FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 30 april 2025(1)
Mål C‑144/24
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
” Fördragsbrott – Etableringsfriheten – Nationella bestämmelser om fastställande, för vissa grundmaterial för byggnadsändamål, av priser som är lägre än marknadspriserna – Skyldighet att betala en ’extra gruvdriftsavgift’ motsvarande 90 procent av skillnaden mellan utgångspriset och försäljningspriset – Nationella bestämmelser om fastställande av en minimivolym för utvinning av mineraltillgångar – Åtgärder som främst påverkar bolag som är etablerade i andra medlemsstater – Motivering – Direktiv (EU) 2015/1535 – Informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster – Anmälningsskyldighet ”
I.      Inledning
1.        Genom denna talan om fördragsbrott riktad mot Ungern, har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att denna medlemsstat, genom att under år 2021 ha antagit nationella bestämmelser avseende betalning av en extra gruvdriftsavgift och en lägsta tillåtna volym för utvinning av vissa mineraltillgångar, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF och direktiv (EU) 2015/1535.(2)
2.        Närmare bestämt har kommissionen, i sin ansökan, yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern, genom att anta dels de bestämmelser avseende betalning av en extra gruvdriftsavgift och en lägsta tillåtna volym för utvinning av vissa mineraltillgångar som anges i regeringsdekret nr 404/2021 om en extra gruvdriftsavgift att betala för en ekonomisk återhämtning (nedan kallat dekret nr 404/2021)(3) och i regeringens dekret nr 405/2021 om undantag från lag nr XLVIII av 1993 om gruvdrift (nedan kallat dekret nr 405/2021, tillsammans kallade de båda omtvistade dekreten)(4), dels lag nr CXXXVI av 2021 om ändring av vissa lagar om energi, transport och närliggande frågor (nedan kallad 2021 års lag nr CXXXVI),(5) som införde 27/A, 27/B och 27/C §§ i 1993 års lag nr XLVIII om gruvdrift (nedan tillsammans kallade de omtvistade bestämmelserna), har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, i vilken etableringsfriheten stadgas – dessa nationella bestämmelser inskränker nämligen möjligheten, för personer och företag som är etablerade i en annan medlemsstat, att i Ungern påbörja eller fortsätta med en verksamhet som omfattas av dessa bestämmelser – och sina skyldigheter enligt artikel 5.1 i direktiv 2015/1535, eftersom denna medlemsstat inte har anmält lagutkasten till kommissionen, såsom krävs enligt denna bestämmelse.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
3.        I artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a)      produkt: alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter,
…
c)      teknisk specifikation: en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse.
…
d)      annat krav: ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, t.ex. villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning eller natur eller saluföringen av den.
…
f)      teknisk föreskrift: tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav …
De tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande ska omfatta följande:
…
iii)      Tekniska specifikationer eller andra krav eller regler som rör tjänster och som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av produkterna eller tjänsterna genom att främja efterlevnaden av dessa tekniska specifikationer eller andra krav eller föreskrifter för tjänster…
g)      utkast till teknisk föreskrift: texten till en teknisk specifikation eller ett annat krav eller en föreskrift för tjänster, inbegripet de administrativa bestämmelser, som har utarbetats i syfte att anta den eller att senare få den antagen som en teknisk föreskrift och som befinner sig på ett sådant förberedande stadium att väsentliga ändringar fortfarande kan göras.”
4.        Artikel 5.1 i detta direktiv har följande lydelse:
”1.      … medlemsstaterna [ska] omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.
…”
B.      Ungersk rätt
1.      Lagen om gruvdrift
5.        I 3 § 1 i lagen om gruvdrift, i dess lydelse enligt 2021 års lag nr CXXXVI(6) (nedan kallad lagen om gruvdrift) föreskrivs att naturligt förekommande mineralråvaror och geotermisk energi ska vara statens egendom.
6.        I 27/A § i denna lag föreskrivs följande:
”1)       Gruvtillsynsmyndigheten ska, inom ramen för sina befogenheter på området förvaltning av mineraltillgångar, på nationell nivå nära följa de ekonomiska förfaranden som hör samman med forskning, utvinning, handel och nyttjande av mineralråvaror. Gruvtillsynsmyndigheten ska i detta sammanhang kontrollera huruvida det föreligger en situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd.
2)      Om det månatliga värdet för prisindex för byggnadsmaterialsektorn – minst två gånger under en tolvmånadersperiod – visar en ökning av byggnadsmaterialsektorns priser med minst fem procent jämfört med samma period under föregående år, får myndighetens ordförande genom dekret fastställa att det föreligger en situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd.
…
4)      Det dekret som avses i punkt 2 ska ange varaktigheten av den situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd, vilken inte får överstiga ett år.”
7.        I 27/B § i denna lag föreskrivs följande:
”1)      Myndighetens ordförande ska i dekret, för gruvanläggningar som etablerats för utvinning av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål och som förfogar över mer än 5 000 000 m3 utvinningsbara mineraltillgångar, ange
a)      de detaljerade kraven avseende minimivolymen av mineraltillgångar att utvinna och den dithörande utvinningsplaneringen.
…
för den tidsperiod som den situation som motiverar en sådan åtgärd för tillsyn av marknaden varar.
…
3)      I den situation som anges i punkt 1 ska gruvtillsynsmyndigheten …
a)      godkänna en ny teknisk driftsplan för utvinningen eller en ändring av den gällande tekniska driftsplanen för utvinningen i de fall driftsplanen för gruvföretagets utvinning uppfyller de krav som fastställts i det dekret som avses i punkt 1,
b)      på eget initiativ kontrollera den gällande tekniska driftsplanen för utvinning beträffande de gruvanläggningar som förfogar över mineraltillgångar som berörs av den situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd …
…”
8.        27/C § i denna lag har följande lydelse:
”1)      I en situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd, ska företaget i den mening som avses i punkterna 2 och 3 vara skyldig att betala den extra gruvdriftsavgiften i den mening som avses i denna artikel.
2)      En extra gruvdriftsavgift ska betalas av ett företag som
a)      har en skyldighet att betala en gruvdriftsavgift … och
b)      som, såsom huvudsaklig verksamhet,
ba)      inom utvinning av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål och
bb)      inom tillverkning av varor som utgör grundmaterial för byggnadsändamål
utövar en ekonomisk verksamhet som fastställts av myndighetens ordförande i ett dekret och
c)      vars omsättning har nått eller överskridit ett belopp på 3 000 000 000 ungerska forinter (HUF) – utan närstående företag – det andra beskattningsåret före den situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd som fastställts genom dekret av myndighetens ordförande …”
2.      Dekret nr 404/2021
9.        De båda omtvistade dekreten hade ursprungligen antagits med verkan från den 9 juli 2021 för en varaktighet som endast omfattade COVID-19-pandemin. Verkningarna av dessa dekret förlängdes emellertid, på grund av kriget i Ukraina. Därför var de fortfarande i kraft vid det datum då förevarande talan om fördragsbrott väcktes.
10.      1 § i dekret 404/2021 har följande lydelse:
”1)      … En extra gruvdriftsavgift ska betalas av ett företag som
a)      har en skyldighet att betala en gruvdriftsavgift i enlighet med 20 § 2 a och b i [lagen om gruvdrift], och
b)      har som huvudsaklig verksamhet
ba)      brytning av sten för prydnads- och byggnadsändamål, kalk- och gipssten, krita och skiffer (NACE 0811),
bb)      utvinning av sand, grus och berg, utvinning av lera och kaolin (NACE 0812),
bc)      tillverkning av cement (NACE 2351) eller
bd)      tillverkning av kalk och gips (NACE 2352),
be)      tillverkning av murtegel, takpannor och andra byggvaror av tegel (NACE 2332),
bf)      tillverkning av keramiska golv- och väggplattor (NACE 2331),
och vars
c)      nettoomsättning år 2019 – utan de företag som hör samman med det … – har uppnått eller överstigit 3 000 000 000 HUF.
2)      Den som är skyldig att betala … och vilken, som grundmaterial för byggnadsändamål utvinner, bearbetar eller framställer
a)      kalibrerad sand som denne säljer till för mer än 700 HUF/ton,
b)      kalibrerat grus som denne säljer till för mer än 900 HUF/ton,
c)      kalibrerat sandgrus som denne säljer till för mer än 700 HUF/ton,
d)      naturligt sandgrus som denne säljer till för mer än 700 HUF/ton,
e)      cement som denne säljer till för mer än 20 000 HUF/ton,
f)      …
– exklusive mervärdesskatt – ska betala 90 procent av skillnaden mellan sin faktiska omsättning och den omsättning som fastställts på grundval av den mängd som sålts och det pris som fastställts i denna punkt, som extra gruvdriftsavgift.
…
3)      Vid försäljningen av de varor som avses i punkt 2 ska säljaren, om denne inte är skyldig att betala den extra gruvdriftsavgiften, eftersträva en rimlig vinstmarginal och beakta de värden som anges i punkterna 2 och 2a.
…
6)      Den extra gruvdriftsavgiften ska användas till att finansiera offentliga byggnadsarbeten för folkhälsoändamål.
…”
3.      Dekret nr 405/2021
11.      I 1 § 1–3a i dekret nr 405/2021 föreskrivs följande:
”1)      Mot bakgrund av den exceptionella situation som coronavirus-epidemin har orsakat, antar gruvtillsynsmyndigheten, för de gruvor som etablerats för utvinning av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål, ett beslut som innebär en skyldighet för ett gruvföretag
a)      som har erhållit den tekniska driftsplanen för lanseringen av den operationella utvinningen innan detta dekret träder i kraft att påbörja den operationella utvinningen inom ett år, med minst 50 procent av den största tillåtna volymen i den första tekniska driftsplanen för utvinning, före ändring,
b)      som erhåller den tekniska driftsplanen för lansering av den operationella utvinningen efter att detta dekret träder i kraft, att påbörja den operationella utvinningen inom ett år, med 100 procent av den största tillåtna volymen i den tekniska driftsplanen för utvinning före ändring.
…
2)      Ett gruvföretag som genomför operationell utvinning av råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål får minska utvinningsvolymen med tillåtelse av gruvtillsynsmyndigheten. Gruvföretaget får framställa sin ansökan om minskning av utvinningsvolymen senast 20 dagar efter den sista dagen av den utvinningsperiod på ett år som fastställs i 1 § 1.
2a)      En minskning av utvinningsvolymen får tillåtas om
a)      gruvföretaget har drabbats av force majeure, eller
b)      det föreligger ett annat yttre tvingande skäl som inte täcks av punkt a och som inte omfattas av gruvföretagets verksamhetsområde.
3)      För det fall utvinningen inte har påbörjats i enlighet med punkt 1, med undantag för de situationer som anges i punkt 3a, ska gruvtillsynsmyndigheter dra tillbaka gruvföretagets gruvtillstånd och som ny innehavare av gruvtillståndet för den aktuella gruvanläggningen utse [det ungerska nationella bolag som förvaltar tillgångarna], så att detta bolag kan utöva rätten till egendom i ungerska statens namn.
3a)      Gruvtillsynsmyndigheten ska inte dra tillbaka gruvföretagets gruvtillstånd om detta företag visar att det, i enlighet med punkt 2a, föreligger ett skäl för att inte tillämpa denna bestämmelse.”
III. Det administrativa förfarandet
12.      Till följd av ett klagomål, riktade kommissionen, den 6 april 2022, en formell underrättelse till Ungern i vilken den angav att de omtvistade bestämmelserna inte var förenliga med, bland annat,(7) artikel 49 FEUF och artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
13.      Enligt kommissionen fastställde de två omtvistade dekreten officiella priser som var lägre än marknadspriserna på vissa grundmaterial för byggnadsändamål. Vidare föreskrev dekreten att de största av de företag som var verksamma inom utvinning eller tillverkning av dessa material – bland vilka nästan alla var kontrollerade av bolag som var etablerade i andra medlemsstater – skulle betala en extra gruvdriftsavgift som uppgick till 90 procent av skillnaden mellan det officiella priset och försäljningspriset, som är högre än det officiella priset. Samtidigt föreskrivs att de företag på vilka dessa dekret är tillämpliga har en skyldighet att upprätthålla en miniminivå av utvinning som ska fastställas av regeringen. Om denna nivå inte upprätthålls ska de förlora sitt gruvdriftstillstånd. Vad gäller lagen om gruvdrift, ändrades denna för att ge gruvtillsynsmyndighetens ordförande behörighet att vidta liknande åtgärder.
14.      Ungern bestred, i sitt svar av den 13 juni 2022, de fördragsbrott som Ungern lagts till last i denna formella underrättelse. I synnerhet, vad gällde påståendet om överträdelse av etableringsfriheten, gjorde de ungerska myndigheterna gällande att den extra gruvdriftsavgiften var en skatt, att de omtvistade bestämmelserna var motiverade av tvingande skäl av allmänintresse,(8) och att dessa begränsade etableringsfriheten på ett proportionerligt sätt, eftersom de båda omtvistade dekreten utgjorde tillfälliga och exceptionella åtgärder. Vidare, beträffande åsidosättandet av anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2015/1535, angav dessa myndigheter att den anmälan av dekret nr 404/2021 som ursprungligen var planerad inte hade gjorts på grund av administrativa skäl och hävdade att detta dekret inte utgjorde ett sådant ”annat krav” som omfattades av denna anmälningsskyldighet. På samma sätt, ansåg de att det inte förelåg någon anmälningsskyldighet avseende 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, eftersom dessa bestämmelser inte hade något konkret tekniskt innehåll.
15.      Den 26 januari 2023 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Ungern, i vilket den upprepade de argument som den framfört i sin formella underrättelse.(9) I enlighet med artikel 258 första stycket FEUF, anmodade kommissionen denna medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter detta motiverade yttrande inom två månader från att den mottagit det.
16.      Genom skrivelse av den 30 mars 2023 svarade Ungern på det motiverade yttrandet och vidhöll att de överträdelser som denna medlemsstat klandrats för var ogrundade.
IV.    Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
17.      Kommissionen nöjde sig inte med detta svar, utan väckte, genom en ansökan av den 23 februari 2024, denna talan om fördragsbrott.
18.      Ungern lämnade in en svarsinlaga den 14 maj 2024.
19.      Kommissionen och Ungern gav in en replik och en duplik, den 25 juni respektive den 6 augusti 2024.
20.      Kommissionen har, i sin ansökan, yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern, genom att anta de omtvistade bestämmelserna, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF och artikel 5.1 i direktiv 2015/1535 samt förplikta denna medlemsstat att ersätta rättegångskostnaderna.
21.      Ungern har, å sin sida, yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
V.      Rättslig bedömning
22.      Kommissionen har, till stöd för sin talan, gjort två invändningar. Den första invändningen avser ett åsidosättande av artikel 49 FEUF. Den andra invändningen gäller ett åsidosättande av artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
A.      Den första invändningen, avseende ett åsidosättande av artikel 49 FEUF
23.      Kommissionen har, som första invändning, gjort gällande att de två omtvistade dekreten och 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, såväl var för sig som tillsammans, utgör en inskränkning av etableringsfriheten, genom att de hindrar eller gör det mindre attraktivt för företag som är etablerade i andra medlemsstater att i Ungern utöva verksamhet som omfattas av dekret nr 404/2021 (1), och att en sådan inskränkning inte kan motiveras av de tvingande skäl av allmänt intresse som Ungern har åberopat (2).
1.      Huruvida en inskränkning av etableringsfriheten föreligger
a)      Parternas argument
24.      För det första har kommissionen, i sin ansökan, angett hur den har tolkat innehållet i ovannämnda bestämmelser. Den har inledningsvis, vad gäller dekret nr 404/2021, påpekat att dess 1 § 2 fastställer officiella priser på fem grundmaterial för byggnadsändamål (nämligen kalibrerad sand, kalibrerat grus, kalibrerat sandgrus, naturligt sandgrus och cement) och föreskriver att det berörda företaget, för det fall det säljer till ett högre pris, ska betala en extra gruvdriftsavgift på 90 procent av skillnaden mellan dess faktiska omsättning och den som fastställs på grundval av den sålda mängden och det officiella priset. Vidare, beträffande dekret nr 405/2021, har kommissionen påpekat att gruvtillsynsmyndigheten, enligt 1 § 1, 1 § 2 och 1 § 2a i detta dekret, ska ålägga gruvföretagen en skyldighet att påbörja den operationella utvinningen inom ett år och med antingen minst 50 procent av den maximala volym som är tillåten enligt den tekniska driftsplanen (för de planer som erhållits före detta dekrets ikraftträdande), eller 100 procent av denna utvinningsvolym (för de planer som erhållits före detta dekrets ikraftträdande). Den tillämpliga minimivolymen för utvinning ska endast kunna minskas genom ett tillstånd som beviljats av denna myndighet när gruvföretaget har drabbats av force majeure eller det föreligger ett annat yttre tvingande skäl. Ett gruvföretag som inte iakttar denna minimivolym för utvinning ska fråntas sitt gruvtillstånd, vilket ska ges till Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt (det ungerska nationella bolaget för förvaltning av tillgångar), så att det kan utnyttja rätten till egendom i den ungerska statens namn. Slutligen, vad gäller lagen om gruvdrift, tillåter 27/A–27/C §§ i denna lag gruvtillsynsmyndighetens ordförande att, i en situation som motiverar en åtgärd för marknadstillsyn, besluta om åtgärder liknande dem som föreskrivs i de båda omtvistade dekreten, även efter kristillståndet och dessa dekrets utgång. Den omständigheten att denna myndighets ordförande inte har beslutat om sådana åtgärder, trots att villkoren för tillämpning av dessa var uppfyllda, mot bakgrund av inflationsnivån i Ungern, kan förklaras av att den ungerska lagstiftaren förlängde tillämpningsperioden för dessa dekret, vilken ursprungligen var begränsad till COVID-19-pandemin, för att anpassas till varaktigheten av kriget i Ukraina. Det var därför inte nödvändigt att utnyttja det parallella förfarande som föreskrivs i lagen om gruvdrift.
25.      För det andra har kommissionen framfört synpunkter avseende tillämpningen av dessa bestämmelser. Den har bland annat understrukit att de priser som fastställs i 1 § 2 i dekret nr 404/2021, under det administrativa förfarandet, fortfarande var lägre än marknadspriserna för alla de grundmaterial som nämns i denna bestämmelse. Kommissionen har även konstaterat att bland de 340 företag som var verksamma inom de sektorer som anges i detta dekret, ska endast fyra betala den extra gruvdriftsavgiften. Dessa sistnämnda företag innehas alla, med ett undantag, av ett företag som härrör från en annan medlemsstat. Detta motsvarar 1,2 procent av de 340 företagen, men dessa fyra företags andel av marknaden för råvaror för byggnadsändamål motsvarar cirka 25 procent. De företag som omfattas av detta dekret åläggs en skyldighet att sälja sina varor till ett pris som fastställs i detta, vilket är betydligt lägre än marknadspriset. Om detta inte sker ska de betala den gruvavgift som motsvarar 90 procent av skillnaden mellan det pris som fastställs i detta dekret och marknadspriset. Enligt kommissionen hindrar detta i praktiken dessa företag, till skillnad från de företag som inte är skyldiga att betala den extra gruvdriftsavgiften, att nå en rättvis vinstmarginal, genom att tvinga dem att gå med förlust. Dekret nr 405/2021 förstärker denna effekt, genom att de företag som är skyldiga att betala denna avgift, för att inte få sitt gruvtillstånd återkallat, måste upprätthålla den minimiproduktionsnivå som föreskrivs i detta dekret, även om de går med förlust.
26.      För det tredje och sista, har kommissionen, mot bakgrund av föregående observationer, konstaterat att de båda omtvistade dekreten, liksom 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, såväl var för sig som tillsammans, utgör en inskränkning av etableringsfriheten av tre skäl.
27.      Inledningsvis, vad gäller företag som har för avsikt träda in på den ungerska marknaden, vilka har sitt säte i en annan medlemsstat än Ungern, utgör dessa bestämmelser ett antal hinder för utövandet av deras etablerings- och transaktionsfrihet. Dessa bestämmelser försvårar nämligen deras tillgång till denna marknad, eftersom dessa företag är tvungna att inom ett år nå den produktionsnivå som föreskrivs i dekret nr 405/2021, medan dekret nr 404/2021 kraftigt försvårar, eller till och med utesluter, uppnåendet av vinst.
28.      Vidare, beträffande företag som redan är verksamma på den ungerska marknaden, gör införandet av nya villkor avseende utövandet av en ekonomisk verksamhet utövandet av deras etableringsfrihet mindre attraktivt, eller till och med omöjligt. Deras vinster begränsas nämligen betydligt och det är möjligt att de tvingas gå med förlust, vilket försvårar, eller till och med utesluter, genomförandet av investeringar.
29.      Dessutom förutsätter, enligt domstolens praxis, utövandet av etableringsfriheten i princip en frihet att bestämma arten och omfattningen av den verksamhet som ska äga rum i värdmedlemsstaten, samt friheten att senare minska verksamhetens omfattning.(10) Bestämmelsen om en minimiproduktionsnivå omöjliggör emellertid utövandet av denna aspekt av etableringsfriheten.
30.      Vidare medför de aktuella bestämmelserna en indirekt diskriminering, eftersom de, med ett undantag, är tillämpliga på företag som kontrolleras av bolag som är etablerade i andra medlemsstater. Detta konstaterande påverkas inte av den omständigheten att det inom kategorin gynnade ekonomiska aktörer även kan finnas företag som är etablerade i andra medlemsstater.
31.      Ungern har, å sin sida, bestritt kommissionens samtliga argument och har, i huvudsak, gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna varken utgör en inskränkning av etableringsfriheten eller en form av diskriminering, oavsett om det rör sig om en uppenbar eller en förtäckt sådan.
32.      För det första har Ungern, inledningsvis, i sin svarsinlaga bestritt kommissionens resonemang om att de aktuella bestämmelserna ska analyseras tillsammans och att en bedömning ska göras av deras kombinerade verkningar. Enligt Ungern ska dessa bestämmelser, för att det ska kunna fastställas huruvida de utgör en inskränkning av etableringsfriheten, bedömas var för sig, eftersom de inte kan tillämpas tillsammans eller medföra kumulerade verkningar. Dekret nr 405/2021 rör nämligen endast de gruvföretag som ännu inte har påbörjat en operationell utvinning vid det datum då detta dekret trädde i kraft Det gäller inte de företag som redan driver en utvinningsverksamhet och som är skyldiga att betala en extra gruvdriftsavgift enligt detta dekret. Vidare innehåller lagen om gruvdrift och de båda omtvistade dekreten inte några parallella förfarande, eftersom dessa dekret omfattar bestämmelser som är direkt tillämpliga på gruvföretagen, medan 27/A–27/C §§ i denna lag endast föreskriver en möjlighet att fastställa undantagsbestämmelser eller tillfälliga bestämmelser, som inte kan bedömas i sak, eftersom de ännu inte har antagits. Ungern har även påpekat att dessa artiklar antogs för att ersätta bestämmelserna i dessa dekret. Ikraftträdandet av nämnda paragrafer medförde visserligen inte att dessa dekret upphävdes, men detta beror på att nödläget fortgår.
33.      För det andra har Ungern tillbakavisat alla de argument som kommissionen har anfört till grund för påståendet att det föreligger en inskränkning av etableringsfriheten. Ungern har emellertid behandlat de omtvistade bestämmelserna var för sig.
34.      Vad gäller den extra gruvdriftsavgift som föreskrivs i dekret nr 404/2021, har denna medlemsstat bestritt samtliga de skäl som åberopats av kommissionen.
35.      Inledningsvis, vad gäller företag som har för avsikt att träda in på den ungerska marknaden, har de nya aktörer som kommer in på marknaden ingen skyldighet att betala denna avgift, eftersom det objektiva beskattningskriteriet är den huvudsakliga verksamheten och nettoomsättningen år 2019.
36.      Vidare, beträffande företag som redan är verksamma på den ungerska marknaden, har Ungern gjort gällande att den extra gruvdriftsavgiften är en beskattningsåtgärd, inom ramen för vilken frågan om huruvida företaget är skattskyldigt grundar sig på neutrala och objektiva kriterier, nämligen nettoomsättningen för år 2019, verksamhetsområde och utgångspris. Etableringsfriheten kommer således inte att inskränkas i detta hänseende. De aktuella bestämmelserna föreskriver, i syfte att fastställa en proportionerlig skattebörda, en koppling mellan skattskyldigheten och omsättningen, vilken i domstolens praxis har erkänts som ett neutralt särskiljningskriterium och en relevant indikator på de skattskyldiga personernas skatteförmåga.(11)
37.      I övrigt, när det gäller existensen av en indirekt diskriminering, är den omständigheten att företag som måste betala den extra gruvdriftsavgiften främst är företag från andra medlemsstater en följd av den specifika struktur som utmärker den ungerska marknaden. De mest betydande företagen inom den berörda sektorn på denna marknad är nämligen utländska företag. Detta mål kan, i detta hänseende, jämföras med de mål som ledde fram till domarna Vodafone Magyarország och Tesco-Global Áruházak.(12) Ungern har nämligen gjort gällande att dekret nr 404/2021 rör de aktörer som har störst inflytande på prisnivåerna avseende råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål, eller som har en dominerande marknadsandel, som förfogar över ett tillräckligt marknadsinflytande för att kunna behålla priserna på de varor som säljs på en artificiellt hög nivå.
38.      Vad gäller de bestämmelserna om en miniminivå av produktion som följer av dekret nr 405/2021, har denna medlemsstat erinrat om att den nationella lagstiftningen redan tidigare innehöll bestämmelser som hade till syfte att säkerställa att statens behov av råvaror tillfredsställdes. Vidare har den påpekat att kraven avseende en minimivolym av mineralresurser att utvinna och den dithörande utvinningsplanen utgör objektiva bestämmelser som urskillningslöst ska tillämpas på alla företag som ännu inte har påbörjat den operationella utvinningen i gruvanläggningen, eller som förfogar över minst 5 000 000 m3 utvinningsbara mineralresurser. Dessa bestämmelser förefaller visserligen utgöra en skärpning i förhållande till de som tidigare var i kraft, men de ska icke desto mindre tillämpas på samma sätt på alla företag. Beträffande de ekonomiska aktörernas frihet att fastställa, eller till och med minska, omfattningen av den verksamhet som kommer att äga rum i mottagarmedlemsstaten, ingår domen AGET Iraklis som kommissionen har hänvisat till i ett annat sammanhang än det som är aktuellt i förevarande mål. Därför går det inte att av den domen dra någon allmängiltig slutsats om att medlemsstaterna inte, inom ramen för deras behörighet, får vidta åtgärder som kan påverka omfattningen av företagens ekonomiska verksamhet. Annars skulle varje skatteåtgärd som en medlemsstat vidtar kunna ifrågasättas.
39.      Kommissionen har i sin replik, när det gäller analysen av de aktuella bestämmelsernas verkningar, i huvudsak, angett att den inte delar Ungerns ståndpunkt att verkningarna av de båda omtvistade dekreten inte kan kumuleras. Det framgår nämligen av 1 § 2 och 1 § 2a i dekret nr 405/2021 att de företag som redan utövar en utvinningsverksamhet omfattas av en skyldighet avseende en minimiutvinning och endast får minska denna kvantitet under förutsättning att de villkor som fastställs i detta dekret är uppfyllda. Vidare har kommissionen, vad gäller huruvida det föreligger en indirekt diskriminering, anfört att domarna Vodafone Magyarország och Tesco-Global Áruházak, till vilka Ungern har hänvisat, avsåg progressiv beskattning av omsättningen, medan den extra gruvdriftsavgift som är aktuell i förevarande mål varken utgör en skatt på omsättningen eller en progressiv skatt. Sammanfattningsvis är det uppenbart att fastställandet av åtgärdens tillämpningsområde, även om den inte grundar sig på någon formell åtskillnad grundad på nationalitet eller etableringsort, har drag av diskriminering eller skydd och således inte är förenligt med de grundläggande rättigheterna.
40.      Ungern har, i sin duplik, beträffande den kumulativa verkan av de båda omtvistade dekreten, gjort gällande att kommissionens tolkning av 1 § 2 och 1 § 2a är felaktig eftersom denna paragraf är tillämplig på gruvföretag som påbörjar en operationell utvinning. Ungern medger att det, mot bakgrund av lydelsen i dessa dekret, i princip inte är uteslutet att ett gruvföretag som redan finns på marknaden och som påbörjar utvinning i en ny gruvanläggning omfattas av dessa dekret. Denna medlemsstat har emellertid anfört att detta inte är realistiskt på den ungerska marknadens villkor, eftersom de gruvföretag som betalar den extra gruvdriftsavgiften för närvarande inte förfogar över någon gruvanläggning på vilken dekret nr 405/2021 är tillämpligt. Vidare skulle, även om ett gruvföretag som betalar denna avgift begärde etablering av en ny gruvanläggning, kravet på en minimivolym för utvinning endast tillämpas på detta företag med avseende på denna nya anläggning.
41.      I övrigt har Ungern svarat att den extra gruvdriftsavgiften utgör en skatt med varierande skattesatser, eftersom vissa företag, på grund av omsättningströskeln, betraktas som skattskyldiga och andra inte. Under förutsättning att denna avgift inte anses vara progressiv, kan vissa av domstolens slutsatser i domarna Vodafone Magyarország och Tesco-Global Áruházak vara överförbara på detta mål, särskilt att omsättningen är en relevant indikator på de skattskyldiga personernas skatteförmåga. Inget rättsligt avgörande utesluter att denna indikator skulle vara tillämplig avseende en skatt med varierande skattesatser. Denna indikator kan således utgöra beskattningsunderlaget för en sådan skatt. Slutligen föreskrivs en skatt liknande den extra gruvdriftsavgiften i direktiv (EU) 2022/2523,(13) som rör aktörer vars omsättning, beräknad på de fyra räkenskapsår som föregår det räkenskapsår som prövas, överstiger en viss årlig nivå.
b)      Bedömning
42.      Kommissionen har genom sin första grund, i huvudsak, anfört att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, genom att anta rättsliga bestämmelser som medför en inskränkning av möjligheten för företag etablerade i en annan medlemsstat att i Ungern påbörja eller fortsätta en verksamhet som omfattas av dessa bestämmelser, nämligen gruvdrift.
43.      Närmare innebär de två omtvistade dekreten, som föreskriver en skyldighet att betala en extra gruvdriftsavgift och en skyldighet avseende en minimiutvinning, enligt kommissionen, såväl var för sig som tillsammans, en inskränkning av artikel 49 FEUF. De företag som är skyldiga att betala denna avgift – bland vilka nästa alla kontrolleras av bolag som är etablerade i andra medlemsstater – är nämligen tvungna att antingen sälja sina varor under marknadspriset, eller att betala denna avgift, vilket, i motsats till de företag som inte är skyldiga att betala samma avgift, väsentligt minskar deras vinst, eller till och med tvingar dem att gå med förlust. Denna effekt förstärks av skyldigheten avseende en minimiutvinning. Vidare tillåter bestämmelserna i lagen om gruvdrift, i huvudsak, gruvtillsynsmyndighetens ordförande att besluta om åtgärder liknande dem som avses i dessa båda dekret och följaktligen inskränka etableringsfriheten.
44.      Det ska, i detta hänseende, erinras om att enligt domstolens fasta praxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, försvåras eller blir mindre attraktivt anses utgöra en ”inskränkning i etableringsfriheten”, i den mening som avses i artikel 49 FEUF.(14) Vidare medför etableringsfriheten en skyldighet avseende likabehandling, som inte endast innebär ett förbud mot öppen diskriminering på grund av bolagens säte, utan också all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.(15)
45.      Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska prövas huruvida dels de två omtvistade dekreten, dels 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, utgör en inskränkning av etableringsfriheten.
1)      De båda omtvistade dekreten
46.      Det ska inledningsvis kontrolleras huruvida de båda omtvistade dekreten ska bedömas utifrån deras kombinerade verkningar, såsom kommissionen har gjort gällande, eller var för sig, såsom Ungern har hävdat. Det ska erinras om att kommissionen visserligen hävdar att skyldigheterna avseende betalning av den extra gruvdriftsavgiften och minimivolymen för utvinning inskränker etableringsfriheten ”såväl var för sig som tillsammans”, men att den kritik som den har framfört i detta hänseende i huvudsak har framställts med beaktande av deras kumulerade verkningar.(16)
47.      Även om parterna är överens om att dessa båda dekrets materiella tillämpningsområde (ratione materiae) delvis överlappar varandra (nämligen när det gäller utvinning av mineralresurser), skiljer sig deras ståndpunkter åt när det gäller huruvida deras tillämpning med avseende på person (ratione personae) tillåter en kumulativ tillämpning av dessa dekret på samma företag eller inte. Det ska således prövas huruvida dessa dekret kan tillämpas tillsammans, så att ett företag som är skyldigt att betala en extra gruvdriftsavgift, enligt dekret nr 404/2021, även kan komma att åläggas en skyldighet avseende minimiutvinning enligt dekret nr 405/2021.
48.      Jag påpekar härvidlag inledningsvis att det följer av 1 § 1 a och b i dekret nr 405/2021 att denna endast föreskriver en skyldighet avseende en minimiutvinning för gruvföretag som, även om de innehar en teknisk driftsplan för lanseringen av en operationell utvinning, ännu inte hade ”påbörjat” den operationella utvinningen vid det datum då detta dekret trädde i kraft Dessa nya gruvföretag är emellertid, per definition, inte föremål för skyldigheten att betala den extra gruvdriftsavgiften i den mening som avses i dekret nr 404/2021. Detta dekret avser, enligt dess 1 § 1, endast företag just på grundval av den huvudsakliga verksamhet som de redan utövat och den omsättning som de uppnått år 2019.
49.      Vidare anser jag att detta konstaterande inte kan vederläggas av kommissionens argument att 1 § 2 och 1 § 2a i dekret nr 405/2021, som fastställer villkoren för minskningen av utvinningsvolymen, avser ”det gruvföretag som genomför den operationella utvinningen” och således inte endast de företag som påbörjar en utvinningsverksamhet. Som Ungern har gjort gällande, skulle en sådan tolkning nämligen stå i strid med andra bestämmelser, nämligen dels 1 § 2 andra meningen i detta dekret, som föreskriver att ”gruvföretaget får framställa sin begäran om minskning av utvinningsvolymen” inom en frist som fastställs i 1 § 1 i detta, som avser ”början” av en ny operationell utvinning, dels 1 § 2 i detta dekret, som också enbart avser gruvföretag som påbörjar en sådan utvinning.
50.      I detta sammanhang anser jag att kommissionen, på vilken det åligger att i ett fördragsbrottsförfarande styrka att det påstådda fördragsbrottet föreligger och att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera att så är fallet,(17) inte har uppfyllt sin bevisbörda avseende möjligheten att tillämpa dessa båda omtvistade dekret kumulativt.(18) Dessa dekret ska således, inom ramen för förevarande talan om fördragsbrott, prövas var för sig.
i)      Skyldigheten att betala en extra gruvdriftsavgift enligt dekret nr 404/2021
51.      För det första, vad gäller skyldigheten att betala en extra gruvdriftsavgift enligt dekret nr 404/2021, har kommissionen, i övrigt utan att Ungern har hävdat motsatsen, angett att de priser som fastställs i 1 § 2 i detta dekret alltid har varit lägre än marknadspriserna avseende alla de grundmaterial som nämns i denna och att, av de 340 företag som är verksamma i Ungern inom den aktuella sektorn, uppfyller endast fyra villkoren för att vara skyldiga att betala den extra gruvdriftsavgiften. Tre av dessa fyra företag ägs av bolag från andra medlemsstater. Vidare har dessa fyra företag en marknadsandel på cirka 25 procent av marknaden för dessa material.
52.      Mot denna bakgrund har kommissionen anfört att vinsterna i de företag som är skyldiga att betala denna avgift, på grund av verkningarna av dessa bestämmelser inskränks betydligt, och att det är möjligt att de tvingas gå med förlust, vilket skulle göra det svårare, eller till och med omöjligt, att göra investeringar, såväl för företag som planerar att träda in på den ungerska marknaden som för dem som redan finns på denna. Vidare medför dekret nr 404/2021 en indirekt diskriminering, eftersom det, med ett enda undantag, är tillämpligt på företag som kontrolleras av bolag som är etablerade i andra medlemsstater.
53.      Ungern har svarat att etableringsfriheten inte kan anses inskränkas på grund av att den extra gruvdriftsavgiften utgör en skatteåtgärd grundad på neutrala kriterier såsom, bland annat, omsättningen. Vidare är den omständigheten att de berörda företagen kontrolleras av bolag i andra medlemsstater en följd av den ungerska marknadens specifika struktur, i vilken de mest betydande företagen råkar vara utländska företag, på ett sätt som liknar vad domstolen fann vara för handen i domarna Vodafone Magyarország och Tesco-Global Áruházak.
54.      Det ska, i detta hänseende, påpekas att den skatt som var aktuell i de mål som ledde fram till dessa domar var en progressiv skatt på omsättningen.(19) Som kommissionen har påpekat i sina inlagor, är den extra gruvdriftsavgiften emellertid inte av progressiv karaktär. Vidare är den i synnerhet inte grundad på omsättningen, då omsättningen inte används för att fastställa underlaget för denna avgift, utan endast vilka företag som har skyldighet att erlägga denna. Vidare grundar sig denna avgift, som infördes 2021 för en i princip begränsad period, nämligen COVID 19-pandemins varaktighet, på en ”fast” omsättning, nämligen den som uppnåddes år 2019, trots att de företag som är skyldiga att betala denna avgift skulle fortsätta att betala den åtminstone fram till denna talan om fördragsbrott väcktes, det vill säga den 23 februari 2024.
55.      Den extra gruvdriftsavgiften avser således – och kommer, så länge dess verkningar förlängs, alltid att avse – samma fyra företag, varav tre kontrolleras av bolag från andra medlemsstater, även om deras respektive omsättning inte når upp till tröskeln på tre miljarder HUF (det vill säga cirka 9,2 miljoner euro). Däremot kommer de företag vars omsättning nått denna tröskel efter år 2019 inte att vara skyldiga att betala denna avgift. Kommissionen har emellertid gjort gällande, vilket Ungern inte har bestritt, att de företag som inte betalar denna avgift i huvudsak ägs av ungerska fysiska eller juridiska personer.
56.      Därför anser jag att den extra gruvdriftsavgiften, mot bakgrund av de karaktärsdrag som nämns i de båda föregående punkterna, ska anses utgöra en indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 49 FEUF. Domstolen har nämligen slagit fast att en obligatorisk skatt eller avgift som tas ut enligt ett särskiljningskriterium som framstår som objektivt, men som i de flesta fall, på grund av sina egenskaper, missgynnar bolag som har sitt säte i en annan medlemsstat och som befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för bolag som har sitt säte i beskattningsmedlemsstaten utgör en sådan diskriminering.(20)
57.      Vidare anser jag att denna avgift, eftersom den utgör 90 procent, det vill säga nästan helheten, av skillnaden mellan försäljningspriset på vissa grundmaterial och det referenspris som har fastställts vara lägre än marknadspriset, gör det mindre attraktivt eller till och med omöjligt att utöva etableringsfriheten, eftersom den kan göra det omöjligt för de företag som är skyldiga att betala den att få avkastning på sina investeringar.(21)
58.      Följaktligen anser jag att bestämmelserna i dekret nr 404/2021 utgör såväl en indirekt diskriminering som en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
ii)    Skyldigheten avseende en minimiutvinning enligt dekret nr 405/2021
59.      För det andra, beträffande den skyldighet avseende minimiutvinning som föreskrivs i dekret nr 405/2021, ska det undersökas huruvida en sådan skyldighet, i sig, det vill säga utan att beakta de med den extra gruvdriftsavgiften kumulerade verkningarna, kan anses utgöra en inskränkning av etableringsfriheten.
60.      Jag anser inte att detta är fallet i förevarande mål.
61.      Inledningsvis, vad gäller företag som redan är verksamma på den ungerska marknaden, har kommissionen nämligen flera gånger beskrivit detta dekrets verkningar och understrukit att det innebär att de bolag som det avser har en skyldighet att upprätthålla en minimivolym avseende utvinning även om de blir tvungna att gå med förlust, vilket förutsätter att de är skyldiga att betala den extra gruvdriftsavgiften. Eftersom det inte har visats att ett och samma företag har ålagts dessa båda skyldigheter, förefaller denna omständighet emellertid inte ha bekräftats.
62.      Vidare, vad gäller företag som planerar att påbörja en gruvbrytning i Ungern, det vill säga de enda beträffande vilka det, enligt min uppfattning, tydligt har fastställts att de omfattas av dekret nr 405/2021, har denna institution nöjt sig med att allmänt hävda att de aktuella bestämmelserna försvårar tillgången till den ungerska marknaden. Det är visserligen riktigt att dessa företag har en skyldighet att inom ett år uppnå den produktionsnivå som föreskrivs i detta dekret. Detta krav är emellertid tillämpligt på alla nya aktörer som träder in på marknaden (inhemska som utländska) vilket, de facto, utesluter en inskränkning av etableringsfriheten. Under alla omständigheter ska det påpekas att kommissionen inte har lagt fram någon bevisuppgift som styrker att de bolag som berörs av skyldigheten avseende minimiutvinning i huvudsak härrör från andra medlemsstater.
63.      Slutligen har kommissionen hänvisat till domen AGET Iraklis vilken, i den del den avser friheten att minska volymen av ett företags verksamhet i en mottagarmedlemsstat, i huvudsak förefaller gälla företag som redan är verksamma på marknaden i en sådan medlemsstat. Vidare ingår denna dom i ett specifikt sammanhang, eftersom den avsåg nationella bestämmelser som gav en myndighet behörighet att motsätta sig kollektiva uppsägningar inom ett grekiskt företag som kontrollerades av en fransk multinationell koncern, efter en bedömning av arbetsmarknadens villkor, företagets situation och nationella ekonomiska intressen. Det går emellertid inte att bortse från att dekret nr 405/2021 ingår i ett helt annorlunda lagstiftningssammanhang, eftersom det endast ändrar en lag som redan innehöll bestämmelser som syftade till att säkerställa att Ungerns behov på råvaruområdet tillfredsställdes. I annat fall kunde varje skatteåtgärd som omfattas av en medlemsstat exklusiva behörighet, såsom förvaltning av mineralresurser, där fyndigheterna inte är outtömliga och därför uteslutande är statens egendom, potentiellt ifrågasättas, eftersom den kan göra det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten.
64.      Mot denna bakgrund, anser jag att kommissionen inte har visat på vilket sätt skyldigheten avseende en minimigruvutvinning skulle utgöra en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
2)      27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift
65.      För det tredje vill jag slutligen, beträffande 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, påpeka att kommissionen har nöjt sig med att påstå att de utgör ”åtgärder liknande” dem som föreskrivs i de två omtvistade dekreten.
66.      Det kan, i detta hänseende, konstateras att dessa paragrafer endast föreskriver en allmän ram som måste preciseras genom olika dekret vilka, i förekommande fall, ska antas av gruvtillsynsmyndighetens ordförande. Det framgår emellertid av parternas skrivelser att dessa paragrafer ännu inte har genomförts.
67.      De bestämmelser som föreskrivs i dessa paragrafer är visserligen, på det hela taget, analoga med den som föreskrivs i de båda dekreten. Eftersom inga referenspriser föreskrivs i 27/C § i lagen om gruvdrift, är det emellertid inte, till skillnad från i dekret nr 404/2021, fastställt att dessa priser ska vara lägre än marknadspriserna. På samma sätt fastställer inte denna 27/C §, i motsats till detta dekret, inom ramen för ett visst beskattningsår vilken omsättning som är relevant för att identifiera vilka företag som är skyldiga att erlägga den extra gruvdriftsavgiften. Den hänför till ”det andra beskattningsåret före den situation som motiverar en marknadstillsynsåtgärd”, vilket innebär att det över tid kan variera vilka företag som berörs.
68.      Således anser jag att de verkningar av inskränkningarna av etableringsfriheten som har konstaterats i samband med dekret nr 404/2021, i förekommande fall, indirekt skulle kunna påverka 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift om det skulle visa sig att dessa, i framtiden, genomförs så att de tvivelaktiga aspekterna av detta dekret upprepas. Däremot kan för närvarande inget fördragsbrott fastställas vad gäller dessa paragrafer.
69.      Som kommissionen har erinrat om har domstolen visserligen slagit fast att även om myndigheterna i en medlemsstat i praktiken inte tillämpar en nationell bestämmelse som strider mot unionsrätten, kräver rättssäkerheten att denna bestämmelse ändras.(22) Denna rättspraxis kräver emellertid att det ska vara fastställt att denna bestämmelse strider mot unionsrätten, vilket inte är fallet med 27/A–27/C §§.
70.      Mot denna bakgrund, föreslår jag att det ska fastställas att kommissionen endast har visat att det föreligger en inskränkning av etableringsfriheten vad gäller skyldigheten att betala en extra gruvdriftsavgift enligt dekret nr 404/2021. Därmed ska det undersökas huruvida denna inskränkning emellertid kan anses vara motiverad.
2.      Huruvida inskränkningen av etableringsfriheten kan anses vara motiverad
a)      Parternas argument
71.      Kommissionen har, i sin ansökan, angett att Ungern, i sitt svar på det motiverade yttrandet, har åberopat flera tvingande skäl av allmänintresse. Beträffande dekret nr 404/2021, som är föremål för förevarande analys, har Ungern åberopat följande skäl: Ekonomins återhämtning, skyddet för den nationella ekonomin och dess huvudsakliga sektorer (nedan tillsammans kallade ekonomins återhämtning), försörjningstryggheten, bevarandet och säkerställandet av bostadsbyggnadsplanen, behovet av att motverka störningar på marknaden och bevara lojaliteten i kommersiella transaktioner, förbud mot otillbörlig prissättning och skydd för mottagare av tjänster.(23)
72.      För det första, vad gäller ekonomins återhämtning, har kommissionen gjort gällande att sådana ekonomiska skäl, enligt domstolens praxis, inte kan utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av etableringsfriheten, inbegripet i en exceptionell situation, såsom stödet till ekonomins återhämtning efter COVID 19-pandemin.
73.      För det andra, vad gäller de tre målen som utgörs av bevarandet och säkerställandet av bostadsbyggnadsplanen, behovet av att motverka störningar på marknaden och förbudet mot otillbörlig prissättning, innehåller dessa, enligt kommissionen, vaga begrepp som är svåra att särskilja från de ovannämnda ekonomiska målen. Ungern har nämligen, beträffande dessa mål, nöjt sig med att allmänt hänföra till marknadens ogynnsamma utveckling till följd av COVID-19-pandemin och till att det föreligger en brist på grundmaterial för byggnadsändamål på den ungerska marknaden.(24)
74.      För det tredje och slutligen, har kommissionen medgett att såväl försörjningstryggheten som skyddet för konsumenter och mottagare av tjänster i teorin utgör tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i unionsrätten. Det är således mot bakgrund av dessa båda mål som den föreslår att det ska prövas huruvida den extra gruvdriftsavgift som föreskrivs i dekret nr 404/2021 kan göra att dessa mål nås och huruvida den kan anses vara proportionerlig.
75.      Inledningsvis, vad gäller försörjningstryggheten, har kommissionen påpekat att samtidigt som domstolen har slagit fast att ett sådant mål endast kan åberopas när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse, har den även funnit att målet att säkerställa en tryggad försörjning av byggsektorn, särskilt på lokal nivå, vad gäller vissa basråvaror som härrör från gruvverksamhet, närmare bestämt grus, sand och lera, omfattas av ett ”grundläggande samhällsintresse”.(25)
76.      Ungern har inte visat att det föreligger något verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot försörjningen av de aktuella varorna i förevarande mål. Även om utvinningsnivån i denna medlemsstat skulle vara otillräcklig, finns det ingenting som hindrar att dessa varor importeras för att kompensera eventuella produktionsförluster i Ungern.(26) Dessutom har den ungerska regeringen inte heller begränsat exporten av dessa varor.
77.      Vidare är det uppenbart att de aktuella bestämmelserna inte är lämpade för att garantera försörjningstryggheten, eftersom en skyldighet för tillverkarna att sälja sina varor till lägre priser än marknadspriset (och således, till och med, med förlust), skadar de berörda företagens finansiella stabilitet på lång sikt och uppmuntrar dem att avsluta sin verksamhet på den ungerska marknaden. Även om det skulle erkännas att fastställandet av ett officiellt pris förbättrar försörjningstryggheten, kvarstår det faktum att inte mindre än 75 procent av tillverkningen inte omfattas av denna skyldighet, vilket utgör ett ytterligare bevis på att dessa bestämmelser inte är kan leda till att det utsatta målet uppnås.
78.      I övrigt preciserade Ungern, i sitt svar på det motiverade yttrandet, att dessa bestämmelser hade medfört en stabilisering av prisnivån på råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål, eller till och med en sänkning på cirka 10 procent av detta pris fram till hösten år 2021. De ungerska myndigheterna har emellertid inte lyckats styrka detta påstående, och enligt de uppgifter som statistiska centralbyrån förfogar över visar prisindex för de berörda varorna en ganska stabil uppgång fram till år 2023. Vidare är, enligt kommissionen, verkningen av dekret nr 404/2021 på prisnivån för grundmaterial för byggnadsändamål omöjlig att fastställa på grund av att detta dekret endast omfattar 25 procent av marknaden för de berörda varorna. Vidare har Ungern gjort gällande att utvinningen av dessa råvaror och material väsentligt minskade under första halvan av år 2020 och att en ökning av tillverkningen åter skedde under andra halvan av år 2021, vilket enligt Ungern var en verkan av samma bestämmelser. Enligt kommissionen har det emellertid inte, mot bakgrund av de uppgifter som tillhandahållits av statistiska centralbyrån, visats att antagandet av de aktuella ungerska bestämmelserna har medfört någon ökning av vare sig produktionen inom byggnadssektorn eller av utvinningen av dessa material.
79.      Slutligen har Ungern, beträffande proportionalitet, inte angett skälet till att försörjningstryggheten inte kunde uppnås genom åtgärder som var mindre inskränkande för etableringsfriheten, exempelvis genom att övervaka situationen på marknaden eller genom att bygga upp reserver på statlig nivå eller inom de enskilda företagen.
80.      Vidare, vad gäller skyddet för mottagare av tjänster, har kommissionen i sin ansökan angett att Ungern har gjort gällande att marknadsinflytandet för de företag som berördes av den extra gruvdriftsavgiften var en relevant faktor för att bedöma huruvida de aktuella åtgärderna var lämpliga och proportionerliga och att villkoren för tillämpning av denna avgift, såsom nettoomsättningströskeln, avser företag som har ett tillräckligt marknadsinflytande för att kunna begränsa produktionen och upprätthålla artificiellt höga priser.
81.      Kommissionen har, i detta hänseende, inledningsvis påpekat att om det faktiska målet med den extra gruvdriftsavgiften var att motverka exceptionella vinster, är det svårt att förstå varför den är begränsad till att omfatta ett litet antal företag som är verksamma inom sektorn.
82.      Vidare har Ungern inte på något sätt visat att ”de stora företagen” har ett sådant marknadsinflytande att de skulle kunna snedvrida marknadsvillkoren. De marknadsstörningseffekter som denna medlemsstat har beskrivit, såsom otillbörlig prissättning, kan jämföras med ett missbruk av en dominerande ställning på marknaden enligt artikel 102 FEUF och ska, i förekommande fall, behandlas med tillämpning av konkurrensrätten. Ett företags omsättning är inte ett tillräckligt bevis på en dominerande ställning på marknaden eller på höga vinster. I detta hänseende pågår förfaranden vid den ungerska konkurrensmyndigheten mot företag inom den berörda sektorn. Eftersom denna myndighet kan vidta åtgärder mot företag som tillämpar överdrivet höga priser till nackdel för konsumenterna, är det enligt kommissionen mycket tvivelaktigt huruvida de i målet aktuella bestämmelserna är nödvändiga, lämpliga och proportionerliga.
83.      Slutligen har kommissionen understrukit att dekret nr 404/2021 inte bara är tillämpligt på de få företag som är skyldiga att betala denna avgift, eftersom dess 1 § 3 föreskriver en skyldighet för samtliga ekonomiska aktörer att uppnå en ”rimlig vinstmarginal”. Enligt 1 § 4 i detta dekret får den nationella skatte- och tullmyndigheten, om en säljare som inte omfattas av skyldigheten att betala denna avgift tillämpar en prissättning som har till syfte att uppnå en orimlig vinst, inleda ett administrativt skatteförfarande. Denna sistnämnda bestämmelse föreskriver således, för att nå målet att förebygga orimliga vinster, en mindre tvingande åtgärd än skyldigheten att betala denna avgift. De ungerska myndigheterna har inte förklarat varför det inte skulle vara tillräckligt att tillämpa denna bestämmelse på samtliga aktörer på marknaden. En beskattning av vinsten förefaller vara en mindre inskränkande åtgärd än skyldigheten att iaktta en betydligt lägre prisnivå än marknadspriserna och produktionskostnaderna.
84.      Ungern har, å sin sida, visserligen bestritt att en inskränkning av etableringsfriheten följer av dekret nr 404/2021, men samtidigt tillagt att en sådan inskränkning, om den skulle anses föreligga, är motiverad av legitima skäl med hänsyn till allmänintresset. Närmare bestämt har Ungern, i sin svarsinlaga, bestritt kommissionens bedömning att de åberopade skälen enbart avser ett rent ekonomiskt mål och således inte utgör ett tvingande skäl av allmänintresse. Tvärtom har de just till syfte att främja intressen för befolkningen, konsumenter och användare av tjänster, genom att garantera dels att tillräckliga mängder råvaror finns tillgängliga för industrin och byggnadssektorn, dels att priserna är rimliga genom en lojal prissättning utan missbruk.
85.      De negativa ekonomiska effekter mellan år 2020 och år 2021 som orsakades av COVID-19-pandemin ökade genom den kommersiella politik som vissa av marknadens aktörer förde. Priserna på gruvprodukter har i genomsnitt ökat med 20 procent under de fem senaste åren. Under samma period ökade de största aktörerna inom sektorn för utvinning av sandgrus inte bara sin omsättning betydligt, utan även sitt resultat efter skatt. De uppnådde således ytterligare vinster genom att utnyttja den extrema ökningen av efterfrågan från andra aktörer inom byggnationskedjan.
86.      I detta sammanhang, har Ungern, vad gäller dekret nr 404/2021, gjort gällande att valet av omsättningskriteriet medför att de företag som är skyldiga att betala den extra gruvdriftsavgiften är de som har ett tillräckligt marknadsinflytande för att hålla varornas pris på en artificiellt hög nivå. Denna reglering eftersträvar bland annat två syften, vilka särskilt avser försörjningstryggheten och skyddet för mottagare av tjänster.
87.      Inledningsvis, vad gäller försörjningstryggheten, har Ungern anfört att försörjningstryggheten inom byggnadssektorn kan anses vara ett grundläggande samhällsintresse.(27) Det är emellertid inte nödvändigt att, såsom kommissionen har begärt, lägga fram bevis för att det råder brist på de berörda varorna på den ungerska marknaden, eftersom även ett sannolikt hot mot försörjningstryggheten kan anses vara ett legitimt skäl, i den mån det finns indicier på att försörjningstryggheten inom byggnadsindustrin kan vara påverkad. Medlemsstaterna ska kunna införa lämpliga och proportionerliga förebyggande åtgärder.
88.      Beträffande kommissionens argument att dekret nr 404/2021 är uppenbart olämpligt för att garantera försörjningstryggheten, har Ungern påpekat att enligt 1.3 § i detta dekret är även företag som inte omfattas av den extra gruvdriftsavgiften (vilka ansvarar för 75 procent av produktionen) skyldiga att beakta den prisnivå som fastställs i detta dekret och eftersträva en ”rimlig vinstmarginal”.
89.      Vidare, beträffande skyddet för mottagare av tjänster, har Ungern påpekat att regleringsinstrumentet, när det gäller marknadens priser, för stora företag är skyldigheten att betala den extra gruvdriftsavgiften och för små företag skyldigheten att uppnå en rimlig vinstmarginal. Alla aktörer omfattas således av skyldigheten att utöva en rättvis prissättning, men bestämmelserna varierar beroende på dessa företags marknadsinflytande. Denna avgift är motiverad av medlemsstaternas självbestämmande i skattefrågor, vilket även har erkänts av domstolen.(28) Dessutom skulle proportionaliteten äventyras just för det fall skyldigheten att betala den extra gruvdriftsavgiften skulle tillämpas på alla aktörer och inte endast på dem vars ekonomiska styrka gör det möjligt att bära kostnaden av skyldigheten. Slutligen har Ungern svarat att förfarandena på konkurrensområdet gör det möjligt att behandla överträdelser av konkurrensrätten som redan har ägt rum, men att de endast har en begränsad betydelse när det gäller att förebygga dem. Vidare kan konstateras att även om det antogs att konkurrensrätten kan innehålla en lösning avseende illojala prissättningar, gör den det emellertid inte möjligt att garantera att en tillräcklig mängd grundmaterial för byggnadsändamål finns tillgänglig.
b)      Bedömning
90.      Det ska inledningsvis erinras om att, såsom följer av domstolens fasta praxis, en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget endast kan godtas om den nationella åtgärden i fråga grundas på tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(29) Nationella regler som inte utan åtskillnad är tillämpliga på tjänster oavsett deras ursprung, och som därför är diskriminerande, är nämligen endast motiverade om de kan hänföras till en uttrycklig undantagsbestämmelse eller skäl av allmänintresse som föreskrivs i fördraget.(30) Mot denna bakgrund, är en nationell lagstiftning ägnad att säkerställa förverkligandet av den eftersträvade målsättningen endast om den verkligen tillgodoser behovet av att uppnå den på ett sammanhängande och systematiskt vis.(31) Det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att detta villkor är uppfyllt.(32) De skäl som en medlemsstat kan åberopa som motivering måste åtföljas av lämplig bevisning eller en bedömning av huruvida den begränsande åtgärd som medlemsstaten antagit är lämplig och proportionerlig samt av de precisa omständigheter som stöder dess argumentation.(33)
91.      Det kan i förevarande mål, beträffande huruvida det föreligger ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera den inskränkning av etableringsfriheten som dekret nr 404/2021 medför, för det första, konstateras att det av Ungerns inlagor framgår att denna lagstiftning i huvudsak eftersträvade skydd för eller återhämtning av ekonomin. Detta mål återfinns i övrigt i dekretets själva titel, nämligen ”om en extra gruvdriftsavgift att betala för en ekonomisk återhämtning”. Detta dekret har närmare bestämt antagits av skäl som hör samman med försörjningstryggheten och konsumentskyddet, genom garantin att tillräckliga mängder grundmaterial för byggnadsändamål ska vara tillgängliga och att priserna inte ska vara oskäliga. Dessa skäl grundar sig, i slutändan, på de påstådda kombinerande verkningar som utgörs av en ogynnsam utveckling av marknaden på grund av COVID 19-pandemin och en brist på dessa material som, åtminstone delvis, har orsakats eller utnyttjats av de största bolagen inom denna sektor, vilka således har uppnått extraordinära vinster.
92.      I detta hänseende föreskrivs i artikel 52.1 FEUF att en inskränkning av etableringsfriheten kan vara motiverad av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det framgår emellertid av fast rättspraxis att rent ekonomiska skäl avseende främjande av den nationella ekonomin eller dess funktion inte kan motivera en inskränkning i en av de grundläggande friheter som garanteras i fördragen.(34) Av detta följer, i förevarande mål, att de olika relativt abstrakta mål som Ungern har åberopat (såsom de har angetts i punkt 75 i detta förslag till avgörande), är rent ekonomiska och inte kan utgöra skäl som kan motivera den aktuella inskränkningen av etableringsfriheten.
93.      Det ska, för det andra, preciseras att domstolen har godtagit att ekonomiska skäl som syftar till att uppnå ett mål av allmänt intresse eller till att garantera en tjänst av allmänt intresse kan utgöra ett tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera ett hinder för en av de grundläggande friheter som garanteras i fördragen. Även om det i huvudsak står medlemsstaterna fritt att, i enlighet med sina nationella behov, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, ska dessa skäl, i egenskap av undantag från en grundläggande frihet, emellertid tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av unionsinstitutionerna. Således kan allmän ordning och allmän säkerhet åberopas enbart då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Det egentliga syftet med dessa hänsyn får inte heller kringgås genom att de åberopas för att tjäna rent ekonomiska syften.(35)
94.      Det är mot bakgrund av dessa kriterier som målen med dekret nr 404/2021, det vill säga försörjningstrygghet och skydd för mottagare av tjänster ska prövas.
95.      Vad särskilt gäller försörjningstrygghet har domstolen funnit att ett sådant mål endast kan åberopas när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse.(36) Vad gäller företag som driver verksamhet och tillhandahåller offentliga tjänster inom olje‑, telekommunikations- och energisektorn, har domstolen funnit att målet att säkerställa en trygg försörjning av dessa varor eller tillhandahållandet av sådana tjänster i händelse av kris, i den berörda medlemsstaten, kan utgöra en grund för allmän säkerhet och således eventuellt motivera ett hinder för en grundläggande frihet. Enligt domstolen kan emellertid en åtgärd som ”syftar till att säkerställa en tryggad försörjning av byggsektorn, särskilt på lokal nivå, vad gäller vissa basråvaror som härrör från gruvverksamhet, närmare bestämt grus, sand och lera, i likhet med målet att trygga försörjningen inom olje-, telekommunikations- och energisektorerna, inte anses omfattas av ett ’grundläggande samhällsintresse’”.(37) Det kan konstateras att slutsatserna i domen Xella Magyarország, vilken just gällde den ungerska byggnadssektorn, enkelt kan tillämpas på förevarande mål.
96.      Eftersom förekomsten av en sådan brist på grundmaterial för byggnadsändamål ligger till grund för motiveringen av alla de åtgärder som kommissionen har bestritt, kan Ungern vidare inte, såsom denna medlemsstat har gjort, i huvudsak vägra att lägga fram bevis på att en sådan brist föreligger. En inskränkning i etableringsfriheten kan endast vara motiverad om den grundas på tvingande skäl av allmänintresse och iakttar proportionalitetsprincipen, vilket innebär att den ska vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att dessa kumulativa villkor är uppfyllda.(38) Vad i synnerhet gäller det första av dessa villkor, måste den nämnda medlemsstaten rent konkret med avseende på de faktiska omständigheterna i det aktuella fallet styrka att bestämmelserna i fråga är motiverade.(39) Ungerns påståenden i detta hänseende, vilka kommissionen har bestritt med hänvisning till uppgifter från den ungerska statistiska centralbyrån och gruvtillsynsmyndigheten, förefaller inte bekräfta att någon sådan brist föreligger. I den mån Ungern har hävdat att medlemsstaterna, när det är sannolikt att försörjningstryggheten är hotad, bör kunna vida förebyggande åtgärder, ska det understrykas att det av domstolens fasta praxis följer att hänsyn till allmän ordning och säkerhet endast kan åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse.(40)
97.      Under alla omständigheter och även om en sådan brist på grundmaterial för byggnadsändamål har förelegat, anser jag, liksom kommissionen, inte att den extra gruvdriftsavgiften tycks ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att målen avseende försörjningstrygghet och konsumentskydd uppnås. Avgiften avser nämligen endast 25 procent av marknaden för dessa material. De resterande 75 procenten kan således säljas till högre priser än de priser som fastställts genom dekret nr 404/2021. Den skyldighet att sträva efter en rimlig vinstmarginal som i 1 § 3 och 1 § 4 i detta dekret åläggs de företag som säljer dessa 75 procent av materialen förefaller allt för otydlig för att kunna påverka denna slutsats.
98.      Som kommissionen har påpekat skulle vidare skyldigheten att betala en extra gruvdriftsavgift kunna uppmuntra de berörda företagen att övervältra denna extra utgift på konsumenterna, vilket in fine skulle medföra en ökning av de priser som konsumenterna betalar.
99.      Vidare skulle denna avgift, även om den kan innebära en lösning vad gäller de påstått oskäliga priserna, inte för den sakens skull göra det möjligt att garantera tillgängligheten av dessa material i en tillräcklig mängd.
100. Slutligen anser jag, liksom kommissionen, att Ungern inte har framfört konkreta argument beträffande på vilket sätt en viss miniminivå avseende utvinningen av grundmaterialen för byggnadsändamål skulle utgöra en garanti för att miljöskyddsmålet uppnås.
101. Följaktligen anser jag inte att de skäl som Ungern har anfört kan motivera den inskränkning av etableringsfriheten som konstaterats i punkt 70 i detta förslag till avgörande.
102. Mot denna bakgrund, föreslår jag att domstolen delvis ska godta den första invändningen och fastställa att Ungern, genom att i dekret nr 404/2021 ha antagit bestämmelser avseende betalning av en extra gruvdriftsavgift, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF.
B.      Den andra invändningen, avseende ett åsidosättande av artikel 5.1 i direktiv 2015/1535
103. Som andra invändning har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 5.1 i direktiv 2015/1535, genom att underlåta att anmäla utkastet till dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift.
1.      Parternas argument
104. Kommissionen har, i sin ansökan, anfört att såväl dekret nr 404/2021 som 27/A–27/C §§ lagen om gruvdrift omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2015/1535 och att de således skulle ha anmälts till den på utkaststadiet, enligt artikel 5.1 i detta direktiv. I synnerhet anser denna institution att de ovannämnda nationella bestämmelserna utgör ”tekniska föreskrifter”, såsom de definieras i artikel 1.1 f i detta direktiv, och särskilt att de motsvarar begreppet annat krav, i den mening som avses i artikel 1.1 d i samma direktiv. Kommissionen anser nämligen att dekretet och de ovannämnda bestämmelserna är av rättsligt bindande karaktär och påverkar saluföringen av råvaror och grundmaterial för byggnad, dels genom att fastställa officiella priser för dessa produkter, dels genom att ålägga de företag som saluför dessa produkter att betala en extra gruvdriftsavgift när säljer till ett högre pris än det officiella priset. Denna avgift har således en betydande effekt på dessa produkter och på saluföringen av dem.
105. Kommissionen har, till stöd för sin tolkning, hänvisat till sin vägledning avseende direktiv 2015/1535 (nedan kallad vägledningen),(41) enligt vilken begreppet annat krav omfattar krav ”som har påverkan på en produkts livscykel, från saluföringsperioden till hanteringsfasen eller omhändertagandet av det avfall som genereras av den” och det måste vara sannolikt att dessa krav har en betydande effekt på produktens sammansättning, natur eller saluföring.
106. Vidare kan de av Ungern åberopade målen av allmänintresse inte påverka tillämpningen av direktiv 2015/1535 som just har till syfte att tillåta kommissionen och medlemsstaterna att, vid rätt tid, innan en nationell bestämmelse antas, reagera på ett utkast till tekniska föreskrifter som kan störa den inre marknadens funktion.
107. Ungern har, inledningsvis, upprepat den ståndpunkt som denna medlemsstat hade gett uttryck för i sitt svar på det motiverade yttrandet, enligt vilken bestämmelserna i dekret nr 404/2021 inte omfattas av begreppet annat krav i den mening som avses i direktiv 2015/1535, dels eftersom de inte avser produktens livscykel efter att den släppts ut på marknaden, dels eftersom de inte avseende denna produkt innehåller några krav rörande fasen för användningen av den. Skyldigheten att betala en extra gruvdriftsavgift utgör ett skattemässigt krav, som inte omfattas av begreppet teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.1 f andra stycket iii) och artikel 5.1 sista stycket i detta direktiv. Ungern har i detta hänseende erinrat om att domstolen i fast praxis, bland annat i domen Admiral Sportwetten, har slagit fast att en skattelagstiftning som inte innehåller någon teknisk specifikation eller något annat krav inte kan anses utgöra en ”teknisk föreskrift som är faktiskt tvingande”.(42)
108. Vidare, vad gäller 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, anser Ungern att de utgör en rättslig ram för åtgärder som endast får vidtas för det fall en händelse inträffar som kan motivera en marknadstillsynsåtgärd. Dessa paragrafer kan inte tillämpas isolerat, eftersom genomförandet av dem kräver att andra genomföranderättsakter antas. Eftersom dessa paragrafer inte har något specifikt tekniskt innehåll, kan denna medlemsstat inte anses ha någon anmälningsplikt.
109. Slutligen har Ungern bestritt kommissionens slutsats avseende fastställandet av officiella priser genom de omtvistade nationella bestämmelserna, såsom den anges i dess ansökan. Ungern har i detta hänseende understrukit att försäljningspriser som fastställts i 1 § i dekret nr 404/2021 inte utgör officiella priser. Tvärtom rör det sig om utgångspunkten för att fastställa skyldigheten att betala avgiften.
110. Kommissionen har, i sin replik, nyanserat denna del av sin argumentation avseende fastställandet av officiella priser. Den har därvid anfört att även om dekret nr 404/2021 inte medför någon skyldighet för de berörda företagen att sälja sina produkter till de priser som föreskrivs i detta, är den mellanskillnad som de åläggs att betala i extra gruvdriftsavgift, för det fall de tar ut högre priser, så väsentlig att den på ett avgörande sätt påverkar prissättningen. De priser som fastställts i dekretet utgör således, i praktiken, officiella priser.
111. Beträffande domen Admiral Sportwetten, som Ungern har nämnt i sin svarsinlaga till stöd för sitt argument att de omtvistade bestämmelserna är av skattemässig karaktär, har denna institution uttryckt tvivel beträffande huruvida den är tillämplig i förevarande mål. Det rör sig nämligen om ett mål avseende en skatt, medan den extra gruvdriftsavgiften inte kan betraktas som en sådan.
112. Vidare, gällande 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, utesluter inte den omständigheten att dessa bestämmelser endast är tillämpliga om vissa krav är uppfyllda eller på grundval av ett officiellt beslut att de kan utgöra ett ”annat krav” i den mening som avses i direktiv 2015/1535.
2.      Bedömning
113. Kommissionen har, genom sin andra invändning, gjort gällande att dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift borde ha anmälts enligt artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.
114. Således ska denna institutions argument prövas i sak, i syfte att bedöma huruvida detta dekret och dessa rättsliga bestämmelser faktiskt omfattas av begreppet annat krav, i den mening som avses i detta direktiv. För detta ändamål anser jag, mot bakgrund av skillnaderna i dessa bestämmelsers innehåll, att de ska analyseras var för sig.
a)      Anmälningsskyldigheten enligt dekret nr 404/2021
115. Vad gäller dekret nr 404/2021, har kommissionen anfört att detta dekret omfattas av begreppet annat krav, i den mening som avses i direktiv 2015/1535, och att det därmed är underställt den anmälningsskyldighet som föreskrivs i detta direktiv.
116. Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 5.1 första stycket i detta direktiv, i huvudsak, föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att omedelbart överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter. Vidare avses, enligt artikel 1.1 f i detta direktiv, med teknisk föreskrift, bland annat, ”tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, … som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, … i en medlemsstat eller en större del därav, samt … medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt”. Med andra ord framgår det av denna artikel att den gör en åtskillnad mellan fyra kategorier av åtgärder som kan betraktas som ”tekniska föreskrifter”, i den mening som avses i detta direktiv, däribland ”annat krav”.(43)
117. Begreppet annat krav definieras i artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535, som ”ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, t.ex. villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning eller natur eller saluföringen av den”.
118. Denna artikel anger således fem kumulativa villkor, nämligen att kravet ställs (det första villkoret), på en produkt (det andra villkoret), i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön (det tredje villkoret) och avser villkor som påverkar produktens livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden (det fjärde villkoret), om dessa villkor på ett väsentligt sätt kan påverka saluföringen av produkten (det femte villkoret).
119. Det ska således prövas huruvida dessa villkor är uppfyllda i förevarande mål.
120. I detta hänseende, vad gäller det första villkoret, anser jag att detta är uppfyllt, eftersom det av de handlingar som har lämnats in till domstolen framgår att dekret nr 404/2021 obestridligen är av rättsligt bindande karaktär. I 1 § i detta dekret fastställs nämligen dels ett utgångspris för försäljning av de grundmaterial för byggnadsändamål som räknas upp i dess punkt 2, dels en skyldighet för de företag som åsyftas i dess punkt 1 att betala en extra gruvdriftsavgift för det fall de tillämpar ett pris på sina varor som överstiger det pris som fastställs i denna punkt 2.
121. Vidare, vad gäller det andra villkoret, som uttryckligen innebär att det berörda kravet ställs på en produkt, ska det påpekas att det för att en nationell åtgärd ska kunna klassificeras som ”annat krav”, krävs att det fastställer ett villkor som på ett väsentligt sätt kan påverka saluförandet av den berörda produkten. Ett villkor som inte gäller för själva produkten utan för potentiella köpare eller ekonomiska aktörer som säljer denna produkt kan emellertid inte anses omfattas av detta begrepp.(44)
122. Om en striktare tolkning av artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535 ska ges företräde i förevarande mål, kan dekret nr 404/2021 följaktligen inte klassificeras som ett ”annat krav”, eftersom det fastställer utgångspriser för försäljningen av grundmaterial för byggnad, utan att ålägga företagen att tillämpa dem. Den extra gruvdriftsavgiften som, vad den beträffar, åläggs för det fall dessa priser överstigs, utgör en skyldighet för de företag som omfattas av detta dekret och innebär ingen direkt skyldighet avseende den berörda produkten.
123. Jag anser emellertid, i detta specifika fall och som ett undantag, att en bredare tolkning ska göras av detta krav, så att även de nationella bestämmelsernas inverkan på de berörda produkterna beaktas. I likhet med kommissionen anser jag att de utgångspriser som fastställs i 1 § 2 i detta dekret för försäljning av grundmaterial för byggnadsändamål, även om de inte tekniskt sett är officiella priser, de facto utgör sådana. Den extra gruvdriftsavgift som de företag som avses punkt 1 i denna paragraf är skyldiga att betala om de beslutar att sälja sina produkter till ett högre pris än det som fastställs i samma dekret, utgör de facto en form av sanktion. Eftersom denna avgift motsvarar skyldigheten att betala en procentandel som uppgår till 90 procent av skillnaden mellan dessa företags faktiska omsättning och den omsättning som fastställs på grundval av den mängd som sålts samt utgångspriset, har dessa företag knappast något intresse av att tillämpa sina egna priser. Tvärtom uppmuntras de att tillämpa utgångspriserna för att inte ”sanktioneras”, varför dessa utgångspriser i praktiken kan likställas med officiella priser. Av detta följer att även om det inte av lydelsen i dekret nr 404/2021 framgår att dessa priser är officiella ska de betraktas som ”tvingande villkor” avseende grundmaterial för byggnadsändamål, i den mening som avses i direktiv 2015/1535, eftersom dessa priser i praktiken åläggs för försäljning av de ovannämnda produkterna.
124. Vidare bekräftas den föreslagna tolkningen av de mål som eftersträvas med detta direktiv. Som domstolen har påpekat, framgår det av fast rättspraxis att syftet med detta direktiv är att, genom en förebyggande kontroll, skydda den fria rörligheten för varor, vilken är en av unionens grundvalar. Denna kontroll erfordras, eftersom de tekniska föreskrifter som omfattas av direktiv 2015/1535 kan utgöra hinder för handeln med varor mellan medlemsstaterna. Sådana hinder kan nämligen inte tillåtas annat än om de är nödvändiga på grund av tvingande krav av allmänintresse.(45) En restriktiv tolkning av villkoret att kravet ”ställs på en produkt”, vilket medför att dekret nr 404/2021 är uteslutet från detta direktivs tillämpningsområde, skulle emellertid innebära en överdriven formalism. Samtidigt medför detta synsätt en risk för kringgående av direktiv 2015/1535, eftersom det räcker att de krav som ställs på produkterna inte ställs tekniskt, det vill säga att detta inte uttryckligen följer av lagens lydelse, för att dessa ska kunna anses falla utanför dess tillämpningsområde. Det är uppenbart att en sådan formalitet skulle frånta detta direktiv dess ändamålsenliga verkan.
125. När det gäller det tredje villkoret avseende de skäl för skydd för, särskilt, konsumenter och miljön för vilka ett ”krav” föreskrivs, kan det konstateras att kommissionen inte har tagit upp denna fråga i sin ansökan. Ungern har emellertid, som en potentiell motivering för den inskränkning av etableringsfriheten som denna medlemsstat klandras för, åberopat skydd för mottagare av tjänster. Oberoende av min bedömning inom ramen för den första invändningen, är den avgörande faktorn att denna medlemsstat antog dekret nr 404/2021 av de ovannämnda skyddsskälen, varför det tredje krav som anges i denna artikel kan anses vara uppfyllt i förevarande mål. Denna tolkning bekräftas av de mål som eftersträvas med direktiv 2015/1535, vilka främjar en bred tolkning av direktivet, av de skäl som jag redan har nämnt i punkt 122 i detta förslag till avgörande.
126. Vad gäller det fjärde villkoret, följer det av lydelsen i artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535 att ett ”annat krav” ska avse den berörda produktens livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden. Som exempel nämns bland annat villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande av denna produkt.
127. Det ska, i detta hänseende, påpekas att Ungern anser att de omtvistade nationella bestämmelserna inte avser produktens livscykel efter att den har släppts ut på marknaden och inte heller innehåller krav avseende fasen för användning av denna produkt. Kommissionen har inte tagit upp denna fråga. Den har varken nämnt den i sin ansökan, i sin formella underrättelse eller i sitt motiverade yttrande.
128. Härvidlag erinrar jag om att domstolen i fast praxis har slagit fast att det, vid en talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF, är kommissionen som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Denna institution ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion.(46) Kommissionens talan ska således i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att den anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt unionsrätten.(47)
129. I förevarande mål, är det emellertid, vad gäller villkoret beträffande produktens livscykel efter det att den släppts ut på marknaden, inte uppenbart att de omtvistade nationella bestämmelserna uppfyller detta villkor. Visserligen motsvarar inte dessa bestämmelser om priserna på de berörda produkterna de kategorier av exempel som uttryckligen nämns i artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535, däribland återvinning, återanvändning eller bortskaffande, och användning, av dessa produkter, vilka, enligt vägledningen, avser de viktigaste specifika fallen. Avseende detta sistnämnda exempel, det vill säga villkoret avseende användning av den berörda produkten, är det inte uppenbart om ett villkor avseende prissättningen är jämförbart med eller åtminstone kopplat till begreppet ”användning” av en produkt. Det finns inte heller något uppenbart svar på fråga om huruvida en sådan bestämmelse om prissättning påverkar livscykeln för en produkt som, enligt denna vägledning, är från saluföringsperioden till hanteringsfasen eller omhändertagandet av det avfall som genereras av den. Vidare ska det understrykas att fastställandet av priset på en produkt enligt min uppfattning snarare bör ske vid den tidpunkt då produkten släpps ut på marknaden än efteråt. Det kan emellertid inte uteslutas att detta pris kan få verkningar för saluförandet av produkten efter att den har släppts ut på marknaden. Av detta följer att lydelsen i detta direktiv inte uttryckligen åsyftar sådana prissättningsåtgärder som de aktuella åtgärderna, eller åtgärder som är jämförbara med dessa. Det ska även påpekas att denna vägledning inte ger något exempel som är analogt med dessa åtgärder,(48) varför den tolkning av begreppet annat krav som domstolen har ombetts att göra inte är uppenbar.
130. Det ankommer nämligen på kommissionen att förklara av vilket skäl de omtvistade bestämmelserna avser livscykeln för de berörda produkterna efter det att de har släppts ut på marknaden. Därefter ankommer det på domstolen att, mot bakgrund av de rättsliga och faktiska uppgifter som den har fått av denna institution, uttala sig om huruvida det föreligger ett fördragsbrott. Domstolen får således inte ersätta kommissionens bedömning med sin egen, eller fylla luckorna i dess argument. Följaktligen anser jag inte att ansökan uppfyller de krav som följer av domstolens ovan i punkt 129 nämnda praxis.
131. Vidare, för det fall domstolen skulle finna att kommissionen har styrkt att det fjärde villkoret trots allt är uppfyllt, påpekar jag i andra hand att vad gäller det femte villkoret, följer det av lydelsen i artikel 1.1 d i detta direktiv att ett sådant ”annat krav” ska innebära villkor som ”på ett väsentligt sätt kan påverka … saluföringen” av den berörda produkten. I detta hänseende anser jag, i förevarande mål, att de villkor som föreskrivs i detta dekret faktiskt har en inverkan på saluföringen av grundmaterialen avsedda för byggnad, vilken dessutom är tillräckligt direkt och väsentlig.(49) Det rådet nämligen inga tvivel om att priset på en produkt och saluföringen av denna är två begrepp som är direkt kopplade till varandra. Närmare bestämt medför de bestämmelser som Ungern har antagit, det vill säga fastställandet av utgångspriser och åläggandet av en extra gruvdriftsavgift för det fall dessa inte iakttas, en väsentlig inskränkning av kapaciteten för de företag som omfattas av detta dekret att justera sina kostnader och vinstmarginaler för att fortsatt gå med vinst. Vidare medför det sätt på vilket en produkt prissätts verkningar direkt på marknadens dynamik, bland annat genom beteendet hos de potentiella köpare vars efterfrågan ökar eller, tvärtom, minskar beroende på prisfluktuationerna. Det är uppenbart att det av detta följer att det finns ett nära samband mellan åtgärder som avser produkternas priser, såsom de som är aktuella i förevarande mål, och saluföringen av produkterna.
b)      Anmälningsskyldigheten enligt 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift
132. Kommissionen har gjort gällande att 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift utgör ett ”annat krav” i den mening som avses i direktiv 2015/1535 och att dessa bestämmelser således borde ha anmälts till denna institution. Emellertid försvagas kommissionens argument av den omständigheten att denna lag inte fastställer något utgångspris. Dessutom har denna institution, återigen, nöjt sin med att framföra allmängiltiga, relativt korta och föga underbyggda, överväganden. Kommissionen har vidare inte förklarat varför den anser att dessa bestämmelser omfattas av begreppet annat krav i den mening som avses i detta direktiv.
133. Såsom framgår av punkterna 129, 130 och 132 ovan anser jag att tribunalen inte har visat att dekret nr 404/2021 och 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift innehåller bestämmelser som omfattas av begreppet annat krav i den mening som avses i direktiv 2015/1535. Följaktligen föreslår jag att den andra invändningen ska underkännas i dess helhet.
134. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, genom att anta dekret nr 404/2021, och i övrigt ogilla talan.
VI.    Rättegångskostnader
135. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, fördela rättegångskostnaderna mellan parterna eller besluta att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader. Kommissionen och Ungern har båda yrkat att den andra parten ska ersätta rättegångskostnaderna. Enligt detta förslag till avgörande ska kommissionens yrkande bifallas vad gäller den första invändningen, medan Ungerns yrkande ska bifallas beträffande den andra invändningen. Det förefaller därför berättigat att var och en av parterna ska bära sin rättegångskostnad.
VII. Förslag till avgörande
136. Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att domstolen ska
–        fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, genom att anta regeringsdekret nr 404/2021 om en extra gruvdriftsavgift att betala för en ekonomisk återhämtning,
–        ogilla talan i övrigt, och
–        förplikta Europeiska kommissionen och Ungern att bära sina respektive rättegångskostnader.
1      Originalspråk: franska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021 (VII. 8.) Korm. rendelet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021 (VII. 8.) Korm. rendelet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      Genom 2021 års lag nr CXXXVI infördes, med verkan den 18 december 2021, 27/A–27/C §§ i lagen om gruvdrift, det vill säga de bestämmelser som avses i denna talan om fördragsbrott.
7      Kommissionen angav, i sin formella underrättelse, att Ungern även hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 15.2 a och g, 15.6 och 15.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
8      Skälen gällde att nå en ekonomisk återhämtning, skydda den nationella ekonomis och dess huvudsakliga sektorer, garantera försörjningstryggheten, bevara och säkra bostadsbyggnadsprogrammet, motverka störningar på marknaden, säkerställa lojaliteten i kommersiella transaktioner, bekämpa illojal prissättning och skydda mottagare av tjänster till följd av de omvälvningar på marknaden för råvaror och grundmaterial för byggnadsändamål som orsakats av COVID 19-pandemin.
9      Kommissionen hänförde emellertid inte, i sitt motiverade yttrande, till åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 2006/123.
10      Se dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 53) (nedan kallad domen AGET Iraklis).
11      Se dom av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, punkt 50) (nedan kallad domen Vodafone Magyarország,).
12      Se domarna Vodafone Magyarország (punkt 52) et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 72) (nedan kallad domen Tesco-Global Áruházak). I dessa mål angav domstolen att den omständigheten att en särskild skatt till största delen belastar beskattningsbara personer som ägs av fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater inte i sig innebär att skatten kan karakteriseras som diskriminerande. Denna omständighet förklaras nämligen av att den aktuella marknaden domineras av sådana beskattningsbara personer, vilka genererar den största omsättningen på nämnda marknad. Denna omständighet utgör således en kvotbaserad eller till och med slumpartad indikator som kan förväntas föreligga varje gång den berörda marknaden domineras av företag från andra medlemsstater eller tredjeland eller av inhemska företag som ägs av fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater eller tredjeland.
13      Rådets direktiv av den 14 december 2022 om säkerställande av en global minimiskattenivå för multinationella koncerner och storskaliga nationella koncerner i unionen (EUT L 328, 2022, s. 1).
14      Se dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 58 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Xella Magyarország).
15      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 februari 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, punkt 30 och där angiven rättspraxis), dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 38 och där angiven rättspraxis), dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punkterna 39 och 42 samt där angiven rättspraxis), domen Vodafone Magyarország (punkterna 42 och 43 samt där angiven rättspraxis), dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 29 och där angiven rättspraxis) samt domen Xella Magyarország (punkterna 62 och 63).
16      Se, i detta hänseende, punkterna 25, 27 och 28 i detta förslag till avgörande.
17      Se dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
18      Det kan i övrigt konstateras att skyldigheten att lägga fram sådan bevisning inte förefaller oöverkomlig, eftersom endast fyra företag som berörs av betalningen av den extra gruvdriftsavgift som föreskrivs i dekret nr 404/2021. Jag anser således inte att det är omöjligt att, på ett konkret och tydligt sätt, fastställa att dessa fyra företag, eller åtminstone vissa av dessa, har ålagts en skyldighet avseende en minimiutvinning enligt dekret nr 405/2021. Kommissionen har inte bara lagt fram bevis för detta, utan Ungern har, i sin duplik, på grundval av de uppgifter som den myndighet som är behörig på området gruvtillsyn har lämnat, gjort gällande att inget beslut har antagits i detta hänseende. Denna medlemsstat erkänner visserligen att om ett gruvföretag som betalar denna avgift ansökte om att få etablera en ny gruvanläggning, skulle skyldigheten avseende en minimiutvinning tillämpas på detta företag beträffande denna nya anläggning. Denna eventuella tillämpning förblir emellertid, mot bakgrund av de handlingar som lämnats in till domstolen, rent hypotetisk och, under alla omständigheter, mycket mer begränsad än en sådan kumulerad och generaliserad tillämpning av de två omtvistade dekreten som kommissionen i sin talan har påstått föreligga.
19      Se domen Vodafone Magyarország (punkt 46) och Tesco-Global Áruházak (punkt 66).
20      Se dom av den 21 december 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
21      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 36).
22      Se dom av den 26 juni 2019, kommissionen/Grekland (C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
23      Vad gäller ändringen av lagen om gruvdrift, har Ungern vidare hänvisat till miljöskyddet under gruvverksamheten, eftersom detta skydd kan säkerställas genom en fortgående utvinning.
24      Kommissionen har, i detta hänseende, även uppmärksammat en pressintervju med Ungerns finansminister, under vilken han förklarade att regeringens mål i huvudsak var att säkerställa att strategiska sektorer i högre grad är i ungersk ägo, vilket var ett bevis på att denna regering i själva verket eftersträvade ekonomiska mål och avsåg missgynna utländska företag.
25      Se domen Xella Magyarország (punkterna 67–69).
26      Exempelvis ökade importen av cement från 40 procent till 60 procent mellan år 2021 och år 2023, medan importen av sand och grus inte ändrades märkbart.
27      Ungern har, i detta hänseende, hänvisat till förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, punkt 82).
28      Se dom av den 19 december 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
29      Se domen Xella Magyarország (punkt 60 och där angiven rättspraxis).
30      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, punkt 11 och där angiven rättspraxis), dom av den 14 november 1995, Svensson och Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punkt 15) och dom av den 29 april 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
31      Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 64 och där angiven rättspraxis) och dom av den 22 juni 2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472, punkt 44).
32      Se, exempelvis, dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth (C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkt 85 och där angiven rättspraxis), dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 72 och där angiven rättspraxis) samt dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 77 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Insyn i föreningar).
33      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
34      Se domen Xella Magyarország (punkterna 23 och 64 samt där angiven rättspraxis), inom ramen för vilken Ungen också hänvisade till de negativa konsekvenserna av COVID 19-pandemin för den nationella ekonomin.
35      Se domen Xella Magyarország (punkterna 63–66 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 26 september 2018, Van Gennip m.fl. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
36      Se domen Xella Magyarország (punkterna 67 och 68).
37      Se domen Xella Magyarország (punkt 69 och där angiven rättspraxis).
38      Se dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) C‑66/18, EU:C:2020:792, punkterna 178 och 179 samt där angiven rättspraxis).
39      Se, för ett liknande resonemang, domen Insyn i föreningar (punkt 77 och där angiven rättspraxis).
40      Se, för ett liknande resonemang, domen Insyn i föreningar (punkt 91 och där angiven rättspraxis).
41      En vägledning till förfarandet för tillhandahållande av information på området för tekniska föreskrifter och föreskrifter för informationssamhällets tjänster (s. 15), tillgänglig på kommissionens webbplats på följande adress: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/fr/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
42      Se dom av den 8 oktober 2020, Admiral Sportwetten m.fl. (C‑711/19, EU:C:2020:812, punkt 38) (nedan kallad domen Admiral Sportwetten).
43      De övriga kategorierna av tekniska föreskrifter utgörs av följande: i) ”tekniska specifikationer”, ii) ”föreskrifter för tjänster” och iii) ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt”. Se dom av den 28 maj 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punkt 32) och dom av den 13 mars 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, punkt 31).
44      Se, i detta hänseende, dom av den 26 september 2018, Van Gennip m.fl. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punkterna 39–41 och där angiven rättspraxis) och dom av den 24 november 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, punkterna 37–39 och där angiven rättspraxis).
45      Vidare följer av skälen 3 och 9 i detta direktiv att det, bland annat, har till syfte att säkerställa att nationella initiativ till nya tekniska föreskrifter är öppna för så stor insyn som möjligt. I skäl 7 i detta direktiv tilläggs att detta har till syfte att hjälpa de ekonomiska aktörerna att bättre utnyttja fördelarna med den inre marknaden, genom att ge dem en ökad nivå av information, med hjälp av ett regelbundet offentliggörande av de utkast till tekniska föreskrifter som föreslås av medlemsstaterna och ge dessa aktörer möjlighet att ta ställning till dessa. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 februari 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 82), dom av den 9 mars 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 punkt 41) och dom av den 21 december 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punkt 43 och där angiven rättspraxis). Se även skäl 4 i direktiv 2015/1535.
46      Se dom av den 6 oktober 2021, kommissionen/Italien (Uppsamling och behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse) (C‑668/19, EU:C:2021:815, punkt 27 och där angiven rättspraxis) och dom av den 29 juli 2024, kommissionen/Portugal (Civilingenjörer) (C‑768/22, EU:C:2024:643, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
47      Se dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkterna 61 och 62).
48      Se vägledningen, s. 15.
49      Se dom av den 19 juli 2012, Fortuna m.fl. (C‑213/11, EU:C:2012:495, punkt 35).