62014CJ0286
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
17 päivänä maaliskuuta 2016 (
*1
)
”Kumoamiskanne — SEUT 290 artikla — Muuttamisen ja täydentämisen käsitteet — Asetus (EU) N:o 1316/2013 — 21 artiklan 3 kohta — Euroopan komissiolle myönnetyn toimivallan laajuus — Erillisen normatiivisen toimen antamisen välttämättömyys — Delegoitu asetus (EU) N:o 275/2014”
Asiassa C‑286/14,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 11.6.2014,
Euroopan parlamentti, asiamiehinään L. G. Knudsen, A. Troupiotis ja M. Menegatti,
kantajana,
jota tukee
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään K. Michoel ja Z. Kupčová,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Martenczuk, M. Konstantinidis ja J. Hottiaux,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
toimien kokoonpanossa: neljännen jaoston puheenjohtaja T. von Danwitz (esittelevä tuomari), joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász ja C. Vajda,
julkisasiamies: N. Jääskinen,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Tourrès,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.7.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 1.10.2015 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan parlamentti vaatii kanteessaan Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1316/2013 liitteen I muuttamisesta 7.1.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 275/2014 (EUVL L 80, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus) kumoamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EU) N:o 1316/2013
2
Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta 11.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1316/2013 (EUVL L 348, s. 129) 1 artiklan mukaan tällä asetuksella perustetaan Verkkojen Eurooppa ‑väline, jossa määritetään edellytykset, menetelmät ja menettelyt, joiden mukaisesti Euroopan laajuisiin verkkoihin myönnetään unionin rahoitustukea yhteistä etua koskevien, liikenne-, televiestintä- ja energia-alan infrastruktuurihankkeiden tukemiseksi ja mahdollisen näiden alojen välisen synergian hyödyntämiseksi. Siinä vahvistetaan myös vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen mukaisten määrärahojen jaottelu.
3
Asetuksen N:o 1316/2013 johdanto-osan 59 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – Jotta voidaan ottaa huomioon liikenteen osalta mahdolliset muutokset poliittisissa painopisteissä ja teknologisissa valmiuksissa ja myös liikennevirroissa, komissiolle olisi siirrettävä valta hyväksyä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti säädösvallan siirron nojalla annettavia delegoituja säädöksiä, jotka koskevat muutosten tekemistä liitteessä olevaan I osaan ja työohjelmissa huomioon otettavien rahoituksen painopisteiden määrittelyä 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta.”
4
Tämän asetuksen 17 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksin monivuotiset ja vuotuiset työohjelmat liikenne-, televiestintä- ja energia-aloille kullekin erikseen. Komissio voi myös hyväksyä useamman kuin yhden alan kattavia monivuotisia ja vuotuisia työohjelmia. – –”
5
Kyseisen asetuksen 21 artiklan 1–3, 5 ja 6 kohdassa säädetään siitä, että komissio antaa delegoituja toimia, seuraavaa:
”1.   Edellyttäen, että kyseinen – – jäsenvaltio on antanut hyväksyntänsä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 172 artiklan [toisen] kohdan mukaisesti, komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä tämän asetuksen 26 artiklan mukaisesti tämän asetuksen liitteessä I olevan I osan muuttamisesta, jotta otetaan huomioon Euroopan laajuisten verkkojen rahoituksen painopisteissä ja asetuksessa (EU) N:o 1315/2013 määritetyissä yhteistä etua koskevissa hankkeissa tapahtuneet muutokset. – –
2.   Siirretään komissiolle valta antaa tämän asetuksen 26 artiklan mukaisesti delegoituja säännöksiä, joilla muutetaan tämän asetuksen liitteessä I olevassa III osassa vahvistettuja keskeisiä ehtoja, edellytyksiä ja menettelyjä, jotka koskevat unionin osallistumista kuhunkin rahoitusvälineeseen, jotka on perustettu tämän asetuksen liitteessä [I olevassa III] osassa vahvistetun vieraan pääoman ehtoisen kehyksen tai oman pääoman ehtoisen kehyksen mukaisesti. Komission ehdottamat muutokset perustuvat tuloksiin, jotka esitetään väliraportissa ja kattavassa riippumattomassa arvioinnissa Eurooppa 2020 ‑hankejoukkolainoja koskevan aloitteen kokeiluvaiheen käynnistämisestä, joka on vahvistettu päätöksen N:o 1639/2006/EY ja asetuksen (EY) N:o 680/2007 nojalla, ja niiden tarkoituksena on ottaa huomioon muuttuvat markkinaolosuhteet tämän asetuksen mukaisten rahoitusvälineiden suunnittelun ja toteutuksen optimoimiseksi.
– –
3.   Liikennealalla ja 3 artiklassa vahvistettujen yleistavoitteiden ja 4 artiklan 2 [kohdan a alakohdassa] tarkoitettujen alakohtaisten erityistavoitteiden puitteissa siirretään komissiolle valta antaa 26 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joissa määritellään rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa Verkkojen Eurooppa ‑välineen voimassaoloajan 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta. Komissio antaa delegoidun säädöksen viimeistään 22 päivänä joulukuuta 2014.
– –
5.   Jos osoittautuu tarpeelliseksi poiketa määrärahojen myöntämisestä johonkin liikennealan erityistavoitteeseen yli 5 prosenttiyksiköllä, siirretään komissiolle valta antaa 26 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joilla muutetaan ohjeellisia prosenttiosuuksia, jotka on säädetty liitteessä I olevassa IV osassa.
6.   Siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 26 artiklan mukaisesti tämän asetuksen liitteessä I olevassa V osassa esitetyn, myöntämisperusteita vahvistettaessa huomioon otettavien yleisten suuntaviivojen luettelon muuttamiseksi, jotta voidaan ottaa huomioon tämän asetuksen väliarviointi tai tämän asetuksen täytäntöönpanosta tehdyt päätelmät. Tämä tehdään tavalla, joka on yhdenmukainen eri alakohtaisten suuntaviivojen kanssa.”
6
Asetuksen N:o 1316/2013 26 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissiolle siirrettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä koskevat tässä artiklassa säädetyt edellytykset.
2.   Siirretään komissiolle 1 [päivänä] tammikuuta 2014 alkavaksi ja 31 päivänä joulukuuta 2020 päättyväksi ajaksi 21 artiklassa tarkoitettu valta antaa delegoituja säädöksiä.
3.   Euroopan parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa peruuttaa 21 artiklassa tarkoitetun säädösvallan siirron. Peruuttamispäätöksellä lopetetaan kyseisessä päätöksessä mainittu säädösvallan siirto. Peruuttaminen tulee voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona sitä koskeva päätös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, tai jonakin myöhempänä, kyseisessä päätöksessä mainittuna päivänä. Peruuttamispäätös ei vaikuta jo voimassa olevien delegoitujen säädösten pätevyyteen.
4.   Heti kun komissio on antanut delegoidun säädöksen, komissio antaa sen tiedoksi yhtäaikaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle.
5.   Edellä 21 artiklan nojalla annettu delegoitu säädös tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei ole kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asianomainen säädös on annettu tiedoksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ilmaissut vastustavansa sitä tai jos sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat ennen mainitun määräajan päättymistä ilmoittaneet komissiolle, että ne eivät vastusta säädöstä. Euroopan parlamentin tai neuvoston aloitteesta tätä määräaikaa jatketaan kahdella kuukaudella.”
7
Asetuksen N:o 1316/2013 liitteessä I olevan I osan otsikko on ”Luettelo ennalta yksilöidyistä hankkeista liikennealan ydinverkossa”. Tämän liitteen III osa liittyy Verkkojen Eurooppa ‑välineen mukaisesti perustettuja rahoitusvälineitä koskeviin ehtoihin, edellytyksiin ja menettelyihin. Kyseisen liitteen IV osassa määritetään liikennealan erityistavoitteiden ohjeelliset prosenttiosuudet, kun taas sen V osassa on myöntämisperusteita vahvistettaessa huomioon otettavien yleisten suuntaviivojen luettelo.
Riidanalainen asetus
8
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Asetuksen (EU) N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolla on valta antaa vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta delegoituja säädöksiä, joissa määritellään liikennealan rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon työohjelmissa Verkkojen Eurooppa ‑välineen voimassaoloajan mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta. Sen vuoksi on tarpeen, että delegoitu säädös, jossa määritellään liikennealan rahoituksen painopisteet, annetaan ennen työohjelmien hyväksymistä.”
9
Riidanalaisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Lisätään tämän asetuksen liitteenä oleva teksti asetuksen (EU) N:o 1316/2013 liitteessä I olevaksi VI osaksi.”
10
Tämän VI osan otsikko on ”Liikennealan rahoituksen painopisteet monivuotisia ja vuotuisia työohjelmia varten”.
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
11
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen asetuksen ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
—
jättää kanteen tutkimatta
—
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
—
toteaa, että riidanalaisen asetuksen vaikutuksia pidetään pysyvinä, ja
—
velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13
Unionin tuomioistuimen presidentin 22.10.2014 antamalla määräyksellä neuvosto hyväksyttiin väliintulijaksi oikeudenkäyntiin tukemaan parlamentin vaatimuksia.
Kanne
14
Parlamentti vetoaa yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jonka mukaan komissio on ylittänyt sille asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdan nojalla myönnetyn toimivallan, kun se lisäsi riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla asetuksen N:o 1316/2013 liitteeseen I VI osan sen sijaan, että se olisi antanut erillisen delegoidun toimen.
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
15
Komissio katsoo, että kanne on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että se koskee komission sille myönnetyn toimivallan käyttämiseksi valitsemaa lainsäädäntötekniikkaa ja muotoa ja näin ollen muun kuin olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, joka ei voi johtaa riidanalaisen asetuksen kumoamiseen.
16
Parlamentti sen sijaan katsoo, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
17
On muistutettava, että valvoessaan laillisuutta SEUT 263 artiklassa tarkoitetuin tavoin unionin tuomioistuimella ja unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta ratkaista toimivallan puuttumiseen, olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen, EUT-sopimuksen tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomiseen taikka harkintavallan väärinkäyttöön liittyvät kanteet (tuomio Frucona Košice v. komissio, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, 89 kohta ja tuomio Portugali v. komissio, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, 85 kohta).
18
Toisin kuin komissio väittää, parlamentin esille nostama kysymys asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdan rikkomisesta koskee sen valtuutuksen laajuutta, joka on myönnetty komissiolle delegoitujen toimien antamiseksi tämän säännöksen perusteella, ja on näin ollen asiakysymys. Näin ollen kanne otetaan tutkittavaksi.
Asiakysymys
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
19
Parlamentti väittää, että SEUT 290 artiklan 1 kohdassa erotetaan selvästi toisistaan toimivalta muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea ja toimivalta täydentää sitä. Käyttämällä verbiä ”muuttaa” EUT-sopimuksen laatijat halusivat parlamentin mukaan kattaa tilanteet, joissa komissiolle myönnetään toimivalta muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea muodollisesti. Delegoitu toimivalta muuttaa toimea koskee siis tällaisen toimen jonkin artiklan tai liitteen poistamista, korvaamista tai muuttamista. Sen sijaan verbillä ”täydentää” viitataan parlamentin mukaan uusien normien lisäämiseen. Delegoitu toimi, jolla täydennetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea, on siis erillinen toimi, jolla ei muuteta tätä toimea muodollisesti. Parlamentin mukaan tämän kannan vahvistavat SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoa koskeva 9.12.2009 annettu komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle (KOM(2009) 673 lopullinen) sekä komission yksiköille 24.6.2011 annetut suuntaviivat delegoiduista säädöksistä (SEC(2011) 855; jäljempänä delegoituja säädöksiä koskevat suuntaviivat).
20
Parlamentin mukaan asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa myönnetään komissiolle toimivalta täydentää tätä asetusta. Parlamentin mukaan lainsäätäjä katsoi tarkoituksenmukaiseksi jättää komission tehtäväksi täydentää lainsäädännön tasolla määritettyä normatiivistä kehystä toimilla, joissa määritellään rahoituksen painopisteet. Useissa kyseisen asetuksen muissa säännöksissä myönnetään komissiolle nimenomaisesti toimivalta muuttaa sitä. Parlamentin mukaan myös riidanalaisen asetuksen perustelut sekä 7.1.2014 annettu komission tiedonanto, jonka otsikko on ”Liikenteen ydinverkon rakentaminen: ydinverkkokäytävät ja Verkkojen Eurooppa ‑väline” (SWD(2013) 542 lopullinen), osoittavat, että riidanalaisella asetuksella täydennetään asetusta N:o 1316/2013.
21
Parlamentti väittää lisäksi, että riidanalaisella asetuksella rikotaan asetuksella N:o 1316/2013 määritettyä normatiivista kehystä siltä osin kuin siinä ei määritellä rahoituksen painopisteitä erillisellä toimella, kuten kyseisessä asetuksessa edellytetään. Asetuksessa N:o 1316/2013 erotetaan toisistaan lainsäätäjän itse antamat säännökset, delegoidut toimet ja täytäntöönpanotoimenpiteet, joita komissiolla on toimivalta antaa. Tämän asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa siirretään komissiolle toimivalta määritellä rahoituksen painopisteet kyseisessä asetuksessa ilmoitettujen yleistavoitteiden ja alakohtaisten erityistavoitteiden puitteissa. Parlamentin mukaan kyseisessä artiklassa säädetään lisäksi, että näin vahvistettujen painopisteiden on heijastuttava komission täytäntöönpanotoimien muodossa hyväksymissä työohjelmissa. Tämän vuoksi lainsäätäjä päätti ottaa käyttöön ”välivaiheen” sen, että Verkkojen Eurooppa ‑välineen rahoitusohjelman keskeiset osat vahvistetaan samassa asetuksessa, ja tämän ohjelman konkreettisen täytäntöönpanotoimilla tapahtuvan täytäntöönpanon välillä.
22
Parlamentti väittää lopuksi, että riidanalainen asetus vaikuttaa asetuksessa N:o 1316/2013 vaadittuun joustavuuteen. Koska riidanalaisen asetuksen sisältö on sisällytetty asetukseen N:o 1316/2013, komission on mahdotonta muuttaa sitä tulevaisuudessa ottaakseen huomioon kyseisen asetuksen 59 perustelukappaleessa mainittuihin tekijöihin liittyvän kehityksen.
23
Komissio väittää, ettei SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen täydentämisen ja muuttamisen välisellä erolla ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, koska kyse ei ole SEUT 290 artiklan 1 kohdan tulkinnasta vaan yksinomaan asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdan tulkinnasta. Viimeksi mainittu säännös ei sisällä sanaa ”muuttaa” eikä sanaa ”täydentää”, joita käytetään SEUT 290 artiklan 1 kohdassa, vaan siinä pelkästään annetaan komissiolle valta määritellä rahoituksen painopisteet. Tämän lainsäätäjän valinnan valossa sanaa määritellä on tulkittava tämän asetuksen asiayhteydessä ilman, että on mahdollista tukeutua parlamentin esittämien kaltaisiin ennalta määriteltyihin käsitteisiin.
24
Komission mukaan asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa ei täsmennetä, millä tavoin komission on määriteltävä rahoituksen painopisteet. Tässä artiklassa ei siis suljeta pois mahdollisuutta lisätä tämän asetuksen liitteeseen I uutta osaa ilman kyseisen asetuksen sisällön muuttamista millään tavoin.
25
Parlamentin vastakohtaispäätelmänä esittämä väite, jonka mukaan asetuksen N:o 1316/2013 useissa muissa säännöksissä annetaan nimenomaisesti komissiolle valta muuttaa tätä asetusta, ei komission mukaan voi menestyä. Toisin kuin näissä muissa säännöksissä kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa ei anneta komissiolle valtaa muuttaa saman asetuksen säännöksiä. Antamalla riidanalaisen asetuksen komissio noudatti omien sanojensa mukaan tätä rajoitusta, kun otetaan huomioon se, ettei riidanalaisella asetuksella muutettu asetuksen N:o 1316/2013 säännöksiä vaan ainoastaan määriteltiin rahoituksen painopisteet lisäämällä ne viimeksi mainitun asetuksen liitteeseen I.
26
Antamalla riidanalaisen asetuksen komissio noudatti lainsäätäjän käyttöön ottamaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen ja ohjelman täytäntöönpanon välistä ”välivaihetta”, johon parlamentti vetosi. Komissio katsoo, ettei parlamentin pelko siitä, että tämä asetus vaikuttaa asetuksessa N:o 1316/2013 vaadittuun joustavuuteen, ole perusteltu, sillä samalla kun tämän asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa komissiolle annetaan mahdollisuus määritellä rahoituksen painopisteet delegoidulla toimella sillä annetaan komissiolle mahdollisuus myös tarvittaessa muuttaa antamaansa delegoitua toimea.
27
Vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämiin kysymyksiin komissio totesi lähinnä, ettei asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua delegoitua toimivaltaa määritellä rahoituksen painopisteet pidä ymmärtää kolmanneksi delegoidun toimivallan ryhmäksi, joka olisi itsenäinen suhteessa SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin delegoidun toimivallan ryhmiin eli lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muuttamiseen tai täydentämiseen. Olemassa on ainoastaan viimeksi mainitussa artiklassa tarkoitetut kaksi delegoidun toimivallan ryhmää. Komission mukaan on kuitenkin niin, että kun tämän asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa sille siirretään toimivalta määritellä rahoituksen painopisteet, sille annetaan siinä mahdollisuus valita lainsäädäntötekniikka.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
28
Asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle valta antaa delegoituja toimia, joissa määritellään rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon tämän asetuksen 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa.
29
Parlamentti väittää lähinnä, että komissio ylitti tämän valtuutuksen rajat, kun se riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla lisäsi asetuksen N:o 1316/2013 liitteeseen I VI osan sen sijaan, että se olisi antanut erillisen delegoidun toimen.
30
Tältä osin on ensimmäiseksi muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 290 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että komissiolle voidaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella siirtää toimivalta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä toimia, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Tuon määräyksen toisen alakohdan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä toimessa, jolla toimivalta siirretään, on nimenomaisesti määriteltävä toimivallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Tämä vaatimus merkitsee sitä, että siirretyn toimivallan antaminen koskee sellaisten sääntöjen vahvistamista, jotka muodostavat osan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä perustoimella määriteltyä säännöstöä (tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑427/12, EU:C:2014:170, 38 kohta sekä tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑88/14, EU:C:2015:499, 29 kohta).
31
On muistutettava lisäksi, että SEUT 290 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä toimissa vahvistetaan nimenomaisesti toimivallan siirtoon liittyvät ehdot. Saman määräyksen mukaan näissä ehdoissa voidaan määrätä siitä mahdollisuudesta, että parlamentti tai neuvosto peruuttaa toimivallan siirron, tai määrätä, että delegoitu toimi voi tulla voimaan ainoastaan, jos parlamentti tai neuvosto ei vastusta sitä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä toimessa asetetun määräajan kuluessa.
32
SEUT 290 artiklan 1 kohdassa määrätään kahdesta delegoidun toimivallan ryhmästä eli toimivallasta, jonka perusteella lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea voidaan täydentää, ja toimivallasta, jonka perusteella tällaista toimea voidaan muuttaa. Kyseisessä artiklassa ei sen sijaan määrätä mahdollisuudesta määritellä tällaisen toimen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia.
33
Toisin kuin komission esittämistä kirjallisista huomautuksista voitaisiin päätellä, kun asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle valta määritellä rahoituksen painopisteet, siinä ei kuitenkaan tarkoiteta itsenäistä delegoidun toimivallan ryhmää, joka jäisi SEUT 290 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, vaan kyseisessä artiklassa tarkoitettua delegoitua toimivaltaa.
34
Kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohdan asiayhteydestä nimittäin ilmenee, että tässä säännöksessä tarkoitettu valtuutus koskee yhtä SEUT 290 artiklassa tarkoitetuista delegoidun toimivallan ryhmistä.
35
Tältä osin on todettava yhtäältä, että asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa viitataan tämän asetuksen 26 artiklaan, jolla puolestaan on tarkoitus taata SEUT 290 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten täyttäminen vahvistamalla sen 2 kohdassa toimivallan siirron kesto ja täsmentämällä sen 3 ja 5 kohdassa, että parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa peruuttaa kyseisen asetuksen 21 artiklassa tarkoitetun toimivallan siirron ja että viimeksi mainitun artiklan nojalla annettu delegoitu toimi tulee voimaan ainoastaan, jos parlamentti tai neuvosto ei ole kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asianomainen toimi on annettu tiedoksi, ilmaissut vastustavansa sitä.
36
Toisaalta asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 2, 5 ja 6 kohdassa, joissa komissiolle myönnetään delegoitu toimivalta muuttaa tämän asetuksen tiettyjä osia SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla, viitataan myös kyseisen asetuksen 26 artiklaan.
37
Olisi ristiriitaista katsoa, että kun sekä asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 2, 5 ja 6 kohdassa että tämän artiklan 3 kohdassa viitataan tämän asetuksen 26 artiklaan, tämä 26 artikla olisi annettu SEUT 290 artiklan soveltamiseksi siltä osin kuin kyse on ainoastaan kyseisen asetuksen 21 artiklan 2, 5 ja 6 kohdassa tarkoitetusta delegoidusta toimivallasta.
38
Istunnon aikana komissio lisäksi myönsi, että saman asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa annetulla valtuutuksella oli katsottava myönnettävän SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu delegoitu toimivalta.
39
Toiseksi on tutkittava, onko asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa annetulla valtuutuksella määritellä rahoituksen painopisteet katsottava myönnettävän SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu delegoitu toimivalta muuttaa tätä asetusta vai delegoitu toimivalta täydentää sitä vai annettavan komissiolle mahdollisuus vedota kumpaan tahansa näistä toimivalloista haluamallaan tavalla.
40
Tältä osin ilmaisusta ”täydennetään tai muutetaan” ilmenee, että SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kaksi delegoidun toimivallan ryhmää eroavat selvästi toisistaan.
41
Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen täydentämistä koskevan toimivallan siirtämisellä nimittäin ainoastaan annetaan komissiolle lupa konkretisoida tämä toimi. Kun komissio käyttää tällaista toimivaltaa, sen valtuutus koskee ainoastaan kyseessä olevan säännöstön sellaisten muiden kuin keskeisten osien, joita lainsäätäjä ei ole määrittänyt, yksityiskohtien täsmentämistä lainsäätäjän antaman lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen kokonaisuutta kunnioittaen.
42
Sen sijaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muuttamista koskevan toimivallan siirtämisellä komissiolle annetaan lupa muuttaa tai poistaa lainsäätäjän tähän toimeen kirjaamia muita kuin keskeisiä osia. Kun komissio käyttää tällaista toimivaltaa, sillä ei ole velvollisuutta noudattaa niitä osia, joita se voi sille myönnetyn valtuutuksen nojalla muuttaa.
43
Tätä tulkintaa tukee yhtäältä SEUT 290 artiklan syntyhistoria, joka voi sisältää EUT-sopimuksen määräyksen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. vastaavasti tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 50 kohta), ja toisaalta, kuten parlamentti totesi, komission delegoituja säädöksiä koskevissa suuntaviivoissaan esittämät selitykset, jotka eivät voi sitoa unionin tuomioistuinta mutta joista se voi ottaa hyödyllisiä vaikutteita (ks. analogisesti tuomio Italia v. komissio, C‑310/99, EU:C:2002:143, 52 kohta ja tuomio T-Mobile Czech Republic ja Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, 42 kohta).
44
SEUT 290 artiklan syntyhistorian osalta on todettava, että siinä toistettiin olennaisilta osin Euroopan perustuslakia koskevan sopimusluonnoksen (EUVL 2004, C 310, s. 1) I‑36 artiklan sisältö. Viimeksi mainitun säännöksen esitöistä ja tarkemmin ottaen Eurooppa-valmistelukunnan yksinkertaistamista käsittelevän työryhmä 9:n 29.11.2002 päivätyn loppuraportin (CONV 424/02) sivulta 9 ilmenee, että delegoidut toimet on määritelty siinä toimiksi, ”joilla kehitetään yksityiskohtaisesti tai mukautetaan jonkin säädöksen tiettyjä osia”.
45
Komissio selvittää delegoituja säädöksiä koskevien suuntaviivojen 40 kohdassa, että kun lainsäätäjä myöntää komissiolle toimivallan täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea, se ei sääntele tyhjentävästi vaan ainoastaan vahvistaa keskeiset osat ja jättää komission tehtäväksi konkretisoida ne. Näiden suuntaviivojen 34 kohdan mukaan sen sijaan käyttäessään toimivaltaa muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea komissio tekee tekstiin muodollisia muutoksia lisäämällä uusia, muita kuin keskeisiä osia tai korvaamalla tai poistamalla tällaisia osia.
46
Edeltävissä kohdissa todetut erot SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kahden delegoidun toimivallan ryhmän välillä ovat esteenä sille, että komissiolla voitaisiin katsoa olevan valta määrittää itse sille myönnetyn delegoidun toimivallan luonne. Näissä olosuhteissa ja lainsäädäntöprosessin avoimuuden takaamiseksi tässä artiklassa asetetaan lainsäätäjälle velvollisuus määrittää sen delegoidun toimivallan luonne, jonka se aikoo myöntää komissiolle.
47
Asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa komissiolle annetusta delegoidusta toimivallasta on todettava, että kun tässä säännöksessä myönnetään komissiolle valta antaa delegoituja toimia, joissa määritellään rahoituksen painopisteet, siinä annetaan komissiolle valta täydentää tätä asetusta SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
48
Kyseisen asetuksen liitteen I I ja III–V osassa lainsäätäjä itse nimittäin esitti luettelon ennalta yksilöidyistä hankkeista liikennealan ydinverkossa, Verkkojen Eurooppa ‑välineen mukaisesti perustettuja rahoitusvälineitä koskevat ehdot, edellytykset ja menettelyt, liikennealan erityistavoitteiden ohjeelliset prosenttiosuudet ja myöntämisperusteita vahvistettaessa huomioon otettavien yleisten suuntaviivojen luettelon ja myönsi saman asetuksen 21 artiklan 1, 2, 5 ja 6 kohdassa komissiolle nimenomaisesti vallan muuttaa näitä osia.
49
Toisin kuin näitä osia lainsäätäjä ei itse määrittänyt asetuksessa N:o 1316/2013 rahoituksen painopisteitä, jotka on otettava huomioon tämän asetuksen 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa. Lainsäätäjä jätti tämän kysymyksen auki kyseisessä asetuksessa ja antoi komissiolle tehtäväksi määrittää nämä painopisteet delegoidussa toimessa, joka piti saman asetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaan antaa viimeistään 22.12.2014.
50
Kun asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle valta määrittää rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon tämän asetuksen 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa, siinä ei siis myönnetä valtaa muuttaa tässä asetuksessa jo säädettyjä osia vaan valta konkretisoida kyseistä asetusta täsmentämällä yksityiskohtia, joita lainsäätäjä ei ole määrittänyt, jolloin se on yhä velvollinen noudattamaan saman asetuksen säännöksiä kokonaisuudessaan.
51
Tämä tulkinta vahvistetaan asetuksen N:o 1316/2013 johdanto-osan 59 perustelukappaleessa, jossa valta muuttaa ja valta määritellä tämän asetuksen tiettyjä osia erotetaan selvästi toisistaan toteamalla, että komissiolla on valta antaa SEUT 290 artiklan mukaisesti toimia, jotka koskevat muutosten tekemistä kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan I osaan ja työohjelmissa huomioon otettavien rahoituksen painopisteiden määrittelyä saman asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta.
52
Kolmanneksi on tutkittava, edellyttääkö asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa myönnetyn valtuutuksen käyttäminen tästä asetuksesta erillisen toimen antamista.
53
Tältä osin on todettava yhtäältä, että lainsäädäntöprosessin normatiivisen selvyyden ja läpinäkyvyyden vuoksi komissio ei voi käyttäessään valtaa täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea lisätä jotain osaa itse tämän toimen tekstiin. Tällainen lisääminen saattaisi nimittäin aiheuttaa sekaannusta tämän osan oikeudellisen perustan suhteen, kun otetaan huomioon se, että itse lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen teksti sisältäisi osan, jonka komissio on lisännyt käyttämällä delegoitua toimivaltaa, jonka perusteella se ei voi muuttaa tai kumota tätä toimea.
54
Toisaalta on muistutettava, että SEUT 290 artiklassa annetun toimivallan siirtämistä koskevan mahdollisuuden tarkoituksena on se, että lainsäätäjä voi keskittyä lainsäädännön keskeisiin osiin sekä sellaisiin muihin kuin keskeisiin osiin, joista se katsoo tarkoituksenmukaiseksi säätää, antaen komissiolle tehtävän täydentää tiettyjä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muita kuin keskeisiä osia tai muuttaa tällaisia osia sille myönnetyn toimivallan siirtämisen puitteissa.
55
Osaa, jonka komissio on hyväksynyt käyttäen valtuutusta täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea mutta joka kuuluu tähän toimeen sen olennaisena osana, ei tämän jälkeen voida korvata tai poistaa käyttäen tätä valtuutusta, jonka perusteella se on hyväksytty, koska tällaiset toimet edellyttävät kyseisen toimen muuttamista koskevaa valtaa. Lainsäätäjän on näin ollen toimittava, kun tulee tarpeelliseksi korvata tai poistaa lisätty osa, joko laatimalla itse lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä toimi tai myöntämällä komissiolle delegoitu toimivalta muuttaa kyseessä olevaa toimea. Näin ollen se, että käytettäessä valtaa täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea itse tämän toimen tekstiin lisättäisiin osa, olisi tällaisen toimivallan tehokkaan soveltamisen vastaista.
56
Sen sijaan kun komissio täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea antamalla erillisen toimen, se voi tarpeen mukaan muuttaa viimeksi mainittua toimea ilman, että sen on muutettava itse lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea.
57
Tämän vuoksi se, että komissio käyttää SEUT 290 artiklassa tarkoitettua delegoitua toimivaltaa täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea, edellyttää sitä, että komissio antaa erillisen toimen.
58
Tätä toteamusta tukevat lisäksi delegoituja säädöksiä koskevien suuntaviivojen 34 ja 40 kohta, joiden mukaan toimi, jolla täydennetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea, on muodoltaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytystä toimesta erillinen toimi, jolla sitä ei muuteta muodollisesti.
59
Kuten tämän tuomion 47 kohdasta ilmenee, kun asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa myönnetään komissiolle valta antaa delegoituja toimia, joissa määritellään rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon tämän asetuksen 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa, siinä annetaan komissiolle valta täydentää tätä asetusta SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi käyttäessään kyseisessä 21 artiklan 3 kohdassa myönnettyä toimivaltaa komission oli annettava tästä asetuksesta erillinen toimi. Kun komissio lisäsi riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla VI osan asetuksen N:o 1316/2013 liitteeseen I, se laiminlöi tätä velvollisuutta, kun se jätti näin huomioon ottamatta SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kahden delegoidun toimivallan ryhmän välisen eron.
60
Tämä huomioon ottamatta jättäminen ilmenee lisäksi siitä, että riidanalaisen asetuksen otsikossa komissio kuvaili tätä asetusta siten, että sillä muutetaan asetuksen N:o 1316/2013 liitettä I, vaikka tämän asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa myönnetyllä valtuutuksella määrittää rahoituksen painopisteet on katsottava myönnettävän SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu delegoitu toimivalta täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea.
61
Tämän vuoksi komissio on rikkonut kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohtaa. Tällainen SEUT 290 artiklassa annettujen toimivaltamääräysten huomioon ottamatta jättäminen aiheuttaa riidanalaisen asetuksen kumoamisen.
62
Neljänneksi tämän tuomion 18 kohdassa tarkoitetusta kysymyksestä siltä osin kuin komissio kiistää sen, että tämä rikkominen aiheuttaa riidanalaisen asetuksen kumoamisen, on muistutettava, että siltä osin kuin riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla lisätään riidanalaisen asetuksen liitteenä oleva luettelo rahoituksen painopisteistä asetukseen N:o 1316/2013 sen liitteessä I olevana VI osana, sillä estetään komissiota vastaisuudessa muuttamasta tätä luetteloa, koska asetuksen N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdassa ei anneta komissiolle valtaa muuttaa tätä asetusta.
63
Näissä olosuhteissa erillisen toimen antamista koskevan velvollisuuden laiminlyöminen aiheuttaa riidanalaisen asetuksen kumoamisen varsinkin, kun asetuksen N:o 1316/2013 johdanto-osan 59 perustelukappaleesta ilmenee, että komissiolle on myönnetty valta määrittää rahoituksen painopisteet, ”jotta voidaan ottaa huomioon – – mahdolliset muutokset poliittisissa painopisteissä ja teknologisissa valmiuksissa ja myös liikennevirroissa”.
64
Kaiken edellä esitetyn perusteella parlamentin esittämä ainoa kanneperuste on hyväksyttävä ja näin ollen riidanalainen asetus on kumottava.
Vaatimus pysyttää riidanalaisen asetuksen vaikutukset
65
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta pysyttämään tilanteessa, jossa se kumoaisi riidanalaisen asetuksen, tämän vaikutukset siihen saakka, kunnes tämä on korvattu uudella toimella. Parlamentti katsoo, että tämä pysyttäminen olisi todellakin tarpeen.
66
On muistutettava, että SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
67
Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä tällaisen toimen vaikutukset voidaan pysyttää erityisesti silloin, kun sen kumoamisen välittömät vaikutukset aiheuttaisivat vakavia kielteisiä seurauksia asianomaisille henkilöille ja kun riidanalaisen toimen lainmukaisuutta ei riitauteta sen tarkoituksen tai sisällön perusteella vaan sen laatijan toimivallan puuttumiseen tai olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen liittyvistä syistä (tuomio parlamentti ja komissio v. neuvosto, C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen asetus toimii oikeusperustana asetuksen N:o 1316/2013 17 artiklassa tarkoitetuille työohjelmille, jotka puolestaan toimivat perusteena ehdotuspyynnöille sellaisten yhteistä etua koskevien hankkeiden valitsemiseksi, joita rahoitetaan Verkkojen Eurooppa ‑välineellä.
69
Kuten komissio väittää, pelkkä riidanalaisen asetuksen kumoaminen saattaisi kyseenalaisiksi sekä tähän asetukseen perustuvat vuotuiset ja monivuotiset työohjelmat että näiden ohjelmien perusteella esitetyt ehdotuspyynnöt yhteistä etua koskevien hankkeiden valitsemiseksi, ja niistä puolestaan tulisi automaattisesti pätemättömiä. Tällainen pätemättömäksi tuleminen vaarantaisi Verkkojen Eurooppa ‑välineen täytäntöönpanon ja aiheuttaisi merkittävää vahinkoa kaikille niille toimijoille, joita asia koskee.
70
Näin ollen on olemassa tärkeitä oikeusvarmuuteen liittyviä syitä, jotka oikeuttavat sen, että unionin tuomioistuin hyväksyy vaatimuksen riidanalaisen asetuksen vaikutusten pysyttämisestä.
71
Tämän vuoksi tämän asetuksen vaikutukset on pysytettävä siihen saakka, kunnes sen korvaava uusi toimi tulee voimaan kohtuullisessa määräajassa, joka ei voi ylittää kuutta kuukautta tämän tuomion julistamispäivästä.
Oikeudenkäyntikulut
72
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Kyseisen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1316/2013 liitteen I muuttamisesta 7.1.2014 annettu komission delegoitu asetus (EU) N:o 275/2014 kumotaan.
2)
Delegoidun asetuksen N:o 275/2014 vaikutukset pysytetään siihen saakka, kunnes sen korvaava uusi toimi tulee voimaan kohtuullisessa määräajassa, joka ei voi ylittää kuutta kuukautta tämän tuomion julistamispäivästä.
3)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.