61986J0014
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 14/86 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
Em 5 de Julho de 1984, o pretore de Salò (provincia de Brescia, região da Lombardia) recebeu um documento no qual uma associação de pescadores (o «gruppo ecologico pescatori per a salvaguardia del fiume Chiese») denunciava numerosos casos de morte em massa de peixes no troço do rio Chiese compreendido entre o lago de Idro e o rio Oglio.
Na opinião dos autores da queixa, a morte dos peixes devia-se, essencialmente, às numerosas barragens construídas para aproveitamento hidroeléctrico e irrigação, que provocavam fortes e bruscas variações do caudal de água. O «gruppo ecologico» requereu ao pretore a aplicação de medidas penais contra os concessionários ou, em qualquer caso, contra os responsáveis pelas derivações das águas do rio.
Dando seguimento à denúncia, o pretore decidiu instaurar «procedimento criminal» contra desconhecidos, com instrução sumária, nos termos do último parágrafo do artigo 389.° do Código de Processo Penal italiano. Os delitos e contravenções objecto deste processo estavam previstos no Código Penal italiano ou em legislação relativa à protecção do ambiente. Quanto aos crimes, tratava-se do crime de dano agravado contra águas (n.° 7 do artigo 625.° e artigo 635.° do Código Penal), de desvio de águas e de modificação do meio natural (artigo 632.° do Código Penal) e de despejo de substâncias nocivas para os peixes (artigos 6.° e 33.° do texto codificado das leis sobre a pesca, Decreto Real n.° 1604, de 8 de Outubro de 1931). Quanto às contravenções, estavam previstas no artigo 21.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976 (normas sobre a protecção das águas contra a poluição) e nos artigos 25.° a 29.° do Decreto n.° 915 do presidente da República, de 10 de Setembro de 1982 [execução das directivas comunitárias 75/442 (EE 15 Fl p. 129), relativa aos resíduos, 76/403 (EE 15 FI p. 161), relativa à eliminação dos policlorobifenilos e policlorotrefenilos, e 78/319 (EE 15 F2 p. 98), relativa aos resíduos tóxicos e perigosos]. Foram juntos aos autos os documentos anteriormente apresentados por outras associações de pescadores, denunciando também derivações excessivas de água para irrigação ou para a produção de energia electrica, bem como descargas de substâncias nocivas no rio.
O pretore, em seguida, pediu aos presidentes dos municípios, cujo território é atravessado pelo Chiese, informações relativas ao estado do curso de água. Por outro lado, procedeu a um exame aprofundado da legislação italiana em matéria de protecção das águas. Daí concluiu que a ordem jurídica italiana não continha qualquer disposição penal destinada a garantir a qualidade das águas doces aptas para a vida dos peixes. O pretore verificou, a este respeito, que tais disposições se continham na Directiva 78/659/CEE do Conselho (EE 15 F2 p. 111), relativamente à qual não há a certeza de que tenha sido transposta para a ordem jurídica italiana.
Considerando que a regulamentação comunitária era pertinente no respeitante às questões penais que lhe haviam sido suscitadas, «quer devido à sua natureza de condição prévia essencial relativamente aos elementos de base do inquérito quer à sua importância determinante para os critérios de aplicação da legislação penal em vigor e às inegáveis perspectivas de alargamento da esfera de protecção penal que (podiam) derivar da directiva», o pretore de Salò decidiu apresentar ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, as duas questões prejudiciais seguintes:
«1)
A actual legislação da República Italiana em matéria de protecção das águas contra a poluição está adaptada aos princípios e aos objectivos de qualidade estabelecidos pela Directiva 78/659/CEE, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes?
2)
Os objectivos de qualidade fixados pela directiva pressupõem uma gestão global das águas, ou seja, a garantia do regime de caudal e de quantidade e, por conseguinte, a necessidade, no que se refere às bacias ou cursos de água, de disposições susceptíveis de proteger a regularidade do fluxo, assegurando a conservação da quantidade mínima de água indispensável ao desenvolvimento das espécies de peixes?»
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 21 de Janeiro de 1986.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas, em 25 de Abril de 1986, pelo Governo italiano, representado por Pier Giorgio Ferri, na qualidade de agente e, em 15 de Abril de 1986, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
Tendo em consideração o relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu dar início à fase oral do processo sem instrução prévia.
Por decisão de 3 de Outubro de 1986, tomada em aplicação dos n. os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento Processual, o Tribunal deferiu o processo à Quinta Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
A — Quanto à admissibilidade do pedido
O Governo italiano sublinha que, no processo principal, o pretore acumula as funções de representante do Ministério Público e de juiz. Contrariamente ao que se passa em caso de processo sumário instaurado pelo procurador da República quanto às infracções que são da competência do Tribunale ou da Corte d'Assise, é o próprio pretore que, no fim da instrução, toma directamente uma das decisões previstas pelo Código de Processo Penal para pôr termo à instrução: despacho de arquivamento («decreto di archiviazione») (artigo 74.°), citação para comparecer em juízo (terceiro parágrafo do artigo 398.°) ou absolvição (idem). Quando dá um despacho de arquivamento, fá-lo em substituição do juiz de instrução. Ora, quanto à natureza desse despacho, o Governo salienta que, por um lado, se trata de uma medida não susceptível de adquirir força de caso julgado ou de criar uma situação processual irrevogável (depois da sua adopção, é sempre possível reinstaurar uma acção penal pelos mesmos factos) e, por outro lado, não constitui um acto jurisdicional, no que concerne ao respeito das garantias fundamentais, como a obrigatoriedade de fundamentação (artigo 111.° da Constituição).
Sem se pronunciar directamente sobre a questão da admissibilidade, o Governo considera que o Tribunal deve tornar em consideração estes elementos para verificar se, no caso concreto, a decisão de reenvio foi adoptada com observância das condições fixadas no segundo parágrafo do artigo 177.° do Tratado CEE.
A Comissão, por seu turno, considera que, apesar de uma certa perplexidade inicial que pode suscitar o carácter atípico do processo seguido pelo pretore, o Tribunal é competente, sob o ponto de vista do carácter jurisdicional do órgão de que provém a questão prejudicial de interpretação, para decidir as questões apresentadas no caso em apreço pelo pretore de Salò. Efectivamente, quando termina a instrução sumária que ele próprio instaurou, o pretore exerce funções jurisdicionais análogas às do juiz de instrução. Além disso, quer se trate de um despacho de arquivamento, de uma citação para comparecer em juízo ou de uma cessação do procedimento criminal, está-se sempre perante decisões que, de certo modo, têm um conteúdo jurisdicional.
A Comissão salienta, por outro lado, que o processo principal é um processo penal instaurado contra desconhecidos, pelo que pode colocar-se o problema da utilidade da decisão interpretativa para o julgamento de fundo.
Com efeito, se se verificar, num determinado momento, que o arguido não pode ser identificado, será então impossível levar o processo ao seu termo e impor-se-á o respectivo arquivamento, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 378.° do Código de Processo Penal. Ora, quanto ao caso em apreço, a Comissão considera que uma decisão do Tribunal sobre as questões colocadas pelo pretore não parece poder ajudá-lo a proferir a sua decisão, pela simples razão de que falta o arguido. Dito de outro modo, a Comissão observa que o Tribunal se arrisca a proferir uma decisão interpretativa totalmente inútil e conclui que esta questão merece uma reflexão mais aprofundada do que no processo 110/76 (acórdão de 5 de Maio de 1977, Recueil, p. 851), em que se colocava um problema semelhante.
B — Quanto ao mérito
1. Sobre a primeira questão
O Governo italiano observa que a Directiva 78/659/CEE, cuja interpretação é pedida, apenas tem por destinatários os Estados-membros e não impõe qualquer obrigação de comportamento às pessoas singulares ou colectivas. Com efeito, a directiva em questão impõe, essencialmente, aos Estados-membros:
—
que efectuem controlos periódicos da qualidade das águas indicadas;
—
que apliquem um programa de redução da poluição, a fim de que, no termo do prazo referido no artigo 5.°, as águas estejam em conformidade com os valores fixados nos termos do artigo 3.°;
—
que adoptem as medidas adequadas, se os controlos revelarem que um desses valores não é respeitado devido à poluição.
E certo que, para garantir a realização, a preservação ou a recuperação das condições de qualidade fixadas pela directiva, é necessário um controlo das fontes de poluição e, por conseguinte, uma regulamentação que determine os limites de tolerância das descargas de substâncias poluentes nos meios aquáticos.
Contudo, uma vez que essa regulamentação é feita pela legislação nacional (em Itália, o regime das descargas de qualquer natureza nas águas de superfície é fixado pela Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, na sua versão completada e alterada), não parece possível estabelecer a priori, isto é, em termos gerais e abstractos, se os limites por ela definidos em relação às descargas poluentes são ou não aptos para garantir que o meio aquático receptor satisfaça os critérios qualitativos da directiva, pois esse resultado depende de numerosos factores, variáveis conforme os casos.
A Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, este, «no âmbito da aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE, não é competente para decidir acerca da compatibilidade de uma disposição nacional com o direito comunitário» (acórdão de 21 de Março de 1972, no processo 82/71, Ministério Público/SAIL, Recueil, p. 119) (tradução provisória). E verdade que o Tribunal especificou, em diversas ocasiões, que «pode, no entanto, retirar do texto das questões formuladas pelo juiz nacional, tendo em atenção os dados por ele expostos, os elementos abrangidos pela interpretação do direito comunitário, a fim de permitir a esse juiz resolver o problema jurídico que lhe é submetido» (mesmo acórdão) (tradução provisória). Mas, no presente processo, a origem das dúvidas expressas pelo pretore não diz respeito a uma «disposição» nem a um grupo determinado ou determinável de disposições, mas efectivamente ao conjunto da «regulamentação», isto é, pura e simplesmente à legislação italiana em matéria de poluição das águas.
Nestas circunstâncias, a Comissão sustenta que o Tribunal não está em condições, mesmo aplicando a jurisprudência acima mencionada, de retirar de uma questão formulada em termos tão vagos e genéricos «os elementos abrangidos pela interpretação do direito comunitário». Por conseguinte, propõe que o Tribunal se declare incompetente para se pronunciar a título prejudicial acerca da conformidade com a Directiva 78/659/CEE da legislação italiana em matéria de protecção das águas contra a poluição, dado que essa questão não é relativa à interpretação do direito comunitário, mas unicamente à interpretação do direito nacional.
A título de informação, a Comissão assinala que, em 28 de Fevereiro de 1986, enviou um parecer fundamentado à República Italiana, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, por presumível falta de transposição para o direito interno da directiva em questão.
2. Sobre a segunda questão
O Governo italiano sublinha que, embora a conservação das espécies de peixes seja principalmente posta em perigo pelas consequências nefastas da descarga nas águas de substâncias poluentes, a qualidade das águas pode depender igualmente de outros factores, que não a introdução de substâncias nocivas. Sob este aspecto, é às autoridades nacionais que compete garantir a realização dos objectivos definidos na directiva. Elas podem, no momento oportuno, considerar o estado do meio hídrico no seu conjunto e, assim, promover a mais vasta gama de intervenções úteis para atingir o resultado desejado.
A Comissão assinala, em primeiro lugar, que a Directiva 78/659/CEE, atrás citada, se aplica às águas doces correntes ou estagnadas, o que significa que o legislador comunitário não quis impor aos Estados-membros a obrigação de garantir, através de disposições nacionais apropriadas, o fluxo ou o caudal das águas. Incidentalmente, observa que, na ausência de qualquer disposição de transposição da directiva para o direito italiano, é impossível precisar se o rio Chiese é uma «água designada» e, portanto, protegida por ser reconhecida apta para a vida dos peixes. Resulta do artigo 3.° da direttiva que os Estados-membros são obrigados a fixar, para os parâmetros indicados no anexo I, valores não inferiores aos que figuram na coluna I do anexo I. A seguir, o artigo 5.° impõe aos Estados-membros que adoptem as medidas necessárias para que, «no prazo de cinco anos a contar da designação efectuada nos termos do artigo 4.°, as águas designadas estejam em conformidade com os valores fixados pelos Estados-membros nos termos do artigo 3.°».
Pelo menos onze dos catorze parâmetros que figuram no anexo I estão fixados em mg/l (miligramas por litro). A Comissão salienta que, quer na prática, quer de um ponto de vista lógico, os valores máximos fixados para estes parâmetros podem ser ultrapassados de duas maneiras:
a)
quer aumentando de modo excessivo o valor em questão no numerador da fracção, ou seja, efectuando ou tolerando descargas excessivas de substâncias nocivas à vida dos peixes;
b)
quer por uma redução excessiva (hipótese seguramente mais difícil de prever do que a precedente) da quantidade de água na qual se dissolvem as substâncias nocivas referidas no Anexo I, ou seja, noutros termos, por uma redução do valor do denominador da fracção-parâmetro.
Conclui-se que a directiva obriga os Estados-membros a proibir as derivações excessivas de água nas bacias reconhecidas como «águas designadas», derivações essas que envolveriam inevitavelmente um aumento brusco das concentrações das referidas substâncias na água residual.
Por outro lado, na opinião da Comissão, a obrigação imposta aos Estados-membros de satisfazer esta dupla exigência resulta de modo inequívoco das disposições do n.° 3 do artigo 7.° da directiva, segundo as quais: «Se se verificar, após uma colheita, que um valor fixado por um Estado-membro nos termos do artigo 3.° ou uma observação que figura nas colunas G ou I do anexo I não foi respeitado, o Estado-membro... adopta as medidas adequadas.»
Além disso, a Comissão assinala que, segundo o n.° 2 do artigo 6.° da directiva, «a não observância dos valores fixados pelos Estados-membros em conformidade com o artigo 3.° ou das observações que figuram nas colunas G e I do anexo I não é considerada para o cálculo das percentagens previstas no n.° 1 (ou seja, percentagens das amostras não conformes aos parâmetros) se for consequência de inundações ou outras catástrofes naturais».
Daqui decorre que o desrespeito dos valores fixados, devido a outra causa que não uma catástrofe natural (e, na opinião da Comissão, as derivações de água assinaladas ao pretore de Salò não parecem apresentar as características de uma catástrofe natural), desencadeia automaticamente, para o Estado-membro em causa, a obrigação de adoptar «as medidas adequadas».
Por último, a Comissão observa que a protecção das águas designadas, em si, não constitui um fim: é apenas um meio de garantir a sobrevivência das espécies de peixes prevista pelo n.° 3 do artigo 1.° da directiva. Por conseguinte, se as águas designadas são protegidas contra concentrações excessivas de determinadas substâncias, não é por elas próprias, mas antes enquanto habitat dos peixes que nelas vivem ou poderiam viver. Portanto, seria absurdo impor medidas de protecção destinadas a preservar a qualidade das águas, designadas pelos Estados-membros nos termos do artigo 4.° da directiva, se esses Estados continuassem a ter a liberdade de aceitar ou tolerar tiragens e derivações susceptíveis de reduzir de tal modo a quantidade de água que esta não atingisse sequer o mínimo indispensável para a sobrevivência das espécies de peixes referidas no n.° 3 do artigo 1.°
No que respeita mais precisamente ao rio Chiese, objecto das investigações do pretore de Salò (rio que, já por si, é um curso de água de regime torrencial, cujo caudal, por isso, varia naturalmente durante o ano), a Comissão considera que seria «ridículo» impor, com ó fim de assegurar a sobrevivência das espécies de peixes que nele se encontram, a aplicação de parâmetros de poluição com valores máximos determinados, admitindo ao mesmo tempo que esse rio possa legalmente ser reduzido a um regato ou mesmo a um leito de pedras em que nenhuma vida é possível!
Tendo presente o que foi dito, a Comissão considera que a protecção, do ponto de vista qualitativo, das águas doces reconhecidas como aptas para a vida dos peixes deve ser acompanhada da garantia de uma quantidade mínima adequada de água e que as «águas designadas» pelos Estados-membros nos termos do artigo 4.° da directiva devem, antes mesmo de serem mantidas aptas para a vida dos peixes, continuar a ser «águas», ou seja, existir em quantidade suficiente para permitir a presença natural das espécies de peixes protegidas.
A Comissão propõe a seguinte resposta à segunda questão:
«Os parâmetros de qualidade fixados pela Directiva 78/659/CEE implicam que um Estado-membro garanta, para qualquer bacia ou curso de água qualificado de “água designada”, nos termos do artigo 4.° da referida directiva, a manutenção da quantidade de água necessária para garantir a vida das espécies de peixes mencionadas no n.° 3 do artigo 1.° da directiva».
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: italiano.