61990CC0190_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. A Comissão considera que o Reino dos Países Baixos não garantiu plenamente a transposição correcta da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais (1). Em consequência, a Comissão propôs contra os Países Baixos uma acção nos termos do artigo 169. do Tratado, com vista a obter a declaração da alegada infracção.
2. A directiva visa as actividades industriais que comportam a utilização ou a armazenagem de substâncias perigosas. Em tais estabelecimentos, um acidente pode ter consequências imprevisíveis e muito graves, não apenas para os que estão empregados nos estabelecimentos em questão, mas também para as pessoas e para o ambiente exterior ao estabelecimento. No preâmbulo da directiva indica-se que tais acidentes já ocorreram na Comunidade. Isto refere-se principalmente, sem dúvida, ao terrível acidente devido às emanações de dioxina provenientes de uma empresa da aldeia italiana de Seveso (2). Aliás, a directiva é designada em linguagem corrente como a "directiva Seveso". A directiva tem como objectivo, por um lado, evitar os acidentes graves em tais estabelecimentos e, por outro, limitar as suas consequências para o homem e para o ambiente (3).
3. Nos termos do artigo 20., n.
1, a directiva devia ser transposta pelos Estados-membros o mais tardar até 8 de Janeiro de 1984 (4).
O Reino dos Países Baixos reconheceu que a transposição da directiva para direito neerlandês tinha colocado problemas. Isso ficou a dever-se ao facto de ser tecnicamente difícil introduzir a directiva na legislação neerlandesa, muito vasta em matéria de ambiente. O Reino dos Países Baixos reconhece também que a directiva, em certa medida, foi implementada tardiamente. Todavia, considera que a directiva foi na realidade aplicada de forma definitiva mediante a adopção de dois decretos reais em 1988.
A Comissão considera, pelo contrário, que mesmo após estes decretos a legislação neerlandesa não contém uma transposição correcta da directiva em todos os pontos. Estas questões foram discutidas em pormenor entre os serviços da Comissão e as autoridades neerlandesas.
Em 1985 a Comissão encetou o procedimento administrativo prévio à propositura da acção por incumprimento perante o Tribunal de Justiça. Em 20 de Setembro de 1988, enviou ao Reino dos Países Baixos um parecer fundamentado e em 12 de Junho de 1990 propôs a acção no Tribunal de Justiça.
4. No decurso do processo no Tribunal de Justiça, a Comissão desistiu de algumas das acusações que figuravam na petição. Tal sucedeu relativamente às acusações respeitantes à transposição do artigo 5., n.
1, alínea b), e n.
3, e do artigo 10., n.
2, da directiva. Em consequência, o pedido da Comissão apenas incide sobre a transposição insuficiente dos artigos 3., 4., 5., n.
1, alínea c), terceiro travessão, 8., n.
1, e 10., n.
1, da directiva.
O Governo neerlandês, no decurso do processo no Tribunal de Justiça, reconheceu que os artigos 8., n.
1, e 10., n. 1, não foram correctamente transpostos. O Governo esclareceu que foram apresentados os projectos de lei necessários para efectuar esta transposição. O artigo 8., n.
1, diz respeito à obrigação dos Estados-membros providenciarem no sentido de informar adequadamente as pessoas susceptíveis de serem afectadas por um acidente grave, nomeadamente no que diz respeito às medidas de segurança das empresas e o artigo 10., n.
1, comporta para os Estados-membros a obrigação de providenciarem para que o industrial informe as autoridades competentes da ocorrência de um acidente e, além disso, comunique às autoridades determinadas informações.
Em consequência, o litígio entre as partes apenas diz respeito à questão de saber se os artigos 3., 4. e 5., n. 1, alínea c), terceiro travessão, da directiva foram correctamente transpostos nos Países Baixos.
5. Não nego que o processo me coloca alguns problemas. Não propriamente pelo facto de o acórdão vir a ter consequências apreciáveis na ordem jurídica dos Países Baixos. Na realidade, há uma unanimidade entre as partes no sentido de considerar que a questão fundamental neste caso é saber em que medida será necessário ou oportuno exigir de um Estado-membro uma transposição inteiramente precisa e exacta da directiva, quando é certo que os objectivos que se pretendem atingir pela implementação da directiva já constam de uma legislação existente e muito detalhada em matéria de segurança no local de trabalho e de protecção do ambiente.
A Comissão não alegou que a legislação neerlandesa, no essencial, não procure atingir e não tenha efectivamente conseguido salvaguardar os objectivos que estão na base da directiva. Pelo contrário, a Comissão é de opinião que a legislação neerlandesa não contém uma transposição completa e inteiramente precisa das normas da directiva e que tal transposição se traduzirá nalguns aperfeiçoamentos na ordem jurídica dos Países Baixos.
O Governo neerlandês observou, em meu entender com razão, que a legislação neerlandesa continha um conjunto de normas que garantia uma melhor segurança no local de trabalho e uma melhor protecção do ambiente em caso de acidente grave do que as que resultariam da mera transposição das normas da directiva.
Em qualquer circunstância, trata-se de um processo em que as considerações marginais e as questões de pormenor são decisivas. Provavelmente, trata-se também de um processo cujo resultado dependerá em certa medida da posição de princípio do Tribunal de Justiça quanto ao alcance e à natureza daquilo que pode ser exigido aos Estados-membros em matéria de transposição correcta das directivas. É significativo que, no caso em apreço, a Comissão tenha remetido para a jurisprudência que insiste sobre a necessidade de uma transposição precisa e completa das disposições de uma directiva (5), ao passo que o Governo neerlandês remete para a jurisprudência em que o Tribunal de Justiça admitiu que as directivas também podem ser implementadas através de normas existentes que criem um enquadramento jurídico suficiente para a aplicação real e efectiva da directiva no direito nacional (6).
O processo, tal como agora se apresenta, reveste uma importância prática tão modesta que se poderá questionar se o mesmo corresponde a uma utilização razoável dos recursos que podem ser aplicados na apreciação, no âmbito da ordem jurídica comunitária, da transposição correcta das directivas pelos Estados-membros. É certo que se deve reconhecer que, quanto a este aspecto, como acima foi dito, o processo só adquiriu o seu limitado alcance actual pelo facto de as próprias partes terem revelado boa vontade no decurso do processo no Tribunal de Justiça ao respeitarem reciprocamente os seus pontos de vista jurídicos. Também se deve reconhecer que os problemas jurídicos que subsistem se explicam por uma divergência real entre as partes no que respeitas às interpretações das disposições em causa da directiva e das normas da legislação neerlandesa que se alega constituírem a base de uma transposição correcta.
6. O problema principal do processo é saber se os artigos 3. e 4. da directiva foram transpostos para direito neerlandês. Não é fácil estabelecer um enquadramento adequado para uma boa compreensão do problema. Em contrapartida, é relativamente simples tomar posição sobre a questão da implementação do artigo 5., n.
1, alínea c), da directiva.
Existem algumas diferenças essenciais entre o disposto nos artigos 3. e 4., por um lado, e no artigo 5., por outro. Os artigos 3. e 4. têm um âmbito de aplicação mais amplo que o artigo 5. Os artigos 3. e 4. visam as actividades industriais tal como são definidas no artigo 1. Trata-se, grosso modo, das actividades em todas as instalações industriais onde seja ou possa ser utilizado um grande número de substâncias perigosas, enumeradas em anexo à directiva. O artigo 5., pelo contrário, apenas visa as instalações industriais onde seja ou possa ser utilizado, em quantidades determinadas mais importantes, um certo número de substâncias particularmente perigosas, enumeradas nos anexos II e III da directiva. A Comissão indicou na audiência que existem nos Países Baixos cerca de 80 empresas abrangidas pelo artigo 5.
Os artigos 3. e 4. impõem aos Estados-membros que aprovem regulamentação que contenha a obrigação geral para o industrial - isto é, nos termos do artigo 1., qualquer pessoa responsável por uma actividade industrial abrangida pela directiva - de evitar e de limitar as consequências dos acidentes graves, ao passo que o artigo 5. contém normas que impõem aos Estados-membros a instituição de um sistema administrativo no quadro do qual o industrial notificará às autoridades nacionais as actividades particularmente perigosas.
No que se refere aos artigos 3. e 4., a Comissão alega de forma geral, que a legislação neerlandesa não contém uma transposição satisfatória destas disposições no que se refere à prevenção e à limitação das consequências dos acidentes graves para o homem e para o ambiente fora dos estabelecimentos.
Em contrapartida, no que se refere ao artigo 5., a Comissão alega apenas que a legislação neerlandesa é insuficiente para implementar uma só das numerosas obrigações de informação que incumbem ao industrial por força desta disposição.
Fundamentos relativos à transposição insuficiente dos artigos 3. e 4. da directiva
7. A redacção destas duas disposições é a seguinte:
"Artigo 3.
Os Estados-membros adoptarão as disposições necessárias de modo que, para qualquer actividade industrial como definida no artigo 1., os industriais sejam obrigados a tomar todas as medidas que se imponham para prevenir os acidentes industriais graves e limitar as suas consequências no homem e no ambiente.
Artigo 4.
Os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias para que todos os industriais sejam obrigados a provarem em qualquer momento à autoridade competente, para os efeitos no disposto no artigo 7., parágrafo 2., que identificaram os riscos de acidentes graves existentes, adoptaram as medidas de segurança apropriadas e informaram, formaram e equiparam todas as pessoas que trabalham nos locais, de modo a garantir a sua segurança."
O artigo 3. contém uma descrição da obrigação que os Estados-membros devem impor na sua legislação ao industrial para evitar os acidentes graves e limitar as suas consequências. O artigo 4., sem ser exaustivo, contém certas precisões sobre o que o industrial tem obrigação de fazer. Este deve:
- identificar os riscos de acidentes graves existentes;
- adoptar as medidas de segurança apropriadas; e
- informar, formar e equipar todas as pessoas que trabalham nos locais de modo a garantir a sua segurança.
O significado autónomo do artigo 4. reside, por outro lado, no facto de o industrial ter de provar a qualquer momento às autoridades competentes dos Estados-membros que adoptou todas as medidas acima mencionadas.
8. Em primeiro lugar, tomarei posição sobre a questão de saber se a legislação neerlandesa contém regras suficientes no que se refere ao cumprimento da obrigação geral de evitar os acidente graves e de limitar as suas consequências, que incumbe ao industrial, nos termos do artigo 3.
A Comissão admitiu que as obrigações da directiva quanto a este ponto se mostram satisfeitas no que se refere ao domínio abrangido no direito neerlandês pela lei relativa às condições de trabalho (7). A Comissão considera, em contrapartida, que a legislação neerlandesa não é suficiente no que se refere à protecção do ambiente fora da empresa.
9. Na minha opinião, importa salientar, em primeiro lugar, que é indiscutível que o objectivo fundamental da directiva, ou seja, a adopção de medidas reais e eficazes para evitar os acidentes graves e limitar as suas consequências, também é prosseguido pela legislação neerlandesa. Assim, é alegado pelo Governo neerlandês e admitido pela Comissão que o domínio abrangido pela directiva também é objecto das disposições da lei neerlandesa relativa aos estabelecimentos incómodos, insalubres ou perigosos (Hinderwet) (8). A Hinderwet institui um sistema geral por força do qual as empresas em que são utilizadas e armazenadas substâncias perigosas só são legais se tiverem sido efectivamente autorizadas pelas autoridades neerlandesas, em conformidade com o artigo 2. da Hinderwet. Resulta do artigo 17. da Hinderwet que tal autorização não é concedida se não estiver garantido que foram adoptadas as medidas necessárias para evitar e limitar os perigos e os riscos para os locais próximos. As autoridades só podem conceder a autorização se esta condição fundamental estiver preenchida. Se necessário, as autoridades podem fazer depender a autorização de condições indicadas com precisão.
10. A Comissão baseia a sua crítica das disposições neerlandesas face às exigências da directiva nos argumentos seguintes:
- em primeiro lugar, a Comissão não considera que as disposições neerlandesas existentes garantam com suficiente certeza, em todos os casos, que as empresas tenham tomado as medidas necessárias;
- em segundo lugar, a Comissão alega que as disposições neerlandesas são contrárias à directiva, pois são as autoridades e não o próprio industrial quem tem a responsabilidade de "tomar todas as medidas que se imponham" aplicáveis à empresa, e
- em terceiro lugar, a Comissão sustenta que as disposições neerlandesas não garantem que, como resulta da directiva, o industrial tenha a obrigação de, "em qualquer momento", zelar para que as medidas de segurança em vigor sejam alteradas quando a evolução o torne necessário.
O Governo neerlandês
- tentou, em primeiro lugar, demonstrar que o sistema neerlandês existente permitiu efectivamente, graças um grande número de leis, estabelecer um nível de protecção superior àquele cuja implementação a directiva exige;
- alegou, em segundo lugar, que existe na prática, na lei neerlandesa relativa às substâncias perigosas para o ambiente (9), uma obrigação do industrial que corresponde à do artigo 3. da directiva; e
- alegou, em terceiro lugar, que o sistema de autorizações previsto na Hinderwet (artigos 2. e 17. ) deve ser considerado como suficiente para implementar o artigo 3. da directiva.
11. O Governo neerlandês chamou a atenção para um importante complexo de normas que figuram em leis especiais relativas à luta contra a poluição atmosférica, os incêndios e as catástofres (10) e que, em sua opinião, contribuem para a implementação da directiva no direito neerlandês. Em minha opinião, não há que apreciar estas leis mais detalhadamente. É certo que o Governo neerlandês tem razão quando sustenta que estas leis, nos domínios por elas regulados, contêm regras que contribuem realmente para evitar os acidentes graves e limitar as suas consequências. Mas também é certo que não se pode considerar que as mesmas procedem à aplicação plenamente satisfatória da directiva. Aliás, o Governo neerlandês admitiu que se trata de leis que só em certa medida cobrem os domínios abrangidos pela directiva.
12. É mais importante verificar se se pode aderir à tese do Governo neerlandês, segundo a qual se pode considerar que as disposições da lei relativa às substâncias perigosas para o ambiente contêm uma implementação suficiente. O Governo neerlandês referiu-se ao artigo 2. da lei, que dispõe:
"Qualquer pessoa que, a título profissional, produza uma substância ou uma preparação, a coloque à disposição de um terceiro, a importe ou a utilize nos Países Baixos e que saiba ou possa razoavelmente pressentir que das operações por si efectuadas pode resultar um perigo para o homem ou para o ambiente é obrigada a tomar todas as medidas que lhe podem razoavelmente ser exigidas a fim de, na medida do possível, limitar este perigo."
É patente que esta disposição impõe ao industrial uma obrigação geral que corresponde, em princípio, ao artigo 3. da directiva e que consiste em incumbi-lo genericamente de zelar para que seja evitada qualquer manipulação irresponsável de substâncias perigosas. A disposição, que aliás é acompanhada de uma sancção penal, deve assim ser considerada como um passo importante na via de uma transposição correcta do artigo 3. da directiva. Contudo, deve reconhecer-se, tal como a Comissão, que a disposição não basta, por si só, para implementar o artigo 3. A Comissão tem sem dúvida razão ao questionar se o âmbito de aplicação da disposição neerlandesa não é mais restrito do que o da disposição da directiva; em todo o caso, a verdade é que a redacção das duas disposições é tão diferente que não há suficiente certeza de que a aplicação da lei seja plenamente conforme com a directiva. Assim, a disposição não preenche as condições a que está subordinada uma transposição precisa e exacta das disposições da directiva. Aliás, é significativo que o Governo neerlandês só tenha evidenciado o significado autónomo desta disposição numa fase relativamente avançada do processo, ou seja, na sua tréplica, na qual sublinha que a disposição "contribui" para a implementação. Acresce que só na audiência o Governo afirmou que esta disposição procede a uma implementação subsidiária relativamente à que se sustentou ter sido realizada através da Hinderwet.
13. Portanto, suscita-se a questão de saber se se pode considerar que as disposições da Hinderwet procedem a uma aplicação suficiente do artigo 3.
Em minha opinião, pode-se afirmar, em boa lógica, que os objectivos prosseguidos pelas normas da directiva Seveso serão atingidos da forma mais eficaz através de um sistema nos termos do qual uma empresa industrial que manuseia e armazena substâncias perigosas só é legal se as autoridades a tiverem autorizado e no âmbito do qual tal autorização só é concedida se as autoridades verificarem, após terem procedido a averiguações, que foram tomadas medidas de segurança suficientes na empresa. O Governo neerlandês referiu que as autorizações nos termos da Hinderwet só podiam ser concedidas após ter ficado provado que foram tomadas as disposições necessárias em matéria de segurança e referiu a forma como as autoridades podiam fazer depender a autorização de um certo número de medidas de segurança.
Esta apreciação é corroborada, em minha opinião, pelo sistema de notificação previsto no artigo 5. da directiva. É manifesto que o sistema de notificação é considerado o corolário necessário do sistema de protecção que resulta da aplicação dos artigos 3. e 4. A notificação deve permitir às autoridades competentes verificar que o industrial tomou as medidas de segurança mais apropriadas (v. o artigo 7. da directiva). Como acima foi referido, o sistema de notificação só se aplica às empresas que utilizam substâncias particularmente perigosas, que são relativamente pouco numerosas. Note-se que o sistema de protecção neerlandês vai mais longe do que o exigido pela directiva:
- em primeiro lugar, por não se limitar à notificação, exigindo também uma autorização prévia, e
- em segundo lugar, por submeter a autorização qualquer empresa industrial abrangida pela directiva e não unicamente as empresas onde são utilizadas substâncias particularmente perigosas.
Talvez seja de mencionar neste contexto que o artigo 17. da directiva dispõe expressamente que a directiva não se opõe a que os Estados-membros fixem regras que garantam uma protecção do homem e do ambiente mais vasta do que a que decorre das disposições da directiva.
14. É nesta base que há que analisar se se deve aderir ao ponto de vista da Comissão segundo o qual é necessário, para respeitar a directiva, completar as normas neerlandesas existentes através de uma norma geral que imponha que o industrial tome, por sua própria iniciativa as medidas que considere necessárias para evitar os acidentes graves e limitar as suas consequências.
A questão é de saber se tal obrigação geral a cargo do industrial melhorará o nível de segurança que já foi atingido nos Países Baixos.
15. Em minha opinião, é necessário distinguir entre a situação existente no momento da criação e do início de actividade de instalações industriais abrangidas pela directiva e a situação existente após esse momento.
16. Como acima foi referido, a instalação e o início de actividade estão subordinados, nos termos dos artigos 2. e 17. da Hinderwet, à obtenção pelo industrial de uma autorização, após verificação das condições de segurança. O Governo neerlandês salientou, indubitavelmente com razão, que o processo de autorização pressupõe uma cooperação entre o industrial e as autoridades e, portanto, a colaboração activa do industrial.
A autorização pressupõe evidentemente um pedido por parte do industrial, que deve fornecer informações que permitam às autoridades pronunciar-se sobre o pedido, como estabelece o artigo 5., n.
2, da Hinderwet, segundo o qual "juntamente com o pedido de autorização devem ser apresentados os documentos indicados em diploma regulamentar". As regras detalhadas relativas ao conteúdo do pedido são estabelecidas no regulamento, o Hinderbesluit (11). Estas regras determinam, nomeadamente, que o industrial elabore um relatório sobre a segurança externa que contenha informações detalhadas sobre os problemas de segurança e as medidas tomadas pelo industrial. O relatório sobre a segurança externa, contudo, só deve ser elaborado relativamente às empresas abrangidas pelo artigo 5. da directiva, isto é, às empresas que manuseiam substâncias especialmente perigosas. Mas o Hinderbesluit exige, relativamente a todas as empresas, que o pedido contenha um certo número de informações gerais sobre a empresa, que permitam às autoridades apreciar a situação da empresa do ponto de vista da segurança. E é exacto que, nos termos do artigo 30.
b da Hinderwet, as autoridades têm o poder de exigir do industrial todas as informações necessárias para decidir se a empresa satisfaz ou não as condições de que a lei faz depender a autorização.
A autorização baseia-se nas informações do industrial quanto à segurança na empresa. Estas fazem parte integrante da fundamentação da autorização e, portanto, vinculam o industrial. A vantagem do sistema neerlandês é que as autoridades têm obrigação de apreciar se as condições de segurança na empresa são satisfatórias ou se é necessário, para evitar eficazmente os acidentes e limitar as suas consequências, impor ao industrial a adopção de medidas de segurança suplementares. Se as autoridades considerarem que é esse o caso, são obrigadas, nos termos do artigo 17., n. 1, da Hinderwet, a subordinar a autorização à implementação de tais medidas de segurança por parte do industrial.
Isto mostra, em minha opinião, que a Hinderwet contém as normas necessárias, em qualquer caso no que se refere à instalação e ao início de actividade de empresas, para que "os industriais sejam obrigados a tomar todas as medidas que se imponham para prevenir os acidentes industriais graves e limitar as suas consequências", como é exigido pelo artigo 3. da directiva e que não há qualquer vantagem, pelo menos nesta fase, em impor ao industrial uma obrigação geral autónoma, como a Comissão considera necessário.
17. É mais difícil apreciar se uma obrigação autónoma para o industrial, correspondente à prevista no artigo 3. da directiva, pode ter significado no que se refere à actualização permanente das medidas de segurança que possam ser necessárias:
- em primeiro lugar, quando ocorrem alterações na empresa que possam influir sobre os riscos de acidentes graves, e
- em segundo lugar, quando se verifica uma evolução dos conhecimentos relativos à forma de melhor evitar os acidentes graves e de limitar as suas consequências.
A Comissão observou, em particular, que a introdução no direito nacional de uma norma geral correspondente ao artigo 3. evidenciará que os industriais têm a obrigação activa de zelar permanentemente para que as medidas de segurança tomadas sejam actualizadas ao ritmo da evolução técnica. Também é decerto essencial assegurar que as medidas de segurança adoptadas num determinado momento sejam revistas sempre que tal se mostre necessário. Nos sistemas de autorização, como o sistema neerlandês, pode existir um certo risco de os industriais considerarem ter cumprido as suas obrigações em matéria de segurança quando se limitam a respeitar as condições e o conteúdo da autorização.
18. Se a Comissão tiver razão em sustentar que o artigo 3. deve ser interpretado no sentido de que contém uma obrigação autónoma para o industrial de rever permanentemente, à luz da evolução técnica, as medidas de segurança adoptadas, tal constituirá um argumento de peso a favor da tese segundo a qual o artigo 3. deve ser transposto sob forma de uma norma geral aplicável ao industrial, isto também em direito neerlandês. A Comissão referiu que a formulação geral do artigo 3. corrobora esta interpretação, que aliás é confirmada pelo facto de o artigo 4. obrigar o industrial a provar "em qualquer momento" que tomou as medidas de segurança necessárias.
19. Existem contudo outras disposições da directiva que, em minha opinião, se revelam determinantes contra tal interpretação do artigo 3. Trata-se de disposições que regulam expressamente a obrigação dos Estados-membros de providenciarem para que o industrial altere as medidas de segurança na hipótese de uma alteração da actividade industrial que possa ter implicações importantes em termos de riscos de acidentes graves e em caso de evolução dos conhecimentos técnicos relativos à segurança, incluindo os respeitantes à avaliação dos riscos.
O artigo 6. da directiva dispõe:
"Em caso de alteração de uma actividade industrial que possa ter implicações importantes nos riscos de acidentes graves, os Estados-membros adoptarão as medidas apropriadas de modo que o industrial:
- proceda a uma revisão das medidas referidas nos artigos 3. e 4. ;
- informe antecipadamente desta notificação, se necessário, as autoridades competentes referidas no artigo 7., no que diz respeitos aos elementos constantes da notificação referida no artigo 5. "
O artigo 5., n.
3, da directiva dispõe:
"A notificação referida no 1. parágrafo deve ser actualizada periodicamente, nomeadamamente de modo a ter em conta os novos conhecimentos técnicos relativos à segurança, bem como a evolução dos conhecimentos em matéria de avaliação de riscos."
Estas duas disposições, em minha opinião, devem ser entendidas no sentido de que impõem de forma exaustiva aos Estados-membros a obrigação de providenciarem pela actualização permanente das medidas de segurança tomadas. É difícil entender qual seria a razão de ser destas disposições se fosse exacta a interpretação do artigo 3. feita pela Comissão.
Desta forma, não se pode concordar com o ponto de vista da Comissão de que do artigo 3. resulta para o industrial uma obrigação autónoma de actualização. Esta questão é regulada de forma exaustiva pelos artigos 5., n.
3, e 6.
20. A legislação neerlandesa contém uma série de normas cujo objectivo é assegurar que as medidas de segurança tomadas sejam alteradas quando a evolução o torne necessário, e as partes, em certa medida, referiram essas normas durante a fase escrita e na audiência. Contudo, o Tribunal de Justiça não tem que apreciar se tais normas satisfazem as exigências da directiva. Isto pela simples razão de a Comissão não ter alegado que os artigos 5., n. 3, e 6. tinham sido transpostos de forma insuficiente para direito neerlandês (12).
Nesta base, não é possível aderir ao ponto de vista da Comissão segundo o qual o artigo 3. não foi correctamente transposto para direito neerlandês. É certo que não se encontra na legislação dos Países Baixos em matéria de protecção do homem e do ambiente fora da empresa uma norma geral que corresponda ao artigo 3., mas tal não é necessário se se considerar o facto de a legislação neerlandesa ter instituído um sistema de autorizações que serve indubitavelmente os objectivos visados pela directiva e que, graças à intervenção das autoridades, implica uma protecção maior contra os acidentes graves do que a que é exigida pela directiva.
21. Para ser completo, referirei que o Governo neerlandês alegou na contestação que a adopção de uma lei-quadro de alcance geral com o objectivo de transpor a directiva pressuporia uma reformulação profunda da legislação em vigor na matéria. Este argumento, apesar de não ter sido mais desenvolvido, despertou a minha atenção. Não se pode excluir que a instituição de uma obrigação geral para o industrial na já bastante vasta legislação neerlandesa em matéria de ambiente possa suscitar problemas de técnica legislativa. Não me parece impensável que tal norma possa causar certos problemas se tiver que ser inserida no sistema de autorizações existente e, em particular, no sistema de sanções. Em matéria de ambiente, é particularmente importante que a transposição das directivas comunitárias, excepto se tal for absolutamente necessário para realizar os objectivos da directiva, não complique as regulamentações muito vastas e complexas que existem em certos Estados-membros. A regulamentação em matéria de ambiente tem uma importância prática para grande número de empresas e a sua aplicação é em geral assegurada pelas autoridades locais, cujos recursos em pessoal podem ser limitados.
22. Revelou-se, contudo, que não havia motivos para fazer estas reflexões. O Governo neerlandês parece ter deixado de atribuir importância aos problemas de técnica legislativa acima referidos. Pelo contrário, deixou entrever que o artigo 3. da directiva seria inserido na legislação em matéria de ambiente no âmbito de uma prevista alteração desta. O Governo sublinhou que isso não seria devido ao facto de ser considerado necessário do ponto de vista jurídico, mas que seria vantajoso eliminar toda e qualquer "ambiguidade" relativa à transposição da directiva para direito neerlandês.
23. Como acima referi, partilho o ponto de vista jurídico do Governo neerlandês, mas dá-me inegavelmente uma certa tranquilidade de espírito saber que esse ponto de vista jurídico, quer o Tribunal de Justiça o subscreva ou não, não terá incidência sobre a futura configuração do direito no Reino dos Países Baixos.
24. No que se refere ao argumento da Comissão relativo à transposição insuficiente do artigo 4. da directiva, deve observar-se que a Comissão baseia uma parte importante da sua argumentação nos pontos de vista acima referidos relativos à obrigação de o industrial zelar activa e permanentemente para que sejam tomadas pela empresa as medidas de segurança necessárias. Já tratei destes pontos de vista no âmbito da análise do artigo 3., que em minha opinião constitui o enquadramento adequado. O significado autónomo do artigo 4. é que o industrial deve ser obrigado, no direito nacional, a poder provar a qualquer momento à instância nacional de fiscalização que tomou as medidas de segurança necessárias. A obrigação de informação ou, se se quiser, a obrigação de prova é uma obrigação que incumbe ao industrial em qualquer momento. Isto significa que as autoridades nacionais competentes devem poder, em qualquer momento, exigir informações sobre as medidas de segurança tomadas e que o industrial deve estar em condições de prestar essas informações quando forem pedidas.
O Governo neerlandês afirmou que a Hinderwet, nos seus artigos 30., 30. a e 30.
b, contém disposições que dão às autoridades o direito de exigir a qualquer momento informações às empresas, na medida necessária para controlar as medidas de segurança por estas tomadas. O Governo neerlandês alegou, a meu ver com razão, que tanto a letra como o espírito do artigo 30.
b da Hinderwet implicam para o industrial uma obrigação de informação permanente. O direito neerlandês contém vias legais suficientes para permitir às autoridades obter do industrial o cumprimento desta obrigação de informação.
25. Parece-me demasiado formalista exigir que, além destas disposições que permitem às autoridades competentes exigir do industrial qualquer informação útil em termos de segurança, exista para este mesmo industrial uma obrigação expressa de estar em condições de cumprir esta obrigação de informação.
Em minha opinião, as disposições da Hinderwet relativas à fiscalização são suficientes, no quadro do sistema neerlandês, para dar cumprimento à obrigação de informação que resulta do artigo 4. da directiva. Assim, proponho que este fundamento da Comissão seja igualmente julgado improcedente.
Quanto ao artigo 5., n.
1, alínea c), da directiva
26. Como foi referido, o artigo 5. obriga o industrial a proceder à notificação às autoridades nacionais competentes das actividades industriais em que sejam ou possam ser utilizadas substâncias particularmente perigosas. O artigo 5. enumera de forma detalhada as informações que a notificação deve conter. Nos termos do n.
1, alínea c), terceiro travessão, a notificação deve conter, no âmbito das "informações respeitantes a eventuais situações de acidente grave":
"o nome da pessoa e dos seus substitutos ou a instância qualificada responsáveis pela segurança e com poderes para implementar os planos de emergência e alertar as autoridades competentes especificadas no artigo 7. ".
27. Este ponto do pedido implica uma tomada de posição sobre dois problemas.
28. O primeiro diz respeito a uma questão de interpretação da disposição da directiva. O Governo neerlandês alega que a pessoa cujo nome deve ser indicado na notificação é a pessoa que é responsável de direito pela segurança na empresa, que na prática é o próprio industrial. O Governo neerlandês observa que resulta da regulamentação neerlandesa que o nome desta pessoa deve sempre resultar do pedido de autorização.
A Comissão alega que o Governo neerlandês interpreta erradamente a disposição da directiva, a qual, na opinião da Comissão, implica a indicação do nome da pessoa que é responsável de facto, no seio da empresa, pela segurança. Parece-me que a interpretação da Comissão é correcta, quer em termos de redacção, quer da finalidade da disposição. Egixir expressamente a indicação do nome do responsável de direito, isto é, o industrial, não faz muito sentido, pois é o próprio industrial quem tem a obrigação de proceder à notificação, pelo que, a partir desse momento, as autoridades já conhecem o seu nome. Acresce que a disposição exige a indicação do nome da pessoa "que é (responsável) pela segurança e (com poderes) para implementar os planos de emergência...". Não é lógico designar aquele que é responsável de direito pela empresa como uma pessoa que "tem poderes" para implementar os planos de emergência. Por outro lado, a finalidade da disposição deve ser identificar a ou as pessoas que, na prática, são especificamente responsáveis pelas medidas de segurança e que têm os conhecimentos específicos relativos a essas medidas.
29. Contudo, o Governo neerlandês alega, em segundo lugar e a título subsidiário, que a disposição, mesmo interpretada como sustenta a Comissão, está suficientemente implementada no direito neerlandês. O Governo observa que o relatório sobre a segurança interna, que a empresa é obrigada a fornecer às autoridades juntamente com o pedido de autorização de uma actividade industrial, deve mencionar o responsável de facto pela segurança na empresa. É certo que isto não resulta expressamente de disposições imperativas da legislação neerlandesa, mas vem prescrito num manual especial, o Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, redigido pelas autoridades neerlandesas para servir de guia às pessoas incumbidas de elaborar o relatório sobre a segurança. O Governo remete para o ponto 3.3 deste manual, que prevê nomeadamente que o relatório deve conter: "... uma descrição das responsabilidades e das tarefas que incumbem aos serviços, aos órgãos e às pessoas relacionados com a segurança...", e que prevê ainda que "para alargar/aprofundar a compreensão da situação em matéria de segurança e aumentar assim a utilidade do relatório, pode ser necessário descrever a forma como a política em matéria de segurança é implementada na empresa e como os serviços, os órgãos e as pessoas competentes em matéria de segurança exercem essas competências". Em minha opinião, estas prescrições não garantem com suficiente certeza que sejam respeitadas as exigências do artigo 5., n.
1, alínea c), terceiro travessão, e, portanto, não constituem uma transposição suficientemente precisa das exigências da directiva. Nesta base, considero que deve ser julgada procedente esta parte do pedido da Comissão.
30. Em consequência, não há que apreciar a questão de saber se será eventualmente de admitir que as prescrições do acima referido manual constituem a base de uma transposição correcta da directiva, conforme à jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual as disposições de uma directiva não podem normalmente ser transpostas mediante prescrições não vinculativas (13).
Para ser completo, referirei todavia que, como acima foi dito, a Comissão desistiu na audiência da parte do pedido relativa à transposição insuficiente do artigo 5., n.
1, alínea b), e que isso se deve, com toda a probabilidade, ao facto de a Comissão, perante as circunstâncias específicas deste domínio, ter considerado que a obrigação de informação pode ser satisfeita por meio das indicações que figuram no manual neerlandês relativas ao relatório sobre segurança interna. Isto parece-me, aliás, inteiramente defensável, se se tomar em conta a argumentação do Governo neerlandês.
31. Se o Tribunal de Justiça seguir as minhas conclusões, o Reino dos Países Baixos deverá ser condenado por não ter transposto para direito neerlandês os artigos 5., n.
1, alínea c), terceiro travessão, 8., n.
1, e 10., n.
1, havendo que ter presente, no que se refere às duas últimas disposições, que o Governo neerlandês aceitou a censura que lhe foi feita pela Comissão. Em contrapartida, há que julgar improcedente o pedido da Comissão na parte respeitante à transposição insuficiente dos artigos 3. e 4.
32. Sendo parcialmente acolhidos os pedidos de ambas as partes, cada uma delas deve ser condenada a pagar as suas próprias despesas.
Conclusão
33. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça declare que:
- ao não adoptar todas as medidas necessárias e adequadas para tornar a legislação nacional plenamente conforme com os artigos 5., n.
1, alínea c), terceiro travessão, 8., n.
1, e 10., n.
1, da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189. do Tratado CEE;
- o pedido é julgado improcedente quanto ao restante, e
- cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) JO L 230, p. 1; EE 15 F3 p. 228.
(2) Tal resulta expressamente do parecer do Parlamento de 14 de Julho de 1980 relativo à directiva (JO C 175, p. 48, 50) .
(3) V. o quinto considerando do preâmbulo da directiva.
(4) A directiva foi alterada duas vezes, a última das quais pela Directiva 88/610/CEE, de 24 de Novembro de 1988 (JO L 336, p. 14). Estas alterações não dizem respeito às disposições da directiva relevantes no caso em apreço, com excepção do artigo 8., n.
1.
(5) V., nomeadamente, o acórdão de 1 de Março de 1983, Comissão/Itália (300/81, Recueil, p. 449,), no qual se afirma no n.
10: "Com efeito, importa que cada Estado-membro dê à directiva em questão uma execução que corresponda plenamente às exigências de clareza e de certeza das situações jurídicas pretendidas pela directiva no interesse dos estabelecimentos que devem beneficiar da autorização nela prevista."
(6) V. o acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos (C-339/87, Colect., p. I-851), no qual foi afirmado no n.
6 in fine que "... a transposição para o direito interno de uma directiva não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição expressa e explícita e que se pode dar cumprimento à transposição com um contexto jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso". V. igualmente o acórdão de 1 de Outubro de 1991, Comissão/França, n.
8 (C-13/90, Colect., p. I-4327), que se refere a outros acórdãos.
(7) V. a Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), que dispõe no seu artigo 4., n.
1: "A entidade patronal zela para que, entre outros objectivos, a política geral que segue na sua empresa garanta aos trabalhadores a maior segurança possível, proteja o melhor possível a sua saúde e promova o seu bem-estar no seio da empresa ou do estabelecimento; esta política abrange os meios e as modalidades através das quais estes objectivos devem ser atingidos; comporta igualmente a definição das diversas competências que incumbem neste domínio às pessoas que trabalham para a entidade patronal e as responsabilidades que lhes cabem" (Stbl. 1990, p. 94).
(8) V. Stbl. 1981, p. 410.
(9) Wet milieugevaarlijke stoffen (Stbl. 1985, p. 639).
(10) Wet inzake luchtverontreiniging (Stbl. 1970, p. 580), Brandweerwet (Stbl. 1985, p. 87) e Rampenwet (Stbl. 1985, p. 88).
(11) V. o seu artigo 2. (Stbl. 1981, p. 660), alterado pela última vez pelo decreto real de 15 de Setembro de 1988 (Stbl. 1988, p. 433).
(12) A Comissão tinha alegado durante o procedimento administrativo que precedeu a propositura da acção que as duas disposições tinham sido transpostas de forma insuficiente. Deixou de criticar a implementação do artigo 6. antes da propositura da acção no Tribunal de Justiça e, como acima foi referido, abandonou a sua crítica à implementação do artigo 5., n.
3, na audiência.
(13) V. a última decisão do Tribunal de Justiça na matéria, o acórdão de 1 de Outubro de 1991, Comissão/França, acima referido, n.os 8 a 10, que contém referências a outros acórdãos.