62015CC0213
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 21 grudnia 2016 r. (
1
)
Sprawa C‑213/15 P
Komisja
przeciwko
Patrickowi Breyerowi
„Odwołanie — Dostęp do dokumentów instytucji Unii — Artykuł 15 ust. 3 TFUE — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Zakres stosowania — Dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji — Pisma procesowe złożone przez państwo członkowskie w toku postępowania przed Trybunałem — Postępowanie zamknięte — Dostęp osób trzecich — Metody — Zasada otwartości Trybunału podczas wykonywania funkcji orzeczniczych”
Spis treści
I – Wprowadzenie
II – Ramy prawne
A – Prawo pierwotne
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
2. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej „kartą”)
B – Prawo wtórne
1. Rozporządzenie nr 1049/2001
2. Decyzja w sprawie publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Trybunału w ramach jego działalności administracyjnej
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie
IV – Zaskarżony wyrok i postępowanie przed Trybunałem
V – Ocena
A – Zaskarżony wyrok
1. Zakres stosowania rozporządzenia
2. Wpływ art. 15 ust. 3 TFUE na wykładnię zakresu rozporządzenia nr 1049/2001
B – Operacyjne i praktyczne problemy z rozwiązaniem przyjętym w wyroku API
C – Zasada otwartości i sądy
1. Otwartość w Trybunale Sprawiedliwości
2. Wolność otrzymywania informacji
3. Wartości leżące u podstaw otwartości sądów
a) Co się tyczy orzekania demokratycznego
b) Co się tyczy jakości wymiaru sprawiedliwości
4. Analiza porównawcza
D – Ponowne rozważenie kwestii dostępu do (zewnętrznych) dokumentów sądowych Trybunału
1. Fizyczny dostęp osób trzecich do poszczególnych dokumentów w aktach
2. Zdalny dostęp osób trzecich do poszczególnych dokumentów w aktach
3. Dostęp online do wybranych dokumentów sądowych
4. Podsumowanie
E – W przedmiocie kosztów
VI – Wnioski
I – Wprowadzenie
1.
Patrick Breyer (zwany dalej „pozwanym”) zwrócił się do Komisji (zwanej dalej „wnoszącą odwołanie”) o udzielenie dostępu do pism procesowych skierowanych przez państwo członkowskie w ramach toczącego się przed Trybunałem postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Po zamknięciu postępowania pozwany zwrócił się do wnoszącej odwołanie o udzielenie mu dostępu do wspomnianych pism na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (zwanego dalej „rozporządzeniem”) (
2
). Komisja odmówiła. Patrick Breyer wniósł skargę do Sądu. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji i orzekł, że Komisja powinna udzielić dostępu do żądanych pism.
2.
Poprzez przedmiotowe odwołanie Komisja kwestionuje wyrok Sądu. Sprawa zawisła przed Trybunałem jest wielopłaszczyznowa. Pierwsza z tych płaszczyzn dotyczy konkretnej kwestii podniesionej w tym odwołaniu: czy pisma państw członkowskich, znajdujące się w posiadaniu Komisji, są objęte zakresem stosowania rozporządzenia? Czy mogą zostać ujawnione po zamknięciu postępowania, w ramach którego zostały skierowane?
3.
Zgodnie z podejściem, jakie Trybunał przyjął w wyroku Szwecja i in./API i Komisja (zwanym dalej „wyrokiem API”) (
3
), nie pozostaje mi nic innego, jak tylko zasugerować, aby na oba te pytania udzielić odpowiedzi twierdzącej. Niemniej jednak stwarza to również potrzebę przyjrzenia się głębszym aspektom rzeczywistego problemu, dotyczącym sfer zarówno praktycznej, jak i normatywnej. Z praktycznego punktu widzenia: czy obowiązek ujawnienia na żądanie pism innej strony postępowania rzeczywiście powinien spoczywać na jednej ze stron lub na interwenientach? Czy nie powinno to leżeć w gestii Trybunału? W szerszym ujęciu, na płaszczyźnie normatywnej: jaki stopień otwartości powinien mieć zastosowanie do Trybunału wykonującego swoje funkcje sądowe?
II – Ramy prawne
A – Prawo pierwotne
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
4.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 TFUE „[w] celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości”.
5.
Artykuł 15 ust. 3 TFUE stanowi, że:
„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.
Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych.
[…]”.
2. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej „kartą”)
6.
Artykuł 11 ust. 1 karty stanowi: „Każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe”.
7.
W myśl art. 42 karty, zatytułowanego „Prawo dostępu do dokumentów”, „[k]ażdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”.
B – Prawo wtórne
1. Rozporządzenie nr 1049/2001
8.
Rozporządzenie nr 1049/2001 reguluje kwestię publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
9.
Zgodnie z motywem 2 rozporządzenie to ma na celu pozwolenie „obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja ma większą legitymację, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym”. W motywie 4 wskazano, że „[c]elem […] jest zapewnienie możliwie największej skuteczności prawa publicznego dostępu do dokumentów”.
10.
Zgodnie z motywem 10 „[w] celu zapewnienia większej otwartości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. W tym kontekście należy przypomnieć, że deklaracja nr 35 załączona do Aktu końcowego traktatu z Amsterdamu stanowi, że państwo członkowskie może zażądać, aby Komisja lub Rada nie udostępniały stronom trzecim dokumentu pochodzącego z tego państwa bez jego uprzedniej zgody”.
11.
Zgodnie z motywem 11 „[c]o do zasady, wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże niektóre interesy prywatne i publiczne powinny być chronione za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i obrad tam, gdzie jest to niezbędne dla zabezpieczenia ich zdolności do wykonywania swoich zadań. W ramach oceny wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zawarte w prawodawstwie wspólnotowym zasady dotyczące ochrony danych osobowych we wszystkich obszarach działalności Unii”.
12.
Artykuł 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że „rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.
13.
Dla celów rozporządzenia pojęcie „dokumentu” zostało zdefiniowane w art. 3 lit. a) jako „wszelkie treści bez względu na ich nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji”.
14.
W art. 4 rozporządzenia określono szereg wyjątków dotyczących dostępu do dokumentów oraz praktyczne aspekty ich stosowania. W myśl art. 4 ust. 2 w szczególności „[i]nstytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę […] postępowania sądowego lub opinii prawnej, […] chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.
15.
Artykuł 4 ust. 4 przewiduje, że „[w] odniesieniu do dokumentów stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek […] ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu”, a art. 4 ust. 5 stanowi, że „[p]aństwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody”.
16.
Artykuł 4 ust. 7 ustanawia ograniczenia czasowe zastosowania wyjątków: „Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 mają zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu. Wyjątki mogą być stosowane przez okres nieprzekraczający 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem ze względu na prywatność lub interesy handlowe oraz w przypadku dokumentów sensytywnych, wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.
2. Decyzja w sprawie publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Trybunału w ramach jego działalności administracyjnej (
4
)
17.
Artykuł 1 ust. 1 decyzji stanowi, że „[decyzja ta] znajduje zastosowanie do wszelkich dokumentów znajdujących się w posiadaniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, to znaczy sporządzonych lub otrzymanych i przechowywanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w ramach jego działalności administracyjnej”.
18.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 „[o]dmawia się dostępu do dokumentu sporządzonego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej na użytek wewnętrzny lub otrzymanego, jeżeli dotyczy on kwestii, w której Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jeszcze nie rozstrzygnął, a jego ujawnienie naruszyłoby w istotny sposób proces decyzyjny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dostępu do dokumentu zawierającego opinie przeznaczone do użytku wewnętrznego w ramach wstępnych dyskusji i konsultacji wewnątrz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmawia się również po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie tego dokumentu naruszyłoby w istotny sposób proces decyzyjny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie
19.
Pismem z dnia 30 marca 2011 r. pozwany złożył do Komisji wniosek o udzielenie mu dostępu do szeregu dokumentów zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001. Żądane dokumenty dotyczyły postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętych w 2007 r. przez Komisję przeciwko Republice Federalnej Niemiec i Republice Austrii w odniesieniu do transpozycji dyrektywy (WE) 2006/24 w sprawie zatrzymywania danych (
5
).
20.
Komisja najpierw oddaliła wniosek, po czym, w następstwie wniosku potwierdzającego, wydała decyzję o udzieleniu dostępu, jednak tylko do części żądanych dokumentów. Komisja przede wszystkim odmówiła udzielenia dostępu do pism procesowych (
6
) złożonych przez Republikę Austrii w sprawie Komisja/Austria (
7
), uzasadniając odmowę tym, że wspomniane pisma nie są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 1049/2001.
21.
Komisja stwierdziła, że pisma procesowe należały do Trybunału oraz że Trybunał podlega przepisom dotyczącym dostępu do dokumentów tylko w przypadku wykonywania przez niego funkcji administracyjnych. Ponadto w statucie Trybunału nie przewidziano przekazywania kopii pism procesowych osobom trzecim. Komisja wskazała także, że w wyroku API (
8
). Trybunał nie rozpatrzył kwestii, czy instytucje powinny udzielić dostępu do pism procesowych drugiej strony postępowania sądowego. W każdym razie taka wykładnia stałaby w sprzeczności z faktem, że art. 15 TFUE wyklucza wykładnię rozporządzenia nr 1049/2001, w myśl której rozporządzenie to obejmowałoby swoim zakresem pisma procesowe państw członkowskich.
IV – Zaskarżony wyrok i postępowanie przed Trybunałem
22.
W dniu 30 kwietnia 2012 r. P. Breyer wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Komisji w zakresie, w jakim odmówiono dostępu do spornych pism procesowych. Twierdził on, że Komisja naruszyła art. 2 ust. 3 rozporządzenia. Republika Finlandii i Królestwo Szwecji przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania P. Breyera.
23.
Komisja podniosła, że pisma procesowe państw członkowskich nie stanowią „dokumentów” przechowywanych przez instytucję w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 3 lit. a) tego rozporządzenia. Komisja stwierdziła także, że pisma te należy traktować jako dokumenty Trybunału, które ze swojej natury są wykluczone z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów na gruncie rozporządzenia nr 1049/2001.
24.
W wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., Breyer/Komisja (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”) (
9
), Sąd powołał się na wyrok Trybunału w sprawie API. Sąd w pierwszej kolejności orzekł, że pisma procesowe sporządzone przez osobę trzecią, które znajdują się w posiadaniu Komisji, muszą być zakwalifikowane jako dokumenty przechowywane przez tę instytucję. Komisja otrzymała je w ramach wykonywania swych zadań związanych z prowadzonym postępowaniem, co mieści się w zakresie art. 2 ust. 3 rozporządzenia w związku z jego art. 3 lit. a) (
10
).
25.
Po drugie, Sąd zbadał wpływ art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE na zakres stosowania rozporządzenia. Sąd stanął na stanowisku, że „z orzecznictwa odnoszącego się do przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku dotyczącego ochrony postępowania sądowego wynika, że pisma procesowe Komisji objęte są zakresem stosowania tego rozporządzenia, nawet jeśli należą one […] do działalności orzeczniczej sądów Unii, a działalność ta zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE nie mieści się w zakresie prawa dostępu do dokumentów” (
11
). Wobec tego, zdaniem Sądu, „poprzez analogię należy stwierdzić, że pisma procesowe przedstawione, podobnie jak sporne pisma, przez państwo członkowskie w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie są objęte, tak samo jak pisma Komisji, wykluczeniem z zakresu prawa dostępu do dokumentów przewidzianym, co się tyczy działalności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości, w art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE” (
12
).
26.
Na tej podstawie Sąd wysunął wniosek, że „sporne pisma nie stanowią dokumentów Trybunału, które byłyby z tego względu wykluczone w świetle przepisów art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów, a tym samym z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1049/2001” (
13
). W związku z powyższym, „uznając w decyzji z dnia 3 kwietnia 2012 r., iż sporne pisma nie są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja naruszyła art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia” (
14
).
27.
Sąd stwierdził zatem nieważność decyzji Komisji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła udzielenia dostępu do pism procesowych złożonych przez Austrię.
28.
Niniejsze odwołanie Komisji, popieranej przez Królestwo Hiszpanii i Republikę Francuską, jest oparte na jednym zarzucie, w którym instytucja ta podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 3 TFUE. Twierdzi ona, że ze względu na szczególny charakter działalności orzeczniczej postanowienie to należało interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie objęciu pism państw członkowskich zakresem stosowania rozporządzenia.
29.
W odpowiedzi P. Breyer, popierany przez Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, zasadniczo podnosi, że art. 15 ust. 3 TFUE wyklucza jedynie dokumenty sporządzane przez Trybunał w ramach jego działalności orzeczniczej, a nie dokumenty sądowe. Sąd nie naruszył zatem prawa, gdy orzekł, że rozporządzenie miało zastosowanie.
30.
Komisja, P. Breyer oraz czterej wspomniani wyżej interwenienci, mianowicie Hiszpania, Francja, Finlandia i Szwecja, przedłożyli uwagi na piśmie oraz przedstawili swoje stanowiska podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 26 września 2016 r.
V – Ocena
31.
Struktura niniejszej opinii jest następująca: w pierwszej kolejności proponuję, aby utrzymać zaskarżony wyrok w mocy, co stanowi naturalną konsekwencję zarówno przepisów rozporządzenia, jak i orzeczenia Trybunału w sprawie API. Przyjęcie nowego art. 15 ust. 3 TFUE po wejściu w życie traktatu z Lizbony pozostało bez jakiegokolwiek wpływu na wspomniane orzeczenie i rozporządzenie (część A). Pomijając fakt, iż proponowane rozwiązanie stanowi logiczną i konieczną kontynuację linii orzeczniczej Trybunału przyjętej w wyroku API, bezsprzeczne jest, że prowadzi ono do pewnych raczej budzących wątpliwości konsekwencji praktycznych (część B).
32.
Po drugie, sugeruję więc, aby Trybunał potraktował niniejsze odwołanie jako dobrą okazję do zmiany swoich uregulowań instytucjonalnych w zakresie dostępu do niektórych dokumentów odnoszących się do działalności orzeczniczej Trybunału. W tym kontekście odniosę się najpierw do zasady otwartości (sądów), w ujęciach zarówno normatywnym, jaki i komparatywnym (część C). W dalszej kolejności przedstawię zwięzły zarys potencjalnej realizacji zasady otwartości w Trybunale pod względem dostępu do niektórych dokumentów sądowych Trybunału (część D). Wreszcie, w ostatniej części zajmę się kwestią zasądzenia kosztów niniejszego odwołania (część E).
A – Zaskarżony wyrok
33.
Krótko mówiąc, pytanie leżące u podstaw niniejszego odwołania jest następujące: czy rozporządzenie nakłada na Komisję obowiązek udzielenia osobie trzeciej dostępu do pism procesowych złożonych przez państwo członkowskie w sprawie, która została już zamknięta? Moim zdaniem, jeżeli intencją Trybunału jest utrzymanie ram wyznaczonych przez istniejące orzecznictwo, w szczególności zachowanie zgodności z orzeczeniem Trybunału w sprawie API, na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
34.
W wyroku API przedmiotem rozważań Trybunału była kwestia, czy zakres stosowania ratione materiae rozporządzenia obejmuje pisma Komisji dotyczące postępowania toczącego się przed Trybunałem. Z jednej strony Trybunał uznał, że działalność orzecznicza jako taka jest wyłączona z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów (
15
). Z drugiej strony Trybunał dokonał rozróżnienia pomiędzy sprawami zawisłymi a sprawami zamkniętymi na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony postępowania sądowego określonego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia.
35.
Opierając się na tym rozróżnieniu, Trybunał stwierdził, że ujawnienie pism procesowych Komisji złożonych w ramach toczącego się postępowania przypuszczalnie może naruszyć ochronę tego postępowania. Inna sytuacja zachodzi jednak wówczas, gdy postępowanie to zostało już zamknięte, czyli gdy dane postępowanie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia przez Trybunał. W tym ostatnim przypadku nie istniały już powody, by domniemywać, że ujawnienie pism procesowych naruszyłoby działalność orzeczniczą Trybunału, gdyż działalność ta została już zakończona (
16
).
36.
Istotne jest, aby zauważyć, że w wyroku API Trybunał zasadniczo nie wykluczył dostępu do pism procesowych Komisji w zawisłych sprawach (a już z pewnością nie w sprawach zamkniętych). Uznał jedynie istnienie ogólnego domniemanego ryzyka związanego z naruszeniem ochrony postępowań sądowych w zawisłych jeszcze sprawach (
17
). Oznacza to, że Komisja nie musi poddawać konkretnej ocenie poszczególnych dokumentów będących przedmiotem żądania, aby odmówić udzielenia do nich dostępu. Skutkiem tego domniemania jest przeniesienie ciężaru dowodu.
37.
Domniemanie to pozostaje jednak bez wpływu na definicję dostępnych dokumentów w rozumieniu rozporządzenia. Wręcz przeciwnie: wyrok API w istocie oznaczał, że zarówno w sprawach zawisłych, jak i zamkniętych pisma Komisji przedłożone Trybunałowi były objęte zakresem stosowania rozporządzenia i określonej w nim definicji pojęcia „dokumentu” wówczas, gdy były przedmiotem skierowanego do Komisji wniosku o udostępnienie.
38.
Co się tyczy niniejszej sprawy, nie widzę żadnego powodu, aby wykluczyć zastosowanie tej samej logiki do pism państw członkowskich znajdujących się w posiadaniu Komisji. Jest to jasny wniosek, jaki można wysnuć z brzmienia i logiki tego rozporządzenia (1). Nowo wprowadzony art. 15 ust. 3 TFUE w żadnym stopniu nie zmienia tego stanu rzeczy (2).
1. Zakres stosowania rozporządzenia
39.
Jak wskazuje tytuł rozporządzenia, stosuje się je „ratione institutionae” do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji. Zastosowanie „ratione institutionae” wskazuje jedynie, praktycznie rzecz biorąc, instytucję, do której można zwrócić się z żądaniem udzielenia dostępu do dokumentu. Odrębną kwestią, związaną z zastosowaniem ratione materiae rozporządzenia, jest rodzaj dokumentów, o które w rzeczywistości można zwrócić się do danej instytucji.
40.
Co się tyczy zakresu ratione materiae rozporządzenia, w akcie tym zachowano bardzo szeroką definicję pojęcia „dokumentu” określoną w art. 3 lit. a) w związku z art. 2 ust. 3: oznacza on „wszelkie treści bez względu na ich nośnik […] dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji”.
41.
Z jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 3 rozporządzenia wynika, że dokumenty, do których można uzyskać dostęp, w żadnym wypadku nie ograniczają się wyłącznie do tych, których autorem jest Parlament Europejski, Rada lub Komisja. Artykuł 2 ust. 3 obejmuje swoim zakresem dokumenty „przechowywan[e] przez instytucję”, co oznacza dokumenty „otrzymywan[e] przez nią i pozostając[e] w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej” (
18
). W związku z tym tożsamość autora dokumentu nie ogranicza zakresu dostępnych dokumentów na gruncie rozporządzenia.
42.
Fakt, że autorem żądanego dokumentu nie była instytucja, pozostaje zatem bez znaczenia dla definicji „dokumentu” na gruncie rozporządzenia. Poprzez rozporządzenie wyraźnie zniesiono tzw. regułę autora (
19
). Jedynym decydującym czynnikiem jest to, aby w posiadaniu dokumentów znajdowała się jedna z trzech instytucji objętych zakresem tego aktu prawa wtórnego.
43.
Fakt, że możliwe jest także żądanie dostępu do dokumentów wyraźnie niebędących dokumentami autorstwa instytucji, znajduje również potwierdzenie w systemowej wykładni rozporządzenia. W art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidziano mechanizmy regulujące udział osób trzecich i państw członkowskich w ujawnianiu dokumentów, które nie pochodzą od Parlamentu Europejskiego, Rady czy Komisji. Prawodawca wyraźnie zatem przewidział stosowanie rozporządzenia do dokumentów pochodzących od osób trzecich.
44.
Jedyny dodatkowy warunek w definicji „dokumentu” określonej w art. 3 lit. a) odnosi się do „kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji”.
45.
W niniejszej sprawie dokumenty, których żąda się od Komisji, to pisma procesowe złożone przez państwo członkowskie i znajdujące się w posiadaniu Komisji, a Komisja występuje jako druga strona postępowania. Bezsprzeczne jest, że wszczęcie i prowadzenie przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego to działalność, która mieści się w sferze jej odpowiedzialności (
20
). Wobec tego wszystkie dokumenty dotyczące tego postępowania znajdujące się w posiadaniu Komisji muszą z logicznego punktu widzenia być objęte zakresem rozporządzenia. Jest to prawdą, w szczególności jeżeli chodzi o pisma procesowe złożone przez którąkolwiek ze stron lub przez interwenienta.
46.
Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że pisma państw członkowskich znajdujące się w posiadaniu Komisji stanowią dokumenty w rozumieniu art. 3 lit. a) w związku z art. 2 ust. 3 rozporządzenia.
47.
Z drugiej strony widać też wyraźnie, że w konkretnym przypadku możliwa jest odmowa ujawnienia z uwagi na zastosowanie jednego z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia. Istnienie takiego wyjątku w konkretnym przypadku nie ma wpływu na samą definicję pojęcia „dokumentu”. Zakwalifikowanie jako dokument a rzeczywiste udzielenie dostępu to wyraźnie dwie odrębne kwestie (
21
). Wobec tego, w szczególności w myśl art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia, instytucja znajdująca się w posiadaniu dokumentu może odmówić dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę postępowania sądowego, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
48.
Z powyższych względów nie mogę przychylić się do propozycji przedstawionej podczas rozprawy przez rząd hiszpański. Rząd ten zasadniczo stwierdził, że potencjalne ujawnienie pism państw członkowskich nie jest objęte zakresem przepisów rozporządzenia, lecz pozostaje raczej kwestią regulowaną przepisami poszczególnych państw członkowskich. Oznaczałoby to na przykład, że osoba żądająca dostępu do pism Republiki Austrii powinna zwrócić się z tym żądaniem do rządu austriackiego na gruncie przepisów prawa austriackiego.
49.
Problem, jaki wiąże się z tą propozycją, jest dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, owa propozycja pomija brzmienie rozporządzenia, omówione we wcześniejszych punktach niniejszej sekcji (pkt 40–43), które wyraźnie obejmuje swoim zakresem takie dokumenty. Po drugie, chociaż pisma państw członkowskich są sporządzane przez państwa członkowskie, ze swojej natury stanowią one dokumenty Unii: sporządza się je dla celów postępowań przed Trybunałem, a z uwagi na udział innych instytucji unijnych w tych postępowaniach instytucje te wchodzą w posiadanie tych dokumentów. Dokumentów tych nie sporządzono na wyłączny i wewnętrzny użytek państwa członkowskiego, aby znajdowały się one w gestii państwa członkowskiego. Dostęp do części dokumentów w sposób oczywisty objętych zakresem rozporządzenia nie może podlegać przepisom określonym w 28 różnych krajowych systemach prawnych.
50.
Wreszcie, jak wskazano powyżej w pkt 35 niniejszej opinii, w wyroku API Trybunał rozgraniczył sprawy zawisłe i sprawy zamknięte w odniesieniu do ochrony postępowań sądowych. W sprawach zawisłych ujawnienie pism przypuszczalnie może naruszyć ochronę tych postępowań. W przypadku spraw zamkniętych nie istnieją już przesłanki, aby domniemywać, że ujawnienie pism naruszyłoby działalność orzeczniczą Trybunału.
51.
Niniejsza sprawa jest już zamknięta i pozostaje bez wyraźnego związku z jakimikolwiek innymi zawisłymi sprawami. W braku odmiennych ustaleń można zakładać, że ujawnienie pism nie narusza już ochrony postępowań sądowych. Do instytucji przechowującej żądany dokument, w tym wypadku do Komisji, należy przedstawienie konkretnych powodów odmowy ujawnienia ze względu na wyjątek określony w art. 4 ust. 2. Jeżeli nie można wskazać tego rodzaju powodów, pisma państw członkowskich znajdujące się w posiadaniu Komisji należy zgodnie z rozporządzeniem ujawnić.
2. Wpływ art. 15 ust. 3 TFUE na wykładnię zakresu rozporządzenia nr 1049/2001
52.
Zasadnicza myśl przedstawiona w jedynym zarzucie odwołania Komisji odnosi się do wykładni postanowienia wprowadzonego w traktacie z Lizbony: art. 15 ust. 3 TFUE, w szczególności jego akapitu czwartego.
53.
Komisja zasadniczo podnosi, że wykładni rozporządzenia należy dokonywać w świetle art. 15 ust. 3 TFUE akapit czwarty w związku z akapitem pierwszym. Zdaniem Komisji art. 15 ust. 3 ogranicza zakres stosowania ratione materiae rozporządzenia nie tylko poprzez wykluczenie dokumentów Trybunału, lecz w szerszej perspektywie, całkowicie wykluczając dokumenty o charakterze sądowym. W rezultacie należy wykluczyć dostęp do pism państw członkowskich znajdujących się w posiadaniu Komisji.
54.
Komisja, popierana przez rządy hiszpański i francuski, czyni jednak rozróżnienie pomiędzy poszczególnymi rodzajami dokumentów sądowych. Komisja twierdzi, że udzieliłaby dostępu do pism autorstwa instytucji objętej zakresem rozporządzenia (mianowicie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji), ponieważ pisma te mają podwójny charakter: są to dokumenty sądowe, ale też dokumenty instytucji. Komisja w sposób bardziej szczegółowy wyjaśniła to rozróżnienie podczas rozprawy, podnosząc, że udzieliłaby dostępu do własnych pism lub pism innej instytucji objętej zakresem rozporządzenia dla celów demokratycznej kontroli działalności instytucji, po skonsultowaniu się z odpowiednią instytucją.
55.
Patrick Breyer, rządy fiński i szwedzki utrzymują, że art. 15 ust. 3 TFUE nie wpływa na wykładnię rozporządzenia. Ich zdaniem art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE obejmuje jedynie działalność orzeczniczą Trybunału. Nie można interpretować go w ten sposób, że odnosi się do dokumentów sądowych w ujęciu ogólnym. Wspomniane strony kwestionują także rozróżnienie dokonane przez Komisję w oparciu o „teorię podwójnego charakteru”.
56.
Nie mogę przychylić się do wykładni art. 15 ust. 3 TFUE proponowanej przez Komisję. Wydaje się, iż opiera się ona na nieco wybiórczej interpretacji tego postanowienia.
57.
Artykuł 15 ust. 3 akapit pierwszy TFUE ustanawia ogólne prawo dostępu do dokumentów instytucji Unii. To postanowienie o charakterze ogólnym zostało doprecyzowane w art. 15 ust. 3 akapit czwarty poprzez następujące twierdzenie: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych”.
58.
Postanowienie to w rzeczy samej ogranicza prawo dostępu do dokumentów do jednego segmentu działalności Trybunału: wykonywania jego funkcji administracyjnych. Przy dokonywaniu wykładni tego postanowienia mogą pojawić się pewne wątpliwości terminologiczne (
22
). Problemem może być także kwestia określania granic w poszczególnych sprawach: czy konkretna funkcja wykonywana przez Trybunał ma charakter orzeczniczy czy administracyjny? Czy funkcja musi mieć zawsze charakter wyłącznie administracyjny lub wyłącznie orzeczniczy?
59.
Bezsprzeczne jest jednak, że według powszechnego rozumienia tego postanowienia wykluczenie przewidziane w art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE ma przede wszystkim charakter instytucjonalny i zawiera w sobie drugie, funkcjonalne wykluczenie. Postanowienie to zawiera dwupłaszczyznową definicję: Trybunał Sprawiedliwości (instytucja) podlega mu jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych (rodzaj działalności).
60.
W sensie praktycznym w rzeczonym postanowieniu traktatu przewidziano po prostu, że do Trybunału jako instytucji nie można kierować żadnych wniosków o udzielenie dostępu do informacji, jeżeli treść żądania odnosi się do wykonywania przezeń funkcji orzeczniczych. Z kolei żądania tego rodzaju mogą być kierowane do Trybunału jako instytucji, jeżeli mają za przedmiot wykonywanie przez Trybunał funkcji administracyjnych (
23
).
61.
Równie oczywiste jest jednak to, że możliwość zastosowania elementu funkcjonalnego definicji jest wyraźnie ograniczona przez domyślną definicję instytucjonalną. Innymi słowy, element funkcjonalny znajduje zastosowanie wyłącznie przy zastrzeżeniu, że zwrócono się z wnioskiem do Trybunału jako instytucji. W traktacie brak jest jakiegokolwiek postanowienia, które sugerowałoby, że definicję należy rozszerzyć, wykraczając poza wymiar instytucjonalny, tworząc tym samym nowy, faktyczny wyjątek dotyczący prawa dostępu.
62.
Taka jest jednak, zasadniczo, propozycja Komisji w niniejszej sprawie. Komisja podnosi, że art. 15 ust. 3 TFUE należy rozumieć w ten sposób, iż chroni on działalność orzeczniczą jako taką. Gdyby jednak wykluczenie tego rodzaju pozbawić jego pierwotnego wymiaru instytucjonalnego, miałoby ono wówczas niezwykle daleko idący charakter: wykluczenie dostępu mogłoby dotyczyć jakiegokolwiek dokumentu związanego z działalnością orzeczniczą Trybunału, niezależnie od tego, kto jest jego autorem lub w czyim posiadaniu dokument ten się znajduje. W konsekwencji jakikolwiek dokument pochodzący od jakiejkolwiek instytucji lub znajdujący się w posiadaniu jakiejkolwiek instytucji, który dotyka działalności orzeczniczej Trybunału, w sposób trwały, jeśli nie stały, wykraczałby poza zakres stosowania rozporządzenia.
63.
Powody, dla których takie podejście jest nie do przyjęcia, dają się także zauważyć w sprzecznościach argumentacyjnych, jakie zawiera ogólne stanowisko Komisji. W skrajnym ujęciu zaproponowana przez Komisję wykładnia art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE oznaczałaby wykluczenie możliwości samej Komisji w zakresie ujawniania własnych pism lub na przykład pism Rady lub Parlamentu Europejskiego. Takie pisma również odnoszą się do funkcji orzeczniczych Trybunału, które, gdyby przyjąć argument Komisji, podlegają w konsekwencji wykluczeniu na gruncie art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE.
64.
Z powyższych przyczyn zarówno wykładnia literalna, jak i wykładnia systemowa art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE stoją w sprzeczności z wykładnią zaproponowaną przez Komisję w niniejszej sprawie.
65.
Ponadto ogólny cel traktatu z Lizbony, na który powoływano się kilkakrotnie w przedmiotowym odwołaniu, także wydaje się stać w sprzeczności z wykładnią Komisji. Rozpatrując art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE w kontekście innych postanowień traktatów wprowadzonych po wejściu w życie traktatu z Lizbony, takich jak art. 1 TUE i art. 298 TFUE, jak również art. 11 i 42 karty, z których wszystkie odnoszą się do otwartości i przejrzystości, wydaje się, że ogólny cel art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE nie polega na wykluczaniu czegokolwiek, lecz raczej na wyraźnym włączeniu czegoś innego: aby Trybunał wyraźnie podlegał zasadzie dostępu do informacji w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych.
66.
Z uwagi na powyższe w moim rozumieniu ani wykładnia tekstowa, ani wykładnie systemowa czy też kontekstowa art. 15 ust. 3 TFUE nie prowadzą do wniosku, iż postanowienie to można interpretować w ten sposób, że przewiduje ono ograniczenie istniejącego zakresu dostępu do dokumentów w rozporządzeniu, w tym dostępu do pism znajdujących się w posiadaniu Komisji.
67.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał oddalił odwołanie.
B – Operacyjne i praktyczne problemy z rozwiązaniem przyjętym w wyroku API
68.
W moim przekonaniu zaproponowane wyżej rozwiązanie niniejszej sprawy to jedyna możliwa opcja w obecnym kontekście prawnym, pod warunkiem że intencją Trybunału jest utrzymanie linii orzeczniczej z wyroku API, z jednoczesnym poszanowaniem szerokiej wykładni rozporządzenia – przy czym takie podejście znajduje dalsze potwierdzenie w otwartości instytucjonalnej, która w ujęciu ogólnym wynika z traktatu z Lizbony.
69.
Bezsprzeczne jest jednak, że pewne praktyczne konsekwencje rozwiązania, które będę określać mianem „podejścia przyjętego w wyroku API”, mogą być postrzegane jako problematyczne pod względem wprowadzenia ich w życie. Zanim przejdę do omówienia trzech z nich, pragnę podkreślić, że wspomniane trudności praktyczne należy brać pod uwagę, wypracowując przyszłe realne rozwiązania kwestii dostępu do określonych dokumentów sądowych Trybunału. Nie należy ich jednak wykorzystywać w celu ograniczenia istniejącego zakresu dostępu do dokumentów.
70.
Po pierwsze, podejście przyjęte w wyroku API, potencjalnie rozszerzone o ustalenia poczynione w niniejszej sprawie, powoduje asymetrię pomiędzy stronami. To do Komisji, lub potencjalnie do innej instytucji unijnej, można zwrócić się z żądaniem ujawnienia pism innej strony postępowania lub interwenienta. Strona, która powinna być traktowana na równych warunkach z pozostałymi stronami tego samego postępowania, nagle staje się zatem de facto sędzią rozstrzygającym (oczywiście pośrednio) w przedmiocie interesów pozostałych stron w zakresie ujawnienia pism tej strony. Bez intencji implikowania, że doszłoby do aktów złej woli lub dowolnie rozumianego nadużycia ze strony, która ma tę przewagę, przedstawione stanowisko jest problematyczne samo w sobie.
71.
Po drugie, istnieje ryzyko wystąpienia luk w dostępie. Opierając się na wyroku API, można stwierdzić, że dostęp do dokumentów osób trzecich, takich jak pisma, wydaje się uzależniony od tego, czy Komisja – lub inna instytucja objęta zakresem rozporządzenia – była stroną postępowania przed Trybunałem. Jeżeli nie, rozporządzenie de facto nie będzie miało zastosowania. Zatem w niektórych przypadkach pisma, do których dostępu, ogólnie rzecz ujmując, można byłoby udzielić, a już z pewnością po zamknięciu sprawy, będą niedostępne, ponieważ odpowiednie instytucje zwyczajnie nie brały udziału w postępowaniu.
72.
Po trzecie, podejście przyjęte w wyroku API zobowiązuje Komisję – ale też potencjalnie Parlament Europejski lub Radę, w sytuacji gdy występują one w charakterze stron postępowania przed Trybunałem – do oceny wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów. Czyniąc to, zainteresowana instytucja jest zobowiązana do dokonania szeregu ocen, w tym między innymi do rozważenia, czy którykolwiek z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia ma zastosowanie lub czy sprawa powiązana jest z innymi sprawami, a więc (czasowy) wyjątek dotyczący powiązania, określony w wyroku API, powinien mieć zastosowanie. Bez intencji, aby w jakikolwiek sposób kwestionować wysoki poziom wiedzy fachowej instytucji objętych rozporządzeniem, prawdą jest, iż jest mało prawdopodobne, by strona lub interwenient dysponowali wszystkimi niezbędnymi informacjami odnośnie do akt danej sprawy lub innych, potencjalnie powiązanych zawisłych spraw.
73.
Wszystkie te rozważania prowadzą do oczywistego, lecz ważnego i koniecznego wniosku: decyzja o udzieleniu dostępu do dokumentów sądowych należy przede wszystkim do Trybunału, a nie do strony postępowania czy do interwenienta. Z szeregu praktycznych, lecz również normatywnych względów Trybunał rozporządza aktami sądowymi i to głównie do niego należy decyzja o udzieleniu dostępu do dokumentów zawartych w tych aktach (
24
).
74.
Ogólnie rzecz biorąc, elastyczna wykładnia rozporządzenia, przewidująca szeroką definicję „dokumentu”, jak również zniesienie reguły autora, prowadzi do koniecznego wniosku opisanego w sekcji A powyżej. Niemniej jednak, jak pokazano w tej sekcji, podświadome odczucie krytycznego obserwatora, wyrażone w sposób szczery, jest takie, że instytucja, w tym przypadku Komisja, staje się rzeczywiście zobowiązana do wykonania zadania, które w całości winien wykonać sam Trybunał.
75.
W sekcji C poniżej przedstawię zatem z szerszej perspektywy powody, dla których Trybunał powinien wziąć na siebie to zadanie. Następnie, w sekcji D, przedstawię zwięzły opis praktycznych sposobów umożliwiających wykonanie tego zadania.
C – Zasada otwartości i sądy
76.
Trybunał nie ma obowiązku udzielania dostępu do dokumentów, z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje swoje funkcje administracyjne. Nie oznacza to jednak, że Trybunał nie podlega ogólnej zasadzie otwartości (1). Tym samym niektóre elementy otwartości (orzeczniczej) stosuje się także do prawa do informacji przewidzianego w karcie (2). Patrząc z szerszej perspektywy, sądy nie mogą już uchylać się, zasadniczo, od postrzegania otwartości jako wartości w swojej codziennej działalności orzeczniczej (3), na co także wyraźnie wskazuje analiza porównawcza (4).
1. Otwartość w Trybunale Sprawiedliwości
77.
Trybunał jako instytucja nie jest zobowiązany do udzielenia dostępu do dokumentów w wykonywaniu swoich funkcji orzeczniczych. Nie oznacza to jednak, że do Trybunału nie stosuje się ogólnej zasady otwartości (
25
), wynikającej z szeregu postanowień traktatów (
26
).
78.
Po pierwsze, art. 15 ust. 3 TFUE (jak omówiono w pkt 52–66 niniejszej opinii) nakłada na Trybunał obowiązek udzielenia dostępu do dokumentów wyłącznie w wykonywaniu jego funkcji administracyjnych. Jednakże art. 15 ust. 1 TFUE, wprowadzony na mocy traktatu z Lizbony, wyraźnie rozszerzył zakres stosowania zasady otwartości na wszystkie instytucje Unii. Stanowi on, że „[w] celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości”. W art. 13 ust. 1 TUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się jako jedną z instytucji Unii. Wobec tego Trybunał podlega zasadzie otwartości.
79.
Po drugie, w pozostałych postanowieniach traktatów w brzmieniu nadanym im po wprowadzeniu w życie traktatu z Lizbony jeszcze bardziej podkreśla się zasadę otwartości. W preambule traktatu UE określono szeroko zdefiniowane cele, których realizację Wysokie Umawiające się Strony powierzyły Unii. Szczególny nacisk położono w niej na ogólną potrzebę „umocni[enia] demokratyczn[ego] charakter[u] i skutecznoś[ci] działania instytucji”, bez rozróżnienia między instytucjami. Ponadto art. 1 akapit drugi TUE stanowi, że „[n]iniejszy traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli” (
27
).
80.
Po trzecie, co potwierdził także Trybunał, „zasada przejrzystości […] [p]ozwala […] obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym” (
28
).
81.
Podsumowując, ogólne zobowiązanie do otwartości ma zastosowanie do wszystkich instytucji Unii bez wyjątku. W traktatach określono wyraźne wymogi, zgodnie z którymi Trybunał, jak każda inna instytucja, podlega zasadzie otwartości.
2. Wolność otrzymywania informacji
82.
Obowiązek Trybunału w zakresie zapewniania uzasadnionego stopnia otwartości w wykonywaniu swoich funkcji orzeczniczych można by także wywieść z postanowień dotyczących praw podstawowych, zapisanych w karcie. Moim zdaniem istotnym postanowieniem w tym względzie nie jest art. 42 karty (prawo dostępu do dokumentów), lecz jej art. 11 (wolność wypowiedzi i informacji).
83.
Artykuł 42 karty, zawarty w tytule V – „Prawa obywatelskie” – określa ogólne prawo dostępu do dokumentów instytucji Unii. Wobec tego art. 42 karty, rozpatrywany w oderwaniu od pozostałych postanowień, można by interpretować w ten sposób, że nakłada on obowiązek wykonania prawa dostępu do dokumentów na wszystkie instytucje Unii, w tym na Trybunał.
84.
Jednakże art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE nakłada na Trybunał taki obowiązek wyłącznie w kontekście wykonywania przez Trybunał jego funkcji administracyjnych. Z art. 52 ust. 2 karty wynika, że „[p]rawa uznane w niniejszej karcie, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych”. W tym względzie w wyjaśnieniach do karty zawarto wytyczne dotyczące wykładni art. 42. Wskazano w nich, że prawo dostępu do dokumentów wykonuje się na warunkach i w granicach określonych w art. 15 ust. 3 TFUE.
85.
Artykuł 42 karty ma więc zastosowanie do Trybunału wyłącznie w sytuacji, gdy instytucja ta wykonuje swoje funkcje administracyjne. Nie znajduje on zastosowania do Trybunału, gdy ten wykonuje funkcje orzecznicze.
86.
Jednakże fakt, że szczególne prawo nie znajduje zastosowania, nie stoi na przeszkodzie możliwości zastosowania innych praw przewidzianych w karcie, o naturze bardziej ogólnej. W niniejszej sprawie kwestię wolności informacji reguluje także art. 11 karty. Zgodnie z tym ostatnim postanowieniem prawo do wolności wypowiedzi obejmuje wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei. Jest to prawo o szerszym zakresie niż prawo dostępu do dokumentów. Innymi słowy, prawo dostępu do dokumentów to logiczny podzbiór lub jedna z emanacji prawa do otrzymywania informacji. Każdy jest uprawniony do otrzymywania informacji, aby zyskać możliwość skorzystania z prawa do wolności wypowiedzi (
29
).
87.
Artykuł 11 karty odpowiada art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „konwencją o ochronie praw człowieka”). Ostatnie z tych postanowień coraz częściej interpretowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) jako szeroka gwarancja wolności otrzymywania informacji, granicząca z uznaniem prawa dostępu do informacji (
30
).
88.
Co się tyczy szczególnej kwestii dostępu do dokumentów sądowych, w wyroku w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom (
31
) ETPC orzekł, że Węgry naruszyły art. 10 konwencji o ochronie praw człowieka, gdy odmówiły organizacji pozarządowej (NGO) dostępu do skargi złożonej w postępowaniu toczącym się przed trybunałem konstytucyjnym mającej za przedmiot konstytucyjność nowelizacji krajowego kodeksu karnego. ETPC orzekł, że była to niepotrzebna ingerencja w wolność otrzymywania informacji (
32
). Warto może podkreślić, że ETPC doszedł do takiego wniosku w odniesieniu do sprawy zawisłej przed sądem konstytucyjnym, w której żądanie udzielenia dostępu do pism (pierwotny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) skierowano przed wydaniem postanowienia przez sąd konstytucyjny.
89.
Artykuł 52 ust. 3 karty stanowi, że znaczenie i zakres praw przyznanych przez kartę są takie same jak w przypadku praw przyznanych przez konwencję. Norma prawa Unii nie powinna być zatem niższa niż norma ustanowiona przez ETPC. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje jednak to, w którym dokładnie miejscu ETPC ustali równowagę w przyszłych sprawach dotyczących tej samej problematyki (
33
). Już teraz jednak można dość wyraźnie stwierdzić, że na samym wstępie w kontekście otwartości sądów i dostępu do pism złożonych przez stronę do sądu szala przechyla się w stronę otwartości i dostępu.
90.
Podsumowując: Trybunał podlega zasadzie otwartości, która znajduje zastosowanie także do jego działalności orzeczniczej. Wolność otrzymywania informacji, gwarantowana na gruncie art. 11 ust. 1 karty i podlegająca wykładni poprzez art. 52 ust. 3 karty i art. 10 konwencji o ochronie praw człowieka przez ETPC, także wyraźnie sugeruje większy stopnień otwartości.
91.
Jednak skupianie się na wykazie słownictwa związanego ze zobowiązaniami, obowiązkami, jak również na liście postanowień regulujących przypuszczalnie spoczywający na Trybunale obowiązek polegający na podjęciu określonych działań nie jest najlepszym sposobem podejścia do tematu. Właściwsze byłoby sformułowanie pytania w inny sposób, mianowicie: co na początku XXI wieku sam sąd mógłby chcieć zrobić, aby w rozsądny sposób angażować szerszą grupę swoich odbiorców?
92.
W kolejnych dwóch częściach niniejszej sekcji będę poszukiwać inspiracji do udzielenia odpowiedzi na to pytanie na dwóch płaszczyznach: jednej odnoszącej się do wartości (3), a drugiej porównawczej (4). Jakie działania na rzecz otwartości podejmują sądy i dlaczego?
3. Wartości leżące u podstaw otwartości sądów
93.
Pojęcie otwartości w kontekście sprawiedliwości nie jest niczym nowym. Już w XVIII wieku Jeremy Bentham podkreślał, że jawność stanowi „istotę sprawiedliwości” (
34
). Stwierdził on, że „[ż]adne dobro nie jest trwałe bez jawności. Pod auspicjami jawności żadne zło nie przetrwa” i że „[s]kuteczność tego wspaniałego instrumentu rozciąga się na wszystkie obszary – ustawodawstwo, administrację i wymiar sprawiedliwości” (
35
) [tłumaczenie własne]. W związku z powyższym jawność rozpraw i publikację wyroków można postrzegać jako przejaw otwartości (
36
), silnie powiązany z elementem kontroli publicznej nad władzą sądowniczą.
94.
Zmiany zachodzące wraz z upływem czasu w sądownictwie spowodowały, że coraz większa otwartość stała się koniecznością. W obecnej rzeczywistości sądy odgrywają kluczową rolę w społeczeństwach demokratycznych. Władza wiąże się z odpowiedzialnością. Zdanie to jest tym bardziej prawdziwe w odniesieniu do sądu o charakterze ponadnarodowym, takiego jak Trybunał, z uwagi na to, że dzieli go niewątpliwie większy „dystans” od jednostki (
37
) oraz że różni się on od bardziej tradycyjnych modeli władzy, jakie uważa się za typowe dla sądów krajowych.
95.
W demokracjach konstytucyjnych poziom legitymacji winien odpowiadać poziomowi władzy i odpowiedzialności, aby podejmowane decyzje były społecznie akceptowalne. Oczywiście istnieją różne źródła legitymacji. Można dokonać rozróżnienia przykładowo na legitymację instytucjonalną i argumentacyjną (
38
). Można także rozróżnić legitymację wejściową (input legitimacy) i legitymację wyjściową (output legitimacy) (
39
). Niezależnie od tego, jaki kwalifikator ostatecznie zostanie przypisany temu pojęciu, kwestia do rozstrzygnięcia pozostaje ta sama: w jaki sposób instytucja zyskuje legitymację i od kogo?
96.
Przy rozważaniu kwestii środków służących wzmacnianiu legitymacji sądów w demokracjach konstytucyjnych zasada otwartości wydaje się naturalnym wyborem. Otwartość wzmacnia ogólną legitymację sądów. Z jednej strony poprawia ich wiarygodność demokratyczną, czyniąc sądy niejako bardziej responsywnymi względem obywateli (a). Z drugiej strony poprawia jakość wymiaru sprawiedliwości, tworząc zachęty do poprawy działalności orzeczniczej i wyników (b).
a) Co się tyczy orzekania demokratycznego (
40
)
97.
Jeżeli chodzi o sądy, legitymacji społecznej nie można uzyskać poprzez zastosowanie tych samych tradycyjnych środków, które obowiązują w odniesieniu do rządu czy parlamentu. Należy dostosować je do szczególnej i unikalnej roli niezależnych sądów.
98.
W związku z tym to właśnie poprzez otwartość zwiększa się odpowiedzialność sądów wobec obywateli. Otwartość sądów wzmacnia ich demokratyczny charakter dzięki temu, że umożliwia obywatelom monitorowanie sprawowania władzy sądowniczej, gwarantując ich uczestnictwo poprzez debaty publiczne i wreszcie poprzez pogłębianie zrozumienia orzeczeń sądowych. W ten sposób otwartość sądów pobudza legitymację wejściową (input).
99.
Po pierwsze, otwartość zapewnia pewien stopień kontroli demokratycznej nad sądami. Jak zauważył Lord Chief Justice Hewart w swoim słynnym stwierdzeniu, „nie wystarczy, by sprawiedliwości stało się zadość, musi być także bez wątpienia widoczne, że sprawiedliwości stało się zadość” (
41
) [tłumaczenie własne]. Jednym ze sposobów umożliwiających sprawowanie tego rodzaju kontroli demokratycznej jest dostęp do pism. Pisma procesowe są niezbędne dla zrozumienia orzeczenia i jego treści, jak również dialektyki, która doprowadziła do rozstrzygnięcia. Sądy wydają się bardziej wiarygodne, rzetelne i efektywne, gdy ujawniają przynajmniej część dokumentów będących podstawą wydanego przez siebie wyroku. Opinia publiczna może upewnić się, że sąd dokładnie zbadał i rozważył poszczególne argumenty podniesione przez strony. Społeczeństwo może dzięki temu zrozumieć logikę leżącą u podstaw orzeczenia sądu oraz powody, dla których dany argument mógł przeważyć nad innym.
100.
Po drugie, otwartość sądów zachęca do debaty publicznej. Sprzyja uczestnictwu obywateli w budowaniu opinii publicznej w Europie poprzez dialog i wymianę myśli (
42
). Inicjatorami debaty mogą być w szczególności organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, dziennikarze, organizacje strażnicze, badacze lub demaskatorzy, którzy przyczyniają się do podnoszenia świadomości obywateli na temat kwestii o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego (
43
). Wobec tego większa otwartość może zwiększyć zaufanie, jakie społeczeństwo pokłada w wymiarze sprawiedliwości (
44
).
101.
Należy wyraźnie podkreślić, że możliwość wyrażenia opinii krytycznej jest integralną częścią merytorycznej debaty. Potencjalnej krytyki nie należy postrzegać jako naruszającej status sądów jako instytucji. Ponadto obawa przed krytyką z pewnością nie stanowi dobrego uzasadnienia dla nieujawniania informacji. Krytyka jest z kolei kluczową cechą społeczeństw demokratycznych, w których ceni się wolność wypowiedzi i pluralizm opinii.
102.
Po trzecie, otwartość sądów ma wartość heurystyczną (
45
). Koncepcja ta umożliwia lepsze zrozumienie rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli co do zasady udziela się dostępu do pism stron, które to pisma stanowią punkt wyjścia dla toku rozumowania przyjętego przez sąd, każda osoba może odkryć, jeśli nie dlaczego, to przynajmniej w jaki sposób sąd doszedł do wydania określonego postanowienia. Podobnie, takie pisma mogą rzucać nieco światła na pewne niejasne rozstrzygnięcia i ujawnić schematy systemowe toku rozumowania przyjętego przez sąd. W konsekwencji orzeczenia sądów mogą stać się bardziej przewidywalne.
b) Co się tyczy jakości wymiaru sprawiedliwości
103.
Otwartość skutkuje również poprawą zarówno wyników sądów, jak i dokumentów stanowiących podstawę ich pracy, czyli poprawą jakości orzeczeń, lecz także jakości pism stron. Może ona tworzyć warunki sprzyjające dążeniu do doskonałości, jeżeli chodzi o prace w dziedzinie prawa, ponieważ nadzór publiczny i potencjalna krytyka mogłyby stanowić skuteczną zachętę do poprawienia jakości pracy zawodowej nie tylko dla sądów, lecz także dla wszystkich pozostałych uczestników postępowania. Może ona także służyć realizacji interesów przyszłych procesujących się stron, ponieważ ma potencjał, by ujawnić strategie lub schematy argumentacji. W rezultacie poprawie może ulec jakość pracy poszczególnych zaangażowanych w postępowanie sądowe przedstawicieli zawodów prawniczych, jak również ogólne poszanowanie praworządności.
104.
Podsumowując, na poziomie normatywnym, otwartość niewątpliwie poprawi ogólnie pojętą legitymację instytucjonalną sądów. Nie ma powodów, aby twierdzić, że ta sama zasada ogólna nie znajduje zastosowania do Trybunału. Jak zatem konkretnie można takie ogólne założenia normatywne wprowadzić w życie? W tym względzie interesująca może okazać się analiza porównawcza praktyk stosowanych w innych krajowych i międzynarodowych systemach.
4. Analiza porównawcza
105.
Praktyki w zakresie dostępu do dokumentów sądowych stosowane w państwach członkowskich Unii są niezwykle zróżnicowane (
46
). Szczególne zasady dostępu do dokumentów sądowych przyjęto jedynie w nielicznych państwach członkowskich, takich jak Szwecja i Finlandia. W pozostałych państwach dostęp do dokumentów sądowych podlega ogólnym zasadom dostępu do dokumentów publicznych. Jeszcze w innych państwach dostęp do dokumentów sądowych określono w odpowiednich przepisach krajowych kodeksów postępowania (cywilnego, administracyjnego, karnego), które regulują dostęp osób trzecich do akt sądowych w ramach obowiązujących reguł postępowania.
106.
Większość państw członkowskich wydaje się preferować swego rodzaju system indywidualnych żądań. Udzielenie dostępu często, chociaż nie zawsze, wydaje się uwarunkowane wykazaniem uzasadnionego interesu. W zależności od charakteru sprawy dostępu do dokumentów można udzielić, gdy sprawa jest jeszcze w toku lub po wydaniu wyroku. W przypadku niektórych delikatnych spraw ujawnienie informacji może nastąpić dopiero po upływie odpowiedniego okresu zachowania poufności.
107.
Poza Europą, w niektórych jurysdykcjach, w tym w Stanach Zjednoczonych Ameryki oraz w Kanadzie, praktyki udzielania osobom trzecim dostępu do dokumentów sądowych wydają się raczej otwarte, w szczególności jeżeli chodzi o pisma (
47
).
108.
Rozpatrując przypadki międzynarodowej jurysdykcji i podając za pierwszy przykład ETPC, art. 40 ust. 2 konwencji o ochronie praw człowieka stanowi, że „[d]okumenty złożone u Szefa Kancelarii Trybunału są publicznie dostępne, chyba że Przewodniczący Trybunału zdecyduje inaczej”. Zgodnie z regułą 33 ust. 1 Regulaminu ETPC „[w]szystkie dokumenty złożone w Kancelarii przez strony lub przez osobę trzecią w związku ze skargą […] są publicznie dostępne zgodnie z regułami ustalonymi przez Szefa Kancelarii Trybunału, chyba że Przewodniczący Izby […] postanowi inaczej z urzędu albo na wniosek strony lub jakiejkolwiek innej osoby zainteresowanej”. Na tej podstawie dokumenty dotyczące postępowania, które zostało już zakończone, udostępnia się na indywidualne żądanie, podczas gdy wgląd w dokumenty w sprawach w toku można uzyskać w siedzibie ETPC. Istnieje jednak także wyczerpujący wykaz ograniczeń publicznego dostępu do akt sprawy (
48
).
109.
W przypadku Trybunału Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) osoby, które mają interes w sprawie, mogą uzyskać wgląd w dokumentację, zawierającą w szczególności pisma stron, w Sekretariacie. Osoby trzecie mogą uzyskać kopie lub wyciągi za opłatą (
49
). Ponadto sprawozdanie na rozprawę, zawierające opis okoliczności faktycznych i prawnych wraz ze zwięzłym przedstawieniem zarzutów i argumentów, jest dostępne na stronie internetowej z chwilą jego sporządzenia, a więc także dla spraw w toku.
110.
Publicznego dostępu do pism składanych do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości można udzielić po ustaleniu stanowisk stron, z chwilą otwarcia procedury ustnej lub po jej otwarciu (
50
).
111.
Z kolei Międzynarodowy Trybunał Prawa Morza udziela publicznego dostępu do pism złożonych przez strony postępowania z chwilą otwarcia procedury ustnej – lub wcześniej, jednak dopiero po ustaleniu stanowisk stron (
51
).
112.
Wreszcie, w samym Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności w Sądzie, kwestię dostępu do dokumentów sądowych pierwotnie regulował art. 5 ust. 8 instrukcji dla sekretarza Sądu. Osoby trzecie mogły uzyskać dostęp do akt sprawy za wyraźną zgodą prezesa Sądu lub – jeżeli sprawa była jeszcze w toku – przewodniczącego składu orzekającego w tej sprawie, wydaną po wysłuchaniu stron postępowania. Wspomnianą kwestię reguluje obecnie art. 38 § 2 nowego regulaminu postępowania przed Sądem (
52
), w którym przejęto zasadę mającą wcześniej zastosowanie przed Sądem do spraw Służby Publicznej (
53
). Stanowi on, że „[a]kta sprawy nie mogą być udostępnione osobom trzecim, prawa prywatnego ani publicznego, bez wyraźnej zgody prezesa Sądu udzielonej po zapoznaniu się ze stanowiskiem stron. Całkowita lub częściowa zgoda może być udzielona wyłącznie na podstawie złożonego na piśmie wniosku szczegółowo uzasadniającego istnienie interesu prawnego w dostępie do akt”.
113.
Jakie wnioski, jeżeli w ogóle jakieś, można wyciągnąć z tak zróżnicowanego przeglądu materiału porównawczego (z definicji selektywnego)? Tytułem podsumowania tej sekcji należy zwrócić uwagę na cztery kwestie.
114.
Po pierwsze, otwartość sądów można obserwować wszędzie (
54
). Jeżeli można wskazać jakiś wspólny mianownik dla tak bardzo zróżnicowanej na szczeblach krajowym i międzynarodowym praktyki, byłby nim fakt, że od ostatnich dziesięciu lub dwudziestu lat sądy jako instytucje stają się coraz bardziej – a nie coraz mniej – otwarte.
115.
Po drugie, niezależnie od indywidualnych czy proceduralnych ustaleń w ramach danego systemu, zarządzaniem kwestią potencjalnego ujawnienia pism stron zwykle zajmują się same sądy. Można zaryzykować stwierdzenie, że w nielicznych systemach nie przewidziano żadnej możliwości dostępu do pism.
116.
Po trzecie, porównanie może być istotne nie tylko na poziomie rozwiązań normatywnych, lecz również na poziomie wpływu społecznego i konsekwencji określonego przepisu prawnego czy rozwiązania. Z tej perspektywy nie wydaje się, aby w systemach, w których zdecydowano się na większą otwartość i udzielanie dostępu do dokumentów sądowych, zmaterializowały się w jakikolwiek widoczny sposób tak często przepowiadane negatywne skutki w postaci wykorzystania lub niewłaściwego wykorzystania informacji przez osoby trzecie czy też w postaci jakiegokolwiek wywierania nacisków lub wpływu na przedstawicieli stron lub pracowników sądu. Oczywiście może być też tak, że tego rodzaju przypadków zwyczajnie nie zgłaszano. Niemniej jednak na obecnym etapie dostępne dane porównawcze nie potwierdzają, że zaistniały którekolwiek z często przedstawianych zagrożeń, które uniemożliwiają zwiększenie otwartości w sądach.
117.
Czwartą i ostatnią kwestią jest to, że oczywiście prawdą jest, iż wybory i rozwiązania o charakterze normatywnym w ramach jednego systemu nie podlegają eo ipso przeniesieniu do innego systemu. Argumentacja porównawcza nadal stanowi inspirację. Fakt, że inni robią coś w określony sposób, nie oznacza, że należy postępować tak samo. Z drugiej strony, mając na uwadze zdecydowaną tendencję idącą w określonym kierunku, popartą mocnymi argumentami o charakterze normatywnym odnośnie do tego, dlaczego uzasadniona otwartość sądów jest pozytywnym zjawiskiem, sugestia, jakoby Trybunał miał i powinien mieć inne zdanie w tej kwestii, wymagałaby przedstawienia przekonującego wyjaśnienia.
D – Ponowne rozważenie kwestii dostępu do (zewnętrznych) dokumentów sądowych Trybunału
118.
Na tym tle należy uczciwie przyznać, że obecny stan rzeczy w zakresie otwartości Trybunału w kontekście jego działalności orzeczniczej (
55
) nie jest optymalny. Zainteresowana osoba trzecia nie ma dostępu do akt sprawy. Dostęp do określonych pism procesowych jest możliwy w sprawach zamkniętych, z zastrzeżeniem spełnienia warunków z wyroku API.
119.
W tym względzie istotne są także szerszy kontekst i ewolucja praktyki sądowej. Chociaż w kwestii dostępu do (starszych) dokumentów sądowych Trybunału (
56
) zaszły pozytywne zmiany, faktem jest, że jeżeli chodzi o ogólny dostęp do dalszych informacji na temat bieżącej działalności orzeczniczej Trybunału, ścieżki dostępu do informacji raczej zamykano niż otwierano nowe. Do połowy lat dziewięćdziesiątych XX wieku zainteresowana strona mogła uzyskać więcej informacji na temat sprawy i argumentów stron za pośrednictwem sprawozdania na rozprawę publikowanego w Zbiorze Orzeczeń wraz z postanowieniem Trybunału i opinią rzecznika generalnego. Obecnie nie ma już takiej możliwości, ponieważ zaprzestano publikowania sprawozdań na rozprawę. Od 2012 r., wraz z wejściem w życie nowego regulaminu postępowania, całkowicie zaprzestano sporządzania sprawozdań na rozprawę. Dodatkowo występuje przybierająca na sile tendencja do coraz bardziej zwięzłego formułowania zarówno wyroków Trybunału, jak i opinii rzeczników generalnych w odniesieniu do ponownego przedstawienia argumentów stron lub interwenientów, co jest z oczywistych i zrozumiałych względów związane z kosztami tłumaczenia.
120.
Podsumowując, nieco paradoksalnie w dobie powszechnego przeciążenia informacją w Internecie, zainteresowany świat zewnętrzny otrzymuje w rzeczywistości coraz mniej informacji na temat procesu decyzyjnego w Trybunale. Nadszedł czas, aby odwrócić tę tendencję. Mając na uwadze przedstawiony wyżej zarys, kwestię udzielenia szerszego dostępu do niektórych dokumentów sądowych Trybunału należy raczej postrzegać jako przywrócenie równowagi w zakresie zrozumienia postępowania sądowego przed Trybunałem: ze względów operacyjnych niektóre ścieżki dostępu do informacji zostały zamknięte. Należy zatem otworzyć inne, takie jak szerszy dostęp do pism procesowych składanych do Trybunału.
121.
Zanim przedstawię kilka sugestii w tym względzie, na początku należy poczynić trzy uwagi wstępne.
122.
Po pierwsze, wszystkie sugestie przedstawione w niniejszej sekcji opierają się na zasadzie otwartości na gruncie art. 15 ust. 1 TFUE. Należy wyraźnie jeszcze raz podkreślić, że Trybunał, wykonując swoje funkcje orzecznicze, nie podlega obowiązkowi zapewnienia prawa dostępu do dokumentów. Uwagi przedstawione w dalszej części są raczej wyrazem tego, jakie działania instytucja sądowa, która jest instytucją reagującą i w sposób rozsądny angażującą się w relacje z szeroko pojętym światem zewnętrznym, powinna chcieć podjąć z własnej inicjatywy.
123.
W tym względzie poglądowe może być stanowisko Europejskiego Banku Centralnego (EBC). EBC znajduje się w podobnej sytuacji co Trybunał. Na mocy art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE EBC podlega prawu dostępu do dokumentów jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych (
57
). Fakt ten nie stanął jednak na przeszkodzie, aby jakiś czas temu EBC dobrowolnie zapewnił większy dostęp do swoich dokumentów w oparciu o szerokie pojęcie otwartości określone w art. 1 akapit drugi TUE (
58
).
124.
Po drugie, w nawiązaniu do punktu poprzedniego, Trybunał także nie jest objęty zakresem rozporządzenia nr 1049/2001. Jednakże nawet jeżeli zasady określone w tym rozporządzeniu i orzecznictwo z niego się wywodzące nie znajdują zastosowania, mogą one zawierać wskazówki w zakresie wypracowania odpowiedniego rozwiązania legislacyjnego, tak jak w rzeczywistości miało to także miejsce w przypadku postanowienia Trybunału z dnia 11 grudnia 2012 r.
125.
Po trzecie, w kontekście dostępu należy rozróżnić dwie kategorie dokumentów sądowych (
59
) Trybunału: „wewnętrzne dokumenty sądowe” i „zewnętrzne dokumenty sądowe”.
126.
Wewnętrzne dokumenty sądowe to te sporządzane w ramach Trybunału i dla celów Trybunału, takie jak projekty opinii i wyroków, sprawozdania wstępne, notatki dotyczące orzeczenia o charakterze proceduralnym czy notatki do celów obrad. Wspomniane dokumenty dotyczą istoty procesu orzekania. Dokumentów tych nie można uznać za objęte zakresem zasady otwartości, chyba że miałaby nastąpić znacząca zmiana charakteru funkcji orzeczniczej (
60
).
127.
Zewnętrzne dokumenty sądowe Trybunału to albo te sporządzane przez Trybunał dla celów komunikacji sądowej Trybunału z podmiotami zewnętrznymi (stronami, interwenientami lub sądami krajowymi), albo te składane do Trybunału przez osoby trzecie w ramach postępowań sądowych, takie jak pisma składane przez strony, lecz także wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym składane przez sądy krajowe. Mogą one co do zasady być dostępne (chyba że w danej sprawie zastosowanie ma którykolwiek z wyjątków od ujawnienia), aby sprzyjać otwartości w Trybunale.
128.
Wszelkie uwagi przedstawione w dalszej części niniejszej sekcji dotyczą wyłącznie zewnętrznych dokumentów sądowych Trybunału. Co się tyczy praktycznych metod dostępu, jestem zdania, że Trybunał powinien zapewniać fizyczny (1) i zdalny (2) dostęp do zewnętrznych dokumentów sądowych na żądanie. W idealnym stanie rzeczy mógłby on także z urzędu zapewniać dostęp do określonych dokumentów (3).
1. Fizyczny dostęp osób trzecich do poszczególnych dokumentów w aktach
129.
Dostęp osób trzecich do akt sądowych, czy raczej do odpowiedniej ich części, zawierającej zewnętrzne dokumenty sądowe, należy umożliwić na żądanie w siedzibie Trybunału, w odniesieniu zarówno do spraw zamkniętych, jak i do spraw w toku (
61
).
130.
Potrzebne mogłoby okazać się ustanowienie różnych systemów dostępu do akt w odniesieniu do spraw w toku i spraw zamkniętych. Istnieje różnica pod względem równowagi interesów. Konieczne jest uzyskanie właściwej równowagi pomiędzy dwoma przeciwstawnymi celami: otwartością z jednej strony a ochroną postępowań sądowych z drugiej strony. Przed wydaniem wyroku (lub w każdym razie do dnia rozprawy ustnej lub do czasu zakończenia pisemnego etapu postępowania w sprawach, w których nie wyznaczono rozprawy ustnej) dyskusja w kwestiach prawnych powinna mieć miejsce na sali sądowej w Trybunale, a nie w mediach. Ponadto, chociaż nie należy wyolbrzymiać niebezpieczeństwa w postaci wywierania wpływu na strony postępowania lub ich przedstawicieli czy też kierowania gróźb w ich stronę, nie można go też całkowicie wykluczyć.
131.
Nie ma jednak żadnego powodu, dla którego konieczne byłoby przyjęcie jakiegokolwiek domniemania prima facie, jak w wyroku API, zgodnie z którym ujawnianie dokumentów sądowych w sprawach w toku automatycznie stałoby w sprzeczności z wymogiem ochrony postępowań sądowych. Sytuacja ta wymaga przeprowadzenia analizy poszczególnych przypadków, także z uwagi na wymiar instytucjonalny przedstawionej tutaj propozycji: jeżeli decyzja w przedmiocie potencjalnego ujawnienia należy do samego Trybunału, być może mniej konieczne staje się formułowanie domniemań dotyczących uznania administracyjnego.
132.
Można by zatem także zezwolić na dostęp do zewnętrznych dokumentów sądowych w sprawach w toku, chociaż w bardziej ograniczonym zakresie niż w przypadku spraw zamkniętych. W sprawach w toku osoba trzecia wykazująca uzasadniony interes w uzyskaniu wglądu w dokument powinna mieć prawo dostępu do tego dokumentu na indywidualne żądanie, w siedzibie Trybunału. Decyzja w sprawie dostępu powinna leżeć w gestii prezesa izby, który jest prawdopodobnie najbardziej kompetentny, aby ważyć przeciwstawne interesy w kontekście szczegółów danej sprawy. Konieczna jest konsultacja ze stronami toczącego się postępowania.
133.
W sprawach zamkniętych, pozbawionych powiązań z jakimikolwiek sprawami w toku, należy stosować, ogólnie rzecz biorąc, mniej restrykcyjny system dostępu. Nie powinien już mieć zastosowania wymóg wykazania uzasadnionego interesu. W kontekście równoważenia można bowiem zakładać, że przeważa ogólnie pojęty interes publiczny, jaki wiąże się z otwartością, i dostępu udziela się – z zastrzeżeniem istnienia jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny, która stałaby na przeszkodzie udzieleniu takiego dostępu, takiej jak ochrona danych osobowych, ochrona nieletnich czy też ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Z tych samych względów, lecz również z uwagi na szereg przyczyn natury praktycznej, w przypadku spraw zamkniętych nie powinno się już wymagać konsultacji ze stronami.
2. Zdalny dostęp osób trzecich do poszczególnych dokumentów w aktach
134.
W celu ułatwienia indywidualnego dostępu należy także umożliwić składanie wniosków o udzielenie zdalnego dostępu do poszczególnych zewnętrznych dokumentów sądowych w aktach. Tego rodzaju dostęp może być w szczególności istotny w odniesieniu do standardowych typów dokumentów, których obecności w aktach można w sposób uzasadniony oczekiwać, takich jak pisma złożone w sprawie przez stronę lub interwenienta.
135.
Umożliwienie pewnego rodzaju zdalnego dostępu leży w najlepszym interesie zarówno zainteresowanej osoby trzeciej, jak i, w rzeczywistości, samej instytucji. Równe traktowanie oraz względy społeczne przemawiają za zapewnieniem zdalnego dostępu w przypadku tych pierwszych: nie każdy może sobie pozwolić na podróż do Luksemburga i osobiste stawienie się w siedzibie Trybunału celem przejrzenia dokumentu. Jak Trybunał wskazywał już wielokrotnie i w różnych kontekstach, należy zabezpieczyć istotę określonego prawa i możliwość jego rzeczywistego wykonania, a nie jedynie samo formalne istnienie tego prawa czy środka prawnego (
62
).
136.
W każdym razie warunki zdalnego dostępu powinny być zasadniczo takie same, jak te sugerowane w przypadku fizycznego dostępu do akt w siedzibie Trybunału, zgodnie z pkt 130–133 powyżej. Jednakże zainteresowana strona musi naturalnie wyrazić się z większą dozą precyzji przy wskazywaniu konkretnych dokumentów, do których chciałaby uzyskać dostęp. Podobnie, można nałożyć uzasadnione limity w związku z liczbą kopii oraz odpowiednie opłaty z tytułu uzyskania tych kopii.
3. Dostęp online do wybranych dokumentów sądowych
137.
Wreszcie, jako uzupełnienie indywidualnego wniosku, lecz także jako jego rozszerzenie, w odniesieniu do spraw zamkniętych (lub przynajmniej ich części) można by przewidzieć bardziej proaktywne stanowisko dotyczące publikacji wybranych zewnętrznych dokumentów sądowych. W takich sprawach najważniejsze rodzaje zewnętrznych dokumentów sądowych – takich jak wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pisma stron i, w odpowiednich przypadkach, ostateczne orzeczenie sądu krajowego – można by rutynowo umieszczać na stronie internetowej Trybunału. Stanowiłyby one, wraz z orzeczeniem Trybunału oraz opinią rzecznika generalnego, o ile zostanie ona przedstawiona, „e-akta” sprawy.
138.
Powyższa sugestia nie jest w żadnym wypadku tak rewolucyjna, jak by się mogło na pierwszy rzut oka wydawać: wszystkie trzy rodzaje dokumentów zwykle znajdują się już, w tej czy innej formie, w domenie publicznej. Treść pytań prejudycjalnych sądów krajowych przedstawianych w składanych przez te sądy wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym publikowana jest już w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ponadto w większości systemów prawnych państw członkowskich wspomniane wnioski mają charakter normalnych orzeczeń sądów (postanowień), które tak czy inaczej są już prawdopodobnie dostępne w odpowiednich internetowych bazach danych sądów krajowych (
63
). To samo tyczy się ostatecznego orzeczenia sądu krajowego, które, w większości jurysdykcji, jest dostępne także online. Z kolei pisma procesowe Komisji w sprawach zamkniętych można już otrzymywać na gruncie wyroku API oraz, jeżeli Trybunał zastosuje podejście, za którym opowiedziałem się w pierwszej części niniejszej opinii (A), Komisja byłaby także zobowiązana do ujawniania uwag na piśmie przedstawionych przez pozostałe strony.
139.
Wobec tego wszystkie wspomniane informacje w ten czy inny sposób znajdują się już w domenie publicznej. Trudność sprawia po prostu zlokalizowanie tych informacji i uzyskanie do nich dostępu, gdyż są one rozsiane w rozmaitych bazach danych w szeregu państw członkowskich i instytucji Unii. Proaktywne podejście tego rodzaju z pewnością sprzyjałoby dyskursowi i świadomości prawa Unii, co naturalnie leży w interesie samego Trybunału. W rzeczywistości przyniosłoby to oszczędność czasu i środków zarówno instytucji, jak i jednostki: żadne szczególne wnioski o udzielenie dostępu nie byłyby konieczne i nikt nie musiałby ich rozpatrywać.
140.
W niniejszej sekcji przedstawiono trzy uwagi końcowe dotyczące wszystkich trzech metod dostępu: po pierwsze, moim zdaniem otwartość w odniesieniu do zewnętrznych dokumentów sądowych oznacza badanie akt lub uzyskanie zdalnego dostępu do dokumentów w wersji otrzymanej przez Trybunał od poszczególnych stron, w tym w języku, w którym dokument został pierwotnie otrzymany.
141.
Po drugie, gdyby Trybunał przychylił się do którychkolwiek z przedstawionych w niniejszej sekcji sugestii, ich stopniowe wprowadzanie w życie umożliwiłoby zainteresowanym stronom dostosowanie ich kierunku działania, jeżeli strony te uznałyby to za stosowne. W szczególności jasne instrukcje przekazywane stronom z wyprzedzeniem zawierałyby wskazówki odnośnie do możliwości zwrócenia się przez osobę trzecią z żądaniem dostępu do akt sądowych. W przypadku realizacji tych założeń autor dokumentu (pism) mógłby dysponować swobodą wskazania Trybunałowi, która część jego pism nie podlega ujawnieniu.
142.
Po trzecie, nie ulega wątpliwości, że sugestie przedstawione w niniejszej sekcji wymagałyby przeprowadzenia szeregu innych dostosowań natury technicznej. Jednakże nie można dopuścić, aby kwestie techniczne i operacyjne przesłaniały pierwotną wartość, dokładnie odzwierciedlającą wizję Trybunału co do tego, jakiego rodzaju sądem chce on być. Każda reforma wymaga zmiany.
4. Podsumowanie
143.
Wreszcie, dla pełności wywodu: w jaki sposób sugestie przedstawione w niniejszej sekcji odnoszą się do orzeczenia Trybunału w sprawie API, którego wnioski Trybunał może potencjalnie powtórzyć w niniejszej sprawie?
144.
Jak wspomniałem wyżej (sekcja B), podejście przyjęte w wyroku API, w postaci daleko idących, choć logicznych i koniecznych wniosków przedstawionych przy okazji niniejszej sprawy, nie jest idealne. Jednakże do czasu zapewnienia przez sam Trybunał dostępu do niektórych swoich dokumentów sądowych, o ile to nastąpi, w mocy należy utrzymać oferowane w tym worku podejście i możliwości. Jednakże z chwilą gdy Trybunał ustanowi zasady dostępu do swoich dokumentów sądowych, zasady te powinny mieć charakter nadrzędny, jako lex specialis, względem podejścia przyjętego w orzecznictwie, znajdującego odzwierciedlenie w wyroku API i potencjalnie rozszerzonego przy okazji niniejszej sprawy.
145.
Po ustanowieniu jakiegokolwiek systemu tego rodzaju wszelkie żądania w sprawie ujawnienia dokumentów sądowych należy kierować głównie do Trybunału. Z praktycznego punktu widzenia, jeżeli zostaną one skierowane do Trybunału przed inną instytucją Unii, jego decyzja odnośnie do ewentualnego udzielenia dostępu jest wiążąca dla Komisji oraz innych instytucji Unii. Oznacza to, że instytucje te nie mogłyby ujawnić żądanych dokumentów, gdyby Trybunał odmówił udzielenia do nich dostępu, nawet jeżeli znajdowałyby się one w ich posiadaniu. Gdyby żądania udzielenia dostępu do dokumentów osób trzecich trafiły najpierw do Komisji lub innej instytucji objętej zakresem rozporządzenia, pozwoliłbym sobie zaproponować, aby były one przekierowywane do Trybunału. Niemniej jednak nie powinno to zasadniczo stać na przeszkodzie ujawnianiu przez instytucję własnych dokumentów, czyli własnych pism. Strony nadal dysponowałyby swobodą wyboru w kwestii ujawniania swoich własnych pism, zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem (
64
).
E – W przedmiocie kosztów
146.
Podczas rozprawy Komisja zwróciła się do Trybunału o obciążenie P. Breyera własnymi kosztami, zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania, nawet w przypadku oddalenia odwołania.
147.
Patrick Breyer zwrócił się do Trybunału o obciążenie Komisji kosztami odwołania. Ponadto skierował on do Trybunału prośbę o ogólne wyjaśnienie kwestii tego, czy strona może wykorzystać otrzymane dokumenty wyłącznie do celów skonstruowania linii obrony własnych prywatnych interesów, czy też może także swobodnie opublikować je w Internecie i opatrzyć komentarzem.
148.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał zasadność żądań P. Breyera. Obciążył go jednak połową kosztów poniesionych przez Komisję z uwagi na fakt, że gdy sprawa była jeszcze w toku, opublikował on na swojej stronie internetowej odpowiedź na skargę, replikę, uwagi interwenienta złożone przez Królestwo Szwecji, a także korespondencję pomiędzy Komisją a skarżącym w przedmiocie publikacji rzeczonych dokumentów. Opublikowanie dokumentów dało internautom możliwość zostawiania komentarzy i spowodowało pojawienie się licznych krytycznych uwag względem Komisji (
65
).
149.
Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie kosztów nie jest przedmiotem rozpatrywanego odwołania. Kwestia ta nie została podniesiona oficjalnie przez Komisję jako odrębny zarzut odwołania. Patrick Breyer także nie podniósł jej w odwołaniu wzajemnym.
150.
W rozpatrywanym odwołaniu Komisja zwróciła się natomiast do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów odwołania w sposób odzwierciedlający rozstrzygnięcie Sądu. Do Trybunału zwrócono się zatem pośrednio o poparcie przyjętego przez Sąd podejścia zasadniczo poprzez powtórzenie jego założeń w postępowaniu na etapie odwołania.
151.
Sugerowałbym, aby Trybunał tego nie robił. Co się tyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów rozpatrywanego odwołania, proponuję, aby Trybunał zastosował zwyczajową zasadę określoną w art. 138 § 1 regulaminu postępowania i obciążył Komisję, jako stronę przegrywającą sprawę, całkowitymi kosztami poniesionymi przez pozwanego – z dwóch powodów.
152.
Po pierwsze, nawet przy założeniu, że rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie kosztów zostałoby potwierdzone w podobnej sytuacji, pozwany został już obciążony połową swoich własnych kosztów przez Sąd. W tym względzie nie widzę powodu, dla którego miałby on zostać obciążony po raz drugi z tytułu najwyraźniej tego samego zarzucanego naruszenia także na etapie odwołania.
153.
Po drugie, muszę przyznać, że podejście, na które zdecydował się Sąd, budzi także moje zastrzeżenia natury ogólnej. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów w niniejszej sprawie, Sąd powołał się na swoje wcześniejsze orzeczenie w sprawie Svenska Journalistförbundet/Rada (
66
). Wydaje mi się, że niniejsza sprawa różni się jednak od tamtej pod względem zarówno faktycznym, jak i proceduralnym.
154.
Co się tyczy okoliczności faktycznych, w wyroku Svenska Journalistförbundet/Rada wskazano, że skarżący opublikował w Internecie poddane edycji – a więc zmienione – wersje istotnych dokumentów sądowych, wraz z podaniem numerów telefonu i faksu do przedstawicieli Rady, wyraźnie zachęcając opinię publiczną do wysyłania komentarzy, wywierając tym samym naciski na Radę, aby wywołać publiczną krytykę względem przedstawicieli (
67
). Z tego tytułu na rzecz skarżącego zasądzono od Rady jedynie dwie trzecie kosztów, mimo że był on stroną całkowicie wygrywającą sprawę. W niniejszej sprawie można by twierdzić, że P. Breyer zaspokoił swoje żądanie, publikując zintegrowaną wersję otrzymanych dokumentów w Internecie, nie wprowadzając do nich żadnych zmian, i dopiero po dokonaniu anonimizacji wszystkich danych osobowych. Za ten czyn, który można by śmiało postrzegać jako mniejszą ingerencję, na rzecz pozwanego zasądzono jedynie połowę kosztów.
155.
Wydaje się, że istnieje też różnica na poziomie proceduralnym. W wyroku Svenska Journalistförbundet/Rada kwestia publikacji dokumentów sądowych w Internecie została potraktowana przez sąd pierwszej instancji jako kwestia wstępna, w odniesieniu do której strony mogły przedstawić swoje uwagi, przy czym incydent ten omówiono oraz dokonano oceny wpływu, jaki fakt opublikowania wywarł na postępowanie (
68
). W niniejszej sprawie nie ma całkowitej jasności co do tego, w jaki dokładnie sposób ujawnienie (o dość odmiennym charakterze, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne) miałoby naruszyć prawo do obrony przysługujące Komisji i stanowić niewłaściwe wykorzystanie pism (
69
).
156.
Z przyczyn przedstawionych powyżej proponuję, aby Trybunał zastosował zasadę ogólną w przedmiocie podziału kosztów odwołania: strona przegrywająca sprawę pokrywa koszty. Postanowienie Trybunału o (potencjalnie) daleko idących skutkach odnośnie do tego, czy i w jaki sposób strona postępowania ma prawo publikować w Internecie treść pisma złożonego przez inną stronę lub interwenienta, należy poddać odpowiednim i pełnym rozważaniom przy okazji innej sprawy, gdy zostaną złożone w tej kwestii odpowiednie wyjaśnienia i gdy zostanie ona odpowiednio omówiona.
VI – Wnioski
157.
W świetle przedstawionych powyżej rozważań proponuję Trybunałowi, by:
—
oddalił odwołanie;
—
obciążył Komisję własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Patricka Breyera;
—
obciążył Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji ich własnymi kosztami.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. (Dz.U. 2001, L 145, s. 43; sprostowanie Dz.U. 2010, L 271, s. 20).
(
3
)	Wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541.
(
4
)	Decyzja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ramach jego działalności administracyjnej (Dz.U. 2013, C 38, s. 2).
(
5
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie zatrzymywania generowanych lub przetwarzanych danych w związku ze świadczeniem ogólnie dostępnych usług łączności elektronicznej lub udostępnianiem publicznych sieci łączności oraz zmieniająca dyrektywę 2002/58/WE (Dz.U. 2006, L 105, s. 54).
(
6
)	W niniejszej opinii będę stosować termin „pisma” (procesowe) jako pojęcie rodzajowe, odnoszące się do wszelkich pism skierowanych przez stronę lub interwenienta w ramach postępowania przed Trybunałem, które to pojęcie obejmuje swoim zakresem zarówno pojęcie „uwag” na piśmie, jak i „pism procesowych”.
(
7
)	Wyrok z dnia 29 lipca 2010 r., C‑189/09, niepublikowany, EU:C:2010:455.
(
8
)	Wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541.
(
9
)	T‑188/12, EU:T:2015:124.
(
10
)	Punkty 47 i 48 zaskarżonego wyroku.
(
11
)	Punkt 74 zaskarżonego wyroku.
(
12
)	Punkt 80 zaskarżonego wyroku.
(
13
)	Punkt 112 zaskarżonego wyroku.
(
14
)	Punkt 113 zaskarżonego wyroku.
(
15
)	Zobacz wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 79 i nast.
(
16
)	Zobacz wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 130, 131.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 92 i nast.
(
18
)	Zobacz wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 55; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 88. Zobacz także motyw 10 rozporządzenia.
(
19
)	Zobacz wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 56.
(
20
)	Można dodać, że to samo dotyczy także innego rodzaju postępowań przed Trybunałem, w których bierze udział Komisja, mianowicie postępowania w trybie prejudycjalnym. Także w ramach tego ostatniego postępowania, jeżeli Komisja postanawia wziąć w nich udział w charakterze interwenienta zgodnie z art. 23 statutu Trybunału, działa ona oczywiście w sferze swojej odpowiedzialności w rozumieniu art. 3 lit. a) rozporządzenia.
(
21
)	Zobacz moja opinia w sprawie Typke/Komisja, C‑491/15 P, EU:C:2016:711, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
22
)	Warto być może zauważyć, że art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE zawiera odniesienie do „funkcji administracyjnych”. Jednakże ani w tym postanowieniu, ani w rzeczywistości w wyjątku określonym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nie zastosowano pojęcia „działalności orzeczniczej”. Z drugiej strony, zakładając, że Trybunał może podejmować działania wyłącznie w wykonywaniu swoich „funkcji administracyjnych” czy, a contrario, „funkcji orzeczniczych” (oraz że tertium non datur), wówczas, z przyczyn praktycznych, wykonywanie „funkcji orzeczniczych” można by utożsamiać z „działalnością orzeczniczą”, a wykonywanie „funkcji administracyjnych” z „działalnością administracyjną”.
(
23
)	Postanowienie to zostało wdrożone przez Trybunał decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r.
(
24
)	Stanowisko takie jest zatem, ogólnie rzecz ujmując, spójne z sugestią dotyczącą dostępu do dokumentów sądowych w zawisłych sprawach, którą przedstawił rzecznik generalny M. Poiares Maduro w opinii w sprawach Szwecja/API oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, pkt 14.
(
25
)	W odniesieniu do Trybunału oraz instytucji sądowniczych w ujęciu ogólnym będę stosować termin „otwartość”, a nie „przejrzystość”. Działalność orzecznicza, o ile jej charakter nie zmieni się w sposób znaczący, nigdy nie będzie przejrzysta. Można jednak dążyć do tego, aby była ona w uzasadnionym zakresie otwarta, w sensie dostępności dla obywateli, pod względem zarówno intelektualnym, jak i fizycznym.
(
26
)	Zobacz na przykład A. Alemanno, O. Stefan, Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo, Common Market Law Review vol. 51, Kluwer Law International, 2014, s. 97–139. Bardziej ogólne spojrzenie na kwestie otwartości i przejrzystości w kontekście Unii Europejskiej zob. S. Prechal, M.E. De Leeuw, Transparency: A General Principle of EU Law?, w: General Principles of EC Law in a Process of Development, ed. U. Bernitz et al., Kluwer Law International, London 2008, s. 201–242; P. Dyrberg, Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?, w: Accountability and Legitimacy in the European Union, ed. A. Arnull, D. Wincott, Oxford University Press, Oxford 2002, s. 81–96; J. Rideau (ed.), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, LGDJ, Paris 1999; D. Curtin, Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford 2009, s. 204–245; L. Coudray, La transparence et l’accès aux documents, w: Traité de droit administratif européen, ed. J.B. Auby, J. Dutheil de la Rochère, 2nd edition, Bruylant, Brussel 2014, s. 699–712.
(
27
)	Zobacz także art. 10 ust. 3 TUE, który jest częścią tytułu II – „Postanowienia o zasadach demokratycznych”, a także, w szerszym ujęciu, art. 298 ust. 1 TFUE.
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
29
)	Ponadto, mając na względzie szczególne układy okoliczności faktycznych, także inne prawa można by potencjalnie uznać za istotne, na przykład art. 13, zatytułowany „Wolność sztuki i nauki”. Stanowi on, że „[s]ztuka i badania naukowe są wolne od ograniczeń. Wolność akademicka jest szanowana”.
(
30
)	Zobacz na przykład wyroki ETPC: z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie Sdružení Jihočeské Matky przeciwko Republice Czeskiej, CE:ECHR:2006:0710DEC001910103; z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35; z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie Gillberg przeciwko Szwecji, CE:ECHR:2012:0403JUD00417230, §§ 82, 83; z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii, CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53.
(
31
)	Zobacz wyrok z dnia 14 kwietnia 2009 r., CE:ECHR:2009:0414JUD003737405.
(
32
)	Wskazując, poprzez zastosowanie raczej szerokiej wykładni, że „obecna sprawa zasadniczo dotyczy raczej ingerencji w wykonywanie funkcji instytucji kontroli społecznej (takiej jak prasa) spowodowanej siłą cenzorską monopolu na informację niż odmowy ogólnego prawa dostępu do oficjalnych dokumentów” – wyrok ETPC z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36.
(
33
)	Zobacz dla przykładu sprawa w toku dotycząca dostępu do akt sprawy: ETPC, Studio Monitor i Zuriashvili przeciwko Gruzji, skarga nr 44920/09.
(
34
)	Jeremy Bentham, Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France, w: Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, s. 316.
(
35
)	Jeremy Bentham, Essay on Political Tactics, w: Works II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, s. 314.
(
36
)	Zobacz ogólnie J.P. Dawson, The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor 1968, w szczególności s. 50–64.
(
37
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawach Szwecja/API oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, pkt 26, ostatni wiersz.
(
38
)	Zobacz M. De S.O.l’E. Lasser, Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford 2009, s. 299 i nast.
(
39
)	Zobacz F. Scharpf, Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York 1999, s. 16–28.
(
40
)	Zobacz K.D. Ewing, A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary, Alberta Law Review vol. 38, 2000, s. 708–733. W kontekście Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zob. B. de Witte, Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?, w: Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, ed. M. Dougan, N. Nic Shuibhne, E. Spaventa, Hart Publishing, Oxford i Portland 2012, s. 129–144.
(
41
)	R przeciwko Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Wyróżnienie moje.
(
42
)	Zobacz J. Habermas, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main 1992, s. 435 i nast.
(
43
)	Zobacz, ze szczególnym naciskiem na związek pomiędzy dostępem do informacji ze strony instytucji kontroli społecznej i wkładem w debatę publiczną, wyroki ETPC: z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie Youth Initiative for Human Rights przeciwko Serbii, CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24; z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes przeciwko Austrii, CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33.
(
44
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawach Szwecja./API oraz API/Komisja i Komisja/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, pkt 33.
(
45
)	Zobacz na przykład E. Sharpston, Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System, Cambridge Yearbook of European Legal Studies vol. 12, 2010, s. 409–423.
(
46
)	Aby zapoznać się z zarysem wybranych systemów krajowych, zob. National practices with regard to the accessibility of court documents, Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej, Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne, 2013; lub Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, marzec 2009.
(
47
)	Zobacz w tym względzie w szczególności Model Policy for Access to Court Records in Canada, sporządzona przez Judges Technology Advisory Committee [komitet doradczy sędziów ds. technologii] przy Canadian Judicial Council [kanadyjskiej radzie sądownictwa] we wrześniu 2005 r., jak również Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records z dnia 17 marca 2015 r. (dostępna na stronie internetowej pod adresem: http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
(
48
)	Reguła 33 ust. 2 regulaminu ETPC.
(
49
)	Artykuł 14 ust. 5 regulaminu wewnętrznego Trybunału EFTA.
(
50
)	Artykuł 53 regulaminu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości.
(
51
)	Artykuł 67 regulaminu Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza.
(
52
)	Dz.U. 2015, L 105, s. 1.
(
53
)	Artykuł 22 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej (Dz.U. 2014, L 206, s. 1).
(
54
)	Sceptyk mógłby zauważyć, że wcześniej to samo mówiło się o miłości (że była wszędzie) [nawiązanie do piosenki Love Is All Around]. Jednak najwyraźniej coś się zmieniło (z pewnością w kwestii społecznego postrzegania sądów).
(
55
)	Pomijając w niniejszej sekcji kwestię dostępu do dokumentów Trybunału dotyczących jego działalności administracyjnej, którą reguluje decyzja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 grudnia 2012 r.
(
56
)	Zobacz decyzja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie powierzenia historycznych materiałów archiwalnych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Archiwom Historycznym Unii Europejskiej (Europejski Instytut Uniwersytecki) (Dz.U. 2015, C 406, s. 2).
(
57
)	Pomimo braku w owym czasie postanowienia traktatu nakładającego na EBC wymóg udzielenia dostępu do dokumentów administracyjnych EBC zapewnił już taki dostęp w decyzji z dnia 3 listopada 1998 r. (ECB/1998/12) dotyczącej publicznego dostępu do dokumentacji i archiwów Europejskiego Banku Centralnego (Dz.U. 1999, L 110, s. 30).
(
58
)	Decyzja Europejskiego Banku Centralnego z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego (Dz.U. 2004, L 80, s. 2).
(
59
)	W odróżnieniu od dokumentów administracyjnych Trybunału.
(
60
)	Chyba, że niektóre z nich są udostępniane w archiwach historycznych (zob. przypis 56 powyżej).
(
61
)	Opierając się więc niejako (w zmodyfikowany sposób) na przykładzie regulaminu postępowania przed Sądem oraz nieistniejącym już Sądem ds. Służby Publicznej (zob. pkt 112 niniejszej opinii).
(
62
)	Zobacz, przez szerszą analogię ze sprawami dotyczącymi skutecznej ochrony sądowej, wyroki: z dnia15 września 2016 r., Star Storage i in., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, pkt 44; z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 28.
(
63
)	Ponadto w niektórych jurysdykcjach krajowych, w szczególności w jurysdykcjach sądów wyższej instancji, posunięto się nawet o krok dalej i na stronach internetowych sądy te same publikują skierowane przez nie do Trybunału wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: zwykle publikowane są oryginalny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, odpowiedź Trybunału oraz własne prawomocne orzeczenie krajowe.
(
64
)	Zobacz wyrok z dnia 5 kwietnia 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑376/98, EU:C:2000:181, pkt 10.
(
65
)	Punkt 126 zaskarżonego wyroku w świetle pkt 120 i 122.
(
66
)	Wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., T‑174/95, EU:T:1998:127.
(
67
)	Wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., Svenska Journalistförbundet/Rada, T‑174/95, EU:T:1998:127, pkt 138.
(
68
)	Wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., Svenska Journalistförbundet/Rada, T‑174/95, EU:T:1998:127, pkt 22–24.
(
69
)	Zaskarżony wyrok, pkt 123 i 124, gdzie żądanie Komisji w przedmiocie kosztów zostało najwyraźniej przedstawione dopiero podczas rozprawy (pkt 25 zaskarżonego wyroku).