62004CC0170(01)
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 30 listopada 2006 r. (
1
)
Sprawa C-170/04
Rosengren i in.
przeciwko
Riksåklagaren
„Swobodny przepływ towarów — Artykuły 28 WE, 30 WE i 31 WE —  Przepisy krajowe ustanawiające zakaz przywozu napojów alkoholowych przez jednostki — Norma dotycząca istnienia i funkcjonowania szwedzkiego monopolu w zakresie wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych — Ocena — Środek sprzeczny z art. 28 WE — Uzasadnienie względami ochrony zdrowia i życia ludzi — Kontrola proporcjonalności”
I — Wstęp
1.
Postanowieniem odsyłającym z dnia 30 marca 2004 r.  Högsta domstolen (szwedzki sąd najwyższy) skierował do Trybunału cztery pytania prejudycjalne dotyczące wykładni art. 28 WE, 30 WE i 31 WE.
2.
Zasadniczo sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy przepisy, takie jak zawarte w ustawie alkoholowej [alkohollag (1738:1994)] z dnia 16 grudnia 1994 r.  (dalej zwanej „ustawą alkoholową”), zakazujące jednostkom, na warunkach przedstawionych w postanowieniu odsyłającym, przywozu do celów prywatnych napojów alkoholowych, których sprzedaż detaliczna dokonywana jest w Szwecji w systemie monopolu, powinny być poddane ocenie w świetle art. 31 WE, dotyczącego monopoli państwowych o charakterze handlowym, czy w świetle art. 28 WE, zakazującego wszelkich ograniczeń ilościowych w przywozie i środków o charakterze równoważnym (pytanie pierwsze) oraz, w stosownym przypadku, czy tego rodzaju przepisy są niezgodne z którymkolwiek z tych artykułów (pytanie drugie, trzecie i czwarte).
3.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy jedenastoma obywatelami szwedzkimi, między innymi K. Rosengrenem, a Riksåklagaren (prokuratorem Królestwa) dotyczącym zajęcia skrzynek z winem, których przywozu dokonano drogą wysyłkową z naruszeniem ustawy alkoholowej, a które zostały zamówione częściowo na stronie internetowej duńskiego dystrybutora, a częściowo bezpośrednio u producenta hiszpańskiego.
4.
Sprawa ta została pierwotnie przydzielona trzeciej izbie Trybunału, przed którą odbyła się rozprawa w dniu 30 listopada 2005 r.
5.
Na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. rzecznik generalny Tizzano, któremu pierwotnie została przydzielona niniejsza sprawa, przedstawił swoją opinię.
6.
W opinii tej, oraz w odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu krajowego, rzecznik generalny Tizzano zaproponował przede wszystkim, aby oceny przepisów działu 4 ustawy alkoholowej, dotyczących zakazu przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, dokonywać w świetle art. 31 WE (
2
). Na poparcie tej opinii oraz w nawiązaniu do wyroku w sprawie Franzén dotyczącej szwedzkiego monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu (
3
), rzecznik generalny Tizzano uznał, że przepisów działu 4 ustawy alkoholowej nie można oddzielić od funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu (Systembolaget Aktiebolag, dalej zwanego „Systembolaget”), w zakresie, w jakim są one nierozerwalnie związane z wykonywaniem szczególnej funkcji przypisanej temu monopolowi przez ustawę alkoholową, która polega nie tylko na sprzedaży napojów alkoholowych na szwedzkim rynku, lecz również na stworzeniu jedynej i kontrolowanej możliwości zakupu tego rodzaju napojów (
4
).
7.
Co się tyczy kwestii, czy zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, przewidziany w dziale 4 ustawy alkoholowej, zgodny był z art. 31 WE — problematyka ta stanowiła przedmiot drugiego pytania sądu krajowego — rzecznik generalny Tizzano stwierdził, że tego rodzaju zgodność nie miała miejsca.
8.
W tym zakresie, dokonując oceny całego systemu ustanowionego przez ustawę alkoholową, rzecznik generalny Tizzano podkreślił, że ustawa ta uprawniała Systembolaget, na podstawie działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej w wersji obowiązującej w okresie właściwym dla okoliczności faktycznych będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, do odmowy „z ważnych powodów” realizacji składanych przez klientów specjalnych zamówień i wniosków o dokonanie przywozu napojów alkoholowych, nieznajdujących się w asortymencie monopolu sprzedaży detalicznej, nie wykluczając tym samym, że tego rodzaju uprawnienie dyskrecjonalne powierzone Systembolaget może być stosowane w sposób dyskryminujący napoje alkoholowe z innych państw członkowskich.
9.
W tych okolicznościach, jeżeli tego rodzaju uprawnienie byłoby wykonywane w sposób dyskryminujący oraz w zakresie, w jakim Królestwo Szwecji nie podniosło żadnego obiektywnego powodu uzasadniającego mniej korzystne warunki mogące wyniknąć z łącznego zastosowania do towarów z innych państw członkowskich przepisów działu 4 oraz działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej, rzecznik generalny Tizzano zaproponował, aby zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych w Szwecji uznać za niezgodny z art. 31 WE (
5
).
10.
Mając na uwadze znaczenie kwestii, czy charakter przepisów działu 4 ustawy alkoholowej pozwala na stwierdzenie, iż przepisy te można oddzielić od przepisów tej samej ustawy, ustanawiających system funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu oraz, czy oceny tych przepisów należy dokonywać w świetle art. 28 WE, czy też w świetle art. 31 WE, trzecia izba Trybunału postanowiła, w dniu 27 kwietnia 2006 r., zgodnie z art. 44 § 3 i 4 regulaminu, przekazać niniejszą sprawę Trybunałowi, który przydzielił ją ponownie wielkiej izbie.
11.
W dniu 14 czerwca 2006 r., wielka izba zarządziła ponowne otwarcie procedury ustnej oraz wyznaczyła rozprawę na dzień 19 września 2006 r.
12.
Jednocześnie wielka izba zwróciła się do stron w postępowaniu przed sądem krajowym oraz pozostałych zainteresowanych stron, wskazanych w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości, które przedstawiły uwagi pisemne przed rozprawą z dnia 30 listopada 2005 r. lub uwagi ustne na tej rozprawie, o skoncentrowanie swoich wystąpień ustnych na kwestii, czy charakter przepisów, takich jak zawarte w rozdziale 4 ustawy alkoholowej, skutkujące zakazem przywozu alkoholu do Szwecji przez jednostki, pozwala na stwierdzenie, że tego rodzaju przepisy można oddzielić od przepisów tej samej ustawy ustanawiających zasady dotyczące funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu.
13.
Koncentracja wystąpień ustnych na kwestii określonej przez Trybunał w niniejszej sprawie wynika bezpośrednio z kryterium określonego przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Franzén.
14.
W pkt. 35 i 36 tego wyroku, Trybunał orzekł bowiem, że „konieczne [było] zbadanie zasad dotyczących istnienia i funkcjonowania monopolu w świetle art. [31 WE], mającego w szczególności zastosowanie do wykonywania przez monopol krajowy o charakterze handlowym, jego wyłącznych praw” (
6
), natomiast „wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową innych przepisów ustawodawstwa krajowego, które można oddzielić od funkcjonowania monopolu, mimo że oddziałują one na ten monopol, musi zostać poddany ocenie w świetle [art. 28 WE]” (
7
).
15.
Zgodnie z postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r.  strony skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, Królestwo Szwecji, Republika Finlandii, Królestwo Norwegii, Komisja Wspólnot Europejskich oraz Urząd Nadzoru EFTA przedstawiły swoje wystąpienia ustne na rozprawie w dniu 19 września 2006 r..
16.
Trzy rządy występujące w charakterze interwenientów zasadniczo podnoszą, że normy będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie mogą być oddzielone od istnienia i funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu i muszą zatem zostać poddane ocenie, zgodnie z kryterium określonym w ww. wyroku w sprawie Franzén, w świetle art. 31 WE.
17.
Rządy te podzielają w związku z tym pogląd wyrażony przez rzecznika generalnego Tizzano w ww. opinii w odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu krajowego.
18.
Strony skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, Komisja i Urząd Nadzoru EFTA, również opierając się na ww. wyroku w sprawie Franzén, podnoszą argumenty, które diametralnie różnią się od argumentów podnoszonych przez rządy występujące w charakterze interwenientów.
19.
Uważają one, że chociaż omawiane zasady oddziałują na monopol sprzedaży detalicznej alkoholu, można je oddzielić od jego istnienia i funkcjonowania oraz w związku z tym należy je oceniać w świetle art. 28 i 30 WE. Zasadniczo ich stanowisko opiera się na założeniu zgodnie z którym od tego monopolu nie można oddzielić jedynie zasad mających szczególne zastosowanie do wykonywania przez krajowy monopol o charakterze handlowym jego wyłącznych praw. Strony te uważają, iż sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Urząd Nadzoru EFTA podnosi ponadto, po pierwsze, że wykładni art. 31 WE należy dokonywać w sposób zawężający oraz, po drugie, że szczególna funkcja monopolu jest nierozerwalnie związana z zakresem jego wyłącznych praw.
20.
W ramach niniejszej opinii, zamierzam w szczególności skupić się na pewnych uwagach podniesionych przez strony uczestniczące w rozprawie w dniu 19 września 2006 r. w przedmiocie pierwszego pytania sądu krajowego.
21.
Jak zostanie wyjaśnione w poniższej analizie tego pytania moja ocena zbieżna jest z oceną przedstawioną przede wszystkim przez rzecznika generalnego Tizzano w jego ww. opinii w niniejszej sprawie.
22.
Jednak uważam jednocześnie, że należy również sformułować kilka uwag dotyczących odpowiedzi na drugie pytanie sądu krajowego, gdyż moje podejście różni się w pewnym stopniu od argumentów przedstawionych przez rzecznika generalnego Tizzano w jego opinii w niniejszej sprawie.
23.
Biorąc pod uwagę odpowiedź, którą zamierzam zaproponować w odniesieniu do dwóch pierwszych pytań, badanie trzeciego i czwartego pytania dotyczących wykładni art. 28 i 30 WE, które zostały zadane przez sąd krajowy wyłącznie tytułem ewentualnym, nie jest według mnie konieczne.
II — Analiza prawna
A — W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
24.
W swoim pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy pyta, czy „zakaz przywozu do celów prywatnych, o którym mowa [w postanowieniu odsyłającym] może zostać uznany za element sposobu działania monopolu sprzedaży detalicznej, w związku z czym nie jest zakazany przez art. 28 WE i może być rozpatrywany wyłącznie na gruncie art. 31 WE”.
1. W przedmiocie wykładni art. 31 WE
25.
Urząd Nadzoru EFTA podnosi w swoich uwagach ustnych, że wykładni art. 31 WE, jako lex specialis stanowiącego odstępstwo od postanowień art. 28 WE należy dokonywać w sposób zawężający. Powołując się na pkt 35 ww. wyroku w sprawie Franzén, Urząd Nadzoru EFTA, popierany przez strony skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisję, wywodzi, że art. 31 WE ma zastosowanie jedynie do przepisów krajowych mających szczególne zastosowanie do wykonywania przez monopol krajowy o charakterze handlowym swoich wyłącznych praw. Według Urzędu Nadzoru EFTA, szczególna funkcja monopolu jest bowiem nierozerwalnie związana z zakresem jej wyłącznych praw.
26.
Uważam, że to stanowisko wynika ze stronniczej wykładni orzecznictwa.
27.
Po pierwsze, nawet jeżeli art. 31 WE można określić jako lex specialis (
8
), którego celem jest regulowanie krajowych monopoli o charakterze handlowym, to z tego rodzaju kwalifikacji nie wynika konieczność dokonywania zawężającej wykładni tego postanowienia.
28.
Trybunał wielokrotnie bowiem przypominał, że celem art. 31 WE jest zapewnienie przestrzegania podstawowej zasady swobodnego przepływu towarów w obrębie rynku wewnętrznego w przypadku, gdy określony produkt poddany jest, w danym państwie członkowskim, monopolowi krajowemu o charakterze handlowym (
9
). Jednakże Trybunał uściślił również, że celem art. 31 WE jest pogodzenie możliwości utrzymania przez państwa członkowskie niektórych monopoli o charakterze handlowym, jako środków do osiągnięcia celów interesu publicznego, z wymogami ustanowienia i działania wspólnego rynku (
10
). A zatem nie chodzi tutaj o postanowienie będące odstępstwem od swobodnego przepływu towarów, w odróżnieniu na przykład od art. 30 WE, w odniesieniu do którego stałe zastosowanie ma zasada dokonywania zawężającej wykładni jego postanowień.
29.
Wobec powyższego, nawet jeżeli zostanie uznane, iż art. 31 WE ma ograniczone pole zastosowania z powodu samego celu tego postanowienia, nie uważam mimo to, że wykładni jego przepisów należy dokonywać w sposób zawężający.
30.
Uważam ponadto, że nie można zaakceptować argumentu podniesionego przez strony skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, Komisję oraz Urząd Nadzoru EFTA opartego na pkt 35 ww. wyroku w sprawie Franzén, zgodnie z którym jedynie zasady dotyczące istnienia i funkcjonowania monopolu, mające szczególne zastosowanie do wykonywania przez ten monopol jego wyłącznych praw, objęte są zakresem art. 31 WE.
31.
Jak stwierdził rzecznik generalny Tizzano w pkt 38 swojej opinii w niniejszej sprawie z orzecznictwa Trybunału wynika, że kładzie on nacisk na działalności, które są „nierozerwalnie związane z wykonywaniem szczególnej funkcji” przypisanej omawianemu monopolowi (
11
). Żaden z uczestników postępowania przed Trybunałem w niniejszej sprawie nie podważył tego orzecznictwa.
32.
Należy jednakże zauważyć, że orzecznictwo Trybunału, w tym orzecznictwo powołane w pkt 35 i 36 ww. wyroku w sprawie Franzén, nie jest pozbawione pewnych niejasności dotyczących rzeczywistego zakresu pojęcia „szczególnej funkcji” monopolu. Wydaje mi się, że to właśnie z tego powodu Urząd Nadzoru EFTA zaproponował również, aby stwierdzić, iż szczególna funkcja monopolu jest nierozerwalnie związana z zakresem jego wyłącznych praw.
33.
Tego rodzaju interpretacja może być a priori przekonywująca w świetle niektórych wyroków Trybunału. W pkt 7 wyroku w sprawie Cassis de Dijon (
12
), do którego odsyła pkt 35 ww. wyroku w sprawie Franzén, Trybunał stwierdził, że art. 31 WE „pozostaje bez znaczenia dla przepisów krajowych, które nie dotyczą wykonywania przez monopol publiczny jego szczególnej funkcji, czyli prawa wyłączności […]”.
34.
Jednakże Trybunał orzekł również, że zastosowanie art. 31 WE „nie jest ograniczone do przywozów i wywozów będących bezpośrednim przedmiotem monopolu, lecz rozciąga się również na wszelkie działania związane z jego istnieniem i odziaływujące na wymianę między państwami członkowskimi określonych produktów […]” (
13
).
35.
Ponadto Trybunał dokonał oceny, w świetle art. 31 WE, monopolu o charakterze handlowym, którego szczególna funkcja dotyczyła obowiązku po stronie krajowych producentów pewnych typów alkoholi utrzymania produkcji tych alkoholi w ramach limitów rocznych kwot określanych przez organy administracji publicznej oraz dostarczaniu ich produkcji wyłącznie monopolowi, co było powiązane z obowiązkiem po stronie monopolu kupowania tych produktów po cenach ustalonych przez administrację publiczną (
14
). Trybunał dokonał zatem oceny, w świetle art. 31 WE, reguł krajowych, wykraczających stricto sensu poza wykonywanie wyłącznego prawa do zakupu alkoholu przyznanego temu monopolowi. Jak podkreślił rzecznik generalny Tizzano w pkt 41 i 42 swojej opinii w niniejszej sprawie, Trybunał przyjął podobne stanowisko w ww. wyroku w sprawie Franzén.
36.
Uważam, że sposób rozumowania wykluczający traktowanie szczególnej funkcji monopolu na równi z zakresem praw wyłącznych jest prawidłowy. Po pierwsze, to do państw członkowskich należy określenie szczególnej funkcji przypisanej monopolowi, z zastrzeżeniem kontroli Trybunału, gdyż jego wyłączne prawa są w rzeczywistości jedynie sposobem wykonywania szczególnej funkcji, która została mu przypisana. Po drugie, jeżeli szczególna funkcja monopolu zostałaby definitywnie ograniczona do zakresu wyłącznych praw monopolu, rozumowanie to sprowadzałoby się do mało zrozumiałej tautologii, gdyż oznaczałoby, że szczególna funkcja monopolu jest samym monopolem! Nie byłby wówczas zrozumiały powód, dla którego, od ponad trzydziestu lat, orzecznictwo Trybunału podkreślało pojęcie „szczególnej funkcji”, a nie po prostu pojęcia „wyłącznego prawa / wyłącznych praw”.
37.
W związku z tym, uważam, że do norm podlegających art. 31 WE należą wszelkie przepisy związane z istnieniem i funkcjonowaniem monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu z powodu ich nierozerwalnego związku z wykonywaniem szczególnej funkcji przypisanej temu monopolowi, również te przepisy, które stricto sensu nie pozostają w zakresie wyłącznych praw przyznanych temu monopolowi.
38.
Należy zatem zbadać, czy zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych spełnia kryteria wymienione w poprzednim punkcie niniejszej opinii, czyli czy, chociaż zakaz ten nie odnosi się stricto sensu do zakresu wyłącznych praw powierzonych Systembolaget, jest on nierozerwalnie związany z wykonywaniem szczególnej funkcji monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu. Jeżeli tak jest, zakaz ten będzie związany z istnieniem i funkcjonowaniem monopolu, a tym samym będzie objęty zakresem zastosowania art. 31 WE.
2. W przedmiocie zastosowania art. 31 WE do sytuacji będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym
39.
Dział 4 ustawy alkoholowej reguluje przywóz napojów alkoholowych przez jednostki do celów prywatnych. Dział ten określa przypadki, w których tego rodzaju przywóz jest dozwolony, w szczególności przywóz dokonywany przez podróżnych zamieszkałych w Szwecji, którzy ukończyli 20 lat, na użytek własny. Poza wyczerpująco dozwolonymi przypadkami, przywóz przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych jest zakazany. Zakaz ten dotyczy również zamówień na odległość złożonych przez szwedzkiego konsumenta, bez przemieszczenia się do innego państwa członkowskiego. Jednakże, w odniesieniu do napojów alkoholowych, które nie znajdują się w asortymencie Systembolaget, dział 5 art. 5 ustawy alkoholowej wymaga, aby na wniosek jednostki, przedsiębiorstwo zrealizowało wnioskowane zamówienie, chyba że istnieją ważne powody, aby się temu sprzeciwić.
40.
Uczestnicy rozprawy z dnia 19 września 2006 r. odnieśli się do zakresu omawianych norm.
41.
Komisja uważa, że przepisy działu 4 ustawy alkoholowej, które kwalifikuje jako „zakaz przywozu przez jednostki”, dotyczą etapu poprzedzającego sprzedaż detaliczną alkoholu (dokonywaną w systemie wyłączności) i tym samym nie wchodzą w zakres zastosowania art. 31 WE.
42.
Urząd Nadzoru EFTA podnosi, że celem omawianego uregulowania nie jest zakazywanie przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, lecz regulacja przewozu tych napojów przywożonych przez jednostkę, gdyż może je ona przewozić jedynie, jeżeli sama przemieszcza się z tymi napojami. Ponieważ omawiane przepisy można oddzielić od istnienia i funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu, zdaniem Urzędu Nadzoru EFTA, nie wchodzą one w zakres zastosowania art. 31 WE. Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym zdają się popierać podobne stanowisko. Ponadto Urząd Nadzoru EFTA opiera swoją argumentację na wyroku w sprawie HOB-vín Trybunału EFTA (
15
).
43.
Rząd szwedzki, popierany przez dwa pozostałe uczestniczące w postępowaniu rządy, podnosi natomiast, że zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych stanowi jedynie pewien aspekt krajowych przepisów regulujących zakup alkoholu na odległość, stanowiących część systemu monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu.
44.
Przede wszystkim zdecydowanie uważam, że omawiane zasady nie stanowią uregulowań dotyczących przewozu napojów alkoholowych.
45.
Należy przypomnieć, że zgodność z prawem istnienia szwedzkiego monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu nie została podważona przez uczestniczące w postępowaniu strony. Ta zgodność z prawem została potwierdzona w ww. wyroku w sprawie Franzén. Jak zostało to podniesione przez rząd szwedzki, sprzedaż napojów alkoholowych w Szwecji, bez konsumpcji na miejscu, odbywa się przez sieć dystrybucji Systembolaget. Systembolaget jest zatem jedynym pośrednikiem dostarczającym jednostkom napoje alkoholowe w Szwecji (
16
). Oznacza to także, że jednostka pragnąca zamówić napoje alkoholowe w Szwecji zmuszona jest złożyć zamówienie u Systembolaget. Jeżeli napoje te dostępne są w asortymencie monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu, zainteresowany może nabyć je bezpośrednio w punkcie sprzedaży Systembolaget lub w stosownym przypadku złożyć zamówienie na odległość (
17
). Jeżeli napoje te nie znajdują się w asortymencie oferowanym przez monopol sprzedaży detalicznej alkoholu, zastosowanie ma zasada działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej, która została już uznana za związaną z funkcjonowaniem monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu w ww. wyroku w sprawie Franzén (
18
).
46.
W tym kontekście należy dokonać oceny zakazu przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, takiego jak zakaz, którego dotyczy pierwsze pytanie sądu krajowego. Celem tego zakazu nie jest regulacja etapu poprzedzającego sprzedaż detaliczną, jak podnosi Komisja, lecz zapewnienie, aby jednostki, poprzez składanie zamówień na odległość bezpośrednio u producentów w innych państwach członkowskich, nie obchodziły systemu kierowania sprzedażą alkoholu wybranym przez Królestwo Szwecji i uznanym za zgodny z art. 31 WE w ww. wyroku w sprawie Franzén.
47.
W tym właśnie znaczeniu, jak słusznie stwierdził rzecznik generalny Tizzano w ww. opinii, zadanie polegające na dokonywaniu przywozu wnioskowanych napojów alkoholowych jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem szczególnej funkcji przypisanej Systembolaget przez ustawę alkoholową, polegającej na stworzeniu jedynej i kontrolowanej możliwości zakupu tych napojów (
19
). Norma dotycząca składania zamówień na napoje alkoholowe u Systembolaget (dział 5 art. 5 ustawy alkoholowej) oraz norma dotycząca zakazu przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych (dział 4 ustawy alkoholowej) uzupełniają się i są nierozłączne: celem obu tych norm jest objęcie popytu konsumentów szwedzkich na alkohol systemem wyłącznej sprzedaży detalicznej kontrolowanej przez Systembolaget (
20
).
48.
Prawdą jest, że można podnieść, jak w niniejszej sprawie czyni to Urząd Nadzoru EFTA, iż ustawodawstwo szwedzkie bezpośrednio nie zakazuje jednostkom składania zamówień na odległość bezpośrednio u wybranego producenta lub dystrybutora, szwedzkiego lub zagranicznego, w szczególności przez Internet.
49.
Wydaje mi się jednakże, że tego rodzaju wyraźny zakaz jest zbędny. Ponieważ jedynym sposobem wprowadzania do obrotu przewidzianym przez ustawę alkoholową jest zakup napojów alkoholowych za pośrednictwem monopolu sprzedaży detalicznej, który stanowi ponadto część szczególnej funkcji przypisanej temu monopolowi i ma zastosowanie niezależnie od pochodzenia tych produktów, absolutnie nie ma potrzeby wyraźnie zakazywać jednostkom nabywania na odległość alkoholu bezpośrednio od innych dostawców.
50.
Ponadto twierdzenie Komisji, że Systembolaget nie zapewnia przewozu napojów alkoholowych, które zostały zamówione i nabyte bezpośrednio przez jednostkę od producenta mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, również pozostaje bez znaczenia.
51.
W związku z tym, że szczególna funkcja monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu polega na stworzeniu jedynej i kontrolowanej możliwości zakupu napojów alkoholowych oraz w związku z tym, że Systembolaget z pewnością nie jest przedsiębiorstwem zajmującym się przewozem towarów, nie może on przewozić napojów alkoholowych na rzecz jednostki, która o to nie wystąpiła, uchybiając szczególnej funkcji przypisanej mu przez ustawodawcę krajowego.
52.
Następnie w kwestii bardziej ogólnego argumentu, wyprowadzonego przez Urząd Nadzoru EFTA z ww. wyroku w sprawie HOB-vín dotyczącego funkcjonowania islandzkiego monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu (ÁTVR), moim zdaniem należy go odrzucić.
53.
Według Urzędu Nadzoru EFTA z ww. wyroku wynika, że przepis krajowy nie może być oddzielony od funkcjonowania monopolu jedynie jeżeli bezpośrednio dotyczy tego monopolu. W odróżnieniu, przepisy dotyczące działalności podmiotów gospodarczych lub jednostek, w szerokim znaczeniu, mogą być oddzielone od funkcjonowania tego monopolu i oceny ich należy dokonywać w świetle art. 28 WE.
54.
Chciałbym zwrócić uwagę na okoliczność, że w ww. sprawie HOB-vín, Trybunał EFTA rozpatrujący sprawę na wniosek sądu islandzkiego, dotyczącą kwestii, czy dwa warunki handlowe — nałożone przez islandzki monopol sprzedaży detalicznej alkoholu na podstawie decyzji i umowy, które muszą spełniać palety swoich dostawców (
21
) — powinny być oceniane w świetle art. 11 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (zwanego dalej „porozumieniem EOG”), którego brzmienie jest co do istoty identyczne z brzmieniem art. 28 WE, czy w świetle art. 16 porozumienia EOG, którego brzmienie jest co do istoty identyczne z brzmieniem art. 31 WE.
55.
Opierając się na rozróżnieniu wprowadzonym w pkt 35 i 36 w ww. wyroku w sprawie Franzén, Trybunał EFTA orzekł, że w rozpatrywanej przez niego sprawie, decydujący czynnik w kwestii, czy omawiane warunki handlowe były nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem islandzkiego monopolu, opierał się na okoliczności, iż warunki te miały zastosowanie wyłącznie do ÁTVR, z wyłączeniem pozostałych przedsiębiorstw, które w ramach swojej działalności handlowej również prowadziły składy. Ponieważ warunki te regulowały wyłącznie stosunki handlowe ÁTVR, zostały one uznane za nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem tego monopolu i poddane ocenie w świetle art. 16 porozumienia EOG (
22
).
56.
Uważam jednakże, że próba wyciągnięcia ogólnych wniosków z rozróżnienia wprowadzonego przez Trybunał EFTA w ww. wyroku byłaby nierozważna. Sąd ten stwierdził bowiem zachowawczo, że wskazana przez niego granica została zakreślona w odniesieniu do „rozpatrywanej przez niego sprawy”. Innymi słowy chociaż określone w przepisach wymogi lub, a fortiori, warunki handlowe nałożone przez sam monopol, jak w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał EFTA, mające zastosowanie jedynie do tego monopolu, mogą być postrzegane jako nierozerwalnie związane z jego funkcjonowaniem, to normy krajowe dotyczące innych podmiotów gospodarczych lub jednostek nie musza być niezwiązane z funkcjonowaniem tego monopolu. Chciałbym ponadto zauważyć, że w sprawie powołanej w pkt 35 niniejszej opinii, Trybunał dokonał oceny norm krajowych w świetle art. 31 WE, pomimo że normy te nie odnosiły się bezpośrednio do omawianego monopolu. W rzeczywistości, jak zostało to już przeze mnie wyjaśnione, wszystko zależy, według mnie, od szczególnej funkcji przypisanej danemu monopolowi w prawie krajowym.
57.
Wreszcie, według skarżących, w postępowaniu przed sądem krajowym, Komisji i Urzędu Nadzoru EFTA okoliczność, że w Finlandii monopol sprzedaży detalicznej alkoholu prowadzi swoją działalność niezależnie od zakazu podobnego do zakazu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, ukazuje, że zakaz ten można oddzielić od funkcjonowania tego monopolu.
58.
Argument ten został już odrzucony przez rzecznika generalnego Tizzano, który słusznie podkreślił, że nie jest konieczne ustalenie, czy dany monopol w ogóle mógłby funkcjonować bez omawianego zakazu, lecz raczej, czy ustanowiony zakaz jest, czy też nie jest nierozerwalnie związany z wykonywaniem szczególnej funkcji, która została przypisana temu monopolowi przez ustawodawcę (
23
).
59.
W celu krótkiego rozwinięcia tej sugestii bez jej zniekształcania, należy wskazać, iż kryterium określone w ww. wyroku w sprawie Franzén, czyli możliwość oddzielenia przepisów krajowych odnoszących się do istnienia i funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu, musi prowadzić Trybunał do zadania pytania, czy ratio omawianego zakazu jest niezależne od istnienia i funkcjonowania szwedzkiego monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu.
60.
Bowiem przyznanie, że dana norma może być „oddzielona” od istnienia i funkcjonowania monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu, jest moim zdaniem równoznaczne ze stwierdzeniem, że reguła ta sama w sobie ma rację bytu, z zastrzeżeniem zgodności z prawem wspólnotowym, niezależnie od istnienia i funkcjonowania tego monopolu (
24
). Omawiany zakaz nie miałby żadnej racji bytu bez istnienia i funkcjonowania monopolu, gdyż, jak wskazałem wcześniej, jest on nierozerwalnie związany z wykonywaniem szczególnej funkcji przypisanej przez prawo krajowe szwedzkiemu monopolowi sprzedaży detalicznej.
61.
Wobec powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie prejudycjalne, że ocena zakazu przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych opisanego w postanowieniu odsyłającym, powinna być dokonywana w świetle art. 31 WE.
B — W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
62.
W drugim pytaniu sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych jest zgodny z warunkami przewidzianymi w art. 31 WE.
63.
Należy przypomnieć, że art. 31 WE stanowi, iż państwa członkowskie dostosowują monopole państwowe o charakterze handlowym w taki sposób, aby wykluczona była wszelka dyskryminacja między obywatelami państw członkowskich w stosunku do warunków zaopatrzenia i zbytu. w odniesieniu do monopoli sprzedaży Trybunał orzekł, że „nie są dozwolone monopole ukształtowane w taki sposób, iż obrót towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich podlega mniej korzystnym prawnie lub faktycznie warunkom, niż obrót towarami krajowymi” (
25
). Trybunał stwierdził ponadto, że w celu zbadania, czy monopol sprzedaży jest ukształtowany w sposób wykluczający wszelką dyskryminację w rozumieniu art. 31 ust. 1 WE należy sprawdzić, czy monopol ten może stawiać w mniej korzystnej sytuacji produkty pochodzące z innych państw członkowskich lub, czy produkty te podlegają mniej korzystnym warunkom w rzeczywistości (
26
).
64.
W odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym całkowicie popieram stanowisko rzecznika generalnego Tizzano, który stwierdził, w zakresie ustawy alkoholowej, że zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych sam w sobie nie stawia towarów z innych państw członkowskich w mniej korzystnej sytuacji, lecz, przeciwnie, towary te podlegają dokładnie takim samym warunkom jak towary krajowe. Po pierwsze, obie grupy towarów mogą zostać nabyte przez jednostki w sklepach i punktach sprzedaży należących do Systembolaget oraz, po drugie, jeżeli te napoje alkoholowe nie znajdują się w asortymencie, zarówno jedne jak i drugie mogą zostać zamówione za pośrednictwem tego przedsiębiorstwa, w zastosowaniu działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej (
27
).
65.
Jednakże, w odróżnieniu od rzecznika generalnego Tizzano, ocena ta wydaje mi się wystarczająca, aby udzielić stosownej odpowiedzi sądowi krajowemu w świetle okoliczności sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem.
66.
Nie należy bowiem zapominać, że skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym złożyły zamówienie bezpośrednio u zagranicznego dystrybutora i producenta, bez jakiejkolwiek próby zwrócenia się do Systembolaget z wnioskiem o realizację tego zamówienia, z naruszeniem przepisów przewidzianych w dziale 5 art. 5 ustawy alkoholowej.
67.
To właśnie z tego powodu sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych w związku z samą zasadą obowiązku składania zamówień poprzez Systembolaget w celu uzyskania napojów alkoholowych, które nie znajdują się w asortymencie monopolu sprzedaży detalicznej, jest niezgodny z art. 31 ust 1 WE.
68.
Sąd krajowy nie zwraca się natomiast do Trybunału o udzielenie odpowiedzi, czy omawiany zakaz jest zgodny z art. 31 ust. 1 WE w hipotetycznej sytuacji, w której skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym złożyły zamówienie u Systembolaget, lecz spotkały się z odmową jego realizacji „z ważnych powodów”, w zastosowaniu ostatniego przepisu działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej, w wersji mającej zastosowanie w okresie właściwym dla zdarzeń będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym (
28
).
69.
Ponadto bezsporne jest, że Systembolaget nigdy nie odmówił „z ważnych powodów” realizacji zamówień w zastosowaniu ostatniego przepisu działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej.
70.
Według mnie wynika z tego, że zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, taki jak przewidziany przez ustawę alkoholową nie jest zasadniczo niezgodny z art. 31 WE.
71.
Niezależnie od powyższych stwierdzeń, jeżeli Trybunał uznałby, iż powinien rozpatrzyć kwestię, czy omawiany zakaz jest zgodny z art. 31 ust. 1 WE, w zakresie, w jakim zakaz ten może mieć zastosowanie równocześnie z odmówieniem przez Systembolaget „z ważnych powodów” realizacji złożonych przez jednostki zamówień napojów alkoholowych nieznajdujących się w asortymencie monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu, w zastosowaniu ostatniego przepisu działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej, należy udzielić następującej odpowiedzi: zakaz taki, jak ten, którego dotyczy postanowienie odsyłające może być uznany za zgodny z art. 31 ust. 1 WE, wyłącznie jeżeli skutkiem tego zakazu jest, iż produkty z innych państw członkowskich są prawnie i faktycznie traktowane w niedyskryminujący sposób. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy jest tak w sprawie będącej przedmiotem toczącego się przed nim postępowania.
III — Wnioski
72.
Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał na pytania postawione przez Högsta domstolen udzielił następującej odpowiedzi:
„1.
Zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych, taki jak przewidziany w ustawie alkoholowej [alkohollag (1738:1994) z dnia 16 grudnia 1994 r.] należy uznać, w ramach szczególnego systemu stworzonego przez tę ustawę, za zasadę nierozerwalnie związaną z istnieniem i funkcjonowaniem monopolu sprzedaży detalicznej alkoholu. Jako taki zakaz ten powinien być oceniany w świetle art. 31 WE.
2.
W ramach szczególnego systemu, takiego jak stworzony przez ustawę alkoholową, zakaz przywozu przez jednostki napojów alkoholowych do celów prywatnych jest zasadniczo zgodny z art. 31 WE.
Jeżeli jednakże zakaz ten miałby zastosowanie równocześnie z możliwością, by monopol sprzedaży detalicznej alkoholu odmówił „z ważnych powodów” realizacji złożonych przez jednostki zamówień napojów alkoholowych nieznajdujących się w asortymencie tego monopolu, zakaz ten może być uznany za zgodny z art. 31 ust. 1 WE, wyłącznie jeżeli skutkiem tego zakazu jest, iż produkty z innych państw członkowskich są prawnie i faktycznie traktowane w niedyskryminujący sposób. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy jest tak w sprawie będącej przedmiotem toczącego się przed nim postępowania”.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Opinia rzecznika generalnego Tizzano w niniejszej sprawie, pkt 43.
(
3
)	Wyrok z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C-189/95 Franzén, Rec. str. I-5909.
(
4
)	Punkt 41 i 43 ww. opinii.
(
5
)	Ibidem, pkt 58—61.
(
6
)	Punkt 35.
(
7
)	Punkt 36.
(
8
)	Zobacz w tym zakresie wyroki z dnia 17 lutego 1976 r. w sprawie 91/75 Miritz Rec. str. 217, pkt 5 oraz z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral, zwanej „Cassis de Dijon”, Rec. str. 649, pkt 7.
(
9
)	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-387/93 Banchero, Rec. str. I-4663, pkt 27 oraz w ww. wyroku w sprawie Franzén, pkt 37.
(
10
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Franzén, pkt 39 oraz wyrok z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie C-438/02 Hanner, Zb.Orz. I-4551, pkt 35.
(
11
)	Zobacz w tym zakresie wyroki z dnia 13 marca 1979 r. w sprawie 86/78 Peureux, Rec. str. 897, pkt 35, do którego odsyła w pkt 36 ww. wyrok w sprawie Franzén oraz wyrok z dnia 29 kwietnia 1982 r. w sprawie 17/81 Pabst & Richarz, Rec. str. 1131, pkt 23: „normy zawarte w art. [31 WE] dotyczą jedynie działalności nierozerwalnie związanych z wykonywaniem szczególnej funkcji omawianego monopolu, lecz są bez znaczenia dla przepisów krajowych nie mających żadnego związku z tą szczególną funkcją”.
(
12
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Cassis de Dijon.
(
13
)	Wyrok z dnia 16 października 1970 r. w sprawie 19/70 Cinzano, Rec. str. 1089, pkt 5 oraz ww. wyrok w sprawie Miritz, pkt 8.
(
14
)	Wyrok z dnia 13 marca 1979 r.  w sprawie 119/78 Peureux, Rec. str. 975, pkt 29.
(
15
)	Wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie E-4/05 HOB-vín, nieopublikowany jeszcze Zbiorze Orzeczeń Trybunału EFTA. Wyrok ten dostępny jest na stronie internetowej http://eftacourt.lu.
(
16
)	Okoliczność, że poza własną siecią punktów sprzedaży Systembolaget powierza, w pewnych mało zaludnionych i odległych gminach, rzeczywistą dystrybucję napojów alkoholowych urzędom pocztowym lub innym osobom, pozbawiony jest znaczenia. We wszystkich tych przypadkach Systembolaget pozostaje jedynym dostawcą napojów alkoholowych dla szwedzkiego konsumenta.
(
17
)	Należy ponadto zauważyć, jak zostało to podniesione przez rząd szwedzki, że Systembolaget nie wprowadza do obrotu napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu.
(
18
)	Opinia rzecznika generalnego Tizzano w niniejszej sprawie, pkt 41.
(
19
)	Ibidem, pkt 42.
(
20
)	Ibidem, pkt 45.
(
21
)	Jak bowiem wynika z pkt 4 ww. wyroku w sprawie HOB-vín, że po pierwsze, ÁTVR przyjął rozporządzenie („zasadę”) o charakterze ogólnym dotyczące zakupu i sprzedaży napojów alkoholowych, określające warunki, które muszą spełniać palety, oraz po drugie, warunki te zostały również powtórzone w umowach, które przedsiębiorstwo to zawarło z dostawcami tych palet.
(
22
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie HOB-vín, pkt 24–26.
(
23
)	Wyżej wymieniona opinia, pkt 47.
(
24
)	Należy zauważyć, że wydaje się, iż zasadniczo takie było również stanowisko Komisji występującej przed Trybunałem EFTA w ww. sprawie HOB-vín. w pkt 23 wyroku stwierdzone zostało, że „[…] the agent for the Commission suggested a test whereby a given measure should be deemed to fall under the ambit of Article 16 EEA in cases where it would not exist without the monopoly”.
(
25
)	Wyżej wymienione wyroki w sprawie Franzén, pkt 40 i Hanner, pkt 36.
(
26
)	Zobacz w tym zakresie ww. wyrok w sprawie Hanner, pkt 37 i 38.
(
27
)	Zobacz w tym zakresie ww. opinię, pkt 55.
(
28
)	Należy przypomnieć, że od dnia 1 stycznia 2005 r. szwedzki ustawodawca usunął możliwość odmówienia przez Systembolaget „z ważnych powodów” realizacji zamówień napojów alkoholowych składanych przez jednostki w zastosowaniu ostatniego przepisu działu 5 art. 5 ustawy alkoholowej.