61985CC0347_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I denne sag er der nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutninger 85/465/EOEF og 85/466/EOEF af 28 . august 1985 om afslutning af de af Det Forenede Kongerige forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsaarene 1980, henholdvis 1981, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen ( EFT L 267 af 9.10.1985, s . 49 ff .).
2 . Det Forenede Kongerige har nedlagt paastand om, at de to beslutninger annulleres, for saa vidt som Kommissionen ved beslutningerne afslaar at lade EUGFL finansiere udgifter paa i alt 2 859 606,92 - henholdsvis 2 276 421,59 UKL - i stoette til smoer til konsum, til offentlig oplagring af skummetmaelkspulver, stoette til skummetmaelkspulver til foder samt udgifter til eksportrestitutioner .
3 . Som begrundelse for afslaget har Kommissionen henvist til artiklerne 2 og 3 i Raadets forordning nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( EFT 1970 I, s . 196 ), hvorefter EUGFL kun maa afholde de udgifter i forbindelse med eksportrestitutioner til tredjelande og interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som er ydet, hhv . foretaget "efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget ". Ifoelge Kommissionen svarer de paagaeldende beloeb ti EUGFL' s forhoejede udgifter, som netop skyldes MMB' s ( det britiske organ Milk Marketing Boards ) ulovlige praksis . Denne praksis gaar ifoelge Kommissionen naermere ud paa, at der :
a ) fastsaettes forskellige priser for soedmaelk afhaengigt af, hvorledes det heraf fremstillede smoer markedsfoeres, og hvad den resterende skummetmaelk bruges til, efter at der er fremstillet smoer eller floede, og
b ) anvendes forskellige priser paa soedmaelk afhaengigt af, om de slutprodukter, der fremstilles paa grundlag af soedmaelken, saelges i eller uden for EF .
4 . Heroverfor har Det Forenede Kongerige fremfoert en raekke anbringender og argumenter, som i overensstemmelse med den orden, hvori de er gjort gaeldende i staevningen ( se det kortfattede sammendrag paa s . 23 ), kan opdeles i foelgende fire punkter, hvoraf hver enkelt punkt er subsidiaert i forhold til det foregaaende :
1 ) De differentierede priser, MMB har anvendt, er ikke i strid med faellesskabsretten;
2 ) Kommissionen har ikke foert et i retlig henseende tilstraekkeligt bevis for aarsagsforbindelsen mellem prisordningen og de udgifter, som Kommissionen har afslaaet at lade EUGFL afholde .
3 ) Kommissionen har ikke foretaget en noejagtig og overbevisende bedoemmelse af de paagaeldende udgifter;
4 ) Kommissionen har ikke taget hensyn til de besparelser, der er opnaaet paa andre budgetposter, og ikke taget med i betragtning, at EF' s udgifter som helhed ikke er blevet foroeget .
5 . Endelig har Det Forenede Kongerige fremfoert yderligere to anbringender, dels at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet er tilsidesat ( jfr . punkt 5 nedenfor ), dels at de anfaegtede beslutninger er utilstraekkeligt begrundet ( jfr . punkt 6 nedenfor ).
1 . Prisordningens forenelighed med faellesskabsretten
6 . Domstolen har den 2 . december 1986 afsagt dom om den del af MMB' s prisdifferentieringsordning, der er naevnt ovenfor under punkt a ) ( jfr . dom i sag 23/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s . 3581 ). Der verserer for tiden en anden sag ved Domstolen mellem samme parter om den anden del af MMB' s praksis, som er naevnt ovenfor under punkt b ) ( jfr . sag 428/85, dom af 27 . april 1988 ).
7 . I sag 23/84 statuerede Domstolen foelgende :
"Ved at tillade Milk Marketing Boards :
1 ) at anvende to forskellige priser for soedmaelk bestemt til fremstilling af smoer, alt efter om smoerret skulle saelges til intervention eller i store partier, eller om det skulle saelges en detail som pakkesmoer, og
2 ) at anvende forskellige priser for soedmaelk bestemt til fremstillig af smoer og floede, alt efter om den skummetmaelk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, skulle anvendes til foderbrug eller forarbejdes til skummetmaelkspulver,
har Det Forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i Raadets forordning nr . 1422/78 af 20 . juni 1978 og artikel 6 i Kommissionens forordning nr . 1565/79 af 25 . juli 1979" .
8 . I mit forslag til afgoerelse af 15 . april 1986 i samme sag foreslog jeg Domstolen at statuere, at Det Forenede Kongerige tillige havde tilsidesat sine forpligtelser ved at anvende forskellige priser for soedmaelk bestemt til fremstilling af smoer og floede, alt efter om den skummetmaelk, der fremkommer ved fremstillingen, skulle anvendes til fremstilling af maelkepulver eller til fremstilling af kasein og kaseinater . Domstolen afviste imidlertid dette klagepunkt fra paakendelse, hvorfor den ikke fik lejlighed til at tage stilling til det .
9 . Med henblik paa den foreliggende sag fastholder jeg mit synspunkt, saa meget mere som Domstolens betragtning angaaende den forskellige pris, der anvendes for soedmaelk, naar skummetmaelken benyttes til foder, har fuld gyldighed ogsaa for kaseiner og kaseinater ( jfr . praemis 57 i dommen af 2 . december 1986, sag 23/84 ).
10 . Hertil kommer navnlig den betragtning, at prisdifferentieringen for soedmaelk - afhaengigt af, hvad den resterende skummetmaelk anvendes til efter fremstillingen af smoer eller floede - ikke udgoer en differentiering efter maelkens anvendelse ( dette er den eneste lovlige prisdifferentiering efter artikel 9, stk . 1, litra a ), i Raadets forordning nr . 1422/78 ( 1 )) men udgoer en differentiering efter, hvad de andre produkter end maelk anvendes til, altsaa hvad i det foreliggende tilfaelde skummetmaelk anvendes til ( jfr . praemisserne 30-32 i dommen af 2 . december 1986 ). Denne prisdifferentiering er derfor klart i strid med faellesskabsretten .
11 . Det anfoerte gaelder ogsaa prisdifferentieringen for soedmaelk, afhaengigt af den geografiske bestemmelse for visse af de produkter, der fremstilles paa grundlag af soedmaelk .
12 . Prisdifferentieringen for soedmaelk, afhaengigt af, om det smoer eller de oevrige produkter, der fremstilles heraf, saelges paa EF' s marked eller paa verdensmarkedet, er nemlig ikke udelukkende afhaengig af, hvad koeberen anvender maelken til, men derimod hvad de handlende eller eksportoererne anvender de paa grundlag af soedmaelken fremstillede produkter til .
13 . Under den mundtlige forhandling den 9 . juli 1987 har den britiske regering i oevrigt endeligt tilsluttet sig det synspunkt, Kommissionen fremfoerte i sag 428/85, og hvorefter en saadan prisordning formelt er i strid med faellesskabsretten .
14 . Jeg maa derfor kunne laegge til grund, at de prisordninger, hvortil Kommissionen delvis afslog at lade EUGFL afholde visse udgifter i forbindelse med afslutningen af de af Det Forenede Kongerige forelagte regnskaber for regnskabsaarene 1980 og 1981, var i strid med Traktaten .
2 . AArsagsforbindelse mellem den ulovlige praksis og de udgifter, som Kommissionen har afslaaet at lade EUGFL afholde
15 . Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse maa Kommissionen godtgoere, at EUGFL' s hoejere udgifter er en direkte og uundgaaelig foelge af den omtvistede praksis . Endvidere boer Kommissionen begrunde sit afslag paa at finansiere udgifterne . Sagsoegeren finder saaledes, at bevisbyrden i det hele maa paahvile Kommissionen, hvilket denne bestrider .
16 . Svaret paa dette spoergsmaal boer efter min opfattelse soeges i selve det system for finansieringen af den faelles landbrugspolitik, som blev indfoert ved Raadets forordning nr . 729/70, navnlig vedroerende de udgifter, der henhoerer under EUGFL' s Garantisektion .
17 . Efter forordningens artikel 4, stk . 2, er det Kommissionen, som stiller de noedvendige midler til raadighed for medlemsstaterne med henblik paa finansiering af de udgifter, som kan afholdes efter forordningens artikler 2 og 3 . Dette sker ifoelge artikel 5, stk . 2, litra a ), ved udbetaling af forskud, hvorom de naermere regler findes i Kommissionens forordning nr . 3184/83 af 31 . oktober 1983 om ordningen med forskud paa de udgifter, der finansieres gennem Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, EUGFL, Garantisektionen ( EFT L 320 af 17.11.1983, s . 1 ).
18 . Det er saaledes medlemsstaternes myndigheder og de hertil udpegede organer, der udbetaler beloebene .
19 . Ifoelge forordningens artikel 5, stk . 1, litra b ), tilsender medlemsstaterne med regelmaessige mellemrum Kommissionen aarsregnskaber for de udbetalte beloeb samt oevrige beretninger og regnskaber . De naermere regler om fremlaeggelse af disse dokumenter findes i Kommissionens forordning nr . 1723/72 af 26 . juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen ( JO L 186 af 16.8.1972, specialudgave juli 1975, anden serie, s . 110 ). Paa grundlag af de naevnte dokumenter traeffer Kommissionen beslutning om regnskabernes afslutning, jfr . artikel 5, stk . 2, litra b ), i forordning nr . 729/70 .
20 . Medlemsstaterne maa i sagens natur saaledes kun udbetale beloeb for udgifter, som opfylder betingelserne for at kunne afholdes af EUGFL .
21 . I henhold til artikel 8, stk . 1, i forordning nr . 729/70 skal medlemsstaterne saaledes traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre sig, at de udgifter, som oenskes finansieret, virkelig er blevet - lovligt - afholdt . Som fastslaaet blandt andet i dommen af 21 . september 1983 i de forenede sager 205 til 215/82, Deutsche Milkchkontor GmbH mod Tyskland ( Sml . s . 2633 ), er denne bestemmelse blot en udtrykkelig bekraeftelse af en forpligtelse, der i forvejen paahviler medlemsstaterne som foelge af det samarbejdsprincip, der er omhandlet i Traktatens artikel 5 ( jfr . dommens praemis 42 ). Ifoelge samme dom skal forpligtelsen sikre, at EF' s regler gennemfoeres paa medlemsstaternes omraade, isaer inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik ( se dommens praemis 17 ).
22 . Det fremgaar endvidere af artiklerne 2 og 3 i forordning nr . 729/70, at EUGFL kun maa finansiere eksportrestitutioner og interventioner, der ydes, hhv . foretages "efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget ". Paa grundlag heraf har Domstolen fastslaaet, blandt andet i dommen af 7 . februar 1979 i sag 11/76 ( Nederlandene mod Kommissionen, Sml . s . 245 ), at
" disse bestemmelser tillader kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne" ( Praemis 8 ).
23 . Endvidere har Domstolen i flere afgoerelser fastslaaet ( 2 ), at
" formaalet med en beslutning fra Kommissionen om slutning af regnskaber over de udgifter, der er finansieret gennem EUGFL, er at konstatere og anerkende, at udgifterne er blevet afholdt af de nationale myndigheder i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne" .
24 . Det paahviler altsaa medlemsstaterne selv ( kun medlemsstaterne raader jo over alle oplysninger vedroerende de gennemfoerte transaktioner og de hertil udbetalte beloeb ) at godtgoere, at udgifter dels er lovlige, dels berettigede . Medlemsstaterne er i oevrigt forpligtet til at opbevare regnskabsbilagene vedroerende de af EUGFL afholdte udgifter, i hvert fald indtil Faellesskabets instanser har afsluttet revisionen ( jfr . den tredje betragtning til forordning nr . 1723/72 samt forordningens artikel 4, stk . 2 ).
25 . Dette fremgaar tillige klart af Domstolens dom af 12 . juli 1984 i sag 49/83 ( Luxembourg mod Kommissionen, Sml . s . 2931 ), hvori det blev fastslaaet, at medlemsstaten, for at faa finansieret udgifter i stoette til privat oplagring af bordvine finansieret gennem EUGFL, selv maatte paavise, at gaeldende betingelser for udbetaling af stoetten var opfyldt ( jfr . praemisserne 28-30 ). Ogsaa i dommene af 27 . februar 1985 i sagerne 55/83 og 56/83, Italien mod Kommissionen ( Sml . s . 683 og 703 ), statuerede Domstolen, at EUGFL kun maa daekke de udgifter, som de nationale interventionsorganer kan godtgoere er afholdt i overensstemmelse med EF' s regler ( jfr . praemisserne 24 og 25 ).
26 . Kan medlemsstaten ikke loefte denne bevisbyrde, har Kommissionen ingen anden udvej end at afslaa at lade EUGFL afholde udgifterne . Det fastslaas herom udtrykkeligt i dommen af 7 . februar 1979 i de forenede sager 15 og 16/76 ( Frankrig mod Kommissionen, Sml . s . 321 ), at
" proceduren for afslutningen af regnskaberne har paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium ikke blot til formaal at konstatere, om ..., men ogsaa om de oekonomiske byrder, som foelger af den faelles landbrugspolitik, er blevet fordelt korrekt mellem medlemsstaterne og Faellesskabet, idet Kommissionen ikke i saa henseende raader over et frit skoen, som goer det muligt for den at fravige de regler, der gaelder for denne byrdefordeling" ( praemis 28 ).
27 . Heroverfor anfoerer den britiske regering, at problemet stiller sig anderledes, naar Kommissionens afslag ikke beror paa en overtraedelse af de bestemmelser, der direkte regulerer de paagaeldende udgifter, men paa en overtraedelse af mere grundlaeggende EF-regler, saaledes som det er tilfaeldet i denne sag . I saadanne, ifoelge sagsoegeren, "sekundaere" sager, hvor de "primaere" betingelser for at lade EUGFL afholde udgifterne er opfyldt - maa Kommissionen godtgoere, at der er aarsagsforbindelse mellem tilsidesaettelsen af de paagaeldende EF-regler og de udgifter, som Kommissionen afslaar at lade EUGFL finansiere .
28 . Efter min opfattelse er det et skinproblem, hvem bevisbyrden paahviler i denne sag .
29 . Det Forenede Kongerige har naturligvis ansoegt om godtgoerelse af udgifterne ud fra den antagelse, at den anvendte prisdifferentieringsordning var i overensstemmelse med den ordning, EF havde fastsat for Milk Marketings Boards, og at man ikke kunne anfaegte lovligheden af udgifterne i forbindelse hermed, da det ad anden vej var paavist, at udgifterne reelt var afholdt, og at stoette - eller restitutionsbeloebene var afholdt i overensstemmelse med gaeldende regler .
30 . Kommissionen derimod har paa sin side, ved at indlede to traktatbrudsprocedurer og anlaegge sag ved Domstolen taget skridt til at faa statueret, at EF' s regler for MMB ikke er blevet overholdt . For saa vidt angaar prisdifferentieringsordningen paa det interne, britiske marked har Domstolen bekraeftet, at Kommissionens opfattelse er korrekt, og for saa vidt angaar prisdifferentieringsordningen ved udfoersler til tredjelande har Det Forenede Kongerige selv erkendt dette .
31 . Kommissionen har i oevrigt med stoette i et talmateriale soegt at paavise, at de i sagen omhandlede traktatbrud ogsaa har skabt konkurrencefordrejninger og medfoert en anden oekonomisk udvikling end den, der ellers ville have fundet sted, og dermed ogsaa har paafoert EUGFL andre udgifter end normalt . Herved har Kommissionen reelt opfyldt sin bevispligt . Om beviset saa ville kunne godtages, er et andet problem, som det paahviler Domstolen at afgoere, navnlig under hensyn til de argumenter til stoette for det modsatte, der er anfoert af Det Forenede Kongerige .
32 . Da der altsaa hermed ikke laengere er basis for at anfaegte selve grundlaget for Kommissionens argumentation - hvorefter MMB' s prisordning er ulovlig - er der kun tilbage at tage stilling til regeringens argumenter om, at traktatbruddene ikke har haft nogen oekonomisk virkning for EUGFL' s udgifter, eller at de oekonomiske virkninger er forkert beregnet af Kommissionen .
33 . Problemet er herefter, hvem af de to parter der har fremlagt de bedste beviser for deres paastande .
3 . Bedoemmelse af de ikke-godkendte udgifters stoerrelse
34 . Ved beregningen af de udgifter, Kommissionen har afslaaet at lade EUGFL afholde, har den for de forskellige typer af foranstaltninger anvendt foelgende fremgangsmaade for beregningen af nedenstaaende forhold :
1 ) det niveau, maelkeprisen ville vaere blevet fastsat paa, saafremt der ikke havde vaeret anvendt en prisdifferentieringsordning;
2 ) det omfang, hvori maelkebrugeren ville have videregivet den heraf foelgende stigning eller det heraf foelgende fald i maelkeprisen paa de efterfoelgende omsaetningsled til og med den endelige forbruger;
3 ) de virkninger, som stigningen eller faldet ville have haft paa forbruget, anvendelsen eller eksporten af de paagaeldende forarbejdningsprodukter, under hensyn til en vis forudsat priselasticitet i efterspoergselen;
4 ) stoerrelsen af de heraf foelgende udgifter dels til interventionsforanstaltninger ( stoette til konsumsmoer, omkostninger ved offentlig oplagring af skummetmaelkspulver, stoette til skummetmaelspulver bestemt til foder ), dels til eksportrestitutioner .
35 . Disse beregninger betragter Det Forenede Kongerige imidlertid blot som sammensatte hypoteser, der udelukkende har karakter af "tilbageskuende teoretiske betragtninger" uden hold i virkeligheden, hvorfor de ikke udgoer fornoedent juridisk grundlag for Kommissionens afslag . Jeg skal i det foelgende tage stilling til dette anbringende .
36 . Det er for det foerste aabenbart, som jeg fremhaevede i mit forslag til afgoerelse i sag 23/84, at det i sagens natur er umuligt at vide noejagtigt, hvad der ville vaere sket, saafremt der havde vaeret anvendt en anden prisordning .
37 . Dette er parterne da ogsaa enige om, men kun hvor det synes at vaere i deres egen interesse . I svarene paa det spoergsmaal, Domstolen har stillet for at faa oplyst, om de statistiske oplysninger vedroerende aarene 1984, 1985 og 1986 - det vil sige de aar, hvor den anfaegtede prisdifferentieringsordning ikke blev anvendt - bekraefter eller afkraefter Kommissionens antagelser, har parterne saaledes vaeret noedt til at anerkende, at "de anfoerte tal kan ikke anses for en objektiv beskrivelse af situationen, som den ville have set ud, saafremt der i 1980 og 1981 havde vaeret anvendt en ordning med enhedspriser" ( Kommissionens indlaeg s . 3 ), og at "der er for stor usikkerhed forbundet med at drage endelige konklusioner vedroerende situationen, som den ville have set ud i 1980 og 1981, saafremt maelkeprisen i disse aar var blevet fastsat paa det prisniveau", som Kommissionen har anbefalet ( Det Forenede Kongeriges indlaeg, punkt 3.2 ).
38 . Det maa dog til Kommissionens fordel siges, at den har bestraebt sig paa at fremlaegge en sammenhaengende, om end hypotetisk oekonomisk vurdering, mens Det Forenede Kongerige har indskraenket sig til at kritisere vurderingen og betegnet den som "usandsynlig og tvivlsom", men uden paa nogen maade, ved fremlaeggelse af andre tal, at soege at paavise, hvad der efter regeringens opfattelse ville vaere sket, saafremt der ikke havde vaeret anvendt en ulovlig prisordning . Jeg for min part er naaet til den konklusion, at Det Forenede Kongerige ikke har vaeret i stand til at paavise, at Kommissionen, i sine bestraebelser paa at vurdere de sandsynlige oekonomiske virkninger af den paagaeldende praksis, skulle have anvendt urimelige oekonomiske kriterier eller baseret sig paa urealistiske antagelser .
39 . Paa den anden side er det ikke sikkert, at Kommissionen har ret med hensyn til alle sine antagelser og extrapolationer . Kommissionen synes i oevrigt selv at vaere klar herover, da den selv har udtalt, at "eftersom der er tale om teoretiske beregninger, er de hypoteser, der er lagt til grund, ikke de eneste mulige" ( jfr . duplikken, s . 10 ).
40 . Der foreligger dermed stort set samme situation som i sag 16/76, Frankrig mod Kommissionen ( denne sag var forenet med sag 15/76, og der blev afsagt faelles dom den 7 . februar 1979, jfr . Sml . s . 321 ). Ogsaa her var Domstolen ude af stand til med sikkerhed at fastslaa, hvorledes situationen ville have vaeret, saafremt visse nationale foranstaltninger ikke var blevet truffet . Der var tale om nationale stoetteforanstaltninger, som den franske regering havde indfoert ved siden af en EF-stoette til destillering af vin . Den franske regering fandt, at Kommissionen for samtlige de vinmaengders vedkommende, der skulle destilleres, burde have noejedes med at afslaa at finansiere den del af stoetten, som svarede til den supplerende stoette fra Frankrig, mens EUGFL burde afholde den del af stoetten, der var blevet udbetalt i henhold til EF' s satser .
41 . I dommen hedder det :
" (( Det er )) umuligt at fastslaa, i hvilket omfang den samlede virkning af faellesskabsforanstaltningerne og de nationale foranstaltninger beror paa den ene eller den anden foranstaltning", og isaer "umuligt at fastslaa med sikkerhed, hvilke maengder vin der ville vaere blevet bragt til destillering i Frankrig, saafremt den nationale foranstaltning ikke var blevet truffet" ( jfr . praemisserne 32-33 ).
Heraf sluttede Domstolen, at
" under disse omstaendigheder har Kommissionen ikke haft andet valg end at naegte at anerkende de udgifter, der er afholdt af de franske myndigheder som paahvilende EUGFL" ( praemis 35 ).
42 . Det Forenede Kongerige anfoerte i foerste omgang, at denne ikke havde nogen videre betydning, ligesom den foreliggende sag ( jfr . staevningen, punkt 5.6 og 5.7 ), men anfoerte senere i replikken ( jfr . punk 3.5 og 5.22 ), at Kommissionen ikke "havde behoevet at foretage en vurdering af de oekonomiske virkninger af Frankrigs traktatbrud for at fastslaa, om de paagaeldende udgifter var blevet forhoejet", da der var en "aabenbar sammenhaeng mellem den direkte nationale stoette, som Den Franske Republik havde udbetalt, og de foroegede udgifter for EUGFL ".
43 . Efter min opfattelse boer dette udsagn i hvert fald nuanceres noget . Der var sandt nok ikke tvivl om, at den paagaeldende franske stoetteforanstaltning havde foroeget udgifterne . Det var imidlertid ikke muligt at fastslaa udgifterne med sikkerhed eller foretage en blot tilnaermelsesvis beregning . Netop af den grund antog Domstolen, at Kommissionen havde vaeret berettiget til at afslaa at lade EUGFL afholde samtlige udgifter, herunder udgifterne til de maengder vin, som ville vaere blevet destilleret, saafremt der ikke var blevet ydet en supplerende national stoette, og hvis stoerrelse man kunne have fastslaaet ved hjaelp af en hypotetisk oekonomisk beregning .
44 . Af denne dom foelger, at Kommissionen i naervaerende sag havde kunnet afslaa at lade EUGFL afholde samtlige udgifter, som var beroert af prisdifferentieringsordningen for maelk, naar den havde konstateret, at der af denne grund var indtraadt forstyrrelser i den maade, hvorpaa de oekonomiske mekanismer inden for den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter normalt fungerer . Saa vidt gik Kommissionen imidlertid ikke, men foretog i stedet for de komplicerede oekonomiske vurderinger, som er beskrevet i retsmoederapporten, og som foerte til, at den afslog at finansiere 5 mio UKL i stedet for 300 mill . ( jfr . duplikken, punkt 1 ).
45 . Jeg skal i den forbindelse minde om, at Domstolen ved anden lejlighed har anerkendt, at det er lovligt generelt at afslaa finansieringen af visse transaktioner blot med henvisning til, at transaktionerne er retsstridige .
46 . Jeg taenker paa de sager ( 3 ), hvor Domstolen har stadfaestet Kommissionens afslag paa at lade EUGFL afholde visse udgifter alene med den begrundelse, at visse simple bevisformaliteter ikke var overholdt, uden at tage hensyn til, om denne tilsidesaettelse af relevante EF-bestemmelser faktisk havde medfoert ubegrundede udgifter, som havde betydning for realitetsspoergsmaalet . Domstolen udtalte endog udtrykkeligt, at en senere berigtigelse af saadanne bevisformaliteter ( 4 ) eller fremlaeggelse af andre end de foreskrevne bevismidler ( 5 ) ikke kan goere Kommissionens afslag paa at lade EUGFL afholde udgifterne ugyldigt . I overensstemmelse med samme tankegang har Domstolen ligeledes afvist at tillaegge det nogen betydning, at en national kontrolordning, som er forskellig fra EF' s ordning, kunne taenkes at vaere mere effektiv ( 6 ).
47 . Det resultat, der kan udledes af disse domme finder jeg ikke afsvaekket af de domme, sagsoegeren har paaberaabt sig, nemlig dommene af 27 . februar 1985 i sagerne 55 og 56/83, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 683 og s . 703 .
48 . Dommene vedroerte en italiensk afgiftsforanstaltning, som Kommissionen fandt stridende mod den faelles markedsordning for vin, fordi den kunne paavirke prisdannelsen paa en maade, der var i modstrid med kravet om ligebehandling af de erhvervsdrivende, og fordi den kunne aendre konkurrencevilkaarene ( jfr . dommenes praemis 10 ).
49 . Domstolen bemaerkede herom foerst, at paa grund af de fiskale befoejelser, som stadig tilkommer medlemsstaterne paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium, er kun de nationale foranstaltninger, som kan forstyrre de faelles markedsordningers funktion - navnlig foranstaltninger, som kan indvirke vaesentligt paa det gaeldende prisniveau paa markedet - i strid med faellesskabsretten ( jfr . praemisserne 11 og 12 ).
50 . I naevnte sag annullerede Domstolen den afgoerelse fra Kommissionen, hvorved denne afslog at lade EUGFL finansiere de udgifter, som det italienske interventionsorgan havde afholdt, netop fordi der hverken af sagens akter eller retsforhandlingerne ved Domstolen var grundlag for at antage, at den italienske foranstaltning havde indvirket paa prisniveauet paa markedet for alkohol fremstillet af vin, eller grundlag for at antage, at den havde bragt formaalet med den faelles markedsordning for vin eller denne funktionsdygtighed i fare ( praemis 16 ).
51 . I den foreliggende sag er MMB' s praksis ikke blot i strid med faellesskabsretten, men har ogsaa forstyrret den faelles markedsordnings normale funktion . Kommissionen havde efter Domstolens nuvaerende praksis haft mulighed for at afslaa at finansiere samtlige de afholdte udgifter . I stedet for valgte Kommissionen at forsoege i videst muligt omfang at opgoere de udgifter, der skyldtes MMB' s praksis og kun at afslaa at finansiere disse udgifter; dermed traf den en afgoerelse, som efter min opfattelse maa anses for rimelig, og som der ikke er grundlag for at annullere .
4 . Argumentet om, at EUGFL' s udgifter ikke som helhed er blevet forhoejet
52 . Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har draget den fulde konsekvens af sine teoretiske beregninger, idet den paa den ene side har konstateret en udgiftsforhoejelse, men paa den anden side undladt at tage hensyn til de besparelser, som samtidig er sket, saafremt den har ret i sine hypoteser .
53 . I retsmoederapporten naevnes under punkt III.4 nogle eksempler paa saadanne besparelser, hvor jeg maa indroemme, at det anfoerte eksempel vedroerende skummetmaelk virkelig har gjort indtryk paa mig .
54 . Kommissionen har vedroerende dette eksempel anfoert, at saafremt Det Forenede Kongerige havde anvendt en lavere pris paa skummetmaelk bestemt til foder, ville stoetten hertil have vaeret mere effektiv, saaledes at der ville vaere blevet aftaget stoerre kvanta skummetmaelk til foder . I stedet herfor maatte maelken forarbejdes til pulver, oplagres og modtage anden form for stoette .
55 . Heroverfor anfoerer Det Forenede Kongerige, at havde der vaeret anvendt mere flydende skummetmaelk til foder, ville de supplerende stoettebeloeb, som det havde vaeret noedvendigt at udbetale til foderet, langt overstige de udgifter, som Kommissionen afslaar at finansiere . MMB' s praksis har dermed medfoert besparelser for EUGFL .
56 . Dette raesonnemnt er antagelig korrekt, men spoergsmaalet er, om man heraf skal drage den slutning, at Kommissionen har givet et uberettiget afslag paa at lade EUGFL afholde de paagaeldende udgifter . Saafremt formaalet med afslaget paa at afholde udgifterne alene er at lade medlemsstaten selv betale den nettoforhoejelse af EUGFL' s udgifter, som skyldes en praksis i strid med faellesskabsretten, maa spoergsmaalet besvares bekraeftende .
57 . Spoergsmaalet maa derimod besvares benaegtende, saafremt formaalet med afslaget er at lade medlemsstaten selv betale for de oekonomiske konsekvenser af enhver ulovlig praksis . Flere grunde taler til stoette for dette sidste synspunkt .
58 . a ) Proceduren vedroerende afslutningen af EUGFL' s regnskaber angaar de udgifter, medlemsstaterne har afholdt i forbindelse med forvaltningen af den faelles landbrugspolitik . EUGFL maa kun finansiere udgifter, som de nationale myndigheder har afholdt i overensstemmelse med Faellesskabets regler eller "beloeb ..., der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter" ( jfr . dommen i sag 11/76, Sml . 1979, s . 245, praemis 22 ). Er der opnaaet besparelser, er der pr . definition ikke afholdt nogen udgifter, og saa kan der heller ikke tages hensyn hertil .
59 . b ) "Beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning" ( jfr . dom i sag 11/76 ) har karakter af ubegrundede og uforudsete udgifter . Paa samme maade er de "besparelser", der opnaas herigennem, ubegrundede og uforudsete . Man maa nemlig ikke glemme, at der hermed er blevet gennemfoert andre foranstaltninger end dem, EF-lovgiver har foreskrevet, og at de udgifter, der i princippet foelger af de foreskrevne foranstaltninger er tilstraebt og skal sikre opfyldelsen af formaalet med den faelles landbrugspolitik .
60 . c ) I sag 45/82, Nederlandene mod Kommissionen, havde den nederlandske regering nedlagt paastand om annullation af et afslag paa at afholde visse udgifter under henvisning til, at betingelserne for at opnaa EF-stoette og som vedroerte kvaliteten og sammensaetningen af skummetmaelkspulver til foder, ikke var opfyldt . I dommen af 15 . marts 1983 ( sag 45/82, Sml . s . 631 ), forkastede Domstolen udtrykkeligt den nederlandske regerings argument om, at EF-ordningens formaal var blevet opfyldt, selv om det paagaeldende naeringsmiddel ikke havde den foreskrevne kvalitet, da EF-ordningens formaal "ikke blot er afsaetning af et produkt og aflastning af markedet for maelk og mejeriprodukter, men ogsaa produktets anvendelse til hensigtsmaessige oekonomiske formaal ..." ( praemis 17 ).
61 . Domstolen tog saaledes ikke hensyn til foranstaltningernes "gunstige" virkning for EUGFL' s udgifter, men udelukkende til, at de til stoetten svarende udgifter netop var "programmerede" for at opfylde et ganske bestemt formaal, som ikke var blevet respekteret .
62 . Naar Domstolen i ovennaevnte dom af 7 . februar 1979 i sagerne 15 og 16/76 ( Frankrig mod Kommissionen, Sml . s . 321 ) tiltraadte, at Kommissionen havde vaeret berettiget til at afslaa finanseringen af samtlige de udgifter, de franske myndigheder havde afholdt, undlod Domstolen paa samme maade at tage hensyn til den gunstige virkning, som den overdrevne stoette til destillering havde haft paa vinmarkedet, og den tog heller ikke hensyn til den heraf foelgende nedsaettelse af EUGFL' s udgifter til privat oplagring af vin ( da vinen maatte oplagres i henhold til private oplagringskontrakter, naar den ikke var blevet destilleret ) eller til de eksportrestitutioner, som eventuelt skulle have vaeret udbetalt ( jfr . duplikken, s . 4 ).
63 . d ) Som Domstolen flere gange har fremhaevet, boer de betingelser, der gaelder for EUGFL' s finansiering af udgifter, i oevrigt fortolkes indkraenkende paa grund af selve formaalet med forordning nr . 729/70,
" da gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, (( hvorfor )) en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift (( maa )) begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning ".
64 . De betragtninger, der boer anlaegges ved en vid fortolkning, i modsaetning til en snaever, har desto stoerre gyldighed, naar der foreligger en retsstridig anvendelse af faellesskabsretten .
65 . I samme dom hedder det videre :
" (( Hvis )) der opstaar en saadan fordrejning af konkurrencen mellem medlemsstaterne til trods for de midler, der staar til raadighed til at sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsretten i hele Faellesskabet, kan den ikke finansieres af EUGFL, men maa (( under alle omstaendigheder )) paahvile den paagaeldende medlemsstat ." ( 7 ).
66 . Som anfoert af generaladvokat Capotorti i hans samlede forslag til afgoerelse i sagerne 11/75, 15 og 16/76 samt 18/76
" (( drejer det )) sig ikke blot om at undgaa, at EUGFL' s budget belastes med en hoejere udgift, end det sandsynligvis ville blive paalagt uden de foranstaltninger, som den (( i sagen )) franske regering ensidigt havde truffet; det drejer sig foerst og fremmest om at undgaa, at Faellesskabet anerkender en handling, som er i modstrid med systemets ligevaegt og principperne for Faellesmarkedets funktion" ( Sml . 1979, s . 319, punkt 19, in fine ).
67 . I den foreliggende sag har Det Forenede Kongeriges tilsidesaettelse af relevante bestemmelser i Raadets forordning nr . 1422/78 og Kommissionens forordning nr . 1565/79 rent faktisk medfoert forstyrrelser i den maade, hvorpaa den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter normalt skal fungere .
68 . Saadanne forstyrrelser kan endvidere ifoelge deres art medfoere udgifter, der ikke ville vaere opstaaet eller i hvert fald ikke ville vaere blevet saa store, som hvis forstyrrelserne ikke havde fundet sted .
69 . e ) Lad mig endelig til slut minde om, at det efter artikel 8 i forordning nr . 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik er medlemsstaternes myndigheder eller organer, som selv maa inddaekke de beloeb, der maa afskrives paa grund af dem tilregnelige uregelmaessigheder eller forsoemmelser, forudsat det ikke er muligt at faa dem daekket ind paa anden maade . Raadet har saaledes slet ikke truffet bestemmelse om, at disse beloeb kan udlignes med de besparelser, der samtidig er opnaaet paa EUGFL' s budget, for eksempel de lagerudgifter, som er sparet i forbindelse med eksport af smoer, hvortil der med urette er udbetalt restitutioner .
70 . Sammenfattende kan det saaledes konkluderes, at en medlemsstat ikke boer kunne unddrage sig de oekonomiske konsekvenser af sin tilsidesaettelse af faellesskabsretten under paaskud af, at den derved bidrager til andre besparelser paa EF-budgettet . Var EUGFL' s virke ikke udelukkende begraenset til at finansiere udgifter, afholdt i overensstemmelse med faellesskabsretten, men omfattede det ogsaa udgifter som foelge af ensidige nationale foranstaltninger i det omfang, hvori disse udgifter ikke oversteg Faellesskabets, ville princippet om faellesskabsrettens ensartede anvendelse i alle medlemsstaterne og selve grundlaget for den faelles landbrugspolitik blive bragt i fare .
5 . Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt af retssikkerhedsprincippet
71 . Endvidere goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at Kommissionen ved at afslaa at lade EUGFL afholde de omtvistede afgifter, i 1985 anvendte nye og betydeligt mere vidtgaaende regler end hidtil paa en raekke faktiske omstaendigheder, som fandt sted i 1980 og 1981; dette skete, foer den havde bragt reglerne til de paagaeldendes kundskab, og under omstaendigheder, hvor det ikke var muligt at forudse deres vedtagelse . Regeringen henviser til, at Kommissionen samtidig med forordning nr . 1565/79 af 25 . juli 1979 ( 8 ) gav MMB bemyndigelse til at traeffe visse foranstaltninger, selv om den var bekendt med den prisdifferentieringsordning, der blev anvendt for maelk, ligesom den foerst senere gjorde indsigelse mod ordningen .
72 . Sidstnaevnte argument, som jeg af hensyn til den logiske foelge i raesonnementet foerst skal tage stilling til, blev ogsaa fremfoert i sag 23/84 . Domstolen forkastede det imidlertid i dommen af 2 . december 1986 . Den konstaterede saaledes, at "Kommissionen fra starten har stillet sig forbeholden med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt en differentieret prisordning er i overensstemmelse med faellesskabsretten" ( praemis 16 ). Desuden fremgik det i sagen, "at der ikke over for de (( britiske )) myndigheder blev afgivet nogen forsikringer, der kunne lede til den antagelse, at den bemyndigelse, der blev givet dem ved forordning nr . 1422/78, havde den store raekkevidde, som den britiske regering nu vil tillaegge den" ( praemis 39 ), selv om Kommissionen ikke altid havde indtaget en helt klar og utvetydig holdning til spoergsmaalet .
73 . Det er saaledes Domstolens faste praksis, at "Kommissionen ikke ved afslutningen af de af medlemsstaterne fremlagte regnskaber er ... forpligtet til at lade EUGFL finansiere udgifter, der er afholdt paa grundlag af en fejlagtig fortolkning af faellesskabsretten, medmindre fortolkningen kan tilregnes en af Faellesskabets institutioner" ( 9 ).
74 . Om det foerste argument bemaerkes, at Det Forenede Kongerige ikke kunne vaere ubekendt med, at EUGFL udelukkende maa finansiere de restitutioner/interventioner, der er ydet/foretaget i henhold til gaeldende EF-regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget .
75 . Da Kommissionen imidlertid allerede i 1979 havde meddelt Det Forenede Kongerige, at den stillede sig forbeholden over for de forskellige prisdifferentieringer, kunne den britiske regering ikke naere berettiget forventning om, at EUGFL ville overtage finansieringen af de udgifter, ordningen ville medfoere .
76 . Desuden er proceduren for afslutning af EUGFL' s regnskaber indrettet paa den maade, at Kommissionen foerst gennemgaar udgifterne, naar de er blevet afholdt .
77 . Endelig udgoer afslaget paa at afholde visse udgifter over EUGFL ikke nogen poenal sanktion, men er blot den lovfastsatte foelge af, at udgifterne ikke er afholdt "efter Faellesskabets regler ... inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget ".
6 . De anfaegtede beslutningers begrundelse
78 . Herom skal jeg bemaerke, at det fremgaar af sagen, at Det Forenede Kongerige har vaeret overordentlig godt informeret om beslutningernes begrundelse . Det ses dels af selve den omstaendighed, at regeringen har anlagt sag, dels af de omfattende og detaljerede argumenter, som den har anfoert imod de anfaegtede beslutningers lovlighed .
79 . Jeg kan derfor ikke i den foreliggende sag finde noget som helst grundlag for at afvige Domstolens praksis vedroerende begrundelse af beslutninger om afslutning af EUGFL' s regnskaber, som ikke behoever at "indeholde en detaljeret begrundelse, naar den paagaeldende regering har vaeret snaevert inddraget i forarbejdet til beslutningen, og saaledes kendte grunden til, at Kommissionen skoennede ikke at kunne paalaegge EUGFL det omtvistede beloeb" ( 10 ).
80 . Det anfoerte har ogsaa gyldighed for denne sag, da der fandt flere bilaterale droeftelser sted mellem Det Forenede Kongerige og Kommissionen, ligesom der blev foert en temmelig omfattende korrespondance . Kommissionen aendrede endog visse beregninger som foelge af disse droeftelser . Kommissionens beregningsmetoder er forklaret i detaljer i et "sammenfattende notat" og et "arbejdsdokument", som Det Forenede Kongerige er blevet gjort bekendt med . Foelgelig maa begrundelsen for de to anfaegtede beslutninger betragtes som fyldestgoerende .
Sammenfatning
81 . Da jeg saaledes finder, at samtlige Det Forenede Kongeriges anbringender er ubegrundede - om end der er og fortsat vil bestaa tvivl om, hvorledes situationen maatte antages at have vaeret, saafremt der ikke havde vaeret anvendt en differentieret prisordning - skal jeg foreslaa Domstolen at frifinde sagsoegte og at paalaegge Det Forenede Kongerige sagens omkostninger .
( 1 ) Jfr . Raadets forordning nr . 1422/78 af 20 . juni 1978 om indroemmelse af visse saerrettigheder til maelkeproducentorganisationer i Det Forenede Kongerige ( EFT L 171 af 28.6.1978, s . 14 ).
( 2 ) Jfr . eksempelvis dommene af 7 . februar 1979 i de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml . s . 321, praemis 9, og af 14 . januar 1981 i sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 21, praemis 8 .
( 3 ) Jfr . eksempelvis dommene af 27 . februar 1985 i sagerne 55/83 og 56/83, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 683 og s . 703, praemis 21 . I oevrigt henvises til dommene af 15 . marts 1983 i sagerne 61/82 og 62/82, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 655 og s . 687, hvori Domstolen ikke tog den italienske regerings argument til foelge . Denne havde fremfoert, at "stoetten i det store og hele - bortset fra eventuelle formmangler - er blevet udbetalt til en faktisk og reel oplagring, forud for hvilken denne noedvendige k ntrol havde fundet sted" ( jfr . Sml . 1983, s . 667 og s . 697 ).
( 4 ) Jfr . dom af 7 . februar 1979 i de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml . s . 321, praemis 11 .
( 5 ) Jfr . dom af 7 . februar 1979 i sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 343, praemisserne 20 og 22 .
( 6 ) Jfr . dom af 14 . januar 1981 i sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 21, praemis 10 .
( 7 ) Jfr . domme af 7 . februar 1979 i sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, og 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 245, praemis 9, og s . 343, praemis 8 ).
( 8 ) Kommissionens forordning nr . 1565/79 af 25 . juli 1979 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr . 1422/78 om indroemmelse af visse saerrettigheder til maelkeproducentorganisationer i Det Forenede Kongerige ( EFT L 188 af 26.7.1979, s . 29 ).
( 9 ) Jfr . domme af 25 . november 1980 i sag 820/79, Belgien mod Kommissionen, Sml . s . 3537, praemis 15, og 27 . januar 1981 i sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 205, praemis 17 . Citatet er taget fra sammendraget til de to domme, punkt 2 .
( 10 ) Jfr . domme af 14 . januar 1981 i sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 21, praemisserne 20 og 21, og 27 . januar 1981 i sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 205, praemisserne 20 og 21 . Citatet er taget fra punkt 4 i sammendraget til dommen af 14 . januar 1981 .