62023TJ0100_EXT
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
4 de junho de 2025 (
*1
)
«Acesso aos documentos — Decisão 2004/258/CE — Documentos relativos ao anúncio de uma autoridade americana (FinCEN) em relação ao ABLV Bank — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção da confidencialidade das informações protegidas enquanto tais por força do direito da União — Exceção relativa à proteção dos documentos para uso interno — Exceção relativa à proteção das trocas de pontos de vista entre o BCE e as autoridades em causa — Caráter suficientemente preciso de um pedido de acesso — Dever de assistência do BCE — Artigo 6.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2004/258»
No processo T‑100/23,
ABLV Bank AS, com sede em Riga (Letónia), representado por O. Behrends, avocat,
recorrente,
contra
Banco Central Europeu (BCE), representado por F. von Lindeiner, D. Báez Seara e J. Ruiz Jiménez, na qualidade de agentes,
recorrido,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: K. Kowalik‑Bańczyk, presidente, E. Buttigieg e G. Hesse (relator), juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos,
vista a medida de organização do processo de 5 de junho de 2024 e as respostas do recorrente e do BCE, respetivamente, apresentadas em 21 de junho de 2024,
vista a medida de instrução de 18 de junho de 2024 e a resposta do BCE apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de julho de 2024,
visto não terem as partes requerido a marcação de uma audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo e tendo sido decidido, em aplicação do artigo 106.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, julgar o recurso prescindindo da fase oral do processo,
profere o presente
Acórdão (
1
)
1
Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o recorrente, ABLV Bank AS, pede a anulação da Decisão LS/CL/2022/261 do Banco Central Europeu (BCE), de 8 de dezembro de 2022, que indeferiu o seu pedido de acesso a documentos (a seguir «decisão impugnada»).
Antecedentes do litígio
[OMISSIS]
7
Em 25 de maio de 2022, o recorrente dirigiu ao BCE um novo pedido de acesso aos documentos. Pedia acesso a:
–
qualquer documento relativo, direta ou indiretamente, ao Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, Rede de Combate ao Crime Financeiro) e/ou a outros serviços ou responsáveis de outros serviços do departamento do Tesouro americano ou a outras autoridades americanas ou a outras autoridades dos Estados Unidos e/ou ao requerente e/ou à sua filial luxemburguesa;
–
qualquer documento que contenha comunicações, direta ou indiretamente, com o FinCEN e/ou com os seus responsáveis e/ou outros serviços ou responsáveis de outros serviços do departamento do Tesouro americano ou de outras autoridades americanas ou de outras autoridades dos Estados Unidos;
–
qualquer documento relacionado, direta ou indiretamente, com a decisão do Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (Serviço de Prevenção e Luta Contra a Corrupção, Letónia; a seguir «KNAB»), com os factos mencionados na decisão do KNAB e/ou com os factos apurados na decisão do KNAB, independentemente de essas comunicações terem tido lugar antes ou depois do anúncio do FinCEN;
–
qualquer documento relativo, direta ou indiretamente, a atos ou omissões do BCE, do Conselho Único de Resolução (CUR), da Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comissão dos Mercados Financeiros e de Capitais, Letónia; a seguir «CMFC»), do FinCEN ou de qualquer outra autoridade na sequência do anúncio do FinCEN ou antes do anúncio do FinCEN;
–
qualquer documento relativo, direta ou indiretamente, à Euroclear sobre o seu papel em relação ao recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa, incluindo, sem limitação, qualquer comunicação entre o BCE e/ou o CUR e a Euroclear relativa, direta ou indiretamente, à recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa;
–
qualquer outro documento respeitante, direta ou indiretamente, ao recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa.
[OMISSIS]
11
Em 8 de agosto de 2022, o BCE enviou ao recorrente uma mensagem de correio eletrónico informando‑o de que o pedido de acesso seria tratado em dois lotes. Segundo esta mensagem, o primeiro lote abrange os documentos mencionados nos três primeiros travessões do pedido de acesso expostos no n.o 7, supra. O segundo lote abrange os documentos mencionados nos três outros travessões referidos nesse ponto. No que respeita ao primeiro lote, o BCE prorrogou o prazo de resposta em aplicação do artigo 7.o, n.o 1, da Decisão 2004/258. No que respeita ao segundo lote, o BCE considerou que o pedido de acesso não era suficientemente preciso na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258. O BCE solicitou então ao recorrente, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da Decisão 2004/258, que indicasse os assuntos específicos ou os temas que lhe interessavam, bem como um período definido. O BCE informou o recorrente de que o tratamento do segundo lote estava suspenso até que fosse clarificado o alcance do pedido de acesso.
12
Por mensagem de correio eletrónico de 13 de setembro de 2022, o BCE comunicou ao recorrente a sua decisão inicial adotada sob a referência LS/PS/2022/48. Na mesma mensagem de correio eletrónico, informou o recorrente de que os três últimos travessões do pedido de acesso não eram suficientemente precisos na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258 e solicitou‑lhe, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da mesma decisão, que indicasse os tópicos específicos ou os temas que lhe interessavam, bem como um período definido. Na sua decisão inicial, o BCE indicou nomeadamente que, após ter examinado os três primeiros travessões do pedido de acesso mencionados no n.o 7, supra, tinha identificado nove documentos pertinentes à luz dos dois primeiros travessões. Em contrapartida, nenhum documento do BCE correspondente ao terceiro travessão foi identificado. Segundo o BCE, dois dos documentos pertinentes estavam acessíveis ao público (documentos n.os 1 e 2, infra) e o acesso, total ou parcial, aos outros sete documentos devia ser recusado (documentos n.os 3 a 9, infra).
[OMISSIS]
14
Em 11 de outubro de 2022, o recorrente dirigiu ao BCE um pedido confirmativo, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, da Decisão 2004/258. Em especial, pedia que o BCE reconsiderasse a sua posição e completasse a lista dos documentos relacionados com o pedido de acesso. Além disso, o recorrente pedia, ao abrigo do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o acesso ao processo em curso no âmbito do seu pedido de acesso aos documentos.
15
Em 8 de dezembro de 2022, o BCE adotou a decisão impugnada.
[OMISSIS]
Pedidos das partes
22
O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar o BCE nas despesas.
23
O BCE conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
24
O recorrente invoca cinco fundamentos de recurso. O primeiro é relativo ao facto de a lista de documentos fornecida pelo BCE estar incompleta. O segundo fundamento é relativo ao facto de, no que respeita aos documentos n.os 1 e 2, o BCE ter feito erradamente referência ao sítio Internet do FinCEN. O terceiro fundamento é relativo à ilegalidade da recusa de acesso aos documentos n.os 3 a 9 oposta pelo BCE. O quarto fundamento é relativo à recusa de lhe conceder acesso ao processo. O quinto fundamento é relativo à suspensão irregular do procedimento de acesso aos documentos no que respeita ao segundo lote.
[OMISSIS]
Quanto ao quinto fundamento, relativo à suspensão irregular do processo no que respeita ao segundo lote de documentos ligados ao pedido de acesso
151
O recorrente alega que o BCE não podia interromper o tratamento do segundo lote de documentos correspondente aos três últimos travessões do pedido de acesso. Antes de mais, sustenta que a decisão impugnada não contém fundamentação suficiente a este respeito. Em seguida, salienta o facto de que, embora o BCE considere que o pedido de acesso não é suficientemente preciso na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258, esta disposição não permite interromper o tratamento do pedido de acesso, a saber, suspender os prazos fixados pela Decisão 2004/258. Por outro lado, o recorrente indica que não respondeu à mensagem de correio eletrónico do BCE de 8 de agosto de 2022 pedindo‑lhe que precisasse o seu pedido de acesso, porque não estava obrigado a fazê‑lo. O recorrente considerou que se tratava de uma manobra dilatória. Por último, o recorrente sustenta que nada no artigo 6.o, n.os 2 e 3, da Decisão 2004/258 indica que uma alegada falta de precisão ou um número alegadamente elevado de documentos possam ter incidência nos prazos ou na regra da decisão negativa tácita prevista no artigo 8.o, n.o 3, da Decisão 2004/258.
152
O BCE alega, em substância, que o quinto fundamento é inadmissível, inoperante e, em todo o caso, improcedente. Sustenta que solicitou ao recorrente, em aplicação do artigo 6.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2004/258, que clarificasse o objeto dos três últimos travessões do seu pedido de acesso através de duas mensagens de correio eletrónico enviadas, respetivamente, em 8 de agosto e 13 de setembro de 2022. O recorrente não reagiu a este respeito no seu pedido confirmativo. O BCE sustenta que o presente fundamento é inadmissível, uma vez que não é dirigido contra a decisão impugnada, mas contra a mensagem de correio eletrónico de 8 de agosto de 2022. Em seu entender, este fundamento não tem relação com o objeto do litígio e não pode, por isso, ser usado para preparar a sua defesa. Além disso, o recorrente está impedido de contestar essa mensagem de correio eletrónico. Em todo o caso, o BCE alega ter agido no respeito do artigo 6.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2004/258 ao qualificar de insuficientemente precisos os três últimos travessões do pedido de acesso e ao pedir esclarecimentos complementares.
Quanto aos fundamentos de inadmissibilidade suscitados pelo BCE
153
Em primeiro lugar, quanto ao fundamento de inadmissibilidade relativo ao facto de o presente fundamento, que diz respeito aos três últimos travessões do pedido de acesso, não ter relação com o objeto do litígio, o recorrente alega com razão que o artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258, cuja redação é retomada no n.o 171 infra, não permite interromper o tratamento de um pedido de acesso ou, por outras palavras, «suspender» os prazos fixados pelos artigos 7.o e 8.o da Decisão 2004/258. Estes prazos, estabelecidos no interesse geral, não estão na disponibilidade das partes (v., por analogia, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.o 24).
154
Todavia, no presente processo, há que salientar que, na decisão impugnada, o BCE indicou o seguinte:
«[…] Na [decisão inicial], o diretor‑geral examinou o primeiro lote do seu pedido de acesso (os três primeiros elementos do seu pedido inicial). O tratamento dos demais elementos do seu pedido inicial foi suspenso, sob reserva de esclarecimentos adicionais da sua parte. Tal significa que o seu pedido confirmativo só pode ser avaliado na medida em que diga respeito à não divulgação de documentos identificados na [decisão inicial]. […] Por último, recordamos que, para tratar o segundo lote de documentos abrangidos pelo âmbito de aplicação do seu pedido inicial, o seu contributo continua a ser necessário.»
155
A este respeito, a nota de rodapé n.o 2 da decisão impugnada remete para as mensagens de correio eletrónico do BCE enviadas ao recorrente em 8 de agosto e 13 de setembro de 2022, e especifica: «[U]ma vez que o seu pedido confirmativo dava seguimento a estas mensagens de correio eletrónico, o BCE conclui que recebeu a correspondência e optou por não aproveitar essa oportunidade para prestar esclarecimentos».
156
Resulta dos autos que, na mensagem de correio eletrónico de 8 de agosto de 2022, o BCE precisava:
«No que respeita ao segundo lote que abrange os três outros elementos do vosso pedido […] observamos que o seu alcance é extremamente amplo e geral e que o pedido não é, enquanto tal, suficientemente preciso na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão [2004/258]. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, desta decisão, solicitamos‑lhe que indique o(s) assunto(s) específico(s) ou assunto(s) de interesse para o ABLV Bank e um período definido.»
157
Esta conclusão foi reiterada nos mesmos termos pelo BCE na sua mensagem de correio eletrónico de 13 de setembro de 2022.
158
Daqui resulta que, embora, na decisão impugnada, o BCE tenha indicado que o tratamento dos três últimos travessões do pedido de acesso estava «suspenso», esta indicação não o impediu de examinar o alcance desta parte do pedido para concluir, em substância, que este último não era suficientemente preciso para lhe permitir compreender quais os documentos a que se referia. Ao fazê‑lo, o BCE considerou, na realidade, que os três últimos travessões do pedido de acesso não preenchiam as condições previstas no artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258, o que o recorrente tem o direito de contestar no âmbito do presente recurso que tem por objeto a decisão impugnada.
159
Por outro lado, contrariamente ao que o BCE sugere, resulta, respetivamente, da petição e da contestação que os argumentos do recorrente relativos ao segundo lote de documentos ligados aos três últimos travessões do pedido de acesso são inteligíveis e que o BCE estava em condições de responder aos mesmos. O Tribunal Geral também não teve dificuldade em identificar a argumentação do recorrente através da leitura da petição.
160
Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo BCE, relativa ao facto de o presente fundamento não ter relação com o objeto do litígio, não pode ser acolhida.
[OMISSIS]
Quanto ao mérito
[OMISSIS]
– Quanto à violação do artigo 6.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2004/258
170
Uma vez que o BCE considerou que os três últimos travessões do pedido de acesso não preenchiam as condições previstas no artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258, há que examinar, num primeiro momento, se essa parte do pedido de acesso era suficientemente precisa na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da referida decisão e, num segundo momento, se o BCE respeitou o seu dever de assistência previsto no artigo 6.o, n.o 2, da mesma decisão.
171
Em primeiro lugar, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258, o pedido de acesso devia ser formulado de forma «suficientemente precisa para que [a instituição] possa identificar o documento [solicitado]». Importa precisar que a carga de trabalho exigida pelo exercício do direito de acesso e o interesse do requerente não são, em princípio, pertinentes (v., neste sentido, Acórdão de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, EU:T:2005:125, n.o 108).
172
Importa, portanto, determinar, tendo em conta os termos do pedido de acesso, se o BCE estava em condições de identificar os documentos solicitados, independentemente do seu número ou do interesse prosseguido pelo recorrente.
173
A este respeito, os três últimos travessões do pedido de acesso diziam respeito a:
–
qualquer documento relativo, direta ou indiretamente, a atos ou omissões do BCE, do CUR, da CMFC, do FinCEN ou de qualquer outra autoridade na sequência do anúncio do FinCEN ou antes do anúncio do FinCEN;
–
qualquer documento relativo, direta ou indiretamente, à Euroclear sobre o seu papel em relação ao recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa, incluindo, sem limitação, qualquer comunicação entre o BCE e/ou o CUR e a Euroclear relativa, direta ou indiretamente, à recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa;
–
qualquer outro documento respeitante, direta ou indiretamente, ao recorrente e/ou à sua filial luxemburguesa.
174
Tendo em conta os termos gerais dos três últimos travessões do pedido de acesso, o BCE podia legitimamente pedir uma clarificação para estas categorias de documentos. Com efeito, como alega corretamente o BCE, tendo em conta a redação dos três últimos travessões do pedido de acesso e, nomeadamente, na falta de um período definido, não era possível saber se esta parte do pedido tinha por objeto documentos relacionados com o anúncio do FinCEN ou outras questões de supervisão.
175
Em segundo lugar, há que determinar se o BCE cumpriu o seu dever de assistência (Acórdão de 10 de setembro de 2008, Williams/Comissão, T‑42/05, não publicado, EU:T:2008:325, n.os 74 a 78).
176
Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da Decisão 2004/258, «[s]e o pedido não for suficientemente preciso, o BCE solicitará ao requerente que o clarifique e prestar‑lhe‑á assistência para o efeito». Segundo a jurisprudência, os verbos «solicitar» e «assistir» indicam que a mera constatação da falta de precisão do pedido de acesso, sejam quais forem as razões, deve levar a instituição destinatária a contactar o requerente a fim de definir da melhor forma possível os documentos pedidos. Trata‑se, portanto, de uma disposição que, no âmbito do acesso do público a documentos, constitui a transcrição formal do princípio da boa administração, que figura entre as garantias conferidas pela ordem jurídica comunitária nos procedimentos administrativos. O dever de assistência é assim fundamental para assegurar o efeito útil do direito de acesso, definido na Decisão 2004/258 (v. Acórdão de 26 de outubro de 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, EU:T:2011:634, n.o 30 e jurisprudência referida).
177
No presente processo, importa recordar que, por correio eletrónico de 8 de agosto de 2022, o BCE informou o recorrente de que os três últimos travessões do seu pedido de acesso não eram suficientemente precisos e solicitou‑lhe que indicasse um ou vários assuntos específicos que lhe interessavam, bem como um período definido. Por mensagem de correio eletrónico de 13 de setembro de 2022, o BCE reiterou este pedido nos mesmos termos.
178
No pedido confirmativo, indicou‑se o seguinte: «[…] [o] âmbito do pedido de acesso do [recorrente] inclui, nomeadamente, todos os documentos que se relacionam direta ou indiretamente com o [recorrente] ou com a sua filial luxemburguesa […] [peço‑lhe] especificamente que complete a lista dos documentos […]». Nada mais indicou quanto aos três últimos travessões do pedido de acesso. Também não contestou expressamente que o pedido de acesso não era suficientemente preciso na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258.
179
Tendo em conta os elementos expostos nos n.os 177 e 178, supra, o BCE cumpriu o seu dever de assistência, uma vez que solicitou ao recorrente que clarificasse o pedido de acesso, indicando‑lhe o período e os sujeitos que lhe interessavam. Todavia, o recorrente não lhe deu nenhuma informação útil para lhe permitir identificar documentos específicos correspondentes a esse pedido. Com efeito, o recorrente limitou‑se a repetir, sem nenhuma outra precisão, a redação do sexto travessão do pedido de acesso e não se pronunciou sobre o quarto e o quinto travessões do referido pedido. De resto, nos n.os 182 a 185 da petição, o recorrente explicou que não tinha querido responder ao pedido de esclarecimentos do BCE, pois tinha considerado que se tratava de uma manobra dilatória que implicaria custos legais excessivos. No entanto, uma vez que os termos dos três últimos travessões do pedido de acesso não eram de facto suficientemente precisos, visto que não referiam nenhum assunto particular nem nenhum período específico, não havia razão para considerar que se tratava de uma manobra dilatória por parte do BCE.
180
Embora, como sustenta o recorrente, a carga de trabalho exigida pelo exercício do direito de acesso aos documentos e o interesse do requerente não sejam, em princípio, pertinentes para modular o exercício desse direito, não é menos verdade que, sendo o seu pedido de acesso insuficientemente preciso, o recorrente não se podia abster de precisar o seu pedido sem correr o risco de ver o BCE opor‑lhe que esse pedido não preenchia as condições do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258 (v., neste sentido, Despacho de 7 de setembro de 2009, LPN/Comissão, T‑186/08, não publicado, EU:T:2009:309, n.o 62).
181
No presente processo, a falta de esclarecimentos da recorrente não é o facto da sua incapacidade para identificar os documentos que contêm as informações que procura, mas é a consequência da sua falta de vontade de precisar o pedido de acesso.
182
Daqui resulta, por um lado, que o BCE considerou corretamente que os três últimos travessões do pedido de acesso não preenchiam os requisitos do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão 2004/258 e, portanto, não podiam ser considerados um «pedido de acesso» na aceção desta disposição e, por outro, que o BCE aplicou devidamente o seu dever de assistência nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da Decisão 2004/258.
183
Por conseguinte, o quinto fundamento, relativo à suspensão irregular do processo no que respeita ao segundo lote de documentos ligados ao pedido de acesso, deve ser julgado improcedente.
[OMISSIS]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O ABLV Bank AS suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Banco Central Europeu (BCE).
Kowalik‑Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de junho de 2025.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.
(
1
)	Apenas são reproduzidos os números do presente acórdão cuja publicação o Tribunal Geral considera útil.