62018CC0634
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 22. januar 2020 (
1
)
Sag C-634/18
Prokuratura Rejonowa w Słupsku
mod
JI
(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Sąd Rejonowy w Słupsku (Polen))
»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – rammeafgørelse 2004/757/RIA – mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor – anvendelsesområde – artikel 2, stk. 1, litra c), og artikel 4, stk. 2, litra a) – personligt forbrug – store mængder narkotika – det strafferetlige legalitetsprincip«
1.
Nullum crimen nulla poena sine lege scripta, praevia, certa et stricta. Indholdet i denne talemåde, der formidler en klar regel og et grundlæggende princip om, at både strafbare handlinger og straf skal defineres i lovgivning, kræver trods sin klarhed fortsat fortolkning (
2
).
2.
I den foreliggende sag ønsker Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny (retten i første instans i Słupsk (XIV afdelingen for straffesager), Polen) oplyst, hvorledes Rådets rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25. oktober 2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor skal fortolkes (
3
). Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt det forhold, at begrebet »store mængder narkotika«, der anses for en særligt alvorlig lovovertrædelse i henhold til artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757, ikke er defineret i national lov, men fastsættes i hvert enkelt tilfælde af de nationale retter, er foreneligt med rammeafgørelsen og det strafferetlige legalitetsprincip. Med henblik på en besvarelse af spørgsmålet må Domstolen først vurdere, hvorvidt den har kompetence til at besvare præjudicielle spørgsmål i sager, der vedrører besiddelse af narkotika til personligt forbrug, hvilket falder uden for rammeafgørelsens anvendelsesområde i henhold til dennes artikel 2, stk. 2, samt hvorvidt Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) finder anvendelse i denne sag (
4
).
Retsforskrifter
Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder
3.
Artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), bestemmer, at »[i]ngen kan kendes skyldig i strafbar lovovertrædelse på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en strafbar overtrædelse af national eller international ret på den tid, da den blev begået. Ej heller må der pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da den strafbare lovovertrædelse blev begået«.
EU-retten
Traktaten om Den Europæiske Union
4.
Artikel 31, stk. 1, litra e), i traktaten om Den Europæiske Union, i den version, der fandt anvendelse, da rammeafgørelse 2004/757 blev vedtaget, foreskriver, at fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager omfatter »gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel«. Artikel 34, stk. 2, litra b), i samme traktat giver Rådet kompetence til, på initiativ af en medlemsstat eller Europa-Kommissionen med enstemmighed, at vedtage rammeafgørelser »om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser; rammeafgørelser er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. De indebærer ikke umiddelbar anvendelighed«.
Chartret
5.
Chartrets artikel 49 afspejler og udvider EMRK’s artikel 7, stk. 1. Den foreskriver, at:
»1.   Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, som ikke udgjorde en forbrydelse efter national ret eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. Hvis der, efter at en lovovertrædelse er begået, i loven fastsættes en mildere straf, skal denne anvendes.
2.   Denne artikel er ikke til hinder for, at en person domfældes og straffes for en handling eller undladelse, som på det tidspunkt, da den blev begået, var en forbrydelse ifølge de almindelige principper, der er anerkendt af alle nationer.
[…]«
6.
I overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1, er dets bestemmelser »rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer […] samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten«. Artikel 52, stk. 3, foreskriver, at »[i] det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved [EMRK], har de samme betydning og omfang som i [EMRK] […]«.
Rammeafgørelse 2004/757
7.
Følgende udsagn er indeholdt i betragtningerne til rammeafgørelse 2004/757: »Ulovlig handel med narkotika udgør en trussel mod EU-borgernes sundhed, sikkerhed og livskvalitet samt mod medlemsstaternes lovlige økonomi, stabilitet og sikkerhed« (
5
). »Det er nødvendigt at vedtage mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger som ulovlig handel med narkotika og prækursorer, der gør det muligt at anvende en fælles EU-strategi til bekæmpelse af denne ulovlige handel« (
6
). Den Europæiske Unions indsats skal koncentreres »om de groveste narkotikaforbrydelser«, mens »det forhold, at visse former for adfærd med hensyn til personligt forbrug udelukkes fra [rammeafgørelse 2004/757’s] anvendelsesområde, [ikke] repræsenterer Rådets retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne skal behandle disse andre sager i deres nationale lovgivning« (
7
). »De af medlemsstaterne fastsatte straffe skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og have en afskrækkende virkning samt omfatte frihedsstraf. For at afgøre straffeniveauet bør en række faktiske omstændigheder tages i betragtning, f.eks. mængden og arten af den handlede narkotika, og om overtrædelsen blev udført inden for rammerne af en kriminel organisation« (
8
). »Effektiviteten af indsatsen til bekæmpelse af ulovlig narkotikahandel afhænger i væsentlig grad af en harmonisering af medlemsstaternes nationale foranstaltninger til gennemførelse af denne rammeafgørelse« (
9
).
8.
Artikel 2 bestemmer, at:
»1.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger er strafbare, når de begås uden tilladelse:
a)
produktion, fremstilling, udvinding, tilberedning, tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse, transport, import eller eksport af narkotika
b)
dyrkning af opiumsvalmue, kokabusk eller cannabisplante
c)
besiddelse eller køb af narkotika med henblik på udøvelse af en af de i litra a) anførte former for virksomhed
d)
fremstilling, transport og distribution af prækursorer med viden om, at de skal anvendes i forbindelse med eller til ulovlig produktion eller fremstilling af narkotika.
2.   De handlinger, der er omhandlet i stk. 1, er ikke omfattet af denne rammeafgørelses anvendelsesområde, hvis gerningsmændene har begået dem udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning.«
9.
Artikel 4 foreskriver, at:
»1.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 2 og 3 omhandlede strafbare handlinger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning.
Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 2 omhandlede strafbare handlinger kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst 1-3 år.
2.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 2, stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede strafbare handlinger kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst 5-10 år i hvert af følgende tilfælde:
a)
den strafbare handling vedrører store mængder narkotika
[…]«
National ret
10.
Artikel 62 i Ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (lov af 29.7.2005 om bekæmpelse af narkotikamisbrug, herefter »lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug«) bestemmer, at:
»1.   Den, der i strid med loven besidder rusmidler eller psykotrope stoffer, straffes med fængsel i op til tre år.
2.   Hvis genstanden for den i stk. 1 nævnte gerning udgør en stor mængde rusmidler eller psykotrope stoffer, straffes gerningsmanden med fængsel mellem et og ti år.«
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
11.
Prokuratura Rejonowa w Słupsku (anklagemyndigheden i Słupsk, Polen, herefter »Prokuratura«) har rejst tiltale mod JI for bl.a. i) den 7. november 2016 at have været i besiddelse af en stor mængde af det psykotrope stof amfetamin med en samlet vægt på 10,73 g netto samt af rusmidlet marihuana med en samlet vægt på 16,07 g og for derved at have begået en strafbar handling, der er omfattet af artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug, og ii) den 28. november 2016 at have været i besiddelse af rusmidlet marihuana med en vægt på 2,00 g netto samt det psykotrope stof amfetamin med en vægt på 0,49 g netto og dermed at have begået en strafbar handling, der er omfattet af artikel 62, stk. 1, i samme lov.
12.
Det er ubestridt, at JI var i besiddelse af de pågældende stoffer til personligt forbrug. JI har under straffesagen på grundlag af de faktiske omstændigheder aflagt tilståelse af alle de forhold, han var tiltalt for.
13.
Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny (retten i første instans i Słupsk (XIV afdelingen for straffesager)) har anført, at begrebet »store mængder narkotika« ikke defineres i rammeafgørelse 2004/757. Heller ikke i national lovgivning defineres begrebet »en stor mængde« narkotika som angivet i artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug. Den forelæggende ret har forklaret, at retspraksis har forsøgt at udfylde dette tomrum ved at fastsætte en række kriterier med henblik på at afgøre, om en mængde narkotika er »stor«, »lille« eller »sædvanlig«. Kriterierne omfatter vægt (g, kg, ton, antal portioner), rusmidlets art (opdeling i såkaldte hårde og bløde stoffer) og anvendelsesformål (til kommercielle formål, til personligt forbrug). Begrebet »store mængder« narkotika er imidlertid fortsat uskarpt og defineres på forskellig vis af de nationale domstole. Den forelæggende ret har fra national retspraksis angivet adskillige eksempler på forskellige fortolkninger af begrebet (
10
).
14.
På den baggrund er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt denne retspraksis er forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip, der er forankret i EMRK’s artikel 7. Den har også angivet, at det forhold, at begrebet »store mængder narkotika« ikke er defineret på EU-niveau, men tilsyneladende er overladt til medlemsstaternes skøn, kunne medføre, at unionsborgere forskelsbehandles som følge af deres bopælsmedlemsstat.
15.
Den forelæggende ret har anført, at disse temaer allerede er blevet behandlet af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstolen, Polen), som i sin dom af 14. februar 2012 har fastslået, at artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug er forenelig med den polske forfatning for så vidt angår det anvendte kriterium »store mængder« af et stof.
16.
Den forelæggende ret har på denne baggrund stillet Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Skal den EU-retlige bestemmelse i artikel 4, stk. 2, litra a), sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), i [rammeafgørelse 2004/757,] fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at begrebet »store mængder narkotika« i hvert enkelt tilfælde fortolkes af den nationale domstol ved en individuel bedømmelse, og at denne bedømmelse ikke kræver anvendelse af noget objektivt kriterium, og navnlig ikke kræver en konstatering af, at gerningsmanden besidder dette narkotikum med henblik på at begå handlinger som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a), dvs. produktion, tilbud, udbud til salg, distribution, mæglervirksomhed, levering på hvilke som helst betingelser?
2)
Er de foranstaltninger til domstolsbeskyttelse, som er nødvendige for at sikre virkningen og effektiviteten af de EU-retlige normer i rammeafgørelse 2004/757, navnlig i afgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a), sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), henset til, at [lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug] ikke indeholder en præcis definition af begrebet »store mængder narkotika« og overlader dette spørgsmål til fortolkning ved den domstol, der træffer afgørelse i de konkrete sager, tilstrækkelige til at sikre polske statsborgere den effektive beskyttelse, der følger af de EU-retlige bestemmelser, der fastsætter mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor?
3)
Er den nationale bestemmelse i artikel 62, stk. 2, i [lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug] forenelig med EU-retten og navnlig med bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, litra a), sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2004/757, og i bekræftende fald, er den fortolkning af begrebet store mængder psykotrope stoffer og rusmidler, som polske nationale domstole har foretaget, ikke i strid med en EU-retlig norm, hvorefter den, der begår en strafbar handling i form af besiddelse af store mængder narkotika med henblik på at foretage en af de i artikel 2, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2004/757 anførte handlinger, er underlagt en hårdere straf?
4)
Er artikel 62, stk. 2, i [lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug] som for gerningsindholdet besiddelse af psykotrope stoffer og rusmidler i store mængder som fortolket af polske nationale domstole fastsætter en højere straf, […] i strid med ligebehandlingsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling (artikel 14 [i den europæiske menneskerettighedskonvention] og artikel 20 og 21 [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder], sammenholdt med artikel 6, stk. 1, [i EU-traktaten])?«
17.
Skriftlige indlæg er blevet indgivet af Prokuratura, den tjekkiske, den hollandske, den nederlandske, den polske, den spanske og den svenske regering samt af Kommissionen. I retsmødet den 2. oktober 2019 afgav Prokuratura, den polske, den spanske og den svenske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg.
Bedømmelse
Domstolens kompetence
18.
Prokuratura har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare den forelæggende rets spørgsmål, da de vedrører fortolkning af national lovgivning, nærmere bestemt artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug og en vurdering af, hvorvidt denne bestemmelse er forenelig med rammeafgørelse 2004/757.
19.
I denne sammenhæng følger det af fast retspraksis, at Domstolen ikke i medfør af artikel 267 TEUF er kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af bestemmelser i national ret. Domstolens kompetence er begrænset til en undersøgelse af EU-retten alene (
11
). Domstolen kan dog forsyne den nationale ret med alle fortolkningselementer vedrørende fællesskabsretten, som kan komme den til nytte ved vurderingen af fællesskabsbestemmelsernes virkning. Samtidig er der ikke noget til hinder for at omformulere spørgsmålene, således at der gives den forelæggende ret en fortolkning af disse EU-retlige bestemmelser, som kan være den til nytte ved afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den (
12
).
20.
De præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 1, litra c), og artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757. Der er tillige behov for at fortolke dennes artikel 2, stk. 2, med henblik på at afgøre, hvorvidt den foreliggende sag er omfattet af EU-retten. De præjudicielle spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
21.
Kommissionen har gjort gældende, at denne sag ikke er omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2004/757. Det synes at fremgå af de faktiske omstændigheder, således som de er præsenteret af den forelæggende ret, at JI var i besiddelse af narkotika til personligt forbrug. En sådan handling er i henhold til artikel 2, stk. 2, ikke omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2004/757.
22.
I retsmødet har Prokuratura og den polske, den spanske og den svenske regering erklæret sig enige i Kommissionens anbringender.
23.
Det fremgår ganske vist af ordlyden af artikel 2, stk. 2, at besiddelse af narkotika med henblik på »personligt forbrug« ikke er omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2004/757, og at en sådan handling reguleres (og sanktioneres) gennem national ret. Som forklaret i fjerde betragtning til rammeafgørelsen repræsenterer det forhold, at visse former for adfærd med hensyn til personligt forbrug udelukkes fra denne rammeafgørelses anvendelsesområde, ikke Rådets retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne skal behandle disse andre sager i deres nationale lovgivning.
24.
Den polske regering har således i retsmødet forklaret, at der ikke i forbindelse med kriminalisering af narkotikabesiddelse sondres i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug, som har gennemført rammeafgørelse 2004/757, mellem besiddelse med henblik på personligt forbrug og besiddelse med andre formål. Det følger dermed af artikel 62, stk. 1 (besiddelse af narkotika straffes med fængsel i op til tre år) og stk. 2 (besiddelse of store mængder narkotika straffes med fængsel mellem et og ti år), at besiddelse af narkotika er strafbart uafhængigt af formålet hermed. Med denne behandling af narkotikabesiddelse rækker artikel 62 i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug videre end anvendelsesområdet for besiddelse af narkotika i den betydning, der følger af rammeafgørelsens artikel 2, stk. 1, og omfatter dermed også besiddelse af narkotika med henblik på personligt forbrug.
25.
De oplysninger, som er afgivet af den polske regering, bekræfter dermed, at national lovgivning behandler besiddelse af narkotika med henblik på personligt forbrug på samme måde som besiddelse af narkotika i forbindelse med ulovlig handel med narkotika, der er strafbart i henhold til artikel 2, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2004/757 (
13
). I henhold til polsk ret er det tillige udelukkende muligt at indstille strafforfølgningen for besiddelse af narkotika med henblik på personligt forbrug, hvis den relevante mængde narkotika er »lille«.
26.
Det følger af fast praksis, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse, der vedrører bestemmelser i EU-retten, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen ligger uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, men hvor de pågældende EU-retlige bestemmelser er gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af rent nationale forhold er tilpasset EU-retten (
14
). I sådanne tilfælde er det nemlig afgjort i Unionens interesse, at bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder de skal anvendes, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (
15
).
27.
Med forbehold for den nødvendige efterprøvelse ved den nationale ret er det min opfattelse, at den pågældende retspraksis finder anvendelse her. Lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug gennemfører rammeafgørelse 2004/757 i national ret. Lovens artikel 62 gør samme tilgang som den, der følger af EU-retten, anvendelig i situationer, der ellers ville falde uden for rammeafgørelsens anvendelsesområde. Nærmere bestemt betragtes strafbare handlinger, der vedrører »en stor mængde rusmidler«, som en grov overtrædelse i henhold til lovens artikel 62, stk. 2. Det er min opfattelse, at denne betegnelse er et led i gennemførelsen i national ret af begrebet »store mængder narkotika« i artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757. Besiddelse af narkotika med henblik på personligt forbrug defineres og straffes på samme måde som den besiddelse, der falder inden for anvendelsesområdet for rammeafgørelsens artikel 2, stk. 1, litra c).
28.
Gerningsindholdet i de strafbare handlinger defineres i rammeafgørelsen og skal i deres egenskab af EU-retlige begreber fortolkes ensartet. Rammeafgørelsen definerer ikke »store mængder narkotika«. Domstolen må derfor yde den nødvendige vejledning vedrørende begrebets betydning med henblik på at forhindre fremtidige fortolkningsuoverensstemmelser.
29.
Det følger tillige nærmere bestemt af Domstolens faste praksis, at en rammeafgørelses bindende virkning indebærer en forpligtelse for de nationale myndigheder, herunder de nationale retter, til at anlægge en overensstemmende fortolkning af national ret. Disse retter er ved anvendelsen af national ret forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke denne lovgivning i lyset af rammeafgørelsens ordlyd og formål med henblik på at nå det med rammeafgørelsen tilsigtede resultat (
16
).
30.
I retsmødet har den spanske regering gjort gældende, at begrebet »store mængder narkotika« i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a), er irrelevant vedrørende besiddelse af narkotika med henblik på personligt forbrug. I relation til den foreliggende sag må jeg afvise dette argument. Det skyldes, at den nationale lovgiver har valgt at behandle besiddelse med henblik på personligt forbrug og besiddelse med handel som formål på samme måde. Fortolkningen af, hvad der udgør en »stor mængde narkotika«, er derfor relevant i begge tilfælde.
31.
Den spanske og den svenske regering har anført, at de principper, der er fastsat i Ullens de Schooten (
17
), ikke er anvendelige i den foreliggende sag, fordi der ikke er behov for at give en ensartet fortolkning af begreber, som EU-lovgiver ikke har ønsket at definere i relation til en rammeafgørelse. Princippet om, at EU-retten skal fortolkes ensartet, finder dog også anvendelse i forbindelse med fortolkning af bestemmelserne i rammeafgørelser (
18
). Når en bestemmelse i EU-retten efterlader en skønsmargen til medlemsstaterne i relation til implementeringen, er en ensartet og autoritativ fortolkning af den EU-retlige bestemmelses betydning en afgørende forudsætning med henblik på at fastlægge grænserne for denne skønsmargen.
32.
Det fremgår under alle omstændigheder af fast retspraksis, at det inden for rammerne af det ved artikel 267 TEUF indførte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter udelukkende tilkommer den nationale ret på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen derfor i princippet forpligtet til at træffe afgørelse herom (
19
).
33.
Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at Domstolen har kompetence til at besvare de stillede spørgsmål.
Chartrets anvendelighed
34.
Den præjudicielle forelæggelse vedrører fortolkningen af flere artikler i chartret med henblik på at afgøre, hvorvidt den situation i national ret, som den forelæggende ret har beskrevet, er forenelig med EU-retten.
35.
Kommissionen har i sit skriftlige indlæg givet udtryk for tvivl om, hvorvidt chartret finder anvendelse i denne sag. Det er Kommissionens opfattelse, at artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug ikke gennemfører EU-retten.
36.
Det fremgår klart af artikel 51, stk. 1, at bestemmelserne i chartret er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
37.
Det fremgår af fast retspraksis, at »de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer. Det er af denne grund, at Domstolen allerede har udtalt, at den ikke kan bedømme en national lovgivning i henhold til chartret, når denne lovgivning ikke er omfattet af EU-retten. Når en sådan lovgivning er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal Domstolen derimod inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse give alle de oplysninger med hensyn til fortolkningen, som kræves, for at den nationale ret kan vurdere, om denne lovgivning er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte«. Domstolen har tillige udtalt, at »[e]ftersom de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, følgelig skal efterleves, når en national lovgivning falder ind under EU-rettens anvendelsesområde, findes der ikke situationer, som henhører under EU-retten, uden at de grundlæggende rettigheder finder anvendelse. Den omstændighed, at EU-retten finder anvendelse, indebærer, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse«. »Når en retlig situation derimod ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence« (
20
). Begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51 »forudsætter, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet« (
21
).
38.
Det er klart, at Domstolen ikke kan træffe afgørelse vedrørende fortolkningen af rammeafgørelsen uden at tage højde for chartret, der udgør primær EU-ret (
22
). Som jeg har forklaret i punkt 26 til 28 ovenfor, indfører artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug den grove overtrædelse, der er relateret til »store mængder narkotika« som indeholdt i artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757, i national ret. Det er derfor klart, at den bestemmelse er national lovgivning, der »hører under EU-rettens anvendelsesområde«: Det er ganske enkelt det instrument, hvorved Polen »gennemfører EU-retten« (her i form af rammeafgørelsen) i den betydning, der følger af chartrets artikel 51, stk. 1.
39.
Den afgørelse, som Domstolen træffer vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 i lyset af chartret vil (naturligvis) være grundlæggende for fortolkningen af denne lovs artikel 62, stk. 2, med hensyn til personer, der er anklaget for besiddelse af en »en stor mængde rusmidler« med henblik på handel. Det kan ikke betvivles, at en medlemsstat i den sammenhæng er forpligtet til at overholde de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet i chartret. For fuldstændighedens skyld skal jeg her tilføje, at det fremgår af fast retspraksis, at protokol nr. 30 til traktaterne (
23
) ikke rejser tvivl om chartrets anvendelighed i Polen og ikke har til formål at fritage Republikken Polen fra forpligtelsen til at overholde chartrets bestemmelser (
24
).
40.
Rammeafgørelsen vedrører – som sagt – udelukkende »de groveste narkotikaforbrydelser« (
25
), hvorfor den kun finder anvendelse på handel og ikke besiddelse med henblik på personligt forbrug. I relation til førstnævnte er den tiltalte beskyttet som følge af kravet om, at den fortolkning, der foretages af en grov overtrædelse vedrørende »store mængder narkotika«, skal være i overensstemmelse med chartret. Som det fremgår, sondrer artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug på ingen måde mellem besiddelse med henblik på personligt forbrug og besiddelse med henblik på handel. Den nationale lovgiver har valgt at behandle de to situationer på fuldstændig samme måde.
41.
Kan det på denne baggrund være retligt korrekt, at selv om indholdet af artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug skal fortolkes i henhold til chartret, når personer retsforfølges i henhold til bestemmelsen for »de groveste narkotikaforbrydelser« (grov overtrædelse vedrørende narkotikahandel), kan den fuldstændig samme bestemmelse have en anden betydning (hypotetisk og uden overensstemmelse med chartret), når den danner grundlag for retsforfølgning ved en mindre grov overtrædelse, nærmere bestemt besiddelse af den samme mængde narkotika med henblik på personligt brug?
42.
Det er i sidste ende op til den nationale ret at besvare spørgsmålet i lyset af både dens nationale forfatningsret og kravene i EMRK. Jeg skal begrænse mig til at fremkomme med to bemærkninger.
43.
For det første anser jeg et sådant resultat for både besynderligt og uhensigtsmæssigt. Der dukker øjeblikkeligt spørgsmål op vedrørende kohærens og proportionalitet ved en sådan behandling i strafferetlig sammenhæng og samtidig retssikkerhedsmæssige problemstillinger, hvis én og samme bestemmelse kan have fuldstændigt forskellige betydninger afhængigt af, om den tages i brug i forbindelse med retsforfølgning for i) besiddelse af store mængder narkotika med henblik på handel eller for ii) besiddelse af store mængder narkotika med henblik på personligt forbrug. Det er derfor min opfattelse, at muligheden for, at en sådan sondring kan være retlig korrekt, klart ikke kan tiltrædes.
44.
For det andet er det klart, at Domstolen må yde vejledning til den nationale ret med henblik på en fortolkning af artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757, der er i overensstemmelse med chartret. I modsat fald vil den nationale ret ikke være i stand til at træffe afgørelse i den sag, der er indbragt for den.
De præjudicielle spørgsmål
45.
De fire præjudicielle spørgsmål behandles bedst samlet. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), og princippet om lighed for loven, forbuddet mod forskelsbehandling og det strafferetlige legalitetsprincip forankret i chartrets artikel 20, 21 og 49, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der ikke definerer en grov overtrædelse vedrørende »store mængder narkotika« gennem anvendelse af objektive kriterier (såsom formålet med besiddelsen af narkotika), men lader de nationale retter fortolke begrebet i hvert enkelt tilfælde gennem en individuel bedømmelse.
En udvidelse af strafansvaret for den grove overtrædelse, der vedrører besiddelse af store mængder narkotika, til strafbare handlinger, der ligger uden for anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2004/757
46.
Artikel 2, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2004/757 omfatter »besiddelse eller køb af narkotika« med henblik på udøvelse af en af de i artikel 2, stk. 1, litra a), anførte (talrige) former for virksomhed (
26
). I rammeafgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a), indføres grove overtrædelser, der »kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst 5-10 år«, når de strafbare handlinger, der er angivet i artikel 2, stk. 1, litra a), b) og c), omfatter »store mængder narkotika«. I henhold til artikel 2, stk. 2, er de handlinger, der er anført i artikel 2, stk. 1, undtaget fra denne rammeafgørelses anvendelsesområde, »hvis gerningsmændene har begået dem« udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning (
27
).
47.
Medlemsstaterne kan dog frit behandle besiddelse af store mængder narkotika med henblik på personligt forbrug som en grov overtrædelse. Det følger af rammeafgørelsen, at den fastsætter »mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor« (
28
). Medlemsstaterne kan således naturligvis gå ud over disse minimumskrav.
48.
Fjerde betragtning til rammeafgørelsen indeholder en nyttig forklaring, hvorefter »det forhold, at visse former for adfærd med hensyn til personligt forbrug udelukkes fra [anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2004/757], [ikke] repræsenterer Rådets retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne skal behandle disse andre sager i deres nationale lovgivning«. Denne betragtning afspejler rammeafgørelsens lovgivningsmæssige historie. Europa-Parlamentet ændrede af hensyn til subsidiaritetsprincippet den foreslåede rammeafgørelse gennem tilføjelsen af artikel 2, stk. 2. Parlamentet forklarede, at medlemsstaterne, hvis de ønskede det, som følge af ændringen kunne gøre personligt forbrug strafbart, men at de ikke var forpligtede hertil som følge af rammeafgørelsen (
29
). Jeg er enig i denne analyse. Den medfører, at medlemsstaterne frit kan kriminalisere besiddelse af narkotika til personligt forbrug og frit kan fastsætte gerningsindholdet i denne lovovertrædelse samt tilhørende sanktioner.
49.
Jeg konkluderer derfor, at artikel 2, stk. 1, litra c), artikel 2, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne udvider området for strafansvar for grovere lovovertrædelser relateret til besiddelse af store mængder narkotika med henblik på handel, som angivet i rammeafgørelsen, til at omfatte besiddelse af narkotika, der ikke er omfattet af de strafbare handlinger, der er indeholdt i rammeafgørelsens oplistning.
Begrebet »store mængder narkotika« i artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 og princippet om lighed for loven, forbuddet mod forskelsbehandling og det strafferetlige legalitetsprincip
50.
Er fortolkningen af begrebet »store mængder narkotika« i artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 i lyset af disse principper til hinder for en situation, hvor det begreb, der indfører termen i national ret, ikke er defineret af lovgiver, men fortolkes i hvert enkelt tilfælde ved de nationale retter?
51.
Rammeafgørelse 2004/757 definerer ikke begrebet »store mængder narkotika«, der optræder i artikel 4, stk. 2, litra a), og som udgør en af de skærpende omstændigheder, der medfører hårdere straffe for de strafbare handlinger, hvis gerningsindhold er fastsat i rammeafgørelsen.
52.
Formålet med rammeafgørelse 2004/757 er at vedtage mindsteregler for gerningsindholdet i og straffe for strafbare handlinger som ulovlig handel med narkotika (
30
). På tidspunktet for dens vedtagelse blev rammeafgørelser anvendt med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på de pågældende retsområder. Sådanne afgørelser er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen (
31
).
53.
Rammeafgørelse 2004/757 fastsætter dermed udelukkende et mindstekrav for medlemsstaterne med hensyn til indførelsen af en skærpende omstændighed i deres strafferet, mens valget af form og metode er overladt til deres skøn. Medlemsstaterne er også forpligtede til at sikre, at straffene for sådanne strafbare handlinger er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning (
32
). Niende betragtning opfordrer tillige medlemsstaterne til at sikre effektiviteten af indsatsen til bekæmpelse af ulovlig narkotikahandel.
54.
Det materiale, der er fremlagt for Domstolen i denne sag, har ikke været til stor nytte med hensyn til en definition af »store mængder narkotika«, der anses for en grov overtrædelse i henhold til rammeafgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a). Med et vist forbehold angives følgende overvejelser som vejledning med henblik på at give begrebet en vis substans.
55.
For det første kan en »stor mængde« til dels identificeres gennem sin modsætning: den lille mængde narkotika, der efter al sandsynlighed dækker det personlige behov hos den person, der er i besiddelse af den. En mængde, der ville være tilstrækkelig for en person i højst et par uger, er ikke en »stor mængde«. Omvendt er en mængde, der er tilstrækkelig til forsyning af en enkelt misbruger i et år, en »stor mængde« og kan indikere en reel mulighed for, at denne narkotika ikke er til personligt forbrug, men besiddes med henblik på salg.
56.
For det andet forekommer det mig plausibelt at konkludere, at der er tale om »store mængder narkotika«, når det narkotika, der er fundet, omfatter enten en række forskellige narkotika, der alle foreligger i moderate mængder, eller en betydelig mængde af et enkelt narkotikum. Begge forhold ville efter min mening også indikere besiddelse med henblik på handel snarere end besiddelse med henblik på personligt forbrug.
57.
For det tredje mener jeg, at det er mere relevant at måle »kvantitet« i relation til den »dosis«, der er nødvendig for en enkelt gang at opnå »en berusende effekt« af et bestemt stof, end i relation til vægt. Forskellige narkotika har forskellige psykotrope virkninger. Dem, der har den nødvendige tekniske sagkundskab med hensyn til bekæmpelse af narkotikahandel, vil kunne give rimelige retningslinjer for en definition af denne »dosis« ved almindeligt brug og kan udvide den vejledning, når nye narkotika (beklageligvis) udvikles. Det vil herefter være muligt at sammenligne vurderinger af en »stor mængde« (også ved forskellige typer narkotika), når begrebet defineres ud fra antallet af doser, mens det kan omfatte vidt forskellige mængder af et enkelt narkotikum, hvis man vurderer på grundlag af vægten.
58.
På denne baggrund har medlemsstaterne en betydelig skønsmargen med hensyn til de tal, de anvender som grundlag for vurderingen af begrebet »store mængder narkotika« inden for deres område. De skal dog både sikre, at anvendelsen af den strafferetlige lovgivning med rimelighed kan forudses (
33
), og at rammeafgørelsens effektivitet sikres.
59.
Den forelæggende ret har anført, at medlemsstaternes skønsbeføjelse, når de gennemfører begrebet »store mængder narkotika«, kan medføre forskellige ordninger i medlemsstaternes strafferet. Den har tillige angivet, at den manglende præcision i den pågældende nationale bestemmelse kan medføre forskellig behandling af personer, der har begået strafbare handlinger med lignende omstændigheder (
34
).
60.
Hvad angår den første problemstilling, der er anført af den forelæggende ret, skal det bemærkes, at formålet med rammeafgørelse 2004/757 ikke er fuldstændigt at harmonisere de relevante bestemmelser med hensyn til gerningsindholdet i strafbare handlinger og sanktioner inden for det område, den dækker. Det følger heraf, at forskelle mellem nationale gennemførelsesbestemmelser ikke kan anses for at være en tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling (
35
).
61.
For så vidt angår den anden problemstilling fremgår det af fast retspraksis, at lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling kræver, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
36
).
62.
I den foreliggende sag fremgår det ikke af de oplysninger, der er indgivet til Domstolen, at lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug behandler ensartede forhold forskelligt. Heller ikke det forhold, at de nationale retter har en vis skønsmargen i forbindelse med fortolkningen af national ret, udgør i sig selv en overtrædelse af disse principper.
63.
Situationen, sådan som den er beskrevet af den forelæggende ret, skal dog analyseres inden for rammerne af det strafferetlige legalitetsprincip, som er forankret i chartrets artikel 49. Chartret finder anvendelse, fordi én og samme bestemmelse i national ret (artikel 62, stk. 2, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug) både gennemfører rammeafgørelsens artikel 4, stk. 2, litra a), og finder anvendelse i situationer (besiddelse med henblik på personligt forbrug), der falder uden for chartrets anvendelsesområde (jf. punkt 36 ff. ovenfor).
64.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt en situation, hvor national ret ikke definerer begrebet »en stor mængde rusmidler«, og hvor retspraksis ikke altid definerer begrebet på samme måde, er forenelig med dette princip.
65.
I de skriftlige indlæg har den polske regering bekræftet, at national ret reelt ikke definerer »en stor mængde rusmidler«. Den polske regering har gjort gældende, at det giver retten mulighed for at tage alle relevante omstændigheder i betragtning i de enkelte sager, hvilket er afgørende for en korrekt vurdering af, om der foreligger »en stor mængde rusmidler«. I forbindelse med denne vurdering skal retterne inddrage principperne i henhold til retspraksis fra Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen). I retsmødet har den polske regering henvist til retspraksis fra denne domstol af 23. september 2009, der fastsætter visse retningslinjer for vurderingen af, om der som følge af omstændighederne i en konkret sag foreligger »en stor mængde rusmidler«.
66.
Det strafferetlige legalitetsprincip og de heraf følgende krav om forudsigelighed og præcision samt kravet om, at gældende straffebestemmelser ikke må have tilbagevirkende kraft, har afgørende betydning i såvel Unionens retsorden som i de nationale retsordener. Dette princip er fastsat i chartrets artikel 49, men er tillige en del af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne (
37
).
67.
I overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3, har den rettighed, der er sikret i dettes artikel 49, samme betydning og omfang som den rettighed, der er sikret ved EMRK, herunder praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) (
38
).
68.
I overensstemmelse med det strafferetlige legalitetsprincip skal strafferetlige bestemmelser opfylde visse krav om tilgængelighed og forudsigelighed for så vidt angår både fastlæggelsen af den strafbare handling og fastsættelsen af straffen (
39
).
69.
Kravet om strafferettens klarhed, som er uløseligt forbundet med det nævnte princip, indebærer, at loven klart skal definere de strafbare forhold og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (
40
).
70.
Menneskerettighedsdomstolen har forklaret, at »as a consequence of the principle that laws must be of general application, the wording of statutes is not always precise. That means that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent are vague, and their interpretation and application depend on practice. Consequently, in any system of law, however clearly drafted a legal provision, including a criminal law provision, may be, there is an inevitable element of judicial interpretation. There will always be a need for elucidation of doubtful points and for adaptation to changing circumstances. Whilst certainty is highly desirable, it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances. A law may still satisfy the requirement of »foreseeability« where the person concerned has to take appropriate legal advice to assess, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail« (
41
). Det er tillige angivet, at »the level of precision required of domestic legislation – which cannot in any case provide for every eventuality – depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the status of those to whom it is addressed« (
42
).
71.
I den sammenhæng fremgår det af Domstolens praksis, at det strafferetlige legalitetsprincip »ikke kan fortolkes således, at det forbyder en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar ved en fortolkning i retspraksis, forudsat at en sådan fortolkning med rimelighed kunne forudses« (
43
).
72.
Det er præciseret i den retspraksis, der netop er citeret, at det strafferetlige legalitetsprincip medfører, at i) loven klart skal definere de strafbare forhold og den straf, de medfører, ii) den skal være tilgængelig og forudsigelig, iii) det forhold, at visse bestemmelser forudsætter retlig fortolkning, ikke nødvendigvis medfører, at disse krav ikke er opfyldt (heller ikke i straffesager), iv) den præcisionsgrad, der kræves af national lovgivning, i vid udstrækning afhænger af den pågældende lovgivnings natur og kontekst, v) der i strafferetten, der ofte indebærer strenge fængselsstraffe, er krav om en højere grad af præcision, mens eksempelvis karakteren af forfatningsmæssige bestemmelser eventuelt kan retfærdiggøre en lavere grad af præcision (
44
), vi) en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar ved en fortolkning i retspraksis, forudsat at en sådan fortolkning med rimelighed kan forudses, er tilladt, vii) den berørte person dog skal være i stand til (med faglig bistand i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang) at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have, og hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar.
73.
Efter min opfattelse omfatter den sidstnævnte erklæring også muligheden for at kunne vurdere ens eget potentielle strafansvar og i særdeleshed, hvorvidt man vil antage skærpende omstændigheder, der kan medføre strengere straffe, og for at kunne vurdere, hvor omfattende sanktionerne vil være.
74.
Det er op til den nationale ret at efterprøve, om den situation, som retten har beskrevet, hvor begrebet »store mængder narkotika« ikke er defineret i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug, men i hvert enkelt tilfælde fortolkes af retterne, giver en borger grundlag for at opnå kendskab til, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar, og til omfanget af dette strafansvar.
75.
Hierarkiet, forbindelserne og interaktionen mellem forskellige typer af jurisdiktioner defineres gennem retsordenen i den enkelte medlemsstat. På denne baggrund vil jeg med en vis usikkerhed fremsætte følgende generelle betragtninger som vejledning for den forelæggende ret under denne afvejning.
76.
Det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, at man i national retspraksis i perioden fra 1997 (dvs. før vedtagelsen af rammeafgørelsen og lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug) til 2012 anvendte et kvantitativt kriterium ved definitionen af »store mængder narkotika« med udgangspunkt i antallet af personer, der én gang kunne opnå en »berusende effekt« gennem det pågældende kvantum narkotika. I henhold til den forelæggende ret er der dog variationer i det antal, der lægges til grund (
45
). Nationale retter supplerer disse regler med yderligere kriterier (
46
).
77.
Den polske regering har påpeget de øverste retters rolle, når det gælder sikringen af en ensartet anvendelse af strafferetten. Den har henledt Domstolens opmærksomhed på fast praksis fra Sąd Najwyższy (øverste domstol) (fra 2006 til 2018), hvor »store mængder narkotika« defineres med henvisning til et enkelt kvantitativt kriterium: et kvantum, der på en og samme tid kan opfylde behovet hos mindst flere dusin stofmisbrugere. Den har tillige henvist til visse øvrige eller subsidiære kriterier såsom produktets masse, dets type (»bløde« eller »hårde«), og hvorvidt formålet var handel eller personligt forbrug. Sąd Najwyższy (øverste domstol) har tillige i en afgørelse af 23. september 2009 anført, at »et forsøg fra Sąd Najwyższy [(øverste domstol)] på at skabe en kvasi-juridisk definition [af begrebet] ville udgøre en ubemyndiget udøvelse af lovgivers prærogativ«, og at »ingen standard[-definition] fra Sąd Najwyższy [(øverste domstol)] kunne dække alle potentielle, fremtidige situationer, når man tager den nuværende teknologiske udvikling i betragtning (og produktionen af nye syntetiske stoffer, der er endnu farligere for menneskers liv og helbred, og som kan bibringe den ønskede effekt gennem stadig mindre mængder)«.
78.
Den progressive udvikling af strafferetten gennem retspraksis som retskilde er en dybt rodfæstet og nødvendig del af den europæiske retstradition (
47
). Det gør sig i særdeleshed gældende i forbindelse med vurderingen af forhold vedrørende stoffer som narkotika. Karakteren, varianten, virkningerne og de iboende egenskaber af forskellige typer narkotika gør det vanskeligt at fastsætte en »eviggyldig« definition af, hvad der udgør »store mængder« af disse stoffer. Som Menneskerettighedsdomstolen har anført, medfører »the need to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances […] that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague. The interpretation and application of such enactments depend on practice« (
48
).
79.
En situation, hvor den foreliggende retspraksis fra de lavere retsinstanser ikke giver en borger mulighed for vide, om besiddelse af en mængde rusmidler, der er tilstrækkelig til at beruse nogle dusin personer én gang, anses for en grov overtrædelse, eller om en sådan overtrædelse udelukkende foreligger, når mængden, der besiddes, er tilstrækkelig til flere hundreder (eller endog tusinder) personer, opfylder dog efter min vurdering ikke kravet om forudsigelighed. Den rækker videre end den grad af fleksibilitet, der er nødvendig for at undgå uforholdsmæssig stringens og for at kunne tilpasse faktiske ændringer. Hvis omstændighederne er som anført af den forelæggende ret i forelæggelsesafgørelsen, medfører det fælles kriterium, der efter sigende er fastsat gennem retspraksis fra Sąd Najwyższy (øverste domstol), efter min opfattelse ikke en anvendelse af den strafferetlige lovgivning, der med rimelighed kan forudses. Sąd Najwyższy (øverste domstol) har tillige indikeret en modvilje mod at foretage en nærmere definition af begrebet »store mængder narkotika« ud fra den betragtning, at det ville være en uretmæssig tilegnelse af lovgivers rolle (
49
). Under disse omstændigheder er den frie fortolkning ved de nationale retter i hvert enkelt tilfælde af, hvad der udgør den skærpende omstændighed »en stor mængde« narkotika, ikke forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip.
80.
Jeg konkluderer derfor, at fortolkningen af artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 i lyset af lighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og det strafferetlige legalitetsprincip ikke er til hinder for en situation, hvor det begreb, der indfører »store mængder narkotika« i national ret ikke defineres af lovgiver, men præciseres gennem fortolkning i retspraksis. Denne fortolkning skal dog give den berørte person mulighed for at vurdere eksistensen og omfanget af strafansvaret, når denne pågribes i besiddelse af en vis mængde narkotika. En fortolkning af dette begreb, der foretages i hvert enkelt tilfælde ved de nationale retter, på grundlag af et kriterium, som ikke medfører en rimelig grad af forudsigelighed og sikkerhed, er ikke forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip, der er forankret i chartrets artikel 49. Det er op til den nationale ret at afgøre, om det faktisk er den situation, der er gældende i dens nationale retsorden.
Forslag til afgørelse
81.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny (retten i første instans i Słupsk (XIV afdelingen for straffesager), Polen) har forelagt, således:
»–
Artikel 2, stk. 1, litra c), artikel 2, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25. oktober 2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor er ikke til hinder for, at medlemsstaterne udvider området for strafansvar for grovere lovovertrædelser relateret til besiddelse af store mængder narkotika med henblik på handel, som angivet i rammeafgørelsen, til besiddelse af narkotika, der ligger uden for området for de strafbare handlinger, der er indeholdt i rammeafgørelsens oplistning.
–
Fortolkningen af artikel 4, stk. 2, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 i lyset af lighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og det strafferetlige legalitetsprincip er ikke til hinder for en situation, hvor det begreb, der indfører »store mængder narkotika« i national ret, ikke defineres af lovgiver, men præciseres gennem fortolkning i retspraksis. Denne fortolkning skal dog give den berørte person mulighed for at vurdere eksistensen og omfanget af strafansvaret, når denne pågribes i besiddelse af en vis mængde narkotika. En fortolkning af dette begreb, der foretages i hvert enkelt tilfælde ved de nationale retter, på grundlag af et kriterium, som ikke medfører en rimelig grad af forudsigelighed og sikkerhed, er ikke forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip, der er forankret i chartrets artikel 49. Det er op til den nationale ret at afgøre, om det faktisk er den situation, der er gældende i dens nationale retsorden.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Jf. f.eks. mit forslag til afgørelse IK (Fuldbyrdelse af en tillægsstraf) (C-551/18 PPU, EU:C:2018:890). Jf. tillige min afdøde, velestimerede kollega generaladvokat Bots forslag til afgørelse M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:564, punkt 74), der anfører, at det strafferetlige legalitetsprincip udgør et grundlæggende princip inden for moderne strafferet, hvilket blev fastlagt af bl.a. den italienske kriminolog C. Beccaria, der i sin berømte afhandling Des Délits et des Peines (1764) citerede Montesquieus værker (De l’Esprit des Lois (bog XI, kapitel VI, »Om Englands forfatning«), 1748.)
(
3
) – EUT 2004, L 335, s. 8.
(
4
) – EUT 2007, C 303, s. 1.
(
5
) – Første betragtning.
(
6
) – Tredje betragtning.
(
7
) – Fjerde betragtning.
(
8
) – Femte betragtning.
(
9
) – Niende betragtning.
(
10
) – Jf. tillige nedenfor, punkt 76 samt fodnote 45 og 46.
(
11
) – Dom af 21.7.2011, Fuchs og Köhler (C-159/10 og C-160/10, EU:C:2011:508, præmis 30).
(
12
) – Dom af 5.3.2009, Kattner Stahlbau (C-350/07, EU:C:2009:127, præmis 24 og 25).
(
13
) – Jf. FN-konventionen imod ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer af 20.12.1988 (United Nations Treaty Series, bind 1582, s. 95). Konventionens artikel 3, stk. 2, bestemmer, at »[u]nder forbehold af hver parts forfatningsmæssige principper og dens retssystems grundlæggende begreber skal enhver part træffe sådanne foranstaltninger, som måtte være nødvendige til at fastslå at besiddelse, køb eller dyrkning af narkotika eller psykotrope stoffer til personligt forbrug i strid med bestemmelserne i 1961-Konventionen, den ændrede 1961-Konvention eller 1971-Konventionen er forbrydelser i henhold til dens nationale lovgivning, hvis de er begået forsætligt«. Både Den Europæiske Union og Polen er kontraherende parter til konventionen.
(
14
) – Jf. i denne retning dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
(
15
) – Dom af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2013:160, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
(
16
) – Dom af 29.6.2017, Popławski (C-579/15, EU:C:2017:503, præmis 31).
(
17
) – Dom af 15.11.2016 (C-268/15, EU:C:2016:874).
(
18
) – Jf. f.eks. dom af 24.5.2016, Dworzecki (C-108/16 PPU, EU:C:2016:346, præmis 28 og 30).
(
19
) – Dom af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2013:160, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
(
20
) – Dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19, 21, 22 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Dom af 6.10.2016, Paoletti m.fl. (C-218/15, EU:C:2016:748, præmis 14).
(
22
) – Jf. artikel 6, stk. 1, TEU: »Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i [chartret], der har samme juridiske værdi som traktaterne.«
(
23
) – Protokol nr. 30 om anvendelsen af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder i Polen og Det Forenede Kongerige. Protokollens artikel 1, stk. 1, foreskriver, at »chartret [ikke] giver øget kompetence til Den Europæiske Unions Domstol eller til nogen domstol i Polen eller i Det Forenede Kongerige til at træffe kendelse om, at Polens eller Det Forenede Kongeriges love og administrative bestemmelser, praksis eller foranstaltninger er i modstrid med de grundlæggende rettigheder, friheder og principper, som chartret bekræfter«.
(
24
) – Dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis). Jf. tillige dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 119 og 120).
(
25
) – Fjerde betragtning til rammeafgørelsen (jf. punkt 7 ovenfor).
(
26
) – Nemlig »produktion, fremstilling, udvinding, tilberedning, tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse, transport, import eller eksport af narkotika«.
(
27
) – Nogle af de aktiviteter, der er anført i artikel 2, stk. 1, litra a), synes under alle omstændigheder at være uforenelige med besiddelse med henblik på personligt forbrug (tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse).
(
28
) – Jf. tillige tredje betragtning.
(
29
) – Europa-Parlamentets betænkning om forslag til Rådets rammeafgørelse om fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for ulovlig narkotikahandel, A5-0095/2004, 23.2.2004, s. 6.
(
30
) – EU-traktatens artikel 31, stk. 1, litra e), gælder som retsgrundlag for fastsættelsen af mindsteregler på visse områder inden for strafferet, herunder narkotikahandel. Jf. tillige tredje betragtning til rammeafgørelse 2004/757/RIA.
(
31
) – EU-traktatens artikel 34, stk. 2, litra b). Jf. tillige dom af 8.11.2016, Ognyanov (C-554/14, EU:C:2016:835, præmis 56).
(
32
) – Artikel 4, stk. 1, i rammeafgørelse 2004/757/RIA.
(
33
) – Jf. punkt 66 ff. nedenfor.
(
34
) – Jeg erindrer om, at ulovlig besiddelse af narkotika i henhold til artikel 62, stk. 1, i lov om bekæmpelse af narkotikamisbrug »straffes med fængsel i op til tre år«, mens lovens artikel 62, stk. 2, bestemmer, at ved forekomsten af en »stor mængde« narkotika »straffes gerningsmanden med fængsel mellem et og ti år« (jf. punkt 10 ovenfor).
(
35
) – Jf. i denne retning dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 59).
(
36
) – Dom af 6.10.2009, Wolzenburg (C-123/08, EU:C:2009:616, præmis 63), og af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 56).
(
37
) – Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 51-53 og den deri nævnte retspraksis).
(
38
) – Jf. Forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17).
(
39
) – Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis fra Domstolen i Strasbourg).
(
40
) – Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
41
) – Menneskerettighedsdomstolen, 15.7.2014, Ashlarba mod Georgia, CE:ECHR:2014:0715JUD004555408, § 34.
(
42
) – Menneskerettighedsdomstolen, 15.1.2009, Association of Citizens Radko & Paunkovski mod Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, CE:ECHR:2009:0115JUD007465101, § 54.
(
43
) – Dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 167).
(
44
) – Menneskerettighedsdomstolen, 20.5.1999, Rekvényi mod Ungarn, CE:ECHR:1999:0520JUD002539094, § 34.
(
45
) – De tal, der er forelagt Domstolen, går fra »mindst nogle dusin personer« til »flere hundreder«, »nogle titusinder« eller »2000 portioner«.
(
46
) – F.eks. en mængde narkotika, der kunne opfylde behovet hos mindst flere dusin stofmisbrugere, eller en vurdering af, hvorvidt det overhovedet er muligt at indtage den fundne mængde narkotika, og hvorvidt den, henset til typen af narkotika, kunne medføre beruselse.
(
47
) – Menneskerettighedsdomstolen, 21.10.2013, Del Río Prada mod Spanien, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 93.
(
48
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.2.2004, Maestri mod Italien, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 26.
(
49
) – Jf. punkt 77 ovenfor.