62024CJ0221
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 23 oktober 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Avfall – Förordning (EG) nr 1013/2006 – Artikel 24.2 – Transport – Återtagning vid olaglig transport – Den behöriga avsändarmyndighetens återtagning av avfall – Skyldighet eller möjlighet för denna myndighet att återvinna eller bortskaffa avfallet trots att den ursprungliga avsändaren motsätter sig detta – Artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga för de grundläggande rättigheterna – Rätt till egendom – Giltighet”
I de förenade målen C‑221/24 och C‑222/24,
angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Sverige), av den 12 mars 2024 som inkom till domstolen den 22 mars 2024, i målen
Naturvårdsverket
mot
UQ (C‑221/24)
IC (C‑222/24)
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, och domarna, I. Ziemele A. Kumin och S. Gervasoni (referent),
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 27 februari 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Naturvårdsverket, genom Y. Lindén och L. Vogel, miljöjurister,
–
Europaparlamentet, genom A. Ahlvin, W.D. Kuzmienko och A. Neergaard, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska unionens råd, genom J. Himmanen och A. Maceroni, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom M. Björkland och T.S. Bohr, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 22 maj 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 24.2 första stycket c och d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1, och rättelse i EUT L 334, 2013, s. 46) samt giltigheten av artikel 24.2 första stycket c i förordning 1013/2006 i förhållande till den i artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) stadfästa rätten till egendom.
2
Respektive begäran har framställts i två mål mellan Naturvårdsverket (Sverige) och UQ (mål C‑221/24) och IC (mål C‑222/24). Målen rör Naturvårdsverkets omhändertagande av avfall i containrar som UQ och IC hade avsänt.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3
I ingressen till konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, som undertecknades i Basel den 22 mars 1989 och som godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 (EGT L 39, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202) (nedan kallad Baselkonventionen), anges att gränsöverskridande transporter av farligt avfall och annat avfall endast bör tillåtas när transporten och det slutliga omhändertagandet av sådant avfall sker på ett miljövänligt sätt.
4
Artikel 9 i Baselkonventionen har rubriken ”Illegal trafik”. I artikel 9.2 föreskrivs följande:
”I händelse av en gränsöverskridande transport av farligt avfall eller annat avfall, som bedöms vara illegal trafik till följd av exportörens eller producentens uppförande, skall den exporterande staten ansvara för att avfallet i fråga
a)
återförs till den exporterande staten av exportören eller producenten eller, om så är nödvändigt, genom den exporterande statens egen försorg, eller om detta är ogenomförbart
b)
på annat sätt slutligt omhändertas i enlighet med bestämmelserna i denna konvention
inom 30 dagar från den tidpunkt då den exporterande staten informerats om den illegala trafiken eller inom en annan tidsperiod som berörda stater kan enas om. Därför skall berörda parter inte motsätta sig, hindra eller stå i vägen för återsändandet av detta avfall till den exporterande staten.”
Unionsrätt
Stadgan
5
Artikel 17 i stadgan har rubriken ”Rätt till egendom”. I artikel 17.1 föreskrivs följande:
”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”
6
Artikel 52 i stadgan har rubriken ”Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning”. I artikel 52.1 föreskrivs följande:
”Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av [Europeiska] unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
Direktiv 2008/98/EG
7
I förordning 1013/2006, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning nr 660/2014 av den 15 maj 2014 (EUT L 189, 2014, s. 135), hänvisas det till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 2008/98). Genom direktiv 2008/98 inrättas en rättslig reglering av avfallshanteringen inom unionen.
8
Såsom framgår av skäl 6 i direktiv 2008/98 bör ”det främsta målet med all avfallspolitik … vara att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall”.
9
Artikel 3 i detta direktiv har rubriken ”Definitioner”. Den artikeln har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
1)
avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med,
…”
10
Artikel 15 i direktivet har rubriken ”Ansvar för avfallshantering”. I artikel 15.1 och 15.2 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje ursprunglig avfallsproducent eller annan innehavare av avfall själv utför behandlingen av avfall eller överlåter behandlingen till en handlare eller verksamhetsutövare som behandlar avfall eller ombesörjer detta genom en privat eller offentlig avfallsinsamlare i enlighet med artiklarna 4 och 13.
2.   När avfallet överförs från den ursprunglige producenten eller innehavaren till en av de fysiska eller juridiska personer som anges i punkt 1 för preliminär behandling, ska detta normalt inte innebära befrielse från ansvaret för utförandet av ett fullständigt återvinnings- eller bortskaffningsförfarande.
…”
11
Enligt artikel 16.1 i direktivet ska ”medlemsstaterna … vidta lämpliga åtgärder för att upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall …”.
Förordning nr 1013/2006
12
Såsom framgår av skäl 1 i förordning nr 1013/2006 är miljöskydd förordningens huvudsakliga och överordnade syfte. I skälen 3, 7 och 8 anges följande:
(3)
[Beslut 93/98] avsåg ingående, på gemenskapens vägnar, av [Baselkonventionen], i vilken [Europeiska] gemenskapen har varit part sedan 1994. Genom att anta [rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43)] införde [Europeiska unionens råd] bestämmelser om att begränsa och kontrollera [gränsöverskridande avfallstransporter] i syfte att bland annat anpassa gemenskapens gällande system för övervakning och kontroll av avfallstransporter till kraven i Baselkonventionen.
…
(7)
Det är viktigt att organisera och reglera övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa och som främjar en enhetligare tillämpning av förordningen över hela gemenskapen.
(8)
Det är också viktigt att ta hänsyn till kravet i artikel 4.2 d i Baselkonventionen om att transporter av farligt avfall skall begränsas till det minimum som står i överensstämmelse med en miljövänlig och effektiv hantering av sådant avfall.”
13
Artikel 1 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Tillämpningsområde”. I artikel 1.1 föreskrivs följande:
”I denna förordning fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter …”
14
Begreppet ”transport” definieras i led 34 i artikel 2 i princip som ”befordran [mellan olika länder eller inom ett och samma land] av avfall som är avsett att återvinnas eller bortskaffas”.
15
I artikel 3 i förordningen anges det ”allmänna förfarandet” för avfallstransporter. Enligt den artikeln föreskrivs bland annat ett anmälningsförfarande för sådana transporter. I artikel 4 andra stycket led 6 i förordningen preciseras att anmälningsförfarandet omfattar ”transporten av avfall från den ursprungliga avsändarplatsen och [inbegriper] behandling i avvaktan på återvinning eller bortskaffande”.
16
Artikel 24 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Återtagning vid olaglig transport”. I artikel 24.1 och 24.2 föreskrivs följande:
”1.   Om en behörig myndighet upptäcker en transport som den anser vara en olaglig transport ska den omgående informera övriga berörda behöriga myndigheter.
2.   Om anmälaren är ansvarig för en sådan olaglig transport skall den behöriga avsändarmyndigheten se till att avfallet
a)
tas tillbaka av den faktiske anmälaren eller, om ingen anmälan har gjorts,
b)
tas tillbaka av den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare eller, om detta inte är möjligt,
c)
tas tillbaka av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar eller, om detta inte är möjligt,
d)
återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i mottagarlandet eller avsändarlandet av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar, eller, om detta inte är möjligt,
e)
återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i ett annat land efter överenskommelse mellan alla berörda behöriga myndigheter av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.
Detta skall genomföras inom 30 dagar, eller någon annan tidsperiod som överenskommits mellan de berörda behöriga myndigheterna, efter det att den behöriga avsändarmyndigheten har fått kännedom om eller skriftligen underrättats av de behöriga mottagar- eller transitmyndigheterna om den olagliga transporten och har informerats om orsakerna till denna. En sådan underrättelse får härröra från information till de behöriga mottagar- eller transitmyndigheterna, bland annat, från andra behöriga myndigheter.
Vid återtagning enligt a, b och c skall en ny anmälan göras såvida inte de behöriga myndigheter som berörs kommer överens om att en vederbörligen motiverad begäran från den ursprungliga behöriga avsändarmyndigheten är tillräcklig.
Den nya anmälan skall göras av den person eller myndighet som anges i a, b eller c, i överensstämmelse med den ordningen.
Behöriga myndigheter skall inte resa invändningar mot eller motsätta sig återföring av avfallet i en olaglig transport. …”
17
Artikel 25 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Kostnader för återtagning om en transport är olaglig”. I artikel 25.1 föreskrivs följande:
”Kostnader i samband med återtagning av avfall från en olaglig transport, inbegripet transportkostnader och kostnaderna för återvinning eller bortskaffande i enlighet med artikel 24.2, från den dag då den behöriga avsändarmyndigheten har fått kännedom om att en transport är olaglig, för lagring i enlighet med artikel 24.7 skall bäras av
a)
den faktiske anmälaren som fastställs i enlighet med rangordningen i artikel 2.15 eller, om ingen anmälan har gjorts,
b)
den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare eller, i erforderliga fall, av andra fysiska eller juridiska personer, eller, om detta inte är möjligt,
c)
den behöriga avsändarmyndigheten.”
Målen vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna
Mål C‑221/24
18
Naturvårdsverket är ansvarig myndighet i Sverige för genomförandet av förordning 1013/2006. Den 26 augusti 2022 informerade Naturvårdsverket de belgiska myndigheterna om att en container som misstänktes innehålla avfall, bland annat två fordon, däck och elektriska produkter hade lämnat Sverige på väg till Kamerun via Belgien. Naturvårdsverket begärde att de belgiska myndigheterna skulle stoppa containern.
19
Den 17 oktober 2022 underrättade Naturvårdsverket avsändaren, det vill säga UQ, att containern skulle föras tillbaka till Sverige, eftersom den innehöll avfall. Naturvårdsverket uppmanade UQ att inkomma med uppgifter om han själv avsåg att ombesörja tillbakaförandet av containern till Sverige, eller om verket skulle göra detta på hans bekostnad. UQ bestred att containern innehöll avfall och uppgav att han inte var säker på att han kunde uppfylla de krav som ställs för att själv ordna återsändandet av containern till Sverige och önskade därför att Naturvårdsverket skulle ombesörja detta.
20
Den 14 december 2022 beslutade Naturvårdsverket att containern skulle föras tillbaka till Sverige. Som skäl för beslutet angavs att containern bedömdes innehålla avfall och farligt avfall. Naturvårdsverket angav vidare i sitt beslut att det inte kunde anses möjligt för UQ att återta eller ta hand om avfallet, eftersom han inte hade utnyttjat möjligheten att ta tillbaka innehållet i containern och inte hade lämnat någon information som visade att han skulle kunna ta hand om avfallet på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt.
21
Inför att innehållet i containern skulle transporteras tillbaka till Sverige upprättade Naturvårdsverket en anmälan enligt artikel 24 tredje stycket i förordning nr 1013/2006 där verket angavs som anmälare och ansvarig för transporten. I anmälan angavs en godkänd mottagningsanläggning för avfall i Sverige som mottagare av avfallet samt att avfallet transporterades för att återvinnas. Anmälan godkändes av behörig myndighet i Belgien.
22
Innehållet i containern togs därefter tillbaka till Sverige till den mottagningsanläggning som hade angetts i anmälan och lagrades där. Det återtagna godset inspekterades även av Länsstyrelsen i Norrbottens län som bedömde att det var fråga om blandat avfall varav en del utgjorde farligt avfall. Länsstyrelsen i Norrbottens län delade belgiska myndigheters och Naturvårdsverkets bedömning att det rörde sig om en otillåten avfallstransport och att avfallet borde tas om hand på ett miljömässigt sätt.
23
UQ överklagade Naturvårdsverkets beslut till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Den domstolen upphävde Naturvårdsverkets beslut i den delen det avsåg behandling av innehållet i containern genom Naturvårdsverkets försorg. Enligt mark- och miljödomstolen kan Naturvårdsverkets beslut inte förstås på annat sätt än att UQ:s egendom ska fråntas honom och återvinnas. Mark- och miljödomstolen konstaterade därför att såvitt beslutet innebär att Naturvårdsverket ska återvinna nämnda egendom utgör det en inskränkning av den grundläggande rätten till egendom enligt bland annat Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) och att det då krävs klart författningsstöd för förfarandet. Enligt mark- och miljödomstolen finns det inget i ordalydelsen av bestämmelserna i förordning nr 1013/2006 som ger stöd för Naturvårdsverket att besluta om att, mot UQ:s önskan, återvinna hans egendom i de delar som verket kvalificerat den som ”avfall” efter det att den hade återtagits till Sverige.
24
Naturvårdsverket överklagade mark- och miljödomstolens dom till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, som är hänskjutande domstol i mål C‑221/24.
Mål C‑222/24
25
Bakgrunden och handläggningen av det nationella målet i mål C‑222/24 är mycket lika mål C‑221/24.
26
Den 25 november 2021 inspekterade tyska myndigheter innehållet i en container på väg från Sverige till Kongo. Enligt uppgift från de tyska myndigheterna innehöll containern avfall – bland annat ett fordon, möbler, kläder och leksaker.
27
Tyska myndigheter förbjöd fortsatt transport av containern på grund av misstanke om olaglig avfallstransport. De tyska myndigheterna begärde vidare att Naturvårdsverket i egenskap av ansvarig myndighet i Sverige skulle se till att innehållet i containern togs tillbaka till Sverige och omhändertogs på ett miljömässigt godtagbart sätt.
28
Naturvårdsverkets delade de tyska myndigheternas bedömning och kontaktade avsändaren, det vill säga IC, och gav honom möjlighet att själv ta tillbaka innehållet i containern till Sverige. IC meddelade Naturvårdsverket att han inte hade råd att bekosta transport av innehållet i containern från Tyskland till Sverige och att han önskade Naturvårdsverkets hjälp med transporten.
29
Naturvårdsverket ansåg dessutom att det inte var tydligt hur IC avsåg att hantera innehållet i containern, och verket beslutade därför att innehållet i containern skulle tas tillbaka till Sverige samt tas om hand och återvinnas på ett miljömässigt godtagbart sätt.
30
IC överklagade Naturvårdsverkets beslut till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Den domstolen upphävde, av samma skäl som anges i punkt 23 ovan avseende mål C‑221/24, Naturvårdsverkets beslut i den delen det avsåg återvinning av innehållet i containern.
31
Naturvårdsverket överklagade mark- och miljödomstolens dom till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, som är hänskjutande domstol i mål C‑222/24.
32
Till stöd för sitt överklagande i respektive nationellt mål har Naturvårdsverket gjort gällande att om artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 tolkades så, att det inte är tillåtet för avsändarmyndigheten att återvinna avfallet i avsändarlandet när det inte kan anses möjligt för exportören att ta hand om avfallet på lämpligt sätt efter att det återtagits, skulle artikel 24.2 första stycket d i samma förordning kunna ge rättsligt stöd för avsändarmyndigheten att göra detta. UQ och IC har bestritt att innehållet i respektive container ska kvalificeras som ”avfall”. UQ har tillagt att han aldrig gett sitt samtycke till att avfallet återvinns. IC har motsatt sig att avfallet återvinns och önskar ha tillbaka sin egendom för att återigen skicka den till Afrika för att användas för humanitära ändamål.
33
Den hänskjutande domstolen hyser i respektive mål tvivel beträffande det sätt på vilket artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 ska tolkas, i ett fall där den behöriga avsändarmyndigheten, för det första, med stöd av led c i den bestämmelsen har återtagit olagligt transporterat avfall och, för det andra, har gjort den anmälan som enligt tredje och fjärde stycket i punkt 2 i den bestämmelsen ska föregå återtagningen. Den hänskjutande domstolen anser således att frågan uppkommer om avsändarmyndigheten i en sådan situation kan anses som ”innehavare av avfallet” och den myndigheten enligt förordning 1013/2006 får eller ska återvinna eller bortskaffa avfallet, trots att den ursprungliga avsändaren motsätter sig detta. Om denna fråga ska besvaras jakande önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en sådan tolkning av den bestämmelsen är förenlig med skyddet av rätten till egendom i artikel 17 i stadgan, då det inte föreskrivs i den förstnämnda bestämmelsen att avfallets ägare efter återtagande kan berövas rätten till sin egendom.
34
Mot denna bakgrund beslutade Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen, vilka är identiskt utformade i mål C‑221/24 och mål C‑222/24:
”1)
Innefattar återtagande enligt artikel 24.2 c i förordning nr 1013/2006 krav på eller möjlighet för avsändarmyndigheten att återvinna eller bortskaffa avfallet efter återtagandet, när det för återtransporten har upprättats en anmälan och ett transportdokument som anger hur avfallet ska behandlas i mottagarlandet?
2)
Under vilka förutsättningar kan artikel 24.2 d [i förordning nr 1013/2006] tillämpas av avsändarmyndigheten för att i avsändarlandet återvinna eller bortskaffa avfallet i en olaglig avfallstransport? Hur förhåller sig [artikel 24.2 första stycket] punkten d till [artikel 24.2 första stycket] punkten c [i denna förordning], kan exempelvis återtagande och återvinning/bortskaffande ske med stöd av punkterna c och d tillsammans eller förutsätter tillämpningen av en punkt att förfarandet enligt närmast föregående punkt inte varit möjligt?
3)
Om artikel 24.2 i [förordning nr 1013/2006] skulle kunna tolkas så, att avsändarmyndigheten efter återtagandet har rätt att slutligt förfoga över avfallet, även när den ursprungliga avsändaren önskar återfå avfallet, är en sådan tolkning förenlig med egendomsskyddet enligt artikel 17 i [stadgan] och artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen?”
Prövning av tolknings- och giltighetsfrågorna
Fråga 1 och fråga 2
35
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 och fråga 2, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida, för det första, artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att led c och led d i den bestämmelsen är alternativt tillämpliga och, för det andra, huruvida den behöriga myndigheten i avsändarlandet enligt led c i den bestämmelsen är skyldig att återvinna eller bortskaffa avfall som den återtagit, när myndigheten upptäcker en avfallstransport som den anser vara olaglig.
36
Artikel 24 i förordning nr 1013/2006 har rubriken ”Återtagning vid olaglig transport”. Såsom framgår av denna rubrik reglerar den bestämmelsen således återtagandet av avfall som är föremål för olaglig transport enligt förordningen. Bestämmelsen tar i synnerhet sikte på det fallet, vilket är aktuellt i de nationella målen, att transporten görs i strid med artikel 36 i förordningen – enligt vilken export av avfall till tredjeländer, såsom Kamerun och Kongo, är förbjuden – och utan anmälan till samtliga berörda behöriga myndigheter.
37
I artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 anges, enligt den prioritetsordning som fastställs i leden a–c i den bestämmelsen, de myndigheter samt de fysiska och juridiska personer som i tur och ordning är skyldiga att återta avfall vid olaglig transport. Det är, för det första, fråga om den som har gjort anmälan (benämnd den faktiska anmälaren), därefter, den som borde ha gjort anmälan men inte gjort detta (benämnd den rättsliga anmälaren) och, i sista hand, den behöriga avsändarmyndigheten eller en fysisk eller juridisk person på den myndigheten vägnar. Denna ordning framgår av de sambandsuttryck som används i led a respektive led b i artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006, det vill säga ”om ingen anmälan har gjorts” och ”om detta inte är möjligt” (se, analogt, dom av den 16 februari, Pedersen, C‑215/04, EU:C:2006:108, punkt 16). Ordningen bekräftas av artikel 24.2 tredje och fjärde styckena i samma förordning, i vilka det föreskrivs att, vid återtagande i den mening som avses i första stycket a–c i den bestämmelsen, ska en ny anmälan göras i överensstämmelse med den ordning som anges i nämnda bestämmelser.
38
Av sambandsuttrycket ”om detta inte är möjligt” i artikel 24.2 första stycket c in fine i förordning nr 1013/2006 följer att återvinning eller bortskaffande av det aktuella avfallet, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 24.2 första stycket d, endast kan ske om avsändarmyndigheten inte återtagit avfallet enligt led c i samma bestämmelse.
39
Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkterna 36 och 37 i sitt förslag till avgörande, tar leden a–c i artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 respektive led d och e i samma bestämmelse sikte på olika fall. Leden a–c avser således fall där det aktuella avfallet har lämnat avsändarlandet, vilket innebär ett ”återsändande” eller ”återförande” till detta land av avfallet. Led d och e avser däremot fall där avfallet aldrig har lämnat avsändarlandet, där avfallet redan ankommit till mottagarlandet eller där det finns i ett annat land, men inte kan återföras till avsändarlandet. I de sistnämnda fallen måste det aktuella avfallet återvinnas eller bortskaffas i det land där det befinner sig, oavsett om det är avsändarlandet, mottagarlandet eller ett annat land.
40
Denna slutsats bekräftas av artikel 24.2 tredje stycket i förordning nr 1013/2006 enligt vilket det i princip krävs en ny anmälan, vilken enligt artikel 4 i samma förordning krävs för all transport och befordran av avfall, endast i de fall som avses leden a–c i artikel 24.2 första stycket i förordningen och inte de fall som avses leden d och e i det stycket.
41
Av det anförda följer, för det första, att led c och led d i artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 endast kan tillämpas alternativt, där led d är tillämpligt om led c inte är tillämpligt och, för det andra, att led d avser det fallet att det aktuella avfallet befinner sig i mottagar- eller avsändarlandet och att det såldes kan återvinnas eller bortskaffas av den behöriga avsändarmyndigheten eller den som myndigheten har bemyndigat att göra detta.
42
Det följer även av det anförda att i sådana fall, som de som är aktuella i de nationella målen, där – enligt de upplysningar som har lämnats av den hänskjutande domstolen – avfallet har lämnat avsändarlandet, har transporterats olagligt till en medlemsstat och inte har återtagits av avfallets avsändare, är det artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 som är tillämplig.
43
Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i den bestämmelsen inte preciseras, i motsats till artikel 24.2 första stycket d i förordning 1013/2006, att avfallet ska återvinnas eller bortskaffas. Den domstolen frågar sig därför vilka följderna blir av Naturvårdsverkets återtagande med stöd av led c i den bestämmelsen av avfall som anses ha transporterats olagligt och, i synnerhet, huruvida återtagandet innebär att avfallet måste återvinnas eller bortskaffas.
44
För det första, såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, kan uttrycket ”på alternativt sätt” i den tyska (”auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden”) och den engelska språkversionen (”alternatively recovered or disposed of”) av artikel 24.2 första stycket d i förordning nr 1013/2006, till skillnad från bland annat den spanska (”valorizados o eliminados de forma alternativa”), den franska (”valorisés ou éliminés d’une autre manière”) och den italienska språkversionen (”recuperati o smaltiti in modo alternativo”), förstås så, att det avser återvinning eller bortskaffande av avfall genom ett förfarande som inte förutsätter att avfallet dessförinnan återtagits. Den bestämmelsen skulle således kunna förstås så, att återvinning och bortskaffande alltid måste ske efter återtagande, men att det subsidiärt kan ske utan föregående återtagande när ett återtagande är omöjligt.
45
Enligt fast rättspraxis gäller att i händelse av bristande överensstämmelse mellan olika språkversioner av en unionsrättslig författningstext, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 15 april 2010, Heinrich Heine, C‑511/08, EU:C:2010:189, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
46
För det andra ska det erinras om att gemenskapen genom beslut 93/98 blev part i Baselkonventionen, vilket innebär att denna konvention utgör en integrerad del av unionens rättsordning sedan år 1994 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II, C‑188/23, EU:C:2025:26, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
47
Såsom anges i skäl 3 i förordning nr 1013/2006 har unionslagstiftaren, genom att anta förordning nr 259/93, vilken har upphävts och ersatts av förordning nr 1013/2006, fastställt regler för att begränsa och kontrollera avfallstransporter, bland annat i syfte att anpassa gemenskapens gällande system för övervakning och kontroll av avfallstransporter till kraven i Baselkonventionen.
48
I artikel 9.2 i Baselkonventionen anges i led a respektive led b återtagande av avfall och, om detta inte är möjligt, bortskaffande av avfall ”på annat sätt”. I likhet med den tyska och den engelska språkversionen av artikel 24.2 första stycket d i förordning nr 1013/2006 förefaller en sådan formulering antyda att skyldigheten att återta avfallet i sig innebär att det ska bortskaffas eller, om detta är omöjligt, att avfallet bortskaffas på ”annat sätt”. Detta anges också i punkterna 101 och 102 i Guidance on the implementation of the Basel Convention provisions dealing with illegal traffic (punkterna 2–4 i artikel 9). Det framstår följaktligen som om bortskaffande och återvinning är det mål som ska uppnås efter det att det har konstaterats att det föreligger en olaglig transport av avfall, oavsett om detta följer ett återtagande av avfall eller ”på alternativt sätt” när ett återtagande visar sig omöjligt.
49
Det framgår för övrigt av artikel 2 led 34 samt artikel 3 i förordning nr 1013/2006, i vilken det allmänna förfarandet för samtliga avfallstransporter regleras, att transport av avfall, oavsett om det är fråga om laglig eller olaglig transport, endast sker för att återvinna eller bortskaffa avfallet. Dessa bestämmelser återspeglar syftet med förordning nr 1013/2006 att skydda miljön och människors hälsa, såsom framgår av skälen 1 och 7 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2009, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑411/06, EU:C:2009:518, punkt 62, och dom av den 28 maj 2020, Interseroh, C‑654/18, EU:C:2020:398, punkt 51), samt den miljöriktiga hanteringen av avfall, såsom denna definieras i artikel 2 led 8 i förordning 1013/2006.
50
Det är därför som anmälningsdokumentet i bilaga I A i förordning nr 1013/2006 – vilket såsom angetts i punkt 40 ovan i princip är obligatoriskt vid återtagande av avfall med stöd av artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 – innehåller ett fält som kräver att anmälaren kryssar i rutan ”bortskaffande” eller ”återvinning”, vilket förutsätter att återtagandet med nödvändighet följs av bortskaffande eller återvinning.
51
På samma sätt följer det av lydelsen i artikel 25.1 i förordning nr 1013/2006, vilken avser kostnader för återtagande om en transport är olaglig, att sådana kostnader bland annat innefattar kostnaderna för återvinning eller bortskaffande i enlighet med artikel 24.2 i samma förordning. Detta förutsätter också att ett återtagande inbegriper återvinning eller bortskaffande.
52
Denna slutsats bekräftas för övrigt av artikel 15 i direktiv 2008/98, till vilket det hänvisas i förordning nr 1013/2006. Den bestämmelsen rör ansvar för avfallshantering och den föreskriver i synnerhet en skyldighet för avfallsproducenter och innehavare av avfall att behandla avfallet, det vill säga att genomföra ett fullständigt återvinnings- eller bortskaffandeförfarande. I artikel 16 i direktiv 2008/98 föreskrivs dessutom att medlemsstaterna är skyldiga att se till att de har anläggningar för bortskaffande avfall, inbegripet när avfall kommer från tredjeland eller har tredjeland som bestämmelseort.
53
För det tredje kräver det huvudsakliga syftet med förordning nr 1013/2016, nämligen skyddet av miljön och människors hälsa, samt den miljöriktiga hantering av avfall som denna målsättning medför, vilka det erinrats om i punkt 49 ovan, en sådan tolkning av artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006.
54
Om den behöriga myndigheten, efter det att olagligt transporterat avfall förts tillbaka, återlämnade avfallet till dess ägare som, vilket är fallet i de nationella målen, önskar få tillbaka det, samtidigt som vederbörande avstått från att själv ordna återtransporten, skulle det finnas en risk för att avfallet återigen transporterades olagligt och, i vart fall, en risk för att avfallet inte behandlades, vilket skulle undergräva målsättningen att hanteringen av avfall ska vara miljöriktig och kravet att transporter av avfall ska begränsas till ett minimum i enlighet med en miljövänlig och effektiv hantering av avfall, såsom framgår av artikel 4.2 d i Baselkonventionen och skäl 8 i förordning nr 1013/2006.
55
Slutligen kan det konstateras att det i artikel 25.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1157 av den 11 april 2024 om transport av avfall, om ändring av förordningarna (EU) nr 1257/2013 och (EU) 2020/1056 och om upphävande av förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L, 2024/1157) uttryckligen föreskrivs att de myndigheter eller de fysiska och juridiska personer som avses i leden a–c ska återta avfall ”för att organisera dess bortskaffande eller återvinning”. Denna bestämmelse kommer att ersätta artikel 24 i förordning nr 1013/2006 från och med 21 maj 2026.
56
Mot bakgrund av det anförda ska fråga 1 och fråga 2 besvaras enligt följande. Artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att för det första är led c och led d i den bestämmelsen alternativt tillämpliga och led d är tillämpligt om led c inte är tillämpligt och för det andra är den behöriga myndigheten i avsändarlandet enligt led c i den bestämmelsen skyldig att återvinna eller bortskaffa avfall som den återtagit, när myndigheten upptäcker en transport som den anser vara olaglig.
Fråga 3
57
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 3 för att få klarhet i huruvida artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006, såvitt den bestämmelsen innebär att den behöriga myndigheten är skyldig att återvinna eller bortskaffa avfall som myndigheten återtagit trots att den ursprungliga avsändaren motsätter sig detta, är giltig i förhållande skyddet av rätten till egendom i artikel 17.1 i stadgan.
58
Enligt artikel 52.3 i stadgan gäller att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som dem i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Härav följer att vid tolkningen av artikel 17.1 i stadgan ska hänsyn tas till praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avseende artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, som reglerar skyddet av egendom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
59
Artikel 17.1 i stadgan innehåller tre olika regler. Den första regeln i den första meningen är generell och uttrycker principen om skydd av äganderätten. Den andra regeln återfinns i bestämmelsens andra mening och avser egendomsberövande och ställer upp vissa villkor för detta. Den tredje regeln framgår av den tredje meningen och stadgar att medlemsstaterna har rätt att reglera nyttjandet av egendom om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Dessa regler saknar emellertid inte samband med varandra. Den andra och den tredje regeln rör specifika exempel på intrång i rätten till egendom, och ska tolkas mot bakgrund av den princip som fastslås i den första regeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 144 och där angiven rättspraxis).
60
Domstolen erinrar om att för att det ska föreligga ett egendomsberövande krävs det att det skett ett formellt tvångsavhändande av egendom eller att den omtvistade situationen de facto ska anses utgöra ett sådant tvångsavhändande (dom av den 5 maj 2022, BPC Lux 2 m.fl., C‑83/20, EU:C:2022:346, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
61
I förevarande fall framgår det direkt av lydelsen i artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 att den aktuella åtgärden, det vill säga den behöriga myndigheten i avsändarlandets återtagande av olagligt transporterat avfall i syfte att återvinna eller bortskaffa det, ska tillämpas subsidiärt. Denna myndighet ingriper nämligen endast när den olagliga avfallstransporten är anmälarens ansvar, oavsett om denne är ägare till avfallet eller om vederbörande bemyndigats av ägaren att utföra transporten, och anmälaren inte har återtagit avfallet och, än mindre, visat vilja eller förmåga att hantera avfallet på ett miljöriktigt sätt, eller om anmälaren kan försöka att på nytt olagligt transportera avfallet.
62
Under dessa omständigheter kan det inte anses att en behörig myndighets återtagande av olagligt transporterat avfall utgör ”egendomsberövande”, i den mening som avses i artikel 17.1 i stadgan, med hänsyn till att den behöriga myndighetens ingripande är subsidiärt. Enligt artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 är det i första hand anmälaren som ska återta avfallet.
63
En sådan åtgärd utgör icke desto mindre en begränsning av rätten till egendom, vilken omfattas av regleringen av nyttjande av egendom i den mening som avses i artikel 17.1 tredje meningen i stadgan, eftersom slutpunkten är att avfallet ska återvinnas eller bortskaffas.
64
Domstolen erinrar om att rätten till egendom, som garanteras i artikel 17 i stadgan, inte är någon absolut rättighet och utövandet av denna rättighet får begränsas i enlighet med de villkor som anges i artikel 52.1 i stadgan, under förutsättning att begränsningarna svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 108 och där angiven rättspraxis).
65
Domstolen konstaterar, för det första, att kravet i artikel 52 att begränsningar i utövandet av rätten till egendom ska vara ”föreskrivna i lag” är uppfyllt, eftersom det framgår av svaret på fråga 1 och fråga 2 att artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att den behöriga avsändarmyndigheten är skyldig att återvinna eller bortskaffa det återtagna avfallet, vilket kan begränsa avfallsägarnas rätt till egendom. Även om räckvidden av begränsningen i utövandet av den aktuella rättigheten måste definieras i själva den rättsakt som gör ingreppet i rättigheterna möjligt, får EU-domstolen tolkningsvis precisera begränsningens räckvidd med utgångspunkt i den aktuella unionslagstiftningens lydelse, systematik och de mål som den eftersträvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
66
För det andra framgår det av fast rättspraxis att skyddet av miljön och människors hälsa ingår bland de mål av allmänt samhällsintresse som kan motivera begränsningar av rätten till egendom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl., C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 81 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 152). Såsom det erinrats om i punkt 49 ovan är skyddet av miljön och människors hälsa det huvudsakliga syftet med förordning nr 1013/2006. I artikel 175 EG (nu artikel 192 FEUF), vilken utgör den rättsliga grunden för förordning nr 1013/2006, hänvisas till de mål som anges i artikel 174 EG (nu artikel 191 FEUF). I den sistnämnda bestämmelsen stadgas att unionens miljöpolitik bland annat ska bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön samt skydda människors hälsa och att denna politik ska syfta till en hög skyddsnivå.
67
För det tredje, beträffande huruvida följderna av ett återtagande med stöd av artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006 av olagligt transporterat avfall är proportionerliga, erinrar domstolen om att proportionalitetsprincipen innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, C‑643/15 och C‑647/25, EU:C:2017:631, punkt 206 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 109).
68
Domstolen konstaterar i detta avseende att den behöriga avsändarmyndighetens återtagande, i samband med olaglig transport, av avfall för att återvinna eller bortskaffa det, är ägnat att bevara miljön och människors hälsa, såvitt detta återtagande garanterar att avfallet behandlas.
69
Vid förhandlingen i domstolen nämndes en mindre ingripande åtgärd, nämligen att avfallet ges till den rättsliga eller den faktiska anmälaren efter det att det hade återtagits av avsändarmyndigheten, för att anmälarna själva ska återvinna eller bortskaffa avfallet, i förekommande fall under avsändarmyndighetens tillsyn. En sådan åtgärd skulle dock inte utgöra en lämplig åtgärd för att bevara miljön och människors hälsa. Den hänskjutande domstolen har nämligen konstaterat att anmälarna inte är villiga eller att de saknar förmåga att återta avfallet. Denna omständighet, i kombination med att transporterna av avfallet är olagliga, ger upphov till allvarliga tvivel om anmälarnas vilja eller förmåga att återvinna eller bortskaffa avfallet, vilket innebär att den mindre ingripande åtgärd som nämndes vid förhandlingen inte skulle ha sett till att miljön och människors hälsa bevarades.
70
Dessutom är de olägenheter som i förevarande fall uppstått med avseende på rätten till egendom inte oproportionerliga i förhållande till skyddet av miljön och människors hälsa.
71
Enligt domstolens rättspraxis gäller i detta avseende att skyddet av människors hälsa har företräde framför ekonomiska överväganden, vilket innebär att det kan motivera betydande negativa ekonomiska konsekvenser för vissa ekonomiska aktörer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 59 och där angiven rättspraxis). På samma sätt gäller enligt artikel 35 i stadgan att en hög nivå av skydd för människors hälsa ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder och enligt artikel 37 i stadgan att en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling.
72
De aktuella inskränkningarna är begränsade och kontrollerade.
73
Såsom domstolen har konstaterat i punkt 62 ovan krävs det inte enligt artikel 24.2 i förordning nr 1013/2006 att ägaren till avfallet, oavsett om vederbörande är anmälare enligt denna bestämmelse eller inte, förlorar samtliga rättigheter till avfallet eller att vederbörande berövas dem i praktiken.
74
Det ska dessutom erinras om att i enlighet med rätten till effektivt domstolsskydd måste den avsändande myndighetens beslut om återvinning eller bortskaffande av avfallet kunna överklagas (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 28 juni 2018, G.I.E.M. S.R. L. m.fl. mot Italien, CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, § 302 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkterna 95 och 96 och där angiven rättspraxis). De nationella målen vittnar för övrigt om den domstolskontroll som de aktuella begränsningarna av rätten till egendom är föremål för, vilken gör det möjligt att angripa dem genom att göra gällande att det föreligger ett fel, inbegripet avseende kvalificeringen som ”avfall”, eller genom att göra gällande godtyckligt eller orimligt agerande. Med avseende på denna domstolskontroll måste besluten om återvinning eller om bortskaffande dessutom vara motiverade, vilket de varit i förevarande fall genom UQ:s och IC:s oförmåga att ombesörja återtagande och behandling av avfallet. En sådan motivering innebär att den behöriga myndigheten förvissar sig om anmälarens tillkortakommanden i två avseenden, både vad gäller transporten och behandlingen av avfallet. Detta förutsätter att en skriftväxling äger rum med anmälaren, vilket skett i de nationella målen, som, i förekommande fall, kan göra det möjligt för denne att få tillbaka det aktuella avfallet om vederbörande kan visa förmåga att behandla det.
75
Den tolkning av artikel 24.2 första stycket i förordning nr 1013/2006 som följer av svaret på fråga 1 och fråga 2 gör det således möjligt att upprätthålla en hög nivå för skyddet av miljön och människors hälsa, vilket också är ett mål som eftersträvas av stadgan och som därför är förenligt med artikel 17.1 i stadgan.
76
Mot bakgrund av det anförda konstaterar domstolen att det vid prövningen av fråga 3 inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006.
Rättegångskostnader
77
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 24.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall
ska tolkas på följande sätt:
För det första är led c och led d i den bestämmelsen alternativt tillämpliga och led d är tillämpligt om led c inte är tillämpligt och för det andra är den behöriga myndigheten i avsändarlandet enligt led c i den bestämmelsen skyldig att återvinna eller bortskaffa avfall som den återtagit, när myndigheten upptäcker en transport som den anser vara olaglig.
2)
Vid prövningen av fråga 3 har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 24.2 första stycket c i förordning nr 1013/2006.
Biltgen
von Danwitz
Ziemele
Kumin
Gervasoni
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 23 oktober 2025.
A. Calot Escobar
Justitiesekreterare
F. Biltgen
Avdelningsordförande
(
*1
)	Rättegångsspråk: svenska.