61980C0127
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 14 JANVIER 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les trois affaires à propos desquelles nous présentons aujourd'hui nos conclusions sont issues de recours formés par d'anciens fonctionnaires des Communautés, en vue de réagir aux conséquences défavorables que les règlements du Conseil no 3085/78 et no 3086/78 du21 décembre 1978 ont eues sur leurs pensions respectives. Rappelons que ces règlements ont modifié les parités monétaires à utiliser pour l'application du statut ainsi que les coefficients correcteurs applicables aux rémunérations et aux pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés. C'est ainsi qu'ils ont eu, entre autres, des effets négatifs sur le niveau d'une partie des pensions et plus précisément sur celles qui sont payées en francs belges aux fonctionnaires établis dans des États membres à monnaie faible.
Résumons brièvement le déroulement de chacun des trois procès.
a)
Affaire 127/80. M. Vincent Grogan a été employé en qualité de fonctionnaire au service de la Commission, au grade de directeur, pendant la période allant du 16 novembre 1973 au 31 mars 1975. Par décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination du 25 mars 1975, il a été privé de son emploi au sens de l'article 50 du statut des fonctionnaires. En conséquence, il a obtenu la pension après avoir bénéficié de l'indemnité visée à l'annexe IV du statut. En vertu de l'article 45, alinéa 3, de l'annexe VIII du statut, il a demandé alors que la pension lui soit payée dans la monnaie du siège de l'institution à laquelle il appartenait (francs belges) et a déclaré s'établir en Irlande.
Par mémorandum du 23 octobre 1979, la Commission lui a fait savoir que, en application de l'article 4 du règlement no 3085/78 précité, le montant de la pension lui revenant serait réduit de 30145 à 13080 BFR par mois, que cette réduction serait effectuée progressivement au cours d'une période de dix mois et qu'elle produirait tous ses effets à compter du mois de juillet 1980. Sur ces entrefaites, M. Grogan a introduit une réclamation administrative et la Commission n'ayant pris aucune décision dans le délai de quatre mois prévu par l'article 90 du statut, il a introduit par la suite un recours juridictionnel devant la Cour par acte déposé au greffe le 27 mai 1980. La requête déposée par le requérant tend à ce que soit annulée la décision implicite de rejet de la réclamation et à ce que les règlements du Conseil nos 3085/78 et 3086/78 soient déclarés inapplicables à son égard.
b)
Affaire 164/80. M. Luigi De Pascale, ancien fonctionnaire auprès de la Commission, s'est établi en Italie après la cessation de ses fonctions et a demandé que la pension lui soit payée dans la monnaie du pays du siège de l'institution dont il dépendait, c'est-à-dire en francs belges. Par lettre du 19 octobre 1979 — faisant suite à des circulaires d'un contenu analogue, mais d'une portée générale comme celle du 12 juillet 1979 — la Commission lui a fait savoir qu'à la suite du règlement no 3085/78 précité, le montant de la pension lui revenant passerait de 72850 à 34910 BFR sous l'effet d'une réduction progressive, qui serait opérée pendant la période d'octobre 1979 à juillet 1980. M. De Pascale a introduit alors une réclamation administrative pour demander que les règlements nos 3085/78 et 3086/78 ne soient pas appliqués à son endroit et que la pension lui soit, en conséquence, allouée pour le même montant que celui qui lui avait été attribué avant leur entrée en vigueur et que, en tout état de cause, toutes les mesures opportunes soient prises afin qu'il ne subisse aucun préjudice. Compte tenu du silence de l'administration à l'expiration du délai de quatre mois prévu par le statut, M. De Pascale a introduit un recours juridictionnel contre la Commission par acte déposé le 14 juillet 1980. Il a demandé que les règlements nos 3085/78 et 3086/78 soient déclarés inapplicables à son endroit, que soient annulées les décisions en vertu desquelles le montant mensuel de sa pension avait été progressivement réduit et que la partie défenderesse soit condamnée à lui payer, à titre d'indemnité, les sommes qui lui avaient été versées en moins à partir d'octobre 1979.
c)
Affaire 167/80. Nous avons déjà eu l'occasion de nous occuper du déroulement de cette affaire dans les conclusions que nous avions présentées le 14 mai 1981 (relatives aux affaires 153/79 et autres, non encore publiées). C'est pourquoi nous nous limiterons à rappeler que M. Dunstan Curtis, un ancien fonctionnaire du Parlement européen, qui réside au Royaume-Uni, a formé le 18 juillet 1980 un recours juridictionnel contre la Commission et le Parlement pour demander, à titre principal, que les règlements nos 3085/78 et 3086/78 ne soient pas appliqués dans son chef en tant qu'ils sont illégaux et, à titre subsidiaire, que soient annulées tant la communication de la Commission du 22 octobre 1979 — par laquelle il a été informé du fait qu'à compter du même mois, et cela en dix étapes, le montant de sa pension serait graduellement réduit de 19351 à 8398 BFR — que les décisions (implicites) de rejet des deux réclamations présentées par lui contre la communication précitée et contre la lettre circulaire précédente de la Commission du 12 juillet 1979. Par arrêt du 4 juin 1981 (non encore publié), la Cour a déclaré irrecevable le recours formé contre la Commission, tandis qu'elle a admis la recevabilité de celui dirigé contre le Parlement. Il nous reste donc à examiner maintenant le fond de l'affaire.
2.
Dans nos conclusions du 14 mai 1981, nous avions analysé les divers problèmes qui sont nés des règlements nos 3085 et 3086 précités de 1978. Qu'il nous soit donc permis de renvoyer à cette analyse pour ce qui concerne le cadre normatif dans lequel se situent entre autres les présents litiges. Nous nous attarderons seulement ici sur les dispositions qui concernent directement ou indirectement le régime de pensions.
Il convient de rappeler tout d'abord que, aux termes de l'article 45, alinéa 3, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires, les pensions «peuvent être payées, au choix des intéressés, soit dans la monnaie de leur pays d'origine, soit dans la monnaie du pays de leur résidence, soit dans la monnaie du siège de l'institution à laquelle appartenait le fonctionnaire, le choix étant valable pour deux ans au moins». Cette règle doit être combinée avec celle de l'article 82, paragraphe 1er, alinéa 2, du statut, selon lequel les pensions «sont affectées d'un coefficient correcteur fixé sur la base des dispositions des articles 64 et 65, paragraphe 2, pour les pays des Communautés où le titulaire de la pension déclare fixer son domicile». Il convient d'ajouter que l'article 64 prévoit, au premier alinéa, que «la rémunération du fonctionnaire exprimée en francs belges... est affectée d'un coefficient correcteur supérieur, inférieur ou égal à 100 %, selon les conditions de vie aux différents lieux d'affectation» et fixe à 100 % (au 1er janvier 1962) le coefficient correcteur applicable à la rémunération des fonctionnaires affectés aux sièges provisoires des Communautés (Bruxelles ou Luxembourg). Quant à l'article 65, paragraphe 2, il dispose qu'«en cas de variation sensible du coût de la vie, le Conseil décide... des mesures d'adaptation des coefficients correcteurs et, le cas échéant, de leur effet rétroactif». La Cour a eu l'occasion de préciser que le coefficient mentionné à l'article 64 est destiné à assurer à tous les fonctionnaires le même pouvoir d'achat quel que soit leur lieu de travail, tandis que le coefficient prévu à l'article 65 constitue un moyen d'adaptation des rémunérations de tous les fonctionnaires, lequel sert à faire face aux variations du coût de la vie (arrêt du 13 juillet 1978 dans l'affaire 114/77, Jacquemart, Recueil 1978, p. 1697, et arrêt du 19 novembre 1981 dans l'affaire 194/80, Benassi, non publié).
En vertu du paragraphe 1er, alinéa 2 (in fine), de l'article 82 précité, les pensions «sont payées dans les conditions prévues à l'article 63 pour le paiement des rémunérations». Or, il ne faut pas oublier que l'article 63, dans sa version antérieure au règlement no 3085/78 précité, disposait que, en ce qui concernait les rémunérations exprimées en francs belges, les paiements en une monnaie autre que le franc belge devaient se faire sur la base des parités acceptées par le Fonds monétaire international qui étaient alors celles en vigueur à la date du 1er janvier 1965. Il s'agissait de valeurs très différentes de celles d'aujourd'hui. Il suffit de penser que le rapport entre la lire et le franc belge était de 1 à 12 (aujourd'hui il est de 1 à 32 environ). Pour éviter la répercussion négative de ces taux de change sur le montant des pensions payées dans des monnaies autres que le franc belge et fortement affaiblies par les dépréciations, le Conseil a recouru à l'expédient consistant à fixer des coefficients correcteurs très élevés pour les pays à monnaie faible: c'est ainsi que le pensionné qui déclarait s'établir en Italie et qui choisissait d'être payé dans la monnaie du lieu de résidence, c'est-à-dire en lires, pouvait compenser les conséquences du change défavorable par un coefficient sensiblement supérieur à 100. Toutefois, un coefficient aussi élevé était anormal et déformé en ce sens que celui-ci, en vue de corriger les effets des parités du Fonds monétaire international imposées par l'article 63 et qui ne correspondaient plus à la réalité, renversait la fonction des coefficients correcteurs par régions géographiques visés à l'article 64. En d'autres termes, pour les États membres où le coût de la vie est moins élevé, l'effet du coefficient s'est révélé supérieur à celui fixé pour les autres pays où le coût de la vie est plus élevé. Toutefois, dans les cas où le pensionné déclarait non seulement vouloir s'établir dans un État membre à monnaie faible, mais encore vouloir être payé dans la monnaie de ce pays, le résultat de l'usage impropre du coefficient correcteur demeurait dans la logique de la péréquation des pensions au regard de celles des pensionnés qui résidaient dans des États membres à monnaie forte et qui étaient payés dans cette monnaie.
Mais il existait une autre hypothèse qui s'est plus souvent présentée: il s'agit de celle oû le pensionné choisissait — au sens de l'article 45, alinéa 3, de l'annexe VIII, déjà cité — d'être payé dans la monnaie du pays du siège de l'institution d'appartenance et déclarait en même temps, aux termes de l'article 82, paragraphe 1er, du statut, vouloir s'établir dans un pays à taux d'inflation élevé (comme l'Italie, le Royaume-Uni ou l'Irlande). Dans ce cas, en effet, l'intéressé qui recevait la prestation directement dans une monnaie forte, échappait aux effets négatifs des parités désormais dépassées du Fonds monétaire international et se voyait appliquer en outre — sur la base du domicile choisi — un coefficient correcteur supérieur à 100, obtenant ainsi une autre augmentation de la prestation. Le résultat était qu'un pensionné établi en Italie ou au Royaume-Uni pouvait percevoir une pension de 50 % environ supérieure, en termes réels, à celle d'un de ses collègues qui avait droit à la même pension de base, mais qui avait déclaré établir son domicile en Belgique ou au Luxembourg.
Cette situation tout à fait singulière, qui était le résultat d'une réglementation permettant à une partie des pensionnés d'être sensiblement avantagés par rapport aux autres, est arrivée à son terme avec l'entrée en vigueur des règlements nos 3085/78 et 3086/78. Comme nous le savons, le premier a substitué aux anciennes parités du Fonds monétaire international les taux de change utilisés pour l'exécution du budget général des Communautés, modifiant en ce sens l'article 63, alinéa 2, du statut du personnel relativement aux rémunérations payées en une monnaie autre que le franc belge (ainsi qu'aux pensions, par suite du renvoi contenu à l'article 82, paragraphe 1er, précité). En même temps, le règlement no 3086/78 a modifié les coefficients correcteurs par régions géographiques, se. conformant à la logique de l'article 64 du statut et fixant dès lors des coefficients supérieurs à 100 pour les pays où le coût de la vie est plus élevé par rapport à la Belgique et au Luxembourg et inférieur à 100 pour ceux des pays où, inversement, le coût de la vie est plus bas. Naturellement, le nouveau système a provoqué une réduction sensible des pensions pour ceux qui tiraient les avantages en question du système précédent. Afin d'atténuer l'impact de cette réduction, le règlement no 3085/78 stipulait, à l'article 4, que «pour les pensions et indemnités dont les montants nets» ont subi «une diminution par rapport à l'application du système actuel», le nouveau régime ne serait «applicable qu'à partir du 1er octobre 1979» et prévoyait qu'en outre, «après cette date, la différence entre les montants nets tels qu'ils résultent de l'application du présent règlement et ceux perçus au titre du mois de septembre 1979» serait «réduite à raison d'un dixième par mois».
3.
Il n'est pas douteux que les trois affaires 127/80, 164/80 et 167/80 peuvent être examinées conjointement quant au fond, puisque, à travers les recours dirigés contre des actes individuels d'exécution, tous les requérants visent essentiellement la question de l'application à leur égard des règlements nos 3085/78 et 3086/78. Nous ajouterons que les moyens invoqués à l'égard des règlements précités par MM. Grogan, De Pascale et Curtis sont en grande partie les mêmes. Selon les requérants, les règles sur la base desquelles les pensions respectives ont été liquidées dans le sens d'une réduction, à partir d'octobre 1979, étaient illégales à plusieurs points de vue, et plus précisément:
a)
pour violation de formes substantielles;
b)
pour violation de divers principes (ou prétendus principes) généraux de l'ordre juridique communautaire (le principe de l'intangibilité des droits acquis, le principe de la confiance légitime, le principe d'égalité, le principe suivant lequel les pensions revenant aux fonctionnaires communautaires ne peuvent faire l'objet d'une réduction et, enfin, le principe suivant lequel l'administration est tenue de respecter les conditions fondamentales du rapport de service) ;
c)
pour détournement de pouvoir;
d)
pour violation de dispositions statutaires.
4.
La violation de formes substantielles se serait présentée, selon les requérants, sous deux aspects: l'irrégularité de la procédure d'adoption des règlements nos 3085/78 et 3086/78 (en particulier, en raison de l'absence de consultation du Parlement, de la Cour de justice, du Comité économique et social, de la Cour des comptes, du Comité du statut et de celui du personnel), ainsi que le défaut de motifs. Nous avons déjà examiné les mêmes griefs dans nos conclusions du 14 mai 1981, déjà rappelées, où nous avons exprimé l'opinion selon laquelle la procédure d'adoption des deux règlements précités était parfaitement régulière. Il importe de dire, toutefois, que nous avions alors pris en considération la réglementation dont il s'agit à cause de son incidence sur le coût des transferts, de la part des fonctionnaires de la Communauté, d'une part de leurs rémunérations dans d'autres pays. C'est pourquoi il est opportun que nous revenions maintenant aux prétendus vices formels qui viennent d'être indiqués en nous référant de manière spécifique à la question des modifications introduites dans le régime de pensions.
A —
En ce qui concerne l'absence de consultation du Parlement européen, nous observerons tout d'abord que la consultation était obligatoire pour le seul règlement no 3085/78 qui a modifié deux dispositions du statut des fonctionnaires: l'article 63 et l'article 17 de l'annexe VII. En effet, aux termes de l'article 24 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes, ainsi qu'en vertu de l'article 10, alinéa 2, du statut, le Parlement doit être entendu sur toute proposition de modification du statut. La consultation du Parlement n'était en revanche pas nécessaire en ce qui concerne le règlement no 3086/78, puisque celui-ci se borne à arrêter des mesures d'exécution des dispositions du statut, et précisément celles qui sont relatives aux coefficients correcteurs.
Sur quel argument est fondée la thèse selon laquelle le Parlement n'a pas été consulté? Les requérants (et en particulier l'avocat de M. De Pascale) soutiennent en premier lieu que le Parlement a été saisi d'un projet de modification du statut très différent du texte qui a été ensuite adopté le 21 décembre 1978, c'est-à-dire de la proposition présentée par la Commission au Conseil le 1er avril 1977 (JO C 99 du 22 avril 1977, p. 5) concernant l'introduction de l'unité de compte européenne dans le statut des fonctionnaires des Communautés ainsi que dans le régime applicable aux autres agents. A leur avis, la nouvelle proposition de 1978 aurait dû faire l'objet d'une consultation autonome. Sur ce point, nous nous permettons de renvoyer à tout ce que nous avons exposé dans nos conclusions du 14 mai dernier (paragraphe 20) et d'insister sur le fait que la solution technique imaginée par le règlement no 3085/78 et qui a consisté à adopter, pour le paiement de traitements et pensions aux fonctionnaires, les taux de change utilisés pour le budget communautaire au lieu de l'unité de compte européenne, n'a pas modifié, en termes économiques, le régime des pensions payées dans des monnaies autres que le franc belge. En somme, les mêmes effets négatifs qui se sont produits sur les montants de certaines pensions à la suite des nouvelles parités (accompagnées de nouveaux coefficients correcteurs) se seraient également produits si l'unité de compte européenne avait été introduite.
Les requérants (et en particulier l'avocat de M. Curtis) affirment encore que la Commission a fourni des informations insuffisantes et fallacieuses au Parlement lorsque, en 1977, elle lui a transmis sa première proposition de modification du statut, en donnant l'assurance que le nouveau régime des changes ne comporterait pas de réduction du traitement économique des fonctionnaires.
D'une manière générale, nous observerons que, par le seul fait de présenter ses propositions d'actes normatifs au Parlement, la Commission met ce dernier en mesure de remplir sa fonction consultative. C'est pourquoi nous estimons qu'il faut rejeter l'idée selon laquelle les éclaircissements fournis par la Commission et les prévisions qu'elle est susceptible de formuler sur les effets et les incidences d'une proposition déterminée (ou bien l'absence d'éclaircissements ou prévisions adéquats) peuvent jouer un rôle si prépondérant que le Parlement serait privé de la possibilité d'exprimer un avis valable sur le texte qui lui est soumis. Il appartient bien entendu à l'institution consultée d'examiner les conséquences d'un acte normatif sur la base de la proposition qui lui est transmise; au cas où une certaine conséquence lui échappe, cela ne peut certainement pas constituer un vice de procédure. Il convient de rappeler, en outre, que le Parlement dispose des instruments techniques nécessaires pour chercher à connaître la portée et les répercussions des propositions sur lesquelles il est appelé à exprimer son avis. Le règlement du Parlement, dans le texte approuvé le 12 mars 1979, dispose, en effet, à l'article 39, paragraphe 4, que «toute commission peut, avec l'accord du bureau.., charger un ou plusieurs de ses membres de procéder à une mission d'étude ou d'information» et, à l'article 40, paragraphe 2, qu'aux réunions des commissions peuvent également être invitées, outre la Commission et le Conseil, d'autres personnes (évidemment des experts) ayant la faculté de prendre la parole.
Ce point préliminaire éclairci, nous croyons néanmoins utile d'examiner si l'affirmation du requérant, à laquelle nous nous sommes référé précédemment, est exacte, à savoir si et, les cas échéant, dans quelle mesure, la Commission avait présenté de manière fallacieuse au Parlement les effets de sa proposition de laquelle est née ensuite le règlement no 3085/78, de sorte que le Parlement ne pouvait se rendre compte que cette proposition aurait de graves conséquences négatives pour un certain nombre de pensionnés.
Deux circonstances sont hors de discussion. Tout d'abord le silence du commissaire Tugendhat sur le problème qui nous occupe, lorsque la proposition du règlement no 3085/78 faisait l'objet du débat parlementaire: lors de la séance du 7 juillet 1977, il a relevé que le nouveau système avait pour objectif «la neutralité financière» (JO, annexe no 219, juillet 1977, compte rendu intégral des sessions du 4 au 8 juillet 1977, p. 303), sans mentionner les effets que ce système produirait sur le montant des pensions et, en particulier, sur la situation des pensionnés résidant dans les États membres à monnaie faible qui avaient demandé à être payés en francs belges. En deuxième lieu, les assurances données par la Commission, selon lesquelles sa proposition ne causerait pas de préjudice aux fonctionnaires et aux autres agents en ce qui concerne la valeur réelle des rémunérations, pensions et indemnités. C'est à ces assurances qu'ont fait référence tant le rapport présenté par M. Cointat au nom de la commission des budgets (doc. 218/77, 7 juillet 1977, PE 49.101/déf., point 13) que le préambule de la résolution par laquelle le Parlement a exprimé son avis sur la proposition de la Commission (JO C 183 du 1er août 1977, p. 55, cinquième considérant).
D'autres circonstances montrent, toutefois, que le Parlement a été informé des conséquences que le nouveau régime aurait eues sur le montant d'un certain groupe de pensions. Le rapport précité de M. Cointat est complété d'une annexe (I), dans laquelle figure un tableau illustrant la «comparaison des pensions calculées selon les dispositions statutaires actuelles (1977) et la proposition de règlement du Conseil COM(77) 43 final». Ce tableau analyse la situation des pensionnés résidant dans des pays à monnaie faible qui ont choisi, aux termes de l'article 45 de l'annexe VIII du statut, d'être payés dans la monnaie du pays de résidence et montre clairement que pour ceux-ci le nouveau régime ne comporte pas de réduction des pensions; toutefois, dans les notes explicatives qui l'accompagnent, on lit, à la lettre b), que «si le paiement (des pensions) est effectué en d'autres monnaies que celle du pays de résidence, l'intérêt actuellement inhérent au choix prévu à l'article 45 de l'annexe VIII au statut disparaîtra». Les effets négatifs du nouveau système sur le montant des pensions octroyées aux résidents des pays à taux d'inflation élevé, lesquels avaient opté pour le paiement en francs belges, avaient été de ce fait signalés par le rapporteur de la commission des budgets. Il convient d'ajouter que le Parlement était bien conscient de la modification parallèle des coefficients correcteurs géographiques et des répercussions de celle-ci: en effet, au point 10 du rapport Cointat, il est précisé que les coefficients correcteurs auraient dû être modifiés de façon à pouvoir servir, «comme prévu à l'origine, d'élément tenant compte des augmentations du coût de la vie mais ne (seraient) pas utilisé(s) pour rectifier les parités de change». Les mêmes idées ont été reprises par la suite dans la résolution du Parlement rappelée ci-dessus. Le quatrième considérant de cette résolution affirme en effet, entre autres, que «l'introduction de l'unité de compte européenne permet de renoncer à l'utilisation du coefficient correcteur pour rectifier les parités de change» et que «ce dernier servira désormais, comme prévu à l'origine, principalement à tenir compte des augmentations du coût de la vie».
A notre avis, certains points de l'intervention de M. Lange dans les débats parlementaires en question sont également significatifs. En commentant les informations fournies par la Commission sur les implications du projet de modification du calcul des rémunérations et pensions, il s'est référé aux «tableaux indiquant les montants versés aux anciens fonctionnaires du même grade», qui figurent à la page 13 (tableau des pensions) et à la page 14 (tableau des indemnités de volontariat) du rapport Cointat, observant que les nouveaux montants tenaient compte de la différence du pouvoir d'achat entre les diverses monnaies (voir le compte rendu intégral des sessions du Parlement européen du 4 au 8 juillet 1977, déjà cité, p. 304) et il n'a pas manqué de faire allusion aux distorsions rendues possibles par le système précédent lorsqu'il a déclaré: «... Certaines manipulations ne sont plus possibles comme elles l'étaient en 1965, à l'époque où le cours des unités de compte était lié au dollar... Différentes monnaies ont alors fait l'objet d'étranges manipulations, ce qui a donné lieu à des situations peu souhaitables».
Qu'il nous soit enfin permis de dire que l'absence d'un débat approfondi sur cet aspect particulier de la réforme n'est pas surprenant. D'une part, le nouveau régime était réellement neutre pour un grand nombre de pensions; les pensions payées en francs belges aux pensionnés résidant en Belgique ou au Luxembourg ou bien dans d'autres États membres à monnaie forte et toutes celles payées dans les monnaies locales aux pensionnés résidant dans des pays autres que la Belgique et le Luxembourg. Malgré la modification des parités et des coefficients correcteurs, les pensionnés rentrant dans ces catégories ont perçu la même pension, en termes de pouvoir d'achat, que celle dont ils bénéficiaient avant l'entrée en vigueur du nouveau régime. D'autre part, le régime précédent, qui permettait aux pensionnés résidant dans des pays à taux d'inflation élevé d'obtenir des pensions beaucoup plus élevées que celles qui étaient versées aux pensionnés résidant en Belgique ou au Luxembourg, représentait une distorsion importante sur la légitimité de laquelle (au moins sous l'angle du respect du principe d'égalité) on peut émettre des doutes sérieux.
B —
Le grief concernant l'absence de consultation de la Cour de justice a été dénoncé par l'avocat de M. Curtis. Ce grief se fonde sur l'idée que la Cour avait été entendue sur une proposition de règlement très différente du texte approuvé en 1978, et qu'en conséquence une nouvelle consultation aurait été indispensable. Ce reproche ne diffère pas de celui, d'un contenu analogue, qui a été soulevé à propos de la consultation du Parlement. C'est pourquoi nous nous bornerons à rappeler qu'entre le projet qui a été soumis aux institutions compétentes pour avis en 1977 et celui qui a ensuite été adopté en 1978, il n'y avait pas de différences telles qu'une nouvelle procédure de consultation aurait dû être engagée.
C —
Les requérants (et en particulier les avocats de MM. Curtis et De Pascale) font valoir que le règlement no 3085/78 est également entaché d'un vice en raison de l'absence de consultation du Comité économique et social et de la Cour des comptes. Ils invoquent l'article 24 du traité sur la fusion des exécutifs aux termes duquel «le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête, sur proposition de la Commission et après consultation des autres institutions intéressées, le statut des fonctionnaires... et le régime applicable aux autres agents...». La référence aux «autres institutions intéressées» qui doivent être consultées avant que ne soient arrêtées ou modifiées des dispositions statutaires impliquerait, selon les requérants, le Comité économique et social et la Cour des comptes.
Cette thèse ne saurait être partagée. Dans nos conclusions du 14 mai 1981, nous avons déjà critiqué et rejeté l'hypothèse selon laquelle le mot «institutions», qui, dans les traités instituant les Communautés, est utilisé exclusivement pour indiquer le Conseil, la Commission, le Parlement et la Cour de justice, peut en l'occurrence inclure tous les organes qui, dans le cadre de la Communauté, ont du personnel à leur service. Nous avons expliqué qu'«une telle interprétation équivaudrait à faire violence au libellé de la norme, ce qui n'est justifié ni du point de vue systématique ni par les finalités de l'article 24 déjà cité», et nous avons ajouté qu'il nous semblait raisonnable que l'on ait seulement attribué aux institutions communautaires proprement dites un rôle d'importance particulière dans l'adoption et la révision du statut des fonctionnaires. Nous devons ici confirmer notre opinion, en raison également du fait que les parties n'ont présenté aucun argument qui nous amènerait à revoir le point de vue que nous avions exprimé à l'époque.
L'avocat de M. De Pascale a cherché à mettre l'accent sur l'adjectif «intéressées» qui accompagne le substantif «institutions»; dans le contexte de l'article 24 précité, il faudrait considérer comme «intéressées» toutes les institutions qui ont à leur service des fonctionnaires. Par conséquent, étant donné que le Comité économique et social et la Cour des comptes disposent également de personnel, ils devraient être mis sur le même pied que les institutions proprement dites, désignées comme telles par les traités. Mais une telle thèse ne saurait, à notre avis, être retenue. Elle présente l'inconvénient d'attribuer à l'adjectif «intéressées» une importance excessive allant jusqu'à soutenir qu'une certaine interprétation de ce mot permettrait d'annuler la signification technique du terme «institutions» telle qu'elle peut être déduite du texte des traités. Nous estimons en revanche que, en parlant de consultation des institutions intéressées, l'article 24 a tenu compte de l'hypothèse de dispositions statutaires dont le champ d'application est circonscrit à l'une seulement des institutions ou à quelques-unes parmi celles-ci. A titre d'exemple, citons les dispositions du titre VIII du statut («Des dispositions particulières applicables aux fonctionnaires des cadres scientifique ou technique des Communautés»), titre qui, ainsi que le précise le premier alinéa de l'article 92, détermine «les dispositions particulières applicables aux fonctionnaires des Communautés occupant dans le domaine nucléaire un emploi qui nécessite des compétences scientifiques ou techniques, et rémunérés sur les crédits affectés au budget de recherches et d'investissement». Il est clair qu'une éventuelle modification de certaines dispositions de ce titre ne saurait intéresser la Cour de justice qui ne dispose pas, pour ses compétences institutionnelles, de personnel technique entrant dans la catégorie indiquée; il s'ensuit que la Cour ne devrait pas être consultée, sur la base de l'article 24 précité, à propos d'une proposition de modification du statut concernant les dispositions précitées. L'expression «institutions intéressées» se prête donc à une interprétation en fonction du critère selon lequel, pour ce qui est de certaines dispositions statutaires, le nombre des institutions devant être consultées en cas de modification peut être limité. Cette interprétation nous semble sans aucun doute préférable parce qu'elle a le mérite de conserver au mot «institutions» sa signification technique dans le contexte des traités et en même temps de respecter la signification littérale du mot «intéressées», compte tenu du fait que l'intérêt de chaque institution à être consultée est fonction du contenu des dispositions devant être amendées.
L'avocat de M. De Pascale a développé ensuite un autre argument, par lequel il met en évidence le fait que, dans l'acte relatif aux conditions d'adhésion aux Communautés du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et aux autres adaptations des traités, le titre 1er de la deuxième partie («Dispositions institutionnelles») règle l'adaptation des traités par référence tant aux quatre institutions proprement dites qu'à d'autres organes, et précisément au Comité économique et social, au Comité consultatif CECA et au Comité scientifique et technique. Cela démontrerait qu'au niveau des normes primaires — comme le sont certainement celles de l'acte d'adhésion, outre celles des traités instituant les Communautés — le Comité économique et social serait considéré comme «institution».
Toutefois, l'argument ne résiste pas à une analyse critique. En premier lieu, la rubrique «Dispositions institutionnelles» ne signifie pas nécessairement qu'il s'agit de dispositions relatives aux instituions. Il est plus raisonnable de l'interpréter en ce sens qu'il s'agit de dispositions relatives aux aspects institutionnels, c'est-à-dire aux structures d'organisation des Communautés. L'exactitude de cette interprétation est confirmée par le fait que le même titre 1er contient également, comme on l'a vu, des dispositions relatives au Comité consultatif CECA et au Comité scientifique et technique: or, il serait véritablement excessif d'admettre que ces deux comités, qui jouent un rôle restreint et spécifique dans l'organisation communautaire, puissent être qualifiés d'«institutions» au même titre que la Commission, le Parlement, le Conseil et la Cour.
En second lieu, il convient de rappeler la modification récemment apportée à l'article 1er du statut par le règlement du Conseil no 1376/77, du 21 juin 1977, modification consistant dans l'ajout d'un second alinéa, lequel établit que «sauf dispositions contraires, le Comité économique et social et la Cour des comptes sont assimilés, pour l'application du présent statut, aux institutions des Communautés». Comme nous l'avions observé dans nos conclusions du 14 mai 1981, cela démontre que «lorsque le législateur communautaire a entendu
assimiler certains organes aux institutions communautaires, il l'a fait en recourant à des normes expresses et en limitant l'assimilation à un contexte normatif déterminé; il est donc justifié d'en déduire qu'en l'absence de dispositions ad hoc, lorsque les sources de droit primaire ou de droit dérivé parlent d'‘institutions’, elles se réfèrent à celles qui sont considérées comme telles par les traités».
Par conséquent, à notre avis, l'absence de consultation du Comité économique et social et de la Cour des comptes n'affecte pas la validité du règlement no3085/78.
D —
En ce qui concerne l'absence de consultation du Comité du statut, invoquée d'une manière générale par l'avocat de M. De Pascale, nous rappellerons que l'article 10, alinéa 2, du statut prévoit que ce comité (composé de représentants des institutions des Communautés et de représentants des comités du personnel) «est consulté par la Commission sur toute proposition de révision du statut». Il n'est pas douteux que cette règle doit être appliquée au règlement no 3085/78 qui a pour objet un certain nombre de modifications statutaires et, en effet, le préambule du règlement no 3085/78 donne acte de ce que l'avis en question a été donné. Les requérants objectent que l'objet de cet avis était un projet de modification très différent du texte approuvé en décembre 1978 et que, de ce fait, ce dernier texte aurait dû donner lieu à de nouvelles consultations. Une thèse identique a été soutenue à propos de la prétendue absence de consultation du Parlement et de la Cour de justice; c'est pourquoi nous nous permettons de renvoyer aux observations que nous avons développées en examinant ces deux points.
Le cadre juridique est différent si l'on se réfère au règlement no 3086/78. Dans nos conclusions du 14 mai, nous avons déjà eu l'occasion d'affirmer que ce règlement «vise à donner exécution aux dispositions statutaires en matière de coefficients correcteurs... et se situe donc, dans la hiérarchie des sources communautaires, sur un plan subordonné par rapport au statut». Dans ces conditions, la consultation du Comité du statut n'était pas requise; nous avons vu en effet que l'article 10 du statut concerne uniquement les propositions de révision du statut. Dans les mêmes conclusions du 14 mai, nous avons fait observer que l'obligation de consulter le Comité du statut ne pouvait pas non plus être déduite de l'article 110 du statut qui dispose que «les dispositions générales d'exécution...» (du statut ) «sont arrêtées par chaque institution après consultation de son Comité du personnel et avis du comité du statut prévu à l'article 10». Nous avons alors mis en évidence le fait que «l'article 110 se réfère aux dispositions générales qu'il appartient à chaque institution d'adopter dans son propre cadre pour donner exécution au statut..., tandis que le règlement... contient des normes destinées à être appliquées de la même manière au personnel de toutes les institutions». Nous n'avons pas changé d'avis et nous pensons donc qu'il n'est pas nécessaire de nous étendre davantage sur ce point.
E —
En ce qui concerne l'absence de consultation du Comité du personnel — un autre prétendu vice que fait valoir l'avocat de M. De Pascale —, il faut à nouveau attirer l'attention sur l'article 110 du statut qui exige que ce comité soit entendu avant que ne soient arrêtées les dispositions générales d'exécution qu'il appartient à chaque institution d'adopter dans son propre cadre. Mais il n'existe aucune base juridique pour affirmer la nécessité d'une telle consultation en ce qui concerne les règlements nos 3085 et 3086; le premier, en effet, contient des règles modificatives du statut et le second des dispositions d'exécution destinées à être appliquées de la même manière à l'endroit du personnel de toutes les institutions.
F —
Selon l'avocat de M. Curtis, il y aurait eu violation de formes substantielles, également au motif que les règlements nos 3085/78 et 3086/78 seraient insuffisamment motivés. Ce moyen ne nous semble pas fondé, pas plus que les précédents. Le deuxième considérant du préambule du règlement no 3085/78 affirme qu'il «est apparu nécessaire de modifier les dispositions du statut concernant les parités monétaires à utiliser dans l'application du statut». Cette affirmation, fût-elle succincte, nous semble suffisante aux fins de satisfaire à l'obligation de motivation établie par l'article 190 du traité CEE, surtout lorsque — comme nous l'avons déjà observé dans nos conclusions du 14 mai dernier — elle est mise en relation avec les avis exprimés par les institutions consultées que le préambule mentionne. S'agissant ensuite du règlement no 3086/78, les motifs nous paraissent également suffisants. Rappelons sur ce point ce que nous avons affirmé dans nos précédentes conclusions, à savoir que «son unique considérant fait... référence à la modification intervenue des dispositions du statut concernant les parités monétaires et à la nécessité qui en découle d'adapter les coefficients correcteurs applicables aux rémunérations et aux pensions».
5.
Passons maintenant à l'examen des prétendues violations de principes généraux qui entacheraient les règlements nos 3085/78 et 3086/78. Les requérants affirment, en premier lieu, que le principe du respect des droits acquis aurait été violé — au détriment de tous les pensionnés qui, sous l'ancien régime, avaient déclaré résider dans un pays à monnaie faible et qui en même temps avaient demandé le paiement des pensions en francs belges —, étant donné qu'ils déduisent de ce principe leur droit à conserver intact le montant perçu avant l'entrée en vigueur du nouveau régime. En d'autres termes, ils présument que, au moment où les modalités du paiement ont été modifiées, ils avaient déjà définitivement acquis le droit de percevoir une pension du même montant que celui qui leur avait été versé avant cette date, montant que l'administration n'était pas en droit de réduire.
Dans nos conclusions du 14 mai dernier (paragraphe 24), nous nous étions déjà attaché à la notion de droit acquis et à la manière dont elle a été interprétée par la jurisprudence de la Cour. C'est pourquoi nous nous bornerons à rappeler brièvement que, pour pouvoir parler de droits acquis, il importe que le fait générateur du droit se soit présenté sous l'empire d'une disposition antérieure aux modifications qui ont été introduites ultérieurement par l'autorité communautaire. Cela implique que cette dernière ne peut pas modifier le statut avec effet rétroactif au détriment des fonctionnaires et des anciens fonctionnaires, mais cela n'implique pas du tout qu'elle ne puisse modifier, également dans un sens défavorable, le régime juridique et économique des fonctionnaires et des pensionnés pour l'avenir. Or, il nous semble indiscutable que les règlements qui nous occupent ne disposent que pour l'avenir et que le fait générateur du droit de l'ancien fonctionnaire à la liquidation d'une somme mensuelle déterminée à titre de pension se réalise à l'échéance de chaque mensualité et tombe dès lors sous l'empire des dispositions en vigueur à ce moment.
L'avocat du requérant Grogan invoque un prétendu fondement contractuel du droit à la pension: un accord serait intervenu entre l'administration et les fonctionnaires en service, qui régirait le régime des pensions. Il s'agirait d'un «contract implied by law», concept connu des systèmes juridiques de «common law», en vertu duquel les fonctionnaires seraient tenus de verser des contributions déterminées et l'administration serait obligée, de son côté, à leur verser, à la cessation du service, une pension dont le montant serait proportionné à l'ensemble des contributions versées. Cette construction juridique s'aligne sur la thèse de la nature contributive de la pension, qui doit être proportionnelle aux contributions versées.
Nous n'estimons toutefois pas que cette thèse puisse être retenue. Il est un fait que, suivant le statut des fonctionnaires, le montant de la pension n'est pas déterminé sur la base du montant des contributions versées, mais plutôt compte tenu du «nombre total d'annuités acquises» (article 2, alinéa 1er, de l'annexe VIII du statut) et du traitement en vigueur à la cessation du service (article 82, paragraphe 1er, alinéa 1er, du statut). L'éventuelle variation, au cours du rapport de travail, du montant des cotisations versées au titre de la sécurité sociale n'a aucune incidence sur le montant final de la pension. Il peut donc arriver que, tout en ayant versé des contributions globales de montants différents, deux fonctionnaires acquièrent à la fin de leur service respectif le droit à une pension d'un montant identique: il suffit qu'il s'agisse de fonctionnaires qui ont accompli le même nombre d'annuités et qui perçoivent à la fin du service le même traitement, indépendamment des étapes de leur carrière. Ce type de réglementation est du reste conforme aux systèmes qui sont en vigueur dans certains États membres (comme la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas) et qui prévoient la déduction mensuelle du traitement des fonctionnaires publics de cotisations de sécurité sociale déterminées, mais qui ne rendent pas le montant de la pension proportionnel à celui des déductions opérées.
L'avocat de M. Grogan estime que son point de vue doit valoir en particulier dans l'hypothèse où un fonctionnaire se voit retirer son emploi dans l'intérêt du service au sens de l'article 50 du statut. La décision fondée sur cet article conférerait au requérant un droit intangible à l'indemnité prévue par l'annexe IV du statut et, ultérieurement, à la pension. Mais nous ne croyons pas possible de déduire de la situation particulière exposée un argument en faveur de la thèse que nous examinons. En effet, le retrait d'emploi n'implique juridiquement aucune entente entre l'administration et le fonctionnaire, mais exprime au contraire clairement le pouvoir souverain de l'administration à l'égard de ses agents, puisqu'il permet à chaque institution de mettre fin par anticipation au rapport de travail, au moyen d'un acte de volonté. La circonstance qu'une compensation particulière de nature économique (l'indemnité temporaire) soit prévue pour le fonctionnaire ne peut faire oublier que, par le biais de la procédure de l'article 50, l'administration est en droit de résilier à tout moment le rapport d'emploi des fonctionnaires de grade élevé, lorsque l'intérêt du service l'exige. C'est pourquoi, en définitive, l'idée, selon laquelle la volonté de l'administration et celle du fonctionnaire seraient sur le même plan et que de leur convergence naîtrait un régime de pensions non susceptible d'être modifié par l'administration, nous semble difficilement compatible avec le mécanisme du retrait d'emploi prévu à l'article 50 du statut.
6.
Un autre principe évoqué par les requérants a un contenu plus spécifique. Il s'agit de l'interdiction de toute réduction des pensions.
Dans nos conclusions du 14 mai 1981 (paragraphe 25), nous avons rejeté, dans le cadre du statut, l'existence d'un principe analogue de non-réductibilité des rémunérations des fonctionnaires. Nous avons examiné alors l'article 65 du statut des fonctionnaires tant sous l'angle de l'adaptation des rémunérations que sous celui des modifications des coefficients correcteurs, ce qui nous a permis de préciser que le premier laisse ouvert la possibilité tant d'une augmentation que d'une réduction, tandis que le deuxième est destiné à maintenir le pouvoir d'achat en cas de variation du coût de la vie. Ni l'un ni l'autre n'impliquent donc une interdiction de réduire le montant des rémunérations. Cette constatation vaut également pour les pensions, étant donné que le même article 65 est applicable au régime de pensions en vertu du renvoi contenu à l'article 82 suivant. Nous ajouterons, toujours dans la ligne de nos conclusions précitées, qu'au cas où le statut contiendrait une interdiction de réduire le montant des pensions, le Conseil aurait toujours la faculté d'y déroger, étant donné que, dans la hiérarchie des sources, un règlement a la même force que le statut.
Nous ne croyons pas d'ailleurs que le droit communautaire connaisse un principe général, basé sur les principes communs aux ordres juridiques des États membres, qui empêcherait de réduire les pensions revenant aux anciens fonctionnaires publics ou privés. Il est vrai que certains ordres juridiques reconnaissent aux anciens fonctionnaires le droit au maintien du montant de leur pension. Une garantie de ce genre existe au Royaume-Uni, en Italie et au Luxembourg, tandis que le système danois semble mettre sur le même plan le droit à la pension et le droit de propriété, en ce sens qu'il fournit également aux titulaires du premier la garantie d'une compensation lorsque l'Etat les prive d'une partie de leur pension. Mais dans les ordres juridiques des autres Etats membres il est admis que le pouvoir législatif a toujours la faculté de modifier le régime précédent, également dans un sens moins favorable aux pensionnés. Il nous semble en outre que l'orientation de la jurisprudence de la commission européenne des droits de l'homme, laquelle non seulement a reconnu que le droit de recevoir une pension dans le cadre d'un régime d'assurance nationale ne figure pas au nombre des droits et libertés garantis par la Convention européenne, mais a également exclu qu'il s'agit d'un droit patrimonial assimilable à un «bien» au sens de l'article 1er du protocole additionnel du 20 mars 1952 (voir la décision sur la requête 4130/69, Recueil de décisions no 38, p. 9), est significative. Nous estimons donc qu'on ne peut parler d'un principe commun aux ordres juridiques des États membres, en vertu duquel une pension ne pourrait être réduite par voie législative.
Suivant l'avocat de M. De Pascale, la pension et la rémunération des fonctionnaires ne pourraient être réduites qu'en présence d'une diminution du coût de la vie ou bien d'une crise financière de l'institution. Un tel principe limitatif s'appliquerait à toute la fonction publique internationale et, partant, également au régime du personnel des Communautés. Mais cette thèse est dépourvue de fondement. Nous observerons tout d'abord que le rapport d'emploi des fonctionnaires communautaires est soumis à un régime statutaire, tandis que celui des fonctionnaires de la majeure partie des organisations internationales a sa source dans un contrat: cette diversité de base juridique permet difficilement de tirer de la pratique d'autres organisations des principes susceptibles d'être étendus au personnel des Communautés. En outre, le prétendu principe invoqué par le requérant M. De Pascale n'est pas démontré. Il existe en revanche des preuves en sens contraire, comme la décision no 285 du tribunal administratif de l'Organisation internationale du travail, du 4 octobre 1976, dans l'affaire Watson contre Eurocontrol: il s'agissait dans cette affaire d'une réduction du montant de la pension versée à un ancien fonctionnaire et le tribunal n'a pas hésité à la reconnaître légitime. Ainsi ce tribunal a nié, implicitement mais clairement, l'existence du principe limitatif que nous venons d'évoquer.
7.
Tous les requérants critiquent également le nouveau régime de paiement des pensions au motif qu'il violerait le principe de la confiance légitime. Il semble que ceux parmi les anciens fonctionnaires qui avaient obtenu pendant des années le double bénéfice du paiement en monnaie forte et de l'application d'un coefficient correcteur élevé, se soient attendus à conserver définitivement cet avantage. Les modifications introduites par le Conseil en 1978 auraient trompé leur confiance et seraient de ce fait illégales.
Dans nos conclusions du 14 mai dernier, nous avons rappelé que, suivant la jurisprudence de la Cour, «la confiance, pour pouvoir être invoquée avec succès, doit s'appuyer sur des assurances fournies par 1 autre partie» (voir, en particulier, l'arrêt du 5 juin 1973 dans l'affaire 81/72, Commission/Conseil, Recueil 1973, p. 575). Cela dit, le fait que l'administration a payé des pensions d'un certain montant ne pouvait, à lui seul, faire naître chez les bénéficiaires une quelconque expectative juridique dont il aurait fallu tenir compte; ils devaient savoir que les autorités communautaires ont le droit de réduire les pensions, étant donné qu'il n'existe pas, comme nous l'avons vu, un droit des anciens fonctionnaires à l'intangibilité des pensions. La confiance dans le fait que le montant de la pension ne serait pas réduit n'aurait pu être légitime que si les autorités communautaires avaient donné des assurances formelles aux personnes intéressées au sujet de leur volonté de maintenir les pensions à leur niveau antérieur aux modifications de décembre 1978; en d'autres termes, celles-ci auraient dû décider de limiter elles-mêmes leur pouvoir et de renoncer à exercer le pouvoir de modifier les pensions également in peius. Or, il n'apparaît pas que tel ait été le cas et cela n'a pas non plus été affirmé par les requérants.
A ce propos, nous observerons que, dans notre cas, l'administration n'était même pas en mesure de limiter raisonnablement ses propres pouvoirs, dans le sens indiqué ci-dessus, sur la base de la réglementation qu était en vigueur avant décembre 1978 en matière de paiement des rémunérations et pensions, c'est-à-dire de promettre de continuer à accorder, également pour l'avenir, le double bénéfice précédemment décrit. Nous avons déjà mis en lumière le fait que la pratique suivie avant l'entrée en vigueur des règlements nos 3085/78 et 3086/78 entraînait des discriminations de traitement manifestes: l'application d'un coefficient correcteur élevé aux pensions payées en monnaie forte avait pour effet que les pensionnés résidant dans des pays à monnaie faible, qui avaient demandé à être payés en francs belges, percevaient une pension plus avantageuse, en termes réels, par rapport à leurs collègues qui résidaient dans des pays à monnaie forte et qui étaient payés dans cette monnaie. A notre avis, même avant les modifications statutaires introduites par le règlement no 3085/78, les autorités communautaires auraient pu et dû, en appliquant les dispositions statutaires sans oublier le principe d'égalité, d'un rang supérieur, éviter les inégalités de traitement liées à une application des coefficients correcteurs géographiques qui aboutissait à des distorsions. Le fait que cela était possible est indirectement confirmé par la décision déjà citée no 285 du 4 octobre 1976 du tribunal administratif de l'Organisation internationale du travail dans l'affaire Watson contre Eurocontrol.
Comme nous le savons, le régime juridique des fonctionnaires au service d'Eurocontrol, tout en étant de nature contractuelle, est modelé sur celui des fonctionnaires des Communautés: il prévoyait dès lors pour les pensionnés, à l'époque des faits auxquels se rapportait l'affaire en cause, soit des coefficients correcteurs géographiques (artificiellement élevés pour corriger les taux de change rigides liés aux parités du Fonds monétaire international), soit la faculté d'opter pour le paiement en monnaie forte. En conséquence, si on avait appliqué conjointement les coefficients correcteurs élevés et le paiement en monnaie forte, on serait parvenu également à l'égard des fonctionnaires d'Eurocontrol aux mêmes résultats aberrants que ceux qui se sont produits au niveau communautaire; si tel n'a pas été le cas, c'est parce que l'administration a considéré comme illégitime l'application conjointe des deux critères. Le tribunal administratif de l'Organisation internationale du travail a reconnu, dans le jugement précité, que ce choix était conforme au droit; il a observé que le fait d'accorder aux pensionnés l'ensemble des avantages découlant du coefficient correcteur et de la monnaie dans laquelle était effectué le paiement aurait signifié «modifier profondément la méthode de calcul déterminée par l'article 82» du statut administratif (qui correspond à l'article 82 du statut des fonctionnaires communautaires). Il a reconnu de ce fait au pensionné le droit «d'être payé en francs belges, mais non pas d'exercer sa faculté de choix de manière à recevoir une pension supérieure à celle qui est calculée conformément aux articles 82 et 63» (toujours du statut administratif). Le même tribunal a précisé que «le paiement en francs belges ne doit pas dépasser la contre-valeur... en francs belges, au cours pratiqué à la date du versement», de la somme exprimée en monnaie dépréciée, versée aux pensionnés qui ont choisi d'être payés dans cette dernière monnaie. L'administration communautaire a préféré en revanche, semble-t-il, laisser traîner une situation dont l'incohérence était évidente (voir, entre autres, les conclusions de l'avocat général Mayras du 25 février 1975 dans l'affaire 28/74, Gillet, Recueil 1975, p. 475). Mais précisément pour cette raison, elle ne pouvait pas faire naître chez les bénéficiaires une quelconque confiance légitime: la pratique suivie contrastait trop ouvertement avec le principe de l'égalité de traitement.
D'autre part, à un certain moment, l'administration a commencé à manifester son intention d'introduire un nouveau régime de paiement pour mettre un terme à la situation discriminatoire. La proposition de modification du statut des fonctionnaires, présentée par la Commission au Conseil le 1er avril 1977 (JO C 99 du 22 avril 1977, p. 5), répondait justement à cette logique : elle visait en effet à l'élimination des parités fictives du Fonds monétaire international auxquelles aurait dû se substituer l'unité de compte européenne. Le corollaire était l'abandon des coefficients correcteurs élevés, jusqu'alors prévus pour les pays où le coût de la vie était peu élevé; le coefficient correcteur ne devait plus être utilisé pour opérer les rectifications nécessaires aussi longtemps que les parités du Fonds monétaire international se maintiendraient et il devait être ramené à sa fonction statutaire qui était d'adapter les pensions au coût de la vie du pays de résidence. Ainsi, il était prévu de mettre fin aux avantages antérieurs liés à une application des coefficients correcteurs qui aboutissait à des distorsions.
Tout cela montre que la réduction des pensions versées aux pensionnés résidant dans des pays à monnaie faible, lesquels avaient choisi d'être payés en francs belges n'était pas de nature à surprendre mais était, au contraire, raisonnablement prévisible. Il convient encore de mentionner le fait que, par lettre du 21 février 1978, la Commission a informé le requérant M. De Pascale de ce que l'introduction prévue de l'unité de compte européenne pour le calcul des traitements et des pensions allait annuler l'«avantage de change parfois notable» lié à la «combinaison du coefficient correcteur d'un pays déterminé avec le paiement dans la monnaie d'un autre pays» et à la «reconversion par le bénéficiaire vers la monnaie du pays de résidence». Les mêmes éclaircissements ont été donnés par la Commission au Parlement européen dans la réponse du 12 octobre 1978 à la question écrite de M. Ripamonti (question no 412/78 du 30 juin 1978, JO C 267 du 10 novembre 1978, p. 18); il a été précisé à cette occasion que, dans le cas des pensionnés, «l'introduction de l'unité de compte européenne» (non différente, en termes économiques, de l'adoption des parités utilisées aux fins du budget communautaire) «créera (...) une actualisation des taux de change. Cette situation peut dans certains cas amener des réductions des pensions». Pour expliquer les raisons de ces effets défavorables prévus, il était également reconnu explicitement que «la situation actuelle a donné lieu à une certaine inégalité en la matière du fait des options ouvertes par le statut pour le paiement des pensions».
L'avocat de M. Grogan a souligné que, en vertu des articles 64, 65 et 82, paragraphe 1, du statut, les coefficients correcteurs ont pour fonction propre d'adapter les pensions aux modifications du coût de la vie qui se présentent dans les différents pays, tandis que le règlement no 3086/78 a modifié les coefficients sur la base de deux critères d'une nature différente: parce qu'ils ne devaient plus servir à corriger les distorsions dues aux parités révolues du Fonds monétaire international et parce qu'il fallait tenir compte des différences réelles susceptibles de se présenter au niveau des prix entre les divers États membres. Les modifications établies par le règlement no 3086/78 iraient donc à l'encontre de la fonction typique des coefficients correcteurs et auraient violé le principe de la confiance légitime pour avoir baissé le taux des coefficients applicables aux pays où le coût de la vie n'avait nullement diminué.
Or, il est exact que, dans des pays comme l'Italie et l'Irlande, le coût de la vie n'a pas diminué en 1978 et qu'en dépit de cela, les coefficients correcteurs respectifs ont été sensiblement réduits à la suite du règlement no 3086/78. Nous ne pensons toutefois pas que cette réduction constitue une violation de la confiance. Comme nous le savons, le règlement no 3086/78 s'est limité à restituer au coefficient correcteur géographique la fonction qu'il avait originairement dans le statut, avec un changement de cap devenu indispensable dès lors que les taux de change ont été actualisés à la suite de la modification de l'article 63 du statut. C'est pourquoi il ne sert à rien d'objecter que les pensionnés avaient confiance dans l'application correcte des articles 64 et 65 : on ne saurait faire appel à des dispositions déterminées et en même temps prétendre s'en servir pour en tirer des avantages qui sont en contradiction avec la finalité de ces dispositions. Si on souligne que l'article 65 permet de modifier les coefficients correcteurs seulement lorsqu'interviennent des modifications du coût de la vie, il faut également rappeler que les coefficients modifiés par le règlement no 3086/78 n'ont rien à voir avec la fonction de péréquation que la statut assigne à cet instrument, mais représentent simplement un expédient transitoire destiné à corriger les effets aberrants des parités du Fonds monétaire international fixées en 1965.
Dans ces conditions, il apparaît que la thèse selon laquelle les requérants auraient été amenés par l'administration à penser que le système de paiement des pensions demeurerait inchangé est dénuée de fondement. C'est pourquoi, nous estimons que les règlements nos 3085/78 et 3086/78 ne peuvent être critiqués pour avoir trompé la confiance des fonctionnaires dans le maintien du régime préexistant; même si cette confiance existait, il est évident qu'elle n'avait pas de fondement juridique.
8.
Selon les requérants MM. De Pascale et Grogan, les règlements nos 3085/78 et 3086/78 seraient également entachés de violation du principe d'égalité. A ce propos, ils notent, en premier lieu, que dans le régime introduit par ces règlements, le montant de chaque pension n'est pas proportionnel aux cotisations versées. Le fait qu'à des cotisations égales puissent correspondre des pensions diverses, et vice versa, violerait le principe d'égalité (comme l'affirme en particulier l'avocat de M. Grogan). Nous avons déjà eu l'occasion de dire que les pensions versées par les Communautés ne sont pas de nature contributive, mais statutaire: c'est un élément qui reste fixe indépendamment des règlements nos 3085 et 3086. C'est pourquoi l'absence de proportionnalité entre les pensions et les cotisations ne peut pas être considérée comme un phénomène de discrimination.
Le requérant M. De Pascale s'attache à un autre point lorsqu'il observe que le règlement no 3085/78 ne contient pas de mesures transitoires adéquates pour tempérer les effets négatifs du nouveau régime sur les catégories d'anciens fonctionnaires dont les pensions subissent une réduction parfois sensible. L'échelonnement de cette réduction en dix échéances mensuelles (d'octobre 1979 à juillet 1980), prévu par l'article 4 du règlement, constituerait un correctif peu efficace, compte tenu de la différence notable entre l'ancien et le nouveau montant des pensions en question, ainsi que du laps de temps trop exigu fixé pour arriver au nouveau montant. Il en résulterait une disparité de traitement entre les pensionnés et les fonctionnaires en service, étant donné qu'à l'égard de ces derniers, les effets défavorables du nouveau système sur les transferts à l'étranger d'une partie de la rémunération auraient été atténués par des mesures transitoires efficaces.
Les mesures auxquelles il est fait allusion sont celles qui ont été adoptées par la Commission de concert avec les autres institutions et rapportées dans le bulletin «Informations administratives» no 233 du 30 avril 1979. Celles-ci concernent le mode de calcul des charges présumées d'entretien de personnes à charge, mentionnées à l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII du statut, aux fins de l'octroi des allocations familiales. Étant donné que les nouveaux coefficients correcteurs introduits par le règlement no 3086/78 ont eu, dans de nombreux cas, des incidences sur l'évaluation des charges précitées dans le sens d'une réduction, il a été prévu, pour les bénéficiaires au 31 mars 1979 d'allocations familiales relatives aux personnes assimilées à l'enfant à charge et résidant dans des pays où ces charges présumées d'entretien diminueront, que celles-ci seront bloquées pour une période transitoire de cinq ans. Mais cette disposition n'a rien à voir avec le régime des transferts à l'étranger d'une panie de la rémunération: elle ne concerne qu'une catégorie particulière de prestations familiales. C'est pourquoi il ne nous semble pas que l'on puisse sérieusement comparer une mesure de ce genre avec le régime de pensions pour en déduire une violation présumée du principe d'égalité. En réalité, la situation est opposée à celle qui est exposée, c'est-à-dire que, pour les transferts, des dispositions transitoires n'ont pas été prévues, alors que pour les pensions, il a été fixé une période de plus d'un an à compter de l'entrée en vigueur des règlements nos 3085/78 et 3086/78 pour mettre intégralement en vigueur le nouveau régime des paiements lorsque celui-ci comportait une réduction en termes réels. Nous avions déjà évoqué cette diversité des régimes dans nos conclusions du 14 mai dernier en indiquant les raisons qui peuvent la justifier.
L'inconsistance du grief à l'examen est encore confirmée, sur un plan plus général, par le fait que la catégorie des fonctionnaires et celle des pensionnées ne sont pas comparables et que, de ce fait, il manque une des conditions nécessaires pour invoquer le principe d'égalité.
Nous rappellerons enfin que l'absence, dans le règlement no 3085/78, de mesures transitoires adéquates a été invoquée également comme une violation du devoir d'assistance prévu à l'article 24 du statut des fonctionnaires. Nous nous réservons de revenir plus tard sur cet aspect de la question.
Le requérant M. Grogan invoque la violation du principe d'égalité également sous un troisième aspect, plus général, lequel revient en fait à contester non seulement les règlements nos 3085/78 et 3086/78, mais l'applicabilité même des coefficients correcteurs géographiques au régime de pensions, prévue à l'article 82 du statut. La logique des coefficients est basée sur la présomption d'une résidence continue du pensionné dans un pays déterminé; mais la réalité ne coïncide pas toujours avec cette présomption, parce qu'il arrive que le pensionné se déplace souvent et pour de longues périodes d'un pays vers un autre. Compte tenu de cette hypothèse, il faudrait dire que le coefficient correcteur géographique n'a pas réellement pour fonction d'assurer à tous les pensionnés, quelle que soit leur résidence, le même pouvoir d'achat; au contraire, il donnerait lieu à une inégalité plus grande que celle qui existerait en son absence. Dans le même ordre d'idées, l'avocat de M. Grogan ajoute une remarque fondée sur le principe général de la liberté de mouvement de l'individu. Le fait que le coefficent correcteur est lié à la résidence dans un pays déterminé aurait pour effet de favoriser certains choix — l'établissement du pensionné en un lieu donné — et d'en décourager certains autres et constituerait de ce fait «une intrusion injustifiée dans la vie privée».
Nous sommes d'avis que ces griefs ne sont pas fondés. Nous ne nions pas que l'applicabilité du coefficient correcteur aux pensions peut influer d'une certaine manière (assez modeste de toute façon) sur la liberté de mouvement des pensionnés. Mais il convient, à notre avis, de considérer qu'au moyen du coefficient correcteur géographique, le législateur communautaire a précisément voulu réaliser une péréquation, c'est-à-dire qu'il a voulu garantir de manière générale à tous les pensionnés, à égalité de conditions, le même pouvoir d'achat. Il s'agit d'un résultat conforme au principe d'égalité de traitement qui dans l'ensemble est atteint; cela nous semble revêtir une importance supérieure du point de vue de l'intérêt général au regard du faible sacrifice qui a été imposé à la liberté de mouvement pour atteindre ce résultat.
A ce propos, rappelons que la Cour s'est occupée du coefficient géographique applicable à l'indemnité versée aux anciens fonctionnaires dans l'arrêt du 21 mai 1981, intervenu dans l'affaire 29/80, Reinarz/Commission (non publié). Dans cette affaire, il s'agissait d'un ancien fonctionnaire de la Commission résidant au Canada qui avait quitté ses fonctions en 1973 en se prévalant des dispositions spéciales contenues dans le règlement du Conseil no 2530/72, du 4 décembre 1972, et avait obtenu une indemnité mensuelle calculée grâce à l'application du coefficient en vigueur pour la Belgique, même s'il n'avait aucun rapport avec le coût de la vie au Canada. Le requérant se plaignait du fait que d'autres anciens fonctionnaires résidant dans des pays où le coût de la vie était très inférieur à celui du Canada bénéficiaient du même coefficient, ce qui serait contraire au principe d'égalité et à la liberté de s'établir dans le pays de son choix. La Cour a observé que le traitement de tous ces anciens fonctionnaires était dû au fait que ceux-ci avaient choisi de résider à l'extérieur de la Communauté et elle a considéré que cette circonstance empêchait d'admettre une quelconque discrimination (point 15 des motifs). Il est difficile de déduire de motifs aussi concis une orientation précise pour le cas d'espèce; quoi qu'il en soit, il nous paraît d'un certain intérêt que la Cour n'ait pas admis l'existence d'une violation du principe d'égalité même à propos d'un système qui uniformise le traitement pécuniaire dans des situations indubitablement différentes en réalité et a considéré comme légitime l'élément commun mis en relief par le législateur communautaire, probablement parce que celui-ci répond mieux à un intérêt communautaire de simplification.
9.
L'avocat du requérant M. De Pascale soutient aussi que la réduction de certaines pensions qui résulte des règlements nos 3085/78 et 3086/78 représenterait un bouleversement si profond du statut des fonctionnaires qu'il influerait sur la volonté des anciens agents ayant l'intention de se soumettre à ce même statut. Cette argumentation propose de nouveau la thèse de la soi-disant atteinte aux conditions fondamentales du rapport de travail que nous avions déjà eu l'occasion de réfuter dans nos conclusions du 14 mai dernier. En réalité, il s'agit d'une thèse qui peut éventuellement être soutenue dans le cadre d'un régime contractuel des rapports de travail, mais certainement pas dans le cadre d'un régime statutaire comme celui des fonctionnaires des Communautés.
10.
Les requérants MM. Curtis et Grogan ont fait valoir que le règlement no 3086/78 serait entaché de détournement de pouvoir en tant que les nouveaux coefficients correcteurs auraient été fixés indépendamment des variations intervenues dans le coût de la vie et donc en dehors des conditions prévues par l'article 65, paragraphe 2, du statut. En agissant ainsi, le Conseil aurait donc utilisé l'instrument des coefficients correcteurs à des fins autres que celles qui sont propres aux articles 64 et 65 du statut.
Dans sa formulation large, ce grief vise tant les cas où les nouveaux coefficients n'ont pas comporté de diminution des pensions (soit, en particulier, les cas de pensionnés qui ont choisi d'être payés dans la monnaie du pays de résidence) que les cas où, au contraire, l'effet de réduction s'est produit (et qui visent, comme nous le savons, les pensionnés qui résident dans des pays où le coût de la vie est moins élevé et qui ont choisi d'être payés dans une monnaie forte). En ce qui concerne la situation du premier groupe, nous croyons que, pour exclure le grief d'excès de pouvoir, il suffit d'observer que les nouveaux coefficients, en tant qu'ils ont laissé intact le montant des pensions, ont sauvegardé la correspondance entre les pensions et le niveau du coût de la vie, en harmonie avec les objectifs poursuivis par les articles 64 et 65, paragraphe 2, déjà cités, du statut. En ce qui concerne la situation du deuxième groupe, nous considérons comme décisif la remarque, déjà formulée précédemment, selon laquelle l'actualisation des parités a nécessité de ramener les coefficients géographiques à leur fonction statutaire originaire. La réduction des pensions, que cette opération a comportée dans de nombreux cas, doit être imputée au fait qu'il était nécessaire de mettre un terme à une pratique illicite qui était en contradiction manifeste avec le principe d'égalité. Dans ces conditions, il est permis d'affirmer que la modification des coefficients dont il est question dans le règlement no 3086/78, en tant qu'elle avait pour objectif premier de rectifier une distorsion antérieure, était conforme aux finalités propres à l'article 65, à savoir réaliser une péréquation.
11.
Les requérants MM. Grogan et De Pascale soutiennent que les règlements nos 3085 et 3086 seraient entachés de violation de règles de droit dérivé, et plus précisément de violation des dispositions statutaires concernant le coefficient correcteur (articles 64, 65, alinéa 2, et 82) et de celle qui impose à l'administration de prêter assistance à ses fonctionnaires (article 24).
Sur le premier point, nous renvoyons à ce que nous avons déjà dit au sujet de l'excès de pouvoir. Le raisonnement du requérant est identique — même s'il est présenté cette fois-ci sous l'angle de la violation de dispositions communautaires — et mérite à notre avis la même réponse.
En ce qui concerne en revanche la prétendue violation de l'article 24 du statut, le discours doit être plus articulé. Selon la thèse des requérants, la Commission aurait omis d'adopter des mesures transitoires adéquates de nature à tempérer, en les diluant dans le temps, les effets défavorables du nouveau régime sur les montants des pensions. De ce point de vue, l'échelonnement de la réduction sur une période de dix mois constituerait un moyen insuffisamment efficace, compte tenu surtout du montant de la réduction qui, dans certains cas, a atteint 50 % des sommes antérieurement perçues par les intéressés.
Rappelons que l'article 24 du statut impose aux Communautés l'obligation d'assister ses fonctionnaires. Il indique au premier alinéa, à titre d'exemple (ainsi qu'il résulte de l'expression «notamment» qui introduit cette partie de la disposition), l'assistance aux fonctionnaires dans les poursuites contre les auteurs d'attentats contre la personne et les biens dont le fonctionnaire ou les membres de sa famille sont l'objet. Le deuxième alinéa prévoit ensuite, comme corollaire de l'obligation précédente, celle de réparer les dommages subis par le fonctionnaire à la suite des attentats précités, tandis que le troisième alinéa concerne le perfectionnement professionnel que les Communautés sont tenues de faciliter. Eu égard au fait que cette brève enumeration n'est pas limitative, nous devons nous demander si le devoir d'assistance implique également l'obligation d'atténuer, en les graduant dans le temps, les effets défavorables que des modifications éventuelles peuvent avoir sur le régime du rapport de travail. A notre avis, même si une réponse en termes généraux peut être positive, tout dépend du contenu de la modification et des circonstances qui ont concouru à la naissance des effets défavorables des mesures modificatives.
En l'espèce, on sait que, en vertu de l'article 65, paragraphe 2, le Conseil est tenu d'adapter les coefficients correcteurs en cas de variation sensible du coût de la vie; les décisions qu'il adopte sur la base de cette disposition doivent respecter les prescriptions de l'article 65 également en ce qui concerne le temps, en ce sens que chaque adaptation doit être décidée en temps utile. C'est pourquoi il nous semble que le fait de maintenir en vigueur pendant des années, au moyen des mesures transitoires «adéquates» que les requérants invoquent, des coefficients correcteurs géographiques incapables de refléter les différences existant entre les niveaux des prix dans les différents pays membres aurait été en contradiction manifeste avec le précepte de l'article 65. Nous n'estimons pas que, dans une hypothèse de ce genre, on puisse reconnaître au devoir d'assistance prévu à l'article 24 une importance prédominante par rapport à la disposition claire de l'article 65 précité, dont le trait essentiel est de représenter un instrument technique destiné à produire un effet de péréquation.
D'autre part, le règlement no 3086/78 contient déjà une règle transitoire qui, comme nous le savons, échelonne sur une période supérieure à un an (du mois d'avril 1978 au mois de juillet de l'année suivante) la réduction de certaines pensions. Or, l'effet de cette règle a été de maintenir pour une période assez longue les précédentes inégalités entre pensionnés. Diluer ultérieurement dans le temps l'application intégrale des réductions aurait signifié, à notre avis, une aggravation de la violation du principe d'égalité, au-delà des limites à l'intérieur desquelles elle peut être justifiée au regard de l'article 24 du statut.
12.
Sur la base de toutes les considérations que nous venons d'exposer, nous proposons à la Cour de rejeter les recours formés par MM. Vincent Grogan et Luigi De Pascale contre la Commission et par M. Dunstan Curtis contre le Parlement, par actes déposés au greffe respectivement le 27 mai 1980, le 14 juillet 1980 et le 18 juillet 1980.
En ce qui concerne les dépens, compte tenu de la nature des litiges, chaque partie devra supporter ses propres dépens, en vertu de l'article 70 du règlement de procédure.
(
1
)	Traduit de l'italien.