61999CC0107_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que anule la decisión de la Comisión de 16 de diciembre de 1998, por la que se aprueban modificaciones de la distribución indicativa de las iniciativas comunitarias (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), comunicada a la República Italiana mediante escrito del Secretario General de la Comisión de 19 de enero de 1999, así como de todos los actos que constituyen su fundamento o que están vinculados a ella.
I. Marco jurídico
2. El artículo 130 A del Tratado CE (actualmente artículo 158 CE, tras su modificación) dispone que la Comunidad desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad. De conformidad con el artículo 130 B del Tratado CE (actualmente artículo 159 CE), la Comunidad apoyará dicha consecución a través de la actuación que realiza mediante los Fondos con finalidad estructural.
3. Para alcanzar tales objetivos y regular las funciones de los Fondos, el Consejo aprobó el Reglamento (CEE) nº 2052/88, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado, en particular, por el Reglamento (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2052/88»), y el Reglamento (CEE) nº 4253/88, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado, en particular, por el Reglamento (CEE) nº 2082/93 de 20 de julio de 1993 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 4253/88»).
4. En virtud del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88:
«La acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes [...] designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará "cooperación". La cooperación abarcará la preparación, la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.»
5. Según el artículo 5, apartado 5, párrafo tercero, de dicho Reglamento:
«Las intervenciones [financieras de los Fondos estructurales] se emprenderán a iniciativa de los Estados miembros o a iniciativa de la Comisión de acuerdo con el Estado miembro interesado.»
6. Se denominan «iniciativas comunitarias» a las intervenciones emprendidas a iniciativa de la Comisión.
7. El artículo 12, apartados 4 y 5, del mismo Reglamento dispone:
«4. La Comisión, con arreglo a procedimientos transparentes, establecerá distribuciones indicativas por Estado miembro para cada uno de los objetivos nos 1 a 4 y 5 b) de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales, teniendo plenamente en cuenta, como anteriormente, los siguientes criterios objetivos: la prosperidad nacional, la prosperidad regional, la población de las regiones y la gravedad relativa de los problemas estructurales, incluido el nivel de paro y, para los objetivos apropiados, las necesidades de desarrollo en las zonas rurales. [...]
[...]
5. Durante el período [1994-1999], el 9 % de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales se dedicará a la financiación de las intervenciones emprendidas por iniciativa de la Comisión con arreglo al apartado 5 del artículo 5.»
8. Por último, a tenor del artículo 17, apartado 2, del Reglamento nº 2052/88:
«Para la aplicación de las intervenciones emprendidas por iniciativa propia de conformidad con las disposiciones del último párrafo del apartado 5 del artículo 5, la Comisión estará asistida por un comité de gestión compuesto por representantes de los Estados miembros.»
9. El artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, relativo a las iniciativas comunitarias, dispone:
«En aplicación del apartado 5 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 2052/88, la Comisión, por propia iniciativa, de conformidad con los procedimientos establecidos en el Título VIII, y previa comunicación para información al Parlamento Europeo, podrá proponer a los Estados miembros que presenten solicitudes de ayuda para acciones que tengan un interés especial para la Comunidad. [...]»
10. Según el artículo 20, apartado 1, de dicho Reglamento:
«Los compromisos presupuestarios se contraerán basándose en las decisiones de la Comisión por las que se aprueben las acciones correspondientes. [...]»
11. Por otra parte, a tenor del artículo 24, «Reducción, suspensión y supresión de la ayuda», de este Reglamento:
«1. Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar ni una parte ni la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.
2. Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.
[...]»
12. El artículo 25 del Reglamento nº 4253/88, por su parte, establece:
«1. En el marco de la cooperación, la Comisión y los Estados miembros garantizarán un seguimiento eficaz de la utilización de la ayuda de los Fondos a escala de los marcos comunitarios de apoyo y de las acciones específicas (programas, etc.). [...]
[...]
3. Los comités de seguimiento se crearán, en el marco de la cooperación, en virtud de un acuerdo entre el Estado miembro interesado y la Comisión.
[...]
5. Si fuere necesario, el comité de seguimiento, sin modificar la cuantía total de la ayuda comunitaria concedida, y respetando los límites armonizados que se acuerden para cada objetivo, adaptará las modalidades de concesión de la ayuda financiera aprobada inicialmente, así como, teniendo en cuenta las disponibilidades y las normas presupuestarias, el plan de financiación previsto, incluidas las posibles transferencias entre fuentes de financiación comunitarias y las modificaciones de los tipos de intervención que resulten. La Comisión, según el procedimiento contemplado en el Título VIII, establecerá los límites armonizados por objetivos contemplados más arriba y los incluirá en los marcos comunitarios de apoyo.
Estas modificaciones se notificarán inmediatamente a la Comisión y al Estado miembro interesado. Serán aplicables desde el momento de la confirmación por la Comisión y el Estado miembro interesado; dicha confirmación tendrá lugar en un plazo de veinte días laborables a partir de la recepción de esta notificación, cuya fecha será confirmada por la Comisión mediante acuse de recibo.
Las restantes modificaciones serán decididas por la Comisión en colaboración con el Estado miembro interesado, tras el dictamen del comité de seguimiento.
[...]»
13. En virtud del artículo 9 del Reglamento interno de la Comisión:
«Se levantará un acta de cada reunión de la Comisión.
Los proyectos de acta serán sometidos a la aprobación de la Comisión en una reunión ulterior. Las actas aprobadas serán autenticadas con la firma del Presidente y del Secretario General.»
14. El artículo 16 de este Reglamento interno está redactado del siguiente modo:
«Los actos adoptados en una reunión se adjuntarán, de manera indisociable, en la lengua o lenguas en las que sean auténticos, como anexos al acta de la reunión de la Comisión durante la que se hayan adoptado. Dichos actos serán autenticados mediante las firmas del Presidente y del Secretario General, que se estamparán en la primera página de dicha acta.
Los actos adoptados mediante el procedimiento escrito se adjuntarán, de manera indisociable, en la lengua o lenguas en las que sean auténticos, a la nota diaria a que se refiere el artículo 10. Dichos actos serán autenticados mediante la firma del Secretario General, que se estampará en la última página de la nota diaria.
Los actos adoptados mediante el procedimiento de habilitación se adjuntarán, de manera indisociable, en la lengua o lenguas en las que sean auténticos, a la nota diaria a que se refiere el artículo 11. Dichos actos serán autenticados mediante la firma del Secretario General, que se estampará en la última página de la nota diaria.
A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por acto, los actos que revistan una de las formas contempladas en el artículo 14 del Tratado CECA, el artículo 249 del Tratado CE y el artículo 161 del Tratado Euratom.»
II. Hechos
15. Mediante decisiones de 13 de julio, 12 de octubre y 21 de diciembre de 1994 y de 8 de mayo de 1996, la Comisión adoptó una distribución indicativa para todas las iniciativas comunitarias durante el período de programación 1994-1999.
16. Posteriormente se mantuvo un intercambio de correspondencia regular entre la República Italiana y la Comisión en el marco del seguimiento de la ejecución de las iniciativas comunitarias en dicho Estado miembro.
17. La Comisión decidió modificar las distribuciones indicativas de las iniciativas comunitarias para el año 1999 con el fin de liberar una cantidad de 100 millones de ECU destinados a financiar una iniciativa comunitaria consistente en un programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y los condados limítrofes de Irlanda (en lo sucesivo, «iniciativa PEACE»).
18. Teniendo en cuenta diferentes criterios, en particular el estado de ejecución de las diferentes iniciativas comunitarias en los Estados miembros, la Comisión elaboró una propuesta de modificación de la distribución de las iniciativas comunitarias, que adoptó la forma de un documento de trabajo aprobado por el comité de gestión en su reunión de 22 de septiembre de 1998.
19. Del cuadro 5 adjunto a dicho documento de trabajo se desprende que la redistribución financiera de 100 millones de ECU a favor de la iniciativa PEACE debía suponer una reducción de 44,7 millones de ECU para la República Italiana. Las demás reducciones de cuantía considerable afectaron a la República Francesa (18,1 millones de ECU), el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (16,4 millones de ECU), la República Portuguesa (6,8 millones de ECU) y la República Federal de Alemania (6 millones de ECU).
20. Esta nueva distribución fue objeto de la decisión impugnada. El punto correspondiente del acta de la reunión de la Comisión de 16 de abril de 1998 está redactado del siguiente modo:
«8. Políticas estructurales - distribuciones indicativas por iniciativa comunitaria y por Estado miembro [SEC(1998)2152 A/4]
La Comisión aprueba las distribuciones indicativas reproducidas en el documento SEC(1998)2152 y /4 y decide informar de esta decisión a los Estados miembros, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.
El resto de las deliberaciones de la Comisión sobre este punto son objeto de una acta separada.»
21. Los documentos SEC(1998)2152 y SEC(1998)2152/4 a los que se hace referencia en el punto 8 del acta, que contenían la propuesta de decisión, iban acompañados de dos cuadros. El cuadro 1, titulado «Propuesta de redistribución financiera de las iniciativas comunitarias (en MECU, precios 1999)» era, al menos por lo que respecta al resultado final para la República Italiana, idéntico al cuadro 5 adjunto al documento de trabajo antes citado.
22. El cuadro 2 llevaba por título «Distribución indicativa por iniciativa comunitaria y por Estado miembro (en MECU, precios 1999)» y recogía, para cada Estado miembro, la cuantía total que se le había asignado con carácter indicativo y la distribución de ésta entre las diferentes iniciativas comunitarias. Por lo que se refiere a la República Italiana, un asterisco remitía a una nota a pie de página en la que se indicaba que «Estos créditos sólo podrán ser programados en su totalidad cuando el Estado miembro confirme que admite una reducción de los recursos programados en el marco de la iniciativa PYME».
23. Posteriormente, la nueva distribución fue comunicada a la demandante mediante escrito del Secretario General de la Comisión de 19 de enero de 1999, redactado en los siguientes términos (traducción):
«La Comisión Europea aprobó, en la reunión de 16 de diciembre de 1998, las modificaciones de las distribuciones indicativas de las iniciativas comunitarias para las que el comité de gestión competente había dado dictamen favorable el 22 de septiembre de 1998. La decisión toma en consideración el grado de progreso de las iniciativas y la necesidad de encontrar otros recursos financieros para 1999 a favor de la iniciativa "Peace and Reconciliation in Ireland and Northern Ireland".
El nuevo cuadro adjunto sustituye los cuadros análogos que se adjuntaron a los escritos de 13 de julio de 1994 y de 13 de junio de 1996 del Sr. Williamson.»
24. Al escrito se adjuntaba un cuadro que, al margen de su traducción, era idéntico al cuadro 2 adjunto al acta antes citada, salvo por lo que respecta a dos importes relativos al programa Refex en el Reino Unido.
III. Procedimiento
25. El recurso fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de marzo de 1999. Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999 y de 1 de julio de 1999 se admitió la intervención del Reino Unido y de Irlanda en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
26. La República Italiana, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la decisión de la Comisión de 16 de diciembre de 1998 por la que se aprueban modificaciones de la distribución indicativa de las iniciativas comunitarias, así como todos los actos que constituyen su fundamento o que están vinculados a ella.
- Condene en costas a la parte demandada.
27. La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
28. Una demanda de suspensión de la ejecución de la decisión impugnada presentada por la República Italiana fue desestimada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1999.
IV. Apreciación
Sobre la admisibilidad
29. A este respecto, examinaré tres problemas diferentes, a saber:
- los motivos de inadmisibilidad invocados por el Gobierno irlandés;
- los efectos jurídicos de la decisión impugnada;
- la existencia de la decisión impugnada.
A. Sobre los motivos de inadmisibilidad invocados por el Gobierno irlandés
30. El Gobierno irlandés invoca dos motivos de inadmisibilidad.
31. En primer lugar, según el Gobierno irlandés el recurso interpuesto por la República Italiana es extemporáneo. El plazo para impugnar la decisión de la Comisión comenzó, a su entender, el 20 de enero de 1999, y «por tanto, cualquier recurso con arreglo al artículo 230 [CE] debería haberse interpuesto antes del 19 de marzo de 1999 o en dicha fecha». En el presente caso, el recurso no se interpuso hasta el 29 de marzo de 1999.
32. En segundo lugar, el Gobierno irlandés se refiere al presupuesto de 1999 «mediante el cual los fondos originalmente asignados con carácter indicativo a Italia fueron reasignados, de hecho y de Derecho, a la iniciativa PEACE». Ahora bien, según afirma el Gobierno irlandés, «al no haber impugnado el presupuesto de 1999 mediante un recurso contra el Parlamento y/o el Consejo y la Comisión, el Gobierno demandante no está legitimado para hacerlo ahora de manera indirecta cuando no lo hizo u optó por no hacerlo de manera directa, y cuando la legalidad de la adopción del presupuesto es indiscutible a estas alturas».
33. Según el Gobierno italiano, la admisibilidad de estas alegaciones, formuladas por el Gobierno irlandés, resulta dudosa «en la medida en que van más allá de las pretensiones de la demandada, la cual, aun solicitando que se desestime el recurso, no ha cuestionado su admisibilidad».
34. Comparto esta opinión del Gobierno italiano.
35. En efecto, en su sentencia Matra/Comisión, de 15 de junio de 1993, el Tribunal de Justicia declaró que «[...] debe recordarse que, con arreglo al párrafo tercero del artículo 37 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes litigantes. Además, según el apartado 4 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento, el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Se sigue de ello que las partes coadyuvantes carecen de legitimación para proponer una excepción de inadmisibilidad, por lo que el Tribunal de Justicia no está obligado a examinar los motivos invocados por éstas [...]».
36. Más recientemente, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que el artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia no se opone a que la parte coadyuvante formule alegaciones diferentes de las de la parte a la que apoya, siempre y cuando tengan por objeto apoyar las pretensiones de esta parte. Ahora bien, dado que la Comisión no solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso, Irlanda, como parte coadyuvante, no está legitimada, a mi entender, para hacerlo. En consecuencia, sus pretensiones relativas a la inadmisibilidad del recurso deben considerarse inadmisibles.
37. No obstante, dado que el primer motivo del Gobierno irlandés, relativo a la extemporaneidad del recurso, es una causa de inadmisión de orden público, «es preciso examinar de oficio la admisibilidad del recurso, con arreglo al apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento».
38. No obstante, a este respecto basta señalar que, puesto que la República Italiana recibió el 20 de enero de 1999 el escrito del Secretario General de la Comisión de 19 de enero de 1999 en el que se le informaba de la decisión impugnada, el plazo de recurso, teniendo en cuenta la ampliación de los plazos por razón de la distancia establecida en el artículo 1, tercer guión, del Anexo II del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en la versión vigente en la fecha de interposición del recurso, expiraba el 30 de marzo de 1999. Puesto que el recurso fue interpuesto el 29 de marzo de 1999, no puede considerarse extemporáneo.
39. En cambio, el segundo motivo de inadmisibilidad formulado por el Gobierno irlandés, basado en la no interposición de un recurso de la República Italiana contra el presupuesto de 1999, no es, a mi entender, un motivo de orden público, es decir, un motivo que afecte a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario, como es, por ejemplo en el caso de los plazos de recurso, la seguridad jurídica. En consecuencia, este motivo no puede ser examinado de oficio por el Tribunal de Justicia.
40. En todo caso, aunque no fuera así propondría no acoger esta alegación.
41. En efecto, la misma parte de la idea de que el presupuesto de 1999 constituye el acto que, de hecho y de Derecho, reasignó a la iniciativa PEACE los fondos originalmente asignados con carácter indicativo a la República Italiana. Ahora bien, este razonamiento no tiene en cuenta el hecho de «que en el sistema del Tratado, la ejecución de un gasto por parte de la Comisión requiere, en principio, además de la consignación del crédito correspondiente en el presupuesto, un acto de Derecho derivado (llamado de ordinario "acto de base"), del que deriva dicho gasto». La razón es que, en el «sistema del Tratado [...] las condiciones para el ejercicio de la facultad normativa y las de la facultad presupuestaria no son las mismas».
42. En el presente caso, mientras que la aprobación del presupuesto de 1999 forma parte, en el sistema del Tratado, del ejercicio de la facultad presupuestaria, la adopción de las distribuciones indicativas, que según la Comisión tiene su base jurídica en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88, forma parte del ejercicio de la facultad normativa. En mi opinión, concluir, como propone el Gobierno irlandés, que la aprobación del presupuesto de 1999 prevalece sobre una de las fases del proceso normativo, a saber, la elaboración de las distribuciones indicativas, sería ignorar la distinción entre estas dos facultades, que deben ejercerse según sus propias normas.
43. En realidad, los dos actos son, por tanto, independientes entre sí, y el hecho de no haber impugnado uno de ellos no puede impedir que se impugne el otro.
B. Sobre los efectos jurídicos de la decisión impugnada
44. De las alegaciones de la República Italiana, por una parte, y de la Comisión, por otra, se desprende que estas dos partes discrepan sobre los efectos jurídicos que produjo la decisión impugnada. En la vista, en el marco de la argumentación de la Comisión según la cual la decisión impugnada no es una decisión a efectos del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE), llegó a plantearse la cuestión de si la decisión impugnada pudo producir algún efecto jurídico en absoluto.
45. Me parece importante examinar la cuestión de los efectos jurídicos. En primer lugar, ésta condiciona la admisibilidad del recurso. En efecto, un recurso de anulación sólo es admisible si está dirigido contra un acto destinado a producir efectos jurídicos. En segundo lugar, en todo caso la comprensión del alcance exacto de sus efectos jurídicos, suponiendo que tenga alguno, me parece necesaria para apreciar posteriormente los motivos invocados por la República Italiana.
46. Por tanto, examinemos la decisión impugnada con algo más de detalle.
47. Acabo de citar in extenso el punto 8 del acta de la reunión de la Comisión de 16 de diciembre de 1998, así como el escrito de comunicación del Secretario General de la Comisión de 19 de enero de 1999.
48. En sus escritos, la Comisión explica largamente cómo deben entenderse estos dos documentos.
49. Así, la Comisión hace referencia a dos fases en el proceso de decisión: «en primer lugar, la distribución entre los Estados miembros de todos los recursos disponibles para las iniciativas comunitarias durante el período de programación 1996-1999 ("primera fase del proceso de decisión") y, en segundo lugar, la distribución entre las diversas iniciativas comunitarias desarrolladas en cada Estado miembro ("segunda fase del proceso de decisión")».
50. Según la Comisión, la primera fase del proceso de decisión «dio como resultado para la demandante una reducción de 44,7 millones de ECU con respecto a la distribución indicativa total que se le había asignado inicialmente para el período de programación 1994-1999. Por tanto, el efecto jurídico de esta primera fase fue una reducción por ese importe del límite aproximativo de la financiación eventualmente disponible para la demandante para la ejecución de los programas de iniciativa comunitaria».
51. Por lo que respecta a la segunda fase del proceso de decisión, la Comisión explica que «una vez obtenido el resultado de la primera fase del proceso de decisión, hay que asegurar una distribución óptima del crédito disponible entre los diferentes programas de iniciativa comunitaria desarrollados en Italia. [...] Es aquí cuando interviene la nota a pie de página que establece el carácter condicional de la parte de la distribución impugnada referida, según la demandante, a la segunda fase. Al determinar qué programas podían ser reducidos con objeto de encontrar los 44,7 millones de ECU [...] los servicios de la Comisión consideraron que el hecho de saber qué importes ya habían sido asignados era menos importante, para la evaluación objetiva del avance de los diversos programas, que el porcentaje de compromisos jurídicamente vinculantes efectivamente contraídos. [...] [E]ste método dio lugar a unas reducciones que afectaron, en parte, a aumentos todavía no concedidos y, el resto, a aumentos ya concedidos».
52. Siempre según la exposición de la Comisión, ésta, consciente del hecho de que esta última propuesta no podía ponerse enteramente en práctica sin el consentimiento de la demandante, «indicó, en la nota a pie de página incluida en el cuadro en el que se recoge la nueva distribución indicativa, que su aplicación estaba supeditada a la condición de que la demandante aceptara determinadas reducciones [...]».
53. La veracidad de estas explicaciones me parece que se ve confirmada por los dos cuadros adjuntos a los documentos SEC(1998)2152 y SEC(1998)2152/4 a los que se hace referencia en el acta de la reunión de la Comisión de 16 de diciembre de 1998. En efecto, estos cuadros reflejan estas dos fases del proceso de decisión, en el sentido de que el cuadro 1 contiene la distribución entre los Estados miembros de todos los recursos disponibles para las iniciativas comunitarias y menciona la reducción de 44,7 millones de ECU para la República Italiana, mientras que el cuadro 2 muestra la distribución entre las diversas iniciativas comunitarias emprendidas en cada Estado miembro y contiene la nota a pie de página antes citada.
54. De ello se desprende que, a mi entender, la interpretación del Gobierno italiano según la cual «la decisión impugnada [...] redujo los fondos ya concedidos a las iniciativas PYME, URBAN y KONVER» no puede acogerse.
55. En efecto, la nota a pie de página antes citada significa que la distribución propuesta en el cuadro 2, que -ciertamente- de ser aplicada supondría la reducción de los fondos ya concedidos, sólo adquirirá carácter definitivo «cuando el Estado miembro confirme que admite una reducción de los recursos programados en el marco de la iniciativa PYME».
56. Al no haber dado su consentimiento la República Italiana, algo que no discuten las partes, la República Italiana no efectuó la distribución propuesta en el cuadro 2, como por lo demás confirmó la Comisión en la vista. Por consiguiente, no se produjo ninguna reducción de fondos ya concedidos. Por lo demás, el Gobierno italiano no ha aportado ningún elemento de prueba que demuestre que tuviera lugar efectivamente una reducción de fondos ya concedidos para alguno de los proyectos de que se trata.
57. De lo anterior se desprende que la «segunda fase del proceso de decisión» no produjo ningún efecto. En efecto, la condición suspensiva necesaria para su aplicación, a saber, el consentimiento del Gobierno italiano, jamás llegó a cumplirse.
58. ¿Cuál es, entonces, el efecto jurídico de la decisión impugnada?
59. Según la Comisión, al no haberse cumplido dicha condición, «en la práctica, esto significa que la parte de la decisión impugnada derivada de la primera fase del proceso de decisión produjo los efectos jurídicos antes descritos», a saber, una reducción de 44,7 millones de ECU con respecto a la distribución indicativa que había sido inicialmente asignada a la República Italiana para el período de programación 1994-1999, «en la fecha de la adopción de la decisión [impugnada]».
60. En la vista, la Comisión confirmó que dedujo estos 44,7 millones de ECU de los 46,3 millones de ECU que, según sus informaciones, constituían en diciembre de 1998 la parte de la distribución indicativa inicialmente destinada a la República Italiana para la cual todavía no se habían concedido fondos comunitarios.
61. Según el Gobierno italiano, esta deducción equivale, por sus efectos, a «reducciones o modificaciones de los destinos ya previstos para los programas de iniciativa comunitaria».
62. Ahora bien, en la medida en que este argumento del Gobierno italiano significa que la decisión impugnada afectó, por un importe de 44,7 millones de ECU, a algún derecho a fondos comunitarios, debo adherirme a la respuesta que dio el Gobierno irlandés a este argumento, según la cual las distribuciones indicativas «no suponen la concesión al Estado miembro de que se trate de la ayuda por el importe total en cuestión. Menos aun suponen la aprobación de uno o varios proyectos todavía no formulados [...]».
63. En efecto, el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88, en el que, según la Comisión, se basó la decisión impugnada, no permite concluir que las distribuciones indicativas creen un derecho a fondos comunitarios en favor de un Estado miembro. Por el contrario, del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, según el cual «los compromisos presupuestarios se contraerán basándose en las decisiones de la Comisión por las que se aprueben las acciones correspondientes [...]», se desprende que el derecho a fondos comunitarios únicamente se deriva de la decisión de la Comisión, en el sentido del artículo 14 del Reglamento nº 4253/88, mediante la cual ésta decide sobre las ayudas de los Fondos en función de las solicitudes presentadas por las autoridades competentes designadas por los Estados miembros. La adopción de esta decisión se produce en una fase muy posterior a la de la aprobación de las distribuciones indicativas.
64. Según la Comisión, el efecto producido por la decisión impugnada es, por tanto, como ya se ha indicado antes, «una reducción por ese importe [44,7 millones de ECU] del límite aproximativo de la financiación eventualmente disponible para la demandante para la ejecución de los programas de iniciativa comunitaria». Dicho de otro modo, mediante la decisión impugnada la Comisión se impuso a sí misma la obligación de no superar un determinado límite, aunque sólo fuera aproximativo, por lo que respecta a la financiación, en un determinado Estado miembro, de proyectos concretos en el marco de los diferentes programas de iniciativa comunitaria.
65. Mi opinión es que los documentos obrantes en autos confirman esta interpretación de la Comisión. En efecto, en un escrito de la Comisión que le fue dirigido el 16 de febrero de 1999, y que el Gobierno italiano aportó como Anexo 27 de su recurso, la Comisión se pronuncia sobre una solicitud de incremento de la financiación comunitaria del programa Interreg II B en los siguientes términos (traducción): «a raíz de la decisión de 16 de diciembre de 1998 [...], los recursos comunitarios disponibles a fecha de hoy para Italia como recursos todavía no programados ascienden a 1,4 millones de EUR. Esto significa que la contribución global del FEDER que podrá destinarse a incrementar la parte italiana del programa Interreg II B deberá limitarse a 57,172 millones de EUR (55,772 millones de EUR + 1,4 millones de EUR) y no podrá elevarse a 67,626 millones de EUR, como solicita la Administración italiana y como se indica en el plan financiero concretado en la reunión del comité de seguimiento de 1 de diciembre de 1998».
66. Por lo que respecta al importe de 1,4 millones de EUR al que se hace referencia en dicho escrito, debe señalarse que, en efecto, es aproximadamente igual a la diferencia entre las cantidades de 46,3 millones de ECU y de 44,7 millones de ECU antes citadas, a saber, 1,6 millones de ECU, pudiéndose atribuir la diferencia de 0,2 millones de ECU al hecho de que la cantidad de 46,3 millones de ECU correspondía a la parte de los recursos todavía no programados en diciembre de 1998, mientras que el citado escrito está fechado dos meses más tarde.
67. En consecuencia, de las explicaciones de la Comisión y de los documentos obrantes en autos se desprende que la decisión impugnada produjo efectivamente efectos jurídicos. Estos no consisten ni en la reducción de fondos ya concedidos ni en el menoscabo de un derecho adquirido a una financiación comunitaria, como estima el Gobierno italiano, sino en el hecho de que la Comisión se impusiera, antes de haber recibido las solicitudes de ayuda, un límite por Estado miembro, aunque sólo fuera aproximativo, para la financiación de proyectos en el marco de las iniciativas comunitarias, límite que, mediante la decisión impugnada, redujo en 44,7 millones de ECU para la República Italiana.
68. Así pues, a estas alturas del razonamiento considero que el recurso no es inadmisible por falta de efectos jurídicos del acto impugnado.
C. Sobre la existencia de la decisión impugnada
69. En el marco de la primera parte de su primer motivo, basado en el incumplimiento del deber de motivación, el Gobierno italiano invoca la inexistencia de la decisión impugnada. Me parece apropiado abordar este motivo en el marco del examen de la admisibilidad. En efecto, en el caso de que prosperaran las alegaciones del Gobierno italiano sobre este particular, la decisión impugnada debería declararse inexistente y, por consiguiente, habría que declarar la inadmisibilidad del recurso.
70. En su escrito de interposición del recurso, el Gobierno italiano, refiriéndose al escrito de 19 de enero de 1999 del Secretario General de la Comisión, dedujo la inexistencia de la decisión impugnada «en la medida en que está firmada por el Secretario General y no por el Presidente o un miembro de la Comisión».
71. Una vez que la Comisión precisó, en su escrito de contestación, que la decisión impugnada había sido adoptada el 16 de diciembre de 1998 y que el escrito de 19 de enero de 1999 tan sólo constituía la comunicación de dicha decisión a la República Italiana, en su réplica el Gobierno italiano mantuvo su argumentación indicando que «no existe ningún texto que incluya la decisión que la Comisión adoptó el 16 de diciembre de 1998».
72. En su dúplica, la Comisión respondió que el hecho de que efectivamente había decidido establecer las distribuciones impugnadas en su reunión de 16 de diciembre de 1998 «lo atestigua [...] claramente el acta de dicha reunión, conjuntamente con la propuesta de decisión a la que hace referencia».
73. A petición del Tribunal de Justicia, la Comisión aportó una copia del acta firmada por el Presidente y por el Secretario General de la Comisión.
74. En esta ocasión, precisó que, por sí sola, el acta firmada por el Presidente y por el Secretario General era suficiente para que la decisión impugnada fuera válidamente adoptada. En efecto, los tres primeros párrafos del artículo 16 del Reglamento interno, en los que se establece fundamentalmente que los actos adoptados deben adjuntarse, de manera indisociable, ya sea al acta, ya a la nota diaria, no se aplican, según la Comisión, en el presente caso, ya que, en virtud del artículo 16, párrafo cuarto, del Reglamento interno, esta formalidad sólo se aplica a los actos que revistan una de las formas contempladas en el artículo 189 del Tratado. Ahora bien, la decisión impugnada no constituye una decisión en el sentido de esta última disposición, sino que debe considerarse como un acto «atípico» o «sui generis». Según la Comisión, «no hubo [por tanto], en el presente caso, ninguna infracción de su Reglamento interno y [...], por consiguiente, la decisión impugnada no quedó invalidada por vicios sustanciales de forma».
75. ¿Qué pensar de estos argumentos?
76. En su sentencia Comisión/BASF y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que «los actos que adolezcan de una irregularidad cuya gravedad sea tan evidente que no pueda ser tolerada por el ordenamiento jurídico comunitario deben ser considerados carentes de cualquier efecto jurídico, incluso provisional, es decir, jurídicamente inexistentes».
77. Por tanto, el análisis debe comenzar por la cuestión de si la Comisión cometió una irregularidad y, más concretamente, teniendo en cuenta las alegaciones de las partes, una infracción de su Reglamento interno al adoptar la decisión impugnada.
78. Tal como se desprende del acta, mediante esta decisión la Comisión «[aprobó] las distribuciones indicativas reproducidas en el documento SEC(1998)2152 y /4 [...]». En el acta no aporta ninguna precisión sobre el contenido de la decisión impugnada, es decir, «las distribuciones indicativas reproducidas en el documento SEC(1998)2152 y /4» que no son objeto de un acto adjunto de manera indisociable al acta, lo que la Comisión volvió a confirmar en la vista.
79. Por las razones ya indicadas, la Comisión considera que no era necesario explicitar el contenido de la decisión impugnada en un acto adjunto de manera indisociable al acta.
80. Es una tesis que no me convence.
81. El artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado define la decisión como «obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios».
82. Ahora bien, como queda señalado la decisión impugnada constituyó un acto que produjo efectos jurídicos en el sentido de que impuso efectivamente un límite máximo a la financiación comunitaria que podía otorgarse a los programas ejecutados en el marco de las iniciativas comunitarias en el territorio italiano, independientemente del fundamento de una solicitud de ayudas presentada ante la Comisión. En consecuencia, no puede negarse que la decisión impugnada tuviera un carácter «obligatorio».
83. Asimismo, es indiscutible que la República Italiana debe considerarse como un destinatario de dicha decisión, tanto materialmente, en la medida en que la decisión produjo efectos jurídicos que afectan a la ejecución de los programas en su territorio, como formalmente, ya que el acta indicaba que se informaría a los Estados miembros de dicha decisión.
84. En consecuencia, con base en un análisis del concepto de decisión que figura en el artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado, opino que la decisión impugnada constituye efectivamente una decisión en el sentido de dicha disposición.
85. Otras dos consideraciones corroboran esta opinión.
86. En primer lugar, en la vista el Gobierno italiano llamó nuestra atención sobre la «Decisión 93/589/CEE de la Comisión, de 28 de octubre de 1993, por la que se establece una distribución indicativa por Estados miembros de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales y del Instrumento financiero de orientación de la pesca con arreglo al objetivo nº 1 definido en el Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo». Esta Decisión fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y su base jurídica, a saber, el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88, es la misma que la que, según la Comisión, funda la decisión impugnada.
87. Por lo demás, la Decisión 93/589 es indiscutiblemente una decisión en el sentido del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado. En efecto, basta con referirse al artículo 2 de dicha Decisión, que contiene la frase tipo según la cual «los destinatarios de la presente decisión serán los Estados miembros».
88. Ahora bien, si la fijación de las distribuciones indicativas con base en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 dio lugar, en 1993, a la adopción de una decisión en el sentido del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado no entiendo por qué razón no sucedió lo mismo en 1998, cuando se adoptó la decisión impugnada. En todo caso, el mero hecho de que la Comisión eligiera una forma diferente para estas dos decisiones no puede resultar determinante, ya que la elección de la forma no puede modificar la naturaleza de un acto.
89. En segundo lugar, me parece que la interpretación estricta que hace la Comisión del concepto de decisión en el sentido del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado es, al menos en el presente caso, difícilmente compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual «lejos de ser [...] una simple formalidad destinada a dejar constancia [de los actos de la Comisión], la autenticación de los actos prevista en el [artículo 12, párrafo primero, del Reglamento interno de la Comisión vigente por aquel entonces] tiene la finalidad de garantizar la seguridad jurídica fijando, en las lenguas auténticas, el texto adoptado por la Junta de Comisarios. Permite así verificar, en caso de controversia, la correspondencia perfecta de los textos notificados o publicados con este último y, por lo tanto, con la voluntad de su autor. De ello se desprende que la autenticación de los actos a que se refiere el párrafo primero del artículo 12 del Reglamento interno de la Comisión constituye un requisito de forma sustancial en el sentido del artículo 173 del Tratado CEE, cuyo quebrantamiento puede dar lugar a un recurso de anulación».
90. Dicho de otro modo, existe, a mi entender, una contradicción entre la importancia que el Tribunal de Justicia otorga a la autenticación de los actos adoptados por la Comisión con objeto de garantizar la seguridad jurídica, por un lado, y la interpretación restrictiva que propone la Comisión del ámbito de aplicación de los actos cuya autenticación es necesaria, por otro.
91. En consecuencia, la citada jurisprudencia nos lleva más bien a una interpretación amplia del artículo 16, párrafo cuarto, del Reglamento interno de la Comisión, en el que se definen los actos sujetos a autenticación.
92. En consecuencia, soy de la opinión, teniendo en cuenta todo lo anterior, de que, en virtud del artículo 16 de su Reglamento interno, la Comisión hubiera debido adjuntar de manera indisociable al acta el acto en el que se reflejaban las distribuciones indicativas que aprobó en su reunión de 16 de diciembre de 1998. Al no haberlo hecho y al limitarse a referirse a una propuesta de decisión que no se adjuntaba y que no estaba autenticada, no respetó, a mi entender, su Reglamento interno, incumpliendo de este modo un requisito de forma sustancial.
93. Hay que añadir que el problema no es meramente teórico. En efecto, tal como he señalado antes, de una comparación entre el cuadro 2 adjunto a la propuesta de decisión y, más concretamente, al documento SEC(1998)2152, por un lado, y de ese mismo cuadro 2 comunicado a la República Italiana mediante escrito del Secretario General de 19 de enero de 1999, por otro, se desprende que existe una diferencia entre estos dos cuadros que supuestamente son el mismo por lo que respecta a dos importes relativos al programa Refex en el Reino Unido. Por consiguiente, al menos por lo que respecta a esos dos importes, es imposible, a falta de autenticación, saber cuál fue el importe aprobado por la Junta de Comisarios.
94. Me queda por examinar aún la cuestión de si la irregularidad cometida por la Comisión es tan grave que conlleva la inexistencia de la decisión impugnada.
95. Mi opinión es que la respuesta a esta cuestión es negativa.
96. En efecto, tal como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/BASF y otros, antes citada, «la gravedad de las consecuencias que se deducen de la declaración de la inexistencia de un acto de las Instituciones de la Comunidad postula que, por razones de seguridad jurídica, esta declaración quede limitada a supuestos del todo extraordinarios».
97. Ahora bien, los vicios sustanciales de forma en que, a mi entender, incurrió la Comisión no pertenecen a la categoría de «supuestos del todo extraordinarios». Ciertamente, se trata de una irregularidad, pero no es suficientemente grave como para concluir la inexistencia del acto de que se trata.
98. A este respecto, el hecho de que, tal como atestigua el acta, la Comisión aprobara efectivamente las distribuciones indicativas constituye, a mi entender, un elemento importante. Sobre este particular, me inspiro en la sentencia Comisión/BASF y otros, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia declaró la existencia del acto impugnado teniendo en cuenta el hecho de que «durante la reunión del 21 de diciembre de 1988, la Comisión, tal como ha quedado reflejado en el acta correspondiente, decidió efectivamente adoptar la parte dispositiva que en ella se reproduce, sean cuales fueren los vicios de los que adoleciere dicha Decisión».
99. En consecuencia, propongo que se declare la existencia de la decisión impugnada y, por consiguiente, la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
A. Sobre el primer motivo, relativo a la falta de motivación
100. Como primer motivo, el Gobierno italiano invoca la infracción del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE). El Gobierno italiano dividió el motivo en dos partes, a saber, una primera parte relativa a la inexistencia del acto impugnado y una segunda parte relativa a una falta absoluta de motivación.
101. Por lo que respecta a la primera parte relativa a la inexistencia del acto impugnado, acabo de examinarla y llegar a la conclusión de que la decisión impugnada adolece de vicios sustanciales de forma por el hecho de que la Comisión no respetó el procedimiento de autenticación previsto en el artículo 16 del Reglamento interno.
102. De ello se desprende que me veo obligado a proponer la anulación de la decisión impugnada.
103. No obstante, en aras de la exhaustividad procede examinar asimismo los demás motivos invocados por el Gobierno italiano.
104. Mediante la segunda parte del motivo, el Gobierno invoca una falta absoluta de motivación de la decisión impugnada.
105. La Comisión cuestiona esta alegación, señalando que el Gobierno italiano había estado estrechamente vinculado al procedimiento de elaboración de la decisión impugnada y que, por tanto, tenía conocimiento de los motivos de la Comisión. En estas circunstancias, teniendo en cuenta asimismo el escrito del Secretario General de 19 de enero de 1999, la Comisión afirma que la decisión impugnada estaba suficientemente motivada.
106. Procede señalar que la obligación de motivación constituye un requisito sustancial de forma. En efecto, «al imponer a la Comisión la obligación de motivar sus Decisiones, el artículo 190 no persigue sólo un objetivo formal, sino que pretende permitir a las partes defender sus derechos, al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los Estados miembros, así como a cualquier ciudadano interesado, conocer las circunstancias en que la Comisión ha aplicado el Tratado».
107. Ahora bien, en el presente caso puede comprobarse que el documento que, por lo que respecta a la decisión impugnada, expresa la voluntad de la Junta de Comisarios, es decir, el punto 8 del acta de la reunión de 16 de diciembre de 1998, no contiene ninguna motivación. Se limita a mencionar que la Comisión aprueba las distribuciones indicativas y decide informar de ello, en particular, a los Estados miembros.
108. Es cierto que el escrito del Secretario General de 19 de enero de 1999 contiene una motivación muy sucinta. No obstante, puesto que el Secretario General no es la Junta de Comisarios, no puede deducirse de ello que la decisión impugnada estuviera motivada. En efecto, «la parte dispositiva y la motivación de una Decisión constituyen [...] un todo indivisible, y corresponde únicamente a la Junta de Comisarios, en virtud del principio de colegialidad, adoptar a la vez la una y la otra».
109. Es igualmente cierto que el Gobierno italiano, al haber participado en los trabajos que dieron lugar a la decisión impugnada, por ejemplo mediante su asistencia a la reunión del comité de gestión de 22 de septiembre de 1998, estaba informado de los motivos en los que se basó la Comisión para adoptar la decisión impugnada. No obstante, este hecho no basta, a mi entender, para subsanar la total falta de motivación del propio acto.
110. En efecto, tal como se desprende de la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, la motivación no pretende únicamente permitir a las partes defender sus derechos, sino también, en particular, permitir al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que no basta con que una de las partes de que se trata, en el presente caso el Gobierno italiano, esté informada, de un modo u otro, de los motivos de dicha decisión para que pueda concluirse que la misma está suficientemente motivada.
111. Por lo demás, de la jurisprudencia citada por la Comisión en apoyo de su tesis se desprende que el conocimiento de los motivos constituye un factor que puede completar la motivación, pero no sustituirla. Por ejemplo, en sus sentencias Reino Unido/Comisión e Italia/Comisión el Tribunal de Justicia declaró que «las decisiones de liquidación de cuentas no requieren una motivación detallada puesto que el Gobierno de que se trata ha estado estrechamente vinculado al proceso de elaboración de la Decisión».
112. De igual modo, en la sentencia Delacre y otros/Comisión, de 14 de febrero de 1990, el Tribunal declaró que «es reiterada jurisprudencia que la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo de [léase con] su tenor literal, sino también de [léase con] su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate».
113. En consecuencia, el tenor de una decisión debe contener al menos las consideraciones esenciales que llevaron a su adopción. Además del propio tenor, solamente puede tenerse en cuenta su contexto fáctico y jurídico.
114. Puesto que no fue así en el caso de la decisión impugnada, opino que ésta adolece de una falta de motivación, lo que constituye asimismo un motivo para proponer su anulación.
B. Sobre el segundo motivo, relativo a la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88
115. El Gobierno italiano estima que la Comisión infringió asimismo el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88.
116. Ahora bien, al igual que la Comisión, considero que no existió tal infracción. En efecto, la disposición antes citada se refiere, tal como indica su título, a la reducción, suspensión y supresión de las ayudas ya otorgadas. Dado que la Comisión, como ya se ha visto antes, no redujo, suspendió ni suprimió ayudas ya otorgadas mediante la decisión impugnada, tampoco infringió el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88.
117. En consecuencia, considero que debe desestimarse este motivo.
C. Sobre el tercer motivo, relativo a la infracción del artículo 12 del Reglamento nº 2052/88
118. Tras haber señalado en primer lugar que «la falta completa de motivación en la decisión impugnada no permite [...] conocer la base jurídica que la Comisión Europea pretendía utilizar», el Gobierno italiano estimó, en su escrito de interposición del recurso, que «la expresión "distribuciones indicativas" se tomó probablemente del artículo 12 del Reglamento nº [2052/88]». De ello dedujo que, mediante la adopción de la decisión impugnada, la Comisión aplicó dicha disposición. No obstante, en su opinión la Comisión infringió dicha disposición al no haber seguido el procedimiento previsto en el artículo 25 del Reglamento nº 4253/88.
119. La Comisión responde que no tenía por qué seguir el procedimiento previsto en el artículo 25, ya que éste se aplica en caso de modificación de una ayuda ya otorgada. Además, considera que las distribuciones establecidas en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 nunca han dejado de ser indicativas, y que, por consiguiente, pueden modificarse a lo largo de todo este período.
120. En su dúplica, la Comisión precisó, sin embargo, que «debe [...] corregirse la afirmación según la cual el artículo 12 del Reglamento [nº 2052/88] se aplica directamente a las iniciativas comunitarias. Tal como se desprende del propio texto de dicho artículo, la Comisión establece distribuciones indicativas "para cada uno de los objetivos nos 1 a 4 y 5 b)", es decir, para las intervenciones estructurales principales, y no expresamente para las iniciativas comunitarias. A pesar de ello, la Comisión ha decidido aplicar dicho artículo, por analogía, a las iniciativas comunitarias, por considerar que las distribuciones indicativas constituyen un instrumento de programación que también podía ser útil para dichas iniciativas».
121. Al reiterar esta observación la Comisión en la vista, el Gobierno italiano sostuvo que, en ese caso, la decisión impugnada carecía de base jurídica.
122. Así pues, ¿cómo debe entenderse este motivo?
123. Soy de la opinión de que, tras la precisión efectuada por el Gobierno italiano en la vista, hay que entenderlo como un motivo relativo a la inexistencia de base jurídica de la decisión impugnada.
124. Pese a esta precisión efectuada en la vista, no se trata, a mi entender, de un motivo nuevo, extemporáneo con arreglo al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. En efecto, habida cuenta del intercambio de alegaciones que se ha descrito antes, el motivo constituye, a mi entender, un desarrollo del motivo inicialmente invocado por el Gobierno italiano. Además, de no ser así yo diría que el hecho de que el motivo sólo se precisara en la vista se debe, en todo caso, a un elemento de hecho que apareció durante el procedimiento, a saber, la citada observación de la Comisión, formulada por vez primera en la dúplica.
125. En consecuencia, me corresponde examinar la cuestión de si la decisión impugnada tiene su base jurídica en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88.
126. En el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 se dispone que «la Comisión [...] establecerá distribuciones indicativas por Estado miembro para cada uno de los objetivos nos 1 a 4 y 5 b) de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales [...]».
127. Basándose únicamente en el texto del artículo 12, apartado 4, podría caerse en la tentación de adherirse a la tesis de la Comisión, según la cual la referencia a «cada uno de los objetivos nos 1 a 4 y 5 b)» implica que únicamente se hace referencia a las intervenciones estructurales principales, es decir, las intervenciones de la Comisión emprendidas «a iniciativa de los Estados miembros» a efectos del artículo 5, apartado 5, párrafo tercero, del Reglamento nº 2052/88, y no a las iniciativas comunitarias, es decir, a las intervenciones emprendidas a iniciativa «de la Comisión de acuerdo con el Estado miembro interesado» a efectos de esa misma disposición. En efecto, por su interés para la Comunidad en general estas iniciativas comunitarias tal vez no se presten en la misma medida a distribuirse por objetivos en cada uno de los Estados miembros.
128. Si se acogiera esta tesis, ello llevaría a concluir que las distribuciones indicativas relativas a las intervenciones emprendidas «a iniciativa de la Comisión» carecen de toda base jurídica, y que se trata únicamente de orientaciones generales de carácter político que la Comisión se impone a sí misma.
129. Ahora bien, en ese caso la Comisión no estaría facultada para derivar de ellas consecuencias jurídicas. En concreto, no estaría facultada, invocando únicamente la reducción de la parte correspondiente a la República Italiana, para denegar una parte del incremento de la financiación comunitaria del programa Interreg II B al que se ha hecho referencia en el punto 65 supra. La Comisión sólo hubiera podido denegar esta financiación adicional invocando argumentos relativos a las características o a la ejecución del propio programa.
130. No obstante, soy de la opinión de que la interpretación según la cual el artículo 12, apartado 4, no se aplica a las intervenciones emprendidas a iniciativa de la Comisión no tiene en cuenta el sistema y la estructura del artículo 12.
131. En efecto, procede señalar que, mediante el artículo 12, apartado 1, el Consejo establece en primer lugar el conjunto de los recursos disponibles para compromisos de los Fondos estructurales y del Instrumento financiero de orientación de la pesca que, expresados en precios de 1992, ascienden a 141.471 millones de ECU para el período 1994-1999. Tras algunas precisiones en los apartados 2 y 3 por lo que respecta al objetivo nº 1, mediante el artículo 12, apartado 4, el Consejo dicta a la Comisión el mandato de establecer distribuciones indicativas «de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales». Sólo después, mediante el artículo 12, apartado 5, el Consejo decide dedicar el 9 % de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales a las iniciativas comunitarias.
132. A mi entender, esta estructura permite deducir que la obligación de la Comisión de establecer distribuciones indicativas se refiere a la totalidad de los créditos de compromiso de los Fondos estructurales, y no sólo a los créditos de compromiso destinados a las intervenciones estructurales principales. En efecto, me parece que, si en el artículo 12, apartado 4, se hace referencia a los «créditos de compromiso de los Fondos estructurales», se trata, de acuerdo con la estructura y la lógica de dicho artículo, de los créditos de compromiso fijados por el Consejo en el apartado 1 de ese mismo artículo, que comprenden, por lo tanto, todas las formas de intervención. Dado que la distribución de estos créditos entre intervenciones estructurales principales, por una parte, e iniciativas comunitarias, por otra, sólo tiene lugar en el siguiente apartado, dicha distribución no afecta, a mi entender, al contenido del concepto de «créditos de compromiso de los Fondos estructurales» que figura en el apartado 4.
133. Por otro lado, del artículo 12, apartado 4, cabe deducir que el Consejo considera que el establecimiento de las distribuciones indicativas por parte de la Comisión constituye un instrumento de trabajo útil en la gestión de los Fondos. Ahora bien, no es seguro que este instrumento sea útil únicamente para las intervenciones estructurales principales y no para las iniciativas comunitarias.
134. En consecuencia, a falta de una indicación clara en el texto del Reglamento nº 2052/88 en el sentido de que la obligación de establecer distribuciones indicativas no afecta a las iniciativas comunitarias, y teniendo en cuenta la estructura del artículo 12 de dicho Reglamento, considero que el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 constituye una base jurídica suficiente para el establecimiento por parte de la Comisión de distribuciones indicativas para las iniciativas comunitarias.
135. En consecuencia, considero que la decisión impugnada no carece de base jurídica.
136. A continuación, procede examinar asimismo si, como sostiene el Gobierno italiano, la Comisión infringió el artículo 12, apartado 4, al modificar las distribuciones indicativas sin haber seguido el procedimiento previsto en el artículo 25 del Reglamento nº 4253/88.
137. A este respecto, basta señalar que del tenor de dicha disposición se desprende que ésta se aplica en caso de adaptación de las modalidades de concesión de una ayuda ya otorgada, y no en caso de modificación de las distribuciones indicativas.
138. En consecuencia, de todo lo anterior se desprende que, en mi opinión, el tercer motivo carece de fundamento.
D. Sobre el cuarto motivo, relativo a la infracción del artículo 4 del Reglamento nº 2052/88 y la violación del principio de protección de la confianza legítima
139. El Gobierno italiano considera que la Comisión infringió asimismo el artículo 4 del Reglamento nº 2052/88, que enuncia el principio de cooperación por lo que respecta a «la preparación, la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones». En su opinión, la Comisión hubiera debido involucrar en mayor medida a los Estados miembros en el proceso de decisión, y concretamente pedir su consentimiento sobre las nuevas distribuciones indicativas.
140. Ahora bien, procede señalar que en ese mismo artículo 4 se establece asimismo que «en la cooperación se respetarán plenamente las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada una de las partes». Dado que el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 otorga a la Comisión la competencia para establecer las distribuciones indicativas, ésta no violó, en mi opinión, el principio de cooperación al adoptar la decisión impugnada sin el consentimiento del Gobierno italiano.
141. Del mismo modo, a diferencia de lo que pretende el Gobierno italiano, la Comisión no violó, a mi entender, el principio de cooperación al no haber seguido el procedimiento previsto en el artículo 25 del Reglamento nº 4253/88. En efecto, tal como ya he señalado antes, del tenor de esta disposición se desprende que la misma se aplica en caso de adaptación de las modalidades de concesión de una ayuda ya otorgada y no en caso de modificación de las distribuciones indicativas.
142. Por lo demás, tal como explica la Comisión, ésta involucró de una manera importante a los Estados miembros en la elaboración de la decisión impugnada, en particular al someter el proyecto de decisión al comité de gestión para que emitiera su dictamen.
143. De todo lo anterior se desprende que no cabe concluir, en mi opinión, que la Comisión violara el principio de cooperación.
144. En el marco de este mismo motivo, el Gobierno italiano invoca asimismo la violación del principio de protección de la confianza legítima.
145. Ahora bien, al igual que la Comisión, considero que el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88 no permite concluir que, una vez establecidas, las distribuciones indicativas deban quedar congeladas para siempre y que, pese a un cambio en la situación que haga apropiada o necesaria una adaptación de las distribuciones, ya no pueda introducirse en ellas ninguna modificación.
146. No sólo dicha interpretación no se desprende de la disposición antes citada, sino que además me parece contraria al principio de buena gestión financiera.
147. En efecto, la Comisión nos ha explicado que las nuevas distribuciones indicativas no se establecieron únicamente con objeto de liberar una cantidad de 100 millones de ECU para el programa PEACE, sino que respondían asimismo a una petición dirigida a la Comisión por la comisión presupuestaria del Parlamento Europeo para que evaluara el estado de la ejecución de las iniciativas comunitarias por Estado miembro y las eventuales posibilidades de reasignación que pudieran garantizar una mayor tasa de ejecución del importe consignado en el presupuesto para dichas iniciativas.
148. Según la Comisión, «esta evaluación cobraba mayor importancia a medida que se aproximaba el final del período de programación. En efecto, todas las acciones para las cuales el compromiso a nivel nacional no se hubiera contraído antes del 31 de diciembre de 1999 ya no podrían subvencionarse, y los correspondientes fondos, tras revertir al presupuesto general de las Comunidades, se perderían para las políticas estructurales.»
149. Ahora bien, de estas explicaciones se desprende que una interpretación según la cual las distribuciones indicativas inicialmente adoptadas eran definitivas, como la que propone el Gobierno italiano, no sería en modo alguno compatible con las exigencias de una buena gestión financiera. En consecuencia, esta interpretación, que no tiene base en el artículo 12, apartado 4, no puede acogerse.
150. Por consiguiente, dado que no puede excluirse una adaptación de las distribuciones indicativas, un Estado miembro no puede pretender que las distribuciones indicativas inicialmente adoptadas crearan en él una confianza legítima.
151. Además, la Comisión aporta documentos que prueban que, durante la elaboración de las distribuciones iniciales en el curso de la reunión del comité de gestión de los días 25 y 26 de mayo de 1994, al igual que en el escrito mediante el cual se comunicaron dichas distribuciones a los Estados miembros, se reservó expresamente el derecho de ajustar posteriormente las asignaciones financieras.
152. En estas circunstancias, no puede concluirse, a mi entender, que las distribuciones iniciales crearan una confianza legítima en el Gobierno italiano.
153. En consecuencia, considero que el cuarto motivo carece de fundamento.
E. Sobre el quinto motivo, relativo a la infracción del artículo 2 del Tratado CE (actualmente artículo 2 CE, tras su modificación) y la violación del principio de no discriminación
154. Según el Gobierno italiano, la Comisión «no se sintió en la obligación, que le imponía el artículo 2 del Tratado, de presentar una propuesta para aplicar [la orientación política, común a todos los Estados miembros, destinada a manifestar de manera tangible su solidaridad con el proceso de paz en curso en Irlanda del Norte], haciendo un llamamiento a toda la Unión a contribuir de manera concreta y proporcional a los recursos necesarios para alcanzar este objetivo. Por el contrario, la Comisión optó por una solución que, inspirada en criterios totalmente ajenos, violó los principios de cohesión social y de solidaridad entre los Estados miembros. Además, la solución elegida mediante la decisión impugnada viola también el principio de no discriminación, en la medida en que la reducción de la dotación ya otorgada a Italia es superior a la de todos los demás Estados miembros».
155. En consecuencia, el Gobierno italiano considera que la reducción de las distribuciones indicativas afectó a la República Italiana de manera desproporcionada, lo que, a su entender, constituye una infracción del artículo 2 del Tratado y una violación del principio de igualdad de trato.
156. Por lo que respecta al artículo 2 del Tratado, la Comisión sostiene que la decisión impugnada no incurrió en una infracción de dicha disposición, ya que ésta no está formulada de tal modo que cree obligaciones y derechos específicos para los Estados miembros y las diferentes Instituciones. En el mismo sentido, el Gobierno del Reino Unido considera que «los objetivos deben alcanzarse mediante la aplicación de disposiciones específicas del Tratado, mediante la adopción de normas de Derecho derivado y mediante la aplicación de estas normas por parte de las Instituciones comunitarias y/o los Estados miembros. [...] En consecuencia, la apreciación de la legalidad de la decisión impugnada debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las normas comunitarias específicas en las que se basa la decisión, comprendidos los principios generales del Derecho [comunitario]».
157. A mi entender, procede remitirse a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1987, en la que se declaró que «por lo que se refiere [al objetivo enunciado en el artículo 2 del Tratado consistente en] la promoción de una elevación acelerada del nivel de vida, procede [...] poner de manifiesto que se trata de un objetivo inspirador de la creación de la Comunidad Económica Europea que, por su carácter general y por su vinculación sistemática al establecimiento del mercado común y a la progresiva aproximación de las políticas económicas, no puede producir el efecto de crear obligaciones jurídicas a cargo de los Estados miembros ni derechos subjetivos a favor de los particulares».
158. Por analogía, considero que el objetivo de fortalecimiento de la cohesión económica y social establecido en el artículo 2, letra j), del Tratado no es suficientemente preciso como para que pueda deducirse de él una obligación concreta a cargo de la Comisión, como es un método concreto por el cual la Comisión hubiera debido distribuir entre los Estados miembros la reducción de las distribuciones indicativas en favor del programa PEACE. Esta disposición tampoco permite concluir que la Comisión hubiera debido formular una propuesta legislativa para concretar la solidaridad con el proceso de paz en Irlanda del Norte.
159. En consecuencia, no hubo, en mi opinión, infracción del artículo 2 del Tratado.
160. Por lo que respecta al principio de igualdad de trato, el Gobierno de la República Italiana señala que, sobre unas reducciones aplicadas por un total de 83,6 millones de ECU, Italia sufrió un recorte de 44,7 millones de ECU, cuando sólo recibe aproximadamente el 13 % de todos los recursos.
161. El Gobierno italiano considera que «la Comisión hubiera debido esforzarse en buscar fondos para financiar el programa "PEACE", evidentemente con la participación de todos los Estados miembros, de tal modo que encontrara, según las indicaciones comunes, los recursos necesarios» y «que hubiera podido obtenerse una reducción de manera diferente, a saber, utilizando proporcionalmente los recursos no programados y la indicación».
162. En su réplica, el Gobierno italiano critica el criterio utilizado por la Comisión para calcular las nuevas distribuciones, a saber, el estado de avance de las iniciativas comunitarias a 31 de diciembre de 1997. Según afirma, «este criterio resulta discriminatorio. Favorece a los Estados miembros que, por circunstancias del azar, han conseguido que sus programas fueran aprobados oportunamente, mientras que perjudica a aquellos otros que, como Italia, han sufrido retrasos muy importantes en la aprobación de los programas presentados».
163. La Comisión responde que el método de cálculo utilizado fue conforme a los principios de buena gestión financiera a que se hace referencia en el artículo 2 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, modificado en último lugar, en la fecha de la decisión impugnada, por el Reglamento (CE, CECA, Euratom) nº 2548/98 del Consejo, de 23 de noviembre de 1998.
164. Por lo que respecta al argumento relativo al retraso en la adopción de las decisiones de concesión, la Comisión considera que se trata de un motivo nuevo y, por ende, inadmisible. En todo caso, la Comisión subraya que el retraso se debió al hecho de que, en el caso de la mayor parte de las propuestas recibidas por parte de las autoridades italianas, no se respetaron los requisitos establecidos en el artículo 14, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 4253/88 que debían cumplirse para que las propuestas fueran válidas.
165. A este respecto, considero, ante todo, que la alegación relativa al retraso en la adopción de las decisiones de concesión no constituye un motivo nuevo. En efecto, de la formulación de esta alegación se desprende que se inscribe en el marco del motivo relativo a la violación del principio de igualdad de trato, y que constituye un desarrollo del mismo, por lo demás en respuesta a las explicaciones sobre el método de cálculo dadas por la Comisión en su escrito de contestación. En consecuencia, esta alegación debe examinarse, a mi entender, en el marco del presente asunto.
166. A continuación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el principio general de igualdad, que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario, exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente, a no ser que éste se justifique objetivamente.
167. Dado que la República Italiana sufrió una reducción más importante que los demás Estados miembros, procede examinar si esta diferencia de trato estaba objetivamente justificada.
168. La diferencia de trato es el resultado del método de cálculo utilizado por la Comisión. Remitiéndose al documento de trabajo que se había sometido a la consideración del comité de gestión en su reunión de 22 de septiembre de 1998, la Comisión explica que aplicó la media de dos valores. El primer valor era el resultado de un cálculo que reflejaba «la comparación entre el estado de avance real de los diferentes programas y la tasa de ejecución mínima para su viabilidad: si, entre 1994 y 1997, el Estado miembro de que se tratara no había conseguido comprometer más del 25 % de los créditos que se le habían asignado, la probabilidad de que dichos programas concluyan de modo que puedan beneficiarse de una subvención (teniendo en cuenta los plazos de compromiso y de pago) era particularmente baja. En interés de una buena gestión, hubiera sido oportuno poner fin a dichos programas y revisar su financiación.»
169. El segundo valor era el resultado de un cálculo que reflejaba «la comparación entre el estado de avance real de los diferentes programas y un estado de avance deseable: a finales de 1997, una tasa de compromiso del 65 % podía considerarse la tasa de ejecución plena correspondiente a una programación que se extendía de 1994 a 1999, según el reparto anual fijado por el Consejo Europeo de Edimburgo y codificado en el Anexo II del Reglamento [nº 2052/88]. El resultado de este cálculo indicaba la parte, y por consiguiente la responsabilidad específica, de cada Estado miembro en que no se hubiera alcanzado la tasa deseable del 65 %».
170. Ahora bien, es indiscutible que el método de cálculo utilizado por la Comisión para decidir las nuevas distribuciones indicativas tiene un carácter objetivo. Por lo demás, me parece que se trata asimismo de un método justificado, más concretamente en relación con el principio de buena gestión financiera cuya importancia se ve confirmada no sólo por el artículo 2 del Reglamento financiero, sino también por el artículo 205 del Tratado CE (actualmente artículo 274 CE, tras su modificación). En efecto, este método de cálculo, a diferencia de la propuesta del Gobierno italiano de utilizar proporcionalmente los recursos no programados y la indización, tiene en cuenta las probabilidades de una correcta ejecución de los diferentes programas.
171. El Gobierno italiano sostiene asimismo que el resultado del método de cálculo se vio falseado en detrimento de la República Italiana por el retraso acumulado a 31 de diciembre de 1997 en la adopción de las decisiones de concesión de ayudas para los proyectos italianos. Como elemento de prueba en apoyo de su alegación, se refiere al punto 6.16 del informe especial nº 16/98 del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución de los créditos de las acciones estructurales del período de programación 1994-1999, acompañado de las respuestas de la Comisión.
172. Dado que la importancia de los informes del Tribunal de Cuentas como elemento de prueba ha sido puesta de relieve por el Tribunal de Justicia, procede examinar con atención dicho párrafo. Su tenor es el siguiente:
«La poca consistencia de ciertos programas presentados a la Comisión y los esfuerzos de ésta por mejorar su calidad ocasionaron retrasos en su adopción. Ahora bien, en muchos casos, los retrasos fueron desproporcionados con respecto a las mejoras que debían aportarse. Se debieron más bien a las dificultades de la Comisión para gestionar la multitud de formas de intervención propuestas, coordinar sus servicios y desarrollar una cultura de cooperación eficaz con los Estados miembros. En algunos casos, las modalidades de aplicación de acciones individuales no se precisaron hasta pasados varios meses, incluso años, tras intercambios de correspondencia y conversaciones poco efectivas. En cuanto a Italia, por ejemplo, a 31 de diciembre de 1994, se habían aprobado ayudas por sólo 5.130,3 millones de ecus de un total previsto de 14.860 millones de ecus, y los programas presentados en 1994 no se adoptaron hasta 1997.»
173. Efectivamente, este párrafo demuestra que los retrasos no se debían únicamente, en contra de lo que afirma la Comisión, al hecho de que las solicitudes no cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 14, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 4253/88. No obstante, del mismo debe deducirse asimismo que el problema de los retrasos debidos a la Comisión era un problema general que afectaba, entre otros países, pero no únicamente, a la República Italiana. En efecto, en el párrafo antes citado únicamente se cita a este Estado miembro a título de ejemplo. Por lo demás, en el marco de este ejemplo el Tribunal de Cuentas se refiere a la tasa de aprobación de las ayudas a 31 de diciembre de 1994 en Italia, lo que no nos permite concluir que el problema se planteara de manera idéntica a 31 de diciembre de 1997.
174. De ello se desprende, a mi entender, que el Gobierno italiano no ha probado que el método de cálculo y, más concretamente, el criterio del estado de avance de las iniciativas comunitarias a 31 de diciembre de 1997 fueran falseados, en detrimento de la República Italiana, por un comportamiento inadecuado de la Comisión que le afectó en mayor medida que a otros Estados miembros.
175. De todo lo anterior se desprende que, a mi entender, el motivo relativo a la violación del principio de igualdad de trato carece de fundamento, y que, por tanto, procede desestimar el quinto motivo.
F. Sobre el sexto motivo, relativo al abuso de poder
176. En el marco de este motivo, el Gobierno italiano sostiene que la Comisión mostró un comportamiento contradictorio. En efecto, según afirma, «en su escrito de 15 de diciembre de 1997 [...], la Comisaria Wulf-Mathies instó a las autoridades italianas, en el marco del examen del estado de avance de las iniciativas comunitarias, a "verificar y completar, tomando con referencia la situación a 31 de diciembre de 1997, los datos adjuntos relativos a los compromisos y los pagos actualmente contabilizados por las autoridades que gestionan cada uno de los programas [...]"». El Gobierno italiano deduce de ello que la Comisaria competente se refería, a efectos de dicho examen, al concepto de compromisos jurídicamente vinculantes, «tal como se desprende de la Decisión de la Comisión nº C(97)1035/6 [...], en particular en la ficha 3 [...]».
177. Ahora bien, según el Gobierno italiano, este concepto no fue utilizado como criterio cuando se adoptó la decisión impugnada. A este respecto, se refiere al dictamen del comité de gestión de 22 de septiembre de 1998, que según afirma hace referencia al concepto de «compromisos sobre el terreno» es decir, según el Gobierno italiano, «un concepto de hecho, no de Derecho, que no se corresponde con los criterios enunciados por la Comisaria competente [...] ni con el contenido de la Decisión de la Comisión antes citada [...]».
178. El Gobierno italiano deduce de ello que el estado de avance de las iniciativas se comprobó con base en datos no homogéneos, en el sentido de que la República Italiana presentó a la Comisión el estado de avance de las iniciativas para las cuales ya se habían contraído compromisos jurídicamente vinculantes, mientras que otros Estados miembros pueden haber utilizado el otro criterio, que en su opinión es mucho más vago.
179. La Comisión responde que el concepto de «compromiso sobre el terreno» es la denominación habitualmente utilizada para referirse al concepto único utilizado en la práctica en la gestión de los Fondos estructurales, y que es el de «compromiso a nivel del Estado miembro», definido por la ficha relativa a la exigibilidad nº 3, anexa a la Decisión 97/322, como el compromiso jurídicamente vinculante contraído por el beneficiario final y que debe ir acompañado del compromiso de los medios financieros públicos necesarios.
180. La Comisión añade que el Gobierno italiano no demuestra, en todo caso, cómo el escrito de la Comisaria competente de 15 de diciembre de 1997, que se refería claramente al concepto de compromisos a nivel de los beneficiarios finales, pudo inducir a error a los Estados miembros.
181. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que el Gobierno italiano no aporta ninguna precisión sobre la cuestión de cómo debe interpretarse el concepto de «compromiso sobre el terreno», suponiendo que éste no sea idéntico al de «compromiso jurídicamente vinculante». Es obligado señalar a continuación que, tal como cabe deducir de la información recibida por la Comisión, a finales de 1997 se les pidió a todos los Estados miembros que proporcionaran información sobre el estado de ejecución de los programas mediante el mismo escrito de la Comisaria competente y, por consiguiente, con base en el mismo concepto de «compromiso jurídicamente vinculante». El Gobierno italiano no explica cómo un concepto que figuraba en un documento de septiembre de 1998, suponiendo que sea diferente del otro, pudo influir varios meses antes a los Estados miembros al comunicar dicha información a la Comisión.
182. En consecuencia, considero que el sexto motivo carece de fundamento.
G. Sobre el séptimo motivo, relativo a la infracción del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1866/90
183. Según el Gobierno italiano, la Comisión infringió el artículo 2 del Reglamento nº 1866/90. En éste se establece, en el párrafo segundo, que «[...] en las decisiones en las que se proponga a los Estados miembros iniciativas comunitarias, los importes de las ayudas comunitarias decididas para el conjunto del período y su reparto anual se expresarán en ECU al precio del año de cada una de estas decisiones, y serán objeto de indización». En efecto, según afirma, «cualquier intervención sobre [la indización], al igual que sobre la dotación para los programas, únicamente puede llevarse a cabo si se respeta el principio de cooperación y las normas que rigen la reducción de los recursos».
184. La Comisión responde que la indización forma parte integrante de las distribuciones indicativas, lo que significa que las normas generales aplicables a las distribuciones indicativas se aplican asimismo a la parte de dichas distribuciones derivada de la indización.
185. Mi opinión es que el Reglamento nº 1866/90, que es un Reglamento adoptado por la Comisión en aplicación del artículo 22 del Reglamento nº 4253/88, no puede afectar a las condiciones en las cuales la Comisión establece, con base en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88, las distribuciones indicativas. De ello se desprende que, por sí solo, el Reglamento nº 1866/90 no puede modificar la conclusión a la que he llegado antes, y según la cual la Comisión no vulneró ni el principio de cooperación ni las normas que rigen la reducción de los recursos, es decir, los artículos 24 y 25 del Reglamento nº 4253/88.
186. En consecuencia, considero que el séptimo motivo carece de fundamento.
V. Conclusión
187. Propongo al Tribunal de Justicia que decida:
- Anular la decisión de la Comisión de 16 de diciembre de 1998 por la que se aprueba la modificación de las distribuciones indicativas de las iniciativas comunitarias que figura en el punto 8 del acta de la reunión de la Comisión de ese mismo día.
- Condenar en costas a la Comisión.