61975C0002
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 15 MEI 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In deze zaak houdt het Hof zich wederom bezig met de beschikking van de Commissie van 8 mei 1969 (69/138/EEG), waarbij de Bondsrepubliek Duitsland werd gemachtigd de interventieaankopen van zachte tarwe en gerst tijdelijk te beperken tot graan dat op het nationale grondgebied was geoogst.
De aanleiding van deze beschikking was, zoals bekend, de daling van de termijnkoersen van de Franse frank, ten gevolge van de verwachte devaluatie van deze valuta. Daardoor was het profijtelijk geworden in Frankrijk graan te kopen voor doorverkoop aan het Duitse interventiebureau, dat dan ook bedolven werd onder aanbiedingen van Frans graan. De opslagmogelijkheden van dit bureau dreigden uitgeput te raken en het interventiestelsel in Duitsland stond op instorten. Hetzelfde deed zich voor in België en Nederland, en de Commissie gaf op dezelfde datum gelijkluidende beschikkingen ten behoeve van deze landen. Alle drie beschikkingen werden gegeven krachtens de bevoegdheden welke de Commissie ontleende aan artikel 226 EEG-Verdrag.
Artikel 1, tweede alinea, van elk dier beschikkingen bepaalde dat de verleende machtiging niet gold voor graan dat aan het interventiebureau was aangeboden voordat de beschikking van kracht werd. Op 9 mei 1969, te 8.45 uur, maakte het Duitse interventiebureau bekend dat het, ingevolge een instructie van de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten en in overeenstemming met de beschikking van de Commissie, nog slechts in de Bondsrepubliek geoogste zachte tarwe en gerst voor interventie zou kopen. Het voegde eraan toe dat de maatregel niet gold voor graan dat vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de beschikking (8 mei 1969, te 18.40 uur) voor interventie was aangeboden. De bekendmaking werd op 10 mei 1969 gepubliceerd in de Bundesanzeiger (nr. 87/69, bekendmaking nr. 65-68/69). Evenwel schijnt noch de bekendmaking, noch de instructie waarop zij steunde, naar Duits recht verbindend te zijn geweest. Op 19 juni 1969 stelde de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in overeenstemming met de Bundesminister für Wirtschaft een verordening vast, bepalende dat interventie met betrekking tot zachte tarwe en gerst met ingang van 9 mei 1969, te 8.45 uur, zou worden beperkt tot in de Bondsrepubliek geoogst graan (Bundesanzeiger nr. 108/69 van 19 juni 1969). Betwist is of die verordening terugwerkende kracht kon hebben, maar dit punt behoeft niet door Uw Hof te worden beslist.
Op het tijdstip van inwerkingtreding van de beschikking der Commissie waren een aantal partijen Franse tarwe en gerst, die door Duitse firma's waren gekocht voor doorverkoop aan het Duitse interventiebureau, nog per schip naar hun bestemming onderweg.
Tot bedoelde firma's behoorden Hagen en Wünsche, beide te Hamburg, de verzoeksters in de zaken 49-71 en 50-71 (Jurispr. 1972, blz. 33 en 53). Zoals bekend, overwoog het Hof in die zaken onder meer dat, in de zin van de Gemeenschapswetgeving betreffende interventieaankopen, met name artikel 7 van verordening nr. 120/67 en de verordeningen nrs. 132/67 en 1028/68,
1.
een aanbieding geacht moet worden te zijn gedaan wanneer zij schriftelijk binnenkomt bij het interventiebureau;
2.
een aanbieding slechts deugdelijk is wanneer de plaats waar het graan zich op het tijdstip van aanbieding bevindt, is aangegeven;
3.
een aanbieding naderhand kan worden aangevuld wanneer zij ten aanzien van dit laatste punt onvolledig was, doch dan slechts effect sorteert vanaf het tijdstip van aanvulling, en
4.
artikel 1 van verordening nr. 132/67, waar het spreekt van de plaats waar het graan zich bij de aanbieding bevindt, aldus moet worden verstaan, dat de goederen op dat ogenblik ter beschikking moeten zijn van het interventiebureau, zodat eventuele latere verplaatsing uitsluitend kan geschieden op initiatief van dit bureau.
Toen kwam zaak 72-72 (Jurispr. 1973, blz. 377), waarin een andere Duitse firma, Baer-Getreide, op een aantal — stuk voor stuk door het Hof verworpen — gronden de geldigheid van de beschikking der Commissie betwistte. In deze zaak werd ook de vraag gesteld of de beschikking het Duitse interventiebureau rechtstreeks ontsloeg van zijn verplichting Frans graan te kopen. Uiteraard beantwoordde het Hof deze vraag ontkennend met de overweging dat het enig gevolg van de beschikking was dat de Bondsrepubliek werd gemachtigd „door zijn bevoegde gezagsorganen de toegestane maatregelen te doen nemen”.
De onderhavige zaak betreft de Duitse firma C. Mackprang jr. uit Hamburg, verweerster in een beroep voor het Bundesgerichshof, dat de zaak ter prejudiciële beslissing naar het Hof van Justitie heeft verwezen.
De feiten kunnen worden samengevat als volgt. Op 6 mei 1969 bood verweerster in het hoofdgeding het Duitse interventiebureau — verzoekster — acht partijen Franse tarwe aan, in totaal 7500 ton. Daarbij verklaarde zij dat het betrokken graan zich op verschillende, met name genoemde plaatsen in de Bondsrepubliek bevond: Hamburg, Hamm, Mannheim en Neuss. In werkelijkheid was al het graan nog onderweg. Verzoekster aanvaardde het aanbod op 8 mei 1969. Een van de partijen, die inmiddels was gelost in Hamburg, de plaats waar ze zich bij de aanbieding zou hebben bevonden, werd nog die zelfde dag door verzoekster overgenomen. Maar ten aanzien van het graan dat daarna arriveerde, nam zij haar toezeggingen terug met een beroep op de beschikking van de Commissie, op de bekendmaking van 8 mei, de daaropvolgende ministeriële verordening en het feit dat verweerster de verblijfplaats van de goederen in haar aanbieding onjuist had aangegeven.
Ik zal geen tijd verdoen met een gedetailleerde weergave van wat daarna is voorgevallen. Ik vermeld slechts een telex, gedateerd 30 mei 1969, van verweerster aan het interventiebureau, waarmee, in een bepaald opzicht, het gebrek in de aanbiedingen werd hersteld, althans ten aanzien van een gedeelte van het betrokken graan. Doch dit alles is slechts van belang voor vragen waarover het Bundesgerichtshof heeft te beslissen, daaronder met name de vraag of de verordening van de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten terugwerkende kracht kon hebben.
De door het Bundesgerichtshof gestelde vragen komen neer op het volgende:
1.
Geldt de beschikking van de Commissie van 8 mei 1969 voor in andere Lid-Staten van de Gemeenschap geoogst graan dat zich op genoemde datum reeds op transport naar de Bondsrepubliek bevond en eerst na dat tijdstip regelmatig voor interventie is aangeboden?
2.
Zo ja, geldt die beschikking voor graan dat reeds op 2 mei 1969 op transport was?
Voor zover dit van enig belang mocht zijn, is het wellicht goed erop te wijzen dat 2 mei 1969 de dag was waarop de Bondsrepubliek de Commissie verzocht om machtiging tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen.
Bij mijn weergave van de vragen van het Bundesgerichtshof heb ik natuurlijk gebruik gemaakt van de Engelse vertaling van de verwijzingsbeschikking, vervaardigd door de Engelse sectie van 's Hofs Taalkundige dienst. Daarin is de door het Bundesgerichtshof gebruikte term „gültig” vertaald met „valid”. Maar „gültig” kan ook betekenen „applicable” en zo is het ook opgevat in de Franse vertaling van de verwijzingsbeschikking, vervaardigd door de Franse sectie van de Taalkundige dienst. Ik stel voor het in beiderlei zin op te vatten, omdat ook verweerster in haar betoog van twee mogelijkheden uitgaat. Primair stelt zij dat de beschikking van de Commissie aldus moet worden uitgelegd, dat zij niet van toepassing is op graan dat op de genoemde data reeds op transport was; subsidiair dat, indien dit onjuist zou zijn, de beschikking in zoverre ongeldig is.
Alvorens op verweersters betoog in te gaan, wil ik wijzen op enkele — overigens overbekende — bepalingen van de Gemeenschapswetgeving betreffende interventieprijzen en interventieaankopen.
Ingevolge artikel 2, lid 3, van verordening nr. 120/67 wordt de basisinterventieprijs vastgesteld voor Duisburg en, ingevolge artikel 4, lid 1, dier verordening, worden „afgeleide” interventieprijzen vastgesteld voor alle andere commercialisatiecentra van de Gemeenschap. Artikel 4, lid 1, begint met het doel van het stelsel aan te wijzen, namelijk „de producenten een waarborg te verschaffen dat de marktprijs niet beneden een minimumprijs daalt”. Het bepaalt dan:
„Het peil van deze prijzen wordt zodanig vastgesteld, dat de verschillen tussen deze prijzen overeenkomen met de bij een normale oogst op grond van de natuurlijke omstandigheden van de prijsvorming op de markt te verwachten prijsverschillen en het vrije verkeer van granen binnen de Gemeenschap overeenkomstig de behoeften van de markt mogelijk maken” (PB 1967, blz. 2269).
Artikel 7 van de verordening verplicht de interventiebureaus — op in casu irrelevante voorwaarden — tot aankoop van in de Gemeenschap geoogst graan dat hun wordt aangeboden, „tegen de interventieprijs welke geldt voor het commercialisatiecentrum waarvoor het graan wordt aangeboden”.
Verordening nr. 131/67 — van dezelfde datum als verordening nr. 120/67 en vastgesteld ingevolge artikel 4 hiervan — geeft voorschriften voor de berekening van de afgeleide interventieprijzen en het aanwijzen van bepaalde commercialisatiecentra. In de considerans wordt onder meer overwogen dat:
„… afgeleide interventieprijzen in de verschillende commercialisatiecentra op cen dusdanig peil moeten worden vastgesteld, dat granen uit andere gebieden niet tegen een onder dit peil liggende prijs kunnen worden aangeboden” (PB 1967, blz. 2362),
en dat
„… de interventieprijzen voor de door de Commissie vast te stellen commercialisatiecentra geen verstoringen mogen teweegbrengen in de normale handelsstromen.”
De voornaamste bepalingen van de verordening zijn onder meer gericht op de verwezenlijking van deze doelstellingen.
Ten slotte bepaalt artikel 1 van verordening nr. 132/67, eveneens van 13 juni 1967 (PB 1967, blz. 2364):
„1.   Elke aanbieding voor interventie ingevolge artikel 7 van verordening nr. 120/67/EEG moet worden gedaan aan een interventiebureau voor een commercialisatiecentrum, gekozen uit de drie centra welke het dichtst gelegen zijn bij de plaats waar het graan zich op het ogenblik van de aanbieding bevindt.
2.   Onder dichtstbijgelegen commercialisatiecentra worden die centra verstaan waarvoor interventieprijzen zijn vastgesteld en waarheen het graan tegen de laagste kosten kan worden vervoerd. Deze vervoerkosten worden door het interventiebureau bepaald.”
Beziet men deze bepalingen, dan lijkt het mij duidelijk dat de invoer van Frans graan in Duitsland voor verkoop aan het interventiebureau aldaar, met het doel te profiteren van een tijdelijke en toevallige verstoring van het evenwicht tussen de Franse en Duitse interventieprijzen, weliswaar in de verordeningen niet uitdrukkelijk is verboden, doch stellig niet de soort transactie is die de opstellers van de verordeningen voor ogen stond, laat staan de soort die zij wilden bevorderen. Integendeel, zodanige transacties werken naar hun aard verstorend op het interventiestelsel. Ik zeg dit omdat verweerster in haar betoog er kennelijk mede van uitgaat dat zulke importen normale intracommunautaire handel waren, die door de gemeenschappelijke ordening van de graanmarkt moest worden vergemakkelijkt. Dit uitgangspunt is duidelijk onjuist.
Wat de uitlegging van de beschikking der Commissie betreft, somt verweerster een aantal redenen op — die, naar haar zeggen, cumulatief effect hebben — voor de opvatting dat de Commissie de term „aangeboden” in artikel 1, tweede alinea, niet kan hebben gebruikt in de zin die het Hof in de zaken Hagen en Wünsche eraan heeft gegeven, maar in een zin die mede aanbiedingen van graan op transport omvat. Niet slechts komt deze conclusie mij hoogst onwaarschijnlijk voor, maar elk van de redenen die ze zouden moeten staven, lijkt mij ondeugdelijk.
Toen de Commissie in mei 1969 haar beschikking gaf, aldus verweerster, kan zij niet hebben voorzien wat het Hof in februari 1972 zou beslissen: veel waarschijnlijker zou de Commissie de toenmalige praktijk van verzoekster voor de geest hebben gestaan, die steevast aanbiedingen van zich op transport bevindende goederen accepteerde, en daarom zou zij zulke aanbiedingen onder de uitzonderingsbepaling hebben willen brengen. Verweerster ziet hier twee dingen over het hoofd. In de eerste plaats stemde 's Hofs uitlegging in de zaken Hafen en Wünsche geheel overeen met hetgeen de Commissie daar had betoogd, en bovendien was een wezenlijk element van dit betoog nu juist dat „aangeboden” in de verordeningen en in de beschikking dezelfde betekenis had (vgl. Jurispr. 1972, blz. 28-29 en 58-59). Het valt nauwelijks aan te nemen, dunkt mij, dat de Commissie tussen de twee door verweerster genoemde tijdstippen ten deze van mening zou zijn veranderd. In de tweede plaats, zelfs al had verzoekster steeds zo gehandeld als verweerster beweert — en dit staat geenszins vast —, uit niets blijkt dat de Commissie dit wist. Evenmin blijkt dat die praktijk in België of Nederland werd gevolgd, voor welke landen, zoals gezegd, op dezelfde dag gelijkluidende beschikkingen zijn vastgesteld. Men dient in dit verband niet te vergeten dat de praktijk, zo ze al bestond, niet in overeenstemming was met de verordeningen.
Een tweede stelling van verweerster is dat uit artikel 1, tweede alinea, van de beschikking moet worden afgeleid dat de Commissie geen machtiging wilde verlenen tot vrijwaringsmaatregelen met te-rugwerkende kracht. Mijne heren, ik geloof niet dat deze zaak zich leent voor een bespreking van de omstreden vraag, wanneer een wettelijke regeling die in de toekomst gevolgen heeft voor reeds bestaande situaties, geacht moet worden terugwerkende kracht te bezitten. Ik wil volstaan met op te merken dat ik uit de tekst van de betrokken alinea afleid dat de Commissie slechts de onder de bestaande wetgeving verworven rechten wilde beschermen. Onder die wetgeving kon een handelaar uitsluitend door een deugdelijke aanbieding rechtens afdwingbare aanspraken tegen een interventiebureau verkrijgen, en mijns inziens doelde de Commissie alleen op deugdelijk aangeboden graan.
Vervolgens beroept verweerster zich op 's Hofs arrest in de zaak 13-63 (Italië t. Commissie, Jurispr. 1963, blz. 355). Zij stelt dat het Hof in dit arrest heeft overwogen dat de Commissie aan artikel 226 van het Verdrag niet de bevoegdheid ontleent machtiging te verlenen voor maatregelen die niet „strikt noodzakelijk” waren, en dat de Commissie dit moet hebben geweten. Verweerster heeft in dit onderdeel van haar betoog nagelaten te vertellen waarom de door de Commissie verleende machtiging niet tot het strikt noodzakelijke beperkt zou zijn geweest. Doch wellicht achtte zij dit verzuim gedekt door haar uiteenzettingen, in het vervolg, betreffende het evenredigheidsbeginsel. Deze hebben betrekking op de geldigheid van de beschikking; ik kom daarop nog terug. In elk geval lijkt zaak 13-63 ons niet verder te brengen. Het Hof heeft daarin geen beginsel geformuleerd als door verweerster gesteld. De enige mogelijkerwijs relevante vindplaats van de woorden „strikt noodzakelijk” is artikel 226, lid 3. Zij dienen daar ter beperking van de bevoegdheden van de Commissie ex lid 2 van dat artikel — een beperking die slechts geldt voor de uitoefening van die bevoegdheden in afwijking van de regels van het Verdrag. Zulke afwijkingen zijn alleen toegestaan „voor zover en voor zolang deze strikt noodzakelijk zijn”. Lid 3 voegt daaraan toe dat „bij voorrang die maatregelen moeten worden gekozen die de werking van de gemeenschappelijke markt het minst verstoren”. Doch de maatregelen waartoe de Commissie in casu machtigde — en wel krachtens artikel 226, lid 2 — weken geenszins af van de regels van het Verdrag, noch verstoorden zij de werking van de gemeenschappelijke markt. Zij waren juist bedoeld om in de ontstane noodsituatie de werking van de krachtens het Verdrag ingestelde gemeenschappelijke ordening der graanmarkten te waarborgen.
Een laatste, ingewikkeld en vernuftig argument van verweerster in dit onderdeel van haar betoog is gebaseerd op artikel 22, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 19 van 4 april 1962, de voorloopster van verordening nr. 120/67. Ingevolge genoemd artikellid was het de Lid-Staten verboden om tijdens de geleidelijke totstandbrenging van de gemeenschappelijke ordening der graanmarkten spoedeisende vrijwaringsmaatregelen toe té passen op goederen die onderweg waren. Het betoog komt er, kort gezegd, op neer dat het niet de bedoeling van de Commissie kan zijn geweest om, in de meer geavanceerde situatie van 1969, toen verordening nr. 19 was vervangen door verordening nr. 120/67, radicaler in te grijpen dan de Lid-Staten ingevolge verordening nr. 19 in 1962 was toegestaan. Ik meen dit weinig realistische argument te moeten afwijzen. In mei 1969 stond de Commissie voor een situatie die door de opstellers van verordening nr. 120/67 niet was voorzien en die het bestaan van het bij die verordening ingestelde communautaire interventiestelsel bedreigde. De Commissie had geen aanleiding voor bijzondere consideratie met handelaren die de toestand door hun transacties nog hadden verslechterd, en zeker bestond er voor haar geen enkele reden om bedacht te zijn op de uitgewerkte bepalingen van verordening nr. 19, waaronder geen communautair interventiestelsel bestond.
Ik meen derhalve dat verweersters uitlegging van de beschikking van de Commissie onjuist is. Ik kom nu tot de vraag betreffende de geldigheid van deze beschikking.
Verweerster beroept zich ten deze op twee bekende beginselen van Gemeenschapsrecht: het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen of gerechtvaardigde verwachtingen.
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, verwijst verweerster naar 's Hofs arrest in de zaak 62-70 (Bock t. Commissie, Jurispr. 1971, blz. 897, zie met name blz. 909-910). Deze zaak lijkt mij evenwel niet relevant. Inderdaad komt daar het evenredigheidsbeginsel ter sprake, maar 's Hofs uitspraak gaat enkel over de uitlegging van artikel 115 van het Verdrag, krachtens hetwelk de Commissie machtiging had verleend tot de in genoemde zaak betwiste vrijwaringsmaatregelen. Genoemd artikel bepaalt onder meer dat „bij voorrang die maatregelen moeten worden genomen die de minste verstoringen in de werking van de gemeenschappelijke markt veroorzaken…”. Om die reden en omdat de toegestane maatregelen, door afwijking van de artikelen 9, 30 en 113 van het Verdrag, de werking van de gemeenschappelijke markt wel verstoorden, verklaarde het Hof de betrokken machtigingsbeschikking nietig. In de onderhavige zaak daarentegen verstoren de toegestane maatregelen juist niet de werking van de gemeenschappelijke markt, doch zijn zij bedoeld om een verstoring ervan te corrigeren.
Hiermee is verweersters beroep op het evenredigheidsbeginsel niet volledig afgedaan, want zij stelt en biedt te bewijzen aan dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beschikking der Commissie slechts 12000 ton Frans graan op transport was naar Duitsland ter doorverkoop aan verzoekster, en dat deze hoeveelheid slechts een fractie was van de maandelijkse Duitse invoer van graan uit Frankrijk. Indien dit juist zou zijn, rijst de vraag of men kan zeggen dat het voor de Commissie onnodig was ter bereiking van het beoogde doel de Bondsrepubliek: te machtigen om de betrokken handelaren te stellen voor het onereuze alternatief of wel het graan met verlies op de Duitse markt te verkopen of wel het naar Frankrijk terug te brengen. Ik geloof niet dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Gezien de situatie — de duidelijke overbelasting van verzoeksters opslagmogelijkheden en de dreigende ineenstorting van het interventiestelsel in Duitsland — en gezien de gevolgen die die ineenstorting kon hebben voor de Duitse producenten en zelfs voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, kon de Commissie er met het volste recht van uitgaan dat elke ton er één was, en dat zij ten aanzien van de betrokken handelaren alleen gehouden was verkregen rechten te eerbiedigen.
Tot besluit verweersters beroep op het beginsel van bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen. Kort samengevat komt haar betoog erop neer, dat de betrokken handelaren — waaronder verweerster — vóór 8 mei 1969, in vertrouwen op de handhaving van artikel 7 van verordening nr. 120/67, graan hadden gekocht in Frankrijk en het naar Duitsland hadden verzonden. Zij konden hun koop-en vervoerscontracten daarna niet meer ongedaan maken en moesten schade lijden indien hun vertrouwen niet werd gehonoreerd. De Commissie was derhalve niet gerechtigd dit vertrouwen te beschamen. In elk geval zou dit gelden voor de gevallen waarin de goederen vóór 2 mei 1969 waren gekocht en verzonden.
Verweerster verliest hier uit het oog dat krachtens bedoeld beginsel vertrouwen slechts bescherming verdient wanneer het gerechtvaardigd is. Van belang is hier wederom dat de situatie die door de koersdaling van de Franse frank was ontstaan, abnormaal was en een verstoring betekende van het interventiestelsel. Geen handelaar die van deze situatie profiteerde om winsten te behalen waarvoor dat stelsel niet was bedoeld, kon met recht op continuering van die situatie vertrouwen. Integendeel, het enige wat die handelaar redelijkerwijs mocht verwachten, was dat de bevoegde instanties zo snel mogelijk aan die situatie een eind zouden maken. Evenmin kon hij rekenen op bijzondere consideratie. Ik moet hier denken aan een bekende uitspraak van Lord Greene M. R. in een zaak waarin gecompliceerde operaties ter vermijding van inkomstenbelasting niet slechts hun doel hadden gemist, maar zelfs in het nadeel van de betrokkene waren uitgevallen: „Een belastingbetaler die met vuur speelt”, aldus Lord Greene, „kan er bezwaarlijk over klagen zijn vingers re hebben gebrand.”(Howard de Walden v. C.I.R. [1942] 1 K.B. p. 397). Dit is zeker van toepassing op iemand die niet slechts uit is op belastingontduiking, maar op het behalen van kunstmatig voordeel ten koste van publieke fondsen.
Ik concludeer derhalve dat de vragen van het Bundesgerichtshof worden beantwoord als volgt:
1.
De beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 8 mei 1969, waarbij de Bondsrepubliek Duitsland wordt gemachtigd de interventieaankopen van bepaalde granen tijdelijk te beperken (beschikking nr. 69/138/EEG, PB 1969, nr. L 112), is geldig en van toepassing op in een andere Lid-Staat van de Gemeenschap geoogst graan dat zich op 8 mei 1969 reeds op transport naar de Bondsrepubliek bevond en eerst na die datum regelmatig voor interventie is aangeboden.
2.
Hetzelfde geldt voor zodanig graan dat zich reeds op 2 mei 1969 op transport bevond.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.