62013FJ0100_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci F‑100/13,
ktorej predmetom je žaloba podaná podľa článku 270 ZFEÚ, uplatniteľného na Zmluvu o ESAE podľa jej článku 106a,
Bruno Julien‑Malvy, úradník Európskej služby pre vonkajšiu činnosť, s bydliskom v Tokiu (Japonsko), a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, v zastúpení: T. Bontinck a A. Guillerme, avocats,
žalobcovia,
proti
Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), v zastúpení: S. Marquardt a M. Silva, splnomocnení zástupcovia,
žalovanému,
SÚD PRE VEREJNÚ SLUŽBU (tretia komora),
v zložení: predseda komory S. Van Raepenbusch (spravodajca), sudcovia E. Perillo a J. Svenningsen,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. mája 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Žalobou doručenou do kancelárie Súdu pre verejnú službu 4. októbra 2013 B. Julien‑Malvy a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, navrhujú Súdu pre verejnú službu, aby zrušil rozhodnutie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) z 19. decembra 2012 v rozsahu, v akom od 1. januára 2014 ruší vyplácanie príspevku na životné podmienky (ďalej len „PŽP“) zamestnancom pôsobiacim v Argentíne, Hongkongu, Čile, Japonsku, Malajzii, Singapure a na Taiwane a v dôsledku toho nariadil zaplatenie súm, o ktorých sa domnievajú, že im majú byť zaplatené ako PŽP.
Právny rámec
2. Rozhodnutie Rady 2010/427/EÚ z 26. júla 2010 o organizácii a fungovaní Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (Ú. v. EÚ L 201, s. 30) vo svojom článku 1 stanovuje, že ESVČ je „funkčne nezávislý orgán Európskej únie oddelený od Generálneho sekretariátu Rady [Európskej únie] a od [Európskej] Komisie a disponuje právomocami potrebnými [má právnu spôsobilosť potrebnú – neoficiálny preklad ] na výkon svojich úloh a plnenie svojich cieľov“. Podľa svojho článku 6 sa služobný poriadok úradníkov Európskej únie v znení uplatniteľnom v spore (ďalej len „služobný poriadok“) pred nadobudnutím účinnosti nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1023/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa mení Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 287, s. 15), ako aj podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Únie, vzťahujú na zamestnancov ESVČ.
3. Článok 1b služobného poriadku stanovuje okrem iného, že „ak tento Služobný poriadok neustanovuje inak… [ESVČ]… sa na účely tohto Služobného poriadku poklad[á]… za inštitúci[u] Únie“.
4. Článok 110 služobného poriadku vo svojom odseku 1 spresňuje, že „všeobecné vykonávacie ustanovenia k tomuto Služobnému poriadku sa prijímajú každou inštitúciou po konzultácii s jej Výborom zamestnancov a Výborom pre Služobný poriadok“. V súlade s odsekom 3 tohto článku všeobecné vykonávacie ustanovenia uvedené v odseku 1 (ďalej len „VVU“) „zamestnanci dostanú na vedomie“.
5. Článok 1 kapitoly 1 s názvom „Všeobecné ustanovenia“ v prílohe X služobného poriadku, obsahujúcej osobitné a mimoriadne ustanovenia použiteľné na úradníkov pôsobiacich v tretej krajine, stanovuje:
„Táto príloha určuje osobitné a mimoriadne ustanovenia, použiteľné na úradníkov Európskej únie pôsobiacich v tretej krajine.
S cieľom výkonu služby v takejto krajine môžu byť prijatí len štátni príslušníci členských štátov Únie, pričom menovací orgán nemôže udeliť výnimku ustanovenú v článku 28 písm. a) služobného poriadku.
Všeobecné vykonávacie ustanovenia sa prijmú v súlade s článkom 110 služobného poriadku.“
6. Článok 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku stanovuje:
„[PŽP] sa určí podľa miesta výkonu práce príslušného úradníka ako percento z referenčnej čiastky…
Ak je úradník zamestnaný v krajine, v ktorej sa môžu životné podmienky považovať za rovnocenné s podmienkami bežnými v Únii, tento príspevok sa mu nezaplatí.
V prípade ostatných miest výkonu práce sa [PŽP] určí nasledujúcim spôsobom.
Parametre, ktoré sa berú do úvahy pri určovaní [PŽP], sú tieto:
– zdravotné a nemocničné podmienky,
– bezpečnosť,
– podnebie,
pričom pre tieto tri parametre sa použije určenie [koeficient – neoficiálny preklad ] s hodnotou 1:
– stupeň izolácie,
– ostatné miestne podmienky,
pričom pre tieto dva parametre sa použije určenie [koeficient – neoficiálny preklad ] s hodnotou 0,5.
Každý parameter bude mať nasledujúcu hodnotu:
0 : podmienky sú normálne, ale nie rovnocenné s podmienkami bežnými v Únii;
2 : podmienky sú ťažšie oproti podmienkam bežným v Únii;
4 : podmienky sú veľmi ťažké oproti podmienkam bežným v Únii.
…
[PŽP], určený pre každé miesto výkonu práce, bude revidovať a v prípade potreby upraví každý rok menovací orgán po získaní stanoviska od výboru zamestnancov.
…“
7. Rozhodnutie vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku zo 17. decembra 2013 týkajúce sa PŽP a ďalšieho príspevku uvedených v článku 10 prílohy X služobného poriadku v znení vyplývajúcom z nariadenia č. 1023/2013 (ďalej len „interné smernice“) vo svojom článku 1 stanovuje:
„Parametre uvedené v odseku 1 článku 10 prílohy X služobného poriadku hodnotí [menovací orgán], ktorý sa môže opierať okrem iného o informácie poskytnuté spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými, členskými štátmi, ako aj delegáciami Únie a službami inštitúcií a orgánov Únie.“
8. Článok 2 interných smerníc stanovuje:
„Po stanovisku výboru zamestnancov ESVČ a Komisie [menovací orgán] určí percentá [PŽP] vzťahujúce sa na rôzne miesta výkonu práce. …
V prípade pôsobenia v krajine, ktorej životné podmienky možno považovať za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii, sa príspevok tejto povahy nevypláca…
Rovnocennosť určuje [menovací orgán] na základe porovnania úrovne rozvoja dotknutých tretích krajín a ich porovnávacieho poradia v systémoch klasifikácie [Organizácie spojených národov] (príspevok na životné podmienky), [Rozvojového programu Spojených národov] (index ľudského rozvoja), [Medzinárodného menového fondu] ([hrubý domáci produkt] na obyvateľa), [Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj] ([index lepšieho života]) a ak je to potrebné, iných informácií pochádzajúcich zo spoľahlivých medzinárodných zdrojov, či už verejných alebo súkromných.“
Skutkové okolnosti
9. Administratívny generálny riaditeľ ESVČ konajúci ako menovací orgán (ďalej len „MO“) prijal 19. decembra 2012 na základe článku 10 prílohy X služobného poriadku rozhodnutie upravujúce výšku PŽP vyplácaného zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách. Toto rozhodnutie okrem iného aktualizuje zoznam tretích krajín, v ktorých sú životné podmienky považované za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Európskej únii (ďalej len „zoznam“) a v dôsledku toho ruší vyplácanie PŽP zamestnancom, ktorí pôsobia tak, ako žalobcovia, predovšetkým v Argentíne, Hongkongu, Čile, Japonsku, Malajzii, Singapure a na Taiwane, pričom účinnosť tohto zrušenia stanovuje na 1. januára 2014.
10. Žalobcovia podali 12, 15, 17 a 18. marca 2013 sťažnosti proti vyššie uvedenému rozhodnutiu v rozsahu, v akom ruší PŽP pre zamestnancov pôsobiacich v krajinách ich miesta výkonu práce (ďalej spolu len „sťažnosti“).
11. MO zamietol sťažnosti rozhodnutiami z 26. júna a 2. júla 2013.
Konanie a návrhy účastníkov konania
12. Žalobcovia navrhujú, aby Súd pre verejnú službu:
– zrušil rozhodnutie administratívneho generálneho riaditeľa ESVČ z 19. decembra 2012 v rozsahu, v akom ruší PŽP pre zamestnancov pôsobiacich v Argentíne, Hongkongu, Čile, Japonsku, Malajzii, Singapure a na Taiwane (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“),
– v dôsledku toho nariadil vyplácanie PŽP v sadzbe 15 % od 1. januára 2014,
– zaviazal ESVČ na náhradu trov konania.
13. ESVČ navrhuje, aby Súd pre verejnú službu:
– zamietol žalobu,
– rozhodol o trovách konania.
Právny stav
O prípustnosti žaloby
14. Treba pripomenúť, že úradníci a zamestnanci majú právo podať žalobu proti opatreniu všeobecnej povahy, ktoré prijal MO a ktoré im spôsobuje ujmu, pokiaľ na jednej strane toto opatrenie na vyvolanie právnych účinkov nevyžaduje vykonávacie opatrenie, ani pri svojom uplatňovaní neponecháva orgánom povereným jeho vykonávaním žiadny priestor na voľnú úvahu a na druhej strane bezprostredne sa dotýka záujmov úradníkov tým, že podstatným spôsobom mení ich právne postavenie (pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o opomenutie MO overiť riadny priebeh volieb do výboru zamestnancov, rozsudok De Dapper a i./Parlament, 54/75, EU:C:1976:127; pokiaľ ide o rozhodnutie týkajúce sa volebného systému pre voľby do výboru zamestnancov, rozsudok Diezler a i./HSV, 146/85 a 431/85, EU:C:1987:457, body 6 a 7; pokiaľ ide o rozhodnutie MO o zmene spôsobu výpočtu vyrovnávacieho príspevku vyplácaného úradníkom, ktorí po výberovom konaní prechádzajú do vyššej platovej triedy, rozsudok Brown/Súdny dvor, 125/87, EU:C:1988:136, bod 16).
15. V tomto prípade má napadnuté rozhodnutie, ktoré MO prijal na základe článku 10 prílohy X služobného poriadku, voči úradníkom pôsobiacim v delegáciách a kanceláriách Únie v Argentíne, Hongkongu, Čile, Japonsku, Malajzii, Singapure a na Taiwane, za následok zrušenie PŽP s účinnosťou od 1. januára 2014. Napadnuté rozhodnutie sa tak javí byť dostatočne určité a nepodmienené na to, aby na vyvolanie právnych účinkov voči zamestnancom pôsobiacim v dotknutých tretích krajinách nevyžadovalo žiadne osobitné vykonávacie opatrenie.
16. Je pravda, že vykonanie napadnutého rozhodnutia vyžaduje prijatie individuálnych administratívnych opatrení, aby došlo k ukončeniu poskytovania PŽP, ktorý bol až dovtedy vyplácaný zamestnancom pôsobiacim vo vyššie uvedených tretích krajinách, vrátane žalobcov. Prijatie takýchto sprostredkujúcich opatrení, ktoré neponecháva riadiacim orgánom žiadnu voľnú úvahu, však nemôže zabrániť tomu, že právne postavenie žalobcov, ktorí musia nutne očakávať stratu PŽP od 1. januára 2014, je bezprostredne dotknuté.
17. Z uvedeného vyplýva, že žaloba je prípustná.
O návrhoch na zrušenie
18. Žalobcovia uvádzajú šesť dôvodov založených po prvé, na porušení článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku, ako aj zásad právnej istoty a transparentnosti, po druhé, na porušení povinnosti odôvodnenia, po tretie, na nerešpektovaní článku 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku, zjavne nesprávnom posúdení a porušení zásady proporcionality, po štvrté, na zneužití právomoci a konania, po piate, na nesprávnom právnom posúdení a nesprávnom posúdení skutkového stavu, po šieste a na záver, na porušení zásady legitímnej dôvery.
O prvom dôvode založenom na porušení článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku, ako aj zásad právnej istoty a transparentnosti
19. Žalobcovia v podstate tvrdia, že ESVČ bola povinná v súlade s tretím odsekom článku 1 prílohy X služobného poriadku, podľa ktorého „[VVU] sa prijmú v súlade s článkom 110 služobného poriadku“, prijať VVU na vykonanie článku 10 tejto prílohy, aby tak dala napadnutému rozhodnutiu „jasný a dostatočne predvídateľný“ právny základ. Bez takýchto VVU napadnuté rozhodnutie nerešpektuje zásady právnej istoty a transparentnosti.
20. ESVČ navrhuje zamietnutie dôvodu. Tvrdí, že povinnosť prijať VVU uložená článkom 1 prílohy X služobného poriadku sa bez výslovného ustanovenia v tomto zmysle nemôže týkať všetkých ustanovení tejto prílohy, vrátane článku 10. Navyše je tento článok v každom prípade dostatočne jasný a presný, aby sa zabránilo akémukoľvek riziku svojvoľnosti pri jeho uplatňovaní.
21. V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že VVU v zmysle článku 110 služobného poriadku sú predovšetkým vykonávacie opatrenia výslovne predvídané niektorými osobitnými ustanoveniami služobného poriadku, a že ak to nie je výslovne stanovené, možno povinnosť vydávať vykonávacie opatrenia, ktoré sa riadia formálnymi požiadavkami článku 110 služobného poriadku, uznať iba výnimočne, a to vtedy, keď sú ustanovenia služobného poriadku natoľko nejasné a neurčité, že ich nemožno uplatniť spôsobom, ktorý nie je svojvoľný (rozsudok Behmer/Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, bod 47).
22. Hoci v tomto prípade článok 10 prílohy X služobného poriadku, ktorý, ako bolo skôr uvedené, je právnym základom napadnutého rozhodnutia, neobsahuje žiadne výslovné ustanovenie predvídajúce prijatie VVU v súlade s článkom 110 služobného poriadku, článok 1 tretí odsek prílohy X služobného poriadku, ktorý je zaradený do kapitoly 1 tejto prílohy venovanej „všeobecným ustanoveniam“, naopak výslovne upravuje takúto povinnosť. Plnenie tejto povinnosti nemožno obmedziť na vykonanie článku 1 prílohy X služobného poriadku. Prvý odsek tohto článku totiž iba spresňuje predmet prílohy X služobného poriadku, ktorým je „urč[iť] osobitné a mimoriadne ustanovenia, použiteľné na úradníkov Európskej únie pôsobiacich v tretej krajine“. Pokiaľ ide o druhý odsek článku 1 prílohy X služobného poriadku, podľa ktorého „s cieľom výkonu služby v takejto krajine môžu byť prijatí len štátni príslušníci členských štátov Únie, pričom [MO] nemôže udeliť výnimku ustanovenú v článku 28 písm. a) služobného poriadku“, ide o kogentné a nepodmienené ustanovenie, ktoré na svoje vykonanie nevyžaduje žiadne osobitné vykonávacie opatrenie.
23. Ustanovenia článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku tak majú všeobecnú pôsobnosť a VVU, ktorých prijatie predvídajú, sa týkajú celej prílohy X služobného poriadku, vrátane ustanovení upravujúcich poskytovanie PŽP.
24. Všeobecnú pôsobnosť ustanovení článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku nemôže spochybniť okolnosť, že článok 3 uvedenej prílohy, ktorý je rovnako zaradený do kapitoly 1 tejto prílohy venovanej „všeobecn[ým] ustanovenia[m]“, stanovuje, že na úradníkov predtým pôsobiacich v tretej krajine a dočasne preložených do sídla ESVČ alebo na akékoľvek iné miesto výkonu práce v Únii, sa môžu naďalej vzťahovať niektoré ustanovenia prílohy X služobného poriadku „v súlade [s VVU]“, ktoré prijme MO. Treba totiž poznamenať, že ustanovenie, o ktoré ide, obsiahnuté v článku 3 prílohy X služobného poriadku, je výslovne upravené ako „odchýlka od prvého pododseku článku 1“ tejto prílohy.
25. VVU, na ktoré odkazuje článok 3 prílohy X služobného poriadku a ktoré sa týkajú situácie úradníkov dočasne preložených v rámci Únie, sa teda nemôžu vzťahovať na „osobitné a mimoriadne ustanovenia, použiteľné na úradníkov… pôsobiacich v tretej krajine“ uvedené v článku 1 prvom odseku prílohy X služobného poriadku, a odkazovať tak na VVU uvedené v treťom odseku tohto článku 1. Za týchto okolností platí, že keď normotvorca Únie v článku 3 prílohy X služobného poriadku upravil povinnosť prijať VVU v prípadoch, ktoré definuje tento článok, nemohol tým mať v úmysle obmedziť pôsobnosť povinnosti prijať VVU na základe článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku iba na tento článok 3.
26. ESVČ navyše poznamenáva, že pokiaľ ide o právo inštitúcie získať späť sumy vyplatené úradníkovi v skúšobnej dobe v prípade, ak nedôjde k jeho vymenovaniu do trvalého služobného pomeru, článok 22 prílohy X služobného poriadku upravuje povinnosť prijať na jeho vykonanie ustanovenia, „ktoré určí [MO]“, pričom nespresňuje povahu týchto ustanovení, teda podľa ESVČ nevyžaduje prijatie VVU. Aj keby však normotvorca Únie nezamýšľal uložiť MO povinnosť prijať VVU na vykonanie článku 22 prílohy X služobného poriadku, ktorý sa netýka PŽP, ale možnosti získať späť niektoré sumy v prípade, ak úradník v skúšobnej dobe nie je vymenovaný do trvalého služobného pomeru, táto okolnosť nemôže bez výslovného ustanovenia v tomto zmysle zbaviť MO povinnosti prijať VVU na vykonanie článku 10 prílohy X služobného poriadku. Okrem toho odkaz na „ustanovenia, ktoré určí [MO]“ v článku 22 prílohy X služobného poriadku nijako nezakazuje, aby tieto ustanovenia mali formu VVU v zmysle článku 110 služobného poriadku.
27. Ani ďalšia okolnosť, ktorú uvádza ESVČ, konkrétne, že niektoré ustanovenia prílohy X služobného poriadku sú natoľko jasné a určité, že nevyžadujú VVU, neumožňuje dospieť k záveru, že všeobecné pravidlo uvedené v článku 1 treťom odseku prílohy X služobného poriadku sa nevzťahuje na ustanovenia článku 10 prílohy X služobného poriadku. Práve prejednávaný spor jasne ukazuje ťažkosti pri výklade článku 10 ods. 1 druhého pododseku prílohy X služobného poriadku, ktorý úradníkov vylučuje z poberania PŽP, ak sa ich miesto výkonu práce nachádza „v krajine, v ktorej sa môžu životné podmienky považovať za rovnocenné s podmienkami bežnými v Únii“.
28. Napokon okolnosť, že znenie článku 10 prílohy X služobného poriadku vyplývajúce z nariadenia č. 1023/2013, účinné od 1. januára 2014, spresňuje, že „o podrobných ustanoveniach týkajúcich sa uplatňovania tohto článku rozhodne [MO]“ bez toho, aby odkazovalo na VVU uvedené v článku 110 služobného poriadku, nemôže dodatočne odhaliť údajný úmysel normotvorcu Únie počas prijatia pôvodného znenia tohto článku uplatniteľného v spore, teda v októbri 1987, nevyžadovať povinné prijatie VVU na vykonanie tohto článku. Navyše znenie článku 1 prílohy X služobného poriadku vyplývajúce z nariadenia č. 1023/2013 je rovnaké ako znenie uplatniteľné v prejednávanom spore a stále upravuje povinnosť prijať VVU. Okrem toho odkaz na „podrobné ustanovenia týkajúce sa uplatňovania tohto článku“, obsiahnutý v novom článku 10 prílohy X služobného poriadku, nijako nezakazuje, aby tieto ustanovenia mali formu VVU v zmysle článku 110 služobného poriadku.
29. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, bola ESVČ povinná prijať VVU na vykonanie článku 10 prílohy X služobného poriadku v súlade s článkom 1 tretím odsekom uvedenej prílohy.
30. Zo spisu však nevyplýva, že by ESVČ, konajúca vo vzťahu k svojim zamestnancom ako inštitúcia v zmysle služobného poriadku, prijala VVU na vykonanie článku 10 prílohy X služobného poriadku v súlade s ustanoveniami jeho článku 110. Interné smernice boli prijaté po prijatí napadnutého rozhodnutia a ESVČ sa teda na nich nemôže účinne odvolávať. Navyše tieto interné smernice boli prijaté bez predchádzajúcej konzultácie s výborom pre služobný poriadok. Nemôžu teda platiť ako VVU v zmysle článku 110 služobného poriadku, pretože neboli prijaté podľa postupu upraveného týmto článkom. To napokon platí aj pre interné smernice Komisie z 10. októbra 1987 týkajúce sa PŽP a ďalšieho príspevku uvedených v článku 10 prílohy X služobného poriadku, o ktorých ESVČ na pojednávaní uviedla, že ich analogicky uplatňovala na svojich zamestnancov.
31. Treba však uviesť, že prijatie VVU predpokladalo, že je najprv vytvorený výbor zamestnancov. V súlade s článkom 99 služobného poriadku mala ESVČ na vytvorenie takéhoto výboru lehotu až do 31. decembra 2011. Za týchto okolností, a hoci je poľutovaniahodné omeškanie pri vykonaní článku 1 tretieho odseku prílohy X služobného poriadku, treba uznať, že k dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia sa ESVČ ešte nachádzala, pokiaľ ide o uplatňovanie tohto ustanovenia, v adaptačnom období (pozri, v tomto zmysle, k povinnosti prijať VVU na vykonanie článkov 43 a 45 služobného poriadku, rozsudky Bernusset/Komisia, 94/63 a 96/63, EU:C:1964:41, a De Pascale/Komisia, 97/63, EU:C:1964:61). Nečinnosť ESVČ teda nemožno samú osebe považovať za dôvod neplatnosti napadnutého rozhodnutia najmä vzhľadom na požiadavky služby a predovšetkým povinnosť MO vykonávať v súlade s článkom 10 ods. 1 siedmym pododsekom prílohy X služobného poriadku každoročné posúdenie PŽP pre každé miesto výkonu práce.
32. Navyše treba poznamenať, že neexistencia VVU na vykonanie prílohy X služobného poriadku nezbavuje právneho základu napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo prijaté na základe ustanovení článku 10 ods. 1 tejto prílohy, a najmä druhého pododseku, podľa ktorého „ak je úradník zamestnaný v krajine, v ktorej sa môžu životné podmienky považovať za rovnocenné s podmienkami bežnými v Únii, [PŽP] sa mu nezaplatí“.
33. V každom prípade by sa žalobcovia mohli účinne odvolávať na dôvod založený na neexistencii VVU na vykonanie prílohy X služobného poriadku iba vtedy, ak by sa ich uvádzaná nezrovnalosť mohla osobne dotýkať (pozri, v tomto zmysle, návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Warner vo veci Deboeck/Komisia, 90/74, EU:C:1975:109). V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že hlavným cieľom VVU je stanoviť vhodné kritériá, ktorými sa administratíva môže riadiť pri výkone svojej diskrečnej právomoci alebo spresniť pôsobnosť ustanovení služobného poriadku, ktoré sú natoľko nejasné a neurčité, že ich nemožno uplatniť spôsobom, ktorý nie je svojvoľný (pozri, v tomto zmysle, rozsudky Ianniello/Komisia, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 38, a Behmer/Parlament, EU:F:2009:103, bod 47). Pokiaľ neurčitosť ustanovenia nie je dostatočná na to, aby sama osobe viedla k jeho svojvoľnému uplatňovaniu, majú žalobcovia záujem na uplatnení takéhoto dôvodu iba vtedy, ak im nečinnosť ESVČ, pokiaľ ide o prijatie VVU, osobne spôsobila ujmu tým, že za daných okolností viedla MO k tomu, aby ustanovenia článku 10 prílohy X služobného poriadku uplatnil na ich situáciu zaujato a svojvoľne.
34. Žalobcovia však nepredkladajú žiaden dôkaz spôsobilý preukázať, že neexistencia VVU viedla MO k tomu, že článok 10 prílohy X služobného poriadku voči nim uplatnil svojvoľne. Obmedzujú sa totiž na tvrdenie, na podporu ktorého neuvádzajú žiaden presvedčivý dôkaz, že ESVČ sa „svojvoľne domnievala, že životné podmienky [v krajinách ich miesta výkonu práce boli] rovnocenné“ s bežnými životnými podmienkami v Únii a tvrdia, že „nie sú povinní preukázať, že [dotknuté] ustanovenia sú nejasné a neurčité“. Predovšetkým okolnosť, že MO nepoužil parametre definované v článku 10 ods. 1 štvrtom pododseku prílohy X služobného poriadku, aby určil výšku PŽP pre každé miesto výkonu práce nestačí na preukázanie, že MO „svojvoľne zaradil do zoznamu miesta výkonu práce, v ktorých možno životné podmienky považovať za rovnocenné s [bežnými] životnými podmienkami v Únii“. Zo spisu okrem toho vyplýva, že ani zďaleka nemožno tvrdiť, že MO „sa neriadil žiadnym kritériom“, keďže MO stanovil vhodné kritériá, ktorými sa riadil pri svojom posúdení rovnocennosti životných podmienok. MO tak v napadnutom rozhodnutí opísal použitú metódu, keď uviedol, že ročné posúdenie PŽP zahŕňalo „analýzu životných podmienok existujúcich v miestach výkonu práce s cieľom určiť, či tieto podmienky [boli] alebo zost[ali] rovnocenné so životnými podmienkami bežnými v Únii“, pričom dodal, že „na základe tohto overenia MO prípadne rozhodne, že sa nesmie priznať žiadny [PŽP]“ a okrem toho spresnil, že „[bolo] potrebné zohľadniť analýzy vykonané príslušnými službami Európskej únie, triedenie systému ‘Hardship allowance’ [‘náhrada za sťažené podmienky’] Organizácie spojených národov a ďalšie informácie, ktoré [mali] služby k dispozícii“. Kritériá, ktoré MO použil, boli rovnako spomenuté vo vyjadrení ESVČ k žalobe, ako aj v odpovediach na sťažnosti žalobcov, pritom zohľadnenie týchto kritérií pri posúdení individuálnej situácie žalobcov nebolo spochybnené. Hoci žalobcovia tvrdia, že takto opísaná metodológia nie je dostatočne presná, nepreukazujú ani to, v čom je nedostatočná a v každom prípade ani to, že by táto nepresnosť viedla MO k tomu, že s nimi v porovnaní so zamestnancami pôsobiacimi na iných miestach zaobchádzal svojvoľne.
35. Žalobcovia subsidiárne tvrdia, že aj keby existovali takéto VVU, ESVČ napriek tomu porušila zásadu transparentnosti tým, že ich nedostali na vedomie zamestnanci a neodovzdala ich výboru zamestnancov. Keďže však, ako už bolo uvedené, zo spisu nevyplýva, že predpoklad uvádzaný žalobcami je preukázaný, treba tento dôvod zamietnuť.
36. Napokon okolnosť, že nadobudnutie účinnosti nariadenia č. 1023/2013 robí takéto odovzdanie ešte potrebnejším, pretože odkaz na „váhu prikladanú jednotlivým faktorom“ sa už v znení článku 10 prílohy X služobného poriadku vyplývajúcom z tohto nariadenia neobjavuje, nemá vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia, ktoré nebolo prijaté podľa tohto nariadenia.
37. Vzhľadom na uvedené treba konštatovať, že neexistencia VVU na vykonanie prílohy X služobného poriadku nemôže mať za následok neplatnosť napadnutého rozhodnutia a v dôsledku toho treba prvý dôvod zamietnuť.
O druhom dôvode založenom na nedostatku odôvodnenia
38. Žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie nerešpektuje povinnosť odôvodniť rozhodnutia spôsobujúce ujmu uvedenú v článku 25 služobného poriadku. Napadnuté rozhodnutie sa totiž obmedzuje iba na nevyhnutnosť aktualizovať zoznam, pričom na podporu tvrdenia o tejto nevyhnutnosti neposkytuje ani najmenšie odôvodnenie alebo vysvetlenie týkajúce sa najmä použitej metódy. Predovšetkým jednoduchý odkaz obsiahnutý v internej správe, ako aj v odpovediach na sťažnosti, na triedenia, ktoré Organizácia spojených národov (OSN) používa pre svojich vlastných zamestnancov, na index ľudského rozvoja Rozvojového programu Spojených národov (UNDP), alebo tiež indexy, ktoré používajú Spojené štáty americké pre svojich diplomatických zamestnancov, neumožňuje pochopiť použitú metodológiu.
39. ESVČ navrhuje zamietnutie dôvodu.
40. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry závisí rozsah povinnosti odôvodnenia od povahy dotknutého aktu, a že keď ide tak, ako v tomto prípade, o všeobecne záväzný akt, môže sa odôvodnenie obmedziť na to, že uvedie na jednej strane celkovú situáciu, ktorá viedla k jeho prijatiu a na druhej strane všeobecné ciele, ktoré chce dosiahnuť (rozsudky Spojené kráľovstvo/Rada, C‑150/94, EU:C:1998:547, body 25 a 26; Luxembursko/Parlament a Rada, C‑168/98, EU:C:2000:598, bod 62; Kik/ÚHVT, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, bod 102, a Španielsko/Rada, C‑342/03, EU:C:2005:151, bod 55; pozri rovnako, pokiaľ ide o predpisy upravujúce odmeňovanie úradníkov, rozsudky Abrias a i./Komisia, 3/83, EU:C:1985:283, body 30 a 31, a Rijnoudt a Hocken/Komisia, T‑97/92 a T‑111/92, EU:T:1994:69, bod 49 a nasl.).
41. Súd Únie okrem toho opakovane rozhodol, že ak všeobecne záväzný akt zdôrazňuje hlavný cieľ sledovaný inštitúciou, bolo by neprimerané vyžadovať, aby osobitne odôvodňoval jednotlivé uskutočnené technické voľby (pozri najmä rozsudok Španielsko/Rada, C‑284/94, EU:C:1998:548, bod 30), ako sú napríklad technické aspekty spôsobov výpočtu v oblasti odmeňovania úradníkov (rozsudok Abello a i./Komisia, T‑544/93 a T‑566/93, EU:T:1995:202, bod 89).
42. Napokon, bez ohľadu na povahu dotknutého aktu sa nevyžaduje, aby odôvodnenie presne uvádzalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže odôvodnenie aktu treba posudzovať nielen so zreteľom na znenie tohto aktu, ale aj na jeho kontext, ako aj všetky právne pravidlá upravujúce danú oblasť (rozsudok Holandsko/Komisia, C‑26/00, EU:C:2005:450, bod 113, a tam citovaná judikatúra).
43. V tomto prípade sa odôvodnenie napadnutého rozhodnutia týka článku 10 prílohy X služobného poriadku. Pripomína, že posúdenie PŽP je každoročnou činnosťou, ktorá sa vzťahuje na všetky miesta výkonu práce s cieľom zohľadniť vývoj okolností. Spresňuje, že toto posúdenie zahŕňa analýzu životných podmienok existujúcich v miestach výkonu práce, aby sa určilo, či tieto podmienky sú alebo zostávajú rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii. Uvádza, že na základe tohto overenia MO prípadne rozhodne, že sa neprizná žiadny PŽP. Odôvodnenie spresňuje okrem iného zohľadnenie analýz vykonaných príslušnými službami Únie, triedení systému náhrady za sťažené podmienky OSN a odporúčaní technickej skupiny ESVČ z 5. a 19. októbra 2012 týkajúcich sa posúdenia PŽP. Napokon uvádza, že treba aktualizovať zoznam tým, že sa do neho pridajú niektoré tretie krajiny, ktoré vymenúva. Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia tak spomína aj celkovú situáciu, ktorá viedla k jeho prijatiu, aj všeobecné ciele, ktoré chce dosiahnuť.
44. Navyše treba poznamenať, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté po konzultácii jeho prijatia s ústredným výborom zamestnancov – sekciou mimo EÚ. Hoci tento výbor vyjadril nespokojnosť nad tým, že nemal prístup k niektorým databázam a vydal negatívne stanovisko k návrhu rozhodnutia, ktorý mu bol predložený, zároveň platí, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v kontexte známom žalobcom, ktorí vedeli o stanovisku uvedeného výboru, čo im umožnilo pochopiť dosah opatrenia voči nim.
45. Treba tiež uviesť, že interná správa riaditeľstva ľudských zdrojov ESVČ z 21. decembra 2012 bola oznámená všetkým zamestnancom pôsobiacim v delegáciách. Táto správa okrem iného spresňovala, že napadnuté rozhodnutie sa zakladá na článku 10 ods. 1 druhom pododseku prílohy X služobného poriadku, ktorý podľa tejto správy „zveruje MO širokú mieru diskrečnej právomoci pri zostavení zoznamu…“. Okrem toho táto správa uvádzala, že analýza MO spočívala na „porovnaní životných podmienok v dotknutých krajinách“, na „potvrdení postupného zlepšovania životných podmienok v dotknutých tretích krajinách“, na „porovnaní s triedeniami, ktoré používa [OSN] pre svojich vlastných zamestnancov, ako aj s triedeniami [UNDP a indexom ľudského rozvoja]“.
46. MO napokon podrobnejšie vysvetlil odôvodnenie napadnutého rozhodnutia v odpovediach na sťažnosti, v ktorých najmä spresnil, že dôsledky hospodárskej krízy v Únii v značnej miere prispeli k priblíženiu európskej životnej úrovne životným úrovniam zisteným v tretích krajinách, ktoré pridal na zoznam a spomedzi ktorých viaceré už niekoľko rokov zaznamenávajú dokonca silný hospodársky rast. Vo svojich odpovediach na sťažnosti sa MO tiež pokúsil odpovedať bod po bode na jednotlivé tvrdenia uvádzané žalobcami, čo im umožnilo posúdiť opodstatnenosť napadnutého rozhodnutia a vhodnosť podania žaloby na Súd pre verejnú službu.
47. Za týchto okolností sa Súd pre verejnú službu v súlade so zásadami stanovenými judikatúrou domnieva, že hoci je odôvodnenie napadnutého rozhodnutia stručné, je dostatočné (pozri v tomto zmysle rozsudky Di Marzio a Lebedef/Komisia, T‑98/92 a T‑99/92, EU:T:1994:70, body 80 a 81, a Chassagne/Komisia, F‑43/05, EU:F:2007:14, bod 108).
48. Tento záver nemôže spochybniť okolnosť, že výboru zamestnancov sa nepodarilo získať prístup k „referenčným dokumentom“ alebo k niektorým „databázam“, a „dotazníkom“. Hoci je totiž konzultácia s týmto výborom povinnosťou uloženou služobným poriadkom, žalobcovia nepreukazujú, a dokonca ani netvrdia, že odovzdanie dokumentov, na ktoré odkazujú a ktoré napokon ani presne neoznačujú, zástupcom zamestnancov je predchádzajúcou formálnou požiadavkou, ktorú musel MO splniť vrámci prijímania napadnutého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok Dalmasso/Komisia, F‑112/11, EU:F:2013:43, bod 29).
49. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba druhý dôvod zamietnuť.
O treťom dôvode založenom na nerešpektovaní článku 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku, zjavne nesprávnom posúdení a porušení zásady proporcionality
50. Tretí dôvod sa delí na tri časti, z ktorých prvá sa zakladá na nesprávnom právnom posúdení, druhá na zjavne nesprávnom posúdení a napokon tretia na porušení zásady proporcionality.
51. Pokiaľ ide najprv o prvú časť tretieho dôvodu, žalobcovia tvrdia, že MO sa v napadnutom rozhodnutí dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že pri zostavení zoznamu neuplatnil päť parametrov uvedených v článku 10 ods. 1 štvrtom pododseku prílohy X služobného poriadku. MO totiž zostavil zoznam svojvoľne a dané parametre zohľadnil iba pri určení výšky PŽP, ktorý sa mal vyplácať v iných miestach výkonu práce. Neexistencia kritérií dáva MO príliš širokú mieru voľnej úvahy a je tak v rozpore so zásadou transparentnosti. Odkaz na „analýzy vykonané… službami Európskej únie“, „triedeni[e] systému [’náhrad za sťažené podmienky’ OSN]“, systém UNDP alebo systém v Spojených štátoch amerických, nie je pre stanovenie rovnocennosti životných podmienok relevantný. MO mal naopak zohľadniť odpovede na dotazníky týkajúce sa životných podmienok poskytnuté delegáciami. Napokon MO mohol napriek tomu, čo tvrdí, zohľadniť systém, ktorý uplatňujú členské štáty na ich vlastných diplomatických zamestnancov pôsobiacich v zahraničí.
52. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že prílohu X služobného poriadku treba z dôvodu jej osobitnej povahy a z dôvodu, že ide o výnimku, vykladať doslovne (uznesenie Marcuccio/Komisia, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, bod 31).
53. Treba navyše poznamenať, že hoci článok 10 ods. 1 štvrtý pododsek prílohy X služobného poriadku obsahuje obmedzený výpočet parametrov na účely stanovenia PŽP, ktorý sa má vyplácať v krajinách miesta výkonu práce, v ktorých sa životné podmienky nepovažujú za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii, normotvorca Únie naopak neurčil žiadne kritérium pre definovanie rovnocennosti životných podmienok medzi krajinami Únie a tretími krajinami. Navyše, ako bolo uvedené v bode 31 tohto rozsudku, ESVČ sa k dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia nachádzala v adaptačnom období, čo mohlo vysvetliť, prečo k tomuto dátumu ešte neboli prijaté VVU, ktorými by sa mohla riadiť jej voľná úvaha pri uplatňovaní článku 10 prílohy X služobného poriadku.
54. Napriek tomu treba uznať, že normotvorca Únie tým, že nestanovil žiadne kritérium pre určenie rovnocennosti životných podmienok medzi krajinami Únie a tretími krajinami, chcel ponechať MO v rámci VVU, ktoré mal tento orgán prijať pre budúcnosť, širokú mieru voľnej úvahy. Za týchto okolností sa Súd pre verejnú službu domnieva, že ESVČ k dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia mohla pri posúdení tejto rovnocennosti zohľadniť iné kritériá, ako sú parametre výslovne uvedené v článku 10 ods. 1 štvrtom pododseku prílohy X služobného poriadku, pričom sa nedopustila nesprávneho právneho posúdenia a neprekročila medze svojej voľnej úvahy.
55. V rozpore s tvrdením žalobcov teda MO nebol viazaný ani obmedzovaný parametrami uvedenými v článku 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku pri posúdení životných podmienok a určení ich rovnocennosti medzi krajinami Únie a tretími krajinami. Hoci žalobcovia okrem toho tvrdia, že MO mal pri svojom posúdení rovnocennosti životných podmienok zohľadniť hodnotenia urobené členskými štátmi pre ich diplomatických zamestnancov, neuvádzajú žiadny právny argument, ktorý by mohol preukázať opodstatnenosť takejto argumentácie. Za týchto okolností MO mohol vzhľadom na stupeň zložitosti danej oblasti a širokú mieru svojej voľnej úvahy zohľadniť, čo aj urobil, nepriame dôkazy a údaje týkajúce sa úrovne hospodárskeho rozvoja dosiahnutej v dotknutých krajinách, ako aj hodnotenia niektorých medzinárodných organizácií alebo niektorých štátov, ako napríklad hodnotenia, ktoré urobila OSN v rámci UNDP na účely určenia zložiek odmeny priznaných jej vlastným zamestnancom alebo aj hodnotenia urobené Spojenými štátmi americkými pre ich diplomatických zamestnancov pôsobiacich v zahraničí.
56. Vzhľadom na listiny obsiahnuté v spise sa použitie týchto údajov a takto opísaná metóda, ktorá uprednostňuje globálny ekonomický prístup založený na porovnaní úrovní ekonomického rozvoja a zohľadňuje analýzy vypracované inými medzinárodnými organizáciami alebo niektorými štátmi pre ich diplomatických zamestnancov, na účely určenia rovnocennosti životných podmienok medzi krajinami Únie a tretími krajinami, nezdajú byť v rozpore s článkom 10 ods. 1 prílohy X služobného poriadku.
57. Tento záver nemôže spochybniť okolnosť, navyše nepreukázaná, že metóda použitá na určenie rovnocennosti životných podmienok bola odlišná od metódy použitej v minulosti, keďže, ako bolo práve uvedené, použitá metóda patrí do medzí voľnej úvahy MO a žiadne právne ustanovenie tomuto orgánu neukladá povinnosť nezmeniť jeho metódu.
58. Napokon pripustiť, že by sa rovnocennosť životných podmienok musela posudzovať podľa parametrov a metódy použitých na určenie výšky PŽP, ako to uvádzajú žalobcovia, by viedlo k tomu, že dotknutým zamestnancom by bolo z roka na rok garantované vyplácanie PŽP v minimálnej sadzbe 10 % zodpovedajúcej prípadu, ak je hodnota všetkých parametrov určená na „0“, hoci životné podmienky by sa považovali za rovnocenné. Takýto prístup by bol zjavne v rozpore s úmyslom normotvorcu Únie, ktorý chcel vylúčiť z nároku na PŽP zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, v ktorých sú životné podmienky rovnocenné s bežnými podmienkami v Únii.
59. Pokiaľ ide ďalej o druhú časť tretieho dôvodu, založenú na zjavne nesprávnom posúdení, najprv treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa v oblastiach, v ktorých má normotvorca Únie širokú mieru voľnej úvahy, preskúmanie zákonnosti vykonávané súdom musí obmedziť na overenie, či dané opatrenie nie je postihnuté zjavným pochybením alebo zneužitím právomoci alebo či dotknutý orgán zjavne neprekročil medze svojej voľnej úvahy (rozsudky Jippes a i., C‑189/01, EU:C:2001:420, bod 80, a tam citovaná judikatúra; Španielsko/Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 96; Busacca a i./Dvor audítorov, T‑164/97, EU:T:1998:233, bod 48, a Chassagne/Komisia, EU:F:2007:14, bod 56).
60. Navyše treba zdôrazniť, že podľa rovnako ustálenej judikatúry jednak pre administratívny akt platí prezumpcia zákonnosti, jednak dôkazné bremeno v zásade znáša ten, kto niečo tvrdí, takže žalobcovia musia predložiť prinajmenšom dostatočne presné, objektívne a zhodujúce sa nepriame dôkazy, ktoré môžu podporiť pravdivosť alebo pravdepodobnosť skutočností uvádzaných na podloženie ich tvrdenia (rozsudok Wiame/Komisia, F‑15/08, EU:F:2010:7, bod 21, a tam citovaná judikatúra).
61. Z pohľadu zásad vytvorených judikatúrou, ktoré boli práve pripomenuté, treba preskúmať dôkazy, ktoré pre každú krajinu výkonu práce poskytli žalobcovia na podporu druhej časti tretieho dôvodu založenej na zjavne nesprávnom posúdení.
62. Žalobcovia v podstate tvrdia, že päť parametrov stanovených článkom 10 prílohy X služobného poriadku pre určenie výšky PŽP sa počas referenčného obdobia v dotknutých krajinách nijako nezlepšilo, a že niektoré z nich sa dokonca zhoršili. Platí to pre klimatické podmienky, najmä v Japonsku s nárastom rizika zemetrasenia alebo búrok, v Malajzii, Hongkongu alebo v Singapure so zhoršením znečistenia ovzdušia, alebo aj v Argentíne so zvýšeným rizikom záplav. V tejto posledne uvedenej krajine sa rovnako silne zhoršili zdravotné podmienky, vzhľadom na epidémiu horúčky dengue alebo podmienky týkajúce sa bezpečnosti vzhľadom na vysokú zaznamenanú úroveň kriminality. Žalobcovia predkladajú na podporu svojich úvah novinové články, články stiahnuté z internetových stránok, štúdie Svetovej zdravotníckej organizácie týkajúce sa najmä kvality ovzdušia v Hongkongu alebo v Čile, alebo aj výsledky dotazníkov poskytnuté delegáciami. Žalobcovia sa tak domnievajú, že MO sa tým, že zrušil dva body, ktoré udelil predchádzajúci rok za klimatické podmienky, aby v danom roku určil výšku PŽP na 15 % referenčnej sumy v Japonsku, Hongkongu, Čile, na Taiwane, v Malajzii a Singapure, a rovnako zrušil dva body rovnako udelené prechádzajúci rok za bezpečnosť pri určení výšky PŽP v Argentíne, dopustil zjavne nesprávneho posúdenia životných podmienok v týchto tretích krajinách a v dôsledku toho sa nesprávne domnieval, že sa tieto stali rovnocennými so životnými podmienkami bežne zistenými v Únii.
63. Súd pre verejnú službu sa však domnieva, že tieto úvahy nemajú vplyv na výsledok prejednávaného sporu, keďže, ako bolo skôr uvedené, MO na odôvodnenie svojho posúdenia rovnocennosti životných podmienok neodkázal na parametre uvedené v článku 10 ods. 1 štvrtom pododseku prílohy X služobného poriadku. Hoci v odpovediach na sťažnosti, najmä v odpovedi poskytnutej žalobcom pôsobiacim v Malajzii, MO vyvrátil opodstatnenosť tvrdení žalobcov týkajúcich sa uvedených parametrov, napriek tomu v žiadnom prípade nemohol iba tým, že zaujal stanovisko k ich opodstatnenosti, nahradiť odôvodnenie rozhodnutia: MO sa totiž v odpovediach na sťažnosti, rovnako ako ani ESVČ vo svojom písomných vyjadreniach k žalobe v tomto konaní, nijako neopieral o tieto parametre pri svojom posúdení rovnocennosti životných podmienok medzi krajinami Únie a tretími krajinami, čo žalobcovia napokon nepopierajú.
64. Aj keby sa vo svojich odpovediach na tvrdenia žalobcov MO dopustil nesprávneho posúdenia skutkového stavu alebo zjavne nesprávneho posúdenia váhy, ktorú treba prikladať už uvedeným parametrom pre dotknuté krajiny, táto okolnosť by nemala vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Tak z odpovedí na sťažnosti, ako aj z dôkazov, ktoré predložila ESVČ vo svojom vyjadrení k žalobe, totiž vyplýva, že MO sa na odôvodnenie svojho posúdenia rovnocennosti životných podmienok medzi krajinami Únie a tretími krajinami v podstate opieral, ako už bolo uvedené, o nepriame dôkazy a ekonomické údaje.
65. MO tak v prvej etape založil svoje posúdenie na vyhodnotení úrovne rozvoja dosiahnutej v dotknutých krajinách miesta výkonu práce, tak v absolútnych, ako aj relatívnych hodnotách, na základe takých ukazovateľov, ako je napríklad hrubý domáci produkt na obyvateľa Medzinárodného menového fondu alebo index lepšieho života Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj.
66. MO zdôraznil, že analýza urobená v tejto prvej etape preukázala, že životné podmienky v rámci Únie sa zhoršili pod vplyvom finančnej krízy a že naopak životné podmienky v dotknutých krajinách miesta výkonu práce sa zlepšili, a to v niektorých prípadoch až tak, že sú priaznivejšie ako životné podmienky bežne zistené v Únii. V druhej etape potom MO porovnal získané výsledky so štatistikami, ktoré zostavili najmä OSN a Spojené štáty americké pre svojich zamestnancov pôsobiacich v zahraničí v rámci ťažkých misií, pričom sa domnieval, že spojenecký a americký systém sú v mnohých ohľadoch veľmi blízke systému, ktorý používa Únia pre svojich zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách. Napokon MO dokončil svoju analýzu zohľadnením niektorých medzinárodných indexov, a najmä indexu ľudského rozvoja UNDP, ktorý meria zároveň priemernú dĺžku života, úroveň vzdelania a životnú úroveň.
67. Pri napadnutí tejto metódy posúdenia sa žalobcovia v podstate obmedzujú na to, že tvrdia, že údaje, ktoré použila ESVČ, sú „určitým spôsobom irelevantné a nevhodné“. Tvrdia, že v minulosti sa ESVČ „neprispôsobovala [systému náhrad za sťažené podmienky OSN alebo systému Spojených štátov amerických“ a „poskytovala [PŽP] v prípadoch, keď tak [OSN] nerobila“. Okrem toho odkazujú na závery technickej skupiny k PŽP, podľa ktorých „by analýza [OSN] mala byť použitá opatrne, keďže ‘[OSN] opiera svoje hodnotenie o krajinu vo všeobecnosti, zatiaľ čo [Komisia]… vychádza [pri svojej analýze] zo situácie v hlavných mestách’“. Takéto neurčité tvrdenia však nemôžu stačiť na to, aby preukázali, že posúdenie rovnocennosti životných podmienok, ktoré urobil MO, je zjavne nesprávne. Napokon, hoci žalobcovia vo svojej žalobe tvrdia, že výbor zamestnancov poznamenal, že Japonsko a Taiwan nie sú hodnotené v „systéme [náhrad za sťažené podmienky OSN]“, toto tvrdenie nepreukazujú.
68. Vzhľadom na listiny nachádzajúce sa v spise, širokú mieru voľnej úvahy MO v danej oblasti a nakoľko žalobcovia nepredložili žiadny dôkaz, ktorý by mohol spochybniť metódu posúdenia rovnocennosti životných podmienok, ktorú MO použil, sa Súd pre verejnú službu domnieva, že zohľadnenie negatívneho dopadu kumulovaných dôsledkov finančnej krízy na životné podmienky v Únii od roku 2008 a súčasného zlepšenia sociálno‑ekonomických ukazovateľov počas posledných rokov v krajinách miesta výkonu práce mohli viesť MO, opierajúci sa o porovnávaciu analýzu výsledkov získaných inými veľkými medzinárodnými štatistickými systémami, k názoru, že životné podmienky v dotknutých tretích krajinách sa stali rovnocennými s bežnými životnými podmienkami v Únii, pričom jeho posúdenie v tomto ohľade nie je zjavne nesprávne .
69. Napokon, pokiaľ ide o tretiu časť tretieho dôvodu, žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie nerešpektuje zásadu proporcionality, keďže spôsobené nevýhody sú vzhľadom na skutočnú situáciu v dotknutých krajinách, neprimerané sledovaným cieľom. Dôsledky napadnutého rozhodnutia sú zvlášť závažné v prípade nižších platových tried a v prípade zamestnancov znášajúcich veľké rodinné výdavky. Zdá sa, že na podporu tejto časti dôvodu žalobcovia tvrdia, že ustanovenia článku 10 prílohy X služobného poriadku upravujú aj v prípade, keď sú všetky parametre ohodnotené na nulu, PŽP vo výške 10 % referenčnej sumy. Takéto tvrdenie nemôže v žiadnom prípade obstáť, pretože článok 10 prílohy X služobného poriadku upravuje určenie nulovej hodnoty parametra vtedy, keď „podmienky sú normálne, ale nie rovnocenné s podmienkami bežnými v Únii“ a v dôsledku toho sa vzťahuje iba na situácie, keď sú životné podmienky považované za normálne a nie za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii.
70. Napriek tomu treba pripomenúť, že zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekročili hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa (pozri rozsudky National Farmers’ Union a i., C‑157/96, EU:C:1998:191, bod 60, a Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 99).
71. V tomto prípade bolo napadnuté rozhodnutie prijaté v súlade s ustanoveniami článku 10 prílohy X služobného poriadku v rámci každoročného posudzovania PŽP vyplácaného zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách s cieľom zohľadniť osobitné životné podmienky, v ktorých sa nachádzajú pri výkone funkcie v službe inštitúcií mimo Únie. Keďže bolo práve konštatované, že v tomto prípade sa MO mohol oprávnene domnievať, že životné podmienky v dotknutých krajinách boli rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii a že teda nebolo potrebné zohľadniť žiadnu osobitnú životnú podmienku, napadnuté rozhodnutie, v ktorom je dátum nadobudnutia jeho účinnosti stanovený na viac ako jeden rok po dátume jeho prijatia práve s cieľom zohľadniť jeho dopad na vyplácané odmeny, neprekročilo hranice toho, čo bolo nevyhnutné na dosiahnutie cieľa stanoveného ustanoveniami článku 10 prílohy X služobného poriadku.
72. Z uvedeného vyplýva, že tri časti tretieho dôvodu boli zamietnuté, takže tretí dôvod treba zamietnuť.
O štvrtom dôvode založenom na zneužití právomoci a konania
73. Žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie nebolo prijaté preto, že životné podmienky v krajinách Únie a krajinách ich miesta pridelenia sú rovnocenné, ale preto, aby umožnilo ESVČ dosiahnuť rozpočtové úspory v snahe o „dôveryhodnosť voči Európskemu parlamentu a daňovému poplatníkovi“, ako sa uvádza v správe administratívneho generálneho riaditeľa ESVČ zo 7. júna 2013. Tvrdia, že napadnuté rozhodnutie nie je administratívnym, ale „politickým“ rozhodnutím, ktoré neuplatňuje parametre definované v článku 10 prílohy X služobného poriadku, ktoré ako jediné mali byť zohľadnené na podporu uvedeného rozhodnutia. MO sa tak svojvoľne oprel o iné kritériá, ako sú kritériá stanovené služobným poriadkom s jediným cieľom, aby nemusel žalobcom vyplácať PŽP. Keďže administratíva sa v predchádzajúcich rokoch nedomnievala, že životné podmienky v dotknutých krajinách boli rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii, bolo jediným cieľom zmeny metódy posudzovania rovnocennosti životných podmienok v tretích krajinách znížiť mzdové náklady pod tlakom členských štátov a v súvislosti s reformou služobného poriadku v roku 2013.
74. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že rozhodnutie je postihnuté zneužitím právomoci, ktorého jednou formou je zneužitie konania iba vtedy, ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa nepriamych dôkazov zdá, že bolo prijaté na dosiahnutie iného cieľa, ako je cieľ sledovaný danou právnou úpravou (rozsudky Lux/Dvor audítorov, 69/83, EU:C:1984:225, bod 30; Pitrone/Komisia, T‑46/89, EU:T:1990:62, bod 70, a Angelidis/Parlement, F‑104/08, EU:F:2010:23, bod 89).
75. V každom prípade stačí pripomenúť to, čo bolo uvedené vyššie, a síce, že napadnuté rozhodnutie, v ktorom nebol vypočítaný PŽP, ktorý sa mal vyplácať žalobcom, ale bol zrušený PŽP, na ktorý mali predtým nárok, bolo riadne prijaté menovacím orgánom na základe iných kritérií posúdenia, ako sú parametre uvedené v článku 10 ods. 1 štvrtom pododseku prílohy X služobného poriadku a že MO sa nedopustil zjavne nesprávneho posúdenia a zostal v medziach svojej voľnej úvahy. Keďže takéto zrušenie je právne odôvodnené a zodpovedá legitímnemu cieľu inštitúcie upraviť odmeny kvôli osobitným podmienkam výkonu funkcie v tretích krajinách miesta výkonu práce, rozpočtové úspory, ktoré mohli byť vyvolané takýmto rozhodnutím, nemôžu odhaľovať zneužitie právomoci alebo konania.
76. Samotná skutočnosť, že ESVČ mohla v internej správe kvalifikovať napadnuté rozhodnutie ako „politické“, nemôže spochybniť toto posúdenie, keďže z tejto správy nijako nevyplýva, že by napadnuté rozhodnutie bolo prijaté s iným cieľom, ako je právom predvídaný cieľ. Rovnako ani skutočnosť, že MO zmenil metódu posudzovania rovnocennosti životných podmienok v tretích krajinách miesta pridelenia s bežnými životnými podmienkami v Únii, nestačí na preukázanie zneužitia právomoci, aj keby bola táto skutočnosť preukázaná. Ako už bolo uvedené, keďže príslušné ustanovenia neupravujú žiadne konanie, bol MO oprávnený tak, ako v tomto prípade, v oblasti, v ktorej má širokú mieru voľnej úvahy, upraviť svoju metódu posudzovania z roka na rok, pod podmienkou, že tak, ako v tomto prípade, tento postup neprekračoval medze jeho voľnej úvahy a neodporoval žiadnemu pravidlu služobného poriadku ani žiadnej zo zásad práva Únie v oblasti verejnej služby, na ktorú by sa žalobcovia mohli odvolávať.
77. Štvrtému dôvodu teda nemožno vyhovieť.
O piatom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení a nesprávnom posúdení skutkového stavu
78. Žalobcovia tvrdia, že MO sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že sa vo svojich odpovediach na sťažnosti domnieval, že „ak podľa administratívy v určitej krajine ‘možno životné podmienky považovať za rovnocenné s bežnými životnými podmienkami v Únii’, ročné posúdenie sa už nevykoná“.
79. V tejto súvislosti treba poznamenať, že takáto formulácia môže byť mätúca, ako to pripúšťa ESVČ. Napriek tomu, ako vyplýva z vysvetlení uvedených vo vyjadrení k žalobe, touto formuláciou ESVČ nijako nechcela povedať, na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, že zrušený PŽP nemohol byť v žiadnom prípade znovu priznaný. Naopak odôvodnenia napadnutého rozhodnutia spresňujú, že posúdenie je každoročnou činnosťou, ktorá „zahŕňa analýzu životných podmienok existujúcich v miestach výkonu práce s cieľom určiť, či tieto podmienky sú alebo zostávajú rovnocenné so životnými podmienkami bežnými v Únii“ a že na základe tohto overenia MO prípadne rozhodne „sa neprizná žiadny [PŽP] alebo že [PŽP] musí byť znovu zavedený“. Na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, nie je postup MO nijako vnútorne rozporný. V každom prípade, aj keby bol nesprávny, tvrdenie namietané žalobcami nemá nijaký vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia, ktoré je navyše riadne odôvodnené.
80. Napokon žalobcovia tvrdia, že MO sa dopustil nesprávneho posúdenia skutkového stavu tým, že sa domnieval, ako to vyplýva z odôvodnenia zamietnutia sťažnosti podanej žalobcami pôsobiacimi v Japonsku, že životné podmienky sa v tejto krajine počas významného obdobia zlepšili, pričom uviedol, že Japonsko nemuselo „zaznamenať zlepšenie v absolútnych hodnotách“. Ako správne poznamenáva ESVČ, z takéhoto odôvodnenia nevyplýva ani nesprávne posúdenie skutkového stavu, ani vnútorný rozpor, keďže hospodárska situácia nemusí napredovať v absolútnych hodnotách, ale môže sa zlepšiť relatívne vo vzťahu k iným krajinám, v tomto prípade krajinám Únie, v ktorých sa počas toho istého referenčného obdobia životné podmienky zhoršili.
81. V dôsledku toho treba piaty dôvod zamietnuť.
O šiestom dôvode založenom na porušení zásady legitímnej dôvery
82. Žalobcovia tvrdia, že ESVČ tým, že nezmenila PŽP priznaný zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách bez nároku na PŽP najmenej od roku 2007, a to napriek hospodárskej kríze, vyvolala legitímne očakávania v jeho zachovanie a to tým skôr, že situácia v dotknutých krajinách sa zhoršila najmä následkom nehody vo Fukušime v Japonsku, zlej kvality ovzdušia v Čile alebo v Číne, zlých zdravotných podmienok v Singapure alebo tiež vysokej úrovne kriminality v Argentíne.
83. ESVČ navrhuje zamietnutie dôvodu.
84. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že právo domáhať sa ochrany legitímnej dôvery sa vzťahuje na každého jednotlivca, ktorý sa nachádza v situácii, z ktorej vyplýva, že administratíva v ňom vyvolala odôvodnené očakávania tým, že mu poskytla konkrétne uistenia vo forme konkrétnych, nepodmienených a zhodujúcich sa informácií pochádzajúcich z oprávnených a spoľahlivých zdrojov (pozri napríklad rozsudok Centeno Mediavilla a i./Komisia, T‑58/05, EU:T:2007:218, bod 96).
85. V tomto a v každom prípade platí, že samotná okolnosť, že PŽP sa nemenil počas niekoľkých rokov nemôže žalobcom stačiť na to, aby sa dovolávali zásady ochrany legitímnej dôvery, pretože ustanovenia, ktorými sa riadi poskytovanie PŽP, výslovne stanovujú, že tento príspevok sa každoročne posudzuje a teda môže byť z roka na rok menený alebo dokonca zrušený. Žalobcovia nemôžu za týchto okolností celkom vážne tvrdiť, že im administratíva tým, že nezmenila PŽP už od začiatku hospodárskej krízy, poskytla konkrétne a nepodmienené uistenia spôsobilé založiť ich právo na PŽP.
86. Navyše, ako bolo pripomenuté v bode 71 tohto rozsudku, MO odložil uplatňovanie napadnutého rozhodnutia, čím zabezpečil plynulý prechod zo starej do novej situácie, ktorý je spôsobilý dostatočne ochrániť očakávania žalobcov v zachovanie danej právnej situácie.
87. Šiesty dôvod treba teda rovnako zamietnuť.
88. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že návrhy na zrušenie treba zamietnuť.
O návrhoch na uloženie príkazu
89. Treba pripomenúť, že neprináleží súdu Únie, aby administratíve ukladal príkazy v rámci preskúmania zákonnosti založeného na článku 91 služobného poriadku (rozsudok Di Marzio/Komisia, T‑14/03, EU:T:2004:59, bod 63). Z toho vyplýva, že návrhy, ktorými žalobcovia požadujú, aby Súd pre verejnú službu nariadil zaplatenie PŽP, na ktorý majú podľa svojho tvrdenia právo, musia byť zamietnuté ako neprípustné.
90. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že prejednávanú žalobu treba zamietnuť.
O trovách
91. Podľa článku 87 ods. 1 rokovacieho poriadku, pokiaľ ďalšie ustanovenia ôsmej kapitoly druhej hlavy tohto rokovacieho poriadku neustanovujú inak, účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa odseku 2 toho istého článku môže Súd pre verejnú službu rozhodnúť, ak to vyžaduje spravodlivé zaobchádzanie, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť iba časť trov konania, resp. ho vôbec nemusí zaviazať na náhradu trov konania. Navyše, ak nie je uplatnený návrh týkajúci sa trov konania, v súlade s odsekom 3 článku 89 rokovacieho poriadku znáša každý účastník konania svoje vlastné trovy konania.
92. Z dôvodov uvedených v tomto rozsudku vyplýva, že žalobcovia nemali úspech so svojimi žalobami. ESVČ však vo svojich návrhoch výslovne nenavrhla, aby boli žalobcovia zaviazaní na náhradu trov konania, ale navrhla iba to, aby Súd pre verejnú službu rozhodol o trovách konania. Keďže okolnosti prejednávanej veci neodôvodňujú uplatnenie ustanovení článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku, musia žalobcovia a ESVČ znášať svoje vlastné trovy konania.
Výrok
Z týchto dôvodov
SÚD PRE VEREJNÚ SLUŽBU (tretia komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. B. Julien‑Malvy a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, znášajú svoje vlastné trovy konania.
3. Európska služba pre vonkajšiu činnosť znáša svoje vlastné trovy konania.