62020CC0541
GIOVANNI PITRUZZELLA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 14. (
1
)
C‑541/20–C‑555/20. sz. egyesített ügyek
Litván Köztársaság (C‑541/20 és C‑542/20)
Bolgár Köztársaság (C‑543/20–C‑545/20)
Románia (C‑546/20–C‑548/20)
Ciprusi Köztársaság (C‑549/20 és C‑550/20)
Magyarország (C‑551/20)
Máltai Köztársaság (C‑552/20)
Lengyel Köztársaság (C‑553/20–C‑555/20)
kontra
Európai Parlament,
az Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – Mobilitási csomag – (EU) 2020/1054 rendelet – Maximális napi és heti vezetési idő – A szünetek, valamint a napi és heti pihenőidő minimális időtartama – A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség – A rendszeres heti pihenőidő és a 45 óránál hosszabb heti pihenőidő járműben töltésének tilalma – A második generációs (V2) intelligens menetíró készülékek beszerelésének határideje – Hatálybalépés időpontja – (EU) 2020/1055 rendelet – A közúti fuvarozói szakma gyakorlására vonatkozó feltételek – A székhely követelményével kapcsolatos feltételek – A járműveknek a székhely szerinti tagállambeli működési központba történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség – A székhely szerinti tagállamban található működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött járművek és járművezetők számával kapcsolatos kötelezettség – Kabotázsműveletek – A kabotázsra vonatkozó négynapos várakozási idő – A kombinált szállítási műveletek keretében a kabotázsra vonatkozó eltérés – (EU) 2020/1057 irányelv – A közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok – Átültetési határidő – Belső piac – A közlekedésre vonatkozó különös jogi szabályozás – Alapvető szabadságok – Az arányosság elve – Hatásvizsgálat – A hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve – Környezetvédelem – EUMSZ 11. cikk – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 37. cikke – Jogbiztonság elve – EUMSZ 91. cikk – A fuvarozók gazdasági körülményeinek figyelembevétele – EUMSZ 94. cikk”
Tartalomjegyzék
I. Jogi háttér
A. A 2020/1054 rendelet (mobilitási csomag, a munkaidővel kapcsolatos rész)
B. A 2020/1055 rendelet (mobilitási csomag, a székhellyel kapcsolatos rész)
C. A 2020/1057 irányelv (mobilitási csomag, a munkavállalók kiküldetésével kapcsolatos rész)
II. A jogvita előzményei
III. A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
IV. Elemzés
A. Előzetes észrevételek
1. A belső piacon a közlekedésre vonatkozó különös jogi szabályozásról
2. Az arányosság elvéről
a) Az arányosság elvéről, a jogalkotó széles mérlegelési mozgásteréről és a bírósági felülvizsgálatról
b) A jogalkotási folyamat során figyelembe veendő adatokról és a hatásvizsgálatról
3. Az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvéről
4. A környezetpolitikára vonatkozó uniós jogi rendelkezésekről
B. A 2020/1054 rendeletről (a C‑541/20., C‑543/20., C‑546/20., C‑551/20. és C‑553/20. sz. ügy)
1. A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos jogalapokról
a) A C‑543/20. sz. ügyben benyújtott keresetnek a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja tekintetében fennálló elfogadhatóságáról
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) A jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
c) Az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Az arányosság elvének megsértéséről
1) A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságával kapcsolatos jogalapokról
i) A felek érvei
ii) Elemzés
– A szóban forgó szabályozás céljairól
– A járművezetőkre gyakorolt negatív hatásokról
– A fuvarozókra gyakorolt negatív hatásokról
– A környezetre gyakorolt negatív hatásokról
– A kevésbé korlátozó alternatívák fennállásáról
2) A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatával kapcsolatos jogalapokról
i) A felek érvei
ii) Elemzés
e) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a hatályáról
ii) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértéséről
f) A környezetpolitikára és az éghajlatváltozási politikára vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
g) Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
h) A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos jogalapokra vonatkozó következtetés
2. A rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalommal kapcsolatos jogalapokról
a) Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) Előzetes észrevételek
ii) A Vaditrans ítéletről és annak hatályáról
iii) A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának arányosságáról
b) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
c) Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) A közlekedési szolgáltatások szabad nyújtására és az egységes piacra vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
e) A rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalommal kapcsolatos jogalapokra vonatkozó következtetés
3. A 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontjával kapcsolatos jogalapokról
a) Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) A bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
c) Az EUMSZ 151. cikk második bekezdésének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
4. A 2020/1054 rendelet 3. cikkére vonatkozó jogalapokról
a) A 2020/1054 rendelet 3. cikkére vonatkozó jogalapok hatásos jellegéről
b) Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
c) Az indokolási kötelezettség megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
5. A 2020/1054 rendelettel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
C. A 2020/1055 rendeletről (a C‑542/20., C‑545/20., C‑547/20., C‑549/20., C‑551/20., C‑552/20. és C‑554/20. sz. ügy)
1. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségről (a 2020/1055 rendelet 1. cikkének az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosító 3. pontja)
a) Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel való konzultáció elmulasztása miatti megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) Az uniós környezet‑ és éghajlatváltozási politika megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) Az EUSZ 3. cikk, az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikk, és a Charta 37. cikke állítólagos megsértéséről
ii) Az Unió és a tagállamok környezetvédelemre vonatkozó nemzetközi kötelezettségvállalásainak állítólagos megsértéséről
iii) Az uniós környezetpolitika abból eredő állítólagos megsértéséről, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes a másodlagos környezetvédelmi joggal, az Európai Tanács következtetéseivel és az európai zöld megállapodással
iv) Az elemzésből levont következtetés
c) Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatáról
i) A felek érvei
ii) A felek érvelésének összefoglalása
iii) Elemzés
2) Az intézkedés arányosságának vizsgálatáról
e) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
f) Az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
g) Következtetés
2. A vállalkozás által végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú járművel és járművezetővel való rendelkezésre vonatkozó kötelezettségről (a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdését kiegészítette a g) ponttal)
a) Az arányosság elvének megsértésére alapított első jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) A jogbiztonság elvének megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
3)
c) Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Következtetés
3. A két kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási időről (a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja, amely az 1072/2009 rendelet 8. cikkébe beiktatja a (2a) bekezdést)
a) Az uniós környezetpolitika és éghajlat‑változási politika megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) A két kabotázsidőszak közötti várakozási idő arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatáról
ii) A két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő arányos jellegéről
c) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
e) Az EUMSZ 26. cikk, az EUMSZ 34–EUMSZ 36. cikk és az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
f) Következtetés
4. A kombinált szállítási műveletekre vonatkozó várakozási idő előírásának lehetőségéről (a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontja b) alpontjának azon része, amelyben az a (7) bekezdéssel vagy „védzáradékkal” egészíti ki az 1072/2009 rendelet 10. cikkét)
a) Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértésére és az EUMSZ 94. cikk megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
2) Elemzés
c) Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Következtetés
5. A 2020/1055 rendelettel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
D. A 2020/1057 irányelvről
1. Előzetes észrevételek
a) A 2020/1057 irányelvről és az abban szereplő, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályozásról
b) A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által a C‑544/20., illetve a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott kereset terjedelméről
2. A járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos jogalapokról
a) Előzetes észrevételek
b) A Bíróságnak a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatáról
c) A 96/71 irányelvnek a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetőkre való alkalmazhatatlanságára vonatkozó jogalapról
1) A felek érvei
2) Elemzés
d) Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
e) Az arányosság elvének megsértéséről
1) Az arányosság elvének megsértésére vonatkozó jogalapokról
i) A felek érvei
– A szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellegéről
– A „hibrid modellnek” a kitűzött célok elérése szempontjából nem megfelelő és nem szükséges jellegéről
– Az aránytalan negatív hatásokról
ii) Elemzés
– Előzetes észrevételek
– A járművezetők kiküldetésére vonatkozó, 2020/1057 irányelv által előírt különös szabályok célkitűzéseiről
– A szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellegéről
– A „hibrid modellnek” a kitűzött célok elérése szempontjából nem megfelelő és nem szükséges jellegéről
– Az aránytalan negatív hatásokról
2) Az arányosság uniós jogalkotó általi vizsgálatára vonatkozó jogalapokról
i) A felek érvei
ii) Elemzés
– Előzetes észrevételek
– A 2020/1057 irányelv járművezetők kiküldetésével kapcsolatos rendelkezéseinek végleges változatára vonatkozó további hatásvizsgálat hiányáról
f) Az (EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett) EUMSZ 90. cikknek, az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
g) Az egyenlő bánásmód elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) Előzetes észrevételek
ii) A kétoldalú szállítási műveletek és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek közötti egyenlő bánásmód elvének állítólagos megsértéséről (Litván Köztársaság, Bolgár Köztársaság, Románia és Ciprusi Köztársaság)
iii) A kombinált szállítási műveletek és a kétoldalú műveletek közötti egyenlő bánásmód elvének állítólagos megsértéséről (Magyarország)
iv) Következtetés
h) Az áruk szabad mozgásának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
i) Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
3. A 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdését érintő jogalapokról
a) A jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
b) Az arányosság elvének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
2) Elemzés
4. A 2020/1057 irányelvvel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
V. A költségekről
VI. Végkövetkeztetés
1.
A jelen indítvány hét tagállam – a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia, a Ciprusi Köztársaság, Magyarország, a Máltai Köztársaság és a Lengyel Köztársaság – által benyújtott tizenöt keresetre vonatkozik, amelyek egy „mobilitási csomag” („Mobility Pack”) részét képező három jogalkotási aktus bizonyos rendelkezéseinek, illetve – olykor másodlagosan – e jogalkotási aktusok teljes egészében történő megsemmisítésére irányulnak.
2.
Ez a három jogalkotási aktus, amelyek mindegyike a közúti szállítással kapcsolatos jogi szabályozásra vonatkozik, először is az (EU) 2020/1054 rendelet (
2
), amely többek között a maximális napi és heti vezetési időre, a szünetek, valamint a napi és heti pihenőidő minimális időtartamára, továbbá a menetíró készülékkel történő helymeghatározásra vonatkozik, másodszor az (EU) 2020/1055 rendelet (
3
), amely módosította többek között a közúti fuvarozói szakma gyakorlására vonatkozó feltételek és a nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályait, harmadszor pedig a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok meghatározásáról szóló (EU) 2020/1057 irányelv (
4
) (a továbbiakban együtt: három megtámadott jogi aktus).
3.
E tizenöt egyesített ügy valóban kivételes mértékű. Ritkán fordult elő, hogy egy jogalkotási kezdeményezés uniós szinten ilyen csoportos és heves jogvitához vezetett volna. Az ilyen reakció várható volt, tekintettel a mobilitási csomagot alkotó három jogi aktus elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során folytatott vitákra és olykor több tagállam által kifejezett tiltakozásra. E reakció egy, a belső piac szempontjából alapvető jelentőségű kérdésben az Unióra vonatkozó két felfogás közötti törés kockázatáról tanúskodik. A jogi téten túlmenően tehát e keresetek keretében bizonyos értelemben a közös gazdasági és társadalmi alapokon nyugvó együttélésre való törekvésről is szó van. Ezért fontos, hogy – kimenetelüktől függetlenül – kellő figyelmet fordítsunk e keresetekre. E felelősség tudatában terjesztem a Bíróság elé a jelen elemzést.
I. Jogi háttér
A. A 2020/1054 rendelet (mobilitási csomag, a munkaidővel kapcsolatos rész)
4.
A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) és d) alpontja, valamint 8. és 11. pontja kimondja:
„Az 561/2006/EK rendelet a következőképpen módosul:
[…]
6. A 8. cikk a következőképpen módosul:
[…]
c) a (8) bekezdés helyébe a következő szöveg lép:
»(8) A rendszeres heti pihenőidők és a korábbi csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott, 45 óránál hosszabb heti pihenőidők nem tarthatók a járműben. Ezeket megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkező, erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő szálláshelyen kell megtartani.
A járművön kívüli szálláshellyel kapcsolatos költségeket a munkáltatónak kell fedeznie.«;
d) a 8. cikk a következő bekezdéssel egészül ki:
»(8a) A szállítási vállalkozásnak oly módon kell megszerveznie a járművezetők munkáját, hogy azok minden, négy egymást követő hétből álló időszakban vissza tudjanak térni a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezető szokásos állomáshelye és ahol a járművezető heti pihenőideje kezdetét veszi, vagy a járművezetők tartózkodási helyére annak érdekében, hogy legalább egy rendszeres heti pihenőidőt vagy egy 45 óránál hosszabb, a csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott heti pihenőidőt tarthassanak.
Mindazonáltal, ha a járművezető a (6) bekezdéssel összhangban két egymást követő csökkentett heti pihenőidőt tartott, a szállítási vállalkozásnak úgy kell megszerveznie a járművezető munkáját, hogy a járművezető a kompenzációként tartott, 45 óránál hosszabb rendszeres heti pihenőidő kezdete előtt visszatérhessen.
A vállalkozásnak dokumentálnia kell, hogy miként tesz eleget ennek a kötelezettségnek, és a dokumentációt a telephelyén kell őriznie azért, hogy kérésre be tudja azt mutatni az ellenőrző hatóságoknak.«
[…]
8. A 9. cikk a következőképpen módosul:
[…]
b) a (2) bekezdés helyébe a következő szöveg lép:
»(2) A járművezető által utazással töltött bármely időszak, annak érdekében hogy eljusson arra a helyre, vagy oda visszatérjen, ahol az ezen rendelet hatálya alá eső jármű található, azért, hogy azt a járművet átvegye, amely továbbá nem a járművezető otthonánál és nem is a járművezető általános tartózkodási helyeként szolgáló munkáltatói működési központnál található, nem számít pihenőidőnek vagy szünetnek, hacsak nincs a járművezető kompon vagy vonaton, és nem áll a rendelkezésére hálókabin, háló‑ vagy fekvőhely.«
[…]
11. A 12. cikk a következő bekezdéssel egészül ki:
»Amennyiben ez nem veszélyezteti a közúti közlekedés biztonságát, a járművezető kivételes körülmények között eltérhet továbbá a 6. cikk (1) és (2) bekezdésétől, valamint a 8. cikk (2) bekezdésétől is azért, hogy a napi és a heti vezetési időt legfeljebb egy órával túllépve elérje a munkáltató működési központját vagy saját tartózkodási helyét, hogy ott heti pihenőidőt vegyen ki.
Ugyanezen feltételek mellett a járművezető legfeljebb két órával túllépheti a napi és heti vezetési időt, feltéve, hogy 30 perces, megszakítás nélküli szünetet tartott közvetlenül az annak érdekében meghosszabbított vezetési idő előtt, hogy elérje a munkáltató működési központját vagy saját lakóhelyét, hogy ott heti rendszeres pihenőidőt vegyen ki.
[…]«”
5.
A 2020/1054 rendelet 2. cikkének szövege a következő:
„A 165/2014/EU rendelet a következőképpen módosul:
[…]
2. A 3. cikk (4) bekezdésének helyébe a következő szöveg lép:
»(4) Legkésőbb három évvel a 11. cikk második bekezdésében említett részletes rendelkezések hatálybalépése évének végét követően a nyilvántartásba vétel szerinti tagállamtól eltérő tagállamban üzemeltetett következő járműkategóriákat fel kell szerelni az e rendelet 8., 9. és 10. cikkében foglaltaknak megfelelő intelligens menetíró készülékkel:
a)
analóg menetíró készülékkel felszerelt járművek;
b)
a 3821/85/EGK rendelet I. B. mellékletében foglalt, 2011. szeptember 30‑ig alkalmazandó műszaki előírásoknak megfelelő digitális menetíró készülékkel felszerelt járművek;
c)
a 3821/85/EGK rendelet I. B. mellékletében foglalt, 2011. október 1‑től alkalmazandó műszaki előírásoknak megfelelő digitális menetíró készülékkel felszerelt járművek; és
d)
a 3821/85/EGK rendelet I. B. mellékletében foglalt, 2012. október 1‑től alkalmazandó műszaki előírásoknak megfelelő digitális menetíró készülékkel felszerelt járművek.
(4a) Legkésőbb négy évvel a 11. cikk második bekezdésében említett részletes rendelkezések hatálybalépését követően a nyilvántartásba vétel szerinti tagállamtól eltérő tagállamban üzemeltetett, a[menetíró készülékek és alkatrészeik kialakítására, tesztelésére, beépítésére, működtetésére és javítására vonatkozó követelményeket meghatározó 165/204/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2016. március 18‑i] (EU) 2016/799 bizottsági végrehajtási rendelet [(HL 2016. L 139., 1. o.; helyesbítések: HL 2016. L 146., 31.o.; HL 2017. L 27., 169. o.)] C. mellékletében foglaltaknak megfelelő intelligens menetíró készülékkel felszerelt járműveket fel kell szerelni az e rendelet 8., 9. és 10. cikkében foglaltaknak megfelelő intelligens menetíró készülékkel.«
[…]
8. A 11. cikk a következőképpen módosul:
a) az első bekezdés helyébe a következő szöveg lép:
»Annak biztosítása céljából, hogy az intelligens menetíró készülék megfeleljen az e rendeletben meghatározott elveknek és követelményeknek, a Bizottság végrehajtási jogi aktusok útján elfogadja a 8., 9. és 10. cikk egységes alkalmazásához szükséges részletes rendelkezéseket, kivéve az olyan rendelkezéseket, amelyek további adatoknak a menetíró készülék általi rögzítését írnák elő.
A Bizottság 2021. augusztus 21‑ig végrehajtási jogi aktusokat fogad el, amelyekben meghatározza a 8. cikk (1) bekezdése első albekezdésének második és harmadik franciabekezdésében, valamint a 8. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében említett, a jármű határátlépéseivel és tevékenységeivel kapcsolatos adatok rögzítésére és tárolására vonatkozó kötelezettség egységes alkalmazására vonatkozó részletes rendelkezéseket.
[…]«”
6.
A 2020/1054 rendelet 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez a rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő huszadik napon lép hatályba.
Az 1. cikk (15) bekezdését és a 2. cikk (12) bekezdését 2024. december 31‑től kell alkalmazni.”
B. A 2020/1055 rendelet (mobilitási csomag, a székhellyel kapcsolatos rész)
7.
A 2020/1055 rendelet (6)–(8) és (20)–(22) preambulumbekezdése szerint:
„(6)
A »postafiókcégek« jelenségének visszaszorítása, valamint a tisztességes versenynek és az egyenlő versenyfeltételeknek a belső piacon való szavatolása érdekében biztosítani kell, hogy az adott tagállamban székhellyel rendelkező közúti fuvarozók ténylegesen és folyamatosan jelen legyenek e tagállamban és fuvarozói tevékenységüket onnan folytassák. Ennek megfelelően, továbbá a tapasztalatok fényében pontosítani és szigorítani kell a tényleges és állandó székhely meglétére vonatkozó rendelkezéseket, anélkül, hogy ez aránytalan adminisztratív terheket eredményezne.
(7)
A székhely szerinti tagállamban való tényleges és folyamatos jelenlétre vonatkozó követelmény értelmében kötelezővé kell tenni mindenekelőtt azt, hogy a vállalkozás a fuvarozási műveleteit a szóban forgó tagállamban található megfelelő technikai eszközök segítségével végezze.
(8)
Az 1071/2009/EK rendelet értelmében a vállalkozásoknak a tevékenységüket ténylegesen és folyamatosan egy, a székhely szerinti tagállamban található, a szükséges műszaki berendezésekkel és létesítményekkel ellátott működési központból kell irányítaniuk; a rendelet emellett további követelmények bevezetését is lehetővé teszi nemzeti szinten, melyek közül az a követelmény a leginkább elterjedt, hogy a vállalkozásnak parkolóhelyekkel kell rendelkeznie a székhelye szerinti tagállamban. Mindazonáltal ezek az – egyenlőtlenül alkalmazott – követelmények nem bizonyultak elegendőnek az adott tagállammal való tényleges kapcsolat biztosításához, és ezáltal a postafiókcégek hatékony visszaszorításához, valamint azon kockázat csökkentéséhez, hogy szisztematikus kabotázsra, és »nomád« járművezetők olyan vállalkozások általi foglalkoztatására kerül sor, amelyekhez a járművek nem térnek vissza. Tekintettel arra, hogy a fuvarozás belső piacának megfelelő működéséhez a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás jogára vonatkozó specifikus szabályokra lehet szükség, helyénvaló tovább harmonizálni a letelepedésre vonatkozó követelményeket, valamint szigorítani a fuvarozó által használt járműveknek a székhely szerinti tagállamban való jelenlétére vonatkozó követelményeket. Amennyiben meghatározásra kerül egy olyan egyértelmű határidő, amelyen belül a járműnek vissza kell térnie a székhely szerinti tagállamba, az egyfelől hozzájárul annak biztosításához, hogy a járművet megfelelően karban lehessen tartani a székhely szerinti tagállamban található műszaki berendezések használatával, másfelől pedig megkönnyíti az ellenőrzéseket.
Az ilyen visszatérések ciklusát össze kell hangolni [a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról, a 3821/85/EGK és a 2135/98/EK tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 3820/85/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. március 15‑i] 561/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben [HL 2006. L 102., 1. o.; helyesbítés: HL 2016. L 195., 83. o.] a szállítási vállalkozás számára előírt azon kötelezettséggel, hogy műveleteit oly módon szervezze meg, hogy a járművezető legalább négyhetente hazatérhessen, hogy ezáltal mindkét kötelezettség teljesíthető legyen oly módon, hogy a járművezető a járművel együtt legalább minden második négyhetes ciklust követően visszatérjen. Ezen összehangolásnak köszönhetően erősödni fog a járművezető visszatéréshez való joga, valamint csökkenni fog annak kockázata, hogy a járműnek csupán ezen új letelepedési követelmény teljesítése céljából kelljen visszatérnie. A székhely szerinti tagállamba való visszatérés követelménye ugyanakkor nem párosulhat olyan követelménnyel, mely szerint bizonyos számú műveletet a székhely szerinti tagállamban kellene végrehajtani vagy olyan egyéb követelménnyel, amely más módon korlátozná a fuvarozók lehetőségét a belső piac egészében való szolgáltatásnyújtásra.
[…]
(20)
A nem honos fuvarozók által a fogadó tagállamban ideiglenes jelleggel végzett belföldi fuvarozásra (kabotázs) vonatkozó szabályoknak egyértelműeknek, egyszerűeknek és könnyen végrehajthatóaknak kell lenniük, az eddig elért liberalizáció szintjének fenntartása mellett.
(21)
A kabotázsműveleteknek azt a célt kell szolgálniuk, hogy növekedjen a nehéz tehergépjárművek kihasználási aránya és csökkenjen az üresen közlekedő nehéz tehergépjárművek száma, és e műveleteket engedélyezni kell mindaddig, amíg nem jelentenek állandó vagy folyamatos tevékenységet az érintett tagállamban. Annak biztosítása érdekében, hogy a kabotázsműveleteket ne oly módon végezzék, hogy azok állandó vagy folyamatos tevékenységet képezzenek, a fuvarozók számára nem szabad engedélyezni, hogy egy adott kabotázsműveleti időszak végétől számított meghatározott időn belül kabotázsműveletet végezzenek ugyanabban a tagállamban.
(22)
A [tagállamok közötti kombinált árufuvarozás egyes típusaira vonatkozó közös szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 7‑i] 92/106/EGK tanácsi irányelv[ (
5
)] 4. cikkével létrehozott további liberalizáció az 1072/2009/EK rendelet szerinti kabotázzsal összevetve jól előmozdította a kombinált fuvarozást, ezért elviekben érdemes megtartani, ugyanakkor gondoskodni kell a visszaélések megelőzéséről. A tapasztalatok szerint az Unió egyes részeiben a fuvarozók az említett rendelkezést szisztematikusan arra használták, hogy a kabotázs ideiglenes jellegét megkerülve járműveik folyamatosan egy, a vállalkozás székhelye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban tartózkodjanak. Az ilyen tisztességtelen gyakorlatok a szociális dömping kockázatával járnak és veszélyeztetik a kabotázsra vonatkozó jogi keret tiszteletben tartását. Ennek megfelelően lehetővé kell tenni a tagállamok számára, hogy a 92/106/EGK irányelv 4. cikkétől eltérve a szóban forgó problémát az 1072/2009/EK rendeletben meghatározott kabotázsszabályok oly módon történő alkalmazásával kezeljék, hogy arányos korlátozást vezetnek be a járműveknek a területükön való folyamatos jelenlétére vonatkozóan.”
8.
A 2020/1055 rendelet 1. cikke a következőket írja elő:
„Az 1071/2009/EK rendelet a következőképpen módosul:
[…]
2. A 3. cikk (2) bekezdését el kell hagyni.
3. Az 5. cikk helyébe a következő szöveg lép:
»5. cikk
A székhely követelményével kapcsolatos feltételek
(1) A 3. cikk (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott követelmény teljesítéséhez a vállalkozásnak a székhelye szerinti tagállamban:
a)
rendelkeznie kell olyan telephellyel, ahol elektronikus vagy egyéb formában hozzá tud férni fő üzleti dokumentumainak eredeti példányaihoz, különös tekintettel a fuvarozási szerződésekre, a vállalkozás rendelkezésére álló járművekkel kapcsolatos dokumentumokra, a számviteli dokumentumokra, a személyzet irányításával kapcsolatos dokumentumokra, a munkaszerződésekre, a társadalombiztosítási dokumentumokra, a járművezetők kiküldésével és kiküldetésével kapcsolatos adatokat tartalmazó dokumentumokra, a kabotázsra és a vezetési és pihenőidőre vonatkozó adatokat tartalmazó dokumentumokra, valamint minden egyéb olyan dokumentumra, amelyhez az illetékes hatóságnak adott esetben hozzá kell férnie a vállalkozás e rendeletben meghatározott követelményeknek való megfelelése ellenőrzése céljából;
b)
a járműállományának tevékenységét úgy kell megszerveznie, hogy a vállalkozás rendelkezésére álló, nemzetközi fuvarozásra használt járművek az elindulást követően nyolc héten belül visszatérjenek az adott tagállam egyik működési központjába;
c)
amennyiben a nemzeti jog előírja, be kell lennie jegyezve a tagállam cégjegyzékébe vagy hasonló jegyzékébe;
d)
adót kell fizetnie jövedelmei után és – amennyiben a nemzeti jog előírja – érvényes hozzáadottértékadó‑azonosító számmal kell rendelkeznie;
e)
amint engedélyt kapott, rendelkeznie kell egy vagy több teljes tulajdonú, vagy más jogcímen, például feltételes adásvételi szerződés vagy bérleti vagy lízingszerződés alapján birtokolt olyan járművel, amelyet az adott tagállam jogszabályaival összhangban nyilvántartásba vettek vagy forgalomba helyeztek és használatát engedélyezték;
f)
adminisztratív és kereskedelmi tevékenységeit megfelelő létesítményekben és megfelelő eszközök segítségével ténylegesen és folyamatosan a szóban forgó tagállamban található, az a) pontban említett telephelyen, fuvarozási műveleteit pedig ténylegesen és folyamatosan a g) pontban említett járműveket használva, a szóban forgó tagállamban található megfelelő technikai eszközök segítségével kell végeznie;
g)
folyamatos jelleggel rendelkezésére kell állnia az e) pontban foglalt feltételeknek megfelelő, az általa végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú, az adott tagállamban található valamely működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött járműnek és járművezetőnek.
[…]«”
9.
A 2020/1055 rendelet 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az 1072/2009/EK rendelet a következőképpen módosul:
[…]
4. A 8. cikk a következőképpen módosul:
a) a 8. cikk a következő bekezdéssel egészül ki:
»(2a) A fuvarozók számára nem engedélyezett, hogy ugyanazzal a gépjárművel vagy járműszerelvény esetében ugyanazon jármű gépjárművével kabotázsműveleteket hajtsanak végre ugyanabban a tagállamban az ott végzett kabotázsműveletük végét követő négy napon belül.«;
b) a (3) bekezdés első albekezdése helyébe a következő szöveg lép:
»(3) A nem honos fuvarozó által a fogadó tagállamban folytatott belföldi közúti fuvarozási szolgáltatások csak akkor tekinthetők e rendelettel összhangban állónak, ha a fuvarozó egyértelmű bizonyítékot tud felmutatni egyrészt a megelőző nemzetközi fuvarozásról, másrészt pedig minden egyes egymást követő kabotázsműveletről. Amennyiben a jármű a nemzetközi fuvarozást megelőző négynapos időszakban a fogadó tagállam területén tartózkodott, a fuvarozónak az azon időszakban végzett valamennyi műveletet is egyértelműen igazolnia kell.«;
[…]
5. A 10. cikk a következőképpen módosul:
[…]
b) a szöveg a következő bekezdéssel egészül ki:
»(7) Az e cikk (1)–(6) bekezdésének rendelkezésein túlmenően és a 92/106/EGK irányelv 4. cikkétől eltérve, amennyiben erre szükség van annak megelőzéséhez, hogy a fuvarozók visszaéljenek ez utóbbi rendelkezéssel oly módon, hogy a fogadó tagállamban korlátlan és folyamatos módon olyan kezdeti és/vagy végső közúti szállítási szakaszt végeznek, amelyek tagállamok közötti kombinált szállítási műveletek részét képezik, a tagállamok előírhatják, hogy e rendelet 8. cikkét alkalmazni kelljen a fuvarozókra abban az esetben, ha az adott tagállamban ilyen kezdeti vagy végső közúti szállítási szakaszt végeznek. A kezdeti vagy végső közúti szállítási szakaszok tekintetében a tagállamok előírhatnak az e rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében előírt 7 napnál hosszabb időtartamot, és az e rendelet 8. cikkének (2a) bekezdésében előírt 4 napnál rövidebb időtartamot is. Az e rendelet 8. cikkének (4) bekezdésének az ilyen szállítási műveletekre történő alkalmazása nem érinti a 92/106/EGK irányelvből fakadó kötelezettségeket. Azok a tagállamok, amelyek alkalmazni kívánják az e bekezdésben foglalt eltérést, erről a releváns tagállami intézkedések alkalmazása előtt értesítik a Bizottságot. Ezeket a szabályaikat legalább ötévente felülvizsgálják, és e felülvizsgálat eredményeiről értesítik a Bizottságot. A szabályokat – a vonatkozó időtartamok hosszát is beleértve – átlátható módon nyilvánosságra hozzák.«”
C. A 2020/1057 irányelv (mobilitási csomag, a munkavállalók kiküldetésével kapcsolatos rész)
10.
A 2020/1057 irányelv „A járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok” című 1. cikke (1)–(7) bekezdésének szövege a következő:
„(1)   Ez a cikk különös szabályokat határoz meg a 96/71 irányelvnek a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésével, valamint a 2014/67 irányelvnek az e járművezetők kiküldetésére vonatkozó adminisztratív követelményekkel és ellenőrzési intézkedésekkel kapcsolatos egyes vonatkozásai tekintetében.
(2)   Ezek a különös szabályok a valamely tagállamban letelepedett olyan vállalkozások által foglalkoztatott járművezetőkre alkalmazandók, amelyek megteszik a 96/71 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének a) pontjában említett transznacionális intézkedések egyikét.
(3)   A 96/71 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése ellenére a kétoldalú áruszállítási műveleteket végrehajtó járművezetők nem tekinthetők a 96/71 irányelv értelmében kiküldetésben lévő munkavállalónak.
Ezen irányelv alkalmazásában a kétoldalú áruszállítási művelet az áruknak egy szállítási szerződés alapján az 1071/2009/EK rendelet 2. cikkének 8. pontjában meghatározott letelepedés helye szerinti tagállamból egy másik tagállamba vagy egy harmadik országba történő mozgatását vagy egy másik tagállamból vagy egy harmadik országból a letelepedés helye szerinti tagállamba történő mozgatását jelenti.
2022. február 2‑től – amely időponttól kezdve a járművezetőknek a [közúti közlekedésben használt menetíró készülékekről, a közúti közlekedésben használt menetíró készülékekről szóló 3821/85/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről és a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról szóló 561/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4‑i] 165/2014/EU [európai parlamenti és tanácsi] rendelet [(HL 2014. L 60., 1. o.)] 34. cikkének (7) bekezdésében előírtaknak megfelelően manuálisan kell rögzíteniük a határátlépésekre vonatkozó adatokat – a tagállamok az e bekezdés első és második albekezdésében a kétoldalú áruszállítási műveletek tekintetében meghatározott mentességet akkor is alkalmazzák, ha a kétoldalú szállítási műveletet végrehajtó járművezető emellett egy be‑ és/vagy kirakodási tevékenységet is elvégez azokban a tagállamokban vagy harmadik országokban, amelyeken áthalad, feltéve, hogy a járművezető nem egyazon tagállamban rakodja be és ki az árukat.
Abban az esetben, ha a letelepedés helye szerinti tagállamból kiinduló olyan kétoldalú szállítási műveletet, amely során nem került sor további tevékenységre, a letelepedés helye szerinti tagállam területére irányuló kétoldalú szállítási művelet követ, a harmadik albekezdésben a további tevékenységek tekintetében meghatározott mentességet a harmadik albekezdésben említett feltételek mellett legfeljebb két további be‑ és/vagy kirakodási műveletre kell alkalmazni.
Az e bekezdés harmadik és negyedik albekezdésében a további tevékenységek tekintetében meghatározott mentesség csak addig az időpontig alkalmazandó, amíg az első alkalommal tagállami nyilvántartásba vett járműveket a 165/2014 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdésében meghatározottak szerint fel nem szerelik az említett rendelet 8. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében említett, a határátlépés és a további tevékenységek rögzítésére vonatkozó követelményeknek megfelelő intelligens menetíró készülékkel. Ezen időponttól kezdve az e bekezdés harmadik és negyedik albekezdésében a további tevékenységek tekintetében meghatározott mentesség kizárólag azokra a járművezetőkre vonatkozik, akik az említett rendelet 8., 9. és 10. cikkében előírtak szerinti intelligens menetíró készülékkel felszerelt járművet vezetnek.
(4)   A 96/71/EK irányelv 2. cikkének (1) bekezdése ellenére a kétoldalú személyszállítási műveleteket végrehajtó járművezetők nem tekinthetők a 96/71/EK irányelv alkalmazásában kiküldött munkavállalónak.
Ezen irányelv alkalmazásában az 1073/2009 rendelet értelmében vett, különjáratokkal vagy menetrend szerinti járatokkal történő nemzetközi személyszállításban az tekintendő kétoldalú szállítási műveletnek, ha a járművezető a következő műveletek bármelyikét végzi:
a)
a letelepedés helye szerinti tagállamban vesz fel utasokat, és egy másik tagállamban vagy egy harmadik országban teszi le őket; vagy
b)
egy tagállamban vagy egy harmadik országban vesz fel utasokat, és a letelepedés helye szerinti tagállamban teszi le őket; vagy
c)
a letelepedés helye szerinti tagállamban vesz fel utasokat, és ott is teszi le őket, miután az 1073/2009/EK rendelet szerinti helyi kirándulást tettek egy másik tagállamban vagy egy harmadik országban.
2022. február 2‑től – amely időponttól kezdve a járművezetőknek a 165/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 34. cikkének (7) bekezdésében előírtaknak megfelelően manuálisan kell rögzíteniük a határátlépésekre vonatkozó adatokat – a tagállamok az e cikk első és második albekezdésében a kétoldalú személyszállítási műveletek tekintetében meghatározott mentességet akkor is alkalmazzák, ha a kétoldalú szállítási műveletet végrehajtó járművezető emellett egyszer utasokat vesz fel, és/vagy egyszer utasokat tesz le azon tagállamokban vagy harmadik országokban, amelyeken áthalad, amennyiben a járművezető nem kínál személyszállítási szolgáltatásokat az útja során érintett tagállamban található két helyszín között. Ugyanez alkalmazandó a visszaútra.
Az e bekezdés harmadik albekezdésében a további tevékenységek tekintetében meghatározott mentesség csak addig az időpontig alkalmazandó, amíg az első alkalommal tagállami nyilvántartásba vett járműveket a 165/2014/EU rendelet 8. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdésében meghatározottak szerint fel nem szerelik az említett rendelet 8. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében említett, a határátlépés és a további tevékenységek rögzítésére vonatkozó előírásoknak megfelelő intelligens menetíró készülékkel. Ezen időponttól kezdve az e cikk harmadik albekezdésében a további tevékenységek tekintetében meghatározott mentesség kizárólag azokra a járművezetőkre vonatkozik, akik az említett rendelet 8., 9. és 10. cikkében előírtak szerinti intelligens menetíró készülékkel felszerelt járművet vezetnek.
(5)   A 96/71/EK irányelv 2. cikkének (1) bekezdése ellenére a járművezető nem minősül a 96/71/EK irányelv alkalmazásában kiküldött munkavállalónak, ha a járművezető valamely tagállam területén áru be‑ vagy kirakodása, vagy utasok felvétele vagy elszállítása nélkül halad át.
(6)   A 96/71/EK irányelv 2. cikkének (1) bekezdése ellenére a járművezető nem minősül a 96/71/EK irányelv alkalmazásában kiküldetésben lévő munkavállalónak, ha a [tagállamok közötti kombinált árufuvarozás egyes típusaira vonatkozó közös szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 7‑i] 92/106/EGK tanácsi irányelvben [(HL 1992. L 368., 38. o.)] meghatározott kombinált fuvarozási művelet részeként kezdeti vagy végső közúti szállítást végez, ha a szóban forgó közúti szakasz maga is kétoldalú szállítási műveletekből áll, az e cikk (3) bekezdésében meghatározottak szerint.
(7)   Az 1072/2009/EK és az 1073/2009/EK rendeletben meghatározott kabotázsműveleteket végző járművezető a 96/71/EK irányelv értelmében kiküldött munkavállalónak minősül.”
II. A jogvita előzményei
11.
2017. május 31‑én az Európai Bizottság több, egy „mobilitási csomag” részét képező javaslatot fogadott el, amelyek célja a szállítási ágazatra vonatkozó uniós jogszabályok egyes vonatkozásainak módosítása volt. E javaslatok közé tartozott különösen a 2006/22 irányelvnek a végrehajtási követelmények tekintetében történő módosításáról, valamint a 96/71/EK irányelvhez és a 2014/67/EU irányelvhez kapcsolódóan a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat (COM(2017) 278 final, a továbbiakban: a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat), az 561/2006/EK rendeletnek a maximális napi és heti vezetési időre, a minimum szünetekre, napi és heti pihenőidőre vonatkozó követelményei tekintetében és a 165/2014/EU rendeletnek a menetíró készülékkel történő helymeghatározás tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2017) 277 final, a továbbiakban: a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslat), valamint az 1071/2009/EK rendelet, az 1072/2009/EK rendelet és az 1024/2012/EU rendelet ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2017) 281 final, a továbbiakban: a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslat). Ezeket a javaslatokat két hatásvizsgálat kísérte. (
6
)
12.
Az Európai Parlamenten és az Európai Unió Tanácsán belül, valamint a két intézmény között folytatott hosszas megbeszéléseket követően a Tanács, a Parlament és a Bizottság közötti háromoldalú intézményközi egyeztetés keretében 2019. december 11–12‑én folytatott tárgyalások során kompromisszum született a három megtámadott jogi aktusról.
13.
2020. április 7‑én az e jogalkotási aktusok elfogadására vonatkozó tanácsi szavazás során ezen aktusokat a tagállamok minősített többsége támogatta, azonban kilenc tagállam, tudniillik a Bolgár Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, az Észt Köztársaság, Magyarország, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság és Románia ellenezte azok elfogadását.
14.
2020. július 15‑én a Parlament és a Tanács elfogadta a három megtámadott jogi aktus végleges szövegét.
III. A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
15.
A C‑541/20. sz. ügyben a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Litván Köztársaság (
7
) azt kéri, hogy a Bíróság először is elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontját és 3. cikkét, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg a rendeletet, másodszor pedig, elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (7) bekezdését, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg ezen irányelvet.
16.
A C‑542/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Litván Köztársaság (
8
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját, és semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontját.
17.
A C‑543/20. sz. ügyben a Románia és a Lett Köztársaság által támogatott Bolgár Köztársaság (
9
) azt kéri, hogy a Bíróság elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) és d) alpontját, vagy másodlagosan a rendeletet teljes egészében semmisítse meg.
18.
A C‑544/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Bolgár Köztársaság (
10
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1057 irányelvet.
19.
A C‑545/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság és Románia által támogatott Bolgár Köztársaság (
11
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg az említett 1. cikk 3. pontját; semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontját, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg az említett 2. cikk 4. pontját; harmadlagosan teljes egészében semmisítse meg a 2020/1055 rendeletet.
20.
A C‑546/20. sz. ügyben a Lett Köztársaság által támogatott Románia (
12
) azt kéri, hogy a Bíróság elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) és d) alpontját, vagy másodlagosan a rendeletet teljes egészében semmisítse meg.
21.
A C‑547/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és a Litván Köztársaság által támogatott Románia (
13
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját; semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a), b) és c) alpontját; másodlagosan teljes egészében semmisítse meg a 2020/1055 rendeletet.
22.
A C‑548/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság és a Lett Köztársaság által támogatott Románia (
14
) azt kéri, hogy a Bíróság elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3)–(6) bekezdését, vagy másodlagosan ezt az irányelvet teljes egészében semmisítse meg, amennyiben a Bíróság úgy ítélné meg, hogy e rendelkezések elválaszthatatlanok az említett irányelv többi rendelkezésétől.
23.
A C‑549/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság és Románia által támogatott Ciprusi Köztársaság (
15
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg ezen 1. cikk 3. pontját; harmadlagosan teljes egészében semmisítse meg az említett 2020/1055 rendeletet.
24.
A C‑550/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Ciprusi Köztársaság (
16
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1057 irányelvet.
25.
A C‑551/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság és Románia által támogatott Magyarország (
17
) azt kéri, hogy a Bíróság először is semmisítse meg a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontját és 2. cikkének 2. pontját, valamint adott esetben e rendelet azon rendelkezéseit, amelyekkel a fenti rendelkezések elválaszthatatlan egységet alkotnak; másodszor, semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját, valamint adott esetben semmisítse meg e rendelet azon rendelkezéseit, amelyekkel a fenti rendelkezések elválaszthatatlan egységet alkotnak; harmadszor, elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1057 irányelv 1. cikkét, vagy másodlagosan ezen irányelv 1. cikkének (6) bekezdését, valamint adott esetben ezen irányelv azon rendelkezéseit, amelyekkel a fenti rendelkezések elválaszthatatlan egységet alkotnak.
26.
A C‑552/20. sz. ügyben a Belga Királyság, az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság és Románia által támogatott Máltai Köztársaság (
18
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) pontját, és semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 2. cikkének 4. pontját. (
19
)
27.
A C‑553/20. sz. ügyben a Románia és a Lett Köztársaság által támogatott Lengyel Köztársaság (
20
) azt kéri, hogy a Bíróság elsődlegesen semmisítse meg a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontját, vagy másodlagosan a rendeletet teljes egészében semmisítse meg.
28.
A C‑554/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság és Románia által támogatott Lengyel Köztársaság (
21
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe beilleszti az (1) bekezdés b) és g) pontját; semmisítse meg a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontját; semmisítse meg e rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontját; vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg a 2020/1055 rendeletet.
29.
A C‑555/20. sz. ügyben az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Lengyel Köztársaság (
22
) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdését, valamint 9. cikkének (1) bekezdését, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg ezen irányelvet.
30.
A felperes tagállamok mindezekben az ügyekben azt kérik, hogy a Bíróság a Parlamentet és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
31.
A Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el valamennyi fent említett keresetet, és a felperes tagállamokat kötelezze a költségek viselésére.
32.
A Bíróság elnöke a 2021. április 13‑i, 21‑i, 22‑i, 26‑i, 27‑i és 29‑i, valamint a 2022. május 12‑i határozatával engedélyezte a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Osztrák Köztársaság, a Svéd Királyság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Görög Köztársaság, a Holland Királyság, a Francia Köztársaság, a Dán Királyság és az Olasz Köztársaság beavatkozását a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása végett.
33.
A Bíróság előtt 2023. április 24‑én és 25‑én tartott tárgyaláson egyrészt a Bolgár Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Litván Köztársaság, Magyarország, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, Románia, az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, és másrészt a Tanács, a Parlament, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság és a Svéd Királyság szóbeli észrevételeket terjesztett elő.
34.
A Bíróság elnökének 2023. október 13‑i határozatával a C‑241/20–C‑555/20. sz. ügyeket az eljárási szabályzat 54. cikkének (2) bekezdése alapján egyesítették.
IV. Elemzés
A. Előzetes észrevételek
35.
A hét felperes tagállam által a három megtámadott jogi aktussal szemben benyújtott tizenöt kereset átfogó módon érinti az uniós jog bizonyos rendelkezéseit és alapelveit.
36.
Ebben az összefüggésben véleményem szerint célszerű előzetesen – a Bíróság ítélkezési gyakorlatának fényében – általános jellegű megfontolásokat megfogalmazni e rendelkezésekkel és elvekkel kapcsolatban. E megfontolások alapján ezt követően mindhárom megtámadott jogi aktus vonatkozásában elvégzem az említett keresetek elemzését.
37.
A következő bekezdésekben először a belső piacra vonatkozó uniós szabályozás keretében a közlekedés területére irányadó különös jogi szabályozást fogom elemezni. Ezt követően elemezni fogom arányosság elvét, valamint az egyenlő bánásmód elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, amint azokat a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kifejtette. Ezekre az elvekre ugyanis a különböző tagállamok kereseteikben többször hivatkoznak. Végül néhány megállapítást teszek az uniós környezetvédelmi jogi rendelkezésekkel kapcsolatban, amelyek megsértésére több felperes tagállam is átfogó módon hivatkozott.
1.
A belső piacon a közlekedésre vonatkozó különös jogi szabályozásról
38.
A közlekedés, különösen a közúti közlekedés területe kulcsfontosságú ágazat a társadalom, a gazdaság és az európai integráció számára. Sem az uniós jogalkotó, sem a Bíróság nem adott általános, átfogó meghatározást a „közlekedés” fogalmára vonatkozóan. (
23
) Mindazonáltal a Bíróság ítélkezési gyakorlatában úgy hivatkozik a közlekedési szolgáltatásra, mint a „személyek és áruk valamely közlekedési eszközzel, egyik helyről a másikra történő mozgatásának fizikai cselekményé[re]” (
24
).
39.
A közlekedés területe az e gazdasági ágazatra jellemző bizonyos sajátosságokkal rendelkezik, amelyek indokolják, hogy az a belső piac keretében különös jogi szabályozás alá tartozzon. (
25
)
40.
Az elsődleges uniós jogban a közlekedés területe sajátosságai figyelembevételének szükségessége elsősorban abban a követelményben nyilvánul meg, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése – amely a közös közlekedéspolitika végrehajtásának jogalapját képezi – kifejezetten és általános jelleggel előírja az uniós jogalkotó számára, hogy e közös politika végrehajtása során vegye figyelembe a közlekedés „sajátosságait”.
41.
Az EUM‑Szerződés harmadik részének VI. címéhez (90–100. cikk) tartozó, a közös közlekedéspolitikára vonatkozó egyéb rendelkezések – amelyek megsértésére a felperes tagállamok többször hivatkoznak – egyebekben konkretizálnak bizonyos szempontokat, amelyeket a jogalkotónak e politika végrehajtása során kifejezetten figyelembe kell vennie. Így az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése értelmében az említett közös politika körébe tartozó intézkedések elfogadásakor figyelembe kell venni az egyes régiókban az életszínvonalra és a foglalkoztatási szintre, valamint a közlekedési eszközökre és infrastruktúra működtetésére gyakorolt súlyos befolyást, az EUMSZ 94. cikk értelmében pedig a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozó intézkedések elfogadásakor figyelembe kell venni a fuvarozók gazdasági körülményeit.
42.
Egyébiránt a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatában elismerte, hogy a Szerződések széles mérlegelési jogkört hagynak az uniós jogalkotónak a közös közlekedéspolitika céljait és eszközeit illetően, (
26
) valamint az e közös politikára tekintettel megfelelő intézkedések elfogadását illetően. (
27
)
43.
Ebben az összefüggésben hangsúlyozni kell még, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése az a) és b) pontjában különbséget tesz egyrészt a nemzetközi közlekedés és a belföldi közlekedés, másrészt pedig a honos és nem honos fuvarozók között. Közelebbről, míg ezen (1) bekezdés a) pontja a nemzetközi közlekedésre alkalmazandó „közös szabályok” elfogadását írja elő, az említett bekezdés b) pontjának rendelkezése pusztán azon „feltételek[meghatározását írja elő], amelyek mellett valamely tagállamban egy ott nem honos fuvarozó közlekedési szolgáltatásokat végezhet”. Az uniós jog tehát az elsődleges jog szintjén a közös közlekedéspolitika keretében eltérő megközelítést ír elő a nemzetközi és a belföldi közlekedés szabályozása tekintetében.
44.
Másodsorban, a közlekedés területére jellemző sajátosságok figyelembevételének követelménye arra késztette a Szerződés megalkotóit, hogy a belső piac szabályozása keretében különleges státuszt biztosítsanak e területnek, különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően. (
28
)
45.
Így a közlekedés területén a szolgáltatások szabad mozgására nem az EUMSZ 56. cikk rendelkezése irányadó, amely általában a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozik, hanem az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésének különös rendelkezése, amelynek értelmében „[a] közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságára a közlekedésre vonatkozó cím rendelkezései az irányadók” (
29
).
46.
Ebből következik, hogy – amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában többször elismerte – a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó elvek alkalmazását az EUM‑Szerződés szerint a közös közlekedéspolitika végrehajtásával kell elérni. (
30
) A szolgáltatásnyújtásnak az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikk által biztosított szabadsága tehát a közlekedési szolgáltatásokra csak annyiban alkalmazható, amennyiben azt a másodlagos jog alkalmazhatóvá tette. (
31
) Ezért a nem liberalizált közlekedési szolgáltatások ki vannak zárva az EUMSZ 56. cikk hatálya alól. (
32
)
47.
A Szerződések megalkotói ezzel szemben nem vonták különös szabályozás hatálya alá a közlekedést a letelepedés szabadságát illetően. Ugyanis, amint azt a Bíróságnak volt alkalma kifejezetten hangsúlyozni, az EUM‑Szerződés letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései közvetlenül alkalmazandók a közlekedésre. (
33
)
48.
A fenti megállapításokból kitűnik, hogy a közlekedésnek a belső piac elsődleges jogi szabályozása keretében fennálló különleges státuszát az EUM‑Szerződésen alapuló, bármely tagállamban történő letelepedéshez való jog, valamint a fuvarozók közlekedési szolgáltatások szabad nyújtásához való olyan jogának kombinációja jellemzi, amely kizárólag annyiban biztosított, amennyiben e jogot az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott másodlagos jogi intézkedések révén biztosították.
49.
Márpedig, ami konkrétan a közúti közlekedés területét illeti, az uniós jogalkotónak a közös közlekedéspolitika megvalósítására irányuló fellépése egyrészt az ágazat liberalizálására és a közúti közlekedés belső piaca megvalósításának, hatékonyságának és versenyképességének támogatására irányult. Míg a nemzetközi fuvarozási műveleteket teljes mértékben liberalizálták, a belföldi fuvarozás a nem honos fuvarozók számára – a kabotázsműveleteket érintő korlátozások révén – részben még korlátozott, összhangban a közlekedésnek az elsődleges jog szerinti, az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésében megállapított különleges státuszával. (
34
)
50.
E különleges státusz így korlátozza a közúti szállítási szolgáltatásoknak a letelepedés helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban történő ideiglenes nyújtásának lehetőségét, ugyanakkor teljes mértékben nyitva hagyja valamennyi tagállam állampolgárai számára annak lehetőségét, hogy állandó jelleggel egy másik tagállamban telepedjenek le, és ott ugyanolyan feltételekkel gyakorolhassák a közúti fuvarozói szakmát, mint az említett tagállam állampolgárai.
51.
Másrészt az uniós jogalkotó a közúti fuvarozókra és a közúti személyszállítást végző vállalkozásokra vonatkozó szociális szabályok átfogó keretét alakította ki, amelynek célja különösen a közúti közlekedési ágazatban dolgozó utazó munkavállalók (azaz a járművezetők) munkakörülményeinek javítása, az összes úthasználó közúti közlekedésbiztonságának javítása, valamint a közúti fuvarozók közötti tisztességes verseny biztosítása az egységes piacon. (
35
)
2.
Az arányosság elvéről
a)
Az arányosság elvéről, a jogalkotó széles mérlegelési mozgásteréről és a bírósági felülvizsgálatról
52.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az arányosság elve – amely az uniós jog egyik általános elvét képezi – megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, beleértve, hogy amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell fordulni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok. (
36
) Ezt az elvet felidézi az EUSZ 5. cikk (4) bekezdése, valamint a Szerződésekhez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. jegyzőkönyv 1. cikke.
53.
Az e feltételek tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatával kapcsolatban a Bíróság az uniós jogalkotó számára széles körű mérlegelési jogkört ismert el a ráruházott hatáskörök gyakorlása során azokon a területeken – mint a közös közlekedéspolitika (
37
) –, ahol cselekvése mind politikai, mind pedig gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor összetett mérlegelést és értékelést kell végeznie. Így nem az a kérdés, hogy az ilyen területen meghozott valamely intézkedés volt‑e az egyetlen vagy a lehető legjobb, mivel csupán ennek a hatáskörrel rendelkező intézmények által elérni kívánt célhoz képest nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással ezen intézkedés jogszerűségére. (
38
)
54.
Ezenkívül az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogköre, amelynek gyakorlása csak korlátozott bírósági felülvizsgálat alá tartozik, nem kizárólag a meghozandó rendelkezések jellegére és hatályára vonatkozik, hanem bizonyos mértékig az alapvető adatok megállapítására is. (
39
)
55.
Mindazonáltal az uniós jogalkotó még széles mérlegelési jogkör fennállása esetén is köteles a választását objektív szempontokra alapozni, és meg kell vizsgálnia, hogy az elfogadott intézkedéssel elérni kívánt célok igazolják‑e az egyes gazdasági szereplőket érő, akár jelentős mértékű, kedvezőtlen gazdasági következményeket. A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló, a Szerződésekhez mellékelt (2.) jegyzőkönyv 5. cikke értelmében ugyanis a jogalkotási aktusok tervezetének figyelembe kell vennie annak szükségességét, hogy a gazdasági szereplőkre háruló terheket a lehető legkisebbre csökkentsék, és hogy azok arányban álljanak az elérendő célkitűzéssel. (
40
)
56.
Az elvégzendő bírósági felülvizsgálat tárgyát illetően a Bíróság egyértelművé tette, hogy nem jogosult az uniós jogalkotó – politikai, gazdasági és szociális jellegű választást és összetett értékeléseket megkövetelő hatáskör gyakorlása során végzett – értékelésének a sajátjával való helyettesítésére. (
41
) A fenti 53–55. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében ugyanis a Bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvalóan túllépte‑e az őt az elvégzendő összetett mérlegelések és értékelések tekintetében megillető széles mérlegelési jogkört azzal, hogy a kitűzött cél elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan intézkedéseket fogadott el. (
42
)
57.
Így a Bíróság legfeljebb akkor mérlegelheti a szabályok jogalkotó általi megválasztását, ha az nyilvánvalóan tévesnek tűnik, vagy ha az abból eredő, bizonyos gazdasági szereplőkkel szembeni hátrányok nem mérhetők azokkal az előnyökkel, amelyeket az egyébként jelent. (
43
)
58.
Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy még egy korlátozott bírósági felülvizsgálat is szükségessé teszi, hogy azok az uniós intézmények, amelyek a szóban forgó jogi aktus alkotói, bizonyíthassák a Bíróság előtt, hogy a jogi aktust a mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, amely feltételezi az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét. Ebből következik, hogy ezen intézményeknek képesnek kell lenniük legalább arra, hogy világosan és egyértelműen szolgáltassák és bemutassák azokat az alapvető adatokat, amelyeket az említett jogi aktus vitatott intézkedéseinek megalapozásához figyelembe kellett venni, és amelyektől a mérlegelési jogkörük gyakorlása függött. (
44
)
59.
A felperesnek kell azonban bizonyítania, hogy az uniós jogalkotó által előnyben részesített szabályozási választásból eredő hátrányok aránytalanok azon előnyökhöz képest, amelyek e választásból egyébként származnak. (
45
)
60.
Az uniós jogalkotó továbbá nem köteles figyelembe venni valamely tagállam különleges helyzetét, amennyiben az uniós jogi aktus minden tagállamban kifejti hatását, és azt feltételezi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel az ezen aktus által elérni kívánt célokra – biztosított. Ennélfogva az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az Unió összes tagállamának sajátos helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével. (
46
)
b)
A jogalkotási folyamat során figyelembe veendő adatokról és a hatásvizsgálatról
61.
A felperes tagállamok több keresetben kifogásolják a Bizottság által a három megtámadott jogi aktus vagy azok egyes rendelkezései tekintetében végzett hatásvizsgálat (
47
) hiányát vagy elégtelenségét. Az a kérdés, hogy a jogalkotó figyelembe vette‑e a jogi aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényét és körülményét, és hogy köteles volt‑e hatásvizsgálatot végezni vagy a hatásvizsgálatot kiegészíteni, az arányosság elvének körébe tartozik. (
48
)
62.
A hatásvizsgálatokra vonatkozó szabályokat a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti, a jogalkotás minőségének javításáról szóló, 2016. április 13‑i intézményközi megállapodás (
49
) (a továbbiakban: intézményközi megállapodás) és különösen annak III. része tartalmazza.
63.
E megállapodásból következik, hogy a Bizottság minden olyan jogalkotási kezdeményezése esetében hatásvizsgálatot végez, amely várhatóan jelentős gazdasági, környezeti vagy társadalmi hatással jár. (
50
) A hatásvizsgálatok elkészítése így a jogalkotási folyamat egyik szakaszát képezi, amely főszabály szerint akkor valósul meg, ha valamely jogalkotási kezdeményezés ilyen hatást gyakorolhat. (
51
)
64.
Mindazonáltal, amint az az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, az intézményközi megállapodás rendelkezései nem tartalmaznak kötelezettséget. (
52
) Bár a hatásvizsgálatok a jogalkotás folyamatának fontos és hasznos eszközei, mivel megkönnyítik a jól megalapozott és átlátható jogalkotási folyamatot, az intézményközi megállapodás nem írja elő minden körülmények között a hatásvizsgálat elkészítését a jogszabályok javaslatának vagy elfogadásának előzetes feltételeként. (
53
) E tekintetben a Bíróság kifejezetten megállapította, hogy a hatásvizsgálat minden egyes esetben való elvégzésének kötelezettsége az intézményközi megállapodásból nem következik. (
54
)
65.
E vonatkozásban a Bíróság rámutatott, hogy a hatásvizsgálat elmulasztását nem lehet az arányosság elve megsértésének minősíteni, ha az uniós jogalkotó olyan sajátos helyzetben van, amely szükségessé teszi számára, hogy attól eltekintsen, és elegendő információval rendelkezik ahhoz, hogy a meghozott intézkedés arányosságának értékelését elvégezhesse. (
55
)
66.
A hatásvizsgálat terjedelmét illetően, noha az intézményközi megállapodásból és az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Parlament és a Tanács a Bizottság jogalkotási javaslatainak vizsgálata során teljes mértékben figyelembe veszi a Bizottság hatásvizsgálatát, (
56
) a Bíróság azonban kifejezetten egyértelművé tette, hogy valamely hatásvizsgálat nem kötelező sem a Parlamentre, sem a Tanácsra. (
57
) E tekintetben az intézményközi megállapodásból kitűnik, hogy a Parlament és a Tanács, amennyiben azt célszerűnek és szükségesnek ítélik, maguk is végezhetnek hatásvizsgálatokat, ha Bizottság javaslatát érintő érdemi módosításokat eszközölnek. (
58
)
67.
Ebből következik, hogy az uniós jogalkotó főszabály szerint hatásvizsgálat hiányában is eljárhat, (
59
) és hogy a hatásvizsgálat hiánya nem teszi automatikusan érvénytelenné a később elfogadott uniós jogszabályt. (
60
)
68.
A jogalkotási aktus elfogadását illetően a hatásvizsgálat teljes hiánya esetében kifejtett fenti megállapítások még inkább érvényesek valamely jogi aktus meghatározott rendelkezésének elfogadását illetően, amely rendelkezés mint olyan nem képezte a Bizottság jogi aktusra irányuló javaslatát kísérő hatásvizsgálat tárgyát.
69.
Ami ugyanis az uniós jogalkotó által elfogadott azon intézkedéseket illeti, amelyek nem szerepelnek a Bizottság által a jogalkotási aktusra irányuló javaslatában eredetileg előirányzott intézkedések között, a Bíróság kifejezetten kimondta, hogy az említett jogalkotó továbbra is elfogadhat a hatásvizsgálat tárgyát képezőktől eltérő intézkedéseket, és hogy ezért az a puszta tény, hogy az uniós jogalkotó a hatásvizsgálatban a Bizottság által előirányozottaktól eltérő és – adott esetben – szigorúbb intézkedést fogadott el, nem bizonyíthatja, hogy nyilvánvalóan túllépte az elérni kívánt célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket. (
61
)
70.
Mivel – amint az a fenti 64. és 66. pontból kitűnik – a hatásvizsgálatok a Bizottság olyan dokumentumai, amelyek az ezen intézmény által politikai szinten előnyben részesített megoldást mutatják be, és nem kötik a Parlamentet és a Tanácsot, ez utóbbiak társjogalkotóként az EUMSZ 294. cikk értelmében és a Bizottság kezdeményezési jogának tiszteletben tartása által megszabott korlátok között értékelhetik másként a helyzetet, és ennélfogva helyezkedhetnek eltérő politikai álláspontra. Ebből következik, hogy még ha a Parlament és a Tanács a Bizottság javaslatától és az annak alapjául szolgáló hatásvizsgálattól eltérve módosítja is e javaslat lényeges elemeit, az a körülmény, hogy nem végezték el a hatásvizsgálat naprakésszé tételét, nem teszi automatikusan és szükségszerűen érvénytelenné az elfogadott uniós jogszabályt. (
62
)
71.
Ennek megfelelően, amint az a fenti 58. és 65. pontból kitűnik, a mérlegelési jogkör uniós jogalkotó általi tényleges gyakorlása feltételezi az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét.
72.
Ebben az összefüggésben az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy nem releváns, hogy milyen formában tartják nyilván az uniós jogalkotó által figyelembe vett alapvető adatokat, így az uniós jogalkotó nemcsak a hatásvizsgálatot, hanem más információforrást is figyelembe vehet. (
63
)
73.
Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlása érdekében a társjogalkotóknak a jogalkotási eljárás során figyelembe kell venniük a tudományos adatokat és a hozzáférhetővé vált egyéb megállapításokat, azokat a tudományos dokumentumokat is ideértve, amelyeket a tagállamok a Tanács ülésein felhasználtak, és amelyekkel ez utóbbi maga nem rendelkezik. (
64
) A jogalkotó nyilvános, az e kérdésben érdekelt valamennyi személy vagy vállalkozás számára hozzáférhető információkat is figyelembe vehet. (
65
)
74.
Ezenkívül a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy valamely uniós jogi aktus érvényességét a szóban forgó szabályozás elfogadásának időpontjában az uniós jogalkotó rendelkezésére álló tényekre tekintettel kell értékelni. (
66
)
3.
Az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvéről
75.
Egyes tagállamok több ügyben arra hivatkoznak, hogy a három megtámadott jogi aktus bizonyos rendelkezéseit az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésével fogadták el.
76.
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az egyenlő bánásmód elve az uniós jog egyik alapelve, amelyet immár az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 20. cikke rögzít, (
67
) és amelynek egyik sajátos kifejeződése a Charta 21. cikkének (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve. (
68
)
77.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az említett alapelv megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően, és az eltérő helyzeteket ne kezeljék ugyanúgy, hacsak az ilyen bánásmód objektíven nem igazolható. (
69
)
78.
Az eltérő bánásmód akkor igazolható, ha objektív és észszerű megfontolásokon alapul, azaz kapcsolatban áll a szóban forgó jogi szabályozás által elérni kívánt, jogszerű céllal, illetve arányos az érintett bánásmód által elérni kívánt céllal. (
70
)
79.
Az eltérő helyzetek hasonló jellegét az azokat jellemző tényezők összességére tekintettel kell értékelni. E tényezőket – többek között – a szóban forgó különbségtételt létrehozó uniós aktus tárgyának és céljának fényében kell meghatározni és értékelni. Ezen túlmenően tekintetbe kell venni azon szabályozási terület elveit és céljait, amelyhez a szóban forgó aktus tartozik. (
71
)
80.
Az olyan területeken elfogadott intézkedések arányosságának értékeléséhez hasonlóan – amint az a fenti 53. pontból kitűnik –, ahol a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, mint például a közlekedéspolitika területe, (
72
) a Bíróság az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartása tekintetében is korlátozott bírósági felülvizsgálatot ismert el ezen intézkedések vonatkozásában, pontosítva, hogy ebben az összefüggésben az uniós bíróság nem helyettesítheti az uniós jogalkotó értékelését a sajátjával, hanem annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy az uniós jogalkotó vétett‑e nyilvánvaló hibát, visszaélt‑e hatáskörével, illetve hogy a szóban forgó hatóság nyilvánvalóan túllépte‑e jogalkotási hatáskörét. (
73
)
4.
A környezetpolitikára vonatkozó uniós jogi rendelkezésekről
81.
Egyes felperes tagállamok kereseteikben többször is azzal érveltek, hogy a három megtámadott jogi aktus egyes rendelkezéseit a környezetpolitikára vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértésével fogadták el. E tagállamok konkrétan az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének, az EUMSZ 11. cikknek és az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésének, valamint a Charta 37. cikkének megsértésére hivatkoznak.
82.
Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az ítélkezési gyakorlat folyamatosan emlékeztet a „lényegesnek” (
74
) minősített környezetvédelmi cél fontosságára, valamint annak átfogó és alapvető (
75
) jellegére.
83.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdése úgy határozza meg az Unió környezetpolitikáját, mint amelynek hozzá kell járulnia a környezet minőségének megőrzéséhez, védelméhez és javításához, az emberi egészség védelméhez, a természeti erőforrások körültekintő és észszerű hasznosításához, valamint a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére, és különösen az éghajlatváltozás elleni küzdelemre irányuló intézkedések ösztönzéséhez nemzetközi szinten.
84.
Az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Unió környezetpolitikájának célja a „magas szintű védelem”, figyelembe véve az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése ugyanebben az értelemben úgy rendelkezik, hogy az Unió többek között „a környezet minőségének magas fokú védelmé[n] és javításá[n]” munkálkodik. (
76
)
85.
Ezenkívül az EUMSZ 191. cikk (3) bekezdése értelmében környezetpolitikája kidolgozása során az Unió figyelembe veszi a rendelkezésre álló tudományos adatokat, a beavatkozás, illetve a be nem avatkozás költség/haszon arányát, és az Unió egészének gazdasági és társadalmi fejlődését, valamint régióinak kiegyensúlyozott fejlődését. Az EUMSZ 192. cikk részletezi azokat a feltételeket, amelyek mellett az Unió eljárhat az uniós környezetpolitika céljainak elérése érdekében.
86.
Az EUMSZ 11. cikk rögzíti, hogy „[a] környezetvédelmi követelményeket – különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel – be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába”. Ami az EUMSZ 11. cikk hatályát illeti, a felek részletesen idézték és tárgyalták Geelhoed főtanácsnok indítványát, (
77
) aki az EK 6. cikk – amelynek helyébe az EUMSZ 11. cikk lépett – olyan értelmezését javasolta, amelyre vissza kell majd térni.
87.
Ami a Charta 37. cikkét illeti, az úgy rendelkezik, hogy a „magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell”.
88.
A Charta 52. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Charta által elismert, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott jogok csak az ott meghatározott feltételek és korlátozások mellett gyakorolhatók. Ez vonatkozik a Charta 37. cikkére is, amely lényegében az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésén, valamint az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikken alapul. Következésképpen a felperes tagállamoknak a Charta 37. cikkére vonatkozó érvelését az EUMSZ 191. cikkből eredő feltételek és korlátozások tükrében kell vizsgálni. (
78
)
B. A 2020/1054 rendeletről (a C‑541/20., C‑543/20., C‑546/20., C‑551/20. és C‑553/20. sz. ügy)
89.
Öt tagállam, tudniillik a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy), Románia (C‑546/20. sz. ügy), Magyarország (C‑551/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2020/1054 rendelet több rendelkezését, vagy másodlagosan teljes egészében semmisítse meg ezt a rendeletet. Kereseteik az említett rendelet négy rendelkezésére vonatkoznak.
90.
Először is, a Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország keresete a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontjára vonatkozik, amely az 561/2006 rendelet 8. cikkének (8) bekezdését módosította. E rendelkezés megtiltja, hogy a járművezetők a rendszeres heti pihenőidőket és a 45 óránál hosszabb heti pihenőidőket a járműben tartsák (a továbbiakban: a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom).
91.
Másodszor, a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság keresete a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjára vonatkoznak, amely új (8a) bekezdéssel egészítette ki az 561/2006 rendelet 8. cikkét. E rendelkezés azt a kötelezettséget írja elő a szállítási vállalkozások számára, hogy oly módon szervezzék meg a járművezetők munkáját, hogy azok általában négyhetente vissza tudjanak térni a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezető szokásos állomáshelye, és ahol a járművezető heti pihenőideje kezdetét veszi, vagy a járművezetők tartózkodási helyére (a továbbiakban: a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség).
92.
Harmadszor, a Magyarország által benyújtott kereset a 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontjára is vonatkozik, amely előrehozta a második generációs intelligens menetíró készülékek (a továbbiakban: V2 menetíró készülékek) beépítésére vonatkozó kötelezettség hatálybalépésének időpontját.
93.
Negyedszer, a Litván Köztársaság keresete a 2020/1054 rendelet 3. cikkére is vonatkozik. Ez a rendelkezés e rendelet hatálybalépésének időpontját a kihirdetését követő huszadik napként (vagyis 2020. augusztus 20‑ként) határozza meg anélkül, hogy átmeneti időszakot írna elő a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom hatálybalépését és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget illetően.
94.
Elemzésemet a 2020/1054 rendelet járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezésének vitatására felhozott jogalapok vizsgálatával kezdem. Ezt követően az e rendelet egyéb rendelkezéseinek vitatása érdekében felhozott jogalapokat fogom elemezni.
1.
A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos jogalapokról
95.
A Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy), Románia (C‑546/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) vitatja a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontját, amely előírja a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget. E négy tagállam több jogalapra hivatkozik e rendelkezéssel szemben.
96.
E különböző jogalapok elemzése előtt meg kell vizsgálni a Tanács által a C‑543/20. sz. ügyben felhozott elfogadhatatlansági kifogást.
a)
A C‑543/20. sz. ügyben benyújtott keresetnek a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja tekintetében fennálló elfogadhatóságáról
1) A felek érvei
97.
A C‑543/20. sz. ügyben a Tanács elfogadhatatlansági kifogást hoz fel a Bolgár Köztársaság által benyújtott keresetre vonatkozóan, amennyiben az a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontját érinti. A Tanács szerint ugyanis e tagállam keresete nem az említett rendelkezés érvényességének megkérdőjelezésére irányul, hanem annak pontos értelmezését kívánja tisztázni. Egyébiránt az említett tagállam azt állítja, hogy abban az esetben, ha a szóban forgó rendelkezést bizonyos módon kell értelmezni, a Bíróságnak nem kell megvizsgálnia az e rendelkezést vitató jogalapokat. A Bolgár Köztársaság az EUMSZ 263. cikk alapján fennálló privilegizált helyzetét arra használja fel, hogy kizárólag a jelentésük tisztázása érdekében támadjon meg jogi aktusokat, ami ellentétes e rendelkezés céljával. Amint azt a Bíróság az EUMSZ 267. cikkel kapcsolatban megállapította, az EUMSZ 263. cikk sem alkalmazható hipotetikus kérdések felvetésére.
98.
A Bolgár Köztársaság szerint a Tanács által felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
2) Elemzés
99.
Először is emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset célja a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződés értelmezése és alkalmazása során. (
79
)
100.
Ezenkívül az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 21. cikkének és az eljárási szabályzat 120. cikke c) pontjának megfelelően minden keresetlevélnek tartalmaznia kell a jogvita tárgyát, a felhozott jogalapokat és érveket, valamint a jogalapok rövid ismertetését. Az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy ezen ismertetésnek kellően egyértelműnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az alperes elő tudja készíteni védekezését, valamint a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét, hogy a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell egységes és érthető módon következniük, és hogy a keresetlevélben a kérelmeket egyértelműen kell megfogalmazni. (
80
)
101.
A jelen ügyben a kereseti kérelmekből és a keresetlevél szövegéből kifejezetten kitűnik, hogy a C‑543/20. sz. ügyben előterjesztett keresetében a Bolgár Köztársaság többek között a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának megsemmisítését, illetve másodlagosan az említett rendelet teljes egészében történő megsemmisítését kéri. E tagállam a megsemmisítés iránti kérelmének alátámasztása érdekében több jogalapra hivatkozik.
102.
Ugyanakkor, amint azt a Tanács hangsúlyozza, keresetének bevezető részében a Bolgár Köztársaság a szóban forgó rendelkezés két lehetséges értelmezését adja elő. Az említett tagállam ugyanis egyrészt azt állítja, hogy ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontját úgy kell értelmezni, hogy a járművezetők kötelesek visszatérni a tartózkodási helyükre vagy a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezetők szokásos állomáshelye, akkor ez a rendelkezés sérti az EUM‑Szerződésben előírt alapvető szabadságaikat, valamint az uniós jog több elvét. Másrészt a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy ha a Bíróság mindazonáltal azt állapítaná meg, hogy az említett rendelkezés nem keletkeztet a járművezetők számára az említett két helyre való visszatérésre vonatkozó kötelezettséget, a járművezetők tehát ott tölthetik a pihenőidejüket, ahol kívánják, akkor nem kell megvizsgálni az említett szabadságok és elvek megsértésére alapított jogalapokat.
103.
E körülmények között úgy vélem, hogy – amint az a Bolgár Köztársaság által előterjesztett kérelmekből kifejezetten kitűnik – az e tagállam által benyújtott kereset a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontja jogszerűségének az EUMSZ 263. cikk alapján történő vitatására irányul.
104.
Ezenkívül a keresetlevél olvasata alapján véleményem szerint nem kétséges, hogy a Bolgár Köztársaság világosan és pontosan megjelöli az e megsemmisítés iránti kérelem alátámasztására felhozott jogalapokat és érveket, valamint az e célból hivatkozott jogalapok rövid ismertetését. Ebből következik, hogy véleményem szerint teljesülnek az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 21. cikkének első bekezdésében és a Bíróság eljárási szabályzata 120. cikkének c) pontjában előírt követelmények.
105.
Az a puszta körülmény, hogy ebben az összefüggésben az említett tagállam tisztázni kívánja a 2020/1 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának értelmezését, véleményem szerint nem vezethet a kereset elfogadhatatlanná nyilvánításához. A megsemmisítés iránti kereset jelen indítvány 2. pontjában említett céljának megfelelően ugyanis az EUMSZ 263. cikk szerinti jogszerűségi vizsgálat szükségszerűen magában foglalja, hogy az uniós bíróság az értelmezésre vonatkozó hatáskörét (
81
) gyakorolva értelmezi azokat a rendelkezéseket, amelyeknek a megsemmisítését kérik, és esetlegesen tisztázza azok hatályát.
106.
Így ellentétben azzal, amit a Tanács érvelése feltételez, a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség pontos hatályának meghatározása nem a kereset elfogadhatóságára, hanem inkább annak megalapozottságára vonatkozik.
107.
E megfontolásokból véleményem szerint az következik, hogy a Bolgár Köztársaság által a C‑543/20. sz. ügyben benyújtott keresetet a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja tekintetében elfogadhatónak kell tekinteni.
108.
Mindazonáltal az említett tagállam által benyújtott keresetben szereplő, a fenti 102. pontban említett állításból kitűnik, hogy ha a Bíróság a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának olyan értelmezését fogadná el, amely szerint e rendelkezés a járművezetők számára nem keletkeztet arra vonatkozó kötelezettséget, hogy visszatérjenek a tartózkodási helyükre vagy a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezetők szokásos állomáshelye, akkor már nem szükséges a Bolgár Köztársaság által e rendelkezésre tekintettel hivatkozott jogalapokat érdemben elemezni.
109.
E körülmények között úgy vélem, hogy először az egyes tagállamok által hivatkozott, arra alapított jogalapokat kell elemezni, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti a jogbiztonság elvét. Ez az elemzés ugyanis lehetővé fogja tenni az e rendelkezésben előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség pontos terjedelmének meghatározását.
b)
A jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
110.
Keresetében a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem tartja tiszteletben a jogbiztonság elvéből eredő követelményeket.
111.
A Litván Köztársaság (
82
) arra hivatkozik, hogy a jogalkotó nem tisztázta, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget előíró rendelkezést a gyakorlatban hogyan kell alkalmazni. Így sem a járművezető visszatérésének részletes szabályai, például a visszatérés költségei és bizonyítása, sem a visszatérés megtagadásának részletes szabályai és annak a munkáltatóra és adott esetben a munkavállalóra vonatkozó szankciókkal kapcsolatos következményei nem kerülnek pontosításra. Hasonlóképpen, a járművezető „tartózkodási helye” kifejezés sincs egyértelműen meghatározva. Különösen nem egyértelmű, hogy egy harmadik országbeli járművezetőnek ezen országba vagy az érintett tagállambeli ideiglenes tartózkodási helyére kell‑e visszatérnie, és általánosabban bizonytalan, hogy e kifejezés az érintett tagállamra vagy a tartózkodási hely pontos címére vonatkozik‑e. Mindezek a bizonytalanságok lehetetlenné teszik a 2020/1054 rendelet egységes alkalmazását.
112.
A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy az említett rendelkezés, valamint a járművezetőket és a fuvarozókat terhelő kötelezettségek pontos értelmezése alapvetően nem egyértelmű. Így nem egyértelmű elsősorban, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség az ugyanezen rendelkezésben meghatározott két helyre (azaz a vállalkozás működési központjára vagy a járművezető tartózkodási helyére) korlátozódik‑e, vagy a járművezetők választhatnak más helyet; másodsorban, hogy ez a kötelezettség a járművezetőket vagy a fuvarozókat terheli‑e; és harmadsorban, ez utóbbi esetben, hogy gondossági vagy eredménykötelezettségről van‑e szó. A szóban forgó rendelkezésnek a Tanács és a Parlament által beadványaikban javasolt értelmezése ellentmond a korábbi dokumentumokban mind ezen intézmények, mind a Bizottság által kifejtett álláspontnak. A jogbiztonság hiányát egyébiránt a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának nemzeti szintű értelmezése is bizonyítja. Így a belga rendőrség egy jelentéséből kitűnik, hogy szankciókat szabtak ki kizárólag amiatt, hogy egy járművezető 13 hét elteltével sem tért vissza, anélkül, hogy megvizsgálták volna, hogy úgy döntött‑e, hogy a pihenőidejét máshol tölti. (
83
)
113.
A Lengyel Köztársaság elsősorban azt állítja, hogy a fuvarozót terhelő, a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt kötelezettség jellege nincs egyértelműen meghatározva. Nem egyértelmű, hogy a vállalkozás csak közlekedési módot köteles‑e biztosítani a járművezető számára annak érdekében, hogy ez utóbbi a megjelölt helyek egyikén tölthesse a pihenőidejét, vagy – amint azt e rendelet (14) preambulumbekezdése sugallni látszik – a vállalkozásnak azt kell biztosítania, hogy a járművezető ténylegesen e helyek egyikére utazzon. Ez utóbbi esetben nem világos, hogy a fuvarozónak milyen módon kellene köteleznie a járművezetőt arra, hogy éljen a számára biztosított visszatérési lehetőséggel, sem pedig az, hogy milyen járművet kell használni e célra. E rendelkezés így azzal a veszéllyel jár, hogy olyan kötelezettségeket ír elő a fuvarozók számára, amelyeknek azok a munkavállalók egyéni szabadságának megsértése nélkül nem tudnak eleget tenni.
114.
Másodsorban a Lengyel Köztársaság szerint kétséges, hogy a tartózkodási helyre való visszatérést nem kell‑e megelőznie a működési központba való visszatérésnek. Nem egyértelmű, hogy a vállalkozás azáltal, hogy lehetővé teszi a járművezetők számára, hogy közvetlenül a tartózkodási helyükre térjenek vissza, eleget tesz‑e a pihenőidő biztosítására vonatkozó kötelezettségének, mivel a járművezetők „heti pihenőideje” a működési központban „veszi kezdetét”.
115.
Harmadsorban, a Lengyel Köztársaság szerint a szóban forgó rendelkezés harmadik albekezdése szintén kétségeket vet fel. Így nem egyértelmű, hogy azon menetíró készülék esetében, amely által rögzített adatok az e rendelkezés által megkövetelt bizonyítékokat képezik, azon jármű menetíró készülékéről van‑e szó, amellyel a járművezető a működési központba vagy tartózkodási helyére visszatért, vagy a járművezető által általában használt jármű menetíró készülékéről. A megtámadott rendelkezés nem pontosítja azon dokumentumok megőrzésének időtartamát, amelyeket a vállalkozás a 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdése értelmében a kötelezettség teljesítésének bizonyítására felhasználhat. A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy az ezen albekezdésben foglalt rendelkezés pontosságának hiánya akadályozza annak végrehajtását. A rendeleteknek kellő pontossággal meg kell határozniuk a nemzeti végrehajtási intézkedések tartalmát. A jelen esetben nem ez a helyzet, mivel a szóban forgó rendelkezés túl széles mérlegelési mozgásteret biztosít a nemzeti hatóságok számára. A 2020/1054 rendelet rendelkezéseinek e hatóságok általi pontosítása eltérő alkalmazást eredményez, fokozva a jogbizonytalanságot, ami ellentétes e rendelet azon célkitűzésével, hogy a belső piacon történő egységes alkalmazás biztosítása érdekében fokozza a jogbiztonságot a fuvarozókat terhelő kötelezettségek tekintetében.
116.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
117.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogbiztonság elve megköveteli egyfelől azt, hogy a jogszabályok egyértelműek és pontosak legyenek, másfelől pedig azt, hogy alkalmazásuk előre látható legyen a jogalanyok számára, különösen olyankor, amikor kedvezőtlen következményeik lehetnek. Az említett elv megköveteli különösen azt, hogy a szabályozás lehetővé tegye az érdekeltek számára az ennek alapján őket terhelő kötelezettség terjedelmének pontos ismeretét, és hogy ez utóbbiak egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el, (
84
) különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. (
85
)
118.
Ugyanakkor ezek a követelmények nem értelmezhetők sem annak kizárásaként, hogy az uniós jogalkotó egy általa elfogadott norma keretében elvont jogi fogalmat használjon, sem pedig annak előírásaként, hogy az ilyen elvont szabályban fel kell sorolni azokat a különböző konkrét eseteket, ahol az alkalmazást nyerhet, mivel a jogalkotó nem tudja előre meghatározni az összes ilyen esetet. (
86
)
119.
Nem szükséges továbbá, hogy maga a jogalkotási aktus technikai pontosításokat tartalmazzon, mivel az uniós jogalkotó folyamodhat olyan általános jogi kerethez, amelyet adott esetben a későbbiekben pontosítani kell. (
87
)
120.
Következésképpen az, hogy egy jogalkotási aktus mérlegelési jogkörrel ruházza fel a végrehajtásáért felelős hatóságokat, önmagában nem ütközik az előreláthatóság követelményébe, feltéve hogy a mérlegelési jogkör terjedelmét és gyakorlásának módját az adott jogszerű célra tekintettel kellő pontossággal határozzák meg ahhoz, hogy megfelelő védelmet biztosítson az önkényes eljárással szemben. (
88
)
121.
A jelen esetben az olyan keresetek keretében, mint amelyekről itt szó van, semmilyen konkrét helyzetet nem kell értékelni, és csak hipotetikus helyzeteket kell vizsgálni. Ebben az összefüggésben az előző pontokban említett ítélkezési gyakorlat alapján valamely rendelkezés jogbiztonság elvével való összeegyeztethetőségének értékelése érdekében véleményem szerint meg kell vizsgálni, hogy ez a rendelkezés félreérthető‑e annyira, hogy a címzettjei emiatt nem tudják megfelelő bizonyossággal eloszlatni az annak hatályát vagy tartalmát illető esetleges kétségeket, amely folytán nem tudják egyértelműen meghatározni az említett rendelkezésből eredő jogaikat és kötelezettségeiket. (
89
)
122.
Mindenekelőtt meg kell vizsgálni az arra alapított érveket, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem teszi lehetővé annak megértését, hogy egyrészt a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a járművezetőt vagy a fuvarozókat terheli‑e, másrészt pedig, hogy a járművezetők a pihenőidejük megkezdéséhez szabadon választhatnak‑e a vállalkozás működési központjától vagy tartózkodási helyüktől eltérő helyet.
123.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja az első albekezdésében előírja, hogy „[a] szállítási vállalkozásnak oly módon kell megszerveznie a járművezetők munkáját, hogy azok minden, négy egymást követő hétből álló időszakban vissza tudjanak térni a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezető szokásos állomáshelye és ahol a járművezető heti pihenőideje kezdetét veszi, vagy a járművezetők tartózkodási helyére annak érdekében, hogy legalább egy rendszeres heti pihenőidőt vagy egy 45 óránál hosszabb, a csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott heti pihenőidőt tarthassanak”.
124.
Ezenkívül e rendelkezésnek az említett rendelet 1. cikke 6. pontjának a) alpontjával összefüggésben értelmezett második albekezdése értelmében, ha a járművezető két egymást követő csökkentett heti pihenőidőt tartott, a harmadik héten vissza kell tudnia térni annak érdekében, hogy kompenzációként 45 óránál hosszabb rendszeres heti pihenőidőt tarthasson.
125.
Márpedig véleményem szerint az említett rendelkezés szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy annak címzettjei nem a járművezetők, hanem a szállítási vállalkozások, és az előírja számukra, hogy úgy szervezzék
meg a járművezetők munkáját, hogy azoknak az esettől függően három‑ vagy négyhetente lehetőségük legyen a rendszeres heti pihenőidejüket a munkáltató működési központjában vagy a járművezető tartózkodási helyén megkezdeni.
126.
Ebből következik, hogy a szóban forgó rendelkezésből eredő kötelezettség kétségkívül a fuvarozókat terheli. Szervezési kötelezettségről van szó abban az értelemben, hogy a fuvarozó köteles megszervezni a járművezető megjelölt két hely egyikére, azaz a vállalkozás működési központjába vagy a járművezető tartózkodási helyére való visszatérését. Ezenkívül e rendelkezés szövegéből az következik, hogy a szállítási vállalkozást terhelő kötelezettség e két hely egyikére való visszatérés megszervezésére korlátozódik, tehát más helyekre nem terjed ki.
127.
E körülmények között a szóban forgó rendelkezés által a fuvarozóra rótt kötelezettség semmilyen hatással nincs a járművezető azzal kapcsolatos szabadságára, hogy megválassza azt a helyet, ahol pihenőidejét meg kívánja kezdeni és el kívánja tölteni. E rendelkezés tartalma szerint a járművezetőnek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy rendszeres heti pihenőidejét e két hely egyikén kezdje meg, de erre bizonyosan nem köteles. A járművezetők tehát szabadon kezdhetik meg és tölthetik rendes heti pihenőidejüket ott, ahol kívánják, ez azonban nem befolyásolja a szállítási vállalkozást terhelő szervezési kötelezettséget.
128.
A szóban forgó rendelkezésnek az előző két pontban leírt terjedelme egyébként nemcsak annak szövegéből következik kifejezetten, hanem azt a 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdése is megerősíti. E preambulumbekezdésből ugyanis kifejezetten kitűnik egyrészt, hogy „a szállítási vállalkozások [azok, amelyek] szervez[i]k” a járművezető munkáját, és őket terhelik „a rendszeres hazatérés megszervezésével kapcsolatos kötelezettsége[k]”. E preambulumbekezdés ily módon megerősíti, hogy az említett kötelezettség a fuvarozót terheli. Az említett preambulumbekezdésből kitűnik másrészt, hogy „[a] hazatérés megszervezése során lehetővé kell tenni a járművezető részére, hogy a szállítási vállalkozásnak a székhelye szerinti tagállamban található valamelyik működési központjába vagy a tartózkodási helyére térjen vissza, és a járművezetők szabadon eldönthetik, hogy hol töltik a pihenőidejüket”. (
90
) A „lehetővé tenni” kifejezés használata is megerősíti, hogy az említett rendelkezés a járművezetők számára csak lehetőséget, és nem kötelezettséget ír elő.
129.
A fenti megfontolások lehetővé teszik a tagállamok által a kötelezettség jellegével kapcsolatos egyértelműség állítólagos hiányát illetően előadott érvekre való reagálást is. Egyrészt ugyanis a Bolgár Köztársaság által kifejezett kétségekre válaszolva a fentiekből kitűnik, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség eredménykötelezettség a járművezető visszatérésének megszervezését illetően, magát a visszatérést illetően azonban nem, mivel a járművezető szabadon dönthet úgy, hogy nem tér vissza a két megjelölt hely valamelyikére és ott kezdi meg a pihenőidejét, ahol kívánja.
130.
Másrészt a Lengyel Köztársaság első kifogására válaszolva ezen megfontolásokból kitűnik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja semmilyen módon nem írja elő a fuvarozók számára, hogy kötelezzék a járművezetőt arra, hogy éljen a visszatérésnek a számára biztosított lehetőségével, tehát nem ír elő olyan kötelezettségeket, amelyeknek a fuvarozók a járművezetők egyéni szabadsághoz való alapvető jogának megsértése nélkül nem tudnának eleget tenni.
131.
Az említett megfontolásokból az is következik, hogy a Litván Köztársaság állításával ellentétben a járművezetőt nem lehet szankcióval sújtani a visszatérés megtagadása esetén. A fuvarozóval szemben sem alkalmazható szankció a járművezető visszatérésének elmaradása esetén, amennyiben az említett fuvarozó eleget tett az őt terhelő szervezési kötelezettségnek.
132.
Ezenkívül, amint arra mind a Litván Köztársaság, mind a Lengyel Köztársaság rámutat, a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem határozza meg sem a járművezető visszatérésének részletes szabályait, sem a járművezető által a visszatéréshez igénybe vett közlekedési eszközt. A jogalkotó e döntése azonban nem teremt jogbizonytalanságot, hanem arra irányul, hogy biztosítsa a fuvarozók számára az ahhoz szükséges rugalmasságot, hogy a járművezető visszatérését – a vállalkozás igényeire és szervezeti jellemzőire figyelemmel – a költségek tekintetében a legészszerűbb módon szervezzék meg.
133.
Második kifogásával a Lengyel Köztársaság azt állítja továbbá, hogy nem egyértelmű, hogy a tartózkodási helyre való visszatérést meg kell‑e előznie a működési központba való visszatérésnek. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának tartalma értelmében lehetséges, hogy a munkáltató úgy teljesítse a járművezető visszatérésének biztosítására vonatkozó kötelezettségét, hogy felkéri a járművezetőt, hogy térjen vissza a munkáltató székhelye szerinti tagállamban található működési központjába. A munkaszerződés keretében a szállítási vállalkozás munkáltatóként továbbra is kötelezheti a járművezetőt arra, hogy munkaideje alatt visszatérjen a működési központba, (
91
) mielőtt megkezdené a pihenőidejét.
134.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a fuvarozó és a járművezető közötti alárendeltségi viszonyt az említett munkaszerződésre alkalmazandó nemzeti munkajog szabályozza. E jognak megfelelően kell tehát meghatározni az alárendeltség részletes szabályait. Másodszor, a 2020/1054 rendelet nem tiltja, hogy a munkáltató arra kötelezze a járművezetőt, hogy visszatérjen a működési központba, amennyiben ezt a kötelezettséget munkaidő alatt írják elő, és nem érinti a járművezető pihenőidejét. Ez a kötelezettség azonban nem érinti a járművezető ahhoz való jogát, hogy megválassza a helyet, ahol pihenőidejét el kívánja tölteni. Harmadszor, a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem írja elő a fuvarozó számára, hogy kötelezze a járművezetőt a működési központba való visszatérésre annak érdekében, hogy eleget tudjon tenni a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek. Az említett rendelkezés a „vagy” kifejezést használja, nem pedig az „és” kifejezést. Rugalmasságot biztosít a fuvarozó számára az ott említett egyik vagy másik helyszín kiválasztását illetően.
135.
Ami a Litván Köztársaság azon kifogását illeti, amely szerint a tartózkodási hely kifejezés nincs egyértelműen meghatározva, elegendő megállapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tartózkodási hely az a hely, ahol az érintett személy érdekeltségeinek szokásos központja található. (
92
) E meghatározásból következik, hogy a „tartózkodási hely” fogalma egy meghatározott helyre utal, és nem valamely tagállam teljes területére vonatkozik, amint azt az említett tagállam felveti. Ami a harmadik országbeli járművezetők sajátos helyzetét illeti, a fenti 118. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat és az alábbi 142. és 143. pontban kifejtett megfontolások fényében nem állítható, hogy az, hogy a szóban forgó rendelkezés nem szabályozza ezt a helyzetet, a jogbiztonság elvének megsértését jelentené. Ez a helyzet szabályozható nemzeti szinten. Mindenesetre nem tűnik észszerűnek a fuvarozókat terhelő visszatérési kötelezettség oly mértékben történő kiterjesztése, hogy az az Európai Unión kívülre történő visszatérést írjon elő számukra. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy – amint azt az előző pontban kiemeltem – a szállítási vállalkozás választhat a szóban forgó rendelkezésben megjelölt két hely között, így, ha a tartózkodási helyre való visszatérés gazdaságilag nem tűnik megvalósíthatónak, az említett vállalkozás a működési központba való visszatérés megszervezésével is eleget tehet a kötelezettségnek.
136.
Harmadik kifogásában a Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik albekezdése nem egyértelmű azzal kapcsolatban, hogy a fuvarozóknak hogyan kell bizonyítaniuk, hogy eleget tesznek a járművezetők visszatérésére vonatkozó, az előző albekezdésekben előírt kötelezettségüknek.
137.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az említett rendelkezés harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy a „vállalkozásnak dokumentálnia kell, hogy miként tesz eleget ennek a kötelezettségnek, és a dokumentációt a telephelyén kell őriznie azért, hogy kérésre be tudja azt mutatni az ellenőrző hatóságoknak”.
138.
E tekintetben a 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdése pontosítja, hogy „[a]nnak igazolása érdekében, hogy a szállítási vállalkozás teljesíti a rendszeres hazatérés megszervezésével kapcsolatos kötelezettségeit, a szállítási vállalkozásnak képesnek kell lennie a menetíró készülék által rögzített adatok, a járművezetői munkalapok vagy az egyéb dokumentumok felhasználására. Ezeknek a bizonyítékoknak rendelkezésre kell állniuk a szállítási vállalkozás telephelyén, hogy azokat az ellenőrző hatóságok kérésére be lehessen mutatni”.
139.
A Lengyel Köztársaság lényegében azt állítja, hogy az ezen harmadik albekezdésben foglalt rendelkezés pontosságának hiánya akadályozza a szállítási vállalkozásokat annak végrehajtásában. Az említett tagállam különösen a menetíró készülék által rögzített azon adatokkal kapcsolatos kétségeket emeli ki, amelyek felhasználhatók a járművezető visszatérési kötelezettsége tiszteletben tartásának dokumentálásához, valamint azt, hogy nem határozták meg azon dokumentumok megőrzési idejét, amelyek az említett tiszteletben tartást bizonyíthatják.
140.
Mindazonáltal a 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdése vonatkozó részének fényében értelmezett vitatott rendelkezés olvasatából az következik, hogy az uniós jogalkotó rugalmasságot kívánt biztosítani a fuvarozók számára, lehetővé téve számukra, hogy az e tekintetben releváns bármely dokumentáció felhasználásával bizonyíthassák a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartását. Az említett kötelezettség tiszteletben tartása bizonyításának módjával kapcsolatos e rugalmasság egyébiránt összhangban áll azzal a rugalmassággal, amelyet – amint az a fenti 132. pontból kitűnik – az uniós jogalkotó a fuvarozók számára biztosított a járművezetők visszatérésének gazdasági és szervezési szempontból legészszerűbb módon történő megszervezését illetően.
141.
E tekintetben az a körülmény, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik albekezdése nem pontosítja, hogy a fuvarozóknak hogyan kell bizonyítaniuk, hogy eleget tesznek a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségüknek, nem jelenti azt, hogy e rendelkezés sérti a jogbiztonság elvét.
142.
Ugyanis először is, amint az a fenti 118–120. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a jogbiztonság elvének követelményei nem értelmezhetők annak előírásaként, hogy valamely szabályban fel kell sorolni azokat a különböző konkrét eseteket, ahol az alkalmazást nyerhet, mivel a jogalkotó nem tudja előre meghatározni az összes ilyen esetet. Egy olyan rendelkezés, mint amely a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik albekezdésében szerepel, amely számos különböző helyzetre alkalmazandó, nem határozhat meg és nem is kell részletesen meghatároznia minden olyan helyzetet, amelyre alkalmazandó.
143.
Másodszor, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, akkor is, ha e rendelet erre nem hatalmazza fel őket kifejezetten, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását, nem rejtik el annak uniós jogi aktus jellegét, és, a rendelet rendelkezései keretei között maradva, pontosítják a rendelet által biztosított mérlegelési jogkör gyakorlását. (
93
) Ebből következik, hogy e korlátok között a tagállamok – amennyiben szükségesnek tartják e rendelkezés beépítését és a fuvarozók számára több útmutatás nyújtását – ezt megtehetik, tiszteletben tartva ugyanakkor a rendelkezés által az utóbbiak számára azzal kapcsolatban biztosított rugalmasságot, hogy miként bizonyítják a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítését.
144.
Harmadszor, az arra vonatkozó pontos uniós vagy nemzeti szintű szabályozás hiányában, hogy a fuvarozóknak hogyan kell bizonyítaniuk, hogy eleget tesznek a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségüknek, maguknak a fuvarozóknak a feladata, hogy az uniós jogalkotó által biztosított rugalmasság keretében megválasszák azt a megbízható módszert, amely biztosítani tudja az említett rendelkezésből eredő bizonyítási követelmény tiszteletben tartását. (
94
)
145.
Ami ezt követően a Bolgár Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint a Tanács és a Parlament által a Bírósághoz benyújtott beadványaikban javasolt értelmezés eltér az általuk korábbi jogi aktusokban javasolt értelmezéstől, az említett tagállam az ezen intézmények által a jogalkotási eljárás során elfogadott közbenső jogi aktusokra hivatkozik, amelyek célja kizárólag a végső aktus elfogadásának előkészítése, anélkül hogy véglegesen rögzítenék a szóban forgó intézmény álláspontját, (
95
) és amelyek így nem eredményezhetnek semmilyen jogbizonytalanságot. Ugyanígy a Bizottság által a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján közzétett, „Kérdések és válaszok a mobilitási csomag végrehajtásáról” című dokumentumok, amelyekre mind a Bolgár Köztársaság, mind a Lengyel Köztársaság hivatkozott, jogilag nem kötelező jellegűek, (
96
) és így nem bizonyíthatják, hogy a vitatott rendelkezés nem tartja tiszteletben a jogbiztonság követelményeit.
146.
Végül, ami a szóban forgó rendelkezésnek a Litván Köztársaság és a Bolgár Köztársaság által hivatkozott nemzeti szintű értelmezését, valamint a belga rendőrségnek a – Bolgár Köztársaság által a jogbiztonság hiányának bizonyítékaként benyújtott – jelentését illeti, meg kell állapítani egyrészt, hogy egyéb bizonyítékok hiányában az említett tagállamok által szolgáltatott információk és különösen ez utóbbi dokumentum nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a hivatkozott esetekben a bírságokat a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának helyes vagy téves értelmezése alapján szabták‑e ki. Másrészt, még ha a hivatkozott esetekben a bírságokat e rendelkezés téves értelmezése alapján szabták is ki, a szóban forgó rendelkezés esetleges téves alkalmazása önmagában semmiképpen nem bizonyíthatja a jogbiztonság hiányát. Szó lehet ugyanis a nemzeti hatóságok által e rendelkezés alkalmazása során elkövetett egyszerű hibákról, amelyek a szóban forgó nemzeti jogrendekben rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek felhasználásával orvosolhatók.
147.
A fentiek összességéből az következik, hogy véleményem szerint a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által felhozott, a jogbiztonság elvének a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja általi megsértésére alapított jogalapokat el kell utasítani.
148.
A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek a fenti 125–129. pontban elfogadott értelmezéséből az is következik, hogy a fenti 102. és 108. pontban megállapítottaknak megfelelően véleményem szerint nem szükséges, hogy a Bíróság érdemben vizsgálja a Bolgár Köztársaság által a 2020/1054 rendelet e rendelkezésére tekintettel hivatkozott többi jogalapot.
149.
Hasonlóképpen úgy tűnik, hogy a Litván Köztársaság keresetének terjedelmét az említett rendelkezés tekintetében mind a válaszában, (
97
) mind a tárgyaláson éppen arra az esetre korlátozta, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy e rendelkezés a járművezetők számára ír elő visszatérési kötelezettséget, ami – amint az a jelen indítvány előző pontjaiban megállapításra kerül – nem áll fenn. E körülmények között úgy vélem, hogy a Bíróságnak a Litván Köztársaság által a 2020/1054 rendelet ugyanezen rendelkezésére tekintettel hivatkozott többi jogalapot sem kell érdemben elemeznie.
150.
Következésképpen ezen indítvány további részében az e két tagállam által a szóban forgó rendelkezéssel szemben felhozott jogalapokat csak másodlagosan elemzem.
c)
Az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok megsértéséről
1) A felek érvei
151.
Keresetében az e tekintetben a Lengyel Köztársaság által támogatott Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy) és Románia (C‑546/20. sz. ügy) arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja az EUM‑Szerződés által biztosított több alapvető szabadságot is sért.
152.
Elsősorban a Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti a munkavállalók EUMSZ 45. cikkben előírt szabad mozgását és a járművezetők azon jogát, hogy szabadon rendelkezzenek pihenőidejükkel, mivel a járművezetőknek a tartózkodási helyükre vagy a vállalkozás működési központjába való kötelező visszatérését írja elő anélkül, hogy biztosítaná a járművezetők számára annak lehetőségét, hogy ők maguk döntsék el, hogy hol kívánják tölteni a pihenőidejüket. Hasonlóképpen, a Litván Köztársaság az EUMSZ 26. cikk megsértésére hivatkozik. Ugyanebben az értelemben a Bolgár Köztársaság az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésének, az EUMSZ 45. cikknek, valamint a Charta 45. cikke (1) bekezdésének megsértésére hivatkozik.
153.
Másodsorban Románia, amelyet e tekintetben a Lett Köztársaság támogat, arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja indokolatlanul korlátozza a letelepedés szabadságát, és ezáltal sérti az EUMSZ 49. cikket.
154.
Románia szerint ez a rendelkezés a közúti fuvarozók számára egyrészt a járművezetők rendszeres visszatérésének bizonyításával kapcsolatos új adminisztratív kötelezettségekkel jár, másrészt pedig költségnövekedést és bevételkiesést eredményez. Az új bizonyítási követelményeknek való megfelelésből eredő többletköltségeken túl ugyanis a fuvarozóknak kell viselniük a járművezetők utazási költségeit, valamint bevételcsökkenésre kerül sor azon időszakokra tekintettel, amelyek során a járművezetők az – általában üres járművel történő – visszatérés miatt nem folytatnak jövedelemszerző tevékenységet. Mivel a közúti fuvarozók többsége kis‑ és középvállalkozás (kkv), az említett rendelkezés tiszteletben tartásának szükségessége még jelentősebb következményekkel jár.
155.
Ebből következik, hogy egy, az Unió földrajzi perifériáján található államban történő vállalkozásalapítás kevésbé lesz jövedelmező, mint egy közép‑ és nyugat‑európai államban történő vállalkozásalapítás, tekintettel a négyhetente annak érdekében történő további többezer kilométeres utazás költségeire, hogy megszervezzék az azon országokból való visszatérést, ahova a fuvarozás iránti kereslet összpontosul, valamint tekintettel a fent említett adminisztratív többletköltségekre és bevételkiesésre.
156.
Így a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja, különösen mivel tagállamonként eltérő költségeket eredményez, egyrészt arra ösztönzi az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett fuvarozókat, hogy a közép‑ és nyugat‑európai tagállamokban leányvállalatokat vagy fióktelepeket hozzanak létre, vagy akár, hogy áthelyezzék oda a tevékenységüket. Márpedig ez az áthelyezés nem a vállalkozások valódi döntéséből következik. A vállalkozások az új feltételekre tekintettel kénytelenek lesznek tevékenységüket áthelyezni. Másrészt ez a rendelkezés visszatartó hatással fog járni a közép‑ és nyugat‑európai tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkre a tekintetben, hogy az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban társaságokat alapítsanak. Az említett rendelkezés, bár megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, ekképpen befolyásolja a más tagállamok vállalkozásainak piacra jutását.
157.
Az arányosság elvének megsértésére alapított érvei keretében Románia arra is hivatkozik, hogy a fuvarozók azon kötelezettsége, hogy tevékenységüket oly módon szervezzék meg, hogy a pihenőidők a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjából eredő követelményeknek megfelelően kerüljenek megtartásra, a szolgáltatásnyújtás szabadságának indokolatlan korlátozásához vezethet.
158.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
159.
Mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy a Bíróság kimondta, hogy az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok korlátozásának tilalma nem csupán a nemzeti intézkedésekre, hanem az uniós intézmények által hozott intézkedésekre is érvényes. (
98
)
160.
Ebből következik, hogy a szóban forgó intézkedésnek, vagyis a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek tiszteletben kell tartania az EUM‑Szerződés felperes tagállamok által hivatkozott rendelkezéseit.
161.
Ami először is a Litván Köztársaság által felhozott, az EUMSZ 26. cikk és az EUMSZ 45. cikk megsértésére alapított jogalapokat, valamint a Bolgár Köztársaság által felhozott, az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésének, az EUMSZ 45. cikknek, valamint a Charta 45. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapokat illeti, azok mindegyike kifejezetten a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának olyan értelmezésén alapul, amely szerint e rendelkezés előírja a járművezetőknek a tartózkodási helyükre vagy a vállalkozás működési központjába kötelező visszatérését anélkül, hogy biztosítaná a járművezetők számára annak lehetőségét, hogy ők maguk döntsék el, hogy hol kívánják tölteni a pihenőidejüket. Márpedig a fenti 125–129. pontból kitűnik, hogy az említett rendelkezés nem ilyen tartalommal bír. Ebből következik, hogy mivel a szóban forgó rendelkezés téves értelmezésén alapulnak, az említett jogalapok mindegyikét mint megalapozatlant el kell utasítani.
162.
Ami ezt követően a Románia által felhozott, az EUMSZ 49. cikk megsértésére alapított jogalapot illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a letelepedés szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely az EUMSZ 49. cikk által biztosított szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi. (
99
)
163.
Különösképpen a „korlátozás” (vagy akadály) fogalma túlmutat az állampolgárságon alapuló megkülönböztetésen, és magában foglalja az olyan intézkedéseket, amelyek bár megkülönböztetés nélkül alkalmazandók, befolyásolják a más tagállamok gazdasági szereplőinek piacra jutását, és ezáltal akadályozzák a Közösségen belüli kereskedelmet. (
100
) Ilyen korlátozás áll fenn többek között, ha a szóban forgó intézkedés megnehezíti a fogadó tagállamban történő piacra jutást, (
101
) vagy ha a gazdasági szereplőket megfosztják attól a lehetőségtől, hogy e fogadó tagállamban rendes és hatékony versenyfeltételek mellett piacra léphessenek. (
102
)
164.
Ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a letelepedés szabadságát a szolgáltatásnyújtás szabadságától elsősorban és mindenekelőtt a szóban forgó tevékenység állandósága és folyamatossága határolja el, szemben az ideiglenes jellegű tevékenységgel. (
103
)
165.
A „letelepedésnek” az EUM‑Szerződés letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései szerinti fogalma a fogadó tagállamban állandó telephelyen, határozatlan ideig ténylegesen végzett gazdasági tevékenységet foglalja magában. A fogalom tehát azt feltételezi, hogy az érintett gazdasági szereplő valóban letelepedett e tagállamban, és ott ténylegesen gazdasági tevékenységet végez. (
104
)
166.
Végül az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a letelepedési szabadság korlátozása csak akkor fogadható el, ha azt először is közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, másodszor pedig megfelel az arányosság elvének, ami azt jelenti, hogy alkalmas az elérni kívánt cél koherens és szisztematikus módon történő megvalósításának biztosítására, és nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket. (
105
)
167.
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget előíró rendelkezés megkülönböztetés nélkül alkalmazandó minden olyan szállítási vállalkozásra, (
106
) amely az 561/2006 rendelet hatálya alá tartozó közúti szállítást végez.
168.
Ez a rendelkezés önmagában nem szabályozza, és semmilyen módon nem korlátozza a valamely tagállamban letelepedett gazdasági szereplők azon szabadságát, hogy egy másik tagállamban letelepedjenek, például ügynökségek vagy telephelyek e területen való létrehozása révén.
169.
Az EUMSZ 49. cikk, amely – amint az a fenti 47. pontból kitűnik – közvetlenül alkalmazandó a közúti szállítási ágazatra, és amelyet ebben az ágazatban az 1071/2009 rendelet hajtott végre, ezzel szemben minden szállítási vállalkozás számára biztosítja azt a jogot, hogy – adott esetben leányvállalatok alapítása révén – a választása szerinti bármely tagállamban letelepedjen annak érdekében, hogy a munkát optimális módon, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel összhangban szervezze meg.
170.
Egyébiránt Románia maga is megerősíti, hogy e rendelkezés nem korlátozza valamely tagállam szállítási vállalkozásainak arra való lehetőségét, hogy másik tagállamban telepedjenek le, amikor érvelése keretében azt állítja, hogy ez a kötelezettség arra fogja késztetni a Romániában letelepedett szállítási vállalkozásokat, hogy más tagállamokban leányvállalatokat és fióktelepeket hozzanak létre.
171.
Mindazonáltal az említett tagállam azt állítja, hogy az említett kötelezettség tagállamtól függően eltérő költségeket róhat a fuvarozókra, ami egyrészt arra kényszeríti az Unió perifériáján elhelyezkedő tagállamokban letelepedett fuvarozókat, hogy a közép‑ és nyugat‑európai tagállamokba települjenek át, másrészt pedig visszatartó hatást gyakorol az ez utóbbi tagállamokban letelepedett fuvarozókra a tekintetben, hogy a periférián elhelyezkedő tagállamokban telepedjenek le. Ebből következik, hogy ugyanezen kötelezettség megnehezíti ilyen telephelyekről más tagállamok piacára történő bejutást.
172.
E tekintetben megjegyzem, hogy bár a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a fenti 167. pontban említett értelemben vett közúti szállítást végző vállalkozásokra megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, kétségtelen, hogy jelentősebb hatást gyakorolhat azokra a szállítási vállalkozásokra, amelyek járművezetői hosszú ideig az alkalmazási helyüktől vagy tartózkodási helyüktől távol eső utakat tesznek meg.
173.
Véleményem szerint azonban ez a megállapítás egyáltalán nem jelenti azt, hogy a szóban forgó rendelkezés sérti az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedési szabadságukat azáltal, hogy megfosztja e vállalkozásokat attól a lehetőségtől, hogy – amint azt a fenti 163. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat jelzi – rendes és hatékony versenyfeltételek mellett férjenek hozzá más tagállamok piacaihoz.
174.
Valójában, amint arra a Tanács helyesen rámutatott, a Románia által az érvelése keretében hivatkozott, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségből eredő szervezési, adminisztratív és gazdasági hátrányok – azaz a járművezetők által a visszatérésük érdekében megtett utazás költségei, az esetleges bevételkiesés, valamint az adminisztratív többletterhek és ‑költségek – inkább annak a következményei, hogy a szállítási vállalkozás sajátos üzleti okokból úgy döntött, hogy az Unió perifériáján található valamely tagállamban telepedik le, noha tevékenységét állandó jelleggel vagy túlnyomó részben más, távoli tagállamokban végzi, ahol szállítási szolgáltatásainak nagy részét nyújtja.
175.
Mindazonáltal a szóban forgó rendelkezés egyáltalán nem korlátozza e vállalkozás azon szabadságát, hogy e tagállamokban telepedjen le, és ott állandó telephelyen, határozatlan ideig ténylegesen fuvarozói tevékenységet végezzen. Az említett kötelezettség ellenére ugyanis e vállalkozások továbbra is szabadon letelepedhetnek a választásuk szerinti bármely tagállamban, ha úgy kívánják. E rendelkezés lefeljebb arra alkalmas, hogy kevésbé vonzóvá tegyen egy, az előző pontban említetthez hasonló gazdasági modellt.
176.
Márpedig, még ha úgy tekintjük is, hogy az említett rendelkezés alkalmas arra, hogy kevésbé vonzóvá tegye a fent említett gazdasági modell körébe tartozó szállítási szolgáltatások nyújtását, ez nem jelenti az EUM‑Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó szabályainak megsértését. Ugyanis, amint azt a fenti 44. és azt követő pontokban részletesen kifejtettem, a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága különös szabályozás hatálya alá tartozik. A fuvarozók kizárólag annyiban rendelkeznek a (jelen esetben közúti) szállítási szolgáltatások szabad nyújtásához való joggal, amennyiben e jogot az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott másodlagos jogi intézkedések útján biztosították.
177.
E körülmények között az uniós jogalkotó teljes mértékben jogosult arra, hogy egy jogalkotási aktusnak az érintett munkavállalók szociális védelmének növelése érdekében történő kiigazítása révén módosítsa azokat a feltételeket, amelyek mellett a közúti közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága gyakorolható, mivel a liberalizáció mértékét az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése értelmében nem közvetlenül az EUMSZ 56. cikk, hanem maga az uniós jogalkotó határozza meg a közös közlekedéspolitika végrehajtása keretében, amint azt a fenti 45. és 46. pontban kifejtettem.
178.
E tekintetben megjegyzem, hogy a Bíróság már hangsúlyozta, hogy többek között a szolgáltatások szabad mozgása területén az uniós jogalkotó által elfogadott intézkedéseknek nemcsak az lehet a céljuk, hogy megkönnyítsék e szabadság gyakorlását, hanem adott esetben az Unió által elismert olyan egyéb alapvető érdekek védelmének biztosítására is irányulhatnak, amelyeket e szabadság érinthet. (
107
)
179.
Ebben az összefüggésben kiemelem különösen az EUMSZ 9. cikket, amelynek értelmében politikái és tevékenységei meghatározása és végrehajtása során a jogalkotó figyelembe veszi a megfelelő szociális védelem biztosítását.
180.
Ebből következik, hogy a közös közlekedéspolitika végrehajtása érdekében elfogadott intézkedések keretében az uniós jogalkotó a járművezetők munkakörülményeinek a fenti 174. pontban említetthez hasonló gazdasági szervezési modellből eredő romlásának ellensúlyozása érdekében elfogadhat olyan intézkedéseket, amelyek e járművezetők megfelelő szociális védelmének biztosítására irányulnak, hozzátéve, hogy az uniós jogalkotó az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett jogosult a szóban forgó érdekek mérlegelésére. Ezen elv tiszteletben tartásának kérdésével a következő szakaszban foglalkozom.
181.
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy véleményem szerint – Románia állításával ellentétben – a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem sérti sem az EUMSZ 49. cikket, sem az EUM‑Szerződés szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseit. Következésképpen a felperes tagállamok által felhozott, az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok megsértésére alapított valamennyi jogalapot el kell utasítani.
d)
Az arányosság elvének megsértéséről
182.
Keresetében a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy), Románia (C‑546/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem tartja tiszteletben az arányosság elvéből eredő, az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében meghatározott követelményeket.
183.
E négy tagállam egyrészt az említett rendelkezésben előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságát
magát vitatja. Különösen arra hivatkoznak, hogy az említett intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és meghaladja az e kinyilvánított célok eléréséhez szükséges mértéket.
184.
Másrészt Románia és a Lengyel Köztársaság kifogásolja az arányosságnak az uniós jogalkotó által végzett vizsgálatát is, és különösen azt, hogy a végül elfogadott, említett rendelkezés végleges változatát illetően nem készült hatásvizsgálat.
185.
Ezt a két vetületet külön kell elemezni.
1) A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságával kapcsolatos jogalapokról
i) A felek érvei
186.
Elsősorban a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a járművezetőkre gyakorolt negatív hatásokra tekintettel nem felel meg az arányosság elvének.
187.
Először is e négy tagállam arra hivatkozik, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az arányosság elvét, mivel azáltal, hogy korlátozza a járművezetők ahhoz való jogát, hogy ők maguk válasszák meg, hogy hol kívánják tölteni a pihenőidejüket, és ezáltal a szabad mozgáshoz való jogukat is érinti, nyilvánvalóan alkalmatlan intézkedésnek minősül, amely meghaladja a munkavállalók pihenési feltételeinek javítására irányuló cél megvalósításához szükséges mértéket. Ennek keretében a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy e kötelezettség így ellentétes az 561/2006 rendelet 4. cikkének f) pontjával, amelynek értelmében „»pihenő«: minden meg nem szakított időszak, melynek során a járművezető szabadon rendelkezik idejével”. A Lengyel Köztársaság ezt követően arra is hivatkozik, hogy az uniós jogalkotó a szóban forgó rendelkezésben önkényesen határozta meg azokat a helyeket, ahol a járművezetőknek a pihenőjüket tölteniük kell.
188.
Másodszor, az említett négy tagállam azt állítja, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség több utazással jár, ami fáradtságot okoz azon járművezetők számára, akiknek az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokba kell visszatérniük. Az e kötelezettség által a járművezetők számára okozott egyensúlytalanság – az intenzív ütemű visszatérések által okozott kimerülésre tekintettel – befolyásolja az egészségüket és munkavégzési képességüket. Ez a helyzet a közúti közlekedés biztonságára nézve is negatív következményekkel jár. Ebből következik, hogy a szóban forgó intézkedés nem alkalmas a 2020/1054 rendelet azon céljainak elérésére, amelyek az Unióban a járművezetők munkafeltételeinek és a közúti közlekedésbiztonságnak a javítására irányulnak.
189.
Harmadszor Románia arra hivatkozik, hogy bár a 2020/1054 rendelet egyik célja – amint az az (1) preambulumbekezdéséből kitűnik – arra irányul, hogy a közúti szállítás területe vonzza a szakképzett munkaerőt, a szállítási vállalkozásoknak az új kötelezettséggel összefüggő költségek miatti kényszerű áttelepüléséből adódóan e munkavállalók jelentős részének esetében valójában fennáll annak a veszélye, hogy elveszítik az állásukat vagy másik tagállamba kell költözniük annak érdekében, hogy folytatni tudják azt a tevékenységet, amelyre vonatkozóan képzettséggel rendelkeznek. A Románia rendelkezésére álló információk szerint a romániai szállítási vállalkozások több mint 45%‑a tervezi, hogy társaságokat vagy leányvállalatokat létesítenek különböző nyugat‑európai államokban, illetve tevékenységüket oda helyezik át annak érdekében, hogy enyhítsék az első mobilitási csomag negatív hatásait. Ezek a negatív hatások egy, a nemzetgazdaság számára kulcsfontosságú ágazatban jelentkeznek, mivel a közúti árufuvarozási szolgáltatások azon ágazatok közé tartoznak, amelyek a legnagyobb román exportot generálják, és jelentősen hozzájárulnak a nemzeti kereskedelmi mérleg kiegyensúlyozásához.
190.
Másodsorban, a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a fuvarozókra gyakorolt negatív hatások tekintetében nem felel meg az arányosság elvének. E tagállamok azt állítják, hogy ez a kötelezettség jelentős pénzügyi költségekkel jár a fuvarozók számára. Egyrészt az említett kötelezettség a visszatérés megszervezéséhez kapcsolódó működési költségekkel, valamint a letelepedés helye szerinti tagállamba való visszatéréshez szükséges időhöz kapcsolódó jövedelemkieséssel jár, amely idő alatt az üres járművel közlekedő járművezetők semmilyen jövedelemszerző tevékenységet nem folytatnak, ami a kereskedelmi tevékenység korlátozásához és a bevételek csökkenéséhez vezetne. Másrészt a szóban forgó rendelkezés harmadik albekezdésében a fuvarozókkal szemben előírt azon követelmény, hogy dokumentálják, hogy miként tesznek eleget a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek, szintén jelentős további terhekkel jár. Márpedig a fuvarozók nagy része kkv, amelyek számára mindezen terhek különösen súlyosak. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) hangsúlyozta, hogy korlátozni kell az eljárásokat, a Régiók Európai Bizottsága (RB) pedig azt is jelezte, hogy az Unió perifériáján található tagállamok több nehézséggel néznek szembe a belső piac elérése tekintetében. Ezenkívül a megtámadott rendelkezést a Covid19‑világjárvány által kiváltott gazdasági válság időszakában fogadták el, ami felerősíti a negatív hatásait.
191.
Harmadsorban, a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a környezetre gyakorolt negatív hatások tekintetében nem felel meg az arányosság elvének. E három tagállam azzal érvel, hogy ez a kötelezettség azzal jár, hogy naponta több ezer járművezető indulására és visszatérésére vonatkozóan további utazásokat kell beütemezni. Az Unió földrajzi perifériáján található országokból származó járművezetők objektíve kötelesek lesznek igen nagy távolságokat utazni, amelyek jóval meghaladják a hasonló közép‑ és nyugat‑európai járművezetők által megtett távolságokat, mivel Közép‑ és Nyugat‑Európában zajlik az Unión belüli fuvarozások nagy része. Ezenkívül a visszatérésre valószínűleg csökkentett rakománnyal vagy akár rakomány nélkül kerül sor, és így több ezer jármű lesz kénytelen üresen közlekedni. Az utazások számának jelentős növekedése a szén‑dioxid‑kibocsátás növekedésével jár, és jelentős hatást gyakorol a környezetre.
192.
Negyedsorban a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy léteztek a járművezetők és a fuvarozók számára kevésbé korlátozó alternatívák. E tagállamok azt állítják, hogy a járművezetők szabadságát meg lehetett volna őrizni oly módon, hogy a fuvarozók számára arra vonatkozó kötelezettséget írnak elő, hogy a visszatérést csak azokban az esetekben szervezzék meg, amikor a járművezetők vissza kívánnak térni. Ily módon a fuvarozók nem viselnének túlzott többletköltségeket. Ez az alternatíva nagyobb rugalmasságot biztosítana, és ennélfogva a járművezetők jogainak megfelelő védelmét biztosítaná. A Lengyel Köztársaság kifejezetten hivatkozik egy, a Parlament Foglalkoztatási és Szociális Bizottsága által javasolt ilyen értelmű intézkedésre.
193.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
ii) Elemzés
194.
A fenti 52. és azt követő pontokban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a jelen ügyben ahhoz, hogy választ lehessen adni az arányosság elvének a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja általi megsértésére alapított jogalapokra, a Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy olyan kötelezettséget ír elő, amely a szállítási vállalkozásokat arra kötelezi, hogy úgy szervezzék meg a járművezetők munkáját, hogy azok vissza tudjanak térni a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központjába, amely a járművezető szokásos állomáshelye, vagy a járművezetők tartózkodási helyére, nyilvánvalóan túllépte a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, (
108
) mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedés mellett döntött.
195.
E körülmények között először is meg kell határozni a szóban forgó szabályozás és különösen a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja által követett célokat – amelyek jogszerűségét a felperes tagállamok nem vitatják – annak érdekében, hogy ezt követően elemezni lehessen az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokat.
– A szóban forgó szabályozás céljairól
196.
A 2020/1054 rendeletet a mobilitási csomag keretében fogadták el azzal a céllal, hogy a közúti közlekedés szabályozási keretét az ágazati fejleményekhez igazítsák, (
109
) figyelembe véve az ágazat sajátos jellegét és különösen rendkívül mobil jellegét.
197.
Ennek keretében a 2020/1054 rendelet három, „stratégiaiként” azonosított cél elérése érdekében módosította az 561/2006 rendeletet. Így e rendelet (1), (6) és (36) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy e rendelet célja először is a járművezetők munkakörülményeinek javítása, másodszor a tisztességes és torzításmentes verseny, valamint a közúti szállítási vállalkozások számára a tisztességes üzleti feltételek biztosítása, harmadszor pedig az, hogy elősegítse az összes úthasználó közúti közlekedésbiztonságát.
198.
Ezek a célok szorosan kapcsolódnak egymáshoz, mivel a szociális és a versenyjogi kérdések egyértelműen kölcsönösen összefüggnek egymással, mivel azok a kereskedelmi gyakorlatok, amelyek lehetővé teszik a fuvarozók számára, hogy tisztességtelen versenyelőnyhöz jussanak, gyakran megfosztják a járművezetőket a szociális védelemhez és a megfelelő munkafeltételekhez való alapvető jogaiktól, és a jogellenes gyakorlatok a belső piac megfelelő működését is akadályozzák. (
110
)
199.
Amint az a hatásvizsgálat szociális részéből következik, a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslatban szereplő jogszabályi módosítások célja az volt, hogy hozzájáruljanak az EUM‑Szerződésből eredő következő politikai célkitűzésekhez: a magas versenyképességű szociális piacgazdaságon alapuló belső piac fenntartható fejlődése (EUSZ 3. cikk); a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadsága (EUMSZ 56. cikk); az élet‑ és munkakörülmények javítása (EUMSZ 151. cikk); valamint a nemzetközi közlekedésre alkalmazandó közös, tisztességes és biztonságos szabályok megállapítása (EUMSZ 91. cikk). (
111
)
200.
Ebben az összefüggésben a rendelkezés, amely a fuvarozók azon kötelezettségét írja elő, hogy oly módon szervezzék meg a járművezetők munkáját, hogy azok rendszeresen vissza tudjanak térni azon működési központba, amely a szokásos állomáshelyük, vagy a tartózkodási helyükre, – amint az a 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdéséből kitűnik – azon konkrét célkitűzésre irányul, hogy biztosítsák, hogy a járművezetők által az otthonuktól távol töltött időszakok ne legyenek túlságosan hosszúak.
201.
Ez a rendelkezés kifejezetten azt kívánja orvosolni, hogy a korábbi szabályozás nem tartalmazott a járművezetőknek a tartózkodási helyükre való visszatérésével kapcsolatos szabályokat. Ezt a hiányt egyrészt a járművezetők szociális körülményeinek romlásához hozzájáruló egyik tényezőként azonosították. A hatásvizsgálatban ugyanis a Bizottság rámutatott, hogy a járművezetők által az otthonuktól távol töltött hosszú időszakok hozzájárulnak a járművezetők által tapasztalt stresszhez és fáradtsághoz, idővel pedig egészségi állapotuk romlásához, valamint a szakmai és magánéletük közötti egyensúly hiányához. (
112
)
202.
Másrészről a járművezetők hazatérésére vonatkozó szabályok hiányát is az egyik olyan tényezőként azonosították, amely eltérő értelmezésekhez és végrehajtási gyakorlatokhoz vezet a tagállamokban. (
113
)
203.
Így a fuvarozókat terhelő, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség előírása a 2020/1054 rendelet általánosabb, a járművezetők jó munkakörülményeinek biztosítására és e körülmények javítására irányuló stratégiai céljának keretébe illeszkedik, amely cél pedig a fenti 179. pontban említett, az EUMSZ 9. cikkben előírt, a megfelelő szociális védelem biztosítására vonatkozó követelményéhez kapcsolódik.
204.
Ebben az összefüggésben a szóban forgó intézkedésnek a járművezetők munkája és magánélete közötti egyensúly, és ezáltal életszínvonaluk javítására irányuló célja szintén hozzájárul a szakképzett munkaerő vonzására irányuló célhoz, (
114
) tekintettel a szakképzett járművezetők Unión belüli általános hiányára. Amint az a hatásvizsgálatból kitűnik, ezt a hiányt – legalábbis részben – a munkakörülmények romlása okozza, amely rontja a járművezetői szakma imázsát és vonzerejét. (
115
)
205.
Végezetül, a járművezetők megfelelő pihenőjének biztosítása és a közúti közlekedésbiztonság közötti közvetlen kapcsolatra figyelemmel a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a 2020/1054 rendelet „összes úthasználó közúti közlekedésbiztonságának elősegítés[ére]” irányuló stratégiai céljának keretébe is illeszkedik. (
116
) E stratégiai cél összhangban áll az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének c) pontjában említett, a közlekedés biztonságának javítására irányuló céllal.
206.
A fenti megfontolások fényében kell tehát elemezni a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság által felhozott, az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokat. E tagállamok azzal érvelnek, hogy a szóban forgó rendelkezés nem felel meg az arányosság elvének, tekintettel elsősorban a járművezetőkre, másodsorban a fuvarozókra, harmadsorban a környezetre gyakorolt negatív hatásokra, negyedsorban pedig a kevésbé korlátozó alternatívák fennállására.
– A járművezetőkre gyakorolt negatív hatásokról
207.
Ami először is az arra alapított kifogást illeti, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az arányosság elvét, mivel korlátozza a járművezetők ahhoz való jogát, hogy megválasszák, hogy hol kívánják tölteni a pihenőidejüket, ez azon a téves előfeltevésen alapul, hogy a szóban forgó rendelkezés korlátozza a járművezetők azon szabadságát, hogy pihenőidejüket a választásuk szerinti helyen töltsék. A fenti 125–129. pontból ugyanis kitűnik, hogy e rendelkezés semmilyen hatással nincs arra, hogy a járművezetők szabadon megválaszthassák azt a helyet, ahol a pihenőidejüket tölteni kívánják. Ezt a kifogást tehát mint megalapozatlant el kell utasítani. (
117
)
208.
Ezenkívül úgy vélem, hogy el kell utasítani a Lengyel Köztársaság által felhozott azon kifogást is, amely a jogalkotó által a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában kiválasztott alternatív két hely – vagyis a munkáltatónak a székhelye szerinti tagállamban található azon működési központja, amely a járművezető szokásos állomáshelye, és a járművezető tartózkodási helye – önkényes jellegén alapul.
209.
Először is meg kell állapítani, hogy – amint azt a Tanács hangsúlyozza – e két helyet már az 561/2006 rendeletnek, pontosabban a 9. cikke (2) és (3) bekezdésének már a 2020/1054 rendelettel beiktatott módosításokat megelőző változata is említette, mint két olyan helyet, amelyek általában kapcsolódnak a járművezető pihenőidejének kezdetéhez vagy végéhez. (
118
) Ebből következik, hogy az, hogy a szóban forgó rendelkezés e két helyre olyan helyekként hivatkozik, ahol a pihenőidő kezdetét veszi, nem minősül újdonságnak, hanem a már meglévő szabályozáson alapul.
210.
Ezt követően, ami konkrétan a járművezető szokásos állomáshelyét jelentő működési központra való hivatkozást illeti, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az annak a helynek felel meg, ahol a járművezető feladatainak szokásos ellátása során rendszeresen megjelenik azért, hogy ott a vezetésre átvegye a menetíróval felszerelt gépjárművet. (
119
) A Bíróság egyértelművé tette, hogy a járművezető konkrét állomáshelye a szállítási vállalkozás azon létesítménye, ahonnan kiindulva a járművezető a szolgálatát rendszeresen ellátja, és ahová annak végeztével visszatér feladatainak szokásos ellátása során anélkül, hogy erre munkáltatója külön utasítaná. (
120
) Ez a hely megfelel továbbá az 1071/2009 rendelet 2020/1055 rendelettel módosított 5. cikke (1) bekezdésének b) és g) pontjában említett azon helynek, ahonnan a járművezetőket kiküldik és ahova a járművek rendszeresen visszatérnek.
211.
Márpedig egyáltalán nem tűnik önkényesnek az, hogy a jogalkotó az egyik olyan helyként, ahova a járművezető számára biztosítani kell a visszatérés jogát a pihenőidejének megkezdése érdekében, a járművezető konkrét állomáshelyét választotta, ahová az a feladatainak szokásos ellátása során visszatér. Ugyanis, jóllehet a járművezetők munkáját rendkívüli mobilitás jellemzi, a járművezetőknek tehát különböző időpontokban különböző helyeken kell szolgáltatást nyújtaniuk, ez nem változtat azon, hogy e munkavállalók állandó állomáshelye egy adott működési központ, ahova a jármű átvétele és visszaszolgáltatása érdekében szokásosan visszatérnek. Ez a hely tehát kétségtelenül olyan helynek minősül, amely tényleges kapcsolatban áll a járművezető által a munkáltatójával, azaz a fuvarozóval fennálló munkaviszonya keretében nyújtott szolgáltatások kezdetével és végével.
212.
Ami a járművezető tartózkodási helyére való hivatkozást illeti, az sem tűnik önkényes választás eredményének. A „tartózkodási hely” fogalmának a fenti 135. pontban említett ítélkezési gyakorlatban szereplő meghatározásából kitűnik, hogy olyan állandó helyről van szó, ahova a járművezető minden valószínűség szerint rendszeresen elmegy, hogy ott töltse pihenőidejét. Ha a járművezető alkalmanként szabadidős vagy más célokból más helyekre kíván menni, ezt megteheti anélkül, hogy a vállalkozás köteles lenne lehetővé tenni számára, hogy ezekre a helyekre utazzon, amelyek gyakran változhatnak. Ez azonban semmit nem változtat azon a megállapításon, hogy a tartózkodási hely is kétségkívül olyan helynek minősül, amely tényleges kapcsolatban áll a pihenőidővel.
213.
Ebből következik, hogy az, hogy a jogalkotó a működési központot és a járművezető tartózkodási helyét választotta olyan helyként, amelyek tekintetében a fuvarozó az őt terhelő szervezési kötelezettség keretében köteles megszervezni a járművezetők oda történő visszatérését, nem önkényes, és nem is nyilvánvalóan alkalmatlan.
214.
Másodszor, ami a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek – a visszatéréssel összefüggő utazások nagyobb száma által a járművezetőknek okozott kimerültségre és fáradtságra tekintettel – a 2020/1054 rendelet céljainak elérésére való alkalmatlanságára alapított kifogást illeti, meg kell állapítani, hogy – amint arra a fenti 201. pontban rámutattam – a szóban forgó rendelkezést éppen a járművezetők szociális körülményeinek javítása céljából fogadták el, pontosan annak elkerülése érdekében, hogy a tartózkodási helyüktől távol töltött hosszú időszakok hozzájáruljanak a stresszhez, a fáradtsághoz és ezáltal a járművezetők egészségi állapotának romlásához.
215.
E tekintetben kiindulásként meg kell állapítani, hogy a pihenőidő csak akkor kezdődik, amikor a járművezető visszaért a tartózkodási helyére vagy a munkáltató működési központjába, ami magából a pihenőidő kezdetére kifejezetten hivatkozó szóban forgó rendelkezés tartalmából következik. Ezenkívül az 561/2006 rendelet 9. cikkének (2) és (3) bekezdéséből az következik, hogy az ahhoz szükséges vezetési idő, hogy a járművezető eljusson arra a helyre, ahol a járművet átveszi vagy oda visszatérjen, főszabály szerint nem számít pihenőidőnek. Így a jármű vezetésével töltött idő – amennyiben a jármű a járművezető által a működési központba vagy a tartózkodási helyre való visszatéréshez használt eszköz – vezetési időnek, tehát munkaidőnek számít, ugyanúgy, mint a jármű bármely más helyre történő eljutás érdekében történő vezetésével töltött idő. Ebből következik, hogy a visszatérési kötelezettség semmilyen módon nem jár további vezetési idővel, így nem eredményezhet további fáradtságot a járművezetők számára. Ebből az is következik, hogy ez az intézkedés a közúti közlekedésbiztonságra sem gyakorol negatív hatást.
216.
Harmadszor, ami a Románia által felhozott azon érveket illeti, amelyek a szállítási vállalkozásoknak a nyugat‑európai tagállamokba történő állítólagos kényszerű áttelepülése miatt Romániában esetlegesen bekövetkező munkahelyvesztésből adódóan a járművezetőkre és a román gazdaságra gyakorolt negatív következményekre vonatkoznak, a fenti 172. és 174. pontban rámutattam, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség, bár megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, jelentősebb hatást gyakorolhat bizonyos szállítási vállalkozásokra, amelyek gazdasági szervezési modellje azt irányozza elő, hogy a járművezetők hosszú ideig az alkalmazási helyüktől vagy tartózkodási helyüktől távol eső utakat tegyenek meg.
217.
Mindazonáltal egyrészt a hatásvizsgálatból kitűnik, hogy a járművezetők – különösen az úgynevezett „EU‑13” tagállamokbeli (
121
) járművezetők – többsége már a szóban forgó rendelkezés elfogadása előtt kevesebb mint négy hetet töltött a tartózkodási helyétől távol, (
122
) így vélelmezhető, hogy az ilyen gazdasági modellt választó vállalkozások nem elhanyagolható számú, de kisebbséget kitevő vállalkozást képviselnek. Ebből következik, hogy a gazdasági szervezési modell állítólagos kényszerű megváltoztatásából eredő, a foglalkoztatásra gyakorolt esetleges hatás meglehetősen korlátozott jellegűnek tűnik.
218.
Másrészt, amint arra a fenti 201. pontban rámutattam, a hatásvizsgálatból kitűnik, hogy e tekintetben normatív beavatkozást tartottak szükségesnek a hosszú időszakokat a tartózkodási helyüktől távol töltő járművezetők munkakörülményei romlásának ellensúlyozása érdekében. Az is megállapítást nyert, hogy a fuvarozókat terhelő, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség előírása azon általánosabb stratégiai cél keretébe illeszkedik, hogy az EUMSZ 9. cikk által követett általános céllal összhangban biztosítsák a járművezetők jó munkakörülményeit és javítsák ezeket a körülményeket. (
123
)
219.
Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az uniós jogalkotó nem fosztható meg attól a lehetőségtől, hogy valamely jogalkotási aktust, többek között a közös közlekedéspolitika területén, a körülmények bármely változására vagy az ismeretek bármilyen fejlődésére tekintettel, az EUM‑Szerződés által elismert általános érdekek védelmének biztosítására vonatkozó feladatára figyelemmel kiigazítson, és figyelembe vegye az Uniónak az EUMSZ 9. cikkben foglalt átfogó célkitűzéseit, amelyek között szerepel a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása és a megfelelő szociális védelem biztosítása. (
124
)
220.
Közelebbről, a Bíróság e tekintetben már elismerte, hogy a belső piacot érintő jelentős változásokra figyelemmel, amelyek között első helyen szerepelnek az Unió egymást követően sorra kerülő bővítései, az uniós jogalkotó jogosult volt arra, hogy kiigazítson valamely jogalkotási aktust annak érdekében, hogy a szóban forgó érdekek között új egyensúlyt teremtsen azzal a céllal, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételek módosítása révén növelje a járművezetők szociális védelmét. (
125
)
221.
Ebből következik, hogy véleményem szerint a jogalkotó a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési mozgástér keretében, a szóban forgó különböző célokat és érdekeket mérlegelve úgy tekintheti, hogy a járművezetők munkakörülményeinek javítására irányuló különös intézkedést kell elfogadni, annak ellenére, hogy egy vagy több tagállamban esetlegesen negatív következmények merülnek fel, és annak ellenére, hogy az intézkedés magasabb költségeket okozhat az e tagállamokban letelepedett olyan vállalkozások – még ha nem is elhanyagolható – kisebbsége számára, amelyek nomád járművezetőket vesznek igénybe a más tagállamokban többé‑kevésbé állandó jelleggel történő szolgáltatásnyújtás céljából, és amelyeknek így esetleg gazdasági szervezési modellt kell váltaniuk, ami korlátozott hatással lehet a foglalkoztatásra. Ez a megközelítés összhangban áll az Uniónak a többek között az EUMSZ 9. cikkben megfogalmazott szociális törekvéseivel, és nem tűnik úgy, hogy az uniós jogalkotót megillető széles mérlegelési jogkör nyilvánvaló túllépésének eredménye lenne.
222.
Ezenkívül a fenti 60. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy amennyiben az uniós jogi aktus minden tagállamban kifejti hatását, és azt feltételezi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel az ezen aktus által elérni kívánt célokra – biztosított, úgy az uniós jogalkotó nem köteles figyelembe venni valamennyi tagállam különleges helyzetét. Ennélfogva az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag a különböző tagállamok, hanem az Unió összes tagállamának sajátos helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével.
223.
A fenti megfontolásokból következik, hogy véleményem szerint el kell utasítani minden olyan kifogást, amely az arányosság elvének azon negatív hatásokra tekintettel történő megsértésére vonatkozik, amelyekkel a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség járna a járművezetők számára.
– A fuvarozókra gyakorolt negatív hatásokról
224.
Három felperes tagállam továbbá arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti az arányosság elvét, tekintettel azokra a negatív hatásokra, amelyeket a járművezetők visszatérésére vonatkozó, ott előírt kötelezettség – az az által a fuvarozók számára okozott költségnövekedésre és bevételkiesésre figyelemmel – a fuvarozókra gyakorol.
225.
Ezek a tagállamok az ezen kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó kétféle költséget említenek: egyrészt a járművezető visszatérésének megszervezésével kapcsolatos többletköltségeket és bevételkiesést, másrészt a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik albekezdésében a fuvarozókkal szemben előírt azon követelményből eredő költségeket, hogy dokumentálják, hogy miként tesznek eleget a visszatérési kötelezettségnek.
226.
Ami először is azokat a többletköltségeket illeti, amelyeket a fuvarozóknak a járművezetők visszatérésének megszervezése érdekében kell viselniük, elöljáróban meg kell állapítani, hogy a jogalkotó bizonyos fokú rugalmasságot biztosított a fuvarozók számára a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítését illetően. Egyrészt, amint azt a fenti 126. pontban említettem, a fuvarozók két hely között választhatnak a járművezető visszatérésének megszervezése érdekében, amelyek közül az egyik a vállalkozás működési központja, tehát olyan hely, amely közvetlen kapcsolatban áll magával a fuvarozóval. Másrészt, amint arra a fenti 132. pontban már rámutattam, a jogalkotó azzal, hogy nem határozta meg pontosan a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítésének módjait, mozgásteret hagyott a vállalkozásnak, lehetővé téve számára, hogy megválassza azt a módot, amelyet az említett kötelezettség teljesítéséhez a legjobbnak ítél. Egyébiránt arra is rámutatok, hogy a szóban forgó rendelkezésben a járművezetők rendszeres visszatérése tekintetében említett időtartam nem bizonyul nyilvánvalóan aránytalannak, és azt valójában egyetlen tagállam sem kérdőjelezi meg.
227.
Ezenkívül a jogalkotó a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget az ezen visszatérést megkönnyítő intézkedésekkel kötötte össze. A jogalkotó az 561/2006 rendelet 2020/1054 rendelettel módosított 12. cikkét négy új bekezdéssel egészítette ki, amelyek lehetővé teszik a járművezető számára, hogy a napi és a heti vezetési időt legfeljebb egy órával túllépje annak érdekében, hogy elérje a munkáltató működési központját vagy saját tartózkodási helyét, hogy ott heti pihenőidőt vegyen ki. Amennyiben további feltételek teljesülnek, ez az időtartam a rendszeres heti pihenőidő esetén két órára meghosszabbítható. A hatásvizsgálatból kitűnik, hogy e módosítás indoka az volt, hogy lehetővé tegye a járművezetők, különösen a hosszú nemzetközi utakat megtevő járművezetők számára, hogy elérjék a tartózkodási helyüket vagy bázisukat, hogy a rendszeres heti pihenőidőt a tartózkodási helyükön (vagy az általuk választott más magánjellegű helyen) tölthessék. (
126
)
228.
E megfontolásokból következik, hogy a jogalkotó azzal, hogy jelentős rugalmasságot hagyott a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség konkrét teljesítési módjait illetően, a fenti 55. pontban említett ítélkezési gyakorlattal összhangban azt kívánta elérni, hogy a gazdasági szereplőkre háruló terhek a lehető legkisebbre csökkenjenek, és arányban álljanak az elérendő célkitűzéssel.
229.
Ezenkívül, amint arra a fenti 217. pontban rámutattam, a hatásvizsgálatból kitűnik egyrészt, hogy a járművezetők – különösen az EU‑13 tagállamokbeli járművezetők – többsége már a szóban forgó rendelkezés elfogadása előtt kevesebb mint négy hetet töltött távol a tartózkodási helyétől. (
127
) E körülmények között észszerűen tekinthető úgy, hogy ezen intézkedés hatása a korábbi helyzethez képest felmerülő többletköltségek tekintetében meglehetősen korlátozott.
230.
E tekintetben megjegyzem, hogy a Lengyel Köztársaság állításával ellentétben e megállapítás nem teheti kétségessé a szóban forgó intézkedés szükségességét. Egyrészt ugyanis, amint azt a fenti 201. és 203. pontban említettem, az intézkedés szükséges volt a „nomád járművezetők” jelensége elleni küzdelemhez, amely a járművezetők nem elhanyagolható, noha kisebbséget kitevő számát érintette, és amelyet a járművezetők szociális körülményeinek romlásához hozzájáruló egyik tényezőként, de az egyik olyan tényezőként is azonosítottak, amely a tagállamokban eltérő értelmezésekhez és végrehajtási gyakorlatokhoz vezet. Ezenkívül a hatásvizsgálat a tartózkodási helytől távol töltött időszakok növekedését, és így a „nomadizmus” e jelenségének növekvő tendenciáját mutatta. (
128
)
231.
Másrészt a hatásvizsgálat azt is kimutatta, hogy még az is lehetséges, hogy a munkaszervezés hatékonyságának javulása miatt csökkennek a költségek. (
129
) Ezzel összefüggésben a bevételkiesésre alapított érvet illetően megjegyzem, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség szervezési kötelezettségnek minősül. Márpedig az alábbi 234. pontban tett megállapításokon kívül egyáltalán nem nyilvánvaló, és még kevésbé sem bizonyított, hogy a fuvarozók ne tudnák gazdaságilag jövedelmező módon megszervezni a munkát, miközben lehetővé teszik a járművezetők számára a visszatéréshez való joguk gyakorlását.
232.
Másodszor, ami a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik bekezdésében említett azon követelményből eredő költségeket illeti, hogy dokumentálni kell, hogy a fuvarozók mikét tesznek eleget a visszatérési kötelezettségnek, hangsúlyozni kell, hogy – amint azt a fenti 140. pontban megállapítottam – a jelen ügyben az uniós jogalkotó itt is mozgásteret hagyott a vállalkozásoknak. Úgy döntött ugyanis, hogy nem határozza meg pontosan a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartásának bizonyítására vonatkozó követelmény teljesítéséhez szükséges dokumentációt, lehetővé téve ezáltal a tagállamok számára, hogy esetleges végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el. A 2020/1054 rendelet (14) preambulumbekezdése mindazonáltal két dokumentumot említ, amelyeket a szállítási vállalkozás valamennyi „egyéb dokumentummal” együtt felhasználhat annak igazolására, hogy teljesíti a rendszeres hazatérés megszervezésével kapcsolatos kötelezettségeit: a menetíró készülék által rögzített adatokat és a járművezetői munkalapokat.
233.
Márpedig a szállítási vállalkozásnak már a 2020/1054 rendelet elfogadását megelőzően hatályos jogszabályoknak megfelelően (
130
) is meg kellett őriznie a helyiségeiben a menetíró készülékek által rögzített adatokat és a járművezetői munkalapokat. Ebből következik, hogy főszabály szerint semmilyen új eljárásra nincs szükség a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartásával kapcsolatos bizonyítási követelményeknek való megfeleléshez. Épp ellenkezőleg, a jogalkotó további rugalmasságot vezetett be azáltal, hogy lehetőséget biztosított a vállalkozásoknak arra, hogy az említett követelményeknek bármely más módon megfeleljenek, a tagállamok számára pedig arra, hogy szükség esetén a nemzeti vonatkozások esetleges sajátosságainak figyelembevételével további végrehajtási szabályokat írjanak elő. E körülmények között nem tekinthető úgy, hogy a szóban forgó rendelkezés e tekintetben nyilvánvalóan aránytalan következményekkel járt volna a fuvarozók számára.
234.
Végül a költségek fent említett két kategóriájára tekintettel mindenesetre még megjegyzem, hogy – amint azt már többször jeleztem – a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt rendelkezést éppen a járművezetők szociális jogainak védelme és előmozdítása, valamint annak biztosítása érdekében fogadták el, hogy ne legyen túlzottan hosszú a tartózkodási helyüktől távol töltött idő. Márpedig a szociális jogok bármilyen biztosítása költségekkel jár. Nem tűnik tehát meglepőnek, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség esetlegesen többletköltségeket okozhat azon vállalkozások számára, amelyeknek azt tiszteletben kell tartaniuk. Mindazonáltal, amint az a fenti 57. és 60. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a Bíróság csak akkor korlátozhatja a jogalkotó döntését, ha az nyilvánvalóan tévesnek tűnik, vagy ha az abból eredő, bizonyos gazdasági szereplőkkel szembeni hátrányok nem mérhetők azokkal az előnyökkel, amelyeket az egyébként jelent. Márpedig a felperes tagállamok semmilyen bizonyítékot nem szolgáltattak arra vonatkozóan, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség ilyen hátrányokat okozna a fuvarozóknak.
– A környezetre gyakorolt negatív hatásokról
235.
A Bolgár Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság arra hivatkozik továbbá, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti az arányosság elvét, tekintettel azokra a negatív hatásokra, amelyeket az abban előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség gyakorol a környezetre.
236.
Ami azt az érvet illeti, amely szerint ez a kötelezettség azzal jár, hogy naponta több ezer járművezető visszatérésére vonatkozóan kell további utazásokat beütemezni, meg kell jegyezni, hogy – amint arra az alábbi 217. és 229. pontban rámutattam – a hatásvizsgálat azt mutatta, hogy a járművezetők – különösen az EU‑13 tagállamokbeli járművezetők – többsége már a szóban forgó rendelkezés elfogadása előtt négy héten belül visszatért a tartózkodási helyére. Ebből következik, hogy az intézkedés által a szén‑dioxid‑kibocsátás növekedése miatt a környezetre gyakorolt hatás a szóban forgó intézkedés végrehajtásából eredő további visszatérésekre korlátozódik.
237.
E megfontoláshoz azt is hozzá kell tenni, hogy ellentétben azzal, amit az említett három tagállam feltételezni látszik, nem elkerülhetetlen, hogy a járművezetők üres járműveket használjanak a visszatéréshez való joguk gyakorlására, mivel a szóban forgó rendelkezés által a fuvarozók számára a járművezető visszatérésének megszervezése érdekében biztosított rugalmasság (
131
) keretében a járművezetők a visszatéréshez igénybe vehetnek más közlekedési eszközöket, így például a tömegközlekedést, amelynek használata nem jár további kibocsátással. Ezenkívül nem kizárt, hogy a visszatéréshez való jogot összekapcsolják a vállalkozás járműveinek a működési központba a rendes üzleti tevékenység keretében történő visszatérésével. Ennélfogva inkább a visszatérés megszervezésének kérdéséről van szó, mivel a kibocsátások esetlegesen csak a fuvarozók által hozott szervezési döntésektől függően növekednek.
238.
Ugyanezen szempontból abból a tényből, hogy a szóban forgó intézkedés jelentősebb hatást gyakorolhat bizonyos szállítási vállalkozásokra, amelyek a fenti 172. és 174. pontban említett gazdasági szervezési modellt választották anélkül, hogy gyakorolták volna – az uniós jog által biztosított (
132
) – azon jogukat, hogy azokban a tagállamokban telepedjenek le, ahol szállítási szolgáltatásaik többségét nyújtják, az következik, hogy a kibocsátások esetleges növekedése nem áll közvetlen kapcsolatban a szóban forgó intézkedéssel, hanem inkább a vállalkozások gazdasági szervezési döntésének eredménye.
239.
Ebben az összefüggésben úgy vélem, hogy az ítélkezési gyakorlat (
133
) értelmében a jogalkotó azon széles mérlegelési mozgástér keretében, amellyel a közös közlekedéspolitika területén rendelkezik, továbbá a szóban forgó különböző célok és érdekek mérlegelését követően e széles mérlegelési jogkör nyilvánvaló túllépése nélkül elfogadhat olyan különös intézkedést, amely a járművezetők munkakörülményeinek javítására irányul, azon következtetés alapján, amely szerint a kibocsátásoknak a szóban forgó rendelkezéssel összefüggő, viszonylag mérsékelt növekedését ellensúlyozhatják az intézkedés által a járművezetőknek szociális téren kínált előnyök.
240.
A jogalkotó feladata ugyanis – anélkül, hogy a Bíróság ezt saját értékelésével helyettesíthetné (
134
) –, hogy egyensúlyt teremtsen többek között a szociális és a környezeti célkitűzések között, figyelembe véve, hogy – amint azt az alábbi 317. és 318. pontban részletesebben ki fogom fejteni – az uniós jog, és különösen az EUMSZ 11. cikk, amelynek célja a fenntartható fejlődés, nem ír elő arra vonatkozó szisztematikus kötelezettséget, hogy minden egyes egyedi rendelkezés elfogadása során mindig elsőbbséget kelljen biztosítani a környezetvédelemhez kapcsolódó követelményeknek más olyan követelménnyel – így például a megfelelő szociális védelem biztosításának az EUMSZ 9. cikkben előírt követelményével (
135
) – szemben, amelyet a jogalkotónak az elsődleges jog rendelkezéseiből eredően szintén figyelembe kell vennie.
– A kevésbé korlátozó alternatívák fennállásáról
241.
Egyes tagállamok arra hivatkoznak, hogy léteznek az olyan visszatérési kötelezettség előírásánál kevésbé korlátozó alternatívák, mint amilyet a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja előír. E tagállamok különösen a fuvarozókat terhelő azon kötelezettség bevezetésének lehetőségére hivatkoznak, hogy a visszatérést csak azokban az esetekben szervezzék meg, amikor a járművezetők vissza kívánnak térni.
242.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy – amint arra az említett tagállamok közül egyesek maguk is rámutattak, és amint az az iratokból kitűnik – ezt az alternatívát a jogalkotási eljárás során vizsgálták, de végül elvetették. Ezt bizonyítja a Parlament Foglalkoztatási és Szociális Bizottságának javaslata, amelyet a Lengyel Köztársaság a keresetében említ.
243.
Továbbá, amint azt a Tanács helyesen hangsúlyozza, a munkáltató (fuvarozó) és a munkavállaló (járművezető) közötti szerződéses jogviszonyban a járművezető a gyengébb fél. Márpedig egy olyan jogalkotási megoldás, mint amelyet ugyanezen tagállamok irányoznak elő, azzal a veszéllyel járna, hogy a munkavállalónak mint a fuvarozóval fennálló munkaviszonyban a gyengébb félnek a döntése nem lenne teljesen szabad, és nyomást gyakorolhatnának rá annak érdekében, hogy a munkáltató érdekeinek megfelelő döntést hozzon. A hatásvizsgálat egyébiránt rámutatott arra, hogy nehéz bizonyítani a járművezetők döntésének tényleges szabadságát. (
136
)
244.
Ebből következik, hogy az egyes tagállamok által felvázolt alternatíva nem tűnik a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja által követett konkrét célok elérésére alkalmas intézkedésnek.
245.
Következésképpen a fenti megfontolások összességére tekintettel úgy vélem, hogy el kell utasítani minden olyan jogalapot, amely azon alapul, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség nyilvánvalóan alkalmatlan a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és meghaladja az e célok eléréséhez szükséges mértéket.
2) A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatával kapcsolatos jogalapokról
i) A felek érvei
246.
Románia és a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó nem elemezte a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja által szabályozni kívánt helyzet több releváns körülményét, mivel nem végzett megfelelő hatásvizsgálatot. A szóban forgó rendelkezés végleges változata ugyanis nem képezte hatásvizsgálat tárgyát, tehát e végleges változat hatásait nem vették figyelembe, ami az intézményközi megállapodás megsértésének minősül.
247.
Először is a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy a jogalkotó nem elemezte megfelelően a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek a járművezetők biztonságára gyakorolt hatását. A jogalkotó figyelmen kívül hagyta az EGSZB egy véleményét, amelyben az sajnálatosnak tartotta, hogy a javasolt módosításokhoz kapcsolódóan a járművezetők fáradtsága vonatkozásában nem végeztek semmilyen átfogó értékelést az utasok és a járművezetők biztonságát, valamint a biztonságos közúti közlekedést illetően. (
137
) Románia azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának elfogadásakor nem vették figyelembe a rövid időn belül ismétlődő, hosszú utazások munkavállalókra gyakorolt hatását.
248.
Másodszor a Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy a jogalkotó nem elemezte azt a kérdést, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítése nem járul‑e hozzá a forgalom növekedéséhez. A gyakorlatban ezen kötelezettség teljesítésére a közúti közlekedésben kerül sor, amely folytán az említett kötelezettség tiszteletben tartása egy év alatt 8880000 visszautat eredményez. A jogalkotó ezenkívül nem vette figyelembe az Unió perifériáján elhelyezkedő államok járművezetői által az említett kötelezettség teljesítése érdekében megteendő jelentős távolságokat.
249.
Harmadszor, a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy a szóban forgó rendelkezés végleges szövege – az eredeti változatától eltérően – a harmadik albekezdésében – anélkül, hogy e tekintetben hatásvizsgálat készült volna – arra kötelezi a fuvarozókat, hogy dokumentálják, hogy miként tesznek eleget az ott előírt kötelezettségnek, és hogy e dokumentációt megőrizzék azért, hogy ellenőrzés esetén be tudják mutatni. Az ilyen típusú terheket a hatások kimerítő elemzésének kell megelőznie, figyelembe véve, hogy a fuvarozók többsége kkv.
250.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
ii) Elemzés
251.
Elöljáróban meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben nem vitatott, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1054 rendelet elfogadásakor rendelkezett hatásvizsgálattal, és hogy e hatásvizsgálat kiterjedt a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget előíró rendelkezésre.
252.
Az uniós jogalkotó azonban e rendelkezésnek olyan végleges változatát fogadta el, amely eltért a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslatban szereplő változattól, (
138
) és amely nem képezte külön hatásvizsgálat tárgyát.
253.
Ez a végleges változat a Bizottság által javasolt rendelkezéshez képest alapvetően három eltérést tartalmazott.
254.
Először is, a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslat arra kötelezte a szállítási vállalkozásokat, hogy úgy szervezzék meg a munkát, hogy a járművezető kizárólag a „tartózkodási helyére” térhessen vissza. A 2020/1054 rendeletben elfogadott említett rendelkezés végleges változata lehetővé teszi a szállítási vállalkozások számára, hogy a járművezető visszatérésének megszervezése érdekében a fenti 210–212. pontban részletesen elemzett két hely, tudniillik a járművezető tartózkodási helye és a működési központ közül válasszanak.
255.
Másodszor, a Bizottság e javaslata megkövetelte, hogy a vállalkozás minden három egymást követő hétből álló időszakban tegye lehetővé a járművezető visszatérését. A szóban forgó rendelkezés végleges változata ezzel szemben általában (
139
) minden, négy egymást követő hétből álló időszakban teszi lehetővé a járművezető visszatérését.
256.
Harmadszor, a szóban forgó rendelkezés végleges változata beiktatott egy harmadik albekezdést, amelyet a bizottsági javaslat nem tartalmazott, és amelynek értelmében a vállalkozásnak dokumentálnia kell, hogy miként tesz eleget a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek, és a dokumentációt a telephelyén kell őriznie azért, hogy kérésre be tudja azt mutatni az ellenőrző hatóságoknak.
257.
Ebből következik, hogy a harmadik albekezdés beiktatásától eltekintve e rendelkezésnek a jogalkotó által elfogadott végleges változata messzemenően megfelelt a Bizottság által a hatásvizsgálat alapján kidolgozott javaslatban előirányzott változatnak. Amint azt a Tanács hangsúlyozza, ez a végleges változat ugyanakkor a szállítási vállalkozások számára kevésbé korlátozó. A végleges változat ugyanis azáltal, hogy egy második helyet is megjelöl, ahova vissza kell térni, valamint hosszabb időszakot ír elő, nagyobb rugalmasságot biztosít az említett vállalkozások számára az őket terhelő, a visszatérésre vonatkozó kötelezettség teljesítése tekintetében.
258.
Ebben az összefüggésben kell a tagállamok által előadott kifogások fényében megvizsgálni, hogy a jogalkotó a jelen ügyben megsértette‑e az arányosság elvét, tekintettel arra, hogy a szóban forgó rendelkezés végleges változatát illetően nem tették naprakésszé a hatásvizsgálatot, a beiktatott harmadik albekezdés pedig nem képezte külön hatásvizsgálat tárgyát.
259.
Ami elsősorban azt a kifogást illeti, amely szerint a jogalkotó nem végezte el a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség által a járművezetők biztonságára gyakorolt hatás megfelelő elemzését a visszatérés által a számukra okozott további fáradtsággal összefüggésben, a jelen indítvány 214. és 215. pontjában kifejtett megfontolásokra utalok. E megfontolásokból kitűnik, hogy a visszatérési kötelezettség semmilyen módon nem jár további vezetési idővel, így nem eredményezhet további fáradtságot a járművezetők számára, és így nem jelenthet kockázatot a biztonságukra nézve. Éppen ellenkezőleg, amint arra már többször rámutattam, az említett rendelkezés éppen a szociális helyzetük javítására irányul.
260.
Ezenkívül, amint azt a fenti 217. és 229. pontban megállapítottam, a hatásvizsgálat azt mutatta, hogy a járművezetők – különösen az EU‑13 tagállamokbeli járművezetők – többsége már a szóban forgó rendelkezés elfogadása előtt kevesebb mint négy hetet töltött a tartózkodási helyétől távol, amely folytán már az említett hatásvizsgálat alapján észszerűen arra lehetett számítani, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadása korlátozott – még ha nem is elhanyagolható – számú járművezetőre fog hatást gyakorolni.
261.
Ami a Lengyel Köztársaságnak az EGSZB véleményére való hivatkozását illeti, megjegyzem, hogy bár e bizottság igen fontos szerepet játszik a jogalkotási eljárásban, az EUSZ 13. cikk (4) bekezdéséből és az EUMSZ 300. cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy e bizottság tanácsadói minőségben jár el. Ebből következik, hogy a jogalkotó nem köteles minden esetben követni az EGSZB véleményében szereplő ajánlásokat, különösen, ha úgy ítéli meg, hogy elegendő információval rendelkezik ahhoz, hogy a hatásvizsgálat alapján valamely rendelkezést érintő, a bizottsági javaslatban foglalthoz képest nem érdemi módosításokat eszközöljön.
262.
Másodsorban, a tagállamok arra alapított kifogásra hivatkoznak, hogy a jogalkotó nem elemezte azt a kérdést, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítése nem járul‑e hozzá a forgalom növekedéséhez, ami káros lenne többek között a környezetre nézve. (
140
)
263.
E tekintetben először is rá kell mutatni, hogy a hatásvizsgálat kifejezetten arra a következtetésre jutott, hogy „nem állapítottak meg környezeti hatást” (
141
). Márpedig egyéb magyarázatok hiányában ez az állítás nem tűnik elegendőnek a szóban forgó rendelkezés környezetre gyakorolt hatása olyan értékelésének igazolásához, amely – a szóban forgó különböző célok és érdekek szükséges mérlegelése keretében – az említett intézkedés környezetre gyakorolt hatása tekintetében lehetővé tenné az arányosságának megállapítását. Véleményem szerint azonban az iratokból kitűnik, hogy a jogalkotó a szóban forgó rendelkezés elfogadásának időpontjában rendelkezésére álló egyéb információk alapján elvégezhetett ilyen értékelést.
264.
Másodszor ugyanis, amint arra többször rámutattam, (
142
) a hatásvizsgálat azt mutatta, hogy járművezetők többsége, mind az úgynevezett „EU‑15” tagállamokban, mind az úgynevezett „EU‑13” tagállamokban már a szóban forgó rendelkezés elfogadása előtt kevesebb mint négy hetet töltött a tartózkodási helyétől távol, amely folytán az intézkedés által a szén‑dioxid‑kibocsátás növekedése miatt a környezetre gyakorolt hatás a szóban forgó intézkedés végrehajtásából eredő további visszatérésekre korlátozódik.
265.
Harmadszor, a jogalkotó rendelkezésére álló információkból az is kitűnt – anélkül, hogy ezt az információt az érintett tagállamok ténylegesen vitatták volna –, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmazása 0,1%‑nál kisebb mértékben növelheti a tehergépjármű‑forgalmat. (
143
)
266.
E körülmények között úgy vélem, hogy nem róható fel a jogalkotónak, hogy elemzését nem a szóban forgó rendelkezés által szabályozni szándékozott helyzet releváns elemeire és körülményeire alapította volna.
267.
Harmadsorban, a Lengyel Köztársaság a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának harmadik albekezdését illetően – amely arra kötelezi a fuvarozókat, hogy dokumentálják, hogy miként tesznek eleget a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségüknek – a hatásvizsgálat hiányára hivatkozik.
268.
E tekintetben ugyanakkor megjegyzem először is, hogy a Bizottság a hatásvizsgálatában – pontos adatokat megjelölve – kifejezetten nyilvánvalóvá tette, hogy a szociális, kereskedelmi és foglalkoztatási tárgyú uniós jogszabályok be nem tartása, valamint az alkalmazandó szabályok betartatásának nehézsége a közúti fuvarozással kapcsolatos fő problémák közé tartozik. (
144
) Márpedig az említett harmadik albekezdés arra irányul, hogy előírja a vállalkozás számára annak bizonyítását, hogy eleget tett a jogszabályból eredő kötelezettségeinek. Egy ilyen rendelkezés bevezetése tehát egy, a hatásvizsgálatban egyértelműen kiemelt problémára ad választ.
269.
Másodszor, a fenti 232. és 233. pontból kitűnik, hogy az említett rendelkezés nem vezetett be új eljárást a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartásával kapcsolatos bizonyítási követelményeknek való megfeleléshez, hanem épp ellenkezőleg, a jogalkotó további rugalmasságot biztosított a vállalkozások számára.
270.
E körülmények között véleményem szerint nem lehet úgy tekinteni, hogy az uniós jogalkotó megsértette az arányosság elvét azáltal, hogy nem végzett külön hatásvizsgálatot egy olyan rendelkezést illetően, amely csupán azt írja elő a vállalkozás számára, hogy bizonyítsa, hogy eleget tett a jogszabályból eredő kötelezettségeinek, anélkül, hogy új eljárást vezetett volna be a bizonyítási követelményeknek való megfeleléshez. Ez a következtetés még inkább érvényes egy olyan helyzetben, amelyben a rendelkezés bevezetése egy, a hatásvizsgálatban kifejezetten kiemelt problémára ad választ.
271.
Összegzésképpen, a fenti megfontolások összességéből az következik, hogy véleményem szerint minden olyan jogalapot el kell utasítani, amellyel arra hivatkoznak, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem felel meg az arányosság elvéből eredő követelményeknek.
e)
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
272.
Keresetében a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) és Románia (C‑546/20. sz. ügy) arra hivatkozik, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának elfogadásával nem tartotta tiszteletben az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 94. cikkből eredő követelményeket.
273.
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértését illetően a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a hatásvizsgálat felületes jellege, valamint a szóban forgó rendelkezésre vonatkozó hatásvizsgálat hiánya nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy figyelembe vették‑e az e rendelkezés által egyes régiókban az életszínvonalra, a foglalkoztatási szintre, valamint a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt hatást. A jogalkotó mérlegelési mozgástere ellenére az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében szereplő tényezők figyelembevételére vonatkozó kötelezettség nem korlátozódhat e tényezők megismerésére, mivel ellenkező esetben az említett rendelkezés elveszítené tényleges érvényesülését.
274.
Ami elsősorban a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt hatást illeti, a hatásvizsgálat különösen nem vette figyelembe az Unió fő tranzitútvonalain megtett utak számának – az évi 8880000 visszaút megtételére vonatkozó kötelezettségből következő – növekedéséből eredő következményeket. Márpedig e további utak növelik a közutakon tapasztalható torlódást, és így tovább súlyosbítják a közúti infrastruktúra állapotának a Bizottság által már megállapított romlását. Ebben az összefüggésben figyelembe kell venni a „negyedik hatvány törvényét” (
145
), amely szerint az útelhasználódási hatás a jármű tömegének növekedésével exponenciálisan, a jármű tömege negyedik hatványának megfelelően nő. Bár a nehéz tehergépjárművek száma kisebb, mint a személygépjárműveké, az infrastruktúrára gyakorolt hatásuk tehát sokkal jelentősebb.
275.
Másodsorban, ami a foglalkoztatásra és az életszínvonalra gyakorolt hatást illeti, a közúti forgalom növekedése a fő közlekedési csomópontok közelében található területeken rontja az életminőséget és a közúti közlekedésbiztonságot is. Nem vették figyelembe az Unió perifériáján található államokban letelepedett járművezetőkre és vállalkozásokra gyakorolt negatív következményeket sem, esetükben ugyanis a működési központba való visszaút átlagos hosszúsága jelentősen nagyobb, továbbá a szállítási vállalkozásokra – amelyeknek több mint a fele kkv – háruló adminisztratív és szervezési többletterheket sem, amelyek nagy valószínűséggel annak veszélyével járnak, hogy számos szállítási vállalkozás csődbe jut, vagy az Unió központjában található államokba települ át. A hatásvizsgálatban szereplő értékelés korlátozott, összefoglaló jellegű és túlzottan felületes ahhoz, hogy következtetéseket lehessen levonni a szóban forgó rendelkezésnek az egyes régiókban a foglalkoztatásra gyakorolt hatásairól.
276.
Az EUMSZ 94. cikk megsértését illetően a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy a szóban forgó intézkedés elfogadásakor a jogalkotó nem vette figyelembe a fuvarozók gazdasági körülményeit, és hogy a hatásvizsgálat túlzottan felületesen vizsgálta a javasolt szabályozás kkv‑kra gyakorolt hatását. A kilométerek számának a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségből elkerülhetetlenül következő növekedését a mobilitási csomag egészének összefüggésében kell értékelni, amely csomagnak a 2020/1055 rendelet is részét képezi. Márpedig a Lengyel Köztársaság szerint e rendelet rendelkezéseinek alkalmazása csak a lengyelországi működési központokba visszatérő járművek esetében évi 2035200000 kilométer utazással jár. Feltételezve, hogy ezen utak 60%‑át rakomány nélkül teszik meg, e járművek egy évben 1221120000 kilométert üresen tesznek meg. A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy a számos rendelkezésre álló intézkedés közül, amelyek annak biztosítására irányulnak, hogy a munkavállalók gyakorolják a pihenéshez való jogukat, az uniós jogalkotó azt választotta, amely a vállalkozások számára a legsúlyosabb következményekkel jár.
277.
E helyzet egyik hatása a kkv‑ágazathoz tartozó, az Unió perifériáján található államokban letelepedett szállítási társaságok egy részének a piacról való kivonulása, amely társaságok esetében az Unió földrajzi központjától való távolságuk miatt különösen nehéz teljesíteni a járművezetőknek a működési központba vagy tartózkodási helyükre való visszatérésére vonatkozó kötelezettséghez kapcsolódó szervezési követelményeket. A vállalkozások egy része dönthet úgy is, hogy működési központját az Unió központjában található államokba helyezi át. Nem lehet egyetérteni azzal a feltevéssel, amely szerint a vállalkozás áthelyezésére vonatkozó üzleti döntés nem okozhat kárt nekik. A vállalkozás székhelyének áthelyezése igen jelentős terhet jelent a vállalkozás működésére nézve. Ráadásul a multinacionális vállalatoktól eltérően a kkv‑k sajátossága többek között abban nyilvánul meg, hogy ahhoz a helyhez kapcsolódnak, ahonnan a szolgáltatásaikat nyújtják.
278.
A megtámadott rendelkezésnek a Covid19‑világjárvány alatt történő elfogadása szintén azt mutatja, hogy nem vették figyelembe a fuvarozók gazdasági helyzetét. Márpedig a világjárvány gazdasági hatásai különösen érezhetőek a közlekedési ágazatban, mivel az a kereslet csökkenésének és a belső határok átlépésére vonatkozó, a tagállamok által visszaállított korlátozásoknak van kitéve. Márpedig ezek a hatások már a jogalkotási eljárás során is fennálltak, mivel a mobilitási csomagot 2020 júliusában fogadták el.
279.
Románia szintén azt állítja, hogy az elfogadott jogszabályi megoldás ellentétes az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 94. cikkben foglalt követelményekkel, mivel hátrányosan érinti a fuvarozók helyzetét. Mivel ugyanis a járművezetők visszatérésének megszervezése jelentősebb veszteségeket okoz az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett vállalkozásoknak, ezek a költségek csökkentése érdekében arra kényszerülnek, hogy tevékenységeiket a nyugat‑európai államok felé orientálják azáltal, hogy ott leányvállalatokat vagy fióktelepeket hoznak létre vagy akár áthelyezik oda a tevékenységüket. Márpedig a közlekedési ágazat a nemzetgazdaság szempontjából alapvető fontosságú ágazat, különösen Románia, valamint az Unió földrajzi perifériáján található más tagállamok számára, főként, ami az exportot illeti.
280.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
i) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a hatályáról
281.
Mind az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése, mind pedig az EUMSZ 94. cikk az EUM‑Szerződés harmadik részének a közös közlekedéspolitikára vonatkozó VI. címében szerepel, és azt írja elő, hogy az e politika körébe tartozó intézkedések elfogadása során figyelembe kell venni bizonyos, ott meghatározott elemeket.
282.
Ami elsősorban az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését illeti, e rendelkezés kimondja, hogy a közös közlekedéspolitika végrehajtására irányuló, az ugyanezen cikk (1) bekezdésében említett intézkedések elfogadásakor figyelembe kell venni azokat az eseteket, ahol az intézkedések alkalmazása egyes régiókban súlyosan befolyásolhatja az életszínvonalat, a foglalkoztatási szintet, illetve a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetését.
283.
Az EUM‑Szerződés e rendelkezését a Lisszaboni Szerződés jelentősen módosította. Míg az előző rendelkezés, vagyis az EK 71. cikk (2) bekezdése különleges jogalkotási eljárást írt elő, amely az egyes térségekben az életszínvonalat és a foglalkoztatást, valamint a közlekedési eszközök kihasználását súlyosan befolyásoló intézkedések esetében egyhangú szavazást tett szükségessé, az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése immár csak azt írja elő, hogy „figyelembe kell venni” azokat az eseteket, amikor az intézkedés alkalmazása súlyosan befolyásolja ezeket a paramétereket.
284.
Sem az EUM‑Szerződés, sem az ítélkezési gyakorlat nem határozza meg az „egyes régiókban az életszínvonal és a foglalkoztatási szint” vagy a „közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetése” fogalmát. E tekintetben azonban megjegyezhető, hogy a „régiók”, amelyekben az életszínvonal és a foglalkoztatási szint súlyos érintettségét vizsgálni kell, állhatnak egy vagy több tagállamból. A „közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetése” fogalma véleményem szerint értelmezhető úgy, hogy az a felhasználók számára nyitott létesítményként működtetett szárazföldi, tengeri és légi közlekedési infrastruktúrát foglalja magában.
285.
Mindenesetre, amint az a „súlyosan” kifejezés használatából következik, a szóban forgó intézkedés alkalmazása által a rendelkezésben megjelölt paraméterekre gyakorolt hatásnak viszonylag jelentős mértékűnek kell lennie. Az, hogy valamely intézkedés pusztán érinti ezeket a paramétereket, nem elegendő az említett rendelkezés alkalmazásának kiváltásához.
286.
Ami másodsorban az EUMSZ 94. cikket illeti, e rendelkezés előírja, hogy a Szerződések keretei között a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozóan elfogadott intézkedéseknek figyelembe kell venniük a fuvarozók gazdasági körülményeit. E rendelkezésnek az a célja, hogy valamely, a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozó intézkedés ne csupán a közlekedés résztvevőinek érdekeit vagy más közérdekeket szolgáljon, (
146
) ily módon teljes mértékben figyelmen kívül hagyva a szállítási vállalkozások gazdasági helyzetét.
287.
Ami az EUMSZ 94. cikkben előírt kötelezettség tartalmát illeti, a Tanács azzal érvel, hogy a közúti árufuvarozás díjainak meghatározását illetően deregulációra került sor, (
147
) és hogy a szóban forgó rendelkezés, vagyis a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem magukra a fuvarozási díjakra vonatkozik. E tekintetben mindazonáltal kérdéses, hogy az EUMSZ 94. cikkben előírt említett kötelezettség csak olyan intézkedésekre vonatkozik, amelyek tárgya közvetlenül a fuvarozási díjak és feltételek, vagy olyan intézkedésekre is, amelyek a költségeket emelik, és ezáltal kihatnak a szállítási vállalkozások jövedelmezőségére, tehát közvetve befolyásolják a díjakat. (
148
) Ha ezt az értelmezést kell követni, akkor az EUMSZ 94. cikk hatálya alá tartozna még egy olyan intézkedés is, amely közvetett hatással van a fuvarozási díjakra.
288.
Mind az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése, mind pedig az EUMSZ 94. cikk pusztán „figyelembevételi” kötelezettséget ír elő, tehát nem abszolút jellegűek. (
149
)
289.
E rendelkezések arra kötelezik az uniós jogalkotót, hogy a közös közlekedéspolitika területére vonatkozó intézkedések elfogadása során vegye figyelembe az ott megjelölt sajátos paramétereket és célkitűzéseket. E rendelkezések ugyanolyan fokú jogi kötelezettséget teremtenek, mint az EUMSZ 8. és azt követő cikkek horizontális klauzulái, amelyek szintén előírják az említett jogalkotó számára azt a kötelezettséget, hogy bizonyos politikai célkitűzéseket valamennyi politikájának és intézkedésének meghatározása és végrehajtása során „vegyen figyelembe”. (
150
)
290.
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a rendelkezései tehát megkövetelik és feltételezik, hogy a jogalkotó mérlegelje az intézkedés által követett célokat és a szóban forgó érdekeket. (
151
)
291.
Mindazonáltal, amint arra a Parlament és a Németországi Szövetségi Köztársaság helyesen rámutatott, az e két rendelkezésben előírt, az ott említett elemek figyelembevételére vonatkozó kötelezettség nem jár a jogalkotót az olyan területeken ráruházott hatáskörök keretében megillető mérlegelési jogkör korlátozásával, mint a közös közlekedéspolitika, (
152
) ahol cselekvése politikai, gazdasági vagy szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve ahol összetett mérlegelést és értékelést kell végeznie, törekedve a szóban forgó különböző érdekek közötti egyensúly megteremtésére.
292.
Ezen egyensúly megtalálásának szükségessége tehát egyáltalán nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a jogalkotó olyan jogi aktusokat fogadjon el, amelyek negatív hatással vannak az említett két rendelkezésben megjelölt paraméterekre. A jogalkotó e rendelkezésekből eredő kötelezettsége arra vonatkozik, hogy figyelembe vegye az ugyanezen paraméterekre gyakorolt káros hatásokat – az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében említett esetekben csak az említett paraméterek „súlyos” érintettségének eseteit – az intézkedés által követett célkitűzések és a szóban forgó érdekek mérlegelése során, ami végső soron az intézkedés arányossága értékelésének körébe tartozik.
293.
Ebben az összefüggésben, mivel ezen különböző célkitűzések és érdekek némelyikét egymásra tekintettel kell mérlegelni, valamint figyelembe kell venni e szempontok végrehajtásának összetett jellegét, a bírósági felülvizsgálatnak szükségszerűen annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk alkalmazási feltételeit illetően az uniós jogalkotó ejtett‑e nyilvánvaló mérlegelési hibát. (
153
)
294.
E megfontolások fényében kell elemezni az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokat.
ii) Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértéséről
295.
Ami először is az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében előírt, a közlekedési eszközök és infrastruktúra súlyos érintettségének figyelembevételére vonatkozó követelmény Lengyel Köztársaság által hivatkozott állítólagos megsértését illeti, meg kell állapítani, hogy e tagállam nem bizonyította sem azt, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség alkalmazása ilyen súlyos érintettséghez vezetne, sem azt, hogy a jogalkotó a szóban forgó intézkedés elfogadásával e tekintetben nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el.
296.
A Lengyel Köztársaság az Unió fő tranzitútvonalain megtett utak számának jelentős növekedésére hivatkozik, de valójában nem vitatja a Tanács azon állítását, amely szerint a jogalkotó rendelkezésére álló információkból kitűnik, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmazása 0,1%‑nál kisebb mértékben növelheti a tehergépjármű‑forgalmat. (
154
) Márpedig, még azt feltételezve is, hogy ezt a számot a Lengyel Köztársaság által említett „negyedik hatvány törvénye” alapján ki kell igazítani, meg kell állapítani, hogy ilyen körülmények között nem állítható, hogy a szóban forgó rendelkezés alkalmas arra, hogy súlyos hatást gyakoroljon a közúti infrastruktúrára.
297.
Egyebekben a Lengyel Köztársaság annak előadására szorítkozik, hogy az utazások számának említett növekedése rontja a közlekedési infrastruktúra állapotát, amely már most sem megfelelő. Nem szolgál azonban bizonyítékkal arra, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmazásából eredő, az említett infrastruktúrára gyakorolt hatás olyan mértékű lenne, hogy az igazolja az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése értelmében vett „súlyos” érintettség megállapítását.
298.
Másodszor, ami az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében előírt azon követelmény állítólagos megsértését illeti, hogy figyelembe kell venni az életszínvonal és a foglalkoztatási szint egyes régiókban bekövetkező súlyos érintettségét, a fenti 265. pontban említett megfontolások és számadatok fényében az sem állítható, hogy a szóban forgó rendelkezés súlyos hatásokat gyakorolna a főbb közúti közlekedési útvonalakhoz közeli területeken az életminőségre, valamint a közúti közlekedés biztonságára.
299.
Azon kifogást illetően, amely szerint nem vették figyelembe a járművezetőkre gyakorolt negatív következményeket, utalok a fenti 201. és azt követő pontokra, valamint a 214. és 215. pontra, amelyekből éppen ellenkezőleg az tűnik ki, hogy a szóban forgó rendelkezést éppen a járművezetők szociális körülményeinek javítása érdekében fogadták el. Egyébiránt, még ha az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése hivatkozik is az egyes régiókban fennálló foglalkoztatásra és életszínvonalra, amely régiók, amint azt említettem, (
155
) megfelelhetnek egy vagy több tagállamnak, ez nem változtat azon, hogy az uniós jogalkotó nem hagyhatja figyelmen kívül a többi régiót vagy az Unió egészének helyzetét. (
156
)
300.
Ami azt a kifogást illeti, amely szerint nem vették figyelembe az Unió perifériáján található tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozásokra a költségeik növekedéséből adódóan gyakorolt következményeket, utalok a jelen indítvány 224–234. pontjára, valamint a 216. és azt követő pontjaira, amelyekből kitűnik, hogy az érdekeknek az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika területén fennálló széles mérlegelési mozgástere keretében elvégzett mérlegelése során – amelyet az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése feltételez (
157
) – a szóban forgó rendelkezésből eredő, a fenti 174. pontban leírthoz hasonló gazdasági modellt választó vállalkozásokra gyakorolt esetleges negatív hatások nem eredményezhetik az arányosság elvének megsértését.
301.
Ezenkívül megjegyzendő, hogy a hatásvizsgálatban a munkaerő‑kínálat és ‑kereslet szerkezetét is megvizsgálták. (
158
) A hatásvizsgálat továbbá kifejezetten figyelembe vette a piac szerkezetét, a kkv‑k nagy arányát is beleértve, és rámutatott, hogy a szóban forgó intézkedés különböző hatásokat gyakorolna az Unió különböző részeire. (
159
)
302.
Harmadszor, ami az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértését illeti, a fuvarozók gazdasági körülményei figyelembevételének hiányára alapított érveket és a hatásvizsgálattal szemben a kkv‑k figyelembevételére tekintettel megfogalmazott kifogásokat a jelen indítvány előző pontjaiban vizsgáltam.
303.
Egyebekben megjegyzem, hogy a 2020/1055 rendeletre alapított érveket a jelen indítványnak az e rendelettel szembeni keresetekkel foglalkozó részében fogom megvizsgálni. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy bár a 2020/1054 és a 2020/1055 rendelet egy összehangolt módon elfogadott intézkedéscsomag részét képezi, az általuk követett célok nem egyeznek meg teljesen. Míg a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség a 2020/1054 rendelet általános céljai keretében a fenti 196–205. pontban részletesen kifejtett, alapvetően szociális jellegű célokra irányul, addig a 2020/1055 rendelet az alábbi 578. és 693. pontban említett eltérő célokat követi. Ebből következik, hogy a jogalkotó által az érdekek mérlegelésére és az e két rendeletben elfogadott intézkedések arányosságára vonatkozóan végzett elemzés nem feltétlenül azonos, és így főszabály szerint nem lehet az egyik rendeletre hivatkozni a másik jogszerűségének megkérdőjelezése érdekében.
304.
Azon kifogást illetően, amely szerint az uniós jogalkotó a szállítási vállalkozások számára súlyosabb következményekkel járó alternatívát választotta, meg kell állapítani, hogy – a 241–244. pontban tárgyalt alternatívától eltekintve – a Lengyel Köztársaság nem jelöli meg pontosan, hogy mely más, kevésbé súlyos következménnyel járó alternatívák lettek volna lehetségesek.
305.
A kkv‑ágazathoz tartozó, az Unió perifériáján található tagállamokban letelepedett szállítási társaságok egy része piacról való kivonásának vagy áttelepülésének kockázatára vonatkozó érveket illetően utalok a jelen indítvány 172–180. pontjában, 216. és azt követő pontjaiban, valamint 234. pontjában kifejtettekre.
306.
Végül, ami a Lengyel Köztársaság által a Covid19‑világjárvánnyal kapcsolatban előadott érveket illeti, megjegyzem, hogy bár ez a világjárvány több gazdasági ágazatra, köztük a közúti közlekedési ágazatra nézve is súlyos következményekkel járt, mindazonáltal kivételes és átmeneti helyzetről van szó, amely nem tarthatja vissza az uniós jogalkotót attól, hogy hosszú távon alkalmazandó, megfelelő szociális szabályokat fogadjon el. Ebből következik, hogy nem lehet a Covid19‑világjárványra hivatkozni az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértésének alátámasztása érdekében.
307.
A fentiekből következik, hogy véleményem szerint az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokat el kell utasítani.
f)
A környezetpolitikára és az éghajlatváltozási politikára vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértéséről
1) A felek érvei
308.
Keresetében a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti a környezetpolitikára és éghajlatváltozási politikára vonatkozó különböző uniós jogi rendelkezéseket. A Litván Köztársaság az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének, valamint az EUMSZ 11. cikknek és az EUMSZ 191. cikknek a megsértésére hivatkozik. A Lengyel Köztársaság az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének megsértésére hivatkozik.
309.
A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja azáltal, hogy előírja a járművezetők rendszeres visszatérésére vonatkozó kötelezettségét, sérti az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését, az EUMSZ 11. cikket és az EUMSZ 191. cikket, valamint az Unió környezetpolitikáját és éghajlatváltozási politikáját, mivel összeegyeztethetetlen azzal, valamint az uniós közlekedéspolitikai intézkedések más uniós politikákkal való összeegyeztethetőségének biztosítására vonatkozó kötelezettséggel. A környezetvédelem az Unió egyik alapvető célkitűzése, és a környezetvédelmi követelményeket be kell építeni a közös közlekedéspolitika végrehajtásába. Ráadásul, miközben folyamatban volt a 2020/1054 rendelet elfogadására irányuló eljárás, a Bizottság már kidolgozta az európai zöld megállapodást, (
160
) amelyben az Unió azt a célt tűzte ki maga számára, hogy 2050‑re valósuljon meg a klímasemlegesség. A Bizottság adatai szerint a közlekedés az Unió üvegházhatásúgáz‑kibocsátásának egynegyedéért felelős, és ez az arány egyre nő. A klímasemlegesség eléréséhez a közlekedésből származó kibocsátásokat 2050‑ig 90%‑kal kellene csökkenteni. (
161
)2019. december 12‑én az Európai Tanács magáévá tette ezt a célkitűzést, és kifejezetten felkérte a Tanácsot, hogy vigye tovább az ezzel kapcsolatos munkát. (
162
) Márpedig a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjának elfogadásával az uniós jogalkotó nem vette figyelembe e célokat. Tekintettel ugyanis arra, hogy a közúti áruszállítás iránti kereslet nagy része – a Bizottság adatai szerint – az Unió központjában vagy e központ körül elhelyezkedő tagállamoktól származik, míg a fuvarozási személyzet iránti kereslet nagy része az Unió perifériáján elhelyezkedő tagállamokból ered, e rendelkezés olyan kötelezettséget ír elő, amely mesterségesen növeli a forgalmat az utakon, az áruk nélkül közlekedő tehergépjárművek számát vagy a munkavállalók szállítására szolgáló egyéb járművek számát, az üzemanyag‑fogyasztást és a környezetbe történő szén‑dioxid‑kibocsátást, ezáltal csökkentve a közlekedési rendszer hatékonyságát, és növelve a szennyezést és a torlódásokat. Az említett rendelkezés által a környezet és az éghajlat tekintetében okozott problémák vitathatatlanul jelentős mértékűek lesznek, mivel a Bizottság adatai szerint a közlekedési ágazat mintegy 2,9 millió munkavállalót foglalkoztat.
310.
A Lengyel Köztársaság a C‑553/20. sz. ügyben azt állítja, hogy megsértették az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét, mivel nem vették figyelembe a környezetvédelemből eredő követelményeket. E két rendelkezésből az következik, hogy az uniós intézmények kötelesek – még az EUMSZ 191. és EUMSZ 192. cikkhez kapcsolódó intézkedéseken túlmenően is – tartózkodni az olyan intézkedések meghozatalától, amelyek veszélyeztethetik a környezetvédelmi célkitűzések elérését. A környezetvédelmi követelmények más uniós politikákba való beépítésének elve, amely az említett rendelkezésekből ered, lehetővé teszi a környezetvédelmi célkitűzések és követelmények összeegyeztetését az Unió által követett egyéb érdekekkel és célokkal, valamint a fenntartható fejlődésre való törekvéssel. Ez az elv önmagában valamely uniós jogi aktus megsemmisítésének okául szolgál, amennyiben a környezeti érdekeket nyilvánvalóan nem vették figyelembe, vagy azokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyták. Tekintettel az EUMSZ 11. cikk széles horizontális jellegére, annak vizsgálata során, hogy valamely adott intézkedés megfelelően járul‑e hozzá a környezetvédelemhez, azt nem lehet a többi, az adott tevékenység viszonylatában erre a célra elfogadott uniós intézkedéstől elkülönülten figyelembe venni, hanem az Unió által ezen a területen elfogadott intézkedések összessége szolgáltatja az ilyen értékelés megfelelő kereteit. Az uniós jogalkotó intézkedése ezen integrációs elvvel való összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkozó bírósági felülvizsgálatnak hasonlónak kell lennie ahhoz, mint amelyet a Törvényszék végzett, amikor azt kellett értékelnie, hogy a Bizottság valamely intézkedése tiszteletben tartja‑e az energiapolitikai szolidaritás elvét. Az EUMSZ 11. cikk olyan értelmezése, amely szerint az csak jogterületekre vonatkozik, különös intézkedésekre nem, nagymértékben viszonylagossá tenné annak jelentőségét. A környezetvédelmi követelményeket az uniós jog érintett területének részét képező különböző intézkedések meghatározása során is figyelembe kell venni. E körülmények között az említett jogalkotónak a visszatérési kötelezettség elfogadása előtt figyelembe kellett vennie a környezetvédelmi követelményeket, ami többek között azt jelenti, hogy elemeznie kellett a tervezett szabályok környezetre gyakorolt hatását, és meg kellett győződnie arról, hogy e szabályok nem veszélyeztetik a környezetvédelem területén elfogadott egyéb másodlagos jogi aktusokban meghatározott célkitűzések megvalósítását. A Parlamentnek és a Tanácsnak ezt követően mérlegelnie kellett volna az ütköző érdekeket, és adott esetben el kellett volna végeznie a megfelelő módosításokat.
311.
Köztudott, hogy a közlekedésből származó kibocsátások által okozott levegőszennyezés számos egészségügyi problémát okoz, amelyekhez elsősorban a közúti közlekedés járul hozzá. A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt visszatérési kötelezettség további utazásokat eredményez, amelyek a szén‑dioxid‑kibocsátás és a légszennyező anyagok kibocsátásának növekedését okozzák, amely kibocsátások jelentős hatást gyakorolhatnak az Unió – többek között az európai zöld megállapodásból eredő – környezetvédelmi célkitűzéseinek, a klímasemleges Unió 2050‑ig – a közlekedésből származó teljes kibocsátásnak az 1990‑es szinthez képest 90%‑kal való csökkentése révén – történő megvalósítására irányuló célkitűzésnek, valamint a vonatkozó uniós jogszabályok által a tagállamok számára meghatározott célkitűzéseknek az elérésére. Az e rendelkezés és a 2020/1055 rendeletben előírt, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség alapján történő további nitrogén‑oxid‑ és porkibocsátás kétségessé teheti a tagállamok által a nemzeti környezetvédelmi tervekben meghatározott fellépés hatékonyságát. E negatív hatásokat dokumentálják a jogalkotási eljárás során a többek között a tagállamok által, az IRU levelével, a KPMG által egy bolgár egyesület megrendelésére készített jelentésével, valamint a European Centre for International Political Economy (ECIPE) feljegyzésével benyújtott, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezetre gyakorolt hatásairól készült elemzések. A Bizottság A‑I. Vălean biztoson (
163
) keresztül megkérdőjelezte a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek az európai zöld megállapodás törekvéseivel és az Európai Tanács 2019. évi következtetéseivel való összhangját. Ennek ellenére a Parlament és a Tanács nem végezte el a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség által az Unió környezetvédelmi célkitűzéseinek elérésére és a tagállamokat a környezetvédelmi jogi aktusok alapján terhelő kötelezettségek teljesítésére gyakorolt hatás megfelelő elemzését. A hatásvizsgálat e hiánya az ilyen értékelés elvégzésére vonatkozó, az EUMSZ 11. cikkből eredő kötelezettségük nyilvánvaló megsértésének minősül. (
164
)
312.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
313.
Az uniós környezetpolitika és éghajlatváltozási politika megsértésének kérdését kimerítően vizsgálni fogom a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának a) alpontja ellen benyújtott keresetek keretében, amely rendelkezés arra kötelezi a fuvarozókat, hogy biztosítsák a járműveknek a székhely szerinti államba nyolchetente történő visszatérését, amely vizsgálatra a Litván Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által párhuzamos kereseteikben előadott érvek hasonlóságára tekintettel átfogóan utalok. (
165
)
314.
Így annak megállapítására szorítkozom, hogy mivel a Charta 52. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Charta által elismert, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott jogok csak az ott meghatározott feltételek és korlátozások mellett gyakorolhatók, a magas színvonalú környezetvédelemhez való, a Charta által rögzített jogot az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésében és az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikkben adott esetben előírt feltételek és korlátozások mellett kell értelmezni. (
166
) A Charta 37. cikke tehát nem minősül az elsődleges jog e más rendelkezéseitől független önálló jogi normának.
315.
Ami az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését illeti, az programszerű jellege következtében nem tartozik azon paraméterek közé, amelyek lehetővé teszik valamely másodlagos jogi rendelkezés elsődleges joggal való összeegyeztethetőségének értékelését. Az véleményem szerint nem alkalmazható önállóan, a Szerződésnek az e rendelkezés által felsorolt általános célkitűzéseket konkretizáló különös rendelkezéseitől elválasztva. (
167
)
316.
Ami az EUMSZ 11. cikket illeti, a látszólag kötelező erejű megfogalmazása ellenére nem vagyok meggyőződve arról, hogy ez a rendelkezés alkalmas lenne arra, hogy az uniós jogalkotót terhelő, olyan pontos kötelezettségeket keletkeztessen, mint amelyekre a felperesek hivatkoznak, mivel e jogalkotó csak arra köteles, hogy a környezetvédelemhez kapcsolódó követelményeket beillessze, további részletek nélkül. E pontatlanságból az következik, hogy nem lehet helyt adni a Lengyel Köztársaság által felhozott, az EUMSZ 11. cikknek a hatásvizsgálat állítólagos hiánya miatti megsértésére alapított kifogásnak, amelyről egyébként nem lehet tudni, hogy magára a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségre, vagy pedig a járművek visszatérésére vonatkozó, attól elkülönülő kötelezettségre vonatkozik‑e. (
168
)
317.
Ezenkívül, noha az EUMSZ 11. cikk valóban az uniós politikákra és tevékenységekre hivatkozik, ezt a hivatkozást nem lehet úgy értelmezni, mint – minden egyes egyedi rendelkezés elfogadása tekintetében – arra vonatkozó szisztematikus kötelezettséget, hogy a környezetvédelemmel kapcsolatos követelményeket beillesszék vagy akár elsőbbséget biztosítsanak azoknak. Az EUMSZ 11. cikk átfogó jellegére tekintettel végeredményben a mód, ahogy e követelményeket az Unió politikáiba beilleszti, azokban figyelembe veszi, teszi lehetővé annak meghatározását, hogy az Unió az e rendelkezés által előírtakkal összhangban jár‑e el, és hogy az uniós jogalkotó a hatásköreit az említett rendelkezésben meghatározott célkitűzés tiszteletben tartásával gyakorolta‑e.
318.
Számomra úgy tűnik, hogy ezt az értelmezést maga a jogalkotási tevékenység természete is megerősíti, amely abban áll, hogy egy adott területen eltérő érdekek között kell dönteni, és gyakran ellentmondó célkitűzéseket kell egyensúlyba hozni. Így, még ha a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség önmagában véve negatív következményekkel is járna a környezetre nézve, (
169
) ez a megállapítás önmagában nem lenne elegendő az EUMSZ 11. cikk megsértésének megállapításához, mivel az uniós jogalkotó egyebekben különböző lépéseket tett annak érdekében, hogy megpróbálja korlátozni a közúti áruszállítás negatív hatásait, (
170
) és mivel ezek az állítólagos következmények egy társadalmi előrelépés környezeti költségét jelentik.
319.
Megjegyzem továbbá, hogy a Lengyel Köztársaság által hivatkozott különböző tanulmányok és elemzések különösen a környezetre gyakorolt azon állítólagos negatív hatások leírására és értékelésére irányulnak, amelyek abból erednek, hogy az uniós jogalkotó a járműveknek a székhely szerinti tagállamba nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséget fogadott el. Ezekre a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának a) alpontja ellen irányuló keresetek – amelyekre utalok – részletesen hivatkoznak és kommentálják azokat. A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség azonban nem keverendő össze a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel. (
171
)
320.
Ami az EUMSZ 191. cikket illeti, megjegyzem, hogy a 2020/1054 rendelet nem az uniós környezetpolitika alapján elfogadott intézkedés, és nem állították, hogy az alperes intézmények tévedtek volna a jogalapot illetően. Ezenkívül valamely intézkedés nem tekinthető csak azért a környezetvédelem területére tartozó aktusnak, mert figyelembe kell vennie a környezetvédelmi követelményeket. (
172
) E körülmények között az EUMSZ 191. cikkre való hivatkozás nem bizonyul relevánsnak.
321.
Végül, ami azt az állítást illeti, amely szerint a visszatérési kötelezettség ellentétes az Európai Tanács, az európai zöld megállapodás és más másodlagos jogi eszközök által meghatározott célkitűzésekkel, a következőkre kell emlékeztetni. Először is, valamely másodlagos jogi aktus belső jogszerűsége nem vizsgálható egy másik, azonos jogforrási szintű uniós jogi aktus alapján, (
173
) kivéve azt az esetet, ha azt ez utóbbi jogi aktus alapján fogadták el, vagy ha e két jogi aktus közül az egyik kifejezetten előírja, hogy a másikkal szemben elsőbbséget élvez, (
174
) ami a 2020/1054 rendelet esetében nem áll fenn. Ezenkívül a tagállamoknál fennálló, a rájuk alkalmazandó különböző uniós szabályozások által számukra kijelölt célok közötti esetleges feszültségek csak annak megállapításához vezethetnek, hogy valamely tagállam megsérti az e szabályozások valamelyikéből eredő kötelezettségeit, anélkül azonban, hogy az említett szabályozások egyikét egy másik, azonos jogforrási szintű szabályozással ellentétesnek lehetne nyilvánítani. (
175
) Másodszor, az Európai Tanács következtetéseinek alapvetően politikai jellegére és az Európai Tanácsra ruházott jogalkotási feladat hiányára tekintettel a jelen keresetek kimenetelét illetően semmilyen hasznos következtetést nem lehet levonni abban az esetben, ha megállapítást nyerne az utóbbi következtetéseivel való állítólagos ellentmondás. (
176
) Harmadszor, az európai zöld megállapodás egy bizottsági közleményből következik, amely nem tartozik azon paraméterek közé, amelyek a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadásának időpontjában kötelezőek voltak az uniós jogalkotóra nézve.
322.
Következésképpen az uniós környezetpolitika és éghajlatváltozási politika megsértésére alapított jogalapokat el kell utasítani.
g)
Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
1) A felek érvei
323.
Keresetében a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy) és Románia (C‑546/20. sz. ügy) arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem tartja tiszteletben a hátrányos megkülönböztetés tilalmának az EUMSZ 18. cikkben előírt elvéből eredő követelményeket. A Bolgár Köztársaság a Charta 20. és 21. cikkére, a tagállamok egyenlőségének az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében foglalt elvére, valamint az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésére és a szolgáltatásnyújtás szabadságára is hivatkozik.
324.
Elsősorban ez a három tagállam azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, mivel az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban, illetve az Unió központjában található tagállamokban letelepedett fuvarozók közötti hátrányos megkülönböztetést tesz lehetővé. A nehéz tehergépjárművek munkájának oly módon történő megszervezése ugyanis, hogy a járművezetők legalább négyhetente visszatérhessenek a tartózkodási helyükre vagy a székhelyük szerinti tagállamba, jóval kevésbé korlátozó a nagy nemzeti piaccal rendelkező tagállamokban letelepedett fuvarozók számára, amelyek járművezetői a fuvarozó székhelye szerinti tagállamban, tartózkodási helyük közelében végeznek szállítást, mint a periférián található tagállamokban letelepedett fuvarozók számára, amelyek nemzeti piaca korlátozott, és amelyek a nemzetközi szállításra összpontosítanak. Románia különösen azzal érvel, hogy a járművezetők visszatérésének biztosítására vonatkozó kötelezettség jelentős veszteségeket okoz az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett társaságok számára, amely veszteségek mindenképpen jelentősen magasabbak, mint a Közép‑ vagy Nyugat‑Európában letelepedett társaságoké.
325.
A Litván Köztársaság ezenkívül azt állítja, hogy a szóban forgó rendelkezés által az Unió perifériáján található tagállamok vállalkozásaival szemben létrehozott hátrányos megkülönböztetés akadályozza a belső piac szabadságainak gyakorlását, mivel e vállalkozások hátrányos helyzetben vannak az Unió központjában és az e központ körüli régiókban található vállalkozásokhoz képest. A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja tehát protekcionista intézkedés, amellyel a periférián található államok vállalkozásait kiszorítják az Unió területe egy részének fuvarozási piacáról, és amely e vállalkozások tevékenysége volumenének csökkentésére irányul, mivel nemcsak olyan munkakörülményeket kell biztosítaniuk a járművezetők számára, amelyek korlátozzák szabad mozgásukat, hanem tevékenységüket is oly módon kell megszervezniük, hogy a járművek által megtett utak egy része ne legyen jövedelmező, vagy a járművek üresen maradjanak, amíg a járművezetőket nem helyettesítik vagy a járművezetők pihenőidejüket követően vissza nem térnek a működési központból vagy a tartózkodási hely szerinti államból.
326.
Másodsorban a Bolgár Köztársaság és a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott rendelkezés az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett fuvarozóknál dolgozó, illetve az Unió központjában található tagállamok fuvarozóinál dolgozó járművezetők közötti hátrányos megkülönböztetéshez vezet, mivel a tartózkodási hely szerinti államba való visszatérés rövid időközönként hosszú utazást tesz szükségessé, ami esetleg nem kívánatos, és ronthatja a járművezető helyzetét. Ugyanazon tagállamon belül a szóban forgó követelmény a helyi járművezetők és más tagállamok járművezetői közötti hátrányos megkülönböztetést eredményez. Ezenkívül az Unió perifériáján található tagállamok munkavállalói objektíve bonyolultabb helyzetbe kerülnek, mivel a szabadsághoz való joguk gyakorlása érdekében az Unió központja körüli régiók munkavállalóihoz képest nagyobb távolságokat kell megtenniük és több időt kell veszteniük.
327.
Harmadsorban a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség az Unió perifériáján található tagállamok egyértelműen kedvezőtlenebb helyzete miatt a tagállamok egyenlőségének elvét is sérti.
328.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
329.
A Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság és Románia arra hivatkozik, hogy a járművezető visszatérésére vonatkozó kötelezettség három szempontból sérti az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét: először is, a fuvarozók közötti hátrányos megkülönböztetést teremt; másodszor, a járművezetők közötti hátrányos megkülönböztetéshez vezet; harmadszor pedig a különböző tagállamok közötti hátrányos megkülönböztetést hoz létre.
330.
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 79. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik – az eltérő helyzetek hasonló jellegét a szóban forgó különbségtételt létrehozó uniós aktus tárgyának és céljának fényében kell értékelni. A szóban forgó rendelkezés céljait a fenti 196. és azt követő pontokban ismertettem, amelyekre utalok.
331.
Elsősorban, ami a fuvarozók közötti, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség által állítólagosan okozott hátrányos megkülönböztetést illeti, elöljáróban rá kell mutatni, hogy – amint azt a fenti 167. pontban megállapítottam – a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség megkülönböztetés nélkül, egyaránt alkalmazandó minden olyan szállítási vállalkozásra, amely az 561/2006 rendelet hatálya alá tartozó közúti szállítást végez. Ez a rendelkezés a munkáltató (és a járművezető) állampolgárságától függetlenül alkalmazandó.
332.
Ebből következik, hogy ez a kötelezettség önmagában nem tesz kifejezetten különbséget a szállítási vállalkozások között.
333.
Az említett három tagállam azonban lényegében azzal érvel, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség, annak ellenére, hogy megkülönböztetés nélkül alkalmazandó valamennyi szállítási vállalkozásra, az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozásokat nagyobb mértékben érinti, ami az uniós jog által tiltott hátrányos megkülönböztetéshez vezet.
334.
E tekintetben a fenti 174. pontban megjegyeztem, hogy a járművezetőkre vonatkozó kötelezettség inkább azokat a szállítási vállalkozásokat érintheti, amelyek sajátos üzleti okokból úgy döntöttek, hogy valamely, az Unió perifériáján található tagállamban telepednek le, noha tevékenységüket állandó jelleggel vagy túlnyomó részben más, távoli tagállamokban végzik, ahol a szállítási szolgáltatásaik nagy részét nyújtják, anélkül azonban, hogy gyakorolnák az e tagállamokban való letelepedéshez való jogukat, amit az uniós jog biztosít számukra. (
177
)
335.
Egyébiránt a hatásvizsgálatból kitűnik, amint azt a fenti 229. pontban megállapítottam, hogy a szállítási vállalkozások nagy része, ideértve az Unió perifériáján található vállalkozásokat is, már a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel összeegyeztethető módon végezte tevékenységét.
336.
E körülmények között, amint azt a fenti 230. pontban megállapítottam, éppen a „járművezetői nomadizmus” körébe tartozó gyakorlatok azok, amelyek nem elhanyagolható számú járművezetőt érintettek, és amelyeket a járművezetők szociális körülményeinek romlásához hozzájáruló egyik tényezőként azonosítottak, amelyet az uniós jogalkotó szabályozni kívánt a 2020/1054 rendelet stratégiai céljainak elérése, tudniillik a járművezetők munkakörülményeinek javítása, a fuvarozók közötti tisztességes és torzításmentes verseny biztosítása, valamint az összes úthasználó közúti közlekedésbiztonságának elősegítése érdekében. (
178
)
337.
Márpedig, amint arra a fenti 220. pontban rámutattam, a Bíróság már elismerte, hogy az uniós jogalkotó jogosult arra, hogy kiigazítson valamely jogalkotási aktust annak érdekében, hogy a szóban forgó érdekek között új egyensúlyt teremtsen azzal a céllal, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételek módosítása révén növelje a járművezetők szociális védelmét.
338.
Márpedig egy uniós harmonizációs intézkedésnek elkerülhetetlenül eltérő hatásai vannak a különböző tagállamokban. (
179
) A jogalkotó nem kötelezhető arra, hogy kompenzálja a gazdasági szereplők közötti, a gazdasági modelljük megválasztásából és az e választás miatt előállt – például a földrajzi realitásokból (
180
) következő – eltérő körülményeikből eredő, költségek terén mutatkozó különbségeket. (
181
)
339.
Továbbá egy olyan területen, mint a közlekedéspolitika, a Bíróság által az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartását illetően is elismert korlátozott bírósági felülvizsgálat keretében (
182
) az uniós bíróság nem helyettesítheti az uniós jogalkotó értékelését a sajátjával oly módon, hogy megkérdőjelezi a jogalkotó azon döntését, hogy egy, valamennyi szállítási vállalkozásra megkülönböztetés nélkül alkalmazandó rendelkezés elfogadásával ellensúlyozzon a járművezetők szociális körülményeinek romlásához hozzájárulóként azonosított bizonyos gyakorlatokat, még akkor sem, ha e választás azt jelenti, hogy egyes, bizonyos gazdasági modellt választó vállalkozásoknak magasabb költségeket kell viselniük.
340.
Ami a Litván Köztársaság arra alapított érveit illeti, hogy a szóban forgó rendelkezés által az Unió perifériáján található tagállamok vállalkozásaival szemben létrehozott állítólagos hátrányos megkülönböztetés akadályozza a belső piac szabadságainak gyakorlását, utalok a fenti 167–180. pontban kifejtett megfontolásokra, ahol kifejtettem azokat az okokat, amelyek miatt a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem sérti az EUM‑Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseit.
341.
Másodsorban, ami a járművezetők közötti hátrányos megkülönböztetést illeti, amelyet a Litván Köztársaság és a Bolgár Köztársaság szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség teremt, másodlagosan megjegyzem, (
183
) hogy az Unió földrajzi perifériáján található tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozásoknál alkalmazott járművezetők helyzete összehasonlítható az Unió központjában található tagállamokban letelepedett fuvarozóknál dolgozó járművezetők helyzetével az ahhoz való jog szempontjából, hogy észszerű időn belül visszatérhessenek a tartózkodási helyükre.
342.
E körülmények között nehéz úgy tekinteni, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvaló hibát követett el vagy nyilvánvalóan túllépte mérlegelési jogkörét, amikor nem tett különbséget a különböző munkavállalók között aszerint, hogy e munkavállalóknak nagyobb vagy kisebb távolságot kell megtenniük ahhoz, hogy hazatérjenek vagy visszatérjenek a munkáltatójuk működési központjába, és így nem tagadta meg vagy korlátozta – a munkáltatójuk által választott gazdasági modell miatt – a visszatéréshez való jogot a munkavállalók egy csoportja tekintetében.
343.
E tekintetben egyetértek a Tanács azon véleményével, amely szerint a közúti szállítási ágazat valamennyi járművezetője hasonló helyzetben van a visszatéréshez való jogát illetően, és következésképpen ugyanazokat a jogokat kell biztosítani számukra annak ellenére, hogy e jog gyakorlása a munkáltatójuk általuk választott gazdasági modelltől függően eltérő terhekkel jár a munkáltatóik számára.
344.
Harmadsorban, ami a különböző tagállamok közötti, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség által állítólagosan okozott hátrányos megkülönböztetést illeti, még ha feltételezzük is, hogy a szóban forgó rendelkezés egyes tagállamokat közvetetten nagyobb mértékben érint, mint másokat, amint arra az imént rámutattam, a Bíróság már kimondta, hogy az olyan uniós jogi aktus, amelynek célja a tagállamok szabályainak kiegyenlítése, amennyiben valamennyi tagállam vonatkozásában egyformán alkalmazandó, nem tekinthető hátrányosan megkülönböztetőnek, mivel az ilyen harmonizációs aktus a különböző nemzeti szabályozások korábbi állapotától függően elkerülhetetlenül eltérő hatásokat vált ki. (
184
)
345.
A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjával szemben felhozott, az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított valamennyi jogalapot el kell utasítani.
h)
A járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos jogalapokra vonatkozó következtetés
346.
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy véleményem szerint el kell utasítani a Litván Köztársaság által a C‑541/20. sz. ügyben, a Bolgár Köztársaság által a C‑543/20. sz. ügyben, Románia a C‑546/20. sz. ügyben és a Lengyel Köztársaság által a C‑553/20. sz. ügyben a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget előíró d) alpontjával szemben felhozott valamennyi jogalapot.
2.
A rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalommal kapcsolatos jogalapokról
347.
A Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy), Románia (C‑546/20. sz. ügy) és Magyarország (C‑551/20. sz. ügy) vitatja a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontját, amely a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalmat írja elő. (
185
) E három tagállam több jogalapra hivatkozik e rendelkezéssel szemben.
a)
Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
348.
A Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja nem tartja tiszteletben az arányosság elvéből eredő követelményeket.
349.
E három tagállam egyrészt vitatja az említett rendelkezésben előírt, a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalomnak magát az arányosságát. Különösen arra hivatkoznak, hogy ez az intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, nem szükséges e célok eléréséhez, és meghaladja az e kinyilvánított célok eléréséhez szükséges mértéket. Másrészt Románia és Magyarország az arányosság uniós jogalkotó által végzett vizsgálatát is vitatja. E tagállamok különösen arra hivatkoznak, hogy az uniós jogalkotó a szóban forgó rendelkezés elfogadásakor nem vett figyelembe egyes alapvető tényezőket.
350.
Ami elsősorban a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom arányosságára vonatkozó jogalapokat illeti, a Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja sérti az arányosság elvét, mivel az európai infrastruktúra jelenlegi állapota miatt az említett tilalom olyan kötelezettséget jelent, amelyet rendkívül nehéz, sőt lehetetlen betartani. A védett parkolók és az azok közelében található megfelelő szálláshelyek elégtelen számára tekintettel ugyanis a járművezetők és a szállítási vállalkozások gyakran olyan követelményekkel szembesülnek, amelyeket lehetetlen betartani. E körülmények között ezt az intézkedést nem lehet oly módon végrehajtani, hogy a kitűzött célok megvalósuljanak, ami az intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan jellegét bizonyítja. Ezenkívül nyilvánvalóan aránytalan terhet ró a járművezetőkre és a szállítási vállalkozásokra. Következésképpen az uniós jogalkotó azáltal, hogy egy ilyen, a gyakorlatban végrehajthatatlan követelményt írt elő, nyilvánvaló mérlegelési hibát követett el.
351.
A Bolgár Köztársaság és Magyarország megjegyzi, hogy a Bizottság már a hatásvizsgálat szociális részében is több helyen jelezte, hogy az Unió általában véve nem rendelkezik megfelelő pihenőhelyekkel és védett parkolókkal. (
186
) Az uniós létesítmények elégtelen állapota a Bizottság által 2019 februárjában közzétett, a biztonságos és védett parkolóhelyekről szóló tanulmányból (a továbbiakban: 2019. évi tanulmány) (
187
) is kitűnik, amelyre a fent említett három tagállam hivatkozik. E tanulmány szerint az Unióban a nehéz tehergépjárműveknek szánt 300000 parkolóhelyből csak mintegy 47000 részben védett, és csak 7000 rendelkezik tanúsított biztonsági szinttel. Mivel az éjszakai parkolóhelyek iránti átlagos igényt közel 400000 férőhelyre becsülik, ebből körülbelül 100000 férőhelynek megfelelő hiány adódik, egyébiránt pedig igen kevés meglévő hely biztosít megfelelő szintű biztonságot és védelmet. Ezenkívül ez a tanulmány rávilágít a biztonságos és védett parkolóhelyeknek az európai közlekedési folyosókhoz képest egyenlőtlen eloszlására, mivel a 7000 tanúsított parkolóhely csak meghatározott tagállamokban található. Egyébiránt a jogalkotási eljárás során az EGSZB, valamint több tagállam is hangsúlyozta ezt a helyzetet.
352.
A parkolók és a megfelelő szálláshelyek kérdése, bár eltérő kérdések, szorosan összefüggnek abban az értelemben, hogy a járművezető számára kizárólag az olyan szállás megfelelő, amely megfelelő és védett parkoló közelében található, ahol tudja, hogy a rakománya biztonságban lesz. Az ilyen parkolók korlátozott száma még inkább leszűkíti azon lehetséges szálláshelyek számát, amelyeket a járművezető a heti pihenőideje eltöltése céljából igénybe tud venni.
353.
A Bolgár Köztársaság megjegyzi továbbá, hogy az infrastruktúra elégtelenségét kiemeli a Bizottság 2020/1054 rendelet 1. cikkének 7. pontja szerinti azon kötelezettsége, hogy 2024. december 31‑ig jelentést tegyen a Parlamentnek és a Tanácsnak a járművezetők által igénybe vehető megfelelő pihenőhelyek rendelkezésre állásáról. Románia hozzáteszi, hogy ez a cikk arra kötelezi a Bizottságot, hogy jegyzéket tegyen közzé az összes parkolóról. Ugyanakkor mindeddig nem hoztak létre internetes oldalt erre a célra.
354.
Románia arra is hivatkozik, hogy a szóban forgó rendelkezés tiszteletben tartása érdekében a biztonságos és védett parkolókkal nem rendelkező útvonalakon közlekedő járművezetőknek nincs más választásuk, mint nem védett parkolókat használni, ahol a megfelelő szálláshelyen töltött pihenőidejük alatt ellenőrzés nélkül hagyják a járművet, amelyet ezáltal bűncselekmények veszélyének tesznek ki. Márpedig a Nemzetközi Közúti Árufuvarozási Szerződésről szóló, 1956. május 19‑én Genfben aláírt egyezmény (CMR) 17. cikkének (1) bekezdése értelmében a fuvarozó felelős az áru teljes vagy részleges elveszéséért vagy megsérüléséért, ha az elveszés vagy megsérülés az áru átvételének és kiszolgáltatásának időpontja között következett be, valamint felelős a késedelmes kiszolgáltatásért. Az infrastruktúra jelenlegi állapotában az elfogadott jogszabályi megoldás tehát nem javítja a járművezetők munkakörülményeit, hanem éppen ellenkezőleg, növelheti a járművezetők fáradtságát és az őket terhelő stresszt, valamint a biztonságukat, az árujukat és a járművüket érintő kockázatokat. Ugyanebben az értelemben a Bolgár Köztársaság azzal érvel, hogy a nehéz tehergépjárművek védett parkolóhelyeinek az Unióban fennálló hiánya növeli a lopás kockázatát és a fuvarozókat érintő biztosítási problémákhoz vezet.
355.
A Bolgár Köztársaság hozzáteszi továbbá, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom betartásának lehetetlensége a járművezetőket és a fuvarozókat azon kockázatnak teszi ki, hogy szankciókat szabnak ki velük szemben, amelyek a jó hírnév, és ebből következően az uniós közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés elvesztéséhez vezethetnek. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy az uniós jogszabályok legsúlyosabb megsértéseinek felsorolása nem foglalja magában a rendszeres heti pihenőidő járműben töltésére vonatkozó tilalom megsértését.
356.
Ebben az összefüggésben Románia és Magyarország az 1315/2013/EU rendeletre, (
188
) különösen annak 38. cikke (3) bekezdésére és 39. cikke (2) bekezdésének c) pontjára, valamint az e rendelettel létrehozott és a 2020/1054 rendelet (19) preambulumbekezdésében említett, a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó felülvizsgált iránymutatásokra hivatkozik. E rendelkezések is az európai infrastruktúra jelenlegi állapotának elégtelenségét bizonyítják.
357.
Magyarország rámutat továbbá, hogy a 2020/1054 rendelet 8a. cikkének (3) és (4) bekezdése több ponton szorgalmazza a biztonságos és védett parkolók létrehozását. (
189
) Ezenkívül a biztonságos és védett parkolók létrehozására irányuló intézkedések csak a jövőben fejthetik ki hatásukat, miközben nem írtak elő megfelelő átmeneti időszakot, és a szóban forgó tilalom ezenkívül abszolút jellegű. A Bolgár Köztársaság szintén a szóban forgó rendelkezés hatálybalépésére vonatkozó átmeneti időszak hiányát kifogásolja.
358.
A Bolgár Köztársaság ezt követően azt állítja, hogy a tagállamok – legalábbis egy bizonyos időpontig – nem kötelesek elegendő megfelelő szálláshelyet, valamint védett és biztonságos parkolókat biztosítani. Ez arra ösztönözhet egy tagállamot, hogy ne növelje az infrastruktúrák számát, annak érdekében, hogy korlátozza a külföldi fuvarozók által a területén nyújtott szállítási szolgáltatásokat.
359.
A Bolgár Köztársaság arra is hivatkozik, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom jelentős többletköltségekkel jár a fuvarozók számára, amelyek többségében kkv‑k, mivel a fuvarozó köteles a járművezetők heti pihenőidejére megfelelő szállást fizetni, ha ez utóbbiak távol vannak a lakóhelyüktől. (
190
) Ez a kitérőkkel és az esetlegesen üres járművel megtett utakkal kapcsolatos költségeket is eredményez, amelyeket kizárólag a megfelelő szállás találására való törekvés indokol. A bolgár fuvarozók által az ezen intézkedés miatt viselendő költségeket 143 millió euróra becsülik. Hasonlóképpen Románia azzal érvel, hogy az említett intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan a szállítási vállalkozásokra nehezedő adminisztratív és pénzügyi terhek csökkentésére irányuló célkitűzés elérésére.
360.
A Bolgár Köztársaság ezt követően arra hivatkozik, hogy az „alkalmas szálláshely” fogalmának értelmezése jogbizonytalanságot eredményez, ami a Bizottság saját bevallása szerint alkalmazási problémákhoz vezet. (
191
) Románia a maga részéről azt állítja, hogy a tagállamok közötti, a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom megsértése miatti szankciók tekintetében fennálló, a hatásvizsgálat szociális részében (
192
) kiemelt eltérést a 2020/1054 rendelet nem oldja meg, így a tagállamok továbbra is eltérő szankciókat fognak alkalmazni, meghosszabbítva ezáltal a fuvarozókat és a járművezetőket érintő jogbizonytalanságot. A jogalkotási megoldás tehát ebből a szempontból szintén alkalmatlan, mivel ellentétes a 2020/1054 rendelet azon célkitűzésével, hogy egységesítse a szabályok értelmezését és alkalmazását, és elősegítse a szociális jogszabályok határokon átnyúló, következetes alkalmazását.
361.
Ezt követően a három fent említett tagállam megkérdőjelezi a Vaditrans ítélet (
193
) relevanciáját. Így Magyarország és Románia szerint ezen ítélet a jelen ügyekben nem bír jelentőséggel. Az említett ítélet inkább arra enged következtetni, hogy a bírósági eljárás során nem nyújtottak be a tagállamokban rendelkezésre álló pihenőhelyekkel kapcsolatos adatokat a Bírósághoz, és a Bíróság ezért nem is vett figyelembe ilyen adatokat. Vélelmezhető tehát, hogy a Bíróság nem vizsgálta az arányosság kérdését, mivel nem értékelt egy, a szóban forgó szabályozás alkalmazása szempontjából lényeges körülményt, tudniillik azt, hogy a heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom a tagállamokban rendelkezésre álló pihenőhelyek elégtelen száma miatt a gyakorlatban sok esetben alkalmazhatatlan. A Bíróság egy értelmezési kérdésre válaszolt, míg a jelen ügyben azt kell meghatározni, hogy a rendelkezésre álló információk fényében a jogalkotó megfelelően gyakorolta‑e a mérlegelési jogkörét, és tiszteletben tartotta‑e az arányosság követelményét.
362.
Románia arra is rámutat, hogy ugyanezen ítéletet követően az 561/2006 rendeletet mindenesetre úgy kell értelmezni, hogy az tiltja a rendszeres heti pihenőidőnek a jármű vezetőfülkéjében való eltöltését. Ugyanakkor a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja ezt a tilalmat úgy rögzíti, hogy közben további pontosításokkal egészíti ki azt. A Bolgár Köztársaság is azzal érvel, hogy a 2020/1054 rendelet nem szorítkozik a Vaditrans ítélet végrehajtására, hanem azt a követelményt is hozzáteszi, hogy a pihenőidőket megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkező, erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő szálláshelyen kell megtartani.
363.
Végül a Bolgár Köztársaság és Románia azt állítja, hogy léteznek olyan megfelelő alternatív intézkedések, amelyek kevésbé korlátozóak. Így először is, maga a Bizottság szerint lehetővé kell tenni a járművezetők számára, hogy rendszeres heti pihenőidejüket a vezetőfülkében tölthessék, feltéve hogy a járművezető szabad döntéséről van szó, vagy az a körülményekre tekintettel indokolt. (
194
) Másodszor, egy másik lehetséges intézkedés az eltérés bevezetése azokban az esetekben, amikor a járművezető helyétől számított bizonyos távolságon belül nincs megfelelő szálláshely. Harmadszor, egy másik, az RB által javasolt lehetséges megközelítést az jelenti, hogy ne alkalmazzák a pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalmat, ha a 45 órás heti pihenőidő megfelelően biztonságos és megfelelő tisztálkodási feltételekkel rendelkező helyszínen kerül eltöltésre, a vezetőfülke pedig megfelel a közúti szállítási bizottság által meghatározott előírásoknak. Negyedszer, átmeneti időszakot lehet bevezetni, amelynek végén a Bizottság az Unió egész területét illetően megállapítaná a védett és biztonságos szálláshelyek és parkolók elégséges jellegét. Ehhez az átmeneti időszakhoz kapcsolódhat a tagállamok arra vonatkozó kötelezettsége, hogy biztosítsák, hogy megteszik a szükséges lépéseket a megfelelő infrastruktúra létrehozása érdekében.
364.
Másodsorban, ami a vezetőfülkében való pihenés tilalma arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatára vonatkozó jogalapokat illeti, Románia és Magyarország azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó a szóban forgó rendelkezés elfogadásakor lényeges tényezőket nem vett figyelembe.
365.
E két tagállam azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadásakor rendelkezésre álló információkból kitűnik, hogy az uniós jogalkotónak tudomása volt az európai infrastruktúra jelenlegi hiányos állapotáról. Márpedig a hatásvizsgálat a parkolók és a megfelelő szálláshelyek hiányát olyan tényezőként mutatja be, mint amely a pihenőidőnek a jármű vezetőfülkéjében való eltöltésére vonatkozó gyakorlatnak kedvez. A Bizottság még azt is kifejtette, hogy e helyzet miatt a járművezetők jobb körülmények között tölthetik a pihenőidőt a vezetőfülkében, mint ha a rendelkezésre álló más megoldásokat vennék igénybe. (
195
) Ezen túlmenően e hiány nagyságát a Bizottság a 2019. évi tanulmányban is megállapította. Ezenkívül a 2020/1054 rendelettel módosított 561/2006 rendelet 8a. cikkének (3) és (4) bekezdése több ponton szorgalmazza a biztonságos és védett parkolók létrehozását, ami azt mutatja, hogy a jogalkotó abban a tudatban fogadta el a vitatott követelményt, hogy nincs elegendő számú, megfelelő minőségű parkoló. Ebből következik, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvaló hibát követett el, amikor nem vett figyelembe lényeges elemeket, vagyis a biztonságos és védett parkolók hiányára vonatkozó adatokat, és nem értékelte a releváns bizonyítékokat.
366.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
i) Előzetes észrevételek
367.
A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja, amelynek arányosságát a Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország kétségbe vonja, az 561/2006 rendelet 8. cikkének (8) bekezdését módosította.
368.
Az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének korábbi változata előírta, hogy „[h]a a járművezető ezt választja, a napi pihenőidők[ (
196
)] és a csökkentett heti pihenőidők,[ (
197
)] melyekre a telephelytől távol kerül sor, a járműben is tarthatók, amennyiben az megfelelő háló‑ vagy fekvőhellyel rendelkezik minden járművezető számára, és a jármű álló helyzetben van”.
369.
Amint az a szövegéből kitűnik, e rendelkezés kizárólag a napi pihenőidőkre és a csökkentett heti pihenőidőkre vonatkozik, és bizonyos feltételek mellett lehetővé teszi, hogy a járművezetők e pihenőidőket a járműben töltsék. Ezzel szemben nem vonatkozik kifejezetten a rendszeres heti pihenőidőre.
370.
A Vaditrans ítéletben a Bíróság mindazonáltal úgy ítélte meg, hogy az említett rendelkezést, mivel az szövege szerint kifejezetten csak a napi pihenőidők és a csökkentett heti pihenőidők járműben való eltöltését teszi lehetővé (amennyiben a jármű megfelelő háló‑ vagy fekvőhellyel rendelkezik minden járművezető számára, és a jármű álló helyzetben van), úgy kell értelmezni, hogy az tiltja a rendszeres heti pihenőidő járműben való eltöltését. (
198
)
371.
Ezen ítéletet követően a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja – amely rendelkezés jogszerűségét a jelen ügyekben vitatják – módosította az 561/2006 rendelet 8. cikkének (8) bekezdését oly módon, hogy az immár kifejezetten a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalmat ír elő. Így e módosított rendelkezés új változata úgy rendelkezik, hogy a „rendszeres heti pihenőidők és a korábbi csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott, 45 óránál hosszabb heti pihenőidők nem tarthatók a járműben”, hanem azokat „megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkező, erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő szálláshelyen kell megtartani”. Pontosításra kerül továbbá, hogy „[a] járművön kívüli szálláshellyel kapcsolatos költségeket a munkáltatónak kell fedeznie”.
372.
A Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország ebben az összefüggésben vitatja e rendelkezés arányosságát. E tekintetben a fenti 52. és azt követő pontokban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy valamely intézkedés arányosságának vizsgálatához a Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy ezt az intézkedést elfogadta, nyilvánvalóan túllépte‑e a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, (
199
) mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedés mellett döntött.
373.
Ami a szóban forgó rendelkezés célkitűzéseit illeti, nem vitatott, hogy az a 2020/1054 rendelet – fenti 197. pontban már említett – stratégiai céljainak elérésére irányul. Közelebbről, amint az a 2020/1054 rendelet (13) preambulumbekezdéséből (
200
) kitűnik, e rendelkezés arra a célkitűzésre irányul, hogy előmozdítsa a társadalmi haladást azáltal, hogy javítja a járművezetők munkakörülményeit, ami a közúti közlekedésbiztonság javításához, valamint a közúti szállítás versenyfeltételeinek harmonizálásához is hozzájárul.
374.
A fent említett három tagállam nem kérdőjelezi meg e célok jogszerűségét. Ezzel szemben vitatják ezen intézkedés megfelelő és szükséges jellegét, és arra is hivatkoznak, hogy az intézkedés meghaladja az említett kinyilvánított célok eléréséhez szükséges mértéket.
375.
A Tanács és a Parlament ugyanakkor ezzel szemben azt állítja, hogy valójában nem a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja vezette be az uniós jogrendbe a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalmat, mivel e tilalom már az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének – a Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett – korábbi változata értelmében is fennállt. Az uniós jogalkotó tehát csupán ezt az értelmezést kodifikálta.
376.
Az említett három tagállam azonban vitatja a Vaditrans ítélet jelen ügy szempontjából fennálló relevanciáját. E körülmények között úgy vélem, hogy az arányosság elvének megsértésére alapított, ugyanezen tagállamok által felhozott érvek részletes elemzése előtt előzetesen elemezni kell ezt az ítéletet, és tisztázni kell annak a jelen ügyekben szempontjából fennálló relevanciáját.
ii) A Vaditrans ítéletről és annak hatályáról
377.
A Vaditrans ügyben a Conseil d’État (államtanács, Belgium) előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjesztett a Bíróság elé egy előtte folyamatban lévő, egy szállítási vállalkozás, a Vaditrans által indított jogvita keretében, amelyben a Vaditrans egy királyi rendelet megsemmisítését kérte, amelynek értelmében bírságot lehetett kiszabni, ha a tehergépjármű vezetője a járműben töltötte a rendszeres heti pihenőidejét.
378.
Ebben az összefüggésben a Conseil d’État (államtanács) azt kérdezte a Bíróságtól, hogy az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének a fenti 368. pontban említett korábbi változatát úgy kell‑e értelmezni, hogy a rendszeres heti pihenőidő nem tölthető a járműben.
379.
Amint arra a fenti 370. pontban rámutattam, ítéletében a Bíróság azt állapította meg, hogy ezt a rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az tiltja a rendszeres heti pihenőidő járműben való eltöltését. (
201
) Miután jelezte, hogy ezt az értelmezést az említett rendelkezés keletkezése és a szövegkörnyezet is alátámasztja, amelybe az illeszkedik, a Bíróság hangsúlyozta, hogy ez az értelmezés „nyilvánvalóan [az 561/2006] rendelet célkitűzéseinek megvalósulására irányul, amelyek lényege a járművezetők munkafeltételeinek és a közúti biztonságnak a javítása” (
202
). E tekintetben a Bíróság ezt követően pontosította, hogy jóllehet a járművek és a vezetőfülkék kialakítása jelentős javuláson ment keresztül, egy kamion vezetőfülkéje „nem tűnik olyan pihenőhelynek, amely alkalmas lenne a napi pihenőidőnél és a csökkentett heti pihenőidőnél hosszabb pihenőidők eltöltésére”, és hogy a járművezetőknek lehetősége kell legyen arra, hogy rendszeres heti pihenőidejüket „olyan helyen töltsék, amely alkalmas és megfelelő szálláskörülményeket biztosít”. (
203
)
380.
A Bíróság azt is megállapította, hogy az ezzel ellentétes értelmezésből az következne, hogy a járművezető teljes pihenőidejét a vezetőfülkében tölthetné, és ily módon e járművezető olyan helyen töltené pihenőidejét, amely nem biztosít megfelelő szálláskörülményeket, ami nem járulna hozzá a járművezetők munkakörülményeinek javítására irányuló célkitűzés eléréséhez. (
204
)
381.
A Bíróság ezt követően hozzátette, hogy azon körülmények esetleges rosszabbodása, amelyek között a járművezetők heti pihenőidejüket tölthetik, vagy az, hogy nehezen lehetne bizonyítani e követelmény teljesítését, nem igazolhatja az 561/2006 rendeletnek a járművezetők pihenőidejére vonatkozó kógens rendelkezései megsértését. (
205
)
382.
A szóban forgó rendelkezés arányosságát vitató három tagállam ugyanakkor több érvet is felhoz, amelyek a Vaditrans ítélet jelen ügyekben való relevanciájának megkérdőjelezésére irányulnak.
383.
Elsősorban Magyarország és Románia azt állítja, hogy a Vaditrans ügy nem releváns, mivel ebben az ügyben, amely egy értelmezésre irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelemre vonatkozott, a Bíróság nem vizsgálta azt a kérdést, hogy az 561/2006 rendelet által bevezetett kötelezettség arányos‑e az e rendelkezés végrehajtásának konkrét lehetőségeihez képest. A Bíróság nem értékelte a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom alkalmazásának lehetetlenségét.
384.
Úgy vélem azonban, hogy ez az érv lényegében a Bíróság ítéletének megkérdőjelezését jelenti, és még az 561/2006 rendelet – ezen ítéletben a Bíróság által értelmezett – említett rendelkezése érvényességének utólagos vitatására is irányul. Ezzel az érvvel ugyanis az említett tagállamok végeredményben azt állítják, hogy az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének a Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett korábbi változata érvénytelen, mivel ellentétes az arányosság elvével, tekintve, hogy a Bíróság az elemzésében nem vette figyelembe az ezen ítéletben általa elfogadott értelmezésből eredő, a rendszeres heti pihenőidő járműben való töltésére vonatkozó tilalom tiszteletben tartásának lehetetlenségét vagy túlzott nehézségét.
385.
Márpedig egy rendelkezéssel szemben indított megsemmisítés iránti kereset keretében felhozott és e rendelkezés korábbi, a Bíróság által egy ezt megelőző ítéletben értelmezett változatának érvénytelenségére alapított érv véleményem szerint kétségkívül elfogadhatatlan. A jelen ügyben a tagállamok által benyújtott keresetek tárgya a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának megsemmisítése iránti kérelem, nem pedig az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdése – az említett rendelkezéssel felváltott – korábbi változatának megsemmisítése iránti kérelem.
386.
Ezenkívül hasonló szemszögből, a valamely uniós jogi aktus valamely rendelkezésének megsemmisítése iránti kereset keretében véleményem szerint a tagállam nem kísérelheti meg megkérdőjelezni e rendelkezés korábbi változatának a Bíróság által egy előzetes döntéshozatali ítéletben elfogadott értelmezését sem.
387.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke értelmében a tagállamok kormányainak lehetősége van arra, hogy részt vegyenek az előzetes döntéshozatali eljárásban, és különösen, hogy ebben az eljárásban észrevételeket terjesszenek elő. Ha valamely tagállam azt kívánja állítani, hogy egy előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező uniós rendelkezés érvénytelen, vagy e rendelkezés adott értelmezése mellett kíván érvelni, beavatkozhat az előzetes döntéshozatali eljárásba és előadhatja érveit. Ezt azonban nem teheti meg egy későbbi keresetben, amelynek tárgya az említett korábbi rendelkezést módosító új rendelkezés megsemmisítése iránti kérelem.
388.
Ebből következik, hogy ha a fent említett tagállamok úgy ítélték meg, hogy az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének korábbi változata érvénytelen volt vagy azt bizonyos módon kellett volna értelmezni, úgy a Vaditrans ügybe való beavatkozás útján előadhatták volna és elő kellett volna adniuk érveiket. E tagállamok a jelen keresetek keretében, amelyek tárgya többek között a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának megsemmisítése iránti kérelem, nem vonhatják kétségbe sem az említett rendelkezés érvényességét, sem a Bíróság által ezen ítéletben elfogadott értelmezést.
389.
Másodsorban a Bolgár Köztársaság és Románia arra is hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja nem csupán kodifikálja a Vaditrans ítéletet, hanem további követelményeket is beiktat.
390.
Márpedig e tekintetben a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának szövegéből kitűnik, hogy az új rendelkezés az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdésének a Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett korábbi változatához képest látszólag három további követelményt iktat be. Először is, e rendelkezés új változata nemcsak a „rendszeres heti pihenőidők[re]” hivatkozik, hanem „a korábbi csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott, 45 óránál hosszabb heti pihenőidők[re]” is. Másodszor, rögzíti, hogy e pihenőidőket„megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkező, erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő szálláshelyen kell megtartani”. Harmadszor, pontosítja, hogy „[a] járművön kívüli szálláshellyel kapcsolatos költségeket a munkáltatónak kell fedeznie”.
391.
Ami az első követelményt illeti, meg kell állapítani, hogy arra kiterjed az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdése korábbi változatának a Bíróság által a Vaditrans ítéletben elfogadott értelmezése. Amint arra a fenti 379. pontban rámutattam ugyanis, ebben az ítéletben a Bíróság kifejezetten kimondta, hogy egy kamion vezetőfülkéje nem jelent olyan pihenőhelyet, amely alkalmas lenne a napi pihenőidőnél és a csökkentett heti pihenőidőnél hosszabb pihenőidők eltöltésére. (
206
) Ebből következik, hogy a korábbi csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként tartott, 45 óránál hosszabb heti pihenőidőket még a 2020/1054 rendelet elfogadása előtt sem lehetett a járműben tölteni.
392.
Hasonlóképpen, a fenti 390. pontban említett második követelmény közvetlenül a Vaditrans ítéletből ered. Ebben az ítéletben ugyanis a Bíróság kifejezetten kimondta, hogy a járművezetőknek lehetősége kell legyen arra, hogy rendszeres heti pihenőidejüket „olyan helyen töltsék, amely alkalmas és megfelelő szálláskörülményeket biztosít”. (
207
) Ez hallgatólagosan, de kétségkívül magában foglalja azt a követelményt, hogy e tekintetben erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő helyről legyen szó, valamint, hogy alkalmas szálláshely esetében az megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkezzen.
393.
Harmadszor, ami azt a követelményt illeti, hogy a munkáltató fedezze a járművön kívüli szálláshellyel kapcsolatos költségeket, az véleményem szerint hallgatólagosan szintén a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó, a Vaditrans ítéletből eredő és a szóban forgó rendelkezés céljának fényében értelmezett tilalomból következik. Egyrészt ugyanis a Bíróság által ebben az ítéletben említett „pihenőhelynek, amely alkalmas […] [a] hosszabb pihenőidők eltöltésére”, a rendszeres heti pihenőidők esetében a teherautó vezetőfülkéjét kell helyettesítenie. Márpedig a vezetőfülkét főszabály szerint a munkáltató bocsátja rendelkezésre, azt a Bíróság azonban olyan helyként ismerte el, amely nem biztosít az ilyen időszakok eltöltésére alkalmas szálláskörülményeket. (
208
) Az annak helyettesítésére hivatott „alkalmas pihenőhelyet” így logikusan szintén a munkáltatónak kell rendelkezésre bocsátania. Másrészt az, ha a „pihenőhelynek, amely alkalmas […] [a] hosszabb pihenőidők eltöltésére”, a szállásköltségeit a járművezetőnek kellene viselnie, ez véleményem szerint ellentétes lenne az említett rendelkezés céljaival, amelyek a Bíróság által elismert módon a közúti közlekedési ágazat személyzete munkafeltételeinek javítására és az általános közúti biztonság javítására irányulnak. (
209
)
394.
A fentiek összességéből az következik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadásával a jogalkotó nem bevezette az uniós jogrendbe a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó, az e rendelkezésben előírt tilalmat, hanem csupán kodifikálta az 561/2006 rendelet Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett 8. cikke (8) bekezdésének korábbi változatából eredő, fennálló jogot.
395.
E körülmények között a fenti 52. és azt követő pontokban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően és a fenti 372. ponttal összhangban a jelen esetben a Bolgár Köztársaság, Románia és Magyarország által hivatkozott, az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapok vizsgálatának annak ellenőrzésére kell irányulnia, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy a fennálló jogot kodifikálta, nyilvánvalóan túllépte‑e a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedés mellett döntött. Ebből a szempontból kell tehát megvizsgálni az érintett három tagállam által előterjesztett, a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának arányosságának megkérdőjelezésére irányuló különböző érveket.
iii) A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának arányosságáról
396.
E három tagállam először is arra alapított érveket hoz fel, hogy a szóban forgó intézkedés nem megfelelő és aránytalan az európai infrastruktúra jelenlegi állapota, és különösen a védett parkolók és az azok közelében található megfelelő szálláshelyek elégtelen száma miatt, ami rendkívül nehézzé, sőt lehetetlenné teszi a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom betartását.
397.
E tekintetben, ami ezen intézkedésnek a kitűzött célok elérése szempontjából megfelelő jellegét illeti – amely célok jogszerűsége nem vitatott –, azt a Bíróság a Vaditrans ítélet 43. pontjában már megerősítette, e pontban ugyanis a Bíróság kimondta, hogy a rendszeres heti pihenőidő járműben való töltésére vonatkozó tilalom nyilvánvalóan az 561/2006 rendelet célkitűzéseinek megvalósítására irányul, amelyek lényege a járművezetők munkafeltételeinek és a közúti biztonságnak a javítása.
398.
Ami a jogalkotó azon döntésének esetleges aránytalan jellegét illeti, hogy a fennálló jogot kodifikálja, meg kell állapítani, hogy a rendszeres heti pihenőidő járműben való töltésére vonatkozó tilalom fenntartásától eltérő bármely más megközelítés a járművezetők szociális védelmének csökkenésével, és így munkakörülményeiknek a fennállóakhoz képest történő romlásával járt volna, ami ellentétes lenne a szóban forgó szabályozás célkitűzéseivel, valamint a Vaditrans ítélettel.
399.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság kifejezetten kimondta, hogy egy jármű vezetőfülkéje olyan hely, amely nem biztosít a napi pihenőidőnél és a csökkentett heti pihenőidőnél hosszabb pihenőidők eltöltésére alkalmas szálláskörülményeket. (
210
) Következésképpen minden olyan normatív megoldás, amely lehetővé teszi az ilyen pihenőidők vezetőfülkében való eltöltését, összeegyeztethetetlen ezzel az értékeléssel.
400.
Márpedig a megfelelő infrastruktúra esetleges jelenlegi hiánya véleményem szerint nem igazolhatja azt, hogy jogszabályi úton lehetővé tegyék (vagy akár előírják), hogy a járművezetők rendszeres heti pihenőidejüket a járműben, vagyis olyan helyen töltsék, amely nem alkalmas az ilyen hosszú pihenőidők eltöltésére. Az infrastruktúrával kapcsolatos esetleges problémákat nem szabad a járművezetők szociális jogainak és végső soron egészségüknek a rovására megoldani. Ebből következik, hogy véleményem szerint nem róható fel a jogalkotónak, hogy megsértette az arányosság elvét azzal, hogy nem módosította a fennálló jogot oly módon, hogy csökkenti a járművezetők szociális jogait azáltal, hogy lehetővé teszi számukra, hogy nem megfelelő helyen töltsék rendszeres heti pihenőidejüket.
401.
Egyébiránt azt is hangsúlyozni kell, hogy a szóban forgó rendelkezés nem azt tiltja meg, hogy a járművezetők bármely pihenőidőt a járműben töltsenek, hanem az kizárólag a rendszeres heti pihenőidőkre vonatkozik. Ilyen pihenőidőket csak két‑három hetente tartanak. (
211
) Ezenkívül ezek jelentik a pihenőidő azon típusát, amelynek esetében a járművezetőknek a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek megfelelően lehetősége kell legyen arra, hogy azt a tartózkodási helyükön töltsék, ami csökkenti a szóban forgó intézkedés által a parkolóhelyekre gyakorolt állítólagos nyomást.
402.
Egyébiránt nem minden, az érintett tagállamok által említett alternatív normatív megoldás alkalmas a szóban forgó szabályozás által kitűzött szociális védelmi célok elérésére, és azok mind a járművezetők e szociális védelmének csökkentésével járnának. Ami először is annak lehetőségét illeti, hogy a járművezetők szabadon dönthessenek úgy, hogy rendszeres heti pihenőidejüket a vezetőfülkében töltik, véleményem szerint ez nem megfelelő, a fenti 243. pontban kifejtettekhez hasonló megfontolások alapján, amelyek annak veszélyére vonatkoznak, hogy a munkavállalónak mint a fuvarozóval fennálló munkaviszonyban a gyengébb félnek a döntése nem lenne teljesen szabad, és nyomást gyakorolhatnának rá, hogy a munkáltató érdekeinek megfelelő döntést hozzon. Másodszor, a fenti 363. pontban említett második és harmadik alternatív megoldás keretében előirányzottakhoz hasonló eltérések bevezetése azt jelentené, hogy a járművezetők számára megengedett lenne, hogy a rendszeres heti pihenőidőt nem megfelelő helyen töltsék, ami a járművezetők szociális jogainak csökkentésével járna. Harmadszor, az átmeneti időszak előírása sem tűnik megfelelőnek a jelen indítvány 499. és azt követő pontjaiban a 2020/1054 rendelet 3. cikkével szemben a rendelet hatálybalépésének időpontjára vonatkozóan felhozott jogalapok elemzése keretében részletesen kifejtett okokból.
403.
E körülmények között a három érintett tagállam által felhozott, az intézkedés arányosságának megkérdőjelezésére irányuló többi érvnek véleményem szerint nem lehet helyt adni.
404.
Először is az áru biztonságát érintő kockázatokra, tehát a fuvarozóknak az áru elvesztéséért fennálló felelősségére, másodszor a fuvarozók és a járművezetők számára a szankciók kiszabásának kockázatára, harmadszor pedig a fuvarozókat a szóban forgó rendelkezésből eredően terhelő állítólagos többletköltségekre alapított érvek sem bizonyíthatják az az arányosság elvének az uniós jogalkotó általi megsértését. Egyrészt ugyanis, mivel a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja a már létező jog kodifikációjára szorítkozott, annak elfogadása nem járhatott az ilyen kockázatok és költségek növekedésével. E körülmények között nem állítható, hogy e rendelkezés elfogadása a korábbi helyzethez képest hátrányos következményekkel járna az érdekelt fuvarozókra nézve. Másrészt a szóban forgó tagállamok nem bizonyították, hogy – a fenti 57. pontban említett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően – a szállítási vállalkozásoknak az említett rendelkezés elfogadásából eredő hátrányai olyan mértékűek lennének, hogy nyilvánvalóan téves lenne a jogalkotó azon döntése, hogy a fennálló jogot kodifikálja.
405.
Ezenkívül, ami különösen a szankciókat illeti, a 2020/1054 rendelet 1. cikkének 16. pontjából kitűnik, hogy a jogalkotó kifejezetten előírta, hogy e szankcióknak arányosaknak kell lenniük. (
212
) E tekintetben, noha – amint arra Románia rámutat – a 2020/1054 rendelet nem harmonizálja a szankciókat, ez nem jelenti azt, hogy a jogalkotó e döntése olyan jogbizonytalansággal járna, amely az arányosság elvének megsértését eredményezné. Amint az ugyanis a fenti 119. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, az uniós jogalkotó alkalmazhat olyan általános jogi keretet, amelyet adott esetben a későbbiekben többek között a tagállamoknak kell pontosítaniuk.
406.
Hasonló érvelés alapján véleményem szerint el kell utasítani a Bolgár Köztársaság által felhozott, az „alkalmas szálláshely” fogalmával kapcsolatos jogbizonytalanságra alapított érvet is, mivel a jogalkotó nem köteles részletesen meghatározni egy adott szabályozás minden egyes fogalmát. Egyébiránt azáltal, hogy nem határozta meg pontosan e fogalmat, az uniós jogalkotó rugalmasságot biztosított a rendelkezés alkalmazása során a járművezetők által igénybe vehető szálláshely típusát illetően, ami lehetővé teszi az európai infrastruktúrák esetleges hiányos állapota lehetséges következményeinek enyhítését.
407.
Ami mindenekelőtt azt az érvet illeti, amely szerint a Bizottság nem tette közzé a tanúsítvánnyal rendelkező összes parkoló jegyzékét, amelyet a 2020/1054 rendelet 1. cikkének 7. pontjával módosított 561/2006 rendelet új 8a. cikkének (1) bekezdése értelmében közzé kell tennie, noha ez az érv felhasználható a Bizottság esetleges mulasztására való hivatkozásra, egyáltalán nem bizonyíthatja, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadásával nyilvánvalóan túllépte a széles mérlegelési jogkörét.
408.
Ami a Bizottságot terhelő, a 2020/1054 rendelettel módosított 561/2006 rendelet 8a. cikkének (4) bekezdésében előírt különleges jelentéstételi kötelezettséget illeti, amelynek értelmében a Bizottság legkésőbb 2024. december 31‑ig jelentést nyújt be a Parlamentnek és a Tanácsnak többek között a járművezetők által igénybe vehető megfelelő pihenőhelyek és a védett parkolók rendelkezésre állásáról, az egyáltalán nem bizonyítja a szóban forgó intézkedés aránytalan jellegét. Csupán azt mutatja, hogy a jogalkotó jelezte, hogy olyan területről van szó, amely tekintetében tájékoztatást kíván kapni minden olyan helyzetről, amely új értékelést tehet szükségessé.
409.
Ami ezt követően a Bolgár Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint valamely tagállam arra lehet ösztönözve, hogy ne növelje az infrastruktúrák számát annak érdekében, hogy korlátozza a külföldi fuvarozók által a területén nyújtott szállítási szolgáltatásokat, rámutatok, hogy ez az érv nyilvánvalóan hipotetikus, és nem alapul olyan tényezőn, amely arra utalna, hogy ilyen helyzet állhat elő. Mindenesetre az említett érv a tagállamok esetleges magatartására vonatkozik, nem pedig az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörének nyilvánvaló túllépésére.
410.
Végül, ami az arányosság uniós jogalkotó általi vizsgálatára vonatkozó jogalapokat illeti, megjegyzem, hogy a Tanács és a Parlament nem tagadja, hogy a jogalkotó a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadásakor tisztában volt a megfelelő infrastruktúrának az Unió egészében fennálló hiányával kapcsolatos általános kérdéssel. Amint arra Románia és Magyarország rámutat, erre a problémára a jogalkotási eljárás során mind a hatásvizsgálatban, mind más tanulmányokban, például a 2019. évi tanulmányban is rávilágítottak.
411.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy e problematika ellenére a Bizottság a munkaidőről szóló rendeletre irányuló, a hatásvizsgálat eredményein alapuló javaslatában a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontjában végül elfogadottal egyenértékű rendelkezést irányzott elő, amely szintén a hosszabb pihenőidőnek, és így a rendszeres heti pihenőidőknek a járműben töltésére vonatkozó tilalmat írt elő. (
213
)
412.
Időközben a Bíróság meghozta a Vaditrans ítéletet, amely megszüntetett az 561/2006 rendelet 8. cikke (8) bekezdése korábbi változatának hatályával kapcsolatos minden bizonytalanságot, és e rendelkezést ex tunc hatállyal a fenti 370. pontban említett módon értelmezte, (
214
) egyértelművé téve, hogy az olyan tilalom, mint amelyet az említett bizottsági javaslat is előír – és amelyet végül a 2020/1054 rendelet is elfogadott – már létezik az uniós jogban.
413.
E körülmények között véleményem szerint nem állítható, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy elfogadta a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontját és ily módon – egyébiránt a munkaidőről szóló rendeletre irányuló, hatásvizsgálaton alapuló javaslatnak megfelelően – kodifikálta a fennálló jogot, nem vett figyelembe lényeges elemeket, tudniillik a biztonságos és védett parkolók hiányára vonatkozó adatokat, amelyekre a jogalkotási eljárás során rámutattak.
414.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy véleményem szerint minden olyan jogalapot el kell utasítani, amellyel arra hivatkoznak, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja nem felel meg az arányosság elvéből eredő követelményeknek.
b)
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
415.
Románia arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja sérti az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 94. cikkből eredő követelményeket, mivel e rendelkezés súlyosan sérti a fuvarozók és a járművezetők érdekeit.
416.
Ami mindenekelőtt a fuvarozókat illeti, költségeik jelentősen meghaladják a szálláshelynek a járművezetők rendelkezésére bocsátásával kapcsolatos költségeket. Ezeknek a költségeknek ugyanis fedezniük kell az útvonalaknak a megfelelő szálláshelyek és parkolók rendelkezésre állásától függő változtatásait, a biztosítási díjaknak a szállított áruk biztonságával kapcsolatos megnövekedett kockázatok miatti emelkedését, azt, hogy a járművezetőknek további távolságot kell megtenniük, hogy megfelelő helyet találjanak, valamint a járművezetőnek a parkolóból a – 2019. évi tanulmányban leírt helyzetre figyelemmel adott esetben jelentős távolságra lévő – szálláshelyre történő eljutásának költségeit is. Egyébiránt a fuvarozók bevételcsökkenést szenvednek el, mivel az infrastruktúra hiánya hatással van a hosszabb útvonalak megtervezésének és a bizonyos útvonalakon biztonságosan történő szállításnak a konkrét lehetőségére.
417.
Ezt követően, ami a járművezetőket illeti, a fuvarozók által elszenvedett következmények munkahelyek elvesztéséhez és a nyugat‑európai államokba történő kivándorlás szükségességéhez vezetnek. Ezenkívül a szóban forgó rendelkezés az infrastruktúra hiánya miatt növeli a járművezetők fáradtságát és az őket érő stresszt.
418.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
419.
Ami az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk rendelkezéseinek, valamint azok hatályának elemzését illeti, utalok a fenti 281–293. pontban kifejtett megfontolásokra.
420.
Ami Románia kifogásait illeti, a fenti 394. pontban rámutattam, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadásával a jogalkotó nem bevezette az uniós jogrendbe a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalmat, hanem csupán kodifikálta az 561/2006 rendelet Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett 8. cikke (8) bekezdésének korábbi változatából eredő, fennálló jogot.
421.
E körülmények között, mivel a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom már a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadása előtt hatályban volt, nem állítható, hogy e rendelkezés elfogadása a fuvarozók számára a költségek növekedésével vagy a bevételek csökkenésével, illetve a járművezetőkre nézve hátrányos következményekkel járna.
422.
Ebből következik, hogy el kell utasítani az arra alapított jogalapot, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjának elfogadása nem felel meg az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 94. cikkből eredő követelményeknek azáltal, hogy súlyosan sérti a fuvarozók és a járművezetők érdekeit.
c)
Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
1) A felek érvei
423.
Keresetében a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy) és Románia (C‑546/20. sz. ügy) arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja nem tartja tiszteletben a hátrányos megkülönböztetés tilalmának az EUMSZ 18. cikkben előírt elvéből eredő követelményeket. A Bolgár Köztársaság a Charta 20. és 21. cikkére, a tagállamok egyenlőségének az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében foglalt elvére, valamint az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésére is hivatkozik.
424.
A Bolgár Köztársaság és Románia azt állítja, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom mind az Unió földrajzi perifériáján működő szállítási vállalkozások, mind pedig az e vállalkozásoknál dolgozó járművezetők tekintetében sérti az egyenlő bánásmód elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét. Az Unió központjában található tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozások és azok járművezetői számára ugyanis sokkal könnyebb betartani az említett tilalmat, mint az Unió perifériáján található tagállamokban letelepedett fuvarozók és azok járművezetői számára. Ugyanazon tagállamon belül a tilalom a helyi járművezetők és más tagállamok járművezetői közötti hátrányos megkülönböztetést eredményez. A belföldi járművezetőket nem érinti a megfelelő szálláshelyek, valamint a védett és biztonságos parkolók hiánya, mivel otthonukban aludhatnak, és nehéz tehergépjárművükkel a fuvarozó működési központjában parkolhatnak. Nem ez a helyzet az Unió perifériáján található államokban letelepedett fuvarozók által alkalmazott járművezetők esetében, akik a megfelelő szálláshelyek, valamint a védett és biztonságos parkolóhelyek hiánya miatt arra kényszerülnek, hogy ne tartsák be az említett tilalmat, növelve a – többségében kkv – fuvarozók költségeit.
425.
Ezenfelül a 2020/1054 rendelet rendelkezései által a fuvarozási piacra gyakorolt hatások értékelése nem végezhető el a 2020/1055 rendelet és a 2020/1057 irányelv figyelembevétele nélkül, amelyek szintén a mobilitási csomag részét képezik. Az első mobilitási csomag átfogó értékelése így nyilvánvalóvá teszi, hogy a szabályozás a közlekedési szolgáltatások Unión belüli nyújtásának konkrét lehetőségére tekintettel az utóbbiakkal szemben hátrányosan megkülönböztető jellegű.
426.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
427.
A Bolgár Köztársaság és Románia azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy elfogadta a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontját, és így fenntartotta a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalmat, megsértette az egyenlő bánásmód elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, mivel ez a tilalom mind a járművezetők, mind a fuvarozók közötti hátrányos megkülönböztetést jelent.
428.
E tekintetben kiindulásként megjegyzem, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalom megkülönböztetés nélkül ugyanúgy alkalmazandó minden olyan szállítási vállalkozásra, amely az 561/2006 rendelet hatálya alá tartozó közúti szállítást végez, valamint az e rendelet hatálya alá tartozó valamennyi járművezetőre. (
215
) Ez a rendelkezés a járművezető vagy a munkáltató állampolgárságától függetlenül alkalmazandó. Ebből következik, hogy ez a kötelezettség önmagában nem tesz kifejezetten különbséget sem a járművezetők, sem a szállítási vállalkozások között.
429.
Véleményem szerint továbbá a különböző tagállamok között nemzetközi fuvarozást végző járművezetők és a munkáltatójuk székhelye szerinti tagállamban belföldi fuvarozást végző járművezetők konkrétan a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalmat előíró rendelkezés céljaival összefüggésben nincsenek feltétlenül összehasonlítható helyzetben.
430.
E tekintetben emlékeztetek egyrészt arra, hogy – amint az a fenti 79. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik – az eltérő helyzetek összehasonlítható jellegét a vitatott uniós jogi aktus tárgyának és céljának fényében kell értékelni. Másrészt a fenti 373. pontból kitűnik, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom lényegében a járművezetők munkakörülményeinek javításának céljára irányul, ami a közúti közlekedésbiztonság javításához is hozzájárul.
431.
Márpedig a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalomnak nyilvánvalóan az a célja, hogy védje azokat a járművezetőket, akik hosszú időszakokat töltenek a lakóhelyüktől távol, és így munkájuk folytán kénytelenek heti pihenőidejüket e helytől távol tölteni. Abban az esetben, ha a járművezető heti pihenőidejét a lakóhelyén töltheti, az említett tilalom nem releváns. Ebből a szempontból tehát a fenti 429. pontban említett kéttípusú járművezető helyzete nem összehasonlítható.
432.
Ezenkívül emlékeztetek arra, hogy – amint azt a fenti 43. pontban megállapítottam – az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének többek között az a) és b) pontja kifejezetten rendelkezik egyrészt a nemzetközi és a belföldi közlekedés, másrészt pedig a honos és nem honos fuvarozók közötti különbségtételről. Az uniós jog tehát az elsődleges jog szintjén a közös közlekedéspolitika keretében eltérő megközelítést ír elő a nemzetközi és a belföldi közlekedés szabályozása tekintetében.
433.
Egyébiránt a fent említett két tagállam logikáját követve annak lehetővé tétele, hogy a nemzetközi szállítást végző járművezetők rendszeres heti pihenőidejüket a járműben töltsék, még nagyobb fokú hátrányos megkülönböztetést jelentene a belföldi járművezetők – akik rendszeres heti pihenőidejüket otthonukban tölthetik – illetve azon más tagállambeli járművezetők között, akiknek a rendszeres heti pihenőidejüket a vezetőfülkében, vagyis olyan helyen kellene tölteniük, amely nem alkalmas az ilyen hosszú pihenőidők eltöltésére. (
216
)
434.
Végül a fent említett két tagállam által előadott érvelésből kitűnik, hogy az általuk hivatkozott állítólagos hátrányos megkülönböztetés nem magából a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalomból ered, hanem inkább az európai infrastruktúra esetleges jelenlegi állapotából és különösen abból, hogy nincs elegendő számú védett parkoló és azok közelében található megfelelő szálláshely.
435.
Márpedig egy olyan területen, mint a közlekedéspolitika, a Bíróság által az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartását illetően is elismert korlátozott bírósági felülvizsgálat keretében (
217
) az uniós bíróság nem helyettesítheti az uniós jogalkotó értékelését a sajátjával oly módon, hogy – a megfelelő infrastruktúra esetleges jelenlegi hiánya miatt – megkérdőjelezi a jogalkotó azon döntését, hogy az nem módosította a fennálló jogot, és nem csökkentette a járművezetők szociális jogait azáltal, hogy lehetővé teszi számukra, hogy rendszeres heti pihenőidejüket olyan helyen töltsék, amely nem alkalmas az ilyen hosszú pihenőidő eltöltésére.
436.
A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontjával szemben felhozott, az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokat el kell utasítani.
d)
A közlekedési szolgáltatások szabad nyújtására és az egységes piacra vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértéséről
1) A felek érvei
437.
Románia azzal érvel, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja sérti a közlekedési szolgáltatások szabad nyújtására és az egységes piacra vonatkozó uniós jogi rendelkezéseket. E tagállam azt állítja, hogy ami a közlekedés területén való szolgáltatásnyújtás EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésében előírt szabadságát illeti, a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom végrehajtása e szabadság korlátozásához vezet, mivel a szállítási útvonalak határozatlan ideig azokra az útvonalakra fognak korlátozódni, amelyeket olyan időn belül meg lehet tenni, amely nem kényszeríti a járművezetőt heti pihenőidő tartására, vagy amelyeket a biztonságos és védett parkolók fennállásától függően határoznak meg. E korlátozás miatt az intézkedés de facto a belső piac széttöredezéséhez vezet. Ez visszalépést eredményez az EUSZ 3. cikkben előírt, e piac fenntartható fejlődésére irányuló célkitűzés megvalósításában, amely a Bizottság által a hatásvizsgálatában meghatározott célkitűzések egyikét is jelenti. (
218
)
438.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
439.
Amint az a fenti 44. és azt követő pontokból kitűnik, a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó elvek alkalmazását az EUM‑Szerződés szerint a közös közlekedéspolitika végrehajtásával kell elérni, és a szállítási szolgáltatások nyújtásának szabadsága kizárólag annyiban biztosított, amennyiben e jogot az uniós jogalkotó által e közös politika keretében elfogadott másodlagos jogi intézkedések révén biztosították.
440.
Ebből következik, hogy még ha feltételezzük is, hogy a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja – amint azt Románia állítja – a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását vonja maga után, mivel az uniós jogalkotó széles mérlegelési mozgástere keretében a közös közlekedéspolitika végrehajtása révén szabadon valósíthatja meg ezen ágazat liberalizációjának az általa megfelelőnek ítélt mértékét, ez a körülmény egyáltalán nem jelenti a szállítási szolgáltatások szabad nyújtására és az egységes piacra vonatkozó uniós jogi rendelkezések megsértését. Ebből következik, hogy véleményem szerint ezt a jogalapot is el kell utasítani.
e)
A rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalommal kapcsolatos jogalapokra vonatkozó következtetés
441.
A fentiek összességéből következik, hogy véleményem szerint a Bolgár Köztársaság (C‑543/20. sz. ügy), Románia (C‑546/20. sz. ügy) és Magyarország (C‑551/20. sz. ügy) által a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontjával szemben felhozott valamennyi jogalapot el kell utasítani.
3.
A 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontjával kapcsolatos jogalapokról
442.
A C‑551/20. sz. ügyben benyújtott keresetében Magyarország a 2020/1054 rendelet 2. cikke 2. pontjának megsemmisítését kéri, amely pont előrehozta a V2 menetíró készülékek, vagyis a második generációs intelligens menetíró készülékek beépítésére vonatkozó kötelezettség hatálybalépésének időpontját.
443.
Míg a 2020/1054 rendelet elfogadása előtt hatályban lévő szabályozás értelmében a V2 menetíró készülékek beépítésére vonatkozó kötelezettségnek 2034. június 15‑ig lehetett volna eleget tenni, (
219
) e rendelet 2. cikkének – az e cikk V2 menetíró készülékekre vonatkozó előírások Bizottság általi elfogadásának határidőit meghatározó 8. pontjával összefüggésben értelmezett – 2. pontjából az következik, hogy ha ezen intézmény az említett előírásokat tartalmazó végrehajtási rendeletet az előírt határidőkön belül elfogadja és alkalmazza, a digitális vagy analóg menetíró készülékkel felszerelt járműveket 2024. december 31‑ig, az intelligens menetíró készülékkel felszerelt járműveket pedig legkésőbb 2025‑ig V2 menetíró készülékkel kell felszerelni. A Bizottság 2021. július 16‑án elfogadta (
220
) és 2023. május 16‑án módosította (
221
) az intelligens menetíró készülékekre vonatkozó műszaki előírásokat.
444.
A 2020/1054 rendelet 2. cikke 2. pontjának megsemmisítése iránti kérelmének alátámasztása érdekében Magyarország három jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első az arányosság elvének megsértésén, a második a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésén, a harmadik pedig az EUMSZ 151. cikk második bekezdésének megsértésén alapul.
a)
Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
445.
Első jogalapjával a Románia, a Lett Köztársaság és az Észt Köztársaság által támogatott Magyarország, arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 2. cikke 2. pontjának elfogadásával az uniós jogalkotó megsértette az arányosság elvét, és nyilvánvaló mérlegelési hibát követett el, amikor nem értékelte a V2 menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó határidő jelentős előrehozásából fakadó gazdasági következményeket. Mivel ez a rendelkezés nem szerepelt a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslatban, e tekintetben nem végeztek hatásvizsgálatot. A menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó határidőt módosító rendelkezések a Parlament és Tanács által kötött megállapodás alapján kerültek be a szövegtervezetbe, azonban ezen intézmények sem végeztek hatásvizsgálatot.
446.
Márpedig az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a hatásvizsgálat követelményétől akkor lehet eltekinteni, amennyiben a jogalkotónak rendelkezésre állnak olyan objektív információk, amelyek lehetővé teszik számára az intézkedés arányosságának értékelését. Magyarország azonban azt állítja, hogy nincs tudomása ilyen információkról, illetve a jogalkotók által elvégzett vizsgálatról.
447.
Magyarország előadja továbbá, hogy a Parlament és a Tanács által javasolt rendelkezések az említett bizottsági javaslat érdemi módosításának minősülnek a fenti 62. és azt követő pontokban említett intézményközi megállapodás értelmében, így indokolt lett volna további hatásvizsgálat elvégzése, vagy annak a Bizottsággal való elvégeztetése. Két – 2018 februárjában, illetve márciusában készített – tanulmány megvizsgálta a megfelelés költségeit, de nem foglalkozott kifejezetten az arányosság kérdésével, még ha a második tanulmány utalt is az aránytalanság lehetőségére. Ezenkívül Magyarország e tekintetben különösen problematikusnak tartja azt a helyzetet, hogy az új (V2) technológia még nem is jelent meg a piacon, és bizonytalan, hogy mikor fog megjelenni.
448.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
449.
E jogalap keretében Magyarország alapvetően azt rója fel az uniós jogalkotónak, hogy elfogadta a 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontját, és így jelentős mértékben előrehozta a V2 menetíró készülékek felszerelésének határidejét anélkül, hogy hatásvizsgálatot kért volna, és anélkül, hogy elegendő információval rendelkezett volna a végül elfogadott intézkedés arányosságának értékeléséhez.
450.
E tekintetben mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a felek között nem vitatott, hogy a Bizottság által az 561/2006 rendelet és a 165/2014 rendelet felülvizsgálata céljából elvégzett hatásvizsgálat szociális része nem terjedt ki a V2 menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó határidőre, mivel ezen intézmény az utóbbi rendelet módosítására irányuló javaslatában nem irányozta elő a V2 menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó kötelezettség hatálybalépési időpontjának előrehozatalát.
451.
Mindazonáltal a fenti 65. és 72. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik egyrészt, hogy a hatásvizsgálat elmulasztását nem lehet az arányosság elve megsértésének minősíteni, ha az uniós jogalkotó elegendő információval rendelkezik ahhoz, hogy a meghozott intézkedés arányosságának értékelését elvégezhesse, másrészt pedig, hogy mérlegelési jogkörének tényleges gyakorlása során az uniós jogalkotó nemcsak a hatásvizsgálatot, hanem más információforrást is figyelembe vehet.
452.
Márpedig a jelen ügyben, amint arra a Tanács és a Parlament hivatkozik, noha a szóban forgó intézkedés nem szerepelt sem a Bizottság javaslatában, sem a hatásvizsgálat szociális részében, 2018 márciusában a Bizottság közzétette az intelligens menetíró készülék alkalmazását elősegítő intézkedésekről szóló tanulmányról szóló végleges jelentést. Magyarország nem vitatja, hogy e tanulmány célja az intelligens menetíró készülék bevezetésének felgyorsítására irányuló különböző szakpolitikai lehetőségek értékelése, és különösen a 2019 júniusa előtt nyilvántartásba vett járművek megfelelővé tételéből eredő gazdasági, társadalmi és a közúti közlekedésbiztonságra gyakorolt hatások értékelése volt. (
222
) A Bizottság e tanulmánya részletes költség‑haszon elemzést tartalmazott, amely figyelembe vette a fuvarozókra és a nemzeti hatóságokra gyakorolt gazdasági hatásokat, a közúti közlekedésbiztonságra gyakorolt hatásokat, a társadalmi hatásokat és a belső piacra gyakorolt hatásokat. Ezenkívül 2018‑ban a Parlament is tanulmányt készített annak érdekében, hogy felmérje a nemzetközi fuvarozásban a nehéz tehergépjárművek 2020. januárig intelligens menetíró készülékekkel történő felszerelésének költségeit és előnyeit. (
223
) Az ügy irataiból az is kitűnik, hogy a jogalkotó a 2020/1054 rendelet elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során megvizsgálta és figyelembe vette ezeket a tanulmányokat.
453.
E körülmények között úgy vélem, hogy az uniós intézmények, amelyek a szóban forgó jogi aktus alkotói, bizonyították a Bíróság előtt, hogy a szóban forgó intézkedést mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, valamint világosan és egyértelműen szolgáltatták és bemutatták azokat az alapvető adatokat, amelyeket a vitatott intézkedés megalapozásához figyelembe vettek.
454.
A Magyarország által felhozott többi érv sem kérdőjelezheti meg ezt az értékelést.
455.
Először is ugyanis a Magyarország által hivatkozott azon tény, hogy a fent említett két tanulmány nem vizsgálta konkrétan az arányosság elvének tiszteletben tartását, nem releváns. A jogalkotó feladata ugyanis, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján a különböző fennálló érdekek közötti egyensúly biztosítása érdekében, a szóban forgó intézkedés által követett célokat figyelembe véve mérlegelje ezeket az érdekeket. Ennélfogva nem követelhető meg, hogy azokat az alapvető adatokat, amelyeken a jogalkotó mérlegelési jogkörének gyakorlása alapul, az arányosság konkrét értékelése keretében mutassák be. E tekintetben emlékeztetek arra is, hogy – amint az a fenti 72. pontban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik – nincs jelentősége annak, hogy milyen formában tartják nyilván az uniós jogalkotó által figyelembe vett alapvető adatokat.
456.
Másodszor, a Magyarország által hivatkozott azon körülmény, hogy a technológia (V2) még nem jelent meg a piacon, még akkor sem teheti kétségessé a szóban forgó intézkedés arányosságát, ha megállapítást nyer, ami pedig nem áll fenn.
457.
Egyrészt ugyanis emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a Bíróságnak a fenti 74. pontban említett állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik – valamely uniós jogi aktus érvényességét a szóban forgó szabályozás elfogadásának időpontjában az uniós jogalkotó rendelkezésére álló tényekre tekintettel kell értékelni. Márpedig az uniós intézmények bizonyították – anélkül, hogy ezt Magyarország vitatta volna –, hogy a jogalkotási eljárás során a jogalkotó rendelkezésére álló információk szerint a szóban forgó technológia 2022‑re elkészül, és a V2 menetíró készülékek felszerelését 2024 végéig be lehet fejezni. (
224
)
458.
Másrészt a V2 menetíró készülékek felszerelésének határidejét a 2020/1054 rendelet meglehetősen atipikus módon határozta meg, mivel azt nem egy adott időpontra hivatkozással határozták meg, hanem a szükséges részletes műszaki rendelkezések Bizottság általi elfogadásától számított határidőre hivatkozással, annak biztosítása érdekében, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre ezen új menetíró készülékek kifejlesztésére. Márpedig, amint arra a fenti 443. pontban rámutattam, a Bizottság 2021. július 16‑án elfogadta az intelligens menetíró készülékekre vonatkozó műszaki előírásokat, és nemrégiben módosította azokat annak érdekében, hogy a műszaki okok miatti bizonyos késedelmek ellenére biztosítsa ezen intelligens menetíró készülékek második verziójának közös működését. E fejlemények véleményem szerint azt mutatják, hogy a jogalkotó megfelelő döntést hozott a V2 menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó határidő meghatározásának módjával kapcsolatban, amely készülékek célja az volt, hogy rugalmasságot biztosítsanak e kötelezettség végrehajtása során.
459.
A fenti megfontolásokból következik, hogy véleményem szerint el kell utasítani az arra alapított jogalapot, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1054 rendelet 2. cikke 2. pontjának elfogadásával megsértette az arányosság elvét.
b)
A bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
460.
Második jogalapjával Magyarország azt állítja, hogy a V2 menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó határidő előrehozása sérti a gazdasági szereplők jogos várakozásait, és ennélfogva a bizalomvédelem és jogbiztonság elvét. A 2020/1054 rendelet elfogadása előtt hatályban lévő szabályozás (
225
) alapján ugyanis a gazdasági szereplők joggal bízhattak abban, hogy az intelligens menetíró készülékek felszerelésére vonatkozó követelménynek a végrehajtási szabályok meghozatalát követő tizenöt éven belül eleget tehetnek. Nem egyszerűen arról van szó, hogy a gazdasági szereplők bíztak volna egy meglévő helyzet fennmaradásában, hanem arról, hogy maga a jogalkotó – mérlegelési jogköre gyakorlásával – kitűzött egy határidőt, amire a gazdasági szereplők a gazdasági döntéseiket alapozhatták. E határidő módosítására tehát csak nyomós közérdekű okból van lehetőség. Magyarországon a V2 menetíró készülék felszerelésére vonatkozó kötelezettség az előrehozott határidők miatt a járműflotta mintegy 60%‑át érinti, körülbelül 2000 euróra becsült egységköltség mellett.
461.
A jogalkotó a 2020/1054 rendeletet 2020. július 15‑én fogadta el, ekkortól lehetett bizonyosan tudni a megfelelési kötelezettség új időpontját. A gazdasági szereplők számára rendelkezésre álló alkalmazkodási időszak kezdőpontja tehát csakis ez a dátum lehet, nem pedig azon tanulmányok közzétételének időpontja, amelyekben először foglalkoztak e kérdéskörrel. A gazdasági szereplők, még ha ismerték is e tanulmányokat, nem lehettek bizonyosak abban, hogy milyen megoldás fog születni.
462.
A 2020/1054 rendelet (27) preambulumbekezdésében a V2 menetíró készülékek bevezetésére vonatkozó határidők módosításának igazolásaként megjelölt okok egyike sem minősül közérdeken alapuló kényszerítő indoknak. Ami először is a szociális szabályok alkalmazása ellenőrzésének költséghatékonyságát illeti, azt a jogalkotási folyamat során valójában nem vizsgálták meg. Másodszor, az új technológiák gyors kifejlesztése, illetve a gazdaság digitalizációja nem jelent olyan nyomós közérdekű indokot, amely igazolhatná a gazdasági szereplők jogos bizalmának a megsértését. Ezenkívül a V2 menetíró készülékeket még nem fejlesztették ki, és a piacon való megjelenésük időpontja ismeretlen. Harmadszor, ami a nemzetközi közúti szállítási vállalkozások számára egyenlő versenyfeltételek biztosításának a szükségességét illeti, az nehezen értelmezhető egy olyan helyzetben, amikor a nem uniós nemzetközi vállalkozásokra ez a kötelezettség nem vonatkozik. A nemzetközi közúti fuvarozást végző járművek személyzetének munkájáról szóló európai megállapodás (a továbbiakban: AETR‑megállapodás) ugyanis jelenleg digitális menetíró készülék felszerelésére vonatkozó kötelezettséget ír elő.
463.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
464.
A jelen indítvány fenti 117. és azt követő pontjaiban, amelyekre utalok, már elemeztem a Bíróság által az ítélkezési gyakorlatában a jogbiztonság elvére tekintettel kifejtett elveket.
465.
Ami a bizalomvédelem elvét illeti, amely a jogbiztonság elvének velejárója, az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az ezen elvre való hivatkozás lehetősége minden olyan gazdasági szereplőt megillet, akinek a helyzete akként jellemezhető, hogy valamely intézmény megalapozott várakozásokat keltett benne. Ezen ítélkezési gyakorlat értelmében ilyen várakozások keltésére alkalmas biztosítéknak minősül a közlés formájától függetlenül a feljogosított és megbízható forrásból származó pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás. (
226
)
466.
Ezzel szemben, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni olyan uniós intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. (
227
)
467.
Ami a bizalomvédelem elvének az uniós jogalkotó magatartása folytán történő hivatkozását illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság e jogalkotó számára széles körű mérlegelési jogkört ismert el, amennyiben magatartása politikai, gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor összetett értékelést és mérlegelést kell végeznie. (
228
)
468.
A Bíróság azt is kimondta, hogy a gazdasági szereplők ugyanakkor nem bízhatnak abban, hogy egyáltalán nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására, hanem csak e módosítások végrehajtásának módját kérdőjelezhetik meg. (
229
)
469.
Hasonlóképpen, a jogbiztonság elve nem a jogszabály‑módosítások hiányát követeli meg, hanem azt, hogy a jogalkotó a gazdasági szereplők különleges helyzeteit figyelembe vegye, és adott esetben az új jogszabályok alkalmazását ahhoz igazítsa. (
230
)
470.
Ezenkívül a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bizalomvédelem elvének alkalmazási köre nem tágítható ki annyira, hogy általános jelleggel megakadályozza az új szabályozásnak a régi szabályozás hatálya alatt létrejött helyzetek jövőben bekövetkező hatásaira történő alkalmazását, (
231
) különösen olyan területeken, amelyek tárgya folyamatos kiigazítást igényel. (
232
)
471.
A jelen ügyben véleményem szerint nem állapítható meg, hogy az érintett gazdasági szereplők a fent említett ítélkezési gyakorlat értelmében pontos, feltétlen és egybehangzó ígéreteket kaptak volna, amelyek indokolták volna, hogy e gazdasági szereplők részéről jogos bizalom keletkezzék a tekintetben, hogy a szabályozási környezet változatlan marad, és hogy így mindenképpen a végrehajtási szabályok elfogadásától számított tizenöt év állt rendelkezésükre ahhoz, hogy megfeleljenek az intelligens menetíró készülékek beépítésére vonatkozó követelménynek.
472.
Semmilyen módon nem tűnik ki ugyanis, hogy a jogalkotó feltétlen kötelezettséget vállalt volna arra vonatkozóan, hogy a menetíró készülékekre alkalmazandó szabályozási keret tizenöt évig változatlan marad. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy egyáltalán nem szokatlan, hogy a szabályozási keretet többször is kiigazítják, különösen a gyorsan változó műszaki és/vagy technológiai kérdéseket érintő területeken, amelyeket gyors és folyamatos műszaki fejlődés jellemez.
473.
Egyetértek továbbá az intézmények azon véleményével, amely szerint a fenti 452. pontban említett két dokumentum fényében, amelyek az érintett gazdasági ágazat képviselőivel és az érdekelt felekkel folytatott konzultáción alapultak, a gondos és körültekintő közúti fuvarozó – legalábbis e tanulmányok közzététele óta – nem hagyhatta figyelmen kívül azt, hogy az uniós jogalkotó a menetíró készülékekre vonatkozó szabályozás esetleges módosítását tervezi. Az ilyen fuvarozó tehát a gazdasági döntései keretében figyelembe vehette ezt a lehetőséget.
474.
Ezenkívül az sem állapítható meg, hogy a szóban forgó rendelkezés azonnali hatállyal és figyelmeztetés nélkül eltörölt volna valamely konkrét előnyt, amelyet a szabályozás az érdekelt gazdasági szereplőknek biztosított. Éppen ellenkezőleg, a 2020/1054 rendelet értelmében a gazdasági szereplőknek négy-öt év áll rendelkezésükre ahhoz, hogy megfeleljenek az intelligens menetíró készülékekre vonatkozó új szabályoknak.
475.
A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a Magyarország által felhozott, arra alapított jogalapot is el kell utasítani, hogy a 2020/1054 rendelet 2. cikkének (2) bekezdését a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésével fogadták el.
c)
Az EUMSZ 151. cikk második bekezdésének megsértéséről
1) A felek érvei
476.
Magyarország azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontja sérti az Unió gazdasági versenyképességének fenntartására irányuló, az EUMSZ 151. cikk második bekezdésében előírt kötelezettséget. Még ha e rendeletet a közlekedéspolitika keretében fogadták is el és jogalapja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése, kétségkívül a szociálpolitika körébe tartozik. Márpedig a munkakörülményeknek a jogszabályok közelítése útján történő javítására nem kerülhet sor anélkül, hogy egyidejűleg ne vegyék figyelembe az Unió gazdasági versenyképessége fenntartásának szükségességét is. Jelenleg azonban a V2 menetíró készülékre vonatkozóakhoz hasonló követelmények a nem valamely tagállamban letelepedett vállalkozások járműveire nem vonatkoznak, míg az AETR‑megállapodás alapján az annak hatálya alá tartozó országokban letelepedett vállalkozások járműveinek csak digitális menetíró készülékkel kell rendelkezniük, így e vállalkozások versenyelőnybe kerülnek. Noha a jogalkotó a 2020/1054 rendelet (34) preambulumbekezdésében maga is elismerte az uniós vállalkozások versenyképessége fenntartásának szükségességét, a jogszabály szövege ugyanakkor e tekintetben semmiféle konkrét kötelezettséget, illetve határidőt nem ír elő a Bizottság számára, így semmi sem biztosítja azt, hogy az az AETR‑megállapodás megfelelően módosításra kerüljön vagy legalábbis az erre vonatkozó tárgyalások a közeljövőben megkezdődhessenek. Márpedig a jogalkotót, ha nem is eredménykötelezettség, de gondossági kötelezettség terheli abban az értelemben, hogy minden tőle telhetőt meg kellene tennie annak biztosítása érdekében, hogy az Unió ne kerüljön versenyhátrányba. E kötelezettség teljesítéséhez nem elegendő egy preambulumbekezdés elfogadása, amely semmiféle kötelező erővel nem bír.
2) Elemzés
477.
Az EUMSZ 151. cikk, amelynek megsértését Magyarország a jelen jogalap keretében kifogásolja, az EUM‑Szerződés harmadik része „Szociálpolitik[ával]” foglalkozó X. címének első cikke. Második bekezdése értelmében az e cikk első bekezdésében megjelölt szociálpolitikai célokból „az Unió és a tagállamok olyan intézkedéseket hajtanak végre, amelyek figyelembe veszik – különösen a szerződéses kapcsolatok terén – a nemzeti gyakorlatok sokszínűségét, valamint az Unió gazdasági versenyképessége fenntartásának szükségességét”.
478.
E rendelkezés szövegéből magából kitűnik, hogy az pusztán „figyelembevételi” kötelezettséget ír elő. Amint az a fenti 288. és azt követő pontokból kitűnik – és ahogy egyébként az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk esetében is megállapítható –, ez a kötelezettség nem abszolút jellegű, hanem egyszerűen arra kötelezi az uniós jogalkotót, hogy a szociálpolitika területén elfogadott intézkedések tekintetében vegye figyelembe az ott megjelölt sajátos paramétereket és célkitűzéseket, többek között az uniós gazdaság versenyképessége fenntartásának szükségességét.
479.
Márpedig Magyarország azt rója fel a jogalkotónak, hogy nem vette figyelembe ezt a követelményt azzal a körülménnyel összefüggésben, hogy az AETR‑megállapodás értelmében az e megállapodás hatálya alá tartozó harmadik országokban letelepedett vállalkozások járműveinek nem kell V2 menetíró készülékkel rendelkezniük, ami versenyelőnyt biztosít számukra.
480.
A 2020/1054 rendelet (34) preambulumbekezdéséből mindazonáltal kitűnik, hogy a jogalkotó kifejezetten úgy vélte, hogy „[f]ontos, hogy a harmadik országokban székhellyel rendelkező szállítási vállalkozásokra az Unió területén végzett közúti szállítási műveletek során az uniós szabályokkal egyenértékű szabályok vonatkozzanak”, és hogy „[a] Bizottságnak meg kell vizsgálnia ennek az elvnek az uniós szinten történő alkalmazását és a[z AETR‑megállapodás] összefüggésében megtárgyalandó megfelelő megoldásokat kell javasolnia”.
481.
E körülmények között nem állítható, hogy a jogalkotó nem „vette figyelembe” az egyrészről az uniós szállítási vállalkozásokra, másrészről pedig a harmadik országok szállítási vállalkozásaira az Unió területén végzett közúti szállítási műveletek során alkalmazandó szabályozásban fennálló különbségeket, a menetíró készülékekre vonatkozó különbségeket is beleértve.
482.
A fenti megfontolásokból következik, hogy véleményem szerint a Magyarország által a 2020/1054 rendelet 2. cikkének 2. pontjával szemben felhozott harmadik jogalapot is el kell utasítani anélkül, hogy meg kellene vizsgálni, hogy az EUMSZ 151. cikk, amely a „Szociálpolitik[áról]” szóló X. címben található, alkalmazandó‑e egy olyan jogalkotási aktusra, amelyet a IV. címben előírt közös közlekedéspolitika keretében fogadtak el, és amelynek jogalapja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése.
483.
A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a Magyarország által a C‑551/20. sz. ügyben a 2020/1054 rendelet 2. cikke 2. pontjának megsemmisítése iránt előterjesztett kérelmet teljes egészében el kell utasítani.
4.
A 2020/1054 rendelet 3. cikkére vonatkozó jogalapokról
484.
A C‑541/20. sz. ügyben benyújtott keresetében a Litván Köztársaság a 2020/1054 rendelet 3. cikkének megsemmisítését kéri, amely cikk előírja, hogy e rendelet – az ebben az összefüggésben nem releváns két kivételtől (
233
) eltekintve – az Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő huszadik napon lép hatályba. Az említett rendeletet 2020. július 17‑én hirdették ki a Hivatalos Lapban, az tehát 2020. augusztus 20‑án lépett hatályba.
485.
Keresete alátámasztására a Litván Köztársaság három jogalapra hivatkozik. E jogalapok elemzése előtt előzetesen meg kell vizsgálni, hogy azok hatásosak‑e.
a)
A 2020/1054 rendelet 3. cikkére vonatkozó jogalapok hatásos jellegéről
486.
Három jogalapjával a Litván Köztársaság a 2020/1054 rendelet 3. cikkét kérdőjelezi meg, amely 20 napos időtartamot ír elő e rendelet hatálybalépésére vonatkozóan. A Tanács és a Parlament ugyanakkor azzal érvel, hogy még ha e cikket meg is semmisítenék, az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése alapján a hatálybalépési időpontot az említett rendelet tekintetében mindenképpen továbbra is alkalmazni kellene. (
234
)
487.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében a jogalkotási aktusok „a bennük megjelölt napon, illetve ennek hiányában a kihirdetésüket követő huszadik napon lépnek hatályba”.
488.
Márpedig, amint arra a Bíróság elnökhelyettese a Litván Köztársaság által indított, ideiglenes intézkedés iránti eljárásban rámutatott, a 2020/1054 rendelet 3. cikke csupán az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdése harmadik albekezdésének egyszerű végrehajtását jelenti. (
235
)
489.
Mindazonáltal e körülmény nem jelenti automatikusan azt, hogy az említett 3. cikk megsemmisítése azt vonná maga után, hogy az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése alapján mindenképpen ezt a 20 napos hatálybalépési időtartamot kellene alkalmazni. Az EUMSZ e rendelkezése ugyanis azt is előírja, hogy a jogalkotó, amennyiben célszerűnek tartja, dönthet úgy, hogy egy jogalkotási aktus hatálybalépését illetően másik időtartamot alkalmaz. Márpedig jogalapjai keretében a Litván Köztársaság éppen azt kifogásolja, hogy az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy a 2020/1054 rendelet hatálybalépésére ezt a Hivatalos Lapban való kihirdetéstől számított húsznapos, „alapesetet” jelentő időtartamot fogadja el, anélkül hogy ezzel szemben hosszabb hatálybalépési időt írna elő, amint azt az EUMSZ említett rendelkezése kifejezetten lehetővé teszi. A Litván Köztársaság ugyanis azt állítja, hogy elegendő átmeneti időszakra van szükség ahhoz, hogy a tagállamok és az érdekelt gazdasági szereplők alkalmazkodni tudjanak az említett rendeletben előírt új szabályokhoz, különösen a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalomról szóló rendelkezésekkel és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos szabályokhoz.
490.
Ebből következik, hogy az említett két uniós intézmény állításával ellentétben, ha a Bíróság helyt adna a Litván Köztársaság által előterjesztett jogalapoknak és megsemmisítené a 2020/1054 rendelet 3. cikkét, megállapítva, hogy az abban előírt 20 napos időtartam alkalmazása nem összeegyeztethető az uniós joggal, ez a megsemmisítés semmiképpen nem vonhatná maga után az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése alapján ezen jogellenesnek ítélt időtartam, és így az említett hatálybalépési időpont alkalmazását. Éppen ellenkezőleg, az említett rendelet teljes hatálybalépése kétségessé válna.
491.
Következésképpen véleményem szerint a Litván Köztársaság által a 2020/1054 rendelet 3. cikkére vonatkozóan felhozott jogalapok nem hatástalanok.
b)
Az arányosság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
492.
Első jogalapjával a Litván Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikkében azt a kötelezettséget írta elő, hogy az előírt 20 napos időtartamon belül alkalmazni kell a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalommal és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos (a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c), illetve d) alpontjában előírt) rendelkezéseket, nem vette figyelembe azt, hogy átmeneti időszak hiányában a tagállamok és a fuvarozók nem tudnak alkalmazkodni ezekhez a kötelezettségekhez, és e jogalkotó nem terjesztett elő olyan érvet, amely indokolná e rendelkezések hatálybalépésének ilyen sürgősségét. Az uniós intézmények így azzal, hogy nem megfelelő mechanizmust választottak a 2020/1054 rendelet végrehajtásához (mivel nem írták sem elő alkalmazásának elhalasztását, sem átmeneti időszakot), elfogadhatatlan jogszabályt hoztak létre, amelynek tiszteletben tartását különböző objektív okok miatt különösen nehéz biztosítani, és ezáltal megsértették az arányosság elvét.
493.
Először is, az uniós jogalkotó nem vette figyelembe azt a tényt, hogy jelenleg nincs elegendő megfelelő és biztonságos parkoló, ahol a járművezetők a vezetőfülkén kívül megfelelő pihenési feltételeket élvezhetnek. Ebből következik, hogy a szállítási vállalkozásoknak indokolatlan és aránytalan kockázatokat kell vállalniuk azáltal, hogy arra utasítják a járművezetőket, hogy a tehergépjárművet olyan helyeken hagyják, ahol a rakomány biztonsága nem garantált. Ezenkívül a hatásvizsgálatban maga a Bizottság is megerősítette a biztonságos szálláshelyek és parkolók elégtelenségéből eredő nehézségeket. A 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja nem a Vaditrans ítélet egyszerű kodifikációja, mivel azon kötelezettség esetében, hogy az előírt pihenőidőket megfelelő alvási és tisztálkodási helyiségekkel rendelkező, erre alkalmas, a nemet figyelembe vevő szálláshelyen kell megtartani, új kötelezettségről van szó. Mindenesetre a jogalkotónak még valamely rendelkezés kodifikálása érdekében is követnie kell a rendes jogalkotási eljárást, amelynek során többek között értékelnie kell a javasolt intézkedés arányosságát, és ellenőriznie kell, hogy az intézkedés könnyen végrehajtható‑e.
494.
Másodszor, a Litván Köztársaság a 2019. évi tanulmányra és a fenti 351. pontban említett adatokra hivatkozik.
495.
Harmadszor, a Litván Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jogalkotó, noha az EGSZB, a Parlament Foglalkoztatási és Szociális Bizottsága, valamint Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsága tájékoztatta a 2020/1054 rendelet alkalmazásának nehézségeiről, figyelmen kívül hagyta ezeket az információkat.
496.
Negyedszer, a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom más fontos jogi kérdéseket is felvet, például az elővigyázatossági intézkedéseket és a biztosítási fedezetet illetően, mivel az esetek többségében a járművezetőnek egy nem védett parkolóhelyen kell felügyelet nélkül hagynia a rakományt.
497.
Ötödször, a Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikkének indokolatlan jellegét mutatja az olyan értelmező dokumentum hiánya is, amelynek megfelelően a szállítási vállalkozások megszervezhetnék a járművezetőknek a tartózkodási helyükre vagy a vállalkozás működési központjába való visszatérését. E dokumentumok hiányában a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség nehezen végrehajtható, ami a tagállamok és a szállítási vállalkozások között eltérő gyakorlatokat eredményez.
498.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
499.
A fenti 52. és azt követő pontokban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Litván Köztársaság által felhozott, az arányosság elvének megsértésére alapított jogalap vizsgálatának annak ellenőrzésére kell irányulnia, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikkében e rendelet hatálybalépését illetően az Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő 20 napos időtartamot írt elő, és nem írt elő átmeneti időszakot kifejezetten a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalommal és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezések hatálybalépését illetően, nyilvánvalóan túllépte‑e a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedés mellett döntött.
500.
Először is a 2020/1054 rendelet, és különösen a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalommal és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezések által követett célokat illetően utalok a jelen indítvány 196. és azt követő pontjaira, valamint a 373. pontjára.
501.
Ezt követően, ami elsősorban a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja c) alpontjában előírt kötelezettség hatálybalépésére vonatkozó időtartamot illeti, a fenti 394. pontban rámutattam, hogy e rendelkezés elfogadásával az uniós jogalkotó nem bevezette az uniós jogrendbe a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalmat, hanem csupán kodifikálta az 561/2006 rendelet Bíróság által a Vaditrans ítéletben értelmezett 8. cikke (8) bekezdésének korábbi változatából eredő, fennálló jogot.
502.
Ebből következik, hogy a Litván Köztársaság kifogása lényegében azt rója fel az említett jogalkotónak, hogy nem írt elő átmeneti időszakot egy olyan szabályt illetően, amely az uniós jogrendben már hatályban volt, és amelyet így az érdekelt gazdasági szereplőknek már tiszteletben kellett tartaniuk.
503.
Márpedig osztom a Litván Köztársaság azon álláspontját, amely szerint a jogalkotó még a fennálló jog kodifikálása esetén sem mentesül a javasolt intézkedés arányosságának értékelésére vonatkozó kötelezettsége alól. Ugyanakkor a 398. és azt követő pontokban kifejtett megfontolásokból kitűnik egyrészt, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésére vonatkozó tilalomtól akár csak ideiglenesen is eltérő megközelítés ahhoz vezetett volna, hogy jogszabályi úton lehetővé tették volna a járművezetők számára, hogy e pihenőidőket olyan helyen töltsék, amely – amint azt a Bíróság kifejezetten elismerte (
236
) – nem alkalmas az ilyen hosszú pihenőidők eltöltésére. Ez a járművezetők szociális védelmének csökkenésével, tehát a munkakörülményeik romlásával járt volna, ami ellentétes a szóban forgó szabályozás célkitűzéseivel, valamint a Vaditrans ítélettel.
504.
Másrészről a fenti 400. pontban már kifejtettem, hogy véleményem szerint a megfelelő infrastruktúra esetleges jelenlegi hiánya nem igazolhatja azt, hogy jogszabályi úton lehetővé tegyék, hogy a járművezetők rendszeres heti pihenőidejüket a járműben, vagyis olyan helyen töltsék, amely nem alkalmas a hosszú pihenőidők eltöltésére.
505.
Az európai infrastruktúra állapotával kapcsolatban az EGSZB és a Parlament bizottságai által a jogalkotási eljárás során szolgáltatott információkra vonatkozó érveket illetően utalok a fenti 261. és 410. pontban kifejtett megfontolásokra. Hasonlóképpen, ami az elővigyázatossági intézkedésekre és a biztosítási fedezetre vonatkozó érveket illeti, amint azt a fenti 404. pontban kifejtettem, mivel a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja a már létező jog kodifikációjára szorítkozott, elfogadása nem járhatott a szállítási vállalkozások számára a kockázatok és költségek növekedésével.
506.
Ami másodsorban a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontja d) alpontjában előírt kötelezettség hatálybalépésére vonatkozó időtartamot illeti, a Litván Köztársaság csupán azt állítja, hogy e rendelet 3. cikkének aránytalan jellegét mutatja az olyan értelmező dokumentum hiánya, amelynek megfelelően a szállítási vállalkozások megszervezhetnék a járművezetők visszatérését. Márpedig a jelen indítvány 125. és azt követő pontjaiban elvégzett elemzésből kitűnik, hogy az említett rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában foglalt rendelkezés tiszteletben tartja a jogbiztonság követelményeit, ugyanakkor bizonyos rugalmasságot biztosít a szállítási vállalkozások számára a végrehajtása során. E körülmények között, mivel e rendelkezés kellően egyértelmű ahhoz, hogy azt az érdekelt fuvarozók végrehajtsák, még ha az olyan értelmező dokumentumok, amelyek segíthetik az érdekelt fuvarozókat az említett rendelkezésben előírt kötelezettség teljesítésében, kétségkívül hasznosak is, azok hiánya semmilyen módon nem sértheti az arányosság elvét az ugyanezen rendelkezés hatálybalépésének időpontját illetően.
507.
A fentiek összességéből következik, hogy az arra alapított jogalapot, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikkét az arányosság elvének megsértésével fogadták el, el kell utasítani.
c)
Az indokolási kötelezettség megsértéséről
1) A felek érvei
508.
Második jogalapjával a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikke sérti az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolási kötelezettséget. E tagállam megjegyzi, hogy a bizottsági javaslat vizsgálata során az uniós intézmények a hatásvizsgálatnak és más forrásoknak köszönhetően tudatában voltak egyrészt annak, hogy a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom gyakorlati problémákat okoz e rendelkezés végrehajtását illetően, másrészt pedig, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség indokolatlanul korlátozza a munkavállalók szabad mozgását, és hogy nincsenek egyértelmű szabályok e kötelezettség végrehajtására vonatkozóan. Mivel ezek az információk ismertek voltak, az uniós intézményeknek érvekkel kellett volna alátámasztaniuk az átmeneti időszak hiányát vagy a szabályozás hatálybalépése elhalasztásának hiányát. Bár a bizottsági javaslatban megjelölt célkitűzések fontosak, azok nem indokolják az új szabályok hatálybalépésének sürgősségét.
509.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
510.
Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése úgy rendelkezik, hogy az uniós intézmények jogi aktusainak indokolást kell tartalmazniuk. E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az ilyen indokolásnak a szóban forgó jogi aktus jellegéhez és elfogadásának körülményeihez kell igazodnia. (
237
)
511.
Amint arra a fenti 487. pontban rámutattam, a jogi aktusnak a Hivatalos Lapban való kihirdetésétől számított 20 napos időtartam az EUMSZ 297. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdésében a jogalkotási aktusok hatálybalépését illetően „alapesetként” előírt időtartamnak minősül, az uniós jogalkotó azon lehetőségének sérelme nélkül, hogy más időpontot válasszon, amennyiben ezt célszerűnek tartja.
512.
Márpedig véleményem szerint e rendelkezésből kitűnik, hogy ez az „alapesetként” meghatározott időtartam általában és bizonyos kivételektől eltekintve az EUM‑Szerződés megalkotóinak szándékával összhangban arra szolgál, hogy azt minden jogalkotási aktus hatálybalépését illetően előírják.
513.
E körülmények között hajlok arra, hogy úgy tekintsem, hogy főszabály szerint az uniós jogalkotó csak akkor kötelezhető arra, hogy kifejtse azokat az okokat, amelyek miatt úgy döntött, hogy nem ezt az időtartamot fogadja el, hanem eltérő időtartamot alkalmaz, ha úgy dönt, hogy nem ezt az „alapesetként” előírt időtartamot fogadja el.
514.
E megfontolások ellenére úgy vélem, hogy a Litván Köztársaság által előadott érvek mindenesetre nem bizonyíthatják, hogy a jelen ügyben az uniós jogalkotó megsértette az indokolási kötelezettséget.
515.
Ami ugyanis a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontjában előírt kötelezettség hatálybalépésére vonatkozó időtartamot illeti, mivel e rendelkezés a fennálló jog kodifikációjára szorítkozott, a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalom tehát e rendelkezés elfogadásának időpontjában már hatályban volt, (
238
) az említett rendelkezés nem „okozhatott” olyan gyakorlati problémákat a végrehajtását illetően – amint arra a Litván Köztársaság hivatkozott –, amelyek igazolhatnák a különös indokolási kötelezettséget. Ilyen gyakorlati problémák ugyanis adott esetben már fennálltak volna.
516.
Ami a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontjában előírt kötelezettség hatálybalépésére vonatkozó időtartamot illeti, az arra alapított érv, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség indokolatlanul korlátozza a munkavállalók szabad mozgását, e rendelkezés téves értelmezésén alapul, amint az a fenti 125–129. pontból kitűnik. Az arra alapított érvet, hogy nem voltak egyértelmű szabályok e kötelezettség végrehajtására vonatkozóan, a fenti 506. pontban elemeztem és elutasítottam.
517.
A fentiekből következik, hogy az indokolási kötelezettség 2020/1054 rendelet 3. cikkét illetően történő megsértésére alapított jogalapot is el kell utasítani.
d)
Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvének megsértéséről
1) A felek érvei
518.
Harmadik jogalapjával a Litván Köztársaság azt rója fel a Parlamentnek és a Tanácsnak mint társjogalkotóknak, hogy a 2020/1054 rendelet 3. cikkének elfogadásával megsértették az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvét. Először is, az uniós intézmények e rendelet vizsgálata során nem csak annak szükségességét nem igazolták, hogy miért kell azonnal hatályba léptetni az éjszakának a kérdéses időszakok során a vezetőfülkében való töltésére vonatkozó tilalmat és a járművezetők tartózkodási helyükre vagy a vállalkozás működési központjába való visszatérésének biztosítására vonatkozó kötelezettséget, hanem azt sem vizsgálták meg, hogy milyen módon lehetett volna egy átmeneti időszak előírásával megfelelő feltételeket teremteni annak érdekében, hogy a tagállamok és a szállítási vállalkozások alkalmazkodni tudjanak az új kötelezettségekhez. Az uniós intézmények különösen nem vizsgálták meg azokat az intézkedéseket, amelyek lehetővé tennék volna a fennálló helyzet enyhítését, megengedve a tagállamok számára, hogy fokozatosan alkalmazkodjanak ezekhez az új kötelezettségekhez, és amelyek biztosítanák, hogy a szállítási vállalkozásokat ne szankcionálják a megfelelő szálláshelyek elégtelensége miatt. Másodszor, nem vették figyelembe azt a tényt, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség megfelelő végrehajtása nem egyértelmű, és hogy következésképpen e kötelezettség koherens végrehajtásának biztosítása érdekében további intézkedések elfogadására van szükség. Harmadszor, a kölcsönös segítségnyújtási kötelezettség is sérül, mivel nyilvánvaló, hogy a tagállamok objektíve nem képesek megfelelő infrastruktúrát biztosítani. Ezenkívül az uniós intézmények főszabály szerint kötelesek párbeszédet folytatni a tagállamokkal, és indokolni a tagállamok által megfogalmazott kifogások elutasítását.
519.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
520.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének értelmében az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.
521.
Ami ezen elvnek a jogalkotási aktusok elfogadása keretében fennálló tartalmát illeti, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy azokon a területeken, ahol az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a Bíróság csak azt vizsgálja, hogy a megtámadott jogi aktus kibocsátói bizonyítani tudják‑e, hogy a jogi aktust mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, és e célból világosan és egyértelműen ismertetni tudják‑e azokat az alapvető adatokat, amelyeket a jogi aktus vitatott intézkedéseinek megalapozásához figyelembe kellett venniük, és amelyektől mérlegelési jogkörük gyakorlása függött. A lojális együttműködés kötelezettség tartalma nem lehet ennél tágabb, mert az azt jelentené, hogy az uniós jogalkotónak tagállami kérésre minden körülmények között be kellene mutatnia az állítólagosan hiányzó iratokat és információkat, illetve ki kellene javítania a rendelkezésére álló információkat, mielőtt elfogadhatná a jogi aktust. Ez az értelmezés pedig akadályozhatná az intézményeket mérlegelési jogkörük gyakorlásában, és gátolhatná a jogalkotási eljárást. Kétségtelenül igaz, hogy a lojális együttműködési kötelezettség a kölcsönös segítségnyújtás kötelezettségét is magában foglalja, amely többek között a releváns információknak az intézmények és a tagállamok közötti, jogalkotási eljárásban folytatott cseréjére is kiterjed. Ez a kötelezettség azonban nem teheti lehetővé azt, hogy abban az esetben, ha a rendelkezésre álló adatok elégséges jellegét, relevanciáját vagy pontosságát illetően nincs egyetértés, az egyik tagállam pusztán ezen okból vitassa a döntéshozatali eljárás jogszerűségét. (
239
)
522.
E körülmények között a Bíróság tisztázta, hogy – amint az az állandó ítélkezési gyakorlatból következik – a jogalkotási aktusoknak az EUM‑Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek betartásával történő elfogadása a tagállamok kisebbségének tiltakozása ellenére nem minősül a Parlamentre és a Tanácsra háruló lojális együttműködési kötelezettség megsértésének. (
240
)
523.
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslat és hatásvizsgálat szociális része a Tanácson belül több ülésen is vita tárgyát képezte. Az sem vitatott, hogy a Litván Köztársaság a jogalkotási eljárás során hozzáférhetett az összes olyan dokumentumhoz, amelyre az uniós jogalkotó az említett rendelet elfogadása érdekében támaszkodott, és előadhatta az e dokumentumokban szereplő adatokra és az elfogadott feltevésekre vonatkozó észrevételeit. Ebből következik, hogy a jelen ügyben az azon rendelkezésekkel kapcsolatos információcsere, amelyek később a 2020/1054 rendeletet képezték, és amely információcsere az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kölcsönös segítségnyújtási kötelezettségen alapult, megfelelően zajlott le. E megállapítást nem kérdőjelezhetik meg a Litván Köztársaság által felhozott érvek, amelyek egyébként mind olyan kérdésekre vonatkoznak, amelyeket a szóban forgó rendelkezésekkel kapcsolatos jogalapok érdemi elemzése keretében már elutasítottam. Az említett kölcsönös segítségnyújtási kötelezettség fennállása ugyanis egyáltalán nem jelenti azt, hogy a jogalkotó köteles lenne minden tagállammal minden kérdésben megállapodni.
524.
Mindezen megfontolások fényében úgy vélem, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvének a 2020/1054 rendelet 3. cikkének elfogadását illetően történő megsértésére alapított jogalapot is el kell utasítani.
525.
A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a Litván Köztársaság által a C‑541/20. sz. ügyben a 2020/1054 rendelet 3. cikkének megsemmisítése iránt előterjesztett kérelmet teljes egészében el kell utasítani.
5.
A 2020/1054 rendelettel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
526.
A fenti elemzésre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság teljes egészében utasítsa el a Bolgár Köztársaság által a C‑543/20. sz. ügyben, Románia által a C‑546/20. sz. ügyben és a Lengyel Köztársaság által a C‑553/20. sz. ügyben benyújtott keresetet, valamint utasítsa el a Litván Köztársaság által a C‑541/20. sz. ügyben és Magyarország által a C‑551/20. sz. ügyben benyújtott keresetet, amennyiben e két utóbbi kereset a 2020/1054 rendeletre vonatkozik.
C. A 2020/1055 rendeletről (a C‑542/20., C‑545/20., C‑547/20., C‑549/20., C‑551/20., C‑552/20. és C‑554/20. sz. ügy)
527.
E hét kereset lényegében a 2020/1055 rendelet két rendelkezésére összpontosít, tudniillik az 1. cikk 3. pontjának a) alpontjára, amennyiben az a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséget vezet be (a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja) és a 2. cikk 4. pontjának a) alpontjára, amely a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási időt vezet be (a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdése). Ezenkívül a Lengyel Köztársaság az egyetlen, amely két másik rendelkezés érvényességét is vitatja, tudniillik a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjáét, amennyiben az arra vonatkozó kötelezettséget vezet be, hogy a végzett fuvarozási műveletek számával arányos számú járműnek és járművezetőnek kell rendelkezésre állnia (a módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja), valamint a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontjáét, amely a kombinált szállítási műveletek várakozási időhöz kötésének lehetőségére vonatkozik (a módosított 1072/2009 rendelet 10. cikkének (7) bekezdése).
528.
Elsősorban a székhely követelményével kapcsolatos új feltételek (a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke), vagyis a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség, valamint a végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú jármű és a járművezető rendelkezésre állására vonatkozó kötelezettség ellen irányuló jogalapokat fogom megvizsgálni, majd másodsorban a kabotázsműveletek rendszerével kapcsolatos azon jogalapokat, amelyek a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő ellen, majd a kombinált szállítási műveletek várakozási időhöz kötése lehetőségének bevezetése ellen irányulnak.
1.
A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségről (a 2020/1055 rendelet 1. cikkének az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosító 3. pontja)
529.
A Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia, a Ciprusi Köztársaság, Magyarország, a Máltai Köztársaság és a Lengyel Köztársaság vitatja a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontja azon részének jogszerűségét, amely az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosítja.
530.
Az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja a székhely követelményével kapcsolatos feltételekre vonatkozik. Jelenleg, a 2020/1055 rendelet hatálybalépését követően előírja, hogy „[a] 3. cikk (1) bekezdésének a) pontjában[ (
241
)] meghatározott követelmény teljesítéséhez a vállalkozásnak a székhelye szerinti tagállamban […] a járműállományának tevékenységét úgy kell megszerveznie, hogy a vállalkozás rendelkezésére álló, nemzetközi fuvarozásra használt járművek az elindulást követően nyolc héten belül visszatérjenek az adott tagállam egyik működési központjába”. Így a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséget vezetett be az 1071/2009 rendeletbe.
531.
A felperes tagállamok által felhozott jogalapok lényegében hat fő téma köré csoportosíthatók: a lényeges eljárási szabályok tiszteletben tartása, az Unió környezetpolitikája, az egyenlő bánásmód elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve, az arányosság elve, az uniós jogalkotót az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk alapján terhelő különös kötelezettségek, valamint az alapvető gazdasági szabadságok.
a)
Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel való konzultáció elmulasztása miatti megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
532.
A Bolgár Köztársaság (
242
) azt állítja, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése, amely a 2020/1055 rendelet jogalapját képezi, azt követeli meg az uniós jogalkotótól, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében, az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatott konzultációt követően hozzon döntést. A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a Tanács és a Parlament azáltal, hogy nem konzultált e két bizottsággal a jogalkotási eljárás során bevezetett módosításokról, megsértette az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdését, és lényeges eljárási szabályt sértett meg. Ez a konzultációs kötelezettség a Bíróságnak a Parlament akkor fennálló konzultatív szerepével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatából következik, (
243
) amikor az még nem volt társjogalkotó, és értelemszerűen alkalmazandó az EGSZB és az RB esetében, továbbá az RB működésére vonatkozó munkadokumentumokból következik. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség érdemi módosításnak minősül, és az e két bizottsággal való konzultáció hiánya befolyásolta az új szabályozás érdemét és lényegét. A válasz szakaszában a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a C‑65/90. sz. ügyben hozott ítéletben (
244
) foglalt következtetések átültethetők az RB‑vel és az EGSZB‑vel folytatott konzultáció szabályaira, és hogy az akkor a Bíróság által értelmezett rendelkezés szövege megegyezik az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésével. Az említett két bizottsággal való konzultáció kötelezettsége egy lényeges, egyértelmű és világos eljárási követelményből ered. Az egészségügyi technológiaértékelésről és a 2011/24/EU irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (
245
) érdemi módosítása nyomán a társjogalkotó úgy döntött, hogy újra konzultál az EGSZB‑vel. Az, hogy a konzultáció elmulasztása nem gyakorolt jelentős hatást a végül kiigazított rendelkezés tartalmára – jóllehet a Parlament állításával ellentétben nem bizonyított – mindenesetre nem befolyásolhatja a konzultáció kötelező jellegét. A Tanács tévesen állítja, hogy a bizottságokkal való konzultáció kötelezettsége nem vonatkozik a megtámadott intézkedésre, mivel az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése nem vezet be ilyen jellegű különbségtételt.
533.
A Ciprusi Köztársaság a Bolgár Köztársaság által kifejtetthez teljesen hasonló érvelést ad elő. (
246
)
534.
A Parlament és a Tanács, valamint az őket támogató beavatkozó felek az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel való konzultáció elmulasztása miatti megsértésére alapított e jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
535.
Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy amennyiben a Parlament és a Tanács ennek alapján jár el, kötelesek konzultálni az EGSZB‑vel és az RB‑vel. Az EGSZB és az RB a bizottsági javaslatról (
247
)2018. január 18‑án, (
248
) illetve 2018. február 1‑jén (
249
) nyilvánított véleményt.
536.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság lényegében azt állítja, hogy e két bizottság véleményét újból ki kellett volna kérni azon érdemi módosításokat követően, amelyeket a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség, és – kizárólag a Bolgár Köztársaságot illetően – a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő jogalkotási eljárás során történő bevezetése jelent.
537.
Kiindulásként megjegyzem, hogy az e két bizottsággal való újbóli konzultációra vonatkozó ilyen kötelezettség abban az esetben, ha valamely jogalkotási javaslatot érdemben módosítanak, nem következik sem az EUMSZ 91. cikkből, sem az elsődleges jog más rendelkezéséből.
538.
Ami először is a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által hivatkozott munkadokumentumokat illeti, az RB által kiadott. a szubszidiaritás elvének megsértéséről szóló gyakorlati útmutató annak jelzésére szorítkozik, hogy általában konzultálni kell vele egy olyan jogalkotási javaslat érdemi módosítása esetén is, amellyel kapcsolatban az RB már kifejtette álláspontját, (
250
) anélkül hogy további pontosítást tartalmazna többek között az ilyen konzultáció jogalapját illetően. Az RB eljárási szabályzata, amelyre szintén hivatkoznak, arra szorítkozik, hogy meghatározza az RB véleményének nyomon követésére vonatkozó feltételeket, valamint annak lehetőségét, hogy az RB figyelemmel kísérje a véleményét követő jogalkotási munka alakulását, és adott esetben átdolgozott véleménytervezetet fogadjon el. (
251
) Hozzáteszem, hogy e szabályzat lehetővé teszi az RB számára, hogy amennyiben úgy ítéli meg, hogy az EUM‑Szerződésben meghatározott esetekben nem konzultáltak vele, keresetet indítson a Bíróság előtt. (
252
) Márpedig meg kell állapítani, hogy az RB – amint arra a Parlament rámutatott – nyilvánvalóan nem tartotta szükségesnek, hogy a fentiekben felidézett két intézkedés bevezetését követően átdolgozott véleményt fogadjon el, sem azt, hogy keresetet indítson a Bíróság előtt annak megállapítása iránt, hogy a 2020/1055 rendelet elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során sérültek a jogai.
539.
Másodszor, a felek széles körben megvitatták azt, hogy a Parlament kontra Tanács ítélet (
253
) tanulságai átültethetők‑e az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatandó konzultáció feltételeire, mivel az EGK 75. cikknek, amelyet a Bíróság ebben az ítéletben értelmezett, azonos volt a megfogalmazása, mint az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének.
540.
A Parlamenthez és a Tanácshoz hasonlóan bevallom, hogy nem vagyok meggyőződve ezen ítélet átültethetőségéről.
541.
Nem hagyható ugyanis figyelmen kívül, hogy azokat a feltételeket, amelyek mellett a Tanácsnak újból konzultálnia kellett a Parlamenttel – egy olyan időszakban, amikor a Parlamenttel csak konzultáltak –, egy későbbi Parlament kontra Tanács ítélet (
254
) tovább pontosította, amelyből az következik, hogy „a Parlamenttel a Szerződés által előírt esetekben történő szabályszerű konzultáció olyan lényeges eljárási szabálynak minősül, amelynek megsértése az érintett jogi aktus semmisségét eredményezi. A Parlamentnek a Közösség döntéshozatali eljárásában való hatékony részvétele a Szerződésben foglalt eljárásokkal összhangban ugyanis a Szerződés által megkívánt intézményi egyensúly alapvető tényezőjének minősül. Ez a hatáskör azon alapvető demokratikus elv kifejeződése, amely szerint a nép képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalomgyakorlásban. Márpedig a jogalkotási eljárás során az Európai Parlamenttel […] folytatandó konzultáció követelménye magában foglalja az újabb konzultáció követelményét minden egyes olyan alkalommal, amikor az elfogadott végleges szöveg – összességében tekintve – érdemben eltér azon szövegtől, amellyel kapcsolatban a Parlamenttel már konzultációt folytattak, kivéve azon eseteket, amikor a módosítások alapvetően megfelelnek a Parlament kifejezett kívánságának”. (
255
)
542.
Nem sértő az EGSZB‑re és az RB‑re nézve, ha emlékeztek arra, hogy ezek az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése értelmében nem uniós intézmények, (
256
) és nem is testesítik meg a népnek a hatalomgyakorlásban való részvételét, ahogyan az a Parlament esetében már 1995‑ben megállapítható volt. Következésképpen az e két bizottsággal való újbóli konzultációra vonatkozó kötelezettség nem alapulhat a Bíróság ezen ítélkezési gyakorlatán.
543.
Az EGSZB és az RB álláspontom szerint kellő mértékben véleményt nyilváníthatott az előirányzott jogszabálytervezetekről.
544.
Így, amint arra a Tanács helyesen hivatkozott, az EGSZB a 2018. január 18‑i véleményében kinyilvánította támogatását az ismertetett célkitűzést, és általánosabban az egész mobilitási csomagot illetően. (
257
) Támogatta továbbá a javaslat azon célkitűzéseit, hogy olyan, a székhellyel kapcsolatos rendelkezéseket kell bevezetni, amelyek megakadályozzák a fedőcégek közúti fuvarozási műveletekhez történő alkalmazását, (
258
) és üdvözölte az 1072/2009 rendelethez javasolt módosítások fő csapásirányát, nevezetesen a kabotázs szabályainak egyszerűsítését és egyértelműsítését. (
259
) Állást foglalhatott, és adott esetben fenntartásokat fogalmazhatott meg a bizottsági javaslatban foglalt intézkedésekkel kapcsolatban, mind az 1071/2009 rendelet 5. cikkének felülvizsgálatát, mind pedig az 1072/2009 rendeletnek a kabotázs tekintetében történő módosítását illetően. Ez utóbbival kapcsolatban az EGSZB sajnálatát fejezte ki különösen amiatt, hogy „a javaslat egyáltalán nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy mikortól nem ideiglenes egy kabotázsművelet és válik olyan folyamatos és állandó tevékenységgé, amelynek esetében már nem alkalmazandó a vállalkozás székhelye szerintitől eltérő tagállamban történő szolgáltatásnyújtáshoz való […] jog”, (
260
) és kérte „annak egyértelmű szabályozását, hogy mi minősül ideiglenesnek”, (
261
) ami jelentheti „egy várakozási időszak bevezetés[ét] a sorozatos kabotázsműveletek között”, (
262
) és ez pontosan az uniós jogalkotó által a 2020/1055 rendelet végleges szövegében végső soron elfogadott lehetőség.
545.
Ami az RB‑t illeti, az úgy döntött, hogy a 2018. február 1‑jei véleményében a közúti fuvarozás munkaügyi vonatkozásaira összpontosít, ugyanakkor hangsúlyozta az Unión belüli közúti árufuvarozási piac főbb jellemzőit, (
263
) és üdvözölte a kabotázsra vonatkozó egyértelműbb szabályokat. (
264
)
546.
Mindenesetre e két vélemény tartalmából véleményem szerint egyértelműen kitűnik, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség, valamint a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő bevezetése a bizottsági javaslatban foglaltak folyamatába illeszkedik, amellyel kapcsolatban a két bizottság kifejthette véleményét, és amelytől az előbbiek bevezetése nem tér el oly módon, hogy az a két bizottság véleményének ismételt beszerzését tette volna szükségessé. Másként fogalmazva, ezek a tervezet rendszerének egészét nem érintették. (
265
)
547.
Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel való konzultáció elmaradása miatt történő megsértésére alapított jogalapokat.
b)
Az uniós környezet‑ és éghajlatváltozási politika megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
548.
Első jogalapjával a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja által bevezetett, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését, az EUMSZ 11. cikket és az EUMSZ 191. cikket, a Charta 37. cikkét, valamint általánosabban az Unió környezetpolitikáját és az éghajlatváltozás elleni küzdelemmel kapcsolatos politikáját. A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a környezetvédelem az Unió egyik alapvető célkitűzése, és hogy a környezetvédelmi követelményeket be kell építeni a közös közlekedéspolitika végrehajtásába. A Szerződések hivatkozott rendelkezéseit, valamint az európai zöld megállapodást figyelembe kell venni, mivel a környezetvédelem feltétlenül érvényesítendő követelmény, így az uniós jogalkotó által elfogadott intézkedések, még ha más célkitűzéseket követnek is, nem lehetnek nyilvánvalóan ellentétesek azzal.
549.
Az európai zöld megállapodás, amelyet a 2020/1055 rendelet elfogadására irányuló eljárás során mutattak be, célként tűzte ki az Unió számára a klímasemlegesség 2050‑ig történő elérését, amely célkitűzést az Európai Tanács is megerősítette. (
266
) E célkitűzés eléréséhez ezen időpontig a közlekedésből származó kibocsátások 90%‑os csökkentésére van szükség. (
267
) Egyébiránt a klímasemlegesség célkitűzését az (EU) 2021/1119 rendelet (
268
) 2. cikkének (1) bekezdése is rögzíti. E cikk (2) bekezdése az uniós intézmények és a tagállamok kötelezettségévé teszi, hogy uniós, illetve nemzeti szinten megtegyék azokat a szükséges intézkedéseket, amelyek lehetővé teszik e célkitűzés közös elérését, szem előtt tartva a tagállamok között mind a méltányosság, mind a szolidaritás előmozdításának, valamint az említett célkitűzés költséghatékony elérésének a fontosságát. Egyebekben maga a Bizottság is sajnálatát fejezte ki (
269
) amiatt, hogy a Tanács és a Parlament által elért politikai megállapodás olyan elemeket tartalmaz, köztük a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettséget, amelyek nincsenek összhangban az európai zöld megállapodás törekvéseivel és a klímasemleges Unió 2050‑ig történő megvalósítására vonatkozó célkitűzéssel. Egyébiránt a Bizottság a mobilitási csomag elfogadását követően vállalta, hogy elemezni fogja az említett kötelezettség által az éghajlatra és a környezetre gyakorolt hatásokat, valamint, hogy a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatálybalépése előtt célzott jogalkotási javaslat terjeszt elő. (
270
) Ez a hatásvizsgálat megerősítette, hogy e kötelezettség jelentős hatásokat gyakorol a környezetre, így nyilvánvalóan megalapozatlanok a Parlament és a Tanács azon állításai, amelyek szerint a megtámadott rendelkezés csak a kibocsátások mérsékelt növekedését eredményezi. (
271
)
550.
A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség az európai zöld megállapodással és a semlegesség célkitűzésével ellentétes irányba mutat, mivel ez a kötelezettség a megtett utak számának jelentős növekedésével jár, amely utak nagy részét üres járművel teszik meg. Ez a közlekedési ágazat által kibocsátott szén‑dioxid‑mennyiségek jelentős növekedését eredményezi, amely ágazatban a teljes munkaerő‑szükséglet kétharmada az Unió központi földrajzi régiójában összpontosul, míg a járművezetők többsége az Unió perifériáján található tagállamokból (
272
) származik.
551.
Válaszában a Litván Köztársaság azt állítja, hogy az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését, valamint az EUMSZ 11. cikket és az EUMSZ 191. cikket nem lehet olyan szigorúan értelmezni, ahogyan azt a Tanács és a Parlament az ellenkérelmében javasolja, és azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jogszerűségét e rendelkezések fényében kell értékelni. Ezenkívül ezen intézményeknek az európai zöld megállapodással kapcsolatos álláspontja inkoherens. A Litván Köztársaság emlékeztet arra, hogy a környezetvédelem a Bíróság ítélkezési gyakorlatában feltétlenül érvényesítendő követelmény. Bár a jogalkotó elfogadhat a környezetvédelmi célkitűzésektől eltérő intézkedéseket, ezek az intézkedések nem lehetnek – mint a jelen ügyben – nyilvánvalóan összeegyeztethetetlenek vagy ellentétesek az említett célkitűzésekkel. A vitatott kötelezettség környezetre gyakorolt hatását nyilvánvalóan alábecsülték.
552.
A Bolgár Köztársaság a maga részéről a két részből álló első jogalapja keretében arra hivatkozik, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti egyrészt az EUMSZ 90. cikknek, az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének, az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének együttesen értelmezett rendelkezéseit, másrészt pedig az EUSZ 3. cikk (5) bekezdését, az EUMSZ 208. cikk (2) bekezdését és az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdését, valamint az Egyesült Nemzetek Éghajlatváltozási Keretegyezménye Feleinek 21. Konferenciája (COP 21) által 2015 decemberében elfogadott és 2016. április 22‑én aláírt Párizsi Megállapodást. Míg a közös közlekedéspolitika környezetvédelmi szempontból különös jelentőséggel bír, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség, amely a szén‑dioxid‑kibocsátás jelentős növekedését, valamint az üres járművel megtett utak és a közúti forgalom növekedését eredményezi, akadályozza az európai zöld megállapodás célkitűzésének elérését, amint azt a Bizottság hangsúlyozta. A tagállamok számára nehézségeket jelent továbbá az (EU) 2018/842 rendeletből (
273
) eredő kötelezettségek teljesítése.
553.
Az első jogalap első részét illetően a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a hivatkozott rendelkezések megkövetelik az intézményektől, hogy a Szerződések által a közös közlekedéspolitika keretében meghatározott célkitűzéseket kövessék. Az EUMSZ 11. cikk horizontális rendelkezés, amely a környezetvédelem célkitűzésének átfogó és alapvető jellegét hangsúlyozza. A környezet magas szintű védelmére vonatkozó megfontolásoknak az uniós politikákba való beépítését egyébiránt a Charta 37. cikke is megerősíti, hangsúlyozva ezáltal az e védelem által az uniós jogrendben elfoglalt kiemelkedő helyet. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség az általa okozott környezeti károk és az üvegházhatású gázok kibocsátásának növekedése révén nyilvánvalóan veszélyezteti a Szerződések által a környezetvédelem területén követett célkitűzések elérését, és meghiúsít számos más, a környezet védelmére és a szennyezőanyag‑kibocsátás csökkentésére irányuló intézkedést. A Tanács és a Parlament tehát megsértette a fent említett rendelkezéseket azzal, hogy olyan rendelkezést fogadott el, amely egyáltalán nem mozdítja elő a környezet magas szintű védelmét, és nem is foglalja magában az e védelemhez kapcsolódó követelményeket.
554.
Ami a második részt illeti, a Parlament és a Tanács maga is elismerte, hogy a Párizsi Megállapodásban foglalt célkitűzésekhez való hozzájárulás érdekében fel kell gyorsítani a teljes közlekedési ágazat kibocsátásmentessé történő átalakítását, és a közlekedésből származó légszennyező anyagok kibocsátását gyorsan és drasztikusan csökkenteni kell, amint azt a Párizsi Megállapodás 2. és 4. cikke megköveteli. A vitatott kötelezettség tehát ellentétes a Párizsi Megállapodás célkitűzéseivel, és így sérti az EUMSZ 208. cikk (2) bekezdését. Hasonlóképpen, az említett kötelezettség sérti az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdését, mivel a Bizottság egyébiránt azt állította, hogy e kötelezettség nem tartja tiszteletben a klímasemleges Unió 2050‑ig történő megvalósítására irányuló célkitűzést. (
274
) Mivel az Uniónak az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése értelmében hozzá kell járulnia a nemzetközi jog betartásához és fejlesztéséhez, és mivel jogi aktus elfogadása során teljes egészében köteles tiszteletben tartani a nemzetközi jogot, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes ezekkel rendelkezésekkel. A 2021‑ben, azaz a 2020/1055 rendelet elfogadását követően elvégzett hatásvizsgálat megerősítette az e rendelet által okozott ökológiai katasztrófát. Nem pusztán a vitatott kötelezettség környezetre gyakorolt pozitív hatásainak hiányát kifogásolják, hanem azt, hogy ez a kötelezettség egyértelműen ellentétes a követendő ökológiai célkitűzésekkel.
555.
A Ciprusi Köztársaság által benyújtott kereset első jogalapja a környezetvédelmi célkitűzések és a nemzetközi kötelezettségvállalások megsértésén alapul. A Ciprusi Köztársaság a Bolgár Köztársaság által kifejtett érveléssel azonos érvelést ad elő.
556.
A C‑551/20. sz. ügyben a nyilvánvaló mérlegelési hibára, valamint az arányosság és az elővigyázatosság elvének megsértésére alapított első jogalapot illetően Magyarország a környezetvédelem és az uniós környezetpolitika kérdésével kapcsolatos érveket ad elő, amelyeket itt fogok megvizsgálni. Többek között azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja ellentétes az elővigyázatosság elvével, amely az uniós jognak az EUMSZ 11. cikkből, az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdéséből, az EUMSZ 169. cikk (1) és (2) bekezdéséből, valamint az EUMSZ 191. cikk (1) és (2) bekezdéséből eredő általános elve. Ezen elvből az következik, hogy az érintett hatóságok kötelesek arra, hogy a részükre biztosított hatáskörök gyakorlására szolgáló kereteken belül oly módon tegyenek megfelelő intézkedéseket a közegészségre, a biztonságra és a környezetre nézve fennálló, bizonyos potenciális kockázatok elkerülése céljából, hogy a gazdasági érdekekkel szemben elsőbbséget biztosítanak az említett érdekek védelmével összefüggő követelményeknek. A járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség az általa eredményezett igen jelentős volumenű további szén‑dioxid‑kibocsátás miatt egyértelműen ellentétes az üvegházhatású gázok csökkentése iránti uniós kötelezettségvállalással, és különösen az európai zöld megállapodással, amelynek célja – az Unió a Párizsi Megállapodás keretében tett nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban – az, hogy az Unió 2050‑ig klímasemlegessé váljon. Figyelembe kell venni továbbá az EUMSZ 11. cikket is, amely hangsúlyozza a környezetvédelem céljának átfogó és alapvető jellegét, és amely az uniós jogi aktusok felülvizsgálatának alapjául szolgálhat abban az esetben, ha az ökológiai érdeket nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyták vagy teljes mértékben mellőzték. Pusztán ellenőrzési célokból nem fogadható el egy olyan intézkedés, amely a nehéz tehergépjárművek felesleges közlekedése miatt több szempontból is terheli a környezetet, legyen szó akár a levegőszennyezésről, a szemetelésről vagy az infrastruktúra elhasználódásáról. A 2021. évi hatásvizsgálatból kitűnő adatok a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jelentős következményeire utalnak, amelyek ellentmondanak a Tanács és a Parlament által állított, az összkibocsátáshoz képest elhanyagolható hatásoknak. Egyébiránt az üvegházhatású gázok csökkentése tárgyában elfogadott intézkedések nem változtatnak e következtetésen, hanem a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jelentősen veszélyezteti az ezen intézkedések által követett célok megvalósítását. Az említett intézkedések éppen ellenkezőleg arra mutatnak rá, hogy az Unió kiemelt célkitűzése e gázok légköri mennyiségének csökkentése, amelytől csak különösen indokolt esetben és olyan célból lehet eltekinteni, ami legalábbis a környezeti érdekkel egyenrangú, és nincsen más megfelelő megoldás, ami szóba jöhet, ami a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség esetében nem áll fenn.
557.
A C‑552/20. sz. ügyben a Máltai Köztársaság arra hivatkozik, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét. E tagállam szerint az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését, amely a 2020/1055 rendelet jogalapja, az uniós jog más olyan rendelkezéseivel összefüggésben kell értelmezni, amelyek arra kötelezik az uniós jogalkotót, hogy figyelembe vegyen más releváns körülményeket, köztük a környezetvédelemmel kapcsolatos körülményeket, mivel a környezetvédelem az Unió céljai és politikái között kulcsfontosságú helyet foglal el, továbbá feltétlenül érvényesítendő követelmény. Az EUMSZ 11. cikk a környezetvédelem uniós politikákba való beillesztésére vonatkozó konkrét kötelezettséget ír elő, valamint az intézmények azon kötelezettségét, hogy biztosítsák, hogy a környezeti szempontokat valamennyi uniós politikában és tevékenységben figyelembe vegyék, függetlenül az érintett ágazattól, és függetlenül attól, hogy azok közvetlen kapcsolatban állnak‑e a környezettel, vagy sem. Az EUMSZ 11. cikket kiegészítette és megerősítette a Charta 37. cikke. E cikk egyszerre tartalmaz arra vonatkozó formális kötelezettséget, hogy bármely döntés meghozatala előtt figyelembe vegyék a környezeti szempontokat, valamint arra vonatkozó anyagi jogi kötelezettséget, hogy biztosítsák, hogy az uniós tevékenységek összhangban legyenek a környezetvédelmi célkitűzések megvalósításával. A Tanács és a Parlament e kötelezettségek egyikének sem tett eleget.
558.
A Charta 37. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 11. cikkből eredő formális kötelezettség megköveteli, hogy hatásvizsgálatokat készítsenek annak érdekében, hogy biztosítsák az uniós jogalkotási aktusok tervezetének minőségét és a Szerződés által követett környezetvédelmi célkitűzésekkel való összhangját, valamint azt, hogy az ilyen tervezetek megfeleljenek az arányosság elvének. Márpedig a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem képezte ilyen vizsgálat tárgyát, és azt a környezetre gyakorolt lehetséges hatásának bármiféle előzetes figyelembevétele nélkül fogadták el.
559.
Az EUMSZ 11. cikkből eredő anyagi jogi kötelezettség azt jelenti, hogy az Unió minden olyan politikai döntésének, amely veszélyeztetheti a környezeti célkitűzéseket, szükségesnek, arányosnak és kellően indokoltnak kell lennie. Az EUMSZ 11. cikkbe ütköznek az olyan politikai döntések, amelyek akadályozzák az Unió környezetvédelmi célkitűzéseinek megvalósítását, ha léteznek alternatív intézkedések, vagy ha a környezetkárosítás aránytalannak bizonyul. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség által okozott káros környezeti hatások, amelyeket a járművek szükségtelen üresen való visszatérése okoz, veszélyeztetik az Unió által egyebekben akár maga a Párizsi Megállapodás, akár a 2018/842 rendelet keretében követett környezetvédelmi célok elérését, amely rendelet a közlekedési ágazatban minden tagállam számára kötelezően teljesítendő éves kibocsátáscsökkentési célokat határoz meg. Az említett kötelezettség ellentétes továbbá a közlekedésből származó üvegházhatásúgáz‑kibocsátás 60%‑os csökkentésére irányuló célkitűzéssel, (
275
) valamint az uniós szabályozásban meghatározott, a levegőminőség javítására vonatkozó célkitűzésekkel és a 2008/98/EK irányelvben (
276
) meghatározott, a hulladékkeletkezés megelőzésével és csökkentésével kapcsolatos célkitűzésekkel is. Mindezen célkitűzéseknek a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség meghatározása során történő figyelmen kívül hagyása, valamint az e célkitűzések tekintetében az ezen kötelezettség által okozott súlyos sérelem ellentétes az EUMSZ 11. cikkel és a Charta 37. cikkével.
560.
A Máltai Köztársaság ezenkívül lényegében azt állítja, hogy a Parlament és a Tanács nem bizonyította és nem is fejtette ki, hogy a környezetvédelmi követelményeket hogyan illesztették be a visszatérési kötelezettség meghatározásába és végrehajtásába. E kötelezettség hatásainak a Bizottság általi utólagos értékelése azt bizonyítja, hogy a járműveknek a székhely szerinti államba való visszatérésére vonatkozó szabály igen negatív és igen súlyos hatást gyakorol az éghajlatváltozásra és a levegőminőségre. Ez a hatás aláássa az éghajlatváltozással és a környezetvédelemmel kapcsolatos uniós politikákat és szabályozásokat.
561.
Végül a Lengyel Köztársaság a C‑554/20. sz. ügyben az általa megtámadott valamennyi rendelkezés tekintetében közös jogalapra hivatkozik, amely az EUMSZ 11. cikk és a Charta 37. cikkének megsértésén alapul, amennyiben a környezetvédelemből eredő követelményeket nem vették figyelembe. E két rendelkezésből az következik, hogy az uniós intézmények kötelesek – még az EUMSZ 191. és EUMSZ 192. cikkhez kapcsolódó intézkedéseken túlmenően is – tartózkodni az olyan intézkedések meghozatalától, amelyek veszélyeztethetik a környezetvédelmi célkitűzések elérését. A környezetvédelmi követelmények más uniós politikákba való beépítésének elve, amely az említett rendelkezésekből ered, lehetővé teszi a környezetvédelmi célkitűzések és követelmények összeegyeztetését az Unió által követett egyéb érdekekkel és célokkal, valamint a fenntartható fejlődésre való törekvéssel. Ez az elv önmagában valamely uniós jogi aktus megsemmisítésének okául szolgál, amennyiben a környezeti érdekeket nyilvánvalóan nem vették figyelembe, vagy azokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyták. Tekintettel az EUMSZ 11. cikk széles horizontális jellegére, annak vizsgálata során, hogy valamely adott intézkedés megfelelően járul‑e hozzá a környezetvédelemhez, azt nem lehet a többi, az adott tevékenység viszonylatában erre a célra elfogadott uniós intézkedéstől elkülönülten figyelembe venni, hanem az Unió által ezen a területen elfogadott intézkedések összessége szolgáltatja az ilyen értékelés megfelelő kereteit. Az uniós jogalkotó intézkedése ezen integrációs elvvel való összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkozó bírósági felülvizsgálatnak hasonlónak kell lennie ahhoz, mint amelyet a Törvényszék végzett, amikor azt kellett értékelnie, hogy a Bizottság valamely intézkedése tiszteletben tartja‑e az energiapolitikai szolidaritás elvét. (
277
) E körülmények között az említett jogalkotónak a visszatérési kötelezettség elfogadása előtt figyelembe kellett vennie a környezetvédelmi követelményeket, ami többek között azt jelenti, hogy elemeznie kellett a tervezett szabályok környezetre gyakorolt hatását, és meg kellett győződnie arról, hogy e szabályok nem veszélyeztetik a környezetvédelem területén elfogadott egyéb másodlagos jogi aktusokban meghatározott célkitűzések megvalósítását. Az elemzés e hiánya az ilyen értékelés elvégzésére vonatkozó, az EUMSZ 11. cikkből eredő kötelezettségük nyilvánvaló megsértésének minősül. (
278
)
562.
A Parlamentnek és a Tanácsnak ezt követően mérlegelnie kellett volna az ütköző érdekeket, és adott esetben el kellett volna végezniük a megfelelő módosításokat. Az EUMSZ 11. cikk olyan értelmezése, amely szerint az csak jogterületekre vonatkozik, különös intézkedésekre nem, nagymértékben viszonylagossá tenné annak jelentőségét. A környezetvédelmi követelményeket az uniós jog érintett területének részét képező különböző intézkedések meghatározása során is figyelembe kell venni. Azt az érvet, amely szerint a levegőszennyezésre vonatkozó egyéb másodlagos jogi aktusok nem képezhetik a 2020/1055 rendelet értékelésének keretét, el kell utasítani, mivel ennek hiányában újfent megkérdőjeleződne az EUMSZ 11. cikk hatékonysága, mivel az intézmények elfogadhatnának olyan jogi aktust, amely gátolja vagy akadályozza a környezetvédelem területén elfogadott jogi aktusokban meghatározott célok elérését, miközben az uniós környezetpolitika előtt álló fő kihívást a klímaválság jelenti, és az intézményeknek következetesen az Unió által elfogadott éghajlatpolitikai célok megvalósításán kell munkálkodniuk. Köztudott, hogy a közlekedésből származó kibocsátások által okozott levegőszennyezés számos egészségügyi problémát okoz, amelyekhez elsősorban a közúti közlekedés járul hozzá. Azzal, hogy a járműveket a székhely szerinti tagállamba nyolchetente történő visszatérésre kötelezi, a visszatérési kötelezettség további utazásokat eredményez, amelyek a szén‑dioxid‑kibocsátás és a légszennyező anyagok kibocsátásának növekedését okozzák, amely kibocsátások jelentős hatást gyakorolhatnak az Unió – többek között az európai zöld megállapodásból eredő – környezetvédelmi célkitűzéseinek, a klímasemleges Unió 2050‑ig – a közlekedésből származó teljes kibocsátásnak az 1990‑es szinthez képest 90%‑kal való csökkentése révén – történő megvalósítására irányuló célkitűzésnek, valamint a vonatkozó uniós jogszabályok által a tagállamok számára meghatározott célkitűzéseknek az elérésére. A megtámadott rendelkezések alapján történő további nitrogén‑oxid‑ és porkibocsátás alkalmas arra, hogy kétségessé tegye a tagállamok által a levegővédelmi tervekben, különösen a nemzetközi fuvarozás által használt közlekedési útvonalak közelében található zónákra és agglomerációkra vonatkozóan elfogadott tervekben meghatározott fellépés hatékonyságát. Következésképpen a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az EUMSZ 11. cikkben és a Charta 37. cikkében kimondott integráció elvét. A 2021. évi hatásvizsgálat elegendő annak megállapításához, hogy az uniós jogalkotó megsértette ezt a két rendelkezést, mivel megerősíti a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezetre gyakorolt negatív hatását, amely ellentétes többek között az európai zöld megállapodással.
563.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek az Unió környezetpolitikájának és éghajlatváltozási politikájának megsértésére alapított valamennyi fenti jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
564.
A felperesek által kifejtett érvek lényegében három kategóriába sorolhatók. (
279
) Először is a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes az elsődleges jognak a környezetvédelem követelményét rögzítő rendelkezéseivel. Ez a kötelezettség továbbá ellentétes az Unió és a tagállamok környezetvédelem területén fennálló nemzetközi kötelezettségvállalásaival is. Végül a visszatérési kötelezettség ellentétes az Unió környezetpolitikájával, mivel számos másodlagos jogi aktus által követett környezetvédelmi célok megvalósítását veszélyezteti.
i) Az EUSZ 3. cikk, az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikk, és a Charta 37. cikke állítólagos megsértéséről
565.
Ami a Charta 37. cikkét illeti, a 37. cikkhez fűzött magyarázatokból kitűnik, hogy az e cikkben foglalt elv az EK 2., EK 6. és EK 174. cikken, jelenleg az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésén, valamint az EUMSZ 11. cikken és az EUMSZ 191. cikken alapul. A Bíróság már megállapította, hogy mivel a Charta 52. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Charta által elismert, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott jogok csak az ott meghatározott feltételek és korlátozások mellett gyakorolhatók, a magas színvonalú környezetvédelemhez való, a Charta által rögzített jogot az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésében és az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikkben adott esetben előírt feltételek és korlátozások mellett kell értelmezni. (
280
) Amint arra a Parlament rámutatott, (
281
) és amint arra már emlékeztettem, (
282
) a Charta 37. cikke tehát nem minősül az elsődleges jog ezen egyéb rendelkezéseitől független önálló jogi normának.
566.
Ami az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését illeti, alapvetően programjellegű rendelkezésről van szó, amely nem állít fel hierarchiát az általa az Unió számára kitűzött célok között. Így, még ha fel is merülne a kérdés, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség megfelel‑e a magas színvonalú környezetvédelemre és a környezet minőségének javítására irányuló célkitűzésnek, akkor is meg kellene állapítani, hogy az ilyen kötelezettség egyébiránt a szociális piacgazdaságon belüli kiegyensúlyozott gazdasági növekedés célját követi. Az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének programszerű jellege véleményem szerint kizárja azt a jogszerűség paraméterei köréből annak értékelése szempontjából, hogy a vitatott kötelezettség teljes mértékben megfelel‑e az elsődleges uniós jognak. A környezetvédelmi cél végrehajtásának az Unió és a tagállamok politikái és tevékenységei révén kell megvalósulnia, (
283
) és az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése nem alkalmazható önállóan, a Szerződésnek az abban foglalt általános célkitűzéseket konkretizáló különös rendelkezéseitől elválasztva. (
284
)
567.
Ami az EUMSZ 11. cikket illeti, számomra úgy tűnik, hogy Geelhoed főtanácsnok elemzése, amelyre a felek széles körben hivatkoztak, megőrizte relevanciáját és időszerűségét, noha az az e 11. cikknek megfelelő korábbi rendelkezésre vonatkozott. Így a főtanácsnok úgy ítélte meg, hogy „[h]abár a rendelkezés szövege kötelező jelleget fejez ki, […] nem tekinthető olyan általános szabály előírásának, amely szerint a közösségi politikák meghatározása során a környezetvédelmet minden esetben meghatározó érdeknek kell tekinteni. Ez az értelmezés elfogadhatatlan módon korlátozná a közösségi intézmények és a közösségi jogalkotó mérlegelési jogkörét. A rendelkezés legfeljebb a közösségi intézmények olyan kötelezettségének tekinthető, amely szerint az ökológiai érdekeket a szoros értelemben vett környezetvédelmen kívüli politikákban megfelelően figyelembe kell venni. Az EK 6. cikk csak abban az esetben válhat a közösségi jogszabályok érvényessége felülvizsgálatának alapvető szabályává, ha az ökológiai érdekeket nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyták, vagy azokat teljes mértékben mellőzték. Továbbá, az EK 6. cikk széles horizontális jellegét adottnak tekintve, annak vizsgálata során, hogy valamely adott intézkedés megfelelően járul‑e hozzá a környezetvédelemhez, azt nem lehet a többi, az adott tevékenység viszonylatában erre a célra elfogadott közösségi intézkedéstől elkülönülten figyelembe venni. A Közösség által ezen a területen elfogadott intézkedések összessége szolgáltatja az értékelés megfelelő kereteit” (
285
).
568.
Bár a felek egyetértenek ebben az értelmezésben, amelyet a Bíróságnak nem volt alkalma megerősíteni, (
286
) nem értenek egyet abban, hogy ebből milyen következtetéseket kell levonni a jelen keresetekkel kapcsolatban.
569.
Emlékeztetnem kell a környezetvédelmi cél fontosságára, amely egyébként a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is kitűnik, mivel a Bíróság emlékeztet annak lényeges jellegére, (
287
) és hangsúlyozza átfogó és alapvető jellegét. (
288
) Nincs szó arról, hogy ezt a jelentőséget itt megkérdőjeleznék.
570.
A cél jelentőségének kérdése mindenesetre különbözik az érvényesíthetősége mértékének kérdésétől. E tekintetben Geelhoed főtanácsnokkal egyetértve megállapítom, hogy az EUMSZ 11. cikk – látszólag kötelező megfogalmazása ellenére – átfogó rendelkezésnek minősül, amelynek hatása kétségkívül az, hogy kisugárzik az Unió más politikáira és tevékenységeire vonatkozó pontosabb rendelkezésekre, amint azt a Bíróság például a közös agrárpolitika (
289
) és a közös halászati politika (
290
) területén vagy a nukleáris energia ágazatában (
291
) már megállapította, anélkül azonban, hogy pontosította volna e kisugárzás feltételeit, formáit és intenzitását. Így a jogalkotónak – attól függetlenül, hogy milyen területen jár el – integrálnia kell a környezetvédelemhez kapcsolódó követelményeket, anélkül hogy az EUMSZ 11. cikk tovább pontosítaná a jogalkotót terhelő kötelezettségeket. (
292
) A Lengyel Köztársaság és a Máltai Köztársaság által felhozott, az EUMSZ 11. cikknek a hatásvizsgálat hiánya miatti megsértésére alapított kifogásokat – anélkül, hogy ebben a szakaszban állást kellene foglalni a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezeti hatásainak az uniós jogalkotó általi vizsgálatának fennállásáról, és az EUMSZ 11. cikkben foglalt követelmény terjedelmével kapcsolatos pontosítások hiányában – már el kell utasítani.
571.
Kétségtelen, hogy – amint arra egyes felperesek rámutattak – az EUMSZ 11. cikk az Unió politikáira és tevékenységeire hivatkozik. Ugyanakkor ezt a hivatkozást nem lehet úgy értelmezni, mint – minden egyes egyedi jogalkotási intézkedés elfogadása tekintetében – arra vonatkozó szisztematikus kötelezettséget, hogy a környezetvédelemmel kapcsolatos követelményeket figyelembe vegyék vagy akár elsőbbséget biztosítsanak azoknak. Először is, az EUMSZ 11. cikkben említett politikák és tevékenységek alatt az EUM‑Szerződés 3. részében szereplő politikák és tevékenységek értendők, amely résznek éppen ez a címe, (
293
) és az EUMSZ 11. cikk nem használható mérceként, amelynek fényében valamely uniós jogalkotási aktus egyes elszigetelt rendelkezéseinek megfelelőségét értékelni kellene. E rendelkezés továbbá átfogó jellegű, mivel a környezetvédelmi követelmények többdimenziósak. Végeredményben a mód, ahogy az Unió beilleszti e követelményeket politikáiba, teszi lehetővé annak meghatározását, hogy az Unió az EUMSZ 11. cikk által előírtakkal összhangban jár‑e el, és hogy az uniós jogalkotó a hatásköreit az e rendelkezésben meghatározott célkitűzés tiszteletben tartásával gyakorolta‑e.
572.
E tekintetben az alperes intézmények azt állították, hogy ha minden olyan rendelkezést, amely negatív hatást gyakorolhat a környezetre, az EUMSZ 11. cikkel ellentétesnek kellene nyilvánítani, anélkül hogy figyelembe vennék az érintett rendelkezést övező tágabb szabályozási környezetet, ezen az alapon a közúti árufuvarozás jelenleg rendkívül szennyező jellege miatt az azt engedélyező bármely intézkedést kifogásolni lehetne.
573.
Az érvelés kétségkívül kissé provokatív. Véleményem szerint ennek ellenére igazságot tár fel: amint arra Geelhoed főtanácsnok rámutatott, a Szerződések megszövegezőinek nem állt szándékában, hogy ily módon vezessék az uniós jogalkotó kezét, kockáztatva, hogy a környezetvédelmi célt legfelsőbb céllá teszik, miközben – amint arra már emlékeztettem – az Unió számára kitűzött célok közötti ilyen hierarchia egyébként nem tűnik ki a Szerződésekből.
574.
Amint arra már emlékeztettem, (
294
) ezenkívül maga a jogalkotási tevékenység természete abban áll, hogy egy adott területen eltérő érdekek között kell dönteni, és adott esetben ellentmondó célkitűzéseket kell egyensúlyba hozni. Olyan tevékenységről van szó, amelynek összetettségét az ítélkezési gyakorlat elismeri, széles teret hagyva a jogalkotó mérlegelési jogkörének; ez magyarázza, hogy az uniós bíróság általi felülvizsgálat a nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés vizsgálatára, valamint annak ellenőrzésére korlátozódik, hogy a jogalkotó nem lépte‑e túl mérlegelési jogkörének határait. (
295
)
575.
Így, még ha a járműveknek a székhely szerinti tagállamba nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség negatív következményekkel is járna a környezetre nézve, (
296
) e megállapítás önmagában nem elegendő az EUMSZ 11. cikk megsértésének megállapításához, mivel egyébiránt az uniós jogalkotó különböző lépéseket tett annak érdekében, hogy megpróbálja korlátozni a közúti áruszállítás negatív hatásait. A nyolchetente történő visszatérési kötelezettséget tehát abba a tágabb szabályozási összefüggésbe kell helyezni, amelybe az illeszkedik. A 2020/1055 rendelet elfogadásakor a 2018/842 rendelet előírta a tagállamok számára, hogy 2030‑ig az e rendeletben meghatározott százalékkal csökkentsék üvegházhatásúgáz‑kibocsátásukat. Az említett rendelet emlékeztetett arra, hogy az Európai Tanács a gazdaság teljes egészét tekintve jóváhagyta ezt a célkitűzést. (
297
) A 2004/107/EK irányelv (
298
) átfogó célkitűzése a környezeti levegő minőségének fenntartása és javítása, többek között célértékek megállapításával, amelyek elérése érdekében a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket, anélkül hogy ez aránytalanul magas költségekkel járna. (
299
) A 2008/50/EK irányelv (
300
) a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzéseket határozott meg és hozott létre, amely levegő minőségét közös módszerek és kritériumok alapján értékelni kell, és amelyről a nyilvánosságot tájékoztatni kell. (
301
) A 2008/98 irányelv (
302
) tárgya a hulladékkeletkezés és ‑gazdálkodás káros hatásai megelőzésének vagy csökkentésének, valamint az erőforrás‑felhasználás globális hatásai csökkentésének és e felhasználás hatékonysága javításának megszervezése. (
303
) Ami közelebbről a közlekedés ágazatát illeti, a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló, 1999. június 17‑i 1999/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
304
) 2011‑ben módosította a 2011/76/EU irányelv (
305
) a fenntartható közlekedés – közös közlekedéspolitika kulcsfontosságú elemeként bemutatott – előmozdításával kapcsolatos megfontolások beiktatása érdekében; az uniós jogalkotó úgy ítélte meg, hogy mérsékelni kell a közlekedési ágazatnak az éghajlatváltozáshoz való hozzájárulását, (
306
) ez a célkitűzés azonban nem teljesíthető aránytalan korlátozások létrehozása révén, mivel a belső piac megfelelő működését is fenn kell tartani. (
307
) A 2011/76 irányelv a közlekedési ágazat tekintetében beiktatja az 1999/62 irányelvbe a „szennyező fizet” elvet, (
308
) mivel az uniós jogalkotó úgy ítélte meg, hogy az úthasználati díj a fenntartható közlekedéspolitika elérésének méltányos és hatékony gazdasági eszköze, mivel lehetővé teszi a járművek használata által okozott környezetszennyezés és forgalmi torlódások költségének figyelembevételét. (
309
) Egyébiránt a szén‑dioxid‑kibocsátásokat az új személygépkocsik és az új könnyű haszongépjárművek tekintetében az (EU) 2019/631 rendelet, (
310
) az új nehéz tehergépjárművek tekintetében pedig az (EU) 2019/1242 rendelet (
311
) szabályozta. Az uniós jogalkotó elfogadott továbbá egy irányelvet, amelynek tárgya arra vonatkozott, hogy kötelezze a tagállamokat arra, hogy a közbeszerzési eljárásokban vegyék figyelembe a gépjárművek energetikai és környezeti hatásait. (
312
) A gumiabroncsok címkézésének, amelyet az (EU) 2020/740 rendelet (
313
) szabályoz, célja a járművek üzemanyag‑fogyasztásának, és így az üvegházhatásúgáz‑kibocsátásnak a csökkentése, és hozzájárul a közlekedési ágazat dekarbonizációjához. (
314
)
576.
Így a 2020/1055 rendelet elfogadásának, tehát a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadásának időpontjában az uniós jogalkotó véleményem szerint a széles mérlegelési jogkörének teljes körű gyakorlása során jogosan vélhette úgy, hogy e kötelezettség környezetre gyakorolt esetleges káros következményeit korlátozni lehet a konkrétabban a szóban forgó tevékenység környezeti vonatkozásaira vonatkozó meglévő jogszabályok alapján, amelyeknek támogatniuk kell a fuvarozókat a kevésbé szennyező mobilitásra való technológiai átállásban.
577.
Ezenkívül a 2020/1055 rendelet (8) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó felidézte azon kockázat csökkentésének kérdését, hogy a jármű csupán a székhellyel kapcsolatos ezen új követelmény teljesítése céljából tér vissza.
578.
Fel kell‑e róni az uniós jogalkotónak, hogy a 2020/1055 rendeletben nem szerepeltette kifejezettebben a környezetvédelmi jellegű aggályait? Úgy gondolom, hogy nem. Az EUMSZ 11. cikk nem írja elő, hogy a környezetvédelmi követelmények integrációjának milyen formát kell öltenie, és ennek az integrációnak mindenesetre az uniós politikák végrehajtásának szintjén kell megvalósulnia, amelyek tekintetében már javasoltam tág értelmezés elfogadását. Ezenkívül emlékeztetek arra, hogy a 2020/1055 rendelet jogalapja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése, és hogy a visszatérési kötelezettség e rendelettel történő bevezetésével elérni kívánt cél nem egyértelműen kapcsolódik közvetlenül az EUMSZ 11. cikkben kifejezett aggályokhoz, mivel ez a kötelezettség az 1071/2009 rendelet tényleges és állandó székhely meglétére vonatkozó rendelkezéseinek pontosítását jelenti, (
315
) mivel az elérni kívánt hatás a fuvarozó és a székhelye szerinti tagállam közötti kapcsolat erősítése a „tényleges és folyamatos jelenlét” biztosítása érdekében, (
316
) egy olyan összefüggésben, amelyben e kapcsolat gyengülése a jogalkotó értékelése szerint fenyegeti a tisztességes versenyt és a belső piacon fennálló versenyfeltételek egyenlő jellegét. (
317
) El kell ismerni, hogy a Szerződésnek a környezetvédelem területén az Unió számára hatáskört biztosító rendelkezései egyébiránt nem érintik az Uniót a Szerződések egyéb rendelkezései alapján megillető hatásköröket. (
318
)
579.
Következésképpen, mivel az EUSZ 3. cikkben és az EUMSZ 11. cikkben szereplő egyes célkitűzéseket és elveket egymásra tekintettel kell mérlegelni, valamint figyelembe véve a szempontok végrehajtásának összetett jellegét, (
319
) nem tűnik úgy, hogy a Tanács és a Parlament a fent hivatkozott két rendelkezésre tekintettel nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el azzal, hogy elfogadta a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséget.
580.
Ezt a következtetést nem kérdőjelezi meg az sem, hogy a felperesek a 2021. évi Ricardo tanulmányra hivatkoznak, amelynek célja az volt, hogy értékelje a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatását, ugyanis, még ha e tanulmány többek között a szén‑dioxid‑kibocsátás jelentős növekedését mutatná is, megállapítható, hogy valamely uniós jogi aktus érvényességét a meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, (
320
) és ez az érvényesség nem függhet a hatékonysági fokára vonatkozó visszamenőleges értékelésektől. (
321
) Mindenesetre, amint azt már jeleztem, az ilyen növekedést minden esetben össze kell vetni az adott területet érintő szabályozás egészével, mielőtt arra a következtetésre lehetne jutni, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvalóan nem vette figyelembe a környezetvédelemre vonatkozó követelményeket.
581.
Az EUMSZ 191. és EUMSZ 192. cikk megsértésére alapított érveknek a jelen keresetek szempontjából fennálló relevanciáját amiatt is el kell utasítani, mivel a 2020/1055 rendelet jogalapja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése. Ez a rendelet nem az uniós környezetpolitika alapján elfogadott intézkedés, és nem állították, hogy az alperes intézmények tévedtek volna a jogalapot illetően. Mivel a 2020/1055 rendelet nem az Unió által az EUMSZ 191. cikk alapján hozott intézkedés, (
322
) az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése c) pontjának állítólagos megsértésére való hivatkozás nem releváns. (
323
) Valamely intézkedés nem tekinthető csak azért a környezetvédelem területére tartozó aktusnak, mert figyelembe kell vennie a környezetvédelmi követelményeket. (
324
)
582.
Még ha a Bíróság állást kívánna is foglalni az elővigyázatosság elvének Magyarország által hivatkozott megsértésével kapcsolatban, (
325
) a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy bár az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a környezetpolitika – többek között – ezen az elven alapul, ez az elv kétségkívül arra is irányul, hogy azt az Unió más politikái keretében is alkalmazzák, különösen a közegészség védelmének politikája keretében, valamint akkor, ha az uniós intézmények a közös agrárpolitika vagy a belső piaci politika jogcímén az emberi egészség védelmére irányuló intézkedéseket fogadnak el. (
326
) Ezen elvből az következik, hogy amennyiben bizonytalanságok állnak fenn az emberi egészségre vonatkozó kockázatok fennállása vagy mértéke tekintetében, védelmi intézkedéseket lehet hozni anélkül, hogy meg kellene várni, hogy e kockázatok valósága és súlyossága teljesen bizonyossá váljon. Amikor az elvégzett vizsgálatok eredményeinek nem meggyőző jellege miatt nem állapítható meg teljes bizonyossággal az állítólagos kockázat fennállása vagy mértéke, azonban e veszély bekövetkezése esetén a közegészségre gyakorolt tényleges káros hatás valószínűsíthetően fennállna, az elővigyázatosság elve igazolja korlátozó intézkedések elfogadását. (
327
) A Bíróság még az elővigyázatosság elve alkalmazásának feltételeit illetően is elismerte, hogy azon okból, hogy a számos célkitűzést és elvet egymásra tekintettel kell mérlegelni, valamint a releváns szempontok végrehajtásának összetett jellegére figyelemmel a bírósági felülvizsgálatnak szükségszerűen annak eldöntésére kell szorítkoznia, hogy az uniós jogalkotó követett‑e el nyilvánvaló mérlegelési hibát. (
328
) Ez még inkább így van akkor, ha a jogalkotó valamely kialakítandó szabályozás jövőbeni hatásait értékeli, és e hatásokat pontosan nem lehet előre látni. (
329
)
583.
Bevallom, hogy számomra meghökkentő az az állítás, amely szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség bevezetésével megsértették az elővigyázatosság elvét, mivel ugyanis ez annak megállapítását jelentené, hogy az állítólagos további kibocsátások valós kockázatot jelentenek az emberek egészségére nézve, ami korlátozó intézkedések elfogadását tette volna szükségessé. Mindenesetre, bár a jogalkotó köteles figyelembe venni az elővigyázatosság elvét, amikor a belső piac keretében az emberi egészség védelmét szolgáló intézkedéseket fogad el, (
330
) az esetlegesen a visszatérési kötelezettségből eredő további kibocsátások és az általában véve a szennyezés által az egészségre jelentett, bizonyított kockázatok közötti kapcsolat számomra túlságosan gyengének tűnik ahhoz, hogy kifogásoláshoz vezethessen. Mindenekelőtt a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának a) alpontja a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében nem az emberi egészség védelmét szolgáló intézkedés. Ezen okok összessége miatt az elővigyázatosság elvének megsértésére alapított érvnek tehát nem lehet helyt adni.
ii) Az Unió és a tagállamok környezetvédelemre vonatkozó nemzetközi kötelezettségvállalásainak állítólagos megsértéséről
584.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság egyaránt olyan érvelést fejtett ki, amely szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes a Párizsi Megállapodással, és mindenesetre a Tanács és a Parlament az említett kötelezettség elfogadása során nem vette figyelembe e Megállapodás célkitűzéseit, ami az uniós környezetpolitika megsértésének minősül.
585.
Ami az arra alapított kifogást illeti, hogy az uniós jogalkotó nem vette figyelembe a Párizsi Megállapodásban rögzített célokat, (
331
) a Parlamenttel egyetértésben megjegyzem, hogy – amint azt az ENSZ Éghajlat‑változási Keretegyezménye keretében létrejött párizsi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő megkötéséről szóló, 2016. október 5‑i (EU) 2016/1841 tanácsi határozat (
332
) (7) preambulumbekezdése is jelzi – azt a kötelező erejű célt, miszerint az 1990‑es szinthez képest 2030‑ra az Unióban legalább 40%‑kal csökkenteni kell az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását, 2014. október 23‑i és 24‑i következtetéseiben az Európai Tanács a gazdaság egésze tekintetében hagyta jóvá. A Párizsi Megállapodás 2. cikkében meghatározott célt, amely szerint a globális átlaghőmérséklet emelkedését jóval az iparosodás előtti átlaghőmérsékletnél 2 °C‑kal magasabb hőmérsékletszint alatt kell tartani, és arra kell törekedni, hogy a hőmérsékletemelkedés az iparosodás előtti átlaghőmérséklet feletti 1,5 °C mértékre korlátozódjon, (
333
) tehát az Unió által e célból végrehajtott teljes fellépésre tekintettel kell értékelni. Következésképpen nem lehet azt állítani, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség bevezetése az azzal járó esetleges további kibocsátások miatt önmagában ellentétes lenne ezzel a célkitűzéssel, és így az Unió környezetpolitikájával.
586.
Ami az arra alapított kifogást illeti, hogy az uniós jogalkotó megsértette a Párizsi Megállapodást, az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdéséből az következik, hogy az Unió által megkötött megállapodások kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira, következésképpen az uniós aktusokkal szemben elsőbbségük van. (
334
) Ezért – bizonyos feltételek fennállása esetén – valamely uniós jogi aktus érvényességét érintheti, ha ez az aktus összeegyeztethetetlen az ilyen nemzetközi jogi szabályokkal. E szabályoknak mindenekelőtt kötelezniük kell az Uniót, ami a Párizsi Megállapodás esetében nem kétséges. (
335
) Az olyan nemzetközi megállapodás rendelkezéseire továbbá, amelynek az Unió szerződő fele, csakis azzal a feltétellel lehet hivatkozni valamely másodlagos uniós jogi aktus megsemmisítése iránti kereset alátámasztására, hogy egyrészt ezen megállapodás természetével, illetve rendszerével az nem ellentétes, másrészt pedig, hogy e rendelkezések a tartalmuk vonatkozásában feltétel nélkülinek és kellően pontosnak tűnnek, (
336
) ami akkor áll fenn, ha a hivatkozott rendelkezés olyan világos és pontosan meghatározott kötelezettséget tartalmaz, amelynek végrehajtása vagy hatálya semmilyen későbbi aktusnak nincs alárendelve. (
337
)
587.
Bár a Párizsi Megállapodás kétségkívül a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti megközelítés helyébe lép, (
338
) nem változtatja meg alapvetően annak logikáját. A Párizsi Megállapodás célja, hogy „erősítse az éghajlatváltozás veszélyére adott globális választ a fenntartható fejlődéssel és a szegénység felszámolására irányuló törekvésekkel összefüggésben” (
339
). Globális szinten számszerűsített célkitűzést határoz meg, (
340
) de azt is előírja, hogy növelni kell az éghajlatváltozás kedvezőtlen hatásaihoz való alkalmazkodás képességét és fejleszteni kell az éghajlatváltozással szembeni ellenálló képességet, amely számomra olyan fogalomnak tűnik, amelynek jogi jellege nem teljesen nyilvánvaló. E Megállapodás azt is előírja, hogy törekedni kell arra, hogy a pénzügyi források áramlása összhangban álljon az üvegházhatású gázok alacsonyabb szintű kibocsátására és – ismét – az ellenálló képesség fejlesztésére irányuló erőfeszítésekkel. (
341
) Megvalósítására a méltányosság, valamint a közös, de megkülönböztetett felelősség és az eltérő képességek elve alapján, az eltérő nemzeti körülmények figyelembevételével kell, hogy sor kerüljön. (
342
) A Megállapodás arra kötelezi a részes államokat, hogy jelentős erőfeszítéseket tegyenek és azokat jelentsék be, (
343
) és ezeknek az államoknak törekedniük kell arra, hogy mielőbb elérjék az üvegházhatású gázok kibocsátásának globális tetőzését, és törekedniük kell a gyors csökkentés elérésére annak érdekében, hogy a jelen század második felében egyensúly jöjjön létre az üvegházhatású gázok emberi eredetű forrásokból való kibocsátásai és a nyelők általi eltávolításai között, mindig figyelembe véve a fejlődő országok helyzetét. (
344
) Ennek érdekében valamennyi részes államnak ki kell dolgoznia, be kell jelentenie és fenn kell tartania a nemzetileg meghatározott hozzájárulásokat. (
345
)
588.
Anélkül, hogy a jelen kifogás elbírálásához tovább kellene folytatni a Megállapodás elemzését és anélkül, hogy állást kellene foglalni a Párizsi Megállapodás Bolgár Köztársaság és Ciprusi Köztársaság által kifejezetten hivatkozott e két rendelkezésének feltétel nélküli és kellően pontos jellegéről, számomra úgy tűnik, hogy már az imént hangsúlyozott tényezőkből is kitűnik, hogy – a Bíróság által a Kiotói Jegyzőkönyv kapcsán megállapítottak fényében – a Párizsi Megállapodás természetével és rendszerével is ellentétes, hogy azt beillesszük az uniós jog tömbjébe. (
346
) A Párizsi Megállapodásra tehát nem lehet hivatkozni a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jogszerűségének vitatása céljából.
589.
Ebből következik, hogy az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésére, az EUMSZ 208. cikk (2) bekezdésére és az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésére való hivatkozás nem releváns.
590.
Következésképpen a Párizsi Megállapodás megsértésére és az e Megállapodás által az Unió számára meghatározott célok figyelmen kívül hagyására alapított kifogásokat el kell utasítani.
iii) Az uniós környezetpolitika abból eredő állítólagos megsértéséről, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes a másodlagos környezetvédelmi joggal, az Európai Tanács következtetéseivel és az európai zöld megállapodással
591.
A felperesek arra is hivatkoztak, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes lehet a másodlagos jog, így többek között a 2018/842 és a 2021/1119 rendelet, valamint a 2004/107, a 2008/50 és a 2008/98 irányelv által meghatározott számos éghajlatpolitikai és környezetvédelmi célkitűzéssel, és hogy ez az ellentétesség az uniós környezetpolitika megsértésének minősül, mivel az e kötelezettség által okozott állítólagos további kibocsátások veszélyeztetik az Unió által a tagállamok számára – egyedileg vagy együttesen – kijelölt környezetvédelmi célkitűzések megvalósítását.
592.
Amint arra többek között a Tanács és a Parlament beadványaiban hivatkozott, pusztán annak megállapítására szorítkozom – amint azt már tettem –, hogy valamely másodlagos jogi aktus belső jogszerűsége nem vizsgálható egy másik, azonos jogforrási szintű uniós jogi aktus alapján, (
347
) kivéve azt az esetet, ha azt ez utóbbi jogi aktus alapján fogadták el, vagy ha e két jogi aktus közül az egyik kifejezetten előírja, hogy a másikkal szemben elsőbbséget élvez. (
348
) Márpedig a 2020/1055 rendelet esetében nem ez a helyzet. Ezenkívül a tagállamoknál fennálló, a rájuk alkalmazandó különböző uniós szabályozások által számukra kijelölt célok közötti esetleges feszültségek csak annak megállapításához vezethetnek, hogy valamely tagállam megsérti az ezen szabályozások valamelyikéből eredő kötelezettségeit, anélkül azonban, hogy e szabályozások egyikét egy másik, azonos jogforrási szintű szabályozással ellentétesnek lehetne nyilvánítani. (
349
)
593.
Ami az Európai Tanács következtetéseinek megsértésére alapított kifogást illeti, a felperesek azt állítják, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentmond az Európai Tanács 2019. december 12‑i következtetéseiben meghatározott célkitűzéseknek. Mindazonáltal, mivel az EUSZ 15. cikk (1) bekezdése egyértelművé teszi, hogy az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat, és mivel az ilyen következtetések kizárólag politikai jelentőséggel bírnak, a jelen megsemmisítés iránti keresetek kimenetele szempontjából semmilyen hasznos következtetést nem lehet levonni abban az esetben, ha az állítólagos ellentmondást meg kellene erősíteni. (
350
) Ugyanez vonatkozik Vălean biztos felperesek által hivatkozott nyilatkozatára, aki ezenkívül arra szorítkozott, hogy kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a mobilitási csomag egyes elemei megfelelnek‑e az Európai Tanács által kitűzött célnak és az európai zöld megállapodás törekvéseinek. (
351
)
594.
Ez a megállapítás azon érv kapcsán is érvényes, amely szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes az Unió környezetpolitikájával, mivel akadályozza az európai zöld megállapodásban meghatározott célkitűzések megvalósítását, tekintve, hogy e megállapodás egy bizottsági közleményből következik, amely nem köti az uniós jogalkotót, és amely így nem tartozik azon paraméterek közé, amelyeket a Parlament és a Tanács a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadásának időpontjában köteles volt tiszteletben tartani.
iv) Az elemzésből levont következtetés
595.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az uniós környezetpolitika és éghajlatváltozási politika megsértésére alapított valamennyi jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
c)
Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
596.
A Litván Köztársaság úgy véli, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes az EUMSZ 26. cikkel és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának általános elvével. Álláspontja szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség protekcionista intézkedésnek minősül, amely a piac széttöredezését vonja maga után, korlátozza a versenyt, és hátrányosan megkülönböztető rendszert hoz létre a földrajzilag az Unió peremén található tagállamok fuvarozóival szemben. A nemzetközi közúti szállítási ágazatot az egyéb szállítási ágazatokhoz képest hátrányos megkülönböztetés éri.
597.
A Bizottság hangsúlyozta a szállítási ágazatnak a belső piac működésében betöltött különleges szerepét, és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét a letelepedési jog területén az EUMSZ 49. cikk hajtotta végre, amely jogi személyekre is alkalmazandó. Kiegyensúlyozott szabályozás és a belső piac megfelelő működéséhez vezető kompromisszum helyett a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség korlátozó, aránytalan és protekcionista intézkedés, amely közvetett hátrányos megkülönböztetést eredményez a periférián található tagállamok fuvarozóival szemben.
598.
Először is, a Tanács és a Parlament nem vette figyelembe az Uniónak és fuvarozási piacának földrajzi sajátosságait, mivel a visszatérési kötelezettség korlátozta az Unió perifériáján elhelyezkedő fuvarozók versenyképességét és a szolgáltatásnyújtás szabadságához való jogukat, indokolatlan és jogellenes előnyt biztosítva az Unió központi részén letelepedett fuvarozók számára. A szállítások többségére az Unió nyugati tagállamaiban és központjában elhelyezkedő tagállamokban kerül sor, és a közúti árufuvarozás iránti kereslet nagy része hét tagállamot (
352
) érint. Ennélfogva a visszatérési kötelezettség kevésbé érinti e tagállamok fuvarozóit, és a periférián elhelyezkedő tagállamok fuvarozói kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mivel jelentősen nagyobb távolságokat kell megtenniük és jelentősebb természeti akadályokat kell leküzdeniük, különösen a szigetország tagállamok esetében. A visszatérési kötelezettség aránytalan terhet ró e fuvarozókra, amely teher – a távolságot, a pihenőidőket és a kockázatokat figyelembe véve – a járműveknek a forgalomból 8‑14 napos jelentős időtartamra történő kivonásáig terjedhet. Ez a forgalomból való kivonás összeegyeztethetetlen a hatékony és versenyképes belső piac megteremtésének alapvető céljával. Bár a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség valamennyi fuvarozóra vonatkozik, székhelyüktől függően eltérően érinti a gazdasági szereplőket. A 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja így azonos követelményeket ír elő a különböző helyzetben lévő gazdasági szereplők számára, és ezért hátrányosan megkülönböztető. A közúti szállítást amiatt is hátrányos megkülönböztetés éri, mivel más szállítási módok esetében nem létezik a közlekedési eszközök visszatérésére vonatkozó hasonló kötelezettség.
599.
Másodszor a Litván Köztársaság azt az érvet terjeszti elő, hogy a postafiókcégek elleni küzdelem állítólagos célja nem igazolja a választott intézkedést, miközben a visszatérési kötelezettség valódi következménye a periférián található tagállamokban letelepedett fuvarozók hátrányos megkülönböztetése. Közismert, hogy az Unió nyugati és központi elhelyezkedésű tagállamai ellenségesek a periférián található tagállamok fuvarozóival szemben. Egyébiránt a szállítási ágazatot alacsony haszonkulcs jellemzi, és a visszatérési kötelezettség azzal a hatással jár, hogy korlátozza azt a földrajzi területet, amelyen a periférián található tagállamok szállítási vállalkozásai tevékenykedhetnek, tehát mesterségesen átszervezi a közúti árufuvarozási piacot és azt széttagolja azáltal, hogy visszatartja a periférián elhelyezkedő fuvarozókat attól, hogy más tagállamokban működjenek.
600.
Harmadszor, a Litván Köztársaság azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség különösen súlyos negatív következményekkel fog járni az ágazat többségét alkotó kkv‑k számára, mivel a csupán néhány munkavállalót foglalkoztató vállalkozások nem lesznek képesek megfelelően működni, és folyamatosan kínálni a szolgáltatásaikat, miközben összességében nem lesz hatással a nagy szállítási vállalkozásokra, amelyek az Unióban letelepedett és ott működő valamennyi vállalkozásnak alig 1%‑át teszik ki. Az uniós tagállamokban letelepedett vállalkozások versenyképessége továbbá csökken a harmadik országbeli fuvarozókhoz képest.
601.
Negyedszer a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség azzal a hatással jár, hogy de facto lezárja a piacot, ami ellentétes a Litván Köztársaság Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződéssel, amely előírta, hogy a litván fuvarozók által a teherszállítás területén nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó minden korlátozást a Litván Köztársaság Unióhoz való csatlakozásától számított 5 éven belül meg kell szüntetni. Ez a piaclezárás összeegyeztethetetlen az egységes európai közlekedési térség megvalósítására vonatkozó útitervvel (
353
) is.
602.
A válasz szakaszában a Litván Köztársaság hozzáteszi, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjában bevezetett de facto hátrányos megkülönböztetés nemcsak az EUMSZ 18. cikkel, hanem a tagállamok egyenlőségének az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében rögzített elvével is ellentétes.
603.
A Bolgár Köztársaság a maga részéről az EUMSZ 18. cikknek, a Charta 20. és 21. cikkének, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének és esetlegesen – amennyiben a Bíróság azt relevánsnak ítéli – az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésének vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértésére hivatkozik. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jelentette teher a letelepedés helye szerinti tagállam földrajzi helyzetétől függ, és a visszatérés a periférián található vagy szigetország tagállamban letelepedett fuvarozók számára jóval hosszabb távolságot és időtartamot, valamint nagyobb felmerülő kiadásokat jelent, mivel a nemzetközi szállítások többségére a központi tagállamokban és nem a periférián található tagállamokban kerül sor. A földrajzi helyzet nem releváns a fuvarozók és a letelepedés szerinti tagállam közötti tényleges kapcsolatnak vagy a járművek megfelelő karbantartásának biztosítására irányuló cél tekintetében, de ha a földrajzi helyzetet relevánsnak kell tekinteni, akkor a központi, illetve a periférián található és a szigetország tagállamok helyzete alapvetően eltérőnek bizonyul, és nem kezelhetők azonos módon.
604.
A válasz szakaszában a Bolgár Köztársaság kifejti, hogy a hátrányos megkülönböztetésnek még a rejtett formái is problematikusak. Nem vitatott, hogy a szállítási szolgáltatások iránti kereslet lényegében az Unió központjában található. A járművek visszatérésére vonatkozó mesterséges követelmény az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés rejtett formája, amely nem függ össze azzal, hogy a fuvarozók tényleges és állandó jelleggel letelepedtek‑e a székhelyük szerinti tagállamban, hanem a székhely szerinti ország alapján különbséget tesz a fuvarozók között, amelyek az egységes piacon szállítási szolgáltatásokat kívánnak nyújtani. A gazdasági terhek közötti különbség közvetlenül a székhely szerinti tagállam különböző voltából ered, és az egyenlőtlen bánásmód iskolapéldája.
605.
Románia azzal érvel, hogy a visszatérési kötelezettség sérti az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának az EUMSZ 18. cikkben kimondott elvét. Azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség, bár látszólag hátrányos megkülönböztetéstől mentes, az érintett tagállamtól függően de facto eltérő hatást gyakorol, és jelentős, egyenlőtlen és aránytalan módon érinti az Unió perifériáján található tagállamokban letelepedett fuvarozók gazdasági tevékenységét, valamint hozzájárul a tagállamok közötti gazdasági különbségek további növekedéséhez. Románia az ágazatra vonatkozó adatokra hivatkozik, amelyek a nemzetközi szállítási műveletek tekintetében az EU‑13‑ban nyilvántartásba vett járművek nagyobb arányát mutatják. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség megnehezíti és költségessé teszi a Nyugat‑Európába irányuló nemzetközi áruszállítást az Unió perifériáján, például Romániában letelepedett társaságok számára. Az EU‑15 fuvarozói a nemzetközi szállítási műveletek végzése szempontjából kedvezőbb feltételeket élveznek, még akkor is, ha lényegében belföldi szállítási műveleteket végeznek. E fuvarozók tevékenysége tehát nem érintett ugyanolyan módon, mint az EU‑15 fuvarozók tevékenysége. A visszatérési kötelezettség az Unió konvergencia‑célkitűzéseivel ellentétes, protekcionista, korlátozó szabályozás körébe tartozik, amely akadályt képez az előtt, hogy a nem honos, alapvetően az Unió perifériáján található államokból származó fuvarozók beléphessenek a külső piacokra. A visszatérési kötelezettség hatásait a mobilitási csomag egyéb rendelkezéseinek hatásaival együtt kell vizsgálni, ami még inkább nyilvánvalóvá teszi e szabályozás hátrányosan megkülönböztető jellegét. Románia itt azt a kérdést is felveti, hogy a mobilitási csomag tiszteletben tartja‑e az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 94. cikkben foglalt követelményeket.
606.
A Ciprusi Köztársaság a Bolgár Köztársasággal azonos érvelést ad elő. Hozzáteszi, hogy egy ciprusi szállítási vállalkozást illetően a Ciprusról Közép‑Európába tartó oda‑vissza út átlagos időtartama legalább 8 nap a többek között az időjárási kockázatokhoz kapcsolódó esetleges késedelmek nélkül, és hogy az a javaslat, hogy a ciprusi fuvarozók ne vegyenek részt a nemzetközi szállításban, vagy hogy Cipruson kívül telepedjenek le, önmagában bizonyítja a visszatérési kötelezettség hátrányosan megkülönböztető jellegét.
607.
Magyarország azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség ellentétes az EUMSZ 18. cikkel és az EUMSZ 49. cikkel. Emlékeztet a már hivatkozott, a közúti árufuvarozási piacot jellemző földrajzi különbségekre, valamint az EU‑13 és az EU‑15 tagállamok közötti különbségtételre, és azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség hátrányos helyzetbe hozza a periférián található tagállamokban letelepedett vállalkozásokat, tekintettel a hosszabb megteendő útra és az ezzel összefüggő költségnövekedésre. Az EU‑13 tagállamok, amelyek munkaerőpiacában a közúti áruszállítás, és különösen a nemzetközi közúti áruszállítás ágazata uniós átlagon felüli részt képvisel, automatikusan hátrányosabban érintettek, mint a centrálisabban elhelyezkedő tagállamok. Magyarország szerint a hosszú távú, azaz 1000 km‑en felüli utak körülbelül kétharmadát a periférián lévő államok végzik, tipikusan az Unió iparosodottabb központi, nyugati régiói felé. A visszatérési kötelezettség által generált költségnövekedés ezeket az államokat sokkal érzékenyebben érinti az Unió más tagállamainál. Az említett kötelezettség tehát közvetett hátrányos megkülönböztetést valósít meg az említett tagállamokkal szemben, mivel azokat sokkal hátrányosabb helyzetbe hozza. Magyarország a válasz szakaszában elutasítja a Tanács és a Parlament által védekezésükben hivatkozott Fedesa ítélet (
354
) relevanciáját, amely ítélet a tagállamok szabályai közötti különbségre, nem pedig olyan objektív kritériumra vonatkozott, mint az egyes tagállamoknak a központi régióktól való távolsága. Mivel egyenlőtlen feltételeket teremt a közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés tekintetében, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség megakadályozza a 2020/1055 rendelet által állítólagosan követett, a tisztességes verseny biztosítására irányuló célkitűzés elérését. Egyébiránt Magyarország emlékeztet a jogalkotót terhelő azon kötelezettségekre is, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése szerint figyelembe vegye az egyes régiókban az életszínvonal és a foglalkoztatási szint súlyos érintettségének kockázatát, valamint az EUMSZ 94. cikk szerint a fuvarozók gazdasági körülményeit a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozóan elfogadott intézkedések keretében.
608.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
609.
Az alábbi elemzés vezérfonalát a jelen indítvány 76. és azt követő pontjaiban felidézett elvek, valamint a bírósági felülvizsgálatnak a Bíróság által elismert és a jelen indítvány 80. pontjában felidézett korlátai képezik.
610.
Ami a Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság és Magyarország által az EUMSZ 26. cikk és az EUMSZ 49. cikk megsértésére, tágabb értelemben pedig a belső piac megfelelő működésének akadályára alapított kifogásokat illeti, utalok az elemzésemnek a gazdasági szabadságok megsértésére alapított jogalapokkal kapcsolatos részére. (
355
)
611.
Ami a Magyarország által a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalap keretében felhozott kifogásokat, valamint az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikk megsértésére alapított kifogásokat illeti, azok nem minősülnek a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalaptól elkülönülő jogalapnak. Mindazonáltal Magyarország az ezen elvre vonatkozó elemzése végén, a keresetlevelének 106. pontjában a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek az „EUMSZ fenti rendelkezéseinek” megsértése miatt történő megsemmisítését kéri, amely rendelkezések magukban foglalják az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 94. cikket is. Ezen érveket – bár összefoglaló jelleggel kerültek előterjesztésre (
356
) – adott esetben az e két rendelkezésre vonatkozó részben fogom elemezni. Ugyanez vonatkozik a Románia által a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapja keretében az e két cikkre történő hivatkozásra. (
357
)
612.
Ami az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által hivatkozott kifogást illeti, a Tanáccsal egyetértésben megjegyzem, hogy annak nem lehet helyt adni, mivel e cikk tiltja az olyan megkülönböztetést, amely abban nyilvánul meg, hogy a fuvarozók azonos áruk azonos viszonylatban történő fuvarozása esetén különböző díjakat és feltételeket állapítanak meg az áru származási országa vagy rendeltetési helye alapján, hogy sem a Bolgár Köztársaság, sem a Ciprusi Köztársaság nem bizonyította, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség végrehajtása ilyen hatással járna, és hogy még ha így lenne is, az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdése nem sérti az e cikk (2) bekezdésében a Parlament és a Tanács számára biztosított azon lehetőséget, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése alapján – és, emlékeztetek rá, éppen ez képezi a 2020/1055 rendelet jogalapját – olyan intézkedéseket fogadjanak el, amelyek eltérnek a megkülönböztetés e különös tilalmától.
613.
Egyebekben a felperesek azt állítják, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség a tagállamok közötti hátrányos megkülönböztetésnek (Románia és Magyarország), a szigetország tagállamok és a kontinentális tagállamok közötti hátrányos megkülönböztetésnek (Ciprusi Köztársaság), a nagy és kis tagállamok közötti hátrányos megkülönböztetésnek (Litván Köztársaság), a periférián található tagállamok fuvarozóival szembeni közvetett hátrányos megkülönböztetésnek (Litván Köztársaság, Románia), a közlekedési módok közötti hátrányos megkülönböztetésnek (Litván Köztársaság), a kkv‑k, valamint a fuvarozók egyéb formái közötti hátrányos megkülönböztetésnek (Litván Köztársaság), valamint állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek (Bolgár Köztársaság, Románia, Ciprusi Köztársaság, Magyarország) minősül.
614.
A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó, a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjában foglalt kötelezettség pontosítja a közúti fuvarozói szakma gyakorlásához szükséges, de nem elégséges, az 1071/2009 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének a) pontjából következő azon feltételt, amely szerint „tényleges és állandó székhel[lyel kell rendelkezni] valamely tagállamban”. Így a székhelye szerinti tagállamtól függetlenül az említett szakmát gyakorló valamennyi – kis‑, közép‑ vagy nagy‑ – vállalkozásnak tényleges és állandó székhellyel kell rendelkeznie valamely tagállamban, ami az uniós jogalkotó döntése alapján többek között azt jelenti, hogy a járműveiknek nyolchetente vissza kell térniük ebbe a tagállamba. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség célja tehát az 1071/2009 rendelet hatálya alá tartozó szállítási vállalkozások székhelye szerinti tagállamban a stabil és tényleges jelleg biztosítása, és úgy tűnik, hogy e vállalkozásokat e tekintetben azonosan kezelik. Hozzáteszem, hogy e rendelet különösen tágan határozza meg a „vállalkozás” fogalmát, (
358
) amely minden olyan formát magában foglal, amelyben egy fuvarozó létrejöhet. A 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja tehát e fuvarozók számára általános jelleggel és különbségtétel nélkül ír elő visszatérési kötelezettséget.
615.
Meg kell még vizsgálni, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem jár‑e azzal a hatással, hogy eltérő helyzeteket azonos módon kezelnek, ami szükségessé teszi annak vizsgálatát, hogy a hivatkozott eltérő helyzetek – a jelen indítvány 79. pontjában felidézett feltételek mellett – összehasonlíthatóak‑e. Így különös figyelmet kell fordítani a vitatott kötelezettség tárgyára és céljára, valamint a közlekedéspolitika elveire és célkitűzéseire.
616.
Amint arra beadványaiban a Parlament és a Tanács emlékeztetett, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség célja a 2020/1055 rendelet (6) és (8) preambulumbekezdéséből következik. Az uniós jogalkotó értékelése szerint a „tapasztalatok” alapján, amelyekre a hatásvizsgálat is rávilágított, pontosítani és szigorítani kellett a tényleges és állandó székhely meglétére vonatkozó rendelkezéseket annak biztosítása érdekében, hogy a fuvarozók ténylegesen jelen legyenek a székhelyük szerinti tagállamban, aminek hozzá kell járulnia a „postafiókcégek” jelenségének visszaszorításához, valamint a tisztességes versenynek és az egyenlő versenyfeltételeknek a belső piacon való szavatolásához. A 2020/1055 rendelet (8) preambulumbekezdése hozzáteszi, hogy a székhely szerinti tagállammal való tényleges kapcsolat fennállása hozzájárul azon kockázat csökkentéséhez, hogy szisztematikus kabotázsra, és „nomád” járművezetők olyan vállalkozások általi foglalkoztatására kerül sor, amelyekhez a járművek nem térnek vissza. A visszatérési kötelezettségnek a jogalkotó értékelése szerint hozzá kell járulnia a járművek megfelelő karbantartásához is, és meg kell könnyítenie az ellenőrzéseket. (
359
)
617.
Bár valószínű, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség teljesítése költséggel fog járni, e költség intenzitását nem annyira a megtett földrajzi távolság, mint inkább a telephely tényleges jellegének korábbi tiszteletben tartása fogja meghatározni. Az a vállalkozás ugyanis, amely soha nem gondoskodik a járművei visszatéréséről, a visszatérési kötelezettségből eredő több terhet fog viselni, mint az a vállalkozás, amely már rendszeresen gondoskodik járművei visszatéréséről.
618.
Még ha a visszatérés költségesebb is lenne, ha a visszatéréskor megteendő távolság nagyobb, meg kell állapítani, hogy az uniós szabályozás nem kötelezi a fuvarozókat arra, hogy a székhelyüktől távoli piacon működjenek, és nem is akadályozza meg őket abban, hogy székhelyüket azon piachoz a lehető legközelebbre helyezzék át, ahol működni kívánnak. El kell tehát utasítani a Litván Köztársaság által hivatkozott azon érvet, amely szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség azzal a következménnyel jár, hogy de facto lezárja a piacot, (
360
) ugyanúgy, mint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség és a Bizottság hivatkozott fehér könyve közötti állítólagos összeegyeztethetetlenségre alapított érvet, tekintettel arra, hogy – amint arra már emlékeztettem – egy ilyen dokumentum nem rendelkezik normatív jelleggel. (
361
) Amint azt a fentiekben jeleztem, a székhely megválasztása kizárólag a fuvarozók üzleti döntésétől függ. A visszatérési kötelezettség tehát jobban fog érinteni bizonyos fuvarozókat, amelyek kereskedelmi okokból úgy döntöttek, hogy az Unió perifériáján telepednek le, miközben – az e területre vonatkozó uniós szabályozás által előirányzottakkal ellentétben – állandóan vagy többségében távoli tagállamok területén végzik tevékenységüket, amelyekben a szállítási szolgáltatások többségét nyújtják. Márpedig pontosan ez az elérni kívánt hatás.
619.
A közlekedési módon alapuló hátrányos megkülönböztetésre alapított érvet el kell utasítani, mivel a Bíróság már kimondta, hogy nincs minden közlekedési ágazat összehasonlítható helyzetben, (
362
) következésképpen a különféle közlekedési módokra vonatkozó ágazatokban tevékenykedő vállalkozások helyzete nem összehasonlítható. (
363
)
620.
A felperesek ezt követően előadják, hogy az Európa perifériájáról származó fuvarozókat nem lehet ugyanúgy kezelni, mint a „nyugat”‑európai fuvarozókat. Ennek az érvnek, ha azt el kellene fogadni, a tényleges és állandó székhely követelményére tekintettel eltérő bánásmódot kellene eredményeznie azon fuvarozókkal szemben, amelyek úgy döntöttek, hogy attól a piactól távol telepednek le, ahol szállítási szolgáltatásokat kívánnak nyújtani, és ahol a járműveiket állandó jelleggel állomásoztatni kívánják.
621.
Márpedig először is a jogalkotó által követett cél megkérdőjelezéséről van szó, és a Bíróságnak nem feladata, hogy azt kétségbe vonja. Másodszor, az egyenlőtlen hatások vagy a terhek aszimmetriája, (
364
) amelyek a fuvarozók számára a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség megkülönböztetés nélküli alkalmazásából erednek, önmagukban véve nem ellentétesek az egyenlő bánásmód elvével, (
365
) hanem az eltérő működési feltételek eredményei. Harmadszor, ez az elv nem védi az uniós szabályozás megkerülését megvalósító helyzetből húzott előnyöket. Negyedszer, az uniós jogalkotónak nem lehet feladata, hogy biztosítsa a székhely szerinti tagállam megválasztásának gazdasági semlegességét. Ötödször, a felperesek által hivatkozott, a visszatérési kötelezettség miatti költségek nyilvánvalóan nem veszik figyelembe mindazon tagállamok elmaradt hasznát, amelyek területén a gazdasági szereplők nem rendelkeznek székhellyel, miközben ott szinte állandó jelenlétet biztosítanak, amelyet azonban az uniós jogalkotónak nyilvánvalóan szintén figyelembe kell vennie, (
366
) amely folytán ez utóbbi nem bizonyos tagállamokat kívánt előnyben részesíteni más tagállamokkal szemben, hanem „kiegyenlít[ette] azokat a tényezőket, amelyekre tekintettel a különböző tagállamokban letelepedett vállalkozások versenyezhetnek egymással” (
367
). Hatodszor, a székhely szerinti tagállammal fennálló tényleges kapcsolat megkövetelésével, amely kapcsolat a jogalkotó szerint többek között a járművek ezen államba való rendszeres visszatérésében nyilvánul meg, a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség – amint azt a Parlament helyesen állította – arra szolgál, hogy biztosítsa a nem honos fuvarozók más tagállamok területén történő szolgáltatásnyújtási szabadságának ideiglenes jellegét, és egyensúlyt teremtsen az – állandó jellegű – letelepedési jog gyakorlásával.
622.
Ami a földrajzi indokon alapuló hátrányos megkülönböztetésre alapított kifogásokat illeti, azok alapvetően fogalommeghatározási problémát vetnek fel, mivel – többek között – az Unió perifériája nem korlátozódik az Unió keleti részére. Hogyan minősítendő a központ? Mi egy kis állam, ha a kritériumot már nem a földrajzi helyzet, hanem a méret jelenti? Még sajátosabb helyzetben van‑e egy kis szigetország állam, mint egy kis kontinentális állam vagy egy nagy szigetország állam? Az uniós jogalkotótól nem lehet megkövetelni, hogy a tagállamokat e feltételezett sajátosságok alapján eltérő bánásmódban részesítse. A felperesek többsége által az állításaik alátámasztása érdekében hivatkozott ellentét, amely „földrajzilag” két Európát állít szembe egymással, véleményem szerint a földrajzi adatok és a gazdasági valóság egymásnak való mesterséges megfeleltetésére vonatkozó kísérletből ered. Az Unió – felperesek által értelmezett – „perifériáján” található tagállamokat nem az jellemzi, hogy a periférián helyezkednek el, hanem az, hogy az Unió „többi részéhez” képest sokkal alacsonyabbak a működési költségeik. Így kell értelmezni a hatásvizsgálatban szereplő, az EU‑15 és az EU‑13 közötti kategorizálást. (
368
)
623.
Végül, ami a 2021. évi Ricardo tanulmányt illeti, amely megerősíti, hogy az EU‑13 tagállamokban letelepedett fuvarozók nagyobb mértékben viselik a visszatérési kötelezettséghez kapcsolódó negatív következményeket, a Parlamenttel egyetértésben meg kell állapítani, hogy ez az elemzés egyrészt elismeri, hogy a végrehajtás költségeinek jellege és mértéke nagymértékben függ a piac reakciójától, (
369
) másrészt pedig, hogy ezen intézkedés hatásvizsgálata azt sugallja, hogy a „keleti” fuvarozók megőrzik a költségek tekintetében fennálló versenyelőnyüket a nyugati fuvarozókkal szemben. (
370
) Ez a kategorizálás nem földrajzi kritériumon alapul, hanem a fuvarozók által viselt működési költségek mértékén. (
371
) Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy nem áll fenn az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés.
624.
Ami a tagállamok közötti egyenlőség megsértésére és az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó állítást illeti, (
372
) már megállapítottam, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség valamennyi uniós tagállamban egyformán alkalmazandó, és hogy a 2020/1055 rendelet végrehajtásából eredő lehetséges eltérő hatások nem minősülhetnek hátrányos megkülönböztetésnek. (
373
)
625.
A fenti indokok összességére tekintettel az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
d)
Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokról
626.
Keresetében valamennyi felperes kifejtett egy, az arányosság elvének a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalapot. Először a Parlamenttel és a Tanáccsal szemben felhozott azon kifogást vizsgálom meg, hogy nem elemezték e kötelezettség hatását, majd adott esetben rátérek ezen intézkedés arányosságának vizsgálatára.
1) A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatáról
i) A felek érvei
ii) A felek érvelésének összefoglalása
627.
A Litván Köztársaság – ugyan az arányosság elvének megsértésére alapított jogalaptól eltérő jogalap keretében – az ezen elvnek a hatásvizsgálat hiánya miatti megsértésével kapcsolatos érvekre hivatkozik, (
374
) amelyeket itt kell megvizsgálni. A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság eredeti rendeletjavaslata nem tartalmazott a nehéz tehergépjárműveknek a vállalkozás működési központjába való visszatérésére vonatkozó szabályt, így ezt a követelményt a Bizottság a hatásvizsgálatában nem vizsgálta. (
375
) A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséget a Tanács és a Parlament iktatta be a jogalkotási eljárás során, és az intézményközi megállapodásban foglaltaknak megfelelően új hatásvizsgálatot kellett volna végezniük. Ilyen kötelezettség következik az EUSZ 11. cikkből, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2.) jegyzőkönyv 2. és 5. cikkéből, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is. A Litván Köztársaság azt állítja, hogy e kötelezettség beiktatása a Bizottság eredeti rendeletjavaslatához képest érdemi módosítást jelent, és ezért hatásvizsgálatot kellett volna végezni. Az eszközölt módosítás érdemi jellege a visszatérési kötelezettség gazdasági és a környezet szempontjából fennálló jelentőségéből ered. A Tanács és a Parlament nem hivatkozott egyetlen olyan objektív okra sem, amely miatt nem lett volna sem hasznos, sem pedig szükséges az ezen érdemi módosításra vonatkozó hatásvizsgálat elvégzése. E hatásvizsgálat szükségességét alátámasztja mind a Bizottság által a megtámadott rendelkezéssel kapcsolatban következetesen képviselt álláspont, mind pedig a Bizottság kezdeményezésére készített 2021. évi Ricardo tanulmány. A Parlament és a Tanács nem indokolta azon döntését, hogy kivételt tesz azon szabály alól, amely szerint hatásvizsgálatot kellett volna végezniük a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettséget illetően, és nem terjesztettek elő semmilyen bizonyítékot, amely bizonyítaná olyan sajátos helyzet fennállását, amely lehetővé teszi e szakasz mellőzését, továbbá nem terjesztettek elő az új javaslat arányosságára vonatkozó elegendő információt sem. A tagállamok és más érdekelt felek ezzel szemben a jogalkotási eljárás során nyilvánosan olyan információkat bocsátottak a Parlament és a Tanács rendelkezésére, amelyek a hatásvizsgálat elvégzésének szükségességét tanúsították. Így, miközben még vitatták a nehéz tehergépjárművek kötelező visszatérésének pontos gyakoriságát, az IRU nyílt levelet (
376
) intézett a nemzeti és az uniós döntéshozókhoz, és felkérte őket, hogy vizsgálják meg a nehéz tehergépjárművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség következményeit, valamint rendelkezésre bocsátotta a környezetre gyakorolt káros hatásokra vonatkozó számításainak eredményeit. A Parlament és a Tanács nem vette figyelembe ezeket az információkat. Az ellenkérelmeikben szereplő elemek, így például a környezetre gyakorolt állítólagosan csekély hatásra vonatkozó nyilatkozatok, a Bizottság által végzett, a megtámadott rendelkezések értékelését nem tartalmazó hatásvizsgálatra való ismételt hivatkozás, a Bizottság által javasolt, a 2020/1055 rendeletben át nem vett egyéb intézkedésekkel kapcsolatos megalapozatlan feltételezések, a megtámadott rendelkezések végrehajtásának költségeivel kapcsolatos hipotetikus, sőt téves spekulációk, valamint a periférián elhelyezkedő tagállamok gazdaságára gyakorolt negatív hatások figyelembevételének teljes elmulasztása mindazonáltal megerősítik a hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség nyilvánvaló megsértését.
628.
A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében és a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2.) jegyzőkönyv 1. cikkében foglalt arányosság elvét. Álláspontja szerint a Parlament és a Tanács nem rendelkezett sem olyan gazdasági elemzésekkel, sem más adatokkal, amelyek megerősíthették volna a Bizottság eredeti javaslatának részét nem képező ezen kötelezettség arányosságát. E kötelezettség tehát – egyes tagállamok ismételt kérései, valamint az ezen intézkedés aránytalan hatását illetően a Parlament és a Tanács tudomására hozott információk ellenére – nem képezte hatásvizsgálat tárgyát. Az RB‑vel vagy az EGSZB‑vel sem folytattak konzultációt. Az alperesek tehát nem tudják bizonyítani, hogy egy jogi aktus elfogadása során ténylegesen gyakorolták mérlegelési jogkörüket, vagy hogy figyelembe vehették az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényét és körülményét. Nem nyújtották be és nem ismertették világosan és egyértelműen azokat az alapvető adatokat, amelyeket figyelembe kellett venniük a vitatott intézkedések megalapozásához, és amelyektől mérlegelési jogkörük gyakorlása függött. A 2021. évi Ricardo tanulmány megerősítette, hogy az uniós jogalkotó nem rendelkezett elegendő információval a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadásához, amint azt a következtetései és a Tanács által előterjesztett számadatok közötti jelentős eltérés is tanúsítja.
629.
Románia a C‑547/20. sz. ügyben benyújtott kereset első jogalapjának első részében azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az arányosság elvét. Ezen elv és az abból eredő követelmények meghatározását követően Románia azt állítja, hogy ez a kötelezettség nem képezte részét a Bizottság eredeti javaslatában előirányzott intézkedéseknek, és sem ebben a javaslatban, sem később – amikor a Tanács és a Parlament a visszatérési kötelezettség beiktatása érdekében módosította ezt a javaslatot – nem képezte hatásvizsgálat tárgyát. Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a hatásvizsgálat elmulasztását akkor lehet az arányosság elve megsértésének minősíteni, ha a jogalkotó nincs olyan sajátos helyzetben, amely indokolja, hogy attól eltekintsen, és ha nem rendelkezik elegendő információval ahhoz, hogy a meghozott intézkedés arányosságának értékelését elvégezhesse. Az intézményközi megállapodás (15) pontja előírja továbbá, hogy az említett intézmények hatásvizsgálatot végeznek, amennyiben azt a jogalkotási folyamat szempontjából célszerűnek és szükségesnek ítélik, és amennyiben a Bizottság javaslatához képest érdemi módosításokat iktatnak be. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ilyen módosításnak minősül. A hatásvizsgálatra a közlekedés területének sajátosságaira, valamint a fuvarozókat a 2020/1055 rendelet elfogadásából adódóan érő adminisztratív és pénzügyi következményekre tekintettel még inkább szükség lett volna. Az uniós jogalkotó nemcsak hogy nem végzett hatásvizsgálatot, amint azt tennie kellett volna, hanem az eljárás során a tagállamok által felhasznált tudományos dokumentumokat sem vette figyelembe annak érdekében, hogy ténylegesen gyakorolhassa mérlegelési jogkörét. A visszatérési kötelezettségnek az annak bevezetését alátámasztó hatásvizsgálat, tudományos adatok vagy jelentések hiánya ellenére történő elfogadása sérti az arányosság elvét, mivel az uniós jogalkotó túllépte mérlegelési jogkörének korlátait.
630.
A Ciprusi Köztársaság a Bolgár Köztársasággal azonos érvelést ad elő.
631.
Magyarország azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség elfogadásával a jogalkotó nem megfelelően gyakorolta mérlegelési jogkörét. Azt rója fel az uniós jogalkotónak, hogy nem vizsgálta meg azt, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek milyen hatásai lesznek a vállalkozások költségeire, a fuvarozási tevékenységre, illetve az ágazat egészére, valamint a környezetre és az éghajlatra. Magyarországnak nincs tudomása a Parlament vagy a Tanács által készített olyan tanulmányról, amely lehetővé tette volna számukra e tényezők összességének értékelését. Az uniós jogalkotónak tehát nem állt módjában sem a visszatérési kötelezettség arányosságának értékelése, sem pedig az, hogy meggyőződjön arról, hogy az nem nyilvánvalóan aránytalan. A hatásvizsgálat hiányát megerősíti a Bizottság nyilatkozata, amelyben a Bizottság fenntartásait fejezte ki e kötelezettséggel kapcsolatban. (
377
)
632.
A Máltai Köztársaság, miután emlékeztetett a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, valamint a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2.) jegyzőkönyv 5. cikkére, azt állítja, hogy mivel semmilyen hatásvizsgálatot nem végeztek, az uniós jogalkotó nem rendelkezett a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett elegendő információval ahhoz, hogy elvégezhesse a tervezett intézkedés arányosságának értékelését. A Tanács és a Parlament nem értékelte a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség gazdasági és környezeti hatását, amely azonban aggasztotta a Bizottságot. (
378
)
633.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának a) alpontja sérti az arányosság elvét. A Lengyel Köztársaság, miután emlékeztetett az arányosság értékelésének a Bíróság ítélkezési gyakorlatából eredő kritériumaira, azzal érvel, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem képezte a Bizottság által készített hatásvizsgálat tárgyát. Az intézményközi megállapodás előírja, hogy a gazdasági, társadalmi és környezeti hatásokat integrált és kiegyensúlyozott módon, mind mennyiségi, mind minőségi elemzéseket alkalmazva kell értékelni. Tekintettel arra, hogy a 2020/1055 rendelet jelentős hatást gyakorol a közúti szállítási ágazat tevékenységére, meg kellett volna vizsgálni az abban foglalt kötelezettségek hatásait, amit a Tanácsnak és a Parlamentnek kellett volna megtennie, amennyiben el kívántak térni az eredeti bizottsági javaslattól, amint azt az intézményközi megállapodás (15) pontja előírja. Mivel az uniós jogalkotó nem végzett ilyen – a visszatérési kötelezettség arányosságának értékelése szempontjából alapvető fontosságú – hatásvizsgálatot, megsértette az arányosság elvét, mivel e jogalkotó nem volt olyan sajátos helyzetben, amely szükségessé teszi számára, hogy attól eltekintsen, illetve nem rendelkezett elegendő információval ahhoz, hogy a meghozott intézkedés arányosságának értékelését elvégezhesse. (
379
) A Tanács állításával ellentétben a kifogások nem egyetlen, hanem több tagállam, tudniillik az Unió perifériáján található tagállamok helyzetének figyelmen kívül hagyására vonatkoznak. Ezenkívül, ha a megtámadott szabályozást úgy kellene tekinteni, mint amely a ritkán hazatérő járművezetők tényleges gyakorlatának megakadályozására irányul, az ebből eredő további utazások – különösen a környezeti következmények – alapos elemzést érdemeltek volna.
634.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek az arányosság elve megsértésének hiányára hivatkoznak. Az alperes intézmények azt állítják, hogy a „sajátos helyzet” fogalmát, amelyre a Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (
380
) 85. pontja hivatkozik, az akkor szóban forgó konkrét helyzetre való hivatkozásként kell értelmezni, és hogy ez az ítélet a jelen keresetekétől teljesen eltérő helyzetre vonatkozik, mivel akkor semmilyen hatásvizsgálatot nem végeztek. A Tanács emlékeztet arra az ítélkezési gyakorlatra, amely szerint a hatásvizsgálat nem köti a Parlamentet és a Tanácsot, így továbbra is elfogadhatnak a hatásvizsgálat tárgyát képezőktől eltérő intézkedéseket, és az a puszta tény, hogy a hatásvizsgálatban a Bizottság által előirányozottaktól eltérő és – adott esetben – szigorúbb intézkedést fogadtak el, nem bizonyíthatja, hogy nyilvánvalóan túllépték az elérni kívánt célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket. Az intézményközi megállapodás nem tartalmaz új hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettséget, mivel arra szorítkozik, hogy előírja a jogalkotó számára annak lehetőségét, hogy hatásvizsgálatot végezzen, amennyiben azt a Parlament és a Tanács a jogalkotási folyamat szempontjából célszerűnek és szükségesnek ítéli, és a jogalkotó nemcsak a hatásvizsgálatot, hanem más információforrást is figyelembe vehet. A jogalkotó széles mérlegelési jogköre így egyaránt vonatkozik mind a meghozandó rendelkezések jellegére és hatályára, mind pedig az alapvető adatok megállapítására. Semmilyen jogi alap nem támaszthatja alá a Litván Köztársaság azon álláspontját, amely szerint a jogalkotó csak akkor tekinthet el a hatásvizsgálattól, ha ez kifejezetten indokolt. Az uniós jogalkotó széles mérlegelési mozgásterét úgy kell értelmezni, hogy nem köteles kizárólag olyan adatokra támaszkodni, amelyek kifejezetten a szóban forgó módosításra vonatkoznak, és nem köteles ugyanazokat a következtetéseket levonni, mint a rendelkezésére álló jelentések és tanulmányok. Az uniós jogalkotó tehát támaszkodhatott volna a hatásvizsgálatban szereplő, a piac állapotára vonatkozó információkra, és dönthetett volna úgy, hogy részben eltérő intézkedéseket fogad el. A Bíróság ítélkezési gyakorlata elismeri, hogy a jogalkotó támaszkodhat általános megállapításokra. Ellenkező esetben, ha hatásvizsgálatot kellene megkövetelni, amennyiben az intézményközi tárgyalások olyan intézkedésekre vonatkozó megállapodáshoz vezetnek, amelyek a Bizottság által tervezettekhez képest kissé másként irányulnak ugyanarra a célkitűzésre, fennállna annak kockázata, hogy ez késlelteti a jogalkotási aktusok elfogadását és felborítja az intézményi egyensúlyt, mivel erőteljes ösztönzést jelentene arra, hogy kizárólag a Bizottság által elemzett megoldásokat fogadjanak el, holott a hatásvizsgálat nem köti a Parlamentet vagy a Tanácsot. A Tanács szerint a hatásvizsgálat célja nem a bizottsági javaslat indokolásának bemutatása, hanem különböző megoldások ismertetése, és az intézményközi megállapodás (12) pontja szerint e hatásvizsgálat nem helyettesíti a demokratikus döntéshozatali folyamat keretében hozott politikai döntéseket. A Parlament azt állítja, hogy a hatásvizsgálat elvégzésének elmulasztása nem minősül a Szerződések megsértésének, kivéve ha bizonyítást nyer, hogy a jogalkotó által elfogadott intézkedés nyilvánvalóan megfelelő, és hogy a hivatkozott rendelkezések nem értelmezhetők úgy, hogy azok olyan önálló eljárási kötelezettséget keletkeztetnek, amely az uniós jogalkotót hatásvizsgálatok elvégzésére kötelezi.
635.
A további hatásvizsgálat elvégzésének megfelelőségét és szükségességét az arányosság vizsgálatának keretében kell értékelni, tehát az az egyebekben rendelkezésre álló információktól függ. A Bizottság hatásvizsgálata információkat tartalmaz azon problémákról, amelyek szükségessé tették az 1071/2009 rendelet 5. cikkében előírt, székhellyel kapcsolatos feltételek megerősítését, valamint annak szükségességéről, hogy elkerüljék az azon tagállamok fuvarozóival szembeni indokolatlan versenyelőnyt, ahol a szabályok szigorúbbak. E hatásvizsgálat a székhellyel kapcsolatos hét különböző feltételt vizsgált meg, amelyek közül néhány már megkövetelte a járműveknek a székhely szerinti tagállamban való jelenlétét. A visszatérési kötelezettség e tekintetben ugyanezen eredmény elérésének egy másik eszközét képezi.
636.
A bizottsági hatásvizsgálat a Bizottság által javasolt különböző új követelmények értékelését is tartalmazza, ideértve azt a korlátozóbb követelményt is, hogy jelentős szállítási vagy működési tevékenységet folytassanak a székhely szerinti országban, vagy a székhely szerinti országban legalább egy kereskedelmi szerződéssel rendelkezzenek, a kapcsolódó költségekkel és azok elosztásával. Ebből az következik, hogy azoknak a fuvarozóknak, amelyek a székhely szerinti országban már jelenleg is tényleges és állandó jelenléttel rendelkeznek, a 2020/1055 rendeletben előírt új kötelezettségek végrehajtásához kapcsolódóan nem kellene sok további költséget viselniük, vagy akár semmilyen költséget nem kellene viselniük. (
381
) A Parlament azzal érvel, hogy a hatásvizsgálat egyik következtetése olyan szakpolitikai megoldás mellett szólt, amely a Bizottság által a hatásvizsgálatban azonosított hét intézkedést foglalja magában, és amelynek célja az volt, hogy a tagállamban jelentős szállítási vagy működési tevékenységet biztosítson, ami az EU‑15 fuvarozói számára 15–18%‑os többletköltséget, az EU‑13 fuvarozói számára pedig 33–36%‑os többletköltséget, vagyis a 2020 és 2035 közötti időszakban évente 1,09 milliárd euró költséget jelenthetett az ágazat számára, ami az összes működési költség kevesebb mint 0,03%‑át teszi ki. (
382
)
637.
Ami a szilárd objektív alap fennállását illeti, az uniós jogalkotó elegendő dokumentummal és információval rendelkezett. A mobilitási csomagra vonatkozó hatásvizsgálat szociális része tartalmaz egy, a fuvarozási ciklusok hosszára vonatkozó értékelést, amely arra késztette az uniós jogalkotót, hogy a járművekre és a járművezetőkre vonatkozó visszatérési kötelezettség negatív hatásainak korlátozása érdekében fontolóra vegye e kötelezettségek összehangolását. Ez a hatásvizsgálat megállapította továbbá, hogy a járművezetők gyakoribb visszatéréséhez nem kapcsolódik negatív környezeti hatás, mivel a Tanács szerint a járművezetők már rendszeresen (gyakrabban, mint négyhetente egyszer) visszatérnek, és a piac szerkezete az üres járművel megtett utak csökkentése irányába mutató nyomást fejt ki. (
383
) Még ha a Tanács elismeri is, hogy nem volt birtokában a tagállamok által a visszatérési kötelezettség pontos hatásának értékeléséhez felhasznált valamennyi dokumentum, azt állítja, hogy a nyilvánosan hozzáférhető dokumentumok lehetővé tették számára a visszatérési kötelezettség hatásának értékelését. Az uniós jogalkotónak különböző tanulmányok és jelentések is rendelkezésére álltak, és különböző konzultációkat, találkozókat és meghallgatásokat szervezett. (
384
) Az 1071/2009 rendeletet és az 1072/2009 rendeletet egyébként utólagos REFIT‑értékelésnek vetették alá, amely a „működési központ” fogalmának pontosabb meghatározására szólított fel. A tagállamok más érdekelt felekhez hasonlóan saját értékeléseket is végeztek.
638.
Az IRU ismertette (
385
) a négyhetente történő visszatérésre vonatkozó kötelezettség konkrét hatásával kapcsolatos elemzését, (
386
) amely szerint az ilyen visszatérés évente körülbelül 80 és 135 millió járműkilométert (vagyis 45 és 75% közötti mértékű emelkedést) és akár évi 100000 tonna szén‑dioxid‑kibocsátást eredményez. Ezeket az adatokat még el kell osztani kettővel a nyolchetente történő visszatérési kötelezettség hatásának értékelése érdekében, és az alperes intézmények becslése szerint a felmerülő többletköltség körülbelül 50 millió eurót tesz majd ki. Ez az eredmény a Bizottság által vizsgált hét követelmény hatásához képest nem változtat radikálisan a dolgok rendjén. Környezeti szempontból ez a 100000 tonna a közúti szállítás által 2015‑ben kibocsátott teljes szén‑dioxid‑egyenérték mennyiségének kevesebb mint 0,014%‑át, a 2018/842 rendelet által előírt, a 2005‑ös szinthez képest történő csökkentésnek pedig még kisebb hányadát teszi ki.
639.
Nem nyilvánvalóan helytelen tehát az uniós jogalkotó részéről azt feltételezni, hogy a gazdasági hatások ugyanolyan nagyságrendűek, mint a Bizottság által vizsgált kapcsolódó követelmények költségei, és hogy e költségek megoszlása hasonló. A jogalkotó rendelkezett továbbá egy lengyel munkáltatói szervezet által készített kritikus elemzéssel (a továbbiakban: Klaus‑jelentés), (
387
) valamint az IRU európai szintű szociális partnerétől, az Európai Közlekedési és Szállítási Dolgozók Szövetségétől (ETF) származó pozitív válasszal (
388
) is, amely rávilágított a kompromisszumos megoldás keresésének szükségességére, amit a jogalkotó a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség fenntartása, de ezen visszatérés gyakoriságának csökkentése révén meg is tett.
640.
A javaslatnak a jogalkotási eljárás során (a székhely szerinti tagállamban egy művelet végrehajtásának kötelezettségével járó, három vagy négyhetente történő visszatérési kötelezettségről a kapcsolódó kötelezettségek nélküli, nyolchetente történő visszatérési kötelezettségre) történő változása azt mutatja, hogy a jogalkotó igenis figyelembe vette a szigorítás negatív hatásait, és mérlegelte e hatásokat az azon tagállamokra gyakorolt következményekre tekintettel, ahol az EU‑13 számos fuvarozója állandó tevékenységet folytat, valamint a tisztességes verseny biztosításának szükségességére tekintettel.
641.
A felperes államok által hivatkozott és a 2021. évi Ricardo tanulmányból eredő gazdasági következmények a piac jelentős szerkezeti átalakulásának forgatókönyvén, míg a hivatkozott környezeti következmények a piaci alkalmazkodás hiányának forgatókönyvén alapulnak. Márpedig e két forgatókönyv és azok hatásai kölcsönösen kizárják egymást. A Tanács és a Parlament azt is megjegyzi, hogy a kelet‑európai tagállamok, megérezve, hogy a jövőbeli reform súlyosabban fogja érinteni őket, hajlamosabbak voltak arra, hogy részt vegyenek ebben a tanulmányban, amely egyébként nem veszi figyelembe a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel fennálló szinergiákat, és csak bizonyos működési költségekre összpontosít. A Parlament úgy véli, hogy a felek közötti vita valójában nem a lényeges tények rendelkezésre állására vonatkozik, hanem inkább arra a kérdésre, hogy az uniós jogalkotó által az e tények alapján hozott döntések nyilvánvalóan nem megfelelőek‑e, azonban a jogi aktus végleges tartalmával való egyszerű egyet nem értés nem elegendő annak megállapításához, hogy az intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan volt.
iii) Elemzés
642.
A jelen indítvány 62. és azt követő pontjaiban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy noha az intézményközi megállapodás előirányozza hatásvizsgálat végzését, amennyiben a tervezett intézkedés gazdasági, környezeti vagy társadalmi szempontból jelentős következményekkel jár, (
389
) e megállapodás nem tartalmaz az uniós jogalkotót terhelő, minden egyes esetben hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettséget. (
390
) Következésképpen a hatásvizsgálat hiánya nem teszi ipso facto érvénytelenné a később elfogadott uniós jogszabályt, (
391
) és amint azt az alperes intézmények hangsúlyozták, amennyiben rendelkezésre áll hatásvizsgálat, az nem köti a jogalkotót, (
392
) amely továbbra is rendelkezik az ahhoz szükséges mozgástérrel, hogy a bizottsági hatásvizsgálatban előirányozottaktól eltérő és – adott esetben – szigorúbb intézkedést fogadjon el, anélkül, hogy ebből automatikusan arra lehetne következtetni, hogy nyilvánvalóan túllépte az elérni kívánt célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket, (
393
) még ha az így eszközölt módosítás az eredeti javaslathoz képest érdeminek bizonyul is, mivel a – kötelező erővel nem rendelkező – intézményközi megállapodás (15) pontja ezenkívül csupán a hatásvizsgálat naprakésszé tételének puszta lehetőségét írja elő a Parlament és a Tanács számára, amennyiben ezt a jogalkotási folyamat szempontjából célszerűnek és szükségesnek ítélik. (
394
) Következésképpen az intézményközi megállapodás megsértésére alapított kifogásokat el kell utasítani.
643.
A hatásvizsgálat hiánya mindazonáltal az arányosság elve megsértésének minősíthető akkor, ha az uniós jogalkotó nem rendelkezik elegendő információval ahhoz, hogy a meghozott intézkedés arányosságának értékelését elvégezhesse, (
395
) vagy másként fogalmazva, hogy mérlegelési jogkörét az elfogadott jogi aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns ténye és körülménye alapján ténylegesen gyakorolhassa, (
396
) és nincs olyan sajátos helyzetben, amely szükségessé teszi számára, hogy a hatásvizsgálattól eltekintsen. Nem releváns, hogy milyen formában tartják nyilván az adatokat, (
397
) és nem követelmény az uniós jogalkotóval szemben, hogy ő maga rendelkezzen a releváns adatokat tartalmazó dokumentumokkal. (
398
)
644.
Ami a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség elfogadását illeti, nem vitatott, hogy ez az intézkedés nem képezte részét a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslatnak. (
399
) A Bizottság lényegében az 1071/2009 rendelet 5. cikkének olyan módosítását javasolta, amely megerősíti a fuvarozók működési központjában tárolandó dokumentumok listáját (az 5. cikk a) pontjára vonatkozó javaslat), megköveteli az adminisztratív és kereskedelmi tevékenységeknek ténylegesen és folyamatosan, a megfelelő adminisztratív felszereltséggel és létesítmények segítségével a székhely szerinti tagállamban található telephelyen való végzését (az 5. cikk c) pontjára vonatkozó javaslat), valamint a járművekkel végzett fuvarozási műveleteknek a székhely szerinti tagállamban található megfelelő berendezésekkel történő irányítását (az 5. cikk d) pontjára vonatkozó javaslat), továbbá az eszközökkel és személyzettel a székhely tevékenységével arányosan való rendelkezést (az 5. cikk e) pontjára vonatkozó javaslat).
645.
A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem tartozott a Bizottság eredeti javaslatában hatásvizsgálat (
400
) tárgyát képező intézkedések közé. Ez alapvető különbség a járművezetőkre vonatkozó visszatérési kötelezettséggel kapcsolatban fentebb vizsgált helyzethez képest. (
401
)
646.
Az e hatásvizsgálatban felsorolt intézkedések közül a „Review reference points for effective and stable establishment” címet viselő 18. intézkedés a székhely tényleges és állandó jellegének biztosítása érdekében annak megkövetelését irányozta elő, hogy a fuvarozók a székhely szerinti tagállamban jelentős működési vagy szállítási tevékenységgel, vagy a székhely szerinti tagállamban legalább egy kereskedelmi szerződéssel rendelkezzenek. (
402
) Az ilyen intézkedések egyáltalán nem tűnnek összehasonlíthatónak a jogalkotási folyamat végén végül elfogadott intézkedéssel. Ebből véleményem szerint az következik, hogy a Parlament és a Tanács állításával ellentétben a hatásvizsgálatban elemzett intézkedések hatásának értékeléséből levont egyetlen következtetés (
403
) sem „ültethető át” a Parlament által a jogalkotási eljárás során beiktatott, (
404
) ráadásul a végleges változatban még módosított megfogalmazású új követelményre.
647.
Megjegyzem azt is, hogy a hatásvizsgálat egyetlen része sem foglalkozott a tervezett intézkedések környezeti hatásának elemzésével.
648.
Bár az uniós jogalkotó hasznosan támaszkodhatott a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részére, amely a piac helyzetére, valamint a beavatkozása által feltehetően megoldott nehézségek és működési zavarok azonosítására vonatkozik, meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem tervezte a 2020/1055 rendelet olyan módosítását, amely közúti jármű használatát szükségessé tevő, rendszeres időközönkénti transznacionális utazási kötelezettség irányába mutatott volna, és azzal a hatásvizsgálat semmilyen módon nem is foglalkozott.
649.
A Tanács és a Parlament azt állítja, hogy az uniós jogalkotó hasznosan támaszkodhatott a hatásvizsgálat szociális részében szereplő következtetésre, (
405
) amely szerint semmilyen környezeti hatás nem következik a járművezetőkre vonatkozó visszatérési kötelezettség elfogadásából.
650.
Azonkívül, hogy ez az érv a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség lehetséges hatásának csak egy aspektusára terjed ki, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség – a járművekre vonatkozóval ellentétben – nem követeli meg egy meghatározott közlekedési eszköz használatát. Ezenfelül, tekintettel arra, amire e kötelezettséggel kapcsolatban már rámutattam, (
406
) a hatásvizsgálat szociális részében szereplő, a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezeti hatásának hiányára vonatkozó állítás önmagában nem lehet elegendő ahhoz, hogy igazolja a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatásának az uniós jogalkotó általi, az arányosság vizsgálata tekintetében elvártaknak megfelelő értékelését.
651.
Számomra úgy tűnik, hogy a Bíróság előtti viták intenzitása a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatásának intenzitásával kapcsolatos valódi problematikát tükröz. Továbbra is függőben vannak olyan kérdések, mint először is az évente ténylegesen várható további járműkilométerek és az azoknak megfelelő kibocsátások meghatározásának kérdése, mivel – amint arra a Parlament más jogalapok keretében rámutatott – a járművek nem maradnak egy helyben, ha nem kell eleget tenniük a visszatérési kötelezettségnek; másodszor, a közlekedési ágazatot szélesebb körben érintő európai szabályozás végrehajtásából eredő várható fejlemények által a visszatérési kötelezettség értékelésére gyakorolt hatás kérdése; harmadszor, a piacra gyakorolt várható általános gazdasági következmények és a hivatkozott célkitűzésekhez képest konkrétabb következmények meghatározásának kérdése; negyedszer, a tervezett kötelezettség által a kereslet központjától távol eső helyről szállítási szolgáltatásokat nyújtó államok gazdasági helyzetére gyakorolt lehetséges hatások kérdése; ötödször, az a kérdés, hogy a jogalkotó végül hogyan döntött a székhely szerinti tagállamba való visszatérés nyolchetes gyakorisága mellett.
652.
Bár – amint arra emlékeztettem – az uniós jogalkotó széles mozgástérrel rendelkezik azon adatok formáját és jellegét illetően, amelyekre a fellépését alapítja, tekintettel az érintett politika jelentőségére, a piac alapvetően széttagolt jellegére és a szóban forgó érdekek radikális szembenállására, számomra nem tűnik elegendőnek, hogy a jogalkotó azt állítsa, hogy az érintett intézkedés – többek között környezeti – következményeit lényegében az IRU egy levelére hivatkozva vizsgálta meg, amelyben az IRU az évente megtett többlet járműkilométerekre, valamint a kibocsátott szén‑dioxid azon éves többletmennyiségére vonatkozó saját becslését adja meg, amelyet a járművek három-négy hetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség végrehajtása eredményezne, anélkül, hogy megjelölné az így kapott számításokkal kapcsolatos módszertant, és anélkül, hogy ez a levél valóban objektív adatnak minősülhetne. Ugyanezt a következtetést kell levonni a székhely szerinti tagállamban négyhetente egy berakodás vagy kirakodás végrehajtására vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatban az EFT által adott állítólagos pozitív választ illetően is. (
407
) Ezenkívül az említett levélből és e válaszból semmilyen objektív és lényeges gazdasági adat nem nyerhető ki. Ami a Klaus‑jelentést illeti, az egy érdekcsoport kérésére és a rendelettervezet jogalkotási eljárás során bekövetkezett módosítására válaszul benyújtott dokumentum. Nem világítja meg a jogalkotó döntésének indokait.
653.
Noha az arányosság elvének a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatásvizsgálatának hiányából eredő megsértését fogom megállapítani, még válaszolni kell az Unió intézményi egyensúlyának ebből eredő sérelmével és a politikába való beavatkozással kapcsolatos kifogásra.
654.
Fontosnak tartom tehát pontosítani, hogy az uniós jogalkotó feladatkörében eljárva természetesen továbbra is szabadon hozhatja meg az általa kívánt döntéseket, azonban fontos, hogy ezt tájékozott és világos módon tegye meg, amit tudnia kell bizonyítani is. Ez vonatkozik arra, hogy a jövőbeli intézkedést valamennyi érdekelt fél megérthesse és elfogadhassa, különösen egy olyan területen, ahol kikristályosodnak az eltérő érdekek közötti feszültségek, mint a 2020/1055 rendelet esetében.
655.
A fenti indokok összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a Parlament és a Tanács azáltal, hogy nem elemezte a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség gazdasági, társadalmi és környezeti hatását, megsértette az arányosság elvét, mivel nem bizonyította, hogy e kötelezettség elfogadásának időpontjában elegendő információval rendelkezett ahhoz, hogy az említett kötelezettségnek az általa kitűzött célokhoz képest fennálló arányosságának értékelését elvégezhesse, és mivel nem állította, hogy olyan sajátos helyzetben lett volna, amely szükségessé teszi számára, hogy ettől eltekintsen.
656.
Következésképpen megalapozottként helyt kell adni a C‑542/20. sz. ügyben előterjesztett negyedik jogalapnak, (
408
) a C‑545/20. sz. ügyben előterjesztett második jogalapnak, a C‑547/20. sz. ügyben előterjesztett első jogalapnak, a C‑549/20. sz. ügyben előterjesztett második jogalapnak, a C‑551/20. sz. ügyben előterjesztett, a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának c) alpontja ellen irányuló első jogalapnak, a C‑552/20. sz. ügyben előterjesztett második jogalapnak és a C‑554/20. sz. ügyben előterjesztett első jogalapnak.
2) Az intézkedés arányosságának vizsgálatáról
657.
Mivel megállapítást nyert az arányosság elvének abból eredő megsértése, hogy az uniós jogalkotó nem vizsgálta meg a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságát, nem kell megvizsgálni az ezen kötelezettség aránytalan jellegére alapított kifogásokat.
e)
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
658.
A Litván Köztársaság azt állítja, hogy mivel a 2020/1055 rendeletet az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése alapján fogadták el, a jogalkotónak tiszteletben kell tartania az e rendelkezés (2) bekezdésében foglalt követelményeket is, és figyelembe kell vennie azokat az eseteket, amelyekben az elfogadott intézkedés alkalmazása „egyes régiókban súlyosan befolyásolhatja az életszínvonalat, a foglalkoztatási szintet, illetve a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetését”. Ugyanez vonatkozik az EUMSZ 94. cikkre is, amelyből a jogalkotó számára arra vonatkozó kötelezettség következik, hogy a Szerződések keretei között a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozó intézkedések elfogadása során figyelembe vegye a fuvarozók gazdasági körülményeit. A Litván Köztársaság előadja, hogy az uniós jogalkotó anélkül fogadta el a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját, hogy megvizsgálta volna annak az Unió perifériáján elhelyezkedő fuvarozókra, gazdasági körülményeikre, életképességükre, és így az ezen ágazatbeli foglalkoztatásra gyakorolt hatásait, holott ez az ágazat jelentősen nagyobb részt képvisel ezen államok gazdaságában, mint a közép‑ és nyugat‑európai országokban. (
409
) Így a 2020/1055 rendelet által az ezeknek a periférián található tagállamoknak a gazdaságaira gyakorolt várható hatások – különösen a vállalkozások megszűnése, az áttelepülés és a munkahelyek elvesztése tekintetében – jelentősebbek, azokat azonban nem vették figyelembe. Ezeket a hatásokat a 2021. évi Ricardo tanulmány is megerősítette, amely szerint a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség a kelet‑európai járművezetők 29%‑át érinti, és különösen jelentős, évi 3 milliárd euróra becsült költségekkel jár. (
410
) Mivel az említett tagállamok munkaerőpiaca sokkal érzékenyebb a közlekedéspolitikai változásokra, a jogalkotónak ezt figyelembe kellett volna vennie. Az uniós jogalkotó tehát nyilvánvalóan megsértette az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 94. cikkből eredő kötelezettségeket. Az uniós jogalkotónak tiszteletben kellett volna tartania az EUMSZ 94. cikket mint a Szerződésnek a közlekedésről szóló címében szereplő rendelkezést a 2020/1055 rendelet, és különösen 1. cikke 3. pontjának elfogadása során.
659.
A Bolgár Köztársaság (
411
) azt állítja, hogy a Tanácsnak és a Parlamentnek figyelembe kellett volna vennie a 2020/1055 rendelet elfogadása által a periférián található államok gazdaságára gyakorolt súlyos következményeket, és hogy ezen intézmények azáltal, hogy ezt nem tették meg, megsértették az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését. Ez a rendelkezés lehetővé teszi a közlekedéspolitika keretében elfogadott bizonyos intézkedések érzékeny jellegének elismerését és figyelembevételét, amely intézkedéseket az EUM‑Szerződés hatálybalépéséig – különös figyelmet fordítva rájuk – egyhangúlag fogadták el. A Bolgár Köztársaság az arányosság elvének megsértésére alapított jogalap keretében kifejtett érvelésére hivatkozik a bolgár fuvarozók életszínvonalára és foglalkoztatási szintjére, illetve általánosabban az Európa perifériáján található tagállamok fuvarozóinak gazdasági körülményeire gyakorolt káros hatások bizonyítása érdekében. A Bolgár Köztársaság azt állítja továbbá, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja az EUMSZ 94. cikk szerinti, „a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozó[…] intézkedés”, amelynek elfogadása során figyelembe kell venni a fuvarozók gazdasági körülményeit. Ezenkívül, mivel az EUMSZ 90. cikk az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésében foglalt célkitűzésekre hivatkozik, a közlekedéspolitikával kapcsolatos intézkedések elfogadása során különös figyelmet kell fordítani a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra, valamint a tagállamok közötti szolidaritásra, amire nem került sor a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának elfogadásakor. Semmilyen hatásvizsgálatot, további konzultációt vagy elemzést nem végeztek annak megértése érdekében, hogy az elfogadás alatt álló intézkedés milyen mértékben fogja érinteni egyes régiókban az életszínvonalat és a foglalkoztatási szintet.
660.
A Ciprusi Köztársaság a Bolgár Köztársaság által kifejtett érveléshez teljesen hasonló érvelést fejt ki, és ezenkívül a szigetország államok sajátos helyzetére, valamint a ciprusi gazdaságra és foglalkoztatásra gyakorolt jelentős következményekre helyezi a hangsúlyt.
661.
Magyarország úgy véli, hogy az Unió perifériáján található tagállamok fuvarozóira gyakorolt negatív következmények, illetve a közép‑ és nyugat‑európai fuvarozókra gyakorolt negatív következmények aszimmetriája azt mutatja, hogy a visszatérési kötelezettség sérti az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését és az EUMSZ 94. cikket, (
412
) mivel az uniós jogalkotó nem vette figyelembe az előbbiek sajátos helyzetét.
662.
A Máltai Köztársaság azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezetre gyakorolt hatása figyelembevételének elmulasztása sérti az EUMSZ 11. cikkel és a Charta 37. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését, mivel az említett kötelezettség különösen egy olyan szigetország államban, mint Málta, súlyosan befolyásolja az életszínvonalat és a foglalkoztatási szintet. Az a tény, hogy a gépjárművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség hatására nem fordítottak olyan figyelmet, amelyet érdemelt volna, kötelezettségszegésnek minősül, amelynek érdemi következményeit (
413
) az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésére tekintettel is értékelni kell. E kötelezettségnek a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt hatása különösen egy szigetország tagállamban válik egyértelműen nyilvánvalóvá, amelynek szállítási útvonalai tengeri szakaszokat, valamint az európai kontinenstől való jelentős távolságokat foglalnak magukban. A Málta és a kontinens közötti jelentős távolságból adódóan a teljes máltai közlekedési rendszer földrajzi, valamint a meglévő tengeri közlekedési eszközökből és infrastruktúrából eredő korlátokon, nem pedig üzleti döntéseken alapul. E műveleteket forradalmi módon átalakítja a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség, amely arra kötelezi a máltai fuvarozókat, hogy radikálisan átalakítsák a járművek logisztikáját, és jelentős költségeket vállaljanak. Ez a kötelezettség tehát súlyosan veszélyezteti a máltai közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetését. Márpedig a máltai kormány által a Tanács előtt több alkalommal megfogalmazott aggályok ellenére egyáltalán nem vették figyelembe az említett kötelezettségnek a máltai közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt hatását. Az, hogy e kötelezettséget a hatásának igazolására alkalmas bármely technikai érv nélkül fogadták el, megerősíti, hogy a Parlament és a Tanács nem tett eleget az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése szerinti kötelezettségének.
663.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a kabotázsszolgáltatások nyújtásának és a harmadik országok közötti műveleteknek a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség alkalmazásából eredő korlátozásai lényegesen megváltoztatják a közúti szállítási szolgáltatások nyújtásának modelljét, ami egyes régiókban negatív következményekkel jár az életszínvonalra és a foglalkoztatási szintre, valamint a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére nézve, amely következmények az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében előírtakkal ellentétben nem kerültek figyelembevételre. A visszatérési kötelezettség arra kényszeríti a fuvarozókat, hogy üres járművel térjenek vissza ahelyett, hogy kabotázsműveletet vagy nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveletet folytatnának, ami így befolyásolja a fuvarozók tevékenységének jövedelmezőségét. Az uniós jogalkotó nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a kabotázsra és a nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállításra vonatkozó korlátozások a fuvarozók piacról való kivonulását eredményezhetik, és jelentős hatást gyakorolnak a foglalkoztatásra ezen ágazatban. A jogalkotó azt sem vette figyelembe, hogy e következményeket az Unió perifériájában található tagállamok fuvarozói különösen megérzik. A szállítási vállalkozások 90%‑a kkv, amelyek a szállítási ágazatban foglalkoztatott személyek 55%‑át alkalmazzák. E vállalkozások különösen ki vannak téve a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséghez kapcsolódó negatív következményeknek. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség következtében a szállítási ágazatban bekövetkező foglalkoztatáscsökkenés valószínűleg különösen e tagállamokat fogja sújtani és gyengíteni, amit az uniós jogalkotó nem vett figyelembe. Ez a kötelezettség ezenkívül szükségtelen további utazásokat eredményez, amelyek károsak a meglévő közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére nézve, és azoknak az ezen utazásokhoz kapcsolódó állapotromlását nem értékelték. Ugyanez vonatkozik a járművezetők kockázatos magatartásának gyakoribbá válására is. Végül a Lengyel Köztársaság azt rója fel a jogalkotónak, hogy olyan intézkedést fogadott el, amely megnehezíti a fuvarozók tevékenységének gyakorlását, miközben a Covid19‑világjárvány már válságba sodorta őket.
664.
Ami az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértését illeti, a Lengyel Köztársaság megismétli, hogy az Unió különböző régióiból származó szállítási vállalkozások tevékenységi köre nem egységes, és hogy a nemzetközi fuvarozás nagyobb helyet foglal el az Unió perifériáján található tagállamok közúti fuvarozásának szerkezetében, míg az Unió központjának tagállamaiban letelepedett fuvarozók több belföldi vagy kétoldalú szállítási műveletet végeznek. A magas költségeket tehát elsősorban az Unió perifériáján található tagállamokban – főként kkv‑k formájában – letelepedett fuvarozóknak kell viselniük annak érdekében, hogy eleget tegyenek a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségnek, ami így különösen gyengíti őket. Az uniós jogalkotónak figyelembe kellett volna vennie a piac sajátos jellegét, különösen egy olyan időszakban, amelyet a fuvarozóknak a Covid19‑válság miatti különleges sérülékenysége jellemzett. A jogalkotó azáltal, hogy nem vette figyelembe a fuvarozók gazdasági körülményeit, megsértette az EUMSZ 94. cikket.
665.
A Parlament és a Tanács, valamint az őket támogató beavatkozó felek az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
666.
A felperesek által felhozott kifogások gyakran utalnak az arányosság elvének a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalapok keretében kifejtett kifogásokra. Egyébiránt többször is azt róják fel a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy nem végezték el az e kötelezettség által az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 94. cikkben említett kritériumokra gyakorolt hatás vizsgálatát.
667.
Ez megerősíti a – jelen indítvány 292. pontjában értelmezett – e két cikkből eredő kötelezettségekből fakadó arányossági viszonyt. E körülmények között, mivel már megállapítottam, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az arányosság elvét, (
414
) nem szükséges megvizsgálni az említett cikkek megsértésére alapított jogalapokat.
f)
Az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
668.
A Litván Köztársaság úgy véli, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség ellentétes az EUMSZ 26. cikkel. Álláspontja szerint ez a kötelezettség protekcionista intézkedésnek minősül, amely a piac széttöredezését vonja maga után, korlátozza a versenyt, és hátrányosan megkülönböztető rendszert hoz létre a földrajzilag az Unió peremén található tagállamok fuvarozóival szemben.
669.
A visszatérési kötelezettség a belső piaci szabadságok gyakorlásának indokolatlan korlátozását jelenti. Ezt a kötelezettséget anélkül fogadták el, hogy megvizsgálták volna, hogy a követett célok igazolhatják‑e a bizonyos gazdasági szereplőkre gyakorolt jelentős hátrányos következményeket, és anélkül, hogy biztosították volna, hogy a gazdasági szereplőkre háruló terheket a lehető legkisebbre csökkentik. A Bizottság hangsúlyozta a szállítási ágazatnak a belső piac működésében betöltött különleges szerepét, (
415
) és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét a letelepedési jog területén az EUMSZ 49. cikk hajtotta végre, amely jogi személyekre is alkalmazandó. Az a tény, hogy a belső piacra való, az EUMSZ 26. cikkben kimondott törekvést a Szerződés más rendelkezései hajtják végre, nem fosztja meg e rendelkezést a relevanciájától, és az EUMSZ 26. cikkben foglalt célkitűzéseket érdemben sértő intézkedések nem tekinthetők ezzel a cikkel összeegyeztethetőnek. A belső piacra való törekvésre gyakorolt káros hatásokat a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része és a 2021. évi Ricardo tanulmány is megerősíti.
670.
A Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja először is a szakmai tevékenység gyakorlásának szabadsága, az EUMSZ 49. cikkben foglalt letelepedés szabadsága, valamint a Charta 15. és 16. cikke megsértésének minősül (a C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél hatodik jogalapja), másodszor az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 91. cikk együttesen értelmezett rendelkezései alapján sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságát a közlekedés területén, másodlagosan pedig az EUMSZ 56. cikket (a C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél hetedik jogalapjának első része), harmadszor pedig az áruk EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk szerinti szabad mozgását (a C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél hetedik jogalapjának második része).
671.
Először is, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség azáltal, hogy további kötöttségeket ír elő a fuvarozók számára, beavatkozást jelent a szigetország tagállamok és a periférián található tagállamok fuvarozóinak az EUMSZ 49. cikkben, valamint a Charta 15. cikkének (1) bekezdésében és 16. cikkében elismert vállalkozási szabadságába és letelepedési jogába, mivel egyes fuvarozók arra kényszerülnek majd, hogy megszüntessék tevékenységüket, míg mások arra, hogy valamely központibb tagállamban telepedjenek le. A 2020/1055 rendelet azáltal, hogy kizár különböző, periférián elhelyezkedő tagállamokban vagy szigetország tagállamokban található fuvarozókat a gazdasági tevékenységből, magát a szakmai tevékenység gyakorlására vonatkozó szabadságnak a létezését fenyegeti. Az ilyen beavatkozás nem igazolható, mivel aránytalan. A letelepedés szabadságának gyakorlását zavaró vagy kevésbé vonzóvá tevő intézkedéseket e szabadság korlátozásának kell tekinteni. Márpedig a visszatérési kötelezettség kevésbé vonzóvá teszi a periférián található vagy szigetország tagállamokban történő letelepedést a nemzetközi fuvarozók számára, jóllehet a nemzetközi szállítási ágazat teljesen liberalizált.
672.
Másodszor, a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség jelentősen korlátozza a szállítási szolgáltatások nyújtásának szabadságát, mivel a visszatérés megakadályozza a fuvarozókat abban, hogy továbbra is szállítási szolgáltatásokat nyújtsanak, holott e szolgáltatások nyújtásának szabadságát az elsődleges jog biztosítja számukra. A szállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók tevékenységei sokat veszítenek vonzerejükből és előnyeikből. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó, attól függetlenül fennálló kötelezettség, hogy van‑e rakomány az adott időpontban, alapvetően kétségessé teszi egyes fuvarozók általános üzleti modelljét. Így sérül az EUMSZ 91. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése. A visszatérési kötelezettség előírása ismét bevezeti a hátrányos megkülönböztetés egy formáját, és visszalépést jelent a szolgáltatásnyújtás szabadságát biztosító közös közlekedéspolitika kialakításában. Ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy az EUMSZ 56. cikk alkalmazandó, e rendelkezés megsértését is meg kell állapítani. A válasz szakaszában a Bolgár Köztársaság rámutat, hogy a Bíróság a székhely követelményét mint a szállítási szolgáltatások nyújtásának szükséges feltételét már elemezte és a letelepedési joggal ellentétes korlátozásnak minősítette.
673.
Harmadszor, a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a visszatérési kötelezettség az áruk szabad mozgását érintő súlyos következményekkel, valamint a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatásokkal fog járni, amelyeket pedig az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk tilt.
674.
A Ciprusi Köztársaság ugyanazt az érvelést fejti ki, mint a Bolgár Köztársaság.
675.
Románia azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség jelentősen akadályozza, hogy más uniós tagállamok állampolgárai társaságokat alapítsanak Romániában, mivel jelentős működési költségeket és bevételcsökkenést okoz egy, az Unió periférián található valamely tagállamban, például Romániában letelepedett társaság számára. Az ilyen kötelezettség tehát sérti az EUMSZ 49. cikket azáltal, hogy megnehezíti és kevésbé vonzóvá teszi a letelepedés szabadságának gyakorlását. Ez befolyásolja a szállítási társaságok e tagállamban történő létrehozásának nyereségességét, és ezáltal azok vonzerejét. A Romániában letelepedett szállítási társaságok több mint 45%‑a azt tervezi, hogy a mobilitási csomag negatív hatásainak korlátozása érdekében más nyugat‑európai tagállamokban hoz létre társaságot vagy fióktelepet, vagy tevékenységét oda helyezi át. Így, még ha a visszatérési kötelezettség nem is jár azzal a hatással, hogy megtiltja a Romániában lakóhellyel nem rendelkező személyek számára szállítási társaságok létrehozását, megállapítható, hogy ez az intézkedés megnehezíti és kevésbé vonzóvá teszi társaságok létrehozását Romániában, és a letelepedés szabadságának indokolatlan és aránytalan korlátozását valósítja meg.
676.
A válasz szakaszában Románia hangsúlyozza az eltérést a Tanács álláspontja, amely szerint az 1071/2009 rendelet fontos intézkedés a letelepedés szabadságának biztosításához, illetve a Parlament álláspontja között, ugyanis ez utóbbi szerint ez a rendelet nem szabályozza a letelepedés szabadságát, mivel az említett rendelet 5. cikke csak egy, a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételt ír elő. Románia vitatja a Parlament azon állítását, amely szerint csak nemzeti intézkedések minősülhetnek a letelepedés szabadsága korlátozásának, miközben a Bíróság már kimondta, hogy az áruk szabad mozgása és a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának tilalma nemcsak a nemzeti intézkedésekre, hanem az uniós intézmények által hozott intézkedésekre is vonatkozik.
2) Elemzés
677.
Már emlékeztettem a közlekedési ágazat sajátos jellegére és a Szerződésekben elfoglalt különleges helyére, (
416
) amely ágazat a belső piac keretében különös jogi szabályozás hatálya alá tartozik. Emlékeztetek különösen arra, hogy a közlekedésnek a belső piac normatív rendszerében fennálló különleges jogállását a Szerződésen alapuló, bármely tagállamban történő letelepedéshez való jog, valamint a fuvarozók szabad szolgáltatásnyújtáshoz való olyan jogának kombinációja jellemzi, amely kizárólag annyiban biztosított, amennyiben e jogot az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott másodlagos jogi intézkedések révén biztosították. Így a nemzetközi szállítás teljes mértékben liberalizált. Más a helyzet a belföldi szállítási műveletekkel, amelyekre még korlátozások vonatkoznak, amennyiben azokat nem honos fuvarozók végzik.
678.
Ami az EUMSZ 26. cikket illeti, az annak (1) és (2) bekezdésében kimondott általános elvek minden esetben a Szerződések más vonatkozó rendelkezéseire hivatkoznak, így – amint azt a Parlament állítja – ha egy, a közlekedés területét szabályozó olyan uniós jogi aktust, mint a 2020/1055 rendelet, kizárólag e rendelkezés alapján vizsgálunk, akkor figyelmen kívül hagyjuk annak pontos hatályát és szem elől tévesztjük a Szerződés más vonatkozó rendelkezéseit, különösen az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdését.
679.
A közlekedési szolgáltatások kizárólag annyiban liberalizáltak, amennyiben az uniós jogalkotó fellépése érdekében az EUMSZ 91. cikkre támaszkodik, amely lex specialisként működik. A Szerződés a jogalkotó feladatává teszi, hogy meghatározza „a valamely tagállam területére irányuló vagy onnan kiinduló, illetve egy vagy több tagállam területén áthaladó nemzetközi közlekedésre alkalmazandó közös szabályokat”. Az 1071/2009 rendelet – 2020/1055 rendelettel történő módosítását megelőző – 5. cikke egyike ezen közös szabályoknak vagy feltételeknek, amelyeknek minden fuvarozónak meg kell felelnie ahhoz, hogy szállítási szolgáltatásait az Unióban nyújthassa. Emlékeztetek arra, hogy az 1071/2009 rendeletnek az 1. cikke (1) bekezdésében rögzített tárgya az, hogy „a közúti fuvarozói szakma gyakorlásának engedélyezését és e szakma gyakorlását” szabályozza. (
417
) Az a körülmény, hogy a fuvarozói szakma gyakorlása szabályok és feltételek tiszteletben tartásához van kötve, nem jelenti de facto a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértését. Véleményem szerint ezek a szabályok és feltételek esetlegesen inkább a közlekedési szolgáltatások piaca liberalizálásának részletszabályai kérdésére vonatkoznak, amelynek tekintetében a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amint arra a Parlament hivatkozik.
680.
Ami az EUMSZ 49. cikk megsértésére vonatkozó állítást illeti, megismétlem – amint azt Románia előadja –, hogy a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok korlátozásának tilalma nemcsak a nemzeti intézkedésekre, hanem az uniós intézmények által hozott intézkedésekre is vonatkozik, (
418
) és a letelepedés szabadsága e tekintetben nem képez kivételt. Az elemzést egyebekben a jelen indítvány 159. és azt követő pontjai fogják vezérelni, és a járművezetőkre vonatkozó visszatérési kötelezettséggel kapcsolatos érveléshez hasonló érvelést lehet kifejteni. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség megkülönböztetés nélkül terheli az Unión belül közúti fuvarozást végezni kívánó valamennyi szállítási vállalkozást. Célja, hogy a közúti fuvarozók székhelyének tényleges és állandó jellegét biztosítsa. Ez a kötelezettség önmagában nem szabályozza és semmilyen módon nem is korlátozza valamely tagállam gazdasági szereplőinek azon – továbbra is fennálló – szabadságát, hogy a fogadó tagállamban letelepedjenek, önálló vállalkozóként gazdasági tevékenységet folytassanak és vállalkozásokat alapítsanak, a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint. (
419
) Amint arra a Tanács emlékeztet, a visszatérési kötelezettség nem arra szolgál, hogy azt a szállítási társaságok engedélyezési eljárása során figyelembe vegyék, mivel e társaságok a letelepedésüket követően és a szolgáltatásnyújtás megkezdésekor kötelesek eleget tenni ennek a kötelezettségnek. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség tehát nem gyakorol korlátozó hatást a letelepedés szabadságára.
681.
A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem akadályozza meg a fuvarozókat abban, hogy letelepedési szabadságukat gyakorolják, mivel nem vitatott, hogy amennyiben úgy kívánják, szabadon áthelyezhetik a tevékenységük székhelyét. Azt az állítást, amely szerint a költségeknek a visszatérési kötelezettséghez kapcsolódó jelentős növekedése visszatartja a társaságokat a periférián található tagállamokban való letelepedéstől, el kell utasítani, mivel az egy – az említett fuvarozók kizárólagos felelősségi körébe tartozó – üzleti modell fenntartásán alapul. A költségek növekedése ugyanis még inkább jelentős, amennyiben a fuvarozó úgy dönt, hogy a székhelye szerinti tagállamtól távol eső tagállam területén működik. Nem az uniós jogalkotó feladata, hogy kompenzálja a fuvarozó székhelye és tevékenységeinek tényleges helye közötti földrajzi távolsághoz kapcsolódó esetleges bonyodalmakat.
682.
Ami a Chartára való hivatkozást illeti, a 15. cikk (1) bekezdése és a 16. cikk a munkavállaláshoz és szabadon választott vagy elfogadott foglalkozás gyakorlásához való jogot, illetve az uniós joggal és a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban a vállalkozás szabadságát védi. A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság az EUMSZ 49. cikk megsértésére vonatkozó állítással összefüggésben azt állítja, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség magát a szakmai tevékenység gyakorlása szabadságának létezését veszélyezteti.
683.
Először is, minden szakmai tevékenység gyakorlása szükségszerűen maga után vonja az azt övező szabályok és feltételek elfogadását. Másodszor, még ha úgy tekintjük is, hogy a visszatérési kötelezettség az érintett gazdasági szereplők szakmai tevékenységének korlátozását valósítja meg, a Charta 52. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a Chartában foglalt jogok és szabadságok azok lényeges tartalmának tiszteletben tartása mellett, jogszabály által korlátozhatók. A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a visszatérési kötelezettség egyáltalán nem sérti a közúti fuvarozói szakma szabad gyakorlásához való jog lényegét. (
420
) Harmadszor, ezen rendelkezésből következik, hogy bármely korlátozásnak szükségesnek kell lennie, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket kell szolgálnia. Mivel a jogalkotó a számára elismert széles mérlegelési jogkör keretében szükségesnek ítélte, hogy beavatkozzon többek között a fuvarozás belső piaca megfelelő működésének biztosítására hivatott tisztességes verseny és egyenlő versenyfeltételek szavatolása érdekében, meg kell állapítani, hogy nem áll fenn a Charta 15. és 16. cikkének megsértése.
684.
Ami a szolgáltatásnyújtás szabadságának állítólagos megsértését illeti, emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 91. cikk előírja, hogy a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságát az uniós jogalkotó hajtja végre. A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség tehát nem képezheti az EUMSZ 56. cikk alapján történő külön vizsgálat tárgyát, ellenkező esetben ugyanis – ismét – figyelmen kívül maradhatnak a közlekedésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára tekintettel fennálló sajátosságai. Amint azt már kifejtettem, (
421
) az uniós jogalkotó ennélfogva jogosult arra, hogy többek között a belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében módosítsa azokat a feltételeket, amelyek mellett a közúti közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága gyakorolható, mivel az említett szolgáltatások liberalizációjának mértékét maga a jogalkotó határozza meg a közös közlekedéspolitika végrehajtása keretében. Emlékeztetek arra, hogy a Bíróság már jogszerűnek ítélte azt, amikor az uniós jogalkotó arra törekedett, hogy méltányos alapon, azaz olyan szabályozási keretben biztosítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságát, amely garantálja az olyan versenyt, amely nem azon alapul, hogy egyazon tagállamban lényegesen eltérő szintű munka‑ és foglalkoztatási feltételeket alkalmaznak. (
422
) A járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség előírásának célja a fuvarozó székhelye tényleges és állandó jellegének biztosítása annak érdekében, hogy tényleges kapcsolatot biztosítson a székhely szerinti tagállammal, amely meghatározza többek között az említett fuvarozóra alkalmazandó adó‑ és társadalombiztosítási szabályokat. Az uniós jogalkotó a 2020/1055 rendelet (8) preambulumbekezdésében egyértelműen jelezte, hogy a cél a fuvarozás belső piacának megfelelő működése érdekében a postafiókcégek visszaszorítása, valamint azon kockázat csökkentése, hogy szisztematikus kabotázsra és nomád járművezetők foglalkoztatására kerül sor. E körülmények között az EUMSZ 56. cikknek és az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogásokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
685.
Ami az áruk szabad mozgásának megsértésére való hivatkozást illeti, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság véleményem szerint nem bizonyította a megkövetelt módon a visszatérési kötelezettségnek az áruk szabad mozgására gyakorolt hatásait, hanem megelégedtek általános állításokkal. Az ilyen bizonyítás ugyanis annál is nehezebb, mivel a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség állítólagos korlátozó hatásai egyértelműen túl esetlegesnek és túl közvetettnek tűnnek ahhoz, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját úgy lehessen tekinteni, mint amely akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet, és így az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk értelmében vett korlátozásnak minősül. (
423
)
686.
Következésképpen a Charta 15. és 16. cikkének, valamint az EUMSZ 26., az EUMSZ 34., az EUMSZ 35., az EUMSZ 49., az EUMSZ 56. cikknek és az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
g)
Következtetés
687.
A jelen indítvány 642. és azt követő pontjaiban kifejtett okokból helyt kell adni a Litván Köztársaság (C‑542/20), a Bolgár Köztársaság (C‑545/20), Románia (C‑547/20), a Ciprusi Köztársaság (C‑549/20), Magyarország (C‑551/20), a Máltai Köztársaság (C‑552/20) és a Lengyel Köztársaság (C‑554/20) keresetének a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja ellen irányuló részében annyiban, amennyiben ez a rendelkezés a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség beiktatásával módosította az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját, és az említett rendelkezést meg kell semmisíteni.
2.
A vállalkozás által végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú járművel és járművezetővel való rendelkezésre vonatkozó kötelezettségről (a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdését kiegészítette a g) ponttal)
688.
Kizárólag a Lengyel Köztársaság vitatja a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának jogszerűségét, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdését kiegészítette a g) ponttal, és e tekintetben két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első az arányosság elvének megsértésén, a második pedig a jogbiztonság elvének megsértésén alapul. Ezenkívül a Lengyel Köztársaság a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetében megtámadott 2020/1055 rendelet valamennyi rendelkezésével szemben átfogó jelleggel kifejtett közös jogalap keretében azt állítja, hogy megsértették az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét.
a)
Az arányosság elvének megsértésére alapított első jogalapról
1) A felek érvei
689.
Ami az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapot illeti, a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az a kötelezettség, hogy a székhely szerinti tagállamban folyamatos jelleggel rendelkezésre kell álljon az előírt feltételeknek (
424
) megfelelő, a vállalkozás által végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú jármű és az adott tagállamban található valamely működési központból kiküldött járművezető, önkényes kritériumokon alapul, nem alkalmas a 2020/1055 rendelet célkitűzéseinek elérésére, amelyeket egyébiránt nem határoztak meg pontosan, és a gazdasági szereplőkre nézve az esetleges pozitív hatásaihoz képest aránytalan negatív gazdasági következményekkel jár. A hatásvizsgálat nem értékelte megfelelően egy ilyen intézkedés alkalmazásának szükségességét, és az intézkedés bevezetését megalapozó okok homályosak, csakúgy, mint a követett célkitűzések. A 2020/1055 rendelet már előír a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettséget és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséget, így az 1071/2009 rendelet új 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja olyan további intézkedésnek minősül, amely még inkább korlátozza a vállalkozások rendelkezésére álló járművek mobilitását. Teljesen önkényes követelményről van szó, amely nem veszi figyelembe a nemzetközi közúti fuvarozási tevékenységek sajátosságait, és az ilyen tevékenységek gyakorlásának abszurd akadályát jelenti. A Lengyel Köztársaság kifogásolja, hogy nincs objektív kapcsolat az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjában bevezetett követelmény és a tényleges és állandó székhely kérdése között, és azt állítja, hogy az ilyen követelmény valójában nem a letelepedés helyének meghatározásával kapcsolatos szabályokra vonatkozik, hanem magát a fuvarozási tevékenység szervezését szabályozza. Ezenkívül a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy e követelmény arra kötelezi a fuvarozókat, hogy üres járművel megtett további utakat szervezzenek, elismerve ugyanakkor, hogy e rendelkezés pontatlan jellege miatt nehéz a további utak számát értékelni. E követelmény tiszteletben tartása költségeknek teszi ki a vállalkozásokat, függetlenül attól, hogy e költségek az üres járművel megtett további utakhoz, a járműállományuk növekedéséhez vagy a járművezetők számának növekedéséhez kapcsolódnak. A többségében az ágazatot alkotó kkv‑k számára ezek a költségek nehezen viselhetők, és csődökhöz és áttelepülésekhez fognak vezetni. A hatásvizsgálat nem vette figyelembe ezeket a körülményeket. Mivel valamely uniós jogi aktus jogszerűségét az elfogadásának időpontjában kell értékelni, a Lengyel Köztársaság megjegyzi, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet új 5. cikke (1) bekezdésének g) pontját a közlekedési ágazatban működő vállalkozások Covid19‑világjárvány miatti sérülékenyebbé válása jellemezte időszakban fogadták el. Nem volt tehát célszerű, hogy az uniós jogalkotó – miközben rendelkezett a világjárvány közlekedési ágazatra gyakorolt hatásával kapcsolatos adatokkal – indokolatlan többletkiadásokat terheljen a vállalkozásokra.
690.
A Tanács és a Parlament a jelen jogalap elutasítását kéri.
2) Elemzés
691.
Emlékeztetek arra, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet új 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja egy, a székhely követelményével kapcsolatos új feltételt állapít meg annak előírásával, hogy valamely vállalkozásnak ahhoz, hogy az 1071/2009 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében a székhely szerinti tagállamban tényleges és állandó székhellyel rendelkezőnek lehessen tekinteni, folyamatos jelleggel rendelkezésére kell álljon az általa végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú, az adott tagállamban található valamely működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött jármű és járművezető.
692.
Kiindulásként megjegyzem, hogy az 1071/2009 rendelet módosítására vonatkozó bizottsági javaslat 1. cikke 3. pontjának d) alpontja azt írta elő, hogy e rendelet 5. cikkét arra vonatkozó kötelezettséggel kell kiegészíteni, amely szerint a székhely tevékenységével arányosan kell rendelkezni eszközökkel és személyzettel. A Bizottság eredeti javaslatát kísérő hatásvizsgálatban átfogóan megvizsgálták ezen – a Bizottság által felsorolt hat másik intézkedéssel együtt figyelembe vett – kötelezettség hatását. (
425
) Bár az uniós jogalkotó által végül elfogadott megfogalmazás kissé eltér ettől a javaslattól, (
426
) nyilvánvaló, hogy az uniós jogalkotó elegendő adattal rendelkezett ahhoz, hogy felmérje a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjában immár előírt kötelezettség elfogadása által kiváltott hatást. Amint azt a Tanács megjegyezte, ez a rendelkezés nem tartozik a mobilitási csomag azon rendelkezései közé, amelyekkel kapcsolatban a Bizottság fenntartásokat fogalmazott meg. (
427
)
693.
Ezen új 5. cikk (1) bekezdésének g) pontja véleményem szerint egyértelműen hozzájárul a 2020/1055 rendelet (6) preambulumbekezdésében megjelölt célok eléréséhez, vagyis a postafiókcégek jelenségének visszaszorításához, valamint a tisztességes versenynek és az egyenlő versenyfeltételeknek a belső piacon való szavatolásához, amelyek érdekében biztosítani kell, hogy a közúti fuvarozók ténylegesen és folyamatosan jelen legyenek a székhelyük szerinti tagállamban és fuvarozói tevékenységüket onnan folytassák. Ennek érdekében az uniós jogalkotó „pontosítani és szigorítani [kívánta] a tényleges és állandó székhely meglétére vonatkozó rendelkezéseket, anélkül, hogy ez aránytalan adminisztratív terheket eredményezne”. A kitűzött célok számomra – a Parlament és a Tanács által előadottakhoz hasonlóan – könnyen azonosíthatónak tűnnek.
694.
Ez a pontosítás és szigorítás több kulcsfontosságú intézkedés – többek között a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel és a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos intézkedés – elfogadása révén történt. E tekintetben nem helytálló azt állítani, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja átfedésben van e két előző kötelezettséggel. Amint azt a Tanács és a Parlament hangsúlyozta, e cikk mennyiségi követelményt ír elő a rendelkezésre álló anyagi és emberi erőforrásokra vonatkozóan, de nem foglalkozik sem a járművek és a járművezetők mobilitásának mértékével, sem pedig a visszatérés gyakoriságával, amelyre a járműveket illetően továbbra is a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja, a járművezetőket illetően pedig a 2020/1054 rendelettel módosított 561/2006 rendelet 8. cikkének (8a) bekezdése vonatkozik. Az így módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjából az sem következik, hogy a székhely szerinti tagállamban a járművek vagy járművezetők állandó jelenlétére lenne szükség.
695.
Az említett kötelezettséghez kapcsolódó követelmények nem tűnnek aránytalannak. Először is a járművek és a járművezetők számának arányosnak kell lennie a vállalkozás által végzett fuvarozási műveletek számával. Első ránézésre nehéznek tűnik egy olyan rendelkezés aránytalan jellegét megállapítani, amely kifejezetten hivatkozik az általa előírt arányos viszonyra. A 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja továbbá csupán anyagi és emberi erőforrások felhasználását követeli meg, anélkül hogy előírná például a vállalkozás és a járművezetői közötti jogviszony típusát. A Lengyel Köztársaság által a járművek vásárlásához vagy a járművezetők felvételéhez kapcsolódó indokolatlan gazdasági következményekkel összefüggésben megfogalmazott kifogás megalapozatlannak tűnik, mivel a fuvarozók nagy többségétől észszerűen elvárható, hogy tevékenységük már megfelelő arányú anyagi és személyi erőforráson alapuljon. Végül az az érv, amely szerint ez az 5. cikk (1) bekezdésének g) pontja önkényesen szabályozza a fuvarozási tevékenység megszervezésének módját, e cikk téves értelmezésén alapul, mivel – amint azt a Tanács állítja – az említett cikk semmilyen módon nem szabályozza azt a helyet, ahol a szállítási szolgáltatást végzik, hanem csupán arra irányul, hogy – többek között a 2020/1055 rendelet (6) és (8) preambulumbekezdésében kifejtett indokok miatt – megerősítse a vállalkozás és a székhely szerinti, vagyis azon tagállam közötti kapcsolatot, ahonnan az előbbi a tevékenységét folytatja. Különösen e rendelet (8) preambulumbekezdéséből tűnik ki az, hogy az uniós jogalkotó kifejezetten elutasított minden olyan módosítást, amely arra irányult, hogy a fuvarozókat bizonyos számú műveletnek a székhely szerinti tagállamban történő végzésére kötelezze, vagy korlátozza e fuvarozók lehetőségét a belső piac egészében való szolgáltatásnyújtásra. Ezáltal egyértelműen kitűnik, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjában előírt azon kötelezettség, amely szerint a vállalkozásnak ahhoz, hogy a székhelye szerinti tagállamban tényleges és állandó székhellyel rendelkezőnek lehessen tekinteni, folyamatos jelleggel rendelkezésére kell állnia az általa végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú, az adott tagállamban található valamely működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött járműnek és járművezetőnek, a jogalkotó széles mérlegelési jogköre gyakorlásának eredménye egy olyan területen, ahol eltérő érdekek mérlegelését kell elvégezni.
696.
Végül nem róható fel az uniós jogalkotónak, hogy úgy döntött, hogy a fuvarozókat többletkiadásokra kényszeríti, miközben azokat a Covid19‑világjárványhoz kapcsolódó gazdasági következmények már meggyengítették. Egyrészt ugyanis a 2020/1055 rendelet azt írta elő, hogy 2022. február 21‑től, azaz több mint 18 hónappal a világjárvány első hullámának végét követően kell alkalmazni, másrészt pedig a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjában előírt feltétel végső soron csak egy, a közúti fuvarozási piacon működő valamennyi vállalkozástól általában elvárt feltételt mond ki, amelynek a többség már eleget tesz.
697.
Következésképpen az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
b)
A jogbiztonság elvének megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
698.
A Lengyel Köztársaság, miután emlékeztetett a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja pontatlansága miatt nem felel meg a jogbiztonság elve követelményeinek. Az e pontban szereplő kifejezések túlságosan homályosak, ami befolyásolja az e rendelkezésben foglalt kötelezettség terjedelmét. A vállalkozások jogilag bizonytalan helyzetbe kerülnek a tekintetben, hogy tevékenységük megfelel‑e azon kötelezettségnek, amely szerint folyamatos jelleggel rendelkezésükre kell állnia a vállalkozás által végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú, az adott tagállamban található valamely működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött járműnek és járművezetőnek. Az ugyanis, hogy a vállalkozások nem tudhatják, hogy megfelelnek‑e a tevékenységük gyakorlására vonatkozó egyik feltételnek, súlyos jogkövetkezményeknek teszi ki őket.
699.
Egyrészt a járműveknek a székhely szerinti tagállamban található valamely működési központból történő üzemeltetésére, illetve a járművezetőknek onnan történő kiküldésére vonatkozó kritérium igen homályos, és értelmezést igényel. Mivel a járművek és a járművezetők visszatérését más rendelkezések már szabályozzák, e kritérium eltérő követelményt jelent, amelynek terjedelmét lehetetlen meghatározni. Másrészt az arányosságra vonatkozó feltétel is igen homályos, és lehetetlen pontosan meghatározni a járművek és járművezetők azon számát, amelyre a rendelkezés hivatkozik.
700.
Végül alapvető különbség áll fenn a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja, illetve az 1071/2009 rendelet 5. cikkének c) pontja között, amely azt írta elő, hogy a fuvarozónak a tevékenységeit „a megfelelő adminisztratív felszereltséggel”, a székhely szerinti tagállamban található, „a szükséges műszaki berendezésekkel és létesítményekkel” ellátott operatív központból kell irányítania, mivel ez a felszereltség, illetve ezek a berendezések és létesítmények a Lengyel Köztársaság szerint a szállítási tevékenység szempontjából másodlagosak, miközben a járművek és a járművezetők száma kulcsfontosságú a vállalkozás irányítása szempontjából. Különösen fontos tehát, hogy a kötelezettséget pontosan fogalmazzák meg.
701.
A Parlament és a Tanács a jelen jogalap elutasítását kéri.
2) Elemzés
3)
702.
A jelen indítvány 117. és azt követő pontjaiban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a jogbiztonság elvével való összeegyeztethetőség értékelése érdekében azt kell ellenőrizni, hogy a vizsgált rendelkezés félreérthető‑e annyira, hogy a címzettjei emiatt nem tudják megfelelő bizonyossággal eloszlatni az annak hatályát vagy tartalmát illető esetleges kétségeket, és így nem tudják egyértelműen meghatározni a jogaikat és kötelezettségeiket.
703.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja a fuvarozói szakma gyakorlása engedélyezésének egyik feltételét írja elő azáltal, hogy megerősíti azt a követelményt, hogy a székhely szerinti tagállamban tényleges és állandó székhelynek kell fennállnia.
704.
Egyrészt a szállítási vállalkozásoknak folyamatos jelleggel rendelkezésükre kell, hogy álljanak a járművek és járművezetők. Ebben a szakaszban nem látok olyan nehézséget, amely miatt e vállalkozások ne lennének képesek megérteni, hogy a tevékenységükhöz szükséges tárgyi és személyi erőforrásoknak (azaz járműveknek és járművezetőknek) a rendelkezésükre kell álljanak, azonban azokat nem kell birtokolniuk. Az emberi erőforrásoknak a működési központból való kiküldésére történő hivatkozás értelmét szükség esetén hasznosan megvilágíthatja a Bíróság ítélkezési gyakorlatának (
428
) megismerése.
705.
Másrészt ezen tárgyi és személyi erőforrásoknak a vállalkozás „által[…] végzett fuvarozási műveletekkel arányos szám[ban]” kell a vállalkozás rendelkezésére állniuk. E vállalkozásoktól azt követelik meg, hogy járműállományuk, csakúgy, mint a rendelkezésükre álló munkaerő, arányban álljon a tevékenységük szintjével, és e tekintetben, amint azt a Lengyel Köztársaság hangsúlyozza, két, a közúti fuvarozói tevékenységgel együtt járó tényezőről van szó. A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az arányosságra való hivatkozás lehetetlenné teszi a járművek és járművezetők azon számának meghatározását, amelynek konkréten a vállalkozások rendelkezésére kell állnia. Ezzel szemben úgy vélem, hogy a közúti fuvarozók szakemberekként folyamatosan kezelik a járműforgalmat a járművezetők rendelkezésre állásának függvényében, és meglehetősen pontos elképzeléssel rendelkeznek a tevékenységeikhez szükséges járművek és járművezetők számáról. Ha az uniós jogalkotó pontosabban szabályozta volna a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontjában előírt kötelezettséget, például azáltal, hogy meghatározza a járművek és járművezetők azon számát, amelynek a vállalkozások rendelkezésére kell állnia, például a forgalmuk alapján, úgy ez utóbbiak, valamint a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikkében foglalt követelmények betartásának ellenőrzéséért felelős hatóságok nem rendelkeztek volna a szükséges mérlegelési mozgástérrel, és így a rugalmassággal arra, hogy esetlegesen a forgalomtól eltérő egyéb körülményeket is figyelembe vegyenek. Mindenesetre emlékeztetek arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a jogbiztonság elvének követelményei nem értelmezhetők annak előírásaként, hogy valamely szabályban fel kell sorolni azokat a különböző konkrét eseteket, ahol az alkalmazást nyerhet, mivel az uniós jogalkotó nem tudja előre meghatározni az összes ilyen esetet. (
429
)
706.
Az elemzésből tehát az következik, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontja kellően egyértelműnek, pontosnak és hatásait illetően előre láthatónak tűnik ahhoz, hogy az érintettek az uniós joggal kapcsolatos helyzetekben és jogviszonyokban eligazodhassanak. (
430
) A jogbiztonság elvének megsértésére alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
c)
Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
707.
Ami az utolsó jogalapot illeti, és mivel az összes megtámadott rendelkezés tekintetében közös jogalapról van szó, amelyet már összefoglaltam, (
431
) itt lényegében annak jelzésére szorítkozom, hogy a Lengyel Köztársaság az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének abból adódó megsértésére hivatkozik, hogy az uniós jogalkotó nem vette figyelembe a környezetvédelemből eredő követelményeket, és azt állítja, hogy az új kötelezettség az üres járművel megtett, gazdasági szempontból nem indokolt utak jelentős növekedéséhez járul hozzá. A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jogalkotó nem elemezte a megtámadott rendelkezések végrehajtásának hatását, és így nem tudta egymásra tekintettel mérlegelni a 2020/1055 rendelet által követett célkitűzéseket és a környezetvédelemből eredő célkitűzéseket.
708.
A Tanács és a Parlament e jogalap elutasítását kéri.
2) Elemzés
709.
Ami az EUMSZ 11. cikk és a Charta 37. cikkének megsértésére alapított jogalapot illeti, annak megállapítására szorítkozom, hogy a Lengyel Köztársaság – az elv puszta kimondásán túlmenően – nem bizonyította, hogy az arra vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartásához, hogy a székhely szerinti tagállamban folyamatos jelleggel a vállalkozás rendelkezésére kell állnia az 1071/2009 rendelet 5. cikkének e) pontjában foglalt feltételeknek megfelelő, az általa végzett fuvarozási műveletekkel arányos számú, az adott tagállamban található valamely működési központból üzemeltetett és onnan kiküldött járműnek és járművezetőnek, mennyiben lenne szükséges – adott esetben üres járművel – további utakat megtenni.
710.
A Lengyel Köztársaság által kifejtett álláspont egyebekben két szempontból kissé ellentmondásosnak tűnik. Egyrészt, miután azt állította, hogy az ilyen kötelezettség jelentős számú, üres járművel megtett utat eredményez, ami jelentős negatív hatást gyakorol a környezetre, azt állítja, hogy e kötelezettség célja az, hogy a járművek és vezetőik a működési központjukon maradjanak, és „a fuvarozási tevékenység alapjául szolgáló logikára tekintettel e tevékenység gyakorlásának abszurd akadályát” képezi. (
432
) Másrészt meglehetősen paradoxnak tűnik olyan álláspontot képviselni, amelyből az következik, hogy ha ezen üres járművel megtett utak gazdaságilag indokoltak lennének, úgy már nem lenne megkérdőjelezhető azon rendelkezésnek az EUMSZ 11. cikkel és a Charta 37. cikkével való összeegyeztethetősége, amely rendelkezés alapján ezen utakra sor kerül.
711.
Egyébiránt, ami a 2020/1055 rendelet 1. cikkének – az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe a g) pontot beiktató – 3. pontjára vonatkozó hatásvizsgálat állítólagos hiányát illeti, amely állítólag az EUMSZ 11. cikk és a Charta 37. cikke megsértésének minősül, a jelen indítvány 570. pontjára utalok. A teljesség kedvéért megjegyzem azt is, hogy a Lengyel Köztársaság által az ezen új rendelkezésből eredő, a környezetre gyakorolt negatív hatás igazolása érdekében szolgáltatott számadatok valójában szinte kizárólag a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség végrehajtásából adódóan a környezetre gyakorolt hatások becslésére vonatkoznak.
712.
Végül számomra úgy tűnik, hogy a Lengyel Köztársaság érvelése, amint azt a Tanács és a Parlament hangsúlyozta, a 2020/1055 rendelettel módosított 1071/2009 rendelet új 5. cikke (1) bekezdése g) pontjának téves értelmezésén alapul, mivel e rendelkezés nem a működési központokban való jelenlét gyakoriságát, hanem csak az e központokból üzemeltetett járművek és onnan kiküldött járművezetők számát szabályozza. E körülmények között az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének (
433
) megsértésére alapított jogalapot el kell utasítani.
d)
Következtetés
713.
A Lengyel Köztársaság által a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetet el kell utasítani, amennyiben az a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének g) pontját beiktató része ellen irányul.
3.
A két kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási időről (a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja, amely az 1072/2009 rendelet 8. cikkébe beiktatja a (2a) bekezdést)
714.
A Litván Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Románia, (
434
) a Máltai Köztársaság és a Lengyel Köztársaság vitatja a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának jogszerűségét, amely alpont azzal, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkébe beiktatta a (2a) bekezdést, immár arra vonatkozó kötelezettséget ír elő a fuvarozók számára, hogy két engedélyezett kabotázsidőszak között négynapos várakozási időt tartsanak.
a)
Az uniós környezetpolitika és éghajlat‑változási politika megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
715.
A Litván Köztársaság a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel szemben kifejtett érveléshez hasonló érvelést ad elő. Így állítása szerint a négynapos várakozási idő előírása sérti az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését, az EUMSZ 11. cikket és az EUMSZ 191. cikket, a Charta 37. cikkét, valamint általánosabban az Unió környezetpolitikáját és az éghajlatváltozás elleni küzdelemmel kapcsolatos politikáját. A 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontját az uniós környezetpolitikára irányadó elvek figyelmen kívül hagyásával fogadták el, anélkül, hogy hatásvizsgálatot készítettek volna vagy elemezték volna a környezetvédelemre gyakorolt negatív következményeket. Márpedig az arra vonatkozó kötelezettség, hogy a járműnek el kell hagynia a kabotázsművelet helye szerinti országot, az üresen közlekedő nehéz tehergépjárművek számának, és így a szén‑dioxid‑kibocsátásnak a növekedését vonja maga után, amint azt olyan tanulmányok is megerősítik, amelyek e többletkibocsátást 4 millió tonnára becsülik. (
435
)
716.
Az EUSZ 3. cikk (3) bekezdését, valamint az EUMSZ 11. cikket és az EUMSZ 191. cikket nem lehet olyan szigorúan értelmezni, ahogyan azt a Tanács és a Parlament az ellenkérelmében javasolja. Bár a jogalkotó elfogadhat a környezetvédelmi célkitűzésektől eltérő intézkedéseket, ezek az intézkedések nem lehetnek – mint a jelen ügyben – nyilvánvalóan összeegyeztethetetlenek vagy ellentétesek az említett célkitűzésekkel, miközben a környezetvédelem feltétlenül érvényesítendő követelmény. A vitatott kötelezettség környezetre gyakorolt hatását nyilvánvalóan alábecsülték, és ezt a 2020/1055 rendelet hatálybalépését követően a Bizottság kezdeményezésére készített hatásvizsgálat megállapításai is tanúsítják. Az uniós jogalkotó azáltal, hogy nem vizsgálta a vitatott rendelkezés hatását, nem vette figyelembe azt, hogy mivel a várakozási követelmény várhatóan a logisztikai lánc hatékonyságának csökkenéséhez vezet, ebből az üresen közlekedő nehéz tehergépjárművek számának, az üzemanyag‑fogyasztásnak és a kibocsátott szén‑dioxid‑mennyiségnek a növekedése következik. A járművek várakoztatása tehát nyilvánvalóan az erőforrások nem észszerű használatának minősül, és hozzájárul a járművek visszatérésének a Bizottság által készített hatásvizsgálatban azonosított negatív hatásaihoz. Bár a Tanács tagadja, hogy a várakozási idő bármilyen hatást gyakorolna a környezetre, nem szolgáltat számadatokat, ami azt mutatja, hogy az alperes intézmények a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának elfogadásakor nem rendelkeztek elegendő adattal.
717.
A Bolgár Köztársaság e témában az általa megtámadott két rendelkezéssel kapcsolatban közös érvelést fejtett ki. (
436
) Azt állítja, hogy az – általa használt megjelöléssel – kabotázsműveletek közötti pihenőidő növeli az üres járművel megtett utak számát, és korlátozza a kabotázsműveleteket, jóllehet ismert, hogy azok segítenek csökkenteni az ilyen utakat, amint azt a Bizottság az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás‑hatékony közlekedési rendszer felé” című fehér könyvében (
437
) hangsúlyozta, felszólítva a kabotázsra vonatkozó korlátozások megszüntetésére. A várakozási idő egyáltalán nem a környezet minőségének magas fokú védelmére és javítására irányul, és nem foglalja magában a környezetvédelemhez kapcsolódó követelményeket sem. A 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja tehát ellentétes egyrészt az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével és az EUMSZ 11. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 90. cikkel, valamint a Charta 37. cikkével, másrészt pedig az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésével, az EUMSZ 208. cikk (2) bekezdésével és az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésével, valamint a Párizsi Megállapodással.
718.
A Lengyel Köztársaság a Charta 11. és 37. cikkének megsértését illetően az általa megtámadott négy rendelkezéssel kapcsolatban közös érvelést fejtett ki. A Lengyel Köztársaság, miután emlékeztetett a közúti közlekedés által a szén‑dioxid‑kibocsátás, a légszennyező anyagok kibocsátása és az éghajlati válság aggasztó összefüggésében játszott jelentős szerepre, kiemeli a szennyezés emberi egészséget érintő kockázatait. Azt állítja, hogy az alperes intézményeknek meg kellett volna vizsgálniuk a valamely tagállamban végzett kabotázsművelet végét követő várakozási időt bevezető rendelkezés hatását, és meg kellett volna győződniük arról, hogy a tervezett intézkedés nem sérti a környezetvédelemre vonatkozó egyéb másodlagos jogi aktusokban meghatározott célkitűzések megvalósítását. Mivel az intézkedés negatív környezeti következményekkel járhat, az alperes intézményeknek mérlegelniük kellett volna az ütköző érdekeket, és megfelelő módosításokat kellett volna eszközölniük, vagy legalábbis meg kellett volna győződniük arról, hogy e szabályozás nem veszélyezteti a környezetvédelem területén elfogadott egyéb másodlagos jogi aktusokban meghatározott célkitűzések megvalósítását. Márpedig álláspontja szerint a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja által a kabotázs tekintetében bevezetett további korlátozás az üres járművel megtett utak gyarapodását, és így a szén‑dioxid‑kibocsátás növekedését vonja maga után, ami logikusan következik a fuvarozási műveletek optimalizálásából származó, a kabotázsműveletek által biztosított előnyök korlátozásából. A kabotázsműveletek és az üres járművel megtett utak csökkenése közötti kapcsolatot egyébként maga a jogalkotó is elismeri.
719.
A Tanács, a Parlament és az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
720.
Az az érv, amely szerint a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő pusztán amiatt ellentétes a környezetpolitikával, hogy e várakozási idő csökkenti a kabotázs igénybevételének lehetőségét, noha a kabotázs lehetővé teszi a fuvarozási műveletek optimalizálását, amint azt a jogalkotó a 2020/1055 rendelet (21) preambulumbekezdésében elismerte, és így azok környezetre gyakorolt hatásának korlátozását, csak akkor fogadható el, ha úgy tekintjük, hogy a környezetvédelmi követelményeknek mindig elsőbbséget kell élvezniük az Unió többi célkitűzésével szemben, ami sem az EUSZ 3. cikk (3) bekezdéséből, sem az EUMSZ 11. cikkből nem következik, és ha megtagadjuk a jogalkotótól annak lehetőségét, hogy széles mérlegelési mozgásterének gyakorlása keretében szabályozzon egy olyan tevékenységet, amelynek teljes liberalizálását tudatosan megtagadta, (
438
) amint azt ugyanis e preambulumbekezdés is tanúsítja, amely szerint a kabotázsműveleteket „engedélyezni kell mindaddig, amíg nem jelentenek állandó vagy folyamatos tevékenységet az érintett tagállamban”. Hozzáteszem, hogy maga a kabotázs fogalommeghatározása is hivatkozik annak ideiglenes jellegére, (
439
) és hogy – amint arra a Tanács rámutatott – az 1072/2009 rendelet szerinti kabotázshoz kapcsolódó környezeti hatékonyságjavulás csak addig értelmezhető, amíg a kabotázstevékenység nem teljes mértékben liberalizált, és továbbra is olyan nemzetközi szállításhoz kapcsolódik, amely visszatéréssel jár: az ilyen szállításhoz nem kapcsolódó kabotázs – vagyis az „A” államban letelepedett fuvarozó azon lehetősége, hogy „B” államban szabadon belföldi fuvarozást végezhessen – tehát nem járul hozzá a fuvarozás logisztikai hatékonyságához vagy a visszautak racionalizálására irányuló törekvésekhez.
721.
Ezenkívül ezt a várakozási időt önmagában – a Litván Köztársaság állításával ellentétben – nem lehet úgy értelmezni, mint a jármű azon tagállamba való visszatérésére vonatkozó kötelezettséget, amelyből azt üzemeltetik. Ha a fuvarozók úgy kívánnak eleget tenni a négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettségüknek, hogy biztosítják a járműnek a fuvarozó székhelye szerinti tagállamba való visszatérését, ez a döntés a tevékenységük gazdasági hatékonyságával kapcsolatos megfontolásokon alapul, ezt azonban a 2020/1055 rendelet nem követeli meg. (
440
)
722.
Végül megjegyzem, hogy a Lengyel Köztársaság érvelése bizonyos ellentmondást tartalmaz, amennyiben kifogásolja a rendelkezésnek a nehéz tehergépjárművek számára előírt, üres járművel megteendő utakból eredő alkalmazási költségeit, amely járműveket egyébként úgy mutatja be, hogy azok, ha nem vonatkozna rájuk a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő, kabotázsműveleteket és harmadik országok közötti szállítást végeznének. (
441
) Szigorúan környezetvédelmi szempontból nehezen tudom elképzelni, hogy egy ilyen helyzet hogyan gyakorolna kisebb hatást a környezetre. (
442
)
723.
Mindenesetre, amint azt már jeleztem, ami az EUMSZ 11. cikk állítólagos megsértését illeti, a 2020/1055 rendelet megtámadott rendelkezéseit nem lehet elszigetelten vizsgálni, hanem a közlekedéspolitika egészének elemzéséből kell következnie, hogy a környezeti érdekeket megfelelően figyelembe vették. Itt tehát utalok az ezzel kapcsolatos fejtegetéseimre, amelyek megfelelően alkalmazandók a várakozási időre vonatkozó elemzésre. (
443
)
724.
Egyebekben a Charta 37. cikkének hatályát illetően utalok a jelen indítvány 565. pontjára; a hatásvizsgálat hiányára alapított kifogást illetően utalok a jelen indítvány 570. pontjára; az EUMSZ 191. cikkre való hivatkozás irreleváns jellegét illetően utalok a jelen indítvány 581. pontjára; a Párizsi Megállapodás, valamint az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése, az EUMSZ 208. cikk és az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésének megsértésére alapított kifogást illetően utalok elemzésem 586. és azt követő pontjaira; és végül az egyéb másodlagos jogi aktusokkal való kapcsolat kérdését illetően utalok a jelen indítvány 594. pontjára.
725.
A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy az uniós környezetpolitika megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
b)
Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
726.
A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdése sérti az arányosság elvét, mivel az uniós jogalkotó úgy fogadta el ezt a rendelkezést, hogy nem rendelkezett elegendő információval annak hatásáról, és nem határozta meg, hogy az említett rendelkezés által a gazdasági szereplőkre gyakorolt negatív hatások milyen mértékben tekinthetők igazoltnak.
727.
A Litván Köztársaság mindenekelőtt – ugyan az arányosság elvének megsértésére alapított jogalaptól eltérő jogalap keretében – az ezen elvnek a hatásvizsgálat hiánya miatti megsértésével kapcsolatos érvekre hivatkozik, (
444
) amelyeket itt kell megvizsgálni. Azt állítja, hogy sem a Bizottság, sem a Tanács, sem a Parlament nem végezte el a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja által bevezetett módosítás hatásvizsgálatát. Ilyen intézkedés nem szerepelt a Bizottság eredeti javaslatában, mivel a várakozási időt csak a jogalkotási eljárás során iktatták be, ami a Bizottság javaslatának érdemi, új hatásvizsgálat elvégzését szükségessé tevő módosítását jelentette. (
445
)
728.
Ami magának az intézkedésnek az arányosságát illeti, a Litván Köztársaság először is ismét azt állítja, hogy a rendelkezés ellentétes az Unió környezetvédelmi politikájával és az európai zöld megállapodással, tekintettel az üres járművel megtett utak számának növekedésére, amellyel a négynapos várakozási idő betartásának kötelezettsége jár. Másodszor, a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdése összeegyeztethetetlen az egységes piaccal és a szállítási szolgáltatások piacával, mivel a piac széttagoltságát idézi elő, közvetetten hátrányosan megkülönbözteti a periférián található és a kis méretű tagállamokat, és nem vette figyelembe ez utóbbiak gazdasági helyzetének jelentős romlását. Harmadszor, a Bizottság hatásvizsgálatában a 2020/1055 rendelet elfogadása előtt hatályban lévő, a kabotázsra vonatkozó rendelkezések pontatlanságával és egyértelműségének hiányával kapcsolatos nehézséget azonosított. Miután azonban a Tanács és a Parlament elutasította a Bizottság által javasolt rendelkezést, nem szolgáltak olyan kiegészítő információkkal, amelyek indokolták volna ezen intézkedés választását a Bizottság által javasolt helyett. A kabotázsra vonatkozó szabályok kiigazítására és alkalmazásuk ellenőrzésének javítására irányuló célkitűzést olyan intézkedésekkel kell megvalósítani, amelyek nem képezik mesterséges akadályát a szállítási szolgáltatások nyújtásának, és a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív és pénzügyi terhek indokolatlan növekedését sem eredményezik.
729.
Bár el kell ismerni a jogalkotó széles mérlegelési jogkörének fennállását, az uniós jogalkotó szabadsága nem abszolút és nem is korlátlan. Bár a jogalkotó az intézményközi megállapodás (15) pontja értelmében dönthet úgy, hogy hatásvizsgálatot végez, amennyiben ezt célszerűnek és szükségesnek ítéli, ezt az értékelést létező adatokkal kell indokolni, amelyek objektíve biztosítják, hogy a jogalkotó ne éljen vissza mérlegelési jogkörével megalapozatlan intézkedések elfogadása révén, amit a Tanácsnak és a Parlamentnek nem sikerült bizonyítania.
730.
A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdésében rögzített kötelezettség sérti az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében, valamint a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. jegyzőkönyv 1. cikkében foglalt arányosság elvét. Álláspontja szerint a Parlament és a Tanács nem rendelkezett olyan gazdasági elemzésekkel vagy más adatokkal, amelyek megerősíthették volna ennek a Bizottság eredeti javaslatának részét nem képező kötelezettségnek az arányosságát. E kötelezettség tehát – egyes tagállamok ismételt kérései, valamint az ezen intézkedés aránytalan hatását illetően a Parlament és a Tanács tudomására hozott információk ellenére – nem képezte hatásvizsgálat tárgyát. Az RB‑vel vagy az EGSZB‑vel sem folytattak konzultációt. Az alperesek tehát nem tudják bizonyítani, hogy valamely jogi aktus elfogadása során ténylegesen gyakorolták mérlegelési jogkörüket, vagy hogy figyelembe vehették az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényét és körülményét. A Bizottság 2017. évi hatásvizsgálata, (
446
) amelyre az alperes intézmények hivatkoznak, nem alkalmas a várakozási idő arányosságának bizonyítására, mivel ezen hatásvizsgálatból kitűnik, hogy ezt az intézkedést nem a technikai megvalósíthatósághoz kapcsolódó okok miatt vetették el, hanem azért, mert nem ismerték el olyanként, mint amely közvetlenül hozzájárulna az akkor azonosított működési zavarok megoldásához.
731.
Egyébiránt a 2020/1055 rendelet (20) preambulumbekezdése szerint a várakozási idő állítólag fenntartja az eddig elért liberalizáció szintjét, ami nem áll fenn, ha a kabotázsra vonatkozóan – a Bizottság által előirányzottakkal ellentétben – új korlátozásokat írnak elő. E rendelet (21) preambulumbekezdése szerint a kabotázsműveletek azt a célt szolgálják, hogy növekedjen a járművek kihasználási aránya és csökkenjen az üresen közlekedő nehéz tehergépjárművek száma. Ugyanakkor a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdése által bevezetett várakozási idő ezzel ellentétes hatással jár. Ez a preambulumbekezdés azt a célt is hangsúlyozza, hogy biztosítani kell a székhely tényleges fennállását, mivel a 2020/1055 rendelet a postafiókcégek elleni küzdelmet célozza. Ugyanakkor a nomád járművezetők olyan vállalkozások általi foglalkoztatása rendszerének szerveződése, amelyekhez a járművek nem térnek vissza, megkülönböztethető az ilyen csalárd vagy visszaélésszerű gyakorlatoktól, mivel a szállítási szolgáltatások gazdasági realitását a mobilitás magas foka jellemzi. E tevékenység korlátozása, amelyet a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség végrehajtása okoz, nem járul hozzá jogszerű célhoz, hanem magát a gazdasági realitás és a közös fuvarozási piac lényegét kérdőjelezi meg. Az ilyen kötelezettség még több, a periférián található tagállamokban vagy szigetország tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozást kényszerít arra, hogy központibb elhelyezkedésű tagállamba vagy harmadik országba települjenek át. Az 1071/2009 rendelet 5. cikkében foglalt követelmények már elegendőek a székhely tényleges és állandó jellegének biztosításához, és a hétnapos időszak alatt végezhető kabotázsműveletek számának háromra való korlátozása lehetővé teszi annak elkerülését, hogy a fuvarozó állandó és folyamatos tevékenységet folytasson azon tagállam területén, ahol a kabotázs zajlik. A várakozási idő a kabotázs természeténél fogva ideiglenes jellegére és a liberalizációra irányuló célkitűzésre tekintettel nem releváns és nem is szükséges. A Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a kabotázsra vonatkozó korlátozásokat a légi közlekedést illetően 1993‑ban megszüntették, ami a pilóták által kapott díjazás növekedését vonta maga után. A szabályozási fejlődés irányának a további liberalizáció felé kell mutatnia. A Bolgár Köztársaság szerint a várakozási idő protekcionista intézkedésnek minősül, és negatív hatást fog gyakorolni a piacra. (
447
) A kabotázsműveleteket végző járművezetőket kiküldöttnek tekintik, így a társadalmi kohézió szempontjából nem kell tartani a további liberalizációtól. A kabotázsműveletek egyébként a belföldi szállítás rendkívül kis hányadát teszik ki, amely folytán nincs olyan objektív bizonyíték, amely arra utalna, hogy a kabotázsműveletek érdemi hatást gyakorolnának a tehergépjármű‑vezetők munkahelyeinek számára abban az esetben, ha kevesebb korlátozást alkalmaznának. (
448
) Végül a várakozási időből eredő, a környezetre gyakorolt negatív következmények meghaladják az intézkedés várható kedvező hatásait.
732.
Románia azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja (
449
) nem felel meg az arányosság elve követelményeinek. E rendelkezéssel kapcsolatban elsődlegesen hasonló érvelést fejt ki, mint amelyet a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség kapcsán a hatásvizsgálat hiányát illetően kifejtett. (
450
)
733.
Másodsorban Románia azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja által bevezetett további korlátozás nem megfelelő és nem is szükséges a kitűzött cél eléréséhez, továbbá nem ez jelenti a választható legkevésbé korlátozó intézkedést. Alkalmazása a kitűzött célokhoz képest aránytalan kárt okoz.
734.
Ami a kitűzött célt illeti, az a 2020/1055 rendelet (20) és (21) preambulumbekezdéséből következik. E rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja azonban visszalépést jelent a piac liberalizációjának jelenlegi szintjéhez képest, és súlyos egyenlőtlenségeket okozhat a szállítási társaságok logisztikai láncainak szervezésében, növelheti a tétlen időszakokat és az üres járművel megtett utak számát, valamint csökkentheti az ellátási lánc hatékonyságát, amint azt a közúti szállítási piac helyzetéről szóló bizottsági jelentés megállapította. Egy, az Institut Transport & Mobility Leuven egy jelentésében (
451
) idézett elemzés szerint a kabotázsműveletek 30%‑kal csökkennének. Ami a román közlekedési ágazatot illeti, a további korlátozás miatt az üres járművel megtett utak 5%‑os növekedése várható. (
452
) E körülmények között a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja nem járul hozzá a járművek kihasználási arányának növelésére és az üres járművel megtett utak csökkentésére irányuló célkitűzéshez.
735.
Ami az annak biztosítására irányuló célkitűzést illeti, hogy a kabotázsműveleteket ne oly módon végezzék, hogy azok állandó vagy folyamatos tevékenységet képezzenek, a különböző elemzésekből az következik, hogy a jogellenes kabotázs uniós szinten a teljes kabotázstevékenység 0,56%‑át teszi ki, de továbbra is jobban érint bizonyos országokat, ahol mértéke közel nullától 6,4%‑ig terjed. (
453
) A jogellenes kabotázs nem a piac megnyitásából ered, hanem a hatályos szabályozás tagállamok általi alkalmazásában és betartásának ellenőrzésében mutatkozó eltérésekből. Az e cél elérésére irányuló jogalkotási törekvés lehetett volna a meglévő szabályok egyértelművé tétele és alkalmazásának elősegítése azáltal, hogy megszüntetik a korlátozásokat vagy javítják az ellenőrzés hatékonyságát. A 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja nyilvánvalóan nem megfelelő, és nyilvánvalóan téves jogszabály‑választást jelent.
736.
E rendelkezés nem minősül szükséges intézkedésnek sem, és indokolatlan, mivel különösen az Unió perifériáján található tagállamokbeli vállalkozásokra (
454
) negatív hatást gyakorol a működési költségek növekedése, a közlekedési piachoz való korlátozott hozzáférés, a fuvarozók számának csökkenése és a társaságok nyugati államokba való áttelepülése miatt. Ezeket a hatásokat felerősíti a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel való együttes fennállása. Ami közelebbről a román közlekedési ágazatot illeti, amely a teljes román szolgáltatásexport egyharmadát, a szolgáltatások külkereskedelméből származó teljes többlet 46%‑át és a közúti árufuvarozási ágazatból származó szállítási szolgáltatások teljes exportjának 77%‑át teszi ki, Románia a működési költségek növekedésének és a bevételek csökkenésének, a hivatásos járművezetőket érintő válság fokozódásának, a társaságok 8%‑a esetében a tevékenység megszüntetése kockázatának, a társaságok 5%‑a nemzetközi fuvarozási piacról való kivonulása kockázatának, a szén‑dioxid‑kibocsátás növekedésének, az alkalmazottak száma csökkenésének és a szükségtelen adminisztratív terheknek a megállapítása érdekében az UNTRR elemzésében szereplő becslésekre hivatkozik. Ezek a következmények még súlyosabbak, mivel az UNTRR elemzése a Covid19‑világjárványt megelőzően készült. A kabotázsműveletekre vonatkozó új korlátozás a nyugat‑európai tagállamok gazdaságaihoz képest közvetetten a közép‑ és kelet‑európai tagállamok gazdaságainak sokkal nagyobb részét érinti, és az utóbbiakon belül jobban érinti a kkv‑ket. Ezek a következmények nagymértékben meghaladják az említett rendelkezéstől várt pozitív hatásokat, és ellentmondanak az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás‑hatékony közlekedési rendszer felé” című 2011. évi fehér könyv (
455
) célkitűzéseinek. Románia továbbá úgy véli, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának elfogadása aránytalan az ezen intézkedések által hátrányosan érintett tagállamok jelentős számához, valamint az ezen államokban letelepedett polgárok és fuvarozók helyzetére gyakorolt negatív hatások intenzitásához képest.
737.
Egyébiránt a Tanács és a Parlament nem hasonló megfogalmazással írta le a szisztematikus kabotázst, és e magatartás jogellenessége nem bizonyított. A szisztematikus kabotázs a piac szerkezetéből adódóan az EU‑13 fuvarozói által végzett kabotázsműveletek nagy számával összefüggő következmény, azonban e műveletek nem jelentenek negatív elemet, amely korlátozó intézkedések elfogadását követelné meg. A kabotázsműveleteket eredetileg olyan művelettípusként alakították ki, amely hozzájárul az ágazat fejlődéséhez, a gazdasági növekedéshez és a szállítás hatékonyságához. A járműnek a fogadó tagállam területén való hosszabb jelenlétével járó kabotázsműveletek valódi keresletre adnak választ. Mindenesetre a kabotázsműveletek nagy száma nem tekinthető az ideiglenes jelleg elvesztésének, mivel e műveleteket a fennálló elégséges korlátozások (három napon belül egy művelet vagy hét napon belül három művelet) tiszteletben tartásával végzik. A szisztematikus kabotázs tényleges hatásának elemzése nélkül, valamint rendszerszintű jellege megállapításának hiányában nem állítható, hogy a várakozási idő megfelel az uniós szintű kiegyensúlyozott szabályozás szükségességének, amelynek előnyei meghaladják a felmerülő hátrányokat. A jogellenes kabotázs alacsony szintje (0,56%) nem indokolja sem a túlszabályozás szükségességét, sem a további korlátozások bevezetését. A szabályok végrehajtásának megkönnyítésére és egyértelművé tételére irányuló célkitűzéssel ellentétben az intézkedés nehézségeket okoz a fuvarozók számára a megfelelés és a bizonyítás tekintetében.
738.
A Máltai Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja sérti az arányosság elvét, mivel nem a kitűzött cél eléréséhez szükséges legkevésbé korlátozó intézkedésről van szó. Ez a rendelkezés egyébként súlyos kárt okoz a máltai fuvarozóknak. Az e rendelet (21) preambulumbekezdésében azonosított célkitűzésre tekintettel a várakozási idő nem a rendelkezésre álló legkevésbé korlátozó intézkedés. A Máltai Köztársaság azt állítja, hogy a bizottsági javaslat 2. cikkének 5. pontja nem járt volna a fuvarozóknak a logisztika megszervezésre és flottájuk megfelelő működésének a kontinensen való biztosítására vonatkozó képességének olyan jelentős korlátozásával, mint amelyet a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja jelent. A Máltai Köztársaság hangsúlyozza, hogy a máltai nemzetközi fuvarozók a kontinensen működnek, mivel nem kötelesek tengeri úton Máltára szállítani a járműveket. A kontinensen anélkül gyakorolják a szabad mozgáshoz való jogukat, hogy konkrét állandó vagy tartós kapcsolatban állnának más tagállamokkal, például Olaszországgal. A máltai fuvarozók járműveinek Máltáról való fizikai távolléte kizárólag e tagállam sziget jellegének tudható be. A Bizottság által javasolt alternatíva, amely szerint a kabotázsművelet keretében az utolsó kirakodásra a fogadó tagállamban a beérkező nemzetközi fuvarozás keretében végzett legutolsó kirakodástól számított 5 napon belül kerül sor, lehetővé teszi ugyanazon célok elérését, mint amelyeket a 2020/1055 rendelet követ, anélkül azonban, hogy – egyértelmű és észszerű cél nélkül – arra kötelezné a máltai fuvarozókat, hogy a négynapos várakozási időre mesterségesen és rendszeresen szakítsák meg valamennyi műveletüket. A szigeti területek földrajzi sajátosságait nem vették figyelembe. Az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése nem helyettesítheti a várakozási idő hatásvizsgálatát, annál is kevésbé, mivel az ezen utólagos értékelésben szereplő egyes állításokat azóta vitatták, különösen ami a kabotázsra vonatkozó rendelkezések pontosításával járó többletköltségek korlátozását illeti. Hatásvizsgálat hiányában az uniós jogalkotó nem bizonyította, hogy a várakozási idő mennyiben lenne megfelelőbb, holott nyilvánvalóan korlátozóbb, mint a Bizottság által eredetileg javasolt intézkedés, amely a hatásvizsgálat szerint a kabotázstevékenység 20%‑os csökkentését tette volna lehetővé. A Máltai Köztársaság továbbra sincs tisztában azzal, hogy milyen mértékben biztosították a fennálló különböző érdekek közötti egyensúlyt. A várakozási időt a jogalkotási eljárás során a hatásvizsgálat hiánya ellenére és annak ellenére, hogy a tagállamok rendszeresen tiltakoztak egy ilyen intézkedés elfogadása ellen későn, továbbá anélkül iktatták be, hogy az alperes intézmények konzultáltak volna a Máltai Köztársasággal vagy párbeszédet folytattak volna vele.
739.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja olyan további korlátozást vezet be a kabotázsszolgáltatások nyújtása tekintetében, amely önkényes kritériumokon alapul, nem igazolható az e rendelet által követett célokkal, és olyan negatív következményekkel jár, amelyek messze felülmúlják a várt kedvező hatásokat.
740.
A Lengyel Köztársaság szerint az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése már a módosítását megelőzően is megfelelő jogalapot jelentett a kabotázstevékenység állandó és folyamatos végzésének elkerüléséhez, amely folytán a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja túlmutat az említett rendelet (21) preambulumbekezdésében említett célkitűzésen. Már az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdéséből az következett, hogy a kabotázs nyújtása kizárt, ha a jármű egy nemzetközi szállítási művelet során rakomány nélkül lép be a fogadó tagállam területére. E rendelkezés kellő mértékben lehetővé teszi annak elkerülését, hogy a kabotázsműveleteket oly módon végezzék, amely az érintett tagállamban állandó és folyamatos tevékenységet jelent. A 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja – az érintett célkitűzésre tekintettel való igazolás nélkül – aránytalanul szigorítja a kabotázsra vonatkozó feltételeket, és inkább az uniós jogalkotó azon szándékából ered, hogy magukat a kabotázsműveleteket korlátozza, nem pedig az azokkal való visszaélést. Ez a korlátozás a kabotázs 2020/1055 rendelet (21) preambulumbekezdésében említett előnyeire és a szállítás hatékonyságának javításához való hozzájárulására tekintettel sem indokolt. A kabotázs korlátozása nem indokolt továbbá a foglalkoztatásra, az infrastruktúrára és a környezetre – különösen az üres járművel végzett fuvarozások számának a korlátozás által okozott növekedéséből adódóan – gyakorolt jelentős negatív következményekre tekintettel sem. E növekedés tényleges mértéke nem határozható meg, mivel a hatásvizsgálat nem vett figyelembe ilyen értékelést. Az uniós jogalkotó nem vette figyelembe a fuvarozók piacának sajátos szerkezetét sem, amely piac lényegében az Unió perifériáján található kkv‑kből áll, amelyeket különösen sújtja a költségeknek a kabotázsműveletek 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja által bevezetett korlátozása miatti emelkedése, és így nagyobb mértékben ki vannak téve a fizetésképtelenség kockázatának. A működési költségek emelkedése az áruk árának emelkedését is eredményezné.
741.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
i) A két kabotázsidőszak közötti várakozási idő arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatáról
742.
Amint arra már emlékeztettem, az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörének tényleges gyakorlása feltételezi az elfogadott aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét. Ami a két kabotázsidőszak közötti várakozási idő arányosságának az uniós jogalkotó általi vizsgálatát illeti, történeti áttekintésre van szükség.
743.
Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének b) pontja értelmében az uniós jogalkotónak a közös közlekedéspolitika végrehajtása során meg kell határoznia „azokat a feltételeket, amelyek mellett valamely tagállamban egy ott nem honos fuvarozó közlekedési szolgáltatásokat végezhet”. Ezeket a feltételeket, amelyeket addig a 3118/93/EGK rendelet (
456
) határozott meg, módosította az 1072/2009 rendelet, amelynek (15) preambulumbekezdése úgy határozza meg a kabotázst, mint „a fuvarozók által nem a székhelyük szerinti tagállamban nyújtott szolgáltatásokat”, és azt főszabály szerint megengedi „addig, amíg nem válik a fogadó tagállamban állandó vagy folyamatos jelleggel végzett tevékenységgé”. (
457
) Ennek érdekében az 1072/2009 rendelet egyértelműbben meghatározta a kabotázsműveletek gyakoriságát és azt az időszakot, amelyben végezhetők, és a jogalkotó már akkor hangsúlyozta, hogy nehézséget jelent az ilyen szolgáltatások nyújtása ideiglenes jellegének megállapítása és biztosítása. (
458
) Ugyanis, amint arra a Tanács emlékeztetett, ez a nehézség már a 3118/93 rendelet alapján szükségessé tette az árufuvarozás terén a közúti kabotázs ideiglenes jellegéről szóló értelmező közlemény (
459
) Bizottság általi elfogadását. Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése így a kabotázsműveleteket a nemzetközi fuvarozást követő 7 napos időszakra és ezen időszak alatt három „belföldi” szolgáltatásnyújtásra korlátozta.
744.
Az 1072/2009 rendeletet utólagos értékelésnek (
460
) vetették alá, amely – az 1072/2009 rendelet nem várt és nem szándékolt következményét jelentő – szisztematikus kabotázs azonosítását tette lehetővé, amely abban áll, hogy egy külföldi vállalkozás idejének nagy részét egy másik uniós országban tölti, amennyiben a fuvarozó minden héten végez nemzetközi fuvarozást. (
461
) Az elemzés rávilágított, hogy az ideiglenes kabotázs 1072/2009 rendeletben szereplő meghatározása nem teszi lehetővé a szisztematikus kabotázs kizárását. (
462
)
745.
Amint arra az alperes intézmények emlékeztetnek, az uniós jogalkotó által a 2020/1055 rendelet elfogadásakor jól ismert információkból kitűnik, hogy az 1072/2009 rendelettel a kabotázs tekintetében létrehozott szabályozás nem tette lehetővé a kabotázsszolgáltatások ideiglenes jellegének megfelelő biztosítását.
746.
Ezeket az információkat a Bizottság megfelelően figyelembe vette a hatásvizsgálata székhellyel kapcsolatos része keretében, amely a kabotázsműveletek alakulásának mennyiségi és földrajzi szempontból történő elemzését is tartalmazza. E hatásvizsgálatban a Bizottság egyebekben megállapította, hogy összefüggés áll fenn a kabotázsműveletek számának növekedése és e műveletek szisztematikus vagy akár jogellenes jellege, illetve a honos és a nem honos fuvarozók közötti tisztességes versenyt érintő kockázatok között. (
463
) Bár a Bizottság a javaslatában végül azon időszak csökkentését választotta, amely alatt a kabotázsműveletek egy nemzetközi fuvarozást követően engedélyezettek, valamint az ezen időszak alatt végezhető kabotázsműveletek maximális száma megjelölésének eltörlését, (
464
) a Tanáccsal és a Parlamenttel egyetértésben rámutatok, hogy a Bizottság vizsgálta az 1072/2009 rendelet 8. cikke akként történő módosításának lehetőségét is, hogy két kabotázsidőszak közötti várakozási időre kerüljön sor, majd elvetette ezt a lehetőséget a politikai és műszaki megvalósíthatóságával kapcsolatban táplált kétségei miatt, (
465
) amelyeket az uniós jogalkotónak nem kell feltétlenül osztania. Ezenkívül a Bizottság jelezte, hogy nem azonosított olyan konkrét problémákat, amelyeket egy ilyen intézkedés az arányosság tekintetében okozott volna, (
466
) majd végül elismerte, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikke (2a) bekezdésének „a jelenlegi helyzethez képest javítaná a kabotázsra vonatkozó szabályok végrehajthatóságát” (
467
).
747.
A fentiekből tehát az következik, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának elfogadásakor elegendő információval rendelkezett ahhoz, hogy értékelni tudja e kötelezettségnek az általa elérni kívánt célra tekintettel fennálló arányosságát, amit a Tanács és a Parlament a Bíróság előtt megfelelően bizonyított. Az arányosság elvének a hatásvizsgálat hiánya vagy a mérlegelési jogkörének gyakorlásakor a jogalkotó rendelkezésére álló, alapdokumentumok elégtelensége miatti megsértésére alapított kifogásokat tehát mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
ii) A két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő arányos jellegéről
748.
Az arányosság elvének tiszteletben tartása megköveteli, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja alkalmas legyen az e rendelet által kitűzött cél elérésére, és ne haladja meg az említett cél eléréséhez szükséges mértéket, azzal, hogy az uniós jogalkotónak a legkevésbé korlátozó, alkalmas intézkedést kell igénybe vennie, és a hátrányok a kitűzött célhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok. Az uniós jogalkotó számára azon területeken elismert széles mérlegelési jogkör miatt, ahol összetett műveleteket és értékeléseket kell végeznie, kizárólag e rendelkezés nyilvánvalóan alkalmatlan jellege kifogásolható.
749.
Ami az elérni kívánt célt illeti, emlékeztetek arra, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának c) alpontja a kabotázsra vonatkozó, az 1072/2009 rendeletből eredő korábbi szabályozás korlátai és az abból eredő nem várt és nem szándékolt következmények miatt pontosította e szabályozás feltételeit. A 2020/1055 rendelet (20) preambulumbekezdése értelmében az uniós jogalkotó célja az volt, hogy egyértelművé tegye, egyszerűsítse és könnyen végrehajthatóvá tegye a nem honos fuvarozók által a fogadó tagállamban ideiglenes jelleggel végzett belföldi fuvarozásra vonatkozó szabályokat, „az eddig elért liberalizáció szintjének fenntartása mellett”. E rendelet (21) preambulumbekezdése emlékeztetett arra, hogy a kabotázsműveleteket „engedélyezni kell mindaddig, amíg nem jelentenek állandó vagy folyamatos tevékenységet az érintett tagállamban”, és hogy annak biztosítása érdekében, hogy erre ne kerüljön sor, „a fuvarozók számára nem szabad engedélyezni, hogy egy adott kabotázsműveleti időszak végétől számított meghatározott időn belül kabotázsműveletet végezzenek ugyanabban a tagállamban”. Egyrészt a kabotázsműveletek nem teljes mértékben liberalizáltak. Másrészt pontos feltételeket kell meghatározni annak érdekében, hogy az ilyen műveletek nyújtása ideiglenes maradjon, és a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja éppen ezt kívánta biztosítani. A Tanácshoz és a Parlamenthez hasonlóan emlékeztetek arra, hogy a Bíróságnak már volt alkalma hangsúlyozni a kabotázstevékenységek szükségszerűen ideiglenes jellegét. (
468
)
750.
A Parlament bemutatta azokat az okokat, amelyek miatt – a jogalkotó szerint – a jogalkotó széles mérlegelési jogkörének gyakorlása során a kabotázsműveleteket továbbra is korlátozásoknak kell alávetni. Ez az intézmény a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részére támaszkodva a beadványaiban jelezte, hogy a kabotázspiacot az EU‑13‑beli fuvarozók által főként az EU‑15 tagállamokban végzett kabotázsműveletek jelentős növekedése jellemzi. Ez a növekedés azzal függ össze, hogy az alacsony működési költségű tagállamok fuvarozói versenyelőnyt élveznek az EU‑15‑beli belföldi fuvarozókkal szemben, akiknek szigorúbb jogszabályokat kell betartaniuk, és magasabb működési költségeket kell viselniük. A kabotázs ideiglenes jellegét tehát fenn kell tartani és biztosítani kell annak érdekében, hogy az EU‑15‑beli fuvarozókat megóvják a tisztességtelen versenytől. Így az uniós jogalkotó azt a politikai döntést hozta, hogy szigorítja az ideiglenes kabotázs feltételeit, arra törekedve, hogy megfelelő egyensúlyt teremtsen a nem honos fuvarozók belföldi fuvarozási piachoz való hozzáférése és a magasabb működési költségeknek kitett belföldi fuvarozók védelme között.
751.
Ami a két kabotázsidőszak közötti várakozási idő szükségességét és megfelelőségét illeti, figyelembe kell venni – amint arra a Tanács és a Parlament hivatkozott –, hogy az uniós jogalkotó rendelkezésére álló adatok szerint az 1072/2009 rendelet 8. cikke végső soron lehetővé tette a nem honos fuvarozók számára, hogy úgy szervezzék meg műveleteiket, hogy a fogadó tagállamban való állandó vagy folyamatos jelenlétet biztosítsanak. (
469
) E rendelkezés ilyen alkalmazása e műveleteket – a Parlament minősítése szerint – egy „szürke zónába” helyezte, és nyilvánvalóan ellentétes volt az 1072/2009 rendelet (13) és (15) preambulumbekezdésében már hangsúlyozott célkitűzéssel.
752.
E tekintetben a Tanács emlékeztet arra, hogy az árufuvarozás terén a kabotázs ideiglenes jellegéről szóló bizottsági értelmező közleményben (
470
) a Bizottság az említett jelleg biztosításához négy kritériumot jelölt meg, tudniillik az időtartamot, a gyakoriságot, az ismétlődést és a folyamatosságot. A Tanács kifejti, hogy az 1072/2009 rendelet szabályozta a szolgáltatás időtartamát, mivel a kabotázs hét napig volt lehetséges. Az ezen időszak alatt végezhető kabotázsműveletek gyakoriságát szintén meghatározták, nem határozták meg azonban e hétnapos időszakok gyakoriságát. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörének gyakorlása során tehát – anélkül, hogy nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el – úgy vélte, hogy annak lehetővé tétele, hogy egy fuvarozó közvetlenül egy ilyen időszak végét követően új hétnapos időszakot kezdjen, amely alatt három kabotázsművelet engedélyezett, korlátozza a kabotázsra vonatkozó szabályozás hatékonyságát, és ellentétes a kabotázsműveletek ideiglenes jellegével, amelyet továbbra is biztosítani kíván. Egy „cool‑off” időszak tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség, amely időszak alatt semmilyen kabotázstevékenység nem végezhető, megfelelőnek tűnik a kitűzött cél elérésére, azaz a kabotázsműveletek ideiglenes jellegének biztosítására.
753.
Ami a szükséges jelleget illeti, a Tanács és a Parlament az 1072/2009 rendelet utólagos értékelésére és a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részére is hivatkozott a kabotázsműveletek piaca fő jellemzőinek megvilágítása és a szisztematikus kabotázshoz kapcsolódó problémák azonosítása érdekében, mivel a kabotázsműveletek nem képezik teljes liberalizáció tárgyát, hanem azokat az uniós jogalkotó által meghatározott feltételek szerint kell megszervezni, amint azt az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének b) pontja előírja. Így a jogalkotó széles mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy úgy ítélje meg, hogy beavatkozása szükséges bizonyos fuvarozóknak a fennálló szabályozás pontatlan vagy hiányos jellegén alapuló és a tisztességes versenyt fenyegető visszaélésszerű gyakorlatainak visszaszorításához, mivel a honos fuvarozók a nem honos fuvarozóknak a belföldi fuvarozási piacon fennálló, már nem ideiglenes, hanem állandó jelenlétével szembesülnek.
754.
A mostantól előírt várakozási idő tartama (négy nap) nem tűnik túlzottnak, amennyiben a Tanács kifejti, hogy azt nemzetközi szállítások szervezésére kell fordítani, amelyek minden kabotázsművelet szükséges előfeltételét alkotják, mivel ez utóbbi csak azért engedélyezett, mert az előbbiekhez kapcsolódik. A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része keretében a Bizottság úgy vélte, hogy a fuvarozók 30 napos időszakonként még legfeljebb 3,33 hétnapos időszakot teljesíthetnek, amely alatt a kabotázsműveletek engedélyezettek, de korlátozottak. (
471
) A Tanács úgy véli, hogy a négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettségnek ezt a számot 29 napos időszakonként három hétnapos időszakra kell csökkentenie. (
472
) A kabotázsműveletek tehát továbbra is lehetségesek.
755.
Egyébiránt a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy a négynapos várakozási idő alatt csak a kabotázsműveletek tiltottak, ami összhangban áll a kitűzött céllal. A fuvarozók nem kötelesek ezen időszak alatt a járműveiket tétlenségre kényszeríteni, sem tevékenységüket leállítani. Csak arra kötelesek, hogy ezt a négy napot a kabotázsműveletektől eltérő szállítástípusokra fordítsák, így a tevékenységeik fuvarozók általi szervezésébe való, az uniós jogalkotó általi beavatkozás – a felperesek állításával ellentétben – nem tűnik olyan terjedelműnek, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja aránytalannak bizonyulna.
756.
Ami a kevésbé korlátozó alternatív intézkedések fennállását illeti, az 1071/2009 rendeletnek a Bolgár Köztársaság által javasolt 5. cikke nem fogadható el, mivel az elérni kívánt cél a székhely állandó és tényleges jellegének biztosítása. A Bolgár Köztársaság a légi közlekedési ágazatban már megvalósítottak fényében javasolja továbbá a kabotázsszolgáltatások teljes liberalizációját. Először is, egy adott közlekedési módot magában foglaló ágazatra vonatkozó szabályozások nem ültethetők át a többi közlekedési módra pusztán amiatt, hogy a közlekedéshez kapcsolódó ágazatról van szó, mivel minden piacot sajátos tényezők jellemeznek. (
473
) Másodszor, tekintettel többek között a hatásvizsgálatban szereplő információkra, nehéz elképzelni, hogy a teljes liberalizáció mennyiben lenne alkalmas arra, hogy biztosítsa az EU‑15‑beli fuvarozók érdekeinek ugyanolyan mértékű figyelembevételét, mint az EU‑13‑beli fuvarozók érdekei esetén. (
474
) Harmadszor, a kabotázsműveletek liberalizációjának mértéke politikai döntés kifejeződése, amely a jogalkotó széles mérlegelési jogkörébe tartozik. Végül negyedszer, a két kabotázsidőszak közötti várakozási időhöz képest alternatív intézkedésként az ágazat teljes liberalizációjának javaslata valójában magának az 1072/2009 rendeletben meghatározott, a kabotázsra vonatkozó szabályozás lényegének a megkérdőjelezését és a kabotázs ideiglenes jellegének vitatását jelenti.
757.
Románia azt javasolja, hogy javítsák a kabotázsszolgáltatások nyújtására vonatkozó meglévő korlátozások ellenőrzésének hatékonyságát. Mindazonáltal, amint arra a Tanács és a Parlament rámutatott, mivel a szisztematikus kabotázs az 1072/2009 rendelet nem kellően pontos voltából eredő szürke zónába tartozik, az ellenőrzések megerősítése nem lenne alkalmas arra, hogy ugyanolyan hatékonysággal érje el a kabotázs ideiglenes jellegének – többek között az ellenőrzést végző hatóságok számára történő – tisztázására irányuló célkitűzést.
758.
A Máltai Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság javaslatát kellett volna követni. Ez a javaslat azonban arra irányult, hogy öt napra csökkentsék azt az időszakot, amely alatt kabotázsműveletek engedélyezettek, és szüntessék meg az ezen időszak alatt végezhető kabotázsműveletek számára vonatkozó pontosítást. Az ilyen módosítás nem akadályozta volna meg a fuvarozókat abban, hogy összekapcsolják a kabotázsidőszakokat, és küzdjenek a szisztematikus kabotázs ellen, tehát nem lett volna alkalmas a kitűzött cél elérésére.
759.
Végül el kell utasítani a Lengyel Köztársaság azon érvét, amely szerint az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése a jelenlegi állapotában elegendő, mivel nyilvánvalóan nem veszi figyelembe a szisztematikus kabotázshoz kapcsolódó, többek között a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részében azonosított nehézségeket, és mivel az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy mikor szükséges a beavatkozása.
760.
Következésképpen a felperesek nem bizonyították kevésbé korlátozó alternatív intézkedések lehetőségét.
761.
Ami a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja által okozott hátrányokat illeti, az alperes intézményekhez hasonlóan emlékeztetek arra, hogy a kabotázsra vonatkozó szabályozás jelenleg vizsgált egyetlen szempontja a két kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettség, így elfogadhatatlannak kell tekinteni minden olyan érvet, amely arra irányul, hogy a vitát kiterjessze az 1072/2009 rendelet 8. cikke által a kabotázsra vonatkozóan a 2020/1055 rendelettel történő módosítást megelőzően előírt korlátozásokra. Itt tehát kizárólag a várakozási idő környezeti, gazdasági és társadalmi hatásának kérdését kell vizsgálni.
762.
Környezeti szempontból, amint arra fentebb emlékeztettem, a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja előírja a fuvarozók számára, hogy ezen időszak alatt ne szervezzenek kabotázsműveleteket, de egyébként nem szabályozza a járművek ezen időszak alatti használatát vagy használatának mellőzését. E rendelkezés szövegéből nem következik a székhely szerinti tagállamba való visszatérésre vonatkozó kötelezettség. Az arra vonatkozó kötelezettség, hogy el kell hagyni a fogadó tagállam területé, mielőtt egy nemzetközi fuvarozást követően új kabotázsidőszak kezdődne, az 1072/2009 rendelet által bevezetett, fennálló szabályozásból ered.
763.
Egyes felperesek azt állították, hogy a kabotázsműveletek további korlátozása korlátozná az ilyen műveletek környezeti hatékonyságát, amelyet a 2020/1055 rendelet (21) preambulumbekezdése is elismer. A kabotázsszolgáltatások korlátozása szerintük az üres járművel megtett utak növekedését, és így többek között a szén‑dioxid‑kibocsátás indokolatlan növekedését vonja maga után. E hatékonyság azonban nem élvezhet elsőbbséget minden más megfontolással szemben, amit a (21) preambulumbekezdés is tükröz, amikor megállapítja, hogy e műveleteket csak addig kell engedélyezni, amíg nem jelentenek állandó vagy folyamatos tevékenységet az érintett tagállamban. Ezenkívül a kabotázsműveletek – amennyiben nemzetközi fuvarozást követnek – hozzájárulnak a járművek kihasználási arányának növekedéséhez és az üres járművel megtett utak számának csökkenéséhez. Amint azt a Tanács hangsúlyozta, a kabotázsból eredő hatékonyságjavulásra csak azért kerül sor, mert ezek a műveletek visszaúthoz kapcsolódnak. Ezért téves azt állítani, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjával bevezetett szabályozás kétségessé teszi ezt a hatékonyságjavulást, mivel fenntartja az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdését, miközben pontosítja azt, és nem ír elő mást, mint azt, hogy azon hétnapos időszakot követően, amely alatt a kabotázsműveletek engedélyezettek, egy négynapos időszak alatt tartózkodni kell az ilyen műveletek végzésétől. Az arra vonatkozó kötelezettség, hogy két olyan időszak között, amely alatt a kabotázsműveletek engedélyezettek, négynapos várakozási időt kell tartani, tehát nyilvánvalóan nem okoz aránytalan környezeti károkat.
764.
Ugyanez a megállapítás vonatkozik a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának gazdasági következményeire is. Ezek a következmények nyilvánvalóan jelentősebbek lesznek azon fuvarozók számára, amelyek még nem felelnek meg az 1072/2009 rendelet kabotázsra vonatkozó követelményeinek, ami például a máltai fuvarozók esetében látszólag fennáll, amint azt a Máltai Köztársaság beadványai szemléltetik. E következmények tehát nem a 2020/1055 rendeletben rögzített új kötelezettségből erednek, hanem a fuvarozók arra vonatkozó gazdasági döntéseiből, hogy szisztematikus kabotázsműveleteket végeznek, az e tevékenységek ideiglenes jellegére való, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjában már szereplő egyértelmű hivatkozás ellenére, valamint annak – a Parlament által hangsúlyozott – szükségessége ellenére, hogy műveleteiket összhangba hozzák az uniós szabályozással. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (saját felróható magatartására senki sem hivatkozhat).
765.
Egyébiránt, mivel a várakozási idő csak arra kötelezi a fuvarozókat, hogy ne szervezzenek kabotázsműveletet, e fuvarozók tervezhetnek más típusú fuvarozásokat, amely folytán a gazdasági tevékenység nem kerülne felfüggesztésre az ezen időszak alatti négy napra. Ezenkívül a hatásvizsgálat úgy ítélte meg, hogy a tervezett intézkedések bármely hatását áthárítják a szállítási szolgáltatások igénybevevőire, anélkül hogy ez az áthárítás hatással lenne az áruk végső árára, amelynek a szállítás – továbbra is a hatásvizsgálat szerint – csak kis részét teszi ki. (
475
)
766.
Szociális szempontból a hatásvizsgálat úgy ítélte meg, hogy – a Bizottság javaslatának megfelelően – azon időszak négy napra történő csökkentése, amelynek során a kabotázsműveletek engedélyezettek, valamint az ezen időszakban engedélyezett kabotázsműveletekre vonatkozó felső korlát megszüntetése, amelyek a kabotázstevékenységek 20%‑os csökkenését eredményezték volna, (
476
) nem gyakoroltak volna jelentős hatást a szállítási tevékenység általános szintjére, mivel a kabotázstevékenységek e csökkenése lehetővé tette volna az egyensúly helyreállását a belföldi fuvarozók javára, miközben az addig szisztematikus kabotázst nyújtó fuvarozók vagy a székhelyük szerinti tagállamban folytatott belföldi fuvarozására, vagy a nemzetközi fuvarozásra irányítják át a tevékenységüket. (
477
) A hatásvizsgálatból kitűnik, hogy arra számítottak, hogy a tervezett intézkedések egyike sem fogja befolyásolni a közúti árufuvarozási ágazatban rendelkezésre álló munkahelyek számát. (
478
) Ez a következtetés átültethető a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjára, mivel ez a rendelkezés nem minősül a Bizottság által javasolt és értékelt intézkedésnél korlátozóbb intézkedésnek.
767.
Végül, amennyiben az egyes felperesek által kifejtett érvet úgy kellene értelmezni, mint az uniós jogalkotóval szemben felhozott azon kifogást, hogy az nem vette figyelembe különleges helyzetüket, három észrevételt kívánok tenni. Először is, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogalkotó nem köteles figyelembe venni valamely tagállam különleges helyzetét, amennyiben az uniós jogi aktus minden tagállamban kifejti hatását, és azt feltételezi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel elérni kívánt célokra – biztosított, és az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az Unió összes tagállamának sajátos helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével. (
479
) Másodszor, a jogalkotó még kevésbé köteles figyelembe venni valamely tagállam különleges helyzetét, ha az az uniós szabályozás nyilvánvaló megsértésén alapul, amint az a Máltai Köztársaság által a fuvarozói többségének tevékenységéről adott leírásból következik. Harmadszor, a 2020/1055 rendelet nem módosította azt a követelményt, amely szerint az engedélyezett kabotázsidőszak csak akkor nyílik meg, ha előzőleg a járműnek a fogadó tagállam területén való jelenlétét igazoló nemzetközi fuvarozásra került sor, és e terület elhagyásával ér véget, így a Málta sziget jellegének figyelembevételével kapcsolatos kérdés az említett rendelet által bevezetett rendelkezés ellen benyújtott kereset szempontjából nem releváns.
768.
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a felpereseknek nem sikerült bizonyítaniuk a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának nyilvánvalóan aránytalan jellegét. Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokat tehát mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
c)
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
769.
A Litván Köztársaság először is azt állítja, hogy az intézmények nem értékelték megfelelően az uniós közlekedési piac helyzetét, valamint a tagállamok e piacot illetően releváns földrajzi sajátosságait, és nem vették megfelelően figyelembe az Unió központjából és perifériájáról működő fuvarozók gazdasági helyzetének romlását. Megállapítást nyert, hogy a várakozási idő bevezetése például nincs hatással a francia fuvarozókra, mivel az Unió egész területén végzett kabotázsműveletekben való részesedésük kevesebb mint 1%‑ot tesz ki, ellentétben az (Unió egészét tekintve a kabotázsműveletek 40%‑át végző) lengyel, a román (8,8%) vagy a litván (9,2%) fuvarozókkal. A hatásvizsgálat becslése szerint a kabotázsműveletek száma 2035‑re 31%‑kal csökken. (
480
) A kabotázstilalom minden egyes napja például egy belga fuvarozó számára 679 euró, vagyis a belga ágazat egésze számára évi 96 millió euró becsült költséggel jár. A várakozási idő bevezetése a periférián található és kis méretű tagállamok fuvarozóit illetően a piacról való kiszoruláshoz, a fuvarozási piac széttagolódásához és a piac e tagállamokban letelepedett fuvarozók előtti lezárásához vezetne.
770.
Másodszor a Litván Köztársaság azt rója fel a Tanácsnak és a Parlamentnek, hogy nem vették figyelembe azt a tényt, hogy a két kabotázsidőszak közötti várakozási idő betartása hatással lesz az életszínvonalra és a foglalkoztatási szintre, 35000 litván munkahelyet fenyeget és növeli a gazdaságilag kevésbé fejlett tagállamok és a fejlettebb nyugat‑európai tagállamok közötti különbséget, mivel az előbbiek több személyt foglalkoztatnak a közlekedési ágazatban, mint az utóbbiak, amit a Tanács és a Parlament nem vitatott. Ezen intézmények ugyanis megerősítették, hogy az elérni kívánt cél éppen az Unió központjában vagy perifériáján letelepedett fuvarozók műveletei jelenlegi volumenének csökkentése volt.
771.
A Bolgár Köztársaság a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség és a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő tekintetében közös, az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével és az EUMSZ 94. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és EUMSZ 90. cikknek a megsértésére alapított jogalapra hivatkozik. Itt tehát utalok a jelen indítvány 659. pontjára az e felperes által kifejtett érvek összefoglalása érdekében.
772.
A Máltai Köztársaság a maga részéről azt rója fel a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának bevezetésekor nem kezdeményeztek olyan vitát, amely feltárhatta volna, hogy ez az új kötelezettség ténylegesen milyen hatást gyakorol a Máltához hasonló szigetország államokra, amelyek nagymértékben függnek a tengeri összeköttetéstől és a kombinált szállítási útvonalaktól. E kötelezettség tiszteletben tartása azonban súlyos hatással lesz a máltai fuvarozókra, mivel kénytelenek lesznek önkényesen leállítani a tevékenységüket. A KPMG jelentése (
481
) szemlélteti a súlyos következményeket: a logisztikai terhek növekedése, az igénybe nem vett erőforrások és/vagy az üres járművel megtett utak, és így a költségek növekedése, a műveletek hatékonyságának romlása, valamint a máltai fuvarozókra nehezedő fokozott gazdasági nyomás. A 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja, mivel veszélyezteti a máltai nemzetközi szállítási ágazat tevékenységét, sérti az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményeket.
773.
A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy önkényes tényezők alapján korlátozta a kabotázsműveleteket anélkül, hogy figyelembe vette volna az Unió perifériáján található tagállamokban letelepedett fuvarozók helyzetét, megsértette az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését. A Lengyel Köztársaság az arra alapított jogalap keretében kifejtett érvekre utal, hogy a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését. Ugyanezt teszi az EUMSZ 94. cikk megsértésére alapított jogalapot illetően is, amelyre utalok.
774.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
775.
Emlékeztetek arra, hogy a jelen indítvány 281. és azt követő pontjaiból az következik, hogy az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 94. cikk megköveteli az uniós jogalkotótól bizonyos sajátos paraméterek és az általa követett célok figyelembevételét, továbbá feltételezi ezen céloknak és a fennálló érdekeknek a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának elfogadása során történő mérlegelését. Így figyelembe kellett vennie a két olyan időszak közötti, amely alatt a kabotázsműveletek engedélyezettek, négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettség által az e két rendelkezésben meghatározott paraméterekre gyakorolt káros hatásokat (amely paraméterek egyrészt az egyes régiókban az életszínvonalra, a foglalkoztatási szintre, illetve a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt súlyos befolyás kockázata, másrészt pedig a fuvarozók gazdasági körülményei).
776.
A jelen indítvány 742. és azt követő pontjaiból kitűnik, hogy az uniós jogalkotónak elegendő adat állt rendelkezésére ahhoz, hogy megismerje a fuvarozási és kabotázsszolgáltatások piacának szerkezetét, és értékelje a tervezett intézkedés hatását. Amint arra többek között a Tanács hivatkozik, a közlekedési piac rendkívül kiegyensúlyozatlan jellege már a hatásvizsgálat első oldalából egyértelműen kitűnik. E hatásvizsgálat a javasolt intézkedések aszimmetrikus hatásaira is rámutat. (
482
) Emlékeztetek arra is, hogy az uniós jogalkotó soha nem fogadta el a nem honos fuvarozók fogadó tagállam területén belföldi szállítási szolgáltatások nyújtása céljából fennálló állandó jelenlétét, mivel e jogalkotó – legalábbis az 1072/2009 rendelettől kezdve –az ilyen tevékenység nem állandó jellegét hangsúlyozta. A Litván Köztársaságnak a piaci helyzet és földrajzi sajátosságai megfelelő értékelésének hiányára vonatkozó kifogását, a Máltai Köztársaságnak a vita hiányára vonatkozó kifogását és a Lengyel Köztársaságnak az uniós jogalkotó által alapul vett tényezők önkényes jellegére vonatkozó kifogását mint megalapozatlant el kell utasítani.
777.
Egyébiránt az állítólagos súlyos gazdasági következmények – pontosan azért, mert az uniós jogalkotó soha nem fogadta el a nem honos fuvarozóknak a fogadó tagállam területén belföldi szállítási szolgáltatások nyújtása céljából fennálló állandó jelenlétét – a gyakorlatban csak azokat a fuvarozókat fogják érinteni, akik az 1072/2009 rendelet által követett célokon egyértelműen túlterjeszkedő tevékenységet folytattak. Ezenkívül, amint azt a Tanács a Litván Köztársaságnak a belga fuvarozók által viselt további költségekre vonatkozó érvével kapcsolatban megjegyzi, az állítólagos súlyos következmények többsége a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának azon téves értelmezésén alapul, amely szerint a négynapos várakozási idő alatt semmilyen fuvarozási tevékenység nem megengedett, ami nem így van. (
483
) Hasonlóképpen, a Litván Köztársaság által szintén hivatkozott, a Bizottság által szolgáltatott azon becslés, amely szerint a kabotázstevékenységek 2035‑re 31%‑kal csökkenni fognak, nem az 1072/2009 rendeletben meghatározott, fennálló szabályozás várakozási idővel való kiegészítésére vonatkozik, hanem épp ellenkezőleg, arra az esetre, ha azon időszaka, amelynek során a kabotázsműveleteket engedélyezik (az 1072/2009 rendelet szerinti hét nap helyett) négy napra csökkenne. (
484
)
778.
Ami az életszínvonal és a foglalkoztatási szint egyes régiókban való érintettségére vonatkozó állítást illeti, a felperesek gyakran hivatkoztak egyedi helyzetükre, mint például a Máltai Köztársaság esetében. Márpedig a már részletesen hivatkozott ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jogalkotó nem köteles figyelembe venni valamely tagállam különleges helyzetét, amennyiben a fennálló különböző érdekek közötti egyensúlyra kell törekedni. (
485
) A négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettséghez kapcsolódó negatív következmények egyébként – amint arra a Parlament emlékeztet, és amint azt már megállapítottam – nem függenek össze Málta sziget jellegével. (
486
)
779.
Ezenkívül a jogalkotás időpontjában a Tanács és a Parlament rendelkezésére álló információkból kitűnik, hogy társjogalkotóként széles mérlegelési jogkörükben eljárva úgy ítélhették meg, hogy a négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettség végrehajtásával kapcsolatos költségeket, még ha azok az Unió perifériáján elhelyezkedő fuvarozók számára magasabbak lennének is, ellentételezik az Unió egésze számára abból eredő társadalmi‑gazdasági előnyök. Az uniós jogalkotó által elérni kívánt hatás éppen a közúti szállítási szolgáltatások nyújtása modelljének a Lengyel Köztársaság által hivatkozott lényeges módosulása, nem az EU‑15‑beli fuvarozók előnyben részesítése, hanem a rendkívül kiegyensúlyozatlan struktúrák alapján történő működés felé mutató piaci tendencia korrigálása érdekében. A hatásvizsgálat rávilágított, hogy a kabotázs rendszerének módosítására vonatkozó kötelezettség várható hatása nem a kabotázsszolgáltatások iránti kereslet csökkenésében, hanem a szállítási szolgáltatások átcsoportosításában áll. A Lengyel Köztársaságnak a kényszerű gazdasági migrációra való bármilyen ösztönzésre alapított érvét határozottan el kell utasítani: az áttelepülés nem más, mint a vállalkozás üzleti döntésének kifejeződése, és a két olyan időszak között, amely alatt a kabotázsműveletek engedélyezettek, egy négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettség semmiképpen sem minősül az áttelepülésre való ösztönzésnek.
780.
Ami a Lengyel Köztársaság arra alapított kifogását illeti, hogy nem vették figyelembe a működés, valamint a közlekedési eszközök és infrastruktúra súlyos érintettségének kockázatát, amely az üres járművel megtett utak számának növekedéséből ered és hozzájárul a kockázatos magatartások gyakoribbá válásához, meg kell állapítani, hogy ilyen kockázat fennállása nem nyert bizonyítást. A négynapos várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettség és a Lengyel Köztársaság által hivatkozott körülmények közötti okozati összefüggés ugyanis különösen gyengének és inkább hipotetikusnak tűnik, mivel minden fuvarozóknak (a kabotázstevékenységek kivételével) a saját belátása szerint kell megszerveznie az ezen időszak alatti tevékenységét.
781.
Végül, ami a Lengyel Köztársaság által azzal kapcsolatban megfogalmazott kifogást illeti, hogy az uniós jogalkotó nem vette figyelembe a Covid19‑világjárványt, az alperes intézmények hasznosan emlékeztettek először is arra, hogy a 2020/1055 rendelet tartalmával kapcsolatos politikai megállapodásra 2019. december 12‑én, vagyis az e világjárványhoz kapcsolódó válság kitörése előtt került sor; másodszor, hogy e rendelet tárgya nem e válság kezelése volt, és nem is lehetett az, e válság pedig az uniós jogalkotó konkrét beavatkozásainak tárgyát képezte; (
487
) és harmadszor, hogy a 2020/1055 rendelet azt irányozta elő, hogy csak 2022. február 21‑től kell alkalmazni. (
488
) E körülmények között nem lehet helyt adni a fuvarozók Covid19‑világjárvány miatti sajátos helyzetének figyelmen kívül hagyására alapított kifogásnak.
782.
Következésképpen a fent hivatkozott okok összessége miatt az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és/vagy az EUMSZ 94. cikknek a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja általi megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
d)
Az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
783.
A Litván Köztársaság a kabotázsműveletek engedélyezettségének két időszaka közötti négynapos várakozási idő kapcsán az EUMSZ 26. cikknek és a hátrányos megkülönböztetés tilalma alapelvének megsértésére hivatkozik, mivel e várakozási idő akadályozza a belső piac működését és korlátozza a logisztikai láncok hatékonyságát. Ebből a közúti fuvarozási piac olyan átszerveződése következik, amely az Unió perifériáján elhelyezkedő kis tagállamokkal szembeni közvetett hátrányos megkülönböztetéshez vezet, és kizárólag földrajzi elhelyezkedésük okán jogszerűtlen és indokolatlan előnyhöz juttatja a nagy és központi helyzetű uniós tagállamokat.
784.
Először is a várakozási idő nem járul hozzá a verseny torzulásának megelőzésére irányuló célkitűzés megvalósításához, és alapvetően ellentétes a szabad piac elveivel. A Litván Köztársaság azt várta az uniós tagságától, hogy – a Litván Köztársaság Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződésben foglalt megállapodásnak megfelelően – a közúti fuvarozási piacot megnyitják a Litvániában letelepedett fuvarozók előtt. A várakozási idő összeegyeztethetetlen a Bizottság által az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához” című dokumentumban (
489
) meghatározott, a kabotázsra vonatkozó korlátozások megszüntetésére irányuló célokkal is, és alapvetően akadályozza az egységes piac megfelelő működését és a szállítási ágazatban a szolgáltatásnyújtás szabadságát, ugyanakkor közvetett hátrányos megkülönböztetést jelent a periférián található és kis méretű tagállamokkal szemben.
785.
Másodszor, a légi közlekedési ágazatban a kabotázsra vonatkozó valamennyi korlátozást megszüntették annak érdekében, hogy ösztönözzék a közösségi légi közlekedési ágazat fejlődését, és javítsák a felhasználóknak nyújtott szolgáltatásokat. A közúti szállítási ágazatban ezzel szemben a várakozási idő bevezetése visszalépéshez és a piacnak a nem honos fuvarozók előtti lezárásához járul hozzá.
786.
Harmadszor, nem vették figyelembe a természeti tényezőket, amelyekből az következik, hogy a szállítás iránti kereslet az Unió középső és nyugati részén koncentrálódik. A várakozási idő jelentette korlátozás visszatart az ott történő szolgáltatásnyújtástól, ahol e szolgáltatásoknak objektíve nagyobb a piaca és nagyobb kereslet van irántuk. A mesterséges átrendeződés, amelyhez a várakozási idő és a fuvarozók más tagállamokban fennálló üzleti lehetőségeinek korlátozása vezet, a periférián található és a kis méretű tagállamokkal szembeni közvetett hátrányos megkülönböztetést eredményez.
787.
A válasz szakaszában a Litván Köztársaság kifejti, hogy a várakozási idő szerinte ellentétes az EUMSZ 26. cikkel, mivel csökkenti a liberalizáció már elért szintjét, noha a Bizottság a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részében hangsúlyozta, hogy a követett cél a szabályok végrehajtásának puszta javítása, és hogy elvetette a várakozási idő bevezetésének lehetőségét, mivel az nem alkalmas a fennálló problémák megoldására. A várakozási idő ezenkívül ellentétes az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével.
788.
Románia az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikkben foglalt tilalma elvének állítólagos megsértését illetően a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel és a négynapos várakozási idővel kapcsolatban közös érvelést fejtett ki. Ezen érvek összefoglalását illetően tehát a jelen indítvány 605. és azt követő pontjaira utalok.
789.
A Máltai Köztársaság a Charta 20. és 21. cikkének, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére hivatkozik, mivel a várakozási idő azonos módon kezeli a Málta sziget jellegéből és földrajzi elhelyezkedéséből adódó eltérő helyzeteket. A máltai fuvarozóknak nincs szükségük arra, hogy három kabotázsművelet elvégzését követően járműveikkel visszatérjenek Máltára, és a várakozási idő arra kötelezi őket, hogy egy másik tagállamba menjenek át, vagy hogy tevékenységüket felfüggesszék. A várakozási idő arra kötelezi e fuvarozókat, hogy de facto felfüggesszék gazdasági tevékenységeiket. Málta sajátosságait figyelmen kívül hagyták. A Máltai Köztársaság arra is hivatkozik, hogy a várakozási időt nem technikai intézkedésnek kell tekinteni, amely összetett tudományos bizonyítékok és vitatott politikai döntések tárgyát képezi, amelyek széles mérlegelési jogkör elismerését indokolnák, hanem az valamennyi tagállamra alkalmazandó általános szabálynak minősül, amely figyelmen kívül hagyja az adott tagállam és közlekedési ágazata konkrét földrajzi sajátosságait, és észszerűtlen korlátozásokat ró egy alapvető szolgáltatás nyújtására, valamint egyenlőtlenséget okoz, amennyiben azt olyan tagállam számára írják elő, amelyet objektív okok közismerten megakadályoznak abban, hogy annak megfeleljen. A Máltai Köztársaságot így a Parlament és a Tanács – indokolatlan és aránytalan módon – hátrányosan megkülönböztető módon kezelte. A Parlament és a Tanács azáltal, hogy figyelmen kívül hagyta a várakozási idő esetlegesen hátrányosan megkülönböztető hatásait, megsértette a Charta 20. és 21. cikkét, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét. A válasz szakaszában a Máltai Köztársaság hozzáteszi, hogy nyilvánvalóan téves a valamely szigetország tagállamban letelepedett fuvarozókkal szemben ugyanolyan bánásmódot alkalmazni, mint azon fuvarozókkal szemben, akiknek a műveleteik lebonyolítása során nem kell tengeri szakaszt megtenniük, mivel a szigeten működő fuvarozók helyzete nem hasonlítható össze a kontinentális fuvarozók helyzetével.
790.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
791.
A Litván Köztársaság által hivatkozott, az EUMSZ 26. cikk megsértésére alapított érveket illetően a jelen indítvány 678. és azt követő pontjaira utalok.
792.
Ami a Románia által kifejtett érvelést illeti, mivel az közös az ugyanezen felperes által az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalap keretében kifejtett érveléssel, a jelen indítvány 609. és azt követő pontjaira utalok.
793.
Ami a Litván Köztársaság azon érveit illeti, amelyek egyrészt a piacnak a csatlakozási megállapodás rendelkezéseivel ellentétes lezárására, másrészt a várakozási időnek az e felperes által hivatkozott bizottsági fehér könyvben (
490
) előírtakkal való összeegyeztethetetlenségére vonatkoznak, a jelen indítvány 618. pontjára utalok. A légi közlekedési ágazathoz képest eltérő bánásmódra és az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére alapított érvet illetően a jelen indítvány 619. és 624. pontjára utalok.
794.
Ami a bírósági felülvizsgálat alkalmazandó szintjét illeti, amennyiben a Máltai Köztársaság vitatja az e területen az uniós jogalkotó számára biztosított széles mérlegelési jogkör elismerését, ezt az érvet a jelen indítvány 80. pontjában már felidézett ítélkezési gyakorlatra való hivatkozással el kell utasítani.
795.
Egyebekben emlékeztetek arra, hogy a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő bevezetésének az a célja, hogy megerősítse a kabotázs ideiglenes jellegét, megfelelő egyensúlyt teremtve a nem honos fuvarozóknak a belföldi fuvarozási piachoz való – az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének b) pontja értelmében még feltételhez kötött – hozzáférése és a magasabb működési költségeknek kitett belföldi fuvarozók védelme között. Olyan intézkedésről van szó, amely megkülönböztetés nélkül minden uniós fuvarozót érint. Azt kell tehát még megvizsgálni, hogy az uniós jogalkotó nem eltérő helyzeteket kezelt‑e azonos módon.
796.
A Máltai Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jogalkotó nem vette figyelembe szigetország államként fennálló különleges helyzetét. Ugyanakkor emlékeztetni kell arra, hogy e jogalkotó erre nem volt köteles, mivel az Uniót alkotó tagállamok összességének helyzetét kell figyelembe venni. (
491
) E felperes továbbá azt állítja, hogy a várakozási idő súlyosabban érinti a szigetország államokat, és hogy az ezen államok területén letelepedett fuvarozókat, mivel műveleteik lebonyolítása során tengeri szakaszt kell megtenniük, nem lehet ugyanúgy kezelni, mint a „kontinentális” Unió valamely tagállamának területén letelepedett fuvarozókat. E tekintetben, mivel a várakozási idő csupán megerősíti a nem honos fuvarozók által végzett kabotázsműveletek ideiglenes jellegét azáltal, hogy arra kötelezi őket, hogy kizárólag a kabotázstevékenységüket függesszék fel négy napra, nehezen érthető, hogy valamely tagállam sziget jellege hogyan válhatna szükségszerűen a területén letelepedett fuvarozók hátrányára. A jelen indítvány 618. pontjában kifejtett okokból nem róható fel az uniós jogalkotónak, hogy nem vette figyelembe egyes tagállamok konkrét földrajzi sajátosságait, mivel a leginkább érintettek valójában azok a fuvarozók lesznek, akik már megkerülik a kabotázsműveletek ideiglenes jellegének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget. Ezenkívül a Máltai Köztársaság érvelésének egy része a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának téves értelmezésén alapul, mivel az nem jár a járművek Máltára történő visszatérésére vonatkozó kötelezettséggel.
797.
A Litván Köztársaság arra alapított érvét, hogy nem vették figyelembe a piac természetes tényezőit, valamint a kínálat és a kereslet e piacon való megoszlását, hasonló okok miatt szintén el kell utasítani. Mivel a belföldi fuvarozás nem teljes mértékben liberalizált, nehezen érthető, hogy egy olyan feltétel, amelynek célja a kabotázsműveletek ideiglenes jellegének biztosítása, miért ne vonatkozna azon fuvarozókra is, amelyek azon nemzeti piactól „távoli” tagállamban letelepedettek, ahol működni kívánnak. Ugyanígy nem meggyőző az az érv sem, amely a piac állítólagos mesterséges átrendeződésére és a valamely „periférián található” vagy „kis méretű” tagállamban letelepedett fuvarozók üzleti lehetőségeinek állítólagos korlátozására vonatkozik. Egyrészt ismét felmerül az ilyen államok meghatározásának kérdése. (
492
) Másrészt a kabotázsműveletek ideiglenes jellege már az 1072/2009 rendeletből is következett, ami nyilvánvalóan nem akadályozta meg ezen államokat abban, hogy hozzáférjenek a „központi” piachoz. Végül a nem honos fuvarozókkal szembeni, az elsődleges jognak megfelelő eltérő bánásmód elkerülése érdekében a fuvarozóknak mindig lehetőségük van arra, hogy teljes mértékben éljenek letelepedési szabadságukkal annak érdekében, hogy állandó és tényleges jelleggel egy másik tagállam területén telepedjenek le.
798.
A fenti indokok összességére tekintettel az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
e)
Az EUMSZ 26. cikk, az EUMSZ 34–EUMSZ 36. cikk és az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
799.
A Litván Köztársaság az azon két időszak közötti négynapos várakozási idő kapcsán, amelyek során a kabotázsműveletek engedélyezettek, az EUMSZ 26. cikk megsértésére hivatkozik, mivel e várakozási idő akadályozza a belső piac működését és korlátozza a logisztikai láncok hatékonyságát. A várakozási idő alapvetően ellentétes a szabad piac elveivel, valamint alapvetően akadályozza az egységes piac megfelelő működését és a szolgáltatásnyújtás szabadságát a szállítási ágazatban.
800.
A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő jelentős mértékben korlátozza a fuvarozók számára a közös közlekedéspolitika által biztosított azon szabadságot, hogy szállítási szolgáltatásokat nyújtsanak, ami a kabotázsműveletekre előírt korlátozások természetüknél fogva átmeneti jellegére figyelemmel aggodalomra ad okot. Sérti az EUMSZ 91. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 58. cikk (1) bekezdését. A Tanács és a Parlament nem tett eleget azon kötelezettségének, hogy a közös közlekedéspolitikán keresztül biztosítsák a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének alkalmazását. Amennyiben a Bíróság azt relevánsnak ítéli, a Bolgár Köztársaság az EUMSZ 56. cikk megsértésére is hivatkozik. A szállítási szolgáltatások szabad nyújtásának a négynapos várakozási idő jelentette korlátozása nem igazolható. Mivel a Parlament elismerte, hogy a nemzetközi fuvarozás teljes mértékben liberalizált, el kell utasítani ezen intézmény azon álláspontját, amely szerint az ezen ágazat liberalizálásának feltételeit szabályozó rendeletek nem sérthetik a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
801.
Egyebekben a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő bevezetése az áruk szabad mozgását érintő súlyos következményekkel, és így a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatásokkal fog járni, amelyeket az EUMSZ 34–EUMSZ 36. cikk tilt.
802.
A Parlament és a Tanács, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
803.
Ami az EUMSZ 26. cikk megsértésére alapított kifogást illeti, emlékeztetek arra, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja nem vizsgálható kizárólag e rendelkezés alapján. (
493
) A Litván Köztársaság azzal érvel, hogy a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő bevezetése kedvezőtlenebb módon kezeli az Unió perifériáján található kis méretű tagállamokat. Itt utalok az egyenlő bánásmód elvével és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével foglalkozó rész keretében ezen érvekre vonatkozóan kifejtett elemzésemre. (
494
) Ami e felperes azon érvét illeti, amely szerint a várakozási idő a belső piac akadályát képezi, és ellentétes ezekkel az elvekkel, valamint akadályozza az egységes piac megfelelő működését és a szállítási szolgáltatások szabad nyújtását, az nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése b) pontjának hatályát.
804.
Ami a kabotázsműveleteket, vagyis a belföldi fuvarozási piachoz való hozzáférést illeti, maga a Szerződés elfogadja a honos és a nem honos fuvarozók közötti eltérő bánásmódot. Márpedig a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja a) alpontjának éppen az a célja, hogy a nem honos fuvarozókkal szemben új követelményt írjon elő a kabotázstevékenységek – 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjában szereplő, a 2020/1055 rendelet által nem módosított fogalommeghatározásnak megfelelően – ideiglenes jellegének biztosítása érdekében. (
495
)
805.
A fuvarozók szállítási szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabadságának a Bolgár Köztársaság által hivatkozott korlátozása valójában az 1072/2009 rendeletből, illetve még magasabb szinten az elsődleges jogból ered, amely lehetővé teszi az uniós jogalkotó számára, hogy eltérő szabályozást írjon elő.
806.
Megjegyzem, hogy a Bolgár Köztársaságnak a Parlament álláspontjára alapított érve figyelmen kívül hagyja a nemzetközi és a belföldi fuvarozás közötti alapvető különbséget. Így, még ha a Parlament azon az állásponton is van, hogy a nemzetközi fuvarozás teljes mértékben liberalizált, ez a megállapítás nyilvánvalóan nem alkalmazható a belföldi fuvarozásra, amely a kabotázstevékenységek középpontjában áll.
807.
Ami az EUMSZ 34–EUMSZ 36. cikk megsértésére alapított kifogást illeti, (
496
) a Bolgár Köztársaság ismét általános és kevéssé pontos állításokra szorítkozik. Mindenesetre a két engedélyezett kabotázsidőszak közötti négynapos várakozási idő állítólagos korlátozó hatásai egyértelműen túl esetlegesnek és túl közvetettnek tűnnek (
497
) ahhoz, hogy meg lehessen állapítani e rendelkezések megsértését.
808.
A fenti indokok összességére tekintettel az EUMSZ 26. cikk, az EUMSZ 34–EUMSZ 36. cikk és az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
f)
Következtetés
809.
A Litván Köztársaság (C‑542/20), a Bolgár Köztársaság (C‑545/20), Románia (C‑547/20), (
498
) a Máltai Köztársaság (C‑552/20) és a Lengyel Köztársaság (C‑554/20) keresetét el kell utasítani, amennyiben azok a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja ellen irányulnak.
4.
A kombinált szállítási műveletekre vonatkozó várakozási idő előírásának lehetőségéről (a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontja b) alpontjának azon része, amelyben az a (7) bekezdéssel vagy „védzáradékkal” egészíti ki az 1072/2009 rendelet 10. cikkét)
810.
Egyedül a Lengyel Köztársaság vitatja a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontja b) alpontjának jogszerűségét, amely alpont az 1072/2009 rendelet 10. cikkét a (7) bekezdéssel egészíti ki. A Lengyel Köztársaság e tekintetben három jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első az arányosság elvének megsértésén, a második az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértésén, a harmadik pedig az EUMSZ 94. cikk megsértésén alapul. Ezenkívül a Lengyel Köztársaság a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetében megtámadott 2020/1055 rendelet valamennyi rendelkezésével szemben átfogó jelleggel kifejtett közös jogalap keretében azt állítja, hogy megsértették az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét.
811.
A 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 10. cikkének (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a 92/106 irányelv (
499
) 4. cikkétől eltérve, amennyiben erre szükség van annak megelőzéséhez, hogy a fuvarozók visszaéljenek ez utóbbi rendelkezéssel oly módon, hogy a fogadó tagállamban korlátlan és folyamatos módon olyan kezdeti és/vagy végső közúti szállítási szakaszt végeznek, amelyek tagállamok közötti kombinált szállítási műveletek részét képezik, a tagállamok előírhatják, hogy a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkét alkalmazni kelljen a fuvarozókra abban az esetben, ha az adott tagállamban ilyen kezdeti vagy végső közúti szállítási szakaszt végeznek, azzal, hogy a tagállamok előírhatnak az e rendelkezésben előírt hét napnál hosszabb olyan időtartamot, amely alatt a kabotázs engedélyezett, továbbá az említett 8. cikkében előírt négy napnál rövidebb várakozási időt is.
a)
Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
812.
Ami az arányosság elvének megsértésére alapított első jogalapot illeti, a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a kombinált szállítás részét képező kabotázsműveletek korlátozása a szolgáltatásnyújtás terén a liberalizáció vívmányainak visszafordítását jelenti, mivel az addig a 92/106 irányelv 4. cikke értelmében – a szakma gyakorlására és a piacra jutásra vonatkozó feltételek tiszteletben tartása mellett – lehetővé tette a kombinált szállítási művelet szerves részét képező kezdeti vagy végső közúti szállítási szakaszok korlátozás nélküli lebonyolítását. Ez a korlátozás önkényes kritériumokon alapul, nem indokolható a 2020/1055 rendelet által állítólagosan követett célokkal, és az esetleges várható kedvező hatásokhoz képest aránytalan negatív következményekkel jár.
813.
A 2020/1055 rendelet (22) preambulumbekezdése a szociális dömpingre hivatkozik, de nincs olyan objektív tényező, amely igazolná, hogy a tagállamok közötti gazdasági fejlettségbeli különbségek és az ebből eredő bérkülönbségek a szociális dömpinggel, vagyis a költségek alatt folytatott tevékenységgel egy tekintet alá essenek. A tagállamok számára biztosított jelentős mozgástér lehetővé teszi azon tagállamok számára, ahova a szállítási szolgáltatások iránti kereslet a leginkább összpontosul, hogy általánossá tegyék a védzáradék igénybevételét, és ezáltal szigorítsák a kabotázs 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdésében előírt feltételeit, amely rendelkezés a Lengyel Köztársaság szerint már aránytalan jellegű, és ezáltal az alacsonyabb gazdasági fejlettségi szintű tagállamok – leggyakrabban kkv‑k formájában működő – fuvarozóit a kabotázsműveletek korlátozásából következően alapvető negatív következményeknek, így például csődnek teszi ki. A hatásvizsgálat nem vette figyelembe a védzáradékot rögzítő rendelkezést, és a Bizottság kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban. (
500
) A 92/106 irányelv célja a 3. cikke szerint az utak zsúfoltsága és a szennyezés elleni küzdelem. Az olyan kivétel bevezetése, mint a védzáradék, árt a közúti infrastruktúrának és a környezetnek, mivel köztudott, hogy a kabotázs hozzájárul az üres járművel megtett utak számának csökkentéséhez, és optimalizálja a fuvarozók járműállományának üzemeltetését. A jogalkotó nem vette figyelembe ezeket a negatív hatásokat, és a szociális dömping elleni küzdelem nem igazolhatja a kabotázsszolgáltatások szabad nyújtásának ilyen korlátozását. A jogalkotó nem vette figyelembe az Unió perifériáján letelepedett fuvarozók helyzetét. A Bizottság készített egy, a kabotázs korlátozásának a kombinált fuvarozásra gyakorolt hatásáról szóló tanulmányt, (
501
) amelyből kitűnik, hogy a vasúti/közúti műveletek 8%‑a átterelhető a közútra, és ezen ágazatban a foglalkoztatás 5%‑os csökkenése várható. Végül a Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy a kabotázs igénybevétele már a létező jogszabályban korlátozott volt, és kifejti, hogy nem az esetleges visszaélések elleni küzdelem, hanem a jogszerű – többek között kombinált szállítás részét képező – kabotázsműveletek folytatására vonatkozó új korlátozások bevezetése ellen tiltakozik.
814.
A Parlament és a Tanács e jogalap elutasítását kéri.
2) Elemzés
815.
Megjegyzem, hogy ez az intézkedés mint olyan nem képezte a 2020/1055 rendeletben foglalt, az 1072/2009 rendelet módosítására irányuló javaslathoz kapcsolódó hatásvizsgálat tárgyát, és nem képezte részét a bizottsági rendeletjavaslatban szereplő intézkedéseknek. Mindazonáltal, amint arra a Tanács hivatkozott, a Bizottság 2017‑ben, vagyis néhány hónappal azután, hogy benyújtotta az 1071/2009 rendelet és az 1072/2009 rendelet módosítására irányuló javaslatát, javaslatot tett a 92/106 irányelv módosítására. (
502
) Bár az 1072/2009 rendelet (16) preambulumbekezdése kifejti, hogy „[a] [92/106] irányelvben lefektetett kombinált fuvarozási műveletnek nem részét képező, a fogadó tagállamon belül megtett belföldi közúti utak a kabotázsműveletek fogalommeghatározása alá esnek, és rájuk ennek megfelelően [az 1072/2009] rendelet előírásai alkalmazandók”, a Bizottság álláspontja szerint a kombinált árufuvarozás fogalommeghatározása „nem volt egyértelmű és jól érthető”, (
503
) és javasolta annak pontosítását. A Bizottság jelezte továbbá, hogy figyelembe vette, hogy néhány érdekelt fél úgy ítélte meg, hogy a 92/106 irányelv utat nyit a kabotázsszabályok lehetséges kijátszása előtt, mivel nehéz bizonyítani a művelet nemzetközi kombinált szállítási aspektusát. A 92/106 irányelv utólagos REFIT‑értékelése során már felmerültek a 92/106 irányelv 4. cikkének átültetésével és a kabotázsra vonatkozó szabályok kombinált szállítási műveletekre való alkalmazásának elmulasztásával kapcsolatos nehézségek. (
504
) Akkor huszonkét tagállam teljes mértékben mentesítette ezeket a műveleteket a kabotázsra vonatkozó szabályok tiszteletben tartása alól, míg öt tagállam alkalmazta a kombinált szállítási műveletekre a kabotázsra vonatkozó korlátozásokat. (
505
)
816.
E tényezőkből kitűnik, hogy az 1072/2009 rendelet 10. cikkének (7) bekezdésében foglalt védzáradék elfogadását megelőzően már felhívták az uniós jogalkotó figyelmét az e rendeletben előírt szabályok és a 92/106 irányelv 4. cikke közötti kapcsolattal összefüggő nehézségekre, amint azt a 2020/1055 rendelet (22) preambulumbekezdése is tanúsítja. Ez utóbbi egyértelműen kifejezi az uniós jogalkotó azon törekvését, hogy ne kerüljön sor a 92/106 irányelv 4. cikkével létrehozott további liberalizációval való visszaélésre, miközben az Unió egyes részeiben a fuvarozók az említett rendelkezést arra használták, hogy „a kabotázs ideiglenes jellegét megkerülve járműveik folyamatosan egy, a vállalkozás székhelye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban tartózkodjanak”. E preambulumbekezdés szövegéből kitűnik, hogy nem a szociális dömping elleni küzdelem az elérni kívánt cél, mivel az említett preambulumbekezdés nem minősíti szociális dömpingnek a 92/106 irányelv 4. cikkének visszaélésszerű alkalmazásából eredő versenyt, hanem az csupán felidézi az ilyen dömping kockázatát. Így a Lengyel Köztársaság állításával ellentétben az uniós jogalkotó nem tekintette úgy, hogy az Unió tagállamai közötti gazdasági fejlettségbeli különbségek és az azokból eredő bérkülönbségek szociális dömpingnek minősülnek. Az uniós jogalkotó ezzel szemben megállapította tisztességtelen gyakorlatok fennállását, amelyek egyebekben a kabotázsra vonatkozó szabályozás megkerülését eredményezik, és úgy vélte, hogy fellépésre van szükség e kérdés tisztázása és az említett szabályozás koherenssé tétele érdekében.
817.
A 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése jogszerű célt követ. Azt kell még megvizsgálni, hogy e rendelkezés alkalmas‑e a kitűzött cél megvalósításának biztosítására, és nem haladja‑e meg az annak eléréséhez szükséges mértéket. E tekintetben meg kell állapítani, hogy e 10. cikk (7) bekezdése arra vonatkozó lehetőséget vezet be a tagállamok számára, hogy pontosan meghatározott feltételek mellett védzáradékot alkalmazzanak. E lehetőséggel csak a 92/106 irányelv 4. cikkével való visszaélés azonosított kockázatának fennállása esetén lehet élni. A védintézkedés abban áll, hogy a kombinált szállításokat a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2a) bekezdésében előírt szabályozás hatálya alá vonják, azzal, hogy a jogalkotó lehetőséget biztosít a tagállamoknak arra, hogy kedvezőbb szabályozást írjanak elő: az az időszak, amely alatt a kabotázs engedélyezett, lehet hosszabb, és a várakozási idő, amely alatt kabotázsra már nincs lehetőség, lehet rövidebb az említett 8. cikk (2a) bekezdésében előírtnál. Minden tagállamnak módjában áll tehát az, hogy válaszát a felmerülő probléma intenzitásához igazítsa, olyan feltételek mellett, amelyek adott esetben legfeljebb olyan szigorúak, mint a nem kombinált szállítások esetében előírtak.
818.
A tárgyaláson az alperes intézmények arról tájékoztatták a Bíróságot, hogy három tagállam azon szándékáról értesítette a Bizottságot, hogy alkalmazni kívánja a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 10. cikkének (7) bekezdésében előírt védzáradékot. Mivel fakultatív intézkedésről van szó, annak tényleges hatásait különösen nehéz megbecsülni, (
506
) azonban, még ha azt valamennyi tagállam alkalmazni is kívánná, ezen záradék alkalmazásához bizonyos feltételek tiszteletben tartása szükséges, amelyek biztosítékul szolgálnak az egyik vagy másik tagállamban esetlegesen jelentkező protekcionista kísértéssel szemben. Az említett 10. cikk (7) bekezdésében megfogalmazott védzáradék ennélfogva alkalmasnak tűnik a kitűzött cél megvalósítására, anélkül hogy túllépné az annak eléréséhez szükséges mértéket.
819.
Következésképpen a fenti okok összessége miatt az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
b)
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértésére és az EUMSZ 94. cikk megsértésére alapított jogalapokról
1) A felek érvei
820.
Ami az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértésére alapított második jogalapot és az EUMSZ 94. cikk megsértésére alapított harmadik jogalapot illeti, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, a Lengyel Köztársaság megismétli az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalapok keretében kifejtett érvelését, különösen a védzáradéknak a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésére gyakorolt negatív hatását illetően. Az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértésével kapcsolatban a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy a megtámadott rendelkezés alapjául szolgáló „szociális dömping” kifejezés is arról tanúskodik, hogy nem vették figyelembe az Unió perifériáján található tagállamokbeli fuvarozók helyzetét, és azt állítja, hogy a versenyfeltételek abszolút egyenlőségének biztosítására irányuló szándék logikusan ellentétes magával a verseny fogalmával. Az uniós jogalkotónak a kevésbé fejlett tagállamokban letelepedett vállalkozások kabotázsszolgáltatások nyújtásában való részvételének korlátozására irányuló erőfeszítései arról tanúskodnak, hogy a versenyjog szempontjából nem vették figyelembe a vállalkozások gazdasági helyzetét.
821.
A Parlament és a Tanács e jogalapok elutasítását kéri.
2) Elemzés
822.
Mivel a Lengyel Köztársaság csupán megismételte az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség általi megsértésére alapított jogalapok keretében kifejtett érvelését, nem bizonyította, hogy a tagállamok számára elismert azon puszta lehetőség, hogy a kombinált szállításokat várakozási idő betartására vonatkozó kötelezettségnek vessék alá, miképpen alkalmas arra, hogy egyes régiókban súlyosan befolyásolja az életszínvonalat és a foglalkoztatási szintet, illetve a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetését (EUMSZ 91. cikk (2) bekezdése), vagy mennyiben minősül a „fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozó[…] intézkedésnek”, amelynek elfogadása során figyelembe kellett volna venni a fuvarozók körülményeit (EUMSZ 94. cikk).
823.
Ami az életszínvonalnak, a foglalkoztatási szintnek és a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetésének súlyos érintettségét illeti, ezeket a kifogásokat el kell utasítani, mivel már megállapítást nyert, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja csupán lehetőséget biztosított a tagállamok számára, amely lehetőség gyakorlása egyértelmű és pontos feltételekhez kötött. A tárgyalás napjáig az alperes intézmények nyilatkozatai szerint csak három tagállam nyilvánította ki azon szándékát, hogy élni kíván ezzel a lehetőséggel. Az üres járművel megtett utak számának növekedése, a közúti infrastruktúra túlterhelése és állapotromlása, amelyekre a Lengyel Köztársaság hivatkozott, e rendelkezés tényleges terjedelmének figyelembevétele esetén csupán alaptalan spekulációnak minősülnek.
824.
Ami a fuvarozók helyzetének figyelembevételét illeti, amennyiben a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja egyáltalán a fuvarozási feltételekre vonatkozó intézkedést tartalmaz, meg kell állapítani, hogy a jelen indítvány 815. és 816. pontjából az következik, hogy az uniós jogalkotó elegendő információval rendelkezett a kombinált szállításra alkalmazandó szabályok annak biztosítása érdekében történő pontosításának részleteiről, hogy e szabályokat ne használják fel a kabotázsműveletek 1072/009 rendelet által megállapított ideiglenes jellegének megkerülésére, és hogy e jogalkotó az őt megillető széles mérlegelési jogkör gyakorlása során valamennyi fuvarozó helyzetét figyelembe vette.
825.
Végül, ami a 2020/1055 rendelet (22) preambulumbekezdésében szereplő, a szociális dömpingre való hivatkozásra alapított érvet illeti, a jelen indítvány 816. pontjára utalok. Azon érvet illetően, amely szerint az uniós jogalkotó arra törekedett, hogy korlátozza a kevésbé fejlett tagállamokban letelepedett vállalkozásoknak a kabotázsszolgáltatások nyújtásában való részvételét, ismét emlékeztetni kell arra, hogy a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja csak azokra a vállalkozásokra vonatkozik, amelyek a kombinált szállítást a szisztematikus kabotázs tilalmának megkerülésére használták fel, és hogy az uniós jogalkotó egyetlen szándéka arra irányult, hogy biztosítsa a piac számára az esetleges működési zavarok orvoslásához szükséges eszközöket.
826.
Az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
c)
Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértésére alapított jogalapról
1) A felek érvei
827.
A Lengyel Köztársaság a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetében megtámadott 2020/1055 rendelet valamennyi rendelkezése tekintetében átfogó jelleggel kifejtett közös jogalap keretében azt állítja, hogy az említett rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja sérti az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét, valamint ellentétes az európai zöld megállapodással. A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2021. évi Ricardo tanulmányból és a kombinált szállítási műveletek keretében nyújtott kabotázsszolgáltatásokra vonatkozó korlátozást bevezető rendelkezésről szóló tanulmányból (
507
) kitűnik mind annak megerősítése, hogy ez utóbbi rendelkezés környezetre gyakorolt hatását az elfogadásának időpontjában nem elemezték, mind pedig e hatás negatív jellegének megerősítése.
828.
A Tanács és a Parlament azt kéri, hogy a Bíróság e jogalapok összességét mint megalapozatlant utasítsa el.
2) Elemzés
829.
Emlékeztetek arra, hogy az 1072/2009 rendelet 10. cikkébe a 2020/1055 rendelettel beiktatott új (7) bekezdés lehetővé teszi a tagállamok számára, amennyiben erre szükség van annak megelőzéséhez, hogy a fuvarozók visszaéljenek a 92/106 irányelv 4. cikkével oly módon, hogy a fogadó tagállamban korlátlan és folyamatos módon olyan kezdeti és/vagy végső közúti szállítási szakaszt végeznek, amelyek tagállamok közötti kombinált szállítási műveletek részét képezik, hogy előírják, hogy az 1072/2009 rendelet kabotázs általános alapelveit meghatározó 8. cikkét a kombinált szállítási műveletekre is alkalmazni kelljen, azzal, hogy a tagállamok előírhatnak hét napnál hosszabb időtartamot, amely alatt a kabotázs egy nemzetközi fuvarozást követően engedélyezett, valamint a négynapos várakozási időnél rövidebb időtartamot, amely alatt a kabotázsműveletek tiltottak. (
508
) Azon tagállamoknak, amelyek úgy döntenek, hogy a kombinált szállítások tekintetében alkalmazni kívánják a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 10. cikkének (1) bekezdésében előírt védintézkedési eljárást, erről előzetesen értesíteniük kell a Bizottságot, és az elfogadott intézkedéseket kötelesek legalább ötévente felülvizsgálni. Kötelesek továbbá közzétenni ezeket az intézkedéseket.
830.
Az 1072/2009 rendelet 10. cikkének új (7) bekezdése tehát azzal az azonnali hatással jár, hogy lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy értékelésük szerint, de pontosan meghatározott cél elérése érdekében kiterjesszék azon várakozási idő alkalmazását, amely alatt a fuvarozóknak tartózkodniuk kell az azon tagállamon belüli fuvarozási műveletektől, amelynek a területére érkeztek. (
509
) A Bíróság előtt tartott tárgyaláson az alperes intézmények jelezték, hogy a tárgyalás napjáig csak három tagállam tájékoztatta a Bizottságot arról, hogy élni kíván ezzel a lehetőséggel. Az a tény, hogy az említett (7) bekezdés ilyen lehetőséget biztosít, amellyel kapcsolatban előzetesen nem lehet tudni, hogy milyen mértékben kerül alkalmazásra, és bizonyos mozgásteret biztosít a tagállamok számára a kabotázsra vonatkozó e korlátozás feltételeinek meghatározását illetően, meglehetősen bizonytalanná teszi az EUMSZ 11. cikk és a Charta 37. cikke fényében történő vizsgálatot. (
510
) Mindazonáltal ez az új rendelkezés az azonosított problémákra és a javasolt jogalkotási megoldásra tekintettel szemlélteti az eltérő érdekek uniós jogalkotó általi mérlegelését, mivel lehetővé teszi, hogy differenciált választ adjanak egy olyan problémára, amely az Unióban nem mindenhol egyforma intenzitással merül fel.
831.
Mindenesetre utalok a jelen indítvány következő pontjaira: a Charta 37. cikkének hatályának kérdésével kapcsolatban az 565. pontra; az EUMSZ 11. cikk szerinti vizsgálat terjedelmével kapcsolatban az 567. és azt követő pontokra; a hatásvizsgálat hiányára alapított kifogással kapcsolatban az 570. pontra; az európai zöld megállapodás célkitűzéseivel való ellentmondásra alapított kifogással kapcsolatban az 594. pontra; és a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontja b) alpontjának elfogadását követően készült tanulmányok bizonyító erejére alapított kifogással kapcsolatban az 580. pontra.
832.
Ennélfogva az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja általi megsértésére és az európai zöld megállapodás célkitűzéseivel való ellentmondásra alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
d)
Következtetés
833.
A Lengyel Köztársaság által a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetet el kell utasítani annyiban, amennyiben az a 2020/1055 rendelet 2. cikke 5. pontjának b) alpontja ellen irányul.
5.
A 2020/1055 rendelettel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
834.
A fenti elemzésre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a Litván Köztársaság C‑542/20. sz. ügyben benyújtott keresetének, a Bolgár Köztársaság C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetének, Románia C‑547/20. sz. ügyben benyújtott keresetének, Magyarország C‑551/20. sz. ügyben benyújtott keresetének, a Máltai Köztársaság C‑552/20. sz. ügyben benyújtott keresetének és a Lengyel Köztársaság C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetének annyiban, amennyiben azok a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontja azon részének megsemmisítésére irányulnak, amely az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosítja. A Ciprusi Köztársaság C‑549/20. sz. ügyben benyújtott keresetének teljes egészében helyt kell adni.
D. A 2020/1057 irányelvről
1.
Előzetes észrevételek
835.
Hat tagállam, nevezetesen a Litván Köztársaság (C‑541/20. sz. ügy), a Bolgár Köztársaság (C‑544/20. sz. ügy), Románia (C‑548/20. sz. ügy), a Ciprusi Köztársaság (C‑550/20. sz. ügy), Magyarország (C‑551/20. sz. ügy) és a Lengyel Köztársaság (C‑553/20. sz. ügy) keresete vonatkozik a 2020/1057 irányelvre. E tagállamok (elsődlegesen vagy másodlagosan) azt kérik, hogy a Bíróság az említett irányelvet teljes egészében semmisítse meg, illetve, hogy annak bizonyos rendelkezéseit semmisítse meg.
836.
Így először is a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság keresetében azt kéri, hogy a Bíróság teljes egészében semmisítse meg a 2020/1057 irányelvet.
837.
Másodszor, a Litván Köztársaság, Románia, Magyarország és a Lengyel Köztársaság keresete a 2020/1057 irányelvnek a járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokról szóló 1. cikkének megsemmisítésére irányul. Pontosabban Magyarország elsődlegesen e cikk egészének megsemmisítését kéri; a Litván Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság, valamint másodlagosan Magyarország – amint azt a fenti 869. pontban részletesebben ki fogom fejteni – e cikk egyes bekezdéseinek megsemmisítését kéri. Másodlagosan a Litván Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság a 2020/1057 irányelv teljes egészében történő megsemmisítését kéri.
838.
Végül harmadszor, a Lengyel Köztársaság a 2020/1057 irányelv 9. cikke ezen irányelv átültetési határidejére vonatkozó (1) bekezdésének megsemmisítését kéri.
839.
Az említett hat tagállam által a keresetük alátámasztására felhozott különböző jogalapok elemzése előtt először is be kell mutatni a 2020/1057 irányelv rendelkezéseit, és különösen azokat, amelyek a járművezetők kiküldetésére vonatkozó, az irányelv 1. cikkében foglalt különös szabályokkal kapcsolatosak. Ezt követően előzetesen tisztázni kell továbbá a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által a C‑544/20. sz. ügyben, illetve a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott kereset terjedelmét.
a)
A 2020/1057 irányelvről és az abban szereplő, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályozásról
840.
Amint az a címéből kitűnik, a 2020/1057 irányelv lényegében két fő tárgykör szabályozására irányul: először is, a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat határoz meg a 96/71/EK irányelv (
511
) és a 2014/67/EU irányelv (
512
) tekintetében; másodszor, a végrehajtási követelmények tekintetében módosítja a közúti szállításra vonatkozó szociális jogszabályokkal kapcsolatos minimumfeltételeket megállapító 2006/22/EK irányelvet (
513
) és a belső piaci információs rendszer keretében történő igazgatási együttműködésről szóló 1024/2012/EU rendeletet. (
514
) Mivel a hat tagállam szóban forgó keresetei nem érintik a 2020/1057 irányelv második tárgykörét, az elemzést az elsőre kell összpontosítani.
841.
Amint az a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, az irányelv különös szabályokat határoz meg a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetése, valamint az e járművezetők kiküldetésére vonatkozó adminisztratív követelményekkel és ellenőrzési intézkedésekkel kapcsolatos egyes vonatkozásai tekintetében.
842.
Az említett irányelv (1) preambulumbekezdése kifejti, hogy az ilyen különös szabályok bevezetésének célja „egyrészről szociális védelemben […] részesíteni a járművezetőket, és számukra megfelelő munkakörülményeket […] biztosítani, másrészről pedig megfelelő üzleti környezeti feltételeket és tisztességes versenyfeltételeket […] biztosítani a közúti fuvarozók […] számára”, annak érdekében, hogy „a közúti szállítási ágazat biztonságosan, hatékonyan és társadalmilag felelős módon működhessen”. Ezen ágazatspecifikus szabályokat így annak érdekében véglegesítik, hogy „egyensúlyt lehessen teremteni a fuvarozóknak a határon átnyúló szolgáltatásnyújtásra vonatkozó szabadsága, az áruk szabad mozgása és a járművezetők számára biztosítandó megfelelő munkakörülmények és szociális védelem között”, tekintettel „a közúti szállítási ágazatban tevékeny munkaerő nagy fokú mobilitására”.
843.
Amint arra a fenti 38–51. pontban rámutattam, a szállítási ágazat sajátos jellemzőkkel rendelkezik, amelyek közül az egyik legfontosabb a munkaerő rendkívüli mobilitása. Így ebben az ágazatban ezeket a munkavállalókat, vagyis a járművezetőket általában nem küldik ki hosszú időre szolgáltatási szerződés keretében egy másik tagállamba, ahogyan az más ágazatokban néha előfordul, (
515
) hanem olyan szakmát gyakorolnak, amelyet szinte folyamatos mobilitás jellemez.
844.
E körülmények között, amint azt a 2020/1057 irányelv (8) preambulumbekezdése kifejti, a közúti szállítási ágazat sajátosságaira tekintettel az ezen 2020/1057 irányelvvel megállapított szabályok annak tisztázására irányulnak, hogy a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetésére vonatkozó, a 96/71 irányelvvel megállapított és főszabály szerint valamennyi gazdasági ágazatban alkalmazandó általános szabályok milyen körülmények között nem alkalmazandók a járművezetőkre. (
516
)
845.
A 2020/1057 irányelv (9) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy a kiküldetésekre vonatkozó ezen ágazatspecifikus szabályokat a járművezető és a nyújtott szolgáltatás, valamint a fogadó tagállam területe közötti „elegendő kapcsolat” meglétére vonatkozó feltételre alapítja. E célból, „[a]z említett [ágazatspecifikus] szabályok végrehajtásának megkönnyítése érdekében” a jogalkotó „a fogadó tagállam területével való kapcsolat mértéke alapján különbséget [tett] a szállítási műveletek különböző típusai között”.
846.
A 2020/1057 irányelv 1. cikkének az ezen irányelv (7)–(13) preambulumbekezdése fényében értelmezett (3)–(7) bekezdése ennek alapján tesz különbséget – a járművezetők kiküldetésének megállapítása céljából – a nemzetközi közúti szállítási műveletek öt típusa, közelebbről a kétoldalú szállítási műveletek, a tranzit, a kombinált szállítás, a kabotázs, és nem kétoldalú nemzetközi szállítási műveletek (más néven nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveletek) között.
847.
Ami elsősorban a „kétoldalú szállítási” műveleteket illeti, a szállítási vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállamból kiinduló, egy másik tagállam vagy harmadik ország területére irányuló szállítási műveletekről, vagy fordítva, valamely tagállamból vagy harmadik országból a szállítási vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállam területére irányuló szállítási műveletekről van szó. (
517
)
848.
A 2020/1057 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének első albekezdése és (3) bekezdésének első albekezdése szerint a kétoldalú áruszállítási, illetve személyszállítási műveleteket végrehajtó járművezetők nem tekinthetők a 96/71 irányelv értelmében kiküldetésben lévő munkavállalónak.
849.
A 2020/1057 irányelv (10) preambulumbekezdése ugyanis kifejti, hogy „[a]mennyiben egy járművezető […] kétoldalú szállítási műveletet hajt végre, akkor szolgáltatásának jellege szorosan kapcsolódik a letelepedés helye szerinti tagállamhoz. Lehetséges, hogy egy járművezető több kétoldalú szállítási műveletet is végez egyetlen út alkalmával. Aránytalanul korlátozná a határokon átnyúló közúti szállítási szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabadságot, ha az említett kétoldalú műveletekre is alkalmazni kellene a kiküldetési szabályokat és így a fogadó tagállamban biztosított foglalkoztatási feltételeket”.
850.
A 2020/1057 irányelv 1. cikke a (2) és (3) bekezdésének későbbi albekezdéseiben ezt követően a további tevékenységekre vonatkozó mentességet ír elő mind a kétoldalú áruszállítási műveletek, mind a kétoldalú személyszállítási műveletek tekintetében. (
518
)
851.
Másodsorban, ami a tranzitot illeti, olyan szállítási műveletekről van szó, amelyek során a járművezető valamely tagállamon áru berakodása vagy kirakodása, valamint utasok felvétele vagy elszállítása nélkül halad át. (
519
) Mivel nincs érdemi kapcsolat a járművezető tevékenysége és azon tagállam között, amelyen áthalad, (
520
) a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a járművezető nem minősül a 96/71 irányelv alkalmazásában kiküldött munkavállalónak, ha a valamely tagállam területén áru be‑ vagy kirakodása, vagy utasok felvétele vagy elszállítása nélkül halad át.
852.
Harmadsorban, ami a kombinált szállítást illeti, az ilyen típusú szállítást a 92/106/EGK irányelv (
521
) 1. cikkének második bekezdése határozza meg, amelyre a 2020/1057 irányelv kifejezetten hivatkozik. Lényegében olyan tagállamok közötti áruszállítási műveletekről van szó, amelyek során a tehergépkocsi vagy a tehergépkocsihoz kapcsolódó más áruszállítási eszköz az út kezdeti vagy végső szakaszán a közutat, a másik szakaszon pedig a vasutat vagy a belvízi utat, vagy a tengeri útvonalat használja. (
522
)
853.
Az ilyen típusú szállítási műveleteket illetően, amint az a 2020/1057 irányelv (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, a jogalkotó úgy ítélte meg, hogy „[h]a a járművezető kombinált szállítási műveletben vesz részt, a kezdeti vagy végső közúti szállítási szakasz során nyújtott szolgáltatás jellege szorosan kapcsolódik a letelepedés helye szerinti tagállamhoz, ha maga a közúti szakasz kétoldalú szállítási műveletnek minősül. Ezzel szemben, ha a közúti szakaszon végzett szállítási műveletre a fogadó tagállamban vagy nem kétoldalú nemzetközi szállítási műveletként kerül sor, a fogadó tagállam területével fennálló elegendő mértékű kapcsolat áll fenn, és így a kiküldetési szabályokat ebben az esetben alkalmazni kell”.
854.
A 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése ezért rendelkezik úgy, hogy a járművezető nem minősül
kiküldetésben lévő munkavállalónak, ha kombinált fuvarozási művelet részeként kezdeti vagy végső közúti szállítást végez, ha a szóban forgó közúti szakasz maga is kétoldalú szállítási műveletekből áll.
855.
Ami negyedsorban a kabotázst illeti, amint az a jelen indítvány 742. és azt követő pontjaiból kitűnik, az 1072/2009 rendelet (5) preambulumbekezdése úgy határozza meg a kabotázst, mint „a fuvarozók által nem a székhelyük szerinti tagállamban nyújtott szolgáltatásokat” (
523
), és azt főszabály szerint megengedi, „addig, amíg nem válik a fogadó tagállamban állandó vagy folyamatos jelleggel végzett tevékenységgé” (
524
). Ennek érdekében az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése a fent vizsgált feltételek mellett (
525
) a 2020/1055 rendelettel történő módosítását megelőzően egyértelműbben meghatározta a kabotázsműveletek gyakoriságát és azt az időtartamot, amely alatt végezhetők.
856.
A 2020/1057 irányelv (13) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a jogalkotó úgy ítélte meg, hogy ha a járművezető kabotázsműveleteket hajt végre, akkor a fogadó tagállam területével fennálló elegendő mértékű kapcsolat áll fenn, mivel a szállítási művelet egésze e tagállamban valósul meg, így a szolgáltatás szorosan kapcsolódik e tagállam területéhez.
857.
A 2020/1057 irányelv 1. cikkének (7) bekezdése ezért azt írja elő, hogy a kabotázsműveleteket végző járművezető a 96/71 irányelv értelmében kiküldött munkavállalónak minősül.
858.
Ötödsorban, ami a „nem kétoldalú” nemzetközi szállítási műveleteket (más néven „nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveleteket”) illeti, a 2020/1057 irányelv (13) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy ezek során a járművezető jellemzően a kiküldő vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállamon kívüli nemzetközi fuvarozási tevékenységben vesz részt. A szállítási vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamból vagy harmadik országból egy, a letelepedés helye szerinti említett tagállamtól szintén eltérő másik tagállam vagy harmadik ország területére irányuló szállítási műveletekről van tehát szó.
859.
Az említett (13) preambulumbekezdésben a jogalkotó kifejtette, hogy ha a járművezető nem kétoldalú nemzetközi szállítási műveleteket végez, mivel az ilyen műveletek során a járművezető jellemzően a kiküldő vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállamon kívüli nemzetközi fuvarozási tevékenységben vesz részt, a nyújtott szolgáltatások inkább az érintett fogadó tagállamhoz és nem a letelepedési hely szerinti tagállamhoz kapcsolódnak. A jogalkotó ezért úgy ítélte meg, hogy ezekben az esetekben ágazatspecifikus szabályokra csak az adminisztratív követelmények és az ellenőrzési intézkedések tekintetében van szükség. Következésképpen a fent említett más típusú szállítási műveletekkel ellentétben a 2020/1057 irányelv 1. cikke a nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveleteket illetően nem tartalmaz olyan bekezdést, amely az ilyen típusú szállítási műveletek esetében normatív jelleggel szabályozná a járművezetők kiküldetését.
b)
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által a C‑544/20., illetve a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott kereset terjedelméről
860.
Elöljáróban még tisztázni kell a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által a C‑544/20. sz. és a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott – szinte azonos – keresetek terjedelmét. E keresetekben ez a két tagállam azt kéri, hogy a Bíróság teljes egészében semmisítse meg a 2020/1057 irányelvet.
861.
A Parlament és a Tanács mindazonáltal azt állítja, hogy e két tagállam keresetei olyan érveket hoznak fel, amelyek kizárólag az említett irányelv 1. cikkére vonatkoznak, és nem érintik az irányelv többi részét.
862.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy valamely vitatott jogi aktus teljes megsemmisítése nem lehetséges akkor, ha nyilvánvaló, hogy valamely, kizárólag az ezen aktus egy sajátos részére vonatkozó jogalap csak részleges megsemmisítés elérésére alkalmas. Pusztán az a tény, hogy az uniós bíróság a felperes által a megsemmisítés iránti keresetének alátámasztására hivatkozott jogalapot megalapozottnak minősíti, nem teszi lehetővé, hogy az uniós bíróság a megtámadott aktust teljes egészében automatikusan megsemmisítse. (
526
)
863.
Mindazonáltal valamely uniós jogi aktus részleges megsemmisítése csak annyiban lehetséges, amennyiben a megsemmisíteni kért elemek elválaszthatók az aktus többi részétől. E követelmény nem teljesül, ha a jogi aktus részleges megsemmisítése folytán a jogi aktus lényeges tartalma megváltozik, amit objektív szempont, nem pedig a vitatott jogi aktust elfogadó hatóság politikai akaratával összefüggő szubjektív szempont alapján kell értékelni. (
527
)
864.
Márpedig a jelen ügyben a C‑544/20. és a C‑550/20. sz. ügyben a két keresetben a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság – az általuk használt megjelöléssel élve – a „hibrid modellt” vitatja, amelyet állításuk szerint a 2020/1057 irányelv vezetett be. Amint az a kereseteikből kitűnik, ez a hibrid modell abban áll, hogy „a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletekre időbeli korlát nélkül a kiküldetésre vonatkozó szabályokat alkalmazzák, miközben a kétoldalú szállítást mentesítik e szabályok alól”. (
528
)
865.
Keresete alátámasztására e két tagállam öt jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első az arányosság elvének megsértésén, a második az egyenlő bánásmód elvének megsértésén, a harmadik az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének megsértésén, a negyedik az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és EUMSZ 90. cikknek, valamint az EUMSZ 94. cikknek a megsértésén, az ötödik pedig a Szerződésnek a szolgáltatások szabad mozgására és a közös közlekedéspolitikára vonatkozó rendelkezéseinek megsértésén alapul.
866.
Amint azt a fenti 840. pontban kifejtettem, a 2020/1057 irányelv lényegében két fő tárgykör szabályozására irányul. Közelebbről, e tárgykörök közül az első keretében, amint arra a fenti 845. és azt követő pontokban rámutattam, a 2020/1057 irányelv – különösen a (10)–(13) preambulumbekezdéssel összefüggésben értelmezett 1. cikkének (3)–(7) bekezdése – arra irányul, hogy a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat határozzon meg, a fogadó tagállam területével való kapcsolat mértéke alapján különbséget téve a szállítási műveletek különböző típusai között.
867.
Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság keresete kizárólag a 2020/1057 irányelv által szabályozott első tárgykörre, és a szállítási műveletek ezen irányelv 1. cikkében szereplő öt típusa közül csak kettőre vonatkozik. Ebből következik, hogy még ha a Bíróság helyt is adna az e két tagállam által a kereseteikben hivatkozott jogalapok közül egynek vagy mindegyiknek, ez legfeljebb a 2020/1057 irányelv annyiban történő megsemmisítését vonná maga után, amennyiben az az említett két tagállam által előadott érvelésben szereplő két szállítási típus, azaz a kétoldalú szállítás és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás tekintetében szabályozza a kiküldetést. A fenti 862. és 863. pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében az ilyen megsemmisítés nem terjedhet ki az irányelvben foglalt, más szállítási típusokra vonatkozó szabályozásra, és még kevésbé sem terjedhet ki a 2020/1057 irányelv más rendelkezéseire. (
529
) Ebből következik, hogy ezen utóbbi vonatkozásokat illetően a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság keresetét el kell utasítani.
2.
A járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos jogalapokról
a)
Előzetes észrevételek
868.
A 2020/1057 irányelvet megtámadó mind a hat tagállam vitatja az irányelvnek a többek között az 1. cikkében foglalt, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos rendelkezéseit.
869.
Pontosabban a C‑541/20. sz. ügyben a Litván Köztársaság a 2020/1057 irányelv 1. cikkének a kétoldalú áruszállítási műveletekről, illetve a kabotázsról szóló (3) és (7) bekezdésének megsemmisítését kéri. A C‑548/20. sz. ügyben Románia a 2020/1057 irányelv 1. cikkének a kétoldalú áru‑ és személyszállítási műveletekről, a tranzitról, illetve a kombinált szállításról szóló (3)–(6) bekezdésének megsemmisítését kéri. A C‑551/20. sz. ügyben Magyarország elsődlegesen e cikk egészének megsemmisítését, másodlagosan pedig a 2020/1057 irányelv 1. cikkének a kombinált szállításról szóló (6) bekezdésének megsemmisítését kéri. A C‑555/20. sz. ügyben a Lengyel Köztársaság a 2020/1057 irányelv 1. cikkének a kétoldalú áru‑ és személyszállítási műveletekről, a kombinált szállításról, illetve a kabotázsról szóló (3), (4), (6) és (7) bekezdésének megsemmisítését kéri. Ami a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által a C‑544/20., illetve a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott kereseteket illeti, azok – amint azt a fenti 860–867. pontban egyértelművé tettem – a 2020/1057 irányelvnek a kétoldalú szállítási műveletekkel és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítással kapcsolatos szabályozására vonatkoznak.
870.
Az említett tagállamok által e különös szabályokkal szemben felhozott különböző jogalapok elemzéséhez be kell mutatni azt az ítélkezési gyakorlatbeli keretet, amelybe e szabályok illeszkednek.
b)
A Bíróságnak a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatáról
871.
Amint arra a fenti 845. pontban rámutattam, a 2020/1057 irányelv keretében az uniós jogalkotó a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó ágazatspecifikus szabályokat a járművezető és a nyújtott szolgáltatás, valamint a fogadó tagállam területe közötti „elegendő kapcsolat” meglétére vonatkozó kritériumra alapította.
872.
Ezzel az említett jogalkotó a Bíróság által a 96/71 irányelv alkalmazhatóságára vonatkozó ítélkezési gyakorlatában kialakított feltételt alkalmazta. A Bíróság ugyanis a 2019. december 19‑iDobersberger ítéletben (C‑16/18, EU:C:2019:1110) megállapította, hogy a munkavállaló a 96/71 irányelv alapján csak akkor tekinthető valamely tagállam területére kiküldöttnek, ha munkavégzése „elégséges kapcsolatot” mutat e területtel. (
530
) Ezzel szemben nem tekinthető a 96/71 irányelv értelmében vett „kiküldöttnek” az a munkavállaló, aki erősen korlátozott jellegű szolgáltatásokat végez annak a tagállamnak a területén, amelybe kiküldik. (
531
)
873.
A Bíróság ezt követően iránymutatást adott az ezen „elégséges kapcsolat” fennállásának megállapítására irányuló elemzést illetően. Így ez az elemzés az érintett munkavállaló tevékenységét jellemző valamennyi tényező átfogó értékelését feltételezi. Ezenkívül az érintett tagállam területéhez fűződő ilyen kapcsolat fennállása többek között azon szolgáltatásnyújtás jellemzőin keresztül is megnyilvánulhat, amelynek elvégzése a szóban forgó munkavállaló feladata. Az ilyen kapcsolat fennállásának értékelése szempontjából releváns tényezőnek minősül az e munkavállaló által az érintett tagállam területén végzett tevékenységek jellege is. (
532
)
874.
Az ezt követő, 2020. december 1‑jei Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben – amelyet a 2020/1057 irányelv elfogadását követően és a jelen indítvány tárgyát képező ügyek írásbeli szakaszának lefolytatása során hirdettek ki – a Bíróság ezenkívül számos fontos pontosítást fogalmazott meg a 96/71 irányelv alapján az utazó munkavállalók, így a nemzetközi közúti járművezetők kiküldetésére vonatkozó jogi szabályozással kapcsolatban.
875.
Így ebben az ítéletben a Bíróság elsősorban tisztázta, hogy a 96/71 irányelv alkalmazandó a közúti szállítási ágazatban nyújtott transznacionális szolgáltatásokra. A kereskedelmi hajózási vállalkozások tengerjáró személyzetét érintő szolgáltatásnyújtás kivételével, amelyet a 96/71 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése kifejezetten kizár, ez az irányelv főszabály szerint minden olyan transznacionális szolgáltatásnyújtásra alkalmazandó, amely munkavállalók kiküldésével jár, függetlenül attól, hogy az ilyen szolgáltatás mely gazdasági ágazathoz kapcsolódik, ideértve következésképpen a közúti szállítási ágazatot is. (
533
)
876.
Másodsorban a Bíróság az említett ítéletben pontosításokkal szolgált az utazó munkavállalók, így a nemzetközi közúti járművezetők esetében a tagállam területével való „elégséges kapcsolat” fennállásának meghatározására szolgáló kritériumokat illetően. (
534
) Így e munkavállalókat illetően a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a szállítási szolgáltatás nyújtása keretében az ilyen munkavállaló által végzett tevékenységeknek az egyes érintett tagállam területéhez való kapcsolódását jellemző intenzitás foka releváns a területtel való „elégséges kapcsolat” fennállásának céljára tekintettel. Ezt követően megállapította, hogy ugyanez vonatkozik e tevékenységeknek az érintett szolgáltatásnyújtás egészén belüli részére, valamint, hogy e tekintetben az áru berakodása és kirakodása, valamint a szállító járművek karbantartása vagy tisztítása akkor releváns, ha azokat ténylegesen az érintett járművezető végzi, nem pedig harmadik személyek.
877.
Harmadsorban, az említett Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben a Bíróság a nemzetközi közúti szállítási műveletek bizonyos sajátos típusai esetében pontos feltételeket is kialakított az „elégséges kapcsolat” fennállását illetően. Így először is a Bíróság úgy ítélte meg, hogy nem tekinthető a 96/71 irányelv értelmében vett „kiküldöttnek” az a járművezető, aki közúti árufuvarozás keretében csak áthalad valamely tagállam területén, mivel erősen korlátozott jellegű szolgáltatásokat végez annak a tagállamnak a területén, amelybe kiküldik. (
535
) A Bíróság tehát a fenti 851. pontban említett tranzit esetében kizárta a fogadó tagállam területével való „elégséges kapcsolat” fennállását.
878.
Másodszor, a Bíróság megállapította, hogy ugyanez a helyzet az olyan járművezető esetében is, aki kizárólag a közlekedési vállalkozás székhelye szerinti tagállamból egy másik tagállam területére, vagy ellenkező irányba irányuló, határon átnyúló szállítást végez. (
536
) A Bíróság tehát kimondta, hogy a 96/71 irányelv értelmében nem tekinthető „kiküldöttnek” a fenti 847. pontban említett „kétoldalú szállítási” műveleteket végző járművezető.
879.
Harmadszor, a Bíróság azt is kimondta, hogy azon körülmény alapján, hogy a kabotázsműveleteket teljes egészében a fogadó tagállam területén bonyolítják le, megállapítható, hogy a járművezető által az ilyen műveletek keretében történő munkavégzés elégséges kapcsolatot jelent e tagállam területével. (
537
) A Bíróság tehát megállapította, hogy a fenti 855. pontban említett kabotázsműveleteket végző járművezetőket főszabály szerint a 96/71 irányelv értelmében a fogadó tagállam területére kiküldöttnek kell tekinteni.
880.
Ugyanebben az összefüggésben a Bíróság azt is megállapította, hogy a kabotázsműveletek időtartama önmagában nem alkalmas arra, hogy megkérdőjelezze az e műveleteket végrehajtó járművezető általi munkavégzés és a fogadó tagállam területe közötti elégséges kapcsolat fennállását. (
538
)
881.
Ebben az ítélkezési gyakorlatbeli összefüggésében kell tehát elemezni a 2020/1057 irányelv járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályainak vitatására irányuló jogalapokat.
c)
A 96/71 irányelvnek a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetőkre való alkalmazhatatlanságára vonatkozó jogalapról
1) A felek érvei
882.
Az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság és Románia által támogatott Magyarország a C‑551/20. sz. ügyben előterjesztett, a 2020/1057 irányelv 1. cikkének teljes egészében történő megsemmisítésére irányuló elsődleges kereseti kérelmében arra hivatkozik, hogy az e cikkben említett „különös szabályok” jogellenesek, mivel a nemzetközi közúti fuvarozást végző járművezetők az általuk végzett tevékenység sajátos jellemzőire tekintettel általában nem tartoznak a munkavállalók kiküldetéséről szóló 96/71 irányelv hatálya alá.
883.
Elsősorban, a 96/71 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében – amelyre a 2020/1057 irányelv az 1. cikkének (2) bekezdésében hivatkozik – a kiküldetési rendszernek a nemzetközi közúti szállítási tevékenységet végző járművezetőkre való alkalmazhatósága csak abban az esetben képzelhető el, ha a járművezetőket alkalmazó szállítási vállalkozás a szállítmány címzettjével szerződéses kapcsolatban áll. Márpedig az ilyen szerződéses kapcsolat a fuvarozási szerződések esetében szokatlan. A 2020/1057 irányelvnek megfelelően ahhoz, hogy a kiküldetésről legyen szó, egyáltalán nem szükséges, hogy a szállítási vállalkozás és a címzett vállalkozás között szerződés jöjjön létre. Elegendő ugyanis, hogy a járművezető átlépje az országhatárt. Ebből következik, hogy a kiküldetési szabályok logikája teljes mértékben idegen a nemzetközi fuvarozási tevékenység logikájától, ami a magyar kormány álláspontja szerint alkalmazhatatlanná teszi az előbbi szabályokat az utóbbi tevékenységre.
884.
Másodsorban, a 96/71 irányelv értelmében vett kiküldetés szorosan kapcsolódik a munkáltató által a fogadó tagállamban nyújtott szolgáltatáshoz. A fuvarozási tevékenység hangsúlya ezzel szemben nem a járművezető által nyújtott szolgáltatáson van, hanem az áru tagállamok közötti mozgatásán. Nem olyan jellegű tevékenységről van tehát szó, ami a 96/71 irányelv szerinti kiküldetési szabályok alkalmazását megalapozhatná. Ezt az érvelést alátámasztja a Covid19‑világjárvány okozta válság Európai Unió általi kezelése is. A különböző tagállamok által bevezetett utazási korlátozásokat követően a Bizottság szinte azonnal fellépett az árufuvarozás minél zavartalanabb működésének biztosítása érdekében.
885.
Harmadsorban, a nemzetközi közúti árufuvarozásban részt vevő munkavállalók nagy fokú mobilitása miatt Magyarország a fent említett Dobersberger ítéletre hivatkozva úgy véli, hogy e járművezetők nem tekinthetők úgy, hogy ideiglenesen egy másik tagállamban végzik a munkájukat, hanem inkább állandó mozgásban vannak számos tagállam között. Egy másik tagállamban töltött rövid távú – akár pár órás – tartózkodás nem alapozhat meg az e tagállam területével való elégséges kapcsolatot.
886.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
887.
A 2020/1057 irányelv 1. cikkének megsemmisítésére irányuló elsődleges kereseti kérelmének alátámasztására felhozott egyetlen jogalapja keretében Magyarország lényegében azt állítja, hogy mivel a 96/71 irányelv által létrehozott kiküldetési rendszer nem alkalmazható a közúti szállítási ágazatra, a 2020/1057 irányelv 1. cikkében előírt rendelkezések, amelyek a hatályuk meghatározása érdekében kifejezetten a 96/71 irányelvre hivatkoznak, jogellenesek.
888.
E tekintetben azonban az alábbi 875. pontban rámutattam, hogy a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben, (
539
) amelyet azt követően hirdettek ki, hogy Magyarország a C‑551/20. sz. ügyben a keresetét benyújtotta, (
540
) megállapította, hogy a 96/71 irányelv alkalmazandó a közúti szállítási ágazatban nyújtott transznacionális szolgáltatásokra. Ebből a megállapításból az következik, hogy a Magyarország által felhozott jogalapnak maga az előfeltevése nem áll fenn, mivel e jogalap a 96/71 irányelvnek a közúti szállítási ágazatra való állítólagos alkalmazhatatlanságán alapul. E körülmények között ezt a jogalapot véleményem szerint el kell utasítani.
889.
Egyébiránt az említett Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet kihirdetését követően benyújtott válaszában (
541
) Magyarország maga is megjegyezte, hogy ebben az ítéletben a Bíróság kimondta, hogy a 96/71 irányelv alkalmazandó a közúti szállítási ágazatra. Márpedig véleményem szerint hatástalanok azok a keresetlevélben már felhozott és később az említett válaszban kifejtett érvek, amelyek szerint a nemzetközi járművezetőket foglalkoztató szállítási vállalkozás és a szállítmány címzettje közötti szerződéskötés szokatlan jellege miatt a szállítási szolgáltatások számos esetben nem felelnek meg a 96/71 irányelv hatálya alá tartozó kiküldetési helyzet feltételeinek, amely folytán a nemzetközi szállítást végző járművezetők általában nem tekinthetők a 96/71 irányelvben említett transznacionális intézkedések egyikét megtevő személyeknek.
890.
Ugyanis, még ha úgy tekintjük is, hogy az előadott körülmények bebizonyosodnak, azok semmiképpen sem bizonyíthatják a szóban forgó rendelkezés jogellenességét. Az az esetleges körülmény, hogy valamely szabályozás hatálya korlátozott, (
542
) és így a szabályozás hatálya több esetre nem terjed ki, semmilyen módon nem bizonyítja e szabályozás jogellenességét.
891.
A fentiek összességéből az következik, hogy véleményem szerint a Magyarország által a C‑551/20. sz. ügyben a 2020/1057 irányelv 1. cikkének megsemmisítésére irányuló elsődleges kereseti kérelem alátámasztására felhozott egyetlen jogalapot el kell utasítani.
d)
Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének megsértéséről
1) A felek érvei
892.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése, amely a 2020/1057 irányelv jogalapját képezi, azt követeli meg az uniós jogalkotótól, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében, valamint az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatott konzultációt követően járjon el. E két felperes azt állítja, hogy a Tanács és a Parlament megsértette az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdését azáltal, hogy nem konzultált e két bizottsággal, noha a hibrid modellt (
543
) a jogalkotási eljárás során iktatták be, és az nem képezte részét a Bizottság eredeti javaslatának. Az érdemi módosítást követő ilyen konzultációs kötelezettség a Bíróságnak az Európai Parlament akkor fennálló konzultatív szerepével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatából következik, (
544
) amikor az még nem volt társjogalkotó, és értelemszerűen alkalmazandó az EGSZB és az RB esetében, továbbá következik az RB működésére vonatkozó munkadokumentumokból. A C‑65/90. sz. ügyben hozott ítéletben (
545
) foglalt következtetések átültethetők az RB‑vel és az EGSZB‑vel folytatott konzultáció szabályaira, és az akkor a Bíróság által értelmezett rendelkezés szövege megegyezik az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésével. A hibrid modell az irányelv lényegét érinti. A munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok teljes körű alkalmazása – az adott tagállamban a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításra fordított időtől függetlenül – jelentősen módosított kötelezettséget ró az érintett fuvarozókra. A nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás már nem részesül egyelő bánásmódban a kétoldalú fuvarozással, ami torzítja a versenyt, és indokolatlan különbséget tesz a járművezetők között. A jogalkotási eljárás során bevezetett hibrid modell így aláássa az eredeti javaslat szerkezetét. A fenti két bizottsággal való konzultáció hiánya befolyásolhatja az intézkedés érdemét és lényegét, és az intézkedés kidolgozása során a gondosság hiányát eredményezte. Márpedig az e két bizottsággal való konzultációra vonatkozó kötelezettség lényeges, egyértelmű és világos eljárási követelményből ered, amelyről az RB munkadokumentumai is említést tesznek. Az egészségügyi technológiaértékelésről és a 2011/24/EU irányelv módosításáról szóló parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (
546
) érdemi módosítása nyomán a társjogalkotó úgy döntött, hogy újra konzultál az EGSZB‑vel. Az, hogy a konzultáció elmaradása – amely ugyan a Parlament állításával ellentétben nem bizonyított – nem gyakorolt jelentős hatást a végül elfogadott intézkedések tartalmára, mindenesetre nem befolyásolhatja a konzultáció kötelező jellegét. A Tanács saját sajtóközleményében (
547
) elismerte a 2020/1057 irányelv kulcsfontosságú szerepét.
893.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatott konzultáció hiánya miatti megsértésére alapított jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
894.
Amint arra a jelen indítvány 535. pontjában már emlékeztettem, az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy amennyiben a Parlament és a Tanács e rendelkezés alapján jár el, kötelesek konzultálni az EGSZB‑vel és az RB‑vel. Az EGSZB és az RB 2018. január 18‑án, (
548
) illetve 2018. február 1‑jén (
549
) nyilvánított véleményt a Bizottság irányelvjavaslatáról.
895.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság lényegében a 2020/1055 rendelet 1. cikke 3. pontjának a) alpontjával összefüggésben előadott érveléshez hasonló érvelést ad elő. (
550
) Ezt követően e két felperes azt kifogásolja, hogy a Tanács és a Parlament nem kérte újra az EGSZB és az RB véleményét azt követően, hogy a jogalkotási eljárás során módosult az irányelvjavaslat, amelyről állást foglaltak. Azt állítják, hogy míg a Bizottság javaslata a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazásának megalapozása érdekében a tagállam területén eltöltött időtartamra vonatkozó feltételt vette alapul, a Tanács és a Parlament egy másik kritériumot választott, tehát sem az EGSZB‑vel, sem az RB‑vel nem konzultáltak arról az érdemi módosításról, amelyet a hibrid modell jelentett.
896.
A fentiekben már megállapítottam, hogy a szövegnek a jogalkotási eljárás során történő érdemi módosítása esetén az ezen bizottságokkal való újbóli konzultációra vonatkozó kötelezettség nem következik sem az EUMSZ 91. cikkből, sem az elsődleges jog más rendelkezéséből. (
551
) Elutasítottam azt az érvet is, hogy a Parlament kontra Tanács ítéletből eredő elvek alkalmazandók lennének az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatandó konzultáció esetére. (
552
) Az RB Bolgár Köztársaság és Ciprusi Köztársaság által említett munkadokumentumainak tartalmát illetően a jelen indítvány 538. pontjára utalok.
897.
A fentiekből azt a következtetést vonom le, hogy az EGSZB és az RB álláspontom szerint kellő mértékben véleményt nyilváníthatott az előirányzott jogszabálytervezetről.
898.
Közelebbről, megjegyzem, hogy az RB már fenntartásait fejezte ki „a nemzetközi fuvarozási szolgáltatásoknak a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv hatókörébe történő széles körű beemelése kapcsán”. (
553
) Ezenkívül megjegyzem, hogy a hibrid modell, ahogyan azt maguk a felperesek határozták meg, a kétoldalú szállításnak a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazása alóli mentesítéséből áll, (
554
) tehát úgy tekinthető, hogy – legalábbis részben – válaszol az RB által megfogalmazott aggályokra.
899.
Ami az EGSZB‑t illeti, annak lehetősége volt kifejteni azon véleményét, amely szerint a járművezetők kiküldetéséről szóló jogszabállyal kapcsolatban javasolt módosítások valójában nem foglalkoznak az azonosított problémákkal, mivel nem teszik egyszerűbbé, egyértelműbbé és könnyebben végrehajthatóvá a szabályokat. (
555
) Az EGSZB üdvözölte, hogy a közúti szállítási ágazaton belül uniós szinten alkalmazzák a kiküldetési szabályokat, (
556
) amit a munkavállalók és a vállalkozások tekintetében az egyenlő versenyfeltételek fenntartása szempontjából kulcsfontosságúnak tartott, (
557
) és lehetősége volt állást foglalni az e szabályoknak a tervezett műveletek típusától függő alkalmazásának kérdéséről. (
558
) Az EGSZB „teljes mértékben egyetért[ett] azzal, hogy a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelvet a kabotázs esetében továbbra is az első naptól kezdve alkalmazzák”. (
559
)
900.
Számomra tehát úgy tűnik, hogy a szállítási műveletek kiküldetési szabályok hatálya alá vonásának elvét illetően a 2020/1057 irányelv a bizottsági javaslat folyamatába illeszkedik. Mind az EGSZB, mind az RB hasznosan kifejthette az ezzel kapcsolatos álláspontját. Az e szabályok alkalmazását kiváltó tényező meghatározásának kérdése, vagyis a letelepedés helye szerinti tagállammal fennálló „elegendő kapcsolat” uniós jogalkotó általi releváns minősítése (az Európai Bizottság irányelvjavaslata szerinti három napot meghaladó tartózkodás, vagy a művelettípus figyelembevétele) egyebekben az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörébe tartozik, anélkül hogy úgy lehetne tekinteni, hogy e javaslat Tanács és Parlament általi módosítását követően ismét szükség lett volna az EGSZB és az RB véleményére.
901.
Ami azt az állítást illeti, hogy a 2021/2282 rendelet elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során történtek precedensértékűek, a jelen indítvány 265. lábjegyzetére hivatkozom, és megismétlem, hogy az elfogadás alatt álló jogi aktusnak egy jogalappal való kiegészítése, amiről ott szó volt, amely jogalap adott esetben maga is egy bizottsággal való konzultációra vonatkozó kötelezettséget tartalmazott, nem összehasonlítható a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok szállítási ágazatban történő alkalmazása feltételeinek a jelen ügyben szóban forgó kiigazításával.
902.
Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének az EGSZB‑vel és az RB‑vel folytatott konzultáció hiánya miatti megsértésére alapított jogalapokat.
e)
Az arányosság elvének megsértéséről
903.
A 2020/1057 irányelvet megtámadó mind a hat tagállam – amelyeket a Lett Köztársaság és az Észt Köztársaság támogat – a keresetében azzal érvel, hogy az irányelvnek a többek között az 1. cikkében foglalt, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos rendelkezései nem tartják tiszteletben az arányosság elvéből eredő, az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében meghatározott követelményeket.
904.
Egyrészt e tagállamok közül öt magát e szabályoknak az
arányosságát vitatja. Különösen arra hivatkoznak, hogy az említett irányelv megtámadott rendelkezései nem alkalmasak a kitűzött célok elérésére, meghaladják az e célok eléréséhez szükséges mértéket, és negatív hatásaik aránytalanok a várt előnyökhöz képest.
905.
Másrészt mind a hat tagállam kifogásolja az arányosságnak az uniós jogalkotó által végzett vizsgálatát is, és különösen azt, hogy a végül elfogadott rendelkezés végleges változatát illetően nem készült hatásvizsgálat.
906.
Ezt a két vetületet külön kell elemezni.
1) Az arányosság elvének megsértésére vonatkozó jogalapokról
i) A felek érvei
907.
Jogalapjai keretében a hat felperes tagállam közül öt arra hivatkozik, hogy az általuk vitatott, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos különböző rendelkezések (
560
) nem tartják tiszteletben az arányosság elvéből eredő követelményeket, egyrészt e szabályok nem megfelelő jellege, másrészt az e szabályok alkalmazása által okozott aránytalan negatív hatások miatt.
– A szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellegéről
908.
Több felperes tagállam – amelyeket e tekintetben a Lett Köztársaság és az Észt Köztársaság támogat – azt állítja, hogy a jogalkotó által választott, a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő a nemzetközi közúti szállítást folytató járművezetőkre vonatkozó kiküldetési szabályok alkalmazásához.
909.
A szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellege elsősorban abból a körülményből ered, hogy az uniós jogalkotó, amikor úgy döntött, hogy az említett kritériumot alkalmazza, nem vette figyelembe a járművezető és az érintett tagállam területe közötti tényleges kapcsolat fennállását a szállítási szolgáltatások sajátosságaival összefüggésben.
910.
Így a Litván Köztársaság azt állítja, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a szállítási műveletek jellegétől függő alkalmazása nem megfelelő intézkedés, amely nem tükrözi a kiküldetés fogalmát. Közelebbről, a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (7) bekezdését – amelyeket e tagállam vitat – a nemzetközi szállítási műveletek jellegének megfelelő vizsgálata nélkül fogadták el. Főszabály szerint a kiküldetésre vonatkozó szabályok célja az, hogy ellentételezzék azokat a többletköltségeket, amelyeket a munkavállaló amiatt visel, hogy a szokásos tartózkodási helye szerinti államtól eltérő államban teljesíti a munkavégzési kötelezettségét. A tehergépjármű‑vezetők munkája azonban teljesen más sajátossággal bír: a rövid időtartamú kabotázs és határokon átnyúló szállítás esetében a járművezetők tipikusan semmilyen kapcsolatban nem állnak a fogadó tagállammal, általában csak nagyon rövid időt töltenek ebben az államban, tehát ott csak minimális költségeket viselnek.
911.
Románia szerint a kiküldetési rendszer alkalmazásának feltételeit a fuvarozás területén a járművezetők szociális és munkakörülményeinek javítása és a közúti szállítási szolgáltatások szabad nyújtásának védelme közötti megfelelő egyensúly biztosítása érdekében különös gondossággal kell meghatározni. Így azonosítani kell azokat a tényezőket, amelyekből kitűnik, hogy elegendő kapcsolat áll fenn a járművezető és a fogadó tagállam között. Az elegendő kapcsolatnak mint a kiküldetési rendszer alkalmazása eseteinek megállapítását lehetővé tevő központi elemnek olyan objektív, változatlan és könnyen alkalmazható kritériumokon kell alapulnia, amelyek igazodnak a közúti fuvarozás területének sajátosságaihoz. Így a fuvarozás területén, amelyet nagy fokú mobilitás jellemez, a fogadó tagállam területével való elegendő kapcsolat nem határozható meg pontosan a szállítási művelet révén, amelyet ugyanolyan fokú mobilitás jellemez. A hatásvizsgálat és több más dokumentum (
561
) nem mutatta ki, hogy a szállítási művelet kritériuma hozzájárul‑e az elegendő kapcsolat meghatározásához.
912.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok alkalmazásához a kétoldalú műveletek, a kabotázs és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás tekintetében, mivel nem veszi kellőképpen figyelembe a szállítási szolgáltatások sajátos jellegét, valamint a járművezető és a fogadó tagállam közötti tényleges kapcsolatot.
913.
Így először is a nemzetközi fuvarozás keretében a járművezetők általában különböző típusú műveleteket végeznek, amelyek kombinálják a kétoldalú műveleteket, a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást, a tranzitműveleteket és a kabotázst. Gyakran akkor fogadnak el új megbízásokat, amikor a szállítás már folyamatban van, hogy a lehető legnagyobb mértékben kihasználják az alkalmazott szállítóeszközök rakterét, lehetővé téve a szállítási vállalkozások számára a rendelkezésre álló erőforrások optimalizálását, ami növeli a szállítás általános hatékonyságát. Az alkalmazandó munka‑ és foglalkoztatási feltételekre vonatkozó döntésnek ezért figyelembe kell vennie mind a járművezető és azon állam közötti kapcsolatot, amelynek az a területén áthalad, mind pedig azokat a gyakorlati nehézségeket, valamint adminisztratív és pénzügyi terheket, amelyek a nagy számú különböző szabályozás és alaki követelmény rövid időn belül történő alkalmazásával függnek össze. Ezeket a körülményeket az uniós jogalkotó figyelmen kívül hagyta.
914.
Másodszor, a Lengyel Köztársaság szerint a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő, mivel nem veszi kellőképpen figyelembe a járművezető és az érintett állam területe közötti tényleges kapcsolatot. Egyrészt, ami a letelepedés helye szerinti állammal fennálló „szoros kapcsolatot” illeti, amelyre a 2020/1057 irányelv (10) preambulumbekezdése a kiküldetésre vonatkozó szabályok kétoldalú szállítási műveletekre való alkalmazásának mellőzése céljából támaszkodik, a Lengyel Köztársaság rámutat, hogy azt nem határozták meg, és a kabotázsművelet és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás esetében, amelyek tekintetében az uniós jogalkotó a fogadó állammal való kapcsolatra összpontosított (a (9) és (13) preambulumbekezdés), nem is vették figyelembe. Másrészt, ami az e preambulumbekezdésben vizsgált másik elemet illeti – vagyis azt a tényt, hogy a járművezető egyetlen út során több kétoldalú szállítási műveletet is végezhet –, a Lengyel Köztársaság rámutat arra, hogy a kabotázsművelet és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás keretében is sor kerülhet több műveletre egyetlen út során.
915.
Ezenkívül a 2020/1057 irányelv preambulumbekezdései nem indokolják a nem honos fuvarozók által végzett, elszigetelt nemzetközi szállítási műveletekre vonatkozó, a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt mentességeket, amelyek bevezetése lyukat üt a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazása mögött meghúzódó, ily módon meghatározott logikán.
916.
Beavatkozási beadványában a Lett Köztársaság és az Észt Köztársaság lényegében megismétli ezeket az érveket. A Lett Köztársaság különösen azt rója fel az uniós intézményeknek, hogy a szóban forgó rendelkezések elfogadásakor nem vették figyelembe sem a nemzetközi szállítási műveletek sajátosságait, sem pedig a nemzetközi szállítási ágazatban dolgozó munkavállalók kivételesen nagymértékű mobilitását. Az Észt Köztársaság szerint a szállítási művelet kritériumán alapuló besorolás nem hagy mozgásteret a nemzetközi szállítási művelet keretében a járművezető és a fogadó tagállam területe közötti tényleges kapcsolat fennállásának értékelése során. A tranzit és a kabotázs kivételével minden más szállítási művelet tekintetében vagy eseti alapon kell értékelni a kapcsolat fennállását, vagy együttesen kell vizsgálni a nyújtott szolgáltatás időtartamára vonatkozó feltételt és az olyan mennyiségi mutatókat – így a szállítási műveletek jellegét és számát –, amelyek nyilvánvalóan a fogadó tagállamban végzett munkához kapcsolódnak.
917.
Másodsorban, több tagállam azt állítja, hogy a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok meghatározásának céljára léteznek más, a szállítási műveletek típusán alapulónál megfelelőbb kritériumok vagy paraméterek. Az egyik ilyen kritérium különösen a járművezetők fogadó államban való tartózkodásának időtartamán alapul, amely kritériumot a Bizottság a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban eredetileg alkalmazta.
918.
Így a Litván Köztársaság azt állítja, hogy a járművezető fogadó államban való tartózkodásának időtartamára vonatkozó kritérium az olyan objektív kritériumok példája, amelyek bizonyítják a ténybeli kapcsolatot azzal az állammal, amelyben a munkát ténylegesen végzik, még ha más kritériumok is alkalmazhatók, amennyiben azok objektíve igazolhatók, elegendő kapcsolatot biztosítanak azzal a tagállammal, ahol a munkát végzik, és megfelelnek az arányosság elvének. E tagállam hangsúlyozza, hogy amikor a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben az időbeli kritériumot értékelte, csak a kabotázsműveletekről foglalt állást, azonban a kétoldalú fuvarozási műveleteket és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket nem értékelte e kritérium fényében.
919.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság szerint a nemzetközi szállítás teljes mentesítése megfelelő és a szállítási művelet típusán alapuló kritérium alkalmazásához képest kevésbé korlátozó intézkedést jelentene. Az ilyen mentesítést a nemzetközi szállítás sajátos helyzete és rendkívül mobil jellege indokolja, amely azt jelenti, hogy a letelepedés helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamok területével nem áll fenn elegendő kapcsolat. A teljes mentesítés valamennyi kitűzött célt megvalósítaná. A kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a nemzetközi szállítási ágazat egészére történő, egy időbeli korláttal összekapcsolt alkalmazása megfelelőbb lenne, mint a hibrid modell, azonban komoly problémákat vetne fel, mivel a hatása továbbra is aránytalan lenne a költségek, a kkv‑kra háruló adminisztratív terhek, valamint a szabályok értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos nehézségek tekintetében. Egy másik alternatíva, amely egyértelműséget teremtene és elegendő kapcsolatot biztosítana, az lenne, ha a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek keretében egy adott tagállamban egy adott hónapon belül bizonyos meghatározott és felsorolt minimális feladatot kellene végezni, így például az áru berakodását vagy kirakodását, a szállító járművek karbantartását vagy tisztítását.
920.
Románia azt állítja, hogy a (tevékenység minimális időtartamára vonatkozó) időbeli tényező alkalmazásának a fogadó tagállam területével való elegendő kapcsolat azonosítása szempontjából fennálló relevanciája mind a kiküldetésre alkalmazandó általános jogi keretből, mind pedig a hatásvizsgálatból következik.
921.
Így egyrészt a kiküldetésnek a fuvarozás területén az időbeli kritérium figyelembevétele nélkül történő szabályozása először is az elérendő célkitűzéssel – a járművezetők szociális és munkafeltételeinek javítása és a közúti szállítási szolgáltatások nyújtásához fűződő szabadságnak tisztességes verseny keretében történő gyakorlása közötti egyensúly megteremtésével – ellentétes következményekkel jár, másodszor pedig a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. jegyzőkönyv (
562
) 5. cikkének megsértését jelenti, amely cikk szerint a terheket a lehető legkisebbre kell csökkenteni, és azoknak arányban kell állniuk az elérendő célkitűzésekkel.
922.
Másrészt a hatásvizsgálat szociális része kifejezetten hivatkozik arra, hogy a fuvarozók a járművezetők számára jelentkező előnyökhöz képest túlzott költségeket viselnek, ha a kiküldetési rendszert olyan szállítási műveletekre alkalmazzák, amelyeket nem gyakran végeznek, vagy ha a munka nem érdemi vagy jelentős. A hatásvizsgálat szociális része arra a következtetésre jut, hogy az adminisztratív költségek és a járművezetők szociális és munkafeltételeinek javítása közötti megfelelő egyensúly csak akkor érhető el, ha a járművezető hosszabb ideig dolgozik a fogadó tagállamban.
923.
Románia a Bíróság 2011. március 15‑iKoelzsch ítéletére (C‑29/10, EU:C:2011:151, a továbbiakban: Koelzsch ítélet) hivatkozik, amelyben a Bíróság olyan kritériumokat dolgozott ki, amelyek a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló, Rómában, 1980. június 19‑én aláírásra megnyitott egyezmény (
563
) alkalmazásában lehetővé teszik azon „állam[azonosítását], amelyikkel a munkavégzés jelentős fokú kapcsolatot mutat”, amennyiben a szállítási tevékenységeket több tagállamban végzik. A Bíróság rámutatott arra, hogy a nemzetközi fuvarozási ágazatban végzett munka jellegére tekintettel azon állam meghatározása során, amelyikkel a munkavégzés jelentős fokú kapcsolatot mutat, a munkavállaló tevékenységét jellemző valamennyi körülmény összességét figyelembe kell venni, így különösen azt a helyet, ahonnan a munkavállaló a fuvarozási feladatait végzi, a feladataival kapcsolatos utasításokat kapja, és a munkáját szervezi, valamint azt a helyet, ahol a munkaeszközök találhatók. Azt is meg kell vizsgálni, hogy melyek azok a helyek, ahová főként fuvaroz, melyek az árukirakodási helyek, valamint melyik az a hely, ahová a munkavállaló feladatai elvégzését követően visszatér.
924.
A Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó figyelmen kívül hagyott a járművezető és a fogadó állam közötti kapcsolatot igazoló egyéb körülményeket, többek között a járművezető fogadó állam területén való tartózkodásának időtartamát. E tagállam szerint az időbeli kritériumot kell figyelembe venni a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok alkalmazásával kapcsolatos intézkedések arányosságának biztosítása érdekében. A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat éppen ezen az időbeli kritériumon alapul, és a Bizottság által készített hatásvizsgálat azt állította, hogy ez a kritérium felel meg leginkább a szállítási szolgáltatások mobil jellegének, figyelembe véve mind a járművezetők, mind a fuvarozók helyzetét, valamint a meglévő és a javasolt jogi intézkedéseket.
925.
A Lengyel Köztársaság hangsúlyozza, hogy a fogadó államban való tartózkodás időtartama az általa figyelembe vett valamennyi szállítási művelet, vagyis a kétoldalú szállítási műveletek, a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás és a kabotázsműveletek keretében is összehasonlítható. Így a járművezető fogadó államban való tartózkodásának időtartama mind a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás, mind a kabotázsművelet tekintetében igen rövid lehet. E műveletek végzése során a járművezető jóval kevesebb időt tölthet a fogadó államban, mint kétoldalú szállítási műveletek vagy tranzitműveletek keretében. Ezért nehéz a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazását igazoló elegendő kapcsolatra hivatkozni. A Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet nem kötelező az uniós jogalkotóra nézve, mivel ezzel az ítélettel nem ellentétes sem a kabotázsra vonatkozó szélesebb körű mentesség, sem pedig az, hogy a kiküldetési szabályoknak a nemzetközi szállítási műveletekre történő alkalmazása körét meghatározó kritériumként egy időbeli kritériumot fogadjanak el.
926.
Ebben az összefüggésben a Lengyel Köztársaság a Bíróság 2001. március 15‑iMazzoleni és ISA ítéletére (C‑165/98, EU:C:2001:162, a továbbiakban: Mazzoleni ítélet) hivatkozik. Tekintettel arra, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályok járművezetőkre történő alkalmazásának egyik legfontosabb következménye az arra vonatkozó kötelezettség, hogy a járművezetők számára a fogadó állam munkabérének megfelelő díjazást kell biztosítani, ez az ítélet releváns a 2020/1057 irányelv vitatott rendelkezései arányosságának értékelése szempontjából. Ebben az ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a fogadó tagállam illetékes hatóságainak feladata, hogy annak meghatározása érdekében, hogy a minimálbért előíró szabályozásuk alkalmazása szükséges és arányos‑e, valamennyi releváns körülményt értékeljék. Ez az értékelés egyrészt azt jelenti, hogy a hatóságok figyelembe veszik többek között a szolgáltatásnyújtás időtartamát, előreláthatóságát, azt a tényt, hogy a munkavállalókat ténylegesen a fogadó tagállamba küldték‑e, vagy a munkavállalókat továbbra is a munkáltatójuk letelepedési helye szerinti tagállamban található működési központjában foglalkoztatják. Másrészt biztosítani kell, hogy az a védelem, amelyben a munkavállalók a letelepedés helye szerinti tagállamban részesülnek, egyenértékű a fogadó tagállamban nyújtott védelemmel.
927.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 96/71 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdése részben figyelembe vette ezeket a kritériumokat, mivel a fogadó állam munka‑ és foglalkoztatási feltételeinek alkalmazása alóli lehetséges kivételeket írt elő a kiküldetés rövid időtartama, a nyújtott szolgáltatások jellege vagy az elvégzett munka jellege alapján. A járművezetőkre ugyanakkor e mentességek egyike sem alkalmazható. A szóban forgó rendelkezések elfogadott szövege azonban figyelmen kívül hagyja mind az időbeli kritériumot, mind a járművezetőnek a letelepedés helye szerinti államhoz való kapcsolódásának egyéb elemeit, így például a fent hivatkozott Koelzsch ítéletben megjelölt kritériumokat.
928.
Ezenkívül a művelet és a fuvarozó letelepedési helye szerinti állam területén történő berakodás és/vagy kirakodás közötti kapcsolat szintén döntő jelentőségű a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazhatóságának meghatározása szempontjából. Valamennyi említett szállítási művelet keretében sor kerül ugyanis a fogadó államban történő berakodásra és/vagy kirakodásra. Végül, a járművezető által megtett utat teljes egészében kell vizsgálni. Ugyanis, még ha a teljes kabotázsműveletet a fogadó állam területén végzik is, arra csak nemzetközi közúti szállítást követően kerülhet sor.
929.
Harmadsorban, a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellege az e kritérium alkalmazásával kapcsolatos bizonytalanságokból és nehézségekből ered.
930.
Így a Litván Köztársaság arra hivatkozik, hogy a hatásvizsgálatból kitűnik, hogy a nemzetközi közúti szállítási ágazatban jellemző, igen nagy fokú mobilitás miatt a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv végrehajtása különös jogi nehézségeket vet fel.
931.
Románia azt állítja, hogy a szállítási műveletek tipológiájával kapcsolatos kritérium alkalmazása bizonytalanságot okoz a fogadó tagállam, és következésképpen az alkalmazandó jogszabályok azonosítása tekintetében. Ez a bizonytalanság közvetlen következménye egy olyan kritérium szabályozásának, amely nem teszi lehetővé a fogadó tagállammal fennálló elegendő kapcsolat megállapítását. Így először is nehéz a szállítási műveletek tipológiájával kapcsolatos kritérium, valamint az áruk berakodására/kirakodására, továbbá az utasok felvételére/elszállítására vonatkozó változók alkalmazása. A letelepedés helye szerinti tagállambeli fuvarozónak képesnek kell lennie arra, hogy munkavállalója helyzetét az egyes szállítási műveletek megkezdése előtt minősítse. A 2020/1057 irányelv 1. cikke (11) bekezdésének a) pontja ugyanis arra kötelezi az említett fuvarozót, hogy legkésőbb a kiküldetés kezdetekor kiküldetési nyilatkozatot nyújtson be a járművezető kiküldetésének helye szerinti tagállam illetékes nemzeti hatóságainak. Így a kiküldetés eseteinek és az alkalmazandó szociális jogszabályoknak az azonosításával kapcsolatos jogbiztonság és egyértelműség az előfeltétele annak, hogy a fuvarozók tiszteletben tartsák az uniós jogból eredő kötelezettségeket.
932.
A szállítási műveletek tipológiájával kapcsolatos kritérium alkalmazása azonban nem nyújt egyértelmű megoldást a fogadó tagállam és az alkalmazandó jogszabályok azonosítása tekintetében. Így nem egyértelmű, hogy a szállítási művelet kritériumának alkalmazása egyetlen olyan fogadó tagállam azonosítását feltételezi‑e, amellyel a járművezető az érintett szállítási művelet általános összefüggésében elegendő kapcsolatban áll, vagy az összes olyan tagállamban hatályos jogszabályi rendelkezések, ahol a berakodást/kirakodást végzik, együttesen alkalmazandók, amennyiben nem tartoznak a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt kivételek hatálya alá. A szállítási művelet egyetlen kritériumként történő alkalmazása nem teszi lehetővé az alkalmazandó jogszabályok azonosítása kérdésének megválaszolását, mivel a jog nem állapítja meg a járművezetőt a szállítási műveletek által érintett egy vagy több tagállamhoz fűző elegendő kapcsolat feltételeit.
933.
Egyébiránt Románia szerint nem optimális, hogy a 2020/1057 irányelv a járművezető és a fogadó tagállam területe közötti elegendő kapcsolat meghatározása céljából a berakodás/kirakodás jelentette elemet használja. Nem a járművezetők felelősek az áruk berakodásáért/kirakodásáért, és az esetek többségében nem őket kérik fel ezen tevékenységek elvégzésére. A járművezetők csak alkalmanként végeznek berakodási/kirakodási műveleteket. Románia szerint a szállítási művelet kritériumának alkalmazása érintheti e terület különleges rugalmasságát és gyorsaságát, ami – amint az a hatásvizsgálat szociális részéből kitűnik – a jogszabályok be nem tartását idézné elő. Így abban az esetben, ha a szállítási tevékenység során a kétoldalú áru‑ vagy személyszállítási művelethez kapcsolódó további tevékenységek száma akként módosul, hogy annak következtében a kiküldetési rendszer alkalmazandóvá válik, lehetetlennek tűnik, hogy a fuvarozó a 2020/1057 irányelv 1. cikke (11) bekezdésének a) pontjában előírtaknak megfelelően legkésőbb a kiküldetés kezdetekor kiküldetési nyilatkozatot nyújtson be a járművezető kiküldetésének helye szerinti tagállam illetékes nemzeti hatóságaihoz.
934.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1054 irányelv 1. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt mentességek értelmezését illetően kétségek merülnek fel, amelyek arra utalnak, hogy azok nem megfelelően kialakított kritériumokon alapulnak. Ami a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését illeti, tekintettel arra, hogy a berakodásra/kirakodásra főszabály szerint csak olyan államban kerülhet sor, amelyen a járművezető áthalad, úgy tűnik, hogy csak a kétoldalú szállítási művelet útvonalán fekvő államokról van szó. Továbbá mentesség esetén nem egyértelmű, hogy a fogadó állam szabályai alkalmazásának mikor kell kezdődnie, amennyiben a járművezető a mentesség hatálya alá nem tartozó további berakodást/kirakodást végez. Hasonló kétségek állnak fenn a 2020/1057 irányelv 1. cikke (4) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban az utasok felvételét illetően. Ezenkívül nehéz megérteni, hogy miért engedélyeztek két mentességet az áruszállítás tekintetében, miközben a személyszállítás tekintetében csak az egy mentesség áll fenn. E tekintetben sem áll fenn objektív igazolás.
935.
Negyedsorban Románia arra hivatkozik, hogy a kiküldetésnek a szállítás területén a szállítási művelet kritériumára tekintettel történő szabályozása közvetlen következményekkel jár a piacra nézve. Visszatart mind az (önmagában vagy további tevékenységként végzett) nem kétoldalú szállítási műveletektől, mind pedig a kombinált szállítási műveletektől. Ezzel összefüggésben Románia felhívja a figyelmet a – főként kkv‑k alkotta – uniós közlekedési piac sajátosságaira.
– A „hibrid modellnek” a kitűzött célok elérése szempontjából nem megfelelő és nem szükséges jellegéről
936.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy mivel a fenti 864. pontban említett „hibrid modellt” választották, a 2020/1057 irányelvben előírt intézkedések nem megfelelőek, mivel nem tudják biztosítani az általuk követett célok közötti egyensúlyt, és egyik cél megvalósítását sem teszik lehetővé.
937.
Így először is, ami a járművezetők számára megfelelő munkafeltételek és szociális védelem elérésére irányuló célt illeti, a magasabb díjazás, amelyben a járművezetők részesülhetnek, a legtöbb esetben csak a berakodás vagy kirakodás helye szerinti országban eltöltött rövid időszakokra vonatkozik, így a járművezetők munkafeltételei és a számukra biztosított szociális védelem csak kis mértékben javulna.
938.
Másodszor, ami azt a célt illeti, hogy a vállalkozások számára megfelelő üzleti feltételeket és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást folytató közúti fuvarozók számára tisztességes versenyfeltételeket biztosítsanak, a hibrid modell a tisztességtelen verseny szinonimája. A periférián található tagállamokban letelepedett fuvarozók komparatív előnye az alacsonyabb költségeikben rejlik, amelyek többek között az alacsonyabb megélhetési költségekből, következésképpen pedig az alacsonyabb bérekből erednek. A hibrid modell alkalmazása miatt a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást folytató fuvarozók kevésbé versenyképes helyzetbe kerülnek, mint a kétoldalú szállítást végző fuvarozók. Ez torzítja az Unió központja – ahol a fuvarozók elsősorban kétoldalú szállítást végeznek – és azon tagállamok, például Bulgária közötti versenyt, ahol a fuvarozók elsősorban nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket folytatnak. Harmadszor, ami a határokon átnyúló szolgáltatások szabad nyújtásának megkönnyítésére irányuló célt illeti, a hibrid modell korlátozza ezt a szabadságot, mivel a költségek növekedésével jár.
939.
A hibrid modell tehát nem megfelelő és nem is szükséges. Azon országok egyikével sem áll fenn kellően erős kapcsolat, amelyeken a járművezető áthalad. A kiindulási vagy rendeltetési hely szerinti tagállamtól eltekintve a kétoldalú szállítást végző munkavállalók ugyanolyan munkát végeznek, mint a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást folytató munkavállalók. A kiindulási vagy rendeltetési hely szerinti tagállam nem befolyásolja a járművezető és a fogadó állam közötti kapcsolatot. Ezzel szemben a kabotázsműveletek keretében a területhez fűződő nyilvánvaló kapcsolat áll fenn.
940.
Nincs érvényes ok arra, hogy a nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveletben érintett munkavállaló jobb munkafeltételeket élvezzen és jobb szociális védelemben részesüljön, míg a kétoldalú szállítási műveletet végző munkavállaló nem részesül ebben. A rakomány kiindulási vagy rendeltetési helye szerinti ország nem releváns kritérium ahhoz, hogy a járművezetőket eltérő szintű szociális védelemben részesítsék.
– Az aránytalan negatív hatásokról
941.
A felperes tagállamok közül több is azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelvnek a járművezetők kiküldetésére vonatkozó rendelkezései ellentétesek az arányosság elvével, mivel az általuk jelentett előnyökhöz képest aránytalan negatív hatásokkal járnak.
942.
Így a Litván Köztársaság azzal érvel, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályok különösen súlyos és indokolatlan adminisztratív terhet rónak a fuvarozókra, ami visszatartja őket a más tagállamokban történő szolgáltatásnyújtástól. A szolgáltatónak ugyanis, amikor rövid távú kabotázsműveleteket vagy nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket folytat, alkalmazkodnia kell a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam követelményeihez. A kiküldetésre vonatkozó szabályoknak minden egyes esetben, pusztán a művelet jellege miatt történő alkalmazása a periférián található tagállamokban letelepedett szállítási vállalkozásokkal szembeni közvetett hátrányos megkülönböztetéshez vezet, visszatart a rövid távú szolgáltatásnyújtástól, és lényegében korlátozza a versenyt. Ez főként a kkv‑ket érinti, amelyek a teljes uniós fuvarozási piac 99%‑át teszik ki. Egyébiránt valószínű, hogy a kkv‑k felhagynak a határokon átnyúló kabotázs‑ és szállítási műveletekkel, vagy úgy döntenek, hogy tevékenységüket az Unió központjában vagy annak környékén található tagállamokba helyezik át. A 2020/1057 irányelv elfogadásáig nem álltak fenn adminisztratív terhek e tekintetben. Így nem tekinthető úgy, hogy a 96/71 irányelv adminisztratív terhet jelentett volna, mivel nem volt egyetértés a tekintetben, hogy a járművezetők az irányelv hatálya alá tartozzanak.
943.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság arra hivatkozik, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításra történő alkalmazása jelentős következményekkel fog járni, és negatív hatással lesz az érintett fuvarozókra. A kiküldetésre vonatkozó szabályok ugyanis további munkaerőköltségeket és főként igen jelentős adminisztratív költségeket eredményeznek, legalább két szempontból. Először is magukban foglalják a különböző tagállamok adminisztratív követelményeinek és ellenőrzési intézkedéseinek való megfelelés költségeit (amelyek magasabbak a hagyományos kiküldetés költségeinél). Másodszor, magukban foglalják az egyes kiküldetések dokumentálásával és a fogadó állam szabályainak alkalmazásával kapcsolatos költségeket. Tekintettel az országok és a szállítási műveletek nagy számára, valamint a nemzeti jogszabályok közötti eltérésekre, a fuvarozó számára igen bonyolult lesz annak értékelése, hogy mikor kerül sor kiküldetésre és mikor nem.
944.
Ez az értékelés még bonyolultabbá válik, mivel a 2020/1057 irányelv nem egyértelmű a tekintetben, hogy melyik kiküldetésre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításra. Az annak meghatározására szolgáló számítás, hogy mely napokon és milyen időtartamra került sor a járművezető kiküldetésére, amely számítást a fuvarozóknak a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás és a kétoldalú szállítás megkülönböztetésével, valamint az egyes tagállamok különböző nemzeti szabályainak alkalmazásával kell elvégezniük, súlyos terhet jelent e fuvarozók számára, amelyek többsége kkv. Az egyértelműség említett hiánya ezenkívül a tagállamok között eltérő értelmezésekhez vezet, ami tovább növeli az adminisztratív terheket és a költségeket. A Régiók Európai Bizottsága (
564
) és egyes tanulmányok felhívták a figyelmet arra, hogy a kiküldetési szabályok növelni fogják a fuvarozók adminisztratív költségeit. (
565
)
945.
A nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást folytató fuvarozókra háruló teher annyira nehezen viselhető, hogy az más típusú tevékenységek felé történő orientálódáshoz, harmadik országokba való áttelepüléshez, a forgalom csökkenéséhez, sőt akár fizetésképtelenséghez is vezethet. Egyébiránt valószínű, hogy ez a teher nem hatékony megoldásokhoz vezet, és súlyosbítja a környezeti hatást. Ezenkívül torzíthatja a versenyt, mivel a megtámadott irányelv a nem uniós államok fuvarozói számára nem ír elő semmilyen kötelezettséget, és nem alkalmazandó rájuk.
946.
Románia arra is hivatkozik, hogy a fenti 931–933. pontban említett, a jogbiztonság elvének tiszteletben tartásával kapcsolatos problémákra (a fogadó tagállam azonosítása, a gyorsaság és a rugalmasság terén jelentkező nehézségek) figyelemmel a szóban forgó szabályozás megzavarhatja a szállítási szolgáltatások kkv‑k általi nyújtását, és a járművezetők számára nyújtott előnyökhöz képest aránytalan kötelezettségeket róhat rájuk.
947.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv járművezetők kiküldetésére vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását követően a fuvarozóknak magas költségeket kell majd viselniük. Ezek a költségek elsősorban abból adódnak, hogy a járművezetők díjazását hozzá kell igazítani az azon államokban hatályos díjakhoz, amelyeken áthaladnak, másodsorban pedig az adminisztratív terhekből.
948.
Ami elsősorban a járművezetők díjazását illeti, a hatásvizsgálat szociális részében szereplő információk szerint a járművezetők bérszintje tekintetében alapvető különbségek vannak a tagállamok között. Figyelemmel arra, hogy a bérekkel kapcsolatos költségek a fuvarozók működési költségeinek körülbelül 30%‑át teszik ki, a bérek ilyen jelentős módosítása hatalmas terhet jelentene a vállalkozások számára, és meghatározó lenne azok versenyképessége szempontjából. Amint arra ugyanis a Bizottság rámutat, ebben az ágazatban a verseny elsősorban az árakon alapul. Azt is meg kell jegyezni, hogy a szállítási szolgáltatások piacát a kkv‑k uralják, amelyek korlátozott tőkével rendelkeznek. Az ilyen jelentős kiadások tehát meghaladhatják e vállalkozások pénzügyi kapacitását, ami így csődjükhöz, valamint a jogellenes gyakorlatok és a színlelt önfoglalkoztatás növekedéséhez vezetne.
949.
E költségeket a járművezetők számára jelentkező előnyökkel összevetve a Lengyel Köztársaság rámutat arra, hogy – amint azt a Bizottság megjegyezte – az illegális foglalkoztatás és a bérek alulértékelése elleni küzdelmet illetően csak azon járművezetők helyzete fog javulni, akik több időt töltenek abban az államban, amelyen áthaladnak. A többi járművezető tartózkodásának rövid időtartama ugyanis megakadályozza a hatékony ellenőrzést. Következésképpen azon állam szabályozásának, amelyen áthaladnak, a velük szemben történő alkalmazását észszerűtlen követelménynek kell tekinteni.
950.
Másodsorban, ami az adminisztratív terheket illeti, azok többletköltségeket eredményeznek. Annak ellenére, hogy a 2014/67/EU irányelvben meghatározott követelmények alkalmazása a járművezetőkre korlátozódik, a kiküldetési szabályok hatálya alá tartozó minden egyes járművezető tekintetében további dokumentumokat kell készíteni és lefordítani. Ami még fontosabb, a fuvarozók arra kényszerülnek, hogy az alkalmazandó szabályozás meghatározása érdekében folyamatosan elemezzék a végzett szállítási műveleteket. Ha azon állam szabályozása az alkalmazandó, amelyen a járművezető áthalad, azt le kell fordítani, és módosítani kell a foglalkoztatási és munkafeltételeket. Az ágazat által bemutatott számításokból kitűnik, hogy a fogadó állam járművezetők munkabérére vonatkozó szabályozásának alkalmazásához kapcsolódó adminisztratív költségek egyetlen fuvarozó esetében az évi 14000 eurót is elérhetik. E költségek még az ellenőrzésekhez és az esetleges bírságokhoz kapcsolódó költségeket sem foglalják magukban.
951.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek mindezen jogalapok elutasítását kérik.
ii) Elemzés
– Előzetes észrevételek
952.
A fenti 52. és azt követő pontokban említett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a jelen ügyben ahhoz, hogy választ lehessen adni az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokra, a Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy a 2020/1057 irányelv (7)–(13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének (3)–(7) bekezdésében a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat írt elő, nyilvánvalóan túllépte‑e a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, (
566
) mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedések mellett döntött.
953.
E tekintetben megjegyzem, hogy a Bíróság azt is elismerte, hogy a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetésére vonatkozó uniós szintű szabályozás olyan területhez tartozik, amelyen az uniós jogalkotó cselekvése mind politikai, mind pedig gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor összetett mérlegelést és értékelést kell végeznie, és hogy ezért egy ilyen területen e jogalkotó széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkezik. (
567
)
954.
Az arányosság elemzése előtt azt is meg kell jegyeznem, hogy – amint az a 2020/1057 irányelvnek a fenti 844. pontban említett (8) preambulumbekezdéséből kitűnik – ezen irányelvnek a járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokkal kapcsolatos rendelkezései kiegészítik a 96/71 irányelvben előírt, a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó általános szabályokat. A 2020/1057 irányelv szabályai azáltal, hogy a szállítási műveletek bizonyos típusai esetében kizárják a kiküldetés fennállását, és bizonyos más esetekben elismerik ezen irányelv alkalmazhatóságát, egyrészt korlátozzák, másrészt pontosítják azt a területet, amelyen a 96/71 irányelv alkalmazandó. Az ez utóbbi irányelvben foglalt szabályokhoz képest a 2020/1057 irányelv szabályai irányelv lex specialisnak minősülnek. E körülmények között e szabályokat azon – a 96/71 irányelvre vonatkozó – jogi és ítélkezési gyakorlatbeli összefüggésben kell elemezni, amelybe azok illeszkednek.
955.
Ennek keretében elsősorban meg kell állapítani, hogy – amint az a fenti 874. és azt követő pontokban kifejtésre került – a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben a Bíróság lényegében a közúti ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésével kapcsolatban hallgatólagosan a szállítási műveletek típusa szerinti különbségtételen alapuló megközelítést fogadott el, mivel ebben az ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a 96/71 irányelvből eredő kiküldetési szabályozást a szállítási műveletek különböző típusaira – a korábbi ítélkezési gyakorlatában, és különösen a fent említett Dobersberger ítéletben kidolgozott „elégséges kapcsolat” kritériuma alapján – eltérő módon kell alkalmazni.
956.
Másodsorban a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben bizonyos szállítási műveletek tekintetében már konkrét kritériumokat dolgozott ki az ítélkezési gyakorlat szerinti „elégséges kapcsolat” fennállását illetően. Így, amint arra a fenti 877–880. pontban rámutattam, megállapította egyrészt, hogy nem tekinthető a 96/71 irányelv értelmében „kiküldöttnek” az a járművezető, aki közúti árufuvarozás keretében csak áthalad valamely tagállam területén vagy kizárólag kétoldalú szállítási műveletet végez, és másrészt, hogy a kabotázsműveleteket végző járművezetőket főszabály szerint a 96/71 irányelv értelmében a fogadó tagállam területére kiküldöttnek kell tekinteni.
957.
A Bíróság ezzel szemben nem dolgozott ki konkrét kritériumokat az „elégséges kapcsolat” fennállását illetően a szállítási műveletek 2020/1057 irányelvben előírt szabályozás tárgyát képező két másik típusa, vagyis a kombinált szállítás és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás tekintetében.
958.
Márpedig, bár a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletet a 2020/1057 irányelv elfogadását követően hirdették ki, a Bíróság ítéleteinek ex tunc hatályából (
568
) az következik, hogy a tranzit, a kétoldalú szállítási műveletek és a kabotázs esetében a nemzetközi járművezetők kiküldetésére vonatkozó, az ezen ítélet által értelmezett 96/71 irányelv szerinti szabályozás a 2020/1057 irányelv elfogadását megelőzően hatályban lévő szabályozásnak minősül.
959.
Ebből egyrészt az következik, hogy néhány szemponttól – így a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdésében, valamint (4) bekezdésének harmadik albekezdésében előírt kivételektől – eltekintve a 2020/1057 irányelv a 96/71 irányelv hatálya alatt fennálló helyzethez képest nem módosította a járművezetők kiküldetésének szabályozását.
960.
Másrészt ebből következően a 2020/1057 irányelv e három szállítási típusra vonatkozó rendelkezéseinek megsemmisítése – néhány szemponttól eltekintve – lényegében nem jelentene változást a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályozás tekintetében.
961.
Márpedig amiatt, hogy a 2020/1057 irányelvet a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet kihirdetését megelőzően fogadták el, a jelen esetben nem lehet úgy tekinteni – amint az a fenti 394. pontban megállapítottaknak megfelelően a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának c) alpontja esetében fennáll – hogy az említett irányelv elfogadásával az uniós jogalkotó valójában a nemzetközi szállítási műveletek e három típusa tekintetében fennálló jogot „kodifikálta”. (
569
) A Bíróságnak a szóban forgó intézkedések arányosságára vonatkozó elemzésében mindazonáltal figyelembe kell vennie, hogy a szóban forgó irányelv elfogadását megelőző és azt követő szabályozás legalábbis a nemzetközi szállítási műveletek e három típusa esetében azonos.
962.
E körülmények között a fenti 52. és azt követő pontokban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően és a fenti 952. ponttal összhangban a jelen esetben az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapok 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (5) és (7) bekezdésére tekintettel történő vizsgálatának annak ellenőrzésére kell irányulnia, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy olyan normatív intézkedést fogadott el, amely a kétoldalú szállítási műveletek, a tranzit és a kabotázs tekintetében a fennálló joghoz képest nem módosította a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályozást, nyilvánvalóan túllépte‑e a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkört, mivel az általa kitűzött célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan vagy a kitűzött célokhoz képest aránytalanul nagy hátrányokat okozó intézkedés mellett döntött.
963.
Ebből a szempontból kell tehát megvizsgálni a felperes tagállamok által előterjesztett, a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3)–(7) bekezdése arányosságának megkérdőjelezésére irányuló különböző jogalapokat.
– A járművezetők kiküldetésére vonatkozó, 2020/1057 irányelv által előírt különös szabályok célkitűzéseiről
964.
Ahhoz, hogy el lehessen végezni az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapok elemzését, először is meg kell határozni a szóban forgó szabályozás által követett célokat, amelyek jogszerűségét a felperes tagállamok nem vitatják.
965.
Amint az a fenti 841–844. pontból, valamint a 2020/1057 irányelv ott említett preambulumbekezdéseiből kitűnik, a fuvarozók kiküldetésére vonatkozó szabályok általános célja a szolgáltatásnyújtás szabadságának megkönnyítése annak összehangolt meghatározása révén, hogy mely tagállam munka‑ és foglalkoztatási feltételeit kell alkalmazni a határokon átnyúló helyzetben lévő munkavállalókra. A 2020/1057 irányelv konkrét célja, hogy figyelembe vegye a közúti szállítási ágazat sajátosságait azáltal, hogy – a munkavállalók megfelelő védelmének fenntartása mellett – a műveletek bizonyos kategóriáit mentesíti a kiküldetési szabályok alól. Ezeket a célokat a szállítási ágazat fentiekben ismertetett sajátosságainak fényében kell értékelni.
966.
Az említett preambulumbekezdésekből az is kitűnik, hogy a kiküldetésre vonatkozó jogi keret két érdek közötti egyensúlyon alapul, nevezetesen egyrészt biztosítani kell a vállalkozások számára annak lehetőségét, hogy a belső piacon szolgáltatást nyújtsanak oly módon, hogy munkavállalókat küldenek ki azon tagállamból, amelyben letelepedettek, abba a tagállamba, amelyben szolgáltatásaikat nyújtják, másrészt pedig biztosítani kell a kiküldött munkavállalók jogainak védelmét. A 2020/1057 irányelv elfogadásával az uniós jogalkotó ily módon arra törekedett, hogy méltányos alapon, azaz olyan szabályozási keretben biztosítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságát, amely garantálja az olyan versenyt, amely nem azon alapul, hogy egyazon tagállamban attól függően, hogy a munkáltató ebben a tagállam telepedett‑e le, lényegesen eltérő szintű munka‑ és foglalkoztatási feltételeket alkalmaznak.
– A szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellegéről
967.
Ami mindenekelőtt a felperes tagállamok által felhozott, a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő jellegére alapított érveket illeti, rámutatok, hogy az uniós jogalkotót mind a közös közlekedéspolitika, (
570
) mind pedig a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetésére vonatkozó uniós szintű szabályozás (
571
) terén megillető széles mérlegelési jogkör kétségtelenül kiterjed azon kritérium megválasztására is, amelynek alapján a valamely tagállam területével való „elegendő kapcsolat” fennállását – a Bíróság által az ítélkezési gyakorlatában meghatározott kritériumok tiszteletben tartása mellett – meg kell határozni.
968.
Márpedig a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3)–(7) bekezdésében figyelembe vett minden egyes szállítási típus eltérő kapcsolatban áll akár a fuvarozó letelepedési helye szerinti tagállam területével, akár egy vagy több fogadó tagállam területével. Így például a kabotázs esetében, mivel a szállítási műveletet kizárólag a – letelepedés helye szerinti tagállamtól eltérő – fogadó tagállam területén bonyolítják le, megállapítható, hogy a járművezető által az ilyen műveletek keretében történő munkavégzés elégséges kapcsolatot jelent e tagállam területével. (
572
) Kétoldalú szállítási művelet esetében a szállítási művelet kiindulópontja vagy érkezési helye a letelepedés helye szerinti tagállam, míg tranzit esetében a szállítási műveletet a fogadó tagállamban bonyolítják le, e szállítás kiindulópontja vagy érkezési helye azonban nem ebben az államban található, aminek alapján megállapítható, hogy a járművezető korlátozott jellegű szolgáltatásokat végez annak a tagállamnak a területén, amelybe kiküldik. (
573
) Nem kétoldalú szállítási műveletek (nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás) esetében viszont a szállítási műveletre két fogadó állam között kerül sor, aminek alapján megállapítható, hogy a járművezető szolgáltatása semmilyen kapcsolatban nem áll a fuvarozó letelepedési helye szerinti tagállammal.
969.
E megfontolások véleményem szerint azt mutatják, hogy mivel a szállítási műveletek különböző típusai eltérő kapcsolatban állnak akár a letelepedés helye szerinti tagállam, akár a fogadó tagállamok területével, egy, a szállítás típusán alapuló kritérium nem tűnik nyilvánvalóan alkalmatlannak az e szolgáltatás nyújtása és a tagállam területe közötti „elegendő kapcsolat” fennállásának meghatározásához. Ezenfelül egyes felperes tagállamok állításával ellentétben egy ilyen kritérium, mivel a szolgáltatásnyújtás és az érintett tagállam területe közötti kapcsolat alapján alkalmaz eltérő szabályozást, igenis figyelembe veszi a szállítási szolgáltatások ezen típusainak sajátosságait. Az uniós jogalkotó ahelyett, hogy kizárólag arra a területre összpontosított volna, ahol a munkavállaló tartózkodik, összevetette a fogadó tagállamnak nyújtott szolgáltatás típusát és az azt a letelepedés helye szerinti tagállamhoz fűző kapcsolatot annak érdekében, hogy a járművezetőket megillető munkavállalói jogok védelmének komoly veszélyeztetése nélkül megkönnyítse a vállalkozások számára e szolgáltatások nyújtását.
970.
Ebből véleményem szerint az következik, hogy az uniós jogalkotó az e területen rendelkezésére álló széles mérlegelési mozgástér keretében választhatott ilyen kritériumot.
971.
Egyébiránt, amint azt a fenti 955. pontban megjegyeztem, a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben lényegében a közúti ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésével kapcsolatban hallgatólagosan a szállítási műveletek típusa szerinti különbségtételen alapuló megközelítést fogadott el. Ebben az ítéletben ugyanis a Bíróság maga is úgy értelmezte a 96/71 irányelvből eredő kiküldetési szabályozást, hogy azt a szállítási műveletek különböző típusaira az „elégséges kapcsolat” kritériuma alapján eltérő módon kell alkalmazni.
972.
Ezenkívül, amint arra a fenti 956. pontban rámutattam, a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben a kétoldalú szállítási műveletek, a tranzit és a kabotázs tekintetében már kidolgozott konkrét kritériumokat az „elégséges kapcsolat” fennállását illetően. E körülmények között a felperes tagállamok nem állíthatják, hogy a szállítási műveletek ezen típusai esetében a szállítási műveletek típusán alapuló kritérium nem megfelelő, mivel nem veszi kellőképpen figyelembe a járművezető és az érintett állam területe közötti tényleges kapcsolatot.
973.
Ami a kombinált szállítást illeti, még ha a Bíróság a szállítási műveletek ezen típusával kapcsolatban nem is szolgált konkrét útmutatással, a fent említett Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben a Bíróság világosan jelezte, hogy a szállítási vállalkozás székhelye szerinti tagállamból egy másik tagállam területére, vagy ellenkező irányba irányuló, határon átnyúló szállítás nem tartozik a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó irányelv hatálya alá. (
574
) Márpedig ez az érvelés véleményem szerint kiterjed és alkalmazandó a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdésében említett műveletekre, amely bekezdés ezentúl teljes mértékben kizárja a kiküldetés fennállását a kombinált szállítási művelet olyan kezdeti vagy végső közúti szállítási szakasza esetében, amely maga is kétoldalú szállítási műveletekből áll.
974.
Ami a nem kétoldalú szállítási műveleteket illeti, a fenti 858. és 859. pontban megjegyeztem, hogy a fent említett más típusú szállítási műveletekkel ellentétben a 2020/1057 irányelv 1. cikke nem tartalmaz olyan bekezdést, amely az ilyen típusú szállítási műveletek esetében normatív jelleggel szabályozná a járművezetők kiküldetését. Az irányelv arra szorítkozik, hogy (13) preambulumbekezdésében kifejtse, hogy mivel az ilyen műveletek során a járművezető jellemzően a kiküldő vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállamon kívüli nemzetközi fuvarozási tevékenységben vesz részt, a nyújtott szolgáltatások inkább az érintett fogadó tagállamhoz és nem a letelepedési hely szerinti tagállamhoz kapcsolódnak.
975.
Következésképpen a 2020/1057 irányelv csak azt tisztázza, hogy a nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási műveletek esetében mindig fennáll a járművezető kiküldetése, mivel a szolgáltatást a letelepedés helye szerinti tagállamon kívül nyújtják, így nem áll fenn elegendő kapcsolat ezen állammal. Nem tisztázza azonban pontosan, hogy mely szabályok lesznek alkalmazandóak a kiküldetésre, vagy közelebbről, hogy a szolgáltatás az érintett fogadó tagállamok közül melyikkel áll majd elégséges kapcsolatban.
976.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a preambulumbekezdések önmagukban nem minősülnek jogi normának, és ennélfogva nem rendelkeznek saját jogi kötőerővel, azonban lehetővé teszik az abban a jogi aktusban foglalt szabály vagy jogi fogalom értelmezésének tisztázását, amelyben szerepelnek. (
575
) Ebből következik, hogy azt a fogadó tagállamot, amelynek esetében elegendő kapcsolat áll fenn a szolgáltatás és a tagállam területe között, és amelynek jogszabályait ezért alkalmazni kell majd, az ítélkezési gyakorlatban megjelölt és a fenti 876. pontban kifejtett kritériumok alkalmazásával kell meghatározni. (
576
)
977.
A nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást illetően mindazonáltal azt is meg kell jegyezni, hogy a jogalkotó úgy döntött, hogy megkönnyíti a vállalkozások számára a hatékony szállítási műveletek végzését azáltal, hogy a kiküldetési rendszer hatálya alól kizár bizonyos, nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket, amelyek kétoldalú szállítási műveletekhez kapcsolódnak, amint azt a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdése, valamint (4) bekezdésének harmadik albekezdése szerinti kivételek előírják. A nem honos fuvarozók által végzett mindezen nemzetközi szállítási műveletek esetében nincs szó kiküldetésről, tehát a fuvarozó letelepedési helye szerinti tagállam szabályait kell alkalmazni.
978.
A fenti megállapítások összességéből az következik, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozóan olyan ágazatspecifikus szabályokat fogadott el, amelyek a járművezető és a nyújtott szolgáltatás, valamint valamely tagállam területe közötti elegendő kapcsolat fennállásán alapulnak, továbbá amelyek olyan kritériumon alapulnak, amely a szállítási műveletek különböző típusai között az e tagállam területéhez való kapcsolódás mértéke alapján tesz különbséget, az e területen rendelkezésére álló széles mérlegelési mozgástér keretében nem alkalmazott a szóban forgó szabályozás révén elérni kívánt célok elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan kritériumot.
979.
Ezt az értékelést nem kérdőjelezhetik meg a felperes tagállamok által előadott érvek.
980.
A felperes tagállamok elsősorban azt állítják, hogy a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok meghatározása céljára léteznek más, a szállítási műveletek típusán alapulónál megfelelőbb kritériumok vagy paraméterek.
981.
E tekintetben, ami először is a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint megfelelő és a szállítási művelet típusán alapuló kritérium alkalmazásához képest kevésbé korlátozó intézkedést jelent a nemzetközi szállításnak a kiküldetésre vonatkozó szabályok és a fogadó tagállam munka‑ és foglalkoztatási feltételei alóli teljes mentesítése, ez nem tenné lehetővé a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly megteremtését, mivel egy ilyen megoldás nyilvánvalóan nem felelne meg a 2020/1057 irányelv munkavállalók szociális védelmére irányuló elsődleges célkitűzésének, és nem járulna hozzá a verseny tisztességesebbé tételéhez, valamint ahhoz, hogy méltányos alapon, azaz a versenyt garantáló szabályozási keretben biztosítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Ezt a megoldást egyébként a Bizottság a jogalkotási eljárás során már megvizsgálta és elvetette. (
577
)
982.
Másodszor, ami a járművezetők fogadó államban való tartózkodásának időtartamán alapuló kritérium alkalmazását illeti, az elvont szinten jelenthet olyan kritériumot, amelyet az uniós jogalkotó figyelembe vehetett volna a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok megállapítása érdekében. Valójában, amint azt az alábbi 1024. és azt követő pontokban részletesebben elemezni fogom, a Bizottság a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban ezt a kritériumot fogadta el.
983.
Mindazonáltal, amint az a fenti 53. és 56. pontból, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a Bíróság nem jogosult az uniós jogalkotó – politikai, gazdasági és szociális jellegű választást és összetett értékeléseket megkövetelő hatáskör gyakorlása során végzett – értékelésének a sajátjával való helyettesítésére. A Bíróság feladata ugyanis annak vizsgálata, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvalóan túllépte‑e az őt az elvégzendő összetett mérlegelések és értékelések tekintetében megillető széles mérlegelési jogkört azzal, hogy a kitűzött cél elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan intézkedéseket fogadott el. Így nem az a kérdés, hogy az ilyen területen meghozott valamely intézkedés volt‑e az egyetlen vagy a lehető legjobb, mivel csupán ennek a hatáskörrel rendelkező intézmények által elérni kívánt célhoz képest nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással ezen intézkedés jogszerűségére.
984.
Márpedig a fenti 967–978. pontban kifejtett elemzésből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó által a 2020/1057 irányelvben használt, a szállítási műveletek tipológiáján alapuló kritérium nem nyilvánvalóan alkalmatlan az e jogalkotó által a szóban forgó szabályozás révén elérni kívánt célok elérésére.
985.
Ezenkívül, amint arra a mobilitási csomag más jogi aktusainak elemzése során rámutattam, (
578
) a jogalkotó feladata, hogy a közös közlekedéspolitika területén rendelkezésére álló széles mérlegelési mozgástér keretében a szóban forgó különböző célokat és érdekeket mérlegelje, és a járművezetők munkakörülményeinek javítására irányuló olyan különös intézkedést válasszon, amelyet megfelelőnek tart, amennyiben ez az intézkedés alkalmas az említett jogalkotó által kitűzött célok elérésére. Az ezen egyensúlyra való törekvés alapvetően politikai döntés körébe tartozik, amelynek céljára a jogalkotónak – amint azt a Bíróság már megállapította – széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie. (
579
)
986.
E körülmények között, még ha elképzelhetőek is más, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályokat megállapító intézkedések, így például a járművezetők fogadó államban való tartózkodásának időtartamán alapuló kritériumot alkalmazó intézkedések, ez nem jelenti az arányosság elvének az uniós jogalkotó általi megsértését, mivel a jogalkotó által választott intézkedés nem nyilvánvalóan alkalmatlan.
987.
E megfontolásokból következik, hogy a tagállamok által felhozott összes többi érv – a Bíróság ítélkezési gyakorlatában található precedenseken (
580
) alapuló érveket is beleértve –, amely annak alátámasztására irányul, hogy az időtartamon alapuló kritérium megfelelőbb lenne, mint 2020/1057 irányelvben végül elfogadott kritérium, hatástalan, ezért azokat el kell utasítani.
988.
Másodsorban, egyes tagállamok azt állítják, hogy a szállítási művelet típusán alapuló kritérium nem megfelelő, mivel bizonytalanságot teremt a fogadó tagállam, és ebből következően az alkalmazandó jogszabályok azonosítását illetően.
989.
E tekintetben mindazonáltal általánosságban megjegyzem, hogy amint az a (7) preambulumbekezdésből kifejezetten kitűnik, a jogalkotó által követett megközelítés célja a járművezetők kiküldetésére vonatkozó ágazatspecifikus szabályok végrehajtásának megkönnyítése. Ebből a szempontból a szállítási művelet típusán alapuló említett kritérium alapján a 2020/1057 irányelv bizonyos szállítási műveleteket mentesít a 96/71 irányelv alkalmazása alól, a nem mentesített műveletek pedig a contrario a munkavállalók kiküldetése tekintetében továbbra is ezen irányelv hatálya alá tartoznak.
990.
Így a kétoldalú szállítási műveleteket, a tranzitműveleteket és a kombinált szállítási műveleteknek az irányelv 1. cikkének (6) bekezdése alapján meghatározott részeit illetően a 2020/1057 irányelv egyértelműen megállapítja, hogy nincs szó a járművezető kiküldetéséről, tehát a szállítási vállalkozás letelepedési helye szerinti tagállam jogát kell alkalmazni. Ami viszont a kabotázst illeti, az irányelv egyértelműen kimondja, hogy abba a fogadó tagállamba történő kiküldetésről van szó, amelynek területén a fuvarozásra sor kerül. Következésképpen e tagállam jogszabályai alkalmazandók a kiküldetésre. Végül, ami a nem kétoldalú szállítási műveleteket (nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást) illeti, amint arra a fenti 858., 859. és 974. pontban rámutattam, a 2020/1057 irányelv egyértelművé teszi, hogy kiküldetésről van szó, de nem határozza meg pontosan, hogy melyik fogadó tagállamba történő kiküldetésről. Ezt a tagállamot esetről esetre kell meghatározni az ítélkezési gyakorlatban kidolgozott kritériumokon alapuló elemzés alapján, és ezt a vállalkozásnak kell elvégeznie.
991.
Ebben az összefüggésben nem látok semmilyen olyan bizonytalanságot, amelyet a 2020/1057 irányelv teremtene az érintett tagállam, és ennélfogva az előző pontban említett szállítási műveletekre alkalmazandó jogszabályok azonosítását illetően. Ellenkezőleg, a 2020/1057 irányelv kiküszöbölte azt a bizonytalanságot, amely az új szabályozás elfogadása előtt a 96/71 irányelv rendelkezéseinek a különböző tagállamokban történő eltérő alkalmazásából eredt.
992.
Románia és főként a Lengyel Köztársaság mindazonáltal a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdésében, valamint (4) bekezdésének harmadik albekezdésében megállapított mentességekre hivatkozik.
993.
E tekintetben, ami azt a kérdést illeti, hogy mely időponttól kell alkalmazni a kiküldetésre vonatkozó szabályokat, osztom a Tanács azon véleményét, amely szerint magából a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy amennyiben egy adott kétoldalú művelet odaút része során egynél több további műveletre kerül sor, az érintett tagállam egyáltalán nem alkalmazhatja a kétoldalú műveletekre vonatkozó mentességet. Ami a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (4) bekezdésével kapcsolatos kétségeket illeti, meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság nem fejti ki, hogy milyen kétségei vannak. Ami azt illeti, hogy miért egyetlen további művelet engedélyezett és nem több, a jogalkotó által a szóban forgó érdekek közötti megfelelő egyensúly keresése érdekében hozott politikai döntésről van szó, amelynek keretében az említett jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amint azt többek között a fenti 985. pontban jeleztem. Végezetül, ami azt illeti, hogy a letelepedés helye szerinti tagállamból kiinduló kétoldalú szállítás keretében miért egy további művelet engedélyezett, míg a visszaúton kettő, ha a letelepedés helye szerinti tagállamból kiinduló út során nem került sor további műveletre, a Tanács kifejtette, hogy ez a (9) preambulumbekezdésben említett szabályok érvényesítésének lehetőségével kapcsolatos. Amikor a járművezető elhagyja a letelepedés helye szerinti tagállamot, az ellenőrző hatóságok nem tudhatják, hogy a járművezető hány további műveletet hajt majd végre a visszaúton. A visszaút során azonban az ellenőrző hatóságok tudhatják, hogy a járművezető mit tett korábban.
994.
Harmadsorban Románia arra hivatkozik, hogy a 2020/1057 irányelv közvetlen hatást gyakorol a piacra, és alkalmas arra, hogy eltántorítson bizonyos szállítási tevékenységektől.
995.
E tekintetben, amint arra a fenti 841–844. és 964–966. pontban rámutattam, a 2020/1057 irányelv kinyilvánított célja, hogy megfelelő egyensúlyt teremtsen annak érdekében, hogy egyrészről megfelelő szociális védelemben részesítse a járművezetőket és számukra megfelelő munkakörülményeket biztosítson, másrészről pedig megfelelő üzleti környezeti feltételeket biztosítson a vállalkozások és tisztességes versenyfeltételeket a közúti fuvarozók számára. Ebből következik, hogy a 2020/1057 irányelv a kiküldött munkavállalók fokozott védelmének biztosításán keresztül arra irányul, hogy biztosítsa az Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságát egy olyan verseny keretében, amely nem függ az ugyanazon tagállamban a különböző tagállamok vállalkozásaira alkalmazott munka‑ és foglalkoztatási feltételek közötti túlzott különbségektől.
996.
Ebben az összefüggésben az említett 2020/1057 irányelv érvényessége nem kérdőjelezhető meg azon az alapon, hogy az uniós jogalkotó nem részesített előnyben bizonyos piaci tevékenységeket a munkavállalók szociális védelmének csökkentésének kárára. Amint ugyanis arra a fenti 985. pontban rámutattam, az ilyen mérlegelés teljes egészében az uniós jogalkotót a jelen esetben megillető mérlegelési jogkörbe tartozik.
– A „hibrid modellnek” a kitűzött célok elérése szempontjából nem megfelelő és nem szükséges jellegéről
997.
Ami a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által előterjesztett azon jogalapokat és érveket illeti, amelyek a „hibrid modellnek” az irányelv által követett célok megvalósításához való hozzájárulás szempontjából nem megfelelő és nem szükséges jellegére vonatkoznak, mindenekelőtt a többek között a fenti 985. pontban kifejtett megfontolásokra hivatkozom, amelyekből kitűnik egyrészt, hogy az uniós jogalkotó feladata, hogy a szóban forgó különböző célokat és érdekeket mérlegelje és az e célok és érdekek közötti megfelelő egyensúly megteremtése szempontjából megfelelő különös intézkedést válasszon, másrészt pedig, hogy az ezen egyensúlyra való törekvés politikai döntés körébe tartozik, amely tekintetében a jogalkotó széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik.
998.
E tekintetben a fenti 60. pontban már rámutattam, hogy a jogalkotónak az Unió egészében fennálló helyzet, nem pedig egyetlen tagállam sajátos helyzete alapján kell egyensúlyt teremtenie a különböző érdekek között. Ezenfelül a fenti 219. és 220. pontban arra is rámutattam, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az uniós jogalkotó nem fosztható meg attól a lehetőségtől, hogy valamely jogalkotási aktust, többek között a közös közlekedéspolitika területén, a körülmények bármely változására vagy az ismeretek bármilyen fejlődésére tekintettel, az EUM‑Szerződés által elismert általános érdekek védelmének biztosítására vonatkozó feladatára figyelemmel kiigazítson, és figyelembe vegye az Uniónak az EUMSZ 9. cikkben foglalt átfogó célkitűzéseit, amelyek között szerepel a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása és a megfelelő szociális védelem biztosítása. (
581
)
999.
Közelebbről, a Bíróság e tekintetben már elismerte, hogy a belső piacot érintő jelentős változásokra figyelemmel, amelyek között első helyen szerepelnek az Unió egymást követően sorra kerülő bővítései, az uniós jogalkotó jogosult volt arra, hogy kiigazítson valamely jogalkotási aktust annak érdekében, hogy a szóban forgó érdekek között új egyensúlyt teremtsen azzal a céllal, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételek módosítása révén növelje a járművezetők szociális védelmét. (
582
)
1000.
Ebből a szempontból, ami azt az állítást illeti, amely szerint az Unió perifériáján található tagállamok közúti fuvarozóit jobban érintik a 2020/1057 irányelvben elfogadott, a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok, a kiküldetési rendszer gyakrabban lesz alkalmazandó azokra a vállalkozásokra, amelyek gyakrabban küldenek ki munkavállalókat olyan szolgáltatások nyújtása érdekében, amelyek nem kapcsolódnak a letelepedés helye szerinti tagállam területéhez. Az uniós intézkedések elkerülhetetlenül egyenlőtlen hatásokat gyakorolnak a különböző tagállamokban és a különböző gazdasági szereplőkre, attól függően, hogy ez utóbbiak milyen döntéseket hoztak üzleti tevékenységük irányultságát és letelepedési helyüket illetően. A szóban forgó szabályok azonban minden tagállamra egyformán alkalmazandók.
– Az aránytalan negatív hatásokról
1001.
A felperes tagállamok közül több is azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelvnek a járművezetők kiküldetésére vonatkozó rendelkezései ellentétesek az arányosság elvével, mivel az általuk jelentett előnyökhöz képest aránytalanul negatív hatásokkal járnak. Ezek a tagállamok egyrészt az új jogszabályoknak való megfelelésből (például abból, hogy a járművezetők díjazását hozzá kell igazítani az azon államokban hatályos díjakhoz, amelyeken áthaladnak) eredő költségeket, másrészt pedig az adminisztratív terhekhez kapcsolódó költségeket veszik figyelembe.
1002.
E tekintetben megjegyzem azonban, hogy ami a kétoldalú szállítási műveleteket, a tranzitot és a kabotázst illeti, a 2020/1057 irányelv nem minősíthető újonnan létrehozott és megterhelőbb szabályozási keret forrásának. Amint az ugyanis a fenti 959. pontból kitűnik, a kiküldetés szabályozása megfelel annak a szabályozásnak, amely már a 2020/1057 irányelv elfogadása előtt hatályban volt. E körülmények között az ilyen típusú szállítások esetében nem lehet arra hivatkozni, hogy a gazdasági szereplők terhei bármilyen módon növekedtek volna, mivel azok legfeljebb – jóval a 2020/1057 irányelv elfogadása előtt – már magából a 96/71 irányelvből következtek.
1003.
Ami ezt követően a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdésében előírt szabályozást illeti, a kombinált szállítást illetően az ott említett utak tekintetében, amelyek egyébként a 96/71 irányelv hatálya alá tartoznának, a 96/71 irányelv szabályainak alkalmazása alóli mentességről van szó. Ebből következik, hogy ez a rendelkezés sem eredményezhet a korábbi szabályozáshoz képest további költségeket a járművezetők kiküldetésével összefüggésben.
1004.
Ami a nem kétoldalú szállítási műveleteket illeti, megjegyzem, hogy bár igaz, hogy – amint az a fenti 975. pontból kitűnik – a 2020/1057 irányelv egyértelművé teszi, hogy főszabály szerint fenn fog állni a járművezető kiküldetése, ezen irányelv az 1. cikk (3) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdésében és (4) bekezdésének harmadik albekezdésében mentességeket ír elő a kétoldalú szállítási művelethez kapcsolódó, nem honos fuvarozók által végzett számos nemzetközi szállítási művelet tekintetében.
1005.
Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a különböző tagállamokban történő eltérő alkalmazásból eredő bizonytalanság kiküszöbölése általában véve csökkentheti a vállalkozások költségeit. Egyébiránt a jogalkotó valamennyi szállítási művelettípusra vonatkozóan olyan különleges, kevésbé megterhelő adminisztratív szabályokat is elfogadott, amelyek a 2020/1057 irányelv elfogadását megelőzően alkalmazandó jogi kerethez képest hozzájárulnak a járművezetőket kiküldő közúti fuvarozók terheinek csökkentéséhez.
1006.
Mindenesetre a szóban forgó tagállamok nem bizonyították, hogy – a fenti 59. pontban említett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően – a 2020/1057 irányelvben a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás tekintetében előírt szabályozásból a szállítási vállalkozások számára eredő hátrányok nem mérhetők azokkal az előnyökkel, amelyeket az egyébként jelent.
1007.
Következésképpen a fenti megállapítások összességére tekintettel úgy vélem, hogy minden arra alapított jogalapot el kell utasítani, hogy az uniós jogalkotó azáltal, hogy elfogadta a 2020/1057 irányelv 1. cikkének az ezen irányelv (7)–(13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (3)–(7) bekezdését, amely a nemzetközi közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat ír elő, nyilvánvalóan túllépte széles mérlegelési jogkörét.
2) Az arányosság uniós jogalkotó általi vizsgálatára vonatkozó jogalapokról
i) A felek érvei
1008.
A 2020/1057 irányelvet megtámadó mind a hat tagállam kifogásolja az arányosságnak az uniós jogalkotó által végzett vizsgálatát, és különösen azt, hogy a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat megállapító, az említett irányelv 1. cikkének (3)–(7) bekezdésében foglalt rendelkezések végleges változatát illetően nem készült hatásvizsgálat.
1009.
A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) és (7) bekezdésének elfogadása lényeges eljárási szabályokat sért, mivel e rendelkezések hatásait nem értékelték megfelelően. E tekintetben e tagállam az EUSZ 11. cikk (3) bekezdésére, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. jegyzőkönyv 2. és 5. cikkére, valamint az intézményközi megállapodásra hivatkozik.
1010.
A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatában a Bizottság a munkavállalók kiküldetésével kapcsolatos legrelevánsabb kritériumok közül a másik tagállamban való tartózkodás időtartamát javasolta. A Parlament és a Tanács azonban a szállítási művelet jellegét részesítette előnyben, és ily módon lényegében új kritériumokat javasolt, következésképpen érdemben módosította magának az érintett rendelkezéseknek a lényegét. Az említett intézményeknek ennélfogva hatásvizsgálatot kellett volna végezniük, és ki kellett volna fejteniük azokat az okokat, amelyek miatt a javasolt új kritériumok megfelelőbb intézkedésnek minősülnek, mint ami az irányelvjavaslatban szerepelt.
1011.
A jelen ügyben nem volt objektív ok arra, hogy ne végezzenek hatásvizsgálatot, és az uniós intézmények nem indokolták az ilyen vizsgálat elvégzésének mellőzésére vonatkozó döntésüket. E tekintetben a Litván Köztársaság hangsúlyozza, hogy a szóban forgó rendelkezéseket nem azért vitatja, mert az uniós jogalkotó nem végzett további hatásvizsgálatot, hanem azért, mert e rendelkezések hatását egyáltalán nem elemezték.
1012.
A Litván Köztársaság szerint a hatásvizsgálatok megfelelősége és szükségessége nem értelmezhető úgy, hogy az kizárólag az uniós jogalkotó szándékától függő, teljesen szubjektív értékelés körébe tartozik. Éppen ellenkezőleg, ezen értékelésnek meglévő objektív adatokon kell alapulnia, mivel ez az egyetlen eszköz annak biztosítására, hogy az uniós jogalkotó ne éljen vissza mérlegelési jogkörével.
1013.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy a Parlament és a Tanács megsértette az arányosság elvét azáltal, hogy a hibrid modellt bármiféle hatásvizsgálat nélkül fogadta el. Az említett két intézmény ugyanis nem rendelkezett semmilyen hatásvizsgálattal, noha azt a tagállamok többször kérték, más olyan információval sem, amely alátámaszthatta volna, hogy az intézkedés arányos. A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló eredeti bizottsági javaslat alapvetően eltérő megközelítést írt elő a munkavállalók kiküldetését illetően.
1014.
Románia azt állítja, hogy a jelen esetben az a megoldás, amely szerint a kiküldetési rendszer közúti szállítás területén történő alkalmazása eseteinek azonosítása érdekében a szállítási művelet típusára vonatkozó kritériumra támaszkodnak, nem képezte a Bizottság által végzett hatásvizsgálat tárgyát, és nem alapult tudományos jelentésen, elemzésen vagy adatokon. A tárgyalások során ilyen jellegű jelentésre vagy elemzésre nem hivatkoztak, ilyet nem közöltek vagy vitattak meg.
1015.
Románia szerint az arányosság elvének tiszteletben tartása érdekében az uniós jogalkotónak a jogalkotási döntését olyan elemzésekre, jelentésekre és értékelésekre kellett volna alapítania, amelyek kifejezetten azon feltételek meghatározására irányulnak, amelyek mellett a kiküldetési rendszer alkalmazható a közúti szállítás területén dolgozó járművezetőkre, a szállítási művelet választott kritériumát is beleértve, mivel a kizárólag a kiküldetésre vonatkozó jogalkotási beavatkozás szükségességét elemző ilyen dokumentumok nem elegendőek. A megállapított hiányosságok elleni küzdelemhez szükséges és megfelelő megoldások azonosítása ugyanis nem alapulhat kizárólag a fuvarozási piac korábban fennálló helyzetének értékelésén. El kell végezni a tervezett intézkedések várható következményeinek tényleges és kimerítő értékelését is.
1016.
Ebben az összefüggésben a tudományos értékelések és adatok még fontosabbak, figyelemmel a terület sajátosságaira és a fogadó tagállammal való elegendő kapcsolat bizonyítását érintő nehézségekre. Ezenkívül a társjogalkotók az intézményközi megállapodás (15) pontjának megfelelően hatásvizsgálatot végezhettek volna a bizottsági javaslatot érintő, általuk beiktatott érdemi módosításokat, különösen a kiküldetés eseteinek a szállítás területén történő azonosítására szolgáló új kritériumot illetően. E tekintetben pusztán az a tény, hogy a jogalkotó megközelítése a Bizottság szerint biztosítja ugyanazt a célt, mint a bizottsági javaslat, nem orvosolja a hatásvizsgálat hiányát, amely hatásvizsgálatot el kellett volna végezni. A valamely uniós jogalkotási aktus által követett cél az említett cél megvalósításának biztosítására alkalmas intézkedések keresésétől, valamint azon hatások értékelésétől elkülönülő kérdés, amelyeket az ilyen intézkedések kiválthatnak.
1017.
Magyarország azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdésében szabályozott kombinált szállítási műveletek keretében történő kiküldetésre vonatkozó hatásvizsgálat hiánya az uniós jogalkotó részéről nyilvánvaló mérlegelési hibának és az arányosság elve megsértésének minősül. A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat nem foglalkozott a kombinált szállítási műveletekkel, és az e műveletekre vonatkozó szabályok a Tanács és Parlament megállapodása folytán kerültek be a szövegbe anélkül, hogy azoknak az intermodális fuvarozásra gyakorolt hatásait ezen intézmények megvizsgálták volna. Ezenkívül a Bizottság egy 2020. április 15‑i közleményében (
583
) úgy ítélte meg, hogy a kombinált szállítási műveletekre vonatkozó korlátozások problémát jelentenek, többek között amiatt, hogy e korlátozások csökkenthetik a multimodális áruszállítási műveletek támogatásának hatékonyságát.
1018.
A Lengyel Köztársaság megjegyzi továbbá, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdésében foglalt, általa megtámadott rendelkezések hatásait illetően a hatásvizsgálat szociális része időbeli kritériumon alapuló intézkedésekre vonatkozott. Ezzel szemben a végül elfogadott intézkedések hatásait nem értékelték. Ennélfogva e tagállam szerint nem állítható, hogy az uniós jogalkotó döntései objektív adatokon alapulnak, és hogy e jogalkotó képes lett volna észszerűen elemezni azok következményeit.
1019.
A Lengyel Köztársaság szerint a jelen esetben az uniós jogalkotó nem volt olyan sajátos helyzetben, amely szükségessé tette volna számára, hogy a további hatásvizsgálattól eltekintsen, és nem rendelkezett elegendő információval ahhoz, hogy a végül elfogadott intézkedések arányosságának értékelését elvégezhesse. Semmi nem utal arra, hogy a Tanács és a Parlament rendelkezett a megtámadott rendelkezések által a környezetre, a különböző fuvarozók gazdasági helyzetére és a közúti szállítási ágazat egészére gyakorolt hatások értékeléséhez szükséges adatokkal.
1020.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek mindezen jogalapok elutasítását kérik.
ii) Elemzés
– Előzetes észrevételek
1021.
Előzetesen rá kell mutatni, hogy – amint arra a jelen indítvány 61. pontjában emlékeztettem – az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az a kérdés, hogy a jogalkotó figyelembe vette‑e a jogi aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényét és körülményét, és hogy köteles volt‑e hatásvizsgálatot végezni vagy a hatásvizsgálatot kiegészíteni, az arányosság elvének körébe tartozik. Ebből következik, hogy a Litván Köztársaság által felhozott, a lényeges eljárási szabályok megsértésére alapított jogalap valójában az arányosság elvének megsértésére hivatkozik, ezért azt az ezen elv megsértésére vonatkozó jogalapok elemzése keretében kell megvizsgálni.
1022.
Ezt követően meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben nem vitatott, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1057 rendelet elfogadásakor rendelkezett hatásvizsgálattal, és hogy e hatásvizsgálat kiterjedt a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat megállapító rendelkezésre. (
584
) A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló, Bizottság által elfogadott javaslat ennek alapján a 2. cikkében tartalmazott az ezen ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat bevezető rendelkezéseket.
1023.
Mindazonáltal e rendelkezések végleges változatában – különösen a 2020/1057 irányelv 1. cikkének a jelen keresetek tárgyát képező (3)–(7) bekezdésében – az uniós jogalkotó olyan szabályokat fogadott el, amelyek eltértek a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslatában foglaltaktól. E tekintetben az sem vitatott, hogy e rendelkezések végleges változata nem képezte semmilyen konkrét kiegészítő hatásvizsgálat tárgyát.
1024.
Pontosabban, a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban és különösen annak 2. cikke (2) bekezdésében (
585
) a Bizottság egy olyan rendszert javasolt, amelynek keretében – abból az előfeltevésből kiindulva, hogy a 96/71 irányelvet alkalmazni kell a közúti szállítási ágazatra – a fogadó tagállam munka‑ és foglalkoztatási feltételeinek a 96/71 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében (
586
) felsorolt kilenc eleme közül kettő – vagyis a minimális éves fizetett szabadság és a díjazás – nem alkalmazandó a havonta három napnál rövidebb kiküldetésekre, amikor a járművezetők az 1072/2009 rendelet és az 1073/2009 rendelet értelmében vett nemzetközi szállítási műveleteket végeznek.
1025.
Az említett javaslat szerint azonban a három napnál rövidebb időszakok továbbra is kiküldetésnek minősültek volna, amelyre vonatkozott volna a 96/71 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében felsorolt további hét elem, különösen az adminisztratív követelmények, többek között kiküldetési nyilatkozatnak a kiküldetést megelőző benyújtása.
1026.
Mivel a kabotázsműveletek ki voltak zárva a „nemzetközi szállítási műveletek” fogalmából, tekintve, hogy a szállítási művelet egésze valamely fogadó tagállamban valósul meg, e műveletekre a Bizottság javaslata szerint teljes egészében ki kellett volna terjedniük a 96/71 irányelvben előírt kiküldetési szabályoknak. Következésképpen az említett javaslat szerint a kabotázsra a fogadó tagállam minimális bérszintre és éves fizetett szabadságra vonatkozó előírásait kellett volna alkalmazni, függetlenül az adott járművezető által végrehajtott műveletek gyakoriságától és időtartamától.
1027.
A járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályozásnak a Bizottság javaslatában szereplő elemzéséből először is kitűnik, hogy ez a javaslat a 2020/1057 irányelvtől eltérő kritériumot javasolt a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetőkre való alkalmazhatóságának meghatározásához. Míg ugyanis az irányelvjavaslat a kiküldetés időtartamán alapuló időbeli kritériumot alkalmazott, a 2020/1057 irányelv nem az időtartamra hivatkozik, hanem egy, kizárólag a szállítási műveletek típusán alapuló kritériumot alkalmaz.
1028.
Másodszor, míg a 2020/1057 irányelv – amint az a fenti 846–859. pontból kitűnik – kizárja magát a kiküldetésnek a fennállását, és így bizonyos szállítási műveletek (azaz a kétoldalú szállítási műveletek, tranzitműveletek és valamely kétoldalú szállítási művelethez kapcsolódó, nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek, valamint az említett irányelv 1. cikkének (6) bekezdése értelmében a valamely kombinált szállítási művelet keretében végzett közúti szállítási szakasz) tekintetében a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazását, a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat szerint minden nemzetközi szállítási művelet esetében kiküldetés állt volna fenn. A fent említett időbeli kritérium alapján csak a fogadó tagállamnak a minimális éves fizetett szabadságra és a díjazásra – a 96/71 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében felsorolt kilenc elem közül a fent említett kettőre – vonatkozó szabályozása nem lett volna alkalmazható, ha a kiküldetés időtartama három nap vagy annál rövidebb. (
587
) Az említett bekezdésben felsorolt többi hét elemet valamennyi nemzetközi szállítási műveletre alkalmazni kellett volna.
1029.
Harmadszor, ami a kabotázsműveleteket illeti, mind a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat, mind a 2020/1057 irányelv végleges változata a kiküldetésre vonatkozó, a 96/71 irányelvben előírt szabályozás teljes körű alkalmazhatóságát írja elő. Az ilyen típusú szállítási művelet esetében tehát a kiküldetést illetően nincs különbség a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban foglalt szabályozás és a 2020/1057 irányelv végleges változatában elfogadott szabályozás között.
– A 2020/1057 irányelv járművezetők kiküldetésével kapcsolatos rendelkezéseinek végleges változatára vonatkozó további hatásvizsgálat hiányáról
1030.
Az előző pontokban bemutatott összefüggésben kell megvizsgálni, hogy a felperes tagállamok által felhozott jogalapokban előadott kifogások, valamint a jelen indítvány 71–74. pontjában említett ítélkezési gyakorlat fényében az uniós jogalkotó a jelen esetben megsértette‑e az arányosság elvét azáltal, hogy a 2020/1057 irányelvben végül elfogadott, a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályokat megállapító rendelkezések végleges változatát illetően nem készült további hatásvizsgálat.
1031.
E tekintetben először is véleményem szerint el kell utasítani a Litván Köztársaság és a Lengyel Köztársaság – a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (7) bekezdését vitató egyedüli tagállamok – által felhozott, arra alapított kifogásokat, hogy a kabotázsműveleteket illetően az uniós jogalkotó nem végzett hatásvizsgálatot, és nem rendelkezett az említett rendelkezés hatásainak értékeléséhez szükséges adatokkal. Amint azt ugyanis a fenti 1029. pontban említettem, az ilyen típusú szállítási művelet esetében nincs különbség a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló – a hatásvizsgálat szociális részén alapuló – bizottsági javaslatban foglalt, kiküldetésre vonatkozó szabályozás és a 2020/1057 irányelvben végül elfogadott szabályozás között. E körülmények között a két említett tagállam nem hivatkozhat a kabotázsra vonatkozó további hatásvizsgálat hiányára.
1032.
Ezt követően azt kell megvizsgálni, hogy az uniós jogalkotó köteles volt‑e további hatásvizsgálatot végezni amiatt, hogy – amint arra a fenti 1027. pontban rámutattam – a 2020/1057 irányelv végleges változata végül a kiküldetésre vonatkozó szabályok közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetőkre való alkalmazhatóságának meghatározásához a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslattól eltérő kritériumot alkalmazott. Ebben az esetben az említett jogalkotó azzal, hogy az említett irányelvet ilyen további hatásvizsgálat hiányában fogadta el, állítólag megsértette az arányosság elvét.
1033.
E tekintetben előzetesen megjegyzem, hogy – amint arra a fenti 66. és 70. pontban emlékeztettem – az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Bizottság által végzett hatásvizsgálat nem kötelezi sem a Parlamentet, sem a Tanácsot. Ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a Parlament és a Tanács társjogalkotóként az EUMSZ 294. cikk értelmében és a Bizottság kezdeményezési jogának tiszteletben tartása által megszabott korlátok között értékelhetik másként a helyzetet, és ennélfogva helyezkedhetnek eltérő politikai álláspontra valamely uniós jogalkotási aktus elfogadására irányuló eljárás keretében. Ebből következik, hogy még ha a Parlament és a Tanács a Bizottság javaslatától és az annak alapjául szolgáló hatásvizsgálattól eltérve módosítja is e javaslat lényeges elemeit, az a körülmény, hogy nem végezték el a hatásvizsgálat naprakésszé tételét, nem teszi automatikusan és szükségszerűen érvénytelenné az elfogadott uniós jogszabályt. Ezt egyébiránt az intézményközi megállapodás (15) pontja is megerősíti, amelyből kitűnik – amint arra a fenti 66. pontban rámutattam –, hogy a Parlament és a Tanács, amennyiben azt célszerűnek és szükségesnek ítélik, a Bizottság javaslatára vonatkozó saját érdemi módosításaikat illetően maguk végezhetnek hatásvizsgálatokat. (
588
)
1034.
Mindazonáltal, amint arra a fenti 71. pontban emlékeztettem, a mérlegelési jogkör uniós jogalkotó általi tényleges gyakorlása feltételezi az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét.
1035.
Márpedig a felperes tagállamok lényegében azzal érvelnek, hogy a jogalkotónak további hatásvizsgálatot kellett volna végeznie egyrészt a szállítási művelet típusán alapuló, végül elfogadott új kritérium megfelelő jellegének értékelése, másrészt pedig az ezen új kritérium alapján tervezett intézkedések várható hatásainak értékelése érdekében.
1036.
Ami először is azt illeti, hogy az új kritérium megfelelő jellegének értékeléséhez szükség volt‑e további hatásvizsgálatra, nem hiszem, hogy a jelen esetben az uniós jogalkotónak e tekintetben ilyen további vizsgálatot kellett volna végeznie.
1037.
Egyrészt ugyanis, amint az a jelen indítvány 42. és 953. pontjából kitűnik, a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok elfogadása tekintetében az uniós jogalkotó széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezett azon politikai döntés meghozatala érdekében, amely lehetővé teszi a szóban forgó különböző célok és érdekek mérlegelését, többek között annak érdekében, hogy egyensúlyt teremtsen a járművezetők szociális védelme és a szállítási vállalkozásoknak a határokon átnyúló szállítási szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabadsága között. Ennek keretében így széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezett az általa e célból legmegfelelőbbnek ítélt azon kritérium megválasztása tekintetében is, amelynek alapján – a jelen indítvány 872. és azt követő pontjaiban említett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően – megállapítható lesz az érintett tagállam területével való „elegendő kapcsolat” fennállása annak meghatározása érdekében, hogy a járművezető kiküldetéséről van‑e szó.
1038.
Márpedig a fenti 967–996. pontból kitűnik, hogy a szállítási művelet típusán alapuló kritérium nem nyilvánvalóan alkalmatlan az ilyen „elegendő kapcsolat” fennállásának megállapítására és a 2020/1057 irányelv által követett célok elérésére.
1039.
Egyebekben megjegyzem, hogy a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat azáltal, hogy a kabotázst kifejezetten kizárta a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó ágazatspecifikus különös szabályok hatálya alól, e szabályok alkalmazhatósága szempontjából maga is különbséget tett a szállítási műveletek típusai között. A 2020/1057 irányelvben elfogadott, a szállítási művelet típusán alapuló kritérium így az irányelvjavaslathoz képest nem tűnik olyan újnak, mint amennyire a felperes tagállamok állítják.
1040.
Másodszor, ami az ezen új kritérium alapján tervezett intézkedések várható hatásainak értékelésére szolgáló további hatásvizsgálat esetleges szükségességét illeti, mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a hatásvizsgálat szociális része olyan elemzést tartalmazott, amely – egyes tagállamok állításával ellentétben – nem korlátozódott annak kifejtésére, hogy miért szükséges a Bizottság jogalkotási kezdeményezése. Ezzel szemben a bizottsági javaslat költségekre gyakorolt mennyiségi hatására vonatkozó számításokat és becsléseket is tartalmazott az időbeli kritérium, és különösen a kiküldetésnek a fenti 1024., 1025. és 1027. pontban említett háromnapos időtartama alapján. (
589
) Közelebbről, az említett hatásvizsgálat különbséget tett az „adminisztratív költségek” – mint például a kiküldetés bejelentésével kapcsolatos költségek – és a „megfelelési költségek” – mint például a fogadó tagállamban alkalmazandó díjazás fizetésének szükségességéből eredő költségek – között. (
590
)
1041.
Márpedig a hatásvizsgálatban szereplő számítások és becslések olyan gazdasági referencia‑forgatókönyvön alapultak, amelyben a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban foglalt szabályozás alapján minden határokon átnyúló szállítási műveletet (a kétoldalú szállítási műveleteket, a tranzitot és nem honos fuvarozók által végzett valamennyi nemzetközi szállítási műveletet is beleértve) jogi szempontból azonos módon kezelnek, és azok a 96/71 irányelv hatálya alá tartoznak. Így, amint azt a fenti 1028. pontban megállapítottam, a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat olyan rendszert irányzott elő, amelyben minden nemzetközi szállítási művelet kiküldetéshez vezetett volna.
1042.
A hatásvizsgálatban figyelembe vett referencia‑forgatókönyvhöz képest egyrészt úgy tűnik, hogy az adminisztratív költségek csökkenése alapvetően azokhoz az intézkedésekhez kapcsolódik, amelyek a 2014/67 irányelvtől eltérve csökkentik a járművezetők kiküldetésével kapcsolatos adminisztratív követelményeket, és megkönnyítik a kiküldetés bejelentését. (
591
) Márpedig ezek az intézkedések szerepeltek az irányelvjavaslatban, (
592
) és azokat a 2020/1057 irányelv lényegében átvette. (
593
) Ráadásul, amint azt a Tanács előadja, a belső piaci információs rendszer említett irányelvben előírt használata a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslatban foglalt rendszerhez képest az adminisztratív költségek további csökkentését teszi lehetővé. (
594
)
1043.
Másrészt, amint arra a fenti 1028. pontban rámutattam, a 2020/1057 irányelv által előírt rendszerben az uniós jogalkotó a szállítás típusán alapuló kritérium alapján teljes mértékben kizárt több nemzetközi szállítási műveletet a 96/71 irányelvben előírt kiküldetési rendszer és a 2014/67 irányelvben előírt adminisztratív követelmények alkalmazása alól. Ezek a kizárások azzal járnak, hogy a kiküldetési rendszer alkalmazásából eredő adminisztratív és megfelelési költségek az ilyen típusú nemzetközi szállítási műveletek esetében már nem merülnek fel. Közelebbről, az ilyen típusú nemzetközi szállítási műveletek esetében már nincs szükség a kiküldetés bejelentésére, és egyéb megfelelési költségek sem merülnek fel, mivel e nemzetközi szállítási műveletekre a fogadó állam jogszabályai semmilyen körülmények között nem alkalmazandók.
1044.
Így, ami a (fenti 1028. pontban említett) szállítási műveletek e típusait illeti, a 2020/1057 irányelv kétségkívül a kiküldetési költségek teljes csökkenését eredményezi a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslathoz képest, amely azt írta elő, hogy minden nemzetközi szállítási művelet, és így valamennyi – a 2020/1057 irányelv keretében immár kizárt – szállítási művelet kiküldetéshez vezetett volna, és amely a meghatározott minimumnál rövidebb időtartamú szállítási műveleteket a kiküldött munkavállalókra alkalmazandó szabályoknak csak bizonyos elemei alól mentesítette volna.
1045.
Kétségtelen, hogy ami a kétoldalú művelethez nem kapcsolódó, nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket illeti, az a tény, hogy a 2020/1057 irányelv háromnapos vagy annál rövidebb időtartamú kiküldetés esetén már nem ír elő – a Bizottság irányelvjavaslatához hasonlóan – a fogadó tagállam minimális éves fizetett szabadságra és díjazásra vonatkozó szabályozásának alkalmazása alóli mentességet, bizonyos esetekben a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslathoz előírt rendszerhez képest növelni fogja a költségeket, különösen a megfelelési költségeket. (
595
)
1046.
A felperes tagállamok azonban nem terjesztettek elő olyan bizonyítékot – és tulajdonképpen érvet sem –, amely bármilyen módon bizonyíthatná, hogy az ilyen típusú szállítási műveletek költségeinek esetleges növekedése ellensúlyozhatta vagy kompenzálhatta volna a 2020/1057 irányelvnek a más szállítási típusokra való alkalmazásából eredő, a fenti 1044. pontban említett költségcsökkenést, és így fennállt volna annak a veszélye, hogy az uniós jogalkotó által előnyben részesített szabályozási választásból eredő hátrányok aránytalanok annak előnyeihez képest, (
596
) amely folytán e tekintetben további hatásvizsgálatra lett volna szükség.
1047.
Egyébiránt az uniós intézmények számos nyilvános dokumentumra és információra hivatkoznak, így például az Eurostat által közzétett tagállami adatokra, amelyek – a hatásvizsgálatot kiegészítve – lehetővé tették a 2020/1057 irányelvben felülvizsgált szabályozás alkalmazásából eredő hatások és költségek megbecslését, például a kétoldalú műveletek vagy nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek tárgyát képező áruk arányának megbecslését vagy a különböző tagállamok közötti bérkülönbségek megbecslését. (
597
)
1048.
Ami konkrétan a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdésében foglalt, a kombinált szállítási műveleteket érintő kiküldetési szabályokra vonatkozó hatásvizsgálat – Magyarország keresetében, valamint Románia és a Lengyel Köztársaság által is említett – állítólagos hiányát illeti, mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslatban foglalt szabályozás nem tartalmazott a kombinált szállításra vonatkozó különös szabályokat.
1049.
Mindazonáltal az ügy irataiból kitűnik, hogy a jogalkotási eljárás keretében a Tanácson belül a küldöttségek által feltett kérdések nyomán a Bizottság pontosította, hogy „a kombinált szállítási művelet szerves részét képező kezdeti vagy végső közúti szakasz a [kiküldetésről szóló irányelvre irányuló] javaslat 2. cikkének (2) bekezdése értelmében nemzetközi szállítási műveletnek tekinthető. A megfelelő jogi egyértelműség biztosítása érdekében azonban tovább kell pontosítani, hogy a kombinált szállítási művelet közúti szakaszát hogyan kell kezelni a közúti szállítási ágazatban a kiküldetésre vonatkozó lex specialis összefüggésében”. (
598
)
1050.
A Bizottság általi e pontosításból egyrészt az következik, hogy ezek a szakaszok a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatban előírt kiküldetési szabályok hatálya alá tartoztak. Másrészt ebből az következik, hogy a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat rendszerében a kétoldalú szállítási műveletekből álló kombinált szállítási művelet kezdeti vagy végső közúti szakaszait tehát úgy tekintették volna, mint bármely más szállítási műveletet, amely – amint az a fenti 1024., 1025. és 1028. pontból kitűnik – kiküldetéshez vezetett volna, amelynek keretében kizárólag a fogadó tagállamnak a minimális fizetett éves szabadságra és a díjazásra vonatkozó szabályozása nem alkalmazandó a havi háromnapos vagy annál rövidebb időtartamú kiküldetés esetén.
1051.
Márpedig, mivel a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése immár teljes mértékben kizárja a kiküldetés fennállását a kétoldalú szállítási műveletekből álló kombinált szállítási művelet kezdeti vagy végső közúti szakaszai esetében, csakúgy, mint a (fenti 1028. pontban említett) más típusú szállítási műveletek esetében, a 2020/1057 irányelv a kiküldetési költségek teljes csökkenését is eredményezi a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslatban foglalt szabályozáshoz képest. Amennyiben ezen szállítási műveletek esetében már nincs szó kiküldetésről, a kiküldetéshez kapcsolódó költségek sem merülnek fel. Ebből a szempontból nem állítható, hogy az uniós jogalkotó megsértette volna az arányosság elvét azáltal, hogy a szállítási műveletek említett típusára vonatkozóan nem végzett külön további hatásvizsgálatot.
1052.
A Parlament és a Tanács egyebekben azzal érvel, hogy a kombinált szállításra vonatkozóan jelentős mennyiségű, a 92/106/EGK irányelv javasolt módosításaival kapcsolatos előkészítő munkálatokból, többek között az említett irányelv felülvizsgálatára vonatkozó hatásvizsgálatból (
599
) és más releváns dokumentumokból (
600
) származó információval rendelkezett.
1053.
A fenti megfontolások összességéből kitűnik, hogy a Parlament és a Tanács nem sértette meg az arányosság elvét azáltal, hogy a 2020/1057 irányelv járművezetők kiküldetésére vonatkozó rendelkezéseinek végleges változatát illetően nem készített további hatásvizsgálatot, mivel a jogalkotó elegendő információval rendelkezett mind a megtámadott irányelvet érintő, a Bizottság eredeti hatásvizsgálatához képest eszközölt módosítások értékeléséhez, mind pedig az intézkedések valószínű hatásának értékeléséhez.
1054.
Ebből következik, hogy véleményem szerint az arányosság uniós jogalkotó általi vizsgálatára vonatkozó jogalapokat és következésképpen az arányosság elvének megsértésére vonatkozó valamennyi jogalapot is el kell utasítani.
f)
Az (EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett) EUMSZ 90. cikknek, az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
1055.
A Bolgár Köztársaság, Románia, a Ciprusi Köztársaság és a Lengyel Köztársaság több jogalapra hivatkozik, amelyek keretében az (EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett) EUMSZ 90. cikknek, az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére hivatkoznak.
1056.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott irányelv az ezen irányelvből eredő, Bulgáriában és Cipruson az életszínvonalra és foglalkoztatási szintre, általánosságban az Unió perifériáján található tagállamokban, valamint a fuvarozók gazdasági körülményeire gyakorolt káros hatásokra tekintettel sérti az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését, az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 90. cikket és az EUMSZ 94. cikket. Közelebbről, a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazása kivitelezhetetlenné teszi a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást. A környezetre is negatív hatást gyakorol, és növeli a torlódásokat. A hibrid modell tekintetében mindazonáltal nem végeztek hatásvizsgálatot, és e tárgyban nem folytattak konzultációt a Régiók Európai Bizottságával és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal sem.
1057.
Románia kétségeit fejezi ki az első mobilitási csomagnak az EUMSZ 94. cikkel és az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében meghatározott célkitűzésekkel való összeegyeztethetőségét illetően is, mivel ezek az intézkedések érintik az Unió perifériáján működő fuvarozók versenyképességét. Románia szerint nem lehet szó valódi szociális védelemről, ha ezek a szereplők kiszorulnak a piacról. A szociális védelmet a szolgáltatásnyújtás szabadságát támogató megfelelő intézkedéseknek kell kísérniük.
1058.
A Lengyel Köztársaság elsősorban azt állítja, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályok szállítási műveletekre történő alkalmazása tekintetében önkényes kritériumot fogadott el, megsértette az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdését, mivel nem vette figyelembe, hogy e kritérium egyes régiókban súlyosan befolyásolhatja az életszínvonalat és a foglalkoztatási szintet, illetve a közlekedési eszközök és infrastruktúra működtetését. Bár az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, ez nem jelenti azt, hogy a bizonyos hatások figyelembevételére vonatkozó kötelezettség azok tudomásul vételére korlátozódna. Az ő értelmezésük szerint az uniós jogalkotónak joga van ahhoz, hogy bármilyen szabályozást elfogadjon, ami ellentétes a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával. Közelebbről, a megtámadott rendelkezések elfogadása során nem vették figyelembe az üres járművel megtett utak száma növekedésének hatását, amely járművek egyébként kabotázsműveletekben és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításban vennének részt. A járművek nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításban való használatának gazdasági indokát egyébiránt az jelenti, hogy a fuvarozók rugalmasan, a földrajzi szempontot figyelembe véve tudnak reagálni a szállítási igények alakulására, minimalizálva az üres járművel megtett utak számát, és elkerülve az áruknak a letelepedés helye szerinti államba történő újbóli szállítására vonatkozó megrendelésre való nem hatékony várakozást. A kabotázsműveletek a szállítási műveletek hatékonysága szempontjából hasonló jellegűek.
1059.
A 2020/1057 irányelv Lengyel Köztársaság által megtámadott e rendelkezései által a kabotázs és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás folytatására vonatkozóan bevezetett korlátozások azt jelenthetik, hogy a fuvarozók kivonulnak a piacról, mivel a szállítási szolgáltatások egy olyan modellje keretében, amely kevésbé hatékony szállítási műveleteket feltételez, nem lesznek képesek jövedelmező tevékenységet végezni. E következményeket különösen megérzik a periférián található tagállamok fuvarozói, amelyek tevékenysége elsősorban a kabotázsműveleteken és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításon alapul.
1060.
Állítása szerint a hatásvizsgálat a megtámadott rendelkezések által az egyes régiók foglalkoztatási szintjére gyakorolt hatás felületes értékelésére korlátozódik, és minden esetben a kirendelésre vonatkozó szabályok alkalmazását illetően időbeli kritérium alkalmazására vonatkozik, amely kritérium eltér a megtámadott irányelvben végül elfogadottól és nem ugyanolyan hatást gyakorol a periférián található tagállamok piacaira. Ezenkívül a közúti forgalom növekedése a fő közlekedési csomópontok közelében található területeken negatív következményekkel jár az életszínvonalra nézve. Ebben az összefüggésben érdemes jelezni különösen azt a kockázatot, amelyet a módosítások a közúti közlekedésbiztonságra nézve jelentenek.
1061.
Másodsorban a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy az uniós jogalkotó a megtámadott rendelkezések elfogadásakor nem vette figyelembe a fuvarozók gazdasági körülményeit, megsértve ezzel az EUMSZ 94. cikket. A jelen esetben a hatásvizsgálat – az e rendelkezés által előírtakkal ellentétben – nem vette figyelembe a periférián található, alacsonyabb gazdasági fejlettségi szintű tagállamokból származó fuvarozók gazdasági körülményeit, amely fuvarozók nemzetközi közúti szállítási tevékenysége nagyobb mértékben a kabotázsra és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításra összpontosul. A periférián található tagállamokból származó fuvarozóknak a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazásából eredő többletköltségei e fuvarozókat az Unió földrajzi központjában található versenytárs vállalkozásoknál kedvezőtlenebb helyzetbe hozzák.
1062.
A megtámadott rendelkezésnek a Covid19‑világjárvány miatti súlyos gazdasági zavarok jellemezte időszakban történő elfogadása szintén azt mutatja, hogy nem vették figyelembe a fuvarozók gazdasági körülményeit. A világjárvány gazdasági hatásai különösen érezhetőek a szállítási ágazatban, mivel az nemcsak a nemzetközi kereskedelemben mutatkozó keresletcsökkenésnek, hanem a belső határok átlépésére vonatkozó, a különböző tagállamok által bevezetett korlátozásoknak is különösen ki van téve. Ezek a hatások már a 2020/1057 irányelvvel kapcsolatos munkálatok során is fennálltak.
1063.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok összességének elutasítását kérik.
2) Elemzés
1064.
Ami az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a hatályát illeti, utalok a fenti 281–293. pontban kifejtett megfontolásokra, amelyekből kitűnik, hogy a két rendelkezés pusztán a „figyelembevétel” kötelezettségét írja elő, tehát nem abszolút jellegűek.
1065.
Véleményem szerint az e jogalapok keretében a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság, Románia és a Lengyel Köztársaság által előadott érvekre kiterjednek azok a megállapítások, amelyeket az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapok elemzése keretében tettem, ideértve a további hatásvizsgálat állítólagos elmulasztásával kapcsolatos megállapításokat is, valamint kiterjednek rájuk az uniós környezetvédelmi rendelkezések megsértésére alapított jogalapok vizsgálata keretében tett megállapítások is.
1066.
Végül a Lengyel Köztársaság által a Covid19‑világjárvánnyal kapcsolatban előadott érveket illetően a fenti 306. pontban tett megállapításokra utalok.
1067.
Ebben az összefüggésben úgy vélem, hogy az (EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett) EUMSZ 90. cikknek, az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértésére alapított jogalapokat el kell utasítani.
g)
Az egyenlő bánásmód elvének megsértéséről
1) A felek érvei
1068.
A Litván Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (7) bekezdése sérti a Bíróság ítélkezési gyakorlatából és a Charta 20. cikkéből következő egyenlő bánásmód elvét, mivel e rendelkezések a munkavállalók számára eltérő szabályokat és szociális garanciákat vezetnek be kizárólag a nemzetközi (kétoldalú vagy nem kétoldalú) szállítási művelet jellege alapján, jóllehet maga a munka azonos jellegű. Az e szállítási műveletek közötti különbségtétel az ugyanazon vállalkozás által foglalkoztatott és azonos munkát végző munkavállalók számára eltérő díjazási normákat eredményez. Így azonos helyzeteket objektív igazolás nélkül kezelnek eltérően.
1069.
A Litván Köztársaság szerint, ha egy járművezető Varsón és Berlinen keresztül Vilniusból Párizsba szállít árukat, a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok nem alkalmazandók. Egy másik járművezetőt azonban (aki ugyanazon célállomás, nevezetesen Párizs felé tart, azonban különálló szállítási műveleteket végez, így először Varsóba, majd Berlinbe szállít árukat, majd folytatja az útját Párizsba) az útnak a Varsótól Berlinig tartó része, valamint a Berlintől Párizsig tartó része tekintetében már kiküldetésben lévő munkavállalónak kellene tekinteni.
1070.
A Litván Köztársaság észszerűtlennek tartja a Tanács és a Parlament azon álláspontját, amely szerint a kétoldalú és a határokon átnyúló szállítási műveletek nem hasonlóak, és eltérő kapcsolatot teremtenek egyrészt a munkavállaló, másrészt azon tagállam területe között, ahol a szállítás történik. A Litván Köztársaság úgy véli, hogy még ha azok a kritériumok, amelyeken a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (7) bekezdése alapul, első ránézésre objektív indokokon alapulnak is, azokat teljesen mesterségesen alakították ki, mivel e kritériumok nincsenek összefüggésben a szállítási műveletek valóságával, és ezért indokolatlanok. A gyakorlatban a járművezetők azonos munkát végeznek, de lényegesen eltérő bánásmódban részesülnek. Az uniós jogalkotó által többek között a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) és (7) bekezdésében elfogadott megkülönböztetési kritériumok mesterséges feltételeket teremtenek a járművezetők számára, akik eltérő díjazásban részesülnek, jóllehet a szállítási műveletek, amelyekben részt vesznek, jellegüket tekintve hasonlóak. Ezáltal sérül az egyenlő bánásmód elve.
1071.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelvből következő hibrid modell ellentétes az EUMSZ 18. cikkel, a Charta 20. és 21. cikkével, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével, és – amennyiben a Bíróság ezt relevánsnak ítéli – az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésével. Ez a modell hasonló helyzetek eltérő kezeléséhez vezet. Először is különbséget tesz a nemzetközi szállítási műveleteket végző járművezetők között attól függően, hogy nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállításról vagy kétoldalú szállításról van szó, és a munkáltatójuk állampolgárságától és a műveletek végzésének helyétől függően jobb szociális védelmet nyújt, sőt, az ugyanazon fuvarozó által foglalkoztatott járművezetők közötti hátrányos megkülönböztetéshez vezet. Másodszor, a hibrid modell különbséget tesz a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítás és a kétoldalú szállítás között, illetve az ezen tevékenységeket végző fuvarozók között. A nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást bonyolító fuvarozók kedvezőtlenebb helyzetbe kerülnek a kétoldalú szállítási műveleteket végzőkhez képest, holott e két tevékenység a nemzetközi szállítási tevékenység két összetevője, és két rendkívül mobil tevékenységről van szó, így a fogadó tagállammal fennálló kapcsolat a két esetben teljességgel összehasonlítható. Harmadszor, a hibrid modell azzal a hatással jár, hogy bizonyos tagállamokat, és így az ott letelepedett fuvarozókat nagyobb mértékben sújtja, mivel az EU‑13‑beli fuvarozók szinte kizárólag nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást bonyolítanak, míg az EU‑15‑beli fuvarozók főként a kétoldalú szállítás területén tevékenykednek. A hatásvizsgálat már megerősítette, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazása sokkal jelentősebb gazdasági hatást gyakorol az olyan tagállamokra, mint Bulgária. Ez a következtetés még inkább érvényes a hibrid modell esetében, mivel ezt a modellt – a hatásvizsgálatban elemzettel ellentétben – időbeli korlát nélkül alkalmazzák. Végül a hibrid modell azáltal, hogy a fuvarozókat a berakodás vagy kirakodás helye szerinti országtól függően eltérő bér‑ és adminisztratív költségeknek teszi ki, ellentétes az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésével, mivel arra ösztönzi a fuvarozókat, hogy azonos áruk azonos viszonylatban történő fuvarozása esetén az áru származási országa vagy rendeltetési helye alapján különböző díjakat számlázzanak.
1072.
A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv mesterségesen tesz különbséget a nem honos fuvarozók által végzett – a fogadó tagállam területével elegendő kapcsolatban nem álló – nemzetközi szállítási műveletek és a kétoldalú szállítási műveletek között. Vitatják különösen a Parlament által az ellenkérelmében azt követően előadott igazolásokat, hogy a Parlament elismerte, hogy sor kerülhet bizonyos összehasonlítható esetek közötti eltérő bánásmódra, és azt állítják, hogy a fuvarozókra háruló pénzügyi terhek közötti különbség közvetlenül a letelepedés helye szerinti tagállam eltéréséből ered, ami egyértelműen tiltott hátrányos megkülönböztetésnek minősül. A hibrid modell egyenlőtlen hatását mutatja az is, hogy az elsősorban kétoldalú szállítást végző fuvarozók a kiküldetésre vonatkozó szabályok betartása nélkül végezhetnek bizonyos, nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket.
1073.
Románia arra hivatkozik, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3)–(6) bekezdése sérti az EUMSZ 18. cikket, azt állítva, hogy a fuvarozási piac szerkezetére figyelemmel az Unió perifériáján letelepedett fuvarozókat jobban érintik a fent említett rendelkezésekben előírt kötelezettségekből eredő adminisztratív és pénzügyi költségek, és így visszatartják őket a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3)–(6) bekezdésében szabályozott műveletek végzésétől. Versenyképességük nullára csökken. E hatásokat egyébként összességükben kell vizsgálni, vagyis azon hatásokkal együtt, amelyeket a mobilitási csomag egyéb intézkedései – különösen a kabotázsra, a jármű nyolchetente történő visszatérésére, a járművezető négyhetente történő visszatérésére, valamint a rendszeres heti pihenőidő vezetőfülkében töltésének tilalmára vonatkozó intézkedések – idéznek elő. Románia emlékeztet arra, hogy a 2020/1054 és a 2020/1055 rendelettel szembeni kereseteiben már jelezte, hogy ezek az intézkedések kereskedelmi akadályokat teremtenek, és kárt okoznak különösen az Unió perifériáján letelepedett fuvarozóknak, közvetve pedig az e fuvarozók által foglalkoztatott munkaerőnek. Románia azt állítja, hogy az Unió perifériáján működő fuvarozók helyzete nem tekinthető a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett „egyetlen tagállam sajátos helyzetének”, következésképpen az uniós jogalkotónak a mobilitási csomag elfogadása során figyelembe kellett volna vennie e fuvarozók helyzetét. Az uniós szabályozásnak figyelembe kell vennie a földrajzi különbségeket, a gazdaság, a piacok és az infrastruktúra fejlettségi foka közötti különbségeket, és törekednie kell az eltérések csökkentésére, valamint az uniós tagság előnyeinek és költségeinek homogénebb elosztására.
1074.
Románia kétségeit fejezi ki az első mobilitási csomagnak az EUMSZ 94. cikkel és az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében meghatározott célkitűzésekkel való összeegyeztethetőségét illetően is, mivel ezek az intézkedések érintik az Unió perifériáján működő fuvarozók versenyképességét. Románia szerint nem lehet szó valódi szociális védelemről, ha ezek a fuvarozók kiszorulnak a piacról. A szociális védelmet a szolgáltatásnyújtás szabadságát támogató megfelelő intézkedéseknek kell kísérniük.
1075.
Ami különösen a 2020/1057 irányelv 1. cikkét illeti, a Tanács elismerte, hogy az megkönnyíti a kétoldalú műveleteket, azonban nem könnyíti meg a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteket, vagyis azokat a műveleteket, amelyeket a kelet‑európai vállalkozások végeznek, mivel e vállalkozások azon a területen kívül helyezkednek el, ahova az Unió nemzetközi közúti fuvarozása koncentrálódik. A tagállamok csupán egy részének fuvarozóira gyakorolt aránytalan hatás jóval meghaladja a pusztán a honos és nem honos fuvarozók közötti eltérő bánásmóddal együtt járó hatást.
1076.
Magyarország azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése ellentétes az egyenlő bánásmód elvével. Magyarország szerint a kombinált szállítást illetően kéttípusú szállítási művelet létezik: a kísért műveletek (a járművezető a szállítás teljes időtartama alatt kíséri a járművet) és a kíséret nélküli műveletek (a járművezető csak a szállítás közúti szakasza tekintetében kíséri a járművet).
1077.
A kísért műveleteket illetően Magyarország arra hivatkozik, hogy mivel a járművezető a művelet és a szállítás teljes időtartama alatt mindvégig jelen van, a kombinált szállítási művelet minden tekintetben összehasonlítható egy kétoldalú szállítási művelettel. E helyzetek összehasonlíthatóságának az egyenlő bánásmód elve alapján meg kell követelnie, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében előírt mentesség az egész műveletre, azaz mindkét közúti szakaszra kiterjedjen. Magyarország szerint a szállítási mód megváltozása nem indokolja az eltérő bánásmódot, és nem befolyásolhatja a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazhatóságát. Az egyenlő bánásmód elve megsértésének minősül, hogy az uniós jogalkotó nem írta elő a kétoldalú áruszállítási műveletekre vonatkozóan előírt mentességnek a kísért kombinált szállítási műveletekre történő kiterjesztését. Magyarország úgy véli, hogy az uniós jogalkotó mesterségesen feldarabolta a kombinált szállítási műveleteket két közúti szakaszra (kezdeti és végső közúti szakasz), amelyek közül valamelyik esetében nem fog teljesülni a kétoldalú szállítási műveletekre vonatkozó feltétel. Ha a kombinált művelet a letelepedés helye szerinti országból indul ki, akkor a közúti szakasz nem lesz kétoldalú szállítási művelet, ha pedig visszaútról van szó, akkor a kezdeti szakasz nem lesz ilyen. Ezenkívül az uniós jogalkotó nem végezte el a 2020/1057 irányelv 1. cikke (6) bekezdésének hatásvizsgálatát.
1078.
Magyarország hozzáteszi, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikke (6) bekezdésének hatálya tágabb, mint ami a Tanács által hivatkozott célkitűzés eléréséhez feltétlenül szükséges, mivel e cikk a kiküldetésről szóló irányelv hatálya alá vonja azokat a járművezetőket, akik kétoldalú műveletet végeznek úgy, hogy a nem közúti szakaszon kísérik a járműveket. A 92/106 irányelv 1. cikke értelmezhető úgy, hogy az abban szereplő két alternatíva nem szükségszerűen zárja ki egymást, és a kombinált művelet fogalma magában foglalhatja azt a helyzetet, amikor a járművezető a kezdeti és a végső közúti szakaszt teszi meg. Amennyiben nem ez lenne a helyzet, Magyarország azt állítja, hogy a jogalkotónak az ilyen esetekre vonatkozóan kivételt kellett volna előírnia az irányelvben, és a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése jogellenes, mivel túlságosan szűk a hatálya, ami sérti az egyenlő bánásmód elvét.
1079.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére alapított jogalapok megalapozatlanság miatt történő elutasítását kérik.
2) Elemzés
1080.
Az alábbi elemzést a jelen indítvány 75. és azt követő pontjaiban felidézett elvek, valamint a bírósági felülvizsgálatnak a Bíróság által elismert és a jelen indítvány 80. pontjában felidézett korlátai vezérlik.
i) Előzetes észrevételek
1081.
Ami Romániának az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésére és az EUMSZ 94. cikkre vonatkozó érveit illeti, tekintve, hogy azok – legalábbis részben – a mobilitási csomag egyéb intézkedéseire vonatkoznak, azokat hatástalannak kell nyilvánítani, mivel Romániának a C‑542/20. sz. ügyben benyújtott keresete a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3)–(6) bekezdésének megsemmisítésére irányul. Egyebekben utalok a 2020/1057 irányelv elemzésének az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 94. cikknek a vizsgálatával kapcsolatos részére. (
601
)
1082.
Ami az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által hivatkozott kifogást illeti, a Tanáccsal egyetértésben már itt megjegyzem, hogy annak nem lehet helyt adni, mivel e cikk az olyan megkülönböztetést tiltja, amely abban nyilvánul meg, hogy a fuvarozók azonos áruk azonos viszonylatban történő fuvarozása esetén különböző díjakat és feltételeket állapítanak meg az áru származási országa vagy rendeltetési helye alapján, hogy sem a Bolgár Köztársaság, sem a Ciprusi Köztársaság nem bizonyította, hogy a nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség végrehajtása ilyen hatással járna, és még ha így lenne is, az EUMSZ 95. cikk (1) bekezdése nem sérti az e cikk (2) bekezdésében a Parlament és a Tanács számára biztosított azon lehetőséget, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése alapján – és, emlékeztetek rá, éppen ez képezi a 2020/1057 irányelv jogalapját – olyan intézkedéseket fogadjanak el, amelyek eltérnek a megkülönböztetés e különös tilalmától.
ii) A kétoldalú szállítási műveletek és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek közötti egyenlő bánásmód elvének állítólagos megsértéséről (Litván Köztársaság, Bolgár Köztársaság, Románia és Ciprusi Köztársaság (
602
))
1083.
Ami a kétoldalú szállítási műveletek és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek közötti egyenlő bánásmód elvének megsértésére vonatkozó állítást, közelebbről a Litván Köztársaság, (
603
) a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság által felhozott jogalapot illeti, a Tanácshoz hasonlóan érdemes emlékeztetni arra, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályok általános célja a szolgáltatásnyújtás szabadságának megkönnyítése a határokon átnyúló helyzetben lévő munkavállalókra alkalmazandó munka‑ és foglalkoztatási feltételekre irányadó nemzeti jogszabályok összehangolt meghatározása révén. A 2020/1057 irányelv konkrét célja, hogy különös szabályokat állapítson meg a szállítási ágazat sajátosságainak figyelembevétele érdekében. Az uniós jogalkotó által választott kritériumot a műveletek típusára vonatkozó kritérium alkotja.
1084.
Az az érv, amely szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét sérti az, ha eltérő szabályokat alkalmaznak olyan helyzetekre, amelyekben a munka jellege azonos, amint azt a Litván Köztársaság állítja, nem veszi figyelembe a kiküldetés helyzetének valóságát, mivel a kiküldetés per definitionem
azonos munka végzését jelent, azonban egy másik tagállam területén. Nyilvánvaló, hogy önmagában és főszabály szerint az, amit a járművezető egy kétoldalú szállítás során tesz, nem igazán különbözik attól, amit nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítás keretében tesz. Így, amint arra a Tanács hivatkozott, a helyzetek összehasonlíthatóságának megítélése szempontjából hasznos kritérium természetesen nem lehet kizárólag a munka jellegére vonatkozó kritérium, máskülönben egy túlzott általánosítás révén eltörölnénk a szállítási műveletek különböző típusai közötti objektív belső különbségeket.
1085.
Így a kétoldalú és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek közötti eltérő bánásmód azon alapul, hogy ez utóbbi esetben a munkavállaló az egyik tagállamból egy másikba irányuló műveleteket végez, és ezen államok egyike sem a letelepedés helye szerinti tagállam. A letelepedés helye szerinti tagállam és a szolgáltatások közötti kapcsolat (
604
) kritériumára tekintettel e két helyzet tehát nem tűnik összehasonlíthatónak. Ezt a különbséget a Bíróság a 96/71 irányelvvel összefüggésben már elfogadta. (
605
) Az az előfeltevés tehát, amelyre a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság támaszkodott, alapvetően téves, mivel az uniós jogalkotó által a széles mérlegelési mozgásterének gyakorlása során választott kritérium a nyújtott szolgáltatások típusát a fogadó tagállamhoz fűző kapcsolat és a letelepedés helye szerinti tagállamhoz fűző kapcsolat összehasonlításából indul ki, és mivel a kétoldalú szállítási műveletek és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek az említett jogalkotó által követett és a jelen indítvány 952. és azt követő pontjaiban felidézett célra tekintettel nem hasonlíthatók össze.
1086.
Ebből természetesen az következik, hogy a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság állításával ellentétben maguk a járművezetők nincsenek összehasonlítható helyzetben attól függően, hogy kétoldalú szállítási vagy nem honos fuvarozó által végzett nemzetközi szállítási művelethez kapcsolódnak‑e. A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt sem állíthatja, hogy a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítást folytató fuvarozók helyzete kedvezőtlenebb, mint a kétoldalú szállítást végző fuvarozóké, holott a nemzetközi szállítás két alkategóriájáról van szó, mivel – amint arra az imént emlékeztettem és a 2020/1057 irányelv céljára figyelemmel – a helyzetek összehasonlíthatóságát a műveletek típusa szempontjából, a letelepedés helye szerinti tagállammal ebből eredően fennálló kapcsolat alapján kell vizsgálni.
1087.
A tagállamokkal szembeni egyenlő bánásmód megsértésére alapított érvekre válaszul meg kell állapítani, hogy a tagállamok teljes mértékben egyenlő bánásmódban részesülnek.
1088.
E tekintetben a Parlamenthez hasonlóan kiindulásként megjegyzem, hogy a megtámadott irányelv formálisan nem tesz különbséget a fuvarozók között a tagállamok vagy állampolgárságuk alapján.
1089.
Románia mindazonáltal azt állítja, hogy mivel e piac középpontja az Unió nyugati részén található, a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveleteknek az uniós periféria vállalkozásainak tevékenységében való részesedése szükségszerűen sokkal jelentősebb. Márpedig ezek a műveletek a munkavállalók kiküldetését illetően a 2020/1057 irányelvből eredő szabályozás miatt költségesebbek e fuvarozók számára. A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság hasonló érvelést fejt ki.
1090.
Először is, tekintettel arra, amit a Tanács szemléltetett, (
606
) számomra még mindig nehéznek tűnik pontosan meghatározni, hogy mi képezi az Unió középpontját és mi a perifériáját. (
607
) Márpedig a helyzetek összehasonlíthatóságának megállapításához pontos kritériumot kell meghatározni.
1091.
Másodszor, a 2020/1057 irányelv elfogadásának időpontjában a jogalkotó célja – amint arra a Tanács és a Parlament emlékeztetett – az volt, hogy összehangolja azokat a szabályozásokat, amelyek akadályozhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságát. A jogalkotó folyamatosan arra törekedett, hogy egyensúlyt teremtsen a járművezetők szociális és munkakörülményeinek javítása és a tisztességes versenyen alapuló szolgáltatásnyújtás szabadságának elősegítése között. Így az irányelv a szolgáltatásnyújtás szabadságának olyan verseny keretében történő megvalósítására irányul, amely nem a foglalkoztatási és munkafeltételek tekintetében fennálló túlzott különbségek árán érvényesül. A kitűzött cél egy ténylegesen integrált és versengő belső piac, amely egyben a valódi társadalmi konvergencia eszköze is. Véleményem szerint fontos emlékeztetni arra, amint azt a Parlament is tette, hogy a 2020/1057 irányelvnek nem célja a költségalapú verseny megszüntetése. A 2020/1057 irányelv a versenyt sem torzítja. (
608
) Egyébiránt a fent említett egyensúlyra való törekvés nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az összes uniós tagállam különleges helyzetének figyelembevételét követeli meg. (
609
)
1092.
Arra is emlékeztetni kell – amint arra jelen indítványban már többször rámutattam –, hogy a Bíróság már elismerte, hogy az uniós jogalkotó jogosult arra, hogy kiigazítson valamely jogalkotási aktust annak érdekében, hogy a szóban forgó érdekek között új egyensúlyt teremtsen azzal a céllal, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételek módosítása révén növelje a járművezetők szociális védelmét. Ezenkívül egy uniós harmonizációs intézkedésnek elkerülhetetlenül eltérő hatásai vannak a különböző tagállamokban. (
610
) A jogalkotó nem kötelezhető arra, hogy kompenzálja a gazdasági szereplők közötti, a gazdasági modelljük megválasztásából és az e választásból adódó eltérő körülményeikből eredő, költségek terén mutatkozó különbségeket. (
611
) Az a döntés, hogy a piac állítólagos középpontjától távol telepednek le vagy ott maradnak annak érdekében, hogy kihasználhassák az alacsonyabb – többek között szociális – költségeket, miközben a járművezetőket – olykor hosszú időre – olyan tagállamokba küldik ki, ahol a költségek magasak, üzleti döntés, amelyet az uniós jogalkotó ugyanúgy nem részesíthet előnyben, mint bármely más üzleti döntést sem.
1093.
Közelebbről, a Bíróság e tekintetben már elismerte, hogy a belső piacot érintő jelentős változásokra figyelemmel, amelyek között első helyen szerepelnek az Unió egymást követően sorra kerülő bővítései, az uniós jogalkotó jogosult volt arra, hogy kiigazítson valamely jogalkotási aktust annak érdekében, hogy a szóban forgó érdekek között új egyensúlyt teremtsen azzal a céllal, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkozó feltételek módosítása révén növelje a járművezetők szociális védelmét. Ugyanis, ha valamely jogalkotási aktus már egy adott uniós cselekvési területen összehangolta a tagállamok jogszabályait, az uniós jogalkotó nem fosztható meg attól a lehetőségtől, hogy ezt a jogi aktust a körülmények bármely változására tekintettel, az EUM‑Szerződés által elismert általános érdekek védelmének biztosítására vonatkozó feladatára figyelemmel kiigazítsa, és figyelembe vegye az Uniónak az e Szerződés 9. cikkében foglalt átfogó célkitűzéseit, amelyek között szerepel a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása és a megfelelő szociális védelem biztosítása. (
612
)
1094.
Románia nem támasztotta alá a 2020/1057 irányelv végrehajtásának társadalmi következményeit, de azokat minden esetben a 2020/1057 irányelv által a járművezetők számára elért szociális eredményekre tekintettel kell mérlegelni. Egyébiránt nyilvánvalóan elkerülhetetlennek tűnik, hogy a 2020/1057 irányelvben meghatározott szabályok gyakrabban sújtsák azokat a vállalkozásokat, amelyek a leggyakrabban küldenek ki munkavállalókat. Ezek az egyenlőtlen hatások elkerülhetetlennek bizonyulnak, azonban az említett szabályok egyenlő alkalmazását nem lehet megkérdőjelezni. (
613
)
1095.
Végül a Parlamenthez hasonlóan megállapítom, hogy a Litván Köztársaság által a 2020/1057 irányelv szabályainak az azonos jellegű műveletekre történő alkalmazásából eredő eltérő bánásmód illusztrálására használt példa (
614
) nem meggyőző. Értelmezésem szerint a feltételezés első összetevője a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése által szabályozott tranzithelyzet körébe tartozhat, amelyre a Litván Köztársaság keresete nem terjed ki. Ezenkívül a Tanács által kifejtett indokok miatt, amelyekre utalok, (
615
) a Litván Köztársaság által hivatkozott díjazásbeli különbségek nem minősülnek a hátrányos megkülönböztetés fennállását alátámasztó bizonyítéknak.
iii) A kombinált szállítási műveletek és a kétoldalú műveletek közötti egyenlő bánásmód elvének állítólagos megsértéséről (Magyarország)
1096.
A kombinált szállítást illetően a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdéséből kitűnik, hogy a 96/71 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése ellenére a járművezető nem minősül ez utóbbi irányelv alkalmazásában kiküldetésben lévő munkavállalónak, ha a 92/106 irányelvben meghatározott kombinált szállítási művelet részeként „kezdeti vagy végső közúti szállítást” végez, ha a szóban forgó közúti szakasz maga is kétoldalú szállítási műveletekből áll, az ezen 1. cikk (3) bekezdésében meghatározottak szerint.
1097.
Magyarország lényegében azt állítja, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése sérti az egyenlő bánásmód elvét, mivel bizonyos kombinált szállítási műveletek hasonlóak a kétoldalú szállítási műveletekhez, a kiküldetésre vonatkozó szabályok alkalmazása tekintetében mégis eltérő jogi szabályozás alá tartoznak, és így azokat objektív igazolás nélkül eltérően kezelik.
1098.
Ami a Magyarország által felhozott, egyrészt a hatásvizsgálat hiányára, másrészt pedig a 2020/1057 irányelv 1. cikke (6) bekezdésének az elérni kívánt célkitűzés által megköveteltnél tágabb hatályára alapított kifogásokat illeti, azok nyilvánvalóan nem az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartására vonatkoznak, ezért azokat itt nem fogom vizsgálni.
1099.
Magyarország lényegében arra összpontosítja érvelését, hogy a kísért kombinált szállítási művelet kétoldalú szállítási műveletnek tekintendő, amely folytán a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében előírt mentességet valójában a művelet egészére, vagyis mindkét közúti szakaszra alkalmazni kellene. Magyarország tehát abból az előfeltevésből indul ki, hogy a járművezető helyzete e két esetben összehasonlítható, így most ezt az előfeltevést kell ellenőrizni.
1100.
A megtámadott 2020/1057 irányelv rendelkezéseinek arányosságára vonatkozó elemzésemből kitűnik, hogy a műveletek típusán alapuló kritérium megfelelő a kiküldetési szabályoknak a nemzetközi szállításban részt vevő járművezetőkre történő alkalmazásához, és hogy a különböző típusú szállítási műveletek eltérő kapcsolatban állnak akár a letelepedés helye szerinti tagállam, akár a fogadó állam területével. Véleményem szerint nem ez a helyzet a kombinált szállítás esetében. Fontosnak tartom továbbá emlékeztetni arra, hogy a 2020/1057 irányelv hatálya alá tartozó szállítások határátlépéssel járnak.
1101.
Vegyük az „A” államból kiinduló kombinált szállítás esetét. Az első szakasz közúti, az „A” állam egyik pályaudvaráig tart. A tehergépkocsiba berakodnak, és a járművezető kíséri a tehergépkocsit. A tehergépkocsit „B” államban kirakodják, és a járművezető a „B” állambeli rendeltetési helyig folytatja útját. Az első közúti szakasz nem kétoldalú művelet, ahogy a végső szakasz sem. Ha csak a művelet kiindulópontját és érkezési helyét vesszük figyelembe (az áruk „A” államból „B” államba történő szállítása), a művelet egésze egy kétoldalú művelettel összehasonlíthatónak tűnik. Mivel azonban főszabály szerint határokon átnyúló szolgáltatásnyújtásról van szó, a szolgáltatás szempontjából a helyzet már nem bizonyul összehasonlíthatónak.
1102.
Egy monomodális kétoldalú művelet esetében ugyanis a járművezető biztosítja a szolgáltatás teljes egészét, annak nemzetközi szállítási dimenzióját is beleértve. Az imént említett munkahipotézist figyelembe véve a járművezető által töltött idő nem szükségszerűen a fuvarozónak jóváírandó idő: a tehergépkocsi és a járművezető „passzív”, a szállítási szolgáltatást (általában) a különböző szállítási módok alkotta lánc egy másik szereplője (vasúti, tengeri stb. fuvarozó) nyújtja. Egyébiránt nem maga az idő a jogalkotó által a 2020/1057 irányelvben elfogadott kritérium. Következésképpen a kombinált szállítási műveletet végző járművezető helyzete véleményem szerint összességében véve nem hasonlítható össze a kétoldalú szállítási műveletet végző járművezető helyzetével. Nem tudok tehát egyetérteni Magyarország azon állításával, amely szerint a kísért kombinált szállítási műveletek „egyetlen egységet” alkotnak. Magyarország állításával ellentétben az eltérő bánásmód nem a szállítási mód megváltozásából ered, hanem a szállítás típusai között magának a szolgáltatásnyújtásnak a módját illetően fennálló objektív különbségekből. Hajlok tehát arra, hogy a Parlamenttel együtt úgy tekintsem, hogy a jogalkotó döntését az ilyen típusú szállítási műveletek sajátosságai, valamint az általa a 2020/1057 irányelv elfogadása során előtte álló probléma sajátos jellege figyelembevételének szükségessége indokolja.
1103.
A kombinált szállítási műveletek rendkívül sokoldalú jellegére tekintettel számomra aligha tűnik elkerülhetőnek, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdését lényegében csak eseti alapon, az ott meghatározott kritériumok alapján lehessen alkalmazni. Egyébiránt a jelen indítvány 80. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az uniós bíróság nem helyettesítheti a jogalkotó értékelését a sajátjával, az egyenlő bánásmód elve tekintetében sem.
1104.
Végül hozzáteszem, hogy – a Parlamenthez hasonlóan – megállapítom, hogy Magyarország nem vitatja, hogy a kombinált szállítási műveletek kezdeti vagy végső közúti szakaszra történő felbontása jogszerű, amennyiben nem kísért kombinált szállítási műveletről van szó. A kezdeti és a végső közúti szakasz közötti e különbségtételt az uniós jogalkotó nem előzmények nélkül hozta létre a 2020/1057 irányelv elfogadásakor, hanem az a 92/106 irányelv 1. cikkében szereplő fogalommeghatározás (amelyet Magyarország a keresetének a 2020/1057 irányelvvel szembeni részében nem vonhat kétségbe) szövegét veszi át, amelyre tehát az 1. cikk (6) bekezdése kifejezetten hivatkozik.
1105.
Következésképpen Magyarország jogalapjának nem lehet helyt adni.
iv) Következtetés
1106.
Az egyenlő bánásmódnak és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (1), (3), (4), (5), (6) és (7) bekezdése általi megsértésére alapított valamennyi jogalapot el kell utasítani.
h)
Az áruk szabad mozgásának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértéséről
1) A felek érvei
1107.
Először is, ami az áruk szabad mozgását illeti, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azonos érveléssel azt állítja, hogy a hibrid modell alkalmazása az áruk szabad mozgását érintő súlyos gazdasági következményekkel jár. Ez a modell az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk által tiltott és az EUMSZ 36. cikk alapján nem igazolható, mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül. A Bizottság elismerte, hogy a nemzeti szabályozásnak – az érintett tagállammal fennálló elegendő kapcsolat figyelembevétele nélkül – az összes olyan nemzetközi szállítási műveletre történő alkalmazása, amely az ország területén végzett be‑ és/vagy kirakodással jár, a szolgáltatásnyújtás szabadsága és az áruk szabad mozgása aránytalan korlátozásának minősülne, és nem lenne igazolható, mivel a belső piac megfelelő működését akadályozó aránytalan adminisztratív terheket eredményezne. (
616
)
1108.
Másodszor, ami a szolgáltatások szabad mozgását és a közös közlekedéspolitikát illeti, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy a hibrid modell korlátozza a közlekedési szolgáltatások nyújtásának szabadságát, megsértve ezzel az EUMSZ 91. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 58. cikk (1) bekezdését. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének alkalmazását a közös közlekedéspolitika végrehajtásával kell elérni. A hibrid modell újra bevezeti a szolgáltató állampolgársága vagy letelepedésének helye alapján történő megkülönböztetés egy formáját, és visszalépést jelent a szolgáltatásnyújtás szabadságát biztosító közös közlekedéspolitika kialakításában. Mivel az ítélkezési gyakorlatból az is kitűnik, hogy az uniós jogalkotó e területen nem rendelkezik olyan mérlegelési jogkörrel, mint amelyre a közös közlekedéspolitika más területein hivatkozhat, a Parlament és a Tanács nem tett eleget azon kötelezettségének, hogy a közös közlekedéspolitikán keresztül biztosítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó elvek alkalmazását.
1109.
Abban az esetben, ha a Bíróság azt relevánsnak ítélné, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy ugyanezen okokból megsértették az EUMSZ 56. cikket. Végül emlékeztetnek arra, hogy vitatják azt az elgondolást, amely szerint a 2020/1057 irányelv a 96/71 irányelv szigorúbb jogi szabályozásától való eltéréseket vezet be.
1110.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalapok elutasítását kérik.
2) Elemzés
1111.
E jogalap első részét illetően a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság azt állítja, hogy a „hibrid modell” az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk által tiltott, mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedés, amely az EUMSZ 36. cikk alapján nem igazolható.
1112.
E felperesek véleményem szerint nem bizonyították kellőképpen, hogy az Unió egészének szintjén ez lenne a hibrid modell alkalmazásának hatása, továbbá általános és nem alátámasztott állításokra szorítkoztak. Ennek bizonyítása annál is nehezebb, mivel a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a nemzetközi közúti szállítási műveletekre a 2020/1057 irányelvben előírt feltételek mellett történő alkalmazása által az áruk szabad mozgására gyakorolt állítólagos korlátozó hatások egyértelműen túl esetlegesnek és túl közvetettnek tűnnek ahhoz, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy a „hibrid modell” akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet, és így az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk értelmében vett korlátozásnak minősül. (
617
)
1113.
A Bizottság 2017. április 27‑i sajtóközleményének (
618
) idézése nem tette lehetővé a felperesek számára, hogy megszilárdítsák álláspontjukat. Egyrészt ugyanis a Bizottság nem a 2020/1057 irányelvről, hanem azon esetről nyilatkozott, amikor a nemzeti jogszabályokat az érintett tagállam által egyoldalúan meghatározott feltételek mellett nemzetközi szállítási műveletekre alkalmazzák. Másrészt, bár a Bizottság akkor sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a nemzeti szabályozás alkalmazásának kiváltó oka pusztán az volt, hogy az érintett nemzetközi szállítási művelet az ország területén történő ki‑ vagy berakodást foglal magában, meg kell állapítani, hogy az uniós jogalkotó a 2020/1057 irányelvben éppen nem ezt a kritériumot fogadta el annak meghatározása érdekében, hogy kiküldetésről van‑e szó, vagy sem. Egyébiránt a Bizottság ugyanezen sajtóközleményben kijelentette, hogy indokolatlannak tartja, hogy a nemzeti jogszabályokat olyan nemzetközi szállítási műveletekre alkalmazzák, amelyek nem állnak elegendő kapcsolatban az érintett tagállammal.
1114.
A jelen jogalap első részét tehát mint megalapozatlant el kell utasítani.
1115.
Ami a jelen jogalap második részét illeti, már emlékeztettem a közlekedési ágazat sajátos jellegére és a Szerződésekben elfoglalt különleges helyzetére, (
619
) amely ágazat a belső piac keretében különös jogi szabályozás hatálya alá tartozik. Emlékeztetek különösen arra, hogy a közlekedésnek a belső piac normatív rendszerében fennálló különleges státuszát a Szerződésen alapuló, bármely tagállamban történő letelepedéshez való jog, valamint a fuvarozók szabad szolgáltatásnyújtáshoz való olyan jogának kombinációja jellemzi, amely kizárólag annyiban biztosított, amennyiben e jogot az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott másodlagos jogi intézkedések révén biztosították.
1116.
Ami a szolgáltatásnyújtás szabadságának állítólagos megsértését illeti, kiindulásként megjegyzem, hogy sem a Bolgár Köztársaság, sem a Ciprusi Köztársaság semmilyen módon nem támasztotta alá azon állítását, amely szerint a „hibrid modell” korlátozza a szállítási szolgáltatások nyújtásának szabadságát.
1117.
Ha azonban a Bíróság megvizsgálná a jelen jogalap ezen részét, emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 91. cikk előírja, hogy a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságát az uniós jogalkotó hajtja végre.
1118.
Amint azt már kifejtettem, az uniós jogalkotó teljes mértékben jogosult arra, hogy egy jogalkotási aktusnak az érintett munkavállalók szociális védelmének növelése érdekében történő kiigazítása révén módosítsa azokat a feltételeket, amelyek mellett a közúti közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága gyakorolható, mivel a liberalizáció mértékét az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése értelmében nem közvetlenül az EUMSZ 56. cikk, hanem maga az uniós jogalkotó határozza meg a közös közlekedéspolitika végrehajtása keretében.
1119.
E körülmények között a jelen jogalap második részét mint megalapozatlant mindenképpen el kell utasítani.
i)
Az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértéséről
1) A felek érvei
1120.
A Lengyel Köztársaság szerint a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdésében foglalt rendelkezések sértik az EUMSZ 11. cikket és a Charta 37. cikkét, mivel a környezetvédelemből eredő követelményeket nem vették kellőképpen figyelembe.
1121.
E két rendelkezésből az következik, hogy az uniós intézmények kötelesek tartózkodni az olyan intézkedések meghozatalától, amelyek veszélyeztethetik a környezetvédelmi célkitűzések elérését, mégpedig az EUMSZ 191. és EUMSZ 192. cikkhez kapcsolódó intézkedéseken túlmenően is. A környezetvédelmi követelmények más uniós politikákba való beépítésének elve, amely e rendelkezésekből ered, lehetővé teszi a környezetvédelmi célkitűzések és követelmények összeegyeztetését az Unió által követett egyéb érdekekkel és célokkal, valamint a fenntartható fejlődésre való törekvéssel. Ez az elv önmagában valamely uniós jogi aktus megsemmisítésének okául szolgál, amennyiben a környezeti érdekeket nyilvánvalóan nem vették figyelembe, vagy azokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyták, amint az az EK 6. cikk Geelhoed főtanácsnok általi értelmezéséből következik. (
620
)
1122.
Tekintettel az EUMSZ 11. cikk széles horizontális jellegére, annak vizsgálata során, hogy valamely adott intézkedés megfelelően járul‑e hozzá a környezetvédelemhez, azt nem lehet a többi, az adott tevékenység viszonylatában erre a célra elfogadott uniós intézkedéstől elkülönülten figyelembe venni, hanem az Unió által ezen a területen elfogadott intézkedések összessége szolgáltatja az értékelés megfelelő kereteit. Az uniós jogalkotó intézkedése ezen integrációs elvvel való összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkozó bírósági felülvizsgálatnak hasonlónak kell lennie ahhoz, mint amelyet a Törvényszék végez, amikor azt kell értékelnie, hogy a Bizottság valamely intézkedése tiszteletben tartja‑e az energiapolitikai szolidaritás elvét. (
621
) E körülmények között az említett jogalkotónak a vitatott intézkedések elfogadása előtt figyelembe kellett vennie a környezetvédelmi követelményeket, ami többek között azt jelenti, hogy elemeznie kellett a tervezett szabályok környezetre gyakorolt hatását, és meg kellett győződnie arról, hogy e szabályok nem veszélyeztetik a környezetvédelem területén elfogadott egyéb másodlagos jogi aktusokban meghatározott célkitűzések megvalósítását.
1123.
A Parlamentnek és a Tanácsnak mérlegelnie kellett volna az ütköző érdekeket, és adott esetben el kellett volna végezniük a megfelelő módosításokat. Az EUMSZ 11. cikk olyan értelmezése, amely szerint az csak jogterületekre vonatkozik, különös intézkedésekre nem, nagymértékben viszonylagossá tenné annak jelentőségét. A környezetvédelmi követelményeket az uniós jog érintett területének részét képező különböző intézkedések meghatározása során is figyelembe kell venni. Azt az érvet, amely szerint a levegőszennyezés csökkentésére vonatkozó egyéb másodlagos jogi aktusokat nem lehet figyelembe venni, el kell utasítani, mivel ennek hiányában újfent megkérdőjeleződne az EUMSZ 11. cikk hatékonysága, mivel az intézmények elfogadhatnának olyan jogi aktust, amely gátolja vagy akadályozza a környezetvédelem területén elfogadott jogi aktusokban meghatározott célok elérését, miközben az uniós környezetpolitika előtt álló fő kihívást a klímaválság jelenti, és az intézményeknek következetesen az Unió által elfogadott éghajlatpolitikai célok megvalósításán kell munkálkodniuk. Köztudott, hogy a közlekedésből származó kibocsátások által okozott levegőszennyezés számos egészségügyi problémát okoz, amelyekhez elsősorban a közúti közlekedés járul hozzá. A kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a kabotázsműveleteket és a harmadik országok közötti műveleteket végző járművezetőkre történő alkalmazása révén a 2020/1057 irányelv alkalmazása a Lengyel Köztársaság szerint további utazásokat, többek között üres járművel megtett utakat eredményez, és ennélfogva a szén‑dioxid‑kibocsátás és a légszennyező anyagok kibocsátásának növekedését eredményezi, jóllehet az intézmények épp ellenkezőleg, kötelesek tartózkodni az olyan intézkedésektől, amelyek veszélyeztetik a szennyezőanyag‑kibocsátás és a szén‑dioxid‑kibocsátás csökkentése, valamint az Unió – többek között az európai zöld megállapodásból eredő – környezetvédelmi célkitűzéseinek, a klímasemleges Unió 2050‑ig – a közlekedésből származó teljes kibocsátásnak az 1990‑es szinthez képest 2050‑ig 90%‑kal való csökkentése révén – történő megvalósítására irányuló célkitűzésnek, valamint a vonatkozó uniós jogszabályok által a tagállamok számára meghatározott célkitűzéseknek az elérése érdekében már elfogadott szabályok hatékonyságát.
1124.
Egyébiránt a 2020/1057 irányelv környezetre gyakorolt hatásait többek között annak fényében kell értékelni, hogy azok hozzáadódnak a mobilitási csomagot alkotó egyéb jogi aktusoknak, vagyis a 2020/1054 rendeletnek és a 2020/1055 rendeletnek betudható hatásokhoz. Márpedig a járművek visszatérésére vonatkozó kötelezettség környezetre gyakorolt negatív hatásait különböző elemzések tanúsítják.
1125.
A megtámadott intézkedések és az Unió éghajlatpolitikai célkitűzései közötti potenciális összeütközés szolgált egyébiránt Vălean biztos azzal kapcsolatos aggályainak alapjául, hogy a mobilitási csomag, különösen a jármű nyolchetente történő kötelező visszatérése és a kombinált szállítási műveletekre vonatkozó korlátozások nem felelnek meg sem az európai zöld megállapodás törekvéseinek, sem az Európai Tanács által kitűzött azon célnak, hogy az Unió 2050‑re klímasemlegessé váljon. (
622
) A Lengyel Köztársaság hangsúlyozza továbbá, hogy a Bizottság 2020‑ban ambiciózusabbá tette az Unió éghajlatpolitikáját, (
623
) és hogy a megtámadott intézkedések által megkövetelt további utakból származó szén‑dioxid‑kibocsátások tovább akadályozhatják e kitűzött cél elérését.
1126.
A megtámadott intézkedések által a környezetre gyakorolt negatív hatások kétségessé teszik az üvegházhatásúgáz‑kibocsátás csökkentése tekintetében a 2018/842 rendeletben (
624
) meghatározott célkitűzéseknek, az egyes légköri szennyező anyagok kibocsátásai tekintetében a 2016/2284 irányelvben (
625
) meghatározott célkitűzéseknek és a levegőminőség tekintetében a 2008/50 irányelvben (
626
) meghatározott célkitűzéseknek a tagállamok általi elérését. A megtámadott rendelkezések alapján történő további nitrogén‑oxid‑ és porkibocsátás alkalmas arra, hogy kétségessé tegye a tagállamok által a levegővédelmi tervekben, különösen a nemzetközi fuvarozás által használt közlekedési útvonalak közelében található zónákra és agglomerációkra vonatkozóan elfogadott tervekben meghatározott fellépés hatékonyságát.
1127.
Mindezen negatív hatások ellenére az alperes intézmények nem tettek eleget azon kötelezettségüknek, hogy elvégezzék az ezen intézkedések által az Unió környezetvédelmi célkitűzéseinek elérésére és a tagállamokat a környezetvédelmi jogi aktusok alapján terhelő kötelezettségek teljesítésére gyakorolt hatás megfelelő elemzését. A mobilitási csomagot alkotó jogi aktusok egyike sem tért ki indokolásában a környezettel kapcsolatos kérdésekre, és e kérdéseket a mobilitási csomag elfogadása előtt készült hatásvizsgálat sem vizsgálta, mivel a Bizottság megelégedett annak kijelentésével, hogy nem azonosított semmilyen, a tervezett lehetőségek által a környezetre gyakorolt hatást. (
627
)
1128.
Az alperes intézmények tehát nem elemezték a megtámadott rendelkezések végrehajtásának a környezetvédelmi követelményekre gyakorolt hatását, holott e rendelkezések hatásai ellentétesek a környezetvédelem területén elfogadott jogi aktusokban meghatározott célokkal. Az említett intézmények nem mérlegelték e célokat a mobilitási csomag által követett érdekekre tekintettel. A környezetvédelmi követelményeket, valamint a környezet magas szintű védelmének és minősége javításának célját nyilvánvalóan nem vették figyelembe. Ami a 2020/1057 irányelvet illeti, ez különösen abból tűnik ki, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a kombinált szállítás kezdeti vagy végső szakaszára való alkalmazása egyrészt megnehezíti azok Közép‑Európában történő teljesítését a periférián található államok fuvarozói számára, másrészt pedig kevésbé vonzóvá teszi azok igénybevételét. Az elérni kívánt céllal ellentétben végső soron előnyben részesítik a kizárólag közúton megtett kétoldalú utakat, még akkor is, ha azok „nem környezetbarátak”. A kabotázsra vonatkozó korlátozások kombinált szállításra gyakorolt hatásáról szóló, a Bizottság számára készített elemzés megerősítette, hogy a kombinált szállítási műveletek keretében a kabotázsszolgáltatások nyújtására vonatkozó korlátozások károsak a környezetre, és ellentétesek az európai zöld megállapodással kapcsolatos feltevésekkel. (
628
)
1129.
Következésképpen a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdése sérti az EUMSZ 11. cikkben és a Charta 37. cikkében kimondott integráció elvét.
1130.
A Tanács, a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek e jogalap elutasítását kérik.
2) Elemzés
1131.
A jelen jogalap keretében a Lengyel Köztársaság által előadott érvek többsége az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének megsértésére alapított jogalapok keretében előadott érvek megismétlése, amelyeket ugyanezen felperes a 2020/1054 rendelet és a 2020/1055 rendelet ellen irányuló keresetében terjesztett elő. Így az EUMSZ 11. cikk értelmezésével és hatályával, a Charta 37. cikkének értelmezésével és hatályával, a környezetvédelmi szempontok beépítése EUMSZ 11. cikkben megfogalmazott elvének és az arra vonatkozó bírósági felülvizsgálatnak a terjedelmével, az uniós jogalkotó közlekedéspolitikát is érintő többi környezetpolitikai intézkedésének szükséges figyelembevételével, a hatásvizsgálat EUMSZ 11. cikk megsértésének minősülő állítólagos hiányának kérdésével, valamint az irányelv és az európai zöld megállapodás közötti kapcsolat kérdésével kapcsolatos érveket illetően utalok a jelen indítvány 565. és azt követő pontjaira, valamint 591. és azt követő pontjaira.
1132.
Így a 2020/1055 rendelettel szemben benyújtott keresetek keretében az uniós környezetpolitika és éghajlat‑változási politika megsértésére alapított jogalapok elemzése kapcsán általam levont következtetéssel összhangban meg kell állapítani, hogy a 2020/1057 irányelv elfogadásának időpontjában az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörének teljes körű gyakorlása során jogosan vélhette úgy, hogy a 2020/1057 irányelvből eredő kötelezettségek végrehajtásából eredő, a környezetre gyakorolt esetleges káros következményeket korlátozni lehet a konkrétabban a szóban forgó tevékenység környezeti vonatkozásaira vonatkozó meglévő jogszabályok alapján, amelyeknek támogatniuk kell a fuvarozókat a kevésbé szennyező mobilitásra való technológiai átállásban.
1133.
Hozzáteszem, hogy ez véleményem szerint a 2020/1057 irányelv esetében annál is inkább igaz, mivel – amint arra a Parlament hivatkozott – több okból is vita tárgyát képezi, hogy az irányelv valóban további szennyezőanyag‑kibocsátás forrása‑e.
1134.
Először is emlékeztetek arra, hogy a 2020/1057 irányelv célja, hogy „ágazatspecifikus szabályok[at állapítson meg annak érdekében], hogy egyensúlyt lehessen teremteni a fuvarozóknak a határon átnyúló szolgáltatásnyújtásra vonatkozó szabadsága, az áruk szabad mozgása és a járművezetők számára biztosítandó megfelelő munkakörülmények és szociális védelem között”, (
629
) és hogy ezen irányelv 1. cikke felsorol bizonyos olyan szabályokat, amelyek alkalmazása lehetővé fogja tenni a fuvarozók számára annak meghatározását, hogy az uniós jogalkotó által e meghatározás céljára relevánsként elfogadott jellemzők alapján mely – különösen szociális – jogszabályokat kell alkalmazni a járművezetőkre. Így nem rögtön nyilvánvaló, hogy a valamely munkavállalóra alkalmazandó szociális jog meghatározása milyen hatást gyakorol az uniós környezetpolitikához kapcsolódó tárgykörökre. Inkább tűnhetnek kizárólag a fuvarozók arra irányuló szándéka következményének, hogy a műveleteiket oly módon szervezzék át, hogy mentesüljenek a 2020/1057 irányelv szerinti, rájuk nézve költségesebb kötelezettségek alkalmazása alól.
1135.
Másodszor, mindenesetre, mivel a Bíróság a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletében (
630
) kimondta, hogy a 96/71 irányelv alkalmazandó az olyan transznacionális szolgáltatásnyújtásra, amely munkavállalók kiküldésével jár, így a közúti szállítási ágazatban is, (
631
) és mivel a 96/71 irányelvet hatálybalépésétől kezdve a Bíróság által így adott értelmezésnek megfelelően kellett értelmezni, az irányelv által rögzített, a kiküldetésre vonatkozó szabályokat tehát a közúti szállítási ágazatban is alkalmazni kellett. Márpedig a Lengyel Köztársaság által éppen a 2020/1057 irányelvvel szemben felhozott kevés érv egyike abban áll, hogy a kiküldetésre vonatkozó szabályoknak a kombinált szállítási műveletekre az ezen irányelv 1. cikkének (6) bekezdésében előírt feltételek mellett történő alkalmazása (
632
) visszatart olyan műveletektől, amelyek környezetre nézve kedvező hatása egyébként ismert és elismert. A fuvarozók így lemondanak a multimodális szállításról és csak közúti szállítást végeznek, ily módon megszüntetve a kombinált szállítás igénybevételének környezeti szempontból fennálló előnyeit.
1136.
Mindazonáltal, mivel a kiküldetésre vonatkozó szabályok már kizárólag a 96/71 irányelv hatálya alatt és a Bíróság által a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletben felidézett kritériumok szerint is alkalmazandók voltak, a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályoknak az ilyen műveletekre történő alkalmazása – amint azt a Parlament hangsúlyozza – nem forradalmasíthatja a korábban fennálló jogi szabályozást. Hozzáteszem, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése tisztázza azokat a feltételeket, amelyek mellett ezeket a szabályokat alkalmazni kell, és „a járművezető nem minősül […] kiküldetésben lévő munkavállalónak, ha […] kombinált fuvarozási művelet részeként kezdeti vagy végső közúti szállítást végez, ha a szóban forgó közúti szakasz maga is kétoldalú szállítási műveletekből áll”, az említett irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében meghatározottak szerint. A kiküldetésre vonatkozóan a 2020/1057 irányelvben előírt szabályok tehát nem minden esetben alkalmazandók a kombinált szállításra.
1137.
Ami a kabotázsműveleteknek a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok hatálya alá vonásából eredő, a Lengyel Köztársaság által hivatkozott kibocsátásnövekedésre vonatkozó állítást illeti, emlékeztetek arra, hogy az 1072/2009 rendelet (17) preambulumbekezdése már előírta, hogy „[a] [96/71] irányelv rendelkezései alkalmazandók a kabotázsműveletet végző fuvarozási vállalkozásokra”. Ennélfogva, amint arra a Parlament hivatkozott, a Lengyel Köztársaság által leírt, a környezetre gyakorolt esetleges hatásokat – feltéve, hogy léteznek – nem lehet a 2020/1057 irányelvnek betudni.
1138.
Végül, ami azt az érvet illeti, amely szerint a 2020/1057 irányelv által a környezetre gyakorolt állítólagos hatásokat annak figyelembevételével kell értékelni, hogy azok hozzáadódnak a mobilitási csomag más összetevőiből állítólagosan eredő hatásokhoz, annak nem lehet helyt adni, mivel ez utóbbiak semmiképpen sem tudhatók be magának az irányelvnek.
1139.
A fenti indokok összességére tekintettel az EUMSZ 11. cikknek és a Charta 37. cikkének a megsértésére alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
3.
A 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdését érintő jogalapokról
1140.
A Lengyel Köztársaság az egyetlen, amely vitatja a 2020/1057 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének jogszerűségét, amely rendelkezéssel az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy az ezen irányelvben foglalt intézkedéseket 2022. február 2‑tól alkalmazandóvá teszi. Ennek érdekében három jogalapra hivatkozik: a jogbiztonság elvének megsértésére, az arányosság elvének megsértésére és az EUMSZ 94. cikk megsértésére. Az utóbbi két jogalapot együtt fogom vizsgálni.
a)
A jogbiztonság elvének megsértéséről
1) A felek érvei
1141.
Mivel a 2020/1057 irányelv azon rendelkezései, amelyeknek a megsemmisítését a Lengyel Köztársaság kéri, állítása szerint pontatlanok és értelmezési problémákat, valamint gyakorlati nehézségeket vetnek fel a közúti fuvarozási műveleteket végző járművezetők foglalkoztatási és munkafeltételeire alkalmazandó jog meghatározása tekintetében, e rendelkezések nemzeti szintű végrehajtásához magasabb szintű jogi aktusok elfogadása szükséges, amelyek például Lengyelországban hosszú jogalkotási munkát igényelnek. Az irányelv által meghatározott tizennyolc hónap nem elegendő a nemzeti rendelkezések kialakulásának, majd annak biztosításához, hogy a fuvarozók az e rendelkezéseknek való megfelelés érdekében megismerjék azokat. A fuvarozóknak figyelembe kell venniük az ágazatra irányadó kollektív szerződéseket, valamint a különböző nemzeti szabályozásokat is. Azonkívül, hogy a 2020/1057 irányelv már önmagában tartalmaz bizonyos új kötelezettségeket, és a 96/71 irányelvet alkalmazandóvá tette a szállítási ágazatban, hatálybalépése a 2018/957 irányelvnek (
633
) a közúti szállítási ágazatban történő alkalmazását is maga után vonja, (
634
) ami szintén bizonyos alkalmazkodási időt tesz szükségessé a fuvarozók számára. E körülmények között a 2022. február 2‑i, vagyis egy, alig több mint 18 hónappal a 2020/1057 irányelv elfogadását követő időpont meghatározása sérti a jogbiztonság elvét, amely az állandó ítélkezési gyakorlat szerint megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek ahhoz, hogy az érintettek az uniós joggal kapcsolatos helyzetekben és jogviszonyokban eligazodhassanak, és amelynek tiszteletben tartása a pénzügyi következményekkel járó szabályok esetében különösen fontos. Az uniós jogalkotónak a konkrét átültetési időszak meghatározására vonatkozó kötelezettségének hiánya, nem azonosítható az említett jogalkotó e tekintetben fennálló teljes mérlegelési jogkörével. Bár a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet (
635
) tisztázta a 96/71 irányelv hatályát, meghozatalára csak 2020‑ban került sor, és bizonyos kérdéseket függőben hagyott, amely folytán a 2020/1057 irányelv – az alperes intézmények állításával ellentétben – nem a fuvarozók korábban fennálló jogi helyzetének kismértékű módosítását jelenti. Ha több időt biztosítanak a fuvarozóknak ahhoz, hogy az új szabályozási keretet elsajátítsák, ez lehetővé tette volna számukra, hogy jobban alkalmazkodjanak az említett kerethez.
1142.
A Parlament és a Tanács, valamint az őket támogató beavatkozó felek azt állítják, hogy e jogalap megalapozatlan.
2) Elemzés
1143.
A jogbiztonság elvére vonatkozó elemzési keretet illetően utalok a jelen indítvány 117. és azt követő pontjaira, és csupán emlékeztetek arra, hogy a bírósági felülvizsgálat lényegében annak vizsgálatában áll, hogy valamely rendelkezés félreérthető‑e annyira, hogy a címzettjei emiatt nem tudják megfelelő bizonyossággal eloszlatni az annak hatályát vagy tartalmát illető esetleges kétségeket, amely folytán nem tudják egyértelműen meghatározni az e rendelkezésből eredő jogaikat és kötelezettségeiket.
1144.
E tekintetben véleményem szerint elegendő megállapítani, hogy a 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy legkésőbb 2022. február 2‑ig fogadják el és hirdessék ki az ezen irányelvnek való megfeleléshez szükséges rendelkezéseket, és ezen időponttól kezdve alkalmazzák ezeket az intézkedéseket. A 2022. február 2‑i időpontot az uniós jogalkotó egyértelműen meghatározta, mégpedig már az irányelv kihirdetésének időpontjában. Nem volt tehát kétséges, hogy az irányelv címzettjeinek – a tagállamoknak – mely időpontra kellett felkészíteniük nemzeti jogrendjüket a 2020/1057 irányelvben előírt kötelezettségeknek való megfelelésre. A tagállamoknak és a fuvarozóknak tehát 18 hónapjuk volt arra, hogy felkészüljenek a 2020/1057 irányelv átültetésére.
1145.
A Lengyel Köztársaság arról próbál meggyőzni, hogy a 2020/1057 irányelv 9. cikkét valamilyen módon közvetve érinti a 2020/1057 irányelvben állítólagosan újonnan elfogadott rendelkezések pontatlan és bizonytalan jellege. Az itt vizsgált jogalap tehát a már tárgyalt érvek megvitatására irányuló új kísérletnek tűnik. (
636
) Hozzáteszem, hogy – amint arra a Tanács is hivatkozott – a Lengyel Köztársaság által a 2020/1057 irányelv 9. cikkével kapcsolatban kifejtett érvelés szintén azon a téves előfeltevésen alapul, amely szerint a 96/71 irányelv nem volt alkalmazandó a szállítási ágazatra, és hogy a 2020/1057 irányelv hatása az volt, hogy egy teljes, felkészületlen új ágazatot a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó új és összetett szabályoknak vetettek alá. Márpedig már volt alkalmam emlékeztetni arra, hogy nem ez volt a helyzet, amint az többek között a Federatie Nederlandse Vakbeweging ítéletből következik.
1146.
Következésképpen a jogbiztonság elvének megsértésére alapított jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
b)
Az arányosság elvének és az EUMSZ 94. cikknek a megsértéséről
1) A felek érvei
1147.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jogalkotó megsértette az arányosság elvéből eredő követelményeket, mivel nem terjesztett elő olyan objektív indokokat, amelyek igazolnák a tizennyolc hónapos átültetési határidő megállapítását, miközben az azonos jellegű jogi aktusok tekintetében elfogadott határidő általában két év, mint a 2014/67 és a 2018/957 irányelv esetében, a 96/71 irányelv pedig még hosszabb határidőt írt elő. A közúti szállítási ágazat sajátosságai miatt a vállalkozásoknak elegendő, legalább a többi szolgáltatási ágazat számára biztosítottal azonos időt kellett volna biztosítani az új szabályozásnak való megfelelésre. Az uniós jogalkotónak azt is figyelembe kellett volna vennie, hogy a fuvarozóknak egyidejűleg fel kellett készülniük a 2020/1054 és a 2020/1055 rendeletből eredő követelmények alkalmazására is, amelyek arra kötelezik a fuvarozókat, hogy lényegesen módosítsák a szolgáltatásnyújtás feltételeit. Az uniós jogalkotó azt sem vette figyelembe, hogy a fuvarozási piacot kis‑ és középvállalkozások uralják, amelyeknek több időre van szükségük az új szabályozás megismeréséhez és az ahhoz való alkalmazkodáshoz, különös tekintettel azokra a költségekre, amelyekkel ez számukra jár. A fuvarozók helyzete a Covid19‑világjárvány miatt elfogadott intézkedések következtében még nehezebbé vált. Egyébiránt a Lengyel Köztársaság azzal érvel, hogy egyes tagállamok különösen szigorú szankciókat írtak elő a foglalkoztatási és munkafeltételek, valamint az azokhoz kapcsolódó alaki követelmények be nem tartása esetére. E szankciók a jogalkotó által előírt határidő leteltekor hatályba lépnek, így nem hagynak időt a fuvarozóknak arra, hogy alkalmazkodjanak az új szabályokhoz. A tizennyolc hónapos határidő megállapítása tehát nem felel meg az arányosság elve követelményeinek.
1148.
Az ilyen határidő‑megállapítás az EUMSZ 94. cikkel is ellentétes, mivel nem veszi figyelembe a fuvarozók gazdasági körülményeit. A Lengyel Köztársaság az arányosság elvének megsértésére alapított jogalap keretében kifejtett észrevételeire hivatkozik. Ezenkívül az EUMSZ 94. cikknek a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3), (4), (6) és (7) bekezdése általi megsértésére alapított jogalap keretében kifejtett érveire is hivatkozik, amelyekből lényegében az következik, hogy a járművezetők kiküldetésére vonatkozó szabályok alkalmazásából eredő változások jelentős költségekkel járnak a szállítási vállalkozások számára, és egy részük csődjéhez fognak vezetni, valamint, hogy e vállalkozások sebezhetősége tovább nő, mivel a 2020/1057 irányelv elfogadására a Covid19‑világjárvány jellemezte gazdasági válság időszakában került sor. E körülmények figyelembevételének elmulasztása a 2020/1057 irányelv 1. cikke által a szállítási vállalkozásokra gyakorolt várható negatív hatásokra tekintettel az EUMSZ 94. cikk megsértését bizonyítja.
1149.
A Tanács és a Parlament, valamint az őket támogató beavatkozó felek kérik e két jogalap megalapozatlanként történő elutasítását.
2) Elemzés
1150.
Ami az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapot illeti, a Tanáccsal egyetértésben annak felidézésére szorítkozom, hogy az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy mivel a tagállamok kormányai részt vesznek az irányelvek előkészítő munkálataiban, ezért olyan helyzetben kell lenniük, hogy az előírt határidőn belül kidolgozzák a végrehajtásukhoz szükséges jogszabályi szövegeket. (
637
) Az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az irányelvek átültetési határidejének megállapításával kapcsolatban, és nem köteles a 18 hónapos határidő megállapítását igazoló különös indokokat előadni.
1151.
Ami az EUMSZ 94. cikk állítólagos megsértését illeti, a Lengyel Köztársaság érvelését úgy kell értelmezni, hogy a 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése nem önmagában véve sérti e rendelkezést, hanem azért, mert azzal a hatással jár, hogy az ezen irányelv által előírt kötelezettségeket az általa meghatározott időponttól kezdve kötelezővé teszi többek között a hatálya alá tartozó fuvarozókkal szemben. Márpedig a felperes úgy véli, hogy e kötelezettségek sértik az EUMSZ 94. cikket.
1152.
Kiindulásként megjegyzem, hogy a Lengyel Köztársaság nem bizonyította, hogy a 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése az EUMSZ 94. cikk értelmében vett, „a fuvarozási díjakra és feltételekre vonatkozóan elfogadott intézkedés[nek]” minősül, ami egyébként jogosan kétségbe vonható, mivel e 9. cikk önmagában véve a 2020/1057 irányelv átültetéséhez szükséges nemzeti rendelkezések elfogadására és kihirdetésére vonatkozó időpont meghatározására szorítkozik. Ha a Bíróság osztja kétségeimet, a jelen jogalapot már el lehetne utasítani.
1153.
Egyebekben a Lengyel Köztársaság érvelésével szemben ugyanazt a kifogást lehet felhozni, mint amelyet a jogbiztonság elvének a 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése általi megsértésére alapított jogalap elemzése keretében megfogalmaztam. Amint arra a Tanács rámutatott, az EUMSZ 94. cikknek a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdése általi megsértésére alapított jogalap vizsgálata keretében már előterjesztették a közúti szállítási ágazatban működő kis‑ és középvállalkozások arányára, az ezen ágazatnak a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok hatálya alá vonásából eredő költségekre, a 2020/1057 irányelvben előírt intézkedések igazolásának hiányára, valamint a Covid19‑világjárvány hatásaira vonatkozó érveket, és a Lengyel Köztársaság nyilvánvalóan már megvitatott és eldöntött kérdések újbóli megvitatását kívánja elérni. Márpedig, mivel már megállapítottam, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3), (4), (6) és (7) bekezdése nem sérti az EUMSZ 94. cikket, (
638
) ugyanezen megállapítást kell tenni a 2020/1057 irányelv 9. cikkének (1) bekezdését illetően is.
1154.
A fenti indokok összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az egyrészt az arányosság elvének, másrészt pedig az EUMSZ 94. cikknek a 2020/1057 irányelv 9. cikke (1) bekezdése általi megsértésére alapított jogalapokat mint megalapozatlanokat utasítsa el.
4.
A 2020/1057 irányelvvel kapcsolatos keresetekre vonatkozó következtetés
1155.
A C‑541/20. és a C‑551/20. sz. ügyben benyújtott keresetek azon részét, amelyben azok a 2020/1057 irányelvre vonatkoznak, valamint a C‑544/20., a C‑548/20., a C‑550/20. és a C‑555/20. sz. ügyben benyújtott kereseteket el kell utasítani.
V. A költségekről
1156.
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
1157.
E szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. Azonban, ha az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Bíróság határozhat úgy, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.
1158.
E megfontolások fényében és a C‑541/20–C‑555/20. sz. egyesített ügyekben benyújtott keresetek sajátos körülményeire tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon a költségekről.
1159.
A Bíróság a C‑541/20. sz. ügyben a Litván Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
1160.
A Bíróság a C‑543/20. és a C‑544/20. sz. ügyben a Bolgár Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
1161.
A Bíróság a C‑546/20. és a C‑548/20. sz. ügyben Romániát kötelezi a költségek viselésére.
1162.
A Bíróság a C‑549/20. sz. ügyben a Parlamentet és a Tanácsot kötelezi a költségek viselésére.
1163.
A Bíróság a C‑550/20. sz. ügyben a Ciprusi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
1164.
A Bíróság a C‑553/20. és a C‑555/20. sz. ügyben a Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
1165.
A C‑542/20., a C‑545/20., a C‑547/20., a C‑551/20., a C‑552/20. és a C‑554/20. sz. ügyben mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
1166.
Egyébiránt a Bíróság eljárási szabályzata 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Litván Köztársaság és Románia, amennyiben beavatkozó félként vettek részt a jelen egyesített ügyekben, az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Svéd Királyság maguk viselik saját költségeiket.
VI. Végkövetkeztetés
1167.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a C‑541/20–C‑555/20. sz. egyesített ügyekben a következőképpen határozzon:
1)
A Bíróság helyt ad a Ciprusi Köztársaság által a C‑549/20. sz. ügyben benyújtott keresetnek.
2)
A Bíróság helyt ad a Litván Köztársaság által a C‑542/20. sz. ügyben, a Bolgár Köztársaság által a C‑545/20. sz. ügyben, Románia által a C‑547/20. sz. ügyben, Magyarország által a C‑551/20. sz. ügyben, a Máltai Köztársaság által a C‑552/20. sz. ügyben és a Lengyel Köztársaság által a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetnek annyiban, amennyiben azok a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja ellen irányulnak.
3)
Következésképpen a Bíróság a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontját megsemmisíti annyiban, amennyiben az az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosítja.
4)
A Bíróság a 2) pontban említett kereseteket az ezt meghaladó részükben elutasítja.
5)
A Bíróság a Litván Köztársaság által a C‑541/20. sz. ügyben, Bulgária által a C‑543/20. és a C‑544/20. sz. ügyben, Románia által a C‑546/20. és C‑548/20. sz. ügyben, a Ciprusi Köztársaság által a C‑550/20. sz. ügyben és a Lengyel Köztársaság által a C‑553/20. és a C‑555/20. sz. ügyben benyújtott keresetet elutasítja.
6)
A Bíróság a C‑541/20. sz. ügyben a Litván Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
7)
A Bíróság a C‑543/20. és a C‑544/20. sz. ügyben a Bolgár Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
8)
A Bíróság a C‑546/20. és a C‑548/20. sz. ügyben Romániát kötelezi a költségek viselésére.
9)
A Bíróság a C‑549/20. sz. ügyben a Parlamentet és a Tanácsot kötelezi a költségek viselésére.
10)
A Bíróság a C‑550/20. sz. ügyben a Ciprusi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
11)
A Bíróság a C‑553/20. és a C‑555/20. sz. ügyben a Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
12)
A C‑542/20., a C‑545/20., a C‑547/20., a C‑551/20., a C‑552/20. és a C‑554/20. sz. ügyben mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
13)
A Litván Köztársaság és Románia, amennyiben beavatkozó félként vettek részt a jelen egyesített ügyekben, az Észt Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Svéd Királyság maguk viselik saját költségeiket.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Az 561/2006/EK rendeletnek a maximális napi és heti vezetési időre, a minimum szünetekre, valamint a napi és heti pihenőidőre vonatkozó minimumkövetelmények tekintetében és a 165/2014/EU rendeletnek a menetíró készülékkel történő helymeghatározás tekintetében történő módosításáról szóló 2020. július 15‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 249., 1. o.; helyesbítések: HL 2020. L 252., 57. o.; HL 2020. L 269., 44. o.; HL 2020. L 307., 33. o.; HL 2021. L 137., 20. o.).
(
3
)	Az 1071/2009/EK rendeletnek, az 1072/2009/EK rendeletnek és az 1024/2012/EU rendeletnek a közúti fuvarozási ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló 2020. július 15‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 249., 17. o.).
(
4
)	A közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályoknak a 96/71/EK irányelv és a 2014/67/EU irányelv tekintetében való meghatározásáról, a 2006/22/EK irányelvnek a végrehajtási követelmények tekintetében történő módosításáról, valamint az 1024/2012/EU rendelet módosításáról szóló 2020. július 15‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2020. L 249., 49. o.; helyesbítés: HL 2023. L 188., 63. o.).
(
5
)	HL 1992. L 368., 38. o.
(
6
)	A munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslatot és a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslatot kísérő hatásvizsgálat (a továbbiakban: a hatásvizsgálat szociális része), valamint a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslatot kísérő hatásvizsgálat (a továbbiakban: a hatásvizsgálat székhellyel kapcsolatos része).
(
7
)	A Bíróság elnöke 2021. április 27‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
8
)	A Bíróság elnöke 2021. április 27‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
9
)	A Bíróság elnöke 2021. április 21‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
10
)	A Bíróság elnöke 2021. április 29‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
11
)	A Bíróság elnöke 2021. május 3‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
12
)	A Bíróság elnöke 2021. április 29‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
13
)	A Bíróság elnöke 2021. április 22‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
14
)	A Bíróság elnöke 2021. április 22‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
15
)	A Bíróság elnöke 2021. május 12‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
16
)	A Bíróság elnöke 2021. április 29‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
17
)	A Bíróság elnöke 2021. április 13‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
18
)	A Bíróság elnöke 2021. április 22‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
19
)	Bár a kereseti kérelmet így fogalmazták meg, a kereset jogalapjai a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) pontja ellen irányulnak (lásd a C‑552/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél VIII. pontját).
(
20
)	A Bíróság elnöke 2021. április 27‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
21
)	A Bíróság elnöke 2021. április 27‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
22
)	A Bíróság elnöke 2021. április 27‑i határozataival engedte meg a beavatkozást.
(
23
)	Lásd: Szpunar főtanácsnok Trijber és Harmsen egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑340/14 és C‑341/14, EU:C:2015:505, 29. pont). Lásd még: 2015. október 1‑jei Trijber és Harmsen ítélet (C‑340/14 és C‑341/14, EU:C:2015:641, 48. pont).
(
24
)	Lásd: 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
25
)	Ezen ágazat sajátos aspektusai között hagyományosan említik többek között a közlekedési szolgáltatásoknak egy meghatározott infrastruktúrához való szükséges kapcsolódását, a termelési eszközök rendkívül mobil jellegét, valamint a kereskedelmi közlekedési szolgáltatások és a saját termelés (vagyis a gépjárművel történő egyedi közlekedés) közötti nagy fokú helyettesíthetőséget. A szakirodalomban több más aspektust is említenek.
(
26
)	Lásd ebben az értelemben: 1985. május 22‑iParlament kontra Tanács ítélet (13/83, EU:C:1985:220, 49. és 50. pont).
(
27
)	2004. szeptember 9‑iSpanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑184/02 és C‑223/02, EU:C:2004:497, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
28
)	Lásd ebben az értelemben: 2014. március 18‑iInternational Jet Management ítélet (C‑628/11, EU:C:2014:171, 36. pont). Lásd még: 1974. április 4‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (167/73, EU:C:1974:35, 27. pont).
(
29
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 159. pont). Lásd még: 2010. december 22‑iYellow Cab Verkehrsbetrieb ítélet (C‑338/09, EU:C:2010:814, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
30
)	2010. december 22‑iYellow Cab Verkehrsbetrieb ítélet (C‑338/09, EU:C:2010:814, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
31
)	Lásd ebben az értelemben például: 1994. október 5‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑381/93, EU:C:1994:370, 13. pont); 2003. február 6‑iStylianakis ítélet (C‑92/01, EU:C:2003:72, 24. pont).
(
32
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 160. pont); 2017. december 20‑iAsociación Profesional Elite Taxi ítélet (C‑434/15, EU:C:2017:981, 48. pont).
(
33
)	2010. december 22‑iYellow Cab Verkehrsbetrieb ítélet (C‑338/09, EU:C:2010:814, 33. pont). Lásd még: Szpunar főtanácsnok Prestige and Limousine ügyre vonatkozó indítványa (C‑50/21, EU:C:2022:997, 4. pont).
(
34
)	Lásd az 1072/2009 rendelet III. fejezetét. Lásd még: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 2. o.
(
35
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 4. o.
(
36
)	2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 340. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	Lásd a jelen indítvány 42. pontját.
(
38
)	Lásd többek között: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még ebben az értelemben: 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 354. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
39
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 114. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 151. pont).
(
40
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 115. pont); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
41
)	2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 170. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 118. pont).
(
42
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 118. és 119. pont). Lásd még: 2011. május 12‑iLuxemburg kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑176/09, EU:C:2011:290, 62. pont, valamint ebben az értelemben a 66. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
43
)	2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 170. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
44
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 116. pont); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
45
)	Lásd ebben az értelemben: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 177. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
46
)	Lásd: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 167. pont); 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106. pont).
(
47
)	Lásd a jelen indítvány 6. lábjegyzetét.
(
48
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 76–81., valamint 84. és 85. pont).
(
49
)	HL 2016. L 123., 1. o.
(
50
)	Lásd: az intézményi megállapodás (13) pontja; 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83. pont).
(
51
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 84. pont).
(
52
)	Lásd: Sharpston főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványának (C‑482/17, EU:C:2019:321) 96. pontja, amelyre kifejezetten hivatkozik a 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82. pontja.
(
53
)	Lásd: Sharpston főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványának (C‑482/17, EU:C:2019:321) 96. pontja, amelyre kifejezetten hivatkozik a 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82. pontja.
(
54
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 82. pont).
(
55
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85. pont).
(
56
)	Lásd: az intézményközi megállapodás (14) pontja; 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83. pont).
(
57
)	2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 159. pont); 2010. július 8‑iAfton Chemical ítélet (C‑343/09, EU:C:2010:419, 57. pont).
(
58
)	Lásd: az intézményközi megállapodás (15) pontja; 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83. pont); 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43. pont).
(
59
)	Lásd: Sharpston főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványának (C‑482/17, EU:C:2019:321) 97. pontja, amelyre kifejezetten hivatkozik a 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82. pontja.
(
60
)	Lásd: Sharpston főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványának (C‑482/17, EU:C:2019:321) 98. pontja.
(
61
)	2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 64. és 65. pont).
(
62
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43. pont).
(
63
)	2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
64
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 86. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még ebben az értelemben: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 160–163. pont).
(
65
)	Lásd ebben az értelemben: 2010. július 8‑iAfton Chemical ítélet (C‑343/09, EU:C:2010:419, 39. pont).
(
66
)	2022. február 22‑iStichting Rookpreventie Jeugd és társai ítélet (C‑160/20, EU:C:2022:101, 67. pont); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 80. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
67
)	2021. február 3‑iFussl Modestraße Mayr ítélet (C‑555/19, EU:C:2021:89, 95. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
68
)	Lásd különösen: 2022. július 14‑iBizottság kontra VW és társai ítélet (C‑116/21 P–C‑118/21 P, C‑138/21 P és C‑139/21 P, EU:C:2022:557, 140. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
69
)	Lásd többek között: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 110. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
70
)	2022. február 24‑iGlavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto ítélet (C‑262/20, EU:C:2022:117, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
71
)	2021. február 3‑iFussl Modestraße Mayr ítélet (C‑555/19, EU:C:2021:89, 99. pont). Lásd: 2011. május 12‑iLuxemburg kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑176/09, EU:C:2011:290, 32. pont).
(
72
)	Lásd a jelen indítvány 42. pontját.
(
73
)	Lásd: 2011. május 12‑iLuxemburg kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑176/09, EU:C:2011:290, 34. és 35. pont).
(
74
)	2005. szeptember 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑176/03, EU:C:2005:542, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2005. november 15‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑320/03, EU:C:2005:684, 72. pont); 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítélet (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 91. pont); 2009. július 16‑iHorvath ítélet (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29. pont); 2011. december 21‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑28/09, EU:C:2011:854, 120. pont).
(
75
)	Lásd különösen: 2005. szeptember 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑176/03, EU:C:2005:542, 42. pont); 2005. november 15‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑320/03, EU:C:2005:684, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2011. december 21‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑28/09, EU:C:2011:854, 121. pont).
(
76
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 128. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
77
)	Lásd: Geelhoed főtanácsnok Ausztria kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59. és 60. pont).
(
78
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 130. és 131. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
79
)	Lásd ebben az értelemben: 1971. március 31‑iBizottság kontra Tanács ítélet (22/70, EU:C:1971:32, 40. pont); 2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 17. pont). Lásd még: Jacobs főtanácsnok Bizottság kontra EBB ügyre vonatkozó indítványa (C‑15/00, EU:C:2002:557, 82. pont).
(
80
)	2022. március 31‑iBizottság kontra Lengyelország (Energiatermékek adóztatása) ítélet (C‑139/20, EU:C:2022:240, 55. és 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
81
)	Lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 17. és 18. pont).
(
82
)	A Litván Köztársaság érveit a C‑541/20. sz. ügyben felhozott, az arányosság elvének a 2020/1054 rendelet 1. cikke 6. pontjának d) alpontja általi megsértésére alapított jogalapja keretében adja elő. Ezeket az érveket azonban tartalmukra tekintettel a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozó jogalapok elemzése keretében kell megvizsgálni.
(
83
)	A tárgyaláson a Litván Köztársaság a szóban forgó rendelkezésnek az uniós intézmények által megjelölttől eltérő értelmezése alapján nemzeti szinten kiszabott szankciókra is hivatkozott.
(
84
)	2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 223. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 319. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
85
)	2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 100. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
86
)	2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 224. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 320. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
87
)	2019. január 30‑iPlanta Tabak ítélet (C‑220/17, EU:C:2019:76, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
88
)	2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 225. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 321. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
89
)	Lásd ebben az értelemben: 2005. április 14‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (C‑110/03, EU:C:2005:223, 31. pont).
(
90
)	Kiemelés tőlem.
(
91
)	E tekintetben megjegyzem, hogy nem kétséges, hogy a visszatérés helyére történő vezetés ideje munkaidőnek minősül. Lásd az 561/2006 rendelet 9. cikkének a 2020/1054 rendelet 1. cikke 8. pontjának b) alpontjával módosított (2) bekezdését. Lásd még analógia útján: 2015. szeptember 10‑iFederación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras ítélet (C‑266/14, EU:C:2015:578, 50. pont).
(
92
)	Lásd: 2004. november 11‑iAdanez‑Vega ítélet (C‑372/02, EU:C:2004:705, 37. pont); 1999. február 25‑iSwaddling ítélet (C‑90/97, EU:C:1999:96, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
93
)	Lásd: 2018. április 12‑iBizottság kontra Dánia ítélet (C‑541/16, EU:C:2018:251, 28. és 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdését.
(
94
)	Lásd ebben az értelemben analógia útján: 2019. január 30‑iPlanta Tabak ítélet (C‑220/17, EU:C:2019:76, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
95
)	Lásd ebben az értelemben: Bot főtanácsnok Bizottság kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/12, EU:C:2013:549, 85. pont).
(
96
)	Lásd: 2018. április 12‑iBizottság kontra Dánia ítélet (C‑541/16, EU:C:2018:251, 47. pont).
(
97
)	Lásd e beadvány 25. pontját.
(
98
)	A munkavállalók szabad mozgásának korlátozását illetően lásd: 2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Németország (A 2009/72 és a 2009/73 irányelv átültetése) ítélet (C‑718/18, EU:C:2021:662, 60. pont); a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását illetően pedig: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 104. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
99
)	Lásd többek között: 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet (C‑50/21, EU:C:2023:448, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
100
)	2023. június 8‑iFastweb és társai (A számlázás gyakorisága) ítélet (C‑468/20, EU:C:2023:447, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: Szpunar főtanácsnok Prestige and Limousine ügyre vonatkozó indítványa (C‑50/21, EU:C:2022:997, 50. pont, valamint a 19. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
101
)	Lásd ebben az értelemben: 2004. október 5‑iCaixaBank France ítélet (C‑442/02, EU:C:2004:586, 14. pont).
(
102
)	Lásd ebben az értelemben olyan helyzetekben, amelyekben mind a letelepedés szabadsága, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadsága érintett: 2011. március 29‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑565/08, EU:C:2011:188, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2013. március 7‑iDKV Belgium ítélet (C‑577/11, EU:C:2013:146, 35. és 36. pont).
(
103
)	Lásd: Szpunar főtanácsnok Prestige and Limousine ügyre vonatkozó indítványa (C‑50/21, EU:C:2022:997, 50. pont, valamint a 20. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
104
)	Lásd többek között: 2021. szeptember 2‑iInstitut des Experts en Automobiles ítélet (C‑502/20, EU:C:2021:678, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
105
)	Lásd többek között: 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet (C‑50/21, EU:C:2023:448, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
106
)	Lásd az 561/2006 rendelet 2. és 3. cikkét. A „szállítási vállalkozás” fogalmát e rendelet 4. cikkének p) pontja határozza meg.
(
107
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 105. pont).
(
108
)	Lásd a jelen indítvány 42. pontját.
(
109
)	Ezeket a fejleményeket a hatásvizsgálat szociális része, különösen az 1/2. rész, 1–11., 26. és 49. o., valamint a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, különösen az 1/2. rész, 7–22. o. ismerteti.
(
110
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 2.1.1. és 2.2.2. pont.
(
111
)	A hatásvizsgálat szociális része, 39. o.
(
112
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 20. o. A Bizottság különösen azt állapította meg, hogy a munkakörülmények romlásának kockázata, a nem megfelelő pihenési feltételeket, az időkorlátokat és a stresszt is beleértve, nem került hatékonyan kezelésre a korábbi szabályok megsértése és hiányosságai, alkalmazásuk merevsége, valamint a piaci nyomás miatt.
(
113
)	Lásd a 2020/1054 rendelet (2) preambulumbekezdését. A hatásvizsgálat szociális része (lásd: 1/2. rész, 5–6. o.) szerint a szociális jogszabályok hatékonysága hiányának fő okai között szerepeltek a nem egyértelmű és nem megfelelő szabályok, valamint a nemzeti hatóságok általi eltérő értelmezés és alkalmazás.
(
114
)	Lásd a 2020/1054 rendelet (1) preambulumbekezdését.
(
115
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 19. o.
(
116
)	Lásd a 2020/1054 rendelet (3), (6) és (36) preambulumbekezdését.
(
117
)	Ugyanezen okból véleményem szerint el kell utasítani a Lengyel Köztársaság által felhozott azon kifogást is, amely szerint a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség sérti az 561/2006 rendelet 4. cikkének f) pontját.
(
118
)	Az 561/2006 rendelet 9. cikkének (2) bekezdése a 2020/1054 rendelet hatálybalépését megelőzően ugyanis úgy rendelkezett, hogy „[a] járművezető által utazással töltött bármely időszak, annak érdekében hogy eljusson arra a helyre, vagy oda visszatérjen, ahol az ezen rendelet hatálya alá eső jármű található, azért, hogy azt a járművet átvegye, amely továbbá nem a járművezető otthonánál és nem is a járművezető általános tartózkodási helyeként szolgáló munkáltatói működési központnál található, nem számít pihenőnek, illetve szünetnek, hacsak nincs a járművezető kompon vagy vonaton, és nem áll a rendelkezésére háló‑ vagy fekvőhely”. Ugyanezen cikk (3) bekezdése szintén a „járművezető otthoná[ra] és […] a járművezető általános tartózkodási helyeként szolgáló munkáltatói működési központ[ra]” hivatkozott.
(
119
)	Lásd: 2010. április 29‑iSmit Reizen ítélet (C‑124/09, EU:C:2010:238, 27. pont). Nyelvi szempontból a „működési központ” fogalma megfelel az ezen ítéletben, valamint a 2001. január 18‑iSkills Motor Coaches és társai ítéletben (C‑297/99, EU:C:2001:37) használt „központi ügyintézési hely” fogalmának, továbbá az 1071/2009 rendelet 5. cikke c) pontjának eredeti változatában használt „operatív központ” fogalmának.
(
120
)	Lásd: 2010. április 29‑iSmit Reizen ítélet (C‑124/09, EU:C:2010:238, 31. pont).
(
121
)	Az „EU‑13” kifejezés mindazokat az államokat jelöli, amelyek 2004 után váltak az Európai Unió tagjává, és amelyek hozzáadódnak ahhoz a 15 államhoz, amelyek már tagállamok voltak („EU‑15”).
(
122
)	A hatásvizsgálat e tekintetben egy, a lengyel munkáltatói szövetség által a lengyel járművezetők körében végzett felmérésre hivatkozik, amely szerint 23%‑uk 15 napot tölt úton, 15%‑uk több mint 30 napot tölt a tartózkodási helyétől/bázisától távol, 7%‑uk pedig kevesebb mint 5 napot tölt a tartózkodási helyétől/bázisától távol. Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 20. o.
(
123
)	Lásd különösen a jelen indítvány 203. pontját.
(
124
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41. és 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
125
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41., 42., 61., 62., 64. és 128. pont).
(
126
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 51. o.
(
127
)	Lásd a jelen indítvány 122. lábjegyzetét.
(
128
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 20. o.
(
129
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 6.2.1. szakasz, 63. o.
(
130
)	Lásd az 561/2006 rendelet 16. cikkét és a 165/2014 rendelet 33. cikkét.
(
131
)	Lásd a jelen indítvány 132. pontját.
(
132
)	Lásd a jelen indítvány 47. pontját.
(
133
)	Lásd a jelen indítvány 219. és 220. pontját.
(
134
)	Lásd a jelen indítvány 56. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
135
)	Lásd a jelen indítvány 179. pontját.
(
136
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 49. o. Noha az ebben az összefüggésben vizsgált intézkedések a tervezett pihenőidőnek a járműben való eltöltésére vonatkozó esetleges tilalomhoz kapcsolódtak, ugyanilyen jellegű nehézségek merülnek fel annak megállapítása során, hogy a szállítási vállalkozás lehetővé tette‑e a járművezető számára, hogy visszatérjen a tartózkodási helyére vagy a működési központba, de a járművezető úgy döntött, hogy ezt nem teszi meg, vagy nyomást gyakoroltak rá annak érdekében, hogy visszatartsák őt a visszatéréstől.
(
137
)	Az EGSZB 2017/02852. sz. véleménye, 1.7. pont.
(
138
)	A munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslat 1. cikke 5. pontjának c) alpontja az 561/2006 rendelet 8. cikkének a következő tartalmú (8b) bekezdéssel történő kiegészítését írta elő: „A szállítási vállalkozás oly módon szervezi meg a járművezetők munkáját, hogy azok három egymást követő héten belül legalább egy alkalommal otthon tarthassák meg a rendszeres heti pihenőidőt vagy a csökkentett pihenőidő kompenzációjaként tartott 45 óránál hosszabb heti pihenőidőt.”
(
139
)	A jogalkotó csak azon járművezetők esetében fogadta el a visszatérésre vonatkozó háromhetes ütemezést, akik két egymást követő csökkentett heti pihenőidőt tartottak (a 8. cikk (8a) bekezdésének második albekezdése), tehát a munkában töltött harmadik hetet követően a két csökkentett heti pihenőidő kompenzációjaként rendszeres pihenőidőt fognak tartani.
(
140
)	A Lengyel Köztársaság a közúti infrastruktúrára gyakorolt káros hatásokra is hivatkozik. Ezekkel az érvekkel az EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének megsértésével kapcsolatos jogalapokra vonatkozó részben, a jelen indítvány 281. és azt követő pontjaiban foglalkozom.
(
141
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 48. o.
(
142
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 20. o., valamint a jelen indítvány 217., 229., 236. és 260. pontja.
(
143
)	Ez az adat egyrészt a Közúti Fuvarozók Nemzetközi Egyesületének (IRU) 2018. október 26‑i nyílt levelében szereplő azon értékelés, amely szerint azon kötelezettség elfogadása, hogy a járműveknek három-négy hetente vissza kell térniük, alkalmas arra, hogy a tehergépjárművek által megtett kilométerek számát évi 80 millió járműkilométerről 135 millió járműkilométerre növelje, másrészt pedig az Eurostat azon adatai közötti összehasonlításból ered, amelyekből az tűnt ki, hogy 2016‑ban a tehergépjármű‑forgalom összesen 135725 millió járműkilométert tett ki. A Tanács megjegyezte, hogy a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettség nem a járműveket érinti, hanem a járművezetőket, akik nem feltétlenül a járművel térnek vissza, és akik, amint az a hatásvizsgálatból kitűnik (lásd a jelen indítvány 122. lábjegyzetét), az esetek többségében három vagy négyhetente már visszatérnek.
(
144
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 2.3.1.1. szakasz.
(
145
)	Az AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials) amerikai szabványügyi szervezet dolgozta ki, és a járművek által a közúti infrastruktúrára gyakorolt hatást mutatja.
(
146
)	Az EK 74. cikket illetően lásd: Stix‑Hackl főtanácsnok Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑184/02 és C‑223/02, EU:C:2004:194, 162. pont).
(
147
)	A tagállamok közötti közúti árufuvarozás díjainak megállapításáról szóló, 1989. december 21‑i 4058/89/EGK tanácsi rendelet (HL 1989. L 390., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 286. o.).
(
148
)	Az EK 74. cikket illetően lásd: Stix‑Hackl főtanácsnok Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑184/02 és C‑223/02, EU:C:2004:194, 163. pont).
(
149
)	Lásd: Stix‑Hackl főtanácsnok Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑184/02 és C‑223/02, EU:C:2004:194, 164. pont).
(
150
)	Az EUMSZ 9. cikket illetően lásd: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 46. pont).
(
151
)	Lásd ebben az értelemben: Stix‑Hackl főtanácsnok Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑184/02 és C‑223/02, EU:C:2004:194, 164. pont).
(
152
)	Lásd a jelen indítvány 42. pontját.
(
153
)	Lásd az EUMSZ 191. cikk (3) bekezdésének analógiájára: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 135. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
154
)	Lásd a jelen indítvány 143. lábjegyzetét.
(
155
)	Lásd a jelen indítvány 284. pontját.
(
156
)	E tekintetben lásd még a jelen indítvány 222. pontját.
(
157
)	Lásd a jelen indítvány 291. és 292. pontját.
(
158
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, különösen a 60. és 61. o.
(
159
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, különösen a 63. és azt követő oldalak.
(
160
)	Az Európai Parlamenthez, az Európai Tanácshoz, a Tanácshoz, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz és a Régiók Bizottságához intézett, „Az európai zöld megállapodás” című 2019. december 11‑i bizottsági közlemény, COM(2019) 640 final (a továbbiakban: európai zöld megállapodás).
(
161
)	Európai zöld megállapodás, 2.1.5. pont.
(
162
)	Az Európai Tanács 2019. december 12‑i ülésének következtetései, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
)	A‑I. Vălean biztos nyilatkozata az I. mobilitási csomag Európai Parlament általi végleges elfogadásáról, Brüsszel, 2020. július 9., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/statement_20_1319.
(
164
)	Lásd a C‑553/20. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 45. pontját.
(
165
)	Lásd a jelen indítvány 564. és azt követő pontjait.
(
166
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 129–131. pont). Egy, az EUMSZ 191. cikkel összeegyeztethetőnek ítélt rendelkezés szükségképpen összeegyeztethető lesz a Charta 37. cikkével, lásd: 2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet (C‑444/15, EU:C:2016:978, 61–64. pont).
(
167
)	Lásd analógia útján: 1992. március 11‑iCompagnie commerciale de l’Ouest és társai ítélet (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, 18. pont).
(
168
)	Ez a kifogás véleményem szerint úgy értendő, hogy az csak a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségére vonatkozik, mivel a járművezetők háromhetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség már szerepelt a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslatban, amely hatásvizsgálat tárgyát képezte, lásd: a munkaidőről szóló rendeletre irányuló javaslat 1. cikke 5. pontjának c) alpontja, és az e javaslatot kísérő, a hatásvizsgálat szociális része.
(
169
)	Megjegyzem, hogy az elemzés e szakaszában nem fogok belemenni a járművezetők visszatérésére vonatkozó kötelezettségből eredő lehetséges vagy tényleges többletkibocsátáshoz kapcsolódó adatokra vonatkozó vitába, mivel először is ez nem szükséges az uniós környezetpolitika megsértésére alapított érvek vizsgálatához, másodszor pedig e vitát az arányosság elvének megsértésére vonatkozó érvek vizsgálata során kell majd eldönteni.
(
170
)	Lásd a jelen indítvány 575. és azt követő pontjait.
(
171
)	A jogalkotó csak azt az esetet irányozta elő, amikor a járművezető visszatérése adott esetben megszervezhető a járműnek a székhely szerinti tagállamba való visszatérésével egyidejűleg: lásd a 2020/1055 rendelet (8) preambulumbekezdését.
(
172
)	Lásd ebben az értelemben: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:362, 88. pont); 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 48. pont).
(
173
)	Lásd: 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 44. pont).
(
174
)	Lásd: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 119. pont).
(
175
)	Lásd ebben az értelemben: 2017. szeptember 20‑iElecdey Carcelen és társai ítélet (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 és C‑221/16, EU:C:2017:705, 40. pont).
(
176
)	Lásd: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 86. pont).
(
177
)	Lásd a jelen indítvány 47. pontját.
(
178
)	Lásd a jelen indítvány 197. pontját.
(
179
)	Lásd ebben az értelemben: 1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19. és 20. pont); 1997. július 17‑iSAM Schiffahrt és Stapf ítélet (C‑248/95 és C‑249/95, EU:C:1997:377, 52., 63. és 64. pont).
(
180
)	E tekintetben lásd ebben az értelemben: 1973. november 13‑iWerhahn Hansamühle és társai kontra Tanács és Bizottság ítélet (63/72–69/72, EU:C:1973:121, 17. pont).
(
181
)	Lásd ebben az értelemben: 1958. június 21‑i Wirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie és társai kontra Főhatóság ítélet (13/57, EU:C:1958:10, 292. o.).
(
182
)	Lásd a jelen indítvány 80. pontját.
(
183
)	Lásd a jelen indítvány 148–150. pontját.
(
184
)	1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391, 20. pont).
(
185
)	Lásd a jelen indítvány 90. pontját.
(
186
)	Lásd: e hatásvizsgálat, 18. o.
(
187
)	A tehergépjárművek biztonságos és védett parkolóhelyeiről szóló tanulmány zárójelentése (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), 8. és 18–20. o.
(
188
)	A transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról és a 661/2010/EU határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1315/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 348., 1. o.; a továbbiakban: TEN‑T rendelet).
(
189
)	E rendelkezés (3) bekezdése értelmében „[m]inden olyan parkoló, amely tanúsítvánnyal rendelkezik, feltüntetheti, hogy az uniós szabványok és eljárások szerinti tanúsítvánnyal rendelkezik. A[TEN‑T] rendelet […] 39. cikke (2) bekezdésének c) pontjával összhangban a tagállamoknak ösztönözniük kell a kereskedelmi úthasználóknak szánt parkolóhelyek létrehozását”. E rendelkezés (4) bekezdése szerint „[a] Bizottság 2024. december 31‑ig jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a járművezetők által igénybe vehető megfelelő pihenőhelyek és a védett parkolók rendelkezésre állásáról, valamint a (2) bekezdésben említett, felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal összhangban tanúsított biztonságos és védett parkolók kiépüléséről. A jelentésben a Bizottság felsorolhat olyan intézkedéseket, amelyek a biztonságos és védett parkolók számának növelését és minőségének javítását szolgálják”.
(
190
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 64. o.
(
191
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 70. o.
(
192
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 18. o.
(
193
)	2017. december 20‑i ítélet (C‑102/16, a továbbiakban: Vaditrans ítélet, EU:C:2017:1012).
(
194
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 46. o.
(
195
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 18. o.
(
196
)	Az 561/2006 rendelet 4. cikkének g) pontja értelmében e rendelet alkalmazásában „»napi pihenőidő«: az a napi időszak, melynek során a járművezető szabadon rendelkezik idejével, és amely »rendszeres napi pihenőidőt« és »csökkentett napi pihenőidőt« foglal magába”. E rendelkezés első franciabekezdése értelmében „»rendszeres napi pihenőidő«: bármely, legalább 11 órát tartó pihenő. Ezt a rendszeres napi pihenőidőt két időszakra is lehet bontani, melynek az első része szünet nélkül legalább 3 óra, a második része pedig szünet nélkül legalább 9 óra”. Az említett rendelkezés második franciabekezdése értelmében „»csökkentett napi pihenőidő«: legalább 9 óra, de kevesebb, mint 11 óra pihenő”.
(
197
)	Az 561/2006 rendelet 4. cikkének h) pontja értelmében e rendelet alkalmazásában „»heti pihenőidő«: az a heti időszak, melynek során egy járművezető szabadon rendelkezik idejével, és amely »rendszeres heti pihenőidőt« és »csökkentett heti pihenőidőt« foglal magába”. E rendelkezés első franciabekezdése értelmében „»rendszeres heti pihenőidő«: bármely, legalább 45 órás pihenő”. Az említett rendelkezés második franciabekezdése értelmében „»csökkentett heti pihenőidő«: bármely, 45 óránál rövidebb pihenő, mely a 8. cikk (6) bekezdése feltételeinek megfelelően legalább 24 óra folyamatos időtartamra csökkenthető”.
(
198
)	Vaditrans ítélet (31., 32. és 48. pont).
(
199
)	Lásd a jelen indítvány 42. pontját.
(
200
)	A 2020/1054 rendelet (13) preambulumbekezdése értelmében „[a] társadalmi haladás előmozdítása érdekében célszerű meghatározni, hogy hol lehet eltölteni a heti pihenőidőt, ezáltal gondoskodva arról, hogy a járművezetők megfelelő pihenési feltételeket élvezzenek. A szálláshely színvonala különösen fontos a rendszeres heti pihenőidő során, amelyet a járművezetőnek a vezetőfülkén kívül, a szállítási vállalkozásnak mint munkáltatónak a költségére igénybe vett megfelelő szálláshelyen kell töltenie. A járművezetők jó munkakörülményeinek és biztonságának garantálása érdekében célszerű egyértelművé tenni azt a követelményt, hogy ha a járművezetők otthonuktól távol töltik a rendszeres heti pihenőidejüket, színvonalas és a nemüket figyelembe vevő szálláshelyet kell biztosítani számukra”.
(
201
)	Vaditrans ítélet (31., 32. és 48. pont).
(
202
)	Vaditrans ítélet (43. pont).
(
203
)	Vaditrans ítélet (44. pont).
(
204
)	Vaditrans ítélet (45. pont).
(
205
)	Vaditrans ítélet (46. és 47. pont).
(
206
)	Vaditrans ítélet (44. pont).
(
207
)	Vaditrans ítélet (44. pont).
(
208
)	Vaditrans ítélet (44. és 45. pont).
(
209
)	2017. december 20‑iVaditrans ítélet (C‑102/16, EU:C:2017:1012, 42. pont).
(
210
)	Vaditrans ítélet (44. pont). Lásd a jelen indítvány 379. pontját. Lásd még: a Bíróság elnökhelyettesének 2021. április 13‑iLitvánia kontra Parlament és Tanács végzése (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 38. pont).
(
211
)	Lásd a 2020/1054 rendelettel módosított 561/2006 rendelet 8. cikkének (6) bekezdését.
(
212
)	E rendelkezés értelmében az 561/2006 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése helyébe a következő szöveg lép: „(1) A tagállamok szabályokat állapítanak meg az e rendelet […] megsértése esetén kiszabandó szankciókra vonatkozóan, és megtesznek minden olyan intézkedést, amely azok végrehajtásának biztosításához szükséges. Az említett szankcióknak hatékonynak, a jogsértéseknek a 2006/22/EK […] irányelv […] III. melléklete szerinti súlyával arányosnak […] kell lenniük. E rendelet […] semmilyen megsértése nem vonhat maga után egynél több szankciót vagy eljárást. A tagállamok értesítik a Bizottságot ezekről a szabályokról és intézkedésekről, valamint az arányosságuk értékelésére szolgáló, nemzeti szinten kiválasztott módszerről és kritériumokról. A tagállamok az ezeket érintő minden későbbi módosításról haladéktalanul értesítik a Bizottságot. A Bizottság tájékoztatja a tagállamokat az említett szabályokról és intézkedésekről, valamint azok esetleges módosításáról. A Bizottság gondoskodik arról, hogy ezek az információk az Unió összes hivatalos nyelvén megjelenjenek egy kifejezetten erre a célra szolgáló nyilvános weboldalon, részletes tájékoztatást nyújtva a tagállamokban alkalmazandó ilyen szankciókról.”
(
213
)	Lásd a munkaidőről szóló rendeletre irányuló, a jelen indítvány 11. pontjában hivatkozott javaslat 1. cikke 5. pontjának c) alpontját.
(
214
)	Lásd többek között: 2017. december 20‑iErzeugerorganisation Tiefkühlgemüse ítélet (C‑516/16, EU:C:2017:1011, 88. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
215
)	A „járművezető” fogalmát az 561/2006 rendelet 4. cikkének c) pontja határozza meg.
(
216
)	Vaditrans ítélet (44. pont). Lásd még a jelen indítvány 379. pontját. Lásd továbbá: a Bíróság elnökhelyettesének 2021. április 13‑iLitvánia kontra Parlament és Tanács végzése (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 38. pont).
(
217
)	Lásd a jelen indítvány 80. pontját.
(
218
)	A hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, 39. o.
(
219
)	A 165/2014 rendelet 3. cikkének a 2016/799 végrehajtási rendelet 6. cikkének harmadik mondatával összefüggésben értelmezett (4) bekezdése értelmében a nyilvántartásba vétel szerinti tagállamtól eltérő tagállamban üzemeltetett járműveket eredetileg az intelligens menetíró készülékre vonatkozó, az e végrehajtási rendelet I. C. mellékletében meghatározott részletes szabályok hatálybalépését, azaz 2019. június 15‑ét követő tizenöt éven belül, vagyis 2034. június 15‑ig kellett a 165/2014 rendelet 8–10. cikke szerinti intelligens menetíró készülékkel felszerelni.
(
220
)	A 2016/799 végrehajtási rendelet módosításáról szóló, 2021. július 16‑i (EU) 2021/1228 bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2021. L 273., 1. o.).
(
221
)	A 2016/799 végrehajtási rendelet módosításáról szóló, 2023. május 16‑i (EU) 2023/980 bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2023. L 134., 28. o.).
(
222
)	Bizottság, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018, 9. o.
(
223
)	Európai Parlament (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Az intelligens menetíró készülékek 2020‑ig történő felszerelése: Költségek és előnyök), 2018. február 2. (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29615643), 7. o.
(
224
)	Lásd: a Bizottság 2018. október 4‑i levele a Tanácsnak, a C‑551/20. sz. ügyben benyújtott B4. melléklet.
(
225
)	Lásd a jelen indítvány 219. lábjegyzetét.
(
226
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153. pont); 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 100. és 110. pont).
(
227
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153. pont); 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 111. pont).
(
228
)	2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 112. pont).
(
229
)	2017. december 20‑iGlobal Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
230
)	Lásd ebben az értelemben: 2017. december 20‑iGlobal Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
231
)	Lásd többek között: 2022. szeptember 8‑iMinisterstvo životního prostředí (Jácintkék ara papagájok) ítélet (C‑659/20, EU:C:2022:642, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
232
)	Lásd ebben az értelemben: 1988. szeptember 20‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet (203/86, EU:C:1988:420, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
233
)	Ez a cikk kivételként az 1. cikk 15. pontjának és a 2. cikk 12. pontjának rendelkezéseit jelöli meg, amelyeket csak 2024. december 31‑től kell alkalmazni. E két rendelkezés nem képezi a jelen ügyekben benyújtott keresetek tárgyát.
(
234
)	E két intézmény szerint csak a jelen indítvány előző lábjegyzetében említett két rendelkezésre vonatkozó elhalasztott időpont kerülne előrehozatalra a rendelet egésze hatálybalépésének időpontjára.
(
235
)	A Bíróság elnökhelyettesének 2021. április 13‑iLitvánia kontra Parlament és Tanács végzése (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 31. pont).
(
236
)	Vaditrans ítélet (44. pont).
(
237
)	Lásd többek között: 2021. július 15‑iBizottság kontra Landesbank Baden‑Württemberg és ESZT ítélet (C‑584/20 P és C‑621/20 P, EU:C:2021:601, 104. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
238
)	Lásd a jelen indítvány 394. pontját.
(
239
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 73–75. pont).
(
240
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 76. pont).
(
241
)	Ez a rendelkezés, amely a közúti fuvarozói szakma gyakorlásának követelményeire vonatkozik, előírja, hogy „[a] közúti fuvarozói szakmát gyakorló vállalkozásoknak a következő követelményeket kell teljesíteniük: […] tényleges és állandó székhely valamely tagállamban”.
(
242
)	A C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél e jogalapját a Bolgár Köztársaság mind a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjára, mind pedig 2. cikke 4. pontjának a) alpontjára tekintettel fejti ki. Pergazdaságossági okokból ezt csak itt vizsgálom meg, mivel a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjára vonatkozó elemzésemből levont következtetések értelemszerűen alkalmazandók az említett rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja tekintetében.
(
243
)	1992. július 16‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
244
)	1992. július 16‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
245
)	COM(2018) 51 final, 2018. január 31.
(
246
)	A Ciprusi Köztársaság a C‑549/20. sz. ügyben benyújtott keresetében nem vitatta a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontját, így a lényeges eljárási szabályoknak az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdéséből eredő megsértésére alapított jogalapja kizárólag a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettségre irányul.
(
247
)	Lásd a jelen indítvány 10. pontját.
(
248
)	HL 2018. C 197., 38. o.
(
249
)	HL 2018. C 176., 57. o.
(
250
)	Lásd: RB, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, elérhető a következő címen: https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
(
251
)	Lásd az RB eljárási szabályzatának (HL 2014. L 65., 41. o., a 2020/1055 rendelet hatálybalépésének időpontjában alkalmazandó változat) 56. és 57. cikkét.
(
252
)	Lásd az RB eljárási szabályzata 2020/1055 rendelet hatálybalépésének időpontjában alkalmazandó változatának 59. cikkét.
(
253
)	1992. július 16‑i ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
254
)	1995. július 5‑i ítélet (C‑21/94, EU:C:1995:220).
(
255
)	1995. július 5‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑21/94, EU:C:1995:220, 17. és 18. pont).
(
256
)	Lásd: a Bíróság elnökhelyettesének 2004. március 17‑iBizottság kontra Tanács végzése (C‑176/03, EU:C:2004:158, 9–11. pont).
(
257
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 1.1. pontját.
(
258
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 1.4. és 3.2. pontját.
(
259
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 1.6. pontját.
(
260
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 5.2. pontját.
(
261
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 5.2. pontját.
(
262
)	Lásd az EGSZB 2018. január 18‑i véleményének 5.2. pontját.
(
263
)	Lásd különösen az RB 2018. február 1‑jei véleményének 6–8. pontját.
(
264
)	Lásd az RB 2018. február 1‑jei véleményének 9. pontját.
(
265
)	Lásd analógia útján: 1995. július 5‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑21/94, EU:C:1995:220, 27. pont). Más lenne a helyzet akkor, ha a jogalkotási eljárás során olyan jogalapot illesztenek be, amely teljes mértékben igazolja az EGSZB‑vel való ismételt konzultációt, amint az az egészségügyi technológiaértékelésről és a 2011/24/EU irányelv módosításáról szóló, 2021. december 15‑i (EU) 2021/2282 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2021. L 458., 1. o.) elfogadása során történt, amint arra a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság rámutatott. Az EGSZB által ugyanazon jogalkotási eljárás során megfogalmazott két véleményt illetően lásd: HL 2018. C 283., 38. o. és HL 2021. C 286., 95. o.
(
266
)	Lásd e tekintetben az Európai Tanács 2019. december 12‑i következtetéseit (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
)	Európai zöld megállapodás, 2.1.5. pont.
(
268
)	A klímasemlegesség elérését célzó keret létrehozásáról és a 401/2009/EK rendelet, valamint az (EU) 2018/1999 rendelet módosításáról szóló 2021. június 30‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (európai klímarendelet) (HL 2021. L 243., 1. o.).
(
269
)	Lásd: az Európai Parlamentnek az EUMSZ 294. cikk (6) bekezdése alapján az 1071/2009/EK rendelet, az 1072/2009/EK rendelet és az 1024/2012/EU rendelet ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló rendelet, az 561/2006/EK rendeletnek a maximális napi és heti vezetési időre, a minimum szünetekre, napi és heti pihenőidőre vonatkozó követelményei tekintetében és a 165/2014/EU rendeletnek a menetíró készülékkel történő helymeghatározás tekintetében történő módosításáról szóló rendelet és a 2006/22/EK irányelvnek a végrehajtási követelmények tekintetében történő módosításáról, valamint a 96/71/EK irányelvhez és a 2014/67/EU irányelvhez kapcsolódóan a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok meghatározásáról, továbbá az 1024/2012/EU rendelet módosításáról szóló irányelv elfogadására vonatkozó tanácsi álláspontról szóló bizottsági közlemény (COM(2020) 151 final).
(
270
)	A közúti fuvarozásról szóló I. mobilitási csomag – A Bizottság nyilatkozata (HL 2020. C 252., 1. o.).
(
271
)	Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009, Final report (Rendelkezés hatásának vizsgálata az 1071/2009/EK és az 1072/2009/EK rendelet felülvizsgálata keretében, zárójelentés), MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (a továbbiakban: 2021. évi Ricardo tanulmány).
(
272
)	Ezek a Litván Köztársaság szerint Litvánia, Lengyelország, Magyarország, Bulgária, Románia, Lettország és Észtország. A Litván Köztársaság előadja, hogy e hét tagállam nehéztehergépjármű‑állománya évente további 3,2 millió tonna szén‑dioxidot fog kibocsátani, és hogy 570000 rakomány nélküli nehéz tehergépjárműnek nyolchetente vissza kell majd térnie a bázisára, ami évente 780 millió üres járművel megtett kilométernek és 188 millió liter feleslegesen fogyasztott üzemanyagnak felel meg. A Litván Köztársaság itt egy, a www.trans.info oldalon közzétett cikkben szereplő számadatokra támaszkodik.
(
273
)	A Párizsi Megállapodásban vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében a tagállamok által 2021‑től 2030‑ig kötelezően teljesítendő, az éghajlat‑politikai fellépéshez hozzájáruló éves üvegházhatásúgázkibocsátás‑csökkentések meghatározásáról, valamint az 525/2013/EU rendelet módosításáról szóló 2018. május 30‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 156., 26. o.).
(
274
)	Lásd: a Bizottság és a tagállamok nyilatkozatai a Tanács és a Parlament között az első intézkedéscsomagról létrejött további megállapodás tárgyában, amelyek megtalálhatók a 2020. február 11‑i tanácsi dokumentumban (ST 5424 2020 ADD 4, 2. o.).
(
275
)	A Máltai Köztársaság itt a „Tiszta bolygót mindenkinek – Európai hosszú távú stratégiai jövőkép egy virágzó, modern, versenyképes és klímasemleges gazdaságról” című, 2018. november 28‑i bizottsági közlemény (COM(2018) 773 final, 5. és 6. o.) elfogadásakor hatályos uniós jogszabályok hatásaira vonatkozó előrejelzésekre támaszkodik.
(
276
)	A hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 2008. november 19‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.).
(
277
)	A Lengyel Köztársaság itt a 2019. szeptember 10‑iLengyelország kontra Bizottság ítéletre (T‑883/16, EU:T:2019:567, 77. és 78. pont) hivatkozik.
(
278
)	Lásd a C‑554/20. sz., Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben előterjesztett válasz 48. pontját.
(
279
)	A Máltai Köztársaságnak az EUMSZ 11. cikkel és a Charta 37. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésére vonatkozó érveit nem e részben tárgyalom.
(
280
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 129–131. pont). Egy, az EUMSZ 191. cikkel összeegyeztethetőnek ítélt rendelkezés szükségképpen összeegyeztethető lesz a Charta 37. cikkével, lásd: 2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet (C‑444/15, EU:C:2016:978, 61–64. pont).
(
281
)	Többek között a C‑542/20. sz. ügyben benyújtott ellenkérelmének 30. pontjában.
(
282
)	Lásd a jelen indítvány 304. pontját.
(
283
)	Lásd analógia útján: 1999. november 23‑iPortugália kontra Tanács ítélet (C‑149/96, EU:C:1999:574, 86. pont). Lásd még: 2019. június 26‑iCraeynest és társai ítélet (C‑723/17, EU:C:2019:533, 33. pont).
(
284
)	Lásd analógia útján: 1992. március 11‑iCompagnie commerciale de l’Ouest és társai ítélet (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, 18. pont).
(
285
)	Geelhoed főtanácsnok Ausztria kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59. és 60. pont).
(
286
)	Lásd: a Bíróság elnökének 2006. szeptember 6‑iAusztria kontra Parlament és Tanács ügyben hozott, törlést elrendelő végzése (C‑161/04, EU:C:2006:512).
(
287
)	Lásd többek között: 2005. szeptember 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑176/03, EU:C:2005:542, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2005. november 15‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑320/03, EU:C:2005:684, 72. pont); 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítélet (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 91. pont); 2009. július 16‑iHorvath ítélet (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29. pont); 2011. december 21‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑28/09, EU:C:2011:854, 120. pont).
(
288
)	Lásd különösen: 2005. szeptember 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑176/03, EU:C:2005:542, 42. pont); 2005. november 15‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑320/03, EU:C:2005:684, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2011. december 21‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑28/09, EU:C:2011:854, 121. pont).
(
289
)	Lásd: 2009. július 16‑iHorvath ítélet (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29. pont).
(
290
)	Lásd: 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 46. pont).
(
291
)	2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 42. és 100. pont). Az EUMSZ 11. cikk kapcsán a Bíróság kimondta, hogy „az Uniónak meg kell felelnie ennek a rendelkezésnek, ha hatáskörei valamelyikét gyakorolja” (2018. november 20‑iBizottság kontra Tanács [Antarktiszi védett tengeri területek] ítélet [C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:925, 101. pont]), anélkül azonban, hogy pontosította volna az e tekintetben a jogalkotóra háruló terhet.
(
292
)	Azzal kapcsolatban, hogy az EUMSZ 11. cikk mit nem ír elő, lásd: 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 49. pont).
(
293
)	E harmadik rész címe pontosabban az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozik.
(
294
)	Lásd a jelen indítvány 308. pontját.
(
295
)	Lásd például: 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 50. pont).
(
296
)	Megjegyzem, hogy az elemzés e szakaszában nem fogok belemenni a visszatérésre vonatkozó kötelezettségből eredő lehetséges vagy tényleges többletkibocsátáshoz kapcsolódó adatokra vonatkozó vitába, mivel először is ez nem szükséges az uniós környezetpolitika megsértésére alapított érvek vizsgálatához, másodszor pedig e vitát adott esetben az arányosság elvének megsértésére vonatkozó érvek vizsgálata során kell majd eldönteni.
(
297
)	Lásd a 2018/842 rendelet (1) preambulumbekezdését. Az uniós jogalkotónak a közlekedési ágazattal kapcsolatos törekvéseiről lásd az említett rendelet (12) preambulumbekezdését.
(
298
)	A 2009. március 11‑i 219/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2009. L 87., 109. o.; helyesbítés: HL 2014. L 367., 126. o.) és a 2015. augusztus 28‑i (EU) 2015/1480 bizottsági irányelvvel (HL 2015. L 226., 4. o.; helyesbítés: HL 2019. L 72., 141. o.) módosított, a környezeti levegőben található arzénről, kadmiumról, higanyról, nikkelről és policiklusos aromás szénhidrogénekről szóló 2004. december 15‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2005. L 23., 3. o.; a továbbiakban: 2004/107 irányelv).
(
299
)	Lásd a 2004/107 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését.
(
300
)	A 2015. augusztus 28‑i (EU) 2015/1480 bizottsági irányelvvel (HL 2015. L 226., 4. o.; helyesbítés: HL 2019. L 72., 141. o.) módosított, a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló 2008. május 21‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 152., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 346., 62. o.) (a továbbiakban: 2008/50 irányelv).
(
301
)	Lásd a 2008/50 irányelv 1. cikkét.
(
302
)	Legutóbb módosította a 2018. május 30‑i (EU) 2018/851 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2018. L 150., 109. o.).
(
303
)	Lásd a 2008/851 irányelvvel módosított 2008/98 irányelv 1. cikkét.
(
304
)	HL 1999. L 187., 42. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 4. kötet, 372. o.; helyesbítés: HL 2008. L 51., 27. o.
(
305
)	Az 1999/62 irányelv módosításáról szóló 2011. szeptember 27‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 269., 1. o.).
(
306
)	Lásd a 2011/76 irányelv (1) preambulumbekezdését.
(
307
)	Lásd a 2011/76 irányelv (2) preambulumbekezdését.
(
308
)	Lásd a 2011/76 irányelv (3) preambulumbekezdését.
(
309
)	Lásd a 2011/76 irányelv (7) preambulumbekezdését.
(
310
)	Az új személygépkocsikra és az új könnyű haszongépjárművekre vonatkozó szén‑dioxid‑kibocsátási előírások meghatározásáról, valamint a 443/2009/EK és az 510/2011/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2019. április 17‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 111., 13. o.).
(
311
)	Az új nehézgépjárművek szén‑dioxid‑kibocsátási előírásainak meghatározásáról, valamint az 595/2009/EK és az (EU) 2018/956 európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 96/53/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló 2019. június 20‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 198., 202. o.). Ezen járművek energiahatékonyságának javítását illetően lásd még az 1230/2012/EU rendeletnek az egyes hosszított vezetőfülkével rendelkező gépjárművekre, valamint a gépjárművek és pótkocsijaik áramvonalasító berendezéseire és felszereléseire vonatkozó típusjóváhagyási előírások tekintetében történő módosításáról szóló, 2019. október 31‑i (EU) 2019/1892 bizottsági rendeletet (HL 2019. L 291., 17. o.) és különösen annak (6) preambulumbekezdését.
(
312
)	Lásd a 2019. június 20‑i (EU) 2019/1161 európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2019. L 1888., 116. o.) módosított, a tiszta és energiahatékony közúti járművek használatának előmozdításáról szóló, 2009. április 23‑i 2009/33/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL 2009. L 120., 5. o.).
(
313
)	A gumiabroncsok üzemanyag‑hatékonyság és más paraméterek tekintetében történő címkézéséről, az (EU) 2017/1369 rendelet módosításáról és az 1222/2009/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2020. május 25‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 177., 1. o.; helyesbítések: HL 2021. L 147., 23. o.; HL 2021. L 382., 52. o.).
(
314
)	Lásd a 2020/740 rendelet (4) preambulumbekezdését.
(
315
)	Lásd a 2020/1055 rendelet (6) preambulumbekezdését.
(
316
)	Lásd a 2020/1055 rendelet (6) preambulumbekezdését.
(
317
)	Lásd a 2020/1055 rendelet (6) preambulumbekezdését.
(
318
)	Az EK‑Szerződés 130r. és 130s. cikke kapcsán lásd: 1993. november 24‑iMondiet ítélet (C‑405/92, EU:C:1993:906, 26. pont); Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:362, 88. pont).
(
319
)	Lásd analógia útján: 2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet (C‑444/15, EU:C:2016:978, 46. pont); 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 50. pont).
(
320
)	Lásd: 2013. július 18‑iSchindler Holding és társai kontra Bizottság ítélet (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 80. pont).
(
321
)	Lásd: 2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet (C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 221. pont).
(
322
)	Lásd az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdését.
(
323
)	Emlékeztetőül, e rendelkezés előírja, hogy a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő intézkedéseket egyhangúlag kell elfogadni.
(
324
)	Lásd ebben az értelemben: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:362, 88. pont); 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 48. pont).
(
325
)	Magyarország az elővigyázatosság elvére hivatkozik, amely álláspontja szerint az EUMSZ 11. cikkből, az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdéséből, az EUMSZ 169. cikk (1) és (2) bekezdéséből, valamint az EUMSZ 191. cikk (1) és (2) bekezdéséből együttesen eredő általános jogelv. Nem fogom tehát külön elemezni az EUMSZ 168. cikket és az EUMSZ 169. cikket.
(
326
)	Lásd: 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
327
)	Lásd: 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
328
)	Lásd: 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 50. pont).
(
329
)	Lásd: 2016. június 9‑iPesce és társai ítélet (C‑78/16 és C‑79/16, EU:C:2016:428, 50. pont).
(
330
)	Lásd: 2005. július 12‑iAlliance for Natural Health és társai ítélet (C‑154/04 és C‑155/04, EU:C:2005:449, 68. pont).
(
331
)	A Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság érvelése az írásbeli szakasz során némileg módosult (lásd a C‑545/20. sz. ügyben benyújtott válasz 8. pontját és a C‑549/20. sz. ügyben benyújtott válasz 10. pontját).
(
332
)	HL 2016. L 282., 1. o.
(
333
)	Lásd a Párizsi Megállapodás 2. cikke (1) bekezdésének a) pontját.
(
334
)	Lásd: 2011. december 21‑iAir Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, EU:C:2011:864, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2013. április 11‑iHK Danmark ítélet (C‑335/11 és C‑337/11, EU:C:2013:222, 28. pont); 2014. március 18‑iZ. ítélet (C‑363/12, EU:C:2014:159, 71. pont); 2015. január 13‑iTanács és társai kontra Vereniging Milieudefensie és Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ítélet (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, 52. pont); 2015. január 13‑iTanács és Bizottság kontra Stichting Natuur en Milieu és Pesticide Action Network Europe ítélet (C‑404/12 P és C‑405/12 P, EU:C:2015:5, 44. pont); 2020. szeptember 8‑iRecorded Artists Actors Performers ítélet (C‑265/19, EU:C:2020:677, 62. pont); 2020. december 3‑iRégion de Bruxelles‑Capitale kontra Bizottság ítélet (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, 25. pont).
(
335
)	A Párizsi Megállapodás 2016. november 4‑én lépett hatályba.
(
336
)	Lásd: 2015. január 13‑iTanács és társai kontra Vereniging Milieudefensie és Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ítélet (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
337
)	Lásd: 2011. december 21‑iAir Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, EU:C:2011:864, 52–55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
338
)	Lásd a 2016/1841 határozat (4) preambulumbekezdését.
(
339
)	Lásd a 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 2. cikkének (1) bekezdését.
(
340
)	Lásd a jelen indítvány 575. pontját.
(
341
)	Lásd a 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 2. cikke (1) bekezdésének c) pontját.
(
342
)	Lásd a 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 2. cikkének (2) bekezdését.
(
343
)	A 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 3. cikke.
(
344
)	A 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 4. cikkének (1) bekezdése.
(
345
)	A 2016/1841 határozathoz csatolt Párizsi Megállapodás 4. cikkének (2) bekezdése.
(
346
)	Ezek az okok viszonylag hasonlóak azokhoz, amelyeket a Bíróság egy, az érvényesség vizsgálatára irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében annak érdekében vett figyelembe, hogy elutasítsa a Kiotói Jegyzőkönyvre való hivatkozás lehetőségét, lásd: 2011. december 21‑iAir Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, EU:C:2011:864, 73–78. pont).
(
347
)	Lásd: 2021. április 15‑iHollandia kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑733/19, EU:C:2021:272, 44. pont).
(
348
)	Lásd: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 119. pont).
(
349
)	Lásd ebben az értelemben: 2017. szeptember 20‑iElecdey Carcelen és társai ítélet (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 és C‑221/16, EU:C:2017:705, 40. pont).
(
350
)	Lásd: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 86. pont).
(
351
)	Lásd Vălean biztos I. mobilitási csomag Európai Parlament általi végleges elfogadásáról szóló, 2020. július 9‑i nyilatkozatának második bekezdését.
(
352
)	Azaz Németországot, Franciaországot, az Egyesült Királyságot, Spanyolországot, Olaszországot, Hollandiát és Belgiumot.
(
353
)	Az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás‑hatékony közlekedési rendszer felé” című fehér könyv (COM(2011) 144 végleges, 2011. március 28.).
(
354
)	1990. november 13‑i ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391).
(
355
)	Lásd a jelen indítvány 667. és azt követő pontjait.
(
356
)	Lásd a jelen indítvány 597. pontját.
(
357
)	Lásd a C‑547/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 131. pontját.
(
358
)	Lásd az 1071/2009 rendelet 2. cikkének 4. pontját.
(
359
)	Lásd a 2020/1055 rendelet (8) preambulumbekezdését.
(
360
)	Egyebekben a Litván Köztársaság nem pontosította, hogy álláspontja szerint a csatlakozási szerződés mely rendelkezése biztosítja a litván fuvarozók által más tagállamokban történő szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás öt éven belüli megszüntetését. Amint azt a Parlament jogosan állította, e szerződés nem írta elő, hogy Litvániára eltérő szabályozás vonatkozik, és hogy mentesülne a közlekedés területére vonatkozó másodlagos jog alkalmazása alól. Hozzáteszem, hogy a Litván Köztársaságnak az Unióba történő belépésekor az EK 71. cikk (1) bekezdése már hangsúlyozta többek között a közlekedés sajátosságait, valamint a nem honos fuvarozókkal szembeni eltérő bánásmódot.
(
361
)	Lásd a jelen indítvány 584. pontját.
(
362
)	1997. július 17‑iSAM Schiffahrt és Stapf ítélet (C‑248/95 és C‑249/95, EU:C:1997:377, 55. pont).
(
363
)	Lásd: 2013. szeptember 26‑iÖBB‑Personenverkehr ítélet (C‑509/11, EU:C:2013:613, 47. pont).
(
364
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része már hivatkozott ilyen aszimmetriára a székhellyel kapcsolatos kritériumok megerősítése esetén (lásd: 1/2. rész, 37. o.).
(
365
)	Lásd: 1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19. és 20. pont).
(
366
)	Annak jogszerűsége, hogy a szabályozást hozzáigazítsák azon kontextus alakulásához, amelyben a hatásait kifejti, nem kérdőjelezhető meg. Így köztudott, hogy az egymást követő bővítések nyomán olyan tagállamok vállalkozásainak a fuvarozási piacon való részvétele, ahol általában a többi tagállamban alkalmazandóaktól eltérő munka‑ és foglalkoztatási feltételek érvényesülnek – értékelésétől függően –, az uniós jogalkotó beavatkozását teheti szükségessé (lásd: 2020. december 8‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet [C‑626/18, EU:C:2020:1000, 67. pont]). Az összes uniós tagállam helyzete figyelembevételének szükségességéről lásd többek között: 2018. május 29‑iLiga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen és társai ítélet (C‑426/16, EU:C:2018:335, 74. pont).
(
367
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 128. pont).
(
368
)	Lásd e két kategóriának a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részében adott meghatározását: 1/2. rész, 1. o., 3. lábjegyzet.
(
369
)	Lásd: 2021. évi Ricardo tanulmány, XI. és 91. o.
(
370
)	Lásd: 2021. évi Ricardo tanulmány, XI. és 91. o.
(
371
)	Lásd: 2021. évi Ricardo tanulmány, 6. o.
(
372
)	A Tanács és a Parlament vitatja a Litván Köztársaság által a C‑542/20. sz. ügyben kifejtett ezen kifogás elfogadhatóságát, mivel az csak a válasz szakaszában merült fel. Még ha ezt elfogadhatatlannak is nyilvánítanák, a Bíróságnak akkor is meg kellene vizsgálnia egy hasonló jellegű kifogást, mivel a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság is hivatkozik ilyenre.
(
373
)	Lásd analógia útján: 1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391, 20. pont).
(
374
)	Lásd a C‑542/20. sz. ügyben benyújtott keresetet, különösen a rendes jogalkotási eljárásnak a hatásvizsgálat hiánya miatti indokolatlan megsértésére alapított jogalapot.
(
375
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész.
(
376
)	IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 2018. október 26.
(
377
)	A C‑551/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 9. melléklete.
(
378
)	A Máltai Köztársaság itt Vălean biztos nyilatkozatára hivatkozik.
(
379
)	A Lengyel Köztársaság itt a 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítéletre (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85. pont) hivatkozik.
(
380
)	2019. december 3‑i ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 37. o.
(
382
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 49. o.
(
383
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 20. és 21. o.
(
384
)	A Tanács párhuzamot von a 2016. május 4‑iPillbox 38 ítélettel (C‑477/14, EU:C:2016:324, 66. pont).
(
385
)	A Tanács szerint a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslatról szóló, 2018. június 7‑i európai parlamenti jelentésre válaszul, amely jelentés arra vonatkozó kötelezettséget irányzott elő, hogy valamennyi járműnek háromhetente legalább egy berakodást vagy egy kirakodást kelljen végrehajtania a székhely szerinti tagállamban (lásd az A8‑0204/2018. sz. jelentés 18. módosítását).
(
386
)	IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 2016. október 26.
(
387
)	Klaus, P., Mobility Package I ‑ Impact on the European road transport system (lásd különösen a Tanács C‑542/20. sz. ügyben benyújtott viszonválaszának D.3. mellékletét).
(
388
)	Elérhető a következő címen: https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
389
)	Lásd az intézményközi megállapodás (13) pontját.
(
390
)	Lásd: 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 82. pont).
(
391
)	Lásd ugyanebben az értelemben: Sharpston főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑482/17, EU:C:2019:321, 98. pont).
(
392
)	Lásd: 2010. július 8‑iAfton Chemical ítélet (C‑343/09, EU:C:2010:419, 57. pont); 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 159. pont).
(
393
)	Lásd: 2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 64. és 65. pont).
(
394
)	2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43. pont).
(
395
)	2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85. pont).
(
396
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 45. pont).
(
397
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
398
)	Lásd: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 160–163. pont); 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 86. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
399
)	Lásd összehasonlításul: a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslat 1. cikkének 3. pontja.
(
400
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része. Ezt maga a Bizottság is megerősíti a Parlament és a Tanács által 2019. december 12‑én elért politikai megállapodást követő nyilatkozatában, amelyet az EUMSZ 294. cikk (6) bekezdése alapján a Parlamenthez intézett, a 2020/1055 rendelet elfogadására vonatkozó tanácsi álláspontról szóló bizottsági közlemény (COM(2020) 151 final, 2020. április 15., 7. o.) is tartalmaz.
(
401
)	Lásd a jelen indítvány 241. pontját.
(
402
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 30. és 31. o.
(
403
)	Lásd: 36. o., az „Impacts on business” című 5.1.1. szakasznak a „policy package 3”‑vel foglalkozó része, amely intézkedéscsomaghoz hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részében szereplő intézkedések tartoznak, tágabb értelemben pedig ezen hatásvizsgálat 5. szakasza.
(
404
)	Lásd a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslatról szóló, 2019. április 4‑i európai parlamenti jogalkotási állásfoglalás (P8_TA‑PROV(2019)0341 sz. dokumentum) 128. módosítását. E módosítás az 1071/2009 rendelet 5. cikkébe olyan aa) pont beillesztését javasolta, amely előírta volna, hogy a járműveknek szállítási szerződés keretében négyhetente legalább egy berakodást vagy egy kirakodást kell végrehajtaniuk a székhely szerinti tagállamban. Lásd még a Parlament 2018. június 7‑i jelentését (A8‑0204‑2018. sz. dokumentum).
(
405
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 6. szakasz.
(
406
)	Lásd a jelen indítvány 253. pontját.
(
407
)	Elérhető a következő címen: https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
408
)	Mivel a kifogások egy részével itt foglalkoztam.
(
409
)	Az Eurostat által szolgáltatott, az áruszállítás volumenének a GDP‑hez viszonyított arányára vonatkozó, országonkénti adatok szerint (2018).
(
410
)	A Litván Köztársaság itt a 2021. évi Ricardo tanulmányra hivatkozik.
(
411
)	A Bolgár Köztársaság az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésével és az EUMSZ 94. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésének és EUMSZ 90. cikknek a megsértésére alapított egyetlen jogalapra hivatkozik, amelynek keretében a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontjával és e rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjával szembeni közös érvelést fejt ki.
(
412
)	Ez utóbbi rendelkezés tekintetében Magyarország azt állítja, hogy a 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja a „fuvarozási feltételekre” vonatkozó intézkedésnek minősül.
(
413
)	Azon állítást illetően, amely szerint a hatásvizsgálat hiánya az EUMSZ 11. cikkel és a Charta 37. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk (2) bekezdésében előírt lényeges eljárási szabályok megsértésének minősül, a jelen indítvány 561. pontjára utalok.
(
414
)	Lásd a jelen indítvány 645. pontját.
(
415
)	A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: „Az egységes piaci intézkedéscsomag felé – A magas szinten versenyképes szociális piacgazdaságért – 50 javaslat az együttes munka, vállalkozás és a cserekapcsolatok javítása érdekében” (COM(2010) 608 végleges).
(
416
)	Lásd a jelen indítvány 36. és azt követő pontjait.
(
417
)	Kiemelés tőlem.
(
418
)	Lásd a jelen indítvány 149. pontját.
(
419
)	Lásd például: 2006. február 23‑iCLT‑UFA ítélet (C‑253/03, EU:C:2006:129, 13. pont).
(
420
)	Lásd: 1986. október 8‑iKeller ítélet (234/85, EU:C:1986:377, 9. pont).
(
421
)	Lásd a jelen indítvány 167. pontját.
(
422
)	Az EUMSZ 56. cikk kapcsán lásd: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 107. pont).
(
423
)	Lásd analógia útján: 1999. szeptember 21‑iBASF‑ítélet (C‑44/98, EU:C:1999:440, 16. pont); 2020. szeptember 17‑iHidroelectrica ítélet (C‑648/18, EU:C:2020:723, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
424
)	Vagyis az 1071/2009 rendelet 5. cikkének e) pontjában meghatározott felételeknek, tudniillik, hogy a járművet a székhely szerinti tagállam jogszabályaival összhangban nyilvántartásba vették vagy forgalomba helyezték és használatát engedélyezték.
(
425
)	Lásd különösen: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 30. o. és a 36. o. utolsó bekezdése (lásd még: ugyanezen hatásvizsgálat 2/2. része, 18. o.).
(
426
)	Véleményem szerint kevésbé korlátozó értelemben.
(
427
)	Lásd az EUMSZ 294. cikk (6) bekezdése szerinti bizottsági közlemény (COM(2020) 151 final, 2020. április 15.) 6. oldalát, amely szerint a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tanácsi álláspont célja, hogy hozzájáruljon a szükséges létszámú személyzet biztosításához egy elvileg stabil és hatékony székhelyen, és hogy ez a rendelkezés elegendő mozgásteret biztosít ahhoz, hogy ne korlátozza indokolatlanul a fuvarozók szabadságát a munkaerő‑felvétel során.
(
428
)	Lásd: 2010. április 29‑iSmit Reizen ítélet (C‑124/09, EU:C:2010:238, 31. pont).
(
429
)	Lásd a jelen indítvány 108. pontját.
(
430
)	Lásd: 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 148. pont).
(
431
)	Lásd a jelen indítvány 40. és azt követő pontjait.
(
432
)	Lásd a C‑554/20. sz., Lengyelország kontra Tanács és Parlament ügyben benyújtott keresetlevél 111. pontját.
(
433
)	E két cikk hatályát illetően a jelen indítvány 555. és 557. pontjára utalok.
(
434
)	Románia a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja b) és c) alpontjának megsemmisítését is kéri, amelyek módosították a (3) bekezdést, és beiktatták a (4a) bekezdést az 1072/2009 rendelet 8. cikkébe, azonban nem fejt ki a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjára vonatkozótól eltérő érvelést.
(
435
)	A Litván Köztársaság itt a European Centre for International Political Economy (ECIPE) „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market” című 3/2020. sz. iránymutatásának (a továbbiakban: az ECIPE iránymutatása) 19. és 20. oldalára hivatkozik.
(
436
)	Lásd a C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 11. pontját. Ezen érvelés összefoglalásáért lásd a jelen indítvány 542. és azt követő pontjait.
(
437
)	COM(2011) 144 végleges, 2011. március 28. A Bolgár Köztársaság különösen e fehér könyv 6. oldalát említi.
(
438
)	Mivel a Bizottság által a hatásvizsgálatában felvázolt lehetőségről van szó (lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 2/2. rész).
(
439
)	Lásd a 2020/1055 rendelet (20) preambulumbekezdését. Lásd még a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját.
(
440
)	Nyilvánvalóan attól eltérően, amit a 2020/1055 rendelet 1. cikkének az 1071/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontját módosító 3. pontja előír.
(
441
)	Lásd a Lengyel Köztársaság C‑554/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevelének 78. pontját.
(
442
)	Egyébiránt, a Lengyel Köztársaság érvét átvéve, egy rakománnyal megtett út gazdaságilag kétségkívül indokolt, azonban minél nehezebbek a járművek, annál többet fogyasztanak, és így annál több szén‑dioxidot bocsátanak ki és annál inkább elhasználják az infrastruktúrát.
(
443
)	Lásd a jelen indítvány 561. pontját.
(
444
)	Lásd a rendes jogalkotási eljárásnak a hatásvizsgálat hiányából adódó indokolatlan megsértésére alapított, a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjával szemben a C‑542/20. sz. ügyben előterjesztett keresetben felhozott jogalapot.
(
445
)	Ami a Litván Köztársaság szerint az uniós jogalkotó azon kötelezettségének alapját illeti, hogy érdemi módosítás esetén hatásvizsgálatot végezzen, utalok az arányosság elve 2020/1055 rendelet 1. cikkének 3. pontja általi, a járművek nyolchetente történő visszatérésére vonatkozó kötelezettség arányosságának a jogalkotó általi vizsgálata során történő megsértésére alapított jogalap keretében a Litván Köztársaság által kifejtett érvelés összefoglalására.
(
446
)	A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része.
(
447
)	A Bolgár Köztársaság itt az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló, a Parlamenthez és a Tanácshoz intézett bizottsági jelentés (lásd a Bolgár Köztársaság C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél A.28. mellékletét) 13. oldalára hivatkozik.
(
448
)	A Bolgár Köztársaság itt az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló, a Parlamenthez és a Tanácshoz intézett bizottsági jelentés (lásd a Bolgár Köztársaság C‑545/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél A.28. mellékletét) 18. oldalára hivatkozik.
(
449
)	Bár a jogalap a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a), b) és c) alpontja ellen irányul, az érvek kizárólag a kabotázsműveletek azon további korlátozására vonatkoznak, amelyet az említett rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontja jelent.
(
450
)	Itt tehát utalok Románia érvelésének összefoglalására (a jelen indítvány 619. pontja).
(
451
)	Románia itt az M. Bauer által készített, „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market” című 3/2020. sz. ECIPE policy briefre (Brüsszel) hivatkozik.
(
452
)	A romániai közúti fuvarozók országos szövetségének (UNTRR) adatai szerint (lásd Románia C‑547/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevelének 78. pontját).
(
453
)	Románia itt a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részének 1.2.1. pontjára hivatkozik.
(
454
)	A Románia által hivatkozott Eurostat‑adatok szerint (lásd a C‑547/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 99. pontját) az Unión belül a lengyel fuvarozók végzik az összes kabotázsművelet 40%‑át, a litván fuvarozók az 5,7%‑át és a román fuvarozók a 8,7%‑át.
(
455
)	COM(2011) 144 végleges, 2011. március 28.
(
456
)	A nem honos fuvarozók valamely tagállamban nyújtott belföldi közúti árufuvarozási szolgáltatásai feltételeinek meghatározásáról szóló 1993. október 25‑i tanácsi rendelet (HL 1993. L 279., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 103. o.).
(
457
)	Az 1072/2009 rendelet (15) preambulumbekezdése.
(
458
)	Lásd az 1072/2009 rendelet (15) preambulumbekezdésének utolsó előtti mondatát.
(
459
)	HL 2005. C 21., 2. o.
(
460
)	„Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.
(
461
)	„Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (137. o.).
(
462
)	Lásd: „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (137. o., 6.7.3. pont).
(
463
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 1.2.1. pont.
(
464
)	Lásd: a székhelyről szóló rendeletre irányuló javaslat 2. cikke 5. pontjának a) alpontja.
(
465
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 2/2. rész, 41. o. Lásd még: 48. o. A Bolgár Köztársaság azon érvét illetően, hogy nem konzultáltak az EGSZB‑vel és az RB‑vel, utalok a jelen indítvány 525. és azt követő pontjaira. A hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó részének tartalmára tekintettel nyilvánvaló, hogy e két bizottságnak lehetősége volt arra, hogy megfelelően kifejtse véleményét a rendelettervezetről (a négynapos várakozási időről).
(
466
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 2/2. rész, 41. o., utolsó oszlop.
(
467
)	Lásd: COM(2020) 151 final dokumentum, 6. o.
(
468
)	Lásd: 2018. április 12‑iBizottság kontra Dánia ítélet (C‑541/16, EU:C:2018:251, 53. pont); 2023. szeptember 14‑iStaatsanwaltschaft Köln és Bundesamt für Güterverkehr (Üres konténerek fuvarozása) ítélet (C‑246/22, EU:C:2023:673, 25., 28. és 29. pont).
(
469
)	Elegendő volt egy, a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozást végezni ahhoz, hogy megnyíljon egy hétnapos időszak, amely alatt a kabotázsműveletek megengedettek voltak. Ezen időszak végén a fuvarozók azonnal szervezhettek egy másik nemzetközi fuvarozást és a fogadó tagállamba való visszatérést annak érdekében, hogy megnyíljon egy új hétnapos időszak a kabotázsműveletekre.
(
470
)	HL 2005. C 21., 2. o. Lásd e közlemény 3.1.1. pontját.
(
471
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 40. o. (96. lábjegyzet).
(
472
)	A Parlament szerint 3,14 hétnapos időszakra.
(
473
)	Lásd: 2013. szeptember 26‑iÖBB‑Personenverkehr ítélet (C‑509/11, EU:C:2013:613, 47. pont).
(
474
)	A Bizottság megvizsgálta a kabotázsra vonatkozó valamennyi korlátozás megszüntetése hatásainak kérdését, és arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi különbségek miatt e megszüntetés nem képzelhető el, lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 2/2. rész, 40. o.
(
475
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 49. o.
(
476
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 40. o.
(
477
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 50. o.
(
478
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 50. o.
(
479
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106. pont).
(
480
)	Lásd a hatásvizsgálat 40. oldalát.
(
481
)	Lásd a jelen indítvány 301. pontját.
(
482
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 37. és 54. o.
(
483
)	Lásd a jelen indítvány 745. pontját.
(
484
)	Lásd: a hatásvizsgálat székhelyre vonatkozó része, 1/2. rész, 39. és 40. o.
(
485
)	Lásd többek között: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106. pont).
(
486
)	Lásd a jelen indítvány 757. pontját.
(
487
)	A Tanács a C‑554/20. sz. ügyben benyújtott ellenkérelmében példaként a közlekedésre vonatkozó szabályozás bizonyos területein egyes bizonyítványok és engedélyek megújításával és meghosszabbításával, valamint egyes időszakos ellenőrzések és továbbképzések elhalasztásával kapcsolatos egyedi és átmeneti intézkedéseknek a Covid19‑járványra tekintettel történő megállapításáról szóló, 2020. május 25‑i (EU) 2020/698 európai parlamenti és tanácsi rendeletre (HL 2020. L 165., 10. o.) és a közlekedésre vonatkozó szabályozás bizonyos területein egyes bizonyítványok és engedélyek megújításával és meghosszabbításával, egyes időszakos ellenőrzések és továbbképzések elhalasztásával, valamint az (EU) 2020/698 rendeletben említett egyes időszakok meghosszabbításával kapcsolatos egyedi és átmeneti intézkedéseknek az elhúzódó Covid19‑válságra tekintettel történő megállapításáról szóló, 2021. február 16‑i (EU) 2021/267 európai parlamenti és tanácsi rendeletre (HL 2021. L 60., 1. o.) hivatkozik.
(
488
)	A 2020/1055 rendelet 4. cikkének megfelelően.
(
489
)	Az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás‑hatékony közlekedési rendszer felé” című fehér könyv (COM(2011) 144 végleges, 2011. március 28.).
(
490
)	Az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás‑hatékony közlekedési rendszer felé” című, 2011. március 28‑i fehér könyv (COM(2011) 144 végleges).
(
491
)	Lásd: 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106. pont).
(
492
)	Lásd a jelen indítvány 612. pontját.
(
493
)	Lásd a jelen indítvány 668. és azt követő pontjait.
(
494
)	Lásd a jelen indítvány 781. és azt követő pontjait.
(
495
)	Lásd: 2021. július 8‑iStaatsanwaltschaft Köln és Bundesamt für Güterverkehr ítélet (C‑937/19, EU:C:2021:555, 51. pont).
(
496
)	Lásd a jelen indítvány 675. pontját.
(
497
)	Lásd a jelen indítvány 422. lábjegyzetében hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
498
)	Románia a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontja b) és c) alpontjának megsemmisítését is kéri, amelyek módosították a (3) bekezdést, és beiktatták a (4a) bekezdést az 1072/2009 rendelet 8. cikkébe, azonban nem fejt ki a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjára vonatkozótól eltérő érvelést.
(
499
)	E 4. cikk előírja, hogy „[a]z Európai Unió valamely tagállamában letelepedett, a tagállamok közötti árukereskedelem gyakorlására és a piacra jutásra vonatkozó feltételeket teljesítő fuvarozók tehetik meg – az európai uniós tagállamok közötti kombinált szállítási műveletek összefüggésében – a kombinált fuvarozási művelet szerves részét képező kezdeti vagy befejező közúti áruszállítási fuvarszakaszokat, ami magában foglalhatja a határátkelést is” [nem hivatalos fordítás]. A 92/106 irányelvet legutóbb a közlekedéspolitika területén elfogadott egyes irányelveknek a Horvát Köztársaság csatlakozására tekintettel történő kiigazításáról szóló, 2013. május 13‑i 2013/22/EU tanácsi irányelv (HL 2013. L 158., 356. o.) módosította.
(
500
)	A Lengyel Köztársaság itt Vălean biztos nyilatkozatára hivatkozik.
(
501
)	Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, 2020. november (elérhető a következő címen: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (a továbbiakban: TRT‑tanulmány).
(
502
)	COM(2017) 648 final, 2017. november 8.
(
503
)	Lásd a COM(2017) 648 final javaslatban szereplő részletes magyarázatot (13. o.).
(
504
)	A Bizottság munkadokumentuma, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report (SWD(2016) 141 final, 2016. április 20.).
(
505
)	Lásd: a Bizottság munkadokumentuma, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report (SWD(2016) 141 final, 2016. április 20.), 4.1. pont.
(
506
)	E körülmények között a Lengyel Köztársaság által hivatkozott TRT‑tanulmány, amely abból a feltevésből indul ki, hogy valamennyi tagállam alkalmazni fogja a védzáradékot, téves előfeltevésen alapul.
(
507
)	Lásd a TRT‑tanulmányt.
(
508
)	Lásd a 2020/1055 rendelettel módosított 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) és (2a) bekezdését.
(
509
)	Ennek értelmét a 2020/1055 rendelet (22) preambulumbekezdésének olvasata is megvilágítja.
(
510
)	A TRT‑tanulmány megerősíti a jövőbeli korlátozásoknak a kombinált szállítási ágazatban mutatkozó tényleges terjedelmével kapcsolatos bizonytalanságot (lásd e tanulmány 11. oldalát).
(
511
)	A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16‑i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1997. L 18., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 431. o.; helyesbítés: HL 1997. L 111., 34. o.).
(
512
)	A 96/71 irányelv érvényesítéséről és a belső piaci információs rendszer keretében történő igazgatási együttműködésről szóló 1024/2012/EU rendelet (az IMI‑rendelet) módosításáról szóló, 2014. május 15‑i 2014/67/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 159., 11. o.).
(
513
)	A közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályokkal kapcsolatos 3820/85 és a 3821/85 rendelet végrehajtásának minimumfeltételeiről és a 88/599/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. március 15‑i 2006/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 102., 35. o.).
(
514
)	A belső piaci információs rendszer keretében történő igazgatási együttműködésről és a 2008/49/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló 1024/2012/EU rendelet (az IMI‑rendelet) (HL 2012. L 316., 1. o.).
(
515
)	Lásd a 2020/1057 irányelv (8) preambulumbekezdését.
(
516
)	Lásd e tekintetben: 2020. december 1‑jei Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet (C‑815/18, EU:C:2020:976, 33. pont, a továbbiakban: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet).
(
517
)	Lásd a 2020/1057 irányelv (10) preambulumbekezdését. A 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének második albekezdése rögzíti a kétoldalú áruszállítási műveletek meghatározását; ugyanezen irányelv 1. cikke (4) bekezdésének második albekezdése rögzíti a kétoldalú személyszállítási műveletek meghatározását.
(
518
)	Lásd a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdését, illetve (4) bekezdésének harmadik albekezdését.
(
519
)	A 2020/1057 irányelv (11) preambulumbekezdése.
(
520
)	A 2020/1057 irányelv (11) preambulumbekezdése.
(
521
)	A tagállamok közötti kombinált árufuvarozás egyes típusaira vonatkozó közös szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 7‑i 92/106/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 368., 38. o.).
(
522
)	A 92/106/EGK irányelv 1. cikkének második bekezdése szerint „a »kombinált fuvarozás« a tagállamok közötti olyan árufuvarozás, ahol a tehergépkocsi, pótkocsi, a vontatóval ellátott vagy anélküli félpótkocsi, a csereszekrény vagy a legalább 20 láb hosszúságú konténer az út kezdeti vagy végső szakaszán a közutat, a másik szakaszon pedig a vasutat vagy a belvízi utat, vagy a tengeri útvonalat használja, ha az légvonalban meghaladja a 100 kilométert, és a kezdeti vagy a végső közúti szakaszt: az áru felrakodásának helye és a legközelebbi alkalmas vasúti berakodó állomás között teszi meg a kezdeti szakasz esetében, illetve a legközelebbi alkalmas vasúti kirakodó állomás és az áru kirakodásának helye között teszi meg a végső szakasz esetében, vagy a berakodás vagy kirakodás folyami vagy tengeri kikötőjétől légvonalban legfeljebb 150 kilométeres körzetben teszi meg”. [nem hivatalos fordítás]
(
523
)	Az 1072/2009 rendelet (15) preambulumbekezdése.
(
524
)	Az 1072/2009 rendelet (15) preambulumbekezdése.
(
525
)	Lásd a jelen indítványnak a 2020/1055 rendelet 2. cikke 4. pontjának a) alpontjával szembeni jogalapokkal kapcsolatos elemzését.
(
526
)	Lásd ebben az értelemben: 2008. december 11‑iBizottság kontra Département du Loiret ítélet (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, 104. pont); 2012. december 6‑iBizottság kontra Verhuizingen Coppens ítélet (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, 37. pont).
(
527
)	2012. december 6‑iBizottság kontra Verhuizingen Coppens ítélet (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, 38. pont).
(
528
)	Lásd a Bolgár Köztársaság keresetlevelének 9. pontját és a Ciprusi Köztársaság keresetlevelének 8. pontját, amely a „differenciálási rendszer” kifejezést használja.
(
529
)	Legalábbis annyiban, amennyiben e rendelkezések nem vonatkoznak a szállítási műveletek említett két tagállam által hivatkozott két típusára.
(
530
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iDobersberger ítélet (C‑16/18, EU:C:2019:1110, 31. pont); lásd még: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 45. pont.
(
531
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iDobersberger ítélet (C‑16/18, EU:C:2019:1110, 31. pont); Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 49. pont.
(
532
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 45. és 46. pont.
(
533
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 32., 33. és 41. pont.
(
534
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 47. és 48. pont.
(
535
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 47. és 48. pont.
(
536
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 47. és 48. pont.
(
537
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 62. pont.
(
538
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 64. pont.
(
539
)	Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 31–41. pont. A Bíróságnak újabban volt alkalma emlékeztetni erre az ítélkezési gyakorlatra a 2021. július 8‑iRapidsped ítélet (C‑428/19, EU:C:2021:548, 34–36. pont) alapjául szolgáló ügyben.
(
540
)	Magyarország 2020. október 26‑án nyújtotta be keresetét, miközben az említett ítéletet 2020. december 1‑jén hirdették ki.
(
541
)	Magyarország a C‑551/20. sz. ügyben 2021. március 26‑án nyújtotta be válaszát.
(
542
)	A megtámadott irányelv 1. cikkének második bekezdése úgy rendelkezik, hogy az említett cikk a valamely tagállamban letelepedett olyan vállalkozások által foglalkoztatott járművezetőkre alkalmazandó, amelyek megteszik a 96/71 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének a) pontjában említett transznacionális intézkedések egyikét. Ebből az a fő következtetés vonható le, hogy a megtámadott irányelv csak akkor releváns, ha valamely helyzet a 96/71 irányelv 1. cikke (3) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik. E tekintetben megjegyzem, hogy a Tanács rámutatott arra, hogy úgy tekintendő, hogy a 2020/1057 irányelv 1. cikke (3)–(7) bekezdésének rendelkezései korlátozzák a 96/71 irányelv hatályát, mivel kiterjesztik azon helyzetek körét, amelyekben a fogadó tagállam munka‑ és foglalkoztatási feltételei nem alkalmazandók.
(
543
)	Emlékeztetőül, a Bolgár Köztársaság és a Ciprusi Köztársaság e megnevezéssel azt a körülményt jelöli, hogy a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletekre időbeli korlát nélkül a kiküldetésre vonatkozó szabályokat alkalmazzák, miközben a kétoldalú szállítást mentesítik e szabályok alól (vagyis véleményük szerint a szállítás különböző típusai között különbséget tevő modellt): lásd a C‑544/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 8. pontját és a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 8. pontját.
(
544
)	1992. július 16‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
545
)	1992. július 16‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
546
)	COM(2018) 51 final, 2018. január 31.
(
547
)	Lásd a C‑544/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél C2. mellékletét.
(
548
)	HL 2018. C 197., 45. o.
(
549
)	HL 2018. C 176., 57. o.
(
550
)	Lásd a jelen indítvány 532. és azt követő pontjait.
(
551
)	Lásd a jelen indítvány 537. pontját.
(
552
)	1992. július 16‑i ítélet (C‑65/90, EU:C:1992:325). Lásd a jelen indítvány 540. és azt követő pontjait.
(
553
)	Lásd az RB véleménye indokolásának 1. pontját.
(
554
)	Lásd a C‑544/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél 8. és 9. pontját.
(
555
)	Lásd az EGSZB véleményének 1.4. pontját.
(
556
)	Lásd az EGSZB véleményének 1.15. pontját.
(
557
)	Lásd az EGSZB véleményének 5.12. pontját.
(
558
)	Lásd az EGSZB véleményének 1.16. pontját.
(
559
)	Lásd az EGSZB véleményének 1.17. pontját. Kiemelés tőlem. Lásd még e vélemény 5.9. pontját.
(
560
)	Lásd a fenti 869. pontot.
(
561
)	Románia az utólagos értékelő tanulmányra, a Parlament „Social and Working Conditions of Road Transport Hauliers” című tanulmányára, a Bizottságnak az uniós közlekedési piac helyzetéről szóló tanulmányára, a Bizottság kezdeti nyilvános konzultációira és a Bizottság által szervezett munkacsoportokra hivatkozik.
(
562
)	EU‑Szerződés, 2008. május 9‑i egységes szerkezetbe foglalt változat – A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2.) jegyzőkönyv (HL 2008. C 115., 206. o.).
(
563
)	HL 1980. L 266., 1. o.; magyar nyelven: HL 2005. C 169., 10. o.; kihirdette: a 2006. évi XXVIII. törvény.
(
564
)	A Régiók Európai Bizottságának véleménye – Európa mozgásban: a közúti fuvarozás munkaügyi vonatkozásai (2018/C 176/13., HL C 176., 57. o., 2018.5.23., 23., 24. és 26. preambulumbekezdés).
(
565
)	A Bolgár Köztársaság a KPMG által készített, „A bolgár közúti árufuvarozási ágazat – Piacfelmérés: az I. mobilitási csomag hatásvizsgálata” című, 2019. október 8‑i tanulmányra hivatkozik.
(
566
)	Lásd a fenti 42. pontot.
(
567
)	Lásd: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Tanács és Parlament ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112. és 113. pont).
(
568
)	Lásd: 2010. április 13‑iBressol és társai ítélet (C‑73/08, EU:C:2010:181, 90. pont). Lásd még a fenti 412. pontot.
(
569
)	E tekintetben rá kell mutatni, hogy – amint azt több fél is hangsúlyozta – ezen irányelv elfogadásának időpontjában nagy fokú bizonytalanság állt fenn magának a 96/71 irányelvnek a közúti szállítási ágazatra való alkalmazhatóságát illetően, és a tagállamok szögesen ellentétes álláspontot képviseltek e kérdésben.
(
570
)	Lásd a fenti 42. pontot.
(
571
)	Lásd a fenti 953. pontot.
(
572
)	Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 62. pont.
(
573
)	Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 49. pont.
(
574
)	Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 49. pont.
(
575
)	Lásd e tekintetben: a Hessischer Rundfunk egyesített ügyekre vonatkozó indítványom (C‑422/19 és C‑423/19, EU:C:2020:756, 114. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
576
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 47. és 48. pont.
(
577
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 2/2. rész, 107. o.
(
578
)	Lásd többek között a jelen indítvány 222. és 240. pontját.
(
579
)	Lásd e tekintetben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112. és 113. pont).
(
580
)	Románia és a Lengyel Köztársaság a Koelzsch ítéletre és a Mazzoleni ítéletre hivatkozik.
(
581
)	2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41. és 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
582
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41., 42., 61., 62., 64. és 128. pont).
(
583
)	Az Európai Parlamentnek az Európai Unió működéséről szóló szerződés 294. cikkének (6) bekezdése alapján az 1071/2009/EK rendelet, az 1072/2009/EK rendelet és az 1024/2012/EU rendelet ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló rendelet, az 561/2006/EK rendeletnek a maximális napi és heti vezetési időre, a minimum szünetekre, napi és heti pihenőidőre vonatkozó követelményei tekintetében és a 165/2014/EU rendeletnek a menetíró készülékkel történő helymeghatározás tekintetében történő módosításáról szóló rendelet és a 2006/22/EK irányelvnek a végrehajtási követelmények tekintetében történő módosításáról, valamint a 96/71/EK irányelvhez és a 2014/67/EU irányelvhez kapcsolódóan a közúti szállítási ágazatban dolgozó járművezetők kiküldetésére vonatkozó különös szabályok meghatározásáról, továbbá az 1024/2012/EU rendelet módosításáról szóló irányelv elfogadására vonatkozó tanácsi álláspontról szóló bizottsági közlemény (COM(2020) 151 final).
(
584
)	Lásd: a hatásvizsgálat szociális része, 1/2. rész, többek között a 43. és 45. o.
(
585
)	A kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat 2. cikkének (2) bekezdése értelmében „[a] tagállamok nem alkalmazzák a 96/71/EK irányelv 3. cikke (1) bekezdése első albekezdésének b) és c) pontját a szóban forgó irányelv 1. cikke (3) bekezdésének a) pontjában említett vállalkozások által a közúti szállítási ágazatban alkalmazott, az 1072/2009/EK és az 1073/2009/EK rendeletben meghatározott nemzetközi szállítási műveleteket végző járművezetőkre, ha a területükre irányuló, az említett műveletek elvégzését szolgáló kiküldetés időtartama egy naptári hónapban legfeljebb 3 nap”. Ugyanezen bekezdés második albekezdése szerint: „[h]a a kiküldetés időtartama 3 napnál hosszabb, a tagállamok a területükre irányuló kiküldetés egy naptári hónapon belüli teljes időtartamára alkalmazzák a 96/71/EK irányelv 3. cikke (1) bekezdése első albekezdésének b) és c) pontját, az első albekezdésben foglaltaknak megfelelően”.
(
586
)	A 96/71 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében „[a] tagállamok a munkaviszonyra alkalmazandó jogtól függetlenül biztosítják, hogy az 1. cikk (1) bekezdésében említett vállalkozások az egyenlő bánásmód elve alapján garantálják a területükön kiküldetésben lévő munkavállalók számára az alábbiakkal kapcsolatos olyan, foglalkoztatásra vonatkozó feltételeket, amelyeket a munkavégzés helye szerinti tagállamban: – törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezés, és/vagy – olyan kollektív szerződés vagy választott bírósági ítélet határoz meg, amelyet a (8) bekezdés értelmében általánosan alkalmazandónak nyilvánítottak vagy amely az említett bekezdés értelmében egyéb módon alkalmazandó: a) maximális munkaidő és minimális pihenőidő; b) minimális éves fizetett szabadság; c) díjazás, ideértve a túlmunka díjazását is; ez a pont nem vonatkozik a kiegészítő foglalkoztatói nyugdíjrendszerekre; d) a munkavállalók rendelkezésre bocsátásának feltételei, különösen a munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozások esetében; e) munkahelyi egészség, biztonság és higiénia; f) védintézkedések a várandós vagy gyermekágyas nők, gyermekek és fiatalok foglalkoztatására vonatkozó feltételeket illetően; g) a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód és más, megkülönböztetést tiltó rendelkezések; h) a munkavállalók elszállásolására vonatkozó feltételek, amennyiben a szokásos munkavégzési helyüktől eltérő helyen munkát végző munkavállalók számára a munkáltató biztosít szállást; i) az otthonuktól munkavégzés miatt távol lévő munkavállalókat az utazással, az ellátással és a szállással kapcsolatos költségek fedezése céljából megillető juttatások vagy költségtérítés mértéke”.
(
587
)	Lásd az előző lábjegyzetet.
(
588
)	Lásd: 2019. december 3‑iCseh Köztársaság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83. pont); 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43. pont).
(
589
)	A hatásvizsgálat szociális része, 65. o., valamint 74. és 75. o.
(
590
)	A hatásvizsgálat szociális része, 65–69. oldal.
(
591
)	A 2014/67 irányelv 9. cikkének (1) és (2) bekezdésében előírt követelményekhez képest.
(
592
)	Lásd a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat 2. cikkének (4) bekezdését.
(
593
)	Lásd a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (11)–(15) bekezdését és a 2014/67 irányelv 9. cikkének (1) és (2) bekezdését.
(
594
)	Ezt maga a Bizottság is megerősítette a Tanács első olvasatban kialakított álláspontjáról szóló közleményében, COM(2020) 151., 4. o.
(
595
)	Nem tűnik úgy, hogy ez a helyzet az adminisztratív költségek növekedését vonja maga után, mivel mind a kiküldetésről szóló irányelvre irányuló javaslat, mind pedig a 2020/1057 irányelv alapján továbbra is kiküldetésről van szó, az egyetlen különbség a fogadó tagállamnak a minimális éves fizetett szabadságra és a díjazásra vonatkozó szabályozásának az első esetében való alkalmazhatatlansága.
(
596
)	Lásd analógia útján a fenti 59. pontban említett ítélkezési gyakorlatot.
(
597
)	Lásd: Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, 2019. december; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, 2018. augusztus; Eurostat, az Eurostat statisztikái, kabotázs és a lengyel közúti fuvarozók által végzett nemzetközi fuvarozás.
(
598
)	ST 12087/17. sz. tanácsi dokumentum, 13. o. (a Tanács által a jelen ellenkérelem céljára lefordított szövegrész, mivel a dokumentumot nem fordították le franciára).
(
599
)	A COM(2017) 648 javaslatot kísérő bizottsági hatásvizsgálat, SWD(2017) 362.
(
600
)	KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); e négy utóbbi tanulmányt a Bizottság közzétette a következő címen: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
(
601
)	Lásd a jelen indítvány 1064. és azt követő pontjait.
(
602
)	Megjegyzem, hogy Románia először azt állítja, hogy az Unió perifériáján letelepedett fuvarozókat a kiküldetéshez kapcsolódó adminisztratív és pénzügyi költségek fogják terhelni, és e fuvarozókat vissza fogják tartani az olyan műveletektől, mint amelyeket a 2020/1057 irányelv 1. cikkének (3)–(6) bekezdése szabályoz. A megtámadott rendelkezések azonban valamennyi tagállamot azonos módon kezelik, az ezekből eredő eltérő bánásmód az érintett konkrét szállítási művelettől függően kerül meghatározásra. Itt tehát a Románia által másodszor hivatkozott érveket fogom megvizsgálni, amelyek a kétoldalú és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi szállítási műveletek közötti eltérő bánásmódra összpontosítanak.
(
603
)	E jogalap csak az egyenlő bánásmód elvének és a Charta 20. cikkének a kétoldalú és a nem honos fuvarozók által végzett nemzetközi műveletek közötti állítólagos eltérő bánásmód miatti megsértésére irányuló állításra vonatkozik, a kabotázst nem érinti.
(
604
)	Lásd a 2020/1057 irányelv (10) preambulumbekezdését.
(
605
)	Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 49. pont.
(
606
)	Lásd a C‑548/20. sz. ügyben a Tanács által benyújtott viszonválasz 26. lábjegyzetét.
(
607
)	Lásd a jelen indítvány 622. pontját.
(
608
)	Lásd analógia útján: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 125. pont).
(
609
)	Lásd: 2016. május 4‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑358/14, EU:C:2016:323, 103. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
610
)	Lásd ebben az értelemben: 1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19. és 20. pont); 1997. július 17‑iSAM Schiffahrt és Stapf ítélet (C‑248/95 és C‑249/95, EU:C:1997:377, 52., 63. és 64. pont).
(
611
)	Lásd ebben az értelemben: 1958. június 21‑iWirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie és társai kontra Főhatóság ítélet (13/57, EU:C:1958:10, 292. o.).
(
612
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 8‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41., 42., 61., 62., 64. és 128. pont).
(
613
)	Lásd: 1990. november 13‑iFedesa és társai ítélet (C‑331/88, EU:C:1990:391); valamint analógia útján: 1997. július 17‑iSAM Schiffahrt és Stapf ítélet (C‑248/95 és C‑249/95, EU:C:1997:377, 64. pont).
(
614
)	Lásd a jelen indítvány 1069. pontját.
(
615
)	Lásd a Tanács C‑541/20. sz. ügyben benyújtott viszonválaszának 7. pontját.
(
616
)	Lásd a C‑544/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél A9. mellékletét.
(
617
)	Lásd analógia útján: 1999. szeptember 21‑iBASF‑ítélet (C‑44/98, EU:C:1999:440, 16. pont); 2020. szeptember 17‑iHidroelectrica ítélet (C‑648/18, EU:C:2020:723, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
618
)	Lásd a Bolgár Köztársaság által a C‑544/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél A.9. mellékletét és a Ciprusi Köztársaság által a C‑550/20. sz. ügyben benyújtott keresetlevél A.7. mellékletét.
(
619
)	Lásd a jelen indítvány 38. és azt követő pontjait.
(
620
)	Lásd: Geelhoed főtanácsnok Ausztria kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59. és 60. pont). Ezen indítványt illetően lásd a jelen indítvány 567. és azt követő pontjait.
(
621
)	A Lengyel Köztársaság itt a 2019. szeptember 10‑iLengyelország kontra Bizottság ítéletre (T‑883/16, EU:T:2019:567, 77. és 78. pont) hivatkozik.
(
622
)	Vălean biztos nyilatkozata az I. mobilitási csomag Európai Parlament általi végleges elfogadásáról, Brüsszel, 2020. július 9., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/statement_20_1319.
(
623
)	Lásd: a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, „Az EU 2030‑ra vonatkozó éghajlatvédelmi törekvésének fokozása – Beruházás a klímasemleges jövőbe az európai polgárok érdekében” (COM(2020) 562 final, 2020. szeptember 17.).
(
624
)	Lásd a jelen indítvány 273. lábjegyzetét.
(
625
)	Egyes légköri szennyező anyagok nemzeti kibocsátásainak csökkentéséről, a 2003/38/EK irányelv módosításáról, valamint a 2001/81/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. december 14‑i (EU) 2016/2284 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2016. L 344., 1. o.).
(
626
)	Lásd a jelen indítvány 300. lábjegyzetét.
(
627
)	A hatásvizsgálat szociális része, 6. pont.
(
628
)	European Commission, Directorate‑General for Mobility and Transport, „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Publications Office, 2021 (elérhető a következő címen: https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
)	A 2020/1057 irányelv (1) preambulumbekezdése.
(
630
)	2020. december 1‑jei ítélet (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
631
)	Lásd: Federatie Nederlandse Vakbeweging ítélet, 33. pont.
(
632
)	Bár a Tanács megjegyzi, hogy erre az érvre a Lengyel Köztársaság csak a válasz szakaszában hivatkozott, úgy tűnik, nem vitatja annak elfogadhatóságát. A teljesség kedvéért tehát választ adok az érvre.
(
633
)	A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 96/71/EK irányelv módosításáról szóló, 2018. június 18‑i (EU) 2018/957 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2018. L 173., 16. o.; helyesbítés: HL 2019. L 91., 77. o.).
(
634
)	Amint az a 2018/957 irányelv 3. cikkének (3) bekezdéséből következik.
(
635
)	2020. december 1‑jei ítélet (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
636
)	Lásd a jelen indítvány 913. és azt követő pontjait.
(
637
)	Lásd: 1983. március 1‑jei Bizottság kontra Belgium ítélet (301/81, EU:C:1983:51, 11. pont).
(
638
)	Lásd a jelen indítvány 931. és azt követő pontjait.