62002CJ0249_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-249/02,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, ki je bila vložena 1. julija 2002,
Portugalska republika, ki jo zastopajo L. Fernandes, zastopnik, skupaj s C. Botelhom Monizem in E. Maio Cadetom, advogados, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopa L. Visaggio, zastopnik, skupaj z N. Castrom Marquesom, advogado, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, C. Gulmann, J.-P. Puissochet (poročevalec), R. Schintgen in J. N. Cunha Rodrigues, sodniki,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodna tajnica: M. Múgica Arzamendi, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. julija 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. septembra 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Portugalska republika s tožbo zahteva razglasitev ničnosti dopisa generalnega direktorja Generalnega direktorata za kmetijstvo Komisije Evropskih skupnosti z dne 18. aprila 2002 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), ki se nanaša na odobrena predplačila v skladu s členom 39(3) Uredbe Komisije (ES) št. 1750/1999 z dne 23. julija 1999 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), kot je bila nazadnje spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1763/2001 z dne 6. septembra 2001 (UL L 239, str. 10, v nadaljevanju: Uredba št. 1750/1999).
Pravni okvir
2. Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL L 160, str. 80) državam članicam predpisuje izdelavo projektov za razvoj podeželja, ki pokrivajo obdobje sedmih let od 1. januarja 2000. Ti projekti morajo biti predloženi Komisiji, ki na njihovi podlagi odobri finančne programske dokumente, ki zadevajo področje razvoja podeželja.
3. Člen 46 Uredbe št. 1257/1999 določa:
„1. V zvezi s podporo Skupnosti za razvoj podeželja iz Jamstvenega oddelka EKUJS se predvidijo finančni načrti in računovodstvo na letni ravni. […]
2. Komisija določi začetno dodelitev sredstev po državah članicah na letni osnovi, pri čemer uporabi objektivna merila […]
3. Začetno dodelitev sredstev se prilagodi glede na dejanske izdatke in revidirane napovedi izdatkov, ki jih predložijo države članice, ob upoštevanju ciljev programov in glede na razpoložljiva sredstva […]“
4. Člen 47(3) te uredbe določa:
„Finančni prispevek iz Jamstvenega oddelka EKUJS ima lahko obliko predplačil za izvajanje programa ali plačil za nastale izdatke.“
5. Na podlagi člena 56, drugi pododstavek, Uredbe št. 1257/1999:
„se [ta] uporablja v zvezi s podporo Skupnosti od 1. januarja 2000.“
6. Uredba Sveta 1258/99 z dne 17. maja 1999, o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 160, str. 103) v členu 7 od (1) do (3) določa:
„1. Po posvetovanju z Odborom sklada sprejme Komisija odločitve, navedene v odstavkih 2, 3 in 4.
2. Komisija odloči o mesečnih predplačilih na podlagi knjiženih odhodkov, ki jih izvedejo akreditirane plačilne službe.
[…]
3. Komisija pred 30. aprilom leta, ki sledi zadevnemu proračunskemu letu, potrdi računovodske izkaze plačilnih služb.
[…]“
7. Člen 12 te uredbe določa, da Odbor EKUJS sestavljajo predstavniki držav članic in Komisije in da mu predseduje njen predstavnik.
8. Uredba 296/96 Komisije z dne 16. februarja 1996 o podatkih, ki jih morajo posredovati države članice, in o mesečnem knjiženju izdatkov, ki se financirajo iz Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 2776/88 (UL L 39, str. 5) določa pogoje, pod katerimi lahko države članice od Jamstvenega oddelka EKUJS pridobijo kritje izdatkov, ki jih priglasijo.
9. Člen 4(1) Uredbe št. 296/96 določa da „Komisija na podlagi poslanih podatkov [držav članic] sprejme sklep in izvede mesečna predplačila za knjižene izdatke […]“
10. Člen 7(1), drugi pododstavek, te uredbe določa:
„V letu ‚n‘ se upoštevajo izdatki, ki jih je imela država članica od 16. oktobra leta ‚n - 1‘ do 15. oktobra leta ‚n‘“
11. Uredba št. 1750/1999 v členu 37(1) določa:
„Države članice Komisiji v zvezi z vsakim programskim dokumentom za razvoj podeželja letno, najkasneje do 30. septembra, posredujejo […]:
(a) pregled izdatkov v proračunskem letu in izdatkov, ki so do konca zadevnega proračunskega leta še načrtovani, ki jih je krila pomoč […] in
(b) revidirane napovedi izdatkov za naslednja proračunska leta do konca zadevnega programskega obdobja ob upoštevanju sredstev, ki so bila dodeljena posamezni državi članici.
[…]“
12. Člen 38, prvi pododstavek, Uredbe št. 1750/1999 določa:
„V knjigovodstvu lahko plačilne službe kot izdatek za mesec, v katerem je bila sprejeta odločitev o odobritvi programskega dokumenta za razvoj podeželja, izkažejo predplačilo v višini do 12,5 % povprečnega letnega deleža udeležbe EKUJS, predvidene v programskem dokumentu […]“
13. Člen 39(3) in (4) Uredbe št. 1750/1999 določa:
„3. Če so dejanski izdatki države članice za določeno proračunsko leto pod mejno vrednostjo 75 % zneskov, določenih v prvem odstavku, se izdatki, ki jih je treba priglasiti v naslednjem proračunskem letu, znižajo za tretjino ugotovljene razlike med to mejno vrednostjo […] in dejanskimi izdatki, ugotovljenimi v zadevnem proračunskem letu.
To znižanje se ne upošteva pri ugotavljanju dejanskih izdatkov v letu, ki sledi letu znižanja.
4. Tretji odstavek ne velja za prvo izjavo o izdatkih v okviru programskega dokumenta za razvoj podeželja […]“
14. Člen 50 Uredbe št. 1750/1999 določa, da ta od 1. januarja 2000 velja za pomoči Skupnosti.
15. Uredba Komisije (ES) 445/2002 z dne 26. februarja 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1257/1999 (UL L 74, str. 1) je z začetkom veljavnosti 22. marca 2002 nadomestila Uredbo št. 1750/1999, ki je bila s to uredbo razveljavljena.
16. V členu 47(1) Uredbe št. 445/2002 so povzete določbe člena 37(1) Uredbe št. 1750/1999.
17. Člen 48(1) Uredbe št. 445/2002 ponavlja določbe člena 38, prvi pododstavek, Uredbe št. 1750/1999.
18. Določbe člena 39(3) Uredbe št. 1750/1999 so prav tako povzete v členu 49(1) in (4) Uredbe št. 445/2002.
19. Nazadnje, člen 49(5) Uredbe št. 445/2002, povzema določbe člena 39(4) Uredbe št. 1750/1999, s pojasnilom, da navedena prva izjava o izdatkih zadeva „proračunsko leto 2000“.
Dejansko stanje
20. Komisija je z odločbami z dne 22. novembra 2000, 1. marca in 30. aprila 2001 za programsko obdobje od 2000 do 2006 odobrila projekte za razvoj podeželja za celinsko Portugalsko, avtonomno regijo Azori in avtonomno regijo Madeira. Tem odločbam je kot dodatek priložila finančni pregled, ki prikazuje nacionalne javne izdatke za izvedbo ukrepov, ki so v zadevnem projektu predvideni za razvoj podeželja in pomoč Jamstvenega oddelka EKUJS. Člen 2(2) vsake od teh odločb predvideva, da gredo plačila, ki so jih plačilne službe izvedle od 16. oktobra 1999, v breme proračunskega leta 2000. V skladu s členom 3(1) teh odločb je mogoče izdatke subvencionirati od datuma predložitve zadevnih načrtov za razvoj podeželja Komisiji, tj. od 6. januarja ter 4. in 22. februarja 2000.
21. V skladu s členom 37(1)(b) Uredbe št. 1750/1999 je Portugalska republika s sporočilom z dne 30. septembra 2000 Komisiji predložila svoja predvidevanja izdatkov za naslednja proračunska leta programskega obdobja in glede vsakega programskega dokumenta za razvoj podeželja. V tem sporočilu je bilo navedeno, da znesek predvidenih izdatkov za proračunsko leto 2001, tj. za obdobje od 16. oktobra 2000 do 15. oktobra 2001, znaša 281.430.000 eurov.
22. Vendar je Komisija na podlagi podatkov, ki so ji jih mesečno posredovali portugalski organi, ugotovila, da so dejanski izdatki Portugalske republike v proračunskem letu znašali samo 197.323.332,52 eura, kar je 70,11 % napovedanih izdatkov.
23. Ker so bili dejanski izdatki za Portugalsko republiko, kot za druge države članice, pod mejno vrednostjo 75 % predvidenih izdatkov v smislu člena 39(3) Uredbe št. 1750/1999, je bilo na sejah Odbora EKUJS med 22. januarjem in 19. februarjem 2002 obravnavano vprašanje uporabe znižanj, predvidenih v tej določbi. Pod točko 6 zapisnika s te seje je navedeno, da se „[šestim] državam članicam [na katere se nanašajo znižanja] pisno sporoči datum, ko se bodo zneski kazni odšteli od mesečnih predplačil.“
24. Generalni direktor Generalnega direktorata za kmetijstvo pri Komisiji je Instituto Nacional de Garantia Agrícola (v nadaljevanju: INGA), plačilni službi, ki je na Portugalskem pristojna za usklajevanje izdatkov, ki jih financira Jamstveni oddelek EKUJS, z izpodbijano odločbo sporočil naslednje:
„Skupni znesek izdatkov, ki so bili Portugalski izračunani v EKUJS v proračunskem letu 2001 (razvoj podeželja), znaša 197.323.332,52 eura.
Predvideni izdatki za leto 2001, ki so bili v skladu s členom 37 Uredbe 1750/1999 z dne 30. septembra 2000 sporočeni Komisiji, znašajo 281.430.000 eurov.
Ker skupni izdatki niso dosegli mejne vrednosti 75 % predloženih napovedi, je treba uporabiti člen 39(3) Uredbe 1750/1999. Kot dodatek je priložen dokument AGRI/46059/2001 – Rev. 2, ki je bil 19. februarja 2002 obravnavan na odboru EKUJS in iz katerega izhajajo podrobnosti izračuna.
Na podlagi prej navedene določbe se zato predplačila za leto 2002 znižajo za 4.583.055,83 eura.
To znižanje predplačil za 4.583.055,83 eura se knjiži pod postavko B01-41 (potrditev obračunov in znižanja/popravki v okviru predplačil) […]“
25. Na seji z dne 19. aprila 2002 se je odbor EKUJS posvetoval o tem, katera predplačila je treba maja 2002 izplačati državam članicam za pokritje izdatkov, ki so jih imele marca 2002. Ponovno je bilo odprto vprašanje uporabe znižanja, predvidenega v členu 39(3) Uredbe št. 1750/1999 (zdaj člen 49(4) Uredbe št. 445/2002). V točki 7.5.3 zapisnika te seje z naslovom „Znižanje na podlagi člena 39(3) Uredbe št. 1750/1999“ je zapisano:
„Predsedujoči je na vprašanje danske delegacije pojasnil, da je pravna služba Komisije potrdila, da gre pri prej navedenem znižanju vsekakor za klasični finančni popravek, ki je bil junija ali avgusta 2002 izveden v obliki odtegljaja od predplačil, ki se zadevnim državam članicam izplačajo za njihove izdatke […].“
26. Na sejah 22. maja in 19. junija 2002 se je Odbor EKUJS posvetoval o predplačilih, ki jih je bilo treba državam članicam junija in julija 2002 izplačati za pokritje izdatkov, ki so bili priglašeni za april in maj 2002. V zapisnikih s teh sej je navedeno, da so v znesku predplačila „upoštevani pozitivni in negativni popravki v zvezi z izdatki, ki jih je priglasilo več držav članic.“
27. Komisija je z odločbama z dne 27. maja in 24. junija 2002, ki ju je podpisal član Komisije, pristojen za kmetijstvo, določila znesek predplačil, ki morajo biti državam članicam izplačana za april in maj 2002.
28. Nazadnje je Komisija z Odločbo 461/2002/ES z dne 12. junija 2002 o potrditvi obračuna izdatkov držav članic, ki jih financira Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), za proračunsko leto 2001 (UL L 160, str. 28) na podlagi člena 7(3) Uredbe št. 1258/99 naredila zaključni račun.
Predlogi strank
29. Tožba je bila v sodnem tajništvu Sodišča vložena 1. julija 2002.
30. Portugalska republika Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
31. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
32. Stranki sta vložili odgovor oziroma nasprotni odgovor, v katerih sta svoje predloge ponovili.
Tožba
Dopustnost
33. Komisija navaja, da je tožba vložena zoper ukrep, ki nima obvezujočih pravnih učinkov, zaradi česar je nedopustna. Zatrjuje, da je znižanje mesečnih predplačil, izplačanih Portugalski republiki, nastalo pred sodelovanjem med Komisijo in tožečo stranko – ter vsemi drugimi državami članicami – v okviru Odbora EKUJS, ki je to zadevo obravnaval na sejah 22. januarja in 19. februarja 2002. Na zadnji je predstavnik Komisije predstavnikom držav članic, na katere se nanaša znižanje, pojasnil, da so bile pisno obveščene o datumu izvedbe znižanj. Prav tako je bila zadeva obravnavana tudi 19. aprila in 22. maja 2002 na sejah odbora EKUJS. Izpodbijana odločba ni tako nič drugega kot dopis, za katerega je bilo napovedano, da bo odposlan 19. februarja 2002. Ta dopis je samo obvestilo služb Komisije, namenjeno Portugalski republiki. Je le informativen in zato nima obvezujočih pravnih učinkov.
34. Komisija pojasnjuje, da sta edini pravno zavezujoči odločbi, ki bi lahko vplivali na interese Portugalske republik e, odločbi z dne 27. maja in 24. junija 2002 o predplačilih za april in maj 2002, s katerima je za kmetijstvo pristojni član Komisije, ki ga je ta pooblastila, pravno veljavno sprejel ukrepe za znižanje predplačil.
35. Za ugotovitev, ali ukrep pomeni akt v smislu člena 230 ES, se je treba ravnati po njegovi vsebini, saj je oblika, v kateri izide, v tem pogledu nepomembna. Za akte ali odločbe, zoper katere je mogoče vložiti ničnostno tožbo v smislu člena 230 ES, se štejejo ukrepi, ki imajo obvezujoče pravne učinke, ki lahko posegajo v interese tožeče stranke, s tem da resneje spremenijo njen pravni položaj (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 9, in z dne 5. oktobra 1999 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C-308/95, Recueil, str. I-6513, točka 26).
36. V tem primeru najprej iz točke 6 zapisnika 583. seje odbora EKUJS z dne 19. februarja 2002, naslovljenega „Informacije o sankcijah, ki jih je določenim državam članicam treba izreči zaradi nespoštovanja predvidenih izdatkov za razvoj podeželja za proračunsko leto EKUJS 2001 (uporaba člena 39(3) Uredbe 1750/1999)“, izhaja, da je predstavnik Komisije na tej seji zbral mnenja predstavnikov šestih zadevnih držav članic v zvez s tem, da namerava Komisija zanje uporabiti finančne popravke iz člena 39.
37. Na koncu prvega odstavka točke 6 tega zapisnika je zapisano, da „bo navedenim državam članicam pisno sporočen datum, ko bodo zneski kazni odšteti od njihovih mesečnih predplačil“. Na koncu točke 6 je omenjeno stališče luksemburške delegacije, v katerem ta „obžaluje“, da Komisija ni uporabila možnosti podaljšanja prehodnega obdobja iz člena 39 Uredbe 1750/1999 […], zlasti ker je Komisija luksemburški načrt za razvoj podeželja prejela zelo pozno leta 2000 […]“.
38. Iz točke 6 tega zapisnika izhaja, da bo za mesečna predplačila, izplačana določenim državam članicam, uporabljen finančni popravek in da bodo zadevne državne članice pozneje o tem pisno obveščene.
39. Dalje, iz besedila izpodbijane odločbe, ki je dejansko dopis, za katerega je bilo na seji odbora EKUJS z dne 19. februarja 2002 napovedano, da bo odposlan, izhaja, da ima ta odločba pravne učinke. V njej je kot predmet navedena „uporaba člena 39(3) Uredbe 1750/1999 – popravek v okviru predplačil“. Naslednji odstavek tega akta, ki ima očitno naravo odločbe, določa: „(K)er skupni izdatki niso dosegli mejne vrednosti 75 % predloženih predvidevanj, se uporabi člen 39(3) Uredbe 1750/1999. Kot dodatek je priložen dokument AGRI/46059/2001 – Rev. 2, ki je bil 19. februarja 2002 obravnavan na Odboru EKUJS in iz katerega izhajajo podrobnosti izračuna.“
40. Na koncu je, kot upravičeno zatrjuje tožeča stranka, izpodbijana odločba edini akt, v katerem je navedeno, da se izdatki, ki jih je za proračunsko leto 2002 treba upoštevati za Portugalsko republiko, znižajo za 4.583.055,83 eura, edini akt, s katerim je bila tožeča stranka pravilno obveščena o zapisniku, v skladu s katerim dejanski izdatki niso dosegli 75 % predvidenih izdatkov, in edini akt, v katerem je bila določena proračunska postavka, pod katero naj bi se knjižil navedeni znesek.
41. Drugače kot izpodbijana odločba pa odločbi z dne 27. maja in 24. junija 2002 o predplačilih, ki jih je treba za april in maj 2002 izplačati državam članicam, naslovljeni na vse države članice, navajata samo skupni znesek mesečnih predplačil, ki je treba izplačati vsaki od njih, pri čemer v njiju ni nobene navedbe glede višine finančnih popravkov, ki so bili uporabljeni v zvezi s prejemniki teh predplačil. Poleg tega Komisija ni pojasnila finančnih popravkov, ki bi jih bilo treba v vsaki od teh odločb uporabiti za Portugalsko republiko.
42. Izpodbijana odločba je tako edini akt, ki jasno določa vsebino in obseg spornega finančnega popravka. Zato tožeča stranka utemeljeno navaja, da sta odločbi z dne 27. maja in 24. junija 2002 le akta za izvedbo izpodbijanih odločb. To med drugim izhaja iz besedila tega akta, saj je navedeno, da bosta sprejeti odločbi.
43. Iz vsega navedenega izhaja, da je izpodbijana odločba vsekakor akt, s katerim je bil določen sporni finančni popravek, in akt, s katerim je bil portugalskim organom ta popravek sporočen. Ta akt zato ima obvezujoče pravne učinke, tako da je predlog tožeče stranke za razglasitev njegove ničnosti dopusten. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, je zato treba zavrniti.
Utemeljenost
44. S prvim delom prvega tožbenega razloga, namreč nepristojnostjo izdajatelja izpodbijane odločbe, tožeča stranka uveljavlja, da se delegacije in nadaljnje delegacije pristojnosti v skladu s splošnimi načeli upravnega prava ne domnevajo, ampak morajo biti izrecno navedene, kadar izdajatelj akta ne ukrepa v okviru izvirnih pristojnosti. V predloženi zadevi generalni direktor, ki je podpisal izpodbijano odločbo, sam ni bil pristojen za njeno izdajo in se tudi ni skliceval na delegacijo ali nadaljnjo delegacijo pristojnosti, podeljeno v skladu s členoma 13 ali 14 Poslovnika Komisije.
45. Komisija zoper prvi del tega tožbenega razloga v točki 38 odgovora na tožbo in v točki 88 duplike navaja, da sporni finančni popravek ni bil določen z izpodbijano odločbo, ampak z odločbama z dne 27. maja in 24. junija 2002, ki ju je na podlagi delegacije pristojnosti Komisije izdal komisar za kmetijstvo.
46. Komisija torej ne prereka, da generalni direktor, ki je podpisal izpodbijano odločbo, ni imel delegirane pristojnosti, ki bi ga pooblaščala izdati ukrep za finančni popravek.
47. Izpodbijano odločbo, ki je, kot navedeno, ukrep, s katerim je bil določen finančni popravek in sporočen portugalskim organom, je izdal nepristojni organ in jo je zato treba razglasiti za nično, ne da bi bila potrebna presoja drugih šestih tožbenih razlogov.
Stroški
48. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Portugalska republika je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Odločba iz pisma generalnega direktorja Generalnega direktorata za kmetijstvo Komisije Evropskih skupnosti z dne 18. aprila 2002 o znižanju finančnih predplačil, odobrenih za proračunsko leto 2002, na podlagi člena 39(3) Uredbe Komisije (ES) št. 1750/1999 z dne 23. julija 1999 o načinih uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), kot je bila nazadnje spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1763/2001 z dne 6. septembra 2001, se razglasi za nično.
2) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.