62004CC0239_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Kommissionen har hävdat att Portugal vid genomförandet av ett projekt för en motorväg mellan Lissabon och Algarve har åsidosatt artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(2) (nedan kallat livsmiljödirektivet). Kommissionen har anfört att motorvägen borde ha getts en annan sträckning inom området för det särskilda fågelskyddsområdet Castro Verde.
II – Tillämpliga bestämmelser
2. Enligt artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(3) (nedan kallat fågeldirektivet) skall medlemsstaterna klassificera vissa områden som särskilda skyddsområden för fåglar (nedan kallade särskilda skyddsområden). I punkt 4 första meningen i samma artikel har framför allt också skyddet av dessa områden reglerats.
3. Bestämmelserna om skyddet av särskilda skyddsområden har ändrats i enlighet med artikel 7 i livsmiljödirektivet.
”Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om dagen infaller senare.”
4. Denna bestämmelse kommenteras i det sjunde skälet i livsmiljödirektivet på följande sätt:
”Alla de utsedda områdena, även de som nu eller i framtiden klassificeras som särskilda skyddsområden i enlighet med direktiv 79/409/EEG ... måste införlivas med det sammanhängande europeiska ekologiska nätet.”
5. De här tillämpliga bestämmelserna i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”3) Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4) Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
…”
6. Det tionde skälet i livsmiljödirektivet lyder härvid på följande sätt:
”En lämplig bedömning måste göras av alla planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av ett område som har utsetts eller kommer att utses i framtiden.”
III – Bakgrunden, det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
7. Enligt vad kommissionen har uppgivit klassificerades Castro Verde som ett särskilt skyddsområde den 23 september 1999. Området har en yta på 79 066 hektar. Minst sjutton av de fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet förekommer normalt inom området, däribland rödfalk ( Falco naumanni ), ängshök ( Cirkus pygargus ), stortrapp ( Otis tarda ), småtrapp ( Tetrax tetrax ), tjockfot ( Burhinus oedicnemus ), blåkråka ( Coracias garrulus ), kalanderlärka ( Melanocorypha calandra ) och korttålärka ( Calandrella brachydactyla ).
8. Den ifrågasatta delen av motorvägen mellan Aljustrel i norr och Castro Verde i söder utgörs av en cirka 9 till 10 kilometer lång sträcka som går relativt rakt längs den västra kanten av det särskilda skyddsområdet Castro Verde. Den klart övervägande delen av det särskilda skyddsområdet, cirka 77 000 hektar, ligger öster om motorvägen och en del på cirka 1 700 hektar ligger väster om den, huvudsakligen i form av en mellan en och två kilometer bred markremsa vid sidan av motorvägen.
9. Väster om motorvägen, inom det särskilda skyddsområdet eller vid dess gräns, ligger fem samhällen: Messejana i det nordvästra hörnet av markremsan och Estação de Ourique i det sydvästra hörnet tillsammans med grannsamhället Aivados cirka en och halv kilometer längre österut. I mitten av markremsan ligger Conceição och cirka en och en halv kilometer österut Alcarias. Motorvägen ligger cirka 700 meter från Messejana, Alcarias och Aivados, de båda övriga samhällena ligger längre västerut. Utanför det särskilda skyddsområdet, på ett avstånd av cirka en och en halv kilometer sydväst om Estação de Ourique, börjar ett område kring en konstgjord sjö som år 2003 fastställdes genom ”Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha”(4) . Avrinningsområdet för den konstgjorda sjön är dock betydligt större och genomkorsas av alla de vägsträckningar som övervägts.
10. Den miljökonsekvensbedömning som sedan 1998 hade förberetts var färdig den 6 september 1999. Enligt denna har projektet en betydande inverkan på de olika fågelarter som förekommer i det särskilda skyddsområdet.
11. Trots detta godkändes projektet den 19 januari 2000. Byggnadsarbetena påbörjades strax därefter och sedan den 21 juli 2001 är den berörda delen av motorvägen i bruk.
12. Den 20 oktober 2000 anmodade kommissionen den portugisiska regeringen genom en formell underrättelse att yttra sig i frågan. Det motiverade yttrandet inkom den 11 april 2001.
13. Kommissionen har nu yrkat att domstolen skall
1. fastställa att Republiken Portugal har åsidosatt sina förpliktelser enligt artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i dess lydelse enligt direktiv 97/62/EG av den 27 oktober 1997 genom att genomföra ett projekt för en motorväg, vars sträckning går genom det särskilda skyddsområdet Castro Verde, trots att resultaten av miljökonsekvensbedömningen var negativa och trots att det fanns alternativa lösningar för den berörda sträckningen, och
2. förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Republiken Portugal har yrkat att
1. talan skall ogillas, och att
2. kommissionen skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Bedömning
15. Kommissionen har hävdat att Republiken Portugal åsidosatt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Denna bestämmelse var tillämplig först från tidpunkten för klassificeringen av det särskilda skyddsområdet Castro Verde, det vill säga från den 23 september 1999. Före klassificeringen av ett område som skall klassificeras gäller artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet och inte artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet.(5)
16. Eftersom tillståndsförfarandet för den ifrågasatta delen av motorvägen påbörjades redan före klassificeringen av det särskilda skyddsområdet, finns det anledning att tvivla på huruvida de behöriga myndigheterna under detta förfarande hade fått byta från skyddsbestämmelserna enligt fågeldirektivet till de visserligen innehållsmässigt mindre stränga(6) men genom konsekvensbedömningen i rättsligt hänseende mer klargörande skyddsbestämmelserna enligt livsmiljödirektivet. Ett förbud mot att byta skyddsreglering skulle dock i onödan försvåra tillståndsförfarandet utan att i praktiken främja skyddet av det särskilda skyddsområdet. Det står därför de behöriga myndigheterna fritt att, efter klassificeringen av det särskilda skyddsområdet, på nytt påbörja tillståndsförfarandet och senast då tillämpa artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet. Att i denna situation stå fast vid att avsluta eller slutföra förfarandet i enlighet med fågeldirektivet, vore onödig formalism.
17. Eftersom den portugisiska regeringen inte har åberopat att projektet skall bedömas enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, skall artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet tillämpas.
A – Huruvida det särskilda skyddsområdet Castro Verde har påverkats negativt
18. Artikel 6.4 i livsmiljödirektivet skall endast tillämpas då en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 i direktivet utfaller negativt, det vill säga då de behöriga myndigheterna vid beviljandet av ett projekt inte kan säkerställa att det ifrågavarande området inte kommer att ta skada. Det senare har den portugisiska regeringen bestritt.
19. Den portugisiska regeringen har med rätta anfört att det vid ett fördragsbrottsförfarande ankommer på kommissionen att bevisa att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna har åsidosatts.(7) Regeringen har bestritt att avskiljandet av 2 procent av det berörda särskilda skyddsområdets yta skulle bevisa att området har tagit skada i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet.
20. Portugal har visserligen genom att klassificera de berörda områdena som en del av ett särskilt skyddsområde medgett att det där finns de mest lämpade livsvillkoren för de arter som anges i bilaga I till direktivet.(8)
21. Att bygga en motorväg genom ett sådant område innebär i princip att dessa områden, som är mest lämpade för fågelskydd, tar skada. På grund av vägen uppstår direkta förluster av områden, störningar och skadliga ämnen i närbelägna områden. Därigenom ökar också risken för fågeldöd i trafiken. Slutligen avskiljs en cirka 1 700 hektar stor del av det särskilda skyddsområdet, det vill säga cirka 2 procent av dess totala yta, från resten av området. Hur stor betydelse denna avskiljning får beror på de berörda arternas beteende och känslighet.
22. Följaktligen behövs det inga ytterligare bevis för att det berörda särskilda skyddsområdet kommer att ta skada.(9) Snarare åligger det Portugal att bevisa att konsekvenserna av projektet inte skadar det särskilda skyddsområdet.(10)
23. I livsmiljödirektivet föreskrivs hur denna bevisning i princip skall företes, nämligen genom den i artikel 6.3 i direktivet föreskrivna bedömningen av huruvida projektet överensstämmer med målsättningarna för det berörda området. Därvid skall samtliga aspekter i planen eller projektet som i sig eller i samband med andra planer eller projekt skulle kunna påverka målsättningen vad gäller bevarandet av området utredas med hjälp av bästa vetenskapliga kunnande på området.(11) Om man ur vetenskaplig synpunkt då kan utesluta varje rimligt tvivel på att det särskilda skyddsområdet genom projektet inte kommer att ta skada, kan projektet beviljas utan att artikel 6.4 i livsmiljödirektivet behöver tillämpas.(12)
24. Kommissionen har betonat att det av miljökonsekvensundersökningen(13) framgår att det av de fågelarter som förekommer i området finns sjutton som anges i bilaga I till fågeldirektivet, åtta som i Portugal är hotade eller sällsynta(14) och sexton som i Europa är hotade eller sällsynta(15) . Portugal har med hänvisning till ett utlåtande av Instituto da Conservação da Natureza invänt att endast åtta arter enligt bilaga I i själva verket utnyttjar det berörda området som häckningsområde, nämligen stortrapp, rödfalk och småtrapp, som enligt portugisisk lagstiftning är prioriterade arter samt ängshök, blåkråka, tjockfot, korttålärka och kalanderlärka.
25. Redan på grund av denna motsägelse mellan undersökningen och det som Portugal har anfört kan det riktas starka tvivel mot konsekvensbedömningens kvalitet, eftersom denna, i syfte att möjliggöra en bedömning av konsekvenserna av ett projekt, skall ange de arter som faktiskt använder sig av de ifrågavarande områdena. Dessa tvivel bekräftas vid en genomläsning av miljökonsekvensundersökningen.
26. Undersökningen innehåller bara delvisa hänvisningar till de förekommande arterna. Särskilt nämns en spelplats på sex kilometers avstånd för den för störningar mycket känsliga(16) stortrappen, av vilket slutsatsen kan dras att området i fråga används för häckning.(17) Denna art anses globalt hotad (vulnerable).(18)
27. I miljökonsekvensundersökningen anges vidare ruvningskolonier för rödfalken vilka ligger i närheten av vägsträckningen. Det är ostridigt att det finns en koloni på ett avstånd av 80 meter från vägsträckningen (Quinta da Golipa) och ytterligare fyra ligger på ett avstånd av 800–1000 meter (Montes da Mosquetana, do Álamo, da Ribeira och do Pardieiro). I miljökonsekvensundersökningen utgås det från att denna art normalt har en genomsnittlig störningskänslighet men att den är mycket känslig för avdelning av dess utbredningsområde.(19)
28. Det saknas konkreta uppgifter när det gäller de berörda områdenas betydelse för andra arter, även om den portugisiska regeringen i det förevarande förfarandet nämnt ytterligare arter som förekommer där och som anges i bilaga I. Det har varken dokumenterats några konkreta iakttagelser eller angetts några uppgifter om hur de olika arterna använder sig av områdena och om hur projektet konkret har påverkat denna användning.(20)
29. På grund av dess brister går det inte genom undersökningen att bevisa att det särskilda skyddsområdet Castro Verde inte skulle ha tagit skada av motorvägsbygget. Undersökningen är dock ytterligare ett tecken på att en sådan inverkan var att förvänta, eftersom det redan på grundval av undersökningens fragmentariska resultat konstaterades en ökad negativ inverkan (impacto negativo elevado).(21)
30. Portugal har senare i det rättsliga förfarandet betonat att populationerna av stortrapp och rödfalk har ökat och att läget för småtrapp håller på att förbättras ytterligare genom de åtgärder som främjas av gemenskapen. För de övriga berörda arterna har det hittills inte gått att bevisa någon negativ inverkan.
31. Enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet är det för ett projekttillstånd under alla omständigheter inte tillräckligt att i efterhand bevisa att ett projekt inte har haft någon negativ inverkan. I stället måste varje rimligt tvivel på att området inte kommer att ta skada ur vetenskaplig synpunkt(22) vara uteslutet före
beviljandet av projektet. Det som den portugisiska regeringen har anfört är redan av detta skäl inte tillräckligt som argument för att inte tillämpa artikel 6.4.
32. Därutöver har den portugisiska regeringen inte heller genom sina argument kunnat belägga att projektet inte har haft en skadlig inverkan. För många arter har det bara utan närmare uppgifter påståtts att det inte går att påvisa några nackdelar.
33. Vad särskilt gäller den ökning av populationerna av rödfalk och stortrapp som den portugisiska regeringen har anfört, kan det inte ens för dessa arter antas att det särskilda skyddsområdet Castro Verde inte skulle ha påverkats negativt av motorvägsprojektet. Den portugisiska regeringen kan nämligen inte utesluta att området har tagit skada av vägprojektet om den inte känner till skälen till varför bestånden har ökat.(23)
34. I det föreliggande fallet har Portugal självt anfört att denna utveckling framför allt beror på kompensationsåtgärderna och genomförandet av skötselplanen för det särskilda skyddsområdet Castro Verde och har i detta sammanhang anmält ytterligare åtgärder för skötseln av småtrapp som skall kompensera den eventuella inverkan på denna art. Om ökningen av beståndet emellertid beror på kompensationsåtgärder, går det inte att bevisa att vägbyggnadsprojektet inte har haft en skadlig inverkan.
35. Den negativa inverkan på ett område skall nämligen inom ramen för artikel 6 i livsmiljödirektivet noga skiljas från kompensationsåtgärderna.(24) Enligt regelverket i livsmiljödirektivet skall en negativ inverkan om möjligt undvikas. Detta sker företrädesvis genom att man undanröjer varje skaderisk eller genom att man vidtar åtgärder för att minska eller undvika skador.(25) Till skillnad från detta kan det först bli tal om kompensationsåtgärder då inverkan på grund av ett väsentligt allmänintresse i brist på alternativ måste accepteras. Bevarandet av existerande naturområden är nämligen att föredra framför kompensationsåtgärder, eftersom man sällan i förväg med säkerhet kan förutsäga huruvida de senare blir framgångsrika.
36. I den mån den portugisiska regeringen över huvud taget har åberopat åtgärder för att minska skador, rör det sig i huvudsak om åtgärder i samband med bygget och för bevarande av vegetation. Därigenom går det dock inte att förhindra den förmodade negativa inverkan som förekomsten och brukandet av vägen har.
37. De besiktningsåtgärder som nämns i detta sammanhang kan säkert utgöra en nödvändig del av ett koncept för minimering av och kompensation för skador. Men tagna för sig kan inte heller de förhindra skadorna.
38. Kommissionen har därför med rätta utgått från att denna del av motorvägen inte borde ha godkänts enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet, utan på sin höjd enligt artikel 6.4.
B – Avsaknaden av alternativ
39. Enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet kan ett projekt genomföras trots en negativ bedömning av konsekvenserna, ifall det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, och en alternativ lösning saknas. I detta fall skall medlemsstaterna vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.
40. Parterna tvistar härvid varken om huruvida motorvägsbygget (i sin helhet) var nödvändigt av tvingande orsaker eller om de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Kommissionen har dock kritiserat Portugal för att genom motorvägsbygget ha påverkat det särskilda skyddsområdet Castro Verde på ett betydande sätt, trots att det fanns alternativ till den valda sträckningen.
41. Beviljandet av ett projekt enligt artikel 6.4 första meningen i livsmiljödirektivet är ett undantag från den allmänna principen i artikel 6.3 andra meningen, enligt vilken ett projekt enbart får beviljas om det kan fastställas att ett skyddat område inte kommer att ta skada. Såsom kommissionen också har gjort gällande åligger det därför den som åberopar detta undantag att visa att kraven enligt undantagsbestämmelserna har beaktats.(26) Följaktligen måste inte kommissionen, till skillnad från den portugisiska regeringens uppfattning, ange någon alternativ sträckning utan den behöver endast framställa rimliga tvivel(27) på att Portugal har beaktat kraven i artikel 6.4.
42. Enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet skall projekt endast tillåtas om det saknas alternativ. Genom denna förutsättning för projekttillstånd skall det förhindras att skyddade områden påverkas negativt, även om målen med projektet skulle kunna uppnås på ett sätt som påverkar skyddsområdet mindre eller inte alls.(28) Avsaknaden av alternativa lösningar motsvarar i så måtto ett steg i konsekvensbedömningen, enligt vilket det minst negativa alternativet skall väljas om det finns flera lämpliga valmöjligheter.(29)
43. Det kan vidare inte fastställas att det saknas alternativ om endast ett fåtal alternativ har prövats utan endast efter det att samtliga
alternativ har uteslutits. Kraven på att utesluta alternativen ökar i den mån dessa är lämpliga i syfte att uppnå målen för projektet utan att leda till uppenbart – utan rimliga tvivel – oproportionerlig skada.
44. Vid ett snävare urval måste inte nödvändigtvis det alternativ väljas som har en mindre kraftig inverkan på det berörda området.(30) Snarare krävs det vid urvalet en avvägning mellan den negativa inverkan på det särskilda skyddsområdet och de vid tillfället relevanta tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse.
45. Att det är nödvändigt att göra en avvägning framgår särskilt av begreppet ”väsentligt” men också av ordet ”tvingande”. Orsaker som har ett allmänintresse kan bara anses som tvingande och därigenom mer väsentliga än skyddet av området om dessa tillskrivs större vikt. Också detta har sin motsvarighet i prövningen av proportionalitet, eftersom de nackdelar som uppkommer måste stå i proportion till de eftersträvade målen.(31)
46. Avgörande är därför om de tvingande orsakerna som har ett väsentligt allmänintresse kräver att just detta
alternativ genomförs eller om dessa också kan tillgodoses genom ett annat alternativ som i mindre grad påverkar det särskilda skyddsområdet negativt.(32) Denna jämförelse förutsätter att de olika alternativen i det snävare urvalet har undersökts enligt jämförbara vetenskapliga kriterier när det gäller deras inverkan på det berörda området och när det gäller de vid tillfället relevanta orsakerna som har ett allmänintresse.(33)
47. De portugisiska myndigheterna har prövat och förkastat olika alternativ. Dessa alternativ utgjordes av en sträckning delvis längre österut, inne i det särskilt skyddade området, delvis längre västerut, vilket betyder att de skulle kunna ha påverkat det särskilda skyddsområdet i betydligt mindre utsträckning. Kommissionen har inte gjort några invändningar mot valet av dessa alternativ utan mot det faktum att det saknas en prövning av ytterligare alternativ i den västra delen av det särskilda skyddsområdet.
48. Under förutsättning att dessa alternativ i den västra delen av det särskilda skyddsområdet borde ha prövats och det inte kan uteslutas att ett av dessa alternativ för vägsträckningen hade varit att föredra, är kommissionens talan alltså välgrundad.
49. Portugal har i huvudsak invänt mot de av kommissionen föreslagna ytterligare alternativen till vägsträckningen i den västra delen av det särskilt skyddade området, eftersom dessa skulle kunna skada arkeologiska fyndplatser och eftersom det skulle uppstå konflikter med samhällena längs vägen IC1. Dessa argument är dock inte övertygande. Det är i högsta grad oklart om fyndplatserna i realiteten ligger i vägen för alla tänkbara sträckningar, vilken betydelse de egentligen skall tillskrivas och huruvida deras vetenskapliga värde skulle kunna ha säkerställts genom utgrävningar i god tid. Konflikter med samhällena längs väg IC1 är inte troliga, eftersom det mellan det särskilda skyddsområdets västra gräns och dessa samhällen finns tillräckligt med utrymme för en motorväg.
50. Samtliga
alternativ i den västra delen av det särskilda skyddsområdet skulle emellertid kunna uteslutas på grund av den flaskhals på cirka en och en halv kilometer som ligger mellan den konstgjorda sjön och samhället Estação de Ourique. De alternativa sträckningarna måste antingen gå i en relativt rak linje genom denna flaskhals eller böja av österut före Estação de Ourique och gå i en båge genom det särskilda skyddsområdet norr och öster om Aivados. Båda varianterna innebär uppenbara problem, men den portugisiska regeringen har inte redovisat att de undersökt dem i tillräcklig utsträckning för att utesluta de alternativa sträckningarna.
51. En sträckning mellan den konstgjorda sjön och Estação de Ourique skulle lämna det särskilda skyddsområdet opåverkat men den skulle förmodligen ha inverkan på den konstgjorda sjön, det vill säga på vattenförsörjningen, och på samhället, i form av buller, luftföroreningar och effekter av ett avskiljande. Dessutom skulle det bli nödvändigt att korsa väg IC1 på två ställen. Det framgår inte klart av den tillgängliga informationen om dessa problem skulle kunna lösas genom tekniska åtgärder.(34)
52. En vägsträcka, som passerar väster om Messejana och Conceição, för att sedan böja av åt öster och löpa förbi Aivados i en båge norr- och österut undersöktes och förkastades på grund av närheten till dessa samhällen. Huruvida liknande vägsträckningar med ett större avstånd till samhällena uteslutits på grund av högre kostnader eller trafiktekniska nackdelar har hittills inte redovisats. Det framgår härvid inte heller klart om tekniska åtgärder för att minska belastningen prövades och inte heller om en sådan vägsträckning i realiteten skulle ha påverkat det särskilda skyddsområdet i mindre utsträckning än den byggda vägen.
53. Portugal har följaktligen inte i tillräcklig utsträckning klarlagt att alla alternativ har prövats.
54. Den sammantagna prövningen av alternativ lider av att det dessutom saknas en tillräcklig beskrivning av projektets inverkan på det särskilda skyddsområdet.(35) Varken de konkreta skadorna(36) eller de åtgärder som vidtagits för att minska de skador som uppstår genom brukande av motorvägen(37) har på något påtagligt sätt prövats. På samma sätt har inte heller skadorna redovisats i förhållande till Natura 2000, och då i synnerhet beträffande skadornas inverkan på de ifrågavarande arternas bevarandestatus. Det är också oklart om man i förväg har undersökt framgångsutsikterna för de kompensationsåtgärder som skall vidtas för att säkerställa att Natura 2000 förblir sammanhängande, vilket skulle ha varit av betydelse för bedömningen av skadorna. Därför är det inte heller möjligt att ställa inverkan på det särskilda skyddsområdet i relation till de orsaker som har ett allmänintresse vilka den portugisiska regeringen har åberopat.
55. Det kan inte uteslutas att en noggrann undersökning av alla alternativ med beaktande av de ovan nämnda aspekterna skulle ha lett till att den valda sträckningen uppfyllde kraven i artike l 6.4 första meningen i livsmiljödirektivet. Storleken på det särskilda skyddsområdet i fråga och den uppenbara framgången med kompensationsåtgärderna gör att man kan förmoda att den negativa inverkan på det särskilda skyddsområdet närmast var av ringa betydelse. Man kan inte heller bortse från nackdelarna med en vägsträckning som går runt det särskilda skyddsområdet eller som inverkar mindre på det. Den portugisiska regeringen har dock inte lagt fram den nödvändiga bevisningen för att alla dessa aspekter har utretts och beaktats i avvägningen.
56. Till följd av denna närmast processuella underlåtenhet kan det konstateras att de behöriga portugisiska myndigheterna inte har prövat alla alternativ.
57. Republiken Portugal har därför åsidosatt sina förpliktelser enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet genom att genomföra ett motorvägsprojekt vars sträckning går genom det särskilda skyddsområdet Castro Verde utan att ha prövat alla alternativ till denna vägsträckning.
V – Rättegångskostnader
58. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
59. Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:
1. Republiken Portugal har åsidosatt sina förpliktelser enligt artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i dess lydelse enligt direktiv 97/62/EG av den 27 oktober 1997, genom att genomföra ett motorvägsprojekt vars sträckning går genom det särskilda skyddsområdet Castro Verde utan att ha prövat alla alternativ till denna vägsträckning.
2. Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, i dess lydelse enligt direktiv 97/62/EG av den 27 oktober 1997, EGT L 305, s. 42.
(3)
–	EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(4)
–	Beslut av det portugisiska ministerrådet nr 154/2003 av den 4 september 2003, hhtp://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf
(5) –	Dom av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike (Basses Corbières), (REG 2000, s. I-10799), punkterna 47 och 57; se även mitt förslag till avgörande av den 27 oktober 2005 i mål C-209/04, kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried), (REG 2004, s. I-0000), punkt 46 och följande punkter.
(6)
–	Domen i målet Basses Corbières (ovan fotnot 5), punkt 50 och följande punkter samt punkt 56 och, med viss försiktighet, dom av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (REG 1996, s. I-3805), punkt 37.
(7)
–	Se till exempel dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna (REG 1982, s. I-1791), punkt 6, av den 6 november 2003 i mål C-434/01, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2003, s. I-13239), punkt 21, och av den 29 april 2004 i mål C‑194/01, kommissionen mot Österrike (REG 2004, s. I-4579), punkt 34.
(8)
–	Se dom av den 28 februari 1991 i mål C-57/89, kommissionen mot Tyskland (Leybucht) (REG 1991, s. I-883), punkt 20.
(9)
–	Se domen i målet Leybucht (ovan fotnot 8), punkt 20 och följande punkt, och dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (Santoña-Sümpfe) (REG 1993, s. I-4221), punkt 36, i vilka domstolen har betraktat varje förlust av ytor som en avsevärt negativ inverkan på ett särskilt skyddsområde.
(10)  –	Se dom av den 29 januari 2004 i mål C-209/02, kommissionen mot Österrike (Golfplatz Wörtschach) (REG 2004, s. I-1211), punkt 26, och generaladvokaten Légers förslag till avgörande av den 6 november 2003 i mål C‑209/02, kommissionen mot Österrike (REG 2004, s. I‑1211), punkt 40, enligt vilket medlemsstaten, när det vetenskapligt har påvisats att skada uppkommit, skall bevisa att de åtgärder som vidtagits för att minska skadorna är framgångsrika.
(11)
–	Dom av den 7 september 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (REG 2004, s. I-7405), punkt 53 och följande punkt.
(12)
–	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 11), punkt 59.
(13)
–	Volym II/V, s. 63 och följande sidor (sidorna 198 och följande sidor i bilagan till talan).
(14)
–	Se Cabral et al ., Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal, 1989.
(15)
–	Se Heath and Tucker, Birds in Europe, 1994.
(16)
–	Se ovan fotnot 13, s. 64 (s. 199).
(17)
–	Se ovan fotnot 13, s. 68 och följande sida (s. 203 och följande sida).
(18)
–	Birdlife International (Papazoglou m.fl.), Birds in the European Union – a status assessment, 2004, s. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html; se även Kollar, H.P., Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm.
(19)
–	Se ovan fotnot 13, s. 64 (s. 199).
(20)
–	Miljökonsekvensundersökningen innehåller framför allt inte någon bedömning av sambanden mellan enskilda effekter, till exempel en begränsning av ytan, verkan av en uppdelning av den, buller, luftföroreningar eller trafikrisker. Därmed uppfyller den inte kraven enligt livsmiljödirektivet, se domen i målet Waddenzee (ovan i fotnot 11), punkt 54. Kommissionen har dock inte kritiserat denna överträdelse.
(21)
–	Volym III/V, s. 78 (s. 222 i bilagan till talan).
(22)
–	Domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 11), punkt 59.
(23)
–	Domstolen har i domen i målet Golfplatz Wörschach (ovan fotnot 10), punkt 27, tillbakavisat liknande argument utan närmare motivering.
(24)
–	Avskiljandet av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet fastställdes uttryckligen i dom av den 14 april 2005 i mål C-441/03, kommissionen mot Nederländerna (konformitet) (REG 2005, s. I-3043), punkterna 26 och 28.
(25)
–	Se domen i målet Golfplatz Wörschach, punkt 26, och generaladvokaten Légers förslag till avgörande, punkt 40 (båda ovan fotnot 10), och mitt förslag till avgörande av den 29 januari 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (REG 2004, s. I-7405), punkt 108.
(26)
–	Se härvidlag dom av den 8 november 1979 i mål 251/78 Denkavit (REG 1979, s. I-3369), punkt 24, dom av den 12 juli 1990 i mål C-128/89, kommissionen mot Italien (REG 1990, s. I‑3239), punkt 23 om varuutbyte, dom av den 23 oktober 1997 i mål C‑157/94, kommissionen mot Nederländerna (REG 1997, s. I-5699), punkt 51 om artikel 88.2 EG och av den 28 mars 1996 i mål C-318/94, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I-1949), punkt 13, samt dom av den 10 april 2003 i de förenade målen C-20/01 och C-28/01, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I-3609), punkt 58 om offentlig upphandling. Se när det gäller artikel 6.4 mitt förslag till avgörande i målet Lauteracher Ried (ovan fotnot 5), punkt 68.
(27)
–	Domstolen har i domen i målet Waddenzee (ovan fotnot 11) i punkt 59 redan använt sig av begreppet rimliga tvivel i samband med artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet.
(28)
–	Härvid är domen i målet kommissionen mot Nederländerna (konformitet) (ovan fotnot 24), punkt 27, enligt vilken omständigheten ”att det saknas alternativa lösningar och att det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse,” skall ”ge medlemsstaten möjlighet att vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder”, vilseledande.
(29)
–	Dom av den 10 mars 2005 i de förenade målen C-96/03 och C-97/03, Tempelman och van Schaijk (REG 2005, s. I-1895), punkt 47, av den 3 juli 2003 i mål C-220/01, Lennox (REG 2003, s. I-7091), punkt 76, av den 12 juni 2003 i mål C-112/00, Schmidberger (REG 2003, s. I-5659), punkt 79, av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C‑122/00, Omega Air m.fl. (REG 2002, s. I-2569), punkt 62, och av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkt 81, samt mitt förslag till avgörande i målet Waddenzee (ovan fotnot 25), punkt 106.
(30)
–	Så skulle man dock kunna tolka kommissionen i dess riktlinjer Natura 2000 – förvaltningen av områden, förarbetena till artikel 6 i habitatdirektivet 92/43/EEG, Luxemburg 2000, s. 47 och följande sida.
(31)
–	Se rättspraxis (ovan fotnot 29).
(32)
–	Se mitt förslag till avgörande i målet Lauteracher (ovan fotnot 5), punkt 72, och dom av den 9 juni 2005 i mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket (konformitet) (REG 2005, s. I-0000), punkt 46.
(33)
–	Se mitt förslag till avgörande av den 3 februari 2005 i mål C-441/03, kommissionen mot Nederländerna (konformitet) (REG 2005, s. I-3043), punkt 15.
(34)
–	Till exempel bullerskydd, bygge i ett ”trågläge”, särskild hantering av avloppsvatten, etcetera.
(35)
–	Se mitt förslag till avgörande i målet Lauteracher Ried (ovan fotnot 5), punkt 74.
(36)
–	Se ovan punkt 25 och följande punkter.
(37)
–	Till exempel korsningmöjligheter och stängsel för att undvika kollisioner.