62013CJ0410_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-410/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Vilniaus apygardos administracinis teismas (Litauen) ved afgørelse af 25. juni 2013, indgået til Domstolen den 19. juli 2013, i sagen:
»Baltlanta« UAB
mod
Lietuvos valstybė,
procesdeltagere:
Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos,
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija,
Lietuvos Respublikos finansų ministerija,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, vicepræsidenten for Domstolen, K. Lenaerts (refererende dommer), og dommerne, J.L. da Cruz Vilaça, J.-C. Bonichot og A. Arabadjiev,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den litauiske regering ved D. Kriaučiūnas og G. Taluntytė, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved Z. Malůšková og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dommens præmisser
Dom
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 38 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161, s. 1), artikel 19 i Rådets forordning (EF) nr. 2792/1999 af 17. december 1999 om de nærmere regler og betingelser for Fællesskabets strukturforanstaltninger for fiskeriet (EFT L 337, s. 10) og afsnit 6 og 7 i retningslinjerne for afslutning af strukturfondsinterventioner (2000-2006) vedtaget ved Kommissionens afgørelse KOM(2006) 3424 endelig af 1. august 2006 (herefter »Kommissionens retningslinjer«).
2. Anmodningen er indgivet under en sag mellem »Baltlanta« UAB, et litauisk selskab med begrænset ansvar (herefter »Baltlanta«), og Lietuvos valstybė (den litauiske stat) vedrørende selskabets erstatningskrav for økonomisk tab og ikke-økonomisk tab, som selskabet har lidt som følge af, at det er blevet forhindret i at opnå økonomiske støtte fra Den Europæiske Unions strukturfonde.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1260/1999
3. 52. betragtning til forordning nr. 1260/1999 bestemmer:
»[M]edlemsstaternes forpligtelser til at forfølge og korrigere uregelmæssigheder og overtrædelser og Kommissionens forpligtelser i tilfælde af, at medlemsstaterne ikke opfylder deres forpligtelser, bør fastlægges.«
4. Forordningens artikel 8, stk. 3 og 4, har følgende ordlyd:
»3. I henhold til subsidiaritetsprincippet er det medlemsstaternes ansvar i overensstemmelse med det særlige system i hver enkelt medlemsstat at iværksætte interventionerne på det mest hensigtsmæssige geografiske niveau og med forbehold af Kommissionens beføjelser, navnlig for gennemførelsen af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.
4. Medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen for at sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes efter princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.«
5. Forordningens artikel 9 definerer begreberne »udviklingsplan« og »operation« på følgende måde:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
b) »udviklingsplan« (i det følgende benævnt »plan«): den berørte medlemsstats analyse af situationen i forhold til målene i artikel 1 og de prioriterede behov i relation til disse mål samt strategien og prioriteterne for den planlagte indsats, de særlige mål herfor og de vejledende finansielle midler, som er knyttet hertil
[...]
k) »operation«: ethvert projekt eller enhver aktion, som gennemføres af de endelige støttemodtagere.«
6. I samme forordnings artikel 30, stk. 1, 2 og 4, bestemmes:
»1. Udgifter i tilknytning til operationer kan kun opnå finansiel deltagelse fra fondene, hvis disse operationer er integreret i den pågældende intervention.
2. En udgift kan ikke opnå finansiel deltagelse fra fondene, hvis den faktisk er betalt af den endelige modtager inden den dato, hvor Kommissionen har modtaget interventionsansøgningen. På denne dato begynder fristen for udgifternes støtteberettigelse.
Den sidste dato for udgifternes støtteberettigelse fastsættes i beslutningen om fondenes finansielle deltagelse. Den refererer til de betalinger, som de endelige modtagere foretager. Den kan udskydes af Kommissionen efter behørigt begrundet anmodning fra medlemsstaten i medfør af artikel 14 og 15.
[...]
4. Medlemsstaterne sikrer, at fondene kun deltager finansielt i en operation, hvis operationen ikke inden for et tidsrum på fem år fra tidspunktet for den kompetente national myndigheds eller forvaltningsmyndighedens afgørelse om deltagelse fra fonden undergår en væsentlig ændring:
a) der påvirker arten af operationen eller betingelserne for dens iværksættelse eller giver en virksomhed eller et offentligt selskab en uretmæssig fordel, og
b) som skyldes enten en ændring i de ejendomsretlige forhold for en infrastruktur eller ophør eller ændring af lokalisering for en produktionsvirksomhed.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om enhver ændring af denne type; hvis der foretages en sådan ændring, finder artikel 39 anvendelse.«
7. Artikel 38 i forordning nr. 1260/1999 bestemmer:
»1. Med forbehold af Kommissionens ansvar for gennemførelsen af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget er medlemsstaterne i første række ansvarlige for den finansielle kontrol med interventionerne. I den forbindelse skal medlemsstaterne blandt andet:
a) kontrollere, at de er etableret forvaltnings- og kontrolsystemer, og at disse gennemføres på en sådan måde, at der sikres en korrekt og effektiv anvendelse af fællesskabsfondenes midler
[...]
e) forebygge, afsløre og korrigere uregelmæssigheder og i overensstemmelse med gældende retsforskrifter give Kommissionen meddelelse herom samt om udviklingen i sager, hvor der er indledt administrativ eller retslig forfølgning
[...]
h) geninddrive midler, der er gået tabt som følge af en konstateret uregelmæssighed, idet de i givet fald opkræver morarenter.
[...]
3. Kommissionen og medlemsstaterne samarbejder om en samordning af programmer, metoder og gennemførelse af kontrol på grundlag af bilaterale administrative ordninger med henblik på at opnå den størst mulige nyttevirkning. Medlemsstaten og Kommissionen sender straks hinanden resultaterne af den kontrol, der er foretaget.
Mindst en gang om året og under alle omstændigheder inden den årlige gennemgang, der er nævnt i artikel 34, stk. 2, skal følgende gennemgås og evalueres:
[...]
c) de finansielle virkninger af konstaterede uregelmæssigheder og de foranstaltninger, der allerede er truffet eller skal træffes for at korrigere sådanne uregelmæssigheder, og i givet fald ændringer af forvaltnings- og kontrolsystemerne.
4. Efter denne gennemgang og evaluering, og uden at dette berører de foranstaltninger, som medlemsstaten straks skal træffe, navnlig i henhold til nærværende artikel eller artikel 39, kan Kommissionen fremsætte bemærkninger, blandt andet vedrørende den finansielle virkning af eventuelle konstaterede uregelmæssigheder. Bemærkningerne sendes til medlemsstaten og til forvaltningsmyndigheden for den pågældende intervention. I forbindelse hermed kan der om nødvendigt fremsættes anmodning om at gennemføre korrigerende foranstaltninger, der kan råde bod på de konstaterede mangler ved forvaltningen og korrigere de afslørede uregelmæssigheder, der ikke allerede er korrigeret. Medlemsstaten skal have mulighed for at kommentere disse bemærkninger.
[...]
5. Uden at anvendelsen af denne artikel derved indskrænkes, kan Kommissionen efter behørig kontrol suspendere en mellemliggende betaling eller en del deraf, hvis den konstaterer, at de pågældende udgifter er behæftet med en væsentlig uregelmæssighed, som ikke er blevet korrigeret, og at øjeblikkelig indskriden er nødvendig. Kommissionen underretter medlemsstaten om sine foranstaltninger og årsagerne hertil. Er årsagerne til suspensionen fortsat til stede fem måneder senere, eller har den pågældende medlemsstat fem måneder senere ikke underrettet Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik på at korrigere den væsentlige uregelmæssighed, finder artikel 39 anvendelse.
[...]«
8. Det bestemmes i forordningens artikel 39, stk. 1:
»Medlemsstaterne er i første række ansvarlige for at forfølge uregelmæssigheder, herunder træffe foranstaltninger vedrørende enhver væsentlig ændring, der påvirker arten af, gennemførelsesbetingelserne for eller kontrollen med en intervention, samt for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner.
Medlemsstaten foretager de finansielle korrektioner, der er nødvendige i forbindelse med den enkelte eller systematiske uregelmæssighed. Medlemsstatens korrektioner består i hel eller delvis annullering af Fællesskabets medfinansiering. Medlemsstaten kan omfordele de således frigjorte fællesskabsmidler inden for den pågældende intervention efter regler, der skal fastlægges i henhold til artikel 53, stk. 2.«
9. Forordning nr. 1260/1999 blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2007 ved artikel 107 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning nr. 1260/1999 (EUT L 210, s. 25). Artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 præciserer følgende:
»Denne forordning er ikke til hinder for videreførelse eller ændring, herunder hel eller delvis ophævelse, af en intervention, der medfinansieres af strukturfondene, eller af et projekt, der medfinansieres af Samhørighedsfonden, og som Kommissionen har godkendt på grundlag af [forordning nr. 1260/1999] eller enhver anden lovgivning, der gælder for denne intervention den 31. december 2006, og som derfor finder anvendelse på interventionen eller projekterne indtil deres afslutning.«
Forordning (EF) nr. 438/2001
10. Artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1260/1999 for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner (EFT L 63, s. 21) har følgende ordlyd:
»Forvaltnings- og kontrolsystemerne skal omfatte procedurer til kontrol af, om de medfinansierede produkter eller tjenester leveres og rigtigheden af de anmeldte udgifter, samt til sikring af, at betingelserne i den relevante kommissionsbeslutning i henhold til artikel 28 i [forordning nr. 1260/1999] og de gældende nationale regler og fællesskabsregler, især om udgifternes berettigelse til støtte fra strukturfondene under den pågældende intervention, offentlige udbud, statsstøtte (herunder reglerne om kumulering af støtte), miljøbeskyttelse og lige muligheder overholdes.«
11. Forordning nr. 438/2001 blev ophævet med virkning fra den 16. januar 2007 ved artikel 54 og 55 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1083/2006 og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EUT L 371, s. 1). Artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 1828/2006 præciserer følgende:
»[...]
Bestemmelserne i [forordning nr. 438/2001] finder fortsat anvendelse på støtte, der er godkendt i henhold til [forordning nr. 1260/1999].«
Forordning nr. 2792/1999
12. Artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 med overskriften »Notifikation af støtteordninger« var i sin oprindelige version affattet således:
»1. Medlemsstaterne giver i henhold til traktatens artikel 87, 88 og 89 Kommissionen meddelelse om de støtteordninger, der fastsættes i de planer, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, og defineret i artikel 9, litra b), i [forordning nr. 1260/1999].
2. Inden for denne forordnings anvendelsesområde kan medlemsstaterne træffe yderligere støtteforanstaltninger, som er underkastet andre betingelser og regler end dem, der er fastsat i denne forordning, eller hvor støttebeløbet overstiger de maksimumsbeløb, der er fastsat i bilag IV, forudsat at de pågældende foranstaltninger er i overensstemmelse med traktatens artikel 87, 88 og 89.«
13. Forordning nr. 2792/1999 er navnlig blevet ændret ved Rådets forordning nr. 2369/2002 af 20. december 2002 (EFT L 358, s. 49), som trådte i kraft den 1. januar 2003.
14. 11. betragtning til forordning nr. 2369/2002 har følgende ordlyd:
»Traktatens artikel 87, 88 og 89 bør gælde for støtte fra medlemsstaterne til fiskeri- og akvakultursektoren. For at accelerere Kommissionens tilbagebetaling af midler, som medlemsstaterne har lagt ud, bør der dog indføres en undtagelse fra ovennævnte princip for medlemsstaternes obligatoriske finansielle deltagelse i foranstaltninger, der medfinansieres af EF og er forudset i de udviklingsplaner, som er defineret i [forordning nr. 1260/1999].«
15. Artikel 1, nr. 3), litra b), i forordning nr. 2369/2002 bestemmer, at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2792/1999 skulle erstattes med følgende tekst:
»Udviklingsplanerne som defineret i artikel 9, litra b), i forordning [...] nr. 1260/1999 skal godtgøre, at offentlig støtte er nødvendig for at nå de tilstræbte mål, herunder at det uden offentlig støtte ikke ville være muligt at modernisere de pågældende fiskerfartøjer, og at de påtænkte foranstaltninger ikke indebærer nogen fare for fiskeriets bæredygtighed.
[...]«
16. Artikel 1, nr. 15), i forordning nr. 2369/2002 bestemmer, at artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 erstattes med følgende tekst:
»Obligatoriske finansielle bidrag og statsstøtte
1. Uden at dette berører stk. 2, gælder traktatens artikel 87, 88 og 89 for støtte, som medlemsstaterne yder til fiskeri- og akvakultursektoren.
2. Traktatens artikel 87, 88 og 89 gælder ikke for medlemsstaternes obligatoriske finansielle bidrag til foranstaltninger, der medfinansieres af EF og er forudset i de udviklingsplaner, som er nævnt i artikel 3, stk. 3, i denne forordning og defineret i artikel 9, litra b), i forordning [...] nr. 1260/1999 eller i artikel 5 i [Rådets] forordning (EF) nr. 2370/2002 af 20. december 2002 om en EF-hasteforanstaltning for ophugning af fiskerfartøjer [(EFT L 358, s. 57)].
3. Foranstaltninger, der forudser offentlig finansiering, som er mere vidtgående end bestemmelserne i denne forordning eller i forordning [...] nr. 2370/2002 om obligatoriske finansielle bidrag, jf. artikel 2 i denne artikel, behandles som en helhed på grundlag af stk. 1 i denne artikel.«
17. Forordning nr. 2792/1999 er blevet ophævet med virkning fra den 1. januar 2007 i henhold til artikel 104, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1198/2006 af 27. juli 2006 om Den Europæiske Fiskerifond (EUT L 223, s. 1). Artikel 103, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 præciserer følgende:
»Denne forordning er ikke til hinder for videreførelse eller ændring, herunder hel eller delvis ophævelse, af støtte, der er godkendt af Kommissionen i henhold til [forordning nr. 2792/1999] eller enhver anden lovgivning, der gælder for denne støtte pr. 31. december 2006, og som derfor finder anvendelse på denne støtte, indtil deres gyldighedsperiode ophører.«
Kommissionens retningslinjer
18. Afsnit 6 og 7 i Kommissionens retningslinjer har følgende ordlyd:
»6. Projekter, der ikke er færdige og operationelle på afslutningstidspunktet
Forvaltningsmyndigheden, formidlerorganet, betalingsmyndigheden og medlemsstaten har pligt til at sikre, at de medfinansierede produkter og ydelser leveres, og at de anmeldte udgifter faktisk er afholdt og korrekte, i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.
Medlemsstaten skal i den endelige rapport anføre en oversigt over de operationer for hver foranstaltning, der ikke er færdige eller ikke er operationelle på afslutningstidspunktet set i forhold til de erklærede mål for operationen, beslutningen om ydelse af støtte til operationen og eventuelle betingelser, der knytter sig til operationen [...]. Oversigten skal vise:
– Operationer, der ikke vil blive medfinansieret af fællesskabsfonde i den næste programmeringsperiode: Medlemsstaten bør forpligte sig til for egen regning at sikre, at alle operationer, der ikke er færdige eller ikke er operationelle, fuldføres eller gøres operationelle senest to år efter udløbet af fristen for fremlæggelse af den endelige rapport. Medlemsstaten bør efter disse to år underrette Kommissionen om, hvorvidt hvert af disse projekter er fuldført eller blevet operationelt. For de operationer, der ikke er fuldført eller blevet operationelle efter denne toårs periode, træffer Kommissionen de nødvendige foranstaltninger til at få fællesskabsmidlerne tilbagebetalt.
– Operationer, der forudses medfinansieret af fællesskabsfonde i den næste programmeringsperiode: Medlemsstatens myndigheder skal på tydelig vis udarbejde en separat og detaljeret beskrivelse af operationen for hver programmeringsperiode. Operationen bør opdeles på mindst to særskilte, identificerbare finansielle og fysiske eller udviklingsmæssige faser svarende til de pågældende to »interventioner«. Formålet hermed skal være at sikre en gennemsigtig implementering og overvågning og at lette kontrollen. Hvis den første del af operationen ikke fuldføres eller ikke bliver operationel i den første programmeringsperiode, kan udgifter i forbindelse med, at den fuldføres eller gøres operationel, godkendes i den anden programmeringsperiode, forudsat at betingelserne for medfinansiering og støtteberettigelse er opfyldt (medtagelse i det andet program, juridisk og finansiel forpligtelse i medfør af en beslutning truffet af den ansvarlige myndighed). I sådanne tilfælde bør medlemsstaten sikre, at det samme arbejde ikke medfinansieres to gange af fællesskabsfondene.
7. Operationer, der er suspenderet som følge af retslige eller administrative procedurer
For hver operation, der er genstand for en retslig procedure eller en rekurs med opsættende virkning, skal medlemsstaten – inden udløbet af fristen for fremlæggelse af den attesterede endelige udgiftserklæring, herunder en endelig betalingsanmodning, og den endelige rapport om gennemførelsen af programmet – tage stilling til, om operationen helt eller delvist skal:
– udgå af programmet og/eller erstattes af en anden operation (eventuelt fra en overprogrammering) inden udløbet af fristen; efter at Kommissionen er underrettet om, at operationen udgår eller erstattes, er medlemsstaten fortsat ansvarlig for eventuelle følger af de udgåede eller erstattede operationer, såsom finansielle konsekvenser eller uerholdelige fordringer; eller
– bibeholdes i programmet. Efter fremlæggelsen af den attesterede endelige udgiftserklæring for et program kan en operation, der er genstand for en retslig procedure eller en rekurs med opsættende virkning, ikke erstattes af en anden operation, heller ikke selv om det måtte dreje sig om en operation fra en overprogrammering, der eventuelt er fuldført inden slutdatoen for udgifternes støtteberettigelse.
Erstatningsoperationer skal udvælges i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, litra b), nr. ii), i forordning [...] nr. 438/2001. Medlemsstaterne skal sikre, at erstatningsoperationer er i overensstemmelse med alle gældende europæiske og nationale bestemmelser, inklusive, men ikke begrænset til, regler om forvaltnings- og kontrolsystemer, støtteberettigelse, oplysning og offentliggørelse samt udbuds-, konkurrence- og miljøregler.
[...]«
Litauisk ret
19. Punkt 16 i Gairės pareiškėjams, teikiantiems projektus paramai gauti 2007 metais pagal Lietuvos 2004-2006 metų bendrojo programavimo dokumento (BPD) Kaimo plėtros ir žuvininkystės prioriteto priemonės «Veikla, susijusi su žvejybos laivynu» veiklos sritį «Laivų žvejybinės veiklos nutraukimas visam laikui» (retningslinjerne for ansøgninger om bistand til projekter i 2007 inden for foranstaltningen »Definitiv oplægning af fiskerifartøjer fra fiskeri« på aktivitetsområdet »Handlinger vedrørende fiskerflåden«, inden for prioriteringsforanstaltningen »Udviklingen af fiskeri og landdistrikter« i Litauens 2004-2006 enhedsprogrammeringsdokument (SPD)), godkendt ved bekendtgørelse nr. 3D-96 udstedt af landbrugsministeriet den 28. februar 2007 (herefter »landbrugsministeriets retningslinjer«), bestemmer:
»[D]enne indkaldelse af ansøgninger inden for SPD-foranstaltningen »Definitiv oplægning af fiskerifartøjer fra fiskeri« på aktivitetsområdet »Handlinger vedrørende fiskerflåden« er tildelt støtte på 8 000 000 LTL (otte millioner litauiske litas).«
20. Punkt 23.4.5 i landbrugsministeriets retningslinjer har følgende ordlyd:
»Et fiskerifartøj har fisket på havet (dvs. har været på havet med henblik på fiskeri) mindst 75 dage i løbet af hver af de to foregående 12-måneders perioder forud for datoen for indgivelsen af en ansøgning (idet disse perioder begynder at løbe dagen forud for registreringen af en ansøgning ved agenturet) eller har været på havet med henblik på fiskeri i mindst det antal dage, der svarer til 80% af antallet dage, det var tilladt for det pågældende fiskerifartøj i henhold til national lovgivning.«
21. Punkt 114 i Lietuvos 2004–2006 m. bendrojo programavimo dokumento priemonių ir projektų, finansuojamų įgyvendinant šias priemones, administravimo ir finansavimo taisyklės (reglerne om finansiering og forvaltning af foranstaltninger under Litauens 2004-2006 enkeltprogrammeringsdokument og projekter, der finansieres gennem disse foranstaltninger), godkendt ved bekendtgørelse nr. 1K-033 udstedt af finansministeriet den 28. januar 2004, bestemmer, at »formidlings- og gennemførelsesmyndigheden skal indgå en interventionsaftale med ansøgere, hvis projekter skal tildeles interventioner«.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
22. Efter en indkaldelse offentliggjort mellem den 9. marts og den 30. marts 2007 af ansøgninger inden for foranstaltningen »Definitiv oplægning af fiskerifartøjer fra fiskeri« på aktivitetsområdet »Handlinger vedrørende fiskerflåden«, inden for prioriteringsforanstaltningen »Udviklingen af fiskeri og landdistrikter« i SPD, blev der modtaget tre ansøgninger om økonomisk støtte, herunder Baltlantas.
23. Den 15. marts 2007 indgav Baltlanta en ansøgning om økonomiske støtte på 8 000 000 LTL til projektet »Definitiv oplægning af fiskerifartøjet Kiras-1
fra fiskeri«.
24. Alle ansøgningerne om økonomisk støtte blev indgivet i henhold til landbrugsministeriets retningslinjer.
25. Ved afgørelse af 3. august 2007 afslog Nacionalinė mokėjimo agentura (nationalt betalingsorgan under landbrugsministeriet, herefter »agenturet«) Baltlantas ansøgning, idet det indgivne projekt ikke opfyldte kriterierne for antagelse i punkt 23.4.5 i landbrugsministeriets retningslinjer, for så vidt som det fremgik af en indledende strafferetlig efterforskning, at de oplysninger, som Baltlanta var fremkommet med vedrørende fiskerifartøjet Kiras-1 ’s fiskeri, ikke var faktuelt korrekte.
26. Da de to øvrige ansøgninger indgivet inden for rammerne af indkaldelsen af ansøgninger offentliggjort mellem den 9. marts og den 30. marts 2007, heller ikke opfyldte de pågældende betingelser for tildeling af støtte, blev støttepuljen på de 8 000 000 LTL, der ikke var tildelt, fordelt mellem august 2007 og juni 2008 til ansøgninger, der var indgivet i henhold til andre indkaldelser af ansøgninger.
27. Baltlanta anlagde sag til prøvelse af agenturets afgørelse af 3. august 2007 ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale forvaltningsdomstol i Vilnius), som fandt, at fiskerifartøjet Kiras-1
opfyldte betingelserne i punkt 23.4.5 i landbrugsministeriets retningslinjer, og tog sagsøgerens påstande til følge. Ved dom af 27. december 2007 annullerede retten således agenturets afgørelse.
28. Ved dom af 14. maj 2012 stadfæstede Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (den højeste forvaltningsdomstol i Litauen) dommen af 27. december 2007, som herved blev endelig.
29. I forbindelse med agenturets efterkommelse af disse domme undersøgte det Baltlantas ansøgning igen, og fastslog, at selskabets projekt var berettiget til støtte på 8 000 000 LTL i henhold til SPD-foranstaltningen.
30. Ved skrivelse af 17. januar 2013 meddelte landbrugsministeriet Baltlanta, at selskabets ansøgning ikke kunne behandles yderligere, for det første fordi der skulle indgås en interventionsaftale i henhold til SPD-foranstaltningen inden den 1. juli 2008, for det andet var berettigelsesperioden for finansiering af udgifter fra SPD ophørt den 30. juni 2009, og for det tredje var aktiviteten »Definitiv oplægning af fiskerifartøjet Kiras-1
fra fiskeri« ikke blevet betalt med SPD-midler på denne dato og var ikke blevet anerkendt som nødvendig at anmelde til Kommissionen.
31. Den 20. februar 2013 anlagde Baltlanta erstatningssag ved Vilniaus apygardos administracinis teismas mod den litauiske stat med påstand om erstatning på 8 000 000 LTL for økonomisk tab og 2 000 000 LTL for ikke-økonomisk tab. Selskabet gjorde gældende, at landbrugsministeriet ved sin undladelse med urette havde forhindret det i at modtage interventioner. Baltlanta anførte, at landbrugsministeriet hverken havde truffet alle passende foranstaltninger i tide eller havde meddelt Kommissionen, at spørgsmålet om antagelsen af dets ansøgning om interventioner var genstand for retsforhandlinger, eller havde oprettet interventionsordningen eller stillet midler til rådighed for den periode, der lå efter den, hvori spørgsmålet om tildeling af økonomisk støtte var blevet afgjort. Disse undladelser havde således påført selskabet et tab.
32. Landbrugsministeriet, som repræsenterer den litauiske stat i hovedsagen, har heroverfor for det første anført, at artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 ikke pålægger nogen forpligtelse for medlemsstaten til at finansiere SPD-foranstaltninger, der overstiger dem, der er fastsat i forordningen. Det er for det andet ikke den hævdede ulovlighed af ministeriets undladelser, der har forhindret Baltlanta i at kunne drage fordel af den økonomiske støtte, men derimod den omstændighed, at perioden for gennemførelse af SPD var udløbet på det tidspunkt, hvor retsforhandlingerne vedrørende agenturets afgørelse af 3. august 2007 var blevet afsluttet. Ministeriet har for det tredje fremhævet, at det forhold, at der er indgivet en projektansøgning, ikke i sig selv betyder, at det interventionsbeløb, der er ansøgt om i ansøgningen for projektet, ubetinget vil blive udbetalt til ansøgeren. Der tildeles kun godtgørelse i form af et engangsbeløb til interventionsmodtageren i et tilfælde, hvor denne sidstnævnte opfylder betingelserne i interventionsaftalen og i landbrugsministeriets retningslinjer senest på det tidspunkt, der er fastsat i interventionsaftalen.
33. Finansministeriet, som har interveneret til støtte for den litauiske stat, har præciseret, at der ikke er blevet underskrevet en interventionsaftale med Baltlanta, og at Republikken Litauen derfor ikke skulle give Kommissionen meddelelse om de retsforhandlinger, der var forbundet med ansøgningen, i overensstemmelse med artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999. Endvidere har ministeriet gjort gældende, at landbrugsministeriet ikke har nogen retlig mulighed for at forbeholde midler til projekter, der er genstand for retsforhandlinger.
34. På denne baggrund har Vilniaus apygardos administracinis teismas besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal bestemmelserne i artikel 38 i forordning nr. 1260/1999, hvorefter medlemsstaten skal give Kommissionen meddelelse om udviklingen i sager, hvor der er indledt administrativ eller retslig forfølgning, og skal samarbejde med Kommissionen, fortolkes således, at medlemsstaten skal give Kommissionen meddelelse om alle retsforhandlinger vedrørende gennemførelsesmyndighedens, formidlingsmyndighedens, forvaltningsmyndighedens eller betalingsmyndighedens handling eller undladelse forbundet med vurderingen af en ansøgning, med udvælgelse, med at træffe en afgørelse om tildeling af interventioner eller med et projekts gennemførelse?
2) Skal artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 fortolkes således, at en medlemsstat skal indføre støtteordninger og stille midler til rådighed efter aftale med Kommissionen i de tilfælde, hvor retsinstanserne behandler retssager vedrørende gennemførelsesmyndighedens, formidlingsmyndighedens, forvaltningsmyndighedens eller betalingsmyndighedens handling eller undladelse forbundet med vurderingen af en ansøgning, med udvælgelse, med at træffe en afgørelse om tildeling af interventioner eller med et projekts gennemførelse?
3) Skal bestemmelserne i afsnit 6 og 7 i [Kommissionens retningslinjer] fortolkes således, at en medlemsstat skal give Kommissionen meddelelse om alle retsforhandlinger vedrørende gennemførelsesmyndighedens, formidlingsmyndighedens, forvaltningsmyndighedens eller betalingsmyndighedens handling eller undladelse forbundet med vurderingen af en ansøgning, med udvælgelse, med at træffe en afgørelse om tildeling af interventioner eller med et projekts gennemførelse, og skal tage stilling til, om operationen helt eller delvist skal udgå af programmet og/eller erstattes af en anden operation mv., eller om operationen skal bibeholdes i programmet, eller skal foretage andre handlinger for at sikre den rette gennemførelse af en afgørelse om tildeling af interventionerne, når retsforhandlingerne er blevet afsluttet?
4) Er det forhold, at der ikke i den sag, som den nationale ret behandler, er fastsat nogen specifikke foranstaltninger vedrørende de relevante statslige myndigheders opgaver, når der er indledt retsforhandlinger vedrørende gennemførelsesmyndighedens, formidlingsmyndighedens, forvaltningsmyndighedens eller betalingsmyndighedens handling eller undladelse forbundet med vurderingen af en ansøgning, med udvælgelse, med at træffe en afgørelse om tildeling af interventioner eller med et projekts gennemførelse, dvs. at der ikke er nogen bestemmelse, hvorefter de relevante statslige myndigheder har pligt til at give Kommissionen meddelelse om retsforhandlinger, der er indledt, og at træffe foranstaltninger, som sikrer, at midler, der er stillet til rådighed, er blevet reserveret til de omtvistede interventioner, indtil spørgsmålet om tildeling af interventionerne er blevet afgjort, foreneligt med medlemsstatens forpligtelse i henhold til artikel 38 i forordning nr. 1260/1999 til at give Kommissionen meddelelse om udviklingen i sager, hvor der er indledt administrativ eller retslig forfølgning, og til at samarbejde med Europa-Kommissionen, med artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 og med kravene i afsnit 6 og 7 i [Kommissionens retningslinjer]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
35. Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 19 i forordning nr. 2792/1999 i sin oprindelige version, som den forelæggende ret ønsker en fortolkning af, ikke finder tidsmæssig anvendelse på tvisten i hovedsagen, idet Baltlanta, som det fremgår af sagens akter, indgav sin ansøgning om økonomisk støtte i forbindelse med en intervention, som var godkendt efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2369/2002, dvs. den 1. januar 2003, hvis artikel 1, nr. 15), ændrede artikel 19 i forordning nr. 2792/1999.
36. Følgelig skal de præjudicielle spørgsmål undersøges vedrørende fortolkningen af artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002.
37. Det skal således bemærkes, at den forelæggende ret med sine præjudicielle spørgsmål, som skal undersøges samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999, artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002, og afsnit 6 og 7 i Kommissionens retningslinjer skal fortolkes således, at de forpligter de pågældende offentlige myndigheder til at underrette Kommissionen om tilstedeværelsen af en retstvist vedrørende en administrativ afgørelse om støtteberettigelsen af en ansøgning om økonomisk støtte, såsom den i hovedsagen omhandlede, og at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at midler, der er afsat til den pågældende støtte, og hvis tildeling er genstand for den pågældende tvist, er blevet reserveret, indtil spørgsmålet om tildeling af interventionerne er blevet endeligt afgjort.
38. Hvad for det første angår artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999 bemærkes, at denne bestemmelse fastsætter, at uden at dette berører Kommissionens ansvar for gennemførelsen af Unionens almindelige budget, er medlemsstaterne i første række ansvarlige for den finansielle kontrol med interventionerne. Bestemmelsen indeholder en ikke-udtømmende liste over foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe med henblik herpå.
39. Blandt disse foranstaltninger er den i artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 fastsatte foranstaltning, hvorefter medlemsstaterne skal forebygge, afsløre og korrigere uregelmæssigheder. I overensstemmelse med gældende retsforskrifter skal de give Kommissionen meddelelse herom samt om udviklingen i sager, hvor der er indledt administrativ eller retslig forfølgning.
40. Med hensyn til afgørelsen af, hvilke situationer der er omhandlet af artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999, bemærkes, at forordningen ikke definerer begrebet »uregelmæssigheder« i denne bestemmelse.
41. Da begrebet »uregelmæssighed« ikke er defineret i forordning nr. 1260/1999, bør fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af dette udtryk i henhold til Domstolens praksis ske efter dets sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (dom Diakité, C-285/12, EU:C:2014:39, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
42. I almindelig sprogbrug omfatter udtrykket »uregelmæssighed« en situation, hvori der er sket en tilsidesættelse af en bestemmelse eller som i det foreliggende tilfælde af EU-retten.
43. Hvad angår det formål, der forfølges med forordning nr. 1260/1999, bemærkes, at det bestemmes i forordningens artikel 8, stk. 3, at det i henhold til subsidiaritetsprincippet og med forbehold af Kommissionens beføjelser, navnlig for gennemførelsen af Unionens almindelige budget, er medlemsstaternes ansvar i overensstemmelse med hver enkelt medlemsstats særlige kendetegn at iværksætte interventionerne på det mest hensigtsmæssige geografiske niveau. Dette princip er fastlagt i forordningens artikel 38, stk. 1.
44. Ved denne økonomiske kontrol bliver den pågældende medlemsstat hovedansvarlig for den effektive anvendelse af EU-midlerne, hvilket med forbehold af Kommissionens beføjelser bidrager til den rette gennemførelse af Unionens almindelige budget.
45. Artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 har således til formål at beskytte Unionens almindelige budget mod enhver handling eller undladelse, der kunne medføre skade herfor.
46. Hvad angår den lovgivningsmæssige sammenhæng, som artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 indgår i, bemærkes, at forordningens artikel 38, stk. 3 og 4, bestemmer, at den pågældende medlemsstat underretter Kommissionen om den finansielle virkning af eventuelle konstaterede uregelmæssigheder, og at Kommissionen kan fremsætte bemærkninger hertil. Tilsvarende fastsættes det i forordningens artikel 38, stk. 5, at Kommissionen kan suspendere en foreløbig betaling eller en del heraf, hvis den konstaterer, at de pågældende udgifter er behæftet med en væsentlig uregelmæssighed, som ikke er blevet korrigeret, og at øjeblikkelig indskriden er nødvendig.
47. Det bemærkes endvidere, at Domstolen i præmis 44 i dom Comune di Ancona (C-388/12, EU:C:2013:734) fastslog, at den berørte medlemsstat i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i artikel 38, stk. 1, litra e) og h), i forordning nr. 1260/1999, skal undersøge, om en ændring, der falder uden for anvendelsesområdet for forordningens artikel 30, stk. 4, udgør en uregelmæssighed som omhandlet i nævnte forordnings artikel 38 og 39, for hvilke den skal foretage de nødvendige finansielle korrektioner og geninddrive de midler, der svarer til tabene, idet den i givet fald opkræver morarenter.
48. Det fremgår af den generelle opbygning af artikel 38 i forordning nr. 1260/1999, at begrebet »uregelmæssighed« vedrører ulovlig brug af EU-midler.
49. Henset til ovenstående bemærkninger skal begrebet »uregelmæssigheder« i artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 fortolkes som vedrørende enhver tilsidesættelse af EU-retten som følge af en handling eller undladelse, som kan skade Unionens almindelige budget.
50. Henset til denne definition af begrebet »uregelmæssighed« skal artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 fortolkes således, at den forpligter medlemsstaterne til at forebygge, afsløre og korrigere tilsidesættelser af EU-retten som følge af en handling eller undladelse, som kan skade Unionens almindelige budget, til at give Kommissionen meddelelse om sådanne uregelmæssigheder og at holde denne orienteret om udviklingen i sager, hvor der er indledt administrativ eller retslig forfølgning vedrørende disse uregelmæssigheder.
51. Det skal i øvrigt bemærkes, at artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999 definerer begrebet »operation« som »ethvert projekt eller enhver aktion, som gennemføres af de endelige støttemodtagere«. Medtagelse af et projekt eller en aktion i den pågældende intervention er således et element, som indgår i dette begreb.
52. Det følger af artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999, at »[u]dgifter i tilknytning til operationer kan kun opnå finansiel deltagelse fra fondene, hvis disse operationer er integreret i den pågældende intervention«. Det fremgår af ordlyden af denne bestemmelse, at alene »operationer« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 9, litra k), er berettigede til at få del i denne støtte.
53. Det følger heraf, at alene de uregelmæssigheder, som er forbundet med »operationer« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999, kan medføre skade på Unionens almindelige budget.
54. Det skal følgelig undersøges, om et projekt som det, der er fremlagt af Baltlana i hovedsagen, henhører under begrebet »operation« i artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999.
55. I henhold til ordlyden af artikel 38, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1260/1999 skal medlemsstaterne kontrollere, at der er etableret forvaltnings- og kontrolsystemer, og at disse gennemføres på en sådan måde, at der sikres en korrekt og effektiv anvendelse af EU-fondenes midler. Det præciseres i artikel 4 i forordning nr. 438/2001, at disse systemer skal omfatte procedurer til sikring af, at de gældende nationale regler og EU-regler, især om udgifternes berettigelse til støtte fra strukturfondene under den pågældende intervention, overholdes.
56. Det skal i øvrigt bemærkes, at den ordning for ydelse af tilskud, som er fastlagt i EU-lovgivningen, navnlig er baseret på, at tilskudsmodtageren skal opfylde en række forpligtelser, som giver den pågældende ret til udbetaling af det fastsatte finansielle tilskud (jf. dom Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., C-383/06 – C-385/06, EU:C:2008:165, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
57. Inden for rammerne af de procedurer, der er fastsat ved de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, tilkommer det derfor de kompetente nationale myndigheder at sikre, at tilskudsmodtageren forpligter sig til at opfylde de forpligtelser, som giver den pågældende ret til udbetaling af det fastsatte finansielle tilskud.
58. Det er med henblik herpå tilladt de kompetente nationale myndigheder at kræve, at en ansøger, som en sådan økonomisk støtte er tildelt med henblik på gennemførelse af den pågældendes projekt, påtager sig en sådan forpligtelse, før det pågældende projekt medtages i den pågældende intervention.
59. Dette er tilfældet med den i hovedsagen omhandlede procedure gennemført i litauisk ret, som fastsætter, at der skal indgås en interventionsaftale med ansøgere, hvis projekter skal tildeles interventioner.
60. Det følger heraf, at hvis der ikke er indgået en sådan kontrakt, kan et projekt som det af Baltlana fremlagte ikke medtages i den pågældende intervention og kan følgelig ikke kvalificeres som en »operation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999.
61. Da der således ikke er begået nogen »uregelmæssighed« forbundet med en »operation« som omhandlet i artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999, finder denne forordnings artikel 38, stk. 1, litra e), ikke anvendelse på hovedsagen.
62. Hvad for det andet angår artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002, bemærkes, at denne bestemmelse fraviger underretningspligten fastsat ved artikel 108 TEUF, hvorefter medlemsstaterne ikke skal give Kommissionen meddelelse om de støtteordninger, der fastsættes i de planer, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002 og defineret i artikel 9, litra b), i forordning nr. 1260/1999. Derimod skal der gives underretning til Kommissionen om øvrig støtte tildelt af medlemsstaterne på fiskeriområdet.
63. Følgelig forpligter artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002, på ingen måde den pågældende medlemsstat til at gennemføre en støtteordning, som har til formål at finansiere et projekt, som med urette er blevet forhindret i at modtage økonomisk støtte.
64. Hvad for det tredje angår afsnit 6 og 7 i Kommissionens retningslinjer bemærkes først, at selv om disse retningslinjer ikke tilsigter at være bindende, skal de nationale retsinstanser tage hensyn til dem ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, navnlig når de kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om retningslinjer, som har til formål at udfylde bindende EU-retlige bestemmelser (jf. analogt domme Grimaldi, 322/88, EU:C:1989:646, præmis 18, og Altair Chimica, C-207/01, EU:C:2003:451, præmis 41).
65. Det bemærkes hernæst, at disse retningslinjer skal fortolkes i overensstemmelse med de bindende EU-retlige bestemmelser, som de har til formål at udfylde, dvs. forordning nr. 1260/1999.
66. I denne henseende henviser afsnit 6 og 7 i de nævnte retningslinjer henholdsvis til »Projekter, der ikke er færdige og operationelle på afslutningstidspunktet« og »Operationer, der er suspenderet som følge af retslige eller administrative procedurer«. Det følger heraf, at begrebet »operation« som omhandlet i Kommissionens retningslinjer skal fortolkes i overensstemmelse med begrebet »operation« i artikel 9, litra k), i forordning nr. 1260/1999.
67. For så vidt som anvendelsesområdet for Kommissionens retningslinjer således er begrænset til »operationer«, der indgår i den pågældende intervention, skal det bemærkes, at disse retningslinjer heller ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
68. En ansøger om økonomisk støtte såsom Baltlana kan således hverken påberåbe sig artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999 eller artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002, eller afsnit 6 og 7 i Kommissionens retningslinjer i forbindelse med en erstatningssag mod staten, såsom den, der er genstand for tvisten i hovedsagen.
69. Det skal imidlertid bemærkes, at de pågældende EU-retlige bestemmelser ikke berører udøvelsen af retten til at anlægge et erstatningssøgsmål mod staten på grund af en hævdet tilsidesættelse af national ret.
70. Henset til ovenstående bemærkninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 38, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1260/1999, artikel 19 i forordning nr. 2792/1999, som ændret ved forordning nr. 2369/2002, og afsnit 6 og 7 i Kommissionens retningslinjer skal fortolkes således, at de hverken forpligter de pågældende offentlige myndigheder til at underrette Kommissionen om tilstedeværelsen af en retstvist vedrørende en administrativ afgørelse om støtteberettigelsen af en ansøgning om økonomisk støtte som den i hovedsagen omhandlede eller at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at midler, der er afsat til den pågældende støtte, og hvis tildeling er genstand for den pågældende tvist, er blevet reserveret, indtil spørgsmålet om tildeling af interventionerne er blevet endeligt afgjort.
Sagens omkostninger
71. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 38, stk. 1, litra e), i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, artikel 19 i Rådets forordning (EF) nr. 2792/1999 af 17. december 1999 om de nærmere regler og betingelser for Fællesskabets strukturforanstaltninger for fiskeriet, som ændret ved Rådets forordning nr. 2369/2002 af 20. december 2002, og afsnit 6 og 7 i retningslinjerne for afslutning af strukturfondsinterventioner (2000-2006) vedtaget ved Kommissionens afgørelse KOM(2006) 3424 endelig af 1. august 2006 skal fortolkes således, at de hverken forpligter de pågældende offentlige myndigheder til at underrette Europa-Kommissionen om tilstedeværelsen af en retstvist vedrørende en administrativ afgørelse om støtteberettigelsen af en ansøgning om økonomisk støtte som den i hovedsagen omhandlede eller at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at midler, der er afsat til den pågældende støtte, og hvis tildeling er genstand for den pågældende tvist, er blevet reserveret, indtil spørgsmålet om tildeling af interventionerne er blevet endeligt afgjort.