62004CC0186_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Projednávaná věc se týká práva občana na přístup k informacím o životním prostředí, přesněji řečeno zde uplatnitelného řízení před vnitrostátními orgány.
2. V belgickém regionu Hlavní město Brusel (Région de Bruxelles-Capitale, resp. Brussels Hoofdstedelijk Gewest) se podle právních předpisů použitelných v rozhodném okamžiku považovaly žádosti o přístup k informacím o životním prostředí za implicitně zamítnuté, jakmile uplynula lhůta určená k jejich zpracování.
3. Otázka, zda je taková fikce z hlediska práva Společenství přípustná, je středem pozornosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou předložil belgický Conseil d’État (resp. Raad van State) Soudnímu dvoru.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
4. Právní rámec Společenství projednávané věci tvoří směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí (dále jen „směrnice 90/313“)(2) .
5. Článek 3 směrnice 90/313 stanovuje ve svém odstavci 1 zásadu, že je třeba „zpřístupnit informace o životním prostředí všem fyzickým či právnickým osobám, aniž by tyto osoby musely svůj zájem odůvodnit“. V odstavcích 2 a 3 jsou dále uvedeny možné důvody odmítnutí.
6. Podle čl. 3 odst. 4 stejné směrnice odpoví orgán veřejné moci žadateli „co nejdříve, nejpozději však do dvou měsíců. Pokud je žádost zamítnuta, musí být uveden důvod zamítnutí“.
7. Podle článku 4 směrnice 90/313 může „osoba, která se domnívá, že její žádost o informace byla bezdůvodně zamítnuta anebo ignorována anebo odpověď nebyla dostatečná, požádat o soudní či správní přezkoumání příslušného rozhodnutí ve shodě s platnými vnitrostátními právními předpisy“.
B – Vnitrostátní právo
8. Relevantní vnitrostátní ustanovení práva jsou obsažena v nařízení regionu Hlavní město Brusel, a sice nařízení ze dne 29. srpna 1991 o přístupu k informacím o životním prostředí v regionu Hlavní město Brusel (dále jen „regionální nařízení“).
9. Podle tohoto regionálního nařízení přísluší přezkum žádostí o přístup k informacím o životním prostředí a jejich případné schválení v rámci lhůty jednoho měsíce nejprve příslušnému správnímu orgánu. Odmítnutí takových žádostí je oproti tomu vyhrazeno takzvaným delegátům Conseil regionu Hlavní město Brusel (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale). Pro jejich rozhodnutí je zásadně stanovena další lhůta jednoho měsíce. Pokud nebude v rámci celkové lhůty dvou měsíců po podání žádosti rozhodnuto, považuje se žádost za zamítnutou.
10. Přesněji vyplývá tato právní situace z následujících ustanovení regionálního nařízení:
„Článek 8
Co se týče jiných údajů než těch, které jsou uvedeny v článku 7, a aniž by byla dotčena možnost správního orgánu nechat je konzultovat přímo na místě, má správní orgán, kterému je žádost určena, jeden měsíc na to, aby písemně žadateli odpověděl.
Pokud po uplynutí uvedené lhůty nebylo na žádost odpovězeno, je nečinnost správního orgánu považována za rozhodnutí o zamítnutí přístupu. V tomto případě se může žadatel odchylně od článku 12 odst. 2 obrátit přímo na delegáty Conseil, kteří o žádosti rozhodnou.
[…]
Článek 12
(1) Pouze delegáti Conseil mají pravomoc zamítnout přístup k informaci, kterou má správní orgán k dispozici […]. Tuto pravomoc vykonávají ve sboru a za podmínek uvedených v článku 9.
(2) […] každý správní orgán, který zamítne zpřístupnit informaci, která je předmětem žádosti o přístup, o tom musí vyrozumět žadatele a obrátit se zároveň na delegáty Conseil. Na delegáty Conseil se obrátí předáním žádosti o přístup, spolu s jedním vyhotovením nebo opisem informace a důvodů, které podle správního orgánu směřují k odůvodnění zamítnutí přístupu. Lhůta uvedená v čl. 8 odst. 1 je prodloužena o jeden měsíc ode dne oznámení žadateli, že se správní orgán obrátil na delegáty Conseil.
Článek 13
Každé rozhodnutí o úplném nebo částečném zamítnutí přístupu musí uvádět jasně, přesně, úplně a pravdivě důvody, které směřují k jeho odůvodnění.
Článek 14
Delegáti Conseil zpřístupní žadateli požadovaný dokument nebo mu oznámí zamítnutí přístupu do dvou měsíců od podání žádosti. Po této lhůtě je nečinnost považována za rozhodnutí o zamítnutí přístupu. Jejich rozhodnutí je sděleno rovněž správnímu orgánu, kterému byla žádost o přístup podána.“(3)
III – Skutkový stav a původní řízení
11. Na území belgické obce Ixelles (též Elsene) v regionu Hlavní město Brusel bylo v areálu bývalé vojenské nemocnice v roce 1991 započato se změnou územního plánu pro tento areál („reurbanizace“), přičemž bylo plánováno zejména zastavění obytnými plochami a větší zelená plocha.
12. Provedením tohoto projektu byl pověřen veřejnoprávní subjekt, společnost regionálního rozvoje Bruselu (dále jen „SDRB“)(4) . SDRB nato uzavřela v červenci 1992 dohodu se soukromým sdružením pro tento účel tvořeným společnostmi SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis de Waele Development. V této dohodě bylo sdružení pověřeno vybudováním souboru staveb v souladu s programem předem stanoveným SDRB.
13. Žalobce v původním řízení, Pierre Housieaux (dále jen „žalobce“) požádal dopisem ze dne 21. března 1993 SDRB o nahlédnutí do této dohody, jakož i o získání kopie dohody. SDRB zamítla jeho žádost dne 5. dubna 1994 s odvoláním na neexistenci procesněprávních ustanovení upravujících její oblast působnosti.
14. Proti tomu podal žalobce dne 22. dubna 1994 žádost o přezkoumání u žalovaných v původním řízení, delegátů Conseil regionu Hlavní město Brusel (dále jen „žalovaní“) a zopakoval svou žádost o nahlédnutí do sporné dohody.
15. Po dalších výměnách dopisů se žalovaní rozhodli na svém jednání dne 1. února 1995 zčásti vyhovět žádosti žalobce s tím, že mu umožnili nahlédnutí do dvou příloh jmenované dohody, „neboť se týkají životního prostředí“. Rozhodnutí bylo sděleno žalobci dopisem ze dne 3. února 1995, obě přílohy byly k tomuto dopisu připojeny.
16. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 31. března 1995 žalobu u předkládajícího soudu.
17. V původním řízení vznášejí žalovaní námitku nepřípustnosti žaloby. Jsou toho názoru, že jejich rozhodnutí ze dne 1. února 1995 bylo pouze potvrzujícím rozhodnutím, které nemůže být napadeno žalobou. S výjimkou poskytnutého nahlédnutí do dvou příloh dotyčné dohody totiž potvrdilo rozhodnutí ze dne 1. února 1995 pouze dřívější implicitní zamítavé rozhodnutí žalobců. V důsledku nečinnosti žalovaných během stanovené dvouměsíční lhůty se žádost žalobce považuje podle článku 14 regionálního nařízení již uplynutím lhůty za implicitně zamítnutou. Toto zamítavé rozhodnutí se již stalo konečným, neboť jej žalobce včas soudně nenapadl. Z čl. 14 odst. 1 základních zákonů o Conseil d’État totiž vyplývá šedesátidenní lhůta k podání žaloby.
18. Ve sporu v původním řízení vystupují SDRB, SA Bâtipont Immobilier a SA Immomills Louis de Waele Development jako vedlejší účastníci řízení na podporu návrhů žalovaných.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
19. Rozsudkem ze dne 1. dubna 2004 se rozhodl Conseil d’État přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je lhůta dvou měsíců v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 lhůtou pořádkovou, tedy pouze indikativní pro orgán, kterému je adresována žádost o poskytnutí informací, nebo lhůtou závaznou, kterou musí tento orgán respektovat?
2) V případě, že lhůta dvou měsíců je lhůtou závaznou a že po uplynutí této lhůty orgán, kterému byla žádost o poskytnutí informací adresována, nepřijal žádné rozhodnutí, jaké je rozhodnutí uvedené v článku 4 in fine
výše uvedené směrnice, ohledně kterého může být požádáno o soudní či správní přezkoumání, ‚ve shodě s platnými vnitrostátními právními předpisy‘?
3) Zakazují čl. 3 odst. 4 a článek 4 výše uvedené směrnice, aby ‚platné vnitrostátní právní předpisy‛ vykládaly nečinnost orgánu, kterému byla žádost o poskytnutí informací podána, a to nečinnost po dobu dvou měsíců uvedených v čl. 3 odst. 4 směrnice, jako implicitní rozhodnutí o zamítnutí žádosti, tedy rozhodnutí, které není odůvodněno, ale které může být předmětem soudního či správního přezkoumání podle článku 4?
4) V případě, že lhůta dvou měsíců uvedená v čl. 3 odst. 4 směrnice je lhůtou pořádkovou, brání čl. 3 odst. 4 a článek 4 směrnice tomu, aby ‚platné vnitrostátní právní předpisy‘ mohly stanovit možnost pro žadatele o poskytnutí informací vyzvat orgán veřejné moci, aby odpověděl na její žádost o poskytnutí informací v určité lhůtě, přičemž jinak bude přetrvávající nečinnost orgánu považována za implicitní rozhodnutí o zamítnutí sdělení informací, kteréžto rozhodnutí může být předmětem soudního či správního přezkoumání?“
20. V řízení před Soudním dvorem předložili žalobce, žalovaní, SDRB, jakož i Komise písemná a ústní vyjádření.
V – Posouzení
21. Všechny čtyři otázky belgického Conseil d’État se týkají procesně-právních aspektů práva na přístup k informacím o životním prostředí. Domnívám se, že je relevantní tyto otázky přezkoumat v lehce pozměněném pořadí, tj. zabývat se třetí otázkou před druhou.
A – K první otázce: Závazný charakter lhůty v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313
22. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda má lhůta stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 pro orgány veřejné moci členských států závazný charakter, či zda se jedná pouze o indikativní předpis.
23. Již samotné znění tohoto ustanovení brání domněnce pouhého indikativního předpisu a hovoří pro závaznou procesní lhůtu. Je zde totiž stanoveno, že dotčený orgán veřejné moci odpoví žadateli „co nejdříve, nejpozději však do dvou měsíců“. Lhůta dvou měsíců tedy představuje nejzazší hranici doby zpracování („nejpozději“), zatímco nadto platí požadavek urychlení, podle kterého – v souladu se zásadou řádné správy(5) – je třeba odpovědět „co možná nejdříve“, tedy pokud je to možné dříve než za dva měsíce. Určitá flexibilita je tudíž dána každopádně během lhůty dvou měsíců – a to pouze s cílem urychlení –, nikoliv však nad rámec této lhůty.
24. Tento závěr odpovídá také duchu a účelu předpisu. Účelem směrnice 90/313 je totiž zajištění individuálního práva na přístup k informacím o životním prostředí jednotlivci. Toto právo by však mohlo být znehodnoceno, jestliže by si orgán veřejné moci mohl stanovit libovolně dlouhou dobu pro rozhodnutí o příslušné žádosti. Hodnota informací o životním prostředí totiž závisí z velké části na skutečnosti, že je jednotlivci mají k dispozici co nejdříve. Včasný přístup k aktuálním informacím o životním prostředí tak žadateli usnadňuje zvláště jejich další využití, například v probíhajícím stavebním řízení nebo v územním řízení, ve kterých je možná dotčen jakožto soused a ve kterém chce hájit své zájmy.
25. Jestliže bychom přijali domněnku pouhé indikativní lhůty, byla by také právní ochrana jednotlivce podle článku 4 směrnice iluzorní. Uvedený článek stanovuje povinnost členských států zachovat opravné prostředky, jestliže se osoba domnívá, že její žádost byla „bezdůvodně zamítnuta nebo ignorována“. Jestliže orgán veřejné moci nepodléhá vůbec žádným závazným procesním lhůtám, nýbrž pouze čistě indikativním pořádkovým lhůtám, nemůže být z překročení lhůty bez dalšího vyvozováno, že byla žádost o přístup k informacím o životním prostředí „bezdůvodně ignorována“. Právní ochrana stanovená v článku 4 směrnice v případě nečinnosti by byla tedy přinejmenším ztížena, pokud by nebyla znemožněna zcela.
26. Konečně je namístě domnívat se, že výklad dvouměsíční lhůty jako pouhé indikativní lhůty by mohl přispět ke vzniku různé správní praxe v členských státech. V závislosti na tom, zda by se pověřený orgán veřejné moci držel přísně nebo méně přísně stanovené lhůty dvou měsíců, byl by jednotlivci poskytnut rychle nebo méně rychle přístup k požadovaným informacím o životním prostředí. Potom by však bylo právo na přístup k informacím o životním prostředí v závislosti na členském státě, ve kterém je podávána žádost, a dost možná také v závislosti na orgánu veřejné moci, ke kterému žádost směřuje, různě silné. Takový vývoj by byl v rozporu s cílem směrnice 90/313 bdít nad rovným zacházením s občany Společenství a zabraňovat nerovným podmínkám hospodářské soutěže(6) .
27. Z uvedených důvodů jsem zajedno se všemi účastníky řízení v tom, že lhůta stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 má pro orgány veřejné moci členských států závazný charakter(7) .
B – Ke třetí otázce: Implicitní zamítnutí žádostí s uplynutím lhůty
28. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 brání vnitrostátní právní úpravě, podle které je nečinnost orgánu veřejné moci uplynutím lhůty dvou měsíců považována za implicitní zamítnutí žádosti o přístup k informacím o životním prostředí, přičemž zamítnutí v takovém případě není odůvodněno.
29. Výchozím bodem pro odpověď na tuto otázku by měl být rozsudek ve věci Komise v. Francie(8) . V této věci totiž Soudní dvůr uvedl, že v oblasti uplatnění směrnice 90/313 je zcela přípustné považovat nečinnost orgánu veřejné moci za implicitní rozhodnutí o zamítnutí(9) . Zároveň však také zdůraznil, že v případě implicitního zamítnutí žádosti o poskytnutí informací o životním prostředí musí být důvody tohoto zamítnutí sděleny do dvou měsíců od podání původní žádosti, přičemž toto sdělení musí být v takovém případě považováno za „odpověď“ ve smyslu čl. 3 odst. 4 uvedené směrnice(10) .
30. Na první pohled se zdá, že si tyto výroky obsažené v rozsudku Komise v. Francie protiřečí: Jednak má být implicitní rozhodnutí o zamítnutí přípustné. Krom toho však má trvat povinnost sdělit žadateli v rámci dvouměsíční lhůty výslovnou odpověď, totiž sdělit mu důvody případného zamítnutí. Obojí se nezdá být v souladu, neboť pokud je orgán veřejné moci povinen oznámit žadateli výslovně důvody svého rozhodnutí, nezbývá již prostor pro implicitní rozhodnutí o zamítnutí pouhým uplynutím procesní lhůty.
31. Tento zdánlivý rozpor zmizí, jestliže zahrneme do úvah základní právo na účinnou právní ochranu(11) a právo na řádnou správu(12) . Jak známo, jsou členské státy povinny, jestliže se pohybují v oblasti uplatnění práva Společenství, dodržovat(13) obecné právní zásady uznávané na úrovni Společenství(14) a zvláště základní práva Společenství(15) .
32. Z práva na řádnou správu vyplývá povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí(16) . Takové odůvodnění není jen obecně výrazem transparentnosti správního jednání, ale má také zejména umožnit jednotlivci rozhodnout se při znalosti všech okolností případu, zda je pro něj užitečné uplatňovat své nároky před soudem(17) . Mezi povinností uvést odůvodnění a základním právem na účinnou soudní ochranu existuje tedy úzká souvislost.
33. Nebylo by proto slučitelné s právem na řádnou správu ani se základním právem na účinnou soudní ochranu, pokud by orgán veřejné moci mohl nechat pouze uplynout dvouměsíční lhůtu čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 a toto by znamenalo řádné zamítnutí žádosti o přístup k informacím o životním prostředí. Soudní dvůr tedy správně rozhodl, že je třeba sdělit občanu odůvodnění zamítnutí jeho žádosti z úřední povinnosti – nikoli sice nutně společně s vlastním rozhodnutím, avšak každopádně v rámci dvouměsíční lhůty(18) .
34. Za těchto okolností se shoduji – na rozdíl od žalovaných a SDRB – s Pierrem Housieauxem a Komisí v tom, že pouhá nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců nemůže být nikdy způsobem zpracování žádosti o přístup k informacím o životním prostředí slučitelným se směrnicí. Legální výklad nečinnosti orgánu veřejné moci jakožto zamítnutí u něho podané žádosti smí být vždy spíše pouhým nástrojem, kterým má být občanu umožněno domoci se účinné soudní ochrany proti ( protiprávní ) nečinnosti orgánu veřejné moci navenek. Takto chápána je fikce nečinnosti jakožto zamítnutí (nebo jako souhlas) především prostředkem k ukáznění orgánu veřejné moci. V prvé řadě má posilovat práva zúčastněných osob, v nejlepším případě může kromě toho také obecně napomáhat urychlení správního jednání.
35. Fikce tohoto druhu nejsou ostatně na úrovni Společenství nikterak neznámé. Zvláště významné je v kontextu, který nás v této souvislosti zajímá, že podle „nařízení o transparentnosti” Společenství se považuje žádost o přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady nebo Komise za zamítnutou, pokud orgán neodpoví ani na potvrzující žádost žadatele v předepsané lhůtě(19) . Stejně tak se považuje v evropském právu veřejné služby nečinnost zaměstnávajícího orgánu na žádost nebo na stížnost úřadníka za implicitní zamítnutí(20) . Soutěžní právo Společenství zná dokonce fikce pozitivních rozhodnutí: podle něho se považuje spojení podniků oznámené Komisi za povolené, pokud Komise nepřijme během určitých procesních lhůt rozhodnutí stanovená v nařízení ES o kontrole spojování podniků(21) ; totéž platí, jestliže Komise nezahájí během stanovené lhůty řízení o přezkoumání oznámení o státní podpoře(22) .
36. U takových fikcí se však stále jedná o pomocné nástroje, které mají posílit práva žadatele. V žádném případě neslouží takové fikce dotčenému orgánu Společenství k ulehčení či dokonce zbavení jeho legální povinnosti poskytnout žadateli v každém jednotlivém případě výslovnou a odůvodněnou odpověď.
37. Jestliže by se totiž orgánu veřejné moci dovolilo namísto výslovné odpovědi na žádost podanou k němu nechat pouze uplynout lhůtu stanovenou k jejímu zpracování, povinnost uvést odůvodnění plynoucí z práva Společenství by byla zbavena své podstaty(23) . Oproti názoru žalovaných nemůže totiž nečinnost orgánu veřejné moci jako taková poskytovat informace ohledně možných důvodů schválení nebo odmítnutí požadovaného jednání(24) . Zamítnutí žádosti o přístup k informacím o životním prostředí je podle čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice 90/313 možné z různých důvodů. Totéž platí pro případné odepření přístupu k dokumentům podle článku 4 nařízení č. 1049/2001. Rozhodnutí o slučitelnosti se společným trhem vyžaduje zpravidla posouzení komplexních hospodářských souvislostí. Jaké důvody byly v jednotlivém případě při uplynutí lhůty rozhodující pro nečinnost orgánu veřejné moci, či dokonce zda si orgán veřejné moci v rámci lhůty vytvořil názor, o tom by si mohly osoby dotčené rozhodnutím (žadatelé resp. třetí osoby(25) ) nanejvýš vytvořit domněnky. Skutečnost, že by byly tyto osoby odkázány na domněnky, by však neodpovídala právu občana na řádnou správu a jeho základnímu právu na účinnou soudní ochranu.
38. V důsledku toho je tedy třeba konstatovat následující:
Článek 3 odst. 4 směrnice 90/313 brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž může být žádost o přístup k informacím o životním prostředí zamítnuta bez odůvodnění pouhou nečinností orgánu veřejné moci během dvouměsíční lhůty.
Oproti tomu čl. 3 odst. 4 ve spojení s článkem 4 stejné směrnice nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se za účelem poskytnutí účinné soudní ochrany považuje nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců za rozhodnutí, které je možno přezkoumat podle právního řádu jednotlivých států.
C – Ke druhé otázce: Opravné prostředky v případě nečinnosti orgánu veřejné moci
39. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, jaké je napadnutelné „rozhodnutí”, ve smyslu článku 4 směrnice 90/313, pokud orgán veřejné moci neučinil do uplynutí lhůty dvou měsíců uvedené v čl. 3 odst. 4 stejné směrnice žádné rozhodnutí.
40. Na první pohled se tato otázka zdá být zodpovězena již tím, co bylo řečeno k otázce 3. Při bližším zkoumání, zvláště při zohlednění zde známého skutkového stavu původního řízení, má však být touto druhou otázkou nadto objasněno, jak je třeba nakládat s takovými případy, u kterých následuje po implicitním zamítnutí později, tj. po uplynutí lhůty dvou měsíců pro zpracování žádosti, výslovné (přinejmenším zčásti zamítavé) rozhodnutí příslušného orgánu veřejné moci.
41. Článek 4 směrnice 90/313 však pouze uvádí cíl poskytnout účinnou soudní ochranu, tak jak to ostatně vyžadují i základní práva Společenství(26) . Tuto soudní ochranu je třeba poskytnout nejen v případě výslovné (a přinejmenším zčásti negativní) odpovědi
na žádost o přístup k informacím o životním prostředí(27), ale také v případě nečinnosti (mlčení) orgánu veřejné moci(28) . Oproti tomu je v souladu s čl. 249 odst. 3 ES ponecháno na členských státech, aby si zvolily takovou formu a prostředky, aby tohoto cíle dosáhly.
42. Skutečnost, že se v článku 4 směrnice 90/313 hovoří o „rozhodnutí“, o jehož „přezkoumání“ může žadatel požádat, slouží pouze k příkladmé ilustraci soudní ochrany pro případ výslovného, avšak (přinejmenším zčásti) zamítavého rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací. Oproti tomu neobsahuje článek 4 pro případ nerespektování žádosti o informace, tedy nečinnosti orgánu státní moci, žádný konkrétní příklad možného opravného prostředku, patrně také proto, že procesněprávní úprava soudní ochrany při nečinnosti orgánů veřejné moci může být v členských státech zcela rozdílná. Možná totiž není pouze žaloba pro nečinnost(29), ale zvláště také již zmíněná právní fikce nečinnosti jakožto zamítnutí, spojená s možností podat proti takovému implicitnímu zamítnutí opravný prostředek(30) .
43. Podle zásady procesní autonomie členských států(31) je proto – jak již bylo uvedeno ke třetí otázce(32) – každopádně přípustné stanovit ve vnitrostátní úpravě za účelem zajištění účinné soudní ochrany, že nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců se považuje za rozhodnutí, které je možno přezkoumat podle právního řádu jednotlivých států.
44. Právo Společenství však stanovuje pro procesní autonomii členských států také hranice. Tak nesmějí být procesní podmínky žalob k prosazení nároku z práva Společenství méně příznivé než ty, které se týkají obdobných žalob na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nesmějí znemožnit nebo nadměrně ztížit výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity)(33) .
45. Vnitrostátní procesní ustanovení, podle kterých jsou opravné prostředky proti nečinnosti orgánu veřejné moci možné pouze v rámci určité lhůty, mohou být s ohledem na zásadu efektivity problematické. Tento problém se zostřuje tehdy, když podle vnitrostátního procesního práva nadto není přípustná ani žaloba proti pozdějšímu, výslovně
zamítavému rozhodnutí, neboť bylo již předtím fingováno implicitní
zamítnutí v důsledku nečinnosti orgánu veřejné moci a lhůta pro přezkum tohoto implicitního zamítnutí již uplynula.
46. Soudní dvůr v jiné souvislosti rozhodl (k náhradě neprávem zaplacených poplatků), že stanovení přiměřených lhůt k vyloučení právního stíhání v zájmu právní jistoty může být slučitelné s právem Společenství, zejména se zásadou efektivity(34) . Podobně jsou myslitelné případy, ve kterých žadatel pozbude svého práva podat žalobu proti pozdějšímu výslovnému (a přinejmenším zčásti zamítavému) rozhodnutí orgánu veřejné moci, když se již předem včas nebránil nečinnosti stejného orgánu veřejné moci. Takové pozbytí práva podat žalobu je například stanoveno v evropských předpisech o veřejné službě. Úředníku Společenství počíná běžet lhůta k podání žaloby již s implicitním zamítnutím jím podané stížnosti(35) ; pozdější výslovná rozhodnutí přijímajícího orgánu mohou být napadena jen tehdy, jestliže byla přijata ještě v rámci původní lhůty k podání žaloby(36) .
47. Situace úředníka Společenství, který se staví proti svému přijímajícímu orgánu, však není srovnatelná se situací občana, který podává k orgánu veřejné moci žádost o přístup k informacím o životním prostředí. Úředníci jsou totiž zpravidla informováni již při přijetí o nejdůležitějších aspektech služebních předpisů a jsou nadto obeznámeni s fungováním správy. Totéž nelze předpokládat u občana, a zvláště u občana, který není obeznámen s právem. V běžném případě nebude žadatel, který žádá o přístup k informacím o životním prostředí, vůbec vědět, zda a kdy uplyne lhůta k odpovědi na jeho žádost a kdy mu případně počne běžet lhůta k podání případných opravných prostředků.
48. Jestliže bychom na tomto základě připustili zavedení závazných lhůt k podání žaloby, v rámci kterých se musí občan bránit proti nečinnosti orgánu veřejné moci, mohla by se fikce nečinnosti jakožto zamítnutí – která má, jak bylo uvedeno, právě zaručit efektivitu jeho soudní ochrany – stát pro občana pastí. Žalobce toto přesně vystihl při jednání: žadatel, který ještě po uplynutí dvouměsíční lhůty na odpověď čeká na reakci orgánu veřejné moci a nezahájí ihned právní spor, by byl potrestán za svou trpělivost.
49. Právo občana na svobodný přístup k informacím o životním prostředí by tak bylo výrazně ztíženo. Toto však není v souladu s literou a duchem směrnice 90/313, která směřuje právě k tomu, aby byl takový přístup umožněn a ulehčen.
50. V důsledku toho je tedy třeba konstatovat následující:
Článek 3 odst. 4 ve spojení s článkem 4 směrnice 90/313 nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které se považuje nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců za rozhodnutí, které může být předmětem přezkoumání podle právního řádu jednotlivých států.
Nezávisle na tom musí však každé výslovné rozhodnutí orgánu veřejné moci, ve kterém tento orgán po uplynutí lhůty dvou měsíců částečně zamítá přístup k informacím o životním prostředí, přezkoumatelné podle právního řádu jednotlivých států.
D – Ke čtvrté otázce: Nečinnost orgánu veřejné moci u indikativních lhůt
51. Vzhledem k odpovědi, kterou navrhuji na první otázku – čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 obsahuje závaznou lhůtu, nikoli pouhou indikativní lhůtu – je odpověď na čtvrtou otázku zbytečná.
VI – Závěry
52. Na základě předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky položené Conseil d’État následovně:
1) Lhůta stanovená v článku 3 směrnice 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí je pro orgány veřejné moci členských států lhůtou závaznou.
2) Článek 3 odst. 4 směrnice 90/313 brání vnitrostátní právní úpravě, podle které může být žádost o přístup k informacím o životním prostředí zamítnuta bez odůvodnění pouhou nečinností orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců.
Oproti tomu čl. 3 odst. 4 ve spojení s článkem 4 stejné směrnice nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které se považuje nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců za rozhodnutí, které může být předmětem přezkoumání podle právního řádu jednotlivých států.
Nezávisle na tom však musí být možno podle právního řádu jednotlivých států přezkoumat výslovné rozhodnutí orgánu veřejné moci, ve kterém tento orgán po uplynutí lhůty dvou měsíců částečně zamítá přístup k informacím o životním prostředí.
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 158, s. 56; Zvl. vyd. 15/01, s. 402. Tato směrnice byla nahrazena a zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 (Úř. věst. L 41, s. 26; dále jen „směrnice 2003/4“), avšak až ke dni 14. února 2005; na projednávaný případ se tedy vztahuje směrnice 90/313.
(3)
– V mezidobí byl čl. 14 věta druhá regionálního nařízení („Po této lhůtě je nečinnost považována za rozhodnutí o zamítnutí přístupu. Jejich rozhodnutí je sděleno rovněž správnímu orgánu, kterému byla žádost o přístup podána“) zrušen regionálním nařízením regionu Hlavní město Brusel ze dne 2. března 2000 ( Moniteur Belge č. 69 ze dne 5. dubna 2000, s. 10595). Z hlediska času však toto ustanovení zůstává ve svém původním znění použitelné na skutkový stav v původním řízení.
(4)
–	Ke statutu SDRB jakožto veřejnoprávního subjektu, jakož i jeho úlohám viz údaje na internetové adrese http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html; (18. listopadu 2004).
(5)
–	Viz k tomu bod 41 mého stanoviska ze dne 30. března 2004 ve věci C‑417/02 (Komise v. Řecká republika, Recueil, s. I‑7973).
(6)
–	Viz pátý bod odůvodnění směrnice 90/313.
(7)
–	Na základě podobných úvah je oběma rozsudky ze dne 20. ledna 2005 ve věcech Merck, Sharp & Dome (C‑245/03, Recueil, s. I‑637, body 20 až 24) a Glaxosmithkline (C‑296/03, Sb. rozh. s. I‑669, body 26 až 30) potvrzen závazný charakter lhůty podle čl. 6 prvního bodu směrnice Rady 89/105/EHS ze dne 21. prosince 1988 o průhlednosti opatření upravujících tvorbu cen u humánních léčivých přípravků a jejich začlenění do oblasti působnosti vnitrostátních systémů zdravotního pojištění (Úř. věst. L 40, s. 8; Zvl. vyd. 05/01, s. 345; dále jen „směrnice 89/105“); viz k tomu také stanovisko generálního advokáta Tizzana ze dne 30. září 2004 ve věcech C‑245/03 a C‑296/03 (Sb. rozh. s. I‑637, body 35 a násl.).
(8)
–	Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. června 2003, Komise v. Francie (C‑233/00, Recueil, s. I‑6625).
(9)
–	Rozsudek Komise v. Francie (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 111)
(10)
–	Rozsudek Komise v. Francie (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 118)
(11)
–	Rozsudky Soudního dvora ze dne 15. května 1986, Johnston (222/84, Recueil, s. 1651, body 18 a 19), ze dne 25. července 2002, Union de Pequeños Agricultores v. Rada (C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, bod 39) a ze dne 16. listopadu 2004, Panayotova a další (C‑327/02, Sb. rozh. s. I‑11055, bod 27); viz též čl. 47 odst. 1 Charty základních práv Evropské unie (Úř. věst. 2000, C 364, s. 1; k právnímu statutu této charty viz mé stanovisko ze dne 14. října 2004 ve věci Berlusconi a další, C‑387/02, Sb. rozh. s. I‑3565, poznámka pod čarou 83).
(12)
–	Článek 41 Charty základních práv Evropské unie; viz též rozsudek Soudního dvora ze dne 25. září 2003, Schlüsselverlag J. S. Moser a další v. Komise, C‑170/02 P, Recueil, s. I‑9889, bod 29), ve kterém se jedná o řádnou správu.
(13)
–	Viz též čl. 51 odst. 1 Charty základních práv Evropské unie.
(14)
–	Rozsudky Soudního dvora ze dne 26. října 1995, Siesse (C‑36/94, Recueil, s. I‑3573, bod 21) a ze dne 12. července 2001, Louloudakis (C‑262/99, Recueil, s. I‑5547, bod 67). Viz též rozsudek Soudního dvora ze dne 3. července 2003, Lennox (C‑220/01, Recueil, s. I‑7091, bod 76).
(15)
–	Rozsudky Soudního dvora ze dne 18. června 1991, ERT (C‑260/89, Recueil, s. I‑2925, bod 42), ze dne 12. června 2003, Schmedberger (C‑112/00, Recueil, s. I‑5659, body 74 a 75) a rozsudek Panayotova (viz výše v poznámce pod čarou 12, bod 27).
(16)
–	Článek 41 odst. 2 třetí odrážka Charty základních práv Evropské unie.
(17)
–	Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. října 1987, Heylens (222/86, Recueil, s. 4097, bod 15).
(18)
–	Rozsudek Komise v. Francie (uvedený v poznámce pod čarou 8, body 113 až 118). V budoucnu bude třeba sdělovat žadateli důvody odmítnutí v oblasti působnosti nové směrnice 2003/4 podle jejího čl. 4 odst. 5 věty druhé společně s rozhodnutím o odmítnutí .
(19)
–	Článek 8 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331, dále jen „nařízení č. 1049/2001“).
(20)
–	Článek 90 Služebního řádu úředníků Evropských společenství ustanovený nařízením Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968 (Úř. věst. L 56, s. 1), naposledy pozměněný nařízením Rady (ES, Euratom) č. 723/2004 ze dne 22. března 2004 (Úř. věst. L 124, s. 1).
(21)
–	Čl. 10 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků („nařízení ES o kontrole spojování podniků“, Úř. věst. L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40).
(22)
–	Čl. 4 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
(23)
–	Povinnost uvést odůvodnění vyplývá, jak bylo objasněno, z čl. 41 odst. 2 třetí odrážky Charty základních práv Evropské unie. Pro orgány Společenství platí dále článek 253 ES; vnitrostátní orgány veřejné moci, které se zabývají žádostmi o přístup k informacím o životním prostředí, podléhají již uvedené povinnosti uvést odůvodnění podle čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313.
(24)
–	Ve svých vyjádřeních hovoří žalovaní o „ motivation interne “, tedy o odůvodnění, které je obsaženo v rozhodnutí, i když nejsou navenek (viděno formálně) oznámeny žádné důvody.
(25)
–	Jestliže je ze zákona rozhodnutí považováno za odmítnutí, jsou to přirozeně žadatelé, kteří se tážou na důvody a kteří si případně budou nárokovat soudní ochranu. Jestliže je oproti tomu rozhodnutí považováno za rozhodnutí pozitivní, tedy povolení, budou se spíše třetí osoby dotazovat na důvody, aby mohly případně hájit své zájmy.
(26)
–	K základnímu právu na účinnou soudní ochranu viz poznámka pod čarou 11.
(27)
–	Článek 4 směrnice 90/313 se týká toho, že byla zamítnuta žádost osoby o poskytnutí informací nebo že obdržela nedostatečnou odpověď.
(28)
–	Článek 4 směrnice 90/313 se týká toho, že žádost o informace určité osoby „byla ignorována”.
(29)
–	Taková možnost žaloby existuje například v německém právu, srov. § 42 odst. 1 třetí variantu Verwaltungsgerichtsordnung (německého soudního řádu správního) ze dne 21. ledna 1960 (BGBl. I s. 70, nově formulováno dne 19. března 1991, BGBl. I s. 686, poslední změna provedena zákonem ze dne 24. srpna 2004, BGBl. I s. 2198).
(30)
–	Tuto cestu zvolil zákonodárce regionu Hlavní město Brusel ve znění čl. 14 odst. 2 regionálního nařízení použitelném na původní řízení. To samé platí pro francouzský právní stav, namítaný Komisí ve věci C‑233/00 (viz rozsudek Komise v. Francie, uvedený v poznámce pod čarou 6, zvláště body 13 až 15).
(31)
–	K procesní autonomii viz rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, Recueil, s. I‑723, bod 67).
(32)
–	Viz body 34 až 38 tohoto stanoviska.
(33)
–	Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 15. září 1998, Edis (C‑231/96, Recueil, s. I‑4951, bod 34), ze dne 10. dubna 2003 ve věci Steffensen (C‑276/01, Recueil, s. I‑3735, bod 60) a ze dne 17. června 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, Sb. rozh. s. I‑6051); obdobně pro správní řízení rozsudek Wells (viz výše, poznámka pod čarou 31, bod 67).
(34)
–	Viz k tomu rozsudky Edis (bod 35) a Recheio – Cash & Carry (bod 18) uvedené v poznámce pod čarou 33.
(35)
–	Toto je myšleno v čl. 91 odst. 3 druhé odrážce služebního řádu úředníků Evropských společenství, kde se uvádí, že lhůta pro podání žaloby počíná běžet „dnem, kterým uplyne lhůta k podání odpovědi“.
(36)
–	Článek 90 odst. 2 ve spojení s čl. 91 odst. 3 druhá odrážka služebního řádu úředníků Evropských společenství.