Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 16.
april 2026 (1)
Sag C-131/25
Axel Dris
mod
Gouvernement de la Communauté française
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
» Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – artikel 18
TEUF og 21
TEUF – direktiv 2004/38/EF – princippet om forbud mod forskelsbehandling – adgang til videregående uddannelse – studerende, som er statsborgere i en medlemsstat og rejser til en anden medlemsstat for at tage en uddannelse dér – begrænsning af antallet af ikke-hjemmehørende studerende, der optages på medicinstudiets første del efter bestået adgangseksamen – studerende, der er bosat i Luxembourg og har gennemført sin videregående skoleuddannelse i Belgien «
I.      Indledning
1.        Universitetet i Storhertugdømmet Luxembourg blev etableret i løbet af 2003 (2). Dette universitet har siden 2020 udbudt en »bachelor« i medicin på tre år med mulighed for på andet år at fortsætte studiet på partneruniversiteterne (3) i Belgien, Tyskland og Frankrig (4).
2.        Indtil og med det akademiske år 2019/2020 kunne de studerende kun gennemføre det første år på medicinstudiet på Luxembourg Universitet og var nødsaget til at fortsætte på et af disse partneruniversiteter. Mange studerende bosat i Luxembourg foretrak at indlede medicinstudiet direkte på universiteter i Belgien, Tyskland, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal, Det Forenede Kongerige og Schweiz. Som eksempel kan nævnes, at af de luxembourgere, der indgav en ansøgning til den luxembourgske stat om økonomisk støtte til deres videregående uddannelse, studerede 133 medicin i Belgien (5) i det akademiske år 2018/2019.
3.        Dette er baggrunden for situationen for Axel Dris, en luxembourgsk studerende med bopæl i Luxembourg, som har gennemført sin videregående skoleuddannelse ved en uddannelsesinstitution i Arlon (Belgien) og ønsket at indskrive sig ved et universitet i Belgien for at studere medicin dér. Denne situation danner grundlag for den anmodning om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) vedrørende fortolkningen af artikel 18, stk. 1,
TEUF og artikel 21, stk. 1,
TEUF.
4.        Det franske fællesskab i Belgien (6) afslog at udstede det bevis for bestået eksamen til Axel Dris, som ville give ham adgang til at indskrive sig ved det medicinske fakultet i det franske fællesskab, selv om han havde bestået sin adgangs- og optagelseseksamen til læge- og tandlægestudiet, på grund af den gældende ordning med begrænsning af antallet af ikke-hjemmehørende studerende, der optages på medicinstudiets første del (herefter »kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende«). I forbindelse med anfægtelsen af denne afgørelse gjorde Axel Dris navnlig gældende, at hans situation i kraft af den videregående skoleuddannelse, som han havde gennemført i Belgien, og eksamensbeviset herfor var sammenlignelig med situationen for en studerende, der betegnes som »hjemmehørende«, som omhandlet i artikel 1 i décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (det franske fællesskabs dekret om regulering af antallet af studerende på visse videregående uddannelsers første del) af 16.
juni 2006 (7) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (8).
5.        Den i hovedsagen omhandlede belgiske lovgivning, navnlig dette dekret, var i 2006 genstand for et annullationssøgsmål, som foranledigede Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) til at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen. Denne anmodning gav anledning til dom af 13.
april 2010, Bressol m.fl. (9), hvorefter Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) i dom nr. 89/2011 af 31.
maj 2011 delvist annullerede det nævnte dekrets artikel 8.
6.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse falder således i forlængelse af dommen i sagen Bressol m.fl. og giver Domstolen lejlighed til i henseende til artikel 18
TEUF og 21
TEUF at bedømme ligheden mellem situationen for studerende, der er hjemmehørende i et grænseområde, som har gennemført deres videregående skoleuddannelse i nabomedlemsstaten, og situationen for de studerende, der er bosat i sidstnævnte medlemsstat.
7.        Jeg foreslår, at Domstolen giver det samme svar som i dommen i sagen Bressol m.fl., idet den præciserer de forhold, som den forelæggende ret skal tage hensyn til ved bedømmelsen af situationen for Axel Dris, som efter min opfattelse bør være omfattet af den samme ordning som de hjemmehørende studerende.
II.    Retsforskrifter
A.      International ret
8.        Artikel 1 i accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg (særaftale vedrørende universitetssamarbejde om medicinstudier mellem det franske fællesskabs regering i Belgien og regeringen i Storhertugdømmet Luxembourg) (10) fastsætter:
»Hospitalsafdelinger i Storhertugdømmet Luxembourg bidrager til den lægeuddannelse, der udbydes af universiteterne i det franske fællesskab […], herunder ved at tilbyde medicinstuderende på første og anden del ulønnet praktik på stedet […]«
9.        Denne aftales artikel 2 foreskriver:
»Hvert år kan op til 15 studerende ved Luxembourg Universitet, som har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Storhertugdømmet Luxembourg og opfylder Luxembourg Universitets betingelser for optagelse uden prøve, få adgang til at fortsætte på læge- og tandlægestudiets første del på et universitet i det franske fællesskab.
Disse studerende udvælges af Luxembourg Universitet blandt dem, der det pågældende år har bestået første år af »Bachelor académique en sciences de la vie – filière médecine« (biovidenskabelig bachelor – studieretning medicin) og efter det første års afsluttende eksamen er blevet placeret tilstrækkelig højt på den rangliste, hvorefter pladserne tildeles ud fra opnået resultat i forhold til det generelle gennemsnit.
De nærmere driftsmæssige bestemmelser for samarbejdet fastsættes ved tværuniversitære særaftaler mellem Luxembourg Universitet og de berørte universiteter i det franske fællesskab […]«
B.      Belgisk ret
10.      Artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006 har følgende ordlyd:
»I dette dekret forstås ved hjemmehørende studerende en studerende, der på tidspunktet for indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution godtgør, at hans hovedbopæl er i Belgien, og at han opfylder en af følgende betingelser:
1°      Han har ret til at opholde sig permanent i Belgien.
2°      Han har haft hovedbopæl i Belgien i mindst 15 måneder på tidspunktet for sin indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution og har på samme tid udøvet en lønnet eller ulønnet erhvervsaktivitet dér eller modtaget overførselsindkomst ydet af et belgisk offentligt organ.
[…]
7°      Han har haft hovedbopæl i Belgien i mindst tre år på tidspunktet for sin indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution.
[…]
»Ret til at opholde sig permanent« som omhandlet i stk. 1, nr. 1°, betyder for statsborgere i andre medlemsstater i Den Europæiske Union den ret, der anerkendes i henhold til artikel 16 og 17 i [direktiv 2004/38/EF (11)] […]«
11.      Artikel 1, stk. 1, i décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (det franske fællesskabs dekret om uddannelserne i medicin og odontologi) af 29.
marts 2017 (12) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (13), fastsætter:
»Adgangen til medicinstudiets første del og odontologistudiets første del med henblik på opnåelse af den tilhørende eksamen er forbeholdt studerende, som opfylder de almindelige betingelser for optagelse på studiets første del i henhold til artikel 107 i décret [de la Communauté française] définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études ([det franske fællesskabs] dekret om definition af det videregående uddannelseslandskab og den akademiske tilrettelæggelse af studierne) af 7.
november 2013 [ (14)], og som er i besiddelse af et adgangsbevis udstedt efter bestået adgangs- og optagelseseksamen til medicinstudiets og/eller odontologistudiets første del, herefter benævnt »adgangs- og optagelseseksamen«.«
12.      Artikel 6 i dekret af 29.
marts 2017 har følgende ordlyd:
»1.      Senest tre dage efter bedømmelsesmødet meddeler formanden for bedømmelsesudvalget ansøgerne via [Académie de recherche et d’enseignement supérieur (akademiet for forskning og videregående uddannelse, Belgien) (ARES)] resultaterne af adgangs- og optagelseseksamenen og sender listen over de udvalgte ansøgere til de universitetsinstitutioner, der har kompetence til at udbyde og udbyder første del af medicin- og/eller odontologistudiet.
Senest 10 dage efter afholdelsen af adgangs- og optagelseseksamen udsteder bedømmelsesudvalget via ARES adgangsbevis til de ansøgere, der har bestået adgangs- og optagelseseksamen. Med forbehold af andre optagelsesbetingelser indskrives studerende, der er i besiddelse af dette adgangsbevis, ved den universitetsinstitution, der er angivet ved tilmeldingen til eksamen i overensstemmelse med artikel 1, § 3.
Dette adgangsbevis er alene gyldigt med henblik på indskrivelse på førstkommende akademiske år. Det er personligt og kan ikke overdrages. I tilfælde af force majeure behørigt vurderet af bedømmelsesudvalget for adgangs- og optagelseseksamen kan dette adgangsbevis udnyttes i løbet af de to følgende akademiske år.
2.      Ved behandlingen af ansøgerne anvender bedømmelsesudvalget følgende ordning: På hver studieretning fastsættes et antal T svarende til det samlede antal ansøgere, der har bestået den i artikel 1 nævnte adgangs- og optagelseseksamen, og på hver studieretning et antal NR svarende til det antal ansøgere, der har bestået adgangs- og optagelseseksamen, og som ikke anses for hjemmehørende studerende som omhandlet i artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006 […]
Når forholdet mellem tallet NR og tallet T overstiger 30%, foretager bedømmelsesudvalget en klassering af de ansøgere, der har bestået adgangs- og optagelseseksamen, og som ikke kan anses for hjemmehørende, med henblik på at afgøre, hvem der skal have udstedt adgangsbeviset. Bedømmelsesudvalget rangerer disse ansøgere i faldende orden efter den enkelte ansøgers samlede opnåede karakter ved adgangs- og optagelseseksamen. Udvalget udsteder adgangsbevis til de ansøgere, der har bestået adgangs- og optagelseseksamen, efter deres placering på ranglisten, indtil andelen af ansøgere, der ikke kan anses for hjemmehørende studerende, svarer til 30% af det samlede antal beståede ansøgere.
Efter denne procedure fastsættes for hver studieretning et antal L svarende til det antal studerende, der modtager adgangsbevis efter bestået eksamen.«
13.      Dette dekrets artikel 17a har følgende ordlyd:
»Nærværende dekrets artikel 1-7 finder ikke anvendelse på studerende, som i kraft af aftalen [mellem det franske fællesskab og Luxembourg] har adgang til at fortsætte på lægestudiets første del på et universitet.«
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14.      Axel Dris, som er luxembourgsk statsborger og bosiddende i en luxembourgsk kommune grænsende op til Belgien, har gennemført sin gymnasiale uddannelse på en uddannelsesinstitution i Arlon (Belgien).
15.      Den 5.
juli 2022 aflagde han adgangs- og optagelseseksamen på læge- og tandlægestudiet, som han bestod. Da Axel Dris imidlertid ikke kunne betegnes som »hjemmehørende studerende« som omhandlet i artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, blev han omfattet af kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende og opnåede på grund af sit karaktergennemsnit ikke det adgangsbevis, som ville give ham adgang til at indskrive sig ved et medicinsk fakultet i det franske fællesskab.
16.      Den 12.
september 2022 anlagde Axel Dris et søgsmål ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) med påstand om dels udsættelse efter proceduren for særlige hastetilfælde af fuldbyrdelsen af den afgørelse, hvorved han fik afslag på udstedelse af adgangsbeviset, og som han fik kendskab til den 14.
juli 2022, hvilken påstand denne instans forkastede ved dom af 27.
september 2022, dels annullation af denne afgørelse.
17.      Som luxembourgsk statsborger, der har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Belgien, er Axel Dris navnlig af den opfattelse, at han for det første er blevet forskelsbehandlet i forhold til:
–        i første række de luxembourgske statsborgere, der har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Luxembourg, og som følgelig har adgang til første del af medicinstudiet ved et universitet i det franske fællesskab
–        i næste række de studerende, der har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Belgien, og som, fordi de er hjemmehørende som omhandlet i artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, alene skulle bestå adgangseksamen og derfor ikke var omfattet af kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende, og
–        i sidste række de studerende, der har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Storhertugdømmet Luxembourg, og som, fordi de er hjemmehørende som omhandlet i artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, alene skulle bestå adgangs-og optagelseseksamen og derfor ikke var omfattet af kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende.
18.      For det andet er Axel Dris af den opfattelse, at artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, artikel 1, 6 og 17a i dekret af 29.
marts 2017 samt aftalen mellem det franske fællesskab og Luxembourg tilsidesætter artikel 18, stk. 1,
TEUF og artikel 21, stk. 1,
TEUF, for så vidt som førstnævnte bestemmelser ikke tager hensyn til de grænsestuderendes situation ved indførelsen af ordningen med adgangseksamen og tilrettelæggelsen af den undtagelse, der er fastsat for luxembourgske studerende.
19.      Med hensyn til sin egenskab af grænsestuderende er Axel Dris nærmere bestemt navnlig af den opfattelse, at hans situation er sammenlignelig med situationen for en »hjemmehørende« studerende, jf. artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, eftersom han har gennemført hele sit skoleforløb i Belgien, og han primært har tilknytning til Belgien i form af fritidsaktiviteter og venskabsbånd. Han har tilføjet, at en unionsborger ikke må behandles ufordelagtigt med den begrundelse alene, at vedkommende har udøvet sin ret til fri bevægelighed. Han har således gjort gældende, idet han har påberåbt sig dommen i sagen Bressol m.fl., at kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende kun kan begrundes i henseende til de studerende, som endnu ikke har benyttet sig af deres ret til fri bevægelighed, men ikke kan anvendes på en studerende, der i kraft af udnyttelsen af sin ret til fri bevægelighed allerede har opnået tilknytning til det franske fællesskab.
20.      Axel Dris har gjort gældende, at bopælskravet udgør direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, og har tilføjet, at dom af 15.
marts 2005, Bidar (15), sidestiller en studerende, der studerer i en medlemsstat, med en person hjemmehørende i denne stat. Derfor kan han ikke behandles anderledes end bestemmelseslandets studerende, selv om han ikke har status som fastboende.
21.      Axel Dris har ligeledes gjort gældende, at de luxembourgske elever i skolesystemet i Belgien og de belgiske elever i den belgiske provins Luxembourg befinder sig i samme store geografiske beskæftigelsesområde, og at det uddannede sundhedspersonale vil stå til rådighed i dette store beskæftigelsesområde og den berørte store region. En stor del af de sundhedsydelser, der tilbydes indbyggerne i provinsen Luxembourg, leveres af udbydere af sundhedsydelser i Storhertugdømmet Luxembourg. Han har tilføjet, at det pågældende belgiske grænseområde er alvorligt ramt af lægemangel.
22.      Det franske fællesskabs regering har bestridt disse argumenter, idet den navnlig har gjort gældende, dels at de grænsestuderendes situation ikke adskiller sig fra situationen for ikke-hjemmehørende studerende, som har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Belgien. Dels at argumentet om, at den grænsestuderende vil kunne udøve sine lægegerning på belgisk område, ikke holder, eftersom dette gælder for enhver ikke-hjemmehørende studerende, der beslutter at bosætte sig i Belgien efter endt studietid, og i øvrigt er baseret på den forudsætning, at en sådan grænsestuderende bliver »grænselæge« efter afslutningen af sine universitetsstudier, hvilket er rent gætværk.
23.      Den retspraksis fra Domstolen, som Axel Dris har påberåbt sig, er, for så vidt som den vedrører national lovgivning om økonomisk studiestøtte og sociale ydelser, i øvrigt ikke relevant, eftersom tvisten i hovedsagen omhandler begrænsninger, der er begrundet i hensynet til folkesundheden.
24.      På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal bestemmelserne i artikel 18, stk. 1,[
TEUF] og artikel 21, stk. 1,[
TEUF], i sig selv eller sammenholdt med [artikel 165, stk. 1, og artikel 165, stk. 2, andet led,
TEUF] og med artikel 14, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes således, at de er til hinder for et adgangsbegrænsningssystem som det, der er indført ved artikel 1 i [dekret af 16.
juni 2006] og artikel 1, 6 og 17a i [dekret af 29.
marts 2017], som lægger et loft over »ikke-hjemmehørende« studerendes adgang til de medicinske universitetsstudier med det formål at opretholde et god sundhedstjeneste og at sikre kvaliteten af rammerne under uddannelsen og garantere beskyttelsen af den offentlige sundhed henset til den store andel af ikke-hjemmehørende studerende, der forlader landet efter endt lægeuddannelse?«
25.      Axel Dris, den belgiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og deltaget i det retsmøde, der blev afholdt den 14.
januar 2026, hvor de besvarede de spørgsmål, som Domstolen havde stillet til mundtlig besvarelse.
IV.    Bedømmelse
26.      Før jeg undersøger den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål om, hvorvidt artikel 18, stk. 1,
TEUF og artikel 21, stk. 1,
TEUF nærmere bestemt er til hinder for en lovgivning, som vedrørende adgangen til medicinstudiet fastsætter en kvoteordning for studerende, der ikke er hjemmehørende i den medlemsstat, der udbyder disse studier, finder jeg det væsentligt indledningsvis at præcisere to forhold.
A.      Indledende bemærkninger
27.      For det første er jeg i modsætning til, hvad Kommissionen i sine skriftlige indlæg har hævdet og i retsmødet gentaget, af den opfattelse, at direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag som grundlag for en bopælsret for Axel Dris i Belgien. Dette direktivs artikel 6, stk. 1, fastsætter nemlig, at »[u]nionsborgere har ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas«. Indrejse i dagtimerne i en anden medlemsstat uden overnatning er ikke tilstrækkeligt i sig selv til at karakterisere denne ret til midlertidigt ophold, som giver denne borger mulighed for at nyde godt af den ligebehandling, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 24, stk. 1. Endvidere fastsætter denne artikels stk. 2 undtagelser, herunder at værtsmedlemsstaten ikke er »forpligtet til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer«.
28.      Jeg tror ikke, at det er muligt at drage den modsatte konklusion af dommen i sagen Bressol m.fl. (16), hvori Domstolen blot bad den forelæggende ret efterprøve, om visse sagsøgere opholdt sig i Belgien, inden de ville indskrive sig på et af de pågældende studier. Axel Dris’ egenskab af luxembourgsk statsborger, og at han er bosiddende i Luxembourg, er imidlertid ubestridt.
29.      Jeg konkluderer heraf, at direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
30.      For det andet bestemmer aftalen mellem det franske fællesskab og Luxembourg, hvortil der henvises i artikel 17a i dekret af 29.
marts 2017, nærmere bestemt, at et givet antal studerende, som har erhvervet gymnasialt eksamensbevis, kan fortsætte det medicinstudium, som de har påbegyndt ved universitetet i Luxembourg, ved et universitet i det franske fællesskab, eftersom universitetet i Luxembourg ikke udbyder den fulde lægeuddannelse.
31.      I denne henseende gør jeg opmærksom på, at Axel Dris ikke opfylder optagelsesbetingelserne til dette universitetssamarbejde, idet han ikke har erhvervet gymnasialt eksamensbevis fra en gymnasial uddannelsesinstitution i Storhertugdømmet Luxembourg og ikke har påbegyndt medicinstudiet ved universitetet i Luxembourg.
32.      Genstanden for tvisten i hovedsagen er imidlertid et søgsmål med påstand om annullation af bedømmelsesudvalgets afgørelse om ikke at udstede adgangsbevis til Axel Dris efter at have anvendt kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende på ham. Det præjudicielle spørgsmål er derfor efter min opfattelse hypotetisk, for så vidt som det angår artikel 17a i dekret af 29.
marts 2017.
B.      Realiteten
33.      Med hensyn til sagens realitet bør det påpeges, at en national lovgivning, som stiller visse nationale statsborgere ringere, blot fordi de har gjort brug af deres ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, udgør en restriktion af de friheder, som ifølge artikel 21, stk. 1,
TEUF tilkommer enhver unionsborger (17), navnlig på uddannelsesområdet (18).
34.      I dommen i sagen Bressol m.fl. mindede Domstolen om, at princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke alene forbyder direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for indirekte forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat (19). En national retsforskrift må således, medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre statsborgere i andre medlemsstater end medlemsstatens egne statsborgere og dermed risikerer navnlig at stille førstnævnte ringere (20).
35.      I denne dom præciserede Domstolen i øvrigt, at det står medlemsstaterne frit for at vælge et uddannelsessystem baseret på udvælgelse af de studerende på den betingelse, at der ikke sker forskelsbehandling (21).
36.      I den foreliggende sag fastsætter de omhandlede dekreter de forskellige nærmere bestemmelser om udvælgelse baseret på de studerendes bopæl og definerer dette begreb ved en række kriterier. For de ikke-hjemmehørende studerende kan det forhold, at de har bestået adgangseksamen, være utilstrækkeligt til at blive optaget på medicinstudiet i Belgien. Selv om sidstnævnte udgør over 30% af det samlede antal studerende, der har bestået adgangseksamen, bliver de nemlig rangordnet efter deres resultat, hvorfor antallet af ikke-hjemmehørende studerende, som får udstedt det adgangsbevis, der er nødvendigt for at blive optaget på medicinstudiet, begrænses til 30% af det samlede antal studerende, der har bestået adgangseksamen (22). Derimod opnår de hjemmehørende studerende, der har bestået adgangseksamen, adgangsbeviset uafhængigt af deres antal.
37.      Denne nationale lovgivning bevirker således en ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende. Et bopælskrav som det i hovedsagen omhandlede kan imidlertid lettere opfyldes af nationale statsborgere, der som oftest har bopæl i Belgien, end af statsborgere i andre medlemsstater, hvis bopæl ofte er i en anden medlemsstat (23). En sådan ulige behandling udgør en begrænsning for retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
38.      I overensstemmelse med Domstolens faste praksis kan en restriktion af retten til at færdes og opholde sig frit kun begrundes efter EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret (24).
39.      I dommen i sagen Bressol m.fl. blev der givet en række oplysninger, som gør det muligt at besvare det præjudicielle spørgsmål. Domstolen medgav således, at formålet om at »opretholde en god, stabil sundhedstjeneste, som alle har adgang til«, var legitimt, for så vidt som dette formål bidrager til at opnå et højt niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed (25) gennem navnlig en garanti for kvaliteten af rammerne under uddannelsen (26). I denne henseende mindede Domstolen om den forelæggende rets kompetence til at bedømme, i hvilket omfang den nationale lovgivning kan sikre opfyldelsen af det nævnte formål, og om den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (27). For at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar (28) anviser Domstolen et tredelt ræsonnement.
40.      For det første skal den forelæggende ret efterprøve, om der foreligger reelle risici for beskyttelsen af den offentlige sundhed (29), idet det præciseres, at medlemsstaten kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at skulle afvente, at manglen på sundhedspersonale er en realitet (30). De kompetente myndigheder skal endvidere bevise, at disse risici foreligger, ved at foretage en kvantificeret analyse som for det første tager hensyn til, hvilken betydning gruppen af ikke-hjemmehørende studerende, som har fået deres belgiske studentereksamensbevis fra en uddannelsesinstitution i det franske fællesskab, har for opfyldelsen af målet om at sikre, at der er uddannet personale til rådighed i det franske fællesskab. Dernæst skal analysen tage hensyn til muligheden af, at hjemmehørende studerende efter endt uddannelse vælger at udøve deres erhverv i en anden stat end Kongeriget Belgien. Endelig skal denne analyse tage hensyn til, om personer, som ikke har studeret i det franske fællesskab, eventuelt bosætter sig der for at udøve lægegerning (31).
41.      I forbindelse med den nævnte analyse kan der ligeledes ifølge ordlyden af artikel 1 i aftalen mellem det franske fællesskab og Luxembourg tages hensyn til mulighederne for at gennemføre hele eller dele af praktikforløbene på hospitalsafdelingerne i Storhertugdømmet Luxembourg.
42.      Hvis den forelæggende ret for det andet finder, at der foreligger reelle risici for beskyttelsen af den offentlige sundhed, skal den henset til de af de kompetente myndigheder fremlagte oplysninger bedømme, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning kan anses for egnet til at sikre opfyldelsen af målet om at beskytte den offentlige sundhed (32).
43.      I denne forbindelse skal den forelæggende ret vurdere, om den kvoteordning, der er baseret på bopælskravet, som blev anvendt på Axel Dris, har bidraget til dette formål.
44.      Det kriterium, hvorpå en kvoteordning for ikke-hjemmehørende studerende med henblik på optagelse på videregående uddannelser kan baseres, har nemlig været genstand for debat. Således blev alene kriteriet om den stat, hvori studentereksamensbeviset var opnået, accepteret af Kommissionen, som i maj 2017 (33) afsluttede den traktatbrudsprocedure, der var indledt mod Republikken Østrig den 24.
januar 2007 (34). I retsmødet derimod anførte Kommissionen, at en ny procedure, i form af en EUPilot-sag, var indledt mod Kongeriget Belgien vedrørende kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende med henblik på optagelse på medicinstudiet baseret på den studerendes bopæl, og at den klage, som Axel Dris indgav i 2023, var blevet knyttet dertil.
45.      Selv om eksistensen af et bopælskrav kan være forståeligt med henblik på at begrænse optagelsen på medicinstudiet og forebygge »universitetsturisme«, der udøves med det formål at studere i en medlemsstat, hvor optagelseskravene til dette studium er mindre strenge end i andre medlemsstater, og siden praktisere i en anden medlemsstat, viser Axel Dris’ sag ikke desto mindre, at dette ene kriterium i visse situationer i sig selv er uegnet.
46.      Da Axel Dris har gennemført hele sin gymnasiale uddannelse i Belgien, og dér har opnået sit studentereksamensbevis, har han således tilbragt størstedelen af tiden i denne medlemsstat, hvilket har bidraget til, at han kunne knytte venskabsbånd med de andre elever og involvere sig i fritidsaktiviteter i Arlon. Et barns liv bestemmes i vidt omfang af dets skolegang og fritid, og det kan således lægges til grund, at han har en tilknytning til Belgien, som svarer til en hjemmehørende borgers i henhold til national lovgivning.
47.      En lignende debat om det kriterium, der skal anvendes ved tildeling af økonomisk støtte til ikke-hjemmehørende studerende, blev afgjort af Domstolen.
48.      Hvad dette angår (35) har Domstolen allerede fastslået, at en enkeltstående betingelse, der vedrører stedet, hvor den pågældende har opnået bevis for at have afsluttet en videregående skoleuddannelse, har en alt for generel og ensidig karakter, og at en sådan betingelse utilbørligt fokuserer på en omstændighed, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning mellem den, der ansøger om ungdomsarbejdsløshedsydelser, og arbejdsmarkedets geografiske område (36).
49.      I så henseende har Domstolen lagt til grund, at den omstændighed, at en stor del af en studerendes videregående uddannelse er tilbagelagt i en medlemsstat, medfører, at den pågældende har opnået reel tilknytning til samfundet i denne medlemsstat (37). I den sag, der gav anledning til Bidar-dommen, fulgte garantien for en tilstrækkelig integration i værtsmedlemsstaten af betingelserne om bopæl på denne stats område forud for studiestart (38). Domstolen fastslog imidlertid, at den i denne sag omhandlede lovgivning, som vedrørte tildeling af studiestøtte i form af et lån til lav rente til alene de studerende, der var bosat på det nationale område, satte en statsborger fra en anden medlemsstat i en situation, hvor det uanset vedkommendes reelle tilknytning til samfundet i værtsmedlemsstaten var umuligt at opfylde denne betingelse. Følgelig fastslog Domstolen, at en sådan behandling ikke kunne anses for begrundet i det lovlige formål, som den omhandlede lovgivning tilsigtede at sikre (39).
50.      Efter min opfattelse kan dette begreb »tilknytning« være nyttigt med henblik på de situationer, hvor unionsborgere, som har udøvet deres ret til at færdes frit for at tage en gymnasial uddannelse med tilhørende afgangsbevis herfra i en anden medlemsstat, men som ikke er bosat der, behandles anderledes end de unionsborgere, som har deres bopæl i denne medlemsstat. Denne tilknytning kan for at undgå en analyse fra sag til sag i forbindelse med adgangseksamen godtgøres ved hjælp af kravet om, at skoleuddannelsen i Belgien er af en vis varighed i de år, der går umiddelbart forud for eksamensbeviset for afsluttet gymnasieuddannelse. Dermed undgås frygten for universitetsturisme i henseende til unge unionsborgere, som har gået i skole i Belgien i en alder, hvor valget af uddannelsesvej endnu ikke er truffet.
51.      Det er således min opfattelse, at kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende med henblik på medicinstudiet kunne diskuteres for så vidt angår dens kapacitet til at sikre opfyldelsen af målet om at beskytte den offentlige sundhed, navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en begrænsning af antallet af studerende, der er i samme situation som Axel Dris, reelt kan forøge antallet af færdiguddannede, der på sigt er indstillede på at bidrage til at sikre adgangen til sundhedsydelser i det franske fællesskab (40).
52.      For det tredje påhviler det under alle omstændigheder den forelæggende ret at bedømme, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning, for så vidt som den ikke sidestiller studerende, der i lighed med Axel Dris har taget en stor del af deres gymnasiale uddannelse og opnået det tilhørende studentereksamensbevis i Belgien og samtidig været bosat i Luxembourg, med »hjemmehørende« som omhandlet i artikel 1 i dekret af 16.
juni 2006, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå det påberåbte mål, dvs. om der ikke findes mindre indgribende midler, hvorved målet kan nås (41).
53.      Ligeledes med hensyn til økonomisk støtte til videregående uddannelse har Domstolen i forbindelse med den proportionalitetsprøvelse, der er nævnt i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, medgivet, at et bopælskrav ikke nødvendigvis er den eneste indikator for den reelle grad af tilknytning mellem den berørte person og den nævnte medlemsstat og derfor er for ekskluderende (42). I dommen i sagen Giersch m.fl. fastslog Domstolen nemlig, at »en rimelig sandsynlighed for, at støttemodtagerne vender tilbage for at etablere sig i Luxembourg og stiller sig til rådighed for denne medlemsstats arbejdsmarked med henblik på at bidrage til sidstnævntes økonomiske udvikling, [kan] påvises ud fra andre faktorer end kravet om den pågældende studerendes forudgående bopæl« (43). I den pågældende dom medgav Domstolen, at der kunne tages hensyn til den omstændighed, at den studerende bor alene eller med sine forældre i en medlemsstat, der grænser op til den, hvori vedkommendes forældre i en betydelig periode har arbejdet (44).
54.      Det bør konstateres, at det i Bidar-dommen og dommen i sagen Giersch m.fl., som ikke omhandler adgang til en videregående uddannelse, er den økonomiske støtte til at følge sådanne studier, der behandles. Dette integrationskriterium kunne i sin betydning af reelt bånd eller en reel grad af tilknytning til værtssamfundet, som fortolket i disse domme, imidlertid sikre den effektive virkning af den fri bevægelighed inden for uddannelsessystemet, når den ikke ledsages af et tidsubegrænset ophold i den medlemsstat, hvor den gymnasiale uddannelse gennemføres, og det tilhørende afgangsbevis udstedes, hvilket er tilfældet i grænseområder. For kostskoleelever er tilknytningen endnu stærkere.
55.      I situationer, der ligner den, som Axel Dris befinder sig i, hindrer den geografiske nærhed, der kendetegner den grænseoverskridende situation, i øvrigt ikke, at den pågældende nedsætter sig som læge i den berørte regions beskæftigelsesområde og selv med adresse på den luxembourgske side af grænsen kunne være til gavn for både luxembourgske og belgiske patienter. Der findes nemlig et direktiv om grænseoverskridende sundhedsydelser (45), der har givet anledning til retspraksis vedrørende godtgørelse af grænseoverskridende sundhedsydelser (46). Endvidere har det franske fællesskab under indtryk af manglen på uddannet personale på sundhedsområdet indført jobtilskud for at tiltrække unge sundhedsuddannede og således forøge arbejdsstyrken i denne region (47).
56.      Følgelig foreslår jeg at svare den forelæggende ret med, at artikel 18
TEUF og 21
TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der med det formål at begrænse antallet af ikke-hjemmehørende studerende, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk uddannelse ved en højere uddannelsesinstitution, ikke sidestiller studerende, der har taget hele eller stor dele af deres gymnasiale uddannelse og opnået det tilhørende studentereksamensbevis i Belgien, og som samtidig været bosat i en anden medlemsstat, med hjemmehørende studerende i Belgien.
V.      Forslag til afgørelse
57.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 18
TEUF og 21
TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der med det formål at begrænse antallet af ikke-hjemmehørende studerende, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk uddannelse ved en højere uddannelsesinstitution, ikke sidestiller studerende, der har taget hele eller stor dele af deres gymnasiale uddannelse og opnået det tilhørende studentereksamensbevis i Belgien, og som samtidig været bosat i en anden medlemsstat, med hjemmehørende studerende i Belgien.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Jf. loi portant création de l’Université du Luxembourg (lov om oprettelse af Luxembourg Universitet) af 12.8.2003 (Mémorial
A
149, s. 2990), som trådte i kraft den 10.10.2003. Luxembourg Universitet overtog de uddannelser, der hidtil havde været udbudt af Centre Universitaire de Luxembourg, Institut Supérieur de Technologie, Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques og Institut d’Études Éducatives et Sociales (jf. denne lovs artikel 54-57).
3 –      Jf. optagelseskriterierne til denne »bachelor« på Luxembourg Universitets websted: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4 –      Jf. præciseringer af antallet af optagne studerende i hver af disse stater på Luxembourg Universitets websted: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5 –      Jf. begrundelsen til forslaget til loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (lov om udbud af specialiserede medicinstudier på Luxembourg Universitet) af 31.7.2020 (Mémorial
A
662), som kan tilgås på følgende adresse: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3%B4t.pdf (s. 3).
6 –      Herefter »det franske fællesskab«.
7 –      Moniteur belge af 6.7.2006, s. 34055.
8 –      Herefter »dekret af 16.
juni 2006«.
9 –      C-73/08, herefter »dommen i sagen Bressol m.fl.«, EU:C:2010:181.
10 –      Undertegnet i Bruxelles den 17.7.2017 (herefter »aftalen mellem det franske fællesskab og Luxembourg«). Denne aftale blev ophævet og erstattet af accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française (særaftale vedrørende universitetssamarbejde om medicinstudier mellem regeringen i Storhertugdømmet Luxembourg og det franske fællesskabs regering) udfærdiget i Luxembourg den 4.1.2022, som endnu ikke var trådt i kraft på datoen for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen.
11 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).
12 –      Moniteur belge af 14.4.2017, s. 51063.
13 –      Herefter »dekret af 29.
marts 2017«.
14 –      Moniteur belge af 18.12.2013, s. 99347.
15 –      C-209/03, herefter »Bidar-dommen«, EU:C:2005:169.
16 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
34, 37 og 39).
17 –      Jf. dom af 16.1.2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, præmis
38 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Jf. dom af 16.1.2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, præmis
40 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
40 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
41 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
29).
22 –      Jf. artikel 6, stk. 2, i dekret af 29.
marts 2017.
23 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
45 og den deri nævnte retspraksis).
24 –      Jf. dom af 16.1.2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, præmis
53 og den deri nævnte retspraksis).
25 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
62 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
54 og 67).
27 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
63 og 64).
28 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
65).
29 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
66-74).
30 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
70).
31 –      Jf. analogt dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
73). Cour constitutionelle (forfatningsdomstol) drog i dom nr. 89/2011 af 31.5.2011 konsekvenserne af dommen i sagen Bressol m.fl., idet den analyserede hver af de studieretninger, der var berørt af den relevante lovgivning på daværende tidspunkt, i lyset af de kriterier, som Domstolen havde anvist. Kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende var således begrundet for så vidt angik fysioterapistudiet og veterinærstudiet, men blev ikke kendt begrundet for syv andre studieretninger, som efter at være blevet undersøgt af den nationale retsinstans i lyset af Domstolens anvisninger ikke var kendetegnet ved en sådan mangel på færdiguddannede, at det kunne fremkalde en reel risiko for den offentlige sundhed. Følgelig indstillede Kongeriget Belgien anvendelsen af denne kvoteordning for ikke-hjemmehørende studerende på syv af ni studieretninger, hvor der ikke forelå en reel risiko for den offentlige sundhed.
32 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
75).
33 –      Jf. Kommissionens pressemeddelelse, som findes på følgende internetadresse: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
34 –      Jf. INFR(1998)2308 og Kommissionens pressemeddelelse med overskriften »Free movement of students: the Commission sends letters of formal notice to Austria and Belgium« af 24.1.2007, som findes på følgende internetadresse: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
35 –      Til forskel fra Kommissionens holdning vedrørende Republikken Østrig med hensyn til kvoteordningen for ikke-hjemmehørende studerende (jf. punkt
44 i dette forslag til afgørelse).
36 –      Jf. dom af 11.7.2002, D’Hoop (C-224/98, EU:C:2002:432, præmis
39).
37 –      Jf. Bidar-dommen (præmis
62).
38 –      Jf. Bidar-dommen (præmis
60).
39 –      Jf. Bidar-dommen (præmis
61).
40 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
76).
41 –      Jf. dommen i sagen Bressol m.fl. (præmis
77).
42 –      Jf. dom af 20.6.2013, Giersch m.fl. (C-20/12, herefter »dommen i sagen Giersch m.fl.«, EU:C:2013:411, præmis
73).
43 –      Jf. dommen i sagen Giersch m.fl. (præmis
77).
44 –      Jf. dommen i sagen Giersch m.fl. (præmis
78).
45 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/24/EU af 9.3.2011 om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser (EUT 2011, L 88, s. 45).
46 –      Jf. f.eks. dom af 4.9.2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș m.fl. (C-489/23, EU:C:2025:651).
47 –      Jf. i denne henseende med hensyn til sygeplejere i provinsen Luxembourg: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.