62005CJ0278_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-278/05,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Det Forenede Kongerige) ved afgørelse af 22. juni 2005, indgået til Domstolen den 6. juli 2005, i sagen:
Carol Marilyn Robins m.fl.
mod
Secretary of State for Work and Pensions,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne J. Klučka, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk og L. Bay Larsen (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. juni 2006,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Carol Marilyn Robins m.fl. ved solicitor I. Walker, D. Anderson, QC, og barrister P. Newman
– Det Forenede Kongeriges regering ved C. White, som befuldmægtiget, bistået af D. Pannick og D. Wyatt, QC, samt barristers R. Hitchcock og K. Smith
– Irland ved D.J. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af P. McGarry, BL
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Rozet og J. Enegren, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. juli 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 8 i Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23, herefter »direktivet«).
2. Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Carol Marilyn Robins og 835 andre medlemmer af to private erhvervstilknyttede pensionsordninger (herefter samlet »sagsøgerne i hovedsagen«) mod Secretary of State for Work and Pensions, der i Det Forenede Kongerige er ansvarlig for beskæftigelses- og pensionsforhold, angående begrænsningen af deres ret til ydelser i forbindelse med alderdom som følge af deres arbejdsgivers insolvens.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Direktivets artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Dette direktiv finder anvendelse på krav, som arbejdstagere i medfør af en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1.«
4. Direktivets artikel 2 bestemmer:
»1. I henhold til dette direktiv anses en arbejdsgiver for at være insolvent:
a) når der er indgivet begæring om indledning af en procedure med hjemmel i de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i den pågældende medlemsstat, som vedrører arbejdsgiverens bo og sigter mod en samlet fyldestgørelse af hans kreditorer, og som åbner mulighed for at tage de i artikel 1, stk. 1, omhandlede krav i betragtning
og
b) når den myndighed, som har kompetence i henhold til nævnte administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser:
– enten har truffet afgørelse om indledning af proceduren
– eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstrækkelige til at berettige indledning af proceduren.
2. Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes nationale retsregler for så vidt angår definitionen af udtrykkene »arbejdstager«, »arbejdsgiver«, »løn«, »erhvervet ret« og »delvis erhvervet ret«.«
5. I overensstemmelse med direktivets artikel 3 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for, at garantiinstitutioner, med forbehold af artikel 4, sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidrører fra arbejdsaftaler eller ansættelsesforhold, og som vedrører løn for perioden inden en bestemt dato. Denne dato kan efter medlemsstaternes valg være en af de i artikel 3, stk. 2, foreskrevne.
6. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne begrænse den i artikel 3 omhandlede betalingspligt for garantiinstitutionerne til betaling af tilgodehavender for løn i op til – efter omstændighederne – tre måneder, atten måneder eller otte uger.
7. I henhold til artikel 7 »[træffer] [m]edlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at manglende indbetaling til deres forsikringsinstitutioner af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger var pligtig at betale, inden han blev insolvent, ikke begrænser arbejdstagerens ret til ydelser over for disse forsikringsinstitutioner, i det omfang arbejdstagerbidragene på forhånd er fradraget den udbetalte løn«.
8. Efter artikel 8 »[sikrer] [m]edlemsstaterne [...], at de nødvendige foranstaltninger træffes for at beskytte interesser hos arbejdstagere og personer, der allerede havde forladt arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift på datoen for dennes insolvens, for så vidt angår erhvervet ret eller delvis erhvervet ret til ydelser i forbindelse med alderdom, herunder ydelser til efterladte, i henhold til supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger, som ikke er omfattet af nationale lovbestemte sociale sikringsordninger«.
9. Det fremgår af artikel 9, at direktivet ikke berører medlemsstaternes mulighed for at anvende eller indføre administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne.
De nationale bestemmelser
Sikkerhed for bidrag til pensionsordninger
10. I henhold til Employment Rights Act 1996 og Pension Schemes Act 1993 (herefter »PSA 1993«), udbetaler Redundancy Payments Directorate på vegne af Secretary of State for Trade and Industry et beløb fra National Insurance Fund (herefter »NIF«) til de tidligere ansatte, der er berettigede hertil, i tilfælde af deres arbejdsgivers insolvens. Direktoratet indtræder herefter i deres sted som kreditor i den mod arbejdsgiveren indledte insolvensprocedure.
11. I henhold til section 124 i PSA 1993 kan »relevante bidrag« til en pensionsordning godtgøres af NIF, såfremt der mangler indbetaling af bidrag fra en insolvent arbejdsgiver.
12. »Relevante bidrag« defineret i section 124(2) i PSA 1993 er bidrag, der indbetales:
– af en arbejdsgiver for egen regning, eller
– på vegne af en arbejdstager, såfremt arbejdsgiveren faktisk har trukket et beløb svarende til dette beløb fra arbejdstagerens løn i form af et bidrag fra denne.
13. Størrelsen af de bidrag, der skal indbetales af en arbejdsgiver for egen regning, er defineret i section 124(3) i PSA 1993 som værende det mindste af følgende:
– det beløb, der på tidspunktet for arbejdsgiverens insolvens er forfaldet til betaling i løbet af den 12-månedersperiode, der ligger forud for dette tidspunkt
– når ordningens ydelser beregnes på grundlag af den tilsluttedes løn – det beløb, som en aktuar har attesteret er nødvendigt for at opfylde forpligtelserne over for eller med hensyn til selskabets arbejdstagere ved en opløsning af pensionsordningen, og
– 10% af den samlede løn, der er betalt til arbejdstagere, eller som er forfalden til betaling i den 12-månedersperiode, der ligger forud for tidspunktet for arbejdsgiverens insolvens.
14. Størrelsen af det beløb, der kan kræves med hensyn til bidrag, der ikke er blevet indbetalt på vegne af en arbejdstager, er i section 124(5) i PSA 1993 defineret som de beløb, der er blevet fratrukket arbejdstagerens vederlag i løbet af den 12-månedersperiode, der ligger forud for insolvenstidspunktet.
15. I henhold til section 177(2)(b) i PSA 1993 skal de beløb, der skal afholdes af Secretary of State, udbetales af NIF, og i section 127 er der hjemmel til substitution.
Pensions Compensation Board og Fraud Compensation Scheme
16. Sections 81-86 i Pensions Act 1995, som ændret ved Welfare Reform and Pensions Act 1999 (herefter »PA 1995«), foreskrev hjemmel til at få udbetalt erstatning for pensionsydelser fra Pensions Compensation Board, når arbejdsgiveren var insolvent og værdien af pensionsordningens aktiver var blevet reduceret som følge af et forhold, der involverer uhæderlighed (»dishonesty«), herunder forsæt til svig (»defraud«).
17. Fra september 2005 blev Pensions Compensation Boards erstatningsordning erstattet, ligeledes i tilfælde af utilstrækkelige midler som følge af svig, af Fraud Compensation Scheme i henhold til section 182-189 i Pensions Act 2004 (herefter »PA 2004«).
Generhvervelse af rettigheder i den almindelige pensionsordning
18. I henhold til section 55 i PSA 1993, som ændret ved section 141 i PA 1995, og Occupational Pension Schemes (Contracting-out) (Amount Required for Restoring State Scheme Rights and Miscellaneous Amendment) Regulations 1998 (SI 1998/1397) kan medlemmerne af ordninger, der opfylder visse betingelser, genoprette deres rettigheder helt eller delvist i den almindelige pensionsordning, når likvidation af medlemsskabsordningen er påbegyndt tidligst den 6. april 1997 og denne ordning ikke har tilstrækkelige midler.
Uafhængige fonde for pensionsmidler
19. I henhold til section 592 i Income and Corporation Taxes Act 1988 havde arbejdsgivere og arbejdstagere ret til skattemæssigt nedslag for de beløb, de indbetalte til pensionsordninger, når ordningens midler var indsat i en uafhængig fond og derfor var utilgængelige for andre kreditorer i tilfælde af insolvens. Tillægspensionsordninger overholdt sædvanligvis dette krav på grund af det skattemæssige nedslag, der blev ydet.
20. Kravet om, at pensionsordningens aktiver skal være indsat i en uafhængig fond, for at der kan ydes et skattemæssigt nedslag, er ophørt fra den 6. april 2006. I henhold til section 252(2) i PA 2004, som trådte i kraft den 23. september 2005, skal pensionsordningerne imidlertid oprettes under en uafhængig fond, for at bestyrelsen kan godkende indbetalinger med hensyn til finansiering af ordningen.
»Minimum Funding Requirement« (MFR) og arbejdsgivergæld
21. I section 56 i PA 1995 stilles krav om, at erhvervstilknyttede pensionsordninger – med undtagelse af nogle af disse – skal sikre, at værdien af pensionsordningens aktiver ikke er mindre end størrelsen af deres forpligtelser, vurderet på grundlag af »Minimum Funding Requirement«.
22. Section 75 i PA 1995 og Occupational Pension Schemes (Deficiency on Winding Up etc.) Regulations 1996 (SI 1996/3128), som ændret ved Occupational Pension Schemes (Minimum Funding Requirement and Miscellaneous Amendments) Regulations 2002 (SI 2002/380) (herefter samlet »bekendtgørelserne om utilstrækkelige midler«), foreskriver, at såfremt en lønbaseret erhvervstilknyttet pensionsordning, som er omfattet af den nævnte section 75, afvikles, eller hvis arbejdsgiveren bliver insolvent som defineret i denne bestemmelse og ordningen på det relevante tidspunkt har færre aktiver end forpligtelser, betragtes et beløb svarende til forskellen som en gæld, som arbejdsgiveren skal indbetale til ordningen, hvilket giver bestyrelsen for pensionsordningen mulighed for at indlede skridt til inddrivelse af gælden.
23. Fra den 6. april 2005 er section 75 i PA 1995 blevet ændret ved section 271 i PA 2004, og bekendtgørelserne om utilstrækkelige midler er blevet erstattet af Occupational Pension Schemes (Employer Debt) Regulations 2005 (SI 2005/678), som ændret ved Occupational Pension Schemes (Employer Debt etc.) (Amendment) Regulations 2005 (SI 2005/2224). I realiteten er de tidligere regler dog forblevet uændrede.
24. Desuden er visse af de bidrag, som en arbejdsgiver skylder en erhvervstilknyttet pensionsordning eller en lovbestemt pensionsordning, privilegerede fordringer under kategori 4 i bilag 6 til Insolvency Act 1986, navnlig:
– arbejdsgiverbidrag til en erhvervstilknyttet pensionsordning, som i de sidste fire måneder forud for insolvenstidspunktet er blevet trukket fra arbejdstagerens løn, men som endnu ikke af arbejdsgiveren er blevet indbetalt til ordningen, og
– en arbejdsgivers forfaldne bidrag til en erhvervstilknyttet pensionsordning, som ifølge aftale (»contracting-out«) er undtaget fra den statslige indtægtsbestemte pensionsordning [mulighed for at vælge ikke at være tilsluttet State Earnings Pension Scheme (SERPS), der er en obligatorisk supplerende pensionsordning, ved at tilslutte sig en erhvervstilknyttet ordning] i en 12-månedersperiode forud for det relevante insolvenstidspunkt, når disse bidrag henhører under bestemmelserne om en garanteret minimumspension (section 8(2) i PSA 1993) eller om beskyttede rettigheder (section 10 i PSA 1993) under ordningen.
Tvisten i hovedsagen
25. Sagsøgerne i hovedsagen er tidligere ansatte i selskabet ASW Limited, som er under retslig likvidation i henhold til en kendelse af 24. april 2003.
26. De var medlemmer af pensionsordninger, der var finansieret af dette selskab, nemlig ASW Pension Plan og ASW Sheerness Steel Group Pension Fund (herefter »pensionsordningerne«).
27. Pensionsordningerne har følgende kendetegn, som er fælles for alle de private pensionsordninger baseret på slutløn:
– Ydelserne, der kaldes »slutlønsydelser«, beregnes på grundlag af en optjent procentdel af pensionsrettigheder og på grundlag af det enkelte medlems slutløn og varigheden af medlemmets ansættelse i selskabet.
– Medlemmerne bidrager til ordningerne med en procentdel af deres løn, og arbejdsgiveren bidrager med de beløb, der er nødvendige til opretholdelse og udbetaling af ydelserne under pensionsordningerne, og ordningerne kaldes således »udgiftsneutrale« ordninger.
– Selskabet, der er finansierende arbejdsgiver, er berettiget til at meddele, at det indstiller betalingen af bidrag, hvilket bevirker, at pensionsordningerne afvikles.
– Da afviklingen af pensionsordningerne begyndte, fandt bestemmelserne i section 75 i PA 1995, som dækker selskabets lovbestemte gæld med hensyn til de nævnte pensionsordninger, anvendelse.
28. Pensionsordningerne ophørte i juli 2002 og er ved at blive afviklet. Pensionsordningernes bestyrelse er nu forpligtet til at anvende disse pensionsordningers aktiver til sikring af medlemmernes optjente ydelser i henhold til bestemte prioriterede kategorier som fastsat ved bestemmelserne om pensionsordningerne, som ændret ved lov. Pensionsordningernes aktiver anvendes først til sikring af ydelserne for de medlemmer, der allerede oppebar en pension på det tidspunkt, hvor afviklingen af pensionsordningerne blev påbegyndt, og dernæst, for så vidt som der er aktiver tilbage i pensionsordningerne, til sikring af ydelser for de medlemmer, der endnu ikke oppebar pension på det tidspunkt, hvor afviklingen af pensionsordningerne blev påbegyndt.
29. I henhold til de seneste vurderinger af pensionsordningerne, som ordningernes aktuarer har foretaget, vil der ikke være tilstrækkelige aktiver til at dække alle medlemmernes ydelser, og der vil derfor ske en reduktion af ydelserne for de ikke-pensionerede.
30. Sagsøgerne i hovedsagen mener ikke, at de gældende retsforskrifter i Det Forenede Kongerige giver dem det beskyttelsesniveau, som er foreskrevet ved direktivets artikel 8, og de har derfor anlagt en sag mod Det Forenede Kongeriges regering ved Secretary of State for Work and Pensions, hvorunder de kræver erstatning for det lidte tab.
31. High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, som sagen er blevet indbragt for, har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 8 i direktiv […] fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til med de fornødne foranstaltninger at sikre, at de rettigheder, som arbejdstagerne har optjent under supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger, fuldt ud dækkes af medlemsstaterne i tilfælde af, at arbejdstagerens private arbejdsgiver bliver insolvent, og aktiverne i deres pensionsordninger er utilstrækkelige til at dække disse ydelser?
2) Hvis det første spørgsmål besvares benægtende, er det i artikel 8 indeholdte krav da tilstrækkeligt gennemført ved en lovgivning som den, der ifølge ovennævnte beskrivelse er gældende i Det Forenede Kongerige?
3) Hvis Det Forenede Kongeriges lovbestemmelser ikke er i overensstemmelse med artikel 8, hvilket kriterium skal den nationale ret da anvende for at afgøre, om den heraf følgende tilsidesættelse af fællesskabsretten er tilstrækkelig kvalificeret til, at der kan pålægges et erstatningsansvar? Herunder spørges navnlig, om en tilsidesættelse af bestemmelsen i sig selv er tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse, eller om medlemsstaten åbenbart og i alvorlig grad skal have tilsidesat grænserne for dens lovgivende magt, eller om der skal anvendes et andet kriterium og i givet fald hvilket?«
Det første spørgsmål
32. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktivets artikel 8 skal fortolkes således, at finansieringen af erhvervet ret til ydelser i forbindelse med alderdom i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens og utilstrækkelige midler hos supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger dels skal sikres af medlemsstaterne selv, dels skal være fuldstændig.
Indlæg for Domstolen
33. Sagsøgerne i hovedsagen gør gældende, at direktivets opbygning og ordlyden af dets artikel 8 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at nå et bestemt resultat. Om nødvendigt bør erhvervede rettigheder derfor fuldt ud finansieres af disse.
34. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Irland, Kongeriget Nederlandene og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber er af den opfattelse, at direktivets artikel 8 ikke stiller krav til medlemsstaterne, om at de sikrer alle de af de ansatte erhvervede rettigheder. Medlemsstaterne overlades et skøn.
Domstolens svar
35. Det skal bemærkes, at ordlyden af direktivets artikel 8, for så vidt som den generelt bestemmer, at medlemsstaterne »sikrer, at de nødvendige foranstaltninger træffes«, ikke pålægger disse stater selv at finansiere retten til ydelser, hvis beskyttelse skal iværksættes i henhold til direktivet.
36. De anvendte udtryk overlader medlemsstaterne et skøn for så vidt angår den fremgangsmåde, der skal vedtages med henblik på denne beskyttelse.
37. En medlemsstat kan således f.eks. frem for offentlig finansiering foreskrive en forsikringspligt for arbejdsgivere eller oprettelse af en garantiinstitution, med hensyn til hvilken den fastsætter finansieringsmåderne.
38. Vedrørende det beskyttelsesniveau, der kræves i direktivet, skal det bemærkes, at i henhold til direktivets første betragtning er det nødvendigt at fastsætte bestemmelser til beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens, »under hensyntagen til kravet om en afbalanceret økonomisk og social udvikling i Fællesskabet«.
39. Direktivet skal således forlige arbejdstagernes interesser med nødvendigheden af en afbalanceret økonomisk og social udvikling.
40. Direktivet har til formål at sikre arbejdstagerne en vis minimumsbeskyttelse i Fællesskabet i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, præmis 3), idet direktivet dog ikke afskærer medlemsstaterne fra i overensstemmelse med artikel 9 at anvende eller indføre gunstigere bestemmelser.
41. Den grad af beskyttelse, som kræves efter direktivet for hver enkelt af de særlige garantier, det indfører, skal fastsættes under hensyn til de udtryk, der anvendes i den tilsvarende bestemmelse, om nødvendigt fortolket i lyset af disse betragtninger.
42. For så vidt angår garantien for retten til ydelser i forbindelse med alderdom i henhold til supplerende forsikringsordninger kan direktivets artikel 8 ikke fortolkes således, at der stilles krav om en fuldstændig garanti for de pågældende rettigheder.
43. Ligesom direktivets artikel 7 om nationale lovbestemte sociale sikringsordninger, og i modsætning til samme direktivs artikel 3 og 4 om løntilgodehavender, foreskriver den nævnte artikel 8 ikke udtrykkeligt en mulighed for medlemsstaterne til at begrænse beskyttelsesniveauet.
44. Den omstændighed, at der ikke foreligger en udtrykkelig angivelse herom, indebærer imidlertid ikke – uafhængigt af ordlyden af den omhandlede bestemmelse – at fællesskabslovgiver har haft til hensigt at stille krav om en forpligtelse til at sikre samtlige rettigheder til ydelser.
45. I denne henseende skal det således fastslås, at direktivets artikel 8, idet den blot i generelle udtryk foreskriver vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger for at »beskytte interesser« hos de berørte personer, tildeler medlemsstaterne et vidt skøn med henblik på fastsættelsen af beskyttelsesniveauet, som udelukker en fuldstændig garantiforpligtelse.
46. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 8 skal fortolkes således, at finansieringen af erhvervet ret til ydelser i forbindelse med alderdom i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens og utilstrækkelige midler hos supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger ikke nødvendigvis skal sikres af medlemsstaterne selv og heller ikke skal være fuldstændig.
Det andet spørgsmål
47. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktivets artikel 8 er til hinder for en beskyttelsesordning som den i hovedsagen omtvistede.
Indlæg for Domstolen
48. Sagsøgerne i hovedsagen gør gældende, at den omtvistede nationale ordning ved anvendelse kan føre til en reduktion på 80% af rettighederne til ydelser. En sådan ordning vil fratage direktivets artikel 8 enhver praktisk virkning. De vedtagne bestemmelser vil ikke sikre en tilstrækkelig gennemførelse af direktivet.
49. Det Forenede Kongerige finder, at de forskellige dele af den i hovedsagen omtvistede ordning, som beskrevet i denne doms præmis 10-24, er tilstrækkelige til at sikre den minimumsbeskyttelse, som kræves i henhold til direktivets artikel 8.
50. Det tilføjer, at en finansiel støtteordning, Financial Assistance Scheme (herefter »FAS«), er blevet indført fra den 1. september 2005 i henhold til section 286 i PA 2004 og Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986). Denne ordning yder støtte til visse medlemmer af pensionsordninger i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens. Ordningen finder anvendelse på faglige pensionsordninger, for hvilke likvidation er påbegyndt mellem den 1. januar 1997 og den 5. april 2005. Den supplerer pensionsydelserne indtil cirka 80% af den foreskrevne pension.
51. Irland og Kongeriget Nederlandene finder ligeledes, at bestemmelser som de af Det Forenede Kongerige vedtagne udgør en korrekt gennemførelse af direktivet.
52. Kommissionen anfører for så vidt angår sagsøgerne i hovedsagen, at den gældende ordning ikke har forhindret, at deres rettigheder blev udsat for betydelige tab. Denne situation er vanskelig at forene med formålet i direktivets artikel 8.
53. Det er vanskeligt præcist at fastslå det beskyttelsesniveau, som pålægges ved denne bestemmelse. Det beskyttelsesniveau, som sagsøgerne i hovedsagen er berettiget til, vil således ikke være tilstrækkeligt.
Domstolens svar
54. Ifølge de oplysninger, der fremgår af sagsakterne, og som ikke er anfægtede, vil to af sagsøgerne i hovedsagen alene få henholdsvis 20 og 49% af de ydelser, som de havde krav på.
55. Da der ikke foreligger en forpligtelse til at stille fuldstændig sikkerhed for retten til ydelser, skal det minimumsbeskyttelsesniveau, som kræves efter direktivet, undersøges.
56. Det skal imidlertid anføres, at til forskel fra direktivets artikel 3 og 4, hvis ordlyd giver mulighed for, uanset det skøn, der er overladt til medlemsstaterne, at fastsætte den pålagte minimumsgaranti for så vidt angår løntilgodehavender (jf. dommen i sagen Francovich m.fl., præmis 18-20), indeholder hverken direktivets artikel 8 eller nogen anden bestemmelse heri elementer, der gør det muligt præcist at fastlægge det minimumsniveau, der kræves for beskyttelsen af retten til ydelser i henhold til supplerende forsikringsordninger.
57. Som fællesskabslovgivers vilje for nærværende er udtrykt, skal det ikke desto mindre fastslås, at nationale bestemmelser, der i visse situationer kan føre til en garanti for ydelser på 20 eller 49% af de rettigheder, som en lønmodtager havde krav på, dvs. mindre end halvdelen af rettighederne, ikke kan anses for at opfylde definitionen af udtrykket »beskytte«, som er anvendt i direktivets artikel 8.
58. I den forbindelse skal det anføres, at i 2004 – ifølge ikke-anfægtede tal, meddelt Kommissionen af Det Forenede Kongerige – blev:
– omkring 65 000 medlemmer af pensionsordninger udsat for tab på mere end 20% i forhold til de påregnede pensionsydelser
– omkring 35 000 af dem, dvs. næsten 54% i alt, udsat for tab på mere end 50% af de nævnte ydelser.
59. Det skal således konkluderes, at en ordning som den, der er oprettet ved Det Forenede Kongeriges lovgivning, ikke sikrer den beskyttelse, der er foreskrevet i direktivet og ikke fører til en korrekt gennemførelse af dets artikel 8.
60. Denne konklusion påvirkes ikke af oprettelsen af en ordning som FAS fra den 1. september 2005, selv om denne ordning finder anvendelse på likvidation, der er påbegyndt mellem den 1. januar 1997 og den 5. april 2005.
61. Det følger af de ikke-anfægtede oplysninger, som fremgår af sagsakterne, at FAS
– ikke dækker medlemmerne af ordningen, som den 14. maj 2004 var mere end tre år fra pensionering
– alene gavner omkring 11 000 af de 85 000 ikke-pensionerede medlemmer af de omhandlede ordninger, dvs. mindre end 13% i alt.
62. Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 8 er til hinder for en beskyttelsesordning som den i hovedsagen omhandlede.
Det tredje spørgsmål
63. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om vedkommende medlemsstat ifalder ansvar i tilfælde af ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 8 alene af den grund, at fællesskabsretten tilsidesættes, eller om det er underlagt en konstatering af, at nævnte stat har begået en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for sin skønsbeføjelse.
Indlæg for Domstolen
64. Sagsøgerne i hovedsagen gør gældende, at en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af fællesskabsretten alene forudsætter en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for en medlemsstats skønsbeføjelse, jf. dom af 5. marts 1996, Brasserie du pêcheur og Factortame (forenede sager C-46/93 og C-48/93, Sml. I, s. 1029, præmis 55), hvis medlemsstaten er overladt en vid skønsbeføjelse.
65. De anfører, at medlemsstaterne i den forelæggende sag ved direktivets artikel 8 var pålagt en tydelig forpligtelse til at nå et bestemt resultat. Det Forenede Kongerige havde således ikke en vid skønsbeføjelse.
66. De foreslår, at man anvender princippet, som fremgår af dom af 23. maj 1996, Hedley Lomas (sag C-5/94, Sml. I, s. 2553, præmis 28), af 8. oktober 1996, Dillenkofer m.fl. (forenede sager C-178/94, C-179/94 og C-188/94 – C-190/94, Sml. I, s. 4845, præmis 25), og af 18. januar 2001, Stockholm Lindöpark (sag C-150/99, Sml. I, s. 493, præmis 40), hvorefter selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten – såfremt medlemsstaten ikke stod over for et normativt valg og havde et stærkt begrænset eller intet skøn – kan være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse.
67. De finder således, at manglende korrekt gennemførelse af direktivets artikel 8 udgør en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse til, at medlemsstaten ifalder ansvar.
68. Det Forenede Kongerige, Irland og Kommissionen har anført, at medlemsstatens ansvar er underlagt betingelsen i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen om, at medlemsstaten har begået en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for sin skønsbeføjelse. Denne betingelse er ikke opfyldt i hovedsagen.
Domstolens svar
69. Ifølge fast retspraksis (jf. bl.a. Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, præmis 51, og Hedley Lomas-dommen, præmis 25, dom af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 36, og af 4.12.2003, sag C-63/01, Sml. I, s. 14447, præmis 83) forudsætter en medlemsstats ansvar for tab, som forvoldes borgere ved en krænkelse af fællesskabsretten:
– at den bestemmelse, der er overtrådt, har til formål at tillægge borgerne rettigheder
– at krænkelsen er tilstrækkelig kvalificeret
– at der er årsagsforbindelse mellem krænkelsen af den forpligtelse, der påhviler staten, og de skadelidtes tab.
70. Vedrørende betingelsen om en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af fællesskabsretten indebærer denne, at en medlemsstat åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser, idet de forhold, der i denne forbindelse kan tages i betragtning, bl.a. er, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, såvel som hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder (Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, præmis 55 og 56).
71. Selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, kan imidlertid være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse, såfremt medlemsstaten ikke stod over for et normativt valg og havde et stærkt begrænset eller intet skøn (jf. Hedley Lomas-dommen, præmis 28).
72. Medlemsstatens skøn er således et væsentligt kriterium, når en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af fællesskabsretten skal fastlægges.
73. Dette skøn er i høj grad bestemmende for, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er.
74. For så vidt angår direktivets artikel 8 følger det af gennemgangen af det første spørgsmål, at bestemmelsen på grund af sin generelle ordlyd tillægger medlemsstaterne et vidt skøn med henblik på at fastsætte beskyttelsesniveauet for retten til ydelser.
75. En medlemsstats ansvar for ikke at have gennemført denne bestemmelse korrekt er derfor underlagt en konstatering af, at denne stat har begået en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for sin skønsbeføjelse.
76. For at afgøre, om denne betingelse er opfyldt, skal den nationale ret, der skal tage stilling til en erstatningspåstand, tage hensyn til samtlige relevante omstændigheder i den sag, som den har fået forelagt (dom af 30.9.2003, sag C-224/01, Köbler, Sml. I, s. 10239, præmis 54).
77. Disse omstændigheder er bl.a., ud over hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, og hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder, om overtrædelsen er begået, eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten (jf. Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, præmis 56, og Köbler-dommen, præmis 55).
78. I denne sag skal den forelæggende ret tage i betragtning, hvor klar og præcis direktivets artikel 8 er for så vidt angår det beskyttelsesniveau, som er påkrævet.
79. I denne forbindelse skal det understreges, at hverken parterne i hovedsagen, de medlemsstater, der har afgivet indlæg, eller Kommissionen har været i stand til at foreslå den minimumsbeskyttelse, som ifølge dem kræves i henhold til direktivet, hvis det antages, at direktivet ikke pålægger en fuldstændig garanti.
80. Desuden, som det er fastslået i denne doms præmis 56, indeholder hverken direktivets artikel 8 eller nogen anden bestemmelse heri elementer, der gør det muligt præcist at fastsætte det minimumsniveau, der kræves for beskyttelsen af retten til ydelser.
81. Den forelæggende ret kan ligeledes tage hensyn til Kommissionens beretning KOM(95) 164 endelig udg. af 15. juni 1995 (ikke offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende ) om medlemsstaternes gennemførelse af direktivet, som blev påberåbt i indlæggene afgivet for Domstolen, og hvori Kommissionen konkluderede (s. 52): »De forskellige regler [vedtaget af Det Forenede Kongerige] synes at opfylde kravene i [direktivets] artikel 8.« Som generaladvokaten har anført i punkt 98 i forslaget til afgørelse, har en sådan formulering således, uanset dens forsigtighed, kunnet bestyrke medlemsstaten i dens opfattelse med hensyn til gennemførelsen af direktivet.
82. Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at vedkommende medlemsstats ansvar i tilfælde af ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 8 er underlagt en konstatering af en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for nævnte stats skønsbeføjelse.
Om anmodningen om, at denne doms tidsmæssige virkning begrænses
83. Det Forenede Kongerige og Irland har anmodet om, at i tilfælde af, at Domstolen skulle fortolke direktivet til fordel for sagsøgerne i hovedsagen, begrænses dommens tidsmæssige virkning til sager, der er anlagt før datoen for dommens afsigelse.
84. Under hensyn til de svar, der er givet på de tre spørgsmål, kan en sådan anmodning ikke imødekommes.
Sagens omkostninger
85. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
1) Artikel 8 i Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens skal fortolkes således, at finansieringen af erhvervet ret til ydelser i forbindelse med alderdom i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens og utilstrækkelige midler hos supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger ikke nødvendigvis skal sikres af medlemsstaterne selv og heller ikke skal være fuldstændig.
2) Artikel 8 i direktiv 80/987 er til hinder for en beskyttelsesordning som den i hovedsagen omhandlede.
3) Vedkommende medlemsstats ansvar i tilfælde af ukorrekt gennemførelse af artikel 8 i direktiv 80/987 er underlagt en konstatering af en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for nævnte stats skønsbeføjelse.