Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 12 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑482/24 P
Global 8 Airlines
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Rozporządzenie (UE) nr 833/2014 – Artykuły 3d i 3e – Zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium mający zastosowanie do wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością rosyjskiej osoby fizycznej lub prawnej, rosyjskiego podmiotu lub rosyjskiego organu lub są przez nie czarterowane lub w inny sposób kontrolowane – Odmowa przyjęcia planu lotu – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Akt podlegający zaskarżeniu
1.        Odwołanie to dotyczy postanowienia Sądu z dnia 29 kwietnia 2024 r., Global 8 Airlines/Komisja(2) (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”).
2.        W zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał za niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez spółkę Global 8 Airlines LLC przeciwko decyzji Komisji Europejskiej, o której spółka ta została poinformowana w dniu 20 marca 2023 r., dotyczącej umieszczenia dwóch należących do niej samolotów w wykazie statków powietrznych podlegających zakazowi lądowania na terytorium Unii Europejskiej, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium na podstawie rozporządzenia (UE) nr 833/2014(3).
3.        Sąd, podobnie jak Komisja, orzekł, że skarga o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalna ze względu na to, że: a) Komisji nie można przypisać zakazu lotów, o którym mowa w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014(4); oraz b) zaskarżona decyzja, w odniesieniu do wykazu statków powietrznych, których loty są objęte zakazem(5), nie mogła być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
I.      Okoliczności powstania sporu
4.        Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–17 zaskarżonego postanowienia i można je streścić w następujący sposób:
–        Global 8 Airlines, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością prawa kirgiskiego, jest komercyjnym przewoźnikiem lotniczym wpisanym do rejestru handlowego Republiki Kirgiskiej, z którego wynika, że jest ona własnością osoby fizycznej i że jest zarządzana przez inną osobę fizyczną, przy czym obie posiadają obywatelstwo łotewskie;
–        w dniach 9 września 2022 r. i 20 lutego 2023 r. zarząd Global 8 Airlines zatwierdził zakup dwóch statków powietrznych od rosyjskiej spółki, której akcjonariusze są obywatelami rosyjskimi;
–        oba statki powietrzne zostały zarejestrowane w Kirgistanie w imieniu Global 8 Airlines, odpowiednio, w dniach 12 września 2022 r. i 9 marca 2023 r. Jeden z nich obsługiwał liczne loty z Rosji do państw Unii;
–        w dniu 24 lutego 2023 r. Global 8 Airlines przedstawiła Europejskiej Organizacji ds. Bezpieczeństwa Nawigacji Lotniczej (zwanej dalej „Eurocontrol”) plan lotu jednego ze statków powietrznych(6) na trasie z Augsburga (Niemcy) do Budapesztu (Węgry). Plan lotu został odrzucony tego samego dnia za pomocą automatycznej wiadomości;
–        w dniu 15 marca 2023 r. Global 8 Airlines zwróciła się do Eurocontrol za pomocą poczty elektronicznej w celu uzyskania wyjaśnień na temat zautomatyzowanej wiadomości z dnia 24 lutego 2023 r.;
–        w dniu 20 marca 2023 r. Eurocontrol poinformował Global 8 Airlines, że statek powietrzny EX-88012 znajduje się w wykazie statków powietrznych objętych zakazem przewidzianym w rozporządzeniu nr 833/2014, i wezwał ją do zwrócenia się na adres poczty funkcjonalnej Komisji, zarządzany przez Dyrekcję Generalną ds. Mobilności i Transportu (zwaną dalej „DG MOVE”), jeżeli spółka ta chciałaby wystąpić o wykreślenie statku powietrznego z tego wykazu;
–        w dniu 21 marca 2023 r. Global 8 Airlines zwróciła się za pomocą poczty elektronicznej do funkcjonalnej skrzynki pocztowej Komisji w celu wyjaśnienia jej stanowiska i uzyskania, zasadniczo, ponownego rozpatrzenia jej sytuacji, w szczególności w odniesieniu do zniesienia zakazu lotów, usunięcia statków z wykazu zawartego w rozporządzeniu nr 833/2014 oraz przekazania Eurocontrol aktualnych informacji na jej temat. Zwróciła się również o poinformowanie jej o organie krajowym właściwym w sprawie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie;
–        w dniu 28 marca 2023 r. administrator funkcjonalnego adresu poczty (urzędnik DG MOVE) poinformował Global 8 Airlines, że oba statki powietrzne znajdują się w wykazie zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014 i że zakaz lotów powinien zostać utrzymany;
–        w dniu 25 kwietnia 2023 r., po otrzymaniu od Global 8 Airlines dodatkowych informacji na temat jej sytuacji, urzędnik DG MOVE poinformował ją, że nie ma podstaw do cofnięcia zakazu lotów.
II.    Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
5.        W dniu 22 maja 2023 r. Global 8 Airlines wniosła do Sądu na podstawie art. 263 TFUE skargę o „stwierdzenie nieważności decyzji [Komisji], o której została poinformowana w dniu 20 marca 2023 r., dotyczącej umieszczenia dwóch należących do niej samolotów w wykazie zawartym w [rozporządzeniu nr 833/2014] […]”(7).
6.        Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi, powołując się na następujące podstawy:
–        brak zaskarżonej decyzji, której w każdym razie nie można dokładnie zidentyfikować;
–        niemożność wniesienia przeciwko zaskarżonej decyzji skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ chodzi o środek tymczasowy niewywołujący wiążących skutków prawnych wobec Global 8 Airlines;
–        przypisanie państwom członkowskim odpowiedzialności za akt niekorzystny dla Global 8 Airlines;
–        zaskarżenie nieprawidłowego aktu przed niewłaściwym sądem;
–        przekroczenie terminu na wniesienie skargi;
–        bezprzedmiotowość skargi, zważywszy na ogólny zakaz wykonywania przewozów w Unii ze względów bezpieczeństwa nałożony na przewoźników lotniczych wpisanych do rejestru Republiki Kirgiskiej na mocy rozporządzenia (WE) nr 1543/2006(8).
7.        W zaskarżonym postanowieniu Sąd odrzucił skargę o stwierdzenie nieważności jako niedopuszczalną.
8.        Zdaniem Sądu zakazu lotu nie można przypisać Komisji, ponieważ za wdrożenie i przestrzeganie unijnych środków ograniczających odpowiadają państwa członkowskie (w tym w szczególności za odmowę przyjęcia planów lotu, którą Eurocontrol wykonuje w imieniu państw członkowskich). Komisja ogranicza się do pełnienia funkcji pomocniczej w zakresie, w jakim gromadzi informacje niezbędne do umożliwienia państwom członkowskim wykonania ich zadania, któremu służy ustanowienie spornego wykazu.
9.        Zdaniem Sądu ostatecznie wiążące skutki prawne mające wpływ na sytuację prawną Global 8 Airlines wynikają z zakazu lotów, o którym mowa w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, a w żadnym wypadku z umieszczenia statków powietrznych w spornym wykazie.
III. Odwołanie oraz postępowanie przed Trybunałem
10.      Odwołanie wniesione przez Global 8 Airlines wpłynęło do Trybunału w dniu 9 lipca 2024 r.
11.      Global 8 Airlines wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12.      Komisja wnosi o oddalenie odwołania jako niedopuszczalnego i ewentualnie oddalenie go jako bezzasadnego w całości oraz o obciążenie Global 8 Airlines kosztami postępowania.
13.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 listopada 2024 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta po stronie Komisji.
14.      Rząd niemiecki wnosi o oddalenie odwołania jako niedopuszczalnego lub, tytułem żądania ewentualnego, oddalenie go jako bezzasadnego, a także o obciążenie Global 8 Airlines kosztami postępowania.
15.      W rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. udział wzięły Global 8 Airlines, rząd niemiecki i Komisja.
IV.    Ocena
A.      Dopuszczalność odwołania
16.      Komisja, popierana przez Republikę Federalną Niemiec, kwestionuje dopuszczalność odwołania.
1.      Argumenty
17.      Komisja utrzymuje, że Global 8 Airlines nie wskazuje dokładnie naruszeń prawa, jakich miał dopuścić się Sąd, i zmierza w rzeczywistości do ponownego rozpatrzenia przez Sąd skargi, którą ten ostatni uznał za niedopuszczalną.
18.      Zdaniem Komisji:
–        odwołanie nie zawiera żadnego argumentu prawnego wykazującego, że DG MOVE przyjęła prawnie wiążący akt uzasadniający kontrolę Sądu co do istoty sprawy. Przeciwnie, odwołanie ogranicza się do uznania za naruszenie prawa uwzględnienia argumentów przedstawionych przez Komisję na swoją obronę;
–        z odwołania nie wynika jasno, czy kwestionuje ono ustalenie Sądu, że skutki prawne zakazu lotów wynikają bezpośrednio z art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, czy też kwestionuje, że plany lotu są rozpatrywane przez Eurocontrol w imieniu państw członkowskich;
–        Global 8 Airlines wydaje się utrzymywać, że błąd popełniony przez Sąd polega na stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja nie wywołuje wiążących skutków prawnych mających wpływ na jej sytuację. W odwołaniu nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób wniosek ten miałby być błędny, i ograniczono się do twierdzenia, że ostateczną decyzję w sprawie sytuacji statków powietrznych podejmuje DG MOVE. W odwołaniu powtórzono argumenty przedstawione przez Global 8 Airlines w uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w pierwszej instancji;
–        Global 8 Airlines wydaje się sugerować, że Sąd błędnie zbadał zgodność z prawem odmowy lotu zamiast spornego wykazu, lecz nie odnosi się w szczególności do żadnej podstawy zaskarżonego postanowienia wykazującej, że tak rzeczywiście jest.
19.      W replice Global 8 Airlines podnosi, że:
–        dokładne zarzuty zaskarżenia są niewątpliwie w sposób dorozumiany zawarte w odwołaniu;
–        zarzut odwołania o charakterze materialnym wynika jasno z treści i kontekstu odwołania. Jej żądanie przed Sądem nie polegało, jak uznał Sąd, na zakwestionowaniu zwykłej odmowy lotu, lecz na zakwestionowaniu wpisu statków powietrznych przez Komisję do spornego wykazu;
–        zarzut odwołania o charakterze proceduralnym opiera się zasadniczo na tym, że Sąd działał w sposób stronniczy przy ocenie dowodów przedstawionych w ramach postępowania.
2.      Analiza
20.      Nawet przy założeniu, że odwołanie Global 8 Airlines nie zawiera wystarczająco precyzyjnego i jasnego przedstawienia argumentów, które spółka ta zamierza podnieść, uważam je za dopuszczalne.
21.      Wbrew temu, co twierdzi Komisja, z treści odwołania wynika bez trudu, że Global 8 Airlines zarzuca Sądowi naruszenie prawa poprzez przeinaczenie przedmiotu jej żądania. Przedmiotem tym nie była odmowa przyjęcia planu lotu (zakomunikowana przez Eurocontrol), lecz było nim umieszczenie w spornym wykazie dwóch należących do tej spółki samolotów.
22.      Ponadto Global 8 Airlines odniosła się wystarczająco precyzyjnie do punktów zaskarżonego postanowienia, w których przedstawiono argumenty, które skłoniły Sąd do błędnego zidentyfikowania aktu, przeciwko któremu skierowana była skarga o stwierdzenie nieważności.
23.      W każdym razie „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każda okoliczność dotycząca dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Sądu może stanowić zarzut oparty na normie porządku publicznego, który Trybunał jest zobowiązany podnieść z urzędu w ramach toczącego się przed nim postępowania odwoławczego”(9).
24.      W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie stworzyło niepewność co do identyfikacji aktu powodującego szkodę poniesioną przez Global 8 Airlines, a w szczególności co do stosowania rozporządzenia nr 833/2014 i wykonywania odpowiednich obowiązków Komisji, państw członkowskich i Eurocontrol.
25.      Uważam zatem, że w razie konieczności – w ostateczności i w interesie zapewnienia odszkodowania na podstawie prawa Unii w odniesieniu do aktów lub przepisów niepodlegających kontroli sądowej – Trybunał mógłby orzec z urzędu w przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności.
B.      Co do istoty
1.      Argumenty stron
26.      Global 8 Airlines twierdzi, że Sąd popełnił trzy błędy:
–        po pierwsze, identyfikując zaskarżony akt, którym nie było odrzucenie planu lotu, lecz umieszczenie dwóch należących do niej samolotów w wykazie zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014;
–        po drugie, dokonując błędnej oceny systematyki rozporządzenia nr 833/2014. Sąd pomylił pojęcie statku powietrznego w rozumieniu art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, które wymaga oceny, z pojęciem świadczenia usług ruchu lotniczego przez Eurocontrol (art. 3e tego rozporządzenia). Rola Eurocontrol jako menedżera sieci ma jedynie charakter pomocniczy przy ocenie charakteru prawnego własności lub kontroli statków powietrznych, o których mowa w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014;
–        po trzecie, poprzez błędną ocenę prawa Unii, tak jak jest ono stosowane w praktyce przez wszystkie zaangażowane podmioty. Ostateczną decyzję w sprawie dokładnego statusu statku powietrznego podejmuje DG MOVE, a państwa członkowskie i Eurocontrol ograniczają się do wykonania tej ostatecznej decyzji w ramach swoich kompetencji.
27.      Komisja podnosi, że umieszczenie statków powietrznych w wykazie zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014 nie powinno podlegać kontroli zgodności z prawem, ponieważ zakaz lotów ma bezpośrednie zastosowanie na podstawie art. 3d tego rozporządzenia. Do państw członkowskich należy przyjęcie niezbędnych środków wykonawczych, których wykonanie zapewnia w ich imieniu Eurocontrol.
28.      W związku z tym zdaniem Komisji Sąd słusznie uznał, że umieszczenie statków powietrznych Global 8 Airlines w wykazie zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014 nie stanowi aktu wywołującego wiążące skutki prawne. Skutki takie wynikałyby jedynie z odmowy przyjęcia planów lotów przez Eurocontrol.
29.      Zdaniem Komisji nawet gdyby przyjąć, że wykaz zawarty w rozporządzeniu nr 833/2014 powinien podlegać kontroli zgodności z prawem, i gdyby stwierdzono, że DG MOVE decyduje o sytuacji statków powietrznych, stwierdzenie nieważności tej decyzji nie miałoby skutków prawnych dla sytuacji Global 8 Airlines. Unieważnienie to nie spowodowałoby automatycznej nieważności decyzji wykonawczych państw członkowskich i odmowy lotu wydanej przez Eurocontrol.
30.      Rząd niemiecki zasadniczo podziela stanowisko Komisji. W odróżnieniu od Komisji uważa jednak, że Global 8 Airlines powinna była zakwestionować zakaz lotów i że stroną pozwaną powinien być Eurocontrol, organizacja, której art. 3e rozporządzenia nr 833/2014 przyznał możliwość odrzucenia planów lotu naruszających zakaz określony w art. 3d tego rozporządzenia.
31.      Zdaniem rządu niemieckiego oznacza to, że Global 8 Airlines powinna była wystąpić przeciwko Eurocontrol przed sądami właściwymi dla siedziby tej organizacji (w Belgii), co zapewniłoby tej spółce gwarancję ochrony sądowej przewidzianą w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
2.      Analiza
32.      W świetle okoliczności powstania sporu wydaje mi się jasne, że pierwotne żądanie Global 8 Airlines zostało określone w wiadomości elektronicznej skierowanej do Komisji w dniu 21 marca 2023 r., w której spółka ta domagała się w szczególności wykreślenia statków powietrznych z wykazu zawartego w rozporządzeniu nr 833/2014.
33.      Wiadomość ta była z kolei odpowiedzią na inną wiadomość (z dnia 20 marca 2023 r.), w której Eurocontrol przedstawił powody, z jakich odrzucił plan lotu jednego z tych dwóch statków powietrznych.
34.      W wiadomości skierowanej przez Eurocontrol do Global 8 Airlines stwierdza się: „Po przeanalizowaniu wykazu lotów »zakazanych« mogę potwierdzić, że poniższy numer rejestracyjny podlega ograniczeniom określonym w wykazie sankcji przedstawionym [menedżerowi sieci] przez [Komisję]. Jeżeli uważają Państwo, że konkretny samolot powinien zostać usunięty z wykazu, należy skontaktować się z MOVE-AVIATION-SANCTIONS@ec.europa.eu”(10).
35.      Na wniosek Trybunału Komisja przedstawiła jawny wyciąg ze spornego wykazu, który zawiera następujące informacje dotyczące umieszczenia statków powietrznych Global 8 Airlines: „22/2/2023: Decyzja KE o umieszczeniu statku powietrznego w potwierdzonym wykazie na podstawie dowodów zebranych przez władze niemieckie podczas inspekcji i innych środków; Global 8 Airlines […] świadczy usługi na rzecz pasażerów, organizując loty z Rosji przez Mińsk do UE; w Rosji, w UE. Działalność ta również narusza przepisy »wykazu bezpieczeństwa« […]”(11).
36.      Moim zdaniem z powyższego wynika, że:
–        istniał wykaz statków powietrznych, do którego na mocy „decyzji KE” wpisano statki powietrzne należące do Global 8 Airlines;
–        Global 8 Airlines zmierzała do usunięcia jej statków powietrznych z tego wykazu;
–        ponieważ jej wniosek został oddalony, Global 8 Airlines zaskarżyła przed Sądem „decyzję [Komisji] […] dotyczącą umieszczenia dwóch samolotów […] w wykazie”(12).
37.      W zaskarżonym postanowieniu Sąd rozpoczyna swoją argumentację od stwierdzenia, które właśnie przytoczyłem. I tak:
–        Sąd uznaje, że „jest właściwy do kontroli, zgodnie z wnioskiem skarżącej, zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która jest aktem przyjętym przez Komisję innym niż zalecenie lub opinia”(13);
–        Sąd podkreśla, że „wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy rzekomej decyzji Komisji, o której mowa w wiadomości e-mail Eurocontrol z dnia 20 marca 2023 r.”(14) Chodzi zatem o decyzję o umieszczeniu samolotów Global 8 Airlines w wykazie zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014;
–        „W związku z tym”, kontynuuje Sąd, „należy zbadać, czy wspomniany akt […] można uznać za akt szkodliwy dla skarżącej”.
38.      Jednakże w następnym zdaniu następuje nieścisłość w argumentacji zaskarżonego postanowienia, co prowadzi do błędu wskazanego przez Global 8 Airlines w odniesieniu do identyfikacji aktu, którego unieważnienie było przedmiotem postępowania.
39.      W rzeczywistości Sąd, podsumowując argumentację Global 8 Airlines, stwierdza, że spółka ta „uważa zasadniczo, iż w odniesieniu do statków powietrznych można uznać, że Komisja jest autorem zakazu lotów, o którym mowa w art. 3d [rozporządzenia nr 833/2014], ponieważ to ona umieściła je w wykazie, a państwa członkowskie i Eurocontrol ograniczyły się do jego stosowania”(15).
40.      Zdaniem Sądu „nie można zgodzić się z taką analizą, ponieważ kontekst prawny, w jakim dochodzi do przetwarzania planów lotów, a także podział odpowiednich zadań między państwa członkowskie, Eurocontrol i Komisję w tym procesie uniemożliwiają uznanie zaskarżonej decyzji za akt mający wywołać skutki prawne wiążące dla skarżącej”(16).
41.      Następnie Sąd skupił się na „kontekście prawnym przetwarzania planów lotu” oraz na podziale zadań między państwa członkowskie, Eurocontrol i Komisję, co prowadzi do wykładni art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 w następujący sposób:
–        przepisy zawarte w tym artykule mają charakter ogólny i powinny być wykonywane przez właściwe organy krajowe(17);
–        właściwe organy krajowe muszą przestrzegać ogólnych przepisów art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, przyjmując w razie potrzeby indywidualne środki mające na celu zapewnienie ich stosowania(18), w szczególności w ramach rozpatrywania planów lotów(19).
42.      Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że „zakaz lotów przewidziany w art. 3d nie stanowi aktu, który można przypisać Komisji”(20).
43.      Wniosek ten oznacza moim zdaniem zmianę przedmiotu roszczenia Global 8 Airlines przed Sądem, które dotyczyło nie tyle unieważnienia zakazu lotów jednego z jej statków powietrznych, ile wykreślenia tego statku powietrznego oraz innego statku powietrznego tej samej spółki ze spornego wykazu.
44.      Sąd, badając charakter spornego wykazu, doszedł do następujących wniosków:
–        wykaz „jest jedynie zbiorem informacji pochodzących z różnych źródeł”(21), wynikającym z mechanizmu koordynacji ustanowionego przez DG MOVE i Agencję Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) wspólnie z organami państw członkowskich w celu ułatwienia wdrożenia art. 3d rozporządzenia nr 833/2014(22);
–        celem ustanowienia wykazu na podstawie informacji przekazanych przez podmioty, które go opracowują, jest podjęcie przez państwa członkowskie skoordynowanych decyzji dotyczących rozpatrywania indywidualnych planów lotów przedłożonych przez operatorów(23);
–        w opracowywaniu wykazu uczestniczą Komisja i organy państw członkowskich(24).
45.      Następnie Sąd stwierdza, moim zdaniem nieco niejednoznacznie, że „opracowanie wykazu […] nie stanowi części rzekomej decyzji podjętej przez Komisję lub w jej imieniu”(25).
46.      Jeśli dobrze rozumiem sens tego stwierdzenia, Sąd stwierdza, że decyzja o opracowaniu wykazu nie jest podejmowana przez Komisję. Jednakże w pkt 45 zaskarżonego postanowienia Sąd przyznał, że opracowanie wykazu jest wynikiem mechanizmu ustanowionego między innymi przez Komisję w celu koordynacji określonych przepływów informacji.
47.      Słuszne byłoby zatem stwierdzenie, że „opracowanie wykazu stanowi część decyzji podjętej między innymi przez Komisję”.
48.      W każdym razie naprawdę istotne jest nie tylko to, kto podjął decyzję o opracowaniu wykazu, lecz również to, kto podjął decyzję o umieszczeniu w nim statków powietrznych Global 8 Airlines. Ta ostatnia decyzja była przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez tę spółkę.
49.      Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 Komisja nie była uprawniona do nałożenia zakazu lotów. Kompetencja ta przysługuje państwom członkowskim, w imieniu których wykonuje ją Eurocontrol. Komisja ogranicza się do gromadzenia informacji i rozpowszechniania wykazu na podstawie decyzji organów krajowych(26).
50.      Zgodnie z twierdzeniem Sądu zakaz lotów ustanawia art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, a nie Komisja. Państwa członkowskie ograniczają się natomiast do przyjmowania indywidualnych środków mających na celu zapewnienie stosowania tego przepisu(27).
51.      Dla celów niniejszego sporu wszystko to można pominąć. Istotne jest bowiem, że dwa statki powietrzne Global 8 Airlines zostały umieszczone w wykazie, w którym, jak przyznaje Sąd, znajdują się „statki powietrzne, które mogą podlegać zakazowi lotów przewidzianemu w art. 3d, tak aby państwa członkowskie mogły podejmować skoordynowane decyzje dotyczące rozpatrywania indywidualnych planów lotów przedkładanych przez operatorów”(28).
52.      Skoro zatem to państwa członkowskie decydują, które statki powietrzne podlegają w każdym przypadku zakazowi lotów przewidzianemu w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, robią to na podstawie spornego wykazu, w którego opracowaniu uczestniczy Komisja.
53.      Włączenie do tego wykazu umożliwia zatem właściwym organom krajowym podjęcie decyzji o zakazie wykonania planu lotu statku powietrznego znajdującego się w tym wykazie.
54.      Domagając się usunięcia swoich statków powietrznych ze spornego wykazu, Global 8 Airlines nie kwestionuje konkretnego zakazu lotów; nie kwestionuje również rozporządzenia nr 833/2014, o którym w odwołaniu stwierdza, że „w żadnym wypadku nie narusza [prawa Unii]”(29). Przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Sądu było, powtarzam, umieszczenie statków powietrznych w wykazie, które sprzyja (późniejszej) decyzji właściwych organów, uniemożliwiającej zatwierdzenie planu lotu statków powietrznych tej spółki.
55.      Niezależnie od charakteru i mocy prawnej spornego wykazu nie zmienia to faktu, że zawarte w nim statki powietrzne „mogą podlegać zakazowi lotów przewidzianemu w art. 3d [rozporządzenia nr 833/2014]”(30).
56.      W odpowiedzi na wezwanie Trybunału do przedstawienia zaskarżonej decyzji lub, w stosownym przypadku, spornego wykazu, Komisja podkreśla, że „»wykaz« nie jest decyzją, lecz plikiem Excel opracowanym na podstawie skoordynowanych działań [EASA], służb [Komisji] ([DG MOVE]) i organów państw członkowskich”(31).
57.      Wykaz nie jest oczywiście decyzją, ale jest nią umieszczenie w nim statku powietrznego, który może się w nim znaleźć tylko wtedy, gdy ktoś o tym zdecyduje.
58.      Komisja przyznaje, że sporny wykaz został opracowany przez EASA i DG MOVE(32) oraz że państwa członkowskie mogą regularnie aktualizować zawarte w nim informacje i wnioskować o wprowadzenie zmian, przy założeniu, że w przypadku braku reakcji zatwierdzają go w sposób dorozumiany(33).
59.      Komisja utrzymuje również, że wpis do spornego wykazu, w którym znajduje się „22/02/2023: Decyzja KE o umieszczeniu statku powietrznego w zatwierdzonym wykazie na podstawie dowodów zebranych przez władze niemieckie podczas kontroli i innych środków”, nie wykazuje istnienia prawnie wiążącego aktu Komisji i nie odnosi się do formalnego aktu zatwierdzenia wpisu.
60.      Zdaniem Komisji wyrażenie „decyzja KE” oznacza jedynie, że według urzędników Komisji i EASA odpowiedzialnych za koordynację wykazu „wszystkie zebrane dowody (w tym dowody przekazane przez władze niemieckie) wskazywały, że istnieją wystarczające powody, aby wpisać statek powietrzny do wykazu”(34).
61.      Niezależnie jednak od tego, czy umieszczenie w wykazie podlega rozpatrzeniu przez państwa członkowskie, które mogą zażądać jego sprostowania, to DG MOVE i EASA „opracowują wykaz” i w związku z tym decydują się na włączenie do wykazu statków powietrznych, co do których istnieją „wystarczające powody”, aby uznać, że powinny one zostać wpisane.
62.      Opracowanie wykazu jest zatem wynikiem decyzji podjętej przez Komisję na podstawie oceny informacji przekazanych przez wiele źródeł.
63.      Ocena adekwatności dostępnych informacji w celu ustalenia istnienia powodów uzasadniających wpis statków powietrznych do wykazu należy wyłącznie do podmiotów „opracowujących wykaz”, czyli w niniejszym przypadku do Komisji. To właśnie oznacza figurujące w spornym wykazie wyrażenie „decyzja KE”.
64.      Skarga o stwierdzenie nieważności, której dotyczy niniejsza sprawa, jest skierowana, jak już wskazano, przeciwko wpisaniu statków powietrznych Global 8 Airlines do spornego wykazu. W skardze tej spółka będąca właścicielem statków powietrznych zmierzała do zakwestionowania istnienia „wystarczających powodów”, które zdaniem Komisji uzasadniały umieszczenie ich w wykazie.
65.      Uważam zatem, że akt, przeciwko któremu skierowana była skarga o stwierdzenie nieważności, można było bez większych trudności zidentyfikować: umieszczenie statków powietrznych w spornym wykazie wynika bezpośrednio z decyzji podjętej przez Komisję po dokonaniu oceny dostępnych informacji.
66.      Wpisanie statków powietrznych do wykazu – o czym, podkreślam, zdecydowała Komisja – wiąże się z możliwością (późniejszego) zakazu lotów(35).
67.      Chociaż o takim zakazie lotów decyduje Eurocontrol w imieniu państw członkowskich, jego podstawą będzie umieszczenie statku powietrznego w wykazie, które można przypisać Komisji(36). To ta ostatnia zadecydowała o umieszczeniu go w wykazie i to właśnie tę decyzję Global 8 Airlines zamierzała zaskarżyć przed Sądem.
68.      Global 8 Airlines przez cały czas utrzymywała, że decyzja o wpisaniu statków powietrznych do spornego wykazu narusza jej prawa i interesy: wpis ten może skutkować odmową wydania zezwoleń na loty dla jej statków powietrznych. Sąd natomiast odrzuca twierdzenie, że decyzja ta wywołuje skutki prawne.
69.      Moim zdaniem Sąd niesłusznie wykluczył skutki prawne decyzji podjętej przez Komisję.
70.      Jak już przypomniałem, wniesione przez Global 8 Airlines żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło nie konkretnej odmowy zezwolenia na lot jednego z jej statków powietrznych, lecz umieszczenia jej dwóch statków powietrznych w spornym wykazie. Trudno mi zgodzić się z tym, że umieszczenie statków powietrznych w wykazie (niezależnie od tego, czy jest ono zasadne, czy nie)(37) nie wywołuje skutków prawnych.
71.      Artykuł 3d rozporządzenia nr 833/2014 ustanawia zakaz w odniesieniu do statków powietrznych eksploatowanych przez rosyjskich przewoźników lotniczych, statków powietrznych zarejestrowanych w Rosji lub statków powietrznych niezarejestrowanych w Rosji, ale będących własnością rosyjskiej osoby fizycznej lub prawnej, rosyjskiego podmiotu lub organu lub czarterowanych lub w inny sposób kontrolowanych przez rosyjską osobę fizyczną lub prawną, rosyjski podmiot lub organ, lądujących na terytorium Unii, startujących z tego terytorium lub przelatujących nad nim.
72.      Stosowanie takiego zakazu wymaga oczywiście, aby właściwe organy zidentyfikowały przewoźników lotniczych objętych zakazem, tak aby można było podjąć odpowiednie decyzje dotyczące ich statków powietrznych. Jest to pierwszy krok w sekwencji dalszych działań, za które odpowiedzialne są państwa członkowskie oraz, w stosownych przypadkach, Eurocontrol (który akceptuje lub odrzuca plany lotów).
73.      Tymczasem identyfikacja przewoźników, których plany lotu mogą następnie zostać objęte zakazem, jest aktem mającym własną istotę i wywołującym bezpośrednie skutki prawne. Państwa członkowskie i Eurocontrol opierają się na tym akcie przy rozpatrywaniu poszczególnych planów lotów przedłożonych przez właścicieli statków powietrznych, zakładając, że mogą je odrzucić jedynie po zapoznaniu się ze spornym wykazem, do którego muszą zastosować się, dopóki Komisja nie dokona jego sprostowania.
74.      W związku z tym Eurocontrol, po potwierdzeniu, że statek powietrzny EX-88012 znajduje się w spornym wykazie, wezwał Global 8 Airlines do zwrócenia się do Komisji, „jeżeli zamierza wystąpić z wnioskiem o usunięcie danego statku powietrznego ze wspomnianego wykazu”(38).
75.      Sporny wykaz nabiera zatem w tym kontekście istotnego znaczenia prawnego(39) w zakresie, w jakim określa podmiotowy zakres stosowania art. 3d rozporządzenia nr 833/2014. Wprowadzając dla niektórych przewoźników lotniczych (w tym przypadku Global 8 Airlines) zakaz lądowania ich statków powietrznych na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelatywania nad nim, decyzja odzwierciedlona w wykazie ma negatywny wpływ na interesy tych przewoźników lotniczych, w pełni oddziałując na ich sytuację prawną.
76.      Powyższe rozważania skłaniają mnie do zaproponowania uwzględnienia odwołania.
C.      Ostateczne rozstrzygnięcie sporu
77.      Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu i może w tej sytuacji wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli pozwala na to stan postępowania, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
78.      Moim zdaniem stan postępowania nie pozwala Trybunałowi na wydanie orzeczenia ostatecznego.
79.      W ramach badania zgodności z prawem decyzji o wpisaniu statków powietrznych Global 8 Airlines do spornego wykazu należy w pierwszej kolejności ustalić, czy spółka ta jest uprawniona do zaskarżenia tej decyzji. W przypadku uznania legitymacji procesowej Global 8 Airlines należy zbadać, czy Komisja była uprawniona do podjęcia tej decyzji(40), co prowadzi do zbadania mechanizmu koordynacji ustanowionego z EASA i z państwami członkowskimi w celu zarządzania przepływem informacji, na podstawie których tworzony jest wykaz, a także roli, jaką w tym kontekście pełni Komisja. Wreszcie i ewentualnie, należy ustalić, czy umieszczenie w wykazie było zasadne w świetle art. 3d rozporządzenia nr 833/2014.
80.      Kwestii tych Trybunał nie może rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu, ponieważ wymagają one kontradyktoryjnej analizy elementów normatywnych i okoliczności faktycznych, w sprawie których Sąd, uwzględniając pierwotny zarzut niedopuszczalności skargi podniesiony przez Komisję, nie wypowiedział się(41).
D.      W przedmiocie kosztów
81.      Zgodnie z art. 184 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz zgodnie z żądaniem Global 8 Airlines Komisję należy obciążyć kosztami niniejszego postępowania, a Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
V.      Wnioski
82.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–        uwzględnił odwołanie;
–        uchylił postanowienie Sądu z dnia 29 kwietnia 2024 r., Global 8 Airlines/Komisja, T‑277/23 (EU:T:2024:285);
–        przekazał sprawę Sądowi w celu wydania orzeczenia co do istoty sprawy;
–        obciążył Komisję Europejską kosztami postępowania;
–        stwierdził, że Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
1 Język oryginału: hiszpański.
2      Sprawa T‑277/23 (EU:T:2024:285).
3      Rozporządzenie Rady z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2022/334 z dnia 28 lutego 2022 r. (Dz.U. 2022, L 57, s. 1).
4      Artykuł 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 przewiduje, co następuje: „Zakazuje się lądowania na terytorium Unii, startu z terytorium Unii oraz przelotu nad terytorium Unii wszelkim statkom powietrznym eksploatowanym przez rosyjskich przewoźników lotniczych, w tym jako przewoźnikowi marketingowemu w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dotyczących dzielenia pojemności statku powietrznego, wszelkim zarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym oraz wszelkim niezarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym, które są własnością rosyjskiej osoby fizycznej lub prawnej, rosyjskiego podmiotu lub organu lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę fizyczną lub prawną, rosyjski podmiot lub organ. […]”.
5      Zwanego dalej „spornym wykazem” lub „wykazem zawartym w rozporządzeniu nr 833/2014”.
6      Chodziło o statek powietrzny o numerze rejestracyjnym EX-88012.
7      Punkt 1 zaskarżonego postanowienia.
8      Rozporządzenie Komisji z dnia 12 października 2006 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 474/2006 ustanawiające wspólnotowy wykaz przewoźników lotniczych podlegających zakazowi wykonywania przewozów w ramach Wspólnoty określonemu w rozdziale II rozporządzenia (WE) nr 2111/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmienione rozporządzeniem (WE) nr 910/2006 (Dz.U. 2006, L 283, s. 27).
9      Zobacz wyrok z dnia 8 lutego 2024 r., Pilatus Bank/EBC (C‑750/21 P, EU:C:2024:124, pkt 32), przywołujący wyroki: z dnia 23 kwietnia 2009 r., Sahlstedt  in./Komisja (C‑362/06 P, EU:C:2009:243, pkt 21–23); z dnia 6 lipca 2023 r., Julien/Rada (C‑285/22 P, EU:C:2023:551, pkt 45).
10      Wyróżnienie moje.
11      Punkt 21 odpowiedzi Komisji. Wyróżnienie moje.
12      Punkt 1 zaskarżonego postanowienia.
13      Punkt 34 zaskarżonego postanowienia.
14      Punkt 37 zaskarżonego postanowienia.
15      Punkt 38 zaskarżonego postanowienia. Wyróżnienie moje.
16      Punkt 39 zaskarżonego postanowienia.
17      Punkt 40 zaskarżonego postanowienia.
18      Ibidem.
19      Punkt 41 zaskarżonego postanowienia.
20      Punkt 43 zaskarżonego postanowienia.
21      Punkt 46 zaskarżonego postanowienia.
22      Punkt 45 zaskarżonego postanowienia.
23      Ibidem.
24      Ibidem.
25      Punkt 46 zaskarżonego postanowienia.
26      Punkty 47 i 48 zaskarżonego postanowienia.
27      Punkt 40 zaskarżonego postanowienia.
28      Punkt 45 zaskarżonego postanowienia; wyróżnienie moje.
29      Punkt 3.4 odwołania. Twierdzenie to zostało powtórzone w trakcie interwencji tej spółki na rozprawie.
30      Punkt 45 zaskarżonego postanowienia.
31      Punkt 2 odpowiedzi Komisji na wezwanie Trybunału; pogrubienie w oryginale.
32      Ibidem, pkt 16.
33      Ibidem, pkt 17.
34      Ibidem, pkt 21.
35      Zgodnie z treścią zaskarżonego postanowienia celem przepływu informacji koordynowanego za pomocą mechanizmu ustanowionego przez DG MOVE, EASA i organy państw członkowskich jest „opracowanie wykazu statków powietrznych mogących podlegać zakazowi lotów” (pkt 45; wyróżnienie moje).
36      Wpis ten może zostać sprostowany lub zmieniony – a być może również usunięty – wyłącznie przez Komisję. Z odpowiedzi Komisji na wezwanie Trybunału (pkt 21) wynika, że organy państw członkowskich mogą „wnioskować o sprostowanie wpisu, jeżeli zawiera on błędy lub jeżeli mają wątpliwości co do wniosków urzędników Komisji” (wyróżnienie moje). Stwierdzenie to potwierdza, że umieszczenie w wykazie jest wynikiem oceny decyzji o jego zatwierdzeniu.
37      Jest to kwestia, którą Sąd będzie musiał rozstrzygnąć przy ostatecznym rozstrzygnięciu sporu, jak proponuję poniżej.  W skardze o stwierdzenie nieważności Global 8 Airlines podniosła zasadniczo, że przesłanki art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 nie zostały spełnione, ponieważ: a) była ona spółką prawa prywatnego z siedzibą w Republice Kirgiskiej, której właścicielami i zarządcami byli obywatele Unii nieposiadający innego obywatelstwa; oraz b) statki powietrzne nie były kontrolowane przez osoby lub podmioty rosyjskie.
38      Punkt 14 zaskarżonego postanowienia.
39      W pkt 38 zaskarżonego postanowienia wskazano, że w przypadku Global 8 Airlines Komisja, opracowując wykaz, ustanawia wiążący mechanizm przeprowadzania na poziomie Unii jednolitej oceny własności statków powietrznych i kontroli nad nimi w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia zakazu lotów przewidzianego w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014. Komisja mogłaby zatem zostać uznana za autora decyzji, którą państwa członkowskie i Eurocontrol jedynie wykonują.
40      Podjęcie przez Komisję zaskarżonej decyzji nie musi oznaczać, że była ona do tego uprawniona.
41      Nie wykluczając, że debata ta może być niemożliwa, gdyby uwzględniono podniesiony przez Komisję przed Sądem zarzut wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności po terminie.