61992CC0271_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El objeto del presente procedimiento está constituido por dos cuestiones prejudiciales, mediante las cuales la Cour de cassation francesa pregunta, esencialmente, si los artículos 30 y 36 del Tratado impiden la aplicación de una legislación nacional que prohíbe la venta de gafas graduadas y lentes correctoras por parte de personas que no posean el título de óptico u otro equivalente.
La normativa francesa pertinente prevé, en efecto, que nadie podrá ejercer la profesión de óptico sin hallarse en posesión del título correspondiente (artículo L 505 del code de la santé publique) y que, los establecimientos comerciales cuyo objeto principal sea la óptica, sus sucursales y las secciones de óptica de los almacenes sólo podrán estar dirigidos o gestionados por una persona que reúna los requisitos para el ejercicio de la profesión de óptico (artículo L 508 de la misma Ley). Por otra parte, no obstante el monopolio de los farmacéuticos, los ópticos podrán asimismo vender al público los productos destinados al cuidado de las lentes de contacto (artículo L 521).
2. El litigio del asunto principal enfrenta a Laboratoire de prothèses oculaires (en lo sucesivo, "LPO"), que, a través de sus agentes o de distribuidores con los que mantiene contratos de franquicia, comercializa lentes de contacto, implantes intraoculares y productos conexos, a cuatro asociaciones profesionales de ópticos: el syndicat des opticiens français indépendants (en lo sucesivo, "SOFI"), el groupement d' opticiens-lunetiers détaillants (en lo sucesivo, "GOLD"), la union nationale des chambres syndicales d' opticiens-lunetiers détaillants (en lo sucesivo, "UNSOF") y el syndicat national des opticiens d' optique de contact (en lo sucesivo, "SNADOC").
Por considerar que las acciones entabladas por las citadas asociaciones profesionales para impedirle vender los productos controvertidos constituían prácticas anticompetitivas, LPO acudió al Tribunal de grande instance de Paris. Este órgano no sólo desestimó la pretensión de LPO sino que, acogiendo la demanda reconvencional de las organizaciones profesionales parte en dicho procedimiento, le prohibió que siguiera vendiendo lentes de contacto en establecimientos bajo su control, regentados por responsables que no poseyeran el título de óptico.
Contra esta resolución, confirmada por la Cour d' appel, LPO interpuso recurso de casación, alegando que la medida de referencia constituía una medida de efecto equivalente prohibida por el artículo 30 del Tratado. Precisamente con el fin de determinar si el monopolio de venta en que se amparan los ópticos constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa y, en caso afirmativo, si está justificado por exigencias imperativas relativas a la protección de los consumidores o la protección de la salud conforme al artículo 36, la Cour de cassation planteó la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
3. Con carácter preliminar debo señalar que el Derecho comunitario, en su estado actual, no prevé ningún régimen especial para la distribución de los artículos de óptica. (1) De ello se deduce que la determinación de las normas aplicables sigue siendo competencia de los Estados miembros, siempre que °naturalmente° se cumplan las normas del Tratado y, especialmente, las relativas a la libre circulación de mercancías.
Por otra parte, refiriéndose a una jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el artículo 30 no se aplica a situaciones que no presentan elemento alguno de "extranjería" y que, por lo tanto, corresponden a la esfera interna de un Estado miembro, (2) SOFI y GOLD alegan que las normas sobre circulación de mercancías no se aplican al caso de autos, ya que LPO no es ni productora ni importadora de lentes de contacto.
Debo manifestar inmediatamente que esta tesis no puede acogerse dado que para la aplicabilidad del artículo 30 es suficiente que LPO comercialice asimismo productos importados, lo cual no queda desvirtuado por los documentos obrantes en autos, ni ha negado alguna de las partes.
4. Sobre el fondo, todas las asociaciones profesionales de ópticos están de acuerdo en considerar que la normativa impugnada no supone obstáculo alguno para los intercambios dentro de la Comunidad, por cuanto se trata de una normativa aplicable indistintamente que no tiene ni el objeto ni el efecto de restringir los flujos comerciales, sino que, por el contrario, se limita a reservar a operadores capacitados la venta de lentes de contacto. En efecto, el único requisito impuesto para la venta de los artículos de referencia es que los establecimientos comerciales pertinentes estén dirigidos por una persona que posea el título de óptico. Sin embargo, las asociaciones profesionales de ópticos señalan que LPO podría fácilmente comercializar los productos controvertidos sin necesidad de alterar el sistema de ventas o de llevar a cabo adaptaciones especialmente gravosas, puesto que basta que sus diversos establecimientos estén dirigidos por ópticos.
Además, basándose en dichas consideraciones, UNSOF y SNADOC sostienen que semejante normativa sólo podría tener efectos sobre la circulación de los productos si el requisito que se exige (venta en establecimientos comerciales dirigidos por ópticos) fuera de tan difícil cumplimiento que pocos establecimientos estuvieran en condiciones de ofrecer los artículos de referencia y, por lo tanto, tan sólo si el número de ópticos fuera reducido.
5. La normativa objeto de examen, así como, por regla general, la normativa rectora de las modalidades de comercialización (dónde, cómo, cuándo, por quién) de los productos, no puede, por sí sola, encarecer la comercialización de los productos importados en comparación con la de los nacionales. Por lo tanto, es evidente que, tratándose de legislaciones de este tipo, es completamente irrelevante que en los diversos Estados miembros estén en vigor regímenes de distribución iguales o diferentes.
De ello se deduce que semejante normativa realmente puede influir de alguna forma en las importaciones pero, únicamente por el hecho de que, al imponer restricciones a la venta de productos comprendidos en su ámbito de aplicación, puede influir en la demanda y, por ende, suponer una reducción del volumen de ventas y, consecuentemente, también del volumen de las importaciones. En el caso de autos, sin embargo, no se ha probado si, y en qué medida, la eliminación de la normativa objeto de examen podría tener un efecto positivo sobre las ventas y, por lo tanto, sobre las importaciones.
En definitiva, nos encontramos enfrentados al ya frecuente supuesto de una potencial reducción de las importaciones, no imputable a la aplicación de un régimen distinto según se trate de productos importados o de productos nacionales, ni a una posible diversidad de legislaciones sobre los requisitos de composición y presentación del producto (supuesto Cassis de Dijon). Por el contrario, el supuesto es el de una medida relativa sólo a la comercialización de un producto, que, en el caso de autos, impone la posesión de un título profesional, pero que, también podría tener por objeto una mera licencia para la actividad comercial; medida que, al regular y, por ello, al reducir °de varias maneras según los distintos supuestos° los canales de distribución, puede suponer una reducción de las importaciones. En tal supuesto, por lo tanto, el nexo (de causalidad) entre la canalización de la distribución y la reducción de las importaciones es, seguramente, tan sólo indirecto y eventual, en el sentido de que no es necesario y, por lo tanto, no puede ser objeto de presunción.
6. No obstante lo que se acaba de afirmar, en principio, también el supuesto objeto de examen debería incardinarse en la definición Dassonville, según la cual, cualquier normativa comercial "que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente el comercio intracomunitario" (3) es una medida de efecto equivalente. En efecto, el mismo Tribunal de Justicia ha afirmado que "una medida nacional no escapa a la prohibición del artículo 30 por el mero hecho de que el obstáculo creado a la exportación sea débil o de que existan otras posibilidades de comercializar los productos importados". (4)
Sin embargo, las respuestas que ha dado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a la cuestión de si, y en qué medida, son aplicables los artículos 30 y 36 del Tratado a una normativa comercial como la que es objeto de examen, que, por lo tanto, no guarda relación con el supuesto del asunto Cassis de Dijon, han sido aparentemente distintas, pudiendo reducirse esquemáticamente a tres tipos de soluciones.
7. En un primer grupo de sentencias, el Tribunal de Justicia ha considerado que las normativas de referencia carecían de cualquier vínculo con las importaciones. (5) Por lo demás, el Tribunal de Justicia llegó a este resultado subrayando el hecho de que dichas disposiciones no tenían por objeto regular los intercambios comerciales, no se aplicaban a otras formas de distribución del mismo producto (6) o, en cualquier caso, dejaban abierta la posibilidad de venta a través de circuitos alternativos: (7) no hace falta recordar, respectivamente, la prohibición de elaborar y distribuir el pan a determinadas horas (Oebel), la prohibición de consumir alcoholes en determinados establecimientos comerciales (Blesgen), la prohibición de vender artículos pornográficos en establecimientos no autorizados (Quietlynn).
8. En un segundo grupo de sentencias, el Tribunal de Justicia, por el contrario, consideró que las normativas sobre venta, a pesar de que no condicionaban directamente las importaciones, en cualquier caso, por el mero hecho de afectar a la posibilidad de distribución de los productos importados, podía restringir el volumen de las importaciones, por lo que resultaba necesario examinar su compatibilidad con los artículos 30 y 36. (8)
Es el caso de las normativas que, por el hecho mismo de prohibir la práctica de un determinado método de venta, hacen más difícil y menos rentable el acceso al mercado; con mayor motivo, como ha precisado el propio Tribunal de Justicia, cuando el operador interesado efectúa la casi totalidad de sus ventas por el método de comercialización de que se trata. (9) En otras palabras, en asuntos como Oosthoek (venta con premio), Buet (venta a domicilio) y Delattre (venta por correspondencia), el Tribunal de Justicia ha apreciado la existencia de una estrecha relación entre la posible reducción del volumen de las importaciones y los obstáculos que derivan de tal normativa para un operador del sector.
Es éste, también, el caso de una normativa que reserve a una única categoría de operadores (los farmacéuticos) la venta de determinadas clases de productos, imposibilitando la comercialización de estos artículos al margen de los canales legalmente previstos. (10)
En estos supuestos, el Tribunal de Justicia procede a un examen destinado a comprobar, por una parte, si la normativa nacional persigue un objetivo de interés general reconocido por el ordenamiento jurídico comunitario (la protección del consumidor o de la salud de las personas, según el caso) y, por otra, si las medidas escogidas son proporcionadas con el objetivo (legítimo) que se pretende alcanzar.
9. En un tercer grupo de sentencias, relativas a la prohibición de la actividad comercial en domingo, (11) a simple vista parece que el Tribunal de Justicia ha reconocido definitivamente que a las normativas comerciales del tipo de referencia les es de aplicación el principio enunciado en la sentencia Dassonville, con la consecuencia de que su compatibilidad con el artículo 30 se supedita a una condición doble: a) que la normativa de que se trate persiga un objetivo lícito desde la perspectiva del Derecho comunitario y, b) que los obstáculos que para el comercio deriven de la misma no excedan de lo necesario para conseguir el objetivo que se pretende alcanzar o incluso, recordando la fórmula utilizada en dichas sentencias, que no "excedan el ámbito de los efectos propios de una normativa comercial".
Es cierto que, en las mismas sentencias, el Tribunal de Justicia, admitida la licitud °a la luz del Derecho comunitario° del deseo de garantizar una distribución de los horarios de trabajo y de descanso acorde con las peculiaridades socioculturales nacionales o regionales, se limitó, a continuación, a afirmar que "los efectos restrictivos sobre el comercio que, en su caso, pueden derivarse de una normativa de este tipo no resultan excesivos en relación con el objetivo perseguido", (12) precisando, además, en la más reciente sentencia en la materia que, con el fin de comprobar si los (eventuales) efectos restrictivos de una normativa de este tipo van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, debe considerarse si dichos efectos "sont directs, indirects ou simplement hypotéthiques et s' ils ne gênent pas la commercialisation des produits importés plus que celle des produits nationaux". (13)
Por consiguiente, si se examina atentamente, parece que, en este grupo de sentencias, el Tribunal de Justicia se limitó a un control marginal, cuyo objeto fue el carácter razonable de la medida de referencia, más concretamente su congruencia con los (eventuales) efectos restrictivos. Sin embargo, más allá de las diversas fórmulas utilizadas y de la consideración más o menos profunda de la normativa de que se trate, no me parece que pueda ignorarse que el Tribunal de Justicia procede siempre a un examen que se centra en los objetivos perseguidos y en los medios previamente elegidos por el legislador nacional.
10. Volvamos al caso que nos ocupa. Como se ha indicado, la presente normativa reserva la venta de determinados productos (concretamente gafas graduadas y lentes de contacto) a una determinada categoría de profesionales.
Dicha normativa canaliza las ventas a través de una red de intermediarios comerciales especializados y, por lo tanto, excluye la posibilidad de que la distribución del producto pueda tener lugar a través de canales alternativos a los previstos legalmente.
En consecuencia, desde esta perspectiva, no existen diferencias con el supuesto del monopolio de los farmacéuticos que el Tribunal de Justicia examinó en los asuntos Delattre y Monteil y Samanni. Es cierto que en el presente asunto las asociaciones de ópticos han sostenido que las farmacias están sujetas a numerus clausus, mientras que no se impone límite alguno a los establecimientos que comercializan productos de óptica, lo que implica que cualquiera puede abrir un negocio de óptica u organizar la venta de artículos de óptica, por ejemplo, en el interior de un supermercado, siempre que se asigne su gestión a una persona que posea el título correspondiente. Sin embargo, este razonamiento no es decisivo. En realidad, resulta patente que el número de puntos de venta de gafas y de lentes de contacto puede ser, como máximo, igual al número de los ópticos. (14) En cualquier caso, por lo tanto, nos hallaremos ante una canalización, más o menos importante, de la distribución del producto.
11. Ahora bien, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa de esta índole tiene sobre los intercambios una incidencia que, en determinadas circunstancias, puede corresponder al ámbito de aplicación del artículo 30.
En las sentencias Delattre y Monteil y Samanni se puntualiza que "un monopolio conferido a las oficinas de farmacia para la comercialización de medicamentos o de otros productos, al canalizar las ventas, puede afectar a las posibilidades de comercialización de los productos importados y, por ello, puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado". (15) Por lo tanto, en tales supuestos, el Tribunal de Justicia ha considerado necesario comprobar si la existencia del monopolio puede estar justificada por motivos de protección de la salud y de la vida de las personas o por exigencias de protección de los consumidores.
12. La misma comprobación se impone en el caso objeto de examen. En primer lugar, recordaré que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (16) a falta de normas comunes o armonizadas, corresponde a los Estados miembros decidir en qué grado pretenden garantizar la protección de la salud y la forma como debe alcanzarse dicho grado, siempre que se observe el principio de proporcionalidad.
Además, el Tribunal de Justicia ha reconocido varias veces que, en principio, los Estados miembros pueden someter a regímenes restrictivos de venta o de comercialización productos que, aunque no constituyan especialidades farmacéuticas conforme a la normativa comunitaria, en cualquier caso, deben ajustarse a exigencias comprendidas en el ámbito de la protección de la salud. (17)
13. Ello se aplica ciertamente al caso de la presente normativa, que regula la venta de productos utilizados para corregir un defecto de una función propia del organismo. Dicha normativa, que reserva a los ópticos la venta de los instrumentos de corrección de la vista, efectivamente, apunta claramente a objetivos de protección de la salud de las personas.
En primer lugar, si bien es cierto °como sostiene LPO° que la prescripción y adaptación de las lentes de contacto es competencia del oculista, es asimismo cierto que su venta no puede considerarse como una mera actividad comercial. Y ello, ya sea porque el óptico es el único (además del oculista) en condiciones de informar a los usuarios eficazmente sobre la utilización de las lentillas y sobre los productos destinados a su cuidado, o bien porque, a falta de prescripción facultativa (obligatoria sólo hasta los 16 años) se hacen indispensables las adecuadas comprobaciones y, en cualquier caso, los consejos de una persona con un mínimo de conocimientos en la materia. Por lo tanto, objetivamente, la medida de que se trata es necesaria para garantizar la protección de la salud.
Además, no parece que pueda conseguirse semejante objetivo si no es encomendando a una persona capacitada la venta de los productos de referencia. En realidad, no creo que pueda compartirse la tesis, defendida por la demandante, según la cual, bastaría que dichos productos se vendieran únicamente con receta médica y que los encargados de la venta se abstuvieran de cualquier prestación técnica o médica. Al respecto, debo señalar, que el hecho mismo de que se precise una receta médica para los productos de que se trata, puede considerarse decisivo para que en los establecimientos de óptica se encuentre un profesional capacitado en la medida en que, puede presumirse fundadamente que, para poder "leer" la receta se necesita una persona con conocimientos de óptica. Por lo tanto, no me parece que existan soluciones alternativas menos restrictivas que puedan garantizar el mismo resultado.
Por otra parte, debo señalar que el monopolio que la legislación francesa reconoce a los ópticos no presenta un alcance desproporcionado respecto a los objetivos que se pretenden alcanzar. En realidad, la reserva se limita tan sólo a los productos para los que resulta patente la necesidad de que intervengan operadores con una adecuada capacitación profesional. Es cierto que a los ópticos se les reserva únicamente la venta de las lentes de contacto y de cristales correctores, y no, por el contrario, la venta de los demás productos no relacionados con la corrección de los defectos de la vista (o, en cualquier caso, cuyo uso no presente riesgos para la salud), como, por ejemplo, las gafas de sol o de esquí.
A la luz de estas consideraciones estimo que puede afirmarse que la normativa de que se trata responde a la finalidad de protección de la salud y que sus efectos restrictivos, en cualquier caso indirectos y neutros, no exceden de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, con la consecuencia de que dicha normativa debe considerarse completamente ajena a la prohibición establecida en el artículo 30.
14. Dicho lo anterior, no puedo dejar de destacar que, cuando se trata de medidas dirigidas a objetivos de protección de la salud, el Tribunal de Justicia normalmente procede al examen de su proporcionalidad, no ya en el marco del artículo 30, sino en el del artículo 36. Ni en un caso ni en el otro el resultado práctico varía: en la medida en que, en cualquier caso, la disposición se considera compatible con las normas sobre circulación de mercancías. En la sentencia Aragonesa (18) el Tribunal de Justicia, por lo demás, declaró explícitamente que, cuando se trata de apreciar si una medida es justificada por motivos de protección de la salud, huelga examinar si tal objetivo es una exigencia imperativa que debe tenerse en cuenta para la aplicación del artículo 30, por cuanto la protección de la salud figura expresamente entre los motivos de interés general, enumerados en el artículo 36.
Personalmente considero que en los casos relativos a medidas indistintamente aplicables y, especialmente, la concreta categoría de medidas indistintamente aplicables constituida por normativas que regulan la actividad de la distribución comercial, sería más correcto considerar que tales medidas, si están justificadas por motivos de protección de la salud y proporcionadas respecto a este objetivo, se hallan comprendidas en la esfera de la competencia propia de los Estados miembros y, en consecuencia, no están incursas en la prohibición de las medidas de efecto equivalente. Sin embargo, el alcance meramente teórico de semejante cuestión me induce a considerar superfluos ulteriores planteamientos al respecto y a dejar constancia de la elección práctica del Tribunal de Justicia en la sentencia Aragonesa.
15. A la luz de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por la Cour de cassation francesa del siguiente modo:
"El artículo 30 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a una normativa nacional que prohíbe la venta de lentes de contacto y de artículos accesorios en establecimientos comerciales que no se hallen dirigidos o gestionados por personas en las que concurran los requisitos necesarios para el ejercicio de la profesión de óptico, normativa que, aunque constituya una medida de efecto equivalente conforme al artículo 30, puede estar justificada por motivos de protección de la salud de las personas a efectos de lo previsto en el artículo 36 del Tratado."
(*) Lengua original: italiano.
(1) ° Al respecto, debo precisar que, actualmente se halla pendiente ante el Consejo una Propuesta de Directiva relativa a los productos sanitarios (DO C 237 de 1991, p. 3). Esta Directiva, que armoniza las disposiciones nacionales en materia de seguridad y protección de la salud de los pacientes con el fin de garantizar la libre circulación de dichos productos dentro del mercado interior, se aplica asimismo a las lentes de contacto y, más generalmente, a los artículos de óptica.
(2) ° En la sentencia de 15 de diciembre de 1982 (Oosthoeck, asunto 286/81, Rec. p. 4575), por ejemplo, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que la aplicación de la normativa neerlandesa a la venta en los Países Bajos de enciclopedias producidas en este Estado no guarda relación con la importación o la exportación de las mercancías, y, por lo tanto, no se incluye en el ámbito de aplicación de los artículos 30 y 34 del Tratado (apartado 9).
(3) ° Sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5.
(4) ° Véanse las sentencias de 5 de abril de 1984, van de Haar (asuntos acumulados 177/82 y 178/82, Rec. p. 1797), apartado 13, y de 5 de junio de 1986, Comisión/Italia (103/84, Rec. p. 1759), apartado 18.
(5) ° En este sentido, véanse las sentencias de 14 de julio de 1981, Oebel (155/80, Rec. p. 1993); de 31 de marzo de 1982, Blesgen (75/81, Rec. p. 1211); de 25 de noviembre de 1986, Forest (145/85, Rec. p. 3449); de 7 de marzo de 1990, Krantz (C-69/88, Rec. p. I-583); de 11 de julio de 1990, Quietlynn (C-23/89, Rec. p. I-3059), y de 7 de mayo de 1991, Sheptonhurst (C-350/89, Rec. p. I-2387).
(6) ° En este sentido, véase la sentencia Blesgen, antes citada, apartado 9.
(7) ° Sentencia Quietlynn, antes citada, apartado 11.
(8) ° En este sentido, véase la citada sentencia de 15 de diciembre de 1982, Oosthoeck, que constituye la primera aplicación del planteamiento consignado a una normativa del tipo que nos ocupa. Véanse, además las sentencias de 16 de mayo de 1989, Buet (382/87, Rec. p. 1235), y de 21 de marzo de 1991, Delattre (C-369/88, Rec. p. I-1487). En consonancia con lo afirmado, el Tribunal de Justicia consideró que las disposiciones nacionales que prohíben o limitan algunas formas de publicidad pueden restringir las importaciones: véanse, por ejemplo, las sentencias de 7 de marzo de 1990, GB-Inno (C-362/88, Rec. p. I-667), y de 25 de julio de 1991, Aragonesa (asuntos acumulados C-1/90 y C-176/90, Rec. p. I-4151).
(9) ° Sentencias Oosthoeck, antes citada, apartado 15; Buet, antes citada, apartados 7 y 8, y Delattre, antes citada, apartado 50.
(10) ° Véase la sentencia de 21 de marzo de 1991, Monteil y Samanni (C-60/89, Rec. p. I-1547), así como la ya citada sentencia Delattre.
(11) ° Sentencias de 23 de noviembre de 1989, Torfaen (C-145/88, Rec. p. I-3851); de 28 de febrero de 1991, Conforama (C-312/89, Rec. p. I-997) y Marchandise (C-332/89, Rec. p. I-1027); así como la de 16 de diciembre de 1992, Council of the City of Stoke-on-Trent (C-169/91, Rec. p. I-6635).
(12) ° Sentencias Conforama y Marchandise, antes citadas, apartados 12 y 13, respectivamente.
(13) ° Sentencia Council of the City of Stoke-on-Trent, antes citada, apartado 15.
(14) ° Al respecto, debo señalar que, según LPO, la mayor parte de ópticos sólo vende gafas. Sin embargo, las cifras que han facilitado las partes son discordantes: alrededor de 2000 de 6000 según LPO y más de 4000 según las asociaciones profesionales.
(15) ° Sentencia Delattre, antes citada, apartado 51.
(16) ° Véase la más reciente sentencia de 25 de julio de 1991, Aragonesa, antes citada, apartado 16.
(17) ° Véanse, además de las sentencias Delattre y Monteil y Samanni; la de 30 de noviembre de 1983, Van Bennekom (227/82, Rec. p. 3883), y de 20 de marzo de 1986, Tissier (35/85, Rec. p. 1207).
(18) ° Sentencia de 25 de julio de 1991, antes citada, apartado 13.