ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
26 janvier 2012 (*)
«Manquement d’État – Assurance directe autre que l’assurance sur la vie – Directives 73/239/CEE et 92/49/CEE – Transposition incorrecte et incomplète»
Dans l’affaire C‑185/11,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 18 avril 2011,
Commission européenne, représentée par MM. K.-P. Wojcik et M. Žebre ainsi que par Mme N. Yerrell, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République de Slovénie, représentée par Mme A. Vran, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme A. Prechal (rapporteur), président de chambre, Mme C. Toader et M. E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ayant transposé de manière incorrecte et incomplète dans l’ordre juridique national la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), telle que modifiée par la directive 2005/68/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 novembre 2005 (JO L 323, p. 1, ci-après la « première directive ‘assurance non vie’»), et la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1), telle que modifiée par la directive 2005/68 (ci-après la «troisième directive ‘assurance non vie’»), la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent, d’une part, en vertu de l’article 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que des articles 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie», et, d’autre part, en vertu des articles 56 TFUE et 63 TFUE.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
2        L’article 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» dispose:
«La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui prévoient l’approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l’exercice normal du contrôle.
Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.
La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres soumettent les entreprises sollicitant ou ayant obtenu l’agrément pour la branche numéro 18 du titre A de l’annexe au contrôle des moyens directs ou indirects en personnel et matériel, y compris la qualification des équipes médicales et la qualité de l’équipement dont elles disposent pour faire face à leurs engagements relevant de cette branche.»
3        L’article 29 de la troisième directive «assurance non vie» énonce:
«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise d’assurance se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de ces conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.»
4        L’article 39, paragraphes 2 et 3, de la troisième directive «assurance non vie» est libellé comme suit:
«2.      L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise d’assurance se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, il ne peut exiger de toute entreprise souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d’assurance, en régime d’établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique des conditions et des autres documents qu’elle se propose d’utiliser, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.
3.      L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle de prix.»
La réglementation nationale
5        L’article 62, paragraphe 2, point 4, de la loi sur les prestations de santé et l’assurance maladie (Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Uradni list RS, št. 9/92), dans la version modifiée et complétée ultérieurement (ci-après la «ZZVZZ»), dispose que l’intérêt public de la République de Slovénie en matière d’assurance maladie complémentaire se matérialise par l’obligation pour les compagnies d’assurance d’«utiliser les ressources provenant de l’activité de l’assurance complémentaire uniquement aux fins de la gestion de cette assurance. En cas de résultat positif provenant de l’assurance complémentaire, elles doivent en destiner la moitié à la gestion de ladite assurance».
6        Aux termes de l’article 62, paragraphe 2, point 6, de la ZZVZZ:
«La majoration de la prime des assurances maladie complémentaires pendant la période couverte par l’assurance doit être préalablement confirmée par écrit par l’actuaire agréé, désigné par la compagnie d’assurances. En cas de doutes sur les données, l’Agence de contrôle des assurances peut désigner un actuaire agréé indépendant, qui remplit les tâches prévues par la présente loi et incombant à l’actuaire agréé désigné.»
7        L’article 62a de la ZZVZZ prévoit:
«En vue d’effectuer des opérations d’assurance complémentaire, la compagnie d’assurances doit obtenir l’accord préalable du ministre chargé de la Santé.
La demande de l’accord visé à l’alinéa précédent doit contenir des informations relatives à la compagnie d’assurances, les conditions générales de l’assurance complémentaire, la déclaration sur le respect des conditions énoncées à l’article précédent et la déclaration de la compagnie d’assurances selon laquelle elle adhère au régime de péréquation de l’assurance complémentaire et remplit toutes les conditions nécessaires à la mise en œuvre de la péréquation en vertu de la présente loi. La demande doit également comprendre les conditions spéciales, les formulaires et imprimés que la compagnie utilisera dans ses relations avec les preneurs d’assurance, les formulaires de calcul des primes et toute autre documentation relative au montant des primes.
Avant de donner son accord, le ministre chargé de la Santé peut exiger de la compagnie d’assurances qu’elle complète sa demande par des données et justificatifs permettant de constater avec certitude que les critères et conditions pour exercer des activités d’assurance complémentaire sont remplis conformément à la présente loi.
Le ministre chargé de la Santé consent à la fourniture de services d’assurance complémentaire dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande complète visée au deuxième alinéa du présent article. La décision est définitive au regard de la procédure administrative; elle peut faire l’objet d’un recours contentieux.»
8        L’article 62f, paragraphe 9, de la ZZVZZ énonce:
«Toute compagnie d’assurances d’un État membre de l’Union européenne, qui opère dans le cadre de l’Union européenne et est agréée, conformément à la loi sur les assurances, pour exercer des activités d’assurance sur le territoire de la République de Slovénie, soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit directement, a l’obligation de désigner, pour la période d’exercice des activités d’assurance complémentaire, un domiciliataire habilité à recevoir les décisions du ministère chargé de la Santé. La compagnie d’assurances est tenue de transmettre au ministère chargé de la Santé les données relatives au domiciliataire. Durant la période où la compagnie d’assurances n’a pas de domiciliataire ou lorsque les données relatives à ce dernier n’ont pas été transmises au ministère chargé de la Santé, les décisions sont réputées notifiées par leur publication au tableau d’affichage dudit ministère.»
9        L’article 62i, paragraphe 1, de la ZZVZZ dispose:
«La compagnie d’assurances qui exerce des activités d’assurance complémentaire doit informer l’Agence de contrôle des assurances de l’introduction de nouvelles conditions relatives à l’assurance complémentaire ou de la modification de ces conditions, et ce au moins deux mois avant leur entrée en application. L’Agence de contrôle des assurances transmet ces conditions au ministère chargé de la Santé, qui peut exiger de l’Agence qu’elle procède à un contrôle ou qu’elle modifie les conditions de la compagnie d’assurances.»
Les faits à l’origine du litige et la procédure précontentieuse
10      À la suite d’une plainte d’une compagnie d’assurances slovène, la Commission a, le 23 mars 2007, adressé à la République de Slovénie une lettre de mise en demeure dans laquelle elle soutenait que cette dernière manquait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que des articles 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie». Cette lettre de mise en demeure se rapportait à certaines dispositions litigieuses de la ZZVZZ, notamment celles relatives à l’obligation d’informer l’Agence de contrôle des assurances de l’introduction de nouvelles conditions relatives à l’assurance complémentaire ou de la modification de ces conditions (article 62i de la ZZVZZ), à l’obligation pour l’actuaire de la compagnie d’assurances de confirmer préalablement par écrit la majoration des primes (article 62, paragraphe 2, point 6, de la ZZVZZ), et à l’obligation d’obtenir l’accord préalable du ministre chargé de la Santé en ce qui concerne les conditions générales d’exercice des activités d’assurance complémentaire (article 62a de la ZZVZZ).
11      Dans sa réponse à ladite lettre de mise en demeure, la République de Slovénie a indiqué, en substance, que l’assurance maladie complémentaire, telle que régie par la ZZVZZ, n’était pas obligatoire, mais qu’elle devait néanmoins être considérée comme faisant partie du système de sécurité sociale slovène, puisqu’elle présente un intérêt public pour cet État membre. En conséquence, la République de Slovénie s’est opposée à l’application de la première directive «assurance non vie» et, tout en se référant à la troisième directive «assurance non vie», a invoqué la possibilité de conserver un régime spécial pour les contrats d’assurance maladie qui se substituent partiellement ou entièrement à la couverture «maladie».
12      Par courrier du 26 juin 2009, la Commission a adressé à la République de Slovénie une lettre de mise en demeure complémentaire dans laquelle elle faisait grief à cet État membre de restreindre la libre prestation des services en imposant à toute compagnie d’assurances établie dans un autre État membre et souhaitant exercer des activités d’assurance en Slovénie l’obligation de nommer un domiciliataire et, dès lors, de manquer aux obligations lui incombant en vertu de l’article 56 TFUE. Dans le même courrier, elle reprochait également à la République de Slovénie de ne pas non plus remplir ses obligations découlant de l’article 63 TFUE, dans la mesure où l’obligation faite à une compagnie d’assurances de consacrer la moitié de ses bénéfices à la gestion de l’assurance maladie complémentaire limite la libre circulation des capitaux.
13      Dans sa réponse du 26 août 2009 à ladite lettre de mise en demeure complémentaire, la République de Slovénie a réitéré ses arguments qui militent, selon elle, pour l’inapplication des première et troisième directives «assurance non vie». Elle a également expressément déclaré qu’elle se proposait de supprimer, en amendant la ZZVZZ, les dispositions litigieuses relatives à l’obligation pour l’actuaire de confirmer préalablement par écrit la majoration des primes, de désigner un domiciliataire et d’affecter la moitié des bénéfices provenant de l’assurance complémentaire à la gestion de celle-ci.
14      Dans une seconde lettre de mise en demeure complémentaire, adressée le 22 mars 2010 à la République de Slovénie, la Commission a attiré l’attention de cet État membre sur le fait que ni le projet de loi ni le calendrier des travaux législatifs relatifs aux modifications de la ZZVZZ ne lui avaient été présentés et que, dans ces conditions, elle maintenait les griefs déjà notifiés.
15      La réponse de la République de Slovénie, transmise le 21 mai 2010, à la seconde lettre de mise en demeure complémentaire ne contenant aucun élément nouveau, la Commission a, le 1er octobre 2010, adressé un avis motivé à cet État membre dans lequel elle a réitéré l’ensemble de ses griefs et a invité ce dernier à adopter les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans le délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
16      Dans sa réponse audit avis motivé, en date du 25 novembre 2010, la République de Slovénie a informé la Commission qu’elle ne contestait pas les arguments de cette dernière et elle s’est de nouveau engagée à amender la ZZVZZ de manière à la rendre conforme aux exigences de la réglementation de l’Union en matière d’assurance non vie.
17      Toutefois, la Commission doute que cette modification de la législation slovène soit mise en œuvre étant donné que quatre ans se sont écoulés entre la première lettre de mise en demeure et la date à laquelle est introduite la présente requête. Elle fait valoir également que le délai de deux mois imparti à la République de Slovénie dans l’avis motivé pour adopter les mesures nécessaires à la mise en conformité de sa législation est expiré.
18      Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
19      Par son recours, la Commission reproche à la République de Slovénie, en raison d’une transposition incorrecte et incomplète des première et troisième directives «assurance non vie» dans son ordre juridique interne, d’avoir manqué à ses obligations qui découlent, d’une part, des articles 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie», et, d’autre part, des articles 56 TFUE et 63 TFUE.
20      La République de Slovénie ne conteste pas le manquement reproché. Toutefois, elle soutient qu’elle a engagé une réforme législative qui comporte l’abrogation des dispositions litigieuses. Afin de créer un large consensus à l’appui de la modification en matière d’assurance maladie complémentaire, elle fait valoir qu’elle a tenu à organiser des consultations du public à la suite desquelles les amendements de la ZZVZZ n’ont pas encore été adoptés.
21      À cet égard, il convient de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 20 novembre 2003, Commission/France, C‑296/01, Rec. p. I-13909, point 43, et du 4 mars 2010, Commission/Italie, C‑297/08, Rec. p. I‑1749, point 79).
22      Or, en l’espèce, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, la République de Slovénie avait maintenu les dispositions litigieuses de la ZZVZZ. Il convient donc d’examiner si, ainsi que le soutient la Commission, celles-ci sont contraires à la réglementation de l’Union en matière d’assurance non vie.
Sur le grief tiré de la méconnaissance des articles 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie»
23      Pour ce qui concerne le manquement allégué aux articles 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie», il convient de relever, en premier lieu, que l’article 62a de la ZZVZZ prévoit, d’une part, l’obligation pour les compagnies d’assurances d’obtenir l’accord préalable du ministre chargé de la Santé pour exercer des activités d’assurance complémentaire et, d’autre part, l’obligation de présenter, en vue d’obtenir un tel accord, une demande contenant notamment les conditions générales et spéciales de l’assurance maladie complémentaire, les formulaires et imprimés que la compagnie d’assurances utilisera dans ses relations avec les preneurs d’assurance, les formulaires de calcul des primes et toute autre documentation relative au montant de celles-ci. En outre, l’article 62i de la même loi prévoit l’obligation, pour les compagnies d’assurances proposant une assurance complémentaire, d’informer l’Agence de contrôle des assurances lors de l’introduction de nouvelles conditions relatives à l’assurance complémentaire ou de la modification de ces conditions, et ce au moins deux mois avant l’entrée en application de celles-ci.
24      Or, force est de constater que l’article 8, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la première directive «assurance non vie» ainsi que les articles 29, premier alinéa, et 39, paragraphe 2, de la troisième directive «assurance non vie» interdisent l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que la compagnie d’assurances a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.
25      En second lieu, l’article 62, paragraphe 2, point 6, de la ZZVZZ prévoit l’obligation pour l’actuaire agréé, nommé par la compagnie d’assurances, de confirmer préalablement par écrit la majoration de la prime des assurances maladie complémentaires pendant la période couverte par l’assurance.
26      Or, force est de constater que l’article 8, paragraphe 3, troisième alinéa, de la première directive «assurance non vie» ainsi que les articles 29, second alinéa, et 39, paragraphe 3, de la troisième directive «assurance non vie» interdisent le maintien ou l’introduction de la notification préalable ou de l’approbation des majorations de tarifs proposées, sauf lorsque celles-ci constituent un élément d’un système général de contrôle des prix. En l’espèce, la République de Slovénie n’a toutefois pas invoqué d’éléments de nature à indiquer que ladite disposition nationale s’inscrit dans le cadre d’un tel système.
27      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en ayant transposé de manière incorrecte et incomplète dans l’ordre juridique national les première et troisième directives «assurance non vie», la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 3, de la première directive «assurance non vie» ainsi que des articles 29 et 39 de la troisième directive «assurance non vie».
Sur le grief tiré de la méconnaissance des articles 56 TFUE et 63 TFUE
28      Pour ce qui concerne le manquement allégué aux articles 56 TFUE et 63 TFUE, il convient de rappeler que la Cour peut examiner d’office si les conditions prévues à l’article 258 TFUE pour l’introduction d’un recours en manquement sont remplies (voir arrêt du 3 juin 2010, Commission/Espagne, C‑487/08, Rec. p. I‑4843, point 70 et jurisprudence citée).
29      Il convient également de rappeler qu’il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour et de la jurisprudence relative à cette disposition que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque, afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 15 juin 2010, Commission/Espagne, C‑211/08, Rec. p. I-5267, point 32 et jurisprudence citée).
30      En l’occurrence, il y a lieu de relever qu’il existe un manque de cohérence entre, d’une part, l’exposé du second grief du recours de la Commission, par lequel cette dernière reproche à la République de Slovénie une violation des articles 56 TFUE ainsi que 63 TFUE et, d’autre part, les conclusions de sa requête dans lesquelles elle reproche à ce même État membre la transposition incorrecte et incomplète des première et troisième directives «assurance non vie».
31      En effet, la Commission conclut sa requête en demandant à la Cour de constater que, en ayant transposé de manière incorrecte et incomplète les première et troisième directives «assurance non vie» dans son ordre juridique interne, la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 56 TFUE et 63 TFUE.
32      Cependant, dans ladite requête, la Commission expose son second grief en observant que, en ayant adopté et en maintenant en vigueur, premièrement, l’obligation prévue à l’article 62, paragraphe 2, point 4, de la ZZVZZ pour les compagnies d’assurances d’affecter la moitié d’éventuels bénéfices découlant de l’assurance complémentaire à la gestion de celle-ci et, deuxièmement, l’obligation prévue à l’article 62f, paragraphe 9, de la même loi, selon laquelle toute compagnie d’assurances d’un État membre active sur le territoire de la République de Slovénie doit désigner un domiciliataire habilité à recevoir les décisions du ministère chargé de la Santé, cette dernière a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, respectivement, des articles 63 TFUE et 56 TFUE. Ce faisant, la Commission ne fournit aucun élément tendant à démontrer la raison pour laquelle le manquement allégué auxdites dispositions du traité FUE résulterait d'une transposition incorrecte et incomplète des première et troisième directives «assurance non vie».
33      Il en résulte que la Commission n’a pas, dans la présente affaire, mis la Cour en mesure de statuer utilement sur le second grief du recours. En conséquence, ce grief doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
34      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, selon le paragraphe 3, premier alinéa, du même article, la Cour peut décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. La Commission et la République de Slovénie ayant succombé partiellement en leurs moyens, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:
1)      En ayant transposé de manière incorrecte et incomplète dans l’ordre juridique national la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice, telle que modifiée par la directive 2005/68/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 novembre 2005, et la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), telle que modifiée par la directive 2005/68, la République de Slovénie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 73/239 ainsi que des articles 29 et 39 de la directive 92/49.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      La Commission européenne et la République de Slovénie supportent chacune leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le slovène.