62024CJ0210
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 5. marca 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Javno naročanje – Direktiva 2014/24/EU – Trg socialnih storitev brez nastanitve – Naročilo, katerega vrednost je nižja od mejne vrednosti za uporabo te direktive – Člen 67 – Merila za oddajo socialne narave – Ekonomsko najugodnejša ponudba – Povečanje plač osebja, ki izvaja pogodbo, nad ravnjo plač, določenih v sektorski kolektivni pogodbi – Povezava s predmetom naročila – Sorazmernost in prepoved diskriminacije – Člen 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravica do kolektivnih pogajanj“
V zadevi C‑210/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti, Španija) z odločbo z dne 14. marca 2024, ki je na Sodišče prispela istega dne, v postopku
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
proti
Ayuntamiento de Ortuella,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika drugega senata, F. Schalin, M. Gavalec (poročevalec) in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Biondi,
sodna tajnica: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. aprila 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za špansko vlado S. Núñez Silva, agent,
–
za Evropsko komisijo B.-R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. julija 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 67(1) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65), Direktive 96/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431), člena 56 PDEU in člena 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (združenje podjetij za storitve dolgotrajne oskrbe; v nadaljevanju: AESTE) in Ayuntamiento de Ortuella (občinska uprava Ortuella, Španija) glede zakonitosti merila za oddajo iz razpisne dokumentacije za naročilo storitev, ki ga je oddala ta uprava.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 89, 90, 92, 97, 98 in 114 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(89)
Pojem meril za oddajo javnega naročila je bistven pojem te direktive. Zato je pomembno, da so zadevne določbe, kolikor je mogoče, enostavne in racionalizirane. To je mogoče doseči z uporabo izraza ‚ekonomsko najugodnejša ponudba‘ kot glavnega koncepta, saj bi bilo vse uspešne ponudnike navsezadnje treba izbrati glede na to, katera med ponujenimi rešitvami je po mnenju posameznega javnega naročnika najboljša z ekonomskega vidika. […]
(90)
Javna naročila bi bilo treba oddati na podlagi objektivnih meril, ki zagotavljajo skladnost z načeli transparentnosti, nediskriminacije in enake obravnave, da bi tako zagotovili objektivno primerjavo relativne vrednosti ponudb, s čimer bi v razmerah učinkovite konkurence določili, katera ponudba je ekonomsko najugodnejša ponudba. Izrecno bi bilo treba določiti, da bi morala biti ekonomska najugodnejša ponudba ocenjena glede na najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, pri čemer bi moral biti vedno vključen vidik cene ali stroškov. Prav tako bi bilo treba pojasniti, da bi tako oceno ekonomsko najugodnejše ponudbe lahko opravili tudi zgolj na podlagi cenovne ali stroškovne učinkovitosti. Poleg tega je primerno opozoriti, da imajo javni naročniki možnost, da ustrezne standarde kakovosti določijo s tehničnimi specifikacijami ali pogoji za izvedbo javnega naročila.
Da bi spodbudili javno naročanje, bolj usmerjeno v kakovost, bi morali državam članicam dovoliti, da prepovejo ali omejijo uporabo merila izključno cenovne ali stroškovne učinkovitosti pri oceni ekonomsko najugodnejše ponudbe, če se jim to zdi primerno.
Da bi zagotovili upoštevanje načela enake obravnave pri oddaji javnih naročil, bi morali javni naročniki uvesti potrebno transparentnost, da bi lahko bili vsi ponudniki ustrezno obveščeni o merilih in ureditvah, ki se bodo uporabljali pri odločanju o oddaji javnega naročila. Javni naročniki bi zato morali navesti merila za oddajo javnega naročila in relativne ponderje za vsakega od teh meril. […]
[…]
(92)
Javni naročniki bi morali pri ocenjevanju najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo določiti ekonomska in kakovostna merila, povezana s predmetom naročila, ki jih bodo uporabili v ta namen. Ta merila bi morala zato omogočati primerjalno oceno ravni izvedbe, ki jo ponuja posamezni ponudnik, glede na predmet naročila, kakor je opredeljeno v tehničnih specifikacijah. V tej direktivi je v zvezi z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo določen neizčrpen seznam možnih meril za oddajo javnega naročila, ki zajemajo okoljske in socialne vidike. Javne naročnike bi bilo treba spodbuditi, da izberejo merila za oddajo, ki jim bodo omogočila pridobitev visokokakovostnih gradenj, blaga in storitev, ki najbolj ustrezajo njihovim potrebam.
Izbrana merila za oddajo javnemu naročniku ne bi smela omogočati neomejene svobode izbire in bi morala zagotoviti možnost učinkovite in poštene konkurence, dopolnjevati pa bi jih morale ureditev, ki bi omogočala učinkovito preverjanje informacij, ki jih predložijo ponudniki.
Da bi ugotovili, katera ponudba je ekonomsko najugodnejša, odločitev o oddaji javnega naročila ne bi smela temeljiti le na merilih, ki niso povezana s stroški. Kakovostna merila bi torej moralo dopolnjevati merilo stroškov, kar bi lahko bila – po izbiri javnega naročnika – cena ali pristop stroškovne učinkovitosti, na primer izračun stroškov v življenjski dobi. Vendar merila za oddajo ne bi smela vplivati na uporabo nacionalnih predpisov, ki določajo plačilo nekaterih storitev ali postavljajo fiksne cene za določeno blago.
[…]
(97)
Poleg tega bi bilo treba javnim naročnikom zaradi boljšega upoštevanja socialnih in okoljskih vidikov pri postopkih javnega naročanja omogočiti, da uporabljajo merila za oddajo javnega naročila ali pogoje za izvedbo javnega naročila v zvezi z gradnjami, blagom ali storitvami, ki jih je treba zagotoviti v okviru javnega naročila, in sicer v vseh pogledih in fazah njihovega življenjskega cikla, od pridobivanja surovin za proizvod do faze njegove odstranitve, vključno z dejavniki, povezanimi z določenim postopkom proizvodnje, dobave ali trgovanja in pogojev trgovanja teh gradenj, blaga ali storitev ali določenim postopkom v poznejši fazi njihovega življenjskega cikla, tudi če ti dejavniki fizično niso del njih. […]
Vendar pa pogoj povezave s predmetom javnega naročila izključuje merila in pogoje v zvezi s splošno politiko podjetja, ki se ne more šteti kot dejavnik, značilen za določen postopek proizvodnje ali zagotavljanja naročenih gradenj, blaga ali storitev. Javni naročniki zato od ponudnikov ne bi smeli zahtevati, da imajo oblikovano določeno politiko družbene ali okoljske odgovornosti podjetja.
(98)
Ključno je, da merila za oddajo ali pogoji za izvedbo javnega naročila glede socialnih vidikov proizvodnega postopka zadevajo gradnje, blago ali storitve, ki se morajo zagotoviti v skladu z javnim naročilom. Poleg tega bi jih bilo treba uporabljati v skladu z Direktivo [96/71], kakor jo razlaga Sodišče Evropske unije, ter se ne bi smeli izbrati ali uporabljati na način, ki je neposredno ali posredno diskriminatoren do gospodarskih subjektov iz drugih držav članic ali tretjih držav, ki so pogodbenice Sporazuma GPA ali sporazumov o prosti trgovini, katerih pogodbenica je [Evropska u]nija. Zato bi morale zahteve v zvezi z osnovnimi delovnimi pogoji, ki jih ureja Direktiva [96/71], na primer minimalnimi plačami, ostati na ravni, ki jo določajo nacionalna zakonodaja ali kolektivne pogodbe, ki se uporabljajo v skladu s pravom Unije v okviru navedene direktive.
[…]
(114)
Nekatere kategorije storitev imajo zaradi svoje narave še naprej omejeno čezmejno razsežnost, in sicer tako imenovane storitve za posameznika, kot so nekatere socialne, zdravstvene in izobraževalne storitve. Te storitve se izvajajo v posebnem okviru, ki se med državami članicami zaradi različnih kulturnih tradicij zelo razlikuje. Zato bi bilo treba za javna naročila takšnih storitev uvesti posebno ureditev z višjo mejno vrednostjo od tiste, ki se uporablja za ostale storitve.
Storitve za posameznika, če gre za vrednosti pod to mejno vrednostjo, običajno ne bodo zanimive za ponudnike iz drugih držav članic, razen če so konkretni znaki, da tako zanimanje obstaja, na primer financiranje čezmejnih projektov s strani Unije.
Za javna naročila storitev za posameznika nad to mejno vrednostjo bi morala veljati zahteva po transparentnosti na ravni celotne Unije. Zaradi pomena kulturnega okvira in občutljivosti teh storitev bi bilo treba državam članicam zagotoviti dovolj proste presoje, da lahko organizirajo izbor izvajalcev storitev tako, kot je po njihovem mnenju najustrezneje. Pravila iz te direktive upoštevajo navedeno zahtevo ter nalagajo samo upoštevanje temeljnih načel transparentnosti in enake obravnave ter zagotavljajo, da lahko naročniki pri izboru izvajalcev storitev uporabijo posebne kriterije glede kakovosti, kot so kriteriji iz prostovoljnega Evropskega okvira kakovosti za socialne storitve, ki ga je objavil Odbor za socialno zaščito. […]“
4
Člen 4 Direktive 2014/24, naslovljen „Višine mejnih vrednosti“, določa:
„Ta direktiva se uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost (DDV) je enaka ali višja od naslednjih mejnih vrednosti:
[…]
(d)
750000 EUR za javna naročila storitev za socialne in druge posebne storitve iz Priloge XIV.“
5
Poglavje II te direktive, naslovljeno „Splošna pravila“, vsebuje člen 18 te direktive, naslovljen „Načela javnega naročanja“, ki v odstavku 1 določa:
„Javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi iz področja uporabe te direktive ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je javno naročilo zasnovano z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov.“
6
Člen 67 navedene direktive, naslovljen „Merila za oddajo javnega naročila“, določa:
„1.   Javni naročniki brez poseganja v nacionalne zakone ali druge predpise v zvezi s ceno posameznega blaga ali plačilom posameznih storitev javna naročila oddajo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe.
2.   Ekonomsko najugodnejša ponudba z vidika javnega naročnika se določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi pod pogoji iz člena 68, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske in/ali socialne vidike, povezane s predmetom zadevnega javnega naročila. Takšna merila lahko na primer vključujejo:
(a)
kakovost, tudi tehnične prednosti, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim;
(b)
organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, dodeljenega za izvajanje zadevnega javnega naročila, če lahko kakovost zaposlenih bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila, ali
(c)
poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave, postopek dobave in rok za dobavo ali dokončanje del.
Stroškovni dejavnik je lahko tudi fiksna cena ali fiksni stroški, na podlagi katerih gospodarski subjekti med seboj konkurirajo zgolj v zvezi z merili kakovosti.
Države članice lahko določijo, da javni naročniki ne smejo uporabiti zgolj cene ali stroškov kot edinega merila pri oddaji javnega naročila, oziroma lahko omejijo uporabo zadevnih meril na nekatere kategorije javnih naročnikov ali nekatere vrste javnih naročil.
3.   Šteje se, da so merila za oddajo javnega naročila povezana s predmetom javnega naročanja, če se nanašajo na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z navedenim javnim naročilom, in sicer v vseh pogledih in fazah njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s:
(a)
posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanjem ali trženjem teh gradenj, blaga ali storitev ali
(b)
posebnim postopkom, povezanim z drugo fazo njihove življenjske dobe,
tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih.
4.   Merila za oddajo javnega naročila javnemu naročniku ne dajejo neomejene svobode izbire. Zagotavljati morajo možnost učinkovite konkurence, dopolnjujejo pa jih specifikacije, ki omogočajo učinkovito preverjanje informacij, ki jih predložijo ponudniki, da se tako oceni, kako ponudbe izpolnjujejo merila za oddajo javnega naročila. Javni naročniki v primeru dvoma učinkovito preverijo točnost informacij in dokazil, ki so jih predložili ponudniki.
5.   Javni naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi relativni ponder, ki ga dodeli vsakemu merilu, izbranemu za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, razen če se slednja določi samo na podlagi cene.
Navedeni ponderji se lahko opredelijo z določitvijo razpona z ustrezno največjo razliko.
Kadar ponderjev ni mogoče navesti zaradi objektivnih razlogov, javni naročnik navede merila v padajočem zaporedju po pomembnosti.“
7
Člen 74 iste direktive, naslovljen „Oddajanje javnih naročil za socialne in druge posebne storitve“, določa:
„Javna naročila za socialne in druge posebne storitve, naštete v Prilogi XIV, se oddajo v skladu s tem poglavjem, če je vrednost javnih naročil enaka ali višja od mejne vrednosti iz točke (d) člena 4.“
8
Člen 76 Direktive 2014/24, naslovljen „Načela za oddajo javnih naročil“, določa:
„1.   Države članice sprejmejo nacionalna pravila za oddajo javnih naročil v skladu s tem poglavjem, da bi zagotovile, da javni naročniki upoštevajo načeli transparentnosti in enake obravnave gospodarskih subjektov. Države članice lahko same določijo postopkovna pravila, ki se uporabljajo, če takšna pravila javnim naročnikom omogočajo upoštevanje posebnosti zadevnih storitev.
2.   Države članice zagotovijo, da lahko javni naročniki upoštevajo potrebo po zagotavljanju kakovosti, stalnosti, dostopnosti, cenovne dostopnosti, razpoložljivosti in celovitosti storitev, posebne potrebe različnih skupin uporabnikov, vključno s prikrajšanimi in ranljivimi skupinami, sodelovanje in krepitev vloge uporabnikov ter inovativnost. Poleg tega lahko države članice določijo, da izbira izvajalca storitev temelji na ponudbi, ki predstavlja najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ob upoštevanju kriterijev kakovosti in trajnosti socialnih storitev.“
9
Priloga XIV k tej direktivi vsebuje tabelo z naslovom „Storitve iz člena 74“ in navaja kodo CPV 85312000‑9.
Špansko pravo
10
Člen 1 Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/EU y 2014/24/EU, de 26 de febrero de 2014 (zakon št. 9/2017 o javnem naročanju, s katerim se v španski pravni red prenašata direktivi 2014/23/EU in [2014/24] Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014) z dne 8. novembra 2017 (BOE št. 272 z dne 9. novembra 2017; v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju), naslovljen „Predmet in cilj“, v odstavku 3 določa:
„V vsako oddajo javnega naročila so socialna in okoljska merila vključena horizontalno in obvezno, če so povezana s predmetom naročila, saj njihova vključitev omogoča boljše razmerje med kakovostjo in ceno pogodbenih storitev ter večjo in učinkovitejšo porabo javnih sredstev. Dostop do javnih naročil je olajšan tudi za mala in srednja podjetja ter podjetja socialne ekonomije.“
11
Člen 145 tega zakona, naslovljen „Zahteve in vrste meril za oddajo naročil“, določa:
„1.   Naročila se oddajo z uporabo več meril za oddajo na podlagi najboljšega razmerja med kakovostjo in ceno.
Če je to upravičeno ob upoštevanju dokumentacije, se lahko naročila oddajo v skladu z merili na podlagi pristopa, ki temelji na stroškovni učinkovitosti, na podlagi cene ali stroškov, kot je izračun stroškov v življenjski dobi v skladu s členom 148.
2.   Najboljše razmerje med kakovostjo in ceno se oceni na podlagi ekonomskih in kakovostnih meril.
Kakovostna merila, ki jih javni naročnik določi za oceno najboljšega razmerja med kakovostjo in ceno, lahko vključujejo okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom naročila, kot je določeno v odstavku 6 tega člena, ki so lahko med drugim:
(1)
kakovost, tudi tehnične prednosti, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, univerzalno oblikovanje ali oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoji v zvezi z njim;
[…]
Socialne značilnosti naročila se nanašajo med drugim na naslednje namene: spodbujanje vključevanja invalidov, prikrajšanih oseb ali oseb, ki pripadajo ranljivim skupinam, med osebe, ki sodelujejo pri izvajanju naročila, v družbo ter na splošno vključevanje v družbo in poklicno vključevanje invalidov ali socialno izključenih oseb ali oseb, ki jim grozi socialna izključenost; oddaja naročil podizvajalcem v posebnih zaposlitvenih centrih ali podjetjih za vključevanje; načrti za enakost spolov pri izvajanju naročila in na splošno enakost spolov; spodbujanje zaposlovanja žensk; usklajevanje poklicnega, osebnega in družinskega življenja; izboljšanje delovnih pogojev in plač; stalnost zaposlitve; zaposlovanje večjega števila oseb za izvedbo naročila; usposabljanje ter varovanje zdravja in varnosti pri delu; uporaba etičnih meril in meril družbene odgovornosti pri izvajanju naročila; ali merila v zvezi z dobavo ali uporabo proizvodov pravične trgovine med izvajanjem naročila.
(2)
Organizacija, kvalifikacije in izkušnje osebja, dodeljenega za izvedbo naročila, če lahko kakovost tega osebja znatno vpliva na najboljšo izvedbo naročila.
[…]“
12
Sedeminštirideseta dodatna določba navedenega zakona, naslovljena „Načela, ki se uporabljajo za koncesijske pogodbe za storitve, naštete v Prilogi IV, in za naročila socialnih, izobraževalnih ali zdravstvenih storitev, naštetih v Prilogi IV“, določa:
„Brez poseganja v uporabo določb tega zakona in, med drugim, določb v zvezi s pripravo tehničnih specifikacij, minimalnih pogojev solventnosti, meril za oddajo in posebnih pogojev za izvajanje, javni naročniki v vseh fazah postopka sklepanja koncesijskih pogodb za storitve, naštete v Prilogi IV, in naročil socialnega, izobraževalnega ali zdravstvenega značaja, ki so prav tako našteta v Prilogi IV, zagotovijo kakovost, stalnost, dostopnost, cenovno dostopnost, razpoložljivost in celovitost storitev, zadovoljevanje posebnih potreb različnih kategorij uporabnikov, vključno s prikrajšanimi in ranljivimi skupinami, ter zagotovijo vključenost uporabnikov storitev in inovacij pri opravljanju storitve.
Poleg tega se lahko javni naročnik pri določanju meril za oddajo naročil iz te dodatne določbe sklicuje na vidike, kot so: izkušnje osebja, dodeljenega naročilu pri opravljanju storitev, namenjenih posebej prikrajšanim sektorjem, ali pri opravljanju podobnih storitev pod pogoji, določenimi v členu 145; ponovno vlaganje dobička, ustvarjenega z izboljšanjem storitev, ki jih opravlja; vzpostavitev mehanizmov za sodelovanje, obveščanje in usmerjanje uporabnikov.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13
AESTE je 13. junija 2023 pri Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti, Španija), ki je predložitveno sodišče, vložilo posebno pravno sredstvo na področju javnih naročil zoper razpisno dokumentacijo „službe za pomoč na domu občinske uprave Ortuella“ glede naročila, ki ga je oddala ta uprava (v nadaljevanju: sporno naročilo).
14
Predmet spornega naročila je „izvajanje storitve pomoči na domu občinske uprave Ortuella za zagotavljanje kolektivne socialne storitve, v okviru katere se z osebjem, ki je pripravljeno, usposobljeno in nadzorovano, opravljajo preventivne, izobraževalne in podporne dejavnosti v korist družin in/ali oseb, ki imajo težave pri zagotavljanju ali ohranjanju fizične, socialne in/ali čustvene blaginje, pri čemer se poskuša zagotoviti, da lahko uporabniki še naprej živijo na svojem domu in/ali v svojem okolju, dokler je to mogoče in primerno“. Po mnenju predložitvenega sodišča se to naročilo nanaša na „socialne storitve brez nastanitve“ (CPV 85312000-9) v smislu Priloge IV k LCSP, ki naj bi ustrezala Prilogi XIV k Direktivi 2014/24.
15
Ocenjena vrednost navedenega naročila znaša 166.250 EUR.
16
AESTE s pravnim sredstvom predlaga razglasitev ničnosti merila za oddajo, ki je navedeno v specifikacijah posebnih upravnih določb spornega naročila in ki določa dodelitev največ 40 točk v primeru povečanja plačne mase ponudnika (v nadaljevanju: sporno merilo). To merilo določa:
„Ob upoštevanju plač, določenih v sektorski kolektivni pogodbi, se upoštevajo višje plače (povečanje plačne mase), ki jih podjetje ponudnik predlaga za osebe, ki izvajajo naročilo.
Odstotek zvišanja plač se upošteva ob upoštevanju osnovne plače in dodatka k plači, določenega s kolektivno pogodbo, ki se izplačujejo vsem delavcem, ki jih je treba prevzeti, pri čemer se uporabi ta formula: točke = P × A/B.
Točke ustrezajo skupnemu številu točk, dodeljenih predlogu.
P je največje število točk, ki jih je treba dodeliti, in sicer 40 točk.
A je najvišji odstotek vseh predloženih ponudb.
B je odstotek, predviden v ponudbi, ki se ocenjuje.
Upoštevajo se ponudbe, v katerih se predlaga odstotek povečanja, ki se uporabi za osebe, ki izvajajo naročilo. Ponudbe, v katerih se povečanje ne predlaga, bodo prejele 0 točk.
V roku največ enega meseca po sklenitvi pogodbe in po pogajanjih s predstavniki zaposlenih se podrobno navedejo postavke, v okviru katerih se uresničuje to povečanje plač. Prav tako si izbrani ponudnik prizadeva skleniti sporazum (kolektivna pogodba za storitve pomoči na domu v občini Ortuella), ki ureja delovne pogoje osebja, razporejenega na delo v okviru tega naročila.“
17
Predložitveno sodišče dvomi o skladnosti spornega merila s pravom Unije.
18
Prvič, sprašuje se, ali to merilo omogoča opredelitev „ekonomsko najugodnejše ponudbe“ v smislu člena 67(1) Direktive 2014/24. Čeprav javni naročnik v zvezi s tem trdi, da je namen navedenega merila povečati plačilo osebja, zadolženega za opravljanje storitve, ki je predmet spornega naročila, in s tem izboljšati stabilnost in stalnost pri zagotavljanju te storitve, se zdi, da to sodišče meni, da je povezava med takim povečanjem plač in izboljšanjem storitve preveč hipotetična, da bi bila lahko odločilna za oddajo tega naročila.
19
Drugič, navedeno sodišče poudarja, da je iz uvodne izjave 98 Direktive 2014/24 razvidno, da je treba socialna merila, izbrana za oddajo javnih naročil, uporabiti v skladu z Direktivo 96/71. Sporno merilo pa bi lahko bilo diskriminatorno, ker bi moralo podjetje, ki želi povečati svoje možnosti za pridobitev spornega naročila, delavcem, ki morajo to naročilo izvajati, izplačati višje plače od tistih, ki so jih prejemali, kar bi lahko pomenilo dodatno ekonomsko breme, ki bi lahko oviralo oddajo ponudbe.
20
Tretjič, sporno merilo bi se lahko izkazalo za nesorazmerno in diskriminatorno za gospodarske subjekte, ki nimajo zadostne zmogljivosti za izplačilo visokih plač, medtem ko bi ti gospodarski subjekti lahko pripravili konkurenčne ponudbe z dobrim razmerjem med kakovostjo in ceno zaradi nižjih stroškov plač.
21
Četrtič, isto sodišče se sprašuje, ali sporno merilo ne pomeni poseganja v pravico do kolektivnih pogajanj, priznano v členu 28 Listine, ker bi lahko kolektivna pogajanja, ki bi se začela po oddaji spornega naročila, privedla do tega, da bi bilo osebje, zadolženo za izvajanje tega naročila, izključeno s področja uporabe veljavne kolektivne pogodbe. Taka pogajanja bi lahko privedla tudi do nastanka plačnih neenakosti med delavci v istem podjetju, ki bi opravljali enake naloge, vendar bi se njihovo plačilo razlikovalo glede na osebo, ki so ji te naloge zaupane.
22
Petič, sporno merilo bi se lahko izkazalo tudi za nesorazmerno glede na cilj, ki mu sledi, saj bi bil lahko učinek nove kolektivne pogodbe, izpogajane po oddaji spornega naročila, to, da bi utrdila povečanje plač prek področja izvajanja tega naročila, kar bi povzročilo izgubo povezave s predmetom tega naročila iz člena 67(3) Direktive 2014/24.
23
V teh okoliščinah je Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„[1.]
Ali je merilo za oddajo naročila storitev, kot je opisano v obravnavani zadevi, ki:
–
upošteva povečanje mase plač, ki presega veljavno sektorsko kolektivno pogodbo, katere uporabo predlaga ponudnik za osebe, ki izvajajo javno naročilo,
in
–
izbranemu ponudniku nalaga, da po kolektivnih pogajanjih s predstavniki delavcev določi postavke, v okviru katerih se uresničuje povišanje plač, ter si prizadeva za sklenitev kolektivne pogodbe za osebje, razporejeno na delo v okviru naročila,
ustrezno za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, kot to zahteva člen 67(1) Direktive 2014/24?
[2.]
Ali to merilo za oddajo naročila storitev nasprotuje svobodi opravljanja storitev oziroma omejuje svobodno konkurenco in s tem krši člen 56 PDEU ter direktivi [2014/24] in [96/71]?
[3.]
Ali navedeno merilo za oddajo naročila storitev krši pravico do kolektivnih pogajanj iz člena 28 [Listine]?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
24
Najprej je treba preučiti vprašanje, ali Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti) izpolnjuje merila, da bi ga bilo mogoče šteti za nacionalno sodišče v smislu člena 267 PDEU.
25
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso pri presoji vprašanja, ali je predložitveni organ „sodišče“, ki je izključno vprašanje prava Unije, upošteva vse elemente, kot so zakonska podlaga tega organa, njegova stalnost, obvezna narava njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporaba pravnih pravil s strani tega organa in njegova neodvisnost (sodba z dne 20. septembra 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, točka 21 in navedena sodna praksa).
26
V obravnavanem primeru na eni strani iz predložitvene odločbe izhaja, da je Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti) stalni in neodvisni organ, ustanovljen na podlagi zakonske določbe, ki svoje odločbe sprejema na podlagi izključno pravnih meril po koncu kontradiktornega postopka. V zvezi z neodvisnostjo tega organa je v tej odločbi natančneje navedeno, da ta, ker nima nikakršnih hierarhičnih vezi in ne prejema navodil tretjih oseb, svoje naloge opravlja objektivno, nepristransko in povsem samostojno.
27
Na drugi strani je Sodišče glede obvezne narave sodne pristojnosti v smislu sodne prakse Sodišča, ki se nanaša na člen 267 PDEU, že razsodilo, da so odločitve organov avtonomnih skupnosti, pristojnih za odločanje o pravnih sredstvih na področju javnih naročil, katerih pristojnost ni odvisna od dogovora med strankami, za zadnjenavedena zavezujoče, tudi če je vložitev pravnega sredstva izbirna (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, točki 23 in 24 ter navedena sodna praksa).
28
Teh preudarkov ne omaje sodna praksa Sodišča, izpeljana iz sodbe z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), ker so člani tega organa, kot navaja španska vlada v pisnem stališču, upravičeni do jamstva neodstavljivosti, ki se izvaja z nacionalno ureditvijo in od katerega so mogoča odstopanja le iz razlogov, ki so izrecno našteti v tej ureditvi.
29
Iz tega sledi, da Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti) izpolnjuje merila za to, da ga je mogoče šteti za nacionalno sodišče v smislu člena 267 PDEU, in da so vprašanja, postavljena Sodišču, dopustna.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
30
Najprej, navesti je treba, da je – kot je razvidno iz točke 14 te sodbe – cilj spornega naročila opravljanje storitev, ki spadajo v kategorijo „[s]ocialne storitve brez nastanitve“ (koda CPV 85312000-9) iz Priloge IV k LCSP, ki po mnenju predložitvenega sodišča ustreza Prilogi XIV k Direktivi 2014/24.
31
V skladu s členom 4(d) te direktive se ta uporablja le za naročila, našteta v tej prilogi XIV, če je vrednost teh naročil enaka ali višja od mejne vrednosti 750.000 EUR, določene v tej določbi.
32
V obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe izhaja, da je vrednost spornega naročila na 166.250 EUR, kar je torej pod navedeno mejno vrednostjo. Vendar je v skladu s to odločbo – in kot je španska vlada potrdila na obravnavi – španski zakonodajalec želel, da se določbe Direktive 2014/24 neposredno in brezpogojno uporabljajo za naročila, katerih vrednost je nižja od navedene mejne vrednosti. Natančneje, ta zakonodajalec se je ob sprejetju člena 145 LCSP v povezavi s sedeminštirideseto dodatno določbo tega zakona, s katero je prenesen člen 67 Direktive 2014/24 v zvezi z merili za oddajo, odločil, da uporabo zadnjenavedene določbe razširi na naročila, katerih vrednost je nižja od iste mejne vrednosti.
33
Vendar, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, kadar se nacionalna zakonodaja za rešitve, ki se uporabljajo za položaje, za katere se ne uporablja akt Unije, neposredno in brezpogojno uskladi z rešitvami, ki jih vsebuje ta akt, obstaja nedvomen interes Unije za to, da se prevzete določbe prava Unije razlagajo enotno. To namreč omogoča preprečitev razlik pri razlagi v prihodnosti in zagotovitev enakega obravnavanja teh položajev in položajev, ki spadajo na področje uporabe navedenih določb (sodbi z dne 18. oktobra 1990, Dzodzi, C‑297/88 in C‑197/89, EU:C:1990:360, točki 36 in 37, in z dne 16. junija 2022, Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, točka 55 in navedena sodna praksa).
34
Iz tega sledi, da čeprav je vrednost spornega naročila nižja od vrednosti, določene v členu 4(d) Direktive 2014/24, obstaja nedvomen interes, da se Sodišče izreče o prvem postavljenem vprašanju.
35
Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 67(1) Direktive 2014/24 razlagati tako, da merilo za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja naročilo, javnemu naročniku omogoča, da opredeli ekonomsko najugodnejšo ponudbo v smislu te določbe.
36
Na prvem mestu, člen 67(1) Direktive 2014/24 v povezavi z njeno uvodno izjavo 89 določa, da javni naročniki javna naročila oddajo v glavnem na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe.
37
V skladu z odstavkom 2 tega člena 67 pojasnjuje, da je to merilo treba presojati z vidika javnega naročnika na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske in/ali socialne vidike, povezane s predmetom zadevnega javnega naročila. Ta določba v povezavi z uvodnima izjavama 90 in 92 Direktive 2014/24 v točkah od (a) do (c) našteva neizčrpen seznam možnih meril za oddajo, ki zajemajo med drugim socialne vidike.
38
Iz tega izhaja, da ker člen 67(2) te direktive ne našteva izčrpnega seznama meril za oddajo, javnemu naročniku omogoča, da določi merila za oddajo, ki zajemajo socialne vidike, če so merila v zvezi s temi vidiki povezana s predmetom zadevnega javnega naročila.
39
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče razsodilo, da lahko javni naročniki izberejo tudi merila za oddajo, ki temeljijo na socialnih vidikih, ki se lahko nanašajo na uporabnike ali prejemnike storitev, ki so predmet naročila, in tudi na druge osebe (glej v tem smislu sodbo z dne 10. maja 2012, Komisija/Nizozemska, C‑368/10, EU:C:2012:284, točka 85).
40
Ugotoviti je torej treba, ali lahko merilo za oddajo, ki tako kot sporno merilo upošteva povečanje plačne mase osebja, ki izvaja javno naročilo, nad raven, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, spada med „socialne vidike, povezane s predmetom zadevnega javnega naročila“.
41
Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 36 in 37 sklepnih predlogov, kadar se merilo za oddajo nanaša na povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se za osebe, ki izvajajo naročilo, uporabi glede na raven plač, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, je treba ugotoviti, da se to merilo ob upoštevanju njegove narave nanaša na „socialne vidike“ v smislu člena 67(2) Direktive 2014/24, pri čemer je treba ta pojem razumeti široko.
42
Na drugem mestu, da bi javni naročnik lahko opredelil ekonomsko najugodnejšo ponudbo z merilom za oddajo, ki se nanaša na „socialni vidik“, je treba poudariti, da mora tako merilo izpolnjevati še druge pogoje, določene v členu 67, od (2) do (5), te direktive v povezavi z njenima uvodnima izjavama 90 in 92, in sicer zlasti, da je povezano s predmetom naročila in da javnemu naročniku ne daje neomejene svobode izbire.
43
V zvezi s tem je treba navesti, da predložitveno sodišče dvomi le glede, prvič, obstoja povezave med predmetom naročila in spornim merilom, ki naj bi bila preveč splošna, da bi omogočila oddajo spornega naročila, in drugič, morebitne kršitve načela enakega obravnavanja ponudnikov, ki naj bi jo povzročilo to merilo.
44
V teh okoliščinah, prvič, v zvezi s pogojem povezave, ki povezuje sporno merilo s predmetom naročila, iz člena 67(3) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 97 te direktive izhaja, da se za merila za oddajo šteje, da so povezana s predmetom javnega naročila, če se nanašajo na storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z navedenim javnim naročilom, in sicer v vseh pogledih in fazah njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s točno določenim postopkom zagotavljanja teh storitev, in tudi če ti dejavniki fizično niso del njih.
45
Široko besedilo te določbe torej ne izključuje, da javni naročnik v danem položaju z merilom za oddajo naročila, ki se nanaša na socialne storitve brez nastanitve, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja naročilo, glede na raven plač, ki izhaja iz uporabe sektorske kolektivne pogodbe.
46
Iz točke 44 te sodbe je razvidno, da je treba obstoj povezave med spornim merilom in predmetom spornega naročila presojati ob upoštevanju posebnosti storitve, ki je predmet naročila. Čeprav mora v obravnavanem primeru predložitveno sodišče presoditi obstoj take povezave, je treba navesti, da sta za to naročilo značilni, na eni strani, visoka intenzivnost delovne sile, ki se z njim zahteva, in na drugi strani, težave, s katerimi se sooča javni naročnik pri ponujanju neprekinjene in kakovostne storitve osebam, ki so prejemniki te storitve, in sicer prikrajšanim osebam in osebam v ranljivem položaju.
47
Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točkah od 46 do 48 sklepnih predlogov, je treba ugotoviti, na eni strani, da je plačilo, ki ga prejme izbrani ponudnik za opravljanje storitve, ki jo zagotavlja, v veliki meri določeno s stroški plač osebja, ki opravlja storitev, tako da je sporno merilo povezano s predmetom naročila. Na drugi strani, v tovrstnem naročilu ni nerazumno šteti, da lahko merilo za oddajo, ki upošteva ugodnejše plačilo za osebje, ki izvaja naročilo, od tistega, ki je določeno v veljavni sektorski kolektivni pogodbi, prispeva k temu cilju z izboljšanjem kakovosti, dostopnosti in stalnosti storitve za osebe, ki so prejemniki te storitve, in sicer prikrajšane osebe in osebe v ranljivem položaju, ker bi ugodnejše plačilo povzročilo zvestobo osebja, ki izvaja naročilo, in omogočilo zaposlitev bolj usposobljenega osebja.
48
Poleg tega je ta razlaga podprta s členom 76(2) Direktive 2014/24, ki v zvezi s socialnimi storitvami, naštetimi v Prilogi XIV k tej direktivi, določa, da lahko javni naročniki upoštevajo potrebo po zagotavljanju kakovosti, stalnosti, dostopnosti in razpoložljivosti storitev ter posebne potrebe različnih skupin uporabnikov, vključno s prikrajšanimi in ranljivimi skupinami.
49
Tako lahko javni naročnik s tem, da poleg ravni, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, ki jo ponudnik predlaga za osebje, ki izvaja naročilo, spodbuja večjo kakovost, stalnost in razpoložljivost socialnih storitev brez nastanitve, ki so predmet spornega naročila.
50
Drugič, glede dvomov predložitvenega sodišča, ki se nanašajo na morebitno kršitev načela enakega obravnavanja ponudnikov, ki naj bi jih povzročilo sporno merilo, ker naj bi postavljalo v slabši položaj ponudnike, katerih zmožnost izplačevanja plač, ki so višje od tistega, kar določa veljavna sektorska kolektivna pogodba, naj bi bila manjša, kot so mala in srednja podjetja, ki bi lahko kljub temu predložila konkurenčne ponudbe zaradi nižjih stroškov plač, je treba opozoriti na naslednje.
51
V skladu s členom 67(4) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 90 te direktive merila za oddajo javnega naročila javnemu naročniku ne dajejo neomejene svobode izbire. Zagotoviti morajo namreč spoštovanje načel preglednosti, prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja pri oddaji naročil, da se omogoči objektivna primerjava relativne vrednosti ponudb.
52
V skladu s členom 18(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno. Cilj načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije je spodbujati razvoj zdrave in učinkovite konkurence med ponudniki, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila. V skladu s tema načeloma morajo biti ponudniki v enakopravnem položaju tako v času priprave ponudb kot v času, ko jih javni naročnik ocenjuje (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, točka 30). Ti načeli zahtevata, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 6. oktobra 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, točka 36).
53
Člen 18(1), drugi pododstavek, te direktive določa tudi, da javni naročnik ne sme sprejeti meril za oddajo, ki neupravičeno zagotavljajo boljšo ali slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov zaradi njihovih značilnosti ali ki ustvarjajo umetne omejitve za nekatere gospodarske subjekte.
54
Vendar je treba v obravnavanem primeru ugotoviti, da Sodišče nima na voljo elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, ali lahko sporno merilo povzroči tak diskriminatoren učinek za nekatere gospodarske subjekte, kot so mala in srednja podjetja.
55
Vendar, čeprav mora to preučitev opraviti predložitveno sodišče, je treba opozoriti, da jo mora navedeno sodišče opraviti glede na dokumentacijo, ki jo je imel naročnik na voljo pri določitvi svojih potreb, ter glede na morebitna posvetovanja z uporabniki ali prejemniki storitve in osebjem, ki jo opravlja in ki jo je lahko vnaprej opravilo, ter morebitna posvetovanja pred naročilom, ki jih je lahko opravil, ali kateri koli drug dokument, s katerim bi bilo mogoče podpreti obstoj izključevalnega učinka, ki ga povzroči tako merilo za oddajo.
56
Ob upoštevanju zgoraj navedenih razlogov je treba na prvo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 67(1) Direktive 2014/24 razlagati tako, da merilo za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja naročilo, javnemu naročniku omogoča, da opredeli ekonomsko najugodnejšo ponudbo v smislu te določbe.
Drugo vprašanje
57
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 96/71 in člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta merilu za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja to naročilo.
58
Španska vlada in Evropska komisija trdita, da to vprašanje ni dopustno, pri čemer se sklicujeta na neobstoj kakršnega koli čezmejnega elementa, ki bi bil značilen za spor o glavni stvari, saj je ta element nujen za razlago člena 56 PDEU in Direktive 96/71. Prvič, noben ponudnik s sedežem na ozemlju države članice, ki ni država članica javnega naročnika, naj namreč ne bi sodeloval v postopku oddaje spornega naročila, drugič, storitev, ki je predmet tega naročila, naj ne bi bila čezmejno opravljanje storitev, ki vključuje napotitev delavcev, in tretjič, za naravo naročila in njegovo nizko vrednost naj ne bi bil značilen obstoj čezmejnega elementa.
59
V zvezi s tem je treba poudariti, da je sporno naročilo, kot je razvidno iz točk 14 in 15 te sodbe, naročilo, ki se nanaša na socialne storitve brez nastanitve, katerih vrednost, ki znaša 166.250 EUR, ne presega mejne vrednosti, določene v členu 4(d) Direktive 2014/24. Kot pa je razvidno iz uvodne izjave 114 te direktive, imajo tovrstne storitve omejeno čezmejno razsežnost, ker se izvajajo v posebnem okviru, ki se med državami članicami zelo razlikuje zaradi različnih kulturnih tradicij, tako da običajno niso zanimive za ponudnike iz drugih držav članic, razen če ni konkretno navedeno drugače, na primer kadar Unija posreduje pri financiranju čezmejnih projektov.
60
V zvezi s tem je treba poudariti, da na obstoj gotovega čezmejnega interesa ni mogoče hipotetično sklepati na podlagi nekaterih elementov, ki lahko z abstraktnega vidika pomenijo indice za to, temveč mora ta jasno izhajati iz konkretne presoje okoliščin zadevnega naročila. Natančneje, ne zadostuje, da predložitveno sodišče Sodišču predloži elemente, ki omogočajo, da se gotov čezmejni interes ne izključi, temveč mora, nasprotno, zagotoviti podatke, s katerimi je mogoče dokazati njegov obstoj (sodba z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, točka 22).
61
Vendar predložitveno sodišče v predložitveni odločbi ni podalo nobene konkretne navedbe, ki bi dokazovala obstoj čezmejnega elementa.
62
Poleg tega mora predložitveno sodišče Sodišču v skladu z zahtevami iz člena 94 Poslovnika Sodišča prikazati, zakaj kljub povsem notranji naravi spora, ki poteka pred njim, med tem sporom in določbami prava Unije v zvezi s temeljnimi svoboščinami obstaja povezava, zaradi katere je razlaga, ki se zahteva v okviru predhodnega odločanja, potrebna za njegovo rešitev (sodbi z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 55, in z dne 14. julija 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, točka 47).
63
Ugotoviti je treba, da predložitveno sodišče ne pojasnjuje, zakaj je treba kljub povsem notranji naravi spora, o katerem odloča, podati razlago člena 56 PDEU. Natančneje, to sodišče izrecno ne uveljavlja, da je v enem od položajev iz točk od 50 do 53 sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).
64
Iz tega sledi, da je drugo vprašanje za predhodno odločanje nedopustno.
Tretje vprašanje
65
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 28 Listine razlagati tako, da nasprotuje merilu za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se, po eni strani, nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja to naročilo, in po drugi strani, temu ponudniku nalaga, da po kolektivnih pogajanjih s predstavniki tega osebja določi postavke, v okviru katerih se uresničuje povečanje plač, ter si prizadeva za sklenitev kolektivne pogodbe, ki velja za navedeno osebje.
66
Najprej, navesti je treba, da se določbe Listine v skladu s členom 51(1) uporabljajo za države članice samo takrat, ko izvajajo pravo Unije. Pojem „izvajanje prava Unije“ predpostavlja obstoj povezave med aktom prava Unije in zadevnim nacionalnim ukrepom, ki presega zgolj sorodnost urejanih področij ali posredne učinke enega od področij na drugo (sodba z dne 28. novembra 2024, PT (Sporazum o rešitvi zadeve med državnim tožilcem in obdolžencem), C‑432/22, EU:C:2024:987, točka 35 in navedena sodna praksa).
67
V zvezi s tem je treba navesti, da iz predložitvene odločbe izhaja, da je LCSP, ki se uporablja za spor o glavni stvari, zakonodajni akt, s katerim je opravljen prenos Direktive 2014/24 v nacionalno pravo. Poleg tega, kot je razvidno iz točk od 30 do 34 te sodbe, če je vrednost spornega naročila pod mejno vrednostjo, določeno v členu 4(d) Direktive 2014/24, iz člena 145 LCSP v povezavi s sedeminštirideseto dodatno določbo tega zakona – in kot je španska vlada potrdila na obravnavi – izhaja, da je nacionalna zakonodaja glede rešitev, ki jih zagotavlja za položaje, ki niso zajeti s to direktivo, neposredno in brezpogojno skladna z rešitvami, ki jih vsebuje navedena direktiva, tako da se – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 23 sklepnih predlogov – člen 28 Listine uporablja.
68
Opozoriti je treba, da imajo v skladu s to določbo delavci in delodajalci ali njihove organizacije v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji pravico pogajati se in sklepati kolektivne pogodbe na ustreznih ravneh.
69
Ob upoštevanju pravnega reda Unije na tem področju in zlasti člena 152, prvi odstavek, PDEU, ki določa, da Unija „priznava in spodbuja vlogo socialnih partnerjev na ravni Unije ob upoštevanju različnosti nacionalnih sistemov“ in da „pospešuje dialog med socialnimi partnerji ob upoštevanju njihove avtonomije“, je treba navesti, da člen 28 Listine predpostavlja avtonomijo teh partnerjev. Ta avtonomija pomeni, da lahko navedeni partnerji v fazi pogajanj o sporazumu, ki je izključna zadeva zadnjenavedenih, prosto razpravljajo in delujejo, ne da bi od kogar koli, zlasti ne od držav članic ali institucij Unije, prejeli ukaz ali navodila (glej v tem smislu sodbo z dne 15. decembra 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, točka 72 in navedena sodna praksa).
70
Iz tega izhaja, da imajo socialni partnerji široko polje proste presoje ne le pri izbiri tega, kateri konkretni cilj socialne in zaposlovalne politike se uresničuje, temveč tudi pri opredelitvi ukrepov, s katerimi se lahko ta uresniči (sodba z dne 15. decembra 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, točka 73 in navedena sodna praksa).
71
Kadar pravica do kolektivnih pogajanj spada na področje uporabe določb prava Unije, jo je treba na področju uporabe tega prava izvrševati v skladu z njim. Čeprav imajo socialni partnerji tako široko polje proste presoje pri pogajanjih in sklenitvi kolektivnih pogodb, je to polje proste presoje omejeno z obveznostjo zagotavljanja spoštovanja prava Unije (sodba z dne 15. decembra 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, točki 74 in 75 ter navedena sodna praksa).
72
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da se s spornim merilom po eni strani od ponudnika zahteva, da v roku največ enega meseca od sklenitve pogodbe in po pogajanjih s predstavniki osebja natančno opredeli postavke, v okviru katerih se uresničuje povečanje plač, na drugi strani pa od izbranega ponudnika zahteva, da si prizadeva skleniti sporazum, ki ureja delovne pogoje osebja, razporejenega na delo v okviru naročila.
73
Vendar se zdi, da nobeden od dveh delov tega merila ne posega v avtonomijo socialnih partnerjev pri pogajanju o kolektivni pogodbi.
74
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 70 sklepnih predlogov, sporno merilo ne omejuje pravice do kolektivnih pogajanj izbranega ponudnika‑delodajalca, na eni strani, ter predstavnikov osebja, zadolženega za izvedbo naročila, na drugi strani, temveč je njegov namen olajšati dialog med socialnimi partnerji in s tem spodbujati uresničevanje te pravice tako, da se izbranemu ponudniku naloži le obveznost prizadevanja, da bi si prizadeval skleniti kolektivno pogodbo s predstavniki osebja, zadolženega za izvedbo naročila, ne da bi se posegalo v njihovo pravico do sodelovanja pri določanju elementov povečanja plač in delovnih pogojev. Zahteva, ki izhaja iz merila za oddajo in v skladu s katero se mora izbrani ponudnik pogajati o elementih povečanja plač s predstavniki osebja, dodeljenega za izvedbo javnega naročila, na podlagi zaveze, navedene v njegovi ponudbi, namreč teh predstavnikov a priori ne more prisiliti, da v roku, predpisanem z merilom za oddajo, sprejmejo vse predloge iz ponudbe ponudnika, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
75
Nazadnje, v zvezi z vprašanjem predložitvenega sodišča, ki se nanaša na okoliščino, da lahko sklenitev take kolektivne pogodbe privede do tega, da se uvede razlika v plačilu med osebjem, zadolženim za izvedbo spornega naročila, in osebjem, ki bi bilo dodeljeno za izvedbo drugega primerljivega naročila, ker bi prvo imelo ugodnejše plačne pogoje, je treba ugotoviti, da predložitvena odločba ne vsebuje nobenega elementa v zvezi s konkretnimi učinki spornega merila na plačilo osebja v podjetju, ki bi mu bilo oddano to naročilo. Zato Sodišče ne more dovolj natančno obravnavati tega vidika vprašanj predložitvenega sodišča.
76
Ob upoštevanju zgoraj navedenih razlogov je treba člen 28 Listine razlagati tako, da ne nasprotuje merilu za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se, po eni strani, nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja to naročilo, in po drugi strani, temu ponudniku nalaga, da po kolektivnih pogajanjih s predstavniki tega osebja določi postavke, v okviru katerih se uresničuje povečanje plač, ter si prizadeva za sklenitev kolektivne pogodbe za navedeno osebje.
Stroški
77
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Člen 67(1) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES
je treba razlagati tako, da
merilo za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja naročilo, javnemu naročniku omogoča, da opredeli ekonomsko najugodnejšo ponudbo v smislu te določbe.
2.
Člen 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje merilu za oddajo javnega naročila socialnih storitev brez nastanitve, pri katerem se, po eni strani, nad ravnjo, ki izhaja iz uporabe veljavne sektorske kolektivne pogodbe, upošteva povečanje plačne mase, za katero ponudnik predlaga, da se uporabi za osebje, ki izvaja to naročilo, in po drugi strani, temu ponudniku nalaga, da po kolektivnih pogajanjih s predstavniki tega osebja določi postavke, v okviru katerih se uresničuje povečanje plač, ter si prizadeva za sklenitev kolektivne pogodbe za navedeno osebje.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.