62000CC0036_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il 26 ottobre 1999 la Commissione ha adottato la decisione 2000/131/CE in merito agli aiuti di Stato concessi dalla Spagna a favore dei cantieri navali pubblici (in prosieguo anche: «la decisione impugnata») . Essenzialmente questa decisione stabilisce che la giustificazione per gli aiuti concessi dal Regno di Spagna ai cantieri navali in forma di crediti d'imposta speciali è venuta meno e che pertanto questi aiuti, che vanno considerati come nuovi, sono incompatibili con il mercato comune, ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. e), Trattato CE.
II - Gli antecedenti di fatto e di diritto
A - Contesto giuridico
2. La direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale, prorogata dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1995, n. 3094, relativo agli aiuti alla costruzione navale, prevede alcune regole specifiche per la concessione d aiuti in questo settore che costituiscono una deroga al divieto generale di cui all'art. 87, n. 1, CE.
3. Con il regolamento del Consiglio 2 giugno 1997, n. 1013, relativo agli aiuti a favore di taluni cantieri in ristrutturazione, il Consiglio ha approvato aiuti alla ristrutturazione a favore dei cantieri navali in taluni Stati membri, tra cui i cantieri navali pubblici spagnoli.
4. L'art. 1 di questo regolamento, per quanto rilevante, dispone:
«1. In deroga alle disposizioni del regolamento (CE) n. 3094/95, nel caso dei cantieri navali in ristrutturazione indicati ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo, la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato comune ulteriori aiuti al funzionamento per le finalità specifiche e entro i massimali ivi previsti.
(...)
4. Possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti alla ristrutturazione dei cantieri navali di proprietà statale in Spagna fino ad un massimo di 135,028 miliardi di PTA nelle seguenti forme:
- pagamento di interessi fino a 62,028 milioni di PTA nel periodo 1988-1994 su prestiti accesi a copertura di aiuti precedentemente autorizzati e non versati;
- agevolazioni fiscali nel periodo 1995-1999 fino ad un massimo di 58 miliardi di PTA;
- contributo in conto capitale nel 1997 fino ad un massimo di 15 miliardi di PTA.
Ai menzionati cantieri si applicano tutte le altre disposizioni della direttiva 90/684/CEE.
Il governo spagnolo conviene di procedere, secondo un calendario approvato dalla Commissione, e in ogni caso entro il 31 dicembre 1997, a una effettiva e irreversibile riduzione di capacità di 30 000 tlrc (tonnellate lorde registrate compensate)».
5. Inoltre l'art. 2 stabilisce tra l'altro che la Commissione effettuerà un controllo sull'effettivo impiego degli aiuti, sul rispetto del piano di ristrutturazione e sull'imposizione dei limiti di capacità. Il programma di controllo deve includere il controllo sul posto da parte della Commissione, coadiuvata se necessario da esperti indipendenti. Le autorità spagnole devono inoltre far pervenire alla Commissione, fino alla fine del giugno 1999, relazioni trimestrali sui programmi di ristrutturazione e informazioni sui cantieri navali specifici, che devono comprendere informazioni sull'utilizzazione dell'aiuto, sugli investimenti, sul rendimento produttivo, sulla riduzione e sulle limitazioni di capacità, sulle riduzioni occupazionali e sulla redditività finanziaria. La Commissione a sua volta redige per il Consiglio relazioni semestrali sui progressi dei programmi di ristrutturazione.
B - Il contesto di fatto
6. Nel 1995 le autorità spagnole hanno presentato alla Commissione un programma di ristrutturazione per i cantieri navali che conteneva un pacchetto di interventi di aiuto. Ai sensi della direttiva n. 90/684, la Commissione all'inizio del 1996 ha aperto la procedura formale, relativa tra l'altro ai crediti di imposta previsti da tali provvedimenti. Nel giugno 1997 il Consiglio, in forza dell'art. 92, n. 3, lett. e), Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 3, lett. e), CE] ha adottato il regolamento 1013/97 relativo agli aiuti a favore di cantieri in ristrutturazione in alcuni Stati, tra cui il Regno di Spagna. Questo regolamento permetteva di concedere l'autorizzazione per i crediti d'imposta.
7. Con lettera D/6715 del 6 agosto 1997 (in prosieguo: la «decisione di autorizzazione») la Commissione ha autorizzato la concessione di aiuti per un importo complessivo di 229,008 miliardi di ESP. Di tale somma, 93,980 miliardi di ESP sono stati autorizzati in forza degli artt. 6 e 7 della direttiva 90/684 e 135,028 miliardi di ESP in forza dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1013/97. Ai sensi del regolamento n. 1013/97 in questa decisione di autorizzazione è stato anche indicato che per il periodo 1995-1999 si potevano accordare ai cantieri interessati crediti d'imposta speciali a concorrenza massima di 58 miliardi di ESP. La ragione per l'autorizzazione di questi crediti di imposta speciali dipendeva dal fatto che si riteneva che i cantieri non potessero più beneficiare di crediti d'imposta generali.
8. Nella decisione di autorizzazione era stato stabilito che non era ammesso un superamento dei massimali concessi per ogni categoria di aiuti. Inoltre l'autorizzazione era subordinata ad una serie di condizioni relative alla diminuzione della capacità, alla limitazione della produzione e al rispetto delle norme di controllo.
9. Da un controllo periodico è emerso che probabilmente il governo spagnolo aveva accordato ai cantieri navali interessati eccessive agevolazioni fiscali. Dal 1997 questi cantieri navali sono stati nuovamente integrati nel seno di una holding soggetta ad un regime di consolidamento fiscale. Ciò significa che essi da quel momento potevano nuovamente beneficiare di crediti d'imposta generali. La Commissione, dopo aver raccolto ulteriori informazioni, ha quindi avviato, con lettera del 15 febbraio 1999, la procedura di cui all'art. 93, n. 2, Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 88, n. 2, CE) .
C - La decisione impugnata
10. Nella decisione la Commissione afferma che i cantieri hanno ricevuto aiuti dalle autorità spagnole per 18 451 miliardi di ESP a titolo di crediti di imposta speciali, per cui non esisteva giustificazione legale. La Commissione constata che non è stato superato il tetto autorizzato per aiuti di questo genere, ma che tale tetto non rappresenta altro che un massimale. Nei limiti di questo massimale, l'aiuto doveva limitarsi alle perdite tassabili ed era stato autorizzato nella presunzione che i cantieri navali non potessero beneficiare di crediti d'imposta in forza delle norme generali in materia di consolidamento fiscale. Si trattava di una condizione essenziale per l'autorizzazione dell'aiuto, che lo avrebbe quindi reso compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. e), CE.
11. La Commissione constata che ai cantieri sono stati concessi crediti d'imposta speciali e generali per un importo complessivo di 70,062 miliardi di ESP, di cui 58 miliardi di ESP sotto forma di crediti d'imposta speciali. Dei 58 miliardi di ESP riconosciuti, 39,549 miliardi di ESP sono stati erogati nel 1997. Questo pagamento riguardava diritti sorti nel 1995 e 1996. In quegli anni i cantieri non potevano beneficiare di alcun credito fiscale in forza del regime fiscale generale. Diversa era la situazione nel 1997. In tale anno i cantieri potevano essere presi in considerazione per l'applicazione della normativa fiscale generale. Da quell'anno mancava quindi la giustificazione per la concessione dell'aiuto sotto forma di crediti d'imposta speciali concessi in conformità ad un regime fiscale particolare. Nel 1997 non sussisteva dunque più alcuna base per il pagamento di 18,451 di ESP effettuato nel 1998, ma relativo a quell'anno, in forza di tale regime specifico.
12. La Commissione, ritenendo che nelle circostanze del caso il pagamento di 18,451 miliardi di ESP erogato nel 1998 non fosse più compatibile con il disposto dell'art. 87, n. 3, lett. e), CE, e quindi neanche con il mercato comune ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE, stabilisce che questo importo, aumentato degli interessi, deve essere restituito.
III - Motivi
13. Contro questa decisione il governo spagnolo ha presentato questo ricorso, in cui chiede di annullare la decisione impugnata e di condannare la Commissione alle spese.
14. Il ricorso è basato su quattro motivi, di cui due di natura procedurale e due di natura sostanziale.
15. Con il primo motivo il governo spagnolo addebita alla Commissione la violazione dei principi di legittimo affidamento, di certezza del diritto e di buona amministrazione in quanto essa avrebbe avviato senza giustificazione il procedimento che si applica ad aiuti nuovi e non quello vigente per aiuti già esistenti.
16. Con il secondo motivo il governo spagnolo addebita in subordine alla Commissione un difetto di motivazione, in quanto nella sentenza impugnata avrebbe omesso di esaminare gli effetti della dichiarazione di illegittimità dell'aiuto in questione.
17. Nel terzo motivo il governo spagnolo addebita alla Commissione:
- di avere a torto inteso l'aiuto di 58 miliardi di ESP, autorizzato nel 1997, come pura e semplice compensazione dei crediti fiscali che i cantieri navali stavano perdendo, mentre tale aiuto rappresentava il frutto di un negoziato globale sul programma spagnolo per questi cantieri. In tal modo la Commissione avrebbe violato il regolamento n. 1013/97 e il principio della tutela del legittimo affidamento;
- di avere a torto interpretato l'importo dell'agevolazione fiscale approvata come un limite massimo, negando pertanto il carattere definitivo della decisione di autorizzazione, il che costituisce una violazione dell'art. 87, n. 3, CE, e dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento;
- di avere a torto compensato l'importo dell'aiuto autorizzato con i crediti di imposta concessi in forza della normativa fiscale generale, il che, a giudizio del governo spagnolo, è incompatibile con l'art. 87, n. 1, CE.
18. Il quarto motivo, avanzato in subordine, riguarda la violazione del principio di legittimo affidamento ed un errore manifesto di valutazione. In questo motivo il governo spagnolo sostiene che, anche se l'aiuto concesso di 58 miliardi di ESP non poteva cumularsi con i crediti fiscali generali, tale concessione è giustificata.
19. La Commissione ha chiesto di respingere il ricorso in quanto infondato e di condannare la ricorrente alle spese.
IV - Valutazione del primo e del secondo motivo (gli aspetti procedurali)
A - Il primo motivo: violazione dei principi di legittimo affidamento, di certezza del diritto e di buona amministrazione.
Argomenti delle parti
20. Con il primo motivo il governo spagnolo sostiene che la Commissione avrebbe dovuto seguire la procedura dell'art. 88, n. 1, CE, in quanto nella fattispecie si tratta di un aiuto esistente, precedentemente autorizzato, per il quale non è stato superato l'importo massimo vigente. La Commissione non avrebbe seguito nella fattispecie la giusta procedura e avrebbe quindi violato i principi di legittimo affidamento, di certezza del diritto e di buona amministrazione.
21. Il governo spagnolo osserva quindi che dalla decisione impugnata si deve dedurre che la Commissione, dal fatto che i cantieri navali sono stati ricompresi nel regime generale di consolidamento fiscale, trae la conclusione che non sia stata rispettata una condizione a cui era subordinata l'autorizzazione. Sarebbe in questo modo venuta a mancare la giustificazione per i crediti di imposta speciali; questi infatti erano stati autorizzati sul presupposto che i cantieri navali non potessero più beneficiare della compensazione per le perdite in base al regime generale. Di ciò la Commissione non ha informato il governo spagnolo. Essa ha atteso che fosse effettuato l'ultimo pagamento, nel 1998, per avviare la procedura di cui all'art. 88, n. 2, CE, argomentando che la concessione di crediti d'imposta speciali nel 1997 comportava la concessione di un aiuto nuovo. Con questo modo di procedere la Commissione ha violato i principi di certezza del diritto e di buona amministrazione.
22. A giudizio del governo spagnolo la Commissione non può invocare l'argomento secondo cui un aiuto già autorizzato diventa incompatibile con il mercato comune per il solo fatto di non risultare più necessario. Il rinvio alla sentenza Philip Morris/Commissione a sostegno di questo argomento non è convincente, in quanto da tale sentenza non può dedursi che per ogni applicazione di un aiuto in precedenza autorizzato se ne debba dimostrare la necessità.
23. Il governo spagnolo afferma poi che, anche per l'applicazione di un aiuto già autorizzato fosse richiesta una giustificazione specifica, la motivazione insufficiente da questo punto di vista e la complessità della decisione di autorizzazione richiederebbero una tempestiva informazione in merito da parte della Commissione. Ciò sarebbe tanto più valido nella fattispecie in quanto la Commissione già dal 1997 era al corrente della liquidazione della Agencia Industrial del Estado («AIE») e dell'incorporazione dei cantieri in un'impresa nuova. Stabilendo nella decisione impugnata, senza alcun preavviso, che un aiuto già accordato non è compatibile con il diritto comunitario, la Commissione ha agito in contrasto con i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento e ha violato i principi di buona amministrazione pubblica.
24. In questo caso, prosegue il governo spagnolo, la Commissione avrebbe dovuto applicare la procedura per aiuti esistenti, di cui all'art. 88, n. 1, CE. Si tratta nella fattispecie di aiuti già approvati. Se la Commissione è del parere che l'aiuto di cui trattasi non è più compatibile con il mercato comune, deve esaminarlo applicando la procedura prevista in tale disposizione.
25. La Commissione contesta la tesi del governo spagnolo. Un aiuto concesso nel rispetto di tutte le condizioni per l'autorizzazione dello stesso può essere considerato come un aiuto esistente. Si presume infatti che questo aiuto sia stato autorizzato insieme al regime su cui è basato. Se invece concretamente viene accordato un aiuto in deroga alle condizioni poste al regime in questione, viene a mancare la protezione dell'approvazione data. Si tratta allora di un «nuovo aiuto», che deve essere nuovamente notificato ed esaminato, ai sensi del disposto dell'art. 88, nn. 2 e 3, CE.
26. La Commissione è quindi convinta di aver seguito nella fattispecie la procedura appropriata per il caso in esame. Essa basa questa convinzione sia sull'art. 6 del regolamento n. 659/99 che sulla giurisprudenza rilevante . Nella fattispecie si tratta di un'applicazione che non soddisfa la condizione a cui è subordinato il beneficio fiscale speciale, ossia che i cantieri navali non potessero beneficiare di crediti d'imposta in forza del regime generale vigente. Per questo motivo, l'aiuto in questione andava considerato come un aiuto nuovo, con tutte le conseguenze previste in merito dal Trattato CE. La procedura ai sensi dell'art. 88, n. 1, CE, suggerita dal governo spagnolo, rende impossibile chiedere la restituzione dell'aiuto, evidentemente concesso in contrasto con la decisione di autorizzazione. Questo risultato non è auspicabile.
B - Secondo motivo: difetto di motivazione
1. Argomenti delle parti
27. Con il secondo motivo in subordine il governo spagnolo afferma che la Commissione, una volta stabilito che nella fattispecie si trattava di un aiuto nuovo, avrebbe dovuto valutare tale aiuto alla luce dei criteri di cui all'art. 87, n. 1, CE. Nella decisione impugnata tuttavia non si ritrova alcuna motivazione su due delle quattro condizioni cumulative poste da questa disposizione ai fini della dichiarazione di incompatibilità di un aiuto, ossia «incidere sugli scambi tra gli Stati membri» e «falsare o minacciare di falsare la concorrenza».
28. La Commissione ritiene che incontestabilmente ci si trovi di fronte ad un aiuto. Essa rinvia in merito alla sua decisione del 6 agosto 1997, in cui l'aiuto, alle condizioni stabilite nella decisione, è stato dichiarato compatibile con il mercato comune. Una tale autorizzazione presuppone l'esistenza di un aiuto. La Commissione invoca poi la normativa rilevante, tra cui la direttiva 90/684 e il regolamento n. 1013/97. Da essa si può desumere che sul delicato mercato della costruzione navale ogni aiuto di Stato quasi per definizione ha influenza sul commercio tra gli Stati e sui rapporti di concorrenza. La giurisprudenza non richiede una motivazione esplicita di fatti e circostanze di dominio comune. Per dovere di completezza, la Commissione osserva ancora che nella fattispecie l'aiuto va considerato come non notificato. Secondo la giurisprudenza, in un tale caso la Commissione non è tenuta a dimostrare l'effetto reale dell'aiuto concesso.
29. Replicando a questo motivo di difesa della Commissione, il governo spagnolo osserva che dalla giurisprudenza non risulta che la Commissione sia del tutto esonerata dal suo obbligo di motivare gli effetti dell'aiuto sugli scambi tra gli Stati e sui rapporti di concorrenza. Dalle decisioni precedenti, a giudizio del governo spagnolo, non si può ricavare un argomento in questo senso, in quanto la decisione impugnata non rinvia alla relativa motivazione di tali decisioni. Il richiamo alla giurisprudenza, e in particolare alla sentenza Siemens/Commissione, non è fondato, prosegue il governo spagnolo. In questa sentenza è stata ritenuta sufficiente una motivazione parziale completata dal contesto di fatto del caso di specie. Da ciò non si può tuttavia dedurre che la Commissione sia del tutto esonerata dal suo obbligo di motivazione. Infine, nella fattispecie, la Commissione ingiustamente invoca la giurisprudenza in merito ad aiuti non notificati. Essa infatti era ben consapevole del fatto che i cantieri navali erano stati integrati in una nuova holding ed era in grado di conoscere le eventuali conseguenze di tale integrazione ai fini dell'applicabilità del regime fiscale generale relativo ai crediti d'imposta.
2. Valutazione
a) Osservazioni preliminari
30. La comparsa, a partire dalla fine degli anni Sessanta, dei cosiddetti nuovi stati industriali ha avuto conseguenze rilevanti per l'industria navale mondiale. La capacità di costruzione e di riparazione dei cantieri navali è aumentata in tutto il mondo più velocemente della domanda, mentre i cantieri, prima in Giappone e poi nella Corea del Sud e a Taiwan, erano in grado di produrre a prezzi di costo, notevolmente inferiori a quelli dell'America Settentrionale e dell'Europa Occidentale. Conseguenza di ciò è stata la situazione di crisi quasi permanente in cui ha versato l'industria navale europea sin dall'inizio degli anni Settanta, con tutte le ripercussioni sociali ed economiche del caso. Nell'intento di proteggere questa industria, ritenuta di interesse vitale, e di evitare il più possibile le scosse sociali causate da improvvise chiusure di aziende, molti Stati già negli anni Sessanta hanno cominciato a concedere sussidi alla loro industria navale. Per quanto la concessione di tali sussidi sia comprensibile da un punto di vista strettamente nazionale, essa ha avuto come conseguenza che sul mercato dell'industria navale, a livello sia mondiale che europeo, i problemi, invece di ridursi sono aumentati: la capacità di produzione, non più redditizia, è rimasta artificialmente in piedi, mentre la concessione di aiuti ha ulteriormente spinto al ribasso il livello dei prezzi.
31. Al fine di evitare una corsa al sussidio, tanto costosa quanto inutile in questo settore così delicato, la Comunità ha subito preso l'iniziativa di subordinare la concessione di aiuti di Stato all'industria navale a rigorose condizioni, in forza dell'art. 87, n. 3, lett. e), CE. La prima direttiva per la costruzione navale risale al 1969 ed è stata in seguito più volte sostituita. Alla presente fattispecie si applica la direttiva 90/684. Le prime direttive perseguivano sostanzialmente un duplice obiettivo: il mantenimento della competitività dei cantieri navali europei sul mercato mondiale, senza che fossero falsate le condizioni di concorrenza tra i cantieri navali della Comunità. Successivamente l'accento si è spostato sulla necessaria ristrutturazione della costruzione navale per migliorarne la competitività sul mercato mondiale. Il perseguimento di questi obiettivi è stato rafforzato dagli accordi presi nel quadro dell'Organizzazione di cooperazione e di sviluppo economici (OCSE), che prevedevano la graduale riduzione e, a lungo termine, l'eliminazione degli aiuti alla produzione a favore della costruzione navale. Nel regolamento attualmente vigente, regolamento (CE) del Consiglio del 29 giugno 1998, n. 1540, relativo agli aiuti alla costruzione navale, l'aiuto alla produzione non è più ammesso. La normativa comunitaria è caratterizzata da un'applicazione severa e restrittiva delle possibilità di deroga e da norme di controllo rigorose.
32. La direttiva 90/684 si può quindi ormai considerare come una deroga settoriale al regime generale vigente per gli aiuti di Stato. Nel regolamento n. 1013/97 si stabilisce un'ulteriore deroga a questo regime settoriale, a favore tra l'altro dei cantieri navali spagnoli. Il regolamento offre la possibilità di dichiarare compatibile con il mercato comune aiuti speciali a favore di questi cantieri, aiuti che sarebbero altrimenti incompatibili con la menzionata direttiva 90/684. Il motivo di questa ulteriore concessione di aiuti era quello di permettere ai cantieri navali spagnoli in questione di diventare nuovamente competitivi per mezzo di una profonda ristrutturazione. Considerato che si tratta di una deroga, le condizioni a cui è subordinato l'aiuto devono essere interpretate restrittivamente.
b) Il primo motivo
33. Nel primo motivo è stata sollevata la questione se la Commissione abbia seguito la giusta procedura. Per risolvere tale questione bisogna prima stabilire se l'aiuto di cui trattasi debba essere considerato un aiuto nuovo, oppure un aiuto già contemplato in una precedente decisione di autorizzazione.
34. In base alla giurisprudenza si può affermare che, se uno Stato membro accorda un aiuto ad un'impresa in contrasto con le condizioni a cui la Commissione ha subordinato l'autorizzazione del medesimo, o se un aiuto del genere supera i limiti della decisione di autorizzazione, per la decisione con cui si dichiara l'irregolarità dell'aiuto e se ne domanda la restituzione bisogna seguire la procedura di cui all'art. 88, n. 2, CE. Se la Commissione ritiene che lo Stato interessato non si sia attenuto a talune condizioni stabilite nella sua precedente decisione, interviene la procedura di cui all'art. 88, n. 2, secondo comma. Nel caso in cui la Commissione ritenga che gli aiuti in questione siano aiuti nuovi, non esaminati nella procedura che ha portato alla sua precedente decisione, si applica invece la procedura dell'art. 88, n. 2, primo comma .
35. Un approccio simile è quello seguito dalla Corte anche nella sentenza «Italgrani», dove era in discussione l'applicazione individuale di un regime di aiuti in precedenza autorizzato. In questa sentenza la Corte ha stabilito che, se la Commissione constata che l'aiuto individuale non rientra nell'ambito della sua decisione di approvazione del regime generale, tale aiuto deve essere considerato un aiuto nuovo.
36. E' incontestato che al momento della redazione del piano di ristrutturazione i cantieri navali spagnoli facevano ancora parte del gruppo Instituto National de Industria (in prosieguo: l'«INI»), ed erano in grado, per il tramite dell'INI, di ridurre le perdite del 28% al netto dell'imposta, conformemente al regime generale vigente sul consolidamento fiscale dei profitti e delle perdite all'interno di una holding. Dal 1° agosto 1995 però i cantieri sono stati assorbiti dalla holding pubblica (operante in perdita) Agencia Industrial del Estado (in prosieguo: l'«AIE»), perdendo così la possibilità di compensazione delle perdite. Per permettere ai cantieri in questione di continuare a beneficiare di questa facilitazione fiscale, la Spagna ha adottato la legge 13/96, che permetteva di riconoscere alle imprese questo beneficio sino al 31 dicembre 1999. Per questo periodo i cantieri avrebbero continuato a ricevere l'equivalente dell'importo a cui avrebbero avuto diritto secondo il sistema generale di consolidamento fiscale.
37. In sede di notifica dei provvedimenti di ristrutturazione nel novembre 1995, questa legge speciale era stata esplicitamente definita dal governo spagnolo come un elemento di tale piano. La Commissione, avendo ritenuto che ciò costituisse una misura specifica a favore dei cantieri navali, configurante così un aiuto di Stato, ha sottoposto la legge ad un esame ulteriore. Dopo aver ricevuto «l'autorizzazione» dal Consiglio, ai sensi del regolamento n. 1013/97, essa ha infine autorizzato l'aiuto sotto forma di crediti d'imposta, seppure fino ad un determinato massimale.
38. Il brano rilevante della decisione di autorizzazione è così formulato: «Per quanto riguarda i 58 miliardi di ESP concessi sotto forma di crediti di imposta, sembra che le perdite al netto delle imposte siano state ridotte in passato dall'INI, all'epoca azionista del cantiere conformemente alle normali pratiche contabili spagnole previste per le holding, che permettono di compensare le perdite prima del prelievo fiscale con gli utili realizzati in altre imprese del gruppo. Le proiezioni finanziarie sulle quali si basa il piano prevedono un prolungamento di questa possibilità fino alla fine del 1998. Sulla base dell'articolo 1, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1013/97 del Consiglio, questi crediti di imposta vengono autorizzati anche dalla Commissione».
39. Il 1° settembre 1997 però i cantieri sono stati integrati nella Sociedad de Participationes Industriales (in prosieguo: la «SEPI») e pertanto, come anche in precedenza quando facevano ancora parte dell'INI, potevano ancora beneficiare della normativa generale vigente in Spagna in materia di consolidamento fiscale per la compensazione delle perdite prima delle imposte con utili realizzati in altre imprese del gruppo.
40. Secondo la Commissione questo significava che era venuta meno la giustificazione dell'aiuto e che l'importo di 18,451 miliardi di ESP, erogato dal governo spagnolo nel 1998 a titolo di crediti speciali d'imposta, fosse incompatibile con la precedente decisione di autorizzazione, in quanto l'aiuto era stato approvato soltanto perché i cantieri navali non avrebbero più fatto parte di un gruppo con utili fiscalmente compensabili, e quindi non avrebbero più potuto beneficiare del regime fiscale generale per compensare le perdite. Su questa base l'aiuto era stato autorizzato. Non c'era tuttavia mai stata alcuna intenzione di riconoscere ai cantieri navali il diritto a beneficiare di entrambi i crediti d'imposta.
41. Dal contesto generale della causa risulta a mio avviso che l'autorizzazione non riguardava una situazione in cui i crediti d'imposta nel quadro del regime generale potevano sommarsi ai crediti d'imposta accordati in virtù di un regime speciale. L'aiuto era stato autorizzato proprio in quanto i cantieri navali non potevano più beneficiare dei crediti d'imposta in base al regime generale. Il governo spagnolo aveva notificato i crediti d'imposta in forza della legge spagnola n. 13/96, che era precedente all'adozione del regolamento n. 1013/97 e alla decisione di autorizzazione, come parte del piano di ristrutturazione. E'quindi del tutto logico che la Commissione, nel valutarne la compatibilità, potesse contare sul fatto che questo provvedimento sarebbe stato applicato soltanto a imprese che non potevano beneficiare dei crediti generali d'imposta. Ciò si ravvisa anche nel brano della decisione di autorizzazione, citata al precedente paragrafo 38. Si deve poi affermare, come ha osservato anche la Commissione, che qui siamo di fronte a una duplice deroga al divieto e pertanto l'autorizzazione deve essere interpretata restrittivamente. Sembra quindi ovvio che l'autorizzazione dell'aiuto riguardasse soltanto la situazione in cui i cantieri navali non potessero più beneficiare di crediti d'imposta in forza del regime generale.
42. Da quanto sopra esposto ritengo, unitamente alla Commissione, che l'aiuto non rientra nell'ambito della decisione di autorizzazione precedente. Dal momento in cui i cantieri navali erano tornati a far parte di una holding a cui si applica il regime generale sul consolidamento fiscale e avevano ricevuto anche crediti generali d'imposta su tale base, non esisteva più giustificazione per l'aiuto e il governo spagnolo non poteva più invocare l'approvazione originaria della Commissione. Pertanto l'aiuto erogato nel 1998 per il 1997 sotto forma di crediti d'imposta speciali deve essere considerato come un aiuto nuovo.
43. Come giustamente osserva la Commissione, in ogni decisione di autorizzazione deve potersi trovare una giustificazione per l'aiuto. Se questa giustificazione viene a mancare, ne deriva che decade anche l'autorizzazione. Nel caso in esame la giustificazione per la concessione di crediti speciali d'imposta ai cantieri navali consisteva nel fatto che essi avrebbero fatto parte di una holding operante in perdita e quindi non avrebbero potuto più beneficiare dei crediti d'imposta derivanti dal regime fiscale generale. Questa forma di compensazione fiscale delle perdite era necessaria per dare ai cantieri uno spazio finanziario sufficiente per portare a buon fine la ristrutturazione. Per questo il Consiglio e la Commissione hanno autorizzato il governo spagnolo a istituire, per mezzo di una facilitazione fiscale specifica, i crediti d'imposta che altrimenti i cantieri avrebbero perso. Con l'integrazione dei cantieri in questione in una holding operante in attivo è venuta a mancare la giustificazione per l'applicazione di una facilitazione fiscale specifica. L'aiuto fiscale speciale, che il governo spagnolo ha successivamente accordato ai cantieri navali, esula dunque dall'ambito di applicazione della decisione di autorizzazione e va quindi considerato un aiuto «nuovo», ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE.
44. Non convince nemmeno l'argomento, addotto dal governo spagnolo, secondo cui la Commissione avrebbe dovuto informarlo anticipatamente, o almeno in uno stadio precedente, in merito al giudizio dato sull'incompatibilità dell'aiuto in caso di modifica delle circostanze e che, avendo omesso di farlo, la Commissione avrebbe violato i principi di certezza del diritto, di legittimo affidamento e di buona amministrazione pubblica. Dal fatto che i cantieri pubblici spagnoli nel corso del 1997 sono tornati a far parte di una holding a cui si applica il regime generale di consolidamento fiscale, la Commissione non era tenuta a dedurre che il governo spagnolo ciononostante avrebbe continuato a concedere crediti d'imposta speciali. Il governo spagnolo poteva e doveva sapere che non esisteva più alcuna giustificazione per tali crediti.
45. In base a quanto sopra concludo che la procedura di cui all'art. 88, n. 2, primo comma, CE, costituisce nella fattispecie la procedura appropriata. Non condivido pertanto la tesi del governo spagnolo secondo cui la Commissione avrebbe dovuto seguire la procedura di cui all'art. 88, n. 1, CE relativa agli aiuti esistenti.
c) Il secondo motivo
46. In merito all'argomento del governo spagnolo secondo cui, trattandosi di un aiuto nuovo, la Commissione nella motivazione avrebbe dovuto esaminare gli aspetti dell'influenza sul commercio tra gli Stati membri e della distorsione della concorrenza, considerato il settore di cui si tratta e i precedenti, posso essere breve.
47. In una vasta giurisprudenza la Corte ha stabilito che, nel valutare se una decisione sia sufficientemente motivata, non bisogna considerarne soltanto il testo, ma anche il contesto in cui essa è stata adottata e l'insieme di norme che disciplinano la materia in questione .
48. Come già stabilito si tratta di un settore caratterizzato da una sovraccapacità strutturale e da rapporti di concorrenza estremamente delicati, sia all'interno della Comunità che al di fuori di essa. E'quindi evidente che ogni aiuto in questo settore può turbare i rapporti di concorrenza e influenzare il commercio tra gli Stati membri.
49. La decisione impugnata deve essere letta nel contesto della decisione di autorizzazione, del regolamento n. 1013/97 e della direttiva 90/684. Dalla direttiva 90/684 deriva che, alla luce della difficile situazione in cui si trovava l'industria delle costruzioni navali sul mercato mondiale, gli aiuti di Stato possono falsare i rapporti di concorrenza tra i cantieri navali nella Comunità e quindi influenzare i flussi di ordinativi - ossia il commercio tra gli Stati. Per questo nella direttiva la concessione di aiuti di Stato è rigidamente disciplinata e soggetta ad un rigoroso controllo. Le deroghe alle disposizioni di questa direttiva sono sottoposte alla rigida norma procedurale della previa autorizzazione del Consiglio. Questa autorizzazione nella fattispecie è stata accordata con regolamento n. 1013/97. Il severo requisito procedurale deriva dal fatto che ogni deroga specifica alle disposizioni generali della direttiva può avere effetti sui rapporti di concorrenza intracomunitari sul mercato della costruzione navale. Questa caratteristica emerge poi anche dalla decisione di autorizzazione del 1997, in cui sia il pacchetto totale di aiuti sia i diversi elementi degli stessi sono subordinati ad un complesso di condizioni dettagliatamente descritte, che garantiscono il raggiungimento dell'obiettivo perseguito con gli aiuti, ossia una vasta ristrutturazione dei cantieri navali interessati e il ripristino della competitività, senza appesantire eccessivamente i rapporti di concorrenza intracomunitari. Da questo contesto risulta che deroghe unilaterali dal pacchetto autorizzato, che implicano che i cantieri ricevano più aiuti pubblici di quanto previsto dal pacchetto, sono suscettibili quasi per definizione di falsare i rapporti di concorrenza intracomunitari nella costruzione navale e possono influenzare il commercio tra gli stati, ossia la collocazione di ordinativi. Una decisione con cui la Commissione stabilisce che uno Stato membro ha concesso maggiori aiuti ai cantieri navali di quanto non fosse autorizzato a fare può limitarsi ad essere sommaria in un tale contesto di mercato e di gestione. Lo Stato membro destinatario poteva e doveva sapere che l'ulteriore aiuto da esso concesso avrebbe avuto tali effetti.
50. In questo contesto concludo che alla Commissione non possa essere addebitato un difetto di motivazione.
V - Valutazione del terzo e del quarto motivo
A - Terzo motivo: violazione dell'art. 87, n. 1 e 3, lett. e), CE, del regolamento n. 1013/97 e del principio di legittimo affidamento
Argomenti delle parti
51. Con il terzo motivo il governo spagnolo sostiene che c'è stata violazione dell'art. 87, nn. 1 e 3, lett. e), CE, del regolamento n. 1013/97 e del principio di legittimo affidamento. Questo motivo è articolato in tre parti.
52. Nella prima parte il governo spagnolo afferma che l'aiuto autorizzato di 58 miliardi di ESP di per sé non può essere considerato una pura e semplice compensazione per i crediti d'imposta che i cantieri navali avrebbero perso, ma fa parte di un insieme che è frutto di un negoziato. Non partendo da tale premessa, la Commissione ha violato il regolamento del Consiglio n. 1013/97 nonché il principio di legittimo affidamento che è derivato dalla sua decisione, con cui viene definitivamente autorizzata una cifra concreta per gli aiuti. Il governo spagnolo afferma che, se la decisione di autorizzazione avesse voluto far dipendere il pagamento di una parte dell'aiuto dal perdurare di una determinata situazione di fatto, la Commissione avrebbe dovuto indicarlo esplicitamente nella decisione stessa.
53. Secondo il governo spagnolo, le parti hanno negoziato in merito ad un importo globale ed è tale importo ad essere stato preso in considerazione in sede di valutazione della controprestazione a carico dei cantieri navali beneficiari, ossia un'irreversibile riduzione di capacità di 30 000 tlrc. Il regolamento n. 1013/97 non avrebbe previsto le stesse condizioni come controprestazione qualora l'importo globale dell'aiuto non fosse stato quello stabilito dal regolamento stesso. Il governo spagnolo sostiene di aver soddisfatto le condizioni previste in quel regolamento e nella decisione di autorizzazione, sia per quanto riguarda la diminuzione di capacità che in merito al non-superamento del massimale di aiuto autorizzato.
54. Il governo spagnolo sottolinea poi che gli importi che i cantieri navali avrebbero potuto ricevere in virtù di un regime di consolidamento fiscale non sono prevedibili a priori, in quanto il loro calcolo dipende dall'ammontare della base imponibile (il credito d'imposta ammonta al 28% di tale base). Se la Commissione riteneva che i crediti d'imposta specifici, menzionati nella decisione di autorizzazione, fossero intesi come compensazione per la perdita di crediti d'imposta in virtù del regime fiscale generale avrebbe dovuto definirli e concretizzarli come tali. Il fatto che si sia invece limitata ad autorizzare un importo fisso non fa ritenere che si trattasse di una compensazione.
55. Inoltre la Commissione non si è riservata il diritto di riesaminare l'importo autorizzato come aiuto in forma di crediti d'imposta, nel caso in cui fossero divenuti noti gli importi esatti spettanti ai cantieri navali. Essa si limita ad autorizzare un aiuto in modo chiaro ed incondizionato, per una cifra concreta e a condizioni specificamente determinate.
56. In sintesi, il governo spagnolo ritiene che la tesi della Commissione sia intrinsecamente contraddittoria. O i 58 miliardi di ESP a titolo di aiuti sono giustificati come compensazione, o fanno parte di un complesso di aiuti subordinati alla condizione di un'effettiva e irreversibile riduzione di capacità, su cui le parti avrebbero potuto negoziare nell'ambito di poste diverse. La prima tesi, sostenuta dalla Commissione, comporta la possibilità di erogare cifre superiori a quelle approvate, nell'eventualità in cui risultasse che l'importo da compensare fosse molto superiore al previsto. Quest'ultima possibilità evidentemente non viene accettata dalla Commissione.
57. La Commissione respinge questo ragionamento del governo spagnolo, che evidentemente parte dal presupposto che la decisione di autorizzazione non subordina i crediti d'imposta ad altre condizioni, oltre al rispetto del massimale di 58 miliardi di ESP e della diminuzione di capacità ivi stabilita. La Commissione, al contrario, ritiene che l'autorizzazione fosse giustificata solo in quanto i cantieri navali spagnoli non avrebbero potuto più approfittare dei crediti generali d'imposta. Orbene, questa giustificazione inerente all'autorizzazione è venuta a mancare, facendo decadere anche l'autorizzazione stessa. La Commissione osserva che per poter autorizzare un aiuto bisogna dimostrarne la necessità, sia per quanto riguarda l'importo che per quanto riguarda l'obiettivo specifico perseguito con l'aiuto. Se altri mezzi, come l'applicabilità della normativa fiscale generale, risultano adeguati a perseguire i medesimi obiettivi, l'aiuto non può essere approvato.
58. La Commissione afferma che non esistono decisioni che autorizzino aiuti in modo generico, con l'unico limite del rispetto di un massimale. Nella sua prassi decisionale è sempre indicato fino a che cifra e per quale scopo l'aiuto venga autorizzato. Né si è mai deciso di approvare un pacchetto totale di aiuti senza fare ulteriori precisazioni, certamente non in un settore delicato come quello in questione, in cui gli aiuti di Stato sono per lo più categoricamente vietati. In questo contesto la Commissione rinvia ai dettagli della decisione di autorizzazione, in cui ogni tipo di aiuto viene descritto specificamente e in cui sono menzionate esplicitamente le condizioni a cui ogni singolo tipo è subordinato. Tutto ciò sarebbe stato inutile se si fosse trattato soltanto di un importo globale dell'aiuto autorizzatto e della concomitante diminuzione di capacità.
59. La Commissione non condivide pertanto la tesi del governo spagnolo per quanto riguarda il risultato dei negoziati generali. Secondo la Commissione, il regolamento n. 1013/97 e la decisione di autorizzazione sono chiari. In esse è stabilito che il Regno di Spagna non solo debba attenersi all'importo globale autorizzato, ma che debba anche rispettare gli obiettivi e i massimali fissati per ogni categoria di aiuto autorizzato. Alla Commissione non è chiaro su cosa si fondi la violazione del principio di legittimo affidamento invocata dal governo spagnolo, né in cosa consista la violazione del regolamento n. 1013/97.
60. La Commissione chiarisce che l'importo massimo di 58 miliardi di ESP è stato stabilito sulla base dei dati forniti dal governo spagnolo. Questi dati si fondavano su previsioni in merito alle perdite prima delle imposte che i cantieri avrebbero subito e non su previsioni relative alla futura base imponibile dei cantieri, come in teoria sarebbe stato preferibile. Dato che si trattava di prognosi e non di dati definitivi, la Commissione non ha preteso una maggiore precisione dalle autorità spagnole. Calcoli esatti ex ante erano senz'altro impossibili, in quanto questi vengono fortemente influenzati dai risultati futuri dell'impresa, per definizione incerti.
61. Un secondo motivo per ritenere sufficiente un calcolo in base alle perdite previste prima delle imposte era che un calcolo fondato su una stima della «base imponibile» sarebbe stato ancora più impreciso. La normativa fiscale infatti cambia di anno in anno, cosa che rende a priori molto incerta ogni previsione. Da questo punto di vista, una stima in base ai risultati netti previsti dei cantieri navali interessati offriva maggiore certezza.
62. L'applicazione effettiva dei crediti speciali, invece, viene calcolata, ai sensi della legge speciale n. 13/96, in conformità alla base imponibile e non in conformità alle perdite prima delle imposte. Non era necessario menzionare esplicitamente questa circostanza nella decisione di autorizzazione, in quanto essa derivava già dalla legge speciale n. 13/96.
63. Infine, l'importo di 58 miliardi di ESP in virtù di crediti d'imposta ha potuto essere accettato in quanto costituiva un massimale. Ciò significa che, se le perdite dei cantieri fossero risultate inferiori, le compensazioni concesse in virtù della legge n. 13/96 sarebbero proporzionalmente diminuite, in quanto questa legge parte dalla base imponibile. Se invece le perdite fossero risultate maggiori del previsto, e conseguentemente lo fosse stata anche la compensazione in virtù della legge n. 13/96, l'importo effettivo da erogare in forma di crediti di imposta non avrebbe comunque potuto superare i 58 miliardi di ESP, che erano chiaramente intesi come un massimale. Si tratta quindi di un meccanismo che, indipendentemente dall'evoluzione delle imprese, garantisce che i rapporti di concorrenza non saranno perturbati al di là del limite autorizzato.
64. L'osservazione delle autorità spagnole secondo cui la Commissione non avrebbe autorizzato in nessun caso più di 58 miliardi di ESP, quindi nemmeno se le perdite effettive fossero state molto superiori, è perciò esatta. La Commissione considera questo limite come un massimale, che sarebbe stato ancora accettabile senza danneggiare più di tanto i rapporti di concorrenza. Essere di parere contrario sarebbe stato come dare carta bianca al governo spagnolo, che avrebbe potuto continuare a concedere aiuti sotto forma di crediti d'imposta, anche se l'entità delle perdite avesse dimostrato la mancanza di vitalità dell'impresa. Per tale motivo in nessun caso si poteva superare il limite stabilito.
65. La Commissione nega l'esistenza del rapporto, asserito dal governo spagnolo, tra la diminuzione di capacità e il massimale autorizzato nella decisione. La diminuzione della capacità fa del tutto parte della decisione di autorizzazione e comporta una controprestazione che in un certo senso diminuisce gli effetti dannosi dell'aiuto per la concorrenza. Ciò non siginfica tuttavia che esista una relazione o un collegamento automatico tra la diminuzione della capacità e il livello dell'aiuto autorizzato.
66. Nella seconda parte di questo motivo il governo spagnolo afferma che l'interpretazione data dalla Commissione al livello massimo stabilito per i crediti d'imposta è incompatibile con l'art. 87, n. 3, CE, con il principio di certezza del diritto e il principio di legittimo affidamento. Questa interpretazione significa un disconoscimento del carattere definitivo della decisione di autorizzazione. La tesi della Commissione, al punto 42 della decisione impugnata, avrebbe l'effetto di snaturare l'autorizzazione concessa in una dichiarazione d'intenti, che obbligherebbe il governo spagnolo, nell'esecuzione del piano di ristrutturazione, a continuare a dimostrare la necessità della concessione dell'aiuto, seppure già autorizzato.
67. Il fatto che gli importi approvati costituiscano un massimale non conferisce loro un carattere provvisorio, nel senso che nel corso della realizzazione dei piani possano essere autorizzati importi evidentemente inferiori. La diversa tesi della Commissione, a giudizio del governo spagnolo, sarebbe in contrasto con l'art. 1 del regolamento n. 1310/97, in base al quale la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato comune anche aiuti «nuovi», purché siano rispettati gli obiettivi e i massimali fissati in quel regolamento.
68. In risposta alla seconda parte del terzo motivo, la Commissione osserva che i rimborsi fiscali dipendono in gran parte dall'andamento delle imprese e che quindi è logico che il loro esatto ammontare resti imprecisato. Dato che era effettivamente impossibile stabilirne a priori il livello, la Commissione ha fissato un massimale, per evitare così che un'impresa con risultati estremamente negativi ricevesse automaticamente un aiuto, falsando così la concorrenza. E' del pari logico che, in caso di risultati più favorevoli del previsto, in virtù della legge spagnola n. 13/96 venga concessa una compensazione inferiore (calcolata sul 28% della base imponibile). Non si può dunque affermare che l'autorizzazione abbia un carattere provvisorio. E'vero che la cifra da erogare effettivamente resta indeterminata, ma questo non vale per il meccanismo di calcolo, con il relativo massimale di 58 miliardi di ESP.
69. Nella terza parte di questo motivo, il governo spagnolo sostiene che il ragionamento seguito dalla Commissione nella decisione impugnata in sostanza implica che vengano sommati i crediti d'imposta in virtù della normativa generale e quelli concessi in forza della normativa speciale. Secondo il governo spagnolo ciò è concettualmente inesatto, in quanto i crediti d'imposta in virtù di disposizioni generali non costituiscono aiuti. Un tale cumulo è pertanto incompatibile con l'art. 87, n. 1, CE.
70. A questo argomento la Commissione replica che essa nella decisione impugnata si è limitata a constatare che la giustificazione per l'aiuto sotto forma di crediti d'imposta è venuta meno alla data del 1° gennaio 1997 e che pertanto l'autorizzazione non ha più diritto di esistere. Di conseguenza, a partire da quella data, l'aiuto va considerato come un aiuto non ammesso. La Commissione non ha quindi cumulato importi né esaminato l'effetto combinato di questi due tipi di crediti d'imposta; essa ha solo constatato che i crediti «speciali» d'imposta, autorizzati in passato, non erano più giustificati.
B - Il quarto motivo: violazione del principio di legittimo affidamento, errore di valutazione
1. Argomenti delle parti
71. Nel quarto motivo, presentato in subordine, il governo spagnolo afferma che, anche se si ammettesse che l'aiuto autorizzato sotto forma di crediti fiscali non può coesistere con i crediti fiscali generali, i 58 miliardi di ESP concessi ai cantieri sono giustificati. La Commissione ha pertanto violato il legittimo affidamento ed ha commesso un errore manifesto di valutazione.
72. In questo contesto il governo spagnolo osserva che i crediti fiscali ricevuti dai cantieri navali nell'ambito del regime di consolidamento fiscale costituivano il 28% della base imponibile. Nell'autorizzare i crediti speciali d'imposta ci si basava invece sul 28% dei risultati netti prima delle imposte. Di questo criterio la Commissione avrebbe dovuto tenere conto.
73. La Commissione è invece del parere che all'aiuto erogato nel 1998 manchi ogni giustificazione. In merito si osserva che l'aiuto autorizzato non corrisponde al «28% delle perdite prevedibili nel periodo considerato», come afferma il governo spagnolo, ma all'importo, sebbene massimalizzato, che i cantieri navali altrimenti avrebbero potuto ottenere in virtù della normativa fiscale generale. La base giuridica di ciò si trova nella legge n. 13/96. Questa legge ha preceduto l'adozione del regolamento n. 1013/97 e la decisione di approvazione. Per questo motivo in essa, per l'approvazione dei crediti fiscali, si faceva riferimento a questa legge spagnola. L'aiuto concesso ai sensi di questa legge non corrisponde al 28% delle perdite prima delle imposte, ma all'importo di cui i cantieri avrebbero potuto beneficiare se avessero continuato a far parte di un regime di consolidamento. La Commissione ritiene pertanto di aver seguito l'unico criterio giusto.
2. Valutazione del terzo e quarto motivo
74. Il governo spagnolo non tiene conto del fatto che in questa causa non è in questione l'eventuale superamento verso l'alto o verso il basso del massimale di aiuto fissato, ma piuttosto il fatto che l'aiuto non era più giustificato e quindi non era più coperto dalla decisione di autorizzazione.
75. Il regolamento n. 1013/97 e la decisione di autorizzazione si riferiscono chiaramente all'importo globale autorizzato, ai massimali per categoria di aiuto e all'obbligo per il Regno di Spagna di ridurre la capacità di 30 000 tlrc.
76. Faccio presente che nel regolamento n. 1013/97 e nella decisione di autorizzazione si autorizza il governo spagnolo a concedere un aiuto eccezionale ad alcuni cantieri navali al fine di facilitarne la ristrutturazione, anche per mezzo di una riduzione di capacità. Il collegamento lineare, suggerito dal governo spagnolo, tra l'importo dell'aiuto che si riteneva autorizzato in totale e il livello della riduzione di capacità non si ritrova né nel regolamento n. 1013/97, né nella decisione di autorizzazione. L'art. 1, n. 1, del menzionato regolamento stabilisce che la Commissione, ai fini della ristrutturazione dei cantieri navali pubblici spagnoli, possa autorizzare la concessione di ulteriori aiuti al funzionamento. Ai sensi dell'art. 1, n. 4 dello stesso regolamento, la Commissione può autorizzare tali aiuti soltanto ai fini degli obiettivi in esso indicati e fino alla concorrenza massima stabilita. Per detti obiettivi e nei limiti indicati gli aiuti possono considerarsi compatibili con il mercato comune se sono necessari ai fini della realizzazione degli obiettivi stessi. Per quanto riguarda i crediti speciali d'imposta in questione, la loro giustificazione, come risulta dalla decisione di autorizzazione, consisteva nel fatto che i cantieri interessati non avrebbero più potuto beneficiare di crediti d'imposta nel quadro della normativa fiscale generale. Quando successivamente hanno potuto nuovamente beneficiarne, la necessità di questa categoria di aiuti è venuta meno. Il fatto che il regolamento n. 1013/97 abbia creato spazio per concedere aiuti speciali ai cantieri navali spagnoli non esime la Commissione dal suo obbligo di controllare se ne esista ancora la giustificazione, ossia la necessità. Il fatto che una categoria di aiuti che fa parte del pacchetto globale cessa di essere necessaria non ha ovviamente conseguenze sugli obblighi di ristrutturazione e di diminuzione di capacità, che costituiscono condizioni per l'autorizzazione di quel pacchetto.
77. La tesi del governo spagnolo, secondo cui l'iter logico seguito dalla Commissione di fatto porta ad attribuire un carattere provvisorio all'autorizzazione concessa, è priva di fondamento. L'autorizzazione era definitiva, naturalmente se si presupponeva che continuassero a sussistere le speciali ragioni giustificative per le varie parti del pacchetto di aiuti eccezionali. Proprio il carattere eccezionale di quegli aiuti obbligava la Commissione a continuare a controllarne rigorosamente la necessità.
78. La tesi del governo spagnolo secondo cui i crediti generali in virtù delle disposizioni nazionali applicabili non costituiscono un aiuto ai sensi del Trattato, di per sé è esatta. Tuttavia non è di questo che si tratta. Come risulta da quanto precede, non è stata concessa l'autorizzazione per la concessione di crediti speciali d'imposta, oltre ai crediti generali d'imposta. L'aiuto autorizzato costituisce una deroga ed era inteso proprio a compensare la perdita del diritto al credito generale d'imposta e in tal modo a poter realizzare la ristrutturazione. Una volta che i cantieri hanno riottenuto il diritto ai crediti fiscali normali in base alle regole generali, è venuta a mancare la giustificazione per quell'aiuto. La Commissione quindi non somma l'uno all'altro, ma stabilisce che l'aiuto non fosse più giustificato quando è tornato in essere il diritto alla compensazione delle perdite ai sensi della normativa generale.
79. Nemmeno le censure del governo spagnolo nei confronti della modalità di calcolo seguite dalla Commissione mi sembrano sostenibili. Per stabilire l'importo massimo degli aiuti in forma di crediti speciali d'imposta la Commissione ha fatto uso dei dati che le erano stati forniti dalle autorità spagnole. Questi dati riguardavano la stima del risultato netto prima delle imposte (perdite). La Commissione ha osservato che sarebbe stata più esatta una stima fondata sulla futura base imponibile, ma che questa sarebbe anche stata più difficile e avrebbe presentato maggiori margini di incertezza. Visto che si trattava della definizione di un massimale e che in ogni caso bisognava stabilirlo in base a stime, la Commissione non ha ritenuto necessario né possibile esigere dalle autorità spagnole una maggiore precisione. Ai sensi della legge n. 13/96, il calcolo del livello dei crediti d'imposta che potevano essere rivendicati dai cantieri veniva effettuato partendo dalla base imponibile. Nel calcolo dell'importo di crediti d'imposta ricevuto in eccesso dai cantieri per il 1997, la Commissione ha operato ai sensi del disposto di quella legge. Questo approccio mi sembra l'unico giusto, tenendo conto della sistematica della decisione di autorizzazione. La legge n. 13/96 infatti stabilisce che la base su cui vengono concessi i crediti speciali d'imposta è la stessa su cui si basano i crediti fiscali generali. L'aiuto erogato in base a questa legge coincide con l'importo di cui i cantieri avrebbero potuto beneficiare se avessero continuato a far parte di una holding in attivo, nel cui ambito è permesso un consolidamento di profitti e perdite. Questo importo viene calcolato partendo dalla base imponibile, costituita dal risultato contabile corretto da deduzioni permanenti e che temporaneamente non entrano in considerazione. Il fatto che la decisione di autorizzazione non indichi esplicitamente la base di calcolo utilizzata non diminuisce l'esattezza della modalità seguita dalla Commissione. L'autorizzazione riguardava infatti proprio i crediti speciali d'imposta, ai cui fini era stata emanata la menzionata legge spegnola. Quando è venuta meno la giustificazione per i crediti speciali d'imposta, per il calcolo degli aiuti erogati senza giustificazione ci si è dovuti richiamare alla normativa in virtù della quale tali crediti fiscali erano stati concessi.
80. Gli argomenti del governo spagnolo, secondo i quali la Commissione avrebbe dovuto utilizzare i criteri in base ai quali è stato calcolato l'importo massimo di 58 miliardi di ESP per questa agevolazione fiscale, non convincono. Come spiegato in precedenza, questo metodo di calcolo, basato sui risultati netti previsti, era necessario per arrivare ex ante ad una previsione ragionevole dei crediti fiscali che i cantieri interessati avrebbero perso se fossero stati integrati in una holding operante in perdita. Nel calcolo ex post degli importi che i cantieri hanno ricevuto senza averne diritto bisogna invece seguire la sistematica della normativa in base alla quale essi hanno ricevuto l'aiuto ingiustamente versato. Non si tratta qui di una stima basata su previsioni, ma del calcolo di un importo per cui tutti i criteri da prendere in considerazione si possono trovare nella legge stessa.
81. Per dovere di completezza osservo ancora che questa controversia non riguarda la questione se sia stato superato il massimale di 58 miliardi di ESP, ma la questione se si potesse ancora applicare la legge n. 13/96 quando nel 1997 ne è venuto a mancare il presupposto, in quanto i cantieri navali interessati hanno nuovamente potuto beneficiare di crediti d'imposta in virtù del regime fiscale generale.
82. Concludo pertanto che anche il terzo e il quarto motivo sono infondati.
VI - Conclusione
83. Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte:
a) di respingere il ricorso del governo spagnolo in quanto infondato.
b) di condannare la ricorrente alla spese, ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.