62022CJ0325
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
19 octombrie 2023 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Ajutoare acordate de statele membre – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Noțiunea de «întreprindere» – Regulamentul (UE) 2015/1589 – Recuperarea unui ajutor ilegal – Decizia (UE) 2015/456 – Schimburi de terenuri forestiere – Stabilirea «valorii de piață»”
În cauza C‑325/22,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria), prin decizia din 4 mai 2022, primită de Curte la 13 mai 2022, în procedura
TS,
HI
împotriva
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul C. Lycourgos, președinte de cameră, doamna O. Spineanu‑Matei, domnii J.‑C. Bonichot (raportor) și S. Rodin și doamna L. S. Rossi, judecători,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru guvernul bulgar, de T. Mitova și L. Zaharieva, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de C. Georgieva și B. Stromsky, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 107 TFUE, a articolului 16 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), precum și a Deciziei (UE) 2015/456 a Comisiei din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutoare nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere (JO 2015, L 80, p. 100, denumită în continuare „Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014”).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între un particular și o persoană juridică, pe de o parte, și Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (ministrul agriculturii, alimentației și pădurilor), pe de altă parte, în legătură cu o cerere de rambursare a unui ajutor de stat de care ar fi beneficiat în cadrul unui schimb de terenuri forestiere.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul 2015/1589
3
Articolul 16 din Regulamentul 2015/1589, intitulat „Recuperarea ajutorului”, prevede la alineatul (3):
„Fără a aduce atingere unui ordin emis de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în temeiul articolului 278 [TFUE], recuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei [Europene]. În acest scop și în eventualitatea unei proceduri derulate în fața instanțelor naționale, statele membre în cauză parcurg toate etapele necesare permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii.”
Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014
4
Considerentele (125)-(128), (156) și (171) ale Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014 au următorul cuprins:
„(125)
În primul rând, în cazul de față, este necesar, totuși, să se ia în considerare, de asemenea, dacă potențialii beneficiari ai tranzacțiilor de schimb sunt întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE]. Motivul este acela că, astfel cum reiese din formularea dispoziției, normele privind ajutoarele de stat se aplică doar în cazul în care beneficiarul unui ajutor este o întreprindere.
(126)
[Curtea] definește noțiunea de «întreprindere» în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat ca orice entitate angajată într‑o activitate economică, indiferent de statutul său juridic sau de modul în care este finanțată […] Astfel cum arată [Curtea], orice activitate care constă în oferirea de bunuri și servicii pe o piață constituie o activitate economică […] Prin urmare, clasificarea unei entități ca întreprindere se face în raport cu o activitate specifică. O entitate care desfășoară atât activități economice, cât și activități neeconomice trebuie să fie considerată ca fiind o întreprindere numai în raport cu prima categorie de activități. O întreprindere nu este neapărat o persoană juridică; persoanele fizice pot fi considerate, de asemenea, întreprinderi, în conformitate cu normele privind ajutorul de stat, cu condiția să desfășoare o activitate economică.
(127)
În acest sens, trebuie remarcat faptul că anumiți beneficiari ai tranzacțiilor de schimb contestate nu au desfășurat activități economice cu terenurile forestiere care au făcut obiectul schimburilor pe parcursul perioadei analizate și nici nu desfășoară astfel de activități în prezent. Prin urmare, beneficiarii respectivi nu pot fi considerați întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], astfel încât nu se poate considera că tranzacțiile de schimb încheiate de aceștia cu statul bulgar au implicat un ajutor de stat.
(128)
În consecință, restul dispozițiilor din prezenta decizie vizează numai beneficiarii tranzacțiilor de schimb contestate care constituie întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE].
[…]
(156)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că tranzacțiile de schimb efectuate de Republica Bulgaria în cursul perioadei analizate constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], în cazurile în care partea implicată în tranzacție este o întreprindere în sensul dispoziției menționate, prețurile administrative utilizate pentru tranzacție nu reflectă prețurile de piață și nu sunt îndeplinite condițiile de acordare a ajutorului de minimis prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1407/2013 [al Comisiei din 18 decembrie 2013 privind aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] ajutoarelor de minimis (JO 2013, L 352, p. 1)].
[…]
(171)
În cazul de față, potențialii beneficiari ai ajutorului de stat incompatibil sunt persoanele fizice și juridice care au participat la cele 132 de tranzacții de schimb cu autoritățile bulgare în timpul perioadei analizate. Din acest grup, autoritățile bulgare trebuie să elimine persoanele fizice și juridice care nu se califică drept «întreprinderi» în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE] […]”
5
Articolul 1 din această decizie prevede:
„Ajutorul de stat acordat întreprinderilor în contextul tranzacțiilor de schimb al unor terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere aflate în proprietate privată în perioada 1 ianuarie 2007-27 ianuarie 2009, pus în aplicare în mod ilegal de către Republica Bulgaria cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE], este incompatibil cu piața internă.”
6
Articolul 6 alineatul (1) literele (b), (c) și (d) din directiva menționată prevede:
„(1)   În termen de patru luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă Comisiei următoarele informații:
[…]
(b)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi efectuată pe baza prețurilor de piață la momentul tranzacțiilor de schimb specificate în scrisoarea 2014/032997 transmisă de Republica Bulgaria;
(c)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi efectuată prin anularea tranzacției de schimb;
(d)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi pusă în aplicare pe baza sumelor stabilite de către un expert evaluator independent, precum și documentele care demonstrează că acest expert independent a fost numit în urma organizării unei licitații publice și a aprobării de către Comisie.”
7
Articolul 6 alineatul (2) literele (a) și (b) din aceeași directivă prevede:
„În termen de opt luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă Comisiei următoarele informații:
(a)
lista beneficiarilor care au primit ajutor în cadrul tranzacțiilor de schimb prevăzute la articolul 1 și valoarea totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia ca urmare a tranzacțiilor în cauză;
(b)
suma totală (suma principală și dobânzile de recuperare) care trebuie recuperată de la fiecare beneficiar”.
Comunicarea Comisiei privind elementele de ajutor de stat în vânzările de terenuri și clădiri de către autoritățile publice
8
Potrivit punctului 2 litera (a) ultimul paragraf din Comunicarea Comisiei privind elementele de ajutor de stat în vânzările de terenuri și clădiri de către autoritățile publice (JO 1997, C 209, p. 3).
„«Valoarea de piață» reprezintă prețul la care terenul și clădirile ar putea fi vândute, la data evaluării, prin contract privat încheiat între un vânzător interesat să vândă și un cumpărător fără obligații, presupunându‑se că proprietatea a făcut obiectul unei oferte publice pe piață, că condițiile pieței permit o vânzare în condiții normale și că termenul disponibil pentru negocierea vânzării este normal, având în vedere natura bunului […]” [traducere neoficială]
Dreptul bulgar
Legea privind ajutoarele de stat
9
Articolul 38 alineatele (9), (10) și (11) din Zakon za darzhavnite pomoshti (Legea privind ajutoarele de stat, DV nr. 85 din 24 octombrie 2017) prevede, în ceea ce privește recuperarea unui ajutor de stat ilegal și declarat incompatibil cu piața internă în temeiul unei decizii a Comisiei, următoarele:
„(9)   Evaluarea prevăzută la alineatul (7) punctul 2 este efectuată de un evaluator autorizat independent, înregistrat în temeiul Legii privind evaluatorii independenți […]
(10)   Evaluarea menționată la alineatul (7) punctul 2 este solicitată și acceptată de către administratorul ajutorului în condițiile și în termenul prevăzute în decizia Comisiei Europene.
(11)   În cazul în care administratorul ajutorului nu acceptă evaluarea prevăzută la alineatul (7) punctul 2, acesta solicită, printr‑un act motivat, o a doua expertiză din partea a trei evaluatori, cu excepția cazului în care evaluarea este solicitată în temeiul Zakon za obshtestvenite porachki [(Legea privind achizițiile publice)].”
Legea privind proprietatea de stat
10
Articolul 32 alineatul (2) din Zakon za darzhavnata sobstvenost (Legea privind proprietatea de stat, DV nr. 44 din 21 mai 1996), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Legea privind proprietatea de stat”), are următorul cuprins:
„Compensația în numerar echivalentă prevăzută la alineatul (1) se determină în funcție de destinația terenurilor înainte de intrarea în vigoare a planului detaliat de amenajare a teritoriului sau înainte de aprobarea unui plan detaliat de amenajare a teritoriului care prevede construirea unei lucrări naționale și pentru care există o ordonanță în vigoare ce permite executarea în mod provizoriu pe baza prețurilor de piață ale terenurilor cu caracteristici similare situate în apropierea celor care fac obiectul unei exproprieri.”
11
Articolul 1a din Dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (Dispoziții suplimentare la Legea privind proprietatea de stat) prevede:
„În sensul prezentei legi:
[…]
2.
«preț de piață» înseamnă valoarea medie a tuturor tranzacțiilor legale de vânzare‑cumpărare, schimb, constituire de drepturi reale sau transfer de proprietate în schimbul unei obligații de construire, ipotecă pentru garantarea unui contract de vânzare, vânzări la licitație de către executorii judecătorești de stat sau privați, de către autoritățile publice sau municipalități, precum și a altor tranzacții juridice cu titlu oneros, cu excepția celor care privesc partea nematerială a unui imobil, în cazul în care cel puțin una dintre părți este o societate, tranzacții care au fost efectuate în cele douăsprezece luni anterioare ordinului de evaluare și care au fost înregistrate la autoritatea de înregistrare de la locul unde se află imobilul. În cazul în care, în cele douăsprezece luni anterioare ordinului de evaluare, la autoritatea de înregistrare au fost înregistrate mai mult de 20 de tranzacții, pentru determinarea prețului de piață trebuie luate în considerare ultimele 20 de tranzacții înregistrate. Valoarea medie se calculează pe baza a cel puțin două tranzacții relevante.
[…]
4.
«terenurile situate în vecinătatea celor expropriate» sunt terenuri situate în următoarele zone:
a)
în același raion (district) în marile orașe, care sunt împărțite în districte;
b)
în același cartier, în celelalte orașe sau localități de reședință ori comune;
c)
în aceeași parcelă, în cadrul suprafețelor agricole și forestiere.”
Legea privind pădurile
12
Articolul 3 din Dispozițiile tranzitorii și finale ale Zakon za gorite (Legea privind pădurile, DV nr. 19 din 8 martie 2011), în vigoare din anul 2011, prevede:
„(1) Nu se poate proceda la nicio schimbare a afectării, potrivit prezentei legi, și nu se poate realiza nicio construcție pe terenuri situate în zone forestiere pe care persoane fizice și juridice sau municipalități le‑au achiziționat de la stat ca urmare a schimburilor efectuate până la data promulgării legii [publicate] în Darzhaven vestnik [(Jurnalul Oficial)].
(2) Interdicția prevăzută la alineatul (1) se aplică și în cazul schimbării proprietarului bunului imobil, cu excepția cazurilor în care zona forestieră în cauză este dobândită de stat.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
13
Litigiul principal a luat naștere în urma unei vaste operațiuni în care Republica Bulgaria a restituit foștilor proprietari terenuri forestiere naționalizate în cursul anului 1947.
14
Din dosarul de care dispune Curtea reiese că un amendament la Legea privind pădurile, intrat în vigoare la 22 februarie 2002, a permis efectuarea de schimburi de terenuri forestiere privatizate cu terenuri forestiere aparținând acestui stat membru.
15
În plus, prețurile terenurilor schimbate erau stabilite pe baza unor criterii prevăzute de reglementarea bulgară.
16
La 26 noiembrie 2008, Darzhavna agentsia po gorite (Agenția Națională a Pădurilor, Bulgaria) și TS, persoană fizică, au încheiat un contract de schimb de terenuri forestiere (denumit în continuare „schimbul în litigiu”).
17
După două luni, terenurile achiziționate în temeiul acestui contract au fost cedate de TS către HI, societate privată cu sediul în Bulgaria, gestionată și deținută în parte de TS. Din decizia de trimitere rezultă că TS era deja asociat al HI la momentul efectuării schimbului în litigiu.
18
HI își desfășoară activitatea în domeniul hotelier, al alimentației publice, al exploatării forestiere, al prelucrării lemnului și al vânzării de mărfuri. Din decizia de trimitere reiese că HI dorea să construiască un complex hotelier pe unele dintre terenurile astfel achiziționate și că, în luna august 2009, solicitase în acest scop autorităților competente schimbarea destinației acestor terenuri.
19
Totuși, această operațiune imobiliară nu ar fi putut fi finalizată din cauza unui moratoriu adoptat de Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Adunarea Națională a Republicii Bulgaria) la 3 septembrie 2009 (DV nr. 72 din 8 septembrie 2009) și a unei măsuri legislative ulterioare prin care s‑a interzis modificarea destinației terenurilor dobândite de la Republica Bulgaria.
20
Prin Decizia din 5 septembrie 2014, Comisia a apreciat că tranzacțiile de schimb de terenuri forestiere realizate de acest stat membru constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în cazul în care persoanele care au participat la aceste schimburi comerciale erau întreprinderi conform acestei dispoziții, iar valoarea terenurilor forestiere ale statului membru menționat nu reflecta valoarea de piață, cu condiția să nu constituie ajutoare de minimis în sensul Regulamentului nr. 1407/2013.
21
În consecință, Comisia a considerat că anumite ajutoare acordate unor întreprinderi în cadrul tranzacțiilor de schimb de terenuri forestiere în cauză în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007, data aderării Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană, și 27 ianuarie 2009 fuseseră puse în aplicare în mod ilegal de acest stat membru, că ele erau incompatibile cu piața internă și că statul membru menționat trebuia să le recupereze.
22
La 8 iulie 2020, în temeiul Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014, autoritățile bulgare au estimat printr‑un act de constatare a unei creanțe publice, pe baza unui raport de evaluare a terenurilor forestiere, că TS și HI erau ținuți în solidar să ramburseze ajutorul de 294627 BGN rezultând din schimbul în litigiu la care se adaugă dobânzi de 145737,79 BGN, reprezentând un total de 440364,79 BGN (aproximativ 224700 de euro).
23
TS și HI au formulat o acțiune împotriva acestui act la Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria), susținând, pe de o parte, că nu puteau fi considerate „întreprinderi” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, din moment ce terenurile achiziționate în cadrul schimbului în litigiu nu au fost în final utilizate în scop economic, și, pe de altă parte, că aprecierea administrației naționale privind cuantumul ajutorului ce trebuie rambursat era eronată. În opinia lor, aprecierea valorii terenurilor schimbate ar trebui să facă obiectul unei evaluări judiciare potrivit metodei prevăzute la articolul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietatea de stat, aplicabilă în cazul exproprierii unui teren privat în interes public.
24
Instanța de trimitere arată că, în ceea ce privește punerea în aplicare a Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014, jurisprudența națională este contradictorie în legătură cu aspectul dacă, raportat la textul considerentului (127) al acestei decizii, calificarea ca „întreprindere” depinde sau nu de exploatarea terenurilor forestiere dobândite în cadrul schimburilor de terenuri în cauză.
25
Această instanță arată de asemenea că criteriul obiectiv al „valorii de piață” a unui teren, rezultat din jurisprudența Curții pentru a aprecia dacă achiziționarea unui teren public constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, diferă de metoda de stabilire a prețului de piață prevăzută la articolul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietatea de stat, de care se prevalează reclamanții din litigiul principal.
26
În acest context, Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Un beneficiar al unui ajutor de stat acordat în mod nelegal, prin intermediul unui contract de schimb, prin care acesta a obținut terenuri în domeniul forestier (proprietate de stat de drept privat) este exclus din definiția noțiunii de «întreprindere» în cazul în care, potrivit bilanțurilor anuale, desfășoară o activitate economică prin oferirea de bunuri și servicii pe piața în cauză, dar, în conformitate cu considerentul (127) al [Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014], nu desfășoară o activitate economică directă sau indirectă cu suprafața dobândită prin schimb, deoarece dreptul național prevede o interdicție obiectivă care îl împiedică să reclasifice terenul și să amenajeze sau să înstrăineze terenurile excluse din fondul forestier?
2)
Dispoziția articolului 107 TFUE trebuie interpretată și aplicată astfel încât, având în vedere calitatea de «întreprindere» și aplicând criteriile referitoare la «întreprinderi», proiectul de investiții solicitat și descris în mod efectiv al beneficiarului unui ajutor de stat obținut în mod nelegal, care urmează să fie realizat pe un teren de stat din domeniul forestier obținut prin schimb și care constituie o condiție prealabilă pentru inițierea unei proceduri ulterioare de separare a terenurilor obținute, prin construire, să fie luat în considerare ca o circumstanță relevantă din punct de vedere juridic, având totodată în vedere datele colectate cu privire la prima etapă finalizată a procedurii administrative de vot prealabil, în pofida faptului că a apărut o imposibilitate obiectivă de realizare a proiectului de investiții ca urmare a moratoriului impus de [Adunarea Națională a Republicii Bulgaria] și a dispoziției legale introduse ulterior, care conține o interdicție expresă de reclasificare și de amenajare a terenurilor dobândite de la stat?
3)
Articolul 107 TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul [2015/1589] trebuie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții naționale precum cea prevăzută la articolul 1a punctele 2 și 4 din [Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietatea de stat], care nu permite utilizarea unui preț de piață pentru terenuri în vederea stabilirii cuantumului ajutorului de stat primit prin intermediul unui schimb de terenuri din domeniul forestier (proprietate de stat de drept privat), întrucât instituie indicatori de piață și criterii de evaluare pentru efectuarea calculului, care determină o abatere de la valoarea reală a terenului și, în acest sens, încalcă o astfel de dispoziție națională principiul efectivității?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
27
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014 trebuie interpretată în sensul că numai persoanele care au achiziționat terenuri în cadrul tranzacțiilor de schimb de terenuri forestiere vizate de această decizie, care utilizează aceste terenuri în vederea desfășurării unei activități economice, trebuie considerate ca fiind întreprinderi beneficiare ale unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
28
Mai întâi, trebuie să se observe că răspunsul la această întrebare nu prezintă relevanță asupra aspectului dacă TS este o „întreprindere” conform acestei dispoziții, nici asupra celui dacă TS și HI pot fi considerați, în solidar, beneficiari ai unui ajutor de stat în temeiul dispoziției menționate.
29
În continuare, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că noțiunea de „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE cuprinde orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul său juridic și de modul său de finanțare, și că orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o anumită piață constituie o activitate economică (Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctele 41 și 45, precum și jurisprudența citată).
30
În schimb, nu reiese nicicum că o calificare drept „întreprindere”, în sensul acestei dispoziții, ar fi condiționată de împrejurarea ca activitatea economică în cauză să fie legată de bunuri a căror achiziție ar constitui un ajutor de stat potrivit dispoziției menționate.
31
În plus, trebuie amintit că articolul 108 alineatul (3) TFUE instituie un control preventiv asupra modificărilor ajutoarelor existente și asupra proiectelor de ajutoare noi, astfel încât doar ajutoarele compatibile cu piața internă să fie puse în aplicare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții, C‑526/14, EU:C:2016:570, punctul 36, precum și jurisprudența citată).
32
În consecință, un astfel de sistem de autorizare prealabilă a ajutoarelor de stat, ce are la bază o apreciere ex ante a proiectelor de ajutor, nu permite să se condiționeze calificarea ca „întreprindere”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, de survenirea unor împrejurări aleatorii și ulterioare acordării avantajului în cauză cum ar fi utilizarea bunului dobândit în scopuri economice.
33
În sfârșit, în ceea ce privește definiția noțiunii de „întreprindere” reținută de Comisie în decizia sa din 5 septembrie 2014, articolul 1 din aceasta vizează ajutoarele de stat acordate „întreprinderilor”, fără a face precizări cu privire la această noțiune.
34
Considerentul (127) al acestei decizii enunță, desigur, că „anumiți beneficiari ai tranzacțiilor de schimb contestate nu au desfășurat activități economice cu terenurile forestiere care au făcut obiectul schimburilor pe parcursul perioadei analizate și nici nu desfășoară astfel de activități în prezent”, motiv pentru care „beneficiarii respectivi nu pot fi considerați întreprinderi în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], astfel încât nu se poate considera că tranzacțiile de schimb încheiate de aceștia cu statul bulgar au implicat un ajutor de stat”.
35
Cu toate acestea, din economia de ansamblu a deciziei menționate și în special din considerentele (126) și (128) ale acesteia din urmă reiese că Comisia a vizat de asemenea, în mai multe rânduri, întreprinderile „în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE”, fără a corela în vreun fel o astfel de calificare cu o activitate economică legată de aceste terenuri forestiere.
36
Considerentul (171) al Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014, care figurează în partea referitoare la identificarea „beneficiarilor” ajutoarelor în cauză, indică în plus că trebuie eliminate persoanele fizice și juridice „care nu se califică drept «întreprinderi» în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE]”, fără alte precizări.
37
În ultimul rând, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un text de drept derivat al Uniunii poate primi mai multe interpretări, trebuie să se dea prevalență mai curând acelei interpretări care face dispoziția conformă cu tratatul decât celei care conduce la constatarea incompatibilității sale cu tratatul (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 70, precum și jurisprudența citată).
38
Prin urmare, trebuie să se aprecieze că considerentul (127) al Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2014 se referă numai la o situație specială în care o entitate nu poate fi calificată drept „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Prin urmare, acest considerent nu poate sta la baza unei interpretări a acestei decizii din care ar rezulta că numai entitățile care exercită o activitate economică legată de terenurile achiziționate în cadrul unor schimburi de terenuri vizate de decizia amintită ar putea fi considerate întreprinderi beneficiare ale unui ajutor de stat, în sensul dispoziției menționate.
39
Ținând seama de cele ce precedă, este necesar să se răspundă la prima întrebare că Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014 trebuie interpretată în sensul că nu se poate considera că numai persoanele care au dobândit terenuri în cadrul tranzacțiilor de schimb de terenuri forestiere vizate de această decizie care utilizează aceste terenuri în scopul unei activități economice trebuie considerate întreprinderi beneficiare ale unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
Cu privire la a doua întrebare
40
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă împrejurarea că entitatea care a obținut terenuri forestiere în cadrul schimbului în litigiu avea intenția să le utilizeze în cadrul activității sale economice, dar a fost împiedicată din cauza evoluției ulterioare a dreptului național, este relevantă pentru a aprecia dacă această entitate constituie o „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
41
Ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare, potrivit căruia Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014 nu limitează noțiunea de întreprindere la entitățile care au utilizat terenurile forestiere astfel obținute în scopuri economice, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
Cu privire la a treia întrebare
42
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 trebuie interpretate în sensul că se opun posibilității ca determinarea cuantumului unui ajutor de stat primit la achiziționarea de terenuri în cadrul unui schimb de terenuri forestiere să se întemeieze pe criterii precum cele prevăzute la articolul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietatea de stat.
43
Din decizia de trimitere reiese că aceste criterii se referă la prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate privind terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de douăsprezece luni anterioare evaluării.
44
Reclamanții din litigiul principal arată că criteriile menționate ar fi trebuit aplicate pentru a determina cuantumul ajutorului de stat care trebuie recuperat, instanța de trimitere apreciind în schimb că ele nu ar permite să se determine valoarea de piață a terenurilor forestiere care au făcut obiectul schimbului în litigiu.
45
Astfel, trebuie să se reformuleze a treia întrebare și să se considere că, prin intermediul acesteia, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 se opun posibilității ca criteriile în temeiul cărora se determină cuantumul unui ajutor de stat primit în cadrul achiziționării de terenuri să aibă la bază prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate privind terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de douăsprezece luni anterioare evaluării.
46
În această privință, trebuie amintit că articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 prevede că, fără a aduce atingere unui ordin emis de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în temeiul articolului 278 TFUE, recuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop și în eventualitatea unei proceduri derulate în fața instanțelor naționale, statele membre în cauză parcurg toate etapele necesare permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii.
47
În plus, din jurisprudența Curții rezultă că principalul obiectiv urmărit prin rambursarea unui ajutor de stat plătit în mod ilegal este de a elimina denaturarea concurenței cauzată prin avantajul concurențial generat de acest ajutor și că restabilirea situației anterioare plății unui ajutor ilegal sau incompatibil cu piața internă constituie o cerință necesară pentru a menține efectul util al dispozițiilor tratatelor referitoare la ajutoarele de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, punctul 42 și jurisprudența citată).
48
În sfârșit, este de asemenea important de amintit că, atunci când statul membru vizat trebuie să cuantifice ajutorul pe care este obligat să îl recupereze, trebuie să o facă pe baza metodei indicate în decizia de recuperare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punctele 21 și 23).
49
În speță, rezultă din cele ce precedă că aplicarea unei metode de evaluare precum cea avută în vedere de instanța de trimitere în a treia întrebare trebuie să fie, înainte de toate, conformă cu Decizia Comisiei din 5 septembrie 2014, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
50
În special, acesteia îi revine sarcina de a aprecia dacă o astfel de metodă este conformă cu articolul 6 alineatul (1) literele (b), (c) și (d) din această decizie, care prevede trei modalități diferite de recuperare a ajutorului, și anume pe baza prețurilor de piață existente la momentul efectuării tranzacțiilor de schimb, indicate în scrisoarea 2014/032997 transmisă de Bulgaria, pe baza anulării tranzacției de schimb sau pe baza cuantumurilor stabilite de un expert independent și a documentelor care dovedesc că acest expert independent a fost numit în urma unei selecții realizate prin cerere de ofertă și cu acordul Comisiei.
51
În continuare, în ceea ce privește conformitatea cu articolul 107 alineatul (1) TFUE și cu articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 a unei metode de evaluare precum cea vizată de instanța de trimitere în a treia întrebare, trebuie amintit că vânzarea unui teren de către o autoritate publică poate conține elemente de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în special atunci când aceasta nu se efectuează la valoarea de piață, cu alte cuvinte la prețul pe care l‑ar fi putut stabili un investitor privat care acționează în condiții de concurență normală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punctul 34 și jurisprudența citată).
52
Mai mult, după cum a arătat Comisia în decizia sa din 5 septembrie 2014, atunci când o astfel de evaluare are loc, precum în speță, ex post, statul membru apreciază valoarea de piață a terenurilor în cauză la momentul tranzacției de schimb contestate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia, C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 71 și 72).
53
În ceea ce privește metoda care ar putea fi aplicată în acest scop, trebuie amintit că mai multe metode sunt susceptibile să furnizeze prețuri care corespund valorii de piață și că, dacă printre acestea figurează vânzarea către ofertantul care prezintă oferta cea mai mare și expertiza, nu este exclus ca și alte metode să poată permite atingerea unui astfel de rezultat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punctul 31 și jurisprudența citată).
54
Rezultă că, atunci când dreptul național instituie reguli de calculare a valorii de piață a terenurilor pentru vânzarea acestora de către autoritățile publice, aplicarea lor trebuie, pentru a fi conforme cu articolul 107 TFUE, să conducă în toate cazurile la un preț cât mai apropiat posibil de valoarea de piață. Aceasta din urmă fiind teoretică, în afară de vânzările către ofertantul care prezintă oferta cea mai mare, o marjă de variație a prețului obținut în raport cu prețul teoretic trebuie în mod necesar să fie tolerată (Hotărârea din 16 decembrie 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punctul 35).
55
În sfârșit, chiar dacă o metodă de evaluare ar fi conformă cu articolul 107 TFUE, nu se poate exclude ca, în anumite cazuri, această metodă să conducă la un rezultat care se îndepărtează de valoarea de piață. În asemenea circumstanțe, instanța națională ar fi obligată să lase neaplicată dispoziția națională contrară dreptului Uniunii, în temeiul obligației ce revine tuturor organelor statului, inclusiv instanțelor naționale, de a înlătura o normă de drept național contrară dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punctul 52).
56
În speță, în ceea ce privește criteriile de evaluare precum cele prevăzute la articolul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietatea de stat, trebuie să se constate că din jurisprudența amintită la punctele 53-55 din prezenta hotărâre rezultă că articolul 107 alineatul (1) TFUE nu se opune a priori unei metode de evaluare întemeiate pe o comparație cu tranzacții imobiliare similare, din moment ce criteriile pe care le prevede permit calcularea valorii de piață a terenurilor forestiere în cauză, și nici nu impune aplicarea acestei metode.
57
Aprecierea aspectului dacă astfel de criterii de evaluare ar permite stabilirea acestei valori a contractului la momentul schimbului în litigiu trebuie efectuată în esență de instanța de trimitere în raport cu elementele de fapt și de drept de care aceasta are cunoștință.
58
În acest cadru, acestei instanțe îi revine în special sarcina de a verifica realitatea împrejurării pe care a evocat‑o, potrivit căreia prețurile tranzacțiilor imobiliare ar fi, în practică, subevaluate pentru a se reduce cuantumul impozitelor și al cheltuielilor notariale, precum și a împrejurării menționate de guvernul bulgar în observațiile sale scrise, potrivit căreia vânzările susceptibile de a fi luate în considerare prin analogie nu ar fi suficiente pentru a permite efectuarea unei comparații fiabile.
59
Revine de asemenea instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă tranzacțiile imobiliare susceptibile de a fi luate în considerare în acest cadru nu au fost realizate la o dată prea îndepărtată de cea a schimbului în litigiu.
60
Ținând seama de cele ce precedă, este necesar să se răspundă la a treia întrebare că articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 trebuie interpretate în sensul că nu se opun posibilității ca criteriile în temeiul cărora se determină cuantumul unui ajutor de stat primit la momentul achiziționării de terenuri, în cadrul unui schimb de terenuri forestiere, să aibă la bază prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate privind terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de douăsprezece luni anterioare evaluării, cu condiția ca aplicarea unor astfel de criterii să fie compatibilă cu decizia Comisiei privind recuperarea acestui ajutor și ca acestea să permită stabilirea valorii de piață a terenurilor respective în momentul tranzacției de schimb.
Cu privire la cheltuielile de judecată
61
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
1)
Decizia (UE) 2015/456 a Comisiei din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutoare nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere
trebuie interpretată în sensul că
nu se poate considera că numai persoanele care au dobândit terenuri în cadrul tranzacțiilor de schimb de terenuri forestiere vizate de această decizie care utilizează aceste terenuri în scopul unei activități economice trebuie considerate întreprinderi beneficiare ale unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
2)
Articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE]
trebuie interpretat în sensul că
nu se opun posibilității ca criteriile în temeiul cărora se determină cuantumul unui ajutor de stat primit la momentul achiziționării de terenuri, în cadrul unui schimb de terenuri forestiere, să aibă la bază prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate privind terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de douăsprezece luni anterioare evaluării, cu condiția ca aplicarea unor astfel de criterii să fie compatibilă cu decizia Comisiei privind recuperarea acestui ajutor și ca acestea să permită stabilirea valorii de piață a terenurilor respective în momentul tranzacției de schimb.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.