62017CJ0003
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (hatodik tanács)
2018. február 28. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 56. cikk – Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – Korlátozások – Szerencsejátékok – Nemzeti szabályozás – A szerencsejátékok egyes formáinak állami üzemeltetése – Kizárólagosság – A szerencsejátékok más formáinak koncessziós rendszere – Engedélyhez kötöttség – Közigazgatási szankció”
A C‑3/17. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) a Bírósághoz 2017. január 3‑án érkezett, 2016. október 4‑i határozatával terjesztett elő
a Sporting Odds Ltd
és
a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Irányítása
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (hatodik tanács),
tagjai: C. G. Fernlund tanácselnök, J.‑C. Bonichot és S. Rodin (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Szpunar,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a Sporting Odds Limited képviseletében Nemescsói A. és Radics Gy. V. ügyvédek,
–
a magyar kormány képviseletében Fehér M. Z. és Koós G., meghatalmazotti minőségben,
–
a belga kormány képviseletében L. Van den Broeck és M. Jacobs, meghatalmazotti minőségben, segítőik: P. Vlaemminck, R. Verbeke és J. Auwerx avocats,
–
az észt kormány képviseletében N. Grünberg, meghatalmazotti minőségben,
–
a máltai kormány képviseletében A. Buhagiar, meghatalmazotti minőségben,
–
a portugál kormány képviseletében L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho és P. de Sousa Inês, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében H. Tserepa‑Lacombe és Havas L., meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének, az EUMSZ 56. cikknek, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41., 47. és 48. cikkének értelmezésére irányul.
2
E kérelmet a Sporting Odds Ltd és a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Irányítása (Magyarország, a továbbiakban: NAVKI) között azon határozat tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő, amellyel a NAVKI online szerencsejátéknak az ehhez szükséges koncesszió vagy engedély nélküli szervezése miatt 3500000 forint (HUF) (hozzávetőleg 11306 euró) összegű bírságot szabott ki a Sporting Oddsra (a továbbiakban: vitatott határozat).
Jogi háttér
A szerencsejáték szervezéséről szóló törvény
3
A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény alapeljárás tényállása idején hatályos változata (a továbbiakban: Szjtv.) 2. §‑a (2) bekezdésének a szövege a következő:
„Szerencsejáték‑szervező tevékenység folytatásához – az e törvényben meghatározott kivétellel – az állami adóhatóság engedélye szükséges. […]”
4
E törvény 3. §‑a (1), (1a), (1b) és (3) bekezdésének szövege a következő:
„(1)   A távszerencsejáték‑szervezés és online kaszinójáték szervezés kivételével a nem liberalizált szerencsejátékok szervezését
a)
a 100%‑ban a Magyar Állam tulajdonában lévő, szerencsejáték‑szervező tevékenység rendszeres folytatására létrehozott gazdálkodó szervezet (a továbbiakban: állami játékszervező), továbbá az állami játékszervező kizárólagos tulajdonában lévő gazdasági társaság, illetve az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet végezheti,
b)
e tevékenység gyakorlásának jogát az állam koncessziós szerződésben időlegesen másnak átengedheti.
(1a)   A távszerencsejáték szervezését
a)
a lóversenyfogadás kivételével kizárólag a 100%‑ban a magyar állam tulajdonában álló Szerencsejáték Zrt.,
b)
lóversenyfogadás esetén kizárólag a 100%‑ban a magyar állam tulajdonában álló Magyar Lóversenyfogadást‑szervező Kft.
végezheti.
(1b)   Online kaszinójáték szervezésére kizárólag a Magyarország területén található játékkaszinó üzemeltetésére szóló koncesszió jogosultja jogosult, amely az online kaszinójáték szervezését a kaszinójáték szervezésére létrehozott koncessziós társaság útján végezheti.
[…]
(3)   A számsorsjáték és – a lóversenyfogadás, a távszerencsejáték és a bukmékeri rendszerű fogadás kivételével – a fogadás szervezésére kizárólag az állami játékszervező jogosult.”
5
Az említett törvény 4. §‑ának (1) és (6) bekezdése kimondja:
„(1)   A koncessziós szerződés megkötésére a [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Ktv.)] 5. § (1) bekezdése szerinti nyilvános pályázatot a miniszter írja ki. A koncessziós pályázat kiírásához – országos pályázat kivételével – az érintett települési önkormányzat képviselő‑testületének, Budapesten a fővárosi önkormányzat közgyűlésnek egyetértése is szükséges. Országos pályázattal elnyert koncessziós jog tekintetében az állami adóhatóság az engedélyt azokra a településekre adja ki, amelyek önkormányzatának képviselő‑testülete – Budapesten a fővárosi önkormányzat közgyűlése is – hozzájárult a tevékenység területén történő gyakorlásához.
[…]
(6)   A koncessziós szerződést a miniszter a Ktv. 10/C. § (2) bekezdése alapján az e törvény szerinti megbízható szerencsejáték‑szervezővel nyilvános pályázat kiírása nélkül is megkötheti.”
6
Az Szjtv. 5. §‑a (1) bekezdésének szövege a következő:
„A Ktv. 5. § (1) bekezdése szerinti nyilvános pályázat kiírása esetén a miniszter a pályázat nyertesével kötheti meg a koncessziós szerződést.”
7
Az Szjtv. 37. §‑a 30. pontjának szövege a következő:
„Megbízható szerencsejáték‑szervező: az a szerencsejáték‑szervező, amely a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 3. § (1) bekezdés 1. pontja szerinti átlátható szervezet és
a)
valamennyi, az állami adóhatóság által nyilvántartott, 500000 Ft‑ot meghaladó közteherre vonatkozó bevallási és fizetési kötelezettségének eleget tett, és ilyen kötelezettsége teljesítésével egyszer sem esett 90 napot meghaladó késedelembe,
b)
egyik bankszámláján sem volt 500000 Ft‑ot meghaladó azonnali beszedési megbízás az adóhatóság részéről, illetve működése során nem indult ellene 500000 Ft‑ot meghaladó érték tekintetében végrehajtási eljárás,
c)
a működése során, azzal összefüggésben, nem történt olyan jogsértés, amely miatt esetenként öt millió forint összeget meghaladó bírsággal sújtották volna,
d)
legalább 10 éven keresztül folytatott szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet Magyarországon,
e)
a játékosok személyazonosságának megállapítására, valamint az ahhoz kapcsolódó adatkezelésre vonatkozó szabályokat maradéktalanul betartotta, amennyiben ilyen kötelezettség terhelte.”
A koncesszióról szóló törvény
8
A Ktv. alapeljárás tényállása idején hatályos változata 10/C. §‑a (1) és (2) bekezdésének a szövege a következő:
„(1)   Az ágazati törvényben meghatározott megbízható szerencsejáték‑szervezővel koncessziós szerződés az e §‑ban meghatározottak szerint is köthető.
(2)   Az ágazati miniszter mellőzheti a nyilvános koncessziós pályázat kiírását, ha a koncessziós szerződés megkötésére megbízható szerencsejáték‑szervezővel is sor kerülhet.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
9
A Sporting Odds brit társaság, amely az Egyesült Királyságban kiadott, online szerencsejáték szervezésére vonatkozó engedéllyel rendelkezik. E társaság onlinekaszinójáték‑szolgáltatásokat kínál Magyarországon, azonban nem rendelkezik e tagállamban szerencsejátékok szervezésére vonatkozó koncesszióval vagy engedéllyel.
10
A NAVKI a „hu.sportingbeteuro.com” honlap 2016. január 6. és 12. között lefolytatott ellenőrzését követően megállapította, hogy a Sporting Odds sportfogadás‑szervezési szolgáltatást nyújtott úgy, hogy nem rendelkezett a magyar jogszabályokban e célból megkövetelt koncesszióval és engedéllyel sem. A NAVKI – miután megállapította, hogy a nemzeti jog értelmében a Sporting Oddsot előzetesen értesíteni az ellenőrzésről és az eljárásról nem kellett – kizárólag a Sporting Odds honlapjának ellenőrzése során feltárt tények alapján megállapította a jogsértés fennállását. Következésképpen a NAVKI a vitatott határozatban 3500000 HUF összegű bírságot szabott ki a Sporting Oddsra.
11
A Sporting Odds, miután úgy ítélte meg, hogy a szerencsejáték‑ágazatra vonatkozó magyar szabályozás ellentétes az uniós joggal, úgy határozott, hogy keresetet indít a vitatott határozattal szemben a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) előtt.
12
A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak egyrészt afelől, hogy a szerencsejáték‑szervezési koncessziók odaítélési eljárását úgy szervezték‑e, hogy az lehetővé tegye a Sporting Odds számára koncesszió iránti kérelem benyújtását, másrészt afelől, hogy biztosították‑e az ilyen koncessziók odaítélési eljárásának hatékony bírósági felülvizsgálatát. E tekintetben megállapítja, hogy a nemzetgazdasági miniszter nem írt ki koncessziós pályázatot, és hogy a Sporting Oddsnak a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncesszió megszerzése érdekében nem állt módjában élni a „megbízhatónak” tekintett szerencsejáték‑szervezők számára fenntartott ajánlattételi lehetőséggel, mivel e csoportba csak olyan gazdasági szereplők tartoznak, amelyek legalább 10 éven keresztül folytattak szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet Magyarországon.
13
E bíróság egyébként kiemeli, hogy a nemzeti szabályozás nem mondja ki, hogy a nemzetgazdasági miniszter köteles elfogadni ezen ajánlatot, és megállapítja, hogy e miniszter határozatát a nemzeti bíróságok nem vizsgálhatják felül, mivel az nem tekinthető közhatalmi‑hatósági döntésnek.
14
A kérdést előterjesztő bíróság továbbá azokkal a viszonyítási pontokkal foglalkozik, amelyeket az EUMSZ 56. cikket érintő korlátozások koherens és szisztematikus jellegének vizsgálata keretében – mind a szerencsejátékok bizonyos típusai állami monopóliumának rendszere tekintetében, mind pedig a koncessziós rendszer tekintetében – figyelembe kell venni. Ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy a kaszinójátékok és az online kaszinójátékok esetében – az irányadó jogszabályokban foglalt, fogyasztóvédelmi és közegészségügyi célokkal ellentétben – e szerencsejáték‑típusok fogyasztói igénybevételének ösztönzésére került sor.
15
E bíróság szerint emellett a Szerencsejáték Zrt. (a szerencsejátékok szervezéséért felelős, 100%‑ban a magyar állam tulajdonában álló társaság) nyilvántartásából és a cégnyilvántartásból kiderül, hogy kizárólag a Magyarországon bejegyzett és magyarországi székhelyű cégek rendelkeznek játékkaszinó‑koncesszióval. E tekintetben azt szeretné megtudni, hogy nem igazolt akadályt jelent‑e az a szabály, amelynek értelmében kizárólag a Magyarország területén letelepedett és játékkaszinó‑koncesszióval rendelkező társaságok szervezhetnek online szerencsejátékot.
16
A kérdést előterjesztő bíróság kétségei arra is vonatkoznak, hogy milyen szabályok alapján kell a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések koherens és szisztematikus jellegét vizsgálni. Ezzel kapcsolatban azt szeretné megtudni, hogy az arányosság vizsgálatának keretében hivatalból fel kell‑e derítenie a bizonyítékokat, vagy meg kell osztania a bizonyítási terhet az eljárás felei vagy akár más személyek között.
17
Emellett azt is kérdésesnek tartja, hogy sérti‑e a Charta által biztosított, megfelelő ügyintézéshez való jogot – nevezetesen a meghallgatáshoz való jogot és az indokolási kötelezettséget – az olyan nemzeti szabály, amely szerint valamely félnek a bírósági eljárás szakaszáig nem áll módjában a nemzeti jog uniós joggal való összeegyeztethetőségének kérdését felvetni.
18
E körülmények között a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni az [EUMSZ 56. cikket], a diszkrimináció tilalmát, valamint a szerencsejáték‑tevékenység koherens és szisztematikus módon történő tagállami korlátozás[ának] követelményét, amely törvényi célt a tagállam alapvetően a játékfüggőség elleni küzdelemmel és fogyasztóvédelemmel indokol, hogy azzal ellentétes az online sportfogadásra és lóversenyfogadásra vonatkozó nemzeti tagállami monopólium, ha a tagállamban magánszolgáltatók a függőség veszélyét jelentős mértékben magukban hordozó egyéb online és offline szerencsejátékot (kaszinójáték, kártyajáték, pénznyerő automaták, online kaszinójáték, online kártyajáték) koncessziós rendszerben földi játékkaszinókban egyébként szervezhetnek a tagállam által elhatározott piacátalakítás óta?
2)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát, valamint a szerencsejáték‑tevékenység koherens és szisztematikus módon történő tagállami korlátozás[ának] követelményét, hogy e cikk sérelme fennáll és e követelmény nem teljesül, ha megállapítható, hogy a játékfüggőség elleni fellépéssel és fogyasztóvédelmi törvényi céllal indokolt piacszerkezet‑átalakítás tényleges következménye vagy megvalósulása a játékkaszinók számának, a játékkaszinók éves játékadójának, a játékkaszinó koncessziós díjakból származó állami költségvetési bevételi előirányzatnak, a játékosok által vásárolt értékzsetonoknak, és a pénznyerő automatákon játékjog szerzésére alkalmas pénz összegének folyamatos növekedése a tagállam által elhatározott piacátalakítás óta?
3)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát, valamint a szerencsejáték‑tevékenység koherens és szisztematikus módon történő tagállami korlátozás[ának] követelményét, hogy e cikk sérelme fennáll és e követelmény nem teljesül, ha megállapítható, hogy az alapvetően játékfüggőség elleni fellépéssel és a fogyasztóvédelmi törvényi céllal indokolt nemzeti állami monopólium bevezetése és a magánszolgáltatók részére engedett szerencsejáték‑szervezés mellett gazdaságpolitikai célként jelenik meg a nagyobb tiszta játékbevétel, illetve a játékkaszinó piac lehető legrövidebb időn belül történő kiemelkedően magas jövedelemtermelő szintjének elérése egyéb állami költségvetési kiadások és közfeladatok finanszírozása érdekében?
4)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát, valamint a szerencsejáték‑tevékenység koherens és szisztematikus módon történő tagállami korlátozás[ának] követelményét, hogy e cikk sérelme fennáll és e követelmény nem teljesül, valamint a szolgáltatók indokolatlan különbségtétele áll fenn, ha megállapítható, hogy a tagállam ugyanazon közrendi okra hivatkozással egyes onlineszerencsejáték‑szolgáltatásokat a nemzeti állami monopólium számára tart fenn, míg más onlineszerencsejáték‑szolgáltatásokat mégis elérthetővé tesz növekvő számú koncesszió kiosztásával?
5)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát, hogy azzal összeegyeztethetetlen, ha az onlinekaszinójáték‑engedély megszerzését kizárólag Magyarország területén földi játékkaszinóval (koncesszióval) rendelkező szolgáltatók számára teszik elérhetővé, és ezért a Magyarország területén földi játékkaszinóval nem rendelkező szolgáltatók – beleértve a más tagállamban földi játékkaszinóval rendelkező szolgáltatókat is – az onlinekaszinójáték‑engedélytől el vannak zárva?
6)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát, hogy azzal ellentétes, ha a tagállam egy esetleges földijátékkaszinó‑koncessziós pályázati kiírással, illetve a földijátékkaszinó‑koncesszió megszerzésére vonatkozó megbízható szerencsejáték‑szervezőkénti ajánlattétel engedélyezésével elvi lehetőséget biztosít arra, hogy a földijátékkaszinó‑koncessziós jogot és annak birtokában onlinekaszinó‑engedélyt a jogszabályi feltételeknek megfelelő bármely – akár más tagállamban honos – szolgáltató is megszerezze, de nyilvános és átlátható koncessziós pályázati kiírást az érintett tagállam nem tesz közzé, és a szolgáltató a gyakorlatban az ajánlattételi lehetőséggel sem tud élni, ennek ellenére a tagállami hatóság az engedély hiányában történő szolgáltatás miatt a szolgáltató terhére jogsértést állapít meg és közigazgatásinak tekintett szankciót állapít meg a szolgáltatóval szemben?
7)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, a diszkrimináció tilalmát és az átlátható, objektív és nyilvános engedélyezés követelményét, hogy azzal ellentétes, ha a tagállam egyes szerencsejáték‑szolgáltatások tekintetében koncessziós pályázati rendszert alakít ki, ugyanakkor a koncesszióról döntő szerv a koncessziós pályázat kiírása helyett egyes megbízható szerencsejáték‑szervezőnek minősített személyekkel is koncessziós szerződést köthet, ahelyett hogy egyetlen koncessziós pályázat kiírásával valamennyi szolgáltató számára azonos feltételekkel lehetővé tenné a pályázaton való részvételt?
8)
Ha a 7. kérdésre nemleges a válasz, és ugyanazon koncesszió megszerzésére adott tagállamban többféle eljárás is bevezethető, az EUMSZ 56. [cikk] alkalmazásában a tagállamnak biztosítania kell‑e ezek egyenértékűségét az átlátható, objektív és nyilvános engedélyezés és az egyenlő bánásmód követelményére tekintettel az alapvető szabadságra vonatkozó uniós rendelkezések hatékony érvényesülése érdekében?
9)
Befolyásolja‑e [a] 6–8. kérdésekre adandó választ, ha a koncesszió odaítéléséről szóló döntéssel szemben sem egyik, sem másik esetben nem biztosított bírósági felülvizsgálat vagy más hatékony jogorvoslat?
10)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, az [EUSZ] 4. [cikk] (3) bekezdésében foglalt lojalitási klauzulát és a tagállami intézményi és eljárási autonómiát az Alapjogi Charta 47. és 48. cikkével, és az ezekből következő hatékony bírósági felülvizsgálati eszközök és a védelemhez való jog követelményével együtt, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő uniós jogi feltételeknek, valamint az érintett tagállam által előírt korlátozás szükségességének és arányosságának vizsgálata során az alapügyben eljáró nemzeti bíróság akkor is hivatalból vizsgálatot és bizonyítást rendelhet el és folytathat le, ha erre egyébként a tagállami nemzeti perrendi szabályozás nem ad törvényi felhatalmazást?
11)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t a Charta 47. és 48. cikkével, és az ebből kővetkező hatékony bírósági felülvizsgálati eszközök és a védelemhez való jog követelményével együtt, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő uniós jogi feltételek, valamint az érintett tagállam által előírt korlátozás szükségességének és arányosságának vizsgálata során az alapügyben eljáró nemzeti bíróság nem terhelheti a bizonyítási terhet a korlátozással érintett szolgáltatóra, hanem az uniós jognak való megfelelőség és a tagállami szabályozás szükségességének és arányosságának igazolása és bizonyítása a tagállam, és konkrétan az alapügyben támadott határozatot hozó tagállami hatóság feladata, aminek a hiánya önmagában a tagállami szabályozás uniós jogba ütközését eredményezi?
12)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t a Charta 41. cikk[ének] (1) bekezdésében foglalt tisztességes ügyintézéshez való jogra, a 41. cikk[e] (2) bekezdés[ének] a) pontjában foglalt meghallgatáshoz való jogra[ ]és a 41. cikk[e] (2) bekezdés[ének] c) pontjában foglalt indokolási kötelezettségre, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojalitási klauzulára, ugyanakkor a tagállami intézményi és eljárási autonómiára is tekintettel, hogy e követelmények nem teljesülnek, ha az eljáró tagállami hatóság a szerencsejáték‑szolgáltatást nyújtó szolgáltatót a nemzeti jog rendelkezésénél fogva a közigazgatási szankció kiszabására irányuló eljárás megindításáról nem értesíti, a közigazgatási eljárás során a tagállami szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetőségéről a nyilatkozatát később sem szerzi be, és anélkül szab ki egyfokú eljárásban a nemzeti jog által közigazgatási természetűnek tekintett szankciót, hogy határozatának indokolásában ezen összeegyeztethetőségről és az ezt alátámasztó bizonyítékokról részletesen számot adna?
13)
Az EUMSZ 56. cikk[re] és a Charta 41. cikk[ének] (1) bekezdésére, 41. cikk[e] (2) bekezdés[ének] a) és c) pontjára, valamint a 47–48. cikkére, és az ebből következő hatékony bírósági felülvizsgálati eszközök és a védelemhez való jog követelményére figyelemmel, teljesülnek‑e az e cikkekben foglalt követelmények, ha a nemzeti szabályozás uniós jognak való megfeleltethetőségét a szerencsejáték‑szolgáltató először és kizárólag a nemzeti bíróság előtt kifogásolhatja?
14)
Értelmezhető‑e úgy az EUMSZ 56. [cikk], illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozására vonatkozó tagállami igazolási/indokolási kötelezettség, hogy e kötelezettségének a tagállam nem tett eleget, ha a vizsgálat, illetve a korlátozás elrendelésének időpontjára nézve a korlátozás közrendi céljait alátámasztó releváns hatásvizsgálat nem állt és nem áll rendelkezésre?
15)
Figyelemmel a kiszabható közigazgatási bírság mértékének törvényi kereteire, a szankcióval sújtott tevékenység természetére, és különösen a tevékenység közrendi[‑]közbiztonsági érintettségére, valamint a bírság represszív céljára, megállapítható‑e a Charta 47–48. cikke alapján, hogy a szóban forgó közigazgatási bírság »büntető jellegű«, és ez a körülmény befolyásolja‑e a 11–14. kérdésben feltett kérdésekre adandó választ?
16)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk[e]t, hogy ha a fenti kérdésekre adott válaszok alapján az alapügyben eljáró bíróság megállapítja a szabályozásnak és annak alkalmazásának jogellenességét, meg kell állapítania az EUMSZ 56. [cikknek] nem megfelelő nemzeti szabályozásra alapított szankció uniós jogba ütközését is?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első négy kérdésről
19
A kérdést előterjesztő bíróság első négy kérdése lényegében arra irányul, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes a szerencsejáték‑piac szervezésének olyan kettős rendszere, amelynek keretében egyes szerencsejáték‑típusok állami monopólium rendszere alá tartoznak, míg más típusok a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszer alá.
20
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális különbségek állnak fenn a tagállamok között. A terület európai uniós harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket (2009. szeptember 8‑iLiga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
21
Továbbá nem vitatott, hogy az EUM‑Szerződéssel összeegyeztethető szabályozás keretében a szerencsejátékok üzemeltetését és az abban való részvételt érintő tevékenységek szervezése és ellenőrzése módjának megválasztása a nemzeti hatóságokat illeti meg a mérlegelési mozgásterük keretében (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 8‑iCarmen Media Group ítélet, C‑46/08, EU:C:2010:505, 59. pont).
22
Végül a Bíróság kifejtette, hogy a szerencsejátékok területén főszabály szerint a nemzeti szabályozás által alkalmazott minden korlátozás esetében külön kell vizsgálni többek között azt, hogy alkalmas‑e az adott tagállam által elérni kívánt cél vagy célok megvalósításának biztosítására, és nem lép‑e túl az annak megvalósításához szükséges mértéken (2010. szeptember 8‑iCarmen Media Group ítélet, C‑46/08, EU:C:2010:505, 60. pont).
23
Így az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy önmagában az a körülmény, hogy a szerencsejátékok különböző típusai közül egyesek állami monopólium tárgyát képezik, míg mások a magánszférához tartozó gazdasági szereplők számára kiadott engedélyezési rendszer hatálya alá tartoznak, nem jelenti azt, hogy az általuk követett jogszerű célokra tekintettel nem igazolhatóak az állami monopóliumhoz hasonlóan első látásra legkorlátozóbbnak és leghatékonyabbnak tűnő intézkedések. A jogi szabályozás ilyen jellegű sokszínűsége ugyanis önmagában nem alkalmas arra, hogy befolyásolja ezen állami monopólium arra való alkalmasságát, hogy elérje az állampolgárok játékhoz kapcsolódó túlzott kiadásokra való ösztönzésének megelőzésére és a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló célt, amely végett a monopóliumot bevezették (2010. szeptember 8‑iCarmen Media Group ítélet, C‑46/08, EU:C:2010:505, 63. pont).
24
A szerencsejáték‑piac szervezésének kettős rendszere azonban ellentétes lehet az EUMSZ 56. cikkel, amennyiben megállapítást nyer, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok olyan politikát folytatnak, amely ösztönzi a nem az állami monopólium alá tartozó egyes szerencsejátékokban való részvételt, mintsem csökkentené a játéklehetőségeket, és e területen koherensen és szisztematikusan korlátozná a tevékenységeket oly módon, hogy a monopólium bevezetésének alapjául szolgáló, a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadások ösztönzésének megelőzésére és a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló cél elérésére nem lehet hatékonyan törekedni e monopólium útján (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 8‑iCarmen Media Group ítélet, C‑46/08, EU:C:2010:505, 68. pont).
25
A jelen ügyben a magyar kormány a szerencsejáték‑szabályzás kettős rendszerének igazolása érdekében egyaránt hivatkozik közrendi, közegészségügyi és közbiztonsági indokokra, valamint a fogyasztóvédelemhez, a játékfüggőség megelőzéséhez és a csalás megelőzéséhez fűződő nyomós okra.
26
Meg kell állapítani, hogy ezek az indokok az egyes szerencsejáték‑típusokon fennálló állami monopólium rendszere, valamint a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszer tekintetében egyaránt igazolhatják a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozásait.
27
A magyar szerencsejáték‑szervezési rendszer inkoherens jellegének bizonyítása érdekében a Sporting Odds ugyanakkor arra hivatkozik, hogy a nemzeti szabályozás fő célja valójában a játékkaszinókra kivetett adókból, a játékkaszinó‑koncessziós díjakból származó bevételi előirányzat‑növekedésből, valamint a játékosok által vásárolt zsetonok értékéből eredő költségvetési bevételek növelése. Hozzáteszi, hogy egyes szerencsejáték‑típusok liberalizációjára irányuló intézkedések a fogyasztóvédelmi és a játékfüggőség megelőzésére irányuló céllal szemben a játékkaszinó‑tevékenységek terjeszkedését mozdították elő.
28
E tekintetben, jóllehet nem vitatott, hogy az államkincstár bevételeinek maximalizálása mint egyedüli cél nem teszi lehetővé a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását, az a körülmény, hogy a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozása járulékosan az érintett tagállam költségvetésének is hasznot hajt, nem zárja ki e korlátozás igazolhatóságát, amennyiben az elsősorban a közérdeken alapuló nyomós okokkal kapcsolatos célokat követ, amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 60. és 61. pont).
29
Egyes szerencsejáték‑típusok azon liberalizációs politikáját illetően, amely a szerencsejáték‑tevékenységek ellenőrzött terjeszkedési politikájába illeszkedhet, a Bíróság továbbá úgy ítélte meg, hogy az ilyen politika összhangban állhat a szerencsejátékok bűncselekmények vagy csalás céljából történő szervezésének a megakadályozására irányuló céllal, valamint a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadások ösztönzésének megelőzésére vagy a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló céllal, mivel a fogyasztóknak az engedéllyel rendelkező gazdasági szereplők által nyújtott kínálat felé orientálásával a kínálat feltehetőleg védelmet biztosít a bűncselekményekkel szemben, valamint az a fogyasztók túlzott kiadások és játékfüggőség elleni eredményesebb védelmét szem előtt tartva kerül kialakításra (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30
Ezért az ellenőrzött tevékenységek felé terelésre irányuló e cél elérése érdekében az engedéllyel rendelkező piaci szereplőknek a tiltott tevékenységekkel szemben megbízható, ugyanakkor vonzó alternatívát kell adniuk, amely magában foglalhatja különösen az új terjesztési technikák alkalmazását (2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
31
Mindazonáltal a szerencsejáték‑tevékenységekre vonatkozó ellenőrzött terjeszkedési politika csak akkor tekinthető koherensnek, ha egyfelől a szerencsejátékokhoz kapcsolódó bűncselekmények és csalások, másfelől a játékfüggőség problémát okozhattak Magyarországon az alapügy tényállásának időpontjában, és ha az engedélyezett és szabályozott tevékenységek terjesztése orvosolhatta ezt a problémát (2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
32
A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata az előtte folyamatban lévő ügyben, hogy teljesülnek‑e ezen feltételek, valamint hogy adott esetben a szóban forgó terjeszkedési politika mértéke nem teszi‑e azt összeegyeztethetetlenné a magyar kormány által hivatkozott célokkal (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33
A fenti megfontolásokra tekintettel az első négy kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal főszabály szerint nem ellentétes a szerencsejáték‑piac szervezésének olyan kettős rendszere, amelyben egyes szerencsejáték‑típusok állami monopólium alá tartoznak, míg mások a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszer alá, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó szabályozás ténylegesen az érintett tagállam által hivatkozott célokat követi koherens és szisztematikus módon.
Az ötödik kérdésről
34
A kérdést előterjesztő bíróság ötödik kérdése lényegében arra irányul, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabály, amely az online szerencsejáték szervezésére irányuló engedély megszerzését kizárólag a tagállam területén lévő játékkaszinót koncesszió alapján üzemeltető szerencsejáték‑szervezők számára tartja fenn.
35
E kérdés megválaszolása céljából emlékeztetni kell arra, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága magában foglalja minden olyan hátrányos megkülönböztetés megszüntetését, amely a szolgáltatót állampolgárságánál vagy honosságánál, vagy azon körülménynél fogva érint, hogy más tagállamban nyújtja szolgáltatását, mint amelyben letelepedett. Az a feltétel, amely szerint valamely vállalkozásnak állandó telephelyet vagy leányvállalatot kell létrehoznia abban a tagállamban, ahol a szolgáltatásnyújtás történik, közvetlenül szembemegy a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel e tagállamban lehetetlenné teszi a más tagállamban letelepedett vállalkozások általi szolgáltatásnyújtást (2010. január 21‑iBizottság kontra Németország ítélet, C‑546/07, EU:C:2010:25, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36
Jóllehet a Bíróság kimondta, hogy az EUMSZ 56. cikkel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely megtiltja a más tagállamokban letelepedett és ott jogszerűen hasonló szolgáltatásokat nyújtó gazdasági szereplőknek, hogy az említett tagállam területén az interneten szerencsejátékokat kínáljanak (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 8‑iLiga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 73. pont), emlékeztetni kell arra, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben vizsgált nemzeti szabályozás az állam tényleges felügyelete alatt működő szervezet számára kizárólagos szerencsejáték‑szervezői jogokat biztosító monopóliumot vezetett be e szerencsejátékokra.
37
A szóban forgó szabályozás a tagállam területén található játékkaszinót üzemeltető, és ehhez koncesszióval vagy engedéllyel rendelkező gazdasági szereplőkre korlátozza az alapügyben a szerencsejátékok interneten történő szervezését.
38
Ezzel kapcsolatban az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszernek olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert kritériumokon kell alapulnia, amelyek kellőképpen korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását annak érdekében, hogy azt ne tehessék önkényes módon (2017. június 22‑iUnibet International ítélet, C‑49/16, EU:C:2017:491, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39
Így az alapügyben megállapítotthoz hasonló korlátozás hátrányosan megkülönböztető jellegű. Csak akkor egyeztethető össze az uniós joggal, ha valamely kifejezetten eltérést engedő rendelkezés, mint például az EUMSZ 52. cikk – nevezetesen a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy – hatálya alá tartozik (2010. szeptember 9‑iEngelmann ítélet, C‑64/08, EU:C:2010:506, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
40
A magyar kormány közrendi és közegészségügyi indokokra hivatkozik, és azt állítja, hogy az online szerencsejátékok feletti állami felügyelet korlátozott, és a nemzeti szabály biztosítja, hogy az online szerencsejátékok – amelyek nagyobb veszélyeket hordoznak, mint a hagyományos szerencsejátékok – a tagállam területén található játékkaszinót üzemeltető, azon megbízható gazdasági szereplők számára vannak fenntartva, amelyek megfelelnek a fogyasztóvédelmi és közrendi követelményeknek.
41
Jóllehet nem vitatott, hogy a fogyasztó és a gazdasági szereplő közötti közvetlen kapcsolat hiánya miatt az interneten hozzáférhető szerencsejátékok a gazdasági szereplők által a fogyasztókkal szemben esetlegesen elkövetett csalások tekintetében eltérő és megnövekedett jelentőségű veszélyeket hordoznak, mint e játékok hagyományos piacai (2009. szeptember 8‑iLiga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 70, pont), a szóban forgó szabálynak mindazonáltal az arányossága vonatkozásában meg kell felelnie a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek (2007. március 6‑iPlacanica és társai ítélet, C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04, EU:C:2007:133, 48. pont).
42
Konkrétan ahhoz, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan korlátozás elfogadható legyen, amely szerint az online szerencsejátékok szervezőjének a magyar területen található játékkaszinóra vonatkozó koncesszióval kell rendelkeznie ahhoz, hogy online szerencsejátékot kínálhasson, megállapítást kell nyernie, hogy e korlátozás a kitűzött cél eléréséhez nélkülözhetetlen feltételnek minősül (lásd ebben az értelemben: 1997. július 9‑iParodi ítélet, C‑222/95, EU:C:1997:345, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43
Márpedig nyilvánvaló, hogy az ilyen korlátozás, amely a tagállam területén található játékkaszinók üzemeltetői számára tartja fenn az onlineszerencsejáték‑piachoz való hozzáférést, meghaladja azt, ami arányosnak tekinthető, amennyiben léteznek a magyar kormány által hivatkozott célok elérését lehetővé tévő, kevésbé korlátozó intézkedések.
44
A fenti megfontolások összességére tekintettel az ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabály, amely az online szerencsejáték szervezésére irányuló engedély megszerzését kizárólag a tagállam területén található játékkaszinó üzemeltetésére vonatkozó koncesszióval rendelkező szerencsejáték‑szolgáltatók számára tartja fenn, amennyiben e szabály nem minősül a kitűzött célok eléréséhez nélkülözhetetlen feltételnek, és e célok eléréséhez léteznek kevésbé korlátozó intézkedések.
A hatodik, hetedik és nyolcadik kérdésről
45
A hatodik, hetedik és nyolcadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikket, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan szabályozás, amely az onlineszerencsejáték‑szervezésre irányuló olyan koncessziós és engedélyezési rendszert hoz létre, amelynek értelmében a gazdasági szereplők vagy a nemzetgazdasági miniszter által szervezett, játékkaszinó‑koncessziós szerződés megkötésére irányuló pályázaton való részvétel útján, vagy a miniszter részére koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlat megtétele útján – amely utóbbi lehetőség a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízhatónak” minősített szerencsejáték‑szervezők számára áll fenn – köthetnek koncessziós szerződést, és szerezhetnek e szerződés alapján távszerencsejáték‑szervezésre irányuló engedélyt.
46
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság a 2017. június 22‑iUnibet International ítéletben (C‑49/16, EU:C:2017:491) már válaszolt a magyarországi szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziók és engedélyek megadásának részletes szabályaival kapcsolatos kérdésekre. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett hatodik kérdés és a Bíróság által már megválaszolt kérdések közötti egyetlen különbség azon koncessziótípusra vonatkozik, amelyet ahhoz kell megszerezni, hogy onlineszerencsejáték‑szervezésre vonatkozó engedélyt kaphasson a gazdasági szereplő.
47
Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy a koncessziók odaítélésére irányuló eljárások – nevezetesen a nemzetgazdasági miniszter által koncessziós szerződés megkötése céljából kiírt pályázat és a koncessziós szerződés megkötése céljából az e miniszterhez benyújtható ajánlat lehetősége, amely a „megbízhatónak” minősített szerencsejáték‑szervezők számára van fenntartva – továbbra is változatlanok. E határozatból továbbá az is kiderül, hogy nem mindig írnak ki pályázatot, ami a nemzetgazdasági miniszter hatáskörébe tartozik, és azon feltétel, amely szerint a „megbízhatónak” minősített szerencsejáték‑szervezőnek legalább 10 éven keresztül kell szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet folytatnia előzetesen Magyarországon, továbbra is létezett a nemzeti jogszabálynak az alapeljárás tényállására alkalmazandó változatában.
48
Ezért anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni az alapügy tárgyát képező szabályozást, a 2017. június 22‑iUnibet International ítéletből (C‑49/16, EU:C:2017:491) következik, hogy e szabályozás ellentétes az EUMSZ 56. cikkel.
49
A fenti megfontolások összességére tekintettel a hatodik, hetedik és nyolcadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, az onlineszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó szabályozás, amennyiben az hátrányosan megkülönböztető szabályokat tartalmaz a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkkel szemben, vagy amennyiben az ugyan hátrányos megkülönböztetéstől mentes szabályokat ír elő, de azokat nem átlátható módon alkalmazzák, vagy úgy hajtják végre, hogy azzal megakadályozzák vagy megnehezítik egyes más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára a pályázat benyújtását.
A kilencedik kérdésről
50
Meg kell állapítani, hogy mivel az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül, hogy a Sporting Odds nem kért, és nem is szerzett koncessziót, az e kérdésre – amely a koncessziók odaítélésével kapcsolatos határozatokkal szemben elérhető jogorvoslati lehetőségekre irányul – adandó válasz hipotetikus jellegű.
51
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a kilencedik kérdés elfogadhatatlan.
A tizedik kérdésről
52
A kérdést előterjesztő bíróság e kérdése lényegében arra irányul, hogy EUMSZ 56. cikkel és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével – a Charta 47. és 48. cikkével összefüggésben értelmezve – ellentétes‑e az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabályozás, amely nem írja elő az EUMSZ 56. cikk értelmében a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések arányosságának hivatalból történő vizsgálatát, és a bizonyítási terhet az eljárásban részt vevő felekre telepíti.
53
E tekintetben nem vitatott, hogy a korlátozó szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülményeket a tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai által annak bizonyítása érdekében szolgáltatott bizonyítékok alapján a nemzeti bíróságoknak kell átfogóan értékelniük, hogy az EUM‑Szerződés által biztosított valamely alapvető szabadság akadályozásának igazolására alkalmas célok állnak fenn, és hogy ezen akadályozás arányos (lásd ebben az értelemben: 2017. június 14‑iOnline Games és társai ítélet, C‑685/15, EU:C:2017:452, 65. pont).
54
Noha e bíróságok a nemzeti eljárási szabályok alkalmazásával kötelezhetők a szükséges intézkedések meghozatalára annak érdekében, hogy előmozdítsák ilyen bizonyítékok benyújtását, nem kötelezhetők arra, hogy az említett hatóságok helyébe lépjenek azon igazolások megadása érdekében, amelyet az említett hatóságok kötelesek megadni. Amennyiben az említett hatóságok a nemlétezésük vagy a tétlenségük miatt nem adnak ilyen igazolást, a nemzeti bíróság minden olyan következtetést levonhat, amely az ilyen mulasztásból következik (2017. június 14‑iOnline Games és társai ítélet, C‑685/15, EU:C:2017:452, 66. pont).
55
A Bíróság egyebekben kimondta, hogy az uniós joggal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint az a bíróság, amelynek határoznia kell olyan szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetőségéről, amely az Unió egyik alapszabadságát korlátozza, köteles az elé terjesztett ügy tényállását hivatalból vizsgálni, feltéve hogy az ilyen szabályozás nem jár azzal a következménnyel, hogy az említett bíróság köteles az érintett tagállam azon hatáskörrel rendelkező hatóságainak helyébe lépni, amelyek feladata azon bizonyítékok szolgáltatása, amelyek e korlátozás igazoltsága felülvizsgálatának az említett bíróság részére történő lehetővé tételéhez szükségesek (2017. június 14‑iOnline Games és társai ítélet, C‑685/15, EU:C:2017:452, 67. pont).
56
Ebből következik, hogy az uniós jog nem követeli meg, hogy a tagállamok előírják az alapszabadságokat korlátozó intézkedések hivatalból történő vizsgálatát, és ezért azzal nem ellentétes az olyan szabályozás, amely a felekre telepíti a bizonyítási terhet.
57
A fenti megfontolások összességére tekintettel a tizedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését a Charta 47. és 48. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabályozás, amely nem írja elő az EUMSZ 56. cikk értelmében a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések arányosságának hivatalból történő vizsgálatát, és a bizonyítási terhet az eljárásban részt vevő felekre telepíti.
A tizenegyedik kérdésről
58
A kérdést előterjesztő bíróság tizenegyedik kérdése lényegében arra irányul, hogy az EUMSZ 56. cikket a Charta 47. és 48. cikkével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy a korlátozó szabályozást bevezető tagállamnak kell az arra vonatkozó bizonyítékokat szolgáltatnia, hogy az EUM‑Szerződésben biztosított alapszabadság akadályozásának igazolására alkalmas célok állnak fenn, és hogy ezen akadályozás arányos, vagy e kötelezettséget lehet az eljárásban részt vevő másik félre telepíteni.
59
Egyrészt, amint a jelen ítélet 52. és 53. pontjából következik, az EUM‑Szerződésben biztosított alapszabadság akadályozásának igazolására alkalmas célok fennállására vonatkozó bizonyítékokat azon tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságainak kell szolgáltatniuk, amely bevezette e szabályozást. Másrészt, amennyiben e hatóságok a nemlétezésük vagy a tétlenségük miatt nem adnak ilyen igazolást, a nemzeti bíróság minden olyan következtetést levonhat, amely az ilyen mulasztásból következik.
60
A fenti megfontolásokra tekintettel az EUMSZ 56. cikket a Charta 47. és 48. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a korlátozó szabályozást bevezető tagállamnak kell az arra vonatkozó bizonyítékokat szolgáltatnia, hogy az EUM‑Szerződésben biztosított alapszabadság akadályozásának igazolására alkalmas célok állnak fenn, és hogy ezen akadályozás arányos, és ha ez nem történik meg, a nemzeti bíróság minden olyan következtetést levonhat, amely az ilyen mulasztásból következik.
A tizennegyedik kérdésről
61
A tizenegyedik kérdést követően megvizsgálandó tizennegyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy valamely tagállam nem tett eleget a korlátozó intézkedés igazolására irányuló kötelezettségének, ha ezen intézkedésnek a nemzeti szabályozásba való beiktatása időpontjában vagy a nemzeti bíróság általi vizsgálatának időpontjában nem készíti el az említett intézkedés hatásvizsgálatát.
62
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályozásának igazolására alkalmas célra hivatkozni szándékozó tagállam feladata, hogy a nemzeti bíróság rendelkezésére bocsásson minden olyan információt, amelyek alapján e bíróság megbizonyosodhat arról, hogy az említett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek (2014. április 30‑iPfleger és társai ítélet, EU:C:2014:281, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
63
Ezen ítélkezési gyakorlatból azonban nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a tagállam önmagában amiatt, hogy nem tud felmutatni olyan tanulmányokat, amelyek a kérdéses szabályozás alapjául szolgálhattak, elveszíti azt a lehetőséget, hogy alátámassza a belső korlátozó intézkedéseknek az e követelményeknek való megfelelőségét (2014. április 30‑iPfleger és társai ítélet, EU:C:2014:281, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
64
A nemzeti bíróságnak a korlátozó szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülményeket ugyanis átfogóan kell értékelnie (2014. április 30‑iPfleger és társai ítélet, EU:C:2014:281, 52. pont), és nem csak azt kell megállapítania, hogy nem került sor a szabályozás előzetes hatásvizsgálatára.
65
A fenti megfontolások összességére tekintettel a tizennegyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy nem állapítható meg, hogy valamely tagállam nem tett eleget a korlátozó intézkedés igazolására irányuló kötelezettségének, ha ezen intézkedésnek a nemzeti szabályozásba való beiktatása időpontjában vagy a nemzeti bíróság általi vizsgálatának időpontjában nem készíti el az említett intézkedés hatásvizsgálatát.
A tizenhatodik kérdésről
66
A tizenhatodik kérdésével, amelyet a tizenkettedik, a tizenharmadik és a tizenötödik kérdés előtt kell megvizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló szankció, amelyet a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
67
E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy ha korlátozó rendszert léptettek életbe a szerencsejátékok területén, és e rendszer nem egyeztethető össze az EUMSZ 56. cikkel, akkor e rendszer valamely gazdasági szereplő általi megsértése esetén nem lehet szankciót alkalmazni (2017. június 22‑iUnibet International ítélet, C‑49/16, EU:C:2017:491, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
68
A fenti megfontolásokra tekintettel a tizenhatodik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló szankció, amelyet a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
69
Az e kérdésre adott válaszra tekintettel a tizenkettedik, a tizenharmadik és a tizenötödik kérdésre nem kell válaszolni.
A költségekről
70
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hatodik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal főszabály szerint nem ellentétes a szerencsejáték‑piac szervezésének olyan kettős rendszere, amelyben egyes szerencsejáték‑típusok állami monopólium alá tartoznak, míg mások a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszer alá, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó szabályozás ténylegesen az érintett tagállam által hivatkozott célokat követi koherens és szisztematikus módon.
2)
Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabály, amely az online szerencsejáték szervezésére irányuló engedély megszerzését kizárólag a tagállam területén található játékkaszinó üzemeltetésére vonatkozó koncesszióval rendelkező szerencsejáték‑szolgáltatók számára tartja fenn, amennyiben e szabály nem minősül a kitűzött célok eléréséhez nélkülözhetetlen feltételnek, és e célok eléréséhez léteznek kevésbé korlátozó intézkedések.
3)
Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, az onlineszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó szabályozás, amennyiben az hátrányosan megkülönböztető szabályokat tartalmaz a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkkel szemben, vagy amennyiben az ugyan hátrányos megkülönböztetéstől mentes szabályokat ír elő, de azokat nem átlátható módon alkalmazzák, vagy úgy hajtják végre, hogy azzal megakadályozzák vagy megnehezítik egyes más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára a pályázat benyújtását.
4)
Az EUMSZ 56. cikket és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. és 48. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, olyan nemzeti szabályozás, amely nem írja elő az EUMSZ 56. cikk értelmében a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések arányosságának hivatalból történő vizsgálatát, és a bizonyítási terhet az eljárásban részt vevő felekre telepíti.
5)
Az EUMSZ 56. cikket az Alapjogi Charta 47. és 48. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a korlátozó szabályozást bevezető tagállamnak kell az arra vonatkozó bizonyítékokat szolgáltatnia, hogy az EUM‑Szerződésben biztosított alapszabadság akadályozásának igazolására alkalmas célok állnak fenn, és hogy ezen akadályozás arányos, ha ez nem történik meg, a nemzeti bíróság minden olyan következtetést levonhat, amely az ilyen mulasztásból következik.
6)
Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy nem állapítható meg, hogy valamely tagállam nem tett eleget a korlátozó intézkedés igazolására irányuló kötelezettségének, ha ezen intézkedésnek a nemzeti szabályozásba való beiktatása időpontjában vagy a nemzeti bíróság általi vizsgálatának időpontjában nem készíti el az említett intézkedés hatásvizsgálatát.
7)
Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló szankció, amelyet a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
Fernlund
Bonichot
Rodin
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. február 28‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
hivatalvezető
C. G. Fernlund
a hatodik tanács elnöke
(
*1
)	Az eljárás nyelve: magyar.