ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
6 de dezembro de 2012 (*)
«Agricultura — Regulamento (CEE) n.° 3665/87 — Artigo 11.° — Restituições à exportação — Pedido de restituição por uma exportação que não confere o direito à restituição — Sanção administrativa»
No processo C‑562/11,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Bundesfinanzhof (Alemanha), por decisão de 7 de setembro de 2011, entrado no Tribunal de Justiça em 9 de novembro de 2011, no processo
Société d’Exportation de Produits Agricoles SA (SEPA)
contra
Hauptzollamt Hamburg‑Jonas,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. Ilešič (relator), exercendo funções de presidente da Quinta Secção, E. Levits e M. Safjan, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: M. Aleksejev, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 2 de outubro de 2012,
vistas as observações apresentadas:
¾        em representação da Société d’Exportation de Produits Agricoles SA (SEPA), por D. Ehle, Rechtsanwalt,
¾        em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente,
¾        em representação da Comissão Europeia, por G. von Rintelen e B. Burggraaf, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 2945/94 da Comissão, de 2 de dezembro de 1994 (JO L 310, p. 57), e pelo Regulamento (CE) n.° 495/97 da Comissão, de 18 de março de 1997 (JO L 77, p. 12).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Société d’Exportation de Produits Agricoles SA (SEPA) (a seguir «SEPA») e o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, a respeito da aplicação de uma sanção administrativa à SEPA por ter pedido indevidamente uma restituição à exportação.
Quadro jurídico
3        O Regulamento n.° 3665/87 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 800/1999 da Comissão, de 15 de abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11, e retificação no JO 1999, L 180, p. 53), o qual, por sua vez, foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 612/2009 da Comissão, de 7 de julho de 2009, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 186, p. 1). O litígio no processo principal continua, porém, a reger‑se pelo Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado.
4        O artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2945/94, dispunha:
«Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efetivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:
a)      À metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efetivamente realizada;
b)      Ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.»
5        O segundo parágrafo desse artigo 11.°, n.° 1, precisava que «[se considera] como restituição solicitada o montante calculado com base nas informações fornecidas [pelo requerente] […]»
6        O terceiro parágrafo do referido artigo 11.°, n.° 1, dispunha:
«A sanção referida na alínea a) não será aplicável:
[a)]      nos casos de força maior;
[b)]      em casos excecionais caracterizados por circunstâncias não controláveis pelo exportador, que tenham ocorrido após a aceitação da declaração de exportação ou da declaração de pagamento pelas autoridades competentes, desde que, imediatamente após delas ter tido conhecimento [...], o exportador as tenha notificado às autoridades competentes, a não ser que estas já tenham verificado que a restituição solicitada era incorreta;
[c)]      em caso de erro manifesto no que respeita à restituição solicitada, reconhecido pelas autoridades competentes;
[…]»
7        O quarto parágrafo do mesmo artigo 11.°, n.° 1, referia:
«Quando da redução referida nas alíneas a) ou b) resultar um montante negativo, o exportador pagará esse montante negativo.»
8        O Regulamento n.° 495/97, que entrou em vigor em 26 de março de 1997, alterou o artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, da seguinte forma:
«[...]
b)      Nos casos excecionais em que o exportador, imediatamente após verificar que solicitou uma restituição excessiva, tomar a iniciativa de comunicar por escrito esse facto às autoridades competentes, a menos que estas tenham [comunicado] ao exportador a sua intenção de examinar o pedido, ou que o exportador tenha tomado conhecimento dessa intenção por outra via, ou que as autoridades competentes já tenham verificado que a restituição solicitada era incorreta».
9        O artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 dispunha:
«Não será concedida qualquer restituição quando os produtos não são de qualidade sã, leal e comerciável, e, caso esses produtos se destinem à alimentação humana, quando a sua utilização para esse fim ficar excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
10      De fevereiro de 1997 a janeiro de 1998, a SEPA apresentou ao Zollamt Hallbergmoos (Serviço Aduaneiro de Hallbergmoos) declarações de exportação de lotes de carne de bovino. A SEPA tinha juntado a essas declarações de exportação os certificados sanitários exigidos pelos serviços veterinários, com a informação de que a carne provinha de matadouros alemães «isolados», isto é, matadouros em que são abatidos os animais doentes e os animais sujeitos a abate urgente por razões especiais.
11      O Serviço Aduaneiro Principal competente para o desalfandegamento dessas mercadorias, o Hauptzollamt Landshut, transmitiu essas declarações de exportação ao Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, que, nos termos da política agrícola comum da União Europeia, era o organismo competente para a concessão e pagamento das restituições à exportação. Contudo, o Hauptzollamt Landshut não transmitiu em todos os casos ao Hauptzollamt Hamburg‑Jonas os certificados sanitários que a SEPA tinha juntado às suas declarações de exportação.
12      Depois de ter inicialmente concedido e pagado à SEPA restituições no montante total de 1 633 436 DEM, o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, por decisões de 15 e 22 de novembro de 1999, exigiu a recuperação dessas restituições pelo facto de não estar preenchida a condição relativa à qualidade sã, leal e comerciável a que se refere o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87.
13      Com efeito, na sequência de uma instrução de 16 de setembro de 1997 emitida pelas autoridades públicas, o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas tinha considerado que a carne proveniente de matadouros isolados não era de qualidade sã, leal e comerciável.
14      A SEPA impugnou em juízo a recuperação dessas restituições. Uma vez que os matadouros isolados dispunham de atestados veterinários de acordo com os quais a carne era própria para consumo humano e que, para efeitos das formalidades aduaneiras, tinham igualmente sido passados outros certificados sanitários, a SEPA alegou que a qualidade sã, leal e comerciável dos lotes de carne exportados não podia ser posta em causa.
15      Em sede de reenvio prejudicial do Bundesfinanzhof, o Tribunal de Justiça considerou que o caráter comercializável do produto «em condições normais» é um elemento inerente ao conceito de «qualidade sã, leal e comerciável» e que uma carne como a que está em causa no processo principal, cuja produção, tratamento e distribuição são consideravelmente restritos, mesmo que respeite os critérios sanitários e seja objeto de transação comercial, não pode ser considerada comercializável «em condições normais» (acórdão de 26 de maio de 2005, SEPA, C‑409/03, Colet., p. I‑4321, n.os 26 e 30). Na sequência, nomeadamente, desse acórdão, foi negado provimento ao recurso da SEPA, tendo‑se convertido em definitiva a recuperação dessas restituições.
16      Na sequência das suas decisões de recuperação de 15 e 22 de novembro de 1999, o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, por decisão de 23 de novembro de 1999, tinha igualmente aplicado à SEPA a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado. Essa sanção era de 816 718 DEM.
17      A SEPA apresentou uma reclamação dessa decisão de sanção, que foi deferida pelo Hauptzollamt Hamburg‑Jonas na medida em que essa decisão era relativa a lotes de carne para os quais o Hauptzollamt Landshut tinha juntado o certificado sanitário à declaração de exportação conforme transmitida. A este respeito, o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas considerou que, nos casos em se pudesse inferir dos documentos que lhe tinham sido transmitidos que a carne provinha de matadouros isolados, não estavam preenchidas as condições exigidas de aplicação do referido artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a).
18      Consequentemente, depois de reduzir em 62 723 euros o montante da sanção inicialmente aplicada por decisões modificativas de 3 de maio de 2002 e 8 de abril de 2004, o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, por decisão de 31 de janeiro de 2006, indeferiu a reclamação da SEPA quanto ao restante.
19      A SEPA recorreu dessa decisão para o Finanzgericht Hamburg, que negou provimento ao recurso por acórdão de 8 de setembro de 2008. Atualmente encontra‑se pendente no Bundesfinanzhof um recurso de «Revision» desse acórdão.
20      Considerando que a decisão da causa necessita de uma interpretação do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado, o Bundesfinanzhof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve aplicar‑se uma sanção a um exportador que, apesar de a exportação em causa não dar direito a restituição, apresenta um pedido de restituição à exportação no qual expõe corretamente a matéria de facto pertinente para a concessão de tal restituição?»
Quanto à questão prejudicial
21      Com a sua questão, o tribunal de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado, deve ser interpretado no sentido de que se deve aplicar a redução prevista no primeiro parágrafo, alínea a), desse n.° 1, quando um exportador, de boa‑fé e através de uma descrição exata da natureza e da proveniência da mercadoria em causa, apresenta um pedido de restituição para uma exportação que não confere o direito à restituição.
22      Segundo a SEPA, há que responder pela negativa a esta questão. Salienta que as suas declarações de exportação identificavam os lotes de carne de bovino em causa como provenientes de matadouros isolados e tinham sido acompanhadas de certificados sanitários. Só depois, quando teve conhecimento das instruções das autoridades alemãs competentes no sentido de que a carne proveniente de matadouros isolados não preenchia a condição relativa à qualidade sã, leal e comerciável a que se refere o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 e quando esse entendimento foi confirmado no acórdão SEPA, já referido, pôde a SEPA saber que as exportações em causa não davam direito à restituição. Entende que, nestas circunstâncias, não se justifica aplicar‑lhe a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), desse regulamento.
23      O Governo austríaco partilha dessa posição. Pelo contrário, a Comissão Europeia entende que se deve responder pela afirmativa à questão submetida.
24      A esse respeito, há que recordar, antes de mais, que a redução prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado, deve ser aplicada não só quando é devida uma restituição que, no entanto, é inferior à pedida pelo exportador mas também nos casos em que se verifique que nenhuma restituição é devida, isto é, quando o montante da restituição seja igual a zero (v., a respeito do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 800/1999, cuja redação correspondia à do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, acórdãos de 27 de abril de 2006, Elfering Export, C‑27/05, Colet., p. I‑3681, n.° 27, e de 24 de abril de 2008, AOB Reuter, C‑143/07, Colet., p. I‑3171, n.° 22). Essa redução leva, nesses casos, a um montante negativo, que, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, deve ser pago pelo exportador.
25      Em seguida, há que recordar que esse mecanismo de redução consiste em aplicar o pagamento de uma penalização cujo montante é determinado proporcionalmente ao montante que teria sido indevidamente recebido pelo exportador se a restituição pedida tivesse sido concedida. Trata‑se de uma sanção que faz parte do regime de restituições à exportação e que não tem caráter penal (v., neste sentido, acórdãos de 11 de julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Colet., p. I‑6453, n.° 43; AOB Reuter, já referido, n.° 18; e de 5 de junho de 2012, Bonda, C‑489/10, n.° 30).
26      A responsabilidade em que se baseia essa sanção tem um caráter essencialmente objetivo. Daqui resulta que a redução prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 deve ser aplicada mesmo quando o exportador não tenha cometido nenhuma falta (acórdãos AOB Reuter, já referido, n.os 17 e 19, e de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o., C‑367/09, Colet., p. I‑10761, n.° 58.
27      Por último, há que recordar que, no caso de as declarações de exportação terem sido inicialmente aceites pelas autoridades competentes e de se verificar com base em considerações posteriores a essa aceitação que a exportação em causa não conferia o direito à restituição, a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 deve, em princípio, ser aplicada (acórdão AOB Reuter, já referido, n.os 27 e 30).
28      Resulta dessa jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que a argumentação da SEPA, partilhada pelo Governo austríaco, segundo a qual a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 se torna inaplicável pelo simples facto de o exportador estar de boa‑fé e ter dado uma descrição exata da natureza e da proveniência das mercadorias em causa nas suas declarações de exportação, não pode ser acolhida. Com efeito, ao invés do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, o primeiro parágrafo, alínea a), deste n.° 1 aplica‑se nomeadamente nos casos em que o exportador, com base na natureza e na proveniência das mercadorias, entendeu e garantiu que estas eram de qualidade sã, leal e comerciável e posteriormente se verificou que essa informação estava errada (v., por analogia, acórdão SGS Belgium e o., já referido, n.os 57 a 59).
29      A este respeito, o Tribunal de Justiça já precisou que, mesmo que o exportador não proceda a uma declaração expressa sobre a existência de uma qualidade sã, leal e comerciável da mercadoria, o seu pedido de restituição não deixa de significar que garante de forma implícita que essa condição está preenchida (acórdão de 1 de dezembro de 2005, Fleisch‑Winter, C‑309/04, Colet., p. I‑10349, n.° 32). Quando, posteriormente, se verifica que essa declaração implícita contida no pedido de restituição era errada, é aplicada ao exportador a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, a menos que seja aplicável um dos casos de isenção previstos no terceiro parágrafo desse n.° 1 (acórdão Elfering Export, já referido, n.° 30).
30      Resulta de todos os elementos acima expostos que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, em que, apesar da boa‑fé do exportador e da descrição exata da natureza e da proveniência da mercadoria, é errada a afirmação inerente ao pedido de restituição de que essa mercadoria é de qualidade sã, leal e comerciável, deve aplicar‑se a redução prevista no referido artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), a menos que seja aplicável uma das isenções enumeradas no terceiro parágrafo desse n.° 1.
31      Quanto a essas isenções, a SEPA invocou a existência de um caso de força maior, na aceção do artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, e de um caso excecional, na aceção do n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), desse artigo 11.°
32      O conceito de «força maior» no domínio dos regulamentos agrícolas deve ser entendido no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ser evitadas apesar de todos os esforços desenvolvidos (acórdão Käserei Champignon Hofmeister, já referido, n.° 79 e jurisprudência aí referida).
33      Ora, contrariamente ao que alega a SEPA, nem a instrução das autoridades alemãs competentes, no sentido de a carne proveniente de matadouros isolados não preencher a condição relativa à qualidade sã, leal e comerciável, nem, no mesmo sentido, o conteúdo do acórdão SEPA, já referido, podem ser qualificados de anormais e de imprevisíveis. Como o Tribunal de Justiça considerou nos n.os 29 e 30 desse acórdão, já resultava de legislação comunitária entrada em vigor antes das exportações efetuadas pela SEPA que a carne proveniente de matadouros isolados, mesmo que respeitasse os critérios sanitários, só podia ser admitida para consumo humano no mercado local e unicamente se tivessem sido respeitadas diversas condições adicionais.
34      No que respeita à isenção prevista para os «casos excecionais», resulta da letra do artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, quer na sua redação resultante do Regulamento n.° 2945/94 quer na redação resultante do Regulamento n.° 495/97, que o legislador da União quis permitir que os exportadores que tenham erradamente apresentado um pedido de restituição não sejam sujeitos à sanção prevista no primeiro parágrafo, alínea a), desse n.° 1 quando descobrirem, depois da apresentação do pedido, ou mesmo depois da sua aceitação, que esse pedido não se justifica e disso informarem imediatamente as autoridades competentes.
35      No caso, a SEPA alegou no Tribunal de Justiça que, antes da adoção pelas autoridades alemãs competentes da instrução no sentido de a carne proveniente de matadouros isolados não preencher a condição relativa à qualidade sã, leal e comerciável, essas autoridades se tinham baseado na premissa inversa, a de que a carne proveniente de matadouros isolados preenchia todas as condições para ser exportada com direito a restituições à exportação. Alega igualmente que essa instrução não tinha sido publicada e que, logo que dela tinha tomado conhecimento, tinha deixado de apresentar pedidos de restituição à exportação relativamente a esses produtos.
36      Cabe ao tribunal nacional verificar se isso é exato e se a sua relevância não é posta em causa por outros elementos. Sem prejuízo dessa verificação, é possível equiparar um conjunto de circunstâncias particulares como as mencionadas no número anterior do presente acórdão à existência de um caso excecional, na aceção do artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87.
37      Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, conforme alterado, deve ser interpretado no sentido de que, sem prejuízo das isenções previstas no terceiro parágrafo desse n.° 1, há que aplicar a redução prevista no primeiro parágrafo, alínea a), do referido n.° 1, nomeadamente, quando se verifique que a mercadoria para cuja exportação foi pedida uma restituição não era de qualidade sã, leal e comerciável, não obstante o facto de o exportador estar de boa‑fé e ter corretamente descrito a natureza e a proveniência dessa mercadoria.
Quanto às despesas
38      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 2945/94 da Comissão, de 2 de dezembro de 1994, e pelo Regulamento (CE) n.° 495/97 da Comissão, de 18 de março de 1997, deve ser interpretado no sentido de que, sem prejuízo das isenções previstas no terceiro parágrafo desse n.° 1, há que aplicar a redução prevista no primeiro parágrafo, alínea a), do referido n.° 1, nomeadamente, quando se verifique que a mercadoria para cuja exportação foi pedida uma restituição não era de qualidade sã, leal e comerciável, não obstante o facto de o exportador estar de boa‑fé e ter corretamente descrito a natureza e a proveniência dessa mercadoria.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.