61977C0012(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 1 FEBRUARI 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
I —
Bij beschikking van 1 juli 1977 heeft U besloten de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van de onderhavige beroepen te voegen met de hoofdzaak; voor de ontvankelijkheid moge ik verwijzen naar mijn conclusie van 29 juni 1977.
Ik wil echter toch enkele opmerkingen maken in verband met Uw arrest Dietz van 15 december 1977. Dit arrest vormt in zekere zin een ombuiging, omdat U daarin terugkomt op Uw rechtspraak in de gevoegde zaken Lesieur Cotelle en anderen (arrest van 17 maart 1976, Jurispr. blz. 391) en weer aansluit bij het arrest Merkur van 24 oktober 1973 (Jurispr. blz. 1055). Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is dit „nieuwe feit” echter niet van invloed op de onderhavige zaak, omdat het daarbij niet gaat om de toekenning van monetaire compenserende bedragen (zoals het geval was in het arrest Dietz), doch om de heffing van deze bedragen door de bevoegde nationale instanties. Immers, een beroep bij het Hof mag dan wellicht de enige mogelijkheid blijven om dergelijke compenserende bedragen of een vervangende vergoeding te verkrijgen, wanneer het moeilijk is om de zaak bij de nationale rechter voor te brengen en om bij gevolg de verzoekers ten Hove terug te verwijzen naar hun nationale rechter, maar het is wel de normale procedure dat men zich tot de nationale rechter wendt voor de nietigverklaring van het positieve besluit tot heffing van deze bedragen. Anders dan in de zaak Dietz hebben de verzoeksters in deze zaak het geschil echter niet voorgelegd aan de nationale rechter. Volgens Uw rechtspraak behoort de beslissing om monetaire compenserende bedragen toe te kennen niet uitsluitend tot de bevoegdheid van de betrokken nationale autoriteiten doch zijn deze autoriteiten wel steeds in eerste instantie bevoegd om tot de heffing van dergelijke bedragen te besluiten, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, van verordening nr. 974/71. Eerlijk gezegd bevat die situatie, hoewel verklaarbaar door de opzet van de procedure, een element van discriminatie. Ik ben bereid het tegendeel aan te nemen, doch wacht hiertoe op een nieuwe ontwikkeling in Uw rechtspraak; ik ben dan ook met de Commissie van mening dat een uitspraak van het Hof over de ontvankelijkheid in ieder geval wenselijk zou zijn ten einde duidelijkheid te verkrijgen in een ietwat onzekere situatie.
II —
Ten aanzien van de hoofdzaak wil ik mij beperken tot enkele opmerkingen van subsidiaire aard; zij vallen deels samen met de bevoegdheidsvraagstukken die zijn aangesneden in verband met de ontvankelijkheid.
Zoals verzoeksters ter zitting nog hebben onderstreept, verlangen zij op grond van de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag van de Gemeenschap vergoeding van de schade die zij zeggen te hebben geleden doordat de Commissie had nagelaten te zorgen dat de door hen gesloten transacties konden worden uitgevoerd onder de voorwaarden die golden op het tijdstip van afsluiting van hun contracten, of in ieder geval op het tijdstip waarop de resultaten bekend werden van de communautaire inschrijvingen met verlening van restituties bij de uitvoer van suiker naar derde landen, waaraan zij hadden deelgenomen.
Ik wil mij er dus toe beperken na te gaan — overeenkomstig Uw verzoek aan partijen — of dit nalaten de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt.
Ik wil echter opmerken dat de verordeningen die verzoeksters rechtstreeks bezwaren, door de Commissie zijn vastgesteld op grond van artikel 3 van verordening nr. 974/71 van de Raad houdende wijziging van de monetaire compenserende bedragen, na 23 juli en tot 27 december 1976, dat wil zeggen na het sluiten van de contracten door verzoeksters, of althans na de toewijzingen van gemeenschapswege met verlening van restituties bij de export van suiker naar derde landen.
De opgegeven schade komt precies overeen met de verhoging der monetaire compenserende bedragen die verzoeksters aan de nationale autoriteiten hebben moeten betalen omdat hun exporten niet werden geacht te vallen onder verordening nr. 1608/74 van de Commissie van 26 juni 1974 houdende bijzondere bepalingen ten aanzien van monetaire compenserende bedragen, de zogenaamde „billijliheidsverordening”, welke terugwerkte tot 4 juni 1973, de datum van inwerkingtreding van de eerste verordening van de Commissie (nr. 1463/73) houdende uitvoeringsbepalingen betreffende deze bedragen. In feite verlangen zij betaling van een bepaald bedrag, over de hoogte waarvan geen twijfel of verschil van mening bestaat en dat is geheven krachtens een door hen „onrechtmatig” geachte gemeenschapsregeling. Zij beweren dat de Commissie door dit nalaten een onrechtmatige daad heeft begaan, daar zij hierdoor werden gediscrimineerd en het beginsel van „het gerechtvaardigd vertrouwen” van de handelaren werd geschonden: de Commissie, die als enige bevoegd is de draagwijdte van de in de billijkheidsverordening voorziene ontheffing der monetaire compenserende bedragen te verruimen, had een leemte of duidelijke tekortkoming van de regeling behoren te herstellen.
De vraag of de Gemeenschap aansprakelijk is, houdt dus verband met die van de wettigheid van de heffing der verhoogde compenserende bedragen. Deze vraag moet vooraf worden beantwoord, want verzoeksters beroepen zich niet op een aansprakelijkheid zonder schuld, doch op een schuldig onrechtmatig nalaten.
1.
Ik wil vooropstellen dat ik verzoeksters hierin niet kan volgen, want ook al had de Commissie de bevoegdheid die zij haar toeschrijven en ook al lijkt het inderdaad — zoals ik nog zal aantonen — uiterst wenselijk verordening nr. 1608/74 te corrigeren, de Commissie heeft ten deze geen gebonden bevoegdheid. Advocaat-generaal Warner heeft in zijn conclusie van 6 december 1977 in de zaak Dietz (blz. 10 van de voorlopige tekst) zeer juist opgemerkt: „Aan genomen dat deze verzoekster terecht stelt dat de Commissie in haar regeling overgangsmaatregelen ter bescherming van exporteurs had moeten opnemen, dan nog zouden de aard en de inhoud van dergelijke overgangsbepalingen ter beoordeling van de Commissie gebleven zijn.” Het niet-gebruiken van deze discretionaire bevoegdheid kan slechts worden aangevochten met een beroep wegens overschrijding van rechtsmacht, gericht tegen de verordeningen nrs. 974/71 van de Raad of 1608/74 van de Commissie, of met een beroep tot ongeldigverklaring van deze verordeningen naar aanleiding van een individueel toepassingsbesluit. Een geval van onwettig nalaten kan slechts voor het Hof worden gebracht onder de voorwaarden genoemd in de artikelen 35 EGKS-Verdrag of 175 EEG-Verdrag, en het is eerst na een eventuele nietigverklaring of ongeldigheidsverklaring van deze verordeningen (zoals in Uw arrest van 19 oktober 1977 in de gevoegde zaken Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson en Société Coopérative Providence Agricole de la Champagne, Jurispr. 1977, blz. 1795, in Uw op dezelfde datum gewezen arrest in de gevoegde zaken Ruckdeschel en Diamalt, Jurispr. 1977, blz. 1753, en in Uw arresten van 5 juli 1977 in de zaken Bela-Mühle Josef Bergmann, Granaria, Oelmühle Hamburg, Firma A. Becher) dat het gezag van gewijsde de gemeenschapsautoriteiten of de bevoegde nationale autoriteit verplicht uit een dergelijke nietigverklaring of ongeldigverklaring de consequenties te trekken, of, zoals wordt gezegd in Uw arrest van 19 oktober 1977: „dat het aan de terzake van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevoegde instellingen staat de nodige maatregelen te treffen om die onverenigbaarheid op te heffen.”
Het behoeft geen betoog dat dit geval zich hier niet voordoet. Evenmin als de nationale rechter is het Hof in het kader van een beroep tot schadevergoeding bevoegd de — uit verordening nr. 1608/74 duidelijk blijkende — draagwijdte van de ontheffing van monetaire compenserende bedragen te verruimen door via een uitlegging „praeter legem” een leemte in een regeling te herstellen. Zelfs wanneer U mocht menen dat in redelijkheid de toepasselijke gemeenschapsregeling aan verzoeksters schade heeft toegebracht, dan brengt dit rechtens nog niet mede dat U zelf zodanige maatregelen kunt vaststellen, waarvan de wijze van uitvoering en de datum van inwerkingtreding trouwens kunnen variëren.
Er bestaat trouwens een procedure voor de ontheffing van monetaire compenserende bedragen bij overeenkomsten met een looptijd van meer dan drie maanden, hetgeen het geval is met de suikercertificaten A en B, die een geldigheidsduur hebben van 5 maanden plus de maand van levering. De Lid-Staat die voornemens is een dergelijke ontheffing te verlenen, dient dit voornemen deugdelijk gestaafd aan de Commissie ter kennis te brengen; hij kan slechts uitvoering geven aan zijn voornemen, indien de Commissie daartegen geen verzet heeft aangetekend. De Commissie moet het advies van het betrokken comité van beheer inwinnen, alvorens een besluit te nemen omtrent een dergelijke ontheffing. Tot dusver heeft het betrokken beheercomité (suiker) nog geen advies in de geijkte vorm uitgebracht over de door de Commissie voorgelegde voorstellen. Artikel 1 van verordening nr. 1608/74 is dus geen rechtstreeks toepasselijke, voor de Commissie bindende bepaling, en — voorzover mij bekend — heeft de Commissie nog niet kunnen besluiten voorbij te gaan aan het ontbreken van een advies van het beheercomité. Het is mij niet bekend waarom het beheercomité geen advies heeft uitgebracht en de Commissie niet voorbij is gegaan aan het ontbreken van dit ad vies, doch a priori kan ik de ernst hiervan niet ontzeggen noch beweren dat dit door geen enkel beslissend openbaar belang wordt gerechtvaardigd.
2.
Verzoeksters beroepen zich voor de onrechtmatigheid op discriminatie tussen de handelaren der verschillende Lid-Staten en op de hieruit voortvloeiende vervalsing van de mededinging (artikel 40, lid 3, derde alinea).
Doch deze vervalsing, hoe reëel wellicht ook, houdt verband met het ontbreken van een gemeenschappelijk monetair beleid, en — zoals wij aanstonds zullen zien — met de uiteenlopende uitgangssituatie van de Lid-Staten. Bovendien wordt door het feit dat verzoeksters' concurrenten niet aan dezelfde onzekerheden blootstaan als zij, geen inbreuk op het gelijkheidsbeginsel gemaakt, daar het stelsel van de zwevende wisselkoersen niet dezelfde invloed heeft als de wijziging van de spilkoers of de representatieve koers van de valuta van een Lid-Staat; het stelsel kan nu eens ten voordele, dan weer ten nadele van de exporteurs werken.
3.
Voor een „schending van het gerechtvaardigd vertrouwen”, gezien als hogere rechtsregel ter bescherming van particulieren, verlangt Uw rechtspraak met name dat de betrokkenen een verkregen recht of een legitieme verwachting kunnen aanvoeren, dat de aldus gemaakte inbreuk onmiddellijk en onvoorzienbaar was en dat geen openbaar belang van dwingende aard zich ertegen verzet dat men dit recht of met deze verwachting rekening wordt gehouden.
De Commissie wijst erop dat verzoeksters niet beweren — zulks in tegenstelling tot eerder voor het Hof gebrachte gevallen — dat verkregen rechten of legitieme verwachtingen zijn geschonden door een ontijdige wijziging van de gemeenschapsregeling. Zij klagen integendeel over het ontbreken van een wijziging van verordening nr. 1608/74, hetgeen huns inziens in strijd is met het billijkheidsbeginsel in de betrokken verordening, waarop zij ten volle hadden vertrouwd. Er ligt een zekere onevenwichtigheid in dit betoog, want zo men zich onder omstandigheden kan beroepen op verworven rechten of legitieme verwachtingen op rond van een bepaalde regeling, is het veel moeilijker zich te beroepen op blind vertrouwen in een billijkheidsbeginsel, immers een gekwalificeerde schending van een hoger beginsel van billijkheid en niet van recht, wegens een nalaten of zich onthouden, is per definitie aanzienlijk moeilijker waar te maken.
Is het vertrouwen dat verzoeksters zeggen te hebben gehad in de tijdige vaststelling van een nieuwe regeling of uitlegging van de bestaande regeling in de door hen gewenste zin, werkelijk zo „volkomen” en zo „blind” als zij beweren?
Toegegeven zij dat de overeenkomsten waarop verzoeksters zich beroepen, zijn gesloten na 15 maart 1976, toen de Franse regering besloot de frank te laten zweven, ja zelfs na 25 maart 1976, toen voor de Franse frank een nieuwe representatieve koers is vastgesteld en de monetaire compenserende bedragen wederom zijn ingevoerd en toegepast. Volgens de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1608/74 genoemde voorwaarden is de vrijstelling van de monetaire compenserende bedragen slechts mogelijk bij verrichtingen krachtens contracten die vóór de in artikel 1 bedoelde monetaire maatregel vast zijn afgesloten.
De in dit artikel bedoelde monetaire maatregelen zijn van drieërlei aard:
—
de instelling of verhoging van de monetaire compenserende bedragen die voortvloeit uit de vaststelling van de spilkoers van de valuta van een Lid-Staat;
—
de instelling of verhoging van de monetaire compenserende bedragen die voortvloeit uit de vaststelling of wijziging van de representatieve koers van de valuta van een Lid-Staat in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid;
—
het besluit van een Lid-Staat om zijn valuta te laten zweven ten opzichte van de valuta's van de Lid-Staten waarvan de koersschommeling binnen een maximummarge op een bepaald moment van 2,25 % wordt gehandhaafd.
Niet voorzien is daarentegen het geval van een dagelijkse of wekelijkse verhoging der monetaire compenserende bedragen als gevolg van de bevinding dat de contante wisselkoersen in de voorafgaande week meer dan 1 punt verschillen van het bij de vorige vaststelling aangehouden percentage. Een dergelijk verschil is namelijk het gevolg van het autonome en dagelijkse besluit van iedere regering om haar valuta al dan niet te steunen. Zulk een besluit kan niet de in de billijkheidsverordening bedoelde „monetaire gebeurtenis die tot een buitensporige extrabelasting leidt” vormen.
De reden hiervan ligt voor de hand: telkens wanneer de valuta van een Lid-Staat neerwaarts zweeft en deze „schommeling” vergezeld gaat van een kortstondige verhoging — hoe miniem ook — van de monetaire compenserende bedragen, zou de „billijkheidsverordening” moeten worden toegepast! Deze uitlegging zou aanleiding geven tot een wekelijkse, om niet te zeggen dagelijkse toepassing van de „billijkheidsverordening”, en de Commissie merkt niet ten onrechte op dat wanneer men uitgaande van niet nader omschreven tijdvakken en een niet nader aangegeven drempel, de handelaren geheel of gedeeltelijk zou moeten vrijstellen van de invloed der monetaire compenserende bedragen, gelet op de bijzonderheden van ieder geval, het door verzoeksters bepleite systeem niet zeer wel verenigbaar zou zijn met het beheer van de gemeenschappelijke landbouwprijzen en het stelsel der monetaire compenserende bedragen als geheel, dat is opgezet op een forfaitaire en wekelijkse basis, volmaakt onuitvoerbaar wordt.
De overgangsmaatregelen die verzoeksters als precedent aanvoeren voor hun aanspraken op een billijke behandeling, hebben alle betrekking hetzij op het geval van een wijziging van de rekeneenheid in het gemeenschappelijk landbouwbeleid, hetzij op de devaluatie van een nationale munteenheid of de dollar, hetzij op het uittreden van een nationale valuta uit de Europese „monetaire slang”. Verordening nr. 1608/74 heeft alleen ten doel deze als het ware steeksgewijze maatregelen te codificeren en te generaliseren en bepaalde criteria vast te leggen, met name voor het bewijs dat de betrokkenen moeten leveren en de noodzaak elk schadegeval afzonderlijk te beschouwen, en ten slotte bepalingen te geven om een gecoördineerde toepassing te verzekeren, zo nodig met vaststelling van nadere aanvullende maatregelen volgens de beheercomitéprocedure.
Verzoeksters redenering komt er in feite op neer dat zij zeggen te hebben gerekend op een automatische bescherming ingeval zij door een „onvoorzienbare” wijziging der monetaire compenserende bedragen „buitensporige” verliezen zouden lijden bij de uitvoering van hun overeenkomsten.
Het was echter inherent aan het bij verordening nr. 974/71 en latere regelingen ingevoerde stelsel dat, wanneer een land schommelingen in de wisselkoers van zijn 'munteenheid toeliet in de mate voorzien in artikel 1 van deze verordening, de compenserende bedragen bij uitvoer zouden worden geheven. Het besluit van de Franse regering om haar valuta te laten zweven sloot per definitie een element van blijvende onzekerheid in, omdat deze valuta niet meer werd gehandhaafd binnen een maximummarge op een bepaald moment van 2,25 % en omdat voorzienbaar was dat deze schommelingen op elk ogenblik een grotere of kleinere elasticiteit naar boven of naar beneden konden vertonen. Gezien de wijze waarop artikel 1 van de billijkheidsverordening is geredigeerd en toegepast, kon niemand redelijkerwijs aannemen dat het stelsel automatisch vergezeld ging van billijkheidsbepalingen als de door verzoeksters gevraagde. Uiteraard stond het verzoeksters vrij verbintenissen aan te gaan in de veronderstelling dat de omvang van de schommelingen van de Franse frank niet tot toepassing van „buitensporige” compenserende bedragen zou leiden. Noch de deelneming aan de communautaire inschrijvingen noch de bepalingen van de Franse deviezenregeling konden hiervoor borg staan. Verzoeksters hebben dus een weloverwogen handelsrisico genomen, zodat de verhoging der monetaire compenserende bedragen, hoe buitensporig en onaangenaam ook, niet als onvoorzienbaar kan worden aangemerkt. Hetgeen in werkelijkheid viel te voorzien, was de toepassing van de monetaire compenserende bedragen; hetgeen niet viel te voorzien, was of de daarmee verbonden verhogingen te dragen waren.
III —
Verzoeksters' vorderingen hebben niet betrekking op hun handelsmoeilijkheden tengevolge van de onzekerheid in hun arbeidsomstandigheden, noch op de gederfde winst door de aanzienlijke daling van hun omzet in de tweede helft van 1976.
Toch zou ik in dit verband nog het volgende willen opmerken.
Vast staat dat vanaf juli 1976 het aandeel van Frankrijk — een land met een groot suikeroverschot — in de communautaire exporten op inschrijvingen voor derde landen sterk is afgenomen en dat de Franse handelaren zich in juli, augustus en september 1976 enige weken lang van deze inschrijvingen afzijdig hebben gehouden.
Omgekeerd is de Duitse landbouw, wegens de revaluatie van de mark in 1969 en het verschil in wisselkoers, ontvanger van een compensatie en hebben de bij uitvoer toegekende monetaire compenserende bedragen een steunverlenende werking.
Volgens de bewoordingen van verordening nr. 974/71 van de Raad zijn monetaire compenserende bedragen slechts gerechtvaardigd wanneer monetaire schommelingen leiden tot storingen in het handelsverkeer van landbouwprodukten. De instelling en handhaving der monetaire compenserende bedragen heeft echter juist een verstoring van de mededingingsvoorwaarden en van de traditionele handelsstromen ten gevolg gehad. De huidige wijze van berekening van deze bedragen heeft geleid tot een overcompensatie en een kunstmatige bevordering van het handelsverkeer in landbouwprodukten.
Zoals de Commissie zelf in een op 5 november 1976 aan de Raad voorgelegde ontwerpverordening (PB C 274 van 19. 11. 1976, blz. 3) erkent, „heeft de ontwikkeling van de monetaire situatie in bepaalde Lid-Staten meermaals geleid tot monetaire compenserende bedragen waardoor afbreuk wordt gedaan aan het oorspronkelijke doel van het stelsel; de permanente handhaving van deze bedragen verstoort de eenheid van de landbouwmarkt en veroorzaakt concurrentiedistorsies”. De instelling van een correctiecoëfficiënt die de invloed van de monetaire compenserende bedragen op de verkoopprijs beoogt te verzachten door een verhoging van de restitutie bij uitvoer naar derde landen, was niet toerei kend om de last als gevolg van deze bedragen volledig op te vangen.
Onder deze omstandigheden kan men zich in ernst afvragen of niet de toepassing zelf van de monetaire compenserende bedragen in de landbouwsector, zoals voorzien bij verordening nr. 974/71 van de Raad eigenlijk niet langer gerechtvaardigd en dus onwettig is, wanneer zij met dergelijke distorsies gepaard gaat.
Daaruit volgt echter niet dat de representatieve koers van de Franse frank sedert 25 maart 1976 niet op een juist niveau stond, zoals advocaat-generaal Warner opmerkte in zijn conclusie van 27 september 1977 in de zaak SA Roquette Frères (Jurispr. 1977, blz. 1846).
Dit bewijst alleen dat het besluit een valuta te laten zweven stellig geen wondermiddel is, zelfs bij een tendens à la baisse. Weliswaar bevordert een dergelijke baisse onbetwistbaar de export van industriële goederen (investeringsgoederen) en zijn suikerexporteurs in staten met een gerevalueerde munt in beginsel in het nadeel tegenover exporteurs in staten met een gedevalueerde munt, doch het stelsel van monetaire landbouwmaatregelen neemt dit voordeel weg en wreekt zich uiteindelijk op bedrijven die landbouwprodukten exporteren uit staten waarvan de valuta in waarde daalt.
De monetaire compenserende bedragen die worden toegepast in het handelsverkeer in voedingsmiddelen uit de landbouwsector, hebben in feite ten doel de commerciële gevolgen van de monetaire schommelingen teniet te doen en het verschil tussen de representatieve koers en de contante wisselkoers te neutraliseren; bij gevolg vormen zij een nauwkeurige weerspiegeling daarvan en zijn zij niet de oorzaak doch een gevolg van het kwaad.
De enige remedie voor verzoeksters' klachten is hetzij heropneming van de nationale valuta in de „monetaire slang” hetzij een nieuwe devaluatie van de representatieve wisselkoers die wordt gebruikt in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waardoor vroegere schommelingen worden verwerkt en geconsolideerd, hetzij de afschaffing van de monetaire compenserende bedragen zelf, zoals in Denemarken, waar de „groene kroon” overeenkomt met de officiële wisselkoers.
De door verzoeksters gewenste „eerbiediging van oude overeenkomsten” betekent in casu dat voor afgesloten contracten een zelfde zekerheid moet worden geboden als normaliter wordt toegekend door vaststelling vooraf van de compenserende bedragen. Zodanige vaststelling vooraf is bij de huidige stand van de gemeenschapsregeling echter niet mogelijk, hetgeen op zichzelf reeds een waarschuwing is voor de handelaren.
Omgekeerd zou overigens een prefixatie van deze bedragen zonder bepaalde voorzorgsmaatregelen vergezeld kunnen gaan van omvangrijke speculaties ten koste van de gemeenschapsbegroting, zoals de ervaring in de sectoren mout en boter en meer in het algemeen met de produkten die ter interventie kunnen worden aangeboden, heeft geleerd.
Ik meen dat de overtuiging, waarin verzoeksters zeggen te hebben gehandeld, dat het toepassingsgebied van de billijkheidsverordening — gezien haar doel — behoorde te worden uitgebreid tot de excessieve verhogingen van de monetaire compenserende bedragen die konden worden geheven na het uittreden van de Franse frank uit de „monetaire slang”, niet kan leiden tot toekenning van een vergoeding die exact overeenstemt met deze verhoogde last.
Ik concludeer derhalve tot verwerping van de beroepen met verwijzing van verzoeksters in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.