62019CJ0517
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
25 март 2021 година (
*1
)
„Обжалване — Публична служба — Правилник за длъжностните лица на Европейския съюз — Реформа на Правилника — Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 — Нови разпоредби относно възстановяването на пътните разноски за календарната година и предоставянето на дните за пътуване — Връзка със статуса на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице — Възражение за незаконосъобразност — Принципи на равно третиране и на пропорционалност — Интензитет на съдебния контрол“
По съединени дела C‑517/19 P и C‑518/19 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 8 юли 2019 г.,
María Álvarez y Bejarano, с местожителство в Намюр (Белгия),
Ana-Maria Enescu, с местожителство в Оверейсе (Белгия),
Lucian Micu, с местожителство в Брюксел (Белгия),
Angelica Livia Salanta, с местожителство във Фешо (Белгия),
Svetla Shulga, с местожителство във Везембек Опем (Белгия),
Soldimar Urena de Poznanski, с местожителство в Лекен (Белгия),
Angela Vakalis, с местожителство в Брюксел,
Luz Anamaria Chu, с местожителство в Брюксел,
Marli Bertolete, с местожителство в Брюксел,
María Castro Capcha, с местожителство в Брюксел,
Hassan Orfe El, с местожителство в Синт Питърс Леу (Белгия),
Evelyne Vandevoorde, с местожителство в Брюксел (C‑517/19 P),
Jakov Ardalic, с местожителство в Брюксел,
Liliana Bicanova, с местожителство в Тентини (Белгия),
Monica Brunetto, с местожителство в Брюксел,
Claudia Istoc, с местожителство в Уарем (Белгия),
Sylvie Jamet, с местожителство в Брюксел,
Despina Kanellou, с местожителство в Брюксел,
Christian Stouraitis, с местожителство в Уазмуел (Белгия),
Abdelhamid Azbair, с местожителство в Ройсбрук Синт Питерс Леу (Белгия),
Abdel Bouzanih, с местожителство в Брюксел,
Bob Kitenge Ya Musenga, с местожителство в Нюверкеркен Алст (Белгия),
El Miloud Sadiki, с местожителство в Брюксел,
Cam Tran Thi, с местожителство в Брюксел (C‑518/19 P),
за които се явяват S. Orlandi и T. Martin, адвокати
жалбоподатели,
като другите страни в производството са:
Европейска комисия, представлявана от G. Gattinara и B. Mongin, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство (C‑517/19 P),
Съвет на Европейския съюз, представляван от M. Bauer и R. Meyer, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство (C‑518/19 P),
встъпила страна в първоинстанционното производство (C‑517/19 P),
Европейски парламент, представляван от C. Gonzáles Argüelles и E. Танева, в качеството на представители,
встъпила страна в първоинстанционното производство (C‑517/19 и C‑518/19),
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от трети състав, N. Wahl, F. Biltgen и L. S. Rossi (докладчик), съдии,
генерален адвокат: P. Pikamäe,
секретар: M.‑A. Gaudissart, заместник-секретар,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 юли 2020 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 21 октомври 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Със своите съответни жалби Maria Alvarez y Bejarano, Ana-Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu и Hassan Orfe El, от една страна (C‑517/19), Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet и Despina Kanellou, от друга страна (C‑518/19), искат отмяна съответно на решения на Общия съд на Европейския съюз от 30 април 2019 г., Alvarez y Bejarano и др./Комисия (T‑516/16 и T‑536/16, непубликувано, наричано по-нататък първото обжалвано съдебно решение, EU:T:2019:267), и от 30 април 2019 г., Ardalic и др./Съвет (T‑523/16 и T‑542/16, непубликувано, наричано по-нататък второто обжалвано съдебно решение, EU:T:2019:272), с които Общият съд е отхвърлил жалбите им за отмяна на решенията, респективно на Европейската комисия и на Съвета на Европейския съюз, считано от 1 януари 2014 г. вече да не им предоставя правото на два дни и половина допълнителен отпуск всяка година, за да посетят държавата си по произход (наричано по-нататък „дни за пътуване“) и правото на еднократна обща сума за пътни разноски за календарната година от мястото на работа до мястото на произход (наричано по-нататък „възстановяване на пътните разноски за календарната година“) (наричани по-нататък „спорните решения“).
Правна уредба
Старият правилник за длъжностните лица на Европейския съюз
2
Член 7 от приложение V, озаглавено „Отпуск“, към Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, в редакцията му, предшестваща влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и на Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (ОВ L 287, 2013 г., стр. 15) (наричан по-нататък „старият правилник“) има следното съдържание:
„Към срока на [годишния отпуск] се добавят дни за пътуване, определено в зависимост от разстоянието с железопътен транспорт от мястото на работа до мястото, където се ползва отпускът, изчислено, както следва:
[…]
По смисъла на настоящия член по отношение на годишния отпуск за място на отпуска се счита мястото на произход.
Предходните разпоредби се прилагат по отношение на длъжностните лица, чието място на работа е на територията на държавите членки. Ако мястото на работа е извън тази територия, времето за път се определя със специално решение, отчитащо особените нужди“.
3
Съгласно член 57 от стария правилник във връзка с членове 16 и 91 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, в редакцията им преди влизането в сила на Регламент № 1023/2013, член 7 от приложение V към стария правилник се прилага по аналогия към договорно наетите служители.
4
Член 7 от приложение VII към стария правилник, озаглавено „Заплата и възстановяване на разноски“, предвижда:
„1.   Длъжностното лице има право на възстановяване на пътните разноски за него, съпруга му и лицата на издръжка, действително живеещи в същото домакинство:
а)
при постъпване на служба — от мястото, където е наето до мястото му на работа;
б)
при прекратяване на служебното правоотношение по смисъла на член 47 от [стария правилник] — от мястото на работа до мястото му на произход по смисъла на параграф 3 по-долу;
в)
при всяко преместване, включващо промяна на мястото на работата.
[…]
3.   Мястото на произход на длъжностното лице се определя, при встъпването му в длъжност, като се взима предвид мястото на наемане. Това определяне, ще може, впоследствие и при прекратяване на служебното правоотношение, да бъде преразгледано с решение на органа по назначаване. Все пак, докато длъжностното лице е на служба, това решение може да бъде взето само по изключение и след представяне от длъжностното лице на документи, надлежно обосноваващи искането му“.
5
Член 8 от приложение VII към стария правилник гласи:
„1.   За всяка календарна година длъжностните лица имат право на сума, равна на стойността на пътуването от мястото им на работа до мястото им на произход по смисъла на член 7 за тях самите и, ако имат право на надбавка за жилищни нужди, за съпруга и лицата на издръжка по смисъла на член 2.
[…]
2.   Размерът на еднократната обща сума се определя в зависимост от надбавката за километър разстояние между мястото на работа на длъжностното лице и мястото на наемане или място на произход;
[…]
4.   Предходните разпоредби се прилагат за длъжностни лица, чието място на работа е в рамките на териториите на държавите членки. […]
Пътните разноски се възстановяват под формата на плащане на еднократна обща сума, въз основа на стойността на самолетен билет от непосредствено по-горната класа след икономична“.
6
Съгласно членове 22, 26 и 92 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, в редакцията им преди влизането в сила на Регламент № 1023/2013, членове 7 и 8 от приложение VII към стария правилник по принцип се прилагат по аналогия към договорно наетите служители.
Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз
7
Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз, в редакцията му съгласно Регламент № 1023/2013 (наричан по-нататък „Правилникът“), влиза в сила на 1 януари 2014 г.
8
Съображения 2, 12 и 24 от Регламент № 1023/2013 гласят:
„(2)
[Н]еобходимо [е] да се осигури рамка за привличането, назначаването и запазването на висококвалифициран многоезичен персонал, подбран на възможно най-широка географска основа измежду гражданите на държавите членки и с дължимото внимание към балансираното представителство на двата пола — персонал, независим и отговарящ на най-високите професионални стандарти, и да се осигурят необходимите условия персоналът да изпълнява задълженията си по възможно най-ефективния и ефикасен начин. Във връзка с това е необходимо да се преодолеят настоящите трудности, които срещат институциите при наемането на длъжностни лица или служители от някои държави членки.
[…]
(12)
В своите заключения от 8 февруари 2013 г. относно многогодишната финансова рамка Европейският съвет изтъкна, че необходимостта от оздравяване на публичните финанси в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план изисква специални усилия от всички публични администрации и техните служители за подобряване на ефикасността и ефективността и за приспособяване към променящата се икономическа обстановка. Този призив всъщност отново подчерта целта на предложението на Комисията от 2011 г. за изменение на Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, което цели осигуряването на разходна ефективност и в което се признава, че предизвикателствата, пред които понастоящем е изправен Европейският съюз, изискват всяка публична администрация и всеки член на нейния персонал да положат особени усилия, за да подобрят ефективността си и да се приспособят към променящите се икономически и социални условия в Европа. Освен това Европейският съвет призова — като част от реформата на Правилника за персонала — за адаптиране на заплатите и пенсиите на всички служители на институциите на Съюза посредством спиране на прилагането на метода за адаптиране на заплатите за две години и въвеждане отново на новия налог за солидарност като част от реформата на метода за актуализиране на заплатите.
[…]
(24)
Правилата за годишния брой дни за пътуване и ежегодното плащане на пътни разноски от мястото на работа до мястото на произход следва да бъдат осъвременени, рационализирани и обвързани със статуса на експатрирано лице, за да се осигури по-лесното и по-прозрачното им прилагане. По-специално годишният брой дни за пътуване следва да бъде заменен с отпуск за пътуване до дома и да се ограничи до максимум два и половина дни“.
9
Член 7 от приложение V към Правилника, озаглавено „Отпуск“, гласи:
„Длъжностните лица, които имат право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, ежегодно имат право на два и половина дни допълнителен отпуск, за да посетят държавата си по произход.
Първа алинея се прилага по отношение на длъжностните лица, чието място на работа е на територията на държавите членки. Ако мястото на работа е извън тази територия, продължителността на отпуска за пътуване до дома се определя чрез специално решение, отчитащо особените нужди“.
10
В съответствие с членове 16 и 91 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, в редакцията им съгласно Регламент № 1023/2013 (наричани по-нататък „УРДС“), член 7 от приложение V към Правилника се прилага по аналогия към срочно и договорно наетите служители.
11
Член 4 от приложение VII към Правилника, озаглавен „Правила относно възнагражденията и възстановяването на разходи“, приложим по аналогия към договорно наетите служители съгласно разпоредбите на членове 21 и 92 от УРДС, гласи следното:
„1.   Надбавката за експатриране, равна на 16 % от общия размер на основната заплата, надбавката за жилищни нужди и надбавката за дете на издръжка, дължима на длъжностно лице-титуляр, се изплаща, както следва:
а)
на длъжностни лица:
–
които не са и никога не са били граждани на държавата, на чиято територия се намира мястото им на работа, и
–
които през петте години, изтичащи шест месеца преди постъпването им на служба, [обичайно] не са живели или упражнявали основната си дейност на европейската територия на тази държава. По смисъла на настоящата разпоредба обстоятелствата, произтичащи от работа за друга държава или за международна организация, не се вземат предвид.
б)
на длъжностни лица, които са или са били граждани на държавата, на чиято територия се намира мястото им на работа, но през последните десет години, изтичащи в деня на постъпването им на служба, [обичайно] са живели или упражнявали основната си дейност извън европейската територия на тази държава по причини, различни от изпълнение на задължения в служба на […] държава или на международна организация.
[…]
2.   Длъжностно лице, което не е и никога не е било гражданин на държавата, на чиято територия работи, и което не отговаря на условията на параграф 1, има право на надбавка за пребиваване в чужда държава, равна на една четвърт от надбавката за експатриране.
3.   По смисъла на параграфи 1 и 2 длъжностно лице, което чрез брак автоматично получава, без право на отказ, гражданството на държавата, на чиято територия работи, се третира по същия начин като лице, обхванато от първото тире на параграф 1, буква а)“.
12
Член 7 от приложение VII към Правилника гласи:
„1.   Длъжностното лице има право на еднократна обща сума, съответстваща на стойността на пътуването, за себе си, съпруга(та) си и лицата на издръжка, действително живеещи в същото домакинство:
а)
при встъпването си в длъжност — от мястото, на което е наето, до мястото си на работа;
б)
при прекратяване на служебното правоотношение по смисъла на член 47 от Правилника за персонала — от мястото на работа до мястото си на произход по смисъла на параграф 4 от настоящия член;
в)
при всяко преместване, включващо промяна на мястото на работата.
При смърт на длъжностното лице преживелият(ялата) съпруг(а) и лицата на издръжка имат право на еднократна обща сума при същите условия.
[…]
4.   Мястото на произход на длъжностното лице се определя при встъпването му в длъжност, като се взема предвид мястото, на което е бил[о] нает[о], или, при изрично и надлежно обосновано искане — центърът на неговите интереси. Така определеното място на произход може със специално решение на органа по назначаването да бъде променено, докато длъжностното лице е на служба или при прекратяване на служебното му правоотношение. Все пак, докато длъжностното лице е на служба, такова решение може да се вземе само по изключение и след представяне от длъжностното лице на документи, надлежно обосноваващи искането му.
[…]“.
13
Член 8 от приложение VII към Правилника гласи:
„1.   Длъжностните лица, които имат право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, за всяка календарна година имат право, в рамките на предвиденото в параграф 2, на еднократна обща сума, съответстваща на стойността на пътуването от мястото на работа до мястото на произход по смисъла на член 7 за себе си и — ако имат право на надбавка за жилищни нужди — за съпруга и лицата на издръжка по смисъла на член 2.
[…]
2.   […]
Когато мястото на произход по смисъла на член 7 е извън територията на държавите — членки на Съюза, както и извън страните и териториите, изброени в приложение II към Договора за функционирането на Европейския съюз, както и извън територията на държавите членки на Европейската асоциация за свободна търговия, размерът на еднократната обща сума се определя в зависимост от надбавката за километри географско разстояние между мястото на работа на длъжностното лице и столицата на държавата членка, чийто гражданин е то.
[…]
4.   Параграфи 1, 2 и 3 от настоящия член се прилагат по отношение на длъжностните лица, чието място на работа е на територията на държавите членки. […]
Еднократната обща сума се определя въз основа на стойността на самолетен билет от икономична класа“.
14
Съгласно членове 22, 26 и 92 от УРДС членове 7 и 8 от приложение VII към Правилника се прилагат при определени условия за срочно наетите служители и по аналогия за договорно наетите служители.
Обстоятелствата, предхождащи споровете
15
Обстоятелствата, предхождащи споровете, изложени в точки 8—14 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 8—14 от второто обжалвано съдебно решение, могат да бъдат обобщени, както следва.
16
Жалбоподателите по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P, длъжностни лица или договорно наети служители, съответно на Комисията и на Съвета, са назначени на работа в Белгия. Мястото им на произход е извън територията на тази държава членка. Те имат двойно гражданство, едното от които е белгийско. Никой от тях не получава надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава.
17
Докато преди влизането в сила на Регламент № 1013/2013 жалбоподателите са имали право на дни за пътуване и на възстановяване на пътните разноски за календарната година, от влизането в сила на този регламент те вече нямат право на тези предимства, тъй като не отговарят на условието, предвидено понастоящем в член 7 от приложение V и в член 8 от приложение VII към Правилника, съгласно което посочените предимства се предоставят само на длъжностните лица, които имат право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава.
18
Жалбоподателите, които узнават за тези изменения от личното си досие, подават жалби по административен ред до съответните си институции в приложение на член 91 от Правилника. Тези подадени по административен ред жалби са отхвърлени.
Производствата пред Общия съд
19
На 26 август 2014 г. и на 26 януари 2015 г. жалбоподателите по дело C‑517/19 P подават в секретариата на Съда на публичната служба на Европейския съюз две жалби за отмяна на засягащите ги спорни решения, по които са образувани дела F‑85/14 и F‑13/15.
20
На 29 септември 2014 г. жалбоподателите по дело C‑518/19 P подават в секретариата на Съда на публичната служба жалба за отмяна на засягащите ги спорни решения, по която е образувано дело F‑100/14. На 16 февруари 2015 г. девет от тези жалбоподатели подават в секретариата на посочения съд друга жалба, по която е образувано дело F‑27/15, с която искат отмяна на решенията вече да не им се възстановяват пътните разноски за календарната година.
21
В съответствие с член 3 от Регламент (ЕС, Евратом) 2016/1192 на Европейския парламент и на Съвета от 6 юли 2016 година за прехвърляне на Общия съд на компетентността да разглежда като първа инстанция спорове между Европейския съюз и неговите служители (ОВ L 200, 2016 г., стр. 137) тези четири жалби са прехвърлени на Общия съд, на етапа на производството, на който се намират на 31 август 2016 г. Те са регистрирани под номера T‑516/16, T‑523/16, T‑536/16 и T‑542/16.
Обжалваните съдебни решения
22
В подкрепа на своите съответни жалби в първоинстанционното производство жалбоподателите по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P изтъкват три основания, формулирани по един и същ начин, в които се твърди, че член 7 от приложение V и член 8 от приложение VII към Правилника са незаконосъобразни. Първото основание е изведено от незаконосъобразността на тези разпоредби поради „поставяне под въпрос на мястото на произход на жалбоподателите“, второто — от незаконосъобразността на условието, свързано с получаването на надбавките за експатриране или за пребиваване в чужда държава, и третото — от нарушение на принципите на пропорционалност, на правна сигурност, на придобитите права и на защита на оправданите правни очаквания, както и на правото на зачитане на семейния живот.
23
В първото и второто обжалвано съдебно решение Общият съд отхвърля с идентични по същество мотиви всички основания, изтъкнати от жалбоподателите, и отхвърля жалбите.
24
Що се отнася до първото основание, Общият съд по същество приема, че внесените с Регламент № 1023/2013 изменения не поставят под въпрос определянето на мястото на произход на жалбоподателите, тъй като то продължава да поражда последици, по-специално що се отнася до превоза на тленните останки до мястото на произход в случай на смърт на лицето, докато е на служба, както и до пренасянето до мястото на произход при прекратяване на служебното правоотношение (т. 49—54 от първото обжалвано съдебно решение и т. 47—52 от второто обжалвано съдебно решение).
25
Що се отнася до второто основание, в което жалбоподателите упрекват законодателя на Съюза, че в нарушение на принципа на равно третиране е поставил възстановяването на пътните разноски за календарната година и предоставянето на дните за пътуване в зависимост от условието за получаване на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, Общият съд най-напред приема, позовавайки се на решение на Съда на публичната служба от 23 януари 2007 г., Chassagne/Комисия (F‑43/05, EU:F:2007:14, т. 61), че определянето на условията и реда за прилагане на възстановяването на тези разноски и за предоставянето на тези дни попада в област от правната уредба, в която законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка (т. 66 от първото обжалвано съдебно решение и т. 64 от второто обжалвано съдебно решение). Общият съд подчертава, че в такава област съдът на Съюза трябва да провери само, „що се отнася до принципа на равно третиране и на принципа на недопускане на дискриминация, дали съответната институция не е направила произволно или явно несъответстващо разграничение, а във връзка с принципа на пропорционалност — дали приетата мярка няма явно неподходящ характер спрямо целта на правната уредба“ (т. 67 от първото обжалвано съдебно решение и т. 65 от второто обжалвано съдебно решение).
26
По-нататък, що се отнася до целта, преследвана с член 7 от приложение V и член 8 от приложение VII към Правилника, Общият съд припомня, че възможността длъжностното лице да запази лични отношения с мястото на основните си интереси се е превърнала в общ принцип на правото на Съюза в областта на публичната служба, като същевременно подчертава факта, че за постигането на тази цел законодателят на Съюза е искал да осъвремени и рационализира правилата относно дните за пътуване и възстановяването на пътните разноски за календарната година и да ги свърже със статуса на „експатрирано“ или „пребиваващо в чужда държава лице“, за да се осигури по-лесното и по-прозрачното им прилагане (т. 68 и 69 от първото обжалвано съдебно решение и т. 66 и 67 от второто обжалвано съдебно решение).
27
С оглед на тази цел и на широкото право на преценка, с което разполага посоченият законодател, Общият съд подчертава, че положението на длъжностните лица и служителите, които получават надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не може да се сравнява с това на длъжностните лица и служителите, които, подобно на жалбоподателите, имат двойно гражданство, едното от които е това на държавата по тяхното място на работа, макар мястото им на произход да не се намира там. Всъщност, докато длъжностно лице или служител, което/който не придобива гражданството на държавата по своето място на работа, проявява известно желание да запази връзките с мястото си на произход, фактът, че длъжностно лице или служител е поискал/о и получил/о гражданството на държавата членка по мястото на работа, показва, освен наличието на брачни връзки в тази държава, най-малкото желанието да установи там центъра на основните си интереси. Въз основа на това Общият съд стига до извода, че положението на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице и това на жалбоподателите са две различни правни положения, обосноваващи разлика в третирането въз основа на презумпцията, че гражданството на дадено лице представлява сериозен признак за наличието на многобройни и тесни връзки между това лице и държавата на неговото гражданство (т. 71—73 от първото обжалвано съдебно решение и т. 69—71 от второто обжалвано съдебно решение).
28
Освен това Общият съд посочва, че правото на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава зависи и от установяването на точно определени фактически обстоятелства, характерни за положението на заинтересованото длъжностно лице с оглед на неговото място на произход, и че длъжностното лице, което е изцяло интегрирано в държавата по мястото си на работа и на което поради това не е предоставена надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не може да претендира да е в по-тясна връзка с мястото си на произход, отколкото длъжностно лице, което има право на тази надбавка. Така според Общия съд не гражданството на длъжностното лице, което само дава представа за връзката му с мястото на работа, а фактическото положение обосновава предоставянето на обезщетение с цел по този начин да се отстрани фактическото неравенство между длъжностните лица, които са интегрирани в обществото на държавата по мястото на работа, и тези, които не са интегрирани (т. 73 от първото обжалвано съдебно решение и т. 71 от второто обжалвано съдебно решение).
29
Накрая, Общият съд стига до извода, че „с оглед на логиката на системата като цяло и предвид широкото право на преценка на законодателя следва да се приеме, че системата, която поставя получаването на дните за пътуване и възстановяването на разходите, свързани с пътуването за календарната година, в зависимост от условието за получаване на надбавката за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не е нито явно несъответстващо, нито явно неподходящо с оглед на нейната цел“ и че при това положение „няма нарушение на принципа, че всеки служител трябва да има възможност да запази лични отношения с центъра на основните си интереси или на принципа на равно третиране или на недопускане на дискриминация“ (т. 75 от първото обжалвано съдебно решение и т. 73 от второто обжалвано съдебно решение).
30
Що се отнася до третото основание, изведено по-специално от нарушение на принципа на пропорционалност, според Общия съд не може да се твърди, че при упражняване на широкото си право на преценка законодателят е въвел мерки, които са явно непропорционални с оглед на целта, която възнамерява да преследва (т. 86 от първото обжалвано съдебно решение и т. 84 от второто обжалвано съдебно решение).
31
По-специално Общият съд приема, че с оглед на припомнената в съображение 24 от Регламент № 1023/2013 цел е напълно пропорционално да се предвиди, че служител, който е гражданин на държавата по неговото място на работа, не може да се счита в същинския смисъл на думата за пребиваващ в чужда държава служител и че освен това новите норми на Правилника позволяват на жалбоподателите, от една страна, да запазят връзката си с мястото си на произход, тъй като определянето му не се е променило след въвеждането на последните, и от друга страна, да запазят и връзка с държавата членка, чието гражданство притежават и връзките с която се считат за най-силни (т. 82 от първото обжалвано съдебно решение и т. 80 от второто обжалвано съдебно решение).
32
Освен това с оглед на съображения 2 и 12 от Регламент № 1023/2013, съгласно които при наемането на висококвалифициран персонал законодателят трябва да го подбере „на възможно най-широка географска основа измежду сред гражданите на държавите членки“ и „[да осигури] разходна ефективност“, Общият съд подчертава, че в рамките на широкото си право на преценка законодателят е решил да ограничи възстановяването на пътните разноски за календарната година в полза на служителите, „които имат най-много нужда от него“, тоест „тези, които пребивават в чужда държава или са експатрирани, и които са интегрирани в най-малка степен в държавата по тяхното място на работа, за да могат да запазят връзки с държавата членка, чиито граждани са и с която поради това имат най-силни връзки“ (т. 84 от първото обжалвано съдебно решение и т. 82 от второто обжалвано съдебно решение).
33
Накрая Общият съд припомня, като се позовава на точка 14 от решение от 16 октомври 1980 г., Hochstrass/Съд (147/79, EU:C:1980:238), че дори ако в изолирани случаи от установяването на обща и абстрактна правна уредба трябва да последват непредвидени неудобства, законодателят не може да бъде упрекнат, че прибягва до категоризация, при положение че тя не е дискриминационна по природа предвид целта, която преследва (т. 85 от първото обжалвано съдебно решение и т. 83 от второто обжалвано съдебно решение).
Искания на страните и производство пред Съда
34
По дело C‑517/19 P жалбоподателите искат от Съда:
–
да отмени първото обжалвано съдебно решение,
–
да отмени спорните решения в частта, която се отнася до тях,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
35
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
36
Парламентът и Съветът, които в качеството на встъпили страни в първоинстанционното производство представят писмен отговор в съответствие с член 172 от Процедурния правилник на Съда, също искат жалбата да бъде отхвърлена и жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.
37
По дело C‑518/19 P жалбоподателите искат от Съда:
–
да отмени второто обжалвано съдебно решение,
–
да отмени спорните решения в частта, която се отнася до тях,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
38
Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
39
Парламентът, който в качеството на встъпила страна в първоинстанционното производство представя писмен отговор в съответствие с член 172 от Процедурния правилник, също иска жалбата да бъде отхвърлена и жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.
40
В съответствие с член 54, параграф 2 от Процедурния правилник на 1 октомври 2019 г. председателят на Съда решава да съедини дела C‑517/19 P и C‑518/19 P за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По жалбите
41
В подкрепа на съответните жалби до Съда жалбоподателите по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P изтъкват три идентични основания, изведени, първото — от грешка при прилагане на правото при определянето на обхвата на съдебния контрол, второто — от нарушение на принципа на равно третиране и на понятието за сходство, характерно за последния принцип, и третото — от нарушение на принципа на пропорционалност.
42
В това отношение, макар третото основание, подобно на второто, да е изложено под по-общо заглавие, свързано с нарушението на принципа на равенство, както от доводите, изтъкнати в подкрепа на това трето основание, така и от приложението към жалбата, съдържащо резюмето на представените основания, следва, че третото основание е изведено единствено от нарушение на принципа на пропорционалност, а не от нарушение на принципа на равно третиране.
По първото основание
Доводи на страните
43
Жалбоподателите поддържат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е ограничил контрола за законосъобразност на Регламент № 1023/2013, който е извършил с оглед на принципа на равно третиране, до проверка дали разглежданите мерки са „произволни“ или „явно“ несъответстващи или неподходящи с оглед на преследваната с разглежданите мерки цел. В това отношение те уточняват, че в точка 67 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 65 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че в областите, в които законодателят разполага с широко право на преценка, той трябва да се ограничи до упражняването на такъв ограничен контрол.
44
Според жалбоподателите обстоятелството, че законодателят разполага с широко право на преценка, е ирелевантно за разглеждането на съвместимостта с принципа на равно третиране на разпоредбите на Регламент № 1023/2013 относно предоставянето на дните за пътуване и възстановяването на пътните разноски за календарната година.
45
Всъщност, тъй като равното третиране е общ принцип, приложим за публичната служба на Европейския съюз, посоченият законодател бил длъжен при всички случаи да го спазва под пълния контрол за законосъобразност, който трябва да упражни съдът на Съюза.
46
Жалбоподателите добавят, че настоящите дела се различават от делото, по което е постановено решение на Съда на публичната служба от 23 януари 2007 г., Chassagne/Комисия (F‑43/05, EU:F:2007:14), на което Общият съд е основал съображенията си в обжалваните съдебни решения. Всъщност, докато в последното дело се разглеждала единствено законосъобразността на изменението на реда и условията за възстановяване на пътните разноски за календарната година, настоящите дела се отнасяли до самата същност на правото на посоченото възстановяване.
47
Накрая, поставяйки правото на преценка на законодателя над принципа на равно третиране, Общият съд показал „необосновано зачитане“ на това право, което имало решаващо влияние върху изхода на споровете. В това отношение жалбоподателите отбелязват, че именно с „много общи изрази“ Общият съд е приел, че предвид „логиката на системата като цяло“ и „широкото право на преценка на законодателя“ Регламент № 1023/2013 не е „явно“ несъвместим с общия принцип на равно третиране с оглед на неговата цел.
48
Комисията (по дело C‑517/19 P), както и Съветът и Парламентът (по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P) искат първото основание да се отхвърли.
Съображения на Съда
49
Следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда правната връзка между длъжностните лица и администрацията е от нормативен, а не от договорен характер. Поради това правата и задълженията на длъжностните лица могат при спазване на произтичащите от правото на Съюза изисквания да бъдат променяни във всеки момент от законодателя (решения от 22 декември 2008 г., Centeno Mediavilla и др./Комисия, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, т. 60 и от 4 март 2010 г., Angé Serrano и др./Парламент, C‑496/08 P, EU:C:2010:116, т. 82).
50
Същото се отнася и за договорно наетите служители по отношение на разпоредбите от Правилника, които се прилагат по аналогия към тях.
51
Сред тези изисквания е принципът на равно третиране, закрепен в член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз (вж. в този смисъл решения от 22 декември 2008 г., Centeno Mediavilla и др./Комисия, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, т. 78 и от 4 март 2010 г., Angé Serrano и др./Парламент, C‑496/08 P, EU:C:2010:116, т. 100).
52
Съгласно постоянната съдебна практика този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решения от 17 юли 2008 г., Campoli/Комисия, C‑71/07 P, EU:C:2008:424, т. 50, от 19 декември 2019 г., HK/Комисия, C‑460/18 P, EU:C:2019:1119, т. 66 и от 8 септември 2020 г., Комисия и Съвет/Carreras Sequeros и др., C‑119/19 P и C‑126/19 P, EU:C:2020:676, т. 137).
53
Освен това от практиката на Съда следва, че при наличието на разпоредби от Правилника като разглежданите в настоящия случай и предвид широкото право на преценка, с което разполага законодателят на Съюза в това отношение, принципът на равно третиране е нарушен само когато законодателят прави произволно или явно несъответстващо разграничение с оглед на целта, преследвана от разглежданата правна уредба (вж. в този смисъл решения от 14 юли 1983 г., Ferrario и др./Комисия, 152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, 177/81—179/81, 182/81 и 186/81, EU:C:1983:208, т. 13, от 17 юли 2008 г., Campoli/Комисия, C‑71/07 P, EU:C:2008:424, т. 64, от 15 април 2010 г., Gualtieri/Комисия, C‑485/08 P, EU:C:2010:188, т. 72 и от 19 декември 2019 г., HK/Комисия, C‑460/18 P, EU:C:2019:1119, т. 85).
54
Ето защо в светлината на тази съдебна практика Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 67 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 65 от второто обжалвано съдебно решение е приел, че трябва да се ограничи до проверка от гледна точка на принципа на равно третиране дали при приемането на оспорваните разпоредби от Регламент № 1023/2013 законодателят не е направил произволно или явно несъответстващо разграничение.
55
Що се отнася до довода, че в точка 75 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 73 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е приел най-общо, че предвид „логиката на системата като цяло“ и „широкото право на преценка на законодателя“ с оглед на неговата цел Регламент № 1023/2013 не е „явно“ несъвместим с общия принцип на равно третиране, следва да се отбележи, че този довод почива на неправилен прочит на посочените съдебни решения и следователно трябва да се отхвърли като явно неоснователен.
56
Всъщност едва след като в точки 65—74 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 63—72 от второто обжалвано съдебно решение установява — в съответствие с посочената в точка 53 от настоящото решение съдебна практика — че длъжностните лица и служителите, които получават надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не са в сходно положение с това на жалбоподателите, Общият съд постановява, че подчиняването на дните за пътуване и на възстановяването на пътните разноски за календарната година, предвидени съответно в член 7 от приложение V и в приложение VII към Правилника, на условието лицето да има право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не е нито явно несъответстващо, нито явно неподходящо с оглед на целта на тези разпоредби, и следователно не нарушава принципа на равно третиране.
57
От посоченото по-горе следва, че първото основание трябва да се отхвърли по същество.
По второто основание
– Доводи на страните
58
Във второто основание, насочено срещу точки 70—73 от първото обжалвано съдебно решение и срещу точки 68—71 от второто обжалвано съдебно решение, жалбоподателите изтъкват, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че положението на длъжностните лица и служителите, които нямат право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не е сходно с това на длъжностните лица и служителите, които имат право на такава надбавка, макар първите, както и вторите, да имат място на работа, което се различава от мястото на произход.
59
В това отношение жалбоподателите поддържат, че за да се определи дали различни положения са сходни, следва да се вземат предвид предметът и целта на акта, с който се въвежда разграничението, както и принципите и целите в областта, към която се отнася посоченият акт. Регламент № 1023/2013 обаче поставял правото на длъжностно лице или служител да запази лични отношения с мястото си на произход в зависимост от степента му на интеграция на мястото му на работа, въпреки че, както установява Общият съд в точка 68 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 66 от второто обжалвано съдебно решение, член 7 от приложение V и член 8 от приложение VII към Правилника преследват винаги една и съща цел и винаги имат една и съща насоченост, а именно да позволят на длъжностните лица и служителите, както и на лицата, които са на тяхна издръжка, да посетят поне веднъж годишно мястото си на произход, за да запазят там своите семейни, социални и културни връзки. Впрочем, както и Общият съд припомня в обжалваните съдебни решения, такава възможност се е превърнала в общ принцип на правото на Съюза в областта на публичната служба.
60
Следователно според жалбоподателите с оглед на насочеността и целта на разглежданите разпоредби от Регламент № 1023/2013 всички длъжностни лица и служители на Съюза, чието място на произход се намира в държава, различна от тази на тяхното място на работа, били поставени в сходно положение, независимо дали получават надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава. Така, като е предвидил, че само длъжностните лица и служителите, получаващи такава надбавка, могат да се ползват от дни за пътуване и от възстановяване на пътните разноски за календарната година, законодателят поставил последните предимства в зависимост от степента на интегриране на тези длъжностни лица и служители на мястото им на работа, тоест в зависимост от субективен критерий.
61
Жалбоподателите поддържат, че определянето на мястото на произход на длъжностно лице или служител извън територията на държавата, на която се намира неговото място на работа, не оказва никакво влияние върху правото му на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава и обратно. Всъщност според тях определянето на мястото на произход на длъжностно лице или на служител и предоставянето на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава отговарят на различни нужди и интереси.
62
Поради това Общият съд неправилно допуснал в точки 71 и 73 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 69 и 71 от второто обжалвано съдебно решение, че длъжностно лице или служител, което/който не получава надбавка за експатриране, с мотива че през петгодишния период, изтичащ шест месеца преди постъпването му на служба, е живял или упражнявал основната си професионална дейност на територията на държавата, на която се намира мястото му на работа, е имал намерение да прекъсне връзките си с мястото си на произход, като премести центъра на основните си интереси в своето място на работа. Също така придобиването от длъжностно лице или служител на гражданството на държавата, в която се намира мястото му на работа, не означавало, че то/той е възнамерявал/о да премести центъра на интересите си и да прекъсне семейните или имуществените връзки с мястото на произход.
63
Комисията (по дело C‑517/19 P), както и Съветът и Парламентът по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P) искат второто основание да се отхвърли.
– Съображения на Съда
64
Както е посочено в точка 52 от настоящото решение принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано.
65
Съгласно постоянната съдебна практика, за да се определи дали е налице нарушение на посочения принцип, следва по-специално да се вземат предвид предметът и целта на разпоредбата, за която се твърди, че го нарушава (решение от 6 септември 2018 г., Piessevaux/Съвет, C‑454/17 P, непубликувано, EU:C:2018:680, т. 79 и цитираната съдебна практика).
66
В това отношение е важно да се подчертае, както отбелязва и генералният адвокат в точка 61 от заключението си, че предметът и целта на член 7 от приложение V и на член 8 от приложение VII към Правилника по същество са останали непроменени с влизането в сила на Регламент № 1023/2013, тъй като целта на тези разпоредби все още е да се предоставят предимства, които да позволят на длъжностното лице и на лицата на негова издръжка да отидат поне веднъж годишно до мястото му на произход, за да запази там семейни, социални и културни връзки, с уточнението, че съгласно член 7, параграф 4 от приложение VII това място се определя при встъпването в длъжност на длъжностното лице, като по принцип се взема предвид мястото, от което е било наето, или при изрично и надлежно обосновано искане — центърът на неговите интереси.
67
При това положение, както е видно от съображение 24 от Регламент № 1023/2013, с измененията на член 7 от приложение V и на член 8 от приложение VII към Правилника законодателят на Съюза е искал, в рамките на реформата на Правилника за длъжностните лица и на Условията за работа на другите служители на Съюза, да осъвремени и рационализира правилата относно дните за пътуване и възстановяването на пътните разноски за календарната година, като ги обвърже със статуса на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице, за да направи тяхното приложение по-лесно и по-прозрачно. Освен това тази специфична цел се вписва в по-обща цел, изразяваща се, както следва от съображения 2 и 12 от този регламент, в осигуряването на разходна ефективност в социално-икономически контекст в Европа, изискващ оздравяване на публичните финанси и специални усилия от всички публични администрации и техните служители за подобряване на ефективността и ефикасността, като същевременно се запазва целта да се гарантира качеството на подбора при назначаване на възможно най-широка географска основа.
68
От тази гледна точка при приемането на Регламент № 1023/2013 законодателят е избрал да обвърже правото на дни за пътуване и на възстановяване на пътните разноски за календарната година със „статуса на пребиваващо в чужда държава лице“ в широк смисъл, т.е. да предостави това право само на длъжностните лица и служителите, които отговарят на условията, предвидени в член 4 от приложение VII към Правилника, за да получат надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, с цел тези мерки да бъдат по-добре насочени и да се ограничи ползването им до тези лица, които имат най-голяма нужда от тях предвид този статус на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице.
69
В това отношение следва да се припомни, от една страна, че надбавката за експатриране цели компенсирането на специфичните разходи и трудности, понасяни от длъжностните лица при постъпването им на работа в институциите на Съюза, които поради това са принудени да променят местопребиваването си от държавата по тяхното местожителство в държавата по мястото на работа и да се интегрират в нова среда. Понятието за експатриране зависи и от субективното положение на длъжностното лице, а именно от степента му на интегриране в новата среда в резултат например от обичайното му местопребиваване или от упражняването на основна професионална дейност. Ето защо целта на отпускането на надбавка за експатриране е да се отстрани фактическото неравенство, което възниква между длъжностните лица, които са интегрирани в обществото на държавата по мястото на работа, и тези, които не са интегрирани (решение от 24 януари 2008 г., Adam/Комисия, C‑211/06 P, EU:C:2008:34, т. 38 и 39 и цитираната съдебна практика).
70
От друга страна, самата надбавка за пребиваване в чужда държава се предоставя на основание член 4, параграф 2 от приложение VII към Правилника на длъжностно лице, което не е и никога не е било гражданин на държавата, на чиято територия работи, и не отговаря на условията за получаване на надбавка за експатриране. Следователно тази надбавка е предназначена да компенсира неблагоприятните последици, които длъжностните лица понасят поради статуса си на чужденци, а именно определен брой неудобства както от правна, така и от фактическа страна, от граждански, семеен, образователен, културен, политически характер, които не познават гражданите на тази държава (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 1980 г., Hochstrass/Съд, 147/79, EU:C:1980:238, т. 12).
71
От изложеното по-горе следва, че член 4 от приложение VII към Правилника установява обективни критерии, по силата на които от предвидените в него надбавки се ползват само длъжностни лица, които по принцип не са или са слабо интегрирани в обществото на държавата по мястото на работа, но които критерии позволяват да се допусне, че длъжностните лица, които не отговарят на условията, за да се ползват от посочените надбавки, от своя страна имат достатъчна степен на интеграция в държавата членка по мястото на работа, която не ги излага на посочените в точки 69 и 70 от настоящото решение неблагоприятни последици.
72
Така, макар мястото им на произход да не е определено в държавата, в която се намира мястото им на работа, длъжностни лица и служители като жалбоподателите, които не отговарят на условията, за да се ползват от надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, поддържат с посочената държава по-тясна връзка от длъжностните лица и служителите, които отговарят на посочените условия, които a priori, както подчертава Общият съд в точка 70 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 68 от второто обжалвано съдебно решение, нямат никаква връзка с мястото им на работа, тъй като не са или никога не са били граждани на държавата по мястото на работа, от една страна, и/или най-малкото за дълъг период от време никога не са живели или упражнявали професионалната си дейност в тази държава, от друга страна.
73
Ето защо, както Общият съд по същество основателно приема в точка 73 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 71 от второто обжалвано съдебно решение, длъжностни лица и служители като жалбоподателите не могат да претендират, че имат по-тясна връзка с мястото си на произход от длъжностно лице или служител, което/който има право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава. Всъщност последното/последният е най-слабо интегриран в мястото си на работа и поради това има най-голяма нужда да запази връзки с мястото си на произход.
74
При това положение Общият съд правилно е приел в точка 71 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 69 от второто обжалвано съдебно решение, че длъжностните лица и служителите, които получават надбавката за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не са в сходно положение с това на жалбоподателите.
75
С оглед на гореизложените съображения второто основание следва да бъде отхвърлено по същество.
По третото основание
– Доводи на страните
76
В третото си основание жалбоподателите поддържат, че в точки 69 и 80—86 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 67 и 78—84 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е преценил неправилно целта и пропорционалността на член 7 от приложение V и на член 8 от приложение VII към Правилника.
77
От една страна, те отбелязват, че противно на установеното от Общия съд в точка 69 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 67 от второто обжалвано съдебно решение, предвиденият в Регламент № 1023/2013 режим е в по-малка степен лесен за прилагане и прозрачен от предшестващия влизането в сила на този регламент. Всъщност, докато този последен режим предоставя право на възстановяване на пътните разноски за календарната година на всяко длъжностно лице или служител, чието място на произход е определено на място, различно от мястото на работа, правото на възстановяване вече варирало в зависимост от гражданството на съответното длъжностно лице или служител, от мястото му на произход, от мястото му на работа и от степента му на интегриране в последното. По този начин Общият съд смесил понятията за експатриране и за място на произход, което водело до създаването на явно и напълно произволни положения, доколкото възстановяването не било свързано с разстоянието между мястото на произход и мястото на работа.
78
В това отношение жалбоподателите посочват примера на двама от тях, чието място на произход е определено съответно в Перу и в Бразилия. Те обясняват, че ако те трябва да бъдат назначени в делегация на Съюза в Южна Америка, възстановяването на техните пътни разноски за календарната година ще се извърши въз основа на разстоянието между мястото им на работа и столицата на държавата членка, на която са граждани, а именно Брюксел (Белгия). Тогава възстановената сума би била по-голяма от изчислената по силата на стария правилник въз основа на разстоянието между мястото им на работа и мястото им на произход, тъй като тези две места са разположени на южноамериканския континент.
79
По същия начин жалбоподателите споменават примера на друг от тях, чието място на произход се намира в Мароко. Те посочват, че ако последният трябва да бъде назначен в Службата на Европейския съюз за интелектуална собственост (EUIPO) в Аликанте (Испания) или в Института за технологично развитие на Съвместния изследователски център на Комисията в Севиля (JRC) (Испания), възстановяването на неговите пътни разноски за календарната година би било изчислено въз основа на разстоянието между мястото на работа и Брюксел, тоест около 1800 km, докато Рабат (Мароко) се намира на по-малко от 1000 km от Аликанте или Севиля.
80
Освен това жалбоподателите подчертават, че тези доводи са отхвърлени от Общия съд с недостатъчни и лаконични мотиви, като в точка 85 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 83 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд се е ограничил да квалифицира тези положения като „непредвидени неудобства“, позовавайки се на решение от 16 октомври 1980 г., Hochstrass/Съд (147/79, EU:C:1980:238).
81
От друга страна, жалбоподателите твърдят, че Регламент № 1023/2013 също не е годен да постигне твърдяната цел, състояща се, както подчертава Общият съд в точка 84 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 82 от второто обжалвано съдебно решение, в това да се запази правото на възстановяване на пътните разноски за календарната година само за длъжностните лица и служителите, които имат „най-много нужда“ от тях, а именно за тези, които са „експатрирани или пребивават в чужда държава“.
82
В това отношение жалбоподателите подчертават факта, че длъжностно лице или служител, чието място на произход е извън Съюза и което/който получава надбавката за експатриране или за пребиваване в чужда държава, не се ползва от възстановяване на пътните разноски за календарната година, когато мястото му на работа е на по-малко от 200 km от столицата на държавата членка, на която е гражданин, макар и от гледна точка на законодателя на Съюза то/той да е част от онези, които имат най-голяма нужда от това възстановяване.
83
Комисията (по дело C‑517/19 P), както и Съветът и Парламентът (по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P) искат третото основание да се отхвърли.
– Съображения на Съда
84
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза и изисква мерките, установени с разпоредба на правото на Съюза, да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане (решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет, C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 76 и цитираната съдебна практика).
85
Що се отнася до съдебния контрол за спазването на тези условия, в точка 57 от настоящото решение вече бе установено, че при наличието на разпоредби от Правилника като разглежданите в настоящия случай законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка.
86
Затова не е необходимо да се установява дали една мярка, приета в такава област, е била единствената възможна или най-добрата сред възможните мерки, тъй като само нейният явно неподходящ характер с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на тази мярка (решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет, C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 77 и цитираната съдебна практика).
87
В случая, както бе отбелязано в точка 67 от настоящото решение, от съображение 24 от Регламент № 1023/2013 следва, че в рамките на реформата на Правилника за длъжностните лица и на Условията за работа на другите служители на Съюза законодателят на Съюза е искал да осъвремени и рационализира правилата относно дните за пътуване и възстановяването на пътните разноски за календарната година, като ги обвърже със статуса на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице, за да се осигури по-лесното и по-прозрачното им прилагане.
88
В това отношение жалбоподателите поддържат, от една страна, че противно на установеното от Общия съд в точка 84 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 82 от второто обжалвано съдебно решение, тези разпоредби не отговарят на посочената цел. Всъщност режимът, който предшества реформата, извършена с Регламент № 1023/2013, е бил по-лесно приложим и по-прозрачен, доколкото с новия режим предоставянето на дни за пътуване и възстановяването на пътните разноски за календарната година зависят от голям брой различни фактически критерии, посочени в точка 77 от настоящото решение.
89
Такова твърдение за нарушение обаче не може да бъде прието. Всъщност, както по същество изтъква генералният адвокат в точка 78 от заключението си, въпреки че член 7 от приложение V и член 8 от приложение VII към Правилника, които се отнасят до въпросните предимства, трябва вече да се разглеждат във връзка с член 4 от приложение VII към Правилника, който е свързан с надбавката за експатриране и за пребиваване в чужда държава, последната разпоредба се прилага въз основа на обективни критерии и текстът ѝ е достатъчно точен и ясен, което гарантира лесно и прозрачно прилагане на тези разпоредби от Правилника в съответствие с целта на законодателя, посочена в съображение 24 от Регламент № 1023/2013.
90
Освен това, що се отнася до положенията, предвидени от жалбоподателите и описани в точки 78 и 79 от настоящото решение, следва да се посочи, че те имат хипотетичен или теоретичен характер, тъй като жалбоподателите не твърдят, че някои от тях са били назначени в делегация на Съюза в Южна Америка, в EUIPO в Аликанте или в Института за технологично развитие на JRC в Севиля.
91
От съдебната практика обаче следва, че длъжностно лице или служител няма право да предприема действия в интерес на закона или на институциите и може да изтъква в подкрепа на жалба за отмяна само твърдения за нарушения, които го засягат лично (определение от 8 март 2007 г., Strack/Комисия, C‑237/06 P, EU:C:2007:156, т. 64 и цитираната съдебна практика).
92
Що се отнася, от друга страна, до довода на жалбоподателите, възпроизведен в точка 81 от настоящото решение, че Регламент № 1023/2013 не е годен да постигне целта да се запази правото на възстановяване на пътните разноски за календарната година за длъжностните лица и служителите, които „най-много се нуждаят“ от него, а именно „експатрираните“ или „пребиваващите в чужда държава“, следва да се подчертае, както бе припомнено в точка 67 от настоящото решение, че целта за осъвременяване и рационализиране по-специално на правилата в областта на възстановяването на пътните разноски за календарната година чрез обвързването им със статуса на експатрирано или пребиваващо в чужда държава лице, се вписва в по-общата цел да се осигури разходна ефективност в социално-икономически контекст в Европа, изискващ оздравяване на публичните финанси и специални усилия от всички публични администрации и техните служители за подобряване на ефективността и ефикасността, като същевременно се запазва целта да се гарантира качеството на подбора при назначаване на възможно най-широка географска основа.
93
Ограничаването на възстановяването на пътните разноски за календарната година само до длъжностните лица и служителите, които получават надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, а именно до тези, които са най-слабо интегрирани в своята държава по място на работа и които поради това имат най-голяма нужда да запазят връзки с мястото си на произход, обаче може да допринесе за постигането на преследваната от законодателя по-обща цел, припомнена в предходната точка, а именно да се осигури разходна ефективност за публичната служба на Съюза, като същевременно се запази качеството на подбора при назначаване на възможно най-широка географска основа.
94
Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, именно в рамките на своята широка свобода на преценка законодателят е избрал сред различните възможни разрешения да ограничи броя на получателите на разглежданите предимства, като изключи категорията длъжностни лица и служители като жалбоподателите, за които е счел, че имат не толкова тесни връзки с мястото на произход.
95
Ето защо Общият съд правилно е приел в точка 86 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 84 от второто обжалвано съдебно решение, че не може да се поддържа, че при упражняване на широкото си право на преценка законодателят е въвел мерки, които са явно непропорционални с оглед на преследваната цел.
96
В това отношение положението, предвидено от жалбоподателите и описано в точка 82 от настоящото решение, не може да постави под въпрос този извод.
97
Всъщност подобно положение, което предполага право на надбавка за експатриране или за пребиваване в чужда държава, има хипотетичен или теоретичен характер, доколкото никой от жалбоподателите не получава такава надбавка.
98
Ето защо третото основание следва да се отхвърли по същество.
99
С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
100
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
101
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Когато встъпила в първоинстанционното производство страна, която не е подала жалбата до Съда, участва в производството пред Съда, по силата на член 184, параграф 4 от Процедурния правилник Съдът може да реши тя да понесе направените от нея съдебни разноски. Накрая, съгласно член 140, параграф 1 от този правилник, също приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
102
Що се отнася до дело C‑517/19 P, тъй като Комисията е поискала жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски и последните са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да понесат, наред с направените от тях съдебни разноски, и тези на Комисията.
103
Парламентът и Съветът, в качеството на встъпили страни в производството пред Общия съд, понасят направените от всеки от тях съдебни разноски.
104
Що се отнася до дело C‑518/19 P, тъй като Съветът е поискал жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски и последните са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да понесат, наред с направените от тях съдебни разноски, и тези на Съвета.
105
Парламентът, в качеството на встъпила страна в производството пред Общия съд, понася направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Отхвърля жалбите по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P.
2)
Maria Alvarez y Bejarano, Ana- Maria Enescu, Angelica Livia Salanta, Svetla Shulga, Soldimar Urena de Poznanski, Angela Vakalis, Luz Anamaria Chu, Marli Bertolete, Maria Castro Capcha, Evelyne Vandevoorde, Lucian Micu и Hassan Orfe El понасят направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски на Европейската комисия, свързани с производството по обжалване по дело C‑517/19 P.
3)
Jakov Ardalic, Christian Stouraitis, Abdelhamid Azbair, Abdel Bouzanih, Bob Kitenge Ya Musenga, El Miloud Sadiki, Cam Tran Thi, Liliana Bicanova, Monica Brunetto, Claudia Istoc, Sylvie Jamet и Despina Kanellou понасят направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски на Съвета на Европейския съюз, свързани с производството по обжалване по дело C‑518/19 P.
4)
Съветът на Европейския съюз понася направените от него съдебни разноски, свързани с производството по обжалване по дело С‑517/19 Р.
5)
Европейският парламент понася направените от него съдебни разноски, свързани с производството по обжалване по дела C‑517/19 P и C‑518/19 P.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.