62011CC0077
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 28. maja 2013 (
1
)
Zadeva C‑77/11
Svet Evropske unije
proti
Evropskemu parlamentu
„Ničnostna tožba — Akt predsednika Evropskega parlamenta v zvezi s proračunom Evropske unije za proračunsko leto 2011 — Neskladnost tega akta z novim proračunskim postopkom iz Pogodbe DEU — Nespoštovanje institucionalnega ravnovesja — Kršitev načela dodelitve pristojnosti in dolžnosti lojalnega sodelovanja — Bistvena kršitev postopka — Začasna ohranitev učinkov proračuna“
I – Uvod
1.
V obravnavani zadevi si nasprotujeta Svet Evropske unije in Evropski parlament v zvezi z načinom vodenja postopka, po katerem je bil sprejet splošni proračun Evropske unije za proračunsko leto 2011. Navedeni postopek je prvič v celoti potekal na podlagi člena 314 PDEU.
2.
Svet v tožbi predlaga Sodišču, naj za ničen razglasi akt predsednika Parlamenta, v katerem je ugotovljeno, da je splošni proračun Evropske unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet. (
2
) Primarno trdi, da so bile kršene njegove pristojnosti po členu 314 PDEU, ker v nasprotju z navedenim členom proračun za proračunsko leto 2011 ni bil sprejet kot zakonodajni akt Parlamenta in Sveta, ki bi ga podpisali ti instituciji. Uveljavlja tudi nespoštovanje institucionalnega ravnovesja, kršitev načela dodelitve pristojnosti in dolžnosti lojalnega sodelovanja institucij, podredno pa bistveno kršitev postopka.
3.
V teh sklepnih predlogih bom pojasnil razloge, iz katerih menim, da je bil postopek v zvezi s proračunom Unije za leto 2011 voden v skladu s podrobnimi pravili iz člena 314 PDEU. Natančneje, Sodišču bom predlagal, naj zavrne različne trditve Sveta, s katerimi skuša dokazati, da je poleg akta predsednika Parlamenta, s katerim se ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, potreben tudi zakonodajni akt Parlamenta in Sveta, ki ga sopodpišeta predsednika teh dveh institucij in katerega namen je formalizacija sprejetja proračuna s strani teh dveh institucij.
II – Pravni okvir
4.
V skladu s členom 13(2) PEU „[v]saka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.“
5.
V skladu s členom 14(1) PEU „Evropski parlament skupaj s Svetom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo.“ Ustrezno temu člen 16(1) PEU določa, da „Svet skupaj z Evropskim parlamentom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo.“
6.
Iz člena 288, prvi odstavek, PDEU izhaja, da „[z]a izvajanje pristojnosti Unije institucije sprejemajo uredbe, direktive, sklepe, priporočila in mnenja.“
7.
V skladu s členom 289(2) PDEU „[v] posebnih primerih, predvidenih v Pogodbah, Evropski parlament s sodelovanjem Sveta ali pa Svet s sodelovanjem Evropskega parlamenta po posebnem zakonodajnem postopku sprejemata uredbe, direktive ali sklepe.“ V odstavku 3 istega člena je pojasnjeno, da so „[p]ravni akti, sprejeti po zakonodajnem postopku, […] zakonodajni akti.“
8.
Člen 296, prvi odstavek, PDEU določa, da „[č]e Pogodbi ne določata vrste akta, ki naj se sprejme, se institucije o tem odločijo v vsakem primeru posebej, ob upoštevanju ustreznega postopka in načela sorazmernosti.“ V tretjem odstavku istega člena je pojasnjeno, da „Evropski parlament in Svet pri obravnavi osnutkov zakonodajnih aktov ne sprejmeta nobenega akta, za katerega na zadevnem področju ni predviden ustrezen zakonodajni postopek.“
9.
Člen 297(1) PDEU določa:
„Zakonodajne akte, sprejete po rednem zakonodajnem postopku, podpišeta predsednik Evropskega parlamenta in predsednik Sveta.
Zakonodajne akte, sprejete po posebnem zakonodajnem postopku, podpiše predsednik institucije, ki jih sprejme.
[…]“
10.
V členu 314 PDEU je opisan proračunski postopek. V obravnavanem postopku so konkretno upoštevne določbe iz prvega odstavka in odstavka 9 tega člena.
11.
Člen 314, prvi odstavek, PDEU določa:
„Evropski parlament in Svet po posebnem zakonodajnem postopku določita letni proračun Unije v skladu z naslednjimi določbami.“
12.
Člen 314(9) PDEU pa določa:
„Predsednik Evropskega parlamenta po končanem postopku iz tega člena razglasi, da je proračun dokončno sprejet.“
III – Dejansko stanje
13.
Po dopisovanju med Svetom in Parlamentom med postopkom sprejemanja proračuna za leto 2010 v zvezi z obsegom sprememb proračunskega postopka, uvedenih z Lizbonsko pogodbo, je predsednik Sveta 12. novembra 2010 poslal predsedniku Parlamenta dopis, v katerem je opozoril na to, da bi morala po začetku veljavnosti navedene pogodbe predsednik Sveta in predsednik Parlamenta skupaj podpisati akt o določitvi letnega proračuna Unije, ker sta ti instituciji soavtorici tega akta. Navedeni akt bi moral biti ločen od akta predsednika Parlamenta, s katerim ta v skladu s členom 314(9) PDEU ugotovi, da je proračun dokončno sprejet.
14.
Svet je 10. decembra 2010 sprejel stališče o novem predlogu proračuna za proračunsko leto 2011. Temu stališču je priložil osnutek sklepa Parlamenta in Sveta o določitvi splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2011. Navedeni osnutek sklepa je vseboval edini člen, ki je določal, da je bil ta proračun določen v skladu s prilogo k navedenemu sklepu in da ga morata podpisati predsednika obeh institucij.
15.
Predsednik Parlamenta je na dopis predsednika Sveta z dne 12. novembra 2010 odgovoril 14. decembra 2010. V njem je med drugim pojasnil, da se z Lizbonsko pogodbo ni spremenilo dejstvo, da predsednik Parlamenta razglasi, da je proračun dokončno sprejet, in pri tem proračun podpiše. Predsednik Parlamenta je torej predsedniku Sveta sporočil, da se ne strinja z njegovim mnenjem, da bi morala proračun Unije podpisati predsednika obeh institucij.
16.
Parlament je na plenarnem zasedanju 15. decembra 2010 brez sprememb potrdil stališče Sveta. Po tem glasovanju v Parlamentu je predsednik Sveta izjavil, da je „Parlament […] torej pravkar potrdil stališče Sveta v zvezi s predlogom proračuna za leto 2011 brez sprememb. V imenu Sveta lahko seveda samo izrazim zadovoljstvo nad našim soglasjem o proračunu za leto 2011.“ Predsednik Parlamenta je istega dne podpisal akt, s katerim je ugotovil, da je postopek na podlagi člena 314 PDEU končan in da je splošni proračun Unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet.
17.
Predsednik Sveta je prav tako 15. decembra 2010 poslal predsedniku Parlamenta dopis, v katerem je izrazil zadovoljstvo nad pozitivnim glasovanjem o predlogu proračuna za leto 2011 v Parlamentu in opozoril na to, da Pogodba DEU določa, da proračun določita Parlament in Svet. Zato je k navedenemu dopisu priložil osnutek sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2011, ki ga je sam podpisal in ki naj bi ga podpisal tudi predsednik Parlamenta. Vendar ta predlog ni bil sprejet.
18.
Zato je Svet odločil, da vloži to tožbo za razglasitev ničnosti akta, s katerim je predsednik Parlamenta 15. decembra 2010 ugotovil, da je postopek na podlagi člena 314 PDEU končan in da je splošni proračun Evropske unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet.
19.
Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 29. junija 2011 Kraljevini Španiji dovolil intervencijo v podporo predlogom Sveta.
IV – Tožba
A – Obe zadevni tezi
20.
Obe tezi, ki ju zagovarjata Svet in Parlament, temeljita predvsem na različnih stališčih v zvezi z načinom, na katerega bi bilo treba uskladiti dve določbi člena 314 PDEU, to je prvi odstavek in odstavek 9 tega člena.
21.
Svet se opira na člen 314, prvi odstavek, PDEU v povezavi z več drugimi določbami Pogodb in trdi, da morata Parlament in Svet za določitev proračuna skupaj sprejeti zakonodajni akt, ki ga podpišeta predsednika obeh institucij. Akta predsednika Parlamenta iz člena 314(9) PDEU o ugotovitvi, da je proračun dokončno sprejet, ni mogoče enačiti z aktom o določitvi proračuna. Gre zgolj za deklaratoren akt, ki ga predsednik Parlamenta sprejme po tem, ko obe instituciji podpišeta zakonodajni akt o določitvi proračuna.
22.
Nasprotno pa se Parlament opira na navedeni člen 314(9) in na razlago Sodišča v zvezi z vsebinsko enako določbo Pogodbe ES in trdi, da čeprav je res potrebno soglasje obeh institucij, člen 314 PDEU ne nalaga, da se to soglasje formalizira z zakonodajnim aktom Parlamenta in Sveta. Samo z aktom predsednika Parlamenta na podlagi člena 314(9) PDEU se lahko, po preveritvi pravilnosti postopka, potrdi dokončno sprejetje proračuna in slednjemu zagotovi pravni učinek.
23.
V nadaljevanju bom podrobneje analiziral trditve Sveta in Parlamenta v podporo njunih tez.
1. Trditve Sveta
24.
Svet se v podporo svoje tožbe opira na štiri tožbene razloge, in sicer kršitev člena 314 PDEU v povezavi z več drugimi določbami Pogodb, zaradi neobstoja zakonodajnega akta Parlamenta in Sveta, ki ga sopodpišeta predsednika teh dveh institucij, nespoštovanje institucionalnega ravnovesja, ki ga določa ta člen, kršitev načela dodelitve pristojnosti in dolžnosti lojalnega sodelovanja institucij iz člena 13(2) PEU ter, podredno, bistveno kršitev postopka. Ker so trditve v podporo teh tožbenih razlogov večinoma medsebojno povezane, se mi jih zdi primerno navesti skupaj, da bi se izognili ponavljanju. Enako bom storil pri svoji presoji, da ne bi umetno delil presoje utemeljenosti teh trditev.
25.
Svet meni, da bi bilo treba letni proračun Unije in njegove spremembe zdaj določiti s skupnim zakonodajnim aktom obeh institucij, ki sta njegovi avtorici. Ta akt bi morala v skladu s členom 297(1), drugi pododstavek, PDEU podpisati predsednika obeh institucij. Ker sta avtorici v okviru posebnega zakonodajnega postopka iz člena 314 PDEU v skladu s tem členom tako Parlament kot Svet, bi morala akt o določitvi proračuna podpisati predsednika obeh institucij.
26.
Zato naj bi bil akt o določitvi proračuna za leto 2011 nezakonit, ker gre za neobičajen in nezakonodajni akt, ki ga je sprejel in podpisal zgolj predsednik Parlamenta v nasprotju s členi 314 PDEU, 288 PDEU, 289(2) in (3) PDEU, 296, prvi in tretji odstavek, PDEU, 297(1), drugi pododstavek, PDEU ter členom 13(2) PEU.
27.
Svet meni, da člen 314 PDEU zahteva sprejetje zakonodajnega akta, tak akt pa je lahko samo uredba, direktiva ali sklep, kot izhaja iz člena 289(2) PDEU. Lizbonska pogodba naj ne bi določala nobene izjeme glede pravne oblike, ki bi lahko izhajala iz posebnega zakonodajnega postopka, in naj ne bi dovoljevala sprejetja zakonodajnega akta sui generis ali katerega drugega akta sui generis. Poleg tega naj bi iz člena 289(3) PDEU izhajalo, da bi se moral posebni zakonodajni postopek iz člena 314 PDEU končati s sprejetjem zakonodajnega akta.
28.
Svet ugotavlja, da iz člena 314, prvi odstavek, PDEU in še posebej uporabe glagola „določita“ v dvojini izhaja, da se posebni zakonodajni postopek iz tega člena razlikuje od drugih posebnih zakonodajnih postopkov v skladu s Pogodbo DEU, ker vključuje dva glavna subjekta. Nobeden od njiju nima prednosti pred drugim. Svet je postopek iz člena 314 PDEU, ob izpostavljanju podobnosti in posebnosti tega postopka v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom, opredelil kot „poenostavljeno soodločanje“.
29.
Pomešanje akta, s katerim predsednik Parlamenta ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, in zakonodajnega akta, s katerim se določi proračun, naj bi Svetu onemogočalo izvrševanje njegovih pristojnosti na podlagi Pogodbe in zato kršilo člen 314 PDEU. Čeprav Svet priznava, da je predsednik Parlamenta pristojen za to, da v skladu s členom 314(9) PDEU ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, pa taka ugotovitev ali izjava po njegovem mnenju ne šteje za sprejetje.
30.
Svet meni, da je akt predsednika Parlamenta, s katerim se svečano ugotavlja, da sta obe avtorici letnega proračuna Unije le-tega skupaj določili, bistveni del proračunskega postopka in pogoj za učinkovanje zakonodajnega akta. Vendar predsednik Parlamenta pri tem izvršuje vezano pristojnost v tem smislu, da mora po tem, ko obe soavtorici ta zakonodajni akt sprejmeta in podpišeta, ugotoviti, da je bil proračun dokončno sprejet.
31.
Svet v zvezi s sodbo Sodišča z dne 3. julija 1986 v zadevi Svet proti Parlamentu, (
3
) zlasti z odlomkom iz nje, po katerem „je predsednik Parlamenta tisti, ki formalno ugotovi, da je proračunski postopek z dokončnim sprejetjem proračuna končan, s čimer proračun postane zavezujoč tako za institucije kot za države članice“, meni, da se ta navedba nanaša na posebne okoliščine in da je poleg tega navedena sodna praksa zaradi večkratnih poznejših sprememb Pogodb postala zastarela. Še posebej Lizbonska pogodba naj bi zahtevala novo razumevanje akta o določitvi proračuna, njegovih avtoric in tako tudi njegovega podpisa.
32.
Svet se opira tudi na člen 296, prvi odstavek, PDEU in meni, da bi moral biti na podlagi te določbe akt o določitvi proračuna skupen sklep obeh institucij. Navedena določba, ki je ni mogoče obiti z utemeljitvijo, da je člen 314 PDEU lex specialis, je bila zato kršena.
33.
Svet z vidika načela institucionalnega ravnovesja navaja, da ker je bila razlika med obveznimi in neobveznimi odhodki odpravljena, sta zdaj obe veji proračunskega organa enakopravni, z enakimi pristojnostmi, ki jih izvršujeta v postopku soodločanja s ciljem doseganja soglasja v razumnem roku za financiranje Unije v prihodnjem proračunskem letu. S členom 314 PDEU naj se v Pogodbo ne bi zgolj vnašala dotedanja praksa, ampak naj bi se uvedlo novo ravnovesje med obema vejama proračunskega organa. Nobena institucija naj ne bi mogla imeti zadnje besede pri aktu, o katerem je bilo soodločeno.
34.
Zahteva po formalnem zavezujočem aktu na podlagi Pogodb ne pomeni zgolj skladnosti s členi 288 PDEU in 289(2) PDEU, ampak tudi novo ravnovesje, ki ga morajo spoštovati institucije in njihovi organi. Iz okoliščin, v katerih je predsednik Parlamenta ugotovil, da je bil proračun za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet, izhaja, da je navedeni predsednik kot organ svoje institucije kršil to dolžnost. Akt navedenega predsednika bi bilo treba zato razglasiti za ničen.
35.
V zvezi s kršitvijo načela dodelitve pristojnosti in dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU Svet trdi, da je predsednik Parlamenta s svojim aktom presegel to, kar mu je bilo dodeljeno s spremenjenima Pogodbama, in kršil postopek, pogoje in cilje, ki jih ti določata. V okviru člena 314 PDEU se svečana formalnost iz odstavka 9 navedenega člena ne more spremeniti v enostranski pravni akt, s katerim se sprejme proračun.
36.
Svet tudi meni, da je Parlament kršil dolžnost lojalnega sodelovanja, ki mora biti upoštevana v odnosih med institucijami. Parlamentu očita zlasti, da ni sodeloval pri njegovih prizadevanjih za rešitev, ki bi bila skladna s Pogodbama, vzajemno sprejemljiva in s katero bi se spoštovale pristojnosti institucij in prerogative predsednika Parlamenta. Predsedniku Parlamenta očita tudi, da predsednika Sveta na dan glasovanja o proračunu na plenarnem zasedanju, to je 15. decembra 2010, čeprav je bil predsednik Sveta pri tem glasovanju prisoten, ni obvestil o vsebini svojega dopisa z dne 14. decembra 2010. Svet poleg tega pojasnjuje, da je bil predsednik Sveta s tem dopisom predsednika Parlamenta seznanjen šele 17. decembra 2010, to je dva dneva po ugotovitvi o dokončnem sprejetju proračuna za proračunsko leto 2011.
37.
Če bi Sodišče zavrnilo primarno tezo Sveta, slednji podredno trdi, da bi bilo treba akt predsednika Parlamenta razglasiti za ničen zaradi bistvene kršitve postopka. Svet meni zlasti, da predsednik Parlamenta od takrat, ko je bil v celoti obveščen o nestrinjanju Parlamenta in Sveta o vrsti akta, s katerim se sprejme proračun, in o njegovem podpisu, ni mogel ugotoviti, da je bil proračunski postopek za proračunsko leto 2011 končan. Svet ugotavlja, da predsednik Parlamenta ni obvestil plenarnega zasedanja svoje institucije niti o stališču Sveta iz njegovega dopisa z dne 12. novembra 2010 niti o zadnji pobudi predsednika Sveta, sprejeti na dan glasovanja Parlamenta o predlogu proračuna, s ciljem ponuditi rešitev spora. Ker je stališče Sveta o predlogu proračuna vključevalo tudi osnutek sklepa o sprejetju proračuna s strani obeh institucij, Svet trdi, da je bil akt predsednika Parlamenta sprejet v trenutku, ko zaradi nesoglasja obeh institucij o vrsti akta, s katerim se sprejme proračun, in o njegovem podpisu, proračunski postopek še ni bil končan. Zato naj bi bil akt predsednika Parlamenta nezakonit.
38.
Nazadnje, ker se spor med Svetom in Parlamentom ne nanaša na vsebino proračuna za leto 2011, Svet predlaga Sodišču, naj na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU v primeru, da bi akt predsednika Parlamenta razglasilo za ničen, ohrani učinke proračuna za leto 2011 do takrat, ko bo ugotovljena nezakonitost odpravljena.
2. Trditve Parlamenta
39.
Parlament izpodbija tezo, da bi moral biti na podlagi soglasja med njim in Svetom sprejet zakonodajni akt, ki bi ga podpisala predsednika teh dveh institucij in bi bil lahko v skladu s členom 289(2) PDEU samo uredba, direktiva ali sklep.
40.
Meni, da je postopek za sprejetje proračuna postopek sui generis. Akt predsednika Parlamenta iz člena 314(9) PDEU je edini akt, ki daje proračunu zavezujoč učinek „tako za institucije kot za države članice“, kot je Sodišče poudarilo v zgoraj navedeni sodbi Svet proti Parlamentu, (
4
) ki je po mnenju Parlamenta po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe še vedno aktualna. Akt predsednika Parlamenta naj bi bil torej konstitutiven. Če bi želeli avtorji Pogodbe spremeniti pristojnosti Parlamenta v zvezi z dokončnim sprejetjem proračuna, potem ne bi v členu 314(9) PDEU ohranili podobne določbe, kot je bila tista v nekdanjem členu 272(7) ES.
41.
Parlament meni, da akt njegovega predsednika pomeni sprejetje proračuna, ker brez tega akta proračun ne bi bil „dokončno sprejet“ v smislu člena 314(9) PDEU. Pojasnjuje, da se akt predsednika Parlamenta sprejme pri izvrševanju lastne pristojnosti, to je pristojnosti ugotovitve, da je proračun dokončno sprejet. To pomeni, da predsednik Parlamenta preveri pravilnost postopka in skladnost proračuna s Pogodbo. Ta pristojnost ni simbolična, tudi Sodišče jo je označilo za „lasten pravni akt“. (
5
)
42.
Parlament poleg tega meni, da čeprav je v členu 314, prvi odstavek, PDEU določeno, da Parlament in Svet odločata po posebnem zakonodajnem postopku, ni nikjer določeno, da je treba sprejeti uredbo, direktivo ali sklep. Če bi bilo tako, bi avtorji Pogodbe to izrecno navedli.
43.
Parlament v zvezi z domnevno kršitvijo člena 296, prvi odstavek, PDEU meni, da se ta določba ne uporablja za proračun, ker je člen 314 PDEU v razmerju do navedene določbe lex specialis. Avtorji Pogodbe namenoma niso predvideli vrste zakonodajnega akta. Medtem ko sta namreč Konvencija o prihodnosti Evrope in Pogodba o Ustavi za Evropo za proračun Unije predvidela „evropski zakon“, se je na medvladni konferenci leta 2007 želelo v zvezi s tem ohraniti pristop iz prejšnjega člena 272 ES. Parlament dodaja, da bi bilo zelo presenetljivo, celo neverjetno, da bi avtorji Pogodbe želeli institucijam prepustiti izbiro vrste zakonodajnega akta v vsakem posamičnem primeru, še posebej kadar gre za tako politično in institucionalno pomemben akt, kot je proračun Unije, ki se sprejema letno. Poleg tega naj bi bilo treba upoštevati značaj proračuna, ki je v bistvu računovodski dokument, ki vsebuje vse predvidene prihodke in odhodke v nekem obdobju. Ta dokument se nato – potem ko predsednik Parlamenta preveri skladnost postopka s Pogodbo – priloži aktu, s katerim je sprejet, to je tistemu, s katerim predsednik Parlamenta ugotovi, da je proračun dokončno sprejet.
44.
Parlament meni, da pojmi uredba, direktiva ali sklep, kot so vsebovani v členu 288 PDEU, ne ustrezajo posebnostim proračuna. Parlament v zvezi s tem opozarja na to, da proračun drugače od drugih vrst zakonodaje vsebuje samo načrtovane prihodke in odhodke. Predhodno sprejetje temeljnega akta naj bi se zahtevalo samo za uporabo sredstev, odobrenih v proračunu. Ta okoliščina kaže na razliko med zakonodajnim postopkom in proračunskim postopkom. V zvezi s tem Parlament ugotavlja, da se proračun sprejme po postopku sui generis, ki je posebej prilagojen značaju in vlogi tega instrumenta. Natančneje, s tem postopkom naj bi se upoštevala računovodski značaj dokumenta, ki ga je treba sprejeti, in potreba po zagotovitvi sprejetja instrumenta pred koncem leta.
45.
Parlament v zvezi z domnevno zahtevo, da morata akt o sprejetju proračuna podpisati predsednika obeh institucij, poudarja, da je za zakonodajne akte, sprejete po posebnem zakonodajnem postopku, značilno, da jih ne podpišeta predsednika Parlamenta in Sveta, ker to velja samo za akte, sprejete po rednem zakonodajnem postopku, kot določa člen 297(1) PDEU. Poleg tega člen 314 PDEU ne določa, da ima predsednik Sveta pravico do sopodpisa proračuna. Ohraniti bi bilo treba tudi polni učinek člena 314(9) PDEU, ki je lex specialis v razmerju do člena 297 PDEU.
46.
Ker se proračunskega postopka ne sme enačiti z rednim zakonodajnim postopkom, je napačno trditi – kot to počne Svet – da nobena institucija nima zadnje besede o aktu iz postopka soodločanja. Parlament v zvezi s tem ugotavlja, da se člen 314(7)(d) nanaša na primer, ko lahko predsednik Parlamenta ugotovi, da je proračun sprejet, tudi če je samo Parlament potrdil skupni predlog, Svet pa ga je zavrnil. Ta primer dokazuje, da se lahko proračun sprejme in ga predsednik Parlamenta podpiše, ne da bi se zahtevalo soglasje Sveta.
47.
Sopodpis sklepa s strani Parlamenta in Sveta naj ne bi bil logičen v postopku, ki predvideva možnost sprejetja proračuna tudi, če Svet zavrne skupni predlog. Člen 314(7)(d) PDEU je odgovor na preprosto zahtevo, da se proračun sprejme pred koncem leta in se s tem prepreči tako imenovani sistem „začasnih dvanajstin“. Avtorji Pogodbe naj bi se namesto za dva različna postopka – enega za primer, ko Parlament in Svet dosežeta soglasje, in enega za primer, ko je treba uporabiti člen 314(7)(d) PDEU – odločili za en sam postopek, po katerem predsednik Parlamenta z lastnim objektivnim pravnim aktom ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, tudi če ti instituciji v postopku sodelujeta.
48.
Parlament meni, da s tem, da je ugotovil, da je proračunski postopek končan, in podpisal proračun, ni kršil načela dodelitve pristojnosti, ampak je deloval v skladu s členom 314(9) PDEU. Meni, da bi, če bi pristal na to, da je treba formalno sprejeti samostojen zakonodajni akt, kot je uredba, direktiva ali sklep, ki ga podpišeta predsednika obeh institucij, ravnal ultra vires in kršil člen 314 PDEU, ker bi s tem vsebinsko izpraznil odstavek 9 navedenega člena.
49.
Parlament tudi meni, da je trditev Sveta, da je kršil dolžnost lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU očitno neutemeljena. Edina skrb Parlamenta in njegovega predsednika naj bi bila spoštovanje člena 314 PDEU. Parlament poleg tega ugotavlja, da je njegov predsednik svoje stališče o predlogu Sveta pojasnil v dopisu z dne 14. decembra 2010. Parlament še navaja, da predsednik Sveta med glasovanjem o proračunu za leto 2011 15. decembra 2010 sploh ni izpostavil vprašanja o zakonodajnem aktu, ki bi ga bilo treba sprejeti, niti o podpisu. Rekel je samo to, da izraža zadovoljstvo nad soglasjem obeh institucij. Šele po podpisu proračuna med zasedanjem je predsednik Sveta poslal predsedniku Parlamenta dopis s priloženim sklepom Parlamenta in Sveta z njegovim podpisom, čeprav je bil seznanjen s stališčem predsednika Parlamenta o podpisu proračuna.
50.
Nazadnje, Parlament v zvezi z domnevno bistveno kršitvijo postopka navaja, da je z ugotovitvijo, da obstaja soglasje obeh institucij in da je bil postopek pravilen, opravil svojo nalogo, kot jo določa člen 314(9) PDEU.
B – Presoja
51.
Kot sem že navedel, spor med Svetom in Parlamentom temelji predvsem na tem, da je na prvi pogled težko uskladiti dve določbi člena 314 PDEU. Prva določba je člen 314, prvi odstavek, PDEU, ki – naj spomnim – določa, da „Evropski parlament in Svet po posebnem zakonodajnem postopku določita letni proračun Unije v skladu z naslednjimi določbami“. Druga je v členu 314(9) PDEU in določa, da „[p]redsednik Evropskega parlamenta po končanem postopku iz tega člena razglasi, da je proračun dokončno sprejet.“
52.
Medtem ko prva od teh dveh določb pomeni novo določitev vloge Parlamenta in Sveta pri določitvi letnega proračuna Unije, pa druga določba pomeni kontinuiteto s prejšnjim členom 272(7) ES, katerega besedilo povzema; edina razlika, ki pa je po mojem mnenju brez posledic, je to, da je bil v francoski različici glagol „arrêté“ (sprejet) nadomeščen z glagolom „adopté“ (sprejet). (
6
) Ohranjeno pristojnost predsednika Parlamenta, da ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, je treba torej uskladiti z navedbo, da je treba Parlament in Svet od zdaj naprej obravnavati kot soavtorja celotnega letnega proračuna Unije, ker je bilo odpravljeno razlikovanje med obveznimi in neobveznimi odhodki. V obravnavanem postopku je treba zato med drugim zagotoviti polni učinek člena 314(9) PDEU ob spoštovanju vloge Sveta kot soavtorja proračuna, skupaj s Parlamentom.
53.
Naj že takoj navedem svoje mnenje, da trditev, da Parlament in Svet skupaj določita proračun, ne pomeni, da ga je treba sprejeti z zakonodajnim aktom, torej uredbo, direktivo ali sklepom v smislu člena 288 PDEU, ki ga morata podpisati predsednika obeh navedenih institucij.
54.
Ugotavljam namreč, da ta teza Sveta nima izrecne podlage v besedilu člena 314 PDEU. Avtorji Pogodbe se torej niso odločili za izrecno določbo, da Parlament in Svet, ki odločata po posebnem zakonodajnem postopku, letni proračun Unije določita z uredbo, direktivo ali sklepom.
55.
Neobstoj natančnejše opredelitve vrste akta, s katerim Parlament in Svet določita letni proračun Unije, se tudi jasno razlikuje od Pogodbe o Ustavi za Evropo, katere člena I‑56 in III‑404, prvi odstavek, sta določala, da se „[l]etni proračun Unije […] določi z evropskim zakonom“.
56.
Ker v členu 314 PDEU ni izrecno določena potreba po zakonodajnem aktu, ki ga zaradi formalizacije sprejetja proračuna skupaj podpišeta predsednika Parlamenta in Sveta, je treba proučiti, ali – kot navaja Svet – navedba v prvem odstavku navedenega člena, da se proračun določi po „posebnem zakonodajnem postopku“, podpira tezo Sveta.
57.
Ta navedba lahko na prvi pogled ustvarja zmedo, če jo primerjamo s členoma 14(1) PEU in 16(1) PEU. Medtem ko namreč ti določbi ločujeta med zakonodajno in proračunsko funkcijo, pa člen 314, prvi odstavek, PDEU napeljuje na sklep, da je treba proračunski postopek uvrstiti med zakonodajne postopke. Svet na podlagi te izenačitve proračunskega postopka z zakonodajnim postopkom sklepa, da se mora prvi končati z zakonodajnim aktom, ki se ga izbere med akti, naštetimi v členu 288 PDEU, in ki ga podpišeta predsednika Parlamenta in Sveta. Menim, da ni tako.
58.
Če se upošteva besedilo člena 289(3) PDEU, po katerem so „[p]ravni akti, sprejeti po zakonodajnem postopku, […] zakonodajni akti“, se mi zdi pravilna navedba, da ker proračunski postopek spada med zakonodajne postopke, se mora končati s sprejetjem zakonodajnega akta.
59.
Vendar menim, da ni treba, da gre za akt, ki ga sopodpišeta predsednika Parlamenta in Sveta.
60.
V zvezi s tem ugotavljam, da je mogoče na podlagi člena 297(1), prvi in drugi pododstavek, PDEU sklepati, da čeprav je sopodpis res pravilo pri rednem zakonodajnem postopku, pa to ne velja za zakonodajne akte, sprejete po posebnem zakonodajnem postopku. Ta ugotovitev sledi logiki iz člena 289(2) PDEU, to je da je za posebni zakonodajni postopek, drugače od rednega zakonodajnega postopka, po katerem Parlament in Svet skupaj sprejmeta zakonodajni akt, značilno, da zakonodajni akt sprejme samo ena od teh dveh institucij, druga pa pri tem sodeluje. Če bi avtorji Pogodbe želeli pravo soodločanje, konkretizirano z zakonodajnim aktom, ki ga podpišeta Parlament in Svet, bi določili, da se za proračunski postopek uporabljajo pravila rednega zakonodajnega postopka.
61.
Navedba, da se letni proračun Unije določi po posebnem zakonodajnem postopku, je namenjena prav temu, da se poudari dejstvo, da je treba proračunski postopek – čeprav se zgleduje po rednem zakonodajnem postopku, kot je določen v členu 294 PDEU, na primer kar zadeva sklic spravnega odbora ob nesoglasju Parlamenta in Sveta – razlikovati od le-tega.
62.
Resda gre za zakonodajni postopek v smislu, da sta vanj vključeni obe zakonodajni veji, ki sta hkrati obe veji proračunskega organa, in da se mora končati s sprejetjem zakonodajnega akta. Vendar je treba ta postopek opredeliti kot „poseben“ v tem smislu, da je prilagojen posebnim zahtevam proračunske funkcije in posebnostim instrumenta, ki pomeni proračun.
63.
Avtorji Pogodbe so tako uvedli poseben postopek, katerega različne faze ustrezajo posebnostim proračuna, ki je akt načrtovanja in odobritve, (
7
) nujnosti hitrosti postopka, da se omogoči izglasovanje proračuna pred začetkom naslednjega proračunskega leta, ter nujnosti po doseganju rezultata s preseganjem morebitnega nesoglasja med Parlamentom in Svetom.
64.
Ta postopek je umeščen v tesen koledar in je organiziran tako, da se v želenem času doseže soglasje Parlamenta in Sveta ter se, kolikor je mogoče, izogne uporabi ureditve po začasnih dvanajstinah v naslednjem proračunskem letu. (
8
)
65.
Do soglasja Parlamenta in Sveta je mogoče priti v različnih fazah. V najboljšem primeru takrat, ko Parlament odobri stališče Sveta na koncu prve faze, v skladu s členom 314(4)(a) PDEU. (
9
) Če Parlament sprejme spremembe z večino svojih članov, se skliče sestanek spravnega odbora, razen če Svet obvesti Parlament, da je odobril vse njegove spremembe. (
10
)
66.
Ko se spravni odbor sestane, se začne druga faza, ki je namenjena doseganju soglasja o skupnem predlogu med člani Sveta ali njihovimi predstavniki in člani, ki predstavljajo Parlament. (
11
) Če spravni odbor v enaindvajsetih dneh po sklicu doseže soglasje o skupnem predlogu, lahko Parlament in Svet v štirinajstih dneh od datuma tega soglasja potrdita skupni predlog. (
12
)
67.
Nastane lahko torej več situacij.
68.
Če Parlament in Svet potrdita skupni predlog, ali ne sprejmeta nikakršne odločitve, ali če ena od teh institucij potrdi skupni predlog, medtem ko druga ne sprejme nikakršne odločitve, se šteje, da je proračun dokončno sprejet v skladu s skupnim predlogom. (
13
)
69.
Če pa Parlament, ki odloča z večino svojih članov, in Svet oba zavrneta skupni predlog ali če ena od teh institucij zavrne skupni predlog, medtem ko druga ne sprejme nikakršne odločitve, se proračun ne more šteti za sprejet, Evropska komisija pa mora predložiti nov predlog proračuna. (
14
) Enako velja, če Parlament, ki odloča z večino svojih članov, zavrne skupni predlog, medtem ko ga Svet potrdi. (
15
)
70.
Obratno pa situacija, v kateri Svet zavrne skupni predlog, Parlament pa ga potrdi, ne preprečuje nujno sprejetja proračuna. Če namreč Svet zavrne skupni predlog, je to mogoče pod določenimi pogoji preseči. Tako člen 314(7)(d) PDEU določa, da lahko Parlament, ki odloča z večino svojih članov in tremi petinami oddanih glasov, sklene, da potrdi vse ali nekatere spremembe iz odstavka 4(c) istega člena. Poleg tega člen 314(7)(d) PDEU določa, da če katera od sprememb Parlamenta ni potrjena, se o proračunski postavki, ki je predmet spremembe, ohrani stališče, sprejeto v spravnem odboru. Šteje se, da je proračun dokončno sprejet na tej podlagi.
71.
Nazadnje, če spravni odbor v enaindvajsetih dneh iz člena 314(5) PDEU ne doseže soglasja o skupnem predlogu, Komisija predloži nov predlog proračuna. (
16
)
72.
Iz navedenega opisa proračunskega postopka, kot je zdaj določen v členu 314 PDEU, sklepam, da se lahko proračun sprejme samo, če je doseženo soglasje Parlamenta in Sveta. Tudi v posebnem primeru iz člena 314(7)(d) PDEU, ki daje Parlamentu pooblastilo, da gre preko zavrnitve skupnega predloga s strani Sveta, se proračun šteje za sprejet na podlagi soglasja v spravnem odboru. Prav obstoj soglasja v postopku, v katerem se daje prednost sodelovanju in dogovarjanju med Parlamentom in Svetom, (
17
) omogoča sklep, da sta proračun določili ti instituciji, v skladu z zahtevami člena 314, prvi odstavek, PDEU.
73.
Ne glede na navedene primere pa tega soglasja Parlamenta in Sveta – v nasprotju s trditvami slednjega – ni treba formalizirati z zakonodajnim aktom, ki ga sopodpišeta predsednika obeh institucij, zato da bi se proračun lahko štel za sprejet.
74.
V primeru iz člena 314(7)(d) PDEU se mi zdi poleg tega težko trditi, da so avtorji Pogodbe želeli, da mora proračun podpisati predsednik Sveta, čeprav je ta institucija zavrnila skupni predlog.
75.
Člen 314 PDEU prav tako niti izrecno niti implicitno ne zahteva obstoja zakonodajnega akta, ki ga sopodpišeta predsednika Parlamenta in Sveta, zato da bi proračun lahko pravno učinkoval.
76.
Z drugačnim sklepanjem bi – kot navaja Parlament – akt predsednika Parlamenta iz člena 314(9) PDEU izgubil polni učinek.
77.
Ugotoviti je torej treba, da so se avtorji Lizbonske pogodbe odločili, da s skoraj enakim besedilom ohranijo to zadnjo fazo proračunskega postopka, v kateri predsednik Parlamenta ugotovi, da je proračun dokončno sprejet. Poleg tega iz ničesar ni mogoče sklepati, da so temu aktu predsednika Parlamenta želeli odvzeti pravne učinke, ki so bili priznani v sodni praksi Sodišča.
78.
V teh okoliščinah menim, da je treba aktu, s katerim predsednik Parlamenta ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, priznati enako funkcijo in enake pravne učinke kot pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe.
79.
V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je „predsednik Parlamenta tisti, ki formalno ugotovi, da je bil proračunski postopek z dokončnim sprejetjem proračuna končan, s čimer proračun postane zavezujoč tako za institucije kot za države članice. Predsednik Parlamenta ob izvrševanju te funkcije sprejme lastni objektivni pravni akt na koncu postopka, za katerega je značilno sodelovanje različnih institucij.“ (
18
)
80.
Z drugimi besedami, funkcija akta predsednika Parlamenta v tej zadnji fazi postopka je potrditev pravilnosti izvedbe in dokončanja proračunskega postopka. Ta akt predsednika Parlamenta je tudi tisti, ki proračunu omogoča, da ima pravne učinke za institucije in države članice.
81.
Akt predsednika Parlamenta je torej zakonodajni akt, podoben zavezujočemu sklepu v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU, s katerim se konča posebni zakonodajni postopek iz člena 314 PDEU. (
19
) Skratka, gre za proračunski sklep, brez katerega bi bil proračun instrument brez pravnih učinkov. (
20
)
82.
Ta proračunski sklep pa je seveda izpodbojen, kot ponazarja ta postopek. Tak sklep se lahko med drugim razglasi za ničen takrat, kadar se sprejme brez soglasja Parlamenta in Sveta o vsebini proračuna v skladu s členom 314 PDEU.
83.
V obravnavani zadevi pa ni tako. Iz dokumentov v spisu namreč jasno izhaja, da je soglasje Parlamenta in Sveta o vsebini proračuna za proračunsko leto 2011 nedvomno obstajalo. To, da se ti instituciji nista strinjali glede formalizacije tega soglasja, predsedniku Parlamenta ni preprečevalo, da je 15. decembra 2010 sprejel akt o ugotovitvi, da je bil postopek na podlagi člena 314 PDEU končan in da je splošni proračun Unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet.
84.
Na podlagi vsega navedenega Sodišču predlagam, naj kot neutemeljen zavrne primarni tožbeni razlog Sveta, ki se nanaša na kršitev člena 314 PDEU zaradi neobstoja zakonodajnega akta, ki ga sopodpišeta predsednika Parlamenta in Sveta.
85.
Poleg tega Parlamentu, ker menim, da je ravnal v skladu s členom 314 PDEU, ni mogoče očitati, da ni spoštoval institucionalnega ravnovesja iz člena 314 PDEU, da je kršil načelo dodelitve pristojnosti in dolžnost lojalnega sodelovanja med institucijami ali celo da je bistveno kršil postopek.
V – Predlog
86.
Glede na vse zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
—
tožbo zavrne in
—
Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov, Kraljevini Španiji pa, da nosi svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2011, L 68, str. I/1.
(
3
)	34/86, Recueil, str. 2155.
(
4
)	Točka 8.
(
5
)	Zgoraj navedena sodba Svet proti Parlamentu (točka 8).
(
6
)	Poleg tega ugotavljam, da je v angleški različici Pogodbe pojem „adopted“ ostal nespremenjen.
(
7
)	Glej zgoraj navedeno sodbo Svet proti Parlamentu (točka 6), v kateri je pojasnjeno, da je proračun „akt, s katerim se za vsako leto vnaprej določi in odobri prihodke in odhodke.“
(
8
)	Glej člen 315 PDEU.
(
9
)	Člen 314(4)(b) PDEU določa tudi, da se proračun šteje za sprejet, če Parlament ne sprejme nikakršne odločitve.
(
10
)	Glej člen 314(4)(c) PDEU.
(
11
)	Glej člen 314(5) PDEU.
(
12
)	Glej člen 314(6) PDEU.
(
13
)	Glej člen 314(7)(a) PDEU.
(
14
)	Glej člen 314(7)(b) PDEU.
(
15
)	Glej člen 314(7)(c) PDEU.
(
16
)	Glej člen 314(8) PDEU.
(
17
)	Tako se s členom 314 PDEU formalizira in konsolidira praksa dialoga, ki je bila predmet medinstitucionalnih sporazumov.
(
18
)	Zgoraj navedena sodba Svet proti Parlamentu (točka 8).
(
19
)	Ker je tak akt izrecno določen v členu 314(9) PDEU v okviru zadevnega posebnega zakonodajnega postopka, člen 296, prvi in tretji odstavek, PDEU ni upošteven.
(
20
)	Pravno učinkovanje proračuna načeloma ne pomeni, da institucije Unije, kadar želijo izvršiti odhodke, prikazane v proračunu, niso zavezane k sprejetju pravno zavezujočega akta kot pravne podlage za delovanje Unije v skladu z določbami člena 310(3) PDEU.