62002CC0113_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Az EK‑Szerződés 226. cikke alapján benyújtott keresetében a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy Hollandia hulladékszállításra vonatkozó szabályozása összeegyeztethetetlen az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1-jei 259/93/EGK tanácsi rendelettel(2) (a továbbiakban: rendelet) és az 1991. március 18-i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel(3) módosított és az 1996. május 24-i 96/350/EK bizottsági határozattal(4) elfogadott, a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelvvel(5) (a továbbiakban: irányelv).
2. Először, a Bizottság azt állítja, hogy a Hollandia által alkalmazott feltételek annak eldöntésére, hogy mikor kifogásolja a hasznosításra szánt hulladékok szállítását, összeegyeztethetetlenek a rendelet 7. cikkének (4) bekezdésében megállapított feltételekkel.
3. Másodszor, a Bizottság azt állítja, hogy a Hollandia által alkalmazott feltételek annak eldöntésére, hogy a hulladékégetés ártalmatlanításnak vagy hasznosításnak minősül-e, összeegyeztethetetlenek az irányelv 1. cikkének e) és f) pontjában megállapított feltételekkel. Azóta, hogy a felek a jelen eljárásban előterjesztették észrevételeiket, a Bíróság egy másik ügyben hozott ítéletében megerősítette, hogy a szóban forgó, a hulladék fűtőértékén és összetételén alapuló feltételek sértik az irányelvet.(6)
Jogi háttér
Közösségi jog
4. A rendelet célja olyan eljárások harmonizált rendszerének kialakítása, melyek révén a környezet védelme érdekében korlátozható a hulladékok forgalma. A rendelet II. címe a „Hulladékok tagállamok közötti szállítása” címet viseli. A II. cím A és B fejezete meghatározza az ártalmatlanításra, illetve a hasznosításra szánt hulladékok szállítására irányadó eljárásokat. A rendelet átveszi az „ártalmatlanítás” és „hasznosítás” irányelvben használt, az alábbiakban megállapított fogalommeghatározásait(7) .
5. A veszélyesebb típusú hasznosításra szánt hulladékok(8) szállítására a következő eljárás vonatkozik. Ha a hulladéktermelő vagy a hulladék birtokosa az ilyen hulladékot egyik tagállamból valamely másik tagállamba kíván szállítani, akkor ezt bejelenti a rendeltetési ország illetékes hatóságánál, és a bejelentés másolatát elküldi a küldő ország illetékes hatóságainak, valamint a címzettnek.(9)
6. A küldő és rendeltetési tagállamoknak jogában áll kifogást emelni a szállítás ellen. Kifogásaiknak a 7. cikk (4) bekezdésén kell alapulniuk. A 7. cikk (4) bekezdésének a) pontjában öt indok kerül felsorolásra, amelyekre alapítva ezen tagállamok illetékes hatóságai indokolt kifogásokat emelhetnek. A 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdése szerint „indokolt kifogásokat emelhetnek a tervezett szállítás ellen, (…) ha a hasznosítható és nem hasznosítható hulladék aránya, a véglegesen hasznosítható anyagok becsült értéke vagy a hasznosítás költsége és a nem hasznosítható hányad ártalmatlanításának a költsége gazdasági és környezetvédelmi szempontból nem indokolja a hasznosítást”.
7. Az irányelv 1. cikkének e) pontja értelmében „ártalmatlanításnak” minősül „bármely művelet, amit a II.A melléklet felsorol”, az 1. cikk f) pontja szerint pedig „hasznosításnak” minősül „bármely olyan művelet, amit a II.B melléklet felsorol”.
8. A „hulladékégetés szárazföldön” a II.A melléklet D10-es pontjában mint hulladékártalmatlanítási művelet kerül megnevezésre. Ezzel szemben az „elsődlegesen [f]űtőanyagként történő felhasználás vagy más módon energia előállítása” a II.B melléklet R1-es pontjában mint hulladékhasznosítást szolgáló művelet kerül megjelölésre.
Nemzeti jog
9. 1997 júniusában a holland kormány bevezette a Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007-et (a veszélyes hulladékok kezelésének többéves terve, a továbbiakban: MJP‑GA II).(10)
10. Az MJP‑GA II első részének 8. fejezete útmutatást ad arra vonatkozóan, hogyan alkalmazza az illetékes hatóság a 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdését.
11. A 8.3 fejezet a) pontja szerint „ha a másik országba szállítandó hulladékmennyiség kevesebb mint 20 %-át (tömegszázalékban) hasznosítják a küldő államban – mivel utóbb nagy hulladékmennyiséget kell ártalmatlanítani – minden kérésre külön-külön kell alkalmazni azokat a rendeletben meghatározott indokokat, amelyek alapján kifogást lehet emelni. A b) pont lábjegyzetében meghatározott határérték azonban egyik esetben sem alkalmazandó [...].”
12. A 8.3 fejezet b) pontja értelmében „más esetekben általában akkor lehet kifogást emelni a szállítás ellen, ha a rendeltetési tagállamban hasznosítható hulladék aránya kisebb, mint a küldő tagállamban hasznosítható hulladéké.”
13. A 8.3 fejezet b) pontjának lábjegyzete eredetileg a következőt írta elő:
„Ha nem állapítható meg egyértelműen, hogy a ténylegesen hasznosított hulladék aránya a rendeltetési államban kisebb, a kifogások és panaszok korlátozása érdekében határértéket lehet alkalmazni. A határérték nem haladhatja meg az mindenkori érték 20 %-át. Amennyiben az meghaladja a 20 %-ot, minden esetben kifogást kell emelni. Az egyes tervezett szállításokra tekintettel mindig vizsgálni kell a teljes mennyiséget.”
14. A jelen eljárást megelőző hivatalos bizottsági értesítést követően Hollandia az idézett szövegrész utolsó előtti mondatát törölve módosította a lábjegyzetet.
15. Az MJP‑GA II második részének 18. fejezete a hasznosítási célú hulladékégetés (ahol a hulladékot elsősorban tüzelőanyagként használják) és az ártalmatlanítási célú hulladékégetés közötti különbségről szól. E szerint a veszélyes hulladék égetése akkor minősül hasznosításnak, ha a hulladék fűtőértéke az 1 %-nál alacsonyabb klórtartalmú hulladék esetében meghaladja a 11 500 Kj/kg-ot, 1 %-nál magasabb klórtartalmú hulladék esetében a 15 000 Kj/kg-ot.
A jogsértés miatt benyújtott kereset
16. Azt követően, hogy több ízben panasz érkezett arra vonatkozóan, hogy Hollandia indokolatlanul emel kifogást veszélyes hulladékok kivitele ellen, a Bizottság 1999. április 28-i levelében hivatalos értesítést küldött Hollandiának, kiemelve benne három szempontot, amelyek vonatkozásában az MJP‑GA II ‑ véleménye szerint ‑ sértheti a közösségi jogot.
17. Hollandia válaszképpen a fent leírt módon(11) módosította az MJP‑GA II 8.3 fejezete b) pontjának lábjegyzetét, más módosítást azonban nem eszközölt.
18. A Bizottság nem elégedett meg ezzel a válasszal, és 2000. augusztus 1-jén indokolással ellátott véleményt küldött a holland kormánynak. Hollandia 2000. november 8-i válaszában tagadta a közösségi jog megsértését.
19. 2002. március 21-én a Bizottság annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy Hollandia nem teljesítette a rendelet 7. cikkének (4) bekezdése, az irányelv 1. cikke e) és f) pontja és 7. cikke (1) bekezdése, valamint az EK‑Szerződésnek a 86. cikkel együtt olvasott 82. cikke alapján fennálló kötelezettségeit.
20. Az eljárás során a Bizottság keresete harmadik, az EK‑Szerződés 82. és 86. cikkének megsértésén alapuló jogalapját visszavonta.
21. A Bíróság elé terjesztett észrevételeiben a Bizottság nem fejtett ki érveket az irányelv 7. cikkének (1) bekezdése megsértésének alátámasztására.
22. Következésképpen arról kell dönteni, hogy az MJP‑GA II ellentétes-e a rendelet 7. cikkének (4) bekezdésével, illetve helytelenül hajtja-e végre az irányelv 1. cikkének e) és f) pontját. Javasolom, elsőként az utóbbi kérdéssel foglalkozzunk, amelyről nemrég nyilvánított véleményt a Bíróság.
Az MJP‑GA II összeegyeztethetősége az irányelv 1. cikkének e) és f) pontjával
23. A Bizottság előadja, hogy az MJP‑GA II második részének 18. fejezetében megállapított, a veszélyes hulladék elégetésével történő ártalmatlanítás és hasznosítás közötti különbségtétel ellentétes az irányelvvel.
24. Azóta, hogy a felek a jelen ügyben előterjesztették észrevételeiket, a Bíróság meghozta ítéletét a Bizottság kontra Németország ügyben.(12)
25. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy bár a tagállamok kifogást emelhetnek a szállítás ellen azon az alapon, hogy a szóban forgó hulladékot tévesen minősítették hasznosítási célúnak ártalmatlanítási célú helyett, és megállapíthatják azokat a feltételeket, amelyek alapján különbség tehető a hasznosítási és az ártalmatlanítási művelet között, ezeknek a feltételeknek összhangban kell állniuk az irányelvben meghatározott elhatárolással.(13)
26. Az irányelv különbséget tesz a D10-es pontban hulladékártalmatlanítási műveletként megnevezésre kerülő „hulladékégetés szárazföldön” és az R1-es pontban hulladékhasznosítást szolgáló műveletnek minősülő „elsődlegesen [f]űtőanyagként történő felhasználás vagy más módon energia előállítása” elnevezésű műveletek között. A Bíróság döntése szerint az utóbbi kategória akkor alkalmazandó, ha „a hulladék nagyobb része felhasználásra kerül a művelet során, és az így nyert energiát hasznosítják és felhasználják”.(14)
27. Az R1-es pontra vonatkozóan kifejtett értelmezésének fényében a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy nem összeegyeztethető az irányelvvel, ha valamely tagállam a hulladék fűtőértékétől vagy az elégetett hulladékban található károsanyag-tartalomtól teszi függővé, hogy a hulladékégetés ártalmatlanítási vagy hasznosítási műveletnek minősül-e.(15)  Ezen feltételek egyike sem vonatkozik a felhasznált hulladék, illetve a hasznosított energia arányára.
28. A Bíróság tehát egyértelműen kinyilvánította, hogy a hulladék fűtőértékén alapuló feltétel összeegyeztethetetlen az irányelvvel. A Bíróság álláspontja a hulladéknak az égetés előtti klórtartalmán alapuló feltételre is vonatkoztatható. A Bíróságnak az R1-es ponttal kapcsolatban kifejtett értelmezése alapján a hulladék égetése előtt vagy után mért összetétele egyaránt irreleváns.
29. Következésképpen az MJP‑GA II második részének 18. fejezete sérti az irányelv II.A melléklete D10 pontjával és a II.B melléklete R1-es pontjával együtt olvasott 1. cikkének e) és f) pontját.
Az MJP‑GA II-nek a rendelet 7. cikke (4) bekezdésével való összeegyeztethetősége
30. A Bizottság keresetének további jogalapja szerint a rendelet 7. cikkének (4) bekezdésébe ütközik az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott azon feltétel, amely megszabja, hogy mikor lehet kifogást emelni a hasznosításra szánt hulladék szállítása ellen.
31. A Bizottság előterjeszti, hogy ha valamely közösségi jogi aktus rendelet formájában jelenik meg, csak akkor nyílik lehetőség tagállami végrehajtási intézkedésekre, ha az kifejezetten megengedett. A rendelet 7. cikkének (4) bekezdése esetében nincs erről szó.
32. A Bizottság továbbá előadja, hogy az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott feltételek összeegyeztethetetlenek a rendelet 7. cikkének (4) bekezdésével. E feltételek szerint mindig kifogást kell emelni a hasznosításra szánt hulladék szállítása ellen, ha a küldő államban hasznosítható hulladék mennyisége meghaladja a 20 %-ot, és eléri vagy meghaladja a rendeltetési államban hasznosítható hulladék mennyiségét. Ezek szubjektív feltételek, míg a rendelet 7. cikke (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdése szerint kizárólag az egyes szállítások objektív jellemzői alapján kell dönteni a kifogásról. Ezek a feltételek – a Bíróságnak a Dusseldorp-ügyben hozott ítéletével(16) szemben – megszilárdítják Hollandia önellátás elve iránti elkötelezettségét a hasznosításra szánt hulladék tekintetében.
33. Arra vonatkozóan, hogy a nemzeti hatóságok elfogadhatnak-e ilyen jellegű végrehajtási szabályokat, a holland kormány megállapítja, hogy a rendelet 30. cikke kifejezetten a tagállamokra ruházza azon hatáskört, hogy tegyék meg a szükséges intézkedéseket, hogy a hulladék szállítása a rendelet rendelkezéseivel összhangban történjen.
34. A holland kormány tagadja, hogy az MJP‑GA II első részének 8. fejezete bevezeti az automatikus kifogás intézményét. A fejezet egyértelműen előírja, hogy valamennyi esetben külön-külön kell vizsgálni a szállításokat. A 8.3 fejezet b) pontjában foglalt megfogalmazás szerint „általában ” lehet kifogást emelni; ez azt kívánja kifejezni, hogy csak rendszerint, de nem minden esetben emelnek kifogást.
35. A holland kormány mindenképpen úgy ítéli meg, hogy a feltételek összhangban állnak a rendelet 7. cikke (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdésével. Ezek a feltételek a magasabb hatásfokú hasznosítást eredményező műveletek támogatása révén törvényesen mozdítják elő az e rendelkezés alapjául szolgáló gazdasági és környezetvédelmi célokat. Ezáltal az irányelv 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában meghatározott célkitűzésnek megfelelően elősegítik a hulladékok hasznosítását, valamint az EK‑Szerződés 174. cikk (2) bekezdésével összhangban biztosítják a környezet magas szintű védelmét.
36. Végül a holland kormány előadja, hogy az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott feltételek semlegesek, a hasznosításra szánt hulladék behozatalára és kivitelére egyaránt vonatkoznak. Ezek a feltételek tehát nem értékelhetők a rejtett protekcionizmus megnyilvánulásaként.
37. Számomra legalábbis tarthatónak tűnik, hogy a tagállamok megszabják annak feltételeit, hogyan gyakorolják a rendelet 7. cikke (4) bekezdésének a) pontjában számukra biztosított mérlegelési jogkört.
38. Igaz az, hogy a tagállamok rendszerint nem bocsáthatnak ki nemzeti intézkedést közösségi rendeletek végrehajtására.(17) A közösségi rendeletek közvetlenül érvényesülő jellegéből adódóan szükségtelenek az ilyen intézkedések, és a hibás átültetés, valamint a szóban forgó normák közösségi jogi jogállását illetően a bizonytalanság nyilvánvaló veszélyét hordozzák.
39. A Bíróság ítélkezési gyakorlata megerősíti, hogy bizonyos körülmények között megengedhetők a végrehajtási intézkedések, különösen ha ezt adott rendelet kifejezetten előírja.(18)
40. Védhető az az álláspont, hogy a 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdése mérlegelési jogkört ruház a tagállamokra, és hogy a mérlegelési jogkör gyakorlására vonatkozó feltételek meghatározása előmozdítja a jogbiztonságot, segíti a döntéshozatal egységességét és lehetővé teszi a közösségi intézmények számára, hogy átlássák a nemzeti politikát. A Bíróság kifejezetten elismerte a 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdése szerinti egyes esetek mérlegelési feltételeinek szerepét.(19)
41. Még ha abból a feltételezésből is indulunk ki, hogy megengedhetők az ilyen nemzeti feltételek a 7. cikk (4) bekezdés a) pontjának ötödik francia bekezdése szerint, akkor is nyilvánvaló, hogy ezek a feltételek nem léphetik túl a rendelkezés alkalmazási körét. A Bíróság számos alkalommal kifejtette, hogy a 7. cikk (4) bekezdésének a) pontjában foglalt felsorolás kimerítő jellegű, és így nem egészíthetik ki a tagállamok nemzeti hatóságai.(20)
42. Megítélésem szerint az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott feltételek nem egyeztethetők össze a rendelet 7. cikk (4) bekezdés a) pontjának ötödik francia bekezdésével.
43. Ez a rendelkezés kizárólag arra irányul, hogy a javasolt hasznosítás önmagában indokolható-e gazdasági és környezetvédelmi szempontból. Ennek eldöntésére három szempontot határoz meg: a hasznosítható és nem hasznosítható hulladék arányát; a véglegesen hasznosítható anyagok becsült értékét; valamint a hasznosítás és a nem hasznosítható hányad ártalmatlanításának költségét.  Nem kerül említésre a rendeltetési tagállamban és a küldő államban végrehajtott hasznosítás egymáshoz viszonyított hatékonysága.
44. Véleményem szerint a szóban forgó nemzeti feltételek több tekintetben eltérnek a 7. cikk (4) bekezdés a) pontjának ötödik francia bekezdésétől.
45. Míg a szállítást indokolttá tevő gazdasági és környezetvédelmi szempontok megállapítása során jogos lehet a szállítást követő hasznosítási művelet hatékonyságát a Közösség más részein rendelkezésre álló más műveletekkel összehasonlítani, meglátásom szerint nem indokolt csupán a rendeltetési és a küldő államokban igénybe vehető lehetőségeket összevetni.
46. Mint azt a Bizottság felveti, az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott feltételek azáltal, hogy a küldő és a rendeltetési államban végrehajtott hasznosítás egymáshoz viszonyított hatékonyságára irányulnak, úgy tűnik, hogy a közelség és az önellátás szempontját juttatják érvényre Hollandia politikájában.  Valószínűbb, hogy kifogást emelnek a szállítással szemben, ha a hulladékot hatékonyabban tudják kezelni a küldő államban. Ebből következően az, hogy a hulladékot a saját származási országában fogják hasznosítani, nagyobb valószínűséggel következik be, mintha a rendeltetési országban végrehajtott hasznosítási műveletet függetlenül és mellékszempontokra való tekintet nélkül értékelték volna. A Bíróság a Dusseldorp-ügyben(21) úgy ítélte meg, hogy a közösségi jog szerint a közelség és az önellátás szempontjai nem alkalmazhatók a hasznosításra szánt hulladék szállítása tekintetében.
47. A szóban forgó nemzeti feltételek ezenkívül fogyatékosnak is tűnnek a tekintetben, hogy olyan hatékonysági fokmérőt vezetnek be, amely a 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdésében meghatározott feltételeknek csupán egyikén, azaz a hasznosítható és nem hasznosítható hulladék arányán alapul. Mint ahogyan ez a rendelkezésből kitűnik, fontos továbbá figyelembe venni a hasznosított hulladék értékét, valamint a hulladék nem hasznosítható részének hasznosításával és ártalmatlanításával együtt járó költségeket is.
48. Véleményem szerint nem változtat az előbbi gondolatmeneten az, hogy az MJP‑GA II első részének 8. fejezetében meghatározott feltételek célja a rendszeresített vagy a valószínűsíthető kifogásemelés. Bármelyik is legyen, ezek a feltételek mindkét esetben olyan elemet visznek be az illetékes holland hatóság döntésébe, amely nem szerepel a 7. cikk (4) bekezdése a) pontjának ötödik francia bekezdésében. Ezenfelül csak az egyik, e rendelkezésben meghatározott környezetvédelmi és gazdasági hatékonysági fokmérőnek tulajdonítanak különös jelentőséget.
49. Annak sem tulajdonítok jelentőséget, hogy a feltételek semlegesek abban az értelemben, hogy a Hollandiából kivitt és oda behozott hulladék szállítására egyaránt vonatkoznak. Azok mindkét esetben túllépik a kifogásra a 7. cikk (4) bekezdésében kimerítő jelleggel megállapított indokokat.
Végkövetkeztetések
50. Ezért azt indítványozom, hogy a Bíróság:
(1) állapítsa meg, hogy a Holland Királyság nem teljesítette az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1-jei 259/93/EGK tanácsi rendelet 7. cikkének (4) bekezdése és az 1991. március 18-i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel módosított és az 1996. május 24-i 96/350/EK bizottsági határozattal elfogadott, a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének e) és f) pontja alapján fennálló kötelezettségeit;
(2) a Holland Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
(1) .
(2)
–	HL 1993. L 30., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 176. o.
(3)
–	HL 1991. L 78., 32. o.
(4)   –	HL 1996. L 135., 32. o.
(5)
–	HL 1975. L 194., 39. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o.
(6)
–	C‑228/00. sz., Bizottság kontra Németország ügy (EBHT 2003., I‑1439. o.)
(7)
–	A rendelet 2. cikkének  i) és k) pontja.
(8)
–	Ezek a rendelet III. és IV. mellékletében kerülnek meghatározásra.
(9)
–	A rendelet 6. cikkének (1) bekezdése.
(10)
–	Az MJP‑GA II-t a Bíróságnak a C-203/96. sz. Dusseldorp-ügyben 1998. június 25-én hozott ítéletére (EBHT 1998., I‑4075. o.) számítva vezették be, amelyben a Bíróság többek között arról döntött, hogy az önellátás és a közelség elve nem alkalmazhatók a hasznosításra szánt hulladék szállításánál. A Hollandiában korábban működő rendszer abban az esetben engedte meg a hulladék kivitelét, ha külföldön fejlettebb volt a feldolgozási technológia vagy ha az adott típusú hulladék feldolgozására Hollandiában nem volt elegendő kapacitás.
(11)
–	14. bekezdés
(12)
–	C‑228/00. sz. ügy, lásd a 6. lábjegyzetben
(13)
–	Az ítélet 34-36. pontja
(14)
–	Az ítélet 43. pontja
(15)
–	Az ítélet 47. pontja
(16)
–	Lásd a 10. lábjegyzetet.
(17)
–	Lásd pl. a 39/72. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet [EBHT 1973., 101. o.] 17. pontját.
(18)
–	Lásd pl. a 34/73. sz. Variola–ügyben hozott ítélet [EBHT 1973., 981. o.]11. pontját.
(19)
–	A 6. sz. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 50. pontját.
(20)
–	Lásd pl. a C‑6/00. sz. ASA-ügyben hozott ítélet [EBHT 2002., I‑1961. o.] 36. pontját.
(21)
–	Lásd a 10. lábjegyzetet.