62006CC0221
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 21. juunil 2007 (
1
)
Kohtuasi C-221/06
Stadtgemeinde Frohnleiten ja Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH
versus
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
„Eelotsusetaotlus — Maks jäätmete pikaajalise ladestamise eest prügilasse — Prügila käitaja makstav maks, mis arvutatakse ladestatavate jäätmete massi ja prügila seisundi alusel — Austria jääkreostusobjektidelt pärit jäätmete ladestamise maksuvabastus — Teiste liikmesriikide jääkreostusobjektidelt pärit jäätmete maksuvabastuse puudumine — EÜ artikkel 90 — Riigimaksud — Diskrimineerimine”
1.
Siseriikliku meetmega maksustatakse jäätmete ladestamine prügilasse, ent nähakse ette erand juhuks, kui jäätmed on tekkinud ametlikesse registritesse kantud saastatud alade kaitsmise või saneerimise käigus, mis siiski ei tohi hõlmata teistes liikmesriikides asuvaid kohti. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtult otsust sellise meetme vastavuse kohta ühenduse õigusega.
Ühenduse õigusnormid
2.
EÜ artikli 90 esimeses lõigus (
2
) on sätestatud:
„Ükski liikmesriik ei kehtesta teiste liikmesriikide toodetele mingeid otseseid ega kaudseid riigimakse, mis on suuremad samasugustele kodumaistele toodetele kehtestatud otsestest või kaudsetest maksudest.” (
3
)
3.
Nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (
4
) reguleerib muu hulgas liikmesriikidevahelist jäätmete saatmist nende jäätmete kõrvaldamiseks.
4.
Artikli 3 lõikes 1 nõutakse, et isik, kes kavatseb saata jäätmeid kõrvaldamiseks ühest liikmesriigist teise liikmesriiki, teataks sellest sihtkoha pädevale ametiasutusele, kes peab artikli 4 lõike 2 punkti a kohaselt otsustama, kas ta lubab või mis tingimustel lubab saadetist või keelab selle. Samuti võib kõnealune pädev ametiasutus nõuda lisateavet. Artikli 4 lõike 2 punktis c nõutakse, et punktis a nimetatud vastuväited ja tingimused peavad põhinema artikli 4 lõikel 3, kus on loetletud võimalikud alused selleks. Nende aluste hulka kuulub see, kui kavatsetav saadetis „pole vastavuses siseriiklike õigusaktidega, mis käsitlevad keskkonnakaitset, avalikku korda, julgeolekut või tervisekaitset”. Artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et saatmine võib toimuda alles siis, kui teataja on saanud sellise loa.
Siseriiklikud õigusnormid
5.
Väidetavalt on Austria Altlastensanierungsgesetz’i (
5
) (vanade saasteobjektide saneerimise seadus, edaspidi „ALSAG”) eesmärk finantseerida vanade saasteobjektide kaitset ja saneerimist (§ 1).
6.
Vanad saasteobjektid määratleb § 2, kus on sätestatud:
„Terminite määratlused
1)   Vanad saasteobjektid on kasutusest kõrvaldatud prügilad ja kasutusest kõrvaldatud tööstusobjektid, aga ka nendest saastunud maa ja pinnaveesüsteemid, mis riskihinnangu tulemuste kohaselt kujutavad endast olulist ohtu inimeste tervisele või keskkonnale. […]
2)   Kasutusest kõrvaldatud prügila on ala, kuhu ladestati jäätmeid kas loa alusel või ilma loata.
3)   Kasutusest kõrvaldatud tööstusobjekt on ala, kus käideldi keskkonnaohtlikke aineid.”
7.
ALSAG II osas on ette nähtud vanade saasteobjektide maks (edaspidi „maks”), millest rahastatakse selliste alade kaitset ja saneerimist.
8.
II osa §-s 3 on sätestatud:
„1.   Vanade saasteobjektide maksuga maksustatakse:
1)
jäätmete pikaajaline ladestamine, sealhulgas jäätmete ümberpaigutamine prügilasse, isegi kui see on seotud prügilaehitustehniliste või muude eesmärkidega;
2)
ebatasase maapinna täitmine või tasandamine jäätmetega, sealhulgas jäätmete paigutamine geoloogilistesse struktuuridesse, välja arvatud selline täitmine või tasandamine, millel on spetsiaalne ehituslik eesmärk seoses olulisema ehitustoiminguga (näiteks teetammid ja -alused, raudteed ja nende alused, kaeveõõnte või kuivenduskraavide täitmine);
[…]
2.   Maksust on vabastatud:
1)
selliste jäätmete hoidmine ja vedu, mis tõestatult tekivad selle käigus, kui kaitstakse või saneeritakse:
a)
Verdachtsflächenkataster’isse (saastuskahtlusega alade register) kantud saastuskahtlusega alasid või
b)
Altlastenatlas’esse (vanade saasteobjektide register) kantud vanu saasteobjekte,
[…]”.
9.
Paragrahvis 4 on nimetatud need, kes on kohustatud maksu tasuma, ning esimesena (§ 4 lõikes 1) on ära toodud prügila käitaja. (
6
)
10.
Paragrahvis 5 on sätestatud, et maksu arvutamisel võetakse aluseks jäätmete mass.
11.
Paragrahviga 6 on ette nähtud maksu määrad. Paragrahvi 6 lõikega 4 on ette nähtud vähendatud maksumäärad jäätmete ladestamisel alale, mis vastab siseriiklikes õigusaktides sätestatud tehnilistele standarditele.
12.
ALSAG § 3 lõike 2 punktis 1 osutatud Verdachtsflächenkataster’it ja Altlastenatlas’t reguleerib selle seaduse § 13. Sisuliselt on kõnealuse sättega ette nähtud, et saastuskahtlusega alade hindamist koordineerib föderaalne keskkonna-, noorte- ja pereasjade minister koostöös föderaalse majandusministri ja föderaalse põllumajandus- ja metsandusministriga. Hindamisel saadud andmed ja teave tuleb saata Föderaalsesse Keskkonnaametisse, kes neid analüüsib ja kannab need Verdachtsflächenkataster’isse. Föderaalne keskkonna-, noorte- ja pereasjade minister peab lisaks koordineerima ka kõiki meetmeid hõlmatud saastuskahtlusega alade riskipotentsiaali hindamiseks. Saastuskahtlusega alad, mille kaitsmist või saneerimist riskihinnangu põhjal vajalikuks peetakse, tuleb kanda vanade saasteobjektidena Altlastenatlas’esse.
13.
Verdachtsflächenkataster’isse ja Altlastenatlas’esse võib kanda ainult Austrias asuvaid alasid. Sel põhjusel kvalifitseeruvad maksust vabastamiseks ainult sellised jäätmed, mis on pärit Austrias asuvate saastuskahtlusega alade või vanade saasteobjektide kaitsmisest või saneerimisest.
14.
Käesolevas kohtuasjas peetud suulisel kohtuistungil esitas Austria valitsus täpsemaid andmeid ALSAG-i kohta. Kõnealuse seaduse jõustudes 1. juulil 1989 (
7
) oli Austrias hinnanguliselt 3000 vana saasteobjekti, millest mõned vajasid kaitsmist ja saneerimist. Sellepärast loodi saastatud alade kindlakstegemise ja saastatusest puhastamise süsteem. Põhimõtteliselt maksab saastatusest puhastamise eest saastaja. Kui saastajat ei ole võimalik kindlaks teha või temalt ei ole võimalik makseid kasseerida, võtab vastutuse enda peale riik. Finantseerimiseks kasutatakse maksu. Maksu määr on sätestatud selline, et pikas perspektiivis tagada kõnealuste alade saneerimine. Taaskasutamisse suunatavatelt aladelt pärit jäätmetelt maksu ei nõuta. ALSAG-iga tagatakse, et maksust saadavat tulu kasutatakse üksnes saastatud alade puhastamiseks saastatusest. Et mitte koormata maksuga saastatud alade kaitsmist või saneerimist, on nendega seotud jäätmete kõrvaldamise meetmed ALSAG-i § 3 lõikest 2 tulenevalt maksust vabastatud.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
15.
Munitsipaalettevõte Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, mille ainuomanik on Stadtgemeinde Frohnleiten (edaspidi „Frohnleiteni kohalik omavalitsus”), käitab Frohnleitenis asuvat prügilat. Aastatel 2001 ja 2002 ladestati sellesse prügilasse teatav kogus Itaaliast pärit narmastatud jäätmeid. Need jäätmed olid tekkinud Itaalias Rovigo kohaliku omavalitsuse territooriumil paikneva ala saneerimise käigus ning see ala oli Itaalia vanade saasteobjektide saneerimise piirkondlikus kavas määratletud kui saneerimist vajav. (
8
) Atlastenatlas’es ei ole see ala vana saasteobjektina näidatud. Kõnealuste jäätmete vedu Austriasse oli heaks kiidetud pädeva ministri (edaspidi „kostja”) otsusega, mis oli tehtud määruse nr 259/93 artiklite 3-5 ning Austria Abfallwirtschaftsgesetz’i (jäätmekäitlusseadus) § 36 alusel. (
9
)
16.
Frohnleiteni kohaliku omavalitsuse ja munitsipaalettevõtte Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (edaspidi „hagejad”) taotlusel määras Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (Grazi piirkonna haldusvõimud), et kõnealustelt jäätmetelt ei tule tasuda maksu, sest selle väljajätmine maksuvabastuse kohaldamisalast kujutaks endast EÜ artikli 90 kohaselt diskrimineerimist. Landeshauptmann von Steiermark (Steiermarki liidumaa president) jättis läbi vaatamata kohaliku maksuameti poolt selle otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse. Samuti asus Landeshauptmann seisukohale, et maksukohustus puudub, sest jäätmed on tekkinud seoses Itaalias asuva vana saasteobjekti kaitsmiseks ja saneerimiseks ette nähtud seaduslike meetmetega ning selliste jäätmete eristamine selle põhjal, kas need on pärit Austriast või Itaaliast, oleks vastuolus EÜ artikliga 90.
17.
Edasikaebamise tulemusel tühistas kostja Landeshauptmanni otsuse selle alusel, et kõnealune maks ei ole toodetele kehtestatud maks, vaid tegevuspõhine maks ja sellest tulenevalt on EÜ artikkel 90 kohaldamatu. Hagejad kaebasid selle otsuse edasi Verwaltungsgerichtshofi (halduskohus).
18.
Kõnealune kohus on seisukohal, et isegi kui see maks on „toodete maksustamine” ja kuulub seega EÜ artikli 90 reguleerimisalasse, ei kujuta see, et maksuvabastuseks saavad kvalifitseeruda ainult Austriast pärit jäätmed, endast EÜ artikli 90 ega (nagu hagejad on teise võimalusena väitnud) EÜ artiklite 10, 12, 23, 25 või 49 rikkumist.
19.
Verwaltungsgerichtshof märgib, et ALSAG-i eesmärk on kaitsta ja saneerida vanu saasteobjekte. Need on keskkonnapoliitilised eesmärgid. Mõnel juhul on nende eesmärkide saavutamiseks kehtestatud haldusmeetmeid (näiteks korraldusi vana saasteobjekti puhastamiseks) ja mõnel juhul maksundusmeetmeid (nagu käesolevas kohtuasjas käsitletav maksuvabastus). Nende meetmete kasutamine eeldab, et on teada, millised alad vajavad kaitsmist või saneerimist. Vanade saasteobjektide kindlaksmääramiseks on ALSAG-iga ette nähtud kontrollkäigud alade hindamiseks ning nende registreerimine Verdachtsflächenkataster’is ja Altlastenatlas’es, mis omakorda on aluseks edasistele meetmetele. Sellepärast on paratamatu, et nendesse registritesse saab kanda üksnes omamaiseid alasid. Siiski ei tulene sellest, et Austria on kohustatud kas hoiduma soodusmaksurežiimist sellistelt aladelt pärit jäätmete ladestamise suhtes või loobuma kõnealuse maksuvabastuse seotusest registreerimisega Altlastenatlas’es või Verdachtsflächenkataster’is.
20.
Verwaltungsgerichtshof on seisukohal, et Euroopa Kohtu praktika, millele hagejad tuginevad, ei toeta nende väiteid. Kuivõrd kõnealune kohtupraktika siiski ei paku selget lahendust käsitletavale küsimusele, on Verwaltungsgerichtshof esitanud Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas EÜ artiklitega 10, 12, 23, 25, 49 ja 90 on vastuolus siseriiklikud maksusätted, mille kohaselt tuleb maksta jäätmete prügilasse ladestamiselt maksu (Altlastenbeitrag), mille maksmisest on aga vabastatud selliste jäätmete ladestamine, mis on tõendatult tekkinud saastatud alade (saastuskahtlusega alad või vanad saasteobjektid) kaitsmise või saneerimise käigus, juhul, kui need alad on kantud seaduses ette nähtud ametlikku registrisse (Verdachtsflächenkataster – saastuskahtlusega alade register või Altlastenatlas – vanade saasteobjektide register), kusjuures nendesse registritesse võib kanda üksnes samas riigis asuvaid saastatud alasid, mis tähendab, et maksuvabastus on võimalik üksnes selliste jäätmete ladestamiselt, mis pärinevad samas riigis asuvatelt saastuskahtlusega aladelt või vanadelt saasteobjektidelt?”
21.
Kirjalikke märkusi on esitanud hagejad, Austria valitsus ja komisjon, kes olid kohal ka kohtuistungil.
EÜ artiklid 23 ja 25
22.
Need artiklid keelustavad liikmesriikidevahelised impordi- ja ekspordimaksud ning samaväärse toimega maksud. Siseriiklik kohus küsib, kas maksuvabastus on impordimaksuga samaväärse toimega kohustus ja sellest tulenevalt kõnealuse keeluga vastuolus.
23.
Kõik märkusi esitanud on ühte meelt selles, et kõnealune maks ei ole samaväärse toimega kohustus.
24.
Nõustun. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et iga ühepoolselt kehtestatud rahaline kohustus, hoolimata selle nimetusest ja kohaldamise viisist, mis kehtib kaupade suhtes selle tõttu, et neid toimetatakse üle piiri, ja kui selle puhul ei ole ranges tähenduses tegemist tollimaksuga, kujutab endast EÜ artikli 25 tähenduses tollimaksuga samaväärse toimega maksu. (
10
) Käesolevas kohtuasjas aga ei rakendata maksu selle pärast, et jäätmeid toimetatakse üle piiri.
EÜ artikkel 90
25.
Hagejad ja komisjon on seisukohal, et maksust vabastamise tingimused kuuluvad EÜ artikli 90 kohaldamisalasse ning ei ole vastavuses kõnealuse sättega. Austria valitsus väidab esiteks, et artikkel 90 ei ole kohaldatav ja teise võimalusena seda, et kõnealust sätet ei ole rikutud.
26.
Artikkel 90 keelab liikmesriikidel kehtestada teiste liikmesriikide toodetele mis tahes otseseid või kaudseid siseriiklikke makse, mis on suuremad samasugustele omamaistele toodetele kehtestatud otsestest või kaudsetest maksudest. Selle eesmärk on kõrvaldada liikmesriigi maksualastest õigusnormidest tuleneda võivad varjatud piirangud kaupade vaba liikumise suhtes. (
11
) Seega peab artikkel 90 tagama siseriikliku maksustamise täieliku neutraalsuse seoses omamaiste ja importtoodete vahelise konkurentsiga. (
12
)
Kas maksu kehtestatakse „toodetele”?
27.
EÜ artikkel 90 kuulub kohaldamisele üksnes toodetele kehtestatava maksustamise suhtes. Hagejad ja komisjon väidavad, et kõnealust maksu kehtestatakse toodetele; Austria valitsus ei nõustu sellega.
28.
Tundub valitsevat konsensus selles suhtes, et – nagu komisjon väidab – jäätmeid, olenemata sellest, kas need on ringlussevõetavad või mitte, tuleb käsitleda kui „kaupu”, mille liikumist EÜ artikli 28 kohaselt ei tohi takistada. (
13
) Seega on jäätmed ise EÜ artikli 90 tähenduses „toode”.
29.
Poolte erimeelsus seisneb esiteks küsimuses, kas kõnealust maksu on õige käsitleda kui sellist, mis on kehtestatud jäätmete kui toote suhtes, nagu väidavad hagejad ja komisjon, või kui sellist, mis on kehtestatud prügilateenuse osutamise suhtes, nagu väidab Austria valitsus.
30.
Austria valitsus väidab, et kõnealune maks on maks teenuse osutamise, nimelt jäätmete pikaajalise ladestamise ning maapinna jäätmetega täitmise või tasandamise eest. Ehkki Austria valitsus nõustub sellega, et artikli 90 reguleerimisalasse jäävat maksu ei pea tingimata kehtestama otseselt toodete suhtes, on ta seisukohal, et see on nii üksnes siis, kui maksul on vahetu mõju toote maksumusele. Kõnealusel maksul sellist mõju ei ole. Vastupidi, jäätmete kohaletooja maksab prügila käitajale tasu, nii et käitaja saab jäätmeid kontrollida, võtta vastu prügila loale vastavad jäätmed ja need lõplikult kõrvaldada. Kõnealust maksu ei ole kehtestatud turustatava toote suhtes, mis diskrimineeriva maksustamise tulemusel kallineb ja mis oleks siseriikliku müümise korral ebasoodsamas olukorras. See maks on hoopis poliitiline vahend, millega maksustatakse toote elutsüklit jäädavalt lõpetav meede.
31.
ALSAG-i kohaselt maksustatakse kõnealuse maksuga põhimõtteliselt „jäätmete pikaajaline ladestamine” ja „ebatasase maapinna täitmine või tasandamine jäätmetega”. (
14
) Esmast vastutust maksu eest kannab prügila käitaja. (
15
) Maksu arvutamisel võetakse aluseks jäätmete mass. (
16
) Austria valitsuse esindaja märkis kohtuistungil, et maksu määr võib mõjutada summat, mida prügila käitaja nõuab jäätmete ladestamise eest. Tulenevalt sellest, et kui asjaomane prügila vastab ettenähtud tehnilistele standarditele, vähendatakse maksu määra, (
17
) saab sellise standarditele vastava prügila omanik nõuda väiksemat tasu jäätmete vastuvõtmise eest. A fortiori mõjutavad prügila käitaja nõutavat hinda maksu olemasolu ja maksuvabastuse võimalus.
32.
Nagu hagejad väidavad, tuleb tootele kehtestatud maksu mõistet tõlgendada laiemalt, pidades silmas selle eesmärki, nimelt liikmesriigi maksualastest õigusnormidest tuleneda võivate varjatud piirangute kõrvaldamist kaupade vaba liikumise suhtes. (
18
) Artikkel 90 on kohaldatav toodetele kehtestatavate „otseste” ja „kaudsete” maksude suhtes. Ka neid termineid tuleb tõlgendada laialt. (
19
) Euroopa Kohtu tõlgenduse kohaselt käsitleb kõnealune säte rohkemat kui kaupadele otseselt kehtestatavaid klassikalisi makse ning et see hõlmab liha veterinaar- ja tervishoiukontrolli tasusid, (
20
) farmaatsiatoodete registreerimise tasusid (
21
) ja autode tehnoülevaatuse tasusid. (
22
)
33.
Lisaks sellele on Euroopa Kohus laiendanud toodete maksustamise mõistet selliselt, et see hõlmab makse toodete kasutamise ja transpordi ning rajatiste kasutamise eest. Näiteks kohtuotsuses Bergandi (
23
) sedastas Euroopa Kohus, et artikkel 90 on kohaldatav teataval viisil kasutamiseks ette nähtud ja ainult sel eesmärgil imporditud toodete sihtotstarbelise kasutamise siseriikliku maksustamise suhtes. Kohtuasjas Schöttle (
24
) otsustas Euroopa Kohus, et maks, mis on kehtestatud kaupade rahvusvahelise autotranspordi suhtes vastavalt riigi territooriumil läbitud teepikkusele ja kõnealuste kaupade massile, kujutab endast artikli 90 tähenduses toodete suhtes kehtestatud kaudset maksu. Kohtuotsuses Haahr Petroleum (
25
) nentis Euroopa Kohus, et kaupade veolt või kaubasadama kasutamiselt nõutav tollimaks, mille algselt tasub laev või selle kohalik esindaja, on toodetele kehtestatud kohustus, mida kannab kaupade saaja või saatja.
34.
Seega ei piisa selleks, et kõnealune maks ei kuuluks artikli 90 reguleerimisalasse, pelgalt sellest, et maks on kehtestatud kaupadega seotud teenuse suhtes, ega ka sellest, et selle maksu algne tasuja ei ole kõnealuste kaupade käitleja. Oluline on see, kas kõnealune maks avaldab vahetut mõju siseriiklikele ja imporditud toodetele. (
26
)
35.
Nagu eespool on selgitatud, nähtub käesolevas kohtuasjas, et kõnealune maks mõjutab hinda, mida prügila käitaja kliendilt küsib, imporditud toodete kahjuks. Ma ei nõustu sellega, et see mõju (mida, nagu näha, ei ole vaidlustatud) on seotud mitteturustatava tootega. Euroopa Kohus on käsitlenud jäätmeid, mida ei võeta ringlusse ega korduskasutusse, kui „kaupu” EÜ artiklite 23 (seega ka artikli 25) ja 28 tähenduses: vt vastavalt kohtuasjades komisjon vs. Saksamaa (
27
) ja komisjon vs. Belgia (
28
) tehtud otsuseid. (
29
) Sama põhimõtet tuleb analoogia põhjal kohaldada ka neid artikleid täiendava artikli 90 suhtes. (
30
) Nagu hagejad märgivad, on ainus kauplemine jäätmetega, mida ei saa võtta ringlusse ega korduskasutusse, nende jäätmete kõrvaldamine. Järelikult peavad jäätmete elutsüklit reguleerivad siseriiklikud meetmed vastama asutamislepingu sätetele kaupade vaba liikumise kohta. Lisaks sellele võrdsustas Euroopa Kohus oma otsuses komisjon vs. Belgia jäätmete kõrvaldamise kaubandustehinguga. (
31
)
36.
Põhimõte, et tegevusele kehtestatud maks, mis hõlmab tooteid, kuulub artikli 90 reguleerimisalasse üksnes siis, kui sellel on vahetu mõju nende toodete maksumusele, tuleneb kohtuotsustest Schöttle ja Haahr Petroleum. Mõlemad nimetatud kohtuasjad käsitlesid kommertstooteid. Sellest tulenevalt oli nimetatu asjakohane kriteerium otsustamaks, kas nendes kohtuasjades (mis käsitlesid vastavalt kaupade autotransporti ning sadamate kasutamist kaupade peale- või mahalaadimiseks) vaidluse all olev maks kuulub kõnealuse sätte reguleerimisalasse. Sellest, et kõnealune põhimõte pealtnäha ei hõlma tehinguid, mis on seotud kõrvaldamisele minevate jäätmetega, ega seega määratluse järgi tooteid, mis on oma kaubandusliku elutsükli lõpus ja millel ei ole enam majanduslikku väärtust – ja millel tõepoolest on tavaliselt (nagu ka käesoleva kohtuasja puhul) negatiivne väärtus, kuivõrd nende kõrvaldamise eest tuleb maksta –, ei piisa minu arvates siiski selleks, et arvata kõnealuselt kõrvaldamiselt nõutav maks välja artikli 90 reguleerimisalast.
37.
Tuleb meenutada, et kõnealuse sätte eesmärk, millel selgelt põhines Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses Schöttle väljendatud nõue seoses vahetu mõjuga toote maksumusele, on kõrvaldada maksustamisest tuleneda võivad varjatud piirangud kaupade vaba liikumise suhtes. Mulle näib, et kui varjatud piirang kaupade vaba liikumise suhtes tuleneb maksustamisest isegi siis, kui puudub vahetu mõju toote maksumusele, mis ei ole kaubanduses tavapärane, peaks selline maksustamine siiski põhimõtteliselt kuuluma artikli 90 reguleerimisalasse. Samuti tuleb meeles pidada, et analüüsi selles punktis on küsimus ainult selles, kas kõnealuse maksu kontekstis on jäätmed „toode” selle sätte tähenduses. Isegi kui see nii on, ei ole artiklit 90 rikutud, kui ei näidata, et kõnealusel maksul on diskrimineeriv mõju.
38.
Lisaks tundub mulle, et kõnealusel maksul on vahetu mõju kõrvaldatavate jäätmete tehingute rahalistele tagajärgedele, isegi kui selline mõju ei seisne müügihinna suurenemises. Jäätmete valdaja peab maksma prügila käitajale tasu kõrvaldatavate jäätmete vastuvõtmise eest. Selle tasu määramisel lähtutakse vähemalt osaliselt koormusest, mida kõnealune maks tekitab prügila käitajale. On selge, et maksuvabastuse laienemise korral prügila käitaja poolt tasutava maksu summa väheneb ja võib eeldada, et proportsionaalselt väheneb ka tema poolt kõrvaldatavate jäätmete vastuvõtmise eest võetav tasu. Seega tuleneb sellest, kui teistest liikmesriikidest pärit jäätmed ei kvalifitseeru maksuvabastuseks, kaudselt see, et selliste jäätmete valdajad peavad nende jäätmete kõrvaldamiseks rohkem maksma.
39.
Lõpuks on, nagu komisjon märgib, olemas veel üks alus seisukohaks, et kõnealune maks on kehtestatud „toodetele”. Käesolev kohtuasi puudutab tööstusjäätmeid, mis tulenevad teatavate selliste valmistoodete tootmisest, mida võidakse turustada. Nende toodete maksumus ja seega nende hind sisaldab tootmisjäätmete kõrvaldamise maksumust. Sellepärast ei ole vähemalt põhimõtteliselt mõeldamatu, et kõnealuse maksuvabastusega soodustatakse vähemalt teatavatel juhtudel tooteid, millest tekib jäätmeid Austrias, võrreldes teistest liikmesriikidest pärit toodetega, millest üldiselt tekib jäätmeid vastavas liikmesriigis.
40.
Eespool kirjeldatud põhjustel olen seisukohal, et kõnealune maks kujutab endast toodete suhtes kehtestatud kaudset maksu EÜ artikli 90 tähenduses.
Kas maks on diskrimineeriv?
41.
EÜ artikliga 90 keelatakse liikmesriigil kehtestada teiste liikmesriikide toodetele makse, mis on suuremad samasugustele omamaistele toodetele kehtestatud maksudest.
42.
Ollakse ühisel seisukohal, et maksu kohaldatakse põhimõtteliselt Austriast pärit jäätmete suhtes ja teistest liikmesriikidest pärit jäätmete suhtes ning kõnealuse sätte kohaldamisel on mõlemat liiki jäätmed „samasugused” tooted.
43.
Austria valitsus väidab teise võimalusena, et kõnealune maks ei ole vastuolus EÜ artikliga 90, sest see pole diskrimineeriv. See maks on kehtestatud selleks, et finantseerida saastatud alade kaitsmist ja saneerimist, olenemata sellest, kas Austriast või teistest liikmesriikidest pärit jäätmeid ladestatakse, transporditakse või kasutatakse maapinna täitmiseks. ALSAG-i eesmärk on saastatud alade parema kindlaksmääramise, kaitsmise või saneerimise kaudu parandada keskkonna seisundit Austrias. Saastatud või saastamiskahtlusega alade kaitsmise või saneerimise käigus tekkinud jäätmete käitlemise suhtes ette nähtud maksuvabastus on selle eesmärgiga kooskõlas. Selleks tuleb kõigepealt kindlaks määrata kaitsmist või saneerimist vajavad alad. See eeldab info kogumist ja hindamist või uuringuid kõnealuste alade registreerimiseks Altlastenatlas’es. Sellest tulenevalt võidakse registrisse kanda üksnes Austria alasid. Olukord, kus jäätmeid tuuakse teisest liikmesriigist, erineb objektiivselt olukorrast, kus saastatusest puhastamine ja jäätmete kõrvaldamine leiavad aset samas liikmesriigis. Sellepärast ei ole tegu ebavõrdse kohtlemisega sisuliselt samasugustes olukordades. Sellest tulenevalt ei ole tegemist diskrimineerimisega.
44.
Tõepoolest ei piira ühenduse õigus iga liikmesriigi vabadust luua maksusüsteem, milles eristatakse teatavaid tooteid, isegi artikli 90 tähenduses samasuguseid tooteid, lähtudes objektiivsetest kriteeriumidest, näiteks kasutatud toorainetest või tootmisprotsessidest. Siiski on selline eristamine ühenduse õigusega kooskõlas vaid siis, kui selle eesmärgid ise on kooskõlas asutamislepingu ja teiseste õigusaktide nõuetega ning kui üksikasjalike eeskirjadega hoitakse ära igasugune teistest liikmesriikidest pärit imporditavate toodete otsene ja kaudne diskrimineerimine. (
32
)
45.
Käesolevas kohtuasjas põhineb kõnealuseid tooteid eristav maksurežiim (s.o maksuvabastuse võimalus) kindlasti objektiivsel kriteeriumil, nimelt sellel, kas jäätmed tekivad Verdachtsflächenkataster’isse kantud saastuskahtlusega alade või Altlastenatlas’esse kantud vanade saasteobjektide kaitsmise või saneerimise käigus. Selle eristava kohtlemise eesmärk – julgustada selliste alade kaitsmist ja/või saneerimist eesmärgiga täiuslikumalt kaitsta keskkonda ja inimeste tervist – on prima facie kooskõlas EÜ asutamislepingus mainitud keskkonna- ja tervishoiualaste eesmärkidega. (
33
) See võib siiski olla ülelihtsustamine. Asutamislepingus väljendatud eesmärke seatakse selgesti ühenduse tasandil. ALSAG-i eesmärgid on sama selgesti seatud riigi tasandil. Kõnealuse maksu süsteemi ja maksuvabastuse ettenähtud mõjul seatakse ebasoodsamasse olukorda teistes liikmesriikides asuvate alade kaitsmine ja/või saneerimine võrreldes Austrias asuvatega. Juba sellel põhjusel ei ole ma veendunud, et ALSAG-ist tulenev eristav maksurežiim on kooskõlas EÜ artikliga 90. Olgu, kuidas on, aga igal juhul on täitmata kooskõlas olemise kolmas tingimus: on selge, et üksikasjalikud eeskirjad ei ole selliseid, millega hoitakse ära igasugune teistest liikmesriikidest imporditavate toodete otsene ja kaudne diskrimineerimine.
46.
Maksuvabastus sõltub selgesti tingimusest, et ladestatavad jäätmed peavad olema pärit alalt, mis saab juba määratluse järgi asuda ainult Austrias. Kohtupraktikas on võetud seisukoht, et suuremate maksude nõudmise kriteerium, millele samasugused omamaised tooted juba määratluse järgi vastata ei saa, ei ole kooskõlas EÜ artikliga 90. (
34
)
47.
Austria väidab, et olukord, kus jäätmeid tuuakse teisest liikmesriigist, erineb objektiivselt olukorrast, kus saneerimise ja jäätmete kõrvaldamise vahel ei ole mingit seost ning saastatusest puhastamine ja jäätmete kõrvaldamine leiavad aset samas liikmesriigis. See vastab muidugi selgesti tõele. Siiski ei lahenda see probleemi. Vastupidi, see suurendab minu veendumust, et ALSAG-i keskkonna- ja tervishoiualased eesmärgid piirduvad riigi tasandiga. Kui see üldse millelegi viitab, siis sellele, et kõnealust maksu ei tohiks rakendada siis, kui jäätmeid imporditakse teisest liikmesriigist.
48.
Lisaksin, et see, kui maks kujutab endast erikohustust või on määratud erilisel eesmärgil, ei saa takistada selle kuulumist artikli 90 reguleerimisalasse. (
35
)
49.
Austria tõstatab probleemi seoses selle kontrollimisega, kas teistest liikmesriikidest pärit jäätmete päritolu on võrreldav ALSAG-i § 3 lõikes 2 määratletud päritoluga.
50.
Selliste praktiliste raskustega ei saa siiski õigustada siseriiklikku maksustamist, millega diskrimineeritakse teistest liikmesriikidest pärit tooteid, rikkudes EÜ artiklit 90. (
36
) See ei tähenda, et importiv liikmesriik ei saa nõuda kinnitust tõendamiskohustust käsitlevate üldpõhimõtete alusel, mille kohaselt maksuvabastust kasutada soovivad ettevõtjad peavad tõendama, et selleks ette nähtud tingimused on täidetud. Seega võib importiv liikmesriik nõuda sellises vormis tõendite esitamist, mille puhul on välistatud maksudest kõrvalehoidumine, näiteks eksportiva liikmesriigi ametiasutuste poolt väljastatud asjakohaste sertifikaatide kujul. (
37
) Igal juhul peab ta andma asjaomastele ettevõtjatele võimaluse selliseid tõendeid esitada. (
38
)
51.
ALSAG-is juba on seatud kõnealune maksuvabastus sõltuvusse tõendite esitamisest selle kohta, et jäätmed on tekkinud saastatud ala kaitsmise või saneerimise käigus. Sellepärast peab Austria valitsus käesoleval juhul andma hagejatele selliste tõendite esitamise võimaluse samadel tingimustel mutatis mutandis ja vastavalt samale standardile, mida ta rakendab Austria aladelt pärit jäätmete valdajate suhtes. Kui ta on seda teinud ning kui hagejad ei ole suutnud tõendada vastavust samale standardile, millele vastavust nõutakse Austriast pärit jäätmete valdajatelt, ei ole Austria valitsus kohustatud maksuvabastust võimaldama.
52.
Lõpuks mainin argumenti, mille esitas kostja eelotsusetaotluse esitanud kohtule ja mille kohaselt ei ole siseriikliku seadusandja pädevuses võimaldada maksunduslikku soodustust väljaspool oma territooriumi paiknevatele aladele. Nõustun komisjoniga, et see argument põhineb väärkäsitusel EÜ artikli 90 funktsiooni kohta asutamislepingu üldises süsteemis ning kõnealuse artikli ja riigiabi puudutavate artiklite (artikkel 87 jj) segiajamisel. Riigiabi käsitlevad eeskirjad puudutavad riigi territooriumil majandustegevuse edendamist ning neil on ulatuslik reguleerimisala. Sellega seoses märgib Austria oma kirjalikes märkustes, et ta on teatavaks teinud kaks toetuskava vanade saasteobjektide kaitsmiseks ja saneerimiseks, kui ei ole võimalik kindlaks teha algset saastajat, ning komisjon on mõlemad kavad heaks kiitnud. (
39
) Artiklil 90 on seevastu piiratum reguleerimisala. See ei keela abi kui sellist, ent välistab teatavad lahendused, mis hõlmavad „toodetele” kehtestatavat „maksustamist”. Kui eristav kohtlemine kuulub artikli 90 reguleerimisalasse, ei saa seda – erinevalt riigiabist – õigustada viitega riigi huvidele alade saastatusest puhastamise suhtes. (
40
)
53.
Sellest tulenevalt olen seisukohal, et kõnealune maks on EÜ artikliga 90 vastuolus.
EÜ artikkel 49
54.
EÜ artiklis 49 nõutakse, et liikmesriigid keelaksid ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kelle asukoht on mõnes teises ühenduse riigis kui selle isiku oma, kellele teenuseid pakutakse.
55.
Hagejad väidavad teise võimalusena, et ALSAG-i § 3 lõike 2 punkti 1 kätketud diskrimineerimine takistab Austrias asuvaid prügilaid osutamast siseriiklike ja välismaiste jäätmete tekitajatele jäätmete kõrvaldamise teenust ühtedel ja samadel tingimustel. Seega kallutavad õigusaktid Austrias asuvate prügilate käitajaid eemale teenuste pakkumisest nendele, kes impordivad jäätmeid teistest liikmesriikidest, ning sellest tulenevalt kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut EÜ artikli 49 tähenduses.
56.
Euroopa Kohus on sedastanud, et teenuste osutamise vabadusele võib tugineda mitte üksnes ühenduse kodanik, kelle asukoht on teises liikmesriigis kui teenuste saaja oma, vaid ka ettevõtja oma asukohariigi vastu, kui teenuseid osutatakse klientidele, kelle asukoht on teises liikmesriigis, ja üldisemalt alati, kui teenuste osutaja pakub oma teenuseid liikmesriigis, mis ei ole tema asukohariik. (
41
) Kui teenuste osutamine kuulub selliselt tõlgendatud EÜ artikli 49 reguleerimisalasse, välistab see artikkel selliste õigusaktide kohaldamise, millega ilma objektiivse õigustuseta takistatakse teenuste osutajat tema teenuste osutamise vabaduse teostamisel või mille toimel muutub liikmesriikidevaheline teenuste osutamine keerukamaks kui teenuste osutamine puhtalt ühe liikmesriigi piires. Sellest tulenevalt ei saa liikmesriikidevahelise teenuste osutamise suhtes kehtida rangemad tingimused kui need, mis kehtivad analoogse teenuste osutamise suhtes omamaisel tasandil. (
42
)
57.
On selge, et kõnealuse maksu ja maksuvabastuse koostoimel, mida on eespool käsitletud, (
43
) peavad muudes liikmesriikides kui Austrias asuvate saastatud või saastuskahtlusega alade kaitsmisest või saneerimisest tekkinud jäätmete valdajad maksma selliste jäätmete Austrias kõrvaldamise eest rohkem kui samaväärsete omamaist päritolu jäätmete valdajad. Sellele vastavalt kehtivad selliste jäätmekõrvaldusteenuste liikmesriikidevahelise osutamise suhtes rangemad tingimused kui need, mis kehtivad analoogse teenuste osutamise suhtes omamaisel tasandil.
58.
Selle põhjal nõustun, et kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et kõnealune maks on maks teenuse osutamiselt ja mitte maks toodetelt, siis see, et kõnealusest maksust ei saa vabastada muudes liikmesriikides peale Austria asuvatelt aladelt pärit jäätmeid, on vastuolus EÜ artikliga 49.
59.
Austria valitsus väidab, et ALSAG-i § 3 lõike 2 punkti 1 õigustab eesmärk, mis seisneb võitluses saastatud alade kahjuliku mõjuga keskkonnale ja inimeste tervisele. Need eesmärgid saavutatakse kõnealusest maksust laekunud tulu kohustusliku kasutamisega nende alade saastatusest puhastamise finantseerimiseks.
60.
ALSAG-is ei ole selget diskrimineerimist ühelt poolt jäätmete kõrvaldamise teenuse osutaja ega kasutaja kodakondsuse alusel ega teiselt poolt teenuse päritolu alusel. Mittediskrimineerivaid siseriiklikke meetmeid, millega piiratakse teenuste osutamise vabadust, võib õigustada ülekaalukas avalik huvi. Sellised meetmed peavad siiski sobima nendega taotletava eesmärgi saavutamiseks ning nendes ei tohi minna kaugemale sellest, mida on vaja selle saavutamiseks. (
44
)
61.
Jättes kõrvale küsimuse, kas täiesti omamaiseid keskkonnaeesmärke on õige selles suhtes käsitleda kui ülekaalukat avalikku huvi, (
45
) minnakse sellega, et maksuvabastuse kohaldamisalast on üldiselt välja jäetud muudes liikmesriikides kui Austria asuvatelt saastatud või saastuskahtlusega aladelt pärit jäätmed, selgelt kaugemale sellest, mida on vaja kõnealuse eesmärgi saavutamiseks.
62.
Sellest tulenevalt olen teise võimalusena seisukohal, et kõnealune maks on põhjendamatu piirang teenuste osutamise vabaduse suhtes.
EÜ artiklid 10 ja 12
63.
Hagejad väidavad, et ALSAG-i § 3 lõike 2 punkt 1 rikub EÜ artikleid 10 ja 12, kuid ei põhjenda oma väidet.
64.
Nõustun komisjoniga, et artikli 12 puhul ei ole selge, kas kodakondsuse alusel diskrimineerimine hõlmab artikli 90 reguleerimisalasse kuuluvate eri päritolu toodete erinevat kohtlemist. Kui see ka nii oleks, kujutaks artikkel 90 (või artikkel 49) endast artikli 12 tähenduses „erisätet”, mis tähendaks seda, et selle asemel kuuluks kohaldamisele artikkel 90 (või artikkel 49). Samamoodi ei ole EÜ artikkel 10 käesolevas kohtuasjas oluline, arvestades artikli 90 (või artikli 49) kohaldamist.
Ettepanek
65.
Eespool esitatud põhjendustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi esitatud küsimusele järgmiselt.
EÜ artikliga 90 on vastuolus siseriiklikud maksusätted, mille kohaselt tuleb maksta jäätmete prügilasse ladestamiselt maksu, mille maksmisest on aga vabastatud selliste jäätmete ladestamine, mis on tõendatavalt tekkinud saastatud alade kaitsmise või saneerimise käigus, kui need alad on kantud seadusega ette nähtud ametlikku registrisse, kusjuures nendesse registritesse võib kanda üksnes asjaomases liikmesriigis asuvaid alasid, mille tulemusel on kõnealune maksuvabastus võimalik üksnes selles liikmesriigis paiknevatelt saastatud aladelt pärit jäätmete ladestamise puhul.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Käesolevas kohtuasjas esitatud küsimuses ning Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes (ent mitte suulistes) märkustes viidatakse lisaks EÜ artiklitele 10, 12, 23, 25 ja 49. Käsitlen nende artiklite sisu käesolevas ettepanekus seoses nende kohaldamise hindamisega.
(
3
)	Artikli 90 teises lõigus keelatakse liikmesriikidel kehtestada teiste liikmesriikide toodetele selliseid siseriiklikke makse, mis võimaldaksid teiste toodete kaudset kaitset. Ehkki käesolevas kohtuasjas esitatud küsimuses mainitakse artiklit 90 üldiselt, on selge, et kõne all on esimene lõik, ning Euroopa Kohtule esitatud märkused kajastavad seda lähenemisviisi. Sellest tulenevalt olen oma analüüsis piirdunud esimese lõiguga ning käesoleva ettepaneku viiteid artiklile 90 võib käsitleda kui selle esimese lõiguga piirduvaid.
(
4
)	EÜT 1993, L 30, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 176.
(
5
)	BGBl. nr 299/1989. Edaspidi osundan seda ALSAG-i redaktsiooni, mis oli jõus eelotsusetaotluse esitamise ajal. 1. jaanuaril 2006 hakkas kehtima teistsugune redaktsioon.
(
6
)	Veel vastutab jäätmete ekspordi korral ekspordilitsentsi omaja (§ 4 lõige 2); isik, kes täidab või tasandab ebatasast maapinda jäätmetega või paigutab jäätmeid geoloogilistesse struktuuridesse (§ 4 lõige 3); ja kõikidel muudel juhtudel isik, kes korraldab või lubab tegevuse, millelt tuleb tasuda kõnealust maksu (§ 4 lõige 4).
(
7
)	ALSAG-i kohaldatakse ainult kõnealusel kuupäeval olemas olnud saastatud alade suhtes.
(
8
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib dekreetseaduse 22/97 artiklit 22 ning keskkonnaministri 16. mai 1989. aasta dekreeti. Komisjon esitas täpsemad andmed. Igal juhul ollakse ühisel seisukohal, et Rovigo ala on määratletud kirjeldusele vastavalt, ehkki pole selge, kas oli see vana saasteobjekt.
(
9
)	6. juuni 1990. aasta seadus, BGBl. nr 350/1990, muudetud redaktsioon.
(
10
)	Vt nt 8. juuni 2006. aasta otsus kohtuasjas C-517/04: Koornstra (EKL 2006, lk I-5015, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
11
)	16. veebruari 1977. aasta otsus kohtuasjas 20/76: Schöttle (EKL 1977, lk 247, punkt 12).
(
12
)	17. juuni 2003. aasta otsus kohtuasjas C-383/01: De Danske Bilimportører (EKL 2003, lk I-6065, punkt 37).
(
13
)	9. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C-2/90: komisjon vs. Belgia (EKL 1992, lk I-4431).
(
14
)	Paragrahv 3.
(
15
)	Paragrahv 4 lõige 1.
(
16
)	Paragrahv 5.
(
17
)	Paragrahv 14.
(
18
)	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Schöttle, punkt 12.
(
19
)	3. aprilli 1968. aasta otsus kohtuasjas 28/67: Molkerei Zentrale Westfalen (EKL 1968, lk 143, punkt 155).
(
20
)	15. detsembri 1976. aasta otsus kohtuasjas 35/76: Simmenthal (EKL 1976, lk 1871).
(
21
)	28. jaanuari 1981. aasta otsus kohtuasjas 32/80: Kortmann (EKL 1981, lk 251).
(
22
)	12. juuni 1986. aasta otsus kohtuasjas 50/85: Schloh (EKL 1986, lk 1855).
(
23
)	3. märtsi 1988. aasta otsus kohtuasjas 252/86 (EKL 1988, lk 1343, punkt 27).
(
24
)	Viidatud eespool 18. joonealuses märkuses.
(
25
)	17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-90/94 (EKL 1997, lk I-4085, punkt 38).
(
26
)	Kohtuotsuse Haahr Petroleum punkt 40, kus viidatakse kohtuotsusele Schöttle.
(
27
)	27. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas C-389/00 (EKL 2003, lk I-2001).
(
28
)	Viidatud 13. joonealuses märkuses.
(
29
)	Vt samuti 13. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-324/99: DaimlerChrysler (EKL 2001, lk I-9897), kus Euroopa Kohus kaudselt nentis, et kõrvaldamisele minevate jäätmete suhtes kehtivad põhimõtteliselt EÜ artiklid 28-30.
(
30
)	Seoses EÜ artikliga 25 vt 23. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Bergandi, punkt 24.
(
31
)	Vt punkt 26.
(
32
)	2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-213/96: Outokumpu (EKL 1998, lk I-1777, punkt 30).
(
33
)	Vt artikkel 2 ja artikli 3 punkt p.
(
34
)	29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-387/01: Weigel (EKL 2004, lk I-4981, punkt 86).
(
35
)	22. märtsi 1977. aasta otsus kohtuasjas 74/76: Ianelli (EKL 1977, lk 557, punkt 19).
(
36
)	23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C-375/95: komisjon vs. Kreeka (EKL 1997, lk I-5981, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
37
)	8. jaanuari 1980. aasta otsus kohtuasjas 21/79: komisjon vs. Itaalia (EKL 1980, lk 1, punkt 21).
(
38
)	Eespool 32. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Outokumpu, punktid 38 ja 39.
(
39
)	Austria valitsus viitab oma kahele suunistikule, mis käsitlevad vanade saasteobjektide kaitsmiseks või saneerimiseks antavat abi ning mis on komisjoni poolt heaks kiidetud 21. jaanuaril 1997 ja .
(
40
)	Eespool 38. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas komisjon vs. Itaalia tehtud otsus, punkt 26.
(
41
)	5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C-381/93: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 1994, lk I-5145, punkt 14).
(
42
)	Ibidem, punktid 16–18.
(
43
)	Vt punkt 38.
(
44
)	Vt nt 5. juuni 1997. aasta otsus kohtuasjas C-398/95: Ypourgos Ergasias (EKL 1997, lk I-3091, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
45
)	Vt punkt 45 eespool.