62013CC0058_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El Sr. Angelo Alberto Torresi y el Sr. Pier Francesco Torresi (en lo sucesivo, «Sres. Torresi») son nacionales italianos que, tras obtener el derecho a usar el título profesional «abogado» en España, solicitaron al Colegio de abogados competente en Italia su inscripción para poder ejercer la profesión de abogado en Italia. Sus solicitudes se basaban en las leyes italianas que transpusieron la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título. (2)
2. Toda vez que el Colegio de abogados local no resolvió acerca de esas solicitudes, los Sres. Torresi recurrieron ante el Consiglio Nazionale Forense (CNF) (Consejo nacional de la abogacía). En el curso de ese procedimiento el CNF decidió plantear al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez de la Directiva 98/5 a la luz de los principios de prohibición del «abuso de Derecho» y del «respeto de la identidad nacional».
3. A mi parecer la respuesta a esas cuestiones es muy clara. Sin embargo, antes de tratar de los aspectos sustantivos que suscita el presente asunto hay un problema de naturaleza procesal que debe ser previamente examinado: ¿es competente el CNF en el litigio principal para plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia?
4. En primer y principal lugar, el problema exige considerar el alcance y la función de los criterios de independencia e imparcialidad en relación con el concepto de «órgano jurisdiccional» de un Estado miembro, a efectos del artículo 267 TFUE.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. El párrafo primero del artículo 2 de la Directiva 98/5 dispone:
«Los abogados tendrán derecho a ejercer con carácter permanente, en cualquier otro Estado miembro y con su título profesional de origen las actividades relacionadas con la abogacía a que se refiere el artículo 5».
6. El artículo 3 de la Directiva 98/5, titulado «Inscripción ante la autoridad competente», establece:
«1. Los abogados que deseen ejercer en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan obtenido su título profesional deberán inscribirse ante la autoridad competente de dicho Estado miembro.
2. La autoridad competente del Estado miembro de acogida efectuará la inscripción del abogado previa presentación de una certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado miembro de origen […]»
7. El artículo 9 de la Directiva 98/5, titulado «Motivación y recurso judicial», dispone:
«Las decisiones de denegación de inscripciones a que se refiere el artículo 3 o de cancelación de dicha inscripción, así como las decisiones que impongan sanciones disciplinarias, deberán ser motivadas.
Dichas decisiones serán susceptibles de recurso jurisdiccional de Derecho interno.»
B. Derecho italiano
8. Italia transpuso la Directiva 98/5 mediante el Decreto Legislativo nº 96 de 2 de febrero de 2001 (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo 96/2001». (3)
9. Conforme al artículo 6, apartados 1 a 3, del Decreto Legislativo 96/2001, para ejercer en Italia la profesión de abogado con un título obtenido en su país de origen los nacionales de los Estados miembros deben solicitar la inscripción en la sección especial para los abogados que hayan obtenido su título fuera de Italia del registro del Colegio de abogados del territorio en el que tengan su residencia permanente o su domicilio profesional. Deben acompañar a la solicitud los documentos acreditativos de que el solicitante es un ciudadano de la UE, así como del lugar de residencia o domicilio profesional del solicitante y de su inscripción en la corporación profesional del Estado miembro de origen.
10. Con arreglo al artículo 6, apartado 6, del Decreto Legislativo 96/2001, en el plazo de treinta días a partir de la presentación de la solicitud o de la fecha en la que hubiera sido completada el Colegio de abogados local, «tras comprobar que se cumplen los requisitos exigidos y siempre que no concurran impedimentos, ordenará la inscripción en la sección especial y lo comunicará a la autoridad correspondiente del Estado miembro de origen». A su vez, el artículo 6, apartado 8, del mismo instrumento legal dispone que, si el Colegio de abogados local no se pronuncia en el plazo prescrito, en los diez días siguientes al término de ese plazo el solicitante puede recurrir ante el CNF, que decidirá «acerca de la inscripción, pronunciándose sobre el fondo».
11. Al tiempo relevante en este asunto, la composición, funciones y actividades del CNF estaban reguladas principalmente por el Real Decreto‑ley nº 1578 de 27 de noviembre de 1933 (en lo sucesivo, «Decreto‑ley 1578/1933»), (4) el Real Decreto nº 37 de 22 de enero de 1934 (en lo sucesivo, «Decreto 37/1934», (5) y otras normas secundarias. (6)
12. El CNF tiene sede en Roma, en el Ministerio de Justicia, y está integrado por 26 miembros (correspondientes al número de territorios en los que hay un tribunal de apelación), elegidos por los colegiados entre los abogados habilitados para ejercer ante los tribunales italianos de rango superior.
13. En virtud de los artículos 31 y 54 del Decreto‑ley 1578/1933, el CNF conoce de los recursos contra las decisiones de los Colegios de abogados locales en materia de inscripción en el registro de los Colegios de abogados y de disciplina profesional. Conforme al artículo 56 del referido Decreto‑ley, contra las resoluciones del CNF cabe recurso ante la Corte di Cassazione, Sezioni Unite (Tribunal Supremo, Sala unificada) por motivos de «incompetencia, desviación de poder y error de Derecho».
II. Hechos, procedimiento y cuestiones planteadas
14. Los Sres. Torresi obtuvieron ambos un título de Licenciado en Derecho en España y el 1 de diciembre de 2011 fueron inscritos en el Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife como «abogado ejerciente» .
15. El 17 de marzo de 2012 los Sres. Torresi presentaron ambos ante el Ordine degli avvocati di Macerata
(Colegio de abogados de Macerata) una solicitud de inscripción en la sección especial del registro del Colegio para los abogados con título extranjero. Sin embargo, el Colegio de abogados de Macerata no se pronunció sobre las solicitudes en el plazo de 30 días prescrito por la normativa italiana. (7)
16. En consecuencia, el 19 de abril de 2012 los Sres. Torresi interpusieron ambos recurso ante el CNF para que resolviera sobre el fondo de su solicitud. (8)
17. Al albergar dudas acerca de la interpretación y la validez del artículo 3 de la Directiva 98/5, el CNF decidió suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) A la luz del principio general de prohibición de abuso de Derecho y del artículo 4 TUE, apartado 2, relativo al respeto de la identidad nacional, ¿debe interpretarse el artículo 3 de la [Directiva 98/5] en el sentido de que obliga a las autoridades administrativas nacionales a inscribir en el registro de los abogados establecidos a nacionales italianos que hayan actuado con abuso del Derecho de la Unión, y de que se opone a una práctica nacional que permite a dichas autoridades denegar las solicitudes de inscripción en el registro de los abogados establecidos cuando existan circunstancias objetivas que acrediten que se ha producido un abuso del Derecho de la Unión, sin perjuicio, por un lado, del respeto de los principios de proporcionalidad y de no discriminación y, por otro, del derecho del interesado a interponer un recurso judicial para denunciar la eventual vulneración de su derecho de establecimiento, y, por consiguiente, del control jurisdiccional de la acción de la Administración?
2) En caso de respuesta [afirmativa] a la primera cuestión, ¿debe considerarse que el artículo 3 de la [Directiva 98/5], interpretado de este modo, es inválido a la luz del artículo 4 TUE, apartado 2, en la medida en que permite eludir la normativa de un Estado miembro que condiciona el acceso a la profesión de abogado a la superación de un examen estatal, cuando dicho examen está previsto en la Constitución de ese Estado miembro y forma parte de los principios fundamentales de protección de los usuarios de los servicios profesionales y de buena administración de justicia?»
18. Han presentado observaciones escritas los Sres. Torresi, los Gobiernos italiano, español, austriaco, polaco y rumano, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 11 de febrero de 2014 se oyeron los informes de los Sres. Torresi, de los Gobiernos italiano y español, del Parlamento, del Consejo y de la Comisión.
III. Análisis
A. Competencia
19. Conforme a jurisprudencia asentada, para apreciar si el organismo remitente tiene el carácter de un «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 CE, cuestión regida únicamente por el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta un conjunto de aspectos, como son el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia. (9)
20. Es importante observar que el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto que un organismo nacional puede tener la consideración de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE si ejerce funciones jurisdiccionales, aun cuando en el ejercicio de otras funciones, en particular de carácter administrativo, no pueda reconocérsele tal calificación. Así pues, en el caso de un organismo al que la ley atribuya funciones de diversa naturaleza, como el CNF, según se verá, el Tribunal de Justicia ha manifestado que es necesario verificar cuál es la naturaleza específica de las funciones que ese organismo ejerce en el contexto normativo particular en el que solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie con arreglo al artículo 267 TFUE. (10) En ese sentido el Tribunal de Justicia atribuye especial importancia al hecho de que ante él esté pendiente un «litigio» y deba adoptar su resolución en un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional. (11)
21. En el presente asunto los Sres. Torresi aducen dos razones para mantener que el CNF no es un «órgano jurisdiccional» de un Estado miembro a los efectos del artículo 267 TFUE. En primer lugar, a su parecer el CNF no se ajusta al criterio de independencia porque sus miembros no pueden ser considerados imparciales. En segundo lugar, afirman que las funciones ejercidas por el CNF son sólo administrativas dado que la decisión tomada al término del procedimiento es de naturaleza administrativa.
22. Expondré, seguidamente, las razones por las que opino que el CNF es competente en el procedimiento principal para plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. Para ello examinaré en primer lugar los dos criterios cuyo cumplimiento rebaten los Sres. Torresi. Después analizaré con brevedad si concurren los otros criterios enunciados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
1. Independencia e imparcialidad
23. En primer término, los Sres. Torresi ponen en duda la imparcialidad del CNF. Afirman que en realidad ese organismo está integrado exclusivamente por abogados cualificados, que pueden, pues, tener un interés común en excluir del mercado a competidores potenciales que hayan obtenido su título en el extranjero. En ese sentido, los Sres. Torresi hacen referencia especial a la sentencia Wilson del Tribunal de Justicia. (12)
24. De entrada, se debe señalar que en la sentencia Gebhard (13) el Tribunal de Justicia ya admitió una remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE para su pronunciamiento sobre cuestiones planteadas por el CNF acerca de la interpretación de la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados. (14) Pese a que la sentencia Gebhard no se pronuncia expresamente sobre la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones prejudiciales, no puede deducirse de ello que el Tribunal de Justicia no prestara atención a ese aspecto del asunto. En sus conclusiones el Abogado General apreció ciertamente ese aspecto y estimó que en el asunto principal debía considerarse al CNF como un «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE. (15) Más aún, es bien sabido que las cuestiones relacionadas con la competencia del Tribunal de Justicia, incluida la competencia en virtud del artículo 267 TFUE, son de orden público y como tales pueden, y en su caso deben suscitarse ex officio por el Tribunal de Justicia. (16) En consecuencia, pienso que, si la remisión prejudicial en el asunto Gebhard hubiera sido inadmisible por falta de competencia, el Tribunal de Justicia habría suscitado de oficio esa cuestión, y debería haberlo hecho, en especial porque el Abogado General había advertido el problema.
25. Sin embargo, dado que la sentencia Gebhard se remonta a 1995, cabe preguntarse si el concepto de «órgano jurisdiccional» conforme al artículo 267 TFUE ha evolucionado entre tanto. En particular, cabe preguntarse si el pronunciamiento sobre ese aspecto en la sentencia Gebhard ha sido implícitamente corregido por la sentencia Wilson, más reciente.
26. No me opongo, en principio, a la idea de que la interpretación de los criterios enunciados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia puede evolucionar con el tiempo y de que en alguna ocasión pueda ser apropiado aplicar esos criterios con mayor rigor en la actualidad, a la luz de las condiciones presentes.
27. Creo que ciertamente es de la mayor importancia que el Tribunal de Justicia conserve cierta flexibilidad para la apreciación de los criterios relevantes en relación con el artículo 267 TFUE. La razón para ello es doble. Por una parte, las diferencias entre los sistemas legales de los 28 Estados miembros actuales son tan significativas que no pueden encajar en una sola y omnicomprensiva definición de «órgano jurisdiccional». Por otro lado, es innegable que esos sistemas legales, incluida la estructura y la organización judicial, evolucionan de forma continua. Es obligado, a mi juicio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tenga en cuenta esos cambios en el plano nacional y evolucione en concordancia con ellos.
28. Además, en otras ocasiones he propugnado un criterio más riguroso al apreciar varios aspectos de admisibilidad de las remisiones prejudiciales. (17)
29. Sin embargo, a diferencia de los Sres. Torresi, no estoy convencido de que a partir de la sentencia Wilson el criterio de independencia en relación con el artículo 267 TFUE haya evolucionado o, en cualquier caso, debería evolucionar en la dirección de un mayor rigor. En consecuencia, expondré primero por qué creo que el Tribunal de Justicia no se propuso en la sentencia Wilson separarse de la sentencia Gebhard. Después explicaré las razones por las que, en cualquier caso, no pienso que el Tribunal de Justicia deba
separarse de la sentencia Gebhard, extendiendo el razonamiento seguido en la sentencia Wilson a un contexto legal diferente .
a) La sentencia Wilson no se separó de la sentencia Gebhard
30. En el asunto Wilson, la Cour administrative de Luxemburgo planteó al Tribunal de Justicia cuestiones acerca del régimen de impugnación de las decisiones denegatorias de la admisión de una persona en la profesión de abogado en Luxemburgo. En esencia, esas cuestiones se referían a la compatibilidad de varias disposiciones del Derecho luxemburgués con la Directiva 98/5.
31. En su sentencia el Tribunal de Justicia juzgó que los procedimientos de recurso ante el «Consejo disciplinario y administrativo» o el «Consejo disciplinario y administrativo de apelación» (en lo sucesivo, «los Consejos») establecidos por la Ley luxemburguesa de 10 de agosto de 1991 sobre la profesión de abogado no constituían un adecuado «recurso jurisdiccional de Derecho interno» a efectos del artículo 9 de la Directiva 98/5. El Tribunal de Justicia estimó que los Consejos, integrados exclusiva o mayoritariamente por abogados de nacionalidad luxemburguesa, no ofrecían una garantía suficiente de imparcialidad. (18)
32. De entrada, es importante señalar que, en la sentencia Wilson, el Tribunal de Justicia no inadmitió una petición de decisión prejudicial de uno de esos Consejos por falta de competencia; en lugar de eso, un tribunal de lo contencioso‑administrativo sólo le pedía que determinara la compatibilidad de la ley luxemburguesa relevante con el artículo 9 de la Directiva 98/5. En ese específico contexto el Tribunal de Justicia «tomó prestados» los principios desarrollados en relación con el artículo 267 TFUE para interpretar aquella disposición. Así pues, la perspectiva desde la que el Tribunal de Justicia abordó su análisis en ese asunto era diferente. Ese es un punto crucial al que volveré más adelante.
33. En sustancia, la sentencia Wilson pertenece, a mi parecer, a la línea de doctrina con la que el Tribunal de Justicia ha apreciado si organismos nacionales que conocen de recursos contra decisiones tomadas por corporaciones profesionales pueden, (19) o no pueden, (20) incluirse en el concepto de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, según las circunstancias singulares de cada caso.
34. En ese sentido recuérdese que, empezando con la sentencia Corbiau, el Tribunal de Justicia ha expuesto que el concepto de independencia debe entenderse como la exigencia de que en el contexto del procedimiento principal el órgano nacional «tenga la cualidad de tercero en relación con la [autoridad] que adoptó la decisión que constituye el objeto del recurso». (21)
35. En la sentencia Wilson el Tribunal de Justicia observó que el concepto de independencia tiene dos aspectos, uno externo y otro interno. El primero, externo, supone que el órgano que solicite una decisión prejudicial ha de estar protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia en el enjuiciamiento por sus miembros de los litigios que se les sometan. Me referiré a él como el de independencia stricto sensu .
36. El aspecto interno se asocia al concepto de imparcialidad y se refiere a la igualdad de distancias que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de éste. Este aspecto exige la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la aplicación estricta de la norma jurídica. Me referiré a ese aspecto como el de imparcialidad.
37. Según el Tribunal de Justicia, esas exigencias de independencia (stricto sensu) e imparcialidad «postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio». (22)
38. En la sentencia Wilson, tras el análisis de los antecedentes legales relevantes, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que no concurrían esas garantías. En primer lugar, no había en la ley luxemburguesa disposiciones sobre la recusación o abstención de los miembros de los Consejos, ni de protección frente a la intervención o la presión indebida por parte del poder ejecutivo, por ejemplo, a través de una regla legal que garantizara la libertad ante las instrucciones. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia constató que, conforme a la ley luxemburguesa, la totalidad o la mayoría de los miembros de los Consejos eran abogados de nacionalidad luxemburguesa (23) elegidos por los dos Colegios de abogados luxemburgueses, esto es, los propios organismos cuyas decisiones serían objeto de cualquier recurso. Además, el Tribunal de Justicia señaló que el interesado podía tener razones legítimas para temer que los miembros de las Juntas de los Colegios de abogados y de los Consejos compartieran un interés contrario al suyo, el de confirmar una decisión que excluyera del mercado a un competidor que hubiera adquirido su cualificación profesional en otro Estado miembro.
39. En contraste, la normativa italiana relevante en el presente asunto contiene disposiciones tendentes a garantizar tanto la independencia stricto sensu como la imparcialidad de los miembros del CNF.
40. En particular, el artículo 49 del Decreto‑ley 1578/1933 y el artículo 2 del Decreto Legislativo 597/1947 disponen que en los procedimientos ante el CNF las partes pueden recusar a cualquiera de los miembros del órgano que conoce del asunto por los mismos motivos que podrían recusar a un juez conforme al Código de procedimiento civil italiano. Esas disposiciones también establecen que los miembros del CNF que conocen del asunto están obligados a abstenerse si conocen la existencia de cualquiera de esos motivos aunque ninguna parte haya suscitado objeción al respecto. (24)
41. Además, hay reglas para asegurar la inamovilidad de los miembros del CNF. Son elegidos por tres años y permanecen en el cargo hasta la constitución y comienzo de las funciones del nuevo órgano tras las elecciones. (25) Ni el Ministro de Justicia ni ninguna otra autoridad pública tiene la potestad de cesar a un miembro del CNF, o hacerle dimitir. (26) No existe de hecho vínculo jerárquico ni funcional alguno con esas autoridades públicas. Tampoco ejerce el Presidente mismo del CNF autoridad alguna sobre los otros miembros de éste ni en relación con las decisiones del CNF de las que disiente. (27)
42. Además, no puede existir ningún vínculo personal entre el CNF y los Colegios de abogados locales porque, conforme al artículo 13 del Decreto Legislativo 382/1944, es incompatible la condición de miembro de un Colegio de abogados local y la de miembro del CNF. Por otro lado, ninguna disposición del Derecho italiano limita la condición de miembro del CNF a los abogados de nacionalidad italiana. (28) Puede ser importante prestar atención al hecho de que, al igual que cualquier otro abogado inscrito en el registro del Colegio de abogados, los abogados inscritos en la sección especial de un Colegio para los abogados con título extranjero también tienen derecho de sufragio en las elecciones para el nombramiento de los miembros del CNF. (29) Por otro lado, sería excesivo afirmar que cualquier miembro del CNF estaría en relación de competencia más o menos directa con los abogados titulados en el extranjero que solicitan su inscripción: aparte de inscribirse en diferentes secciones del registro del Colegio de abogados, (30) uno y otros ejercen en el territorio de diferentes tribunales de apelación. (31)
43. El requisito legal de que el CNF sea neutral en las controversias de las que conoce se confirma además por el hecho de que, a diferencia del Colegio de abogados local, el CNF no puede ser parte en los procedimientos especiales de recurso contra sus decisiones ante la Corte di Cassazione, «a causa de su condición de tercero respecto a la controversia». (32)
44. Como conclusión considero que las sentencias Gebhard y Wilson deben distinguirse una de otra, por la acusada diferencia entre los contextos jurídicos y de hecho subyacentes. No he encontrado en el texto de la sentencia más reciente ningún aspecto que pudiera interpretarse en el sentido de que el Tribunal de Justicia pretendía separarse de la sentencia anterior.
b) La sentencia Wilson no debe prevalecer sobre la sentencia Gebhard
45. Lo que es más importante, opino que en cualquier caso el Tribunal de Justicia no debe separare de la sentencia Gebhard, si aplicara ipso facto el razonamiento desarrollado en la sentencia Wilson a otro contexto jurídico.
46. Como antes mencioné, en la sentencia Wilson, el Tribunal de Justicia no declaró inadmisible una petición de decisión prejudicial sino que sólo respondió a las cuestiones planteadas por el tribunal de lo contencioso-administrativo luxemburgués acerca de la compatibilidad de la ley luxemburguesa relevante con el artículo 9 de la Directiva 98/5.
47. Para la debida transposición en el Derecho nacional del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/5, me parece evidente que se ha de prever un recurso jurisdiccional que, entre otras características, se ajuste plenamente a las exigencias del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). (33) En sentido opuesto, no me parece en absoluto evidente que en el ordenamiento jurídico de la Unión el artículo 267 TFUE imponga un umbral tan elevado para que un tribunal nacional esté facultado para plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
48. Al contrario, las propias razones que abogan por la rigurosa aplicación del artículo 6 del CEDH y del artículo 47 de la Carta parecen exigir antes bien una interpretación menos rígida del concepto de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE.
49. La rigurosa aplicación de los requisitos derivados del artículo 6 del CEDH y del artículo 47 de la Carta es necesaria para reforzar la protección de los particulares y asegurar un alto grado de protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, una aplicación demasiado estricta de los criterios enunciados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la admisibilidad de una remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE podría producir el resultado opuesto: se privaría a los particulares de la posibilidad de que su «juez natural» (el Tribunal de Justicia) conociera de sus pretensiones apoyadas en el Derecho de la Unión y como consecuencia se debilitaría la efectividad del Derecho de la Unión en ésta.
50. Para ser claro: no sugiero que el Tribunal de Justicia deba adoptar una actitud descuidada sobre el criterio de independencia (o en su caso sobre cualquier otro criterio).
51. Los redactores de los Tratados proyectaron claramente el procedimiento de remisión prejudicial como un instrumento de diálogo «de juez a juez». En ese contexto no se debe olvidar que en el centro de la arquitectura jurisdiccional de la Unión se hallan dos principios esenciales, el de subsidiariedad y el de autonomía procesal. (34) En consecuencia el procedimiento de remisión prejudicial, más que ningún otro procedimiento establecido por los Tratados de la Unión, se concibió para lograr que los tribunales nacionales y los de la Unión trabajen juntos como si pertenecieran a una
comunidad jurídica. (35) En ese contexto es evidente que los criterios de independencia stricto sensu y de imparcialidad tienen una importante función que cumplir ya que son exigencias inherentes al concepto de «órgano jurisdiccional» en el pensamiento jurídico y político moderno. (36)
52. Sin embargo, prevengo frente a la idea de considerar la sentencia Wilson como un precedente que, al incorporar una innovación a la jurisprudencia anterior, exigiría actualmente al Tribunal de Justicia un análisis en profundidad de todos los posibles motivos que pudieran originar alguna sospecha sobre la imparcialidad (o la independencia stricto sensu) del órgano remitente.
53. Siempre que se ponga de manifiesto que el ordenamiento jurídico nacional atribuye formalmente la condición de órgano jurisdiccional a un organismo y que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones de Derecho nacional son suficientes para garantizar la independencia stricto sensu y la imparcialidad de ese organismo, no creo que el análisis del Tribunal de Justicia deba ir más allá sobre esa cuestión. Como manifestó en su sentencia Köllensperger y Atzwanger, el Tribunal de Justicia no puede suponer que tales disposiciones nacionales se pueden aplicar de forma contraria a los principios reconocidos en el ordenamiento jurídico interno o a «los principios del Estado de Derecho». (37)
54. Así pues, a menos que una específica disposición del Derecho de la Unión (como el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/5) exija esa apreciación, la cuestión de si el sistema nacional de recursos jurisdiccionales es insuficiente en términos de independencia o de imparcialidad puede ser valorada por el legislador nacional (o los tribunales nacionales), y en su caso corregida, pero claramente no está regida por el Derecho de la Unión.
55. Con la presente petición de decisión prejudicial no se pregunta al Tribunal de Justicia si el sistema de recurso ante el CNF se ajusta al artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/5; tampoco es una cuestión que pueda suscitar el Tribunal de Justicia ex officio . Si concurren las garantías exigidas por su jurisprudencia (y a mi juicio concurren en el caso del CNF), no hay fundamento para que el Tribunal de Justicia rehúse responder a las cuestiones prejudiciales a causa de una supuesta falta de imparcialidad o de independencia stricto sensu del órgano remitente.
56. En realidad, esa sería una evolución inquietante. Una sumaria mirada al sistema jurídico de los Estados miembros revela que en muchos países hay tribunales integrados en todo o en parte por miembros que no son jueces con tal estatuto sino representantes de profesiones o de grupos sociales y económicos. A modo de ejemplo, la sentencia matriz Laval Un Partneri (38) pronunciada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia en 2007, se pronunció sobre una petición de decisión prejudicial planteada por el Arbetsdomstolen, tribunal de lo social sueco, integrado por miembros representantes de los intereses de empresarios y trabajadores junto con otros que son jueces en sentido estricto.
57. Si se llevara al extremo el razonamiento de la sentencia Wilson, como propugnan los Sres. Torresi, el Tribunal de Justicia debería haberse preguntado si algunos miembros del Arbetsdomstolen podrían tener un interés común en excluir la competencia extranjera del sector sueco de la construcción. Esa conjetura podría haber llevado al Tribunal de Justicia a declararse incompetente.
58. De manera parecida, observo que el Tribunal de Justicia ha admitido peticiones de decisión prejudicial del Arbejdsret
(tribunal danés de lo social) (39) y del Faglige Voldgiftsret
(órgano de arbitraje laboral danés), (40) que no sólo tienen una composición similar a la del Arbetsdomstol, (41) sino que además forman parte de un sistema de solución de diferencias que, aunque establecido y regulado por la legislación, actúa en cierta medida en paralelo con los tribunales daneses ordinarios .
59. No obstante, una interpretación demasiado estricta del criterio de imparcialidad sería difícilmente conciliable con el criterio de que en ciertas circunstancias un órgano de arbitraje también puede ser considerado un «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE.
60. Las consecuencias de que se interpretara la sentencia Wilson en el sentido de que requiere que el Tribunal de Justicia lleve a cabo un análisis nuevo, en profundidad, para determinar si los órganos y tribunales nacionales tiene la independencia e imparcialidad exigibles, más allá de la comprobación formal de que la legislación nacional establece suficientes garantías en ese aspecto, serían por tanto de largo alcance. Un número no insignificante de órganos nacionales podrían quedar excluidos de la categoría de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, con el resultado de que se debilitaría el sistema de protección de los particulares, obstaculizando la efectividad del Derecho de la Unión.
61. Concluyo por ello que el criterio de independencia parece concurrir en el caso del CNF.
2. Ejercicio de funciones jurisdiccionales
62. En segundo término, los Sres. Torresi alegan que, en relación con la inscripción en el registro del Colegio de abogados, y a diferencia de la materia disciplinaria, el CNF sólo ejerce funciones administrativas. De hecho, las decisiones tomadas por el CNF al término del procedimiento deben considerase de naturaleza administrativa.
63. Sin embargo, no se debe dejar de observar que en el asunto Gebhard el CNF conocía de dos recursos interpuestos por el Sr. Gebhard, un abogado alemán establecido en Italia, con uno de los cuales impugnaba una sanción disciplinaria impuesta por el Colegio de Abogados de Milán y con el otro la denegación presunta por ese mismo Colegio de su solicitud de inscripción en la lista de colegiados.
64. Si se consideraran fundados los argumentos aducidos por los Sres. Torresi ello significaría que en la sentencia Gebhard el Tribunal de Justicia reconoció su competencia exclusivamente en relación con la primera impugnación, y no con la segunda. Sin embargo, nada en la sentencia Gebhard parece confirmar esa interpretación de ésta. Al contrario, en ella el Tribunal de Justicia destacó el nexo entre los dos recursos del Sr. Gebhard. (42) Más aún, en sus conclusiones en ese asunto el Abogado General Léger llegó a la conclusión de que el CNF ejercía funciones jurisdiccionales en ambos recursos. (43) Las consideraciones expuestas sobre esa cuestión por el Abogado General Léger me parecen convincentes.
65. En cualquier caso, creo que la similitud entre los dos procedimientos que estaban pendientes ante el CNF en el asunto Gebhard nace de las normas italianas aplicables. Ambos procedimientos estaban regulados en esencia por las mismas disposiciones: los artículos 54 y 56 del Decreto‑ley 1578/1933, y los artículos 59 a 65 del Decreto 37/1934.
66. Por último, en la práctica diaria del CNF no se puede encontrar diferencia entre los dos procedimientos. Las reglas de procedimiento del CNF establecen una clara distinción entre «audiencias judiciales» (artículos 9 a 11) y «audiencias administrativas (artículos 12 a 16) de ese organismo. (44) En el calendario de actividades del CNF el sábado 29 de septiembre de 2012, día de la audiencia del asunto de los Sres. Torresi, estaba reservado para las audiencias judiciales del CNF.
67. Sin embargo, los Sres. Torresi señalan una posible diferencia entre los dos procedimientos: cuando el CNF conoce de recursos en asuntos disciplinarios hay siempre una decisión administrativa previa del Colegio de abogados local que es objeto de recurso, mientras que esa circunstancia no concurre cuando el Colegio de abogados local no ha adoptado una decisión sobre una solicitud de inscripción en el registro del Colegio. Los Sres. Torresi hacen referencia al artículo 6, apartado 8, del Decreto Legislativo 2001/96, conforme al cual en los 10 días siguientes al término del plazo de 30 días desde la presentación de la solicitud el solicitante puede interponer recurso ante el CNF, que resolverá sobre el fondo de la solicitud si el Colegio de abogados local aún no ha resuelto sobre ella.
68. No obstante, según entiendo la legislación italiana, la omisión por el Colegio de abogados local de resolver sobre la solicitud de un abogado para la inscripción en el registro del Colegio se presume constitutiva de una denegación tácita de esa solicitud. De ello se sigue que el CNF no sólo decide sobre la solicitud in lieu del Colegio de abogados local (a causa de la inacción de éste). Antes bien, el CNF ejerce una facultad revisora de una decisión (aunque sea presunta) del Colegio de abogados local denegatoria de la solicitud. Sólo si estima que el Colegio de abogados local ha denegado indebidamente la solicitud el CNF resuelve sobre el fondo de ésta, de manera semejante a los tribunales de lo contencioso-administrativo, que conforme al Derecho italiano están facultados para hacerlo así en ciertos casos. (45)
69. Mi comprensión del Derecho italiano relevante parece sustentada por el acta de la audiencia de 29 de septiembre de 2012 ante el CNF, incluida en los autos del procedimiento nacional presentados al Tribunal de Justicia, en la que se indica que la audiencia tenía por objeto «el recurso del Sr. Angelo Alberto Torresi contra la denegación por silencio del Colegio de abogados de Macerata». En ese sentido considero incluso más explícito el lenguaje empleado por el CNF en algunas resoluciones sobre asuntos similares a la de los Sres. Torresi. El CNF habla específicamente de «resoluciones por silencio negativo» adoptadas por los Colegios de abogados locales sobre solicitudes de admisión en el Colegio contra las que los solicitantes habían recurrido ante el CNF. (46)
70. En ese contexto apenas es necesario indicar que las reglas sobre «silencio negativo» y «silencio positivo» son frecuentes no sólo en el Derecho administrativo italiano, (47) sino también en las leyes administrativas de otros Estados miembros, (48) así como en el ordenamiento jurídico de la Unión. (49)
71. También puede ser de interés en este sentido observar que, mientras la regla de que el silencio supone denegación se aplica a las solicitudes presentadas a los Colegios de abogados locales, no se aplica en cambio a las solicitudes dirigidas al CNF. (50) Ese factor da mayor soporte a la idea de que, en tanto que las decisiones de esos Colegios son de naturaleza administrativa, las del CNF tienen carácter jurisdiccional.
72. Finalmente, es cierto que, a diferencia de la Ley 247/2012, (51) el Decreto‑ley 1578/1933 no ca lificaba expresamente como «judicial» la actuación del CNF cuando conocía de recursos contra las decisiones de Colegios de abogados locales sobre las inscripciones en los registros de los Colegios. (52) No obstante, no se discute que en el ordenamiento jurídico italiano se ha reconocido siempre que el CNF tiene en este aspecto la condición de un «órgano judicial especializado» que adopta resoluciones «que no son actos administrativos sino resoluciones judiciales (53) pronunciadas tras un procedimiento inter partes ». (54) Como ha afirmado el Tribunal Constitucional italiano, el CNF ejerce «funciones judiciales de interés público, que es diferente y superior al interés del grupo profesional [al que representa]». (55)
73. Es cierto que el hecho de que conforme al Derecho italiano el CNF ejerza funciones judiciales no es decisivo a efectos del artículo 267 TFUE. Sin embargo, tampoco creo que el Tribunal de Justicia deba dejar de atender sin más a la calificación de un organismo en virtud del Derecho nacional, en especial cuando el Tribunal de Justicia no dispone de indicios claros y concordantes favorables a una conclusión diferente con arreglo al Derecho de la Unión. (56) Ahora bien, los aspectos del Derecho nacional aplicable que he examinado no sustentan ninguna conclusión distinta en el presente asunto.
3. Otros criterios
74. Más aún, me parece que en el presente asunto los otros criterios enunciados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE apuntan también a esa conclusión y ninguna otra.
75. Para empezar, a la luz en particular del Decreto‑ley 1578/1933 (y de la Ley 247/2012 más recientemente), no cabe duda de que el CNF ha sido establecido por la ley y tiene carácter permanente.
76. De modo parecido, está claro que la competencia del CNF es forzosa para las partes. La competencia del CNF en materia de inscripción en el registro de los Colegios de abogados es indisponible, (57) y no depende de ningún acuerdo entre las partes a ese efecto. (58) En realidad es el único medio legal para que los Sres. Torresi impugnen las decisiones del Colegio de abogados de Macerata sobre sus solicitudes. (59)
77. Es cierto que las resoluciones del CNF pueden ser objeto de un recurso especial ante la Corte di Cassazione, Sezioni Unite . Sin embargo, sólo cabe ese recurso sobre cuestiones de Derecho. (60) Ello significa que la efectividad del mecanismo de remisión prejudicial previsto por el artículo 267 TFUE se debilitaría si el Tribunal de Justicia no reconociera la condición de «órgano jurisdiccional» del CNF. (61)
78. Además, no se discute que el CNF debe aplicar reglas jurídicas. En particular, en el caso de los Sres. Torresi el CNF debe aplicar las disposiciones del Decreto Legislativo 96/2001, conforme a las reglas establecidas por la Directiva 98/5.
79. También hay que poner de relieve en este contexto que las reglas del procedimiento ante el CNF prevén un procedimiento inter partes . (62) El Colegio de abogados local cuya decisión se impugna es parte necesaria en el procedimiento (como parte recurrida) y cualquier error en la notificación al Colegio de abogados del recurso interpuesto por el solicitante daría lugar a la nulidad del procedimiento a causa de una «grave vulneración del derecho de defensa y del principio audi alteram partem». (63)
80. Por otro lado, el procedimiento comprende una fase escrita y otra oral en las que las partes pueden presentar sus alegaciones acerca de los supuestos errores cometidos por el Colegio de abogados local y aportar pruebas en apoyo de sus argumentos. En relación con la prueba hay reglas específicas sobre la obligación de presentación de documentos de los que disponen por las partes y el plazo mínimo que se les debe conceder para examinar el expediente y preparar su defensa antes del debate en la vista. (64)
81. A la luz de las anteriores consideraciones opino que en el presente procedimiento el CNF debe ser considerado un «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE.
B. Consideración de las cuestiones planteadas
82. Examinaré a continuación el fondo de las dos cuestiones planteadas por CNF. No obstante, me parece harto evidente la respuesta a esas cuestiones. Por ello esta parte de mis conclusiones será bastante breve.
1. Primera cuestión
83. Con su primera cuestión el CNF pregunta en sustancia si el artículo 3 de la Directiva 98/5 se opone a la práctica por parte de un Estado miembro de denegar, por motivos de fraude de Derecho, la inscripción en la sección especial del registro de un Colegio de abogados reservada para los abogados con título extranjero de los nacionales de ese Estado miembro que poco después de obtener el título profesional en otro Estado miembro regresan al primer Estado miembro (la «práctica nacional discutida»).
84. Según reiterada jurisprudencia, los justiciables no pueden prevalerse del Derecho de la Unión de forma abusiva o fraudulenta. (65) Sin embargo, la constatación de que se trata de una práctica abusiva exige, por un lado, que concurran una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, a pesar de que se han respetado formalmente las condiciones previstas por la normativa de la Unión, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa. Requiere, por otro lado, un elemento subjetivo que consiste en la voluntad de obtener un beneficio resultante de la normativa de la Unión, creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención. (66)
85. Corresponde, en principio, al órgano jurisdiccional nacional determinar la existencia de estos dos factores, cuya prueba debe aportarse de conformidad con las normas del Derecho nacional, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho de la Unión. (67) En especial, al apreciar el ejercicio de un derecho derivado de una disposición del Derecho de la Unión, los tribunales nacionales no pueden modificar el alcance de ésta ni poner en peligro los objetivos por ella perseguidos. (68)
86. No obstante, en el presente asunto es sumamente obvio que una práctica nacional como la discutida probablemente obstaculice en ese Estado miembro el buen funcionamiento del sistema establecido por la Directiva 98/5 y perjudique gravemente por tanto los objetivos perseguidos por ésta.
87. El artículo 1 de la Directiva 98/5 manifiesta que el objeto de ésta es «facilitar el ejercicio permanente de la abogacía […] en un Estado miembro distinto de aquel en el que se obtuvo el título profesional». Así pues, como los Gobiernos polaco y rumano han observado con razón, la práctica nacional discutida equivale en esencia a tratar como abusiva una conducta que, por el contrario, constituye una de las formas mismas de actuación que el legislador de la Unión se propuso permitir. Parafraseando las observaciones del Tribunal de Justicia acerca de la Directiva 89/48 sobre el reconocimiento de los títulos de enseñanza superior, (69) pienso que el derecho de los nacionales de un Estado miembro a elegir el Estado miembro en que prefieren adquirir su título profesional es inherente al ejercicio, en un mercado único, de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados de la Unión. (70)
88. No puede atribuirse relevancia en ese sentido al hecho de que el abogado sea ciudadano del Estado miembro de acogida, o al hecho de que pueda haber elegido obtener el título profesional en el extranjero para beneficiarse de una legislación más favorable, ni tampoco al hecho de que, en su caso, presente su solicitud de inscripción poco después de obtener el título profesional en el extranjero.
89. Observo sobre el primer aspecto que el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 98/5 define al «abogado» como « toda persona, nacional de un Estado miembro, habilitada para el ejercicio de su actividad profesional con uno de los títulos siguientes [enumerados por la misma disposición]», De modo parecido, el artículo 2 de esta Directiva establece que « los abogados
tendrán derecho a ejercer con carácter permanente en cualquier otro Estado miembro y con su título profesional de origen las actividades relacionadas con la abogacía a que se refiere el artículo 5 [de la misma Directiva]». (71)
90. Por tanto, no hay indicación de que el legislador de la Unión hubiera querido permitir que los Estados miembros practiquen una discriminación a la inversa excluyendo a sus propios nacionales de los derechos nacidos de la Directiva 98/5. (72) Además, eso parece discordante con el objetivo de establecer un mercado interior.
91. En realidad, como el Tribunal de Justicia ha afirmado, el hecho de que un ciudadano de la Unión quiera beneficiarse de la legislación ventajosa vigente en un Estado miembro distinto de su Estado de residencia no permite, por sí solo, privarle del derecho a invocar las libertades reconocidas en los Tratados de la Unión. (73) Ello me lleva al segundo aspecto.
92. A partir de una doctrina jurisprudencial bien asentada creo que el solo hecho de que un ciudadano adquiera un título profesional en otro Estado miembro con ánimo de beneficiarse de una legislación más favorable no basta por sí mismo para constituir un fraude de Derecho. (74)
93. Por último, acerca del tercer aspecto recuérdese que el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto que con el artículo 3 de la Directiva 98/5 el legislador de la Unión efectuó una armonización completa de los requisitos previos exigidos para el ejercicio del derecho conferido por la propia Directiva. Así pues, la presentación ante la autoridad competente del Estado miembro de acogida de una certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado miembro de origen es el único requisito
al que puede supeditarse la inscripción del interesado en el Estado miembro de acogida para permitirle ejercer en él con su título profesional de origen. (75)
94. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha afirmado que la Directiva 98/5 no admite que la inscripción de un abogado ante la autoridad competente del Estado miembro de acogida pueda supeditarse a otros requisitos, como el de una entrevista para evaluar el dominio por el interesado de las lenguas de dicho Estado miembro. (76) Añado que, por la misma razón, la Directiva 98/5 no permite que esa inscripción se condicione al cumplimiento de cierto período de experiencia práctica o de actividad como abogado en el Estado miembro de origen. (77) Después de todo, si no se requiere una previa experiencia para el ejercicio como «abogado» en España, por ejemplo, ¿por qué esa experiencia se exigiría para ejercer bajo el mismo título profesional («abogado») en otro Estado miembro?
95. Siendo así, casi no hace falta añadir que, si las autoridades del Estado miembro de acogida aprecian en un caso singular que se cumplen las dos condiciones mencionadas en el anterior punto 84, nada les impide denegar una solicitud a causa del fraude de Derecho. Ciertamente puede haber factores concretos en algunos casos específicos que originen la legítima sospecha de una conducta fraudulenta. En esos casos específicos (y se puede suponer que poco frecuentes) puede ser lícito un examen en profundidad de la eventual existencia de una conducta abusiva, antes de acceder a la inscripción. En ese contexto, conforme al artículo 13 de la Directiva 98/5 las autoridades del Estado miembro de acogida también pueden pedir la cooperación de las autoridades del Estado miembro de origen. (78) Si las autoridades del Estado miembro de acogida obtuvieran entonces pruebas inequívocas de que el solicitante obtuvo el título profesional en el Estado miembro de origen por medios fraudulentos o ilegales (como falsificación, cohecho o engaño), estarían facultadas para denegar la inscripción por el motivo de fraude de Derecho.
96. Propongo por tanto al Tribunal de Justicia responder a la primera cuestión que el artículo 3 de la Directiva 98/5 se opone a la práctica por parte de un Estado miembro de denegar, por motivos de fraude de Derecho, la inscripción en la sección especial del registro de un Colegio de abogados reservada para los abogados con título extranjero de los nacionales de ese Estado miembro que poco después de obtener el título profesional en otro Estado miembro regresan al primer Estado miembro.
2. Segunda cuestión
97. Con su segunda cuestión, formulada para el caso de una respuesta afirmativa a la primera, el CNF pregunta en esencia si el artículo 3 de la Directiva 98/5 es inválido por la vulneración del artículo 4 TUE, apartado 2, en virtud del cual la Unión Europea respetará la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos.
98. Según expone el CNF, el artículo 33, apartado 5, de la Constitución italiana establece que «es preciso superar un examen estatal para obtener la habilitación del ejercicio de la profesión», y el término «profesión» se refiere también a la de abogado. Se arguye que la admisión de los nacionales italianos titulados en el extranjero al ejercicio en Italia tendría el efecto de eludir la Constitución italiana, que exige un examen estatal de habilitación, y por tanto vulneraría la identidad constitucional nacional.
99. Tengo que reconocer, de entrada, que me cuesta mucho seguir el razonamiento del CNF. No me parece evidente por qué la admisión en un Colegio de abogados de ciudadanos de la Unión que hayan obtenido un título profesional en otro Estado miembro amenazaría el ordenamiento jurídico italiano de tal forma que deba considerarse una vulneración de la identidad nacional italiana.
100. En ese sentido, es cierto que en circunstancias específicas el Tribunal de Justicia ha admitido la posibilidad de que un Estado miembro se separe de las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión, como el respeto de las libertades fundamentales, por motivos de protección de su identidad nacional. (79) Sin embargo, ello no significa que cualquier regla incluida en la Constitución nacional pueda limitar la aplicación uniforme de las disposiciones del Derecho de la Unión, (80) y aún menos que constituya un parámetro de la legalidad de esas disposiciones. (81)
101. Por consiguiente, como el Parlamento y el Consejo han alegado, el solo hecho de que una disposición de la Constitución italiana prevea que debe superarse un examen estatal para poder ejercer como abogado no significa que la Directiva 98/5 vulnere la identidad nacional italiana en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2. En la vista El Gobierno italiano confirmó también ese criterio, manifestando su desacuerdo con las consideraciones expuestas por el tribunal remitente en su petición de decisión prejudicial acerca de un posible conflicto entre la Directiva 98/5 y el artículo 33, apartado 5, de la Constitución italiana.
102. Sin embargo, lo que es más importante, parece que la cuestión planteada por el CNF se basa en una premisa errónea.
103. Los Sres. Torresi no han solicitado a las autoridades competentes la inscripción en el registro del Colegio de abogados con el título profesional del Estado miembro de acogida («avvocato») sino tan sólo su inscripción en la sección especial de ese registro para los abogados con título extranjero. Así pues, han solicitado que se les permita ejercer la profesión de abogado en Italia con el título profesional («abogado») del Estado miembro de origen, conforme al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 98/5. Ello significa que solo se les permitiría ejercer las actividades profesionales enunciadas en el artículo 5 de la Directiva 98/5, al tiempo que estarían sujetos a las reglas de conducta profesional señaladas en el artículo 6 de esa Directiva.
104. Siendo así, no veo ninguna elusión de las reglas establecidas en la Constitución italiana, menos aún una intrusión en la identidad nacional italiana. Como han señalado con razón los Gobiernos español y polaco y el Parlamento y la Comisión, Italia continuará ejerciendo su competencia en materia de acceso a la profesión de «avvocato». Sin embargo, denegar a sus nacionales la posibilidad de ejercer como un «abogado» en Italia, cuando ese título se ha obtenido lícitamente en España, cuestionaría en sustancia el cumplimiento de los requisitos de ese título profesional, respecto al que Italia carece de competencia. Como resultado, ello no solo invadiría competencias reservadas al Reino de España sino que también socavaría el principio de reconocimiento mutuo que está en el centro del sistema establecido por la Directiva 98/5.
105. Por lo antes expuesto, considero que el artículo 3 de la Directiva 98/5 no vulnera el artículo 4 TUE, apartado 2, y por tanto no es inválido.
IV. Conclusión
106. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Consiglio Nazionale Forense:
«1) El artículo 3 de la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, se opone a la práctica por parte de un Estado miembro de denegar, por motivos de fraude de Derecho, la inscripción en la sección especial del registro de un Colegio de abogados reservada para los abogados con título extranjero de los nacionales de ese Estado miembro que poco después de obtener el título profesional en otro Estado miembro regresan al primer Estado miembro.
2) El examen de la segunda cuestión planteada no ha revelado ningún aspecto que afecte a la validez del artículo 3 de la Directiva 98/5.»
(1) .
(2)  – DO L 77, p. 36.
(3)  – «Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale» (GURI nº 79 de 4 de abril de 2001, Suplemento ordinario).
(4)  – «Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore» (GURI nº 281 de 5 de diciembre de 1933).
(5)  – «Norme integrative e di attuazione del r.d.l. No 1578 of 27 novembre 1933, sull’ordinamento della professione di avvocato» (GURI nº 24 de 30 de enero de 1934).
(6)  – Decreto Legislativo nº 382 de 23 de noviembre de 1944, «Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali» (GURI nº 98 de 23 de diciembre de 1944) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo 382/1944»), y Decreto Legislativo nº 597 de 28 de mayo de 1947, «Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense» (GURI nº 155 de 10 de julio de 1947) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo 597/1947»). La materia está regulada actualmente por la Ley 247 de 31 de diciembre de 2012, «Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense» (GURI nº 15 de 18 de enero de 2013), que entró en vigor el 2 de febrero de 2013 (en lo sucesivo, «Ley 247/2012»).
(7)  – Artículo 6, apartado 6, del Decreto Legislativo 96/2001.
(8)  – Artículo 6, apartado 8, del Decreto Legislativo 96/2001.
(9)  – Véanse entre otras las sentencias de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult (C‑54/96, Rec. p. I‑4961), apartado 23; de 31 de mayo de 2005, Syfait y otros (C‑53/03, Rec. p. I‑4609) apartado 29, y de 14 de junio de 2011, Miles y otros (C‑196/09, Rec. p. I‑5105), apartado 37.
(10)  – Véanse por ejemplo el auto de 26 de noviembre de 1999, ANAS (C‑192/98, Rec. p. I‑8583), apartados 22 y 23, y la sentencia de 31 de enero de 2013, Belov (C‑394/11), apartados 40 y 41.
(11)  – Véanse especialmente las sentencias de 19 de octubre de 1995, Job Centre (C‑111/94, Rec. p. I‑3361), apartados 9 a 11, y de 14 de junio de 2001, Salzmann (C‑178/99, Rec. p. I‑4421), apartados 14 y 15.
(12)  – Sentencia de 19 de septiembre de 2006 (C‑506/04, Rec. p. I‑8613).
(13)  – Sentencia de 30 de noviembre de 1995 (C‑55/94, Rec. p. I‑4165).
(14)  – DO L 78, p. 17; EE 06/01, p. 224.
(15)  – Véanse las conclusiones del Abogado General Léger en el asunto Gebhard, antes citado, puntos 12 a 17, en especial el punto 16.
(16)  – Véase la sentencia de 7 de noviembre de 2013, Romeo (C‑313/12), apartado 20 y jurisprudencia citada.
(17)  – Véanse mis conclusiones en el asunto Venturini y otros (C‑159/12 a C‑161/12), puntos 16 a 63, resuelto por sentencia de 5 de diciembre de 2013; en el asunto Pohotovosť (C‑470/12), sentencia de 27 de febrero de 2014, puntos 20 a 38; y en el asunto Macinský y Macinská (C‑482/12), petición de decisión retirada el 31 de diciembre de 2013, puntos 32 a 58.
(18)  – Sentencia Wilson, antes citada, apartados 54 y ss.
(19)  – Véanse las sentencias de 30 de junio de 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Rec. p. 261); de 6 de octubre de 1981, Broekmeulen (246/80, Rec. p. 2311); de 8 de abril de 1992, Bauer (C‑166/91, Rec. p. I‑2797), y Gebhard, antes citada; y, más recientemente, de 22 de diciembre de 2010, Koller (C‑118/09, Rec. p. I‑13627). En la última sentencia, pronunciada después de la sentencia Wilson, el Tribunal de Justicia estimó que el Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission austriaco (Comisión Superior disciplinaria y de apelación) constituía un «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFEU.
(20)  – Véanse los autos de 18 de junio de 1980, Borker (138/80, Rec. p. 1975), y de 5 de marzo de 1986, Greis Unterweger (318/85, Rec. p. 955).
(21)  – Sentencia de 30 de marzo de 1993 (C‑24/92, Rec. p. I‑1277), apartado 15. Véanse también las sentencias de 30 de mayo de 2002, Schmid (C‑516/99, Rec. p. I‑4573), apartado 36, y Wilson, antes citada, apartado 49.
(22)  – Sentencia Wilson, antes citada, apartados 51 a 53. Véanse también los autos de 14 de mayo de 2008, Pilato (C‑109/07, Rec. p. I‑3503), apartado 24, y de 14 de noviembre de 2013, MF 7 (C‑49/13), apartado 23.
(23)  – Sentencia Wilson, antes citada, apartados 18 y 54.
(24)  – Sobre la importancia de disposiciones similares véase la sentencia de 4 de febrero de 1999, Köllensperger y Atzwanger (C‑103/97, Rec. p. I‑551), apartado 22. Véanse también el auto Pilato, antes citado, apartados 24 y 29, y la sentencia Schmid, antes citada, apartado 41.
(25)  – Artículo 15 del Decreto Legislativo 382/1944. Sobre la importancia de ese aspecto véase la sentencia de 14 de junio de 2007, Häupl (C‑246/05, Rec. p. I‑4673), apartado 18, y el auto de 14 de noviembre de 2013, MF 7, antes citado, apartados 22 a 24.
(26)  – Conforme al artículo 8 del Decreto Legislativo 382/1944, el Ministro de Justicia solo está facultado para disolver la Junta de un Colegio de abogados local cuando ese órgano «no pueda funcionar con normalidad», en cuyo caso un comisario especial ejerce sus funciones temporalmente durante 90 días como máximo, antes la elección de la nueva Junta. No obstante, según entiendo no hay una regla similar referida al CNF.
(27)  – Véase la sentencia Schmid, antes citada, apartados 41 y 42.
(28)  – Véanse los artículos 33 y 34 del Decreto‑ley 1578/1933 y el artículo 21 del Decreto Legislativo 382/1944.
(29)  – Artículo 6, apartado 9, del Decreto Legislativo 96/2001.
(30)  – Los solicitantes pretenden su inscripción en la sección especial del registro del Colegio de abogados local para los abogados con título extranjero (véase el artículo 6 del Decreto Legislativo 96/2001), mientras que los miembros del CNF debe estar inscritos en la sección especial del registro del Colegio de abogados para los abogados habilitados para ejercer ante los tribunales de rango superior, a cargo del propio CNF (véanse el artículo 33 del Decreto Legislativo 1578/1933 y el artículo 21 del Decreto Legislativo 382/1944).
(31)  – Según una práctica asentada del CNF, todo miembro del CNF que haya sido elegido en el territorio del tribunal de apelación al que pertenece el Colegio de abogados cuya decisión sea objeto de recurso judicial no forma parte de la formación que conoce del asunto.
(32)  – Cassazione Civile, Sezioni Unite, auto de 11 de enero de 1997, nº 12. Sobre la importancia de ese aspecto véanse la sentencia Belov, antes citada, apartado 49, y las conclusiones del Abogado General Tizzano en el asunto que dió lugar a la sentencia Schmid, antes citada, punto 31.
(33)  – Véase la referencia a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el apartado 57 de la sentencia Wilson, antes citada.
(34)  – Véase Rodríguez Iglesias, G.C.: «L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne» en A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (eds.), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case‑law,
Asser Press, La Haya, 2013, pp. 37 a 48, especialmente pp. 43 y 44.
(35)  – Como el Tribunal de Justicia manifestó con elocuencia en el Dictamen de 8 de marzo de 2011 (1/09, Rec. p. I‑1137), apartado 85, con específica referencia al sistema establecido por el artículo 267 TFUE, «las funciones atribuidas respectivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia son esenciales para la preservación de la naturaleza misma del Derecho establecido por los Tratados».
(36)  – Por ejemplo, conforme a los principios 1 y 2 de los «Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura» confirmados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985: «1. La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país […] 2. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo».
(37)  – Sentencia Köllensperger y Atzwanger, antes citada, apartado 24.
(38)  – Sentencia de 18 de diciembre de 2007 (C‑341/05, Rec. p. I‑11767).
(39)  – Sentencia de 17 de diciembre de 1987, Ny Mølle Kro (287/86, Rec. p. 5465).
(40)  – Sentencia de 17 de octubre de 1989, Danfoss (109/88, Rec. p. 3199).
(41)  – Para ser completo puedo añadir que varios asuntos actualmente pendientes ante el Tribunal de Justicia son procedimientos prejudiciales procedentes del Työtuomioistuin
(tribunal finlandés de lo social), cuyo estatuto es similar al del Arbetsdomstolen
y el Arbejdsretten:
asunto C‑533/13, AKT, y asuntos acumulados C‑513/11 y C‑512/11, Ylemmät Toimihenkilöt YTN y Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN. A mi entender ninguna parte ha discutido la naturaleza del órgano remitente. La Abogado General Kokott, en sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia Ylemmät Toimihenkilöt YTN y Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN, antes citada, tampoco consideró necesario suscitar de propia iniciativa esa cuestión.
(42)  – Sentencia antes citada. Véanse, en particular, los apartados 10 a 12.
(43)  – Puntos 12 a 17, en especial el punto 16.
(44)  – Véase el «Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense» (1992), publicado en Rassegna forense,
1992, p. 135.
(45)  – Véase en particular el artículo 7 del Código italiano de procedimiento administrativo.
(46)  – Véanse, en especial, Consiglio Nazionale Forense (pres. Ricciardi, pon. Sanino), resolución de 10 de octubre de 1996, nº 128; Consiglio Nazionale Forense (pres. Cagnani, pon. De Mauro), resolución de 15 de octubre de 1996, nº 133, y Consiglio Nazionale Forense (pres. Alpa, pon. Merli), resolución de 15 de diciembre de 2011, nº 179.
(47)  – En especial, en el Derecho italiano, los ciudadanos están facultados en general para recurrir contra el silencio de la Administración Pública ante los tribunales de lo contencioso-administrativo competentes; véase en especial el artículo 31 del Código italiano de procedimiento administrativo.
(48)  – Para un ejemplo del Derecho español, véase la sentencia de 24 de marzo de 2011, Comisión/España (C‑400/08, Rec. p. I‑1915), apartados 119 y ss.
(49)  – A modo de ejemplo, sobre reglas de silencio positivo, véase el artículo 10, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (Reglamento comunitario de concentraciones) (DO L 24, p. 1); sobre reglas de silencio negativo véase el artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
(50)  – Véase Cassazione Civile, auto de 4 de marzo de 1994, nº 157.
(51)  – El artículo 36 de la Ley 247/2012 manifiesta expresamente que el CNF tiene «competencia jurisdiccional» («competenza giurisdizionale»)
tanto en materia disciplinaria como en la de inscripción en los registros de los Colegios. Además, el artículo 37 de esa Ley establece que «en lo que atañe a los recursos previstos en el artículo 36, el CNF resolverá conforme a los artículos 59 a 65 del Decreto Legislativo 37/1934, aplicando de ser preciso las reglas y principios del Código [italiano] de procedimiento civil». Ello significa que la nueva Ley 247/2012, lejos de modificar el procedimiento en vigor cuando los Sres. Torresi interpusieron sus recursos, confirma en esencia su validez.
(52)  – El artículo 54 del Decreto-ley 1578/1933 dispone entre otras cosas que el CNF «resolverá sobre los recursos de los que conozca con arreglo al presente Decreto‑ley».
(53)  – De hecho, al igual que cualquier sentencia en Italia, las resoluciones dictadas por el CNF se pronuncian «in nome del popolo italiano», c onforme al artículo 101 de la Constitución italiana.
(54)  – Véanse en particular Cassazione Civile, Sezioni Unite, sentencia de 12 de marzo de 1980, nº 1639. Más recientemente véase también Cassazione Civile, Sezioni Unite, sentencia de 7 de diciembre de 2006, nº 26182; y Cassazione Civile, Sezioni Unite, sentencia de 20 de diciembre 2007, nº 26810.
(55)  – Corte Costituzionale, sentencia de 18 de junio de 1970, nº 114. Más recientemente véase también Corte Costituzionale, sentencia de 16-27 de mayo de 1996, nº 171.
(56)  – Véanse las conclusiones del Abogado General Tesauro en el asunto que dió lugar a la sentencia Dorsch Consult, punto 20.
(57)  – Véase el auto de 11 de Julio de 2003, Cafom y Samsung
(C‑161/03, no publicado en la Recopilación), apartado 14.
(58)  – Véanse sobre esa cuestión las sentencias de 17 de octubre de 1989, Danfoss (109/88, Rec. p. 3199), apartado 7, y de 23 de marzo de 1982, Nordsee (102/81, Rec. p. 1095), apartado 11.
(59)  – Véase la sentencia de 27 de enero de 2005, Denuit y Cordenier (C‑125/04, Rec. p. I‑923), apartado 15.
(60)  – La Corte di Cassazione está por tanto vinculada, en principio, por las apreciaciones sobre los hechos del CNF. Sobre la importancia de ese aspecto véase la sentencia de 14 de noviembre de 2002, Felix Swoboda (C‑411/00, Rec. p. I‑10567), apartados 26 a 28.
(61)  – Véase la sentencia Belov, antes citada, apartado 52.
(62)  – Observo además que el Pubblico Ministero (Ministerio fiscal) también es parte en el procedimiento ante el CNF en relación con las inscripciones en el registro de un Colegio de abogados (y en el procedimiento de recurso especial ante la Corte di Cassazione), a diferencia del procedimiento ante los Colegios de abogados locales. Como ha manifestado el Gobierno italiano, la participación del Ministerio fiscal en un procedimiento administrativo sería muy anómala.
(63)  – Cassazione Civile, sentencia de 8 de agosto de 2001, nº 10959.
(64)  – Véanse las disposiciones mencionadas en el anterior punto 65.
(65)  – Véase la sentencia de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros (C‑255/02, Rec. p. I‑1609), apartado 68 y jurisprudencia citada.
(66)  – Véase la sentencia de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, Rec. p. I‑11569), apartados 52 y 53.
(67)  – Ibidem,
apartado 54.
(68)  – Sentencia de 12 de mayo de 1988, Kefalas y otros (C‑367/96, Rec. p. I‑2843), apartado 22.
(69)  – Directiva 89/48/CEE del Consejo, del 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16).
(70)  – Véase la sentencia de 23 de octubre de 2008, Comisión/España (C‑286/06, Rec. p. I‑8025), apartado 72.
(71)  – Pongo énfasis en ambas disposiciones.
(72)  – Véase, por analogía, la sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus (C‑19/92, Rec. p. I‑1663), apartados 15 y 16.
(73)  – Sentencia de 12 de septiembre de 2006, Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Rec. p. I‑7995), apartado 36 y jurisprudencia citada.
(74)  – Ibidem,
apartado 37.
(75)  – Sentencia Wilson, apartados 66 y 67.
(76)  – Ibidem,
apartado 70.
(77)  – Véase la sentencia Koller, apartados 34 y 40. Véase también por analogía la sentencia de 9 de marzo de 1999, Centros (C‑212/97, Rec. p. I‑1459), apartado 29.
(78)  – Según la parte relevante del artículo 13, «con el fin de facilitar la aplicación de la presente Directiva y evitar que se [apliquen indebidamente], en su caso, sus disposiciones con el único fin de sustraerse a las normas aplicables en el Estado miembro de acogida, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida y del Estado miembro de origen colaborarán estrechamente y se prestarán asistencia mutua».
(79)  – Véanse en especial las sentencias de 14 de octubre de 2004, Omega (C‑36/02, Rec. p. I‑9609), apartados 35 y ss., y de 22 de diciembre de 2010, Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, Rec. p. I‑13693), apartados 83 y ss.
(80)  – Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Michaniki (C‑213/07, Rec. p. I‑9999), punto 33.
(81)  – Véanse en particular las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Rec. p. 1125), apartado 3, y de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y Gouvernement wallon (C‑212/06, Rec. p. I‑1683), apartado 58.