Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
ĆAPETA
van 16 april 2026 (1)
Zaak C‑555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
tegen
Raad van de Europese Unie
„ Hogere voorziening – Herstel- en veerkrachtfaciliteit – Verordening (EU) 2021/241 – Uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Polen – Mijlpalen – Rechtsstaat – Rechterlijke onafhankelijkheid – Beroep tot nietigverklaring – Vereniging die rechters vertegenwoordigt – Procesbevoegdheid – Artikel 263, vierde alinea, VWEU – Rechtstreeks geraakt – Individueel geraakt – Vereniging die handelt in naam van haar leden – Vereniging die handelt in eigen naam – Effectieve rechterlijke bescherming ”
Inhoud
I.
Inleiding
II.
Achtergrond
A.
Europese herstel- en veerkrachtfaciliteit
B.
Gebeurtenissen die hebben geleid tot de procedure bij het Gerecht
1.
Litigieus besluit
2.
Nasleep
III.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
IV.
Procedure bij het Hof
V.
Analyse
A.
Ontvankelijkheid van de vorderingen met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G
1.
Eerste middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen)
a)
Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
b)
Beoordeling
1)
Eerste voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid
2)
Tweede voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid
2.
Eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van Poolse rechters die niet zijn getroffen door beslissingen van de tuchtkamer)
a)
Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
b)
Beoordeling
B.
Ontvankelijkheid van de argumenten met betrekking tot mijlpaal F1G
1.
Tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van alle Poolse rechters en rechters van de andere lidstaten en de EER)
a)
Alle Poolse rechters
b)
Rechters van de andere lidstaten en de EER
2.
Derde middel in hogere voorziening (procesbevoegdheid van de verenigingen in eigen naam in de omstandigheden van de onderhavige zaak)
a)
Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
b)
Beoordeling
C.
Procesbevoegdheid van verenigingen in eigen naam
1.
Argumenten op basis van de slechte werking van het gerechtelijk apparaat in Polen
2.
Belang van verenigingen voor de participatieve democratie
3.
Argumenten op basis van de procesbevoegdheid van bevoorrechte verzoekers
4.
Belang van het arrest KlimaSeniorinnen
5.
Wat zijn de eigen belangen van verenigingen?
6.
Wat is rechtstreekse geraaktheid en wat is individuele geraaktheid van een vereniging?
VI.
Gevolgen
A.
Procesbevoegdheid van verenigingen die in naam van hun leden handelen
B.
Procesbevoegdheid van verenigingen die in eigen naam handelen
VII.
Kosten
VIII.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        Wanneer kan een vereniging die collectieve belangen behartigt rechtstreeks beroep bij de Unierechter instellen?
2.        Die vraag vormt de kern van de onderhavige hogere voorziening.
3.        Vier verenigingen die rechters vertegenwoordigen hebben bij het Gerecht beroepen ingesteld tot nietigverklaring van een besluit van de Raad tot goedkeuring van het herstel- en veerkrachtplan voor de Republiek Polen, dat mijlpalen bevat die bepaalde wijzigingen in het gerechtelijk apparaat van die lidstaat vereisen.
4.        Die beroepen zijn door het Gerecht verworpen op grond dat deze verenigingen krachtens het Unierecht niet bevoegd waren om ze in te stellen.
II.    Achtergrond
A.      Europese herstel- en veerkrachtfaciliteit
5.        Hoewel de onderhavige hogere voorziening enkel betrekking heeft op de procesbevoegdheid om beroep tot nietigverklaring in te stellen en daarmee op de ontvankelijkheid ervan, heeft het beroep in wezen betrekking op de financiering door de Europese Unie in het kader van een van haar financieringsinstrumenten, de herstel- en veerkrachtfaciliteit (hierna: „HVF”). Een korte toelichting van dit instrument is noodzakelijk om de onderhavige zaak te begrijpen en te behandelen.
6.        De HVF, die is ingesteld bij verordening (EU) 2021/241 (hierna: „HVF-verordening”)(2), is het belangrijkste financieringsinstrument van het NextGenerationEU-programma(3), dat is overeengekomen in de nasleep van de COVID-19-pandemie(4). De HVF is een tijdelijk financieringsinstrument, dat alleen wordt gebruikt tijdens het meerjarig kader voor 2021‑2027.(5) Met de HVF worden tot
31 december 2026 hervormingen en investeringen in de lidstaten gefinancierd.(6) Een van de nieuwigheden is dat de faciliteit wordt gefinancierd met geld dat de Europese Commissie namens de Europese Unie op de kapitaalmarkten heeft geleend. De Unieschuld die aldus is ontstaan, moet voor 2058 worden terugbetaald uit de eigen middelen van de Europese Unie.
7.        Uitgaven in het kader van de HVF bestaan uit subsidies en leningen(7) die aan de lidstaten worden verstrekt op basis van hun herstel- en veerkrachtplannen.(8) Dat betekent dat de te financieren hervormingen en investeringen door de lidstaten worden geselecteerd en voorgesteld, op basis van hun specifieke behoeften. Deze hervormingen en investeringen moeten evenwel een van de zes doelstellingen nastreven die binnen de werkingssfeer van de HVF-verordening vallen. Volgens artikel 3 van die verordening zijn dat: 1) groene transitie; 2) digitale transformatie; 3) slimme, duurzame en inclusieve groei; 4) sociale en territoriale cohesie; 5) gezondheid en economische, sociale en institutionele veerkracht, en 6) beleid voor de volgende generatie, kinderen en jongeren, zoals onderwijs en vaardigheden. Uit deze lijst blijkt duidelijk dat de HVF-financiering meer dan alleen een herstel van de COVID-19-pandemie beoogt.
8.        Bovendien is de HVF een op prestaties gebaseerd instrument(9), waarbij betalingen aan de lidstaten louter worden gedaan op basis van de verwezenlijking van de hervormingen en investeringen in hun herstel- en veerkrachtplannen.(10) Daartoe stellen de lidstaten mijlpalen en streefdoelen(11) voor. Wanneer deze worden verwezenlijkt, wordt overgegaan tot vrijgave van de middelen.(12)
9.        Bepaalde mijlpalen, die moeten worden gehaald om in aanmerking te komen voor betalingen uit hoofde van de HVF, staan bekend als „supermijlpalen”. Drie van die mijlpalen, die verband houden met het gerechtelijk apparaat in Polen, zijn in casu aan de orde.
10.      De uitgaven in het kader van de HVF zijn dus onderworpen aan conditionaliteit, waaronder die
met betrekking tot de rechtsstaat, net zoals in andere financiële kaders van de Unie.(13) Dat betekent doorgaans dat aan uitbetalingen uit de begroting van de Unie voorwaarden zijn verbonden waarmee beleidsdoelstellingen van de Unie worden nagestreefd die verder gaan dan het hoofddoel van de uitgaven.(14)
11.      De procedure voor het verlenen van financiële steun in het kader van de HVF-verordening kan als volgt worden samengevat.
12.      In de eerste plaats moet een lidstaat die financiële steun wil ontvangen uit de HVF een herstel- en veerkrachtplan indienen bij de Commissie.(15) Dat plan bevat een aantal elementen, waaronder een toelichting op de wijze waarop het bijdraagt tot een aanpak van de uitdagingen die in het kader van het Europees Semester zijn vastgesteld in de landspecifieke aanbevelingen van de Raad(16), alsmede de beoogde mijlpalen en streefdoelen en een indicatief tijdschema voor de uitvoering van de hervormingen en investeringen en de doeltreffende monitoring daarvan(17).
13.      In de tweede plaats beoordeelt de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaat, binnen twee maanden het herstel- en veerkrachtplan
aan de hand van de in de HVF-verordening vastgestelde criteria(18) en doet zij een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad(19).
14.      In dat verband is in artikel 20, lid 2, van de HVF-verordening het volgende bepaald: „Indien de Commissie een herstel- en veerkrachtplan positief beoordeelt, neemt zij in haar voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad de door de lidstaat uit te voeren hervormingen en investeringsprojecten op, met inbegrip van de mijlpalen en streefdoelen, alsook de overeenkomstig artikel 11 berekende financiële bijdragen.”(20)
15.      Krachtens artikel 20, lid 5, onder e), van de HVF-verordening moeten in het voorstel van de Commissie aan de Raad tevens maatregelen worden opgenomen die nodig zijn om de financiële belangen van de Europese Unie te beschermen.
16.      In die bepaling wordt verwezen naar artikel 22 van de HVF-verordening, waarin is bepaald dat de lidstaten, bij de uitvoering van de HVF, als begunstigden of leningnemers van middelen, alle passende maatregelen nemen die nodig zijn om de financiële belangen van de Unie te beschermen en ervoor te zorgen dat het gebruik van middelen in verband met door de faciliteit ondersteunde maatregelen voldoet aan het toepasselijke Unie- en nationale recht. Daartoe zorgen zij voor een doeltreffend en efficiënt internecontrolesysteem.(21)
17.      In de derde plaats hecht de Raad, op voorstel van de Commissie, binnen vier weken bij uitvoeringsbesluit zijn goedkeuring aan de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan dat door de lidstaat is ingediend.(22)
18.      In de
vierde plaats kan de betrokken lidstaat na het bereiken van de desbetreffende overeengekomen mijlpalen en streefdoelen bij de Commissie een naar behoren gemotiveerd verzoek tot betaling indienen.(23)
19.      Indien de Commissie, nadat zij bij het Economisch en Financieel Comité advies heeft ingewonnen(24), een positieve beoordeling geeft, stelt zij een besluit houdende toestemming voor de betaling vast(25). Indien de Commissie daarentegen vaststelt dat de mijlpalen en streefdoelen niet op bevredigende wijze zijn verwezenlijkt, wordt de betaling van de financiële bijdrage geheel of gedeeltelijk opgeschort.(26)
20.      Het beroep tot nietigverklaring in de onderhavige hogere voorziening heeft betrekking op een uitvoeringsbesluit van de Raad en gaat dus vooraf aan de stappen voor toestemming voor de feitelijke betaling van middelen.
B.      Gebeurtenissen die hebben geleid tot de procedure bij het Gerecht
21.      Op 3 mei 2021 heeft Polen bij de Commissie zijn herstel- en veerkrachtplan ingediend.(27)
22.      Op 1 juni 2022 heeft de Commissie een positieve beoordeling gegeven van het herstel- en veerkrachtplan van Polen.
23.      Op 17 juni 2022 heeft de Raad op basis van het voorstel van de Commissie(28) een uitvoeringsbesluit vastgesteld betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Polen (hierna: „litigieus besluit”)(29).
1.      Litigieus besluit
24.      Met dat tot Polen gerichte besluit(30) heeft de Raad het door deze lidstaat voorgestelde herstel- en veerkrachtplan, met de relevante mijlpalen en streefdoelen, goedgekeurd.(31) In dat besluit zijn de bedragen vastgesteld van de niet-terugbetaalbare subsidies die Polen ter beschikking worden gesteld(32), alsmede de bedragen die beschikbaar worden gesteld in de vorm van leningen(33).
25.      In de preambule van dat besluit wordt aangegeven dat het herstel- en veerkrachtplan van Polen onder meer
de aanpak beoogt van de uitdagingen in de landspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees Semester aan Polen heeft gericht en die verband houden met het investeringsklimaat, en dan met name het Poolse rechtsstelsel.(34)
26.      Volgens overweging 44 van dat besluit worden, om de financiële belangen van de Unie te beschermen, „mijlpalen vastgesteld voor een hervorming ter versterking van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtbanken, voor een hervorming om de situatie te verhelpen van rechters die zijn geraakt door de beslissingen van de tuchtkamer van [de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen)] in tuchtzaken en zaken betreffende rechterlijke immuniteit, zodat zij door deze procedures (die onverwijld moeten worden uitgevoerd) in geval van positieve toetsing door de nieuwe kamer in hun ambt kunnen worden hersteld, alsmede voor een hervorming met het oog op effectieve audit en controle van het herstel- en veerkrachtplan van Polen, met inbegrip van de bescherming van de financiële belangen van de Unie”. Polen moet die mijlpalen hebben bereikt voordat het eerste betalingsverzoek wordt ingediend en er mag geen enkele betaling uit hoofde van de faciliteit worden verricht voordat deze zijn bereikt.
27.      In overweging 44 van dat besluit heet
het bovendien dat het vereiste om die mijlpalen te bereiken „de verplichting voor Polen onverlet [laat] om te allen tijde zijn verplichtingen uit hoofde van het Unierecht na te komen, en met name artikel 19, lid 1, [VEU], zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat een essentieel onderdeel vormt van het EU-acquis.”
28.      In overweging 49 van dat besluit is bovendien duidelijk gemaakt dat: „[d]it besluit, waarbij de positieve beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan [van Polen] door de Commissie wordt goedgekeurd, met name wat betreft de bijbehorende mijlpalen voor de hervorming van de rechterlijke macht, [...] geen afbreuk [doet] aan lopende en toekomstige inbreukprocedures en, meer in het algemeen, aan de verplichting van Polen om het Unierecht en met name de uitspraken van het Hof van Justitie [van de Europese Unie] na te leven.”
29.      De mijlpalen inzake het rechtsstelsel zijn in de bijlage opgenomen als mijlpalen F1G, F2G en F3G. In die bijlage wordt uitgelegd dat „[h]et belangrijkste doel van de hervormingen is het niveau van de rechterlijke bescherming te verhogen en het investeringsklimaat in Polen te verbeteren, alsook het in artikel 22 van [de HVF-verordening] bedoelde internecontrolesysteem te ondersteunen door de waarborgen voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtbanken te versterken. De hervorming moet leiden tot een versterking van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechtbanken en rechters die bij wet zijn ingesteld overeenkomstig artikel 19 VEU en het desbetreffende EU-acquis. Overeenkomstig artikel 24, lid 3, van [de HVF-verordening] worden andere hervormingen doorgevoerd zonder dit resultaat af te zwakken en met negatieve gevolgen voor de onderstaande elementen”.(35)
30.      Mijlpaal F1G houdt verband met „F 1.1 Hervorming ter versterking van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de [gerechten]”. Deze mijlpaal wordt als volgt omschreven:
„De hervorming moet:
a)      in alle zaken met betrekking tot de rechters, met inbegrip van de tuchtrechtelijke en de opheffing van de immuniteit, de omvang van de rechtsmacht van de kamer van de Sąd Najwyższy bepalen, met uitzondering van de bestaande tuchtkamer, die voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, VEU. Dit zorgt ervoor dat bovengenoemde zaken worden behandeld door een [onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat] bij wet is ingesteld, terwijl de discretionaire bevoegdheid om het tuchtgerecht aan te wijzen dat in eerste aanleg bevoegd is in zaken betreffende rechters van gewone [gerechten], wordt beperkt;
b)      de reikwijdte van de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters verduidelijken door ervoor te zorgen dat het recht van Poolse [rechterlijke instanties] om prejudiciële verzoeken bij het [Hof van Justitie van de Europese Unie] in te dienen niet wordt beperkt. Een dergelijk verzoek is geen reden om een tuchtprocedure tegen een rechter in te leiden;
c)      hoewel de rechters nog steeds aansprakelijk kunnen worden gesteld voor beroepsfouten, met inbegrip van kennelijke en grove schendingen van de wet, bepalen [...] dat de inhoud van rechterlijke beslissingen niet als tuchtrechtelijk delict wordt aangemerkt;
d)      ervoor [...] zorgen dat een bevoegde rechter in het kader van de gerechtelijke procedure kan nagaan of een rechter voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en ‚bij wet ingesteld’, overeenkomstig artikel 19 VEU, wanneer er ernstige twijfel bestaat over dat punt, en dat een dergelijke toetsing niet als een tuchtrechtelijke overtreding wordt aangemerkt;
e)      [...] de procedurele waarborgen en bevoegdheden van de partijen in tuchtprocedures met betrekking tot rechters [versterken], door [...]
i)      ervoor te zorgen dat tuchtzaken tegen rechters van de gewone
[rechterlijke instanties] binnen een redelijke termijn worden behandeld;
ii)      [...] nadere regels [vast te stellen] inzake de territoriale bevoegdheid van de rechterlijke instanties die tuchtzaken onderzoeken, om ervoor te zorgen dat [het bevoegde gerecht] rechtstreeks kan worden vastgesteld overeenkomstig de wetgevingshandeling, alsmede
iii)      ervoor te zorgen dat de benoeming van een raadsman in een tuchtprocedure tegen een rechter binnen een redelijke termijn geschiedt, en voldoende tijd te geven voor de inhoudelijke voorbereiding van de raadsman om zijn taken in de desbetreffende procedure uit te oefenen. Tegelijkertijd schorst de [rechterlijke instantie] het verloop van de procedure in geval van een naar behoren gemotiveerde afwezigheid van de beschuldigde rechter of zijn raadsman.
De hervorming treedt in werking aan het einde van het tweede kwartaal van 2022.”
31.      Mijlpaal F2G houdt verband met „F1.2 Hervorming om de situatie te verhelpen van rechters die worden getroffen door de beslissingen van de tuchtkamer van [de Sąd Najwyższy] in tuchtzaken en zaken betreffende gerechtelijke immuniteit”. Deze mijlpaal wordt als volgt omschreven:
„De hervorming waarborgt dat rechters die zijn getroffen door beslissingen van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy toegang hebben tot procedures voor heroverweging van hun zaak. Dergelijke zaken die reeds door de tuchtkamer zijn beslecht, worden behandeld door een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, VEU, overeenkomstig de op basis van bovengenoemde hervorming vast te stellen regels. In de wetgevingshandeling wordt bepaald dat de eerste zitting van de rechterlijke instantie waarbij die zaken aanhangig zijn gemaakt, plaatsvindt binnen drie maanden na ontvangst van het heroverwegingsverzoek van de rechter en dat de zaken worden berecht binnen een termijn van twaalf maanden na ontvangst van dat verzoek. De zaken die nog aanhangig zijn bij de tuchtkamer moeten voor onderzoek worden terugverwezen naar de rechterlijke instantie in overeenstemming met de regels die zijn vastgesteld in het kader van bovengenoemde procedure.
De hervorming treedt in werking aan het einde van het tweede kwartaal van 2022.
Beide bovengenoemde hervormingen met een einddatum van het [tweede] kwartaal van 2022 moeten worden uitgevoerd voordat het eerste betalingsverzoek bij de Commissie wordt ingediend en zijn een voorwaarde voor elke betaling uit hoofde van artikel 24 van [de HVF-verordening].”
32.      Mijlpaal F3G houdt verband met „F1.2 Hervorming om de situatie te verhelpen van rechters die worden getroffen door de beslissingen van de tuchtkamer van [de Sąd Najwyższy] in tuchtzaken en zaken betreffende gerechtelijke immuniteit”. Deze mijlpaal wordt als volgt omschreven:
„Alle overeenkomstig [mijlpaal F2G] ingeleide heroverwegingsprocedures worden beslecht, behoudens in naar behoren gemotiveerde uitzonderlijke omstandigheden.”
33.      Deze mijlpaal moet tegen het vierde kwartaal van 2023 worden voltooid.
2.      Nasleep
34.      Op 15 december 2023 heeft Polen een verzoek ingediend tot betaling van de eerste tranche van de steun via subsidies en leningen in het kader van de HVF.
35.      Op 29 februari 2024 heeft de Commissie een positieve voorlopige beoordeling gegeven, waarin zij concludeerde dat Polen de mijlpalen F1G en F2G op bevredigende wijze had verwezenlijkt.(36) Die beoordeling was met name gebaseerd op het bepaalde in de Poolse wet die is aangenomen op 9 juni 2022 (hierna: „wet van 9 juni 2022”)(37), kort vóór de Raad op 17 juni 2022 het litigieuze besluit vaststelde.
36.      Op 5 april 2024 heeft de Commissie een uitvoeringsbesluit tot goedkeuring van de uitbetaling vastgesteld, waarin zij bevestigde dat de mijlpalen F1G en F2G op bevredigende wijze waren behaald.(38)
37.      Later, op 27 december 2024, heeft Polen verzocht om betaling van verdere tranches. Na een positieve voorlopige beoordeling waarin werd vastgesteld dat Polen mijlpaal F3G op bevredigende wijze had behaald(39), heeft de Commissie op 19 november 2025 een uitvoeringsbesluit vastgesteld waarbij de uitbetaling van die tranches werd goedgekeurd(40).
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
38.      Ondertussen hebben vier verenigingen die rechters vertegenwoordigen op 28 augustus 2022
elk een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in zijn geheel ingesteld, waarin zij vijf middelen aanvoeren.(41)
39.      Volgens het dossier van het Gerecht is de eerste vereniging, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), een in Frankrijk opgerichte vereniging waarvan de leden verenigingen van rechters en openbaar aanklagers zijn. Hoewel het lidmaatschap beperkt is tot dergelijke verenigingen, worden individuele leden van een aangesloten vereniging ipso facto als lid van Medel beschouwd. Tot de leden behoren de Poolse rechterlijke vereniging Iustitia, die bestaat uit een aantal Poolse rechters tegen wie een tuchtprocedure loopt.(42) De doelstellingen van Medel omvatten onder meer de verdediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de eerbiediging van de rechtsstaat.
40.      De tweede vereniging, de International Association of Judges (IAJ), is een in Oostenrijk opgerichte internationale organisatie waarvan de leden nationale verenigingen of representatieve groepen van rechters uit vijf continenten zijn. Hoewel per land slechts één vereniging bij de IAJ kan zijn aangesloten, worden individuele leden van een aangesloten vereniging ipso facto als lid van de IAJ beschouwd. Een van de leden van de IAJ is, net zoals bij Medel, de Poolse rechterlijke vereniging Iustitia, die bestaat uit een aantal Poolse rechters tegen wie een tuchtprocedure loopt. Het hoofddoel van de IAJ bestaat erin de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
41.      De derde vereniging, de Association of European Administrative Judges (AEAJ), is een in Duitsland opgerichte vereniging met als leden onder meer nationale verenigingen van bestuursrechters
die bestuursrechters uit heel Europa, met inbegrip van Polen, vertegenwoordigen, alsmede individuen die bestuursrechter zijn
in landen zonder aangesloten nationale vereniging. Deze vereniging heeft onder meer tot doel de rechtsbescherming voor individuen tegenover overheidsinstanties in Europa te verbeteren en vrijheid en rechtvaardigheid te bevorderen.
42.      De vierde vereniging, Rechters voor Rechters, is een in Nederland opgerichte stichting. Deze stichting is opgericht door rechters om collega-rechters te ondersteunen, met name zij die te maken hebben gehad met inmenging in hun onafhankelijkheid. Zij verdedigt de belangen van Poolse rechters, waaronder rechters tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid.
43.      De kern van hun beroepen was dat de Raad de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan van Polen ten onrechte had goedgekeurd, omdat de mijlpalen F1G, F2G en F3G op een aantal punten in strijd waren met het Unierecht. In dat verband hebben zij aangevoerd dat de mijlpalen F2G en F3G niet in overeenstemming waren met de rechtspraak van het Hof(43) inzake de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy (hierna: „tuchtkamer”) en aldus de positie van Poolse rechters die aan onrechtmatige sancties waren onderworpen verslechterden en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht verder ondermijnden, terwijl mijlpaal F1G niet volstond om de daadwerkelijke rechtsbescherming in Polen te waarborgen en dus niet aan de krachtens het Unierecht vereiste normen voldeed.
44.      Polen, Hongarije en de Commissie zijn toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
45.      Bij beschikking van 4 juni 2024, Medel e.a./Raad (hierna: „bestreden beschikking”)(44), heeft het Gerecht (Grote Kamer) de beroepen na een versnelde procedure(45) niet-ontvankelijk verklaard omdat deze vier verenigingen niet bevoegd waren om de beroepen krachtens artikel 263 VWEU in te stellen.(46)
46.      Het Gerecht heeft in punt 40 van de bestreden beschikking om te beginnen opgemerkt dat „door verenigingen ingestelde beroepen tot nietigverklaring [volgens vaste rechtspraak] in drie soorten situaties ontvankelijk [worden] geacht: ten eerste, wanneer een wettelijke bepaling uitdrukkelijk een aantal procedurele bevoegdheden aan beroepsverenigingen toekent, ten tweede, wanneer de vereniging de belangen vertegenwoordigt van haar leden die zelf procesbevoegdheid zouden hebben, en ten derde, wanneer de vereniging wordt geïndividualiseerd wegens de aantasting van haar eigen belangen als vereniging, met name omdat haar onderhandelingspositie is aangetast door de handeling waarvan nietigverklaring wordt gevorderd”.(47)
47.      Vervolgens heeft het Gerecht de ontvankelijkheid beoordeeld van de beroepen die deze vier verenigingen in eigen naam en in naam van hun leden hebben ingesteld. Het Gerecht lijkt te hebben geoordeeld dat de eerste en de derde situatie zoals beschreven in het vorige punt betrekking hadden op de verenigingen die in eigen naam handelden, en dat de tweede situatie betrekking had op de verenigingen die in naam van hun leden handelden.
48.      In de eerste plaats heeft het Gerecht geoordeeld dat de beroepen niet-ontvankelijk waren voor zover verzoeksters in eigen naam handelden. Wat de eerste situatie betreft, was het Gerecht van oordeel dat er geen wettelijke bepalingen bestonden die verzoeksters procedurele bevoegdheden toekenden in het kader van de HVF (punten 42‑45 van de bestreden beschikking). Wat de derde situatie betreft, was het Gerecht van oordeel dat verzoeksters niet hadden aangetoond dat hun eigen belangen als vereniging waren aangetast, aangezien het feit dat zij onder meer gesprekspartners van de instellingen van de Unie waren geweest in de context van de rechtsstaat of dat zij de status van waarnemer hadden in verschillende organen van de Raad van Europa, niet volstond (punten 46‑51 van de bestreden beschikking).
49.      In de tweede plaats heeft het Gerecht geoordeeld dat de beroepen volgens de tweede situatie niet-ontvankelijk waren voor zover verzoeksters in naam van hun leden handelden.(48) Het is uitgegaan van de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid en heeft in zijn beoordeling een onderscheid gemaakt tussen drie groepen rechters (punten 59 en 60 van de bestreden beschikking).
50.      Volgens het Gerecht waren de mijlpalen F1G, F2G en F3G budgettaire voorwaarden, aangezien financiering uit hoofde van de HVF slechts mogelijk was wanneer die mijlpalen waren bereikt. Met de vaststelling van deze mijlpalen had de Raad niet gepoogd om de regels inzake de waarde van de rechtsstaat of de daadwerkelijke rechtsbescherming te vervangen, noch om Polen te machtigen om zich niet te voegen naar uitspraken van het Hof (punten 65‑80 van de bestreden beschikking).
51.      In het licht daarvan heeft het Gerecht geoordeeld dat de mijlpalen F2G en F3G geen rechtstreekse gevolgen hadden voor de rechtspositie van de Poolse rechters die door de beslissingen van de tuchtkamer waren getroffen (punten 81‑93 van de bestreden beschikking). Voorts heeft het verklaard dat, aangezien de mijlpalen F2G en F3G geen rechtstreekse gevolgen hadden voor de rechtspositie van de Poolse rechters die door de beslissingen van de tuchtkamer waren getroffen, dit ook gold voor de Poolse rechters die niet door dergelijke beslissingen waren getroffen (punt 96 van de bestreden beschikking).
52.      Met betrekking tot mijlpaal F1G was het Gerecht van oordeel dat noch alle Poolse rechters, noch alle rechters van de andere lidstaten en de Europese Economische Ruimte (EER) rechtstreeks werden geraakt. In dat verband ventileerden verzoeksters alleen maar algemene beweringen over wat deze mijlpaal naar hun mening had moeten omvatten, zonder te preciseren welke concrete elementen de Poolse rechters rechtstreeks zouden benadelen. De omstandigheid dat in het litigieuze besluit regels ontbraken die verzoeksters noodzakelijk achtten, vormde hoe dan ook geen rechtstreekse inmenging in de rechten van de Poolse rechters waardoor hun rechtspositie rechtstreeks zou worden geraakt (punten 97‑101 van de bestreden beschikking).
53.      Het Gerecht was eveneens van oordeel dat, hoewel tekortkomingen in de rechtsorde van een lidstaat gevolgen konden hebben voor de uitoefening van de rechterlijke macht in andere staten, dat nog niet impliceerde dat het litigieuze besluit rechtstreeks gevolgen kon hebben voor de rechtspositie van rechters van andere lidstaten en van de EER. Het risico op een „domino-effect” tussen de lidstaten, voor zover de wetgever van een lidstaat zich zou laten inspireren door hervormingen in andere lidstaten, toonde evenmin aan dat het litigieuze besluit rechtstreeks gevolgen zou hebben voor de situatie van die rechters (punten 102‑107 van de bestreden beschikking).
54.      In de derde plaats heeft het Gerecht de argumenten van verzoeksters verworpen, die het beschouwde als een oproep om de ontvankelijkheidsvoorwaarden in de onderhavige zaak te versoepelen. Aangezien verzoeksters niet konden aanvoeren dat zij rechtstreeks door het litigieuze besluit werden geraakt, zou dit betekenen dat het Gerecht de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid van artikel 263 VWEU terzijde zou schuiven, in strijd met de rechtspraak van het Hof. Structurele tekortkomingen in het gerechtelijk apparaat in Polen konden niet rechtvaardigen dat het Gerecht zou afwijken van die voorwaarde. Het Gerecht heeft evenwel benadrukt dat zijn bevindingen geen afbreuk doen aan de verplichtingen van Polen om de tekortkomingen met betrekking tot de rechtsstaat die door het Hof zijn vastgesteld, te verhelpen, dat artikel 263 VWEU de lidstaten en de instellingen van de Unie toestaat om beroep in te stellen tegen maatregelen van de Unie en dat het aan de Commissie stond om, als hoedster van de Verdragen, ervoor te zorgen dat Polen voldeed aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (punten 113‑118 van de bestreden beschikking).
IV.    Procedure bij het Hof
55.      Met hun op 14 augustus 2024 ingestelde hogere voorziening verzoeken de vier verenigingen, als rekwiranten, het Hof de bestreden beschikking te vernietigen, de beroepen ontvankelijk te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde. Voorts verzoeken zij het Hof de Raad te verwijzen in de kosten.
56.      Bij beschikking van de president van het Hof van 4 februari 2025(49) zijn de verzoeken tot interventie van de verenigingen RECLAIM en The Good Lobby, alsmede van de stichting Fundación Hay Derecho, ter ondersteuning van de conclusies van rekwiranten afgewezen.
57.      In zijn op 14 november 2025 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Raad het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
58.      In zijn op 12 november 2025 ingediende memorie van antwoord verzoekt Polen het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
59.      In zijn op 14 november 2025 ingediende memorie van antwoord verzoekt Hongarije het Hof de hogere voorziening af te wijzen.
60.      In haar op 7 november 2025 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
61.      Rekwiranten hebben op 25 februari 2025 eveneens een memorie van repliek ingediend, terwijl de Raad en de Commissie op 4 april 2025 elk een dupliek hebben ingediend en Polen en Hongarije op 7 april 2025 elk een dupliek hebben ingediend.
62.      Op 2 december 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waar de Raad, Polen, Hongarije en de Commissie pleidooi hebben gehouden.
V.      Analyse
63.      De belangrijkste vraag die in deze hogere voorziening aan de orde is, is of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de beroepen tot nietigverklaring van de vier verenigingen die hogere voorziening hebben ingesteld te verwerpen op grond dat zij geen procesbevoegdheid krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU hadden.
64.      Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat verenigingen beroepen tot nietigverklaring kunnen instellen in naam van hun leden of in eigen naam.(50)
65.      De onderhavige zaak stelt het Hof in de gelegenheid duidelijkheid te verschaffen over verschillen in de vereisten inzake procesbevoegdheid met betrekking tot deze twee verschillende procedurele mogelijkheden voor verenigingen. Belangrijk is dat het Hof wordt verzocht om de vereisten van rechtstreekse en individuele geraaktheid uit te leggen in situaties waarin verenigingen in eigen naam handelen, welke kwestie nog niet voldoende in de rechtspraak is toegelicht.
66.      De drie middelen van rekwiranten sluiten aan bij die twee procedurele mogelijkheden. Met de eerste twee middelen voeren zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verschillende categorieën van rechters, die lid zijn van deze verenigingen, geen procesbevoegdheid hadden. Het derde middel betreft de procesbevoegdheid van rekwiranten in eigen naam.
67.      Tegelijkertijd moet er bij voorbaat op worden gewezen dat de vorderingen met betrekking tot mijlpaal F1G en die met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G, zoals blijkt uit punt 43 van deze conclusie, van aard verschillen.
68.      Met betrekking tot de twee laatstgenoemde mijlpalen hebben rekwiranten,
als verzoeksters in eerste aanleg, in essentie aangevoerd dat het vereiste om procedures in te voeren voor de heroverweging van tuchtrechtelijke beslissingen van de tuchtkamer in strijd is met het Unierecht zoals uitgelegd door het Hof, aangezien dergelijke beslissingen op zich als niet-bestaand moeten worden beschouwd, zonder dat een dergelijke procedure noodzakelijk is.
69.      Met betrekking tot mijlpaal F1G hebben rekwiranten aangevoerd dat deze niet volstaat om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen te waarborgen.(51) Volgens rekwiranten is het dus de ontoereikendheid van de bestaande voorschriften – en niet de strijdigheid daartussen – die ertoe heeft geleid dat het litigieuze besluit niet heeft gezorgd voor een intern controlesysteem dat nodig is om de financiële belangen van de Unie te beschermen, hetgeen in strijd is met artikel 20, lid 5, onder e), en artikel 22 van de HVF-verordening.
70.      Dat deze vorderingen van aard verschillen, is relevant om te beoordelen of aan het vereiste van rechtstreekse geraaktheid is voldaan, aangezien die beoordeling berust op de gevolgen die de bestreden handeling heeft voor de positie van een verzoeker.
71.      Daarom is mijn analyse als volgt gestructureerd. Onder A zal ik de ontvankelijkheid van de vorderingen met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G beoordelen. De relevante middelen in dat verband zijn het eerste middel en het eerste onderdeel van het tweede middel. Zij betreffen de afwijzing door het Gerecht van de vorderingen van de rekwirerende verenigingen op de grond dat twee verschillende groepen van Poolse rechters die lid zijn van die verenigingen, niet rechtstreeks werden geraakt. Zij betreffen derhalve de procesbevoegdheid van de rekwirerende verenigingen namens hun leden.
72.      Onder B zal ik de ontvankelijkheid van de vorderingen met betrekking tot mijlpaal F1G beoordelen. De relevante middelen in dat verband zijn het tweede onderdeel van het tweede middel en het derde middel. Zij betreffen ten eerste de afwijzing door het Gerecht van de vorderingen van de rekwirerende verenigingen wegens het ontbreken van rechtstreekse geraaktheid van alle Poolse rechters en rechters van de andere lidstaten en de Europese Economische Ruimte (EER) en hebben dus betrekking op de procesbevoegdheid van rekwiranten om te handelen namens hun leden. Ten tweede betreffen zij ook de afwijzing door het Gerecht van de vorderingen van de rekwirerende verenigingen op grond dat deze verenigingen niet in hun eigen naam procesbevoegdheid hebben.
73.      Onder C zal ik ingaan op de door het Gerecht onbeantwoord gelaten vragen met betrekking tot de procesbevoegdheid van verenigingen in eigen naam, teneinde de kwestie van procesbevoegdheid in de onderhavige zaak op te lossen.
A.      Ontvankelijkheid van de vorderingen met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G
1.      Eerste middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen)
a)      Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
74.      Met het eerste middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat het Gerecht in de punten 65 tot en met 93 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de mijlpalen F2G en F3G niet rechtstreeks betrekking hebben op de rechtspositie van Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen.
75.      Dit middel bestaat uit drie onderdelen, die ik gezamenlijk zal behandelen. In de eerste plaats voeren rekwiranten aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich niet te richten op de gevolgen van deze mijlpalen voor hun leden en zich in plaats daarvan te concentreren op het doel ervan. In de tweede plaats klagen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat deze mijlpalen louter dienden als budgettaire voorwaarden waren. In de derde plaats voeren rekwiranten aan dat het Gerecht het vereiste van een rechtstreeks verband voor rechtstreekse geraaktheid onjuist heeft uitgelegd en toegepast.
76.      De Raad, daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie, betoogt dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de mijlpalen F2G en F3G louter dienden als budgettaire voorwaarden waaraan een lidstaat moet voldoen en geen rechtstreeks verband tot stand brengen tussen het vereiste van heroverwegingsprocedures en de Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen. Het Gerecht heeft derhalve terecht geoordeeld dat deze mijlpalen rekwiranten als vertegenwoordigers van die rechters niet rechtstreeks raken.
b)      Beoordeling
77.      Met het eerste middel in hogere voorziening wordt het Hof verzocht vast te stellen of de Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen, rechtstreeks worden geraakt door de mijlpalen F2G en F3G.
78.      Zoals het Gerecht terecht heeft opgemerkt(52), moet volgens vaste rechtspraak, opdat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door een maatregel van de Unie, zijn voldaan aan twee cumulatieve voorwaarden: „dat de maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en dat hij aan degenen aan wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld”(53).
1)      Eerste voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid
79.      De eerste voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid vereist dat de rechtspositie van de verzoekende partij door de bestreden maatregel wordt gewijzigd. Er moet met andere woorden een rechtstreeks verband bestaan tussen de maatregel en de rechtspositie van de verzoekende partij.(54)
80.      Rekwiranten betogen dat het Gerecht, bij de beoordeling van het bestaan van een dergelijk verband, ten onrechte is voorbijgegaan aan de gevolgen van de mijlpalen F2G en F3G voor de Poolse rechters tegen wie tuchtrechtelijke sancties waren genomen en zich ten onrechte heeft beperkt
tot
het doel van die mijlpalen.
81.      Zoals het Gerecht in punt 64 van de bestreden beschikking(55) heeft opgemerkt, is in de rechtspraak van het Hof uitgelegd met welke elementen rekening moet worden gehouden om vast te stellen of er een rechtstreeks verband bestaat tussen de betwiste maatregel en de rechtspositie van de verzoekende partij. In dat verband „moet worden beoordeeld of de bestreden handeling leidt tot een aanmerkelijke wijziging van de rechtspositie van de betrokken natuurlijke of rechtspersoon, waarbij moet worden gelet op de kern van deze handeling en de gevolgen ervan moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria zoals de inhoud van de handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin deze is vastgesteld en de bevoegdheden van de instelling of de instantie die, dan wel het orgaan dat de betreffende handeling heeft vastgesteld”(56).
82.      Derhalve zijn
de inhoud, de context en het doel van de mijlpalen relevant om te bepalen welke gevolgen zij hebben voor de positie van de Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen.
83.      Zelfs indien rekwiranten terecht opmerken dat het Gerecht zich moet concentreren op de gevolgen van de handeling, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door rekening te houden met de inhoud, de context en het doel van de handeling, aangezien dit factoren zijn waarmee rekening moet worden gehouden om de gevolgen voor rekwiranten te bepalen.
84.      Het Gerecht was, gelet op het doel van mijlpaal F2G, evenwel niet van oordeel dat er een rechtstreek verband bestond tussen de inhoud van die mijlpaal en de rechtspositie van de betrokken rechters. In dat verband heeft het een parallel getrokken met het arrest Nord Stream 2 en verklaard dat het Hof in die zaak „[heeft] geoordeeld dat er een rechtstreeks verband bestond tussen de bestreden handeling, die een richtlijn was, en de gevolgen ervan, aangezien de betrokken bepalingen specifieke verplichtingen hadden opgelegd aan de verzoekende partij”.(57)
85.      Het Gerecht heeft vervolgens toegelicht dat in de onderhavige zaak geen specifieke verplichtingen waren opgelegd aan Polen(58) en dat „de situatie van de rechters die zijn getroffen door beslissingen van de tuchtkamer, ook na de vaststelling van [het litigieuze besluit] onderworpen [bleef] aan de relevante bepalingen van Pools recht”.(59)
86.      Naar mijn mening heeft het Gerecht de rechtspraak van het Hof onjuist uitgelegd. Met mijlpaal F2G werd Polen een specifieke verplichting opgelegd om nieuwe procedures in te voeren, net zoals met een richtlijn aan de lidstaten een resultaatsverplichting wordt opgelegd. Deze heroverwegingsprocedures hebben rechtstreeks gevolgen voor de rechtspositie van de betrokken rechters.
87.      Rekwiranten stellen dat de noodzaak om een dergelijke heroverwegingsprocedure in te leiden hetgeen is wat de rechtspositie van die rechters wijzigt, aangezien relevante arresten van het Hof(60) tot gevolg hebben dat die tuchtrechtelijke sancties als niet bestaand worden beschouwd. Indien hun argument klopt, hetgeen in een beslissing ten gronde moet worden vastgesteld, zou de rechtspositie van de Poolse rechters tegen wie tuchtrechtelijke sancties waren genomen daadwerkelijk verslechteren door het aandringen op een heroverwegingsprocedure om dergelijke sancties op te heffen.
88.      Het oordeel van het Gerecht, in punt 89 van de bestreden beschikking, dat de situatie van die rechters onderworpen bleef aan het Poolse recht, doet er niet toe, aangezien mijlpaal F2G juist zelf vereist dat een heroverwegingsprocedure wordt ingeleid die rechtstreekse gevolgen heeft voor hun rechtspositie.
89.      De vaststellingen van het Hof in het arrest Nord Stream 2 leiden juist tot de conclusie dat het, hoewel mijlpaal F2G Polen verplicht om heroverwegingsprocedures in te voeren en gesanctioneerde rechters volgens het Poolse recht van dergelijke procedures zullen moeten
gebruikmaken, niettemin de mijlpaal zelf is die geldt als oorzaak van de wijziging van de positie van de rechters, aangezien deze vereist dat
er een heroverwegingsprocedure wordt vastgesteld, net zoals een richtlijn een resultaatsverplichting oplegt.
90.      Ik ben het derhalve eens met rekwiranten dat het Gerecht op basis van de rechtspraak van het Hof niet de juiste conclusies heeft getrokken.
91.      De argumenten van de Raad, daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie, dat Polen de vorm en de concrete regels voor de heroverwegingsprocedure kan kiezen, zijn evenmin van belang. Het is het vereiste om een heroverwegingsprocedure te hebben, in welke vorm dan ook, dat relevant is. Het is dat vereiste dat rechtstreeks verband houdt met de rechtspositie van de betrokken rechters.
92.      Ik ben derhalve van oordeel dat het Gerecht in punt 88 van de bestreden beschikking ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid.
2)      Tweede voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid
93.      Complexer is de vraag – die het Gerecht onbeantwoord heeft gelaten(61) – of is voldaan aan de tweede voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid, die in wezen vereist dat er bij de uitvoering van de bestreden maatregel geen enkele beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, indien die uitvoering noodzakelijk is (zie punt 78 van deze conclusie).
94.      Net zoals bij de eerste voorwaarde heeft het Hof eveneens geoordeeld dat „de vraag of een handeling aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast een beoordelingsmarge laat, moet worden onderzocht aan de hand van de inhoud van die handeling”.(62)
95.      De aard van de mijlpalen is dus ook relevant, voor zover deze bepalend is voor de beoordelingsmarge die Polen geniet bij het invoeren van heroverwegingsprocedures.
96.      In het algemeen geldt dat indien een Uniemaatregel uitvoeringsmaatregelen vereist, het rechtstreekse verband tussen de bestreden handeling en de rechtspositie van de persoon die deze aanvecht niet bestaat als de uitvoerende autoriteit de keuze heeft om de maatregel niet toe te passen of om de gevolgen ervan voor de persoon die deze aanvecht te wijzigen.
97.      Vanuit het oogpunt van de persoon wiens rechtspositie door de bestreden maatregel mogelijk wordt gewijzigd, is het dus van belang dat de entiteit die met de uitvoering van die maatregel is belast (in dit geval Polen) de gevolgen ervan voor de persoon die de maatregel betwist, niet kan wijzigen.(63)
98.      In de onderhavige zaak vereist mijlpaal F2G uitvoeringsmaatregelen. Die maatregelen moeten door Polen worden vastgesteld. Relevant is dus de vraag of Polen kon besluiten om geen heroverwegingsprocedures in te voeren.
99.      In dat verband wordt de aard van de mijlpalen relevant. De Raad, daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie, voert aan dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat mijlpaal F2G voor Polen geen wettelijke verplichting tot stand heeft gebracht om heroverwegingsprocedures in te voeren. Het invoeren van dergelijke procedures is daarentegen louter een budgettaire voorwaarde voor Polen om betalingen uit de HVF te ontvangen. Voornoemde partijen voegen hieraan toe dat het aanmerken van mijlpalen als supermijlpalen niets verandert aan de juridische aard ervan, aangezien niet-naleving alleen betekent dat er geen financiering kan worden verkregen.
100. Rekwiranten benadrukken daarentegen dat de mogelijkheid voor Polen om de mijlpalen niet te verwezenlijken, louter theoretisch is.
101. Naar mijn mening klopt het enerzijds dat Polen niet verplicht is te verzoeken om uitbetaling van middelen in het kader van de HVF.(64) In die zin kunnen de mijlpalen zuiver worden opgevat als voorwaarden voor uitgaven, en Polen zou kunnen besluiten de middelen die beschikbaar zijn in het kader van de HVF, niet te gebruiken.(65) In dat geval zou Polen inderdaad niet „gebonden” zijn aan het vereiste om heroverwegingsprocedures in te voeren.
102. Anderzijds heeft het Hof evenwel aanvaard dat de betwiste handeling, met het oog op de vaststelling van rechtstreekse geraaktheid, kan worden geacht geen beoordelingsbevoegdheid te laten „wanneer de mogelijkheid dat degenen tot wie de maatregel is gericht, geen gevolg zullen geven aan de Uniehandeling louter theoretisch is en het buiten twijfel staat dat zij vastbesloten zijn daaraan consequenties te verbinden”.(66)
103. Zo had de zaak Bock/Commissie(67) betrekking op een beroep tot nietigverklaring dat door een Duitse onderneming was ingesteld tegen een beschikking van de Commissie waarbij Duitsland werd gemachtigd om bepaalde uit derde landen afkomstige producten die reeds in de lidstaten in het vrije verkeer waren gebracht (in dit geval paddenstoelen uit China), van de communautaire behandeling uit te sluiten. De Commissie had aangevoerd dat de verzoekster niet rechtstreeks door een machtiging aan Duitsland werd geraakt, aangezien het
die
lidstaat vrijstond er geen gebruik van te maken. Het Hof oordeelde dat de Duitse diensten de verzoekster echter reeds hadden laten
weten dat zij haar aanvraag zouden afwijzen zodra zij van de Commissie een machtiging zouden hebben ontvangen en dat zij die machtiging juist hadden aangevraagd met het oog op aanvragen die reeds bij deze diensten waren ingediend. Het Hof oordeelde dat de verzoekster rechtstreeks door de beschikking werd geraakt.
104. Een ander bekend voorbeeld is de zaak Piraiki-Piraiki e.a./Commissie(68), die betrekking had op een beroep tot nietigverklaring dat door bepaalde Griekse ondernemingen was ingesteld tegen een beschikking van de Commissie waarbij Frankrijk werd gemachtigd vrijwaringsmaatregelen te treffen die de invoer van garens van katoen uit Griekenland beperkten. De Commissie en Frankrijk voerden aan dat de verzoeksters niet rechtstreeks door die beschikking werden geraakt, omdat deze enkel een machtiging bevatte voor Frankrijk om een quotaregeling voor de invoer in te voeren en die lidstaat dus de vrijheid liet om al dan niet van deze machtiging gebruik te maken. De beschikking zelf stelde dus geen regeling tot beperking van de invoer in, doch vereiste, om praktisch gevolg te hebben, uitvoeringsmaatregelen vanwege de Franse autoriteiten. Het Hof was echter van oordeel dat dit feit op zich niet belette dat de beschikking de verzoeksters rechtstreeks zou raken, aangezien Frankrijk reeds vóór het daartoe door de Commissie was gemachtigd een zeer restrictief stelsel van invoervergunningen voor katoenen garens uit Griekenland hanteerde en het verzoek om striktere maatregelen afkomstig was van Frankrijk zelf. Onder deze omstandigheden was de mogelijkheid dat Frankrijk zou besluiten geen gebruik te maken van de haar door de beschikking van de Commissie geboden bevoegdheid louter theoretisch en stond het buiten twijfel dat de Franse autoriteiten vastbesloten waren om de beschikking toe te passen.(69)
105. Hoewel deze voorbeelden betrekking hebben op handelszaken, laten zij zien dat zelfs indien de adressaat de keuze wordt gelaten om de bestreden maatregel uit te voeren, hem mogelijk geen beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, aangezien deze bevoegdheid in de omstandigheden van een specifieke zaak louter theoretisch is. Een dergelijke conclusie vereist uiteraard dat elk geval afzonderlijk wordt onderzocht.(70)
106. In de onderhavige zaak moet, om te bepalen of de beoordelingsbevoegdheid van Polen als louter theoretisch kan worden beschouwd, rekening worden gehouden met de aard van de procedure voor het overeenkomen van mijlpalen en streefdoelen in het kader van de HVF-verordening.
107. Zoals ik in de punten 5 tot en met 20 van deze conclusie heb uiteengezet, suggereert de procedure van de HVF-verordening dat Polen de mijlpalen heeft voorgesteld aan de Commissie, die deze aanvaardbaar heeft geacht en heeft voorgelegd
aan de Raad, die deze uiteindelijk ook heeft aanvaard.(71) Zoals rekwiranten terecht hebben opgemerkt, lijkt er, gelet op het feit dat Polen de mijlpalen heeft bedacht, geen reden te zijn waarom Polen de mijlpalen niet zou uitvoeren.
108. Belangrijk is dat de op grond van mijlpaal F2G vereiste hervorming ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit reeds door Polen was aangenomen op basis van de wet van 9 juni 2022 (zie punt 35 van deze conclusie). In werkelijkheid bekrachtigde het uitvoeringsbesluit van de Raad dus in feite het reeds door Polen genomen besluit. Indien een dergelijke keuze juridisch gezien gebreken vertoont, zoals rekwiranten aanvoeren, lijkt het noodzakelijk dat de bekrachtiging ervan door instellingen van de Unie voor de Unierechter kan worden aangevochten.(72)
109. In de omstandigheden van de onderhavige zaak zou het, om advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe te parafraseren, derhalve van overdreven formalisme getuigen om te oordelen dat mijlpaal F2G Polen de beoordelingsbevoegdheid liet om deze mijlpaal niet toe te passen.(73)
110. Tot slot was het Gerecht van oordeel dat alleen mijlpaal F2G relevant is om de rechtstreekse geraaktheid van de rechters die zijn getroffen door de beslissingen van de tuchtkamer te beoordelen, aangezien mijlpaal F3G slechts een uiterste termijn vastlegt waarbinnen de heroverwegingsprocedures ten uitvoer moeten worden gelegd.(74)
111. Ook met die conclusie ben ik het niet eens, aangezien de mogelijkheid om de rechtspositie van deze rechters op basis van mijlpaal F3G tot eind 2023 te regelen ook rechtstreeks
de rechtspositie van deze rechters raakt. Zoals rekwiranten stellen, dient die mijlpaal tot concretisering van mijlpaal F2G en versterkt hij de gevolgen daarvan voor de rechters tegen wie tuchtmaatregelen zijn genomen en worden zij er bijgevolg rechtstreeks door geraakt.
112. Samenvattend ben ik het met rekwiranten eens dat het Gerecht de rechtspraak onjuist heeft toegepast en de gevolgen van de mijlpalen F2G en F3G in het litigieuze besluit voor de rechtspositie van Poolse rechters die door de beslissingen van de tuchtkamer zijn getroffen, niet naar behoren heeft beoordeeld. De mijlpalen F2G en F3G houden rechtstreeks verband met de specifieke rechtspositie van die rechters en kunnen die positie wijzigen, en de beoordelingsbevoegdheid van Polen om die mijlpalen niet ten uitvoer te leggen, is louter theoretisch. Het Gerecht heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de mijlpalen F2G en F3G die rechters niet rechtstreeks raakten en heeft de door de verenigingen die hen vertegenwoordigen ingestelde beroepen tot nietigverklaring ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
2.      Eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van Poolse rechters die niet zijn getroffen door beslissingen van de tuchtkamer)
a)      Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
113. Met het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat het Gerecht in de punten 95 en 96 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de mijlpalen F2G en F3G de rechtspositie van Poolse rechters die niet zijn getroffen door beslissingen van de tuchtkamer niet hebben gewijzigd.
114. Met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G stellen rekwiranten dat er een fundamenteel verschil in gevolgen bestaat tussen de Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen en Poolse rechters die het ambt blijven bekleden en hun taken moeten blijven vervullen in afwezigheid van hun collega’s. Het Gerecht heeft dus verzuimd in te gaan op hun argumenten betreffende de afschrikkende effecten op die rechters en hun toegenomen werklast.
115. De Raad, daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie, voert aan dat er geen verplichting op de lidstaten rust om mijlpalen ten uitvoer te leggen, ongeacht de categorie van rechters, en dat het litigieuze besluit dus geen rechtsgevolgen kan hebben voor die rechters.
b)      Beoordeling
116. Wat betreft de vraag of andere rechters dan die tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen rechtstreeks worden geraakt door de mijlpalen F2G en F3G, ben ik het met rekwiranten eens dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met hun argumenten dat deze rechters op een andere wijze worden geraakt dan de rechters waarop het eerste middel in hogere voorziening betrekking heeft. Het Gerecht heeft daarom dus niet beoordeeld of er een rechtstreeks verband bestaat tussen de mijlpalen F2G en F3G en die andere Poolse rechters.
117. Zelfs indien het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet in te gaan op de argumenten van rekwiranten als verzoeksters in eerste aanleg, ben ik niettemin van mening dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de mijlpalen F2G en F3G en de rechtspositie van die andere Poolse rechters. Naar mijn mening hebben rekwiranten niet aangetoond dat er sprake zou zijn van afschrikkende effecten die rechtstreekse gevolgen zouden hebben voor de rechtspositie van die rechters. Wat de mogelijk hogere werklast van sommige Poolse rechters betreft, die naar ik begrijp het gevolg zou zijn van de schorsing van de gesanctioneerde rechters tot het einde van de heroverwegingsprocedure, ontbreekt het bewijs voor een dergelijke toename van de werklast, en kan deze toename evenmin worden beschouwd als een aantasting van de rechtspositie van die rechters.(75)
118. Ik ben dan ook van mening dat het Gerecht terecht tot de slotsom is gekomen dat de mijlpalen F2G en F3G Poolse rechters aan wie de tuchtkamer geen tuchtrechtelijke sancties had opgelegd, niet rechtstreeks raken.
B.      Ontvankelijkheid van de argumenten met betrekking tot mijlpaal F1G
119. De tot nu toe besproken middelen in hogere voorziening hadden betrekking op de mijlpalen F2G en F3G. De overige middelen in hogere voorziening hebben betrekking op mijlpaal F1G.
120. Ter herinnering: met mijlpaal F1G werd Polen gevraagd om hervormingen in te voeren om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke instanties te versterken. Het argument ten gronde dat rekwiranten als verzoeksters in eerste aanleg hebben aangevoerd, was dat de concrete hervormingen die vereist waren krachtens mijlpaal F1G niet volstonden om dat doel te bereiken, zoals noodzakelijk was om de financiële belangen van de Europese Unie te beschermen.
121. Het Gerecht heeft deze argumenten afgewezen omdat de rekwirerende verenigingen die in naam van hun leden handelden niet rechtstreeks waren geraakt. Het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening is gericht tegen die afwijzing. Ik zal dit onderdeel onder 1 analyseren. Het Gerecht heeft ook de argumenten in verband met de ontoereikendheid van mijlpaal F1G afgewezen die de rekwirerende verenigingen in hun eigen naam hebben aangevoerd. Rekwiranten hebben deze afwijzing aangevochten in het derde middel in hogere voorziening, dat ik onder 2 zal beoordelen.
1.      Tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening (rechtstreekse geraaktheid van alle Poolse rechters en rechters van de andere lidstaten en de EER)
122. Met het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat het Gerecht in de punten 97 tot en met 107 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door rekwiranten geen bevoegdheid te verlenen om de ontoereikendheid van mijlpaal F1G aan te vechten namens hun leden.
123. Dit onderdeel van dat middel heeft afzonderlijk betrekking op de rekwirerende verenigingen die handelen in naam van alle Poolse rechters, enerzijds, en in naam van rechters van de andere lidstaten en de EER, anderzijds. Ik begin met de vordering met betrekking tot alle Poolse rechters.
a)      Alle Poolse rechters
124. Rekwiranten betogen dat alle Poolse rechters rechtstreeks worden geraakt door de ontoereikendheid van mijlpaal F1G. Het Gerecht heeft ten onrechte geoordeeld dat hun argumenten alleen maar algemene beweringen waren op basis waarvan geen rechtstreekse geraaktheid kon worden vastgesteld. Zij hebben veeleer uitvoerig uiteengezet welke vereisten voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof en welke tekortkomingen er zijn op het gebied van de rechterlijke bescherming.
125. In punt 100 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht geoordeeld dat rekwiranten alleen maar algemene beweringen hadden geventileerd en dat zij niet hadden gepreciseerd welke concrete elementen in de tekst van de mijlpaal de Poolse rechters rechtstreeks zouden benadelen.
126. In eerste aanleg hebben rekwiranten aangevoerd dat mijlpaal F1G rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van Poolse rechters, omdat deze mijlpaal niet volstaat om in Polen een effectieve rechterlijke bescherming te herstellen, waardoor deze rechters zich verplicht zien uitspraak te doen in zaken in professionele omstandigheden die onaanvaardbaar zijn omdat zij nog steeds onrechtmatige druk zouden ondervinden en hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid zouden worden aangetast. De Poolse rechters zouden verplicht zijn om hun ambt uit te oefenen onder omstandigheden die twijfels doen rijzen ten aanzien van hun vermogen om prejudiciële vragen te stellen, het Unierecht volledig toe te passen en beslissingen te nemen die ingaan tegen de belangen van de regering of van de aan de macht zijnde politieke partij.(76)
127. Zelfs als dit waar zou zijn, kan het Hof hieruit niet concluderen of en hoe deze tekortkomingen de oorzaak zouden zijn van veranderingen in de individuele rechtspositie van alle of bepaalde Poolse rechters die lid zijn van de rekwirerende verenigingen, hetgeen de toets is die in de rechtspraak is ontwikkeld om vast te stellen of natuurlijke en rechtspersonen rechtstreeks zijn geraakt (zie punt 81 van deze conclusie). Het is met andere woorden niet duidelijk hoe zij van invloed zouden zijn op specifieke rechten en verplichtingen van sommige of alle Poolse rechters.
128. Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de argumenten van rekwiranten te verwerpen op basis van het feit dat Poolse rechters niet rechtstreeks werden geraakt door de ontoereikendheid van mijlpaal F1G.
b)      Rechters van de andere lidstaten en de EER
129. Rekwiranten voeren aan dat het Gerecht niet heeft gemotiveerd waarom het hun argumenten heeft afgewezen dat de ontoereikendheid van mijlpaal F1G rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van alle rechters van de lidstaten en de EER, vanwege de invloed die deze mijlpaal heeft op
hun dagelijkse werkzaamheden, met name wat betreft de erkenning en tenuitvoerlegging van vonnissen van Poolse rechterlijke instanties, alsook vanwege
het domino-effect van de ene
rechtsorde op de andere rechtsorden.
130. Hoewel een achteruitgang ten aanzien van de eerbiediging van de rechtsstaat in één lidstaat bepaalde gevolgen kan hebben voor de grensoverschrijdende justitiële samenwerking, zie ik niet in hoe een rechtstreeks verband kan worden gelegd tussen ontoereikende maatregelen en de gevolgen ervan voor de rechten en plichten van de rechters van de andere lidstaten en de EER.
131. Het Gerecht heeft in dat opzicht dus evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
2.      Derde middel in hogere voorziening (procesbevoegdheid van de verenigingen in eigen naam in de omstandigheden van de onderhavige zaak)
a)      Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
132. Met het derde middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat het Gerecht in de punten 41 tot en met 51 en 110 tot en met 119 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door rekwiranten volgens de huidige regels geen procesbevoegdheid in eigen naam te verlenen.
133. Rekwiranten delen hun argumenten in dat verband op
in drie onderdelen. In de eerste plaats voeren rekwiranten aan dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU onjuist heeft uitgelegd, omdat het bij die uitlegging rekening had moeten houden met de slechte werking van het gerechtelijk apparaat in Polen. In de tweede plaats betogen rekwiranten dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU in geval van toepassing op verenigingen die in eigen naam handelen had moeten uitleggen in het licht van het arrest KlimaSeniorinnen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)(77). In de derde plaats heeft het Gerecht volgens rekwiranten ten onrechte geoordeeld dat de geprivilegieerde procesbevoegdheid van de lidstaten en de instellingen van de Unie rechtvaardigde dat rekwiranten procesbevoegdheid werd ontzegd.
134. De Raad, daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie, voert aan dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat rekwiranten geen procesbevoegdheid hadden en dat tekortkomingen in het Poolse justitiële apparaat niet rechtvaardigen dat de in de Verdragen neergelegde vereisten van rechtstreekse en individuele geraaktheid terzijde worden geschoven. Hongarije en de Commissie voegen daaraan toe dat de argumenten van rekwiranten dat er geen effectieve route bij de Poolse rechterlijke instanties bestaat, niet onderbouwd zijn. Met betrekking tot het arrest KlimaSeniorinnen stellen deze partijen dat dit arrest gebaseerd is op specifieke overwegingen in verband met klimaatverandering en niet kan worden toegepast op de onderhavige zaak.
135. Ter terechtzitting heeft de Raad met name benadrukt dat de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU zelf een essentieel onderdeel vormen van de rechtsstaat en deel uitmaken van het volledige stelsel van rechtsmiddelen waarin de Verdragen voorzien, dat de hoeksteen vormt van het stelsel van rechterlijke bescherming van de Unie. Toepassing van een soepele benadering van de procesbevoegdheid kan leiden tot onzekerheid, en
erkenning
van de procesbevoegdheid van rekwiranten in de onderhavige zaak zou de facto leiden tot de invoering van een actio popularis.
136. Rekwiranten hebben daarop geantwoord dat zij het Hof niet vragen om invoering van een actio popularis, maar wel om artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals toegepast op verenigingen die in eigen naam handelen, uit te leggen in het licht van het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming zoals verankerd in artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest.
b)      Beoordeling
137. Met het derde middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat hun beroepen ontvankelijk hadden moeten worden verklaard op basis van het „derde soort situatie”, waarin verenigingen individueel procesbevoegdheid kunnen hebben. Subsidiair voeren zij aan dat de „drie soorten situaties” die het Gerecht in punt 40 van de bestreden beschikking in herinnering heeft gebracht, geen gesloten lijst vormen en dat het Gerecht hun beroepen buiten die situaties had moeten toewijzen.
138. Zoals blijkt uit punt 46 van deze conclusie, is het Gerecht zijn beoordeling begonnen met de verklaring dat er vaste rechtspraak bestaat die inhoudt dat verenigingen in drie soorten situaties rechtstreekse beroepen kunnen instellen.
139. Zoals ik in punt 64 van deze conclusie heb vermeld, kunnen verenigingen mijns inziens hetzij namens hun leden, hetzij in eigen naam procesbevoegd zijn. Deze drie situaties zijn slechts een beschrijving van de in de rechtspraak erkende situaties waarin verenigingen procesbevoegd zijn geacht om beroepen tot nietigverklaring in te stellen.(78) Dit is geen gesloten lijst.(79)
140. Anders dan het Gerecht heeft het Hof nooit gezinspeeld op drie soorten situaties als een aanvaarde uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU wat betreft verenigingen, maar slechts naar die situaties verwezen bij de beoordeling van de bevindingen van het Gerecht in hogere voorziening.(80)
141. Met betrekking tot het „derde soort situatie” heeft het Gerecht in de punten 46 tot en met 50 van de bestreden beschikking beoordeeld of in de onderhavige zaak de positie van rekwiranten als onderhandelaars aan de orde was, en is het tot de slotsom gekomen dat dit niet het geval was.(81) Het klopt dat de Unierechters de situatie waarin een vereniging op basis van haar onderhandelingspositie in eigen naam procesbevoegd kan zijn, in de rechtspraak tot op heden eng hebben uitgelegd. Er zijn slechts twee gevallen in de rechtspraak van het Hof waarin procesbevoegdheid op grond van een onderhandelingspositie werd erkend(82), en de uitlegging van die twee gevallen is ingeperkt in latere arresten, waarin de procesbevoegdheid als onderhandelaar niet werd erkend(83). In die zin heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de bestaande rechtspraak toe te passen.
142. Het Gerecht heeft echter geen uitlegging gegeven aan de rest van het „derde soort situatie”, waarin aan verenigingen procesbevoegdheid kan worden toegekend in andere situaties waarin zij hun eigen belangen verdedigen, en niet alleen in die situaties waarin zij onderhandelaars zijn.(84) Het is evenmin ingegaan op het argument dat rekwiranten mogelijk procesbevoegdheid hebben buiten de „drie soorten situaties” om.
143. In punt 116 van de bestreden beschikking is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat rekwiranten niet met succes konden stellen dat zij rechtstreeks werden geraakt, waarbij het verwees naar zijn bevindingen met betrekking tot de procesbevoegdheid van deze verenigingen namens hun leden. Het Gerecht heeft dus helemaal niet onderzocht hoe het vereiste van rechtstreekse geraaktheid moet worden uitgelegd wanneer het gaat om de procesbevoegdheid van verenigingen in eigen naam.
144. Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht heeft nagelaten de stelling van rekwiranten te beoordelen dat de vereisten van rechtstreekse en individuele geraaktheid van verenigingen die in eigen naam beroep instellen, moeten worden uitgelegd in het licht van het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming.
145. Mijns inziens is die ontbrekende motivering met betrekking tot de argumenten van rekwiranten voldoende om het derde middel in hogere voorziening toe te wijzen en de bestreden beschikking te vernietigen wegens ontoereikende motivering met betrekking tot de procesbevoegdheid van de verenigingen in eigen naam.
146. Om het vraagstuk van de procesbevoegdheid in de onderhavige zaak op te lossen, lijkt het mij evenwel noodzakelijk om het Hof een analyse te verstrekken van de vragen die in de bestreden beschikking onbeantwoord zijn gebleven.
C.      Procesbevoegdheid van verenigingen in eigen naam
147. Rekwiranten hebben diverse argumenten aangevoerd die ervoor pleiten om artikel 263, vierde alinea, VWEU aldus uit te leggen dat zij in de onderhavige zaak in eigen naam procesbevoegd zijn. Ik zal eerst de argumenten in verband met de slechte werking van het gerechtelijk apparaat in Polen beoordelen, alvorens ik op de argumenten van algemenere aard zal ingaan.
1.      Argumenten op basis van de slechte werking van het gerechtelijk apparaat in Polen
148. Rekwiranten stellen dat de uitlegging van de vierde alinea van artikel 263 VWEU door het Hof gebaseerd is op de premisse dat de rechtsstaat in de gehele Europese Unie wordt geëerbiedigd en gehandhaafd en dat er in de nationale rechtsstelsels doeltreffende rechtsmiddelen bestaan. In Polen is dat, zo beweren zij, niet langer het geval, waardoor het gerechtvaardigd is de voorwaarden inzake procesbevoegdheid waaronder verenigingen in eigen naam rechtstreeks beroep kunnen instellen, te verruimen.
149. In dat verband klopt het dat de uitlegging volgens welke de Europese Unie gebaseerd is op een volledig stelsel van rechtsmiddelen, inhoudt dat personen die menen dat hun op het Unierecht gebaseerde rechten zijn geschonden, zich in beginsel tot de rechter kunnen wenden om te vragen deze rechten te beschermen.(85) Indien rechtstreekse toegang tot de Unierechter is uitgesloten, moeten er manieren zijn om beroep in te stellen bij een nationale rechter, die vragen van Unierechtelijke aard vervolgens kan of moet voorleggen aan het Hof.(86) In die zin vormen goed werkende justitiële stelsels in de lidstaten, die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht waarborgen, een onmisbaar onderdeel van een dergelijk systeem.
150. Het betoog van rekwiranten komt er derhalve op neer dat indien de nationale weg vanwege structurele problemen is afgesloten, de Unieweg open moet staan; zo niet, zou er sprake zijn van schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming.
151. Er zijn twee redenen die ervoor pleiten dat betoog te verwerpen: één juridische en één feitelijke.
152. Het juridische argument, dat ter terechtzitting ook door de Raad naar voren is gebracht en door het Hof meermaals is onderstreept, is dat de in artikel 263, vierde alinea, VWEU vastgelegde vereisten van rechtstreekse en individuele geraaktheid niet door het Hof kunnen worden gewijzigd, ook niet ter wille van de daadwerkelijke rechtsbescherming. Alleen de lidstaten kunnen besluiten het in de Verdragen beoogde stelsel van rechtsbescherming te wijzigen.(87)
153. Het feitelijke argument betreft het justitiële stelsel in Polen. Hoewel er ernstige problemen zijn met de werking van het Poolse gerechtelijk apparaat, lijkt het systeem niet zodanig slecht te functioneren dat zaken met betrekking tot het gebruik van HVF-middelen in Polen niet aan de bevoegde rechters en vervolgens, indien nodig, aan het Hof zouden kunnen worden voorgelegd.(88) Het is dan ook overdreven om aan te nemen dat een „volledig stelsel van rechtsmiddelen” niet kan rekenen op het Poolse justitiële stelsel.(89) Dat betekent echter niet dat er geen verbeteringen nodig zijn. Hervormingen, waaronder die in het kader van de HVF, helpen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te verbeteren, zelfs indien dat volgens rekwiranten niet voldoende is. Bovendien is Polen verplicht om alle arresten waarin het Hof specifieke problemen met betrekking tot de rechtsstaat in die lidstaat heeft vastgesteld, uit te voeren – iets waarover alle partijen in deze procedure het eens zijn – en kunnen de mijlpalen geen afbreuk doen aan die verplichting.
154. Ik ben derhalve niet van mening dat de aantasting van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen voldoende reden is om met het oog op de onderhavige zaak wijzigingen in het stelsel van rechtsbescherming uit hoofde van de Verdragen te rechtvaardigen. Dit argument van rekwiranten moet worden afgewezen.
155. Dat betekent echter niet dat de procesbevoegdheid van verenigingen die in eigen naam handelen, met inbegrip van verenigingen van rechters, binnen het kader van het bestaande stelsel van rechtsbescherming in de Europese Unie niet aldus kan worden uitgelegd dat deze verenigingen toegang hebben tot de Unierechter om hun eigen belangen te verdedigen.
156. De stelling van het Hof dat de Verdragen niet kunnen worden gewijzigd door de rechterlijke praktijk, betekent niet dat de vereisten inzake procesbevoegdheid niet kunnen worden uitgelegd in het licht van fundamentele beginselen, waaronder het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming(90), zoals zij wel degelijk moeten worden uitgelegd(91).
Daarom zal ik
hieronder beoordelen hoe de begrippen rechtstreekse en individuele geraaktheid kunnen worden uitgelegd met betrekking tot verenigingen die in eigen naam handelen, rekening houdend met de argumenten van partijen.
2.      Belang van verenigingen voor de participatieve democratie
157. Rekwiranten benadrukten het belang van verenigingen, met name verenigingen van rechters, voor de verdediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en dus voor het waarborgen of herstellen van de rechtsstaat in de lidstaten.
158. Het belang van dergelijke verenigingen, die er zijn om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te verdedigen, is erkend in diverse Europese documenten(92) en in de wetenschappelijke literatuur, waarin met name is gewezen op de rol van verenigingen in de gebeurtenissen rond de reorganisatie van het gerechtelijke apparaat in Polen.(93)
159. Dat het belang van verenigingen, en met name van verenigingen van rechters, voor de verdediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de rechtsstaat wordt erkend, is op zich echter onvoldoende reden om dergelijke verenigingen in staat te stellen rechtstreeks beroep in te stellen bij de Unierechter.
160. In de context van de toegang van verenigingen van rechters tot nationale rechterlijke instanties heeft het Hof, na het belang van dergelijke verenigingen te hebben erkend, geoordeeld dat het Unierecht, met inbegrip van artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, de lidstaten niet gebiedt verenigingen procedurele rechten te verlenen waarmee zij beroep kunnen instellen bij de nationale rechterlijke instanties.(94) Hetzelfde zou kunnen gelden voor het openstellen van nieuwe rechtsmogelijkheden voor verenigingen van rechters bij de Unierechter.(95)
161. Op het niveau van de Unie wordt de waardevolle rol van verenigingen door de Verdragen erkend in titel II van het VEU, die bepalingen bevat over democratische beginselen. Hoewel in artikel 10, lid 1, VEU is bepaald dat de werking van de Europese Unie gegrond is op de representatieve democratie, wordt in artikel 11, lid 1, VEU ook het belang van de participatieve democratie erkend. Daarin is bepaald dat „[d]e instellingen [...] de burgers en de representatieve organisaties langs passende wegen de mogelijkheid [bieden] hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te treden”.(96)
162. De participatieve democratie rekent in principe op verenigingen als gesprekspartners in politieke debatten over de goede organisatie of regulering van de samenleving. Zij benadrukt dus hun rol in een democratisch, politiek proces. De deelnemers aan het politieke proces zetten zich in voor de aanvaarding van de oplossing die hun voorkeur geniet. De rechterlijke instanties zijn echter geen instellingen waarbij dergelijke politieke kwesties moeten worden beslecht.
163. Betekent dat dan dat verenigingen alleen toegang zouden mogen hebben tot politieke processen?
164. Naar mijn mening is er, indien een handeling die als resultaat van het politieke proces van de Unie is aangenomen volgens een vereniging rechtens ongeldig is, geen reden waarom deze vereniging geen toegang zou mogen hebben tot de Unierechter om haar eigen belangen te verdedigen door rechtsvorderingen in te stellen met betrekking tot de ongeldigheid van een dergelijke handeling waardoor zij rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Dit zou ook een van de wijzen kunnen zijn waarop de participatieve democratie op het niveau van de Unie tot stand kan worden gebracht. Belangrijk is evenwel dat de argumenten voor die rechter niet politiek van aard zijn, in die zin dat een bepaalde oplossing „verkeerd” is, maar wel juridisch, in de zin dat een bepaalde oplossing „in strijd is met de wet”.
165. Een zaak met betrekking tot de bescherming van collectieve belangen aanhangig maken bij de Unierechter mag met andere woorden geen manier zijn om een politieke strijd met juridische middelen voort te zetten, aangezien rechters niet gelegitimeerd zijn om politieke besluiten te nemen.
166. Een argument, zoals dat met betrekking tot mijlpaal F1G in de onderhavige zaak, volgens hetwelk een instelling bepaalde kwesties niet voldoende heeft geregeld, is slechts een argument rechtens als de wet die instelling een voldoende duidelijke verplichting oplegt. Of dat het geval is, is echter een inhoudelijke kwestie en niet een van toegang tot de Unierechter.
167. In de onderhavige zaak lijken de rekwirerende verenigingen bij de Unierechter argumenten rechtens aan te voeren waarmee zij betogen dat de Raad zijn wettelijke verplichtingen krachtens artikel 20, lid 5, onder e), en artikel 22 van de HVF-verordening niet is nagekomen. Indien het Hof zou oordelen dat er geen sprake is van een dergelijke verplichting, zal het beroep door het Hof ten gronde worden verworpen. Het is niet nodig de Unierechter „af te schermen” van eventuele politieke vragen op het niveau van de toegang tot de rechter.
168. Indien een mogelijk rechtens ongeldige handeling de door een vereniging behartigde collectieve belangen – die kunnen worden geïndividualiseerd, aangezien dergelijke collectieve belangen ook haar eigen belangen zijn –
rechtstreeks raakt, is er met andere woorden geen enkele reden waarom die vereniging de toegang tot de Unierechter zou moeten worden ontzegd.
169. Indien verenigingen toegang krijgen tot de Unierechter om collectieve belangen te beschermen, zou dat bovendien niet betekenen dat in het Unierecht een actio popularis wordt ingevoerd. Deze toegang is immers nog steeds afhankelijk van de voorwaarde van rechtstreekse en individuele geraaktheid van de vereniging die het beroep heeft ingesteld.
3.      Argumenten op basis van de procesbevoegdheid van bevoorrechte verzoekers
170. Rekwiranten uiten kritiek op punt 118 van de bestreden beschikking en voeren aan dat de mogelijkheid om verenigingen in eigen naam procesbevoegdheid toe te kennen om collectieve belangen te beschermen niet wordt uitgesloten door het feit dat geprivilegieerde verzoekers krachtens artikel 263, tweede alinea, VWEU bij het Hof beroep kunnen instellen in het algemene belang.
171. In dat punt van de bestreden beschikking leek het Gerecht te suggereren dat het niet nodig was om de voorwaarden inzake procesbevoegdheid te versoepelen, aangezien geprivilegieerde verzoekers, te weten de lidstaten en de instellingen van de Unie, de mogelijkheid hebben om rechtstreeks beroep in te stellen tegen maatregelen van de Unie indien zij dit nodig achten.
172. Naar mijn mening is een dergelijke mogelijkheid niet relevant voor de vraag hoe de vereisten inzake de procesbevoegdheid van verenigingen moeten worden uitgelegd.
173. In de eerste plaats heeft de procesbevoegdheid van geprivilegieerde verzoekers niets te maken met de afzonderlijke kwestie van de voorwaarden waaronder niet-geprivilegieerde verzoekers procesbevoegdheid hebben krachtens artikel 263 VWEU. De procesbevoegdheid van niet-geprivilegieerde
verzoekers wordt in die bepaling niet gekoppeld aan die van andere categorieën verzoekers.
174. In de tweede plaats tonen de omstandigheden van de onderhavige zaak aan dat de procedurele mogelijkheden waarover geprivilegieerde verzoekers beschikken vaak geen vervanging kunnen vormen voor die welke aan niet- geprivilegieerde
verzoekers worden geboden. Er is geen enkele reden waarom de Raad of de Commissie hun eigen besluiten voor het Hof zouden aanvechten. Het is ook onwaarschijnlijk dat Polen mijlpalen zou aanvechten die het zelf heeft bedacht. Hoewel het mogelijk is dat het Europees Parlement(97) of andere lidstaten een beroep instellen om mijlpalen aan te vechten(98), doet dat op zich geen afbreuk aan de rol die verenigingen, naast geprivilegieerde
verzoekers, kunnen spelen bij het instellen van een beroep tot toetsing van de verenigbaarheid van handelingen van de Unie met de rechtsstaat, zoals rekwiranten aanvoeren.
175. Hoewel de redenering van het Gerecht in punt 118 van de bestreden beschikking slechts voor de volledigheid lijkt te zijn opgenomen, ben ik het daarom met rekwiranten eens dat deze redenering onjuist is.
4.      Belang van het arrest KlimaSeniorinnen
176. Volgens rekwiranten is met het arrest KlimaSeniorinnen een nieuwe norm ingevoerd voor de bescherming van de procedurele rechten van verenigingen in gerechtelijke procedures die tot doel hebben rechten te beschermen tegen bedreigingen die voortvloeien uit ontwikkelingen van fundamenteel maatschappelijk belang, zoals in die zaak klimaatverandering. Deze norm kan evenwel ook worden toegepast op de rechtsstaat en op verenigingen zoals rekwiranten, die de belangen van de verenigde rechterlijke macht vertegenwoordigen teneinde de rechtsstaat te bevorderen. Zij voeren aan dat overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest een soortgelijke benadering zou moeten worden gehanteerd bij de uitlegging van artikel 263 VWEU.
177. Anders dan wat rekwiranten stellen, ben ik van mening dat er moeilijk parallellen kunnen worden getrokken tussen het arrest KlimaSeniorinnen en de vereisten inzake procesbevoegdheid op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
178. Ten eerste lijkt dat arrest, zoals blijkt uit latere rechtspraak van het EHRM(99), in beginsel beperkt te zijn tot de context van klimaatverandering.
179. Ten tweede had dat arrest betrekking op de hoedanigheid van slachtoffer overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM), hetgeen niet hetzelfde is als de voorwaarden voor procesbevoegdheid krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU.(100)
180. In dat verband zij eraan herinnerd dat de taak van het EHRM en de functie die de Unierechter vervult bij de rechterlijke toetsing van Uniehandelingen op basis van artikel 263 VWEU, niet gelijk zijn. Terwijl het EHRM tot taak heeft individuele rechten te beschermen, is de rol van de rechterlijke toetsing op grond van artikel 263 objectief. Deze toetsing beoogt ervoor te zorgen dat de instellingen en organen van de Unie het voor hen bindende recht in acht nemen, om zo de rechtsorde van de Unie te beschermen.(101) De regels inzake de toegang tot het EHRM en de toegang tot de Unierechter kunnen dus legitiem van elkaar verschillen.
181. De argumenten van rekwiranten dat het Hof volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest verplicht is de rechtspraak van het EHRM inzake de procesbevoegdheid van verenigingen te volgen, kunnen mij dus niet overtuigen. Het betreft twee verschillende procedures, en artikel 52, lid 3, van het Handvest heeft hoe dan ook geen betrekking op de aanvaarding van procedures in het kader van het EVRM, maar wel op de eerbiediging, als minimum, van de betekenis en de omvang van de door het EVRM gegarandeerde rechten. In die zin is het arrest KlimaSeniorinnen, zoals de Raad stelt – daarin gesteund door Polen, Hongarije en de Commissie – inderdaad niet relevant om te bepalen of de rekwirerende verenigingen procesbevoegdheid moet worden toegekend.
182. De onderliggende logica die het EHRM ertoe heeft gebracht verenigingen procesbevoegdheid te verlenen in klimaatzaken, kan bij de uitlegging van de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU niettemin in overweging worden genomen om een antwoord te bieden op de vraag wanneer een vereniging in eigen naam procesbevoegdheid
heeft.
183. Hoewel dit arrest wordt opgevat als een openstelling van de toegang tot het EHRM voor verenigingen, heeft het, zoals in de commentaren wordt opgemerkt(102), die toegang voor particulieren moeilijker gemaakt. Zoals ik het arrest KlimaSeniorinnen zie, heeft het EHRM daarmee in feite zeer hoge eisen gesteld aan de procesbevoegdheid van particulieren om algemene klimaatwetgeving aan te vechten, ingegeven door het feit dat eenieder een potentieel slachtoffer is van klimaatverandering, wat overigens volstaat om de hoedanigheid van slachtoffer en daarmee de procesbevoegdheid voor het EHRM vast te stellen. Dat laatste zou in feite betekenen dat eenieder een procedure voor het EHRM zou kunnen instellen. Dit zou op zich echter niet indruisen tegen de logica van actio popularis, aangezien deze particulieren hun eigen rechten zouden verdedigen en tegelijkertijd het algemene belang zouden behartigen. Om die reden lijkt het EHRM voorwaarden te hebben verbonden aan de eventuele hoedanigheid van slachtoffer, door te eisen dat een zeker niveau en een zekere ernst van het risico van nadelige gevolgen worden aangetoond, die een persoon onderscheiden van ieder ander.(103) In zekere zin heeft het EHRM zo een vereiste ingevoerd dat vergelijkbaar is met dat van individuele geraaktheid in artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals uitgelegd door het Hof. In een volgende stap heeft het EHRM, om de toegang tot die rechter niet volledig af te sluiten, de toegang verruimd voor verenigingen die dezelfde collectieve belangen vertegenwoordigen, en heeft het hun recht om beroep in te stellen losgekoppeld van de procesbevoegdheid van particulieren wier rechten zij verdedigen.(104)
184. In die zin kan de reden voor het openstellen van de toegang tot het EHRM voor verenigingen relevant zijn bij de bespreking van de redenen om verenigingen die de collectieve belangen behartigen, toegang te bieden tot de Unierechter in situaties waarin een particulier, vanwege de hoge drempel die het vereiste van individuele geraaktheid opwerpt, geen toegang heeft tot de Unierechter om collectieve belangen te verdedigen, zelfs als die particulier er tegelijkertijd rechtstreeks door wordt geraakt.
185. In dat opzicht geldt mijns inziens nog steeds de kritiek van advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in de zaak UPA(105), te weten dat individuele geraaktheid, zoals uitgelegd door het Hof, leidt tot situaties waarin, naarmate het belangrijker is de potentiële onwettigheid van een Uniemaatregel te verhelpen omdat deze meer schade kan berokkenen, minder waarschijnlijk wordt dat de personen die door die maatregel worden getroffen, bevoegd zijn om deze aan te vechten. Hoewel het Hof zijn voorstel om de uitlegging van het vereiste van individuele geraaktheid te wijzigen, niet heeft aanvaard(106), zou deze onlogische consequentie van de huidige uitlegging van de vereisten inzake procesbevoegdheid kunnen worden verholpen door verenigingen in eigen naam toegang te geven tot de Unierechter, zonder dat voornoemde uitlegging hoeft te worden gewijzigd.
5.      Wat zijn de eigen belangen van verenigingen?
186. Uit de voorgaande uiteenzetting blijkt dat er redenen zijn om de voorwaarden voor toegang tot de Unierechter voor verenigingen om hun eigen belangen te verdedigen anders uit te leggen dan wanneer die voorwaarden worden toegepast op de leden van die verenigingen.
187. Derhalve moet worden bepaald wat de eigen belangen van een vereniging zijn en hoe de rechtstreekse en individuele geraaktheid in dat licht moet worden uitgelegd.
188. In de zaak Carvalho(107) had de vereniging Sáminuorra bij het Hof aangevoerd dat haar procesbevoegdheid moest worden toegekend omdat zij een „beroep van een collectief ter verdediging van een collectief belang” had ingesteld. Aangezien dat argument voor het eerst was aangevoerd in hogere voorziening, kon het Hof het evenwel niet in aanmerking nemen. Het Hof heeft dus geen uitspraak gedaan over de vraag of onder „collectief belang” het „eigen belang” van een vereniging wordt verstaan.
189. Verenigingen bestaan in beginsel om op te komen voor een bepaald collectief belang, te weten een belang dat een grotere groep individuele justitiabelen gemeen heeft.(108) Dat belang kan verschillende vormen aannemen: het kan bijvoorbeeld gaan om handels- of commerciële belangen (die het vaakst aan de orde zijn in zaken voor de Unierechter), belangen van verschillende marktdeelnemers (zoals werknemers en werkgevers) of belangen van een bepaald beroep (artsen, bouwvakkers, beroepschauffeurs enz.). De eigen belangen van die verenigingen komen overeen met de belangen van hun leden. De verenigingen die opkomen voor dergelijke collectieve belangen, zouden zonder hun leden niet eens zijn opgericht.
190. Verenigingen zouden ook kunnen bestaan om op te komen voor belangen die zij als algemene maatschappelijke belangen beschouwen. Ik denk dan bijvoorbeeld aan organisaties die zich toeleggen op democratische verkiezingen, het verdedigen van bepaalde mensenrechten, zoals gelijkheid of het recht op vrije meningsuiting, of organisaties die het milieu of bepaalde aspecten daarvan beschermen, zoals de biodiversiteit of klimaatverandering. Dergelijke verenigingen zouden ook zonder leden bestaansrecht hebben. De vier verenigingen in de onderhavige zaak zouden in die categorie kunnen worden ingedeeld, aangezien zij het maatschappelijke belang van onafhankelijke rechtsstelsels beschermen.
191. De belangen die worden behartigd door verenigingen die tot deze groep behoren, zijn – ook al gelden zij eveneens voor de leden van die verenigingen – niet louter de som van die individuele belangen. Zij vertegenwoordigen ook de eigen belangen van die verenigingen, die deze mogelijk op een andere manier willen nastreven dan hun leden. Tegelijkertijd vormen deze belangen de bestaansreden van deze verenigingen, en bepalen zij in die zin ook hun identiteit, waardoor het niet alleen mogelijk wordt om de ene vereniging van de andere te onderscheiden, maar ook om de vereniging te onderscheiden van haar leden.
192. De eigen belangen van een vereniging kunnen in beginsel worden bepaald aan de hand van haar statuten of enige andere oprichtingsakte en van de eerdere activiteiten van die vereniging, die kunnen dienen om aan te tonen dat zij daadwerkelijk bestaat om een bepaald soort belang na te streven.(109)
193. Er bestaat rechtspraak waarin is ontkend dat een vereniging de collectieve belangen van haar leden voor de Unierechter kan verdedigen indien die leden dergelijke toegang zelf niet hebben.(110) Zo heeft het Hof geoordeeld dat een vereniging die een categorie van natuurlijke of rechtspersonen vertegenwoordigt, niet „individueel [kan worden] geraakt door een handeling die de algemene belangen van deze [categorie] treft”(111). Het Hof leek te vrezen dat de toekenning van procesbevoegdheid aan een vereniging, zelfs indien haar leden een dergelijke bevoegdheid niet zouden hebben, „inbreuk zou maken op het systeem van het Verdrag” en „tot gevolg zou hebben dat de belangen van de leden van een groep [...] bij een enkel rechtssubject zouden worden geconcentreerd”, hoewel die leden niet het recht hebben om in eigen naam rechtstreeks beroep in te stellen bij het Hof.(112) Die rechtspraak zou kunnen worden toegepast op de categorie van verenigingen waarvan de belangen samenvallen met de som van de belangen van hun leden en die om die reden geen „eigen belangen” hebben waarvoor zij zouden opkomen.
194. Indien een vereniging een belang heeft dat verder reikt dan de som van de belangen van haar leden, zodat dit belang als haar eigen belang kan worden erkend, zou het systeem van de Verdragen echter niet worden omzeild indien de vereniging in eigen naam toegang tot de Unierechter zou kunnen hebben om haar eigen belangen te behartigen, zelfs indien haar leden die toegang niet zouden hebben.
195. De verenigingen in de onderhavige zaak beschermen de belangen van rechters, niet als beroepsgroep maar als noodzakelijk onderdeel van een liberale democratische samenleving die onafhankelijke rechters nodig heeft om de rechtsstaat te waarborgen. Dergelijke belangen zijn de belangen van elke rechter, of zouden dat toch moeten zijn, maar ook van burgers die partij zijn bij gerechtelijke procedures, of van ondernemingen of andere marktdeelnemers die hun rechten voor de rechter willen afdwingen. In die zin overstijgen de eigen belangen van de vier verenigingen die van hun leden. Het zijn de afzonderlijke, individuele belangen van deze verenigingen. Deze belangen vormen de bestaansreden van de verenigingen, of met andere woorden, hun identiteit.
196. Ik begrijp de rechtspraak waarin wordt erkend dat verenigingen in eigen naam procesbevoegdheid kunnen hebben voor de Unierechter aldus dat deze verband houdt met het soort belangen dat de „identiteit” van die verenigingen uitmaakt. Evenzo heeft advocaat-generaal Emiliou onlangs betoogd dat een vereniging procesbevoegdheid moet worden toegekend indien „de bestreden handeling een aanzienlijke invloed kan hebben op [haar] kerntaak [...], zoals omschreven in haar statuten”.(113)
197. Het vereiste van rechtstreekse en individuele geraaktheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU zou mijns inziens dus kunnen worden beoordeeld aan de hand van de identiteit van een vereniging. Bij een dergelijke beoordeling moet de vereniging los worden gezien van de personen wier collectieve belangen zij vertegenwoordigt.
6.      Wat is rechtstreekse geraaktheid en wat is individuele geraaktheid van een vereniging?
198. Met betrekking tot de procesbevoegdheid van de rekwirerende verenigingen die in eigen naam handelen, is het niet geheel duidelijk of het Gerecht hun rechtstreekse geraaktheid, hun individuele geraaktheid, dan wel beide heeft afgewezen.(114)
199. Deze vervaging tussen beide vereisten is niet aanvaardbaar. De uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU eist dat aan beide vereisten een verschillende betekenis wordt gegeven.(115)
200. Het Hof moet met andere woorden voorzien in een afzonderlijke uitlegging van de rechtstreekse en van de individuele geraaktheid van verenigingen die in eigen naam handelen.
201. Bovendien moet het Hof bij de uitlegging van deze twee vereisten met betrekking tot verenigingen rekening houden met het doel waarvoor het VWEU particulieren rechtstreeks toegang tot de Unierechter verschaft om Uniemaatregelen aan te vechten, dat niet alleen bestaat in de bescherming van hun rechten krachtens het Unierecht, maar ook in het algemene belang van de handhaving van de wettigheid in de rechtsorde van de Unie, via de rechterlijke toetsing van handelingen van de Unie. Laatstgenoemd doel lijkt precies de reden te zijn waarom verenigingen, zoals die in de onderhavige zaak, beroepen tot nietigverklaring willen instellen bij de Unierechter.
202. Dat gezegd zijnde, moet ik opmerken dat artikel 263 VWEU verzoekers in twee grote categorieën onderverdeeld: geprivilegieerde verzoekers (in de tweede alinea) en niet-geprivilegieerde verzoekers (in de vierde alinea). Verenigingen zijn duidelijk geen geprivilegieerde
verzoekers en kunnen slechts beroep instellen onder de voorwaarden die in de vierde alinea zijn vastgesteld. Zoals advocaat-generaal Cosmas heeft opgemerkt, kan het Hof geen derde categorie extra legem scheppen.(116)
203. Betekent dit
dan dat het Hof niet kan erkennen dat er een verschil in aard bestaat tussen particulieren of ondernemingen enerzijds, en verenigingen die in eigen naam handelen anderzijds, dat een verschillende uitlegging van de begrippen rechtstreekse en individuele geraaktheid in artikel 263, vierde alinea, VWEU kan rechtvaardigen, zonder af te zien van die vereisten?
204. De uitlegging van deze begrippen in de rechtspraak hield verband met verzoekers die hun individuele belangen beschermden, doorgaans particulieren of ondernemingen. Zoals reeds is besproken, zijn de „individuele” belangen van een vereniging echter van nature collectief. Hoe zouden die begrippen dan kunnen worden opgevat wanneer zij worden toegepast op een „collectief dat opkomt voor een collectief belang”?
205. De vraag of de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de belangen van een vereniging (rechtstreekse geraaktheid) en de individualisering van een vereniging ten opzichte van andere justitiabelen wat het voorwerp van de vordering betreft (individuele geraaktheid) kan alleen worden beantwoord door rekening te houden met het eigen belang van die vereniging, dat collectief is.
206. In dat licht geef ik het Hof in overweging het begrip rechtstreekse geraaktheid eveneens uit te leggen aan de hand van twee vereisten.
207. Het eerste vereiste houdt in dat er sprake moet zijn van een rechtstreeks verband. Wanneer dit wordt toegepast op particulieren, vereist een rechtstreeks verband, zoals ontwikkeld in de rechtspraak, dat wordt aangetoond dat de bestreden handeling een rechtstreekse oorzaak is van de wijziging van de rechtspositie van die particulier. Indien die gebruikelijke formule voor rechtstreekse geraaktheid op dezelfde wijze werd toegepast op verenigingen als op individuele verzoekers, zouden verenigingen in de praktijk vrijwel nooit procesbevoegdheid kunnen aantonen, behalve om maatregelen aan te vechten die de rechtspositie van verenigingen als zodanig beïnvloeden. Handelingen die van invloed zijn op de collectieve belangen die zij verdedigen, zouden niet van invloed zijn op hun rechtspositie. Om een daadwerkelijke rechtsbescherming van verenigingen mogelijk te maken, zodat zij hun eigen belangen kunnen verdedigen, moet het begrip rechtstreekse geraaktheid derhalve worden aangepast aan hun specifieke aard, te weten dat zij collectieve belangen behartigen. Om aan het vereiste van een rechtstreeks verband te voldoen met betrekking tot een vereniging, zou het criterium dus kunnen zijn dat de bestreden handeling een rechtstreekse oorzaak is van de gevolgen voor de collectieve belangen die de vereniging verdedigt.
208. Wat het
tweede vereiste
betreft mag de bestreden handeling, net als voor particulieren, de
adressaat die om uitvoering ervan wordt verzocht geen beoordelingsbevoegdheid laten,
indien er sprake is van een dergelijke tussenpersoon.
209. Wat de individuele geraaktheid van een vereniging betreft, zou het criterium kunnen zijn dat haar kernbelangen en kerntaak haar met betrekking tot de bestreden maatregel onderscheiden van andere verenigingen en van haar leden. In dat verband is het niet van belang dat de betrokken vereniging niet de enige is die de aan de orde zijnde collectieve belangen beschermt: het volstaat dat zij kan worden geïdentificeerd aan de hand van de collectieve belangen die in een zaak aan de orde zijn.
210. De Plaumann-formule(117) vereist dat verzoekers op soortgelijke wijze worden geïndividualiseerd als de adressaat van de handeling. Met betrekking tot het collectieve belang dat de essentie van hun identiteit vormt, zouden de verenigingen zelf geen rechtstreeks of incidenteel „doelwit” van een wet- of regelgever zijn. De maatregel die zij aanvechten „wordt [noodzakelijkerwijze toegepast] op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie”, en het is weinig waarschijnlijk dat een vereniging ooit, anders dan bijvoorbeeld een individuele aandeelhouder, individueel wordt geraakt „op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep”.(118)
211. Indien verenigingen zelf procesbevoegdheid moeten hebben, moeten zij bijgevolg kunnen worden geïndividualiseerd op basis van hun individuele belangen, die in feite collectieve belangen zijn en worden beïnvloed door objectief bepaalde situaties. Zo kan een vereniging individueel worden geraakt door mijlpalen in verband met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen als zij bestaat om op te komen voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen, maar niet als haar kerntaak bestaat in de bescherming van het milieu of het welzijn van dieren.
212. Naar mijn mening zou een dergelijke uitlegging van rechtstreekse en individuele geraaktheid geen wijziging van de Verdragen inhouden, aangezien het Hof deze begrippen tot dusverre nog niet heeft verduidelijkt met betrekking tot verenigingen die in eigen naam handelen. De tekst van de Verdragen laat voldoende ruimte voor een dergelijke uitlegging.
213. Op basis hiervan zal ik in het volgende deel beoordelen of de rekwirerende verenigingen in de omstandigheden van de onderhavige zaak moeten worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt.
VI.    Gevolgen
214. Het eerste en het derde middel in hogere voorziening zijn gegrond. Bijgevolg moet punt 1 van het dictum van de bestreden beschikking worden vernietigd.
215. Krachtens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
216. In casu ben ik van mening dat, hoewel het Hof in dit stadium van de procedure niet in staat is om ten gronde uitspraak te doen op de bij het Gerecht ingestelde beroepen, het wel over de gegevens beschikt die nodig zijn om een definitieve uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van die beroepen.(119)
A.      Procesbevoegdheid van verenigingen die in naam van hun leden handelen
217. Of een vereniging bevoegd is om namens haar leden beroep tot nietigverklaring in te stellen bij de Unierechter hangt af van de vraag of al haar leden of een deel van die leden rechtstreeks en individueel worden geraakt en dus zelf beroep zouden kunnen instellen.
218. In de onderhavige zaak kunnen de vorderingen van de rekwirerende verenigingen in wezen in twee verschillende groepen worden onderverdeeld: een eerste
groep vorderingen waarin
wordt aangevoerd
dat de mijlpalen F2G en F3G onwettig zijn omdat zij in strijd zijn met de gevolgen die voortvloeien uit de arresten van het Hof met betrekking tot de tuchtkamer, en een tweede
groep vorderingen die gericht zijn tegen mijlpaal F1G en
waarin
wordt aangevoerd dat deze mijlpaal onvoldoende is om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen te herstellen. De procesbevoegdheid van deze verenigingen om elk van deze soorten vorderingen in te stellen, moet dus afzonderlijk worden beoordeeld.
219. Ik heb wat betreft de vordering tot nietigverklaring van de mijlpalen F2G en F3G in antwoord op het eerste middel in hogere voorziening geconcludeerd dat Poolse rechters die zijn getroffen door de beslissingen van de tuchtkamer, door deze mijlpalen rechtstreeks worden geraakt. Dan moet nog worden beoordeeld of deze rechters individueel geraakt zijn.
220. Poolse rechters aan wie tuchtrechtelijke sancties zijn opgelegd, voldoen duidelijk aan de Plaumann-formule.(120) Zij behoren tot de gesloten groep die ten tijde van de vaststelling van de mijlpalen F2G en F3G kon worden geïdentificeerd, en die mijlpalen betroffen in feite deze rechters.(121)
221. Aangezien die groep leden rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de mijlpalen F2G en F3G, zijn de verenigingen die hen vertegenwoordigen ook gerechtigd namens hen beroep in te stellen om tegen die mijlpalen op te komen.
222. Uit de in eerste aanleg aangevoerde middelen volgt dat drie van de vier verenigingen (alle behalve de AEAJ(122)) Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer beslissingen heeft gewezen als lid hebben. Zelfs al lijkt de AEAJ geen dergelijke leden te hebben, hoeft de procesbevoegdheid van de overige rekwiranten, aangezien het één enkel beroep betreft, volgens de rechtspraak echter niet te worden onderzocht.(123)
223. Met betrekking tot het tweede middel in hogere voorziening heb ik geconcludeerd dat Poolse rechters tegen wie de tuchtkamer geen beslissingen heeft gewezen, niet rechtstreeks worden geraakt door de mijlpalen F2G en F3G. De rekwirerende verenigingen kunnen derhalve niet aantonen dat zij procesbevoegdheid hebben als vertegenwoordigers van deze rechters, en het is niet nodig om te beoordelen of zij individueel geraakt zijn en of het litigieuze besluit een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
224. Ik heb wat betreft de vordering met betrekking tot de ontoereikendheid van mijlpaal F1G geconcludeerd dat noch alle Poolse rechters, noch rechters van de andere lidstaten en de EER rechtstreeks worden geraakt door de ontoereikendheid van die mijlpaal. De rekwirerende verenigingen kunnen derhalve niet aantonen dat zij procesbevoegdheid hebben als vertegenwoordigers van deze rechters, en het is niet nodig om te beoordelen of zij individueel geraakt zijn en of het litigieuze besluit een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
225. Ik concludeer dat rekwiranten namens hun leden procesbevoegdheid hebben met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G, maar niet met betrekking tot mijlpaal F1G.
B.      Procesbevoegdheid van verenigingen die in eigen naam handelen
226. Er moet nog worden nagegaan of de rekwirerende verenigingen in eigen naam procesbevoegdheid hebben om een beroep in te stellen
op basis van de ontoereikendheid van mijlpaal F1G.
227. Zoals ik in de punten 205 tot en met 212 van deze conclusie in overweging heb gegeven, moet bij het onderzoek van de rechtstreekse en de individuele geraaktheid van verenigingen in eigen naam worden nagegaan of de bestreden handeling verband houdt met de identiteit van de vereniging, opgevat als haar collectieve belang.
228. De kerntaak van de rekwirerende verenigingen is het opkomen voor het collectieve belang met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de rechtsstaat, onder meer in Polen.(124)
229. Om van rechtstreekse geraaktheid te kunnen spreken, moet de bestreden handeling een rechtstreekse oorzaak zijn van de gevolgen voor de collectieve belangen waarvoor de vereniging opkomt en mag zij de adressaat die wordt verzocht om deze handeling uit te voeren geen beoordelingsbevoegdheid laten.
230. Met betrekking tot de eerste voorwaarde heeft mijlpaal F1G tot doel de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke instanties in Polen te versterken. Dat is precies het collectieve belang dat de kerntaak van de rekwirerende verenigingen uitmaakt. Deze mijlpaal is dus een rechtstreekse oorzaak van de gevolgen voor het collectieve belang van de rekwirerende verenigingen.
231. Ik heb wat betreft de tweede voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid met betrekking tot de mijlpalen F2G en F3G geconcludeerd dat de beoordelingsbevoegdheid van Polen om deze mijlpalen niet toe te passen, louter theoretisch is. Ik zie geen reden waarom deze conclusies niet zouden gelden voor mijlpaal F1G.
232. Voorts vraag ik me af of het, om te bepalen of aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid is voldaan, relevant is dat het hoofddoel van de mijlpalen voor het rechtsstelsel erin bestaat de financiële belangen van de Europese Unie te beschermen door een voldoende goede werking van een onafhankelijke rechterlijke macht te eisen teneinde de juiste besteding van uit de HVF toegekende middelen te garanderen. Is het met andere woorden relevant dat deze mijlpalen niet algemeen tot doel hebben de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen te herstellen om de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat en van artikel 19, lid 1, VEU te garanderen in Polen?
233. Naar mijn mening kan het feit dat mijlpalen worden vastgesteld om de financiële belangen van de Europese Unie te beschermen van belang zijn voor de beslissing ten gronde(125), maar is het niet relevant om vast te stellen of de rekwirerende verenigingen rechtstreeks worden geraakt: daartoe volstaat het om een rechtstreeks verband tussen de inhoud van de mijlpalen en de collectieve belangen van deze verenigingen vast te stellen.
234. Wat de individuele geraaktheid betreft, voldoen de rekwirerende verenigingen ook aan dat vereiste. Hun kernbelangen onderscheiden deze verenigingen, wat mijlpaal F1G betreft, van andere verenigingen, waaronder verenigingen die de verdediging van de rechtsstaat in het algemeen als kernbelang hebben, maar die zich niet specifiek bezighouden met Polen.
235. Ik ben derhalve van mening dat de rekwirerende verenigingen met het oog op het instellen van een beroep tegen mijlpaal F1G rechtstreeks en individueel worden geraakt op grond dat deze mijlpaal niet volstaat om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen te herstellen.
236. Op basis van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de beroepen van de rekwirerende verenigingen ontvankelijk te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor afdoening ten gronde.
VII. Kosten
237. Daar de zaak volgens mijn bevindingen naar het Gerecht moet worden terugverwezen voor afdoening ten gronde, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden overeenkomstig artikel 137 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening.
VIII. Conclusie
238. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
–        het eerste en het derde middel gegrond te verklaren;
–        de beschikking van 4 juni 2024, Medel e.a./Raad (T‑530/22–T‑533/22, EU:T:2024:363), te vernietigen;
–        de onderhavige beroepen tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren;
–        de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een beslissing ten gronde;
–        de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (PB 2021, L 57, blz. 17).
3      Meer informatie is te vinden op de website van de Europese Commissie: https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.
4      Zie voor een overzicht van de institutionele en juridische context Witte, B., „The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift”, Common Market Law Review, deel 58, 2021, blz. 635.
5      Opgemerkt zij dat, vanwege de huidige geopolitieke situatie, in het toekomstige meerjarige kader voor 2028‑2034 ook nieuwe financieringsinstrumenten kunnen worden ingezet. In dat verband is in de Raad een overeenkomst bereikt om in het kader van het instrument voor „Optreden voor de veiligheid van Europa” (Security Action for Europe; hierna: „SAFE”) tot 150 miljard EUR op de kapitaalmarkten aan te trekken om de toegenomen
defensie-investeringen van
de lidstaten te financieren. Zie in dat verband: https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en.
6      Zie artikel 24, lid 1, en overweging 53 van de HVF-verordening.
7      Er is voorzien dat maximaal 338 miljard EUR aan subsidies en maximaal 385,8 miljard EUR aan leningen zal worden uitbetaald.
8      Zie artikel 4, lid 2, en overweging 30 van de HVF-verordening.
9      Zie bijvoorbeeld Rubio, E. et al., „The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context”, beleidsondersteunende afdeling Begrotingszaken van het Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid van de Unie, april 2023, blz. 50; Zeitlin, J., Bokhorst, D., en Eihmanis, E., „National recovery and resilience plans”, in Fabbrini, F., en Petit, C. A. (red.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, blz. 144.
10      Zie in dat verband de overwegingen 51 en 52 van de HVF-verordening.
11      Volgens de definitie in artikel 2, punt 4, van de HVF-verordening zijn mijlpalen en streefdoelen „metingen van de vorderingen in de richting van de verwezenlijking van een hervorming of een investering, waarbij mijlpalen kwalitatieve verwezenlijkingen zijn en streefdoelen kwantitatieve verwezenlijkingen”.
12      Zie bijvoorbeeld mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – De herstel- en veerkrachtfaciliteit: twee jaar later – Een uniek instrument dat de kern vormt van de groene en digitale transformatie van de EU, COM(2023) 99 final van 21 februari 2023.
13      Zie conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2021:974, punten 96‑115), waarin de financiële conditionaliteitsmechanismen in het Unierecht worden besproken. Zie ook mijn conclusie in de zaak Parlement/Commissie (C‑225/24, EU:C:2026:88, met name punten 5‑ 29).
14      Zie bijvoorbeeld Viţă, V., „Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, deel 19, 2017, blz. 116.
15      Zie artikel 18 en overweging 39 van de HVF-verordening.
16      Zie artikel 18, lid 4, onder b), en overweging 32 van de HVF-verordening. Het Europees Semester maakt deel uit van het kader van de Unie voor economische governance. Het is een jaarlijks terugkerend proces dat zorgt voor coördinatie van het economische en sociale beleid van de Europese Unie, waarbij de lidstaten hun begrotings- en economisch beleid afstemmen op de in Unieverband overeengekomen doelstellingen en regels.
17      Zie artikel 18, lid 4, onder i) en p), van de HVF-verordening.
18      Zie artikel 19, lid 3, overweging 41, van en bijlage V bij de HVF-verordening.
19      Zie artikel 19, lid 1, van de HVF-verordening.
20      Cursivering van mij.
21      Zie artikel 22, lid 1, en overweging 54 van de HVF-verordening.
22      Artikel 20, leden 1 en 7, en overweging 45 van de HVF-verordening.
23      Zie artikel 24, lid 2, van de HVF-verordening.
24      Zie artikel 24, lid 4, van de HVF-verordening.
25      Zie artikel 24, lid 5, van de HVF-verordening.
26      Een dergelijke opschorting kan alleen worden opgeheven indien de betrokken lidstaat de nodige maatregelen heeft genomen die nodig zijn om te waarborgen dat de mijlpalen en streefdoelen van het uitvoeringsbesluit van de Raad op bevredigende wijze worden gerealiseerd. Zie artikel 24, lid 6, en de overwegingen 52 en 53 van de HVF-verordening.
27      Volgens de landpagina voor Polen op de website van de Commissie, die te vinden is op: https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en. Deze pagina bevat een link naar het herstel- en veerkrachtplan van Polen van juni 2022. Volgens een document van de Commissie omvatte het herstel- en veerkrachtplan van Polen in totaal 49 hervormingen en 53 investeringsprojecten, met 283 mijlpalen en streefdoelen. Zie werkdocument van de diensten van de Commissie, Analysis of the recovery and resilience plan of Poland Accompanying the document Proposal for a Council implementing decision on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan for Poland, SWD(2022) 161 final, 1 juni 2022, blz. 61.
28      Zie COM(2022) 268 final van 1 juni 2022.
29      Zie document 9728/22 van de Raad van 14 juni 2022. Dat besluit is vervolgens gewijzigd bij het uitvoeringsbesluit van de Raad van 8 december 2023, waarbij de mijlpalen F1G, F2G en F3G ongewijzigd bleven. Zie document 15835/1/23 REV 1 van de Raad van 7 december 2023 en, voor de bijlage, document 15835/23 ADD 1 van de Raad van 24 november 2023. Er lijken op 17 juni 2022 en op 8 december 2023 geen definitieve versies te zijn aangenomen die openbaar beschikbaar zijn.
30      Zie artikel 4 van het litigieuze besluit.
31      Zie artikel 1 van het litigieuze besluit.
32      Zie artikel 2 van het litigieuze besluit. In het derde lid van dit artikel wordt duidelijk gesteld dat de vrijgave van tranches afhankelijk is van een besluit van de Commissie dat Polen de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die zijn vastgesteld in verband met de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt.
33      Zie artikel 3 van het litigieuze besluit.
34      Zie de overwegingen 2, 9 en 19 van het litigieuze besluit. In dat verband heeft de Raad, in het kader van het Europees Semester, in 2020 een landspecifieke aanbeveling gedaan aan Polen om onder meer het investeringsklimaat te verbeteren, met name door de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020 over het nationale hervormingsprogramma 2020 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2020 van Polen (PB 2020, C 282; blz. 135; punt 4). Dat punt is herhaald in latere aanbevelingen van de Raad, zoals die van 12 juli 2022 (PB 2022, C 334, blz. 171; punt 5).
35      Zie document 9728/22 ADD 1 van de Raad van 13 juni 2022, deel 1, onderdeel F, blz. 195. Er lijkt op 17 juni 2022 geen definitieve versie te zijn aangenomen die openbaar beschikbaar is.
36      Zie Commissie, positieve voorlopige beoordeling van de bevredigende verwezenlijking van mijlpalen en streefdoelen in verband met het eerste betalingsverzoek dat op 15 december 2023 door Polen werd ingediend en dat door de Europese Commissie aan het Economisch en Financieel Comité werd toegezonden, 29 februari 2024, blz. 79‑96.
37      Deze wet is in werking getreden op 15 juli 2022.
38      Zie uitvoeringsbesluit van de Commissie van 5 april 2024 betreffende de goedkeuring van de uitbetaling van de eerste tranche van de niet-terugbetaalbare steun en de eerste tranche van de steun via leningen voor Polen, C(2024) 2369, 5 april 2024, overwegingen 27 en 28.
39      Zie Commissie, positieve voorlopige beoordeling van de bevredigende verwezenlijking van mijlpalen en streefdoelen in verband met het eerste betalingsverzoek dat op 27 december 2024 door Polen werd ingediend en dat door de Europese Commissie aan het Economisch en Financieel Comité werd toegezonden, 29 oktober 2025, blz. 66‑68. De Commissie heeft aangegeven dat op basis van de door Polen verstrekte informatie zeven heroverwegingszaken waren ingeleid, waarvan in vijf zaken uitspraak is gedaan, één zaak is afgesloten en in één zaak nog geen uitspraak is gedaan vanwege naar behoren gemotiveerde uitzonderlijke omstandigheden.
40      Zie uitvoeringsbesluit van de Commissie van 19 november 2025 betreffende de goedkeuring van de uitbetaling van de vierde en de vijfde tranche van de niet-terugbetaalbare steun en de vierde en de vijfde tranche van steun via leningen voor Polen, C(2025) 7998 final, 19 november 2025, overweging 33.
41      Met deze verzoekschriften werd verzocht om het litigieuze besluit in zijn geheel nietig te verklaren omdat de mijlpalen op het gebied van het rechtsstelsel niet van dat besluit konden worden gescheiden, en werden vijf middelen aangevoerd: 1) het niet in aanmerking nemen van de arresten van het Hof van Justitie en schending van artikel 2 en artikel 13, lid 2, VEU en/of onbevoegdheid; 2) schending van artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, zoals uitgelegd overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”); 3) ondoeltreffendheid van controles bij het ontbreken van daadwerkelijke rechtsbescherming; 4) onjuiste toepassing van het recht/kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing van artikel 19, lid 3, van de HVF-verordening, en 5) ontoereikende motivering.
42      Een van de leden van de raad van bestuur van Medel is ook een Poolse rechter tegen wie een tuchtprocedure loopt.
43      Zij hebben in dat verband met name verwezen naar de arresten van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982); 15 juli 2021, Commissie/Polen (Tuchtregeling voor rechters) (C‑791/19, EU:C:2021:596); 6 oktober 2021, W.Ż.  (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming) (C‑487/19, EU:C:2021:798), en 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
44      T‑530/22–T‑533/22, EU:T:2024:363.
45      Het Gerecht heeft bij beslissing van 19 december 2022 besloten om volgens een versnelde procedure uitspraak te doen op de beroepen.
46      De Raad had een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, maar het Gerecht heeft bij beschikking van 31 maart 2023 besloten deze exceptie met de zaak ten gronde te voegen. Zie punt 35 van de bestreden beschikking.
47      Het heeft zich daarbij gebaseerd op zijn beschikking van 8 mei 2019, Carvalho e.a./Parlement en Raad (T‑330/18, EU:T:2019:324, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48      In dat verband heeft het Gerecht in de punten 54‑57 van de bestreden beschikking geoordeeld dat verzoeksters in de tweede situatie hun procesbevoegdheid konden doen gelden niettegenstaande het feit dat drie van de rekwiranten verenigingen waren die rechters op internationaal niveau vertegenwoordigen en dat hun leden doorgaans nationale beroepsverenigingen zijn, waaronder Poolse verenigingen van rechters, en dat de vierde verzoekster een stichting was en geen leden had, maar dat zij handelde in naam van de rechters wier belangen zij behartigde. Op basis daarvan achtte het Gerecht het noodzakelijk te onderzoeken of de rechters die lid waren van de verenigingen, die op hun beurt lid waren van verzoeksters, procesbevoegdheid hadden. Aangezien deze punten van de bestreden beschikking tijdens de procedure voor het Hof niet zijn betwist, zal ik hier niet verder op ingaan.
49      Zie beschikking van de president van het Hof van 4 februari 2025, Medel e.a./Raad (C‑555/24 P, EU:C:2025:73).
50      Zie bijvoorbeeld arresten van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie (C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 56); 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punten 87 en 88), en 20 juni 2024, Euranimi/Commissie (C‑252/23 P, EU:C:2024:538, punt 31); conclusie van advocaat-generaal Léger in de gevoegde zaken België en Forum 187/Commissie
(C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:89, punt 153).
51      Rekwiranten verwijzen soms alleen naar mijlpaal F1G en soms naar de drie mijlpalen samen als zijnde ontoereikend. Deze vordering houdt in wezen in dat de mijlpalen op het gebied van het gerechtelijke apparaat voor Polen onvoldoende zijn om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in die lidstaat adequaat te herstellen. Ter vereenvoudiging verwijs ik naar deze vordering als zijnde gerelateerd aan mijlpaal F1G.
52      Zie punt 62 van de bestreden beschikking.
53      Zie recentelijk bijvoorbeeld arrest van 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Zie bijvoorbeeld arresten van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punt 105; hierna: „arrest Nord Stream 2”), en 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punt 98).
55      Het Gerecht heeft in dit verband verwezen naar de punten 63 en 75 van het arrest Nord Stream 2.
56      Arrest van 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB, C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punt 97.
57      Punt 86 van de bestreden beschikking.
58      Zie punt 87 van de bestreden beschikking.
59      Punt 89 van de bestreden beschikking.
60      Zie voetnoot 43 van deze conclusie.
61      Het Gerecht heeft het waarschijnlijk niet nodig geacht om de tweede voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid te beoordelen, aangezien het had geoordeeld dat de eerste voorwaarde niet was vervuld. Diverse verklaringen over de aard van de HVF-financiering lijken er evenwel op te wijzen dat het Gerecht van oordeel was dat Polen niet verplicht was om heroverwegingsprocedures in te voeren. Zie in dat verband punt 72 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht heeft uitgelegd dat mijlpalen enkel relevant zijn voor het proces van vrijmaking van de middelen, en punt 74 van die beschikking, waarin het heeft geoordeeld dat mijlpalen budgettaire voorwaarden zijn, hetgeen impliceert dat Polen er alleen aan gebonden is als het financiering uit de HVF wenst te verkrijgen.
62      Arrest Nord Stream 2 (punt 95).
63      Zie bijvoorbeeld arrest van 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punt 101).
64      In dat verband hebben de Raad en de Commissie aangevoerd dat in de praktijk van de uitvoering van de HVF niet alle lidstaten betalingsverzoeken in het kader van die faciliteit hebben ingediend. Dit kan echter verschillende redenen hebben. Zo is het mogelijk dat zij bepaalde mijlpalen niet hebben gehaald of dat zij, met name wanneer het gaat om leningen uit de HVF, en niet om subsidies, op de markt betere voorwaarden aangeboden hebben gekregen.
65      Zie met betrekking tot mogelijke vergelijkingen tussen de budgettaire voorwaarden in de Europese Unie en de instrumenten die in andere federale systemen, met name in de Verenigde Staten en Canada, worden gebruikt bijvoorbeeld, Viţă, V., „The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?”, EUI Department of Law Research Paper nr. 2017/16; Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turijn, 2023.
66      Zie bijvoorbeeld arresten van 5 mei 1998, Compagnie Continentale (France)/Commissie (C‑391/96 P, EU:C:1998:194, punt 42); 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville vesuviane en Ente per le Ville vesuviane/Commissie (C‑445/07 P en C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punt 46), en Nord Stream 2, punt 44 (cursivering van mij).
67      Zie arrest van 23 november 1971 (62/70, EU:C:1971:108, punten 6‑8).
68      Zie arrest van 17 januari 1985 (11/82, EU:C:1985:18, punten 7‑10).
69      Zie bijvoorbeeld ook arrest van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punten 44‑54).
70      Zie bijvoorbeeld arresten van 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville vesuviane en Ente per le Ville vesuviane/Commissie (C‑445/07 P en C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punten 58‑60), en 4 december 2019, PGNiG Supply & Trading/Commissie (C‑117/18 P, EU:C:2019:1042, punt 50).
71      Zoals in de literatuur wordt opgemerkt, is niet geheel duidelijk wie de herstel- en veerkrachtplannen opstelt. Zie bijvoorbeeld Dawson, M., „Europe’s expanding coordination space”, European Law Open, deel 3, 2024, blz. 746, in het bijzonder blz. 759; Dermine, P., „The planning method: An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique”, Common Market Law Review, deel 61, 2024, blz. 959, in het bijzonder blz. 978‑982.
72      In dat verband valt ook een parallel te trekken met de rechtspraak in het kader van samengestelde procedures, met name met het arrest van 18 juni 2024, Commissie/SRB (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, met name de punten 83‑88) en met mijn conclusie in die zaak (C‑551/22 P, EU:C:2023:846, met name de punten 33‑71), hoewel die zaak betrekking had op het begrip „voor beroep vatbare handeling” en niet op rechtstreekse geraaktheid. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat, in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme in de context van de bankenunie, de goedkeuring door de Commissie van het afwikkelingsbesluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad blijk geeft van haar instemming met de inhoud en de vorm ervan en dat het dus het goedkeuringsbesluit van de Commissie en niet het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad was waardoor de afwikkelingsmaatregel definitief is geworden en dus bindende rechtsgevolgen is gaan sorteren.
73      Zie conclusie van advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe in Bock/Commissie (62/70, EU:C:1971:95, blz. 915).
74      Zie punt 82 van de bestreden beschikking.
75      Zie bijvoorbeeld arrest van 21 oktober 2021, Lípidos Santiga/Commissie (C‑402/20 P, EU:C:2021:872, punt 45).
76      Zie in dat verband de punten 63 en 64 van het verzoekschrift dat Medel in eerste aanleg heeft ingediend. In het onderdeel van dat verzoekschrift waarin de middelen worden uiteengezet, en met name in de punten 169 en 190 daarvan, hebben rekwiranten gewezen op een aantal tekortkomingen, zonder echter te specificeren welke concrete vereisten mijlpaal F1G aan Polen zou moeten opleggen.
77      EHRM, arrest van 9 april 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. tegen Zwitserland (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020; hierna: „arrest KlimaSeniorinnen”).
78      Wat de eerste situatie betreft, heeft het Hof in het arrest van 4 oktober 1983, Fediol/Commissie (191/82, EU:C:1983:259, punten 28 en 29) voor het eerst geoordeeld dat een vereniging, in die zaak een beroepsorganisatie, procesbevoegdheid heeft op basis van de door het afgeleide Unierecht toegekende procedurele rechten; zie bijvoorbeeld ook beschikking van 8 december 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Commissie en Raad (C‑368/05 P, EU:C:2006:771, punt 58). Wat de tweede situatie betreft, heeft het Hof in een aantal zaken aanvaard dat een vereniging procesbevoegd is indien de leden die zij vertegenwoordigt procesbevoegd zouden zijn. Zie bijvoorbeeld arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 39), en 21 september 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e.a./Commissie (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punten 80‑86). Met betrekking tot de derde situatie was de eerste zaak waarin het Hof de procesbevoegdheid van een vereniging heeft erkend omdat haar onderhandelingspositie was aangetast, de zaak die heeft geleid tot het arrest van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie (67/85, 68/85 en 70/85, EU:C:1988:38, punten 21‑24); zie ook arrest van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie (C‑313/90, EU:C:1993:111, punten 29 en 30).
79      De beoordelingen van het Gerecht met betrekking tot deze drie situaties lopen uiteen: zo heeft het geoordeeld dat beroepen tot nietigverklaring door verenigingen ontvankelijk zijn in „ten minste drie soorten situaties” [zie bijvoorbeeld beschikking van 30 september 1997, Federolio/Commissie (T‑122/96, EU:T:1997:142, punt 60)], of in „drie duidelijk afgebakende situaties” [zie bijvoorbeeld arrest van 15 september 2016, Molinos Río de la Plata e.a./Raad (T‑112/14–T‑116/14 en T‑119/14, EU:T:2016:509, punt 33)]. Zie in dat verband Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, doctoraal proefschrift, Universiteit van Luxemburg, 2026, blz. 334.
80      Zie bijvoorbeeld arresten van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punt 8; hierna: „arrest UPA”), en 25 maart 2021, Carvalho e.a./Parlement en Raad (C‑565/19 P, EU:C:2021:252, punt 85; hierna: „arrest Carvalho”).
81      In de punten 42‑45 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht geoordeeld dat de eerste situatie in casu niet relevant was.
82      Zie arresten van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie (67/85, 68/85 en 70/85, EU:C:1988:38, punten 21‑24), en 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie (C‑313/90, EU:C:1993:111, punten 29 en 30).
83      Zie bijvoorbeeld arresten van 23 mei 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commissie (C‑106/98 P, EU:C:2000:277, punt 45); 9 juli 2009, 3F/Commissie (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punten 87 en 92), en 26 september 2024, ATPN/Commissie (C‑340/23 P, EU:C:2024:806, punt 40), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de twee zaken waarin het de onderhandelingspositie van een vereniging had erkend, bijzondere situaties betroffen, waarin de verzoeker een duidelijk omschreven en nauw met het voorwerp zelf van de beschikking verbonden functie van onderhandelaar bekleedde, waardoor hij in een feitelijke situatie verkeerde die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseerde.
84      De Commissie heeft zich ter terechtzitting eveneens op het standpunt gesteld dat het feit dat de onderhandelingspositie wordt aangetast, slechts een voorbeeld is van de derde situatie, wat betekent dat de derde situatie zich zou kunnen ontwikkelen en er andere voorbeelden denkbaar zijn.
85      Dat is duidelijk sinds het arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23); zie meer recent bijvoorbeeld arrest van 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) (C‑59/18 en C‑182/18, EU:C:2022:567, punt 59).
86      Zie arrest UPA (punten 40‑42), en 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punten 30‑32).
87      Zie dienaangaande arrest UPA, punt 44. Zie bijvoorbeeld ook arrest van 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punt 36), en het arrest Carvalho (punten 69 en 78).
88      Volgens de statistieken van het Hof hebben de Poolse rechterlijke instanties in 2022, toen de onderhavige zaak bij het Gerecht aanhangig werd gemaakt, 39 prejudiciële verwijzingen aan het Hof voorgelegd. In 2023 is dat aantal gestegen tot 48 en in 2024 bedroeg het 47. Zie Gerechtelijke statistieken van het Hof van Justitie
2022, blz. 5; Gerechtelijke statistieken van het Hof van Justitie
2023, blz. 11, en Gerechtelijke statistieken van het Hof van Justitie
2024, blz. 10, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/nl/hof-van-justitie.
89      Indien er sprake zou zijn van een ernstig en aanhoudend onvermogen om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen, zou dat een reden zijn om de procedure van artikel 7, lid 1, VEU in te leiden. Deze procedure is ten aanzien van Polen stopgezet op 29 mei 2024, toen de Commissie haar met redenen omkleed voorstel heeft ingetrokken.
90      Zie bijvoorbeeld arresten van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punt 45); 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punten 48‑50), en 4 oktober 2024, Commissie en Raad/Front Polisario (C‑778/21 P en C‑798/21 P, EU:C:2024:833, punt 117).
91      Advocaat-generaal Bobek heeft dit standpunt mooi verwoord in zijn conclusie in de zaak SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punt 69), waarin hij stelde: „Met andere woorden, op grond van artikel 47 van het Handvest mag het Hof de Verdragen niet herschrijven, maar is het Hof wel verplicht de bestaande bepalingen zodanig uit te leggen dat zij optimaal rechterlijke bescherming bieden aan eenieder die wordt geraakt door handelingen van instellingen of organen van de Unie”. Zie ook mijn conclusie in de gevoegde zaken KS en KD/Raad e.a. en Commissie/KS e.a. (C‑29/22 P en C‑44/22 P, EU:C:2023:901, punt 100).
92      Zie in dat verband Adviesraad van Europese rechters (CCJE), Opinion No 23 on the role of associations of judges in supporting judicial independence, 6 november 2020.
93      Zie bijvoorbeeld Bojarski, L., „Civil Society Organizations for and with the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976‑2020”, German Law Journal, deel 22, 2021, blz. 1344; Grabowska-Moroz, B., en Śniadach, O., „The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland”, Utrecht Law Review, deel 17, 2021, blz. 56.
94      Zie in dat verband arrest van 8 mei 2024, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (Verenigingen van magistraten)
(C‑53/23, EU:C:2024:388, met name de punten 43, 44, 60 en 64).
95      Ik wijs er niettemin op dat indien dergelijke verenigingen worden belet bepaalde soorten zaken aanhangig te maken bij zowel de nationale rechters als de Unierechters, dit tot een schending van hun recht op effectieve rechterlijke bescherming zou kunnen leiden.
96      Cursivering van mij.
97      Het Parlement heeft inderdaad een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen de Commissie in de context van een ander financieel kader, zij het tegen een besluit waarin werd vastgesteld dat aan de voorwaarden voor uitbetaling van middelen was voldaan. Zie mijn conclusie in de zaak Parlement/Commissie (C‑225/24, EU:C:2026:88), die momenteel bij het Hof aanhangig is.
98      Ik wijs erop dat in de onderhavige zaak geen lidstaten aan de zijde van rekwiranten hebben geïntervenieerd.
99      Zie in dat verband EHRM, 30 januari 2025, Cannavacciuolo e.a. tegen Italië (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ 220‑222) (waarin is geoordeeld dat de verenigingen geen procesbevoegdheid hadden in een zaak betreffende vervuiling door het illegaal storten van afvalproducten, aangezien het arrest KlimaSeniorinnen beperkt was tot klimaatverandering en er in die procedure geen bijzondere overwegingen aan de orde waren).
100      Zie in dat verband arrest van 15 juli 2025, ECB en Commissie/Corneli (C‑777/22 P en C‑789/22 P, EU:C:2025:580, punt 73) (waarin is geoordeeld dat bepaalde rechtspraak van het EHRM in verband met de criteria om zich te kunnen beroepen op de hoedanigheid van „slachtoffer” in de zin van artikel 34 EVRM, irrelevant was voor de beoordeling of de verzoeker in die procedure rechtstreeks door de litigieuze besluiten werd geraakt).
101      Zie met betrekking tot het verschil tussen de begrippen bescherming van subjectieve rechten en objectieve rechtsorde, met name in het Duitse bestuursrecht, Hohnerlein, J., „Who is afraid of actio popularis?
– On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment”, Verfassungsblog, 26 april 2024.
102      Zie bijvoorbeeld Letsas, G., „The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen”, European Convention on Human Rights Law Review, deel 5, 2024, blz. 444, met name blz. 448‑453; Rocha, A. en Fragoso Martins, P., „Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU”, European Human Rights Law Review, deel 5, 2025, blz. 591, met name blz. 593 en 594. Zie ook Eckes, C., „Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?”, German Law Journal, deel 25, 2024, blz. 1022.
103      Zie arrest KlimaSeniorinnen, §§ 486‑488.
104      Hiermee heeft het EHRM ook aangegeven dat het niet van oordeel is dat het niet aan de rechter zou staan om over de (on)geschiktheid van klimaatwetgeving te oordelen. Het heeft alleen de manier waarop dergelijke kwesties aan hem kunnen worden voorgelegd, gereorganiseerd. De vraag in hoeverre rechters daadwerkelijk op legitieme wijze klimaatwetgeving kunnen vaststellen, werd door dat arrest echter niet beantwoord; het heeft in dat verband veeleer meer vragen opgeworpen. Zie bijvoorbeeld Kingston, S., „A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance”, Yearbook of International Environmental Law, deel 35, 2025, blz. 1.
105      Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, punt 59).
106      Zie arrest UPA (met name de punten 45 en 46).
107      Zie arrest Carvalho (punt 91).
108      Sommige verenigingen
kunnen worden geacht op te komen voor algemene belangen, namelijk belangen die door de gehele bevolking worden gedeeld. Ik aarzel echter om ongeacht
welke belangen als algemeen te bestempelen, aangezien sommige belangen die doorgaans als algemeen worden beschouwd, zoals een schoon milieu of het tegengaan
van de klimaatverandering, niet altijd door iedereen worden gedeeld, met name niet door bedrijven waarvan de zakelijke kansen door dergelijke doelstellingen mogelijk worden beperkt. Ik spreek daarom liever van collectieve belangen, ongeacht het aantal individuele justitiabelen dat deze belangen deelt.
109      In het arrest KlimaSeniorinnen heeft het EHRM bepaalde elementen uitgewerkt die bepalend zijn voor de vaststelling van
de procesbevoegdheid van verenigingen in die context.
Daarbij gaat het erom dat de vereniging: 1) rechtmatig is gevestigd in het betrokken rechtsgebied of daar bevoegd is om op te treden; 2) kan aantonen dat zij een specifiek doel nastreeft ter bescherming
van de mensenrechten van haar leden of andere in dat rechtsgebied geraakte personen, ongeacht of dit beperkt is tot dan wel
ook collectieve vorderingen omvat ter bescherming van die rechten tegen uit klimaatverandering voortvloeiende bedreigingen omvat, en 3) daadwerkelijk gekwalificeerd en representatief
is om op te treden namens leden of andere in dat rechtsgebied geraakte personen die worden geconfronteerd met
specifieke bedreigingen of nadelige gevolgen van klimaatverandering, zoals beschermd door het EVRM. Zie arrest KlimaSeniorinnen (§ 502). Zie voor een toepassing van deze criteria EHRM, 28 oktober 2025, Greenpeace Nordic e.a. tegen Noorwegen (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ 308‑312).
110      Zie bijvoorbeeld arresten van 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad (16/62 en 17/62, EU:C:1962:47, blz. 956); 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes e.a./Raad (19/62–22/62, EU:C:1962:48, blz. 998); 18 maart 1975, Union syndicale – Service public européen e.a./Raad (72/74, EU:C:1975:43, punt 17), en 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie (C‑321/95 P, EU:C:1998:153, punt 14).
111      Arresten van 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad (16/62 en 17/62, EU:C:1962:47, blz. 955), en 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes e.a./Raad (19/62–22/62, EU:C:1962:48, blz. 1000).
112      Arresten van 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad (16/62 en 17/62, EU:C:1962:47, blz. 960), en 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes e.a./Raad (19/62–22/62, EU:C:1962:48, blz. 1000).
113      Conclusie van advocaat-generaal Emiliou in de zaak Nicoventures Trading e.a./Commissie (C‑731/23 P, EU:C:2025:435, punt 120).
114      Zie punt 51 van de bestreden beschikking.
115      Zo heeft het Hof in de zaak Jégo-Quéré geoordeeld dat de uitlegging van individuele geraaktheid door het Gerecht een volledig andere strekking zou geven aan de in artikel 263, vierde alinea, VWEU (voorheen artikel 230 EG) gestelde voorwaarde. Zie arrest van 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punt 38).
116      Conclusie van advocaat-generaal Cosmas in de zaak Greenpeace Council e.a./Commissie (C‑321/95 P, EU:C:1997:421, punt 118).
117      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen andere personen dan de adressaten van een beslissing slechts stellen dat zij individueel worden geraakt, in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, indien deze beslissing, waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd, hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat. Zie arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17, blz. 107), dat herhaaldelijk is bevestigd, zoals laatstelijk in arrest van 18 december 2025, Nicoventures Trading e.a./Commissie (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, punt 57).
118      Zie in die zin arrest van 15 juli 2025, ECB en Commissie/Corneli (C‑777/22 P en C‑789/22 P, EU:C:2025:580, punten 75 en 76).
119      In de procedure bij het Gerecht heeft over de ontvankelijkheid van de beroepen een schriftelijke uitwisseling tussen partijen plaatsgevonden, die de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Raad, het antwoord van rekwiranten op die exceptie, schriftelijke vragen die het Gerecht op 16 juni 2023 aan rekwiranten heeft voorgelegd, memories in interventie van Polen, Hongarije en de Commissie en het antwoord van rekwiranten op die memories omvatte.
120      Zie voetnoot 117 van deze conclusie.
121      Zie in die zin bijvoorbeeld arrest van 18 december 2025, Nicoventures Trading e.a./Commissie (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, punten 59 en 60).
122      Zie in het bijzonder de punten 44‑48 en 53 van het verzoekschrift dat de AEAJ in eerste aanleg heeft ingediend, alsmede de antwoorden van rekwiranten op de derde en de vierde vraag van het Gerecht van 16 januari 2023.
123      Zie bijvoorbeeld arresten van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie (C‑313/90, EU:C:1993:111, punt 31), en 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 36 en 37); zie ook arrest van 7 mei 2009, NVV e.a./Commissie (T‑151/05, EU:T:2009:144, punten 45‑48).
124      Zie de punten 39‑42, 190 en 195 van deze conclusie.
125      Het Hof heeft bevestigd dat om het beginsel van bevoegdheidstoedeling te eerbiedigen, de conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat slechts kan worden opgelegd indien de mijlpaal voldoende rechtstreeks verband houdt met de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie. Zie arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 144 en 145), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punten 162 en 163).