62023TO0244
ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
26 octombrie 2023 (
*1
)
„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Drept instituțional – Aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România – Obligația de a adopta o decizie în temeiul articolului 4 din Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană – Calitatea de reclamant privilegiat – Acțiune vădit nefondată”
În cauza T‑244/23,
Eugen Tomac, cu domiciliul în Bruxelles (Belgia), reprezentat de R. Duta, avocat,
reclamant,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene,
pârât,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din domnii R. da Silva Passos (raportor), președinte, și S. Gervasoni și doamna I. Reine, judecători,
grefier: domnul V. Di Bucci,
dă prezenta
Ordonanță
1
Prin acțiunea sa formulată în temeiul articolului 265 TFUE, reclamantul, domnul Eugen Tomac, solicită Tribunalului, în esență, pe de o parte, să constate că Consiliul Uniunii Europene s‑a abținut în mod nelegal să întreprindă demersuri pentru a decide cu privire la aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România și, pe de altă parte, să îi recunoască calitatea de reclamant privilegiat și, astfel, să îi rezerve toate drepturile, mijloacele și acțiunile în acest context.
Istoricul cauzei
2
Acquis‑ul Schengen, astfel cum este prevăzut la articolul 1, care face trimitere la anexa A la Decizia 1999/435/CE a Consiliului din 20 mai 1999 privind definirea acquis‑ului Schengen în scopul stabilirii, în conformitate cu dispozițiile relevante din Tratatul de instituire a Comunității Europene și Tratatul privind Uniunea Europeană, a temeiului juridic pentru fiecare din dispozițiile sau deciziile care constituie acquis‑ul (JO 1999, L 176, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 91), este un corpus juridic care urmărește eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune ale statelor membre ale spațiului Schengen.
3
Tratatul de la Amsterdam a anexat la Tratatul UE și la Tratatul CE Protocolul privind acquis‑ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene (JO 1997, C 340, p. 93). Ulterior, Protocolul (nr. 19) privind acquis‑ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene, anexat la Tratatul UE (JO 2008, C 115, p. 290), a fost anexat la Tratatul de la Lisabona (JO 2010, C 83, p. 290).
4
În special, în ceea ce privește România, articolul 4 alineatele (1) și (2) din Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 29, denumit în continuare „Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune”) la Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 203) prevede:
„(1)   Dispozițiile acquis‑ului Schengen, […] care au fost integrate în cadrul Uniunii Europene, precum și actele care se întemeiază pe acesta sau care sunt conexe acestuia, enumerate de anexa II, precum și orice alte noi acte de acest fel adoptate înainte de data aderării, sunt obligatorii și se aplică în [Republica] Bulgaria și România de la data aderării.
(2)   Dispozițiile acquis‑ului Schengen care au fost integrate în cadrul Uniunii Europene și actele care se întemeiază pe acestea sau care sunt conexe acestuia și care nu sunt prevăzute la alineatul (1), deși sunt obligatorii pentru [Republica] Bulgaria și România de la data aderării, se aplică pe teritoriul fiecăruia dintre aceste state membre numai în temeiul unei decizii europene adoptate de Consiliu în acest sens, după verificarea, în conformitate cu procedurile de evaluare Schengen aplicabile în materie, a îndeplinirii pe teritoriul respectivului stat a condițiilor necesare aplicării tuturor părților în cauză din acquis.
Consiliul adoptă deciziile, după consultarea Parlamentului European, hotărând cu unanimitatea membrilor săi care reprezintă guvernele statelor membre cu privire la care dispozițiile prevăzute în prezentul alineat au fost puse deja în aplicare și a reprezentantului guvernului statului membru cu privire la care aceste dispoziții trebuie să fie puse în aplicare […].”
5
În urma aderării sale la Uniune, la 1 ianuarie 2007, România a întreprins, între 2009 și 2011, o serie de demersuri în cadrul procedurilor de evaluare Schengen cu scopul de a îndeplini criteriile necesare pentru aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen.
6
La 29 septembrie 2010 și la 8 iulie 2011, președinția Consiliului a elaborat și ulterior a modificat un prim proiect de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Republica Bulgaria și în România, și anume proiectul nr. 14142/10, devenit proiectul nr. 14142/1/10 (denumit în continuare „proiectul nr. 14142/10”).
7
Prin Rezoluția din 8 iunie 2011 referitoare la proiectul nr. 14142/10 (JO 2012, CE 380, p. 160), Parlamentul European a luat poziție în favoarea acestui proiect.
8
Prin concluziile din 9 iunie 2011 privind finalizarea procesului de evaluare a gradului de pregătire a României pentru punerea în aplicare a tuturor dispozițiilor acquis‑ului Schengen (9166/3/11 REV 3), formațiunea „Evaluare Schengen” a Grupului de lucru pentru chestiuni Schengen al Consiliului a luat act de finalizarea procedurilor de evaluare Schengen privind România. Constatând că în România erau îndeplinite condițiile în toate domeniile acquis‑ului Schengen, acesta a concluzionat că Consiliul putea lua decizia menționată la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
9
Deși la 24 iunie 2011 s‑a convenit că decizia privind aderarea României la spațiul Schengen ar trebui luată cel târziu în septembrie 2011, Consiliul a amânat totuși votul pentru adoptarea acestei decizii în cadrul unei reuniuni din 22 septembrie 2011.
10
Prin Rezoluția din 13 octombrie 2011 referitoare la aderarea Bulgariei și a României la spațiul Schengen (JO 2013, CE 94, p. 13), Parlamentul European și‑a reiterat sprijinul pentru aderarea României la spațiul Schengen. Parlamentul a solicitat Consiliului să ia măsurile necesare în acest sens.
11
Proiectul nr. 14302/3/11 de decizie a Consiliului din 7 decembrie 2011, pregătit de președinția Consiliului, nu a condus la un vot al Consiliului în cadrul unei reuniuni din 9 decembrie 2011.
12
Prin Rezoluția din 11 decembrie 2018 referitoare la aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România: eliminarea controalelor la frontierele interne terestre, maritime și aeriene (JO 2020, C 388, p. 18), Parlamentul a îndemnat Consiliul, pe de o parte, să prezinte cât mai curând cu putință un nou proiect de decizie privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România, pe baza proiectului nr. 14142/10, și, pe de altă parte, prin intermediul unui singur act juridic, să ia o decizie imediată pentru eliminarea controalelor la frontierele interne.
13
Ulterior, Comisia Europeană a confirmat că România îndeplinea condițiile necesare pentru ca dispozițiile acquis‑ului Schengen să fie recunoscute ca fiind aplicabile în acest stat și a invitat Consiliul să ia măsurile necesare în acest scop, într‑o primă comunicare către Parlamentul European și Consiliu din 2 iunie 2021 intitulată „Strategia pentru realizarea unui spațiu Schengen pe deplin operațional și rezilient” [COM(2021) 277 final], apoi într‑o a doua comunicare către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor din 24 mai 2022 intitulată „Raportul privind starea spațiului Schengen pentru 2022” [COM(2022) 0301 final].
14
Prin Rezoluția din 18 octombrie 2022 referitoare la aderarea României și Bulgariei la spațiul Schengen (JO 2023, C 149, p. 11), Parlamentul a îndemnat din nou Consiliul să ia toate măsurile necesare pentru a adopta o decizie privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România până la sfârșitul anului 2022.
15
Un raport al unei echipe de experți din 21 octombrie 2022, întocmit sub autoritatea Comisiei în cadrul unei misiuni voluntare de informare în Bulgaria și în România cu privire la aplicarea acquis‑ului Schengen și la evoluțiile acestuia începând cu anul 2011 (13906/22), a confirmat concluziile procedurilor de evaluare finalizate în anul 2011. Acest raport a arătat de asemenea că România pusese în aplicare acquis‑ul și instrumentele sale și chiar consolidase aplicarea acestuia în toate domeniile. Într‑o comunicare către Parlamentul European și Consiliu din 16 noiembrie 2022, intitulată „Consolidarea spațiului Schengen prin participarea deplină a Bulgariei, României și Croației la spațiul fără controale la frontierele interne” [COM(2022) 636 final], Comisia și‑a reînnoit solicitarea adresată Consiliului de a accepta aderarea României la spațiul Schengen.
16
La 29 noiembrie 2022, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, președinția Consiliului a pregătit proiectul nr. 15218/22 de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România (denumit în continuare „proiectul nr. 15218/22”).
17
La 8 decembrie 2022, formațiunea „Justiție și Afaceri Interne” (JAI) a Consiliului s‑a reunit pentru a decide, în cadrul guvernanței politice a spațiului Schengen (și anume al Consiliului Schengen) și al activităților fără caracter legislativ, cu privire la proiectul nr. 15218/22, înscris la punctul 3 litera (a) de pe ordinea de zi a reuniunii, care prevedea că putea fi solicitat un vot în vederea unei eventuale adoptări. În cadrul acestei reuniuni, în lipsa unanimității reprezentanților guvernelor statelor membre în ceea ce privește proiectul nr. 15218/22, acest proiect nu a fost adoptat.
18
Reclamantul este un deputat european care are cetățenia română.
19
Prin e‑mailul din 15 decembrie 2022, reclamantul a întrebat‑o pe directoarea generală pentru JAI din cadrul Secretariatului General al Consiliului dacă ar fi posibil ca aceasta să îi comunice rezultatele votului privind aplicarea integrală a acquis‑ului Schengen în România, înscrisă pe ordinea de zi a reuniunii Consiliului din 8 decembrie 2022, precum și procesul‑verbal al acestei reuniuni sau raportul referitor la aceasta.
20
Prin e‑mailul din 16 decembrie 2022, directoarea generală pentru JAI din cadrul Secretariatului General al Consiliului i‑a răspuns reclamantului că, în cursul acestei reuniuni, proiectul nr. 15218/22 nu fusese adoptat efectiv și că, în conformitate cu articolele 8 și 9 din Regulamentul de procedură al Consiliului, în măsura în care era vorba despre deliberări privind un act nelegislativ care nu erau deschise publicului, rezultatele voturilor nu făceau obiectul niciunei publicități. Aceasta a adăugat că nici procesul‑verbal al acestei proceduri nu fusese făcut public.
21
Prin act depus la grefa Tribunalului la 6 februarie 2023, reclamantul a introdus, în temeiul articolului 263 TFUE, o acțiune în anulare împotriva „deciziei” Consiliului din 8 decembrie 2022 de a nu adopta proiectul nr. 15218/22. Această acțiune a fost înregistrată sub numărul T‑48/23.
22
Prin scrisoarea din 6 februarie 2023, reclamantul a transmis unui ministru, membru al formațiunii JAI a Consiliului, o solicitare de a acționa adresată Consiliului, în temeiul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, pentru a decide cu privire la aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune. În susținerea acestei cereri, el a expus, în esență, istoricul litigiului și argumentele pe care le invocase în susținerea acțiunii sale în anulare în cauza T‑48/23. În această privință, reclamantul s‑a prevalat printre altele de o încălcare a principiilor egalității, nediscriminării și cooperării loiale între statele membre. În plus, acesta a adăugat că, „în măsura în care [se stabilise] că România îndeplinea condițiile procedurii de evaluare, integrarea sa nu poate fi respinsă sub pretextul opoziției nejustificate a unui singur […] stat membru” și că Consiliul „[trebuia] să ignore o opoziție vădit nejustificată în sensul printre altele al articolului 4 din Protocolul [la Actul] de aderare a României la Uniune”.
23
Prin scrisoarea din 13 aprilie 2023, directorul general responsabil cu politica generală și instituțională (GIP) al Consiliului i‑a răspuns reclamantului. El i‑a amintit condiția unanimității prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, a cărei respectare era necesară pentru adoptarea unei decizii în sensul acestui articol. În continuare, acesta i‑a comunicat că proiectul nr. 15218/22 nu primise susținerea unanimă a reprezentanților statelor membre vizate cu ocazia reuniunilor din 8 și 9 decembrie 2022 și că, în consecință, negocierile privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România continuă în vederea obținerii unanimității impuse de Actul de aderare a României la Uniune.
Concluziile reclamantului
24
Reclamantul solicită în esență Tribunalului:
–
constatarea abținerii culpabile a Consiliului de a întreprinde orice demers pentru a decide aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune;
–
recunoașterea calității sale de reclamant privilegiat și rezervarea în favoarea sa a tuturor drepturilor, mijloacelor și acțiunilor în acest context;
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
25
Potrivit articolului 126 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, atunci când o acțiune este în mod vădit nefondată, Tribunalul poate oricând să decidă, fără continuarea procedurii, să se pronunțe prin ordonanță motivată.
26
În speță, Tribunalul consideră că înscrisurile de la dosar sunt suficient de lămuritoare și decide, în aplicarea acestui articol, să se pronunțe fără continuarea procedurii.
27
Potrivit articolului 265 TFUE:
„În cazul în care, prin încălcarea prevederilor tratatelor, [o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii] se abțin[e] să hotărască, statele membre și celelalte instituții ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a constata această încălcare. […]
[Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa] este admisibilă numai în cazul în care instituția, organul, oficiul sau agenția respectivă a fost solicitată în prealabil să acționeze. În cazul în care, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei solicitări, instituția, organul, oficiul sau agenția nu și‑a precizat poziția, acțiunea poate fi formulată într‑un nou termen de două luni.
Orice persoană fizică sau juridică poate sesiza Curtea în condițiile stabilite la paragrafele precedente în legătură cu omisiunea unei instituții, organ, oficiu sau agenție a Uniunii de a‑i adresa un act, altul decât o recomandare sau un aviz.”
28
Trebuie amintit de la bun început că, potrivit jurisprudenței, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa este condiționată de existența unei obligații de a acționa care să îi revină instituției vizate, astfel încât abținerea invocată să fie contrară tratatului (Ordonanța din 6 iulie 1998, Goldstein/Comisia, T‑286/97, EU:T:1998:150, punctul 24, și Ordonanța din 6 septembrie 2011, Mugraby/Consiliul și Comisia, T‑292/09, nepublicată, EU:T:2011:418, punctul 34), și că o persoană fizică sau juridică nu poate sesiza instanța Uniunii în temeiul articolului 265 al treilea paragraf TFUE decât pentru a obține constatarea faptului că o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii s‑a abținut, prin încălcarea prevederilor tratatelor, să adopte un act, altul decât o recomandare sau un aviz, al cărui potențial destinatar este sau pe care l‑ar putea ataca pe calea unei acțiuni în anulare (Ordonanța din 27 noiembrie 2012, H‑Holding/Parlamentul, T‑672/11, nepublicată, EU:T:2012:628, punctul 16).
29
Astfel, pentru a se pronunța cu privire la temeinicia cererii de constatare a abținerii de a acționa, este de competența Tribunalului să verifice dacă, la momentul solicitării de a acționa adresate instituției, organului, oficiului sau agenției în cauză în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, acestei instituții, acestui organ, acestui oficiu sau acestei agenții îi revenea o obligație de a acționa în sensul preconizat de reclamant în solicitarea de a acționa (a se vedea în acest sens Ordonanța din 17 iulie 2020, Wagenknecht/Consiliul European, T‑715/19, EU:T:2020:340, punctul 34 și jurisprudența citată).
30
Cu privire la acest aspect, trebuie să se arate că, în speță, articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune nu stabilește niciun termen la expirarea căruia o decizie a Consiliului în temeiul acestui articol trebuie să intervină sau se consideră că a intervenit (a se vedea punctul 4 de mai sus).
31
În plus, din economia articolului menționat și în special din votul prevăzut de acesta, precum și din condiția unanimității pe care o instituie rezultă că reprezentanții guvernelor statelor membre vizate nu sunt obligați să adopte în orice împrejurări o decizie în sensul acestei dispoziții și că în această privință ei dispun, dimpotrivă, de o putere discreționară de apreciere care exclude dreptul particularilor de a pretinde din partea lor, și deci din partea Consiliului, ca, la momentul deliberărilor cu privire la un proiect de decizie, să ia o poziție într‑un anumit sens [a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 14 februarie 1989, Star Fruit/Comisia, 247/87, EU:C:1989:58, punctul 11, și Hotărârea din 5 septembrie 2023, Parlamentul/Comisia (Exceptare de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții Statelor Unite), C‑137/21, EU:C:2023:625, punctele 57-62].
32
În această privință trebuie subliniat că directorul general responsabil cu GIP al Consiliului i‑a indicat în mod întemeiat reclamantului în răspunsul său la solicitarea de a acționa din 6 februarie 2023 că nu putea da curs cererii sale referitoare la adoptarea unei decizii privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România fără a ține seama de votul care a condus la neadoptarea proiectului nr. 15218/22, în măsura în care Consiliul nu putea în mod legal să ignore absența unanimității reprezentanților statelor membre vizate, în caz contrar riscând să încalce condițiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune. Astfel, acest motiv justifica lipsa adoptării unei decizii care să respecte aceste condiții și, în consecință, continuarea negocierilor în această privință (a se vedea punctul 23 de mai sus).
33
În consecință, trebuie să se constate că, la momentul solicitării de a acționa adresate de reclamant Consiliului, acestei instituții nu îi revenea nicio obligație de a adopta o decizie în temeiul articolului 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune. Dimpotrivă, Consiliul avea obligația de a acționa cu respectarea condiției unanimității expres prevăzute la articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
34
Mai mult, trebuie arătat că, având în vedere elaborarea de către președinția Consiliului a proiectelor nr. 14142/10, 14302/3/11 și 15218/22, Consiliul nu s‑a abținut, în cadrul competențelor sale, să acționeze în vederea întreprinderii, anterior introducerii acțiunii, a oricărui demers necesar în scopul adoptării unei decizii în sensul articolului 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, astfel cum, în esență, a solicitat ulterior reclamantul.
35
În consecință, este evident că, refuzând să dea curs solicitării de a acționa formulate de reclamant și independent de aspectul dacă opoziția unui stat membru la adoptarea proiectului în cauză ar fi susceptibilă să încalce principiul cooperării loiale între statele membre, Consiliul, în orice caz, nu s‑a abținut în mod nelegal să acționeze în raport cu articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, care face parte din dreptul primar, la fel ca tratatele.
36
Rezultă că, în speță, Consiliul nu s‑a abținut în mod nelegal să hotărască în sensul articolului 265 TFUE. Prin urmare, este necesar să se constate că primul capăt de cerere, prin care se urmărește în esență constatarea abținerii de a acționa a Consiliului în raport cu obligațiile sale rezultate din articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, trebuie respins ca vădit nefondat.
37
În plus, în ceea ce privește cel de al doilea capăt de cerere, prin care reclamantul solicită în esență să îi fie recunoscută calitatea de reclamant privilegiat și astfel să îi fie rezervate toate drepturile, mijloacele și acțiunile în acest context, trebuie subliniat că, potrivit articolului 263 al doilea paragraf TFUE, calitatea de reclamant privilegiat este recunoscută limitativ unui stat membru, Parlamentului, Consiliului sau Comisiei. În aceste condiții, această calitate nu îi poate fi acordată, în speță, reclamantului.
38
Așadar, al doilea capăt de cerere trebuie de asemenea să fie respins ca fiind vădit nefondat.
39
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, acțiunea trebuie respinsă în ansamblul său ca vădit nefondată, fără a fi necesar să fie notificată Consiliului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
40
Având în vedere că prezenta ordonanță este adoptată înainte ca cererea introductivă să fie notificată Consiliului și înainte ca acesta să fi putut efectua cheltuieli de judecată, este suficient să se decidă că reclamantul va suporta propriile cheltuieli de judecată, în conformitate cu articolul 133 din Regulamentul de procedură.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
dispune:
1)
Respinge acțiunea ca vădit nefondată.
2)
Domnul Eugen Tomac va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Luxemburg, 26 octombrie 2023.
Grefier
V. Di Bucci
Președinte
R. da Silva Passos
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.