheden . In haar antwoord op vragen van het Hof toont de Commissie aan de hand van een voorbeeld aan, dat de beschikking van 1982 zich had beperkt tot de vaststelling, dat de wijzigingen over de hele linie verenigbaar waren met de structurele opzet van het aanvankelijke project, zonder in te gaan op de afzonderlijke onderdelen en vooral zonder post voor post na te gaan of de kosten na de wijziging in het licht van voornoemde regeling inzake herziening van de prijzen voor bijstand in aanmerking kwamen .
Volgens het Consorzio had veeleer de regeling voor het geval van overschrijding van de oorspronkelijk geraamde kosten die voor vergoeding in aanmerking komen ( punt*II_*2b ), overeenkomstige toepassing vinden, nu de wijzigingen die het in zijn project wilde aanbrengen, in werkelijkheid leidden tot een verlaging van de kosten ervan . Overigens wijst het op een kennelijke tegenstrijdigheid : op het formulier voor berekening van de maximaal uit te keren bijstand voor het gewijzigde project, dat de Commissie als bijlage bij haar verweerschrift heeft gevoegd en waarin zij komt tot een bijstand van 3*343*181*208*LIT, het bedrag dat uiteindelijk in*1984 is toegekend, wordt de overschrijding van de aanvankelijk voor vergoeding in aanmerking komende kosten becijferd op 1*910*724*583*LIT, terwijl als enige buiten de bijstandsregeling van de EOGFL vallende uitgave het bedrag van 68*913*000*LIT voor de aankoop van een terrein wordt genoemd ( zie repliek, blz.*3 ).
Ik ben het niet met de Commissie eens, dat dit laatste middel neer zou komen op een inhoudelijke betwisting van de beschikking van*1984 en niet-ontvankelijk zou zijn omdat het voor het eerst in repliek is voorgedragen . Mijns inziens gaat het hier namelijk niet om een nieuw middel, maar veeleer om een antwoord van verzoeker op de argumenten die de Commissie in haar verweerschrift aanvoert voor haar stelling, dat genoemde bepalingen onjuist zijn toegepast . Verzoeker beoogt naar eigen zeggen met dit middel vooral aan te tonen, dat het verschil tussen de beschikking van*1982 en die van*1984 niet op een materiële vergissing berust, maar veeleer op een verschil in interpretatie .
Dit neemt niet weg, dat mijns inziens de stelling van de Commissie ten gronde juist is . De door verzoeker genoemde regeling lijkt mij in casu niet van toepassing . Bovendien voorzag het gewijzigde voorstel vergeleken bij het oorspronkelijke wel in een belangrijke inkrimping van bepaalde investeringen, hetgeen normaliter tot een verlaging van de totale kosten had moeten leiden, maar tegelijkertijd bracht het een aanzienlijke verhoging van de kosten per onderdeel, waardoor de raming van de totale kosten voor de voorziene acties en werkzaamheden slechts op betrekkelijk bescheiden schaal kon worden verlaagd ( 8*666*000*000*LIT tegen 9*856*319*000*LIT ). Om te voorkomen dat de bijstandsgerechtigden kostenstijgingen als gevolg van inadequate voorbereiding van het dossier of te late uitvoering van de projecten kunnen compenseren door het project in te krimpen, moet de maximumbijstand voor een gewijzigd project worden berekend op basis van de oorspronkelijke kosten per onderdeel -*die dan mogen worden verhoogd met 5*% per jaar wegens herziening van de prijzen voor de werkzaamheden die aanvankelijk waren voorzien en die in het gewijzigde project zijn gehandhaafd *- en op basis van de totale kosten voor de werkzaamheden die aanvankelijk niet waren voorzien .
De berekeningsmethode waarop de beschikking van*1982 berust, strookt bijgevolg niet met de voorschriften . Nu de Commissie uiteraard geen bijzondere redenen opgeeft voor het feit dat zij in casu is afgeweken van de gedragsregels die zij zichzelf heeft opgelegd ten einde in het bijzonder een gelijke behandeling van de betrokkenen te verzekeren, brengt dit mij tot de conclusie, dat de Commissie terecht stelt dat de beschikking van 1982 onwettig is ( of, zoals de Commissie het in punt*5 van haar dupliek formuleert, gebrekkig is wegens overschrijding van bevoegdheid ).
2 . Procedurele gebreken
Ingevolge artikel*14, lid*1, van verordening nr.*355/77 "neemt de Commissie volgens de procedure van artikel*22 een beslissing over de bijstand van het Fonds na raadpleging van het Comité van het Fonds over de financiële aspecten ".
Met "de procedure van artikel*22" wordt gedoeld op het advies dat het Permanent comité voor de landbouwstructuur volgens de klassieke beheerscomitéprocedure moet uitbrengen . Ik kom hier nog op terug .
In december*1981 had de Commissie beide comités een ontwerp voorgelegd van een beschikking tot wijziging van de beschikking van 1978, waarin de maximumbijstand van het EOGFL van 4*446*450*440*LIT werd verlaagd tot 3*343*181*208*LIT . Kan het feit dat in de beschikking van 7*april 1982 uiteindelijk een ander bedrag voorkomt, namelijk 4*298*543*500*LIT, van invloed zijn op de rechtsgeldigheid van die beschikking?
In dit verband rijst een voorvraag : worden beide comités enkel geraadpleegd over de principebeslissing om al dan niet bijstand te verlenen, of tevens over het bedrag van de toe te kennen bijstand ( het enige punt waarop de beschikking van*1982 zich onderscheidt van het ontwerp dat voor advies aan de bevoegde comités was voorgelegd )?
Ik moet helaas vaststellen, dat het betoog van de Commissie op dit punt innerlijk tegenstrijdig is . Enerzijds stelt zij, dat de omstandigheid dat de beschikking van*1982 niet overeenkwam met het ontwerp dat aan de comités was voorgelegd ( en waarover deze een positief advies hadden uitgebracht ), een procedureel gebrek oplevert dat de onwettigheid van de beschikking meebrengt; maar anderzijds zegt zij, dat enkel de beslissing omtrent de bijstandsverlening voor advies aan de comités wordt voorgelegd, daar het bedrag van de bijstand automatisch volgt uit de interne berekeningsregels ( zie dupliek, punt*6 ). Indien de raadpleging geen betrekking heeft op het bedrag van de bijstand, zie ik niet in hoe een afwijking die enkel het bedrag betreft, een zodanige smet op de totstandkomingsprocedure van de beschikking kan werpen, dat deze daardoor onwettig wordt . De principebeslissing om bijstand toe te kennen, lag hoe dan ook vast sinds de beschikking van*1978 .
Ik meen echter, dat de raadpleging logischerwijze én op grond van verordening nr.*355/77 ook betrekking moet hebben op de hoogte van de toe te kennen bijstand .
In de eerste plaats wordt het Comité van het Fonds uitdrukkelijk geraadpleegd over de financiële aspecten ( zie artikel*14 van verordening nr.*355/77 ). Alle beschikkingen vermelden trouwens, dat het Comité van het EOGFL is geraadpleegd over de financiële aspecten "en met name over de beschikbare financiële middelen ". Een dergelijke raadpleging kan eigenlijk alleen betrekking hebben op het bedrag dat voor elk afzonderlijk project wordt voorgesteld .
Anderzijds bepalen alle beschikkingen, dat het "gelet op de uitgaven die door het Fonds in aanmerking kunnen worden genomen, ... juist lijkt om voor de verwezenlijking van het betrokken project bijstand van het EOGFL te verlenen tot een maximum bedrag van LIT ...". Zij refereren hiermee aan artikel*17 van verordening nr.*355/77 ( 3 ), ingevolge hetwelk de steun die het Fonds kan toekennen, een bepaald maximum, dat wordt uitgedrukt als een percentage van de gedane investeringen, niet mag overschrijden . Het is dus niet meer dan logisch dat bij deze raadpleging eveneens aan de orde komt of men voor een bepaald project tot dit maximum moet gaan .
Bovendien is het, zoals wij hebben gezien, rechtens niet uitgesloten, dat de Commissie in uitzonderlijke gevallen met opgave van redenen afwijkt van haar eigen interne regels voor de berekening van de maximumbijstand . Maakt de Commissie van deze mogelijkheid gebruik, dan moeten de bevoegde comités zich uiteraard uitspreken over deze afwijking en de wijze waarop wordt afgeweken .
Ten slotte vermelden de beschikkingen van*1982 en van*1984 met zoveel woorden, dat "de in deze beschikking voorziene maatregelen in overeenstemming zijn met het advies van het Permanent comité voor de landbouwstructuur ". De vaststelling van het bedrag van de bijstand maakt echter deel uit van deze maatregelen .
Kan het feit dat de beschikking van de Commissie niet overeenkomt met het ontwerp dat de bevoegde comités hebben goedgekeurd, onder deze omstandigheden tot onwettigheid van de beschikking leiden?
Plaatst men artikel*14 van verordening nr.*355/77 juncto artikel*14 van verordening nr.*729/70 van de Raad van 21*april*1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( 4 ), tegenover artikel*13 van laatstgenoemde verordening ( dat voorziet in een zogenoemde beheerscomitéprocedure, die moet worden gevolgd in gevallen waarin daarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen ), dan blijkt het Comité van het Fonds in de onderhavige materie te functioneren als een eenvoudig adviesorgaan waarvan de adviezen niet bindend zijn . Bij de vaststelling van haar beschikking kan de Commissie er dus van afwijken .
Men kan dan ook zeggen, dat er een geldige raadpleging van het comité heeft plaatsgevonden ook al is het bedrag dat de Commissie als bijstand heeft toegekend, uiteindelijk hoger dan het bedrag dat voorkwam in de ontwerpbeschikking die aan het comité was voorgelegd .
Geheel anders ligt de situatie met betrekking tot de raadpleging van het Permanent comité voor de landbouwstructuur, dat een echt beheerscomité is . De beschikking van*1984 bevat wat dit aangaat een onjuiste mededeling in de laatste overweging, waar wordt verklaard, dat "de maatregelen waarin de onderhavige beschikking voorziet, in overeenstemming zijn met het advies van het Permanent comité voor de landbouwstructuur ". Wij weten immers, dat dit comité was geraadpleegd over een ander bedrag . Indien de Commissie echter maatregelen had willen vaststellen die afweken van het advies van dit comité, dan had zij, ingevolge artikel*22, lid*3, van verordening nr.*355/77, de Raad hiervan onverwijld in kennis moeten stellen en had de Raad binnen één maand een andersluidend besluit kunnen nemen . Een dergelijke kennisgeving heeft niet plaatsgevonden . De beschikking van*1982 is dus om één van beide redenen onwettig wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, in het bijzonder procedurele voorschriften .
Op grond van dit onderzoek naar de intrinsieke wettigheid van de beschikking van*1982 moet dus worden geconcludeerd, dat deze handeling onwettig is wegens schending van interne bepalingen van het EOGFL en van wezenlijke vormvoorschriften voor de vaststelling ervan .
B - Het vraagstuk van de non-existentie van de beschikking van*1982
De Commissie gaat echter verder : zij voert bovengenoemde gebreken aan als argument om de beschikking van*1982 ieder rechtsgevolg te ontzeggen . De onwettigheid waaraan de beschikking van meet af aan zou hebben geleden, zou meebrengen dat zij als rechtens non-existent moet worden aangemerkt .
De Commissie vraagt het Hof derhalve om op het onderhavige geval de in het administratief recht van de meeste Lid-Staten bekende theorie van de non-existente rechtshandeling toe te passen .
Blijkens een vergelijkend onderzoek kennen de meeste van deze rechtsstelsels inderdaad gevallen waarin een onregelmatige beschikking vanwege de ernst van het gebrek waaraan zij lijdt, wordt geacht geen enkel rechtsgevolg te hebben, ook geen voorlopig, met als gevolg dat de adressaat en de opsteller, zelfs zonder voorafgaande rechterlijke tussenkomst, niet tot naleving ervan gehouden zijn . Sommige rechtsstelsels beschouwen dergelijke handelingen als non-existent, andere als van rechtswege nietig .
Omdat al deze rechtsstelsels echter uitgaan van het beginsel, dat een administratieve beschikking normaliter wordt vermoed rechtsgeldig te zijn, wat ertoe leidt dat zelfs een onregelmatige beschikking, zolang deze niet is ingetrokken of nietigverklaard, wordt geacht de beoogde rechtsgevolgen te hebben, wordt tot echte non-existentie van een dergelijke beschikking enkel besloten in uitzonderlijke gevallen, waar de onregelmatigheid zo grof en duidelijk is, dat de gebreken van de beschikking ogenblikkelijk in het oog springen . Van een dergelijke flagrante onregelmatigheid schijnt in wezen enkel sprake te zijn in extreme gevallen, bij voorbeeld bij een duidelijke usurpatie van bevoegdheden of van een functie, het ontbreken van enige handtekening of een irreëel, onzeker of ongeoorloofd voorwerp van de beschikking; hier is veel meer aan de hand dan bij de gewone onregelmatigheid die het gevolg is van een onjuiste beoordeling van de feiten of een miskenning van het recht .
Het Hof gaat overigens al sinds 1957 in dezelfde richting . In het arrest-Algera van 12*juli 1957 ( 5 ) overweegt het, dat "de onwettigheid ener individuele administratieve handeling slechts in bepaalde gevallen tot haar absolute nietigheid leidt" en dat "afgezien van deze uitzonderingsgevallen ... zowel door de doctrine als de rechtspraak der deelnemende Lid-Staten hier slechts vernietigbaarheid en herroepbaarheid (( wordt )) aangenomen ". Het vervolgt : "Het feit, dat een administratieve handeling is verricht, schept te haren aanzien een vermoeden van geldigheid . De handeling verliest haar geldigheid slechts door een geoorloofde nietigverklaring of intrekking" ( Jurispr.*1957, blz.*128-129 ).
Enige maanden later, in het arrest van 10*december 1957 ( 6 ), noemt het Hof de motivering een "wezenlijk en zelfs constitutief element" van een "met redenen omkleed advies" in de zin van artikel*54, vierde*alinea, EGKS-Verdrag, en het vervolgt, dat mitsdien "het ontbreken van iedere motivering", anders dan andere formaliteiten, die de aard of het bestaan van de handeling niet kunnen aantasten, "ten gevolge heeft dat de handeling als niet-bestaand moet worden aangemerkt ". Het concludeert hieruit, dat een tegen een dergelijke rechtens niet-bestaande handeling gericht beroep niet-ontvankelijk is, daar het zonder voorwerp is ( Jurispr.*1957, blz.*233-234 ).
Op grond van hetzelfde rechtsvergelijkend materiaal meent advocaat-generaal Trabucchi in zijn conclusie van 13*december 1973 ( 7 ), dat "het niet is in te zien waarom men zich in een stelsel als dat van het gemeenschapsrecht niet zou houden aan de in het nationale recht van de verschillende landen gehanteerde maatstaf, dat een voor tenuitvoerlegging vatbare normatieve handeling die wat haar totstandkoming en openbaarmaking betreft aan wezenlijke procedure -, vorm - en competentievoorwaarden voldoet, een handeling is die bij gebleken materiële onverenigbaarheid met hogere regelen of beginselen als ongeldig kan worden aangemerkt, doch niet als ongeschreven kan worden terzijde gelegd" ( Jurispr.*1974, blz.*197 ). Het Hof heeft zich blijkbaar bij deze opvatting aangesloten toen het in het arrest van 21*februari*1974 in deze zaken ( 8 ) een bepaling die van het bevoegde gezag was uitgegaan en was vastgesteld met inachtneming van de procedure - en vormvoorschriften van de verdragen, weigerde als "niet-geschreven" aan te merken ondanks het feit dat het deze bepaling op andere gronden onwettig had verklaard ( zie r.o.*33*e.v ., blz.*191 ).
In die zaak ging het weliswaar om een bepaling van een verordening, dat wil zeggen een normatieve handeling, die het Hof niet nietig had verklaard, doch enkel niet-toepasselijk in de zin van artikel*184 EEG-Verdrag, maar niettemin kan men hierin mijns inziens een bevestiging zien van de stelling, dat op het gebied van de non-existentie van overheidshandelingen de uiterste behoedzaamheid geboden is, daar de eisen van rechtszekerheid zich er in het algemeen tegen zullen verzetten, dat een dergelijke handeling los van de beroepstermijnen en de gegeven procedures ex tunc kan worden aangetast . ( Overigens kan het Hof zelfs bij nietigverklaring van een bepaling van een verordening de terugwerkende kracht van die beslissing op grond van artikel*174, tweede*alinea, EEG-Verdrag beperken .)
In casu wordt niet betwist en kan ook niet worden betwist, dat de beschikking van*1982 alle uiterlijke kenmerken vertoont van een beschikking die volgens de vormvoorschriften en met inachtneming van de voorwaarden van verordening nr.*355/77 is vastgesteld . Zij is op 7*april*1982 door het bevoegde lid van de Commissie ondertekend en vervolgens aan de adressaten, in casu de Italiaanse regering en het Consorzio, betekend bij aangetekende brieven van 27*april*1982; door deze betekening is zij ingevolge artikel*191 EEG-Verdrag in beginsel van kracht geworden . Op grond van de hierboven genoemde beginselen moet zij dus, behoudens uitzonderingssituaties, worden vermoed geldig te zijn vanaf het moment van deze betekening .
Mijns inziens gaat het veel te ver om te zeggen, dat de gebreken van de beschikking van*1982 zo ernstig en evident zijn, dat de communautaire rechtsorde zelfs niet kan dulden dat de beschikking, in afwachting van een eventuele nietigverklaring of intrekking, voorlopig rechtsgeldig is .
In de eerste plaats vormt de miskenning van interne berekeningsvoorschriften van het EOGFL in geen geval een schending van een regel van dwingend recht . De Commissie kan onder bepaalde voorwaarden van deze voorschriften afwijken .
In de tweede plaats zijn de onregelmatigheden verre van evident . De interne voorschriften van het EOGFL zijn niet gepubliceerd of op andere wijze ter kennis van de justitiabelen gebracht, en het is dus zeer wel mogelijk dat dezen de vergissing niet hebben bemerkt . Aangezien de bevoegde comités daadwerkelijk zijn geraadpleegd, had de afwijking tussen het hun voorgelegde ontwerp en de uiteindelijke beslissing ook het gevolg kunnen zijn van hun advies .
Evenmin aanvaardbaar lijkt mij ten slotte het argument van de Commissie, dat de handeling non-existent is omdat de Commissie niet de bedoeling had de handeling in deze vorm vast te stellen, hetgeen zou blijken uit het feit dat er een wezenlijke fout was gemaakt met betrekking tot het document dat ter ondertekening aan het bevoegde lid van de Commissie was voorgelegd .
Ik wil in dit verband graag advocaat-generaal Roemer citeren, die in zijn conclusie van 11*maart*1965 verklaarde :
"( Een ) discrepantie tussen wil en verklaring wordt in civilibus met een nietigverklaring wegens dwaling ( Irrtumsanfechtung ) achterhaald, welke een later herstel met bepaalde gevolgen in rechte toelaat . In het publiekrecht bestaat dit middel naar algemene opvatting echter niet" ( zaak*36/64, Sorema, Jurispr.*1965, blz.*453 ).
De conclusie dringt zich dus op, dat de beschikking van*1982 ondanks haar onregelmatigheid wel degelijk heeft bestaan en de normale rechtsgevolgen heeft kunnen sorteren zolang zij niet bij rechterlijke beslissing nietig was verklaard of door de administratie was herroepen of ingetrokken .
Ik ben dus gedwongen om in te gaan op het verweer dat de Commissie subsidiair aanvoert, namelijk dat indien de beschikking van*1982 moet worden geacht te hebben bestaan, zij bij de beschikking van*1984 is ingetrokken .
C - De intrekking van de beschikking van*1982
In dit onderdeel wil ik meer in het bijzonder ingaan op de grieven die verzoeker aanvoert tegen de beschikking van*1984 om aan te tonen, dat de Commissie de beschikking van*1982 niet rechtsgeldig heeft ingetrokken .
1 . Het ontbreken van motivering
Als rechtvaardiging voor het feit dat in de beschikking van*1984 geen enkele reden wordt gegeven voor de intrekking van de beschikking van*1982, voert de Commissie aan, dat een dergelijke motivering in haar ogen niet vereist was omdat de oude beschikking moest worden geacht niet te bestaan .
Het lijkt mij voor het Hof echter niet goed mogelijk om deze redenering te volgen en om rekening te houden met de subjectieve overtuiging van één der partijen . Wanneer het Hof zich bij mijn voorstel aansluit en zelf tot de conclusie komt, dat het besluit van*1982 niet non-existent is, dan kan het zijn beoordeling alleen maar baseren op de objectieve gegevens die in het dossier zijn te vinden .
Het gaat in casu om de twee beschikkingen en om de brief van de diensten van de Commissie van 24*oktober*1984 .
Met betrekking tot de twee beschikkingen moet men vaststellen, dat zij beide volgens hun opschrift de wijziging beoogden van de beschikking van 22*december*1978 betreffende de toekenning van bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor het betrokken project .
Overigens lopen beide beschikkingen woord voor woord gelijk, behalve uiteraard wat betreft het bedrag van de bijstand die wordt toegekend ( en dat deel van de financiering van het project dat ten laste van het Consorzio blijft, welk deel toeneemt naarmate de bijstand afneemt ). De Commissie heeft het "origineel" van 1982 in de "kopie" van 1984 zo trouw gevolgd, dat zij zelfs is vergeten om het tweede visum aan te passen in verband met de verschillende wijzigingen die tussen 27*april 1982 en 31*oktober 1984 in verordening nr.*355/77 waren aangebracht, en in het dispositief ( artikel*1 ) dezelfde onjuiste datum vermeldt ( 22*december 1981 in plaats van 22*december 1978 ). Ook de beschikking van*1984 bepaalt, dat "de werkzaamheden in september*1981 zullen beginnen en zich over 24*maanden zullen uitstrekken"!
In de tweede beschikking wordt dus nergens aangegeven, dat de eerste beschikking wordt ingetrokken en vervangen door de tweede . Uit de vergelijking van de tekst van de twee beschikkingen blijkt zelfs niet impliciet, dat die van*1984 is vastgesteld omdat men in*1982 twee documenten had verwisseld of een berekeningsfout had gemaakt .
De Commissie had zeer wel een voorbeeld kunnen nemen aan de methode die zij kort daarvoor had gevolgd in verordening nr.*440/82 van 25*februari*1982 tot rectificatie van verordening ( EEG ) nr.*2901/81 tot vaststelling van de monetaire compenserende bedragen ( PB*1982, L*55, blz.*49 ).
In de laatste overweging van deze verordening lezen wij : "Overwegende ... dat bij verificatie is gebleken dat bijlage*I bij deze verordening niet in overeenstemming is met de bijlage welke voor advies aan het comité van beheer werd voorgelegd; dat de betrokken verordening derhalve dient te worden gerectificeerd ."
Rest de vraag of het gebrek aan motivering in de beschikking van*1984 wordt "gedekt" door de uiteenzettingen van de Commissie in de aangetekende brief die zij op 24*oktober*1984, dat wil zeggen enkele dagen voor de betekening van de nieuwe beschikking, aan de Italiaanse regering en het Consorzio heeft gezonden .
In deze brief herinnert zij aan haar telexbericht van 6*november*1981, waarin zij had meegedeeld dat de bijstand zou worden verminderd en van 4*446*miljoen*LIT zou dalen tot 3*343*miljoen*LIT . De Commissie herinnert ook aan de inlichtingen die zij de vertegenwoordigers van het Consorzio mondeling had gegeven toen deze op 3*november 1981 in Brussel waren, en aan het feit dat beide comités waren geraadpleegd over een ontwerp-beschikking waarin het bedrag van 3*343*miljoen*LIT werd genoemd .
De brief zet uiteen, dat het aan een zuiver feitelijke vergissing te wijten was, dat een tekst met een ander bedrag was getekend en betekend, en kondigt aan dat deze vergissing zal worden hersteld .
In casu doet zich mijns inziens echter niet een van de situaties voor waarin volgens het Hof met een korte en bondige motivering kan worden volstaan omdat de adressaat van de beschikking vrij nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en van de achterliggende motivering op de hoogte is gesteld . ( 9 )
Wij hebben hier immers niet te maken met een korte en bondige motivering, maar met twee gelijkluidende motiveringen die tot twee verschillende en onverenigbare conclusies leiden . Dit is in strijd met de beginselen van de logica, die zich tegen tegenstrijdigheden verzet .
Zelfs indien de adressaten, dankzij de toelichtende brief van de Commissie, hebben kunnen begrijpen wat er was gebeurd, dienen wij te bedenken, dat het motiveringsvereiste niet enkel is gesteld in het belang van de particulieren die direct door een beschikking worden geraakt .
Volgens de rechtspraak van het Hof verlangt artikel*190, dat verordeningen, richtlijnen en beschikkingen "een uiteenzetting bevatten van de redenen die de instelling tot vaststelling ervan hebben gebracht, zodat toetsing door het Hof mogelijk is en zowel de Lid-Staten als de belanghebbende onderdanen kunnen zien hoe de gemeenschapsinstellingen het Verdrag hebben toegepast ". ( 10 )
Ik lees hierin, dat elke handeling van een instelling, desnoods beknopt, de doorslaggevende redenen moet aangeven die tot haar vaststelling hebben geleid .
Omdat de Commissie in casu niet heeft aangegeven, wat haar ertoe heeft gebracht om een beschikking vast te stellen die afwijkt van die van*1982, geef ik het Hof in overweging om te beslissen dat de beschikking van*1984 onvoldoende met redenen is omkleed .
Rest de vraag, of de Commissie in de gegeven omstandigheden en met name gelet op haar eigen optreden en dat van het Consorzio en op de betrokken belangen van beide partijen, in*1984 gerechtigd was om de beschikking van*1982 in te trekken . Verzoeker betwist dit onder verwijzing naar de twee andere middelen waarop hij zijn beroep doet steunen, namelijk misbruik van bevoegdheid, hierin bestaande dat de Commissie op willekeurige wijze en zonder opgave van redenen was overgegaan tot de wijziging van een beschikking op grond waarvan verzoeker met derden overeenkomsten had gesloten waaraan hij onherroepelijk was gebonden, en schending van fundamentele beginselen van het Verdrag, te weten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, die zich ertegen zouden verzetten, dat een maatregel die op regelmatige wijze is goedgekeurd en die in werking is getreden volgens de beginselen die in de communautaire rechtsorde gelden, wordt gewijzigd nadat hij de effecten teweeg heeft gebracht met het oog waarop hij was vastgesteld, en zeker indien dit op een niet te voorziene wijze gebeurt, meer dan twee jaar nadat de adressaat aan de maatregel rechten had ontleend die als verkregen rechten moeten worden beschouwd .
Van misbruik van bevoegdheid in de betekenis die het Hof herhaaldelijk aan dit begrip heeft toegekend, is bij de beschikking van*1984 duidelijk geen sprake . Immers, "ter zake van een besluit kan slechts worden gesproken van misbruik van bevoegdheid wanneer objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat het is genomen ter bereiking van andere doeleinden dan die welke de administratie stelt te hebben nagestreefd" ( arrest van 21*juni*1984, zaak*69/83, Lux, Jurispr.*1984, blz.*2447, r.o.*30 ). Ik zie niet, wat hier de "andere doeleinden dan die welke de administratie stelt te hebben nagestreefd" zouden moeten zijn . Het was zeker niet de bedoeling van de Commissie om verbintenissen die het Consorzio jegens derden was aangegaan, op losse schroeven te zetten; zij wilde eenvoudig een fout herstellen die zij haars inziens aanvankelijk had gemaakt bij de uitoefening van haar bevoegdheden ter zake van toekenning van EOGFL-bijstand . Mocht blijken dat de verbintenissen van het Consorzio haar ervan hadden moeten weerhouden om tot een dergelijke rectificatie over te gaan, dan moet de beschikking van*1984 niet nietig worden verklaard wegens misbruik van bevoegdheid, maar wegens onwettige intrekking van een eerdere beschikking . Mijns inziens valt deze grief dan ook samen met die betreffende de schending van voornoemde fundamentele beginselen en tracht zij samen met deze steun te bieden aan de stelling, dat de intrekking van de beschikking van*1982 onwettig was .
2 . De onwettigheid van de intrekking
De rechtspraak van het Hof inzake intrekking van administratieve handelingen ligt sinds de bekende arresten Algera, SNUPAT ( 11 ) en Hoogovens ( 12 ) min of meer vast . In recentere arresten worden de beginselen van deze rechtspraak overigens weer in herinnering gebracht :
In de eerste plaats is "de intrekking met terugwerkende kracht van een rechtsgeldige handeling waarbij subjectieve rechten of soortgelijke voordelen worden toegekend, in strijd met de algemene rechtsbeginselen ". ( 13 )
Hoewel intrekking wegens onwettigheid wel altijd tot nietigheid ex nunc leidt, kan zij in verband met de verkregen rechten niet in alle gevallen tot een nietigheid ex tunc leiden . ( 14 )
Met het oog op de bescherming van verkregen rechten is de intrekking met terugwerkende kracht van een onrechtmatige of onjuiste administratieve beschikking aan zeer strenge voorwaarden gebonden . ( 15 )
Eén van die voorwaarden is, dat de onwettige handeling binnen een redelijke termijn wordt ingetrokken ( zie het reeds genoemde arrest-Algera : "het Hof aanvaardt ... het beginsel dat onwettige handelingen binnen een redelijke termijn ... kunnen worden herroepen" ( Jurispr.*1957 op blz.*122 ).
De vraag of er sprake is van een "redelijke termijn", wordt zeer belangrijk wanneer het, gelijk in casu, gaat om een beschikking die subjectieve rechten schept, een categorie die een zeer sterke rechtsbescherming verdient .
Het is echter geen criterium dat bij wijze van spreken automatisch kan worden toegepast zonder rekening te houden met de andere omstandigheden van het geval .
Wanneer de auteur van een onwettige handeling tot intrekking daarvan besluit, dient hij -*en zo, dat toezicht door het Hof mogelijk is *- over te gaan tot een algemene afweging van alle betrokken belangen . ( 16 Bij deze ware confrontatie van het algemeen belang met de particuliere belangen zal de balans uiteindelijk ofwel doorslaan naar de kant van het wettigheidsbeginsel -*wat dan tot intrekking met terugwerkende kracht zal leiden *- ofwel naar de kant van het rechtszekerheidsbeginsel *- waarbij slechts plaats is voor intrekking voor de toekomst . ( 17 ) Bij deze afweging moet het belang van de particulier bij de handhaving van een situatie die hij als een verworvenheid mocht aanmerken, concreet worden geplaatst tegenover het belang van de Gemeenschap bij de inachtneming van de voor het betrokken gebied geldende bepalingen en bij het herstel van de wettigheid .
In deze context moet ook rekening worden gehouden met het respectieve gedrag van de auteur en de adressaat van de onwettige handeling .
In een vrij recent arrest ( 18 ) vat het Hof deze confrontatie tussen rechtszekerheid en wettigheid samen in de volgende formulering : "De intrekking van een onrechtmatige beschikking is geoorloofd, mits daarbij een redelijke termijn wordt inachtgenomen en de Commissie de mate waarin verzoekster mogelijkerwijs van de rechtmatigheid van de beschikking is uitgegaan, in aanmerking heeft genomen ." Na te hebben vastgesteld, dat Alpha Steel er niet vanuit is gegaan, en er in redelijkheid ook niet vanuit kon gaan, dat de ingetrokken beschikking rechtsgeldig was, dat de opgetreden vertraging verklaarbaar was en Alpha Steel hierdoor ook niet was bezwaard, concludeerde het Hof, dat de intrekking binnen een redelijke termijn had plaatsgevonden en achtte het de intrekking geldig ( r.o.*11*en*12 ). De rechtszekerheid was dus niet geschaad, omdat de intrekking binnen een aanvaardbare termijn had plaatsgevonden en een herstel van de wettigheid des te makkelijker was nu het duidelijk was en het de adressaat bekend was, dat de ingetrokken beschikking onwettig was .
Hoe ligt dit in het onderhavige geval?
a)*Is de termijn waarbinnen de Commissie de beschikking heeft ingetrokken, redelijk?
Zoals ik reeds elders in deze conclusie heb vastgesteld, hebben wij hier onmiskenbaar te maken met een retroactieve intrekking van een onwettige beschikking .
Deze beschikking heeft subjectieve rechten doen ontstaan . De betrokkenen kunnen aan de basisverordening ( nr.*355/77 ) geen automatisch recht op EOGFL-bijstand voor hun investeringsprojecten ontlenen : hun rechten ontstaan pas door de beschikking waarbij de bijstand wordt toegekend . De Commissie heeft in dit verband een ruime discretionaire bevoegdheid, ook ten aanzien van de vaststelling van het bedrag van de bijstand . Verordening nr.*355/77 geeft enkel het maximumpercentage van de totale kosten van elk project aan, dat de EOGFL-bijstand niet mag overschrijden . Zoals reeds gezegd, kan de Commissie trouwens om bijzondere redenen in sommige gevallen van haar eigen interne berekeningsmethode afwijken; zij zou deze eventueel zelfs van de ene dag op de andere kunnen wijzigen . Omdat de rechten waarvan de Commissie de omvang en strekking bepaalt, in het leven worden geroepen door de beschikking tot toekenning van de bijstand, wordt de termijn waarbinnen de beschikking van 1982 rechtsgeldig had kunnen worden ingetrokken, van groot, zij het niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend belang . Wij moeten vaststellen dat tussen de beschikking van 7*april 1982 en die van 31*oktober 1984 meer dan tweeëneenhalf jaar zijn verstreken .
Mijns inziens is deze termijn om twee redenen te lang . Allereerst moeten de bevoegde diensten van de Commissie een voor conform gewaarmerkte kopie hebben ontvangen van de beschikking die aan het Consorzio was betekend . Zij hadden dus al enkele dagen na de verzending van die beschikking kunnen vaststellen, dat deze niet overeenkwam met de laatste versie .
In de tweede plaats kan de Commissie ingevolge artikel*19, lid*2, eerste*alinea, van verordening nr.*355/77 op elk moment toezending verlangen van "alle ter motivering dienende stukken en bescheiden, waaruit blijkt dat aan de voor elk project opgelegde financiële of andere voorwaarden is voldaan ". Onder bepaalde omstandigheden kan zij zelfs overgaan tot schorsing, verlaging of intrekking van de bijstand van het Fonds .
Om de Commissie zekerheid te geven dat de projecten worden uitgevoerd onder de voorwaarden en binnen de termijnen die in de beschikking zijn neergelegd, bepaalt artikel*2 van verordening nr.*1685/78 van de Commissie van 11*juli 1978 ( 19 ), die is vastgesteld op grond van lid*5 van genoemd artikel*19, dat "twee jaar na de kennisgeving van de bijstandsbeschikking ... de betrokken instantie of lichaam aan de Commissie een document ( doet ) toekomen waarin de stand van de werkzaamheden met betrekking tot onvoltooide projecten wordt beschreven ".
In het onderhavige geval wordt in de beschikking van*1982 zelf verklaard, dat de uitvoering van het project van het Consorzio in september*1981 had moeten beginnen en niet langer dan 24*maanden in beslag had moeten nemen .
Indien de Commissie binnen de uitdrukkelijk voorziene termijn van haar controle - en onderzoeksbevoegdheden gebruik had gemaakt, had zij de in*1982 begane vergissingen niet pas ontdekt toen het Consorzio een verzoek om betaling deed ( zie verweerschrift, punt*5 ) of haar de eerste voortgangsrapportage van de werkzaamheden toezond ( zie brief van 24*oktober 1984, bijlage*VIII bij het verweerschrift ). De intrekking had dan op een eerdere datum kunnen plaatsvinden en dit had zeker minder gevolgen gehad voor de verbintenissen die het Consorzio reeds was aangegaan .
In dit verband ben ik het weliswaar met de Commissie eens, dat deze verbintenissen voor haar "res inter alios acta" zijn en dat de verlaging van het bedrag van de bijstand niet tot hun nietigheid leidt, doch het door verzoeker genoemde rechtszekerheidsbeginsel is allereerst gegeven ter bescherming van de rechtspositie van de begunstigde van een administratieve handeling . Het is zeer wel mogelijk, dat het Consorzio eventueel van een deel van voornoemde verbintenissen had afgezien indien het van meet af aan had geweten of eerder had vernomen, dat het bedrag van de EOGFL-bijstand zou worden verlaagd . Het Consorzio heeft dus zeer wel schade kunnen lijden door de vertraging waarmee de Commissie haar fouten heeft hersteld .
Hieraan doet niet af, dat het Consorzio zich hoe dan ook had verbonden, met zijn eigen middelen bij te dragen aan de uitgaven die niet werden gedekt door de bijstand van het EOGFL en van de Italiaanse regering . Een dergelijke eigen bijdrage aan de niet-gesubsidieerde uitgaven ligt geheel in de aard der zaak en is uitdrukkelijk voorzien in artikel*17, lid*2, van verordening nr.*355/77, dat een minimum vaststelt voor de financiële bijdrage van de bijstandsgerechtigde . Maar laatstgenoemde mag niet van de ene dag op de andere worden geconfronteerd met de noodzaak om een groter aandeel in de kosten te dragen dan hij had voorzien .
In deze context moet mijns inziens de opmerking worden geplaatst die verzoeker aan het eind van zijn repliek maakt, namelijk dat de Commissie door de fouten van haar ambtenaren aansprakelijk is geworden voor de schade die hij heeft geleden door de intrekking van de beschikking van*1982, waardoor hij bepaalde verbintenissen die hij jegens derden was aangegaan, niet kon nakomen . De Commissie heeft in het kader van de onderhavige procedure terecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding, omdat dit onderwerp pas in repliek voor het eerst is aangeroerd . Ik wil hier echter wel aan toevoegen, dat een dergelijk verzoek mij niet op het eerste gezicht totaal ongegrond lijkt, en verzoeker had er mijns inziens wijs aan gedaan om het reeds, subsidiair, in zijn verzoekschrift op te nemen voor het geval de beschikking van*1984 niet nietig zou worden verklaard .
Na deze zijsprong concludeer ik, dat het Consorzio zeker in zijn belangen kan zijn geraakt door de termijn die de Commissie, ondanks haar controlemiddelen, heeft laten verlopen, en dat de beschikking van*1984 bijgevolg moet worden geacht na een te lange termijn te zijn vastgesteld, te meer daar het project in beginsel reeds had moeten zijn uitgevoerd op de datum waarop de intrekkingsbeschikking werd gegeven . Om redenen van rechtszekerheid en in verband met het vertrouwensbeginsel moet verzoeker zich mijns inziens dan ook kunnen beroepen op de rechten die hij op grond van de beschikking van*1982 heeft verworven, uiteraard tenzij hij wist of had moeten weten dat deze beschikking onwettig was .
b)*Mocht verzoeker op de rechtmatigheid van de beschikking vertrouwen?
Om de kwade trouw van het Consorzio te bewijzen, legt de Commissie een aantal documenten over waaruit zou blijken, dat het Consorzio wist dat de beschikking van*1982 op een vergissing berustte en bijgevolg onwettig was .
Vaststaat, dat al deze documenten dateren van eind oktober en begin november*1981, en dus bijna zes maanden aan de betekening van de beschikking van 7*april 1982 voorafgaan .
Inderdaad viel op grond van hun inhoud te verwachten, dat de bijstand van het EOGFL zou worden verlaagd als gevolg van de wijzigingen van het betrokken project . In een telexbericht aan het Consorzio van 6*november 1981 ( bijlage*IV bij het verweerschrift ) wordt zelfs aangegeven, dat het bedrag van 4*446*miljoen*LIT zou dalen tot 3*343*miljoen*LIT .
De goede trouw moet echter worden voorondersteld tot aan het bewijs van het tegendeel, en mijns inziens vormen deze documenten onvoldoende tegenbewijs .
In een interne nota van de Commissie over het telefoongesprek van 30*oktober*1981 ( bijlage*II bij het verweerschrift ) wordt enkel gesproken van een "eventuele verlaging" van de bijstand .
De toezegging van het Consorzio in het telexbericht van 3*november*1981 ( bijlage*III bij het verweerschrift ), dat hij "wat betreft het project volgens variant*I/159/78 met zijn eigen middelen bij zal dragen in de kosten die niet door de bijstand van het EOGFL en van de Lid-Staat worden gedekt", gaat niet uitdrukkelijk over een verlaging van de EOGFL-bijstand met een bepaald bedrag ( zoals de Commissie ons wil doen geloven in punt*4 van haar verweerschrift ) en is niet meer dan de bevestiging van een toezegging, die onmisbaar is voor elke toekenning van EOGFL-bijstand .
Het telexbericht van de Commissie van 6*november 1981, waarin het bedrag 3*343*miljoen*LIT voorkomt, is niet volstrekt ondubbelzinnig, want er staat in, dat "het ( Permanent ) comité ( voor de landbouwstructuur ) nog advies moet uitbrengen over en de Commissie nog definitief moet beslissen op het onderhavige principe-akkoord ".
Zoals ik hierboven reeds aangaf, heeft het advies van het Permanent Comité niet enkel betrekking op de principebeslissing over de verlening van bijstand ( die overigens al sinds*1978 vastlag ), maar ook op de hoogte hiervan .
Het is dus niet onmogelijk, dat dit telexbericht bij het Consorzio de gedachte heeft kunnen doen postvatten, dat het bedrag eventueel bij de behandeling binnen het Permanent Comité naar boven toe zou kunnen worden gewijzigd .
Het is zeker mogelijk, dat het Consorzio inlichtingen heeft ingewonnen bij Italiaanse deskundigen die lid waren van het Permanent comité voor de landbouwstructuur, en heeft vernomen, dat dit comité positief had geadviseerd op een voorstel tot bijstand van 3*343*miljoen*LIT . Dat het Consorzio deze inlichtingen inderdaad heeft ingewonnen, is echter niet bewezen .
Overigens mocht het Consorzio ook aannemen, dat het betrokken bedrag nog door de Commissie zelf kon worden gewijzigd . Een particulier wordt immers niet geacht te weten, dat dit soort beslissingen op grond van een delegatie van bevoegdheid door het met landbouwzaken belaste lid van de Commissie wordt genomen ( die de ontwerpbeschikking waarover het Permanent Comité een positief advies heeft uitgebracht, enkel maar bekrachtigt ) en niet binnen het college wordt besproken .
En ten slotte de brief van 12*november 1981 ( bijlage*I bij de dupliek ); deze verklaart wel, dat "de bijstand ... moest worden verlaagd, en wel op basis van de bepalingen die (( wij )) in dit soort zaken dienen toe te passen", maar het Consorzio had geen ongelijk gehad indien het ervan uit was gegaan, dat de Commissie in uitzonderlijke gevallen van deze zuiver interne bepalingen kon afwijken .
In dezelfde brief wordt overigens bevestigd, dat de vertegenwoordigers van het Consorzio tijdens hun bezoek aan de Commissie op 3*november*1981 hun ontevredenheid hadden geuit over de voorgestelde verlaging van de bijstand . Dezen hoopten dus, terecht of ten onrechte, dat deze uiting van ontevredenheid de Commissie ertoe zou kunnen bewegen, haar standpunt te herzien, en zij konden in de beschikking die hun uiteindelijk werd betekend, een dergelijke herziening zien .
Hoewel deze documenten dus bevestigen, dat de Commissie de beschikking van*1982 zuiver bij vergissing heeft vastgesteld, bewijzen zij geen van alle onweerlegbaar, dat het Consorzio wist en had moeten weten, dat de bijstand waarop het na de wijziging van zijn project nog aanspraak kon maken, in geen geval meer zou kunnen bedragen dan 3*343*181*208*LIT, en dat een beschikking waarin een hoger bedrag voorkwam, onwettig moest zijn .
Natuurlijk moest het Consorzio op een verlaging rekenen, die uiteindelijk ook plaatsvond : in de beschikking van 1982 wordt een bijstand toegekend die 147*906*944*LIT onder het bedrag ligt dat in de beschikking van 1978 was voorzien .
Het had eventueel zelfs kunnen vrezen, dat dit een aanzienlijke verlaging zou zijn . Maar dit betekent nog niet noodzakelijkerwijs dat het Consorzio blijk heeft gegeven van kwade trouw door, toen het bijna zes maanden na deze verschillende contacten van allerlei aard vaststelde dat de verlaging slechts bescheiden was, na te laten, de Commissie te vragen of zij zich niet had vergist . Men kan immers niet tot beginsel verheffen dat een particulier die beter wordt behandeld dan men hem had doen verwachten, bij de bevoegde instantie moet nagaan of deze zich niet heeft vergist .
Bovendien mocht het Consorzio mijns inziens bij de ontvangst van de beschikking van 7*april 1982, waarop wat de uiterlijke presentatie betreft, niets viel aan te merken, op de wettigheid daarvan afgaan . Ik herhaal dat de vergissingen waaraan zij mank gaat, niet in het oog springen . Want in de eerste plaats zijn de berekeningsvoorschriften voor de maximum EOGFL-bijstand interne, niet gepubliceerde voorschriften, en zelfs indien verzoeker deze had gekend, had hij nog niet noodzakelijkerwijs de vergissing behoeven te ontdekken . In de tweede plaats blijkt niet uit de beschikking, dat de raadpleging van de bevoegde comités heeft plaatsgevonden op basis van een andere tekst dan de uiteindelijk vastgestelde; was dit wel gebleken, dan had verzoeker deze afwijking zeer wel kunnen beschouwen als het resultaat van deze raadpleging, te meer nu hem bij voornoemd telexbericht van 6*november 1981 was meegedeeld, dat over het principeakkoord nog een advies moest worden uitgebracht en een eindbeschikking door de Commissie moest worden gegeven .
In deze context wil ik nog wijzen op het arrest van 19*december*1985 ( gevoegde zaken*194-206/83, Asteris e.a ., Jurispr.*1985, blz.*2815 ), waarin het Hof besliste, dat verzoekers zich ter betwisting van de wettigheid van een verordening van de Commissie niet kunnen beroepen op verschillen tussen de vastgestelde bepalingen en de voorbereidende stukken die de bij het comité van beheer ingediende voorstellen weergeven, met de overweging dat "aan de inhoud van die voorstukken ... immers niet de waarde ( kan ) worden toegekend van een rechtsregel op grond waarvan het door de Commissie in overleg met het comité van beheer genomen definitief besluit zou kunnen worden bestreden" ( r.o.*17 ).
En zo het Consorzio wellicht nog niet 100*% zeker was van de wettigheid van de beschikking van*1982 toen deze hem werd betekend, dan heeft die zekerheid toch in elk geval kunnen groeien in de 30*maanden die zijn verlopen voordat het voor het eerst in kennis werd gesteld van de fouten van de Commissie .
Op grond van het bovenstaande concludeer ik, dat verzoeker op de wettigheid van de beschikking van*1982 heeft mogen vertrouwen en dat niet wettig en overtuigend is bewezen dat hij hierop in werkelijkheid niet heeft vertrouwd .
Ondanks bovenstaande bevindingen wil ik ten slotte, omwille van de volledigheid, nog één keer terugkomen op de vraag of de afweging van het overheidsbelang tegen de betrokken particuliere belangen, die ook aan de orde is in het reeds geciteerde arrest van 22*maart 1961 ( SNUPAT ), de balans eerder kan doen doorslaan naar de kant van het wettigheidsbeginsel dan naar de kant van het rechtszekerheids - en vertrouwensbeginsel .
Wanneer de intrekkingsbeschikking van 31*oktober 1984 nietig wordt verklaard, krijgt verzoeker definitief een financieel voordeel waarop hij in principe geen recht heeft . Hij is dan bevoordeeld ten opzichte van andere landbouwondernemingen of -cooeperaties die voor soortgelijke projecten van het EOGFL slechts een kleinere subsidie hebben gekregen of zullen krijgen . Uit de gemeenschapsbegroting is dan een uitgave gefinancierd die op zichzelf niet gerechtvaardigd is .
Wanneer men echter doorslaggevende betekenis toekent aan het bestaan van een ongerechtvaardigd voordeel, zal men onwettige handelingen altijd moeten intrekken omdat hiermee in de regel dergelijke voordelen zijn gemoeid .
De eisen van rechtszekerheid kunnen mijns inziens in casu de intrekking van deze voordelen niet rechtvaardigen .
Ik herhaal, dat de onregelmatigheden niet zo ernstig zijn dat zij niet kunnen worden getolereerd .
In de eerste plaats is er enkel een interne bepaling geschonden waarvan de Commissie zelf had kunnen afwijken mits zij hiervoor een deugdelijke rechtvaardiging had gegeven . Het algemeen belang bij een herstel van deze onregelmatigheid, zowel van de Gemeenschap als van de andere betrokkenen, kan dus niet doorslaggevend zijn .
In de tweede plaats ziet het Hof in proceduregebreken in het algemeen slechts dan een grond voor vernietiging van een individuele beschikking, wanneer zij nadelige gevolgen hebben voor de verzoekende partij ( 20 ) of zijn rechtspositie ongunstig kunnen beïnvloeden . ( 21 ) Zo ook in het arrest van 6*oktober 1982, ( 22 ) waarin het Hof spreekt van "een algemeen beginsel, ingevolge waarvan proceduregebreken die niet zijn toe te rekenen aan degene die normaliter aanspraak kan maken op (( bepaalde rechten of voordelen, in casu compenserende bedragen )), geen nadelig gevolg voor deze persoon mogen hebben" ( r.o.*8 ). Het wettigheidsbeginsel verlangt dus niet, dat beschikkingen waaraan een proceduregebrek kleeft, altijd nietig worden verklaard . Het zal dan ook evenmin kunnen verlangen, dat de opsteller een dergelijke beschikking onder alle omstandigheden intrekt en zeker niet in het geval dat het gebrek niet aan de begunstigde is toe te rekenen .
Kortom, ik geloof niet, dat het wettigheidsbeginsel in casu dient te prevaleren boven het rechtszekerheids - en het vertrouwensbeginsel .
D - Conclusie
Staat u mij toe, aan het eind van deze vrij lange conclusie in het kort de constateringen samen te vatten waartoe ik in de loop van deze conclusie ben gekomen :
1 ) de beschikking van*1982 is onwettig;
2 ) deze onwettigheid leidt echter niet tot non-existentie;
3 ) de beschikking van*1984 is een intrekkingsbeschikking die niet voldoende met redenen is omkleed;
4 ) gelet op alle omstandigheden van het geval die verband houden met het optreden en de belangen van beide partijen, kan niet worden gezegd, dat deze intrekkingsbeschikking binnen een redelijke termijn is vastgesteld . Hieruit en uit andere elementen van het dossier volgt, dat verzoeker op de wettigheid van de ingetrokken beschikking heeft mogen vertrouwen en hieraan rechten heeft kunnen ontlenen die hem op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel niet kunnen worden ontnomen .
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, nietig te verklaren de beschikking van de Commissie van 31*oktober*1984 tot wijziging van de beschikking van 22*december*1978 inzake de toekenning van bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor een project getiteld : "Instelling van een regionaal centrum voor de behandeling van most en het bottelen van wijn in de gemeente Frisa ( Chieti )".
De conclusie van verzoeker bevat nog twee vorderingen, namelijk dat het Hof
- de beschikking van de Commissie van 7*april*1982 geldig en onherroepelijk verklaart,
- de Commissie gelast om de bijstand uit te keren overeenkomstig de beschikking en naar verhouding van de stand van de door het Consorzio aanbestede werkzaamheden .
In dit verband wil ik volstaan met de opmerking, dat uit de nietigverklaring van de beschikking van*1984 logischerwijze volgt, dat de beschikking van*1982 van kracht blijft, en dat het Hof in het kader van een beroep tot nietigverklaring de Commissie niet kan gelasten om een bepaalde handeling te verrichten . Wel is de Commissie op grond van artikel*176 EEG-Verdrag gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie .
Daar de Commissie mijns inziens in het ongelijk moet worden gesteld, stel ik voor om haar in de kosten te verwijzen .
(*) Vertaald uit het Frans .
( 1 ) Verordening ( EEG ) nr.*355/77 van de Raad van 15*februari*1977 inzake een gemeenschappelijke aktie ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van landbouwprodukten ( PB*1977, L*51, blz.*1 ).
( 2 ) Arrest van 30*januari*1974, zaak*148/73, Louwage, Jurispr.*1974, blz.*81; arrest van 1*december*1983, zaak*343/82, Michael, Jurispr.*1983, blz.*4023; arrest van 9*oktober*1984, gevoegde zaken*80-83/81 en 182-185/82, Adam, Jurispr.*1984, blz.*3411; arrest van 13*december*1984, gevoegde zaken*129*en*274/82, Lux, Jurispr.*1984, blz.*4127 .
( 3 ) Dit artikel is meermaals gewijzigd . In het bijzonder verordening nr.*1361/78 van de Raad van 19*juni*1978 ( PB*1978, L*166, blz.*9 ) heeft door invoering van artikel*17*bis de maximum bijstand van het Fonds voor projecten in de Mezzogiorno verhoogd tot 50 *%.
( 4 ) PB*1970, L*94, blz.*13 .
( 5 ) Gevoegde zaken*7/56 en 5-7/57, Jurispr.*1957, blz.*87 .
( 6 ) Gevoegde zaken*1/57*en*14/57, Société des usines à tubes de la Sarre, Jurispr.*1957, blz.*215 .
( 7 ) Gevoegde zaken 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 en 135-137/73, Schots-Kortner, Jurispr.*1974, blz.*193 .
( 8 ) Jurispr.*1974, blz.*177, 192 .
( 9 ) Zie bij voorbeeld arrest van 11*december*1980, zaak*1252/79, Lucchini, Jurispr.*1980, blz.*3753, r.o.*14; arrest van 14*januari*1981, zaak*819/79, Duitsland/Commissie, Jurispr.*1981, blz.*21, r.o.*20; arrest van 16*mei*1984, zaak*9/83, Eisen und Metall Aktiengesellschaft, Jurispr.*1984, blz.*2071, r.o.*29 .
( 10 ) Arrest van 7*juli*1981, zaak*158/80, Rewe, Jurispr.*1981, blz.*1805, r.o.*25 .
( 11)*Arrest van 22*maart*1961, gevoegde zaken*42*en*49/59, Jurispr.*1961, blz.*103 .
( 12)*Arrest van 12*juli*1962, zaak*14/61, Jurispr.*1962, blz.*509 .
( 13)*Arrest van 22*september*1983, zaak*159/82, Veri-Wallace, Jurispr.*1983, blz.*2711, r.o.*8 .
( 14)*Zie in dit verband het arrest van 1*juni*1961, zaak*15/60, Simon, Jurispr.*1960, blz.*229 : "dat de intrekking van een beschikking op grond dat deze onwettig is -*zelfs indien in sommige gevallen, vanwege verkregen rechten, nietigverklaring ex tunc is uitgesloten *- steeds deze werking ex nunc heeft" ( Jurispr.*1961 op blz.*246 ).
( 15)*Arrest van 9*maart*1978, zaak*54/77, Herpels, Jurispr.*1978, blz.*585, r.o.*38 .
( 16)*Arrest van 13*juli*1965, zaak*111/63, Lemmerz Werke, Jurispr.*1965, blz.*936, op blz . 953 .
( 17)*Arrest-SNUPAT, reeds aangehaald, Jurispr.*1961, op blz.*162; arrest van 21*september*1983, gevoegde zaken*205-215/82, Deutsche Milchkontor, Jurispr.*1983, blz.*2633 .
( 18)*Arrest van 3*maart*1982, zaak*14/81, Alpha Steel, Jurispr.*1982, blz.*749, r.o.*10 .
( 19)*Verordening nr.*1685/78 van de Commissie van 11*juli 1978 houdende de voorschriften voor de uitvoering van de bijstandsbeschikkingen van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, inzake projecten tot verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van landbouwprodukten ( PB*1978, L*197, blz.*1 ).
( 20)*Zie onder meer arrest van 15*juli*1970, zaak*41/69, ACF Chemiefarma, Jurispr.*1970, blz.*661, r.o.*52 .
( 21)*Zie o.m . arrest van 23*oktober*1986, zaak*26/85, Vaysse, Jurispr.*1986, r.o.*16 .
( 22)*Zaak*302/81, Eggers, Jurispr.*1982, blz.*3443 .