61969C0019
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 22 APRILE 1970 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Le cinque cause (cause riunite 19, 20, 25 e 30-69 e causa 23-69) di cui ci occupiamo oggi hanno essenzialmente ad oggetto la determinazione dei diritti pecuniari connessi, a norma del regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968 n. 259, alla cessazione definitiva dal servizio. Con ordinanza emanata dalla Corte (Prima Sezione) il 1o ottobre 1969, quattro di queste cause sono state riunite ai fini del procedimento e della sentenza, il che non è avvenuto, esclusivamente per motivi di lingua, per la quinta causa. Poiché, a norma dell'articolo 29, paragrafo 5 del regolamento di procedura, simili problemi linguistici non si pongono per quanto riguarda le conclusioni dell'avvocato generale, mi è certamente concesso di trattare congiuntamente le cinque cause. Non vanno trascurate, tuttavia, le particolarità di ciascun caso singolo.
Sugli antefatti si deve dire innanzitutto quanto segue. I ricorrenti, nati rispettivamente negli anni 1920, 1921 e 1925, venivano assunti, in date diverse, durante gli anni 1958 e 1959, dalla Commissione della CEE, ed inquadrati ai gradi 1, 2 e 3 della categoria B.
In seguito alla pubblicazione, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità del 4 marzo 1968, del regolamento del Consiglio 259/68, il quale conteneva, nel capitolo II, norme particolari che autorizzavano la Commissione unica a ridurre il proprio organico e a procedere alla riorganizzazione dei servizi, ai dipendenti della Commissione veniva inviata, il 5 marzo 1968, una circolare del presidente, relativa al regolamento 259/68, con la quale veniva trasmessa una copia della Gazzetta ufficiale del4 marzo 1968. In particolare, il presidente dichiarava che l'applicazione d'ufficio di provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio era prevista soltanto nei confronti di dipendenti di grado A 1, A 2 e A 3. Tutti i dipendenti della Commissione avevano però, in linea di massima, la facoltà di chiedere la cessazione definitiva dal servizio ai sensi dell'articolo 4, n. 3, del regolamento 259/68. Coloro che intendevano sollecitare tale provvedimento, dovevano presentare la relativa domanda entro il 6 aprile 1968. Con una comunicazione del 3 aprile 1968, questo termine veniva prorogato al 18 aprile 1968. Nella circolare si diceva infine che, per informazioni sui diritti pecuniari derivanti dall'applicazione di tali misure particolari, i dipendenti avrebbero potuto rivolgersi agli uffici competenti dell'amministrazione. Questi, venivano espressamente indicati, sia per la sede di Bruxelles che per quella di Lussemburgo.
Secondo le loro non contestate affermazioni, i ricorrenti nelle cause 19, 20, 25 e 30-69 chiedevano queste informazioni alla fine del marzo 1968, la ricorrente nella causa 23-69 ai primi dell'aprile 1968. Essi ricevevano in risposta dei moduli ciclostilati, contenenti calcoli precisi relativi all'indennità mensile spettante a norma dell'articolo 5 del regolamento 259/68, nonché alle rate mensili della pensione, alla quale i dipendenti avevano diritto al termine del periodo in cui avrebbero percepito l'indennità. Veniva inoltre indicato ch'essi avrebbero acquisito il diritto alla pensione all'età di 55 anni, senza la riduzione percentuale prevista dall'articolo 9 dell'allegato VIII allo statuto del personale per il caso che la pensione venga corrisposta prima del raggiungimento del 60o anno di età. In base a queste informazioni — affermano i ricorrenti — essi chiedevano in date diverse (rispetticamente l'11, il 21 e il 26 marzo 1968, il 1o ed il 18 aprile 1968), che fosse adottato nei loro confronti un provvedimento di cessazione definitiva dal servizio, a norma dell'articolo 4, n. 3, del regolamento 259/68. Poco prima del termine stabilito per la presentazione della domanda, e precisamente il 16 aprile 1968, veniva pubblicata nel Supplemento al Bollettino del personale n. 16, una comunicazione cui la Commissione attribuisce grande importanza e che perciò voglio citare letteralmente. Essa dice, in merito all'applicazione delle misure particolari previste dagli articoli 5 e segg. del regolamento 259/68, che : «Dato il notevole numero di domande d'informazioni in merito agli articoli 5 e segg. del regolamento 259/68 del Consiglio (trattamento economico in caso di definitiva cessazione dal servizio), è necessario che ai servizi designati a fornire tali informazioni si rivolgano soltanto i dipendenti che intendono realmente presentare una domanda in base all'articolo 4, n. 3, del succitato regolamento e che le domande d'informazione siano limitate ai punti essenziali.
Con l'occasione si rammenta che, data da una parte la complessità delle disposizioni di cui trattasi e, dall'altra, l'estensione e la diversità delle questioni sollevate, le informazioni sono fornite a titolo indicativo e senza impegno per la Commissione».
Il procedimento amministrativo si svolgeva quindi come segue: con lettere del direttore generale del personale e dell'amministrazione in data 29 maggio 1968 e, rispettivamente, 12 giugno 1968, ai ricorrenti veniva comunicato che la Commissione era disposta ad accogliere le loro domande. In seguito sarebbe stato inviato ai dimissionari un prospetto esplicativo relativo ai loro diritti pecuniari. Il 20 giugno 1968, la Commissione adottava le decisioni con cui disponeva la cessazione definitiva dal servizio dei ricorrenti, con effetto dal 1o ottobre 1968; a sua richiesta e col consenso dell'amministrazione, la ricorrente nella causa 25-69 aveva già lasciato il servizio il 22 luglio 1968. Le decisioni di cui sopra venivano comunicate ai ricorrenti con lettera del direttore generale del personale e dell'amministrazione in data 21 giugno 1968, nella quale si accennava ancora una volta al fatto che. ulteriori chiarimenti sui diritti pecuniari connessi alla cessazione definitiva dal servizio sarebbero stati eventualmente forniti dai collaboratori del direttore generale espressamente designati. La lettera ricordava inoltre che i dipendenti, i quali alla data del 20 giugno 1968 non avessero compiuto 11 anni di servizio, avrebbero dovuto comunicare, entro il 31 dicembre 1968, la loro opzione per l'indennità di cui all'articolo 12 dell'allegato VIII allo statuto o per la conservazione del diritto alla pensione.
A questo punto appaiono, nello svolgimento dei vari procedimenti, notevoli differenze, cosi che mi sembra opportuno proseguire nell'esposizione dei fatti separatamente per ciascun caso. Alla ricorrente nella causa 19-69 veniva richiesto, con lettera della Direzione generale del personale e dell'amministrazione in data 20 ottobre 1968, di fornire i dati complementari necessari al calcolo dell'indennità mensile che doveva esserle corrisposta a norma dell'articolo 5 del regolamento 259/68. La ricorrente provvedeva a farlo il 6 novembre 1968. Poco prima della scadenza del termine previsto per l'opzione dall'articolo 6, n. 2, del regolamento 259/68, e cioè il 20 dicembre 1968, la ricorrente riceveva inoltre un telegramma del direttore generale del personale e dell'amministrazione, col quale le veniva comunicato ch'essa avrebbe acquistato il diritto alla pensione senza riduzione soltanto al raggiungimento del 60o anno di età. La ricorrente chiedeva allora, con lettera del 23 dicembre 1968, una proroga del termine entro il quale avrebbe dovuto esercitare l'opzione, indicando altresì che il contenuto del telegramma avrebbe potuto indurla «à réviser la décision de cesser mes fonctions». In seguito, il 13 gennaio 1969, il direttore generale del personale e dell'amministrazione, in un «avviso di liquidazione dell'indennità di cui all'articolo 5 del regolamento del Consiglio 259/68», comuni cava, fra l'altro, alla ricorrente ch'essa avrebbe acquisito il diritto alla pensione senza riduzione soltanto al raggiungimento del 60o anno di età, in quanto non avrebbe avuto 55 anni compiuti al termine del periodo in cui veniva corrisposta l'indennità. Avverso questo provvedimento la ricorrente presentava, il 15 gennaio 1969, un reclamo a norma dell'articolo 90 dello statuto del personale. Non avendo ricevuto risposta, essa ha adito la Corte il 23 aprile 1969. Anche al ricorrente nella causa 20-69 veniva richiesto, il 29 ottobre 1968, di fornire dati complementari onde fissare l'indennità mensile, A lui, però, l'avviso di liquidazione dell'indennità era stato trasmesso, dal direttore generale del personale e dell'amministrazione, già in data 4 dicembre 1968. Anche questo avviso conteneva la precisazione che la pensione senza riduzione avrebbe potuto essere concessa soltanto al raggiungimento del 60o anno di età. Ciò induceva il ricorrente ad indirizzare, il 26 dicembre 1968, una lettera di reclamo al direttore generale del personale e dell'amministrazione. Poiché il 10 gennaio 1969 gli veniva comunicato soltanto che il direttore generale del personale e dell'amministrazione si sarebbe in seguito pronunciato in merito alla sua richiesta principale, anch'egli, il 25 aprile 1969, ha adito la Corte di giustizia. Lo svolgimento dei fatti nella causa 23-69 è simile a quello della causa 19-69. La ricorrente ha immediatamente dato seguito alla richiesta di dati complementari per il calcolo dell'indennità mensile di cui all'articolo 5 del regolamento 259/68, espressa nella lettera del direttore generale del personale e dell'amministrazione in data 14 novembre 1968. Anch'essa riceveva, il 20 dicembre 1968, un telegramma del direttore generale del personale e dell'amministrazione, il cui contenuto consisteva nella dichiarazione che la pensione senza riduzione non avrebbe potuto essere concessa prima del raggiungimento del 60o anno di età. La ricorrente protestava contro tale dichiarazione, inviando lo stesso giorno, a detto direttore generale, una lettera in cui precisava che la sua decisione di lasciare volontariamente il servizio, e quindi la sua domanda del 18 aprile 1968, erano state determinate essenzialmente dalle informazioni fornite a suo tempo dall'amministrazione, secondo le quali la pensione senza riduzione sarebbe stata concessa già al raggiungimento dei 55 anni. In considerazione del mutato atteggiamento dell'amministrazione, essa era costretta a riservarsi il diritto di ritirare la domanda di cessazione volontaria dal servizio. Ciò nonostante, il 18 gennaio 1969, veniva emanato un provvedimento del direttore generale del personale e dell'amministrazione, nel quale — come negli altri casi summenzionati — si dichiarava che il diritto alla pensione senza riduzione sarebbe stato acquisito soltanto al raggiungimento del 60o anno di età. Poiché neppure questa dipendente riceveva risposta al suo reclamo del 10 febbraio 1969, anch'essa ha adito la Corte il 2 giugno 1969.
Alla ricorrente nella causa 25-69, l'avviso di liquidazione dell'indennità veniva spedito dal direttore generale del personale e dell'amministrazione il 22 novembre 1968. Contro la dichiarazione in esso contenuta, secondo cui la pensione senza riduzione avrebbe potuto essere concessa soltanto al raggiungimento del 60o anno di età, la ricorrente protestava dapprima in una lettera del 2 gennaio 1969; essa ricordava inoltre di aver più volte sollecitato in precedenza la comunicazione dell'ammontare dell'indennità una tantum. Poiché, con lettera della direzione generale del personale e dell'amministrazione in data 15 gennaio 1969, le veniva comunicato soltanto che sul problema della pensione senza riduzione ci si sarebbe pronunciati in seguito (essa riceveva invece, con lettera del 21 gennaio 1969, il computo da lei richiesto dell'indennità una tantum), la ricorrente reinterava, in un reclamo del 15 febbraio 1969, le sue obiezioni alle dichiarazioni relative alla riduzione della pensione contenute nell'avviso di liquidazione del 22 novembre 1968. Non avendo ricevuto risposta, essa ha adito la Corte il 13 giugno 1969.
Per quanto riguarda il caso della ricorrente nella causa 30-69, si deve infine ricordare che anch'essa veniva invitata, il 13 novembre 1968, dal direttore generale del personale e dell'amministrazione, a rispondere a determinate domande ai fini del calcolo dell'indennità di cui all'articolo 5 del regolamento 259/68. Dopo aver dato seguito a tale richiesta, la ricorrente sollecitava, il 26 dicembre 1968, dal direttore generale del personale e dell'amministrazione, i chiarimenti preannunciati nella lettera del 29 maggio 1968, e chiedeva una proroga del termine stabilito per esercitare l'opzione fra l'indennità una tantum e il diritto alla pensione, prevista dall'articolo 6, n. 2, dello stesso regolamento. Il 27 gennaio 1969 veniva spedito alla ricorrente, dal direttore generale del personale e dell'amministrazione, l'avviso di liquidazione dell'indennità. Questo conteneva, fra l'altro, la dichiarazione che la ricorrente, avendo rinunciato alla pensione con lettera del 20 dicembre 1968 (s'intende la lettera del 26 dicembre 1968), aveva diritto all'indennità una tantum di cui all'articolo 12 dell'allegato VIII allo statuto. Si dichiarava inoltre che, qualora si fosse deciso di corrispondere una pensione prima del raggiungimento del 60o anno di età, sarebbe stata inevitabile una riduzione ai sensi dell'articolo 9 dell'allegato VIII. A ciò la ricorrente faceva obiezione in una lettera del 30 gennaio 1969 e di nuovo in un reclamo del 27 febbraio 1969. Sulla questione della pensione senza riduzione, essa non otteneva alcuna risposta. Da una lettera del direttore generale del personale e dell'amministrazione, in data 5 marzo 1969, essa apprendeva soltanto che la rettifica contenuta nella sua lettera del 30 gennaio 1968 era stata accolta e che quindi si sarebbe considerato che, entro il termine previsto nel regolamento 259/68, essa non aveva rinunciato al diritto alla pensione. Anche in questo caso si giungeva quindi, il 26 giugno 1969, all'introduzione di un ricorso giurisdizionale.
È evidente, in base all'esposizione dei fatti, quanto viene richiesto alla Corte : tutti i ricorrenti chiedono, in via principale, l'annullamento degli avvisi di liquidazione del direttore generale del personale e dell'amministrazione, relativi al diritto all'indennità mensile di cui all'articolo 5 del regolamento 259/68, e cioè l'annullamento degli atti emanati, rispettivamente, il 22 novembre 1968, il 4 dicembre 1968, il 13 gennaio 1969, il 18 gennaio 1969 il 27 gennaio 1969.
Essi chiedono inoltre che venga ripristinata l'interpretazione data in un primo tempo delle norme relative alla pensione, e che venga ingiunto alla Commissione di liquidare i loro diritti secondo questa interpretazione. (Nello stesso senso va intesa anche la domanda formulata nella causa 23-69, secondo la quale «i diritti della ricorrente all'indennità mensile di cui all'articolo 5 del regolamento del Consiglio n. 159/68 — s'intende naturalmente il regolamento 259/68 — vanno liquidati in conformità al conteggio provvisorio che porta il numero di protocollo 3.467/IX/68 — F/sig. ra Fiehn»).
In subordine, i ricorrenti nelle cause 25 e 30-69 chiedono l'annullamento delle decisioni 20 giugno 1968 e la condanna della Commissione a pagare, a titolo d'indennizzo, tre annualità di stipendio. Le conclusioni presentate in subordine nelle cause 19 e 20-69 sono ormai formulate in modo analogo, mentre in un primo momento si chiedeva l'annullamento delle decisioni della Commissione in data 20 giugno 1968 e la reintegrazione dei ricorrenti.
Anche la ricorrente nella causa 23-69 chiede, in subordine, che la Commissione sia condannata al pagamento di una certa somma a titolo d'indennizzo.
In questa causa viene mantenuta in subordine la conclusione «di porre' la ricorrente nella stessa posizione ch'essa avrebbe se non avesse presentato la domanda in data 18 aprile 1968, e quindi di reintegrarla in servizio presso la Commissione delle Comunità europee con lo stesso inquadramento ch'essa aveva in precedenza».
La Commissione, nelle memorie da essa presentate, ha sostenuto la tesi che tutti i ricorsi vanno respinti in ogni loro parte, quindi anche nelle conclusioni in subordine, perché irricevibili o infondati.
Valutazione giuridica
I — Sulla ricevibilità
Nell'esame di questi fatti si devono logicamente approfondire, in primo luogo, i dubbi e le obiezioni sulla ricevibilità dei ricorsi, espressi (sebbene con varia insistenza) dalla Commissione nel corso del procedimento, o che si debbano rilevare d'ufficio.
1 — Sulle domande d'annullamento
Al riguardo vanno presi in considerazione in primo luogo gli avvisi di liquidazione inviati in date diverse ai ricorrenti dalla Direzione generale del personale e dell'amministrazione della Commissione: si tratta, in particolare, degli avvisi in data 22 novembre 1968 e, rispettivamente, 4 dicembre 1968, 13 gennaio 1969, 18 gennaio 1969 e 27 gennaio 1969 (le date indicate nei ricorsi sono in parte inesatte). Come si è già detto, i ricorrenti hanno proposto dapprima contro questi atti un ricorso amministrativo, quindi hanno adito la Corte di giustizia.
a)
Si pone innanzittuto il problema dell'osservanza dèi termini, cioè quello di sapere se i ricorsi amministrativi siano stati proposti prima della scadenza del termine di cui all'articolo 91 dello statuto del personale, calcolato a decorrere dalla notifica degli avvisi di liquidazione, e se l'introduzione del ricorso giurisdizionale (in seguito al fatto che i ricorrenti non avevano ricevuto in risposta alcuna decisione espressa ed impugnabile, ma al massimo l'annuncio di una futura decisione in merito) sia avvenuta entro il termine stabilito dall'articolo 91 dello statuto, calcolato a decorrere dalla presentazione dei ricorsi amministrativi. La questione va risolta in senso affermativo, come si può senz'altro dimostrare. In particolare rimando alle date indicate nell'esposizione dei fatti, limitandomi ora a constatare che non vi sono problemi di ricevibilità dal punto di vista dell'osservanza dei termini.
b)
Più complessa è invece la questione del se gli avvisi di liquidazione, che sono oggetto dei ricorsi, siano atti impugnabili ai sensi dell'articolo 91 dello statuto del personale. La Commissione lo ha dapprima negato, soprattutto in base al fatto che detti avvisi avevano esclusivamente lo scopo — come risulta dal loro oggetto — di effettuare una valutazione contabile dell'indennità mensile di cui all'articolo 5 del regolamento 259/68, non già quello di stabilire in modo vincolante futuri diritti alla pensione. A mio avviso, non si può tuttavia accettare questa spiegazione. Se si considera che si trattava di una dichiarazione determinante, da parte degli uffici della Direzione generale del personale e dell'amministrazione incaricati di emanare i provvedimenti, non vi è dubbio che anche le date in cui sarebbe stato acquisito il diritto alla pensione senza riduzione rientrano nell'oggetto di tale dichiarazione. Ciò si può desumere dalla precisione delle formule impiegate, ma anche dal fatto che, date le dichiarazioni divergenti fatte in precedenza dall'amministrazione, doveva sembrare opportuno chiarire questo punto, anche in considerazione dell'interesse dei destinatari, cui doveva essere garantita la possibilità di tutelare tempestivamente i propri diritti. Se, nonostante queste constatazioni, si hanno in definitiva seri dubbi circa l'impugnabilità degli atti di cui trattasi, ciò è possibile da un'altro punto di vista: mi sembra cioè importante, in proposito, il fatto che questi provvedimenti erano stati adottati soltanto dal direttore generale del personale e dell'amministrazione. La questione decisiva è perciò, come è stato già ripetutamente messo in evidenza in altri procedimenti, quella del se il direttore generale del personale e dell'amministrazione sia l'autorità che ha il potere di nomina, competente in materia. A tale quesito, tuttavia, in base alla decisione della Commissione 6 luglio 1967, si deve rispondere negativamente, in quanto nella presente fattispecie non ricorre alcuno dei numerosi casi di delega di poteri a favore del direttore generale del personale e dell'amministrazione. In base a tali considerazioni, si deve negare perciò la ricevibilità delle domande di annullamento, in quanto dirette contro la fissazione dei diritti alla pensione contenuta nei suddetti avvisi.
Tuttavia, la stessa Commissione ha ammesso che tale risultato non è soddisfacente (anche perché essa stessa ha un'interesse immediato al sollecito chiarimento delle questioni controverse). Per questa ragione, nella controreplica, essa rimetteva la valutazione della ricevibilità dei ricorsi al prudente apprezzamento della Corte, ed anzi deduceva alcuni argomenti a favore della ricevibilità. Il rappresentante della Commissione ha infatti sottolineato, richiamando alcuni passi della sentenza 32-68, che in una riunione dei giorni 24 e 25 giugno 1969 la Commissione stessa aveva formalmente fatta propria la tesi relativa all'acquisto del diritto alla pensione contenuta negli avvisi di liquidazione impugnati, cosicché si poteva ormai dire che sull'argomento aveva preso posizione l'autorità che ha il potere di nomina, competente in materia. Questa modifica dal punto di vista della Commissione mi sembra oltremodo opportuna, anche se ritengo che la ricevibilità dei ricorsi non possa essere dimostrata nel modo indicato. In realtà, infatti, la circostanza che l'autorità che ha il potere di nomina abbia preso posizione sul problema controverso molti mesi dopo l'emanazione dei provvedimenti impugnati non può attribuire retroattivamente, agli avvisi del direttore generale, carattere vincolante, né carattere di atti impugnabili, contrariamente a quanto stabilisce la summenzionata decisione generale della Commissione 6 luglio 1967. Perciò, se si vuole sostenere la ricevibilità dei ricorsi, si dovrà argomentare in altro modo, e precisamente come ho già suggerito nelle conclusioni della causa 32-68. Fondamentale punto di partenza è, a mio avviso, il riconoscere che i ricorrenti hanno fin d'ora un legittimo interesse a che siano chiarite e le questioni controverse, anche perché, nel caso che venga accolta l'interpretazione dell'articolo 5 del regolamento 259/68 data dalla Commissione, si potrebbe eventualmente dirimere la controversia mediante risarcimento dei danni. A ben vedere, però, per giungere alla soluzione delle questioni controverse non esiste soltanto la via della domanda di annullamento, in quanto lo statuto, trattandosi di controversie di natura pecuniaria, offre anche la possibilità di ottenere una pronunzia di condanna o — poiché i diritti non sono ancora acquisiti — una pronunzia d'accertamento. Mi riferisco ancora, in particolare, alle mie considerazioni nelle conclusioni sopra ricordate e vorrei insistere affinché si proceda in questo senso, nell'interesse di tutte le parti.
Così sarebbe possibile ottenere subito Così sarebbe possibile ottenere subito dalla Corte una valutazione degli interessi perseguiti dai ricorrenti attraverso le loro domande di annullamento, che si dovrebbero, beninteso, considerare come altrettante domande dirette ad ottenere una pronunzia d'accertamento.
c)
Alla domanda d'invitare la Commissione ad effettuare i conteggi relativi alle pensioni secondo l'interpretazione da essa data in un primo momento dall'articolo 5 del regolamento 259/68, è stato eccepito che la Corte di giustizia è certamente competente a pronunziarsi sull'annullamento di atti amministrativi e sul risarcimento dei danni, ma non ha la facoltà di rivolgere determinate ingiunzioni all'amministrazione.
Anche nell'attuale procedimento vorrei sottolineare energicamente che questa tesi è sbagliata. Ad essa si oppone in primo luogo la giurisprudenza precedente (causa 18-63, Raccolta X-1964, pag. 169 e segg.). Certamente essa è fuori luogo nel caso in cui la Corte ha giurisdizione anche di merito. Questo è per l'appunto il nostro caso, poiché in definitiva si tratta di diritti di natura pecuniaria, anche se, dato ch'essi non sono ancora acquisiti, non si può chiedere una pronunzia di condanna.
Al massimo si potrebbe accettare l'argomento della Commissione, secondo cui non si può ancora pensare ad una effettiva liquidazione dei diritti alla pensione, perché in realtà si tratta di diritti che saranno acquisiti in futuro, e non è affatto escluso che al momento della loro realizzazione si debbano applicare norme diverse da quelle attualmente vigenti. Poiché tuttavia i ricorrenti non hanno evidentemente interesse a siffatte statuizioni particolari, ma soltanto alla definizione di certi principi giuridici, l'eccezione di ricevibilità andrebbe in definitiva respinta. Inoltre, per il momento può restare aperta la questione del se le statuizioni della Corte su questo punto della controversia debbano essere incluse nel dispositivo o soltanto nella motivazione della sentenza.
In sostenza possiamo concludere, come risultato parziale, che non è escluso, contrariamente a quanto ha sostenuto in un primo momento la Commissione, che si possa trattare subito la questione principale della lite, e cioè la fissazione della data a partire dalla quale esiste il diritto alla pensione senza riduzione, a norma dell'articolo 5 del regolamento 259/68.
2 — Sulle domande subordinate
Eccezioni d'irricevibilità sono state sollevate anche riguardo alla domande subordinate. Anche queste devono ora esser prese in esame, sebbene una decisione si renda necessaria, in definitiva, soltanto qualora vengano respinte le domande principali.
a)
Nelle cause 25 e 30-69, come pure — in seguito ad una modifica che, a mio avviso, non può dar luogo ad obiezioni — nelle cause 19 e 20-69, i ricorrenti chiedono in subordine — come ricorderete — l'annullamento dei provvedimenti 20 giugno 1968, che disponevano la loro cessazione definitiva dal servizio, e la condanna della Commissione al pagamento di una determinata somma, quale indennizzo, per il caso che non si potesse tornare all'interpretazione data in precedenza delle norme relative alla pensione. La Commissione eccepisce l'irricevibilità, per il fatto che i termini per la presentazione delle domande di annullamento erano già scaduti da tempo, e che neppure quelli per la presentazione dei ricorsi amministrativi erano stati osservati.
In realtà, in base alle date ricordate nell'esposizione dei fatti, si deve riconoscere che i termini non sono stati rispettati. Ciò tuttavia è irrilevante ai fini della valutazione delle domande presentate in subordine. Dal testo delle conclusioni e dalla modifica di quelle formulate in subordine nelle cause 19 e 20-69 si desume infatti che, in realtà, lo scopo perseguito dai ricorrenti non è affatto l'annullamento delle decisioni di cessazione dal servizio. Tale annullamento avrebbe portato infatti necessariamente alla loro reintegrazione ed avrebbe fatto quindi apparire prive di oggetto le domande di risarcimento. Ora, per l'appunto, il risarcimento è quanto in realtà vogliono i ricorrenti, e soltanto sotto questo aspetto sembra loro necessaria la dichiarazione d'illegittimità delle decisioni relative alla cessazione dal servizio. Poiché tuttavia il diritto comunitario non prescrive l'osservanza di un termine per far valere un diritto al risarcimento, l'eccezione relativa alla scadenza del termine non può essere accolta.
Neppure — e qui mi riferisco alla seconda eccezione sollevata dalla Commissione — parlerei d'irricevibilità delle domande subordinate in relazione alle prescrizioni di forma contenute nell'articolo 38, paragrafo 1 del nostro regolamento di procedura, e cioè alla necessità d'indicare nel ricorso l'oggetto della controversia e di dare una breve motivazione delle conclusioni. Si deve certamente riconoscere che i ricorsi di cui ci occupiamo non sono molto esaurienti per quanto riguarda la motivazione delle domande subordinate e specialmente l'indicazione della loro base giuridica. Poiché tuttavia dall'esposizione dei fatti e, in generale, dal contenuto delle censure elevate risulta quale sia il danno lamentato dai ricorrenti, su questo punto non si dovrebbero applicare, a mio avviso, criteri più rigidi di quelli applicati il altri procedimenti analoghi.
b)
Quanto alla causa 23-69, anche qui veniva richiesto dapprima che fosse ordinata la reintegrazione in servizio della ricorrente presso la Commissione, e solo in seguito veniva formulata la domanda di risarcimento, alla quale si aggiungeva, in via subordinata, la domanda di reintegrazione. In questo caso, le obiezioni della Commissione si riferiscono in primo luogo alla ricevibilità della modifica della domanda, e quindi alla' ricevibilità della domanda di reintegrazione della ricorrente (cioè alla legittimità della decisione di cessazione definitiva dal servizio adottata nei suoi confronti).
Neppure in questo caso, però, mi sembra possibile seguire l'opinione della Commissione. Per quanto riguarda in primo luogo la pretesa modifica della domanda, ciò che importa soprattutto, in un caso come il nostro (cioè quando la domanda intesa ad ottenere una determinata prestazione si trasforma in una domanda di risarcimento), è il fatto che non sorge alcun problema relativamente al rispetto di termini. Già per questa ragione non si potrà adottare, in linea di massima, un atteggiamento troppo rigido di fronte a una domanda di risarcimento presentata in un secondo tempo in subordine, qualora — come in questo caso — la modifica appaia opportuna. A ciò si aggiunge il fatto che, già nell'atto introduttivo, veniva richiesta la reintegrazione in servizio della ricorrente presso la Commissione, cioè qualcosa in cui si può ravvisare una specie di «restitutio in integrum». Sotto questo aspetto, le nuove conclusioni della ricorrente non rappresentano una deduzione di mezzi nuovi in corso di causa, alla quale si debba applicare rigidamente il principio sancito dall'articolo 42 del regolamento di procedura.
Quanto alla domanda di reintegrazione — che viene mantenuta —, le obiezioni relative all'osservanza del termine sono a mio avviso inconferenti, poiché in realtà non si tratta dell'annullamento della decisione di cessazione dal servizio, bensì di una declaratoria di nullità. A questa si dovrebbe giungere facendo ricorso all'istituto giuridico dell'impugnazione per errore, che la ricorrente avrebbe esperito, a suo dire, avverso la propria domanda di cessazione dal servizio. Se esistono in realtà questi presupposti, ne consegue la nullità di un elemento essenziale del relativo procedimento, e cioè della domanda. In questo modo si potrebbe giustificare la tesi della ricorrente, che sostiene la nullità del provvedimento di cessazione dal servizio; e la questione dell'osservanza del termine d'impugnazione sarebbe del tutto irrilevante.
Anche per le conclusioni in subordine possiamo quindi, in complesso, constatare che non esistono motivi i quali impediscano in modo assoluto un'indagine sulla loro fondatezza.
II — Nel merito
1.
Passando ora all'esame nel merito, ci si deve chiedere in primo luogo se sia valida l'interpretazione dell'articolo 5, n. 7, 4o comma, del regolamento 259/68, contenuta negli avvisi in data 22 novembre 1968 e, rispettivamente, 4 dicembre 1968, 13 gennaio 1969, 18 gennaio 1969 e 27 gennaio 1969, interpretazione secondo la quale il diritto alla pensione senza riduzione è acquisito qualora l'interessato, al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità di cui all'articolo 5, abbia compiuto i 55 anni, oppure siano esatte le informazioni date nel marzo 1968, secondo le quali tutti i dipendenti nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di cessazione definitiva dal servizio, a norma del regolamento 259/68, hanno diritto alla pensione senza riduzione a partire dal 55o anno di età.
La Commissione fonda la propria tesi soprattuto sul tenore letterale della suddetta disposizione : «Al termine di questo periodo, il beneficio del diritto a pensione è acquisito senza che si applichi al funzionario la riduzione prevista all'articolo 9 dell'allegato VIII dello statuto, purché egli abbia raggiunto l'età di 55 anni». Se si esaminano più da vicino gli argomenti ch'essa svolge in proposito, non si potrà fare a meno — lo dico subito — di riconoscere la loro validità. La Commissione mette soprattutto in rilievo, giustamente, che la frase che si riferisce all'età di 55 anni esprime una condizione ed è redatta al passato. Infatti, se la pensione senza riduzione dovesse essere concessa in generale a tutti, dal compimento del 55o anno di età, non sarebbe stata scelta la forma al passato, che si riferisce al termine del periodo durante il quale viene corrisposta l'indennità, e la frase sarebbe stata introdotta con un'espressione di valore temporale, per esempio con le parole «non appena». Ciò è più chiaro nel testo francese ed in quello italiano, in cui si trovano le espressioni «à l'issue de cette période» e «al termine di questo periodo», con le quali s'intende in modo inequivocabile che, al momento indicato (cioè alla fine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità), dev'essere realizzata la condizione relativa all'età (il che non risulta in modo altrettanto chiaro dalle formule usate nel testo tedesco ed in quello olandese : «nach Ablauf dieser Zeit» e «na afloop van deze periode»). L'interpretazione data dalla Commissione è inoltre convalidata da altre considerazioni. Ciò non si può dire per quanto riguarda l'osservazione che, qualora si fosse voluta stabilire una deroga generale alla norma contenuta nell'articolo 77 dello statuto, secondo cui il diritto alla pensione senza riduzione spetta all'età di 60 anni, l'articolo 5 del regolamento 259/68 avrebbe fatto espresso riferimento a questa disposizione. Un argomento a favore della tesi della Commissione si può invece ricavare da un raffronto con le formule usate nell'articolo 9 dell'allegato VIII allo statuto. Anche in questo è usata infatti l'espressione «a condizione che abbia raggiunto almeno l'età di 50 anni», e dal contesto risulta chiaramente che ci si riferisce al momento in cui il dipendente lascia definitivamente il servizio, altrimenti non avrebbe senso la parola «immediato», usata nella stessa frase. Rimando in particolare al testo della disposizione richiamata ed all'ampia esegesi fattane dalla Commissione in corso di causa. A sostegno del punto di vista sostenuto dalla Commissione si può richiamare anche la finalità della norma contenuta nell'articolo 5 del regolamento 259/68 (benché si debba dire che gli argomenti testuali hanno certamente maggior peso) : in realtà agli autori del regolamento dev'essere sembrato particolarmente opportuno preoccuparsi dei dipendenti anziani, che solo difficilmente avrebbero potuto trovare una nuova attività, e perciò hanno fatto riferimento all'età dei dipendenti al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità.
I ricorrenti non hanno dedotto invece alcun argomento di peso a favore della loro tesi. I ricorrenti francesi, ad esempio, si limitano ad affermare, negli atti introduttivi, che la primitiva interpretazione dell'articolo 5 è logica e ragionevole. Certamente inconferente è anche l'argomento secondo cui i ricorrenti subirebbero una «discriminazione», qualora l'interpretazione data dalla Commissione fosse riconosciuta esatta : «discriminazioni» di questo tipo sono connesse, infatti, a qualsiasi sistema di norme che ponga limiti o condizioni temporali alla concessione di determinati vantaggi. Per quanto riguarda, poi, l'argomento dedotto nel ricorso 23-69, secondo cui il testo tedesco del regolamento 259/68 avrebbe potuto essere redatto in modo da corrispondere più chiaramente alla tesi sostenuta dalla Commissione (ad esempio, usando l'espressione «sofern er inzwischen», oppure «sofern er zu diesem Zeitpunkt … erreicht hat»), non si può certo negare che in tal modo il testo sarebbe stato più chiaro. È altrettanto sicuro, però, che anche l'attuale versione tedesca è abbastanza chiara (a prescindere dal fatto che i testi di diritto comunitario vanno interpretati tenendo presenti tutte le versioni linguistiche). Ai ricorrenti si deve infine obiettare che il loro richiamo al carattere speciale delle norme non è affatto decisivo, come non lo è l'accenno alla necessità che norme, le quali consentano modifiche sostanziali dei principi di diritto amministrativo, vengano applicate in modo tale da evitare ogni lesione dei diritti degl'interessati. Considerazioni del genere possono tutt'al più essere utili a ricavare qualche significato dal testo di una disposizione, quando esso è ambiguo, ma non quando è inequivoco come quello dell'articolo 5, che ora ci interessa.
Si deve quindi riconoscere, in base alla lettera e allo spirito della norma, che l'esatta interpretazione dell'articolo 5, n. 7, 4o comma, del regolamento 259/68 è quella espressa negli avvisi impugnati.
2.
Non è ancora accertato invece, in base al risultato finora raggiunto, che tale interpretazione sia obbligatoria nel caso dei ricorrenti. Questi si oppongono a ciò, richiamandosi alle informazioni fornite loro nella primavera 1968, invocando cioè la tutela dei diritti quesiti. Vediamo quindi come stiano le cose in proposito.
Non è certo necessario dilungarsi sul singolare argomento dedotto da alcuni dei ricorrenti, secondo cui la Commissione non avrebbe la facoltà di modificare norme emanate dal Consiglio. Evidentemente non si può parlare di modifica, in quanto si tratta piuttosto della semplice applicazione delle norme di un regolamento del Consiglio da parte della Commissione, applicazione che — come abbiamo visto — è conforme al testo del regolamento stesso.
Per quanto riguarda la tesi vera e propria della violazione di diritti quesiti, è necessario esaminare che cosa è avvenuto, in particolare con riguardo al nostro caso, nella primavera del 1968, per stabilire se il procedimento seguito giustifichi l'assunto per cui gli atti di cui ci occupiamo sono atti obbligatori e costitutivi di diritti. Com'è noto, ai dipendenti della Commissione veniva comunicato, con circolare del presidente in data 5 marzo 1968, che determinati uffici espressamente designati sarebbero stati a disposizione per fornire chiarimenti circa i diritti pecuniari derivanti dal regolamento 259/68. Nel marzo e nell'aprile 1968, queste informazioni venivano fornite da dipendenti della categoria B e, secondo quanto sostengono i ricorrenti, anche da capi divisione della Direzione generale del personale e dell'amministrazione.
Il carattere obbligatorio di queste informazioni è dubbio, a mio avviso, già in considerazione degli uffici dai quali esse provenivano. I titolari erano probabilmente esperti di diritto amministrativo comunitario nella Direzione generale del personale e dell'amministrazione. Ciò non è tuttavia sufficiente per parlare di obbligatorietà, come sarebbe invece possibile se ci si trovasse di fronte a manifestazioni di volontà della competente autorità che ha il potere di nomina. Manca però qualsiasi indizio dell'esistenza di tali manifestazioni di volontà, come pure di una delega, da parte dell'autorità che ha il potere di nomina, a favore dei propri uffici, della facoltà di dare informazioni vincolanti. In proposito è insufficiente quanto assumono i ricorrenti, secondo cui i chiarimenti erano stati forniti in base a istruzioni del direttore generale del personale e dell'amministrazione: ci risulta, infatti, da una serie di altri procedimenti, che questo funzionario non ha i poteri spettanti all'autorità che ha il potere di nomina, nel settore che c'interessa. Ritengo inoltre insufficiente anche la circostanza che in una relazione inviata il 24 luglio 1968 dal direttore generale del personale e dell'amministrazione ai capi gabinetto si dichiarasse, in merito al problema della pensione oggetto della presente controversia, che la Commissione aveva deciso, su proposta della Direzione generale del personale e dell'amministrazione, di orientarsi, nelle sue decisioni, secondo l'interpretazione dell'articolo 5 data nella primavera del 1968. Decisivo è il fatto che la Commissione non ha mai adottato, se non nel giugno 1969, una decisione del genere. A parte queste osservazioni, anche il contenuto e la forma delle informazioni impartite militano contro la tesi del loro carattere obbligatorio. Nei documenti trasmessi agli interessati mancano l'intestazione, la firma e l'oggetto, che generalmente figurano nelle decisioni obbligatorie. Infine, contro la tesi del carattere obbligatorio di tali informazioni, si deve ricordare ancora la circolare pubblicata nel Supplemento al Bollettino del personale del 16 aprile 1968, nella quale, con riferimento alla complessità delle disposizioni di cui trattasi, nonché all'estensione e alla diversità delle questioni sollevate, si fa presente che «le informazioni sono fornite a titolo indicativo e senza impegno per la Commissione». Da ciò risulta chiaramente che la Commissione, nella primavera 1968, non intendeva ancora impegnarsi, né sulle cifre comunicate, né in generale sul contenuto delle informazioni stesse.
Se però tutte queste circostanze (non ultimo il fatto che anche in una lettera della Direzione generale del personale e dell'amministrazione in data 29 maggio 1968 si preannunciava l'invio di prospetti esplicativi) sono contrarie alla tesi secondo cui le informazioni relative alla pensione, fornite dagli uffici designati nella circolare del presidente in data 5 marzo 1968, avevano carattere obbligatorio e attribuivano ai destinatari determinati diritti, non è necessario ricorrere all'articolo 41 dell'allegato VIII allo statuto richiamato dalla Commissione, come pure è inutile esaminare i principi vigenti per la revoca di atti amministrativi illegittimi che attribuiscano determinati vantaggi. Neppure gli argomenti testé trattati — si può infine concludere — possono farci modificare il risultato al quale siamo giunti, secondo cui erano esatte le informazioni date ai ricorrenti nel dicembre 1968 e nel gennaio 1969, nel senso che la pensione senza riduzione spetta soltanto ai dipendenti i quali, al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità prevista dall'articolo 5 del regolamento 259/68, abbiano già compiuto i 55 anni.
3.
Un terzo argomento, dedotto soltanto nelle cause 19, 25 e 30/69, riguarda anch'esso l'illegittimità degli avvisi di liquidazione, ma non ha ad oggetto la validità delle dichiarazioni relative alla pensione. Con questo mezzo — sotto la rubrica «vizi di forma» — si fa valere che le informazioni necessarie per esercitare il diritto di opzione previsto dall'articolo 6 del regolamento 259/68 erano state trasmesse ai ricorrenti solo dopo il 31 dicembre 1968, cioè dopo la scadenza del termine previsto per l'opzione. Perciò essi non avevano avuto la possibilità di effettuare con piena cognizione di causa la scelta tra l'indennità e la pensione.
Questa osservazione è in realtà esatta, perché gli avvisi contenenti informazioni dettagliate sono stati inviati ai ricorrenti fra il 13 e il 27 gennaio 1969. Si deve anche riconoscere che i telegrammi inviati ad alcuni ricorrenti nel dicembre 1968 non contenevano informazioni sufficienti. Dubito, tuttavia, che si possa in tal modo constatare la illegittimità degli atti impugnati. Con questa affermazione non intendo riconoscere la fondatezza dell'argomento dedotto dalla Commissione secondo cui essa non ha alcun obbligo d'informazione per quanto riguarda il diritto d'opzione. Si deve però ammettere che, anche qualora un siffatto obbligo fosse stato violato, ciò non giustificherebbe l'annullamento delle informazioni di cui trattasi, che, sebbene trasmesse in ritardo, erano tuttavia esatte. Gl'interessati non ne avrebbero alcun vantaggio. Perciò l'unica sanzione adeguata mi sembra essere quella che consiste nel permettere agl'interessati, qualora lo desiderino, di esercitare il diritto di opzione anche dopo il 31 dicembre 1968. Mi sembra anzi che la Commissione, in alcuni documenti prodotti in causa, si sia dichiarata disposta a procedere in questo modo. Per concludere, possiamo ritenere che neppure quest'ultimo mezzo di ricorso dà adito all'annullamento degli avvisi impugnati.
4.
Stando così le cose, restano ancora da esaminare le conclusioni presentate in subordine da tutti i ricorrenti, i quali — come sapete — chiedono in primo luogo la condanna della Commissione al risarcimento dei danni. Quest'obbligo di risarcimento risulta, secondo loro, dal fatto che gli uffici della Commissione hanno dato, nella primavera 1968, informazioni inesatte circa l'interpretazione del regolamento 259/68, dalle quali essi sono stati indotti a chiedere che si ponesse fine ai rispettivi rapporti d'impiego, a norma dell'articolo 4 del suddetto regolamento. Se già allora fosse stato loro spiegato esattamente qual era il contenuto del regime della pensione, ai sensi dell'articolo 5, essi non avrebbero presentato le relative domande, oppure le avrebbero ritirate. Sarebbero quindi rimasti in servizio presso la Commissione e non sarebbero stati esposti al rischio di avere, a partire dal 55o anno di età, un reddito insufficiente.
Nell'esaminare queste conclusioni ci si devono porre — come in tutti i casi di responsabilità dell'amministrazione — i seguenti quesiti :
—
Esiste un illecito della Commissione ?
—
Il comportamento della Commissione è stato la causa del preteso danno ?
Qual è l'entità dei danni causati? Per quanto riguarda innanzitutto il problema dell'illecito, si dovrà risalire all'origine. Lo scopo perseguito dal regolamento 259/68 era, com'è noto, quello di rendere possibile, dopo la fusione degli esecutivi, una notevole riduzione dell'organico della Commissione unica. Particolare importanza al riguardo aveva il cosiddetto «volontariat», cioè la volontaria cessazione dal servizio a norma dell'articolo 4. Come si vede immediatamente, ciò poteva facilitare notevolmente il compito della riorganizzazione dei servizi ed accelerare la conclusione di questa operazione, anche se si doveva tener conto dell'interesse del servizio. Alla Commissione veniva cosi risparmiata la laboriosa valutazione dei criteri stabiliti nell'articolo 4, n. 2, per i provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio adottati d'ufficio, mentre si evitava in generale il rischio di controversie inerenti ai licenziamenti. Questo effetto sarebbe stato comunque garantito solo nel caso che esistesse un sufficiente incentivo alla presentazione delle domande. Inoltre dovevano essere chiare le conseguenze giuridiche, ed in particolare i diritti pecuniari, che ne sarebbero derivati, poiché si poteva logicamente prevedere che nessun dipendente avrebbe voluto correre alcun rischio al riguardo. In base a queste considerazioni, è chiaro che nell'ambito del capitolo II del regolamento 259/68 vale senz'altro un principio, il cui campo d'applicazione può del resto restare indeterminato: si deve riconoscere che esiste — se si vuole, nell'ambito del dovere di assistenza dell'autorità amministrativa — un obbligo dell'amministrazione di fornire esatte informazioni sugli effetti giuridici di atti il cui compimento dovrebbe avere conseguenze favorevoli per l'amministrazione stessa. Un esempio se ne ha — come ho già messo in evidenza in altri procedimenti — nel diritto amministrativo tedesco, in cui è principio generalmente riconosciuto che il datore di lavoro, prima che i dipendenti facciano dichiarazioni giuridicamente vincolanti, deve informarli, qualora ne venga richiesto, sulle conseguenze giuridiche delle stesse (ci si riferisce, in particolare, alle domande che riguardano una modifica della posizione giuridica dei dipendenti). Rimando, per i dettagli, al «Kommentar zum Bundesbeamtengesetz» di Plog-Wiedow, in ispecie alla nota 7 al paragrafo 79, in cui si trovano anche riferimenti alla giurisprudenza dei più alti organi giurisdizionali sull'obbligo di dare informazioni esatte e complete. Per il nostro caso sembra particolarmente interessante il fatto che, qualora l'amministrazione venga meno a questo obbligo, i dipendenti interessati possono far valere un diritto al risarcimento dei danni. Alla ricezione di questo principio nella giurisprudenza relativa alla situazione giuridica dei dipendenti delle Comunità europee non può validamente opporsi, a mio avviso, l'obiezione sollevata dalla convenuta, secondo cui il notevole numero di decisioni di carattere amministrativo ch'essa avrebbe dovuto adottare a richiesta dei propri dipendenti faceva apparire inopportuno, o addirittura assurdo, che alla Commissione venisse imposto un obbligo d'informazione e di consulenza relativamente alle conseguenze giuridiche delle decisioni stesse. Ai fini della causa che stiamo trattando è infatti essenziale la circostanza che ci troviamo di fronte ad una situazione eccezionale : si dovevano infatti prendere decisioni di vasta portata per un gran numero di dipendenti, al fine di raggiungere un unico risultato di rilievo nell'interesse del servizio. Data questa situazione, sono convinto che sarebbe manifestamente inopportuno ed ingiusto negare in tutto o in parte l'esistenza di un obbligo della Commissione d'informare in modo sicuro i dipendenti interessati. In realtà, anche la circolare del presidente in data 5 marzo 1968, approvata dalla Commissione, sembra ispirarsi a questo dovere.
Come abbiamo visto, tuttavia, le informazioni fornite in base alla summenzionata circolare contenevano errori d'interpretazione delle norme relative al regime della pensione, errori che hanno dato luogo alla presente controversia. Se si segue il ragionamento da me fin qui svolto, s'incontra la questione del se, cionondimeno, sia possibile negare la responsabilità della Commissione, ed evitare quindi ch'essa debba rispondere delle conseguenze degli errori che le informazioni inesatte ingeneravano nei ricorrenti. Com'è noto, la Commissione tenta di farlo riferendosi al già ricordato «avvertimento» pubblicato nel Supplemento al Bollettino del personale del 16 aprile 1968, nel quale si sottolineava che le informazioni erano fornite senza impegno, offrendo così agl'interessati la possibilità di ritirare le domande presentate a seguito di tali informazioni. Mi sembra dubbio, però, che la Commissione abbia fatto con ciò tutto il possibile per sottrarsi ad una eventuale responsabilità. In realtà, ci si può chiedere se il Bollettino del personale sia un mezzo d'informazione adeguato e sufficiente, e se questa pubblicazione non ufficiale abbia raggiunto tutti i dipendenti interessati. Maggior peso hanno naturalmente altre obiezioni. Si può dire, ad esempio, che la portata, il significato e gli effetti del testo che la Commissione designa ora come un «avvertimento» non erano chiari e notori. Probabilmente, presso l'amministrazione della Commissione CEE e fra i dipendenti interessati alla volontaria cessazione dal servizio, era allora diffusa l'opinione che il problema della pensione sarebbe stato risolto in conformità alle informazioni date in un primo tempo. Ciò sarebbe dimostrato dalle dichiarazioni di un capo divisione, come pure da una relazione del direttore generale del personale e dell'amministrazione, in data 24 luglio 1968, inviata ai capi gabinetto dei membri della Commissione, relazione secondo la quale la Commissione aveva deciso di attenersi alle informazioni già date. Sotto questo aspetto, si potrebbe senz'altro ritenere che la comunicazione del 16 aprile 1968 riguardi solo eventuali errori di calcolo. Ma è importante anche quanto segue: secondo la tesi del dovere d'informazione incombente alla Commissione (che io ritengo esatta), di fronte al perdurare di problemi non risolti e d'interpretazioni controverse, la Commissione non doveva lasciare le cose come stavano, ma doveva pronunciarsi al più presto in maniera vincolante e definitiva. A ciò essa era tenuta già per il fatto che le precedenti dichiarazioni della propria amministrazione su problemi di fondamentale importanza avevano fatto sorgere determinate aspettative, che costituivano il presupposto delle valutazioni e delle decisioni dei suoi dipendenti. Per una siffatta pronunzia sarebbe stato sufficiente, a mio avviso, il periodo fino al 30 giugno 1968 (cioè quello per il quale la Commissione era autorizzata, dal regolamento 259/68, a porre in atto i relativi provvedimenti). Altrimenti, essa avrebbe dovuto tentare di ottenere una proroga di questo termine mediante decisione del Consiglio. Sembra invece assolutamente inammissibile che le conseguenze dell'incertezza esistente presso gli uffici della Commissione debbano essere poste esclusivamente a carico dei dipendenti ai quali si applica il regolamento 259/68.
Riassumo ancora una volta il mio punto di vista: in considerazione del fatto che si trattava di norme approvate su proposta della Commissione e che dovevano indurre i dipendenti a lasciare volontariamente il servizio, non dovrebbe sussistere, secondo me, il minimo dubbio sull'obbligo, incombente alla Commissione, di dare un'interpretazione vincolante dei punti principali di questo complesso di norme, prima di prendere decisioni sulle domande di cessazione dal servizio. Poiché la Commissione non ha adempiuto quest'obbligo non possiamo non constatare, in base alle circostanze messe in luce in corso di causa, un illecito della Commissione.
A questa constatazione è connessa la questione del se il comportamento della Commissione sia stato all'origine del danno che i ricorrenti pretendono aver subito. In proposito si devono distinguere vari aspetti. In primo luogo, ai ricorrenti non si può opporre ch'essi avrebbero potuto giungere da soli ad una corretta interpretazione dell'articolo 5, n. 7, 4o comma, del regolamento 259/68 e prendere le relative decisioni; non si può affermare, cioè, che esista almento un concorso di colpa, il quale compensi in un certo senso l'illecito della Commissione. Ciò è secondo me da escludere, poiché il testo del regolamento 259/68 non è sufficientemente chiaro. Si deve inoltre pensare che gli stessi uffici della Commissione, e perfino i più alti funzionari della Direzione generale del personale e dell'amministrazione, avevano ritenuto giusta, per un lungo periodo, un'interpretazione corrispondente al contenuto delle informazioni date ai dipendenti. Un'interpretazione analoga veniva inoltre applicata alla norma dello stesso tenore contenuto all'articolo 50 dello statuto del personale, interpretazione che veniva abbandonata — come abbiamo appreso in corso di causa — soltanto nell'autunno 1968. Sembra perciò comprensibile che anche i ricorrenti abbiano seguito quest'opinione, e ch'essa abbia avuto un gran peso nelle loro valutazioni. Un'altra questione presenta, invece, maggiori difficoltà. Si tratta del problema di sapere se il regime previsto per la pensione sia stato effettivamente il motivo determinante della presentazione delle domande a norma dell'articolo 4 del regolamento 259/68, ovvero i ricorrenti avrebbero deciso, anche indipendentemente da questo, di lasciare volontariamente il servizio. Indagini del genere, che penetrano nella sfera soggettiva, sono naturalmente molto delicate. Nel nostro caso le difficoltà sono tanto più grandi, in quanto si può senz'altro pensare che anche gli altri notevoli vantaggi derivanti dal regolamento 259/68 (più precisamente, la concessione di una indennità per un periodo piuttosto lungo, e gli altri vantaggi di carattere previdenziale) avrebbero potuto costituire da soli un incentivo per la presentazione delle domande di cessazione definitiva dal servizio. Sembra tuttavia che almeno per tre dei ricorrenti sia possibile una soluzione positiva della questione propostaci. Si tratta dei ricorrenti che, al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità di cui all'articolo 5, avranno quasi raggiunto i 55 anni. La loro decisione era ovvia, in realtà, in considerazione di questa circostanza e della conseguente aspettativa di una pensione senza riduzione. A ciò si aggiunge, per una di loro, cioè per la ricorrente nella causa 23-69, la circostanza ch'essa si trovava, come certificato dal medico dell'istituzione, in cattive condizioni di salute, cosicché certamente non poteva avere l'intenzione di lasciare il servizio presso la Commissione per intraprendere un'altra attività. In questi casi, perciò, la valutazione degli interessi contrapposti non presenta difficoltà e giustifica, per quanto riguarda la questione del nesso causale, una forte presunzione a favore dei ricorrenti, mentre fa sorgere qualche dubbio sulla legittimità del comportamento della Commissione. Dubito molto, invece, che la stessa cosa possa essere ammessa anche per i ricorrenti nelle cause 25 e 30-69, i quali, al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità, avranno raggiunto soltanto 48 e rispettivamente, 49 anni. In questi casi si deve presumere l'intenzione di metter fine al rapporto d'impiego con la Commissione, per intraprendere una nuova attività. È quindi senz'altro possibile che in questi casi il motivo determinante della domanda di cessazione dal servizio non sia stata l'originaria interpretazione delle norme sulla pensione. Si dovrà perciò insistere, seguendo il punto di vista della Commissione, affinché il nesso di causalità venga messo chiaramente in evidenza e perciò propongo, per questi due casi, d'invitare i ricorrenti a produrre le relative prove.
Resta infine, in terzo luogo, il problema di determinare l'entità dell'asserito danno e di valutare di conseguenza l'indennizzo. Anche questo problema è estremamente delicato, in quanto non esiste certo un danno attuale. Questo può sorgere solo al compimento del 55o anno e nel caso in cui venga corrisposta una pensione ridotta. La soluzione del problema dipende quindi, fra l'altro, dal fatto che i ricorrenti raggiungano l'età indicata o che, in caso di morte prematura, i supestiti facciano valere i relativi diritti. Se ci chiediamo come si debba procedere in una situazione del genere, sembra certamente esclusa la semplice attribuzione ai ricorrenti, per la durata di 5 anni, di una somma pari alla differenza fra il trattamento di quiescenza annunciato in un primo tempo e la pensione ridotta liquidata in seguito. A prescindere dal fatto che in questo modo si raggiungerebbe un risultato che non era stato possibile ottenere con la domanda principale, una siffatta valutazione del danno non va presa in considerazione, anche perché per il momento non è possibile stabilire con certezza quale sarà l'ammontare della pensione. In relazione a ciò, la ricorrente nella causa 23-69 ha infatti rinunciato a questo metodo di valutazione da lei originariamente prescelto, designando infine il danno come non valutabile. D'altra parte, credo si debba escludere allo stesso modo la soluzione proposta dai ricorrenti francesi, che chiedono sia loro attribuita, a titolo d'indennizzo, una somma pari a tre anni di stipendio. Ciò è impensabile per il fatto stesso che tale ammontare superebbe di molto la differenza riferita a 5 anni, cui si è sopra accennato, mentre i ricorrenti non possono assolutamente pretendere più di quanto era stato comunicato nelle informazioni della primavera 1968. In queste condizioni, non vedo altra via d'uscita se non quella di dichiarare soltanto, in linea di principio, la responsabilità della Commissione, riservando al futuro il risarcimento del danno. A seconda delle circostanze, si può pensare, ad esempio, ad una certa diminuzione del coefficiente di riduzione, oppure al fatto che la data dalla quale verrà corrisposta una pensione senza riduzione potrebbe essere alquanto anticipata. Una soluzione del genere resterebbe entro i limiti della valutazione del danno secondo equità da parte del giudice. Si può anche pensare, comunque, che la constatazione di un'illecito porterà ad una soddisfacente soluzione del problema in via amministrativa e che si eviterà a tutti gl'interessati di dover proseguire in futuro l'azione giurisdizionale.
5.
Un'ulteriore domanda subordinata viene presentata soltanto nella causa 23-69, in cui la ricorrente chiede, com'è noto, anche il risarcimento del danno morale.
In proposito, secondo me, non vi è molto da dire. Certamente si deve riconoscere che l'avviso impugnato ha causato alla ricorrente preoccupazioni ed apprensioni, in quanto venivano deluse le aspettative che essa poteva nutrire in base alle norme relative alla pensione, secondo le informazioni ottenute nella primavera del 1968. Si deve anche ammettere che il risarcimento del danno morale è stato riconosciuto ai ricorrenti, in altri casi (cause 43, 45 e 48-59, Raccolta VI-1960, pag. 924), con riferimento alle preoccupazioni che erano derivate da una situazione aleatoria. Non si devono dimenticare, tuttavia, gli aspetti particolari del caso che allora si doveva decidere. Si trattava infatti dell'estinzione di un rapporto contrattuale, che lasciava i ricorrenti privi di ogni diritto ad ulteriori prestazioni previdenziali, mentre la ricorrente della causa attuale riceverà un'indennità per alcuni anni, ed in seguito una pensione. Si può inoltre ritenere che gli eventuali diritti della ricorrente al risarcimento potranno essere opportunamente soddisfatti al momento di una futura liquidazione dei danni nel senso qui sopra accennato. Sono quindi contrario all'accoglimento della domanda di risarcimento del danno morale.
6.
Dato il risultato finora raggiunto, si rende inutile l'esame di un'altra domanda subordinata, presentata nella causa 23-69 per il caso che non sia accolta la domanda relativa all'illecito dell'amministrazione. In tal caso la ricorrente chiede, com'è noto, la reintegrazione in servizio presso la Commissione. In proposito essa fa valere la sua facoltà d'impugnare la propria domanda di cessazione dal servizio per errore, e quindi di farne dichiarare la nullità, con conseguente nullità dell'intero provvedimento.
Su questa tesi estremamente interessante vorrei dire soltanto poche parole. Mi sembra infatti molto dubbio che il principio su cui è fondata, e cioè l'impugnazione per errore di dichiarazioni giuridicamente rilevanti, possa essere considerato un istituto di diritto europeo. Nel diritto tedesco questa possibilità è offerta a determinate condizioni (che del resto non sembrano sussistere nel presente caso) ; nel diritto francese, invece, il semplice errore nella dichiarazione non sembra avere la stessa importanza, in quanto — secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato — si parla di vizi della dichiarazione soprattutto in caso di costrizione. Stando così le cose, è molto incerto come debba essere regolata, secondo il diritto comunitario, una situazione come quella di cui ci stiamo occupando. In ogni caso, la ricorrente ha fatto bene, a mio avviso, a ritirare in corso di causa la domanda di reintegrazione ed a porre l'accento principalmente sulla domanda di risarcimento.
III — Conclusioni finali
Sulle complesse questioni sottoposteci nelle cinque cause, formulo quindi le seguenti conclusioni :
Ritengo ricevibili, ma infondate, le domande dirette contro il contenuto degli avvisi di liquidazione impugnati. L'articolo 5, n. 7, 4o comma, del regolamento 259/68 va infatti interpretato nel senso che il diritto alla pensione senza riduzione spetta soltanto a coloro che vi sono legittimati e che hanno compiuto i 55 anni al termine del periodo in cui viene corrisposta l'indennità.
Sulle domande di risarcimento va detto che i ricorrenti nelle cause 25 e 30-69 devono ancora fornire la prova di aver presentato le loro domande di cessazione dal servizio in considerazione delle informazioni ricevute circa il regime della pensione. Nelle altre cause si può affermare che la Commissione, con il suo comportamento nella questione della pensione, ha commesso un illecito del quale deve rispondere. Essa non può essere tuttavia condannata subito al risarcimento dei danni, in quanto ciò sarà possibile soltanto in futuro e a seconda delle circostanze del momento.
La domanda di risarcimento del danno morale, presentata nella causa 23-69, è infondata.
Dato l'esito dei ricorsi, sembra opportuno, nelle cause in cui è possibile pronunciare una sentenza parziale, porre la metà delle spese a carico dalle Commissione.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.