62021CJ0237_RES
Mål C‑237/21
S.M.
mot
Generalstaatsanwaltschaft München
(begäran om förhandsavgörande från Oberlandesgericht München)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 december 2022
”Begäran om förhandsavgörande – Medborgarskap i Europeiska unionen – Artiklarna 18 och 21 FEUF – Begäran till en medlemsstat från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som även är medborgare i en annan medlemsstat, och som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet i den första medlemsstaten – Begäran har ingetts i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd – Förbud mot utlämning som endast tillämpas vad gäller medborgare i medlemsstaten – Begränsning av den fria rörligheten – Rättfärdigandegrund som avser att förhindra att personer som har begått brott undgår straff – Proportionalitet”
Unionsmedborgarskap – Bestämmelser i fördraget – Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet – Medborgare i en medlemsstat som även är medborgare i tredjeland – Omfattas
(Artiklarna 18 och 21 FEUF)
(se punkt 31)
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Begäran till en medlemsstat från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som har utövat sin rätt till fri rörlighet i den förstnämnda medlemsstaten – Begäran om utlämning i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd – Förbud mot utlämning som endast tillämpas på medborgare i den anmodade medlemsstaten – Begränsning av den fria rörligheten för unionsmedborgare som är stadigvarande bosatta i den anmodade medlemsstaten – Rättfärdigandegrund som avser att förhindra att personer som har begått brott undgår straff – Proportionalitet – Den anmodade medlemsstaten tillåter att ett straff som utdömts i utlandet avtjänas på dess territorium – Skyldighet att säkerställa att unionsmedborgare som är stadigvarande bosatta inom dess territorium ges möjlighet att avtjäna sitt straff inom dess territorium på samma villkor som de egna medborgarna
(Artiklarna 18 och 21 FEUF)
(se punkterna 33–33 och 39–42)
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Begäran till en medlemsstat från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som har utövat sin rätt till fri rörlighet i den förstnämnda medlemsstaten – Begäran om utlämning i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd – Den anmodade medlemsstaten förbjuder utlämning av sina egna medborgare för verkställighet av ett straff och tillåter att ett sådant straff som utdömts i utlandet avtjänas på dess territorium – Fråga huruvida en vägran att verkställa utlämning är oförenlig med de skyldigheter som åligger den anmodade medlemsstaten enligt Europeiska utlämningskonventionen – Automatisk och absolut rätt för den eftersökta personen att inte utlämnas ur Europeiska unionen – Föreligger inte
(Artiklarna 18 och 21 FEUF)
(se punkt 47)
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Begäran till en medlemsstat från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som har utövat sin rätt till fri rörlighet i den förstnämnda medlemsstaten – Begäran om utlämning i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd – Den anmodade medlemsstaten förbjuder utlämning av sina egna medborgare för verkställighet av ett straff och tillåter att ett sådant straff som utdömts i utlandet avtjänas på dess territorium, med förbehåll för tredjelandets samtycke – Skyldighet för denna medlemsstat att aktivt söka detta samtycke genom att använda de mekanismer för straffrättsligt samarbete och bistånd som den förfogar över
(Artiklarna 18 och 21 FEUF)
(se punkterna 48–50 och 56 samt domslutet)
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Begäran till en medlemsstat från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som har utövat sin rätt till fri rörlighet i den förstnämnda medlemsstaten – Begäran om utlämning i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd – Den anmodade medlemsstaten förbjuder utlämning av sina egna medborgare för verkställighet av ett straff och tillåter att ett sådant straff som utdömts i utlandet avtjänas på dess territorium, med förbehåll för tredjelandets samtycke – Rätt för den anmodade medlemsstaten att utlämna en unionsmedborgare som är stadigvarande bosatt inom dess territorium om tredjelandet inte har lämnat samtycke – Villkor – Skyldighet att kontrollera att de garantier som föreskrivs i artikel 19 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har iakttagits
(Artiklarna 18 och 21 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 19)
(se punkterna 53–55 och 56 samt domslutet)
Resumé
S.M., som är kroatisk, bosnisk och serbisk medborgare, bor i Tyskland sedan år 2017 och arbetar där sedan år 2020. I november 2020 begärde myndigheterna i Bosnien och Hercegovina att Förbundsrepubliken Tyskland skulle utlämna S.M. för verkställighet av en frihetsberövande påföljd som han hade ådömts av en bosnisk domstol.
Generalstaatsanwaltschaft München (allmänna åklagarmyndigheten i München, Tyskland) yrkade, med hänvisning till domen Raugevicius (
1
), att begäran om utlämning av S.M. skulle avvisas.
Enligt Oberlandesgericht München (Münchens regionala överdomstol, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen, beror svaret på frågan huruvida denna begäran är välgrundad på huruvida artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att de föreskriver att en medborgare i Europeiska unionen inte får utlämnas, även om den anmodade medlemsstaten (
2
) enligt internationella fördrag är skyldig att utlämna vederbörande.
Denna fråga besvarades inte i domen Raugevicius, eftersom den anmodade medlemsstaten i det målet, med hänsyn till tillämpliga internationella fördrag, hade rätt att välja att inte utlämna den aktuella litauiska medborgaren ur unionen. I förevarande mål är Förbundsrepubliken Tyskland däremot skyldig att, med avseende på Bosnien och Hercegovina, utlämna S.M. i enlighet med Europeiska utlämningskonventionen, undertecknad i Paris den 13 december 1957. Enligt artikel 1 i denna konvention är nämligen Tyskland och Bosnien-Hercegovina ömsesidigt skyldiga att till varandra utlämna personer, vilka av behöriga judiciella myndigheter hos den anmodande staten efterlyses för verkställande av straff. Den förklaring som Förbundsrepubliken Tysklands avgett enligt artikel 6 i nämnda konvention vad avser skydd mot utlämning av ”sina egna medborgare” begränsar det sistnämnda begreppet till att endast gälla personer som har tyskt medborgarskap.
EU-domstolen prövade således i domen Raugevicius inte frågan huruvida behovet av att vidta mindre restriktiva åtgärder än utlämning kan innebära att den anmodade medlemsstaten har befogenhet att åsidosätta sina skyldigheter enligt internationell rätt.
Den hänskjutande domstolen har således bett EU-domstolen att tolka artiklarna 18 och 21 FEUF. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida dessa artiklar utgör hinder för att en medlemsstat, när ett tredjeland har framställt en begäran om utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd för en medborgare i en annan medlemsstat som är stadigvarande bosatt i den förstnämnda medlemsstaten, vars nationella rätt endast förbjuder utlämning av de egna medborgarna till länder utanför unionen och som föreskriver en möjlighet att verkställa denna påföljd på sitt eget territorium, på villkor att tredjelandet samtycker därtill, ändå utlämnar denna unionsmedborgare, i enlighet med de skyldigheter som åligger den med tillämpning av en internationell konvention, när medlemsstaten i praktiken inte kan genomföra verkställigheten av detta straff, om sådant samtycke inte har lämnats
I sin dom svarar domstolen att artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas på följande sätt:
–
De ålägger, under sådana omständigheter, den anmodade medlemsstaten att aktivt söka samtycke från det tredjeland som har begärt utlämning, så att straffet för en medborgare i en annan medlemsstat som är stadigvarande bosatt i den anmodade medlemsstaten kan verkställas på sistnämnda stats territorium, genom att använda alla de mekanismer för straffrättsligt samarbete och bistånd som den förfogar över i sina kontakter med nämnda tredjeland.
–
De utgör, om ett sådant samtycke inte erhålls, inte hinder för att den anmodade medlemsstaten, under sådana omständigheter, utlämnar denna unionsmedborgare, i enlighet med de skyldigheter som åligger den med tillämpning av en internationell konvention, förutsatt att utlämningen inte innebär en kränkning av de rättigheter som garanteras av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (
3
).
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar för det första om att den i domen Raugevicius, som i likhet med det nationella målet avsåg en begäran om utlämning från ett tredjeland med vilket unionen inte har ingått något avtal om utlämning, slog fast att medlemsstaterna visserligen, i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om utlämning av medlemsstaternas medborgare till tredjeland, har befogenhet att anta sådana bestämmelser, men är skyldiga att iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet, och i synnerhet artiklarna 18 och 21.1 FEUF
I egenskap av kroatisk medborgare som lagligen vistas i Tyskland har S.M., i egenskap av unionsmedborgare, rätt att åberopa artikel 21.1 FEUF, och han omfattas av fördragens tillämpningsområde, i den mening som avses i artikel 18 FEUF. Den omständigheten att den berörda personen även är medborgare i det tredjeland som har framställt begäran om utlämning kan inte hindra denne från att göra gällande de rättigheter och friheter som ställningen som unionsmedborgare ger, och särskilt de rättigheter och friheter som garanteras genom artiklarna 18 och 21 FEUF.
Domstolen påpekar för det andra att en medlemsstats bestämmelser om utlämning, vilka, såsom i målet vid den nationella domstolen, inför en skillnad i behandling beroende på om den eftersökta personen är medborgare i denna medlemsstat eller medborgare i en annan medlemsstat, kan påverka rätten att röra sig fritt och uppehålla sig för medborgare i andra medlemsstater som vistas lagligen i den anmodade staten, i det avseendet att de inte får samma skydd mot utlämning som sistnämnda medlemsstats medborgare.
Härav följer att i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet innebär den aktuella skillnaden i behandling – nämligen att en medborgare som är medborgare i en annan medlemsstat än den anmodade medlemsstaten kan utlämnas – en begränsning av den ovannämnda friheten, som endast kan anses vara motiverad om den grundar sig på objektiva överväganden och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med nationell rätt.
Det legitima syftet att minimera risken för att personer som har begått ett brott undgår straff kan motivera en åtgärd som begränsar en grundläggande frihet, som den i artikel 21 FEUF, förutsatt att denna åtgärd är nödvändig för att skydda de intressen som den avser att säkerställa, och detta enbart om dessa mål inte kan uppnås genom mindre begränsande åtgärder.
När det gäller en begäran om utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, utgör möjligheten, när en sådan finns i den anmodade medlemsstatens lagstiftning, att det straff vars verkställighet är anledningen till begäran om utlämning i stället verkställs i den anmodade medlemsstaten, en alternativ åtgärd till utlämning som i mindre utsträckning inkräktar på utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för en unionsmedborgare som är stadigvarande bosatt i den medlemsstaten. Med tillämpning av artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF bör en sådan medborgare i en annan medlemsstat som är stadigvarande bosatt i den anmodade medlemsstaten således ges möjlighet att avtjäna sitt straff i denna medlemsstat på samma villkor som medborgarna i den sistnämnda medlemsstaten.
För det tredje understryker domstolen emellertid att den rättspraxis som följer av domen Raugevicius inte ger unionsmedborgarna en automatisk och absolut rätt att inte utlämnas ur unionen. Domstolen har även preciserat att när en nationell bestämmelse, såsom i det nationella målet, inför en skillnad i behandling mellan den anmodade medlemsstatens medborgare och de unionsmedborgare som är stadigvarande bosatta där, genom att endast förbjuda utlämning av de förstnämnda, har den anmodade medlemsstaten en skyldighet att aktivt efterforska förekomsten av en alternativ åtgärd till utlämning, som i mindre utsträckning inkräktar på utövandet av de rättigheter och friheter som unionsmedborgare har enligt artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF, när ett tredjeland begär att de ska utlämnas.
När tillämpningen av en sådan alternativ åtgärd till utlämning består i att unionsmedborgare som är stadigvarande bosatta i den anmodade medlemsstaten kan avtjäna sitt straff i den medlemsstaten på samma villkor som medborgarna i densamma, men denna tillämpning är beroende av att det tredjeland som har framställt begäran om utlämning lämnar sitt samtycke, innebär artiklarna 18 och 21 FEUF att den anmodade medlemsstaten är skyldig att aktivt söka samtycke från detta tredjeland. Den anmodade medlemsstaten är därvidlag skyldig att använda alla de mekanismer för straffrättsligt samarbete och bistånd som den förfogar över i sina kontakter med nämnda tredjeland.
Om detta tredjeland samtycker till att fängelsestraffet verkställs i den anmodade medlemsstaten, så kan sistnämnda medlemsstat tillåta att den unionsmedborgare som begärs utlämnad och som är stadigvarande bosatt i denna medlemsstat avtjänar det straff som han dömts till i det tredjeland som framställt begäran om utlämning, och säkerställa att denne behandlas på samma sätt som den anmodade medlemsstatens egna medborgare.
I ett sådant fall skulle tillämpningen av denna alternativa åtgärd till utlämning även kunna göra det möjligt för den anmodade medlemsstaten att utöva sina befogenheter i enlighet med de konventionsförpliktelser som denna stat har gentemot detta tredjeland. Detta tredjelands samtycke till att hela det straff som avses i begäran om utlämning avtjänas i den anmodade medlemsstaten skulle nämligen kunna göra det överflödigt att verkställa denna begäran.
Om detta tredjeland däremot inte lämnar sitt samtycke, så kan det i artiklarna 18 och 21 FEUF angivna alternativet till utlämning inte tillämpas. I ett sådant fall kan denna medlemsstat utlämna den berörda personen i enlighet med sina skyldigheter enligt Europeiska utlämningskonventionen, eftersom en vägran att verkställa en sådan utlämning inte skulle göra det möjligt att undvika risken för att denna person undgår straff.
I ett sådant fall utgör utlämning av den berörda personen, mot bakgrund av detta mål, en åtgärd som är nödvändig och proportionerlig, varför den inskränkning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig som följer av en person utlämnas för verkställighet av ett straff är motiverad. Den anmodade medlemsstaten måste likväl kontrollera att denna utlämning inte undergräver det skydd som artikel 19.2 i stadgan ger mot varje allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling i det tredjeland som har framställt begäran om utlämning.
(
1
)	I domen av den 13 november 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898) (nedan kallad domen Raugevicius), tolkade domstolen artikel 18 FEUF (vilken innehåller principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet) och artikel 21 FEUF (som garanterar en rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier) så, att när det inkommit en begäran från ett tredjeland om utlämning av en unionsmedborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd, vars lagstiftning förbjuder utlämning av egna medborgare ur unionen för verkställighet av en påföljd och föreskriver en möjlighet att en sådan påföljd som utdömts i utlandet avtjänas i denna medlemsstat, är skyldig att säkerställa att denna unionsmedborgare, i den mån denne är stadigvarande bosatt i medlemsstaten i fråga, behandlas på samma sätt som medlemsstaten behandlar sina egna medborgare vad gäller utlämning (punkt 50 samt domslutet).
(
2
)	Den medlemsstat som har mottagit en begäran om utlämning.
(
3
)	Nedan kallad stadgan.