62018TJ0257
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
16 януари 2020 година (
*1
)
„Държавни помощи — Миннодобивен сектор — Мярка, състояща се, от една страна, в намаляване на финансовите гаранции за възстановяването на минни площадки, и от друга страна, в държавната инвестиция за възстановяването на минни площадки, осигуряваща по-високо ниво на защита на околната среда — Решение, с което помощта се обявява за частично несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда възстановяването ѝ — Понятие за помощ — Предимство — Прехвърляне на държавни ресурси — Селективен характер — Оправдани правни очаквания — Правна сигурност — Изчисляване на размера на помощта“
По дело T‑257/18
Iberpotash, SA, установено в Сурия (Испания), за което се явяват N. Niejahr и B. Hoorelbeke, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват G. Luengo и D. Recchia, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение (ЕС) 2018/118 на Комисията от 31 август 2017 година относно Държавна помощ SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), приведена в действие от Испания в полза на Iberpotash (ОВ L 28, 2018 г., стр. 25),
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: E. Buttigieg, изпълняващ функцията на председател, B. Berke (докладчик) и J. Costeira, съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 юли 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
Жалбоподателят, Iberpotash, SA, е акционерно дружество, учредено по испанското право, което притежава и експлоатира две действащи мини за поташ в Каталония (Испания), едната в община Сурия, а другата — в общините Сайент и Балсарени (наричани по-нататък заедно „мините на жалбоподателя“). Освен това жалбоподателят е собственик на насипище от солни отпадъци във Вилафрунс (наричано по-нататък „насипището във Вилафрунс“), където минната дейност е приключила през 1973 г.
2
Жалбоподателят е дъщерно дружество на ICL Fertilisers, израелско многонационално дружество, което е най-големият производител на торове в световен план. Iberpotash придобива мините на испанската държава въз основа на договор за покупко-продажба, сключен на 21 октомври 1998 г. със Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), публичен холдинг на испанската държава.
3
На 9 ноември 2006 г. жалбоподателят получава екологично разрешение за добив на поташ от минния обект в Сурия и размерът на финансовата гаранция за тази площадка е определен на 773682,28 EUR (увеличен на 828013,24 EUR през 2008 г.) На 28 април 2008 г. жалбоподателят получава екологично разрешение за извличане на поташ от миннодобивния обект в Сайент/Балсарени, по отношение на което размерът на финансовата гаранция е определен на 1130128 EUR. Тези разрешения представляват индивидуални и специални административни решения, приети от Generalidad de Cataluña (Правителството на Каталония, Испания).
4
С решение от 11 октомври 2011 г. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на автономна област Каталония, Испания) приема, че планът за възстановяване на площадката Сайент/Балсарени е непълен и че следователно размерът на финансовата гаранция във връзка със този план е твърде нисък. Това решение е потвърдено след обжалване от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания).
5
Размерът на финансовите гаранции, посочени в точка 3 по-горе, не е преразглеждан до 2015 г., когато испанските власти предлагат значително по-високи размери от 6979471,83 EUR за площадката в Сайент/Балсарени (размер, който става действителен само след одобрението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на автономна област Каталония, Испания) през декември 2016 г.) и 6160872,35 EUR за площадката в Сурия.
6
На 17 декември 2007 г. Ministerio de Medio Ambiente (Министерство на околната среда, Испания) и Agencia Catalana del Agua (Каталонска агенция по водите, Испания) подписват споразумение, с което решават да покрият старото насипище във Вилафрунс. Въз основа на това споразумение дейността по покриване на насипището във Вилафрунс започва през август 2008 г. и продължава 18 месеца. Тази дейност е изцяло финансирана от Ministerio de Hacienda (Министерство на финансите, Испания) и от Каталонската агенция по водите.
Релевантното национално законодателство
7
Задълженията във връзка с околната среда на минните оператори относно действащите мини в испанската автономна област Каталония са посочени в Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (Закон № 12/1981 за определяне на допълнителни норми за защитата на зоните от особен природен интерес, засегнати от миннодобивните дейности) от 24 декември 1981 г. (BOE бр. 30 от 4 февруари 1982 г., стр. 2874, наричан по-нататък „Каталонски закон № 12/1981“), и в Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (Декрет № 202/1994 за установяване на критериите за определяне на гаранциите по отношение на програмите за възстановяване, свързани с миннодобивните дейности) от 14 юни 1994 г. (наричан по-нататък „Декрет № 202/1994“).
8
Декрет № 202/1994 е заменен с Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (Кралски декрет № 975/2009 относно управлението на отпадъците от миннодобивните индустрии и относно защитата и възстановяването на териториите, засегнати от миннодобивните дейности) от 12 юни 2009 г. (BOE бр. 143 от 13 юни 2009 г., стр. 49948, наричан по-нататък „Кралски декрет № 975/2009“), който транспонира Директива 2006/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година относно управлението на отпадъците от миннодобивните индустрии и за изменение на Директива 2004/35/ЕО (ОВ L 102, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 3) и се прилага от 1 май 2014 г. за мините, които са били експлоатирани преди 1 май 2008 г., какъвто е случаят на мините на жалбоподателя.
9
Член 4 от Каталонски закон № 12/1981 предвижда, че всяко искане за разрешение за миннодобивна дейност трябва да включва програма за възстановяване. В приложение на член 5 от този закон в програмата за възстановяване трябва да се определят мерките за предотвратяване и компенсиране на вредните за околната среда последици от предвидените миннодобивни дейности. Той трябва да включва мерките за възстановяване, които трябва да бъдат изпълнени в края на различните фази на експлоатацията и в края на миннодобивните дейности.
10
Член 8, параграфи 1, 1а и 2 от Каталонски закон № 12/1981 предвижда, че за да се гарантира приложимостта на програмата за възстановяване, минният оператор е длъжен да учреди финансова гаранция. Размерът на гаранцията се определя в зависимост от площта, засегната от възстановяването или от общите разходи за възстановяването.
11
Член 9 от Закон № 12/1981 предвижда, че компетентните органи могат да пристъпят към принудително изпълнение на програмата за възстановяване, ако операторът не е в състояние да я изпълни или откаже да направи това. Разходите за принудително изпълнение са за сметка на минния оператор и компетентните органи могат да наложат периодична имуществена санкция на оператора.
12
Член 2 от Декрет № 202/1994 въвежда допълнителни критерии за определяне на размера на финансовата гаранция. Всички тези критерии са свързани с разходите за мерки и със специални строителни работи, включени в програмата за възстановяване. По отношение на мините, които не се намират в зони от особен природен интерес, каквито са мините на жалбоподателя, член 3 от декрета предвижда, че размерът на финансовата гаранция, определен на основание член 2 от същия декрет, се намалява наполовина.
13
Що се отнася до мините, които вече не са действащи, член 121 от Ley 22/1973 de Minas (Закон № 22/1973 за мините) от 21 юли 1973 г. (BOE бр 176 от 24 юли 1973 г., стр. 15056, наричан по-нататък „испанският закон за мините“) предвижда, че собственикът на мина, която вече не е действаща, трябва да се съобрази с плановете за възстановяване, одобрени от органите, отговорни за минните дейности.
Административно производство
14
На 30 ноември 2012 г. Европейската комисия получава анонимно оплакване, според което Кралство Испания е привело в действие множество предполагаеми мерки за помощ в полза на жалбоподателя.
15
На 10 януари 2013 г. Комисията изпраща първо искане за информация. Испания отговаря на 8 март 2013 г. На 14 май 2013 г. и на 16 януари и 26 март 2014 г. са изпратени други искания за информация, на които Кралство Испания отговаря с писма от 13 юни 2013 г., 14 февруари и 15 април 2014 г.
16
На 30 януари 2015 г. Комисията изпраща на оплакващия се писмо с предварителна оценка, а на 5 март и 21 април 2015 г. той предоставя допълнителна информация. Освен това на 9 март 2015 г. се провежда среща с оплакващия се, който на 4 юни 2015 г.представя друга допълнителна информация.
17
На 9 юни 2015 г. Комисията изпраща на Кралство Испания окончателния отговор на оплакващия се на писмото с предварителна оценка, заедно с искане за допълнителна информация. Кралство Испания отговоря на 8 юли 2015 г. По искане на Кралство Испания на 31 юли 2015 г. му е изпратен неповерителен вариант на писмото с предварителна оценка.
18
На 26 януари 2016 г. Комисията започва официална процедура по разследване за две предполагаеми мерки за помощ, тоест предоставянето от Кралство Испания на жалбоподателя, от една страна, на предимство под формата на намалени такси за гаранции, и от друга страна, на инвестиционна помощ за покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс. Решението е публикувано в Официален вестник (ОВ C 142, 2016 г., стр. 18). Комисията иска от испанските власти да представят становищата си и допълнителни сведения, които те представят на 28 ноември 2016 г.
19
Комисията получава становищата на заинтересованите страни и на жалбоподателя и ги изпраща на Кралство Испания, което представя становището си на 27 юли 2016 г. и на 6 април 2017 г.
Обжалваното решение
20
На 31 август 2017 г. Комисията приема Решение (ЕС) 2018/118 относно Държавна помощ SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), приведена в действие от Испания в полза на Iberpotash (ОВ L 28, 2018 г., стр. 25, наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което обявява двете разглеждани мерки за помощ за несъвместими с вътрешния пазар (член 1, параграфи 1 и 3) и разпорежда възстановяването им (членове 2 и 3).
21
Разпоредителната част на обжалваното решение има следното съдържание:
„Член 1
1.   Държавната помощ в полза на Iberpotash под формата на необосновано ниски гаранционни такси поради необосновано ниското равнище на гаранциите за периода 2006—2016 г. в размер на 1864622 EUR, неправомерно приведена в действие от Испания в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
2.   Държавната помощ за покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс в размер на 3902461,30 EUR, неправомерно приведена в действие от Испания в полза на Iberpotash в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в).
3.   Останалата част от държавната помощ за покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс в размер на 3985109,70 EUR, неправомерно приведена в действие от Испания в полза на Iberpotash в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1.   Испания си възстановява посочената в член 1, параграфи 1 и 3 помощ от получателя.
2.   Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя на помощта, до датата на тяхното действително възстановяване.
3.   Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4.   Испания отменя всички неизвършени плащания на помощта, посочена в член 1, параграфи 1 и 3, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 3
1.   Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграфи 1 и 3, се извършва незабавно и ефективно.
2.   Испания осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
[…]“.
22
В обжалваното решение са посочени две мерки за помощ.
23
От една страна, държавна помощ, която има формата на намалени банкови разходи вследствие на намаляването на гаранциите през периода 2006—2016 г., възлизаща на 1864622 EUR (наричана по-нататък „мярка 1“).
24
От друга страна, мярка относно инвестициите за покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс (наричана по-нататък „мярка 4“), която представлява, от една страна, за частта в размер на 3902461,30 EUR, мярка, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, тъй като е съобразена с Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда (2008/C 82/01) (ОВ C 82, 2008 г., стр. 1, наричани по-нататък „Насоките от 2008 г.“), и от друга страна, помощ, несъвместима с вътрешния пазар, по-специално за частта, която надхвърля максималния интензитет на помощта за инвестиции, позволяващ подобряване на равнището на защита на околната среда, която възлиза на 3985109,70 EUR.
25
В рамките на своята преценка за наличието на държавна помощ, що се отнася до „мярка 1“, Комисията уточнява, по-специално с оглед на наличието на предимство, в съображение 54 от обжалваното решение, че най-напред следва да се прецени дали нивата на финансовите гаранции, определени от испанските органи, са били по-ниски от изискваното от приложимата правна уредба ниво, което тя анализира в съображения 56—59 от обжалваното решение.
26
В съображение 60 от обжалването решение Комисията припомня, че размерът на финансовите гаранции е бил определен от Generalitat de Catalunya в две индивидуални и специални решения, чийто адресат е жалбоподателят: първото разрешително, издадено на 9 ноември 2006 г., позволяващо на жалбоподателя да извършва дейност по експлоатация на минната площадка в Сурия, определя размера на гаранцията на 773682,28 EUR (увеличен на 828013,24 EUR през 2008 г.), второто разрешително, издадено на 28 април 2008 г. за минната площадка в Сайент/Балсарени, определя размера на финансовата гаранция на 1130128 EUR. Тези размери са изменени през 2015 г., когато испанските власти предлагат значително по-високи суми от 6979471,83 EUR за площадката в Сайент/Балсарени (размер, който става действителен само след одобрението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на автономна област Каталония, Испания) през декември 2016 г.) и от 6160872,35 EUR за площадката в Сурия (размер, който става действителен считано от май 2015 г.)
27
Що се отнася до нивото на предоставените от жалбоподателя финансови гаранции, Комисията подчертава следното:
„(61)
[П]реди всичко компетентните органи по околната среда следва да определят и одобрят размера на финансовите гаранции съгласно националните или регионалните правила, приложими към разглеждания случай. Въпреки че Комисията носи отговорност да гарантира правилното транспониране и прилагане на Директива [2006/21] за отпадъците от миннодобивните индустрии, която е приложима към финансовите гаранции на [жалбоподателя], считано от 1 май 2014 г., посочената директива оставя значителна свобода на преценка на държавите членки при определянето на конкретния размер на гаранциите. Поради тази причина Комисията не е извършвала своя собствена оценка на подходящите нива на финансовите гаранции съгласно Директивата за отпадъците от миннодобивните индустрии, а се ограничава до оценка на съществуващите доказателства, че финансовите гаранции са недостатъчни. В действителност съществуват редица доказателства, които навеждат на мисълта, че размерът на финансовите гаранции, определен[…] от публичните органи през 2006 и 2008 г., действително [е] бил[…] по-нис[ък] от изискваното съгласно приложимото законодателство.
(62)
Най-важното е, че на 11 октомври 2011 г. […] (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) постанови, че размерът на финансовата гаранция за насипището от отпадъци на [жалбоподателя] в Когуйо на площадката му в Балсарени/Сайент в размер на 585153 EUR е по-нисък от изискваното. В съдебното решение се постановява, че размерът на гаранцията не отговаря на правните и регулаторните параметри, определени от националното законодателство, като се прави препратка по-специално към член 8, параграф 2 от [Каталонски закон] № 12/1981 и Декрет № 202/1994. […] Това съдебно решение е било изцяло потвърдено в производството по обжалване с решението на Върховния съд (Tribunal Supremo) от 9 юли 2014 г. На последно място, както отбелязват испанските органи, със своята констатация от 14 декември 2016 г. [Висшият съд на автономна област] Каталония е потвърдил, че предложеният нов размер от 6979471,83 EUR за цялата площадка в Балсарени/Сайент е подходящ.
(63)
С оглед на националното съдебно решение на [Висшият съд на автономна област] Каталония от 11 октомври 2011 г., в което се тълкуват авторитетно съответните национални правила, Комисията счита за доказано, че първоначалният размер на финансовата гаранция за площадката на [жалбоподателя] в Балсарени/Сайент, определен през 2006 г. на 1130128 EUR […], е бил категорично недостатъчен. […]
(64)
Въпреки че няма подобно съдебно решение във връзка с гаранцията за площадката в Сурия, налице са убедителни доказателства, че констатацията за очевидно недостатъчно равнище на гаранцията е щяла да бъде също толкова вероятна в случай на съдебен процес. Размерът на първоначалната гаранция от 773682,28 EUR (увеличена на 828013,24 EUR през 2008 г.) пропорционално отразява факта, че площадката в Сурия е по-малка от тази в Балсарени/Сайент по отношение на масата на натрупаните отпадъци и общата площ на насипищата от отпадъци. В допълнение към това гаранцията за Сурия е била увеличена съществено на 6160872,35 EUR едновременно с увеличението на гаранцията за Балсарени/Сайент (т.е. едва след определението на съда и потвърждаването му в производството по обжалване) и дори в по-голяма степен (над седемкратно увеличение). Поради това при отсъствието на други фактори, които да обяснят разликата в размера на гаранциите за Сурия, от една страна, и за Балсарени/Сайент, от друга страна, размерът на гаранцията за Сурия също може да се счита за недостатъчен.
[…]
(66)
В допълнение към констатацията със задължителна сила на национален съд, разследването разкри няколко други доказателства в подкрепа на констатацията, че първоначалното равнище на финансовите гаранции е било неоснователно ниско.
(67)
[О]фициалните преписи от изслушването пред комисията по околната среда към парламента на Каталония на 2 октомври 2013 г. [съдържат] изричните твърдения на генералния директор по околната среда към Generalitat de Catalunya, съгласно които гаранциите очевидно не са достатъчни. […] Въпреки че преписите от политическото обсъждане в парламента не съдържат подходяща обосновка за предложената сума и следователно е необходимо внимание, когато се вземат предвид, мащабът и разликата спрямо реалната сума действително потвърждават заключенията на експерти в областта, които са счели размерът на определените през 2006 и 2008 г. гаранции за очевидно недостатъчен.
(68)
Второ, жалбоподателят представи проучване от август 2012 г., което е възложил на експерти по околната среда (наричано по-долу „проучването на ERF“). Проучването представлява експертно проучване, в което се събира и анализира подробната налична информация (правна, академична или в резултат на проучване на пазара) по съответната тема. В проучването на ERF е анализирана съществуващата ситуация по отношение на въздействието от миннодобивните площадки на [жалбоподателя] върху околната среда и са прогнозирани бъдещите развития във връзка с общия размер на натрупаните материали в насипищата от отпадъци. В него се заключава, че въздействието от насипищата от отпадъци върху околната среда е значително и се очаква да продължи да нараства в бъдеще.
[…]
(72)
На тази основа в проучването на ERF се счита, че размерът на финансовата гаранция въз основа на новите законодателни правила, установени в Кралски декрет № 975/2009, определено не следва да бъде по-нис[ък] от основните разходи за възстановяване през 2012 г., които възлизат на 71 милиона евро за двете площадки, а подходящият размер с отчитане на общите разходи в бъдеще следва да бъде по-скоро около 100 милиона евро.
[…]
(75)
[Що се отнася до критиките на жалбоподателя, че проучването ERF не може да служи като основа за изчисляването на размера на гаранциите] Комисията признава, че проучването не следва съответните разпоредби на Декрет № 202/1994, а по-скоро е насочено към условията, определени в Кралски декрет № 975/2009, с който се транспонира Директива [2006/21] за отпадъците от миннодобивните индустрии, като акцентът е върху очакваните разходи за възстановяване. При все това посочените в него резултати относно прогнозните разходи за възстановяване на отделните площадки на [жалбоподателя] са основани на надеждна методология и разумни допускания, описани в съображения 68—73 по-горе, и съответно са от значение за изчисляването на гаранциите и съгласно Декрет № 202/1994. Това се демонстрира по-специално от член 2, параграф 4, буква з) от Декрет № 202/1994, в който се посочват разходите за други специфични мерки за възстановяване, които могат да бъдат необходими, и следователно изчисляването не се ограничава до мерките, които са изброени поотделно в предишните букви на член 2“.
28
Въз основа на тези елементи в съображения 82 и 83 от обжалваното решение Комисията стига до извода, че събраните доказателства и представените от експертите доклади подкрепят твърдението на националната юрисдикция, че първоначалните размери на финансовата гаранция са били явно недостатъчни, за да се гарантира подходящо възстановяване, и че като последица от това тези суми действително са били по-ниски от обикновено изискуемото ниво съгласно приложимото национално законодателство. Следователно на жалбоподателя е било предоставено икономическо предимство под формата на по-ниски банкови такси, заплащани ежегодно за финансовата гаранция. Жалбоподателят се ползвал от селективно предимство под формата на по-ниски банкови такси в резултат от гаранции, по-ниски по размер от изискваните от другите оператори, които се намирали в сходно положение.
29
Що се отнася до критерия, свързан с използването на държавни ресурси, Комисията отбелязва следното:
„(88)
Комисията отбелязва, че разглежданите в настоящия случай гаранции не са проучени съгласно правилата за държавна помощ по отношение на размера на евентуално пропуснатите такси в контекста на риска или експозицията, понесени от гаранта (т.е. частна банка, не от държавата), а по отношение на риска за държавата, в случай че размерът на гаранцията се окаже по-нисък от реалните разходи за отстраняване на щетите върху околната среда и в случай че гарантираното дружество не изплати или не може да изплати пълните разходи за възстановяване.
[…]
(90)
Финансовата гаранция от [жалбоподателя] е осигурена под формата на банкова гаранция, която не е свободно достъпна за държавата. Тя може да се използва само за строго определени в закона мерки, по-специално за финансиране на отстраняването на отпадъци, за възстановяване на площадката и други екологични мерки, в случай че [жалбоподателят] не изпълни своите екологични задължения. Държавата не получава лихва върху гаранцията или друго финансово предимство, което би било намалено в случай на по-малък размер на гаранцията. В допълнение към това досега държавата не е била в позиция, в която е трябвало да използва гаранцията за която и да е от горепосочените цели. При все това, дори ако по-малкият размер на гаранцията досега не е довел до реален ефект върху държавните ресурси, сам по себе си този факт не изключва възможността да съществува потенциален ефект върху държавните ресурси поради повишения риск държавата да се окаже длъжна да използва своите ресурси в бъдеще.
(91)
В действителност създаването на конкретен риск от налагане на допълнителна тежест на държавата в бъдеще е достатъчно за изпълнение на критериите за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Съдът на [Европейския съюз] също така постанови, че за изпълнението на този критерий не е необходимо връзката с държавните ресурси и ефектът на дадена мярка за държавна помощ върху държавните ресурси да бъдат преки.
(92)
Целта на тези финансови гаранции е именно да се гарантира, че миннодобивните предприятия разполагат с достатъчно заделени ресурси, за да покрият бъдещите разходи за възстановяване, независимо от тяхното финансово положение в (често далечното) бъдеще. Поради това е очевидно, че ако размерът на гаранцията е значително по-малък от очакваните разходи за възстановяване, съществува най-малкото повишен риск в бъдеще да е възможно да бъдат засегнати държавните ресурси. Този риск от потенциални разходи за държавния бюджет очевидно е по-висок, отколкото ако размерът на гаранцията е определен правилно в съответствие с приложимото законодателство, като надлежно се отчитат очакваните разходи за възстановяване. Ако тези ресурси са значително по-малки от необходимото, в крайна сметка би се наложило по-голямата част от разходите да бъдат покрити с държавни ресурси, в случай че [жалбоподателят] поради някаква причина не желае или не е в състояние да ги покрие. В допълнение към това, ако [жалбоподателят] не е в състояние да заплати разходите за възстановяване в бъдеще, предполагаемата възможност на испанските органи да конфискуват активи на [жалбоподателя] е малко вероятно да осигури значителни допълнителни ресурси, тъй като единствените испански активи на [жалбоподателя] (и цялата група ICL) са неговите съоръжения за добив на поташ. При все това е съмнително, че тези активи ще имат някаква стойност, след като мините за поташ бъдат затворени.
(93)
Добре установен в приложимото законодателство е фактът, че държавата би била задължена да се намеси за своя сметка, в случай че [жалбоподателят] не желае или не е в състояние да предприеме необходимите мерки за възстановяване по отношение на създадените от него насипища от отпадъци.
(94)
Първо, в съответствие с член 102 от Закон № 39/2015 държавата може да предприеме мерки вместо страната, носеща юридическа отговорност за осъществяването на тези мерки. Испания ще трябва i) да разпореди на [жалбоподателя] да предприеме специално определени мерки; ii) да уведоми [жалбоподателя], че в противен случай администрацията сама ще предприеме такива мерки и ще посочи разходите; iii) да предприеме тези мерки; и iv) да направи опит да възстанови разходите от [жалбоподателя], което по подразбиране няма да бъде възможно, ако Испания трябва да изпълни недостатъчната финансова гаранция. Макар че това решение формално не е задължително, в случай че [жалбоподателя] не изпълни своите задължения за възстановяване на съоръженията си, Испания няма да има друг вариант, освен да заплати авансово за това възстановяване, тъй като в противен случай Испания няма да спази своите собствени задължения.
(95)
Второ, както е отбелязано в съображение 13, Испания може да наруши своите задължения съгласно Директивата за отпадъците от миннодобивните индустрии и Рамковата директива за водите. Поради това, ако [жалбоподателят] изостави своите съоръжения, след като изчерпи минералните ресурси, без да ги възстанови, с оглед на недостатъчната гаранция единственият вариант за Испания да изпълни своите задължения съгласно тези директиви и в крайна сметка да избегне налагането от Съда на дневни периодични имуществени санкции е самата тя да плати за отстраняването на насипищата от солни отпадъци или за друга еднакво ефективна мярка за възстановяване.
(96)
Трето, съгласно разпоредбите на испанския Закон № 27/2006 от 18 юли 2006 г. испанските органи могат да бъдат принудени да изпълнят своите задължения съгласно законодателството в областта на околната среда. Ако бъде извършено някое от екологичните нарушения, изброени в член 18, параграф 1 от Закон № 27/2006 (включително например нарушения, свързани със задълженията в областта на защитата на водите), всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, посочени в Закон № 27/2006, може да заведе съдебен иск, за да принуди администрацията да спази своите екологични задължения.
[…]
(98)
На последно място самите испански органи посочват, че съгласно член 9 от Закон № 12/1981 Administración de la Generalitat може принудително да изпълни тези мерки за сметка на оператора, ако операторът не спази своите задължения. Те посочват, че на практика администрацията изпълнява съответните мерки, които впоследствие се покриват от финансовата гаранция или, в случай че гаранцията не е достатъчна, от продажбата на активите на оператора. Поради това, в случай че финансовата гаранция е значително по-малка от изискваното, публичната администрация поема риск активите на оператора да не са достатъчни за финансиране на съответните осъществени мерки. Това потвърждава, че твърде малкият размер на финансовата гаранция повишава риска мерките за възстановяване, изпълнени от администрацията, да не бъдат покрити в достатъчна степен от активите на оператора (особено ако той няма други испански активи, какъвто е случаят с [жалбоподателя]) и да се наложи да бъдат платени от публичните ресурси.
(99)
Поради това равнище на гаранцията, което е значително по-ниско от необходимото по закон, излага държавата на конкретен риск от възникване на допълнителна тежест за нейните ресурси. По този начин повишеният риск от допълнителна тежест за държавата е достатъчно конкретен, за да създава поне потенциално въздействие върху държавните ресурси поради твърде ниското равнище на финансовата гаранция“.
30
Що се отнася до наличието на нарушение на конкуренцията и на въздействие върху търговията между държавите членки, Комисията счита, че:
„(102)
[Н]амалените разходи на [жалбоподателя] поради равнището на финансовите гаранции, което е по-ниско от изискваното съгласно съответното законодателство, може да наруши конкуренцията на пазарите, на които извършва дейност [жалбоподателят] — най-вече на пазарите за поташ и сол. Както е обяснено по-долу (вж. съображение 110 и следващите), в рамките на съответния период това намаление на разходите е достигнало размер от 1,8 милиона евро и следователно, за разлика от твърденията на испанските органи, не е пренебрежимо..
(103)
Освен това фактът, че [жалбоподателят] е единственият производител на поташ в Испания не изключва възможността за потенциално нарушаване на конкуренцията, тъй като съответният географски пазар очевидно е по-голям от националния пазар на Испания.
[…]
(106)
Както вече бе посочено по-горе, пазарите на поташ и сол очевидно представляват трансгранични пазари, като 50 % от продукцията на [жалбоподателя] се изнася за други европейски държави. Поради това по-ниските нива на финансовите гаранции могат да засегнат търговията между държавите — членки на ЕС“.
31
Що се отнася до количественото определяне на помощта, Комисията счита следното:
(109)
Установяването на действителния размер на помощта изисква първо да се установи поне приблизителен „правилен“ размер на финансовите гаранции съгласно приложимите законодателни разпоредби в съответния период. По този начин размерът на помощта ще отговаря на разликата между очаквания размер на банковите такси, които [жалбоподателят] е трябвало да плаща за правилно определения размер на гаранцията, и действителния размер на банковите такси, плащани от дружеството.
[…]
(111)
Тъй като съгласно испанските органи през декември 2016 г. [Висшият съд на автономна област] Каталония е постановил, че увеличеният размер от 6979471,83 EUR за площадката в Балсарени/Сайент е в съответствие с приложимото законодателство, Комисията счита, че за момента „правилният“ размер на гаранциите за Балсарени/Сайент отговаря на този приложим понастоящем размер, одобрен от съда.
(112)
В допълнение към това по аналогия (вж. също така съображение 64 по-горе) Комисията счита, че увеличеният размер от 6160872,35 EUR за гаранцията за Сурия, приложим от 2015 г., също може да се счита в съответствие с приложимото законодателство. Въпреки че съдът не е постановил заключение със задължителна сила по отношение на тази площадка, увеличеният размер на гаранцията за по-малката площадка в Сурия в действителност е почти съпоставим с одобрения размер на гаранцията за Балсарени/Сайент. Това потвърждава, че сумата може да се счита за подходяща и в съответствие с приложимото законодателство.
[…]
(123)
Поради това общият размер на помощта, предоставена на [жалбоподателя] под формата на по-ниски банкови такси поради по-ниските нива на гаранциите, възлиза на 1864622 EUR за целия период 2006—2016 г.“.
32
В рамките на преценката си за наличието на държавна помощ по отношение на мярка 4, по-конкретно с оглед на наличието на предимство, Комисията уточнява следното:
„(125)
На 17 декември 2007 г. Министерство на околната среда на Испания и Generalitat de Catalunya са подписали договор, съгласно който се споразумяват да си сътрудничат и да поделят разходите по отношение на проекта, свързан с покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс, и така да намалят неблагоприятното му въздействие върху околната среда […] Инвестиционни разходи са били в размер на общо 7887571 EUR и са били поети изцяло от публичните органи, както е договорено в договора от 2007 г.
[…]
(131)
[Отговорността на жалбоподателя за управление на минните отпадъци от насипището във Вилафрунс] се основава на испанския Акт № 6/1993 от 15 юли 1993 г. относно управлението на отпадъци и също така на Кралски декрет-закон № 1/2001 от 20 юли 2001 г. за преработване на испанския Закон за водите. Третата страна твърди, че фактът, че насипището във Вилафрунс вече не е било действащо при придобиването му от [жалбоподателя], не е от значение, тъй като всеки титуляр на концесия за миннодобивни работи трябва да управлява минните отпадъци в тяхната цялост, т.е. включително всички отпадъци, генерирани преди титулярят да получи концесията.
[…]
(138)
Комисията счита, че независимо от степента на задълженията на [жалбоподателя] по отношение на Вилафрунс, тя не може да приеме твърдението, че публична инвестиция в размер на 7,9 милиона евро в значително по-добра защита на околната среда, която принципно се равнява на възстановяване на миннодобивната площадка без никакви инвестиционни разходи за [жалбоподателя], действително не е предоставила никакво икономическо предимство на [жалбоподателя]. Целта на покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс е била да се намали значително замърсяването, породено от изтичане на солена вода от насипището. Алтернативните мерки в отсъствието на помощ не биха осигурили толкова добра и дълготрайна защита и биха изложили [жалбоподателя] на риск да бъде принудено да понесе последиците от замърсяването (както се демонстрира от съдебните решения от 18 декември 2014 г. и 25 февруари 2015 г. във връзка с други негови миннодобивни площадки — вж. съображения 27 и 94 от решението за откриване на процедурата). Поради това изграждането на съоръжението, заплатено с публични ресурси, е позволило на [жалбоподателя] да предотврати замърсяването по по-добър начин, да понижи своите екологични рискове в бъдеще и да осигури трайно възстановяване на насипището (в съответствие с подобно възстановяване на насипища от солни отпадъци във Франция и Германия, както е обяснено в съображения 26 и 32 по-горе). В крайна сметка Iberpotash е щяло да бъде длъжно да гарантира правилно възстановяване на насипището от отпадъци във Вилафрунс.
(139)
На последно място Комисията счита, че мярката е избирателна, тъй като е насочена конкретно към публично финансиране на покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс, което е собственост на [жалбоподателя].
[…]
(148)
В контекста на горепосоченото Комисията е на мнение, че мярка 4 представлява държавна помощ в размер на 7887571 EUR и поради това ще оцени нейната правомерност и съвместимост с вътрешния пазар“.
33
Що се отнася до анализа на съвместимостта на помощта, в съображение 152 от обжалваното решение Комисията уточнява, че мярка 1 представлява оперативна помощ на жалбоподателя, тъй като е позволила разходите за банкови такси да бъдат по-ниски от обичайно приложимите за периода между 2006 г. и 2016 г., което било несъвместимо с вътрешния пазар, тъй като не е открила никакви данни в подкрепа на евентуалната съвместимост на тези помощи, които са били предоставени, без да се преследва каквато и да е очевидна цел от общ интерес.
34
Що се отнася до мярка 4, в съображения 156—164 от обжалваното решение Комисията обаче отбелязва, че възстановяването на насипището от отпадъци във Вилафрунс представлява съвместима помощ съгласно раздел 3.1.1 от Насоките от 2008 г. относно помощите за предприятията, които надхвърлят нивото на защита на околната среда, наложено от стандартите на Европейския съюз, или увеличават това ниво при отсъствие на стандарти на Съюза.
35
Всъщност Комисията приема, че покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс е позволило на жалбоподателя да увеличи нивото на защита на околната среда, произтичащо от дейността му при липсата на стандарти на Съюза. Освен това, първо, Комисията изчислява общия размер на допустимите разходи, възлизащ на 7804922,60 EUR, второ, определя максималния интензитет на помощта, допустим за жалбоподателя в качеството му на голямо предприятие, съответстващ на 50 % от допустимите разходи, и трето, определя остатъка от пълния размер на несъвместимата помощ на 3985109,70 EUR.
Производство и искания на страните
36
На 24 април 2018 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
37
Комисията представя писмената си защита на 23 юли 2018 г.
38
На 27 септември 2018 г. жалбоподателят подава писмена реплика. На 12 ноември 2018 г. Комисията подава писмена дуплика.
39
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение в частта, в която се констатира, че мярка 1 представлява държавна помощ и се разпорежда възстановяването ѝ,
–
при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение в частта, в която се определя размера на неправомерната, но съвместима помощ, и размера на неправомерната помощ, която трябва да бъде възстановена в рамките на мярка 4,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
40
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
41
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят излага пет основания. Първото е нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като Комисията неправилно заключила, че мярка 1 включва прехвърляне на държавни ресурси. Второто е нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като Комисията неправилно заключила, че мярка 1 предоставя предимство или, при условията на евентуалност, тъй като не доказала, че първоначалните размери на финансовите гаранции са твърде ниски. Третото основание е нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. Четвъртото е нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото Комисията е приела, че мярка 4 предоставя селективно предимство. Петото основание, представено при условията на евентуалност, е нарушение на член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9), доколкото Комисията не определила правилно размера на евентуалната помощ, произтичаща от мярка 4.
По първото основание: нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото Комисията неправилно заключила, че мярка 1 включва прехвърляне на държавни ресурси
42
Жалбоподателят твърди, че мярка 1 не отговаря на критерия за прехвърляне на държавни ресурси, тъй като не е довела до каквото и да било намаляване на държавния бюджет.
43
На първо място, финансовите гаранции, които жалбоподателят трябвало да представи за възстановяването на миннодобивните обекти, не били предоставени от държавата, а от частни банки, на които жалбоподателят е трябвало да плати премиите в случай на необходимост от изпълнение. От това следвало, че държавата не е изгубила приходи поради това, че гаранциите са били определени на ниво, за което се твърди, че е по-ниско от изискваното, и че в конкретния случай не съществувала достатъчно пряка връзка между предоставеното предимство и намаляването на държавния бюджет.
44
На второ място, според жалбоподателя не съществува достатъчно конкретен икономически риск за държавния бюджет. Такъв би бил случаят единствено ако разходите за възстановяване не биха могли да се възстановят от жалбоподателя. Така подобно потенциално задължение за държавата да трябва да понесе една част от разходите и потенциалната тежест вследствие на това за държавния бюджет били твърде далечни и хипотетични. Според жалбоподателя принципите в областта на държавните гаранции не могат да се приложат в конкретния случай. От една страна, доводите на Комисията в това отношение били недопустими, тъй като в обжалваното решение тя не се е позовала на тях, и от друга страна, аналогията с тези принципи била неправилна. Първо, в случаите на държавни гаранции има прехвърляне на ресурси, тъй като държавата се отказва от част от приходите, като се съгласява с премия с по-нисък размер от този, който би поискал частен гарант. В конкретния случай обаче жалбоподателят платил премия в съответствие с пазара. Второ, в рамките на държавна гаранция, предимството за получателя било ясно, тъй като той плаща по-ниска по размер премия за държавната гаранция в сравнение с подобна гаранция, предоставена от банка, и неговата платежоспособност е по-голяма, като последицата от това е, че той плаща по-малко лихви. В случая обаче нито едно от тези условия не било изпълнено. Трето, при държавните гаранции държавата се задължава да заплати на трето лице размера на гаранцията, когато получателят на гаранцията не изпълни задължението си за изплащане на гарантирания заем, докато в случая държавата не се е задължила да изплати каквато и да било сума, в случай че гаранцията е недостатъчна. От това следвало, че съдебната практика относно държавните гаранции не била приложима в конкретния случай.
45
Съгласно приложимата съдебна практика такъв хипотетичен риск от тежест за държавния бюджет би могъл да възникне само когато държавата е един от основните кредитори на предприятието в затруднено положение и същото е неплатежоспособно. В конкретния случай жалбоподателят можел да гарантира изпълнението на задълженията си, тъй като е част от мултинационална група от предприятия (не само групата в Испания), разполагаща със значителни активи, които не се обезценявали след закриването на мините за поташ, и която вече е показала в миналото, че разполага с финансовия капацитет, необходим за изпълнение на всички изисквани мерки за възстановяване, независимо от определеното ниво на гаранции. Екологичната отговорност на предприятие обхваща дружествата от контролиращата група, поради което рискът държавата да понесе евентуална неплатежоспособност на жалбоподателя не бил достатъчно конкретен. Съгласно съдебната практика (решение от 1 декември 1998 г., Ecotrade, C‑200/97, EU:C:1998:579) би трябвало да са налице особени обстоятелства, които да правят повече от вероятно намаляване на ресурсите на държавата, тъй като наличието на съвсем минимален или хипотетичен риск не може да е достатъчно, за да се направи извод за наличие на прехвърляне на държавни ресурси.
46
На трето място, жалбоподателят обяснява, че след като финансовите гаранции могат да бъдат приведени в действие едва след прекратяването на минните дейности по силата както на националното законодателство, така и на това на Съюза, и че по време на експлоатацията размерът на гаранцията трябва да бъде адаптиран периодично в зависимост от необходимите дейности по възстановяване, размерът на тези гаранции не е фиксиран, а се променя във времето. Следователно има риск за държавния бюджет едва след прекратяването на експлоатацията на мината. В конкретния случай, доколкото размерът на финансовите гаранции достигнал подходящо ниво през 2015 г. за площадката в Сурия и през 2016 г. за площадката в Сайент/Балсарени, преди всякакво прекратяване на минната дейност, това означавало, че преди обжалваното решение за испанската държава в нито един момент не е възникнал икономически риск. Жалбоподателят уточнява по-конкретно в отговор на Комисията, от една страна, че разполага с други важни активи в Испания, освен мините за поташ, до които държавата би могла да прибегне, за да изпълни задължението за плащане на задължителните мерки за възстановяване, и от друга страна, че испанското законодателство позволява на управителите и директорите на предприятието да се наложи изпълнението на мерки, гарантиращи спазването на задълженията във връзка с околната среда.
47
На четвърто място, жалбоподателят се позовава на предходно решение на Комисията (Известие на Комисията, SNIACE; държавна помощ C 68/97 (NN 118/97) Испания, ОВ C 49, 1998 г., стр. 2, наричано по-нататък „решението SNIACE“), по дело, което било подобно на настоящото. По това дело пропускът да се гарантира спазването на екологичните задължения не се схващал като свързан с прехвърляне на държавни ресурси и следователно като държавна помощ.
48
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
49
Съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
50
Освен това следва да се припомни, че за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени чрез държавни ресурси, и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. решение от 15 май 2019 г., Achema и др., C‑706/17, EU:C:2019:407, т. 47 и цитираната съдебна практика). Тези две условия са отделни и кумулативни (вж. решение от 30 юни 2015 г., Нидерландия и др./Комисия, T‑186/13, T‑190/13 и T‑193/13, непубликувано, EU:T:2015:447, т. 63 и цитираната съдебна практика).
51
Що се отнася до условието за използване на държавните ресурси, от съдебната практика следва, че не е необходимо във всички случаи да се установява, че е било извършено прехвърляне на държавни ресурси, за да може предоставеното на едно или няколко предприятия предимство да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Така за държавни помощи се считат по-специално други видове намеса, облекчаващи под различна форма тежестите, които обичайно натоварват бюджета на едно предприятие и които, без да са субсидии в строгия смисъл на думата, имат същото естество и последици (вж. решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 100 и 101 и цитираната съдебна практика).
52
Всъщност според постоянната съдебна практика член 107, параграф 1 ДФЕС определя мерките на държавна намеса в зависимост от техните последици (вж. решение от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 77 и цитираната съдебна практика; решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 102).
53
Така е възможно мярка на държавна намеса — годна да постави предприятията, за които се прилага, в по-благоприятно положение от други предприятия и едновременно с това да породи достатъчно конкретен риск за бъдещо възникване на допълнителна тежест за държавата — да бъде обременяваща за държавните ресурси (вж. решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 106 и цитираната съдебна практика).
54
Освен това Съдът е уточнил, че предимствата, предоставени под формата на държавна гаранция, може да доведат до допълнителна тежест за държавата (решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 107; в този смисъл вж. също решения от 1 декември 1998 г., Ecotrade, C‑200/97, EU:C:1998:579, т. 43 и от 8 декември 2011 г., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, т. 39—42).
55
Освен това съгласно съдебната практика, след като от икономическа гледна точка промяната в пазарните условия, пораждаща непряко предоставено на определени предприятия предимство, е последица от загубата на ресурси за публичните власти, дори наличието на самостоятелно решение на инвеститори не премахва връзката, съществуваща между посочената загуба на ресурси и предимството, от което се ползват съответните предприятия (решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 108).
56
Следователно, за да се приеме, че е налице държавна помощ, Комисията трябва да докаже съществуването на достатъчно пряка връзка между, от една страна, предимството, предоставено на получателя на помощта, и от друга, намаляването на държавния бюджет или дори възникването на достатъчно конкретен икономически риск за обременяването му с тежести (решение от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 109).
57
В конкретния случай, що се отнася, от една страна, до отговорността на държавата за мярка 1, от съображение 60 от обжалваното решение е видно, и за страните е безспорно, че размерът на дължимите от жалбоподателя финансови гаранции е бил определен от Generalitat de Catalunya в две индивидуални административни решения, а именно разрешителните, предоставени на жалбоподателя на 9 ноември 2006 г. и на 28 април 2008 г., за експлоатацията съответно на миннодобивни площадки в Сурия и в Сайент/Балсарени.
58
Що се отнася, от друга страна, до критерия за държавните ресурси, в съображение 88 от обжалваното решение Комисията приема, що се отнася до мярка 1, че въпросните финансови гаранции не са били разгледани с оглед на приложимите за държавните помощи норми по отношение на размера на неполучените такси в зависимост от риска или от експозицията на гаранта (т.е. частна банка, а не държавата), а в зависимост от риска за държавата, в случай че гарантираната сума е по-ниска от реалните разходи за екологичните щети и в случай че гарантираното дружество не заплати или не може да плати пълните разходи за възстановяване. В съображение 90 от обжалваното решение Комисията повтаря, че съществува реална опасност от потенциално въздействие върху ресурсите на държавата поради повишения риск държавата да бъде задължена да мобилизира ресурсите си в бъдеще. Освен това в съображение 91 от посоченото решение тя счита, че създаването на конкретен риск от налагане на допълнителна тежест върху ресурсите на държавата в бъдеще, е достатъчно, за да попадне в обхвата на понятието за държавна помощ, и че тясната връзка и въздействието на дадена помощ върху публичните ресурси не трябва непременно да бъдат преки, за да бъде спазен този критерий.
59
В съображения 92—99 от обжалваното решение Комисията уточнява, че повишеният риск, че държавните ресурси могат да бъдат използвани в бъдеще, произтича от размера на гаранциите, който е значително по-нисък от евентуалните планирани разходи по възстановяване, при положение че ако жалбоподателят не желае или не може да плати това възстановяване, ресурсите на държавата следва да покрият по-голяма част от тези разходи, тъй като задължението на държавата да се намеси за своя собствена сметка, ако жалбоподателят не желае или не може да приеме необходимите мерки за възстановяване, е предвидено в националните законодателства и в това на Съюза. Въз основа на това Комисията заключава, че изискваното от законодателството значително по-ниско ниво на гаранциите от необходимото излага държавата на риск от възникване на допълнителна тежест за нейните ресурси. По този начин повишеният риск от допълнителна тежест за държавата е достатъчно конкретен, за да има поне потенциално въздействие върху държавните ресурси. Освен това Комисията подчертава, че активите на жалбоподателя, които държавата би могла да сезира в случай на принудително изпълнение, биха могли да се окажат недостатъчни.
60
На първо място обаче, жалбоподателят не оспорва, че размерът на финансовите гаранции, както е определен в административните решения на Generalidad de Cataluña, е твърде нисък. Наистина жалбоподателят оспорва в рамките на второто си основание метода на анализ и доказателствата, на които Комисията се основава, за да заключи, че размерът на тези гаранции действително е твърде нисък и че те му предоставят икономическо предимство. При все това жалбоподателят не твърди, че първоначално определеното в административните решения на Generalidad de Cataluña ниво на гаранции е правилно или достатъчно.
61
На второ място, следва да се констатира, че испанската държава има задължение за субсидиарна намеса в случай на неизпълнение на задълженията за защита на околната среда в тежест на предприятията, извършващи минната дейност, както ясно е подчертано в съображения 93—98 от обжалваното решение. Всъщност, от една страна, по силата на националното право, и по-специално разпоредбите на Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (Закон № 27/2006, който урежда правото на достъп до информация, участието на обществеността и достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (транспониране на Директиви 2003/4/ЕО и 2003/35/ЕО)] от 18 юли 2006 (BOE бр. 171 от 19 юли 2006 г., стр. 27109), органите могат да бъдат задължени да изпълнят задълженията си, произтичащи от екологичното законодателство. Освен това съгласно член 102 от Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Закон № 39/2015 относно общото административно производство на държавната администрация) от 1 октомври 2015 г. (BOE № 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89343) държавата може да пристъпи към субсидиарно изпълнение вместо лицето, които по закон е длъжно да приеме мерките. От друга страна, по силата на правото на Съюза, и по-специално на член 6, параграф 3 от Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ L 143, 2004 г., стр. 156; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168), ако оператор, който е длъжен да предприеме мерки за отстраняване на екологични щети, не изпълни задълженията си, компетентният орган може да вземе сам тези мерки като последна инстанция. Освен това, ако държавата не действа вместо предприятията, когато те не спазват задълженията си във връзка с околната среда, тя би могла да не изпълни задълженията си по Директива 2006/21 и рискува да бъде предмет на процедура за установяване на нарушение и да бъде осъдена да заплати периодични имуществени санкции, докато не изпълни посочените задължения.
62
На трето място, целта на законовото задължение, предвидено в член 14 от Директива 2006/21, да се изисква от експлоатиращите минни обекти предприятия учредяване на гаранция за възстановяване на обектите и за покриване на разходите за евентуалните екологични щети вследствие на минната дейност, чийто размер трябва да се изчисли въз основа на елементите, посочени в параграф 2 от същата разпоредба, е да се гарантира, че миннодобивните дружества разполагат с достатъчно средства, за да покрият бъдещите разходи за възстановяване на минните обекти, независимо от тяхното бъдещо финансово положение, и по-специално да се избегне вероятността държавата да трябва да се намеси, за да поеме тези разходи вместо тях.
63
Поради задължението на държавата за субсидиарно изпълнение вместо предприятието, което по закон е длъжно да приеме необходимите мерки за възстановяване вследствие на минната дейност, нивото на предвидените за това предприятие гаранции може да окаже въздействие върху държавните ресурси, доколкото икономическият риск от субсидиарната намеса на държавата, при твърде ниско ниво на гаранциите, е завишен в количествено отношение, по-специално в случай на неплатежоспособност на това предприятие.
64
На четвърто място, от припомнената в точка 53 по-горе съдебна практика следва, че държавните ресурси могат да се считат за обременени и когато е установено, че е налице „достатъчно конкретен риск“ за възникването в бъдеще на допълнителна тежест за държавата.
65
В това отношение, първо, жалбоподателят твърди, че рискът от обременяване на държавните ресурси в случая не е достатъчно конкретен, поради финансовите възможности, с които той разполага, за да покрие евентуалните екологични щети, произтичащи от неговата минна дейност. Запитан в това отношение от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие, жалбоподателят предоставя списък на активите (недвижими имоти), с които е разполагал през периода 2012—2016 г., също в рамките на групата от дружества, към която принадлежи, както и частта от нейните годишни счетоводни баланси, отнасяща се до тези активи. В хода на съдебното заседание Комисията привлича вниманието върху факта, че представените от жалбоподателя документи не показват състоянието на пасивите и дълговете на дружеството, а представят активите, които той и неговата група притежавали единствено през периода от 2012 г. до 2015—2017 г., и че той не е представил данни относно останалата част от релевантния период, тоест 2006—2012 г.
66
Следва да се констатира, че представените от жалбоподателя доказателства за определяне на финансовите му възможности за покриване на разходите за евентуални екологични щети, свързани с експлоатацията на неговите миннодобивни обекти, са непълни и не позволяват да се заключи със сигурност, че към момента на евентуално настъпване на екологичните рискове той би разполагал с необходимите за покриването им финансови възможности.
67
Във всеки случай, дори да се предположи, че жалбоподателят има достатъчен финансов капацитет, за да намали риска за държавата да трябва да се намеси, следва да се приеме, че предвид обстоятелството, че финансовото положение на дадено дружество може се измени във всеки момент поради различни икономически несигурни събития, и доколкото като цяло задължението за предоставяне на финансова гаранция цели именно средствата да бъдат на разположение във всеки момент и независимо от финансовите възможности на субекта, длъжен да учреди посочената гаранция, финансовият капацитет на последния няма отражение върху определянето на подходящия размер на тези гаранции и в крайна сметка върху преценката за наличието на достатъчно конкретен риск от тежест, обременяваща държавния бюджет.
68
Освен това, от една страна, член 14, параграф 2 от Директива 2006/21 уточнява, че гаранцията, посочена в параграф 1, се изчислява въз основа на вероятното въздействие на съоръжението за управление на отпадъците върху околната среда, като се имат предвид по-специално категорията, към която то принадлежи, характеристиките на отпадъците и бъдещото използване на рехабилитираната земя, както и предположението, че независими и подходящо квалифицирани трети страни ще оценят и извършат необходимата рехабилитационна работа. Следователно финансовият капацитет на дружеството — управител на съоръжението, не е релевантен критерий за определянето на размера на гаранциите.
69
От друга страна, от припомнената в точка 55 по-горе съдебна практика следва, че имат значение измененията на нормалните пазарни условия, които могат да засегнат бюджета на държавата, независимо от вероятното поведение на частните оператори и в конкретния случай от възможността за жалбоподателя самият той да покрие in concreto разходите за евентуални екологични щети, свързани с неговите минни обекти.
70
Второ, жалбоподателят оспорва допустимостта и основателността на доводите на Комисията относно приложимостта по аналогия в настоящия случай на съдебната практика относно държавните гаранции. Що се отнася до допустимостта на посочените доводи, следва да се отбележи, че Комисията се е позовала пред Общия съд по-конкретно на решенията от 1 декември 1998 г., Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), и от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др. (C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175) в подкрепа на тезата, че липсата на незабавно и сигурно мобилизиране на държавни ресурси не изключва допълнителна тежест за бюджета на държавата. Тази теза на Комисията обаче се съдържа недвусмислено в съображение 91 от обжалваното решение. Следователно, противно на твърдението на жалбоподателя, Комисията не е развила пред Общия съд нови заместващи или допълнителни мотиви към изложените в обжалваното решение. Следва, че доводите на Комисията са допустими. Що се отнася до основателността на тези доводи, следва да се подчертае, че макар в случая на държавни гаранции бюджетът на държавата се обременява по-специално с намаляването на премиите, които самата тя получава, а следователно и с незабавно намаляване на приходите ѝ, при положение като това в настоящия случай, от една страна, е налице и предимство в полза на жалбоподателя поради намаляването на премиите, които той трябва да заплати върху размер на гаранциите, който е по-нисък от този, който той е трябвало да предвиди в разрез с обичайните пазарни условия. Обстоятелството, че загубата на приходи засяга бюджета на частната банкова институция, не пречи да се установи наличието на предимство за жалбоподателя, произтичащо от определянето на финансовите гаранции, които той трябва да учреди, на ниво, по-ниско от това, което е било необходимо.
71
От друга страна, от съображенията, изложени в точки 61—63 по-горе, следва, че рискът от допълнителна тежест върху държавния бюджет също е налице в положение като това в настоящия случай, при което приложимите разпоредби изискват да се определят гаранции, позволяващи покриването на екологичните рискове, наистина учредени в частна банкова институция, и в което съществува задължение за субсидиарна намеса на държавата за покриването на посочените рискове, при положение че учредяването от миннодобивно дружество на гаранция на твърде ниско ниво увеличава риска държавата да трябва да се намеси. Този повишен риск обременява бюджета на държавата и неговото увеличаване е пряка последица от определянето на твърде ниско ниво на размера на дължимите гаранции.
72
Всъщност определянето на твърде нисък размер на гаранциите за покриване на екологичните рискове, носени главно от жалбоподателя и субсидиарно — от държавата, увеличава риска от допълнителна тежест за двамата носители на задълженията за опазване на околната среда. Това увеличаване на риска представлява конкретна допълнителна тежест, обременяваща бюджетите на двамата носители на задължения — жалбоподателят и субсидиарно държавата.
73
Трето, противно на поддържаното от жалбоподателя, несигурността или степента на вероятност от настъпването на риска за държавата не е фактор, който може да придаде напълно хипотетичен характер на връзката между предоставеното на жалбоподателя предимство и допълнителната тежест върху държавния бюджет, а представлява само характеристика, присъща на понятието „риск“.
74
Четвърто, жалбоподателят по същество твърди, че бюджетът на държавата не е понесъл никакъв икономически риск преди приемането на обжалваното решение, тъй като финансовите гаранции могат да бъдат мобилизирани едва след прекратяването на минните дейности, и че по време на експлоатацията през 2015 г. и 2016 г. те са били изменени и са достигнали адекватно ниво.
75
Налага се обаче изводът, както основателно отбелязва Комисията, че фактът, че рискът не се е конкретизирал, не премахва допълнителния риск, породен от мярка 1, който се преценява към момента, в който е учредена гаранцията, и който е продължил да съществува през периода, през който нивото на тази гаранция е било твърде ниско.
76
Пето, доколкото жалбоподателят се позовава на решението SNIACE, посочено в точка 47 по-горе, следва да се припомни, че по това дело сред предполагаемите мерки за помощ, които Комисията е анализирала, е твърдяното предимство, произтичащо за SNIACE от факта, че испанските органи не са го задължили да се съобрази със законодателството относно опазването на околната среда, по-специално като изгради фабрика за третиране на отпадните води и като отстрани причинените от него екологични щети. Според жалбоподателя по това дело държавните ресурси са били използвани вследствие на толерантността от страна на държавата спрямо извършеното от това предприятие нарушение на екологичното законодателство, щом като тази държава е трябвало да поеме разходите за тези вреди.
77
Според Комисията двете дела се различават, доколкото по делото, по което е постановено решението SNIACE, държавата се е ограничила да не изисква изпълнението на задълженията за опазване на околната среда от предприятието, без самата тя да е била длъжна да изгради завода вместо него, докато по настоящото дело държавата е длъжна съгласно националното законодателство и това на Съюза да се намеси вместо жалбоподателя, ако последният не изпълни задълженията си за възстановяване на минните си обекти.
78
Дори да се предположи обаче, както поддържа жалбоподателят, че делото, по което е постановено решението SNIACE, е сходно на настоящото дело, доколкото то също се отнася до бъдещ и хипотетичен риск държавата да трябва да понесе екологичните щети, произтичащи от нарушението от страна на предприятията на техните задължения, достатъчно е да се констатира, че съгласно трайната съдебна практика Комисията не е обвързана от предходната си практика.
79
Всъщност законосъобразността на решение на Комисията, с което се установява, че дадена мярка представлява помощ, трябва да се преценява само в рамките на член 107 ДФЕС, а не с оглед на твърдяна по-ранна практика (вж. в този смисъл относно преценката на съвместимостта на помощ с вътрешния пазар, решение от 21 юли 2011 г., Freistaat Sachsen и Land Sachsen-Anhalt/Комисия, C‑459/10 P, непубликувано, EU:C:2011:515, т. 38 и цитираната съдебна практика).
80
От всичко гореизложено следва, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като в съображение 90 от обжалваното решение е заключила, че е налице потенциално въздействие на мярка 1 върху държавните ресурси поради повишения риск държавата да е длъжна да мобилизира ресурсите си в бъдеще, а в съображение 91 от същото решение, че пораждането на конкретен риск, водещ до допълнителна тежест върху ресурсите на държавата в бъдеще, е достатъчно, за да попадне в обхвата на понятието за държавна помощ, установено в член 107, параграф 1 ДФЕС, по силата на припомнената в точка 56 по-горе съдебна практика.
81
При това положение първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание: нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като Комисията неправилно заключила, че мярка 1 предоставя предимство, или при условията на евентуалност, тъй като тя не доказала, че първоначалните размери на финансовите гаранции са били твърде ниски
82
На първо място, жалбоподателят твърди, че Комисията не е успяла да докаже с положителност, че с мярка 1 му е предоставено селективно предимство, доколкото тя се основала само на решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на автономна област Каталония), потвърдено от Tribunal Supremo (Върховен съд), а не определила самостоятелно твърденият за правилен размер на предоставените от него гаранции. Въпреки това национално съдебно решение не можело да обвърже Комисията и последната не можела да изпълни задължението си да установи наличието на предимство, като се позовава на такова решение.
83
Комисията изпълнила в още по-малка степен задълженията си за разглеждане, що се отнася до обекта в Сурия, по отношение на който не е било взето никакво решение на национално равнище, а Комисията просто разширила заключението на посочените в точка 82 по-горе национални юрисдикции относно размера на прекалено ниските гаранции за находището в Сайент/Балсарени към това находище, като се ограничила да потвърди в съображение 64 от обжалваното решение, че размерът на гаранцията относно това находище също трябва да се счита за твърде нисък, тъй като той също е бил увеличен, и че никакъв друг фактор не обяснявал разликата между първоначално определения размер и изменения през 2015 г. Комисията допуснала грешка в преценката, тъй като актуализирането на този размер се дължало на редовното актуализиране на плановете за възстановяване.
84
На второ място, Комисията допуснала грешка в съображение 75 от обжалваното решение, от една страна, като в подкрепа на извода си се е основала на експертни изследвания, и по-специално на проучване от август 2012 г., поръчано на експерти в областта на околната среда (наричано по-нататък „проучването на ERF“), които не били съобразени с приложимите релевантни разпоредби и били основани на нереалистични хипотези, на неофициални данни и на съмнителна методика, без научна и техническа прецизност, и от друга страна, като не взела предвид представения от жалбоподателя експертен доклад (наричан по-нататък „експертен доклад Amphos“), който доказвал липсата на надеждност на проучването на ERF. Фактът, че Комисията не разполагала с този доклад по време на административното производство, бил ирелевантен, тъй като жалбоподателят вече бил оспорил надеждността на проучването на ERF в хода на това производство и Комисията разполагала с улики, доказващи, че не може да се основава на него.
85
На трето място, в съображение 67 от обжалваното решение Комисията неправилно се основала на парламентарните обсъждания, въпреки че самата тя приела, че те трябва да се разглеждат предпазливо.
86
На четвърто място, в съображение 84 от обжалваното решение Комисията не доказала, че тълкуването на законодателните разпоредби относно определянето на размера на гаранцията относно мините е било селективно по отношение на жалбоподателя.
87
При условията на евентуалност жалбоподателят твърди, че ако Общият съд приеме, че мярка 1 предоставя селективно предимство, Комисията е установила в съображения 109—122 от обжалваното решение размера на помощта в нарушение на член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589, като се е позовала на проучването на ERF, докато експертният доклад Amphos показвал, че първото изследване не е надеждно, и на решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония), приемайки, че размерът, за който това решение се отнася, е „правилен“, и извършвайки спекулативна оценка. Освен това Комисията не доказала метода, който Кралство Испания е трябвало да използва, за да изчисли размера на подлежащата на възстановяване помощ.
88
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
89
В самото начало следва да се напомни, че член 14, параграф 1 от Директива 2006/21 предвижда, че „[п]реди започването на каквито и да е операции, включващи натрупването или депонирането на миннодобивни отпадъци в съоръжение за отпадъци, компетентният орган изисква финансова гаранция (например под формата на финансов депозит, включително индустриално спонсорирани взаимни гаранционни фондове) или неин еквивалент, в съответствие с процедурите, които се определят от държавите членки […]“.
90
Член 14, параграф 2 от Директива 2006/21/ЕО уточнява следното:
„Изчисляването на гаранцията, предвидена в параграф 1 се прави на основата на:
–
вероятното въздействие на съоръжението за отпадъци върху околната среда, като се взема предвид по-специално категорията на съоръжението за отпадъци, характеристиките на отпадъците и бъдещото използване на рехабилитираната земя;
–
предположението, че независими и подходящо квалифицирани трети страни ще оценят и извършат необходимата рехабилитационна работа“.
91
Член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589 предвижда:
„Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициера […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза“.
92
От трайната съдебна практика следва, че въпросът дали дадена помощ е държавна по смисъла на Договора за функционирането на ЕС трябва да се разреши въз основа на обективни дадености, които се преценяват към датата, на която Комисията взема решението си. Следователно контролът на съда на Съюза се отнася до преценката на положението, направена от Комисията към този момент (вж. решение от 11 декември 2008 г.Комисия/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, т. 50 и цитираната съдебна практика).
93
Освен това от съдебната практика следва, че законосъобразността на решение в областта на държавните помощи трябва да се преценява с оглед на данните, с които Комисията е разполагала към момента, в който го е приела (решение от 20 март 2013 г., Русе индъстри/Комисия, T‑489/11, непубликувано, EU:T:2013:144, т. 33 и цитираната съдебна практика). Също така Комисията не би могла да бъде упреквана, че не е взела предвид евентуална фактическа или правна информация, която е можело, но не ѝ е била представена по време на административното производство, тъй като Комисията няма задължение служебно и по своя преценка да разглежда какви обстоятелства е могло да ѝ бъдат представени (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2012 г., Wam Industriale/Комисия, T‑303/10, непубликувано, EU:T:2012:505, т. 119 и цитираната съдебна практика).
94
В конкретния случай, за да приеме, че определянето на размера на финансовите гаранции представлява мярка за помощ, попадаща в приложното поле на член 107 ДФЕС, Комисията е трябвало да установи, че нивото на тези гаранции е действително неподходящо и значително по-ниско от това, което би било необходимо за покриване на разходите за възстановяване на експлоатираните от жалбоподателя миннодобивни обекти.
95
Съгласно постоянната съдебна практика понятието за държавна помощ, така както е определено в Договора за функционирането на ЕС, има правен характер и трябва да се тълкува въз основа на обективни фактори. По тази причина съдът на Съюза по принцип трябва да упражнява цялостен контрол по въпроса дали дадена мярка влиза в приложното поле на член 107, параграф 1 ЕО, като отчита както конкретните обстоятелства по отнесения до него спор, така и техническия характер или сложността на направените от Комисията преценки (вж. решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 111 и цитираната съдебна практика).
96
При все това в рамките на този контрол съдът на Съюза не може да замести преценката на Комисията със своята икономическа преценка. Юрисдикциите на Съюза упражняват върху направените от Комисията сложни икономически преценки ограничен контрол, който по необходимост се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт (вж. решение от 12 октомври 2016 г., Land Hessen/Pollmeier Massivholz, C‑242/15 P, непубликувано, EU:C:2016:765, т. 28 и цитираната съдебна практика).
97
На първо място, следва да се подчертае, че в съображение 61 от обжалваното решение като предпоставка за своя анализ Комисията уточнява, че не е направила своя собствена преценка на правилните нива на финансовите гаранции по силата на Директива 2006/21, а само е ограничила оценката си до разглеждане на съществуващите доказателства за недостатъчност на някои финансови гаранции, като се има предвид, че съвкупност от доказателства показвала, че размерът на финансовите гаранции, определени от публичните органи през 2006 г. и през 2008 г., на практика бил по-нисък от размера, изискван от приложимото законодателство.
98
Този подход се обосновава от признатата на държавите членки свобода на преценка при определянето на размера на гаранциите, за която член 14 от Директива 2006/21 предоставя единствено насоки или критерии, които държавите членки трябва да вземат предвид при изчисляването на посочените гаранции. Така Комисията не е можела да определи самостоятелно размера на подходящата гаранция в конкретния случай, без да надхвърли пределите на своята компетентност. Следователно доводът на жалбоподателя, целящ да изтъкне нарушение от страна на Комисията на задължението ѝ за полагане на грижа, доколкото тя не е направила самостоятелна преценка на размера на гаранцията, не може да се приеме.
99
На второ място, доколкото са ѝ били представени доказателства за това, че е била определена прекалено ниска по-размер гаранция, Комисията е имала право да разгледа въпросната национална мярка с оглед на правилата относно държавните помощи, при това въз основа на предоставената ѝ по време на административното производство информация, съгласно припомнената в точки 92 и 93 по-горе съдебна практика.
100
Първо, Комисията е взела предвид решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) от 11 октомври 2011 г., в което е решено, че планът за възстановяване на площадката в Сайент/Балсарени е непълен и че определеното във връзка с него ниво на гаранцията е твърде ниско.
101
В това отношение с доводите си жалбоподателят не успява да докаже, че Комисията е допуснала грешка, като при преценката си е взела предвид това решение. Всъщност, както Комисията основателно подчертава, националната юрисдикция, натоварена с тълкуването и прилагането на националното право, е била в най-добра позиция да прецени дали предвиденият за въпросната миннодобивна площадка план за възстановяване е бил достатъчен с оглед на приложимото национално законодателство. В обжалваното решение Комисията анализира подробно посоченото съдебно решение. В съображение 62 от обжалваното решение Комисията подчертава, че националната юрисдикция е приела, че размерът на гаранцията не отговаря на законовите и подзаконовите параметри, установени в член 8, параграф 2 от Каталонски закон № 12/1981 и в Декрет № 202/1994, и че дори при липсата на убедителни доказателства за определяне на точния размер може да се заключи, че определеният размер е бил явно недостатъчен и в противоречие с тези разпоредби и че тя е разпоредила на националните органи да определят ново равнище на финансовата гаранция.
102
Следователно националната юрисдикция също не е определила правилния размер на гаранциите. Именно компетентните национални органи са изменили и определили отново размера на гаранциите, позовавайки се на становището на посочената юрисдикция. Всъщност в съображение 62 от обжалваното решение се уточнява, че националните органи, компетентни да определят размера на гаранциите, са се основали на решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) от 11 октомври 2011 г. при преразглеждането на тези суми, което потвърждава релевантността на посоченото решение в рамките на преценката, която Комисията е била длъжна да направи. Освен това посоченото решение е било потвърдено след обжалване с решението на Tribunal Supremo (Върховен съд) от 9 юли 2014 г.
103
Освен това, макар Комисията да не е обвързана от решенията на националните юрисдикции (заключение на генералния адвокат Geelhoed по дело Lucchini, C‑119/05, EU:C:2006:576, т. 24), несъмнено тя може да ги вземе предвид, ако счита, че те са релевантни за преценката ѝ.
104
Във всеки случай следва да се отбележи, че Комисията не се е ограничила до това да следва решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) от 11 октомври 2011 г., а го е взела предвид в рамките на съвкупност от улики, с които е разполагала, целящи да докажат недостатъчността на размера на учредените от жалбоподателя финансови гаранции.
105
Що се отнася до довода на жалбоподателя относно твърдяната грешка, допусната от Комисията в съображение 64 от обжалваното решение, прилагайки по аналогия заключението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) при изчисляването на размера на финансовата гаранция за площадката в Сурия, въпреки че съдебното решение се отнасяло единствено за площадката в Сайент/Балсарени, както подчертава Комисията, без жалбоподателят да оспорва това, последният не е представил, включително в рамките на настоящата жалба, данни, които са от естество да докажат, че определянето на размера за тази втора площадка трябвало да се направи въз основа на критерии за изчисляване, различни от установените в горепосоченото съдебно решение. При липсата на други доказателства, които биха могли да породят съмнения у Комисията за възможността да приложи посочените критерии и за площадката в Сурия, или които извеждат на преден план разликите между плановете за възстановяване, които са необходими за двете находища, жалбоподателят не би могъл да постави под въпрос прилагането по аналогия на критериите за изчисляване, посочени в решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) към площадката в Сурия.
106
По-специално не може да се приеме критиката на жалбоподателя, целяща да постави под въпрос извода на Комисията, че преразглеждането от компетентните органи на размера на гаранцията във връзка с площадката в Сурия през 2015 г. не било улика за това, че размерът ѝ също е бил определен на твърде ниско равнище, както е приела Комисията, а представлявало редовно периодично преразглеждане на този размер. Всъщност жалбоподателят не доказва това твърдение с каквото и да било обяснение на метода за периодично преразглеждане на гаранциите, на интервалите, в които били извършвани тези изменения, или на факта че преразглеждането от 2015 г. е било част от едно от тези периодични преразглеждания, нито с никакво доказателство, способно да докаже това твърдение.
107
В приложение на припомнената в точка 93 по-горе съдебна практика Комисията не може да бъде упреквана, че не е взела предвид евентуални фактически или правни обстоятелства, които е могло, но не са ѝ били представени по време на административното производство, тъй като Комисията няма задължение служебно и по своя преценка да проучва какви доказателства са могли да ѝ бъдат представени.
108
Второ, както се посочва в съображение 66 от обжалваното решение, Комисията е взела предвид други доказателства в подкрепа на заключението, до което са стигнали националните юрисдикции, че равнището на спорните финансови гаранции е твърде ниско. Комисията е разгледала по-конкретно официалните протоколи от заседанието на комисията по околната среда към парламента на Каталония от 2 октомври 2013 г., в които фигурира изявление на генералния директор по околната среда към Generalitat de Catalunya, съгласно което посочените гаранции са очевидно недостатъчни.
109
Жалбоподателят оспорва вземането предвид на тези разисквания, доколкото самата Комисия е счела, че те трябва да се разглеждат предпазливо. При все това трябва да се констатира, че макар Комисията да не е счела за удачно да вземе предвид посочените разисквания, що се отнася до определянето на точния размер на гаранциите, тя е можела да вземе предвид споменатото в точка 108 по-горе изявление като улика в подкрепа на заключението, че размерът на гаранциите е твърде нисък.
110
Трето, Комисията е взела предвид проучване на експерти в областта на околната среда от август 2012 г., а именно проучването ERF, представено от жалбоподателя, което е имало за предмет анализ на актуалното екологично въздействие на находищата от зоната на Бахес (Испания), в която се намират находищата на жалбоподателя и мерките, приети от публичните органи с цел намаляване на това отражение. Нещо повече, в това проучване са направени прогнози относно бъдещото увеличаване на общото количество материали, натрупани в насипищата, заключавайки, че екологичното отражение на тези насипища е значително и че то ще се увеличава в бъдеще. Това проучване анализира също различните възможности за възстановяване на други мини за поташ и техните разходи, заключавайки, че най-подходящият метод за площадките на жалбоподателя е този за покриването на насипищата от отпадъци.
111
Жалбоподателят оспорва вземането предвид на това проучване, чиято надеждност, пълнота, научна прецизност и следван метод за анализ той поставя под въпрос, и представя за първи път пред Общия съд друго поръчано от него проучване, тоест експертният доклад Amphos, който извеждал на преден план пропуските в проучването ERF.
112
В това отношение, от една страна, следва да се припомни, че най-напред, съгласно посочената в точка 92 по-горе съдебна практика жалбоподателят не може да упреква Комисията, че не е взела предвид пропуските в проучването ERF, идентифицирани в експертния доклад Amphos, тъй като последният не е бил част от доказателствата, с които тя е разполагала към момента на приемане на обжалваното решение. Освен това трябва да се констатира, подобно на Комисията, че единственият предмет на този доклад е бил техническия анализ на проучването ERF, както е видно от заглавието му, и той нямал друго самостоятелно съдържание. Накрая, експертният доклад Amphos не е предложил размер на гаранциите, различен от окончателно възприетия от Комисията въз основа на проучването ERF. Следователно жалбоподателят не е доказал по какъв начин твърдените грешки, съдържащи се в проучването ERF, засягат определянето на правилния размер на спорните гаранции.
113
От друга страна, доколкото жалбоподателят твърди, че по време на досъдебното производство Комисията вече е разполагала с неговото становище, извеждащо на преден план твърдените пропуски в проучването ERF, следва да се констатира, подобно на Комисията, в приложение на припомнената в точки 95 и 96 по-горе съдебна практика, че преценката на Комисията относно метода, на който се основава проучването ERF, състоящ се в идентифициране на различните възможности за възстановяване, и сред тях най-подходящата за въпросните площадки, за да се изчислят след това вероятните разходи, до които подобен метод би довел, не е явно погрешна. Всъщност, както с основание отбелязва Комисията, Кралски декрет № 975/2009, на който е основано проучването ERF, както и Декрет № 202/1994, който според жалбоподателя е трябвало да се вземе предвид като основа на посоченото проучване, установяват връзка между изчисляването на размера на гаранциите и разходите, предвидени за възстановяването на находищата. Освен това направеното в проучването ERF изчисляване на предвидените разходи се основава на анализа на единичните разходи на различните компоненти, необходими за покриването на насипището от отпадъци, съгласно проучване на пазара, извършено от експертите при съответните предприемачи и доставчици. Резултатите от това изчисляване са били сравнени и с общите разходи на различните възможности за възстановяване, така както са оценени в друго проучване, извършено за генерална дирекция (ГД) „Околна среда“ на Комисията. При тези обстоятелства жалбоподателят не би могъл да упреква Комисията, че в съображение 75 от обжалваното решение е приела, че проучването ERF е надеждно и основано на съгласувана методология и разумни хипотези, предоставяйки подходяща база за формулиране на оценка на разходите за възстановяване, още повече че тя е сравнила и резултатите от това проучване с резултатите, получени за подобни съоръжения в други части на света.
114
Следователно не може да се приеме, че съображение 75 от обжалваното решение съдържа явна грешка в преценката.
115
Четвърто, жалбоподателят изтъква, че Комисията не е доказала, че мярката е селективна, тоест че националните разпоредби за определяне на размера на спорните гаранции са били тълкувани по селективен начин спрямо него.
116
В тази връзка е достатъчно да се констатира, че разглежданата мярка 1 е била предоставена, както е посочено в съображение 60 от обжалваното решение, с индивидуални решения за разрешителни за експлоатация, чийто адресат е жалбоподателят. Поради това жалбоподателят не би могъл да постави под въпрос факта, че той е единственото предприятие, визирано от тази мярка.
117
От съдебната практика обаче следва, че изискването за селективност е различно според това дали разглежданата мярка е предвидена като обща схема за помощ или като индивидуална помощ. В последния случай идентифицирането на икономическото предимство позволява по принцип да се предположи нейната селективност (решение от 4 юни 2015 г., Комисия/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, т. 60; в този смисъл вж. също решение от 26 октомври 2016 г., Orange/Комисия, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, т. 53 и 54).
118
От гореизложеното следва, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като в съображения 82—85 от обжалваното решение е заключила, че мярка 1 предоставя селективно предимство на жалбоподателя.
119
Пето, що се отнася до довода, изтъкнат от жалбоподателя при условията на евентуалност във връзка с твърдяна грешка при изчисляването на размера на помощта в нарушение на член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589, следва да се констатира, че в този контекст жалбоподателят повтаря повечето от критиките, вече отправени в рамките на настоящото основание и отхвърлени в точки 100—113 по-горе.
120
В частност следва да се подчертае, че Комисията е приела, че размерът на гаранциите, ревизиран от националните органи през 2015 г. и 2016 г. въз основа на решенията на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония), може да се счита за подходящ въз основа на резултатите от проучването ERF.
121
Както обаче бе посочено в точки 99—113 по-горе, Комисията не е допуснала нито явна грешка в преценката, като е взела предвид проучването ERF, нито грешка в преценката, като се е основала на решенията на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония).
122
Комисията отбелязва, без това да се оспорва от жалбоподателя, и че възприетият размер на разходите за възстановяване е бил най-ниският от всички налични оценки, както и че този размер е бил намален още повече в приложение на член 3 от Декрет № 202/1994, който предвижда намаление от 50 % за минните дейности, които не се извършват в зони от особен природен интерес.
123
С оглед на гореизложеното повдигнатият при условията на евентуалност довод на жалбоподателя не може да бъде приет, поради което второто основание трябва да се отхвърли изцяло.
По третото основание: нарушение на принципите за защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност
124
Жалбоподателят поддържа, че ако се предположи, че Общият съд трябва да приеме, че мярка 1 представлява несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, той би трябвало да отмени обжалваното решение, доколкото последното налага възстановяването на тази помощ.
125
Всъщност, на първо място, решението за възстановяване накърнявало оправданите правни очаквания на жалбоподателя относно законосъобразността на първоначално определените размери на финансовите гаранции. Макар съдебната практика да е изяснила, че предприятие не може да се позове на оправданите правни очаквания, за да оспори връщането на неправомерна помощ, в настоящия случай били налице изключителни обстоятелства, които са могли да породят такива очаквания. Първо, у жалбоподателя възникнали оправдани правни очаквания за това, че не получава незаконна помощ, като се има предвид предходното решение на Комисията по делото, по което е постановено решение SNIACE, споменато в точка 47 по-горе, и производство за установяване на нарушение, образувано срещу испанската държава за неизпълнение на задълженията по Директива 2006/21. Това производство за установяване на нарушение не се отнасяло до размера на финансовите гаранции, предвидени в член 14 от посочената директива. В случай че Общият съд счита, че тези доказателства са недостатъчни, за да обосноват такива оправдани очаквания, жалбоподателят изтъква, че все пак с основание е подхранил такива оправдани правни очаквания, тъй като условията, позволяващи да се определи дали дадена мярка може да се счита за помощ, която трябва да бъде нотифицирана, са били в конкретния случай сложни и трудни за прилагане, което го поставило в положение на несигурност.
126
Второ, жалбоподателят твърди, че като разумен и полагащ дължимата грижа икономически оператор не е можел да предвиди, че Комисията ще приеме, че определянето на размера на финансовите гаранции за покриване на разходите, свързани със задълженията за опазване на околната среда, представлява неправомерна помощ, като се имат предвид изключителните обстоятелства, посочени в точка 125 по-горе. По-специално жалбоподателят счита, че новостта на настоящото дело не е свързана с въпроса дали е било предоставено предимство, а се състои в констатацията на Комисията на прехвърляне на държавни ресурси. Освен това от предходната практика на Комисията при вземане на решения, и по-специално от Решение 2006/621/ЕО от 2 август 2014 година относно държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (ОВ L 257, 2006 г., стр. 11) следвало, че възстановяването на неправомерна държавна помощ не е подходящо, тъй като е в разрез с оправданите правни очаквания на получателя.
127
Трето, в настоящия случай оправданите правни очаквания имали предимство пред всеки друг свързан с обществения ред интерес, който би могъл да се обслужи с възстановяването. Всъщност твърде слабият размер на гаранциите имал най-много незначителни последици върху пазара, така че възстановяването на помощта в конкретния случай не можело да се обоснове с поправяне на нарушенията на конкуренцията.
128
На второ място, жалбоподателят твърди, че обжалваното решение нарушава и принципа на правна сигурност, тъй като изводът, че определянето на недостатъчен размер на финансовите гаранции за гарантиране на изпълнението на задълженията за опазване на околната среда представлява неправомерна държавна помощ, не се основавал на достатъчно ясна и точна основа с оглед на правилата в областта на държавните помощи и нарушавал също член 16 от Регламент 2015/1589. Освен това жалбоподателят се позовава на Решение 2009/174/ЕО на Комисията от 21 октомври 2008 година относно мярка C‑35/04, приведена в действие от Унгария в полза на Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. (ОВ L 62, 2009 г., стр. 14), в което Комисията предпочела да не пристъпи към възстановяване на неправомерната помощ с мотив, че това възстановяване би накърнило принципа на правната сигурност.
129
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
130
Съгласно постоянната практика на Съда премахването на неправомерната помощ чрез възстановяване, за да се върне предходното положение, е логична последица от установяването на нейната неправомерност. Всъщност основната цел на възстановяването на неправомерно изплатена държавна помощ е да се премахне нарушението на конкуренцията, причинено с конкурентното предимство, което е предоставено с тази помощ. Действително с връщането на помощта получателят губи предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и се възстановява съществувалото преди предоставянето на помощта положение (решение от 5 март 2019 г., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, т. 131).
131
От тази функция на възстановяването следва също че като правило, освен при изключителни обстоятелства, Комисията не може да злоупотреби с дискреционното си правомощие, когато иска държавата членка да възстанови сумите, предоставени въз основа на неправомерни помощи, тъй като тя само възстановява предишното положение (решение от 9 септември 2009 г., Diputación Foral de Álava и др./Комисия, T‑227/01—T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 и T‑270/01, EU:T:2009:315, т. 373).
132
Що се отнася до твърдението, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, по силата на постоянната съдебна практика право на позоваване на този принцип има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди с конкретни уверения, които му е предоставила (вж. решение от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, т. 71 и цитираната съдебна практика). Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. За сметка на това лицата не могат да се позовават на нарушение на този принцип при липса на конкретни уверения, предоставени от администрацията (вж. решение от 14 февруари 2006 г., TEA-CEGOS и др./Комисия, T‑376/05 и T‑383/05, EU:T:2006:47, т. 88 и цитираната съдебна практика).
133
От този принцип, който по силата на член 16 от Регламент 2015/1589 намира специално приложение при контрола върху държавните помощи, следва, че е възможно позоваване на защитата на оправданите правни очаквания на получателя на помощта, при условие че той разполага с достатъчно конкретни уверения, произтичащи от действие на Комисията, които му дават основание да счита, че дадена мярка не представлява държавна помощ по член 107, параграф 1 ДФЕС (вж. по аналогия решение от 30 ноември 2009 г., France и France Télécom/Комисия, T‑427/04 и T‑17/05, EU:T:2009:474, т. 261).
134
Освен това следва да се припомни, че задължението за нотифициране е един от основните елементи на системата за контрол, въведена в Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи. В рамките на тази система държавите членки имат задължението, от една страна, да уведомяват Комисията за всяка мярка за предоставяне или за изменение на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, и от друга страна, да не прилагат такава мярка, в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС, до приемането на окончателно решение от посочената институция относно тази мярка.
135
Вследствие на това, като се има предвид императивният характер на контрола върху държавните помощи, осъществяван от Комисията, предприятията, получатели на помощ, по принцип биха могли да имат оправдани правни очаквания относно правомерността на помощта само ако тя е предоставена при спазване на предвидената в член 108 ДФЕС процедура, а ако положи дължимата грижа, икономическият субект поначало би трябвало да бъде в състояние да се увери, че посочената процедура е спазена. По-специално, когато дадена помощ е приведена в действие без предварително уведомление до Комисията, поради което е неправомерна съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС, получателят на помощта не може да има към този момент оправдани правни очаквания относно нейното правомерно отпускане (решения от 11 ноември 2004 г., Demesa и Territorio Histórico de Álava/Комисия, C‑183/02 P и C‑187/02 P, EU:C:2004:701, т. 44 и 45 и от 8 декември 2011 г., France Télécom/Комисия, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, т. 59).
136
Съдебната практика обаче не изключва възможността получателят на неправомерна помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли оправдано да основат неговите очаквания за правомерния характер на тази помощ, за да се противопостави на нейното възстановяване (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2009 г., Diputación Foral de Álava и др./Комисия, T‑30/01—T‑32/01 и T‑86/02—T‑88/02, EU:T:2009:314, т. 282 и цитираната съдебна практика).
137
Съдът е постановил също че полагащият грижа икономически оператор трябва поначало да е в състояние да се увери, че процедурата за уведомяване е била спазена (вж. в този смисъл решения от 20 септември 1990 г., Комисия/Германия, C‑5/89, EU:C:1990:320, т. 14 и от 14 януари 1997 г., Испания/Комисия, C‑169/95, EU:C:1997:10, т. 51).
138
Освен това съгласно постоянната съдебна практика принципът на правната сигурност предполага законодателството на Съюза да бъде сигурно и прилагането му да бъде предвидимо за правните субекти (вж. решение от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, т. 71 и цитираната съдебна практика).
139
На първо място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, от припомнената в точки 132—136 по-горе съдебна практика следва, че за да се позове надлежно на този принцип, жалбоподателят трябва да докаже, че е получил достатъчно конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от положително действие на Комисията, което му позволява да приеме, че дадена мярка не представлява държавна помощ или наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да породят у него оправдани правни очаквания относно редовността на тази помощ.
140
В конкретния случай жалбоподателят изтъква по същество, от една страна, решението Sniace, посочено в точка 47 по-горе, тъй като според твърдяното Комисията е заключила по това дело, че пропускът на испанската държава да осигури спазването на законовите задължения в областта на околната среда не представлява държавна помощ, тъй като не включва никакво прехвърляне на ресурси, и от друга страна, производството по установяване на нарушение, започнато от Комисията срещу испанската държава за неизпълнение на задълженията, произтичащи от Директива 2006/21 и от Директива 2000/60/ЕО от 23 октомври 2000 година на Европейския парламент и на Съвета за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (ОВ L 327, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193), доколкото тази процедура не се е отнасяла до определянето на твърде ниски размери на финансовите гаранции с оглед на член 14 от Директива 2006/21. Според жалбоподателя следователно няма никакво основание да се презумира, че Комисията е счела прилагането на тази директива от страна на испанските власти за предоставяне на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
141
При все това, първо, един прецедент не може да представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, тъй като същият не е целял да се анализира особеното положение на жалбоподателя.
142
Във всеки случай, що се отнася до по-ранната практика, в точка 79 по-горе вече бе напомнено, че тя не обвързва Комисията, която е длъжна да основе преценката си единствено на приложимите правни разпоредби от Договора за функционирането на ЕС и от вторичното право.
143
С оглед на гореизложеното жалбоподателят не би могъл да се позове на по-ранното решение по дело SNIACE, нито като конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, нито като извънредни обстоятелства.
144
Второ, що се отнася до производството за установяване на нарушение, образувано срещу испанската държава за нарушение на Директива 2006/21 и на Директива 2000/60, следва да се подчертае, подобно на Комисията, че обстоятелството, че последната не е изтъкнала нарушение на член 107 ДФЕС в рамките на такова производство, което е имало друг предмет, тоест нарушение на екологичното законодателство на Съюза, не може да породи оправдани правни очаквания у жалбоподателя, че Комисията няма да разгледа други аспекти, които могат да доведат до нарушение на член 107 ДФЕС.
145
Следователно обстоятелството, че в рамките на посоченото в точка 144 по-горе производство за установяване на нарушение Комисията не е изтъкнала нарушение на правилата в областта на държавните помощи поради прекалено ниските финансови гаранции, предоставени от получателя на мярката, не би могло да представлява нито конкретни, безусловни или непротиворечиви уверения, нито изключително обстоятелство, които да могат да породят каквито и да било оправдани правни очаквания у жалбоподателя, че мярка 1 е законна.
146
Трето, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че в случая оправданите правни очаквания имат предимство пред всеки друг обществен интерес от възстановяването с оглед на ниския размер на помощта, достатъчно е да се припомни, от една страна, че съгласно член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589 Комисията по принцип е длъжна да реши, че държавата възстановява помощта, ако тя установи, че същата е неправомерна, и че тази разпоредба не установява праг, под който Комисията да има свобода на преценка по отношение на решението за възстановяване.
147
От друга страна, както бе констатирано в точка 130 по-горе, помощта трябва да бъде възстановена, за да се възстановят условията на конкуренция във вътрешния пазар. При положение че нарушение на конкуренцията е налице и при скромен размер на помощта (вж. в този смисъл решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, т. 81 и цитираната съдебна практика), такъв размер също не би могъл да обоснове решение за невъзстановяване на посочената помощ.
148
Ето защо доводът на жалбоподателя не може да се приеме.
149
На второ място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на правната сигурност, по същите причини като посочените в точки 141—145 и 147 по-горе, квалифицирането като помощ на намаляването на разходите в бюджета на жалбоподателя, вследствие на определянето на твърде ниско ниво на финансовите гаранции, не може да се счита за непредвидимо за последния съгласно припомнената в точка 138 по-горе съдебна практика и следователно за противоречащо на принципа на правна сигурност.
150
Доколкото жалбоподателят уточнява, че твърденият нов и непредвидим характер на направената от Комисията квалификация се състои в констатацията, че мярка 1 води до трансфер на държавни ресурси, следва да приеме, че заключението, че мярка 1 е довела до увеличаване на риска за държавния бюджет с оглед на задължението за субсидиарна намеса, което испанската държава носи за изпълнението на задълженията на жалбоподателя в областта на околната среда, въпреки липсата на идентични прецеденти в практиката на Комисията по вземане на решения, също не е било непредвидимо за внимателен и предпазлив икономически оператор. Всъщност мярка 1 неминуемо е водела до увеличаването на носения от държавата риск, въз основа на познатата на жалбоподателя приложима правна уредба, да трябва да се намеси в случай на неплатежоспособност на последния.
151
Освен това, доколкото жалбоподателят се позовава на предходното решение на Комисията по дело Postabank, посочено в точка 128 по-горе, в което Комисията е решила да не възстанови разглежданата помощ, с мотива че възстановяването би било в противоречие с принципа на правна сигурност, доводът трябва да се отхвърли, от една страна, по аналогия с припомнената в точка 79 по-горе съдебна практика, и от друга страна, предвид значимите фактически разлики между настоящото дело и делото Postabank. Всъщност достатъчно е да се констатира, подобно на Комисията, че последното дело се вписвало в твърде особения контекст на присъединяването на Унгария към Съюза и несигурността на икономическите оператори по отношение на произтичащите от него задължения. В конкретния случай обаче жалбоподателят е осъзнавал, след решението на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Висш съд на Каталония) от 11 октомври 2011 г., че предоставените финансови гаранции са прекалено ниски, за да се извърши подходящо възстановяване на неговите находища.
152
От всичко изложено по-горе следва, че третото основание трябва да се отхвърли изцяло.
По четвъртото основание: нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото Комисията е приела, че мярка 4 предоставя селективно предимство
153
Жалбоподателят твърди, че Комисията не доказала нито че покриването на насипището от отпадъци във Вилафрунс е било част от тежащите върху него екологични задължения, нито че направените от испанските публични органи разходи са били разходи, които той е трябвало да понесе, ако насипището не бъде покрито от публичните органи, и по същество оспорва съображение 138 от обжалваното решение. Според жалбоподателя Комисията е трябвало да докаже, че финансовото му състояние е било по-добро поради мярка 4 спрямо състоянието му, ако липсваше посочената мярка. Подобен анализ е трябвало да се извърши въз основа на оценка на значението и на точния обхват на законовите задължения на жалбоподателя и на необходимите разходи за тяхното изпълнение. Единственото задължение на жалбоподателя по член 121 от испанския закон за мините е било да приеме мерките за възстановяване. Жалбоподателят предприел такива мерки. Решението на испанските власти да покрият насипището от отпадъци във Вилафрунс довело до много по-големи разходи от тези, които той предвидил в плана за възстановяване, поради което жалбоподателят се оказал в по-неблагоприятно (а не в по-благоприятно) положение в сравнение с това, в което е щял да се намира при липсата на покриване на насипището във Вилафрунс. Вследствие на това не му било предоставено никакво предимство.
154
Жалбоподателят уточнява, че Комисията не е доказала, че финансирането на покриването на насипището във Вилафрунс действително е подобрило финансовото му състояние или е намалило тежест, която поначало обременявала бюджета му. Освен това жалбоподателят напомня, че мините от насипището във Вилафрунс вече не са действащи и следователно че последното не създава отпадъци или допълнителни рискове от замърсяване. Освен това Комисията не подкрепила с доказателства твърдението си, че жалбоподателят рискува да носи гражданска и наказателна отговорност за мина, която, за разлика от останалите, които той притежавал, вече не била действаща. Следователно съдебните решения, на които се позовава съображение 138 от обжалваното решение, били ирелевантни, за да докажат какъвто и да било риск от отговорност по отношение на мините във Вилафрунс, който следователно бил чисто хипотетичен. Освен това фактът, че покриването на насипища е обичайна практика в други държави членки, бил напълно ирелевантен в подкрепа на извода, че жалбоподателят е трябвало да предприеме допълнителни мерки спрямо предвидените в неговия план за възстановяване от 2008 г.
155
Освен това Комисията не обосновала твърдението, че засилената защита във всички случаи била в полза на жалбоподателя поради намаляването на риска от замърсяване и липсата на задължение за плащане на обезщетения за евентуални екологични щети. Освен това тя по никакъв начин не подкрепила извода, до който е стигнала в съображение 159 от обжалваното решение, че мерките, предвидени от жалбоподателя в рамките на неговия план за възстановяване, не гарантирали подходящо ниво на защита на околната среда. Освен това покриването на насипището във Вилафрунс намалило неговата икономическа стойност, тъй като никой икономически оператор, потенциално заинтересован да го придобие, не можел да използва намиращата се в него сол. От всичко изложено по-горе следвало, че Комисията не е доказала в достатъчна степен от гледна точка на правото, че с мярка 4 е било предоставено икономическо предимство на жалбоподателя.
156
Комисията отхвърля доводите на жалбоподателя.
157
Съгласно постоянната съдебна практика понятието „помощ“ включва не само положителните престации като самите субсидии, но и други видове намеса, които под различна форма облекчават тежестите, обичайно натоварващи бюджета на едно предприятие, и които поради това, без да бъдат субсидии в строгия смисъл на думата, имат същото естество и пораждат същите последици (вж. решение от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 20 и цитираната съдебна практика). За помощ се счита и намесата на държавата, която под каквато и да било форма е в състояние пряко или непряко да постави предприятията в по-благоприятно положение или която следва да се счита за икономическо предимство, което предприятието получател не би получило при нормални пазарни условия (решения от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, т. 84 и от 8 септември 2011 г., Комисия/Нидерландия, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, т. 87).
158
Следователно при разглеждането на това, което представлява предимство, Комисията трябва да прецени дали жалбоподателят е бил облагодетелстван пряко или непряко, или е получил предимство, което е нямало да може да получи при нормални пазарни условия.
159
В конкретния случай в съображение 138 от обжалваното решение Комисията приема, че независимо от обхвата на задълженията на жалбоподателя по отношение на Вилафрунс, е неприемливо да се счита, че публичната инвестиция от 7,9 милиона евро за значително по-добра защита на околната среда, която принципно се равнява на възстановяване на миннодобивната площадка, без никакви инвестиционни разходи за жалбоподателя, не е предоставила никакво икономическо предимство на жалбоподателя.
160
Освен това Комисията уточнява, че без тази помощ заместващите мерки не биха осигурили толкова ефикасна и трайна защита и биха изложили жалбоподателя на риск да трябва да понесе последиците от замърсяване и следователно изграждането на финансираното с публични средства съоръжение е позволило на жалбоподателя по-добре да предотврати замърсяването, да намали бъдещите рискове за околната среда и да улесни трайното възстановяване на насипището.
161
Жалбоподателят оспорва тази преценка, като приема по същество, че мярката за покриване на насипището във Вилафрунс е независимо решение на публичните органи, което надхвърлило екологичните му задължения и което той не е бил длъжен да приема, и следователно не може да се счита, че той е извлякъл полза от него.
162
На първо място обаче не се оспорва, че покриването на насипището във Вилафрунс е било ефективна и трайна мярка за защита срещу замърсяването. В хода на съдебното заседание жалбоподателят потвърждава, че той не оспорва подобно заключение, а се задоволява да твърди, че предвидените в неговия план от 2008 г. мерки за възстановяване са осигурили също толкова ефикасна защита. Следователно той не е изтъкнал, че мярката за покриване на насипището е била непропорционална.
163
На второ място, фактът, че покриването на насипището представлява ефикасна, трайна и пропорционална мярка, за да се противодейства на замърсяването, предполага сам по себе си, че тази мярка е допринесла за разрешаването на проблема със замърсяването, чиито последици биха тежали върху жалбоподателя. Независимо от специфичните задължения, и по-специално технически достатъчни или по-подходящи мерки, за да се гарантира възстановяването на площадката във Вилафрунс, следва да се констатира, че по силата на приложимите национални законодателства и законодателството на Съюза, както и на договора за продажба на съоръжението на жалбоподателя, посочени в съображения 131—136 от обжалваното решение, жалбоподателят е носел обща отговорност да поправя постоянно евентуалните негативни последици от замърсяването и от управлението на това съоръжение.
164
От изложеното по-горе следва, че доводите на жалбоподателя, свързани с това, че той нямал задължение за покриване на насипището или за приемане на мерки за възстановяване, по-скъпи от обикновените мерки за ограничаване на контакта с околната среда, предвидени в неговия план за възстановяване от 2008 г., които според него са били достатъчни, за да изпълни законовите си задължения във връзка с околната среда, при положение че площадката във Вилафрунс вече не била действаща, са без значение за преценката дали е налице предимство спрямо него в резултат на мярка 4, като се има предвид, че покриването на насипището е било ефективна и трайна мярка, с която на жалбоподателя задълго да не се налага да приема други мерки за опазване на околната среда.
165
На трето място, държавната намеса, състояща се от инвестицията от 7,9 милиона евро, предназначена за покриването на насипището във Вилафрунс, направена с решение и финансиране изцяло от публичните органи, представлява положителна престация подобна на субсидия, която по необходимост води до предимство за жалбоподателя, комуто благодарение на покриването на насипището задълго няма да се налага да привежда в действие друга мярка за възстановяване. Освен това, дори да се предположи, както поддържа жалбоподателят, че мерките за ограничаване на контакта с околната среда, предвидени в плана за възстановяване от 2008 г., са можели да осигурят в краткосрочен план контрол на изтичането на солена вода от насипището, това не променя факта, че ако жалбоподателят е трябвало да предприеме други по-важни действия в средносрочен или дългосрочен план, той е трябвало да понесе разходите за тези действия в бъдеще. Вследствие на това мярка 4 безспорно е поставила жалбоподателя в по-благоприятно положение, намалявайки в бъдеще свързаните с площадката във Вилафрунс екологични рискове.
166
Доколкото жалбоподателят твърди, че Комисията не е доказала тези бъдещи рискове, следва да се отбележи, от една страна, че значимостта на тези рискове не е била предвидима или количествено определяема за Комисията. В съображение 158 от обжалваното решение последната признава, че нито една конкретна разпоредба на Съюза не установява степента на закрила, която трябвало да се постигне за насипището във Вилафрунс от гледна точка на околната среда. От друга страна, поради тази причина Комисията се основава на две национални съдебни решения, в които жалбоподателят е бил подведен под отговорност за екологични щети в рамките както на гражданско, така и на наказателно производство за други миннодобивни обекти, с оглед на изтичанията на солена вода от миннодобивни обекти, за които са били приети само „леки“ мерки, за да стигне до извода, че действително такива бъдещи рискове могат да възникнат за площадката във Вилафрунс. Освен това Комисията приема, че и в други държави е била приета мярката за покриване на насипището, за да се разрешат постоянните проблеми с изтичанията от мините за поташ. Противно на поддържаното от жалбоподателя, Комисията е била в правото си да вземе предвид тази информация, за да установи дали по всяка вероятност бъдещи рискове са съществували и за насипището във Вилафрунс, макар тя да не е могла да ги определи с точност.
167
На четвърто място, следва да се подчертае, че при всички положения, дори да се предположи, че бъдещите рискове не са били установени от Комисията в обжалваното решение, от съображения 159 и 162 от обжалваното решение е видно, че Комисията е признала, че жалбоподателят се намира в положение на пълна законосъобразност по отношение на изпълнението на неговите екологични задължения и че с мярка 4 държавата е решила да приеме по-високо ниво на екологична защита от това, което е било необходимо към момента на приемане на обжалваното решение. Всъщност посочената мярка е част от пилотен проект, чиято цел е била да се провери релевантността на метода за покриване на насипищата за справяне с проблемите в областта на околната среда в региона Йобрегат (Испания) и следователно обслужвала общ обществен интерес.
168
Първо, държавата обаче може да реши да приложи по-високо ниво на защита на околната среда от изискуемия минимум и a fortiori да реши в определен момент да предприеме мерки, които все още не са необходими, но биха могли да станат необходими в бъдеще, с цел от общ обществен интерес. Това обаче не означава, че жалбоподателят, като предприятие — собственик на един от засегнатите от държавната мярка обекти, е освободен от задължението да понесе разходите за това.
169
Всъщност, както се напомня в параграф 9 от Насоките от 2008 г., държавите членки могат да налагат изисквания в областта на опазване на околната среда, надхвърлящи изискванията на Съюза, с цел да сведат до възможния минимум отрицателните външни последици от икономическите дейности, които могат да бъдат вредоносни за околната среда поради замърсяването, което предизвикват.
170
По силата на „принципа „замърсителят плаща“, на който се позовават параграфи 7 и 8 от Насоките от 2008 г., тези негативни последици могат да бъдат преодолени чрез осигуряването на плащане за замърсяването от замърсителя, което включва пълно вътрешно поемане на разходите по околната среда от замърсителя, чиято цел е да се гарантира, че частните разходи (поети от предприятието) отразяват действителните социални разходи за икономическите дейности. Принципът „замърсителят плаща“ може да се прилага чрез задължителни стандарти в областта на околната среда или чрез пазарни механизми. Някои от пазарните механизми могат да доведат до отпускането на държавни помощи на всички или на някои от предприятията, към които се прилагат. Именно с цел да се създадат стимули на индивидуално равнище за постигане на по-висока степен на защита на околната среда от тази, която се изисква от стандартите на Съюза, или да се засили защитата на околната среда при липсата на такива стандарти, съгласно параграф 10 от Насоките от 2008 г. държавите членки могат да искат да използват държавните помощи.
171
Второ, по силата на приложимото национално законодателство, и по-специално на член 121 от испанския закон за мините, собственикът на мина, която вече не е действаща, трябва да се съобрази с плановете за възстановяване, одобрени от органите, отговорни за минните дейности. В настоящия случай следва да се приеме, че компетентните органи са одобрили мярката за покриване на насипището във Вилафрунс.
172
В това отношение следва да се констатира, че Комисията е взела предвид обстоятелството, че испанската държава е избрала по-високо ниво на защита на околната среда и е извлякла последиците от това в рамките на разглеждането на съвместимостта на помощта, именно стигайки до извода, че единствено сумата от 3985109,70 EUR трябва да бъде възстановена от предприятието, а не цялата държавна инвестиция, възлизаща на 7887571 EUR, в приложение на Насоките от 2008 г.
173
На пето място, доколкото жалбоподателят твърди, че възстановяването на насипището във Вилафрунс по-скоро влошило икономическото му състояние, при положение че вследствие на тази мярка това насипище загубило икономическата си стойност, тъй като повече не можело да бъде експлоатирано за извличане и продажба на сол, достатъчно е да се констатира, че жалбоподателят не е доказал, нито е потвърдил размера на приходите, които е загубил, и дали тези евентуални приходи е трябвало да бъдат преценени спрямо разходите за възстановяване, които е трябвало да осигури по време на експлоатацията.
174
Във всички случаи твърдяното намаляване на стойността на насипището във Вилафрунс не би могло да има отражение върху констатацията за наличието на предимство, освен ако не се приеме, че това намаление на стойността е по-голямо от икономическа гледна точка от предимството, породено от трайното му възстановяване, което по никакъв начин не е доказано от жалбоподателя.
175
От гореизложеното следва, че четвъртото основание трябва да се отхвърли.
По петото основание, изведено от нарушение на член 16, параграф 1 от Регламент 2015/1589, доколкото Комисията не определила правилно размера на евентуалната помощ, произтичаща от мярка 4
176
Жалбоподателят твърди, че ако Общият съд трябва да стигне до извода, че мярка 4 представлява помощ, обжалваното решение нарушава член 16 от Регламент 2015/1589, тъй като не определя правилно размера на тази твърдяна държавна помощ. Всъщност Комисията неправилно взела предвид направените от публичните органи инвестиционни разходи за покриването на насипището, увеличени с печалбите от дейността, произтичащи от тази инвестиция, и намалени с разходите за поддръжка и експлоатация, понесени от получателя във връзка с инвестицията. Комисията обаче е трябвало да вземе предвид най-много размера, произтичащ от икономическото предимство, съответстващо на сумите, които е трябвало да изразходва за мерките за възстановяване, които той е бил длъжен да приложи в рамките на своя план от 2008 г., доколкото те надхвърлили разходите за поддръжка и експлоатация, свързани с мярка 4. Тази сума била равна на нула и следователно Комисията е трябвало да направи извода, че липсва предимство. Жалбоподателят отново изтъква, че напротив, покриването на насипището във Вилафрунс му причинило загуба на приходи и пропуснати ползи поради невъзможността да се експлоатира находището на сол в това насипище.
177
Комисията отхвърля доводите на жалбоподателя.
178
Настоящото основание е тясно свързано с четвъртото основание и е изтъкнато при условията на евентуалност спрямо него.
179
В самото начало следва да се подчертае, както бе посочено в точка 172 по-горе, че Комисията е взела предвид факта, че мярка 4 е мярка за подобряване на защитата на околната среда, решението за която е взето от публичните органи с цел да се гарантира по-високо ниво на защита от това, което се изисква от нормите на Съюза, и която следователно надхвърля съществуващите нужди към момента на приемане на обжалваното решение, с което тя самата се съгласява по същество в съображение 162 от обжалваното решение.
180
Предвид гореизложеното Комисията най-напред приема в съображение 157 от обжалваното решение, че може да приложи точка 3.1.1 от Насоките от 2008 г., съгласно която инвестиционните помощи, които позволяват на предприятията да надхвърлят установеното от стандартите на Съюза ниво на опазване на околната среда или да увеличат това ниво при липсата на такива стандарти, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
181
По-нататък, в съответствие с параграф 80 от Насоките от 2008 г., за да определи размера на допустимите разходи, в съображения 161 и 162 от обжалваното решение Комисията взема предвид допълнителните инвестиционни разходи, които биха били необходими за достигането на по-високо ниво на защита на околната среда от това, до което предприятието би достигнало при липсата на каквато и да било помощ (тоест разликата между размера на държавната инвестиция и разходите, предвидени в плана за възстановяване от 2008 г. за мерките за ограничаване на контакта с околната среда). В съображение 165 от обжалваното решение тя приспада от тази сума печалбата, която за недействащ обект като този във Вилафрунс била равна на нула, и добавя оперативните разходи за първите пет години. Така Комисията стига до извода, че общият размер на допустимите разходи възлиза на 7804922,60 EUR.
182
Накрая, в приложение на максималния праг, допустим за големите предприятия, в съображения 171 и 172 от обжалваното решение Комисията приема, че 50 % от допустимите разходи, а именно 3902461,30 EUR, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, като по този начин намалява размерът на подлежащата на възстановяване помощ на 3985109,70 EUR.
183
Така Комисията разпорежда възстановяването на помощта, състояща се от мярка 4, от жалбоподателя само за сумата от 3985109,70 EUR.
184
На първо място, жалбоподателят изтъква грешка при изчисляването на размера на помощта, състояща се от мярка 4, доколкото Комисията не взела предвид, като отправна точка за това изчисление, неговия план за възстановяване от 2008 г., а инвестицията от 7,9 милиона евро, извършена от испанската държава.
185
Доколкото обаче в точки 162—171 по-горе бе направен изводът, от една страна, че мярката за покриване на насипището във Вилафрунс представлява положителна, трайна и пропорционална престация за справяне със свързаните с посоченото насипище изтичания и рискове от замърсяване, които е трябвало да бъдат понесени при всички положения от жалбоподателя по силата на тежащо върху него общо задължение за възстановяване на насипището и следователно включваща предимство в средносрочен или дългосрочен план за него, и от друга страна, че държавата може да наложи по-високо ниво на защита на околната среда на предприятията, управляващи миннодобивни обекти, следва да се заключи, че в съображение 165 от обжалваното решение Комисията напълно правилно е взела предвид размера на направената от държавата инвестиция като отправна точка за изчисляването на размера на помощта.
186
На второ място, доколкото жалбоподателят упреква Комисията, че не взела предвид загубите и разходите, които той претърпял поради невъзможността да използва находището на сол, следва да се констатира, че това просто неподкрепено с доказателства твърдение не може да се приеме. От съображение 137 от обжалваното решение е видно, че в хода на административното производство Кралство Испания се е позовало на пропуснатите ползи, които жалбоподателят е претърпял, поради това че повече не може да използва находището за добив на сол. Въпреки това от тези съображения не следва, че подобни загуби са били количествено определени или доказани в хода на административното производство. При липсата на такива доказателства твърдените разходи и загуби обаче трябва да се считат за хипотетични.
187
Следва, че такива хипотетични загуби не трябва да се вземат предвид от Комисията при изчисляването на размера на помощта, както става ясно от съдебната практика, според която възстановяването на помощта предполага връщането на предимството, което тя е предоставила на получателя си, а не възстановяването на евентуалната икономическа полза, реализирана от него чрез използването на това предимство (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Aer Lingus и Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P и C‑165/15 P, EU:C:2016:990, т. 100).
188
От гореизложеното следва, че петото основание също трябва да се отхвърли, а следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
189
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото, следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Iberpotash, SA да заплати съдебните разноски.
Buttigieg
Berke
Costeira
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 януари 2020 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.