ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
27 février 2003(1)
«Manquement d'État - Conservation des oiseaux sauvages - Zones de protection spéciale»
Dans l'affaire C-415/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Valero Jordana et Mme J. Adda, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique, représenté par Mme C. Pochet, en qualité d'agent,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ce que la Région flamande n'a ni transposé l'article 4, paragraphes 1 et 2, et l'annexe I de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), ni assuré une délimitation des zones de protection spéciale situées sur son territoire opposable aux tiers, ni pris les mesures nécessaires pour assurer que le classement d'un site en zone de protection spéciale emporte automatiquement et simultanément l'application d'un régime de protection et de conservation conforme au droit communautaire, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409, en liaison avec l'article 4, paragraphe 4, de ladite directive, tel que partiellement modifié, aux termes de l'article 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7), par l'article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. R. Schintgen et C. Gulmann (rapporteur), Mme F. Macken et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 novembre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 octobre 2001, telle que modifiée par la réplique, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ce que la Région flamande n'a ni transposé l'article 4, paragraphes 1 et 2, et l'annexe I de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive oiseaux»), ni assuré une délimitation des zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») situées sur son territoire opposable aux tiers, ni pris les mesures nécessaires pour assurer que le classement d'un site en ZPS emporte automatiquement et simultanément l'application d'un régime de protection et de conservation conforme au droit communautaire, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux, en liaison avec l'article 4, paragraphe 4, de ladite directive, tel que partiellement modifié, aux termes de l'article 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive habitats»), par l'article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive.
Le cadre juridique
2.
L'article 4, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive oiseaux dispose:
«1.    Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte:
a)    des espèces menacées de disparition;
b)    des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
c)    des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;
d)    d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.
2.    Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.
[.]
4.    Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s'efforcent également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»
3.
L'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats prévoit:
«2.    Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3.    Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public.
4.    Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l'État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L'État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d'habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l'homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ou, après avis de la Commission, à d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur.»
4.
Selon l'article 7 de la directive habitats, les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de celle-ci se substituent aux obligations découlant de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux en ce qui concerne les zones classées en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux ou reconnues d'une manière similaire en vertu de l'article 4, paragraphe 2, de cette dernière directive, à partir de la date de mise en application de la directive habitats ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive oiseaux si cette dernière date est postérieure.
5.
Selon l'article 23, paragraphe 1, de la directive habitats, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Cette directive ayant été notifiée en juin 1992, ledit délai a expiré en juin 1994.
La procédure précontentieuse
6.
Par une lettre de mise en demeure adressée le 4 avril 2000 au gouvernement belge, la Commission indiquait notamment que, en l'état de son information, il apparaissait que la Région flamande n'avait ni transposé l'article 4, paragraphes 1 et 2, et l'annexe I de la directive oiseaux, ni assuré une délimitation des ZPS situées sur son territoire opposable aux tiers, ni pris les mesures nécessaires pour assurer que le classement d'un site en ZPS emporte automatiquement et simultanément l'application d'un régime de protection et de conservation conforme au droit communautaire, et que, dès lors, le royaume de Belgique avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux, en liaison avec l'article 4, paragraphe 4, de ladite directive, tel que partiellement modifié, aux termes de l'article 7 de la directive habitats, par l'article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive.
7.
N'ayant reçu aucune réponse à ce courrier, la Commission a, par lettre du 19 juillet 2000, adressé au royaume de Belgique un avis motivé reprenant les griefs exposés dans la mise en demeure et l'invitant à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
8.
Par lettre du 6 octobre 2000, le gouvernement belge a fait parvenir à la Commission une réponse de la Région flamande à l'avis motivé.
9.
Considérant, en particulier, que cette réponse ne lui permettait pas de conclure que le royaume de Belgique avait adopté les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement reproché, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours.
Sur le recours
Sur l'absence alléguée de transposition de l'article 4, paragraphes 1 et 2, et de l’annexe I de la directive oiseaux
10.
La Commission fait valoir qu'aucune disposition juridiquement contraignante applicable sur le territoire de la Région flamande ne prescrit le classement en ZPS des territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe I de la directive oiseaux et des espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière. Dès lors, l'article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive n'aurait pas été transposé de façon complète.
11.
Le gouvernement belge, tout en soutenant que l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux a été partiellement transposé, ne conteste pas ce grief.
12.
Il y a donc lieu d'accueillir le recours sur ce point.
Sur l'absence alléguée d'un régime de protection des ZPS
13.
La Commission relève l'absence de toute disposition applicable sur le territoire de la Région flamande visant à lier de façon automatique le classement d'un site en tant que ZPS à l'application du régime de protection et de conservation prévu par le droit communautaire en la matière.
14.
Si, d'une part, le gouvernement belge rappelle qu'il existe déjà, en Région flamande, des mesures de protection générales et sectorielles qui ont effet dans les ZPS, il reconnaît, d'autre part, qu'aucune disposition applicable sur le territoire de cette région ne prévoit que le classement d'un site en ZPS s’accompagne automatiquement de l'application à ce site du régime de protection défini par la directive oiseaux.
15.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux impose aux États membres de conférer aux ZPS un statut juridique de protection susceptible d'assurer, notamment, la survie et la reproduction des espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe I de celle-ci, ainsi que la reproduction, la mue et l'hivernage des espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière (voir arrêt du 18 mars 1999, Commission/France, C-166/97, Rec. p. I-1719, point 21).
16.
L’article 7 de la directive habitats disposant que les obligations qui découlent, notamment, de l’article 6, paragraphe 2, de la même directive se substituent à celles qui résultent de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux en ce qui concerne les ZPS, le statut juridique de protection de ces zones doit également garantir que soient évitées, dans celles-ci, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations significatives touchant les espèces pour lesquelles lesdites zones ont été désignées.
17.
Or, en l'absence de toute disposition applicable sur le territoire de la Région flamande liant le classement d'un site en ZPS à l'application d'un statut de protection tel que décrit aux points 15 et 16 du présent arrêt, la réalisation de l’objectif de protection particulière de l’avifaune sauvage visée à l’article 4 de la directive oiseaux (voir, notamment, arrêt du 7 décembre 2000, Commission/France, C-374/98, Rec. p. I-10799, point 55) est mise en péril.
18.
Par suite, le recours doit être accueilli sur ce point.
Sur l'inopposabilité alléguée aux tiers de la délimitation des ZPS
19.
La Commission soutient que la directive oiseaux n'a pas été correctement transposée au motif que les cartes géographiques délimitant les ZPS en Région flamande sont dépourvues de force contraignante à l'égard des tiers et ne leur sont, dès lors, pas opposables. En droit belge, les mesures arrêtées par les autorités régionales devraient nécessairement être publiées au Moniteur belge pour acquérir une force contraignante. Seule cette publication créerait, dans le chef des sujets de droit, une présomption irréfragable de connaissance des mesures prises et assurerait, de ce fait, leur opposabilité aux tiers. Or, les cartes délimitant les ZPS sur le territoire de la Région flamande ne feraient l'objet d'aucune publication au Moniteur belge. Elles seraient simplement déposées dans les maisons communales pour permettre à la population d'en prendre connaissance.
20.
Le royaume de Belgique fait valoir que la question de la force contraignante des cartes délimitant les ZPS relève du droit interne des États membres. Ceux-ci disposeraient d'une marge d'appréciation considérable pour déterminer la manière dont ils assurent la force obligatoire des mesures transposant une directive. Le fait que, en droit belge, la publication au Moniteur belge soit la règle générale n'empêcherait pas que, dans des cas particuliers, il soit permis d'opter pour un autre mode de publicité, à condition que tout sujet de droit puisse effectivement prendre connaissance de la réglementation en question. La Cour de cassation (Belgique) aurait admis ce principe en ce qui concerne la publicité des plans régionaux et de secteur dans le cadre de la réglementation sur l'aménagement du territoire. Le gouvernement belge soutient que le dépôt des cartes sur lesquelles les ZPS sont délimitées auprès des maisons communales concernées, tel que prescrit par l'article 3 de l'arrêté de l'exécutif flamand, du 17 octobre 1988, portant désignation des zones de protection spéciale au sens de l'article 4 de la directive oiseaux (Moniteur belge du 29 octobre 1988, p. 15068), constitue, dans le cas d'espèce, un mode de publicité adéquat, étant donné que les intéressés ont la possibilité réelle de prendre connaissance desdites cartes. Néanmoins, une modification du décret de la Communauté flamande, du 21 octobre 1997, concernant la conservation de la nature et le milieu naturel (Moniteur belge du 10 janvier 1998, p. 599), serait en cours, afin que les cartes géographiques délimitant les ZPS soient publiées au Moniteur belge.
21.
À cet égard, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les dispositions d'une directive doivent être mises en .uvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises afin que soit satisfaite l'exigence de sécurité juridique (voir, notamment, arrêt du 17 mai 2001, Commission/Italie, C-159/99, Rec. p. I-4007, point 32). Le principe de sécurité juridique exige une publicité adéquate pour les mesures nationales adoptées en application d'une réglementation communautaire de manière à permettre que les sujets de droit concernés par de telles mesures seront à même de connaître l'étendue de leurs droits et obligations dans le domaine particulier régi par le droit communautaire (voir arrêt du 20 juin 2002, Mulligan e.a., C-313/99, Rec. p. I-5719, points 51 et 52).
22.
S'agissant des cartes délimitant les ZPS, elles doivent nécessairement revêtir une forme contraignante incontestable. En effet, si tel n'était pas le cas, la délimitation géographique des ZPS pourrait être mise en cause à tout moment. Aussi, l'objectif de protection de l'article 4 de la directive oiseaux rappelé au point 17 du présent arrêt risquerait de ne pas être pleinement atteint.
23.
Or, dans la réponse à l’avis motivé, il est reconnu que, en principe, seule la publication d'une mesure au Moniteur belge est de nature à assurer une présomption irréfragable de connaissance de ladite mesure par les tiers. La circonstance que la Cour de cassation ait admis, dans le cadre de la réglementation sur l’aménagement du territoire, le caractère contraignant des plans régionaux et de secteur, alors que leur publicité est assurée par des moyens autres que la publication au Moniteur belge, n’est, en l’occurrence, pas de nature à démontrer qu’il en va de même des cartes géographiques délimitant les ZPS en Région flamande, qui, selon la modification évoquée au point 20 du présent arrêt, devraient d’ailleurs faire l’objet d’une publication au Moniteur belge.
24.
À supposer même qu'une présomption réfragable de connaissance d'une mesure puisse découler, ainsi qu’il est soutenu dans la réponse à l’avis motivé, d'un mode de publicité autre que la publication intégrale au Moniteur belge, force est de relever que des cartes de délimitation des ZPS bénéficiant d'une telle présomption n’apparaissent pas comme ayant une force contraignante incontestable.
25.
Il s'ensuit que le recours est également fondé sur ce point.
26.
Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que, en ce que la Région flamande n'a ni transposé l'article 4, paragraphes 1 et 2, et l'annexe I de la directive oiseaux, ni assuré une délimitation des ZPS situées sur son territoire opposable aux tiers, ni pris les mesures nécessaires pour assurer que le classement d'un site en ZPS emporte automatiquement et simultanément l'application d'un régime de protection et de conservation conforme au droit communautaire, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux, en liaison avec l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de celle-ci, tel que modifié, aux termes de l'article 7 de la directive habitats, par l'article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive.
Sur les dépens
27.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume de Belgique et ce dernier ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)    En ce que la Région flamande n'a ni transposé l'article 4, paragraphes 1 et 2, et l'annexe I de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, ni assuré une délimitation des zones de protection spéciale situées sur son territoire opposable aux tiers, ni pris les mesures nécessaires pour assurer que le classement d'un site en zone de protection spéciale emporte automatiquement et simultanément l'application d'un régime de protection et de conservation conforme au droit communautaire, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409, en liaison avec l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de celle-ci, tel que modifié, aux termes de l'article 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, par l'article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière directive.
2)     Le royaume de Belgique est condamné aux dépens.
Puissochet
Schintgen
Gulmann
Macken
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 27 février 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1: Langue de procédure: le français