61991CC0320_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con i suoi quattro quesiti, il giudice nazionale chiede in sostanza alla Corte di stabilire se gli artt. 90 ed 86 del Trattato si oppongano a che uno Stato membro istituisca o mantenga in vigore un regime di monopolio che comprende, oltre al servizio postale di base, anche i cosiddetti servizi di corriere espresso.
Tali quesiti sono stati sollevati nel quadro di una procedura penale avviata nei confronti del signor Corbeau per violazione delle norme che disciplinano il monopolio postale belga (legge 26 dicembre 1956, artt. 1, 26 e 33).
Il signor Corbeau ha esercitato servizi di corriere postale all' interno di un' area territorialmente limitata (la città di Liegi e le zone limitrofe). A tal fine egli ha stipulato una serie di contratti di prestazione di servizi ("conventions de location de services"), in base ai quali si è impegnato a raccogliere a domicilio la corrispondenza ed a recapitarla, entro il mattino seguente, a condizione che la corrispondenza stessa fosse indirizzata a destinatari ubicati all' interno dell' area predetta. Il signor Corbeau provvedeva altresì ad inoltrare, tramite il servizio postale, la corrispondenza destinata all' esterno dell' area servita.
All' epoca dei fatti di causa, la normativa belga precitata riservava, in termini generali e salvo poche eccezioni, le attività di raccolta, trasporto e distribuzione della corrispondenza alla sola amministrazione delle poste.
La legislazione è stata tuttavia successivamente modificata. La legge 21 marzo 1991 espressamente contempla fra le deroghe al monopolio postale la distribuzione effettuata tramite corriere espresso (courrier accéléré).
Nelle osservazioni presentate dinanzi alla Corte, l' amministrazione postale belga (la Régie des postes) ha specificato che la nuova legislazione ha sostanzialmente riconosciuto una situazione di fatto già esistente, dal momento che anche prima delle modifiche apportate nel marzo 1991 le autorità belghe avevano ampiamente tollerato la prestazione di servizi di corriere espresso da parte di operatori specializzati del settore.
La Régie des postes contesta tuttavia che l' attività esercitata dal signor Corbeau possa essere qualificata come un servizio di corriere espresso.
I quattro quesiti
2. E' con riferimento a questo quadro di elementi che il giudice nazionale interroga la Corte. I quesiti posti (per il cui testo si rinvia alla relazione d' udienza) si articolano intorno ai seguenti punti:
a) un monopolio postale, quale quello disciplinato dalla legge belga del 1956, costituisce un' impresa che gode di una posizione dominante ai sensi dell' art. 86 del Trattato (v. quarto quesito)?
b) in che misura un tale monopolio può ritenersi conforme al diritto comunitario ed in particolare agli artt. 90 ed 85-86 (v. primo quesito)?
c) in che misura un tale monopolio può beneficiare della deroga di cui all' art. 90, n. 2 (v. terzo quesito)?
d) in che misura un tale monopolio deve essere riordinato per essere reso conforme al diritto comunitario (v. secondo quesito)?
I punti sub d) e sub a)
3. Prima di affrontare il cuore del problema ° che come si è detto concerne la legittimità del diritto esclusivo conferito per i servizi di corriere espresso e che è evocato ai punti sub b) e c) ° è opportuno esaminare sinteticamente gli altri due profili delineati dal giudice a quo.
Anzitutto, quanto al punto sub d), oggetto del secondo quesito, può rilevarsi che la Corte non deve specificamente pronunciarsi sulla necessità di un "riordinamento" del monopolio postale belga. La risposta su questo punto viene infatti assorbita dalle risposte che la Corte è chiamata a dare sulle altre questioni sollevate dall' ordinanza di rinvio. Una volta, infatti, che sia stato stabilito se e in che misura il monoplio postale è conforme ai limiti sanciti dall' ordinamento comunitario, diventa superfluo chiedersi se tale monopolio debba essere riordinato: va da sé che, in ogni caso, la normativa nazionale dovrà essere modificata per eliminare gli eventuali motivi di incompatibilità rilevati dalla Corte e per ripristinare quindi una situazione coerente con gli imperativi del Trattato. D' altra parte va appena precisato che la domanda formulata dal giudice a questo riguardo sembra aver di mira l' obbligo di "riordinamento" dei monopoli commerciali contemplato dall' art. 37 del Trattato, norma che, secondo una consolidata giurisprudenza, concerne esclusivamente la commercializzazione di merci e non è dunque invocabile in relazione a diritti esclusivi conferiti per la prestazione di servizi.
4. Agevole è poi la risposta al primo dei punti dianzi elencati. In sostanza, il giudice chiede al riguardo se la Régie des postes possa essere qualificata come un' impresa in posizione dominante ai termini dell' art. 86 del Trattato.
In proposito va ricordato che nella sentenza Hoefner (1) la Corte ha precisato che, nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione d' impresa comprende qualsiasi entità che esercita un' attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento. Ora, nel caso di specie è pacifico ° ed è riconosciuto dalla stessa Régie des postes ° che sia i servizi postali di base, consistenti nella raccolta, smistamento e recapito della corrispondenza, sia i servizi di corriere espresso costituiscono delle attività di carattere economico. Pertanto, non v' è alcuna ragione per non riconoscere natura d' impresa, ai sensi delle norme comunitarie sulla concorrenza, ad un soggetto, quale appunto la Régie des postes, che esercita dette attività.
5. Va del pari rilevato che la Régie des postes gode di un monopolio legale per la prestazione dei servizi di cui trattasi e ciò in virtù della più volte richiamata legge belga del 1956; e che, conformemente alla giurisprudenza della Corte (2), una posizione dominante può essere l' effetto di disposizioni legislative o regolamentari che conferiscono diritti esclusivi ad una determinata impresa.
Infine, come confermato ancora nella sentenza ERT, una posizione dominante concernente l' intero territorio di uno Stato membro deve ritenersi investire una "parte sostanziale" del mercato comune, ai sensi dell' art. 86 del Trattato.
Su questo punto, dunque, si può agevolmente rispondere al giudice nazionale nel senso che un organismo, quale la Régie des postes belga, cui la legge ha conferito un monopolio generale dei servizi postali per tutto il territorio nazionale, detiene una posizione dominante su una parte sostanziale del mercato comune, ai sensi dell' art. 86 del Trattato.
I punti sub b) e c)
6. Venendo ora ad esaminare la questione centrale posta nella presente procedura, ritengo si possa articolare l' analisi secondo il seguente ordine.
In primo luogo, è opportuno delineare gli elementi essenziali della giurisprudenza relativa all' applicazione delle norme sulla concorrenza del Trattato ° in particolare, gli artt. 90 e 86 ° ai diritti esclusivi, inerenti alla prestazione di servizi, conferiti dagli Stati a determinate imprese.
In secondo luogo, si potrà valutare la compatibilità, rispetto a tali norme, del diritto esclusivo accordato all' amministrazione postale belga in relazione al servizio postale di base ed ai servizi di corriere espresso, del tipo di quelli oggetto della presente causa.
Il quadro giurisprudenziale
7. Anzitutto, è noto che, secondo una costante giurisprudenza, ribadita da ultimo nella sentenza servizi di telecomunicazione (3), il semplice fatto di creare una posizione dominante mediante la concessione di diritti esclusivi, ai sensi dell' art. 90, n. 1, del Trattato, non è di per sé incompatibile con l' art. 86.
Al tempo stesso, la Corte, sin dalle prime sentenze rese in subiecta materia ha avuto cura di precisare le condizioni che limitano la facoltà degli Stati membri di sottrarre, mediante l' attribuzione di diritti esclusivi, determinate imprese al libero gioco della concorrenza.
8. Così, già nella sentenza Porto di Mertert (4) ° relativa ad un' ipotesi non molto diversa da quella oggetto della più recente sentenza Porto di Genova (5) ° la Corte ha rilevato che l' art. 90, n. 2, è in principio applicabile nel caso di un' impresa che, nel gestire il più importante sbocco fluviale dello Stato cui appartiene, fruisce di determinanti privilegi per l' adempimento del compito affidatole dalla legge ed intrattiene a tale scopo stretti rapporti con l' amministrazione (v. punto 11 della motivazione). Va rilevato che nella specie detti "privilegi" si sostanziavano nella situazione di monopolio di fatto di cui l' impresa medesima era venuta a godere, per effetto dei provvedimenti adottati dai pubblici poteri, in relazione alle operazioni di carico e scarico delle merci (l' azione dinanzi al giudice nazionale concerneva invero un concorrente che si era trovato escluso dalla prestazione di tali operazioni in conseguenza della privativa accordata all' impresa "privilegiata").
Ora, riguardo ad una tale ipotesi, la Corte ha ritenuto che spettasse alla Commissione di verificare se le condizioni per l' applicazione della deroga di cui all' art. 90, n. 2, fossero soddisfatte, verifica che imponeva a sua volta "una valutazione delle esigenze inerenti sia all' adempimento dello specifico compito affidato alle imprese di cui trattasi, sia alla tutela dell' interesse della Comunità" (punti 12-14 della motivazione).
La Corte ha altresì precisato che detta valutazione "dipende dagli obiettivi di politica economica generale perseguiti dagli Stati sotto il controllo della Commissione" (punti 15-16 della motivazione), controllo che questa è chiamata ad esercitare in virtù dei poteri riconosciutile dall' art. 90, n. 3 .(6)
9. Analogamente, in Sacchi (7) la Corte, nel rilevare che l' art. 90, n. 1, non contiene un divieto di attribuzione di diritti speciali od esclusivi, ha specificato che è compatibile con il Trattato l' istituzione di un monopolio legale ° quale il monopolio della RAI per le trasmissioni radiotelevisive ° "per considerazioni di interesse pubblico, di carattere extraeconomico" (punto 14 della motivazione).
10. Nella stessa prospettiva viene a collocarsi la successiva sentenza Van Ameyde (8). In questo caso la Corte è stata ancora una volta chiamata a pronunciarsi sulla legittimità delle restrizioni alla libertà di concorrenza provocate dal conferimento di diritti esclusivi a determinate imprese. Nella specie, un operatore economico, esercente l' attività di loss adjuster (relativa all' istruzione e liquidazione dei sinistri stradali), affiliato ad una compagnia di assicurazione olandese, aveva visto impedito lo svolgimento della propria attività d' impresa dalla misura, adottata dalle autorità italiane nel quadro del sistema della "carta verde", che riservava alle sole società di assicurazione, socie dell' Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa, con esclusione quindi dei loss adjusters, le operazioni di liquidazione dei sinistri causati sul territorio nazionale da veicoli assicurati all' estero (9).
In merito, la Corte ha sottolineato che nell' esaminare la questione alla stregua degli artt. 85, 86 e 90 del Trattato, si rendeva necessario valutare distintamente la compatibilità rispetto a tali norme, da un lato, degli eventuali comportamenti o pratiche delle imprese investite del diritto esclusivo e, dall' altro, del provvedimento nazionale che riservava alle sole compagnie di assicurazione la liquidazione dei sinistri occasionati da veicoli esteri.
Riguardo a quest' ultimo profilo la Corte ha concluso che il provvedimento in questione non fosse in definitiva incompatibile con il combinato disposto dell' art. 90 e degli artt. 85 ed 86 del Trattato. L' esito di tale scrutinio ° giova sottolinearlo ° si fonda su una considerazione, alquanto dettagliata, delle finalità del provvedimento, valutate alla luce delle esigenze proprie della Comunità. La Corte rileva invero che la riserva prevista in favore delle compagnie di assicurazione realizza uno degli obiettivi del sistema della "carta verde" (vale a dire quello di offrire piena tutela ai danneggiati, mediante la creazione, in ciascun paese aderente, di un ufficio nazionale formato dalle compagnie di assicurazione, ciascuna delle quali è soggetta a particolari controlli e deve fornire le garanzie richieste dalle leggi nazionali); e che, a sua volta, tale sistema, riconosciuto e perfezionato dal diritto comunitario, si propone di agevolare la libera circolazione delle persone e delle merci. La Corte inoltre, nel riconoscere sulla base di questi motivi la compatibilità del diritto esclusivo in questione ° e delle relative restrizioni di concorrenza ° ha avuto cura di circoscrivere i limiti di tale compatibilità: essa ha precisato che la legittimità del regime nazionale rispetto all' art. 90, in collegamento con gli artt. 85-86, era subordinata alla condizione che l' esclusiva legale non venisse comunque a ledere "la libertà dell' assicuratore incaricato della liquidazione di far ricorso, per l' istruzione del sinistro, ad un' altra impresa, non facente parte dell' ufficio, specializzata in tale settore" (punto 18 della motivazione).
Può altresì rilevarsi che nella sentenza Van Ameyde la Corte ha negato che il conferimento da parte dello Stato di un diritto esclusivo comporti come tale ° vale a dire per il semplice fatto di creare una riserva in favore di determinate imprese ° una discriminazione in base alla nazionalità e quindi una violazione degli artt. 52 e 59 del Trattato (v. punti 26 e seguenti della motivazione).
11. Più di recente, poi, la compatibilità dei diritti esclusivi rispetto alle norme del Trattato è stata esaminata dalla Corte in due gruppi di sentenze. Un primo gruppo comprende le sentenze Hoefner, ERT e Porto di Genova. In queste tre decisioni la Corte muove espressamente dal principio, già riconosciuto nella sentenza GB-Inno/ATAB (10), secondo cui gli Stati membri hanno l' obbligo di non adottare provvedimenti che pregiudichino l' effetto utile delle norme comunitarie sulla concorrenza. La Corte ne deduce che l' art. 90, n. 1, in combinazione con l' art. 86, è violato qualora gli Stati conferiscano diritti esclusivi creando una situazione in cui l' impresa che ne è titolare è necessariamente indotta ad abusarne. Va rilevato che le sentenze citate non definiscono (almeno non chiaramente) quali sono gli elementi che consentono di distinguere una situazione che conduce necessariamente ad un abuso da una situazione che viceversa non vi conduce. Né le sentenze precisano se basti la constatazione che una data situazione è virtualmente abusiva o se viceversa si debba in ogni caso accertare che un determinato abuso è stato effettivamente commesso (11). Nondimeno, dall' insieme della motivazione delle sentenze sembrerebbe che, onde stabilire se l' istituzione o il mantenimento di un diritto esclusivo sia suscettibile di recare pregiudizio all' effetto utile delle norme comunitarie sulla concorrenza e sia dunque incompatibile con l' art. 90, n. 1, è pertinente considerare elementi quali la capacità del titolare dell' esclusiva di soddisfare la domanda sul mercato di cui trattasi, nonché (quanto meno) la possibilità che questi sia indotto ad assumere comportamenti in contrasto con l' art. 86 del Trattato.
12. Va altresì sottolineato che nella sentenza ERT la Corte ha riconosciuto che l' art. 59 del Trattato osta alla creazione di un monopolio legale (relativo alla trasmissione di programmi televisivi prodotti dal monopolio stesso ed alla ritrasmissione di programmi provenienti da altri Stati membri), qualora detto monopolio comporti effetti discriminatori in danno dei servizi provenienti da altri Stati membri. Nondimeno, nella successiva sentenza Commissione/Paesi Bassi (12), la Corte ha ritenuto che una normativa che fa obbligo agli organismi di radiodiffusione di rivolgersi per la realizzazione di programmi ad un' impresa nazionale senz' altro è soggetta all' art. 59, ed è quindi vietata, salvo che non sia giustificata da ragioni di interesse generale (v. punti 31 e seguenti della motivazione). In virtù dell' art. 59, pertanto, un monopolio legale di servizi non può limitare la libertà dei destinatari del servizio stesso di rivolgersi a prestatori stabiliti in altri Stati membri. L' art. 59, tuttavia, non permette di regolare una diversa ipotesi: l' ipotesi in cui ° come appunto nel caso di specie ° il monopolio legale impedisce ad un operatore nazionale di prestare il servizio ad utenti nazionali (13).
13. Il quadro giurisprudenziale sin qui delineato è infine completato da un ulteriore gruppo di sentenze, comprendente le decisioni RTT (14) e servizi di telecomunicazioni. Da quest' ultima in particolare si evince, in termini tassativi, che l' estensione di un monopolio legale ad un mercato contiguo e distinto, senza giustificazione oggettiva, è proibita in quanto tale dal combinato disposto dell' art. 90, n. 1, e dell' art. 86. Tale sentenza, come specificato ancor più chiaramente nella pronuncia RTT, si fonda sull' idea che un provvedimento nazionale non può legittimamente porre un' impresa pubblica o beneficiaria di diritti esclusivi o speciali in una posizione che, ove fosse il risultato di un autonomo comportamento dell' impresa medesima, configurerebbe una violazione dell' art. 86 del Trattato.
Sempre dalla sentenza RTT si evince poi:
° che allorché un provvedimento nazionale estende un diritto esclusivo ad un altro mercato, senza giustificazione oggettiva, è l' estensione come tale ad essere proibita dagli artt. 90, n. 1, ed 86, senza che sia necessario provare che lo Stato abbia favorito abusi effettivamente commessi dall' impresa titolare dell' esclusiva (punti 23 e 24 della motivazione);
° che l' attività di produzione e commercializzazione di prodotti (su cui l' esclusiva viene ad incidere) è un' attività che deve poter essere esercitata da ogni impresa (punto 22 della motivazione);
° che l' esclusione o la restrizione della concorrenza, risultante dal provvedimento nazionale in causa, può essere giustificata, sulla base dell' art. 90, n. 2, purché risulti proporzionata a determinate "esigenze essenziali" (punto 22 della motivazione): nella specie si trattava della sicurezza degli utenti, della sicurezza degli operatori della rete e della protezione di quest' ultima da eventuali danni.
Considerazioni d' insieme sulla giurisprudenza
14. L' esame della giurisprudenza sin qui svolto ci sembra confermi che il diritto comunitario pone precisi limiti alla facoltà degli Stati membri di conferire diritti esclusivi. Nel settore dei servizi, i provvedimenti che conferiscono tali diritti possono essere apprezzati alla luce del combinato disposto degli artt. 90 ed 86 ovvero, qualora ne ricorrano i presupposti, degli artt. 90 e 59.
In particolare, la Corte considera in principio in contrasto con gli artt. 90 ed 86 i provvedimenti che estendano l' esclusiva legale da un mercato ad un altro (sentenze RTT e "servizi di telecomunicazione"). In quest' ipotesi, infatti, il provvedimento statuale produce effetti maggiormente nocivi sulla concorrenza e sugli scambi. Esso interviene su una situazione in cui la struttura del mercato risulta già alterata dall' esistenza di una precedente esclusiva; in questa situazione, sottrarre ulteriori settori di attività al libero gioco della concorrenza, non è in linea di massima compatibile con un sistema diretto a garantire la libertà di mercato e la concorrenza effettiva fra le imprese.
Una precisazione appare tuttavia necessaria. I provvedimenti che estendono la portata di un' esclusiva non sono per loro natura diversi dai provvedimenti che istituiscono un' esclusiva. Gli uni e gli altri eliminano, in un determinato ambito, la possibilità del libero esercizio dell' attività economica e, quindi, della concorrenza. Per questo motivo essi possono essere esaminati alla stregua degli artt. 90 ed 86. E in entrambe le ipotesi ciò che occorre essenzialmente verificare è se i provvedimenti in questione rispondano o meno a delle giustificazioni oggettive.
L' esame di tali giustificazioni ci sembra invero l' elemento principale della giurisprudenza considerata (v. sentenze "Porto di Mertert", Van Ameyde, Sacchi, RTT, e "servizi di telecomunicazioni"). In questa prospettiva, occorrerà quindi essenzialmente valutare se i diritti esclusivi conferiti dagli Stati siano motivati da esigenze di interesse generale a loro volta coerenti con gli obiettivi della Comunità.
Nel compiere tale valutazione ci si dovrà attenere ad un criterio di proporzionalità, nel senso che non dovranno considerarsi ammissibili le restrizioni della concorrenza (e degli scambi) che non siano indispensabili a soddisfare le esigenze invocate a giustificazione dei diritti esclusivi (v. segnatamente sentenza RTT, nonché Porto di Mertert).
La giurisprudenza non è univoca nel definire se la valutazione di tali esigenze debba effettuarsi nel quadro dell' art. 90, n. 1 (v. in tal senso le sentenze Sacchi e Van Ameyde) ovvero nel quadro dell' art. 90, n. 2 (v. le sentenze Porto di Mertert e, più di recente, RTT). La prima soluzione sembrerebbe più coerente rispetto al contenuto delle due disposizioni. E' infatti l' art. 90, n. 1, che ha ad oggetto le misure emanate dagli Stati, mentre l' art. 90, n. 2, riguarda le imprese e limita l' applicazione delle norme di concorrenza ai comportamenti da queste adottati. La distinzione, comunque, non sembra rivestire significativa rilevanza sul piano giuridico. In ogni caso si tratterà di stabilire se le restrizioni di concorrenza risultanti dal regime nazionale in questione sono necessarie alla realizzazione delle esigenze di interesse pubblico perseguite.
E' alla luce di questi elementi che deve valutarsi la compatibilità rispetto agli artt. 90 ed 86 dei diritti esclusivi riconosciuti all' amministrazione postale belga.
Il monopolio legale del servizio postale di base
15. In tutti gli Stati membri è stato istituito un servizio postale universale per la raccolta, lo smistamento ed il recapito della corrispondenza (servizio postale di base). E' pacifico che tale servizio, in quanto consente le comunicazioni interpersonali, soddisfa un bisogno vitale della collettività.
Coerentemente con la sua funzione sociale, il servizio postale è organizzato in modo da rispondere a talune specifiche esigenze. Esso infatti:
° è prestato a chiunque ne faccia richiesta su tutto il territorio nazionale (obbligo di servizio pubblico);
° ad un livello qualitativo medio;
° ad una tariffa unica (indipendente cioè dalla distanza da coprire e dall' ubicazione del luogo di invio e destinazione) e fissata ad un livello accessibile a tutti.
A tal fine, il servizio postale attua una perequazione tariffaria. Questa consiste nel definire le tariffe in funzione del costo medio di esercizio, attuando così una compensazione fra i surplus conseguiti sulle linee a più basso costo unitario (in particolare le linee di maggior traffico e meglio collegate) ed i déficits sofferti sulle linee a più alto costo unitario.
Tale perequazione, a sua volta, presuppone l' istituzione di un monopolio legale. Ove infatti il servizio postale venisse liberalizzato, la concorrenza si concentrerebbe sulle linee più redditizie, esercitando una progressiva pressione sulle tariffe ed una conseguente "scrematura" dei profitti dell' amministrazione postale. A quest' ultima verrebbe viceversa lasciato il compito di servire le linee più onerose e dunque strutturalmente deficitarie.
Ne consegue ° come è ampiamente confermato dal Libro verde della Commissione sui servizi postali (15) ° che in assenza di monopolio legale l' amministrazione postale sarebbe costretta, per mantenere il proprio equilibrio finanziario, a rinunziare al sistema della perequazione tariffaria e ad adottare delle tariffe differenziate. Una tale soluzione però ° al di là della sua concreta praticabilità ° sarebbe in contraddizione con la funzione sociale propria del servizio postale, dal momento che comporterebbe una lievitazione delle tariffe per le linee di minor traffico e di più onerosa gestione, con la conseguenza di penalizzare proprio la corrispondenza da e per le zone più isolate ed a minor densità di popolazione, vale a dire le zone che, di norma, soffrono di ritardi di sviluppo e dove dunque l' incremento delle tariffe di un servizio pubblico essenziale, come il servizio postale, produrrebbe un impatto particolarmente nocivo sotto ogni profilo.
In breve, può ritenersi che il monopolio legale inerente al servizio di base non sia eliminabile senza pregiudicare la funzione essenziale del servizio postale universale, consistente nell' offrire all' intera collettività, su tutto il territorio nazionale, un mezzo per le comunicazioni interpersonali, di media qualità, ad una tariffa perequata ed accessibile a chiunque.
16. La difesa del signor Corbeau tuttavia, richiamandosi alla sentenza Hoefner, ha sostenuto che il monopolio postale belga non sarebbe più giustificato, e ciò in ragione della sua incapacità di offrire servizi qualitativamente accettabili ed adeguati a soddisfare la domanda e le aspettative degli utenti.
Vero è che la Corte, nella sentenza Hoefner, ha considerato che l' istituzione di un monopolio legale è incompatibile con gli artt. 90 e 86 allorché il monopolio stesso non è manifestamente in grado di rispondere alla domanda. E' dubbio tuttavia che questa giurisprudenza sia trasponibile al caso di un monopolio postale. Quest' ultimo infatti, ancorché i suoi servizi possano risultare di qualità mediocre ed inferiore alle attese del pubblico, è comunque tenuto per legge a fornire il servizio stesso a chiunque ne faccia richiesta.
Ma anche al di là di questa considerazione, ritengo che la tesi della difesa del signor Corbeau vada respinta per ragioni di principio. Come si è detto, debbono considerarsi compatibili con gli artt. 90 e 86 i monopoli legali che siano giustificati da obiettive esigenze di interesse pubblico, specie qualora tali esigenze abbiano carattere extraeconomico. Per contro, gli artt. 90 e 86 non possono costituire un mezzo per sindacare l' efficienza economica di questo o quel monopolio nazionale. Se un monopolio risponde a giustificazioni oggettive ° come nel caso del monopolio postale di base ° poco importa, poi, che esso sia gestito in modo migliore o peggiore; in ogni caso esso dovrà ritenersi conforme al Trattato, mentre spetterà all' autorità nazionale adoperarsi per incrementare la qualità dei servizi forniti. Una diversa soluzione, del resto, avrebbe come conseguenza che un regime nazionale che istituisce diritti esclusivi sarebbe in un caso permesso ed in altro vietato a seconda della maggiore o minore efficienza, o in definitiva della maggiore o minore capacità e correttezza di gestione, dell' organismo titolare dell' esclusiva.
17. In presenza di tali condizioni ritengo che gli artt. 90 ed 86 del Trattato non ostino al conferimento all' amministrazione delle poste di diritti esclusivi aventi ad oggetto il servizio di raccolta, nei punti all' uopo predisposti, smistamento e recapito della corrispondenza.
Il servizio di corriere espresso
18. Come risulta peraltro dallo stesso Libro verde della Commissione e come è stato diffusamente sottolineato dalle parti intervenute nella presente procedura ° ivi compresa la Régie des postes ° il mantenimento del servizio postale universale non giustifica tuttavia il riconoscimento di diritti esclusivi che abbiano una portata illimitata. Le restrizioni di concorrenza risultanti da un monopolio legale, infatti, debbono in principio essere limitate a ciò che è strettamente indispensabile a soddisfare le esigenze per cui il monopolio stesso è stato istituito.
Ora, se è pacifico che il monopolio pubblico debba essere preservato per il servizio postale di base, non altrettanto può dirsi per i servizi che si differenziano oggettivamente dal servizio di base e che presentano, rispetto a quest' ultimo, uno specifico valore aggiunto.
Ciò vale in particolare per il servizio di corriere espresso oggetto della presente procedura.
Il corriere espresso ° da non confondersi con la semplice corrispondenza "espresso" che rientra nell' ambito del normale servizio postale (Libro verde, pagg. 365 e 366) ° è un servizio specifico che è venuto sviluppandosi, ad un ritmo sostenuto, specie negli ultimi anni, per far fronte ai bisogni di particolari categorie di utenti (soprattutto imprese e professionisti).
Va precisato che, come risulta ampiamente dal Libro verde, il servizio di corriere espresso ° di cui non esiste una definizione legislativa ° non si differenzia dal servizio postale di base né per il contenuto ed il peso degli oggetti recapitati, né necessariamente ° è bene sottolinearlo ° per una maggiore rapidità. In uno dei passaggi del Libro verde la Commissione osserva al riguardo: "In what way can an express item be easily distinguished from a letter? Its dimension, weight and contents may be the same. Even the speed of delivery may be similar. The essential difference lies in the value (whatever form it takes) added by express service providers and perceived by customers. The most effective way of determining the extra value perceived is to consider the extra price that customer are prepared to pay".
Ciò che caratterizza il servizio di corriere espresso è in generale il valore aggiunto che esso presenta rispetto al servizio di base, valore aggiunto che, a sua volta, consiste in una o più prestazioni addizionali quali ad esempio:
° la raccolta a domicilio della corrispondenza;
° una maggiore rapidità o affidabilità del recapito (risultante ad esempio dalla consegna entro un termine garantito ovvero nelle mani del destinatario ovvero ancora con conferma al mittente dell' avvenuto recapito);
° la possibilità di modificare la destinazione durante l' inoltro (tracking and tracing);
° la possibilità di modellare il servizio in funzione delle esigenze individuali della clientela (servizi personalizzati) (16).
Il servizio di corriere espresso inoltre può esercitarsi in una sfera territoriale di diversa ampiezza: internazionale, nazionale o anche infranazionale (17). In particolare, il Libro verde precisa, a proposito dei servizi città-su-città (city mail), che: "This is a service operated by private operators. It usually refers to mail which is collected in an urban area for delivery in that area". Del resto, nulla esclude che anche imprese di corriere espresso internazionale svolgano servizi città-su-città.
Va altresì rilevato che tale servizio si svolge nel quadro di relazioni contrattuali di diritto privato ed è quindi soggetto ad un regime giuridico diverso da quello che si applica ai servizi forniti dall' amministrazione postale.
Infine, per quanto riguarda le tariffe, vanno sottolineati due aspetti. In primo luogo, in mancanza di regime definito dalla pubblica autorità, è evidente che le tariffe verranno stabilite liberamente dagli operatori economici sulla base dei loro costi e delle altre condizioni esistenti sul mercato (il che comporta che in certi casi ° peraltro rari ° le tariffe possano collimare o risultare addirittura inferiori alle tariffe praticate in un determinato paese per il corrispondente servizio postale di base).
In secondo luogo, tuttavia, nulla esclude che la pubblica autorità adotti una regolamentazione tariffaria che consenta la prestazione di servizi di corriere espresso solo al di sopra di una certa soglia. Una tale regolamentazione consentirebbe di salvaguardare l' equilibrio finanziario del servizio postale di base, senza peraltro nuocere all' attività di corriere espresso: se è vero infatti che quest' ultima contiene un valore aggiunto rispetto al servizio postale di base, si può presumere che l' utente sia disposto a pagare, per il corriere espresso, un prezzo superiore a quello corrisposto per il normale servizio postale. Detta regolamentazione inoltre, purché sia trasparente e sia mantenuta entro i limiti necessari a garantire le esigenze del monopolio postale per i servizi di base, può ritenersi coerente con le regole comunitarie di concorrenza, come confermato dalla Corte nella sentenza Ahmed Saeed (18) (19).
19. Ciò premesso, e venendo ad esaminare la compatibilità rispetto agli artt. 90 ed 86 dell' applicazione del diritto esclusivo, oltre che al servizio postale di base anche ai servizi di corriere espresso, va rilevato che le esigenze che giustificano il mantenimento del monopolio per il servizio postale di base non sussistono viceversa per il servizio di corriere espresso.
Quest' ultimo non assolve la funzione sociale propria del monopolio postale e non è soggetto agli stessi oneri: diversamente dal servizio postale di base, esso non soddisfa un bisogno generalizzato della collettività, bensì esigenze particolari di specifiche categorie di utenti (per lo più una clientela d' affari). Di conseguenza, esso non è sottoposto ai vincoli che caratterizzano il servizio postale, vale a dire la prestazione obbligatoria a chiunque ne faccia richiesta, ad un livello medio di qualità e ad una tariffa perequata accessibile a tutti, vincoli che ° come dianzi rilevato ° rendono necessario il mantenimento di una sfera esclusiva, un' area riservata, per l' attività postale di base.
Inoltre, può sottolinearsi che la necessità di liberalizzare il servizio di corriere espresso è sostanzialmente riconosciuta dagli Stati stessi. Questi ultimi invero sono perfettamente consapevoli del fatto che il corriere espresso è un servizio oggettivamente diverso dal servizio di base e che si colloca su un mercato distinto. Se, per un certo periodo, il monopolio legale è stato applicato anche al corriere rapido, ciò non è avvenuto perché si ritenesse per qualche motivo necessario riservare tale servizio all' amministrazione postale, bensì è dipeso semplicemente dalla circostanza che il monopolio postale aveva carattere generale e che, pertanto, nel momento in cui hanno cominciato a diffondersi, per il recapito della corrispondenza, dei nuovi servizi a valore aggiunto, tali servizi sono venuti automaticamente a ricadere nella sfera del monopolio. Non è stato peraltro contestato non solo che non sussiste alcuna giustificazione per monopolizzare il corriere espresso, ma che, soprattutto, l' amministrazione postale non sarebbe comunque in grado di fornire da sola i servizi di corriere espresso richiesti dal mercato (come risulta dal Libro verde, nell' ambito della Comunità, solo in tre Stati membri il corriere espresso non è stato ancora interamente liberalizzato).
20. Quanto poi all' incidenza sul commercio intracomunitario delle restrizioni di concorrenza connesse all' applicazione del monopolio postale al servizio di corriere espresso, basti rilevare che la legislazione nazionale in causa è tale da impedire ad operatori di altri Stati membri sia di stabilirsi sul mercato belga per fornire servizi di corriere espresso sia di prestare tali servizi a partire da altri Stati membri.
21. Resta infine un' ultimo punto. Nell' ambito della presente procedura, sia i governi che hanno presentato osservazioni, sia la stessa Régie des postes sono stati concordi nel ritenere che, in linea di principio, i diritti esclusivi riconosciuti all' amministrazione postale, per essere compatibili con il Trattato, devono avere portata limitata e non possono estendersi a dei servizi di corriere espresso che presentino un effettivo valore aggiunto e che si differenzino pertanto dal servizio di base.
Ciò che viceversa è stato contestato, nella presente causa, è che si possa qualificare come servizio di corriere espresso un' attività di recapito della corrispondenza quale quella svolta dal signor Corbeau. Al riguardo, si è fatto valere che un servizio di recapito di corrispondenza che sia territorialmente limitato, che abbia tempi di consegna analoghi o di poco inferiori a quelli del servizio postale e per il quale siano richieste tariffe inferiori (sia pur di poco) alle normali tariffe postali, non presenti realmente un valore aggiunto, si confonda con il servizio postale di base e debba pertanto essere soggetto al monopolio legale.
22. In proposito, mi sembra si possano formulare, schematicamente, le seguenti osservazioni.
Va anzitutto premesso che la definizione del servizio di corriere espresso rispetto al servizio di base deve essere effettuata a livello comunitario e sulla base di criteri il più che possibile chiari ed uniformi. Da tale definizione dipende infatti l' applicazione a determinate attività di un regime giuridico completamente diverso: in un caso, liberalizzazione, nell' altro, monopolio pubblico. Ora, le attività soggette a tali regimi devono essere definite negli stessi termini nell' insieme della Comunità.
Si è poi precisato che il servizio di corriere espresso si caratterizza per la fornitura all' utente di prestazioni addizionali rispetto al servizio di base e si è indicato che l' accento va posto non tanto sulla maggiore rapidità dei tempi di inoltro, quanto sulla affidabilità garantita all' utente. Inoltre, a condizione che il servizio fornito contenga un valore aggiunto, non è rilevante che esso sia svolto in un' area territoriale più o meno estesa.
Quanto all' attività svolta dal signor Corbeau, sulla base della descrizione risultante dal fascicolo, e con riserva delle verifiche che solo il giudice nazionale può svolgere, va rilevato:
° che l' imputato effettua la raccolta a domicilio;
° che tale raccolta avviene di norma dopo l' orario di raccolta del servizio postale;
° che il recapito è effettuato entro il mattino successivo; che se è vero che i tempi di consegna sono teoricamente analoghi a quelli della posta, l' imputato si impegna a garantire per contratto il puntuale rispetto di questi tempi (articolo 3 della copia del contratto depositata agli atti), mentre i tempi di recapito del servizio postale sono dei tempi-obiettivo, non garantiti, e che vengono concretamente rispettati solo in una percentuale limitata di casi;
° che il servizio dà luogo ad un rapporto diretto e fiduciario fra l' imputato ed i suoi clienti;
° che, entro certi limiti, il cliente può prendere contatto con il signor Corbeau, per modificare la destinazione della corrispondenza.
Ora, tutte queste prestazioni costituiscono oggettivamente delle prestazioni aggiuntive suscettibili di rappresentare un' effettivo valore aggiunto rispetto al normale servizio postale. Sulla base di questi elementi non vi è dunque ragione di ritenere che le attività svolte dall' imputato non siano da qualificarsi come servizio di corriere espresso.
Quanto infine alla circostanza che le tariffe praticate dall' imputato sono leggermente inferiori a quelle postali, va ricordato che le autorità nazionali possono in principio adottare una regolamentazione tariffaria che impedisca la prestazione di servizi di corriere espresso al di sotto di una determinata soglia di prezzo, ma che, in mancanza di una tale regolamentazione, gli operatori economici sono evidentemente liberi di fissare autonomamente le loro tariffe in funzione della struttura dei loro costi e delle condizioni del mercato.
23. Alla luce delle considerazioni suesposte ritengo possa rispondersi al giudice nazionale nei seguenti termini:
1) Un organismo, quale la Régie des postes belga, cui la legge ha conferito un monopolio generale dei servizi postali, per tutto il territorio nazionale, costituisce un' impresa in posizione dominante su una parte sostanziale del mercato comune ai sensi dell' art. 86 del Trattato.
2) Il combinato disposto dell' art. 90, n. 1, e dell' art. 86, del Trattato osta a che uno Stato membro applichi il monopolio legale, istituito per il servizio postale di base, anche a delle attività di corriere espresso, quali quelle oggetto della presente procedura, che presentano un effettivo valore aggiunto rispetto alle attività di raccolta e recapito della corrispondenza proprie del servizio postale di base.
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) - Sentenza 23 aprile 1991, causa C-41/90, Klaus Hoefner e Fritz Elser/Macrotron GmbH (Racc. pag. I-1979).
(2) - V. sentenza 3 ottobre 1985, causa 311/84, CBEM (Racc. pag. 3261); e, da ultimo, sentenza 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Racc. pag. I-2925).
(3) - Sentenza 17 novembre 1992, causa C-271/90, C-281/90 e C-289/90, Regno di Spagna e.a./Commissione (Racc. pag. I-5833).
(4) - Sentenza 14 luglio 1971, causa 10/71, Pubblico Ministero lussemburghese/Madeleine Muller vedova J. P. Hein e a. (Racc. pag. 723).
(5) - Sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova SpA/Siderurgica Gabrielli SpA (Racc. pag. I-5889).
(6) - Va rilevato che nella sentenza Porto di Mertert, così come nella sentenza Inter-Huiles (sentenza 10 marzo 1983, causa 172/82, Racc. pag. 555), la Corte muove dal presupposto che l' art. 90, n. 2, non sia una norma direttamente applicabile. Questa interpretazione, già contraddetta da altre sentenze, più o meno coeve alle due pronunce citate, appare oramai del tutto overruled alla luce della più recente giurisprudenza (v. in particolare le sentenze ERT e Porto di Genova)..
(7) - Sentenza 30 aprile 1974, causa 155/73 (Racc. pag. 409).
(8) - Sentenza 9 giugno 1977, causa 90/76, S. r. l. Ufficio Henry van Ameyde/S. r. l. Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa automobilisti in circolazione internazionale (U.C.I) (Racc. pag. 1091).
(9) - Nella controversia principale l' impresa di loss adjuster aveva chiesto al giudice di dichiarare illegittima la pretesa dell' UCI di affidare l' istruzione e la liquidazione dei sinistri alle sole compagnie di assicurazione socie dell' UCI stesso e, in conseguenza, di dichiarare illecito qualsiasi intervento dell' UCI nei confronti di terzi volto a restringere la libera attività dell' attrice ed a sviarne la clientela.
(10) - Sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77, SA G.B.-INNO-B.M./Association des détaillants en tabac (ATAB) (Racc. pag. 2115).
(11) - Che la formula della situazione che conduce necessariamente ad un abuso sia una formula ambigua ( a rather confusing formula secondo L. Gyselen, in C.M.L.R., 1992, pag. 1238), e pertanto suscettibile di provocare non poche incertezze in sede applicativa, è confermato dai risultati, assai divergenti, cui sono pervenuti i tribunali nazionali chiamati a dare applicazione, nei singoli casi di specie, alla sentenza Porto di Genova. Secondo alcuni giudici invero (Tribunale di Genova, ordinanza 9 luglio 1992; Pretura di Genova, ordinanze 19 giugno 1992, 22 giugno 1992, 20 luglio 1992, 12 agosto 1992, pronunce riportate in Foro Italiano, 1992, I, 2811), la Corte non avrebbe sancito l' illegittimità per se del diritto esclusivo conferito alle compagnie portuali, bensì si sarebbe limitata a censurarne lo sfruttamento abusivo: ne consegue, secondo detta giurisprudenza, che solo qualora risulti che i diritti di monopolio sono stati concretamente esercitati in modo abusivo potrà considerarsi inoperante la riserva riconosciuta dalla legge alle compagnie portuali. Altri giudici invece (Pretura di La Spezia, ordinanza 3 giugno 1992; Pretura di Massa, ordinanza 2 giugno 1992, egualmente riportate in Foro Italiano, loc. cit.) hanno stimato che, conformemente alla sentenza della Corte, la riserva legale dovesse ritenersi già come tale incompatibile con il diritto comunitario.
A questo secondo indirizzo hanno aderito sia il governo italiano, nella circolare emanata per dare attuazione alla sentenza Porto di Genova, sia il Consiglio di Stato, nel parere reso in relazione alla circolare medesima (parere 13 maggio 1992, n. 598, riportato in Foro Italiano, 1992, III, 425). Entrambi hanno infatti stimato che la sentenza della Corte abbia determinato l' illegittimità dell' art. 110, ultimo comma, del codice della navigazione, con la conseguente caducazione del monopolio delle compagnie nell' esecuzione delle operazioni portuali.
E' altresì interessante sottolineare che, nel citato parere, il Consiglio di Stato, discostandosi dall' orientamento espresso nella circolare ministeriale, ha ritenuto che la decisione della Corte non solo comporti la soppressione dei monopoli portuali, ma riverberi i suoi effetti anche sul sistema di concessione amministrativa, per lo svolgimento delle operazioni portuali, di cui all' art. 111 del codice della navigazione. Il collegio ha infatti dedotto dalla decisione della Corte una serie di criteri che l' autorità amministrativa deve rispettare nel rilascio delle concessioni. Tali vincoli si fondano sull' affermazione secondo cui, conformemente ai principi della normativa comunitaria, il regime della concessione amministrativa non deve tradursi nella realizzazione di fatto di illegittime situazioni di monopolio, per effetto di un uso distorto del potere amministrativo, atteso il rilascio di un unico o di numero ridotto di provvedimenti autorizzativi . Secondo il Consiglio di Stato, l' attuazione delle norme comunitarie comporta l' adozione di una pluralità di concessioni, in guisa da garantire il libero mercato e un sistema di effettiva concorrenza imprenditoriale . Ne consegue che, nel rilasciare le concessioni, l' autorità amministrativa è tenuta a valutare il dato economico del rapporto tra numero di imprese ed esigenze del traffico portuale, ed il dato giuridico dell' esigenza di attuare i principi desunti dalla normativa comunitaria del libero mercato e dell' ampia concorrenza . Nel parere viene inoltre ricordato che i provvedimenti amministrativi al riguardo adottati debbono essere congruamente motivati.
(12) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-353/89 (Racc. pag. I-4069).
(13) - Nella sentenza Hoefner, la Corte aveva escluso l' applicabilità dell' art. 59 al caso di specie in considerazione della circostanza che sia l' impresa titolare del diritto esclusivo, sia il destinatario del servizio avevano la nazionalità di uno stesso Stato membro.
(14) - Sentenza 13 dicembre 1991, causa C-18/88, Régie des télégraphes et des téléphones (RTT)/GB-Inno-BM SA (Racc. pag. I-5973).
(15) - Nel Libro verde relativo al mercato unico dei servizi postali - COM(91) 476 def., dell' 11 giugno 1992 - la Commissione sottolinea la necessità che sia assicurata la prestazione in tutta la Comunità del servizio postale universale a prezzi accessibili a tutti. Obiettivo questo che va raggiunto through the establishing (in as much as it was needed in Member States individually) of a set of reserved services which would confer some special and exclusive rights, in order to maintain the resources necessary for the undertaking the public service mission in sound conditions; at the same time, consistent with this objective, to have largest possible part of the sector operating in free competition (Executive Summary, pag. 10).
(16) - Che tali prestazioni siano quelle che più di frequente caratterizzano il servizio di corriere espresso risulta, oltre che dal Libro verde, anche dalle decisioni adottate dalla Commissione ex art. 90, n. 3, in relazione al regime dell' attività di corriere espresso in Spagna (decisione 90/456/CEE del 1º agosto 1990, GU L 233, pag. 19) e nei Paesi Bassi (decisione 90/16/CEE del 20 dicembre 1989, GU L 10, pag. 47).
(17) - Sulla prestazione di servizi di corriere espresso in un ambito territorialmente limitato si veda la decisione della Commissione 90/16/CEE, ove si rileva che al 1 gennaio 1989 le imprese esercenti tale attività nei Paesi Bassi erano in gran parte piccole e medie imprese, che impiegavano in tale servizio circa 4000 persone addette per lo più al recapito della corrispondenza all' interno del paese.
(18) - Sentenza 11 giugno 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e Silver Line Reisebuero GmbH/Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs e. V. (Racc. pag. 803, punti 54 e seguenti della motivazione).
(19) - Nella decisione 90/16/CEE la Commissione ha esaminato la normativa olandese che prevedeva una tariffa minima per il servizio di corriere espresso. Nella specie, la Commissione, senza mettere in questione la tariffa minima come tale, ha censurato la circostanza che tale tariffa si applicasse agli operatori privati e non all' amministrazione postale, cui era riservata la facoltà di prestare il servizio di corriere espresso anche al di sotto del limite tariffario.
Va anche rilevato che l' adozione di un regime tariffario per distinguere, sul piano normativo, la sfera del servizio di corriere espresso (liberalizzato) dal servizio postale di base (soggetto a monopolio) è preconizzata dal Libro verde della Commissione (v. pagg. 43, 201, 359-360).