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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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1 Nel presente procedimento il Landessozialgericht fuer das Saarland ha proposto una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull'interpretazione di talune disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1408/71 [nella versione codificata dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 2001/83 (1)] relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità.
2 La ricorrente nella causa principale, la signora Claudine Delavant, è una cittadina francese che esercita la propria attività lavorativa in Francia, paese nel quale è iscritta ad un regime di assicurazione malattia (la Caisse Primaire d'Assurance Maladie di Metz). La signora Delavant è coniugata con un cittadino tedesco e risiede con il marito ed i loro due figli a Saarbruecken. Il coniuge della ricorrente lavora in Germania ed è iscritto ad un'assicurazione malattia privata. Ai sensi della normativa tedesca egli non rientra nel regime obbligatorio di assicurazione contro le malattie in quanto il suo reddito mensile è superiore a 1/12 di un ammontare stabilito per legge (la cosiddetta «retribuzione massima annua»).
3 L'Allgemeine Ortskrankenkasse fuer das Saarland, convenuta nella causa principale, è una cassa tedesca di assicurazione contro le malattie.
4 Nel 1989 uno dei figli della signora Delavant veniva ricoverato presso l'ospedale della Croce rossa a Saarbruecken. La signora Delavant chiedeva alla convenuta il rimborso delle spese sostenute in occasione di tale ricovero. Dopo un iniziale rifiuto, l'istituzione decideva, in sede di reclamo, di accogliere la detta richiesta negando tuttavia il rilascio di una dichiarazione attestante che la signora Delavant ed i suoi familiari avevano diritto ad ottenere prestazioni in natura (vale a dire cure mediche, ricoveri in ospedali, medicine, ecc.) come se la signora Delavant fosse iscritta all'istituzione convenuta e indipendentemente dal reddito suo o del coniuge. Avverso tale rifiuto la signora Delavant adiva innanzi tutto il Sozialgericht fuer das Saarland, il quale respingeva la sua domanda, e si appellava successivamente al Landessozialgericht fuer das Saarland.
5 L'appello interposto dalla signora Delavant era fondato sull'art. 19, n. 1, lett. a), e n. 2, del regolamento n. 1408/71. L'art. 19 così dispone:
«1. Il lavoratore subordinato o autonomo che risiede nel territorio di uno Stato membro che non sia lo Stato competente e che soddisfa alle condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente per aver diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall'art. 18, beneficia nello Stato in cui risiede:
a) delle prestazioni in natura erogate per conto dell'istituzione competente dall'istituzione del luogo di residenza, secondo le disposizioni della legislazione che essa applica, come se fosse ad essa iscritto;
b) delle prestazioni in danaro erogate dall'istituzione competente in base alle disposizioni della legislazione che essa applica. Tuttavia, previo accordo tra l'istituzione competente e l'istituzione del luogo di residenza, le prestazioni possono essere erogate anche da quest'ultima istituzione per conto della prima, secondo le disposizioni della legislazione dello Stato competente.
2. Le disposizioni del paragrafo 1 sono applicabili per analogia ai familiari che risiedono nel territorio di uno Stato membro diverso dallo Stato competente, a condizione che essi non abbiano diritto a dette prestazioni in virtù della legislazione dello Stato nel cui territorio risiedono.
Qualora i familiari risiedano sul territorio di uno Stato membro, secondo la cui legislazione il diritto alle prestazioni in natura non è subordinato a condizioni di assicurazione o d'occupazione, si presume che le prestazioni in natura siano loro corrisposte per conto dell'istituzione alla quale il lavoratore subordinato e autonomo è iscritto, salvo il caso in cui il coniuge o la persona che ha cura dei figli eserciti un'attività professionale nel territorio di detto Stato membro.»
6 Secondo la signora Delavant l'art. 19, n. 2, implica che il diritto alle prestazioni in natura erogate dalla convenuta per conto dell'ente assicurativo francese spetta non soltanto ad essa ma anche ai suoi figli. La convenuta sostiene invece che mentre è tenuta a concedere alla signora Delavant, a norma dell'art. 19, n. 1, lett. a), prestazioni in natura per conto dell'ente assicurativo francese, come se fosse assicurata presso la convenuta stessa, non è tenuta invece ad erogare tali prestazioni a favore dei figli dell'interessata in forza dell'art. 19, n. 2. A sostegno della decisione di non concedere prestazioni in natura ai figli della ricorrente, la convenuta richiama l'art. 10, n. 3, del capo V del Sozialgesetzbuch (codice tedesco della previdenza sociale). Ai sensi di tale disposizione (in prosieguo: l'«art. 10, n. 3, del SGB V»), i figli delle persone iscritte ad un regime di assicurazione malattia non sono coperti dall'assicurazione qualora il coniuge dell'assicurato, che abbia un vincolo di parentela con i figli di quest'ultimo, non sia personalmente iscritto ad un regime obbligatorio di assicurazione contro le malattie e abbia un reddito mensile complessivo superiore a 1/12 della retribuzione massima annua e più elevato, di norma, del reddito dell'iscritto. Il marito della signora Delavant, che è il padre dei figli di quest'ultima, non è iscritto ad un regime obbligatorio di assicurazione malattia ed ha un reddito superiore al limite massimo sopra menzionato e di norma più elevato del reddito della signora Delavant.
7 Il Landessozialgericht fuer das Saarland chiede alla Corte di pronunciarsi sulla seguente questione:
«Se gli artt. 1, lett. f), sub i), 2, n. 1, 3, n. 1, 19, n. 1, lett. a) e n. 2, e 20 del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, stabiliscano un principio in base al quale sia vietato ad uno Stato membro subordinare l'accesso ad un regime di assicurazione sociale da parte dei figli di una lavoratrice frontaliera assicurata in un altro Stato membro all'ammontare del reddito del coniuge della lavoratrice, oltre che a requisiti relativi alla situazione personale dei detti figli».
8 L'art. 19 del regolamento n. 1408/71 è stato precedentemente citato. Per maggiore completezza, è opportuno precisare il contenuto delle altre disposizioni menzionate nel quesito. L'art. 1, lett. f), sub i) così definisce il termine «familiare»:
«il termine "familiare" designa qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazioni sono erogate o, nei casi di cui all'articolo 22, paragrafo 1, lettera a), e all'articolo 31, dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio essa risiede; tuttavia, se tali legislazioni considerano familiare soltanto una persona che convive con il lavoratore subordinato o autonomo ove la persona in questione sia prevalentemente a carico di quest'ultimo si considererà soddisfatta tale condizione. Qualora la legislazione di uno Stato membro concernente le prestazioni in natura di malattia o di maternità non permetta di identificare i familiari tra le altre persone alle quali essa si applica, il termine "familiare" è inteso secondo la definizione di cui all'allegato I».
9 Ai sensi dell'art. 2, n. 1,
«Il presente regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti».
10 Ai sensi dell'art. 3, n. 1,
«Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento.»
11 L'art. 20 così dispone:
«Il lavoratore frontaliero può ottenere le prestazioni anche nel territorio dello Stato competente. Tali prestazioni sono erogate dall'istituzione competente secondo le disposizioni della legislazione di detto Stato, come se l'interessato vi risiedesse.
I familiari possono beneficiare delle prestazioni alle stesse condizioni; tuttavia, salvo casi d'urgenza, il beneficio di queste prestazioni è subordinato ad un accordo fra gli Stati interessati o fra le autorità competenti di tali Stati, oppure, in mancanza, all'autorizzazione preventiva dell'istituzione competente».
12 Nelle loro osservazioni scritte, la Commissione ed i governi del Belgio, della Francia, della Germania e dei Paesi Bassi, concordano tutti nel ritenere che le disposizioni del regolamento n. 1408/71, applicabili al caso di specie, non stabiliscono il principio cui fa riferimento la questione sottoposta. Essi sono tutti giunti a tale conclusione basandosi sull'interpretazione del termine «familiare» di cui all'art. 19, n. 2, del regolamento. Viene dagli stessi sottolineato che ai sensi dell'art. 1, lett. f), sub i) del regolamento, il termine «familiare» indica «qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazioni sono erogate (...)». Secondo loro, nelle circostanze del caso di specie, è il diritto tedesco che deve determinare quali siano i soggetti che compongono il nucleo familiare nonché coloro che hanno diritto alle prestazioni in natura in Germania in forza dell'art. 19, n. 1, lett. a), del regolamento, per effetto dell'applicazione per analogia di tale norma disposta dall'art. 19, n. 2. A loro parere, non vi è alcun elemento nel diritto comunitario né, in particolare, nel regolamento n. 1408/71, che possa impedire alla normativa tedesca di precludere ai figli della signora Delavant il diritto alle prestazioni in natura qualora il coniuge di quest'ultima, padre dei soggetti interessati, non sia iscritto ad un regime obbligatorio di assicurazione contro le malattie in Germania e abbia un reddito mensile che supera un certo limite e sia di norma più elevato del reddito della signora Delavant.
13 Pur condividendo le conclusioni esposte dalla Commissione e dai governi del Belgio, della Francia, della Germania e dei Paesi Bassi, non mi pare corretto l'approccio da essi seguito per giungere a tale risultato.
14 Nel caso di specie, i soggetti interessati sono figli della signora Delavant e vivono con la madre ed il padre nella casa di famiglia a Saarbruecken. All'epoca dei fatti essi avevano rispettivamente 11 e 9 anni. Essi dovrebbero evidentemente essere considerati come familiari della signora Delavant, indipendentemente dal sistema normativo applicabile. Infatti, l'art. 10, n. 3 del SGB V non sembra implicare che i figli della signora Delavant non siano suoi familiari ma soltanto che, nelle circostanze del caso di specie, essi non hanno diritto ad una copertura assicurativa per effetto dell'iscrizione della madre ad una cassa malattia. L'interpretazione suggerita dalla Commissione e dai quattro governi sopra indicati equivale sostanzialmente ad affermare che, con il termine «familiare» di cui agli artt. 1, lett. f), sub i) e 19, n. 2, del regolamento, si intendono i «familiari che hanno diritto in quanto tali alle prestazioni previdenziali». E' possibile che un'interpretazione siffatta del termine in esame dia risultati ragionevoli, se applicata al caso di specie. Non vi è tuttavia alcuna garanzia che essa porti ad un risultato ragionevole in ogni fattispecie (soprattutto se si considera che lo stesso termine viene utilizzato in diverse altre disposizioni del regolamento n. 1408/71) ed è comunque soggetta ad un'obiezione fondamentale, ossia che non riflette il significato naturale del termine «familiare». Se gli autori del regolamento intendevano avvalersi di un'espressione che avesse quello specifico contenuto, avrebbero senz'altro scelto termini più appropriati a quel fine rispetto ad una formulazione così generica come il termine «familiare».
15 Anziché fermarsi al significato di un termine, sarebbe più opportuno, a mio parere, esaminare la struttura e le finalità delle disposizioni applicabili. L'art. 19 disciplina la situazione generale del lavoratore subordinato o autonomo che risiede nel territorio di uno Stato membro diverso dallo Stato competente (vale a dire lo Stato nel quale egli è assicurato (2), di regola lo Stato in cui svolge la propria attività lavorativa). L'art. 20 disciplina una situazione concreta nell'ambito di tale fattispecie, vale a dire il caso di un lavoratore frontaliero che attraversa regolarmente una frontiera per recarsi al lavoro. Il principio generale applicabile a tutte queste situazioni è che i costi relativi alle prestazioni previdenziali, in natura o in danaro, erogate ai soggetti residenti in uno Stato membro diverso dallo Stato competente sono - com'è logico che sia - a carico dell'«istituzione competente» (vale a dire dell'ente al quale l'interessato è iscritto (3)).
16 Gli autori del regolamento hanno tuttavia riconosciuto che può accadere che un soggetto, per il quale lo Stato di residenza non coincida con quello dell'assicurazione, si trovi a dover usufruire di cure mediche nel primo Stato, poiché le probabilità che ci si ammali nel luogo di residenza o nel luogo di lavoro sono le stesse. Ai sensi dell'art. 19, n. 1, lett. a), l'istituzione del luogo di residenza del lavoratore concede a quest'ultimo prestazioni in natura «per conto dell'istituzione competente». E' importante sottolineare che le spese relative a queste prestazioni sono interamente a carico dell'istituzione presso la quale il lavoratore risulta assicurato, conformemente a quanto disposto dall'art. 36, n. 1, del regolamento. Sarebbe stato pertanto del tutto logico prevedere che l'istituzione del luogo di residenza eroghi le prestazioni in conformità con la normativa applicata dall'istituzione competente, che è quella che dovrà sostenere tutti i costi. Tuttavia, una soluzione del genere sarebbe stata di difficile attuazione poiché avrebbe avuto l'effetto di costringere gli enti previdenziali ad applicare la normativa di un altro Stato membro. E' senz'altro questa la ragione per la quale gli autori del regolamento hanno disposto invece che le prestazioni in natura siano erogate dall'istituzione del luogo di residenza, secondo le disposizioni della legislazione applicata da quell'istituzione, come se il soggetto interessato fosse ad essa iscritto. Il vantaggio pratico, del tutto evidente, di questa soluzione risiede nel fatto che l'istituzione la quale eroga le prestazioni in natura agisce in conformità all'unica normativa che le è verosimilmente nota, vale a dire la propria.
17 La questione che va risolta nel caso di specie è che cosa intenda l'art. 19, n. 2, laddove parla di applicazione per analogia delle disposizioni dell'art. 19, n. 1, ai familiari che risiedono nel territorio di uno Stato membro diverso da quello competente. Benché non sia sempre agevole ricorrere al concetto di applicazione per analogia, si può ragionevolmente ritenere che, in questo contesto, esso implichi che i familiari dell'assicurato hanno diritto a ricevere nel luogo di residenza le prestazioni in natura che avrebbero ricevuto in base alla normativa applicata dall'istituzione del luogo di residenza se l'assicurato fosse stato iscritto a quest'ultima. Nel caso di specie, ciò significa che ai figli della signora Delavant spettano in Germania le prestazioni in natura alle quali avrebbero diritto se la signora Delavant fosse essa stessa assicurata in Germania. E, come è stato già rilevato, se la signora Delavant fosse iscritta all'Allgemeine Ortskrankenkasse fuer das Saarland, i suoi figli non avrebbero diritto, in forza dell'art. 10, n. 3, del SGB V, a ricevere prestazioni in natura erogate da tale istituzione poiché il marito della signora Delavant non è personalmente iscritto ad un regime obbligatorio di assicurazione malattia ed ha un reddito che è superiore al limite massimo previsto dalla normativa tedesca e di norma più elevato di quello della signora Delavant.
18 Non vi è dubbio che la tesi formulata dalla signora Delavant potrebbe essere accolta qualora all'espressione «come se fosse ad essa iscritto» con cui si conclude l'art. 19, n. 1, lett. a) venisse attribuito, nell'applicare per analogia quella disposizione ai familiari dell'iscritto, il significato «come se i familiari fossero ad essa iscritti». Tuttavia un'interpretazione del genere appare priva di logicità. Com'è stato sottolineato nelle osservazioni scritte, se la signora Delavant lavorasse in Germania, le disposizioni dell'art. 10, n. 3, del SGB V sarebbero state senz'altro applicabili ed i suoi figli non avrebbero diritto ad una copertura assicurativa contro le malattie in Germania per effetto dell'iscrizione della madre all'istituzione convenuta. Non vi è alcun motivo per il quale essi dovrebbero aver diritto ad un'assicurazione malattia in Germania (a carico dell'istituzione francese cui è iscritta la signora Delavant) per il solo fatto che quest'ultima lavora in Francia anziché in Germania. Ciò sarebbe in contrasto con il principio generale sancito dall'art. 19, vale a dire il principio secondo cui un lavoratore che risiede in uno Stato diverso dallo Stato nel quale è assicurato ha diritto, nello Stato di residenza, al trattamento che avrebbe avuto se fosse stato assicurato in quest'ultimo Stato. Tale principio, applicato ai familiari del lavoratore, può essere interpretato soltanto nel senso che essi hanno diritto a ricevere, nello Stato di residenza, il trattamento che verrebbe loro concesso se il lavoratore fosse assicurato in quello Stato. A questo punto, va ricordato che i diritti spettanti ai familiari del lavoratore sono diritti acquisiti a titolo derivativo, vale a dire diritti che traggono la loro origine dal rapporto tra il familiare ed il soggetto assicurato, a differenza dei diritti che il familiare acquisisce a titolo principale. Sostenendo tale tesi, la signora Delavant afferma in sostanza
che, nel caso in cui i familiari del lavoratore vivano in uno Stato diverso dallo Stato nel quale il lavoratore è assicurato, essi acquisiscono automaticamente lo status di assicurato a titolo principale. Si tratta di una tesi inaccettabile poiché non tiene conto della natura non originaria dei diritti spettanti ai familiari del lavoratore.
19 Il giudice di rinvio espone numerosi motivi che lo portano a mettere in dubbio la compatibilità con il diritto comunitario dell'applicazione dell'art. 10, n. 3, al caso di specie. Esso richiama in particolare la sentenza Petroni (4), nella quale la Corte ha dichiarato che la normativa comunitaria in materia di previdenza sociale non può privare i lavoratori di benefici già spettanti agli stessi in forza delle leggi nazionali. Il giudice di rinvio osserva che l'art. 10, n. 3, del SGB V può avere l'effetto di imporre alla signora Delavant o al marito il versamento di contributi aggiuntivi perché i figli siano coperti dal regime obbligatorio tedesco di assicurazione contro le malattie, anche se in forza della normativa francese i familiari beneficiano di regola di una copertura assicurativa indipendentemente dal reddito dei genitori, a condizione tuttavia che non abbiano essi stessi un reddito. Il giudice a quo ritiene altresì che l'applicazione dell'art. 10, n. 3, del SGB V possa essere incompatibile con il principio della parità di trattamento: i contributi versati in Francia da un lavoratore frontaliero sono calcolati tenendo conto dell'eventualità che vengano concesse prestazioni in natura ai suoi familiari, eppure l'art. 20 impedisce agli stessi di beneficiare di prestazioni in natura, salvo nei casi di urgenza, a meno che le due istituzioni interessate raggiungano un accordo o che l'istituzione competente autorizzi in via preventiva la prestazione stessa; di conseguenza, un lavoratore frontaliero si trova a dover pagare di più per ottenere una copertura assicurativa per i suoi familiari rispetto ad una persona che abbia un reddito da lavoro di livello analogo percepito senza dover attraversare frontiere. Il giudice a quo fa inoltre riferimento alla possibile incertezza derivante dall'oscillazione dei cambi delle valute francese e tedesca.
20 Nessuna di queste considerazioni incide, a mio parere, sulla soluzione della questione sottoposta. Le disposizioni del regolamento n. 1408/71, applicabili al caso di specie, non privano la signora Delavant o i suoi figli di un vantaggio di cui potrebbero beneficiare in base alla sola normativa tedesca. Né può considerarsi di per sé errato il principio secondo cui le persone che hanno un reddito superiore ad un determinato importo debbano versare contributi aggiuntivi per ottenere una copertura assicurativa contro le malattie a beneficio dei figli. Il fatto che tale questione sia disciplinata in modo diverso in un altro Stato membro è del tutto irrilevante poiché il regolamento n. 1408/71 non persegue l'obiettivo di armonizzare la normativa in materia di previdenza sociale ma soltanto quello di coordinare i regimi di previdenza sociale degli Stati membri.
21 Per quanto riguarda invece le oscillazioni dei cambi, non vi è dubbio che il diritto dei figli della signora Delavant a ricevere prestazioni in natura in Germania potrebbe variare periodicamente per effetto di fattori monetari, poiché il reddito della stessa potrebbe superare in alcuni momenti quello del marito. Quest'incertezza non è comunque di natura diversa da quella che può derivare da altri fattori che incidono sul livello di reddito di una coppia, come ad esempio una promozione o le ore di lavoro straordinario. Si deve inoltre ricordare che, ai sensi dell'art. 10, n. 3 del SGB V, i figli di un soggetto iscritto ad una cassa malattia perdono il diritto alle prestazioni in natura soltanto se il reddito del coniuge dell'iscritto è di norma superiore a quello dell'iscritto stesso. Questo elemento sembrerebbe precludere la possibilità di una decadenza dal diritto alle prestazioni per effetto di fluttuazioni monetarie a breve termine.
22 La questione sottoposta richiama l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71, nel quale si enuncia il principio del diritto al «trattamento nazionale» per le persone cui si applica tale regolamento e che risiedono nel territorio di uno Stato membro. Tale principio non viene infranto dall'art. 10, n. 3 del SGB V, che non introduce alcuna discriminazione in base alla nazionalità, né esplicitamente né in altro modo. E' sufficiente osservare che la signora Delavant viene trattata esattamente come un cittadino tedesco che si trovi nella medesima situazione.
23 E' vero tuttavia che l'art. 20 del regolamento sembra contrastare prima facie con il principio stabilito dalla sentenza Petroni, nei limiti in cui impedisce ai figli della signora Delavant di ricevere prestazioni alle quali avrebbero avuto diritto ai sensi della normativa francese. La Commissione ha affermato che in base alla sola normativa vigente in Francia essi non avrebbero potuto beneficiare di queste prestazioni in Francia pur essendo residenti in Germania. In ogni caso, non è questo il punto controverso nell'ambito del presente procedimento, che riguarda esclusivamente la legittimità della prassi seguita da un ente previdenziale in Germania.
Conclusioni
24 Di conseguenza, ritengo che la questione sottoposta alla Corte dal Landessozialgericht fuer das Saarland vada risolta nel modo seguente:
Gli artt. 1, lett. f), sub i), 19, n. 1, lett. a), e 20 del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità non ostano a che uno Stato membro subordini l'accesso ad un regime di assicurazione sociale in quello Stato da parte dei figli di una lavoratrice frontaliera assicurata in un altro Stato membro all'ammontare del reddito del coniuge di tale lavoratrice, oltre che ad alcuni requisiti relativi alla situazione personale dei detti figli.LOM
(1) - GU 1983 L 230, pag. 6. Per la versione coordinata del regolamento, v. GU 1992 C 235, pag. 1).
(2) - V. art. 1, lett. o) e g), del regolamento n. 1408/71
(3) - V. art. 1, lett. o), del regolamento n. 1408/71
(4) - Sentenza della Corte 21 ottobre 1975, causa 24/75, Petroni/ONPTS, Racc. pag. 1149