62013CC0207_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Pour des raisons inconnues, la terminologie applicable aux étendues d’eau est tellement diversifiée qu’elle porte à confusion. Une règle générale pourrait être la suivante: une «mer» est plus grande qu’un lac, elle est reliée à un océan plus vaste ou en fait partie, et elle contient de l’eau salée plutôt que de l’eau douce. Cependant, tel n’est pas toujours le cas (2) .
2. Ce qui nous intéresse ici est la mer des Wadden, une étendue d’eau unique en Europe qui s’étend à partir de Den Helder aux Pays-Bas le long de la côte nord-ouest de l’Allemagne jusqu’à Blåvands Huk, au sud-ouest du Danemark. Les îles qui la bordent, parfois appelées les îles frisonnes, forment une barrière partielle avec la mer du Nord. En 2009, les parties allemande et néerlandaise de la mer des Wadden ont été inscrites sur la liste du Patrimoine mondial de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (l’Unesco), et le Danemark a déposé une demande en vue d’obtenir cette reconnaissance également pour la partie restante (3) .
3. Selon l’Unesco, «[l]a mer des Wadden est le plus grand système de vasières et d’étendues sableuses intertidales d’un seul tenant au monde avec des processus naturels intacts à travers la majeure partie de la région. Elle comprend une multitude de zones de transition entre la terre, la mer et les milieux d’eau douce et elle est riche en espèces particulièrement adaptées à cet environnement très exigeant. On considère que c’est l’une des zones les plus importantes au monde pour les oiseaux migrateurs et elle est reliée à un réseau d’autres sites clés pour les oiseaux migrateurs» (4) .
4. En revanche, la mer des Wadden n’a pas été épargnée par les besoins de la société moderne. Depuis au moins le début du XX e siècle, des ferries ont circulé entre le continent néerlandais et certaines îles de la partie néerlandaise de la mer des Wadden. Une des questions principales soulevées dans la présente affaire est celle de savoir si le règlement (CEE) n° 3577/92 (ci-après le «règlement relatif au cabotage») (5) s’applique à cette étendue d’eau. Si tel est le cas, une autre question qui doit être tranchée est celle de savoir si, à la lumière de la libéralisation des services maritimes visée par ledit règlement, le gouvernement néerlandais pouvait légitimement attribuer des concessions à certaines compagnies de navigation en 2011 sans avoir recours à une procédure de mise en concurrence.
5. Comme nous le verrons, le règlement relatif au cabotage est applicable aux «services de transport maritime», à savoir au transport par mer. Le gouvernement néerlandais soutient, en particulier, que la mer des Wadden n’est pas une «mer» aux fins de l’application du règlement relatif au cabotage, mais une voie d’eau intérieure qui ne relève donc pas du champ d’application dudit règlement. J’expliquerai ci-dessous les raisons pour lesquelles je ne souscris pas à ce point de vue.
I – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
6. Conformément à l’article 1 er du règlement relatif au cabotage, la libre prestation des services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (le cabotage maritime) s’applique, à partir du 1 er
janvier 1993, aux armateurs de l’Union européenne exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre.
7. L’article 2 dudit règlement définit ainsi:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
1) ‘services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime)’: les services normalement fournis contre rémunération et comprenant notamment:
[…]
c) ‘le cabotage avec les îles’: le transport par mer de passagers ou de marchandises entre:
– des ports situés sur la partie continentale et sur une ou plusieurs des îles d’un seul et même État membre,
– des ports situés sur les îles d’un seul et même État membre […]»
8. L’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage prévoit des règles relatives aux contrats de service public (ci-après les «CSP») et aux obligations de service public (ci-après les «OSP»). En vertu de cette disposition, un État membre peut conclure des CSP avec des compagnies de navigation qui participent à des services réguliers à destination et en provenance d’îles ainsi qu’entre des îles ou leur imposer des OSP à titre de condition pour pouvoir fournir des services de cabotage. Cette disposition prévoit également que, lorsqu’un État membre conclut des CSP ou impose des OSP, il le fait sur une base non discriminatoire à l’égard de tous les armateurs de l’Union.
9. Le règlement (CE) n° 1370/2007 (6) établit des règles détaillées relatives aux services d’intérêt général dans le domaine des transports publics de voyageurs (ci‑après le «règlement TPV»). L’article 1 er, paragraphe 2, dudit règlement prévoit:
«Le présent règlement s’applique à l’exploitation nationale et internationale de services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et autres modes ferroviaires et par route […]
Les États membres peuvent appliquer le présent règlement au transport public de voyageurs par voie navigable et, sans préjudice du règlement [relatif au cabotage], par voie maritime nationale».
10. L’article 5 du règlement TPV, énonce:
«[…]
3. Toute autorité compétente qui recourt à un tiers autre qu’un opérateur interne attribue les contrats de service public par voie de mise en concurrence, sauf dans les cas visés aux paragraphes 4, 5 et 6. La procédure adoptée pour la mise en concurrence est ouverte à tout opérateur, est équitable, et respecte les principes de transparence et de non-discrimination. Après la soumission des offres et une éventuelle présélection, la procédure peut donner lieu à des négociations dans le respect de ces principes, afin de préciser les éléments permettant de répondre au mieux à la spécificité ou à la complexité des besoins.
4. Sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d’attribuer directement des contrats de service public dont la valeur annuelle moyenne est estimée à moins de 1 000 000 EUR ou qui ont pour objet la fourniture annuelle de moins de 300 000 kilomètres de services publics de transport de voyageurs.
Lorsqu’un contrat de service public est attribué directement à une petite ou moyenne entreprise n’exploitant pas plus de vingt-trois véhicules, les plafonds susmentionnés peuvent être relevés à une valeur annuelle moyenne estimée à moins de 2 000 000 EUR ou à une fourniture annuelle de moins de 600 000 kilomètres de services publics de transport de voyageurs».
11. L’article 7, paragraphe 2, du règlement TPV régit la publication des informations pertinentes relatives à la procédure menant à l’attribution d’un contrat de service public.
12. La directive 2006/87/CE (7) établit les prescriptions techniques des bateaux de la navigation intérieure. L’article 1 er, paragraphe 1, sous a), classe les voies d’eau intérieures de l’Union en différentes zones. En vertu de l’article 1 er, paragraphe 2, chaque État membre peut, après consultation de la Commission, apporter des changements dans la classification de ses voies d’eau. Ces changements sont communiqués au moins six mois avant leur entrée en vigueur à la Commission qui en informe les autres États membres.
13. L’annexe I de la directive 2006/87 contient une liste des voies d’eau intérieures visées à l’article 1 er . S’agissant du Royaume des Pays-Bas, la mer des Wadden, y compris les liaisons avec la mer du Nord, est répertoriée en zone 2 au chapitre 1 de cette annexe.
B – Le droit néerlandais
14. Le transport de passagers aux Pays-Bas est régi par la loi de 2000 sur le transport de voyageurs (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000) (8) (ci‑après la «Wp 2000»). L’article 1 er
de la Wp 2000 définit la notion de concession exclusive comme le droit d’exercer, à l’exclusion des tiers, une activité de transport public dans une zone déterminée pendant une période déterminée. L’article 19, paragraphe 1, de la Wp 2000 interdit d’exercer une activité de transport public sans s’être vu attribuer une concession à cet effet, tandis que l’article 49 de ladite loi permet que des règles relatives aux modalités de mise en concurrence des concessions peuvent être prévues par ou en vertu d’un arrêté d’application.
15. En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la Wp 2000, cette loi est applicable aux transports publics de voyageurs par route, par chemin de fer et par système de guidage. Cependant, l’article 2, paragraphe 2, de la Wp 2000 permet d’élargir le champ d’application de la loi par un arrêté d’application.
16. Un arrêté royal sur le transport de voyageurs (Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000) (Besluit personvervoer 2000) (9) (ci-après le «Bp 2000») contient des règles complémentaires à la Wp 2000. L’article 7 bis du Bp 2000 porte sur les concessions relatives au transport de voyageurs en provenance et à destination des îles Wadden de Vlieland, Terschelling, Ameland et Schiermonnikoog. Cette disposition a été insérée dans le Bp 2000 par arrêté royal du 23 décembre 2009 et est entrée en vigueur le 4 février 2010. En vertu de l’article 7 bis, paragraphe 1, du Bp 2000, les articles 19, paragraphe 1, et 49 de la Wp 2000 s’appliquent également au transport par ferry ou bateau à passagers entre deux ports ou plus communiquant avec la mer des Wadden.
17. Conformément à l’article 7 bis, paragraphe 3, du Bp 2000, les concessions sont attribuées pour une durée maximale de quinze ans à l’issue d’une adjudication, l’article 5, paragraphe 3, du règlement TPV étant applicable à cet égard.
II – Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
18. Les entreprises privées parties à la procédure au principal assurent des services de transport de passagers par ferry sur la mer des Wadden. Depuis le début du XX e siècle, Wagenborg Passagiersdiensten (ci‑après «Wagenborg») assure les services de ferry entre le continent néerlandais et les îles Wadden d’Ameland et Schiermonnikoog. Terschellinger Stoombootmaatschappij (ci‑après «TSM») effectue un service similaire pour les îles de Terschelling et de Vlieland. Au cours des années 80, et à nouveau en 2006 et 2007, le gouvernement néerlandais a conclu différents accords avec Wagenborg et TSM (ci-après les «titulaires des concessions») relatifs aux services de ferry vers toutes les îles précitées (ci-après les «îles en cause»).
19. À la suite de l’entrée en vigueur de l’article 7 bis du Bp 2000, le 4 février 2010, le gouvernement néerlandais a publié une note définissant l’objectif et la procédure d’attribution des concessions relatives à la fourniture exclusive de services de ferry de et vers les îles en cause, comme indiqué à l’article 7 bis, paragraphe 4, du Bp 2000. Cette note a été suivie, le 26 mai 2010, par la publication sur Internet d’un cahier des charges et des conditions relatives à la procédure d’attribution des concessions. Une notice de concession a été adoptée le 9 mars 2011 et le cahier des charges définitif a été publié au Staatscourant (journal officiel néerlandais).
20. TSM et Eigen Veerdienst Terschelling (ci‑après «EVT») ont introduit une demande portant sur la concession relative aux îles de Vlieland et Terschelling, tandis que Wagenborg a introduit une demande portant sur la concession relative aux îles d’Ameland et Schiermonnikoog.
21. Par décisions du 24 mai 2011, le Minister van Infrastructuur en Milieu (ci‑après le «ministre») a attribué la concession pour Vlieland et Terschelling à TSM et la concession pour Ameland et Schiermonnikoog à Wagenborg (ci-après les «concessions contestées»). Par décision du 21 juin 2011, le ministre a rejeté la demande soumise par EVT.
22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek et Waddentransport (ci-après les «concurrentes») ont introduit des réclamations contre les décisions des 24 mai et 21 juin 2011. Par décisions du 8 mars 2012, le ministre a rejeté lesdites réclamations. Ces décisions ont ajouté une condition supplémentaire aux décisions des 24 mai et 21 juin 2011 limitant les services de transport de voyageurs couverts par les concessions contestées à un plafond de 300 000 kilomètres par an.
23. Les concurrentes ont ensuite formé un recours devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven (juridiction administrative du commerce et l’industrie) contre ces décisions du 8 mars 2012 (10) .
24. Les concurrentes soutiennent que l’attribution des concessions contestées, fondée directement sur l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV, est illégale dans la mesure où, selon elles, l’application de cette disposition aux services en cause n’est pas possible en vertu de l’article 1 er, paragraphe 2, dudit règlement. En outre, selon les concurrentes, la manière particulière dont les concessions contestées ont été attribuées est contraire à l’article 4 du règlement relatif au cabotage et, partant, à l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV.
25. Dans l’hypothèse où le règlement relatif au cabotage ne s’appliquerait pas à la mer des Wadden, les concurrentes font valoir à titre subsidiaire que, bien que le champ d’application du règlement TPV puisse être étendu au transport par voie navigable, la portée de l’article 5, paragraphe 4, dudit règlement n’est pas susceptible de l’être.
26. Enfin, les concurrentes soutiennent que, lorsqu’un État membre décide d’étendre le champ d’application du règlement TPV, il doit appliquer le règlement dans son intégralité à ce type de transport (en ce compris l’obligation de publication visée à l’article 7), ce que le ministre n’a pas fait.
27. En réponse à ces arguments, le ministre fait valoir, en premier lieu, que la possibilité d’étendre le champ d’application du règlement TPV est fondée sur le droit national, à savoir les articles 2, paragraphe 2, et 49, de la Wp 2000. En deuxième lieu, le ministre soutient que le règlement relatif au cabotage ne s’applique pas à la mer des Wadden. En troisième lieu, le critère des 300 000 kilomètres fixé à l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV peut s’appliquer au transport de voyageurs sur la mer des Wadden. Enfin, le ministre soutient que l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV permet à un État membre d’appliquer uniquement certaines dispositions dudit règlement à ce type de transport, telles que celles régissant l’attribution et la durée des concessions.
28. Ayant des doutes quant au champ d’application du règlement relatif au cabotage et de sa relation avec d’autres actes législatifs de l’Union, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a décidé de suspendre la procédure et de déférer les questions suivantes à la Cour:
«1) La désignation de la partie néerlandaise de la mer des Wadden en tant que voie d’eau intérieure (eaux de la zone 2) dans l’annexe I de la directive 2006/87/CE s’oppose-t-elle à l’application du règlement relatif au cabotage au service public de transport de voyageurs sur la mer des Wadden entre les terres continentales néerlandaises et les îles Wadden de Terschelling, Vlieland, Ameland et Schiermonnikoog?
2) L’applicabilité du règlement relatif au cabotage s’oppose-t-elle à l’application du règlement [TPV], compte tenu de l’article 1 er, paragraphe 2, dudit règlement?
3) Les États membres ont-ils la faculté, sur le fondement de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement [TPV], de ne déclarer applicables au service public de transport de voyageurs par eau qu’une ou plusieurs parties spécifiques de ce règlement, en l’espèce l’article 5, paragraphe 3, et par connexité, l’article 5, paragraphe 4?
4) L’exception prévue à l’article 5, paragraphe 4, du règlement [TPV], et plus particulièrement le critère de distance de 300 000 kilomètres qui y figure, peut-elle être déclarée (purement et simplement) applicable au service public de transport de voyageurs par eau?
5) En cas de réponse affirmative à la quatrième question, quelles conséquences convient-il alors de tirer du fait qu’en l’espèce, des concessions de service public de transport de voyageurs par eau ont été attribuées alors que l’exigence figurant à l’article 7, paragraphe 2, du règlement [TPV] n’a pas été respectée?»
29. Les titulaires des concessions, les concurrentes, le gouvernement néerlandais et la Commission ont présenté des observations orales et écrites.
III – Analyse
A – Observations liminaires
30. Les cinq questions posées par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven peuvent être résumées comme suit.
31. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si la désignation de la mer des Wadden en tant que «voie d’eau intérieure» dans un acte de droit dérivé, à savoir la directive 2006/87, s’oppose à l’application d’un autre acte de droit dérivé, à savoir le règlement relatif au cabotage, à cette même étendue d’eau.
32. Cette question suppose que le règlement relatif au cabotage s’applique à la mer des Wadden. En effet, bien qu’incertaine, la juridiction de renvoi semble penser que tel est le cas eu égard à la manière dont elle a formulé cette question. Néanmoins, à la lumière des objections soulevées par les titulaires des concessions, ainsi que par le gouvernement néerlandais, il convient de trancher cette question au préalable.
33. Dans le prolongement de sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir, par sa deuxième question, si le règlement relatif au cabotage et le règlement TPV s’excluent mutuellement.
34. Les troisième et quatrième questions, qui se chevauchent –en partie et que j’aborderai par conséquent ensemble, concernent toutes deux la question de savoir si, à la lumière de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV, un État membre a la faculté de déclarer applicables aux services de cabotage uniquement certaines dispositions et/ou certains critères établis dans ledit règlement et, en particulier, s’il a la faculté d’appliquer uniquement le critère de distance de 300 000 kilomètres en deçà duquel il n’est pas exigé de recourir à une procédure de mise en concurrence. Cette question suppose elle-même de répondre à la deuxième question que le règlement relatif au cabotage et le règlement TPV ne s’excluent pas mutuellement.
35. Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi souhaite essentiellement savoir quelles conséquences il convient de tirer de l’attribution d’une concession sans que les obligations de publication figurant à l’article 7, paragraphe 2, du règlement TPV n’aient été respectées. Cependant, cette question n’est posée que si la réponse à la quatrième question est affirmative, à savoir si l’on considère qu’un État membre peut appliquer individuellement les dispositions de l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV aux services de cabotage.
36. Dans les développements qui suivent, j’exposerai les raisons pour lesquelles, selon moi, le règlement relatif au cabotage est applicable à la mer des Wadden, malgré le fait que la directive 2006/87 désigne la mer des Wadden comme une voie d’eau intérieure. Dans le cadre de la deuxième question, je développerai ensuite la relation réciproque du règlement relatif au cabotage et du règlement TPV. Cette analyse servira de fondement pour débattre de la faculté des États membres d’étendre uniquement certaines dispositions déterminées du règlement TPV aux services de cabotage, comme envisagé dans les troisième et quatrième questions. Enfin, j’apprécierai s’il est effectivement nécessaire de répondre à la cinquième question.
37. Avant toutefois d’aborder le fond des questions, il convient d’examiner les objections soulevées par le gouvernement néerlandais concernant la recevabilité des première et deuxième questions.
B – Recevabilité des première et deuxième questions
38. Le gouvernement néerlandais fait valoir que les première et deuxième questions sont toutes deux irrecevables pour le même motif, à savoir qu’il n’est pas nécessaire d’y répondre pour résoudre le litige devant la juridiction de renvoi.
39. Le gouvernement néerlandais soutient que, conformément au principal objectif du règlement relatif au cabotage tel que précisé dans ses troisième, quatrième et cinquième considérants (11), ce règlement ne s’applique qu’aux situations présentant un élément transfrontalier. À l’appui de cet argument, le gouvernement néerlandais invoque le règlement (CEE) n° 3921/91 (12) qui, selon lui, ne s’applique pas à des situations purement internes. Enfin, le gouvernement néerlandais soutient que les dispositions du TFUE relatives à la libre circulation ne sont pas applicables à des activités dont l’ensemble des éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre. Eu égard au fait que les concessions contestées sont toutes liées au territoire des Pays‑Bas et que toutes les entreprises parties à la procédure au principal sont néerlandaises, le gouvernement néerlandais estime que le règlement relatif au cabotage ne s’applique pas au présent litige et que les première et deuxième questions n’appellent pas de réponse.
40. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 267 TFUE, il appartient uniquement à la juridiction nationale devant laquelle le litige a été porté et qui doit assumer la responsabilité de la décision judicaire à intervenir d’établir, à la lumière des circonstances de la cause, à la fois la nécessité et la pertinence des questions qu’elle soumet à la Cour. En conséquence, lorsque les questions préjudicielles concernent l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est en principe tenue de statuer. La Cour peut refuser de se prononcer sur une question que lui a déférée une juridiction nationale seulement lorsqu’il est manifeste que la réponse demandée n’a aucun rapport avec les faits ou l’objet de l’affaire au principal, lorsque la problématique est hypothétique ou lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour donner une réponse utile aux questions qui lui sont soumises (13) .
41. La présente affaire n’implique aucune de ces situations.
42. Malgré le fait que la Cour peut, dans certaines circonstances, déclarer des demandes de décisions préjudicielles irrecevables lorsque l’ensemble des éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, il convient de rappeler qu’une telle déclaration d’incompétence est habituellement fondée sur les dispositions du TFUE relatives à la libre circulation (14) . Bien que l’affaire en cause implique la liberté de fournir des services, elle est essentiellement régie par un instrument d’harmonisation, à savoir le règlement relatif au cabotage. L’argument relatif à la recevabilité est, partant, dénué de pertinence.
43. En outre, en vertu de l’article 1 er du règlement relatif au cabotage, ce dernier s’applique aux armateurs de l’Union exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre. Cette disposition ne requiert aucun élément transfrontalier. Cette analyse est appuyée par l’expression «à l’intérieur des États membres» aux troisième et quatrième considérants du règlement relatif au cabotage (et sur laquelle, curieusement, le gouvernement néerlandais s’appuie), ainsi que par la définition du «cabotage maritime» contenue à l’article 2, paragraphe 1, de ce même règlement comme des «services de transport maritime à l’intérieur
d’un État membre» (c’est moi qui souligne) (15) . Le fait que le règlement n° 3921/91 puisse faire écho aux exigences du TFUE quant à l’existence d’un élément transfrontalier ne signifie pas que cette condition soit applicable, à titre de règle générale, à un autre instrument d’harmonisation.
44. Il s’agit d’aspects importants de la présente affaire qui emportent également des effets sur mon appréciation de la première question. En effet, les arguments invoqués par le gouvernement néerlandais concernant l’application du règlement relatif au cabotage à des situations purement internes ont trait au fond des deux premières questions plutôt qu’à leur recevabilité (16) .
45. Sur ce fondement, je considère que les première et deuxième questions sont recevables.
C – Examen des questions préjudicielles
1. Sur la première question
46. La première question porte essentiellement sur les conséquences à tirer pour le champ d’application du règlement relatif au cabotage du fait que la mer des Wadden est désignée en tant que «voie d’eau intérieure» dans la directive 2006/87.
47. Avant de répondre à cette question, il est nécessaire de déterminer si le règlement relatif au cabotage s’applique à la mer des Wadden.
a) L’applicabilité du règlement relatif au cabotage à la mer des Wadden
48. À mon sens, il résulte du libellé, de la structure et de l’objectif du règlement relatif au cabotage qu’il doit s’appliquer à la mer des Wadden.
49. Conformément au libellé
de l’article 1 er
du règlement relatif au cabotage, le type de service régi par le règlement est le «cabotage maritime». Comme indiqué plus haut, cette expression est définie à l’article 2, paragraphe 1, dudit règlement comme des «services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre».
50. De toute évidence, l’applicabilité du règlement relatif au cabotage dépend de la question de savoir si les concessions contestées concernent un transport par mer. Je pense que le transport sur la mer des Wadden entre le continent néerlandais et les îles en cause constitue manifestement un transport par mer.
51. En effet, aucun réel argument selon lequel la mer des Wadden n’est pas une «mer» aux fins de l’application du règlement relatif au cabotage n’a été invoqué. Aucune des parties ne soutient qu’il s’agit d’une étendue d’eau fermée, que son eau n’est pas salée, ou qu’il s’agit d’une voie d’eau fluviale. En outre, bien que les îles frisonnes forment une «ligne de démarcation» séparant la mer des Wadden de la mer du Nord, les deux mers se déversent l’une dans l’autre. Le nom donné à cette étendue d’eau ne semble donc pas être une pure coïncidence (17) .
52. S’agissant de l’ interprétation structurelle du règlement relatif au cabotage, je souhaite souligner que la définition prévue à l’article 2 du règlement relatif au cabotage est complétée par des exemples de ce qui constitue du cabotage maritime. En effet, il résulte de l’article 2, paragraphe 1, sous c), de ce règlement que le cabotage maritime vise «les services normalement fournis contre rémunération» et comprend «notamment» le cabotage avec les îles, notion qui consiste dans le transport par mer de passagers ou de marchandises entre des ports situés sur la partie continentale et sur une ou plusieurs des îles d’un seul et même
État membre, ou des ports situés sur les îles d’ un seul et même État membre (18) .
53. Vu sous cet angle, les concessions contestées relèvent de la notion de «cabotage avec les îles».
54. En ce qui concerne l’ objectif
du règlement relatif au cabotage, il vise à mettre en œuvre la libre prestation des services pour le cabotage maritime selon les conditions et exceptions qu’il prévoit (19) .
55. À cet égard, il est constant que toutes les entreprises parties à la procédure au principal fournissent des services de transport de voyageurs par ferry sur la mer des Wadden et qu’elles ont toutes un intérêt dans les concessions contestées. En outre, le transport par ferry contre paiement vers les îles en cause existe depuis le début du XX e siècle. Dans ce contexte, il serait contraire à l’objectif du règlement relatif au cabotage d’exclure la mer des Wadden de la libéralisation que ledit règlement vise à réaliser.
56. Dans ces conditions, il me paraît évident que le règlement relatif au cabotage est applicable à la mer des Wadden. Cette interprétation est, par ailleurs, confirmée par notre jurisprudence.
57. En effet, dans l’arrêt Commission/Espagne (20), la Cour a considéré que la ria de Vigo (estuaire de Vigo), une baie profonde dans la communauté autonome de Galice, relevait du champ d’application du règlement relatif au cabotage. Le critère déterminant dans cet arrêt n’a pas été le fait que l’estuaire de Vigo était une vallée fluviale, mais plutôt le fait qu’il était «noyé[...] par la mer» (21) . La Cour a suivi l’avocat général Tizzano qui avait conclu que: «[i]l ne fait aucun doute, en effet, que les eaux de la ria de Vigo sont des eaux maritimes et cela suffit, au regard du libellé des dispositions [du règlement relatif au cabotage], pour considérer les transports pratiqués sur celles‑ci comme des transports, précisément, effectués ‘par mer’» (22) .
58. En outre, l’avocat général Cruz Villalón a récemment estimé que, même lorsque seulement une partie très réduite de l’itinéraire d’un navire se fait par mer, ceci suffit à qualifier le service de transport de «cabotage maritime» (23) .
59. Cette opinion n’est pas du tout affaiblie par les arguments invoqués par le gouvernement néerlandais et répétés en substance par les titulaires des concessions. En plus de la répétition de l’argument exposé au point 39 des présentes conclusions, concernant l’exigence d’un élément transfrontalier, le gouvernement néerlandais soutient que, dans son quatrième rapport sur la mise en œuvre du règlement relatif au cabotage, la Commission a également estimé que le règlement relatif au cabotage n’était pas applicable à la mer des Wadden (24) . Le gouvernement néerlandais poursuit en soutenant que, en droit international, la mer des Wadden est classée comme une «voie d’eau intérieure» puisqu’elle est située côté terre sous la ligne de base de la mer territoriale des Pays-Bas (25) . Enfin, ce gouvernement met l’accent, à l’instar des titulaires des concessions, sur les différences morphologiques et nautiques entre la mer des Wadden et la ria de Vigo.
60. S’agissant de l’argument selon lequel un élément transfrontalier est nécessaire, je me bornerai à renvoyer aux points 43 et 44 des présentes conclusions.
61. En ce qui concerne le rapport de la Commission invoqué par le gouvernement néerlandais dans son deuxième argument, je soulignerais que ce rapport a été rédigé en vue de contrôler la mise en œuvre du règlement relatif au cabotage conformément à l’article 10 de ce dernier (26) . Un rapport de cette nature qui contient des appréciations factuelles susceptibles d’être modifiées avec le temps ne peut pas lier la Commission dans une procédure juridique et encore moins la Cour lorsqu’elle est appelée à interpréter la portée d’un acte de droit dérivé tel que le règlement relatif au cabotage (27) . En outre, je dois relever que, dans la présente procédure, la Commission adopte une position différente de celle adoptée dans son rapport.
62. En ce qui concerne l’argument invoqué par le gouvernement néerlandais relatif à la classification de la mer des Wadden en vertu de la convention de Montego Bay, il suffit de mentionner qu’un argument similaire a été invoqué en vain dans l’arrêt Commission/Espagne, précité (28) . Je ne vois aucune raison de s’écarter de cette décision.
63. Dans ces conditions, selon ma lecture de l’arrêt Commission/Espagne, précité, le seul critère pertinent est celui de savoir si la mer des Wadden est «noyée par la mer», ce qui, à l’exception de certaines parties à marée basse, me semble bel et bien être le cas.
64. Sur ce fondement, je conclus que le règlement relatif au cabotage est applicable aux faits du cas d’espèce.
b) Les implications de la désignation de la mer des Wadden en tant que «voie d’eau intérieure» à l’annexe I de la directive 2006/87
65. Comme indiqué plus haut, la première question s’est posée en raison de l’argument invoqué par le gouvernement néerlandais selon lequel la directive 2006/87, y compris son annexe I, exclut l’application du règlement relatif au cabotage. Eu égard aux développements qui précèdent, je serai bref.
66. Conformément à l’article 288 TFUE, le règlement relatif au cabotage est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. La directive 2006/87, bien que contraignante quant au résultat à atteindre, laisse aux États membres la compétence quant à la forme et aux moyens. La directive, qui a été adoptée de nombreuses années après le règlement relatif au cabotage, reste muette quant à sa relation avec l’acte antérieur; elle ne fait même aucune référence au règlement. Les deux actes juridiques doivent, partant, être considérés comme étant indépendants l’un de l’autre, mais également contraignants chacun à sa propre manière (29) .
67. Le champ d’application d’un acte de droit dérivé est normalement défini par ses propres dispositions et ne peut, en principe, être étendu à des situations autres que celles qu’il a entendu viser (30) . Comme la Commission l’a souligné à bon droit, la directive 2006/87 contient certaines prescriptions techniques auxquelles les bateaux de la navigation intérieure doivent satisfaire. En revanche, le règlement relatif au cabotage vise la libéralisation des services de transport maritime au sein des États membres. Ces deux actes juridiques comportent donc des différences tant au niveau de leur portée qu’au niveau de leurs objectifs (31) . En outre, l’article 1 er, paragraphe 1, de la directive 2006/87 indique clairement que la classification qu’elle introduit est «[a]ux fins de la présente directive». De la même manière, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage, le cabotage maritime est défini «aux fins du présent règlement».
68. En outre, si l’application du règlement relatif au cabotage dépendait de la classification concernée aux fins de la directive 2006/87, cela reviendrait à accorder aux États membres, en raison de leur droit de modifier cette classification conformément à l’article 1 er, paragraphe 2, de la directive, la faculté d’appliquer ou d’ignorer ledit règlement. Cette position serait intenable.
69. Par conséquent, il résulte de ce qui précède qu’il convient de répondre à la première question que la désignation de la partie néerlandaise de la mer des Wadden en tant que «voie d’eau intérieure» à l’annexe I de la directive 2006/87 n’exclut pas l’application du règlement relatif au cabotage aux services publics de transport de voyageurs sur la mer des Wadden entre le continent néerlandais et les îles en cause.
2. Sur la deuxième question
70. Comme dans la première question, la juridiction de renvoi demande des indications sur la relation réciproque entre le règlement TPV et le règlement relatif au cabotage, eu égard à l’article 1 er, paragraphe 2, de ce dernier. Cependant, à la différence de la première question, le problème est à présent de savoir si le règlement relatif au cabotage prime l’autre acte de droit dérivé.
71. Contrairement à la situation mentionnée au point 66 des présentes conclusions, le règlement TPV (qui est également plus récent que le règlement relatif au cabotage) aborde sa relation avec l’acte antérieur: en vertu de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV, les États membres peuvent appliquer le présent règlement au transport public de voyageurs par voie navigable et, sans préjudice du règlement relatif au cabotage, par voie maritime nationale.
72. Par conséquent, il est clair que l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV, permet aux États membres d’étendre son champ d’application pour couvrir le transport maritime. Partant, la clé de la réponse à la deuxième question réside dans la signification de l’expression «sans préjudice du règlement relatif au cabotage».
73. Une comparaison des différentes versions linguistiques montre un certain degré de convergence dans l’idée que le règlement relatif au cabotage est applicable indépendamment du règlement TPV (32) .
74. Cette analyse est confirmée par le dixième considérant du règlement TPV (33) . Conformément à ce considérant, l’organisation de services publics de transport de voyageurs par voie navigable est soumise au respect des principes généraux de (l’actuel) traité FUE dans la mesure où ces services ne sont pas couverts par une législation de l’Union spécifique, en l’occurrence le règlement relatif au cabotage.
75. Le législateur de l’Union n’a pas formulé la référence au règlement relatif au cabotage dans l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV en des termes moins stricts au moyen de l’utilisation d’autres expressions telles que «nonobstant», «sous réserve de» ou «à condition que». Je partage donc, en substance, l’avis de la Commission selon lequel la référence doit être interprétée comme suit: i) le règlement TPV permet aux États membres de l’appliquer simultanément avec le règlement relatif au cabotage au voies maritimes nationales, et ii) lorsque l’application du règlement TPV est incompatible avec l’application simultanée du règlement relatif au cabotage, le règlement TPV s’efface
expressément devant le règlement relatif au cabotage, sans que les États membres qui ont choisi d’appliquer les deux règlements n’aient le choix.
76. Pour ces motifs, il convient de répondre à la deuxième question que l’application du règlement relatif au cabotage n’exclut pas l’application simultanée du règlement TPV. Cependant, lorsque l’application conjointe n’est pas possible, le règlement relatif au cabotage doit prévaloir.
3. Sur les troisième et quatrième questions
a) Observations générales
77. Les troisième et quatrième questions, que je traiterai ensemble, concernent peut-être le problème le plus intéressant qui se pose dans l’affaire examinée par la juridiction de renvoi: un État membre a-t-il la faculté de sélectionner et de choisir («à la carte») les dispositions du règlement TPV qu’il souhaite appliquer au transport par eau?
78. J’ai suggéré ci-dessus que le règlement relatif au cabotage prime le règlement TPV. L’objectif des troisième et quatrième questions est donc de déterminer les circonstances dans lesquelles une incompatibilité entre ces deux règlements est susceptible de survenir, ce qui entraînerait inévitablement cette exclusion. En d’autres termes, tandis que la deuxième question porte sur l’applicabilité commune abstraite des deux règlements, les troisième et quatrième questions portent sur leur application simultanée en pratique. Il convient de noter que le législateur de l’Union a prévu la possibilité d’un chevauchement entre les deux actes juridiques et, partant, a accepté, en toute conscience cette coexistence.
79. Idéalement, la réponse devrait découler directement du libellé du règlement TPV. Dès lors que tel n’est pas le cas, il convient d’adopter une interprétation téléologique. À cette fin, il faut rappeler, en premier lieu, que les domaines auxquels le règlement s’applique de manière inconditionnelle sont les services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Ce n’est que grâce à la faculté accordée aux États membres à l’article 1 er, paragraphe 2, dudit règlement qu’un État membre peut également appliquer ce règlement au transport par voie navigable (34) et, sans préjudice du règlement relatif au cabotage, au transport par voie maritime nationale.
80. Malheureusement, la procédure législative de longue durée qui a mené à l’adoption du règlement TPV n’apporte pas beaucoup d’éclaircissements. La proposition de règlement initial de la Commission couvrait les voies navigables et ne mentionnait pas les voies maritimes nationales (35) . Une proposition modifiée ne comprenait plus les voies navigables, mais elle contenait le précurseur de l’actuel article 5, paragraphe 4 (36) . Le Conseil a ensuite réintégré dans sa position commune une disposition selon laquelle «[l]es États membres peuvent appliquer le présent règlement au transport public de voyageurs par voie navigable» (37) . En deuxième lecture de la proposition, le Parlement a approuvé la position commune après que la commission des transports et du tourisme eut recommandé d’amender la disposition en cause (38) . La proposition modifiée, approuvée par le Parlement, contenait le libellé actuel du dixième considérant
et de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV. Aucune de ces deux dispositions n’a ensuite été modifiée. Les travaux préparatoires ne fournissent aucune explication quant à la raison pour laquelle la possibilité d’étendre le champ d’application du règlement au transport maritime ou la référence au règlement relatif au cabotage ont été incluses, ils ne contiennent pas non plus de développements sur la manière dont cette extension est censée fonctionner.
81. En effet, le règlement relatif au cabotage est plutôt minimaliste dans la manière dont il réglemente les services de transport maritime notamment en ce qui concerne la procédure d’attribution des contrats de service public en vertu de son article 4. Dans ce sens, le règlement TPV contient certes des règles plus détaillées susceptibles de clarifier celles établies dans le règlement relatif au cabotage et, ainsi, de renforcer la sécurité juridique (39) . Cependant, nonobstant les allégations avancées par les titulaires des concessions, le législateur de l’Union n’a pas abordé spécifiquement les implications de l’exception prévue à l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV lorsqu’un État membre a choisi d’étendre le champ d’application dudit règlement au transport maritime. Ce qui est clair, toutefois, est que le règlement TPV ne constitue pas une modification formelle du règlement relatif au cabotage, et qu’il ne peut pas fonctionner comme tel.
82. En effet, dans le prolongement de la réponse que j’ai proposée à la deuxième question, s’agissant du transport maritime, lorsqu’il n’est pas possible d’appliquer simultanément les dispositions des deux règlements, il convient d’écarter toute disposition incompatible du règlement TPV. Dans ce contexte, je pense que l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV permet d’étendre les dispositions du règlement au transport maritime lorsque ces dispositions facilitent ou à tout le moins n’entravent pas
la libéralisation que le règlement relatif au cabotage vise à réaliser. Afin de déterminer si une disposition particulière du règlement TPV est contraire au règlement relatif au cabotage (et concerne a fortiori le transport par mer), il est nécessaire de procéder à une analyse au cas par cas. Une telle analyse dépasserait cependant la portée des présentes conclusions. Cela dit, j’examinerai en particulier la compatibilité de l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV avec le règlement relatif au cabotage sous le titre b) des présentes conclusions.
83. Selon moi, un exemple typique d’une règle qui n’entrave pas la libéralisation visée par le règlement relatif au cabotage serait l’article 7, paragraphe 2, première phrase, du règlement TPV concernant la publication d’informations, particulièrement dans la mesure où le règlement relatif au cabotage est muet sur ce point (40) . Cette disposition doit, par conséquent, être appliquée lorsqu’un État membre a choisi d’étendre le champ d’application du règlement TPV aux services de transport par mer ou par voie navigable.
84. Partant, je ne peux souscrire aux arguments invoqués par le gouvernement néerlandais.
85. En premier lieu, ce gouvernement fait remarquer que la version néerlandaise de l’article 1 er, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement TPV utilise l’expression «de bepalingen van deze verordening» («les dispositions du présent règlement»), impliquant que les États membres sont libres d’appliquer uniquement certaines dispositions spécifiques du règlement au transport maritime.
86. À mon sens, cependant, le gouvernement néerlandais étend artificiellement la signification de ces termes. La version néerlandaise n’indique pas clairement qu’un État membre peut appliquer certaines
des dispositions du règlement TPV au transport maritime. De plus, comme la juridiction de renvoi l’indique, la version néerlandaise semble relever d’une anomalie. Les autres versions linguistiques ne mentionnent pas les «dispositions», mais indiquent la possibilité d’appliquer le règlement TPV en tant que tel (41) . Il convient de rappeler ici que, selon une jurisprudence constante, la formulation utilisée dans l’une des versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union ne saurait servir de base unique à l’interprétation de cette disposition ou se voir attribuer, à cet égard, un caractère prioritaire par rapport aux autres versions linguistiques (42) .
87. En effet, il serait contraire à l’application uniforme du droit de l’Union que, selon la manière dont une disposition est formulée dans sa langue nationale, un État membre puisse sélectionner exactement les dispositions qu’il souhaite appliquer au transport par voie navigable ou par voie maritime nationale alors que les autres États membres ne bénéficieraient pas de cette liberté (43) .
88. En deuxième lieu, le gouvernement néerlandais invoque l’adage plus semper in se continet quod est minus («qui peut le plus peut le moins») pour appuyer sa position selon laquelle il peut choisir librement les dispositions du règlement TPV qu’il appliquera au transport maritime.
89. Il convient de rejeter un tel argument afin d’assurer l’application uniforme du règlement TPV. Dans le cas contraire, il existerait un risque que les services de transport maritime soient régis par 28 ensembles de règles différentes au lieu de deux au maximum. Cet effet cloisonnerait davantage le marché des services de transport maritime. De plus, ce point de vue est difficilement conciliable avec l’article 7 du règlement relatif au cabotage, qui prévoit que l’obligation de statu quo imposée par l’article 62 CEE est applicable aux questions couvertes par ledit règlement (44) .
90. En troisième lieu, le gouvernement néerlandais soutient qu’il aurait pu adopter des règles nationales incorporant le contenu de l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV, mais sans opérer de renvoi explicite audit règlement. Cependant, à supposer qu’il ait procédé ainsi, je me limiterai à souligner que de telles règles n’auraient en aucun cas pu exonérer cet État membre de son obligation de se conformer au règlement relatif au cabotage.
91. En dernier lieu, la position que j’adopte ne saurait être réfutée par les allégations faites par la Commission en réponse à des questions parlementaires telles que celles sur lesquelles s’appuie le gouvernement néerlandais (45) . Sans vouloir réitérer le raisonnement développé au point 61 des présentes conclusions, je n’interprète en aucun cas ces déclarations de la même manière que ce gouvernement. Rien n’indique dans ces déclarations que les États membres sont libres d’appliquer des dispositions spécifiques du règlement TPV au transport maritime. Au contraire, l’application partielle du règlement TPV au transport maritime découle implicitement et directement de l’article 1 er, paragraphe 2, et ne relève pas du pouvoir discrétionnaire des États membres.
92. Sur ce fondement, je vais à présent examiner si l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV peut être appliqué parallèlement au règlement relatif au cabotage.
b) La possibilité d’appliquer l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV aux services de transport maritime
93. Il convient de rappeler d’emblée que l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV permet une exception à l’article 5, paragraphe 3. En vertu de cette dernière disposition, toute autorité compétente qui recourt à un tiers autre qu’un opérateur interne attribue les contrats de service public par voie de mise en concurrence qui est ouverte à tout opérateur, est équitable, et respecte les principes de transparence et de non-discrimination (46) . Par dérogation, l’article 5, paragraphe 4, prévoit, entre autres, que les autorités compétentes peuvent décider d’attribuer directement des contrats de service public dont la valeur annuelle moyenne est estimée à moins de 1 000 000 euros ou qui ont pour objet la fourniture annuelle de moins de 300 000 kilomètres de services publics de transport de voyageurs (47) .
94. Les règles nationales en cause prévoient que les concessions doivent être attribuées suivant une procédure de mise en concurrence à l’égard de laquelle l’article 5, paragraphe 3, du règlement TPV s’applique. Cependant, ces règles prévoient également que la concession initiale peut être attribuée sans recourir à une procédure de mise en concurrence si les conditions établies à l’article 5, paragraphe 4, dudit règlement sont remplies.
95. Afin de déterminer si un tel régime est compatible avec le règlement relatif au cabotage, il est nécessaire de définir les obligations que ledit règlement implique.
96. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage, un État membre peut conclure des CSP avec des compagnies de navigation qui participent à des services réguliers à destination et en provenance d’îles, ainsi qu’entre des îles. En outre, lorsqu’un État membre conclut des CSP, il le fait sur une base non discriminatoire à l’égard de tous les armateurs de l’Union (48) . Enfin, l’article 4, paragraphe 3, dispose que les CSP existants peuvent rester en vigueur jusqu’à leur date d’expiration.
97. Bien que l’article 5 du règlement relatif au cabotage prévoit des règles spécifiques afin de couvrir des perturbations graves du marché intérieur des transports (49) et de prendre des mesures de sauvegarde, ainsi que les procédures à suivre à cet égard, l’article 6 fixe la date de l’application dudit règlement par rapport à certains secteurs. La période transitoire pour tous les secteurs a désormais expiré. En outre, l’article 7 précise que l’article 62 CEE est applicable aux questions couvertes par le règlement relatif au cabotage.
98. Il s’ensuit que l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage impose aux États membres de conclure des CSP sur une base non-discriminatoire à l’égard de tous les armateurs de l’Union. Indépendamment des situations régies par l’article 5, qui sont de nature exceptionnelle, je ne suis pas en mesure, à l’instar de la Commission, d’identifier une exception générale à cette obligation ou un seuil inférieur par rapport à cette dernière. Cet élément est appuyé par l’article 4, paragraphe 3, selon lequel les seuls contrats qui peuvent rester en vigueur sont ceux conclus avant l’entrée en vigueur du règlement relatif au cabotage. Par conséquent, j’estime que l’obligation de respecter le principe de non-discrimination est applicable quel que soit le moment où un État membre souhaite conclure un CSP.
99. En outre, je partage l’avis de la Commission selon lequel le principe de non-discrimination visé à l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage, est une expression du principe général d’égalité de traitement et de non-discrimination basée sur la nationalité tel que consacré dans les traités et dont découle un principe général de transparence. En conséquence, lorsqu’un État membre choisit d’assurer un service public au moyen d’un contrat (50), il doit garantir à l’égard de l’attribution des contrats de service public un degré de publicité adéquat permettant une ouverture desdits contrats à la concurrence, sans nécessairement impliquer une obligation de procéder à un appel d’offres (51) .
100. Par conséquent, je ne vois aucune incompatibilité entre l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage d’une part, et l’obligation établie à la première partie de l’article 5, paragraphe 3, première phrase, du règlement TPV d’attribuer les CSP par voie de mise en concurrence, d’autre part.
101. Cependant, je ne peux me rallier à l’idée que l’exception prévue à l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV à l’obligation d’organiser une mise en concurrence lors de la conclusion d’un CSP ayant pour objet la fourniture de service public de transport de voyageurs par chemin de fer et par route puisse être étendue au domaine des transports maritimes, même si cette exception s’applique uniquement à la concession initiale. L’extension de cette exception restreindrait le champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage malgré le fait que, comme indiqué, ledit règlement doit prévaloir sur le règlement TPV. Par conséquent, lorsqu’un État membre a décidé d’étendre le champ d’application du règlement TPV, l’application de son article 5, paragraphe 4, doit être écartée.
102. Ce point de vue demeure inchangé quels que soient les motifs réels qui justifient de ne pas utiliser une procédure de mise en concurrence. En d’autres termes, il importe peu, par exemple, que les critères de la valeur économique du contrat en question (ci-après le «critère économique») ou la distance impliquée (ci-après le «critère de distance») soient remplis. À des fins de complétude, j’examinerai néanmoins chacun de ces critères (52) .
103. Sur la base du critère de distance
spécifiquement mentionné dans la quatrième question, des attributions directes peuvent être effectuées (à moins que ce ne soit interdit par le droit national) dans le cas de contrats de service public qui ont pour objet la fourniture annuelle de moins de 300 000 kilomètres de services publics de transport de voyageurs. Concernant la possibilité d’appliquer ce critère au transport maritime, j’estime les arguments avancés par les concurrentes fondés. En premier lieu, il convient d’indiquer que cette exception découle de la proposition de règlem ent modifiée de la Commission qui, comme déjà indiqué, ne mentionnait pas, à l’époque, le transport par voie maritime nationale. En deuxième lieu, permettre l’application de cette exception comporterait, en outre, le risque que la majorité des contrats de service de transport maritime soit attribuée sans avoir recours à la procédure de mise en concurrence (53) contrairement à l’objectif du règlement relatif au cabotage qui est de libéraliser la fourniture de ce type de service (54) .
104. D’un autre côté, le critère économique
permet à un État membre de ne pas recourir à une procédure de mise en concurrence lorsque la valeur annuelle moyenne d’un contrat de service public est estimée à moins de 1 000 000 euros (à nouveau, uniquement si le droit national ne l’interdit pas). Il pourrait être soutenu (comme le font les titulaires des concessions) que ce critère est simplement l’expression particulière d’un principe général du droit de l’Union relatif aux marchés publics.
105. Par exemple, au chapitre II de la directive 2004/18/CE (55), la section 1 fixe les montants des seuils économiques des marchés publics qui déclenchent l’application de ladite directive. En outre, les principes généraux d’égalité de traitement et de non-discrimination fondée sur la nationalité tels que consacrés dans le droit primaire de l’Union, dont découle l’obligation corollaire de transparence et qui, par conséquent, requièrent un degré de publicité adéquat, sont applicables aux marchés qui présentent un intérêt pour les entreprises des autres États membres (les marchés présentant un «intérêt de l’Union») (56) . Manifestement, plus la valeur d’un marché donné est élevée, plus forte est la possibilité qu’il présente un intérêt de l’Union (57) .
106. Cependant, même en supposant qu’un tel principe général du droit de l’Union relatif aux marchés publics existe (dont les contours restent vagues (58) et alors que la Cour a considéré que même les concessions non lucratives peuvent présenter un intérêt de l’Union (59) ), il serait particulièrement délicat pour la Cour de donner son opinion quant à savoir si un critère économique conçu initialement pour le transport de voyageurs par chemin de fer et par route est également adapté pour le cabotage maritime. À plus forte raison, rien dans le règlement relatif au cabotage ne suggère que, malgré son libellé, il contient un seuil économique tacite et intrinsèque. Une interprétation dudit règlement en ce sens serait problématique à la lumière de son article 7.
107. Par ailleurs, il convient de souligner que, même à l’égard des «petites îles», à savoir des îles au départ et à destination desquelles le nombre total de passagers transportés par mer chaque année est d’environ 300 000 ou moins, la Commission n’a pas suggéré d’éliminer toute annonce préalable du service demandé dans l’ensemble de l’Union (60) .
108. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si la procédure suivie par les autorités néerlandaises dans l’affaire qu’elle examine est conforme aux exigences citées au point 99 des présentes conclusions, en particulier dans la mesure où ces exigences apparaissent, entre autres, dans l’article 7, paragraphe 2, première phrase, du règlement TPV.
109. En résumé, je considère que l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV doit être interprété en ce sens que, lorsque des États membres déclarent ledit règlement applicable aux services publics de transport de voyageurs par voie navigable ou par voie maritime nationale, ils doivent appliquer le règlement dans son intégralité. S’agissant des services publics de transport de voyageurs par voie maritime nationale, lorsque l’application de certaines dispositions dudit règlement est en conflit avec l’application de dispositions du règlement relatif au cabotage (comme l’application de l’article 5, paragraphe 4, du règlement TPV simultanément avec l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage), les États membres doivent écarter l’application des dispositions du règlement TPV.
4. Sur la cinquième question
110. La juridiction de renvoi a fait dépendre cette question de la réponse affirmative à la quatrième question. Eu égard aux réponses proposées ci-dessus aux deuxième, troisième et quatrième questions, il s’ensuit que, dans le cas d’une étendue d’eau telle que la mer des Wadden, un État membre n’est pas habilité à attribuer les concessions contestées directement sans avoir recours à une forme de procédure de mise en concurrence. Par conséquent, il n’est plus nécessaire d’examiner les conséquences du non-respect des exigences figurant à l’article 7, paragraphe 2, du règlement TPV.
111. Cependant, afin d’être utile à la juridiction de renvoi, je me réfère à la remarque contenue au point 82 des présentes conclusions. Lorsqu’un État membre a choisi d’étendre le champ d’application du règlement TPV au transport maritime, il doit donc également appliquer l’article 7, paragraphe 2, première phrase, dudit règlement.
IV – Conclusion
112. Je propose de répondre aux questions posées par le College van Beroep voor het bedrijfsleven comme suit:
– La désignation de la partie néerlandaise de la mer des Wadden en tant que voie d’eau intérieure à l’annexe I de la directive 2006/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, établissant les prescriptions techniques des bateaux de la navigation intérieure et abrogeant la directive 82/714/CEE du Conseil n’exclut pas l’application du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) aux services publics de transport de voyageurs sur la mer des Wadden entre le continent néerlandais et les îles de Vlieland, Terschelling, Ameland et Schiemonnikoog;
– L’application du règlement n° 3577/92 n’exclut pas l’application simultanée du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Cependant, lorsque l’application d’une ou de plusieurs dispositions du règlement n° 1370/2007 est en conflit avec l’application du règlement n° 3577/92, il convient d’appliquer uniquement ce dernier règlement;
– L’article 1 er, paragraphe 2, du règlement n° 1370/2007 doit être interprété en ce sens que, lorsque des États membres déclarent ledit règlement applicable aux services publics de transport de voyageurs par voie navigable ou par voie maritime nationale, ils doivent appliquer le règlement dans son intégralité. S’agissant des services publics de transport de voyageurs par voie maritime nationale, lorsque l’application de certaines dispositions dudit règlement est en conflit avec l’application de dispositions du règlement n° 3577/92, les États membres doivent écarter l’application des dispositions du règlement n° 1370/2007. Tel est le cas, s’agissant de l’article 5, paragraphe 4, du règlement n° 1370/2007 et de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3577/92.
(1) .
(2)  –	Par exemple, la mer de Galilée, comme elle est appelée en français, est une étendue fermée d’eau douce, ce qui correspond mieux à la définition traditionnelle d’un lac.
(3)  –	Voir http://www.waddensea-worldheritage.org/ et http://www.naturstyrelsen.dk/Nyheder/2013/vadehavet_eksamen.htm.
(4)  –	Voir décision 33 COM 8B.4 dans le Rapport des Décisions finales de la 33 e
session du Comité du patrimoine mondial (Séville, 2009), WHC.09/33.COM/20, p. 184, point 3.
(5)  –	Règlement du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) (JO L 364, p. 7).
(6)
–	Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil (JO L 315, p. 1).
(7)
–	Directive du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, établissant les prescriptions techniques des bateaux de la navigation intérieure et abrogeant la directive 82/714/CEE du Conseil (JO L 389, p. 1).
(8)
– Staatsblad 2000, 314.
(9)
– Staatsblad 2000, 563.
(10)
–	Wagenborg a également formé un recours contre les décisions du 8 mars 2012 au motif que le ministre aurait dû déclarer non recevables les réclamations des concurrentes. Ce recours a cependant été rejeté par la juridiction de renvoi dans la décision de renvoi.
(11)
–	Ces considérants sont libellés comme suit: «[…] l’abolition des restrictions à la prestation des services de transport maritime à l’intérieur des États membres est nécessaire à la création du marché intérieur; […] le marché intérieur comporte un espace dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée; […] de ce fait, la libre prestation des services devrait s’appliquer aux transports maritimes à l’intérieur des États membres; […] les bénéficiaires de cette liberté devraient être des armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, que ce dernier ait ou non un littoral».
(12)
–	Règlement du Conseil, du 16 décembre 1991, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises ou de personnes par voie navigable dans un État membre (JO L 373, p. 1).
(13)
–	Voir, entre autres, arrêts du 18 juillet 2007, Lucchini (C-119/05, Rec. p. I-6199, points 43 et 44 et jurisprudence citée), et du 25 octobre 2011, eDate Advertising et Martinez (C‑509/09 et C-161/10, Rec. p. I‑10269, points 32 et 33 et jurisprudence citée).
(14)
–	Sur cette problématique, voir plus généralement mes Conclusions présentées le 5 septembre 2013 dans les affaires Venturini e.a. (C‑159/12 à C‑161/12, non encore publié au Recueil, points 26 à 62).
(15)
–	Voir, également, arrêt du 11 janvier 2007, Commission/Grèce (C‑251/04, Rec. p. I‑67, point 29).
(16)
–	Il est révélateur d’observer que le gouvernement néerlandais invoque, en substance, le même argument et renvoie à ses observations concernant la recevabilité lorsqu’il examine le fond de la première question. Dans leurs observations quasi identiques, les titulaires des concessions, qui prétendent aussi que le règlement relatif au cabotage requiert un élément transfrontalier, n’invoquent cet argument qu’à l’égard du fond de la première question.
(17)
–	Voir, de la même manière, s’agissant de la notion d’«île» aux fins de l’application du règlement relatif au cabotage, arrêt du 21 octobre 2004, Commission/Grèce (C‑288/02, Rec. p. I‑10071, points 42 à 46), dans lequel, à défaut de définition dans ledit règlement, la Cour avait recouru «au sens commun de cette notion […] dans un contexte maritime».
(18)
–	L’expression «notamment» implique que la définition n’est pas exhaustive; voir arrêt du 11 janvier 2007, Commission/Grèce (C‑251/04, Rec. p. I‑67, point 27).
(19)
–	Voir, entre autres, arrêts du 20 février 2001, Analir e.a. (C‑205/99, Rec. p. I‑1271, point 19), et du 11 janvier 2007, Commission/Grèce (C‑251/04, Rec. p. I‑67, point 24).
(20)
–	Arrêt du 9 mars 2006 (C‑323/03, Rec. p. I‑2161).
(21)
–	Voir point 29 dudit arrêt.
(22)
–	Conclusions présentées par l’avocat général Tizzano dans l’affaire Commission/Espagne, précitée, point 21 (c’est moi qui souligne).
(23)
–	Voir les conclusions présentées par l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire C‑17/13 (Alpina River Cruises et Nicko Tours, actuellement pendante, point 54), concernant une croisière qui, en partant de Venise (Italie), traversait la Lagune de Venise et ensuite un pan de mer vers Porto Levante, à l’embouchure du fleuve Po, remontait ensuite ce fleuve et revenait à Venise par le même itinéraire.
(24)
–	Voir le Quatrième rapport sur la mise en œuvre du règlement n° 3577/92 concernant l’application du principe de la libre circulation des services au cabotage maritime (1999‑2000), 24 avril 2002, COM (2002) 203 final, p. 7 (version
française) dans lequel il est indiqué que: «seuls quatre États membres sur quinze n’imposent pas d’obligations de service public. Il s’agit d’une part du Luxembourg et de l’Autriche qui ne sont pas concernés pour des raisons géographiques évidentes et, d’autre part, de la Belgique et des Pays‑Bas qui n’ont pas de service public maritime » (c’est moi qui souligne). Les titulaires des concessions s’appuient également sur un passage similaire dans le Troisième rapport sur la mise en œuvre du règlement n° 3577/92 concernant l’application du principe de la libre circulation des services au cabotage maritime (1997-1998), COM (2000) 99 final, p. 11 (version
française), selon lequel «[i]l n’y a aucun trafic passagers national aux Pays-Bas, en Belgique et en Irlande».
(25)
–	Voir article 8 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay (Jamaïque) le 10 décembre 1982, entrée en vigueur le 16 novembre 1934, ratifiée par le Royaume des Pays-Bas le 28 juin 1996 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 98/392/CE du Conseil, du 23 mars 1998 (JO L 179, p. 1) (ci-après la «Convention de Montego Bay»).
(26)
–	L’article 10 est libellé comme suit: «[a]vant le 1 er
janvier 1995, puis tous les 2 ans, la Commission présente au Conseil un rapport sur l’application du présent règlement ainsi que, le cas échéant, toute proposition nécessaire».
(27)
–	Voir, à cet égard, arrêt du 15 décembre 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p. I‑4921, point 136).
(28)
–	Voir points 25 à 27 dudit arrêt.
(29)
–	Voir, à cet égard, arrêt du 29 juin 2010, Commission/Bavarian Lager (C‑28/08 P, Rec. p. I‑6055, point 56).
(30)
–	Voir, s’agissant des règlements, arrêt du 12 décembre 1985, Krohn (165/84, Rec. p. 3997, point 13).
(31)
–	Voir, à cet égard, arrêt du 14 avril 2005, Belgique/Commission (C‑110/03, Rec. p. I‑2801, point 36).
(32)
–	DE: «unbeschadet»; ES: «sin perjuicio»; FI: «rajoittamatta»; FR: «sans préjudice»; IT: «ferme restando»; NL: «onverminderd»; PT: «sem prejuízo»; RO: «fără a aduce atingere», et SV: «utan att det påverkar tillämpningen». D’autres versions linguistiques utilisent des expressions qui ont un sens particulièrement différent (DA: «for så vidt angår sidstnævnte»).
(33)  –	Ce considérant est libellé comme suit: «Contrairement au règlement (CEE) n° 1191/69 [du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l’action des États membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156, p. 1)], dont le champ d’application s’étend aux services publics de transport de voyageurs par voie navigable, il n’est pas jugé opportun de régler dans le présent règlement la question de l’attribution des contrats de service public dans ce secteur spécifique. L’organisation des services publics de transport de voyageurs par voie navigable ou, dans la mesure où ils ne sont pas couverts par une législation communautaire spécifique, par voie maritime nationale
est donc soumise au respect des principes généraux du traité [CE], sauf si les États membres choisissent d’appliquer le présent règlement à ces secteurs spécifiques. Les dispositions du présent règlement ne font pas obstacle à l’intégration de services de transport par voie navigable ou par voie maritime nationale dans un réseau public de transport de voyageurs urbain, suburbain ou régional plus vaste» (c’est moi qui souligne).
(34)
–	Le régime précédent régi par le règlement n° 1191/69, qui a été abrogé par le règlement TPV, s’appliquait expressément aux voies navigables sans que les États membres n’aient le choix, voir l’article 1 er, paragraphe 1, première phrase.
(35)
–	COM (2000) 7 final (JO C 365 E, p. 169).
(36)
–	COM (2005) 319 final (JO C 49, p. 39), articles 1 er, paragraphe 2, et 5, paragraphe 4, tels que proposés.
(37)
–	Position commune (CE) n° 2/2007 adoptée le 11 décembre 2006 (JO C 70E, p. 1). Dans son Projet d’exposé des motifs, le Conseil a indiqué qu’il était revenu à l’esprit des propositions précédentes en faisant figurer dans sa position commune une disposition «autorisant les États membres, s’ils le souhaitent, à appliquer le règlement [relatif au cabotage] aux services publics de transport de voyageurs par voie navigable» (document du Conseil 13736/06 ADD 1 du 22 novembre 2006).
(38)
–	JO 2008, C 76E, p. 92; qui fait référence à la Recommandation pour la deuxième lecture de la commission des transports et du tourisme (A6-0131/2007). Voir également le Document du Conseil 9500/07 du 11 mai 2007 concernant les Résultats de la deuxième lecture du Parlement européen, contenant la version adoptée par le Parlement.
(39)
–	Voir, par analogie, arrêt du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, non encore publié au Recueil, points 48 et 49).
(40)
–	Cette partie de ladite disposition est libellée comme suit: «Chaque autorité compétente prend les mesures nécessaires afin que, au plus tard un an avant le lancement de la procédure de mise en concurrence ou un an avant l’attribution directe, soient publiées au Journal officiel de l’Union européenne au minimum les informations suivantes: a) le nom et les coordonnées de l’autorité compétente; b) le type d’attribution envisagée; c) les services et les territoires susceptibles d’être concernés par l’attribution».
(41)
–	Voir, par exemple, les versions DA, DE, ES, FI, FR, IT, PT, RO, et SV de l’article 1 er, paragraphe 2, dudit règlement.
(42)
–	Voir arrêt du 19 septembre 2013, Brey (C‑140/12, non encore publié au Recueil, point 74 et jurisprudence citée).
(43)
–	Voir, à cet égard, arrêt du 12 novembre 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419, point 4).
(44)
–	L’article 62 CEE, qui a été abrogé par le traité d’Amsterdam, était libellé comme suit: «Les États membres n’introduisent pas de nouvelles restrictions à la liberté effectivement atteinte, en ce qui concerne la prestation des services, à l’entrée en vigueur du présent traité, sous réserve des dispositions de celui-ci». Il est intéressant de noter que le législateur de l’Union n’a pas jugé utile d’abroger l’article 7 du règlement relatif au cabotage.
(45)
–	Voir réponses de la Commission du 7 avril 2010 (E‑1088/2010) et du 4 juin 2010 (E‑2951/2010), disponibles sur le site internet du Parlement européen en versions ES et FR, selon lesquelles «la Commission a effectivement indiqué aux autorités espagnoles qu’ une partie des dispositions du [règlement TPV]
pouvait être appliquée au service public de transport de voyageurs par voie navigable intégré dans un réseau de transport local») (c’est moi qui souligne).
(46)
–	En vertu de l’article 2, sous b), du règlement TPV, une «autorité compétente» est définie comme «toute autorité publique, ou groupement d’autorités publiques, d’un ou de plusieurs États membres, qui a la faculté d’intervenir dans les transports publics de voyageurs dans une zone géographique donnée, ou tout organe investi d’un tel pouvoir». Des définitions sont également indiquées pour les notions d’«attribution directe» [article 2, sous h)]; «contrat de service public» [article 2,
sous i)] et «opérateur interne» [article 2, sous j)].
(47)
–	Une autre exception existe pour des petites et moyennes entreprises («PME»).
(48)
–	L’article 2 du règlement relatif au cabotage contient les définitions de, entre autres, «armateurs [de l’Union]» (article 2, paragraphe 2) et de «contrats de service public» (article 2, paragraphe 3).
(49)
–	Un concept qui est défini à l’article 2, paragraphe 5, du règlement relatif au cabotage.
(50)
–	Sur la différence entre les CSP et les OSP, voir arrêt Analir e.a., précité (points 60 à 71).
(51)  –	Voir, à cet égard, arrêt du 13 novembre 2008, Coditel Brabant (C‑324/07, Rec. 2008 p. I‑8457, point 25 et jurisprudence citée). Voir également les conclusions présentées par l’avocat général Mischo dans l’affaire C-205/99. Le gouvernement néerlandais a affirmé à l’audience que l’article 4, paragraphe 1, du règlement relatif au cabotage comprend uniquement une obligation de non-discrimination lors de l’imposition d’une OSP. Cependant, l’affaire en cause ne porte pas sur l’imposition d’une OSP, mais sur la conclusion d’un CSP qui, afin de respecter le principe de non-discrimination fondée sur la nationalité, doit être attribué sur la base d’une concurrence loyale.
(52)
–	Je soulignerai uniquement que l’exception prévue à la deuxième phrase de l’article 5, paragraphe 4, du règlement
TPV est applicable aux PME dont les activités concernent des «véhicules», mais je n’examinerai pas plus en détails la question de savoir s’il est également applicable au transport maritime.
(53)
–	Les concurrentes font référence à cet égard à différents scénarios impliquant les itinéraires de ferry suivants (dont certains ne sont toutefois pas exclusivement situés dans les eaux nationales d’un seul État membre): Barcelone-Majorque, Calais-Douvres, Hoek van Holland-Harwich, Rotterdam-Hull et Livourne-Sardaigne. Selon elles, la conclusion logique découlant des arguments invoqués par le gouvernement néerlandais serait que ces itinéraires seraient exclus de toute concurrence.
(54)
–	Afin de replacer les choses dans leur contexte, le gouvernement néerlandais a estimé à l’audience que la concession pour le service de transport de passagers vers Terschelling représente annuellement à peu près 270 000 kilomètres d’eau, c’est-à-dire, juste en deçà du seuil. Par ailleurs, à la lumière de l’interprétation de ce gouvernement de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement TPV, celui-ci n’avait pas le souvenir, lors de l’audience, qu’une procédure de mise en concurrence en vertu de l’article 5, paragraphe 3, dudit règlement avait été mise en œuvre aux Pays-Bas pour le transport de voyageurs par voie maritime nationale.
(55)
–	Directive du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134, p. 114).
(56)
–	Voir, entre autres, arrêt du 13 novembre 2007, Commission/Irlande (C‑507/03, Rec. p. I‑9777, points 26 à 29).
(57)
–	Voir, à cet égard, arrêt du 21 juillet 2005, Coname (C‑231/03, Rec. p. I‑7287, point 20), et le point 1.3 de la Communication interprétative de la Commission relative au droit communautaire applicable aux passations de marchés non soumises ou partiellement soumises aux directives «marchés publics» (JO 2006, C 179, p. 2), attaquée sans succès dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 20 mai 2010, Allemagne/Commission (T‑258/06, Rec. p. II-2027).
(58)
–	La directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 134, p. 1), par exemple, fonctionne différemment que la directive 2004/18 en s’appliquant aux pouvoirs adjudicateurs, aux entreprises publiques ou aux entreprises qui exercent leurs activités sur la base de droits spéciaux ou exclusifs dans certains secteurs économiques couverts par ladite directive; voir l’article 2, paragraphe 2 de la directive 2004/17. Cependant, des activités dans ces secteurs économiques peuvent également être considérées comme présentant un intérêt de l’Union intrinsèque. En tout état de cause, j’ajouterais qu’une réforme est en cours dans le domaine couvert par ces directives, voir le communiqué de presse de la Commission MEMO/14/18 du 15 janvier 2014.
(59)
–	Voir arrêt du 14 novembre 2013, Comune di Ancona (C‑388/12, non encore publié au Recueil, point 51).
(60)
–	Voir point 5.6 de la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, du 22 décembre 2003, relative à l’interprétation […] du règlement [relatif au cabotage] [COM (2003) 595 final], telle que modifiée par la Communication de la Commission du 11 mai 2006 […] portant actualisation et rectification de la communication relative à l’interprétation par la Commission du règlement [relatif au cabotage] [COM (2006) 196 final]. Les concurrentes affirment que le seuil fixé pour les «petites îles» est dépassé dans le cas des concessions contestées.