61998CC0355_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente asunto, la Comisión solicita que el Tribunal de Justicia declare que determinadas disposiciones de la legislación belga relativa a las empresas de seguridad y de vigilancia son contrarias a los principios de libre prestación de servicios, libertad de establecimiento y libre circulación de trabajadores que contempla el Tratado.
Legislación belga
2 La norma controvertida es la Ley de 10 de abril de 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (Ley de 10 de abril de 1990 sobre las empresas de vigilancia, sobre las empresas de seguridad y sobre los servicios internos de vigilancia; en lo sucesivo, «Ley belga»), tal como fue modificada por una Ley de 18 de julio de 1997.
3 Conforme a la definición del apartado 1 del artículo 1 de la Ley belga, las actividades de las empresas de vigilancia consisten en vigilar y proteger personas, bienes y transportes de objetos de valor, así como en gestionar centrales de alarma en calidad de prestadores de servicios con carácter independiente. Con arreglo al apartado 2 del artículo 1, la Ley belga se aplica también a los servicios internos de vigilancia que desarrollen en esencia las mismas actividades en la medida en que actúen en lugares abiertos al público. Las empresas de seguridad, según la definición del apartado 3 del artículo 1, diseñan, instalan, mantienen y reparan sistemas de alarma.
4 En virtud de los artículos 2 y 4 de la Ley belga, cualquier persona que gestione una empresa de seguridad, una empresa de vigilancia o un servicio interno de vigilancia deberá obtener la correspondiente autorización del Ministro del Interior, cuya concesión está supeditada a la concurrencia de determinados requisitos. Los requisitos impuestos a las empresas de vigilancia y a los servicios internos de vigilancia son más rigurosos que los que incumben a las empresas de seguridad.
5 Conforme al apartado 3 del artículo 2, las empresas de vigilancia podrán revestir la forma de personas jurídicas con arreglo a la legislación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, pero su establecimiento de explotación deberá estar situado en Bélgica.
6 En virtud de los apartados 3 y 7 del artículo 5, todas las personas que gestionen una empresa de vigilancia o un servicio interno de vigilancia, así como los miembros del consejo de administración de una empresa de vigilancia, en la medida en que se ocupen de la dirección efectiva de ésta, deberán tener su domicilio o residencia habitual en Bélgica. Conforme a los apartados 3 y 7 del artículo 6, el mismo requisito de residencia se aplica también al llamado «personal de vigilancia», es decir, el conjunto de los empleados salvo los que desempeñen tareas administrativas y logísticas. Tales requisitos de residencia no incumben a las empresas de seguridad (apartado 7 del artículo 5 y apartado 7 del artículo 6).
7 Por último, a tenor del artículo 8, el personal de vigilancia de las empresas de vigilancia y de los servicios internos de vigilancia deberá llevar una tarjeta de identificación expedida por el Ministro del Interior.
Procedimiento
8 En 1995, la Comisión solicitó a las autoridades belgas que le proporcionaran más información sobre la Ley belga. Tras recibir la información solicitada, la Comisión consideró que ciertas disposiciones eran incompatibles con el Derecho comunitario y, mediante escrito de 11 de abril de 1996, requirió de manera formal al Gobierno belga para que presentara sus observaciones.
9 En sus observaciones de 14 de junio de 1996, el Gobierno belga alegó que las restricciones contenidas en su legislación se amparaban en las correspondientes excepciones previstas por el Tratado, que permiten adoptar medidas justificadas por motivos de seguridad y orden público.
10 Insatisfecha con estas explicaciones, la Comisión comunicó el 10 de junio de 1997 un dictamen motivado al Gobierno belga y le instó a atenerse a él en el plazo de dos meses.
11 En respuesta, mediante escrito de 6 de mayo de 1998, el Gobierno belga subrayó el carácter específico de las actividades de vigilancia privada, su estrecha relación con el mantenimiento del orden público, cuyo responsable es el Estado, y la necesidad de controlar dichas actividades de manera adecuada, como lo demuestran varios incidentes recientes ocurridos en Bélgica. El Gobierno belga señaló además que las normas que regulan las empresas de vigilancia difieren mucho de un Estado miembro a otro.
12 La argumentación del Gobierno belga no convenció a la Comisión, la cual interpuso, el 29 de septiembre de 1998, el presente recurso, que tiene por objeto que se declare que:
el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE, tras su modificación), al adoptar disposiciones en el marco de la Ley de 10 de abril de 1990 sobre las empresas de vigilancia, sobre las empresas de seguridad y sobre los servicios internos de vigilancia,
a) que supeditan la explotación de una empresa contemplada por dicha Ley a una autorización previa para la que se exigen varios requisitos, a saber:
- la obligación de la empresa de vigilancia de tener un establecimiento de explotación en Bélgica;
- la obligación para las personas que
- se ocupen de la dirección efectiva de una empresa de vigilancia, o de un servicio interno de vigilancia, o
- trabajen en una empresa de ese tipo o por cuenta de ella o estén destinadas a sus actividades, a excepción del personal interno para fines administrativos o logísticos,
de tener su domicilio o, en su defecto, su residencia habitual en Bélgica;
- la obligación de una empresa, establecida en otro Estado miembro, de obtener una autorización, sin que se tomen en cuenta los justificantes y garantías ya presentados por la empresa para el ejercicio de su actividad en el Estado miembro de establecimiento;
b) que exigen, para cualquier persona que desee ejercer una actividad de vigilancia o prestar un servicio interno de vigilancia en Bélgica, la obtención de una tarjeta de identificación según dicha Ley.
13 En la sentencia dictada el 29 de octubre de 1998 en el asunto Comisión/España, C-114/97 (1), el Tribunal de Justicia declaró que, «el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE, al mantener en vigor los artículos [...], en la medida en que supeditan la concesión de la autorización para ejercer actividades de seguridad privada, en el caso de las empresas de seguridad, a los requisitos de tener la nacionalidad española y de que sus administradores y directores tengan su residencia en España y, en el caso del personal de seguridad, al requisito de tener la nacionalidad española».
14 El 8 de diciembre de 1998, el Reino de Bélgica presentó su escrito de contestación, en el que reiteró de forma muy sucinta su posición, a saber, que no se pueden asimilar las actividades privadas de vigilancia a otros servicios de carácter mercantil, que la ausencia de reglamentación comunitaria -o incluso, en numerosos supuestos, nacional- hace necesaria la adopción de legislación belga, y que las empresas de vigilancia representan una amenaza real y suficientemente grave que afecta a un interés fundamental de la sociedad, concretamente la seguridad y el orden público.
15 Sin embargo, el Reino de Bélgica declaró también que había tomado nota de la sentencia dictada en el asunto Comisión/España y que estaba estudiando qué medidas debería adoptar con el fin de modificar la Ley belga, al tiempo que prometió informar al Tribunal de Justicia tan pronto fueran adoptadas. Procede resaltar también que el Gobierno belga no solicitó de manera formal que el Tribunal de Justicia desestimara el recurso y que renunció a su derecho a presentar escrito de dúplica en respuesta a la réplica puramente formal de la Comisión en el caso de autos. Tampoco solicitó ser oído por el Tribunal de Justicia.
Consideraciones jurídicas
16 Del recurso en su conjunto y del procedimiento administrativo previo se desprende que la Comisión impugna en esencia cuatro tipos de normas contenidos en la Ley belga: la obligación de que las empresas de vigilancia tengan en Bélgica su establecimiento de explotación, los requisitos de residencia impuestos al personal directivo y de seguridad, la exigencia de una autorización para desarrollar cualquier tipo de servicio de vigilancia y seguridad y, por último, las normas relativas a las tarjetas de identificación.
17 En primer lugar, respecto del requisito de que las empresas de vigilancia tengan en Bélgica su establecimiento de explotación, no está claro si el establecimiento situado en Bélgica debe ser el único o principal establecimiento de explotación gestionado por la empresa de vigilancia o si basta con que sea uno de ellos. Sin embargo, puesto que la naturaleza misma del requisito de que una empresa tenga un establecimiento estable en un Estado miembro impide la prestación de servicios transfronterizos de manera ocasional, la regla controvertida limita la libre prestación de servicios.
18 En segundo lugar, los requisitos de residencia impuestos tanto a los directivos como al personal de la empresa -en particular, al conjugarlos con el requisito de que las empresas de vigilancia tengan en Bélgica su establecimiento de explotación- dificultan o incluso impiden la prestación de cualquier servicio de seguridad o la creación de una empresa de seguridad o vigilancia en Bélgica por parte de empresas o personas que no estén establecidas o que no residan en dicho país. Por consiguiente, los mencionados requisitos limitan tanto la libre prestación de servicios como la libertad de establecimiento (2).
19 El requisito de residencia impuesto al personal de vigilancia impide que los trabajadores que residan en el extranjero -en particular, los trabajadores fronterizos- puedan trabajar para un prestador de servicios de vigilancia establecido en Bélgica. Según la jurisprudencia, las normas relativas a la igualdad de trato prohíben tanto la discriminación basada de forma directa en la nacionalidad como la discriminación encubierta destinada a obtener el mismo resultado, incluidas las normas que establezcan una distinción en función de la residencia, susceptibles de ser aplicadas en particular en detrimento de los extranjeros. (3) Por consiguiente, el requisito de que los miembros de ciertas categorías de personal empleado por empresas de seguridad o de vigilancia residan al menos de forma habitual en Bélgica limita también la libertad de circulación de los trabajadores que contempla el Tratado.
20 En tercer lugar, por lo que atañe al requisito de autorización previa, las normas que supeditan la prestación de determinados servicios por parte de una empresa establecida en otro Estado miembro a la concesión de un permiso administrativo -en particular en el supuesto de prestaciones de servicios de manera ocasional e incluso cuando se aplican sin distinguir entre los prestadores nacionales y los de otros Estados miembros- restringen la libre prestación de servicios transfronterizos. (4)
21 Por idénticos motivos, el cuarto requisito, que exige que todos los miembros del personal de vigilancia que trabajen en Bélgica lleven una tarjeta de identificación expedida por las autoridades belgas, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios. Es posible que las formalidades relativas a la obtención de las tarjetas, que se prevén largas y costosas, dificulten la prestación de servicios transfronterizos de manera ocasional, tales como la protección de transportes internacionales de objetos de valor.
22 Así pues, resulta claro, sin que el Gobierno belga lo haya negado en ningún momento, que los cuatro requisitos controvertidos restringen efectivamente la libre prestación de servicios, la libertad de establecimiento y la libre circulación de los trabajadores. Al parecer, la única cuestión que queda por resolver es si están justificadas tales restricciones.
23 Con arreglo al apartado 3 del artículo 48 y al apartado 1 del artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, apartado 1, tras su modificación), la prohibición de restringir la libre circulación y la libertad de establecimiento no se aplica en el supuesto de que las medidas estén justificadas por razones de orden público, de seguridad y de salud públicas; el artículo 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE) amplía dicha exclusión a las restricciones a la libre prestación de servicios. A tenor de lo dispuesto en el artículo 55 del Tratado CE (actualmente artículo 45 CE), así como en el artículo 66, la prohibición de limitar la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios no se aplica a las actividades relacionadas con el ejercicio del poder público.
24 En el procedimiento administrativo, el Gobierno belga se basó en las mencionadas excepciones y el carácter sucinto de su escrito de contestación puede ser interpretado como el mantenimiento de la misma posición ante el Tribunal de Justicia.
25 Sobre la base de tal suposición, trataré de forma breve los citados argumentos.
26 En primer lugar, no cabe considerar que las empresas privadas de vigilancia ejerzan en modo alguno el poder público. En el asunto Comisión/España, (5) el Tribunal de Justicia consideró que, con arreglo a la legislación española, las empresas privadas de seguridad y su personal no están relacionadas directa y específicamente con el ejercicio del poder público. El Gobierno belga no ha aportado en ningún momento pruebas de que la situación en Bélgica sea diferente. Como señala el Abogado General Sr. Alber en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/España, (6) del hecho de que las empresas de seguridad puedan asistir a la policía no se infiere que ejerciten el poder público.
27 En cuanto al segundo grupo de excepciones invocadas por el Gobierno belga, el Tribunal de Justicia considera que solo cabe basarse en el concepto de orden público en caso de amenaza real y suficientemente grave del orden público que afecte a un interés fundamental de la sociedad. La excepción de orden público, como todas las excepciones a un principio fundamental del Tratado, debe ser interpretada de manera restrictiva. (7)
28 En su escrito de contestación, el Gobierno belga afirma, sin dar razones, que cada empresa de vigilancia constituye una amenaza real y suficientemente grave para el orden público. En su respuesta al dictamen motivado, el Gobierno belga sostuvo que el orden público estaba amenazado por los posibles conflictos resultantes de la usurpación de áreas de competencia de la policía por parte de los prestadores de servicios privados de seguridad, así como por el riesgo de que el público no pudiera distinguir entre el personal de seguridad privada y el policial.
29 Basándose únicamente en los mencionados argumentos -en el supuesto de que el Gobierno belga los mantenga todavía-, no cabe concluir que todas y cada una de las empresas de vigilancia representen una grave amenaza para el orden público.
30 Tampoco cabe excluir el conjunto de los sectores controvertidos del ámbito de aplicación de las normas generales que contempla el Tratado. En el asunto Comisión/España (8), el Tribunal de Justicia afirmó que: «[...] la facultad de los Estados miembros de limitar la libre circulación de las personas por motivos de orden público, de seguridad pública y de salud pública no tiene por objeto dejar sectores económicos como el de la seguridad privada fuera del ámbito de aplicación de este principio, desde el punto de vista del acceso al empleo [...]».
31 Es cierto que la citada afirmación se refería en particular a un requisito de nacionalidad impuesto al personal. En Bélgica no se exige tal requisito pero las normas controvertidas constituyen una discriminación indirecta, o encubierta, en la medida en que imponen restricciones específicas a las personas o a las empresas residentes o establecidas en otros Estados miembros. Por consiguiente, considero que no existe inconveniente en hacer extensiva esta norma a todas las formas de discriminación. Tampoco hay razón para limitar su aplicación al ámbito del empleo, habida cuenta del carácter paralelo de las excepciones que permiten limitar la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
32 Sin embargo, si se admite que, en lo relativo a los prestadores de servicios de vigilancia, algunas medidas nacionales que limitan las libertades fundamentales que contempla el Tratado puedan estar justificadas por motivos de orden público, tales medidas deben atenerse al principio de proporcionalidad. Las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y limitarse a aquello que sea necesario para lograrlo. (9)
33 La Ley belga parece tener efectos restrictivos en particular respecto de las empresas de vigilancia o de seguridad establecidas en otro Estado miembro en el que cumplen con todos los requisitos administrativos, que presten -posiblemente de manera ocasional- servicios de vigilancia en Bélgica o incluso servicios transfronterizos tales como la protección de transportes internacionales de objetos de valor.
34 La Comisión ha subrayado que no impugna la justificación de las medidas de control de las empresas de vigilancia por parte del Gobierno -así, por ejemplo, no se opone a las normas relativas al uso de uniformes, a la posesión de armas de fuego, a la obligación de informar a las autoridades civiles y policiales sobre las actividades que desarrollen o al sometimiento de las empresas privadas de vigilancia al control de la policía-, sino sólo la imposición de tal control de una manera discriminatoria para las empresas y personas establecidas o residentes en otros Estados miembros. La Comisión afirma también que las autoridades belgas deberían tomar en consideración los justificantes y garantías aportadas por las empresas de seguridad o vigilancia con el fin de desarrollar sus actividades en el Estado miembro en cuyo territorio estén establecidas.
35 En su escrito de contestación, el Gobierno belga no cuestionó los argumentos de la Comisión sobre este punto. Por el contrario, declaró que, habida cuenta de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/España, estaba estudiando qué medidas debería adoptar para modificar la Ley belga con el fin de crear un sistema eficaz y proporcionado de control de los prestadores de servicios de vigilancia. Además, prometió informar al Tribunal de Justicia en cuanto fueran adoptadas dichas medidas.
36 El 23 de agosto de 1999, el Gobierno belga transmitió al Tribunal de Justicia diversas copias de la Ley de 9 de junio de 1999, publicada el 29 de julio de 1999 en el Moniteur Belge, que modifica la Ley de 10 de abril de 1990, así como un escrito en el que instaba a la Comisión a desistir del presente procedimiento.
37 En el marco del caso de autos, no incumbe al Tribunal de Justicia evaluar el tenor de la mencionada Ley modificadora. En efecto, según jurisprudencia reiterada, la cuestión de si un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones debe ser examinada en función de la situación que prevalezca al final del plazo fijado en el dictamen motivado (10). Cabe resaltar, sin embargo, que la Ley de 9 de junio de 1999 parece atenuar los requisitos de establecimiento y de residencia en la medida en que exige que las empresas tengan su establecimiento de explotación, y los miembros de determinadas categorías de personas su residencia, en cualquier Estado miembro de la Unión Europea en vez de sólo en Bélgica. Por el contrario, las normas relativas a la exigencia de una autorización ministerial y a la posesión de una tarjeta de identificación expedida por las autoridades belgas, no parecen haber sido modificadas.
Conclusión
38 Por consiguiente, estimo que el Tribunal de Justicia debería:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE), al mantener en vigor la Ley de 10 de abril de 1990 sobre las empresas de vigilancia, sobre las empresas de seguridad y sobre los servicios internos de vigilancia, en la medida en que establece un sistema según el cual las empresas de vigilancia deben tener un establecimiento de explotación en Bélgica, los directivos y el personal de seguridad deben al menos tener residencia habitual en Bélgica, todos los tipos de servicios de seguridad requieren una autorización previa, y el personal de vigilancia que trabaja en Bélgica debe poseer una tarjeta de identificación expedida por las autoridades belgas.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.
(1) - Rec. p. I-6717.
(2) - Véase el apartado 44 de la sentencia dictada en el asunto Comisión/España, citada en la nota 1 supra.
(3) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de mayo de 1998, Clean Car Autoservice (C-350/96, R. p. I-2521), apartados 27 a 30.
(4) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 9 de agosto de 1994, Vander Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803), apartados 14 y 15.
(5) - Asunto citado en la nota 1 supra; véanse los apartados 35 a 39 de la sentencia.
(6) - Véase el punto 27.
(7) - Véase la sentencia de 19 de enero de 1999, Calfa (C-348/96, Rec. p. I-11), apartados 21 y 23.
(8) - Sentencia antes citada, apartado 42.
(9) - Sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. I-4165), apartado 37.
(10) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de diciembre de 1997, Comisión/Italia (C-316/96, Rec. p. I-7231), apartado 14.