61990CC0284_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El suceso que ha originado el presente procedimiento es excepcional: surge de algo infrecuente como un superávit y no de un déficit, en las cuentas de la Comunidad. Y lo que es quizás más sorprendente, el superávit no ha causado general satisfacción, lo cual pone en duda la tesis del Sr. Micawber (Charles Dickens, David Copperfield, capítulo XII) según la cual: "Ingresos anuales, veinte libras; gastos anuales, diecinueve libras, diecinueve chelines y seis peniques; total, felicidad". El Consejo no está satisfecho con el trato dado por el Parlamento Europeo al superávit algo superior generado en las cuentas de la Comunidad en 1989; pretende asimismo que se resuelva una vieja controversia en torno a si el Parlamento tiene competencias sobre los ingresos de la Comunidad o si sus competencias se limitan fundamentalmente a los gastos no obligatorios, como afirma el Consejo.
2. En el presente caso, el Consejo impugna la adopción por el Parlamento del presupuesto rectificativo y suplementario nº 2 para 1990 (en lo sucesivo, "PRS nº 2") basándose en dos motivos. En primer lugar, afirma que el Parlamento actuó de forma ilegal al adoptar un presupuesto en el que la totalidad del superávit resultante del ejercicio 1989 no se transfirió a 1990, según lo dispuesto en los artículos 7 de la "Decisión sobre recursos propios" (Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo de 24 de junio de 1988; DO L 185, p. 24) y 32 del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977, con las modificaciones introducidas por el número 38 del artículo 1 del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) nº 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990 (DO L 70, p. 1). En segundo lugar, afirma el Consejo que, con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 203 del Tratado CEE, el Parlamento no está facultado para enmendar disposiciones presupuestarias relativas a los ingresos, como contraposición a los gastos no obligatorios, mientras que pretendió introducir dichas enmiendas en el caso de los artículos 130, 140 y 300 del PRS nº 2.
3. El presupuesto para el ejercicio 1990 estaba compuesto por el presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 24, p. 3) y un total de tres presupuestos rectificativos y suplementarios, de los cuales el presupuesto impugnado en el presente procedimiento es el segundo. El Presidente del Parlamento declaró aprobado definitivamente el PRS nº 2 el 11 de julio de 1990 y éste fue publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 3 de septiembre de 1990 (DO L 239, p. 1). El Presidente del Parlamento notificó al Consejo la aprobación del PRS nº 2 mediante carta de 12 de julio de 1990, recibida en la Secretaría General del Consejo el 16 de julio de 1990. Mediante recurso de 15 de septiembre de 1990, registrado en el Tribunal de Justicia el 17 de septiembre de 1990, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Anule el PRS nº 2/90, adoptado por el Parlamento el 11 de julio de 1990, tal como se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
2) Anule el acto del Presidente del Parlamento por el que declara definitivamente aprobado el PRS nº 2/90.
3) Señale que la anulación de estos dos actos no cuestiona la validez de las operaciones de pago o de compromiso ni las relativas a la solicitud y percepción de recursos propios efectuadas antes del cierre del ejercicio presupuestario 1990.
La Comisión ha intervenido en apoyo del Parlamento.
El sistema de recursos propios de las Comunidades
4. Antes de examinar las controversias que enfrentan a las partes, quisiera hacer un esbozo del sistema de recursos propios de las Comunidades, introducido por la Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 94, p. 19). La Decisión de 1970 fue sustituida por la Decisión 85/257/CEE, Euratom del Consejo, de 7 de mayo de 1985 (DO L 128, p. 15), que fue sustituida a su vez por la actual Decisión sobre recursos propios de 1988 (citada en el punto 2). En lo sucesivo, me referiré a la Decisión actual como "Decisión sobre recursos propios" o "Decisión de 1988" y a sus antecesoras como "Decisión de 1970" y "Decisión de 1985", respectivamente.
5. La Decisión de 1970 y la Decisión de 1985 se basan en el artículo 201 del Tratado CEE y el artículo 173 del Tratado Euratom, y la Decisión de 1988 se basa en los artículos 199 y 201 del Tratado CEE y en los artículos 171 y 173 del Tratado Euratom. En lo sucesivo, me referiré exclusivamente a las disposiciones del Tratado CEE. El artículo 200 del Tratado CEE dispone que los ingresos presupuestarios comprenden las contribuciones financieras de los Estados miembros, determinadas con arreglo a la clave de reparto recogida en dicho artículo. El artículo 201 establece, sin embargo, que la Comisión presentará propuestas al Consejo sobre la sustitución de dichas contribuciones financieras por recursos propios de la Comunidad. Con arreglo al apartado 3 del artículo 201:
"El Consejo, después de haber consultado al Parlamento Europeo sobre dichas propuestas, podrá establecer, por unanimidad, las disposiciones pertinentes, recomendando a los Estados miembros su adopción de conformidad con sus respectivas normas constitucionales."
Por consiguiente, las tres Decisiones sobre recursos propios ofrecen la peculiaridad de que no son vinculantes hasta que sean ratificadas por los Estados miembros. En todos los casos, las Decisiones fueron ratificadas en debida forma.
6. El apartado 1 del artículo 199 del Tratado dispone que todos los ingresos y gastos de la Comunidad deberán estar comprendidos en las previsiones correspondientes a cada ejercicio presupuestario y consignados en el presupuesto. El párrafo segundo del artículo 199 establece:
"El presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos."
7. Con arreglo al apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de 1988, el presupuesto de las Comunidades se financia, entre otros, mediante cuatro recursos, considerados todos ellos recursos propios de las Comunidades (como contraposición a las contribuciones financieras de los Estados miembros):
a) las exacciones reguladoras, primas, etc., fijadas en el ámbito de la política agraria común ("exacciones reguladoras agrícolas");
b) los derechos del Arancel Aduanero Común y otros derechos sobre los intercambios con países no miembros ("derechos arancelarios");
c) la aplicación de un tipo uniforme válido para todos los Estados miembros de la base imponible del IVA de cada Estado miembro; ésta no podrá ser superior al 55 % del PNB del Estado miembro ("recursos IVA");
d) la aplicación de un tipo que se debe fijar en el procedimiento presupuestario al PNB de los Estados miembros ("recursos PNB").
De acuerdo con el apartado 1 del artículo 3 de la Decisión de 1988, el importe total de los recursos propios no podrá ser superior al 1,20 % del total del PNB de la Comunidad (y, para los años 1988 a 1992, no podrá ser superior a determinados porcentajes que se detallan).
8. Hay que señalar que, con arreglo a las Decisiones sobre recursos propios de 1970 y 1985, era el tipo de recursos IVA y no el de recursos PNB, el que había de ajustarse en el transcurso del procedimiento presupuestario para equilibrar el presupuesto comunitario, hasta un tipo máximo del 1 % y el 1,4 %, respectivamente. Ello es así porque la categoría de recursos PNB no existía antes de que fuese introducida por la Decisión de 1988. De este modo, el papel desempeñado por los recursos IVA en las Decisiones anteriores fue asumido en 1988 por el nuevo recurso "cuarto" basado en el PNB. Este último fue creado para evitar un incremento posterior del tipo máximo de recursos IVA por encima del 1,4 % establecido por la Decisión de 1985.
9. La Decisión de 1988 prevé asimismo una corrección a favor del Reino Unido, para compensar ciertos desequilibrios presupuestarios. La corrección se efectúa mediante la reducción del importe de los recursos IVA pagados por el Reino Unido y se financia con el incremento de las cantidades pagadas por los demás Estados miembros, con arreglo a una fórmula que guarda relación con sus respectivos PNB. La cantidad pagada por cada Estado miembro se fija en dos fases. Primera, se fija un tipo uniforme de recursos IVA con arreglo al apartado 4 del artículo 2, que dispone:
"El tipo uniforme [...] corresponde al tipo resultante de:
a) la aplicación del 1,4 % a la base imponible del IVA para los Estados miembros;
b) y de la deducción del importe bruto de la compensación de referencia contemplada en el punto 2 del artículo 4 [...]"
siendo la compensación de referencia una cantidad correspondiente a la corrección a favor del Reino Unido. Hay que señalar que, al menos aparentemente, la cifra del 1,4 % es fija, y no un tope máximo como ocurría en la Decisión de 1985. El coste de la corrección será asumido por los demás Estados miembros, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 5, en función de la participación de cada Estado miembro en los pagos de recursos PNB (reduciendo un tercio la parte correspondiente a la República Federal de Alemania). Y en la segunda fase del cálculo, la cantidad asumida por cada Estado miembro se añadirá a sus pagos de recursos IVA hasta el 1,4 %, límite por encima del cual se añadirá a sus pagos de recursos PNB (véase el apartado 2 del artículo 5).
10. Como hemos visto, el tipo de recursos PNB se fija en el transcurso del procedimiento presupuestario para cada ejercicio y se establece en un importe que permita que los ingresos previstos cubran los gastos previstos para ese ejercicio. Dado que los gastos efectivos pueden ser inferiores a los gastos previstos en un ejercicio determinado, puede existir un superávit de ingresos con respecto a los gastos al final del ejercicio presupuestario. Por ello, la primera frase del artículo 7 de la Decisión de 1988 establece:
"El posible excedente de los ingresos de las Comunidades Europeas sobre el conjunto de los gastos efectivos, durante un ejercicio, se transferirán al ejercicio siguiente."
De forma análoga, el párrafo primero del artículo 32 del Reglamento financiero dispone:
"El saldo de cada ejercicio se consignará en el presupuesto del siguiente ejercicio como ingreso o como gasto, según se trate de un superávit o de un déficit."
El superávit de 1989
11. El presente asunto se refiere precisamente a tal superávit presupuestario. Como consecuencia de economías realizadas en el ejercicio 1989, resultó un superávit de alrededor de 5.000 millones de ECU tras el cierre de las cuentas. Una parte del superávit se consignó en el presupuesto general para 1990, dejando el tratamiento del resto para presupuestos rectificativos y suplementarios del mismo año. En su anteproyecto de PRS nº 2 la Comisión no propuso, sin embargo, consignar la totalidad del superávit restante como ingresos en 1990. En lugar de ello, sólo se consignó una parte, dejando un saldo de unos 880 millones de ECU (ajustados posteriormente hasta 780 millones de ECU). Se previó que una parte de esta última cantidad se consignaría en un tercer presupuesto rectificativo y suplementario para 1990, dejando una cantidad final que habría de consignarse como ingresos en el presupuesto para 1991.
12. La Comisión era consciente de que su propuesta de método de tratamiento del superávit de 1989 no respetaba el tenor literal del artículo 32 del Reglamento financiero que dispone, como se recordará, que el superávit de un determinado ejercicio se consignará como ingreso en el presupuesto "del siguiente ejercicio". Debe recordarse asimismo que el artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios es de un tenor similar. A juicio de la Comisión, sin embargo, el método por ella propuesto era el menos malo de los dos, siendo el mal mayor un presupuesto no equilibrado. Si se sigue la tesis de la Comisión, sólo una parte equivalente del superávit de 1989 podría consignarse como ingreso en el ejercicio 1990 para asegurar que el tipo de recursos PNB pudiera ser igual a cero. Sin embargo, si se consignase una cantidad superior del superávit, el resultado sería un excedente de los ingresos previstos con respecto a los gastos previstos para 1990. La cantidad adicional no podría utilizarse para reducir el tipo uniforme de recursos IVA, ya que la Comisión consideraba que este último estaba fijado en un 1,4 % menos una cantidad correspondiente a la corrección del Reino Unido (véase el punto 9). Por lo tanto, si la totalidad del superávit de 1989 se consignase como ingreso para 1990, el resultado sería un presupuesto en el que no habría equilibrio entre ingresos y gastos, en contra de lo dispuesto en el artículo 199 del Tratado.
13. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento financiero, tal como resultó modificado por el número 20 del artículo 1 del Reglamento nº 610/90 del Consejo, el procedimiento presupuestario establecido en el artículo 203 del Tratado es aplicable (mutatis mutandis) a los presupuestos rectificativos y suplementarios. El anteproyecto de PRS nº 2 de la Comisión fue presentado, por tanto, al Consejo, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 203 del Tratado. Al establecer su proyecto con arreglo al párrafo tercero del apartado 3 del artículo 203, el Consejo no siguió, sin embargo, la propuesta de la Comisión sobre el tratamiento del superávit de 1989. En opinión del Consejo, el artículo 7 de la Decisión de 1988 y el artículo 32 del Reglamento financiero le obligaban a consignar la totalidad del superávit de 1989 como ingresos para el ejercicio 1990. Como consecuencia de ello, se precisaba un tipo inferior de recursos IVA a la cantidad detallada en el apartado 4 del artículo 2 de la Decisión de 1988. A juicio del Consejo, sin embargo, era menos grave desviarse del tenor literal del apartado 4 del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios que del artículo 7 de la Decisión y el artículo 32 del Reglamento financiero.
14. Cuando se presentó el proyecto de presupuesto del Consejo al Parlamento con arreglo al párrafo primero del apartado 4 del artículo 203 del Tratado, el Parlamento prefirió seguir el planteamiento de la Comisión al del Consejo. En consecuencia, el Parlamento pretendió enmendar el proyecto de presupuesto con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 203, de forma que se acogió la propuesta original de la Comisión de tratamiento del superávit. En la siguiente fase del procedimiento presupuestario, sin embargo, el Consejo ejercitó su facultad de modificación emanada de la letra a) del apartado 5 del artículo 203, rechazando las enmiendas del Parlamento, al tiempo que negaba su competencia para introducir enmiendas en las disposiciones sobre ingresos del presupuesto. El Parlamento, por su parte, recuperó las enmiendas controvertidas, actuando con arreglo al apartado 6 del artículo 203 del Tratado y adoptó, en consecuencia, el PRS nº 2. El Presidente del Parlamento declaró entonces definitivamente aprobado el PRS nº 2, con arreglo al apartado 7 del artículo 203.
15. Como ya he dicho anteriormente, el Consejo impugna en el presente procedimiento tanto la adopción del presupuesto como la declaración del Presidente por la que se aprueba definitivamente, si bien los motivos de anulación son en ambos casos los mismos. En su contestación, el Parlamento se opone a dichos motivos y formula además dos excepciones de admisibilidad. Dado que éstas se refieren más a la forma de la orden prevista por el Consejo que a la admisibilidad de la solicitud en su conjunto, examinaré en primer lugar los motivos de anulación del Consejo y sólo después volveré sobre las excepciones de admisibilidad. Invirtiendo lo que quizás sea el orden lógico, analizaré los motivos de anulación en el orden en que se tratan en la demanda del Consejo; por lo tanto, examinaré en primer lugar la cuestión de la legalidad de las enmiendas específicas introducidas por el Parlamento y después la cuestión del derecho genérico del Parlamento a enmendar las disposiciones sobre ingresos del presupuesto.
Legalidad de las enmiendas del Parlamento
16. Según el primer motivo de anulación del Consejo, la versión del PRS nº 2 resultante de las enmiendas del Parlamento es contraria al artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios y al artículo 32 del Reglamento financiero, así como al principio general presupuestario de "anualidad", es decir, el principio de que las disposiciones presupuestarias se refieren a un ejercicio concreto. Si bien el Consejo, en el apartado 25 de su demanda, afirma que el Parlamento ha incurrido en "vicios sustanciales de forma", en el sentido del apartado 1 del artículo 173 del Tratado, pienso que sería más adecuado calificar la presunta infracción como violación "del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación", en el sentido de la misma disposición.
17. Las tres enmiendas impugnadas por el Consejo son: 1) una enmienda al artículo 130 del proyecto de presupuesto, relativa al importe de recursos IVA; 2) una enmienda al artículo 140, relativa al importe de recursos PNB; y 3) una enmienda al artículo 300, relativa al importe del superávit de 1989, consignado como ingreso en el ejercicio 1990. Dado que la segunda de estas enmiendas es consecuencia de las otras dos y resulta de una aplicación de las normas especiales de reparto del coste de la corrección del Reino Unido, analizaré en primer lugar las enmiendas 1) y 3), antes de referirme a la 2).
a) Importe de recursos IVA y tratamiento del superávit resultante de 1989
18. En el artículo 130 de la versión del PRS nº 2 definitivamente aprobada por el Parlamento, figura un importe de recursos IVA que corresponde al tipo uniforme del IVA del 1,2557 %, que es la cifra obtenida partiendo de la cifra máxima del 1,4 % y sustrayendo a continuación un importe correspondiente a la corrección del Reino Unido. Antes de ser enmendado por el Parlamento, el proyecto del Consejo solicitaba una cifra correspondiente a un tipo del 1,2159 % tan sólo. La enmienda del Parlamento hizo que se incrementase la cuantía total de recursos IVA solicitados por un importe de 806.886.150 ECU.
19. El artículo 300 del PRS nº 2 consigna como ingresos para 1990 una parte tan sólo del superávit aún existente del ejercicio anterior. Como hemos visto, la reducción del importe del superávit consignado, si se compara con la cifra del proyecto del Consejo, refleja el hecho de que, como consecuencia de la enmienda del Parlamento al artículo 130, se dispondría de más ingresos de los necesarios para equilibrar el presupuesto para 1990. De este modo, la enmienda al artículo 300 evita el desequilibrio presupuestario que, de lo contrario, se derivaría de la enmienda al artículo 130.
20. Se recordará que las tres reglas presupuestarias, todas ellas aparentemente obligatorias, no podrían cumplirse simultáneamente en el ejercicio 1990:
1) La regla de que el superávit de un determinado ejercicio debe consignarse como ingresos en el ejercicio siguiente (artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios y artículo 32 del Reglamento financiero).
2) La regla de que el tipo uniforme de recursos IVA pagado por los Estados miembros se calcula con arreglo a la fórmula recogida en el apartado 4 del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios, que se basa en una cifra de partida del 1,4 % ("la regla del 1,4 %").
3) La regla de que el presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos (artículo 199 del Tratado).
21. Según el Consejo, el artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios y el artículo 32 del Reglamento financiero exigen que la totalidad del superávit de 1989 se transfiera al ejercicio 1990. Las disposiciones que interesan no dan ninguna opción respecto a qué cantidad del superávit debe transferirse al ejercicio siguiente. Dado que el presupuesto debe estar equilibrado [principio 3) precedente], ello tendrá como consecuencia que se fije un tipo uniforme de recursos IVA inferior al tipo que sería aplicable de acuerdo con el principio 2). La regla del 1,4 % recogida en el apartado 4 del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios no es, por tanto, inviolable: si entra en conflicto con los otros dos principios, ella es la que deberá ceder.
22. Para el Parlamento y la Comisión, por el contrario, el conflicto ha de resolverse a favor de la regla del 1,4 % y no de la regla por la que se rige el tratamiento del superávit (si bien todas las partes están de acuerdo en que ha de respetarse la regla establecida en el artículo 199 del Tratado). La Comisión, en concreto, señala que la regla por la que se rige el superávit es de menor importancia, dado su carácter "más técnico". En cambio, toda modificación de la cifra del 1,4 % sería incompatible con el concepto de "recursos propios" de las Comunidades. Una vez fijada por el Consejo la cifra del 1,4 %, se afirma que cualquier reducción de la misma implicaría el reembolso a los Estados miembros de cantidades que ya tenía derecho a percibir la Comunidad, violando con ello el principio de que los "recursos propios" son recursos de las Comunidades y no contribuciones financieras que pueden devolverse, si fuere necesario, a los Estados miembros.
23. Me parece, sin embargo, que el último argumento da por sentado lo que está tratando de probar. Si la cifra del 1,4 % fuese realmente inmutable, no podrían devolverse, naturalmente, ninguno de los recursos IVA resultantes a los Estados miembros, dado que los recursos propios de las Comunidades, una vez solicitados definitivamente, pertenecen por definición a las Comunidades. La cuestión, sin embargo, está precisamente en si, interpretando fielmente la Decisión sobre recursos propios, la cifra del 1,4 % es realmente inmutable o si puede modificarse, al menos en circunstancias excepcionales, en el transcurso del procedimiento presupuestario. Como señaló en la vista el Consejo, resulta engañoso referirse a tal modificación como un "reembolso" de fondos a los Estados miembros, como si el nivel de recursos IVA recogido en la propuesta de la Comisión se hubiese transferido ya de los Estados miembros a las Comunidades. La cuestión que se discute no es la de si los recursos IVA solicitados en el presupuesto de 1990 deben devolverse a los Estados miembros sino más bien qué importe de dichos recursos debe solicitarse, dadas las necesidades de gastos de ese año. De forma análoga, no me parece de utilidad clasificar la regla de que un superávit no puede transferirse a más de un año consecutivo como meramente "técnica". Efectivamente, dado el carácter fundamental del principio de "anualidad" del que constituye una expresión esa regla, puede ponerse en duda la idoneidad del referido calificativo. Como mínimo, parece que el artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios está en el mismo nivel que el apartado 4 del artículo 2. Mi deber, en todo caso, es el de interpretar esta Decisión en función de su origen, redacción y objetivos. Resulta entonces que en realidad no existe ningún conflicto entre la Decisión sobre recursos propios, interpretada correctamente, y la regla del tratamiento del superávit.
24. Vuelvo, por tanto, a la interpretación de la Decisión sobre recursos propios. Comparto la opinión del Parlamento de que el análisis de las Decisiones que la preceden, de 1970 y 1985 (citadas anteriormente en el punto 4), facilita la interpretación de la Decisión de 1988.
25. Hay que recordar que la Decisión de 1970 fue la primera adoptada con arreglo al artículo 201 del Tratado, con el objetivo de sustituir un sistema de contribuciones financieras por un sistema de recursos propios. La Decisión de 1970 introdujo el nuevo sistema en dos fases: el artículo 2 creó el recurso de las "exacciones reguladoras agrícolas" y el recurso de los "derechos arancelarios", con efectos de 1 de enero de 1971; el apartado 1 del artículo 4 creó a continuación otro recurso, que entraría en vigor el 1 de enero de 1975 y había de obtenerse mediante la aplicación de un tipo no superior al 1 % a la base imponible del IVA de los Estados miembros (párrafo segundo del apartado 1 del artículo 4). La introducción definitiva de este recurso IVA había de esperar, no obstante, a que se estableciesen las normas por las que se fija la base imponible uniforme, lo cual no se produjo en este caso hasta el ejercicio 1980. Entretanto, los apartados 2 y 3 del artículo 4 regulaban provisionalmente las contribuciones financieras de los Estados miembros.
26. El apartado 5 del artículo 4 de la Decisión de 1970 dispone:
"A partir de la aplicación completa del párrafo segundo del apartado 1, cualquier superávit de los recursos propios de las Comunidades por encima de los gastos efectivos durante un ejercicio presupuestario se transferirá al ejercicio siguiente" (traducción no oficial).
Hay que recordar que la "aplicación completa" de lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 4 sólo se produciría cuando se hubiese fijado definitivamente la base imponible del IVA para todos los Estados miembros. Por tanto, la regla de la transferencia del superávit recogida en el apartado 5 del artículo 4 ha de aplicarse a partir de la fecha en que estuviese definitivamente implantado el nuevo sistema, incluyendo los recursos IVA.
27. ¿Qué conclusiones deben sacarse del hecho de que la regla de la transferencia del superávit, introducida por primera vez por el apartado 5 del artículo 4 de la Decisión de 1970, hubiera de aplicarse a partir de la fecha de la plena introducción del recurso IVA? Existen, a mi entender, dos posibilidades. La primera posibilidad es que, antes de la aplicación completa del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 4, el superávit no se transfiera al ejercicio presupuestario siguiente, sino que se devuelva a los Estados miembros. La justificación de tal resultado se encontraría en que, antes de la introducción completa del recurso IVA, el presupuesto comunitario se financia aún en parte mediante contribuciones financieras más que a través de verdaderos "recursos propios" (véanse los apartados 2 y 3 del artículo 4). Hay, sin embargo, un argumento en contra, ya que hay que señalar que se dice que los apartados 2 y 3 del artículo 4 constituyen "una excepción al párrafo segundo del apartado 1" (el subrayado es mío) y no al párrafo primero. El párrafo primero dispone, sin embargo:
"A partir del 1 de enero de 1975, el presupuesto de las Comunidades se financiará totalmente, con independencia de otros ingresos, con recursos propios de las Comunidades" (traducción no oficial).
De ahí que, al parecer, los apartados 2 y 3 del artículo 4 no tengan por objeto establecer excepciones a esa exigencia (véase Sacchettini en Mégret, Le Droit de la CEE, Vol. 11, Bruselas, 1982, p. 25). Si las contribuciones financieras mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 4 han de considerarse realmente como recursos propios de las Comunidades, todo superávit que resulte de tales contribuciones no debe devolverse a los Estados miembros.
28. La segunda interpretación posible del apartado 5 del artículo 4 es, por consiguiente, la de que la regla de la transferencia del superávit había de aplicarse incluso antes de la introducción completa del recurso IVA. Como hemos visto, esa conclusión se basaría en el argumento de que, incluso antes de la introducción definitiva del recurso IVA, los ingresos obtenidos para la financiación del presupuesto comunitario deben considerarse recursos propios de las Comunidades.
29. En su contestación, sin embargo, el Parlamento parece sugerir una tercera interpretación posible del apartado 5 del artículo 4, que él considera que tiene consecuencias importantes para la interpretación de las posteriores Decisiones sobre recursos propios. De acuerdo con la interpretación del Parlamento, la regla de la transferencia del superávit recogida en el apartado 5 del artículo 4 se aplica únicamente al recurso IVA, al que está "especialmente dedicada". De ello resulta, según el Parlamento, que la regla "se refiere" solamente al recurso residual solicitado para equilibrar el presupuesto comunitario, es decir, al recurso IVA en las Decisiones de 1970 y 1985 y al recurso PNB en la Decisión de 1988. El Parlamento parece, por tanto, llegar a la conclusión de que sólo puede transferirse aquel importe del superávit que puede compensarse con el recurso residual. La cantidad máxima del superávit de 1989 que puede transferirse a 1990 es, por consiguiente, la cantidad necesaria para reducir a cero el tipo de recursos PNB.
30. A mi juicio, no puede aceptarse la interpretación del Parlamento. Si bien, como hemos visto, la redacción del apartado 5 del artículo 4 de la Decisión de 1970 crea una cierta ambigueedad, me parece claro, en todo caso, que una vez introducidos completamente los recursos IVA (en este caso, a partir del ejercicio 1980), la regla de la transferencia del superávit ha de aplicarse sin reservas. Así, el apartado 5 del artículo 4 se refiere en términos generales a "cualquier superávit de los recursos propios de las Comunidades" y no se limita a ningún tipo concreto de recursos ni a ninguna cuantía específica de superávit. El artículo equivalente de la Decisión de 1985 (artículo 6) se expresa en términos generales parecidos y por obvias razones no adolece de la ambigueedad resultante del plazo para la introducción de los recursos IVA (dado que ello ya se había producido antes de 1985).
31. Es cierto que tanto la Decisión de 1970 como la Decisión de 1985 se basan en la premisa de que será necesario solicitar los recursos IVA de un ejercicio determinado para equilibrar el presupuesto comunitario. En ese sentido, es cierto que ambas Decisiones prevén que, si se produce superávit, será porque se ha sobrevalorado el tipo de los recursos IVA, al igual que la Decisión de 1988 considera que sólo puede producirse un superávit por una sobrevaloración del tipo de los recursos PNB. A mi juicio, sin embargo, esta observación no corrobora la conclusión del Parlamento. Por el contrario, una vez que se considera que las tres Decisiones sobre recursos propios se basan en el supuesto de que exista una insuficiencia de ingresos, a la que debe poner remedio la Decisión de que se trata, hay que ser prudentes cuando la Decisión se aplica a circunstancias en que existe un excedente.
32. En principio, un posible excedente de ingresos respecto a los gastos no tiene por qué producirse solamente cuando existe un superávit que ha de transferirse del ejercicio precedente. Un excedente puede surgir con independencia de cualquier superávit anterior, por ejemplo, si los gastos previstos para un determinado ejercicio presupuestario fuesen anormalmente bajos. De acuerdo con la interpretación del Parlamento del apartado 4 del artículo 2 de la Decisión, sería necesario solicitar el tipo completo de los recursos IVA (basado en una cifra inicial del 1,4 %), aun cuando se sabía que de hacerlo así se llegaría a un excedente de ingresos sobre gastos, es decir, a una infracción del artículo 199 del Tratado. Un examen de las tres Decisiones sobre recursos propios demuestra, a mi entender, que esa interpretación es inviable, y hay que señalar que a esta conclusión se puede llegar incluso sin invocar el artículo 7 de la Decisión de 1988.
33. Así, el considerando quinto de la Decisión de 1970 hace alusión expresa al hecho de que los ingresos de las dos primeras categorías de recursos (es decir, las exacciones reguladoras agrícolas y los derechos arancelarios) serán insuficientes para hacer frente a los gastos comunitarios. De forma análoga, la Decisión de 1985 sube el tipo máximo del IVA del 1 % al 1,4 % "con el objeto de incrementar los recursos propios" (traducción no oficial) (segundo considerando) y se basa también, por consiguiente, en el supuesto de que serán insuficientes los ingresos procedentes de los recursos existentes.
34. Cuando la Decisión de 1985 se sustituyó por la Decisión de 1988, el propio límite del 1,4 % sobre el tipo de los recursos IVA se había considerado insuficiente. Por ello, la Decisión de 1988 introdujo una nueva o "cuarta" categoría de recurso, obtenido mediante la aplicación al PNB de un tipo uniforme. Tiene razón, naturalmente, el Parlamento cuando afirma que los nuevos recursos asumen la función de categoría "residual", que puede ajustarse de acuerdo con las necesidades de equilibrar los ingresos y gastos de la Comunidad. La razón por la cual los recursos IVA no constituyen una categoría residual en el contexto de la Decisión de 1988 es, sin embargo, la de que ésta da por sentado que un tipo del 1,4 % no será adecuado para cubrir los gastos comunitarios.
35. Por tanto, al igual que sus predecesoras, la Decisión de 1988 se basa en el supuesto de que los actuales medios de financiación del presupuesto de la Comunidad precisan un suplemento. Por ello, el segundo considerando de la Decisión de 1988 declara: "Dicho límite del 1,4 % ha resultado ser insuficiente para garantizar la cobertura de las previsiones de gastos de la Comunidad". El considerando cuarto señala:
"Considerando que la Comunidad debe disponer de ingresos estables y garantizados que le permitan sanear la situación actual y realizar las políticas comunes; que dichos ingresos deben basarse en los gastos que se consideraron necesarios al respecto [...]"
Por basarse en dichas concepciones, la Decisión de 1988 no prevé el tipo de recursos IVA que ha de ajustarse en el transcurso del procedimiento presupuestario. Dado que incluso un tipo del 1,4 % probablemente fuera insuficiente para equilibrar el presupuesto comunitario, no pareció necesario prever el ajuste del referido tipo.
36. Por ello, puede decirse que ni el legislador comunitario cuando adoptó la Decisión de 1988, ni los Estados miembros cuando la ratificaron, previeron la posibilidad de que el tipo del 1,4 % pudiera ser más que suficiente en un determinado año. No existen, por tanto, razones para imputar a los autores de la Decisión la intención de establecer excepciones al principio fundamental, formulado en el Tratado, de que el presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos. Efectivamente, dado que el artículo 199 del Tratado se cita como base jurídica de la Decisión, hay que presuponer que no se pretendió establecer una excepción a dicho principio, suponiendo incluso que ello fuera posible. Es más, como señala claramente el considerando cuarto de la Decisión, ésta se funda en el principio de que los ingresos han de basarse en los gastos necesarios y el principio del equilibrio entre ingresos y gastos se menciona también en el apartado 10 del artículo 203 del Tratado.
37. Una vez interpretada la Decisión de 1988 a la luz del principio del equilibrio entre ingresos y gastos, puede verse que la cifra del 1,4 % a que hace referencia el apartado 4 del artículo 2 de aquélla puede ajustarse en el transcurso del procedimiento presupuestario, siempre que sea necesario para evitar la aparición de un excedente de ingresos. Dicha cifra puede ajustarse, en particular, cuando el posible excedente resulte de la aplicación del artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios.
38. Por consiguiente, no pueden existir obstáculos para consignar el importe total del superávit de 1989 en un presupuesto rectificativo y suplementario para 1990, de acuerdo con el artículo 7 de la Decisión sobre recursos propios y el artículo 32 del Reglamento financiero. Puede reducirse entonces el tipo de los recursos IVA, de forma que se garantice que no se obtengan más ingresos de los considerados necesarios para cubrir los gastos previstos.
39. De ello se deduce, a mi juicio, que no son válidos ni el artículo 130 ni el 300 del PRS nº 2. El artículo 300 es inválido, porque infringe los artículos 7 de la Decisión sobre recursos propios y 32 del Reglamento financiero. El artículo 130 es inválido, porque prevé la solicitud de un importe de recursos IVA que infringiría el artículo 199 del Tratado.
b) Enmienda relativa a los recursos PNB
40. En el proyecto de artículo 140 del PRS nº 2 del Consejo, el importe total de recursos PNB solicitados se redujo a cero. A resultas de la enmienda del Parlamento, sin embargo, que recupera la propuesta original de la Comisión, se solicitan recursos PNB por un importe total de 94.602.333 ECU. El comentario del artículo 140 especifica: "Los recursos propios basados en el producto nacional bruto se solicitan únicamente en relación con la compensación financiera para el Reino Unido".
41. Pudiera parecer sorprendente a simple vista que se considerase necesario consignar un importe de recursos PNB en el PRS nº 2. Según estimaciones de la Comisión, quedaban aún unos 780 millones de ECU del superávit de 1989. ¿Por qué era necesario entonces pedir a los Estados miembros que pagasen otra cantidad cercana a los 95 millones de ECU, dado que la Comunidad tenía ya fondos suficientes? No obstante, como explicaron las partes en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, sus posturas respectivas en relación con los recursos PNB no eran sino las consecuencias lógicas de las posturas adoptadas con respecto al tipo uniforme de recursos IVA.
42. Hay que señalar que la cantidad obtenida a través de los recursos PNB en el PRS nº 2 no resulta de la aplicación de un tipo "que se debe fijar en el marco del procedimiento presupuestario, habida cuenta de todos los demás ingresos", con arreglo a la letra d) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios. Dicha cantidad resulta más bien de la aplicación del apartado 2 del artículo 5, relativo a la financiación de la corrección a favor del Reino Unido.
43. Como hemos visto anteriormente (punto 9) la corrección a favor del Reino Unido es asumida por los demás Estados miembros proporcionalmente a sus PNB respectivos. Si se toma el 1,4 % como punto de partida para el cálculo del tipo de los recursos IVA, la cantidad pagada por un determinado Estado miembro se fija, en primer lugar, deduciendo del 1,4 % un importe correspondiente a la compensación que ha de pagarse al Reino Unido: la cifra resultante es el tipo uniforme de los recursos IVA (fijado por el Parlamento en 1,2557 %). El paso siguiente consiste en añadir un segundo importe, calculado para cada Estado miembro por separado, en función de su PNB. En la medida en que la cifra resultante sea superior al 1,4 %, el importe sobrante habrá de solicitarse con respecto al apartado de recursos PNB, ya que el tipo máximo de los recursos IVA está fijado en el 1,4 %. Si, por el contrario, se elige una cifra de partida inferior al 1,4 %, que conduce a un tipo uniforme IVA correlativamente inferior, el coste de la corrección del Reino Unido puede obtenerse en este caso sin solicitar recursos PNB de ningún Estado miembro. La segunda solución es la adoptada por el Consejo, que como hemos visto propuso un tipo uniforme de recursos IVA de tan sólo el 1,2159 %.
44. Dado que el Parlamento era de la opinión de que no podía realizarse ningún ajuste en la cifra del 1,4 % detallada en el apartado 4 del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios, no tenía otra posibilidad que adoptar la primera de las dos soluciones, lo cual tenía como consecuencia que se solicitaban recursos PNB de cuatro de los Estados miembros con arreglo al apartado 2 del artículo 5. El Consejo, como hemos visto, podía impedir la solicitud de recursos PNB de cualquier Estado miembro. Dado que ya llegué a la conclusión de que ha de preferirse la solución del Consejo, de ello se deduce que no es necesario obtener ninguna cantidad de recursos PNB. Por ello, la invalidez del artículo 140 del PRS nº 2 resulta de la invalidez del artículo 130.
45. Me parece, además, que el hecho de que la interpretación que hace el Parlamento de la Decisión sobre recursos propios conduzca a la obtención de recursos PNB de cuatro de los Estados miembros es otra razón más para rechazar esa interpretación. De ahí que, como ya he señalado, el resultado es que se solicitan recursos, a pesar de que se dispone ya de más ingresos de los necesarios para financiar tanto los gastos comunitarios previstos como los costes de la corrección del Reino Unido. A mi juicio, es improbable que ese resultado paradójico pueda haber sido previsto por el legislador comunitario al adoptar la Decisión sobre recursos propios o por los Estados miembros al ratificarla, con arreglo al artículo 201 del Tratado.
46. He de examinar por último otra alegación formulada por el Parlamento que, de prosperar, demostraría que el Consejo no está facultado para oponerse a las enmiendas del Parlamento, aun cuando sean correctas las conclusiones precedentes.
47. El Parlamento afirma que, aun cuando se exija que la totalidad del superávit de 1989 se consigne en un presupuesto rectificativo o suplementario para 1990, el Consejo no está facultado para insistir en que se consigne en el PRS nº 2. Señala el Parlamento que el PRS nº 2 no era el último presupuesto rectificativo o suplementario para 1990. Se previó un tercer presupuesto de ese tipo en el momento de la adopción del PRS nº 2 y, en consecuencia, se adoptó un PRS nº 3 el 12 de diciembre de 1990 (véase DO L 381, p. 1). Por ello, en el momento de la adopción del PRS nº 2 existía aún la posibilidad de que en el ejercicio presupuestario de 1990 se operase con la totalidad o parte del superávit restante.
48. En el artículo 300 del PRS nº 3 puede verse que se consigna otra parte del superávit de 1989 que asciende a 164.184.346 ECU, lo que hace que la cuantía del superávit transferido se eleve a un total de 3.645.156.464 ECU. De ahí que, aun cuando se tenga en cuenta la cantidad de 819 millones de ECU transferida a la reserva del FEOGA, puede comprobarse que en los tres presupuestos rectificativos y suplementarios para 1990 no se opera con la totalidad del superávit procedente de 1989. De un superávit total de 5.080 millones de ECU, solamente 4.464.156.464 ECU se consignaron en 1990 (véase PRS nº 3, DO L 381, pp. 6 y 7).
49. En efecto, en el momento de la adopción del PRS nº 2, estaba claro para todas las partes interesadas que la Comisión y el Parlamento proponían consignar el superávit de 1989 como ingresos para 1990 sólo en la medida de que dichos ingresos fuesen necesarios para hacer frente a los gastos de 1990. Está claro, por tanto, que sólo desde el punto de vista de la Comisión y del Parlamento puede considerarse prematura la petición del Consejo, ya que sólo si se considera que la cuantía del superávit que ha de transferirse es una partida variable, que puede ajustarse de acuerdo con las necesidades de gastos del ejercicio presupuestario en curso, puede tener alguna fuerza el argumento del Parlamento. Si, por el contrario, se acepta la postura del Consejo, según la cual ha de transferirse necesariamente el importe total, no puede existir ninguna razón para no consignar la cuantía total del superávit tan pronto como se conozca con precisión. Puesto que ya he afirmado que ha de preferirse la solución del Consejo, mis conclusiones no pueden resultar afectadas por este nuevo argumento del Parlamento.
50. A mi juicio, por tanto, los tres artículos (130, 140 y 300) del PRS nº 2 son defectuosos y, por consiguiente, el PRS nº 2 no podía ser aprobado válidamente por el Parlamento.
Alcance del derecho de enmienda del Parlamento
51. Dado que he llegado a la conclusión de que, aun cuando el Parlamento esté facultado para enmendar las disposiciones sobre ingresos del presupuesto, la facultad fue ejercitada ilegalmente en el presente caso, no es estrictamente necesario examinar el segundo motivo de anulación del Consejo. No obstante, al ser la cuestión del alcance del derecho de enmienda del Parlamento de interés e importancia generales, examinaré también este segundo punto.
52. El párrafo tercero del apartado 3 del artículo 203 del Tratado dispone que el Consejo establecerá el proyecto de presupuesto y el apartado 4 del artículo 203 es del siguiente tenor:
"El Parlamento Europeo tendrá derecho a enmendar, por mayoría de los miembros que lo componen, el proyecto de presupuesto y a proponer al Consejo, por mayoría absoluta de los votos emitidos, modificaciones al proyecto respecto de los gastos que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de éste."
53. Está claro que el derecho a enmendar el proyecto de presupuesto está subordinado a la salvedad de que, en el caso de las disposiciones presupuestarias sobre gastos obligatorios, el Parlamento sólo está facultado para proponer modificaciones. Dichas modificaciones pueden ser rechazadas por el Consejo, con arreglo a la letra b) del párrafo primero del apartado 5 del artículo 203. En caso de enmiendas, por otra parte, las modificaciones introducidas en las mismas por el Consejo con arreglo a la letra a) de dicho párrafo podrán ser enmendadas o rechazadas por el Parlamento con arreglo al apartado 6 del artículo 203. Por consiguiente, en caso de enmiendas, es el Parlamento y no el Consejo quien tiene la "última palabra".
54. El derecho a enmendar conferido por el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 203 no parece estar sujeto a ninguna otra limitación, aparte de la que implican las facultades del Consejo sobre los gastos obligatorios. En ocasiones se da por sentado, no obstante, que el derecho de enmienda del Parlamento está limitado a las disposiciones sobre gastos del presupuesto. Así, como el derecho a proponer modificaciones con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 203 se refiere a partidas de gastos obligatorios, se supone que el derecho de enmienda habrá de referirse asimismo a las disposiciones sobre gastos y tendrá que limitarse, por consiguiente, a las partidas de gastos no obligatorios: véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini en el asunto Consejo/Parlamento (34/86, Rec. 1986, pp. 2155 y ss., especialmente p. 2159), y también A.G. Toth, The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, volumen I, Oxford, 1990, p. 90, y Magiera en Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, Munich, 1983, apartado 11 del artículo 203. Me parece, sin embargo, que tal postulado no resulta en modo alguno manifiesto.
55. En apoyo de su afirmación de que el derecho de enmienda del Parlamento se refiere únicamente a los gastos no obligatorios, el Consejo señala lo siguiente. En primer lugar, el presupuesto comunitario es un "presupuesto de gastos", es decir, basado en la necesidad de financiar gastos comunitarios previstos. Por ello, el artículo 203 del Tratado establece normas precisas que regulan las funciones de cada Institución en la fijación de los gastos, concediendo al Parlamento la última palabra con respecto a los gastos no obligatorios, del mismo modo que se le concede al Consejo respecto a las partidas de gastos obligatorios. Por lo que se refiere a los ingresos comunitarios, por otra parte, el artículo 203 nada dice sobre los trámites que han de seguirse. Según el Consejo, la razón de que el Tratado no establezca un mecanismo especial para las enmiendas en los ingresos está en que no es necesario tal mecanismo. La obtención de ingresos aparece regulada estrictamente en la Decisión sobre recursos propios, que no deja ningún margen de maniobra ni de apreciación. Ahora bien, como reconoce el Consejo en su réplica, el derecho del Parlamento a enmendar el estado de gastos no obligatorios habrá de implicar al menos la facultad de introducir las consiguientes enmiendas en el estado de ingresos: esos son los límites de las facultades del Parlamento. No sería lógico -en opinión del Consejo- conceder al Consejo la última palabra en la fijación de los gastos obligatorios y luego permitirle al Parlamento decir la última palabra respecto al estado de ingresos.
56. A mi juicio, los argumentos expuestos por el Consejo no son convincentes. Naturalmente, las facultades de enmienda que se confieran al Parlamento habrán de ejercerse con arreglo a las correspondientes disposiciones legales, incluyendo las que regulan, en particular, el nivel de recursos propios de las Comunidades (véase el apartado 10 del artículo 203 del Tratado) y puede ser cierto que las disposiciones aplicables dejen escaso margen de maniobra. Está claro, además, que el Parlamento no está facultado para utilizar un derecho de enmienda de forma que se impida al Consejo el ejercicio de sus facultades; tal comportamiento constituiría una infracción del deber de cooperación sincera recogido en el artículo 5 del Tratado (véanse las sentencias de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlemento, 230/81, Rec. p. 255, apartado 37; de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Consejo, 204/86, Rec. p. 5323, apartado 16, y de 10 de julio de 1986, Wybot, 149/85, Rec. p. 2391, apartado 23).
57. A mi juicio, no obstante, el hecho de que el artículo 203 del Tratado no establezca normas especiales para la enmienda de las disposiciones sobre ingresos del presupuesto no implica que se excluyan dichas enmiendas. En efecto, si es cierto que -como afirma el Consejo- las disposiciones legales dejan al Parlamento un escaso margen de apreciación, dado que el estado de ingresos lo fija fundamentalmente el estado de gastos, quizás no sea sorprendente que los autores del Tratado no configuren normas procedimentales especiales que regulen las enmiendas de los ingresos. En cualquier caso, el Consejo admite que el Parlamento tiene un derecho de enmienda de las disposiciones sobre ingresos en determinadas circunstancias, a saber, cuando dichas enmiendas se conviertan en necesarias debido a las enmiendas en los gastos no obligatorios. Se ha afirmado que sólo como consecuencia de enmiendas en los gastos es comprensible introducir enmiendas en las disposiciones sobre ingresos (véase Sacchettini en Mégret, op. cit., p. 48). A la luz de la presente controversia, sin embargo, está claro que hay que añadir otra categoría de supuestos en la que el Parlamento puede desear introducir dichas enmiendas, a saber, cuando exista desacuerdo entre el Consejo y el Parlamento respecto a la interpretación y aplicación de las disposiciones legales aplicables. Además, en su dúplica el Parlamento mencionó otros ejemplos, extraídos del procedimiento presupuestario de 1991. Por ejemplo, el Parlamento consideró necesario reducir las cifras previstas por el Consejo para los ingresos procedentes del denominado "impuesto de crisis" sobre los sueldos de los funcionarios y demás agentes comunitarios, establecido por el Reglamento (CEE) nº 3821/81 del Consejo, de 15 de diciembre de 1981 (DO L 386, p. 1); el motivo de la enmienda del Parlamento era el de que las disposiciones aplicables debían expirar en el transcurso de 1991.
58. Me parece que no existen razones de peso para denegar al Parlamento cierto protagonismo en el establecimiento del estado de ingresos. No creo que haya de denegarse tal función al Parlamento, simplemente porque conferírsela sería tanto como darle la última palabra en este tema. Como ya he dicho, el ejercicio de dichas facultades estaría sujeto en todo caso a la obligación de respetar las disposiciones legales aplicables y las facultades y prerrogativas de las demás Instituciones. Es más, desde el punto de vista de la estructura del procedimiento presupuestario, es en efecto al Parlamento y no al Consejo a quien se ha concedido la última palabra. Así, es el Parlamento quien aprueba definitivamente el presupuesto (apartado 6 del artículo 203). El Parlamento podrá, por "razones importantes", rechazar el proyecto de presupuesto en su totalidad y pedir que se le someta un nuevo proyecto (véase el apartado 8 del artículo 203). Además, dado que el apartado 9 del artículo 203 confiere al Parlamento en determinadas circunstancias el derecho a aumentar aún el importe de los gastos no obligatorios, el Parlamento habrá de tener la última palabra a la hora de fijar el tipo de recursos PNB necesario para financiar dichos gastos (véase Bernard Paulin, "Les pouvoirs du Parlement européen en matière de ressources propres", en Guy Isaac Les ressources financières de la CE, París, 1986, pp. 122 y 123).
59. Denegar al Parlamento el derecho a enmendar las disposiciones sobre ingresos del presupuesto en circunstancias como las presentes sería exigirle que adoptase un presupuesto que él considera ilegal, con la única alternativa, limitada y drástica, de rechazar el presupuesto en su totalidad. Si bien es cierto que el Parlamento se encontraría ante el mismo dilema en el supuesto de una disposición relativa a los gastos obligatorios, en este último caso el resultado se deriva al menos de la redacción expresa del Tratado. No me parece que deba extraerse tácitamente el mismo resultado en un caso, como el que nos ocupa, en que el Tratado no dice nada al respecto.
60. Hay que señalar además que, cuando se concede al Consejo la última palabra en el procedimiento presupuestario, las posibilidades de recurso judicial son limitadas. Es el Parlamento y no el Consejo quien aprueba definitivamente el presupuesto. El Parlamento tiene derecho a iniciar un procedimiento de anulación únicamente en el limitado elenco de circunstancias en que se inicie el mismo para proteger sus prerrogativas: véase la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041), apartado 27; pero está claro, en cualquier caso, que el Parlamento no podría recurrir contra sus propios actos ni contra un acto de su Presidente. Ni podría tampoco el Parlamento, a mi entender, confiar necesariamente la interposición del recurso a la Comisión (puesto que la Comisión y el Parlamento pueden no siempre estar de acuerdo). Además, el Parlamento no podría interponer un recurso contra el acto del Consejo por el que se establece un proyecto de presupuesto: véase la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo (302/87, Rec. p. 5615), apartado 23. En la vista, el Consejo alegó que debería tener el derecho exclusivo a cometer errores al establecer las disposiciones sobre ingresos del presupuesto, sugiriendo que dichos errores podrían siempre ser corregidos por el Tribunal de Justicia. Lo que en realidad está arrogándose el Consejo, sin embargo, es el derecho a cometer errores que no pueden rectificarse durante el procedimiento presupuestario ni ser impugnados por la otra rama de la autoridad presupuestaria en procedimientos ante el Tribunal de Justicia. No creo que tal resultado constituyese una distribución satisfactoria de facultades entre las dos ramas.
61. Por ello, a mi entender, con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 203, el Parlamento tiene derecho, en determinadas circunstancias, a enmendar las disposiciones del presupuesto relativas a los ingresos, así como las relativas a los gastos no obligatorios, por lo que debe desestimarse, en consecuencia, el motivo de anulación relativo al alcance del derecho de enmienda del Parlamento. A mi juicio debe estimarse, sin embargo, el primer motivo del Consejo.
Admisibilidad
62. Dadas las conclusiones a las que he llegado, he de examinar ahora qué consecuencias se derivan de la invalidez del PRS nº 2. En su demanda, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que anule: 1) el PRS nº 2, y 2) el acto del Presidente por el que se declara definitivamente aprobado el presupuesto. El Consejo solicita asimismo al Tribunal de Justicia que declare: 3) que la anulación de estos dos actos no cuestiona determinadas medidas tomadas con arreglo al PRS nº 2. En su escrito de contestación, el Parlamento formuló excepciones de admisibilidad tanto al 1) como al 3) y yo, por mi parte, analizaré cada una de ellas.
a) ¿Puede anularse el presupuesto?
63. En su demanda, el Consejo solicita la anulación del PRS nº 2. El Abogado General Sr. Mancini señaló en la página 2175 de sus conclusiones en el asunto Consejo/Parlamento, sentencia de 3 de julio de 1986 (34/86, Rec. p. 2155), que un presupuesto es, hablando en sentido estricto, simplemente un documento contable que incluye dos estados relativos a los ingresos y los gastos, respectivamente. Aunque puede discutirse, por tanto, si el propio presupuesto puede ser objeto de un recurso de anulación, la aprobación del presupuesto por el Parlamento al final del procedimiento presupuestario, con arreglo al apartado 6 del artículo 203 del Tratado, pudiera parecer a primera vista un acto sujeto al control del Tribunal de Justicia y la petición del Consejo puede entenderse en el sentido de que solicita la anulación de dicho acto. Es cierto que la aprobación con arreglo al apartado 6 del artículo 203 constituye tan sólo el penúltimo paso del procedimiento presupuestario; el último es la declaración del Presidente con arreglo al apartado 7 del artículo 203 del Tratado. Sería curioso, no obstante, que la declaración del Presidente fuese el único acto susceptible de anulación, ya que la declaración efectuada por el Presidente es precisamente la de que el presupuesto "ha quedado definitivamente aprobado", es decir, que se ha producido la aprobación con arreglo al apartado 6 del artículo 203. De ahí que, aunque el acto del Presidente sea distinto del acto por el que se aprueba el presupuesto, equivale básicamente a una declaración pública de que ya se ha producido el acto previo de la aprobación.
64. El Parlamento alega, sin embargo, que el acto del Parlamento por el que se aprueba el presupuesto no puede ser objeto de un recurso de anulación y en apoyo de esta afirmación hace referencia a las sentencias de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, y de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, antes citadas.
65. Es cierto que en la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada, el Tribunal de Justicia se limitó a anular la declaración del Presidente por la que se declaraba definitivamente aprobado el presupuesto, aunque el Consejo había solicitado también la anulación del propio presupuesto. El Tribunal de Justicia no declaró expresamente, sin embargo, que la declaración del Presidente era el único acto que podría anularse. En lugar de ello, el Tribunal de Justicia señaló, en el apartado 46 de la sentencia:
"La anulación del acto del Presidente del Parlamento produce el efecto de privar de validez al presupuesto para 1986. Por tanto, no es necesario pronunciarse acerca de las pretensiones del Consejo que pedían la anulación total de dicho presupuesto."
66. En la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, antes citada, la cuestión que se planteaba era la capacidad del Parlamento para interponer un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado. El Parlamento alegaba, en particular, que en el citado asunto 34/86 el Tribunal de Justicia había dado a entender que cada una de las ramas de la autoridad presupuestaria debe tener legitimación activa para ejercitar la acción correspondiente en el supuesto de que la otra se extralimite en sus competencias y que no cabe concebir, en efecto, que el Consejo pueda actuar en vía de anulación contra el Parlamento y que éste no pueda hacer otro tanto (véase el informe para la vista, p. 5624). El Tribunal de Justicia desestimó esta alegación, señalando en el apartado 24 de la sentencia:
"[...] por lo que respecta a la aprobación del Presupuesto, el único acto susceptible de ser anulado emana de un órgano del Parlamento Europeo, razón por la cual ha de atribuírsele a esta misma Institución."
Es cierto que el único "acto" a que se hace referencia en esta cita es la declaración del Presidente de que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado (véase el apartado 23 de la sentencia) y que pueden interpretarse las palabras del Tribunal de Justicia en el apartado 24 en el sentido de que la declaración del Presidente es el único acto que puede declararse nulo. Opino, sin embargo, que en esta cita el Tribunal de Justicia no se estaba refiriendo a la distinción entre el acto por el que se aprueba el presupuesto y el acto por el que se declara que ha tenido lugar la aprobación. El Tribunal de Justicia lo que estaba señalando era más bien que los únicos actos del procedimiento presupuestario que son susceptibles de anulación son los actos del Parlamento, como contraposición a los actos del Consejo y que no era pertinente en ese contexto la cuestión de la legitimación activa del Parlamento para ejercitar la acción de anulación. Dado que era la declaración del Presidente la que había sido anulada de hecho en el caso citado (asunto 34/86) lo más lógico es que el Tribunal de Justicia se refiriese a ese acto y señalase que se trataba de un acto de un órgano del Parlamento.
67. Por ello, a mi juicio, la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, antes citada, no puede citarse en apoyo de la tesis de que el acto del Parlamento por el que se aprueba el presupuesto no puede ser objeto de un recurso de anulación. Por otra parte, como ya he dicho, este asunto puede citarse en apoyo de la tesis de que los actos preparatorios, como la elaboración y enmienda de los proyectos de presupuesto durante el procedimiento presupuestario, no son por sí mismos susceptibles de anulación (véase el apartado 23 de la sentencia).
68. Como señala el Consejo en su réplica, las circunstancias de la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada, eran algo diferentes de las del presente asunto. En aquél, el Consejo y el Parlamento no habían llegado aún a un acuerdo sobre el aumento del importe de los gastos no obligatorios y por consiguiente no había concluido aún el procedimiento presupuestario (véase el apartado 43 de la sentencia y el párrafo quinto del apartado 9 del artículo 203 del Tratado). De ello se deduce que no existió ningún acto del Parlamento por el que se aprobaba el presupuesto. Por el contrario, en el presente caso no se discute que se ha concluido el procedimiento establecido en el artículo 203. La cuestión controvertida es la de si pueden mantenerse los últimos eslabones de ese procedimiento o si han de ser anulados por motivos de invalidez.
69. Es cierto que, a falta de la declaración del Presidente con arreglo al apartado 7 del artículo 203 el presupuesto no es válido y que, por consiguiente, su adopción por el Parlamento está desprovista de efectos jurídicos: véanse los apartados 8 y 46 de la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada. Me parece, no obstante, que un acto puede ser objeto de un recurso de anulación aun cuando haya de cumplirse además otro requisito para que el acto comience a surtir efectos jurídicos. En efecto, ocurrirá en general que haya de cumplirse ese otro requisito. En virtud del artículo 191 del Tratado, por ejemplo, las directivas y decisiones surtirán efecto solamente a partir de la notificación a sus destinatarios. Lo mismo ocurre cuando una directiva es objeto del procedimiento previsto en el artículo 173: es normalmente la propia Directiva la que se impugna y no el acto de notificación.
70. En su dúplica, el Parlamento hace una analogía diferente a la señalada más arriba que, a su juicio, conduce a la conclusión contraria. Según el Parlamento, la anulación del acto del Parlamento por el que se aprueba el presupuesto sería análoga a la anulación de las deliberaciones que conducen a una decisión del Consejo; la declaración del Presidente, por el contrario, puede compararse al acto del Consejo por el que se aprueba la decisión firmada por su Presidente y publicada en cuanto tal en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
71. A mi juicio, sin embargo, la comparación del Parlamento no es exacta. El artículo 100 A del Tratado, por ejemplo, establece que el Consejo "adoptará las medidas [...] que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior". Por ello, cuando el Consejo adopta una medida con arreglo al artículo 100 A, se dice que ha sido adoptada por el Consejo y la firma su Presidente en representación del Consejo. Hay que señalar que el artículo 100 A no hace referencia a ningún otro acto que haya de adoptar el Presidente del Consejo en su calidad del tal. Por el contrario, el artículo 203 del Tratado se refiere a dos actos distintos: "el Parlamento Europeo [...] aprobará el presupuesto" (apartado 6 del artículo 203) y "el Presidente [...] declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado" (apartado 7 del artículo 203). Además, la razón por la cual se requieren en este caso dos actos distintos no es la de que el Parlamento, por contraposición a su Presidente, no sea competente para adoptar medidas vinculantes, puesto que hay que señalar que no es precisa ninguna otra declaración presidencial para que el Parlamento tome una decisión sobre las "doceavas partes provisionales", con arreglo al párrafo tercero del artículo 204.
72. Me parece incorrecto, por tanto, establecer una analogía entre el Presidente del Parlamento cuando actúa con arreglo al apartado 7 del artículo 203 y el Presidente del Consejo cuando actúa en representación del Consejo al firmar el texto de una medida adoptada por el Consejo. La declaración del Presidente con arreglo al apartado 7 del artículo 203 tiene una función peculiar dentro del procedimiento presupuestario. La singularidad de ese procedimiento reside en la forma en que las dos ramas de la autoridad presupuestaria colaboran en la consecución del resultado final, adoptando cada una de ellas una postura contra la cual reacciona la otra. De ahí la necesidad, me parece, de que exista un acto concluyente de una autoridad formalmente distinta, a saber: el Presidente del Parlamento. Es cierto que el Presidente no es más que un órgano del Parlamento; pero, a mi juicio, se trata de un órgano investido de una función específica a efectos de lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 203, que es la de garantizar que ha concluido debidamente el procedimiento presupuestario. Tal función es particularmente importante cuando, al contrario de lo que ocurre en el presente caso, no exista una resolución formal del Parlamento y el presupuesto "se considere definitivamente aprobado" (con arreglo al párrafo tercero del apartado 4 del artículo 203, al párrafo tercero del apartado 5 del artículo 203 o al propio apartado 6 del mismo artículo). De ahí que los autores del Tratado, con buen criterio, distinguiesen sutilmente el acto del Presidente por el que efectuaba su declaración del acto del Parlamento por el que se aprueba el presupuesto.
73. Hay que recordar que en la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada, la invalidez de la declaración del Presidente resultaba del hecho de que no había concluido el procedimiento presupuestario. Por consiguiente, no existía un acto del Parlamento por el que se aprobaba el presupuesto que pudiese ser anulado. Además, no existía ningún otro acto adoptado en el transcurso del procedimiento presupuestario que estuviera sometido al control del Tribunal de Justicia, ya que, como hemos visto, las medidas preparatorias, como la elaboración o enmienda de un proyecto de presupuesto, no pueden ser objeto de recurso (véase el apartado 67). Por el contrario, en el presente caso, el procedimiento presupuestario se había concluido adecuadamente y había dado como resultado la aprobación definitiva por el Parlamento del presupuesto, con arreglo al apartado 6 del artículo 203. Aunque la resolución del Parlamento, según sus términos, no implicase la aprobación del presupuesto, está claro que ése era el efecto que se pretendía. De ello resulta que el Presidente estaba plenamente facultado para efectuar su declaración. Dado que el acto del Parlamento por el que se aprueba el presupuesto sigue siendo válido hasta que haya sido anulado por el Tribunal de Justicia, no podrá declararse inválida, por consiguiente, la declaración del Presidente hasta que se haya producido tal anulación. De ahí que, en el presente caso, la anulación del acto por el que se aprueba el presupuesto no sólo es posible, sino que además puede considerarse necesaria si ha de anularse la propia declaración del Presidente.
74. Llego, por tanto, a la conclusión de que debe desestimarse la primera excepción de admisibilidad del Parlamento y que puede ser objeto de un recurso de anulación el acto del Parlamento por el que se aprueba el PRS nº 2.
b) Efectos de la anulación
75. En su demanda, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que declare que ninguna de las anulaciones solicitadas "cuestiona la validez de las operaciones de pago o de compromiso ni las relativas a la solicitud y percepción de recursos propios efectuadas antes del cierre del ejercicio presupuestario 1990". En su réplica, el Consejo formula su petición en términos algo diferentes, solicitando al Tribunal de Justicia que declare que ninguna de dichas anulaciones cuestiona "la validez de los actos debidamente adoptados en ejecución del PRS nº 2, estando obligadas las Instituciones a adoptar sin demora las oportunas disposiciones presupuestarias que tengan en cuenta la anulación".
76. Al declarar, en aras de la seguridad jurídica, qué actuaciones y medidas no se cuestionan mediante la anulación del presupuesto, el Tribunal de Justicia no puede sentirse vinculado, naturalmente, por ninguna formulación específica propuesta por la parte demandante. Señalaré además que en la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada, el Tribunal de Justicia no se consideró competente para declarar la anulación parcial del presupuesto (véase el apartado 42 de la sentencia). Era más bien al Consejo y al Parlamento a quienes correspondía adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia y, por consiguiente, para reanudar el procedimiento presupuestario en el momento adecuado (véase el apartado 47 de la sentencia). Por ese motivo, no considero oportuno que el Tribunal de Justicia acepte la sugerencia formulada en el apartado 15 de la réplica del Consejo (aunque dicha sugerencia sea incompatible con las pretensiones del Consejo mencionadas anteriormente) y anule solamente las disposiciones sobre ingresos del PRS nº 2, dejando intactas las disposiciones sobre gastos.
77. Puede afirmarse que, en aras de la seguridad jurídica, las anulaciones solicitadas por el Consejo no deben cuestionar la validez de las medidas de ejecución adoptadas antes de la fecha de la notificación de la sentencia del Tribunal de Justicia. Alega el Parlamento, sin embargo, que una declaración en tal sentido vaciará de contenido la petición del Consejo: el Tribunal de Justicia estaría quitando con una mano lo que había dado con la otra. Dado que el Consejo no puede estar interesado en solicitar al mismo tiempo la anulación del presupuesto y el pleno mantenimiento de sus efectos, el Parlamento afirma que ha de declararse la inadmisibilidad de una de sus dos peticiones.
78. Hay que señalar, en primer lugar, que el Consejo estaría interesado en conseguir la declaración de ilegalidad, aun en el caso de que dicha declaración no hubiera de tener efectos prácticos. De hecho, las partes no han planteado en toda su amplitud la cuestión de las consecuencias prácticas de la ilegalidad y, en particular, la cuestión de si no deben mantenerse algunos efectos del PRS nº 2. En la vista, el Consejo indicó que la invalidez del PRS nº 2 tendría repercusiones sobre los presupuestos posteriores, pero me cuesta conciliar esta afirmación con su petición de que se mantenga la validez de todas las medidas adoptadas en ejecución del PRS nº 2.
79. Me parece que una solución a este problema sería la de mantener todos los efectos del presupuesto anulado (tanto para que las operaciones realizadas no resulten afectadas como para que los presupuestos posteriores no sufran los efectos de la invalidez), pero previendo los ajustes que hayan de efectuarse en los presupuestos de años posteriores para compensar los efectos de las disposiciones ilegales. Corresponderá a las Instituciones responsables del procedimiento presupuestario introducir los ajustes oportunos.
80. No obstante, está claro que para adoptar dichas medidas las Instituciones precisan una base jurídica adecuada sobre la cual actuar. El artículo 176 del Tratado obliga (y por lo tanto faculta) a las Instituciones a adoptar todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. No obstante, si el Tribunal de Justicia, al anular el PRS nº 2 mantiene simplemente todos sus efectos, no está claro qué medidas posteriores se obligaría (y permitiría, por consiguiente) a adoptar a las Instituciones. En particular, no está claro qué autoridad tendrían para introducir ajustes en presupuestos posteriores respecto a los pagos de recursos propios de los Estados miembros, para compensar el hecho de que en 1990 no se fijase un tipo uniforme adecuado de recursos IVA.
81. A mi juicio, por tanto, es necesario que el Tribunal de Justicia dé una autorización expresa para que se introduzcan los consiguientes ajustes en los presupuestos adoptados después de la fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia. Dichos ajustes compensarían a aquellos Estados miembros que, a resultas de la adopción ilegal del PRS nº 2, hubieren pagado más IVA o más recursos propios PNB de lo que les hubiera correspondido de haberse aprobado un presupuesto válido; ello se haría a expensas de aquellos Estados miembros que hubieran pagado demasiado poco.
Costas
82. El Consejo no ha solicitado la condena en costas de la parte que pierda el proceso. Procede por ello condenar a cada una de las partes al pago de sus propias costas.
Conclusión
83. Por consiguiente, soy de la opinión de que el Tribunal de Justicia debe:
1) Declarar la nulidad del acto del Parlamento Europeo de 11 de julio de 1990, en virtud del cual el Parlamento aprobó el presupuesto rectificativo y suplementario nº 2 de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1990.
2) Declarar la nulidad del acto del Presidente del Parlamento Europeo de 11 de julio de 1990, por el que se declaró definitivamente aprobado el presupuesto ("Adopción definitiva del presupuesto rectificativo y suplementario nº 2 de las Comunidades Europeas para el ejercicio presupuestario 1990").
3) Declarar que, sin perjuicio de lo que se señala a continuación en el número 4), la anulación del citado acto del Parlamento y del referido acto del Presidente no podrán cuestionar la validez de los pagos realizados ni de los compromisos formalizados, ni de cualesquiera otras medidas adoptadas antes de la fecha de esta sentencia, con arreglo al presupuesto rectificativo y suplementario nº 2 para 1990 publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
4) Declarar que el Parlamento, para la adopción de los presupuestos después de la fecha en que se pronuncie esta sentencia, introducirá los ajustes en la solicitud de recursos propios que considere necesarios para neutralizar las consecuencias de la adopción ilegal del PRS nº 2.
5) Ordenar que cada una de las partes, incluida la coadyuvante, soporte sus propias costas.
(*) Lengua original: inglés.