61989CC0203_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . De vrederechter van het kanton Brasschaat heeft het Hof een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van twee verordeningen van de Commissie, namelijk nr . 2324/88 en nr . 3779/88 ( 1 ), die zijn vastgesteld ter uitvoering van het arrest van 29 juni 1988 ( zaak 300/86, Van Landschoot, Jurispr . 1988, blz . 3443, 3456 ).
2 . Aanleiding tot deze nieuwe verwijzing is hetzelfde geding als indertijd ten grondslag lag aan zaak 300/86 . In het kort de voornaamste feiten daarvan : Op 16 september 1986 verkocht Van Landschoot, eigenaar van een gemengd landbouwbedrijf - graanverbouw en veeteelt -, aan het verwerkingsbedrijf NV Mera een partij graan van 4 925 kg, waarvoor hij werd belast met de medeverantwoordelijkheidsheffing ( in casu een bedrag van 1 242 BFR ). Zeven dagen later kocht Van Landschoot bij Mera een partij veevoeder, waarin een nagenoeg gelijke hoeveelheid ( 4 575 kg ) graan van dezelfde kwaliteit als het eerder verkochte was verwerkt .
Van oordeel dat de heffing waarmee de verkoop van zijn graan was belast, onwettig was, sprak Van Landschoot Mera in rechte aan tot terugbetaling van het betrokken bedrag . De kennisnemende rechter verwees daarop de zaak naar het Hof en stelde een vraag over de geldigheid van de uitvoeringsbepalingen inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing, zoals vastgesteld bij verordening nr . 2040/86 van de Commissie . ( 2 )
3 . In zijn arrest verklaarde het Hof artikel 1, lid 2, tweede alinea, van die verordening ongeldig "voor zover daarbij de eerste verwerkingen van graan die door een producent op zijn landbouwbedrijf worden uitgevoerd met verwerkingsinstallaties die deel uitmaken van dat bedrijf, zijn vrijgesteld van de medeverantwoordelijkheidsheffing wanneer het verkregen produkt op datzelfde landbouwbedrijf wordt gebruikt, zonder dat is voorzien dat deze vrijstelling ook geldt voor eerste verwerkingen die door een producent buiten zijn landbouwbedrijf worden uitgevoerd of met verwerkingsinstallaties die geen deel uitmaken van de landbouwuitrusting van dat bedrijf, wanneer het verkregen produkt op datzelfde bedrijf wordt gebruikt ".
4 . Na dat arrest heeft de Commissie twee dingen gedaan . In de eerste plaats wijzigde zij bij verordening nr . 2324/88 het toepassingsgebied van de heffing . Ingevolge deze verordening is de heffing verschuldigd voor de hoeveelheden graan die "op de markt worden afgezet", waarbij onder "afzet op de markt" wordt verstaan "de verkoop, met inbegrip van ruilhandel, door de producent" ( artikel 1 van verordening nr . 2324/88 ); vrijgesteld zijn daarentegen "producenten die de eerste verwerking door een derde laten uitvoeren met het oog op het latere verbruik van het verwerkte produkt in hun bedrijf" ( tweede overweging van de considerans van verordening nr . 2324/88 ).
In de tweede plaats herstelde de Commissie bij verordening nr . 3779/88 de uit de in genoemd arrest geconstateerde discriminatie voortgevloeide benadeling door te bepalen, dat de producenten via een speciale procedure terugbetaling konden verkrijgen van de onverschuldigd betaalde heffingen .
Daartoe bepaalt artikel 1, lid 1, van verordening nr . 3779/88 het volgende :
"De door de Lid-Staten aangewezen bevoegde instanties betalen de producenten die daarom verzoeken vóór 30 juni 1989 de voor de medeverantwoordelijkheidsheffing ingehouden bedragen terug :
- inzake de voor rekening van de producent uitgevoerde eerste verwerkingen, bedoeld in artikel 1, lid 2, tweede zin, van verordening ( EEG ) nr . 2040/86, waarvan het verkregen produkt op het landbouwbedrijf van de producent als veevoeder werd gebruikt;
- inzake de verwerkingen van granen, die werden geleverd of ter beschikking werden gesteld van een bedrijf door een producent ( loonwerk ) met het oog op een later gebruik ervan op zijn bedrijf, die zijn uitgevoerd tot en met 26 juli 1988 in het kader van artikel 1, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 1432/88 ." ( 3 )
Kort gezegd is de situatie dus als volgt .
Een graanproducent kan op de voet van verordening nr . 3779/88 om terugbetaling verzoeken en, meer in het algemeen, is van de heffing vrijgesteld ingevolge verordening nr . 2324/88 wanneer het graan voor zijn rekening door een derde wordt verwerkt en vervolgens op zijn bedrijf als veevoeder wordt gebruikt .
Hij heeft daarentegen geen recht op terugbetaling en, meer in het algemeen, op vrijstelling van de heffing, wanneer hij het graan verkoopt, het dus "op de markt afzet", ook niet wanneer hij vervolgens veevoeder koopt waarin graan van dezelfde kwaliteit als het eerder verkochte is verwerkt .
5 . Het is de wettigheid van dit verschil in behandeling waarover de vrederechter van het kanton Brasschaat het Hof thans een vraag heeft gesteld .
Alvorens ten gronde op die vraag in te gaan, zullen wij eerst de strekking ervan moeten preciseren .
In de eerste plaats wijs ik erop, dat het verzoek om terugbetaling van de heffing, waarom het in het hoofdgeding gaat, is gedaan in het kader van een nationale procedure, en niet in dat van de in verordening nr . 3779/88 bedoelde speciale "communautaire" procedure .
Dienaangaande meen ik mij tot twee opmerkingen te kunnen beperken .
In de eerste plaats bepaalt verordening nr . 3779/88, dat de producenten zich voor de terugbetaling van de onverschuldigd betaalde heffingen rechtstreeks tot de bevoegde nationale instanties kunnen wenden; deze mogelijkheid is mede - zo niet voornamelijk - gegeven in het belang van die producenten, en vooral van diegenen onder hen die de toepassing van de heffing niet voor de nationale rechter hadden betwist en daardoor op de dag van uitspraak van het arrest in zaak 300/86 te laat waren om nog een nationale procedure te kunnen aanspannen . Nu de verordening daaromtrent niets uitdrukkelijk bepaalt, moeten wij er echter van uitgaan, dat de daarbij ingevoerde "communautaire" procedure niet uitsluit, dat de belanghebbenden ter verkrijging van terugbetaling gebruik maken van een nationale procedure .
In de tweede plaats : ook al beweegt de rechter a quo zich in een ander procedureel kader dan in de verordening bedoeld, bij zijn beslissing over het verzoek om terugbetaling zal hij wel de materiële bepalingen van verordening nr . 3779/88 moeten toepassen, die de gevallen omschrijven waarin het recht op terugbetaling - hoe dan ook uitgeoefend - bestaat . Het lijdt dus geen twijfel, dat de vraag betreffende de geldigheid van die bepalingen van wezenlijk belang is voor de beslissing in het hoofdgeding .
In zijn verwijzingsbeschikking verwijst de rechter a quo echter naar het bepaalde in artikel 1, lid 1, tweede streepje, van verordening nr . 3779/88, dat wil zeggen betrekkelijk de terugbetaling van heffingen die voldaan zijn overeenkomstig de bij verordening nr . 1432/88 ingevoerde inningsregeling .
Het is evenwel duidelijk, dat de prejudiciële vraag eerder in verband moet worden gebracht met het bepaalde in het eerste streepje van artikel 1, lid 1, aangezien de in geding zijnde heffing is betaald overeenkomstig de vroegere inningsregeling van verordening nr . 2040/86 .
In elk geval komt het mij voor, dat ook al maakt artikel 1, lid 1, van verordening nr . 3779/88 onderscheid tussen twee categorieën verwerkingen, voor elk waarvan een afzonderlijke toepassingsregeling geldt, het uiteindelijk toch maar om één, in beide regelingen voorzien geval gaat waarin recht op terugbetaling bestaat, namelijk dat de verwerking geschiedt door een derde "voor rekening van" de graanproducent . Het Hof zal zich in wezen dus moeten uitspreken over de geldigheid van artikel 1, lid 1, in zijn geheel, en niet slechts van een gedeelte daarvan, waarbij in het midden kan blijven, welk gedeelte hier van belang is .
Daarbij komt, dat de hierbedoelde geldigheidsvraag noodzakelijkerwijs ook moet gelden voor de bepalingen van verordening nr . 2324/88 waarbij, eveneens ter uitvoering van het arrest in zaak 300/86, het toepassingsgebied van de heffing is gewijzigd . Dit blijkt uit de beschikking van de verwijzende rechter en ligt ook overigens voor de hand, daar de draagwijdte van het recht op terugbetaling noodzakelijkerwijs wordt bepaald per relationem ten opzichte van de draagwijdte van de heffing, en vice versa .
Vat ik de zaak samen, dan is de vraag die het Hof dient te onderzoeken, in wezen dus de volgende : wordt het gelijkheidsbeginsel geschonden wanneer, ingevolge de geldende gemeenschapsregeling, producenten die graan voor hun eigen rekening door een verwerkingsbedrijf laten verwerken en de verwerkte produkten vervolgens zelf verbruiken, van de medeverantwoordelijkheidsheffing zijn vrijgesteld, terwijl zij de heffing wel zijn verschuldigd indien zij het graan aan een verwerkingsbedrijf verkopen en vervolgens veevoeder kopen waarin graan van dezelfde kwaliteit als het eerder verkochte is verwerkt, om dit in hun eigen bedrijf te verbruiken?
6 . Beide partijen in het hoofdgeding, de rechter a quo en de Italiaanse regering zijn van mening, dat de vrijstelling niet enkel zou moeten gelden in het geval van verwerking voor rekening van derden, maar ook wanneer het graan wordt verkocht om later door de producent in de vorm van veevoeder te worden teruggekocht; de beperking van de vrijstelling tot het eerste geval zou een discriminatie opleveren die onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht en, vooral, in strijd met de duidelijke beslissing in het arrest in zaak 300/86 .
Volgens dat arrest immers zou de draagwijdte van de ontheffing moeten worden bepaald volgens het criterium "verbruik van het ( verwerkte ) graan op het bedrijf van de producent ". De aard van de juridisch-economische betrekking tussen de graanproducent-veehouder en het verwerkingsbedrijf zou daarentegen volstrekt irrelevant zijn : of de verwerker het graan nu verwerkt "voor rekening van" de producent, dan wel het koopt en het na verwerking weer verkoopt aan de producent, in beide gevallen wordt het verbruikt door degene die het heeft geproduceerd, en daarom zou het gerechtvaardigd zijn, de medeverantwoordelijkheidsheffing er niet op toe te passen .
7 . In de kern komt de opvatting van genoemde partijen en van de verwijzende rechter er dus op neer, dat de gemeenschapswetgever onvoldoende rekening heeft gehouden met de strekking van het arrest in zaak 300/86 . Om te beginnen zullen wij dus moeten nagaan, wat het in dat arrest bedoelde vrijstellingscriterium precies inhoudt, om vervolgens te onderzoeken, of het in de bestreden regeling correct is toegepast .
In bedoeld arrest overwoog het Hof "dat de gemeenschapsregeling inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen tot doel heeft, de structurele graanoverschotten op de markt te beperken", en dat het "gelet op dit doel, gerechtvaardigd is de heffing enkel toe te passen bij de verwerking van graan dat op de markt wordt gebracht, aangezien alleen in dat geval de marktoverschotten toenemen, terwijl de hoeveelheden graan die in een gesloten circuit terechtkomen, niet aan het ontstaan van overschotten bijdragen" ( r.o . 11 ).
Zowel uit deze passage van het arrest als uit die welke er onmiddellijk op volgen, blijkt ten duidelijkste, dat het beslissende criterium ter bepaling van de draagwijdte van de ontheffing de vraag is, of het graan al dan niet op de markt wordt gebracht .
Al even duidelijk is de ratio van dit criterium : volgens het Hof kan per definitie uitsluitend de produktie die in het handelscircuit komt, het totale marktevenwicht beïnvloeden; het is derhalve gerechtvaardigd, uitsluitend die produktie te belasten met de medeverantwoordelijkheidsheffing . Anders gezegd, om voor de vrijstelling in aanmerking te komen, is het noodzakelijk dat het graan of de verwerkte produkten buiten het handelsverkeer blijven .
8 . Zo gezien, valt naar mijn mening niet te ontkennen, dat de bestreden regeling een getrouwe omzetting van het in het arrest ontwikkelde criterium is . Het lijdt immers geen twijfel, dat wanneer het graan door een industrieel verwerker voor rekening van de producent wordt verwerkt, dat graan zomin als het eruit verkregen veevoeder op de markt wordt gebracht . Tijdens de verwerking en tot het moment van verbruik blijft de producent eigenaar van het graan, terwijl het verwerkingsbedrijf enkel optreedt als dienstverrichter die het graan tot veevoeder verwerkt .
In het geval echter waarom het in het hoofdgeding gaat ( verkoop van graan en daarna aankoop van veevoeder ), komt het graan twee maal in het handelscircuit : eerst wanneer de producent besluit het aan een verwerkingsbedrijf te verkopen, waarbij dit laatste de eigendom ervan verkrijgt, met het daarbij behorend economisch risico; en nogmaals wanneer de producent besluit diervoeder op basis van graan te kopen, en geen andere, concurrerende produkten . Het gaat daarbij om twee, ten opzichte van elkaar zelfstandige handelstransacties, die op twee onderscheiden markten plaatsvinden en uiteindelijk afhangen van de alsdan heersende marktvoorwaarden en de beoordeling daarvan door de belanghebbenden . Die transacties beïnvloeden naar hun aard het totale evenwicht van de erbij betrokken markten en, in de eerste plaats, de graanmarkt .
De conclusie moet dus zijn, dat voor zover de bestreden regeling uitsluitend de "voor rekening van" de producent verwerkte partijen graan - dat wil zeggen de enige partijen waarvan men kan zeggen dat zij via een "gesloten circuit" worden afgezet, en niet via het normale handelscircuit - van de heffing vrijstelt, zij volledig in overeenstemming is met het criterium van het arrest in zaak 300/86 .
9 . Anderzijds valt niet in te zien, op welke basis uitbreiding van de vrijstelling tot het geval waarom het in het hoofdgeding gaat, gerechtvaardigd kan zijn, zulks gezien het objectieve verschil - gezien vanuit de gevolgen voor de markt - tussen dit geval en dat van verwerking "voor rekening van" de producent .
Zoals ik immers al zei, vergroot de verkoop van het graan het totale aanbod, wat tot uiting zal komen in het prijsniveau . Er is dus een rechtstreeks effect op het marktevenwicht . De daarop volgende aankoop van veevoeder dat graan bevat van dezelfde kwaliteit als het eerder verkochte, kan weliswaar, althans onder bepaalde omstandigheden, een tegengesteld effect hebben, voor zover daardoor de vraag op de graanmarkt wordt versterkt en het prijsniveau ondersteund, maar men mag er niet van uitgaan, dat de aankoop van veevoeder er altijd toe leidt, dat de economische gevolgen van de afzet van het graan op de markt daardoor volledig kunnen worden geneutraliseerd . De aankoop van veevoeder speelt zich immers af op een markt die "stroomafwaarts" ligt, en heeft enkel indirecte invloed op de hoger gelegen graanmarkt, en dat dan nog uitsluitend indien het gedrag en de keuzes van de industriële verwerkers de voorwaarden daartoe scheppen .
Terwijl dus de verkoop van het graan rechtstreeks bijdraagt tot het ontstaan van overschotten, is het niet gezegd, dat de aankoop van veevoeder op graanbasis door de producent dat gevolg noodzakelijkerwijs compenseert en dus neutraliseert .
Het lijkt mij derhalve objectief gerechtvaardigd om vrijstelling uitsluitend toe te staan in het geval van verwerking voor rekening van derden ( in welk geval het graan niet werkelijk op de markt komt ), maar niet in het in het hoofdgeding bedoelde geval, waarin het graan in het normale handelscircuit komt, ook al wordt het vervolgens door de producent zelf in de vorm van veevoeder gekocht en verbruikt .
Een gelijke behandeling van beide gevallen, ondanks het objectieve verschil dat ertussen bestaat, zou daarentegen neerkomen op een miskenning van de gedachte waarop de heffingregeling berust en die, zoals in het arrest in zaak 300/86 duidelijk naar voren komt, ertoe dwingt, de heffing - als "anti-produktiepremie" - enkel toe te passen op graan dat op de markt wordt afgezet .
10 . Het is overigens duidelijk, dat een andere oplossing ook een radicale wijziging zou betekenen van de wijze van toepassing van de medeverantwoordelijkheidsheffing . Zou men immers de redenering van de partijen in het hoofdgeding logisch en tot het einde voortzetten, dan zou men moeten aannemen dat de heffing niet verschuldigd is, en dus moet worden terugbetaald, ongeacht de tijd die er verstrijkt tussen de verkoop van het graan en de aankoop van het veevoeder, en welbeschouwd zelfs dan wanneer de producent veevoeder koopt van een ander verwerkingsbedrijf dan dat waaraan hij zijn graan heeft verkocht; de producent zou dan op zijn bedrijf immers graan verbruiken van dezelfde kwaliteit als hij tevoren op de markt had gebracht en zou er dus toe hebben bijgedragen, zij het ook na verloop van tijd, een afzetkanaal te vinden voor het door hemzelf geproduceerde en in de handel gebrachte graan . Dergelijke consequenties lijken echter duidelijk in strijd met de ratio van de heffingregeling die, althans in haar huidige vorm, in wezen beoogt, door een vermindering van de opbrengst van graanverkopen de hoeveelheid die op de markt wordt gebracht, te verkleinen . ( 4 )
11 . Gelet op het voorgaande, geef ik in overweging de vraag van de nationale rechter te beantwoorden als volgt : bij onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen nrs . 2324/88 en 3779/88 van de Commissie kunnen aantasten .
(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .
( 1 ) PB 1988, L 202, blz . 39; PB 1988, L 332, blz . 17 .
( 2 ) PB 1986, L 173, blz . 65 .
( 3 ) PB 1988, L 131, blz . 37 .
( 4 ) Zie de conclusie bij het arrest van 26 juni 1990 ( zaak C-8/89, Zardi, Jurispr . 1990, blz . I-2515 ).