61978C0139
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 21 de febrero de 1979 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Las partes en el procedimiento principal discrepan sobre la cuestión de si el demandante, nacional italiano domiciliado en Góttingen, ha perdido todo derecho a las prestaciones de desempleo Arbeitslosenhilfe tras una estancia de tres meses en Italia.
Con arreglo a la letra c) del apartado 1 del artículo 69 del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), el trabajador en paro total que tenga derecho a las prestaciones en un Estado miembro y que se desplace a otro Estado miembro con el fin de buscar allí un empleo conserva el derecho a las prestaciones durante un período de tres meses, como máximo, contado a partir de la fecha en que haya dejado de estar a disposición de los servicios de empleo del Estado de procedencia. El apartado 2 del artículo 69 establece lo siguiente:
«En el supuesto de que el interesado regrese al Estado competente antes de que se agote el período durante el cual tiene derecho a las prestaciones según lo dispuesto en la letra c) del apartado 1, seguirá teniendo derecho a las prestaciones conforme a la legislación de dicho Estado; perderá todo derecho a las prestaciones que pudieran corresponderle en virtud de la legislación del Estado competente, si no regresa a su territorio antes de que expire ese período. En casos excepcionales este plazo podrá ser ampliado por los servicios o instituciones competentes.»
El Arbeitsamt (oficina de empleo) de Göttingen pagó una prestación de desempleo (Arbeitslosenhilfe) al demandante del 13 de diciembre de 1976 al 18 de diciembre de 1976. El 17 de diciembre de 1976, a instancias del demandante, se expidió a éste un certificado con arreglo al formulario E 303 [relativo a la conservación del derecho a las prestaciones de desempleo en virtud del apartado 3 del artículo 83 del Reglamento (CEE) no 574/72] por querer desplazarse a Italia el 19 de diciembre de 1976 con el fin de buscar allí un empleo. El certificado confirmaba que tenía derecho a prestaciones de desempleo durante un perío do de tres meses, es decir desde el 19 de diciembre de 1976 hasta el 18 de marzo de 1977. El demandante recibió al mismo tiempo el formulario E 303/5, redactado en italiano, que indica que en principio transcurrido un plazo de tres meses pierde todo derecho a las prestaciones de desempleo que pudieran corresponderle todavía en virtud del Derecho alemán, si el interesado no ha regresado a la República Federal de Alemania en dicho plazo.
El 19 de diciembre de 1976, el demandante se desplazó a Erchi (Italia) con el fin de buscar allí un empleo y tras realizar una gestión en los servicios municipales de empleo fue informado de que en dicha época y en las semanas siguientes no había perspectivas de colocación para él en dicha localidad.
Dos días antes de finalizar el plazo de regreso, el 16 de marzo de 1977, el demandante se vio aquejado de una pielitis y una cistitis e incapacitado para trabajar hasta el 14 de mayo de 1977.
Una vez curado, regresó a la República Federal de Alemania el 15 de mayo de 1977, y el 16 de mayo de 1977 presentó una solicitud ante el Arbeitsamt de Göttingen con objeto de que se le concedieran de nuevo prestaciones de desempleo (Arbeitslosenhilfe) dado que su enfermedad le había impedido regresar a la República Federal de Alemania en el plazo establecido de tres meses. El Arbeitsamt desestimó la solicitud debido a que en virtud de la segunda frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamen to no 1408/71 no cabía una prórroga excepcional del plazo de tres meses porque la estancia del demandante en el lugar al que se había desplazado para buscar un empleo había dejado de ser necesaria a tal fin mucho tiempo antes del inicio de la incapacidad laboral. El Arbeitsamt estimaba que si el demandante, sin tener en cuenta el objetivo perseguido por el artículo 69, había decidido permanecer en Italia, debía también aceptar el riesgo de que durante dicha estancia prolongada por otros motivos, surgieran imponderables, como la incapacidad laboral, que le impidieran regresar a la República Federal de Alemania dentro del plazo señalado.
Tras ser desestimada la reclamación que presentó contra la resolución denegatoria del Arbeitsamt, el Sr. Cocciolo interpuso un recurso ante el Sozialgericht de Hildesheim. Mediante resolución de 10 de junio de 1978, éste decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Cabe ampliar el plazo con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento (CEE) no 1408/71 cuando la petición de ampliación se ha presentado después de agotarse el plazo?
2)
En caso de respuesta afirmativa:
¿Actúan los servicios de empleo competentes dentro de su facultad discrecional cuando niegan la existencia de una excepción que justifique la ampliación del plazo porque
a)
el trabajador en paro no tenía ninguna perspectiva de empleo en otro Estado miembro en el que se había inscrito como demandante de empleo y
b)
no pudo regresar dentro del plazo como consecuencia de una enfermedad repentina?»
I.
Antes de exponer mi opinión sobre estas cuestiones, considero oportuno examinar en primer lugar la cuestión suscitada por la Comisión sobre la compatibilidad del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento no 1408/71 con el artículo 51 del Tratado CEE. A este respecto, resulta innecesario tratar la cuestión en detalle, puesto que la Comisión tampoco alberga dudas sobre la validez de las disposiciones discutidas. A su juicio, dichas objeciones sólo habrían estado justificadas si el Derecho comunitario fuera el único que estableciera la pérdida de cualquier otro derecho a prestaciones concedidas únicamente en virtud de la legislación del Estado competente o si la pérdida total de todo derecho ulterior previsto por el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento no 1408/71 hubiera violado el principio de proporcionalidad. Pero el Derecho nacional contiene también disposiciones como, por ejemplo, el artículo 120 de la Arbeitsförderungsgesetz (Ley de empleo alemana), en cuya virtud debe denegarse la concesión de prestaciones de desempleo cuando el trabajador en paro no acuda al Arbeitsamt cuando sea convocado. En cuanto a la finalidad perseguida, la inobservancia de la obligación de presentarse en Derecho nacional es sin duda alguna comparable al transcurso del plazo de tres meses. A este respecto, es indudable que el trabajador en situación de desempleo no resulta más perjudicado por el Reglamento no 1408/71; el artículo 69 del Reglamento le confiere, por el contrario, una ventaja, pues su no existiera esta disposición, perdería directamente todo derecho a prestaciones a partir de la fecha en que dejara de estar a disposición del mercado nacional de trabajo. Sólo el artículo 69 permite al trabajador en paro conservar durante un período limitado las prestaciones de desempleo conforme a la legislación del último Estado miembro competente, creando así mejores condiciones para la movilidad de la mano de obra.
Por lo que respecta al plazo en sí mismo, el artículo 51 del Tratado, sobre el que se basa el Reglamento no 1408/71, establece que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará en materia de Seguridad Social las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. El contenido y los límites de la obligación que incumbe al Consejo en virtud de la facultad que le atribuye el artículo 51 no se desprende únicamente de este artículo, sino principalmente de los artículos 48 y 49 del Tratado los cuales están estrechamente ligados al primero en cuanto al fondo (véase la sentencia de 15 de julio de 1964, Van Veen, 100/63_↔ Rec. p. 1105). Pero el apartado 3 del artículo 48 del Tratado sólo otorga a los trabajadores, entre otras cosas, el derecho a responder a ofertas efectivas de trabajo y a desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros. Por consiguiente, el artículo 51 del Trata do obliga al Consejo a adoptar únicamente las medidas de aplicación en materia de Seguridad Social para el período que resulte necesario para el ejercicio del derecho de libre circulación. Si recibe ofertas efectivas de trabajo y si un trabajador en situación de desempleo se desplaza a otro Estado miembro con el fin de buscar allí un empleo, el plazo de tres meses previsto en el apartado 1 del artículo 69 del Reglamento no 1408/71 resulta en principio suficiente para proteger los intereses del trabajador en busca de empleo.
Pero en el supuesto de que la pérdida completa de todo derecho a prestaciones una vez agotado el citado plazo violara el principio de proporcionalidad en un caso concreto, la segunda frase de apartado 2 del artículo 69 establece precisamente, mediante la posibilidad de una prórroga del plazo, un paliativo para solucionar estos casos. Tras las consideraciones anteriores, no se ha revelado ningún elemento que permita contradecir la validez de la disposición impugnada.
II.
1.
Si abordo ahora la respuesta a la primera cuestión, que versa sobre la posibilidad de solicitar una prórroga una vez expirado el plazo de tres meses, procede manifestar antes que nada, que contrariamente al inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento no 1408/71 que establece que debe solicitarse una conformidad antes de que termine un plazo, la segunda frase del apartado 2 del artículo 69 del mismo Reglamento no contiene precisión alguna en el sentido de que la prórroga del plazo no pueda solicitarse transcurrido dicho plazo. Por lo demás, el objetivo de la disposición por la que se establece la excepción no puede tampoco, a mi juicio, justificar otra conclusión. Como he dicho ya, la posibilidad de prorrogar el plazo se ha establecido para permitir a los servicios de empleo competentes solucionar las situaciones de conflicto que pudieran producirse cuando la expiración normal del plazo y la pérdida del derecho a las prestaciones que aquella implica constituya un caso de rigor social desproporcionado. No obstante, un caso excepcional semejante puede producir no sólo un regreso extemporáneo del trabajador en paro al Estado competente; puede implicar al mismo tiempo la imposibilidad de presentar la solicitud de prórroga antes de finalizar el plazo. Para evitar cualquier situación injusta que pudiera surgir de estas circunstancias, me parece razonable admitir que pueda también presentarse la solicitud de prórroga una vez transcurrido el plazo de tres meses.
Por el contrario, no es injusto pedir que el trabajador en paro informe lo antes posible a los servicios de empleo competentes del caso excepcional de que se trata y deberá pues exigirse, como pretende la Comisión, que se presente la solicitud en cuanto las circunstancias particulares lo permitan razonablemente.
2.
Mediante la segunda cuestión planteada, el órgano a quo desea saber si los servicios de empleo competentes actúan dentro del marco de su facultad discrecional cuando niegan la existencia de una situación de excepción en el sentido del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento no 1408/71, situación que justifica la prórroga del plazo, porque el trabajador en paro no tenía ninguna perspectiva de empleo en otro Estado miembro en el que se había inscrito como demandante de empleo y además porque no había podido regresar dentro del plazo como consecuencia de una enfermedad repentina.
No obstante no haberse repetido esta objeción en la vista, la demandada en el procedimiento principal ha alegado en sus observaciones escritas que no procedía admitir la cuestión remitida al Tribunal de Justicia por no estar destinada a obtener una interpretación de la disposición discutida, sino que, por el contrario, versaba sobre el ejercicio de la facultad discrecional que esta disposición atribuía a la Administración. Estima que sólo teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto se puede apreciar la causa de nulidad. Sin embargo, a su juicio, el Tribunal de Justicia no es competente para aplicar el Derecho a un caso concreto en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 177 del Tratado.
En la medida en que no cabe prever todas las situaciones de conflicto posibles, el Consejo ha utilizado, en el supuesto controvertido, el concepto indeterminado y general del «caso excepcional» que debe permitir a los servicios de empleo competentes considerar, en los casos concretos que se presenten, y con un margen de apreciación determinado, los factores que justifican una excepción a la norma. El presente procedimiento versa sobre la interpretación del concepto de «caso excepcional» y a este respecto el Tribunal de Justicia es sin duda competente.
El propio margen de apreciación depende de la función que deba desempeñar esta cláusula de excepción en el contexto del artículo 69 del Reglamento no 1408/71. A este respecto, se puede definir la esencia del concepto de «caso excepcional» en los siguientes términos: un caso excepcional en el sentido de la disposición controvertida es todo incidente producido al margen del desarrollo de los acontecimientos que impide al trabajador en paro regresar dentro de plazo al Estado competente.
Pero es manifiesto que no todo desarrollo anormal de los acontecimientos justifica una desviación de la norma y es preciso que el incidente sea de los que justifican la excepción. Sólo puede determinarse los casos en que está justificada una excepción por parte de la Administración, partiendo del sentido y del objetivo del propio Reglamento no 1408/71, y una vez examinados los intereses paralelos de los otros asegurados y el de aquel que se acoge a la disposición que establece la excepción.
A la luz de estos criterios, procede observar que el demandante agotó el plazo de tres meses previsto en el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento no 1408/71, a pesar de que cuando inició la búsqueda de empleo y en las semanas siguientes no existían perspectivas de colocación en la localidad a la que se había desplazado. Por último, cayó enfermo sólo dos días antes de expirar el plazo en que habría debido regresar a la República Federal de Alemania.
Como sabía el demandante, el apartado 1 del artículo 69 sólo concede al trabajador en paro la ventaja de conservar el derecho a las prestaciones, y ello en interés de la libre circulación, con el fin de que busque un empleo en otro Estado miembro durante un período limitado. Como había reconocido también el Consejo, una disposición semejante implica el riesgo de su utilización abusiva no sólo para buscar un empleo en otro Estado miembro, sino también por otros motivos. Las cifras que la demandada presentó en la vista y de las que se desprende que el número de certificados con arreglo al formulario E 303 aumenta siempre de forma clara antes de las fiestas de Navidad y antes de las vacaciones anuales, han puesto de manifiesto sin lugar a dudas que el temor a los abusos no estaba totalmente injustificado. Pero un comportamiento semejante no protege los intereses de los otros asegurados.
Se desprende mucho más del sentido y del objetivo del artículo 69 que el trabajador en paro sólo podía agotar el plazo con el fin de buscar un empleo que ofreciera perspectivas de colocación y con posibilidades de llegar a un resultado y que debía regresar al Estado competente para la concesión de las prestaciones antes de agotarse el plazo de tres meses desde el momento en que se diera cuenta de que su búsqueda de empleo resultaría vana. Como observa la demandada acertadamente, pasados dos meses, como máximo, es decir casi un mes antes del inicio de la enfermedad del demandante, ya no cabía justificar objetivamente con la búsqueda de empleo la estancia prolongada de aquél en Italia. Los servicios de empleo competentes deben tener la posibilidad de tener en cuenta esta circunstancia para la apreciación de los distintos intereses discutidos cuando les toca decidir si el riesgo de una enfermedad poco tiempo antes de finalizar el plazo debe ser asumido por el trabajador en paro o por los otros asegurados. En este contexto, no es inoportuno, respecto al fondo, que los servicios de empleo competentes imputen al trabajador en paro el riesgo del caso excepcional constituido por la «enfermedad» sobrevenida en el curso de su estancia prolongada en el Estado en que busca un empleo y que se nieguen por esta razón a prorrogar el plazo. La cuestión de si la enfermedad se había producido por culpa del trabajador o no es absolutamente irrelevante en la medida en que la imputación del riesgo está ya justificada por el hecho de que el interesado no regresara al Estado competente a partir del momento en que pudo darse cuenta de que no existían perspectivas de colocación.
Por último, a mi juicio, la práctica administrativa correspondiente de los servicios de empleo no revela una violación del principio de igualdad de trato, en la medida en que, en todos los casos, como nos ha dicho la demandada en el procedimiento principal durante la vista, sólo en el momento en que se presenta la solicitud de prórroga se examina si el motivo de prórroga de plazo se ha producido únicamente en el último tercio del plazo de tres meses y si en dicha época la estancia en otro Estado miembro estaba también justificada por una búsqueda de empleo con perspectivas de colocación.
En resumen, en atención a las consideraciones anteriores, propongo que se conteste a las cuestiones remitidas al Tribunal de Justicia en los siguientes términos:
1)
Cabe también prorrogar el plazo con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento (CEE) no 1408/71 cuando la solicitud de prórroga se ha presentado después de agotarse el plazo. No obstante, para que pueda admitirse la solicitud presentada después de finalizar el plazo, debe presentarse en cuanto las circunstancias particulares lo permitan razonablemente.
2)
Los servicios de empleo competentes o los organismos competentes pueden negar la existencia de un caso excepcional que justifique una prórroga del plazo, dentro del margen de apreciación que les atribuye la segunda frase del apartado 2 del artículo 69, cuando a pesar de darse cuenta de que su búsqueda de empleo era vana, el trabajador en paro permaneció voluntariamente en el lugar en que llevó a cabo la búsqueda y cuando una enfermedad repentina le impidió regresar al Estado miembro competente en el plazo establecido.
(
*1
)	Lengua original: alemán.