61981C0096
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 31 MARS 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les présentes conclusions s'insèrent dans les procédures de trois recours introduits par la Commission contre les Pays-Bas en application de l'article 169, alinéa 2, du traité CEE. Par les deux premiers de ces recours, qui ont donné lieu aux affaires 96/81 et 97/81, il a été reproché au royaume des Pays-Bas de ne pas avoir respecté les directives du Conseil 76/160, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, et 75/440, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres. Quant au troisième recours, qui est à l'origine de l'affaire 100/81, il vise à faire constater que le royaume des Pays-Bas n'a pas mis en oeuvre la directive 74/561 du Conseil, du 12 novembre 1974, concernant l'accès à la profession de transporteur de marchandises par route dans le domaine des transports nationaux et internationaux. Notons immédiatement que les problèmes soulevés par les affaires 96 et 97/81 se prêtent à un examen conjoint et méritent par ailleurs d'être particulièrement approfondis en raison de leur importance et de leur complexité, alors que la situation de fait et de droit de l'affaire 100/81 est assez simple de sorte que nous nous réservons de l'examiner brièvement après avoir discuté du fond des deux premières affaires.
2.
Il convient, à titre préliminaire, de résumer le contenu des directives 76/160 et 75/440. Elles se fondent toutes les deux sur les articles 100 et 235 du traité CEE et ont pour objectif d'harmoniser les législations des États membres dans les domaines indiqués par leurs intitulés respectifs, en vue de la protection de l'environnement et de la santé publique. Toutes deux sont complétées par une annexe où sont précisées les normes de qualité, respectivement des eaux marines de baignade et des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire; ces normes se traduisent par une série de paramètres de nature physique, chimique et microbiologique. Les principales obligations imposées aux États membres par la directive 76/160 consistent: a) à fixer, pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres indiqués à l'annexe et d'une manière non moins sévère (article 3); b) à prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites dans un délai de dix ans (article 4, paragraphe 1); c) à effectuer des échantillonnages selon la fréquence fixée à l'annexe (article 6, paragraphe 1); d) à effectuer minutieusement et à répéter périodiquement des examens locaux en vue de déterminer l'existence et les effets de tous les rejets polluants et potentiellement polluants (article 6, paragraphe 3). D'une manière analogue, la directive 75/440 prévoit que les Etats membres: a) fixent pour tous les points de prélèvement ou pour chaque point de prélèvement les valeurs applicables aux eaux superficielles en ce qui concerne les paramètres indiqués et d'une manière non moins sévère (article 3); b) prennent les dispositions nécessaires pour que les eaux superficielles soient conformes aux valeurs fixées (article 4, paragraphe 1); c) définissent un plan d'action et un calendrier décennal pour améliorer la qualité de l'environnement et notamment des eaux (article 4, paragraphe 2); d) n'utilisent pas pour la production d'eau potable des eaux superficielles qui ont des caractéristiques inférieures aux valeurs limites (article 4, paragraphe 3); e) effectuent des échantillonnages et des analyses dont la fréquence est cependant définie par les autorités nationales.
Il convient enfin de souligner le fait que tant l'une que l'autre directive obligent les États membre à mettre en vigueur dans un délai de deux ans les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à ces mêmes directives, et à en informer immédiatement la Commission (article 12, paragraphe 1, directive 76/160; article 10, directive 75/440).
3.
La chronologie des faits qui ont précédé le recours 96/81 peut être résumée comme suit.
En réponse à deux lettres de la Commission qui demandait à être informée des mesures adoptées ou prévues par les Pays-Bas pour la mise en oeuvre de la directive 76/60, l'autorité ministérielle compétente de ce pays a, par lettre du 28 mars 1978, fait savoir en premier lieu que la modification de la loi sur la pollution des eaux superficielles était en cours de préparation en vue de fixer des normes permettant de garantir sur l'ensemble du territoire national — compte tenu du système décentralisé de contrôle des eaux appliqué aux Pays-Bas — le maintien de la qualité minimale requise pour les différentes fonctions des eaux superficielles. L'autorité néerlandaise observait que «cette modification de la loi revêt donc une grande importance pour la mise en œuvre de la directive».
La même lettre reconnaissait qu'il était en outre nécessaire d'adopter une réglementation permettant d'interdire l'utilisation des eaux superficielles dans des eaux de baignade lorsqu'elles ne satisfont pas aux conditions fixées par la directive. Cette réglementation aurait entraîné une modification de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade. La lettre évoquait ensuite l'élargissement du programme d'échantillonnage des eaux en vigueur «afin de l'adapter aux dispositions de la directive». Enfin, il était observé que les Pays-Bas imposaient déjà depuis longtemps, aux fins de la protection de la santé, certaines normes auxquelles les eaux de baignade devaient satisfaire et à cet égard était mentionné un avis du conseil de la santé contenu dans un rapport provisoire sur les eaux de baignade qui était joint pour information.
Le 8 février de l'année suivante, la Commission rappelait au gouvernement néerlandais que le délai pour introduire les mesures nationales nécessaires pour l'application de la directive 76/160 et pour adresser la communication correspondante à la Commission, était expiré depuis le 10 décembre 1977. Ce référant à la lettre précitée du 28 mars 1978 et à la promesse faite à l'époque par le gouvernement néerlandais d'informer la Commission dès que les mesures d'application décrites auraient été adoptées, la Commission constatait que l'absence de toute information à cet égard constituait une violation de l'obligation imposée par l'article 12, paragraphe 1, de la directive. La note du 8 février constituait l'acte d'ouverture de la procédure prévue par l'article 169 du traité CEE et elle accordait donc à l'État destinataire un délai de deux mois pour présenter ses observations.
Le 23 mai 1979, la représentation permanente du royaume des Pays-Bas auprès des Communautés européennes répondait à la Commission et commençait par l'assurer que la législation néerlandaise en vigueur sur la qualité des eaux superficielles prévoyait «un certain nombre de moyens» pour contrôler la qualité de ces eaux et qu'en même temps le programme indicatif pluriannuel pour la lutte contre la pollution des eaux, relatif à la période 1975-1979, reprenait dans ses annexes les normes de la directive 76/160. Bien que le projet de loi pour la modification des dispositions relatives à la pollution des eaux superficielles fût encore en discussion devant le Parlement, la lettre affirmait que, même avant cette modification, «des dispositions administratives permettaient déjà de garantir dans une large mesure l'application de la directive». D'autre part, la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade avait été modifiée par rapport à la directive du 8 décembre 1975 et elle permettait également d'adopter des dispositions relatives à la qualité des eaux de baignade (on déduit de la suite de la lettre que cette modification était encore à l'état de projet puisqu'il était prévu qu'elle serait soumise au Parlement au cours de 1979). Après avoir mentionné l'obligation des bourgmestres d'ordonner la fermeture des installations de bain en cas de danger de propagation de maladies infectieuses, la lettre annonçait que les mesures à prendre dans le cadre de l'exécution de la directive seraient harmonisées entre elles, sur la base tant de la loi sur la pollution des eaux superficielles que de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade. Le représentant permanent néerlandais déduisait de tout cela qu'au moyen de la législation en vigueur, le gouvernement néerlandais mettait déjà en pratique la directive en question.
Ne partageant pas ce point de vue, la Commission a, le 23 juillet 1979, émis en application de l'article 169 du traité un avis motivé dans lequel elle constatait que le royaume des Pays-Bas avait manqué à l'obligation qui lui incombait en vertu de la directive 76/160 en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre en œuvre cette directive. La Commission se référait à sa lettre précédente du 8 février 1979, ainsi qu'aux observations présentées par la représentation permanente néerlandaise du 23 mai 1979 pour affirmer que ni la loi sur la lutte contre les maladies infectieuses et le dépistage des causes de ces maladies (mentionnée dans les observations précitées), ni le rapport sur les zones de baignade ne constituaient des mesures de transposition de la directive au sens de son article 12, alors que, par ailleurs, les mesures législatives précédemment prévues par les autorités néerlandaises aux fins de l'application de la directive — c'est-à-dire les modifications des lois concernant la pollution des eaux superficielles et l'hygiène et la sécurité en matière de baignade — se trouvaient encore à l'état de projet.
Le 26 novembre 1979, la représentation permanente néerlandaise a adressé une nouvelle lettre à la Commission et réaffirmé la thèse selon laquelle la loi sur la pollution des eaux superficielles contenait déjà «un certain nombre d'instruments permettant de mener une politique visant à atteindre ou à continuer à respecter les conditions de qualité auxquelles doivent satisfaire les eaux superficielles destinées à un usage déterminé (en l'espèce, les eaux de baignade)». La structure hiérarchique des rapports entre les diverses autorités publiques centrales et périphériques responsables de la qualité des eaux et les modalités de concertation entre ces autorités, auraient contribué au développement de la politique menée en vue d'améliorer la qualité des eaux superficielles. La lettre reconnaissait que, pour assurer l'application des directives 76/160 et 76/464, il était nécessaire «de disposer d'un instrument juridique permettant d'arrêter à l'intention de tous les responsables de la qualité des eaux des instructions uniformes et obligatoires» et qu'un «instrument de ce genre n'existe pas actuellement dans la loi sur la pollution des eaux superficielles» de sorte qu'il est «indispensable d'adapter cette loi pour la mise en œuvre de la directive». Selon le gouvernement néerlandais, cela n'aurait cependant pas signifié que l'application de la directive par les Pays-Bas aurait été impossible sans cette adaptation. En effet, la détermination des paramètres tels qu'ils sont définis par les directives, était également prévue dans le programme indicatif pluriannuel qui a valeur de recommandation pour les collectivités locales lesquelles «élaborent en fait leur politique ... en fonction de ce programme».
Le fait que la modification de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade n'était pas encore intervenue n'aurait pas non plus empêché l'adoption de décrets au niveau de la province et de la commune pour interdire la baignade dans des eaux superficielles ne répondant pas aux normes de qualité définies dans la directive communautaire.
En conclusion, la représentation permanente néerlandaise, après avoir réitéré la promesse d'accélérer dans toute la mesure du possible la procédure d'adoption des modifications législatives déjà annoncées depuis longtemps, concluait que, même en l'absence desdites mesures, la directive 76/160 devait être considérée comme mise en œuvre au moyen des instruments législatifs existants, par la voie administrative, et avec les instruments d'orientation disponibles.
Par lettre du 24 mars 1981, cette même représentation permanente informait enfin la Commission des progrès dans la procédure de modification des deux lois sur la pollution des eaux superficielles et sur la sécurité en matière de baignade. Nonobstant l'avancement des travaux, lesdits projets n'avaient pas encore pu être parachevés.
Eu égard à ce retard persistant dans l'adoption des mesures jugées nécessaires pour l'application de la directive, la Commission a, le 23 avril 1981, introduit contre le royaume des Pays-Bas le recours qui est à l'origine de l'affaire 96/81.
4.
Parallèlement et presque en même temps que les échanges de lettres qui ont précédé l'introduction de l'affaire précitée, il y eut, entre la Commission et le royaume des Pays-Bas, des contacts du même genre à propos de l'application de la directive 75/440. Les arguments avancés et la ligne de conduite suivie par l'une et l'autre partie dans cette deuxième procédure sont analogues à ceux concernant la première.
Répondant le 12 octobre 1977 aux demandes d'information de la Commission, les autorités néerlandaises ont précisé que, compte tenu du système décentralisé de contrôle des eaux superficielles en vigueur aux Pays-Bas, le pouvoir central n'avait pas la compétence de soumettre directement à des règles obligatoires l'action des autorités locales en ce qui concerne la délivrance des autorisations ou la fixation des normes de qualité pour les eaux superficielles qui relèvent de leur compétence. Pour éviter cet inconvénient, le gouvernement néerlandais était en train de préparer un projet de loi visant à modifier les dispositions en vigueur sur la pollution des eaux superficielles. Cette modification aurait permis, en particulier, de maintenir sur tout le territoire de l'État la qualité minimale requise pour les différentes fonctions des eaux superficielles de sorte que même les eaux qui ne relèvent pas de la compétence de l'État satisfassent aux conditions fixées par la directive. En outre, les autorités néerlandaises reconnaissaient la nécessité d'arrêter une réglementation interdisant d'utiliser pour la production d'eau alimentaire les eaux superficielles qui ne satisfont pas aux dispositions de la directive. Cette réglementation aurait dû être arrêtée par modification de la loi sur la distribution des eaux et du décret d'application correspondant.
Cette même lettre faisait enfin référence à un rapport joint en annexe concernant la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire et, après avoir constaté, sur la base de ce rapport, l'existence d'un certain nombre de disparités entre la situation existant aux Pays-Bas et les prescriptions de la directive du 16 juin 1975, la lettre concluait que, le programme étant encore incomplet, on ne pouvait pas tirer de conclusions définitives des résultats de cette comparaison pour déterminer si la. qualité des eaux superficielles correspondait ou non à celle définie par la directive.
Par lettre du 9 janvier 1979, la Commission a constaté l'inexécution de la directive par les Pays-Bas et annoncé son intention d'émettre un avis motivé en application de l'article 169 du traité; en conséquence, la Commission invitait le gouvernement néerlandais à lui présenter ses observations dans un délai de deux mois. Dans sa réponse du 19 avril 1979, la représentation permanente des Pays-Bas auprès des Communautés a soutenu la thèse que la directive 75/440 était «en pratique» déjà mise en œuvre aux Pays-Bas sur la base de la législation en vigueur: celle-ci aurait déjà «offert certains moyens» à cet effet et, en outre, la mise en œuvre de la directive aurait été assurée «dans une large mesure» par la voie administrative. La lettre s'arrêtait sur quelques aspects de la loi sur la pollution des eaux superficielles et mentionnait également le programme pluriannuel indicatif 1975-1979 (en tant que moyen d'orientation de la politique des responsables de la qualité des eaux) en affirmant que les normes de la directive précitée étaient inscrites dans ses annexes. D'autre part, l'extension du programme de mesures à tous les points de captage d'eaux superficielles aurait été elle aussi «pratiquement réalisée».
Le 23 juillet 1979, la Commission a, par avis motivé, reproché au royaume des Pays-Bas d'avoir omis de prendre les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 75/440. Dans l'avis se trouvaient ainsi cités le programme pluriannuel 1975/1979 ainsi que la proposition de modification de la loi sur la pollution des eaux superficielles: à propos du premier, la Commission a nié qu'il constituât une mesure de transpositions de la directive dans l'ordre juridique interne, alors qu'elle a observé, en ce qui concerne la deuxième, que la modification n'était pas encore entrée en vigueur.
Le point de vue du gouvernement néerlandais a été réaffirmé par lettre du 30 novembre 1979. Il est surtout intéressant de noter ici que, alors que cette lettre insiste sur le caractère suffisant de la réglementation existante pour mettre en oeuvre la directive 75/440 — en mettant l'accent, entre autres, sur le fait que la politique des collectivités locales en matière d'eau est élaborée en fonction du programme pluriannuel —, le gouvernement néerlandais reconnaît par ailleurs que «pour assurer l'application des directives» 75/440 et 76/464, «il fallait ... disposer d'un instrument juridique permettant d'arrêter à l'intention de tous les responsables de la qualité des eaux des instructions uniformes à caractère obligatoire». La nécessité de modifier la loi sur la pollution des eaux superficielles est liée à l'absence d'un tel instrument dans le texte actuellement en vigueur.
Le 24 mars 1981, le gouvernement néerlandais a enfin informé la Commission de l'évolution de la procédure d'adoption de la loi de modification précitée. Mais la Commission, face à la lenteur de cette procédure, a introduit, le 23 avril suivant, le recours que nous sommes en train d'examiner.
5.
Un point largement débattu au cours des affaires 96 et 97/81, a été celui de la preuve du manquement d'un État membre cité en justice par la Commission en application de l'article 169 du traité CEE. D'une part, en effet, la partie requérante a fait grief au gouvernement néerlandais d'avoir manqué à l'obligation d'information imposée par les deux directives et elle s'est montrée convaincue que ce manquement pouvait également suffire à justifier la présomption d'une inexécution ou d'une exécution insuffisante des autres obligations prévues par la directive sans qu'il y ait lieu de procéder à une comparaison minutieuse entre la réglementation néerlandaise en vigueur et le contenu de ces directives. D'autre part, le gouvernement attaqué a soutenu avoir fourni à la Commission de nombreux éléments d'information en niant que l'on puisse purement et simplement déduire d'éventuelles lacunes dans l'information la non-application des directives et il a pour sa part accusé la Commission de ne pas avoir prouvé que les Pays-Bas avaient manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de ces actes.
En principe, il y a lieu de souligner que l'exercice correct de la fonction de contrôle dont la Commission est investie suppose l'exécution loyale et entière par les États membres de l'obligation d'information que les directives imposent. En d'autres termes, tout État doit faire son possible pour renseigner la Commission, avec le maximum de transparence et avec tous les détails utiles, sur la conformité de ses dispositions nationales aux obligations imposées par les directives. La Commission ne peut pas se considérer comme tenue de procéder elle-même, de sa propre initiative, à la recherche des dispositions nationales d'exécution; en ce sens, l'absence totale d'informations de la part d'un État membre pourrait suffire à laisser supposer que son ordre juridique ne s'est pas conformé à une directive. Mais lorsqu'un certain nombre de renseignements ont été fournis, il appartient à la Commission de les apprécier librement (sous réserve du contrôle ultérieur de la Cour); il est sans objet de parler de «présomptions». La Commission tiendra donc compte des indications fournies par l'État intéressé en vue de déterminer si une certaine directive a ou non reçu pleine exécution; et il est entendu que l'analyse des mesures communiquées par l'État en question devra être plus ou moins minutieuse selon qu'elles apparaissent plus ou moins proches, par hypothèse, de l'objectif de la conformité à la directive.
En l'espèce, on peut avoir des doutes sur le point de savoir si les réponses fournies par les autorités néerlandaises aux questions de la Commission satisfont aux exigences d'un contrôle efficace dans un secteur assez complexe comme l'est celui de la protection des eaux aux Pays-Bas qui comporte un très grand nombre de mesures des autorités locales. Aucune mesure de ce genre n'a été notifiée alors que pour certains des documents fournis (programmes indicatifs, rapports sur la situation des eaux), les indications concernant leur importance aux fins de l'exécution des dispositions des directives sont restées vagues. Le gouvernement attaqué n'a jamais fourni le «tableau détaillé» de la réglementation nationale en la matière que la Commission lui avait demandé trois mois après d'adoption des directives. Mais ce qu'il importe de mettre en lumière, c'est que la Commission ne s'est pas fondée sur cette attitude pour déclarer que les directives en cause devaient être considérées comme non exécutées. En réalité, les avis motivés mentionnent les mesures que le gouvernement néerlandais avait présentées comme suffisantes pour exécuter les directives, et ils en contestent le caractère suffisant; en même temps, ils constatent que les projets de loi auxquels le gouvernement néerlandais s'était à plusieurs reprises référé dans de cadre des informations précédemment fournies, sont restés à l'état de projets longtemps après l'expiration des délais impartis par les directives. Cela ne nous paraît pas être un raisonnement fondé sur la présomption que, eu égard aux informations incomplètes fournies, il y avait lieu de considérer que le gouvernement néerlandais avait manqué à la totalité du contenu des directives. Au contraire, le grief fait par la Commission au gouvernement néerlandais s'appuie sur une appréciation déterminée des mesures dont la Commission avait été informée.
6.
A notre avis, la correspondance échangée entre la Commission et le gouvernement néerlandais avant et après les deux avis motivés démontre clairement trois choses: a) la politique des eaux — les superficielles ainsi que celles qui sont destinées à la baignade — aux Pays-Bas était et reste orientée, depuis une période précédant les directives, dans un sens, en substance, conforme aux finalités des directives; mais la législation existante ne permet pas de respecter d'une manière ponctuelle et précise les obligations communautaires; b) en particulier, la répartition des compétences entre les autorités centrales et locales ne permet pas de garantir la conformité aux directives des mesures prises par les secondes, même si, par le truchement d'instruments ayant la nature de programmes, on cherche à inciter les autorités locales à se conformer aux directives; c) précisément pour être en mesure des respecter pleinement ses obligations communautaires, le gouvernement néerlandais a proposé des modifications de la législation que le parlement n'a cependant pas approuvées en temps utile, c'est-à-dire avant les échéances fixées par les directives.
Bien entendu, la liberté des États membres dans le choix des formes et des moyens utilisés pour atteindre les résultats voulus par les directives (article 189) reste entière; il convient en particulier de noter que la Commission n'a exprimé aucune réserve en ce qui concerne le système de contrôle et de protection décentralisé des eaux appliqué aux Pays-Bas. Mais il ne faut pas oublier que, dans les directives fondées, à l'instar de celles dont il s'agit en l'espèce, sur l'article 100 du traité CEE, le résultat recherché est le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres. Il est donc nécessaire que les mécanismes par lesquels les autorités nationales, qu'elles soient centrales ou locales, procèdent à l'application des directives, soient de nature à fournir la garantie juridique de leur respect. En d'autres termes, il est nécessaire que l'État, soit directement soit par le truchement des autorités locales, veille à traduire en dispositions nationales le contenu obligatoire des dispositions de chaque directive, de façon à ce qu'il s'applique uniformément sur tout le territoire national, sous réserve naturellement que l'ordre juridique interne ne soit pas déjà en parfaite harmonie avec les dispositions de la directive.
La situation aux Pays-Bas dans le domaine d'application des directives 76/160 et 75/440 n'est pas conforme aux exigences précitées. En attendant que le législateur national transpose dans les dispositions nationales les règles définies par ces directives (en ce qui concerne, en particulier, les valeurs limites des différents composants microbiologiques et physicochimiques des eaux et les critères et modalités d'analyse et d'échantillonnage), la réglementation néerlandaise consiste en grande partie dans des mesures élaborées d'une manière autonome par les autorités locales compétentes pour assurer, dans leurs zones respectives, la protection et le contrôle des eaux destinées tant à la baignade qu'à la production d'eau alimentaire. Du point de vue du droit communautaire, toutefois, un système de ce genre présente deux défauts majeurs. En premier lieu, en s'appuyant sur des initiatives locales et qui ne sont pas liées à une loi de l'État, ce système ne garantit en aucune manière que les différentes autorités intéressées veillent, dans les délais impartis, à rendre leur réglementation conforme aux dispositions communautaires. En second lieu, faute d'une transposition dans la législation nationale du contenu obligatoire des directives, il n'est pas non plus garanti que les autorités centrales respectent pleinement les obligations imposées par lesdits actes communautaires lorsqu'elles exercent leur contrôle sur les mesures préparées par les autorités locales.
Le gouvernement néerlandais a affirmé que les directives en question seraient obligatoires en tant que telles, non seulement pour l'État mais également pour les autorités administratives, qu'elles soient centrales ou locales, compétentes en matière d'eaux tout en excluant que l'obligation en question puisse être assimilée au mécanisme de l'effet direct des dispositions communautaires. Or, cette thèse se heurte à ce que le même gouvernement néerlandais a admis dans les lettres précitées du 26 novembre 1979 (affaire 96/81) et du 30 novembre 1979 (affaire 97/81), à savoir que, pour assurer l'application des directives 76/160 et 75/440, il faut un instrument juridique de droit interne, qui fait actuellement défaut, permettant d'arrêter à l'intention de tous les responsables de la qualité des eaux, des instructions uniformes à caractère obligatoire.
7.
Le tableau des éléments d'appréciation qui revêtent de l'importance en l'espèce est complété par deux prises de position du gouvernement néerlandais précédant l'ouverture des affaires 96 et 97/81.
En ce qui concerne la directive 76/160, il y a lieu de rappeler l'exposé des motifs qui accompagnait la proposition gouvernementale précitée de modification de la loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade. Il y était affirmé, entre autres: «la mise en oeuvre de la directive exige que des dispositions soient adoptées dans les secteurs suivants: a) la détermination de la qualité souhaitable des eaux de baignade au moyen de la fixation de valeurs pour les paramètres mentionnés en annexe à la directive; b) l'adoption des dispositions nécessaires afin que les eaux de baignade atteignent le niveau de qualité fixé; c) le prélèvement d'échantillons et leur analyse conformément aux méthodes et aux fréquences mentionnées dans l'annexe à la directive». Cette motivation est difficilement compatible avec la thèse du caractère non indispensable d'une nouvelle réglementation que les Pays-Bas ont soutenue au cours de la procédure.
Quant, ensuite, à l'exécution de la directive 75/440, la nécessité de modifier la législation en vigueur de sorte que les eaux destinées à la production d'eau alimentaire répondent aux normes de qualité fixées par la directive et pour garantir le respect de l'interdiction d'utiliser à cette fin les eaux superficielles non conformes à ces critères, avait déjà été reconnue dans l'exposé des motifs du projet de modification de la loi néerlandaise sur la distribution des eaux. Il n'est donc pas surprenant que dans la première réaction aux demandes d'information présentées par la Commission sur les mesures d'exécution des deux directives, le gouvernement néerlandais ait explicitement reconnu la nécessité de modifier les lois sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade et sur la distribution des eaux (voir les lettres précitées du 28 mars 1978 et du 12 octobre 1977).
8.
Les précisions fournies par la Commission dans ses réponses écrites du 7 janvier dernier aux questions qui lui ont été posées par la Cour, renforcent enfin la conviction que l'ordre juridique des Pays-Bas ne s'est pas conformé en temps utile aux deux directives en cause.
En ce qui concerne la directive 76/160, la requérante a surtout examiné l'obligation, résultant des articles 2 et 3, de fixer pour toutes les zones de baignade les valeurs correspondantes aux paramètres physicochimiques et microbiologiques précisés dans l'annexe. Elle a relevé que ces paramètres ont été repris en grande partie dans le programme indicatif pluriannuel de 1980-1984 élaboré par le ministre néerlandais des transports et des eaux, mais que ce programme n'a pas un caractère juridiquement obligatoire ni pour les autorités locales compétentes en matière d'eaux de baignade ni pour l'administration centrale elle-même. On y lit en effet que les critères de la directive sont repris simplement à titre d'information et qu'il n'est «pas possible de dire, actuellement, quelles seront les normes néerlandaises fixées à cet égard». Il est évident qu'un texte de ce genre n'offre aucune garantie du respect des principes énoncés par la directive 76/160.
A ce propos, il convient également de rappeler que, alors qu'en vertu de l'article 4, les États disposent d'un délai de dix ans à compter de la notification de la directive pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3, l'adoption des mesures nécessaires pour atteindre cet objectif et, partant, à plus forte raison, la fixation des valeurs précitées, devait intervenir dans un délai de deux ans. A l'évidence, une simple indication contenue dans un acte non contraignant ne suffisait pas à satisfaire à l'obligation d'harmonisation de la réglementation résultant des articles précités.
La Commission a également observé, sans être démentie, que les dispositions de la législation néerlandaise en vigueur, antérieures à l'adoption de la directive, prescrivent dans différents cas (en particulier pour les paramètres nos 6, 8, 9 et 10 de l'annexe) des valeurs moins sévères que celles fixées au niveau communautaire.
Au sujet de l'article 6 de la directive, qui a trait au contrôle, il résulte d'une réponse donnée à l'audience par l'agent du gouvernement néerlandais que la réglementation nationale nécessaire pour préciser et rendre obligatoires pour les diverses autorités compétentes en la matière, les critères et les modalités d'échantillonnage prescrits, n'avait pas encore été arrêtée. La réglementation nationale à cet égard serait encore à l'état de projet.
Pour ce qui est, ensuite, de l'exécution de la directive 75/440, il ressort du document précité de la Commission que les Pays-Bas disposent seulement d'une législation cadre, elle-même d'ailleurs incomplète, et de programmes indicatifs ayant une valeur purement politique. Il apparaît, en particulier, qu'à la fin de 1981, les autorités néerlandaises n'avaient pas encore entrepris de fixer les valeurs, en application de l'article 4 de cette même directive. En outre, les dispositions d'application de la règle de l'article 4, paragraphe 3, qui interdit l'utilisation, pour la production d'eau alimentaire, des eaux qui présentent des caractéristiques inférieures aux valeurs limites impératives et les dispositions nécessaires à l'application des règles de contrôles énoncées à l'article 5, font défaut.
Selon les précisions fournies par la Commission au cours de l'audience et non contredites par la partie défenderesse, cette situation de carence ne se trouverait modifiée sur aucun des points précités, en dépit de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1982, de la loi sur la pollution des eaux superficielles. En effet, cette loi se borne à définir le cadre de l'action normative ultérieure des autorités centrales et locales néerlandaises en procédant à un transfert de pouvoirs en fonction de l'adoption (pas encore intervenue) des mesures normatives nécessaires pour l'application de la directive. En tout état de cause, s'agissant d'un acte postérieur à l'ouverture de la procédure, il ne saurait revêtir de l'importance aux fins du bien-fondé du recours qui est apprécié par rapport à la date de sa présentation.
9.
Il reste à examiner la question qui fait l'objet de l'affaire 100/81 dans laquelle — comme nous l'avons indiqué au début — la Commission fait grief au royaume des Pays-Bas de ne pas avoir mis en œuvre la directive 74/561 du Conseil, du 12 novembre 1974, concernant l'accès à la profession de transporteur de marchandises par route dans le domaine des transports nationaux et internationaux.
Le gouvernement attaqué s'est borné en l'occurrence à soutenir que les obligations résultant de la directive sont en partie respectées par les Pays-Bas puisque la législation néerlandaise prescrit déjà depuis longtemps les conditions prévues au niveau communautaire en matière de capacité professionnelle et de capacité financière du propriétaire de l'entreprise de transport. En revanche, pour ce qui est de la condition relative à l'honorabilité du transporteur de marchandises (article 3, paragraphe 1, lettre a), ce gouvernement admet que l'exécution de la directive requiert des modifications de la législation en vigueur qui n'ont pas encore été effectuées. Il affirme que le retard des mesures à prendre en ce sens est à attribuer au fait qu'il a dû apporter, après les arrêts rendus par la Cour dans les affaires 145/78 et 146/78 (Augustijn et Wattenberg), des modifications au projet de loi qui avait déjà été soumis au Parlement pour se conformer à toutes les obligations imposées par la directive précitée.
La Commission, eu égard au fait que l'État attaqué a ainsi admis qu'il n'avait pas encore entièrement exécuté la directive en question, considère que cela suffit à démontrer le bien-fondé du recours. Elle a donc estimé inutile de prendre position sur les points à propos desquels le gouvernement néerlandais considère ne pas avoir manqué à ses obligations. En effet, il nous paraît superflu de vérifier dans quelle mesure la directive et la législation néerlandaise se trouvaient déjà en harmonie pour déterminer avec précision l'importance de la violation commise par l'État attaqué. Pour faire droit au recours de la Commission, il suffira de constater que cet État n'a pas adopté dans le délai prescrit (c'est-à-dire avant le 1er janvier 1977) les mesures nécessaires pour donner pleine application à la directive. Il n'est guère nécessaire de rappeler à cet égard que selon votre jurisprudence constante, les difficultés rencontrées dans le déroulement de la procédure législative nationale ne peuvent pas justifier le retard que prend un État membre dans l'exécution des obligations qui lui incombent en vertu d'une directive.
10.
En conséquence, nous concluons en proposant à la Cour d'accueillir les trois recours formés par la Commission contre le royaume des Pays-Bas et de condamner l'État attaqué aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.