62022TO0729
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (deveto vijeće)
17. listopada 2024. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Poljoprivreda – Strateški plan u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) – Uredba (EU) 2021/2115 – Pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru ZPP‑a – Komisijino odobrenje – Složeni ili višedijelni upravni postupak – Nadležnost Općeg suda – Dopuštenost – Poštovanje roka za podnošenje tužbe – Saznanje o pobijanom aktu – Aktivna procesna legitimacija”
U predmetu T‑729/22,
Complejo Agrícola Las Lomas, SL, sa sjedištem u Madridu (Španjolska), koji zastupa J. Sedano Lorenzo, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A.-C. Becker i F. Castilla Contreras, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (deveto vijeće),
u sastavu: L. Truchot, predsjednik, H. Kanninen (izvjestitelj) i T. Perišin, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a, tužitelj, društvo Complejo Agrícola Las Lomas, SL, zahtijeva poništenje Provedbene odluke Komisije C(2022) 6017 final od 31. kolovoza 2022. kojom se odobrava strateški plan Španjolske u okviru ZPP‑a za razdoblje 2023. – 2027. radi ostvarivanja potpore Unije koja se financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u dijelu u kojem se njome odobrila točka 3.4. španjolskog strateškog plana u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), u skladu s kojom najveći iznos osnovne potpore dohotku za održivost koju treba dodijeliti poljoprivredniku na temelju članka 21. Uredbe (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP‑a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1. i ispravci SL 2022., L 181, str. 35. i SL 2022., L 227, str. 136.) ne smije premašivati 200000 eura (u daljnjem tekstu: sporna mjera).
Okolnosti spora
2
Tužitelj je španjolsko društvo, sa sjedištem u Madridu (Španjolska), čiji je predmet poslovanja, među ostalim, stjecanje i korištenje poljoprivrednih zemljišta za poljoprivredne i šumarske djelatnosti te djelatnosti stočnog uzgoja.
3
Kraljevina Španjolska je 29. prosinca 2021., na temelju članka 118. stavka 1. Uredbe 2021/2115, Europskoj komisiji podnijela prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a za razdoblje 2023. – 2027.
4
Komisija je 31. ožujka 2022., u skladu s člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, nakon procjene prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a koji je sastavila Kraljevina Španjolska, iznijela svoja opažanja i zatražila dodatne informacije.
5
Kraljevina Španjolska je 27. srpnja 2022. Komisiji dostavila informacije kako bi postupila u skladu s njezinim opažanjima i revidiranu verziju svojeg prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a.
6
Komisija je 31. kolovoza 2022. donijela pobijanu odluku i njome odobrila predloženi španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a, na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115.
Postupak i zahtjevi stranaka
7
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija odobrila spornu mjeru;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
8
Tužitelj zahtijeva i da Komisija izradi izvješće o postupku sastavljanja prijedloga španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a koje bi bilo u njegovu posjedu.
9
Komisija je zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda 16. veljače 2023., na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, istaknula prigovor nedopuštenosti u kojemu od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
10
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. veljače 2023. Kraljevina Španjolska zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu Komisijinu zahtjevu.
11
Tužitelj je 17. travnja 2023. podnio svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija. Od Općeg suda zahtijeva da odbije navedeni prigovor.
Pravo
12
Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, ako tuženik to zatraži zasebnim aktom, Opći sud može odlučiti o nenadležnosti ili nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu.
13
U ovom slučaju, s obzirom na to da je Komisija zatražila odlučivanje o prigovoru nedopuštenosti, Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen te ga je odlučio riješiti bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
14
U prilog prigovoru nedopuštenosti Komisija se poziva, kao prvo, na nepoštovanje zahtjeva predviđenih člankom 21. Statuta Suda Europske unije i člankom 76. točkama (d) i (e) Poslovnika, kao drugo, na nenadležnost Općeg suda za nadziranje sporne mjere i, kao treće, na nepostojanje tužiteljeve aktivne procesne legitimacije.
15
Kad je riječ o pitanju koje je Opći sud uputio u okviru mjere upravljanja postupkom donesene na temelju članka 89. Poslovnika u pogledu poštovanja roka za podnošenje tužbe protiv pobijane odluke, Komisija također smatra da je tužba podnesena nepravodobno.
Poštovanje roka za podnošenje tužbe
16
Komisija tvrdi da je rok za podnošenje ove tužbe počeo teći na datum donošenja pobijane odluke, odnosno 31. kolovoza 2022., ili najkasnije na datum njezine objave na Komisijinoj internetskoj stranici, odnosno 8. rujna 2022. Prema njezinu mišljenju, tužitelj je najkasnije na potonji datum saznao za postojanje navedene odluke. Međutim, tužitelj nije ispunio svoju obvezu dužne pažnje da u razumnom roku zatraži pristup cjelovitom tekstu te odluke. Stoga je rok od dva mjeseca i deset dana istekao 21. studenoga 2022. i tužba je podnesena sljedećeg dana.
17
Tužitelj tvrdi da, u slučaju izostanka objave pobijane odluke u Službenom listu Europske unije ili obavješćivanja o njoj, valja primijeniti kriterij saznanja u smislu članka 263. šestog stavka UFEU‑a. Tvrdi da je za pobijanu odluku saznao tek sredinom listopada 2022. kad je posjetio internetsku stranicu španjolskog ministarstva poljoprivrede, ribarstva i prehrane.
18
U skladu s člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a, tužba za poništenje mora se podnijeti u roku od dva mjeseca od, ovisno o slučaju, objavljivanja pobijanog akta ili obavješćivanja tužitelja o njemu ili, ako takva objava ili obavijest izostane, od dana kada je tužitelj saznao za akt. Iz samog teksta te odredbe proizlazi da je kriterij dana saznanja o aktu kao početka roka za podnošenje tužbe podredan u odnosu na kriterije objave akta ili obavješćivanja o njemu (presuda od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće, C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 35.).
19
Nadalje, u skladu s člankom 60. Poslovnika, taj se rok usto zbog udaljenosti mora produljiti za deset dana.
20
Kao prvo, nesporno je da tužitelju nije dostavljena pobijana odluka, s obzirom na to da nije bila njemu upućena.
21
Kao drugo, prema sudskoj praksi, kako bi objava pobijanog akta bila trenutak od kojeg počinje teći rok za podnošenje tužbe, u smislu članka 263. šestog stavka UFEU‑a, takva objava mora biti potrebna na temelju odredbe primarnog ili sekundarnog prava Europske unije, ili barem proizlaziti iz ustaljene prakse koju je tužitelj mogao legitimno očekivati (vidjeti u tom smislu rješenje od 15. svibnja 2019., Metrans/Komisija i INEA, T‑262/17, EU:T:2019:341, t. 39. i navedenu sudsku praksu).
22
U ovom slučaju, kao prvo, nije sporno da pobijana odluka nije objavljena u Službenom listu.
23
Kao drugo, ni člankom 118. Uredbe 2021/2115 ni bilo kojom drugom odredbom te uredbe ne predviđa se poseban način objave odluka kojima se odobrava strateški plan u okviru ZPP‑a.
24
Kao treće, kao što to Komisija navodi u svojem odgovoru na pitanje Općeg suda, valja utvrditi da ta institucija nema ustaljenu praksu u području objave odluka, kao što je pobijana odluka, koju je tužitelj mogao legitimno očekivati.
25
Stoga, budući da pobijana odluka nije objavljena niti je dostavljena tužitelju, rok za podnošenje tužbe protiv tog akta počeo je teći, kao što se to predviđa člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a, kad je tužitelj saznao za nju.
26
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u slučaju izostanka objave ili dostave, rok za podnošenje tužbe počinje teći tek od trenutka kad zainteresirana osoba sazna za točan sadržaj i obrazloženje akta o kojem je riječ, pod uvjetom da zatraži njegov cjelovit tekst u razumnom roku koji počinje teći od saznanja o postojanju akta (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. studenoga 2018., Landesbank Baden‑Württemberg/SRB, T‑14/17, neobjavljeno, EU:T:2018:812, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
27
Stoga se u sudskoj praksi trećoj osobi o kojoj je riječ, kako bi za nju rok počeo teći tek u trenutku kad sazna za sve relevantne elemente za podnošenje tužbe, nalaže obveza dužne pažnje da zatraži pristup cjelovitom tekstu akta koji se na nju odnosi (vidjeti rješenje od 8. prosinca 2021., Alessio i dr./ESB, T‑620/20, neobjavljeno, EU:T:2021:877, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
28
Iz sudske prakse proizlazi da se saznanje o postojanju akta može utvrditi na temelju različitih okolnosti poput, kao prvo, pisanih ili usmenih izjava dotične treće osobe, kao drugo, objave u Službenom listu sažetog priopćenja o pobijanom aktu, kao treće, objave u Službenom listu države članice nacionalnog akta u kojem se makar neprecizno upućuje na pobijani akt, kao četvrto, situacija u kojima postoji nekoliko od tih okolnosti, primjerice kad je pobijani akt objavljen u medijima i kad iz izjava dotične treće osobe proizlazi da je znala da je akt donesen, u kontekstu u kojem je očito da je pomno pratila razvoj predmeta (vidjeti u tom smislu rješenje od 8. prosinca 2021., Alessio i dr./ESB, T‑620/20, neobjavljeno, EU:T:2021:877, t. 47. do 49. i navedenu sudsku praksu).
29
U tom kontekstu, valja podsjetiti na to da se rok od dva mjeseca predviđen člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a, koji, u slučaju izostanka objave ili dostave akta protiv kojeg se može podnijeti tužba za poništenje, počinje teći od dana kad je tužitelj saznao za njega, razlikuje od razumnog roka kojim ta stranka raspolaže kako bi zatražila dostavu cjelovitog teksta tog akta i saznala za njegov točan sadržaj (vidjeti rješenje od 19. studenoga 2018., Landesbank Baden‑Württemberg/SRB, T‑14/17, neobjavljeno, EU:T:2018:812, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
30
Stoga kriterij razumnog roka za podnošenje zahtjeva za dostavu akta nakon saznanja o njegovu postojanju nije unaprijed utvrđen rok koji se automatski može odrediti na temelju trajanja roka za podnošenje tužbe za poništenje, nego rok koji ovisi o okolnostima konkretnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2013., Réexamen Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, t. 32. do 34.).
31
U tom pogledu valja napomenuti da se u određenim predmetima utvrdilo da zahtjev za dostavu cjelovitog teksta akta podnesen dva mjeseca (vidjeti u tom smislu rješenje od 5. ožujka 1993., Ferriere Acciaierie Sarde/Komisija, C‑102/92, EU:C:1993:86, t. 19.), više od četiri mjeseca (vidjeti u tom smislu rješenja od 10. studenoga 2011., Agapiou Joséphidès/Komisija i EACEA, C‑626/10 P, neobjavljeno, EU:C:2011:726, t. 130. do 132.; od 15. srpnja 1998., LPN i GEOTA/Komisija, T‑155/95, EU:T:1998:167, t. 44. i od 19. studenoga 2018., VR‑Bank Rhein‑Sieg/SRB, T‑42/17, neobjavljeno, EU:T:2018:813, t. 44. do 49.) ili više od šest mjeseci (vidjeti u tom smislu rješenje od 18. svibnja 2010., Abertis Infraestructuras/Komisija, T‑200/09, neobjavljeno, EU:T:2010:200, t. 63.) nakon tužiteljeva saznanja o njegovu postojanju premašuje razuman rok.
32
Osim toga, u različitim se okolnostima smatralo da je rok od dva tjedna (vidjeti u tom smislu presudu od 7. ožujka 1995., Socurte i dr./Komisija, T‑432/93 do T‑434/93, EU:T:1995:43, t. 50.) ili jednog mjeseca razuman rok (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 1994., Consorzio gruppo di azione locale Murgia Messapica/Komisija, T‑465/93, EU:T:1994:56, t. 32.).
33
U ovom slučaju, s jedne strane, donošenje pobijane odluke objavljeno je u priopćenjima za medije predstavništva Komisije u Španjolskoj te španjolske vlade od 31. kolovoza 2022., i, s druge strane, pobijana odluka objavljena je na Komisijinoj internetskoj stranici 8. rujna 2022., kao i na internetskoj stranici španjolskog ministarstva poljoprivrede, ribarstva i prehrane 19. rujna 2022.
34
Tužitelj tvrdi da je za pobijanu odluku saznao tek sredinom listopada 2022. kad je posjetio internetsku stranicu španjolskog ministarstva poljoprivrede, ribarstva i prehrane, ali nije mogao navesti točan dan.
35
U svakom slučaju, čak i da je tužitelj saznao za postojanje pobijane odluke 31. kolovoza ili 8. rujna 2022., kao što to tvrdi Komisija, njegovo navodno nedjelovanje od tih datuma do sredine listopada 2022. trajalo je otprilike najviše jedan i pol mjesec. Međutim, u okolnostima ovog slučaja ne može se smatrati da takav rok premašuje razuman rok.
36
Naime, u ovom slučaju također treba uzeti u obzir okolnost da je tužba za poništenje podnesena 22. studenoga 2022. te da se stoga može smatrati da je nepravodobno podnesena samo ako je tužitelj saznao za sadržaj pobijane odluke prije 12. rujna 2022.
37
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je na stranci koja se poziva na nepravodobnost tužbe, s obzirom na rok utvrđen, među ostalim, u članku 263. šestom stavku UFEU‑a, da podnese dokaz o danu na koji se dogodio događaj zbog kojeg je rok počeo teći (vidjeti u tom smislu presudu od 6. prosinca 2012., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑167/10, neobjavljenu, EU:T:2012:651, t. 39. i navedenu sudsku praksu).
38
Međutim, Komisija u ovom slučaju nije podnijela elemente kojima bi se dokazalo da je tužitelj saznao za sadržaj pobijane odluke prije 12. rujna 2022., nego je samo tvrdila da je tužitelj saznao za njezino postojanje najkasnije 8. rujna 2022.
39
Stoga se ne može smatrati da je ova tužba podnesena nepravodobno.
Poštovanje formalnih zahtjeva
40
Komisija tvrdi da je tužba nedopuštena jer ne ispunjava uvjete predviđene člankom 21. Statuta Suda Europske unije i člankom 76. točkama (d) i (e) Poslovnika. Prema njezinu mišljenju, iako se u tužbi navodi da je riječ o postupku u kojem se traži djelomično poništenje pobijane odluke, predmet spora zapravo je zakonitost sporne mjere. Stoga se tužiteljev zahtjev ne odnosi na poništenje navedene odluke, nego na poništenje te mjere. Naposljetku, u okviru tužbenih razloga za poništenje ne utvrđuje se da su tijekom donošenja te odluke počinjene bilo kakva pogreška ili nezakonitost, nego se navode propusti španjolskih tijela. Štoviše, tužbeni razlozi navedeni u tužbi nisu dovoljno jasni te se u njima samo apstraktno i općenito upućuje na sudsku praksu, umjesto da je se primijeni na ovaj slučaj.
41
Tužitelj smatra da je predmet spora jasno utvrđen i da se odnosi na osporavanje zakonitosti pobijane odluke u dijelu u kojem se njome odobrava prijedlog španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a. Smatra da je sporna mjera dio navedene odluke i da španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a nije samostalna mjera različita od te odluke. U tom pogledu upućuje na Komisijine ovlasti na temelju članka 118. Uredbe 2021/2115.
42
Na temelju članka 21. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, koji je primjenjiv na postupak pred Općim sudom na temelju članka 53. prvog stavka tog Statuta i članka 76. točaka (d) i (e) Poslovnika, tužba treba sadržavati predmet spora, tužbene razloge i argumente kao i sažeti prikaz tih razloga i tužbeni zahtjev.
43
Ti elementi moraju biti dovoljno jasni i precizni da tuženiku omoguće pripremu obrane, a Općem sudu donošenje odluke o tužbi, ako je potrebno i bez dodatnih informacija. Kako bi se zajamčila pravna sigurnost i dobro sudovanje, za dopuštenost tužbe nužno je da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se ona temelji proizlaze, makar i sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz teksta same tužbe (vidjeti presudu od 4. srpnja 2019., Italija/Komisija, T‑598/17, neobjavljenu, EU:T:2019:482, t. 29. i navedenu sudsku praksu i rješenje od 9. srpnja 2019., Scaloni i Figini/Komisija, T‑158/18, neobjavljeno, EU:T:2019:491, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
44
Kad je konkretnije riječ o zahtjevima stranaka, valja podsjetiti na to da se u njima utvrđuje predmet spora koji se vodi pred sudovima Unije i da, slijedom toga, ti zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da sud Unije odluči ultra petita (vidjeti presudu od 14. rujna 2017., Università del Salento/Komisija, T‑393/15, neobjavljenu, EU:T:2017:604, t. 75. i navedenu sudsku praksu; rješenje od 19. studenoga 2020., Comune di Stintino/Komisija, T‑174/20, neobjavljeno, EU:T:2020:551, t. 45.). Konkretno, kad je riječ o tužbi za poništenje, akt čije se poništenje zahtijeva mora biti jasno određen (vidjeti u tom smislu rješenje od 6. studenoga 2018., Chioreanu/ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, t. 24. i navedenu sudsku praksu).
45
U ovom je slučaju točno da tužitelj u tužbi traži, s jedne strane, djelomično poništenje pobijane odluke i, s druge strane, utvrđenje nezakonitosti sporne mjere. Međutim, iz zajedničkog tumačenja tužbe proizlazi da je tužitelj svojim zahtjevom tražio poništenje navedene odluke u dijelu u kojem se njome odobrava ta mjera protivno pravu Unije.
46
Uostalom, tako je i Komisija razumjela tužiteljev zahtjev u prigovoru nedopuštenosti. Naime, iako prigovara tužitelju da je pomiješao pobijanu odluku i španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a, koji su zapravo dva različita akta, ipak je riječ o pitanju pripisivosti Komisiji prigovora koje je istaknuo tužitelj, a ne pitanju jasnoće ili preciznosti tužbe. Naime, to pitanje pripisivosti obuhvaćeno je razlogom nedopuštenosti koji se temelji na nenadležnosti Općeg suda za nadziranje sporne mjere (vidjeti točku 14. ovog rješenja).
47
Kad je riječ o tužbenim razlozima i bitnim činjeničnim i pravnim elementima na kojima se tužba za poništenje temelji, oni dovoljno jasno proizlaze iz tužbe. U toj su tužbi istaknuta četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 17. Uredbe 2021/2115, drugi na izostanku procjene utjecaja sporne mjere u pogledu njezine usklađenosti s ciljevima ZPP‑a, treći na narušavanju unutarnjeg tržišta na štetu španjolskih poljoprivrednika koje ima za posljedicu razjedinjavanje ZPP‑a, a četvrti na povredi načela proporcionalnosti. Osim toga, tužitelj navodi presude Općeg suda i Suda koje povezuje s činjenicama u ovom slučaju.
48
Iz prethodno navedenog proizlazi da tužba nije nedopuštena zbog povrede zahtjeva predviđenih člankom 21. Statuta Suda Europske unije i člankom 76. točkama (d) i (e) Poslovnika.
49
Stoga valja odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepoštovanju formalnih zahtjeva za tužbu.
Nadležnost Općeg suda za nadziranje sporne mjere i pripisivost istaknutih prigovora Komisiji
50
Komisija tvrdi da je tužba nedopuštena jer je stvarni predmet spora nadzor zakonitosti španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a koji je pravni akt koji je donijela država članica čiji nadzor nije u nadležnosti Općeg suda. Stoga Opći sud nije nadležan za odlučivanje o zakonitosti sporne mjere. Komisija tvrdi da njezino odobrenje navedenog strateškog plana u okviru ZPP‑a u cijelosti uopće ne utječe na autora i prirodu tog teksta, pri čemu je on i dalje akt koji su donijela španjolska tijela. Strateški planovi u okviru ZPP‑a nacionalne su mjere koje imaju pravne učinke na pravni poredak države članice na koju se odnose, a ne akti institucija, tijela, ureda ili agencija Unije u smislu članka 263. UFEU‑a. Na nacionalnim je sudovima da nadziru zakonitost strateških planova u okviru ZPP‑a i njihovih mjera s obzirom na pravo Unije, osobito Uredbu 2021/2115, te da, po potrebi, pred Sudom pokrenu prethodni postupak na temelju članka 267. UFEU‑a.
51
Tužitelj smatra da je Opći sud nadležan za nadzor zakonitosti Komisijinih odluka, uključujući odluke kojima se odobravaju prijedlozi strateškog plana u okviru ZPP‑a. Prema njegovu mišljenju, španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a i pobijana odluka čine jedinstveni akt koji je u Komisijinoj isključivoj nadležnosti s obzirom na to da je Kraljevina Španjolska samo sudjelovala u njegovoj izradi. Osim toga, odobravanje prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a postupak je uređen pravom Unije u okviru kojeg je jedini akt koji se može pobijati Komisijina odluka kojom se ti prijedlozi odobravaju. Zbog razlike koju Komisija uvodi između pobijane odluke i španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a njezinu bi se ispitivanju oduzela bit te se nad strateškim planovima u okviru ZPP‑a ne bi provodio nikakav sudski nadzor, što bi bilo protivno pravu na djelotvornu sudsku zaštitu. Osim toga, ni španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a ne bi se mogao osporavati pred španjolskim sudovima s obzirom na to da bi bila riječ o pripremnom aktu provedenom u okviru postupka predviđenog pravom Unije.
52
U ovom je slučaju zahtjev za poništenje formalno podnesen protiv pobijane odluke koja je provedbena odluka. Takva Komisijina odluka dio je akata čiji je nadzor zakonitosti u skladu s člankom 263. UFEU‑a u nadležnosti suda Unije, a u ovom slučaju Općeg suda. Komisija to, uostalom, ne osporava.
53
Kako bi osporila nadležnost Općeg suda u ovom slučaju, Komisija iznosi tezu u okviru koje tvrdi da je sporna mjera obuhvaćena španjolskim strateškim planom u okviru ZPP‑a a ne pobijanom odlukom te da joj stoga nije pripisiva. Odobravanjem španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a navedenom odlukom ne bi se izmijenila priroda tog akta koji bi i dalje bio nacionalna mjera čiji je nadzor zakonitosti u isključivoj nadležnosti nacionalnog suda.
54
Važno je podsjetiti na to da se Komisijina argumentacija oslanja na elemente koji se temelje, s jedne strane, na pripisivosti Komisiji prigovora koje je istaknuo tužitelj, što je pitanje koje se odnosi na dopuštenost tužbe i, s druge strane, na nadležnosti Općeg suda za ispitivanje tih prigovora i, slijedom toga, sporne mjere.
55
U ovom slučaju valja istaknuti da su u izradi i odobravanju prijedloga španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a sudjelovala španjolska tijela i Komisija. Stoga valja ispitati je li sud Unije ili nacionalni sud nadležan u takvom postupku odlučivati o zakonitosti sporne mjere s obzirom na pravo Unije.
56
U tom pogledu, prije svega valja podsjetiti na to da eventualno sudjelovanje nacionalnih tijela u postupku u okviru kojeg institucije Unije donose akte ne može dovesti u pitanje njihovu kvalifikaciju kao akata Unije kad akti koje donose nacionalna tijela čine samo jedan stadij postupka u kojem institucija Unije sama izvršava ovlast donošenja konačne odluke, pri čemu nije vezana pripremnim aktima ili prijedlozima nacionalnih tijela (presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 43.).
57
Naime, u slučaju kada se pravom Unije ne želi uspostaviti podjela između dviju nadležnosti s različitim ciljevima, nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije, već se, naprotiv, instituciji Unije dodjeljuje isključiva ovlast za donošenje odluka, na sudu je Unije da na temelju svoje isključive nadležnosti za nadzor zakonitosti akata Unije koja mu je dodijeljena člankom 263. UFEU‑a odluči o zakonitosti konačne odluke koju je donijela predmetna institucija Unije i da radi osiguranja djelotvorne sudske zaštite uključenih osoba ispita eventualne povrede kojima su zahvaćeni pripremni akti ili prijedlozi nacionalnih tijela koji mogu utjecati na valjanost te konačne odluke (presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 44.).
58
Suprotno tomu, akt nacionalnog tijela koji je dio postupka donošenja odluka u Uniji nije u isključivoj nadležnosti suda Unije kada iz podjele nadležnosti u predmetnom području između nacionalnih tijela i institucija Unije proizlazi da je akt koji je donijelo nacionalno tijelo nužan stadij postupka donošenja akta Unije u kojem institucije Unije raspolažu samo ograničenom marginom prosudbe ili njome uopće ne raspolažu, tako da je institucija Unije vezana nacionalnim aktom (vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 1992., Oleficio Borelli/Komisija, C‑97/91, EU:C:1992:491, t. 9. i 10.).
59
Stoga je na nacionalnim sudovima da o nepravilnostima kojima bi takav nacionalni akt mogao biti zahvaćen, prema potrebi uz upućivanje Sudu zahtjeva za prethodnu odluku, odlučuju pod istim uvjetima kao što su oni pod kojima provode nadzor nad svakim konačnim aktom koji je donijelo isto nacionalno tijelo i koji može biti nepovoljan za treće osobe te da, uostalom, u skladu s načelom djelotvorne sudske zaštite smatraju dopuštenom tužbu podnesenu u tu svrhu, čak i ako je pravila nacionalnih postupaka ne predviđaju (vidjeti u tom smislu presude od 3. prosinca 1992., Oleificio Borelli/Komisija, C‑97/91, EU:C:1992:491, t. 11. do 13.; od 6. prosinca 2001., Carl Kühne i dr., C‑269/99, EU:C:2001:659, t. 58. i od 2. srpnja 2009., Bavaria i Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, t. 57.).
60
Valja podsjetiti i na to da Komisijino odobrenje nacionalne mjere uopće nema za učinak da se toj mjeri dodijeli priroda akta prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2002., Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, t. 40. i od 4. lipnja 2009., JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, t. 37.).
61
Upravo s obzirom na ta razmatranja valja ispitati postupak koji je doveo do donošenja pobijane odluke kako bi se odredio sud nadležan za odlučivanje o ovom sporu koji se odnosi na to je li s pravom Unije usklađena sporna mjera predviđene u prijedlogu španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a, kao što je ona odobrena pobijanom odlukom.
Izrada i odobrenje španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a
62
Pobijana odluka akt je kojim je Komisija odobrila prijedlog španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a u skladu s postupkom predviđenim člankom 118. Uredbe 2021/2115.
63
Kao prvo, valja analizirati uloge Komisije i država članica u provedbi ZPP‑a, kako su definirane Uredbom 2021/2115.
64
U tom pogledu najprije valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UFEU‑a, podijeljena nadležnost između Unije i država članica primjenjuje, među ostalim, u području poljoprivrede.
65
Reforma pravnog okvira ZPP‑a provedena je Uredbom 2021/2115. Kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 36. te uredbe, odlučilo se da će se predvidjeti jedinstvena uredba.
66
U skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, ona se primjenjuje na potporu Unije koja se financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) za intervencije navedene u strateškom planu u okviru ZPP‑a koji je izradila država članica i koji je odobrila Komisija, a obuhvaća razdoblje od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027. Iz uvodne izjave 36. te uredbe proizlazi da se tom uredbom zamjenjuju odredbe Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487. i ispravak SL 2016., L 130, str. 1.) i Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.).
67
Nadalje, kad je riječ o načinu upravljanja ZPP‑om koji proizlazi iz te reforme, u skladu s uvodnom izjavom 3. Uredbe 2021/2115, novi pristup temelji se na ideji da Unija treba utvrditi osnovne parametre politike, a države članice trebaju snositi veću odgovornost u pogledu načina na koji ispunjavaju te ciljeve i ostvaruju ciljne vrijednosti. Stoga više supsidijarnosti omogućuje da se u većoj mjeri uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe te posebna priroda poljoprivredne djelatnosti.
68
Osim toga, iz uvodne izjave 27. Uredbe 2021/2115 proizlazi da se podjelom nadležnosti u okviru tog novog modela ostvarivanja ZPP‑a predviđa da se ciljevi, vrste intervencija te zajednički zahtjevi utvrđuju na razini Unije kako bi se osigurala zajednička priroda ZPP‑a, pri čemu se prepušta državama članicama da ih prenesu u mehanizme potpore koji se primjenjuju na korisnike.
69
Naposljetku, kad je riječ o načinu izvršenja proračuna ZPP‑a, člankom 5. Uredbe (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru [ZPP‑a] te upravljanju [njime] i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187. i ispravak SL 2022., L 29, str. 45.) predviđa se da se EFJP provodi u okviru podijeljenog upravljanja između država članica i Unije ili u okviru izravnog upravljanja. Člankom 6. te uredbe određuje se da se EPFRR provodi u okviru podijeljenog upravljanja između država članica i Unije.
70
Stoga iz odredbi navedenih u točkama 67. do 69. ovog rješenja proizlazi da se novi način upravljanja ZPP‑om koji je uveo zakonodavac Unije temelji na sustavu suradnje kojim se državama članicama ostavlja manevarski prostor kako bi intervencije prilagodile posebnim potrebama i zahtjevima svoje nacionalne poljoprivrede te se njime istodobno predviđa nadzor Unije kako bi se osigurala usklađenost sa ZPP‑om.
71
Kao drugo, valja ispitati pravila primjenjiva na strateški plan u okviru ZPP‑a kojima se prenose ciljevi tog novog sustava upravljanja.
72
Kad je riječ o izradi strateškog plana u okviru ZPP‑a, na prvom mjestu, iz članka 104. stavka 1. Uredbe 2021/2115 proizlazi da države članice utvrđuju strateške planove u okviru ZPP‑a kako bi provele potporu Unije koja se financira iz EFJP‑a i EPFRR‑a.
73
U tom pogledu, u člancima 5. i 6. Uredbe 2021/2115 utvrđuju se ciljevi Unije, a u članku 7. pokazatelji koji se upotrebljavaju za ocjenu njihova ostvarenja. Osim toga, člankom 9. predviđa se, među ostalim, da države članice izrađuju intervencije u svojim strateškim planovima u okviru ZPP‑a u skladu s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) te s općim načelima prava Unije. Usto, u člancima 8. do 84. utvrđuju se vrste intervencija te zajednički zahtjevi koje primjenjuju države članice kako bi se osigurala zajednička priroda ZPP‑a.
74
Na drugom mjestu, člankom 106. stavkom 1. Uredbe 2021/2115 pojašnjava se da države članice izrađuju strateške planove u okviru ZPP‑a u skladu sa svojim institucionalnim i pravnim okvirom.
75
Na trećem mjestu, u člancima 107. do 115. Uredbe 2021/2115 utvrđuju se zahtjevi u pogledu sadržaja i podnošenja strateških planova u okviru ZPP‑a. Oni čine dokumente sa smjernicama o strategiji koju svaka država članica primjenjuje za provedbu ZPP‑a.
76
Kad je riječ o Komisijinu odobrenju strateških planova u okviru ZPP‑a, u uvodnoj izjavi 110. Uredbe 2021/2115 pojašnjava se da je ono ključan korak kako bi se osiguralo da se ZPP provodi u skladu sa zajedničkim ciljevima.
77
U tu svrhu, u članku 118. Uredbe 2021/2115 uspostavlja se postupak procjene i odobravanja svakog predloženog strateškog plana u okviru ZPP‑a. Njegovim stavkom 1. predviđa se da svaka država članica Komisiji podnosi prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a.
78
Nadalje, člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115 određuje se da Komisija strateški plan u okviru ZPP‑a koji joj je podnesen procjenjuje u pogledu njegove potpunosti, dosljednosti i koherentnosti s općim načelima prava Unije, navedenom uredbom i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju nje te s Uredbom 2021/2116, u pogledu njegova stvarnog doprinosa postizanju specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. Uredbe 2021/2115 i njegova učinka na pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta i narušavanje tržišnog natjecanja te na razinu administrativnog opterećenja za korisnike i upravu.
79
Na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe 2021/2115, Komisija može iznijeti svoja opažanja u slučaju da su u okviru procjene predloženog strateškog plana u okviru ZPP‑a otkriveni problemi. Država članica je pak dužna Komisiji dostaviti sve potrebne dodatne informacije i, ako je to primjereno, revidirati predloženi plan.
80
U članku 118. stavku 4. Uredbe 2021/2115 utvrđuju se kriteriji za odobrenje strateškog plana u okviru ZPP‑a, odnosno, kao prvo, Komisiji treba dostaviti potrebne informacije iz članka 118. stavka 3. te uredbe i, kao drugo, plan treba biti usklađen s člankom 9. i drugim zahtjevima utvrđenima u navedenoj uredbi i Uredbi 2021/2116, kao i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju njih.
81
U skladu s člankom 118. stavcima 5. i 6. Uredbe 2021/2115, svaki strateški plan u okviru ZPP‑a odobrava se provedbenom odlukom najkasnije šest mjeseci nakon što ga je podnijela dotična država članica.
82
Nadalje, u skladu s člankom 118. stavkom 7. Uredbe 2021/2115, strateški planovi u okviru ZPP‑a imaju pravni učinak tek nakon što ih odobri Komisija.
83
Naposljetku, člancima 119. i 120. Uredbe 2021/2115 predviđaju se dva postupka koja su slična postupku predviđenom njezinim člankom 118. u slučaju izmjene ili preispitivanja strateških planova u okviru ZPP‑a.
84
Iz svih odredbi navedenih u točkama 72. do 83. ovog rješenja proizlazi, kao prvo, da Komisija ne može izravno izmijeniti prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a koji je izradila država članica, kao drugo, da Komisija izvršava nadzor usklađenosti prijedloga s određenim pravilima prava Unije, kao treće, da Komisija može iznijeti svoja opažanja u okviru kojih odobrenje strateškog plana u okviru ZPP‑a uvjetuje time da ga država članica izmijeni, kao četvrto, da Komisija treba odbiti odobrenje predloženog strateškog plana u okviru ZPP‑a samo ako on ne ispunjava taksativno navedene zahtjeve koji se temelje na pravu Unije i, kao peto, da strateški plan u okviru ZPP‑a ima pravni učinak tek nakon što ga odobri Komisija.
85
Stoga Komisija itekako ima vlastitu ovlast za odlučivanje u okviru postupka odobravanja strateškog plana u okviru ZPP‑a čije izvršavanje nužno podrazumijeva ispitivanje sadržaja navedenog plana.
86
Međutim, Komisijinu odluku o odobrenju strateškog plana u okviru ZPP‑a treba razlikovati od prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a koji je podnijela država članica, koji je i dalje nacionalni akt u okviru kojeg ta država članica izvršava svoju nadležnost, među ostalim, u odabiru intervencija koje će uključiti u taj prijedlog. Veza između tih dvaju akata utvrđuje se mehanizmom predviđenim člankom 118. Uredbe 2021/2115.
Posljedice koje treba izvesti iz pravnog okvira u ovom predmetu
87
Uzimajući u obzir različite nadležnosti Komisije i nacionalnih tijela, španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a koji je odobrila Komisija nije pripremni akt za pobijanu odluku niti je na neki drugi način njezin dio u smislu sudske prakse navedene u točkama 56. i 57. ovog rješenja. Naime, Uredbom 2021/2115 uspostavljen je sustav podjele nadležnosti između države članice i Komisije.
88
Isto tako, iz postupka odobravanja strateškog plana u okviru ZPP‑a predviđenog člankom 118. Uredbe 2021/2115 proizlazi da, iako je akt koji je donijelo nacionalno tijelo nužan stadij postupka donošenja akta Unije, Komisija nije vezana nacionalnim aktom, u smislu sudske prakse navedene u točkama 58. i 59. ovog rješenja.
89
Stoga je Opći sud nadležan za nadzor zakonitosti odluke o odobrenju strateškog plana u okviru ZPP‑a kao akta Unije na temelju članka 263. UFEU‑a, iako taj nadzor nužno podrazumijeva ispitivanje, među ostalim, toga je li s pravom Unije usklađen sadržaj predloženog strateškog plana u okviru ZPP‑a, koji je i dalje nacionalni akt, na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115.
90
Naime, tužitelj se u tužbi poziva na nezakonitost pobijane odluke jer je Komisija odobrila španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a, iako se njime povređuje nekoliko pravila prava Unije, među kojima su osobito odredbe Uredbe 2021/2115 i opća načela prava Unije, kao i nacionalno zakonodavstvo koje se odnosi na procjenu okoliša.
91
Valja istaknuti da su, za razliku od nacionalnog zakonodavstva, odredbe Uredbe 2021/2115 i opća načela prava Unije dio pravila s kojima predloženi strateški planovi u okviru ZPP‑a moraju biti u skladu, što Komisija nadzire u okviru postupka odobravanja predviđenog člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115 (vidjeti točku 47. ovog rješenja).
92
Iz toga slijedi da se u okviru nadzora zakonitosti pobijane odluke može provjeriti je li Komisija, kao što to tvrdi tužitelj, možda trebala odbiti odobrenje predloženog španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a jer on ne ispunjava sve uvjete predviđene člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115.
93
Slijedom toga, argument o postojanju zapreke vođenju postupka istaknut u okviru prigovora nedopuštenosti, koji se temelji na tome da se nepravilnosti na koje se poziva protiv pobijane odluke mogu pripisati samo španjolskom strateškom planu u okviru ZPP‑a, odnosno španjolskim tijelima, treba odbiti kad je riječ o nepravilnostima čije je ispitivanje obuhvaćeno nadzorom usklađenosti predviđenim člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115, kako se navodi u točki 91. ovog rješenja. Stoga tužbu ne treba odbiti na temelju tog argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka, iako treba odbiti argumente koji se temelje na nepoštovanju nacionalnog zakonodavstva.
Aktivna procesna legitimacija
94
Komisija tvrdi da je tužba nedopuštena jer tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju. Pobijana odluka ne odnosi se na tužitelja ni izravno ni osobno, suprotno zahtjevu iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, te je uostalom samo Kraljevina Španjolska adresat pobijane odluke.
95
Tužitelj smatra da ta odluka ispunjava uvjete izravnog utjecaja i osobnog utjecaja akta.
96
Na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
97
U ovom slučaju pobijana odluka nije upućena tužitelju, nego Kraljevini Španjolskoj. U tim okolnostima treba odbiti prvi slučaj u kojem fizička ili pravna osoba ima aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
98
Stoga valja ispitati može li ovaj slučaj odgovarati drugom ili trećem slučaju u kojima se, na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, fizičkoj ili pravnoj osobi priznaje aktivna procesna legitimacija za pokretanje postupka protiv akta koji joj nije upućen. U skladu s drugim slučajem, postupak se može pokrenuti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na fizičku ili pravnu osobu koja pokreće postupak. U skladu s trećim slučajem, takva osoba može pokrenuti postupak protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (presude od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 19.; od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, t. 44. i od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 31.).
99
Opći sud u ovom slučaju smatra da je prikladno ispitati treći slučaj prije analize, ako je to potrebno, drugog slučaja.
Postojanje regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere
100
Komisija smatra da pobijana odluka, čak i u slučaju u kojem bi se mogla kvalificirati kao regulatorni akt, zahtijeva provedbene mjere španjolskih tijela u okviru kojih bi se donijeli nužni propisi za provedbu strateškog plana u okviru ZPP‑a, čiji je sporna mjera dio.
101
Tužitelj osporava da, ako je pobijanu odluku trebalo smatrati regulatornim aktom, ona bi podrazumijevala provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a.
102
Neovisno o tome je li pobijana odluka regulatorni akt, u ovom je slučaju dovoljno ispitati podrazumijeva li ona provedbene mjere.
103
Kao što je to Sud utvrdio, radi ocjene podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere, potrebno je usredotočiti se na položaj osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka na temelju članka 263. četvrtog stavka posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a. Slijedom navedenoga, pitanje podrazumijeva li akt o kojem je riječ provedbene mjere u odnosu na druge osobe nije relevantno (vidjeti presudu od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
104
Nadalje, u tom je pogledu nebitno jesu li te mjere mehaničke prirode (vidjeti presudu od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
105
U skladu s člankom 9. trećim stavkom Uredbe 2021/2115, države članice uspostavljaju pravni okvir kojim se uređuje dodjela potpore Unije poljoprivrednicima i drugim korisnicima u skladu sa strateškim planovima u okviru ZPP‑a kako ih je odobrila Komisija u skladu s člankom 118. te uredbe. One provode te strateške planove u okviru ZPP‑a kako ih je odobrila Komisija.
106
Stoga je strateški plan u okviru ZPP‑a dokument na temelju kojeg svaka država članica provodi ZPP u razdoblju od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027.
107
U tom su kontekstu za provedbu sporne mjere, koja može imati pravne učinke na tužiteljevu gospodarsku djelatnost, nužne nacionalne provedbene mjere. Uostalom, postojanje takvih provedbenih mjera potvrđuje nacrt Real Decreta sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control (Kraljevska uredba o provedbi od 2023. intervencija u obliku izravnih plaćanja i utvrđivanja zajedničkih zahtjeva u okviru strateškog plana u okviru ZPP‑a te uređenju jedinstvenog zahtjeva za integrirani administrativni i kontrolni sustav) koji je pripremila Kraljevina Španjolska za provedbu španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a i koji je tužitelj priložio svojim očitovanjima o prigovoru nedopuštenosti.
108
Slijedom toga, s obzirom na to da se pobijanom odlukom samo odobrava španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a koji sadržava spornu mjeru i da je Kraljevina Španjolska dužna provesti je kao i navedeni strateški plan u okviru ZPP‑a u cijelosti, ta odluka može na tužitelja imati eventualne pravne učinke samo posredstvom nacionalnih provedbenih mjera.
109
Iz prethodno navedenog proizlazi da pobijana odluka podrazumijeva provedbene mjere u odnosu na tužitelja, u smislu članka 263. četvrtog stavka posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a.
110
Stoga se tužitelj ne može pozvati na treći slučaj predviđen člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a kako bi osporavao pobijanu odluku.
111
Nadalje, valja ispitati može li se tužiteljeva aktivna procesna legitimacija temeljiti na drugom slučaju navedenom u točki 98. ovog rješenja, u kojem se zahtijeva da se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na tužitelja. U tu je svrhu najprije važno ispitati drugi od tih dvaju uvjeta.
Osobni utjecaj
112
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, fizička ili pravna osoba kojoj akt nije upućen može tvrditi da se taj akt osobno odnosi na nju, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, samo ako predmetni akt na nju utječe zbog određenih osobina koje su joj svojstvene ili zbog činjenične situacije koja je razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući je zbog toga pojedinačno, poput osoba kojima je akt upućen (presuda od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223.; vidjeti i presudu od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
113
Komisija smatra da, ako se pobijana odluka odnosi na tužitelja, to je samo zbog njegova objektivnog svojstva poljoprivrednika, kao i svakog drugog gospodarskog subjekta koji se stvarno ili potencijalno nalazi u istovjetnoj situaciji. Usto, prema njezinu mišljenju, skupina na koju pobijana odluka najviše utječe nije bila odrediva u trenutku njezina donošenja jer nije bilo zahtjeva za osnovnu potporu dohotku za održivost koji se podnose na temelju nacionalnog pravnog okvira kojim se uređuje njezina dodjela u skladu sa španjolskim strateškim planom u okviru ZPP‑a.
114
Tužitelj tvrdi da bi ispunjavao uvjet osobnog utjecaja ako sporna mjera ne bi postojala jer je dio uskoga kruga gospodarskih subjekata koji su bili potpuno odredivi u trenutku donošenja pobijane odluke zbog, s jedne strane, svojeg svojstva poljoprivrednog poduzetnika koji obavlja ekstenzivnu poljoprivrednu djelatnost na velikom broju hektara i, s druge strane, svojeg svojstva korisnika osnovne potpore dohotku za održivost u iznosu većem od 200000 eura. Stoga nakon donošenja pobijane odluke tužitelj više nije mogao biti korisnik te potpore u iznosu većem od 200000 eura.
115
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u slučaju kad akt utječe na skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, taj se akt može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskoga kruga gospodarskih subjekata, a to može posebno biti slučaj kad se aktom mijenjaju prava koja je pojedinac stekao njegovim donošenjem (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
116
Međutim, mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (presuda od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 47.).
117
Tužitelj je u ovom slučaju poljoprivredni poduzetnik koji obavlja djelatnost koja je obuhvaćena područjem primjene pobijane odluke, s obzirom na to da se ona odnosi na poljoprivrednike i druge potencijalne korisnike financijskih doprinosa Unije predviđenih španjolskim strateškim planom u okviru ZPP‑a na temelju Uredbe 2021/2115.
118
Međutim, sama činjenica da je tužitelj poljoprivredni poduzetnik i potencijalni korisnik financijskih doprinosa Unije u okviru ZPP‑a nije dovoljna da ga se izdvoji pojedinačno i razlikuje od bilo kojeg drugog poljoprivrednog poduzetnika, s obzirom na to da gornja granica predviđena spornom mjerom ne označava ograničenu skupinu poljoprivrednih poduzetnika, nego se na njih odnosi zbog njihova objektivnog svojstva poljoprivrednika na isti način kao i na sve druge gospodarske subjekte koji se stvarno ili potencijalno nalaze u istovjetnoj situaciji.
119
Isto tako, tužitelja se zbog same činjenice da bi mu mogao biti dodijeljen iznos osnovne potpore dohotku za održivost veći od gornje granice utvrđene spornom mjerom ne može pojedinačno izdvojiti s obzirom na to da se to pravo na primanje potpore odobrava, u skladu s općim i apstraktnim pravilom, velikom broju gospodarskih subjekata koji se objektivno određuju.
120
Nadalje, takvo se utvrđenje ne dovodi u pitanje tužiteljevim argumentom prema kojem smatra da ima stečeno pravo na primanje osnovne potpore dohotku za održivost u iznosu većem od 200000 eura na temelju sustava pretvorbe, uspostavljenog člankom 23. Uredbe 2021/2115, prava na osnovno plaćanje čiji je bio korisnik u okviru ZPP‑a 2015. – 2022.
121
Naime, valja utvrditi da se, s jedne strane, pobijanom odlukom ne mijenjaju tužiteljeva stečena prava na primanje potpore s obzirom na to da se njome uvodi novo pravo u okviru ZPP‑a za razdoblje od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027. Na temelju činjenice da je španjolski strateški plan u okviru ZPP‑a odabran za dodjelu osnovne potpore dohotku za održivost na temelju metode pravâ na plaćanje čija se jedinična vrijednost određuje primjenom mehanizma konvergencije prilagodbom vrijednosti tih prava na plaćanje razmjerno njihovoj vrijednosti utvrđenoj Uredbom br. 1307/2013 u okviru ZPP‑a 2015. – 2022. ne može se smatrati da tužitelj ima stečeno pravo na primanje osnovne potpore dohotku za održivost kako proizlazi iz Uredbe 2021/2115. U skladu s time, na temelju mehanizma predloženog u člancima 23. i 24. te uredbe pravo na primanje navedene potpore ne dodjeljuje se svakom poljoprivredniku.
122
S druge strane, na dan donošenja pobijane odluke poljoprivrednici na koje je tu gornju granicu trebalo primijeniti uopće nisu bili odredivi, s obzirom na to da je, u svakom slučaju, primjena sporne mjere pretpostavljala da dotični poljoprivrednici podnose zahtjev za dobivanje osnovne potpore dohotku za održivost na temelju nacionalnog pravnog okvira koji je Kraljevina Španjolska utvrdila u skladu sa svojim strateškim planom u okviru ZPP‑a, na temelju članka 9. Uredbe 2021/2115.
123
Stoga se pobijana odluka na tužitelja odnosi samo zbog njegova objektivnog svojstva poljoprivrednika na isti način kao i na sve druge gospodarske subjekte koji se stvarno ili potencijalno nalaze u istovjetnoj situaciji.
124
Iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelj ne može osnovano tvrditi da se pobijana odluka izravno odnosi na njega.
125
Budući da su uvjeti izravnog utjecaja i osobnog utjecaja akta čije se poništenje traži kumulativni, iz toga slijedi da, bez potrebe za ispitivanjem odnosi li se pobijana odluka izravno na tužitelja, on nije dokazao da ima aktivnu procesnu legitimaciju protiv te odluke.
126
Takav se zaključak ne dovodi u pitanje tužiteljevim argumentom prema kojem pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, propisano osobito člankom 47. Povelje, zahtijeva prihvaćanje tužbe protiv pobijane odluke pred Općim sudom. Prema tužiteljevu mišljenju, zakonitost španjolskog strateškog plana u okviru ZPP‑a ne može se osporavati pred nacionalnim sudom, s obzirom na to da prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a podnesen Komisiji nije upravni akt koji se može pobijati.
127
Kad je riječ o načelu djelotvorne sudske zaštite, člankom 47. prvim stavkom Povelje propisuje se da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenim navedenim člankom.
128
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da, iako pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. UFEU‑a treba tumačiti s obzirom na temeljno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, tim se tumačenjem ipak ne smiju zanemariti pretpostavke izričito predviđene navedenim Ugovorom (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 98. i navedenu sudsku praksu i rješenje od 28. veljače 2017., NF/Europsko vijeće, T‑192/16, EU:T:2017:128, t. 74.).
129
Sud je podsjetio na to da zaštita koja se pruža člankom 47. Povelje ne zahtijeva da je pojedinac bezuvjetno ovlašten podnijeti tužbu za poništenje izravno sudu Unije protiv akata Unije (presuda od 28. listopada 2020., Associazione GranoSalus/Komisija, C‑313/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:869, t. 62.).
130
Valja dodati da djelotvornu sudsku zaštitu treba ocijeniti uzimajući u obzir i zaštitu koju nude nacionalni sudovi. Naime, na državama članicama je da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji osiguravaju poštovanje temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti presudu od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 116. i navedenu sudsku praksu).
131
U ovom slučaju valja istaknuti da sporna mjera zahtijeva nacionalne provedbene mjere (vidjeti točku 107. ovog rješenja).
132
Naime, kao što to proizlazi iz elemenata navedenih u točkama 105. do 109. ovog rješenja, strateški plan u okviru ZPP‑a samo je dokument na temelju kojeg svaka država članica donošenjem nacionalnog pravnog okvira provodi ZPP u razdoblju od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027. Uostalom, postojanje takvih provedbenih mjera potvrđuje nacrt Kraljevske uredbe naveden u točki 107. ovog rješenja.
133
Iz toga slijedi da tužiteljev argument, koji se temelji na nepostojanju djelotvorne sudske zaštite, ne može sam po sebi biti osnova za dopuštenost ove tužbe.
134
Stoga treba prihvatiti prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija te ovu tužbu proglasiti nedopuštenom, a da pritom nije potrebno odlučiti o zahtjevu za podnošenje dokumenta (vidjeti točku 8. ovog rješenja).
135
U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija gubi svoju svrhu, među ostalim, kad je tužba proglašena nedopuštenom. Stoga se u ovom slučaju obustavlja postupak povodom zahtjeva za intervenciju Kraljevine Španjolske.
Troškovi
136
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
137
Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova u skladu s Komisijinim zahtjevom.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
rješava:
1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.
Obustavlja se postupak povodom zahtjeva za intervenciju Kraljevine Španjolske.
3.
Društvu Complejo Agrícola Las Lomas, SL nalaže se snošenje troškova.
4.
Kraljevina Španjolska snosit će svoje troškove koji se odnose na zahtjev za intervenciju.
U Luxembourgu, 17. listopada 2024.
Tajnik
V. Di Bucci
Predsjednik
L. Truchot
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski