62019CJ0546_RES
Asia C-546/19
BZ
vastaan
Westerwaldkreis
(Bundesverwaltungsgerichtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 3.6.2021
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115/EY – 2 artiklan 1 kohta – Soveltamisala – Kolmannen maan kansalainen – Rikostuomio jäsenvaltiossa – 3 artiklan 6 kohta – Maahantulokielto – Yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät syyt – Palauttamispäätöksen peruuttaminen – Maahantulokiellon lainmukaisuus
Ennakkoratkaisukysymykset – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Kysymykset, joilla ei ilmiselvästi ole merkitystä, ja hypoteettiset kysymykset, joihin ei voida antaa hyödyllistä vastausta
(SEUT 267 artikla)
(ks. 38 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Soveltamisala – Maahantulokielto yleiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä – Jäsenvaltio, joka ei ole käyttänyt mahdollisuutta olla soveltamatta kyseistä direktiiviä kansalaisiin, jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi – Direktiivin soveltamisalaan kuuluminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 2 kohta)
(ks. 44–58 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Maahantulokielto – Maahantulokiellon vaikutusten alkamisajankohta – Ajankohta, jolloin asianomainen tosiasiallisesti lähtee kyseisen jäsenvaltion alueelta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 kohta)
(ks. 52 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Tällaisesta kansalaisesta tehty palauttamispäätös, johon liittyy maahantulokielto, joka on määrätty rikostuomion tai yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle aiheutuvan vaaran vuoksi – Kansalainen, joka ei ole tosiasiallisesti poistunut jäsenvaltioiden alueelta – Maahantulokiellon voimassa pitämistä palauttamispäätöksen peruuttamisen jälkeen ei voida hyväksyä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 1 artiklan 3 kohdan 3 ja 6 alakohta sekä 11 artiklan 1 kohta)
(ks. 54 ja 56–61 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
BZ, joka on kolmannen maan kansalainen, on oleskellut vuodesta 1990 lähtien Saksassa. Vaikka BZ on ollut kyseisestä ajankohdasta lähtien velvollinen poistumaan Saksan alueelta, hän on jatkanut oleskelua kyseisessä jäsenvaltiossa kansalliseen lainsäädäntöön perustuvan, toistuvasti jatketun ”maastapoistamisen väliaikaisen lykkäämisen” perusteella.
BZ tuomittiin vuonna 2013 vapausrangaistukseen terrorismin tukemisesta, ja vuonna 2014 hän pääsi ehdonalaiseen vapauteen.
Westerwaldkreis (Westerwaldin piirikunta, Saksa) määräsi 24.2.2014 antamallaan päätöksellä BZ:n karkotettavaksi tämän rikostuomion vuoksi ja määräsi samalla kuuden vuoden pituisen, sittemmin neljään vuoteen lyhennetyn Saksaa koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, joka alkaisi sinä päivänä, kun BZ poistuu Saksan alueelta, ja päättyisi viimeistään 21.7.2023. Samalla Westerwaldin piirikunta antoi BZ:lle maastapoistamisuhan sisältävän maastapoistumismääräyksen, jonka se kuitenkin peruutti hallinnollisessa valitusmenettelyssä.
Koska häntä vastaan toteutetuista toimenpiteistä nostettu kanne hylättiin, BZ valitti hylkäyspäätöksestä Oberverwaltungsgericht Pfalziin (Rheinland Pfalzin ylempi hallintotuomioistuin, Saksa).
Saksan toimivaltainen viranomainen hylkäsi vuonna 2017 BZ:n turvapaikkahakemuksen selvästi perusteettomana. Kyseinen viranomainen totesi myös, ettei BZ:aa voitu palauttaa Syyriaan, koska maastapoistamiskiellon soveltamisedellytykset täyttyivät kyseisen maan osalta.
Koska valitus, jossa vaadittiin karkotuspäätöksen kumoamista ja maahantulo- ja oleskelukiellon keston vahvistamista, hylättiin 5.4.2018 annetulla tuomiolla, BZ teki tästä tuomiosta Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa). Kyseinen tuomioistuin yhtäältä hylkäsi BZ:n Revision-valituksen siltä osin kuin se koski BZ:sta annettua karkotuspäätöstä, josta tuli näin lainvoimainen. Toisaalta se jatkoi Revision-menettelyä siltä osin kuin se koski päätöstä, jolla lyhennettiin karkotuspäätökseen liittyvän maahantulo- ja oleskelukiellon kestoa siten, että kielto kestäisi neljä vuotta mahdollisesta Saksan alueelta poistumisesta alkaen ja päättyisi viimeistään 21.7.2023.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, sovelletaanko palauttamisdirektiiviä (
1
) kyseessä olevan kaltaiseen maahantulokieltoon, joka on määrätty kolmannen maan kansalaiselle ”muista kuin maahanmuuttoon” liittyvistä syistä. Sen epäilyt johtuvat siitä, että komission ”palauttamiskäsikirjan” (
2
) mukaan palauttamisdirektiivin mukaiset palauttamiseen liittyvistä maahantulokielloista annetut säännöt (
3
)”eivät vaikuta maahantulokieltoihin, jotka on määrätty muista kuin maahanmuuttoon liittyvistä syistä”. Se toteaa kuitenkin, että Saksa ei ole käyttänyt palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa jäsenvaltioille annettua mahdollisuutta olla soveltamatta tätä direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin, jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sitä, onko sellaisen maahantulokiellon (
4
) voimassa pitäminen, jonka jäsenvaltio on määrännyt alueellaan oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle, josta on annettu lainvoimaiseksi tullut karkotuspäätös, yhteensopiva unionin oikeuden kanssa silloin, kun kyseisen jäsenvaltion tästä kansalaisesta tekemä palauttamispäätös on peruutettu. Se täsmentää tältä osin, että karkotuspäätös ei Saksan oikeuden mukaan ole palauttamisdirektiivissä tarkoitettu ”palauttamispäätös”, (
5
) mutta maastapoistamisuhan sisältävä maastapoistumismääräys sitä vastoin on tällainen palauttamispäätös.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti siten pyytää unionin tuomioistuimelta selvitystä palauttamisdirektiivin soveltamisalasta ja yhteydestä, joka siinä maahantulokiellon ja palauttamispäätöksen välillä on vahvistettu.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin unionin tuomioistuin katsoo, että palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluu maahantulo- ja oleskelukielto, jonka jäsenvaltio, joka ei ole käyttänyt kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä mahdollisuutta, on määrännyt kolmannen maan kansalaiselle, joka oleskelee sen alueella ja jolle on annettu karkotuspäätös yleiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä aiemman rikosoikeudellisen tuomion perusteella.
Unionin tuomioistuin muistuttaa, että palauttamisdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Kun otetaan huomioon palauttamisdirektiivin mukainen laittoman oleskelun määritelmä, kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä on pelkästään tästä syystä laitonta ja kuuluu siten kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
Tästä seuraa, että kyseisen direktiivin soveltamisala määritellään pelkästään viittaamalla tilanteeseen, jossa kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti, riippumatta tämän tilanteen taustalla olevista syistä tai toimenpiteistä, joita kyseisen kolmannen maan kansalaisen osalta voidaan toteuttaa. Palauttamisdirektiivin soveltamisalaa ei myöskään voida muuttaa komission suosituksella, jolla ei ole sitovaa vaikutusta.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että palauttamisdirektiivi on esteenä sille, että jäsenvaltion sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle määräämä maahantulo- ja oleskelukielto, joka oleskelee sen alueella ja jolle on annettu yleiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä aiemman rikosoikeudellisen tuomion perusteella karkotuspäätös, joka on tullut lopulliseksi, pidetään voimassa silloin, kun kyseisen jäsenvaltion tästä kansalaisesta tekemä palauttamispäätös on peruutettu, vaikkakin kyseinen karkotuspäätös on tullut lopulliseksi.
Tähän johtopäätökseen tullessaan unionin tuomioistuin toteaa, että palauttamisdirektiivistä (
6
) ilmenee, että maahantulokiellon on tarkoitus täydentää palauttamispäätöstä siten, että asianomaista kielletään tietyn ajan hänen ”palauttamisensa”– sellaisena kuin käsite direktiivissä määritellään – ja siis jäsenvaltioiden alueelta poistumisensa jälkeen saapumasta uudelleen kyseiselle alueelle ja oleskelemasta siellä tämän jälkeen. Maahantulokiellon vaikutukset alkavat siten vasta ajankohdasta, jolloin kyseinen kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta
Nyt käsiteltävässä asiassa BZ:lle määrättyyn maahantulokieltoon ei enää liity palauttamispäätöstä. Koska palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvalla maahantulokiellolla voi olla omia oikeusvaikutuksia vain palauttamispäätöksen täytäntöönpanon seurauksena, sitä ei voida pitää voimassa palauttamispäätöksen peruuttamisen jälkeen.
Tästä seuraa, että kun havaitaan, että jäsenvaltion alueella oleskelee kolmannen maan kansalainen, jolla ei ole voimassa olevaa oleskelulupaa, sen on ratkaistava, onko kyseiselle kansalaiselle myönnettävä uusi oleskelulupa. Jos lupaa ei myönnetä, sen on tehtävä kyseisestä kansalaisesta palauttamispäätös, johon palauttamisdirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti voidaan liittää tai on liitettävä tämän direktiivin 3 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettu maahantulokielto.
Unionin tuomioistuin katsoo, että olisi palauttamisdirektiivin vastaista sietää sellaisten kolmansien maiden kansalaisten väliaikaista asemaa, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella ilman oikeutta tai oleskelulupaa, joille on mahdollisesti annettu maahantulokielto mutta joita koskevaa voimassa olevaa palauttamispäätöstä ei enää ole. Sillä, että BZ:lle annetun karkotuspäätöksen kaltaisesta karkotuspäätöksestä on tullut lopullinen, ei voida perustella maahantulokiellon voimassa pitämistä silloin, kun BZ:n osalta ei ole voimassa palauttamispäätöstä.
Nämä toteamukset ovat päteviä myös, kun kyse on jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, joita BZ:n tavoin ei voida poistaa maasta, koska palauttamiskiellon periaate on esteenä sille. Direktiivin mukaan tällä seikalla ei nimittäin voida perustella sitä, että kolmannen maan kansalaisesta ei tällaisessa tilanteessa tehdä palauttamispäätöstä, vaan ainoastaan asianomaisen henkilön maastapoistamisen lykkäämistä mainittua päätöstä täytäntöön pantaessa.
(
1
)	Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98).
(
2
)	Palauttamistoimenpiteitä varten laaditusta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä ”palauttamiskäsikirjasta”16.11.2017 annettu komission suositus (EU) 2017/2338 (EUVL 2017, L 339, s. 83).
(
3
)	Tällä tarkoitetaan maahantulokieltoja, jotka liittyvät maahanmuuttoa koskevien sääntöjen rikkomiseen jäsenvaltioissa.
(
4
)	Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 6 alakohdassa maahantulokielto määritellään siten, että sillä tarkoitetaan hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen.
(
5
)	Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 4 alakohdassa palauttamispäätös määritellään siten, että sillä tarkoitetaan hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.
(
6
)	Tarkemmin ottaen sen 3 artiklan 4 ja 6 alakohdasta ja 11 artiklan 1 kohdasta.