61993CC0143_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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1 O presente processo é submetido ao Tribunal de Justiça pela Tariefcommissie Amsterdam e suscita a questão de saber se um regulamento de classificação da Comissão permanece em vigor após a revogação do regulamento com base no qual o regulamento de classificação tinha sido adoptado. Esta questão é completada por uma questão subsidiária relativa aos limites do poder de apreciação da Comissão em matéria de elaboração de regulamentos de classificação.
Os antecedentes do litígio
2 A sociedade Pell Nederland BV importou da Argentina, em 8 de Dezembro de 1988 e 12 de Fevereiro de 1989, quatro lotes de resíduos da extracção do óleo de germes de milho. A sociedade Gebroeders Van Es Douane Agenten BV (a seguir «Van Es») cumpriu relativamente a esses lotes as formalidades de importação.
3 Os quatro lotes foram desalfandegados como pertencendo à posição pautal 2306 90 91 da Nomenclatura Combinada, que foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987 (1). No momento da importação, as mercadorias que integravam esta posição não estavam sujeitas nem a direitos aduaneiros nem a direitos niveladores agrícolas.
4 O inspector dos direitos de importação e impostos específicos sobre o consumo de Roterdão (Inspector der Invoerrechten en Accijnzen) procedeu a um controlo dos quatro lotes e verificou que se tratava de resíduos de milho, após a extracção do óleo, que não continham elementos estranhos ao milho e que tinham - calculados em peso sobre a matéria seca - um teor em substâncias gordas inferior a 3%, um teor em proteínas igual ou superior a 11,5% e um teor em amido superior a 45%. Tendo em conta o teor em amido encontrado - entre 46,6 e 49,5% para os quatro lotes - o inspector decidiu que as mercadorias deviam ser classificadas na posição pautal 2302 10 90. Os critérios aplicados para o efeito, no que diz respeito ao teor dos resíduos da extracção do óleo de germes de milho, constam do Regulamento (CEE) n.º 482/74 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1974 (2).
As mercadorias da subposição 2302 10 90 estavam sujeitas a direitos niveladores agrícolas de 332,13 HFL por 1 000 kg de peso líquido em relação ao lote desalfandegado em 8 de Dezembro de 1988 e de 307,23 HFL por 1 000 kg de peso líquido em relação aos três lotes desalfandegados em 12 de Fevereiro de 1989. Por conseguinte, foram cobrados direitos niveladores no montante total de 1 197 831 HFL em relação aos quatro lotes. A Van Es declarou ao Tribunal de Justiça que estes direitos niveladores eram superiores ao valor das mercadorias.
5 A decisão tomada foi objecto de reclamação apresentada ao inspector dos direitos de importação e impostos específicos sobre o consumo, que a indeferiu. Foi interposto recurso desta decisão para a Tariefcommissie, que colocou ao Tribunal de Justiça duas questões sobre o Regulamento n.º 482/74.
As principais normas comunitárias aplicáveis ao caso vertente
6 A nomenclatura da pauta aduaneira comum (a seguir «nomenclatura p.a.c.») foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.º 950/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968 (3), e foi aplicável até 1 de Janeiro de 1988. O Capítulo 23 da nomenclatura p.a.c. respeita aos «resíduos e desperdícios das indústrias alimentares; alimentos preparados para animais». O conteúdo da posição pautal 23.04 deste capítulo é o seguinte:
«23.04 Bagaços, bagaço de azeitona e outro resíduos da extracção dos óleos vegetais, excepto as borras ou depósitos:
A. Bagaço de azeitona e outros resíduos da extracção do azeite de oliveira
B. Outros.»
7 Em 16 de Janeiro de 1969, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.º 97/69 que, tendo em vista uma aplicação uniforme da pauta aduaneira comum em todos os Estados-membros, autorizou a Comissão a adoptar regulamentos ditos de classificação que «devem precisar o conteúdo das posições ou subposições da pauta aduaneira comum sem todavia lhes modificar o texto» (4). O regulamento de classificação controvertido - o Regulamento n.º 482/74 - foi adoptado com base nesse regulamento. O artigo 1.º do Regulamento n.º 482/74 dispõe que:
«Os resíduos da extracção de óleo de germes de milho por solventes ou por prensagem só se incluem na subposição 23.04 B da pauta aduaneira comum quando apresentam ao mesmo tempo, calculados, em peso, sobre a matéria seca, os seguintes teores:
1. Relativamente aos produtos com um teor em substâncias gordas inferior a 3%:
- teor em amido: inferior a 45%,
- teor em proteínas (teor em azoto x 6,25): igual ou superior a 11,5%;
2.
...
Além disso, estes resíduos não podem conter componentes que não provenham do grão de milho».
8 A nomenclatura combinada (a seguir «nomenclatura NC») foi instituída pelo Regulamento n.º 2658/87 do Conselho, aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1988. Este regulamento revogou simultaneamente o Regulamento n.º 950/68, relativo à pauta aduaneira comum, e o Regulamento n.º 97/69, relativo às medidas a tomar para a aplicação uniforme da nomenclatura da pauta aduaneira comum (v. o artigo 16.º do regulamento). Tal como o capítulo 23 da nomenclatura p.a.c., o capítulo 23 da nomenclatura NC respeita aos «resíduos e desperdícios das indústrias alimentares; alimentos preparados para animais». O conteúdo da subposição 2306 90 91 deste capítulo, nos termos da qual foram desalfandegadas as mercadorias do caso em apreço, é o seguinte:
«2306
Bagaços e outros resíduos sólidos, mesmo triturados ou em pellets, da extracção de gorduras ou óleos vegetais, excepto os das posições 2304 e 2305:
...
2306 90 Outros:
- - Bagaço de azeitona e outros resíduos da extracção do azeite de oliveira:
...
- - Outros:
2306 90 91 - - - De gérmen de milho».
O conteúdo da subposição 2302 10 90 do referido capítulo, na qual foram classificadas as mercadorias em causa após a realização dos controlos, é o seguinte:
«2302
Sêmeas, farelos e outros resíduos da peneiração, moagem ou de outros tratamentos de grãos de cereais ou de leguminosas, mesmo em pellets:
2302 10 - De milho:
2302 10 10 - - De teor de amido inferior ou igual a 35%, em peso
2302 10 90 - - Outros».
9 O artigo 15.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2658/87, que regula a transição da antiga nomenclatura para a nova, tem a seguinte redacção:
«Os códigos e as designações das mercadorias estabelecidos com base na Nomenclatura Combinada substituem os códigos e as designações das nomenclaturas da pauta aduaneira comum e da Nimexe, sem prejuízo dos acordos internacionais concluídos pela Comunidade antes da entrada em vigor do presente regulamento, bem como dos actos adoptados para a sua aplicação que se refiram às mencionadas nomenclaturas.
Os actos comunitários que se refiram à nomenclatura pautal e estatística são modificados consequentemente pela Comissão».
10 A Comissão adoptou três regulamentos com base no artigo 15.º do Regulamento n.º 2658/87, a saber o Regulamento (CEE) n.º 646/89 de 14 de Março de 1989 (5), o Regulamento (CEE) n.º 2723/90 de 24 de Setembro de 1990 (6) e o Regulamento (CEE) n.º 2080/91 de 16 de Julho de 1991 (7). Estes regulamentos alteram certos regulamentos de classificação adoptados pela Comissão com base no Regulamento n.º 97/69, substituindo as referências aos códigos estabelecidos com base na nomenclatura p.a.c. constantes desses regulamentos por referências aos códigos correspondentes resultantes da Nomenclatura Combinada.
11 O artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 2658/87 constitui uma base jurídica para a adopção de medidas relativas à classificação de mercadorias na Nomenclatura Combinada que é idêntica à base jurídica que resultava, no que dizia respeito à nomenclatura p.a.c., do Regulamento revogado n.º 97/69. Baseando-se no artigo 9.º, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.º 439/91, de 25 de Fevereiro de 1991 (8), que revoga alguns regulamentos adoptados pela Comissão com base no Regulamento (CEE) n.º 97/69 (9).
12 O Regulamento n.º 482/74, relativo à classificação de mercadorias na subposição 23.04 B da pauta aduaneira comum, não é mencionado em nenhum desses regulamentos e não foi, portanto, nem expressamente alterado nem expressamente revogado após a introdução da nomenclatura NC.
O Regulamento n.º 482/74 está ainda em vigor?
13 A primeira questão do órgão jurisdicional a quo é a seguinte:
«O Regulamento n.º 482/74 é ainda aplicável às quatro declarações de importação em causa, independentemente do disposto no artigo 16.º do actual regulamento da p.a.c.?»
14 Para responder a esta questão, é preciso, designadamente, resolver três problemas. Em primeiro lugar, o de saber se o Regulamento n.º 482/74 terá caducado por o seu regulamento de base ter sido revogado. Em segundo, o de saber se o Regulamento n.º 482/74 terá caducado por não ter sido expressamente adaptado à nomenclatura NC nos termos do artigo 15.º do regulamento que instituiu a nova nomenclatura. Em terceiro, o de saber se o Regulamento n.º 482/74 terá caducado por, tendo em conta os outros actos adoptados pela Comissão, permitir a sua aplicação ser contrário ao princípio da segurança jurídica.
15 No que diz respeito ao primeiro problema, a Van Es alega que um regulamento caduca quando o acto que lhe servia de fundamento é revogado, a menos que seja dada ao regulamento uma nova base jurídica, o que não se verificou, na opinião desta sociedade, no que se refere ao Regulamento n.º 482/74. A Van Es chama a atenção para o facto de a Tariefcommissie partilhar deste ponto de vista no seu despacho de reenvio. A Comissão alega que a revogação do Regulamento n.º 97/69 não implica que os regulamentos que foram adoptados com base nele fiquem automaticamente desprovidos de efeitos e remete, a este respeito, para o princípio tempus regit actum.
16 Da jurisprudência do Tribunal de Justiça consta o fundamento jurídico que permite responder a esta questão. Resulta do acórdão de 27 de Março de 1990 no processo Pennacchiotti (10) que não existe no direito comunitário um princípio geral em virtude do qual um acto se torne automaticamente caduco quando a respectiva base jurídica seja revogada e a sua continuação em vigor não tenha sido expressamente decidida (11). Por outro lado, é óbvio que não se pode afirmar que todo e qualquer acto é aplicável enquanto não for expressamente revogado. Resulta do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça nesse processo que certas condições devem estar preenchidas para que um regulamento cuja base jurídica foi revogada permaneça em vigor. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça pôs a tónica no facto de a anterior disposição de habilitação ter sido substituída por uma nova disposição de habilitação idêntica na sua substância, no facto de o regulamento controvertido ter sido adoptado segundo um processo idêntico ao previsto no regulamento de base posterior e ao facto de nada permitir discernir uma contradição entre as disposições pertinentes do regulamento e as disposições comunitárias posteriores. Por essas razões, o Tribunal de Justiça concluiu que o regulamento anterior era aplicável e devia ser considerado como o diploma que fixava as regras de execução da disposição de habilitação posterior enquanto não fosse adoptado um novo diploma em aplicação desta última.
17 A Van Es indica duas razões pelas quais o caso Pennacchiotti é claramente diferente do caso em apreço. Em primeiro lugar, o caso Pennacchiotti dizia respeito a um regulamento de base que não podia ser aplicado sem que fossem adoptadas as regras para a sua execução. Se o antigo regulamento de execução tivesse deixado de vigorar, daí resultaria um vazio jurídico que teria consequências graves para um grande número de produtores de vinho na Comunidade. Todavia, no caso em apreço, trata-se exclusivamente de precisar o conteúdo de uma posição pautal. Em segundo lugar, o caso Pennacchiotti incidia sobre disposições de execução com base nas quais foram conferidos direitos importantes aos nacionais comunitários. No caso vertente, trata-se, pelo contrário, de encargos financeiros de monta que são impostos aos nacionais comunitários. A Van Es alega, assim, que a admissão pelo Tribunal de Justiça de que as disposições de execução em causa permaneciam em vigor estava subordinada - para além das condições expressamente mencionadas pelo Tribunal - à presença das condições avançadas por essa sociedade.
18 Esta argumentação não merece acolhimento. Em minha opinião, é preciso dar como adquirido que o Tribunal de Justiça estabeleceu no acórdão Pennacchiotti um princípio geral em virtude do qual os regulamentos cuja base jurídica tenha sido revogada permanecem em vigor quando seja adoptado um novo acto que substitua o texto de base revogado e que contenha uma disposição de habilitação correspondente à disposição de habilitação revogada e quando, além disso, resulte de um exame global da nova regulamentação que os regulamentos anteriores devem igualmente completar ou precisar a nova regulamentação do mesmo modo que completavam ou precisavam a regulamentação revogada.
Nada no acórdão Pennacchiotti indica que o Tribunal de Justiça tenha atribuído uma importância decisiva às condições mencionadas pela Van Es e, de resto, verifica-se que se criariam delicados problemas de delimitação ao se sujeitar a essas condições a manutenção em vigor de regulamentos cuja base jurídica foi revogada.
19 Nenhum outro argumento foi avançado no âmbito do presente processo contra a manutenção da situação jurídica que resulta do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no caso Pennacchiotti. Além disso, é possível considerar como um dado adquirido que esta situação jurídica conduz a resultados que - embora a questão seja resolvida de maneira diferente nos vários Estados-membros - correspondem aos que decorrem da situação jurídica em vigor na maior parte dos Estados-membros (12).
20 Refira-se ainda que não há dúvida que a situação jurídica descrita é aquela em cujo âmbito se colocou o Conselho ao adoptar o regulamento que instituiu a nova nomenclatura. O legislador comunitário não pode ter pretendido tornar caducos todos os regulamentos de classificação que foram adoptados com base no Regulamento n.º 97/69. O legislador deve ter presumido que tais regulamentos permaneciam, em princípio, em vigor mesmo na ausência de uma disposição expressa nesse sentido. O que confirma o facto de a Comissão ter posteriormente adoptado actos que, ao com base no artigo 15.º do regulamento que institui a nova nomenclatura, introduzem alterações técnicas com vista a adaptar os antigos regulamentos de classificação à nomenclatura NC.
21 A Comissão interpreta o disposto no artigo 15.º, por força do qual os novos códigos e designações NC substituem os antigos códigos e designações p.a.c., como a confirmação expressa de que o Conselho decidiu manter em vigor os antigos regulamentos de classificação. Esta interpretação não pode, no entanto, ser acolhida. Com efeito, está estabelecido que o artigo 15.º não diz especificamente respeito aos regulamentos de classificação e que - mesmo partindo do princípio de que os regulamentos de classificação anteriores caducaram em virtude da adopção do regulamento que institui a nova nomenclatura - este artigo tem um âmbito de aplicação muito vasto, ou seja, visa também os numerosos regulamentos, nomeadamente no sector da agricultura, que se referem à nomenclatura p.a.c. então revogada e cuja perenidade não oferece dúvidas, não tendo o regulamento que institui a nova nomenclatura revogado a respectiva base jurídica (13).
22 Mesmo considerando que a melhor redacção da legislação comunitária em situações como a presente consiste em precisar através de uma disposição expressa que os actos anteriores permanecem em vigor, há que considerar assente, face ao exposto, que actos anteriores podem permanecer em vigor mesmo na ausência de uma disposição expressa nesse sentido.
23 Por conseguinte, há que examinar se as condições que determinam a manutenção em vigor dos regulamentos anteriores estão preenchidas no que toca ao Regulamento n.º 482/74.
24 Verifica-se que as condições postas em evidência pelo Tribunal de Justiça no processo Pennacchiotti estão igualmente preenchidas no presente caso. O artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do regulamento que institui a nova nomenclatura autoriza a adopção de regulamentos relativos à classificação das mercadorias na nomenclatura NC e é, portanto, idêntico, quanto à substância, ao artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 97/69, que constituía a base jurídica do Regulamento n.º 482/74. O Regulamento n.º 482/74 foi adoptado segundo um processo idêntico (v. artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento n.º 97/69) ao que se encontra previsto no artigo 10.º do regulamento que institui a nova nomenclatura, o qual remete para o artigo 9.º Finalmente, nada há que permita discernir uma contradição entre as disposições do Regulamento n.º 482/74 e as disposições comunitárias posteriores.
25 No contexto do caso em apreço, não basta que as disposições de habilitação sejam idênticas quanto à substância. A posição de princípio adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Pennacchiotti tem como consequência lógica que os regulamentos de classificação só permanecem em vigor se, para além disso, as posições pautais em questão forem idênticas quanto à substância.
26 A Van Es alega que existem entre a antiga posição pautal da p.a.c. e a actual posição pautal da NC importantes diferenças, que residem no facto de a nova versão ser mais matizada. A Van Es sublinha, por outro lado, que a nomenclatura NC é, em geral, mais pormenorizada e contém mais posições e subposições que a nomenclatura p.a.c.
A Comissão partilha o entendimento de que a nomenclatura NC é mais complexa do que a nomenclatura p.a.c., no sentido de que contém mais subdivisões, mas sustenta que as disposições do novo regulamento são substancialmente idênticas às disposições do antigo regulamento e que muitas vezes retomam-nas literalmente. A Comissão sustenta que não há diferenças entre o teor da subposição 23.04 B da nomenclatura p.a.c. e o da subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC no que toca aos resíduos da extracção do óleo de germes de milho.
27 Em meu entender, as duas posições pautais são substancialmente idênticas. A subposição 23.04 B da nomenclatura p.a.c. e a subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC encontram-se ambas no Capítulo 23 das respectivas nomenclaturas e estes capítulos têm idêntica epígrafe. As duas subposições integram posições pautais que reagrupam os bagaços e outros resíduos da extracção dos óleos vegetais; a única diferença reside no facto de a descrição das mercadorias na posição pautal 2306 conter precisões suplementares. As duas subposições dizem respeito a «outras» mercadorias para além dos «bagaços de azeitona e outros resíduos da extracção do azeite de oliveira»; a única diferença consiste no facto de ter sido criada uma subdivisão suplementar denominada subposição 2306 90 91 para os outros resíduos «de gérmen de milho». Em minha opinião, as citadas diferenças não são significativas. Verifica-se facilmente que a posição 23.04 B da nomenclatura p.a.c. foi substituída pela posição 2306 90 91 da nomenclatura NC no que diz respeito aos resíduos da extracção do óleo de germes de milho.
28 O Regulamento n.º 482/74 refere-se à subposição 23.04 B da nomenclatura p.a.c. e a aplicabilidade do regulamento após o estabelecimento da nomenclatura NC pressupõe, por conseguinte, que esta remissão seja explícita ou implicitamente substituída por uma remissão para a subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC. Como indiquei, não houve adaptação expressa do Regulamento n.º 482/74 nos termos do artigo 15.º do regulamento que institui a nova nomenclatura. É, pois, necessário saber se se pode considerar que as condições que determinam a manutenção em vigor de um regulamento estão reunidas quando é necessário adaptar implicitamente a redacção do regulamento à nova regulamentação.
29 A Van Es alega que a ausência de adaptação expressa do Regulamento n.º 482/74 à nomenclatura NC implica que o regulamento deixou de ter razão de ser e tornou-se sem objecto, dado que a nomenclatura NC não contém posição pautal com o código indicado no regulamento. A Van Es rejeita a ideia de que os regulamentos de classificação possam ser considerados como implicitamente adaptados à nova nomenclatura NC, alegando que caso os regulamentos pudessem ser aplicados mesmo quando não foram expressamente adaptados à nova nomenclatura NC com isso se violaria o princípio da segurança jurídica e o princípio da legitimidade das regulamentações (14).
30 É possível que se crie um problema de segurança jurídica caso se requeira dos nacionais comunitários que sejam eles próprios a determinar se as referências aos códigos p.a.c. nos actos comunitários se devem considerar como substituídas pelas referências aos correspondentes códigos NC. Mas a adaptação implícita a que é preciso proceder no contexto do caso vertente só é precisamente implícita na medida em que não houve alteração expressa do Regulamento n.º 482/74 e não na medida em que o legislador comunitário não se pronunciou sobre a questão.
Como sustentou a Comissão, há que interpretar o artigo 15.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do regulamento que institui a nova nomenclatura no sentido de que as referências, nos actos comunitários, aos códigos e designações estabelecidos com base na nomenclatura p.a.c. foram substituídas ope legis por referências aos estabelecidos com base na nomenclatura NC. A Comissão sustenta que o artigo 15.º só se aplica quando a passagem da antiga para a nova nomenclatura apenas representa uma simples transposição técnica. Em contrapartida, sempre que for necessário introduzir alterações substanciais, os antigos regulamentos de classificação devem ser considerados caducos, uma vez que essas alterações exigem uma adaptação expressa ao abrigo de uma base jurídica adaptada.
A aplicação do Regulamento n.º 482/74 no quadro da nova nomenclatura apenas requer uma simples transposição técnica e o artigo 15.º fornece, portanto, a base jurídica necessária para se considerar que a referência ao antigo código p.a.c. foi substituída por uma referência ao novo código NC.
31 A Van Es alega que o artigo 15.º, n.º 1, segundo parágrafo, impõe à Comissão a obrigação de adaptar os actos comunitários à nomenclatura NC, daí resultando, por conseguinte, que os regulamentos de classificação anteriores só são aplicáveis se tiverem sido expressamente adaptados à nomenclatura NC e se tiverem recebido uma nova base jurídica.
A isto a Comissão retorque que o artigo 15.º lhe atribui competência para proceder a uma adaptação técnica dos actos comunitários à nomenclatura NC, por razões de comodidade e de clareza, sempre que o considerar necessário (15). Em contrapartida, o artigo 15.º não pode ser interpretado no sentido de ser necessário, para que um regulamento permaneça em vigor, que tenha sido expressamente mantido em vigor pela Comissão.
32 Em minha opinião, a Van Es tem razão em afirmar que o artigo 15.º impõe à Comissão que proceda a uma adaptação técnica dos actos comunitários que mantiveram um interesse concreto aquando da passagem para a nomenclatura NC e em relação aos quais não é necessário introduzir alterações de fundo. Mas não julgo que esta disposição possa ser interpretada no sentido de que os regulamentos em causa, na ausência de uma adaptação técnica, devam ser considerados caducos. Com efeito, semelhante interpretação retiraria qualquer conteúdo ao artigo 15.º, n.º 1, primeiro parágrafo.
33 Face ao exposto, posso concluir que as condições que determinam a manutenção em vigor do Regulamento n.º 482/74 no quadro do regime resultante do regulamento que institui a nova nomenclatura devem ser consideradas como estando preenchidas.
34 No acórdão Pennacchiotti, o Tribunal de Justiça esclareceu, como já referi, que o regulamento de execução controvertido era aplicável até que um novo diploma fosse adoptado ao abrigo do diploma de habilitação em causa. Não se pode excluir que, como sustenta a Van Es, o Regulamento n.º 482/74 tenha sido substituído pelo Regulamento (CEE) n.º 315/91 da Comissão, de 7 de Fevereiro de 1991 (16), que foi adoptado com base no artigo 9.º do regulamento que institui a nova nomenclatura e que altera este regulamento, aditando ao Capítulo 23 uma nota complementar relativa à subposição 2306 90 91. Esta nota tem a seguinte redacção:
«Classificam-se no código NC 2306 90 91 somente os resíduos da extracção do óleo de gérmen de milho, com exclusão dos produtos contendo compostos provenientes de partes do grão de milho que não foram submetidos ao processo de extracção do óleo, e que foram adicionados fora deste» (17).
35 Não é, todavia, necessário resolver esta questão de interpretação para os efeitos do caso em apreço. Efectivamente, os factos do processo principal são anteriores à adopção do Regulamento n.º 315/91. Esta razão basta para que o regulamento não possa ter relevância decisiva para o caso em apreço.
36 Finalmente, há que tomar posição sobre o argumento avançado pela Van Es de que as medidas adoptadas pelo Conselho e a Comissão a fim de assegurar a transição da antiga para a nova nomenclatura criaram semelhante insegurança jurídica quanto à questão de saber se o Regulamento n.º 482/74 ainda está em vigor que o regulamento não pode, por essa razão, ser aplicado após 1 de Janeiro de 1988.
A Van Es refere, designadamente, que não é de forma alguma claro que o Regulamento n.º 482/74 esteja em vigor, tendo em conta a utilização que a Comissão fez da habilitação para proceder a adaptações técnicas resultante do regulamento que institui a nova nomenclatura.
37 Este ponto de vista tem algum fundamento.
38 No quinto considerando do preâmbulo do Regulamento (CEE) n.º 646/89, que adapta uma série de regulamentos de classificação adoptados com base na nomenclatura p.a.c. à nomenclatura NC, refere-se o seguinte:
«Considerando que é necessário, por razões de clareza e com a preocupação de simplificação, alterar... os referidos regulamentos que mantenham um interesse concreto e cuja transposição não compreenda qualquer alteração substancial».
No quinto considerando do preâmbulo dos correspondentes Regulamentos n.os 2723/90 e 2080/91, afirma-se o seguinte:
«Considerando que é necessário alterar... os referidos regulamentos que mantenham um interesse concreto e cuja transposição não compreenda qualquer alteração substancial, completando, assim, uma primeira série de regulamentos (18) que foram já adaptados pelo Regulamento (CEE) n.º 646/89 da Comissão [e pelo Regulamento (CEE) n.º 2723/90, acrescenta o Regulamento (CEE) n.º 2080/91]».
39 Visto que a Comissão afirma desse modo expressamente que tinha como objectivo alterar os códigos dos regulamentos de classificação que tivessem mantido um interesse concreto após a passagem para a nomenclatura NC e que tinha como objectivo, através dos dois regulamentos referidos em último lugar, completar as alterações necessárias, pode surgir uma dúvida quanto a saber se a falta de alteração do código da p.a.c. do Regulamento n.º 482/74 implica ter esse regulamento ficado sem objecto.
40 Não se pode afirmar que esta dúvida seja suficientemente esclarecida pelo simples facto de o Regulamento n.º 482/74 não ser mencionado no Regulamento n.º 439/91, que revoga uma série de regulamentos de classificação anteriores e que indica no terceiro considerando do seu preâmbulo que se trata de revogar formalmente os regulamentos que se tornaram sem objecto na sequência da passagem para a nomenclatura NC (19).
41 A referida dúvida não foi de forma alguma dissipada com a adopção do Regulamento n.º 315/91, que, como sublinha a Van Es, não menciona o Regulamento n.º 482/74, apesar de os dois regulamentos dizerem respeito à mesma posição pautal e terem em parte o mesmo objecto (20). O que pode dar a impressão de que a própria Comissão considera caduco o Regulamento n.º 482/74.
42 O repertório da legislação comunitária em vigor, publicado semestralmente pela Comissão - do qual o Regulamento n.º 482/74 sempre constou - auxilia os particulares e as empresas da Comunidade a resolver eventuais questões do tipo da em causa no presente processo. No entanto, é óbvio que a existência deste repertório não dispensa o legislador comunitário de tudo fazer para que, ao elaborar os seus actos, a situação jurídica seja clara.
Não é evidente que o legislador tenha plenamente cumprido esta obrigação no que respeita a todos os regulamentos de classificação adoptados antes do regulamento que institui a nova nomenclatura (21).
43 No entanto, não nos devemos pronunciar no âmbito do presente processo sobre as eventuais consequências da insegurança jurídica que terá resultado da utilização pela Comissão do poder que lhe é conferido pelo regulamento que institui a nova nomenclatura para introduzir adaptações técnicas nos antigos regulamentos de classificação. Com efeito, é ponto assente que as importações em causa no processo principal foram efectuadas num momento em que os actos em questão ainda não tinham sido adoptados e, portanto, não podia ainda ter surgido uma eventual insegurança jurídica.
44 Além disso, pode ser útil mencionar que resulta dos autos que o importador efectuava importações idênticas desde o início dos anos 80 e que nada nos autos leva a supor que não tinha conhecimento, à semelhança de outros operadores informados desse sector, da existência do regulamento de classificação que era na prática importante. Pelo contrário, os elementos de informação disponíveis mostram que o importador estava consciente dos problemas que a exigência de um teor em amido inferior a 45% podia criar precisamente para as suas importações, tendo aliás trocado impressões a este respeito com representantes da Comissão. Neste contexto, é difícil ter por assente que o importador tenha simplesmente partido do pressuposto de que o Regulamento n.º 482/74 tinha caducado após a adopção do regulamento que institui a nova nomenclatura. Teria sido, em todo o caso, natural que o importador tivesse colocado a questão à Comissão.
45 Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o Regulamento n.º 482/74 estava ainda em vigor no momento relevante para o processo principal, enquanto regulamento que precisa o conteúdo da subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC.
Respeita o Regulamento n.º 482/74 os limites a que está sujeito o poder de apreciação da Comissão aquando da elaboração de regulamentos de classificação?
46 O teor da segunda questão do órgão jurisdicional a quo é o seguinte:
«Caso se responda afirmativamente à primeira questão, pode o Regulamento n.º 482/74 ser validamente aplicável para a classificação de mercadorias na posição pautal 2306 90 91 do actual regulamento da p.a.c., ainda que esta posição não estabeleça qualquer critério relativamente ao teor de amido dos resíduos da extracção de óleo de milho?»
47 A Van Es alega que a Comissão, ao fixar um teor máximo em amido inferior a 45% como critério para distinguir os resíduos sólidos da extracção do óleo de germes de milho que devem ser classificados na subposição 2306 90 91 dos outros resíduos de milho que devem ser classificados na subposição residual 2303 10, não se limitou a precisar o conteúdo da subposição 2306 90 91, mas alterou-o. Com efeito, este critério leva a excluir certos produtos da subposição 2306 90 91 apesar de terem as características e propriedades objectivas que, nos termos da redacção dessa posição, são determinantes para a classificação nessa posição. Por esta razão e invocando a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Van Es alega que a Comissão excedeu o seu poder de apreciação, sendo, por conseguinte, inválido o Regulamento n.º 482/74.
48 Em apoio das suas alegações, a Van Es remete, designadamente, para o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 18 de Setembro de 1990 no processo Vismans Nederland (22). Esse processo apresenta importantes analogias com o caso em apreço. O Tribunal de Justiça verificou, em primeiro lugar,
- «que, no respeitante à interpretação da p.a.c., o Conselho conferiu à Comissão, agindo em cooperação com os peritos aduaneiros dos Estados-membros, um vasto poder de apreciação para precisar o conteúdo das posições pautais que entram em linha de conta para a classificação de uma determinada mercadoria, apenas com a reserva de que as disposições adoptadas pela Comissão não devem alterar o texto daquela pauta» (n.º 13) (23) e que
- «a segurança jurídica e a facilidade dos controlos impõem que o critério decisivo para a classificação pautal das mercadorias seja procurado, de modo geral, nas suas características e propriedades objectivas como são definidas pelo texto das posições da p.a.c. e das notas de secção ou de capítulo» (n.º 14) (24).
49 O caso dizia respeito a um regulamento de classificação que, como critério de distinção entre os produtos a classificar na posição relativa à beterraba sacarina e os produtos a classificar na posição relativa à polpa de beterraba e a outros resíduos da fabricação do açúcar, fixou um teor limite em sacarose - calculado em peso sobre a matéria seca -
de 10%. Nesse processo não se contestava que o teor em sacarose constituía um critério pertinente para a delimitação das duas posições pautais. A requerente sustentava, no entanto, que o teor limite fixado era demasiado baixo.
O Tribunal de Justiça declarou que o termo «resíduos» se referia a substâncias que são o resultado final de um processo de extracção e que, embora seja tecnicamente possível extrair completamente o açúcar das beterrabas, a extracção por um processo economicamente rentável só pode levar o teor em açúcar geralmente até 6 ou 7% e, em condições desfavoráveis, a 10 ou 12%. Por outro lado, estava assente que, nas condições técnicas de então, estava praticamente fora de causa que a indústria da fabricação do açúcar utilizasse, para a extracção do açúcar, produtos com um teor em sacarose compreendido entre 10 e 12%. O Tribunal de Justiça daí concluiu que os produtos com um teor em sacarose compreendido entre 10 e 12% eram o resultado final da extracção do açúcar e deviam, por conseguinte, ser classificados na posição relativa à polpa de beterraba e que a Comissão, ao fixar um teor limite que excluía esses produtos da posição pautal relativa à polpa de beterraba, alterou essa posição e, desse modo, ultrapassou os limites do seu poder de apreciação.
50 É preciso concordar com a Van Es quando esta afirma que também reveste importância decisiva no âmbito da análise do presente processo o facto de a Comissão, na elaboração dos regulamentos de classificação, só ter, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o poder de precisar e já não o de alterar o conteúdo das posições pautais (25). Para determinar se a Comissão respeitou os limites do seu poder de apreciação, é preciso, por conseguinte, tomar como ponto de partida as características e propriedades objectivas que são determinantes, nos termos do teor da posição pautal em questão, para uma classificação nessa posição. Caso se verifique que as condições para a classificação na posição em causa que foram fixadas pela Comissão levam a excluir produtos com essas características e propriedades objectivas, a Comissão terá alterado, com a adopção do regulamento de classificação, o conteúdo da posição em questão e, portanto, ultrapassado os limites do seu poder de apreciação.
51 Por conseguinte, é preciso determinar quais as características e propriedades objectivas que são determinantes, nos termos do teor da subposição 2306 90 91, para a classificação das mercadorias nessa subposição.
52 Verifica-se no presente caso que, uma vez que está indicado que se deve tratar de «resíduos», é possível precisar de duas maneiras os produtos que podem ser classificados na subposição 2306 90 91.
Em primeiro lugar, deve tratar-se de produtos que sejam o resultado final de um processo de extracção. Só os produtos que sofreram um tratamento completo para a extracção do óleo de germes de milho, no sentido de se tratar de produtos de que já não se possa extrair óleo de forma economicamente rentável, podem ser qualificados de resíduos. Isto mesmo foi declarado pelo Tribunal de Justiça no acórdão proferido em 23 de Março de 1972 no processo Henck (26) e retomado pela Comissão no terceiro considerando do Regulamento n.º 482/74.
Em segundo lugar, deve tratar-se de verdadeiros resíduos por oposição aos produtos que tenham componentes (excepto em quantidades insignificantes) que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo. Por conseguinte, os produtos não podem ter componentes que já existiam no produto de base e que não sofreram transformações no decurso do processo de extracção e não podem ter componentes que foram adicionados, em seguida, aos resíduos propriamente ditos. Isto foi também referido pela Comissão no terceiro considerando do Regulamento n.º 482/74 e declarado pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente, no acórdão proferido em 16 de Dezembro de 1992 no processo Krohn (27).
53 É dado assente que as condições fixadas no Regulamento n.º 482/74 e que consistem em teores mínimos e máximos de amido, substâncias gordas e proteínas têm por objectivo determinar se os produtos têm as referidas características e propriedades objectivas. Isso ressalta explicitamente do sexto considerando do regulamento, no qual se indica que os critérios de composição em questão são necessários «tendo em vista distinguir os resíduos da extracção do óleo de germes de milho incluído na subposição 23.04 B dos produtos que não tenham sofrido um tratamento completo de extracção de óleo de germes de milho e dos produtos que contenham, além dos verdadeiros resíduos, componentes que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo».
54 É também dado assente que a Comissão, ao proceder desse modo, fixou critérios pertinentes e facilmente controláveis para verificar se os produtos apresentam as pretendidas características e propriedades objectivas.
A Van Es apenas alega que o limite fixado para o teor máximo de amido é demasiado baixo. Para apreciar o alcance dos argumentos avançados por esta sociedade, é preciso compreender a função desse critério.
55 As condições relativas ao teor máximo em substâncias gordas e ao teor mínimo em proteínas têm incontestavelmente por objectivo determinar se os produtos em questão sofreram um tratamento completo de extracção de óleo de germes de milho e essas condições são apropriadas para esse fim. Em contrapartida, é preciso admitir, concordando com a Van Es, que a condição relativa ao teor máximo em amido não é apropriado para determinar se os produtos têm essa característica objectiva. Pelo contrário, é forçoso concluir que quanto mais óleo se extraia do produto de base, maior será a percentagem em amido existentes nos resíduos. Por outras palavras, para que o teor em amido fixado fosse de molde a garantir que os produtos sofreram um tratamento de extracção suficiente, teria necessariamente que se tratar de um teor mínimo.
Em contrapartida, uma condição que consiste num teor máximo em amido tem necessariamente por objectivo determinar se se trata de verdadeiros resíduos por oposição a produtos que tenham componentes que não sofreram um tratamento de extracção de óleo e essa condição é apropriada para esse fim. Essa exigência poderia ser contornada através da adição aos resíduos em questão de produtos amiláceos baratos, o que reduz o valor nutritivo do produto.
56 No caso em apreço não se contesta que o teor em amido dos resíduos pode variar consoante os métodos de extracção e as matérias primas utilizados.
Daí resulta que a fixação de um teor máximo em amido apenas será adequada para determinar se o produto contém componentes que não sofreram um tratamento de extracção de óleo quando o máximo fixado seja tão elevado que não seja possível - sejam quais forem os métodos e as matérias primas utilizados - obter, através do processo de extracção de óleo mais eficaz possível, um resíduo cujo teor em amido exceda esse máximo.
Pelo contrário, se o teor máximo em amido for fixado num nível que implique que resíduos que resultam de um processo de extracção de óleo realizado «de boa fé» não deixam de ser excluídos da classificação na posição relativa aos resíduos da extracção de óleo de germes de milho, forçoso será concluir que a Comissão, ao adoptar o Regulamento n.º 482/74, alterou o conteúdo dessa posição pautal e, por conseguinte, haverá que declarar o regulamento inválido no que respeita a esse critério.
57 A Van Es alega que os resíduos em questão - cujo teor em amido só ultrapassa o limite de 45% em algumas centésimas - são resíduos «de boa fé», que sofreram um tratamento completo de extracção de óleo e aos quais não foram adicionados componentes que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo.
A Van Es afirma ter demonstrado no âmbito do processo principal tratar-se de produtos dos quais já não é possível extrair óleo por um processo economicamente rentável e que isso não foi contestado pelo inspector recorrido. A Van Es refere, por outro lado, que o inspector recorrido insinuou terem sido adicionados aos produtos outros componentes, mas que a Tariefcommissie não acolheu essa alegação por não estar apoiada em qualquer prova. A Van Es sublinha que a Tariefcommissie afirma no despacho de reenvio que «deve ter-se por assente o facto de que se trata de resíduos importados, obtidos após extracção de óleo de germes de milho, aos quais não foram adicionados quaisquer elementos estranhos».
58 A Van Es precisou que os lotes importados eram provenientes de uma fábrica na Argentina que foi expressamente preparada para extrair óleo de germes de milho, não tendo outra actividade. Desde 1982, a Pell Nederland BV é o importador exclusivo para a Europa dos resíduos provenientes dessa fábrica. A fábrica argentina utiliza métodos de extracção e matérias primas diferentes dos utilizados, designadamente, nos Estados Unidos. Estas diferenças implicam que os resíduos da extracção a que procede a fábrica argentina apresentam uma composição química, em especial no que respeita ao teor em amido, diferente da dos resíduos de uma extracção realizada pelas fábricas americanas. A Van Es refere que o teor em amido dos resíduos provenientes das fábricas americanas se situa habitualmente à volta dos 30%, ao passo que o teor em amido dos resíduos provenientes da fábrica argentina ronda normalmente os 42%.
59 A Van Es expôs, além disso, que a razão da adopção do Regulamento n.º 482/74 residia no facto de terem surgido problemas no início dos anos 70 quanto à classificação de certos subprodutos do milho originários dos Estados Unidos. Os teores exigidos pelo regulamento foram, por conseguinte, fixados em função da tecnologia da época e atendendo à natureza dos subprodutos originários dos Estados Unidos. Segundo a Van Es, os teores fixados não são, porém, apropriados no que toca aos resíduos provenientes da Argentina, visto que estes últimos têm geralmente um teor em amido próximo do valor-limite. A Van Es refere que a Pell Nederland BV teve contactos com representantes da Comissão durante os anos 80 acerca das importações de resíduos provenientes da Argentina, tendo sempre estes declarado que não havia lugar para preocupações no que respeita aos resíduos em causa, uma vez que se tratava de verdadeiros resíduos da extracção de óleo de germes de milho.
60 Nada do que avança a Van Es é contestado pela Comissão. Esta limita-se a afirmar que os teores fixados resultaram das deliberações do Comité da Nomenclatura da Pauta Aduaneira Comum (28), foram adoptados após parecer unânime desse Comité e basearam-se nas condições de produção dos principais fornecedores dos produtos em causa no momento da adopção do regulamento. A Comissão indicou que os meios económicos interessados tinham proposto ao Comité da Nomenclatura que o Regulamento n.º 482/74 fosse alterado em função da evolução técnica e que estes eram concordes em considerar que o teor máximo em amido fixado era demasiado baixo em relação à realidade actual. A Comissão está presentemente a estudar a oportunidade de alterar esse teor máximo. A Comissão conclui que o teor máximo em amido fixado deve ser aplicado até ser formalmente alterado (29).
61 Em minha opinião, os argumentos avançados pela Van Es bastam para demonstrar que uma extracção de óleo de germes de milho efectuada de boa fé pode produzir resíduos com um teor em amido superior a 45%. Semelhantes resíduos, que sofreram um tratamento completo de extracção de óleo e não têm componentes que não tenham sofrido esse tratamento, devem ser classificados na subposição 2306 90 91. Há que sublinhar que não basta, para se considerar válido um critério de classificação fixado pela Comissão, que esse critério tenha preenchido a sua função durante anos a fio e que seja de supor que a preencherá na maior parte dos casos. O que é decisivo é a questão de saber se poderá levar à exclusão da classificação de certos produtos numa determinada posição pautal, mesmo tendo estes as características e propriedades objectivas que são determinantes, nos termos do teor dessa posição, para a sua classificação nesta última.
Por conseguinte, há que concluir que a Comissão, ao fixar no âmbito do Regulamento n.º 482/74 uma condição que consiste em um teor máximo em amido inferior a 45%, alterou a posição pautal relativa aos resíduos da extracção de óleo de germes de milho, isto é, a antiga posição 23.04 B da nomenclatura p.a.c. e a actual subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC, na medida em que esta condição leva à exclusão de produtos que sofreram um tratamento completo de extracção de óleo e não têm componentes que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo. A Comissão excedeu, desse modo, os limites do seu poder de apreciação e, por conseguinte, há que declarar nessa medida inválido o Regulamento n.º 482/74.
62 Nada do que foi avançado no âmbito do presente processo no Tribunal de Justiça nos incita a pôr em dúvida que os quatro lotes em questão são, como admitiu a Tariefcommissie, resíduos da extracção do óleo de germes de milho, aos quais não foi adicionado qualquer componente estranho, que estão abrangidos pelo teor da subposição 2306 90 91 da nomenclatura NC, na medida em que a condição que impõe um teor máximo em amido de 45% não é aplicável.
Poder-nos-íamos talvez interrogar se a Tariefcommissie dispunha de elementos suficientes para verificar que não foram posteriormente adicionados aos resíduos em questão componentes estranhos. Com efeito, resulta do despacho de reenvio que as amostras seleccionadas revelaram que os produtos não continham elementos estranhos ao milho, o que à primeira vista não exclui que outras partes da planta do milho ou do grão de milho que não tenham sofrido uma operação de extracção de óleo tenham sido adicionadas aos produtos. Semelhante adição será incompatível com a sua classificação na posição pautal relativa aos resíduos da extracção de óleo de germes de milho (30). A isto acresce que, como já referi, não é apenas adição posterior mas ainda o facto de os produtos conterem componentes que já existiam no produto de base e não sofreram transformações no decurso do processo de extracção o que impede a classificação nessa posição.
Compete à Tariefcommissie estabelecer se - apesar do teor em amido verificado - ficou suficientemente provado que os resíduos em questão também não contêm partes da planta do milho ou do grão do milho que não tenha sofrido um tratamento de extracção de óleo e existiam já no produto de base ou foram seguidamente adicionadas aos verdadeiros resíduos.
Conclusão
63 Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões colocadas:
«1) O Regulamento (CEE) n.º 482/74 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1974, relativo à classificação de mercadorias na subposição 23.04 B da pauta aduaneira comum, estava ainda em vigor no momento relevante para o caso em apreço, enquanto regulamento que precisa o conteúdo da subposição 2306 90 91 da Nomenclatura Combinada, que foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum.
2) O artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 482/74 é inválido, na medida em que aí se exige como condição para a classificação de mercadorias nos resíduos da extracção de óleo de germes de milho que integram a subposição 2306 90 91 da Nomenclatura Combinada que se trate de produtos com um teor máximo em amido - calculado em peso sobre a matéria seca - inferior a 45%.»
1 O advogado-geral Claus Gulmann apresentou as suas conclusões no presente processo em 12 de Julho de 1994 (a seguir «conclusões»). Essas conclusões são particularmente circunstanciadas e contêm uma análise tão meticulosa quanto exaustiva do processo.
2 Portanto, no que toca aos elementos de facto e ao âmbito jurídico do processo, posso remeter integralmente para essas conclusões.
3 Como delas resulta, o processo suscita duas questões principais. Em primeiro lugar, há que se pronunciar quanto à questão de saber se o artigo 1.º do Regulamento de classificação n.º 482/74 da Comissão (31) é ainda aplicável. Em caso de resposta afirmativa, há que, seguidamente, tomar posição sobre a questão de saber se é ilegal exigir que tenham um teor em amido inferior a 45% para que os resíduos da extracção de óleo de germes de milho sejam classificados na subposição 2306 90 91 da Nomenclatura Combinada.
O Regulamento n.º 482/74 continua em vigor?
4 A argumentação das conclusões no que toca a esta questão baseia-se no acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 27 de Março de 1990 no processo Pennacchiotti (32) e numa interpretação do n.º 1 do artigo 15.º do Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho (33).
5 O n.º 1 do artigo 15.º do regulamento regula a transição da nomenclatura da pauta aduaneira comum para a Nomenclatura Combinada e prevê que os códigos e as designações das mercadorias estabelecidos com base na Nomenclatura Combinada substituem os códigos e as designações das nomenclaturas da pauta aduaneira comum e da Nimexe e que «os actos comunitários que se refiram à nomenclatura pautal e estatística são modificados consequentemente pela Comissão» (o sublinhado é meu).
6 Como foi indicado no n.º 30 das conclusões, o n.º 1 do artigo 15.º deve ser considerado como a expressão de uma decisão implícita do legislador comunitário de manter em vigor os actos jurídicos adoptados ao abrigo da anterior base legal. A utilização da expressão «são modificados» no n.º 1 do artigo 15.º implica precisamente que são mantidas certas regras enquanto não forem modificadas e não pode, ao que parece, ser entendida no sentido de uma revogação dessas regras anteriores à modificação. Caso a intenção do legislador tivesse sido a de que essas regras só se poderiam aplicar após se ter procedido à adaptação, essa disposição deveria ter sido formulada como uma habilitação dada à Comissão com a finalidade da adopção de regulamentos adaptados à nova nomenclatura, sem aplicação do procedimento previsto nos artigos 9.º e 10.º do regulamento.
7 Pode ainda observar-se que, nos termos do artigo 17.º do regulamento, o artigo 15.º só produziu efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1988, dia da entrada em vigor da Nomenclatura Combinada. Se o legislador tivesse pretendido erigir a adaptação imposta no n.º 1 do artigo 15.º em condição de validade, teria sido lógico que tivesse dado à Comissão um prazo anterior à entrada em vigor da Nomenclatura Combinada para efectuar essa adaptação.
8 É, pois, forçoso concluir que o Regulamento n.º 482/74 continuou em vigor sob o império da Nomenclatura Combinada, sem prejuízo das alterações eventualmente introduzidas pela Comissão.
9 Como decorre das precedentes considerações, não é necessário recorrer aos argumentos que podem ser deduzidos do referido acórdão Pennacchiotti para responder à questão de saber se o Regulamento n.º 482/74 continuou em vigor sob o império da Nomenclatura Combinada. No que toca à apreciação da adequação do estado geral do direito que esse acórdão reflecte, convém estar atento à enorme importância de que se reveste - não só para a compreensão e a aceitação da Comunidade e do direito comunitário pelos cidadãos, mas também por razões de eficácia do direito comunitário - a elaboração de normas tão claras e transparentes quanto possível. A este propósito, pode-se também referir a aspiração surgida no sentido de que se proceda, em muito maior medida do que no passado, à codificação dos actos jurídicos (34). O Tribunal de Justiça deve apoiar estes esforços destinados a tornar o direito comunitário tão claro e transparente quanto possível para os cidadãos. Não estou convencido de que o princípio consagrado no acórdão Pennacchiotti seja de natureza a corresponder às aspirações fundamentais de clareza e transparência em matéria de direito comunitário. A tese que defende que os regulamentos de execução se tornam, por hipótese, caducos a partir do momento em que os regulamentos de base sejam revogados, salvo disposição expressa em contrário, é mais consentânea, no espírito do cidadão, com a ideia de clareza e transparência.
10 Teria sido preferível fazer sobressair mais claramente no n.º 1 do artigo 15.º do Regulamento n.º 2658/87 que os regulamentos de execução então vigentes continuariam a ser aplicáveis. Mas dado que é possível chegar ao mesmo resultado pela via da interpretação geral, não vejo qualquer inconveniente no plano da segurança jurídica em se concluir que o Regulamento n.º 482/74 continuou em vigor após a introdução da Nomenclatura Combinada.
O artigo 1.º do Regulamento n.º 482/74 era válido à época dos factos relevantes?
11 A alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento n.º 2658/87 habilita a Comissão a adoptar, de acordo com o procedimento definido no artigo 10.º (pedido de parecer ao Comité da Nomenclatura), medidas relativas à aplicação da Nomenclatura Combinada e das respectivas notas explicativas; estas modalidades asseguram, por um lado, uma aplicação uniforme do direito comunitário nos Estados-membros e, por outro, um alijamento ao nível da gestão administrativa.
12 Para apreciar se a Comissão excedeu os limites da sua competência ao exigir que tenham um teor em amido inferior a 45% para que os resíduos da extracção de óleo de germes de milho sejam classificados na subposição 2306 90 91 da Nomenclatura Combinada, as conclusões tomam como ponto de partida o acórdão Vismans Nederland (35). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça, em conformidade com uma jurisprudência assente, declarou que, dispondo embora a Comissão de um vasto poder de apreciação para precisar o conteúdo de uma posição pautal, não pode alterar o texto da pauta, tendo em conta que a segurança jurídica e a facilidade dos controlos impõem que o critério decisivo para a classificação pautal das mercadorias seja procurado nas suas características e propriedades objectivas como são definidas pelo texto das posições (36).
13 O presente processo é diferente do processo Vismans Nederland, na medida em que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no momento da adopção do acto. Em contrapartida, a posterior evolução tornou, por assim dizer, obsoleto o regulamento da Comissão e o problema reside, portanto, no facto de o regulamento não ter sido adaptado a esta evolução. Afastar a aplicação do regulamento implica, pois, na prática a afirmação de que a Comissão tem a obrigação de adaptar permanentemente essa norma. Porém, esta diferença não pode, em meu entender, ser decisiva, uma vez que as mesmas considerações baseadas na segurança jurídica prevalecem no caso em apreço.
14 O tribunal de reenvio deu como provado que os produtos importados são resíduos da extracção de óleo de germes de milho sem adição de componentes estranhos, o que a Comissão não contestou no âmbito da tramitação processual no Tribunal de Justiça. Como foi indicado nas conclusões, é, portanto, de supor que se trata objectivamente de um resíduo que juridicamente integra a subposição 2306 90 91. O teor máximo de 45% imposto pelo Regulamento n.º 482/74 conduziu, portanto, a uma classificação pautal que não é conforme às características e propriedades objectivas do produto como resultam da Nomenclatura Combinada. O importador sofreu por essa razão um prejuízo indevido que só muito dificilmente poderá ser reparado caso o regulamento seja mantido. É, além disso, dado assente que o acto jurídico adoptado pela Comissão só tem um alcance interpretativo e, portanto, não pode alterar o conteúdo da posição pautal em causa.
15 Em minha opinião, a natureza do acto e as precedentes considerações referentes à necessidade de salvaguardar segurança jurídica obrigam a que se afaste a exigência do teor em amido imposta pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 482/74, embora o problema ora suscitado não se colocasse originalmente, isto é, no momento da adopção do regulamento, mas, pelo contrário, tenha resultado da evolução posterior. Assim e também no que toca à resposta à segunda questão, posso partilhar das conclusões do advogado-geral.
Conclusão
16 Tendo em conta as precedentes considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas em conformidade com as conclusões apresentadas pelo advogado-geral C. Gulmann em 12 de Julho de 1994.
(1) - Regulamento do Conselho relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO L 256, p. 1).
(2) - Regulamento da Comissão relativo à classificação de mercadorias na subposição 23.04 B da pauta aduaneira comum (JO L 57, p. 23; EE 02 F2 p. 112).
(3) - Regulamento do Conselho relativo à pauta aduaneira comum (JO L 172, p. 1; EE 02 F1 p. 11).
(4) - Regulamento do Conselho relativo às medidas a tomar para a aplicação uniforme da nomenclatura da pauta aduaneira comum (JO L 14, p. 1; EE 02 F1, p. 17; v. segundo considerando).
(5) - Regulamento da Comissão que substitui, em certos regulamentos relativos à classificação de mercadorias, os códigos estabelecidos com base na nomenclatura da pauta aduaneira comum, em vigor em 31 de Dezembro de 1987, pelos códigos estabelecidos com base na Nomenclatura Combinada (JO L 71, p. 20).
(6) - Regulamento da Comissão que substitui, em certos regulamentos relativos à classificação de mercadorias, os códigos estabelecidos com base na nomenclatura da Pauta Aduaneira Comum em vigor em 31 de Dezembro de 1987, pelos códigos estabelecidos com base na Nomenclatura Combinada (JO L 261, p. 24).
(7) - Regulamento da Comissão que substitui, em certos regulamentos relativos à classificação de mercadorias, os códigos estabelecidos com base na nomenclatura da Pauta Aduaneira Comum em vigor em 31 de Dezembro de 1987, pelos códigos estabelecidos com base na Nomenclatura Combinada (JO L 193, p. 6). Diga-se que só os dois primeiros regulamentos deste tipo foram referidos nas observações escritas apresentadas no caso vertente.
(8) - Regulamento da Comissão que revoga alguns regulamentos relativos à classificação de mercadorias na nomenclatura da pauta aduaneira comum que vigorava em 31 de Dezembro de 1987 (JO L 52, p. 5).
(9) - A Comissão adoptou vários regulamentos que estabelecem as condições de inclusão das mercadorias nas posições da nomenclatura NC e que, numa preocupação de clareza, revogam regulamentos de classificação anteriores adoptados com base no Regulamento n.º 97/69 no que diz respeito aos mesmos produtos. Trata-se, nomeadamente, de casos em que os regulamentos de classificação anteriores tinham sido alterados por várias vezes, sendo essas alterações consequentemente incorporadas no novo regulamento. V., a título de exemplo, os regulamentos constantes do JO 1987, L 387.
(10) - C-315/88, Colect., p. I-1323, v., nomeadamente, o n.º 20.
(11) - O processo incidia sobre uma disposição de habilitação de um regulamento de base. Nos termos dessa disposição, a Comissão - ou, sendo caso disso, o Conselho - podia adoptar, segundo o chamado processo do «comité de gestão», as condições em que os Estados-membros podiam estabelecer derrogações à regra por força da qual as operações de vinificação devem ser realizadas no interior das regiões determinadas. A Comissão tinha adoptado um tal regulamento de execução. O regulamento de base inicial foi, em seguida, substituído por um regulamento de base posterior, contendo uma correspondente disposição de habilitação. A questão era a de saber se o regulamento de execução era ainda aplicável, apesar de não ter sido expressamente mantido em vigor.
(12) - Em certos Estados-membros - nomeadamente os Países Baixos - a revogação de uma lei implica que os actos que foram adoptados com base nela cessem de vigorar. Noutros Estados-membros, esses actos permanecem em vigor desde que não sejam contrários à legislação posterior. Num terceiro grupo de Estados-membros, o princípio é o de que a revogação de uma lei implica a caducidade dos actos que foram adoptados com base nela, mas este princípio é temperado em larga medida, uma vez que os actos em causa continuam a ser considerados aplicáveis em determinadas condições, por exemplo, quando uma lei posterior contém uma disposição de habilitação idêntica à que constava da lei revogada. Aliás, em alguns destes Estados-membros, é técnica legislativa corrente inserir na lei posterior uma disposição expressa nos termos da qual os actos anteriores adoptados com base na lei revogada são mantidos em vigor.
(13) - V., a este propósito, o décimo sexto considerando do regulamento que institui a nova nomenclatura, no qual se refere que: «Considerando que, após o estabelecimento da Nomenclatura Combinada, numerosos actos comunitários, nomeadamente no domínio da política agrícola comum, devem ser adaptados a fim de ter em conta a sua utilização; que essas adaptações não necessitam, em princípio, de nenhuma alteração substancial; que, por necessidade de simplificação, deve prever-se que a Comissão possa introduzir directamente as alterações técnicas necessárias aos actos em questão».
(14) - A Van Es refere-se neste contexto ao acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Julho de 1981, Gondrand Frères (169/80, n.º 17, Recueil, p. 1931), no qual o Tribunal declarou: «Mesmo admitindo que a interpretação preconizada pela Comissão está em conformidade com a lógica do sistema dos montantes compensatórios monetários, não é menos verdade que incumbia ao legislador comunitário adoptar as disposições adequadas. O princípio da segurança jurídica exige que uma regulamentação que impõe encargos ao contribuinte seja clara e precisa, a fim de que possa conhecer sem ambiguidades os seus direitos e obrigações e, consequentemente, adoptar as suas disposições.»
(15) - A Van Es sustentou a este propósito que é difícil perceber, caso seja comparado com os regulamentos de classificação que a Comissão considerou necessário adaptar, a razão pela qual essa adaptação não foi igualmente tida por necessária no que diz respeito ao Regulamento n.º 482/74.
(16) - Regulamento da Comissão que altera o Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à Pauta Aduaneira Comum (JO L 37, p. 24).
(17) - Esta nota prossegue em parte o mesmo objectivo que prosseguia o Regulamento n.º 482/74. Assim, resulta do sexto considerando do Regulamento n.º 482/74 que os teores mínimos e máximos de amido, substâncias gordas e proteínas em questão foram fixados «tendo em vista distinguir os resíduos da extracção do óleo de germes de milho incluído na subposição 23.04 B dos produtos que não tenham sofrido um tratamento completo de extracção de óleo de germes de milho e dos produtos que contenham, além dos verdadeiros resíduos, componentes que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo». É, portanto, possível que, como afirma a Van Es, o Regulamento n.º 315/91 indique que os critérios de composição de natureza quantitativa anteriormente aplicáveis foram substituídos por critérios de composição de natureza qualitativa. No entanto, é também possível, como alega a Comissão, que seja necessário, para interpretar este regulamento, ter principalmente em conta que se trata da inserção de uma nota complementar na própria nomenclatura NC e não da adopção de um regulamento de classificação e que o Regulamento n.º 482/74 conserva, por conseguinte, o seu interesse enquanto regulamento de classificação esclarecedor do conteúdo da posição 2306 90 91, como completada pela referida nota. Finalmente, é possível que o Regulamento n.º 315/91 pretenda, na verdade, completar o Regulamento n.º 482/74, na medida em que este regulamento estipula no artigo 1.º, último parágrafo, que os resíduos não podem conter componentes que não provenham do grão de milho e que, por conseguinte, foi considerado necessário precisar através do Regulamento n.º 315/91 que isso só é válido se, para além disso, os componentes do grão de milho em causa tiverem sofrido um tratamento de extracção do óleo.
(18) - A versão inglesa tem a seguinte redacção, «so to complement an initial series of Regulations», a versão alemã, «hiermit wird eine erste Serie von Verordnungen ergaenzt», a versão neerlandesa, «waarmede een erste reeks verordeningen werd aangepast, wordt gecompleteerd» e, a versão dinamarquesa, «til at fuldstaendiggoere den foerste raekke forordninger».
(19) - O texto do terceiro considerando é o seguinte: «Considerando que alguns desses regulamentos tornaram-se supérfluos devido, nomeadamente, às alterações ocorridas na sequência da substituição da Pauta Aduaneira Comum, baseada na convenção de 15 de Dezembro de 1950, pela Nomenclatura Combinada; que importa, por razões da clareza e da certeza jurídica, revogar formalmente os citados regulamentos.»
(20) - V. o n.º 34 supra e, em especial, a nota 17.
(21) - É forçoso constatar que um grande número de regulamentos de classificação adoptados com base no Regulamento n.º 97/69 nem foram expressamente alterados nem expressamente revogados após o estabelecimento da nomenclatura NC. Não é necessário, e seria demasiado longo, enumerá-los aqui.
(22) - C-265/89, Colect., p. I-3411.
(23) - V. igualmente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de Janeiro de 1988, Imperial Tobacco (141/86, n.º 13, Colect., p. 57), de 20 de Março de 1980, Bagusat (87/79, 112/79 e 113/79), de 28 de Março de 1979, Biegi (158/78, n.º 5, Recueil, p. 1103), e de 11 de Novembro de 1975, Bagusat (37/75, n.os 7 e 8, Recueil, p. 1339).
(24) - V. também, nomeadamente, o acórdão de 8 de Fevereiro de 1990, Van de Kolk (C-233/88, n.º 12, Colect., p. I-265) e, de data mais recente, o acórdão de 19 de Maio de 1994, Siemens Nixdorf (C-11/93, Colect., p. I-1945, n.º 11).
(25) - O Tribunal de Justiça, para o efeito, baseou-se numa interpretação do Regulamento n.º 97/69. A referida limitação dos poderes da Comissão é corroborada pelo segundo considerando do Regulamento n.º 97/69, no qual se indica que as disposições relativas à aplicação uniforme da nomenclatura p.a.c. «devem precisar o conteúdo das posições ou subposições da pauta aduaneira comum sem todavia lhes modificar o texto». Existe incontestavelmente uma limitação análoga dos poderes da Comissão no que respeita às medidas a tomar para a aplicação uniforme da nomenclatura NC. O facto disso não estar expressamente sublinhado nos considerandos do Regulamento n.º 2658/87 não tem importância. Semelhante limitação dos poderes da Comissão é, nomeadamente, corroborada pela economia do artigo 9.º do Regulamento n.º 2658/87 que estabelece uma distinção entre as medidas relativas à aplicação da nomenclatura NC no que toca, nomeadamente, à classificação das mercadorias e as medidas relativas às alterações da nomenclatura NC.
(26) - 36/71, Colelct., p. 73. No n.º 11, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte, relativamente às posições 23.03 e 23.04 da nomenclatura p.a.c.: «... há que notar que, para que haja `resíduos' na acepção destas posições, é preciso que o produto de base tenha sofrido uma extracção quer de amido quer de óleo em proporções correspondentes ao que é possível de uma forma economicamente racional recorrendo a processos modernos».
(27) - C-194/91, Colect., p. I-6661. V., nomeadamente, o n.º 12, no qual o Tribunal declarou o seguinte: «Todavia, resulta dos considerandos do regulamento que este tem, na realidade, por objectivo garantir que os resíduos da extracção de óleo de germes de milho sejam exclusivamente constituídos pelos elementos que subsistem após a operação de extracção de óleo propriamente dita. O regulamento visa igualmente excluir da classificação na subposição 23.04 B os resíduos da extracção de óleo de germes de milho quando estão misturados com outros resíduos ou produtos da indústria de transformação de milho, ou com os resíduos da obtenção de outros produtos vegetais, para efeitos do fabrico de produtos ou de alimentos compostos para animais, abrangidos principalmente pela posição 23.07». V. também o acórdão proferido em 22 de Setembro de 1988 no processo Cargill (268/87, Colect., p. 5151, n.º 11), no qual o Tribunal de Justiça declarou que «resulta da própria redacção da posição 23.04 que o termo `resíduos' não pode ser confundido com o de `desperdícios'. Daqui retira-se que a referida posição não abrange todos os produtos que restam após a extracção do óleo vegetal. Pelo contrário, é necessário que sejam produtos directamente resultantes da operação de extracção do óleo e não de produtos que já existiam no produto base e que não sofrem transformações no decurso do processo da extracção do óleo». V., no mesmo sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Março de 1982, Fancon (129/81, Recueil, p. 967).
(28) - V. o artigo 1.º do Regulamento n.º 97/69.
(29) - Contrariamente ao que afirma a Comissão, o facto de o Tribunal de Justiça se ter pronunciado no acórdão Krohn, já referido, sobre a interpretação do artigo 1.º, último parágrafo, do Regulamento n.º 482/74, que estipula «além disso, estes resíduos não podem conter componentes que não provenham do grão de milho», sem ter suscitado a questão da validade desse regulamento, não releva para a questão de saber se a condição do regulamento relativa ao teor máximo em amido deve ser declarada inválida à luz das circunstâncias expostas no âmbito do presente processo.
(30) - Como declarou o Tribunal de Justiça no acórdão Krohn, já referido, no n.º 11, resulta do artigo 1.º, última frase, do Regulamento n.º 482/74 que «os resíduos da extracção de óleo de germes de milho apenas podem conter componentes que provenham do próprio grão de milho, com exclusão, por conseguinte, das outras partes da planta do milho e de elementos estranhos a esta planta». Uma adição posterior de partes do grão de milho que não tenham sofrido um tratamento de extracção de óleo deve igualmente ser considerada como impedindo uma classificação na posição 2306 90 91. Isto resulta expressamente da nota complementar acrescentada a esta posição pautal pelo Regulamento n.º 315/91 (v. supra n.º 34), mas decorria já, em minha opinião, de uma interpretação do termo «resíduos» e, portanto, é de supor que também se aplicava no momento que releva para o processo principal.
(31) - Regulamento (CEE) n.º 482/74 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1974, relativo à classificação de mercadorias na subposição 23.04 B da pauta aduaneira comum (JO L 57, p. 23; EE 02 F2 p. 112).
(32) - C-315/88, Colect., p. I-1323.
(33) - Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO L 256, p. 1).
(34) - V., por exemplo, os trabalhos do Parlamento Europeu: «Relatório sobre um acordo interinstitucional em matéria de codificação oficial da legislação comunitária», 1995; «Resolução sobre a transparência do direito comunitário e a necessidade da sua codificação», bem como as tomadas de posição da Comissão no documento COM(93) 361 final - Codificação constitutiva para o reforço da transparência do direito comunitário no domínio do mercado interno.
(35) - Acórdão de 18 de Setembro de 1990, Vismans Nederland (C-265/89, Colect., p. I-3411).
(36) - V. o acórdão Vismans Nederland, já referido, n.os 13 e 14. V. também os acórdãos de 13 de Dezembro de 1994, GoldStar Europe (C-401/93, Colect., p. I-5587, n.º 19), e de 19 de Maio de 1994, Siemens Nixdorf (C-11/93, Colect., p. I-1945, n.º 11).