62021CJ0329
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 20. aprila 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Telekomunikacije – Elektronska komunikacijska omrežja in storitve – Direktiva 2002/21/ES (Okvirna direktiva) – Člen 4(1) – Direktiva 2002/20/ES (Direktiva o odobritvi) – Člen 7 – Dodelitev pravic uporabe frekvenc – Postopek dražbe – Holdinška družba, ki v zadevni državi članici ni registrirana kot ponudnik elektronskih komunikacijskih storitev – Izključitev iz postopka dodelitve – Pravica do pritožbe zoper odločbo o dodelitvi“
V zadevi C‑329/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska) z odločbo z dne 18. maja 2021, ki je na Sodišče prispela 26. maja 2021, v postopku
DIGI Communications NV
proti
Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Hivatala,
ob udeležbi
Magyar Telekom Nyrt.,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji predsednika petega senata, D. Gratsias (poročevalec), M. Ilešič, I. Jarukaitis, sodniki in O. Spineanu‑Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: G. Pitruzzella,
sodna tajnica: S. Beer, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. junija 2022,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za DIGI Communications NV A. Keller in M. Gy. Wellmann, ügyvédek,
–
za Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Hivatala K. Géczi, A. Kovács in A. Lapsánszky, agenti, ter G. Trinn, ügyvéd,
–
za madžarsko vlado G. Koós, agent,
–
za Evropsko komisijo L. Malferrari in K. Talabér‑Ritz, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 20. oktobra 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 37) (v nadaljevanju: Okvirna direktiva), člena 7 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140 (v nadaljevanju: Direktiva o odobritvi) in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Digi Communications NV in Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Hivatala (nacionalni urad za medije in komunikacije, Madžarska; v nadaljevanju: NMHH) v zvezi z odločbo, ki jo je ta urad sprejel po postopku dražbe in s katero je dodelil pravice uporabe frekvenc, povezane s podporo uvajanja 5G in z drugimi brezžičnimi širokopasovnimi storitvami (v nadaljevanju: sporna odločba o dodelitvi).
Pravni okvir
Pravo Unije
Okvirna direktiva
3
Člen 4(1) okvirne direktive, naslovljen „Pravica do pritožbe“, določa:
„Države članice zagotovijo, da so na nacionalni ravni na voljo učinkoviti mehanizmi, po katerih ima vsak uporabnik ali podjetje, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve ter je prizadet z odločbo nacionalnega regulativnega organa [(v nadaljevanju: NRO)], pravico do pritožbe zoper odločbo pri pritožbenem organu, ki je neodvisen od udeleženih strank. Ta organ, ki je lahko sodišče, mora imeti ustrezno strokovno znanje in izkušnje, da lahko učinkovito izpolni svoje naloge. Države članice zagotovijo, da se vsebina same zadeve primerno upošteva in da je na voljo učinkovit pritožbeni mehanizem.
[…]“
4
Člen 8 te direktive, naslovljen „Politični cilji in regulativna načela“, v odstavkih 2 in 5 določa:
„2.   [NRO] podpirajo konkurenco pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev in pripadajočih naprav ter storitev med drugim tako, da:
(a)
zagotovijo, da uporabniki, vključno z uporabniki invalidi, starejšimi uporabniki in uporabniki s posebnimi socialnimi potrebami, izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti;
(b)
zagotovijo, da v sektorju elektronskih komunikacij, vključno s prenosom vsebin, ni izkrivljanja ali omejevanja konkurence;
(d)
spodbujajo učinkovito uporabo radijskih frekvenc in številskih virov ter zagotovijo njihovo učinkovito upravljanje.
[…]
5.   [NRO] pri uresničevanju političnih ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4 uporabijo objektivna, pregledna, nediskriminatorna in sorazmerna regulativna načela, med drugim [z]:
[…]
(c)
zaščito konkurence v korist potrošnikov in po potrebi s spodbujanjem konkurence na področju infrastrukture;
[…]“
Direktiva o odobritvi
5
Člen 2 Direktive o odobritvi, naslovljen „Opredelitve“, določa:
„1.   V tej direktivi se uporablja[jo] opredelit[ve] pojmov iz člena 2 [Okvirne direktive].
2.   Uporablja se tudi naslednja opredelitev:
‚splošna odobritev‘ pomeni pravni okvir, ki ga določi država članica in ki v skladu s to direktivo zagotavlja pravice do zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev in določa sektorsko specifične obveznosti, ki lahko veljajo za vse ali določene vrste elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.“
6
Člen 3 Direktive o odobritvi, naslovljen „Splošna odobritev za elektronska komunikacijska omrežja in storitve“, določa:
„1.   Države članice zagotavljajo prosto ponudbo elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ob upoštevanju pogojev iz te direktive. Zato države članice ne preprečijo podjetju zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, razen kadar je to potrebno iz razlogov, ki so določeni v členu 46(1) Pogodbe.
2.   Za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali elektronskih komunikacijskih storitev lahko velja samo splošna odobritev, ne da bi to posegalo v posebne obveznosti iz člena 6(2) ali v pravice uporabe iz člena 5. Od zadevnega podjetja se lahko zahteva, da predloži uradno obvestilo, ne zahteva pa se, da pred uveljavljanjem pravic, ki izhajajo iz te odobritve, od [NRO] pridobi izrecno odločbo ali drugi upravni akt. Podjetje lahko po uradnem obvestilu, če se to zahteva, začne z opravljanjem dejavnosti, po potrebi ob upoštevanju določb o pravicah uporabe iz členov 5, 6 in 7.
[…]
3.   V uradnem obvestilu iz odstavka 2 se zahtevata samo ena izjava, ki jo da pravna ali fizična oseba [NRO] o tem, da namerava začeti z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, in predložitev minimalnih informacij, ki so potrebne, da lahko [NRO] vodi evidenco ali seznam ponudnikov elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Te informacije morajo biti omejene na tiste, ki so potrebne za identifikacijo ponudnika, to so na primer matične številke podjetij, kontaktne osebe ponudnika, naslov ponudnika, kratek opis omrežja ali storitve in predvideni datum začetka opravljanja dejavnosti.“
7
Člen 6 Direktive o odobritvi, naslovljen „Pogoji, ki veljajo za splošno odobritev in za pravice uporabe radijskih frekvenc in številk, ter posebne obveznosti“, v odstavku 1 določa:
„Za splošno odobritev za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev ter pravice uporabe radijskih frekvenc in pravice uporabe številk lahko veljajo samo pogoji iz Priloge. Taki pogoji so nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni ter v primeru pravic uporabe radijskih frekvenc skladni s členom 9 Direktive 2002/21/ES (Okvirna direktiva).“
8
Člen 7 Direktive o odobritvi, naslovljen „Postopek za omejitev pravic uporabe, ki se podelijo za radijske frekvence“, določa:
„1.   Če država članica razmišlja o omejitvi števila pravic uporabe, ki se podelijo za radijske frekvence, oziroma o podaljšanju trajanja obstoječih pravic, ki ni v skladu s pogoji, določenimi v takih pravicah, mora med drugim:
(a)
skrbno pretehta[ti] potrebo po maksimiranju koristi za uporabnike in olajšanju razvoja konkurence;
[…]
3.   Kadar je treba omejiti podeljevanje pravic uporabe radijskih frekvenc, države članice podelijo take pravice na podlagi izbirnih meril, ki morajo biti objektivna, pregledna, nediskriminatorna in sorazmerna. Pri vseh izbirnih merilih je treba upoštevati uresničitev ciljev člena 8 [Okvirne direktive] in zahtev člena 9 te direktive.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
9
NMHH je 18. julija 2019 začel postopek dražbe za dodelitev pravic uporabe frekvenc, povezane s podporo uvajanja 5G in z drugimi brezžičnimi širokopasovnimi storitvami (v nadaljevanju: sporni postopek dražbe), v skladu s podrobnimi pravili iz „razpisne dokumentacije“, objavljene istega dne.
10
Družba DIGI Communications, ustanovljena na Nizozemskem, ki na Madžarskem ni registrirana kot ponudnik elektronskih komunikacijskih storitev, se je prijavila k sodelovanju v spornem postopku dražbe. NMHH je menil, da ta prijava formalno ni veljavna, saj je po njegovem mnenju družba DIGI Communications zlorabila pravico do sodelovanja v tem postopku in s svojim ravnanjem nameravala zaobiti navedeni postopek s tem, da je poskušala navedeni urad zavesti.
11
Po mnenju NMHH se je namreč družba DIGI Communications prijavila namesto madžarske hčerinske družbe DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, družbe, registrirane na Madžarskem, ki tam opravlja elektronske komunikacijske storitve. Morebitna prijava te hčerinske družbe naj bi bila izključena iz spornega postopka dražbe na podlagi razloga za izključitev, določenega v razpisni dokumentaciji.
12
NMHH je po svoji odločitvi, da družbo DIGI Communications izključi, nadaljeval sporni postopek dražbe.
13
Ta družba je to odločbo o izključitvi izpodbijala pred sodiščem. Njena tožba je bila na prvi stopnji zavrnjena, na drugi stopnji pa jo je zavrnilo Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska).
14
Medtem je NMHH sprejel sporno odločbo o dodelitvi, s katero je pravice uporabe frekvenc, ki so bile predmet spornega postopka dražbe, dodelil trem ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, prisotnim na madžarskem trgu.
15
Družba DIGI Communications je s tožbo, vloženo pri Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska), ki je predložitveno sodišče, predlagala razglasitev ničnosti sporne odločbe o dodelitvi, pri čemer je svoje procesno upravičenje utemeljevala s statusom „prizadetega podjetja“ v smislu člena 4(1) Okvirne direktive.
16
Predložitveno sodišče se sprašuje o razlagi navedene določbe, pri čemer ugotavlja, da pojem „prizadeto podjetje“ v Okvirni direktivi ni opredeljen, in se sklicuje zlasti na sodbi z dne 21. februarja 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103), in z dne 22. januarja 2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24). Natančneje, sklicuje se na tri pogoje, ki jih je Sodišče preučilo v zadevah, v katerih so bile izdane te sodbe, da je ugotovilo, da je podjetje prizadeto v smislu člena 4(1) Okvirne direktive.
17
Po mnenju tega sodišča se s temi pogoji ugotavlja, prvič, ali zadevno podjetje zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja ali storitve in je konkurent naslovnikom zadevne odločbe NRO, drugič, ali je ta odločba sprejeta v okviru postopka, katerega cilj je varstvo konkurence, in tretjič, ali navedena odločba lahko vpliva na položaj tega podjetja na trgu.
18
V teh okoliščinah je Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
1.
(a)
Ali se lahko podjetje, ki je registrirano in posluje v drugi državi članici ter samo ne zagotavlja elektronskih komunikacijskih storitev na trgu, na katerega se nanaša odločba, šteje za konkurenčno podjetjem, naslovnikom odločbe [NRO] v smislu člena 4(1) [Okvirne direktive], če je podjetje pod njegovim neposrednim nadzorom prisotno na zadevnem trgu kot ponudnik storitev in na njem konkurira s podjetji, ki so naslovniki odločbe?
(b)
Ali je treba za odgovor na [prvo vprašanje, točka (a)] preučiti, ali matična družba, ki želi vložiti tožbo, tvori gospodarsko enoto s podjetjem, ki je pod njenim nadzorom in je na zadevnem trgu prisotno kot konkurent?
2.
(a)
Ali je postopek dražbe, ki ga vodi [NRO] v smislu člena 4(1) okvirne direktive in člena 7 [Direktive o odobritvi] in katerega predmet so pravice do uporabe frekvenc v podporo uvajanja 5G, povezanih z dodatnimi brezžičnimi širokopasovnimi storitvami, postopek za varstvo konkurence? Ali je treba tudi odločbo [NRO], s katero je bil razglašen izid tega postopka dražbe, razlagati tako, da je njen namen varstvo konkurence v tem smislu?
(b)
Če bo Sodišče na [drugo vprašanje, točka (a)] odgovorilo pritrdilno: ali na cilj varstva konkurence vpliva, da je [NRO] z dokončno odločbo, vsebovano v ločeni odločbi, zavrnil prijavo ponudbe podjetja, ki vlaga tožbo, kar je povzročilo, da to podjetje ni moglo sodelovati na dražbi in zato ni naslovnik odločbe, s katero je bil razglašen izid postopka?
3.
(a)
Ali je treba člen 4(1) [O]kvirne direktive v povezavi s členom 47 [Listine] razlagati tako, da daje pravico do pritožbe zoper odločbo [NRO] samo podjetju:
–
na katerega tržni položaj odločba neposredno in dejansko vpliva ali
–
v zvezi s katerim se dokaže, da bi odločba lahko zelo verjetno vplivala na njegov položaj na trgu;
–
na katerega tržni položaj lahko odločba neposredno ali posredno vpliva?
(b)
Ali je vpliv, na katerega se nanaša [tretje vprašanje, točka (a)], sam po sebi dokazan s tem, da je podjetje predložilo ponudbo v okviru postopka dražbe, torej da se je dražbe želelo udeležiti, vendar ni uspelo, ker ni izpolnjevalo pogojev, ali pa lahko sodišče od njega legitimno zahteva, da poleg tega dokaže ta vpliv?
4.
Ali je treba člen 4(1) [O]kvirne direktive v povezavi s členom 47 [Listine] ob upoštevanju odgovorov na prvo, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje razlagati tako, da gre za podjetje, ki zagotavlja elektronske komunikacijske storitve in na katero vpliva odločba [NRO], s katero se razglasi izid postopka dražbe pravic do uporabe frekvenc v podporo uvajanju 5G, povezanih z dodatnimi brezžičnimi širokopasovnimi storitvami, in ki ima torej pravico do pritožbe, v primeru podjetja:
(a)
ki na zadevnem trgu ne opravlja gospodarske dejavnosti opravljanja storitev, ampak podjetje pod njegovim neposrednim nadzorom opravlja elektronske komunikacijske storitve na tem trgu, in
(b)
katerega prijava k sodelovanju v postopku dražbe je bila zavrnjena s pravnomočno in dokončno odločbo [NRO], preden je bila sprejeta odločba, s katero je bil razglašen izid izpodbijanega postopka dražbe, zaradi česar je bil izključen iz nadaljnjega sodelovanja v postopku dražbe?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
19
NMHH v svojem stališču trdi, da vprašanja za predhodno odločanje niso upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. V bistvu meni, da se vprašanje uporabe člena 4(1) Okvirne direktive v obravnavanem primeru ne postavlja, saj madžarski pravni red določa pravna sredstva, ki so na voljo podjetjem, kot je družba DIGI Communications, ki so izključena iz postopka dražbe, kot je ta iz postopka v glavni stvari, in za katera po uveljavljanju teh pravnih sredstev ni več mogoče šteti, da so prizadeta z odločbo, s katero se tak postopek konča.
20
V skladu z ustaljeno sodno prakso je le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki jo bo sprejelo, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 2. oktobra 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, točka 45 in navedena sodna praksa).
21
Kot je razvidno iz predložitvene odločbe se postavljena vprašanja v obravnavanem primeru nanašajo zlasti na razlago člena 4(1) Okvirne direktive in člena 7 Direktive o odobritvi. Poleg tega kaže na to, da je zahtevana razlaga potrebna za rešitev spora o glavni stvari, katerega resničnost sicer ni sporna, predložitveno sodišče pa je v tej odločbi navedlo dovolj dejanskih in pravnih elementov, da lahko Sodišče na ta vprašanja koristno odgovori. Poleg tega so se trditve, ki jih navaja NMHH, v bistvu nanašale na področje uporabe in obseg ter posledično na razlago določb prava Unije, na katere se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje. Te trditve, ki se nanašajo na vsebino postavljenih vprašanj, ne morejo povzročiti njihove nedopustnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 27. oktobra 2022, Proximus (Javni elektronski imeniki), C‑129/21, EU:C:2022:833, točka 59 in navedena sodna praksa).
22
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da so ta vprašanja dopustna.
Vsebinska presoja
23
Opozoriti je treba, da mora Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem iz člena 267 PDEU nacionalnemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. Zato mora Sodišče po potrebi preoblikovati predložena vprašanja. Poleg tega lahko Sodišče upošteva določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v vprašanju ni sklicevalo (sodba z dne 14. maja 2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, točka 45 in navedena sodna praksa).
Drugo vprašanje
24
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki ga je treba preučiti najprej, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7 Direktive o odobritvi razlagati tako, da je cilj izbirnega postopka za dodelitev pravic uporabe frekvenc in odločbe o dodelitvi, s katero se ta postopek konča, varstvo konkurence, in če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, ali je mogoče šteti, da je to, da tak postopek vključuje fazo preverjanja skladnosti morebitnih prijav z upoštevnimi razpisnimi zahtevami, ki lahko privede do dokončne izključitve prosilca iz tega postopka, v nasprotju s tem ciljem.
25
Na prvem mestu je treba navesti, na eni strani, da člen 7(1)(a) Direktive o odobritvi od držav članic zahteva, da pri presoji, ali je primerno omejiti število pravic uporabe, ki se podelijo za radijske frekvence, ali podaljšati trajanje obstoječih pravice, ki ni v skladu s pogoji, določenimi v takih pravicah, ustrezno upošteva potrebo po spodbujanju razvoja konkurence. Na drugi strani odstavek 3 tega člena določa, da kadar je treba omejiti podeljevanje takih pravic uporabe, države članice take pravice podelijo na podlagi izbirnih meril, ki morajo biti objektivna, pregledna, nediskriminatorna in sorazmerna, in pri katerih je treba upoštevati uresničitev ciljev člena 8 Okvirne direktive.
26
Kot je Sodišče že razsodilo, člen 8 Okvirne direktive državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo, da NRO sprejmejo vse primerne ukrepe za spodbujanje konkurence pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih storitev, tako da zagotovijo, da v sektorju elektronskih komunikacij ni izkrivljanja ali omejevanja konkurence, in odpravijo preostale ovire pri zagotavljanju navedenih storitev na ravni Unije (sodba z dne 26. julija 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, točka 37 in navedena sodna praksa).
27
Poleg tega pravni okvir, ki se uporablja v obravnavanem primeru, med drugim temelji na cilju učinkovite in neizkrivljene konkurence ter si prizadeva za njen razvoj ob upoštevanju zlasti načel enakega obravnavanja in sorazmernosti (sodba z dne 26. julija 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, točka 42).
28
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je cilj postopka, kot je sporni postopek dražbe, in posledično odločbe o dodelitvi, s katero se ta postopek konča, spodbujanje in razvoj učinkovite in neizkrivljene konkurence ob spoštovanju načel enakega obravnavanja in sorazmernosti.
29
Na drugem mestu je treba navesti, da želi predložitveno sodišče izvedeti, ali se lahko z dejstvom, da je zadevni NRO z ločeno odločbo zavrnil prijavo podjetja, ki zato ni več naslovnik odločbe o zaključku zadevnega postopka dražbe, podvomi o tem cilju spodbujanja in razvoja učinkovite in neizkrivljene konkurence.
30
Kar se tiče postopkov za dodelitev radijskih frekvenc, regulativni okvir, ki se uporablja v obravnavanem primeru, načeloma dopušča, da se število pravic uporabe radijskih frekvenc, ki se podelijo, omeji zaradi pomanjkanja radijskih frekvenc in zagotovitve učinkovitega upravljanja z njimi (sodba z dne 26. julija 2017, Europa Way in Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, točka 73). Države članice imajo v zvezi s tem ob upoštevanju ciljev in obveznosti, določenih z upoštevnim regulativnim okvirom, prosto izbiro med uvedbo konkurenčnih ali primerjalnih postopkov, neodplačnih ali odplačnih, pri čemer mora nacionalno sodišče preveriti, ali je tak izbirni postopek v skladu s temi cilji in obveznostmi (sodba z dne 26. julija 2017, Europa Way in Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, točki 65 in 66).
31
Iz tega sledi, da imajo države članice diskrecijsko pravico glede narave in podrobnih pravil postopkov za dodelitev frekvenc, ki jih organizirajo, in da načeloma ni razloga, da bi se štelo, da tak postopek ne sme vključevati faze preverjanja skladnosti morebitnih prijav z razpisnimi zahtevami, ki jih je določil NRO, ki po potrebi vključuje izključitev nekaterih subjektov, ki so vložili prijave, iz tega postopka, če je mogoče šteti, da je navedeni postopek kot celota v skladu z zahtevami in pogoji iz člena 7 Direktive o odobritvi.
32
Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7 Direktive o odobritvi razlagati tako, da je cilj izbirnega postopka za dodelitev pravic uporabe frekvenc in odločbe o dodelitvi, s katero se ta postopek konča, spodbujanje in razvoj učinkovite in neizkrivljene konkurence ob spoštovanju načel enakega obravnavanja in sorazmernosti. Dejstvo, da tak postopek vključuje fazo preverjanja skladnosti morebitnih prijav z upoštevnimi razpisnimi zahtevami, ni v nasprotju s tem ciljem, če je navedeni postopek kot celota v skladu z zahtevami in pogoji iz tega člena 7.
Prvo, tretje in četrto vprašanje
33
Najprej je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 4 Okvirne direktive odraz načela učinkovitega sodnega varstva, zagotovljenega z določbami člena 47 Listine, na podlagi katerega morajo sodno varstvo pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, zagotoviti sodišča držav članic (sodba z dne 13. oktobra 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej in Petrotel, C‑231/15, EU:C:2016:769, točka 20 in navedena sodna praksa).
34
V primeru iz člena 4 Okvirne direktive mora obveznost zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, iz katere izhaja ta člen, veljati tudi za uporabnike in podjetja, ki lahko izvajajo pravice iz pravnega reda Unije, zlasti iz direktiv o elektronskih komunikacijah, in ki so v teh pravicah prizadeti z odločbo NRO (sodba z dne 22. januarja 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, točka 34 in navedena sodna praksa).
35
Poleg tega, ker imajo NRO, kot je bilo opozorjeno v točki 26 te sodbe, v skladu s členom 8(2) Okvirne direktive pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev ter pripadajočih naprav in storitev obveznost spodbujati konkurenco med drugim tako, da zagotovijo, da v sektorju elektronskih komunikacij ni izkrivljanja ali omejevanja konkurence, bi bila ozka razlaga člena 4(1) Okvirne direktive, v skladu s katero bi imele v skladu s to določbo pravico do pravnega sredstva zgolj osebe, na katere so naslovljene odločbe NRO, težko združljiva s splošnimi cilji in regulativnimi načeli, ki za NRO izhajajo iz člena 8 Okvirne direktive, in zlasti s ciljem spodbujanja konkurence (sodba z dne 22. januarja 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, točka 36 in navedena sodna praksa).
36
Tako se v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 4(1) Okvirne direktive nanaša tako na naslovnike zadevne odločbe kot tudi na druga podjetja, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve in ki so lahko konkurenti teh naslovnikov, če ta odločba lahko vpliva na njihov položaj na trgu (sodba z dne 22. januarja 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, točka 37).
37
Vendar v nasprotju s tem, kar se zdi, da je premisa predložitvenega sodišča, in kot je navedel tudi generalni pravobranilec v točki 24 sklepnih predlogov, iz te sodne prakse ni mogoče sklepati, da je področje uporabe člena 4(1) Okvirne direktive poleg teh naslovnikov omejeno le na podjetja, ki so konkurenti takim naslovnikom.
38
Iz te določbe je namreč razvidno, da morajo države članice pravico do pritožbe priznati vsakemu uporabniku ali podjetju, ki, na eni strani, „zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve“ in, na drugi strani, ki „je prizadet“ z odločbo NRO, ki jo namerava izpodbijati, ne da bi to pravico omejile zgolj na konkurente naslovnika ali naslovnikov te odločbe.
39
Glede na navedeno in ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 23 te sodbe, je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim, tretjim in četrtim vprašanjem, ki jih je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(1) Okvirne direktive v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da pravico do pritožbe daje podjetju:
–
ki je z vložitvijo prijave sodelovalo v postopku dražbe v sektorju elektronskih komunikacij, ki ga vodi NRO države članice, ki ni država članica, v kateri ima to podjetje sedež in v kateri opravlja svojo dejavnost,
–
ki samo ne zagotavlja elektronskih komunikacijskih storitev na trgu države članice, na katerega se nanaša ta postopek, vendar pa neposredno nadzira podjetje, ki je prisotno na tem trgu, in
–
glede katerega je bila izdana odločba tega NRO, s katero je bila zaradi neizpolnjevanja zahtevanih pogojev zavrnjena njegova prijava v okviru navedenega postopka, ta odločba pa je nato postala pravnomočna,
za izpodbijanje poznejše odločbe, s katero je navedeni NRO pogodbo, na katero se nanaša postopek dražbe, sklenil s tretjimi osebami.
40
V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba pri razlagi, ki jo je Sodišče podalo v zvezi s členom 4(1) Okvirne direktive, ki je, kot je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, odraz načela učinkovitega sodnega varstva, zagotovljenega z določbami člena 47 Listine, upoštevati pomen te temeljne pravice, kot izhaja iz sistema, ki ga vzpostavlja Listina v celoti. Zlasti je treba upoštevati, da čeprav člen 52(1) Listine dopušča omejevanje uresničevanja pravic, ki jih ta zagotavlja, se s to določbo vseeno zahteva, da vsako omejevanje spoštuje bistveno vsebino zadevne temeljne pravice ter da je v skladu z načelom sorazmernosti nujno in da dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 51).
41
Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je (sodba z dne 22. januarja 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, točka 32 in navedena sodna praksa).
42
V obravnavanem primeru je treba na prvem mestu opozoriti, da niti Okvirna direktiva niti Direktiva o odobritvi ne vsebujeta opredelitve pojma „ponudnik elektronskih komunikacijskih storitev“ (sodba z dne 30. aprila 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, točka 55). Zato se je treba za natančno opredelitev obsega tega pojma opreti na normativni okvir, ki ga je uvedla Direktiva o odobritvi, in na cilje, ki jim sledijo vse upoštevne določbe.
43
Opozoriti je treba, da v skladu s členom 3 Direktive o odobritvi države članice zagotavljajo prosto ponudbo elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ob upoštevanju pogojev iz te direktive. Za zagotavljanje komunikacijskih omrežij ali elektronskih komunikacijskih storitev lahko v skladu z odstavkom 2 tega člena 3 velja samo splošna odobritev, ki v skladu s členom 2(2) navedene direktive pomeni pravni okvir, ki ga določi država članica in ki v skladu s to direktivo zagotavlja pravice do zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev in določa sektorsko specifične obveznosti, ki lahko veljajo za vse ali določene vrste elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
44
V skladu s členom 6(1) Direktive o odobritvi za splošno odobritev za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev lahko veljajo samo pogoji iz Priloge k tej direktivi, ki morajo biti nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni.
45
Poleg tega se v skladu s členom 3(2), drugi stavek, navedene direktive „[o]d zadevnega podjetja […] lahko zahteva, da predloži uradno obvestilo, ne zahteva pa se, da pred uveljavljanjem pravic, ki izhajajo iz te odobritve, od [NRO] pridobi izrecno odločbo ali drugi upravni akt“. V odstavku 3 tega člena je v zvezi s tem pojasnjeno, da se v uradnem obvestilu iz tega odstavka 2 zahteva samo ena izjava, ki jo da fizična ali pravna oseba NRO o tem, da „namerava začeti z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev“.
46
Iz navedenega izhaja, da morajo ta podjetja v državi članici, kot je v skladu z informacijami, ki jih je na obravnavi predložil NMHH, Madžarska, ki zainteresiranim podjetjem nalaga predložitev uradnega obvestila v smislu člena 3(2) Direktive o odobritvi, to uradno obvestilo predložiti šele, preden začnejo dejansko zagotavljati elektronska komunikacijska omrežja ali storitve. Tako ni mogoče izključiti, da lahko podjetje, ki namerava začeti tako dejavnost, sodeluje v postopku, kakršen je sporni postopek dražbe, preden tako uradno obvestilo predloži zadevnemu NRO.
47
Glede na to ugotovitev bi priznanje statusa podjetja, ki „zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve“ v smislu uporabe člena 4(1) Okvirne direktive, zgolj podjetjem, ki so že predložila uradno obvestilo pristojnemu NRO, pomenilo, da bi se iz sodnega varstva, ki je zagotovljeno s tem členom, načeloma izključil vsak nov udeleženec, ki želi vstopiti na trg, vključno z operaterji, ki so z vložitvijo prijave dali pobudo za sodelovanje v postopku dražbe, da bi dejansko vstopili na trg. Taka razlaga člena 4(1) Okvirne direktive v povezavi z zgoraj navedenimi določbami Direktive o odobritvi pa ne bi spoštovala bistvene vsebine temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine, ker bi takim operaterjem odvzela vsakršno možnost izpodbijanja odločbe, ki bi lahko posegala v njihov položaj, in bi bila v nasprotju tako s cilji, navedenimi v točki 26 te sodbe, kot s sodno prakso, navedeno v točkah od 33 do 36 te sodbe.
48
Zato ni nujno, da je podjetje za to, da bi se mu priznal status podjetja, ki „zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve“ v smislu člena 4(1) Okvirne direktive, pri pristojnem organu zadevne države članice vložilo uradno obvestilo – če bi se tako obvestilo zahtevalo po pravu te države članice v skladu s členom 3(2) Direktive o odobritvi – niti, splošneje, da je že prisotno na trgu te države članice, če to podjetje izpolnjuje objektivne pogoje, ki v navedeni državi članici veljajo za splošno odobritev iz zadnjenavedene določbe, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
49
Tako se šteje, da podjetje, ki je, čeprav še ni vstopilo na trg, z vložitvijo prijave sodelovalo v postopku, kot je sporni postopek dražbe, izpolnjuje zahteve iz prejšnje točke, če izpolnjuje te objektivne pogoje, in to ne glede na to, ali ima hčerinsko družbo, ki je prisotna na trgu.
50
Na drugem mestu, kar se tiče pogoja iz člena 4(1) Okvirne direktive, da mora biti podjetje „prizadeto z“ odločbo NRO, ki jo namerava izpodbijati, je treba šteti, da je ta pogoj izpolnjen, če ta odločba lahko vpliva na položaj tega podjetja na trgu ali če so z navedeno odločbo potencialno lahko prizadete pravice, ki jih ima to podjetje na podlagi prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 21. februarja 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, točki 32 in 39, in z dne 22. januarja 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, točka 37). Tako je ta pogoj izpolnjen, če so pravice podjetja potencialno lahko prizadete z zadevno odločbo NRO po eni strani zaradi vsebine te odločbe in po drugi strani zaradi dejavnosti, ki jo izvaja ali namerava izvajati podjetje (glej v tem smislu sodbo z dne 24. aprila 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, točka 176).
51
Zato je podjetje, ki je z vložitvijo prijave sodelovalo v postopku, kakršen je sporni postopek dražbe, prizadeto – v smislu člena 4(1) Okvirne direktive, kot ga razlaga Sodišče v sodni praksi, navedeni v prejšnji točki – z odločbo, ki jo je NRO sprejel ob koncu tega postopka.
52
Konkretno ravnanje takega podjetja, ki je v tem, da vloži prijavo v okviru postopka dražbe, da bi dejansko vstopilo na trg, na katerega se nanaša ta postopek, namreč načeloma zadostuje za ugotovitev, da odločba, s katero NRO konča ta postopek tako, da tretjim osebam dodeli pravice uporabe radijskih frekvenc, ki jih je želelo pridobiti navedeno podjetje, s svojo vsebino vpliva na dejavnost, ki jo načrtuje isto podjetje, in zato potencialno lahko prizadene njegove pravice v smislu te določbe.
53
Samo dejstvo, da je bilo tako podjetje izključeno iz postopka dražbe, na podlagi katerega je bila izdana odločba o dodelitvi, s katero se je ta postopek končal z odločbo, ki je postala pravnomočna, kot naj bi bilo v obravnavanem primeru, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče, navedenemu podjetju ne more odvzeti statusa podjetja, ki je z navedeno odločbo o dodelitvi prizadeto v smislu člena 4(1) Okvirne direktive.
54
Dodati je treba, da je Sodišče v zvezi z javnimi naročil, ki so zajeta z Direktivo Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), sicer že razsodilo, da pravni interes neizbranega ponudnika v postopku oddaje javnega naročila za izpodbijanje odločbe o oddaji tega naročila ne more temeljiti na tem, da bi navedenemu ponudniku naročilo eventualno lahko bilo oddano, če bi se naročnik po razglasitvi ničnosti te odločbe odločil, da začne nov postopek oddaje naročila (sklep z dne 17. maja 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, neobjavljen, EU:C:2022:414, točka 27).
55
Vendar ta direktiva v členu 2a(2) v bistvu določa, da morajo imeti ponudniki in kandidati pravico do revizije odločitve o oddaji naročila, če so „zadevni“ ponudniki v smislu, da „niso bili dokončno izključeni“. Sodišče je tako v sodbi z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, točki 72 in 75), ob sklicevanju na navedeno določbo ugotovilo, da taki ponudniki, ki niso bili izbrani, nimajo pravnega interesa za izpodbijanje.
56
Vendar je treba ugotoviti, da Okvirna direktiva ne vsebuje nobene določbe, ki bi bila podobna členu 2a(2) Direktive 89/665. Zato v zvezi z določbo, ki omejuje temeljno pravico do učinkovitega sodnega varstva, in ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 40 te sodbe, v kateri je poudarjen pomen načela sorazmernosti v tem okviru, enakega pristopa ni treba po analogiji uporabiti za razlago člena 4(1) Okvirne direktive, saj zakonodajalec ni menil, da je treba tako določbo vključiti v zadnjenavedeno direktivo.
57
Tako je treba ugotoviti, da je v okviru pritožbe, ki jo na podlagi člena 4(1) Okvirne direktive vloži podjetje, da bi izpodbijalo odločbo o dodelitvi, s katero se je končal postopek dražbe, pri katerem je to podjetje sodelovalo z vložitvijo prijave, vendar je bilo iz njega izključeno s prejšnjo odločbo, ki je postala pravnomočna, pravni interes tega podjetja mogoče utemeljiti zlasti s tem, da bi to podjetje eventualno lahko sodelovalo v novem postopku dražbe za dodelitev istih pravic uporabe radijskih frekvenc in bi mu te pravice morebiti bile dodeljene, če bi se naročnik po razveljavitvi navedene odločbe odločil, da začne tak postopek.
58
Vendar je treba na tretjem mestu opozoriti na pomembnost načela pravnomočnosti tako v pravnem redu Unije kot v nacionalnih pravnih redih. Za zagotovitev stabilnosti prava in pravnih razmerij ter učinkovitega izvajanja sodne oblasti je namreč pomembno, da sodnih odločb, ki so postale pravnomočne po tem, ko so bila izčrpana vsa razpoložljiva pravna sredstva, ali po tem, ko so se iztekli roki zanje, ni več mogoče izpodbijati (sodba z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, točka 185 in navedena sodna praksa).
59
Zato takrat, kadar podjetje, ki je bilo z odločbo NRO, ki je po sodni odločbi postala pravnomočna, izključeno iz postopka dražbe, kakršen je sporni postopek dražbe, na podlagi člena 4(1) Okvirne direktive vloži pritožbo za izpodbijanje odločbe o dodelitvi, s katero se je končal ta postopek, ta pritožba ne sme poseči v pravnomočnost te sodne odločbe.
60
V zvezi s tem je treba poudariti, da se v skladu s sodno prakso Sodišča pravnomočnost nanaša na dejanska in pravna vprašanja, ki so bila dejansko ali nujno obravnavana v sodni odločbi (sodba z dne 16. julija 2009, Komisija/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, točka 102 in navedena sodna praksa). Tako je uporaba načela pravnomočnosti v obravnavani zadevi načeloma odvisna od obsega pritožbe, ki jo je družba DIGI Communications vložila za izpodbijanje sporne odločbe o dodelitvi, in torej od morebitnega prekrivanja med tem obsegom in obsegom sodne odločbe, s katero je bila njena tožba, s katero je izpodbijala odločbo o izključitvi iz spornega postopka dražbe, pravnomočno zavrnjena. Konkretneje, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 86 sklepnih predlogov, je ta uporaba odvisna od tega, ali družba DIGI Communications izpodbija sporno odločbo o dodelitvi, da bi izpodbila svojo izključitev iz tega postopka dražbe, pri čemer izpodbija uporabo nezakonitega merila za izključitev v zvezi z njo, ali pa izpodbija zakonitost dodelitve pravic uporabe frekvenc iz razlogov, ki se razlikujejo od tistih, zaradi katerih je bila izključena iz navedenega postopka.
61
Glede na vse navedene razloge je treba na prvo, tretje in četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4(1) Okvirne direktive v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da pravico do pritožbe daje podjetju:
–
ki je z vložitvijo prijave sodelovalo v postopku dražbe v sektorju elektronskih komunikacij, ki ga vodi NRO države članice, ki ni država članica, v kateri ima to podjetje sedež in v kateri opravlja svojo dejavnost,
–
ki samo ne zagotavlja elektronskih komunikacijskih storitev na trgu države članice, na katerega se nanaša ta postopek, vendar izpolnjuje objektivne pogoje, ki v tej državi članici veljajo za splošno odobritev iz člena 3(2) Direktive o odobritvi, in to ne glede na to, ali morebiti nadzoruje drugo podjetje, ki je prisotno na tem trgu, in
–
glede katerega je bila izdana odločba NRO, s katero je bila zaradi neizpolnjevanja pogojev zavrnjena njegova prijava v okviru navedenega postopka, ta odločba pa je postala pravnomočna po sodni odločbi, s katero je bila zavrnjena tožba zoper to odločbo,
za izpodbijanje poznejše odločbe, s katero je zadevni NRO pogodbe, na katere se je nanašal postopek dražbe, sklenil s tretjimi osebami, če pritožba, ki jo je vložilo to podjetje, ne posega v pravnomočnost te sodne odločbe.
Stroški
62
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.
Člen 7 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009,
je treba razlagati tako, da
–
je cilj izbirnega postopka za dodelitev pravic uporabe frekvenc in odločbe o dodelitvi, s katero se ta postopek konča, spodbujanje in razvoj učinkovite in neizkrivljene konkurence ob spoštovanju načel enakega obravnavanja in sorazmernosti;
–
dejstvo, da tak postopek vključuje fazo preverjanja skladnosti morebitnih prijav z upoštevnimi razpisnimi zahtevami, ni v nasprotju s tem ciljem, če je navedeni postopek kot celota v skladu z zahtevami in pogoji iz tega člena 7.
2.
Člen 4(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da pravico do pritožbe daje podjetju:
–
ki je z vložitvijo prijave sodelovalo v postopku dražbe v sektorju elektronskih komunikacij, ki ga vodi nacionalni regulativni organ države članice, ki ni država članica, v kateri ima to podjetje sedež in v kateri opravlja svojo dejavnost,
–
ki samo ne zagotavlja elektronskih komunikacijskih storitev na trgu države članice, na katerega se nanaša ta postopek, vendar izpolnjuje objektivne pogoje, ki v tej državi članici veljajo za splošno odobritev iz člena 3(2) Direktive 2002/20, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140, in to ne glede na to, ali morebiti nadzoruje drugo podjetje, ki je prisotno na tem trgu, in
–
glede katerega je bila izdana odločba nacionalnega regulativnega organa, s katero je bila zaradi neizpolnjevanja pogojev zavrnjena njegova prijava v okviru navedenega postopka, ta odločba pa je postala pravnomočna po sodni odločbi, s katero je bila zavrnjena tožba zoper to odločbo,
za izpodbijanje poznejše odločbe, s katero je zadevni nacionalni regulativni organ pogodbo, na katero se je nanašal postopek dražbe, sklenil s tretjimi osebami, če pritožba, ki jo je vložilo to podjetje, ne posega v pravnomočnost te sodne odločbe.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.