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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La causa in esame verte sull’interpretazione del concetto di «qualità leale e mercantile», di cui all’art. 13 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (2) .
2. La Corte di giustizia è chiamata a pronunciarsi sulla questione se della carne bovina proveniente da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza ai sensi della direttiva 64/433/CEE (3), che sia stata dichiarata idonea al consumo umano, possa essere considerata di qualità leale e mercantile, e possa quindi dare diritto alle restituzioni all’esportazione, sebbene, all’interno della Comunità, tale carne possa essere commercializzata esclusivamente sul «mercato locale». Il giudice del rinvio chiede inoltre se il concetto di qualità leale e mercantile esiga come condizione che il prodotto considerato sia di qualità media.
I – Ambito normativo
A – Diritto comunitario
1. L’organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina
3. Nell’ambito della politica agricola comune (PAC), la carne bovina, come molti altri prodotti agricoli, ha formato oggetto di un’organizzazione comune dei mercati, che mira principalmente a realizzare gli obiettivi enunciati all’art. 33 CE e, in particolare, a stabilizzare il mercato del suddetto prodotto, e ad assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola interessata. A tale scopo, è stato instaurato un regime unico di scambi con i paesi terzi nel settore delle carni bovine che prevede, segnatamente, la concessione di restituzioni all’esportazione.
4. Tali restituzioni sono volte a colmare la differenza tra il prezzo delle carni bovine sul mercato mondiale ed i prezzi più elevati di tale prodotto praticati nella Comunità (4) . Queste misure sono finanziate con il bilancio comunitario, e precisamente, attraverso il Fondo europeo di garanzia e di orientamento agricolo (FEAOG). L’importo delle restituzioni è lo stesso per tutti i produttori di una stessa merce all’interno della Comunità, ma può essere differenziato a seconda del paese di destinazione del prodotto (5) . Le dette restituzioni hanno altresì lo scopo di assicurare la partecipazione della Comunità nel commercio internazionale delle carni bovine (6) .
2. Le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione
5. Le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli sono state disciplinate dalla Commissione delle Comunità europee. Tale disciplina è stata spesso modificata. All’epoca dei fatti che hanno dato luogo alla causa principale, era d’applicazione il regolamento n. 3665/87.
6. A tenore del nono ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87, affinché venga accordato il beneficio delle restituzioni all’esportazione «è d’uopo che i prodotti siano di qualità tale da poter essere immessi in commercio in condizioni normali».
7. L’art. 13 del regolamento n. 3665/87, che è oggetto della domanda di interpretazione formulata nell’ambito del presente procedimento, prevede che:
«Non è concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile e, se tali prodotti sono destinati all’alimentazione umana, quando la loro utilizzazione a tal fine sia esclusa o considerevolmente ridotta a causa delle loro caratteristiche o del loro stato».
8. In epoca successiva ai fatti della causa principale, il regolamento n. 3665/87 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 800/1999 (7), cui fanno riferimento il giudice del rinvio e le parti interessate. L’art. 21, n. 1, del regolamento n. 800/1999 si legge come segue:
«Non è concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile il giorno dell’accettazione della dichiarazione di esportazione.
I prodotti sono conformi ai requisiti di cui al primo comma se possono essere immessi in commercio sul territorio della Comunità in condizioni normali e con la designazione che figura sulla domanda di concessione della restituzione, nonché, qualora siano destinati al consumo umano, se la loro utilizzazione a tal fine non è esclusa o considerevolmente ridotta a motivo delle loro caratteristiche o del loro stato.
La conformità dei prodotti ai requisiti di cui al primo comma deve essere esaminata secondo le disposizioni e gli usi vigenti nella Comunità (…)».
9. L’art. 21, n. 1, del regolamento n. 800/1999 dà attuazione all’obiettivo enunciato nel ventottesimo ‘considerando’ dello stesso testo normativo, a termini del quale «è d’uopo che i prodotti siano di qualità tale da poter essere immessi in commercio in condizioni normali sul territorio della Comunità».
10. Tra le modifiche dell’ordinamento giuridico comunitario che sono intervenute successivamente ai fatti della causa principale, ma che, tuttavia, possono avere qualche rilevanza nell’ambito del presente procedimento, segnaliamo anche il regolamento (CE) n. 450/2000 (8), che riguarda specificamente le restituzioni all’esportazione nel settore delle carni bovine. Il terzo ‘considerando’ di tale regolamento indica che «è opportuno limitare la concessione delle restituzioni ai prodotti che possono circolare liberamente all’interno della Comunità», ed il suo art. 1 prevede che daranno diritto a tali restituzioni i prodotti cui sia stato apposto il bollo sanitario previsto dall’allegato I, capitolo XI, della direttiva 64/433.
3. Le misure sanitarie applicabili agli scambi intracomunitari nel settore delle carni bovine
11. Con il fine di instaurare al suo interno un mercato unico delle carni di determinate specie animali e in particolare delle carni bovine, la Comunità ha provveduto ad uniformare le condizioni sanitarie che devono essere osservate nei macelli e nei locali di sezionamento, nonché le condizioni applicabili in materia di deposito e di trasporto.
12. Le misure rilevanti per il giudizio principale sono contenute nella direttiva 64/433. La nozione di «macellazione speciale d’urgenza» è definita dall’art. 2, lett. n), della stessa direttiva come «macellazione ordinata da un veterinario in seguito ad un incidente o allorché l’animale soffre di gravi disturbi fisiologici e funzionali». Tale disposizione precisa inoltre che la macellazione d’urgenza è effettuata in luogo diverso dal macello qualora il veterinario ritenga che il trasporto dell’animale sia impossibile o che imporrebbe all’animale inutili sofferenze.
13. A termini dell’art. 6, n. 1, lett. e), della direttiva 64/433, gli Stati membri provvedono affinché le carni provenienti da animali macellati di urgenza possano essere ammesse al consumo umano solo sul «mercato locale» e solo se vengono osservate le condizioni elencate nella stessa disposizione. In particolare, si prevede che l’animale, dopo essere stato abbattuto, dissanguato ed eventualmente eviscerato, sul posto e in presenza di un veterinario, debba essere trasportato il più rapidamente possibile in un macello riconosciuto, e si prevede altresì che venga accompagnato da un attestato del veterinario che ha ordinato la macellazione; quest’ultimo deve essere redatto secondo le modalità stabilite a livello comunitario. Per poter essere considerata totalmente o parzialmente atta al consumo umano, la carcassa dell’animale macellato deve essere sottoposta ad un’ispezione post mortem, effettuata da un veterinario ufficiale conformemente alle condizioni stabilite dalla direttiva 64/433; l’ispezione può essere eventualmente completata da un esame batteriologico. La nozione di «mercato locale» non viene definita.
14. L’art. 6, n. 1, lett. h), della direttiva 64/433 prevede che le carni siano contrassegnate da un bollo nazionale che non deve poter essere confuso con il bollo comunitario.
B – Diritto nazionale
15. L’art. 13 del Fleischhygienegesetz (legge tedesca sull’igiene delle carni) (9) prevede che gli animali che devono essere abbattuti per un motivo particolare, o che diffondono agenti patogeni, possano essere macellati solamente in mattatoi speciali, cosiddetti «mattatoi isolati»; le carni provenienti da animali macellati in tali stabilimenti possono essere immesse in commercio come derrate alimentari solo nei punti vendita dei detti mattatoi, appositamente riconosciuti e controllati dalle autorità competenti. Tali carni devono essere rese riconoscibili mediante contrassegno speciale.
16. La Fleischhygieneverordnung (regolamento tedesco sull’igiene delle carni) (10), recante le modalità pratiche di applicazione della suddetta legge, dispone che la carne proveniente dai mattatoi isolati possa essere immessa in commercio solo se proviene da capi che siano stati sottoposti ad ispezione sanitaria e giudicati idonei al consumo umano. Il regolamento prevede altresì che tali carni siano vendute unicamente al consumatore finale.
17. Tali disposizioni sono state adottate al fine di recepire la direttiva 64/433.
II – Antefatti della causa principale
18. Nel mese di novembre 1997, la Société d’Exportation des Produits Agricoles (11) ha presentato all’autorità amministrativa tedesca competente una dichiarazione relativa all’esportazione di 222 confezioni di carne bovina congelata, che era stata macellata in un «mattatoio isolato». La carne così esportata dalla SEPA era stata giudicata idonea al consumo umano dal veterinario competente.
19. L’autorità amministrativa competente e poi, su ricorso, il Finanzgericht (Germania) hanno stabilito che la SEPA non poteva beneficiare di restituzioni all’esportazione in relazione a tale partita di carni, poiché queste ultime non erano di qualità leale e mercantile ai sensi dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87. Le dette autorità hanno motivato la propria decisione adducendo che, in base alla legislazione tedesca, la carne in oggetto non poteva essere commercializzata nell’insieme del territorio comunitario ma soltanto in Germania e con numerose restrizioni.
20. Contro la decisione del Finanzgericht la ricorrente nella causa principale ha proposto un ricorso dinanzi al Bundesfinanzhof (Germania).
III – Questioni pregiudiziali
21. Nell’ordinanza di rinvio, il Bundesfinanzhof ricorda, anzitutto, che i prodotti destinati al consumo umano devono essere di qualità non solo sana, ma anche leale e mercantile. Secondo il giudice a quo, il concetto di qualità leale e mercantile implicherebbe, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia (12), e altresì alla luce della formulazione del nono ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87 e dell’art. 21 del regolamento n. 800/1999, che il prodotto considerato deve poter essere immesso in commercio sul territorio della Comunità in condizioni normali e con la designazione che figura sulla domanda di concessione della restituzione. Il giudice del rinvio espone, quindi, di dover far fronte ai seguenti interrogativi.
22. In primo luogo, gli appare dubbio che il concetto di qualità leale e mercantile escluda dal suo ambito di applicazione i prodotti soggetti a restrizioni particolari, come nel caso delle misure di controllo o delle misure che limitano la vendita a determinati circuiti di distribuzione.
23. Secondo il giudice a quo, le disposizioni del diritto comunitario e della legislazione tedesca relative alle carni provenienti da macellazioni effettuate per motivi particolari non hanno lo scopo di vietare la vendita di queste ultime, per cui non si potrebbe desumere da tali disposizioni un divieto di esportare le dette carni quando sono considerate idonee al consumo umano. Tale divieto non può farsi discendere nemmeno dall’art. 6 della direttiva 64/433, laddove è previsto che le carni provenienti da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza possano essere ammesse al consumo umano solo sul mercato locale e nel rispetto delle condizioni ivi descritte. In realtà, la direttiva non sarebbe volta a regolamentare il commercio estero della Comunità e non fornirebbe alcuna ragione per estendere ai paesi terzi le restrizioni alla vendita imposte in ambito comunitario.
24. L’esclusione delle suddette carni, che sono atte al consumo umano, dai prodotti che possono dar luogo alla concessione di restituzioni all’esportazione, non sarebbe neppure conforme alla giurisprudenza della Corte, secondo la quale il concetto di qualità leale e mercantile si baserebbe sulla possibilità di commercializzazione delle merci considerate. Parimenti, una tale esclusione non gioverebbe agli interessi della Comunità, poiché le dette carni sarebbero smerciabili in una parte del mercato comunitario.
25. In secondo luogo, il giudice del rinvio dubita che il concetto di qualità leale e mercantile esiga una determinata qualità di livello medio ed escluda i prodotti di qualità inferiore che, tuttavia, possono essere venduti con la denominazione indicata nella domanda di concessione della restituzione. Al riguardo, tale organo ricorda che la normativa in materia di restituzioni all’esportazione stabilisce, in via di principio, restituzioni all’esportazione ad aliquota unica che non tengono conto della qualità delle merci. Tuttavia, egli osserva che nella citata sentenza Francia/Commissione, la Corte ha negato il riconoscimento della qualità leale e mercantile ad una merce affetta da vizio occulto, sebbene non fosse stato provato che, a causa di tale vizio, la detta merce non era commerciabile.
26. Alla luce delle suddette considerazioni, il Bundesfinanzhof ha deciso di sospendere il procedimento e di porre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 13 del regolamento [n. 3665/87], mediante il concetto di qualità leale e mercantile, esiga che la produzione e la commercializzazione delle merci interessate siano soggette solamente alle disposizioni normative di applicazione generale, come quelle applicabili ad ogni merce di quel tipo, ed escluda conseguentemente dalle restituzioni all’esportazione le merci per le quali vigono determinate restrizioni, in particolare per quanto riguarda la loro produzione, manipolazione o commercializzazione, come ad esempio l’imposizione di controlli speciali di carattere sanitario o la restrizione a determinati circuiti di distribuzione.
2) Se l’art. 13 del regolamento [n. 3665/87], mediante il concetto di qualità leale e mercantile, esiga una qualità media delle merci esportate ed escluda conseguentemente dalla concessione di restituzioni all’esportazione merci di qualità inferiore, che tuttavia sono abitualmente oggetto di commercio con la designazione indicata nella domanda di concessione della restituzione, e se sia così anche quando la qualità inferiore della merce non abbia avuto alcuna incidenza sull’esecuzione della transazione commerciale».
IV – Valutazione
A – Sulla prima questione pregiudiziale
27. Con la prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’art. 13 del regolamento n. 3665/87 debba essere interpretato nel senso che una carne idonea al consumo umano non possa essere considerata di qualità leale e mercantile e non dia perciò diritto a restituzioni all’esportazione, allorché la sua immissione in commercio ai fini del consumo umano all’interno della Comunità sia limitata al mercato locale, poiché proviene da un animale sottoposto a macellazione speciale d’urgenza ai sensi della direttiva 64/433.
28. La Commissione ritiene che tale carne non possa essere considerata di qualità sana, leale e mercantile, poiché può essere ammessa al consumo umano all’interno della Comunità solo sul mercato locale e con l’apposizione di un particolare bollo che ne indichi l’origine. Essa spiega che tale restrizione non è dettata da un livello medio di igiene della carne, ma si impone, secondo la Commissione, a motivo di un possibile deterioramento della carne stessa, che, a causa delle condizioni in cui è stata ottenuta, sarebbe potenzialmente più vulnerabile. Pertanto, a titolo precauzionale, il legislatore comunitario avrebbe limitato la distribuzione di tale carne al mercato locale, per evitare che la stessa venga trasportata su grandi distanze e consumata in tempi eccessivamente lunghi. Secondo la Commissione, anche se l’art. 6 della direttiva 64/433, che riguarda unicamente gli scambi intracomunitari, non vieta l’esportazione della detta carne, sarebbe tuttavia paradossale favorire la vendita di quest’ultima nei paesi terzi attraverso la concessione di restituzioni all’esportazione.
29. Di conseguenza, secondo la Commissione, non si può ritenere che una carne di tal genere venga commercializzata in «condizioni normali», ai sensi del nono ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87, che riprende la motivazione della citata sentenza Muras. Al riguardo, la detta istituzione osserva che l’art. 21 del regolamento n. 800/1999 non ha fatto altro che riprendere tale giurisprudenza, senza modificare le condizioni imposte per la concessione delle restituzioni all’esportazione.
30. Sebbene tale questione non venga sollevata dal giudice a quo, la Commissione sostiene, inoltre, che la carne proveniente da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza non soddisfa neppure la seconda condizione di cui all’art. 13 del regolamento n. 3665/87, secondo cui, quando il prodotto considerato è destinato al consumo umano, la sua utilizzazione non deve essere esclusa né considerevolmente ridotta. Essa spiega che la vendita di tale carne limitata al mercato locale e il contrassegno speciale che vi deve essere apposto costituiscono una pesante restrizione per l’utilizzo di tale prodotto ai fini del consumo umano.
31. Lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas difende la stessa tesi esposta dalla Commissione e aggiunge che l’art. 13 del regolamento n. 3665/87 mira altresì a riassorbire le eccedenze di carne bovina presenti sul mercato comunitario. Esso sostiene che, di conseguenza, non si dovrebbero concedere restituzioni all’esportazione per carni che possono essere vendute esclusivamente sul mercato locale.
32. Sebbene la tesi sostenuta dalla Commissione e dall’Hauptzollamt Hamburg-Jonas sembri convincente, non posso proporre a questa Corte di condividerla. Del pari al governo ellenico e alla SEPA, ritengo che l’art. 13 del regolamento n. 3665/87, come formulato, non consenta di escludere che della carne, la cui commercializzazione ai fini del consumo umano all’interno della Comunità sia limitata al mercato locale, possa essere considerata di «qualità leale e mercantile» ai sensi del detto articolo, e, quindi, che possa dar diritto a restituzioni all’esportazione. Prima di esporre i motivi dai quali discende direttamente la mia analisi, ritengo necessario ricordare la premessa sulla quale poggia la questione che è stata posta alla Corte.
33. Anzitutto, è pacifico che, conformemente alla lettera dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87, un prodotto può dare diritto a restituzioni all’esportazione solo se è di qualità sana, vale a dire, se è idoneo al consumo umano. Per quanto riguarda, nella fattispecie, la carne per la quale la SEPA ha presentato una dichiarazione di esportazione, risulta chiaramente dalle informazioni fornite dal giudice del rinvio che la detta carne era stata giudicata idonea al consumo umano dal veterinario competente. Una conferma di tale premessa si ricava dal contenuto della questione pregiudiziale in esame, in quanto il giudice a quo chiede unicamente se tale carne possa essere considerata di «qualità leale e mercantile», dando così per certo che la stessa è «sana» e può dar diritto a restituzioni all’esportazione in forza del regolamento n. 3665/87.
34. Inoltre, mi sembra importante sottolineare che la carne proveniente da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza può essere dichiarata idonea al consumo umano solo se sussistono le condizioni descritte all’art. 6, lett. e), della direttiva 64/433, che ha armonizzato le condizioni in base alle quali le carni possono essere dichiarate idonee al consumo umano nel complesso degli Stati membri. Per quanto riguarda la garanzia che la carne non comporti pericoli per la salute dei consumatori, il legislatore comunitario non ha previsto un livello dei requisiti meno elevato quando si tratta di carni destinate ad un pubblico locale e non al complesso dei consumatori comunitari. Così, l’art. 6, n. 1, lett. e), della direttiva 64/433 precisa che l’ispezione sanitaria, in seguito alla quale la carne proveniente da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza può essere dichiarata idonea al consumo umano, debba essere effettuata conformemente all’art. 3, n. 1, lett. A), sub d), della direttiva medesima, ossia, nel rispetto delle stesse condizioni che si impongono per il caso di un animale macellato in circostanze normali, all’interno di un mattatoio riconosciuto, le cui carni possono essere commercializzate nell’insieme della Comunità.
35. Come rileva la Commissione nelle sue osservazioni, la carne in oggetto, sebbene possa essere immessa in commercio nella Comunità solo sul mercato locale, non si presenta per questo meno salubre della carne proveniente da animali macellati in condizioni normali in un mattatoio riconosciuto, che sia stata anch’essa dichiarata idonea al consumo umano, conformemente all’ispezione prevista dall’art. 3, n. 1, lett. A, sub d), della direttiva 64/433, al fine di essere commercializzata nel complesso degli Stati membri.
36. Infine, anche se la nozione di qualità sana ha carattere giuridico, l’apprezzamento effettuato dal giudice del rinvio, secondo cui la carne controversa doveva essere considerata di qualità sana, discende da una valutazione dei fatti della causa principale che rientra nella sua specifica sfera di competenza. È infatti giurisprudenza costante che, nell’ambito di un procedimento di cui all’art. 234 CE, fondato su una netta separazione delle funzioni tra le giurisdizioni nazionali e la Corte, la valutazione dei fatti della causa principale rientra nella competenza del giudice nazionale (13) . Come rientra nella valutazione insindacabile del giudice a quo stabilire se il metodo di congelamento della carne controversa, esportata dalla SEPA nel Gabon e nelle isole Comores, fosse o meno idoneo a scongiurare i rischi di un deterioramento della salubrità della carne fino al suo arrivo sul mercato dei paesi di destinazione, a causa delle alterazioni che, eventualmente, potevano prodursi in conseguenza delle condizioni nelle quali la carne era stata ottenuta.
37. Per questo motivo ritengo di dover procedere all’esame della prima questione pregiudiziale muovendo dalla premessa secondo cui è pacifico che la carne controversa era stata dichiarata idonea al consumo umano, che poteva essere ammessa al consumo umano sul mercato locale in uno Stato membro e che anche il giudice del rinvio ha considerato che la detta carne fosse di qualità sana e tale da poter essere esportata in un paese terzo e dare diritto a restituzioni all’esportazione in forza del regolamento n. 3665/87.
38. La presente controversia si riduce, pertanto, alla questione di stabilire se una carne di tale genere possa o meno essere considerata di qualità «leale e mercantile» ai sensi dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87. In altre parole, si tratta di sapere se il fatto che la commercializzazione della detta carne per il consumo umano venga limitata, per quanto riguarda la Comunità, al mercato locale, e altresì il fatto che tale carne debba essere munita di un bollo che ne indica l’origine, siano motivi sufficienti per escludere che tale prodotto possa essere di qualità «leale e mercantile» ai sensi della detta disposizione, come sostengono la Commissione e l’Hauptzollamt Hamburg-Jonas.
39. Occorre precisare, fin dall’inizio, che, come rilevano il giudice del rinvio e tutte le parti intervenute nel presente procedimento, tale esclusione non potrebbe discendere dalle disposizioni dell’art. 6, n. 1, lett. e), della direttiva 64/433, in base alle quali la carne ottenuta con una macellazione speciale d’urgenza può essere ammessa al consumo umano soltanto sul mercato locale, poiché tale direttiva non è volta ad armonizzare gli scambi di carni fresche tra la Comunità ed i paesi terzi. Siffatta esclusione potrebbe fondarsi solo sulle disposizioni dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87. Orbene, del pari al governo ellenico ed alla SEPA, ritengo che il detto articolo, come redatto, non consenta di avallare l’interpretazione difesa dalla Commissione e dall’Hauptzollamt Hamburg-Jonas, se non a costo di infrangere il principio della certezza del diritto.
40. Tale principio, lo ricordiamo, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario (14) . Esso esige che la normativa comunitaria sia certa e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti. È altresì giurisprudenza costante che le caratteristiche di certezza e prevedibilità della normativa comunitaria costituiscono un imperativo che si impone con particolare rigore quando si tratta, come nella fattispecie, di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie (15) .
41. La Corte ha fatto spesso applicazione di tale principio nel settore della PAC, nell’ambito di ricorsi proposti contro decisioni della Commissione che, al momento di liquidare i conti del FEAOG, rifiutavano di assumere le spese sostenute da uno Stato membro. La Corte ha considerato contraria a tale principio una decisione della Commissione che si fondava su una disposizione della quale gli interessati non erano stati informati in tempo utile. Così, essa ha statuito che, qualora uno Stato membro, al momento di attribuire delle restituzioni all’esportazione nel settore della pesca, non fosse stato in grado di conoscere né di prevedere con certezza una normativa adottata solo dopo la fine dell’esercizio annuale che fissava retroattivamente quote per la pesca, la Commissione non poteva motivare con l’inosservanza di queste il rifiuto di porre a carico del FEAOG le restituzioni stesse (16) . Con un medesimo orientamento, nel contesto dell’applicazione di un regime di premi assegnati per la nascita di vitelli, la Corte ha statuito che, se la Commissione decide di ricollegare effetti finanziari all’inosservanza, da parte delle autorità nazionali, di un termine ragionevole per l’istruttoria delle domande presentate dagli operatori economici al fine di ottenere i detti premi, tale termine deve essere comunicato tempestivamente a tutti gli Stati membri (17) .
42. La Corte ha altresì dichiarato che il suddetto principio impedisce che una nozione contenuta in un testo di diritto comunitario applicabile sia oggetto di un’interpretazione che, discostandosi dal significato dal senso comune delle parole impiegate, non s’impone. Così, nella causa Danimarca/Commissione (18), si poneva il problema di stabilire come dovesse essere interpretato un regolamento che fissava le restituzioni all’esportazione di carni bovine in funzione della percentuale di carne, con l’esclusione delle frattaglie e del grasso. La Corte ha considerato che, in mancanza di una definizione dei termini «carne» e «grasso» nell’ordinamento comunitario e poiché dal testo applicabile non trasparivano chiaramente intenzioni contrarie, al concetto di «carne» doveva essere riconosciuto il significato che gli viene attribuito nel linguaggio comune (19) . Essa ne ha dedotto che tale concetto non può essere interpretato in modo da escludere ogni percentuale di grasso che possa essere presente nel tessuto muscolare ma che non possa essere fisicamente separata dal pezzo utilizzato o che non sia visibile ad occhio nudo (20) . Come la Corte ha precisato, il fatto che una normativa posteriore abbia attribuito una portata diversa alla disposizione vigente all’epoca dei fatti non poteva influenzare l’interpretazione di tale disposizione (21) .
43. Tale applicazione del principio della certezza del diritto è altresì intervenuta, segnatamente, con riguardo all’art. 9 del regolamento (CEE) n. 859/89 (22), relativo ad un sistema di acquisto di carne bovina mediante aggiudicazione, il cui n. 1 prevede che l’«offerente» debba impegnarsi a rispettare le varie disposizioni relative agli acquisti in causa e il cui n. 2 dispone che gli «interessati» possano presentare una sola offerta per categoria ed aggiudicazione. La Corte ha statuito che, in forza del principio della certezza del diritto, il testo di tale disposizione non poteva suffragare un’interpretazione secondo la quale, in ragione di un significato delle parole «interessati» e «offerenti», questi ultimi avrebbero potuto depositare soltanto un’offerta per gara qualora facessero parte di uno stesso gruppo (23) . La Corte ha specificato che siffatta interpretazione si tradurrebbe in un’applicazione retroattiva di un testo posteriore che ha introdotto nella normativa comunitaria disposizioni sui rapporti tra gli offerenti (24) .
44. Mi sembra che tale giurisprudenza debba applicarsi alla causa in esame per le ragioni che mi accingo ad esporre.
45. Se prendiamo in considerazione la lettera dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87, come abbiamo visto, tale disposizione si limita a stabilire che non viene concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile e, se tali prodotti sono destinati all’alimentazione umana, quando la loro utilizzazione a tal fine sia esclusa o considerevolmente ridotta a causa delle loro caratteristiche o del loro stato.
46. L’art. 13 del regolamento n. 3665/87, quindi, non assoggetta la concessione delle restituzioni all’esportazione alla condizione che il prodotto interessato, oltre ad essere di qualità sana, leale e mercantile, debba essere posto in commercio, ai fini del consumo umano, nell’insieme della Comunità (25) .
47. Allo stesso modo, sono dell’avviso che un siffatto requisito difficilmente potrebbe discendere dall’espressione «leale e mercantile». Gli aggettivi « loyale»
e « marchande», in francese, significano, rispettivamente «che è conforme alla legge» e «che è atto al commercio». L’espressione « qualité loyale et marchande», consacrata nelle relazioni commerciali, significa che la cosa venduta possiede le qualità imposte dalla legge o dagli usi commerciali (26) . Come sostiene la SEPA, tali aggettivi si riferiscono, quindi, alle caratteristiche intrinseche del prodotto interessato, senza implicare condizioni particolari quanto all’estensione dell’area geografica nella quale lo stesso può essere venduto. L’esame della maggior parte delle altre versioni linguistiche di tale espressione contenuta nel regolamento n. 3665/87 non mi porta a formulare una diversa conclusione circa il significato della medesima (27) .
48. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, non credo neppure che la seconda condizione descritta dall’art. 13 del regolamento n. 3665/87, in base alla quale, qualora i prodotti di cui trattasi siano destinati al consumo umano, la loro utilizzazione a tal fine non deve essere «esclusa o considerevolmente ridotta a motivo delle loro caratteristiche o del loro stato», debba essere necessariamente intesa nel senso che una restrizione della vendita di tali prodotti al mercato locale, nella Comunità, e l’apposizione di un contrassegno che ne indichi l’origine, comportano una riduzione considerevole del loro utilizzo. Si può anche validamente intendere che tale condizione voglia solo indicare le modalità secondo le quali i prodotti possono essere consumati o impiegati per il consumo umano, senza alcun riferimento all’estensione dell’area geografica in cui vengono commercializzati.
49. Nemmeno il nono ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87, che, come tale, non ha portata normativa ma esprime l’intento che il legislatore ha voluto realizzare con l’art. 13 dello stesso – e può quindi essere preso in considerazione per interpretare quest’ultimo –, fornisce elementi determinanti per la questione che dobbiamo risolvere. Esso indica semplicemente che «i prodotti [devono essere] di qualità tale da poter essere immessi in commercio in “condizioni normali”», senza precisare cosa occorra intendere per «condizioni normali».
50. Neppure guardando all’economia o agli obiettivi del regolamento n. 3665/87 troviamo elementi capaci di convincerci della fondatezza dell’interpretazione difesa dalla Commissione e dall’Hauptzollamt Hamburg-Jonas. Per quanto riguarda, in particolare, gli obiettivi del regolamento, si potrebbe sostenere, è vero, come fanno talune parti intervenienti, che, in quanto le restituzioni all’esportazione sono finanziate mediante il bilancio comunitario, la loro concessione dovrebbe essere riservata a beneficio di quei prodotti «più meritevoli», che poi sono quelli che vengono considerati idonei ad essere smerciati nell’insieme della Comunità. Tuttavia, su tale punto si potrebbe ribattere che, come rileva il Bundesfinanzhof, anche la carne proveniente da animali sottoposti a macellazione speciale d’urgenza entra in concorrenza, sul mercato locale, con la carne che viene venduta nella Comunità intera, per cui il finanziamento delle esportazioni di tale carne verso i paesi terzi può contribuire largamente alla realizzazione dell’obiettivo della stabilizzazione del mercato comunitario, perseguito dal regime delle restituzioni all’esportazione.
51. Alla luce delle suesposte considerazioni, sono del parere che l’art. 13 del regolamento n. 3665/87, come redatto, non consenta agli operatori economici di intendere che la concessione delle restituzioni all’esportazione per talune carni soggiaccia alla condizione che tali carni devono poter essere immesse in commercio, ai fini del consumo umano, nell ’insieme della Comunità.
52. Sempre in considerazione dei suddetti elementi, non ritengo che l’art. 21 del regolamento n. 800/1999 in quanto prevede espressamente che i prodotti di qualità sana, leale e mercantile siano quelli che «possono essere immessi in commercio sul territorio della Comunità in condizioni normali», debba essere considerato, al riguardo, come una mera chiarificazione dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87. Se il suddetto art. 21, come hanno asserito gli intervenienti e come anch’io sono propenso a credere, dev’essere interpretato nel senso che prevede esplicitamente che, per dare diritto a restituzioni all’esportazione, i prodotti devono essere atti all’immissione in commercio nell’intera Comunità, allora esso aggiungerebbe, secondo me, una condizione che era assente nel regolamento n. 3665/87. Tale condizione supplementare, pertanto, non potrebbe essere applicata retroattivamente a fatti che si sono verificati prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 800/1999.
53. Ritengo che la mia analisi dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87 trovi un’ulteriore conferma nel regolamento n. 450/2000, relativo alle restituzioni all’esportazione nel settore delle carni bovine, il cui terzo ‘considerando’ indica che «[è] opportuno limitare la concessione della restituzione ai prodotti che possono circolare liberamente all’interno della Comunità», ed il cui art. 1 ha conseguentemente modificato il regolamento (CE) n. 2698/1999 (28) . Il fatto che l’adozione del regolamento n. 450/2000 si sia rivelata necessaria come ha spiegato la Commissione all’udienza, a causa delle divergenti interpretazioni cui dava adito la normativa precedente, e in particolare, l’art. 21 del regolamento n. 800/99, dimostra a fortiori che l’art. 13 del regolamento n. 3665/87 non era sufficientemente chiaro e preciso da lasciare intendere ai soggetti interessati che subordinava la concessione delle restituzioni all’esportazione alla condizione che i prodotti in questione fossero atti all’immissione in commercio, ai fini del consumo umano, nell’insieme della Comunità.
54. Per questo motivo ritengo che si debba accogliere l’interpretazione dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87 che più si conforma al principio della certezza del diritto.
55. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di risolvere la prima questione pregiudiziale dichiarando che occorre interpretare l’art. 13 del regolamento n. 3665/87 nel senso che esso non esclude che una carne idonea al consumo umano possa essere considerata di qualità leale e mercantile, e dia perciò diritto a restituzioni all’esportazione, allorché la sua immissione in commercio ai fini del consumo umano all’interno della Comunità sia limitata al mercato locale poiché proviene da un animale sottoposto a macellazione speciale d’urgenza ai sensi della direttiva 64/433.
B – Sulla seconda questione pregiudiziale
56. Con la seconda questione pregiudiziale, il giudice a quo intende sapere se il regolamento n. 3665/87 subordini la concessione delle restituzioni all’esportazione alla sola condizione che la carne di cui trattasi corrisponda esattamente alla denominazione figurante sulla domanda di concessione delle medesime, ovvero se esiga altresì che tale carne presenti una qualità media, intesa in senso soggettivo o commerciale.
57. Quindi, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se il concetto di qualità leale e mercantile di cui all’art. 13 del regolamento n. 3665/87 debba essere interpretato nel senso che la merce esportata deve essere di qualità media, di guisa che la concessione delle restituzioni all’esportazione sarebbe esclusa qualora la merce presenti una qualità inferiore, anche se può essere venduta con la denominazione indicata sulla domanda di concessione delle restituzioni.
58. Come sostengono complessivamente gli intervenuti nel presente procedimento, anch’io ritengo che il concetto di qualità leale e mercantile di cui all’art. 13 del regolamento n. 3665/87 non esiga una qualità media del prodotto interessato nel senso commerciale del termine. Come la Corte ha statuito nella citata sentenza Muras, l’espressione «qualità sana, leale e mercantile» rappresenta il presupposto generale ed oggettivo per la restituzione, indipendentemente da quanto prescrivono in materia i regolamenti che fissano gli importi delle restituzioni per ogni singolo prodotto (29) .
59. Il medesimo concetto, enunciato all’art. 13 del regolamento n. 3665/87, non ha un contenuto diverso relativamente a questo punto. Come indica il giudice a quo, tale concetto esige che la merce possa essere venduta in condizioni commerciali abituali, con la denominazione figurante nella domanda di restituzioni all’esportazione. Esso non esige invece che la merce di cui trattasi presenti un determinato livello di qualità, nel senso soggettivo o commerciale del termine. Tale analisi risulta inoltre conforme al regime delle restituzioni all’esportazione che, come nel caso delle carni bovine, fissava aliquote di restituzione uniche per le merci denominate, in funzione della voce o della sottovoce corrispondente, all’interno della nomenclatura detta «nomenclatura combinata», da utilizzare per la classificazione delle merci ai fini della tariffa doganale comune (30) .
60. Contrariamente ai dubbi espressi dal giudice del rinvio, ritengo che nella citata sentenza Francia/Commissione la Corte non abbia adottato una posizione che osta all’analisi precedente. In tale causa il governo francese contestava una decisione della Commissione che escludeva dal finanziamento mediante il FEAOG l’esportazione, da parte della società Bel, di 76 500 chilogrammi di formaggio fuso verso l’Arabia Saudita. Il detto governo ha asserito che il formaggio in questione era arrivato in buono stato nel paese di destinazione e che solo durante le operazioni di commercializzazione l’acquirente, avendo ritenuto la tessitura della pasta del formaggio troppo molle rispetto agli standard abituali della qualità del prodotto, avrebbe deciso di ritirarlo dalla vendita.
61. La Corte ha considerato fondata la decisione della Commissione in quanto, nel giorno dell’esportazione, il prodotto controverso era affetto da un vizio occulto, Così da non essere più di qualità sana, leale e mercantile ai sensi dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87 (31) . Essa ha aggiunto che una diversa soluzione condurrebbe a far sopportare alla collettività le conseguenze di un inadempimento del produttore al suo obbligo contrattuale di fornire un prodotto conforme.
62. In tale causa, il rifiuto di concedere le restituzioni all’esportazione non era quindi motivato dal fatto che il prodotto controverso era semplicemente di qualità inferiore alla qualità commerciale abituale, bensì sul dato che tale prodotto era affetto da un vizio occulto al momento dell’esportazione, per cui non poteva essere utilizzato in maniera conforme una volta giunto a destinazione.
63. Alla luce di tali elementi propongo pertanto alla Corte di risolvere la seconda questione pregiudiziale dichiarando che il concetto di qualità leale e mercantile, enunciato all’art. 13 del regolamento n. 3665/87, deve essere interpretato nel senso che non esige che una merce esportata sia di qualità media, di guisa che la concessione delle restituzioni all’esportazione sarebbe esclusa quando una merce presenti una qualità inferiore, anche se può essere venduta con la denominazione indicata sulla domanda di concessione delle restituzioni.
V – Conclusione
64. Alla luce alle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni poste dal Bundesfinanzhof come segue:
«1) L’art. 13 del regolamento(CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli, deve essere interpretato nel senso che non esclude che una carne idonea al consumo umano possa essere considerata di qualità leale e mercantile, e dia perciò diritto a restituzioni all’esportazione, allorché la sua immissione in commercio ai fini del consumo umano all’interno della Comunità sia limitata al mercato locale, poiché proviene da un animale sottoposto a macellazione speciale d’urgenza ai sensi della direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 giugno 1995, 95/23/CE.
2) Il concetto di “qualità leale e mercantile”, enunciato all’art. 13 del regolamento n. 3665/87, deve essere interpretato nel senso che non esige che la merce esportata sia di qualità media, di guisa che la concessione delle restituzioni all’esportazione sarebbe esclusa quando la merce presenti una qualità inferiore, anche se può essere venduta con la denominazione indicata sulla domanda di concessione delle restituzioni».
(1) .
(2)
–	GU L 351, pag. 1.
(3)
–	Direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU 1964, 121, pag. 2012), come modificata e codificata dalla direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/497/CEE, che modifica e codifica la direttiva 64/433 onde estenderla alla produzione e l’immissione sul mercato di carni fresche (GU L 268, pag. 69), e altresì modificata dalla direttiva del Consiglio 22 giugno 1995, 95/23/CE (GU L 243, pag. 7) (in prosieguo: la «direttiva 64/433»).
(4)
–	Art. 18 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24).
(5)
–	Ibidem.
(6)
–	Decimo ‘considerando’ del regolamento n. 805/68.
(7)
–	Regolamento della Commissione 15 aprile 1999, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 102, pag. 11).
(8)
–	Regolamento della Commissione 28 febbraio 2000, recante modifica del regolamento (CE) n. 2698/1999 che fissa le restituzioni all’esportazione nel settore delle carni bovine (GU L 55, pag. 24).
(9)
–	Legge 19 gennaio 1996 (BGBl. 1996 I, pag. 59).
(10)
–	BGBl. 1997 I, pag. 1138.
(11)
–	In prosieguo: la «SEPA».
(12)
–	Il giudice del rinvio si riferisce alle sentenze 9 ottobre 1973, causa 12/73, Muras (Racc. pag. 963), e 19 novembre 1998, causa C-235/97, Francia/Commissione (Racc. pag. I-7555).
(13)
–	V., segnatamente, sentenze 15 novembre 1979, causa 36/79, Denkavit Futtermittel (Racc. pag. 3439, punto 12) e 25 febbraio 2003, causa C-326/00, IKA (Racc. pag. I-1703, punto 27).
(14)
–	V., in particolare, sentenze 17 luglio 1997, causa C-354/95, National Farmers’ Union e a. (Racc. pag. I-4559, punto 57) e 16 ottobre 1997, causa C-177/96, Banque Indosuez e a. (Racc. pag. I‑5659, punto 27).
(15)
–	Sentenze 15 dicembre 1987, causa 326/85, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 5091, punto 24) e 13 marzo 1990, causa C-30/89, Commissione/Francia (Racc. pag. I-691, punto 23). Per un’applicazione recente, si veda la sentenza 12 febbraio 2004, causa C-236/02, Slob (Racc. pag. I-0000, punto 37).
(16)
–	Sentenza 15 dicembre 1987, causa 237/86, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 5251, punti 19 e 20).
(17)
–	Sentenza 27 marzo 1990, causa C-10/88, Italia/Commissione (Racc. pag. I-1229).
(18)
–	Sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85 (Racc. pag. 169).
(19)
–	Punti 9-13.
(20)
–	Punto 14.
(21)
–	Punto 15.
(22)
–	Regolamento della Commissione 29 marzo 1989, recante modalità d’applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni (GU L 91, pag. 5).
(23)
–	V. sentenza 1° ottobre 1998, causa C-209/96, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. I‑5655, punti 35 e 36).
(24)
–	Ibidem, punto 37.
(25)
–	La lettera dell’art. 13 del regolamento n. 3665/87 differisce, pertanto, da quella dell’art. 6 del regolamento (CEE) della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1041, che fissava le modalità di applicazione delle restituzioni all’esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico (GU 1967, 314, pag. 9), a tenore del quale«[la] restituzione è accordata solo per i prodotti ammessi alla libera circolazione all’interno della Comunità di qualità sana, leale e mercantile […]» (il corsivo è mio). Di conseguenza, non mi sembra che l’interpretazione di quest’articolo data nella sentenza Muras, secondo cui un prodotto «che non [possa] venir immesso normalmente sul mercato comunitario» sarebbe privo dei requisiti qualitativi che danno accesso al diritto di ottenere restituzioni all’esportazione (punto 12), possa essere applicata per analogia, con riguardo a questo punto specifico, all’art. 13 del regolamento n. 3665/87.
(26)
–	Cornu, G., Vocabulaire juridique, Presses universitaires de France, Parigi, luglio 1998, pag. 508.
(27)
–	Nelle altre lingue, tale espressione è resa nel modo seguente: «fair marketable quality» in inglese; «handelsüblisher Qualität» in tedesco; «leale e mercantile» in italiano; «cabal y comercial» in spagnolo, «handelskwaliteit» in neerlandese.
(28)
–	Regolamento della Commissione 17 dicembre 1999, che fissa le restituzioni all’esportazione nel settore delle carni bovine (GU L 326, pag. 49).
(29)
–	Punto 12.
(30)
–	V., per quanto riguarda la carne bovina, il regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1987, n. 805, che modifica il regolamento n. 805/68 (GU L 370, pag. 7).
(31)
–	Sentenza Francia/Commissione, cit. (punto  79).