62022TJ0781_RES
Sag T-781/22
Madre Querida m.fl.
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 11. juni 2025
»Fælles fiskeripolitik – artikel 9 i forordning (EU) 2016/2336 – gennemførelsesforordning (EU) 2022/1614 – metoder til og kriterier for fastlæggelse af områder, hvor sårbare marine økosystemer vides at forekomme eller sandsynligvis forekommer – opstilling af en liste over områder, hvor tilstedeværelsen af sårbare marine økosystemer er påvist eller sandsynlig – fastlæggelse af beskyttelseszoner – ulovlighedsindsigelse – proportionalitet«
Fiskeri – bevarelse af havets ressourcer – beskyttelse af sårbare marine økosystemer – liste over områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sådanne økosystemer – kriterier ved fastlæggelsen – vurdering af passive redskabers betydelige skadelige indvirkning i hvert område, der er opført på denne liste – udelukket – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1380/2013, art. 4, og 2016/2336, art. 9, stk. 4 og 6; Rådets forordning nr. 734/2008, art. 2; Kommissionens forordning 2022/1614)
(jf. præmis 30, 31, 38, 41-46, 48-52, 54, 56, 69, 70 og 103)
Fiskeri – bevarelse af havets ressourcer – beskyttelse af sårbare marine økosystemer – liste over områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sådanne økosystemer – metode til fastsættelse – Kommissionens skøn – fastlæggelse af stødpudebeskyttelseszoner – lovlighed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/2336, art. 9; Kommissionens forordning 2022/1614)
(jf. præmis 80, 83, 91-95 og 97)
Institutionernes retsakter – grundlæggende retsforskrift og gennemførelsesforskrift – gennemførelsesforskrift, der hverken kan ændre eller supplere væsentlige elementer i den grundlæggende retsforskrift – kvalifikation af væsentlige elementer – hensyntagen til det pågældende områdes kendetegn og særtræk – gennemførelsesretsakter, der opstiller en liste over områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sårbare marine økosystemer – konkretisering af den ordning for beskyttelse af disse økosystemer, der er indført ved den grundlæggende retsforskrift – lovlighed
(Art. 291, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/2336, art. 9, stk. 6)
(jf. præmis 117-120 og 123-126)
Fiskeri – bevarelse af havets ressourcer – forsigtighedstilgang og økosystembaseret fiskeriforvaltningstilgang – beskyttelse af sårbare marine økosystemer – forbud mod fiskeri med ethvert bundredskab i områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sårbare marine økosystemer – tilsidesættelse af begrundelsespligten og proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1380/2013, art. 2, stk. 1-3, og art. 2, stk. 5, litra a), f), i) og j), samt art. 4, stk. 1, nr. 8) og 9), og 2016/2336, art. 9, stk. 9; Rådets forordning nr. 734/2008, art. 2]
(jf. præmis 135, 141, 143, 150-152 og 155)
Resumé
I forbindelse med to annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af gennemførelsesforordning 2022/1614 (
1
) foretog Retten, som traf afgørelse i udvidet sammensætning med fem dommere, en præcisering af kriterierne for fastlæggelse af områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sårbare marine økosystemer, i lyset af de principper, der fremgår af forordning 2016/2336 (
2
) (herefter »grundforordningen«).
Forordning nr. 1380/2013 (
3
) om den fælles fiskeripolitik fastsætter bl.a. vedtagelsen af foranstaltninger til bevarelse og bæredygtig udnyttelse af havets biologiske ressourcer. I denne sammenhæng fastsætter grundforordningens artikel 9, stk. 6, vedtagelsen af gennemførelsesretsakter med henblik på fastlæggelse af en liste over områder, hvor der vides at forekomme eller er sandsynlighed for at forekomme sårbare marine økosystemer (herefter »områder med sårbare marine økosystemer«). Ifølge grundforordningens artikel 9, stk. 9, er fiskeri med bundredskaber forbudt i sådanne områder.
Den 15. september 2022 vedtog Europa-Kommissionen ved gennemførelsesforordning 2022/1614 denne liste på grundlag af to udtalelser fra Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES).
Kongeriget Spanien, en række spanske selskaber, der ejer fiskerfartøjer, og en fiskeriproducentorganisation, som omfattede disse selskaber, nedlagde for Retten påstand om annullation af denne gennemførelsesforordning for så vidt angik opstillingen af denne liste. Til støtte for søgsmålet gjorde de for det første gældende, at der med gennemførelsesforordningen var sket en tilsidesættelse af grundforordningen og af en række almindelige EU-retlige principper, og for det andet at grundforordningens artikel 9, stk. 6 og 9, var ugyldig.
Med sine domme frifandt Retten Europa-Kommissionen i det hele i de to søgsmål.
Rettens bemærkninger
I første række tog Retten stilling til, om Kommissionen havde tilsidesat grundforordningen, proportionalitetsprincippet eller princippet om ikke-forskelsbehandling ved opstillingen af listen over områder med sårbare marine økosystemer i forbindelse med de klagepunkter, der vedrørte dels konsekvenserne af visse typer af fiskeredskaber, dels den anvendte metode for afgrænsningen af områder.
Hvad angik typer af fiskeredskaber foretog Retten indledningsvis en fortolkning af grundforordningens artikel 9, stk. 6, for at afdække kriterierne for fastlæggelsen af områder med sårbare marine økosystemer og for at fastslå, om denne bestemmelse kræver en vurdering af de skadelige virkninger, som fiskeri med passive bundredskaber, dvs. fiskeredskaber fastgjort et bestemt sted i havmiljøet, har i disse områder. Ifølge sagsøgerne burde Kommissionen således have vurderet konsekvenserne af disse redskaber, for så vidt som de har færre negative konsekvenser på områder med sårbare marine økosystemer i forhold til mobile bundredskaber. Sagsøgerne i sag T-781/22 anførte endvidere, at den ens behandling, uden objektiv grund, af passive og mobile redskaber tilsidesatte princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Grundforordningens artikel 9, stk. 6, kræver imidlertid hverken en sådan vurdering eller en tilgang til fiskeriforvaltning eller forvaltning som sådan, hvor det vurderes, hvilke konsekvenser foranstaltningerne til beskyttelse af de pågældende sårbare marine økosystemer har for fiskeriet og for det økonomiske og sociale liv.
For det første fulgte det således af de definitioner, der er fastsat i grundforordningen og forordning nr. 734/2008 (
4
), at tilstedeværelsen af sårbare marine økosystemer påvises eller indikeres ved forhold, der vedrører karakteren og mængden af arter, som både mobile og passive redskaber kommer i kontakt med. Endvidere medfører den påviste eller sandsynlige forekomst af beskyttede arter, at de relevante områder kvalificeres som områder, med sårbare marine økosystemer, og dermed beskyttes mod bundredskaber generelt. Et område kan således kvalificeres som et område med sårbare marine økosystemer på grund af de betydelige skadelige virkninger, der følger af den blotte anvendelse af mobile bundredskaber eller af anvendelsen af bundredskaber generelt, uden at denne kvalificering kan drages i tvivl i forhold til passive bundredskaber. Under sådanne omstændigheder kan opstillingen af listen over disse områder imidlertid ikke bero på en sammenlignende analyse af mobile og passive redskaber, selv om det antages, at passive redskaber kan udgøre en mindre risiko end mobile redskaber.
For det andet fremgik det ligeledes af retningslinjerne fra De Forenede Nationers Fødevare- og Landbrugsorganisation (FAO), som grundforordningen henviser til med henblik på den årlige vurdering af områder med sårbare marine økosystemer, at det ikke er nødvendigt at undersøge passive bundredskabers skadelige virkninger for at kunne klassificere et marint økosystem som sårbart, eftersom denne klassificering er baseret på selve økosystemets karakteristika.
Efter en teleologisk og systematisk analyse af grundforordningens artikel 9, stk. 6, kunne det for det tredje ikke udledes af denne bestemmelse, at en forvaltningstilgang, hvor der kræves en vurdering af de konsekvenser, som bevarelsesforanstaltninger for sårbare marine økosystemer har for fiskeriet og for det økonomiske og sociale liv, burde anvendes i forhold til opstillingen af listen over områder med sårbare marine økosystemer. Derimod er en sådan tilgang uforenelig med begrebet »gennemførelsesretsakt«, eftersom den ændrer eller supplerer væsentlige elementer i grundforordningen for så vidt angår beskyttelsen af sårbare marine økosystemer. Kommissionen kunne således ikke inden for rammerne af sine beføjelser til at vedtage en gennemførelsesforordning foretage nogen form for afvejning mellem beskyttelsen af sårbare marine økosystemer og andre målsætninger for den fælles fiskeripolitik.
Dernæst, og for så vidt som der ved udarbejdelsen af en liste over områder med sårbare marine økosystemer skulle tages udgangspunkt i selve økosystemernes karakteristika og tages hensyn til risikoen for skader som følge af de betydelige skadelige virkninger, der generelt er forbundet med anvendelsen af bundredskaber, udgjorde ICES’ og Kommissionens manglende analyse af passive redskabers skadelige virkninger heller ikke en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Idet spørgsmålet om, hvilken konkret type af redskaber der anvendes til fiskeri, det være sig mobile eller passive, ikke var afgørende for udpegelsen af de disse områder, kunne argumentet om forskelsbehandling, på grund af at der ikke findes en sådan analyse, endelig ikke tiltrædes.
Med hensyn til metoden til den konkrete fastlæggelse af områder med sårbare marine økosystemer fandt Retten ikke, at grundforordningen eller proportionalitetsprincippet var blevet tilsidesat. Valget af metode henhører således under den vide skønsbeføjelse, som Kommissionen har for så vidt angår anvendelsen af kriterierne for opstilling af listen over disse områder. I det foreliggende tilfælde var der ikke nogen omstændigheder, der gjorde det muligt at fastslå, at Kommissionen åbenbart havde overskredet sin skønsmargen ved at anvende den metode, som ICES havde taget i betragtning i sin rådgivning, eller at den ikke havde anvendt de bedste foreliggende videnskabelige og tekniske oplysninger.
I anden række forkastede Retten den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgerne havde fremsat. For det første gjorde sagsøgerne gældende, at der var sket en tilsidesættelse af artikel 291 TEUF, for så vidt som der i grundforordningens artikel 9, stk. 6, henvises til en gennemførelsesretsakt med henblik på at supplere væsentlige elementer heri. For det andet blev det gjort gældende, at det vilkårlige forbud mod fiskeri med ethvert bundredskab i områder med sårbare marine økosystemer, der er fastsat i samme forordnings artikel 9, stk. 9, tilsidesatte reglerne for den fælles fiskeripolitik, proportionalitetsprincippet og en eventuel forpligtelse til at angive en særlig begrundelse for de valg, der træffes.
For så vidt angik spørgsmålet om, hvorvidt der i grundforordningens artikel 9, stk. 6, henvises til en gennemførelsesretsakt, som supplerer dens væsentlige eller endog ikke-væsentlige bestemmelser, bemærkedes, at de gennemførelsesretsakter, der er nævnt i denne bestemmelse, blot præciserer områder med sårbare marine økosystemer og dermed ratione loci konkretiserer den ordning for beskyttelse af sårbare marine økosystemer, der er indført ved denne artikel. I denne henseende fremgår de væsentlige elementer vedrørende definitionen af og kriterierne for identificering af et sårbart marint økosystem, indikatorerne for sårbare marine økosystemer og proceduren for opstilling af en liste over disse økosystemer allerede af grundforordningens artikel 9.
Kommissionen havde derfor fastlagt listen på grundlag af tilstrækkeligt klare og præcise materielle kriterier for sårbare marine økosystemer og efter en procedure, der ligeledes er angivet i grundforordningen, samtidig med at have et vist skøn, bl.a. ved fastlæggelsen af den præcise metode for anvendelsen af de kriterier, som lovgiver har fastsat. Endvidere handlede Kommissionen rent faktisk inden for rammerne af sine beføjelser til gennemførelse og ikke forvaltning af fiskeripolitikken. I denne sammenhæng kunne Kommissionen tage hensyn til forhold vedrørende det fiskeri, der finder sted, med henblik på at vurdere sandsynligheden for, at der (fortsat) forekommer sårbare marine økosystemer.
Med hensyn til det vilkårlige forbud, der er indført ved grundforordningens artikel 9, stk. 9, uden hensyntagen til navnlig bestemmelsens økonomiske og sociale indvirkning, følger det af forordning nr. 1380/2013, at det for at sikre fiskeriaktiviteters miljømæssige bæredygtighed på lang sigt er nødvendigt at minimere disse aktiviteters indvirkning på det marine økosystem ved anvendelse af en forsigtighedstilgang til fiskeriforvaltning og en økosystembaseret tilgang.
I forbindelse med afvejningen af de omhandlede interesser, der er uløseligt forbundet med vedtagelsen af foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer, har lovgiver imidlertid en vid skønsmargen. Lovgivers valg om at vedtage sådanne foranstaltninger henhører under Unionens retsinstansers kontrol, hvor de skal begrænse sig til at efterprøve, om den omhandlede foranstaltning er behæftet med en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning, eller om lovgiver klart har overskredet grænserne for sit skøn. Lovgiver er ikke forpligtet til at foretage en specifik og begrundet afvejning af interessen i at beskytte havmiljøet mod interesserne hos personer, der udøver fiskeriaktiviteter, og de socioøkonomiske aspekter af disse aktiviteter. I forbindelse med tekniske foranstaltninger behøver retsaktens ophavsmand nemlig ikke at angive en særlig begrundelse for sit valg, hvis det forfulgte mål i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt som i den foreliggende sag.
Ifølge Retten var det ikke påvist, at lovgiver klart havde overskredet grænserne for sit skøn. Sagsøgerne havde bl.a. ikke fremlagt tilstrækkeligt præcise og overbevisende beviser, der kunne godtgøre, at passive redskaber ikke har skadelige virkninger på sårbare marine økosystemer, hvilket således, efter en økosystembaseret tilgang og en forsigtighedstilgang, udelukker den risiko, understøttet af den videnskabelige litteratur, som disse fiskeredskaber udsætter sårbare marine økosystemer for, navnlig i forbindelse med gentagen udsætning og indhaling.
Henset til det ovenstående kunne EU-lovgiver ved udøvelsen af sit vide skøn på området anse det for nødvendigt at forbyde fiskeri med bundredskaber generelt for at undgå risikoen for skadelig indvirkning fra passive redskaber på disse områder, selv om dette sandsynligvis ville få negative socioøkonomiske virkninger i områder med sårbare marine økosystemer.
(
1
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2022/1614 af 15.9.2022 om fastlæggelse af de eksisterende dybhavsfiskeriområder og opstilling af en liste over områder, hvor sårbare marine økosystemer vides at forekomme eller sandsynligvis forekommer (EUT 2022, L 242, s. 1).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2336 af 14.12.2016 om fastlæggelse af særlige betingelser for fiskeriet efter dybhavsbestande i det nordøstlige Atlanterhav og bestemmelser for fiskeriet i internationale farvande i det nordøstlige Atlanterhav og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2347/2002 (EUT 2016, L 354, s. 1).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11.12.2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (EUT 2013, L 354, s. 22).
(
4
) – Rådets forordning (EF) nr. 734/2008 af 15.7.2008 om beskyttelse af sårbare marine økosystemer i det åbne hav mod bundfiskeredskabers skadelige virkninger (EUT 2008, L 201, s. 8) og bl.a. dens artikel 2, litra b)-d), vedrørende begreberne »sårbart marint økosystem«, »betydelige skadelige virkninger« og »bundredskaber«.