61989J0281
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-281/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Contexto jurídico
a) Sistema de financiación de la política agraria común
1.
El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, tiene por objeto la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220). Su artículo 1 dispone que la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA») financiará las restituciones a la exportación a países terceros y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios. Con arreglo al artículo 3 del Reglamento, estas intervenciones serán emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrarios.
2.
El artículo 4 dispone que los Estados miembros designarán los servicios y organismos a los que facultarán para pagar los gastos citados en el artículo 3. Las cuentas anuales de dichos servicios y organismos, que los Estados miembros transmitirán a la Comisión, serán liquidadas por ésta con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 5. Los Estados miembros le transmitirán igualmente los documentos justificativos necesarios para dicha liquidación.
3.
Según el artículo 9, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA. Además, los agentes de la Comisión tendrán derecho a realizar verificaciones sobre el terreno, en el curso de las cuales tendrán acceso a todos los documentos que guarden relación con los gastos financiados por el FEOGA.
4.
El Reglamento (CEE) n° 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección «Garantía» (DO L 186, p. 1 ; EE 03/06, p. 70), establece las modalidades de transmisión de las cuentas anuales a la Comisión para que ésta pueda tomar la decisión de liquidación prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70. La letra a) del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 1723/72 precisa que esta decisión implicará la determinación del importe de los gastos realizados en cada Estado miembro durante el año de que se trate, reconocidos con cargo al FEOGA, sección «Garantía».
5.
El Reglamento (CEE) n° 1883/78 del Consejo, de 2 de agosto de 1978 (DO L 216, p. 1; EE 03/14, p. 245), establece las normas generales sobre la financiación de las intervenciones del FEOGA, sección «Garantía». El Reglamento (CEE) n° 3247/81 del Consejo, de 9 de noviembre de 1981 (DO L 327, p. 1; EE 03/23, p. 174), determina, de conformidad con el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1883/78, ciertas normas y condiciones que regulan las cuentas anuales de los organismos de intervención y, en particular, las relativas a las medidas de intervención que entrañen la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrarios por los organismos de intervención. El Reglamento cita en su Anexo I los elementos que deben anotarse en el debe (gastos) de las cuentas anuales y precisa en la rúbrica I, «Gastos de las operaciones materiales», los gastos expresados a tanto alzado.
b) Coloración del trigo blando panificable
6.
El Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), establece una organización común de mercados en el sector de los cereales. En el marco de esta organización común, el Consejo adoptó el 17 de mayo de 1976 el Reglamento (CEE) n° 1146/76 relativo a las medidas especiales y particulares de intervención en el sector de los cereales (DO L 130, p. 9; EE 03/10, p. 96). Estas medidas se refieren a los cereales para los que en determinadas regiones de la Comunidad existe el peligro de que se produzca una fuerte aportación a los organismos de intervención.
7.
En 1983, el Consejo estimó necesario adoptar medidas especiales como consecuencia de un aumento considerable de las existencias de trigo blando en los principales Estados miembros productores y debido a que existía el peligro de que este aumento bloqueara a los organismos de intervención de dichos Estados en el momento de la cosecha 1983/1984. El Reglamento (CEE) n° 1322/83 del Consejo, de 26 de mayo de 1983, relativo a la transferencia de 550.000 toneladas de trigo blando panificable en poder de los organismos de intervención francés y alemán (DO L 138, p. 63), prevé en este contexto la transferencia a determinadas regiones deficitarias de la Comunidad de ciertas cantidades de trigo blando, que se hallan en intervención en Francia y Alemania, para su utilización en la alimentación animal.
8.
El Reglamento (CEE) n° 2794/83 de la Comisión, de 6 de octubre de 1983, relativo a la puesta en venta en el mercado interno de 450000 toneladas de trigo blando panificable en poder del organismo de intervención italiano y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1687/76 (DO L 274, p. 18) precisa las modalidades de transferencia y de puesta en venta para Italia. El párrafo segundo de su artículo 5 tiene por finalidad facilitar el control de la utilización del trigo de que se trata en la alimentación animal. Para ello prevé que «el organismo de intervención competente procederá a una coloración que permita la identificación del producto. Esta coloración deberá efectuarse con el menor coste posible».
2. Hechos
9.
El organismo de intervención italiano (AIMA: Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) cifró en 6,15 ECU por tonelada los gastos ocasionados por la operación de coloración prescrita por el Reglamento (CEE) n° 2794/83 y solicitó al FEOGA el reembolso de los mismos (por un total de 3682607099 LIT).
10.
Durante una reunión del Comité de Gestión de los cereales, celebrada el 15 de diciembre de 1983, la Comisión puso en conocimiento de la AIMA su intención de proceder al reembolso a tanto alzado de los gastos efectuados. El 20 de diciembre siguiente, la Administración italiana dirigió a la Comisión un télex en el que se oponía a tal reembolso. En otros dos télex de 7 de enero de 1984 y de 5 de octubre de 1984, facilitó a la Comisión algunos datos sobre los componentes de los gastos de coloración: tipo y coste del colorante utilizado, costes de disolución, gastos de equipo y de certificación, gastos de salida de los silos.
11.
Sin embargo, la Comisión mantuvo su punto de vista. En efecto, el 7 de junio de 1985 decidió proceder a un reembolso a tanto alzado de los gastos de coloración, fijando un importe de 1,17 ECU por tonelada de cereales tratada, importe calculado según el sistema vigente para los gastos de almacenamiento de los productos de intervención, previsto en el Anexo I del Reglamento (CEE) n° 3247/81. El Gobierno italiano interpuso, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, un recurso contra esta Decisión con objeto de obtener su anulación. El Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 4 de febrero de 1988 (256/85, Rec. p. 521), admitió el recurso y anuló la Decisión de 7 de junio de 1985 en la medida en que era aplicable a la operación de coloración contemplada por el Reglamento (CEE) n° 2794/83.
12.
Para ejecutar esta sentencia, la Comisión escribió, el 15 de abril de 1988, a los Estados miembros interesados y les requirió para que le comunicaran los gastos realizados efectivamente para la coloración de cereales durante los ejercicios de 1983, 1984, 1985 y 1986 y que aportaran asimismo las pruebas de que el método de coloración escogido era el menos costoso. Todos los Estados miembros cumplimentaron este requerimiento, salvo Italia.
13.
En el transcurso de una visita de los funcionarios comunitarios a la AIMA, a finales del mes de octubre de 1988, la Comisión tuvo ocasión, no obstante, de recibir algunos datos de las autoridades italianas. Se pudo comprobar que las operaciones de coloración se habían realizado entre el 26 de octubre de 1983 y el 6 de octubre de 1986. Dichas operaciones fueron realizadas individualmente por los responsables de los servicios de almacenamiento, por cuenta de la AIMA y a medida que el producto salía del almacén y era tomado a cargo por los compradores. La AIMA confió el control de dichas operaciones individuales a la Société genérale de surveillance, de Ginebra, que expedía un certificado de coloración por cada partida comercializada. La AIMA en ningún momento se puso en contacto con otras empresas para efectuar las operaciones de coloración.
14.
Después de haber recibido el 26 de noviembre de 1988 algunas informaciones complementarias por télex, la Comisión, basándose en los datos que obraban en su poder, propuso, mediante nota de 19 de febrero de 1989, imputar al FEOGA el gasto declarado por Italia a razón de 1,17 ECU por tonelada, a falta de la prueba de que el método escogido para la coloración fuera el menos costoso posible. A pesar de las objeciones de las autoridades italianas, la Comisión confirmó su postura en una carta de 13 de abril de 1989, en la que precisaba que la única disposición legal, a la que cabía hacer referencia a efectos del importe imputable al FEOGA en concepto de la operación de coloración de cereales, era la contenida en el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2794/83, que fija un límite financiero al gasto comunitario, establecido en relación con el mètodo menos costoso posible, y que impone al Estado miembro la carga de probar que el método utilizado no llega al máximo fijado. Esta postura se reflejó finalmente en la Decisión 89/418/CEE de la Comisión, de 26 de junio de 1989, por la que se modifica la Decisión 88/630/CEE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (DO L 192, p. 33).
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de septiembre de 1989, el Gobierno italiano interpuso un recurso contra la Decisión 89/418/CEE.
16.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia decidió formular a la Comisión de las Comunidades Europeas las preguntas siguientes:
«1)
¿En qué elementos de cálculo se basa la Comisión para estimar en 1,17 ECU por tonelada los gastos de coloración declarados por Italia?
2)
El 15 de abril de 1988 la Comisión requirió a los Estados miembros para que le comunicaran los gastos realizados efectivamente para la coloración de cereales durante los ejercicios de 1983, 1984, 1985 y 1986 y las pruebas de que el método de coloración escogido era el menos costoso, ¿qué datos, que demuestren en particular un elemento de comparación de precios, facilitaron los Estados miembros, salvo Italia, y concretamente Francia, a raíz de este requerimiento?»
17.
El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule el punto 1.2 de la Decisión 89/418/CEE, correspondiente a los gastos de coloración de cereales.
—
Condene en costas a la Comisión.
18.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene a la parte demandante al pago de las costas del procedimiento.
III. Motivos y alegaciones de las partes
19.
El Gobierno italiano alega dos motivos en apoyo de su recurso. Con su primer motivo alega que la Comisión, al adoptar la Decisión controvertida, violó el principio de autoridad de la cosa juzgada. En efecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de febrero de 1988, que anulaba parcialmente la Decisión de la Comisión de 7 de junio de 1985, zanjó definitivamente este debate sobre el reembolso de los gastos de coloración. El hecho de que el apartado 18 de esta sentencia precise que el reembolso de los gastos efectivos presupone que dichos gastos representen el menor coste posible no puede abrir nuevamente el debate, ya que el nivel de los gastos declarados por Italia no constituyó el objeto de esta sentencia y ello, precisamente, porque la Comisión no los impugnó. Esta institución no puede subsanar su omisión impugnando ahora la procedencia de los gastos declarados, pues el principio de la autoridad de la cosa juzgada comprende no sólo los motivos realmente alegados por las partes, sino también las alegaciones que podían haber sido formuladas y que no lo fueron.
20.
El segundo motivo del Gobierno italiano se refiere a la carga de la prueba de que los gastos de coloración representan los menores costes posibles. Señala a este respecto que la Administración italiana proporcionó a la Comisión la prueba de un gasto efectivo, indicando los elementos de cálculo del mismo, y que no tenía por qué facilitar otras pruebas. En efecto, estima que ninguna disposición comunitaria impone un procedimiento de licitación para las operaciones de coloración. Además, en este sentido nada conduce a pensar que siguiendo tal procedimiento se hubiera conseguido un precio mejor. Según este Gobierno, los análisis de costes realizados por la Administración italiana ya ofrecen las necesarias garantías de eficacia.
21.
En este contexto, el Gobierno italiano precisa que la convocatoria de una licitación no sólo habría retrasado la entrega de los cereales a los compradores, sino que además habría sido inútil. Los adjudicatarios que realizaron las operaciones de coloración ya habían sido reconocidos fiables y eficaces por la AIMA cuando este organismo les confió los trabajos de almacenamiento de cereales. Dado que dichos adjudicatarios recibían una compensación a tanto alzado por los servicios prestados al respecto, era lógico, según el Gobierno italiano, ofrecerles asimismo una única remuneración por las operaciones de coloración.
22.
Por otra parte, no se puede pretender que el colorante utilizado habría costado menos si lo hubiera adquirido globalmente la AIMA en vez de haberlo comprado separadamente los distintos responsables del almacenamiento. Este Gobierno opina que la AIMA, que es un organismo de intervención, no tiene por misión adquirir este tipo de producto.
23.
Según el Gobierno italiano, en estas circunstancias particulares correspondía a la Comisión demostrar concretamente por qué los gastos declarados no representaban los costes menos elevados posible e indicar de manera pertinente por qué los gastos eran inadmisibles. La mera referencia a la situación existente en otros Estados miembros, en los que los gastos de coloración fueron inferiores, no ofrece una explicación pertinente en este contexto, porque tal referencia no tiene en cuenta las diferencias que existen entre los Estados miembros.
24.
La Comisión considera que el primer motivo del Gobierno italiano carece de fundamento. El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 4 de febrero de 1988, no suscitó ni examinó la cuestión del carácter mínimo de los gastos. Además, según la Comisión, la cuestión que es objeto del presente litigio se dejó expresamente sin resolver en el apartado 18 de los fundamentos de Derecho de la sentencia.
25.
Según la Comisión, el segundo motivo tampoco es pertinente. El artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2794/83 impone una obligación de resultado concreta; la coloración deberá efectuarse con el menor coste posible. Si bien es verdad que esta disposición no impone a los Estados miembros la obligación de organizar un procedimiento de licitación, no es menos cierto que el resultado prescrito implica necesariamente una obligación de comparación para conseguir dicho resultado. Ahora bien, es evidente que las autoridades italianas incumplieron esta obligación de comparación y que, por consiguiente, las operaciones de coloración no tuvieron lugar según las normas comunitarias. La Comisión señala que en semejante situación irregular la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión, 347/85, Rec. p. 1749) le permite denegar pura y simplemente cualquier reembolso. Afirma que, no obstante, en el caso de autos, por razones de equidad, prefirió asumir los gastos derivados de un modo de ejecución más eficaz. En tales circunstancias, corresponde al Estado miembro interesado demostrar o bien que a pesar de todo se reunieron los requisitos de reembolso o bien que el gasto estimado por la Comisión era incorrecto.
26.
En el caso de autos las autoridades italianas no demostraron nada al respecto. Por otro lado, la Comisión considera que la manera de proceder de estas autoridades quizás fuera la más fácil, pero ciertamente no la menos costosa. En efecto, los gastos de coloración declarados por Italia son 34 veces más elevados que los declarados por Irlanda, el Estado miembro más barato. Si Italia hubiera permitido el juego de la competencia, podrían haberse reducido sus gastos. En este contexto la Comisión estima poco convincente pretender que la organización de una licitación habría retrasado inútilmente la entrega de los cereales a los compradores, siendo así que las entregas se hicieron durante un período de casi tres años.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
1. Respuesta a /a primera pregunta
27.
Para la estimación de los gastos de coloración declarados por Italia, la Comisión ha mantenido el importe a tanto alzado que había fijado en un primer momento. El método de cálculo de este importe correspondía a la media ponderada de los gastos declarados por los Estados miembros, previa deducción de costes visiblemente excesivos.
2. Respuesta a la segunda pregunta
28.
La Comisión ha facilitado los datos transmitidos por Bélgica, Alemania, Francia, Irlanda y el Reino Unido. De estos datos se deduce, en particular, que el Reino Unido optó por el más barato de los dos colorantes admitidos científicamente, pidió precios a seis proveedores y escogió el precio menos elevado, que Irlanda escogió el colorante más barato y que las autoridades belgas y alemanas aportaron igualmente la prueba de que procuraron comprar con el menor coste. Por el contrario, la respuesta francesa no contenía precisiones sobre los métodos comparativos seguidos.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.