Privremena verzija
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
30. travnja 2026.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita potrošača – Nepoštena poslovna praksa poslovnih subjekata u odnosu prema potrošaču – Direktiva 2005/29/EZ – Područje primjene – Odnos između odredbi te direktive i drugih pravila Unije o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse – Članak 3. stavak 4. – Nepoštene prakse u pogledu informacija o hrani – Uredba (EU) br. 1169/2011 – Postojanje proturječja – Komplementarnost sustava zaštite”
U predmetu C-301/25,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 22. travnja 2025., koju je Sud zaprimio 24. travnja 2025., u postupku
Lidl Italia Srl
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
uz sudjelovanje:
Wiise Srl,
Associazione per la Difesa e I’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps),
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen, predsjednik vijeća, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni i M. Bošnjak (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za Lidl Italia Srl, F. Capelli, U. Corea i M. Valcada, avvocati,
–        za talijansku vladu, S. Fiorentino, u svojstvu agenta, uz asistenciju I. Fresua i E. Manza, avvocata dello Stato,
–        za poljsku vladu, B. Majczyna i D. Lutostańska, u svojstvu agenata,
–        za Europsku komisiju, P. Kienapfel, D. Recchia i B. Rous Demiri, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje:
–        članka 7. Uredbe (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 (SL 2011., L 304, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 168. i ispravak SL 2023., L 142, str. 41.) kao i
–        članka 6. i narednih te članka 13. Direktive 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”) (SL 2005., L 149, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 101. i ispravak SL 2016., L 332, str. 25.).
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Lidl Italia Srl i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta (AGCM), Italija) u vezi s upravnom novčanom kaznom koju je to tijelo izreklo društvu Lidl Italia zbog nepoštene poslovne prakse prilikom stavljanja na tržište asortimana tjestenine od brašna durum pšenice.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2005/29
3        Uvodne izjave 7., 8., 11., 13. i 14. Direktive 2005/29 glase kako slijedi:
„(7)      Ova se Direktiva tiče poslovne prakse koja je u izravnom odnosu s utjecajem na potrošačev[e] odluk[e] o transakcijama vezanim uz proizvode. [...]
(8)      Ova Direktiva izravno štiti gospodarske interese potrošača od nepoštene poslovne prakse poslovnog subjekta prema potrošaču. Pri tome, ona također neizravno štiti legitimne poslovne subjekte od njihovih konkurenata na tržištu koji se ne ponašaju u skladu s pravilima ove Direktive te na taj način jamči pošteno tržišno natjecanje u područjima koja uređuje. [...]
[...]
(11)      Visoki stupanj usklađenosti postignut usklađivanjem nacionalnih odredaba putem ove Direktive stvara zajednički visok stupanj zaštite potrošača. Ovom Direktivom utvrđuje se jedinstvena opća zabrana nepoštene poslovne prakse kojom se narušava gospodarsko ponašanje potrošača. [...]
[...]
(13)      U svrhu postizanja ciljeva Zajednice putem uklanjanja prepreka unutarnjem tržištu, nužno je zamijeniti postojeće različite opće odredbe i pravna načela država članica. Stoga, jedinstvena i zajednička opća zabrana utvrđena ovom Direktivom obuhvaća nepoštenu poslovnu praksu koja narušava gospodarsko ponašanje potrošača. S ciljem jačanja povjerenja potrošača, opća bi se zabrana trebala jednako primjenjivati na nepoštenu poslovnu praksu koja se javlja izvan bilo kojeg ugovornog odnosa trgovca i potrošača, kao i na onu koja slijedi sklapanje ugovora i javlja se tijekom njegovog izvršenja. Opća zabrana razrađena je pravilima o dvije vrste poslovne prakse koje su nesumnjivo najčešće, a to su zavaravajuća poslovna praksa i agresivna poslovna praksa.
(14)      Poželjno je da se zavaravajućom poslovnom praksom smatra i praksa, uključujući zavaravajuće oglašavanje, pri kojoj se zavaravanjem sprečava potrošača da izvrši izbor temeljen na informacijama, odnosno učinkoviti izbor. [...]”
4        U skladu s člankom 1. te direktive, naslovljenim „Svrha”:
„Svrha je ove Direktive da doprinese urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta i postigne visok stupanj zaštite potrošača putem usklađivanja zakona i drugih propisa država članica o nepoštenoj poslovnoj praksi koja šteti gospodarskim interesima potrošača.”
5        Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa:
„Za potrebe ove Direktive:
[...]
(d)      ‚poslovna praksa poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču’ (dalje u tekstu također: poslovna praksa) znači svaka radnja, izostavljanje, tijek postupanja ili zastupanja, tržišno komuniciranje uključujući oglašavanje i stavljanje proizvoda na tržište koje izvrši trgovac, a u izravnoj je vezi s promocijom, prodajom ili dobavljanjem proizvoda potrošačima;
[...]”
6        Članak 3. te direktive, naslovljen „Područje primjene”, u stavcima 1., 3. i 4. određuje:
„(1)      Ova se Direktiva primjenjuje na nepoštenu poslovnu praksu poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču, kako je utvrđena u članku 5., prije, tijekom i nakon trgovačkog posla u vezi s proizvodom.
[...]
(3)      Ova Direktiva ne dovodi u pitanje pravila [Unije] ni nacionalna pravila u vezi sa zdravstvenim i sigurnosnim aspektima proizvoda.
(4)      U slučaju proturječja između odredaba ove Direktive i drugih pravila [Unije] o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse, pravila [Unije] imaju prednost i primjenjuju se na te specifičnosti.”
7        U članku 5. Direktive 2005/29, naslovljenom „Zabrana nepoštene poslovne prakse”, propisano je:
„1.      Nepoštena poslovna praksa se zabranjuje.
[...]
4.      Nepoštenom poslovnom praksom smatra se posebno:
(a)      zavaravajuća poslovna praksa kako je određena u člancima 6. i 7.;
[...]”
8        Članak 6. te direktive, naslovljen „Zavaravajuće radnje”, predviđa:
„1.      Poslovna praksa smatra se zavaravajućom ako sadrži lažne informacije te je stoga neistinita ili ako na bilo koji način, uključujući sveukupno predstavljanje, zavarava ili je vjerojatno da će zavarati prosječnog potrošača, čak i ako je informacija činjenično točna, i to u odnosu na jedan ili više sljedećih čimbenika, te ako u bilo kojem od spomenutih slučajeva potrošača navodi ili je vjerojatno da će ga navesti da donese odluku o poslu koju inače ne bi donio:
[...]
(b)      glavna obilježja proizvoda, kao što su [...] njegov sastav, [...] zemljopisno odnosno trgovačko podrijetlo [...];
[...]”
9        U skladu s člankom 13. navedene direktive, naslovljenim „Sankcije”:
„Države članice utvrđuju sankcije za povredu nacionalnih odredaba usvojenih u primjeni ove Direktive i poduzimaju sve mjere nužne za njihovu provedbu. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
Uredba br. 1169/2011
10      Uvodne izjave 5. i 20. Uredbe br. 1169/2011 glase kako slijedi:
„(5)      Direktivom [2005/29] obuhvaćeni su određeni aspekti pružanja informacija potrošačima posebno kako bi se spriječile obmanjujuće radnje i izostavljanje informacija. Opća načela o nepoštenim poslovnim praksama treba nadopuniti posebnim pravilima o pružanju informacija o hrani potrošačima.
[...]
(20)      Propisima o informacijama o hrani trebalo bi zabraniti uporabu informacija kojima bi se potrošače moglo dovesti u zabludu, posebno glede karakteristika hrane, učincima ili svojstvima hrane, ili pripisivanjem hrani ljekovitih svojstva. Kako bi ta zabrana bila učinkovita, trebala bi se primjenjivati i na oglašavanje i prezentiranje hrane.”
11      Članak 1. te uredbe, naslovljen „Predmet i područje primjene”, glasi:
„1.      Ovom se Uredbom utvrđuje osnova za postizanje visoke razine zaštite potrošača u vezi s informacijama o hrani, vodeći računa o razlikama u percepciji potrošača i njihovim potrebama za informacijama, istodobno osiguravajući nesmetano funkcioniranje unutarnjega tržišta.
2.      Ovom se Uredbom utvrđuju opća načela, zahtjevi i odgovornosti u vezi s informacijama o hrani, a posebno u vezi s označivanjem hrane. Utvrđuju se načini kojima se potrošačima jamči pravo na informacije i procedure za informiranje o hrani, uzimajući u obzir potrebu za omogućavanjem dovoljne fleksibilnosti radi reagiranja na budući razvoj događaja i nove zahtjeve za informacijama.
3.      Ova se Uredba primjenjuje na subjekte u poslovanju hranom u svim fazama prehrambenog lanca ako njihove djelatnosti uključuju pružanje informacija o hrani potrošačima. Primjenjuje se na svu hranu namijenjenu krajnjem potrošaču, uključujući hranu koju nude objekti javne prehrane i hranu namijenjenu opskrbi objekata javne prehrane.
[...]”
12      Člankom 3. navedene uredbe, naslovljenim „Opći ciljevi”, u stavku 1. određeno je:
„Pružanjem informacija o hrani treba se postići visoka razina zaštite zdravlja i interesa potrošača uspostavom temelja pomoću kojih će krajnji potrošači biti informirani pri odabiru hrane i pomoću kojih će upotrebljavati i koristiti hranu na siguran način, s posebnim naglaskom na zdravstvene, gospodarske, okolišne, socijalne i etičke okolnosti.”
13      Člankom 7. te uredbe, naslovljenim „Prakse poštenog informiranja”, predviđeno je:
„1.      Informacije o hrani ne smiju biti obmanjujuće, a posebno:
(a)      glede karakteristika hrane, posebno njezine prirode, identiteta, svojstava, sastava, količine, roka trajanja, zemlje ili mjesta podrijetla, načina proizvodnje;
[...]
2.      Informacije o hrani moraju biti točne, jasne i lako razumljive potrošaču.
[...]
4.      Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se i na:
[...]
(b)      prezentiranje hrane, posebno njezin oblik, izgled ili ambalažu, upotrijebljene ambalažne materijale, način na koji je raspoređena i okruženje u kojemu je izložena.”
Talijansko pravo
Zakonik o zaštiti potrošača
14      Decreto legislativo n. 206. – Codice del consumo (Zakonodavna uredba br. 206 o Zakoniku o zaštiti potrošača) od 6. rujna 2005. (GURI br. 235 od 8. listopada 2005., redovni dodatak br. 162), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakonik o zaštiti potrošača), prenosi u talijansko pravo Direktivu 2005/29.
15      Članak 21. Zakonika o zaštiti potrošača, naslovljen „Zavaravajuće radnje”, predviđa:
„1.      Poslovna praksa smatra se zavaravajućom ako sadržava informacije koje ne odgovaraju stvarnosti ili ako na bilo koji način, uključujući sveukupno predstavljanje, zavarava ili je vjerojatno da će zavarati prosječnog potrošača, čak i ako je informacija činjenično točna, i to u odnosu na jedan ili više sljedećih čimbenika, te ako u bilo kojem od spomenutih slučajeva potrošača navodi ili je vjerojatno da će ga navesti da donese odluku o poslu koju inače ne bi donio:
[...]
(b)      glavna obilježja proizvoda kao što su [...] njegov sastav, [...] njegovo zemljopisno podrijetlo [...];
[...]”
Zakonodavna uredba br. 231/2017
16      Članak 1. Decreta legislativo n. 231 – Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) br. 1169/2011 (Zakonodavna uredba br. 231 o pravilima o sankcijama u slučaju povrede odredbi Uredbe (EU) br. 1169/2011) od 15. prosinca 2017. (GURI br. 32 od 8. veljače 2018.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 231/2017), naslovljen „Područje primjene”, u stavku 1. propisuje:
„Ovom se uredbom utvrđuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju u slučaju povrede odredbi Uredbe [br. 1169/2011], ne dovodeći u pitanje pravila o sankcijama predviđena [Zakonikom o zaštiti potrošača].”
17      Članak 3. Zakonodavne uredbe br. 231/2017, naslovljen „Povreda prakse poštenog informiranja iz članka 7. Uredbe [br. 1169/2011]”, u stavku 1. propisuje:
„Osim u slučaju da radnja predstavlja kazneno djelo i uz isključenje slučajeva koji se posebno sankcioniraju drugim odredbama ove zakonodavne uredbe, povreda odredbi članka 7. Uredbe [br. 1169/2011] o praksama poštenog informiranja za subjekta u poslovanju s hranom dovodi do primjene upravne novčane kazne plaćanja iznosa od 3000 do 24 000 eura.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
18      Odlukom od 20. prosinca 2019., AGCM izrekao je društvu Lidl Italia upravnu novčanu kaznu u iznosu od milijun eura zbog toga što je ono na tržište stavilo asortiman tjestenine od brašna durum pšenice koristeći ambalaže na kojima je bilo istaknuto talijansko podrijetlo dotičnog proizvoda i na njima navelo Italiju kao zemlju u kojoj je došlo do mljevenja pšenice, iako je pšenica korištena za proizvodnju tog brašna bila podrijetlom iz EU-a i izvan EU-a te unatoč tomu što je dotična tjestenina dakle bila proizvedena od mješavina pšenice koje su sadržavale značajni postotak pšenice proizvedene izvan Italije.
19      AGCM je istaknuo da upotreba ambalaže kojom se jasno privlači pažnja na talijansko podrijetlo dotičnog proizvoda potrošača navodi na mišljenje ili ga može navesti na mišljenje da se ta naznaka odnosi i na podrijetlo sirovina korištenih za proizvodnju tog proizvoda. Kako bi se osiguralo odgovarajuće informiranje potrošača, eventualna upotreba sirovina koje potječu iz inozemstva trebala bi jednako tako očito biti istaknuta podacima koji se navode kraj napomena o talijanskom podrijetlu dotičnih proizvoda. Takav bi se navod u najmanju ruku trebao nalaziti na istoj stranici ambalaže kao i te napomene.
20      AGCM je smatrao da nepotpunost informacija koje je pružilo društvo Lidl Italia predstavlja nepoštenu poslovnu praksu u smislu Zakonika o zaštiti potrošača jer ta praksa potrošača može dovesti u zabludu u pogledu glavnog obilježja dotičnog proizvoda, osobito u pogledu podrijetla durum pšenice koja je korištena. Za potrebe određivanja iznosa kazne na temelju Zakonika o zaštiti potrošača, AGCM je uzeo u obzir velik broj potrošača na koje se odnosi navedena praksa, činjenicu da je društvo Lidl Italia samo 2018. godine prodalo desetke milijuna kutija tjestenine kao i vrijeme trajanja predmetne prakse koju je provodilo to društvo najkasnije počevši
u siječnju 2017.
21      Budući da je tužba društva Lidl Italia protiv AGCM-ove odluke od 20. prosinca 2019. odbijena u prvostupanjskom postupku, to je društvo podnijelo žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), a riječ je o sudu koji je uputio zahtjev. Društvo Lidl Italia pred tim sudom tvrdi, da se na prakse obuhvaćene Uredbom br. 1169/2011 primjenjuje samo ta uredba, tako da nije moguće dopustiti sankcioniranje takvih praksi na temelju Direktive 2005/29 i Zakonika o zaštiti potrošača.
22      U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev napominje da postupanje društva Lidl Italia – u okviru kojeg ono navodi informacije koje nisu lažne ili neistinite ali potrošača dotičnog proizvoda mogu zavarati u pogledu podrijetla pšenice koja se koristi kao sirovina za njegovu proizvodnju
– može biti obuhvaćeno i nepoštenom poslovnom praksom koja se sankcionira na temelju članka 6. Direktive 2005/29 i članka 21. Zakonika o zaštiti potrošača kao i postupanjima koja su zabranjena člankom 7. Uredbe br. 1169/2011 i sankcionirana u skladu sa Zakonodavnom uredbom br. 231/2017.
23      Sud koji je uputio zahtjev smatra da je ta dva propisa moguće smatrati komplementarnima, ali da to dovodi do problema preklapanja pravila. U tom pogledu, ne primjenjuje se kolizijsko pravilo predviđeno člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 u korist drugih pravila Unije o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse, s obzirom na to da je svrha dvaju propisa zaštita potrošača od praksi koje ih mogu zavarati u pogledu hrane. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev navodi da je sankcija predviđena Zakonodavnom uredbom br. 231/2017 u slučaju povrede članka 7. Uredbe br. 1169/2011 mnogo blaža od one predviđene Zakonikom o zaštiti potrošača kojim se prenosi Direktiva 2005/29.
24      U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      [P]redstavljaju li postupanja predviđena člankom 7. Uredbe br. [1169/2011] posebne slučajeve nepoštene poslovne prakse koji se u svakom slučaju mogu podvesti pod članak 6. i sljedeće članke Direktive [2005/29] i na koje se kao takve također primjenjuje članak 11. i sljedeći članci navedene direktive te nacionalno zakonodavstvo o njezinu prenošenju, ili pak predstavljaju poseban sustav kod kojeg se na primjenu, odnosno provedbu (enforcement), nije moguće pozivati na navedenu direktivu nego, u talijanskom slučaju, samo na [Zakonodavnu uredbu br. 231/2017]?
2.      [P]redstavljaju li
odredbe
u vezi s postupanjima iz članka 7. Uredbe br. 1169/2011 jedini oblik zaštite potrošača prilikom kupovine prehrambenih proizvoda, tako da treba isključiti mogućnost primjene opće zaštite predviđene Direktivom 2005/29, ili pak doprinose zaštiti potrošača zajedno s odredbama Direktive 2005/29 i odgovarajućim provedbenim nacionalnim zakonodavstvom?
3.      [U] slučaju da postupanja predviđena člankom 7. Uredbe br. 1169/2011 treba kvalificirati kao nepoštenu poslovnu praksu i da se na njih primjenjuje Direktiva 2005/29, može li se pravilima o sankcijama predviđenima člankom 3. [Zakonodavne uredbe br. 231/2017] osigurati učinak koji može odvratiti od protupravnih postupanja, osiguravanjem zaštite potrošača iz članka 169. UFEU-a, te je li on u svakom slučaju u skladu s člankom 13. Direktive 2005/29?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
25      Prije svega, treba podsjetiti na to da je – u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, koji je uspostavljen člankom 267. UFEU-a – na Sudu da nacionalnom sudu dâ koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje predmeta koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud je dužan po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena i uzeti u obzir, kada je to potrebno, odredbe prava Unije na koje nacionalni sud nije uputio u svojem pitanju (presuda od 30. siječnja 2025., Caronte & Tourist, C-511/23, EU:C:2025:42, t. 35. i navedena sudska praksa).
26      U konkretnom slučaju, pitanja suda koji je uputio zahtjev koja se odnose na povezanost sustava zaštite utvrđenih, redom, u Direktivi 2005/29 i Uredbi br. 1169/2011 temelje se na pretpostavci da je postupanje koje se društvu Lidl Italia stavlja na teret u vezi s predstavljanjem informacija koje se odnose na određene karakteristike proizvoda na ambalaži tjestenine obuhvaćeno zabranom zavaravajuće poslovne prakse na temelju članka 6. stavka 1. te direktive kao i zabranom nepoštene prakse u pogledu informacija o hrani na temelju članka 7. stavka 1. navedene uredbe. Naime, člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 izričito je predviđeno pravilo kojim se određuje područje primjene te direktive na temelju kojeg je moguće utvrditi slučajeve u kojima pravila predviđena tom direktivom gube prednost pred drugim Unijinim pravilima o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse.
27      U tim okolnostima, prvo i drugo pitanje koja valja razmotriti zajedno, treba razumjeti na način da se njima u biti želi utvrditi treba li članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 tumačiti na način da mu se protivi mogućnost da se postupanje trgovca koje predstavlja zavaravajuću poslovnu praksu u smislu članka 6. stavka 1. te direktive sankcionira na temelju nacionalnog propisa kojim se prenosi navedena direktiva, u slučaju kad je to postupanje obuhvaćeno i zabranom nepoštene prakse u pogledu informacija o hrani predviđenom u članku 7. Uredbe br. 1169/2011 i nacionalnim propisom kojim se provodi ta uredba.
28      Članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 propisuje da u slučaju proturječja između odredaba te direktive i drugih pravila Unije o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse, pravila Unije imaju prednost i primjenjuju se na te specifičnosti. Uzimajući u obzir tekst te odredbe, u kontekstu informacija o hrani, s jedne strane, članak 7. stavak 1. Uredbe br. 1169/2011 uređuje specifične aspekte nepoštene poslovne prakse i, s druge strane, kad postoji proturječje između te odredbe i odredbi Direktive 2005/29, ti su specifični aspekti obuhvaćeni isključivo odredbama Uredbe br. 1169/2011 tek uz ispunjenje dvostrukog uvjeta.
29      U tom pogledu, valja, kao prvo podsjetiti na to da se Direktiva 2005/29, u skladu s njezinim člankom 3. stavkom 1. primjenjuje na nepoštenu poslovnu praksu poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču, kako je utvrđena u njezinu članku 5., prije, tijekom i nakon trgovačkog posla u vezi s proizvodom. Članak 2. točka (d) te direktive definira pojam „poslovne prakse”, koristeći osobito široku formulaciju, pri čemu se jedini kriterij koji određuje navedena odredba odnosi na to da praksa trgovca mora biti u izravnoj vezi s promocijom, prodajom ili dobavljanjem stvari ili usluge potrošačima (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2024., Guldbrev, C-379/23, EU:C:2024:1002, t. 31. i navedenu sudsku prasku).
30      Na temelju članka 6. stavka 1. točke (b) Direktive 2005/29, zavaravajućom se smatra ona poslovna praksa koja, s jedne strane, na bilo koji način, uključujući sveukupno predstavljanje, zavarava ili je vjerojatno da će zavarati prosječnog potrošača u pogledu, među ostalim, glavnih obilježja proizvoda kao što su njegov sastav i zemljopisno odnosno trgovačko podrijetlo te, s druge strane, ona koja navodi ili je vjerojatno da će takvog potrošača navesti da donese odluku o poslu koju inače ne bi donio. Takva praksa obuhvaćena je posebnom vrstom nepoštene poslovne prakse koja je zabranjena na temelju njezina članka 5. stavka 1. te njezina članka 5. stavka 4. točke (a) (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2013., Trento Sviluppo i Centrale Adriatica, C-281/12, EU:C:2013:859, t. 27. i navedenu sudsku prasku).
31      Člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 1169/2011 propisano je da se njome utvrđuju opća načela, zahtjevi i odgovornosti u vezi s informacijama o hrani, a posebno u vezi s njezinim označivanjem. Tako je člankom 7. stavkom 1. točkom (a) te člankom 7. stavkom 2. te uredbe predviđeno da informacije o hrani moraju biti točne, jasne i lako razumljive potrošaču, tako da na potonje ne djeluju obmanjujuće glede karakteristika dotične hrane, među ostalim njezina sastava, njezine zemlje ili mjesta podrijetla odnosno načina njezine proizvodnje. U skladu s člankom 7. stavkom 4. navedene uredbe navedeni zahtjevi primjenjuju se na prezentiranje hrane i među ostalim, njihovu ambalažu.
32      Iz uvodnih izjava 5. i 20. Uredbe br. 1169/2011 proizlazi da potonja nadopunjuje opća načela o nepoštenim poslovnim praksama na temelju Direktive 2005/29 posebnim pravilima o pružanju informacija o hrani potrošačima, osobito zabranjujući uporabu informacija kojima bi se potrošače moglo dovesti u zabludu, posebno glede karakteristika hrane. Upravo u tom smislu posebni zahtjevi koji uređuju predstavljanje informacija o hrani koje se odnose na njezina glavna obilježja, proizašli iz članka 7. stavka 1. točke (a) te članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1169/2011 omogućuju, kao što je to navedeno i u samom nazivu tog članka, određivanje eventualne nepoštenosti i slijedom toga, zabranu prakse u pogledu informacija o takvoj hrani. Iz toga proizlazi da te odredbe Uredbe br. 1169/2011 uređuju specifične aspekte nepoštene poslovne prakse u smislu članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29.
33      Kao drugo, pojam „proturječje” u smislu članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 tiče se odnosa između predmetnih odredaba u pogledu kojih on nadilazi puku nejednakost ili razlikovanje, pri čemu je riječ o razlici koju nije moguće obuhvatiti istim izrazom u okviru kojeg bi mogle supostojati obje stvarnosti, bez potrebe njihova iskrivljavanja. Takvo proturječje postoji samo kada se odredbama koje nisu odredbe Direktive 2005/29 uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse na način da se trgovcima, bez ikakva manevarskog prostora, propisuju obveze koje nisu u skladu s obvezama utvrđenima u toj direktivi (vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2018., Wind Tre i Vodafone Italia, C-54/17 i C-55/17, EU:C:2018:710, t. 60. i 61. kao i rješenje od 14. svibnja 2019., Acea Energia i dr., C-406/17 do C-408/17 i C-417/17, EU:C:2019:404, t. 49.).
34      U tom pogledu, Direktiva 2005/29 ima za cilj osigurati visoku razinu zaštite potrošača i u tu svrhu osigurati učinkovito suzbijanje nepoštene prakse u interesu potrošača (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2025., Trenitalia, C-510/23, EU:C:2025:41, t. 33. i navedenu sudsku prasku). Svrha članka 6. stavka 1. te direktive upravo je zajamčiti odgovarajuću zaštitu potrošača u pogledu načina predstavljanja informacija pruženih u okviru poslovne prakse.
35      Jednako tako, iz članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1169/2011 u vezi s njezinim člankom
3. stavkom 1. proizlazi da je njezina svrha osigurati visoku razinu zaštite potrošača u području informiranja o hrani, uzimajući u obzir razlike u percepciji potrošača, pružajući im temelje koji će im omogućiti da donesu informiranu odluku. U tom pogledu, navedena uredba ima za cilj spriječiti da ti potrošači budu dovedeni u zabludu informacijama o hrani koje su im pružene (vidjeti u tom smislu presude od 1. listopada 2020., Groupe Lactalis, C-485/18, EU:C:2020:763, t. 43. i navedenu sudsku praksu kao i od 1. prosinca 2022., LSI – Njemačka, C-595/21, EU:C:2022:949, t. 29. i 30.).
36      Sustavima zaštite uspostavljenima člankom 6. stavkom 1. Direktive 2005/29 i člankom 7. Uredbe br. 1169/2011 želi se dakle postići zajednički cilj, a to je osiguranje visoke razine zaštite potrošača od zavaravajućih informacija i time izbjegavanje njihova dovođenja u zabludu, osobito u pogledu određenih obilježja nekog proizvoda ili, konkretnije, prehrambenog proizvoda. Iako se sastavni elementi praksi koje su zabranjene tim odredbama ne preklapaju
u potpunosti, potonjima se utvrđuju, kao što to proizlazi iz točaka 29. do 31. ove presude, obveze na području informiranja potrošača koje su u velikoj mjeri slične.
37      Usto, valja istaknuti da se tom odredbom, uzimajući u obzir uvodne izjave 7., 11., 13. i 14. Direktive 2005/29 i s obzirom na to da zaštita koju pruža članak 6. stavak 1. te direktive podrazumijeva da poslovna praksa prosječnog potrošača navodi ili je vjerojatno da će ga navesti da donese odluku o poslu koju inače ne bi donio, uspostavlja opća zabrana nepoštene poslovne prakse kojom se narušava gospodarsko ponašanje potrošača (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2013., Trento Sviluppo i Centrale Adriatica, C-281/12, EU:C:2013:859, t. 31. i 32. kao i od 19. rujna 2018., Bankia, C-109/17, EU:C:2018:735, t. 30.).
38      Kao što to proizlazi iz članka 1. Direktive 2005/29, zaštita koju ta direktiva pruža potrošačima povezana je s njihovim gospodarskim interesima. Njezine su odredbe stoga u bitnome osmišljene s ciljem zaštite potrošača kao adresata i moguće žrtve nepoštene poslovne prakse, a cilj koji se želi postići tom direktivom, naveden u točki 34. ove presude, koji se sastoji u tome da se potrošače u potpunosti zaštiti od nepoštene poslovne prakse, počiva na činjenici da se potrošači nalaze u podređenom položaju u odnosu na trgovce, posebice kada je riječ o razini informacija kojima raspolažu, pa ih stoga treba smatrati ekonomski slabijom i pravno manje iskusnom stranom u odnosu na njihove suugovaratelje (vidjeti u tom smislu presudu od 16. travnja 2015., UPC Magyarország, C-388/13, EU:C:2015:225, t. 52. i 53. te navedenu sudsku prasku). U uvodnoj izjavi 8. navedene direktive navedeno je da sam taj cilj ulazi u širi smisao jamčenja poštenog tržišnog natjecanja u situacijama koje su obuhvaćene područjem primjene te direktive.
39      Što se tiče Uredbe br. 1169/2011, njezinim člankom 3. stavkom 1. predviđeno je da se pružanjem informacija o hrani treba postići visoka razina zaštite zdravlja i interesa potrošača uspostavom temelja pomoću kojih će krajnji potrošači biti informirani pri odabiru hrane i pomoću kojih će upotrebljavati i koristiti hranu na siguran način, s posebnim naglaskom na zdravstvene, gospodarske, okolišne, socijalne i etičke okolnosti. U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 3. prvim podstavkom ona se primjenjuje na subjekte u poslovanju hranom u svim fazama prehrambenog lanca ako njihove djelatnosti uključuju pružanje informacija o hrani potrošačima.
40      Zabrana nepoštene prakse u pogledu informacija o hrani predviđena člankom 7. Uredbe br. 1169/2011 stoga u osnovi nije dio logike poštenog tržišnog natjecanja, nego joj je svrha da na temelju razmatranja o zdravstvenim i sigurnosnim aspektima hrane, spriječi ugrožavanje interesa potrošača koji su posljedica prodaje konkretnog proizvoda na unutarnjem tržištu, neovisno o tome jesu li gospodarske prirode ili nisu.
41      Iz toga slijedi da su sustavi zaštite potrošača, uspostavljeni člankom 6. stavkom 1. Direktive 2005/29 i člankom 7. Uredbe br. 1169/2011 međusobno komplementarni jer im je svrha sankcioniranje različitih aspekata jednog te istog ponašanja protivnog pravu Unije. Tu tvrdnju u konačnici potkrjepljuje opće pravilo iz članka 3. stavka 3. Direktive 2005/29, na temelju kojeg ta direktiva ne dovodi u pitanje Unijina pravila ni nacionalna pravila u vezi sa zdravstvenim i sigurnosnim aspektima proizvoda.
42      U tim okolnostima, istodobna primjena obveza koje proizlaze iz tih dvaju sustava zaštite ne dovodi do nastanka nepremostive razlike i, slijedom toga, do proturječja u smislu članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29.
43      Valja međutim pojasniti da, kako bi se zajamčio koristan učinak članka 7. Uredbe br. 1169/2011 u odnosu na pravila predviđena Direktivom 2005/29 kao i dosljedna primjena tih dvaju akata, praksa u pogledu informacija o hrani koja je u skladu sa svim zahtjevima iz tog članka 7. načelno ne može biti zabranjena Direktivom 2005/29.
44      S obzirom na prethodno navedeno, na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti tako da članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 treba tumačiti na način da mu se, kad je riječ o području hrane, ne protivi mogućnost da se postupanje trgovca koje predstavlja zavaravajuću poslovnu praksu u smislu članka 6. stavka 1. te direktive sankcionira na temelju nacionalnog propisa kojim se prenosi navedena direktiva, u slučaju kad je to postupanje obuhvaćeno i zabranom predviđenom u članku 7. Uredbe br. 1169/2011 i nacionalnim propisom kojim se provodi ta uredba.
Treće pitanje
45      Svojim trećim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita Sud jesu li pravila o sankcijama predviđena člankom 3. Zakonodavne uredbe br. 231/2017 u skladu s člankom 13. Direktive 2005/29, na temelju kojeg države članice moraju predvidjeti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije koje se primjenjuju na povrede nacionalnih odredaba donesenih na temelju te direktive.
46      Talijanska vlada i Europska komisija izražavaju sumnje u dopuštenost trećeg pitanja, napominjući da je sankcija izrečena društvu Lidl Italia donesena samo na temelju Zakonika o zaštiti potrošača kojim se u talijansko pravo prenosi Direktiva 2005/29, a ne na temelju Zakonodavne uredbe br. 231/2017, tako da potonja nije relevantna za rješavanje spora u glavnom postupku.
47      U tom pogledu, treba podsjetiti na to da potreba za tumačenjem prava Unije koje je korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se potonji strogo pridržava zahtjeva u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a kojih sud koji je uputio zahtjev mora biti svjestan u okviru suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a. Na te se zahtjeve nadalje podsjeća u točkama 13., 15. i 16. Preporuka Suda Europske unije namijenjenih nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (SL C/2024./6008 C) (presude od 6. listopada 2021., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, t. 68. i navedena sudska praksa te od 11. rujna 2025., Bervidi, C-38/24, EU:C:2025:690, t. 82.).
48      Na taj je način nužno, kako je to određeno u članku 94. točki (c) Poslovnika Suda, da sam zahtjev za prethodnu odluku sadržava prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku (presude od 6. listopada 2021., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, t. 69. te navedena sudska praksa kao i od 11. rujna 2025., Bervidi, C-38/24, EU:C:2025:690, t. 83.).
49      U konkretnom slučaju, kad je riječ o trećem pitanju zahtjev za prethodnu odluku nije u skladu sa zahtjevima navedenima u prethodnoj točki ove presude.
50      Naime, s jedne strane, iz tog zahtjeva jasno proizlazi da je društvu Lidl Italia izrečena sankcija samo na temelju Zakonika o zaštiti potrošača kojim se u talijansko pravo prenosi Direktiva 2005/29. Sud koji je uputio zahtjev ne daje nikakvu naznaku na temelju koje bi se dalo zaključiti da bi, u cilju rješavanja spora u glavnom postupku, mogao biti doveden u situaciju da odlučuje o pravilima o sankcijama predviđenima člankom 3. Zakonodavne uredbe br. 231/2017 koji se, kao što to nedvojbeno proizlazi iz teksta te odredbe, primjenjuje samo na povrede odredbi članka 7. Uredbe br. 1169/2011. S druge strane, taj sud uopće ne pojašnjava razloge zbog kojih smatra da treba ispitati usklađenost članka 3. Zakonodavne uredbe br. 231/2017 u odnosu na članak 13. Direktive 2005/29, iako se potonjom odredbom uređuju samo sankcije koje se primjenjuju na povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive.
51      U tim okolnostima, treba utvrditi da sud koji je uputio zahtjev nije u dovoljnoj mjeri prikazao razloge koji su ga naveli da se zapita o tumačenju članka 13. Direktive 2005/29 ni vezu koju uspostavlja između te odredbe i Zakonodavne uredbe br. 231/2017.
52      Iz toga slijedi da je treće pitanje nedopušteno.
Troškovi
53      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”)
treba tumačiti na način da mu se:
kad je riječ o području hrane, ne protivi mogućnost da se postupanje trgovca koje predstavlja zavaravajuću poslovnu praksu u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2005/29 sankcionira na temelju nacionalnog propisa kojim se prenosi ta direktiva, u slučaju kad je to postupanje obuhvaćeno i zabranom predviđenom u članku 7. Uredbe (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 nacionalnim propisom kojim se provodi Uredba br. 1169/2011.
Potpisi
*Jezik postupka: talijanski