62021CJ0808
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 19ης Νοεμβρίου 2024 (
*1
)
«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 20 ΣΛΕΕ – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 21 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών – Άρθρο 22 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους – Πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού – Μη παροχή δικαιώματος αποκτήσεως της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος – Άρθρα 2 και 10 ΣΕΕ – Δημοκρατική αρχή – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Σεβασμός της εθνικής ταυτότητας των κρατών μελών – Άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ρόλος των πολιτικών κομμάτων στην έκφραση της βούλησης των πολιτών της Ένωσης»
Στην υπόθεση C‑808/21,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 21 Δεκεμβρίου 2021,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον P. Ondrůšek, τον J. Tomkin και την A. Szmytkowska,
προσφεύγουσα,
κατά
Τσεχικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την A. Edelmannová, τον T. Müller, τον M. Smolek και τον J. Vláčil,
καθής,
υποστηριζόμενης από τη:
Δημοκρατία της Πολωνίας, εκπροσωπούμενη από τον B. Majczyna, την E. Borawska-Kędzierska και την A. Siwek-Ślusarek,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, T. von Danwitz, Αντιπρόεδρο, K. Jürimäe, Κ. Λυκούργο, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin και Δ. Γρατσία, προέδρους τμήματος, E. Regan, I. Ziemele (εισηγήτρια), Z. Csehi και O. Spineanu-Matei, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Richard de la Tour
γραμματέας: C. Strömholm, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 12ης Σεπτεμβρίου 2023,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 11ης Ιανουαρίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Τσεχική Δημοκρατία, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας, το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
Το νομικό πλαίσιο
Το διεθνές δίκαιο
2
Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η οποία υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ), προβλέπει στο άρθρο 11, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», τα εξής:
«1.   Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος ίδρυσης συνδικάτων με άλλους και προσχώρησης σε συνδικάτα για την προάσπιση των συμφερόντων του.
2.   Η άσκηση των δικαιωμάτων αυτών δεν μπορεί να υπαχθεί σε άλλους περιορισμούς από εκείνους που προβλέπονται με νόμο και αποτελούν αναγκαία μέτρα, σε δημοκρατική κοινωνία, για την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια ασφάλεια, την προάσπιση της τάξης και την πρόληψη του εγκλήματος, την προστασία της υγείας ή της ηθικής ή την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών τρίτων. Το παρόν άρθρο δεν απαγορεύει την επιβολή νόμιμων περιορισμών στην άσκηση αυτών
των δικαιωμάτων από μέλη των ενόπλων δυνάμεων, της αστυνομίας ή των διοικητικών υπηρεσιών του κράτους.»
3
Το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ, το οποίο επιγράφεται «Περιορισμοί στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών», ορίζει τα εξής:
«Καμία διάταξη των άρθρων 10, 11 και 14 δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι απαγορεύει στα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη να επιβάλλουν περιορισμούς στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών.»
4
Το επιγραφόμενο «Δικαίωμα για ελεύθερες εκλογές» άρθρο 3 του πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, που υπογράφηκε στο Παρίσι στις 20 Μαρτίου 1952, έχει ως εξής:
«Τα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη δεσμεύονται να διενεργούν, ανά εύλογα χρονικά διαστήματα, ελεύθερες εκλογές με μυστική ψήφο, υπό συνθήκες που διασφαλίζουν την ελεύθερη έκφραση της λαϊκής βούλησης ως προς την εκλογή του νομοθετικού σώματος.»
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ
5
Το άρθρο 2 ΣΕΕ προβλέπει τα ακόλουθα:
«Η [Ευρωπαϊκή] Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών.»
6
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ έχει ως εξής:
«1.   Σύμφωνα με το άρθρο 5, κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη.
2.   Η Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών καθώς και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση. Σέβεται τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στη διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, τη διατήρηση της δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη κάθε κράτους μέλους.»
7
Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1.   Η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Η άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.
2.   Σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η Ένωση ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη.»
8
Το άρθρο 10 ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία.
2.   Οι πολίτες εκπροσωπούνται άμεσα στο επίπεδο της Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Τα κράτη μέλη εκπροσωπούνται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο από τον αρχηγό κράτους ή κυβέρνησης και στο Συμβούλιο [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] από τις κυβερνήσεις τους, οι οποίοι είναι δημοκρατικά υπεύθυνοι είτε έναντι των εθνικών τους κοινοβουλίων, είτε έναντι των πολιτών τους.
3.   Κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και εγγύτερα στους πολίτες.
4.   Τα πολιτικά κόμματα, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, συμβάλλουν στην διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής συνείδησης και στην έκφραση της βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
9
Το άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«Εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών τους, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας.»
10
Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Θεσπίζεται ιθαγένεια της Ένωσης. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια.
2.   Οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Έχουν μεταξύ άλλων:
[…]
β)
το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους,
[…]
Τα δικαιώματα αυτά ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
11
Το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
12
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 223, παράγραφος 1 και των διατάξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή του, κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία, ομοφώνως και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.»
Ο Χάρτης
13
Το άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), το οποίο επιγράφεται «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», έχει ως εξής:
«1.   Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη, πράγμα που συνεπάγεται το δικαίωμα κάθε προσώπου να ιδρύει με άλλους συνδικαλιστικές ενώσεις και να προσχωρεί σε αυτές για την υπεράσπιση των συμφερόντων του.
2.   Τα πολιτικά κόμματα, στο επίπεδο της Ένωσης, συμβάλλουν στην έκφραση της πολιτικής βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
14
Το άρθρο 39 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου», ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
2.   Τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εκλέγονται με άμεση και καθολική, ελεύθερη και μυστική ψηφοφορία.»
15
Το άρθρο 40 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές», προβλέπει τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.»
Η οδηγία 93/109/ΕΚ
16
Η τρίτη, η τέταρτη, η πέμπτη, η έκτη και η έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 1993, για τις λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (ΕΕ 1993, L 329, σ. 34), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/1/ΕΕ του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2012 (ΕΕ 2013, L 26, σ. 27) (στο εξής: οδηγία 93/109), έχουν ως εξής:
«[Εκτιμώντας] ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας, το οποίο προβλέπεται από το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] συνιστά εφαρμογή της αρχής των μη διακρίσεων μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών και συμπλήρωμα του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής που προβλέπεται από το άρθρο 8 Α [ΕΚ]·
ότι το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] αφορά μόνον τη δυνατότητα ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την επιφύλαξη της θέσης σε εφαρμογή του άρθρου 138 παράγραφος 3 [ΕΚ], που προβλέπει τη θέσπιση ενιαίας διαδικασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τις εκλογές αυτές· ότι έχει, κυρίως, στόχο την κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας, η οποία, σήμερα, απαιτείται στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων·
ότι η εφαρμογή του άρθρου 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] δεν προϋποθέτει εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών και ότι, επιπλέον, για να ληφθεί υπόψη η αρχή της αναλογικότητας που προβλέπεται στο άρθρο 3 [B] τρίτο εδάφιο [ΕΚ], το περιεχόμενο της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του στόχου που αναφέρεται στο άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ]·
ότι το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους της κατοικίας, να μπορούν να ασκούν τo δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι είναι, κατά συνέπεια, αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου [κράτους] μέλους·
ότι το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] προβλέπει το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας χωρίς, ωστόσο, να υποκαθιστά το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στο κράτος μέλος του οποίου ο Ευρωπαίος πολίτης είναι υπήκοος· ότι έχει σημασία να γίνεται σεβαστή η ελευθερία επιλογής των πολιτών της Ένωσης σχετικά με το κράτος μέλος στο οποίο θέλουν να συμμετέχουν στις ευρωπαϊκές εκλογές, μεριμνώντας να μην υπάρξουν καταχρήσεις αυτής της ελευθερίας με διπλή ψήφο ή διπλή υποψηφιότητα».
17
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/109 ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»
18
Το άρθρο 10, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει τα ακόλουθα:
«Κατά την κατάθεση της δήλωσης υποψηφιότητας του, κάθε κοινοτικός εκλόγιμος πρέπει να προσκομίσει τα ίδια δικαιολογητικά με έναν ημεδαπό υποψήφιο. Πρέπει, εξάλλου, να υποβάλει υπεύθυνη δήλωση, με την οποία θα προσδιορίζεται:
α)
η ιθαγένεια, η ημερομηνία και ο τόπος γέννησης, η τελευταία διεύθυνση στο κράτος μέλος καταγωγής και η διεύθυνση στην εκλογική περιφέρεια του κράτους μέλους κατοικίας·
β)
ότι δεν είναι συγχρόνως υποψήφιος για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε άλλο κράτος μέλος·
γ)
ενδεχομένως, ο εκλογικός κατάλογος του δήμου/κοινότητας ή περιφέρειας στον οποίο ήταν τελευταία εγγεγραμμένος στο κράτος μέλος καταγωγής·
δ)
ότι δεν έχει εκπέσει του δικαιώματος αυτού στο κράτος μέλος καταγωγής, κατόπιν απόφασης δικαστικής ή διοικητικής αρχής, υπό την προϋπόθεση ότι η τελευταία αυτή απόφαση μπορεί να προσβληθεί με ένδικο μέσο.»
19
Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας:
«Σε περίπτωση άρνησης εγγραφής στους εκλογικούς καταλόγους ή απόρριψης της υποψηφιότητας του, ο ενδιαφερόμενος δύναται να ασκήσει τα ένδικα μέσα που επιφυλάσσει, σε αντίστοιχες περιπτώσεις, η νομοθεσία του κράτους μέλους της κατοικίας, για τους εκλογείς και εκλόγιμους ημεδαπούς του.»
Η οδηγία 94/80/ΕΚ
20
Η τέταρτη, η πέμπτη και η δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80/ΕΚ του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1994, περί των λεπτομερών κανόνων άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (ΕΕ 1994, L 368, σ. 38), έχουν ως εξής:
«[Εκτιμώντας] ότι η εφαρμογή του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ] δεν προϋποθέτει πλήρη εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών· ότι αποβλέπει κυρίως στην κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας η οποία απαιτείται σήμερα στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, και ότι, επιπλέον, για να ληφθεί υπόψη η αρχή της αναλογικότητας βάσει του άρθρου 3 Β τρίτο εδάφιο [ΕΚ], το περιεχόμενο της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του στόχου του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ]·
ότι το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ] είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους κατοικίας, να μπορούν να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι, κατά συνέπεια, είναι αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς, να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου κράτους μέλους· ότι οι πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν την υπηκοότητα του εν λόγω κράτους μέλους δεν πρέπει να υπόκεινται σε ειδικές προϋποθέσεις εκτός εάν, κατ’ εξαίρεση, η διαφορετική μεταχείριση ημεδαπών και αλλοδαπών δικαιολογείται υπό συγκεκριμένες περιστάσεις διαφοροποιούσες τους δεύτερους έναντι των πρώτων·
[…]
ότι ο στόχος της ιθαγένειας της Ένωσης είναι η καλύτερη ένταξη των πολιτών της Ένωσης στη χώρα υποδοχής και ότι, στο πλαίσιο αυτό, η αποφυγή της πόλωσης μεταξύ καταλόγων υποψηφίων ημεδαπών και αλλοδαπών συνάδει με τις προθέσεις των συντακτών της [συνθήκης]».
21
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/80 ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις διατυπώσεις σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.»
22
Το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας έχει ως εξής:
«Ο […] εκλογέας, που περιλαμβάνεται στους εκλογικούς καταλόγους στο κράτος μέλος κατοικίας παραμένει εγγεγραμμένος, υπό τις ίδιες με τον ημεδαπό εκλογέα προϋποθέσεις, μέχρις ότου διαγραφεί επειδή έχουν εκλείψει οι απαιτούμενες για την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος προϋποθέσεις.
Οι εκλογείς οι οποίοι έχουν εγγραφεί στους εκλογικούς καταλόγους κατόπιν αιτήσεώς τους μπορούν, εφόσον το ζητήσουν, να διαγραφούν.
Σε περίπτωση που μετοικήσει σε άλλο κύριο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης του ίδιου κράτους μέλους, ο εκλογέας αυτός εγγράφεται στους εκλογικούς καταλόγους του εν λόγω οργανισμού υπό τις ίδιες με έναν ημεδαπό εκλογέα προϋποθέσεις.»
23
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Κατά την υποβολή της δήλωσης υποψηφιότητας, κάθε κατά το άρθρο 3 εκλόγιμος πρέπει να προσκομίσει τα ίδια με τον ημεδαπό υποψήφιο δικαιολογητικά. Το κράτος μέλος κατοικίας δύναται να απαιτήσει από τον εκλόγιμο να υποβάλει υπεύθυνη δήλωση για την ιθαγένειά του και τη διεύθυνσή του στο κράτος μέλος κατοικίας.»
24
Το άρθρο 10, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Σε περίπτωση μη εγγραφής στους εκλογικούς καταλόγους, απόρριψης της αιτήσεως εγγραφής του στους εκλογικούς καταλόγους ή απόρριψης της υποψηφιότητάς του, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ασκήσει τα ένδικα μέσα που επιφυλάσσει σε αντίστοιχες περιπτώσεις η νομοθεσία του κράτους μέλους κατοικίας για τους ημεδαπούς εκλογείς και εκλόγιμους.»
Το τσεχικό δίκαιο
25
Το άρθρο 1 του zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (νόμου 424/1991 περί του συνεταιρίζεσθαι σε πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα), όπως τροποποιήθηκε με τον zákon č. 117/1994 Sb. (νόμο 117/1994) (στο εξής: νόμος περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων), προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Οι πολίτες έχουν το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι σε πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα (στο εξής: πολιτικά κόμματα και κινήματα). Η άσκηση του εν λόγω δικαιώματος παρέχει στους πολίτες τη δυνατότητα να μετέχουν στην πολιτική ζωή της κοινωνίας, ειδικότερα στη σύσταση των νομοθετικών σωμάτων και των οργάνων των φορέων περιφερειακής και τοπικής αυτοδιοίκησης […]»
26
Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων έχει ως εξής:
«Κάθε πολίτης ο οποίος έχει συμπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας του μπορεί να μετέχει σε κόμμα ή κίνημα· μπορεί, εντούτοις, να μετέχει σε ένα μόνο κόμμα ή κίνημα.»
27
Κατά το άρθρο 20, παράγραφος 1, του zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonsteuer (νόμου 491/2001 περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων και περί τροποποιήσεως ορισμένων νόμων), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση προσφυγής (στο εξής: νόμος περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων):
«Δυνάμει του παρόντος νόμου, εκλογικό κόμμα μπορούν να συνιστούν: τα καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα […], των οποίων οι δραστηριότητες δεν έχουν ανασταλεί, καθώς και οι συνασπισμοί τους, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι, οι ενώσεις ανεξάρτητων υποψηφίων ή οι ενώσεις πολιτικών κομμάτων ή πολιτικών κινημάτων και ανεξάρτητων υποψηφίων.»
28
Το άρθρο 21, παράγραφος 1, του zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (νόμου 62/2003 περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και περί τροποποιήσεως ορισμένων νόμων), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση προσφυγής (στο εξής: νόμος περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου), προβλέπει ότι οι κατάλογοι των υποψηφίων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου μπορούν να υποβάλλονται από καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και κινήματα των οποίων οι δραστηριότητες δεν έχουν ανασταλεί, καθώς και από τους συνασπισμούς τους.
29
Το άρθρο 22, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ορίζει τα εξής:
«(2)   Ο κατάλογος των υποψηφίων πρέπει να συνοδεύεται από δικαιολογητικό που να πιστοποιεί την ιθαγένεια του υποψηφίου και από υπογεγραμμένη δήλωσή του ότι συγκατατίθεται στην υποψηφιότητά του, ότι, εξ όσων γνωρίζει, δεν συντρέχει στο πρόσωπό του οποιοδήποτε κώλυμα εκλογιμότητας, ότι τυχόν τέτοιο κώλυμα θα έχει εκλείψει κατά την ημέρα των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και ότι δεν έχει συγκατατεθεί να περιληφθεί σε άλλο κατάλογο υποψηφίων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ούτε στην ημεδαπή ούτε σε άλλο κράτος μέλος. Η δήλωση θα πρέπει επίσης να αναγράφει τον τόπο κατοικίας του υποψηφίου ή, εάν είναι υπήκοος άλλου κράτους μέλους, τον τόπο διαμονής και την ημερομηνία γέννησής του. Η δήλωση του υποψηφίου μπορεί να συντάσσεται στην τσεχική γλώσσα ή σε γλώσσα εργασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά το άρθρο 4.
(3)   Εάν ο υποψήφιος είναι υπήκοος άλλου κράτους μέλους, πέραν των πληροφοριών της παραγράφου 2, θα αναγράφεται στη δήλωσή του ο τόπος γέννησης και η διεύθυνση του τελευταίου τόπου διαμονής στο κράτος μέλος καταγωγής του, θα επισυνάπτεται δήλωση ότι δεν έχει εκπέσει του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στο κράτος μέλος καταγωγής του δυνάμει δικαστικής ή διοικητικής αποφάσεως και θα επισυνάπτονται στον κατάλογο των υποψηφίων τα δικαιολογητικά που μνημονεύονται στην πρώτη περίοδο της παραγράφου 2.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
30
Κατά τη διάρκεια του 2010, η Επιτροπή, στο πλαίσιο του συστήματος EU Pilot, γνωστοποίησε στην Τσεχική Δημοκρατία τις αμφιβολίες της κατά πόσον το γεγονός ότι μόνον Τσέχοι υπήκοοι μπορούν να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος συνάδει με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
31
Δεδομένου ότι οι πληροφορίες που παρέσχε η Τσεχική Δημοκρατία δεν ήραν τις αμφιβολίες αυτές, η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι η Τσεχική Δημοκρατία, επιτρέποντας στους Τσέχους υπηκόους και μόνον να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, απηύθυνε στις 22 Νοεμβρίου 2012 προειδοποιητική επιστολή στο εν λόγω κράτος μέλος. Η Τσεχική Δημοκρατία απάντησε στις 22 Ιανουαρίου 2013, αρνούμενη οποιαδήποτε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
32
Στις 22 Απριλίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία ενέμεινε στην άποψη ότι η Τσεχική Δημοκρατία, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο τσεχικό έδαφος, το δικαίωμα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα ή κίνημα και το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, το εν λόγω θεσμικό όργανο κάλεσε την Τσεχική Δημοκρατία να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
33
Με την διαβιβασθείσα στις 20 Ιουνίου 2014 απάντησή της, η Τσεχική Δημοκρατία αντέτεινε, εν συνόψει, ότι τα ληφθέντα από το εν λόγω κράτος μέλος μέτρα έπρεπε να θεωρηθούν σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας και με το δίκαιο της Ένωσης.
34
Με έγγραφο της 2ας Δεκεμβρίου 2020, ο Ευρωπαίος Επίτροπος για τη Δικαιοσύνη ζήτησε από την Τσεχική Δημοκρατία πληροφορίες σχετικά με την εξέλιξη της θέσης της ή τις ενδεχόμενες νομοθετικές τροποποιήσεις που επήλθαν με σκοπό να διασφαλιστούν τα επίμαχα δικαιώματα για τους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια και κατοικούν στο τσεχικό έδαφος.
35
Η Επιτροπή δεν έλαβε απάντηση στο ως άνω έγγραφο και, ως εκ τούτου, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή, περιορίζοντας το αντικείμενο της προσφυγής σε παράβαση εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ λόγω του ότι επιφυλάσσει αποκλειστικώς και μόνον στους Τσέχους υπηκόους το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
36
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Μαΐου 2022, επιτράπηκε στη Δημοκρατία της Πολωνίας να παρέμβει υπέρ της Τσεχικής Δημοκρατίας.
Επί της προσφυγής
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
37
Η Τσεχική Δημοκρατία προβάλλει ένσταση απαραδέκτου της υπό κρίση προσφυγής λόγω παραβάσεως, καθόσον η προσαπτόμενη παράβαση δεν μπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Κατά την άποψή της, η διάταξη αυτή περιορίζεται στην εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας στο δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, ενώ η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος αποτελεί διαφορετική πτυχή των προϋποθέσεων ασκήσεως του δικαιώματος αυτού. Επομένως, η Επιτροπή επικαλείται εν τοις πράγμασι, προς στήριξη της προσφυγής της, παράβαση του άρθρου 18 ΣΛΕΕ, καθώς και, κάνοντας λόγο για περιορισμούς του δικαιώματος του συνεταιρίζεσθαι, προσβολή του εν λόγω δικαιώματος, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη.
38
Συναφώς, από το δικόγραφο της προσφυγής δεν προκύπτει με κατανοητό τρόπο ποια είναι τα νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή και αν, πέραν της προβαλλόμενης παραβάσεως του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή προσάπτει επίσης στην Τσεχική Δημοκρατία παράβαση του άρθρου 18 ΣΛΕΕ και του άρθρου 12, παράγραφος 1, του Χάρτη.
39
Επομένως, η Επιτροπή δεν τήρησε τις απαιτήσεις που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, κατά τις οποίες το θεσμικό αυτό όργανο οφείλει να εκθέτει κατά τρόπο συνεπή και κατανοητό τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή, στοιχεία τα οποία πρέπει να αντιστοιχούν σε εκείνα που προέβαλε το εν λόγω θεσμικό όργανο κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο της διαδικασίας. Η Επιτροπή δεν μπορεί, με τα εκτιθέμενα στο δικόγραφο της προσφυγής της, να στηρίξει προβαλλόμενη παράβαση του δικαίου της Ένωσης εκ μέρους κράτους μέλους σε διατάξεις οι οποίες δεν μνημονεύονται στα αιτήματα του δικογράφου της προσφυγής και των οποίων η παράβαση δεν προβλήθηκε κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο της διαδικασίας.
40
Η Επιτροπή αμφισβητεί το βάσιμο της εν λόγω επιχειρηματολογίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
41
Πρέπει να υπομνησθεί ότι το αντικείμενο προσφυγής λόγω παραβάσεως που ασκείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 258 ΣΛΕΕ οριοθετείται από την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής, οπότε η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους με την αιτιολογημένη γνώμη λόγους και ισχυρισμούς [απόφαση της 28ης Ιουνίου 2022, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Παραβίαση του δικαίου της Ένωσης από τον νομοθέτη), C‑278/20, EU:C:2022:503, σκέψη 24 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
42
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία σχετική με το άρθρο 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το εισαγωγικό δικόγραφο πρέπει να προσδιορίζει με σαφήνεια και ακρίβεια το αντικείμενο της διαφοράς και να περιέχει συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών, προκειμένου ο μεν αντίδικος να μπορεί να προετοιμάσει την άμυνά του, το δε Δικαστήριο να μπορεί να ασκήσει τον έλεγχό του. Επομένως, τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή πρέπει να προκύπτουν με τρόπο λογικά συνεπή και κατανοητό από το ίδιο το κείμενο του δικογράφου της, τα δε αιτήματα που περιλαμβάνει το δικόγραφο αυτό πρέπει να είναι διατυπωμένα χωρίς αμφισημία, ούτως ώστε να μην υπάρχει κίνδυνος είτε να αποφανθεί το Δικαστήριο ultra petita είτε να παραλείψει να αποφανθεί επί ορισμένης αιτίασης [απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Καταπολέμηση της απάτης που συνίστατο στη δήλωση δασμολογητέας αξίας χαμηλότερης της πραγματικής), C‑213/19, EU:C:2022:167, σκέψη 132 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
43
Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι, στο πλαίσιο προσφυγής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, οι αιτιάσεις πρέπει να εκτίθενται στο δικόγραφο με τρόπο λογικά συνεπή και ακριβή, ούτως ώστε να παρέχεται στο κράτος μέλος και στο Δικαστήριο η δυνατότητα να αντιληφθούν επακριβώς την έκταση της προσαπτόμενης παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης, όπερ συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου το κράτος μέλος να μπορέσει να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς ισχυρισμούς του και το Δικαστήριο να μπορέσει να ελέγξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως [απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Καταπολέμηση της απάτης που συνίστατο στη δήλωση δασμολογητέας αξίας χαμηλότερης της πραγματικής), C‑213/19, EU:C:2022:167, σκέψη 133 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
44
Ειδικότερα, η Επιτροπή πρέπει να εκθέτει στο δικόγραφο της προσφυγής της με τρόπο συνεπή και λεπτομερή τους λόγους για τους οποίους σχημάτισε την πεποίθηση ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος παρέβη κάποια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης [απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 190 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
45
Όσον αφορά, πρώτον, το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής λόγω παραβάσεως, η Επιτροπή επισήμανε με τα αιτήματα του εισαγωγικού δικογράφου ότι προσάπτει στην Τσεχική Δημοκρατία παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ καθόσον το εν λόγω κράτος μέλος δεν παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφός του, το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
46
Η δε αιτίαση αυτή περιλαμβανόταν πράγματι στην προειδοποιητική επιστολή καθώς και στην αιτιολογημένη γνώμη.
47
Όσον αφορά, δεύτερον, τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι το εισαγωγικό δικόγραφο δεν είναι διατυπωμένο κατά τρόπο λογικά συνεπή και κατανοητό και δεν παρέχει στο εν λόγω κράτος μέλος τη δυνατότητα να αντιληφθεί επακριβώς την έκταση της προσαπτόμενης παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης, επισημαίνεται ότι από τα αιτήματα του εν λόγω δικογράφου προκύπτει χωρίς αμφισημία ότι η Επιτροπή προσάπτει στην Τσεχική Δημοκρατία ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ και ειδικότερα την επιταγή κατά την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος, χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, τους ίδιους όρους με εκείνους που ισχύουν για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους όσον αφορά το δικαίωμα υποβολής υποψηφιότητας στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν αναφέρθηκε στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ με το δικόγραφο της προσφυγής της, δεν μπορεί, επομένως, να γίνει δεκτό ότι προσάπτει στο εν λόγω κράτος μέλος παράβαση του εν λόγω άρθρου και όχι του άρθρου 22 ΣΛΕΕ. Εξάλλου, το ζήτημα αν το άρθρο 22 ΣΛΕΕ επιβάλλει πράγματι την υποχρέωση να επιτρέπεται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να γίνονται μέλη πολιτικών κομμάτων και κινημάτων εντός του κράτους αυτού αποτελεί ζήτημα ουσίας, το οποίο πρέπει να εκτιμηθεί στο πλαίσιο της εξετάσεως του βασίμου της προβαλλόμενης παραβάσεως.
48
Όσον αφορά το άρθρο 12 του Χάρτη, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει εξίσου σαφώς ότι η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της διατάξεως αυτής του Χάρτη, χωρίς να επικαλείται αυτοτελή παράβασή της.
49
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι το εν λόγω δικόγραφο είναι διατυπωμένο κατά τρόπο διφορούμενο και ότι δεν πληροί, ως προς το σημείο αυτό, τις απαιτήσεις της νομολογίας που υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 42 και 43 της παρούσας αποφάσεως.
50
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
51
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εγγυάται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους αυτού. Κατά συνέπεια, η Τσεχική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθόσον ο νόμος περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων παρέχει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικά κόμματα ή κινήματα με την ιδιότητα του μέλους αποκλειστικώς και μόνον στους Τσέχους υπηκόους, οι δε πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του δεν μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους Τσέχους υπηκόους.
52
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ επιβάλλει γενική υποχρέωση ίσης μεταχειρίσεως και συνεπάγεται την κατάργηση της απαιτήσεως ιθαγένειας ως προϋποθέσεως του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές καθώς και την κατάργηση όλων των μέτρων που είναι ικανά να εμποδίσουν τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους. Οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης θα πρέπει, επομένως, να απολαύουν όλων των υφιστάμενων στην εθνική έννομη τάξη μέσων τα οποία έχουν στη διάθεσή τους οι ημεδαποί υποψήφιοι στις εν λόγω εκλογές.
53
Πρώτον, τα πολιτικά κόμματα διαδραματίζουν, κατά την Επιτροπή, θεμελιώδη ρόλο στα εκλογικά συστήματα των κρατών μελών, δεδομένου ότι αποτελούν τη βασική μορφή συμμετοχής στην πολιτική ζωή και το συνηθέστερα χρησιμοποιούμενο μέσο για τη συμμετοχή στις εκλογές με την ιδιότητα του υποψηφίου. Επιπλέον, υφίσταται άμεσος σύνδεσμος μεταξύ της ιδιότητας μέλους πολιτικού κόμματος και της δυνατότητας επιτυχούς και αποτελεσματικής συμμετοχής υποψηφίου στις εκλογές. Υπό τις συνθήκες αυτές, το γεγονός ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια δεν μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος και να αποκομίσουν έτσι πλείονα πλεονεκτήματα, ιδίως όσον αφορά την προβολή, τους ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους, την οργανωτική υποδομή και την πρόσβαση στα μέσα ενημέρωσης, τα οποία συνεπάγεται η ιδιότητα του μέλους, υπονομεύει, κατά την Επιτροπή, την ικανότητά τους να συμμετέχουν ως υποψήφιοι στις εκλογές υπό τους ίδιους όρους με τους Τσέχους υπηκόους.
54
Έστω και αν ένας πολίτης της Ένωσης που κατοικεί στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχει τσεχική ιθαγένεια μπορεί να περιληφθεί στον κατάλογο υποψηφίων ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος ως ανεξάρτητος υποψήφιος, βρίσκεται εντούτοις σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη των υποψηφίων για την εκλογή που είναι μέλη του οικείου κόμματος ή κινήματος. Συγκεκριμένα, ένας τέτοιος πολίτης της Ένωσης δεν έχει, κατά την Επιτροπή, τις ίδιες πιθανότητες να καταλάβει πλεονεκτική θέση στον κατάλογο αυτό και πρέπει να προσυπογράψει ένα πρόγραμμα στην κατάρτιση του οποίου δεν έχει, κατ’ αρχήν, συμμετάσχει. Το ίδιο το γεγονός ότι μπορεί να εγγραφεί στον εν λόγω κατάλογο μόνον ως ανεξάρτητος υποψήφιος, ενώ οι Τσέχοι υπήκοοι μπορούν να εγγραφούν ως μέλη του κόμματος ή του κινήματος αυτού, καταδεικνύει, αυτό καθεαυτό, ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του δεν μπορούν να συμμετάσχουν ως υποψήφιοι στις εκλογές υπό τους ίδιους όρους με τους Τσέχους υπηκόους.
55
Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το περιεχόμενο και το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν μπορούν να περιορίζονται μόνο στις τυπικές πτυχές που ρυθμίζονται από τις οδηγίες 93/109 και 94/80, οι οποίες εκδόθηκαν βάσει του εν λόγω άρθρου. Μια τέτοια ερμηνεία δεν θα ανταποκρινόταν ούτε στο γράμμα της διατάξεως αυτής ούτε στο γράμμα των οδηγιών 93/109 και 94/80, θα καθιστούσε δε το άρθρο 22 ΣΛΕΕ άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας. Η απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), όχι μόνο δεν ενισχύει τη στενή ερμηνεία του περιεχομένου της υποχρεώσεως των κρατών μελών βάσει του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, αλλά αντιθέτως αναδεικνύει την καθοριστική σημασία της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή του εν λόγω άρθρου. Εξάλλου, η υποχρέωση διασφαλίσεως της ίσης μεταχειρίσεως που απορρέει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η διάταξη αυτή δεν περιέχει εξαντλητικό κατάλογο των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούνται προς τούτο.
56
Τρίτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, μολονότι επί του παρόντος εναπόκειται στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τις μη εναρμονισμένες σε επίπεδο Ένωσης πτυχές που αφορούν τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητές τους τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης. Εθνικό μέτρο ικανό να περιορίσει την άσκηση ενός από τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, όπως είναι το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές, μπορεί να δικαιολογηθεί από το γενικό συμφέρον μόνον αν το μέτρο αυτό είναι συμβατό με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται από το δίκαιο της Ένωσης, πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
57
Τέταρτον, κατά την Επιτροπή, το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και το άρθρο 22 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των διατάξεων του Χάρτη και ιδίως του άρθρου του 12, παράγραφος 1, του οποίου το γράμμα αντιστοιχεί σε εκείνο του άρθρου 11 της ΕΣΔΑ.
58
Η στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους συνιστά περιορισμό του θεμελιώδους δικαιώματος της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι και δεν μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, να βαίνει πέραν των περιορισμών που δέχεται η ΕΣΔΑ. Οι λόγοι που παρατίθενται στο άρθρο 11, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ και μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι δεν έχουν εφαρμογή εν προκειμένω. Επιπλέον, από την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου της 27ης Απριλίου 1995, Piermont κατά Γαλλίας (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ έναντι των υπηκόων άλλων κρατών μελών οι οποίοι προβάλλουν δικαιώματα που τους απονέμουν οι Συνθήκες, κατά μείζονα λόγο διότι η έννοια της «ιθαγένειας της Ένωσης» ορίζεται πλέον ρητώς στις Συνθήκες και παρέχει δικαιώματα στους πολίτες της Ένωσης.
59
Πέμπτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο ουσιώδης ρόλος των πολιτικών κομμάτων και κινημάτων κατά τις εθνικές βουλευτικές εκλογές δεν δικαιολογεί στενή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και ότι η απαγόρευση της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα με την ιδιότητα του μέλους δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό της αποτροπής κάθε επεμβάσεως στις εθνικές υποθέσεις και κάθε προσβολής της εθνικής ταυτότητας.
60
Αφενός, τα πολιτικά δικαιώματα περιελήφθησαν στις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με την ιθαγένεια προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορούν να ενταχθούν και να διαδραματίσουν ενεργό πολιτικό ρόλο στο εν λόγω κράτος μέλος όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Πλην όμως, η τσεχική νομοθεσία σχετικά με τα πολιτικά κόμματα και κινήματα απλώς και μόνον αναγνωρίζει στους εν λόγω πολίτες της Ένωσης το ίδιο καθεστώς με αυτό του οποίου απολαύουν οι υπήκοοι τρίτων χωρών.
61
Αφετέρου, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιφυλάσσουν μόνον υπέρ των υπηκόων τους το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εθνικές ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, στις περιφερειακές εκλογές, ή ακόμη να θεσπίζουν ειδικούς κανόνες που έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό των δικαιωμάτων που παρέχονται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στα κράτη μέλη αυτά χωρίς να έχουν την ιθαγένειά τους υπό την ιδιότητά τους ως μελών πολιτικού κόμματος ή κινήματος, χωρίς το περιεχόμενο των μέτρων αυτών να φθάνει μέχρι του σημείου να υπονομεύει την ισότητα των όρων συμμετοχής τους στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Αντιθέτως, μια γενική απαγόρευση, για τους εν λόγω πολίτες της Ένωσης, συμμετοχής με την ιδιότητα του μέλους σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα που μετέχει ενεργά τόσο στις δημοτικές και κοινοτικές όσο και στις βουλευτικές ή ευρωπαϊκές εκλογές θα εκτεινόταν προδήλως και σε τομείς στους οποίους κατοχυρώνεται το δικαίωμα ίσης μεταχειρίσεως και θα ήταν πιο περιοριστική από τυχόν περιορισμό της συμμετοχής τους σε ορισμένες αποφάσεις του οικείου πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
62
Η υποστηριζόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν θίγει, κατά την άποψη του εν λόγω θεσμικού οργάνου, την αρχή του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας, δεδομένου ότι, αφενός, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις των Συνθηκών, συμπεριλαμβανομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, και, αφετέρου, το τελευταίο αυτό άρθρο εφαρμόζεται μόνο στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και όχι στις εθνικές βουλευτικές εκλογές. Το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να περιοριστεί βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και να καταστήσει δυνατή την άμεση διάκριση σε βάρος των πολιτών της Ένωσης λόγω της ιθαγένειάς τους.
63
Εν πάση περιπτώσει, η Τσεχική Δημοκρατία δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι η δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα με την ιδιότητα του μέλους, παρεχόμενη στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στο κράτος μέλος αυτό, χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, και επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, θα συνιστούσε απειλή για την εθνική ταυτότητα του ως άνω κράτους μέλους.
64
Έκτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στο πλαίσιο προσφυγής με αντικείμενο παράβαση του δικαίου της Ένωσης λόγω εθνικής νομοθεσίας και όχι λόγω εσφαλμένης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να προσκομίσει στο Δικαστήριο στατιστικά στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των πολιτών της Ένωσης οι οποίοι, στην πράξη, υπέστησαν ζημία λόγω της νομοθεσίας αυτής, δεδομένου άλλωστε ότι η απόδειξη των αρνητικών αποτελεσμάτων μέτρου συνεπαγόμενου δυσμενή διάκριση το οποίο έχει αποτρεπτικό χαρακτήρα είναι πρακτικώς αδύνατη.
65
Τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία προκειμένου να αποδείξει ότι, στην πράξη, η κατάσταση στο εν λόγω κράτος μέλος είναι σύμφωνη με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ είναι επίσης αλυσιτελή για τον λόγο αυτόν.
66
Εν πάση περιπτώσει, τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία αφορούν γενικώς τα «πρόσωπα χωρίς πολιτική ένταξη», χωρίς να είναι δυνατόν να προσδιοριστεί μεταξύ αυτών ο αριθμός των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του. Η κατάσταση όμως των τελευταίων είναι ιδιάζουσα, διότι εξ ορισμού οι πολίτες αυτοί είναι λιγότερο γνωστοί στο κράτος μέλος υποδοχής τους και, επομένως, έχουν μεγαλύτερο συμφέρον να γίνουν μέλη καθιερωμένων πολιτικών κομμάτων ή κινημάτων, των οποίων οι αξίες και ο πολιτικός προσανατολισμός είναι παγκοίνως γνωστά και τα οποία διαθέτουν ήδη δοκιμασμένες υποδομές προεκλογικής εκστρατείας. Ούτε είναι δυνατόν να συναχθεί από τα στοιχεία αυτά ο αριθμός των αιτήσεων εγγραφής τέτοιων πολιτών της Ένωσης σε καταλόγους υποψηφίων κομμάτων ή συνασπισμών κομμάτων οι οποίες απορρίφθηκαν.
67
Τα εν λόγω στοιχεία σχετικοποιούν, ή ακόμη και αντικρούουν, τον ισχυρισμό της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι οι πιθανότητες εκλογής ενός υποψηφίου εγγεγραμμένου σε κατάλογο υποψηφίων πολιτικού κόμματος ή κινήματος είναι απολύτως συγκρίσιμες, είτε πρόκειται για ανεξάρτητο υποψήφιο είτε για μέλος του εν λόγω κόμματος ή κινήματος. Συγκεκριμένα, από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι, όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που διεξήχθησαν μεταξύ του έτους 2004 και του έτους 2019, η μεγάλη πλειονότητα των υποψηφίων έθεσαν υποψηφιότητα ως μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος και ότι, σε τρεις από τις τέσσερις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που διεξήχθησαν κατά την περίοδο αυτή, το ποσοστό των εκλεγέντων ήταν μικρότερο μεταξύ των υποψηφίων που δεν ήταν μέλη ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος απ’ ό,τι μεταξύ των υποψηφίων που ήταν μέλη. Οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι που εξελέγησαν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ήταν πολύ συχνά προσωπικότητες εξαιρετικά γνωστές και δημοφιλείς, η δε ύπαρξη μίας και μόνης περιπτώσεως κατά την οποία πολίτης της Ένωσης ο οποίος κατοικούσε στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχει την τσεχική ιθαγένεια εξελέγη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν είναι αντιπροσωπευτική και δεν μπορεί να αναιρέσει την ύπαρξη δυσμενούς διακρίσεως de iure.
68
Όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, κατά την Επιτροπή, μολονότι μπορεί να θεωρηθεί, όπως υποστηρίζει η Τσεχική Δημοκρατία, ότι, λαμβανομένης υπόψη της τοπικής διαστάσεως των εκλογών αυτών, οι εκλογείς έχουν την τάση να προτιμούν πρόσωπα γνωστά στο τοπικό επίπεδο, πράγμα που μειώνει κάπως το ενδιαφέρον που παρουσιάζει για τα πρόσωπα αυτά το να θέσουν υποψηφιότητα ως μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος και όχι ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, η εκτίμηση αυτή είναι λυσιτελής μόνον αν τα πρόσωπα αυτά είναι υπήκοοι του οικείου κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του είναι εξ ορισμού λιγότερο γνωστοί σε τοπικό επίπεδο και θα είχαν ακριβώς περισσότερες πιθανότητες να εκλεγούν αν είχαν τη δυνατότητα να θέσουν υποψηφιότητα ως μέλη πολιτικού κόμματος.
69
Τέλος, μολονότι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στην Τσεχική Δημοκρατία μπορούν επίσης να μετέχουν και ομάδες υποψηφίων χωρίς πολιτική ένταξη, καθώς και ομάδες αποτελούμενες από πολιτικά κόμματα και μη εντεταγμένους πολιτικά υποψηφίους, και μολονότι οι κανόνες που διέπουν την ψηφοφορία παρέχουν τη δυνατότητα σε κάθε εκλογέα να διαθέτει τόσες ψήφους όσα είναι και τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου, πράγμα που αυξάνει τις πιθανότητες εκλογής των διαφόρων υποψηφίων, τούτο ουδόλως εξαλείφει τη δυσμενή διάκριση εις βάρος των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 4, του νόμου περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι, σε αντίθεση με εκείνους των οποίων η υποψηφιότητα υποβάλλεται από τα πολιτικά κόμματα και κινήματα, θα πρέπει να υποβάλουν αναφορά για την υποστήριξη της υποψηφιότητάς τους, υπογεγραμμένη από ορισμένο αριθμό εκλογέων ανάλογα με το μέγεθος του δήμου στον οποίο θέτουν υποψηφιότητα.
70
Η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προβάλλει, πρώτον, ότι το ζήτημα της απόκτησης της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος δεν εμπίπτει στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Το συμπέρασμα αυτό απορρέει από το γράμμα του εν λόγω άρθρου, το οποίο δεν αναφέρεται στις προϋποθέσεις συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους και δεν επιτρέπει να συναχθεί ότι το εν λόγω άρθρο καλύπτει το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να είναι μέλη πολιτικών κομμάτων. Τούτο επιβεβαιώνεται από την ιστορική, συστηματική και τελολογική ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, καθώς και από τη νομολογία του Δικαστηρίου και, ιδίως, από την απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, σκέψη 53), από την οποία προκύπτει ότι το άρθρο αυτό περιορίζεται στην εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας στο δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και ότι δεν καλύπτει άλλα εθνικά μέτρα σχετικά με τις εκλογές.
71
Η φράση «ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο» του άρθρου 22 ΣΛΕΕ συνεπάγεται ότι η άσκηση των δικαιωμάτων του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εξαρτάται από τη θέσπιση διατάξεων του παράγωγου δικαίου, καθόσον το άρθρο αυτό δεν μπορεί να εφαρμοστεί αυτοτελώς, εκτός του πλαισίου του σχετικού παράγωγου δικαίου. Εν προκειμένω, ο νομοθέτης της Ένωσης, εκδίδοντας τις οδηγίες 93/109 και 94/80 βάσει του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, έκρινε ότι οι ρυθμιζόμενες από τις οδηγίες αυτές πτυχές είναι εκείνες που είναι αναγκαίες για την τήρηση του εν λόγω άρθρου. Δεδομένου ότι οι οδηγίες αυτές δεν ρυθμίζουν άλλες πτυχές, όπως είναι η απόκτηση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος από πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, από τα αντίστοιχα καθ’ ύλην πεδία εφαρμογής τους επιβεβαιώνεται σαφώς ότι οι άλλες αυτές πτυχές δεν περιλαμβάνονται στους «ίδιους όρους», κατά την έννοια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, των οποίων πρέπει να μπορούν να απολαύουν οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης σε σχέση με τους υπηκόους του κράτους μέλους κατοικίας τους. Από τις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/109 και 94/80 προκύπτει ότι πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν μόνον να απαγορεύσει να εξαρτάται από την προϋπόθεση ιθαγένειας η άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, οι δε οδηγίες αυτές ουδόλως μνημονεύουν τη δυνατότητα να έχει το δικαίωμα που προβλέπεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ οποιονδήποτε αντίκτυπο στους όρους υπό τους οποίους οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικού κόμματος.
72
Κατά την Τσεχική Δημοκρατία, αντιθέτως προς το άρθρο 18 ΣΛΕΕ, το οποίο καθιερώνει τη γενική απαγόρευση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, ως ειδική διάταξη, έχει εφαρμογή σε πολίτη της Ένωσης μόνον αφ’ ης στιγμής αυτός απέκτησε ενδεχομένως την ιδιότητα του εκλογέα ή του υποψηφίου σε εκλογές. Ωστόσο, το γεγονός ότι ένα πρόσωπο μπορεί να γίνει μέλος πολιτικού κόμματος δεν συνεπάγεται ότι το πρόσωπο αυτό θα θέσει υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή θα οριστεί ως υποψήφιο στους καταλόγους υποψηφίων του πολιτικού κόμματος, και για τον λόγο αυτόν το γενικό ζήτημα της απόκτησης της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος δεν μπορεί να εμπίπτει στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
73
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ αποτελεί εξαίρεση από τους περιορισμούς που μπορούν να επιφέρουν τα κράτη μέλη στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών υπηκόων, περιορισμούς τους οποίους αναγνωρίζει επίσης και το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ.
74
Στο πλαίσιο αυτό, ακόμη και αν γινόταν δεκτό το επιχείρημα της Επιτροπής ότι δεν μπορεί να γίνει επίκληση της τελευταίας αυτής διατάξεως προκειμένου να περιοριστούν οι πολιτικές δραστηριότητες των πολιτών της Ένωσης στο πλαίσιο της ασκήσεως των δικαιωμάτων που τους αναγνωρίζουν οι Συνθήκες, τίποτα δεν εμποδίζει ένα κράτος μέλος να περιορίσει τη συμμετοχή των αλλοδαπών σε πολιτικές δραστηριότητες που βαίνουν πολύ πέραν της ασκήσεως του εν λόγω δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι.
75
Κατά συνέπεια, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί ευρέως, ώστε να περιοριστεί το περιεχόμενο του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Πλην όμως, η κανονιστική ρύθμιση που αφορά τη λειτουργία των πολιτικών κομμάτων αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο των πολιτικών και συνταγματικών δομών των κρατών μελών και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου αναγνωρίζει τον θεμελιώδη ρόλο των πολιτικών κομμάτων στο πλαίσιο των εθνικών βουλευτικών εκλογών. Δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν απαγορεύει σε κράτος μέλος να επιφυλάσσει υπέρ των υπηκόων του και μόνον τη δυνατότητα να είναι υποψήφιοι στις εκλογές αυτές, είναι λογικό το δίκαιο της Ένωσης να μην απαγορεύει σε κράτος μέλος ούτε να περιορίζει κατά τον ίδιο τρόπο τη δυνατότητα των υπηκόων άλλων κρατών μελών να συμμετέχουν στη «κομβική πλατφόρμα» για την πολιτική δραστηριότητα στο εθνικό επίπεδο την οποία αποτελούν τα πολιτικά κόμματα. Το συμπέρασμα αυτό απορρέει επίσης από το δικαίωμα που αναγνωρίζει στα κράτη μέλη το άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας 94/80 να επιφυλάσσουν υπέρ των υπηκόων τους και μόνον τις θέσεις στα εκτελεστικά όργανα των δήμων.
76
Η Δημοκρατία της Πολωνίας προσθέτει συναφώς ότι η υποστηριζόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να έχουν δικαίωμα συμμετοχής κατά τρόπο μόνιμο και άνευ περιορισμού στην πολιτική ζωή του εν λόγω κράτους μέλους, δικαίωμα το οποίο δεν τους απονέμει το εν λόγω άρθρο. Εναπόκειται, κατ’ αρχήν, στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών να καθορίζουν τους κανόνες λειτουργίας, τη δομή και τους στόχους των πολιτικών κομμάτων που δραστηριοποιούνται στο έδαφός τους. Κατά συνέπεια, η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ παραβιάζει την αρχή της δοτής αρμοδιότητας του άρθρου 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Επιπλέον, μια τέτοια ερμηνεία έχει ως αποτέλεσμα την εφαρμογή των διατάξεων των Συνθηκών στον τομέα των αρμοδιοτήτων που ανήκουν στα κράτη μέλη, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ.
77
Δεύτερον, επικουρικώς, η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι το τσεχικό δίκαιο, μολονότι δεν επιτρέπει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια να γίνουν μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος, εντούτοις θέτει πλήρως σε εφαρμογή τα δικαιώματα που κατοχυρώνει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
78
Η φράση «υπό τους ίδιους όρους», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, σημαίνει ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους μέλους αυτού και ότι πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους στο κράτος αυτό τα ίδια μέσα έννομης προστασίας. Η ερμηνεία αυτή απορρέει, αφενός, από την έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 καθώς και από το άρθρο 10, παράγραφος 1, και το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής και, αφετέρου, από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80 καθώς και από το άρθρο 8, παράγραφος 3, το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το άρθρο 10, παράγραφος 2, της τελευταίας αυτής οδηγίας. Η ερμηνεία αυτή εφαρμόζεται πλήρως στο τσεχικό δίκαιο.
79
Το γεγονός ότι ένα πρόσωπο θέτει υποψηφιότητα στις εκλογές περιλαμβανόμενο στους καταλόγους υποψηφίων των πολιτικών κομμάτων ή των συνασπισμών πολιτικών κομμάτων δεν εξαρτάται από την ιδιότητά του ως μέλους οποιουδήποτε πολιτικού κόμματος ή κινήματος και αποτελεί συνήθη πρακτική στην Τσεχική Δημοκρατία.
80
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η Επιτροπή υποχρεούται να αποδείξει τους ισχυρισμούς της ότι οι υποψήφιοι στις εκλογές η υποψηφιότητα των οποίων δεν υποβάλλεται από πολιτικό κόμμα ή κίνημα βρίσκονται σε λιγότερο ευνοϊκή θέση και έχουν λιγότερες πιθανότητες να εκλεγούν από τους υποψηφίους των οποίων η υποψηφιότητα υποβάλλεται από πολιτικό κόμμα ή κίνημα, χωρίς το εν λόγω θεσμικό όργανο να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο ως προς το ζήτημα αυτό.
81
Εν πάση περιπτώσει, οι ισχυρισμοί αυτοί διαψεύδονται στην πράξη, όπως αποδεικνύεται από τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία. Από τα στατιστικά αυτά στοιχεία προκύπτει ότι στο εν λόγω κράτος μέλος υπάρχουν πολλοί υποψήφιοι χωρίς πολιτική ένταξη, ότι αυτοί ουδόλως βρίσκονται σε μειονεκτική θέση κατά τις εκλογές, ότι το καθεστώς τους δεν διαφέρει ανάλογα με την ιθαγένειά τους και ότι μπορούν να θέσουν υποψηφιότητα περιλαμβανόμενοι στους καταλόγους υποψηφίων των πολιτικών κομμάτων ή των συνασπισμών κομμάτων, καταλαμβάνοντας μάλιστα τη θέση του επικεφαλής του καταλόγου, και να επωφεληθούν έτσι πλήρως της φήμης των κομμάτων αυτών. Η επιτυχία υποψηφίου στις εκλογές δεν εξαρτάται από την ιδιότητά του ως μέλους πολιτικού κόμματος ή κινήματος, αλλά προεχόντως από παράγοντες όπως οι απόψεις και η προσωπικότητά του.
82
Συνακόλουθα, κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που διεξήχθησαν στην Τσεχική Δημοκρατία κατά τη διάρκεια των ετών 2004, 2009, 2014 και 2019, οι κατάλογοι υποψηφίων πολιτικών κομμάτων, συμπεριλαμβανομένων των μεγαλύτερων πολιτικών κομμάτων, ή συνασπισμών πολιτικών κομμάτων περιλάμβαναν τουλάχιστον κατά 30 % υποψηφίους χωρίς πολιτική ένταξη. Η θέση που κατέλαβαν οι υποψήφιοι αυτοί, συχνά ως επικεφαλής του καταλόγου, και η στήριξη που δέχθηκαν ήταν επαρκώς ισχυρές ώστε να εκλεγούν, πράγμα που αποδεικνύει επίσης την επιρροή τους στον καθορισμό και την υλοποίηση των προτεραιοτήτων του προγράμματος των εν λόγω κομμάτων ή συνασπισμών κομμάτων. Έτσι, κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που διεξήχθησαν στην Τσεχική Δημοκρατία το 2004, εκλέχθηκε ένας Γερμανός υπήκοος ο οποίος είχε θέσει υποψηφιότητα στις εκλογές αυτές στο εν λόγω κράτος μέλος.
83
Όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές που διεξήχθησαν στην Τσεχική Δημοκρατία κατά τα έτη 2006, 2010, 2014 και 2018, οι υποψήφιοι χωρίς πολιτική ένταξη αντιπροσώπευαν τη συντριπτική πλειοψηφία των υποψηφίων και των εκλεγέντων και περιλαμβάνονταν ιδίως, σε υψηλό ποσοστό, στις πρώτες θέσεις των καταλόγων υποψηφίων των μεγαλύτερων πολιτικών κομμάτων. Υποψήφιοι χωρίς πολιτική ένταξη τοποθετήθηκαν επικεφαλής του καταλόγου και εξελέγησαν επίσης στις μεγάλες πόλεις, ιδίως στην Πράγα κατά τα έτη 2010 και 2014.
84
Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 1, του νόμου περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων, μπορούν, μεταξύ άλλων, να συμμετέχουν στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ανεξάρτητοι υποψήφιοι, ομάδες ανεξάρτητων υποψηφίων ή ομάδες αποτελούμενες από πολιτικά κόμματα ή πολιτικά κινήματα και ανεξάρτητους υποψηφίους. Σύμφωνα με το άρθρο 34 του νόμου αυτού, ο εκλογέας διαθέτει τόσες ψήφους όσες είναι και οι δημοτικοί σύμβουλοι που εκλέγονται και μπορεί να ψηφίσει υπέρ συγκεκριμένων υποψηφίων οι οποίοι περιλαμβάνονται σε διαφορετικούς καταλόγους υποψηφίων. Επομένως, ο εκλογέας δεν υποχρεούται να ψηφίσει υπέρ ενός μόνον καταλόγου υποψηφίων, αλλά έχει τη δυνατότητα να δώσει την ψήφο του σε συγκεκριμένους υποψηφίους, ανεξαρτήτως του καταλόγου υποψηφίων στον οποίο περιλαμβάνονται. Κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, η προσωπικότητα των διαφόρων υποψηφίων διαδραματίζει πρωτεύοντα ρόλο, με αποτέλεσμα να έχει μικρότερη σημασία το κατά πόσον οι υποψήφιοι είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
85
Η Επιτροπή δεν μπορεί να σχετικοποιεί την επιτυχία των υποψηφίων χωρίς πολιτική ένταξη στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στην Τσεχική Δημοκρατία ισχυριζόμενη ότι επρόκειτο για εξέχουσες προσωπικότητες ή να υποστηρίζει ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορεί να είναι λιγότερο γνωστοί, όπερ θα δικαιολογούσε κατά μείζονα λόγο το να μπορούν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές αυτές ως μέλη πολιτικού κόμματος προκειμένου να έχουν πιθανότητα να εκλεγούν. Η προσωπικότητα ενός υποψηφίου αποτελεί ιδιαίτερα σημαντικό παράγοντα όχι μόνο στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, όπου εκλέγονται οι αντιπρόσωποι στο πλησιέστερο στους πολίτες επίπεδο, αλλά και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ιδίως όσον αφορά τα κράτη μέλη με λιγότερους βουλευτές στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Πολίτης της Ένωσης ο οποίος κατοικεί στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχει τσεχική ιθαγένεια έχει ακριβώς ίσες ευκαιρίες να προβάλει τα προσωπικά του προσόντα με έναν υπήκοο του εν λόγω κράτους μέλους και το γεγονός ότι ένας τέτοιος πολίτης της Ένωσης, ο οποίος δεν ήταν πολύ γνωστός στο εν λόγω κράτος μέλος πριν από την εκλογή του, εξελέγη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «μεμονωμένη περίπτωση», όπως υποστηρίζει εντούτοις η Επιτροπή. Αντιθέτως, τούτο αποδεικνύει ότι οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης είναι πλήρως σε θέση να συμμετάσχουν ως υποψήφιοι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και να εκλεγούν, ακόμη και χωρίς να είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
86
Τρίτον, κατά την Τσεχική Δημοκρατία, η εθνική νομοθεσία η οποία έχει ως αποτέλεσμα να εμποδίζει τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να γίνουν μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος αποσκοπεί στη διασφάλιση της προστασίας του πολιτικού και συνταγματικού συστήματος του εν λόγω κράτους μέλους και, ως εκ τούτου, στη διασφάλιση του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, επιφυλάσσοντας με τον τρόπο αυτό υπέρ των Τσέχων πολιτών και μόνον το δικαίωμα συμμετοχής σε μια «κομβική πλατφόρμα» για την εθνική πολιτική δραστηριότητα. Το μέτρο που επελέγη για τη διασφάλιση του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας συνάδει τόσο με τον πρωταρχικό σκοπό των πολιτικών κομμάτων και κινημάτων, ο οποίος συνίσταται στον επηρεασμό της πολιτικής του κράτους στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο, όσο και με το γεγονός ότι, στην περίπτωση των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών και των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η ιδιότητα του μέλους ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος δεν αποτελεί ούτε προϋπόθεση για την υποβολή υποψηφιότητας στις εκλογές ούτε, κατά μείζονα λόγο, εγγύηση εκλογής. Ένα τέτοιο μέτρο είναι κατάλληλο και δεν θίγει την ουσία του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι που προβλέπει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Στην πράξη, παρέχει τη δυνατότητα στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να ασκούν πλήρως το δικαίωμα αυτό.
87
Ο επιδιωκόμενος από την τσεχική νομοθεσία θεμιτός σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο. Το να επιτρέπεται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος, με περιορισμένα όμως δικαιώματα ως μέλη αυτού και συγκεκριμένα με συμμετοχή τους στις αποφάσεις που σχετίζονται με τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, πρέπει να αποκλεισθεί, διότι τούτο θα σήμαινε ότι θα μπορούσαν να συμμετέχουν μόνο σε ένα περιθωριακό τμήμα της δραστηριότητας του πολιτικού κόμματος ή κινήματος και θα αποκλείονταν από όλες τις άλλες πτυχές της δραστηριότητάς τους. Αφενός, η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, επισημαίνει ότι μια τέτοια ρύθμιση θα ήταν αντίθετη προς τη θεμελιώδη αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των μελών ενός πολιτικού κόμματος και, αφετέρου, δεν θα παρείχε στους εν λόγω πολίτες της Ένωσης την ισχυρή θέση στο πολιτικό κόμμα την οποία η Επιτροπή θεωρεί, εσφαλμένως, αναγκαία. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν διευκρίνισε, με την αιτιολογημένη γνώμη, ποια είναι τα λιγότερο περιοριστικά μέτρα που θα μπορούσε να είχε λάβει συναφώς η Τσεχική Δημοκρατία.
88
Τέλος, η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, προβάλλει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ελλείψει ειδικών διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικών με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να είναι μέλη πολιτικών κομμάτων, εναπόκειται στα κράτη μέλη να θεσπίζουν τους κανόνες που αρμόζουν καλύτερα στο συνταγματικό τους σύστημα.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
89
Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Τσεχική Δημοκρατία, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
90
Προκειμένου να εξεταστεί το βάσιμο της προσφυγής αυτής, πρέπει να προσδιοριστεί το περιεχόμενο του άρθρου 22 ΣΛΕΕ πριν εκτιμηθεί αν η διαφορετική μεταχείριση λόγω ιθαγένειας που εισάγει με τον τρόπο αυτό η τσεχική νομοθεσία, όσον αφορά τη δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα με την ιδιότητα του μέλους, απαγορεύεται από τη διάταξη αυτή ή μπορεί ενδεχομένως να δικαιολογηθεί από λόγους σχετικούς με τον σεβασμό της εθνικής ταυτότητας κράτους μέλους.
– Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
91
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί που επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διάταξη. Το ιστορικό της θεσπίσεως μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της [απόφαση της 14ης Ιουλίου 2022, Ιταλία και Comune di Milano κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων), C‑59/18 και C‑182/18, EU:C:2022:567, σκέψη 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
92
Πρώτον, κατά το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους και τα δικαιώματα αυτά ασκούνται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο.
93
Το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν περιέχει αναφορά στους όρους σχετικά με την απόκτηση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος.
94
Αντιθέτως, από το γράμμα του εν λόγω άρθρου προκύπτει, κατ’ αρχάς, ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι που παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος.
95
Από το γράμμα του άρθρου προκύπτει, περαιτέρω, ότι οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης απολαύουν του δικαιώματος αυτού «υπό τους ίδιους όρους» με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο κατοικούν. Παραπέμποντας στους όρους που ισχύουν ως προς το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι για τους υπηκόους του κράτους μέλους κατοικίας ενός τέτοιου πολίτη της Ένωσης, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ απαγορεύει στο κράτος μέλος κατοικίας να εξαρτά την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι εκ μέρους του εν λόγω πολίτη της Ένωσης από όρους διαφορετικούς από εκείνους που ισχύουν για τους δικούς του υπηκόους.
96
Επομένως, η διάταξη αυτή θεσπίζει ειδικό κανόνα περί απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας ο οποίος εφαρμόζεται στην άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (πρβλ. αποφάσεις της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Ηνωμένου Βασιλείου, C‑145/04, EU:C:2006:543, σκέψη 66, της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, σκέψη 53, καθώς και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, σκέψη 42) και, κατά συνέπεια, εφαρμόζεται σε κάθε εθνικό μέτρο που εισάγει διαφορετική μεταχείριση ικανή να θίξει την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων αυτών.
97
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι ο κανόνας αυτός της απαγορεύσεως των διακρίσεων αποτελεί απλώς ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία περιλαμβάνεται στις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2024, X (Μη αιτιολόγηση καταγγελίας), C‑715/20, EU:C:2024:139, σκέψη 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
98
Κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ δύναται να τύχει εφαρμογής αυτοτελώς μόνο σε περιπτώσεις διεπόμενες από το δίκαιο της Ένωσης για τις οποίες η Συνθήκη ΛΕΕ δεν προβλέπει ειδικούς κανόνες περί απαγορεύσεως των διακρίσεων [απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, σκέψη 65].
99
Επομένως, η Τσεχική Δημοκρατία δεν μπορεί βασίμως να υποστηρίζει ότι η εθνική νομοθεσία την οποία αφορά το δικόγραφο της προσφυγής της Επιτροπής εμπίπτει στο άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και όχι στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, το οποίο εφαρμόζεται, κατά την άποψή της, σε πολίτη της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος χωρίς να έχει την ιθαγένειά του μόνον από τη στιγμή που έχει αποκτήσει την ιδιότητα του εκλογέα ή του υποψηφίου σε εκλογές.
100
Τέλος, από το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι τα εν λόγω δικαιώματα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι ασκούνται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο.
101
Συναφώς, οι οδηγίες 93/109 και 94/80, οι οποίες εκδόθηκαν βάσει του άρθρου 8 Β ΕΚ, νυν άρθρου 22 ΣΛΕΕ, καθορίζουν τις λεπτομέρειες ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, αντιστοίχως, στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.
102
Βεβαίως, οι οδηγίες αυτές, οι οποίες, όπως προκύπτει από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80, δεν προβαίνουν σε εξαντλητική εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών, δεν περιέχουν διατάξεις σχετικά με τις προϋποθέσεις για την απόκτηση, από πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος.
103
Εντούτοις, το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών δεν μπορεί, έστω και εμμέσως, να περιορίσει το περιεχόμενο των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο, πρέπει, πράγματι, να επισημανθεί ότι ο περιεχόμενος στη διάταξη αυτή ειδικός κανόνας περί απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας διατυπώνεται σε αυτήν κατά τρόπο γενικό και ότι, κατά το ίδιο το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, μόνον η άσκηση των δικαιωμάτων του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι που κατοχυρώνονται με το άρθρο αυτό υπόκειται στις λεπτομερέστερες διατάξεις που θεσπίζει το Συμβούλιο. Μολονότι οι λεπτομερέστερες αυτές διατάξεις μπορούν βεβαίως «να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος», δεν μπορούν, αντιθέτως, εκτός αυτής της ειδικής περιπτώσεως, να έχουν ως αποτέλεσμα να υπονομεύουν γενικώς την πρακτική αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων αυτών.
104
Συναφώς, μολονότι, ελλείψει ειδικών διατάξεων σχετικά με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικών κομμάτων ή πολιτικών κινημάτων εντός του κράτους μέλους αυτού, ο καθορισμός των προϋποθέσεων αυτών εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης [βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 2ας Μαρτίου 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, της 14ης Δεκεμβρίου 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, σκέψη 38, της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 63, και της 5ης Σεπτεμβρίου 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Απώλεια της δανικής ιθαγένειας), C‑689/21, EU:C:2023:626, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
105
Επομένως, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, ενώ συμμορφώνεται προς τους λεπτομερείς κανόνες που καθορίζουν οι εν λόγω οδηγίες, να υπαγάγει, εκτός των τομέων που ρυθμίζουν οι οδηγίες, πολίτη της Ένωσης που κατοικεί στο κράτος μέλος αυτό χωρίς να έχει την ιθαγένειά του σε εθνικές διατάξεις που εισάγουν διαφορετική μεταχείριση κατά την άσκηση των δικαιωμάτων που του παρέχει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, διότι άλλως θα θιγόταν η πρακτική αποτελεσματικότητα του κανόνα της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας που προβλέπει το εν λόγω άρθρο (βλ., κατ’ αναλογίαν, όσον αφορά το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αποφάσεις της 12ης Μαρτίου 2014, O. και B., C‑456/12, EU:C:2014:135, σκέψη 54, και της 27ης Ιουνίου 2018, Altiner και Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, σκέψη 26).
106
Κατά συνέπεια, ούτε από την απουσία, στις οδηγίες 93/109 και 94/80, διατάξεων σχετικών με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικών κομμάτων ή κινημάτων εντός του κράτους μέλους αυτού, ούτε από την αρχή κατά την οποία κάθε αρμοδιότητα που δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, είναι δυνατόν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων για την απόκτηση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος ή κινήματος εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ.
107
Όσον αφορά, δεύτερον, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, πρέπει να γίνει αναφορά τόσο στις λοιπές διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ όσο και στις διατάξεις της ίδιας τυπικής ισχύος οι οποίες περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στη Συνθήκη ΕΕ και στον Χάρτη.
108
Συναφώς, επισημαίνεται, κατά πρώτον, ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εντάσσεται στο δεύτερο μέρος της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνει τις διατάξεις σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων και την ιθαγένεια της Ένωσης.
109
Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο που έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, η οποία τείνει, κατά πάγια νομολογία, να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών [αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, σκέψη 31, της 18ης Ιανουαρίου 2022, Wiener Landesregierung (Ανάκληση διαβεβαιώσεως περί πολιτογράφησης), C‑118/20, EU:C:2022:34, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 49].
110
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 20, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, συνδέει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (πρβλ. αποφάσεις της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψεις 49 έως 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 18ης Απριλίου 2024, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, σκέψεις 40 και 41).
111
Επομένως, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απονέμεται από την ιθαγένεια της Ένωσης και, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Τσεχική Δημοκρατία, δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να νοηθεί ως εξαίρεση από υποτιθέμενο κανόνα κατά τον οποίο μόνον οι υπήκοοι κράτους μέλους μπορούν να συμμετέχουν στην πολιτική ζωή του κράτους αυτού και ο οποίος επιβάλλει τη στενή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ. Μια τέτοια ερμηνεία θα ήταν αντίθετη προς τη θεμελιώδη ιδιότητα την οποία τείνει να αποτελέσει η ιθαγένεια της Ένωσης για τους εν λόγω υπηκόους.
112
Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 2, και το άρθρο 21 ΣΛΕΕ, η ιθαγένεια της Ένωσης παρέχει σε κάθε πολίτη της Ένωσης το θεμελιώδες και ατομικό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και των όρων που επιβάλλονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ και των μέτρων που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους (απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 50).
113
Επομένως, υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής και, αφετέρου, του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 68 και 69 των προτάσεών του, ο σύνδεσμος αυτός θεσπίστηκε αφ’ ης στιγμής κατοχυρώθηκε το εν λόγω δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, με τη σύνδεση του δικαιώματος αυτού με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών.
114
Κατά δεύτερον, κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία, η οποία συγκεκριμενοποιεί την αξία της δημοκρατίας. Αυτή αποτελεί, δυνάμει του άρθρου 2 ΣΕΕ, μία από τις αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, σκέψη 64, και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, σκέψη 63).
115
Το άρθρο 10, παράγραφοι 2 και 3, ΣΕΕ αναγνωρίζει το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης να εκπροσωπούνται άμεσα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης.
116
Όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 74 των προτάσεών του, το άρθρο 10 ΣΕΕ αναδεικνύει, όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τον σύνδεσμο μεταξύ της αρχής της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας στην Ένωση και του συναρτώμενου με την ιθαγένεια της Ένωσης δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 22, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
117
Κατά τρίτον, το άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη.
118
Το εν λόγω δικαίωμα αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ και, επομένως, πρέπει να του αναγνωρίζεται η ίδια έννοια και η ίδια εμβέλεια με αυτό, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη [πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 111], γεγονός που δεν εμποδίζει την παροχή ευρύτερης προστασίας από το δίκαιο της Ένωσης [απόφαση της 22ας Ιουνίου 2023, K.B. και F.S. (Αυτεπάγγελτη εξέταση στον ποινικό τομέα), C‑660/21, EU:C:2023:498, σκέψη 41].
119
Στο πλαίσιο αυτό, από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προκύπτει ότι το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις βάσεις μιας δημοκρατικής και πλουραλιστικής κοινωνίας, διότι επιτρέπει στους πολίτες να ενεργούν συλλογικά σε τομείς κοινού ενδιαφέροντος και με τον τρόπο αυτό να συμβάλλουν στην εύρυθμη λειτουργία του δημόσιου βίου (πρβλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 17ης Φεβρουαρίου 2004, Gorzelik κ.λπ. κατά Πολωνίας, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 και 92).
120
Ο δε πρωταρχικός ρόλος των πολιτικών κομμάτων στην έκφραση της βουλήσεως των πολιτών της Ένωσης αναγνωρίζεται, όσον αφορά τα πολιτικά κόμματα σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στο άρθρο 10, παράγραφος 4, ΣΕΕ και στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη.
121
Τα πολιτικά κόμματα, μια από τις λειτουργίες των οποίων είναι η πρόταση υποψηφίων στις εκλογές (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του ΕΔΔΑ της 8ης Ιουλίου 2008, Γεωργιανό Εργατικό Κόμμα κατά Γεωργίας, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), επιτελούν επομένως ουσιώδη λειτουργία στο σύστημα της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, στο οποίο θεμελιώνεται η λειτουργία της Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ.
122
Κατά συνέπεια, η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος ή κινήματος συμβάλλει ουσιωδώς στην αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
123
Τρίτον, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το άρθρο αυτό αποσκοπεί, κατά πρώτον, στην παροχή στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού του δικαιώματος συμμετοχής στη δημοκρατική εκλογική διαδικασία του εν λόγω κράτους μέλους. Το δικαίωμα αυτό εκτείνεται, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 94 της παρούσας αποφάσεως, στη συμμετοχή στην εν λόγω διαδικασία μέσω του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι σε ευρωπαϊκό και τοπικό επίπεδο.
124
Κατά δεύτερον, το εν λόγω άρθρο αποσκοπεί στη διασφάλιση της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των πολιτών της Ένωσης, όπερ συνεπάγεται, προκειμένου το δικαίωμα του εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να μπορεί να ασκηθεί αποτελεσματικά, ισότιμη πρόσβαση στα υφιστάμενα στην εθνική έννομη τάξη μέσα τα οποία διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την άσκηση του δικαιώματος αυτού όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
125
Κατά τρίτον, από τον σύνδεσμο μεταξύ, αφενός, της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής και, αφετέρου, του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εν λόγω εκλογές, ο οποίος μνημονεύθηκε στη σκέψη 113 της παρούσας αποφάσεως, προκύπτει ότι το τελευταίο αυτό δικαίωμα αποσκοπεί, ιδίως, στο να ενθαρρύνει την προοδευτική ενσωμάτωση του συγκεκριμένου πολίτη της Ένωσης στην κοινωνία του κράτους μέλους υποδοχής [αποφάσεις της 14ης Νοεμβρίου 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, σκέψη 56, και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Wiener Landesregierung (Ανάκληση διαβεβαιώσεως περί πολιτογράφησης), C‑118/20, EU:C:2022:34, σκέψη 42].
126
Όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 75 των προτάσεών του, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ αποσκοπεί, επομένως, στη διασφάλιση της αντιπροσωπευτικότητας όσον αφορά τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, ως αναγκαίου παρακολουθήματος της ένταξής τους στην κοινωνία του κράτους μέλους υποδοχής.
127
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των άρθρων 20 και 21 ΣΛΕΕ, του άρθρου 10 ΣΕΕ καθώς και του άρθρου 12 του Χάρτη, επιτάσσει να έχουν οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, προκειμένου να μπορούν να ασκούν αποτελεσματικά το δικαίωμά τους του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων αυτών.
– Επί της υπάρξεως διαφορετικής μεταχειρίσεως απαγορευόμενης από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ
128
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 90 της παρούσας αποφάσεως, η τσεχική νομοθεσία εισάγει διαφορετική μεταχείριση λόγω ιθαγένειας όσον αφορά τη δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα με την ιδιότητα του μέλους.
129
Η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, θεωρεί εντούτοις, επικουρικώς, ότι η διαφορετική αυτή μεταχείριση δεν αντιβαίνει στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθόσον, πρώτον, το τσεχικό δίκαιο παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια τη δυνατότητα να κάνουν χρήση όλων των διαθέσιμων μορφών υποψηφιότητας, συμπεριλαμβανομένης της υποψηφιότητας με ένταξη σε κατάλογο υποψηφίων προτεινόμενο από πολιτικό κόμμα ή πολιτικό κίνημα, δεδομένου ότι η εγγραφή σε τέτοιον κατάλογο δεν εξαρτάται από το αν το πρόσωπο αυτό ανήκει σε οποιοδήποτε πολιτικό κόμμα ή κίνημα.
130
Δεύτερον, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η απαγόρευση να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης περιορίζει την εκ μέρους τους άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ούτε ότι οι υποψήφιοι χωρίς πολιτική ένταξη βρίσκονται σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη των υποψηφίων που είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος, δεδομένου, εξάλλου, ότι ένας τέτοιος ισχυρισμός αντικρούεται από τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία.
131
Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη των παραβάσεων που προβάλλει, χωρίς να επιτρέπεται να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο [απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
132
Ωστόσο, η ύπαρξη παράβασης μπορεί να αποδειχθεί, οσάκις η παράβαση ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου η ύπαρξη και η εφαρμογή του οποίου δεν αμφισβητούνται, διά της νομικής αναλύσεως των διατάξεων του μέτρου αυτού [αποφάσεις της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 16ης Νοεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Ποινικοποίηση της βοήθειας προς τους αιτούντες άσυλο), C‑821/19, EU:C:2021:930, σκέψη 106].
133
Εν προκειμένω, η παράβαση την οποία προσάπτει στην Τσεχική Δημοκρατία η Επιτροπή ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού μέτρου, και συγκεκριμένα του άρθρου 1 και του άρθρου 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων, του οποίου το εν λόγω κράτος μέλος δεν αμφισβητεί ούτε την ύπαρξη ούτε την εφαρμογή και του οποίου οι διατάξεις αναλύονται νομικώς στο εισαγωγικό δικόγραφο.
134
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί το βάσιμο της αναλύσεως αυτής και να εξακριβωθεί αν η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνουν το άρθρο 1 και το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια να μην έχουν, κατά παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι.
135
Όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το άρθρο 21, παράγραφος 1, του νόμου περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προβλέπει ότι οι κατάλογοι των υποψηφίων στις εκλογές αυτές μπορούν να υποβάλλονται από καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και κινήματα καθώς και από τους συνασπισμούς τους. Σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου αυτού, οι υπήκοοι άλλου κράτους μέλους πλην της Τσεχικής Δημοκρατίας μπορούν να περιλαμβάνονται στον κατάλογο υποψηφίων που υποβάλλεται κατ’ αυτόν τον τρόπο.
136
Όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 1, του νόμου περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων, μπορούν να συνιστούν εκλογικό κόμμα, δυνάμει του εν λόγω νόμου, τα καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και κινήματα καθώς και οι συνασπισμοί τους, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι, οι ενώσεις ανεξάρτητων υποψηφίων ή οι ενώσεις πολιτικών κομμάτων ή κινημάτων και ανεξάρτητων υποψηφίων.
137
Κατά συνέπεια, στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μόνον τα πολιτικά κόμματα και κινήματα καθώς και οι συνασπισμοί τους μπορούν να υποβάλουν υποψηφίους και, όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, τα πολιτικά κόμματα και κινήματα συγκαταλέγονται μεταξύ των σχηματισμών που μπορούν να υποβάλουν υποψηφίους στις εκλογές αυτές.
138
Σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, οι υπήκοοι άλλου κράτους μέλους πλην της Τσεχικής Δημοκρατίας μπορούν να περιλαμβάνονται στον κατάλογο υποψηφίων που υποβάλλουν τα καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και κινήματα καθώς και οι συνασπισμοί τους. Η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει, χωρίς τούτο να αμφισβητείται από την Επιτροπή, ότι μια τέτοια υποψηφιότητα είναι επίσης δυνατή στο πλαίσιο των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών, με εγγραφή σε κατάλογο υποψηφίων υποβαλλόμενο από πολιτικό κόμμα ή κίνημα ή συνασπισμό τους, και ότι, εν πάση περιπτώσει, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι μπορούν να συστήσουν εκλογικό κόμμα προκειμένου να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.
139
Επομένως, μολονότι είναι δυνατόν, όπως υποστηρίζει η Τσεχική Δημοκρατία, ένας υποψήφιος που δεν είναι μέλος πολιτικού κόμματος ή κινήματος να περιληφθεί σε κατάλογο υποψηφίων υποβαλλόμενο από πολιτικό κόμμα ή κίνημα ή από συνασπισμό τους, επισημαίνεται, αφενός, ότι το γεγονός ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 1 και του άρθρου 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων, ένας πολίτης της Ένωσης που κατοικεί στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχει τσεχική ιθαγένεια και επιθυμεί να συμμετάσχει στις εκλογές αυτές δεν μπορεί να γίνει μέλος πολιτικού κόμματος ή κινήματος ενέχει κίνδυνο αποκλεισμού του από συμμετοχή στην απόφαση του εν λόγω κόμματος ή κινήματος σχετικά με την εγγραφή του στον κατάλογο υποψηφίων καθώς και με τη θέση που θα μπορούσε να καταλάβει στον κατάλογο, ή τουλάχιστον κίνδυνο περιορισμού της συμμετοχής αυτής.
140
Όσον αφορά τους δυνητικούς υποψηφίους που συμμερίζονται τις πολιτικές ιδέες ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος, η απαγόρευση να γίνουν μέλη του εν λόγω κόμματος ή κινήματος, καίτοι δεν καθιστά αδύνατη την εγγραφή τους στον κατάλογο υποψηφίων πολιτικού κόμματος ή κινήματος, πάντως τουλάχιστον την περιπλέκει, δεδομένου ότι, κατ’ αρχήν, τα μέλη ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος είναι εκείνα που επιλέγουν τους υποψηφίους που θα εγγραφούν στους καταλόγους τους καθώς και τη θέση που θα καταλάβουν στους καταλόγους αυτούς, η οποία μπορεί να επηρεάσει τις πιθανότητές τους να εκλεγούν.
141
Το γεγονός αυτό περιάγει τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη των Τσέχων υπηκόων που είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος στο εν λόγω κράτος μέλος, όσον αφορά τη δυνατότητα να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου περιλαμβανόμενοι στον κατάλογο υποψηφίων ενός τέτοιου πολιτικού κόμματος ή κινήματος, ή συνασπισμού τους.
142
Αφετέρου, το γεγονός ότι οι Τσέχοι υπήκοοι μπορούν να επιλέξουν να θέσουν υποψηφιότητα είτε ως μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος είτε ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, ενώ οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια έχουν μόνον την τελευταία αυτή δυνατότητα, αποδεικνύει, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 109 των προτάσεών του, ότι οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης δεν μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές υπό τους ίδιους όρους με τους Τσέχους υπηκόους.
143
Επομένως, η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνουν το άρθρο 1 και το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια να μην έχουν ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
144
Εντούτοις, η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι υποψήφιοι χωρίς πολιτική ένταξη είναι πολυάριθμοι, δεν περιέρχονται σε μειονεκτική θέση και ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα ή κίνημα με την ιδιότητα του μέλους δεν επηρεάζει τις πιθανότητες εκλογής των υποψηφίων, δεδομένου ότι αυτές καθορίζονται από τη δραστηριότητα και την προσωπικότητά τους. Τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε το εν λόγω κράτος μέλος πιστοποιούν επομένως, κατά την άποψή του, ότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση δεν επηρεάζει αρνητικά τους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι κατοικούν σε αυτό χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του και οι οποίοι επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
145
Τα στατιστικά στοιχεία, όμως, που αντικατοπτρίζουν το ποσοστό των ανεξάρτητων υποψηφίων στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εν γένει δεν είναι ικανά να κλονίσουν τη διαλαμβανόμενη στη σκέψη 143 της παρούσας αποφάσεως διαπίστωση ότι η διαφορετική μεταχείριση που εισάγει η τσεχική νομοθεσία την οποία αφορά η προσφυγή της Επιτροπής στερεί από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια την ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
146
Βεβαίως, βάσει των στοιχείων αυτών μπορεί να διαπιστωθεί ότι, όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το μεγαλύτερο μέρος των υποψηφίων και των εκλεγέντων ήταν μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος, μολονότι μη αμελητέο μέρος των υποψηφίων και των εκλεγέντων είχαν συμμετάσχει στις εκλογές αυτές ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι. Επιπλέον, όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, από τα εν λόγω στοιχεία μπορεί να συναχθεί ότι, κατά τις τέσσερις εκλογές τις οποίες αυτά αφορούν, το ποσοστό των υποψηφίων και των εκλεγέντων που ήταν μέλη πολιτικών κομμάτων ήταν μικρότερο από αυτό που αντιπροσωπεύουν οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι και εκλεγέντες.
147
Εντούτοις, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, από τις διαπιστώσεις αυτές δεν μπορεί να αντληθεί κανένα καθοριστικό συμπέρασμα όσον αφορά την ειδική κατάσταση των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια όσον αφορά την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
148
Αφενός, οι πολίτες αυτοί είναι γενικώς λιγότερο γνωστοί στο κοινό απ’ ό,τι οι υπήκοοι του κράτους μέλους κατοικίας τους και μπορούν, επομένως, να έχουν μεγαλύτερο συμφέρον απ’ ό,τι οι υπήκοοι αυτοί να επωφεληθούν από τις δομές και την εικόνα ενός κόμματος προκειμένου να γίνουν περισσότερο γνωστοί και να αυξήσουν τις πιθανότητές τους να εκλεγούν. Αφετέρου, από τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία δεν προκύπτει καμία σύγκριση μεταξύ των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του και των υπηκόων του κράτους αυτού όσον αφορά τις αντίστοιχες πιθανότητές τους να γίνουν δεκτοί ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι σε καταλόγους υποβαλλόμενους από πολιτικό κόμμα ή από πολιτικό κίνημα.
149
Από τα δε επιχειρήματα με τα οποία επιδιώκεται να σχετικοποιηθεί το συμφέρον του υποψηφίου να περιλαμβάνεται σε κατάλογο υποψηφίων πολιτικού κόμματος ή κινήματος κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, λαμβανομένων υπόψη των κανόνων που ρυθμίζουν τις λεπτομέρειες της ψηφοφορίας και επιτρέπουν στους εκλογείς να ψηφίσουν υπέρ υποψηφίων εγγεγραμμένων σε διαφορετικούς καταλόγους, δεν μπορεί να συναχθεί κανένα συμπέρασμα ως προς την πρόσβαση των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια σε υποψηφιότητα βάσει καταλόγου προτεινόμενου από πολιτικό κόμμα ή κίνημα.
150
Επιπλέον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 111 των προτάσεών του, η Επιτροπή ορθώς υποστηρίζει, χωρίς να αντικρουσθεί επί του σημείου αυτού από την Τσεχική Δημοκρατία, ότι η πρόσβαση σε ανεξάρτητη υποψηφιότητα υπόκειται στη νομική υποχρέωση υποβολής αναφοράς υπογεγραμμένης από τους εκλογείς, του αριθμού των υπογραφών καθοριζομένου από το μέγεθος του δήμου για τον οποίο υποβάλλεται η υποψηφιότητα, ενώ οι υποψήφιοι των πολιτικών κομμάτων ή κινημάτων δεν υπέχουν τέτοια υποχρέωση.
151
Τέλος, μολονότι δεν πρέπει να υποτιμάται ο αντίκτυπος της προσωπικότητας και των δραστηριοτήτων των υποψηφίων στους εκλογείς, το γεγονός ότι οι υποψήφιοι ανήκουν σε ένα πολιτικό κόμμα ή κίνημα, το οποίο, από τη φύση του, επιδιώκει να επιτύχει για τους υποψηφίους του ευνοϊκό αποτέλεσμα στις εκλογές και του οποίου οι οργανωτικές δομές καθώς και οι ανθρώπινοι, διοικητικοί και οικονομικοί πόροι είναι αφιερωμένοι στην επίτευξη του σκοπού αυτού, μπορεί να ευνοήσει την εκλογή τους.
152
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνουν το άρθρο 1 και το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια να μην έχουν ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και, ως εκ τούτου, συνιστά διαφορετική μεταχείριση απαγορευόμενη, κατ’ αρχήν, από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
– Επί του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας
153
Πρέπει επίσης να εξεταστούν τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας σύμφωνα με τα οποία το άρθρο 1 και το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και κινημάτων αποσκοπούν στη διασφάλιση της προστασίας του πολιτικού και συνταγματικού συστήματος σε εθνικό επίπεδο και, ως εκ τούτου, διασφαλίζουν τον σεβασμό της εθνικής ταυτότητας, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, επιφυλάσσοντας υπέρ των Τσέχων πολιτών και μόνον το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος, στο μέτρο που τα πολιτικά κόμματα και κινήματα πρέπει να θεωρηθούν ως «κομβική πλατφόρμα» για την πολιτική δραστηριότητα σε εθνικό επίπεδο.
154
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί, πρώτον, ότι η οργάνωση της εθνικής πολιτικής ζωής, στην οποία συμβάλλουν τα πολιτικά κόμματα και κινήματα, αποτελεί μέρος της εθνικής ταυτότητας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
155
Εντούτοις, δεύτερον, δεδομένου ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι που απονέμει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, η διάταξη αυτή ούτε υποχρεώνει το κράτος μέλος αυτό να αναγνωρίσει στους εν λόγω πολίτες το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις εθνικές εκλογές ούτε του απαγορεύει να θεσπίσει ειδικούς κανόνες ως προς τη λήψη αποφάσεων εντός πολιτικού κόμματος ή κινήματος σχετικά με το χρίσμα των υποψηφίων στις εθνικές εκλογές, οι οποίοι να αποκλείουν τη συμμετοχή των μελών του κόμματος ή του κινήματος που δεν είναι υπήκοοι του εν λόγω κράτους σε τέτοια λήψη αποφάσεως.
156
Δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Τσεχικής Δημοκρατίας σύμφωνα με το οποίο δεν είναι δυνατόν η δραστηριότητα ή η συμμετοχή των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να περιορίζεται κατά τρόπον ώστε οι πολίτες αυτοί να μετέχουν μόνον στις πτυχές που συνδέονται αποκλειστικά με τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή με τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθόσον μια τέτοια ρύθμιση θα ήταν αντίθετη προς τη θεμελιώδη αρχή της ίσης μεταχείρισης των μελών ενός πολιτικού κόμματος ή κινήματος.
157
Πράγματι, από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια δεν βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους όσον αφορά την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εθνικές εκλογές, και τούτο μπορεί να δικαιολογήσει διαφορετική μεταχείριση των πρώτων σε σχέση με τους δεύτερους ως προς το ζήτημα αυτό.
158
Τρίτον, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων ίδιας τυπικής ισχύος, ιδίως των άρθρων 2 και 10 ΣΕΕ, και δεν μπορεί να απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση σεβασμού των απαιτήσεων που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές [πρβλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 72].
159
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η δημοκρατική αρχή και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως συνιστούν αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση, σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ (πρβλ. απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου, C‑650/18, EU:C:2021:426, σκέψη 94).
160
Το άρθρο 2 ΣΕΕ δεν συνιστά απλή διατύπωση κατευθύνσεων ή προθέσεων πολιτικής φύσεως, αλλά περιέχει αξίες οι οποίες αποτελούν μέρος της ίδιας της ταυτότητας της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης, αξίες οι οποίες συγκεκριμενοποιούνται μέσω αρχών που συνεπάγονται νομικά δεσμευτικές υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη (αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 232, καθώς και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 264).
161
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη σκέψη 114 της παρούσας αποφάσεως, κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αρχή της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, με την οποία υλοποιείται η κατά το άρθρο 2 ΣΕΕ αξία της δημοκρατίας (απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, σκέψη 63 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
162
Διασφαλίζοντας στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, και δη υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους υπηκόους του, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ συγκεκριμενοποιεί τη δημοκρατική αρχή καθώς και, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 97 της παρούσας αποφάσεως, την αρχή της ίσης μεταχείρισης των πολιτών της Ένωσης, αρχές που αποτελούν μέρος της ταυτότητας της Ένωσης και συγκαταλέγονται στις κοινές αξίες της, στις οποίες προσχωρούν τα κράτη μέλη και των οποίων τον σεβασμό οφείλουν να διασφαλίζουν στο έδαφός τους.
163
Κατά συνέπεια, το να επιτρέπεται να γίνονται οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης μέλη πολιτικού κόμματος ή κινήματος στο κράτος μέλος κατοικίας τους, προκειμένου να εφαρμοσθούν πλήρως η δημοκρατική αρχή και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θίγει την εθνική ταυτότητα του κράτους μέλους κατοικίας.
164
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η Τσεχική Δημοκρατία, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας, το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
165
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Τσεχική Δημοκρατία ηττήθηκε στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, πρέπει να φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της τελευταίας.
166
Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Κατά συνέπεια, η Δημοκρατία της Πολωνίας θα φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1)
Η Τσεχική Δημοκρατία, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας, το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
2)
Η Τσεχική Δημοκρατία φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
3)
Η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η τσεχική.