61988J0303
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-303/88 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά
Η προσβαλλομένη απόφαση την οποία εξέδωσε η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο της Συνθήκης ΕΟΚ διαπιστώνει στο άρθρο 1 ότι οι ενισχύσεις ύψους 260,4 δισεκατομμυρίων ιταλικών λιρών (LIT), που χορηγήθηκαν μεταξύ του 1983 και του 1987 στον όμιλο ENI-Lanero'ssi υπό μορφή εισφοράς κεφαλαίου υπέρ των θυγατρικών του ομίλου που κατασκευάζουν ανδρικά εξωτερικά ενδύματα, είναι παράνομες, επειδή χορηγήθηκαν κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, επιπλέον δε είναι και ασυμίβαστες προς την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου 92 της Συνθήκης. Το άρθρο 2 της απόφασης ορίζει ότι οι ενισχύσεις αυτές πρέπει να επιστραφούν.
Η κατάσταση των θυγατρικών της ENI-Lane-rossi
Από τις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεως προκύπτει ότι η επιχείρηση Lanerossi εξαγοράστηκε το 1962 από την ιταλική κρατική εταιρία επενδύσεων Ente Nazionale Idrocarburi (στο εξής: ENI) με τον διπλό σκοπό να δημιουργηθεί ένας πλήρως καθετοποιημένος όμιλος κλωστοϋφαντουργικών και να επιλυθούν τα χρηματοοικονομικά προβλήματα ορισμένων ιδιωτικών εταιριών τις οποίες εξαγόρασε προς τούτο η Lanerossi. Οι ζημίες που εξακολουθούσαν να σημειώνουν τέσσερις από τις θυγατρικές αυτές, δηλαδή η Lanerossi Confezioni, Intesa, Confezioni di Filottrano και Confezioni Monti (στο εξής: θυγατρικές) αντισταθμίστηκαν από την Ιταλική Κυβέρνηση ώστε να μπορέσουν οι εταιρίες να συνεχίσουν να λειτουργούν.
Το 1979 υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή η Ευρωπαϊκή Ένωση Βιομηχανίας Ενδύσεως που έκρινε ότι η συνεχής αντιστάθμιση των ζημιών λειτουργίας ήταν ικανή να νοθεύσει τη λειτουργία του ανταγωνισμού στην κοινή αγορά. Αφού εξέτασε την περίπτωση η Επιτροπή έκρινε ότι οι εν λόγω παρεμβάσεις πρέπει να θεωρηθούν ως ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ. Με έγγραφο της 26ης Ιουνίου 1980 πληροφόρησε την Ιταλική Κυβέρνηση ότι τα μέτρα αυτά θα μπορούσαν να εφαρμοστούν ως εξαίρεση από τον απαγορευτικό κανόνα του άρθρου 92, παράγραφος 1, μόνο αν οι ενισχύσεις χορηγούνταν για ένα ορισμένο χρονικό διάστημα και αν αποτελούσαν μέρος ενός προγράμματος αναδιαρθρώσεως.
Μεταξύ των ετών 1980 και 1982 οι ζημίες των θυγατρικών υπερέβησαν τα 150 δισεκατομμύρια LIT, το δε πρόγραμμα αναδιαρθρώσεως 1983—1986 που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή προέβλεπε νέες παρεμβάσεις εκ μέρους των δημοσίων αρχών. Με έγγραφα της 20ής Μαΐου και της 22ας Ιουλίου 1983 η Επιτροπή πληροφόρησε τις ιταλικές αρχές ότι δεν αντιτίθεται στη χορήγηση ενισχύσεων μέχρι τέλους του 1982 λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία των εν λόγω επιχειρήσεων από κοινωνική άποψη και λόγω των περιφερειών στις οποίες βρίσκονται, πλην όμως καμιά νέα ενίσχυση δεν θα μπορούσε πλέον να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά.
Με έγγραφο της 2ας Νοεμβρίου 1983 η Ιταλική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι δεν προβλέπεται η χορήγηση κρατικών ενισχύσεων στις θυγατρικές και ότι το πρόγραμμα αναδιαρθρώσεως για τα έτη 1983—1986 δεν θα εφαρμοζόταν διότι η διοίκηση της ENI-Lanerossi θεωρούσε αδύνατη την αναδιάρθρωση.
Η Επιτροπή απάντησε με έγγραφο της 7ης Δεκεμβρίου 1983 επιβεβαιώνοντας τη θέση που είχε λάβει με τα έγγραφα της 20ής Μαΐου και της 22ας Ιουλίου. 'Οταν πληροφορήθηκε από δημοσιεύματα του τόπου ότι οι θυγατρικές εξακολουθούσαν να λειτουργούν, η Επιτροπή ζήτησε επανειλημμένα από την Ιταλική Κυβέρνηση να την ενημερώσει σχετικά με την πραγματική κατάσταση. Από έγγραφο της Ιταλικής Κυβερνήσεως της 30ής Αυγούστου 1984 προκύπτει ότι είχαν αντισταθμιστεί οι ζημίες λειτουργίας του έτους 1983 (78 δισεκατομμύρια LIT) και ότι θα αντισταθμίζονταν και οι μελλοντικές ζημίες.
Μετά από σχετική έρευνα η Επιτροπή έκρινε παράνομες τις ενισχύσεις αυτές διότι δεν της είχαν κοινοποιηθεί. Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι οι εν λόγω ενισχύσεις αντιβαίνουν στην κοινοποιηθείσα με τα έγγραφα της 20ής Μαΐου και 22ας Ιουλίου 1983 απόφαση της. Κατά συνέπεια κίνησε τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ και, με έγγραφο της 14ης Δεκεμβρίου 1984, κάλεσε την Ιταλική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της.
Με έγγραφο της 28ης Μαΐου 1985 η Ιταλική Κυβέρνηση έκανε λόγο για τις προσπάθειες εξυγιάνσεως που ανέλαβαν οι τέσσερις εταιρίες. Υποστήριξε επίσης ότι το ιταλικό δίκαιο επιβάλλει την άμεση αντιστάθμιση των ζημιών και κατ' αυτόν τον τρόπο κατέστη αδύνατη η κοινοποίηση του άρθρου 93, παράγραφος 3.
Μεταξύ των ετών 1985 και 1988η Ιταλική Κυβέρνηση παρέσχε στην Επιτροπή ορισμένες πληροφορίες που της είχε ζητήσει σχετικά με την εξέλιξη του νέου προγράμματος αναδιαρθρώσεως και μετατροπής. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι αντισταθμίστηκαν ζημίες ύψους 56,8 δισεκατομμυρίων LIT για το 1984, 42,2 δισεκατομμυρίων για το 1985, 45,9 δισεκατομμυρίων για το 1986 και 37,5 δισεκατομμυρίων για το 1987, ποσά τα οποία αντιστοιχούν περίπου στον κύκλο εργασιών των τεσσάρων επιχειρήσεων κατά τα εν λόγω έτη. Τέλος με έγγραφο της 22ας Ιουλίου 1988 η Ιταλική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι η μεταβίβαση των εργοστασίων στον ιδιωτικό τομέα είχε περατωθεί τον Μάρτιο του 1988 και ότι ένα μέρος της παραγωγής στράφηκε σε άλλο κλάδο. Μερικές ημέρες αργότερα η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλομένη απόφαση.
Η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως
Η Επιτροπή αιτιολόγησε την απόφαση της, κατά τα ουσιώδη, ως εξής:
Οι εισφορές κεφαλαίου με τις οποίες αντισταθμίστηκαν οι ζημίες των θυγατρικών παρέτειναν τεχνητά τη λειτουργία εργοστασίων μη ανταγωνιστικών σ' έναν τομέα που αντιμετωπίζει ήδη σοβαρά προβλήματα λόγω διαρθρωτικής πλεονάζουσας ικανότητας παραγωγής. Η χρηματοοικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων ήταν τέτοια ώστε κανένας ιδιώτης επενδυτής δεν θα ενεργούσε κατά τον τρόπο που ενήργησαν οι ENI-Lanerossi και η Ιταλική Κυβέρνηση. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι εν λόγω εισφορές κεφαλαίου αποτελούν κρατικές ενισχύσεις.
Δεδομένου, εξάλλου, ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ενημέρωσε σχετικώς την Επιτροπή, οι ενισχύσεις ήταν παράνομες από τον χρόνο της χορηγήσεως τους. Η Επιτροπή απαιτεί την επιστροφή τους διότι είναι ασυμβίβαστες προς την κοινή αγορά.
Στη βιομηχανία κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων επικρατεί έντονος ανταγωνισμός. Η ιταλική παραγωγή αντιπροσωπεύει 38,6% της κοινοτικής παραγωγής, η δε παραγωγή των τεσσάρων θυγατρικών αντιπροσώπευε 2,5 ο/ο της ιταλικής παραγωγής κατά το 1983. Σ' έναν βιομηχανικό κλάδο που απαρτίζεται κατά μεγάλο μέρος από μικρές επιχειρήσεις, οι θυγατρικές ξεχώριζαν λόγω του μεγέθους τους ( 3563 εργαζόμενοι ). Οι χορηγηθείσες ενισχύσεις αποκατέστησαν τα οικονομικά των εταιριών και ενίσχυσαν τη θέση τους έναντι των ανταγωνιστικών εταιριών στην κοινή αγορά. Επομένως, είναι ικανές να επηρεάσουν το εμπόριο, μεταξύ κρατών μελών και να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό, ευνοώντας τις ωφελούμενες εταιρίες κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1.
Εξάλλου, οι ενισχύσεις δεν μπορούν να υπαχθούν σε μία από τις εξαιρέσεις της αρχής του ασυμβιβάστου που απαριθμεί το άρθρο 92, παράγραφος 3.
Πρώτον, όσον αφορά την εξαίρεση που προβλέπει η παράγραφος 3, σημείο γ, του άρθρου 92, δηλαδή των ενισχύσεων για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι επίδικες ενισχύσεις πρέπει να πληρούν τους όρους οι οποίοι διέπουν τις ενισχύσεις στη βιομηχανία κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων. Σύμφωνα με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές του 1971 Kat του 1977, οι ενισχύσεις στον τομέα αυτό:
—
πρέπει να βελτιώνουν τη δομή της βιομηχανίας εξαλείφοντας την πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα και ενθαρρύνοντας τη μετατροπή των δραστηριοτήτων που δεν αποδίδουν σε άλλες δραστηριότητες·
—
δεν πρέπει να χορηγούνται επί μεγάλο χρονικό διάστημα και πρέπει να εξασφαλίζουν επίπεδο ανταγωνιστικότητας αρκετό να εξασφαλίσει την επιτυχία της ωφελούμενης επιχειρήσεως στην κοινή αγορά'
—
πρέπει να προορίζονται για συγκεκριμένες ενέργειες και να μη χρησιμοποιούνταιγενικώς για τη βελτίωση της οικονομικής καταστάσεως των εργοστασίων
—
δεν πρέπει να επηρεάζουν τον ανταγωνισμό και το εμπόριο πέραν του αναγκαίου μέτρου.
Καμιά από τις κατευθυντήριες αυτές γραμμές δεν τηρήθηκε εν προκειμένω.
Εξάλλου, δεδομένου ότι οι εν λόγω ενισχύσεις ήταν ενισχύσεις διασώσεως, έπρεπε να συνάδουν προς τους όρους που διέπουν τις ενισχύσεις για τη διάσωση επιχειρήσεων που διατυπώθηκαν με το από 24 Ιανουαρίου 1979 έγγραφο της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη. Κατά τους όρους αυτούς, οι ενισχύσεις για τη διάσωση επιχειρήσεων:
—
πρέπει να έχουν τη μορφή εγγύησης δανείων ή δανείων με το σύνηθες επιτόκιο·
—
πρέπει να καταβάλλονται μόνο για το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την εκπόνηση των μέτρων αποκαταστάσεως·
—
δεν πρέπει να επηρεάζουν αρνητικά την κατάσταση της βιομηχανίας στα άλλα κράτη μέλη·
—
πρέπει να κοινοποιούνται εκ των προτέρων στην Επιτροπή όταν πρόκειται για σημαντικές περιπτώσεις.
Οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις τέσσερις θυγατρικές δεν πληρούν ούτε αυτούς τους όρους.
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστήριξε επίσης ότι, μετά τη μεταβίβαση των επιχειρήσεων στον ιδιωτικό τομέα, μόνο το 45 ο/ο της αρχικής ικανότητας παραγωγής ( 1983 ) παρέμεινε στον τομέα των εξωτερικών ανδρικών ενδυμάτων και κατά τούτο μειώθηκε η πίεση στον τομέα αυτό. Δεν είναι πάντως βέβαιο ότι η ικανότητα παραγωγής μειώθηκε πράγματι κατά 55%, δεδομένου ότι η μείωση του εργατικού δυναμικού μπορεί να αντισταθμιστεί με τη βελτίωση της παραγωγικότητας. Εξάλλου, οι μετατροπές έγιναν με στροφή σε άλλους κλάδους της βιομηχανίας κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων που ήταν επίσης ιδιαίτερα ευαίσθητοι.
Σχετικά με τη διάταξη του άρθρου 92, παράγραφος 3, σημεία α και γ, που αφορά τις ενισχύσεις για την προώθηση ή τη διευκόλυνση της ανάπτυξης ορισμένων περιοχών πρέπει να σημειωθεί ότι μόνο σε ορισμένες από τις συγκεκριμένες ζώνες το βιοτικό επίπεδο είναι πολύ χαμηλό και επικρατεί σοβαρή υποαπασχόληση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3, σημείο α. Γενικότερα οι ενισχύσεις ούτε προκάλεσαν νέες επενδύσεις ούτε εξασφάλισαν την απασχόληση. Επομένως δεν συνέβαλαν στην προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως των συγκεκριμένων περιοχών κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3.
Τέλος, η βαρύτητα της παραβάσεως και το μέγεθος των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν υπαγορεύουν την επιστροφή των ενισχύσεων.
II — Διαδικασία
Η προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 18 Οκτωβρίου 1988.
Στις 26 Ιανουαρίου 1989, η Ιταλική Κυβέρνηση υπέβαλε αίτηση ασφαλιστικών μέτρων και ζήτησε την αναστολή εκτελέσεως του άρθρου 2 της εν λόγω αποφάσεως. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε με Διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 17ης Μαρτίου 1989.
Με Διάταξη της 15ης Μαρτίου 1989, το Δικαστήριο επέτρεψε στην Ισπανική Κυβέρνηση να παρέμβει υπέρ της Ιταλικής Κυβερνήσεως. Οι παρατηρήσεις της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατατέθηκαν στις 12 Μαΐου 1989.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Έθεσε πάντως ορισμένες ερωτήσεις στους διαδίκους.
III — Αιτήματα των διαδίκων
Η προσφεύγουσα, υποστηριζόμενη από την παρεμβαίνουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
κυρίως να ακυρώσει εν όλω την προσβαλλομένη απόφαση της Επιτροπής της 26ης Ιουλίου 1988·
—
επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο 2 της εν λόγω αποφάσεως που αφορά την επιστροφή των φερομένων ενισχύσεων
—
να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
Η καθής ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας κατά της αποφάσεως της Επιτροπής της 26ης Ιουλίου 1988, η οποία εξεδόθη βάσει του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
IV — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
1. Η αννιανάθμιαη των ζημιών δεν μπορεί να θεωρηθεί ως « κρατική ενίσχνοη»
Η Ιταλική Κυβέρνησηπαρατηρεί ότι, κατά τον νόμο υπ' αριθ. 136 της 10ης Φεβρουαρίου 1953 και τον νόμο 1539 της 22ας Δεκεμβρίου 1956, η ENI έχει τη μορφή « εταιρίας επενδύσεων » που λειτουργεί σε πλείονες τομείς και διαχειρίζεται τις συμμετοχές σε μετοχικές εταιρίες που διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο, όπως η Lanerossi. Κατά τον νόμο του 1956η ENI οφείλει να λειτουργεί σύμφωνα με τα κριτήρια της αυτόνομης διαχείρισης, πράγμα που σημαίνει ότι η λειτουργία της πρέπει να χρηματοδοτείται από ίδιους πόρους χωρίς να θίγεται το αρχικό κεφάλαιο. Κατά το 1983 το αρχικό κεφάλαιο αντιπροσώπευε μόνο 18,80 % του συνόλου του αποθεματικού της. Η ENI έλαβε μη επιστρεπτέα κεφάλαια προοριζόμενα για το σύνολο του τομέα της κλωστοϋφαντουργίας χωρίς ένδειξη των εταιριών ύψους 45 δισεκατομμυρίων LIT το 1983 και 76 δισεκατομμυρίων LIT το 1985. Το 1986 και το 1987η ENI δεν έλαβε μη επιστρεπτέα κεφάλαια.
Επομένως, είναι αβάσιμος ο ισχυρισμός που διατυπώνει η Επιτροπή στο κεφάλαιο IV της αποφάσεως της, ότι δηλαδή οι παρεμβάσεις του ιταλικού κράτους υπέρ της ENI-Lanerossi ( ένωση ανύπαρκτη ) προορίζονταν « ρητά και ειδικά» να αντισταθμίσουν τις ζημίες των θυγατρικών.
Η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι οι πόροι που χρησιμοποιήθηκαν για την αντιστάθμιση των ζημιών προέρχονταν από τα μη επιστρεπτέα κεφάλαια της ENI και συνιστούσαν, όπως και οι εισφορές κεφαλαίου, κρατική ενίσχυση.
Ακόμη και αν οι εν λόγω πόροι προέρχονταν από τα μη επιστρεπτέα κεφάλαια που έλαβε η ENI κατά το 1983 και 1985, η παρέμβαση ήταν ασήμαντη διότι τα κεφάλαια αυτά προορίζονταν για τις ανάγκες ολόκληρου του τομέα κλωστοϋφαντουργικών. Εξάλλου, τα μη επιστρεπτέα κεφάλαια αντιπροσώπευαν μόνο ποσοστό 18,80 ο/ο των οικονομικών πόρων της ENI.
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, επικαλούμενη την απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985, 290/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1985, σ. 439 ), ότι η οδηγία 80/723/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 25ης Ιουνίου 1980, περί της διαφάνειας στις οικονομικές σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των δημοσίων επιχειρήσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 08/001, σ. 205), όταν κάνει λόγο για ενισχύσεις που χορηγούνται μέσω « δημοσίων επιχειρήσεων » αναφέρεται αποκλειστικά στους δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς που ιδρύονται ή ορίζονται από το κράτος προκειμένου να διαχειρίζονται τις ενισχύσεις. Εξάλλου η υπό κρίση υπόθεση διαφέρει από τις υποθέσεις που μνημονεύει η Επιτροπή στο κεφάλαιο XI της αποφάσεως [ απόφαση 85/380/ΕΟΚ σχετικά με το γαλλικό σύστημα οιονεί φορολογικών επιβαρύνσεων που εφαρμόζονται στη βιομηχανία κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων (ΕΕ L 217, σ. 20)· απόφαση 85/305/ΕΟΚ για το καθεστώς ενισχύσεων στη βιομηχανία κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων που υπέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο (ΕΕ L 155, σ. 55)· απόφαση 85/564/ΕΟΚ σχετικά με το βελγικό καθεστώς ενισχύσεων στη βιομηχανία κλωστοϋφαντουργικών και ενδυμάτων ( ΕΕ L 312, σ. 27 ) ] καθώς και από την υπόθεση Boussac ( βλ. απόφαση 87/585/ΕΟΚ, ΕΕ L 352, σ. 42 ), διότι τα εν λόγω συστήματα πρόβλεπαν ενισχύσεις ρητώς και ειδικώς χρηματοδοτούμενες μέσω κρατικών πόρων.
Η Επιτροπή απαντά ότι η κάλυψη των ζημιών πραγματοποιήθηκε από την ENI η οποία έλαβε προς τούτο από το κράτος μεταξύ των ετών 1983 και 1986 μη επιστρεπτέα κεφάλαια ύψους 3221 δισεκατομμυρίων UT, επιπλέον δε και υποχρεωτικά δάνεια ύψους 655 δισεκατομμυρίων LIT κατά την περίοδο αυτή. Κατά την άποψη της παρέλκει η αναζήτηση ειδικής σχέσεως μεταξύ των κεφαλαίων που κατέβαλε το κράτος στην ENI για τον τομέα της κλωστοϋφαντουργίας, αφενός, και των θυγατρικών, αφετέρου, διότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου ( και ιδίως από την απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985, όπ.α. ), οι παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται μέσω οργανισμού, ακόμη και δημοσίου, οι δραστηριότητες του οποίου ελέγχονται από το κράτος, μπορούν να χαρακτηριστούν ως ενισχύσεις. Εξάλλου η συμμετοχή του κράτους στις θυγατρικές, την οποία δεν αμφισβητεί η Ιταλική Κυβέρνηση, δεν είναι παρά ενίσχυση διασώσεως δεδομένου ότι οι επίδικες εταιρίες σημείωσαν μεταξύ 1983 και 1988 ελλείμματα ύψους 260,4 δισεκατομμυρίων LIT και κινδύνευσαν να περιέλθουν σε πτώχευση.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Ιταλική Κνβέρνηοη αρνείται ότι χορηγήθηκαν στην ENI μη επιστρεπτέα κεφάλαια μεταξύ 1983 και 1986 για να καλυφθούν οι ζημίες των τεσσάρων θυγατρικών. Στην πραγματικότητα οι ζημίες αυτές αντισταθμίστηκαν κατά μεγάλο μέρος από ιδίους πόρους της ENI.
Όσον αφορά την απόφαση στην υπόθεση 290/83, που επικαλείται η Επιτροπή υπέρ των επιχειρημάτων της, η Ιταλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι στην υπόθεση εκείνη, που ομοιάζει πολύ με την υπό κρίση, η Επιτροπή δέχθηκε ότι δεν μπορούσε να γίνει λόγος για κρατική ενίσχυση δεδομένου ότι οι πόροι προέρχονταν από ιδιωτικό οργανισμό.
Η Επιτροπή υποστηρίζει με την ανταπάντηση ότι η κάλυψη των ζημιών ( έστω και εξ ολοκλήρου με ιδίους πόρους ) από την ENI, που είναι δημόσια επιχείρηση που ελέγχεται κατά 100% από το κράτος και ενήργησε με πολιτικά κριτήρια και όχι με τα οικονομικά κριτήρια του ιδιώτη επενδυτή, πρέπει να θεωρηθεί ως ενίσχυση. Η Επιτροπή επικαλείται πάγια και ογκώδη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις ενισχύσεις που χορηγούν έμμεσα τα κράτη μέλη, μέσω οργανισμών, είτε δημοσίων είτε ιδιωτικών, οι δραστηριότητες των οποίων ελέγχονται από το κράτος.
Η παρεμβαίνουσα Ισπανική Κνβέρνηοη υπογραμμίζει με τις παρατηρήσεις της ότι, καίτοι ο όρος ενίσχυση πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά, αυτό δεν σημαίνει ότι κάθε συμμετοχή του κράτους στο κεφάλαιο επιχειρήσεως είναι καθεαυτή αντίθετη προς τη Συνθήκη. Εξάλλου, όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Νοεμβρίου 1984, 323/82, Intermills κατά Επιτροπής (Συλλογή 1984, σ. 3809), η εξόφληση παλαιών χρεών προκειμένου να διασωθεί η επιχείρηση δεν έχει κατ' ανάγκη ως αποτέλεσμα ότι αλλοιώνει τους όρους του εμπορίου σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. Κατά συνέπεια απαιτείται να αποδειχθεί ότι η συμμετοχή της ENI στις θυγατρικές νοθεύει τη λειτουργία του ανταγωνισμού και επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει περαιτέρω ότι η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη συμμετοχή των δημοσίων αρχών στο κεφάλαιο επιχειρήσεων, της 17 Σεπτεμβρίου 1984, επί της οποίας στηρίζεται εν μέρει η προσβαλλομένη απόφαση έχει απλώς ενδεικτικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να τροποποιήσει τους βασικούς κανόνες που διέπουν τις ενισχύσεις.
2. 'Aviar/μεταχείριση μεταξύ οημοαίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων
Η Ιταλική Κυβέρνηση αμισβητεί το συμπέρασμα της Επιτροπή ότι κανένας ιδιώτης επενδυτής, εργαζόμενος υπό ομαλές συνθήκες λειτουργίας της αγοράς, δεν θα μπορούσε να καλύψει τις ζημίες λειτουργίας επί τόσο μεγάλο χρονικό διάστημα. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει προκαταρκτικώς ότι η ENI και η Lanerossi δεν είναι δημόσιες αρχές αλλά οικονομικές μονάδες που λειτουργούν σύμφωνα με τις αρχές της αγοράς.
Εν συνεχεία η Ιταλική Κυβέρνηση διακρίνει μεταξύ του ιδιώτη επενδυτή και του ιδιώτη επιχειρηματία: ο πρώτος κινείται αποκλειστικά προς αναζήτηση κέρδους ενώ ο δεύτερος ακολουθεί μια περιπλοκότερη και πλέον μακροπρόθεσμη στρατηγική στο επίπεδο του ομίλου. Η στρατηγική αυτή μπορεί να περιλαμβάνει, όπως εν προκειμένω, μεταβίβαση πόρων μεταξύ θυγατρικών. Λαμβάνει υπόψη τόσο τις κοινωνικές ανάγκες όσο και αυτές που αφορούν την οικονομία της περιφέρειας καθώς επίσης και την απώλεια εμπιστοσύνης που θα προκαλούσε η πτώχευση ενός μέλους του ομίλου.
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, από την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Νοεμβρίου 1984 προκύπτει ότι, για να εκτιμηθεί αν μια οικονομική παρέμβαση του κράτους θα μπορούσε να έχει πραγματοποιηθεί και από ιδιωτική επιχείρηση, πρέπει να ληφθεί υπόψη όχι μόνο η συγκεκριμένη πράξη αλλά και όλες οι πράξεις του επιχειρηματία.
Κατά συνέπεια η απόφαση μαρτυρεί άνιση μεταχείριση μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων. Η αιτιολογία της Επιτροπής είναι εξάλλου ανεπαρκής διότι δεν αποδίδει την περίπλοκη κατάσταση των μεγάλων βιομηχανικών ομίλων, ιδιωτικών και δημοσίων.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το Δικαστήριο έχει δεχθεί ως βάσιμο το κριτήριο της συμπεριφοράς του ιδιώτη επενδυτή με την απόφαση της 10ης Ιουλίου 1986 στην υπόθεση Meura (234/84, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1986, σ. 2263), στην οποία πάντως έλαβε υπόψη την περίπτωση του ιδιώτη εταίρου. Με την προσβαλλομένη απόφαση η Επιτροπή αντιμετώπισε το ζήτημα κατά τρόπο συνάδοντα προς τη νομολογία αυτή.
Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το άρθρο 90 της Συνθήκης θέτει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων. Η αρχή αυτή επιβεβαιώθηκε με την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη συμμετοχή των δημοσίων αρχών στα κεφάλαια των επιχειρήσεων της 17ης Σεπτεμβρίου 1984. Οι περί ανταγωνισμού διατάξεις της Συνθήκης εφαρμόζονται ανεξαρτήτως της φύσεως της επιχειρήσεως, δημόσιας ή ιδιωτικής ( υπό την επιφύλαξη της διατάξεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, που δεν ενδιαφέρει εν προκειμένω ). Κατά συνέπεια μια δημόσια επιχείρηση επενδύσεων μπορεί να αντισταθμίσει τις ζημίες μιας των επιχειρήσεων της όπως ακριβώς και μια ιδιωτική επιχείρηση επενδύσεων, χωρίς αυτό να θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση. Συγκεκριμένα μια δημόσια επιχείρηση επενδύσεων μπορεί να έχει συμφέρον να επιτύχει την επιβίωση μιας ελλειμματικής επιχειρήσεως με εισφορές κεφαλαίων που προέρχονται από άλλες επιχειρήσεις του ομίλου.
Η Ισπανική Κυβέρνηση θεωρεί αναμφισβήτητο ότι οι πωλήσεις σε τιμή χαμηλότερη του κόστους παραγωγής (πράγμα που επιφέρει ζημίες ) είναι ενίοτε αναγκαίες για τη μακροπρόθεσμη αύξηση των κερδών. Για να μπορέσει να ακολουθήσει αυτή τη στρατηγική ως προς τις τιμές μια επιχείρηση πρέπει να μπορεί να υπολογίζει σε άλλες δραστηριότητες, πράγμα που εξηγεί εν μέρει την ύπαρξη ομίλων επιχειρήσεων. Εξάλλου, η σύγχρονη οικονομική επιστήμη δείχνει ότι η πτώχευση προκαλεί σημαντικά έξοδα: μπορεί να βλάψει το καλό όνομα του ομίλου και επομένως την οικονομική του δραστηριότητα. Για τον λόγο αυτό οι ιδιωτικοί όμιλοι προτιμούν να αποφύγουν την κήρυξη πτωχεύσεως και να άρουν σταδιακά τις επενδύσεις. Την πρακτική αυτή οφείλουν να ακολουθούν και οι δημόσιοι όμιλοι, η δε Ισπανική Κυβέρνηση συμφωνεί με την άποψη της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι δηλαδή η μεταβίβαση οικονομικών πόρων εντός του ομίλου ENI πρέπει να θεωρηθεί ως συνήθης πρακτική των επιχειρήσεων.
Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει επίσης ότι η εφαρμογή της αρχής της ισότητας πρέπει να λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά των δημοσίων ομίλων. Δεδομένου ότι οι όμιλοι αυτοί περιλαμβάνουν συχνά νομικώς ανεξάρτητες εταιρίες, η αντιστάθμιση των ζημιών απαιτεί τη μεταφορά χρημάτων μεταξύ επιχειρήσεων. Αντιθέτως όταν μία και μοναδική εταιρία ασχολείται με πλείονες δραστηριότητες, οι μη αποδοτικές δραστηριότητες αντισταθμίζονται με εσωτερικές, άρα αόρατες μεταφορές χρημάτων. Είναι παράλογο να χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις οι μεταφορές χρημάτων μεταξύ εταιριών (πράγμα που συμβαίνει συχνά στους δημόσιους ομίλους) και όχι οι μεταφορές χρημάτων εντός μιας και της αυτής δημοσίας επιχειρήσεως.
Το κριτήριο βάσει του οποίου εξακριβώνεται αν μια εισφορά κεφαλαίων πρέπει να θεωρηθεί ως ενίσχυση, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου και από την πρακτική της Επιτροπής, είναι, κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, ανακριβές. Το κριτήριο αυτό, δηλαδή το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, δεν λαμβάνει υπόψη καμιά θεώρηση σχετικά με την κοινωνική πλευρά, την περιφερειακή πολιτική ή τον συγκεκριμένο τομέα. Όμως ο ιδιώτης επενδυτής όπως και ο δημόσιος λαμβάνει υπόψη πολυάριθμους παράγοντες και δεν εξετάζει απλώς το άμεσο οικονομικό όφελος.
Τέλος, ο συλλογισμός της Επιτροπής είναι παράνομος κατά το μέτρο που στηρίζεται σε απλή υπόθεση. Στο κεφάλαιο IV της αποφάσεως αναφέρεται ότι οι θυγατρικές « δεν είναι πιθανό » ότι θα είχαν επιτύχει επαρκές κεφάλαιο για να εξασφαλίσουν την επιβίωση τους στην ιδιωτική κεφαλαιαγορά. Κατά την άποψη της Ισπανικής Κυβερνήσεως η αιτιολογία αυτή είναι ανεπαρκής υπό το φως της αποφάσεως της 8ης Μαρτίου 1988, 72/87, Exécutif regional wallon et Glaverbel κατά Επιτροπής ( Συλλογή 1988, σ. 1573), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η αιτιολογία που στηρίζεται σε πιθανολόγηση πρέπει να θεωρηθεί ανεπαρκής.
3. ΆΑλα επιχειρήματα σχετικά με το ζήτημα αν συμβιβάζεται η φερομένη ενίσχυση με την κοινή αγορά
α) Δεν θίγει το εμπόριο ούτε τον ενδοκοινοτικό ανταγωνισμό
Κατά την άποψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι ανεπαρκής ως προς αυτά τα σημεία.
Όπως προκύπτει από την απόφαση της 13ης Μαρτίου 1985, 296/82 και 318/82, Κάτω Χώρες κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 817), η παράλειψη παραθέσεως των στοιχείων σχετικά με το εμπόριο των συγκεκριμένων προϊόντων μεταξύ των κρατών μελών συνιστά έλλειψη αιτιολογίας. Η Ιταλική Κυβέρνηση παρατηρεί εξάλλου ότι η παραγωγή των θυγατρικών αντιπροσώπευε μόνο 2,5% της παραγωγής του τομέα στην Ιταλία, 0,33 % των ιταλικών εξαγωγών και 0,11 ο/ο των εξαγωγών της ΕΟΚ, οπότε δεν είναι δυνατόν να ζημιώθηκε η κοινοτική παραγωγή. Με τις αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 1986, 234/84 και 40/85, Βέλγιο κατά Επιτροπής ( Συλλογή 1986, σ. 2263 και 2321 ), οι εξαγωγές που αντιπροσώπευαν ποσοστό 40 και 70% θεωρήθηκαν σημαντικές για το κοινοτικό εμπόριο. Ο αριθμός των προσώπων που απασχολούνται στις θυγατρικές, τον οποίο επικαλείται η Επιτροπή υπέρ των επιχειρημάτων της, αποτελεί αφηρημένο στοιχείο που δεν έχει καθοριστική σημασία για την εκτίμηση της επιπτώσεως των δραστηριοτήτων των θυγατρικών στην κοινή αγορά.
Εξάλλου, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η αύξηση της ιταλικής παραγωγής μεταξύ των ετών 1983 και 1987 οφείλεται στην Ιταλική Κυβέρνηση.
Τέλος η ίδια η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση περιλαμβάνει την ίδρυση νέων επιχειρήσεων ή την προσαρμογή της παραγωγής των υπαρχουσών επιχειρήσεων στις δυνατότητες της αγοράς μεταξύ των πράξεων που μπορούν να χρηματοδοτηθούν από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Αναπτύξεως. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικώς τον κανονισμό 219/84 του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1984, περί αναλήψεως ειδικής κοινοτικής ενέργειας περιφερειακής ανάπτυξης για τη συμβολή στην εξάλειψη των εμποδίων στην ανάπτυξη νέων οικονομικών δραστηριοτήτων σε ορισμένες ζώνες που θίγονται από την αναδιάρθρωση της βιομηχανίας των κλωστοϋφαντουργικών και της ενδύσεως (ΕΕ L 27, σ. 22 ).
Η Επιτροπή θεωρεί την απόφαση της επαρκώς αιτιολογημένη ως προς αυτό το σημείο.
Όσον αφορά τον όγκο των εξαγωγών των τεσσάρων θυγατρικών, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η επίπτωση τους δεν μπορεί να συσχετιστεί με τον όγκο τους αλλά πρέπει να εκτιμηθεί στο πλαίσιο μιας αγοράς όπου οι ικανότητες πλεονάζουν και ο ανταγωνισμός είναι έντονος. Η Επιτροπή παρατηρεί σχετικώς ότι, με την απόφαση της 13ης Ιουλίου 1988 στην υπόθεση SEB (102/87, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1988, σ. 4067 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι μια επιχείρηση που δεν πραγματοποιεί η ίδια εξαγωγές μπορεί παρ' όλ' αυτά να νοθεύσει τον ανταγωνισμό γιατί η παραγωγή της, που διατηρείται ή αυξάνεται με τη βοήθεια κάποιας ενίσχυσης, μειώνει τις πιθανότητες εταιριών εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη να εξαγάγουν τα προϊόντα τους προς το συγκεκριμένο κράτος μέλος.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Ιταλική Κνβέρνηαη παρατηρεί ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τα στοιχεία που προέβαλε η εν λόγω κυβέρνηση υπέρ του ισχυρισμού αυτού. Κατά την άποψη της ο όγκος των εξαγωγών παραμένει καθοριστικό στοιχείο στην εκτίμηση της επιπτώσεως τους. Η απόφαση της 13ης Ιουλίου 1988 που μνημονεύει η Επιτροπή πρέπει να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη κατάσταση: δεδομένου ότι η παραγωγή των τεσσάρων θυγατρικών αντιπροσώπευε ποσοστό 2,5 % της ιταλικής παραγωγής, είναι αδιανόητο το ότι εμπόδισε τις εξαγωγές των άλλων κρατών μελών προς την Ιταλία.
Η Επιτροπή παρατηρεί σχετικώς με την ανταπάντηση ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Νοεμβρίου 1987, 259/85, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 4393 ), μια ενίσχυση σχετικά μικρής σημασίας μπορεί να αλλοιώσει τους όρους του εμπορίου κατά τρόπο αντίθετο προς το κοινό συμφέρον στην περίπτωση όπου στον συγκεκριμένο τομέα ο ανταγωνισμός είναι έντονος και τα περιθώρια κέρδους πολύ στενά.
β) Περιφερειακή ανάπτυξη
Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αντιλαμβάνεται για ποιο λόγο, για να εμπέσει μια επιχείρηση στην εξαίρεση του άρθρου 92, παράγραφος 3, σημείο α ή γ, πρέπει να έχει όλα της τα καταστήματα σε περιοχές οικονομικώς καθυστερημένες. Εν πάση περιπτώσει δύο από τις τέσσερις θυγατρικές πληρούν την προϋπόθεση αυτή. Επιπλέον η επαρχία Arezzo, την οποία η Επιτροπή δεν θεωρεί ως οικονομικώς καθυστερημένη περιφέρεια, συγκαταλέγεται, κατά το άρθρο 2 του προαναφερθέντος κανονισμού 219/84, μεταξύ των ζωνών που μπορούν να τύχουν της κοινοτικής ενισχύσεως.
γ) Οι προοπτικές της αναδιαρθρώσεως-μετα-τροπής
Η Επιτροπή αναγνωρίζει στην αρχή της αποφάσεως της ότι, « μετά από ορισμένα έτη και καταβάλλοντας σημαντικές προσπάθειες αναδιάρθρωσης, κατέστη δυνατό να ξαναγίνουν βιώσιμες ορισμένες απ' αυτές τις θυγατρικές ώστε μπόρεσαν να ενταχθούν στον ιδιωτικό τομέα ».
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση αυτό συνέβη και με τις θυγατρικές τις οποίες αφορά η προσβαλλομένη απόφαση μόνο που η προσπάθεια εξυγίανσης στην περίπτωση τους διήρκεσε περισσότερο χρόνο. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικώς το άρθρο 3, παράγραφος 6, του κανονισμού 219/84, που προβλέπει ένα ειδικό πρόγραμμα παρεμβάσεως πενταετούς διαρκείας, πράγμα που δείχνει ότι η περίοδος αυτή είναι αναγκαία για μια αποτελεσματική διαδικασία μετατροπής. Αντιθέτως, η απόφαση θεωρεί δεδομένο ότι η μετατροπή έπρεπε να γίνει σε σύντομη χρονική περίοδο χωρίς να δίνει καμιά αιτιολογία.
Απαντώντας στα σημεία β και γ, η Επιτροπή διευκρινίζει προκαταρκτικώς ότι ουδέποτε αδιαφόρησε για τα κοινωνικά προβλήματα των περιοχών στις οποίες βρίσκονται οι τέσσερις θυγατρικές. Γι' αυτόν ακριβώς τον λόγο δεν αντιτάχθηκε στη χορήγηση των ενισχύσεως μέχρι τέλους του 1982, όπως άλλωστε προκύπτει σαφώς από το έγγραφο της 7ης Δεκεμβρίου 1983.
Κατά την άποψη της, η επίκληση του κανονισμού Feder 219/84 είναι τελείως αδικαιολόγητη. Ο κανονισμός αυτός αφορά μόνο την αναδιάρθρωση την οποία οι ίδιες οι ιταλικές αρχές έκριναν αδύνατη στην περίπτωση των θυγατρικών. Ο κανονισμός δηλαδή δεν αφορά τις απλές ενισχύσεις διασώσεως που σκοπούν να καλύψουν τις ζημίες sine die. Ειδικότερα, δεν τηρήθηκαν ούτε οι ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού ούτε οι διαδικαστικοί κανόνες του άρθρου 3.
Τέλος, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ο κανονισμός προβλέπει μεν εργασίες αναδιαρθρώσεως πενταετούς διαρκείας, πλην όμως δεν πρέπει να λησμονείται ότι οι τέσσερις θυγατρικές ενισχύονται από τις δημόσιες αρχές από τη δεκαετία του 1960.
Επ' αυτού η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρινίζει με το υπόμνημα απαντήσεως ότι δεν ζητεί να εφαρμοστεί ο κανονισμός 219/84 αλλά τον λαμβάνει απλώς ως παράμετρο για να δείξει ότι είναι παράνομος ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι η μετατροπή έπρεπε να γίνει « σε σύντομο χρονικό διάστημα». Η πενταετής διάρκεια πρέπει να υπολογιστεί από το έτος 1983 που είναι και το πρώτο από τα έτη που αφορά η διοικητική διαδικασία και όχι από τη δεκαετία του 1960.
Η Επιτροπή απαντά ότι στην περίπτωση των τεσσάρων θυγατρικών τα σχετικά διαστήματα ήταν μεγαλύτερα των πέντε ετών που προβλέπει ο κανονισμός.
δ) Πολιτική στον συγκεκριμένο τομέα
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η μετατροπή και η ιδιωτικοποίηση των θυγατρικών συνέβαλαν στην επίτευξη των στόχων που επιδιώκει η ευρωπαϊκή οικονομική πολιτική στον τομέα του ανδρικού ενδύματος. Με την απόφαση της η Επιτροπή δέχεται μεν ότι, λόγω της μετατροπής, μειώθηκε η πίεση στη βιομηχανία ενδυμάτων, προσάπτει όμως στην Ιταλική Κυβέρνηση μια αύξηση της πιέσεως σε άλλους τομείς. Όπως όμως παρατήρησε ήδη η Ιταλική Κυβέρνηση ( σημείο α ανωτέρω ), δεν ευθύνεται για τις δυσχέρειες σ' αυτούς τους άλλους τομείς.
4. Παράβαση του άρθρου 93, παράγραφος 2, και της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Κατά τις επαφές μεταξύ της Επιτροπής και της Ιταλικής Κυβερνήσεως που άρχισαν το^ 1983 και συνεχίστηκαν μετά το έγγραφο οχλήσεως της 14ης Δεκεμβρίου 1984, η παράταση των διαδικαστικών προθεσμιών και η στάση της Επιτροπής θεμελίωσαν, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, την εύλογη πεποίθηση ότι οι ενισχύσεις είναι νόμιμες. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικώς την απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Νοεμβρίου 1987, 223/85, RSV κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 4617 ), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε, αφενός, ότι η Επιτροπή, αφήνοντας να παρέλθουν 26 μήνες πριν τερματίσει τη διαδικασία, παρέβη τους κανόνες της χρηστής διοικήσεως, και αφετέρου, ότι, επειδή παλαιότερα είχε εγκριθεί η χορήγηση ενισχύσεων στον συγκεκριμένο τομέα, η καθυστέρηση της Επιτροπής να εκδώσει την απόφαση της δημιούργησε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη λόγω της οποίας η Επιτροπή δεν μπορούσε να διατάξει την επιστροφή της ενισχύσεως. Στην υπό κρίση υπόθεση η πεποίθηση την οποία διαμόρφωσε η Ιταλική Κυβέρνηση ενισχύθηκε από την έλλειψη τυπικής διαδικασίας μέχρι τον Δεκέμβριο του 1984 και από τις διατάξεις του κανονισμού 219/84.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλεστούν την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην περίπτωση που τα ίδια προκάλεσαν την επικρινο-μένη κατάσταση κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου.
Η Επιτροπή παρατηρεί επικουρικώς ότι, έχοντας επίγνωση των υποχρεώσεων που προκύπτουν από την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Νοεμβρίου 1987, αφιέρωσε με την απόφαση της σημαντική έκταση στους λόγους που την εμπόδισαν να τερματίσει γρηγορότερα τη διαδικασία.
Γενικώς, η αναβλητική στάση της Ιταλικής Κυβερνήσεως που περιγράφεται στην προσβαλλομένη απόφαση και η συνακόλουθη έλλειψη πληροφοριών δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να εκδώσει απόφαση. Συγκεκριμένα, οι πληροφορίες σχετικά με την αναδιάρθρωση και τη μετατροπή που έλαβε στις αρχές του 1988 ήταν καθοριστικές διότι θα μπορούσαν να ωθήσουν την Επιτροπή να εγκρίνει τις συγκεκριμένες ενισχύσεις. Επιπλέον, το από 7 Δεκεμβρίου 1983 έγγραφο της Επιτροπής έδειξε σαφώς την αρνητική θέση της έναντι νέων παρεμβάσεων κατά την ίδια έννοια υπέρ των τεσσάρων θυγατρικών. Με το ίδιο έγγραφο η Επιτροπή επιφυλάχθηκε ρητώς να κινήσει τις διαδικασίες για την επιστροφή των εν λόγω χρηματοδοτήσεων.
Η Επιτροπή φρονεί περαιτέρω ότι οι προϋποθέσεις ασυμβιβάστου των ενισχύσεων που χορηγούνται στον τομέα της κλωστοϋφαντουργίας είναι γενικώς γνωστές. Επομένως, κατά την άποψη της, δεν γεννάται θέμα δικαιολογημένης εμπιστοσύνης· αντιθέτως, φρονεί ότι η Ιταλική Κυβέρνηση παρέβη την υποχρέωση συνεργασίας που προβλέπει το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ένσταση απαραδέκτου που προβάλλει η Επιτροπή κατά της αιτιάσεως αυτής είναι αστήρικτη. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλεστούν την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης όταν ενέχονται για παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, πλην όμως, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, το ζήτημα της ενοχής του κράτους μέλους είναι ακριβώς ζήτημα ουσίας και όχι παραδεκτού της αιτιάσεως.
Εξάλλου, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν θεωρεί πειστικά τα επιχειρήματα της Επιτροπής. Η Επιτροπή είχε στη διάθεση της τα στοιχεία τα σχετικά με το οικονομικό έτος 1983 από το τέλος του έτους 1984 και επομένως μπορούσε να εκδώσει απόφαση σχετικά με το έτος 1983 χωρίς να περιμένει τα στοιχεία για τα επόμενα έτη. Ομοίως μπορούσε να εκδώσει απόφαση το 1986 για τα έτη 1983-1985.
Επιπλέον το επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως ενισχύεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή δέχθηκε ότι ανέμενε μέχρι το 1988 για να μπορέσει ενδεχομένως να εγκρίνει τις ενισχύσεις. Αν η Επιτροπή πίστευε μέχρις ότου εξέδωσε την απόφαση της ότι δεν αποκλείεται η έγκριση, η Ιταλική Κυβέρνηση μπορούσε ευλόγως να τρέφει και αυτή την ίδια εμπιστοσύνη.
Τέλος, αυτή η εξήγηση της καθυστερήσεως στερεί ερείσματος, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, την κατηγορία της Επιτροπής σχετικά με την παράβαση του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΟΚ.
5. Παράβαση του άρθρου 93, παράγραφος 3: η φερομένη έλλειψη κοινοποιήσεως
Η Ιταλική Κυβέρνηση αμφισβητεί το ότι η μη κοινοποίηση των επιδίκων παρεμβάσεων τις καθιστά αμετάκλητα παράνομες.
Φρονεί εξάλλου, χωρίς να αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά που έλαβε υπόψη η Επιτροπή, ότι στην ουσία τήρησε τις διατάξεις του άρθρου 93, παράγραφος 3. Η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι η Επιτροπή ενημερώθηκε εγκαίρως προκειμένου να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της. Όπως προκύπτει από την προσβαλλομένη απόφαση η Επιτροπή παρακολούθησε βήμα προς βήμα την εξέλιξη της καταστάσεως των θυγατρικών και έλαβε διάφορα έγγραφα από την Ιταλική Κυβέρνηση. Εξάλλου, η πραγματοποίηση των παρεμβάσεων πριν από την απόφαση της Επιτροπής δικαιολογείται από το ότι η Επιτροπή δεν έλαβε θέση επί τέσσερα έτη. Δεδομένου ότι η παράλειψη ανασυγκροτήσεως του κεφαλαίου των θυγατρικών θα οδηγούσε στην εκκαθάριση τους, η Επιτροπή όφειλε να λάβει απόφαση επειγόντως.
Η Επιτροπή φρονεί, πρώτον, ότι το παράνομο των ενισχύσεων που χορηγούνται χωρίς κοινοποίηση ή έγκριση είναι οριστικό και δεν μπορεί να θεραπευθεί a posteriori ούτε από την ίδια την Επιτροπή ούτε από το Δικαστήριο.
Εν συνεχεία δεν δέχεται ότι επιτεύχθηκαν σε μεγάλο βαθμό οι αντικειμενικοί σκοποί του άρθρου 93, παράγραφος 3. Ως προς αυτό το σημείο επικαλείται και πάλι το από 7 Δεκεμβρίου 1983 έγγραφο της με το οποίο κρίνει, στηριζομένη στα στοιχεία που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση, ότι δεν προβλέπεται πλέον καμιά παρέμβαση υπέρ των τεσσάρων θυγατρικών. Όπως όμως προκύπτει από το έγγραφο οχλήσεως της 14ης Δεκεμβρίου 1984, πραγματοποιήθηκαν οικονομικές παρεμβάσεις και το 1983 και το 1984. Όλες οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν μεταξύ των ετών 1983 και 1987 καταβλήθηκαν χωρίς προηγουμένη κοινοποίηση, η δε Επιτροπή βρέθηκε μπροστά σε τετελεσμένο γεγονός.
Τέλος, η υπόθεση της κατά μεγάλο βαθμό πραγματώσεως των στόχων του άρθρου 93, παράγραφος 3, δεν έχει θέση στο κοινοτικό δίκαιο, εκτός εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις που έθεσε η απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Δεκεμβρίου 1973, 120/73, Lorenz (Rec. 1973, σ. 1471 ), πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
Η Ιταλική Κυβέρνηση διαπιστώνει με το υπόμνημα απαντήσεως μια ασυνέπεια μεταξύ του ισχυρισμού της Επιτροπής σχετικά με το οριστικώς παράνομο της ενισχύσεως που δεν έχει κοινοποιηθεί και των επιχειρημάτων που προέβαλε η Επιτροπή για να εξηγήσει την καθυστέρηση στη διαδικασία. Αν το 1988 υπήρχε ακόμα η δυνατότητα εγκρίσεως των ενισχύσεων δεν μπορεί σήμερα να γίνεται λόγος για οριστικώς παράνομο χαρακτήρα. Το γεγονός ότι η Επιτροπή περίμενε μέχρι το τέλος του 1988 για να λάβει την απόφαση της σημαίνει επίσης, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, ότι ενέκρινε σιωπηρώς την καταβολή των ενισχύσεων με την επιφύλαξη ελέγχου των συνεπειών τους.
6. Παράβαση του άρθρου 93, παράγραφοι 2 και 3, της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης: η επιστροφή των ενισχύσεων
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η επιστροφή των φερομένων ενισχύσεων είναι νομικώς και αντικειμενικώς αδύνατη. Δεν έχει κανένα έρεισμα προκειμένου να ανακτήσει ποσά που δεν ελήφθησαν καθόλου υπόψη στους όρους πωλήσεως των θυγατρικών. Εξάλλου, δεδομένου ότι κανένα κρατικής προελεύσεως ποσό δεν προοριζόταν ειδικά για τις θυγατρικές, το ιταλικό δημόσιο δεν νομιμοποιείται να ανακτήσει τις φερόμενες ενισχύσεις.
Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση υπενθυμίζει σχετικώς τα επιχειρήματα που προέβαλε με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως και κάνει λόγο για αναγνώριση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λόγω της οποίας η Επιτροπή δεν μπορεί να διατάξει την επιστροφή ενισχύσεως.
Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η απόφαση να ζητηθεί η επιστροφή ενισχύσεως συνεπάγεται άσκηση εξουσίας εκτιμήσεως και επομένως πρέπει να αιτιολογείται. Εν προκειμένω καμιά από τις θεωρήσεις που προβάλλει η Επιτροπή (μεγάλο ύψος των ενισχύσεων βαρύτητα και έκταση της παραβάσεως) δεν δικαιολογεί την εντολή της ανακτήσεως. Η εντολή αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ως κύρωση· η εντολή που δόθηκε εν προκειμένω αντιφάσκει σαφώς με τις κοινοτικές δράσεις που αποσκοπούν στην ιδιωτικοποίηση του τομέα της κλωστοϋφαντουργίας. Εξάλλου η απόφαση δεν λαμβάνει καθόλου υπόψη τις πιθανές συνέπειες της ανακτήσεως η οποία μπορεί και να εκμηδενίσει τη διαδικασία αναδιαρθρώσεως.
Όσον αφορά τις περί αιτιολογίας αιτιάσεις, η Επιτροπή επικαλείται το άρθρο 93, παράγραφος 2, που κάνει λόγο για υποχρέωση του κράτους μέλους « να καταργήσει » τις παράνομες ενισχύσεις. Κατά συνέπεια δεν υποχρεούται να αιτιολογήσει την εντολή ανακτήσεως.
Όσον αφορά την ύπαρξη δικαιολογημένης εμπιστοσύνης η Επιτροπή παρατηρεί ότι προειδοποίησε επανειλημμένα την Ιταλική Κυβέρνηση για το ενδεχόμενο να υποχρεωθεί να ανακτήσει τις ενισχύσεις ( ιδίως με τα από 7 Δεκεμβρίου 1983 και 14 Δεκεμβρίου 1984 έγγραφα). Επιπλέον, κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας που κινήθηκε δυνάμει του άρθρου 93, η Ιταλική Κυβέρνηση ουδέποτε αμφισβήτησε καταρχήν την κατάργηση των ενισχύσεων.
Όσον αφορά την αδυναμία ανακτήσεως της ενισχύσεως η Επιτροπή δυσκολεύεται να πιστέψει ότι ο όμιλος ENI-Lanerossi παραβίασε τους κανόνες του ιταλικού αστικού κώδικα αποκρύπτοντας από τους αγοραστές των τεσσάρων θυγατρικών την ύπαρξη χρέους ύψους 260,4 δισεκατομμυρίων λιρών που ήταν εξάλλου κοινώς γνωστό. Άλλωστε η Επιτροπή ζήτησε, με το από 7 Δεκεμβρίου 1983 έγγραφο, να ενημερωθούν οι τέσσερις θυγατρικές για το ενδεχόμενο επιστροφής των ενισχύσεων.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Ιταλική Κυβέρνηση κάνει λόγο για τις δυσχέρειες του προσδιορισμού των προσώπων που υποχρεούνται να εκτελέσουν την εντολή ανακτήσεως. Στην αιτιολογία της αποφάσεως γίνεται λόγος για «ωφελούμενους», ενώ το διατακτικό ομιλεί για τον όμιλο ENI-Lanerossi. Αντιθέτως, από το υπόμνημα αντικρούσεως προκύπτει σιωπηρά ότι στα μάτια της Επιτροπής ηεντολή ανακτήσεως απευθύνεται στις θυγατρικές ενώ, κατά το από 23 Νοεμβρίου 1988 τηλετύπημα, η Επιτροπή αναφέρθηκε, κατά τις επαφές με τους εκπροσώπους της Ιταλικής Κυβερνήσεως, σε απαίτηση έναντι της ENI. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση η ασάφεια αυτή ως προς τους αποδέκτες της εντολής ανακτήσεως αρκεί να καταστήσει την εντολή παράνομη.
Εξάλλου, η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι ο όμιλος ENI-Lanerossi δεν μπορεί να κατηγορηθεί ότι δεν επέστησε την προσοχή των αγοραστών των τεσσάρων θυγατρικών στο χρέος των 260,4 δισεκατομμυρίων LIT τη στιγμή που η ίδια η Επιτροπή εξακολουθούσε να δέχεται μέχρι το 1988 τη δυνατότητα εγκρίσεως της ενισχύσεως.
Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση αμφισβητεί το ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αιτιολογήσει την άσκηση της εξουσίας της να διατάξει την ανάκτηση των ενισχύσεων. Κατά την άποψη της ο όρος «να καταργήσει» δεν σημαίνει «να ανακτήσει εκ των υστέρων», αυτό δε απηχεί το έγγραφο οχλήσεως της Επιτροπής της 14ης Δεκεμβρίου 1984, με το οποίο η Επιτροπή παρατηρεί ότι μια παράνομη ενίσχυση «μπορεί» να αποτελέσει αντικείμενο αιτήσεως επιστροφής. Ομοίως με την ανακοίνωση που δημοσιεύθηκε στις 24 Νοεμβρίου 1983 ( ΕΕ C 318, σ. 3 ), η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο λαμβάνων παράνομη ενίσχυση «μπορεί» να κληθεί να την επιστρέψει. Τέλος, με την απόφαση της 12ης Ιουλίου 1973, 70/72, Επιτροπή κατά Γερμανίας ( Rec. 1973, σ. 813 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι η κατάργηση ενισχύσεως « μπορεί να περιλαμβάνει την υποχρέωση » να ζητηθεί η επιστροφή της.
V — Ερωτήσεις του Δικαστηρίου
Η ( Επινροπή προσκόμισε, κληθείσα προς τούτο από το Δικαστήριο, αφενός στατιστικό πίνακα που δείχνει την εξέλιξη της ιταλικής παραγωγής στον τομέα της κλωστοϋφαντουργίας και του ενδύματος και αφετέρου αντίγραφο των από 26 Ιουνίου 1980 και 20 Μαΐου 1983 εγγράφων της προς την Ιταλική Κυβέρνηση.
Η Ιταλική Κυβέρνηση κλήθηκε να προσκομίσει αντίγραφο του από 24 Ιουνίου 1983 τηλετυπήματος και του από 2 Νοεμβρίου 1983 εγγράφου, πλην όμως αδυνατεί προς στιγμή να προσκομίσει τα εν λόγω έγγραφα.
Προσκόμισε πάντως, όπως της ζήτησε το Δικαστήριο, το συνοπτικό πρόγραμμα αναδιαρθρώσεως που εφαρμόστηκε στην περίπτωση^ των θυγατρικών και τα στοιχεία που μαρτυρούν τη μείωση της ικανότητας παραγωγής των επιχειρήσεων αυτών.
Στην ερώτηση του Δικαστηρίου αν εμμένει στα επιχειρήματα της σχετικά με την αβεβαιότητα όσον αφορά τα πρόσωπα που υποχρεούνται να εκτελέσουν την εντολή ανακτήσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε καταφατικά. Η ανταλλαγή απόψεων με την Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων δεν μπόρεσε να διαλύσει την αβεβαιότητα ως προς αυτό το σημείο.
Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση πληροφόρησε το Δικαστήριο ότι μετά την απόρριψη της αιτήσεως ασφαλιστικών μέτρων που υπέβαλε, άρχισε τη διεξαγωγή έρευνας ως προς την τωρινή πραγματική και νομική κατάσταση των θυγατρικών. Με την έρευνα αυτή διαπιστώνεται ότι η κατάτμηση- των επιχειρήσεων αυτών που προκύπτει από το πρόγραμμα αναδιαρθρώσεως καθιστά δυσχερέστατο, αν όχι αδύνατο, τον προσδιορισμό των υπευθύνων για την επιστροφή των σχετικών ποσών καθώς και των διαφόρων τμημάτων της επιστροφής. Πάντως, οι αρμόδιες αρχές μελετούν τα πορίσματα της έρευνας προκειμένου να ληφθούν αποφάσεις.
Gordon Slynn
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.