62020TJ0390
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi extinsă)
28 februarie 2024 (
*1
)
„Ajutoare de stat – Finanțare publică a legăturii fixe feroviare‑rutiere peste strâmtoarea Fehmarn – Ajutor acordat de Danemarca în favoarea Femern – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă – Ajutor individual – Proiect important de interes european comun – Necesitatea ajutorului – Proporționalitate – Evaluare comparativă a efectelor pozitive ale ajutorului și a efectelor negative ale acestuia asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate – Comunicare privind criteriile pentru analiza compatibilității cu piața internă a ajutorului de stat destinat să promoveze realizarea unor proiecte importante de interes european comun”
În cauza T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, cu sediul în Copenhaga (Danemarca),
Scandlines Deutschland GmbH, cu sediul în Hamburg (Germania),
reprezentate de L. Sandberg‑Mørch, avocată,
reclamante,
susținute de
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), cu sediul în Bruxelles (Belgia), reprezentată de L. Sandberg‑Mørch și M. Honoré, avocați,
de
Danish Ferry Association, cu sediul în Copenhaga, reprezentată de L Sandberg‑Mørch și M. Honoré,
de
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), cu sediul în Stuttgart (Germania), reprezentată de T. Hohmuth și R. Weyland, avocați,
de
Verband Deutscher Reeder eV, cu sediul în Hamburg, reprezentată de L Sandberg‑Mørch și M. Honoré,
de
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, cu sediul în Fehmarn (Germania), reprezentată de L Sandberg‑Mørch și W. Mecklenburg, avocați,
de
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), cu sediul în Göteborg (Suedia), reprezentată de L Sandberg‑Mørch și M. Honoré,
de
Rederi AB Nordö-Link, cu sediul în Malmö (Suedia), reprezentată de L. Sandberg‑Mørch și P. Werner, avocați,
și de
Trelleborg Hamn AB, cu sediul în Trelleborg (Suedia), reprezentată de L. Sandberg‑Mørch și I. Ioannidis, avocați,
interveniente,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de S. Noë, în calitate de agent,
pârâtă,
susținută de
Regatul Danemarcei, reprezentat de M. Søndahl Wolff, în calitate de agent, asistată de R. Holdgaard, avocat,
intervenient,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă),
compus din domnii S. Papasavvas, președinte, domnul D. Spielmann, doamna M. Brkan (raportoare) și domnii I. Gâlea și T. Tóth, judecători,
grefier: domnul P. Cullen, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 24 ianuarie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre (
1
) (
2
)
1
Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamantele, Scandlines Danmark ApS și Scandlines Deutschland GmbH, solicită anularea Deciziei C(2020) 1683 final a Comisiei din 20 martie 2020 privind ajutorul de stat SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) pe care Danemarca l‑a pus în aplicare pentru Femern A/S (JO 2020, L 339, p. 1, denumită în continuare „decizia atacată”).
I. Istoricul litigiului
A. Cu privire la proiectul privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn
2
Proiectul privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn între Danemarca și Germania a fost aprobat prin Tratatul dintre Regatul Danemarcei și Republica Federală Germania privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn, semnat la 3 septembrie 2008 și ratificat în 2009 (denumit în continuare „Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn”).
3
Proiectul constă, pe de o parte, într‑un tunel feroviar și rutier (denumit în continuare „legătura fixă”) și, pe de altă parte, în conexiuni rutiere cu hinterlandul danez (denumite în continuare „conexiunile rutiere”) și în conexiuni feroviare interne daneze (denumite în continuare „conexiunile feroviare”) (denumite în continuare, împreună, „conexiunile rutiere și feroviare cu hinterlandul”).
4
Legătura fixă constă într‑un tunel sub Marea Baltică între Rødby, situat pe insula Lolland în Danemarca, și Puttgarden în Germania, cu o lungime de aproximativ 19 km, care va conține o cale ferată electrificată și o autostradă. Conexiunile feroviare vor include extinderea și îmbunătățirea legăturii feroviare existente între Ringsted (Danemarca) și Rødby, având o lungime de aproximativ 120 km, care aparține Banedanmark, administratorul public al infrastructurii feroviare a statului danez.
5
Proiectul a fost precedat de o etapă de planificare. Finanțarea acestei etape, în ceea ce privește legătura fixă și conexiunile rutiere și feroviare cu hinterlandul, a fost notificată Comisiei Europene. Prin decizia sa din 13 iulie 2009 în cazul N 157/09 – Finanțarea etapei de planificare a proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn, menționată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO 2009, C 202, p. 2), Comisia a concluzionat, pe de o parte, că măsurile legate de finanțarea planificării proiectului ar putea să nu constituie ajutor de stat, în măsura în care Femern a acționat în calitate de autoritate publică și, pe de altă parte, că, chiar dacă aceste măsuri ar fi susceptibile să aducă beneficii viitorului operator al legăturii fixe, ele ar fi, în orice caz, compatibile cu piața internă. Prin urmare, Comisia a decis să nu ridice obiecții în sensul articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [93 CE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
6
În urma unei actualizări a sumelor evaluate inițial, costul total al planificării și al construirii legăturii fixe a fost estimat la 52,6 miliarde de coroane daneze (DKK) (aproximativ 7,1 miliarde de euro), iar costurile legate de planificarea și de construcția modernizării conexiunilor rutiere și feroviare cu hinterlandul au fost estimate la 9,5 miliarde DKK (aproximativ 1,3 miliarde de euro), ceea ce reprezintă un cost total al proiectului estimat la 62,1 miliarde DKK (aproximativ 8,4 miliarde de euro).
7
În conformitate cu articolul 6 din Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn și cu Lov no 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Legea nr. 575 privind construirea și exploatarea legăturii fixe peste strâmtoarea Fehmarn și a legăturilor cu hinterlandul danez) din 4 mai 2015 (denumită în continuare „Legea din 2015 privind construcția”), două entități publice au fost însărcinate cu executarea proiectului.
8
Prima, Femern, înființată în anul 2005, este însărcinată cu finanțarea, cu construirea și cu exploatarea legăturii fixe. Cea de a doua, Femern Landanlæg A/S, constituită în anul 2009, a fost desemnată să gestioneze construirea și exploatarea conexiunilor cu hinterlandul danez. Femern Landanlæg este o filială a Sund & Bælt Holding A/S, care aparține statului danez. Femern a devenit filiala Femern Landanlæg în urma constituirii acesteia din urmă.
9
Lucrările legate de construirea legăturii fixe sunt efectuate de către Femern în cadrul unor contracte de construcții care fac obiectul procedurilor de achiziții publice.
10
Construirea îmbunătățirilor necesare ale conexiunilor rutiere este întreprinsă de Administrația Drumurilor daneză în numele statului danez și este finanțată de Femern Landanlæg. Conexiunile rutiere vor face parte din rețeaua de infrastructură generală daneză, care este finanțată, exploatată și întreținută de Administrația Drumurilor daneză. Construirea și exploatarea conexiunilor feroviare sunt asigurate de Banedanmark în numele statului danez și sunt finanțate de Femern Landanlæg.
11
Proiectul este finanțat de Femern și Femern Landanlæg prin injecții de capital, împrumuturi garantate de stat, precum și împrumuturi acordate de autoritățile daneze. De la punerea în funcțiune a legăturii fixe, Femern va percepe taxele de la utilizatori pentru a‑și rambursa datoria și va plăti dividende către Femern Landanlæg, pe care aceasta din urmă le va utiliza pentru a rambursa propria datorie. Femern Landanlæg va primi de asemenea 80 % din tarifele de utilizare plătite de operatorii feroviari pentru utilizarea conexiunilor feroviare, percepute de Banedanmark, ca urmare a repartizării proprietății asupra acestor conexiuni feroviare între ea și aceasta din urmă.
B. Evenimente anterioare litigiului
12
În cursul anilor 2014 și 2015, Comisia a primit cinci plângeri, dintre care prima a fost introdusă la 5 iunie 2014, prin care Regatului Danemarcei i se reproșa că a acordat în favoarea Femern și Femern Landanlæg ajutoare de stat ilegale și incompatibile cu piața internă.
13
În aceeași perioadă, serviciile Comisiei au adresat mai multe solicitări de informații autorităților daneze, care au răspuns și au furnizat informații suplimentare în mai multe rânduri.
14
Prin scrisoarea din 22 decembrie 2014, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, autoritățile daneze au notificat Comisiei modelul de finanțare a proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn.
15
La 23 iulie 2015, Comisia a adoptat Decizia C(2015) 5023 final privind ajutorul de stat SA.39078 (2014/N) (Danemarca) pentru finanțarea proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn, menționată în Jurnalul Oficial din 2 octombrie 2015 (JO 2015, C 325, p. 5, denumită în continuare „Decizia privind construcția”), prin care a decis să nu ridice obiecții cu privire la măsurile notificate de autoritățile daneze. În această decizie, Comisia a considerat printre altele că, chiar și în cazul în care măsurile luate în favoarea Femern pentru planificarea, construcția și exploatarea legăturii fixe ar fi constituit ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acestea erau compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Mai precis, Comisia a considerat că măsurile în favoarea Femern erau compatibile cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și cu Comunicarea sa din 20 iunie 2014 privind criteriile pentru analiza compatibilității cu piața internă a ajutorului de stat destinat să promoveze realizarea unor proiecte importante de interes european comun (JO 2014, C 188, p. 4, denumită în continuare „Comunicarea PIIEC”), precum și cu Comunicarea cu privire la aplicarea articolelor [107] și [108 TFUE] privind ajutoarele de stat sub formă de garanții (JO 2008, C 155, p. 10, denumită în continuare „Comunicarea privind garanțiile”).
16
Prin Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), și prin Hotărârea din 13 decembrie 2018, Stena Line Scandinavia/Comisia (T‑631/15, nepublicată, EU:T:2018:944), Tribunalul a anulat în parte Decizia privind construcția.
17
În ceea ce privește finanțările publice acordate Femern pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe, Tribunalul a admis acțiunile recurentelor, considerând că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația care îi revine în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE de a iniția procedura oficială de investigare ca urmare a existenței unor dificultăți serioase.
18
În special, în ceea ce privește necesitatea ajutorului, Tribunalul a constatat că, deși nu se putea exclude în principiu că un ajutor era necesar pentru realizarea unui proiect de o asemenea amploare, examinarea necesității efectuată de Comisie în Decizia privind construcția a fost cel puțin insuficientă și imprecisă, ceea ce, pe de o parte, evidenția existența unor dificultăți serioase care obliga Comisia să inițieze procedura oficială de investigare și, pe de altă parte, nu permitea să se examineze dacă Comisia săvârșise o eroare vădită de apreciere.
19
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului acordat Femern, în ceea ce privește examinarea efectuată de Comisie în Decizia privind construcția, Tribunalul a statuat printre altele că calculul perioadei de rambursare a ajutoarelor și a costurilor eligibile era cel puțin insuficient și imprecis, chiar contradictoriu, astfel încât dificultățile serioase întâmpinate de Comisie ar fi trebuit să o determine să inițieze procedura oficială de investigare.
20
Tribunalul a statuat de asemenea că Comisia a săvârșit o eroare de drept și o eroare vădită de apreciere, în măsura în care, contrar celor prevăzute la punctul 5.3 din Comunicarea privind garanțiile, condițiile pentru mobilizarea garanțiilor nu au fost stabilite la momentul acordării inițiale a acestor garanții.
C. Procedura administrativă
21
În urma pronunțării Hotărârii din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), și a Hotărârii din 13 decembrie 2018, Stena Line Scandinavia/Comisia (T‑631/15, nepublicată, EU:T:2018:944), confirmate de Curte prin Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801), prin scrisoarea din 14 iunie 2019, Comisia a informat autoritățile daneze referitor la decizia sa de deschidere a procedurii oficiale de investigare, prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, cu privire la măsurile adoptate în favoarea Femern pentru finanțarea legăturii fixe (denumită în continuare „Decizia de deschidere”). Decizia de deschidere a fost publicată în Jurnalul Oficial din 5 iulie 2019 (JO 2019, C 226, p. 5).
D. Decizia atacată
22
La 20 martie 2020, Comisia a adoptat decizia atacată.
23
Decizia atacată acoperă măsurile adoptate în favoarea întreprinderii Femern pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe. În schimb, spre deosebire de Decizia privind construcția, decizia atacată nu privește măsurile adoptate în favoarea Femern Landanlæg referitoare la finanțarea conexiunilor rutiere și feroviare cu hinterlandul.
24
Potrivit articolului 2 din decizia atacată, măsurile care constau în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat în favoarea întreprinderii Femern, pe care Danemarca le‑a pus în aplicare cel puțin parțial în mod ilegal, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
25
În urma modificării acestor măsuri, astfel cum a fost prezentată în notificarea revizuită care a urmat deciziei de deschidere, ele sunt considerate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
E. Concluziile părților
26
Reclamantele, susținute de European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (denumită în continuare „DFA”), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (denumită în continuare „Aktionsbündnis”), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) și Verband Deutscher Reeder eV (denumită în continuare „VDR”), solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
27
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
II. În drept
28
În susținerea acțiunii formulate, reclamantele invocă două motive, întemeiate, primul, pe faptul că Comisia ar fi calificat în mod eronat măsurile în cauză drept ajutor ad‑hoc unic și, al doilea, pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
A. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe faptul că Comisia ar fi calificat în mod eronat măsurile în cauză drept ajutor ad‑hoc unic
29
Reclamantele, susținute de Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis și NABU, reproșează Comisiei că nu a examinat separat compatibilitatea fiecărui împrumut de stat și a fiecărei garanții de stat acordate de autoritățile daneze în temeiul Lov no. 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Legea nr. 285 privind planificarea legăturii fixe peste strâmtoarea Fehmarn și a legăturilor cu hinterlandul danez) din 15 aprilie 2009 (denumită în continuare „Legea din 2009 privind planificarea”) și ulterior al Legii din 2015 privind construcția. În plus, reclamantele consideră că fiecare acordare de garanții de stat sau de împrumuturi de stat în temeiul Legii din 2009 privind planificarea sau al Legii din 2015 privind construcția ar constitui un ajutor ad‑hoc individual care ar fi trebuit să fie notificat separat Comisiei.
30
În opinia reclamantelor, a Trelleborg Hamn, a VDR, a Aktionsbündnis și a NABU, Comisia poate efectua o examinare succintă constând în a se limita la o examinare a cadrului subiacent pe baza căruia sunt acordate ajutoare individuale numai în prezența unei scheme de ajutor. În caz contrar, reclamantele consideră că efectul cumulat al fiecăreia dintre subvențiile acordate nu ar putea fi actualizat. De asemenea, reclamantele și aceste interveniente consideră că dreptul legal de a finanța toate costurile planificării și ale construirii legăturii fixe de la intrarea în vigoare a Legii din 2015 privind construcția nu este pertinent pentru motivul că nici Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), nici jurisprudența nu autorizează efectuarea unei distincții în funcție de momentul în care sunt acordate subvențiile individuale.
31
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
32
Cu titlu introductiv, trebuie arătat, astfel cum susțin părțile principale, că măsurile în favoarea Femern nu intră sub incidența noțiunii de „schemă de ajutor” în sensul articolului 1 litera (d) din Regulamentul 2015/1589.
33
Rezultă că, astfel cum reiese din considerentul (247) al deciziei atacate, măsurile în discuție în prezenta cauză sunt ajutoare individuale în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589.
34
În această privință, părțile au opinii diferite cu privire la sfera noțiunii de „ajutor individual”, precum și cu privire la consecințele care decurg din aceasta în ceea ce privește examinarea de către Comisie a compatibilității măsurilor în litigiu cu piața internă, precum și în ceea ce privește obligația de notificare a măsurilor menționate.
35
În speță, după cum reiese din considerentul (259) al deciziei atacate, Comisia a considerat că Femern a primit trei ajutoare individuale succesive pentru realizarea proiectului privind legătura fixă. Primul ajutor individual a luat forma unei injecții de capital efectuate la constituirea societății în 2005. Al doilea ajutor individual constă în acordarea unei injecții de capital, a unor garanții de stat și a unor împrumuturi de stat ca urmare a intrării în vigoare, la 17 aprilie 2009, a Legii din 2009 privind planificarea. Al treilea ajutor individual constă într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat acordate ca urmare a intrării în vigoare, la 6 mai 2015, a Legii din 2015 privind construcția. Potrivit Comisiei, fiecare împrumut de stat sau fiecare garanție de stat acordată întreprinderii Femern în temeiul Legii din 2009 privind planificarea și ulterior în temeiul Legii din 2015 privind construcția corespunde unei tranșe eliberate în cadrul unei măsuri de punere în aplicare a ajutorului autorizat, astfel încât nu este necesar să se notifice fiecare tranșă în vederea unei examinări separate a compatibilității sale cu piața internă.
36
În această privință, trebuie precizat că, în prezenta cauză, autorizarea Comisiei privește nu numai toate finanțările acordate întreprinderii Femern până la adoptarea deciziei atacate, la 20 martie 2020, ci și pe cele care vor fi acordate după această dată, în limitele prevăzute de decizia menționată.
37
În primul rând, trebuie să se verifice dacă, astfel cum susțin reclamantele, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis și NABU, Comisia a concluzionat în mod eronat, în considerentul (259) al deciziei atacate, că Femern a primit trei ajutoare individuale, în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589, pentru a finanța planificarea și construirea proiectului privind legătura fixă.
38
În această privință, reclamantele și intervenientele menționate la punctul 37 de mai sus susțin că fiecare acordare a unui nou împrumut de stat sau a unei noi garanții de stat ar constitui un ajutor individual distinct În sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589. Astfel, între anii 2010 și 2019, Femern ar fi beneficiat de nu mai puțin de cincisprezece ajutoare individuale în sensul acestei dispoziții.
39
În speță, în măsura în care împrumuturile de stat și garanțiile de stat acordate întreprinderii Femern în temeiul Legii din 2009 privind planificarea și, ulterior, al Legii din 2015 privind construcția nu sunt acordate printr‑o plată unică, ci în tranșe succesive plătite în funcție de evoluția proiectului, Comisia a considerat, în considerentul (248) al deciziei atacate, că trebuia să se stabilească dacă Femern beneficia de unul sau de mai multe ajutoare individuale legate de Legea din 2009 privind planificarea și de Legea din 2015 privind construcția sau de o serie de ajutoare individuale acordate de fiecare dată când o operațiune financiară a întreprinderii Femern era executată de autoritățile daneze. În acest scop, astfel cum reiese din considerentele (249)-(251) ale deciziei atacate, Comisia a apreciat că trebuia să se verifice dacă Femern a obținut dreptul legal de a primi un ajutor individual în temeiul Legii din 2009 privind planificarea și, ulterior, un alt ajutor individual în temeiul Legii din 2015 privind construcția.
40
În această privință, trebuie amintit că nu este exclus ca mai multe intervenții succesive ale statului să trebuiască, în vederea aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE, să fie privite ca o intervenție unică. O astfel de situație poate apărea, printre altele, atunci când mai multe intervenții consecutive sunt, în special având în vedere succesiunea lor în timp, finalitatea lor și situația întreprinderii la momentul acestor intervenții, atât de strâns legate între ele încât este imposibilă separarea lor (Hotărârea din 19 martie 2013, Bouygues și alții/Comisia și alții, C‑399/10 P și C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punctele 103 și 104). Pe de altă parte, împrejurarea că o măsură face obiectul unor plăți în tranșe succesive nu afectează unicitatea ajutorului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 1999, Salomon/Comisia, T‑123/97, EU:T:1999:245, punctul 75).
41
Or, în speță, trebuie să se arate că, pe de o parte, nu se contestă că finanțările prevăzute de Legea din 2009 privind planificarea urmăreau să îi permită întreprinderii Femern să finanțeze costurile de planificare a proiectului privind legătura fixă. Astfel, finanțările prevăzute de legea menționată aveau ca obiectiv finanțarea costurilor determinate ale unui proiect specific, și anume cele aferente planificării proiectului privind legătura fixă, și prezentau, așadar, legături atât de strânse între ele încât era imposibil să fie disociate. Rezultă că, fără a săvârși o eroare de calificare juridică, Comisia a considerat că ansamblul finanțărilor acordate în temeiul Legii din 2009 privind planificarea constituiau unul și același ajutor individual în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589, chiar dacă ajutorul menționat făcuse obiectul unor plăți în mai multe tranșe.
42
Pe de altă parte, nu se contestă nici faptul că împrumuturile de stat și garanțiile de stat prevăzute de Legea din 2015 privind construcția sunt destinate să îi permită întreprinderii Femern, astfel cum reiese din considerentul (251) al deciziei atacate, să refinanțeze costurile de planificare și să finanțeze costurile de construcție a legăturii fixe. Astfel, aceste împrumuturi de stat și aceste garanții de stat, prevăzute la punctul 4 din legea menționată, au ca obiectiv finanțarea unor costuri determinate ale unui proiect specific, și anume cele implicate de construirea legăturii fixe, precum și cele legate de refinanțarea costurilor de planificare și prezintă, așadar, legături atât de strânse între ele încât este imposibil să fie disociate. Rezultă că, de asemenea fără a săvârși o eroare de calificare juridică, Comisia a apreciat că împrumuturile de stat și garanțiile de stat acordate în temeiul Legii din 2015 privind construcția intră sub incidența aceluiași ajutor individual în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589, chiar dacă ajutorul menționat este plătit în mai multe tranșe, inclusiv după adoptarea deciziei atacate.
43
Considerentele care figurează la punctele 41 și 42 de mai sus nu sunt repuse în discuție de argumentul potrivit căruia în esență Femern nu ar dispune de un drept legal de a primi un ajutor în temeiul Legii din 2009 privind planificarea, nici al Legii din 2015 privind construcția, pentru motivul că autoritățile daneze ar dispune pentru acordarea finanțărilor de o marjă de apreciere care nu s‑ar limita la o aplicare tehnică. Astfel, este necesar să se arate că argumentul menționat se întemeiază pe criteriile pertinente pentru identificarea unei scheme de ajutor în sensul articolului 1 litera (d) din Regulamentul 2015/1589.
44
Or, astfel cum s‑a amintit la punctul 39 de mai sus, în vederea identificării unui ajutor individual în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589, Comisia nu a recurs la noțiunea de „schemă de ajutor” în sensul articolului 1 litera (d) din regulamentul menționat, ci s‑a întemeiat pe criteriul dreptului legal al beneficiarului de a primi un ajutor în temeiul reglementării naționale.
45
În această privință, este necesar să se arate că, potrivit jurisprudenței, ajutoarele de stat trebuie considerate „acordate”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, la data la care dreptul de a le percepe este conferit beneficiarului în temeiul reglementării naționale aplicabile (a se vedea Hotărârea din 25 ianuarie 2022, Comisia/European Food și alții, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punctul 115 și jurisprudența citată).
46
În speță, din considerentele (251)-(256) ale deciziei atacate reiese că, pe baza textului punctului 4 din Legea din 2015 privind construcția, care este redactat în termeni similari celor de la punctul 7 din Legea din 2009 privind planificarea, a explicațiilor furnizate de autoritățile daneze, precum și a notelor pregătitoare aferente Legii din 2015 privind construcția, Comisia a considerat că ministrul finanțelor danez dispunea de o putere discreționară limitată care nu era susceptibilă să repună în discuție dreptul legal al întreprinderii Femern de a primi împrumuturile de stat și garanțiile de stat care îi erau acordate în temeiul acestor legi. Astfel, în considerentul (257) al deciziei atacate, Comisia a concluzionat că Femern a obținut dreptul legal de a finanța planificarea și construirea legăturii fixe de la intrarea în vigoare a Legii din 2015 privind construcția, astfel încât acestei entități i‑a fost acordat un ajutor individual. Este necesar să se arate că, deși acest lucru nu reiese în mod explicit din considerentul (257) al deciziei atacate, Comisia a ajuns implicit la aceeași concluzie în ceea ce privește Legea din 2009 privind planificarea. Astfel, Comisia a efectuat un raționament prin analogie, necontestat de reclamante, între Legea din 2015 privind construcția și Legea din 2009 privind planificarea, astfel încât concluzia dedusă pentru prima poate fi extinsă la cea de a doua.
47
Desigur, după cum arată recurentele, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis și NABU, în cadrul executării garanțiilor de stat și a împrumuturilor de stat de care beneficiază Femern în temeiul Legii din 2015 privind construcția și al Legii din 2009 privind planificarea, ministrul finanțelor danez dispune de o putere discreționară pentru a defini orientări, precum și pentru a emite directive obligatorii cu privire la modul în care Femern trebuie să obțină împrumuturile, la instrumentele care trebuie solicitate și la cerințele care trebuie impuse. În plus, este de asemenea adevărat că, în anumite împrejurări speciale, Danmarks nationalbank (Banca Națională a Danemarcei) ar putea să nu dea curs unei cereri de împrumut.
48
Cu toate acestea, trebuie să se constate că reclamantele, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis și NABU, nu justifică în niciun fel motivele pentru care ar fi necesar să se deducă de aici că ministrul finanțelor danez sau Banca Națională a Danemarcei ar putea repune în discuție, ca atare, dreptul legal de a primi împrumuturi de stat sau garanții de stat.
[omissis]
51
Prin urmare, Comisia a concluzionat în considerentul (259) al deciziei atacate, fără a săvârși o eroare de apreciere, că Femern a obținut trei ajutoare individuale distincte, și anume un prim ajutor individual acordat în anul 2005, un al doilea ajutor individual acordat în anul 2009, odată cu adoptarea Legii din 2009 privind planificarea, precum și un al treilea ajutor individual acordat în anul 2015, odată cu adoptarea Legii din 2015 privind construcția.
52
În al doilea rând, trebuie să se verifice dacă Comisia a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a examinat împreună compatibilitatea celor trei ajutoare individuale identificate în considerentul (259) al deciziei atacate.
53
În speță, în ceea ce privește injecțiile de capital, Comisia le‑a evaluat, în considerentul (377) al deciziei atacate, la 510 milioane DKK (68,4 milioane de euro). În ceea ce privește combinația de împrumuturi de stat și de garanții de stat, din considerentul (348) al deciziei atacate reiese că, în conformitate cu modelul alternativ de finanțare transmis de autoritățile daneze în cursul procedurii oficiale de investigare, Femern nu poate beneficia de împrumuturi și de garanții de stat care, combinate, ar depăși un cuantum maxim garantat de 69,3 miliarde DKK (9,3 miliarde de euro), precizându‑se, în considerentul (349) al deciziei atacate, că Femern va trebui să fi închis toate împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat și să fi rambursat toate împrumuturile de stat cel târziu la șaisprezece ani de la începerea exploatării legăturii.
54
Trebuie arătat că nu se contestă faptul că cele trei ajutoare individuale identificate de Comisie în considerentul (259) al deciziei atacate au fost acordate întreprinderii Femern cu scopul de a finanța planificarea și construirea legăturii fixe. În consecință, întrucât aceste trei ajutoare individuale acordate Femern sunt destinate finanțării planificării și construirii unuia și aceluiași proiect, Comisia putea examina în mod valabil compatibilitatea ajutoarelor respective cu piața internă, ținând seama de toate finanțările pe care această entitate le putea primi pentru a finanța planificarea și construirea proiectului privind legătura fixă.
55
Contrar celor susținute de reclamante, o examinare comună a tuturor finanțărilor care pot fi acordate întreprinderii Femern pe baza ajutoarelor individuale identificate în considerentul (259) al deciziei atacate nu împiedică luarea în considerare a efectului cumulat al ajutoarelor respective. Dimpotrivă, pentru a evalua efectul cumulat al finanțărilor acordate de un stat membru unei întreprinderi pentru a realiza un anumit proiect, Comisia este în măsură să evalueze efectul lor asupra concurenței în cadrul examinării uneia dintre derogările prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE tocmai ținând seama de toate finanțările calificate drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Acest lucru este valabil cu atât mai mult într‑o situație precum cea din speță, în care este în discuție o investiție într‑o infrastructură de transport considerată ca fiind un proiect important de interes european comun în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și a cărui realizare implică plata unor finanțări publice pe o perioadă îndelungată.
56
Astfel, pentru un proiect de anvergură precum cel al legăturii fixe, examinarea comună a tuturor finanțărilor de care Femern poate beneficia pentru a‑l realiza este singurul mod de a evalua compatibilitatea ajutoarelor cu piața internă în lumina criteriilor prevăzute în Comunicarea PIIEC. În special, așa cum se va examina în cadrul celei de a doua critici din cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv, în conformitate cu punctul 31 din Comunicarea PIIEC, nivelul maxim al ajutoarelor acordate pentru un proiect este definit în funcție de deficitul de finanțare determinat în raport cu costurile eligibile. În această privință, după cum reiese din considerentele (166) și (320) ale deciziei atacate, în modelul de finanțare alternativă transmis în cursul procedurii oficiale de investigare, autoritățile daneze au inclus în costurile eligibile ale proiectului nu numai costurile de construcție, ci și costurile de planificare a legăturii fixe.
57
Așadar, întrucât era necesar ca Comisia să examineze compatibilitatea tuturor finanțărilor de care Femern poate beneficia pentru proiectul privind legătura fixă, trebuie înlăturată argumentația recurentelor, a Trelleborg Hamn, a VDR, a Aktionsbündnis și a NABU, care constă în a susține în esență că Comisia ar fi încălcat articolul 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589 în măsura în care ar fi efectuat pentru acest motiv o examinare succintă a ajutoarelor individuale acordate întreprinderii Femern.
58
În ceea ce privește argumentul intervenientelor Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis și NABU potrivit căruia, în esență, de la pronunțarea Hotărârii din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), Comisia ar fi obligată să efectueze o examinare separată a fiecărui împrumut de stat și a fiecărei garanții de stat în beneficiul întreprinderii Femern, trebuie să se constate că hotărârea menționată nu poate fi interpretată în sensul că impune Comisiei obligația de a efectua o asemenea examinare separată a fiecărei finanțări acordate acestei entități. Astfel, în hotărârea menționată, Tribunalul constatase doar că, în etapa preliminară de examinare a măsurilor în discuție în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, Comisia se confrunta cu dificultăți serioase în ceea ce privește calificarea garanțiilor de stat drept schemă de ajutor, constatând printre altele o eroare în măsura în care se considerase că garanțiile menționate nu erau legate de un proiect specific în sensul articolului 1 litera (d) din Regulamentul nr. 659/1999 (punctul 80 din hotărârea menționată). Cu toate acestea, nu se poate deduce vreo obligație care revine în general Comisiei de a examina separat fiecare garanție de stat acordată aceluiași beneficiar pentru același proiect. Rezultă că nu se poate reproșa Comisiei că nu a verificat, pentru fiecare dintre cele 15 împrumuturi invocate de reclamante în memoriul lor în replică, criteriul anteriorității cererii de ajutor în vederea stabilirii efectului stimulativ al ajutorului.
[omissis]
61
Prin urmare, trebuie respinse ca nefondate argumentele prin care se reproșează Comisiei că a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a examinat împreună cele trei ajutoare individuale acordate întreprinderii Femern pentru a asigura finanțarea planificării și a construirii legăturii fixe.
62
În al treilea rând, trebuie respinsă argumentația potrivit căreia, în esență, fiecare împrumut de stat și fiecare garanție de stat acordată întreprinderii Femern în temeiul Legii din 2009 privind planificarea și al Legii din 2015 privind construcția ar fi trebuit să facă obiectul unei notificări separate din partea autorităților daneze.
63
Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctelor 41 și 42 de mai sus, Comisia putea considera în mod valabil că, pe de o parte, toate finanțările acordate în temeiul Legii din 2009 privind planificarea intrau sub incidența unui ajutor individual în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589 și că, pe de altă parte, toate împrumuturile de stat și garanțiile de stat de care Femern poate beneficia în temeiul Legii privind construcția din 2015 intră de asemenea sub incidența unui ajutor individual în sensul dispoziției menționate. Astfel, din moment ce nu fiecare acordare a unui împrumut de stat sau a unei garanții de stat constituie, contrar celor susținute de reclamante, de Trelleborg Hamn, de VDR, de Aktionsbündnis și de NABU, un nou ajutor individual distinct, Comisia nu era obligată să impună ca autoritățile daneze să îi notifice fiecare operațiune financiară efectuată în favoarea întreprinderii Femern în temeiul Legii din 2009 privind planificarea și ulterior al Legii din 2015 privind construcția.
64
Pe de altă parte, în ceea ce privește împrumuturile de stat și garanțiile de stat acordate întreprinderii Femern în temeiul Legii din anul 2015 privind construcția după adoptarea deciziei atacate, numai cele care ar depăși limitele prevăzute în decizia atacată ar trebui să facă obiectul unei notificări către Comisie, în măsura în care acestea nu ar fi acoperite de declarația de compatibilitate a deciziei atacate (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia, T‑356/15, EU:T:2018:439, punctul 266).
65
În al patrulea rând, în ceea ce privește pretinsa încălcare, invocată de reclamante, a articolului 107 alineatul (1) TFUE, care ar decurge din nerespectarea Regulamentului 2015/1589, este suficient să se constate că reclamantele susțin în mod eronat că regulamentul menționat a fost adoptat pentru a pune în aplicare articolul 107 TFUE. Astfel, acest regulament nu privește dispozițiile de drept material referitoare la ajutoarele de stat, prevăzute la articolul 107 TFUE, ci privește normele de aplicare a dispozițiilor privind procedura de control al ajutoarelor menționate, prevăzute la articolul 108 TFUE. Prin urmare, este necesar să se respingă pretinsa încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE invocată de reclamante.
[omissis]
67
Din considerațiile care precedă rezultă că primul motiv trebuie respins în întregime.
B. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE
68
Al doilea motiv cuprinde în esență patru aspecte, întemeiate, primul, pe faptul că Comisia ar fi calificat în mod eronat proiectul drept proiect de interes european comun, al doilea, pe faptul că Comisia ar fi concluzionat în mod eronat în sensul caracterului necesar al ajutorului, al treilea, pe faptul că Comisia ar fi concluzionat în mod eronat în sensul caracterului proporțional al ajutorului și, al patrulea, pe o contestare a analizei prevenirii denaturărilor nejustificate ale concurenței și a criteriului evaluării comparative.
69
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că aplicarea articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE conferă Comisiei o putere discreționară a cărei exercitare implică aprecieri de ordin economic și social. În consecință, controlul jurisdicțional aplicat exercitării acestei puteri de apreciere se limitează la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, precum și la controlul exactității materiale a faptelor reținute și al absenței erorilor de drept, a erorilor vădite în aprecierea faptelor sau a abuzului de putere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punctul 78, și Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942, punctul 141).
70
În ceea ce privește aprecierea de către instanța Uniunii Europene a existenței unei erori vădite de apreciere, trebuie precizat că, pentru a stabili că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere a unor fapte complexe de natură să justifice anularea actului atacat, elementele de probă prezentate de reclamant trebuie să fie suficiente pentru a lipsi de plauzibilitate aprecierile faptelor reținute în act (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 decembrie 1996, AIUFFASS și AKT/Comisia, T‑380/94, EU:T:1996:195, punctul 59, și Hotărârea din 19 septembrie 2019, FIH Holding și FIH/Comisia, T‑386/14 RENV, nepublicată, EU:T:2019:623, punctul 69).
71
Cele patru aspecte ale celui de al doilea motiv trebuie examinate ținând seama de aceste considerații introductive.
1.
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe faptul că Comisia ar fi calificat în mod eronat proiectul drept proiect de interes european comun
72
Prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, reclamantele, susținute de NABU, de Aktionsbündnis, de ECSA și de Rederi Nordö-Link, invocă trei critici pentru a contesta calificarea drept proiect de interes european comun. Prima critică se întemeiază pe faptul că studiile realizate de cabinetul de consultanță Incentive în numele guvernului danez (denumite în continuare „studiile Incentive”) nu indică un randament socioeconomic pozitiv, a doua, pe faptul că Comisia s‑a întemeiat pe date învechite și incoerente pentru a constata un randament socioeconomic pozitiv, iar a treia, pe faptul că proiectul nu este cofinanțat de beneficiar.
73
Pe de altă parte, în ședință, NABU a invocat pentru prima dată o critică întemeiată pe încălcarea principiului eliminării progresive a subvențiilor dăunătoare mediului prevăzut la punctul 19 din Comunicarea PIIEC.
74
Înainte de a examina primele două critici, care vor trebui analizate împreună, Tribunalul consideră oportun să se pronunțe în prealabil, pe de o parte, cu privire la admisibilitatea noii critici invocat de NABU în ședință și, pe de altă parte, cu privire la temeinicia celei de a treia critici, întemeiată pe lipsa cofinanțării proiectului de către Femern.
[omissis]
a)
Cu privire la prima și la a doua critică, întemeiate pe lipsa unui randament socioeconomic pozitiv
86
În primul rând, în ceea ce privește prima critică întemeiată pe lipsa unui randament socioeconomic pozitiv, reclamantele, NABU, Aktionsbündnis, ECSA și Rederi Nordö-Link, susțin că Comisia a săvârșit erori vădite de apreciere în examinarea randamentului socioeconomic al legăturii fixe pe baza studiilor Incentive.
87
În al doilea rând, prin intermediul celei de a doua critici, reclamantele, NABU, Aktionsbündnis, ECSA și Rederi Nordö-Link, susțin că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere întrucât, pentru a constata un randament socioeconomic pozitiv, s‑a întemeiat pe date învechite și incoerente în raport cu cele utilizate în cadrul analizei proporționalității ajutorului pentru efectuarea calculului deficitului de finanțare.
88
Comisia arată că constatările din decizia atacată necontestate de reclamante sunt suficiente pentru a stabili că proiectul privind legătura fixă poate fi considerat un proiect de interes european comun în conformitate cu criteriile prevăzute de Comunicarea PIIEC, astfel încât prima și a doua critică ar fi inoperante.
89
În această privință, trebuie arătat că, prin intermediul primei și al celei de a doua critici, reclamantele, susținute de NABU, de Aktionsbündnis, de ECSA și de Rederi Nordö-Link, arată, pe de o parte, că proiectul privind legătura fixă nu prezintă un randament socioeconomic pozitiv și, pe de altă parte, că datele utilizate pentru calcularea randamentului menționat sunt învechite și incoerente în raport cu cele reținute pentru examinarea proporționalității ajutorului. Astfel, prin intermediul acestor două critici, reclamantele se limitează să conteste constatările efectuate de Comisie în considerentele (275)-(277) ale deciziei atacate.
90
Este necesar să se verifice dacă, așa cum arată Comisia, prima și a doua critică sunt inoperante pentru motivul că aceasta putea considera că proiectul privind legătura fixă constituia un proiect de interes european comun fără a se întemeia pe rezultatele studiilor Incentive.
91
În această privință, trebuie amintit că noțiunea de „interes european comun” prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE trebuie interpretată în mod strict și că o inițiativă nu este calificată astfel decât atunci când face parte dintr‑un program transnațional european, susținut împreună de diferite guverne ale statelor membre sau atunci când aceasta face parte dintr‑o acțiune concertată a unor state membre diferite în vederea combaterii unei amenințări comune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2009, Germania/Comisia, T‑21/06, nepublicată, EU:T:2009:387, punctul 70, și Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942, punctul 170).
92
Conceptul de „interes european comun” a fost clarificat în Comunicarea PIIEC. În special, mai întâi, la punctul 3.2.1 din comunicarea menționată sunt enunțate „criterii cumulative generale” care trebuie îndeplinite pentru ca un proiect să poată intra sub incidența derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Potrivit punctului 14 din Comunicarea PIIEC, proiectul trebuie să contribuie „într‑o manieră concretă, clară și identificabilă la îndeplinirea unuia sau a mai multor obiective ale Uniunii și [să aibă] un impact semnificativ asupra competitivității Uniunii, a creșterii durabile, să răspundă unor provocări de la nivelul societății sau să creeze valoare în întreaga Uniune”. Pentru a îndeplini aceste cerințe, punctele 15-19 din această comunicare stabilesc criteriile care trebuie îndeplinite. În această privință, punctul 15 din Comunicarea PIIEC precizează că, pentru a se considera că aduce o contribuție importantă la obiectivele Uniunii, proiectul trebuie, printre altele, să aibă o importanță majoră pentru rețelele transeuropene de transport și energetice. În ceea ce privește punctul 16 din Comunicarea PIIEC, acesta precizează la rândul său, pe de o parte, că în proiect trebuie să fie în mod normal implicate cel puțin două state membre, iar beneficiile acestuia trebuie să nu se limiteze la statele membre care furnizează finanțarea, ci să ajungă la o mare parte a Uniunii și, pe de altă parte, că beneficiile proiectului trebuie să fie clar definite, într‑o manieră concretă și identificabilă. De altfel, potrivit punctului 17 din comunicarea menționată, beneficiile respective nu trebuie să se limiteze la întreprinderile sau la sectorul în cauză, ci trebuie să aibă o relevanță mai largă și să se aplice economiei sau societății europene prin efecte de propagare pozitive (cum ar fi existența unor efecte sistemice la multiple niveluri ale lanțului valoric, pe piețele din aval sau din amonte, ori existența unor utilizări alternative în alte sectoare sau a unui transfer modal), care să fie definite clar, într‑o manieră concretă și identificabilă. În plus, în conformitate cu punctul 18 din Comunicarea PIIEC, proiectul trebuie să includă o finanțare din partea beneficiarului și, în conformitate cu punctul 19, acesta trebuie să respecte principiul eliminării treptate a subvențiilor dăunătoare mediului.
93
În continuare, în scopul calificării unui proiect de interes european comun, la punctul 3.2.2 din Comunicarea PIIEC sunt enunțați indicatori pozitivi generali care justifică o abordare mai favorabilă a Comisiei. Printre acești indicatori figurează, la punctul 20 litera (f) din comunicarea menționată, cel al cofinanțării proiectului din partea unui fond al Uniunii.
94
În sfârșit, punctul 3.2.3 din Comunicarea PIIEC prevede criterii specifice, printre care cel prevăzut la punctul 23 din această comunicare, potrivit căruia proiectele de mediu, cele energetice sau cele din domeniul transporturilor trebuie să aibă o importanță semnificativă pentru strategia de mediu, strategia energetică sau strategia în domeniul transporturilor a Uniunii sau să contribuie în mod semnificativ la dezvoltarea pieței interne, inclusiv, dar nu exclusiv, în sectoarele menționate.
95
În speță, în primul rând, în considerentul (272) al deciziei atacate, Comisia a amintit că proiectul privind legătura fixă prezenta o importanță majoră pentru rețeaua transeuropeană de transport (TEN‑T) și că ar contribui la dezvoltarea TEN‑T. Întrucât reclamantele nu au contestat respectiva apreciere și niciun element nu permitea repunerea în discuție a acesteia, Comisia putea, așadar, să considere în mod valabil că acest criteriu menționat la punctul 15 din Comunicarea PIIEC era îndeplinit. În plus, întrucât este vorba despre un proiect prioritar al rețelei de transport europene, criteriul specific prevăzut la punctul 23 din comunicarea menționată, potrivit căruia proiectele din domeniul transporturilor trebuie să aibă o importanță semnificativă pentru strategia Uniunii în domeniul transporturilor, este de asemenea îndeplinit.
96
În al doilea rând, este necesar să se constate că criteriile prevăzute la punctul 16 din Comunicarea PIIEC sunt de asemenea îndeplinite. Pe de o parte, în considerentul (272) al deciziei atacate, Comisia a arătat, fără ca acest lucru să fie contestat, că legătura fixă ar contribui la îmbunătățirea conexiunii dintre țările nordice și Europa Centrală, precum și la o flexibilitate sporită și la economii de timp în traficul rutier și feroviar, astfel încât putea considera în mod valabil că beneficiile generate de proiect erau definite într‑o manieră concretă și identificabilă. Pe de altă parte, în considerentul (273) al deciziei atacate, Comisia a amintit în mod întemeiat că proiectul asocia Regatul Danemarcei și Republica Federală Germania și că beneficiile sale nu se limitează la aceste două țări întrucât se extindeau la toate țările traversate de coridorul scandinavo‑mediteraneean care se întinde de la Finlanda la insula Malta.
97
În al treilea rând, din moment ce Comisia, fără ca acest lucru să fie repus în discuție, a constatat, în considerentul (273) al deciziei atacate, că proiectul de legătură fixă urmărea îmbunătățirea condițiilor de transport nu numai al călătorilor, ci și al bunurilor între țările nordice și Europa Centrală și că acesta ar permite realizarea legăturii care lipsea pe coridorul scandinavo‑mediteraneean, care reprezintă, așa cum reiese din nota de subsol 135, „o axă nord‑sud crucială pentru economia Europei”, este necesar să se considere că criteriul prevăzut la punctul 17 din Comunicarea PIIEC este de asemenea îndeplinit pe acest temei. Într‑adevăr, având în vedere că beneficiile proiectului privind legătura fixă contribuie la îmbunătățirea condițiilor de transport atât pentru călători, cât și pentru bunuri pe o axă importantă a economiei europene, Comisia putea considera în mod valabil că beneficiile legăturii fixe nu se limitează la întreprinderea în cauză, și anume Femern, sau la sectorul în cauză, și anume serviciile de transport, pentru a asigura traversarea strâmtorii Fehmarn. Pe de altă parte, Comisia putea de asemenea să considere că beneficiile proiectului aveau o pertinentă și o aplicare mai largi în economia sau în societatea europeană sub forma unor efecte pozitive definite clar, într‑o manieră concretă și identificabilă, și anume, după cum reiese deja în esență din considerentele (272) și (273) ale deciziei atacate, o îmbunătățire a funcționării pieței interne și o consolidare a coeziunii economice și sociale. Trebuie să se constate că reclamantele, NABU, Aktionsbündnis, ECSA și Rederi Nordö-Link, nu contestă aceste beneficii care sunt generate de legătura fixă și sunt identificate de Comisie în considerentul (281) al deciziei atacate.
98
În al patrulea rând, așa cum reiese din cuprinsul punctelor 82-84 de mai sus, Comisia putea considera în mod valabil că legătura fixă făcea obiectul unei cofinanțări din partea Femern, astfel încât criteriul prevăzut la punctul 18 din Comunicarea PIIEC este îndeplinit.
99
În al cincilea rând, în ceea ce privește criteriul prevăzut la punctul 19 din Comunicarea PIIEC, cererea introductivă nu conține, după cum s‑a subliniat deja, nicio critică prin care să se conteste constatarea, efectuată în considerentul (279) al deciziei atacate, că legătura fixă nu privește subvenții dăunătoare mediului și nu este în contradicție cu principiul privind eliminarea treptată a acestor subvenții, astfel încât se poate considera că este îndeplinit criteriul menționat.
100
În al șaselea rând, trebuie arătat că, în considerentul (280) al deciziei atacate, Comisia a indicat, fără ca acest lucru să fie contestat, că proiectul de legătură fixă a primit finanțare din partea Uniunii pentru activități de planificare, precum și de un angajament de sprijin suplimentar în cadrul Mecanismului pentru Interconectarea Europei (MIE). Or, în conformitate cu punctul 20 litera (f) din Comunicarea PIIEC, obținerea unei astfel de finanțări din partea Uniunii constituie un indicator pozitiv care justifică o poziție mai favorabilă.
101
Din considerațiile care precedă rezultă că criteriile generale prevăzute la punctele 14-19 din Comunicarea PIIEC erau îndeplinite fără a fi necesară invocarea rezultatele studiilor Incentive contestate de reclamante, de NABU, de Aktionsbündnis, de ECSA și de Rederi Nordö-Link. În plus, din moment ce Comisia s‑a întemeiat de asemenea pe unul dintre indicatorii pozitivi generali menționați la punctul 20 din comunicarea menționată, aceasta putea concluziona în mod valabil, în considerentul (281) al deciziei atacate, că proiectul privind legătura fixă aducea o contribuție importantă și concretă la realizarea obiectivelor politicii de transport a Uniunii și a obiectivelor mai extinse ale Uniunii, în special consolidarea coeziunii economice și sociale, astfel încât proiectul menționat prezintă un interes european comun.
102
În ceea ce privește argumentația reclamantelor, a NABU, a Aktionsbündnis, a ECSA și a Rederi Nordö-Link, potrivit căreia Comisia nu putea ajunge la concluzia că proiectul privind legătura fixă prezenta un interes european comun în sensul Comunicării PIIEC fără a se întemeia pe studiile Incentive, este necesar să se constate că, pe de o parte, reiese din considerentul (274) al deciziei atacate că beneficiile proiectului de legătură fixă care au fost deja definite în mod clar în considerentele (272) și (273) ale acestei decizii „au fost precizate” în studiile Incentive. Pe de altă parte, în ceea ce privește cuantificarea beneficiilor efectuată în considerentele (275)-(277) ale deciziei atacate, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, este necesar să se arate că nici articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, nici Comunicarea PIIEC nu impune ca beneficiile unui proiect să facă obiectul unei cuantificări în cadrul unei analize socioeconomice a costurilor și a avantajelor în vederea calificării unui proiect drept proiect de interes european comun. Prin urmare, după cum a precizat Comisia în memoriul său în duplică, trebuie să se considere că rezultatele studiilor Incentive au fost menționate în considerentele (275)-(277) ale deciziei atacate ca elemente suplimentare utile, dar care nu sunt indispensabile în vederea calificării proiectului privind legătura fixă drept proiect de interes european comun.
103
Rezultă că prima și a doua critică, prin care reclamantele, NABU, Aktionsbündnis, ECSA și Rederi Nordö-Link, se limitează să conteste cuantificarea beneficiilor legăturii fixe, sunt îndreptate împotriva unor motive neesențiale ale deciziei atacate.
104
În consecință, acestea trebuie respinse ca inoperante.
105
Prin urmare, primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins în totalitate.
2.
Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe faptul că Comisia ar fi concluzionat în mod eronat în sensul caracterului necesar al ajutorului
106
Prin intermediul celui de al doilea aspect, reclamantele invocă trei critici, întemeiate, prima, pe lipsa efectului stimulativ al ajutorului, a doua, pe faptul că Comisia ar fi considerat în mod eronat că scenariul contrafactual consta în lipsa unui proiect alternativ, iar a treia, pe o contestare a duratelor reținute în scopul calculării ratei interne de rentabilitate (denumită în continuare „RIR”).
a)
Cu privire la prima critică, întemeiată pe lipsa efectului stimulativ al ajutorului
107
Reclamantele, susținute de DFA, de ECSA, de Trelleborg Hamn și de Rederi Nordö-Link, arată că Comisia a constatat în mod eronat efectul stimulativ al ajutorului.
108
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
109
În această privință, trebuie amintit că articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE prevede printre altele că ajutoarele destinate să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun pot fi considerate compatibile cu piața internă.
110
În temeiul puterii de apreciere pe care i‑o conferă dispoziția menționată, Comisia are dreptul să refuze acordarea unui ajutor dacă acesta nu stimulează întreprinderile beneficiare să adopte un comportament de natură să contribuie la îndeplinirea unuia dintre obiectivele urmărite de aceeași dispoziție. (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții, C‑526/14, EU:C:2016:570, punctul 49 și jurisprudența citată).
111
Un asemenea ajutor trebuie să fie necesar pentru atingerea scopurilor prevăzute de această dispoziție astfel încât, fără acesta, jocul legilor pieței nu ar permite, numai el singur, să determine ca întreprinderile beneficiare să adopte un comportament de natură să contribuie la realizarea acestor scopuri. Astfel, un ajutor de stat care aduce o ameliorare a situației financiare a întreprinderii beneficiare fără să fie necesar pentru atingerea obiectivelor prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE nu poate fi considerat compatibil cu piața internă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 iunie 2013, HGA și alții/Comisia, C‑630/11 P‑C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctul 104 și jurisprudența citată).
112
Așadar, în contextul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, ajutorul preconizat trebuie, pentru a fi compatibil cu piața internă, să aibă un efect stimulativ și să fie astfel necesar pentru realizarea unui proiect important de interes european comun. În acest scop, trebuie să se demonstreze că, în lipsa ajutorului preconizat, investiția destinată realizării unui astfel de proiect nu ar fi efectuată. În schimb, dacă ar rezulta că aceste investiții ar fi efectuate chiar și în lipsa ajutorului preconizat, ar trebui să se considere că acesta din urmă ar avea drept unic efect ameliorarea situației financiare a întreprinderilor beneficiare, fără să îndeplinească totuși condiția prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, și anume, să fie necesar în vederea dezvoltării regiunilor defavorizate. (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 13 iunie 2013, HGA și alții/Comisia, C‑630/11 P‑C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctul 105, Hotărârea din 13 decembrie 2017, Grecia/Comisia, T‑314/15, nepublicată, EU:T:2017:903, punctul 182, și Hotărârea din 12 septembrie 2019, Achemos Grupė și Achema/Comisia, T‑417/16, nepublicată, EU:T:2019:597, punctul 84).
113
În sfârșit, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, constatarea lipsei necesității unui ajutor poate în special să decurgă din faptul că proiectul pentru care a fost acordat ajutorul a fost deja început, chiar finalizat de către întreprinderea interesată înainte ca cererea de ajutor să fie transmisă autorităților competente, ceea ce exclude ca ajutorul respectiv să poată juca un rol stimulativ (Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punctul 69, și Hotărârea din 12 septembrie 2019, Achemos Grupė și Achema/Comisia, T‑417/16, nepublicată, EU:T:2019:597, punctul 85).
114
În lumina acestor considerații trebuie analizate argumentele invocate de reclamante și de DFA, de ECSA, de Trelleborg Hamn și de Rederi Nordö-Link.
115
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că în decizia atacată și în memoriile părților sunt utilizate noțiunile „efect stimulativ formal” și „efect stimulativ substanțial”. Or, din motive de claritate și de precizie terminologică, în sensul prezentei hotărâri, pe de o parte, noțiunea de „efect stimulativ formal” trebuie înțeleasă ca fiind criteriul „anteriorității cererii de ajutor” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 2013, HGA și alții/Comisia, C‑630/11 P‑C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctul 106, și Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punctul 64). Pe de altă parte, cerința „efectului stimulativ substanțial” trebuie înțeleasă ca fiind condiția „efectului stimulativ al ajutorului” prevăzută în jurisprudența amintită la punctul 112 de mai sus, și anume stimularea beneficiarului să adopte un comportament de natură să contribuie la realizarea obiectivelor articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
116
În Comunicarea PIIEC, cerința potrivit căreia un ajutor trebuie să îndeplinească condiția efectului stimulativ este amintită la punctul 28, iar nota de subsol 24 inserată la punctul menționat reia criteriul anteriorității potrivit căruia „[c]ererea de ajutor trebuie să preceadă demararea lucrărilor”.
117
Trebuie să se verifice dacă, așa cum arată reclamantele, Trelleborg Hamn și ECSA, Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că, în împrejurările prezentei cauze, cererea de ajutor era inerentă creării Femern.
118
În speță, în considerentele (299) și (302) ale deciziei atacate, Comisia a considerat că îndeplinirea criteriului anteriorității cererii de ajutor, astfel cum este definit în Comunicarea PIIEC, nu constituia o condiție prealabilă necesară pentru motivul că condiția efectului stimulativ era îndeplinită prin demonstrarea faptului că proiectul în cauză nu putea fi realizat fără ajutoare. Potrivit Comisiei, este necesar să se distingă o întreprindere ca Femern, care beneficiază de un ajutor pentru realizarea proiectului de legătură definit de autoritățile publice, de celelalte întreprinderi care pot decide cu privire la proiectele în care doresc să investească. Astfel, ținând seama de particularitățile prezentei cauze, Comisia a apreciat că, chiar și în lipsa unei cereri de ajutor prezentate în mod formal de Femern autorităților daneze, criteriul anteriorității cererii de ajutor era îndeplinit pentru motivul că o asemenea cerere putea fi considerată inerentă creării acestei entități.
119
Trebuie remarcat faptul că Femern este o societate cu vocație specială care a fost înființată de autoritățile publice pentru a realiza un anumit proiect, cu excluderea oricărei alte activități. Astfel, după cum a arătat Regatul Danemarcei, o asemenea entitate nu obține venituri din exploatare până la finalizarea lucrărilor de construcție. Prin urmare, până la punerea în funcțiune a legăturii fixe, Femern depinde de finanțarea acordată de autoritățile publice, în special pentru a asigura construirea infrastructurii. Or, o asemenea situație nu este comparabilă cu cea a întreprinderilor private sau publice care pot identifica proiectele în care doresc să investească și să le finanțeze, cel puțin parțial, prin recurgerea la veniturile generate de celelalte activități ale acestora.
120
În plus, în prezenta cauză, este necesar să se arate că, la 22 decembrie 2014, Regatul Danemarcei notificase ansamblul finanțărilor de care a beneficiat această entitate de la crearea sa, în anul 2005, pentru ca compatibilitatea lor cu piața internă să fie evaluată de Comisie în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și al criteriilor care figurează în Comunicarea PIIEC. În această privință, trebuie amintit că, în temeiul alineatului 6 din lov no. 588 om Sund og Bælt Holding A/S (Legea nr. 588 privind Sund & Baelt Holding A/S) din 24 iunie 2005, Femern, fostă Femern Bælt A/S, a fost înființată pentru a îndeplini sarcinile care au legătură cu planificarea legăturii fixe, cu excluderea oricărei alte activități. Pentru crearea sa, această entitate a beneficiat de o injecție de capital în 2005. În al doilea rând, după semnarea Tratatului privind strâmtoarea Fehmarn, în temeiul Legii din 2009 privind planificarea, Femern a beneficiat de o injecție suplimentară de capital, precum și de împrumuturi de stat și de garanții de stat. Prin decizia din 13 iulie 2009 privind cazul N 157/09, Comisia a considerat, cu titlu principal, că finanțările acordate Femern nu constituiau un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și, cu titlu conservatoriu, în eventualitatea în care această entitate ar fi chemată să exploateze din punct de vedere economic legătura fixă, că finanțările menționate ar constitui un ajutor compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Trebuie amintit că această decizie nu a fost atacată.
121
Așadar, întrucât Comisia putea examina valabil în mod conex compatibilitatea tuturor finanțărilor necesare pentru realizarea proiectului de legătură fixă de la crearea Femern (a se vedea punctele 53-61 de mai sus) și în măsura în care această întreprindere nu va obține venituri din exploatare până la punerea în funcțiune a legăturii fixe, nu se poate impune verificarea criteriului anteriorității cererii pentru fiecare dintre cele trei ajutoare individuale acordate Femern pentru realizarea proiectului privind legătura fixă. În plus, în prezenta cauză, Comisia putea considera în mod valabil că cererea de ajutor era inerentă creării Femern.
122
Pentru a contesta această concluzie, în primul rând, reclamantele, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA și Rederi Nordö-Link susțin în esență că, la momentul înființării sale, Femern era însărcinată numai cu planificarea legăturii fixe și că abia ulterior a fost însărcinată cu construirea și cu exploatarea acestei infrastructuri.
123
În această privință, după cum arată în mod întemeiat Comisia, întrucât Femern a fost constituită pentru realizarea proiectului privind legătura fixă, împrejurarea că activitățile sale au evoluat de la crearea sa nu este relevantă pentru a repune în discuție faptul că cererea de ajutor poate fi considerată inerentă creării sale.
124
Astfel, întregul proiect a fost încredințat de autoritățile publice aceleiași societăți cu vocație specifică, care nu este autorizată să exercite alte activități decât cele legate de acest proiect.
125
În ceea ce privește lucrările considerate de reclamante, de Trelleborg Hamn și de ECSA, ca fiind lucrări de construcție realizate în anii 2013 și 2014, astfel cum a arătat Comisia în considerentul (300) al deciziei atacate, acestea erau acoperite de creșteri ale bugetului de planificare acordate de comisia de finanțe a Parlamentului danez la 3 iunie 2010, la 23 iunie 2011 și în martie 2013. Din elementele dosarului, în special din cererea de credite bugetare nr. 97 din 13 martie 2013 anexată la memoriul în intervenție al Regatului Danemarcei, reiese că lucrările realizate începând cu luna septembrie 2013 făcuseră obiectul unei evaluări financiare prealabile din partea Femern, în temeiul căreia ministrul danez al transporturilor solicitase obținerea unui acord al comitetului de finanțe al Parlamentului danez pentru o majorare a bugetului de planificare. Trebuie arătat de asemenea că modelul de finanțare a legăturii fixe notificat de autoritățile daneze la 22 decembrie 2014, care cuprindea, după cum reiese din considerentul (36) al deciziei atacate, o estimare a costului total al planificării și al construirii legăturii fixe, fusese precedat de o analiză financiară realizată de Femern în luna noiembrie a anului 2014. De asemenea, trebuie să se constate că deficitul de finanțare calculat în decizia atacată în cadrul examinării proporționalității ajutoarelor se întemeiază pe o analiză financiară actualizată, efectuată de asemenea de Femern.
126
Așadar, întrucât Femern, în calitate de societate cu vocație specifică, este tributară finanțărilor publice pentru a îndeplini sarcinile care i‑au fost încredințate, chiar presupunând că, astfel cum susțin recurentele, Comisia ar fi trebuit să examineze în mod separat respectarea criteriului anteriorității cererii de ajutor ca urmare a evoluției activităților Femern, i‑ar fi fost posibil să constate că lucrările efectuate, indiferent de calificarea lor drept „lucrări de construcții” sau drept „lucrări pregătitoare”, fuseseră realizate în urma unei cereri sub forma unei evaluări a nevoilor sale de finanțare.
127
Contrar celor susținute de reclamante, reiese cu claritate din modul de redactare a notei de subsol 24 inserate la punctul 28 din Comunicarea PIIEC că este suficient ca cererea de ajutor să fie anterioară începutului lucrărilor. Prin urmare, entitatea beneficiară a ajutorului nu este obligată să aștepte aprobarea cererii respective sau acordarea ajutorului înainte de a începe lucrările. Această cerință din Comunicarea PIIEC nu este comparabilă cu cea a altor orientări, interpretate în Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), și în Hotărârea din 13 septembrie 2013, Fri‑El Acerra/Comisia (T‑551/10, nepublicată, EU:T:2013:430), invocate de reclamante, care impuneau în mod expres o confirmare scrisă din partea autorităților naționale competente.
128
Pe de altă parte, după cum arată în mod întemeiat Comisia, întrebarea dacă criteriul anteriorității cererii de ajutor este îndeplinit nu are nicio legătură cu cea de a ști dacă ajutoarele au fost plătite în mod nelegal cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE și nici cu cea de a ști dacă au fost acordate finanțări în favoarea Femern cu încălcarea Deciziei privind planificarea.
[omissis]
137
Rezultă, așadar, din cele ce precedă că, în lipsa unei discriminări, Comisia nu a săvârșit o eroare de drept și nici nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a concluzionat în sensul efectului stimulativ al ajutorului.
138
Prin urmare, prima critică, întemeiată pe lipsa efectului stimulativ al ajutorului, trebuie respinsă.
b)
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe faptul că Comisia ar fi considerat în mod eronat că scenariul contrafactual consta în lipsa unui proiect alternativ
139
Recurentele, FSS, Aktionsbündnis, NABU și VDR, consideră că Comisia a săvârșit o eroare de drept și o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că scenariul contrafactual consta în lipsa unui proiect alternativ.
140
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, respinge această argumentație.
141
În această privință, este necesar să se arate că, în vederea aprecierii necesității ajutorului, punctul 29 din Comunicarea PIIEC prevede că statul membru trebuie să pună la dispoziția Comisiei informații corespunzătoare referitoare la proiectul care face obiectul ajutorului, precum și o descriere cuprinzătoare a scenariului contrafactual, care corespunde situației în care niciun stat membru nu acordă un ajutor, precizându‑se că scenariul contrafactual poate consta în absența unui proiect alternativ sau într‑un proiect alternativ clar definit și suficient de previzibil avut în vedere de beneficiar în cadrul procesului intern de luare a deciziilor și poate avea drept obiect un proiect alternativ desfășurat integral sau parțial în afara Uniunii.
142
În decizia atacată, pentru a ajunge la concluzia că scenariul contrafactual constă în lipsa unui proiect alternativ, Comisia s‑a întemeiat pe informațiile furnizate de autoritățile daneze pentru a demonstra că nu exista nicio descriere contrafactuală credibilă sau realistă a unui proiect alternativ. Astfel, în considerentul (307) al deciziei atacate, Comisia s‑a întemeiat pe un raport privind interesul comercial al proiectului privind legătura fixă elaborat în 2001 (denumit în continuare „raportul privind interesul comercial din 2001”) pentru a constata că, ținând seama de riscurile substanțiale legate de un proiect de legătură fixă, cerințele formulate de sectorul privat erau de așa natură încât costurile de capital ar fi fost atât de ridicate încât proiectul nu ar fi fost fezabil fără sprijin public semnificativ. Pe baza elementelor furnizate de autoritățile daneze la momentul notificării finanțării legăturii fixe, Comisia a considerat că, între timp, această concluzie nu a evoluat. Astfel, în considerentul (308) al deciziei atacate, Comisia a apreciat că niciun investitor privat rațional nu s‑ar implica într‑un astfel de proiect în condiții normale de piață și că legătura fixă ar putea fi finalizată doar cu sprijin public semnificativ. În plus, Comisia a precizat că faptul că soluția tehnică finală s‑a modificat de la raportul privind interesul comercial din 2001 nu schimba această concluzie și nu exista niciun element care să sugereze că un scenariu contrafactual fără ajutor a devenit viabil între timp. În plus, Comisia consideră că furnizarea de asistență financiară din partea Uniunii în cadrul MIE este o indicație suplimentară puternică a necesității de finanțare publică pentru realizarea proiectului.
143
În primul rând, trebuie să se verifice dacă, astfel cum susțin reclamantele, FSS, Aktionsbündnis, NABU și VDR, Comisia nu ar fi ținut seama de proiecte alternative susceptibile să constituie un scenariu contrafactual în sensul punctului 29 din Comunicarea PIIEC.
144
Primo, în ceea ce privește un proiect îmbunătățit de sistem de transport cu feribotul, reclamantele invocă raportul privind costurile și avantajele elaborat în anul 2000 de cabinetul de consultanță Planco (denumit în continuare „raportul Planco”), care conținea mai multe alternative la proiectul privind legătura fixă în versiunea sa actuală, printre care un proiect îmbunătățit de sistem de transport cu feribotul.
145
Trebuie arătat că raportul Planco nu conține nicio indicație clară care să permită să se stabilească dacă îmbunătățirea serviciilor de transport cu feribotul necesită sau nu acordarea de ajutoare. În această privință, reclamantele au recunoscut în ședință că acest raport nu urmărea să stabilească dacă proiectele pe care le evocă puteau fi realizate fără ajutoare. În plus, trebuie să se constate că, în considerentul (306) al deciziei atacate, Comisia a considerat că din raportul Planco reieșea că amploarea absolută a beneficiilor nete obținute prin soluția reprezentată de legătura fixă nu poate fi realizată printr‑un sistem îmbunătățit de transport cu feribotul, în special în ceea ce privește reducerea duratei de călătorie și economiile legate de costul transportului. Prin urmare, Comisia a concluzionat că un sistem îmbunătățit de transport cu feribotul nu constituia o soluție alternativă cu același domeniu de aplicare și care să ofere avantaje preconizate comparabile cu cele ale proiectului privind legătura fixă.
146
În această privință, în vederea interpretării cerinței privind un scenariu contrafactual, trebuie să se țină seama de punctul 28 din Comunicarea PIIEC, care precizează că realizarea proiectului ar trebui să fie imposibilă în absența ajutoarelor sau acesta ar trebui să fie realizat la o anvergură sau sferă mai redusă ori într‑o manieră diferită, care ar restrânge în mod semnificativ beneficiile preconizate ale acestuia. Astfel, atunci când un proiect nu are o anvergură sau o sferă comparabilă ori ar limita în mod semnificativ beneficiile preconizate de proiectul care beneficiază de un ajutor, Comisia nu încalcă Comunicarea PIIEC constatând că acesta nu constituie un proiect alternativ susceptibil să constituie un scenariu contrafactual în sensul punctului 29 din comunicarea menționată.
147
În speță, trebuie amintit că, așa cum reiese printre altele din considerentele (33) și (272) ale deciziei atacate, proiectul privind legătura fixă trebuie să contribuie la realizarea legăturii care lipsea pe coridorul scandinavo‑mediteraneean, la îmbunătățirea conexiunii dintre țările nordice și Europa Centrală, precum și la o flexibilitate sporită și la economii de timp în traficul rutier și feroviar.
148
Desigur, așa cum arată NABU și VDR, în versiunea inițială a studiului Incentive, beneficiul principal al legăturii fixe provenea din veniturile sale din exploatare. Cu toate acestea, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la posibilitatea de a efectua o comparație între rezultatele raportului Planco și cele ale studiilor Incentive, este suficient să se arate că, pentru traficul rutier, din versiunea inițială a studiului Incentive reiese, pe de o parte, că legătura fixă va permite reducerea timpului traversării strâmtorii Fehmarn la 10 minute cu autoturismul față de 45 de minute cu feribotul și, pe de altă parte, că aceasta va crește flexibilitatea, întrucât nu va fi necesar să se aștepte plecarea unui feribot. În plus, acest studiu evidențiază, de asemenea, avantajele legăturii fixe pentru îmbunătățirea transportului feroviar, cum ar fi reducerea duratei călătoriei cu trenul între Germania și Danemarca.
149
Astfel, din moment ce un proiect de sistem îmbunătățit de transport cu feribotul nu ar fi în măsură să atingă obiectivele urmărite de proiectul de legătură fixă, împrejurarea că rata de rentabilitate a proiectului îmbunătățit de transport cu feribotul este mai ridicată decât cea a unei legături fixe este lipsită de relevanță. Într‑adevăr, în cadrul examinării existenței unui proiect alternativ, nu se poate reproșa autorităților daneze și nici Comisiei că nu au luat în considerare un proiect care nu este apt să atingă obiectivele de interes public urmărite de autoritățile publice.
150
Rezultă că Comisia nu săvârșește o eroare vădită de apreciere atunci când constată că un serviciu îmbunătățit de transport cu feribotul nu ar oferi aceleași avantaje precum o legătură fixă în ceea ce privește reducerea duratei de călătorie și economiile legate de costul transportului. Prin urmare, nu se poate reproșa Comisiei că nu a ținut seama de proiectul de sistem îmbunătățit de transport cu feribotul.
151
Secundo, referitor la legăturile fixe alternative menționate de reclamante, în special cele avute în vedere de raportul Planco, și anume un pod suspendat, un pod cu cabluri și mai multe configurații de tuneluri forate și de tuneluri imersate, reclamantele au recunoscut în ședință, așa cum s‑a arătat la punctul 145 de mai sus, că acest raport nu urmărea să stabilească dacă proiectele pe care le evocă puteau fi realizate fără ajutoare.
152
În ceea ce privește soluția care constă într‑un pod cu cabluri și un tunel imersat comparabil cu cel în discuție în prezenta cauză, care figurează în raportul de evaluare economică a legăturii fixe peste strâmtoarea Fehmarn elaborat în martie 2004 de cabinetul de consultanță COWI (denumit în continuare „raportul COWI”), este necesar să se arate că NABU, Aktionsbündnis și VDR nu fac trimitere la niciun fragment precis din acest raport anexat la cererea introductivă. Întrebate în ședință, reclamantele nu au fost în măsură să indice ce extras din acest raport ar putea demonstra că proiectele pe care le menționează ar putea fi realizate fără ajutoare. În orice caz, trebuie să se constate că din rezumatul acestui raport, tradus în limba de procedură, nu reiese că soluția podului cu cabluri sau a tunelului imersat ar putea fi realizată fără ajutoare. Dimpotrivă, acest raport pornește de la premisa potrivit căreia un astfel de proiect ar beneficia de finanțări din partea Uniunii în valoare de aproximativ 10 % din costurile de investiții, astfel încât aceste finanțări ar avea un impact pozitiv asupra costurilor suportate de Regatul Danemarcei și de Republica Federală Germania.
153
Aceeași constatare poate fi efectuată în ceea ce privește raportul de impact asupra mediului al legăturii fixe, realizat de Femern, invocat de FSS, de Aktionsbündnis, de NABU și de VDR. Desigur, în acest raport au fost avute în vedere mai multe alternative, și anume un pod cu cabluri, un pod suspendat, precum și un tunel forat. Cu toate acestea, rezultă că intervenientele nu demonstrează că din extrasele din raportul menționat, traduse în limba de procedură, reiese că proiectele alternative menționate ar putea fi realizate fără ajutoare.
154
În consecință, nu se poate reproșa Comisiei că nu a ținut seama de proiectele de legături fixe alternative.
155
Tertio, în legătură cu proiectul care ar consta în îmbunătățirea rutei Iutlanda (Danemarca), invocat de reclamante, este necesar să se constate că trimiterea la pagina 5 din raportul de sinteză a raportului COWI este eronată, în măsura în care rezumatul acestui raport, tradus în limba de procedură, nu menționează un astfel de proiect. În ceea ce privește proiectul invocat de NABU, care ar consta într‑o modernizare a serviciilor de transport cu feribotul în strâmtoarea Fehmarn și într‑o modernizare a căilor ferate existente care traversează Iutlanda, trebuie să se constate de asemenea că un astfel de proiect nu figurează în rezumatul, tradus în limba de procedură, al raportului COWI, la care nu se efectuează nicio trimitere precisă în memoriul în intervenție. În plus, în ceea ce privește proiectul invocat de NABU, care ar consta în ameliorarea unei legături feroviare din Iutlanda care trece prin Kolding (Danemarca), este necesar să se constate că memoriul în intervenție nu conține precizări suficiente care să permită identificarea proiectului menționat. Prin urmare, simpla evocare a acestor proiecte invocate de recurente și de NABU nu permite să se demonstreze că în mod eronat Comisia nu a ținut seama de ele.
156
Din considerațiile care precedă rezultă că reclamantele, FSS, Aktionsbündnis, NABU și VDR, nu au demonstrat că constatările efectuate în considerentele (306)-(308) ale deciziei atacate și concluzia potrivit căreia scenariul contrafactual constă în lipsa unui proiect alternativ erau afectate de o eroare vădită de apreciere.
157
În al doilea rând, nu poate fi admisă argumentația FSS potrivit căreia în esență ar reieși din cuprinsul punctului 150 din Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia (T‑356/15, EU:T:2018:439), precum și din cuprinsul punctului 29 din Comunicarea PIIEC că un stat membru nu ar putea orienta un ajutor către proiectul pe care îl alege atunci când există proiecte alternative clar definite și suficient de previzibile care răspund acelorași obiective și care ar necesita un ajutor mai redus.
158
Pe de o parte, trebuie să se constate că această argumentație nu își găsește niciun temei în Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Pe de altă parte, așa cum a amintit Comisia, în prezența unui proiect important de interes european comun, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, precum și cele prevăzute de Comunicarea PIIEC, un stat membru este liber să acorde ajutoare proiectului pe care îl alege.
[omissis]
163
Din considerațiile care precedă rezultă că Comisia nu a săvârșit nicio eroare de drept și nicio eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că scenariul contrafactual consta în lipsa unui proiect alternativ.
164
Prin urmare, a doua critică, întemeiată pe faptul că Comisia ar fi considerat în mod eronat că scenariul contrafactual consta în lipsa unui proiect alternativ, trebuie respinsă ca nefondată.
c)
Cu privire la a treia critică, întemeiată pe o contestare a duratelor reținute în vederea calculării RIR (necesitatea ajutorului) și a calculării deficitului de finanțare (proporționalitatea ajutorului)
165
Reclamantele, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, susțin că durata de viață a investiției, prevăzută la punctul 31 din Comunicarea PIIEC, pentru calcularea deficitului de finanțare ar trebui să corespundă duratei de viață a proiectului, prevăzută la punctul 30 din comunicarea menționată, pentru calcularea RIR. Prin urmare, reclamantele și intervenientele menționate invocă aceleași argumente în susținerea criticii, invocată în cadrul aspectului privind necesitatea ajutorului, întemeiate pe o eroare vădită de apreciere a duratei reținute pentru calcularea RIR, precum și a criticii, invocată în cadrul celui de al treilea aspect privind proporționalitatea ajutorului, întemeiate pe o eroare vădită de apreciere a duratei reținute în vederea calculării deficitului de finanțare.
166
Reclamantele, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, consideră că Comisia a săvârșit erori vădite de apreciere întemeindu‑se pe o durată de 40 ani pentru a efectua calculul RIR și al deficitului de finanțare. Potrivit acestora, prin reținerea unei durate de viață a proiectului de 120 ani, pe de o parte, RIR ar fi fost mai mare, întrucât veniturile obținute din legătura fixă ar fi fost mai mari în timp și, pe de altă parte, deficitul de finanțare ar fi fost mai mic.
167
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, respinge această argumentație.
168
În această privință, trebuie arătat că, pe de o parte, în lipsa unui proiect alternativ, potrivit punctului 30 din Comunicarea PIIEC, Comisia trebuie să verifice că valoarea ajutorului nu depășește minimul necesar pentru ca proiectul care beneficiază de ajutor să fie suficient de rentabil, de exemplu permițând să se ajungă la o RIR corespunzătoare ratei de referință sau ratei critice de rentabilitate a sectorului ori a întreprinderii, precizându‑se că toate costurile și avantajele preconizate în cauză trebuie luate în considerare pe durata de viață a proiectului. Rezultă că ajutorul este necesar în cazul în care proiectul nu este rentabil pe durata acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942, punctul 210).
169
Pe de altă parte, în conformitate cu punctul 31 din Comunicarea PIIEC, valoarea maximă a ajutorului este determinată în funcție de deficitul de finanțare, el însuși determinat în raport cu costurile eligibile, precizându‑se că, în cazul în care analiza deficitului de finanțare justifică acest lucru, intensitatea ajutorului ar putea atinge până la 100 % din costurile eligibile. Același alineat definește deficitul de finanțare ca fiind diferența dintre fluxurile de numerar pozitive și negative pe durata de viață a investiției, actualizate la valoarea lor curentă pe baza unui factor de actualizare adecvat, care reflectă rata de rentabilitate necesară pentru ca beneficiarul să realizeze proiectul, în special ținând cont de riscurile implicate.
170
În speță, reiese din considerentul (327) al deciziei atacate că, în vederea stabilirii deficitului de finanțare, autoritățile daneze au utilizat o durată de viață economică preconizată a investiției de 40 ani, întrucât aceasta este perioada pe care un investitor ar lua‑o în considerare în mod normal când decide cu privire la investițiile în infrastructura la scară mare, precum legătura fixă. Deși Comisia a arătat că site‑ul internet al Femern indică o durată de viață a proiectului de 120 ani, aceasta a arătat totuși că, atunci când fluxurile de numerar sunt îndepărtate, impactul actualizării este semnificativ. În plus, aceasta consideră că, din cauza gradului mare de incertitudine din jurul oricărei previziuni financiare pentru o perioadă de timp atât de lungă, este puțin probabil ca orice investitor rezonabil să accepte să facă o investiție ale cărei perspective de profitabilitate pot fi realizate doar pe o perioadă de timp atât de lungă. Prin urmare, Comisia a considerat că o perioadă de 40 ani de exploatare constituie o ipoteză rezonabilă pentru calcularea deficitului de finanțare în cazul legăturii fixe.
171
În ceea ce privește RIR, în considerentele (309) și (310) ale deciziei atacate, întrucât Femern nu desfășoară un proiect de investiții de natură similară sau având costuri de investiții globale similare care ar putea fi utilizate pentru a stabili dacă valoarea ajutorului depășește nivelul necesar pentru ca proiectul să fie suficient de rentabil, Comisia a considerat că este necesar să se compare RIR fără ajutor a proiectului de legătură fixă cu cerințele privind costurile de investiții observate în sectorul în cauză, și anume un cost mediu ponderat al capitalului (denumit în continuare „CMPC”) stabilit la 5,59 %. Astfel, din considerentul (312) al deciziei atacate reiese că, reținând o durată de viață economică a investiției de 40 de ani, Comisia a constatat că RIR a proiectului fără ajutor se ridica la 3,9 % și că ar rămâne inferioară CMPC chiar și cu o durată de viață mai lungă până în 2100.
172
Trebuie arătat că, prin argumentația lor, reclamantele, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, reproșează Comisiei că a calculat RIR și deficitul de finanțare ținând seama de o durată de viață economică a investiției de 40 ani în locul duratei de viață a proiectului de 120 ani.
173
În această privință, în primul rând, trebuie arătat că, la punctul 213 din Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), Tribunalul a statuat că, referindu‑se la „perioada de rambursare a ajutorului”, Comisia nu a aplicat în mod corect punctul 30 din Comunicarea PIIEC, potrivit căruia RIR se calculează ținând seama de costurile și de avantajele preconizate pe „[durata] de viață a proiectului”. În plus, acesta a considerat că raportarea calculului RIR la o perioadă de rambursare foarte incertă era de asemenea arbitrară, această perioadă putând varia în funcție de elemente subiective, în special de tipul de ajutor și de modalitățile de rambursare negociate între beneficiar și instituția financiară care acordă împrumutul.
174
Contrar celor susținute de reclamante, de ECSA, de Trelleborg Hamn și de VDR, nu se poate deduce din aceste considerații că Tribunalul a intenționat să impună Comisiei să țină seama de o durată de 120 de ani pentru calcularea RIR, cu atât mai mult cu cât, în Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), singura mențiune privind această durată figurează la condițional în prezentarea argumentației părților. În plus, este necesar să se arate că, la punctul 217 din această hotărâre, Tribunalul a considerat că nu se poate exclude în principiu ca un ajutor să fie necesar pentru realizarea unui proiect de o asemenea amploare, dar că examinarea insuficientă și imprecisă a necesității ajutorului a revelat existența unor dificultăți serioase care obligau Comisia să deschidă procedura oficială de investigare și care nu îi permiteau să examineze dacă săvârșise o eroare vădită de apreciere.
175
În al doilea rând, trebuie să se verifice dacă, astfel cum susțin reclamantele, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, Comisia a încălcat punctele 30 și 31 din Comunicarea PIIEC prin faptul că a ținut seama de comportamentul investitorilor pe piață pentru a stabili durata pertinentă pentru calcularea RIR și a deficitului de finanțare.
176
Primo, pentru perioada relevantă în scopul calculării RIR, cerința de a lua în considerare toate costurile și beneficiile preconizate în cauză „pe [durata] de viață a proiectului”, prevăzută în ultima teză a punctului 30 din Comunicarea PIIEC, trebuie interpretată în lumina indicatorilor care trebuie luați în considerare pentru realizarea testului care constă în compararea RIR fără ajutor cu o valoare de referință. Or, este necesar să se constate că punctul 30 din Comunicarea PIIEC prevede că RIR trebuie comparată cu indicatorii pieței, și anume rata critică de rentabilitate a sectorului sau a întreprinderii, precizându‑se că pot fi luate în considerare și ratele normale de rentabilitate cerute de întreprinderea beneficiară în alte proiecte de investiții de natură similară, costul de capital al întreprinderii în ansamblu sau valorile rentabilității observate în mod obișnuit în sectorul în cauză.
177
În plus, în prezenta cauză, așa cum s‑a amintit la punctul 171 de mai sus, pentru a stabili dacă RIR fără ajutor era suficientă pentru a atinge nivelul minim de rentabilitate care ar fi fost cerut de piață, a fost necesar să se recurgă la CMPC. Este vorba despre o rată care reprezintă costul de finanțare al tuturor surselor (datorii, fonduri proprii) pentru un proiect comparabil. Părțile principale nu contestă că valoarea acestei rate reflectă nivelul minim de rentabilitate care trebuie atins pentru ca proiectul să fie viabil. Acesta a fost calculat, astfel cum reiese din considerentele (328)-(339) ale deciziei atacate, ținând seama de indicatorii pieței (primă de risc pentru datorie, primă de risc pentru fondurile proprii, primă de risc specifică, rată fără risc). Astfel, din moment ce testul prevăzut la punctul 30 din Comunicarea PIIEC necesită determinarea nivelului minim de rentabilitate pe piață a unui proiect comparabil, nu se poate reproșa Comisiei că a încălcat Comunicarea PIIEC atunci când a stabilit durata pertinentă pentru calcularea RIR ținând seama de comportamentul investitorilor pe piață.
178
De asemenea, referirea la „[durata] de viață a proiectului” în ultima teză a punctului 30 din Comunicarea PIIEC nu poate fi interpretată în sensul că implică examinarea de către Comisie a aspectului dacă ajutorul nu depășește minimul necesar pentru ca proiectul de investiții în legătura fixă care beneficiază de ajutor să fie suficient de rentabil pe durata de viață a acestei infrastructuri. Astfel, această referire, care urmărește să țină seama de toate costurile și avantajele preconizate care trebuie luate în considerare, trebuie înțeleasă în sensul că vizează durata de viață economică a proiectului de investiții, iar nu a infrastructurii pe plan tehnic. Rezultă că, în împrejurările prezentei cauze, Comisia putea să calculeze în mod valabil RIR fără ajutor a proiectului de legătură fixă pe baza duratei de viață economică a proiectului de investiții.
179
Secundo, în ceea ce privește durata reținută pentru calcularea deficitului de finanțare, din cuprinsul punctului 31 din Comunicarea PIIEC reiese că fluxurile de numerar trebuie actualizate pe baza unei rate de actualizare adecvate, care ia în considerare rata de rentabilitate necesară pentru ca beneficiarul să realizeze proiectul, în ceea ce privește printre altele riscurile asumate. Rezultă că, astfel cum a arătat Comisia, analiza deficitului de finanțare urmărește să determine în ce măsură proiectul ar putea fi finanțat în condițiile pieței. Astfel, reiese din cuprinsul punctului 5 din Comunicarea PIIEC că ajutoarele acordate pentru implementarea unor proiecte importante de interes european comun urmăresc depășirea problemei privind lipsa de finanțare disponibilă pe piață pentru realizarea unor astfel de proiecte care necesită o intervenție semnificativă din partea autorităților publice. În speță, pentru a calcula deficitul de finanțare, CMPC a fost utilizat de asemenea pentru a actualiza fluxurile de numerar ale proiectului de investiții. Or, din moment ce această rată a fost stabilită ținând seama de parametrii pieței, nu i se poate reproșa Comisiei că nu a respectat punctul 31 din Comunicarea PIIEC prin faptul că a ținut seama, pentru a stabili durata pertinentă pentru calcularea deficitului de finanțare, de percepția investitorilor de pe piață.
180
Tertio, în ceea ce privește argumentul reclamantelor și al FSS potrivit căruia, în esență, durata pentru calcularea RIR și a deficitului de finanțare ar trebui să corespundă „perioadei utilizării economice a activului” care figurează la punctul 99 din Orientările privind ajutoarele de stat destinate aeroporturilor și companiilor aeriene (JO 2014, C 99, p. 3), trebuie să se constate, după cum arată Comisia, că orientările menționate nu sunt aplicabile în speță. În orice caz, în contextul prezentei cauze, trebuie să se facă distincție între, pe de o parte, perioada utilizării economice a activului și, pe de altă parte, durata de viață a activului, și anume durata infrastructurii pe plan tehnic. În această privință, trebuie să se constate că durata de viață de 120 de ani evocată în considerentul (327) al deciziei atacate pare să se refere mai mult la durata de viață a activului pe plan tehnic. Astfel, ținând seama de evoluția modurilor de transport, este dificil pentru un investitor să prevadă dacă ar fi posibil să exploateze din punct de vedere economic o infrastructură pe o durată atât de lungă.
[omissis]
183
În al treilea rând, trebuie să se verifice dacă Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că a reținut o durată de viață economică a investiției de 40 ani pentru a calcula RIR și deficitul de finanțare.
184
În speță, așa cum s‑a amintit la punctul 170 de mai sus, în considerentul (327) al deciziei atacate Comisia a explicat motivele pentru care nu ar fi rezonabil să se rețină o durată de 120 de ani. Astfel, din moment ce îi revenea sarcina de a stabili costul de finanțare pe piață al unei investiții comparabile cu cea efectuată pentru legătura fixă, Comisia a apreciat că trebuia să se rețină ipoteza unei durate de 40 de ani de exploatare pe care o consideră ca fiind mai mare decât durata reținută pentru alte proiecte de infrastructură în sectoarele porturilor și aeroporturilor.
185
În ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit căruia, în esență, durata de 40 de ani nu ar permite să se țină seama de anumite venituri viitoare, ceea ce ar avea ca efect reducerea artificială a RIR și creșterea artificială a deficitului de finanțare, ținând seama de incertitudinile inerente investițiilor pe o perioadă foarte lungă, Comisia nu săvârșește o eroare vădită de apreciere atunci când consideră că, chiar ținând seama de o durată mai lungă, efectele nete asupra unor eventuale venituri după perioada de 40 de ani ar fi probabil limitate. Astfel, după cum arată Comisia în memoriul său în apărare, pentru a se proteja împotriva riscurilor inerente investițiilor cu o durată mai mare de 40 de ani, un investitor ar fi cerut probabil un randament mai ridicat, ceea ce ar fi avut ca efect creșterea CMPC și, pe cale de consecință, reducerea valorii veniturilor viitoare actualizate.
[omissis]
188
Din considerațiile care precedă rezultă că reclamantele, FSS, VDR, ECSA și Trelleborg Hamn, nu au dovedit că Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere întemeindu‑se pe o durată de 40 ani pentru a calcula RIR și deficitul de finanțare a proiectului.
189
Prin urmare, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la argumentația prin care se contestă calculul RIR efectuat cu titlu conservatoriu până în anul 2100.
190
În consecință, este necesar să se respingă critica întemeiată pe contestarea duratelor reținute în vederea calculării RIR (necesitatea ajutorului) și a calculării deficitului de finanțare (proporționalitatea ajutorului).
191
Având în vedere considerațiile care precedă, al doilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins în totalitate.
3.
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe faptul că Comisia ar fi concluzionat în mod eronat în sensul caracterului proporțional al ajutorului
192
În cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv, reclamantele invocă trei critici întemeiate, prima, pe contestarea limitării ajutorului în timp, a doua, pe contestarea deficitului de finanțare și, a treia, pe contestarea cuantumului ajutorului.
a)
Cu privire la prima critică, întemeiată pe contestarea limitării în timp a ajutorului
193
Reclamantele, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, consideră că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește proporționalitatea ajutorului în cauză pentru motivul că acesta din urmă nu este limitat în timp și că, în orice caz, durata de 16 ani de la deschiderea legăturii fixe, reținută în decizia atacată, este prea lungă.
194
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
195
În această privință, trebuie arătat că reiese din cuprinsul punctului 36 din Comunicarea PIIEC că alegerea instrumentului de ajutor trebuie efectuată ținând cont de disfuncționalitatea pieței sau de alte disfuncționalități sistemice importante pe care acesta urmărește să le contracareze, precizându‑se că, în cazul în care problema subiacentă constă în lipsa accesului la finanțare, statele membre ar trebui în mod normal să recurgă la ajutoare sub formă de sprijin pentru asigurarea lichidității, cum ar fi un împrumut sau o garanție. În ceea ce privește aceste ajutoare sub formă de împrumut sau de garanție, nota de subsol 27 inserată la punctul 36 din Comunicarea PIIEC precizează că ajutoarele sub formă de garanții trebuie să fie limitate în timp, iar ajutoarele sub formă de împrumuturi trebuie să facă obiectul unor perioade de rambursare.
196
În speță, în considerentul (348) al deciziei atacate, Comisia a arătat că autoritățile daneze au asigurat că Femern nu va recurge la împrumuturi de stat și la garanții de stat care, combinate, ar depăși o sumă maximă garantată stabilită la 69,3 miliarde DKK (aproximativ 9,3 miliarde de euro), precizându‑se că respectivele împrumuturi și garanții sunt strict limitate la costurile de planificare și de construire a legăturii fixe. În plus, potrivit modelului alternativ de deficit de finanțare transmis de autoritățile daneze în cursul procedurii oficiale de investigare, Comisia a constatat, în considerentul (349) al deciziei atacate, că la 16 ani de la începerea exploatării toate împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat vor fi lichidate și că toate împrumuturile de stat obținute vor fi rambursate. Potrivit Comisiei, după cum reiese din considerentul (350) al deciziei atacate, din aceasta rezultă un ajutor egal cu deficitul de finanțare în valoare de 12,046 miliarde DKK (aproximativ 1,615 miliarde de euro). În plus, reiese din considerentul (351) al deciziei atacate că, din moment ce nu se poate exclude supraevaluarea deficitului de finanțare din cauza includerii unui buget de rezervă, autoritățile daneze vor trebui să recalculeze deficitul de finanțare cel târziu la cinci ani de la începerea exploatării, precizându‑se că, dacă deficitul de finanțare ar fi mai mic decât ceea ce era prevăzut inițial, cuantumul maxim garantat ar fi redus la 66,1 miliarde DKK (aproximativ 8,9 miliarde de euro), iar perioada maximă de garantare ar fi redusă la 11 ani de la începutul exploatării.
197
În primul rând, în ceea ce privește argumentele potrivit cărora durata ajutorului nu ar fi limitată în timp, primo, trebuie respins argumentul reclamantelor, al ECSA, al Trelleborg Hamn și al VDR, întemeiat pe faptul că în esență Comisia nu ar fi furnizat nicio indicație cu privire la momentul acordării ajutorului. Astfel, după cum arată Comisia, datele la care cele trei ajutoare individuale au fost acordate succesiv întreprinderii Femern figurează în considerentul (259) al deciziei atacate. În plus, un asemenea argument nu este relevant pentru a susține că Comisia ar fi încălcat cerința care rezultă din cuprinsul punctului 36 din Comunicarea PIIEC, amintită la punctul 195 de mai sus, potrivit căreia ajutoarele sub formă de garanții trebuie să fie limitate în timp, iar cele sub formă de împrumuturi trebuie să fie însoțite de termene de rambursare. Astfel, contrar celor susținute de reclamante, Comunicarea PIIEC nu impune stabilirea unor date precise, astfel încât nu este necesar să se cunoască cu precizie momentul acordării ajutorului.
198
Secundo, în ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit căruia, în esență, ajutorul nu ar fi limitat în timp pentru motivul că nu este posibil să se stabilească data încetării ajutorului din cauza caracterului incert al datei deschiderii legăturii fixe, trebuie arătat că, în considerentele (348)-(351) ale deciziei atacate, Comisia s‑a asigurat că sunt stabilite limite temporale pentru acordarea de împrumuturi de stat și de garanții de stat.
199
Pe de o parte, după cum se arată în considerentul (349) al deciziei atacate, toate împrumuturile care beneficiază de o garanție vor trebui să fi fost închise cel târziu la 16 ani de la începerea exploatării legăturii fixe și toate împrumuturile de stat vor trebui să fi fost rambursate, precizându‑se că nu va fi acordată nicio garanție după rambursarea datoriei efective în cazul în care perioada de rambursare a acesteia este mai mică de 16 ani.
200
Pe de altă parte, împrumuturile de stat și garanțiile de stat sunt strict limitate la finanțarea costurilor aferente planificării și construirii legăturii fixe, iar autoritățile daneze nu sunt autorizate să acorde întreprinderii Femern astfel de împrumuturi și garanții pentru o sumă care ar depăși cuantumul maxim garantat stabilit la 69,3 miliarde DKK (aproximativ 9,3 miliarde de euro), precizându‑se că cuantumul menționat include și dobânzile datoriei subscrise pentru finanțarea planificării și a construirii legăturii fixe. Prin urmare, după cum a arătat Comisia, eventuale întârzieri în deschiderea completă a legăturii fixe ar avea ca efect creșterea datoriei subscrise pentru finanțarea planificării și a construirii legăturii fixe, care este strict plafonată de suma maximă garantată și de termenul de rambursare de 16 ani de la deschiderea legăturii fixe. Rezultă de aici că, în eventualitatea în care Femern ar avea nevoie, pentru a finaliza construcția legăturii fixe, de împrumuturi de stat sau de garanții de stat pentru o sumă combinată care ar depăși cuantumul maxim garantat, autoritățile daneze ar fi obligate să notifice aceste finanțări suplimentare care nu ar fi acoperite de declarația de compatibilitate a deciziei atacate. În consecință, reclamantele nu pot susține că ar fi în interesul întreprinderii Femern să întârzie punerea în funcțiune completă a legăturii fixe pentru a prelungi durata ajutorului.
201
În plus, este necesar să se arate că, din moment ce s‑ar putea ca deficitul de finanțare să fie supraevaluat ca urmare a includerii unui buget de rezervă în suma maximă garantată, Comisia a solicitat, în considerentul (351) al deciziei atacate, ca autoritățile daneze să recalculeze deficitul de finanțare cel mai târziu la cinci ani după începerea exploatării legăturii fixe. În eventualitatea în care deficitul de finanțare ar fi fost supraevaluat, suma maximă garantată ar putea fi redusă la 66,1 miliarde DKK (aproximativ 8,9 miliarde de euro), iar perioada maximă garantată ar putea fi redusă la 11 ani de la începutul funcționării.
202
Contrar celor susținute de reclamante, modalitățile de limitare a duratei împrumuturilor de stat și a garanțiilor de stat în decizia atacată nu încalcă motivele Hotărârii din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), pentru motivul că data încetării ajutorului nu este suficient de precisă.
203
În această privință, trebuie arătat de la bun început că, în Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), Tribunalul nu a statuat că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere în examinarea proporționalității ajutorului, ci că ar fi trebuit să deschidă procedura oficială de investigare ca urmare a unor dificultăți serioase în ceea ce privește aprecierea proporționalității ajutorului. În special, în ceea ce privește durata garanțiilor, Tribunalul a considerat că, ținând seama de caracterul parțial nedeterminat al obiectului acestora și de durata extrem de lungă și nedeterminată, chiar imprevizibilă, a perioadei de rambursare a datoriei, Comisia ar fi trebuit să ridice problema proporționalității ajutorului în litigiu.
204
Trebuie subliniat că reclamantele sunt în eroare cu privire la întinderea constatării incidente privind data deschiderii legăturii fixe, efectuată la punctul 230 din Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942). Desigur, Tribunalul a evocat data incertă a deschiderii legăturii fixe. Cu toate acestea, din interpretarea punctelor 230-233 din hotărârea menționată reiese că această constatare incidentă nu constituia decât unul dintre elementele luate în considerare pentru a concluziona, în împrejurări diferite de cele din speță, că Comisia ar fi trebuit să deschidă procedura oficială de investigare. Într‑adevăr, în ceea ce privește caracterul parțial nedeterminat al obiectului garanțiilor, Tribunalul a subliniat că garanțiile în litigiu acopereau datoria subscrisă pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe, dar că garanțiile menționate nu se raportau la un cuantum precis. În ceea ce privește durata extrem de lungă și nedeterminată, chiar imprevizibilă, a perioadei de rambursare a datoriei, Tribunalul a arătat că autoritățile daneze puteau acorda noi garanții pentru o perioadă de 55 ani începând de la data deschiderii legăturii fixe. Astfel, Tribunalul a constatat că efectul garanțiilor se întindea mult dincolo de perioada de 55 ani de la deschiderea legăturii fixe, și anume până la rambursarea împrumuturilor care beneficiau de garanția de stat.
205
Trebuie să se constate că modalitățile de limitare a duratei împrumuturilor de stat și a garanțiilor de stat, așa cum sunt definite în decizia atacată, nu pot fi comparate cu cele care reglementau acordarea de garanții în decizia din 2015 privind construcția. Astfel, după cum reiese din considerentele (348)-(351) ale deciziei atacate, Comisia s‑a asigurat ca obiectul împrumuturilor de stat și al garanțiilor de stat să fie strict limitat, inclusiv în ceea ce privește cuantumul maxim al datoriei care poate fi garantată. În plus, se solicită ca, în termen de cel mult 16 ani de la începerea funcționării legăturii fixe, toate împrumuturile care beneficiază de o garanție să fie lichidate și ca toate împrumuturile de stat să fie rambursate. Mai mult, în cazul în care deficitul de finanțare ar fi fost supraevaluat, se preconizează reducerea atât a sumei maxime garantate, cât și a duratei rambursării împrumuturilor și a garanțiilor.
206
Rezultă că reclamantele nu pot reproșa Comisiei că nu a respectat cerința de limitare în timp a ajutoarelor care rezultă din cuprinsul punctului 36 din Comunicarea PIIEC.
207
În al doilea rând, trebuie să se examineze dacă, așa cum susțin reclamantele, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere pentru motivul că perioada de 16 ani de la deschiderea legăturii fixe ar fi prea lungă întrucât ar depăși momentul în care Femern va fi capabilă, pe baza fluxului său de lichidități, să se finanțeze pe piață, astfel încât, după acest moment, ajutoarele ar constitui ajutoare pentru funcționare incompatibile cu piața internă.
208
Trebuie arătat că această argumentație se întemeiază pe o interpretare izolată a punctului 242 din Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), în care Tribunalul a statuat că ajutorul ar trebui să expire în momentul în care beneficiarul ar fi capabil, pe baza fluxului său de lichidități, să împrumute de pe piața concurențială fără ajutorul unor garanții sau împrumuturi de stat. În această privință, Tribunalul precizase că respectivul moment era în mod normal atins atunci când cuantumul datoriei beneficiarului scăzuse la un nivel la care veniturile erau susceptibile să depășească costurile de exploatare și rambursarea datoriei în condițiile pieței și, prin urmare, înainte de rambursarea completă a datoriei. Prin urmare, potrivit Tribunalului, ajutorul care depășește acest nivel ar putea fi considerat un ajutor pentru funcționare.
209
Or, punctul 242 din Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), nu poate fi citit și nici interpretat independent de contextul în care era sesizat Tribunalul, și anume, după cum reiese din cuprinsul punctului 240 din această hotărâre, cel al măsurilor în litigiu în favoarea Femern, care acopereau nu numai datoria legată de planificare și de construcție, ci și pe cea referitoare la exploatarea legăturii fixe. Prin urmare, la punctul 241 din hotărârea menționată, Tribunalul a arătat că, în măsura în care ajutoarele în litigiu acopereau costurile de exploatare a legăturii fixe, nu se poate exclude ca, într‑o anumită măsură, acestea să poată constitui ajutoare pentru funcționare care urmăresc să degreveze o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul gestionării curente a activităților sale, motiv pentru care a stabilit criteriul invocat de reclamante, de ECSA, de Trelleborg Hamn și de VDR.
210
Trebuie să se constate că, spre deosebire de decizia din 2015 privind construcția pe care Tribunalul a anulat‑o prin Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942), reiese printre altele din considerentul (348) al deciziei atacate că împrumuturile de stat și garanțiile de stat sunt limitate strict la finanțarea necesară pentru costurile suportate în timpul etapelor de planificare și de construcție a legăturii fixe. Rezultă că, în lipsa împrumuturilor sau a garanțiilor susceptibile să acopere costuri de exploatare, Comisia nu era obligată să limiteze durata ajutoarelor la momentul la care beneficiarul ar fi capabil, pe baza fluxului său de lichidități, să se împrumute de pe piața concurențială fără ajutorul unor garanții sau împrumuturi de stat.
211
În orice caz, reclamantele, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, nu au prezentat niciun element de probă care să permită să se stabilească faptul că limita de 16 ani de la deschiderea legăturii fixe ar fi vădit eronată. Astfel, reclamantele se mulțumesc să susțină că veniturile din exploatare ale entităților însărcinate cu construirea și cu exploatarea rutelor fixe peste strâmtorile Storebælt și Øresund ar fi depășit cuantumul costurilor de exploatare și de rambursare a datoriei încă din al patrulea sau din al cincilea an de la deschiderea rutelor menționate. Or, pe lângă faptul că această afirmație nu este susținută de elemente de probă probante, recurentele nu au demonstrat nici că Femern s‑ar afla într‑o situație comparabilă cu cea a entităților însărcinate cu construirea și operarea rutelor fixe peste strâmtorile Storebælt și Øresund, în special în ceea ce privește remunerația impusă pentru împrumuturile de stat și garanțiile de stat sau faptul că entitățile care se ocupă de rutele menționate puteau beneficia de garanții de stat susceptibile să acopere costuri de exploatare.
212
Prin urmare, este necesar să se constate că reclamantele, ECSA, Trelleborg Hamn și VDR, nu au demonstrat că Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere prin limitarea duratei ajutorului la o perioadă de 16 ani de la deschiderea legăturii fixe.
213
În consecință, trebuie respinsă prima critică referitoare la contestarea limitării în timp a ajutorului.
b)
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe contestarea deficitului de finanțare
214
A doua critică din cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv se împarte în trei subcritici întemeiate, prima, pe contestarea veniturilor luate în considerare la calcularea deficitului de finanțare, a doua, pe contestarea costurilor luate în considerare la calcularea deficitului de finanțare și, a treia, pe contestarea duratei reținute în scopul calculării deficitului de finanțare.
215
Întrucât a treia subcritică a fost examinată deja la punctele 168-190 de mai sus, în cadrul celei de a treia critici din cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, rămâne să se examineze temeinicia primei și a celei de a doua subcritici.
1) Cu privire la prima subcritică, întemeiată pe contestarea veniturilor
216
Reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, susțin că, pentru determinarea deficitului de finanțare, Comisia a subestimat veniturile Femern pentru a crește în mod artificial deficitul de finanțare.
217
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
218
În speță, în ceea ce privește încasările din legătura fixă, Comisia a considerat, în considerentul (322) al deciziei atacate, că previziunile privind traficul rutier erau rezonabile, în special întrucât aceste previziuni țin seama de redistribuirea traficului legată de reducerea taxei de trecere a legăturii fixe peste strâmtoarea Storebælt, precum și de menținerea unei concurențe între serviciile de transport cu feribotul. În această privință, Comisia a arătat că un investitor rezonabil ar lua în considerare, în analiza sa financiară, menținerea serviciilor de transport cu feribotul și consideră că un serviciu cu o frecvență de o oră era adecvat.
219
În plus, în considerentul (323) al deciziei atacate, în ceea ce privește prețurile estimate, Comisia a arătat că veniturile din exploatare depășeau cu mult costurile de exploatare și că nu se poate impune ca prețurile să compenseze toate costurile, inclusiv costurile de construcție. Cu toate acestea, Comisia a precizat că prețurile estimate în modelul de deficit de finanțare nu puteau fi scăzute în mod artificial. În speță, aceasta a arătat că legislația daneză stabilise ca principiu că nivelul prețurilor pentru traficul rutier trebuia să se situeze la nivelul prețurilor aplicate rutei de feriboturi între Rødby și Puttgarden în 2007, ajustat în funcție de creșterea generală a prețurilor la momentul deschiderii. În acest sens, Comisia a constatat că proiecțiile de trafic au fost elaborate pe baza acestor prețuri și că instituirea unei structuri de preț diferențiate ar avea un efect limitat asupra veniturilor. Prin urmare, Comisia a considerat că veniturile estimate provenite din traficul rutier erau plauzibile și adecvate. În ceea ce privește veniturile provenite din calea ferată, în considerentul (324) al deciziei atacate, Comisia a considerat că baza de calcul pentru veniturile menționate era rezonabilă.
220
Trebuie să se constate că, prin intermediul prezentei subcritici, reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, se limitează să conteste faptul că, pentru a aprecia că veniturile provenite din traficul rutier puteau fi considerate plauzibile și adecvate, Comisia a acceptat ipoteza prețurilor care se situau la nivelul prețurilor aplicate rutei de feriboturi între Rødby și Puttgarden în anul 2007, ajustate cu inflația.
221
În această privință, trebuie amintit că, potrivit punctului 31 din Comunicarea PIIEC, deficitul de finanțare se înțelege ca diferența dintre fluxurile de numerar pozitive și negative pe durata de viață a investiției, actualizate la valoarea lor curentă pe baza unui factor de actualizare adecvat, care reflectă rata de rentabilitate necesară pentru ca beneficiarul să realizeze proiectul, în special ținând cont de riscurile implicate.
222
În plus, având în vedere că deficitul de finanțare urmărește să stabilească în ce măsură proiectul ar putea fi finanțat în condițiile pieței, în evaluarea veniturilor, Comisia, DFA și Rederi Nordö-Link consideră în mod întemeiat că trebuie să se țină seama de comportamentul pe piață al unui investitor privat care, în măsura posibilului, ar urmări ca veniturile să fie stabilite la un nivel care să permită recuperarea în cea mai mare măsură posibilă a costurilor de investiție.
223
În lumina acestor considerații trebuie analizate argumentele invocate de reclamante, de DFA și de Rederi Nordö-Link.
224
În primul rând, în ceea ce privește argumentul recurentelor potrivit căruia, în esență, Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că ar fi admis că veniturile Femern nu compensau toate costurile sale, inclusiv costurile de construcție a legăturii fixe, trebuie arătat că punctul 31 din Comunicarea PIIEC nu poate fi interpretat în sensul că impune ca veniturile să acopere toate costurile suportate de beneficiarul ajutorului. Astfel, după cum a arătat Comisia în considerentul (323) al deciziei atacate, în cazul în care s‑ar solicita ca veniturile să fie stabilite la un nivel care să permită acoperirea integrală a costurilor de construcție și de exploatare, nu ar exista un deficit de finanțare, astfel încât nu ar putea fi autorizat niciun ajutor, chiar dacă acesta este necesar pentru realizarea proiectului de investiții.
225
În plus, după cum arată în mod întemeiat Comisia, faptul că prețurile sunt mai ridicate nu determină în mod automat o creștere a veniturilor ca urmare a elasticității cererii în raport cu prețul. În această privință, trebuie să se constate că reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, nu contestă constatarea efectuată în considerentul (323) al deciziei atacate, potrivit căreia din analiza financiară din 2016 reiese că o structură diferențiată a prețurilor nu ar avea decât un impact relativ limitat asupra veniturilor globale.
226
În plus, reclamantele recunosc în memoriul în replică faptul că prețurile mai ridicate nu implică în mod automat o creștere a veniturilor ca urmare a concurenței exercitate de alți operatori pe piață. Contrar celor susținute de acestea, o asemenea împrejurare nu înseamnă că modelul economic ales pentru legătura fixă nu ar fi adecvat, ci confirmă că acordarea de ajutoare este necesară pentru realizarea unui astfel de proiect.
227
În al doilea rând, trebuie să se constate că reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, nu au prezentat niciun element de probă care să dovedească faptul că ar fi fost posibil să se obțină venituri mai mari prin stabilirea unor prețuri mai ridicate pentru traficul rutier.
228
Trebuie arătat mai întâi că argumentul DFA și al Rederi Nordö-Link potrivit căruia, în esență, prețurile pentru utilizarea legăturii fixe ar trebui să fie mai mari decât prețurile serviciilor de transport cu feribotul oferite pe legătura dintre Rødby și Puttgarden, pentru motivul că legătura fixă furnizează un serviciu mai mare decât cele ale operatorilor de transport cu feribotul, nu este susținut de niciun element de probă. Astfel, aceste interveniente nu fac trimitere la nicio probă referitoare la prețurile practicate de actualul operator de transport cu feribotul pe ruta dintre Rødby și Puttgarden. Prin urmare, DFA și Rederi Nordö-Link nu pot susține că prețurile pentru utilizarea legăturii fixe ar fi efectiv egale sau inferioare celor practicate de actualul operator de transport cu feribotul pe această legătură.
229
În continuare, trebuie să se constate că exemplul tarifelor practicate de Eurotunnel, invocat de DFA și de Rederi Nordö-Link, nu este susținut de niciun element de probă. În plus, în măsura în care privește legătura fixă din tunelul de sub Canalul Mânecii, acest exemplu nu poate fi pertinent, în măsura în care din elementele dosarului reiese că această legătură fixă este prevăzută numai pentru un trafic feroviar. Or, este necesar să se arate că nici reclamantele, nici aceste interveniente nu contestă constatarea Comisiei, din considerentul (324) al deciziei atacate, potrivit căreia baza de calcul pentru veniturile din exploatare ale căilor ferate este rezonabilă.
230
În sfârșit, în ceea ce privește exemplul podului Rion‑Antirion (Grecia), faptul că prețurile pentru traficul rutier prin legătura fixă sunt mai mari decât cele ale serviciilor de transport cu feribotul nu poate fi relevant în absența unor elemente de context care să poată stabili că situația acestei legături fixe ar fi, cel puțin într‑o anumită măsură, comparabilă cu legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn. Astfel, în lipsa unor date referitoare la costurile de construcție, la modalitățile de finanțare a podului Rion‑Antirion sau a unui eventual cadru al prețurilor pentru utilizarea acestei legături fixe de către autoritățile publice, nu se poate trage nicio concluzie din diferența dintre prețurile practicate pentru traficul rutier care traversează acest pod și cele avute în vedere pentru utilizarea părții rutiere a legăturii fixe.
[omissis]
235
Din considerațiile de mai sus rezultă că reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, nu au demonstrat că Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere constând într‑o subevaluare a veniturilor luate în considerare în calculul deficitului de finanțare.
236
Prin urmare, prima subcritică întemeiată pe contestarea veniturilor luate în considerare în calculul deficitului de finanțare trebuie respinsă.
2) Cu privire la a doua subcritică, întemeiată pe contestarea costurilor
237
Reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, consideră că Comisia a săvârșit o eroare prin includerea costurilor de refinanțare a împrumuturilor în calculul deficitului de finanțare.
238
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
239
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, ajutoarele pentru funcționare destinate menținerii statu‑quoului sau scutirii unei întreprinderi de costurile pe care ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul gestiunii curente sau al activităților sale obișnuite nu pot în principiu să fie considerate compatibile cu piața internă (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 6 noiembrie 1990, Italia/Comisia, C‑86/89, EU:C:1990:373, punctul 18; Hotărârea din 22 septembrie 2020, Austria/Comisia, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punctul 119, și Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia, T‑356/15, EU:T:2018:439, punctul 579).
240
În plus, după cum s‑a amintit la punctul 221 de mai sus, reiese din cuprinsul punctului 31 din Comunicarea PIIEC că nivelul maxim al ajutorului va fi definit în funcție de deficitul de finanțare determinat în raport cu costurile eligibile. În ceea ce privește costurile eligibile în cadrul măsurilor de ajutor pentru un proiect important de interes european comun, litera (h) din anexa la Comunicarea PIIEC precizează că alte costuri decât cele menționate la literele (a)-(g) din anexa respectivă pot fi acceptate dacă sunt justificate și dacă au o legătură indisolubilă cu realizarea proiectului, cu excepția costurilor de exploatare care nu fac obiectul literei (g), care se referă la ajutoarele pentru un proiect pentru o primă implementare industrială.
241
În speță, pe de o parte, în considerentul (320) al deciziei atacate, Comisia a constatat că costurile eligibile se limitau la costurile de construcție a proiectului, care includ costurile de planificare, precum și costurile de promovare, de publicitate și de informare. Pe de altă parte, în considerentele (325) și (326) ale deciziei atacate, Comisia a amintit că problema dacă costurile de exploatare puteau fi incluse în calculul deficitului de finanțare era diferită de problema dacă erau acordate ajutoare pentru funcționare. Aceasta a arătat că punctul 31 din Comunicarea PIIEC făcea referire la diferența dintre fluxurile de numerar pozitive și negative pentru a determina deficitul de finanțare, precizându‑se că logica care stă la baza luării deciziilor în materie de investiții constă în compararea ex ante a costurilor de investiție cu veniturile viitoare și cu costurile de exploatare viitoare. În această privință, Comisia a precizat, de asemenea, că investitorii nu luau în general o decizie de investiții pozitivă atât timp cât această comparație se traducea printr‑o diferență sau o valoare actualizată netă (VAN) negativă. Pe de altă parte, Comisia a arătat că această metodă era confirmată de criteriile de compatibilitate enunțate în Regulamentul (UE) nr. 651/2014 al Comisiei din 17 iunie 2014 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața internă în aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] (JO 2014, L 187, p. 1).
242
În primul rând, trebuie arătat că memoriile reclamantelor, ale DFA și Rederi Nordö-Link, nu conțin nicio argumentație substanțială în susținerea afirmației potrivit căreia Comisia ar fi săvârșit o eroare prin includerea costurilor de exploatare în fluxurile de numerar negative ale proiectului de investiții. În special, niciun argument nu este invocat în mod explicit pentru a repune în discuție temeinicia constatărilor efectuate de Comisie în considerentele (325) și (326) ale deciziei atacate.
243
Întrebate în ședință de Tribunal pentru a‑și preciza argumentația, reclamantele au arătat că Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), ar fi interzis includerea costurilor de exploatare în deficitul de finanțare. Reclamantele au indicat de asemenea că această interdicție decurgea din anexa la Comunicarea PIIEC, care exclude costurile de exploatare din costurile eligibile. În plus, Rederi Nordö-Link susține că luarea în considerare a costurilor de exploatare în deficitul de finanțare echivalează cu autorizarea unui ajutor pentru funcționare și cu creșterea artificială a deficitului de finanțare.
244
Primo, trebuie subliniat că, după cum arată Comisia, includerea costurilor de exploatare în fluxurile de numerar negative ale proiectului de investiții în vederea calculării deficitului de finanțare nu are drept consecință acordarea unui ajutor pentru funcționare. Astfel, după cum reiese din considerentul (323) al deciziei atacate, veniturile din exploatare care, în mod corelativ, ar trebui de asemenea să fie luate în considerare ca fluxuri de numerar pozitive depășesc cu mult costurile de exploatare. Prin urmare, Rederi Nordö-Link nu poate susține că includerea costurilor de exploatare în deficitul de finanțare ar avea ca efect acordarea unui ajutor pentru funcționare.
245
Secundo, trebuie să se constate că argumentul DFA și al Rederi Nordö-Link potrivit căruia includerea costurilor de exploatare în calculul deficitului de finanțare ar avea ca efect creșterea artificială a acestui deficit nu poate fi suficient pentru a concluziona că Comisia ar fi încălcat punctul 31 din Comunicarea PIIEC prin includerea costurilor de exploatare în calculul deficitului de finanțare. Astfel, după cum s‑a amintit la punctul 241 de mai sus, Comisia a explicat, în considerentul (326) al deciziei atacate, motivele pentru care costurile de exploatare făceau parte integrantă din analiza deficitului de finanțare. Rezultă că, în lipsa unor elemente de natură să repună în discuție validitatea explicațiilor menționate, acest argument nu poate fi admis.
246
În ceea ce privește Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), Tribunalul nu a fost chemat să interpreteze noțiunea de „deficit de finanțare” în sensul punctului 31 din Comunicarea PIIEC. Rezultă că reclamantele nu pot susține în mod întemeiat că această hotărâre ar putea fi interpretată în sensul că a interzis includerea costurilor de exploatare în calculul deficitului de finanțare.
247
În consecință, trebuie să se constate că reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, nu au demonstrat că calculul deficitului de finanțare efectuat de Comisie ar fi încălcat punctul 31 din Comunicarea PIIEC ca urmare a includerii costurilor de exploatare în fluxurile negative de numerar ale proiectului de investiție.
248
În al doilea rând, trebuie să se constate că reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, se întemeiază de asemenea pe Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), pentru a susține că Comisia ar fi săvârșit o eroare prin faptul că a considerat, în considerentul (294) al deciziei atacate, că garanțiile acordate pentru împrumuturile refinanțate referitoare la costurile de planificare și de construcție nu constituiau ajutoare pentru funcționare.
249
În această privință, trebuie arătat că reiese din Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), și în special din cuprinsul punctelor 107, 108 și 111 din aceasta, că nu se poate exclude ca garanțiile de stat acordate pentru acoperirea costurilor de exploatare ale beneficiarului ajutorului să poată constitui un ajutor pentru funcționare. În schimb, nu reiese de aici că garanții precum cele acordate pentru împrumuturile refinanțate referitoare la costurile de planificare și de construcție, iar nu de exploatare, constituie un astfel de ajutor pentru funcționare.
250
Or, trebuie să se constate că, așa cum reiese din considerentele (292) și (293) ale deciziei atacate, autoritățile daneze au limitat acordarea de împrumuturi de stat și de garanții de stat la finanțările necesare pentru a acoperi costurile suportate în cursul fazelor de planificare și de construcție, cu excluderea costurilor de exploatare. Având în vedere această limitare, Comisia putea considera în mod valabil că era vorba despre ajutoare pentru investiții, fără ca această concluzie să poată fi repusă în discuție, după cum susțin reclamantele, DFA și Rederi Nordö-Link, de constatările efectuate de Tribunal în Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries și alții/Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
În ceea ce privește argumentul DFA și al Rederi Nordö-Link potrivit căruia Femern ar beneficia de un ajutor pentru funcționare pentru motivul că măsurile de ajutor în favoarea sa pot continua timp de 16 ani de la deschiderea completă a legăturii fixe, în timp ce această perioadă ar depăși momentul în care această entitate va fi capabilă, pe baza fluxului său de lichidități, să se finanțeze pe piața concurențială fără ajutor, trebuie arătat că acesta se confundă cu cel examinat deja la punctele 212-208 de mai sus și, prin urmare, trebuie respins pentru aceleași motive.
252
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se considere că Comisia nu a săvârșit o eroare atunci când a considerat că refinanțarea împrumuturilor referitoare la costurile de planificare și de construcție nu constituia ajutoare pentru funcționare.
253
Prin urmare, a doua subcritică, întemeiată pe contestarea costurilor luate în considerare în calculul deficitului de finanțare, trebuie să fie respinsă.
c)
Cu privire la a treia critică, întemeiată pe contestarea cuantumului ajutorului
254
Reclamantele, FSS, DFA și Rederi Nordö-Link, susțin că, la calcularea cuantumului ajutorului, Comisia a săvârșit erori vădite de apreciere.
255
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
256
În primul rând, trebuie să se verifice dacă, așa cum susțin reclamantele și DFA, întrucât Femern nu are capacitatea de a‑și rambursa împrumuturile, astfel cum ar reieși din raportul privind interesul comercial din anul 2001, în conformitate cu punctul 4.1 din Comunicarea privind garanțiile, cuantumul ajutorului ar trebui să corespundă, contrar celor reținute de Comisie, valorii tuturor împrumuturilor acoperite de garanțiile de stat și a tuturor împrumuturilor de stat.
257
După cum reiese din cuprinsul punctului 4.1 al treilea paragraf litera (a) din Comunicarea privind garanțiile, „pentru companiile aflate în dificultate, un garant de pe piață, dacă există, ar percepe o primă substanțială la momentul acordării garanției, dat fiind riscul incapacității de plată[; î]n cazul în care probabilitatea ca persoana creditată să nu mai poată achita împrumutul devine extrem de ridicată, se poate să nu existe o rată a pieței, iar în situații excepționale elementul de ajutor de stat din garanție se poate dovedi la fel de ridicat ca și suma acoperită practic de garanție.
258
Astfel, din cuprinsul punctului 4.1 al treilea paragraf litera (a) din Comunicarea privind garanțiile reiese că numai în prezența unei întreprinderi aflate în dificultate și în circumstanțe excepționale elementul de ajutor dintr‑o garanție este egal cu valoarea totală a împrumuturilor acoperite de garanție. Într‑adevăr, ținând seama de implicațiile importante ale unei asemenea abordări, posibilitatea de a calcula avantajul care decurge dintr‑o garanție de stat ca fiind egal cu valoarea totală a împrumutului garantat nu poate fi justificată prin simplul fapt că întreprinderea beneficiară se află în dificultate. Așadar, Comisia nu are posibilitatea de a recurge la această abordare decât în prezența unor împrejurări excepționale și numai dacă întreprinderea aflată în dificultate nu este în măsură să ramburseze împrumutul acoperit de garanție prin mijloace proprii.
259
În speță, în considerentul (346) al deciziei atacate, Comisia a considerat că elementul de ajutor nu trebuia să corespundă totalității sumelor acoperite de împrumuturile de stat și de împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat, pentru motivul că situația Femern nu se încadra în circumstanțele excepționale menționate la punctul 4.1 al treilea paragraf litera (a) din Comunicarea privind garanțiile.
260
Trebuie să se constate că reclamantele și DFA nu prezintă niciun element care ar permite să se considere că Femern este o întreprindere aflată în dificultate în sensul Orientărilor privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate altele decât instituțiile financiare și nici că această întreprindere nu ar fi în măsură să ramburseze împrumuturile acoperite de datoria subscrisă pentru a acoperi costurile de planificare și de construcție.
261
Astfel, pentru a‑și susține argumentația, reclamantele și DFA se întemeiază numai pe raportul privind interesul comercial din 2001, din care reiese că proiectul de legătură fixă nu ar putea fi realizat de sectorul privat fără un sprijin public considerabil. Or, deși un asemenea element poate fi relevant pentru a stabili dacă împrumuturile de stat și garanțiile de stat acordate Femern constituie ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE sau pentru a stabili că un asemenea proiect nu poate fi realizat fără ajutor, nu poate fi suficient pentru a se stabili că Femern ar constitui o întreprindere aflată în dificultate care nu ar fi capabilă să ramburseze, în stadiul exploatării legăturii fixe, datoria subscrisă pentru a acoperi costurile de planificare și de construcție.
262
Prin urmare, trebuie să se considere că reclamantele și DFA nu au demonstrat că Comisia ar fi săvârșit o eroare atunci când a considerat că cuantumul ajutorului nu poate corespunde totalității sumelor acoperite de împrumuturile de stat și de împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat.
263
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit căruia Femern nu ar achita prima prevăzută în considerentele (342) și (343) ale deciziei atacate, trebuie arătat că, în susținerea acestui argument, reclamantele invocă numai elemente ulterioare adoptării deciziei atacate, și anume o declarație a ministrului danez al transporturilor din 24 aprilie 2020 și o propunere din 5 decembrie 2020 privind o modificare a Legii din 2015 privind construcția. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, legalitatea unei decizii a Comisiei în materie de ajutoare de stat trebuie apreciată în funcție de informațiile de care dispune Comisia în momentul în care a adoptat această decizie (Hotărârea din 10 iulie 1986, Belgia/Comisia, 234/84, EU:C:1986:302, punctul 16, și Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia, T‑356/15, EU:T:2018:439, punctul 333). Rezultă că acest argument al reclamantelor nu poate repune în discuție legalitatea deciziei atacate.
[omissis]
275
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se respingă a treia critică întemeiată pe contestarea cuantumului ajutorului.
276
Prin urmare, al treilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins în totalitate.
4.
Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe contestarea analizei prevenirii denaturărilor nejustificate ale concurenței și a criteriului evaluării comparative
277
Reclamantele, susținute de FSS, de DFA, de Rederi Nordö-Link, de ECSA, de Trelleborg Hamn, de Aktionsbündnis, de NABU și de VDR, arată că Comisia a concluzionat în mod eronat că efectele negative ale legăturii fixe asupra concurenței nu erau susceptibile să contrabalanseze efectele sale pozitive.
278
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă această argumentație.
[omissis]
280
În speță, în ceea ce privește efectele pozitive, în considerentul (359) al deciziei atacate Comisia a constatat că legătura fixă urmărea promovarea mobilității, a integrării și a schimbului cultural între cetățenii care locuiesc pe ambele părți ale legăturii menționate, precum și îmbunătățirea conexiunilor dintre țările nordice și Europa Centrală pentru călători și pentru transportul rutier și feroviar de marfă. În acest sens, Comisia a arătat că beneficiile preconizate de legătura fixă fuseseră recunoscute la nivel european prin includerea acestei legături în lista proiectelor prioritare TEN‑T. În plus, Comisia a menționat efectele pozitive asupra anumitor sectoare economice din regiune, precum stațiile de benzină, comerțul cu amănuntul, restaurantele, hotelurile, parcurile de distracții și transportul feroviar și cu autobuzul. Pe de altă parte, Comisia a considerat că legătura fixă ar spori de asemenea accesibilitatea la transportul feroviar, cu posibilitatea unei tranziții a transportului de marfă și de călători de la transportul rutier la cel feroviar.
281
În ceea ce privește efectele negative, în considerentul (360) al deciziei atacate, Comisia a arătat că deschiderea legăturii fixe ar avea un impact negativ asupra operatorilor de feriboturi care deservesc ruta Rødby și Puttgarden și asupra altor rute, precum și asupra activităților porturilor deservite de feriboturi. În această privință, Comisia a considerat că puterea Femern de a influența operațiunile serviciilor de transport cu feribotul era limitată, întrucât ajutorul de stat se limita la finanțarea necesară pentru costurile suportate în timpul etapei de planificare și de construcție a legăturii fixe, în limita deficitului de finanțare. Prin urmare, Comisia apreciază că principalul efect asupra activității operatorilor de servicii de transport cu feribotul rezultă din decizia autorităților publice de a construi legătura fixă care oferă o alternativă la serviciile de transport existente și că nu îi revine sarcina de a repune în discuție alegerea efectuată de autoritățile publice.
282
În plus, în considerentele (361)-(363) ale deciziei atacate, Comisia a examinat succesiv riscul de supracapacitate pe piață, riscul de poziție dominantă și impactul general asupra concurenței, precum și riscul de închidere a pieței.
283
După ce a reamintit că nu era de competența sa să evalueze efectele deciziei autorităților publice de a decide cu privire la construcția legăturii fixe, în urma evaluării comparative a efectelor negative și pozitive, în considerentul (365) al deciziei atacate, Comisia a concluzionat că măsurile de ajutor în favoarea Femern, astfel cum au fost reduse în urma notificării revizuite ulterioare deciziei de deschidere a procedurii, aveau doar un efect limitat asupra concurenței și asupra comerțului, care era compensat de efectele pozitive legate de contribuția la obiectivul de interes european comun.
284
În primul rând, în ceea ce privește argumentul reclamantelor, al FSS, al ECSA și al Rederi Nordö-Link, potrivit căruia Comisia ar fi omis să cuantifice efectele pozitive și efectele negative ale ajutorului în vederea evaluării gravității denaturării concurenței, trebuie arătat că se admite că luarea în considerare a efectelor pozitive și negative ale unui ajutor poate fi sintetică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942, punctul 255) sau chiar dedusă implicit din examinarea efectelor ajutorului asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale atunci când efectele negative ale ajutorului sunt limitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iunie 2016, Magic Mountain Kletterhallen și alții/Comisia, T‑162/13, nepublicată, EU:T:2016:341, punctul 110).
285
În plus, este necesar să se constate că punctele 41-43 din Comunicarea PIIEC se limitează să enunțe principii în scopul examinării evaluării comparative a efectelor pozitive și negative ale ajutorului, fără a impune ca aceste efecte să fie cuantificate. Prin urmare, nu i se poate reproșa Comisiei că nu a evaluat efectele pozitive și negative menționate bazându‑se pe elemente cantitative care țin seama de dimensiunea beneficiarului ajutorului, de cota de piață pe care o deține în raport cu concurenții săi și de importanța cuantumului ajutorului acordat.
[omissis]
287
În consecință, nu i se poate reproșa Comisiei că nu a cuantificat efectele pozitive și negative ale ajutorului în scopul evaluării gravității denaturării concurenței.
288
În al doilea rând, trebuie să se examineze dacă, așa cum susțin reclamantele, Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a constatat, în considerentul (360) al deciziei atacate, că capacitatea Femern de a submina concurența cu feribotul era limitată de faptul că ajutorul era plafonat la deficitul de finanțare.
289
Trebuie arătat că, în ceea ce privește efectele negative ale legăturii fixe asupra serviciilor de transport existente și în special asupra activităților operatorilor de servicii de transport cu feribotul, în considerentul (360) al deciziei atacate Comisia a făcut o distincție între, pe de o parte, efectele negative imputabile deciziei autorităților publice de a construi legătura fixă care oferă o alternativă la modurile de transport existente și, pe de altă parte, efectele negative imputabile măsurilor de ajutor în favoarea Femern. Potrivit Comisiei, în cadrul evaluării comparative a efectelor pozitive și negative, ea trebuie să se limiteze la examinarea efectelor negative care decurg din măsurile de ajutor acordate acestei întreprinderi.
290
În această privință, trebuie amintit că s‑a statuat deja că, în cadrul controlului ajutoarelor de stat, nu revine Comisiei sarcina de a repune în discuție alegerea autorităților publice de a decide cu privire la construirea unei infrastructuri alternative mijloacelor de transport existente, pentru motivul că un astfel de proiect constituie o soluție care produce în mod global rezultate pozitive, chiar și în eventualitatea în care punerea în funcțiune a infrastructurii menționate ar determina dispariția mijloacelor de transport existente (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, T‑630/15, nepublicată, EU:T:2018:942, punctul 256).
291
Prin urmare, Comisia putea considera în mod valabil că îi revenea sarcina de a‑și limita examinarea la efectele negative ale măsurilor de ajutor acordate Femern.
292
Or, în ceea ce privește efectele negative care decurg din acordarea de măsuri de ajutor în favoarea Femern, Comisia a constatat că finanțarea acordată întreprinderii Femern acoperea costurile aferente planificării și construirii legăturii fixe în limita deficitului de finanțare, că valoarea redevențelor pentru utilizarea legăturii fixe era reglementată de autoritățile publice și că posibilitatea acestei întreprinderi de a acorda reduceri era limitată de necesitatea de a asigura venituri suficiente pentru a plăti costurile de exploatare și a rambursa împrumuturile contractate pentru a finanța planificarea și construirea legăturii fixe. Prin urmare, Comisia a considerat că puterea întreprinderii Femern de a influența exploatarea serviciilor de transport cu feribotul era limitată și că principalele efecte negative au rezultat din decizia autorităților publice de a construi legătura fixă.
293
În ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit căruia, în esență, plafonarea ajutoarelor la nivelul deficitului de finanțare nu ar fi relevantă pentru a dovedi că ajutorul nu denaturează în mod nejustificat concurența pentru motivul că este vorba despre un element luat în considerare în stadiul examinării proporționalității ajutorului, trebuie amintit că necesitatea unei evaluări comparative a efectelor pozitive așteptate în ceea ce privește atingerea obiectivelor vizate la articolul 107 alineatul (3) literele (a)-(e) TFUE și a efectelor negative ale unui ajutor în ceea ce privește denaturarea concurenței și afectarea schimburilor comerciale între state membre nu este decât expresia principiului proporționalității și a principiului interpretării stricte a exceptărilor prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE. (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 iunie 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisia, T‑578/17, nepublicată, EU:T:2019:437, punctul 124).
294
În plus, având în vedere că principiul proporționalității urmărește să limiteze un ajutor la minimul necesar pentru a reduce denaturările pe piața internă, este necesar să se considere că, în etapa evaluării comparative a efectelor pozitive și negative ale măsurilor de ajutor, Comisia poate utiliza în mod valabil constatările efectuate în cadrul examinării proporționalității ajutorului. În cazul de față, limitarea cuantumului ajutorului la nivelul deficitului de finanțare al proiectului de investiții a implicat faptul că finanțarea acordată întreprinderii Femern a fost limitată la 27,3 % din costurile eligibile. Astfel, din moment ce examinarea proporționalității unui ajutor de stat și cea a evaluării comparative a efectelor pozitive și negative sunt intrinsec legate, o asemenea limitare a cuantumului ajutorului constituie un element pertinent pentru a considera că efectele negative care decurg din măsurile de ajutor sunt limitate.
295
În ceea ce privește argumentul reclamantelor prin care, în esență, acestea susțin că Femern ar putea utiliza posibilitatea care îi este recunoscută la punctul 42 alineatul 3 din Legea din 2015 privind construcția pentru a acorda reduceri în vederea stabilirii prețurilor sub cele practicate de operatorii de feriboturi, este necesar să se arate că este pur ipotetic, cu atât mai mult cu cât, așa cum a amintit Comisia, Femern este obligată să genereze suficiente venituri pentru a putea nu numai să își plătească costurile de exploatare, ci și să ramburseze împrumuturile contractate pentru a finanța planificarea și construirea legăturii fixe. Așadar, în eventualitatea în care eventualele reduceri acordate de Femern ar implica o diminuare semnificativă a veniturilor sale, această întreprindere ar putea să nu fie în măsură să ramburseze împrumuturile de stat, precum și împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat în termenele prevăzute în considerentele (349) și (351) ale deciziei atacate.
296
În al treilea rând, trebuie să se verifice dacă, astfel cum susțin reclamantele, Comisia ar fi săvârșit erori vădite de apreciere în examinarea anumitor elemente negative care, privite izolat sau împreună, ar fi susceptibile să contrabalanseze efectele pozitive ale ajutorului.
297
Primo, în ceea ce privește argumentul reclamantelor, al FSS, al DFA, al ECSA și al VDR, potrivit căruia Comisia a concluzionat în mod eronat că ajutorul nu ar avea ca efect creșterea supracapacității pe piața traversării peste strâmtoarea Fehmarn, este necesar să se arate că acesta se întemeiază pe o interpretare eronată a deciziei atacate.
298
Astfel, în considerentul (361) al deciziei atacate, Comisia s‑a limitat să menționeze un argument potrivit căruia „Scandlines et al. au mai susținut că legătura fixă ar crea o capacitate suplimentară prea mare pe o piață deja saturată. Comisia observă că înființarea unei alternative la serviciile existente, care este diferită și este considerată superioară de autoritățile daneze, nu poate fi echivalată cu adăugarea de capacitate pe o piață saturată”.
299
Prin urmare, nu se poate considera că Comisia însăși a constatat că piața traversării strâmtorii Fehmarn este saturată.
300
De altfel, trebuie să se constate că reclamantele, FSS, ECSA, DFA și VDR, nu au furnizat niciun element de probă pentru a susține afirmația potrivit căreia ar exista o supracapacitate pe piață. Astfel, deși reclamantele invocă o cotă medie de utilizare a serviciilor de transport cu feribotul care ar fi de numai 49 %, ele nu au furnizat elemente de probă care să confirme această afirmație. În această privință, este necesar să se precizeze că simpla trimitere la o afirmație identică cuprinsă în observațiile prezentate în cadrul procedurii oficiale de investigare, care este de asemenea nesusținută de documente probatorii, nu poate constitui un element de probă.
301
În plus, așa cum susține Comisia, este necesar să se arate că nici reclamantele, nici FSS, ECSA, DFA și VDR nu invocă o argumentație susținută susceptibilă să repună în discuție constatarea, efectuată în considerentul (361) al deciziei atacate, potrivit căreia crearea unei alternative la serviciile existente, diferită și considerată superioară, nu poate fi asimilată unei creșteri a capacității pe o piață saturată. Astfel, trebuie să se constate că argumentația lor se întemeiază pe premisa nesusținută de elemente de probă că ar exista o supracapacitate pe piață.
302
Prin urmare, reclamantele și aceste interveniente nu au demonstrat că Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a constatat că legătura fixă nu ar determina supracapacitate pe piața serviciilor oferite pentru traversarea strâmtorii Fehmarn.
303
Secundo, trebuie să se verifice dacă, așa cum susțin reclamantele, Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că a ținut seama în mod insuficient de un risc de poziție dominantă.
304
În speță, în considerentul (362) al deciziei atacate, deși Comisia a admis că nu se poate exclude că Femern dobândește o poziție dominantă în ceea ce privește anumite servicii de transport pe piața strâmtorii Fehmarn, ea a precizat totuși că existența unei poziții dominante în sine nu contravine dreptului Uniunii. În plus, după ce a constatat că Scandlines deținea în prezent un monopol pe ruta dintre Rødby și Puttgarden, ea a considerat că, în cazul în care ar exista o continuare a serviciilor de transport cu feribotul pe legătura menționată, legătura fixă ar contribui la eliminarea respectivului monopol, ceea ce ar crea o piață mai competitivă.
305
Este necesar să se arate că punctul 43 din Comunicarea PIIEC se limitează să indice că Comisia va evalua riscul de dominare a pieței, fără a furniza precizări pentru cazurile în care se acordă un ajutor pentru un proiect de construcție a unei infrastructuri. În plus, trebuie amintit că, potrivit punctului 41 din Comunicarea PIIEC, un ajutor poate fi declarat compatibil cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE în cazul în care efectele negative ale acestuia în ceea ce privește denaturarea concurenței și impactul asupra comerțului între statele membre sunt limitate și mai puțin semnificative decât efectele pozitive în ceea ce privește contribuția la obiectivul european de interes comun.
306
Așadar, contrar celor susținute în esență de reclamante, punctul 43 din Comunicarea PIIEC nu poate fi interpretat în sensul că un ajutor care este susceptibil să contribuie la crearea unei poziții dominante ar trebui să fie considerat în mod sistematic ca având efecte negative care ar contrabalansa în mod necesar efectele pozitive ale unui proiect important de interes european comun, cu atât mai mult cu cât, în speță, riscul de poziție dominantă este limitat la piața locală a serviciilor de transport oferite pentru a asigura traversarea strâmtorii Fehmarn.
307
În această privință, trebuie arătat că nici reclamantele, nici intervenientele în susținerea concluziilor lor nu contestă efectele pozitive ale legăturii fixe identificate în considerentul (359) al deciziei atacate. În această privință, Comisia a constatat că efectele pozitive ale legăturii fixe nu se limitau la beneficiarul ajutorului, nici la întreprinderile stabilite în regiunea strâmtorii Fehmarn, ci se extindeau la o scară mai largă în Uniune, prin aceea că legătura fixă ar îmbunătăți conexiunea dintre țările nordice și Europa Centrală pentru călători și pentru transportul rutier și feroviar de marfă, precum și accesibilitatea la transportul feroviar de marfă, contribuind astfel la tranziția transportului de marfă și de călători de la transportul rutier la cel feroviar. Rezultă că, așa cum reiese din considerentul (281) al deciziei atacate, proiectul de legătură fixă, ca proiect important de interes european comun, va contribui la îmbunătățirea funcționării pieței interne și la consolidarea coeziunii economice și sociale.
308
Or, ținând seama de faptul că efectele pozitive ale legăturii fixe nu se limitează la operatorii economici dintr‑un stat membru, ci profită mai larg altor operatori economici din Uniune, Comisia putea, în exercitarea largii sale puteri de apreciere, să considere că riscul de poziție dominantă pe o piață locală a serviciilor de transport nu era susceptibil să contrabalanseze efectele pozitive ale legăturii fixe în materie de contribuție la obiectivul de interes european comun.
309
În plus, reiese din considerentul (362) al deciziei atacate că, pe piața serviciilor de transport oferite pentru traversarea strâmtorii Fehmarn, și anume pe ruta dintre Rødby și Puttgarden, reclamantele dețin în prezent un monopol. Prin urmare, Comisia putea constata, fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, că, în ipoteza unei mențineri a serviciilor de transport cu feribotul pentru asigurarea legăturii menționate, legătura fixă ar consolida concurența pe această piață.
310
Pe de altă parte, deși este adevărat că Scandlines nu se află într‑o poziție de monopol pe o piață geografică care o depășește pe cea a rutei dintre Rødby și Puttgarden, așa cum arată în mod întemeiat Comisia, nu există nici vreun risc ca Femern să ocupe o poziție dominantă pe o piață mai extinsă din punct de vedere geografic.
311
Prin urmare, Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că riscul de poziție dominantă al întreprinderii Femern nu implica faptul că acest efect negativ al ajutorului în ceea ce privește denaturarea concurenței prevalează asupra efectelor pozitive ale proiectului în ceea ce privește contribuția la obiectivul de interes european comun.
312
Tertio, trebuie să se verifice dacă Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că nu a constatat existența unui risc de închidere a pieței.
313
Trebuie arătat că, prin argumentația lor, reclamantele, ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link și VDR, nu contestă, ca atare, constatările care figurează în considerentul (363) al deciziei atacate privind lipsa riscului de închidere a pieței. În speță, Comisia a considerat că nu exista un risc de închidere a pieței, inclusiv a piețelor în amonte și în aval, pentru motivul că legătura fixă ar fi deschisă tuturor utilizatorilor în mod egal și nediscriminatoriu. În plus, aceasta a constatat că structura prețurilor ar fi nediscriminatorie și conformă cu Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 iunie 1999 de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri (JO 1999, L 187, p. 42, Ediție specială, 07/vol. 7, p. 88) și cu Directiva 2012/34/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind instituirea spațiului feroviar unic european (JO 2012, L 343, p. 32).
314
Prin argumentația lor, reclamantele și aceste interveniente reproșează Comisiei în esență că nu a ținut seama de un risc de dumping prin prețuri. În această privință, este necesar să se constate că respectiva argumentație se întemeiază în esență pe argumente asemănătoare celor invocate în cadrul primei subcritici a celei de a doua critici din cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv, întemeiată pe o eroare vădită de apreciere în evaluarea veniturilor din deficitul de finanțare (a se vedea punctele 216-235 de mai sus). Astfel, recurentele și intervenientele reproșează Comisiei că a constatat că nu exista un risc de închidere a pieței, în condițiile în care prețurile întreprinderii Femern ar fi inferioare costurilor sale.
315
Trebuie să se constate că reclamantele, ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn și VDR, nu explică motivele pentru care faptul de a autoriza măsuri de ajutor care acoperă o parte limitată din costurile de planificare și de construire a unui proiect de infrastructură ar avea ca efect închiderea pieței. În plus, după cum reiese din cuprinsul punctului 224 de mai sus, nu se poate impune ca veniturile Femern să fie stabilite la un nivel care să acopere toate costurile de planificare, de construcție și de exploatare pentru motivul că acest lucru ar implica faptul că nu ar putea fi acordat niciun ajutor în favoarea Femern, în condițiile în care acest lucru este necesar pentru realizarea proiectului. În plus, așa cum susține în mod întemeiat Comisia, întrucât Femern este obligată să obțină suficiente venituri nu numai pentru a‑și acoperi costurile de exploatare, ci și pentru a rambursa datoria subscrisă pentru a acoperi costurile de planificare și de construcție, riscul ca această întreprindere să acorde reduceri importante la prețuri este în mod necesar limitat.
316
În ceea ce privește argumentul reclamantelor prin care acestea susțin că Femern și‑ar putea utiliza poziția dominantă pentru a reduce prețurile sub costurile sale pentru a închide piața, trebuie amintit că cuantumul taxelor pentru utilizarea legăturii fixe este determinat de autoritățile publice și că Femern dispune doar de o anumită marjă de manevră pentru a acorda anumite reduceri. Or, această întreprindere este obligată să genereze suficiente venituri nu numai pentru a‑și putea plăti costurile de exploatare, ci și pentru a rambursa împrumuturile contractate pentru finanțarea planificării și a construirii legăturii fixe. Prin urmare, în eventualitatea în care Femern ar acorda anumite reduceri, aceasta ar trebui totuși să se asigure că nivelul veniturilor rămâne suficient pentru a rambursa împrumuturile de stat și garanțiile de stat în termenele prevăzute în considerentele (349) și (351) ale deciziei atacate.
317
În plus, reclamantele nu pot susține că Femern ar putea reduce drastic prețurile pentru a închide piața pentru motivul că, atunci când autoritățile daneze au acordat un ajutor de stat pentru legătura fixă peste strâmtoarea Øresund, operatorul acestei legături a redus semnificativ cuantumul taxelor pentru traficul rutier. Astfel, deși este adevărat că reclamantele au făcut dovada unei reduceri a cuantumului redevențelor menționate în raport cu ceea ce s‑a avut în vedere inițial, ele nu prezintă totuși niciun element care să permită să se considere că situația operatorului legăturii fixe a strâmtorii Øresund este comparabilă cu cea a strâmtorii Femern. Or, în această privință, Comisia a arătat că, spre deosebire de ajutoarele acordate operatorului însărcinat cu legătura fixă peste strâmtoarea Øresund, în speță, cuantumul și durata măsurilor acordate în favoarea Femern au fost strict limitate.
318
Prin urmare, trebuie respinsă argumentația întemeiată pe săvârșirea de către Comisie a unei erori vădite de apreciere atunci când a constatat lipsa riscului de închidere a pieței.
319
Din considerațiile care precedă rezultă că reclamantele și intervenientele în susținerea concluziilor acestora nu au demonstrat, pe de o parte, că constatările Comisiei în ceea ce privește lipsa riscului de saturare a pieței și lipsa riscului de închidere a pieței ar fi afectate de erori vădite de apreciere și, pe de altă parte, că Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că riscul de poziție dominantă nu compensa efectele pozitive în materie de contribuție la obiectivul de interes european comun.
320
Prin urmare, trebuie respinsă argumentația întemeiată pe săvârșirea de către Comisie a unor erori vădite de apreciere în examinarea anumitor elemente negative care, privite izolat sau împreună, ar fi susceptibile să contrabalanseze efectele pozitive în materie de contribuție la obiectivul de interes european comun.
[omissis]
326
În al șaselea rând, în ceea ce privește argumentația, invocată pentru prima dată în ședință de NABU, potrivit căreia, în cadrul evaluării comparative, Comisia ar fi luat în considerare în mod insuficient impactul legăturii fixe asupra mediului, aceasta trebuie respinsă ca inadmisibilă pentru motivul că cererea introductivă nu conține niciun motiv și niciun argument prin care să se urmărească repunerea în discuție a temeiniciei constatărilor efectuate de Comisie în considerentele (366)-(368) ale deciziei atacate. În orice caz, respectiva argumentație nu poate fi admisă. Astfel, aceasta nu este susținută de niciun element de probă și, de altfel, luarea în considerare a considerațiilor de mediu nu ține de evaluarea comparativă a efectelor pozitive și negative ale măsurii de ajutor (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 septembrie 2020, Austria/Comisia, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punctele 101 și 102). În rest, deși Comisia a constatat, în considerentele (367) și (368) ale deciziei atacate, că autoritățile daneze au ținut seama de impactul legăturii fixe asupra mediului, că acesta a fost examinat și atenuat și că proiectul se întemeiază pe principiul că trebuia pregătit, construit și exploatat într‑un mod care să prevină efectele nefaste asupra naturii și a mediului, precum și să combată efectele negative considerabile, NABU nu a prezentat niciun element de probă de natură să repună în discuție aceste constatări.
327
Având în vedere considerațiile care precedă, al patrulea aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins în totalitate.
328
Ținând seama de ansamblul considerațiilor care precedă, acțiunea trebuie respinsă.
III. Cu privire la cheltuielile de judecată
329
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamantele au căzut în pretenții, se impune obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
330
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Regatul Danemarcei, care a intervenit în susținerea concluziilor Comisiei, va suporta propriile cheltuieli de judecată.
331
Potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate dispune ca un intervenient, altul decât cei menționați la alineatele (1) și (2) ale acestui articol, să suporte propriile cheltuieli de judecată. În speță, trebuie să se decidă că ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link și Trelleborg Hamn suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Scandlines Danmark ApS și Scandlines Deutschland GmbH suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
3)
Regatul Danemarcei, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link și Trelleborg Hamn AB suportă propriile cheltuieli de judecată.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 28 februarie 2024.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.
(
1
)	Sunt redate numai punctele din prezenta hotărâre a căror publicare este considerată utilă de către Tribunal.
(
2
)	Sunt redate numai punctele din prezenta hotărâre a căror publicare este considerată utilă de către Tribunal. În ceea ce privește punctele omise, se face trimitere la Hotărârea Tribunalului din..._.../... (T-..., EU:...).