61997CC0233_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 En el presente asunto, el Tribunal de Justicia ha de interpretar, a raíz de la petición al respecto planteada por el Uudenmaan lääninoikeus (Tribunal administrativo de la región de Uusimaa), el artículo 99 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Noruega, de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea (1) (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), en su versión modificada por la Decisión del Consejo de la Unión Europea, de 1 de enero de 1995, por la que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea. (2)
II. Marco jurídico
A. Disposiciones comunitarias
2 A tenor del artículo 3 del Tratado constitutivo de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Tratado»), la acción de la Comunidad implicará, entre otras cosas:
«a) la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de mercancías, así como de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente;
b) [...]
c) un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales;
[...]».
3 La Tercera Parte del Tratado, referente a las «políticas de la Comunidad», contiene en el Título I (artículos 9 a 37) un entramado de disposiciones destinadas a garantizar plenamente la libre circulación de mercancías en el territorio aduanero de la Comunidad, lo que constituye la primera de las cuatro libertades fundamentales consagradas en el Tratado.
4 Con arreglo al artículo 9 del Tratado:
«1. La Comunidad se basará en una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un Arancel Aduanero Común en sus relaciones con terceros países.
2. Las disposiciones de la Sección primera del Capítulo 1 y las del Capítulo 2 del presente Título se aplicarán a los productos originarios de los Estados miembros y a los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros.»
5 En el apartado 1 del artículo 10 del Tratado se determina cuándo se considerarán en libre práctica en un Estado miembro los productos procedentes de países terceros. En concreto, en dicho artículo se dispone lo siguiente:
«1. Se considerarán en libre práctica en un Estado miembro los productos procedentes de terceros países respecto de los cuales se hayan cumplido, en dicho Estado miembro, las formalidades de importación y percibido los derechos de aduana y cualesquiera otras exacciones de efecto equivalente exigibles, siempre que no se hubieren beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos.»
6 Asimismo, en el artículo 12 del Tratado se establece:
«Los Estados miembros se abstendrán de establecer entre sí nuevos derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente y de incrementar los que ya estén aplicando en sus relaciones comerciales recíprocas.»
7 De conformidad con el artículo 13 del Tratado, los Estados miembros suprimirán progresivamente, durante el período transitorio, tanto los derechos de aduana de importación en vigor entre ellos como las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación. (3)
8 En el artículo 2 del Acta de adhesión se dispone:
«Desde el momento de la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las Instituciones obligarán a los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones previstas en dichos Tratados y en la presente Acta.»
9 Es decir, de dicho artículo se infiere que el Derecho comunitario preexistente constituye «acervo comunitario» para los nuevos Estados miembros y, en consecuencia, las normas comunitarias, en su conjunto, producen todos sus efectos en los nuevos Estados miembros de la Unión y obligan a éstos, en las condiciones de los Tratados y del Acta de adhesión.
10 De conformidad con el artículo 98 del Acta de adhesión:
«El derecho de base que se tendrá en cuenta para las aproximaciones al Arancel Aduanero Común previstas en el artículo 99 será, para cada producto, el derecho efectivamente aplicado por la República de Finlandia el 1 de enero de 1994.»
11 Por último, el artículo 99 del Acta de adhesión dispone:
«La República de Finlandia podrá mantener, durante un período de tres años después de la adhesión, su arancel aduanero aplicable a terceros países para los productos mencionados en el Anexo XI.
Durante este período, la República de Finlandia reducirá la diferencia entre su derecho de base y el derecho del Arancel Aduanero Común según el calendario siguiente:
- el 1 de enero de 1996: reducción al 75 % de cada diferencia entre el derecho de base y el derecho del AAC,
- el 1 de enero de 1997: reducción al 40 % de cada diferencia entre el derecho de base y el derecho del AAC.
La República de Finlandia aplicará íntegramente el Arancel Aduanero Común a partir del 1 de enero de 1998.»
B. La legislación nacional
12 La Ley nº 1255/94 (laki eräistä väliaikaisista tulleista), de 16 de diciembre de 1994, relativa a determinados derechos de aduana transitorios, establece lo siguiente en su artículo 1 con respecto a la importación de otro Estado de la Comunidad Europea de mercancías a las que ya se haya impuesto un derecho de aduana con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la Nomenclatura Arancelaria y Estadística y al Arancel Aduanero Común: (4)
«Con ocasión de la importación de productos de origen no comunitario, enumerados en el Anexo de la presente Ley, se percibirán derechos de aduana de conformidad con dicho Anexo.
Con ocasión de la importación de otro Estado miembro de la Comunidad Europea de un producto sujeto a derechos de aduana con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2658/87, relativo a la Nomenclatura Arancelaria y Estadística y al Arancel Aduanero Común, introducido en el territorio aduanero de la Comunidad a través de un país tercero, se percibirá la diferencia entre el derecho de aduana establecido en el Anexo y el ingresado con ocasión de la entrada en la Comunidad.
[...]»
13 En el artículo 2 de dicha Ley se establece, en particular, que la importación de los productos mencionados en el párrafo segundo del artículo 1 deberá declararse a las autoridades aduaneras conforme a lo dispuesto en el Decreto pertinente.
14 Por último, el artículo 3 de la misma Ley tiene el siguiente tenor:
«La fecha de entrada en vigor de la presente Ley se determinará mediante Decreto, y continuará vigente hasta finales del año 1997. No se aplicará a los productos que se encuentren en libre práctica o que hubieran debido ser declarados, para su despacho aduanero, antes de su entrada en vigor.»
15 La Ley nº 1255/94 entró en vigor el 1 de enero de 1995 y debía continuar vigente hasta finales de 1997.
16 El apartado 2 del artículo 1 de dicha Ley fue finalmente derogado mediante la Ley nº 413/96, de 14 de junio de 1996, (5) vigente desde el 1 de julio de 1996.
III. Hechos
17 La sociedad finlandesa KappAhl Oy (en lo sucesivo, «KappAhl Oy») importó en Finlandia desde Suecia, entre el 29 de marzo de 1995 y el 26 de junio de 1996, productos textiles y prendas de vestir originarios de países terceros. En el momento de la importación de las mercancías en Suecia, se percibieron los derechos de aduana correspondientes, de conformidad con el Reglamento nº 2658/87, y las mercancías se encontraban en libre práctica en Suecia.
18 Cuando dichas mercancías fueron importadas en Finlandia, el Lahden tullikamari (Administración de Aduanas de Lahti) exigió a KappAhl Oy el ingreso de la diferencia entre el derecho de aduana previsto en el Anexo de la Ley nº 1255/94 y el previsto para la importación en la Comunidad, es decir, en el presente caso, la importación realizada en Suecia. KappAhl Oy había declarado las referidas mercancías ante las autoridades aduaneras competentes.
19 KappAhl Oy interpuso un recurso contra las resoluciones del Lahden tullikamari relativas a la liquidación de los derechos de aduana, solicitando su anulación. En concreto, impugnó un total de 1.056 resoluciones relativas a la liquidación de derechos de aduana durante el período comprendido entre el 29 de mayo de 1995 y el 9 de julio de 1996 de la Aduana de Lahti. Asimismo, solicitó la devolución de los derechos de aduana ingresados, por importe de 6.911.586 FMK, con los intereses legales.
20 Ante el Juez nacional, KappAhl Oy alegó que el apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 1255/94, por un lado, es manifiestamente contrario a los artículos 9, 12 y 13 del Tratado y, por otro, tampoco puede basarse en ninguna disposición que establezca excepciones para el período transitorio.
21 En concreto, KappAhl Oy alegó que el artículo 99 del Acta de adhesión debe ser objeto de interpretación estricta, por constituir una disposición que establece una excepción al principio fundamental de libre circulación de mercancías. Ni el tenor ni la finalidad de dicho artículo permitían a Finlandia imponer derechos de aduana a mercancías que se encontraban en libre práctica en la Comunidad, tras haber sido importadas en otro Estado miembro. Asimismo, subrayó que, en razón del efecto directo de los artículos 9, 12 y 13 del Tratado, las autoridades finlandesas estaban obligadas a aplicar dichas normas de rango superior y, a la inversa, a no aplicar las normas de rango inferior contrarias a ellas, como la del apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 1255/94.
22 Las autoridades finlandesas, por el contrario, alegaron ante el Juez nacional que la redacción del artículo 99 del Acta de adhesión es ambigua y enteramente desafortunada. Sostuvieron que los derechos de aduana no se aplican a los países sino a las mercancías y que cabe considerar que el citado artículo se refiere tanto a las mercancías importadas de países terceros como a las mercancías que, simplemente, proceden de los mismos.
23 En opinión del Ministerio de Hacienda, la interpretación mantenida por las autoridades finlandesas se sustenta en datos procedentes de la fase de las negociaciones de adhesión. Asimismo, subrayó que, desde la perspectiva del mercado único establecido a comienzos de 1993, resulta claro que la excepción admitida para Finlandia no serviría para proteger sectores de actividad sensibles si fuera imposible recaudar derechos de aduana también sobre mercancías importadas a través de otro Estado miembro. Por otro lado, consideró que si fuera posible evitar la liquidación por las autoridades finlandesas de los denominados derechos de aduana suplementarios mediante la importación del producto a través de otro Estado miembro, jamás se importarían en Finlandia productos procedentes directamente de países terceros.
24 De la resolución de remisión se desprende, asimismo, que la Comisión se opuso a dicha medida legislativa de Finlandia mediante un escrito de 19 de diciembre de 1995. En el mismo, señaló que el artículo 99 del Acta de adhesión no permitía excepciones al principio general de libre circulación de mercancías como la establecida mediante la disposición controvertida del apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 1255/94.
25 Las autoridades finlandesas respondieron que no admitían la postura de la Comisión pero habían decidido, por razones prácticas, derogar la disposición controvertida desde el 1 de julio de 1996.
IV. La cuestión prejudicial
26 El Uudenmaan lääninoikeus, por albergar dudas sobre la interpretación del artículo 99 del Acta de adhesión, decidió suspender el procedimiento y solicitar al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial con arreglo al artículo 177. La cuestión planteada por el lääninoikeus es la siguiente:
«¿Debe interpretarse el artículo 99 del Acta de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia en el sentido de que se refiere también a las mercancías originarias de países terceros, despachadas a libre práctica en otro Estado miembro de la Comunidad Europea e importadas en Finlandia a partir de dicho Estado miembro?»
V. Fondo
27 KappAhl Oy alega que el artículo 99 del Acta de adhesión, en tanto que disposición que establece una excepción al principio fundamental de libre circulación de mercancías, debe ser interpretado de forma estricta. Ni el tenor ni la finalidad de dicho artículo permitían a Finlandia exigir derechos de aduana sobre mercancías que se encontraban en libre práctica en la Comunidad, con ocasión de su importación en otro Estado miembro. Asimismo, concluye que la disposición controvertida del apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 1255/94 es contraria a los artículos 9, 12 y 13 del Tratado, así como al artículo 99 del Acta de adhesión.
28 El Gobierno finlandés y la Comisión entienden que el tenor del artículo 99 del Acta de adhesión es ambiguo y no permite determinar con exactitud si la excepción establecida se refiere tanto a las mercancías directamente importadas en Finlandia desde países terceros como a las mercancías que simplemente proceden de dichos países y se encuentran ya en libre práctica en la Comunidad.
29 Según el Gobierno finlandés, del tenor de dicho artículo, en relación con el artículo 98, que se refiere al derecho de base aplicado a cada producto, se infiere que, dado que los derechos de aduana no se imponen a los países sino a las mercancías, las mercancías originarias de países terceros que se encuentren en libre práctica en la Comunidad están gravadas, con ocasión de su importación en Finlandia, con el derecho de aduana suplementario establecido mediante la Ley nº 1255/94.
30 La Comisión, al tiempo que subraya la ambigüedad de la disposición del artículo 99, no acepta la tesis del Gobierno finlandés debido al carácter excepcional de la disposición examinada, que debe ser interpretada de forma estricta, en razón de su objeto y del análisis de los trabajos preparatorios del Acta de adhesión. Llega a la conclusión de que el artículo 99 del Acta de adhesión no se refiere a las mercancías de países terceros que se encuentren en libre práctica en la Comunidad y, posteriormente, sean importadas en Finlandia.
31 En primer lugar, procede subrayar que el Acta de adhesión (artículo 2) se basa en el principio del efecto directo e íntegro de la totalidad de las disposiciones del Derecho comunitario (originario y derivado) en Finlandia, sin perjuicio, por supuesto, de las disposiciones transitorias que se contemplan en otros artículos de la misma. (6)
32 Asimismo, estimo que, de conformidad con los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado, son dos los elementos fundamentales de la unión aduanera en la que se basa la Comunidad. El primero es la prohibición, con carácter «general y absoluto», (7) de los derechos de aduana de importación y de exportación, así como de todas las exacciones de efecto equivalente, entre los Estados miembros. Dicho elemento se completa con las disposiciones referentes a la supresión de cualesquiera restricciones cuantitativas entre los Estados miembros (artículos 12 a 17 y 30 a 37 del Tratado), que consagran la primera de las cuatro libertades básicas de la Comunidad a la libre circulación de mercancías. El segundo elemento fundamental de la unión aduanera es el establecimiento de un Arancel Aduanero Común en las relaciones de los Estados miembros con países terceros (artículos 18 a 29). En consecuencia, procede distinguir claramente entre estos dos elementos en que consiste la unión aduanera, como acertadamente subraya también KappAhl Oy.
33 La prohibición de los derechos de aduana de importación y de exportación, así como de todas las exacciones de efecto equivalente, entre los Estados miembros se aplica tanto a los productos originarios de los Estados miembros como a los productos originarios de países terceros que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros, puesto que, conforme a una reiterada jurisprudencia de este Tribunal, (8) estos últimos productos se asimilan «definitiva y totalmente» a los productos originarios de los Estados miembros.
34 Estimo que el artículo 99 del Acta de adhesión debe ser interpretado a la luz de dicho principio fundamental.
35 En principio, de acuerdo con la interpretación literal, de dicho artículo se infiere con claridad que no contiene más que una excepción provisional a la aplicación del Arancel Aduanero Común en las relaciones de los Estados miembros con países terceros. Dicha excepción, por un lado, se refiere exclusivamente a determinados productos de países terceros relacionados en el Anexo XI y, por otro, no puede mantenerse durante más de tres años desde la adhesión de Finlandia a las Comunidades.
36 Sin embargo, el artículo 99 no contempla ninguna excepción al principio de prohibición del mantenimiento o la introducción de nuevos derechos de aduana entre los Estados miembros, en otras palabras, no se refiere a la libre circulación de mercancías en el mercado interior, es decir, en el territorio aduanero de la Comunidad. Una excepción de tal importancia a un principio fundamental del mercado común, como es el de la prohibición de los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente entre los Estados miembros, principio que se aplica a todos los productos y mercancías, debería desprenderse de forma expresa y sin ninguna duda del propio texto de la disposición del artículo 99 del Acta de adhesión (9) y ser interpretada de forma estricta.
37 Por otro lado, a dicha conclusión se llega aplicando las normas interpretativas ya formuladas por el Tribunal de Justicia, referentes a las excepciones establecidas en las Actas de adhesión. En concreto, las excepciones deben a) estar expresamente previstas; (10) b) ser objeto de interpretación estricta, (11) y c) interpretarse en el sentido más favorable al logro de los objetivos del Tratado y a una aplicación íntegra de sus normas. (12)
38 Estimo que la excepción que establece el artículo 99 se refiere a los productos de países terceros importados directamente en Finlandia y, por tanto, no a los productos de los Estados miembros, a los que se asimilan los productos de países terceros que, sin embargo, se encuentran en libre práctica en un Estado miembro.
39 Dado que las disposiciones del Acta de adhesión deben interpretarse teniendo en cuenta los fundamentos y el sistema de la Comunidad, establecidos en el Tratado, (13) el tenor de la disposición es, a mi entender, claro y debe interpretarse de forma estricta. Por consiguiente, no debe ampliarse su ámbito de aplicación de forma que se aplique también a los productos de países terceros que se encuentran ya en libre práctica en la Comunidad.
40 La conclusión que antecede se refuerza también por la asimilación plena de los productos originarios de los Estados miembros y los procedentes de países terceros que se encuentran, sin embargo, en libre práctica en los Estados miembros, en lo que respecta a la aplicación a los mismos, de conformidad con el apartado 2 del artículo 9, entre otras, también de la disposición del artículo 12, como por lo demás lo ha declarado de forma reiterada el Tribunal de Justicia. (14)
41 En mi opinión, sólo la adopción de una interpretación estricta de la disposición del artículo 99 del Acta de adhesión es compatible con el objetivo de la realización de un mercado común pleno, así como con el de la garantía de la libre circulación de mercancías. Es decir, dicha interpretación es coherente con la realización de los objetivos del Tratado, la aplicación íntegra de sus normas y la razón de ser del régimen transitorio establecido en el artículo de que se trata, (15) como se examinará a continuación.
42 Esta conclusión se confirma también por la interpretación sistemática de la disposición del artículo 99. Así, cabe observar que la citada disposición se inserta en el Capítulo IV del Acta de adhesión, titulado «Relaciones exteriores, incluida la Unión Aduanera» (artículos 97 a 105). Dicho capítulo contiene, entre otras cosas, un régimen especial relativo a la aplicación por Finlandia de los acuerdos internacionales de la Comunidad con países terceros. (16)
43 La única disposición del Capítulo IV que no se refiere a las relaciones exteriores es la del artículo 101, de conformidad con la cual Finlandia podrá abrir para el estireno (17) un contingente arancelario anual libre de derechos, hasta el 31 de diciembre de 1999. Sin embargo, lo repito, en este caso se trata de una disposición especial, la cual, a diferencia de la del artículo 99, prevé expresamente determinadas limitaciones a la aplicación de la excepción, de tal modo que no se lesiona el principio de libre circulación de mercancías. (18) Asimismo, en ese caso existía una disposición especial relativa a la exportación de determinados productos de Finlandia a otros Estados miembros. (19)
44 El Gobierno finlandés aduce, asimismo, una serie de alegaciones que sustenta en la interpretación teleológica de la disposición del artículo 99 del Acta de adhesión. En primer lugar, sostiene que la excepción contemplada en el artículo 99, que fue admitida para Finlandia, estaba destinada a la adaptación de sectores industriales sensibles en el momento de la adhesión y le proporcionaba la ocasión de derogar de forma gradual su anterior legislación aduanera de carácter protector. (20) Sin embargo, dicha excepción no podría proteger los referidos sectores sensibles si fuera imposible imponer derechos de aduana también a las mercancías de países terceros importadas a través de otro Estado miembro. En efecto, de ser posible evitar la liquidación por las autoridades finlandesas de los denominados derechos de aduana suplementarios mediante la importación del producto a través de otro Estado miembro, jamás se importarían en Finlandia mercancías directamente desde países terceros.
45 El Gobierno finlandés señala, asimismo, que es posible que mercancías procedentes de países terceros y destinadas a Finlandia sean objeto de despacho aduanero en otro Estado miembro y, a continuación, se importen en territorio finlandés. Dicha circunstancia produciría el efecto, según sostiene, de perturbar los intercambios y falsear la competencia, lo que contradiría el objetivo perseguido con la creación del mercado único, que consiste en garantizar a todos los agentes económicos idénticas condiciones de competencia. (21)
46 A propósito de esta cuestión, la Comisión, partiendo de la conclusión de que el artículo 99 del Acta de adhesión no se refiere a las mercancías de países terceros que se encuentran en libre práctica en la Comunidad y son importadas, a continuación, en Finlandia, admite que la interpretación que propone se enmarca en la lógica de la aproximación entre el derecho de aduana que impone Finlandia y el de la Comunidad. Sostiene que el citado artículo 99 fijó, para un período transitorio, la diferencia máxima entre los tipos de ambos derechos que Finlandia debía utilizar, desde una perspectiva de ponderación del coste/beneficio. Una diferencia reducida entre ambos tipos ayudaría a evitar las desviaciones del tráfico de mercancías, protegiendo al mismo tiempo los sectores industriales sensibles e incitándoles a adaptarse con rapidez a la nueva realidad comunitaria.
47 Estimo que, si bien es cierto que el riesgo de «desviaciones del tráfico de mercancías» aumentó especialmente desde el momento en que, a raíz de la adhesión de Finlandia a las Comunidades, dicho Estado no podía continuar practicando controles en las fronteras intracomunitarias, dicha circunstancia no basta para justificar la imposición del derecho de aduana suplementario controvertido que contempla el Derecho nacional, puesto que ello sería directamente contrario a un principio fundamental del Tratado.
48 Asimismo, soy del parecer de que tampoco se lesiona el principio de igualdad de trato entre los agentes económicos en razón del distinto tratamiento arancelario dispensado, por un lado, a los productos procedentes de países terceros e importados directamente en Finlandia y, por otro, a los productos que ya han sido despachados a libre práctica en otro Estado miembro y se importan, a continuación, en Finlandia. Porque en este caso existe un tratamiento diferente de situaciones diferentes, lo que no prohíbe el Derecho comunitario.
49 Por último, el Gobierno finlandés trata de sustentar su tesis mediante la interpretación histórica de la disposición del artículo 99 que efectúa. En concreto, sostiene que la interpretación que defiende resulta corroborada por elementos que se remontan a la etapa de las negociaciones relativas a la adhesión de la República de Finlandia a las Comunidades. Cuando comenzaron las negociaciones con la Comisión, Finlandia ambicionaba mantener durante un cierto tiempo los controles en las fronteras. Sin embargo, no pudo conseguirlo y, de ese modo, los nuevos Estados miembros fueron obligados a suprimir sus controles fronterizos intracomunitarios.
50 Asimismo, el Gobierno finlandés invoca una declaración común de los Estados entonces miembros que contenía una condición escrita según la cual la aplicación de dichos derechos de aduana de naturaleza transitoria no permitía adoptar medidas de control en las fronteras interiores/comunitarias. Dicho requisito carecería de objeto si la facultad de exigir derechos de aduana superiores a los del Arancel Aduanero Común conferida a Finlandia se refiriese, exclusivamente, a la importación en Finlandia de productos procedentes directamente de países terceros.
51 Según KappAhl Oy, la información relativa a las negociaciones de adhesión, las posturas que adoptaron las partes interesadas durante dicho procedimiento y los puntos de vista personales expresados por funcionarios de la Comisión sobre la cuestión examinada, invocados por el Gobierno finlandés, constituyen, todos ellos, fuentes de información que se encuentran exclusivamente a disposición del Gobierno finlandés. En consecuencia, dichos elementos, que no están al alcance del público, no pueden admitirse para la interpretación de la disposición del artículo 99 del Acta de adhesión, puesto que ello vulneraría el principio de «igualdad de armas» en el marco del procedimiento (equality of arms), consagrado en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
52 No cabe acoger las alegaciones del Gobierno finlandés.
53 Estimo que los elementos referentes a informaciones relativas al desarrollo de las negociaciones entre la República de Finlandia y la Comunidad no pueden admitirse para la interpretación de una disposición del Acta de adhesión, en la medida en que no se plasman en modo alguno en el texto de la disposición interpretada. En este sentido, basta, a mi juicio, con recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado de forma reiterada que las declaraciones incluidas en un acta del Consejo durante los trabajos preparatorios que preceden a la adopción de un acto «no pueden tenerse en cuenta para su interpretación cuando el contenido de la declaración no se plasme de algún modo en el texto de la disposición de que se trate y no tenga, por consiguiente, alcance jurídico». (22)
54 La Comisión ha informado al Tribunal de Justicia de que, durante la fase negociadora, la Representación Permanente de Finlandia solicitó el establecimiento de un procedimiento comunitario para hacer frente al riesgo de desviación del tráfico de mercancías, si bien dicho procedimiento no se estableció. Debido a que no se acogió la propuesta de la República de Finlandia, la Representación Permanente solicitó de forma expresa la facultad de gravar los productos originarios de países terceros importados en Finlandia desde el territorio de otro Estado miembro con un impuesto, cuya cuantía sería igual a la diferencia entre el derecho de aduana nacional y el comunitario. Sin embargo, como acertadamente subraya la Comisión, la existencia de un derecho de aduana diferenciado sería indisociable de sistemas de control y, necesariamente, llevaría aparejado el establecimiento de mecanismos de salvaguardia. No obstante, la Comunidad no adoptó una excepción de tal alcance en favor de la República de Finlandia.
55 Asimismo, ni en la respuesta inicial de la Comisión a la petición al respecto formulada por la Representación Permanente de Finlandia ni en el texto del Acta de adhesión se menciona, de forma expresa e indiscutible, la posibilidad de mantener un régimen arancelario diferenciado para determinados productos importados en Finlandia después de haber sido despachados, previamente, a libre práctica en otro Estado miembro.
56 Por el contrario, en octubre de 1993, la Comunidad adoptó la siguiente posición común: (23) «La Comunidad puede aceptar que Finlandia mantenga durante tres años a partir de la adhesión sus derechos de aduana con respecto a los productos contemplados en el Anexo, cuyos tipos son más elevados que los resultantes del Arancel Aduanero Común, bien entendido que dicho mantenimiento no debe entrañar controles en las fronteras interiores. Por otra parte, la Comunidad insta a Finlandia a que estudie la posibilidad de utilizar dicho período transitorio para proceder a una aproximación progresiva de los citados tipos al Arancel Aduanero Común». (24)
57 Dicha posición común de la Comunidad se refleja ya en el artículo 153 del Acta de adhesión, que tiene el siguiente tenor:
«Con objeto de no obstaculizar el correcto funcionamiento del mercado interior, la aplicación de las normas nacionales de los nuevos Estados miembros durante los períodos transitorios mencionados en la presente Acta no ocasionará controles fronterizos entre los Estados miembros.»
58 Por otro lado, dado que la Comunidad rechazó expresamente el establecimiento de un sistema de control comunitario propuesto por Finlandia durante la fase de las negociaciones de adhesión, la Comisión concluye que la única solución alternativa real sería bien el establecimiento de controles en las fronteras interiores, solución que fue rechazada expresamente por la Comunidad, o bien el riesgo de desviaciones del tráfico de mercancías.
59 No obstante, estimo que el riesgo de desviaciones del tráfico de mercancías podría considerarse, en última instancia, menos grave que el de dar un pretexto ilimitado para no respetar una libertad fundamental, como es la libre circulación de mercancías, mediante una interpretación extensiva de la disposición del artículo 99 del Acta de adhesión, la cual, por su naturaleza, al establecer una excepción, debe ser objeto de interpretación estricta. Es decir, dicha interpretación extensiva podría funcionar como caballo de Troya que permitiría eludir el principio fundamental de la libre circulación de mercancías, consagrado por el Tratado.
60 En consecuencia, el artículo 99 del Acta de adhesión, interpretado a la luz de los artículos 9, 10, 12 y 13 del Tratado, no puede justificar la imposición o el mantenimiento de un derecho de aduana como el previsto en la Ley finlandesa nº 1255/94, que grava las mercancías procedentes de países terceros, que se encuentran en libre práctica en otro Estado miembro de la Comunidad Europea, y son importadas desde este último en Finlandia.
61 Habida cuenta del análisis que antecede, propongo que se responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el Uudenmaan lääninoikeus:
«El artículo 99 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Noruega, de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea, en su versión modificada por la Decisión del Consejo de la Unión Europea, de 1 de enero de 1995, por la que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que no se refiere a las mercancías procedentes de países terceros que se encuentran en libre práctica en otro Estado miembro de la Comunidad Europea y son importadas del mismo en Finlandia.»
(1) - DO 1994, C 241, p. 21.
(2) - DO L 1, p. 1.
(3) - Por último, el artículo 16 del Tratado dispone que los Estados miembros suprimirán entre sí, a más tardar, al finalizar la primera etapa, los derechos de aduana de exportación y las exacciones de efecto equivalente.
(4) - DO L 256, p. 1.
(5) - Laki eräistä väliaikaisista tulleista annetun lain 1 §:n ja liitteenä olevan luettelon muuttamisesta (Ley de modificación del artículo 1 del Anexo de la Ley relativa a determinados derechos de aduana transitorios).
(6) - Véase, a título indicativo, la sentencia de 9 de diciembre de 1982, Metallurgiki Halyps/Comisión (258/91, Rec. p. 4261), apartado 8.
(7) - Véase, a título indicativo, la sentencia de 14 de septiembre de 1995, Simitzi (asuntos acumulados C-485/93 y C-486/93, Rec. p. I-2655), apartado 14.
(8) - Véanse, a título indicativo, las sentencias de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke (41/76, Rec. p. 1921), apartados 14 y 15, y de 11 de junio de 1985, Comisión/Irlanda (288/83, Rec. p. 1761), apartado 24. Véase igualmente la sentencia de 22 de marzo de 1990, Houben (C-83/89, Rec. p. I-1161), apartados 9 y 10.
(9) - Véanse, a título indicativo, las sentencias de 15 de abril de 1997, Deutsches Milch-Kontor GmbH (C-272/95, Rec. p. 1905), apartado 35, así como las sentencias más antiguas de 13 de noviembre de 1964, Comisión/Luxemburgo y Bélgica (asuntos acumulados 90/63 y 91/63, Rec. p. 2933), y de 20 de abril de 1978, Commissionnaires réunis (asuntos acumulados 80/77 y 81/77, Rec. p. 927), apartado 24.
(10) - Véase, a título indicativo, la sentencia Metallurgiki Halyps/Comisión, citada en la nota 6 supra, apartado 8.
(11) - Véanse, a título indicativo, las sentencias de 29 de marzo de 1979, Comisión/Reino Unido (231/78, Rec. p. 1447), apartado 16; de 23 de marzo de 1983, Anastasia Peskeloglou (77/82, Rec. p. 1085), apartado 12; de 10 de mayo de 1984, Comisión/Grecia (58/83, Rec. p. 2027), apartado 9, y de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki/Comisión (11/82, Rec. p. 207), apartado 26.
(12) - Sentencia de 25 de febrero de 1988, Comisión/Grecia (asuntos acumulados 194/85 y 241/85, Rec. p. 1037), apartados 19
y 20, relativa a una excepción al principio de libre circulación de los productos agrícolas.
(13) - Véase, a título indicativo, la sentencia Comisión/Reino Unido, citada en la nota 11 supra, apartado 12.
(14) - Véase, a título indicativo, la sentencia Donckerwolcke, citada en la nota 8 supra, apartados 14 y 15.
(15) - El Tribunal de Justicia ha interpretado de forma reiterada las disposiciones de las Actas de adhesión que establecen excepciones a algún principio tratando de que dicha interpretación sea conforme con la razón de ser del régimen transitorio establecido; véanse, por ejemplo, las sentencias de 27 de septiembre de 1989, Lopes da Veiga (9/88, Rec. p. 2989), apartado 10, relativa a la libre circulación de los trabajadores, y de 27 de marzo de 1990, Rush Portuguesa (C-113/89, Rec. p. 1417), apartado 13, relativa a la libre prestación de servicios. Véase también, la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Grecia (305/87, Rec. p. 1461), apartados 15 a 27, relativa a la libre circulación de los trabajadores.
(16) - Se trata de los artículos 100 y 102 a 105 del Acta de adhesión.
(17) - Tipo de hidrocarburo que entra en la composición de numerosas materias plásticas.
(18) - De conformidad con dicha disposición del apartado 1 del artículo 101, Finlandia podrá abrir para el estireno un contingente arancelario anual libre de derechos de 21.000 toneladas hasta el 31 de diciembre de 1999, siempre que las mercancías: a) sean puestas en libre práctica en el territorio de Finlandia y sean consumidas o sufran en el mismo una transformación que les confiera el origen comunitario, y b) permanezcan bajo vigilancia aduanera de conformidad con las disposiciones comunitarias pertinentes sobre el uso final.
(19) - De conformidad con los apartados 2 y 3 del artículo 101 del Acta de adhesión, las disposiciones del apartado 1 se aplicarán únicamente si una licencia expedida por las autoridades finlandesas competentes, que certifique que las mercancías dependen del ámbito de aplicación de las disposiciones del apartado 1, se presenta acompañando a la declaración de puesta en libre práctica. Por otro lado, la Comisión y las autoridades finlandesas competentes adoptarán todas las medidas que sean necesarias para garantizar que el consumo final del producto de que se trata, o la transformación por la cual adquiere el origen comunitario, tiene lugar en el territorio de Finlandia.
(20) - Tal como señala el propio Gobierno finlandés (punto 11 de sus observaciones escritas), los derechos de aduana percibidos sobre determinados productos procedentes de países terceros superaban, en realidad, en un 20 % a los del Arancel Aduanero Común.
(21) - El Gobierno finlandés explica (punto 13 de sus observaciones escritas) que, debido a la inexistencia de un derecho de aduana exterior uniforme aplicable a los países terceros, el respeto de la prohibición de imponer derechos de aduana en el mercado interior, que constituye el segundo elemento de la unión aduanera, no es posible sin perturbar los intercambios.
(22) - Véanse, a título indicativo, las sentencias de 13 de febrero de 1996, Bautiaa y Société française maritime (asuntos acumulados C-197/94 y C-252/94, Rec. p. I-505), apartado 51; de 26 de febrero de 1991, Antonissen (C-292/89, Rec. p. I-745), apartado 18, y la sentencia, más antigua, de 30 de enero de 1985, Comisión/Dinamarca (143/83, Rec. p. 427), apartado 13.
(23) - Los sucesivos escritos de la Representación Permanente de Finlandia, con fechas de 10 de mayo de 1993 y 1 de junio de 1993, se adjuntan en los Anexos III y IV, respectivamente, de las observaciones escritas de la Comisión. Además, la citada posición común de la Comunidad fue adoptada por el Comité de Representantes Permanentes con ocasión de su reunión de 27 de octubre de 1993. Dicho escrito es el Anexo IV de las observaciones escritas presentadas por la Comisión.
(24) - Por otra parte, esto se desprende, asimismo, del escrito nº 14923, de 15 de diciembre de 1995, dirigido por el servicio competente de la Comisión a la Representación Permanente de Finlandia en las Comunidades, por el que la Comisión comunicó al Gobierno finlandés que el artículo 99 del Acta de adhesión no autorizaba dicha excepción al principio fundamental de libre circulación de mercancías y le instó a que adoptara las medidas necesarias para dejar de incumplir, al mantener en vigor la Ley nº 1255/94, las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 9 del Tratado. Mediante su escrito de 25 de marzo de 1996, el Gobierno finlandés declaró que no compartía el punto de vista de la Comisión relativo a la interpretación del artículo 99; no obstante, por razones prácticas, decidió derogar la disposición controvertida de la Ley nº 1255/94.