61994CC0150_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze conclusie heeft betrekking op twee verknochte rechtstreekse beroepen van het Verenigd Koninkrijk respectievelijk het Koninkrijk Spanje tegen de Raad. In de eerste zaak (C-150/94) verzoekt het Verenigd Koninkrijk om nietigverklaring van een bepaling van verordening (EG) nr. 519/94 van de Raad van 7 maart 1994 betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit bepaalde derde landen en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 1765/82, (EEG) nr. 1766/82 en (EEG) nr. 3420/83.(1) In de tweede zaak (C-284/94) verzoekt het Koninkrijk Spanje om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1921/94 van de Raad van 25 juli 1994 tot wijziging van verordening (EG) nr. 519/94.(2)
2 Beide zaken hebben betrekking op de regeling voor de invoer van bepaalde soorten speelgoed van oorsprong uit de Volksrepubliek China. In de ene zaak staat de wettigheid centraal van de instelling van communautaire invoercontingenten, in de andere zaak wordt een besluit tot verhoging van de bestaande contingenten aangevochten.
Achtergrond van de geschillen
De regeling vóór verordening nr. 519/94
3 Vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 519/94 werd de invoer van producten van oorsprong uit landen met staatshandel geregeld door verschillende verordeningen van de Raad.
4 Verordening (EEG) nr. 1766/82 van de Raad van 30 juni 1982 inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit de Volksrepubliek China(3), was van toepassing op importen waarvoor geen kwantitatieve beperkingen golden, behoudens vrijwaringsmaatregelen.
5 Verordening (EEG) nr. 3420/83 van de Raad van 14 november 1983 betreffende de invoerregelingen voor de producten van oorsprong uit landen met staatshandel die op communautair niveau niet zijn geliberaliseerd(4), voorzag in kwantitatieve invoerbeperkingen voor tal van producten. Krachtens artikel 1, lid 1, ervan was deze verordening van toepassing op importen uit de in bijlage I bij deze verordening genoemde landen, waaronder de Volksrepubliek China. Ingevolge artikel 2, lid 1, was het in het vrije verkeer brengen van de in bijlage III opgenomen producten, waaronder het thans in geding zijnde speelgoed, dat destijds onder tariefpost 97.03 was ingedeeld, in één of meer van de in die bijlage genoemde lidstaten onderworpen aan kwantitatieve beperkingen. Vóór 1 december van elk jaar moest de Raad, overeenkomstig artikel 113 EEG-Verdrag, de invoercontingenten vaststellen die door de lidstaten voor het daaropvolgende jaar ten opzichte van de verschillende landen met staatshandel voor die producten werden geopend (artikel 3, lid 1, van de verordening). Bij gebreke van een dergelijk besluit werden de bestaande invoercontingenten voorlopig verlengd voor het daaropvolgende jaar (artikel 3, lid 2). In artikel 4 werden de voorwaarden omschreven waaronder de lidstaten in het kader van het beheer van de invoerregeling maatregelen konden vaststellen ter aanpassing of zelfs ter afschaffing van de kwantitatieve beperkingen. De artikelen 7 tot en met 10 bevatten de toepasselijke voorschriften ter wijziging van de overeenkomstig de verordening vastgestelde invoerregeling.
6 Op de datum van inwerkingtreding voorzag verordening nr. 3420/83, wat speelgoed betreft, in de opening van invoercontingenten door de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek en de Franse Republiek. Verordening (EEG) nr. 3784/85 van de Raad van 20 december 1985 tot wijziging, in verband met de toetreding van Spanje en Portugal, van de bijlagen I en III van verordening nr. 3420/83(5), voorzag tevens in het openen van contingenten voor speelgoed door het Koninkrijk Spanje met ingang van 1 januari 1986.
7 Verordening nr. 3420/83 is laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2456/92 van de Raad van 13 juli 1992 houdende vaststelling van de in 1992 door de lidstaten ten aanzien van de landen met staatshandel te openen invoercontingenten.(6) Voor speelgoed uit de Volksrepubliek China werden in bijlage VIII contingenten vastgesteld voor de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Spanje. Ingevolge artikel 5 van de verordening waren de bepalingen van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 3420/83 betreffende de eventuele automatische verlenging van de in het voorgaande jaar geldende contingenten, niet van toepassing voor 1993. In de vijfde overweging van de considerans werd deze afwijking gerechtvaardigd door de noodzaak om, met ingang van 1 januari 1993, de regeling tot behoud van enkel op landelijk niveau te openen invoercontingenten te vervangen door een communautair mechanisme dat van toepassing zou zijn op alle beperkingen die op 31 december 1992 nog bestonden.
8 Voor 1993 is er geen enkele nieuwe verordening inzake invoercontingenten vastgesteld.
9 Het aangekondigde communautaire mechanisme is echter niet met ingang van 1993 in werking getreden. In die omstandigheden heeft de Commissie op grond van de artikelen 7 tot en met 10 van verordening nr. 3420/83 inzake de wijziging van de invoerregeling, en meer in het bijzonder op grond van artikel 9, leden 1 en 3, sommige lidstaten toegestaan, in 1993 en in de eerste maanden van 1994 contingenten te openen. Van de in totaal 79 beschikkingen die er zijn gegeven, waren er zes waarbij het Koninkrijk Spanje werd gemachtigd contingenten te openen voor onder GS/GN-code 9503 vallend speelgoed. Geen enkele andere lidstaat heeft om vaststelling van contingenten voor die producten verzocht.
Het bij verordening nr. 519/94 ingestelde communautair mechanisme
10 Bij verordening nr. 519/94, die met ingang van 15 maart 1994 van toepassing is, zijn de verordeningen nrs. 1766/82 en 3420/83 ingetrokken.
11 Deze verordening is van toepassing op de invoer van producten van oorsprong uit de in bijlage I bedoelde derde landen, waaronder de Volksrepubliek China (artikel 1, lid 1).
12 De invoer van deze producten is vrij, behoudens eventuele vrijwaringsmaatregelen en de contingenten bedoeld in bijlage II van de verordening, welke bijlage uitsluitend betrekking heeft op producten van oorsprong uit China, waaronder het in geding zijnde speelgoed, dat thans onder de GS/GN-codes 9503 41(7), 9503 49(8) en 9503 90(9) valt (artikel 1, lid 2).
13 Voor dit speelgoed zijn jaarlijkse communautaire quota vastgesteld van respectievelijk 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU en 508 016 000 ECU. Voor de periode van 15 maart tot 31 december 1994 bedroegen deze contingenten dus respectievelijk 158 965 083 ECU, 66 382 042 ECU en 402 179 333 ECU.
De verhoging van een contingent bij verordening nr. 1921/94
14 Bij artikel 1 van verordening nr. 1921/94 is het voor de periode van 15 maart tot 31 december 1994 geopende contingent voor speelgoed van GS/GN-code 9503 41 verhoogd van 158 965 083 ECU tot 204 500 000 ECU.
15 In de derde considerans van de verordening wordt verklaard, dat het bij verordening nr. 519/94 vastgestelde contingent tot verstoringen in het handelsverkeer met de Volksrepubliek China had geleid, die zich deden gevoelen in de economische sectoren in de Gemeenschap, die zich met de invoer, de afzet en de verwerking van dat speelgoed bezighouden, waardoor economische problemen waren ontstaan.
16 Daarom, en zonder op een herziening van de situatie vooruit te lopen, achtte de Raad het wenselijk het betrokken contingent aan te passen door middel van een passende verhoging voor het jaar 1994 (vierde overweging van de considerans van de verordening).(10)
Conclusies van partijen
17 In zaak C-150/94 concludeert het Verenigd Koninkrijk tot:
- nietigverklaring overeenkomstig artikel 173 EG-Verdrag van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 519/94 van de Raad, voor zover het van toepassing is op speelgoed van de GS/GN-codes 9503 41, 9503 49 en 9503 90;
- veroordeling van de Raad in de kosten.
18 De Bondsrepubliek Duitsland intervenieert aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk.
19 De Raad concludeert tot:
- verwerping van het beroep;
- niet-ontvankelijkverklaring van het in de punten 16 tot en met 18 van de memorie in interventie voorgedragen nieuwe nietigheidsmiddel, ontleend aan schending, bij de motivering van de bestreden handeling, van artikel 3 B, derde alinea, van het Verdrag, en, subsidiair, tot ongegrondverklaring van dit nieuwe middel;
- verwijzing van het Verenigd Koninkrijk in de kosten.
20 Het Koninkrijk Spanje en de Commissie interveniëren aan de zijde van de Raad. Zij concluderen tot verwerping van het beroep. Het Koninkrijk Spanje verzoekt om veroordeling van het Verenigd Koninkrijk in de kosten.
21 In zaak C-284/94 concludeert het Koninkrijk Spanje tot:
- nietigverklaring overeenkomstig artikel 173 EG-Verdrag van verordening nr. 1921/94;
- veroordeling van de Raad in de kosten.
22 De Raad concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van verzoeker in de kosten.
23 De Commissie intervenieert aan de zijde van de Raad en verzoekt om veroordeling van het Koninkrijk Spanje in de kosten.
Bespreking van de tegen verordening nr. 519/94 aangevoerde middelen
24 Het Verenigd Koninkrijk voert vijf middelen aan, ontleend aan:
- schending van artikel 190 van het Verdrag;
- ontbrekende of kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten;
- het willekeurig karakter van de betrokken contingenten;
- schending van het evenredigheidsbeginsel;
- schending van het beginsel van gelijke behandeling.
25 Ik zal achtereenvolgens elk van deze middelen bespreken.
26 Mijns inziens hoeft het Hof niet de gegrondheid te onderzoeken van een zesde middel, ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel, dat de regering van het Verenigd Koninkrijk voor het eerst heeft voorgedragen in haar opmerkingen(11) betreffende de memories in interventie van de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Spanje. Dit middel, dat incidenteel is voorgedragen in het kader van het betoog inzake het hiervoor genoemde tweede middel van het verzoekschrift, is krachtens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk.
Schending van artikel 190 van het Verdrag
27 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat verordening nr. 519/94 niet of ontoereikend is gemotiveerd. De zesde considerans ervan zou volkomen ongeschikt zijn om de instelling van communautaire contingenten voor het betrokken speelgoed te motiveren, voor zover ter rechtvaardiging van dergelijke kwantitatieve beperkingen wordt verwezen naar "de gevoeligheid van bepaalde sectoren van de communautaire industrie".
28 Bij wijze van inleiding stelt de verzoekende lidstaat, dat de betrokken beperkingen van zodanige omvang zijn, dat zij "bijna het karakter van een straf hebben", zodat zij om een zeer nauwkeurig onderzoek vroegen.
29 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt voorts, dat de bestreden verordening haar grondslag vindt in de verdragsbepalingen inzake de handelspolitiek, waarvan het doel overeenkomstig artikel 110 van het Verdrag bestaat uit "de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren".
30 Volgens haar legt de vijfde overweging van de considerans het beginsel van liberalisatie van de invoer vast. Voor zover de contingenten een uitzondering op dit beginsel vormden, had de Raad zijn keuze specifiek moeten motiveren.
31 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk had de Raad moeten aangeven:
- waarom sommige sectoren van de communautaire industrie enkel gevoelig zouden zijn voor invoer van het betrokken speelgoed uit de Volksrepubliek China en niet uit een ander derde land;
- waarom het noodzakelijk was een beperkende maatregel van een lidstaat die slechts 2 % van de invoer van de betrokken producten uit de Volksrepubliek China betrof, te vervangen door een communautaire maatregel, terwijl die nationale beperking had kunnen worden ingetrokken of vervangen door een regionale vrijwaringsmaatregel, in welk type maatregel de verordening bovendien zelf voorzag;
- waarom het noodzakelijk was een beperkende maatregel met zeer geringe gevolgen op het niveau van de Gemeenschap te vervangen door een beperking die, wegens de spectaculaire verhoging waartoe zij leidde, een zeer grote invloed heeft.
32 De regering van het Verenigd Koninkrijk beroept zich met name op het arrest van het Hof van 12 juli 1979, Italië/Raad(12), waaruit de noodzaak zou voortvloeien van een specifieke motivering van alle mogelijke detailpunten van een krachtens een handeling van algemene strekking vastgestelde maatregel, voor zover die detailpunten niet tot de systematiek ervan behoren. Volgens haar vormen de contingenten een uitzondering die systematisch noch tot de bestreden verordening, noch tot verordening nr. 3420/83 behoort. Deze uitzondering is van volstrekt andere aard dan de enige nationale beperking die krachtens laatstgenoemde verordening is toegepast. Zij houdt een volkomen nieuwe beperking in, zodat de Raad had moeten uiteenzetten waarom een dergelijke afwijking van verordening nr. 3420/83 noodzakelijk was. In geval van grondige beleidswijzigingen is de motiveringsplicht van wezenlijk belang.
33 Ook al zouden de bestreden contingenten deel uitmaken van de nieuwe handelsregeling met de Volksrepubliek China, dan nog vormen zij een uitzondering op het aan die regeling ten grondslag liggende beginsel van liberalisatie van de invoer, aldus de regering van het Verenigd Koninkrijk.
34 Zij voegt hieraan toe, dat de verklaring die de Raad in de loop van deze procedure heeft gegeven en die gebaseerd is op de stijging van de invoer uit China, de ontoereikende motivering van de bestreden handeling niet kan goedmaken. Zij wijst er tevens op, dat de Raad in zijn verweerschrift poogt het niveau van de ingestelde contingenten te rechtvaardigen, ofschoon de verordening zelf op dit punt het stilzwijgen bewaart.
35 De Duitse regering sluit zich bij het betoog van de regering van het Verenigd Koninkrijk aan en stelt, dat de motivering ook aandacht had moeten besteden aan het evenredigheidsbeginsel, dat uitdrukkelijk is ingevoerd bij artikel 3 B, derde alinea, van het Verdrag en krachtens hetwelk met name rekening moet worden gehouden met de belangen van de lidstaten. Onder verwijzing naar artikel 37 van 's Hofs Statuut-EG betwist de Raad de ontvankelijkheid van dit argument, dat volgens hem een nieuw middel is.
36 Als inleiding van mijn analyse van het middel van het Verenigd Koninkrijk wil ik beklemtonen, dat de bespreking van de vraag of een handeling genoegzaam gemotiveerd is, losstaat van de beoordeling van de gegrondheid van die motivering.
37 Voorts zal ik verschillende aspecten in herinnering roepen.
38 Met de oplegging van een motiveringsplicht komt artikel 190 van het Verdrag niet alleen tegemoet aan een formeel vereiste, doch wil het partijen in staat stellen voor hun rechten op te komen, het Hof in staat stellen zijn toezicht uit te oefenen en de lidstaten en hun eventueel belanghebbende onderdanen in staat stellen na te gaan, hoe de instelling het Verdrag heeft toegepast.(13)
39 De omvang van de motiveringsplicht hangt echter af van de aard van de bestreden handeling. Wanneer het een handeling van algemene strekking betreft, zoals een verordening, kan worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen. Bijgevolg kan niet worden verlangd, dat de motivering de verschillende, soms zeer talrijke en ingewikkelde feiten vermeldt die tot vaststelling van de verordening hebben geleid, en zeker niet dat zij daar een min of meer volledige beoordeling van geeft.(14)
40 Een specifieke motivering van bepaalde onderdelen van een handeling van algemene strekking is niet noodzakelijk, wanneer deze onderdelen binnen de systematiek van het geheel vallen(15), of wanneer de verordening zelf binnen de systematiek van het geheel valt waarvan zij een onderdeel vormt.(16)
41 Bovendien is het niet noodzakelijk, dat alle gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de motivering niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst van de handeling, doch ook op de context waarin zij is verricht, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(17) Dit is het geval wanneer de lidstaten nauw betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de litigieuze handeling en dus de gronden kennen die aan die handeling ten grondslag liggen.(18)
42 In casu gaat het om de motivering van een verordening, een handeling van algemene strekking dus.
43 Ik ga niet in op de bewering, dat de contingenten "bijna het karakter van een straf" hebben. Zoals de Raad en de Commissie beklemtonen, heeft de gedachte aan "straf" volstrekt geen rol gespeeld bij de instelling van de beperkingen.
44 Verordening nr. 519/94 preciseert het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid:
- de met name bij de verordeningen nrs. 1766/82 en 3420/83 ingestelde gemeenschappelijke regeling voor de invoer staat uitzonderingen en afwijkingen toe op grond waarvan de lidstaten nationale maatregelen kunnen blijven toepassen bij de invoer van bepaalde producten uit bedoelde derde landen (eerste overweging van de considerans);
- ingevolge artikel 7 A van het Verdrag omvat de interne markt sedert 1 januari 1993 een ruimte zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd (tweede overweging van de considerans).
45 Uitgaande van deze constatering zet de communautaire wetgever zijn doelstellingen uiteen en de ter verwezenlijking daarvan gekozen middelen:
- voltooiing van de gemeenschappelijke handelspolitiek, voor wat betreft de regeling voor de invoer, als noodzakelijke aanvulling op de voltooiing van de interne markt, om ervoor te zorgen dat de integratie van de markten ten volle tot uiting komt in de regeling voor het handelsverkeer van de Gemeenschap met derde landen (derde overweging van de considerans);
- ter verwezenlijking van deze doelstellingen wil de wetgever een einde maken aan de uitzonderingen of afwijkingen op grond van nog bestaande nationale handelspolitieke maatregelen en in het bijzonder de kwantitatieve beperkingen die de lidstaten op grond van verordening nr. 3420/83 hebben gehandhaafd (vierde overweging van de considerans);
- de wetgever kondigt aan, dat de liberalisering van de invoer, dat wil zeggen de afwezigheid van kwantitatieve beperkingen, het uitgangspunt zal zijn van de communautaire regeling ter zake (vijfde overweging van de considerans);
- voor een beperkt aantal producten van oorsprong uit de Volksrepubliek China acht de wetgever het echter noodzakelijk, gezien de gevoeligheid van bepaalde sectoren van de communautaire industrie, kwantitatieve contingenten en toezichtmaatregelen op communautair vlak in te stellen, waarbij wordt voorzien in een procedure voor de herziening en verificatie van deze maatregelen, teneinde ze aan de ontwikkelingen aan te passen (zesde overweging van de considerans);
- wat andere producten betreft, voorziet de wetgever in de mogelijkheid van, in voorkomend geval regionale, toezicht- of vrijwaringsmaatregelen (achtste tot en met tiende overweging van de considerans).
46 Zoals de Commissie terecht betoogt(19), geeft de motivering van de handeling dus aan: 1) binnen welke context de contingenten zijn vastgesteld (voltooiing van de handelspolitiek, teneinde een goede werking van de interne markt en algemene liberalisatie van de handel mogelijk te maken); 2) op welke basis de aan de communautaire contingenten onderworpen sectoren zijn geselecteerd (beperkt aantal en gevoeligheid van de betrokken sector), en 3) de reden waarom de communautaire contingenten noodzakelijk waren ("integratie van de markten", dat wil zeggen het ontbreken van controles aan de binnengrenzen).
47 Een contingent is per definitie een beschermingsmaatregel tegen de invoer of, meer concreet, tegen de nadelige concurrentie waartoe die invoer kan leiden voor de betrokken marktdeelnemers in de Gemeenschap. De enkele instelling ervan duidt erop, dat het aan het contingent onderworpen product, indien het onbeperkt kon worden ingevoerd, volgens de wetgever een bedreiging zou vormen voor communautaire belangen. Wanneer de communautaire wetgever kortweg verwijst naar de "gevoeligheid van bepaalde sectoren van de communautaire industrie", zegt hij daarmee noodzakelijkerwijs, zij het impliciet, dat het product van het derde land een gunstige concurrentiepositie ten opzichte van het overeenkomstige communautaire product heeft, meestal wegens de concurrerende prijs, waardoor het de afzet en zelfs het voortbestaan van de communautaire producenten van soortgelijke producten zou kunnen bedreigen.
48 De Raad heeft in deze procedure betoogd, dat hij rekening heeft gehouden met de aanzienlijke stijging, gedurende de afgelopen jaren, van de invoer van het betrokken speelgoed uit de Volksrepubliek China. Dit motiveringsbestanddeel is niet terug te vinden in de overwegingen van de considerans van verordening nr. 519/94. Niettemin volgt uit het dossier, dat de lidstaten, en met name verzoekster, door hun nauwe betrokkenheid bij de totstandkoming van de verordening hiervan op de hoogte waren. In haar verzoekschrift(20) wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk erop, dat de Commissie, in het kader van de indiening in november 1992 van een voorstel voor een verordening, het aangekondigde communautaire stelsel had beschreven. Vervolgens voegt zij hieraan toe: "In het geval van het in geding zijnde speelgoed heeft de Commissie kwantitatieve beperkingen op communautair niveau voorgesteld. Zij heeft getracht haar voorstel te rechtvaardigen door de nadruk te leggen op het aanzienlijke aandeel van de invoer uit China op de communautaire markt, de aanmerkelijke stijging van de invoer uit China, alsook de bestaande nationale beperkingen."(21) Hieruit blijkt, dat de Commissie aan de Raad, maar ook aan de lidstaten kenbaar heeft gemaakt, dat de voorgenomen beperkingen met name zouden worden gebaseerd op de positie van de Chinese producten op de communautaire markt en op de aanzienlijke stijging van de ingevoerde hoeveelheden. Verzoekster was dus bekend met deze motieven toen zij zich in de eerste fase van de totstandkoming van de handeling verzette tegen de door de Commissie voorgestelde invoerbeperkingen.(22) Insgelijks bleef zij zich verzetten tegen de instelling van communautaire quota voor speelgoed, toen de debatten in januari 1994 werden hervat.(23)
49 Hieruit volgt, dat, anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, de Raad in zijn verweerschrift niet heeft gepoogd een ontoereikende motivering van de handeling goed te maken. Verzoekster kende de litigieuze motivering reeds ten tijde van de vaststelling van de bestreden handeling. Het beginsel dat het ontbreken van een toereikende motivering niet tijdens een gerechtelijke procedure kan worden geregulariseerd(24), is in casu dus niet van toepassing.
50 Tot slot blijkt, dat verordening nr. 519/94 zowel met betrekking tot de formulering ervan als met betrekking tot de context waarbinnen zij tot stand is gekomen, ruimschoots voldoet aan de in het arrest Beus (reeds aangehaald) bevestigde minimale motiveringsplicht.
51 Na tot deze slotsom te zijn gekomen, moet men zich de vraag stellen, of het volgens de hierboven in punt 40 aangehaalde rechtspraak in casu noodzakelijk was alle detailpunten van de handeling specifiek te motiveren. Met name moet worden beoordeeld, of de verordening alle redenen diende te vermelden die tot de keuze en de omvang van de bestreden contingenten hebben geleid.
52 Het antwoord hierop hangt ervan af, of de contingenten al dan niet stelselmatig tot eenzelfde geheel behoren.
53 Het fundamentele doel van de bestreden verordening bestaat uit de "voltooiing"(25) van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
54 Volgens artikel 113, lid 1, van het Verdrag is deze politiek gegrond op eenvormige beginselen met name wat betreft de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden, het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen, de uitvoerpolitiek, alsmede de handelspolitieke beschermingsmaatregelen.
55 Sinds het verstrijken van de overgangsperiode(26) behoort de gemeenschappelijke handelspolitiek tot de bevoegdheden van de Gemeenschap.
56 Vanaf dat moment waren nationale handelspolitieke maatregelen slechts toegestaan, voor zover de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging had verleend.(27)
57 De nationale kwantitatieve beperkingen die op grond van verordening nr. 3420/83 waren toegestaan, kwamen voort uit een regeling waaraan een dergelijk beginsel ten grondslag had gelegen. De invoering van de "interne markt" vereiste nu juist, dat er een einde werd gemaakt aan deze afwijkingen van een communautaire handelspolitiek. De afschaffing van controles aan de binnengrenzen leidde er namelijk toe, dat de toegestane nationale maatregelen elk nuttig effect verloren.
58 Zo rechtvaardigde het doel van de in het Verdrag bedoelde handelspolitiek, gecombineerd met de noodzaak van doeltreffende invoerbeperkingen, dat de beoordeling van de noodzakelijke maatregelen werd overgeheveld naar communautair vlak. Daartoe moest de beoordelingsbevoegdheid op instellingsniveau worden geconcentreerd en moesten de communautaire belangen vanuit de ruimere invalshoek van de gehele interne markt worden beoordeeld. Het feit dat er voordien reeds een of meer nationale beperkingen bestonden, was niet beslissend. Dit telde slechts mee als een van de vele andere factoren, waaronder in de eerste plaats de economische gegevens met betrekking tot de Gemeenschap in haar geheel, zoals bekend ten tijde van de beoordeling van de situatie.
59 Het stelsel van verordening nr. 519/94 brengt het vroegere stelsel dus op een ander niveau, maar wijzigt niet de aard ervan. Evenals voorheen vertoont het nog steeds de kenmerken van een handelspolitiek instrument. Het is niet het resultaat van een "grondige beleidswijziging"(28), doch van de uitvoering van een in het Verdrag omschreven gemeenschappelijke handelspolitiek.
60 Welnu, het kenmerkende van een beschermende maatregel is, grofweg gezegd, dat zij een omschrijving geeft van de producten die vrij mogen worden ingevoerd, en de producten die aan invoerbeperkingen zijn onderworpen, en dat zij de aard en de omvang van de ingestelde beperkingen bepaalt. De beperkingen maken deel uit van het geheel. Zij vormen slechts middelen om het gewenste beschermingsniveau te bereiken.
61 Zoals de nationale contingenten een element waren van het systematisch kader van het geheel waartoe zij behoorden, zo zijn ook de communautaire contingenten en andere invoerbeperkingen voortaan elementen van het stelsel van verordening nr. 519/94. Deze verordening past zelf weer volkomen in het geheel van de gemeenschappelijke handelspolitiek, die "alle maatregelen tot regeling van de economische betrekkingen met derde landen" omvat.(29)
62 Bijgevolg behoefde de communautaire wetgever niet specifiek te motiveren, waarom hij voor een invoerbeperking in plaats van voor liberalisatie van het betrokken speelgoed en voor een communautair contingent in plaats van voor een regionale toezicht- of beschermingsmaatregel koos; evenmin behoefde hij de omvang van de ingestelde contingenten te motiveren. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof kon niet worden geëist, dat de motivering van de handeling de verschillende, zeer talrijke en ingewikkelde feiten vermeldde die tot vaststelling van de verordening hadden geleid. Opgemerkt zij, dat het argument ontleend aan de "gevoeligheid van bepaalde sectoren van de communautaire industrie" in de zesde overweging van de considerans van de verordening zowel geldt voor de kwantitatieve contingenten, in totaal 15 voor 7 categorieën producten, als voor de toezichtmaatregelen voor de producten die onder 37 GS/GN-codes en 27 productcategorieën vallen. Denk eens in, hoeveel feiten en analyses een motivering die aan de wensen van de regering van het Verenigd Koninkrijk zou voldoen, had moeten bevatten! Voorts dient men terdege te beseffen, dat de wetgever, van de duizenden nationale beperkingen die in het kader van de totstandkoming van de bestreden verordening opnieuw zijn onderzocht, op communautair vlak zeer wel enkele honderden in plaats van enkele tientallen beperkingen had kunnen handhaven. Kan men zich ook maar een moment voorstellen, dat de verordening gedetailleerde cijfers en economische analyses had moeten bevatten om alle gemaakte keuzes te motiveren?
63 Tegen deze conclusie kan het Verenigd Koninkrijk niet inbrengen, dat een contingent, als uitzondering op het beginsel van de liberalisatie van de invoer zoals voortvloeiend uit artikel 110 van het Verdrag en uit de bestreden verordening zelf, strikt moet worden uitgelegd en dus een specifieke motivering behoeft.
64 Weliswaar kent het positieve recht inderdaad het beginsel dat een uitzondering op een regel eng moet worden uitgelegd, maar ik kan mij niet vinden in de conclusie die het Verenigd Koninkrijk hieraan verbindt.
65 Het beginsel van strikte uitlegging dient namelijk om de grenzen van een uitzondering inhoudelijk af te bakenen(30) en niet om de omvang van de motivering ervan te bepalen. De omvang van de motivering wordt uitsluitend bepaald aan de hand van de hierboven genoemde rechtspraak van het Hof betreffende het begrip "systematisch kader". Zoals wij zagen, kan een dergelijk kader heel goed een instrument omvatten dat functioneert in de constellatie "regel-uitzondering".
66 Op deze constellatie kan dus geen beroep worden gedaan tot staving van het middel ontleend aan artikel 190 van het Verdrag.
67 Uit het voorgaande volgt, dat het aan artikel 190 van het Verdrag ontleende middel van het Verenigd Koninkrijk ongegrond is.
68 En wat te zeggen van een specifieke motiveringsplicht met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel, die volgens de Duitse regering zou bestaan sinds dit beginsel bij het Verdrag betreffende de Europese Unie is opgenomen in artikel 3 B, derde alinea, van het Verdrag?
69 Komt de stelling van interveniënte neer op een nieuw middel, dat ingevolge artikel 37, derde alinea, van 's Hofs Statuut niet-ontvankelijk is?
70 Mijns inziens is dit geen zelfstandig en dus geen nieuw middel. De stelling van de Duitse regering ziet op de inhoud van de uit artikel 190 van het Verdrag voortvloeiende motiveringsplicht. Interveniënte baseert zich enkel op de toevoeging, aan de letter van het Verdrag, van het door het Hof geformuleerde evenredigheidsbeginsel om haar stelling te staven, dat dit beginsel deel is gaan uitmaken van de verplichting tot motivering van communautaire handelingen.
71 Is dit argument gegrond?
72 Mijns inziens dient deze vraag ontkennend te worden beantwoord. In de rechtspraak van het Hof is nimmer een specifieke motiveringsplicht met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel vastgelegd. Dit beginsel speelt een rol bij het toezicht op de uitoefening van de beoordelingsvrijheid van de instelling die een communautaire handeling verricht. Bij ontstentenis van een uitdrukkelijke verdragsbepaling kan de toevoeging van een nieuw artikel 3 B aan het Verdrag niet tot gevolg hebben gehad, dat de verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel een dwingend onderdeel is geworden van de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag.
73 Het aan artikel 190 van het Verdrag ontleende middel, zoals uiteengezet door verzoekster en de Duitse regering, moet bijgevolg worden afgewezen.
Ontbreken van beoordeling dan wel kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten
74 In een onderdeel van haar verzoekschrift dat aan alle vijf nietigheidsmiddelen gezamenlijk is gewijd, stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk, op grond van zowel het doel van liberalisatie van het handelsverkeer van artikel 110 van het Verdrag als het bij verordening nr. 519/94 vastgestelde doel van liberalisatie van de invoer, dat de bestreden contingenten, als uitzonderingen op het liberalisatiebeginsel, hun volledige rechtvaardiging in het gemeenschapsrecht moeten vinden. Zij herinnert eraan, dat een uitzondering op een algemene regel restrictief moet worden uitgelegd.
75 Zij betoogt voorts, dat ten tijde van de vaststelling van de bestreden verordening de enige nationale beperking voor het betrokken speelgoed bestond in het door het Koninkrijk Spanje voor rechtstreekse importen uit de Volksrepubliek China geopende contingent. De overgang van die situatie naar de uit de verordening voortvloeiende nieuwe situatie behelst volgens haar een fundamentele wijziging van het standpunt van de Raad. Waar deze aanvankelijk een handelsbeperking in een lidstaat had toegestaan, is nu een beperking voor alle lidstaten ingevoerd.
76 Volgens verzoekster is de Raad aldus opgetreden zonder over enige informatie, verslag of enquête te beschikken die deze keuze na een beoordeling van de relevante feiten kon rechtvaardigen.
77 Bij een dergelijke beoordeling had met name rekening moeten worden gehouden met de volgende elementen:
- de positie en de stand van de speelgoedindustrie in Spanje;
- de argumenten voor en tegen de uitbreiding van de bescherming van de Spaanse speelgoedindustrie, afgezet tegen een oplossing waarbij de bestaande beperkingen worden gehandhaafd door middel van een regionale vrijwaringsmaatregel;
- de positie van de speelgoedindustrie in de andere lidstaten;
- het evenwicht tussen de belangen van het deel van de communautaire speelgoedindustrie dat bescherming zocht, en het deel - de meerderheid - dat zich daartegen verzette;
- de gevolgen van de voorgestelde maatregelen en,
- meer in het algemeen, de afweging van het belang van de Gemeenschap bij vrijhandel en protectionisme.
78 Aangezien de Raad zich over geen van deze elementen heeft uitgesproken, meent de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat verordening nr. 519/94 moet worden nietig verklaard wegens het ontbreken van een beoordeling van de feiten. Indien een kennelijke beoordelingsfout de nietigverklaring van een handeling wettigt, geldt dit volgens haar te meer voor het ontbreken van een beoordeling.
79 Subsidiair beroept de regering van het Verenigd Koninkrijk zich op een kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten.
80 In haar memorie van repliek stelt zij, dat de Raad als enige reden de snelle stijging van de invoer van het betrokken speelgoed sinds 1990 heeft genoemd.
81 Volgens verzoekster is dit geen toereikende motivering.
82 Zij acht de beoordeling van de wetgever niet ter zake, omdat:
- er geen enkel onderzoek zou zijn verricht naar de gevolgen van de stijging van de invoer voor de communautaire industrie;
- geen onderzoek zou zijn gedaan naar de omvang, de structuur, de productie, de productiecapaciteit en de rentabiliteit van de communautaire speelgoedindustrie, noch naar de communautaire speelgoedmarkt zelf (stagnatie, groei of inkrimping).
83 Behalve de stijging van de Chinese uitvoer zou de Raad niets hebben aangevoerd om aannemelijk te maken, dat de communautaire industrie behoefte aan bescherming had.
84 In haar opmerkingen over de memories in interventie van de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Spanje wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot het beginsel van restrictieve uitlegging van uitzonderingen, op een analogie met de interne handelsregeling van de Gemeenschap, waarvan het basisbeginsel uit het vrije verkeer van goederen bestaat (artikelen 12 e.v. en artikelen 30 e.v. van het Verdrag). Op dat gebied zou de uit artikel 36 van het Verdrag en uit het begrip "dwingende eisen" voortvloeiende uitzondering een afwijking van een fundamenteel beginsel zijn en strikt moeten worden uitgelegd.
85 Hoe dan ook had de Raad, om een nieuwe beperking voor andere lidstaten dan het Koninkrijk Spanje in te voeren op een moment waarop de handel in het betrokken speelgoed de facto was geliberaliseerd, dezelfde (of een overeenkomstige) procedure moeten volgen als die waarin verordening nr. 519/94 voor de instelling van vrijwaringsmaatregelen voorziet.
86 De Duitse regering meent, dat de Raad een beoordelingsfout heeft gemaakt door geen rekening te houden met artikel 110 van het Verdrag toen hij bestaande beperkingen handhaafde en nieuwe beperkingen invoerde, met miskenning van het algemene doel van deze bepaling van primair recht.
87 Als reactie op interveniëntes betoog brengt de Raad naar voren, dat interveniënte geen enkel bewijs van een dergelijk verzuim heeft geleverd en dat verzoekster zich hierop niet heeft beroepen. Bijgevolg concludeert de Raad tot verwerping van de grief. In elk geval betoogt hij, dat artikel 110 van het Verdrag niet aldus kan worden uitgelegd, dat het de Raad belet de bestreden contingenten in het kader van artikel 113 van het Verdrag vast te stellen.
88 Evenals bij het vorige middel zal ik eerst een uiteenzetting geven van het positieve recht inzake de uitoefening door de Raad of de Commissie van zijn of haar beoordelingsvrijheid, alvorens de daaruit voortvloeiende beginselen toe te passen op de omstandigheden van het onderhavige geval.
89 Op terreinen die een beoordeling van ingewikkelde economische situaties vergen, beschikt de bevoegde instelling over een ruime beoordelingsmarge. Bij het toezicht op de wettigheid van de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid dient de rechterlijke toetsing zich te beperken tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijke vergissing of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de instelling de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet kennelijk heeft overschreden.(31)
90 Meer specifiek kan, wanneer de communautaire wetgever met het oog op de vaststelling van een verordening de toekomstige gevolgen van die verordening moet beoordelen en deze gevolgen niet met zekerheid voorzienbaar zijn, zijn beoordeling slechts worden afgekeurd, wanneer zij kennelijk onjuist lijkt in het licht van de gegevens waarover hij ten tijde van de vaststelling van de verordening beschikte.(32)
91 De discretionaire bevoegdheid waarover de instelling bij de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie beschikt, geldt niet uitsluitend de aard en draagwijdte der vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der gegevens die eraan ten grondslag worden gelegd, en wel in die zin, dat de instelling in voorkomend geval ook van algemene vaststellingen mag uitgaan.(33)
92 De bewijslast van de beoordelingsfout, misbruik van bevoegdheid of overschrijding van de grenzen van de beoordelingsvrijheid rust op de partij die zich op de nietigheid van de handeling beroept.(34)
93 In casu wordt een handeling betwist die onder de in artikel 113 van het Verdrag bedoelde gemeenschappelijke handelspolitiek valt. Inderdaad impliceert dit terrein, evenals het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het mededingingsbeleid, de beoordeling van ingewikkelde economische situaties. Bijgevolg beschikken de bevoegde instellingen dienaangaande over een ruime beoordelingsmarge.
94 Onder verwijzing naar de in die zin luidende stelling van de regering van het Verenigd Koninkrijk, erken ik, a fortiori redenerend, dat het ontbreken van een beoordeling der feiten, evenals een kennelijk verkeerde beoordeling daarvan, de nietigverklaring van een handeling rechtvaardigt.
95 Kan in casu worden geoordeeld, dat de Raad heeft verzuimd de feiten te beoordelen?
96 Zoals verzoekster zelf toegeeft, hebben de Commissie en vervolgens de Raad op communautair vlak rekening gehouden met "het aanzienlijke aandeel van de invoer uit China op de communautaire markt [en] de aanmerkelijke stijging van de invoer uit China".(35)
97 Uit een studie van het Nederlands Economisch Instituut (hierna: "studie" of "NEI-studie")(36), die de Raad ter terechtzitting heeft overgelegd en die niet door het Verenigd Koninkrijk wordt bestreden, blijkt, dat het aandeel van extracommunautaire importen op de communautaire speelgoedmarkt tussen 1982 en 1991 voortdurend is gestegen.
98 De hierna volgende tabel, die is opgesteld op basis van de cijfermatige gegevens (in miljoenen ecu's) van de tabellen 1 en 3 van de studie(37), geeft deze ontwikkeling weer door per jaar de verhouding extracommunautaire invoer/communautaire consumptie te vermelden (hierna: "EI/CC" in de tabel):
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
99 Alleen al in de periode 1988-1991 is het aandeel van de extracommunautaire invoer op de gemeenschapsmarkt gestegen van 29,7 % naar 38,2 %, een stijging dus van 28,6 %.(38)
100 Uit tabel 2 van de NEI-studie(39) blijkt, dat in de loop van de periode 1985-1991 de gemiddelde jaarlijkse groei 10,2 % bedroeg, terwijl de jaarlijkse groei van de extracommunautaire importen op 18,8 % neerkwam. Dit bevestigt de toename van de penetratiegraad ervan op de gemeenschapsmarkt.
101 In zijn verweerschrift(40) schetst de Raad ten aanzien van elk van de drie categorieën speelgoed de ontwikkeling van de invoer uit China tussen 1988 en 1993.
102 Op basis van deze cijfers(41) tonen de hierna volgende tabellen per product en per jaar het groeipercentage van de invoer ten opzichte van het voorgaande jaar, alsmede het percentage van de totale invoer:
Opgevuld speelgoed, zijnde nabootsingen van dieren of van niet-menselijke wezens (GS/GN-code 9503 41)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Ander speelgoed, zijnde nabootsingen van dieren of van niet-menselijke wezens (GS/GN-code 9503 49)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Ander speelgoed (GS/GN-code 9503 90)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
103 Tussen 1990 en 1993 is de invoer uit China dus voor elk van de drie categorieën speelgoed gestegen met respectievelijk 145,88 %, 213,39 % en 79,94 %. In diezelfde periode is de invoer uit China het overgrote deel van de totale invoer (respectievelijk 68 %, 81 % en 66 %) gaan uitmaken.
104 Plaatsen we deze laatste gegevens nu tegenover die van de tabel in punt 98 supra(42), dan blijkt, dat de invoer van het in geding zijnde speelgoed uit de Volksrepubliek China aanzienlijk is gestegen en wel in die mate, dat zij 2/3, ja zelfs 4/5 van de totale invoer is gaan uitmaken, ofwel het overgrote deel van het aandeel van extracommunautaire importen op de gemeenschapsmarkt. Tevens blijkt, dat deze stijging zich heeft vertaald in een groter marktaandeel ten koste van zowel de andere extracommunautaire importen als van de gemeenschapsmarkt in eigenlijke zin.
105 Hieraan kunnen nog de alom bekende economische parameters worden toegevoegd, zoals de omvang van de Chinese productiecapaciteit en de uiterst concurrerende prijzen van dit land ten gevolge van de lage lonen, een voordeel dat uiteraard beslissend blijkt in een sector waar de assemblagewerkzaamheden talrijk en moeilijk te automatiseren zijn.(43)
106 Hieruit kan worden afgeleid, dat de invoer uit China, ongeacht of zij ten koste van de communautaire productie dan wel (ook) van andere, extracommunautaire producten is gegaan, in het algemeen een grote druk uitoefent op de prijzen van de gemeenschapsmarkt.
107 In deze omstandigheden heeft de Raad, met inachtneming van het aandeel van de Chinese uitvoer op de gemeenschapsmarkt en van de invloed daarop van een zeer omvangrijke stijging van de invoer in de jaren voorafgaand aan de bestreden handeling, de feiten beoordeeld, deels op basis van algemene vaststellingen.
108 In tegenstelling tot wat het Verenigd Koninkrijk stelt, is in het kader van deze beoordeling niet alleen rekening gehouden met de Spaanse markt, doch met de belangen van de gemeenschapsmarkt in zijn geheel.
109 De grief ontleend aan het ontbreken van een feitelijke beoordeling moet dus worden afgewezen.
110 Heeft de Raad de feiten dan kennelijk verkeerd beoordeeld?
111 En zou deze vergissing dan in de eerste plaats terug te voeren zijn op de omstandigheid dat de Raad geen rekening heeft gehouden met artikel 110 van het Verdrag, met miskenning van het in deze bepaling geformuleerde algemene doel van liberalisatie van het handelsverkeer?
112 De stelling van de Raad dat dit argument moet worden verworpen, omdat het door de interveniërende Duitse regering is aangevoerd zonder dat verzoekster het eerder had voorgedragen, kan niet worden aanvaard. In haar overwegingen betreffende alle middelen gezamenlijk heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk zich uitdrukkelijk op het doel van artikel 110 van het Verdrag beroepen. Zij heeft zelfs een analogie met de bepalingen van de artikelen 12 en volgende en 30 en volgende van het Verdrag voorgesteld om in casu de toepassing te bewerkstelligen van het beginsel van restrictieve uitlegging van uitzonderingen.
113 Konden dit beginsel en artikel 110 van het Verdrag de mogelijkheid voor de wetgever ten gronde beperken om communautaire beschermingsmaatregelen vast te stellen?
114 Volgens mij niet.
115 Artikel 110, eerste alinea, geeft slechts een intentie zonder tijdslimiet weer, een doel waarnaar de ondertekenaars van het Verdrag verklaren te willen streven: "De lidstaten beogen een bijdrage, in overeenstemming met het gemeenschappelijk belang, te leveren tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren."(44)
116 In de arresten van 5 mei 1981, Dürbeck(45), en 15 juli 1982, Edeka Zentrale(46), is uitgemaakt, dat dit artikel "niet in die zin [is] te verstaan dat het aan de Gemeenschap (...) verboden zou zijn maatregelen te treffen welke het handelsverkeer met derde landen kunnen raken". In deze zaken ging het om maatregelen die geboden waren omdat de markt van de Gemeenschap het risico van een ernstige verstoring liep, waardoor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kon komen, terwijl die maatregelen een rechtvaardiging vonden in de bepalingen van het gemeenschapsrecht.
117 Ik meen evenwel, dat dermate beperkte gevallen niet de enige context vormen waarbinnen beschermingsmaatregelen kunnen worden getroffen. Behoudens internationale verdragen(47) en onverminderd in het bijzonder kennelijke vergissingen, acht ik de Gemeenschap vrij te beoordelen, tot welke handelspolitieke beschermingsmaatregelen op de eigen interne markt de situatie van de internationale concurrentie noopt. In voorkomend geval valt deze beoordeling zelfs onder de gemeenschappelijke handelspolitiek van artikel 113 van het Verdrag.
118 De door de regering van het Verenigd Koninkrijk voorgestelde analogie met de artikelen 12 en volgende en 30 en volgende van het Verdrag is niet relevant. In de eerste plaats, omdat de artikelen 12 en 30, anders dan artikel 110, strenge verplichtingen in het leven roepen die de verdragsluitende staten jegens elkaar zijn aangegaan. In de tweede plaats, omdat de instelling van communautaire vrijwaringsmaatregelen bij verordening nr. 519/94 precies om deze reden niet de toepassing is van een uitzondering op een dwingende regel, zoals het geval zou zijn ten aanzien van een uitvoeringsbepaling van artikel 36 van het Verdrag, doch de vestiging van een uitzondering op een beginsel dat los van enige echte verplichting is gecreëerd, een beginsel waarvan de strekking vrijelijk door de wetgever kon worden bepaald, tegelijk met de uitzonderingen daarop.
119 Ook al kan het beginsel van een restrictieve uitlegging van uitzonderingen, voor zover toegepast op een afwijking van een dwingende verdragsregel, beletten dat uitvoeringshandelingen worden vastgesteld die buiten het kader van een restrictieve uitlegging vallen, dit neemt niet weg, dat het in de overige gevallen geen effect sorteert. Wanneer de bevoegdheid van de wetgever niet door een dwingend voorschrift wordt beperkt, kan het beginsel van restrictieve uitlegging slechts in een volgend stadium worden ingeroepen, namelijk in het kader van de toepassing van de handeling die de wetgever zal vaststellen indien hij, zoals in casu, besluit aan dit onderwerp een regel met uitzonderingen te wijden. Afgezien daarvan kan deze regel slechts worden ingeroepen totdat de wetgever, bij ontstentenis van enige uit het Verdrag voortvloeiende belemmering, de reikwijdte ervan wijzigt door de uitzonderingen erop te verruimen.
120 Indien artikel 110 van het Verdrag op zich niet in de weg stond aan verordening nr. 519/94, vloeit de kennelijke beoordelingsfout dan voort uit de omzetting, zonder objectieve rechtvaardiging, van een nationale beperkende maatregel in een beperking die voor de gehele Gemeenschap geldt?
121 Het Verenigd Koninkrijk gaat van de veronderstelling uit, dat slechts in één lidstaat nog nationale beperkingen golden, namelijk het Koninkrijk Spanje.
122 Deze stelling verdient allereerst relativering in het licht van de bijzondere context van de vaststelling van de verordening.
123 Ik heb er reeds op gewezen, dat het communautair mechanisme dat uiteindelijk bij deze verordening is ingesteld, op 1 januari 1993 in werking had moeten treden, zoals was voorzien in verordening nr. 2456/92.
124 Bij laatstgenoemde verordening waren, in bijlage VIII, contingenten voor 1992 voor de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Spanje vastgesteld.
125 Aan de vooravond van 1 januari 1993 golden er dus contingenten in twee lidstaten, waaronder de Bondsrepubliek Duitsland, welk land volgens verzoekster de eerste speelgoedproducent van de Gemeenschap is.(48) Dat de contingenten vanaf 1 januari 1993 niet meer in Duitsland zijn toegepast, was dus in de eerste plaats het gevolg van de toepassing van verordening nr. 2456/92, die de automatische verlenging van de contingenten van het voorgaande jaar had afgeschaft.
126 In de tweede plaats en vóór alles kan het Verenigd Koninkrijk niet overtuigend stellen, dat de wetgever geen communautair contingent kon instellen omdat bijna alle lidstaten de invoer van het betrokken speelgoed hadden geliberaliseerd.
127 Deze redenering lijkt de aard en strekking te miskennen van de bevoegdheid die aanvankelijk door de lidstaten werd uitgeoefend en thans door een instelling in het kader van een gemeenschappelijk beleid. Ook de feiten van dit geding en met name de wijziging daarvan worden aldus miskend.
128 Wanneer een instelling, hetzij de Raad dan wel de Commissie, de haar door het Verdrag toegekende bevoegdheden in de plaats van de lidstaten uitoefent, is de wilsuiting niet het rechtstreekse gevolg van de beoordelingen die de lidstaten met inachtneming van louter hun nationale belangen hebben kunnen maken vóór de inwerkingtreding of de voltooiing van een gemeenschappelijk beleid. De gemaakte keuzes zijn in de eerste plaats het gevolg van een nieuwe invalshoek van waaruit de gerezen problematiek wordt benaderd, namelijk die van het algemeen belang van de Gemeenschap, wat iets anders is dan de som van de individuele belangen van de lidstaten. De problematiek zelf wordt geanalyseerd in het licht van de materie waarvan zij deel uitmaakt. In voorkomend geval, en onverminderd een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid, kan zij worden geïntegreerd in een compromisoplossing die door het algemeen belang wordt gedicteerd.
129 Als het betoog van het Verenigd Koninkrijk correct was, zou dan niet moeten worden erkend, dat het geschil nimmer zou zijn gerezen om de eenvoudige reden dat de door artikel 113, lid 4, van het Verdrag voorgeschreven gekwalificeerde meerderheid dan nimmer zou zijn bereikt? Toch hebben behalve het Verenigd Koninkrijk alle lidstaten, met inbegrip van de Bondsrepubliek Duitsland dat aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk is geïntervenieerd, vóór vaststelling van de verordening gestemd.
130 De autonome politieke wil van de instelling komt met name tot uiting in het kader van de ruime beoordelingsmarge die zij aan het Verdrag ontleent op gebieden waar zich ingewikkelde economische situaties voordoen.
131 Wat handelspolitieke beschermingsmaatregelen betreft, dient men zich te realiseren dat, in absolute zin, twee verschillende met beslissingsbevoegdheid beklede autoriteiten in eenzelfde economische situatie zeer wel verschillend kunnen oordelen over het geschikte moment om dergelijke maatregelen te treffen, en over de wenselijke kracht daarvan. Het verschil in benadering zou volstrekt logisch terug te voeren zijn tot de beoordelingsvrijheid van de met de bevoegdheid beklede autoriteit. Zo ook kan een communautaire instelling, geconfronteerd met eenzelfde feitelijke situatie, anders over de noodzakelijke stappen oordelen dan de lidstaten tevoren hadden kunnen doen. Het is mogelijk, dat de lidstaten een hogere drempel voor interventie hanteerden, dus dat zij interventie eerst bij een grotere bedreiging gerechtvaardigd achtten. Het kan ook zijn, dat zij zich minder bewust waren van het algemene risico. In beide gevallen zouden zij geneigd zijn geweest, het treffen van maatregelen uit te stellen.
132 Verzoekers redenering gaat bovendien voorbij aan de feiten van het geding.
133 Zij berust op het verkeerde uitgangspunt, dat de economische situatie in elk geval sinds de jaren 1990 en 1991 ongewijzigd was gebleven, welke jaren als referentiejaar hadden kunnen dienen bij het bepalen van de laatste nationale beperkingen voor het jaar 1992, zoals vastgesteld bij verordening nr. 2456/92.
134 De hierboven in punt 102 vermelde cijfers tonen evenwel aan, dat de invoer uit de Volksrepubliek China onverbiddelijk is blijven stijgen.
135 Gelet op een dergelijke ontwikkeling van een situatie die op zich reeds een risico vormde, acht ik het dan ook volstrekt ongegrond te stellen, dat de instelling van communautaire contingenten die de gemeenschapsmarkt in zijn geheel konden beschermen, het resultaat was van een kennelijke beoordelingsfout.
136 Zoals Émile de Girardin reeds zei: "Gouverner, c'est prévoir."
137 Wanneer de invoer van producten tegen uitermate concurrerende prijzen stijgt tot 2/3, ja zelfs tot 4/5 van de totale invoer, kan men niet anders verwachten dan dat deze invoer niet alleen tot uiting zal komen in een verlies van marktaandelen van andere communautaire importen en/of producten, doch dat zij tevens een grote concurrentiedruk zal uitoefenen op het prijsniveau op de interne markt en dat zij de communautaire industrie dus kan schaden.
138 Van de Raad kan niet worden verlangd, dat hij op zijn minst, behalve een gevaar van verstoring of een beginnende verstoring, ook aantoont dat de schade voor een groot deel reeds is ontstaan.
139 Een dergelijk vereiste zou de definitie van politiek, als de kunst van het vooruitzien, geweld aandoen. Men zou zelfs een groot risico lopen, dat de bevoegde autoriteit te lang met een oplossing wacht, zodat de zaak vervolgens vaak niet meer te redden blijkt.
140 Tot slot dient ervoor te worden gewaakt dat, onder het mom van een benadering waarbij een bepaalde bewijslogica te ver wordt doorgevoerd, de bewijslast van kennelijke beoordelingsfouten heimelijk wordt omgekeerd.
141 Zou dat wellicht niet het resultaat zijn van de herhaalde verzoeken van het Verenigd Koninkrijk, dat de Raad alle stappen van zijn redenering en vooral alle omstandigheden waaruit blijkt dat iets realiteit is geworden in plaats van dat er een bepaald risico is gelopen, in detail motiveert?
142 Naar mijn mening moet de communautaire wetgever op gebieden waar een ruime beoordelingsvrijheid wordt uitgeoefend, ongeacht de verplichting om een besluit van algemene strekking summier te motiveren, in staat zijn een inhoudelijke uiteenzetting te geven van de beslissende elementen, feitelijk en rechtens, en van de aan de bestreden handeling ten grondslag liggende redenering.
143 Het is vervolgens aan de verzoekende partij om aan te tonen, dat er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid.
144 De conclusie dringt zich op, dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast.
145 Los van haar verzoeken om motivering heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk geen enkel bewijs geleverd dat de Raad in het kader van de beoordeling van de noodzaak van communautaire contingenten, waarvan de gevolgen niet met zekerheid konden worden voorzien, een kennelijke beoordelingsfout zou hebben gemaakt in het licht van de gegevens waarover hij ten tijde van de vaststelling van de verordening beschikte. Met name voegt zij geen enkel document aan het dossier toe waaruit blijkt, dat de vastgestelde beschermingsmaatregel qua uitgangspunt waarlijk schadelijk was voor de communautaire industrie die zij geacht werd te beschermen.
146 Wat dit betreft, komt geen bewijskracht toe aan de overzichten die zij in haar verzoekschrift aanhaalt(49) tot staving van haar stelling, dat de communautaire beperkingen economisch niet gerechtvaardigd zouden zijn. Deze in 1989 opgestelde overzichten berusten op gegevens die op zijn laatst betrekking hebben op het jaar 1988, een periode dus waarin de invoer uit China 38 % van de totale invoer uitmaakte bij de eerste twee categorieën speelgoed en 33 % bij de derde categorie.
147 Opmerking verdient, dat de Raad van zijn kant een economische studie heeft overgelegd die de ontwikkeling in 1993 weergeeft van de communautaire speelgoedindustrie en de invoer, welke ontwikkeling hij bij zijn beoordeling heeft betrokken.
148 De stelling van het Verenigd Koninkrijk ten slotte, dat de Raad voor het betrokken speelgoed dezelfde (of een overeenkomstige) procedure had moeten volgen als die van verordening nr. 519/94, houdt verband met het vijfde middel, ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling. Deze stelling doelt namelijk stilzwijgend op het bestaan van discriminatie tussen enerzijds de marktdeelnemers die betrokken zijn bij speelgoed dat rechtstreeks onder de contingenteringsregeling van de verordening valt, en anderzijds de marktdeelnemers die betrokken zijn bij andere geliberaliseerde producten die krachtens dezelfde verordening later weer aan beperkingen zouden worden onderworpen.
149 Deze stelling kan dus niet in het kader van het onderhavige middel worden onderzocht.
Het willekeurige karakter van de contingenten
150 De regering van het Verenigd Koninkrijk verwijt de Raad willekeurig handelen, omdat hij de feiten niet dan wel onjuist heeft beoordeeld. Tot staving van dit nietigheidsmiddel voert zij aan, dat in geen enkele bepaling van de bestreden verordening wordt uiteengezet, waarom een nationale beschermende maatregel met zeer geringe gevolgen is vervangen door een communautaire maatregel met aanzienlijke gevolgen. Voorts zou dit middel worden geschraagd door het feit dat de Raad slechts rekening zou hebben genomen met de stijging van de invoer uit de Volksrepubliek China.
151 Mijns inziens volgt reeds uit de formulering van dit middel, dat het samenvalt met de eerste twee nietigheidsmiddelen, die hierboven reeds besproken zijn. Het zou eveneens verband kunnen houden met het middel ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, dat hierna aan de orde komt.
152 Het derde middel behoeft dus geen afzonderlijke bespreking.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
153 Dit middel bestaat uit drie onderdelen.
154 Volgens het eerste onderdeel is de instelling door de Raad van de communautaire contingenten geen evenredige maatregel in verhouding tot het nagestreefde doel, dat enkel uit de bescherming van de Spaanse speelgoedindustrie zou bestaan. In verhouding tot dit doel zou de vastgestelde maatregel niet het minst bezwarend zijn. Een regionale vrijwaringsmaatregel zou hebben volstaan.
155 Zoals we echter hebben gezien, heeft de communautaire wetgever in werkelijkheid de behoefte aan bescherming tegen de invoer uit de Volksrepubliek China wegens de algehele ontwikkeling van die invoer niet slechts onderzocht op het niveau van de Spaanse markt, doch op het niveau van de gemeenschapsmarkt in zijn geheel.
156 Het eerste onderdeel van het middel moet dus worden afgewezen.
157 In het kader van het tweede onderdeel van het middel betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat de wetgever het beschermingsniveau aanzienlijk heeft uitgebreid door het handelsverkeer op communautair vlak met ongeveer 50 % te verminderen. Een eenvoudige communautaire toezichtmaatregel zou in dat opzicht minder bezwarend zijn geweest. De Raad zou hoe dan ook geen bewijselementen hebben verschaft waaruit blijkt, waarom hij zich bij het vaststellen van de omvang van de contingenten heeft gebaseerd op het niveau van de Chinese uitvoer in 1991 in plaats van 1992 of 1993.
158 Ook dit tweede onderdeel van het middel moet worden afgewezen.
159 Wanneer de communautaire wetgever over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, "kan aan de wettigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel".(50) Deze beperking van de evenredigheidstoetsing "is in het bijzonder geboden, wanneer de Raad zich genoopt ziet uiteenlopende belangen tegen elkaar af te wegen en aldus in het kader van de onder zijn eigen verantwoordelijkheid vallende politieke beslissingen een keuze te maken".(51)
160 Welnu, in een situatie waarin de invoer in luttele jaren aanmerkelijk is gestegen tot uiteindelijk 2/3 tot 4/5 van de totale invoer, kan volgens mij in de eerste plaats niet worden gesteld, dat een eenvoudige communautaire toezichtmaatregel, zonder directe gevolgen voor de omvang van de invoer, zou hebben volstaan. Meer concreet zou ik zeggen, dat contingenten in een dergelijke context geen maatregelen zijn die kennelijk ongeschikt zijn om het door de Raad nagestreefde doel van bescherming te bereiken.
161 Wat de jaarlijkse bedragen betreft, waarin verordening nr. 519/94 voor de drie speelgoedcontingenten voorziet, blijkt uit het dossier, dat zij de invoercijfers van dit speelgoed in 1991 in feite zeer dicht benaderen.
162 De Raad zet uiteen, dat hij zich ten doel heeft gesteld te verzekeren, dat in de regeling van het handelsverkeer van de Gemeenschap met derde landen duidelijk de voltooiing van de interne markt tot uiting komt en tegelijk rekening wordt gehouden met de gevoeligheid van de communautaire industrie in de betrokken sector. Hij voegt hieraan toe, dat hij, door de contingenten vast te stellen op het niveau van de invoer in 1991 en niet op het beduidend lagere niveau van 1990, een evenwicht heeft trachten te vinden tussen een passende bescherming van de betrokken sectoren van de communautaire industrie en de handhaving, met inachtneming van de betrokken communautaire economische belangen, van een aanvaardbaar handelsniveau met de Volksrepubliek China.
163 Ik wijs erop, dat het bestaan en het legitieme karakter van de eerstgenoemde doelstellingen zijn bevestigd in het kader van het onderzoek van de eerste twee nietigheidsmiddelen.
164 Wat de keuze van het jaar 1991 als referentiejaar betreft, is volgens mij inderdaad rekening gehouden, behoudens eventuele latere aanpassingen, met niet alleen de belangen van de communautaire producenten, doch ook met die van de andere betrokken communautaire marktdeelnemers, waaronder de importeurs, distributeurs, detailhandelaren enzovoort. De bedragen van de ingestelde contingenten omvatten namelijk de spectaculaire stijging van de invoer die zich in 1991 heeft voorgedaan (+ 73,84 % voor speelgoed van code 9503 41, + 52,33 % voor speelgoed van code 9503 49 en + 41,12 % voor speelgoed van code 9503 90).(52) Uiteraard omvatten zij ook de stijgingen van de voorgaande jaren.
165 De regering van het Verenigd Koninkrijk, die de bewijslast draagt, produceert geen enkel gegeven waaruit blijkt, dat het aldus door de wetgever gekozen beschermingsniveau kennelijk ongeschikt was ter bereiking van de nagestreefde doeleinden. Dienaangaande herinner ik eraan, dat ook wanneer "niet valt uit te sluiten, dat andere middelen denkbaar waren om tot het nagestreefde doel te komen, (...) het Hof met betrekking tot de vraag of de door de Raad gekozen maatregelen al dan niet adequaat zijn, zijn oordeel niet in de plaats [kan] stellen van dat van de Raad, aangezien niet is bewezen, dat die maatregelen kennelijk ongeschikt waren om het nagestreefde doel te bereiken".(53)
166 In het derde onderdeel van haar middel stelt verzoekster, dat de algemene verruiming van de strekking en gevolgen van de Spaanse beperkingen in strijd is met de bepalingen van de verordening, volgens welke elk geval afzonderlijk moet worden onderzocht alvorens nieuwe toezicht- of beschermingsmaatregelen voor geliberaliseerde producten worden vastgesteld.
167 Mijns inziens behoeft de gegrondheid van deze stelling niet in het kader van het vierde middel te worden onderzocht.
168 De bespreking van de evenredigheidsvraag vanuit deze invalshoek hangt samen met de analyse van het vijfde nietigheidsmiddel, ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling. De regering van het Verenigd Koninkrijk vooronderstelt namelijk, dat er een wanverhouding bestaat tussen de positie van het gecontingenteerde speelgoed, waarvoor geen onderzoek van geval tot geval zou zijn verricht, en de positie van de andere geliberaliseerde producten, ten aanzien waarvan de bestreden verordening voor elk afzonderlijk geval een onderzoek voorschrijft alvorens toezicht- of vrijwaringsmaatregelen worden vastgesteld. Impliciet wordt dus gedoeld op het bestaan van een ongelijke behandeling. Welnu, uitsluitend wanneer een eventuele materiële ongelijke behandeling is vastgesteld, moet in het kader van het onderzoek van het objectief gerechtvaardigde karakter daarvan worden nagegaan, of de ongelijke behandeling strikt evenredig is in verhouding tot het nagestreefde doel.
Schending van het beginsel van gelijke behandeling
169 De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, dat de bestreden verordening twee categorieën producten verschillend behandelt. Voor de eerste categorie, die de producten omvat die reeds aan nationale vrijwarings- of toezichtmaatregelen waren onderworpen, gelden de bij de verordening vastgestelde beschermingsmaatregelen, zonder dat er een formeel onderzoek heeft plaatsgevonden en zonder dat de betrokkenen het recht hebben gehad te worden gehoord. Voor de tweede categorie, die de "andere producten" omvat, voorziet de verordening in een verplichte communautaire onderzoeksprocedure en naleving van het recht van verweer van de belanghebbende derden alvorens nieuwe toezicht- of beschermingsmaatregelen kunnen worden vastgesteld. Voor zover de omzetting van een nationale, uitsluitend voor het Koninkrijk Spanje geldende beperking in een communautaire beperking feitelijk zou neerkomen op de invoering van een nieuwe beperking, had zij moeten worden onderworpen aan de procedurevoorschriften voor de instelling van invoerbeperkingen van de "andere producten".
170 Het algemene gelijkheidsbeginsel vereist met name, dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is.(54)
171 Bij het afbakenen van de door haar vergeleken categorieën baseert de regering van het Verenigd Koninkrijk zich wederom op het onjuiste uitgangspunt, dat de Raad verplicht zou zijn in aanmerking te nemen, dat het betrokken speelgoed de facto was geliberaliseerd, omdat ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 519/94 slechts één enkele lidstaat nationale beperkingen had gehandhaafd. Zij wenst aldus te zien vastgesteld, dat de situaties van het betrokken speelgoed en van de andere bij de verordening geliberaliseerde producten weliswaar vergelijkbaar waren, doch zonder objectieve rechtvaardiging verschillend zijn behandeld.
172 We hebben echter in het kader van de bespreking van het tweede middel gezien, dat de wilsuiting van de communautaire wetgever niet de rechtstreekse resultante is van de beoordelingen die de lidstaten daarvóór hebben kunnen maken.(55) In casu deden deze beoordelingen er des te minder toe, omdat zij betrekking hadden gehad op een nadien gewijzigde situatie en omdat de Gemeenschap in het kader van artikel 113 van het Verdrag hoe dan ook vrij is te beoordelen, welke communautaire handelspolitieke beschermingsmaatregelen noodzakelijk zijn voor haar interne markt.(56)
173 In werkelijkheid moeten worden onderscheiden:
- de categorie speelgoed waarvoor de Raad, in het kader van zijn ruime beoordelingsmarge, bescherming van de belangen van de communautaire industrie geboden achtte wegens de ten tijde van de vaststelling van de verordening bestaande situatie;
- en de categorie producten waarvoor de Raad het, op grond van de op hetzelfde tijdstip onderzochte economische situatie, mogelijk achtte de invoer te liberaliseren.
174 Deze beide categorieën moeten dus zijn bepaald op de datum van vaststelling van de bestreden handeling, dat wil zeggen op het enige tijdstip waarop de communautaire wetgever de economische situatie voor elk ervan heeft beoordeeld, en niet, wat het betrokken speelgoed betreft, op een eerder tijdstip, waarop de gemeenschappelijke handelspolitiek nog niet voltooid was.
175 Die categorieën verschillen volkomen van elkaar, aangezien zij zijn gecreëerd op basis van objectieve criteria, ontleend aan een beoordeling van de economische situatie op een bepaald moment. Zij kunnen niet als "vergelijkbaar" in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak worden aangemerkt. De ene categorie omvat de niet geliberaliseerde producten, de andere de geliberaliseerde producten.
176 Het feit dat verordening nr. 519/94 een wijziging van de rechtssituatie van de geliberaliseerde producten inderdaad aan een specifieke procedure heeft onderworpen, kan in deze omstandigheden geen verboden discriminatie opleveren.(57) Deze procedure is enkel bestemd om in de toekomst te worden toegepast op geliberaliseerde producten om deze in voorkomend geval onder het per definitie meer beperkte regime van de niet-geliberaliseerde producten te brengen. Zij veronderstelt een wijziging van de economische situatie die nu juist aan een nieuwe beoordeling moet worden onderworpen. Het was niet de bedoeling deze procedure toe te passen op een economische situatie die reeds bekend was bij de wetgever en die bovendien door hem was beoordeeld op een tijdstip dat het procedurevoorschrift was vastgesteld noch bekendgemaakt.
177 Opgemerkt zij, dat de wetgever niet verplicht was een specifieke procedure in het leven te roepen alvorens nieuwe beperkingen in te voeren. Hij had deze procedure in een later besluit kunnen opnemen, in welk geval zij hypothetischerwijs uitsluitend had kunnen worden toegepast op de bij verordening nr. 519/94 geliberaliseerde producten.
178 Het middel ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling moet dus worden afgewezen, zonder dat een evenredigheidstoetsing van de maatregel in verhouding tot het nagestreefde doel behoeft plaats te vinden.(58)
Bespreking van de tegen verordening nr. 1921/94 gerichte middelen
179 De Spaanse regering voert twee nietigheidsmiddelen aan, ontleend aan:
- schending van artikel 190 van het Verdrag;
- schending van het vertrouwensbeginsel.
180 Ik zal ze achtereenvolgens bespreken.
Schending van artikel 190 van het Verdrag
181 De Spaanse regering stelt, dat de Raad de verhoging met 28,64 % van het contingent voor speelgoed van GS/GN-code 9503 41 onvoldoende heeft gemotiveerd, terwijl dit ten opzichte van verordening nr. 519/94 op een "wezenlijke wijziging" neerkomt en verzuimd is aan te geven, welke verandering van de omstandigheden deze wijziging rechtvaardigen.
182 Volgens haar had verordening nr. 1921/94, die tot een wezenlijke wijziging van de situatie van de marktdeelnemers in de betrokken sector leidt, niet alleen de factoren moeten aangeven die het besluit van de Raad hebben beïnvloed, doch ook moeten preciseren in welke mate zij dat hebben gedaan, overeenkomstig het arrest van 7 april 1992, Compagnia italiana alcool/Commissie.(59) Zij vervolgt, dat de verwijzing in de verordening naar "verstoringen in het handelsverkeer met de Volksrepubliek China"(60) slechts een zuiver "feitelijke vaststelling" is, die niet volstaat ter rechtvaardiging van de wijze waarop de instelling haar ruime bevoegdheid tot het beoordelen van ingewikkelde economische situaties uitoefent.(61)
183 De Spaanse regering beroept zich ten slotte op het arrest van 4 juni 1992, Consorgan/Commissie(62), waarin het Hof besliste(63), dat indien in het kader van een eerste aanvraag om bijstand van het Europees Sociaal Fonds voor een opleidingsproject een summiere motivering voldoet aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag, een latere beschikking waarbij de aanvankelijk toegekende bijstand wordt verminderd en die voor de aanvrager ernstige consequenties heeft, duidelijk de redenen moet vermelden die de vermindering rechtvaardigen.
184 Ik wijs erop, dat verordening nr. 1921/94, evenals verordening nr. 519/94, een handeling van algemene strekking is en geen beschikking.
185 Bijgevolg diende deze verordening te voldoen aan de motiveringsplicht zoals omschreven in het in punt 39 supra aangehaalde arrest Beus. Eventueel kon deze motiveringsplicht ook variëren naar gelang van de nuanceringen die in de in de punten 40 en 41 supra aangehaalde rechtspraak zijn aangebracht. In eerste instantie kon in de motivering dus worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hadden geleid, en van de algemene doelstellingen die deze handeling nastreefde.
186 Verordening nr. 1921/94 bevat de volgende motiveringselementen:
- bij verordening nr. 519/94 zijn op de invoer van een beperkt aantal producten communautaire kwantitatieve contingenten ingesteld, gezien de gevoeligheid van bepaalde takken van industrie in de Gemeenschap (eerste overweging van de considerans);
- bij het vaststellen van deze contingenten heeft de Raad gestreefd naar een evenwicht tussen een passende bescherming van de betrokken takken van industrie in de Gemeenschap en de handhaving, gezien de diverse belangen op dit gebied, van een aanvaardbaar handelsniveau met de Volksrepubliek China (tweede overweging van de considerans);
- niettemin is bij de toepassing en het beheer van de contingenten gebleken, dat dit doel voor het onder GN-code 9503 41 vallende speelgoed in 1994 niet geheel wordt bereikt, daar verstoringen zijn opgetreden in het handelsverkeer met de Volksrepubliek China, die zich doen gevoelen in de economische sectoren in de Gemeenschap, die zich met de invoer, de afzet en de verwerking van speelgoed uit dit land bezighouden, waardoor economische problemen zijn ontstaan (derde overweging van de considerans);
- daarom lijkt het wenselijk, teneinde de overgang van de vroegere invoerregeling naar de regeling die bij verordening nr. 519/94 is ingesteld, beter te doen verlopen, de betrokken contingenten aan te passen door ze voor het jaar 1994 op passende wijze te verhogen, zonder op een herziening van de situatie vooruit te lopen (vierde overweging van de considerans).
187 De verordening bevat derhalve een volkomen duidelijke omschrijving van het geheel der omstandigheden. Met name stelt zij vast, dat er zich ten tijde van het van kracht worden van verordening nr. 519/94 een probleem heeft voorgedaan bij de overgang naar de nieuwe regeling van deze verordening. Uit de formulering van de overwegingen van de considerans vloeit noodzakelijkerwijs voort, dat het voor speelgoed van GS/GN-code 9503 41 vastgestelde contingent ontoereikend is gebleken om in de periode van 15 maart tot 31 december 1994 te kunnen voldoen aan de behoeften van de bij de invoer betrokken communautaire marktdeelnemers, zeker gezien de omvang van de lopende transacties en de kortlopende afspraken. Overeenkomstig de vierde overweging van de considerans beperkt de verordening zich er dus toe, het betrokken contingent enkel voor deze overgangsperiode "aan te passen".
188 Bovendien wordt in verordening nr. 1921/94 het ermee nagestreefde doel duidelijk uiteengezet. Er moet een evenwicht worden bereikt tussen een passende bescherming van de betrokken takken van industrie in de Gemeenschap en de handhaving, gezien de diverse belangen op dit gebied, van een aanvaardbaar handelsniveau met de Volksrepubliek China. Dit is hetzelfde doel als dat van verordening nr. 519/94 op dat punt, doch waarin laatstgenoemde verordening wat het betrokken speelgoed betreft, niet geheel is geslaagd.
189 Mitsdien heeft de Raad aan de ingevolge het arrest Beus op hem rustende motiveringsplicht voldaan. Hij behoefde daarnaast niet de specifieke feitelijke elementen te vermelden ter rechtvaardiging van de mate waarin het contingent werd verhoogd, dat wil zeggen hij behoefde niet de gemaakte technische keuze te rechtvaardigen.(64)
190 De twee arresten waarop de Spaanse regering zich speciaal heeft beroepen, zijn in casu niet relevant.
191 Beide arresten hebben betrekking op beschikkingen. De motiveringsplicht is in het geval van een beschikking veelal echter ruimer dan in het geval van een handeling van algemene strekking.
192 Wanneer het Hof in het arrest Compagnia italiana alcool/Commissie (reeds aangehaald) beklemtoont, dat een beschikking "moet preciseren in welke mate" bepaalde factoren de beschikking hebben beïnvloed, doelt het daarmee op de aanvullende details die een beschikking moet verschaffen met betrekking tot de positie van de justitiabele(n) die door die beschikking wordt of worden geraakt. Dit vereiste is niet terug te vinden in de regeling betreffende de motiveringsplicht bij handelingen van algemene strekking. Wellicht ten overvloede voeg ik hieraan toe, dat de vermelding in verordening nr. 1921/94, dat "verstoringen zijn opgetreden in het handelsverkeer met de Volksrepubliek China die zich doen gevoelen in de economische sectoren in de Gemeenschap, die zich met de invoer, de afzet en de verwerking van speelgoed uit dit land bezighouden, waardoor economische problemen zijn ontstaan"(65), geen "feitelijke overwegingen" zijn. Die passage houdt ondubbelzinnig in, dat het aanvankelijke contingent ontoereikend is gebleken om in 1994 volledig tegemoet te kunnen komen aan de behoeften van de bij de invoer betrokken marktdeelnemers.
193 Afgezien van het feit dat het arrest Consorgan/Commissie (reeds aangehaald) betrekking heeft op een beschikking, betreft het een geval waarin die beschikking een eerdere beschikking teniet had gedaan waarbij iemand een bepaald bedrag aan bijstand was verleend en waardoor dus een gewettigd vertrouwen was gewekt dat dat bedrag daadwerkelijk in het vermogen van de betrokkene zou vallen. In casu echter ontneemt de bestreden verordening een marktdeelnemer geen subjectieve rechten die hem in beginsel waren verleend, doch geeft zij, voor alle marktdeelnemers in de sector, slechts de concurrentiedruk aan die door de Chinese producten kan worden uitgeoefend. Mijns inziens is een overeenkomstige toepassing van het in het aangehaalde arrest geformuleerde beginsel derhalve uitgesloten.
194 In deze omstandigheden moet het aan schending van artikel 190 van het Verdrag ontleende middel worden afgewezen.
Schending van het vertrouwensbeginsel
195 De Spaanse regering meent, dat de communautaire wetgever het gewettigd vertrouwen dat de betrokken marktdeelnemers in het uit verordening nr. 519/94 voortvloeiende beschermingsniveau mochten stellen, heeft miskend. Volgens haar heeft de Raad geen rekening gehouden met de situatie van de betrokken marktdeelnemers, die zonder dat de feitelijke omstandigheden waren veranderd, zich na zeer korte tijd geconfronteerd zagen met een wijziging van de uit de vorige verordening voortvloeiende status quo, zonder dat die wijziging door een hoger openbaar belang gerechtvaardigd was. Zij voegt hieraan toe, dat van een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer niet kan worden geëist, dat hij een wijziging voorziet waardoor het vorige contingent, nauwelijks vier maanden nadat het is ingesteld, in de praktijk iedere betekenis verliest. Verordening nr. 1921/94 zou ernstige schade veroorzaken voor alle communautaire marktdeelnemers die op grond van de oorspronkelijke verordening hun contracten hadden opgezegd of opgeschort.
196 Bovendien zou de Raad in zijn verweerschrift noch het ontbreken van verwachtingen bij de marktdeelnemers hebben aangetoond, noch het bestaan van het hoger openbaar belang dat schending van die verwachtingen kon rechtvaardigen.
197 Alvorens het Hof te verzoeken dit middel als ongegrond af te wijzen, zegt de Raad te betwijfelen, of een lidstaat zich wel kan beroepen op schending van het gewettigd vertrouwen van marktdeelnemers.
198 Dienaangaande ben ik van mening, dat een lidstaat, als geprivilegieerde procespartij, zich op schending van het gewettigd vertrouwen van de betrokken marktdeelnemers kan beroepen, zoals hij zich op schending van elke andere regel van gemeenschapsrecht kan beroepen. Het lijkt mij moeilijk, de mogelijkheid voor een lidstaat om een bepaald middel voor te dragen, te koppelen aan het bestaan van een specifiek belang. Een dergelijke benadering zou volgens mij, indien zij tot andere middelen werd uitgebreid, tot hachelijke en onnodige toepassingsmoeilijkheden leiden. Met name zou zij de omvang van het wettigheidstoezicht onvermijdelijk beperken. Dit laatste zou een ongelukkige uitkomst zijn voor natuurlijke en rechtspersonen, wier toegang tot de communautaire rechter door artikel 173 van het Verdrag wordt beperkt.
199 Alvorens dit middel te onderzoeken, herinner ik eraan, dat de bewijslast met betrekking tot de gegrondheid ervan in casu uiteraard op verzoekster rust. Zij kan in haar schriftelijke memories dus niet proberen de bewijslast om te keren door te vorderen dat de Raad al het benodigde bewijs levert, waarvan een deel bovendien negatief is.(66)
200 Zoals de Raad opmerkt, heeft het Hof de grenzen van het vertrouwensbeginsel op het gebied van artikel 113 van het Verdrag reeds duidelijk afgebakend: "Daar de gemeenschapsinstellingen over een ruime beoordelingmarge beschikken bij de keuze van de middelen die voor de verwezenlijking van hun beleid noodzakelijk zijn, kunnen de handelaars geen gewettigd vertrouwen hebben in het voortbestaan van een situatie die door besluiten van de instellingen in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kan worden gewijzigd."(67)
201 De communautaire producenten van concurrerend speelgoed kunnen zich niet op een verkregen recht beroepen om een uit de contingenteringsregeling van verordening nr. 519/94 voortvloeiend voordeel te behouden.(68) Het wijzigen van contingenten is een aspect van het voeren van een handelspolitiek. Meer in het bijzonder leidt een verhoging van een contingent tot een sterkere concurrentiedruk op de communautaire markt, doch het doet geen afbreuk aan de positieve verwachtingen van de communautaire producenten. Wijzigingen van kwantitatieve beperkingen zijn nu eenmaal economische risico's die inherent zijn aan de sectoren waarvoor deze beperkingen gelden.
202 Opgemerkt zij, dat de Spaanse regering niet uitdrukkelijk naar de situatie van de communautaire producenten verwijst.
203 In plaats daarvan beroept zij zich, vreemd genoeg, op de situatie van de bij de invoer uit de Volksrepubliek China betrokken marktdeelnemers door aan te voeren, dat de communautaire marktdeelnemers die op grond van de oorspronkelijke verordening "hun contracten hadden opgezegd of opgeschort", ernstige schade hebben geleden. Immers, per definitie waren het enkel bij de invoer betrokken marktdeelnemers die zich door de instelling van contingenten bij verordening nr. 519/94 genoodzaakt hadden kunnen zien de omvang van hun transacties te beperken. Die marktdeelnemers echter hebben door verordening nr. 1921/94 hun verwachtingen niet beknot gezien, doch juist opnieuw zien stijgen. In deze situatie kan dus geenszins sprake zijn van een schending van gewettigd vertrouwen.
204 Kort gezegd, de bestreden verordening heeft dus enkel een negatieve uitwerking kunnen hebben op sommige perspectieven van de concurrerende communautaire producenten, doch in een context en vanuit een invalshoek die volledig losstaan van het begrip gewettigd vertrouwen.
205 De verordening heeft enkel de omvang van een van de bij verordening nr. 519/94 ingestelde contingenten aangepast, rekening houdend met de gegevens die bij de toepassing van laatstgenoemde verordening aan de dag waren getreden.(69)
206 Het tweede nietigheidsmiddel van het Koninkrijk Spanje moet derhalve worden afgewezen.
Kosten
207 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij, voor zover dit is gevorderd, in de kosten worden verwezen. Volgens artikel 69, lid 4, van dat Reglement dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
208 Deze bepalingen moeten in beide onderzochte zaken toepassing vinden.
209 In zaak C-150/94 zal het Verenigd Koninkrijk, naast zijn eigen kosten, dus de kosten van de Raad dragen, terwijl de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje en de Commissie, interveniënten, voor hun eigen kosten zullen moeten opkomen.
210 In zaak C-284/94 moet het Koninkrijk Spanje, behalve in zijn eigen kosten, worden verwezen in de kosten van de Raad, terwijl de Commissie, interveniënte, haar eigen kosten zal dragen.
Conclusie
211 Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, te beslissen als volgt:
"In zaak C-150/94:
1) het beroep te verwerpen;
2) het Verenigd Koninkrijk te verwijzen in zijn eigen kosten, alsmede in de kosten van de Raad;
3) te verstaan, dat de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje en de Commissie hun eigen kosten zullen dragen.
In zaak C-284/94:
1) het beroep te verwerpen;
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in zijn eigen kosten, alsmede in de kosten van de Raad;
3) te verstaan, dat de Commissie, interveniënte, haar eigen kosten zal dragen."
(1) - PB L 67, blz. 89.
(2) - PB L 198, blz. 1.
(3) - PB L 195, blz. 21.
(4) - PB L 346, blz. 6.
(5) - PB L 364, blz. 1.
(6) - PB L 252, blz. 1.
(7) - Opgevuld speelgoed, zijnde nabootsingen van dieren of van niet-menselijke wezens (bijvoorbeeld pluche beren).
(8) - Ander speelgoed, zijnde nabootsingen van dieren of van niet-menselijke wezens (bijvoorbeeld plastic dieren).
(9) - Ander speelgoed (bijvoorbeeld speelgoedwapens).
(10) - Laatstelijk zijn de drie contingenten voor de in casu centraal staande drie categorieën speelgoed tot één enkel contingent samengevoegd bij verordening (EG) nr. 752/96 van de Raad van 22 april 1996 tot wijziging van de bijlagen II en III van verordening (EG) nr. 519/94 betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit bepaalde derde landen (PB L 103, blz. 1).
(11) - Opmerkingen ingediend op 15 mei 1995, punt 3.9.
(12) - 166/78, Jurispr. blz. 2575, punt 8.
(13) - Arrest van 4 juli 1963, Duitsland/Commissie (24/62, Jurispr. blz. 129, 143).
(14) - Arrest van 13 maart 1968, Beus (5/67, Jurispr. blz. 125, 143).
(15) - Arrest van 20 juni 1973, Koninklijke Lassiefabrieken (80/72, Jurispr. blz. 635, punten 24 en 25); arrest Italië/Raad, reeds aangehaald, punt 8, en arrest van 29 februari 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Jurispr. blz. 1229, punt 13).
(16) - Arresten van 28 oktober 1982, Lion (292/81 en 293/81, Jurispr. blz. 3887, punt 19); 22 januari 1986, Eridania e.a. (250/84, Jurispr. blz. 117, punt 38); 13 oktober 1992, Portugal en Spanje/Raad (C-63/90 en C-67/90, Jurispr. blz. I-5073, punt 16), en 14 juli 1994, Griekenland/Raad (C-353/92, Jurispr. blz. I-3411, punt 19).
(17) - Arresten van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie (C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punt 49), en 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (II) (C-466/93, Jurispr. blz. I-3799, punt 16).
(18) - Arrest Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 50. Zie ook, met betrekking tot een beschikking, arresten van 11 januari 1973, Nederland/Commissie (13/72, Jurispr. blz. 27, punt 12), en 11 december 1980, Lucchini/Commissie (1252/79, Jurispr. blz. 3753, punt 14).
(19) - Memorie in interventie, punt 13.
(20) - Punt 2.16.
(21) - Cursivering van mij.
(22) - Verzoekschrift, punt 2.19.
(23) - Ibid., punt 2.20.
(24) - Arresten van 26 november 1981, Michel/Parlement (195/80, blz. 2861, punt 22), en 12 november 1985, Krupp/Commissie (183/83, Jurispr. blz. 3609, punt 21).
(25) - Zie eerste overweging van de considerans, in fine.
(26) - Zie de redactie van artikel 113, lid 1, EEG-Verdrag.
(27) - Arrest van 18 februari 1986, Bulk Oil (174/84, Jurispr. blz. 559, punt 31).
(28) - Zie punt 32 supra.
(29) - P. Pescatore: "La politique commerciale", Droit des Communautés européennes, Les Novelles, 1969, blz. 917, 921.
(30) - Hetzij, wanneer de handeling afwijkt van een dwingende verdragsregel, op het moment van vaststelling ervan, hetzij, in de overige gevallen, uitsluitend in de toepassingsfase van de handeling waarbij een beginsel met een of meer uitzonderingen is geformuleerd: zie punt 119 infra.
(31) - Arresten van 20 oktober 1977, Roquette Frères (29/77, Jurispr. blz. 1835, punten 19 en 20), en 25 januari 1979, Racke (98/78, Jurispr. blz. 69, punt 5). Zie ook arrest van 10 maart 1992, Sharp Corporation/Raad (C-179/87, Jurispr. blz. I-1635, punt 58).
(32) - Arrest van 21 februari 1990, Wuidart e.a. (C-267/88-C-285/88, Jurispr. blz. I-435, punt 14). Zie ook het minder recente arrest van 7 februari 1973, Schroeder (40/72, Jurispr. blz. 125, punt 14).
(33) - Arrest Italië/Raad, reeds aangehaald, punt 14.
(34) - Ibid., punt 15.
(35) - Punt 2.16.
(36) - Uitgave van 1993 van Panorama de l'industrie communautaire (Commissie van de Europese Gemeenschappen).
(37) - Blz. 23.
(38) - Zie ook de volgende opmerking in de NEI-studie (blz. 26): "Terwijl de netto-invoer 15 % van de zichtbare consumptie in 1980 bedroeg, steeg zij in 1991 tot 38 %."
(39) - Blz. 23.
(40) - Punt 3.2.3 en bijlage I.
(41) - Welke - onbetwiste - cijfers, op één uitzondering na, lager zijn dan die welke het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de jaren 1991-1993 vermeldt.
(42) - Ook al hebben die cijfers betrekking op al het speelgoed.
(43) - Zie de NEI-studie, blz. 26.
(44) - Cursivering van mij.
(45) - 112/80, Jurispr. blz. 1095, punt 44.
(46) - 245/81, Jurispr. blz. 2745, punt 24.
(47) - Met name het GATT (General Agreement on Tariffs and Trade).
(48) - En de tweede producent, na Frankrijk, in 1991, volgens de NEI-studie (blz. 24).
(49) - In de punten 2.17 en 2.18.
(50) - Zie, met name, arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Jurispr. blz. I-4023, punt 14).
(51) - Arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 91).
(52) - Zie de tabellen in punt 102 supra.
(53) - Arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 94.
(54) - Zie, bijvoorbeeld, arrest van 13 december 1989, Deschamps e.a. (C-181/88, C-182/88 en C-218/88, Jurispr. blz. 4381, punt 18), en arrest Wuidart e.a., reeds aangehaald, punt 13.
(55) - Zie punt 128 supra.
(56) - Zie punt 117 supra.
(57) - Dit ligt geheel anders wanneer de wetgever de inachtneming van een specifieke procedure vóór de instelling van nieuwe invoerbeperkingen voor bepaalde reeds geliberaliseerde producten voorschrijft, doch dit niet doet ten aanzien van andere, eveneens geliberaliseerde producten.
(58) - Zie punt 168 supra.
(59) - C-358/90, Jurispr. blz. I-2457, punt 42.
(60) - Derde overweging van de considerans.
(61) - Arrest aangehaald in voetnoot 59, punt 41.
(62) - C-181/90, Jurispr. blz. I-3557.
(63) - Punten 15, 16 en 18.
(64) - Zie arrest Eridania e.a., reeds aangehaald, punt 38 in fine.
(65) - Derde overweging van de considerans.
(66) - Zie punt 196 supra.
(67) - Arrest van 28 oktober 1982, Faust/Commissie (52/81, Jurispr. blz. 3745, punt 27).
(68) - Zie, naar analogie, arrest van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie (C-350/88, Jurispr. blz. I-395, punt 34).
(69) - Zie, voor een vergelijkbaar geval van wijzigingen van vrijwaringsmaatregelen binnen één jaar, arrest Dürbeck, reeds aangehaald, punt 36.