62003CC0301_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1. Enligt artikel 159 EG skall gemenskapen understödja strävandena att stärka sin sociala och ekonomiska sammanhållning, inbegripet regional utveckling, genom att använda finansieringsorgan, vilket innefattar strukturfonderna.(2)
2. Enligt artikel 161 EG skall rådet fastställa strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation tillsammans med de allmänna regler som skall tillämpas på fonderna och de bestämmelser som behövs för att säkerställa deras effektivitet och samordningen av fonderna med varandra och med andra befintliga finansieringsorgan.
3. På denna grund antog rådet strukturfondsförordningen,(3) som reglerar strukturfondernas mål, organisation, funktion och genomförande, tillsammans med kommissionens och medlemsstaternas roller och befogenheter i detta avseende.
4. Flera steg för programplanering och genomförande föreskrivs i samband med det – i huvudsak ekonomiska – stöd som ges genom strukturfonderna. ”Programkomplement” är det sista steget i processen. I detta anges en detaljerad beskrivning av de åtgärder som vidtas för att genomföra den allmänna strategin och de prioriterade insatsområden som redan har definierats i ”operativa program” och ”samlade programdokument” – exempelvis typen av slutlig stödmottagare för varje åtgärd – där bland annat det tänkta ekonomiska anslaget för bidraget från den berörda fonden anges. De fungerar i det steg då de specifika aktiviteter eller åtgärder som medfinansieras av strukturfonderna genomförs.
5. Enligt principen om nära samarbete (eller partnerskap) mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilken är en inspirationskälla till strukturfondsförordningen, skall operativa program och samlade programdokument godkännas av kommissionen, medan programkomplement skall upprättas och godkännas av den berörda medlemsstaten eller dess angivna förvaltningsmyndighet. Programkomplementens delar kan justeras när så är nödvändigt.(4) Denna justering godkänns i de flesta fall(5) på nationell nivå och kommissionen informeras bara om detta.
6. Förevarande talan enligt artikel 230 EG rör utgifter avseende justeringar av programkomplement enligt strukturfondsförordningen. Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara flera till dessa relaterade rättsakter i vilka kommissionen har angett sin inställning när det gäller det datum då rätten till medfinansiering av dessa utgifter börjar gälla.
7. Italien har i huvudsak anfört att de omtvistade rättsakterna trots deras påstått förklarande karaktär är avsedda att ha rättsverkningar. De innehåller skyldigheter som kommissionen saknade behörighet att införa och som antingen strider mot eller åtminstone inte förutses i strukturfondsförordningen.
8. Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning. De omtvistade rättsakterna kan inte ifrågasättas enligt artikel 230 EG, eftersom de varken har eller är avsedda att ha rättsverkningar. I andra hand har kommissionen gjort gällande att talan saknar grund.
9. Både Italien och kommissionen var representerade vid förhandlingen.
Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser
Strukturfondsförordningen
10. De begrepp som är relevanta i förevarande mål definieras i artikel 9 i strukturfondsförordningen.
11. I artikel 9 e definieras ”stödformer” som ”fondernas former för stöd”, vilket bland annat innefattar ”operativa program eller samlade programdokument”.
12. Ett operativt program definieras i artikel 9 f som ”det av kommissionen godkända dokumentet för genomförandet av en ram för gemenskapsstöd [(6) ] som skall omfatta ett antal sammanhängande prioriterade områden bestående av fleråriga åtgärder vilket dokument kan genomföras med hjälp av en eller flera fonder, ett eller flera andra befintliga finansieringsorgan och EIB”.
13. Ett samlat programdokument definieras i artikel 9 g som ”ett enda dokument som godkänts av kommissionen och som skall innehålla samma information som finns i en ram för gemenskapsstöd och i ett operativt program”.
14. I artikel 9 m definieras ett programkomplement som ”det dokument för genomförande av strategin för stödet och de prioriterade insatsområdena vilket innehåller en detaljerad beskrivning av åtgärdernas olika delar … vilket utarbetas av medlemsstaten eller förvaltningsmyndigheten [(7) ]… Det skall skickas till kommissionen för kännedom”. Programkomplementet kan vid behov anpassas i enlighet med artikel 34.3.
15. I artikel 34.3 föreskrivs att förvaltningsmyndigheten ”skall, på begäran av övervakningskommittén eller på eget initiativ, anpassa programkomplementet, utan att ändra vare sig det totala bidragsbelopp från fonderna som beviljats för det berörda prioriterade området, eller de särskilda målen för denna. Efter övervakningskommitténs godkännande skall förvaltningsmyndigheten inom en månad underrätta kommissionen om anpassningen”. I samma punkt föreskrivs vidare att ”[k]ommissionen skall fatta beslut om eventuella ändringar i beslut om bidrag från fonderna efter överenskommelse med den berörda medlemsstaten, inom fyra månader efter det att övervakningskommittén har avgivit sitt godkännande”.
16. Godkännandet av dessa olika dokument i programplaneringsprocessen regleras i huvudsak i artikel 15 i strukturfondsförordningen, ”Förberedelse och godkännande”. I artikel 15.4 föreskrivs att ”[k]ommissionen skall bedöma de föreslagna operativa program som läggs fram av medlemsstaterna för att fastställa om de är förenliga med målen i de motsvarande ramarna för gemenskapsstöd och med gemenskapens övriga politik”. Kommissionen skall sedan fatta ett beslut om bidraget ur fonderna i samråd med den berörda medlemsstaten, förutsatt att alla villkoren i strukturfondsförordningen är uppfyllda.
17. Enligt artikel 15.5 skall kommissionen ”fatta ett beslut om de samlade programdokumenten i samförstånd med den berörda medlemsstaten”, förutsatt att alla villkoren i strukturfondsförordningen är uppfyllda.
18. I artikel 15.6 föreskrivs att ”[m]edlemsstaten eller förvaltningsmyndigheten skall anta det programkomplement som definieras i artikel 9 m efter övervakningskommitténs godkännande, om programkomplementet upprättas efter kommissionens beslut om vilka fonder som skall delta, eller om komplementet upprättas före beslutet om vilka fonder som skall delta, efter rådfrågning av de berörda parterna. I det senare fallet skall övervakningskommittén antingen bekräfta programkomplementet eller begära en anpassning i enlighet med artikel 34.3”. Medlemsstaten skall också översända programkomplementet till kommissionen för kännedom senast tre månader efter kommissionens beslut om att godkänna ett operativt program eller ett samlat programdokument.
19. Rätten till bidrag för utgifter i form av stöd från fonderna regleras i artikel 30.
20. I artikel 30.2 föreskrivs att ”[e]n utgift … inte [får] betraktas som berättigande till bidrag från fonderna om den i realiteten betalats av den slutliga stödmottagaren före den dag då kommissionen tar emot ansökan om stöd. Denna dag skall utgöra den första tidpunkt vid vilken utgifterna kan vara stödberättigade”. I samma bestämmelse föreskrivs att ”[d]en sista dag då utgifterna kan vara stödberättigade skall fastställas i beslutet om stöd från fonderna. Denna dag skall avse betalningar som utförts av de slutliga stödmottagarna”. Rätten till bidrag för utgifter efter justeringar av programkomplement nämns inte specifikt i någon bestämmelse i strukturfondsförordningen.
21. Återbetalning av utgifter som faktiskt betalas ut genom fonderna regleras i artikel 32.2. Den utbetalande myndighet som har utsetts av medlemsstaten bekräftar i huvudsak utgiften och ansöker sedan till kommissionen om återbetalning. Kommissionen får besluta att ansökan skall avslås om den inte uppfyller de uppställda villkoren, och kräva att medlemsstaten och den utbetalande myndigheten vidtar de nödvändiga åtgärderna för att avhjälpa situationen innan återbetalning beviljas.
22. Enligt artikel 53.2 i strukturfondsförordningen har kommissionen behörighet att anta närmare föreskrifter för att bland annat genomföra artikel 30. Sådana genomförandebestämmelser måste emellertid antas i enlighet med förfarandet i artikel 48.2 a, i vilken det i sin tur hänvisas till artikel 47.3, enligt vilken kommittén för utveckling och omställning av regioner när den agerar som förvaltningskommitté – och i vissa fall rådet självt – skall rösta om kommissionens förslag.
23. Övervakningskommittéer skall inrättas av medlemsstaterna i enlighet med nationell lag, för att följa varje gemenskapsram för stöd eller samlat programdokument och varje operativt program.
24. Övervakningskommittéernas organisation, roll och funktioner beskrivs i artikel 35. Den främsta uppgiften för en övervakningskommitté är att följa genomförandet av dessa dokument och se till att stödformen genomförs på ett effektivt sätt och med kvalitet. En övervakningskommittés sammansättning kan variera, men medlemsstaterna måste involvera behöriga lokala och regionala myndigheter, ekonomiska och sociala partner och andra behöriga enheter på stödnivå. En företrädare för kommissionen deltar också i övervakningskommitténs arbete, men bara som rådgivare.
25. Övervakningskommittén skall bland annat bekräfta eller justera varje programkomplement, inbegripet de fysiska och finansiella indikatorer som skall användas vid uppföljningen av stödformen. Godkännande från kommittén behövs för alla eventuella senare anpassningar. Övervakningskommittéer granskar och godkänner också kriterierna för de insatser eller projekt som finansieras enligt varje åtgärd, prövar resultaten från genomförandet, granskar och godkänner den årliga och den slutliga rapporten om genomförandet innan dessa sänds till kommissionen, beaktar och godkänner varje förslag till ändring av innehållet i kommissionens beslut om bidrag från fonderna och kan när som helst föreslå förvaltningsmyndigheten varje anpassning eller översyn av stödformen.(8)
26. Slutligen är kommittén för utveckling och omställning av regioner en kommitté som inrättas enligt artikel 47 för att biträda kommissionen vid genomförandet av strukturfondsförordningen. Enligt artikel 48 består den av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. Den kan agera som rådgivande kommitté eller förvaltningskommitté beroende på vilket ärende den behandlar.
Bakgrund till tvisten
27. Förevarande mål uppstod i samband med ett samråd mellan kommissionen och medlemsstaterna i syfte att förenkla antagandet av operativa beslut inom det befintliga regelverket för strukturfonderna.
28. Den 24 juli 2002, vid det 67:e mötet i kommittén för utveckling och omställning av regioner, lämnade kommissionen in ett förslag kallat ”Meddelande om förenkling, klarläggande, samordning och flexibilitet i förvaltningen av strukturpolitiken 2000–2006” (Meddelande CDRR-03-0013-00). Samma meddelande delades sedan ut för diskussion vid ministermötet den 7 oktober 2002 mellan kommissionsledamot Michel Barnier och medlemsstaternas ministrar.
29. I detta meddelande föreslog kommissionen vissa klarlägganden och förenklingar av förvaltningsförfarandena för fonderna, däribland avseende ändringar av programkomplement – när sådana ändringar, som kan utföras av övervakningskommittéer, kräver justeringar av det stöd som de är knutna till måste kommissionens tidigare beslut om stödet i fråga ändras i enlighet med detta. Medlemsstaten och kommissionen måste därför vara överens i enlighet med de tillämpliga bestämmelserna i strukturfondsförordningen. Om dessa justeringar bara påverkar programkomplementet självt krävs dock inget godkännande från kommissionen.
30. Som togs upp i protokollet från det 67:e mötet förklarade kommissionens företrädare, som svar till den italienska delegaten, att ”i händelse av modifiering av program är det första datum då rätten till de nya (eller modifierade) åtgärderna börjar gälla detsamma som programmets första datum, det vill säga i de flesta fall det datum då ett tillåtligt program tas emot”.
31. Det framgår också av detta protokoll att ordföranden – kommissionens företrädare – som svar på allmänna anmärkningar av den spanska delegationen om den allt mer normativa karaktären hos kommissionens informationsmeddelanden uppgav att syftet med de informationsmeddelanden som lämnades av kommissionen ”var att klarlägga för medlemsstaterna hur kommissionen tolkade och tillämpade reglerna om genomförande av strukturfonderna. Dessa dokument var till sin natur interna och dessutom inte alltid i deras slutgiltiga version”.
32. Vid det 75:e mötet i samma kommitté presenterade kommissionen ett meddelande med titeln ”Datum då stödberättigande uppstår när programdokument har ändrats”. I detta meddelande angav kommissionen att nya utgifter skulle ge rätt till stöd i händelse av ändringar av operativa program eller samlade programdokument från den dag då kommissionen tar emot en begäran om ändring av stödet – med andra ord den dag som avses i artikel 30 i strukturfondsförordningen.
33. Vid ändringar av programkomplement gjordes dock en skillnad i meddelandet mellan två olika scenarier.
34. Om ändringen av programkomplementet även kräver en ändring av det samlade programdokumentet eller det operativa programmet, skall det datum för stödberättigande som anges i beslutet om godkännande av ändringen av det samlade programdokumentet eller det operativa programmet gälla.
35. Om ändringen endast avser programkomplementet självt skall i stället det datum då rätten till medfinansiering börjar gälla ”anges av övervakningskommittén, men det får med hänvisning till sund ekonomisk förvaltning inte föregå det datum då kommittén godkänner den föreslagna ändringen”.
36. Detta meddelande utgör den första åtgärd som är föremål för talan om ogiltigförklaring (det omtvistade meddelandet).
37. Efter det skickade kommissionen, under de skriftliga samrådsförfaranden som hade inletts av övervakningskommittéerna för de italienska regionerna Sardinien, Sicilien och Latium, en skrivelse till var och en av dessa kommittéer med yttranden över respektive programkomplement (de omtvistade skrivelserna).
38. När det gäller Sardinen bekräftade kommissionen – i enlighet med det omtvistade meddelandet, som bifogades dess skrivelse – att i händelse av ändringar av programkomplement ”som dem som är föremål för detta skriftliga samrådsförfarande” skall det datum då rätten till medfinansiering börjar gälla fastställas av övervakningskommittén, men det får med hänvisning till sund ekonomisk förvaltning under inga omständigheter föregå det datum då övervakningskommittén godkänner den föreslagna ändringen.
39. Kommissionen bifogade än en gång det omtvistade meddelandet till sin skrivelse till övervakningskommittén för Latium, och påminde om att i händelse av ändringar av programkomplementet ”som den som avses i det förevarande skriftliga förfarandet” skall det datum då rätten till medfinansiering börjar gälla ”fastställas av övervakningskommittén, men det får inte föregå dagen för samma kommittés godkännande av den föreslagna ändringen (i förevarande mål avslutningsdagen i det skriftliga förfarandet). I det ändrade programkomplementet måste det datum då rätten till medfinansiering av den nya utgift som påverkas av dokumentets modifiering börjar gälla anges”.
40. När det slutligen gäller övervakningskommittén för Sicilien uppmanade kommissionen förvaltningsmyndigheten att än en gång ange det datum då rätten till medfinansiering börjar gälla mot bakgrund av den ståndpunkt som kommissionen nyligen hade intagit i frågan, med en underförstådd hänvisning till det omtvistade meddelandet.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
Argument
41. Kommissionen har anfört att de omtvistade åtgärderna inte har, och inte är avsedda att ha, bindande rättsverkningar i förhållande till tredje man och därför inte kan ifrågasättas enligt artikel 230 EG.
42. Kommissionen hänvisar främst till rättspraxis, enligt vilken en rättsakt genom vilken kommissionen bara tolkar en lagstiftningsbestämmelse eller ger uttryck för sin avsikt att handla på ett visst sätt inte kan anses ha rättsverkningar. Det är inte tolkningen av den gemenskapsrättsliga bestämmelsen eller meddelandet om denna avsikt som kan få rättsverkningar, utan snarare deras tillämpning på en given situation.(9)
43. När det gäller det omtvistade meddelandet har kommissionen först hänvisat till det sammanhang i vilket det antogs och dess form. Båda visar att det inte var avsett att ha den bindande karaktär som Italien har gjort gällande.
44. Syftet med meddelandet är att upplysa medlemsstaterna och de nationella förvaltningsmyndigheterna om de kriterier som kommissionen har för avsikt att tillämpa på sina framtida beslut om betalningsansökningar, så att de känner till att den inte har för avsikt att finansiera utgifter som avser ändringar av programkomplement som har uppstått före de datum som anges i meddelandet. Bara beslut om att avslå eller bevilja betalningsansökningar kan ha rättsverkningar för tredje man och därför ifrågasättas enligt artikel 230 EG.
45. Kommissionen har medgett att det omtvistade meddelandet kan påverka medlemsstaterna och förvaltningsmyndigheterna. Det är emellertid, på samma sätt som i domen i målet IBM,(10) frågan om en rent faktisk följd och inte en rättsverkan.
46. Kommissionen har vidare godtagit att enskilda rättsakter som innehåller en felaktig tolkning av gemenskapsrättsliga bestämmelser enligt den rättspraxis som har nämnts av Italien kan ifrågasättas om de till följd av denna tolkning direkt ålägger medlemsstater skyldigheter som varken föreskrivs i de gemenskapsrättsliga bestämmelser som tolkas eller är föremål för en senare tillämpningsföreskrift. Det omtvistade meddelandet ingår dock inte i denna kategori.
47. Kommissionen har anfört att de omtvistade skrivelserna endast är icke bindande yttranden och förslag som lämnats till övervakningskommittéerna i samband med de skriftliga samråd som har inletts av dessa i samband med ändringar av programkomplementen. Enligt detta förfarande, som faller inom de nationella myndigheternas behörighet, har kommissionen inte rätt att anta någon rättsligt bindande rättsakt om införande av ändringar. Yttrandena har samma upplysande karaktär som det omtvistade meddelandet och kan av samma orsak inte ifrågasättas enligt artikel 230 EG.
48. Italien har gjort gällande att det omtvistade meddelandet inte enbart klarlägger bestämmelserna om rätten till medfinansiering av utgifter, utan dessutom innehåller nya skyldigheter som inte föreskrivs i strukturfondsförordningen. De villkor för och begränsningar i rätten till medfinansiering som angavs av kommissionen i de omtvistade åtgärderna tas inte upp i artikel 30.2 i denna förordning.
49. Italien har anfört att medlemsstaterna är tvingade att, inför risken att återbetalning kommer att vägras för utgifter som inte uppfyller kommissionens kriterier för rätt till medfinansiering, och med hänsyn till deras skyldigheter enligt artikel 10 EG, omedelbart anta olika förordningar för att följa reglerna i det omtvistade meddelandet. Detta meddelande är därför en rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar.
50. Italien har hänvisat till domstolens domar i en rad mål vari Frankrike väckt talan mot kommissionens rättsakter angående en ”uppförandekodex” för medlemsstaterna,(11) två tolkningsmeddelanden(12) och ”interna instruktioner” som kommissionens tjänstemän skall följa.(13)
Bedömning
51. Det framgår av fast rättspraxis att en talan om ogiltigförklaring kan föras beträffande varje av institutionerna vidtagen åtgärd, oavsett karaktär eller utformning, som är avsedd att ha rättsverkningar.(14)
52. Eftersom Italien är en medlemsstat och inte behöver visa något specifikt rättsligt intresse för utgången av sin talan enligt artikel 230 EG behöver Italien inte enligt min mening visa att dess egna specifika intressen påverkas.(15)
53. Frågan är därför om de omtvistade åtgärderna i sig själva och såsom de är utformade hade kunnat förändra den rättsliga situationen – i betydelsen samtliga rättigheter och skyldigheter vid en given tidpunkt – för tredje man.
54. Det finns emellertid ett antal skäl till varför det är svårt att göra en korrekt bedömning av huruvida talan kan tas upp till sakprövning.
55. De omtvistade åtgärderna förefaller inte strikt uppfylla det i rättspraxis föreskrivna kriteriet att de skall ha eller vara avsedda att ha bindande rättsverkningar för tredje man. De kan i stället enligt denna rättspraxis endast anses ge en förhandsuppfattning om senare beslut som i sin tur är avsedda att ha rättsverkningar(16), och som rena avspeglingar av kommissionens ”avsikt att handla på ett visst sätt”(17) .
56. Denna slutsats understöds av både det faktiska och rättsliga sammanhang i vilket de omtvistade åtgärderna antogs och en analys av åtgärdernas innehåll.
57. Det faktiska och rättsliga sammanhanget talar för att det saknas en avsikt att ge de omtvistade åtgärderna bindande verkan.
58. Det omtvistade meddelandet var resultatet av allmänna diskussioner i kommittén för utveckling och omställning av regioner. Det grundade sig inte på någon specifik bestämmelse, och offentliggjordes heller inte i Europeiska unionens officiella tidning . Dess distribution till medlemsstaterna föregicks av kommissionens uttryckliga protest under kommitténs 67:e möte.(18) Kommissionen ansåg att det var internt, kunde förändras och bara avspeglade dess åsikt. Kommissionen har dessutom hela tiden hävdat att den aldrig hade för avsikt att ge meddelandet några andra rättsverkningar än de som föreskrivs i artikel 30 i strukturfondsförordningen – vilket förklarar avsaknaden av en hänvisning till en rättslig grund.
59. Det framgår av handlingarna i målet att de tre omtvistade skrivelserna skickades till de behöriga övervakningskommittéerna som en del av det skriftliga samrådsförfarande som inleddes av dessa kommittéer i syfte att göra justeringar av programkomplement. Under ett sådant förfarande har kommissionen, som Italien självt har gjort gällande i sina yttranden i sakfrågan, och som framgår tydligt av artiklarna 15.6, 34.3 och 35 i strukturfondsförordningen, lästa tillsammans, bara en rådgivande roll(19) och den saknar behörighet att anta någon rättsligt bindande rättsakt som kräver att nationella myndigheter vidtar ändringar.
60. I materiellt hänseende förefaller de omtvistade åtgärderna även sakna egna rättsverkningar, som är skilda från strukturfondsförordningens. Åtgärderna påverkar inte medlemsstaternas materiella eller processuella rättigheter eftersom de inte rättsligt förhindrar dem att lämna in ansökningar till kommissionen om återbetalning av utgifter som inte uppfyller kriterierna för rätt till medfinansiering enligt det omtvistade meddelandet. Medlemsstaternas rättsliga ställning förändras därför inte. Kommissionen fortsätter att vara bunden att behandla alla ansökningar och anta ett slutgiltigt beslut om dem i enlighet med artikel 35 i strukturfondsförordningen. Som domstolen har anfört i liknande fall(20) är det sådana eventuella slutgiltiga beslut om avslag på betalningsansökningar som kan ge upphov till de rättsverkningar som Italien har tillskrivit det omtvistade meddelandet.
61. Det skulle dock i flera avseenden vara otillfredsställande att fastställa att talan inte kan tas upp till sakprövning.
62. Som Italien har gjort gällande och kommissionen har medgett kan nationella myndigheter ledas att ändra sina interna regler och förfaranden i syfte att följa de omtvistade åtgärderna – en följd som är ännu mer sannolik med tanke på den befallande och otvetydiga ordalydelsen i de omtvistade skrivelserna (21) och det omtvistade meddelandets allmänna karaktär. Kommissionens agerande i detta avseende kan definitivt kritiseras.
63. När det gäller ändringar av programkomplement förefaller det omtvistade meddelandet dessutom, vilket kommer att tydliggöras vid prövningen i sak, tydligt avvika från den enda bestämmelse i strukturfondsförordningen som innehåller kriterier för rätten till medfinansiering av utgifter, nämligen artikel 30.2. Om så är fallet förefaller kommissionen lägga till ett kriterium, vilket prima facie
saknar stöd i strukturfondsförordningen.
64. Det omtvistade meddelandet förefaller enbart på grundval av dessa förhållanden vara mer långtgående än vad som krävs enligt strukturfondsförordningen och den omtvistade åtgärden kan enligt den rättspraxis som Italien har åberopat anses vara avsedd att ha rättsverkan.
65. Principerna om processekonomi och rättssäkerhet talar också för ett fastställande av att talan kan tas upp till sakprövning.
66. Som Italien påpekade vid förhandlingen skulle ett fastställande av att talan inte kan tas upp till sakprövning bara försena domstolens prövning av de omtvistade åtgärdernas lagenlighet, i strid med principen om processekonomi. Trots de tydliga ordalag med vilka kommissionens inställning uttrycks i de omtvistade åtgärderna, dess angivna avsikt att tillämpa denna tolkning och det omtvistade meddelandets allmänna karaktär, skulle ett fastställande av att talan inte kan tas upp till sakprövning tvinga medlemsstaterna att vänta på ett uttryckligt beslut av kommissionen att avslå en ansökan om betalning och sedan väcka en ny talan på samma grunder som har anförts i förevarande mål.
67. Det skulle förlänga den situation med rättsosäkerhet som har uppstått till följd av det omtvistade meddelandet.(22) Vissa medlemsstater kan mycket väl välja att avstå från att ansöka om medfinansiering av vissa utgiftsposter som domstolen slutligen hade kunnat anse vara berättigade till medfinansiering i en senare dom. Andra kan emellertid besluta att strunta i det omtvistade meddelandet och fortsätta med sina betalningsansökningar, och senare väcka talan vid domstolen mot ett eventuellt avslag av kommissionen. Denna situation främjar knappast rättssäkerheten. Genom att granska innehållet i de omtvistade åtgärderna i förevarande mål skulle domstolen kunna klarlägga rättsläget, ge rättssäkerhet och undvika framtida förfaranden.
68. I detta sammanhang är det värt att nämna det synsätt som det franska Conseil d’État har antagit i en liknande fråga på nationell nivå. Conseil d’État har frångått sin tidigare inställning och medgett att ansökningar om rättslig prövning av tolkningscirkulär kan tas upp enligt fransk förvaltningsrätt ”om den tolkning som införs genom dem antingen innebär ett missförstånd av betydelsen och räckvidden av de lagregler eller förordningar och andra föreskrifter som de har till syfte att tolka, eller återger en regel som strider mot en rättsnorm av högre rang”.(23) Motivet bakom detta förändrade synsätt förefaller finnas i behovet av rättssäkerhet. Eftersom statliga tjänstemän ofta använder tolkningscirkulären i stället för den regel som de har till syfte att förklara, anser Conseil d’État att det är effektivare att klarlägga rättsställningen så tidigt som möjligt för att undvika ytterligare förfaranden.(24)
69. I praktiken kan ett sådant förebyggande synsätt mycket väl vara det mest förnuftiga när det gäller sådana allmänna åtgärder som avses i förevarande mål, vilka förefaller vara ägnade att ha allmänna rättsverkningar och som sannolikt kommer att påverka många framtida rättsliga förfaranden. Det finns stora fördelar med att förklara att talan kan tas upp till sakprövning i stället för att skjuta upp prövningen av sakfrågan till ett senare tillfälle.
70. Trots alla dessa överväganden anser jag dock att domstolen enligt gällande rättspraxis skall förklara att talan inte kan tas upp till sakprövning. Avsaknaden av definitiva rättsverkningar för nationella myndigheter måste väga över till förmån för svarandens invändning.
71. Trots att man uppenbarligen bör fästa vikt vid att åtgärderna förefaller ha bindande verkan bör det inte vara avgörande i förevarande mål. De medlemsstater och nationella myndigheter som är involverade i förvaltningen av gemenskapens strukturfonder är bekanta med förfarandena enligt strukturfondsförordningen och väl rustade att göra en djupare inledande rättslig bedömning av de rättsakter som antas av kommissionen och inte bara se till deras yttre. Samma analys kan emellertid vara mindre lämplig för enskilda personer som kan vara mindre rättsmedvetna.(25)
72. Detta övervägande är särskilt relevant i förevarande mål, eftersom strukturfondsförordningen, som Italien självt har anfört i sina yrkanden, inte förefaller innehålla någon rättslig grund som ger kommissionen behörighet att själv anta en bindande tolkning av artikel 30.2. Eftersom en sådan behörighet inte kan presumeras föreligga i brist på en specifik bestämmelse(26) och eftersom det följer av fast rättspraxis att de åsikter som kommissionen framför till myndigheterna i en medlemsstat på områden där kommissionen saknar behörighet att anta bindande beslut bara är utlåtanden utan rättslig verkan(27) var medlemsstaternas rättsliga ställning rimligt tydlig enligt den rättspraxis med tillämpning av vilken deras rättsliga ställning i frågan definieras.
73. Ännu viktigare(28) är att de omtvistade åtgärderna, trots att de kan påverka nationella myndigheters agerande, inte i sig kan förändra tredje mans rättsliga ställning, särskilt inte nationella myndigheters. Det huvudvillkor som har fastställts i rättspraxis är därför inte uppfyllt. Förändringar i sådana myndigheters behandling av utgifter i förhållande till justeringar av programkomplement för att avvärja risken för att deras betalningsansökningar avslås utgör en rent faktisk följd.(29) Dessutom kan det noteras att förstainstansrätten har anfört att en rättsakts icke bindande karaktär inte kan ifrågasättas med motiveringen att den nationella myndighet som den riktar sig till har antagit nationella bestämmelser(30) till följd av rättsakten eller följt rättsakten.(31)
74. Jag anser vidare att omständigheterna i förevarande mål skiljer sig från omständigheterna i de mål som Italien har åberopat till stöd för sin ansökan.(32) I alla dessa mål gjorde kommissionen gällande att talan inte kunde tas upp till sakprövning på grunder som liknar dem som har framförts i förevarande mål. Domstolen fann emellertid att talan i alla dessa mål kunde tas upp till sakprövning och anförde att de omtvistade rättsakterna var avsedda att ha egna rättsverkningar, som komplement till eller skilda från rättsverkningarna i de gemenskapsregler som de var avsedda att tolka eller komplettera. På denna grund förklarade domstolen att rättsakterna var ogiltiga.
75. I målet angående ”uppförandekodexen”(33) slog domstolen fast att den kodex i vilken kommissionen angav de skyldigheter som uppstod för medlemsstater till följd av en viss bestämmelse i gemenskapsrätten innehöll specifika skyldigheter som gick utöver vad som var tillåtet enligt den aktuella bestämmelsen.
76. Ett liknande resonemang fördes i de två målen som rörde tolkningsmeddelanden som hade utfärdats av kommissionen för att mer fullständigt definiera vissa skyldigheter som härrörde från specifika sekundära och primära bestämmelser i gemenskapsrätten. Domstolen slog fast att meddelandena utgjorde mer än ett rent klarläggande av de bestämmelser som de avsåg att tolka och faktiskt innehöll nya skyldigheter för medlemsstaterna.(34) Eftersom kommissionen saknade rättslig grund för att vidta en sådan åtgärd, ogiltigförklarade domstolen båda tolkningsmeddelandena.
77. Situationen i förevarande mål skiljer sig på så sätt att det omtvistade meddelandet inte innehåller nya skyldigheter för medlemsstaterna. Det innehåller inga krav på att de skall anpassa sina interna förfaranden och det förhindrar dem inte från att lämna in betalningsansökningar som inte uppfyller kommissionens kriterier för rätt till medfinansiering.
78. Dessutom lade domstolen när den kom fram till sin slutsats i målet angående ”uppförandekodexen” särskild tonvikt vid kommissionens uttalanden vid förhandlingen om att en medlemsstat kunde åsidosätta kodexen utan att samtidigt åsidosätta den bestämmelse i förordningen som den var avsedd att tolka.(35) Detta påstående utgjorde en bekräftelse på att kodexen var avsedd att ha rättsverkan oberoende av förordningen och detta förefaller ha haft en avgörande inverkan på domstolens beslut. I förevarande mål har kommissionen tvärtom hela tiden hävdat att det omtvistade meddelandet inte var avsett att ha egen rättsverkan, och har aldrig påstått att det kunde åsidosättas utan att strukturfondsförordningen, som tolkas däri, samtidigt åsidosätts.
79. Det är också värt att notera att domstolen i ett av målen avseende tolkningsmeddelanden betonade att meddelandet hade antagits till följd av rådets underlåtenhet att nå en kompromiss om ett direktiv i syfte att komplettera tillämpningsområdet för de relevanta fördragsbestämmelserna, och antydde att meddelandet faktiskt var avsett som en ersättning för ett sådant direktiv.(36) Det är inte fallet här.
80. Slutligen ansågs ”interna instruktioner”(37) ha rättsverkan i den mån de gav kommissionen officiell undersökningsbehörighet i förhållande till medlemsstaterna och innehöll detaljerade beskrivningar av förfaranden för hur undersökningarna skulle genomföras, trots att ingen sådan behörighet föreskrevs i den aktuella förordningen i målet. Eftersom kommissionen saknade behörighet att göra tillägg till de aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelserna, ogiltigförklarade domstolen de ”interna instruktionerna”.(38) I förevarande mål ger inte de omtvistade åtgärderna ny behörighet åt kommissionen som skall verkställas i förhållande till de nationella myndigheterna.
81. Trots att möjligheten att ta upp rättsakter till prövning har getts en extensiv tolkning i rättspraxis, anser jag att en fastställelse, under de omständigheter som föreligger i förevarande mål, att målet kan tas upp till sakprövning skulle strida mot fast rättspraxis och därför ge upphov till osäkerhet. Jag vill också betona att min slutsats inte innebär att senare prövningar är uteslutna. Om kommissionen skulle avslå en betalningsansökan på grund av att den inte uppfyller datumet för berättigande till medfinansiering enligt tolkningen i det omtvistade meddelandet skulle det definitivt utgöra ett beslut som kan ifrågasättas enligt artikel 230 EG. De frågor som har tagits upp av Italien i dess ansökan skulle avgöras i samband med en sådan talan. Principen om ett effektivt rättsligt skydd, som enligt min mening är central i rättspraxis om upptagande till sakprövning av gemenskapsinstitutionernas rättsakter, har iakttagits.
82. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att domstolen skall förklara att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den rör en ogiltigförklaring av rättsakter som varken har eller är avsedda att ha rättsverkningar.
Prövning i sak
83. Jag skall emellertid ta ställning till Italiens yrkanden i sak i den händelse domstolen skulle slå fast att de omtvistade åtgärderna har bindande rättsverkningar och därför förklarar att talan skall tas upp till sakprövning.
Argument
84. Italien har anfört tre huvudgrunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring.
85. För det första har Italien anfört att de omtvistade åtgärderna antogs i strid med den behörighetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna som föreskrivs i artiklarna 15 och 34 i strukturfondsförordningen. Medan samlade programdokument och operativa program skall godkännas av kommissionen ankommer det på medlemsstaterna att anta programkomplement. Kommissionen gick därför utöver sin behörighet enligt strukturfondsförordningen.
86. För det andra har Italien gjort gällande att artikel 30 i strukturfondsförordningen har åsidosatts. I artikel 30.2 föreskrivs att det första datum då rätten till medfinansiering uppstår utgörs av det datum då kommissionen tar emot begäran om stöd, utan möjlighet till eventuella undantag. Detta datum bör därför också gälla när ändringar av programkomplement inte kräver modifieringar av de samlade programdokumenten eller de operativa programmen.
87. För det tredje har Italien hävdat att det saknas en passande rättslig grund för det omtvistade meddelandet, att det föreligger maktmissbruk till följd av både åsidosättande av väsentliga formföreskrifter och bristande behörighet och slutligen maktmissbruk till följd av åsidosättande av kommissionens arbetsordning.
88. Mer specifikt har Italien anfört att det omtvistade meddelandet inte innehöll någon hänvisning till en rättslig grund, att villkoren i den enda bestämmelse som skulle ha kunnat ge det omtvistade meddelandet en rättslig grund, nämligen artikel 53 i strukturfondsförordningen, i alla händelser inte var uppfyllda och att det framgår av de handlingar som står till dess förfogande att det omtvistade meddelandet antogs i strid med kommissionens arbetsordning, som reglerar beslutsprocessen inom kommissionen.
Bedömning
89. Jag skall börja med att ta ställning till den andra grunden, det påstådda åsidosättandet av artikel 30.2 i strukturfondsförordningen.
90. Det är uppenbart att den enda bestämmelse i strukturfondsförordningen som rör frågan om rätten till medfinansiering är artikel 30. När det gäller de datum då rätten till medfinansiering uppstår anges uttryckligen i artikel 30.2 att den dag då rätten till medfinansiering uppstår skall vara den dag då kommissionen tar emot ansökan om stöd. I avsaknad av en specifik bestämmelse med ett annat kriterium för utgifter avseende ändringar av programkomplement, och mot bakgrund av den klara ordalydelsen i artikel 30.2, finner jag det svårt att hålla med kommissionen om att strukturfondsförordningen medger en sådan tolkning som avses i de omtvistade åtgärderna. Genom att ange ett första datum då rätten till medfinansiering uppstår, vilket inte är detsamma som det som uttryckligen anges i artikel 30.2 i strukturfondsförordningen, anser jag att kommissionen har gått längre än vad som är möjligt enligt denna förordning.
91. Denna slutsats förstärks efter en prövning av grunderna för påståendet att kommissionen saknade befogenhet att anta det omtvistade meddelandet.
92. Jag håller med Italien om att endast artikel 53.2 i strukturfondsförordningen kan tolkas på så sätt, att den ger kommissionen sådan behörighet.(39) Det är emellertid ostridigt att det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse åsidosattes. Av detta följer att kommissionen även har åsidosatt en väsentlig formföreskrift genom att anta det omtvistade meddelandet enligt det tillämpade förfarandet.
93. Slutligen anser jag att Italien också skulle vinna framgång med sitt påstående att det saknas hänvisning till en rättslig grund. Det framgår av fast rättspraxis att kravet på rättssäkerhet medför att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i gemenskapsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund och vari föreskrivs den rättsliga form rättsakten skall ha.(40)
94. Det omtvistade meddelandet innehåller ingen hänvisning till en rättslig grund. Om domstolen skulle komma fram till att den var avsedd att ha rättsverkningar, skulle kommissionen ha åsidosatt rättssäkerhetsprincipen genom att anta en sådan rättsakt utan att uttryckligen ange vilken bestämmelse i gemenskapsrätten som den stöder sin bindande verkan på.
95. Eftersom det omtvistade meddelandet skall ogiltigförklaras redan på dessa grunder, saknas behov av att analysera dess innehåll eller att pröva de övriga grunder som Italien har anfört.
96. Om domstolen skulle komma fram till att de omtvistade skrivelserna har rättsverkningar, skall även de ogiltigförklaras i den mån de hänvisar till och stöder sig på en ogiltig åtgärd.
Rättegångskostnader
97. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om särskilda omständigheter motiverar det, avvika från den allmänna regeln att tappande part skall ersätta rättegångskostnaderna. I förevarande mål förefaller Italien förståeligt nog ha förletts att väcka talan genom kommissionens agerande. Jag anser därför att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Förslag till avgörande
98. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen skall
1) avvisa talan, och
2) förplikta vardera parten att bära sin rättegångskostnad.
(1) .
(2)  –	Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden.
(3)  –	Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1). Den ersätter rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, s. 9).
(4)  –	När det gäller programkomplement kommer jag omväxlande att använda orden ”justera” och ”ändra” samt relaterade ord.
(5)  –	Se punkt 15 och fotnot 19 nedan.
(6)  –	I artikel 9 d definieras en ram för gemenskapsstöd som det dokument som kommissionen har godkänt i samförstånd med den berörda medlemsstaten efter bedömning av den utvecklingsplan som lagts fram av medlemsstaten och som innehåller strategin och de prioriterade åtgärderna för fonderna och medlemsstaten, de särskilda målen, fondernas bidrag och övriga finansiella medel. Detta dokument skall vara uppdelat i prioriterade insatsområden och genomföras genom ett eller flera operativa program.
(7)  –	Den myndighet som utses av medlemsstaten för att förvalta stödet enligt strukturfondsförordningen.
(8)  –	Artikel 35.3 i strukturfondsförordningen.
(9)  –	Se dom av den 27 september 1988 i mål 114/86, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. 5289), punkterna 12 och 13, av den 6 april 2000 i mål C-443/97, Spanien mot kommissionen (REG 2000, s. I-2415), punkt 34, och av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265), punkt 28. När det gäller förstainstansrättens rättspraxis har kommissionen främst hänvisat till dom av den 16 juni 1998 i mål T-81/97, Regione Toscana mot kommissionen (REG 1998, s. II-2889), punkt 23.
(10)  –	Dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 231).
(11)  –	Dom av den 13 november 1991 i mål C-303/90, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I‑5315).
(12)  –	Dom av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283; svensk specialutgåva, tillägg, s. 87), och av den 20 mars 1997 i mål C-57/95, Frankrike mot kommissionen (REG 1997, s. I-1627).
(13)  –	Dom av den 9 oktober 1990 i mål C-366/88, Frankrike mot kommissionen (REG 1990, s. I‑3571).
(14)  –	Se bland annat domen i målet C-57/95, Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 12), punkt 7 och där angiven rättspraxis.
(15)  –	Det framgår av fast rättspraxis att endast åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG. Sådana uttalanden förefaller bara relevanta för enskilda, icke privilegierade sökande. Domstolen har emellertid gjort samma uttalanden i mål som har inletts av medlemsstater – se exempelvis dom av den 5 oktober 1999 i mål C-308/95, Nederländerna mot kommissionen (REG 1999, s. I-6513). Det förefaller mig i alla händelser som att de omtvistade åtgärderna tydligt påverkar Italiens intressen på så sätt att de begränsar de utgifter som kan ge rätt till medfinansiering av gemenskapen genom strukturfonderna.
(16)  –	Dom av den 30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet (REG 1996, s. I-2169), punkt 26. Se även domen i målet Regione Toscana (ovan fotnot 9), punkterna 22 och 23.
(17)  –	Dom i målet Spanien mot kommissionen (ovan fotnot 9), punkt 34 och där angiven rättspraxis. När det gäller förstainstansrätten, se förutom domen i målet Regione Toscana, även den nyare domen av den 10 april 2003 i de förenade målen T-93/00 och T-46/01, Alessandrini m.fl. (REG 2003, s. II-1635), punkt 61.
(18)  –	Se punkt 30 ovan.
(19)  –	Om inte justeringen medför ändringar av delar i beslutet om bidrag från fonden, i vilket fall kommissionen fattar beslut om dessa ändringar i samförstånd med den berörda medlemsstaten enligt artikel 34.3 i strukturfondsförordningen.
(20)  –	Se domen i målet Spanien mot kommissionen (ovan fotnot 9) där domstolen anförde följande: ”I de interna riktlinjerna anges … de huvudsakliga riktlinjer som kommissionen kommer att grunda sig på när den … senare fattar individuella beslut vars lagenlighet den berörda medlemsstaten kan ifrågasätta vid domstolen enligt det förfarande som föreskrivs i artikel [230] i fördraget”, punkt 33. Det är också värt att notera att domstolen i detta fall inte följde generaladvokaten Antonio La Pergolas förslag till avgörande, där han föreslog att de aktuella interna riktlinjerna skulle betraktas som en rättsakt med rättsverkningar. Ibidem, punkterna 18–24 i förslaget till avgörande. Se även domen i målet Nederländerna mot kommissionen (ovan fotnot 15), punkt 29, där domstolen med hänvisning till tidigare rättspraxis konstaterade att en skrivelse i vilken kommissionen enbart lämnar upplysningar om sitt sätt att tolka vissa bestämmelser i en förordning inte ändrade Nederländernas rättsliga ställning. Se även den rättspraxis som citeras i fotnot 17, dom av den 15 september 1998 i mål T-54/96, Oleifici Italiani och Fratelli Rubino Industrie Olearie (REG 1998, s. II-3377), punkt 49, och av den 13 december 1990 i mål T-113/89, Nefarma m.fl. mot kommissionen (REG 1990, s. II-797), punkterna 84–94.
(21)  –	I de skrivelser som skickades till övervakningskommittéerna för Sardinien och Latium hänvisas särskilt till det omtvistade meddelandet och de har en sådan ordalydelse att de ger intryck av att det omtvistade meddelandet är bindande. Se punkterna 38 och 39 ovan. Det är värt att notera att domstolen i sin dom i målet C-57/95, Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 12) inledde sitt resonemang med att konstatera att det omtvistade tolkningsmeddelandet, som slutligen förklarades ogiltigt, var formulerat i tvingande ordalag, punkt 18.
(22) –	Det förefaller av handlingarna i ärendet som att den spanska företrädaren i kommittén för utveckling och omställning av regioner också hade ifrågasatt kommissionens användning av tolkningsmeddelandena. Se punkt 31 ovan.
(23)  –	CE, Sect., 18 december 2002, Mme Duvignères,
Requ. No 233618. Se diskussionen i denna fråga av Lefevre, S., ”Interpretative communications and implementation of Community law at national level”, European Law Review, nr 29, 2004, s. 808, på sidan 815 och följande sidor. Översättningen till engelska av citatet från beslutet av Conseil d’État har också hämtats från samma artikel, s. 816.
(24)  –	Se dessutom ibidem, s. 816.
(25)  –	I domen i målet Oleifici Italiani (ovan fotnot 20) slog förstainstansrätten fast att det, för att undersöka om den omtvistade rättsakten påverkade Italiens intressen genom att tydligt förändra dess rättsliga ställning, var betydelsefullt att fastställa den objektiva innebörd som skrivelsen, vid den tidpunkt då den skickades, rimligen kunde ha för en omsorgsfull och klok näringsidkare som handlade inom den relevanta sektorn. Ibidem .
(26)  –	Domen i målet Nefarma (ovan fotnot 20), punkt 69 och där angiven rättspraxis.
(27)  –	Domen i målet Nefarma, punkt 68 och där angiven rättspraxis.
(28)  –	Se punkt 60 ovan.
(29)  –	Domen i målet IBM (ovan fotnot 10), punkt 19.
(30)  –	Domen i målet Nefarma (ovan fotnot 20), punkt 76.
(31)  –	Dom av den 29 januari 2002 i mål T-160/98, Van Parijs och Pacific Fruit Company mot kommissionen (REG 2002, s. II-233), punkt 65 och där angiven rättspraxis.
(32)  –	Se fotnoterna 11, 12 och 13 ovan.
(33)  –	Domen i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 24.
(34)  –	Domarna i målen C-325/91 och C-57/95, Frankrike mot kommissionen (båda ovan fotnot 12), punkt 22 respektive punkt 23.
(35)  –	Domen i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 26.
(36)  –	Domen i mål C-57/95, Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 12), punkt 21.
(37)  –	Domen i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 13 ).
(38)  –	Ibidem, punkterna 23 och 24. Se förstainstansrättens dom i de förenade målen T-377/00, T‑379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, Philip Morris m.fl. (REG 2003, s. II-1), punkt 86, där den skilde de interna instruktioner som avsågs i mål C-366/88, Frankrike mot kommissionen, från den omtvistade rättsakten i detta mål på grundval av att den sistnämnda rättsakten, till skillnad från den interna instruktionen, inte var avsedd att fördela behörigheter.
(39)  –	Se punkt 22 ovan.
(40)  –	Se bland annat domen i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 12), punkt 26.