62022CJ0123_RES
Zadeva C‑123/22
Evropska komisija
proti
Madžarski
Sodba Sodišča (četrti senat) z dne 13. junija 2024
„Neizpolnitev obveznosti države – Območje svobode, varnosti in pravice – Direktive 2008/115/ES, 2013/32/EU in 2013/33/EU – Postopek dodelitve mednarodne zaščite – Dejanski dostop – Postopek na meji – Postopkovna jamstva – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Pravna sredstva, vložena zoper upravne odločbe o zavrženju oziroma zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito – Pravica ostati na ozemlju – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizvršitev – Člen 260(2) PDEU – Denarne sankcije – Sorazmernost in odvračilnost – Pavšalni znesek – Denarna kazen“
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Rok za izvršitev – Referenčni dan za presojo obstoja neizpolnitve obveznosti – Datum izteka roka, določenega v uradnem opominu
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točko 56.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Učinki – Obveznosti države članice, ki ni izpolnila obveznosti – Popolna izvršitev sodbe – Obveznosti organov, ki sodelujejo pri izvajanju zakonodajne oblasti – Sprememba nacionalnih zakonodajnih določb tako, da bodo te v skladu z zahtevami prava Unije
(člen 260(1) PDEU)
(Glej točko 57.)
Države članice – Obveznosti – Neizpolnitev obveznosti – Utemeljitev na podlagi nacionalne ureditve – Utemeljitev s praktičnimi, upravnimi ali finančnimi težavami – Nedopustnost
(člen 4(3) PEU; člen 260(2) PDEU)
(Glej točke 74, 121 in 122.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Učinki – Obveznosti države članice, ki ni izpolnila obveznosti – Popolna izvršitev sodbe – Obveznost spremembe nacionalnih zakonodajnih določb tako, da bodo te v skladu z zahtevami prava Unije – Zgolj sprememba upravne prakse – Neizpolnitev obveznosti
(člen 260(1) PDEU)
(Glej točki 80 in 81.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Cilj – Preprečevanje poznejših podobnih kršitev
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točki 96 in 97.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Naložitev pavšalnega zneska – Pooblastilo Sodišča za odločanje po prostem preudarku – Merila presoje – Učinkovito preprečevanje poznejših podobnih kršitev
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točke od 98 do 101.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Določitev zneska – Merila – Teža kršitve – Dolgotrajna neizvršitev sodbe Sodišča – Temeljna narava določb, ki so predmet ugotovljene neizpolnitve obveznosti – Sistematično in namerno izogibanje uporabi skupne politike kot celote – Neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz splošne in vztrajne prakse, ki krši načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami – Ponavljajoče se kršitve zadevne države članice
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točke 102, od 104 do 118 in 120.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Določitev zneska – Merila – Trajanje kršitve – Presoja glede na čas, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točki 126 in 127.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Rok za izvršitev – Izvršitev, ki jo je treba začeti takoj in končati čim prej
(člen 260(1) PDEU)
(Glej točko 130.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Določitev zneska – Merila – Zmožnost plačila – Bruto domači proizvod zadevne države članice – Datum presoje
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točko 131.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Denarna kazen – Pavšalni znesek – Kumulacija dveh sankcij – Dopustnost
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točko 134.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Denarna kazen – Naložitev plačila – Zahteva – Nadaljevanje neizpolnitve obveznosti do presoje dejanskega stanja s strani Sodišča
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točko 135.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti izvršiti sodbo – Denarne sankcije – Denarna kazen – Določitev oblike in zneska – Pooblastilo Sodišča za odločanje po prostem preudarku – Merila
(člen 260(2) PDEU)
(Glej točke od 138 do 141.)
Povzetek
Sodišče je Madžarski naložilo plačilo pavšalnega zneska v višini 200.000.000 EUR in denarne kazni v skupnem znesku 1.000.000 EUR na dan, ker ta država članica ni izvršila sodbe Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito). (
1
)
Sodišče je v tej sodbi, razglašeni 17. decembra 2020, razsodilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz Direktive o postopkih (
2
), Direktive o sprejemu (
3
) in Direktive o vračanju (
4
). Natančneje, Madžarska ni izpolnila obveznosti, ki se nanašajo, prvič, na dostop do postopka mednarodne zaščite, drugič, na pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito na tranzitnih območjih Röszke in Tompa, tretjič, na odstranitev nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in, četrtič, na pravico prosilcev za mednarodno zaščito, da ostanejo na madžarskem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako pravico v tem roku uveljavljali, do zaključka postopka s pravnim sredstvom.
Komisija je 9. junija 2021 Madžarski v skladu s postopkom iz člena 260(2) PDEU (
5
) poslala uradni opomin, v katerem je menila, da Madžarska ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe Komisija/Madžarska iz leta 2020. Zato je to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih predloži svoje pripombe.
Ker Komisija z odgovori Madžarske ni bila zadovoljna, je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU, da bi se ugotovilo, da ta država članica kljub zaprtju tranzitnih območij Röszke in Tompa ni izvršila navedene sodbe, ter da bi se ji naložilo plačilo pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni do popolne izvršitve navedene sodbe.
Sodišče je ugodilo tožbi Komisije.
Presoja Sodišča
Sodišče je v sodbi z današnjega dne ugotovilo, da Madžarska na datum izteka roka, določenega v uradnem opominu, in sicer 9. avgusta 2021, ni sprejela ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Madžarska iz leta 2020. Ti ukrepi morajo namreč nujno biti združljivi z določbami prava Unije, katerih kršitev je bila ugotovljena v navedeni sodbi, in omogočiti pravilno uporabo teh določb. Na datum izteka roka, določenega v uradnem opominu, pa razen zaprtja tranzitnih območij Röszke in Tompa nacionalna zakonodaja, ki je bila predmet sodbe Komisija/Madžarska iz leta 2020, ni bila spremenjena tako, da bi bila usklajena s temi zahtevami. Natančneje, spremembe nacionalne zakonodaje, ki je bila predmet sodbe Komisija/Madžarska (Izjava o nameri pred vložitvijo prošnje za azil) (
6
), ni mogoče šteti za ukrep za izvršitev sodbe Komisija/Madžarska iz leta 2020, ker ta sprememba ni združljiva z obveznostmi iz člena 6 Direktive 2013/32, katerega kršitev je bila ugotovljena v zadnjenavedeni sodbi.
Poleg tega neizvršitev navedene sodbe s strani Madžarske izredno resno vpliva tako na javni interes kot na nekatere zasebne interese, zlasti na interese državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva, ki želijo zaprositi za mednarodno zaščito.
Namreč, najprej je treba poudariti pomen določb, ki so predmet ugotovljene neizpolnitve obveznosti. V zvezi s tem, prvič, kršitev temeljne določbe, kakršna je člen 6 Direktive o postopkih, sistematično preprečuje vsakršen dostop do postopka mednarodne zaščite, kar Madžarski onemogoča, da bi v celoti uporabila skupno politiko na področju azila. Sistematično in namerno izogibanje države članice uporabi skupne politike kot celote pomeni novo in izjemno resno kršitev prava Unije, ki pomeni veliko grožnjo enotnosti tega prava in načelu enakosti držav članic, na katero je opozorjeno v členu 4(2) PEU. Drugič, spoštovanje člena 46(5) Direktive o postopkih je nujno za to, da se prosilcem za mednarodno zaščito zagotovi učinkovitost načela učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ki je splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic. Tretjič, temeljna jamstva, določena v členih 5, 6, 12 in 13 Direktive o vračanju, pomenijo bistvo zahtev, ki se uporabljajo za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, kar je vprašanje, ki je ključni sestavni del skupne politike priseljevanja.
Dalje, posledica ravnanja Madžarske je zlasti to, da se na druge države članice prenese njena – tudi finančna – odgovornost, da zagotovi sprejem oseb, ki v Uniji zaprosijo za mednarodno zaščito, da prošnje obravnava po postopkih za priznanje ali odvzem te zaščite in da se zagotovijo načini vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki so v skladu s pravom Unije. Tako ravnanje zelo resno krši načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami na področju azila. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da je načelo solidarnosti eno od temeljnih načel prava Unije in je v skladu s členom 2 PEU ena od vrednot, ki so skupne vsem državam članicam in na katerih temelji Unija. Če država članica enostransko poruši ravnovesje med prednostmi in bremeni, ki izhajajo iz njenega članstva v Uniji, s tem podvomi o spoštovanju načela enakosti držav članic pred pravom Unije. To neizpolnjevanje dolžnosti solidarnosti, v katero so države članice privolile s svojim pristopom k Uniji, prizadene njen pravni red do njegovih najbistvenejših temeljev.
Poleg tega ponavljajoče se kršitve Madžarske, zaradi katerih je Sodišče izreklo več drugih obsodb na področju mednarodne zaščite (
7
), pomenijo obteževalno okoliščino. Ravnanje Madžarske po sodbi Komisija/Madžarska iz leta 2020 kaže na to, da ta država članica ni ravnala v skladu s svojo obveznostjo lojalnega sodelovanja, da bi odpravila neizpolnitev obveznosti, ki jo je ugotovilo Sodišče, kar je dodatna obteževalna okoliščina.
V teh okoliščinah je Sodišče zlasti ob upoštevanju izjemne teže zadevnih kršitev in pomanjkanja lojalnega sodelovanja Madžarske za njihovo odpravo ter trajanja neizpolnitve obveznosti in plačilne zmožnosti te države članice navedeni državi članici naložilo, naj Komisiji plača pavšalni znesek v višini 200.000.000 EUR in denarno kazen v skupnem znesku 1.000.000 EUR na dan od tega dne do dneva izvršitve sodbe Komisija/Madžarska iz leta 2020.
(
1
)	Sodba z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, v nadaljevanju: sodba Komisija/Madžarska iz leta 2020).
(
2
)	Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60) (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih). Sodišče je ugotovilo neizpolnitev obveznosti iz člena 6, člena 24(3), člena 43 in člena 46(5) te direktive.
(
3
)	Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96) (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu). Sodišče je ugotovilo neizpolnitev obveznosti iz členov 8, 9 in 11 te direktive.
(
4
)	Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98) (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju). Sodišče je ugotovilo neizpolnitev obveznosti, ki jih ima Madžarska na podlagi člena 5, člena 6(1), člena 12(1) in člena 13(1) te direktive.
(
5
)	V skladu s členom 260(1) in (2) PDEU mora država članica, v zvezi s katero je Sodišče ugotovilo, da ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča, pri čemer lahko Komisija zadevo predloži Sodišču, če po tem, ko je zadevni državi članici omogočila predložitev pripomb, presodi, da taki ukrepi niso bili sprejeti. Če Sodišče ugotovi, da zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe, ji lahko naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni.
(
6
)	Sodba z dne 22. junija 2023, Komisija/Madžarska (Izjava o nameri pred vložitvijo prošnje za azil) (C‑823/21, EU:C:2021:504).
(
7
)	Sodbi z dne 2. aprila 2020, Komisija/Poljska, Madžarska in Češka republika (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito) (C‑715/17, C‑718/17 in C‑719/17, EU:C:2020:257), in z dne 16. novembra 2021, Komisija/Madžarska (Inkriminacija pomoči prosilcem za azil) (C‑821/19, EU:C:2021:930), ter sodba z dne 22. junija 2023, Komisija/Madžarska (Izjava o nameri pred vložitvijo prošnje za azil) (C‑823/21, EU:C:2021:504).