61976C0123
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 28 JUNI 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Het behoeft geen betoog dat het in een gemeenschappelijke markt van het grootste belang is dat (eventuele) veiligheidsnormen voor goederen in de gehele markt gelijkluidend zijn, zodat de waar ook aldaar vervaardigde goederen overal vrijelijk in die markt kunnen worden verkocht. De Raad, zich hiervan wel bewust, stelde bij resolutie van 28 mei 1969 een algemeen programma vast „voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer die het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten” (PB nr. C 76, blz. 1 van 17. 6. 1969). Tot de produkten die waren opgenomen in de eerste fase van dat programma, behoorde elektrisch materiaal bestemd voor gebruik binnen bepaalde spanningsgrenzen.
Ter uitvoering hiervan stelde de Raad op 13 februari 1973 op grond van artikel 100 EEG-Verdrag een richtlijn (73/23/EEG) vast „betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften der Lid-Staten inzake elektrisch materiaal bestemd voor gebruik binnen bepaalde spanningsgrenzen” (PB nr. L 77, blz. 29 van 26. 3. 1973). De richtlijn was gericht tot de Lid-Staten en bepaalde in artikel 13, lid 1: „Binnen een termijn van 18 maanden volgende op de kennisgeving van deze richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen voor het volgen van deze richtlijn; zij stellen de Commissie onverwijld daarvan in kennis.” Een uitzondering werd gemaakt voor Denemarken, waarvoor de termijn tot vijf jaar werd verlengd. Voorts bepaalde artikel 13, lid 2: „De Lid-Staten zien er op toe dat de tekst van de belangrijke nationale rechtsbepalingen die zij op het door deze richtlijn geregelde gebied aanvaarden, aan de Commissie wordt medegedeeld.”
Toen de Commissie in 1975 vaststelde dat twee Lid-Staten, België en Italië, niet binnen de termijn van achttien maanden aan hun desbetreffende verplichtingen hadden voldaan, trachtte zij hen via de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag alsnog tot nakoming te bewegen, en stelde ten slotte bij het Hof beroep tegen beide staten in — zaak 122/76 tegen België en de onderhavige zaak tegen Italië —. In België kwam op 23 maart 1977 een Koninklijk Besluit af, waarbij de vroegere Belgische wetgeving inzake veiligheidsnormen voor het in de richtlijn bedoelde materiaal werd ingetrokken en de bepalingen van de richtlijn in België werden ingevoerd. De zaak 122/76 werd daarop met wederzijdse instemming doorgehaald in het register van het Hof, op voorwaarde dat België de kosten voor zijn rekening zou nemen.
Italië is hiertoe nog niet overgegaan. Wel heeft een Italiaanse senaatscommissie op 26 februari 1976 een wetsontwerp ter uitvoering van de richtlijn aangenomen en op 10 maart 1976 toegezonden aan de Kamer van Afgevaardigden (bijlage I bij het verzoekschrift). Dit ontwerp strandde echter door de kort daarop gevolgde ontbinding van het Italiaanse Parlement. Op 15 februari 1977 werd een nieuw wetsontwerp (nr. 536) ingediend. (Op verzoek van het Hof werd de tekst daarvan door de Italiaanse regering overgelegd). Bij de mondelinge behandeling op 7 juni 1977 werd medegedeeld dat het nieuwe wetsontwerp op 25 mei 1977 door de Senaat was aangeomen en op 8 juni 1977 zou worden behandeld in de Kamer van Afgevaardigden. Met de verheffing tot wet van het ontwerp in deze vorm zou Italië echter volgens de Commissie niet volledig aan zijn verplichtingen krachtens de richtlijn voldoen, enerzijds omdat de vroegere — met de richtlijn niet verenigbare — Italiaanse wetgeving niet zou worden ingetrokken en anderzijds omdat nieuwe — met de richtlijn niet verenigbare — beperkingen zouden worden ingevoerd. De Commissie was zelfs zo bezorgd dat het ontwerp ongewijzigd zou worden aangenomen dat, zoals wij vernamen, het betrokken lid van de Commissie-Davignon zich op 6 juni 1977 hieromtrent met een telex tot de Italiaanse minister van Industrie richte.
Italië erkent dat het aan de richtlijn niet volledig gevolg heeft gegeven. De vordering zal derhalve in ieder geval moeten worden toegewezen. In werkelijkheid gaat echter het geding niet hierover doch over de mate waarin Italië in gebreke is gebleven. De Italiaanse regering betoogt dat in de huidige Italiaanse wetgeving en administratieve praktijk reeds in wezen aan de richtlijn wordt voldaan en dat de nog bestaande verschillen van ondergeschikte en doorgaans van „formele” aard zijn, terwijl de Commissie meent dat Italië op wezenlijke punten nalatig is gebleven.
Wij zullen daartoe een nadere blik moeten werpen op de bewoordingen van de richtlijn zelf.
Daarbij moeten zij wel bedenken dat het woord „norm” in dit verband in tweeërlei zin kan worden gebruikt. In de eerste plaats kan het de gewone betekenis hebben van een wettelijk voorgeschreven veiligheidsstandaard. Daarnaast kan het de engere betekenis hebben van technische normbladen van normalisatie-instituten, waarnaar in de wetgeving kan worden verwezen. Blijkens de preambule van de richtlijn gebruikt de richtlijn het woord in deze tweede betekenis.
De richtlijn begint in artikel 1 met een definitie van het materiaal waarop zij van toepassing is, te weten elektrisch materiaal „bestemd voor een nominale wissel spanning tussen 50 V en 1000 V en een nominale gelijkspanning tussen 75 V en 1500 V, met uitzondering van het materiaal en de verschijnselen opgenomen in bijlage H”. De Commissie heeft uitgelegd dat de richtlijn op grond van deze definitie van toepassing is op de overgrote meerderheid van het elektrisch materiaal dat wordt gebruikt voor industriële, commerciële en huishoudelijke doeleinden. De uitzonderingen in bijlage II hebben betrekking op bijzonder materiaal, waarvoor afzonderlijke harmonisatierichtlijnen zijn of zullen worden vastgesteld. De uitzonderingen omvatten „elektrisch materiaal bestemd voor gebruik in explosieve omgeving” (bijv. mijnlampen), „elektro-radiologisch en elektro-medisch materiaal”, „elektrische gedeelten van personen- en goederenliften”, enz. In artikel 12 wordt bovendien een uitzondering gemaakt voor „elektrisch materiaal dat bestemd is voor uitvoer naar derde landen.”
Na deze definitie van het toepassingsgebied, bevat de richtlijn voorts een reeks verplichtingen voor de Lid-Staten, die meestal beginnen met de woorden „de Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat …” (in dit verband heeft de Commissie gewezen op een fout in de Franse tekst van artikel 3, zoals dit is opgenomen in het Publikatieblad: zie de Franse vertaling van het verzoekschrift, blz. 2, voetnoot 1).
Voor zover hier van belang, vallen deze verplichtingen uiteen in twee hoofdgroepen, waarvan de eerste betrekking heeft op de fundamentele doelstellingen van de richtlijn en de tweede op de middelen ter bereiking van deze doelstellingen.
De opbouw van de eerste groep is zeer doorzichtig, wanneer men bedenkt dat met de harmonisatie van de veiligheidsnormen (in ruime zin) twee resultaten worden beoogd: ten eerste een „negatief resultaat”, namelijk dat nergens in de Gemeenschap goederen op de markt mogen worden gebracht die niet voldoen aan behoorlijke normen, en ten tweede een „positief resultaat”, dat goederen die aan de normen voldoen vrijelijk in de Gemeenschap kunnen circuleren.
Artikel 2 bevat een algemene verlichting voor de Lid-Staten om het negatieve resultaat te waarborgen. Lid 1 van dit artikel zegt:
„De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat het elektrische materiaal niet in de handel kan worden gebracht tenzij het, vervaardigd volgens de regels van goed vakmanschap op het gebied van de veiligheid die in de Gemeenschap gelden, bij correcte intallatie en degelijk onderhoud en bij gebruik overeenkomstig de bestemming, de veiligheid van mensen, huisdieren en goederen niet in gevaar brengt.”
Artikel 2, lid 2, verwijst naar bijlage I voor een samenvatting van „de voornaamste elementen betreffende de in lid 1 bedoelde veiligheidsdoeleinden.” Het lijkt mij niet nodig deze hier in extenso weer te geven. Zij beslaan bijna een hele bladzijde druk en zijn vrij uitvoerig. Zoals uit de beschrijving blijkt, is de opsomming van de elementen niet uitputtend en vormen zij op zichzelf geen norm in enge zin doch veeleer een richtsnoer voor de op te stellen normen. Zij zijn overgenomen in artikel 3 van bovengenoemd Belgisch Koninklijk Besluit en in een bijlage bij het thans aan het Italiaanse Parlement voorgelegde wetsontwerp.
De algemene verplichting der Lid-Staten om zorg te dragen voor het positieve resultaat is neergelegd in artikel 3 van de richtlijn:
„De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat niet om veiligheidsredenen het vrije verkeer binnen de Gemeenschap wordt verhinderd van het elektrische materiaal dat, op de in de. artikelen 5, 6, 7 of 8 bepaalde wijze, voldoet aan de in artikel 2 vermelde bepalingen.”
Dit wordt aangevuld door artikel 4:
„De Lid-Staten zien er op toe dat de distributiebedrijven de aansluiting op het net en de stroomvoorziening aan de verbruikers, voor elektrisch materiaal niet afhankelijk stellen van strengere veiligheidseisen dan is bepaald in artikel 2.”
De artikelen 5, 6, 7 en 8, waarnaar in artikel 3 wordt verwezen, bevatten de andere hoofdgroep van verplichtingen voor de Lid-Staten, die ik in het voorgaande al heb genoemd. Zij zijn door de Commissie aangeduid als „een hiërarchie van normen” In zekere zin is dit juist.
Artikel 5, waarop ik nog zal terugkomen omdat de uitlegging van dit artikel een der belangrijkste geschilpunten tussen partijen is, bepaalt dat communautaire „geharmoniseerde normen” moeten worden opgesteld en dat goederen die aan die normen voldoen „met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, … [zijn te] beschouwen als beantwoordende aan de bepalingen van artikel 2”.
Artikel 6 betreft wat men zou kunnen noemen „internationale normen”. Artikel 6, lid 1, luidt:
„Voor zover er nog geen geharmoniseerde normen in de zin van artikel 5 zijn vastgesteld en gepubliceerd, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat hun terzake bevoegde overheidsinstanties met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, als beantwoordende aan de bepalingen van artikel 2, eveneens het elektrisch materiaal beschouwen, dat beantwoordt aan de veiligheidsvoorschriften van de „Commisson Internationale des Réglementations en vue de l'approbation de l'équipement électrique (CEE-él) (Internationale Commissie voor de keuring van elektrisch materiaal) of van de „International Electrotechnical Commission” (IEC) (Internationaal Elektrotechnisch Comité) ten aanzien waarvan de in de leden 2 en 3 bedoelde publikatieprocedure is gevolgd.”
Ik kan voorbijgaan aan de leden 2 en 3, aangezien de daar bedoelde mededelingsprocedure nog nimmer is toegepast voor veiligheidsvoorschriften van de CEE-él of de IEC. Volgens de Commissie is de reden hiervan dat met de opstelling van geharmoniseerde normen in het kader van artikel 5 zo snel vooruitgang is gemaakt dat men het niet nodig achtte nog met internationale normen te werken. De Commissie verklaarde, en dit wordt inderdaad bevestigd door de preambule van de richtlijn, dat de artikelen 6 en 7 waren bedoeld als overgangsmaatregelen die slechts zouden gelden voor zover en zolang nog geen geharmoniseerde normen in het kader van artikel 5 waren opgesteld. Bijgevolg is artikel 6 een dode letter gebleven.
De derde groep in de hiërarchie der in de richtlijn bedoelde normen zijn de „nationale normen”. Hieraan is artikel 7 gewijd:
„Voor zover er nog geen geharmoniseerde normen in de zin van artikel 5 of overeenkomstig artikel 6 bekendgemaakte veiligheidsvoorschriften bestaan, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat hun ter zake bevoegde overheidsinstanties, met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, als beantwoordende aan de bepalingen van artikel 2, eveneens het elektrisch materiaal beschouwen dat is gefabriceerd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de in de Lid-Staten waarin het is vervaardigd geldende normen, indien dit materiaal een even grote veiligheid biedt als die welke op hun eigen grondgebied is vereist”
Deze bepaling is, dunkt mij, niet zo gemakkelijk te interpreteren. Bij eerste lezing lijkt het alsof zowel moet worden voldaan aan de veiligheidsnormen in de Lid-Staat waarin het materiaal is vervaar digd, als aan de eventuele normen in de Lid-Staat van invoer (onverschillig of dit normen in enge zin zijn of niet). Dit kan echter niet juist zijn, omdat de bepaling in dat geval een stap achteruit zou zijn. Zonder deze bepaling zou het materiaal immers slechts behoeven te voldoen aan de normen in de Lid-Staat van invoer. Partijen hebben op dit punt niet veel licht verschaft, voornamelijk omdat dit buiten het geschil staat. Met artikel 7 is waarschijnlijk bedoeld dat de Lid-Staat van invoer materiaal moet accepteren dat voldoet aan de normen van de Lid-Staat waar het is vervaardigd, tenzij het veiligdheidsniveau volgens die normen lager is dan het niveau volgens de eigen wetgeving. Met andere woorden: de bedoeling is dat hetzelfde veiligheidsniveau wordt bereikt met verschillende methoden.
Artikel 8 verschilt van de artikelen 6 en 7 in zoverre dat het niet slechts een overgangsbepaling is. Het biedt de mogelijkheid om een produkt te doen accepteren, zelfs wanneer het niet voldoet aan enige — geharmoniseerde, internationale of nationale — gepubliceerde norm. Artikel 8 bepaalt:
„1.   De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat hun ter zake bevoegde instanties eveneens toestemming geven voor het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen van elektrisch materiaal dat, hoewel het niet overeenkomt met de in artikel 5 bedoelde geharmoniseerde normen of met de bepalingen van de artikelen 6 en 7, voldoet aan de bepalingen van artikel 2.
2.   In geval van betwisting kan de fabrikant of de importeur een door een volgens de procedure van artikel 11 bekendgemaakt orgaan opgesteld rapport overleggen inzake het overeenkomen van het elektrisch materiaal met de bepalingen van artikel 2.”
Artikel 11 bepaalt dat elke Lid-Staat de overige Lid-Staten en de Commissie in kennis stelt van, onder andere, de lijst der organen welke die Lid-Staat heeft aangewezen om hem te vertegenwoordigen bij de in artikel 5 bedoelde harmonisatieprocedure en om het in artikel 8 bedoelde rapport op te stellen. In artikel 11 wordt aan iedere Lid-Staat het recht voorbehouden wijziging te brengen in de medegedeelde gegevens. Het voor beide doeleinden door Italië opgegeven orgaan is het Comitato Elettrotecnico Italiano („CEI”).
Volledigheidshalve moet in dit overzicht van de bepalingen van de richtlijn nog worden vermeld dat artikel 9 voorziet in een procedure voor het geval dat een Lid-Staat het op de markt brengen verbiedt of het vrije verkeer belemmert van onder de richtlijn vallend materiaal, op grond dat dit om enige reden voldoet aan artikel 2, en dat artikel 10 handelt over keurmerken en over certificaten en verklaringen van overeenstemming.
De Commissie beweert nu, kort gezegd, dat Italië niet de nodige wettelijke maatregelen heeft getroffen om uitvoering te geven aan de richtlijn en met name aan de artikelen 2 (met bijlage I) 5, 6, 8, 9 en 10.
Italië erkent (bij monde van de regering) zijn nalatigheid met betrekking tot de verplichtingen van artikel 8, doch meent dat dit van ondergeschikte en marginale betekenis is; met betrekking tot de artikelen 9 en 10 is er praktisch geen verschil van mening.
Het geschil tussen partijen draait enerzijds om de artikelen 2 en 3 en anderzijds om de artikelen 5 en 6.
Italië baseert zijn verweer met betrekking tot de artikelen 2 en 3 op een Italiaanse wet van 1 maart 1968 (nr. 186). Overigens wordt deze wet door de Commissie in haar verzoekschrift (blz. 10, voetnoot 1) genoemd als een van de Italiaanse wettelijke regelingen die moeten worden gewijzigd om te voldoen aan de richtlijn. De wet bepaalt dat elektrisch en elektronisch materiaal volgens de regels van goed vakmanschap moet worden vervaardigd („devono essere realizzati a regola d'arte”; en dat materiaal dat is vervaardigd in overeenstemming met de CEI-normen („realizzati secondo le norme del Comitato elettrotecnico italiano”) wordt geacht volgens de regels van goed vakmanschap te zijn vervaardigd. Italië betoogt nu dat die wet, welke immers overeenstemming met CEI-normen niet beschouwt als het enige criterium voor voldoening aan de wettelijke vereisten, hetzelfde effect heeft als artikel 2 van de richtlijn en dus ook als artikel 3. Met betrekking tot de in bijlage I van de richtlijn vermelde „elementen” merkt Italië op dat zij niet meer zijn dan een opsomming van de regels van „goed vakmanschap”. De Commissie betwist dit uiteraard. Volgens haar zijn deze elementen veel te gedetailleerd en precies om aan te nemen dat zij zonder meer kunnen worden weergegeven door het algemene begrip „goed vakmanschap”. Voorts betoogt zij dat andere Italiaanse wettelijke regelingen die zijn blijven gelden, met name de artikelen 314 en 315 van het Presidentieel Besluit (DPR nr. 547) van 27 april 1955 en de bepalingen van een Ministerieel Besluit (nr. 307) van 20 december 1968, eisen stellen die afwijken van bijlage I. Het komt mij voor dat de Commissie bij dit alles het gelijk aan haar zijde heeft.
Italië's verweer met betrekking tot de artikelen 5 en 6 is dat de huidige Italiaanse wetgeving en administratieve praktijk niet in strijd zijn met de eisen van de richtlijn, omdat in feite nog geen geharmoniseerde normen zijn opgesteld in het kader van artikel 5 noch — hetgeen niet wordt weersproken — internationale normen zijn bekendgemaakt in het kader van artikel 6. Italië erkent ronduit dat het zijn verplichtingen ingevolge de richtlijn ernstig zou verzuimen, indien er wel geharmoniseerde normen bestonden.
Dit argument snijdt volgens mij geen hout. Alle Lid-Staten (met uitzondering van Denemarken) waren ingevolge artikel 13, lid 1, junctis de artikelen 5 en 6 van de richtlijn, verplicht binnen een termijn van 18 maanden de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen opdat geharmoniseerde normen terstond na vaststelling, of internationale normen terstond na bekendmaking, door de bevoegde autoriteiten zouden worden erkend. De Lid-Staten konden niet ermee volstaan de feitelijke vaststelling of bekendmaking van een norm af te wachten, alvorens maatregelen voor erkenning te nemen. Daaruit volgt naar mijn mening dat Italië zijn verplichtingen ingevolge deze artikelen verzuimt en — voor zover het daarop aankomt — dat dit een wezenlijk verzuim is.
Daarbij zou ik het laten, ware het niet dat de Italiaanse regering, bij haar poging aan te tonen dat nog geen geharmoniseerde normen bestaan, een aantal vragen van groot belang voor de uitlegging van artikel 5 heeft opgeworpen. Het zou zeer onbevredigend zijn deze vragen — waaraan partijen veel aandacht hebben besteed — onbeantwoord te laten.
Artikel 5 zegt:
„De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat hun terzake bevoegde overheidsinstanties, met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, met name het elektrisch materiaal dat voldoet aan de veiligheidsvoorschriften van de geharmoniseerde normen, beschouwen als beantwoordende aan de bepalingen van artikel 2.
Normen worden aangemerkt als geharmoniseerd, wanneer zij, na in onderlinge overeenstemming te zijn vastgesteld door de organen waarvan door de Lid-Staten overeenkomstig artikel 11 mededeling is gedaan, in het kader van de nationale procedures zijn gepubliceerd. Zij moeten worden bijgewerkt op grond van de technologische vooruitgang en de ontwikkeling van de regels van goed vakmanschap op het gebied van veiligheid.
De lijst der geharmoniseerde normen met bronvermelding wordt ter informatie bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.”
Zoals U ziet, omvat volgens dit artikel de procedure tot vaststelling van een geharmoniseerde norm drie onderdelen:
1.
de norm moet in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld door de organen die door de Lid-Staten overeenkomstig artikel 11 zijn aangemeld;
2.
de norm moet in het kader van de nationale procedures zijn gepubliceerd, en
3.
de norm moet ter informatie worden opgenomen op een lijst die wordt bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.
De Commissie geeft toe dat een dergelijke lijst nog niet is gepubliceerd. Naar haar zeggen ligt het in de bedoeling deze maand een lijst te publiceren. Voorts deelde de Commissie mede dat nog slechts twee Lid-Staten geharmoniseerde normen „in het kader van de nationale procedures” hebben gepubliceerd, namelijk Frankrijk en Nederland. De oorzaken van de vertraging in de andere Lid-Staten (met uitzondering van Denemarken en Italië zelf) werden ons niet medegedeeld. Uiteindelijk is er wellicht dus toch iets te zeggen voor het standpunt van de Italiaanse regering dat tot dusver nog geen geharmoniseerde normen gelden.
Het standpunt van de Italiaanse regering was echter niet gebaseerd op argumenten in verband met de bekendmaking, doch op de eisen in verband met de eerste etappe van de procedure.
Aanvankelijk meende ik dat de Italiaanse regering zou betogen dat de CEI niet geldig was aangemeld overeenkomstig artikel 11 als het orgaan dat Italië zou vertegenwoordigen voor de toepassing van artikel 5. Het enige stuk dat aan het Hof is overgelegd ten blijke van deze aanmelding, namelijk een telex de dato 22 november 1974 (bijlage I bij de dupliek), bevatte te dien aanzien de woorden „behoudens bevestiging”. De Italiaanse regering verklaarde echter bij de mondelinge behandeling in antwoord op een vraag mijnerzijds, dat er geen twijfel bestond omtrent de geldigheid van de aanwijzing van de CEI als bevoegd orgaan overeenkomstig artikel 11. Anders was uiteraard de vraag gerezen of Italië zich schuldig maakte aan inbreuk op artikel 11.
De Italiaanse regering beweert dat de procedure die is gevolgd door de organen die overeenkomstig artikel 11 door de Lid-Staten waren aangemeld om geharmoniseerde normen op te stellen, niet in overeenstemming is met artikel 5. Voor een beter begrip van deze bewering wil ik kort ingaan op die procedure.
Blijkbaar werd tegen het einde van de vijftiger jaren door de normalisatieinstituten van de oorspronkelijke Lid-Staten van de Gemeenschap (met uitzondering van Luxemburg) het „Comité Européen des Normes Electrotechniques de la Communauté” of „Cenelcom” opgericht, met het oog op de harmonisatie van hun normen. In de jaren zestig vormden de leden van de Cenelcom tezamen met de normalisatie-instituten van de toenmalige Lid-Staten van de EVA het „Comité Européen des Normes Electrotechniques” of „Cenel”. Na de toetreding van de nieuwe Lid-Staten tot de Gemeenschap in 1973 werden de Cenelcom en de Cenel samengesmolten in het „Comité Européen de Normalisation Electrotechnique” of „Cenelec” (het heeft ook een Engelse naam, nl. „European Committee for Electrotechnical Standardization”, en een Duitse naam „Europäisches Kommitee für Elektrotechnische Normung”).
Het thans geldende reglement van de Cenelec is aan het Hof overgelegd (als bijlage VII bij het antwoord van de Commissie op vragen van het Hof aan het eind van de schriftelijke behandeling). Dit reglement begint als volgt:
„1.
Algemeen
1.1
Doelstellingen
1.1.1
Overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag van Rome dienen belemmeringen voor het handelsverkeer uit hoofde van technische bepalingen te worden opgeheven.
Met betrekking tot de normalisatie op elektrotechnisch gebied wordt deze taak opgedragen aan de nationale elektrotechnische comités van de Lid-Staten der Europese Gemeenschappen.
Te dien einde worden de nationale elektrotechnische comités van de Lid-Staten der Europese Gemeenschappen verenigd in een lichaam, het „Comité Européen de Normalisation Electrotechnique”; afgekort „Cenelec”.
1.1.2
Wegens de nauwe handelsbetrekkingen tussen de landen van de voormalige Europese Vrijhandelsassociatie die niet toetreden tot de Europese Gemeenschappen, enerzijds en de Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen anderzijds, is het bereiken van voornoemde doelstellingen door samenwerking van de nationale comités een gemeenschappelijk belang van alle landen van de Europese Gemeenschappen en die van de voormalige Europese Vrijhandelsassociatie. Mitsdien zijn de nationale comités van laatstbedoelde landen toegetreden tot de Cenelec.”
Uitgangspunt van het betoog was dat de in de Cenelec verenigde „nationale comités” van de Lid-Staten der Europese Gemeenschappen in feite de organen zijn, die door de Lid-Staten overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn zijn aangemeld. De lijst van deze nationale comités in artikel 4.2 van bedoeld reglement omvat geen comité voor Luxemburg, doch uit het feit dat niemand daarop is ingegaan, leid ik af dat Luxemburg het nationaal comité van een andere Lid-Staat heeft verzocht zijn belangen waar te nemen. Naast de nationale comités van de acht andere Lid-Staten, staan op de lijst ook comités voor Oostenrijk, Finland, Noorwegen, Portugal, Zweden en Zwitserland.
De lijst in artikel 4.2 vermeldt ook het aantal stemmen van elk comité. Frankrijk, Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk hebben elk tien stemmen; België, Nederland, Zweden en Zwitserland elk vijf stemmen en de overige landen elk drie stemmen. Artikel 4.3 bepaalt dat een in stemming gebracht voorstel wordt geacht te zijn aangenomen „tenzij het aantal gewogen tegenstemmen meer dan vijftien bedraagt”. Volgens artikel 4.4 moeten in dat geval „de stemmen van de nationale comités der Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen” afzonderlijk worden geteld; „indien meer dan twee van deze landen tegenstemmen, is het voorstel niet aangenomen; indien meer dan vijftien gewogen tegenstemmen door deze landen worden uitgebracht, is het voorstel ook niet aangenomen”; een eenmaal aangenomen voorstel bindt, kort gezegd „alle nationale comités van de Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen” alsmede „die andere nationale comités … die vóór het voorstel hebben gestemd”. Deze bepalingen inzake meerderheidsbesluiten worden echter als een noodoplossing beschouwd. Artikel 4.1 bepaalt uitdrukkelijk dat „waar mogelijk eenstemmigheid moet worden bereikt.”
De Cenelec werkt blijkbaar hoofdzakelijk met „harmonisatiedocumenten”, kortweg aangeduid als „HDs”. Het Cenelecreglement voorziet in dit soort documenten, en de Commissie heeft vier voorbeelden hiervan overgelegd (bijlagen II, III, IV en V bij haar antwoord op de vragen van het Hof). Op het voorblad van elk dezer documenten staat vermeld „betreft richtlijn 73/23/EEG”. De Commissie verstrekte bovendien (als bijlage I bij haar antwoord) een lijst van 59 HDs met, naar zij mededeelde, de geharmoniseerde normen welke tot dusver in het kader van artikel 5 van de richtlijn waren aanvaard. Deze lijst zou volgens de Commissie nog deze maand in het Publikatieblad worden bekendgemaakt. Zij voegde hieraan toe dat volgens haar gegevens deze HDs of normen ongeveer 60 % uitmaakten van die welke uiteindelijk in het kader van artikel 5 zouden worden gepubliceerd, afgezien van herplaatsingen in verband met — zoals artikel 5 zegt — „de technologische vooruitgang en de ontwikkeling van de regels van goed vakmanschap op het gebied van de veiligheid”.
Italië betoogt nu dat de activiteiten van de door de Lid-Staten overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn aangemelde organen in het kader van de Cenelec rechtens verschillen van hun activiteiten ingevolge artikel 5. Cenelec is een „particuliere” organisatie die werkt buiten het verband van de Europese Gemeenschappen en volgens voorschriften over meerderheidsbeslissingen welke onverenigbaar zijn met de in artikel 5 voorgeschreven eenstemmigheid.
Wat de Italiaanse regering hier precies bedoelt met „particuliere” organisatie, wordt niet toegelicht. Wellicht denkt de Italiaanse regering aan het onderscheid, in de rechtsstelsels van een aantal Lid-Staten, tussen privaatrechtelijke lichamen en publiekrechtelijke lichamen. In dat geval kan ik slechts zeggen dat dit onderscheid in casu geenszins ter zake doet. Waarschijnlijk wil de Italiaanse regering echter te kennen geven dat Cenelec door de aangesloten organen op eigen initiatief is opgericht, en niet op initiatief van de Commissie. Doch ook dat doet hier naar mijn mening niet ter zake. De richtlijn laat de organen, die ingevolge artikel 11 door de Lid-Staten moeten worden aangemeld en geen overheidsorganen behoeven te zijn, de vrijheid zich voor hun taakstelling volgens artikel 5 te organiseren zoals hun goeddunkt.
Nauwelijks steekhoudender is mijns inziens het argument dat Cenelec buiten het kader van de Gemeenschap werkt. In dit verband wees de Italiaanse regering erop dat in de Cenelec ook organen namens de EVA-landen zitting hebben, en voorts dat alleen het Engels, Frans en Duits de officiële talen in de Cenelec zijn (zie de artikelen 1.5 en 7.6 — 9 van het Reglement). Met betrekking tot het eerste punt zij opgemerkt dat artikel 5 de overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn aangemelde organen niet verbiedt eventueel nauw samen te werken met overeenkomstige organen in andere landen. Naar mijn mening is het toch wel al te kras te beweren dat een zo zinvolle regeling moet worden geacht de ongeldigheid van hun werkzaamheden in het kader van artikel 5 mee te brengen. En wat het tweede punt betreft: het gemeenschapsrecht bepaalt 'nergens dat voor alle gemeenschapszaken alle zes gemeenschapstalen moeten worden gebezigd. Dit zou ook volstrekt ondoenlijk zijn. De Commissie heeft verklaard dat zij bij eventuele taalmoeilijkheden van de Italiaanse vertegenwoordigers in de Cenelec zou kunnen zorgen voor de nodige vertolkingen en vertalingen. Dat lijkt mij de juiste benadering: zo zich hier al een probleem voordoet, dan is dit van administratieve aard en zonder juridisch belang.
Wellicht het beste argument van de Italiaanse regering op dit punt is de schijnbare onverenigbaarheid tussen de mogelijkheid van meerderheidsbesluiten volgens het Reglement van de Cenelec en de eis van eenstemmigheid in artikel 5. De Commissie heeft hiertegen een tweeërlei weerwoord. In de eerste plaats dat de regeling voor meerderheidsbesluiten bij de opstelling van geen der 59 HDs waarnaar zij verwees, was toegepast. Zij waren alle eenstemmig aanvaard, althans door de vertegenwoordigers van de Lid-Staten der Gemeenschap. Ik meen dat op zichzelf met dit antwoord al zou kunnen worden volstaan. Indien deze HDs namelijk inderdaad met eenparigheid van stemmen zijn aanvaard, doet het niet ter zake dat dit ook anders had kunnen zijn. In de tweede plaats merkt de Commissie op dat de overeenkomstig artikel 11 door de Lid-Staten aangemelde organen in ieder geval krachtens artikel 5 vrij waren af te spreken dat meerderheidsbesluiten waarmee zij allen hadden ingestemd, voor hen bindend zouden zijn. Voor dit argument pleit dat de Raad in artikel 5 deze organen volkomen vrij laat in de wijze om tot overeenstemming te komen. Het lijkt mij voor deze zaak echter niet nodig definitief uit te maken, of dit argument ook juist is.
Ten slotte heeft de Italiaanse regering nog een argument ontleend aan het feit dat het Reglement van de Cenelec twee soorten HDs kent, de ongeclausuleerde HDs en de HDs die nationale „afwijkingen” vermelden (zie artikel 3.2.3.1 van het Reglement). Deze afwijkingen kunnen hun grond alleen vinden in de „wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen” van een bepaald land. Daaruit blijkt volgens de Italiaanse regering dat de leden van de Cenelec als zodanig de Lid-Staten niet kunnen binden en dat de door hen opgestelde normen geen echte geharmoniseerde normen zijn. Ik zie daarin geen enkel bewijs van dien aard, doch alleen de erkenning dat enerzijds enkele leden van Cenelec afkomstig zijn uit landen buiten de Gemeenschap, die niet zijn gebonden aan richtlijnen van de Gemeenschap (en ook dat Denemarken althans aan deze richtlijn nog niet is gebonden), en dat anderzijds noch de Cenelec noch een harer leden bevoegd is de nationale wetgeving van een Lid-Staat te wijzigen. Waar nodig, moet de Lid-Staat dit zelf doen op grond van zijn verplichtingen krachtens de richtlijn. Vermelding verdient dat twee van de HDs die de Commissie als voorbeeld heeft overgelegd, namelijk HD 252 betreffende stofzuigers enzovoort en HD 253 betreffende elektrische strijkijzers en strijkmachines der gelijke afwijkingen vermelden. In HD 252 zijn dit er vier. De eerste betreft Frankrijk, waar uitdrukkelijk is voorgeschreven dat stofzuigers dusdanig moeten worden geconstrueerd dat zij geschikt zijn of kunnen worden gemaakt voor een netspanning van 220 V, hetgeen wellicht als vanzelfsprekend kan worden beschouwd. De tweede betreft Denemarken. De derde, betreffende Italië, zou verband houden met de artikelen 314 en 315 van de DPR nr. 547 van 27 april 1955 (die de Commissie naar mijn mening terecht onverenigbaar acht met de richtlijn, zoals ik hierboven reeds heb vermeld). De vierde, betreffende Duitsland, zou „nog moeten worden ingetrokken”. HD 253 noemt meer afwijkingen: eveneens met betrekking tot Italië, verband houdende met de artikelen 314 en 315 van het DPR 547, alsmede een onbelangrijke afwijking voor zowel Denemarken als Frankrijk, die nog zou moeten worden ingetrokken. De overige betreffen Duitsland. Twee daarvan zouden nog moeten worden ingetrokken en de andere houden verband met een Duitse wettelijke regeling (UW VGB 7b) die „buiten de bevoegdheid van het nationale comité” valt. Ik neem aan dat Duitsland, ter voldoening aan de richtlijn, deze wettelijke regeling waarschijnlijk zal moeten intrekken, maar wij hebben Duitsland daaromtrent uiteraard niet gehoord.
Samenvattend zou ik het betoog van de Italiaanse regering dat de procedure welke de overeenkomstig artikel 11 door de Lid-Staten aangemelde organen in de Cenelec toepassen niet in overeenstemming is met artikel 5, willen afwijzen.
In ieder geval concludeer ik op bovenvermelde gronden tot
1)
vaststelling dat de Italiaanse Republiek, door geen gevolg te geven aan de richtlijn, een krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen;
2)
verwijzing van de Italiaanse Republiek in de kosten van het geding.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.