62023CJ0633_RES
Sprawa C‑633/23
Electrabel SA i in.
przeciwko
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez cour d’appel de Bruxelles)
Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 18 grudnia 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Rozporządzenie (UE) 2022/1854 – Interwencja w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii – Artykuł 2 pkt 5 i 9 – Artykuły 6–8 – Pułap dochodów rynkowych uzyskanych przez producentów energii elektrycznej wykorzystujących niektóre źródła energii – Ustalenie „dochodów rynkowych” – Uregulowania krajowe przewidujące stosowanie domniemań albo niewzruszalnych, albo wzruszalnych za pomocą innych domniemań – Zasada proporcjonalności – Artykuł 22 ust. 2 lit. c) – Okres stosowania art. 6–8 tego rozporządzenia – Stosowanie środka w postaci pułapu dochodów w okresie poprzedzającym przewidziany w tym rozporządzeniu okres na podstawie uregulowań krajowych przyjętych po wejściu w życie tego rozporządzenia – Zasady pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii – Zasada lojalnej współpracy
Energia – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Rozporządzenie 2022/1854 – Interwencja w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii – Pułap dochodów rynkowych uzyskanych przez producentów energii elektrycznej wykorzystujących niektóre źródła energii – Uregulowania krajowe przewidujące stosowanie domniemań niewzruszalnych lub wzruszalnych za pomocą innych domniemań – Zasada proporcjonalności – Dopuszczalność – Warunek
(rozporządzenie Rady 2022/1854, motyw 37, art. 1, art. 2 pkt 5, 9, art. 6–8)
(zob. pkt 38–53, 55; pkt 1 sentencji)
Energia – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Rozporządzenie 2022/1854 – Interwencja w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii – Pułap dochodów rynkowych uzyskanych przez producentów energii elektrycznej wykorzystujących niektóre źródła energii – Uregulowania krajowe przyjęte po wejściu w życie rozporządzenia 2022/1854 – Uregulowania organizujące stosowanie środka w postaci pułapu dochodów rynkowych w okresie poprzedzającym okres przewidziany w tym rozporządzeniu – Zasady pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii oraz lojalnej współpracy – Dopuszczalność
[art. 4 ust. 3 TUE; art. 288 TFUE; rozporządzenie Rady 2022/1854, art. 6–8, art. 22 ust. 2 lit. c)]
(zob. pkt 57–65; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Rozpatrując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez cour d’appel de Bruxelles (sąd apelacyjny w Brukseli, Belgia), Trybunał wypowiedział się w przedmiocie wykładni rozporządzenia 2022/1854, w którym ustanowiono interwencję w sytuacji nadzwyczajnej w celu złagodzenia skutków wysokich cen energii, w szczególności w drodze obowiązkowego pułapu dochodów uzyskanych przez producentów energii elektrycznej z niektórych źródeł (
1
). W tym kontekście Trybunał zbadał sposoby ustalania dochodów rynkowych z energii elektrycznej podlegających temu pułapowi i sprecyzował zakres czasowy stosowania tego rozporządzenia w odniesieniu do uregulowań krajowych przyjętych w czasie, gdy rozporządzenie to obowiązywało i przewidywało również zastosowanie środka w postaci pułapu tych dochodów rynkowych.
Na podstawie rozporządzenia 2022/1854 belgijska ustawa o energii elektrycznej wprowadziła pułap dochodów rynkowych niektórych producentów energii elektrycznej w drodze opłaty na rzecz państwa z tytułu nadwyżek dochodu uzyskanych w określonym okresie (
2
).
W dniu 28 lutego 2023 r. Commission de régulation de l’électricité et du gaz (komisja regulacyjna ds. energii elektrycznej i gazu, CREG) wydała, zgodnie z przepisem ustawy o energii elektrycznej (
3
), decyzję dotyczącą wzoru deklaracji i formatu dokumentów, które mają być przekazywane przez dłużników opłaty ustanowionej tą ustawą.
W dniach 29 i 30 marca 2023 r. skarżące, które są albo osobami prawnymi prawa prywatnego podlegającymi tej opłacie, w szczególności producentami lub dostawcami energii elektrycznej, albo federacjami przedsiębiorstw sektora energetycznego działającymi w interesie swoich członków, wniosły do sądu odsyłającego trzy skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na ich poparcie skarżące podnoszą, że decyzja CREG z dnia 28 lutego 2023 r. została wydana z naruszeniem rozporządzenia 2022/1854, art. 288 TFUE oraz zasad pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii.
Sąd odsyłający stwierdza, że wzór deklaracji dochodów przewidziany w decyzji CREG z dnia 28 lutego 2023 r. opiera się na zbiorze lub na szeregu domniemań, których dłużnik nigdy nie może całkowicie uniknąć, co skutkuje tym, że nie jest on w stanie zadeklarować faktycznie uzyskanych rzeczywistych dochodów. W tym względzie sąd ten wątpi, czy pozostawienie państwom członkowskim możliwości użycia szacunków w celu obliczenia pułapu dochodów rynkowych (
4
) uprawnia je do ustanowienia systemu opartego wyłącznie na niewzruszalnych domniemaniach lub na domniemaniach częściowo wzruszalnych, lecz w sposób, który pozostawia elementy teoretycznie ustalone z góry przez państwo członkowskie, bez względu na rzeczywiście uzyskane dochody. Ponadto, co się tyczy okresu objętego decyzją CREG z dnia 28 lutego 2023 r., sąd odsyłający zastanawia się, czy możliwość utrzymania lub wprowadzenia przez państwa członkowskie środków, które dodatkowo ograniczają dochody rynkowe (
5
), obejmuje możliwość wprowadzenia systemu pułapu przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, co się tyczy ustalenia kwoty dochodów rynkowych, do której ma zastosowanie środek w postaci pułapu dochodów, którego wprowadzenia wymaga rozporządzenie 2022/1854, Trybunał stwierdził, że z brzmienia przepisów tego rozporządzenia wynika, iż tego środka w postaci pułapu nie można stosować do hipotetycznych dochodów nieodpowiadających realiom rynkowym, lecz należy go stosować do kwot odzwierciedlających rzeczywiste dochody uzyskane przez zainteresowanych operatorów. Niemniej jednak żaden z właściwych przepisów tego rozporządzenia nie precyzuje metody, zgodnie z którą należy ustalać te dochody.
Trybunał podkreślił zatem, że to do państw członkowskich należy określenie sposobów ustalania dochodów rynkowych, do których powinien mieć zastosowanie środek w postaci pułapu dochodów. Jednakże w zakresie, w jakim w ramach tego działania państwa członkowskie wprowadzają w życie rozporządzenie 2022/1854, powinny one wykonywać swoje kompetencje w sposób zapewniający skuteczność (effet utile) przepisów tego rozporządzenia.
Co się tyczy kwestii, czy w ramach tego działania państwa członkowskie mogą posługiwać się domniemaniami, Trybunał przypomniał po pierwsze, że ze względu na dużą liczbę indywidualnych transakcji, w odniesieniu do których właściwe organy państw członkowskich muszą zapewnić egzekwowanie pułapu dochodów rynkowych, organy te powinny mieć możliwość użycia racjonalnych szacunków do obliczenia tego pułapu. Tymczasem szacunek jest ze swej natury przybliżeniem danej wartości i nie zawsze odpowiada dokładnej wartości. W związku z tym ewentualna różnica między rzeczywistymi dochodami a domniemanymi dochodami może być dopuszczalna, niekoniecznie czyniąc przy tym stosowanie domniemań niezgodnym z rozporządzeniem 2022/1854, pod warunkiem że różnica ta, niezależnie od tego, czy jest dodatnia czy ujemna, pozostaje racjonalna, to znaczy umiarkowana, a szacunki przyjęte na podstawie tych domniemań są odzwierciedleniem realiów rynkowych w rozpatrywanym okresie.
Po drugie, celem rozporządzenia 2022/1854 (
6
) jest w szczególności ustanowienie interwencji nadzwyczajnej mającej na celu złagodzenie skutków wysokich cen energii za pomocą wyjątkowych, ukierunkowanych i ograniczonych w czasie środków, a środki te mają między innymi na celu ograniczenie dochodów rynkowych, które niektórzy producenci uzyskują z wytwarzania energii elektrycznej, oraz ich ukierunkowaną redystrybucję na rzecz końcowych odbiorców energii elektrycznej. W związku z tym posłużenie się racjonalnymi szacunkami, w tym w postaci domniemań, w celu szybkiego wdrożenia środków krótkoterminowych, może stanowić odpowiedni, a nawet niezbędny sposób zapewnienia skuteczności środka w postaci pułapu dochodów, który ustanawia rozporządzenie 2022/1854, a tym samym osiągnięcia tego celu.
Po trzecie, Trybunał zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem 2022/1854 (
7
) państwa członkowskie są zobowiązane do wprowadzenia skutecznych środków mających na celu zapewnienie skutecznego stosowania pułapu i zapobieganie jego obchodzeniu oraz że może być konieczne zapewnienie gromadzenia i kontrolowania bardzo dużej ilości danych. Tak więc w zależności od specyfiki danego rynku krajowego lub trudności technicznych, jakie mogą wystąpić w odniesieniu do możliwości wyodrębnienia dochodów, które faktycznie powinny zostać objęte ustanowionym w tym rozporządzeniu środkiem w postaci pułapu, zastosowanie domniemań może okazać się konieczne.
Trybunał doszedł na tej podstawie do wniosku, że rozporządzenie 2022/1854 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie stosowało domniemania w celu ustalenia kwoty dochodów rynkowych, które powinny podlegać środkowi w postaci pułapu ustanowionemu w tym rozporządzeniu, pod warunkiem że domniemania te pozwalają na uzyskanie racjonalnych szacunków tych dochodów, które to szacunki odzwierciedlają realia rynkowe w rozpatrywanym okresie.
Otóż biorąc pod uwagę pilną potrzebę wprowadzenia środka w postaci pułapu dochodów ustanowionego w rozporządzeniu 2022/1854, a także wyjątkowy i ograniczony w czasie charakter tego środka, zastosowanie domniemań, w tym, w stosownym przypadku, domniemań niewzruszalnych, w celu dokładnego ustalenia kwoty dochodów, do której należy zastosować wspomniany środek, należy uznać za proporcjonalne, pod warunkiem że pozwalają one na uzyskanie racjonalnych szacunków wspomnianych dochodów, które to szacunki odzwierciedlają realia rynkowe w rozpatrywanym okresie. Ocena kwestii, czy dane domniemanie spełnia ten warunek, należy do kompetencji organów krajowych działających pod kontrolą sądów krajowych. Do celów tej oceny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i techniczne charakteryzujące nie tylko sytuację danych operatorów i instalacji, lecz również krajowy rynek energii elektrycznej.
W konsekwencji Trybunał uznał, że rozporządzenie 2022/1854 (
8
) i zasada proporcjonalności nie stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi kwotę dochodów, do której ma zastosowanie pułap dochodów rynkowych ustalony na podstawie tego rozporządzenia, określa się, w zależności od wskazanych instalacji wytwarzających energię elektryczną, albo na podstawie domniemań niewzruszalnych, albo na podstawie domniemań wzruszalnych, które mogą zostać obalone jedynie pod pewnymi warunkami, o ile domniemania te pozwalają na uzyskanie racjonalnych szacunków tych dochodów, które to szacunki odzwierciedlają realia rynkowe w rozpatrywanym okresie.
W drugiej kolejności, co się tyczy czasowego zakresu stosowania rozporządzenia 2022/1854, Trybunał stwierdził, że z żadnego przepisu tego rozporządzenia nie wynika, że miałoby ono zastosowanie do środka w postaci pułapu dochodów ustanowionego w uregulowaniach krajowych na okres poprzedzający jego wejście w życie, ani tym bardziej, że takie uregulowania powinny spełniać warunki przewidziane w tym rozporządzeniu. Tak więc, w braku mających zastosowanie ratione temporis uregulowań Unii w tej dziedzinie, nie można uznać, że państwa członkowskie są pozbawione możliwości wykonywania swoich kompetencji poprzez przyjęcie środka w postaci pułapu dochodów rynkowych, który jest podobny do środka, którego wprowadzenia wymaga rozporządzenie 2022/1854, lecz którego czasowy zakres stosowania jest inny niż ten przewidziany w tym rozporządzeniu.
Okoliczność, że takie uregulowania krajowe zostały przyjęte, mimo że rozporządzenie 2022/1854 już obowiązywało, nie ma w tym względzie znaczenia, ponieważ żaden z przepisów tego rozporządzenia nie wskazuje, że prawodawca Unii zamierzał pozbawić państwa członkowskie tego uprawnienia lub uzależnić korzystanie z niego od uzyskania upoważnienia Unii. Przeciwnie, prawodawca Unii wyraźnie przewidział możliwość wprowadzenia lub utrzymania przez państwa członkowskie środków w postaci pułapu dochodów rynkowych bardziej rygorystycznych (
9
) niż pułap przewidziany w tym rozporządzeniu (
10
). Od września 2021 r. zaobserwowano zresztą bardzo wysokie ceny na rynkach energii elektrycznej, a rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie doprowadziła do znacznego dodatkowego wzrostu i zmienności cen energii elektrycznej (
11
). Co więcej, prawodawca Unii zauważył (
12
), że ten kryzys energetyczny dotknął wszystkie państwa członkowskie, choć w różnym stopniu, oraz że od lutego 2022 r. zaobserwowano skrajny i trwały wzrost cen.
Ponadto sąd odsyłający nie wskazał, że ma wątpliwości co do zgodności rozpatrywanych uregulowań krajowych z innymi przepisami prawa Unii, które mogą mieć zastosowanie ratione temporis. Poza tym Trybunał podkreślił, po pierwsze, że ani art. 288 TFUE, ani zasady pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii nie mogą zmieniać zakresu stosowania rozporządzenia, o którym zdecydował prawodawca Unii. Po drugie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (
13
) państwa członkowskie powstrzymują się w szczególności od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Jednakże w świetle w szczególności faktu, że wprowadzenie środka w postaci pułapu dochodów podobnego do środka przewidzianego w rozporządzeniu 2022/1854 realizuje cele zgodne z celami tego rozporządzenia, nie można uznać, że stosując na poziomie krajowym taki środek, zanim zostanie on wprowadzony na poziomie Unii, państwo członkowskie naruszyłoby tę zasadę.
W konsekwencji Trybunał orzekł, że rozporządzenie 2022/1854 (
14
) w związku z art. 288 TFUE oraz zasadami pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii, a także lojalnej współpracy, nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przyjętym po wejściu w życie tego rozporządzenia, które przewidują stosowanie środka w postaci pułapu dochodów rynkowych podobnego do środka, który został wprowadzony przez to rozporządzenie, lecz w okresie poprzedzającym okres określony w tym rozporządzeniu.
(
1
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2022/1854 z dnia 6 października 2022 r. w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii (Dz.U. 2022, L 261, s. 1), art. 6 i 7.
(
2
)	Artykuł 22ter loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (ustawy o organizacji rynku energii elektrycznej) z dnia 29 kwietnia 1999 r. (Moniteur belge z dnia 11 maja 1999 r., s. 16264), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2022 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku energii elektrycznej i wprowadzającą pułap dochodów rynkowych producentów energii elektrycznej (Moniteur belge z dnia 22 grudnia 2022 r., s. 98819) (zwanej dalej „ustawą o energii elektrycznej”).
(
3
)	Artykuł 22ter ust. 6 akapit czwarty ustawy o energii elektrycznej nakłada na dłużników opłaty ustanowionej w tym art. 22ter obowiązek złożenia do CREG deklaracji w określonym terminie oraz określa treść tej deklaracji.
(
4
)	Zgodnie z motywem 37 rozporządzenia 2022/1854 państwa członkowskie powinny mieć możliwość użycia racjonalnych szacunków do obliczenia pułapu dochodów rynkowych.
(
5
)	Przewidziana w art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2022/1854.
(
6
)	Jak wynika to z art. 1.
(
7
)	Artykuł 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 6.
(
8
)	W szczególności art. 6–8 tego rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 5 i 9.
(
9
)	Artykuł 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2022/1854.
(
10
)	Artykuł 6 ust. 1.
(
11
)	Motyw 1 rozporządzenia 2022/1854.
(
12
)	Motyw 5 rozporządzenia 2022/1854.
(
13
)	Artykuł 4 ust. 3 TUE.
(
14
)	A dokładniej rzecz ujmując, art. 6–8 oraz art. 22 ust. 2 lit. c).