Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL RIMVYDAS NORKUS
prezentate la 5 martie 2026(1)
Cauza C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
împotriva
Úřad pro ochranu osobních údajů
[cerere de decizie preliminară formulată de Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă)]
„ Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public – Directiva
(UE)
2019/1024 – Articolul 2 punctul 3 – Noțiunea de «întreprindere publică» – Participare financiară în întreprinderea deținută de mai multe organisme publice – Prezumția de «influență dominantă» – Criterii de apreciere ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară pe care Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă) a adresat‑o Curții în temeiul articolului 267 TFUE are ca obiect interpretarea articolului
2 punctul 3 din Directiva (UE) 2019/1024 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iunie 2019 privind datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public(2).
2.        Această cerere se înscrie în cadrul unui litigiu între societatea Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (denumită în continuare „reclamanta”), pe de o parte, și Úřad pro ochranu osobních údajů (Oficiul pentru Protecția Datelor cu Caracter Personal, Republica Cehă, denumit în continuare „Oficiul”), pe de altă parte. Acest litigiu privește o cerere de acces la procesele‑verbale ale reuniunilor organelor reclamantei. Aceasta a refuzat să dea curs cererii pentru motivul că nu poate fi calificată drept „entitate obligată” să comunice informații în sensul dispozițiilor naționale. Dispozițiile menționate, care urmăresc transpunerea Directivei 2019/1024 în dreptul intern, prevăd că „întreprinderile publice” au obligația de a comunica anumite informații atunci când îndeplinesc condițiile care corespund celor prevăzute la articolul
2 punctul 3 din directiva amintită. Mai precis, este vorba despre condițiile referitoare la existența unei „influențe dominante” din partea unor organisme publice. Aceste condiții fac obiectul celor două întrebări preliminare.
3.        În măsura în care prezenta cauză privește accesul publicului la informații, reglementat de dreptul național, iar nu reutilizarea datelor în sensul Directivei 2019/1024, se ridică problema competenței Curții de a se pronunța cu privire la noțiunea de „întreprindere publică”. Faptul că legiuitorul național a preluat în mod expres o noțiune de drept al Uniunii pledează în principiu pentru o competență interpretativă a Curții. Astfel, conform jurisprudenței rezultate din Hotărârea Dzodzi(3), existența unui interes al Uniunii poate justifica o interpretare uniformă a acestei noțiuni în măsura în care există o legătură funcțională între cele două regimuri juridice în cauză. Deși accesul publicului la informații poate, în anumite cazuri, să deschidă calea reutilizării datelor, nu este mai puțin adevărat că aceste două regimuri urmăresc obiective parțial distincte. Aceste aspecte vor fi examinate în prezentele concluzii, care, în conformitate cu cererea Curții, se vor concentra asupra problemei competenței.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
1.      Directiva 2014/25
4.        Articolul
3 din Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ(4), intitulat „Autorități contractante”, prevede la alineatul (1):
„În sensul prezentei directive, «autorități contractante» înseamnă statul, autorități regionale sau locale, organisme de drept public sau asociații formate de una sau mai multe astfel de autorități sau de unul sau mai multe astfel de organisme de drept public.”
5.        Articolul
4 din această directivă, intitulat „Entități contractante”, prevede la alineatul (2):
„«Întreprindere publică» înseamnă orice întreprindere asupra căreia autoritățile contractante pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în virtutea dreptului de proprietate, a participării financiare sau a normelor care o guvernează.
Se consideră că există o influență dominantă din partea autorităților contractante în oricare dintre cazurile următoare în care autoritățile respective, în mod direct sau indirect:
(a)      dețin majoritatea capitalului subscris al întreprinderii;
(b)      controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprindere;
(c)      pot desemna mai mult de jumătate dintre membrii organismului de administrare, de conducere sau de control al întreprinderii.”
2.      Directiva 2019/1024
6.        Articolul 1 din Directiva 2019/1024, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede:
„(1)      Pentru a promova utilizarea datelor deschise și pentru a stimula inovarea la nivelul produselor și serviciilor, prezenta directivă stabilește un set de norme minime care reglementează reutilizarea, precum și modalitățile practice de facilitare a reutilizării:
(a)      documentelor existente deținute de organismele din sectorul public ale statelor membre;
(b)      documentelor existente deținute de întreprinderile publice care:
(i)      își desfășoară activitatea în domeniile definite în Directiva 2014/25/UE;
[…]
(c)      datelor provenite din cercetare, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 10.
(2)      Prezenta directivă nu se aplică:
[…]
(b)      documentelor deținute de întreprinderi publice:
(i)      produse în afara domeniului de aplicare al furnizării serviciilor de interes general, definit în dreptul statului membru sau în alte norme cu caracter obligatoriu ale statul[ui] membru;
(ii)      legate de activități expuse direct concurenței și care, prin urmare, în temeiul articolului 34 din Directiva 2014/25/UE, nu fac obiectul normelor privind achizițiile publice;
[…]
(d)      documentelor precum datele sensibile, la care accesul este exclus în temeiul regimurilor de acces din statele membre, inclusiv din următoarele motive:
(i)      protecția securității naționale (și anume securitatea statului), apărarea sau siguranța publică;
(ii)       confidențialitatea statistică;
(iii)      confidențialitatea comercială (inclusiv secretele de afaceri, profesionale sau de întreprindere);
[…]
(f)      documentelor la care accesul este restrâns în temeiul regimurilor de acces din statele membre, inclusiv cazurilor în care cetățenii sau entitățile juridice trebuie să facă dovada unui interes special pentru a obține accesul la documente;
[…]
(3)      Prezenta directivă se bazează pe regimurile de acces prevăzute la nivelul Uniunii și la nivel național și nu le aduce atingere.
[…]
(7)      Prezenta directivă reglementează reutilizarea documentelor existente deținute de organismele din sectorul public și întreprinderile publice ale statelor membre […]”
7.        Articolul
2 din această directivă, intitulat „Definiții”, are următorul cuprins:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1.      «organism din sectorul public» înseamnă statul, autoritățile regionale sau locale, organismele de drept public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de autorități sau din unul sau mai multe astfel de organisme de drept public;
2.      «organisme de drept public» înseamnă organisme care au toate următoarele caracteristici:
(a)      sunt constituite în scopul explicit de a răspunde nevoilor de interes general și nu au caracter industrial sau comercial;
(b)      au personalitate juridică și
(c)      sunt finanțate în proporție majoritară de stat sau de autoritățile locale sau regionale sau de alte organisme de drept public; ori gestionarea acestora este supravegheată de autoritățile sau organismele respective; ori au un consiliu administrativ, de conducere sau de supraveghere, în care jumătate din membrii săi sunt numiți de stat, autorități locale sau regionale sau alte organisme de drept public;
3.      «întreprindere publică» înseamnă orice întreprindere care își desfășoară activitatea în domeniile prevăzute la articolul 1 alineatul (1) litera (b) și asupra căreia organismele din sectorul public pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în virtutea dreptului de proprietate asupra acesteia, a participării financiare la aceasta sau a normelor care o guvernează. Se presupune că există o influență dominantă din partea organismelor din sectorul public în oricare dintre cazurile următoare în care aceste organisme, în mod direct sau indirect:
(a)      dețin majoritatea capitalului subscris al întreprinderii;
(b)      controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprindere;
(c)      pot numi mai mult de jumătate din membrii organului însărcinat cu administrarea, conducerea sau controlul întreprinderii;
[…]
6.      «document» înseamnă:
(a)      orice conținut, indiferent de mediul de stocare (pe hârtie, în formă electronică sau sub formă de înregistrare audio, video sau audiovizuală); sau
(b)      orice parte a unui astfel de conținut;
[…]
11.      «reutilizare» înseamnă utilizarea de către persoane fizice sau juridice a documentelor deținute de:
(a)      organismele din sectorul public în scopuri comerciale sau necomerciale, diferite de scopul inițial din cadrul sarcinii publice pentru care au fost elaborate, cu excepția schimbului de documente dintre organismele din sectorul public în scopul unic de a‑și îndeplini sarcinile publice sau
(b)      întreprinderile publice în scopuri comerciale sau necomerciale, diferite de scopul inițial de prestare a serviciilor de interes general pentru care au fost elaborate, cu excepția schimbului de documente dintre întreprinderile publice și organismele din sectorul public în scopul unic de a îndeplini sarcinile publice ale organismelor din sectorul public;
[…]”
8.        Articolul
4 din directiva menționată, intitulat „Prelucrarea cererilor de reutilizare”, prevede la alineatele (1) și (6):
„(1)      Organismele din sectorul public, folosind mijloace electronice ori de câte ori este posibil și oportun, prelucrează cererile de reutilizare și pun documentul la dispoziția solicitantului în vederea reutilizării sau, în cazurile în care este necesară o licență, finalizează oferta de licență pentru solicitant într‑un termen rezonabil, compatibil cu perioadele de timp prevăzute pentru prelucrarea cererilor de acces la documente.
[…]
(6)      Următoarele entități nu sunt obligate să respecte prezentul articol:
(a)       întreprinderile publice;
[…]”
B.      Dreptul ceh
9.        Articolul 2 alineatul (1) din zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (Legea nr. 106/1999 privind liberul acces la informații, denumită în continuare „Legea privind informațiile”) prevede:
„Entitățile obligate care, în temeiul prezentei legi, sunt ținute să furnizeze informații cu privire la activitățile lor sunt organele statului, colectivitățile teritoriale și organele acestora, precum și instituțiile publice.”
10.      Potrivit articolului 2a din această lege:
„(1)      Este de asemenea entitate obligată o întreprindere publică, prin care, în sensul prezentei legi, se înțelege o persoană juridică ce nu este o entitate obligată în temeiul articolului 2 alineatul (1) și
a)      care:
1.      desfășoară activitățile relevante în conformitate cu legislația privind atribuirea contractelor de achiziții publice;
2.      acționează în calitate de operator de servicii publice în conformitate cu articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului [din 23 octombrie 2007] privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului [(JO 2007, L 315, p. 1)];
3.      acționează în calitate de transportator aerian care îndeplinește obligații de serviciu public în temeiul articolului 16 din Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 al Parlamentului European și al Consiliului [din 24
septembrie 2008] privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate [(JO 2008, L 293, p. 3)] sau
4      acționează în calitate de armator care furnizează un serviciu public în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CEE) nr. 3577/92 al Consiliului [din 7
decembrie 1992] de aplicare a principiului liberei circulații a serviciilor la transporturile maritime în interiorul statelor membre (cabotaj maritim) [(JO 1992, L 364, p. 7, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 83)]
și
b)      asupra căreia o entitate obligată în temeiul articolului 2 alineatul (1) poate exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în virtutea unei participări patrimoniale la aceasta sau a normelor care o guvernează.
(2)      Condiția privind influența dominantă este considerată îndeplinită dacă entitatea obligată în temeiul articolului 2 alineatul (1), direct sau indirect:
a)      deține majoritatea capitalului subscris al întreprinderii;
b)      controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprindere sau
c)      poate numi mai mult de jumătate din membrii organului însărcinat cu administrarea, conducerea sau controlul întreprinderii.”
11.      Expunerea de motive a zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [Legea nr. 241/2022 de modificare a Legii nr. 106/1999 privind liberul acces la informații, cu modificările ulterioare, a Legii nr. 123/1998 privind dreptul la informații în materie de mediu, cu modificările ulterioare, și a Legii nr. 130/2002 privind sprijinul din fonduri publice pentru cercetare, dezvoltare experimentală și inovare și modificarea anumitor legi conexe (Legea privind sprijinul pentru cercetare, dezvoltare experimentală și inovare), cu modificările ulterioare], prin care Republica Cehă a transpus Directiva 2019/1024 în ordinea juridică cehă, prevede:
„Încă de la transpunerea primei directive privind reutilizarea informațiilor din sectorul public ([Directiva 2003/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 noiembrie 2003 (JO 2003, L 345, p. 90)]), Republica Cehă a optat pentru o soluție care, pe plan legislativ, leagă instituția reutilizării informațiilor (obiectivul său fiind, exprimat foarte simplu, nu controlul public al puterii statului, ci alte utilizări – private sau comerciale – ale datelor colectate, prelucrarea acestora etc.) de exercitarea dreptului politic la informare în sensul articolului
17 alineatul
(5) din Carta drepturilor fundamentale [a Republicii Cehe] (al cărui element‑cheie este controlul public al statului, în special în ceea ce privește dispunerea de un bun). Astfel, atunci când aplică Legea privind informațiile, entitățile obligate nu au posibilitatea reală și efectivă (sub rezerva anumitor excepții de origine jurisprudențială) de a examina motivele solicitantului de informații și nici intențiile acestuia cu privire la modul în care vor fi prelucrate informațiile obținute (ceea ce ar contraveni garanțiilor constituționale ale dreptului politic la informare). Astfel, în practică, este aproape imposibil să se facă o distincție reală între cele două forme de acces. Or, întrucât dreptul la informare este de ordin constituțional, este necesar ca solicitanților de informații «obișnuiți» să li se ofere de asemenea asigurări identice cu cele de care beneficiază persoanele care solicită informații în vederea reutilizării lor în sensul directivei, fiind astfel necesar să se mențină un regim uniform. Prin urmare, soluția care constă în conectarea celor două regimuri juridice este optimă pentru entitățile obligate și, în cele din urmă, pentru solicitanți.”
III. Situația de fapt din litigiul principal, procedura principală și întrebările preliminare
12.      Reclamanta este o societate pe acțiuni de drept ceh care își desfășoară activitatea în sectorul aprovizionării cu apă și al epurării acesteia. Este deținută în proporție de aproape 100 % de orașe și municipalități cehe, fără ca vreun acționar să dețină singur o participație majoritară.
13.      Aceasta a fost sesizată, în temeiul Legii privind informațiile, cu o cerere de informații având ca obiect mai multe procese‑verbale ale reuniunilor organelor sale.
14.      Apreciind că nu trebuia să furnizeze aceste informații întrucât nu era o „entitate obligată” în sensul Legii privind informațiile, reclamanta a respins cererea respectivă.
15.      O reclamație împotriva acestei decizii a fost depusă la Oficiu, care, printr‑o decizie din 7 martie 2023, a dispus ca reclamanta să trateze cererea de informații în conformitate cu Legea privind informațiile.
16.      Reclamanta a formulat o acțiune împotriva acestei din urmă decizii la Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga), care este instanța de trimitere.
17.      Aceasta din urmă consideră că, pentru a soluționa litigiul, îi revine sarcina de a stabili dacă reclamanta trebuie calificată drept „întreprindere publică” în sensul articolului
2a alineatul (1) din Legea privind informațiile.
18.      Ea precizează că această categorie de entități obligate să furnizeze informații a fost introdusă în Legea privind informațiile printr‑o lege care a transpus Directiva 2019/1024.
19.      Potrivit Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga), litigiul principal privește în special problema dacă influența dominantă asupra întreprinderii trebuie să fie exercitată de un singur organism sau dacă este posibil ca influența dominantă să fie exercitată în comun de mai multe organisme de drept public, cum ar fi, în cauza principală, colectivitățile teritoriale.
20.      În fața instanței de trimitere, Oficiul susține că articolul
2a alineatul (1) din Legea privind informațiile trebuie interpretat în conformitate cu Directiva 2019/2014 în sensul că este suficient, în această privință, ca mai multe organisme de drept public să dețină împreună o participație majoritară în cadrul reclamantei, exercitând astfel o influență dominantă.
21.      În schimb, reclamanta afirmă că o astfel de interpretare nu este confirmată de Directiva 2019/2014 și că existența unei influențe dominante nu poate fi constatată decât atunci când una dintre colectivitățile teritoriale deține singură o participație majoritară sau atunci când nu există nicio îndoială că mai multe organisme de drept public care dețin în comun o astfel de participație acționează în mod concertat.
22.      În aceste condiții, Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Articolul 2 punctul 3 din Directiva [2019/1024] trebuie interpretat în sensul că o întreprindere publică este de asemenea o întreprindere în cadrul căreia mai multe organisme din sectorul public pot exercita în comun o influență dominantă în virtutea dreptului de proprietate asupra acesteia, a participării financiare la aceasta sau a normelor care o guvernează?
2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, se presupune că există o influență dominantă în sensul articolului menționat din Directiva 2019/1024 și în cazul în care mai multe organisme din sectorul public dețin împreună majoritatea capitalului subscris al întreprinderii, controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprindere sau pot numi mai mult de jumătate din membrii organului însărcinat cu administrarea, conducerea sau controlul întreprinderii ori trebuie să se examineze dacă aceste organisme din sectorul public acționează efectiv în mod concertat și au interese comune?”
IV.    Procedura în fața Curții
23.      Decizia de trimitere, datată 23 iulie 2024, a fost primită la grefa Curții la 28 august 2024.
24.      Părțile din litigiul principal, guvernul ceh și Comisia Europeană au depus observații scrise în termenul prevăzut la articolul
23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
25.      În cadrul reuniunii generale din 7 octombrie 2025, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor, în conformitate cu articolul
76 alineatul
(2) din Regulamentul de procedură.
26.      La 21 octombrie 2025, Curtea a adresat instanței de trimitere o cerere de lămuriri, la care s‑a răspuns prin scrisoarea din 12 noiembrie 2025.
V.      Apreciere juridică
A.      Considerații introductive
1.      Politica europeană privind datele deschise
27.      Directiva 2019/1024 urmărește să promoveze reutilizarea informațiilor din sectorul public și să faciliteze disponibilitatea acestora în întreaga Uniune Europeană. Ea se bazează pe principiul că datele deținute de organismele publice reprezintă o resursă strategică pentru economia digitală, inovare și societatea civilă(5). Prin stabilirea unui cadru juridic armonizat, directiva urmărește să elimine obstacolele din calea reutilizării informațiilor publice și să faciliteze libera circulație a acestora în cadrul pieței interne(6).
28.      Unul dintre obiectivele fundamentale ale Directivei 2019/1024 este armonizarea condițiilor tehnice și juridice pentru punerea la dispoziție și reutilizarea datelor publice. Aceasta stabilește standarde minime comune, cum ar fi utilizarea de formate deschise, prelucrarea automată și, pe cât posibil, gratuitatea sau costul marginal al reutilizării, pentru a asigura interoperabilitatea și o utilizare eficientă a datelor. Prin stabilirea modalităților de reutilizare, a licențelor standardizate și a eventualelor taxe, directiva amintită stabilește un cadru propice dezvoltării unui ecosistem european de date deschise(7).
29.      O parte esențială a Directivei 2019/1024 privește seturile de date cu valoare ridicată, care au un potențial sporit de a genera beneficii economice și sociale. Aceste seturi trebuie puse la dispoziție gratuit, în formate standardizate, prelucrabile automat și, dacă este cazul, prin intermediul interfețelor de programare a aplicațiilor (API). Comisia are sarcina de a specifica aceste categorii de date în acte de punere în aplicare. Această abordare urmărește să stimuleze inovarea, în special în domeniul inteligenței artificiale, al serviciilor digitale și al cercetării științifice(8).
30.      În sfârșit, Directiva 2019/1024 se înscrie într‑o strategie globală de modernizare a administrației publice și de dezvoltare a transparenței. Aceasta subliniază rolul datelor deschise în promovarea participării democratice și în consolidarea responsabilității autorităților publice. Prin instituirea unui cadru juridic clar, coerent și adaptat evoluțiilor tehnologice, directiva contribuie la apariția unei economii a datelor, incluzivă
și sustenabilă, asigurând în același timp un cadru echitabil pentru reutilizarea informațiilor publice în beneficiul cetățenilor, al întreprinderilor și al comunității științifice(9).
2.      Transpunerea Directivei 2019/1024 de către statele membre
31.      Această directivă a înlocuit și a modernizat Directiva 2003/98
privind reutilizarea informațiilor din sectorul public (cunoscută și sub denumirea de „Directiva ISP”). Statele membre trebuiau să transpună Directiva 2019/1024 în dreptul național până la 17 iulie 2021. La acea dată, multe state membre transpuseseră deja dispozițiile sale, în timp ce altele înregistrau întârzieri. Ulterior, Comisia a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva mai multor state membre pentru netranspunere sau transpunere insuficientă. Curtea a constatat în final existența unor neîndepliniri ale obligațiilor de către Regatul Belgiei, Republica Bulgaria, Republica Letonia și Regatul Țărilor de Jos, pe care le‑a obligat la plata unor sume forfetare(10).
32.      Deși prezentul litigiu nu se înscrie în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, ci în cel al unei cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE, acesta oferă totuși, într‑o anumită măsură, indicații cu privire la modul în care statele membre au transpus Directiva 2019/1024 în ordinea lor juridică internă. Unele dintre acestea, asemenea Republicii Cehe, au ales astfel să reglementeze reutilizarea datelor împreună cu accesul la informații într‑un singur instrument legislativ(11), în condițiile în care competențele normative aferente acestor două domenii sunt distincte, iar obiectivele celor două regimuri coincid doar parțial.
33.      Astfel, în timp ce accesul la informații, cu excepția anumitor reglementări sectoriale, intră sub incidența dreptului statelor membre(12), reutilizarea datelor face obiectul unei reglementări a Uniunii, în speță Directiva 2019/1024. În consecință, Curtea a statuat în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea HP – Hrvatska pošta(13) că o cerere de acces la documente deținute de un organism din sectorul public nu intră în domeniul de aplicare al acestei directive. În acest context și ținând seama de faptul că Curtea este competentă să interpreteze dreptul Uniunii numai în limitele competențelor care îi sunt atribuite(14), faptul că o instanță națională o sesizează cu o întrebare privind dispozițiile care reglementează accesul la informații ridică probleme delicate în ceea ce privește competența Curții.
B.      Cu privire la competența Curții
34.      Cu titlu introductiv, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale instituite prin articolul 267 TFUE, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru decizia ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este în principiu obligată să se pronunțe(15).
35.      Cu toate acestea, potrivit de asemenea unei jurisprudențe constante, este de competența Curții să analizeze condițiile în care este sesizată de instanța națională în scopul de a‑și verifica propria competență(16). Prin urmare, este coerent ca aceasta să efectueze o astfel de examinare într‑o situație în care intervine, precum în speță, o legătură specială între dreptul Uniunii și dreptul național, ca urmare a modului în care legiuitorul național a intenționat să transpună o directivă în ordinea sa juridică internă.
1.      Evocarea jurisprudenței cu privire la trimiterea dreptului național la dreptul Uniunii
36.      În această privință, trebuie arătat că legiuitorul ceh a instituit de asemenea un drept de acces la informații în privința entităților care corespund noțiunii de „întreprindere publică” în sensul Directivei 2019/1024. Prin această trimitere, a transpus în dreptul intern o noțiune specifică dreptului Uniunii, aplicând‑o însă unor situații care nu intră în domeniul de aplicare material al directivei menționate. Această extindere creează o suprapunere între două regimuri normative a priori distincte, a căror articulare nu poate fi înțeleasă pe deplin decât prin analizarea lor în raport cu finalitatea specifică a fiecăruia dintre ele. La acest aspect ne vom referi mai târziu.
37.      În principiu, competența interpretativă a Curții este strict limitată la normele Directivei 2019/1024 transpuse efectiv în dreptul intern și relevante pentru soluționarea litigiului. O interpretare riguroasă a condițiilor care reglementează procedura preliminară ar trebui, așadar, să conducă la excluderea competenței Curții de a interpreta noțiunea de „întreprindere publică” atunci când aceasta este utilizată numai în cadrul unui litigiu referitor la dreptul național privind accesul la informații, precum în speță. Cu toate acestea, jurisprudența admite o excepție atunci când legiuitorul național reia în mod voluntar noțiuni de drept al Uniunii pentru a reglementa un domeniu distinct de cel reglementat de dreptul derivat. Într‑un astfel de context, existența unui interes al Uniunii de a asigura uniformitatea interpretării acestor noțiuni poate justifica sesizarea Curții.
38.      Tocmai în această perspectivă se înscrie jurisprudența rezultată din Hotărârea Dzodzi, potrivit căreia Curtea poate fi chemată să interpreteze o dispoziție de drept al Uniunii integrată în ordinea juridică internă pentru a evita ca divergențele naționale să compromită armonizarea urmărită la nivelul Uniunii. Extinderea competenței rămâne însă strict delimitată. Aceasta presupune, pe de o parte, ca dispoziția în cauză să fi fost transpusă sau integrată în dreptul intern și, pe de altă parte, să existe un interes obiectiv al Uniunii de a asigura o interpretare uniformă a acesteia. Simpla trimitere la o categorie conceptuală de drept al Uniunii nu este suficientă: trebuie să se demonstreze existența unei legături funcționale între domeniul de aplicare material al dreptului Uniunii și reglementarea națională care reia termenii acestuia.
39.      În practică, această jurisprudență se aplică în cazul în care un litigiu, prin natura sa, nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, dar în care reglementarea națională în cauză face trimitere în mod direct și necondiționat la dispoziții ale acestuia, stabilind astfel respectiva legătură funcțională dintre dispoziția de drept al Uniunii și dreptul național. Într‑un asemenea caz, competența Curții este justificată atunci când există o legătură suficient de strânsă între dispoziția de drept al Uniunii devenită astfel aplicabilă și reglementarea națională, în așa mod încât soluționarea litigiului depinde de interpretarea acesteia(17).
40.      Această abordare a Curții arată că, chiar și atunci când litigiul intră în principal sub incidența dreptului național, încorporarea voluntară a unor noțiuni preluate din dreptul Uniunii poate crea un spațiu de intervenție pentru Curte, cu condiția ca interesul Uniunii de a asigura uniformitatea interpretării să fie clar demonstrat. În această privință, trebuie arătat că atât Uniunea, cât și statele sale membre au interesul de a evita ca aceeași noțiune să primească două interpretări, una aplicată în cadrul punerii în aplicare a dreptului Uniunii, cealaltă într‑un context pur intern(18). Cu toate acestea, trimiterea preliminară rămâne strict funcțională, Curtea nepronunțându‑se asupra unor chestiuni pur naționale, ci numai asupra celor a căror interpretare poate influența aplicarea coerentă a dreptului Uniunii. Această cerință permite concilierea principiului subsidiarității cu necesitatea de a menține eficacitatea și coerența dreptului derivat.
41.      Potrivit jurisprudenței, elementele concrete care permit să se stabilească faptul că aplicabilitatea dispozițiilor dreptului Uniunii a fost determinată de dreptul național trebuie să reiasă chiar din decizia de trimitere(19) sau, cel puțin, din răspunsul dat de instanța de trimitere la o cerere de lămuriri formulată în acest sens de Curte(20). Prin urmare, analiza noastră se întemeiază în principal pe indicațiile oferite de instanța de trimitere cu privire la particularitățile legislației cehe. Informațiile care permit să se înțeleagă modul în care legiuitorul ceh a intenționat să transpună Directiva 2019/1024 în ordinea sa juridică internă prezintă o importanță deosebită în această privință.
42.      În lumina acestor considerații, pentru a determina competența Curții,
este necesar să se examineze, în prezenta cauză, dacă sunt îndeplinite condițiile stabilite în această jurisprudență.
2.      Aplicarea în speță a jurisprudenței referitoare la trimiterea la dreptul Uniunii
a)      Transpunerea sau integrarea în dreptul intern a unei dispoziții de drept al Uniunii
43.      În primul rând, este necesar ca o dispoziție de drept al Uniunii să fi fost transpusă sau integrată în mod formal în ordinea juridică națională. Aceasta înseamnă că norma Uniunii în cauză, care inițial intra exclusiv în sfera de competență a Uniunii, a fost preluată de legiuitorul național – prin lege, printr‑un decret sau prin orice alt instrument juridic intern.
44.      Această condiție este în mod evident îndeplinită în speță, întrucât, astfel cum am arătat mai sus, legiuitorul ceh a integrat noțiunea de „întreprindere publică”, extrasă din reglementarea Uniunii în materie de achiziții publice(21) și preluată ulterior în Directiva 2019/1024, în Legea privind informațiile. Prin urmare, trebuie să se considere că această noțiune a devenit aplicabilă în dreptul național, chiar dacă este utilizată într‑un domeniu a priori distinct de cel avut în vedere de legiuitorul Uniunii, și anume cel al accesului publicului la informații.
b)      Existența unei trimiteri directe și necondiționate la dispozițiile de drept al Uniunii
45.      În al doilea rând, jurisprudența impune ca dreptul național să conțină o trimitere „directă” și „necondiționată” la dispozițiile de drept al Uniunii a căror interpretare este solicitată, pentru a stabili o legătură juridică efectivă între norma națională și norma supranațională(22). Această cerință garantează că aplicarea dispoziției naționale este strict subordonată dreptului Uniunii, permițând astfel Curții să contribuie la uniformitatea interpretării sale și să evite orice divergență între statele membre.
46.      Potrivit acestei condiții, Curtea este chemată să se pronunțe numai atunci când intervenția sa se dovedește necesară pentru a asigura armonizarea la nivelul Uniunii, iar nu în orice cauză care implică dispoziții preluate din dreptul Uniunii. Criteriile desprinse din jurisprudență par astfel a fi instrumente destinate identificării cazurilor de aplicare. Pentru a le aplica în mod corect în speță, trebuie să se precizeze mai întâi sensul și domeniul de aplicare ale noțiunilor de „trimitere «directă»” și de „trimitere «necondiționată»”.
1)      Trimitere directă
47.      Termenul „directă” trebuie înțeles în sensul că trimiterea trebuie să fie expresă și lipsită de ambiguitate(23). Aceste caracteristici presupun că legislația națională exprimă suficient de clar intenția legiuitorului de a se referi la conținutul dispozițiilor de drept al Uniunii. Nu este necesar însă ca trimiterea la normele relevante ale Uniunii să figureze în mod explicit chiar în textul dispoziției naționale aplicabile, cu condiția ca aceasta să fie formulată într‑un mod suficient de precis și de neechivoc.
48.      În această privință, trebuie arătat că Legea privind informațiile prevede la articolul 1 că „transpune dispozițiile relevante de drept al Uniunii Europene
și stabilește normele referitoare la furnizarea de informații, precum și condițiile de exercitare a dreptului de acces liber la aceste informații” (sublinierea noastră)(24). La prima notă de subsol sunt făcute anumite precizări, arătându‑se că dispozițiile de drept al Uniunii pe care legea în discuție are ca obiect să le transpună sunt cele ale Directivei 2019/1024. Instanța de trimitere subliniază acest lucru și în răspunsul său la cererea de lămuriri a Curții.
49.      În ceea ce privește mai precis definiția noțiunii de „întreprindere publică” prevăzută la articolul
2a din legea în discuție, este necesar să se arate că ea reia, în elementele sale esențiale, conținutul definiției care figurează la articolul
2 alineatul
(3) din Directiva 2019/1024. Această concordanță se manifestă în special în ceea ce privește criteriul referitor la „influența dominantă” exercitată de autoritățile publice asupra întreprinderii în cauză, criteriu a cărui interpretare constituie chiar obiectul cererii de decizie preliminară formulate de instanța de trimitere.
50.      Potrivit explicațiilor furnizate de instanța de trimitere ca răspuns la cererea de lămuriri formulată de Curte, legiuitorul ceh a decis în mod deliberat „să alinieze domeniul de aplicare personal al Legii privind informațiile la cel al directivei”. Acest lucru este confirmat și de formularea aproape identică a dispozițiilor relevante și a expunerii de motive, precum și de tabelul comparativ intitulat „Compatibilitatea cu dreptul Uniunii”, anexat la proiectul de lege nr. 241/2022.
51.      Intenția legiuitorului ceh de a stabili o trimitere „directă” la dispozițiile directivei, în sensul jurisprudenței Curții, este confirmată de lucrările pregătitoare, din care reiese că Legea privind informațiile, în versiunea sa inițială, avea deja ca scop transpunerea Directivei 2003/98, și anume a actului normativ anterior(25). În urma revizuirii acestui instrument, legiuitorul ceh a considerat necesar să integreze, printr‑o lege de modificare, adaptările introduse prin Directiva 2019/1024, pentru a asigura continuitatea și conformitatea cadrului național cu dreptul Uniunii.
52.      În consecință, trebuie să se considere că prima dintre condițiile stabilite în jurisprudența Curții este îndeplinită în speță.
2)      Trimitere necondiționată
53.      În ceea ce privește termenul „necondiționată”, acesta trebuie înțeles în sensul că acoperă două cerințe distincte. El implică, pe de o parte, ca dispozițiile de drept al Uniunii la care se face trimitere să fie aplicabile nelimitat situației în cauză în acțiunea principală(26), astfel încât instanța de trimitere să nu se poată abate de la interpretarea furnizată de Curte(27). Interpretarea respectivă decurge din jurisprudența potrivit căreia trebuie ca hotărârea Curții să aibă un efect obligatoriu în procedura principală(28).
54.      Această primă cerință este îndeplinită în speță, având în vedere precizările aduse de instanța de trimitere, din care reiese că dispozițiile relevante ale Directivei 2019/1024 se aplică fără restricții în procedura principală. Potrivit instanței de trimitere, aceasta a considerat ea‑însăși că nu se poate îndepărta de interpretarea care va fi dată de Curte. Prin urmare, ar fi în interesul juridic al Uniunii ca dispozițiile de drept al Uniunii să primească o interpretare uniformă, pentru a evita, în viitor, divergențe de interpretare. Această indicație confirmă că interpretarea pe care Curtea o va da noțiunii de „întreprindere publică” în prezenta cauză se va impune în mod obligatoriu instanței de trimitere, deși privește în mod specific dreptul de acces.
55.      Termenul „necondiționată” impune, pe de altă parte, ca trimiterea să privească întregul context normativ al dispoziției în cauză sau, mai tehnic, reglementarea Uniunii în ansamblul său(29). În consecință, o trimitere efectuată de legiuitorul național la o anumită normă extrasă din dreptul Uniunii nu poate fi calificată drept „necondiționată” întrucât aplicarea în acest caz a jurisprudenței Curții și, prin urmare, răspunsul la întrebarea preliminară riscă să fie lipsite de legătură cu litigiul principal și să aibă, din acest motiv, un caracter pur ipotetic(30). Această cerință urmărește să evite sesizarea Curții cu întrebări care nu au o legătură funcțională suficientă cu aplicarea efectivă a dreptului Uniunii. Ea reflectă voința, reafirmată în repetate rânduri în jurisprudență, de a limita competența instanței Uniunii la situațiile în care legislația națională face efectiv aplicabile dispozițiile relevante de drept al Uniunii, iar nu la cele în care se inspiră din acest drept sau transpune pur și simplu din el anumite elemente conceptuale(31).
56.      Aplicată în speță, această cerință conduce la constatarea că legiuitorul ceh a transpus Directiva 2019/1024 în Legea privind informațiile. Totuși, el nu a limitat această operațiune la executarea strictă a obligațiilor de transpunere care decurg din dreptul Uniunii. Dimpotrivă, acesta a extins domeniul de aplicare material al respectivei directive la aspecte referitoare la accesul la informații, materie care în principiu ține de competența normativă internă. Prin această extindere, legiuitorul național a lărgit domeniul de aplicare normativ al directivei
menționate, astfel încât normele privind accesul la informații sunt, într‑o anumită măsură, determinate de dreptul Uniunii. O atare inițiativă demonstrează voința de a asigura coerența și continuitatea cadrului juridic național cu cerințele structurale ale ordinii juridice a Uniunii, dincolo de simplele cerințe minime impuse de aceeași directivă.
57.      Astfel, după cum reiese din lucrările pregătitoare, legiuitorul ceh a considerat că era în mod obiectiv „imposibil să se facă distincție între o cerere de acces la informații și o cerere de reutilizare”(32). Prin urmare, era necesar să se ofere solicitanților, în ambele cazuri, garanții și modalități de tratament echivalente. Întrucât entitățile însărcinate cu examinarea acestor cereri nu dispun de posibilitatea de a solicita informații cu privire la motivele sau intențiile solicitanților și nici de a le verifica, legiuitorul ceh a considerat că era necesar să se instituie un regim juridic unic. O asemenea abordare a fost considerată cea mai adecvată, atât pentru organismele supuse acestor obligații, cât și, în cele din urmă, pentru solicitanții înșiși.
58.      Alegerea legiuitorului ceh de a reține aceeași definiție a noțiunii de „întreprindere publică” pentru dreptul de acces și pentru reutilizare constituie un element care structurează arhitectura normativă națională. Prin armonizarea definițiilor, acesta a asigurat o coerență materială între două regimuri juridice în mod tradițional distincte, impunând în același timp întreprinderilor publice o dublă obligație de transparență: cea de a comunica informațiile pe care le dețin și cea de a permite reutilizarea lor. Această abordare contribuie la simplificarea cadrului juridic și la prevenirea divergențelor de interpretare pe care aplicarea în paralel a unor regimuri diferite riscă să le creeze. Totuși, ea produce și un efect mai subtil, extinzând indirect domeniul de aplicare al dreptului Uniunii la situații care intră în principiu numai sub incidența dreptului de acces la informații. Așadar, logica Directivei 2019/1024 este integrată în însăși esența regimului național referitor la transparența administrativă, consolidând coerența de ansamblu a sistemului(33).
59.      În aceste condiții, trebuie să se considere că legătura dintre legislația cehă și dreptul Uniunii prezintă un caracter „necondiționat” în sensul jurisprudenței Curții. Astfel, legea națională nu se limitează la a se inspira din Directiva 2019/1024, ci asigură aplicarea efectivă a acesteia prin extinderea efectelor sale normative la situații reglementate de dreptul intern. Această trimitere materială și sistematică la directivă, împreună cu integrarea directă a definițiilor și a principiilor sale, conferă dreptului Uniunii o influență normativă decisivă asupra interpretării și a punerii în aplicare a cadrului juridic național. Trimiterea efectuată este, așadar, „necondiționată”, întrucât se referă la întregul context normativ al directivei, iar nu doar la unul dintre principiile sale abstracte.
c)      Cu privire la interesul Uniunii de a asigura o interpretare uniformă a dispozițiilor de drept al Uniunii în cauză
60.      După cum am arătat mai sus, cerința unei trimiteri „directe” și „necondiționate” la dispozițiile de drept al Uniunii urmărește în esență să identifice situațiile în care se manifestă un interes specific al Uniunii de a asigura o interpretare coerentă și uniformă a noțiunilor de drept al Uniunii preluate de legiuitorul național, pentru a preveni divergențe viitoare în jurisprudență.
61.      În pofida caracterului direct și necondiționat al legăturii dintre legislația cehă și Directiva 2019/1024, evidențiat în cadrul analizei noastre, rămâne necesar să se examineze interesul obiectiv pe care Uniunea l‑ar putea avea în asigurarea unei interpretări uniforme a noțiunii de „întreprindere publică” în prezenta cauză(34). În opinia noastră, adevăratul domeniu de aplicare al acestor criterii se revelează pe deplin numai dacă se înțelege natura acestui interes specific al Uniunii. Această cerință decurge din însăși logica trimiterii preliminare, competența Curții fiind justificată numai în măsura în care întrebarea adresată depășește simplul cadru al ordinii juridice naționale.
62.      Prin exercitarea competenței sale de interpretare, Curtea contribuie la construirea coerentă și armonioasă a ordinii juridice a Uniunii. Prin urmare, contribuția pe care Curtea ar fi chemată să o aducă în speță, precum și consecințele pe care le‑ar avea o eventuală abținere de la exercitarea acestei competențe trebuie apreciate în raport cu această funcție. Astfel cum vom arăta în prezentele concluzii, interesul de a asigura o interpretare uniformă apare ca fiind evident în prezenta cauză.
63.      Necesitatea de a stabili existența unui interes al Uniunii pentru interpretarea unei anumite dispoziții preluate de legiuitorul național se explică prin caracterul indicativ al criteriilor desprinse din jurisprudență. După cum am arătat deja, acestea constituie instrumente destinate să identifice situațiile în care se impune o asemenea interpretare(35). Atunci când aceste criterii sunt îndeplinite, se va tinde în general să se prezume existența unei legături funcționale cu ordinea juridică a Uniunii, însă nu este mai puțin adevărat că această prezumție poate fi răsturnată în lipsa unei astfel de legături.
64.      Pentru a evita, atunci când aceste criterii sunt îndeplinite numai în mod formal, să se recunoască în cele din urmă competența Curții în lipsa unui interes real al Uniunii, este necesar să se efectueze o analiză mai aprofundată a introducerii dispoziției pe care legiuitorul național a preluat‑o în ordinea juridică a Uniunii. În această privință, corelarea sa cu dispozițiile de transpunere a Directivei 2019/1024 prezintă o importanță deosebită.
1)      Cu privire la legătura intrinsecă și indisociabilă dintre accesul la informații și reutilizarea ulterioară a acestora
65.      Trebuie arătat în primul rând că noțiunea de „întreprindere publică”, astfel cum este preluată în legislația cehă, păstrează funcția și domeniul de aplicare pe care i le conferă dreptul Uniunii, în măsura în care stabilește entitățile supuse obligațiilor de transparență și de punere la dispoziție a informațiilor care pot fi reutilizate. Interpretarea sa, chiar și într‑un context care ține de dreptul de acces la informații, nu poate fi, așadar, disociată de cea reținută în cadrul Directivei 2019/1024, în caz contrar existând riscul de a compromite coerența regimului normativ al Uniunii în materie de date publice deschise.
66.      Accesul la informații constituie, astfel, o condiție prealabilă și indispensabilă oricărei posibilități de reutilizare. Reutilizarea în sensul Directivei 2019/1024 nu se poate referi decât la informații care au fost puse la dispoziție în prealabil, adică oferite de o autoritate publică sau de o întreprindere publică în temeiul unui drept de acces recunoscut cetățenilor. O interpretare teleologică a dispozițiilor relevante ale directivei menționate, clarificată de considerentele acesteia, confirmă de altfel existența unei legături intrinseci și indisociabile între accesul la informații și reutilizarea ulterioară a acestora, după cum vom demonstra în continuare.
67.      Faptul că accesul la informații constituie o condiție esențială a reutilizării acestora reiese deja în mod clar din considerentul (5) al Directivei 2019/1024, care amintește că accesul la informații este un drept fundamental consacrat de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care include libertatea de a primi și de a transmite informații fără amestecul autorităților publice. Referirea la acest drept fundamental ar fi fost lipsită de utilitate dacă nu ar contribui la realizarea obiectivului de reutilizare urmărit de directiva respectivă. Considerentul (18) al acesteia confirmă această corelare între cele două domenii, precizând că politica europeană de reutilizare vizează „date publice accesibile”, ceea ce presupune existența unui acces prealabil.
68.      Considerentul (23) al directivei menționate subliniază în plus că statele membre trebuie să facă reutilizabile toate documentele existente, cu excepția cazului în care normele naționale privind accesul la documente limitează sau exclud acest acces, precizând în același timp că Directiva 2019/1024 se bazează pe normele naționale pentru accesul la documente
și nu are ca obiect modificarea acestora. Aceste principii se reflectă de asemenea în mai multe dispoziții ale articolului
1 alineatul
(2) din directiva menționată, care supun accesul la anumite tipuri de documente normelor de drept intern, în timp ce alineatul (3) al articolului respectiv reafirmă validitatea acestora. În consecință, articolul
4 alineatul
(3) din directiva amintită permite autorităților publice să refuze o cerere de reutilizare a datelor în temeiul dispozițiilor în vigoare în statul membru în cauză sau al dispozițiilor de transpunere a directivei menționate care exclud accesul la anumite categorii de documente. În sfârșit, considerentele (27) și (28) ale directivei respective subliniază necesitatea ca statele membre să asigure accesul la date, în special în scopuri științifice, precum și să elaboreze strategiile necesare pentru a facilita punerea la dispoziție a datelor.
69.      În al doilea rând, trebuie arătat că cele două domenii, deși distincte în ceea ce privește obiectul lor imediat – unul care ține de transparența administrativă, iar celălalt de valorificarea economică și socială a datelor publice –, rămân strâns învecinate și interdependente în punerea lor în aplicare. Desigur, din analiza Directivei 2019/1024 reiese că dreptul de acces la informații, recunoscut în ordinile juridice ale mai multor state membre și pus în aplicare prin diverse acte administrative, cum este și cazul Republicii Cehe, urmărește de asemenea să permită cetățenilor să exercite un control democratic asupra administrației(36). Totuși, această finalitate nu exclude nicidecum ca acest drept de acces să poată urmări și alte obiective, în special reutilizarea informațiilor puse astfel la dispoziție în scopuri care țin de asemenea de interesul public și care intră sub incidența directivei amintite, după cum reiese din lectura considerentelor.
70.      Pe de o parte, considerentul (14) al Directivei 2019/1024 arată că posibilitatea de a reutiliza documentele deținute de un organism din sectorul public „promovează transparența și răspunderea”. Pe de altă parte, din considerentul (16) al acestei directive reiese că politicile privind datele deschise, care urmăresc să asigure o disponibilitate pe scară largă și reutilizarea informațiilor din sectorul public în scopuri private sau comerciale, cu constrângeri juridice, tehnice sau financiare minime sau inexistente, și care promovează circulația informațiilor, nu numai pentru operatorii economici, ci și, în principal, pentru publicul larg, pot juca un rol important în „promovarea implicării sociale”. Această afirmație se referă, în opinia noastră, la interesul cetățenilor de a participa la procesul de formare a voinței politice într‑o societate democratică. Acest interes public pentru transparență nu este însă în contradicție cu obiectul normativ al Directivei 2019/1024; dimpotrivă, el trebuie considerat ca fiind în mare măsură compatibil cu acesta(37).
71.      Directiva 2019/1024 se bazează implicit pe această corelare între cele două domenii în măsura în care nu creează un drept autonom de acces la informații, ci presupune existența în fiecare stat membru a unui regim național de acces efectiv. Legiuitorul Uniunii a intenționat în definitiv să integreze noțiunea de „reutilizare” într‑un cadru normativ adiacent, creat deja de legiuitorul național. Prin codificarea acestor materii într‑un instrument juridic unic, acesta din urmă a încercat, la rândul său, să faciliteze integrarea lor în ordinea juridică internă. Fiecare dintre ei a contribuit astfel la coerența unui cadru juridic integrat, constituit din elemente care țin atât de dreptul național, cât și de dreptul Uniunii.
72.      Rezultă, în scopul prezentei cauze, că interpretarea noțiunilor comune celor două domenii, în special a celei de „întreprindere publică”, trebuie înțeleasă în mod coerent pentru a evita orice contradicție în aplicarea normelor relevante. O disociere artificială a acestor două regimuri ar fi astfel de natură să compromită finalitatea Directivei 2019/1024, care urmărește să asigure o deschidere cât mai largă, transparentă și utilă din punct de vedere economic a informațiilor din sectorul public. Prin urmare, există o necesitate de interpretare uniformă, pe care numai Curtea o poate garanta.
2)      Cu privire la riscul unor divergențe de interpretare
i)      Riscurile pentru crearea unui spațiu european al datelor coerent
73.      Trebuie arătat, în al treilea rând, că riscul unor divergențe de interpretare, în ipoteza în care Curtea ar concluziona că nu este competentă să răspundă la întrebările adresate de instanța de trimitere în prezenta cauză, nu este nicidecum teoretic. O interpretare națională autonomă ar putea conduce la restrângerea sau, dimpotrivă, la extinderea nejustificată a cercului entităților obligate să pună la dispoziție informațiile lor, compromițând astfel obiectivul de armonizare urmărit de Directiva 2019/1024.
74.      Faptul că legiuitorul ceh a preluat în mod expres noțiunea de „întreprindere publică”, așa cum este definită de Directiva 2019/1024 în scopul garantării accesului la informații, precum și al reutilizării acestora, presupune că interpretarea acesteia la nivel național este intrinsec legată de cea reținută de dreptul Uniunii. Dacă această noțiune ar fi totuși interpretată în mod autonom de instanțele naționale, riscul unor divergențe atât terminologice, cât și funcționale ar fi considerabil. O astfel de evoluție ar conduce în mod inevitabil la apariția unor regimuri naționale eterogene, bazate pe criterii distincte pentru a determina entitățile obligate să pună la dispoziție informațiile lor. Într‑adevăr, instanțele naționale ar putea interpreta această noțiune nu numai în acest domeniu, ci și în ceea ce privește dreptul la reutilizarea informațiilor, pe baza legislațiilor lor naționale respective, ceea ce ar avea ca efect privarea cerințelor dreptului Uniunii de deplina lor eficacitate. Asemenea divergențe ar aduce atingere coerenței de ansamblu urmărite de legiuitorul Uniunii și ar compromite realizarea obiectivelor de armonizare urmărite de Directiva 2019/1024(38).
75.      O concepție prea restrictivă ar conduce la excluderea anumitor entități importante – cum ar fi societățile publice care își desfășoară activitatea în sectoare strategice – de la obligațiile de punere la dispoziție a datelor, privând astfel utilizatorii și operatorii economici de resurse esențiale. În schimb, o concepție prea largă ar putea duce la o aplicare excesivă a acestor obligații în privința unor entități care, potrivit dreptului Uniunii, nu ar avea vocația de a fi calificate drept „întreprinderi publice”, ceea ce ar putea împiedica în mod disproporționat funcționarea lor economică. În ambele cazuri, unitatea și eficacitatea regimului european de reutilizare a informațiilor din sectorul public ar fi subminate.
76.      Dincolo de aceste riscuri, divergențele de interpretare între statele membre ar fi de asemenea susceptibile să genereze denaturări ale concurenței în cadrul pieței interne. Într‑adevăr, întreprinderilor publice concurente stabilite în diferite state membre li s‑ar putea impune obligații de punere la dispoziție radical diferite, în funcție de domeniul de aplicare pe care fiecare legiuitor național îl atribuie acestei noțiuni. O asemenea fragmentare ar determina un dezechilibru în ceea ce privește sarcinile administrative și economice care le revin acestor entități, creând astfel avantaje concurențiale artificiale care nu și‑ar găsi niciun temei în intenția legiuitorului Uniunii. Prin urmare, obiectivul de a asigura condiții de concurență echitabile, care stă la baza întregii politici de date deschise și armonizate, ar fi grav compromis.
77.      În plus, lipsa unei interpretări uniforme a noțiunii de „întreprindere publică” ar fi deosebit de problematică din cauza rolului său structurant în Directiva 2019/1024. Această noțiune determină astfel unul dintre elementele centrale ale domeniului de aplicare personal al directivei amintite și condiționează identificarea entităților supuse obligațiilor de punere la dispoziție și de reutilizare. Fragmentarea interpretativă ar crea insecuritate juridică atât pentru autoritățile publice, cât și pentru actorii privați și ar risca să descurajeze inițiativele de inovare bazate pe reutilizarea transfrontalieră a datelor publice. Acest lucru ar fi contrar obiectivului fundamental al directivei menționate de a promova o disponibilitate pe scară largă, transparentă și utilă din punct de vedere economic a datelor din sectorul public în întreaga Uniune(39).
78.      Această ambiție presupune crearea unui spațiu european al datelor coerent, bazat pe criterii comune și încredere reciprocă în întinderea obligațiilor care revin entităților publice. Orice divergență în ceea ce privește definiția noțiunii de „întreprindere publică” ar împiedica realizarea acestui spațiu, limitând interoperabilitatea datelor, împiedicând reutilizările transfrontaliere și reducând capacitatea operatorilor de a dezvolta servicii și produse digitale valabile în întreaga Uniune. Astfel, departe de a fi o simplă dezbatere terminologică, interpretarea uniformă a acestei noțiuni constituie un element esențial pentru coerența și eficacitatea cadrului juridic european aplicabil reutilizării informațiilor din sectorul public.
ii)    Riscurile pentru coerența normativă internă
79.      În special, este indispensabil să se adopte o interpretare uniformă a noțiunii de „întreprindere publică” pentru a menține coerența normativă internă. O înțelegere diferențiată a acestei noțiuni în cadrul aceleiași ordini juridice naționale, după cum este vorba despre accesul la informații sau despre reutilizarea acestora, ar conduce într‑adevăr la o disparitate în ceea ce privește condițiile procedurale aplicabile cererilor prezentate în aceste două scopuri. O astfel de situație ar fi însă dificil de conciliat cu cerințele de coerență sistemică, din moment ce, astfel cum am arătat deja, reutilizarea informațiilor presupune în mod logic ca accesul la aceasta să fi fost acordat în prealabil(40). În opinia noastră, considerații similare au determinat legiuitorul ceh să instituie un regim unificat(41)
80.      Respectarea principiului securității juridice pledează de asemenea pentru o interpretare uniformă a noțiunii de „întreprindere publică” în cadrul aceleiași ordini juridice interne. Subiectele de drept trebuie să poată stabili cu certitudine dacă ele intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor relevante. Dacă această noțiune ar fi interpretată diferit în funcție de domeniul de reglementare în cauză, ar rezulta de aici o stare de impreviziune normativă, care ar împiedica entitățile în cauză să cunoască pe deplin drepturile și obligațiile lor. Or, o astfel de insecuritate juridică ar fi contrară principiului general al previzibilității și stabilității normei, care are o importanță deosebită în dreptul Uniunii. Numai o interpretare coerentă și transversală permite să se garanteze că entitățile în cauză își pot evalua în mod precis obligațiile de informare sau de acces(42).
81.      În plus, principiul egalității de tratament consacrat de dreptul Uniunii impune ca noțiunea de „întreprindere publică” să fie definită în mod uniform. Interpretările divergente în funcție de contextul juridic ar putea conduce la tratarea în mod diferit a unor entități comparabile în mod obiectiv, pur și simplu în funcție de faptul că un solicitant se prevalează de dreptul de acces la informații sau de dreptul său la reutilizare. O astfel de diferență de tratament nu ar fi justificată și ar putea constitui o inegalitate de tratament între situații comparabile. Or, principiul egalității impune ca situații similare să fie tratate în mod identic în lipsa unor motive imperative care să justifice o distincție(43). Acest lucru se opune în mod clar unei fragmentări a definiției în funcție de domeniul în cauză.
82.      Un alt argument decurge din principiul efectivității, potrivit căruia dispozițiile de drept al Uniunii trebuie să își producă deplina eficacitate. O interpretare divergentă a noțiunii de „întreprindere publică” ar risca să compromită obiectivele urmărite de directivele în cauză, și anume promovarea transparenței, a răspunderii publice și crearea unei piețe interne funcționale de informații. Dacă entitățile ar fi calificate în mod diferit în funcție de domeniul juridic, acest lucru ar putea crea în practică obstacole semnificative în calea accesului la informații sau a reutilizării acestora. O astfel de fragmentare ar submina punerea în aplicare efectivă a dreptului Uniunii și ar lipsi normele de efectul lor util. În schimb, o interpretare uniformă garantează o aplicare coerentă și asigură deplina eficacitate a dispozițiilor în cauză.
83.      Pentru motivele expuse la punctele precedente, considerăm că Uniunea păstrează un interes vădit de a asigura o interpretare uniformă a noțiunii în cauză, condiție indispensabilă pentru coerența de ansamblu a cadrului care reglementează transparența și reutilizarea informațiilor din sectorul public. Din această perspectivă, revine Curții sarcina de a ține seama de această cerință și de a contribui ea însăși la această coerență, exercitându‑și pe deplin competența de interpretare.
3.      Concluzie intermediară
84.      În consecință, Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la interpretarea noțiunii de „întreprindere publică” în contextul litigiului principal. Existența unei legături directe și necondiționate între legislația națională și Directiva 2019/1024, alături de interesul vădit al Uniunii de a garanta interpretarea uniformă a acestei noțiuni, justifică considerarea problemei ridicate ca intrând în competența Curții de a se pronunța cu titlu preliminar. Prin urmare, este necesar să se examineze, pe fond, domeniul de aplicare pe care trebuie să îl aibă noțiunea de „întreprindere publică” în raport cu cadrul normativ al directivei respective
și cu integrarea acesteia în dreptul ceh.
VI.    Concluzie
Curtea este competentă să răspundă la întrebările adresate de Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă) prin decizia din 23 iulie 2024.
1      Limba originală: franceza.
2      JO 2019, L 172, p. 56.
3      Hotărârea din 18 octombrie 1990, Dzodzi (C‑297/88 și C‑197/89, denumită în continuare „Hotărârea Dzodzi”, EU:C:1990:360).
4      JO 2014, L 94, p. 243.
5      Mișcarea „datelor deschise” („Open Data”) își are originea în Statele Unite în perioada 1957-1958, odată cu crearea World Data Center System, o rețea internațională instituită cu ocazia Anului geofizic internațional pentru a colecta și a face accesibile în mod liber seturi largi de date științifice. Ulterior, în 1966, a dobândit un temei juridic odată cu adoptarea Freedom of Information Act, consolidat în 2007 prin Open Government Act, care a făcut din transparența și diseminarea datelor publice priorități guvernamentale. Mișcarea s‑a extins apoi în Europa, în special în Regatul Unit și în Franța, unde inițiativele naționale au încurajat deschiderea și reutilizarea datelor publice. Această dinamică a transformat treptat Open Data într‑un efort mondial de îmbunătățire a accesului la cunoștințe, de favorizare a inovării și de consolidare a participării cetățenești (Noyer, J.‑M., Carmes, M., „Le mouvement «Open data» dans la grande transformation des intelligences collectives”, Les débats du numérique, Paris 2013, p. 137).
6      A se vedea în special considerentele (3), (7), (15), (18), (36), (47), (61) și (65) ale Directivei 2019/1024.
7      A se vedea în special considerentele (2), (15), (17)-(19), (34), (66) și (68) ale Directivei 2019/1024.
8      A se vedea în special considerentele (3), (14), (27), (31), (32), (36), (46)
și (66)-(69) ale Directivei 2019/1024.
9      A se vedea în special considerentele (6), (11), (16), (23), (26), (49), (52) și (70) ale Directivei 2019/1024.
10      A se vedea Hotărârea din 22 mai 2025, Comisia/Letonia (Directiva date deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public) (C‑238/23, EU:C:2025:374), Hotărârea din 22 mai 2025 Comisia/Bulgaria (Directiva date deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public) (C‑237/23, EU:C:2025:373), Hotărârea din 22 mai 2025 Comisia/Belgia (Directiva date deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public) (C‑215/23, EU:C:2025:371),
și Hotărârea din 22 mai 2025 Comisia/Țările de Jos (Directiva date deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Se pare că mai multe alte state membre – printre care Republica Croația, Republica Estonia, Republica Finlanda, Republica Portugheză, România și Republica Slovenia – au ales de asemenea să reglementeze reutilizarea datelor și accesul la informații într‑un cadru legislativ unificat.
12      Dreptul de acces la documentele deținute exclusiv de autoritățile naționale este, în stadiul actual al dreptului Uniunii, de competența statelor membre, care îi stabilesc domeniul de aplicare și modalitățile prin normele lor interne în materie de transparență. Uniunea nu dispune de un regim general care să impună obligații directe autorităților naționale; doar anumite acte legislative sectoriale – în special în ceea ce privește informațiile referitoare la mediu și reutilizarea informațiilor din sectorul public – prevăd cerințe minime. Intervențiile respective nu pot fi însă interpretate în sensul că instituie un drept general de acces la documentele administrative naționale, astfel încât acesta rămâne în esență nearmonizat și reglementat de dreptul intern.
13      Hotărârea din 21 noiembrie 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      A se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punctul 40).
15      A se vedea Hotărârea Dzodzi (punctele 34 și 35), Hotărârea din 14 februarie 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punctul 47), și Hotărârea din 10 decembrie 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punctul 31).
16      A se vedea Hotărârea din 16 iunie 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, punctul 55), Hotărârea din 10 decembrie 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punctul 32), Hotărârea din 5 decembrie 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp și KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, punctul 17), și Hotărârea din 19 iunie 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, punctul 29).
17      A se vedea Hotărârea din 24 noiembrie 2022, Cafpi și Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, punctele 30-32), și Hotărârea din 13 noiembrie 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, punctele 35-37).
18      A se vedea Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, punctul 61).
19      A se vedea Hotărârea din 16 noiembrie 2023, BG (Acordarea de împrumuturi fără autorizație) (C‑427/22, EU:C:2023:877, punctul 43 și jurisprudența citată).
20      A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 iunie 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, punctul 63), Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Generics (UK) ș.a. (C‑307/18, EU:C:2020:52, punctul 28), Hotărârea din 24 noiembrie 2022, Cafpi și Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, punctele 29 și 33), precum și Ordonanța din 5 iulie 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, punctul
20).
21      Mai concret, a noțiunii prevăzute la articolul
4 alineatul
(2) din Directiva 2014/25.
22      A se vedea Hotărârea Dzodzi (punctele 34 și 36), Hotărârea din 28 martie 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, punctul 16), și Hotărârea din 13 octombrie 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija și Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 și C‑318/21, EU:C:2022:785, punctul 35).
23      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punctul 25), și Hotărârea din 7 noiembrie 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, punctele 19-38). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Allianz Hungária Biztosító ș.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, punctul 29).
24      Versiunea originală în limba cehă: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.”
25      A se vedea punctul 31 din prezentele concluzii.
26      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punctul 27).
27      A se vedea Ordonanța din 9 septembrie 2014, Parva Investitsionna Banka ș.a. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, punctul 29).
28      A se vedea Hotărârea din 28 martie 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, punctele 23 și 24), Hotărârea din 17 iulie 1997, Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, punctul 27 și urm.), și Hotărârea din 17 iulie 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, punctul 24 și urm.).
29      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Allianz Hungária Biztosító ș.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, punctul 29), precum și Concluziile avocatului general Pikamäe prezentate în cauzele conexate Deutsche Post ș.a. (C‑203/18 și C‑374/18, EU:C:2019:502, punctul 49).
30      A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, punctul 75), precum și Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, punctul 34). A se vedea de asemenea punctul 32 din Concluziile avocatului general Ruiz‑Jarabo Colomer prezentate în cauzele Kofisa Italia (C‑1/99 și C‑226/99, EU:C:2000:498), potrivit căruia „Curtea de Justiție trebuie să se pronunțe numai atunci când contextul de fapt și de drept al litigiului este inclus în domeniul de aplicare al normei comunitare”.
31      A se vedea Hotărârea din 10 decembrie 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punctul 44 și urm.), în care Curtea a exclus existența unei trimiteri directe și necondiționate pentru motivul că reglementarea națională se limita la utilizarea unor noțiuni preluate din dreptul Uniunii, fără a face aplicabil cadrul normativ în ansamblul său. În special, legiuitorul național nu a intenționat să extindă aplicarea Regulamentului general privind protecția datelor (RGPD) în afara domeniului său de aplicare propriu, ci a modificat obiectul și domeniul de aplicare ale acestuia, adaptându‑le la un context juridic distinct.
32      A se vedea punctul 11 din prezentele concluzii.
33      Situația din speță prezintă o anumită analogie cu cea în care un legiuitor național transpune, din proprie inițiativă, dispoziții de drept al Uniunii pentru a asigura o armonizare a regimului aplicabil situațiilor pur interne și celor care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii (a se vedea Hotărârea din 21 noiembrie 2019, Deutsche Post ș.a., C‑203/18 și C‑374/18, EU:C:2019:999, punctul 40).
34      Abordarea reținută aici corespunde în linii mari celei susținute de avocatul general Bobek în Concluziile prezentate în cauza J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, punctul 60 și urm.). În mod întemeiat, s‑a ridicat problema dacă un astfel de interes al Uniunii trebuie să fie afirmat în toate cazurile sau dacă se impune o apreciere diferențiată în funcție de împrejurările specifice fiecărei cauze. Potrivit acestei abordări, revine Curții sarcina de a stabili în mod concret existența unui atare interes în fiecare caz în parte.
35      A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii.
36      În răspunsul său la cererea de lămuriri a Curții, instanța de trimitere explică faptul că Legea privind informațiile are drept scop garantarea dreptului constituțional al publicului la informațiile deținute de autoritățile publice, de colectivitățile teritoriale, precum și de alte instituții publice și întreprinderi publice. Începând din 2016, aceasta conține de asemenea o dispoziție generală privind datele deschise, ceea ce extinde scopul său la promovarea reutilizării informațiilor din sectorul public.
37      A se vedea punctul 30 din prezentele concluzii.
38      Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, ediția a doua, Oxford, 2023, punctul 6.29, p. 259, explică faptul că, prin recunoașterea competenței sale de interpretare, Curtea evită ca dispoziția de drept al Uniunii în cauză să ducă o viață proprie. Or, tocmai acest lucru ar constitui, în opinia noastră, consecința inevitabilă în cazul în care Curtea ar trebui, în prezenta cauză, să se abțină de la exercitarea competenței sale de a interpreta noțiunea de „întreprindere publică”, inclusiv în ceea ce privește dreptul de acces.
39      A se vedea punctul 27 și urm. din prezentele concluzii.
40      A se vedea punctul 66 și urm. din prezentele concluzii.
41      A se vedea punctul 57 din prezentele concluzii.
42      Curtea a statuat în mod constant că, pentru a îndeplini cerința securității juridice, este deosebit de important ca particularii să dispună de o situație juridică clară și precisă, care să le permită să își cunoască toate drepturile și obligațiile și să se prevaleze de acestea, dacă este cazul, în fața instanțelor naționale (a se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 2001, Comisia/Italia, C‑49/00, EU:C:2001:611, punctul 22, și Hotărârea din 20 noiembrie 2003, Comisia/Franța, C‑296/01, EU:C:2003:626, punctul 55).
43      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2010, Gualtieri/Comisia (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, punctul 70), și Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, punctul 40).