62023CJ0438_RES
Zaak C‑438/23
Protéines FranceenUnion végétarienne européenne (EVU)enAssociation végétarienne de France (AVF)enBeyond Meat Inc.
tegen
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk)]
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 4 oktober 2024
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) nr. 1169/2011 – Verstrekking van voedselinformatie aan consumenten – Artikel 2, lid 2, onder n), o) en p), en artikelen 7, 9 en 17 – Eerlijke praktijken wat betreft de benaming van levensmiddelen – Wettelijke benamingen, gebruikelijke benamingen en beschrijvende benamingen – Vervanging van bestanddelen of ingrediënten van een levensmiddel – Artikel 38, lid 1 – Specifiek geharmoniseerde aangelegenheden – Nationale maatregelen die verbieden om met vlees geassocieerde benamingen te gebruiken ter aanduiding van producten die plantaardige eiwitten bevatten”
Harmonisatie van de wetgevingen – Verstrekking van voedselinformatie aan consumenten – Verordening nr. 1169/2011 – Verplichte voedselinformatie – Verplichte vermelding van een wettelijke, gebruikelijke of beschrijvende benaming van het levensmiddel – In de handel brengen of bevorderen van de verkoop van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten – Gebruik van met vlees geassocieerde benamingen die de consument kunnen misleiden – Specifiek geharmoniseerde aangelegenheid – Vaststelling van nationale maatregelen die niet voorzien in een wettelijke benaming maar die verbieden om met vlees geassocieerde benamingen te gebruiken ter aanduiding van producten die plantaardige eiwitten bevatten – Ontoelaatbaarheid
[Verordening nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 2, onder o) en p), art. 7, art. 9, lid 1, onder a), art. 17, art. 38, lid 1, en bijlage VI]
(zie punten 61‑66, 68‑73, 77, 78, 80‑84, 90‑96 en dictum 1)
Harmonisatie van de wetgevingen – Verstrekking van voedselinformatie aan consumenten – Verordening nr. 1169/2011 – Vaststelling van nationale administratieve sancties op schending van de verordening of van nationale maatregelen die in overeenstemming zijn met deze verordening – Toelaatbaarheid – Vaststelling van een nationale maatregel die het maximumgehalte aan plantaardige eiwitten vaststelt waaronder levensmiddelen mogen worden aangeduid met gebruikelijke benamingen of met beschrijvingen die met vlees worden geassocieerd – Ontoelaatbaarheid
(Verordening nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 38, lid 1)
(zie punten 104 en 105 en dictum 2)
Samenvatting
Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) ontwikkelt het Hof zijn rechtspraak over het begrip „specifieke harmonisatie” in de zin van artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 (
1
), dat de lidstaten in beginsel belet om nationale maatregelen vast te stellen.
Protéines Frances, die de belangen behartigt van ondernemingen die actief zijn op de Franse markt van plantaardige eiwitten, de Union végétarienne européenne (EVU) en de Association végétarienne de France (AVF), die het vegetarisme bevorderen, alsook Beyond Meat, die producten op basis van plantaardige eiwitten vervaardigt en op de markt brengt, hebben bij de Conseil d’État beroepen ingesteld tot nietigverklaring van het besluit betreffende het gebruik van bepaalde benamingen ter aanduiding van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten (
2
) (hierna: „betrokken besluit”).
In hun beroep voeren zij aan dat het betrokken besluit, dat verbiedt om benamingen als „steak” of „worst” te gebruiken ter aanduiding van bewerkte producten die plantaardige eiwitten bevatten, zonder of zelfs met toevoeging van nadere aanduidingen, verschillende bepalingen van verordening nr. 1169/2011 schendt.
In de loop van de procedure voor het Hof hebben de Franse autoriteiten een nieuw besluit (
3
) vastgesteld waarbij het betrokken besluit is ingetrokken. Naar aanleiding van een verzoek om inlichtingen van het Hof heeft de Conseil d’État bevestigd dat het antwoord op zijn prejudiciële vragen beslissend blijft voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding.
Beoordeling door het Hof
Gelet op de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, waaruit met name blijkt dat de werkingssfeer van deze twee besluiten ten dele identiek is en dat verschillende verzoeksters in het hoofdgeding te kennen hebben gegeven voornemens te zijn om ook het tweede besluit aan te vechten, verklaart het Hof allereerst het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk, aangezien dit niet zonder voorwerp is geraakt of hypothetisch is geworden.
Ten gronde geeft het Hof, met betrekking tot de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter, in de eerste plaats een samenvatting van de inhoud van artikel 7, leden 1, 2 en 4, artikel 9, lid 1, onder a), artikel 17, leden 1 en 5, en bijlage VI, deel A, punt 4, van verordening nr. 1169/2011 in hun onderlinge samenhang bezien. Volgens deze samenvatting moeten ten eerste voedingsmiddelen zijn voorzien van een benaming. Ten tweede moet deze benaming een wettelijke benaming zijn of, bij ontstentenis van een dergelijke benaming, een gebruikelijke benaming of, als er geen gebruikelijke benaming bestaat, een beschrijvende benaming. Ten derde moet die benaming nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen zijn. Ten vierde mag de benaming de consument niet misleiden, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het betrokken levensmiddel, waaronder de aard en samenstelling ervan, en ten aanzien van het feit dat van nature aanwezige bestanddelen of normaliter gebruikte ingrediënten zijn vervangen door andere bestanddelen of ingrediënten. Ten vijfde moeten dergelijke vereisten worden nageleefd bij het in de handel brengen en bevorderen van de verkoop van levensmiddelen.
In de tweede plaats herinnert het Hof er meer in het bijzonder met betrekking tot wettelijke benamingen aan dat deze benamingen kunnen worden voorgeschreven door bepalingen van het Unierecht of, bij gebreke daarvan, door nationale bepalingen. (
4
) In het onderhavige geval stelt het Hof vast dat er geen bepaling van Unierecht bestaat die verplicht om voor producten op basis van plantaardige eiwitten bepaalde wettelijke benamingen te gebruiken of die voorschrijft welke wettelijke benamingen op producten van toepassing zijn uitsluitend omdat zij zijn gedefinieerd als producten van dierlijke oorsprong, zonder verdere specificatie. Hoewel het Hof opmerkt dat uit de stukken blijkt dat de Franse autoriteiten er niet van uitgaan dat bij het betrokken besluit een wettelijke benaming is afgekondigd, beklemtoont het dat de vraag of deze autoriteiten een wettelijke benaming hebben vastgesteld objectief moet worden beoordeeld door de verwijzende rechter, en dat het Hof deze rechter de uitleggingsgegevens kan verschaffen die hij voor die beoordeling nodig heeft.
In dit verband merkt het Hof op dat wettelijke benamingen ter aanduiding van een levensmiddel moeten zijn „voorgeschreven” of „bepaald”. Zo wordt bij de vaststelling van een wettelijke benaming een specifieke uitdrukking verbonden aan een bepaald levensmiddel.
De vaststelling van maatregelen die bepalen dat levensmiddelen met name wat hun samenstelling betreft aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen om te worden aangeduid met termen die als wettelijke benaming zijn vastgelegd, kan echter niet worden gelijkgesteld met de vaststelling van maatregelen die verbieden om bepaalde, niet wettelijk in die maatregelen gedefinieerde termen te gebruiken ter aanduiding van levensmiddelen die met name wat hun samenstelling betreft bepaalde kenmerken vertonen.
Met de eerste maatregelen kan namelijk worden gezorgd voor de bescherming van de consument, die ervan moet kunnen uitgaan dat een levensmiddel dat wordt aangeduid met specifieke termen die een bepaalde wettelijke benaming vormen, voldoet aan de voorwaarden die specifiek voor het gebruik van die benaming zijn vastgesteld. Met de tweede maatregelen wordt het gebruik van termen die door een autoriteit nauwkeurig als wettelijke benaming zijn gedefinieerd, daarentegen niet beperkt tot de aanduiding van levensmiddelen met specifieke kenmerken.
In casu bevat het Unierecht geen regel die het gebruik van wettelijke benamingen met termen uit het slagerij-, vleeswaren- en visserijbedrijf als bedoeld in het betrokken besluit voorbehoudt aan levensmiddelen die specifiek zijn gedefinieerd als levensmiddelen van dierlijke oorsprong. (
5
) Het Hof merkt bovendien op dat dit ook het geval lijkt te zijn in het Franse recht.
Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter is het Hof derhalve van oordeel dat het bestreden besluit geen „wettelijke benaming” bevat, maar betrekking heeft op de vraag welke „gebruikelijke benamingen” of „beschrijvende benamingen” niet mogen worden gebruikt om levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten aan te duiden.
In de derde plaats bepaalt het Hof of deze twee begrippen specifiek zijn geharmoniseerd door verordening nr. 1169/2011. Het wijst erop dat artikel 2, lid 2, onder o) en p), van die verordening niet bepaalt dat de lidstaten maatregelen kunnen vaststellen die de gebruikelijke of de beschrijvende benaming van een bepaald levensmiddel regelen. Gezien de definities die de Uniewetgever voor deze gebruikelijke en beschrijvende benamingen heeft gekozen, kan het toepassingsgebied ervan namelijk niet op een algemene en abstracte manier worden afgebakend door nationale autoriteiten. Een lidstaat die geen wettelijke benaming vaststelt, mag producenten van levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten derhalve niet door middel van een algemeen en abstract verbod beletten te voldoen aan hun verplichting om voor de benaming van deze levensmiddelen gebruik te maken van gebruikelijke of beschrijvende benamingen. (
6
)
Wat meer bepaald de bevoegdheid van een lidstaat betreft om algemene en abstracte maatregelen vast te stellen ter voorkoming van het risico dat de consument wordt misleid wegens de vervanging van dierlijke eiwitten door plantaardige eiwitten, herinnert het Hof eraan dat artikel 7, lid 1, onder d), en bijlage VI, deel A, punt 4, van verordening nr. 1169/2011 betrekking hebben op de vervanging van bestanddelen of ingrediënten van levensmiddelen. Deze materie wordt derhalve ook door deze verordening specifiek geharmoniseerd.
Bovendien wijst het Hof erop dat deze bepalingen ook betrekking hebben op de vraag welke informatie aan de consumenten moet worden verstrekt wanneer de samenstelling van het betrokken levensmiddel volledig verandert. Het hoge niveau van consumentenbescherming dat met deze verordening wordt beoogd (
7
), zou immers in het gedrang kunnen komen indien de bepalingen betreffende de vervanging in een levensmiddel van een bestanddeel of ingrediënt door een ander bestanddeel of ingrediënt paradoxaal genoeg niet van toepassing zouden zijn wanneer het vervangen bestanddeel of ingrediënt zeer belangrijk is in een levensmiddel of zelfs het enige bestanddeel of ingrediënt ervan vormt.
Daarom voeren deze bepalingen een weerlegbaar vermoeden in dat de informatie die op de door die bepalingen voorgeschreven wijze wordt verstrekt de consumenten voldoende beschermt, ook in geval van volledige vervanging van het enige bestanddeel of ingrediënt dat de consumenten kunnen verwachten in een levensmiddel dat wordt aangeduid met een gebruikelijke of beschrijvende benaming die bepaalde termen bevat.
Als een nationale autoriteit echter van mening is dat de wijze waarop een levensmiddel concreet wordt verkocht of aangeprezen misleidend is voor de consument, kan zij gerechtelijke stappen ondernemen tegen de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf, die verantwoordelijk is (
8
) voor de informatie op dat levensmiddel en ervoor moet zorgen dat die informatie aanwezig en nauwkeurig is, en moet aantonen dat voornoemd vermoeden wordt weerlegd.
Bijgevolg oordeelt het Hof in antwoord op de eerste twee prejudiciële vragen dat de artikelen 7 en 17 en bijlage VI, deel A, punt 4, van verordening nr. 1169/2011, gelezen in het licht van artikel 2, lid 2, onder o) en p), en artikel 9, lid 1, onder a), van deze verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat zij een specifieke harmonisatie in de zin van artikel 38, lid 1, van deze verordening tot stand brengen ten aanzien van de bescherming van de consument tegen het risico te worden misleid door het gebruik van andere dan wettelijke benamingen bestaande uit termen uit het slagerij-, vleeswaren- of visserijbedrijf voor het beschrijven, het in de handel brengen of het bevorderen van de verkoop van levensmiddelen die al dan niet uitsluitend plantaardige eiwitten bevatten in plaats van eiwitten van dierlijke oorsprong, en zich er derhalve tegen verzetten dat een lidstaat nationale maatregelen vaststelt die het gebruik van dergelijke benamingen regelen of verbieden.
Wat de derde vraag van de verwijzende rechter betreft, oordeelt het Hof om te beginnen dat de specifieke harmonisatie die de voornoemde bepalingen tot stand brengen er niet aan in de weg staat dat een lidstaat administratieve sancties stelt op de niet-naleving van de voorschriften en verboden die voortvloeien uit deze bepalingen of uit nationale maatregelen die in overeenstemming zijn met deze bepalingen. Voorts komt de vaststelling van het maximumgehalte aan plantaardige eiwitten waaronder levensmiddelen met bepaalde gebruikelijke of beschrijvende benamingen mogen worden aangeduid (
9
), neer op een regulering van het gebruik van die benamingen, zonder dat evenwel een wettelijke benaming wordt vastgesteld. Aangezien die bepalingen het gebruik van die benamingen specifiek harmoniseren, kan een lidstaat dienaangaande geen maatregelen vaststellen zonder de eenvormigheid van het Unierecht in gevaar te brengen.
(
1
)	Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB 2011, L 304, blz. 18).
(
2
)	Décret no 2022‑947, du 29 juin 2022, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (besluit nr. 2024‑144 van 26 februari 2024 betreffende het gebruik van bepaalde benamingen ter aanduiding van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten) (JORF van 30 juni 2022, tekst nr. 3).
(
3
)	Décret no 2024‑144 du 26 février 2024 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (besluit nr. 2024‑144 van 26 februari 2024 betreffende het gebruik van bepaalde benamingen ter aanduiding van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten) (JORF van 27 februari 2024, tekst nr. 15).
(
4
)	Artikel 2, lid 2, onder n), van verordening nr. 1169/2011.
(
5
)	Deze vaststelling is ook van toepassing op de termen uit bijlage I bij besluit nr. 2024‑144.
(
6
)	Artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1169/2011.
(
7
)	Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1169/2011, gelezen in het licht van de overwegingen 1 en 3 ervan.
(
8
)	Artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1169/2011.
(
9
)	Artikel 3, lid 1, van besluit nr. 2022‑947.