62016CJ0561
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
7. kolovoza 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2012/27/EU – Članak 7. stavci 1., 4. i 9. – Članak 20. stavci 4. i 6. – Promicanje energetske učinkovitosti – Sustav obveza energetske učinkovitosti – Druge mjere politike – Nacionalni fond za energetsku učinkovitost – Uspostava takvog fonda kao glavne mjere provedbe obveza energetske učinkovitosti – Obveza doprinosa – Određivanje stranaka obveznica – Distributeri energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije”
U predmetu C‑561/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukom od 25. listopada 2016., koju je Sud zaprimio 7. studenoga 2016., u postupku
Saras Energía SA
protiv
Administración del Estado,
uz sudjelovanje:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal i E. Jarašiūnas (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. ožujka 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Saras Energía SA, M. C. Flores Hernández i J. M. Almudí Cid, abogados,
–
za Endesa SA, Endesa Energía SA i Endesa Energía XXI SLU, M. Marañon Hermoso, abogada, i C. Piñeira de Campos, procurador,
–
za Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, E. Abril Fernández i G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, i M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
–
za Nexus Energía SA i Nexus Renovables SLU, J. Briones Méndez, procurador,
–
za Engie España SL, G. Martínez‑Villaseñor Fernández i G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, i A. Cano Lantero, procuradora,
–
za Villar Mir Energía SL i Energya VM Gestión de Energía SLU, G. Rubio Hernández‑Sampelayo i G. Martínez‑Villaseñor Fernández, abogados, i P. Domínguez Maestro, procurador,
–
za Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, J. Domingo Montes, abogado, i M. Noya Otero, procuradora,
–
za Acciona Green Energy Developments SLU, F. Calancha Marzana, abogado, i A. G. López Orcera, procuradora,
–
za Fortia Energia SL, R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, G. Robledo Machuca i J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
–
za španjolsku vladu, V. Ester Casas, u svojstvu agenta,
–
za luksemburšku vladu, D. Holderer, u svojstvu agenta, uz asistenciju P.-E. Partscha, odvjetnika,
–
za Europsku komisiju, E. Sanfrutos Cano i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 12. travnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavaka 1., 4. i 9. i članka 20. stavaka 4. i 6. Direktive 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ (SL 2012., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 202.).
2
Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između Saras Energía SA i Administración del Estado (Državna uprava, Španjolska) povodom zakonitosti Ordena IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Ministarska odluka IET/289/2015 Ministarstva industrije, energije i turizma) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Odluka IET/289/2015 o utvrđivanju obveza uplaćivanja doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost u 2015. godini) od 20. veljače 2015. (BOE br. 47, od 24. veljače 2015., str. 15768.), donesenog na temelju 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Zakon 18/2014 o donošenju hitnih mjera za rast, konkurentnost i učinkovitost) od 15. listopada 2014. (BOE br. 252, od 17. listopada 2014., str. 83921.), kako je izmijenjen s Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Zakon 8/2015 o izmjeni Zakona 34/1998 od 7. listopada [1998.] o sektoru ugljikovodika, koji uređuje određene porezne i neporezne mjere vezane za istraživanje i iskorištavanje ugljikovodika) od 21. svibnja 2015. (BOE br. 122, od 22. svibnja 2015., str. 43367.) (u daljnjem tekstu: Zakon 18/2014).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnom izjavom 20. Direktive 2012/27:
„Procjena mogućnosti uspostavljanja sustava ‚bijelih potvrda’ na razini Unije pokazala je da bi u sadašnjoj situaciji takav sustav stvorio prekomjerne administrativne troškove i da postoji rizik da bi uštede energije bile koncentrirane u određenom broju država članica, odnosno da ne bi bile ostvarene u cijeloj Uniji. Cilj takvog sustava na razini Unije mogao bi se bolje ostvariti, barem u ovoj fazi, putem nacionalnih sustava obveze energetske učinkovitosti za komunalna energetska poduzeća ili drugih alternativnih mjera politike kojima se ostvaruju jednake uštede energije. Primjereno je da se za takve sustave razina ciljeva utvrdi u sklopu zajedničkog okvira na razini Unije i da se istodobno državama članicama osigura dostatna fleksibilnost kako bi se u potpunosti uzeli u obzir nacionalna organizacija sudionika na tržištu, specifični kontekst energetskog sektora i navike krajnjih kupaca. Zajedničkim bi se okvirom komunalnim energetskim poduzećima trebala dati mogućnost da energetske usluge ponude svim krajnjim kupcima, a ne samo onima kojima prodaju energiju. Time se povećava tržišno natjecanje na tržištu energije jer komunalna energetska poduzeća mogu putem ponude dodatnih energetskih usluga osigurati da se njihov proizvod razlikuje od drugih. […] Države članice trebale bi na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija odrediti koji bi distributeri energije ili poduzeća za maloprodaju energije trebali imati obvezu ostvarivanja cilja uštede energije u krajnjoj potrošnji utvrđenog u ovoj Direktivi.
Državama članicama trebalo bi posebno omogućiti da ovu obvezu ne određuju malim distributerima energije, malim poduzećima za maloprodaju energije i malim energetskim sektorima kako bi se izbjeglo nerazmjerno visoko administrativno opterećenje. […] Kao sredstvo za pružanje podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti, stranke koje su se obvezale u sklopu nacionalnih sustava obveze energetske učinkovitosti mogle bi ispuniti svoje obveze uplatom godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost u iznosu jednakom iznosu ulaganja koje se zahtijeva u sklopu sustava.”
4
Prema članku 1. stavku 1. te direktive njome se „uspostavlja zajednički okvir mjera za poticanje energetske učinkovitosti u Uniji kako bi se osiguralo ostvarivanje krovnog cilja povećanja energetske učinkovitosti Unije za 20 % do 2020. i otvorio put daljnjim poboljšanjima energetske učinkovitosti nakon te godine.”
5
Na temelju članka 2. točaka 14. i 18. navedene direktive:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(14)
‚stranka obveznica’ znači distributer energije ili poduzeće za maloprodaju energije za koje je obvezujući nacionalni sustav obveze energetske učinkovitosti iz članka 7.;
[…]
(18)
‚mjera politike’ znači regulatorni, financijski, fiskalni ili dobrovoljni instrument ili instrument za pružanje informacija koji je formalno uspostavljen i provodi se u državi članici s ciljem stvaranja okvira potpore, zahtjeva ili poticaja kojima se osigurava da sudionici na tržištu pružaju i kupuju energetske usluge i poduzimaju druge mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti.
6
Članak 7. iste direktive naslovljen „Sustavi obveze energetske učinkovitosti” propisuje:
„1.   Svaka država članica uspostavlja sustav obveze energetske učinkovitosti. Ne dovodeći u pitanje stavak 2., tim se sustavom osigurava da distributeri energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije koji su imenovani strankama obveznicama u skladu sa stavkom 4. i koji posluju na državnom području pojedinačne države članice do 31. prosinca 2020. ostvare kumulativni cilj uštede energije u krajnjoj potrošnji.
Navedeni cilj mora biti barem jednak ostvarivanju novih ušteda svake godine od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020. od 1,5 % godišnjeg opsega energije koji su svi distributeri energije ili sva poduzeća za maloprodaju energije prodali krajnjim kupcima prema prosjeku za zadnje tri godine prije 1. siječnja 2013. Iz tog se izračuna djelomično ili potpuno može isključiti količina prodane energije upotrijebljene za promet.
Države članice odlučuju kako će se izračunana količina novih ušteda iz drugog podstavka rasporediti tijekom razdoblja.
[…]
4.   Ne dovodeći u pitanje izračun uštede energije za ostvarivanje cilja u skladu sa stavkom 1. drugim podstavkom, za potrebe stavka 1. prvog podstavka svaka država članica na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija imenuje stranke obveznice između distributera energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije koji posluju na njezinom državnom području, a može uključiti i distributere goriva za prijevoz i poduzeća za maloprodaju goriva za prijevoz koji posluju na njezinom državnom području. Stranke obveznice ostvaruju iznos uštede energije potreban za ispunjavanje obveze među krajnjim kupcima koje prema potrebi određuje država članica, neovisno o izračunu izrađenom u skladu sa stavkom 1., ili, ako države članice tako odluče, putem potvrđene uštede drugih stranaka kako je opisano u stavku 7. točki (b).
[…]
9.   Kao alternativa uspostavljanju sustava obveze energetske učinkovitosti na temelju stavka 1., države se članice mogu odlučiti poduzeti druge mjere politike za ostvarivanje ušteda energije među krajnjim kupcima, pod uvjetom da te mjere politike ispunjavaju kriterije utvrđene u stavcima 10. i 11. Godišnji iznos nove uštede energije ostvarene takvim pristupom jednak je iznosu nove uštede energije propisane stavcima 1., 2. i 3. Države članice mogu kombinirati sustave obveza s alternativnim mjerama politike, uključujući nacionalne programe za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da očuvaju jednakovrijednost.
Mjere politike iz prvog podstavka mogu uključivati, ali nisu ograničene na sljedeće mjere politike ili njihove kombinacije:
(a)
poreze na energiju ili CO2 koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;
(b)
financijske planove i instrumente ili fiskalne poticaje koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;
(c)
propise ili dobrovoljne sporazume koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;
(d)
standarde i norme čiji je cilj poboljšanje energetske učinkovitosti proizvoda i usluga, uključujući zgrade i vozila, osim ako su obvezni i primjenjivi u državama članicama na temelju prava Unije;
(e)
sustave označivanja energetske učinkovitosti osim onih koji su obvezni i primjenjivi u državama članicama na temelju prava Unije;
(f)
osposobljavanje i obrazovanje, uključujući savjetodavne programe za energetiku, koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji.
Države članice do 5. prosinca 2013. obavješćuju Komisiju o mjerama politike koje planiraju usvojiti za potrebe prvog podstavka i članka 20. stavka 6. u skladu s okvirom predviđenim u Prilogu V. točki 4. i navode kako namjeravaju ostvariti zahtijevan iznos uštede. U slučaju mjera politike iz drugog podstavka i članka 20. stavka 6., navedena obavijest pokazuje kako su ispunjeni kriteriji iz stavka 10. U slučaju mjera politike osim onih iz drugog podstavka ili članka 20. stavka 6., države članice objašnjavaju kako se ostvaruje jednaka razina uštede, praćenja i provjere. Komisija može zatim predložiti izmjene u roku od tri mjeseca od obavijesti.
10.   Ne dovodeći u pitanje stavak 11., kriteriji za mjere politike poduzete u skladu sa stavkom 9. drugim podstavkom i člankom 20. stavkom 6. su sljedeći:
(a)
mjere politike predviđaju najmanje dva prijelazna razdoblja do 31. prosinca 2020. i dovode do ostvarivanja razine cilja utvrđene u stavku 1.;
(b)
definirana je odgovornost svake ovlaštene stranke, stranke sudionice ili provedbenog tijela javne vlasti, ovisno o tome koje je relevantno;
(c)
uštede energije koje se trebaju ostvariti utvrđene su na transparentan način;
(d)
iznos uštede energije koji se zahtijeva ili koji treba ostvariti mjerom politike iskazan je kao krajnja potrošnja energije ili kao potrošnja primarne energije na temelju faktora konverzije utvrđenih u Prilogu IV.;
(e)
uštede energije izračunavaju se pomoću metoda i načela predviđenih u Prilogu V. točkama 1. i 2.;
(f)
ušteda energija izračunava se pomoću metoda i načela predviđenih u Prilogu V. točki 3.;
(g)
stranke sudionice osiguravaju godišnje izvješće o ostvarenim uštedama energije, osim ako to nije izvedivo, i objavljuju ga;
(h)
osigurano je praćenje rezultata i predviđene su odgovarajuće mjere u slučaju nezadovoljavajućeg napretka;
(i)
uspostavljen je nadzorni sustav koji također uključuje neovisnu provjeru statistički značajnog udjela mjera za poboljšanje energetske učinkovitosti; i
(j)
svake se godine objavljuju podaci o godišnjem kretanju ušteda energije.
11.   Države članice osiguravaju usklađenost poreza iz stavka 9. drugog podstavka točke (a) s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (f), (h) i (j).
Države članice osiguravaju usklađenost propisa i dobrovoljnih sporazuma iz stavka 9. drugog podstavka točke (c) s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (e), (g), (h), (i) i (j).
Države članice osiguravaju usklađenost drugih mjera politike iz stavka 9. drugog podstavka i nacionalnih fondova za energetsku učinkovitost iz članka 20. stavka 6. s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (e), (h), (i) i (j).
[…]”
7
Sukladno članku 20. Direktive 2012/27 pod naslovom „Nacionalni fond za energetsku učinkovitost, financiranje i tehnička podrška”:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članke 107. i 108. [UFEU‑a], države članice olakšavaju uspostavljanje novih ili uporabu postojećih instrumenata financiranja za mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti kako bi se maksimalno iskoristile pogodnosti financiranja iz više izvora.
[…]
4.   Države članice mogu uspostaviti nacionalni fond za energetsku učinkovitost. Namjena tog fonda je pružanje podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti.
[…]
6.   Države članice mogu predvidjeti da stranke obveznice svoje obveze iz članka 7. stavka 1. mogu ispuniti u obliku godišnjeg doprinosa nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost u iznosu koji je jednak ulaganjima potrebnim za ispunjavanje navedenih obveza.
[…]”
Španjolsko pravo
8
Sukladno preambuli Zakona 18/2014, kojim se prenosi Direktiva 2012/27:
„Cilj ovog zakona je ustanoviti sustav obveza energetske učinkovitosti u skladu sa smjernicama Unije. […]
[…] [Č]lanak 20. Direktive [2012/27] omogućava državama članicama da radi podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti uspostavi nacionalni fond za energetsku učinkovitost u koji poduzeća obvezana na temelju članka 7. mogu doprinositi godišnje, uplaćujući iznos jednak ulaganjima nužnima za ispunjavanje obveza uštede energije. […]
Iako Direktiva [2012/27] nudi mogućnost da stranke obveznice budu trgovci energijom ili distributeri energije, u pravilu se trgovci smatraju strankama obveznicama od kojih Unija zahtijeva uštede energije, s obzirom na to da u Španjolskoj distributeri energije ne sudjeluju u djelatnosti prodaje (za razliku od drugih država članica), već u uređenoj djelatnosti upravljanja odgovarajućim mrežama.
Prometni sektor uključen je među stranke obveznice zbog svoje velike važnosti u krajnjoj potražnji energije i potencijalnom povećanju uštede energije koja se tamo može ostvariti. U slučaju naftnih derivata i ukapljenog naftnog plina, nije se smatralo prikladnim nametnuti obveze operatoru sustava, već poduzećima koja su de facto zadužena za prodaju proizvoda radi prodaje krajnjim korisnicima, a osobito s obzirom na raspršenost konačne prodaje tih proizvoda trgovcima na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom.
[…]
[…] [K]ako bi se moglo čim prije poduzeti mjere energetske učinkovitosti uz najmanji mogući trošak, potrebno je raspolagati dovoljnim ekonomskim sredstvima u nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost, što omogućava provođenje te opsežne mjere, pri čemu je u najvećem općem interesu što brža uspostava sustava obveza koja omogućava fondu dobivanje tih sredstava. Među mogućnostima koje su bile ispitane kako bi se započelo s ranim opsežnim mjerama uštede energije, uvođenje sustava obveza doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost omogućava što brže raspolaganje sredstvima potrebnima za poduzimanje mjera energetske učinkovitosti koje vode do ranog obračuna štednje s obzirom na poštovanje ciljeva Direktive [2012/27] na najučinkovitiji način u ekonomskom smislu.
[…]”
9
Članak 69. tog zakona predviđa:
„1.   Stvoren je nacionalni sustav obveza u području energetske učinkovitosti, na temelju kojeg je trgovcima plinom i strujom, trgovcima na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, u daljnjem tekstu: stranke obveznice na temelju sustava obveza, dodijeljena godišnja kvota štednje energije na nacionalnoj razini, nazvana obveza štednje.
Obveze štednje koje iz toga proizlaze jednake su, u zbirnom obliku, tijekom cijelog trajanja sustava, cilju zadanom [Kraljevini Španjolskoj] člankom 7. Direktive [2012/27] nakon oduzimanja od štednji koje proizlaze iz alternativnih mjera iz članka 7. stavka 9. navedene direktive.
2.   Trajanje nacionalnog sustava energetske učinkovitosti proteže se na razdoblje od stupanja na snagu Real Decreto‑leya 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Kraljevski zakonodavni dekret 8/2014 o donošenju hitnih mjera za rast, konkurentnost i učinkovitost), od 4. srpnja 2014. do 31. prosinca 2020.
3.   Kako bi se provjerio napredak u ostvarenju cilja dodijeljenog [Kraljevini Španjolskoj], može se obaviti revizija sustava za razdoblje između 1. siječnja 2017. i 31. prosinca 2020.”
10
Člankom 70. stavkom 1. navedenog zakona određeno je:
„Godišnji cilj uštede, postotci raspodjele između dotičnih stranaka obveznica kao i kvote ili obveze štednje koje iz njih proizlaze i njihov financijski ekvivalent utvrđuju se godišnje odlukom ministra gospodarstva, energije i turizma, uz odobrenje komisije koju delegira vlada koja je zadužena za gospodarske poslove i nakon prethodnog mišljenja Instituta za diversifikaciju i uštedu energije.
Utvrđeni godišnji cilj uštede energije raspoređen je između stranaka obveznica proporcionalno, za trgovce plinom i strujom s obzirom na količinu njihove konačne prodaje energije krajnjim potrošačima na nacionalnoj razini i u slučaju trgovaca na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom s obzirom na količinu njihove konačne prodaje energije na nacionalnoj razini za kasniju distribuciju na malo i krajnjim potrošačima, izraženo u gigavat satima (GWh), tijekom druge godine koja prethodi godišnjem razdoblju obveze.
[…]”
11
U skladu s člankom 71. istog zakona, pod naslovom „Izvršenje obveza i certifikati o uštedi energije”:
„1.   Kako bi ispunile godišnje obveze uštede energije, stranke obveznice moraju u nacionalni fond za energetsku učinkovitost iz sljedećeg članka uplatiti godišnji financijski doprinos u iznosu koji je jednak rezultatu umnoška njihove godišnje obveze uštede s utvrđenom financijskom istovrijednošću. […]
2.   [Alternativno], sustav vrednovanja ostvarenja uštede energije koji je jednak ispunjenju obveza nametnutih sustavom može se utvrditi pod uvjetima koje će španjolska vlada odrediti propisima. Taj se sustav temelji na izdavanju prenosivih certifikata o uštedi energije […], proisteklih iz ostvarenja mjera energetske učinkovitosti definiranih u katalogu, sukladno zahtjevima i uvjetima utvrđenima u tom katalogu, kojim upravlja Institut za diversifikaciju i uštedu energije. […]”
12
Člankom 72. Zakona 18/2014 određeno je:
„1.   Osniva se nacionalni fond za energetsku učinkovitost bez pravne osobnosti, radi financiranja nacionalnih inicijativa za povećanje energetske učinkovitosti predviđene člankom 20. Direktive [2012/27].
2.   Nacionalni fond za energetsku učinkovitost namijenjen je financiranju mehanizama ekonomske i financijske podrške, tehničke podrške, osposobljavanja, informiranja ili drugih mjera radi povećanja energetske učinkovitosti u različitim sektorima kako bi se doprinijelo ostvarenju nacionalnog cilja uštede energije utvrđenog nacionalnim sustavom obveze energetske učinkovitosti predviđenim člankom 7. navedene direktive.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Saras Energía, španjolsko poduzeće aktivno u energetskom sektoru, podnijelo je pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) tužbu protiv odluke IET/289/2015 kojom se utvrđuju, osobito u odnosu na njega, obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost za 2015. godinu.
14
Saras Energía iznosi da je ta odluka protivna Direktivi 2012/27 jer, s jedne strane, obvezuje ju da ispuni svoje obveze uštede energije putem godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost a da joj ne dopušta mogućnost da to učini putem provedbe učinkovitih mjera uštede energije i, s druge strane, takva obveza doprinosa se nameće samo poduzećima za maloprodaju energije, isključujući distributere energije.
15
Sud koji je uputio zahtjev smatra da je temeljno pitanje u glavnom postupku je li članak 71. Zakona 18/2014 spojiv s Direktivom 2012/27, s obzirom na to da kao glavni način ispunjenja obveza uštede energije predviđa godišnji financijski doprinos nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost. Precizira da je taj fond osnovan sukladno članku 20. stavku 4. Direktive 2012/27 i namijenjen je financiranju nacionalnih inicijativa za povećanje energetske učinkovitosti.
16
Prema sudu koji je uputio zahtjev, članak 71. stavak 2. Zakona 18/2014 predviđa „alternativnu” mogućnost da španjolska vlada ustanovi sustav vrednovanja ostvarene uštede energije sukladno članku 7. stavku 1. Direktive 2012/27. Precizira da španjolsko regulatorno tijelo nije provelo taj sustav u vrijeme činjenica iz glavnog postupka.
17
Iz Direktive 2012/27, a osobito njezina članka 7. proizlazi da stranke obveznice moraju barem imati mogućnost ispuniti ciljeve uštede energije na učinkovit i izravan način, odnosno putem posebnih mjera koje omogućavaju krajnjem korisniku da smanji potrošnju energije.
18
Osim toga, prema sudu koji je uputio zahtjev valja odrediti može li godišnji doprinos u nacionalni fond za energetsku učinkovitost predstavljati „alternativnu” mjeru u smislu članka 7. stavka 9. Direktive 2012/27. Taj sud iznosi sumnje u tom pogledu i tvrdi, kao prvo, da je mogućnost za države članice da stvore nacionalni fond za energetsku učinkovitost izričito predviđena člankom 20. stavkom 4. te direktive a da nije kvalificirana kao „alternativna” mjera u smislu navedenog članka 7. stavka 9., kao drugo, da Zakon 18/2014 ne upućuje na potonju odredbu kao temelj za osnivanje tog fonda i, kao treće, da se „alternativne” mjere nabrojene u članku 7. stavku 9. Direktive 2012/27 čine mjerama čiji je izravan cilj smanjenje potrošnje energije, dok je namjena fonda predviđenog člankom 20. stavkom 4. te direktive i člankom 72. Zakona 18/2014 „pružati podršku nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti”.
19
Stoga se sud koji je uputio zahtjev pita je li Direktiva 2012/27 pravilno prenesena nacionalnim propisom poput onog u glavnom postupku, koji s jedne strane kao glavni način ispunjenja obveza energetske učinkovitosti uvodi sustav godišnjeg financijskog doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost i s druge strane sustav predviđen kao glavni u članku 7. stavku 1. navedene direktive uvodi kao alternativni sustav koji diskrecijski može provesti regulatorno tijelo.
20
Nadalje, sud koji je uputio zahtjev navodi da Zakon 18/2014 kao „stranke obveznice” u smislu članka 7. stavaka 1. i 4. Direktive 2012/27 određuje samo trgovce plinom i strujom kao i trgovce na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, isključujući distributere energije, dok stavak 4. navedenog članka 7. u verziji na španjolskom jeziku upućuje na distributere energije „i” poduzeća za maloprodaju energije. Osim toga taj zakon ne opravdava razloge koji su nacionalnog zakonodavca doveli do takvog isključenja. Nadalje, pita se o spojivosti takvog određivanja stranaka obveznica s Direktivom 2012/27.
21
U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1.
Je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 9. Direktive o energetskoj učinkovitosti propis države članice kojim se uspostavlja nacionalni sustav obveze energetske učinkovitosti čiji se primarni oblik ispunjenja sastoji od godišnjeg financijskog doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost uspostavljen na temelju članka 20. stavka 4. Direktive [2012/27]?
2.
Je li u skladu s člankom 7. stavkom 1. i člankom 20. stavkom 6. Direktive [2012/27] nacionalni propis kojim se predviđa mogućnost ispunjenja obveza uštede energije pomoću akreditacije ostvarene uštede kao alternativa financijskom doprinosu u nacionalni fond za energetsku učinkovitost?
3.
Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan, je li u skladu s navedenim člankom 7. stavkom 1. i člankom 20. stavkom 6. Direktive [2012/27] predviđanje te alternativne mogućnosti ispunjenja obveza uštede energije ako njezino stvarno postojanje ovisi o tome da je vlada uspostavi regulatornim putem prema svojoj diskrecijskoj ocjeni?
U istom smislu, je li takav propis sukladan [Direktivi 2012/27] ako vlada ne uspostavi navedenu alternativnu mogućnost?
4.
Je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive [2012/27] nacionalni sustav koji strankama obveznicama uštede energije smatra samo poduzeća za prodaju plina i električne energije te trgovce na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, a ne i distributere plina i električne energije te trgovce na malo naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom?
5.
Ako je odgovor na četvrto pitanje potvrdan, je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive [2012/27] određivanje poduzeća za prodaju plina i struje te trgovaca na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom kao stranaka obveznica a da se pritom ne utvrde razlozi koji su doveli do toga da se distributeri plina i struje te trgovci na malo naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom ne smatraju strankama obveznicama?”
Prvo, drugo i treće pitanje
22
Svojim prvim trima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavke 1. i 9. i članak 20. stavke 4. i 6. Direktive 2012/27 tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu koji kao glavni način ispunjenja obveza energetske učinkovitosti uvodi sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost a da ne predviđa mogućnost za stranke obveznice da ispune ciljeve uštede energije na učinkovit i izravan način, a ne uplatom navedenog doprinosa.
23
Iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja proizlazi da je Direktiva 2012/27 bila prenesena u španjolsko pravo Zakonom 18/2014, primjenom kojeg su Odlukom IET/289/2015 utvrđene obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost za 2015. godinu, a osobito doprinos plaćanju koje duguje Saras Energía. Prema sudu koji je uputio zahtjev taj zakon kao glavnu mjeru ispunjenja obveza energetske učinkovitosti, u smislu članka 7. stavka 1. Direktive 2012/27, predviđa sustav koji strankama obveznicama nalaže u nacionalni fond za energetsku učinkovitost uplaćivati godišnji doprinos čiji je iznos jednak ulaganjima potrebnima za ispunjenje njihovih obveza utvrđenih na temelju te odredbe. Navedeni zakon predviđa da španjolska vlada može propisom usvojiti sustav vrednovanja ostvarenja uštede energije, temeljen na certifikatima o uštedi energije, samo kao „alternativni način”. Sud koji je uputio zahtjev precizira da taj sustav nije bio proveden u vrijeme činjenica iz glavnog postupka, dok je po njegovu mišljenju trebao predstavljati glavnu mjeru ispunjenja obveza energetske učinkovitosti na temelju članka 7. stavka 1. Direktive 2012/27.
24
Kao što proizlazi iz Direktive 2012/27, a osobito njezine uvodne izjave 20., zakonodavac Unije je namjeravao državama članicama ostaviti široku diskrecijsku ovlast u određivanju načina na koji se mogu ostvariti ciljevi uštede energije utvrđenih člankom 1. stavkom 1. te direktive (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 61.). Navedena direktiva naime ima za cilj na razini Unije ustanoviti opća načela koja predstavljaju okvir za smanjenje potrošnje energije, ostavljajući državama članicama izbor načina provedbe. Stoga se prema članku 1. Direktive 2012/27 njome uspostavlja zajednički okvir mjera za poticanje energetske učinkovitosti u Uniji kako bi se osiguralo ostvarivanje krovnog cilja povećanja energetske učinkovitosti Unije za 20 % do 2020. i otvorio put njezinim daljnjim poboljšanjima nakon te godine.
25
Tako su države članice na temelju Direktive 2012/27 dužne usvojiti sustave obveza energetske učinkovitosti kako bi mogle osigurati ostvarenje uštede energije u fazi krajnje potrošnje, sukladno ciljevima te direktive.
26
Osnivanje nacionalnog fonda za energetsku učinkovitost, sukladno članku 20. stavku 4. Direktive 2012/27, jedna je od mjera kojima se mogu postići uštede energije.
27
Međutim iz usporednog tumačenja članka 7. stavaka 1. do 4. i članka 20. stavka 6. Direktive 2012/27 proizlazi da je, kako bi sustav koji uvede država članica bio obuhvaćen člankom 7. stavkom 1. navedene direktive, potrebno da se odnosi na obveze uštede energije koje dotična poduzeća mogu sama ostvariti preko krajnjih potrošača. Taj doseg proizlazi osobito iz riječi „stranke obveznice ostvaruju iznos uštede energije potreban za ispunjavanje obveze među krajnjim kupcima” iz stavka 4. tog članka, koji precizira njegov stavak 1.
28
Nadalje, kako ističe nezavisna odvjetnica u točkama 31. do 34. svojeg mišljenja, sustav obveza godišnjih doprinosa poput onog u glavnom postupku, koji utvrđena poduzeća lišava mogućnosti odabira između uplate takvog financijskog doprinosa i učinkovitog i izravnog ostvarenja uštede energije, ne ulazi u mogućnost opisanu člankom 20. stavkom 6. Direktive 2012/27. Naime, kako proizlazi iz riječi „stranke obveznice svoje obveze iz članka 7. stavka 1. mogu ispuniti u obliku godišnjeg doprinosa nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost […] u iznosu […]” iz članka 20. stavka 6., ta odredba se odnosi na sustave kojima država članica ostavlja izbor utvrđenim poduzećima. No, nacionalni propis poput onog iz glavnog postupka nalaže tim poduzećima uplatu godišnjeg doprinosa u fond a da ne predviđa mogućnost ispunjavanja obveza na drugi način.
29
Posljedično, kako je nezavisna odvjetnica iznijela u točki 35. svojeg mišljenja, sporna je obveza doprinosa bez alternative u skladu s Direktivom 2012/27 samo ako se može smatrati drugom mjerom politike u smislu članka 7. stavka 9. te direktive.
30
U tom smislu, „kao alternativa uspostavljanju sustava obveze energetske učinkovitosti” države članice se, u skladu s člankom 7. stavkom 9. Direktive 2012/27, mogu odlučiti poduzeti druge mjere politike za ostvarivanje ušteda energije među krajnjim kupcima. U članku 2. točki 18. Direktive 2012/27 mjere politike koje države članice mogu usvojiti definirane su kao regulatorni, financijski, fiskalni ili dobrovoljni instrumenti ili instrument za pružanje informacija koji je formalno uspostavljen i provodi se u državi članici s ciljem stvaranja okvira potpore, zahtjeva ili poticaja kojima se osigurava da sudionici na tržištu pružaju i kupuju energetske usluge i poduzimaju druge mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti.
31
Članak 7. stavak 9. Direktive 2012/27 također utvrđuje, ne taksativno, popis političkih mjera koje po potrebi može koristiti država članica u kombinaciji. Te mjere mogu imati među ostalim oblik poreza na energiju, financijskih mehanizama i instrumenata koji potiču energetsku ekonomiju, regulatornih odredbi ili dobrovoljnih dogovora koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika, normi i standarda kojima se želi poboljšati energetska učinkovitost proizvoda i usluga, sustava označivanja energetske učinkovitosti ili programa obrazovanja i osposobljavanja.
32
Kada je riječ o suglasnosti nacionalnog zakonodavstva poput onog u glavnom postupku s tom odredbom, valja podsjetiti da iz članka 72. stavaka 1. i 2. Zakona 18/2014 osobito proizlazi da nacionalni fond za energetsku učinkovitost iz glavnog postupka ima za cilj financirati nacionalne inicijative za povećanje energetske učinkovitosti. On je namijenjen financiranju mehanizama ekonomske i financijske podrške, tehničke podrške, obrazovanja i informiranja ili drugih mjera kojima se želi povećati energetska učinkovitost, na način da se doprinese ostvarenju ciljeva prava Unije kao i španjolskog prava u tom području. Osim toga, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, godišnji doprinosi navedenom nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost koriste se za promicanje mjera kojima se želi povećati ušteda energije.
33
Stoga se može smatrati da obveza godišnjeg doprinosa u fond koji je predmet glavnog postupka ulazi u članak 7. stavak 9. drugi podstavak točku (b) Direktive 2012/27 jer se radi o instrumentu financiranja koji dovodi do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji.
34
Slijedi da iako obveza doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost ne predstavlja sustav obveza uštede energije u smislu članka 7. stavka 1. u vezi s člankom 20. stavkom 6. Direktive 2012/27, ta obveza ipak odgovara jednom od načina nabrojenih u toj direktivi kojim se želi ostvariti ušteda energije među krajnjim kupcima. Činjenica da članak 7. stavak 9. navedene direktive taj tip mjera navodi samo kao „alternativan” samo je izričaj mogućnosti izbora prepuštene državama članicama.
35
U mjeri u kojoj države članice u tom području raspolažu velikom fleksibilnošću i širokom marginom prosudbe, ostvarenje ciljeva iz Direktive 2012/27 ne može se zamisliti bez toga da svaka država članica ima mogućnost izabrati režim koji najviše odgovara njezinoj specifičnoj situaciji, između više tipova režima i to imajući na umu, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 20. te direktive, njezine nacionalne posebnosti (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 62. i 70.).
36
U tom pogledu, na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri, kao što proizlazi iz članka 7. stavka 9. Direktive 2012/27, da nacionalni propis poštuje cilj uštede energije u fazi krajnje potrošnje, koji treba postići od sada do 2020. godine, mjerom koja je istovrsna sustavima obveza energetske učinkovitosti uvedenima na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i ispunjava zahtjeve predviđene člankom 7. stavcima 10. i 11. navedene direktive.
37
Posljedično, na prva tri pitanja valja odgovoriti da članke 7. i 20. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji kao glavni način ispunjenja obveza ekonomske učinkovitosti utvrđuje sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da, s jedne strane, taj propis jamči ostvarenje uštede energije u mjeri ekvivalentnoj sustavima obveza energetske učinkovitosti koji se mogu provesti na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i da, s druge strane, zahtjevi iz članka 7. stavaka 10. i 11. navedene direktive budu poštovani, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Četvrto i peto pitanje
Dopuštenost
38
Kraljevina Španjolska se tijekom rasprave pozvala na nedopuštenost četvrtog i petog pitanja zato što se ne odnose na sektor nafte. Glavni postupak odnosi se samo na naftne derivate i poduzećima koja spadaju u druge sektore navedene u upućenim pitanjima, odnosno sektore plina, ukapljenog naftnog plina i struje bilo je dopušteno sudjelovanje u glavnom postupku samo u svojstvu intervenijenata u podršku Saras Energíji. Stoga ta poduzeća ne mogu proširiti predmet spora na sektore različite od naftnih derivata.
39
U tom pogledu dovoljno je utvrditi da niti iz sadržaja upućenih pitanja niti njihova obrazloženja ne proizlazi da se ona odnose samo na poduzeća koja spadaju u sektor nafte, a ne ona koja ulaze u druge sektore kao što su sektori plina, ukapljenog naftnog plina ili struje.
40
Četvrto pitanje stoga treba razumjeti na način da se njime pita je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive 2012/27 to da se obveze energetske učinkovitosti nametnu određenim poduzećima u energetskom sektoru, ali ne i drugim poduzećima u tom sektoru.
41
Što se tiče petog pitanja, ono se mora shvatiti na način da se njime želi saznati je li država članica dužna obrazložiti izbor utvrđenih poduzeća kao stranaka obveznica u smislu Direktive 2012/27, koristeći objektivne i nediskriminirajuće kriterije.
42
Slijedi da je četvrto i peto pitanje dopušteno.
Meritum
43
Četvrtim i petim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavke 1. i 4. Direktive 2012/27 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji, s jedne strane, nameće obveze u pogledu energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima energetskog sektora, utvrđenima kao stranke obveznice i, s druge strane, ne iznosi izričito razloge zbog kojih su ta poduzeća utvrđena kao stranke obveznice.
44
U tom pogledu valja istaknuti da članak 7. stavak 4. Direktive 2012/27 predviđa da svaka država određuje stranke obveznice u svrhu članka 7. stavka 1. te direktive među distributerima energije „i/ili” poduzećima za maloprodaju energije, na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija.
45
No, tumačenje članka 7. stavka 4. navedene direktive također je korisno za ocjenu je li država članica u okviru primjene financijskog instrumenta koji ulazi u stavak 9. tog članka na prikladan način odredila poduzeća koja su dužna doprinijeti tom instrumentu. Naime, takva mjera se donosi kao „alternativa” uvođenju sustava iz stavka 1. navedenog članka i treba biti popraćena istovrsnim jamstvima. Stoga, uvjeti navedeni u članku 7. stavku 4. Direktive 2012/27 za određivanje stranaka obveznica trebaju također biti ispunjeni kada se takve stranke određuju u okviru sustava različitog od onog iz stavka 1.
46
Činjenica da španjolska jezična verzija članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27 ne sadržava riječi „i/ili”, već samo sastavni veznik „i”, ne može dovesti u pitanje tu činjenicu s obzirom na to da, kako je također istaknula nezavisna odvjetnica u točki 64. svojeg mišljenja, iz općeg sustava navedene odredbe proizlazi da države članice mogu zapravo odabrati hoće li kao stranke obveznice odrediti distributere energije ili poduzeća za maloprodaju energije i tako isključiti iz kategorije stranaka obveznica dio sudionika energetskog sektora.
47
Naime, španjolska jezična verzija članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27, poput drugih jezičnih verzija te odredbe, predviđa da države članice moraju odabrati obvezana poduzeća među distributerima energije i poduzećima za maloprodaju energije.
48
Osim toga, valja reći da je i u španjolskoj verziji članka 7. stavka 1. prvog podstavka navedene direktive navedeno da obvezana poduzeća mogu pripadati krugu distributerâ energije „i/ili” poduzećâ za maloprodaju energije.
49
Štoviše, definicija pojma „stranka obveznica”, kako je iznesena u članku 2. točki 14. Direktive 2012/27, koristi samo veznik „ili” i to čak u španjolskoj verziji te odredbe.
50
Iz toga kao prvo proizlazi da su države članice slobodne odrediti, kao stranke obveznice, samo određene operatere, isključujući ostale i to neovisno o temelju provedbene mjere obveza energetske učinkovitosti koja je zaista uspostavljena nacionalnim propisom.
51
Kao drugo, iz članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27 proizlazi da ta odredba zahtijeva da u svrhu članka 7. stavka 1. prvog podstavka te direktive stranke obveznice budu određene na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija.
52
Kao što je iznijela nezavisna odvjetnica u točki 79. svojeg mišljenja, dotična država članica mora izričito iznijeti navedene objektivne i nediskriminirajuće kriterije.
53
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri temelji li se, u okviru provedbe od strane Kraljevine Španjolske godišnje obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, poput one u glavnom postupku, određivanje poduzeća obveznika zaista na izričito utvrđenim objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima.
54
U tu je svrhu na sudu koji je uputio zahtjev da uzme u obzir konfiguraciju i karakteristike nacionalnog tržišta kao i situaciju operatera na tom tržištu, kao što to osobito zagovara uvodna izjava 20. Direktive 2012/27.
55
Iz svega što prethodi proizlazi da na četvrto i peto pitanje treba odgovoriti tako da članak 7. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji nameće obveze energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima u energetskom sektoru, pod uvjetom da se određivanje tih poduzeća kao stranaka obveznica zaista temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su izričito izneseni, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Troškovi
56
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
1.
Članke 7. i 20. Direktive 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji kao glavni način ispunjenja obveza ekonomske učinkovitosti utvrđuje sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da, s jedne strane, taj propis jamči ostvarenje uštede energije u mjeri ekvivalentnoj sustavima obveza energetske učinkovitosti koji se mogu provesti na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i da, s druge strane, zahtjevi iz članka 7. stavaka 10. i 11. navedene direktive budu poštovani, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
2.
Članak 7. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji nameće obveze energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima u energetskom sektoru, pod uvjetom da se određivanje tih poduzeća kao stranaka obveznica zaista temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su izričito izneseni, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski