62015CC0593
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
8 päivänä kesäkuuta 2017 (
1
)
Yhdistetyt asiat C‑593/15 P ja C‑594/15 P
Slovakian tasavalta
vastaan
Euroopan komissio
Asia C‑599/15 P
Romania
vastaan
Euroopan komissio
Muutoksenhaku – Euroopan unionin omat varat – Jäsenvaltioiden taloudellinen vastuu – Yhteisön ulkoinen passitusmenettely – Jäsenvaltiolle toisen jäsenvaltion toimista aiheutuva tuontitullien menetys – Komission toiselle jäsenvaltiolle esittämä kehotus korvata menetykset – Komission kirje – Kannekelpoisuus
I. Johdanto
1.
Miten jäsenvaltiot voivat saada oikeudellisen selvyyden maksuvelvoitteen olemassaolosta Euroopan unioniin nähden, jos Euroopan komissiolla ei ole toimivaltaa tehdä päätöstä tämän saatavan vaatimiseksi ja niin kauan kuin se ei aloita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä?
2.
Tämä perustava kysymys nousee esille käsiteltävissä valituksissa, joiden tausta on muutoin varsin tekninen.
3.
Niissä on ensinnäkin kyse tulleista eli perinteisistä unionin omista varoista, joita Saksan liittotasavalta ei voinut kantaa Slovakian ja Romanian viranomaisten kohtaamien ongelmien vuoksi. Koska komissio katsoi, että tässä tilanteessa Slovakian tasavallan ja Romanian olisi korvattava näin aiheutuneet menetykset, komissio kehotti asianomaisia jäsenvaltioita maksamaan kyseiset määrät. Kuten komissio on myös vahvistanut istunnossa, sen tarkoituksena oli ilmeisesti lähettää ensimmäiset kirjeet mahdollisesta myöhemmästä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä. Se ei kuitenkaan laatinut näitä kirjeitä tavanomaisten ensimmäisten yhteydenottojen tapaan vaan oikeudellisesti sitovina päätöksinä, joissa se erityisesti asetti itsenäisen määräajan kyseisten määrien maksamiselle.
4.
Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ottanut tätä enää huomioon ja katsoi, ettei kirjeillä ollut oikeusvaikutuksia jäsenvaltioihin nähden, pelkästään sen perusteella, että komissiolta puuttui toimivalta tehdä sitovia päätöksiä omien varojen vaatimiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin ei sitä vastoin tutkinut lainkaan kirjeiden sisältöä eikä kysymystä unionin omia varoja koskevien säännösten sovellettavuudesta – jonka asianosaiset ovat kyseenalaistaneet.
5.
Tämä ratkaisu saattaa ensi näkemältä vaikuttaa pragmaattiselta.
6.
Komissio itse nimittäin korostaa käsiteltävissä asioissa painokkaasti, ettei sillä ole omien varojen alalla tosiasiallisesti toimivaltaa tehdä jäsenvaltioita koskevia sitovia päätöksiä saatavien vaatimiseksi. Myöskään omien varojen alan ulkopuolella ei ole ainakaan ensi silmäyksellä havaittavissa yleistä oikeudellista perustaa, joka antaisi komissiolle oikeuden tehdä sitovia päätöksiä, jotta jäsenvaltioita voidaan vaatia maksamaan rahamääräisiä saatavia.
7.
Tämä tarkoittaa, että jos komission kirjeiden katsotaan tuottavan oikeusvaikutuksia ja olevan siten kannekelpoisia, tämä voi mitä todennäköisimmin johtaa enintään kirjeiden kumoamiseen, mutta näin ei saada oikeudellista selvyyttä kyseessä oleviin vaatimuksiin. Käsiteltävissä asioissa asianosaisina olevien jäsenvaltioiden väite, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt jo pelkästään oikeussuojan tarpeeseen liittyvistä syistä todeta, että riidanalaiset kirjeet ovat kannekelpoisia, menettää siten merkityksensä. Miksi riidanalaisten kirjeiden pitäisi siis katsoa olevan kannekelpoisia, jos tämä ei voi mitenkään edistää oikeudellisen selvyyden saamista asiaan?
8.
Näistä pragmaattisista pohdinnoista huolimatta unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu osoittautuu unionin toimielinten toimien kannekelpoisuutta koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella vääräksi. Unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin voi tukeutua tällaisten toimien oikeusvaikutuksia tutkiessaan yksinomaan puuttuvaa päätösvaltaa koskevaan perusteeseen ottamatta lainkaan huomioon kyseisten toimien sisältöä. Tällainen ratkaisu vaikuttaa sitäkin kyseenalaisemmalta, jos unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu – kuten käsiteltävissä asioissa – unionin toimielimen toimivaltaa tutkiessaan yksinomaan säännöksiin, joiden sovellettavuus on kiistanalaista, tarkastelematta lainkaan tätä sovellettavuutta.
9.
Tällainen menettelytapa johtaa nimittäin siihen, että unionin toimi jää laillisuusvalvonnan ulkopuolelle ilmeisen tarkoitushakuisen tutkittavaksi ottamista koskevan arvioinnin vuoksi. Tätä ei voida hyväksyä oikeusunionissa, kun otetaan kaikella käytännön vaatimalla herkkyydellä huomioon unionin tuomioistuimen päätösten vaikutukset ja unionin hallinnon tehokkuuteen liittyvät tarpeet, vaikka onkin ilmeistä, ettei toimen sisällön tutkiminen tuo lopullista oikeudellista selvyyttä asiaan.
10.
Tämä toteamus – jos unionin tuomioistuin noudattaa tässä ehdotettua ratkaisua – ei kuitenkaan estä unionin tuomioistuinta myöntämästä, että käsiteltävät valitukset osoittavat unionin oikeussuojajärjestelmässä olevan aukon, nimittäin yleisen vahvistuskanteen puuttumisen. (
2
) Koska komissiolla ei ole yleistä päätösvaltaa vaatia rahamääräisiä saatavia jäsenvaltioilta eikä siten mahdollisuutta toteuttaa kannekelpoista toimea, nyt käsiteltävien kaltaisissa asioissa unionin maksusaatavan olemassaolo voidaan siten selvittää ainoastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Niin kauan kuin komissio ei aloita tällaista menettelyä, jäsenvaltioilla ei ole mahdollisuutta saada selvyyttä oikeustilaan, mutta ne joutuvat kantamaan huomattavan korkoriskin.
11.
Käsiteltävät asiat antavat unionin tuomioistuimelle paitsi mahdollisuuden tutkia valituksenalaisia unionin yleisen tuomioistuimen määräyksiä ja riidanalaisia komission kirjeitä myös tilaisuuden pohtia tämän oikeussuojassa olevan aukon korjaamista.
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
12.
Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä 29.9.2000 tehty neuvoston päätös 2000/597/EY, Euratom (
3
) korvattiin 1.1.2007 alkaen Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä 7.6.2007 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2007/436/EY, Euratom, (
4
) minkä yhteydessä käsiteltävissä asioissa merkitykselliset säännökset säilyivät muuttumattomina.
13.
Päätöksen 2000/597 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja päätöksen 2007/436 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan Euroopan unionin talousarvioon otettavia omia varoja ovat tulot, jotka kertyvät erityisesti ”yhteisestä tullitariffista ja muista tulleista kertyvistä maksuista, jotka [unionin] toimielimet ovat vahvistaneet tai vahvistavat muiden kuin jäsenvaltioiden kanssa käytävälle kaupalle”. Tulleja kuvataan ”perinteisiksi omiksi varoiksi”. Päätösten 2000/597 ja 2007/436 2 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot pidättävät itselleen näistä maksuista keräämiskustannuksina 25 prosenttia.
14.
Päätösten 2000/597 ja 2007/436 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on perittävä unionin omat varat kansallisten lakiensa, asetustensa ja hallinnollisten määräystensä mukaisesti, jotka tarvittaessa on mukautettava unionin sääntelemien edellytysten mukaisesti, ja annettava ne komission käyttöön.
15.
Yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta 22.5.2000 annettua neuvoston asetusta (EY, Euratom) N:o 1150/2000 (
5
) muutettiin ensin 16.11.2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 2028/2004 (
6
) ja myöhemmin, 1.1.2007 alkaen 26.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 105/2009. (
7
)
16.
Asetuksen N:o 1150/2000, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan unionille kuuluvaa maksua päätöksissä 2000/597 ja 2007/436 tarkoitetuista omista varoista pidetään todettuna, kun tullilainsäädännössä säädetyt edellytykset maksun määrän merkitsemisestä kirjanpitoon ja sen tiedoksiannosta maksuvelvolliselle on täytetty. Toteamisen päivämäärä on tullilainsäädännössä säädetyn kirjanpitoon merkitsemisen päivämäärä.
17.
Asetuksen N:o 1150/2000 6 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”a)
Maksut, jotka on todettu 2 artiklan mukaisesti, otetaan kirjanpitoon viimeistään maksun toteamiskuuta seuraavan toisen kuukauden 19 päivän jälkeisenä ensimmäisenä työpäivänä, jollei tämän kohdan b alakohdasta muuta johdu.
b)
Maksut, jotka on todettu ja joita ei ole otettu a alakohdassa tarkoitettuun kirjanpitoon, koska niitä ei ole vielä peritty ja minkäänlaista vakuutta ei ole toimitettu, otetaan erilliseen kirjanpitoon a alakohdassa säädetyssä määräajassa. Jäsenvaltiot voivat menetellä samalla tavoin, kun todetuista, takuiden kattamista maksuista syntyy erimielisyyttä ja niihin saattaa riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja.”
18.
Asetuksen N:o 1150/2000 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on hyvitettävä omat varat 10 artiklassa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti tilille, joka on avattu tätä tarkoitusta varten komission nimissä kyseisen jäsenvaltion valtionvarainhallinnossa tai sen nimeämässä laitoksessa.”
19.
Asetuksen N:o 1150/2000 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Sen jälkeen, kun – – omista varoista on vähennetty perimiskulut – –, kyseiset varat tuloutetaan viimeistään sitä kuukautta, jona maksu on tämän asetuksen 2 artiklan mukaisesti todettu, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä.
Ne maksut, jotka on otettu erilliseen kirjanpitoon tämän asetuksen 6 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti, on kuitenkin tuloutettava viimeistään sitä kuukautta, jona maksut on peritty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä.”
20.
Asetuksen N:o 1150/2000 11 artiklan 1 kohdan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on maksettava kaikista saman asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle tilille tehtävien tuloutusten viivästyksistä viivästyskorkoa, jonka kanta vahvistetaan 11 artiklan 2 ja 3 kohdassa.
21.
Asetuksen N:o 1150/2000 17 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että 2 artiklan mukaisesti todettuja maksuja vastaavat määrät asetetaan komission käytettäviksi tämän asetuksen mukaisesti.
2.   Jäsenvaltiot vapautetaan velvollisuudesta asettaa komission käyttöön määrät, jotka vastaavat todettuja maksuja, joita ei ole voitu periä joko:
a)
ylivoimaisen esteen vuoksi; tai
b)
jäsenvaltioista riippumattomista muista syistä.
Toimivaltaisen hallintoviranomaisen on annettava päätös, jossa todettuja maksuja vastaavat määrät julistetaan sellaisiksi, että niitä ei voi periä, ja jossa todetaan perinnän mahdottomuus.
Todettujen maksujen määrien katsotaan olevan sellaisia, että niitä ei voi periä – –
Määrät, jotka on julistettu tai katsottu sellaisiksi, että niitä ei voi periä, poistetaan lopullisesti 6 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta erillisestä kirjanpidosta. – –”
III. Muutoksenhakumenettelyn tausta
22.
Ennen vuotta 2010 Saksan tulliviranomaisille ilmoitettiin erilaisia tavaroita yhteisön tullikoodeksin 91 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaiseen ulkoiseen passitusmenettelyyn asettamista varten. (
8
) Kyseinen menettely mahdollistaa tavaroiden kuljettamisen unionin tullialueella sijaitsevasta paikasta toiseen tuontitullitta. Tämä kuitenkin edellyttää, että kyseiset tavarat esitetään tullille määräpaikassa, jotta tulliviranomaiset voivat valvoa tavaroiden saapumista määräpaikkaan. (
9
) Ellei näin tehdä, tavarat katsotaan tuoduiksi unioniin, jolloin niistä syntyy tuontitullivelkaa. Jos on epäselvää, missä ja milloin kyseiset tavarat siirrettiin pois tullivalvonnasta, tuontitullivelan katsotaan syntyneen ajankohtana, jona tavarat asetettiin ulkoiseen passitusmenettelyyn. Tämä tarkoittaa, että sen jäsenvaltion, jossa tavarat asetettiin ulkoiseen passitusmenettelyyn, viranomaisten on kannettava tuontitullit ja annettava vastaavat omat varat komission käyttöön.
23.
Käsiteltävissä asioissa, joissa tavaroiden määräpaikka oli Slovakiassa ja Romaniassa, näiden jäsenvaltioiden viranomaiset vahvistivat kyseisten tavaroiden saapumisen Saksan viranomaisille, joten viimeksi mainitut päättivät passitusmenettelyn ja vapauttivat passitusmenettelystä vastaavan maksamat vakuudet. Myöhemmin kuitenkin ilmeni, etteivät tavarat olleet todellisuudessa koskaan saapuneet määräpaikkaan ja kyseiset passitusmenettelyt oli siten päätetty perusteettomasti. Sääntöjenmukaisen tullille esittämisen sähköinen vahvistus uudessa tietokoneistetussa passitusjärjestelmässä (NCTS) (
10
) oli nimittäin tapahtunut virheellisesti, ja virhe johtui joko Slovakian ja Romanian tulliviranomaisten toimimisesta petostarkoituksessa tai kolmansien toimimisesta petostarkoituksessa ja näiden viranomaisten turvatoimiin liittyvistä puutteista.
24.
Koska passitusmenettelystä vastaavan ei todettu menetelleen virheellisesti, syntyneet tullivelat peruutettiin ja julistettiin sellaisiksi, ettei niitä voi periä. Näin raukesi Saksan velvollisuus tulouttaa vastaavat määrät komissiolle. Tässä tilanteessa komissio katsoi, että Slovakian tasavallan ja Romanian olisi korvattava menetykset, joita unionin talousarviolle oli aiheutunut niiden viranomaisten tekemistä virheistä.
A.
Komission riidanalaiset kirjeet
25.
Komissio lähetti tästä syystä 15.7. (
11
) sekä 24.9. (
12
) ja 19.9.2014 (
13
) kaksi kirjettä Slovakian tasavallalle ja yhden kirjeen Romanialle (jäljempänä riidanalaiset kirjeet), joissa se vaati kyseisiä jäsenvaltioita maksamaan määrät, jotka vastasivat niiden tullien määrää, joita Saksa ei ollut voinut kantaa Slovakian ja Romanian viranomaisten virheiden vuoksi.
26.
Riidanalaisissa kirjeissä komissio kuvasi ensin kyseisiä tapahtumia ja selitti, että Slovakian tasavalta ja Romania olivat vastuussa tässä yhteydessä syntyneistä menetyksistä. Koska Slovakian ja Romanian viranomaiset olivat virheellisesti vahvistaneet passitusmenettelyn päättymisen, Saksan viranomaiset eivät näet olleet voineet kantaa tulleja, joissa on kyse perinteisistä omista varoista. Slovakian tasavalta ja Romania eivät tosin olleet toimivaltaisia kantamaan näitä tulleja. Jäsenvaltio on komission mukaan kuitenkin vastuussa sen viranomaisista johtuvasta omien varojen menettämisestä. Tämä seuraa komission mukaan EUT-sopimuksesta, omien varojen järjestelmästä ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. (
14
) Tässä tilanteessa se, että Slovakian tasavalta ja Romania kieltäytyvät noudattamasta kehotusta asettaa kyseiset omat varat komission käyttöön, on jäsenvaltioiden ja unionin välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen ja omien varojen järjestelmän vastaista.
27.
Komissio kehotti näin ollen Slovakian ja Romanian viranomaisia asettamaan kyseiset määrät, joista vähennetään keräämiskustannuksina 25 prosenttia, sen käyttöön viimeistään sitä kuukautta, jona riidanalaiset kirjeet on lähetetty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä. Komissio viittasi lisäksi kirjeissään siihen, että maksun viivästyminen johtaisi asetuksen N:o 1150/2000 11 artiklan mukaisten viivästyskorkojen laskemiseen.
B.
Valituksenalaiset unionin yleisen tuomioistuimen määräykset
28.
Slovakian tasavalta ja Romania vaativat 22.9. ja 26. ja 28.11.2014 nostamissaan kanteissa riidanalaisten kirjeiden kumoamista. Komissio esitti molemmista oikeudenkäyntiväitteen, (
15
) jonka mukaan kanteita ei voida ottaa tutkittaviksi, koska kirjeissä ei ole kyse toimista, joista voidaan nostaa kanne SEUT 263 artiklan mukaisesti. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi nämä oikeudenkäyntiväitteet 14.9.2015 antamillaan määräyksillä (
16
) ja jätti kanteet tutkimatta (
17
) arvioimatta niiden asiasisältöä (jäljempänä valituksenalaiset määräykset).
29.
Unionin omia varoja koskevien säännösten ja niitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin totesi, että jäsenvaltioiden olisi itse selvitettävä, onko kyseessä perinteisten omien varojen menetys ja velvoite asettaa tällaiset varat unionin käyttöön. Kyseisissä säännöksissä ei sitä vastoin säädetä komission tätä koskevasta päätöksestä tai menettelystä tällaisen päätöksen tekemiseksi. Lisäksi SEUT 258–SEUT 260 artiklan nojalla ainoastaan unionin tuomioistuimen tuomiossa voidaan määrittää, mitä oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltioilla on ja miten niiden menettelyä on arvioitava. (
18
)
30.
Komissiolla ei valituksenalaisten määräysten mukaan ole toimivaltaa toteuttaa toimea, jossa se velvoittaa jäsenvaltion asettamaan omia varoja sen käyttöön, joten riidanalaisilla kirjeillä on ainoastaan informatiivinen arvo ja ne voivat olla vain pelkkiä maksukehotuksia. Ne eivät siten ole toimia, joista voidaan nostaa kanne SEUT 263 artiklan mukaisesti. (
19
)
31.
Komission vaadittujen määrien suuruudesta, maksamiselle asetetusta määräajasta ja viivästyskoroista antamilla tiedoilla ei valituksenalaisten määräysten mukaan siten voi myöskään olla oikeusvaikutuksia. Lisäksi asianosaisten väitteet, joiden mukaan omia varoja koskevien säännösten sovellettavuus on kyseenalaista, olivat unionin yleisen tuomioistuimen mukaan merkityksettömiä, koska ne koskivat pelkästään kirjeiden laillisuutta. Unionin yleinen tuomioistuin myös hylkäsi väitteet vallitsevaan oikeudelliseen epävarmuuteen ja huomattavaan korkoriskiin perustuvasta oikeussuojan tarpeesta. Pelkkä oikeussuojan tarve ei nimittäin voi olla kannekelpoisuuden peruste, ja korkoriskiä jäsenvaltiot voivat torjua unionin yleisen tuomioistuimen mukaan siten, että ne asettavat vaaditut määrät komission käyttöön siltä varalta, että vaatimus osoittautuu myöhemmin perustelluksi. (
20
)
IV. Muutoksenhakumenettely ja asianosaisten vaatimukset
32.
Slovakian tasavalta haki muutosta asioissa T-678/14 ja T-779/14 annettuihin määräyksiin 13.11.2015 jättämillään valituskirjelmillä (yhdistetyt asiat C‑593/15 P ja C‑594/15 P). Slovakian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa kokonaisuudessaan riidanalaiset määräykset, ratkaisee itse kysymyksen kanteiden tutkittavaksi ottamisesta ja palauttaa asiat unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta viimeksi mainittu tuomioistuin voi ratkaista kanteet asiakysymyksen osalta, tai toissijaisesti siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole käytettävissään riittäviä tietoja, jotta se voisi lopullisesti ratkaista komission oikeudenkäyntiväitteet, palauttaa asiat unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta viimeksi mainittu tuomioistuin ratkaisee sekä kanteiden tutkittavaksi ottamisen että kanteiden asiakysymyksen, ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Romania ja Saksan liittotasavalta tukevat väliintulijoina Slovakian tasavallan vaatimuksia.
33.
Romania haki muutosta asiassa T-784/14 annettuun määräykseen 16.11.2015 jättämällään valituskirjelmällä (asia C‑599/15 P). Romania vaatii, että valitus otetaan tutkittavaksi, riidanalainen määräys kumotaan kokonaisuudessaan, asia ratkaistaan uudelleen siten, että kumoamiskanne otetaan tutkittavaksi ja riidanalainen kirje kumotaan tai asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jossa asian uudessa käsittelyssä kumoamiskanne otetaan tutkittavaksi, riidanalainen kirje kumotaan ja komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Slovakian tasavalta, Saksan liittotasavalta ja Tšekin tasavalta tukevat väliintulijoina Romanian vaatimuksia.
34.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valitukset ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
35.
Kaikki asianosaiset ja väliintulijat ovat esittäneet valituksista unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia ja suullisia lausumia 23.3.2017 pidetyssä yhteisessä istunnossa.
V. Asian arviointi
A.
Valitukset
36.
Slovakian tasavallan ja Romanian lausumista, jotka jakaantuvat kumpikin kahteen eri valitusperusteeseen, joiden perustelut ovat osittain päällekkäisiä, ilmenee, että valittajat moittivat unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä kahdesta oikeudellisesta virheestä.
37.
Niiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen ensinnäkin, kun se on tukeutunut perusteluissaan unionin omia varoja koskeviin säännöksiin tutkimatta, voitiinko näitä säännöksiä ylipäätään soveltaa. Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään ole selittänyt, miksi tällainen tutkinta voitiin jättää tekemättä, joten valituksenalaisten määräysten perustelut ovat puutteelliset.
38.
Se on toiseksi tehnyt oikeudellisen virheen tutkiessaan riidanalaisten kirjeiden kannekelpoisuutta, koska se on tukeutunut tässä yhteydessä pelkästään siihen, ettei komissiolla ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä omien varojen perimiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon, että oikeuskäytännön mukaan unionin toimielinten toimien kannekelpoisuuden tutkinnassa merkityksellinen on erityisesti myös näiden toimien sisältö.
39.
Viimeksi mainittua perustetta on tarkasteltava jäljempänä ensin.
1. Riidanalaisten kirjeiden kannekelpoisuuden tutkiminen unionin yleisessä tuomioistuimessa
40.
SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen kohteena voivat olla kaikki unionin toimielinten toimet, joiden on tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia, näiden säädösten muodosta riippumatta. (
21
) Sen toteamiseksi, tuottaako toimi oikeusvaikutuksia, on siten otettava huomioon erityisesti sen kohde, sen sisältö ja ulottuvuus sekä tosiasiallinen ja oikeudellinen asiayhteys. (
22
)
41.
Myös toimen toteuttavan toimielimen toimivalta on tosin peruste, joka voidaan ottaa huomioon arvioitaessa unionin toimielinten toimien sitovia oikeusvaikutuksia ja siten niiden kannekelpoisuutta. (
23
) Kyse on kuitenkin ainoastaan yhdestä perusteesta, joka on – unionin tuomioistuimen käyttämää sanamuotoa lainatakseni – ”tarvittaessa” otettava huomioon toimen sitovien oikeusvaikutusten arvioimiseksi. (
24
)
42.
Niissä eri seikoissa, jotka on otettava huomioon unionin toimielinten toimen oikeusvaikutuksia arvioitaessa, on itse asiassa kyse useista täydentävistä perusteista, jotka täydentävät toisiaan kokonaistarkastelussa ja joita ei voida tutkia toisistaan riippumattomasti. Painoarvo, joka yksittäiselle perusteelle annetaan suhteessa muihin perusteisiin, voi vaihdella tosiseikkojen mukaan. (
25
) Unionin tuomioistuimet eivät kuitenkaan voi käyttää vain yhtä näistä perusteista ottamatta huomioon muita, jos ne ovat myös merkityksellisiä asianomaisessa tilanteessa. Etenkään kanteen kohteena olevan toimen sisällön ja kohteen muodostamia olennaisia perusteita ei voida jättää mielivaltaisesti huomiotta jonkin toisen, täydentävän perusteen hyväksi. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska toimielimen toimivallan tutkiminen liittyy läheisesti toimen sisällön tutkimiseen. (
26
)
43.
Käsiteltävissä asioissa unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt valituksenalaisissa määräyksissä aluksi joitain otteita unionin toimielinten toimien kannekelpoisuutta koskevasta oikeuskäytännöstä. Komission väitteestä poiketen se ei kuitenkaan ole ottanut tätä seuranneessa riidanalaisten kirjeiden tutkinnassa huomioon kirjeiden sisältöä, kuten oikeuskäytännössä edellytetään.
44.
Valituksenalaisista määräyksistä ilmenee päinvastoin selvästi, että unionin yleinen tuomioistuin perustaa päätelmänsä, jonka mukaan riidanalaiset kirjeet eivät tuota oikeusvaikutuksia, yksinomaan siihen, ettei komissiolla ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä omien varojen perimisestä jäsenvaltioilta: se toteaa, että omia varoja koskevissa säännöksissä annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi selvittää itse, ovatko ne velvollisia asettamaan tällaiset varat unionin käyttöön. (
27
) Näissä säännöksissä ei sitä vastoin unionin yleisen tuomioistuimen mukaan säädetä komission toimivallasta tehdä päätös omien varojen perimisestä sen paremmin kuin menettelystäkään tällaisen päätöksen tekemiseksi. (
28
) Yksinomaan unionin tuomioistuin voi päinvastoin antaa ratkaisun jäsenvaltioiden vastaavasta velvollisuudesta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, ettei komissio voi päättää omien varojen käyttöön asettamista koskevaa riitaa itse tekemällä sitä koskevan päätöksen. (
29
)
45.
Näiden näkökohtien perusteella unionin yleinen tuomioistuin päätteli, että koska komissiolla ei ole toimivaltaa velvoittaa päätöksessä jäsenvaltio asettamaan omia varoja sen käyttöön, riidanalaiset kirjeet voivat olla ainoastaan mielipiteenilmaisuja, joilla ei ole oikeusvaikutuksia. (
30
)
46.
Unionin yleinen tuomioistuin tosin viittaa tätä päätelmää tukeakseen unionin tuomioistuimen antamiin määräyksiin, joissa tämä on myös ottanut lähtökohdaksi sen, ettei komissiolla ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä. (
31
) Unionin tuomioistuin on kuitenkin tässä yhteydessä tarkastellut mainituissa asioissa riidanalaisten kirjeiden sisältöä, jonka perusteella kirjeillä ei myöskään voitu katsoa olevan oikeusvaikutuksia. (
32
) Käsiteltävissä asioissa unionin yleinen tuomioistuin ei sitä vastoin ole sisällyttänyt arviointiinsa riidanalaisten kirjeiden sisältöä, vaikka se oli maininnut sisällön tosiseikkoja koskevan kuvauksensa alussa. (
33
)
47.
Toisin kuin unionin yleisen tuomioistuimen mainitsemien unionin tuomioistuimen määräysten perustana olleissa tapauksissa, käsiteltävissä asioissa riidanalaisten kirjeiden sisällöstä voidaan aivan hyvin päätellä, että niiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia.
48.
Komission näkemyksestä poiketen se ei nimittäin pelkästään kuvaa riidanalaisissa kirjeissä velvollisuuksia, jotka johtuvat suoraan unionin oikeuden säännöksistä. Käsitys, jonka mukaan jäsenvaltion on korvattava viranomaistensa aiheuttama omien varojen menetys toisessa jäsenvaltiossa, vaikka se ei alun perin ollut toimivaltainen keräämään näitä varoja, ei näet seuraa suoraan omia varoja koskevista säännöksistä vaan komission näistä säännöksistä esittämästä tulkinnasta. Slovakian ja Romanian viranomaiset eivät kaiketi olisi ilman komission kirjeitä voineet itse todeta – ainakaan ilman lisäselvityksiä – myöskään niiden määrien suuruutta, jotka niiden on komission mukaan maksettava ja jotka vastaavat Saksan alun perin kantamia tulleja.
49.
Pelkästään tämän perusteella ei tosin voida vielä katsoa, että riidanalaiset kirjeet tuottaisivat oikeusvaikutuksia. Komissio olisi nimittäin voinut kertoa kyseisille jäsenvaltioille näkemyksensä, jonka mukaan niiden on maksettava kyseiset määrät, myös ei-sitovasti käydäkseen niiden kanssa vuoropuhelua, joka liittyisi mahdolliseen myöhempään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn.
50.
Komissio ei kuitenkaan tyytynyt ilmoittamaan Slovakian tasavallalle ja Romanialle ei-sitovasti, että niiden on sen käsityksen mukaan korvattava viranomaistensa virheistä aiheutuneet menetykset. Se on pikemminkin todennut sitovasti oikeustilan kyseisten jäsenvaltioiden osalta ja lisäksi asettanut niille maksamista koskevan määräajan, joka perustuu pelkästään riidanalaisiin kirjeisiin ja jossa ei pelkästään toisteta muiden unionin oikeuden säännösten pakottavia oikeudellisia seurauksia.
51.
Toisin kuin komissio alun perin väitti, riidanalaisissa kirjeissä asetettu määräaika, jonka päättymisen jälkeen viivästyskorot alkavat kertyä, ei nimittäin seuraa omia varoja koskevasta asetuksesta N:o 1150/2000. Kyseisen asetuksen 11 artiklassa kylläkin säädetään, että tuloutusten viivästyksistä on maksettava korkoa asetuksessa vahvistetun korkokannan mukaan. Maksamiselle asetettu määräaika, josta alkaen varoja koskeva unionin vaatimus erääntyy ja jonka päättymisestä alkaa kertyä viivästyskorkoa, on kuitenkin erilainen asetuksessa ja riidanalaisissa kirjeissä. Asetuksen 10 artiklassa määritellään tuloutuksen ja siten omien varojen erääntymisen ajankohta sen ajankohdan perusteella, jona jäsenvaltiot ovat todenneet tai perineet kyseiset maksut. (
34
) Riidanalaisissa kirjeissä komissio sen sijaan määrittelee vaadittujen määrien erääntymisajankohdan kirjeiden lähettämisajankohdan perusteella. (
35
)
52.
Vaikka oletettaisiin, että omia varoja koskevaa asetusta N:o 1150/2000 voidaan soveltaa – mikä on kiistanalaista käsiteltävissä asioissa – tai että kyseistä asetusta voidaan soveltaa analogisesti, riidanalaisissa kirjeissä mainittu maksamisen määräaika ei siten vastaa kyseisessä asetuksessa asetettua määräaikaa. Ja vaikka komission vaatimia maksuja olisi pidettävä rikkomusperusteisina tai vaarantamisperusteisina, riidanalaisten kirjeiden perusteella ne eivät erääntyisi – kuten tavallisesti – maksettavaksi vahingon tapahtumisajankohdasta alkaen vaan kirjeissä vahvistetusta, tulevasta ajankohdasta alkaen. Nämä seikat ovat vahvoja viitteitä siitä, että riidanalaiset kirjeet tuottavat oikeusvaikutuksia.
53.
Komissio on myös epäsuorasti myöntänyt tämän, kun se vastatessaan istunnossa unionin tuomioistuimen kysymykseen totesi, että vaikka riidanalaisissa kirjeissä mainittu maksamisen määräaika eroaisi asetuksessa N:o 1150/2000 säädetystä määräajasta, ensiksi mainittu on ainakin jäsenvaltioiden kannalta edullisempi kuin viimeksi mainittu, koska se alkaa kulua myöhemmin. Se, että riidanalaisissa kirjeissä jäsenvaltioille asetetaan maksamista varten lainsäädännössä säädettyä edullisempi määräaika, puhuu kuitenkin riidanalaisten kirjeiden konstitutiivisen eikä puhtaasti toteavan luonteen puolesta eikä sitä vastaan.
54.
Tässä yhteydessä on erotettava riidanalaisissa kirjeissä tehty määräajan vahvistaminen siitä, joka tapahtuu käyttäen veloitusilmoitusta (notes de débit (
36
)), joka lähetetään perussopimusten mukaisesti unionin toimielimille ja joka ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoinen toimi. (
37
) Kysymys siitä, missä määrin näillä veloitusilmoituksilla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia, ei ole kiistaton. (
38
) Vaikuttaa kuitenkin verrattain selvältä, että ainakaan veloitusilmoituksissa tehtävä maksamisen määräajan vahvistaminen ei tuota sopimukseen perustuvista maksuista riippumattomia oikeusvaikutuksia, jos tämä vahvistaminen – kuten myös sopimuksissa on mahdollista yksityisten oikeussubjektien välillä – vastaa ainoastaan näiden sopimukseen perustuvien maksujen erääntymiselle toisaalla vahvistetun, sopimusperusteisen tai lakisääteisen edellytyksen täyttymistä. (
39
)
55.
Käsiteltävissä asioissa ei kuitenkaan ole nähtävissä, missä määrin riidanalaisissa kirjeissä tehdyssä määräajan asettamisessa voisi olla kyse ainoastaan unionin Slovakian tasavaltaa ja Romaniaa koskevan maksuvaatimuksen erääntymiselle toisaalla vahvistetun edellytyksen täyttämisestä. Kyseinen määräaika ei nimittäin vastaa omia varoja koskevien vaatimusten erääntymiselle asetettua määräaikaa, (
40
) eikä ole nähtävissä, että tällainen määräajan asettaminen (eikä vahingon aiheuttava tapahtuma) voisi eräännyttäisi rikkomusperusteiset tai vaarantamisperusteiset vaatimukset. (
41
)
56.
Kuten edellä esitetyistä toteamuksista ilmenee, riidanalaisten kirjeiden sisällöstä voidaan päätellä, että ne tuottavat oikeusvaikutuksia. Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se keskittyi yksinomaan toimen toteuttaneen toimielimen puuttuvaan päätösvaltaan eikä tarkastellut riidanalaisten kirjeiden sisältöä arvioidessaan niiden kannekelpoisuutta.
57.
Sen sijaan, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tarkastellut riidanalaisten kirjeiden sisältöä ja tehnyt sen perusteella päätelmiä niiden kannekelpoisuudesta, se on toiminut juuri päinvastoin. Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, ettei kirjeiden sisältöä eikä etenkään niissä asetettua määräaikaa voida ottaa huomioon sillä perusteella, että koska komissiolla ei ole toimivaltaa tehdä päätöstä kyseisten jäsenvaltioiden velvollisuudesta asettaa vaaditut määrät sen käyttöön, komissio ei voi myöskään olla toimivaltainen asettamaan tätä koskevaa määräaikaa. Koska riidanalaisilla kirjeillä ei voi olla oikeusvaikutuksia varojen käyttöön asettamista koskevaan jäsenvaltioiden velvollisuuteen nähden, ne eivät sitä suuremmalla syyllä voi myöskään tuottaa oikeusvaikutuksia tällaiselle käyttöön asettamiselle asetettuun määräaikaan nähden. (
42
)
58.
Kuten Slovakian tasavalta ja Romania perustellusti toteavat, tällaisen menettelytavan hyväksymisestä nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevien kaltaisissa tapauksista seuraisi, että SEUT 263 artiklassa nimenomaisesti mainittu toimivallan puuttumista koskeva kanneperuste menettäisi kokonaan merkityksensä ja kyseiset toimet jäisivät laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, koska jo toimen toteuttaneen toimielimen puuttuva päätösvalta johtaisi siihen, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi. Toimivallan puuttumista koskeva kanneperuste vahvistaa siten käänteispäätelmänä, että tapauksissa, joissa toimi, jonka toteuttaneella toimielimellä ei ole päätösvaltaa, tuottaa oikeusvaikutuksia, päätösvalta ei voi olla olennainen peruste kyseisen toimen kannekelpoisuuden tutkinnan kannalta. Kuten komissio itsekin myöntää, on nimittäin välttämätöntä erotella myös päätöksissä, jotka antavalla toimielimellä ei ole toimivaltaa, oikeusvaikutuksia tuottavat päätökset ja oikeusvaikutuksia tuottamattomat toimet. Jos toimivallan puuttuminen johtaisi oikeusvaikutuksia tuottavien päätösten tapauksessa automaattisesti siihen, etteivät ne ole kannekelpoisia, tämä olisi ristiriidassa tehokkaan oikeussuojan edellytyksen kanssa. Ainoastaan silloin, kun kyseessä ovat ilmeiset ultra vires ‑toimet Köpenickin kapteenin tapaan, oikeussuoja voisi rajoittua siihen, että unionin tuomioistuin toteaa tutkittavaksi ottamisen edellytysten tarkastelun yhteydessä, että tällainen toimi on mitätön. Käsiteltävissä asioissa ei kuitenkaan ole lähellekään kyse tällaisesta tilanteesta.
59.
Niissä edellä tehty tarkastelu on osoittanut, etteivät riidanalaiset kirjeet ole oikeusvaikutuksia tuottamattomia toimia vaan päätöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, ja siten SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoisia toimia. Se, toteuttiko nämä toimet toimielin, jolla ei ole toimivaltaa, voidaan siten selvittää ainoastaan tutkimalla niiden laillisuutta.
60.
Edellä esitettyjen toteamusten mukaisesti on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se ei ottanut huomioon riidanalaisten kirjeiden sisällön muodostamaa olennaista näkökohtaa tutkiessaan kirjeiden oikeusvaikutuksia ja siten niiden kannekelpoisuutta. Jo tämä oikeudellinen virhe sinänsä oikeuttaa valituksenalaisten määräysten kumoamisen, koska siihen perustuu unionin yleisen tuomioistuimen näkemys, jonka mukaan riidanalaiset kirjeet eivät ole SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoisia toimia.
2. Omia varoja koskevien säännösten soveltaminen unionin yleisessä tuomioistuimessa
a) Omia varoja koskevien säännösten sovellettavuuden tutkimatta jättäminen
61.
Slovakian tasavalta ja Romania arvostelevat lisäksi sitä, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi, etteivät riidanalaiset kirjeet tuota oikeusvaikutuksia siksi, että komissiolla ei ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä omien varojen perimisestä, tutkimatta lainkaan, olivatko unionin omia varoja koskevat säännökset ylipäätään merkityksellisiä. Tässä väitteessä kyseiset jäsenvaltiot moittivat unionin yleistä tuomioistuinta viime kädessä siitä, että se ratkaisi erikseen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevat komission oikeudenkäyntiväitteet eikä yhdistänyt niitä kanteiden asiakysymyksestä antamaansa ratkaisuun. (
43
)
62.
Mainittujen asianosaisten mukaan valituksenalaisten määräysten perustelut ovat tältä osin myös puutteelliset, koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole perustellut, miksi vaaditut määrät olivat sen näkemyksen mukaan omia varoja ja miksi niitä koskevia säännöksiä voitiin soveltaa. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole myöskään perustellut, miksi sen mielestä ei ollut välttämätöntä yhdistää kanteiden tutkittavaksi ottamista koskevaa ratkaisua niiden asiakysymystä koskevaan ratkaisuun.
63.
Myös nämä valittajien väitteet on hyväksyttävä.
64.
Riidanalaisten kirjeiden sisällön tutkimatta jättämisestä edellä esitetyistä toteamuksista ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin on perustanut päätelmänsä, jonka mukaan kirjeet eivät tuota oikeusvaikutuksia, yksinomaan siihen, ettei komissiolla ole toimivaltaa päättää päätöksellä jäsenvaltioiden velvollisuuksista asettaa omia varoja sen käyttöön.
65.
Kuten valittajat ensinnäkin perustellusti moittivat, unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät perustuvat siten siihen olettamaan, että riidanalaisia kirjeitä oli arvioitava omia varoja koskevien säännösten perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan olisi saanut ottaa tällaista lähtökohtaa toteamustensa perustaksi tutkimatta ensin – asianosaisten kiistämää – kyseisten säännösten sovellettavuutta. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska vastaus tähän kysymykseen ei vaikuta ilmeiseltä eikä ilmene selvästi unionin omia varoja koskevista säännöksistä.
66.
Toisin kuin komissio väittää, omia varoja koskevien säännösten sovellettavuuden tutkiminen ei olisi ollut tarpeen vain riidanalaisissa kirjeissä esitettyjen vaatimusten asiasisällön tutkimiseksi. Tästä kysymyksestä tuli päinvastoin merkityksellinen kirjeiden kannekelpoisuuden tutkimisen kannalta, koska unionin yleinen tuomioistuin oli päättänyt ottaa tältä osin lähtökohdaksi sen, ettei komissiolla ole toimivaltaa päättää omien varojen perimisestä.
67.
Tämä tarkoittaa, että tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevien oikeudenkäyntiväitteiden arviointi oli nyt tarkasteltavissa tapauksissa riippuvainen riidanalaisista kirjeistä ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjen kanneperusteiden arvioinnista. Tästä syystä unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt tutkia näitä oikeudenkäyntiväitteitä yhdessä riita-asioissa esille nousseiden aineellisoikeudellisten kysymysten kanssa.
68.
Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisille määräyksille esittämät perustelut ovat toiseksi myös riittämättömät. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklan, luettuna yhdessä sen 53 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, mukainen perusteluvelvollisuus ei tosin edellytä, että unionin yleinen tuomioistuin seuraa tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Perustelut voivat siten olla implisiittisiä, kunhan asianosaiset saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi kyseiset toimenpiteet on toteutettu, ja unionin tuomioistuimella on niiden avulla käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan valvontaansa. (
44
)
69.
Valituksenalaiset määräykset eivät kuitenkaan täytä näitä vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen perusteluista ei ensinnäkään voida päätellä, onko se luokitellut vaaditut määrät omiksi varoiksi ja jos on, niin miksi. Toiseksi on epäselvää, ottiko unionin yleinen tuomioistuin lähtökohdaksi omia varoja koskevien säännösten suoran sovellettavuuden ja jos, niin mistä syistä, vai katsoiko se pelkästään, että kyseisiä säännöksiä voidaan soveltaa analogisesti. Valituksenalaisten määräysten tarkastelusta ei myöskään selviä, miksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi voivansa tutkia kyseisiä riita-asioita omia varoja koskevien säännösten perusteella tarkastelematta asianosaisten näiden säännösten soveltumattomuudesta esittämiä perusteluita. Tässä tilanteessa unionin tuomioistuimen ei ole mahdollista valvoa tehokkaasti unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn laillisuutta.
b) Erityisesti rajaamisesta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn nähden
70.
Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään voinut perustaa ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista – kuten istunnossa huomautettiin – mahdollisiin ”systematiikkaan liittyviin” näkökohtiin, jotka pohjautuvat kannelajien erottamiseen tai tarpeeseen pitää erillään SEUT 263 artiklan mukainen kumoamiskanne ja SEUT 258–SEUT 260 artiklan mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely.
71.
Ensinnäkin unionin yleisen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan käsiteltävissä asioissa riidanalaiset vaatimukset voidaan todeta ainoastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, tukeutuu nimittäin puolestaan siihen, ettei komissiolla ole toimivaltaa tehdä päätöksiä omien varojen perimisestä. Tämä toteamus perustuu siten samoin siihen tutkimattomaan ja riittämättömästi perusteltuun olettamaan, että kyseessä olevia tosiseikkoja on arvioitava omia varoja koskevien säännösten sovellettavuuden valossa.
72.
Toiseksi myöskään ”systematiikkaan liittyvät”, unionin oikeussuojajärjestelmän kokonaistarkasteluun pohjautuvat näkökohdat eivät voi käsiteltävissä asioissa muuttaa sitä, että riidanalaiset kirjeet täyttävät unionin toimielinten toimien oikeusvaikutukselle oikeuskäytännössä asetetut edellytykset ja ovat siten kannekelpoisia SEUT 263 artiklan nojalla.
73.
Kolmanneksi tutkittavaksi ottamisen edellytysten arviointi, jossa tukeudutaan kumoamiskanteen rajaamiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä, olisi käsiteltävissä asioissa muutenkin merkityksetön. (
45
) Jos riidanalaisten kirjeiden laillisuuden arvioinnissa nimittäin ilmenisi, ettei komissiolla ollut toimivaltaa antaa sitovia päätöksiä, komission olisi muutenkin turvauduttava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn jäsenvaltioiden mahdollisten velvoitteiden täytäntöön panemiseksi. Jos riidanalaisten kirjeiden laillisuuden arvioinnissa tultaisiin sitä vastoin siihen tulokseen, että komissiolla oli toimivalta tehdä sitovia päätöksiä, näistä päätöksistä olisi jo tehokkaaseen oikeussuojaan liittyvistä syistä voitava nostaa kumoamiskanne.
3. Välipäätelmä
74.
Edellä esitetystä seuraa, että valituksenalaiset määräykset perustuvat ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten virheelliseen arviointiin. Valituksenalaiset määräykset on näin ollen kumottava.
B.
Ensimmäisessä oikeusasteessa nostetut kanteet
75.
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
76.
Näin on käsiteltävissä asioissa.
77.
Käsiteltävät asiat ovat ensinnäkin ratkaisukelpoisia riidanalaisten kirjeiden kannekelpoisuuden ja siten ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten osalta.
78.
Toiseksi näiden kanteiden asiasisältöä ei kylläkään käsitelty ensimmäisessä oikeusasteessa, eikä asianosaisilla ole ollut vielä tilaisuutta lausua kaikista tähän liittyvistä perusteluista. Asiat eivät siten ole vielä ratkaisukelpoisia siltä osin kuin tässä vaiheessa on mahdotonta antaa asiaratkaisua riidanalaisissa kirjeissä esitetyistä vaatimuksista. Riidanalaisten kirjeiden arvioinnissa kuitenkin ilmenee, ettei niiden laillisuutta ole joka tapauksessa mahdollista ratkaista, koska kirjeet eivät ole riittävän perusteltuja, kuten SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa edellytetään. Kirjeet on siksi joka tapauksessa kumottava tutkimatta ylipäätään aineellisesti niiden sisällön laillisuutta. (
46
)
79.
Kolmanneksi on vielä tarkasteltava valittajien väitettä, jonka mukaan käsiteltävät asiat paljastavat unionin oikeussuojajärjestelmässä olevan aukon.
1. Ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottaminen
a) Riidanalaisten kirjeiden oikeusvaikutukset
80.
Edellä tehdystä valitusten arvioinnista ilmenee, että koska riidanalaisissa kirjeissä todetaan oikeudellisesti sitovalla tavalla Slovakian tasavallan ja Romanian konkreettiset velvollisuudet ja etenkin asetetaan ainoastaan niistä ilmenevä määräaika vaadittujen määrien maksamiselle, kirjeet tuottavat oikeusvaikutuksia omia varoja koskevien säännösten sovellettavuudesta riippumatta. (
47
) Siten voidaan todeta, että kyseiset kirjeet ovat SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoisia unionin toimielimen toimia, tarvitsematta selvittää, ovatko vaaditut määrät omia varoja ja voidaanko unionin omia varoja koskevia säännöksiä soveltaa suoraan tai analogisesti ja jos voidaan, missä määrin.
81.
Asianosaiset ovat lisäksi ottaneet ensin kirjallisissa huomautuksissaan ja myöhemmin unionin tuomioistuimen istunnossa (
48
) kantaa kysymykseen riidanalaisten kirjeiden sisällöstä ja etenkin näissä kirjeissä maksamiselle asetettavan määräajan arvioinnista. Näin on taattu asianosaisten oikeus tulla kuulluksi, ja unionin tuomioistuin voi perustaa ratkaisunsa tähän seikkaan.
82.
Unionin tuomioistuimen menettelyn kuluessa ei myöskään esitetty uusia argumentteja, joissa olisi kyseenalaistettu riidanalaisten kirjeiden oikeusvaikutukset ja siten niiden kannekelpoisuus. Etenkin komissio on tyytynyt ainoastaan toistamaan, ettei sillä ole toimivaltaa periä vaadittuja määriä.
83.
Jos komission istunnossa esittämä toteamus, jonka mukaan riidanalaisia vaatimuksia ei voida ratkaista aineellisesti riidanalaisten kirjeiden perusteella, koska se edellyttää vielä asianosaisten välisiä lisäkeskusteluja, on ymmärrettävä siten, että komissio pyrkii luokittelemaan riidanalaiset kirjeet menettelyn kuluessa toteutetuiksi toimenpiteiksi ja kiistämään tästä syystä niiden kannekelpoisuuden, tällainen väite ei voi johtaa toivottuun lopputulokseen.
84.
On totta, että menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä ja ilmaistaan kyseessä olevan toimielimen väliaikainen kanta, eivät lähtökohtaisesti ole toimia, joista voidaan nostaa kumoamiskanne. (
49
) Käsiteltävissä asioissa ei kuitenkaan ole viitteitä siitä, että riidanalaisilla kirjeillä ilmaistaisiin komission väliaikainen kanta, koska niissä vahvistetaan lopullisesti etenkin vaadittujen määrien suuruus ja myös määräaika niiden maksamiselle. Ei myöskään ole nähtävissä, että kirjeet olisivat osa menettelyä, jonka päätteeksi komissio tekisi uudet, lopulliset päätökset.
b) Väite, jonka mukaan riidanalainen kirje asiassa T-678/14 on aikaisemman toimen vahvistava toimi
85.
Kronologisesti ensimmäisestä riidanalaisesta kirjeestä, jonka komissio lähetti Slovakian tasavallalle 15.7.2014, (
50
) komissio väitti asiassa T-678/14 tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevassa oikeudenkäyntiväitteessään, että kyseessä on ainoastaan aikaisemman toimen vahvistava toimi. Kyseinen kirje on sen mukaan nimittäin ainoastaan ensimmäisen, 18.3.2014 lähetetyn kirjeen, (
51
) johon Slovakian viranomaiset vastasivat 16.5.2014 päivätyllä kirjeellä, (
52
) seurantakirje.
86.
Tämä oikeudenkäyntiväite ei kuitenkaan voi olla esteenä 15.7.2014 päivätyn kirjeen kannekelpoisuudelle.
87.
On totta, ettei pelkästään vahvistava toimi voi olla kumoamiskanteen kohteena. On kuitenkin myös niin, että toimi on katsottu ainoastaan aikaisemman toimen vahvistavaksi toimeksi, kun siihen ei sisälly aikaisempaan toimeen nähden uutta seikkaa. (
53
)
88.
Tämä ei päde 15.7.2014 päivättyyn kirjeeseen 18.3.2014 päivättyyn kirjeeseen nähden. Kuten Slovakian tasavalta nimittäin perustellusti totesi komission asiassa T-678/14 tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä, 15.7.2014 päivätyssä kirjeessä vahvistetaan toinen määräaika maksamiselle kuin 18.3.2014 päivätyssä kirjeessä. (
54
) Kuten edellä jo esitettiin, itsenäisen, ainoastaan riidanalaisiin kirjeisiin perustuvan määräajan asettaminen on nimenomaisesti olennainen tekijä, joka muodostaa kyseisten kirjeiden oikeusvaikutukset. (
55
) Komission 15.7.2014 päivätty kirje ei tästä syystä ole 18.3.2014 päivätyn kirjeen vahvistava toimi.
c) Välipäätelmä
89.
Edellä esitetyn perusteella kaikista kolmesta kirjeestä voidaan näin ollen nostaa SEUT 263 artiklan mukainen kumoamiskanne. Kaikki kolme ensimmäisessä oikeusasteessa nostettua kannetta voidaan siten ottaa tutkittaviksi.
2. Ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden asiasisältö
a) Riidanalaisten kirjeiden asiasisältö
90.
Sekä ensimmäisen oikeusasteen menettelyssä että muutoksenhakumenettelyssä keskusteltiin seikkaperäisesti siitä, voivatko riidanalaiset kirjeet tuottaa oikeusvaikutuksia vaadittujen maksujen perimiseen liittyvien päätösten tekemistä koskevan komission (puuttuvan) toimivallan vuoksi.
91.
Riidanalaisissa kirjeissä itsessään komissio ei nimittäin ole maininnut mitään oikeudellista perustaa, joka antaisi sille oikeuden vaatia päätöksellä jäsenvaltioita maksamaan vaaditut määrät. Tässä yhteydessä on rajattava toisistaan oikeudellinen perusta tehdä sitovia päätöksiä määrien perimiseksi ja kyseisten jäsenvaltioiden velvollisuutta asettaa nämä määrät komission käyttöön koskevan velvollisuuden vaatimisperuste. Jälkimmäisen komissio on nimittäin maininnut riidanalaisissa kirjeissä, kun se esitti, että Slovakian tasavallan ja Romanian velvollisuus korvata menetykset, jotka unionin talousarviolle olivat aiheutuneet niiden viranomaisten virheistä, seuraa vilpittömän yhteistyön periaatteesta ja tarpeesta taata unionin omien varojen järjestelmän asianmukainen toiminta.
92.
Se, ettei kirjeissä sen sijaan mainita oikeudellista perustaa vaadittujen määrien perimistä koskevien päätösten tekemiselle, voi aluksi vaikuttaa järkevältä komission perustelujen näkökulmasta. Komissio näet katsoo muutenkin, etteivät riidanalaiset kirjeet voi tuottaa oikeusvaikutuksia, koska sillä ei ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä. Kuten edellä kuitenkin jo esitettiin, tämä näkemys ei ole perusteltu, koska riidanalaiset kirjeet tuottavat sisältönsä perusteella hyvinkin oikeusvaikutuksia.
93.
Tässä yhteydessä ei ole tarpeen selvittää, oliko tämä alun perinkin komission tarkoituksena vai perustuuko etenkin määräajan muotoilu riidanalaisissa kirjeissä – kuten komissio istunnossa vakuutti – virheeseen. Unionin toimielinten toimien oikeusvaikutusten arvioinnissa on kylläkin kiinnitettävä huomiota myös niiden laatijoiden aikomukseen. (
56
) Tällaisen aikomuksen on kuitenkin käytävä ilmi kyseisestä toimesta itsestään, eikä sitä voida selventää vasta myöhemmin oikeudenkäyntimenettelyssä. Käsiteltävissä asioissa riidanalaisista kirjeistä ei voida päätellä, että kyse olisi ei-sitovista virallisista huomautuksista. Kirjeillä on päinvastoin oikeusvaikutuksia etenkin sen vuoksi, että niissä asetetaan sitova määräaika maksamiselle. Kyse on siten päätöksistä, joissa komission olisi pitänyt mainita oikeudellinen perusta, jonka nojalla se voi periä sitovasti vaadittuja määriä.
94.
Oikeudelliseen perustaan viittaamatta jättäminen ei nimittäin ole olennainen virhe, jos toimen oikeudellinen perusta voidaan määrittää toimen muiden osien perusteella yksiselitteisesti ja vaikeuksitta. Tällainen nimenomainen viittaus on kuitenkin välttämätön, jos tällaisen viittauksen puuttuessa täsmällinen oikeudellinen perusta jää epäselväksi niille, joita asia koskee, ja unionin tuomioistuimelle. (
57
) Käsiteltävissä asioissa on juuri näin: kuten asianosaisten ja väliintulijoiden vilkas keskustelu komission toimivallasta tehdä päätöksiä vaadittujen määrien perimiseksi osoittaa, riidanalaisten kirjeiden muista osista ei nimittäin käy yksiselitteisesti ilmi, mihin oikeudelliseen perustaan komissio on tukeutunut vaatiessaan asianomaisia jäsenvaltioita sitovissa päätöksissä maksamaan nämä määrät.
95.
Mikäli maksuvelvoitteen lopullinen vahvistaminen ja sitovan määräajan asettaminen riidanalaisissa kirjeissä perustuvat todellakin komission virheeseen, koska sen tarkoituksena oli todellisuudessa ainoastaan lähettää ei-sitovia mielipiteenilmaisuja, tämä tarkoittaa lisäksi sitä, että tämä virhe johtuu myös riidanalaisten kirjeiden riittämättömistä perusteluista. SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukainen perusteluvelvollisuus edistää näet myös hallinnon omavalvontaa ja siten sitä, että toimen toteuttavan toimielimen edellytetään tutkivan huolellisesti edellytykset toimen toteuttamiselle. (
58
) Jos komissio olisi noudattanut tätä velvollisuutta riittävästi, sen olisi siten pitänyt havaita jo riidanalaisia kirjeitä laatiessaan, että sen olisi pitänyt joko mainita niissä oikeudellinen perusta sitovien päätösten tekemiselle tai luopua maksuvelvoitteen ja määräajan sitovasta vahvistamisesta.
96.
Edellä esitettyjen toteamusten perusteella on katsottava, että riidanalaisten kirjeiden perustelut ovat riittämättömät, minkä vuoksi on mahdotonta tutkia niiden laillisuutta ja ne on kumottava. Riidanalaisten kirjeiden perustelujen riittämättömyyteen vedottiin jo ensimmäisessä oikeusasteessa nostetuissa kanteissa, ja unionin tuomioistuin voi todeta perustelujen riittämättömyyden myös viran puolesta, (
59
) sikäli kuin noudatetaan kontradiktorista periaatetta. (
60
) Vaikka kanteiden asiasisältöä ei käsitelty ensimmäisessä oikeusasteessa, asianosaisilla ja väliintulijoilla oli tämän osalta etenkin unionin tuomioistuimen istunnossa riittävä tilaisuus lausua riidanalaisten kirjeiden perusteluista. Riidanalaiset kirjeet on tästä syystä kumottava riittämättömien perustelujen vuoksi.
b) Riidanalaisten kirjeiden laillisuus
97.
Jos unionin tuomioistuin esittämästäni näkemyksestä poiketen katsoo, että riidanalaisten kirjeiden perustelut ovat riittävät ja niitä olisi siksi tutkittava asiakysymyksen osalta, sen on palautettava asiat unionin yleiseen tuomioistuimeen.
98.
Kanteen asiakysymyksen ratkaiseminen on kuitenkin tietyin edellytyksin mahdollista, vaikka asian käsittely ensimmäisessä oikeusasteessa on koskenut vain oikeudenkäyntiväitettä, jonka unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt. Asia voi olla näin yhtäältä silloin, kun valituksenalaisen tuomion tai määräyksen kumoamisesta seuraa välttämättä, että kanteen kohteena oleva asiakysymys on ratkaistava tietyllä tavalla, tai toisaalta silloin, kun kumoamiskanteen asiaratkaisu perustuu argumentteihin, jotka asianosaiset ovat esittäneet muutoksenhakumenettelyssä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämän päättelyn jälkeen. (
61
)
99.
Nämä edellytykset eivät kuitenkaan täyty käsiteltävissä asioissa. Valituksenalaisten määräysten kumoaminen nimittäin perustuu ensinnäkin yksinomaan unionin yleisen tuomioistuimen virheelliseen tutkittavaksi ottamista koskevaan arviointiin, joten siitä ei seuraa välttämättä, että ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden, joissa riitautetaan erityisesti riidanalaisissa kirjeissä esitettyjen vaatimusten olemassaolo, kohteena oleva asiakysymys on ratkaistava tietyllä tavalla. Valituksenalaisten määräysten kumoamisesta ei myöskään seuraa välttämättä, että komission toimivaltaa tehdä riidanalaiset päätökset koskeva asiakysymys on ratkaistava. Tässä yhteydessä todetaan nimittäin ainoastaan, että unionin yleinen tuomioistuin ei voinut ottaa kirjeiden oikeusvaikutuksia koskevan tutkinnan lähtökohdaksi pelkästään komission puuttuvaa toimivaltaa eikä tukeutua tältä osin säännöksiin, joiden sovellettavuus oli riidanalaista. Sitä vastoin jää avoimeksi, mitkä säännökset olivat merkityksellisiä ja oliko komissiolla niiden perusteella toimivalta tehdä riidanalaiset päätökset.
100.
Ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden sisällön tutkiminen tässä menettelyssä ei toiseksi perustuisi myöskään argumentteihin, joista asianosaiset ja väliintulijat ovat esittäneet lausumia. Kirjallisissa huomautuksissa sen enempää kuin suullisissa lausumissakaan ei nimittäin ole käsitelty riittävästi unionin omia varoja koskevien säännösten sovellettavuutta ja riidanalaisissa kirjeissä esitettyjen vaatimusten asiasisältöä.
3. Käsiteltävien kaltaisissa tilanteissa puuttuvaa oikeussuojaa koskeva ongelma
101.
Valitusten ja ensimmäisessä oikeusasteessa nostettujen kanteiden tutkinta havainnollistaa ongelmaa, jota tarkasteltiin jo alussa: unionin yleisen tuomioistuimen antamat valituksenalaiset määräykset on kumottava, ja on todettava, että ensimmäisessä oikeusasteessa nostetut kanteet voidaan ottaa tutkittaviksi. Tämä ei kuitenkaan johda sen kysymyksen selvittämiseen – mitä menettelyn osapuolina olevat jäsenvaltiot ovat erittäin painokkaasti vaatineet –, onko jäsenvaltioiden korvattava omien varojen menetykset nyt tarkasteltavien kaltaisissa tapauksissa vai ei.
102.
Tämä ongelma ei johdu vain siitä, että riidanalaiset kirjeet on kumottava jo riittämättömien perustelujen vuoksi. Näin nimittäin heitetään kylläkin pallo takaisin komissiolle, jolla on nyt teoreettisesti mahdollisuus tutkia, onko olemassa oikeudellinen perusta, jonka nojalla se voi panna sitovien päätösten muodossa täytäntöön jäsenvaltioiden velvollisuuden korvata omien varojen menetykset. Jos se löytää tällaisen oikeudellisen perustan, se voi tehdä kumotut päätökset uudelleen perustelemalla ne riittävästi.
103.
Kun otetaan huomioon komission perustelut ja se, ettei ainakaan tässä vaiheessa ole havaittavissa tällaista oikeudellista perustaa, vaikuttaa kuitenkin todennäköisemmältä, että komissio tulee myös asiaa uudelleen tutkiessaan siihen tulokseen, ettei sillä ole toimivaltaa velvoittaa jäsenvaltioita päätöksessä noudattamaan käsiteltävissä asioissa riidanalaisten kaltaisia maksuvelvoitteita. Tällaisen jäsenvaltioille osoitettavia päätöksiä koskevan yleisen oikeudellisen perustan puuttuessa ja SEU 4 ja SEU 5 artiklan mukaisen annetun toimivallan periaatteen vuoksi komission on, ellei sillä ole erityistä oikeudellista perustaa tehdä päätöksiä, turvauduttava SEUT 258 artiklan mukaiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn unionin oikeuden mukaisten velvoitteiden täytäntöön panemiseksi jäsenvaltioihin nähden.
104.
Tämä on kuitenkin juuri se ongelma, johon menettelyn osapuolina olevat jäsenvaltiot vaativat ratkaisua niin ponnekkaasti: niin kauan kuin komissio ei nimittäin aloita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, jäsenvaltioilla ei ole mahdollisuutta saada oikeudellista selvyyttä velvoitteisiinsa, mutta niiden on kannettava huomattava korkoriski.
105.
Kuten menettelyn osapuolina olevat jäsenvaltiot ovat lisäksi osittain aiempien kokemustensa perusteella selventäneet, tämän ongelman korjaamiseen ei sovellu myöskään mahdollisuus asettaa vaaditut määrät tilapäisesti komission käyttöön siltä varalta, että vaatimus on perusteltu. Menettelemällä näin ehkäistään tosin myöhemmät korkomaksut, jos komission vaatimukset osoittautuvat perustelluiksi. Sen jälkeenkään, kun jäsenvaltiot ovat asettaneet varat tilapäisesti komission käyttöön, niillä ei kuitenkaan ole mahdollisuutta saada itse aikaan vaatimusten asiasisällön tutkimista. Komissiolla taas ei ole silloin enää kannustinta aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä.
106.
Komissio on tosin itse muistuttanut istunnossa, että se voi tällaisessa tilanteessa olla SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisen vilpittömän yhteistyön periaatteen vuoksi velvoitettu aloittamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeustilan selvittämiseksi. Tälle käsitykselle ei kuitenkaan ole perustaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, jonka mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen tai jatkaminen on komission vapaassa harkinnassa.
107.
Komissio on esittänyt tästä problematiikasta, että ongelma ratkeaa siten, että jäsenvaltiot yksinkertaisesti peruuttavat sen käyttöön ehdollisesti asetetut varat, jos komissio ei ole tietyn ajan kuluttua vieläkään aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä. Saksan liittotasavallan mukaan tällainen peruuttaminen edellyttäisi kuitenkin komission suostumusta. Jos asia on näin, komission kieltäytyminen tällaisen suostumuksen antamisesta voitaisiin ymmärtää toimeksi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklan mukainen kumoamiskanne, mikä voisi johtaa vaatimuksen aineelliseen selvittämiseen. Toisin kuin Saksan liittotasavalta katsoo, myös komission pelkkä kieltäytyminen sille ehdollisesti maksettujen määrien palauttamisesta olisi kaiketi SEUT 263 artiklan mukainen kannekelpoinen toimi. Tällaisen kieltäytymisen konkreettisia oikeusvaikutuksia olisi nimittäin hankala kiistää. (
62
)
108.
Olisi myös mahdollista, että asetettuaan varat ehdollisesti komission käyttöön jäsenvaltiot nostavat SEUT 268 artiklan mukaisen vahingonkorvauskanteen sen selvittämiseksi, onko komissiolla aineellisoikeudellinen oikeus näihin varoihin. Asettaessaan varat komission käyttöön jäsenvaltioiden maksukyky näet väistämättä heikentyy, mihin ne voivat vedota vahingonkorvauskanteen yhteydessä. Vaikuttaisi myös mahdolliselta, että jäsenvaltiot esittävät perusteettoman edun palautusta koskevan vaatimuksen, joka myös on esitettävissä SEUT 268 artiklan ja SEUT 340 artiklan 2 kohdan nojalla. (
63
) Sen selvittämiseksi, onko niillä oikeus tällaiseen vahingonkorvaukseen tai perusteettoman edun palautukseen, unionin yleisen tuomioistuimen olisi kuitenkin ensin tutkittava, oliko komissiolla oikeus sen käyttöön asetettuihin varoihin ja olivatko jäsenvaltiot velvollisia tulouttamaan nämä varat unionin talousarvioon. Vahvistuskanteena toimiva vahingonkorvauskanne voisi siten auttaa jäsenvaltioita saamaan tehokasta oikeussuojaa selvitettäessä niiden maksuvelvoitteita komissioon nähden. (
64
)
109.
Unionin yleisen tuomioistuimen olisi kahdessa edellisessä kohdassa kuvattujen ratkaisujen yhteydessä ratkaistava jäsenvaltioiden velvoitteet, jotka voivat olla myös unionin tuomioistuimessa käytävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena. Päätökset, jotka unionin yleisen tuomioistuimen olisi näiden ratkaisujen yhteydessä tehtävä, eivät tästä huolimatta olisi ristiriidassa sen kanssa, että unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta antaa ratkaisu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. (
65
) Niin kauan kuin maksuvelvoitteista ei ole aloitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, ei myöskään ole vielä unionin tuomioistuimen toimivaltaa, jota voitaisiin loukata.
C.
Yhteenveto
110.
Koska sekä valitukset että ensimmäisessä oikeusasteessa nostetut kanteet ovat perusteltuja, sekä unionin yleisen tuomioistuimen antamat valituksenalaiset määräykset että komission riidanalaiset kirjeet on kumottava.
VI. Oikeudenkäyntikulut
111.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
112.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
113.
Koska komissio on hävinnyt käsiteltävät asiat molemmissa oikeusasteissa, se on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa näiden vaatimuksen mukaisesti.
114.
Työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi määrätä, että ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt taho, joka on osallistunut muutoksenhakumenettelyyn, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tällä perusteella jäsenvaltiot, jotka ovat tukeneet väliintulijoina kulloistakin valittajaa, vastaavat muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluistaan. Sama koskee työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan ja 184 artiklan 1 kohdan perusteella näille jäsenvaltioille ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja.
115.
Käsiteltävissä asioissa Slovakian tasavalta ja Romania, siltä osin kuin ne ovat vastavuoroisesti tukeneet toistensa vaatimuksia väliintulijoina, sekä Saksan liittotasavalta ja Tšekin tasavalta vastaavat siten molemmissa oikeusasteissa aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII. Ratkaisuehdotus
116.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee yhdistetyt asiat C‑593/15 P ja C‑594/15 P seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 14.9.2015 antama määräys Slovakia vastaan komissio (T-678/14, EU:T:2015:661) ja 14.9.2015 antama määräys Slovakia vastaan komissio (T-779/14, EU:T:2015:655) kumotaan.
2)
Euroopan komission 15.7.2014 (BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197) ja 24.9.2014 (BUDG/B/3/MV D(2014) 3139078) päivättyihin kirjeisiin sisältyvät päätökset kumotaan.
3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Slovakian tasavallan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
4)
Saksan liittotasavalta ja Romania vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan molemmissa oikeusasteissa.
117.
Lisäksi ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian C‑599/15 P seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 14.9.2015 antama määräys Romania vastaan komissio (T-784/14, EU:T:2015:659) kumotaan.
2)
Euroopan komission 19.9.2014 päivättyyn kirjeeseen (BUDG/B/3/MV D(2014) 3079038) sisältyvä päätös kumotaan.
3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Romanian oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
4)
Saksan liittotasavalta, Slovakian tasavalta ja Tšekin tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan molemmissa oikeusasteissa.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Ks. vahvistuskanteesta SEUT 272 artiklan yhteydessä ratkaisuehdotukseni Planet v. komissio (C‑564/13 P, EU:C:2014:2352, 18 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 26.2.2015, Planet v. komissio (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, 26 kohta).
(
3
)	EYVL 2000, L 253, s. 42.
(
4
)	EUVL 2007, L 163, s. 17.
(
5
)	EYVL 2000, L 130, s. 1.
(
6
)	EUVL 2004, L 352, s. 1.
(
7
)	EUVL 2009, L 36, s. 1.
(
8
)	Yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92 (EYVL 1992, L 302, s. 1).
(
9
)	Asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 19 kohdan mukaan esittämisellä tullille tarkoitetaan ”tulliviranomaisille määrätyssä muodossa tehtävää ilmoitusta tavaroiden saapumisesta tullitoimipaikkaan tai muuhun tulliviranomaisten osoittamaan tai hyväksymään paikkaan”.
(
10
)	New Computerised Transit System.
(
11
)	N:o BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197, asiassa C‑593/15 P esitetyn valituskirjelmän liite nro 2.
(
12
)	N:o BUDG/B/3/MV D(2014) 3139078, asiassa C‑594/15 P esitetyn valituskirjelmän liite nro 2.
(
13
)	N:o BUDG/B/3/MV D(2014) 3079038, asiassa C‑599/15 P ensimmäisen oikeusasteen menettelyssä esitetyn kannekirjelmän liite nro 1.
(
14
)	Etenkin 8.7.2010 annetun tuomion komissio v. Italia (C-334/08, EU:C:2010:414) 44 kohdasta.
(
15
)	2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla.
(
16
)	Määräys 14.9.2015, Slovakia v. komissio (T-678/14, ei julkaistu, EU:T:2015:661); määräys 14.9.2015, Slovakia v. komissio (T-779/14, ei julkaistu, EU:T:2015:655) ja määräys 14.9.2015, Romania v. komissio (T-784/14, ei julkaistu, EU:T:2015:659).
(
17
)	Sittemmin voimaan tulleen, 4.3.2015 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan nojalla.
(
18
)	Riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 27–40 ja 43–46 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 26–39 ja 42–45 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 23–36 ja 39–42 kohta.
(
19
)	Riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 41, 42, 47 ja 48 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 40, 41, 46 ja 47 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 37, 38, 43 ja 44 kohta.
(
20
)	Riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 50–59 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 49–58 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 46–56 kohta.
(
21
)	Vakiintunut oikeuskäytäntö 11.11.1981 annetusta tuomiosta IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta) lähtien.
(
22
)	Määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio (C-50/90, EU:C:1991:253, 12 kohta); tuomio 31.3.1998, Ranska ym. v. komissio (C-68/94 ja C-30/95, EU:C:1998:148, 63 kohta) ja tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 58 kohta); ks. myös määräys 8.3.2012, Octapharma Pharmazeutika v. EMA (T-573/10, ei julkaistu, EU:T:2012:114, 30 kohta).
(
23
)	Ks. esim. tuomio 27.3.1980, Sucrimex ja Westzucker v. komissio (133/79, EU:C:1980:104, 16 kohta); määräys 17.5.1989, Italia v. komissio (151/88, EU:C:1989:201, 22 kohta); määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio (C-50/90, EU:C:1991:253, 13 kohta); määräys 27.1.1993, Miethke v. parlamentti (C-25/92, EU:C:1993:32, 15 ja 16 kohta) ja tuomio 1.12.2005, Italia v. komissio (C-301/03, EU:C:2005:727, 28 kohta); ks. myös määräys 12.2.2010, komissio v. CdT (T-456/07, EU:T:2010:39, 59 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 31.3.2011, Italia v. ETSK (T-117/08, EU:T:2011:131, 32 kohta). Toimen syyksi lukemisen yhteydessä ks. tuomio 21.10.2010, Agapiou Joséphidès v. komissio ja EACEA (T-439/08, ei julkaistu, EU:T:2010:442, 34 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
24
)	Ks. tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 55 kohta): ”toimelta edellytettyjä oikeusvaikutuksia on arvioitava objektiivisten arviointiperusteiden, kuten toimen sisällön, perusteella – – ja siten, että huomioon otetaan tarvittaessa toimen antamisen asiayhteys – – ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta” (kursivointi tässä).
(
25
)	Kyseisen toimielimen toimivallan ja riitautetun toimen kohteen huomioimisen tärkeydestä ks. esim. 27.1.1993 annettu määräys Miethke v. parlamentti (C-25/92, EU:C:1993:32, 13 kohta ja sitä seuraavat kohdat); päätösvallan huomioon ottamisesta muiden eri perusteiden tutkimisen yhteydessä ks. esim. 1.12.2005 annettu tuomio Italia v. komissio (C-301/03, EU:C:2005:727, 19 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
26
)	Ks. esim. määräys 17.5.1989, Italia v. komissio (151/88, EU:C:1989:201, 22 ja 23 kohta); ks. myös havainnollistavasti tuomio 31.3.2011, Italia v. ETSK (T-117/08, EU:T:2011:131, 32 kohta).
(
27
)	Ks. riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 27–34 ja 43 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 26–33 ja 42 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 23–30 ja 39 kohta.
(
28
)	Ks. riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 35–37 ja 43 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 34–36 ja 42 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 31–33 ja 39 kohta.
(
29
)	Ks. riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 38–40 ja 45–47 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 37–39 ja 44–46 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 34–36 ja 41–43 kohta.
(
30
)	Ks. riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 41, 42 ja 48 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 40, 41 ja 47 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 37, 38 ja 44 kohta.
(
31
)	Määräys 17.5.1989, Italia v. komissio (151/88, EU:C:1989:201, 22 kohta) ja määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio (C-50/90, EU:C:1991:253, 13 kohta).
(
32
)	Ks. määräys 17.5.1989, Italia v. komissio (151/88, EU:C:1989:201, 22 ja 23 kohta) ja määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio (C-50/90, EU:C:1991:253, 5 ja 13 kohta).
(
33
)	Ks. erityisesti riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 10 kohta; riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 10 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 7 kohta.
(
34
)	Asetuksen N:o 1150/2000 10 artiklan mukaan omat varat tuloutetaan viimeistään sitä kuukautta, jona maksu on tämän asetuksen 2 artiklan mukaisesti todettu, toisin sanoen kun määrät on tullisäännöksissä tarkoitetulla tavalla merkitty kirjanpitoon, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä, ja maksut, jotka on otettu erilliseen kirjanpitoon 6 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti, on tuloutettava viimeistään sitä kuukautta, jona maksut on peritty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä; ks. vastaavat säännökset edellä tämän ratkaisuehdotuksen 16, 17 ja 19 kohdassa.
(
35
)	Riidanalaisissa kirjeissä määritellään vaadittujen määrien erääntymisajankohta sitä kuukautta, jona riidanalaiset kirjeet on lähetetty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavaksi ensimmäiseksi työpäiväksi.
(
36
)	Käytän ranskankielistä ilmaisua ymmärtämisen helpottamiseksi: ranskaksi ”notes de débit” nimitetyistä unionin toimielinten veloitusilmoituksista käytetään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä saksaksi useimmiten nimitystä ”Belastungsanzeigen” (ks. esim. tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, C‑506/13 P, EU:C:2015:562); varainhoitoasetuksen soveltamisasetuksen asiaa koskevien säännösten saksankielisessä versiossa käytetään sitä vastoin käsitettä ”Zahlungsaufforderungen”. Ks. unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 soveltamissäännöistä 29.10.2012 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 1286/2012 (EUVL 2012, L 362, s. 1) 80 artiklan 3 kohdan, 83 artiklan 3 kohdan, 88 artiklan 1 kohdan ja 93 artiklan 1 kohdan kyseiset kieliversiot.
(
37
)	Ks. tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 23–25 kohta)_ja määräys 29.9.2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT v. komissio (C‑102/14 P, ei julkaistu, EU:C:2016:737, 53–61 kohta).
(
38
)	Ks. julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, 46 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
39
)	Ks. vastaavasti tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 45 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus samassa asiassa (EU:C:2015:110, 105, 106 ja 112–115 kohta).
(
40
)	Ks. edellä 51 ja 52 kohta.
(
41
)	Ks. edellä 52 kohta.
(
42
)	Ks. riidanalainen määräys asiassa T-678/14, 50–53 kohta, riidanalainen määräys asiassa T-779/14, 49–52 kohta ja riidanalainen määräys asiassa T-784/14, 46–49 kohta.
(
43
)	Romania perustaa tätä koskevan argumenttinsa nimenomaisesti niiden unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen määräysten rikkomiseen, jotka koskevat tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta esitettyä oikeudenkäyntiväitettä (4.3.2015 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 7 ja 8 kohta). Slovakian tasavalta väittää tässä yhteydessä myös, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt yhdistää tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskeva oikeudenkäyntiväite asiaratkaisuun, koska se ei olisi saanut luokitella vaadittuja määriä ”ennakolta” (”d’emblée”) omiksi varoiksi tutkimatta niitä koskevien säännösten sovellettavuutta (ks. asioissa C‑593/15 P ja C‑594/15 P esitetyn valituskirjelmän 19 ja 23 kohta).
(
44
)	Ks. tuomio 14.5.1998, neuvosto v. De Nil ja Impens (C‑259/96 P, EU:C:1998:224, 32 ja 33 kohta); tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 82 kohta) ja tuomio 14.6.2016, komissio v. McBride ym. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, 61 kohta).
(
45
)	Ks. eri kannelajien väliseen suhteeseen perustuvasta tutkittavaksi ottamisen arvioinnista toisessa tapauksessa, jota ei voida soveltaa käsiteltäviin asioihin, 9.9.2015 annettu tuomio Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 19 kohta).
(
46
)	Slovakian tasavalta on valituksessaan vaatinut muodollisesti vain sitä, että unionin tuomioistuin ratkaisee itse kysymyksen kanteiden tutkittavaksi ottamisesta ja palauttaa asiat unionin yleiseen tuomioistuimeen asiakysymyksen ratkaisua varten, mutta se ei ole esittänyt unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 170 artiklan 2 kohdan mukaisesti sellaisia syistä, joiden vuoksi asia ei olisi ratkaisukelpoinen riidanalaisten kirjeiden perustelujen puutteellisuuden tutkimisen osalta.
(
47
)	Ks. Edellä 50–56 kohta.
(
48
)	Ks. tästä myös edellä 53 kohta.
(
49
)	Ks. tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio (C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 50–54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
50
)	N:o BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197; asiassa C‑593/15 P esitetyn valituskirjelmän liite nro 2.
(
51
)	N:o BUDG/B/3/MV D(2014) 777983; asiassa T-678/14 esitetyn kannekirjelmän liite nro 20.
(
52
)	N:o 1400100/1/230330/2014; asiassa T-678/14 esitetyn kannekirjelmän liite nro 21.
(
53
)	Tuomio 3.4.2014, komissio v. Alankomaat ja ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
54
)	Koska molemmissa kirjeissä määritellään määräaika maksamiselle sitä kuukautta, jona riidanalaiset kirjeet on lähetetty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavaksi ensimmäiseksi työpäiväksi.
(
55
)	Ks. edellä 50–56 kohta.
(
56
)	Ks. tuomio 7.7.2005, Le Pen v. parlamentti (C‑208/03 P, EU:C:2005:429, 46 kohta).
(
57
)	Ks. tuomio 26.3.1987, komissio v. neuvosto (45/86, EU:C:1987:163, 9 kohta); tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 56 kohta) ja tuomio 1.3.2016, National Iranian Oil Company v. neuvosto (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, 66 kohta).
(
58
)	Ks. tästä ratkaisuehdotukseni Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, 29 ja 30 kohta) ja ratkaisuehdotukseni LS Customs Services (C-46/16, EU:C:2017:247, 82 ja 83).
(
59
)	Ks. tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 67 kohta) ja tuomio 2.12.2009, komissio v. Irlanti ym. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, 34 kohta).
(
60
)	Ks. tuomio 2.12.2009, komissio v. Irlanti ym. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, 54 kohta) ja tuomio 3.12.2015, Italia v. komissio (C‑280/14 P, EU:C:2015:792, 24 kohta).
(
61
)	Tuomio 17.12.2009, Überprüfung M v. EMEA (C‑197/09 RX-II, EU:C:2009:804, 30 kohta).
(
62
)	Ks. vastaavasti tuomio 26.5.1982, Saksa ja Bundesanstalt für Arbeit v. komissio (44/81, EU:C:1982:197, 6 kohta).
(
63
)	Ks. tuomio 16.12.2008, Masdar (UK) v. komissio (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, 44–50 kohta).
(
64
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, 58 kohta).
(
65
)	Ks. tästä tuomio 15.1.2014, komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, 54 kohta).