62009CC0194_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con la presente impugnazione, la Alcoa Trasformazioni Srl (in prosieguo: la «Alcoa») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 25 marzo 2009, causa T‑332/06, Alcoa Trasformazioni/Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata») (2) e l’annullamento parziale della decisione della Commissione 2006/C 214/03, che ha dato avvio al procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, con riguardo all’aiuto di Stato C 36/06 (ex NN 38/06) – Tariffa agevolata per la fornitura di energia elettrica alle imprese ad alta intensità energetica in Italia (3) (in prosieguo: la «decisione controversa»), nella parte relativa alle tariffe elettriche di cui beneficiano i due impianti di produzione di alluminio appartenenti alla Alcoa.
2. La particolarità del caso di specie consiste nel fatto che il ricorso proposto dalla Alcoa verte su una decisione della Commissione che ha dato avvio ad un procedimento d’indagine formale riguardo ad un provvedimento di proroga di un regime accordato alla Alcoa consistente in una tariffa agevolata, che nel 1995 è stato considerato dalla Commissione come una misura che non costituisce aiuto, e non su una decisione finale adottata ai sensi dell’art. 88, n 2, CE.
3. In tale contesto, la Corte è chiamata ad esaminare, in particolare, gli effetti giuridici di una decisione della Commissione che ha qualificato un provvedimento come misura che non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, nonché l’applicabilità del principio del legittimo affidamento.
I – Il contesto normativo
4. L’art. 1 del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), entrato in vigore il 16 aprile 1999, contiene le seguenti definizioni pertinenti:
«a) “aiuti” qualsiasi misura che risponda a tutti i criteri stabiliti all’articolo [87], paragrafo 1, [CE];
b) «aiuti esistenti»:
i) (…) tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;
ii) gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio;
(...)
v) gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro. Qualora alcune misure diventino aiuti in seguito alla liberalizzazione di un’attività da parte del diritto comunitario, dette misure non sono considerate aiuti esistenti dopo la data fissata per la liberalizzazione;
c) “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;
(...)
f) “aiuti illegali”: i nuovi aiuti attuati in violazione dell’articolo [88], paragrafo 3, [CE];
(...)».
5. Secondo l’art. 2, n. 1, del regolamento n. 659/1999, «qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto deve essere notificato tempestivamente alla Commissione dallo Stato membro interessato». L’art. 3 di tale regolamento dispone che ai nuovi aiuti «non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato, o sia giustificato ritenere che abbia adottato una decisione di autorizzazione dell’aiuto».
6. L’art. 4, n. 4, di detto regolamento prevede quanto segue:
«La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo [88], paragrafo 2, [CE] (in seguito denominata “decisione di [avvio del] procedimento d’indagine formale”)».
7. L’art. 6, n. 1, del medesimo regolamento dispone quanto segue:
«La decisione di avvio del procedimento d’indagine formale espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune. La decisione invita lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine».
8. Riguardo alle misure non notificate, l’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999 dispone che «[l]a Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano». All’art. 13, n. 1, del medesimo regolamento è previsto che tale esame si concluda, se del caso, con una decisione di avvio del procedimento d’indagine formale.
9. Il procedimento relativo ai regimi di aiuti esistenti è previsto agli artt. 17‑19 del regolamento n. 659/1999. Ai sensi dell’art. 18 di tale regolamento, se la Commissione «conclude che il regime di aiuti esistente non è, ovvero non è più, compatibile con il mercato comune, emette una raccomandazione in cui propone opportune misure allo Stato membro interessato». Se lo Stato membro interessato non accetta le misure proposte, la Commissione può avviare, ai sensi dell’art. 19, n. 2, del medesimo regolamento, un procedimento d’indagine formale.
II – Fatti, procedimento e sentenza impugnata
10. La Alcoa è una società di diritto italiano, proprietaria di due stabilimenti che producono alluminio primario, uno a Portovesme, in Sardegna, e l’altro a Fusina, in Veneto. Tali stabilimenti sono stati ceduti alla ricorrente dall’Alumix SpA nell’ambito della privatizzazione di quest’ultima.
11. Con decisione 96/C 288/04, notificata alla Repubblica italiana e pubblicata il 1° ottobre 1996 (4) (in prosieguo: la «decisione Alumix»), la Commissione ha concluso, in particolare, che la tariffa elettrica agevolata fatturata dall’ENEL agli stabilimenti acquistati dalla Alcoa non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Tale tariffa agevolata era stata fissata nel 1992 con decisione 24 luglio 1992, n. 13, del Comitato interministeriale dei prezzi. Secondo l’art. 2 del decreto legge 19 dicembre 1995 (5) (in prosieguo: il «decreto legge del 1995»), detta tariffa era applicabile fino al 31 dicembre 2005. A tal riguardo, la Commissione ha considerato, in particolare, che «praticando per le forniture elettriche per la produzione di alluminio primario [agli stabilimenti acquistati dalla ricorrente] una tariffa che copre i costi marginali e contribuisce ai costi fissi l’ENEL [teneva] un comportamento [da operatore che agisce in normali condizioni di mercato], dato che tali tariffe le consentono di fornire elettricità ai suoi massimi utenti industriali in regioni nelle quali esiste un forte eccesso di capacità in termini di produzione di energia elettrica».
12. Dagli atti risulta che con decisione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (in prosieguo: l’«Autorità») 9 agosto 2004, n. 148, l’ente pubblico Cassa Conguaglio per il settore elettrico (in prosieguo: la «Cassa Conguaglio») è stato incaricato della gestione della tariffa agevolata. A tale titolo, esso rimborsava direttamente alla Alcoa la differenza tra l’importo della tariffa ad essa fatturata dall’ENEL e la tariffa agevolata prevista dal decreto legge del 1995, mediante un prelievo parafiscale imposto a tutti i consumatori di energia elettrica in Italia.
13. Nel 2005 le autorità italiane adottavano il decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80 (GURI del 14 maggio 2005, supplemento ordinario n. 91; in prosieguo: il «decreto legge del 2005»). Ai sensi del suo art. 11, n. 11, la tariffa agevolata applicata ai due stabilimenti della Alcoa veniva prorogata fino al 31 dicembre 2010.
14. Una decisione dell’autorità competente in materia di energia elettrica (decisione dell’Autorità 13 ottobre 2005, n. 217, adottata ai sensi del citato art. 11, nn. 11 e 13, del decreto legge del 2005), precisava le modalità di applicazione del suddetto art. 11, n. 11. Queste ultime prevedevano che la tariffa del 2004 si applicasse anche nel 2005 e che la tariffa concessa agli stabilimenti della Alcoa potesse essere aumentata, in caso di aumento dei prezzi di riferimento annui sulle borse dell’energia di Francoforte sul Meno e di Amsterdam, solo di una percentuale massima del 4% annuo.
15. Considerati tali elementi, la Commissione adottava la decisione controversa, concernente l’avvio del procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE, relativo ai nuovi aiuti.
16. Con atto introduttivo del 29 novembre 2006, la Alcoa proponeva un ricorso dinanzi al Tribunale, diretto ad ottenere l’annullamento della decisione controversa che aveva dato avvio al procedimento d’indagine formale. In primo luogo, essa sosteneva che la Commissione aveva erroneamente qualificato come aiuto di Stato la tariffa elettrica applicabile agli stabilimenti, mentre detta tariffa, che corrisponderebbe ad una tariffa di mercato, non avrebbe conferito loro alcun vantaggio. In secondo luogo, essa addebitava alla Commissione di avere violato il principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto, in quanto detta decisione sarebbe stata in contrasto con la decisione Alumix. In terzo luogo, essa faceva valere, in subordine, che la Commissione aveva erroneamente esaminato la misura in questione nell’ambito del procedimento applicabile ai nuovi aiuti, e non in quello del procedimento applicabile agli aiuti esistenti.
17. Il Tribunale ha respinto il ricorso con sentenza 25 marzo 2009.
III – Sull’impugnazione
18. A sostegno della sua impugnazione, la Alcoa deduce due motivi, suddivisi in varie censure specifiche.
19. Con il primo motivo la Alcoa addebita al Tribunale di aver commesso un errore di diritto ritenendo che la Commissione potesse avviare un procedimento senza verificare se le conclusioni della decisione Alumix fossero divenute invalide. Il Tribunale avrebbe quindi commesso errori di diritto, in primo luogo, limitando il proprio controllo sulla decisione controversa all’errore manifesto; in secondo luogo, omettendo di applicare la giurisprudenza e i principi fondamentali del diritto dell’Unione secondo cui la Commissione deve tenere conto delle sue decisioni anteriori sul medesimo caso; in terzo luogo, basandosi su elementi insufficienti per constatare che la Commissione poteva giustificare l’avvio del procedimento d’indagine formale; in quarto luogo, ritenendo che la decisione Alumix fosse limitata nel tempo; in quinto luogo, omettendo di constatare che la Commissione, nella decisione controversa, ha violato i principi di buona amministrazione e del diritto di essere sentiti e, in sesto luogo, concludendo che la decisione controversa era sufficientemente motivata.
20. Con il secondo motivo la Alcoa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo che nel caso di specie ci si potesse avvalere del procedimento applicabile ai nuovi aiuti. A sostegno di tale motivo la Alcoa addebita al Tribunale, in primo luogo, di essersi basato su una giurisprudenza relativa alla proroga di un aiuto compatibile; in secondo luogo, di avere interpretato la decisione Alumix nel senso che essa è limitata nel tempo; in terzo luogo, di essersi basato erroneamente sulle modifiche tecniche intervenute nel 1999 e nel 2004 e, in quarto luogo, di non aver tenuto conto dell’esigenza di tutelare la certezza del diritto e il legittimo affidamento nell’ambito dell’avvio di un procedimento formale.
21. La Alcoa chiede quindi l’annullamento della sentenza impugnata e l’annullamento della decisione della Commissione 2006/C 214/03, notificata alla Repubblica italiana il 19 luglio 2006, nella parte relativa alle tariffe elettriche applicabili agli stabilimenti per la produzione di alluminio di proprietà della Alcoa. In subordine, essa chiede l’annullamento della sentenza impugnata e il rinvio della causa dinanzi al Tribunale affinché proceda ad un nuovo esame conformemente alla sentenza della Corte. La Alcoa chiede la condanna della Commissione alle spese, compreso il rimborso delle somme versatele a titolo di spese sostenute nell’ambito del procedimento di primo grado.
22. La Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della ricorrente alle spese, comprese quelle sostenute in primo grado.
IV – Introduzione
23. Osservo, in limine, che la questione che sorge in questa impugnazione consiste nel chiarire a quali condizioni una misura ritenuta dalla Commissione non costituente aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE possa essere considerata un provvedimento distinto qualora le autorità nazionali vi apportino talune modifiche e decidano di prorogarla.
24. Rilevo che la differenza fondamentale tra la posizione della Alcoa e quella della Commissione consiste nel fatto che, a parere della prima, si tratterebbe della proroga della misura già esaminata dalla Commissione, mentre secondo quest’ultima si tratterebbe di una misura distinta che, pertanto, può essere esaminata unicamente come un nuovo aiuto.
25. In proposito, occorre anzitutto rilevare che il ragionamento del Tribunale si fonda su una constatazione, operata al punto 132 della sentenza impugnata, secondo cui la misura in questione non può essere considerata un aiuto esistente, non solo in ragione del fatto che essa riguarda un periodo diverso da quello esaminato nella decisione Alumix, ma anche perché essa non consiste più nell’applicazione da parte dell’ENEL della tariffa prevista dal decreto legge del 1995, corrispondente ad una tariffa di mercato, bensì nella concessione di un rimborso da parte della Cassa Conguaglio volto a compensare la differenza fra la tariffa fatturata dall’ENEL e quella prevista dal decreto legge del 1995, come prorogata dal decreto legge del 2005. A parere del Tribunale, si tratterebbe quindi di una misura distinta.
V – Osservazioni generali sulle misure che non costituiscono aiuti di Stato e sull’eventuale modifica della loro qualificazione
26. Il Trattato CE ha previsto e organizzato, all’art. 88, l’esame permanente ed il controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione. Ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE, la Commissione è tenuta a procedere all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri. Per quanto riguarda i nuovi aiuti che gli Stati membri intendono istituire, il Trattato stabilisce un procedimento preventivo senza il quale nessun aiuto può essere considerato regolarmente istituito. Ai sensi dell’art. 88, n. 3, prima frase, CE, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti devono essere notificati alla Commissione prima di essere resi operativi.
27. A tal riguardo occorre quindi distinguere, da un lato, il procedimento preliminare di esame degli aiuti istituito dall’art. 88, n. 3, CE, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi e, dall’altro, il procedimento d’indagine formale previsto all’art. 88, n. 2, CE. Questo secondo procedimento consente un esame approfondito delle misure statali e risponde a un duplice scopo. Esso è volto, da un lato, a tutelare i diritti dei terzi potenzialmente interessati e, dall’altro, a consentire alla Commissione d’essere completamente illuminata sul complesso dei dati del problema prima di adottare la propria decisione (6) .
28. La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi nella causa Belgio e Forum 187/Commissione sulle conseguenze di una decisione della Commissione che modificava la valutazione operata in una decisione anteriore in cui si constatava che una misura non costituiva un aiuto di Stato (7) .
29. Inoltre, nelle conclusioni relative alla suddetta causa, l’avvocato generale Léger ha rilevato che la decisione con cui la Commissione constata che una misura non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE non determina una situazione giuridica suscettibile di essere modificata frequentemente nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni, come può accadere in un settore come quello delle organizzazioni comuni dei mercati, il cui oggetto comporta un adeguamento costante in funzione delle variazioni della situazione economica (8) .
30. Ne consegue, a parere dell’avvocato generale Léger, che, quando una misura nazionale è stata notificata alla Commissione conformemente all’art. 88, n. 3, CE, e quest’ultima ha adottato una decisione secondo cui detta misura non costituisce un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, sia lo Stato che ha istituito tale misura, sia i beneficiari della stessa possono avere la certezza, dopo la scadenza del termine per ricorrere contro tale decisione, che detto regime non è contrario alle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato. Le parti interessate potevano quindi fondatamente ritenere che tale decisione potesse essere rimessa in discussione, in linea di massima, solo in caso di evoluzione del mercato comune (9) .
31. Pur condividendo questo ragionamento, rilevo che le differenze sostanziali fra la presente causa e la citata causa Belgio e Forum 187/Commissione non consentono di limitare l’analisi del caso di specie a tale constatazione.
32. Nella citata causa Belgio e Forum 187/Commissione è stato rilevato che, successivamente alla sua notifica, la misura non aveva subito modifiche sostanziali (10) . Orbene, nella presente impugnazione la questione principale riguarda le conseguenze delle modifiche apportate ad una misura che in precedenza non era stata considerata rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE.
33. A tal riguardo, si possono ricavare informazioni utili dalla giurisprudenza successiva.
34. Da un lato, rilevo che, nell’ambito delle misure notificate, la Corte ha dichiarato che il divieto di esecuzione contemplato all’art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 3, ultima frase, CE), vale per il progettato regime d’aiuti nella sua totalità e nella versione finale adottata dalle autorità nazionali. Qualora il progetto notificato inizialmente abbia subito nel frattempo modifiche di cui la Commissione non sia stata informata, il divieto si applica al progetto nella sua versione modificata, a meno che l’asserita modifica non costituisca in realtà un provvedimento di aiuto distinto, che dovrebbe essere valutato separatamente e che non potrebbe quindi influire sulla valutazione già espressa dalla Commissione in merito al progetto iniziale. In quest’ultimo caso il divieto si applica solo all’aiuto istituito dal progetto modificato (11) .
35. Dall’altro, secondo la Corte, risulta tanto dalla lettera quanto dalle finalità delle disposizioni dell’art. 93 del Trattato CE (divenuto art. 88 CE) che devono considerarsi aiuti nuovi, soggetti all’obbligo di notifica previsto da quest’ultima disposizione, i provvedimenti diretti ad istituire o modificare aiuti, fermo restando che le modifiche possono riguardare aiuti esistenti o progetti iniziali notificati alla Commissione (12) .
36. Inoltre, osservo che, nella sua giurisprudenza, il Tribunale ha tentato di circoscrivere la natura della modifica di un aiuto esistente (13) . Tuttavia, ritengo che la natura della proroga o di una modifica, nonché le conseguenze che ne derivano, debbano essere esaminate caso per caso, il che esclude, a mio parere, la definizione di una regola o di criteri generali relativi alla natura delle modifiche intervenute.
37. Mi sembra che un provvedimento già qualificato dalla Commissione come misura che non costituisce un aiuto di Stato possa rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, in particolare nelle seguenti ipotesi.
38. Anzitutto, applicando la nozione di «evoluzione del mercato comune» di cui all’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, il quale precisa che una misura che al momento della sua attuazione non costituiva aiuto deve nondimeno essere considerata esistente qualora lo sia diventata «successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune». La misura diviene in tal caso un aiuto esistente.
39. Poi, qualora la Commissione torni sulla propria valutazione della misura, in particolare sul fondamento di un’applicazione più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato, la misura può essere sottoposta al procedimento relativo agli aiuti esistenti (14) .
40. Infine, quando lo Stato membro modifichi la misura in maniera tale che essa presenti le caratteristiche definite all’art. 87, n. 1, CE e divenga una misura distinta rispetto a quella esaminata anteriormente, la misura diventa così un nuovo aiuto.
41. Sono incline a ritenere che nella specie ricorra quest’ultima ipotesi.
42. È vero che, qualora la Commissione ritenga che una misura non costituisca un aiuto di Stato, la semplice proroga di tale misura non può condurre ad una diversa valutazione da parte di detta istituzione. Infatti, va da sé che un regime che resta sostanzialmente lo stesso, ossia una misura che continua a non presentare le caratteristiche di un aiuto di Stato, è coperto dalle assicurazioni relative alla sua compatibilità con il diritto dell’Unione espresse dalla Commissione nella sua decisione relativa alla misura.
43. Nel caso della semplice proroga di un regime o di una misura, sembra opportuno, in caso di evoluzione del mercato, applicare per analogia le disposizioni dell’art. 1, lett. b), sub v), e degli artt. 17‑19 del regolamento n. 659/1999.
44. Tuttavia, una proroga intervenuta posteriormente alla decisione con cui la Commissione ha escluso che la misura costituisca un aiuto e accompagnata da una modifica sostanziale della misura, che costituisce quindi una modifica sostanziale della stessa, può condurre ad una revisione della qualificazione del regime posto in essere. Infatti, la misura può trasformarsi in misura che può rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Tale misura costituisce necessariamente una misura distinta rispetto al regime preesistente.
45. A tal riguardo, incombe alla Commissione un obbligo di analizzare trasversalmente la natura delle modifiche intervenute. Infatti, qualora sia stato ritenuto che la misura non costituisca un aiuto di Stato, la Commissione, prima di avviare un procedimento preliminare, dovrebbe accertare attraverso un esame sufficientemente dettagliato se si tratti di una proroga senza modifiche oppure di una modifica sostanziale.
46. Tale esigenza è connessa, a mio avviso, alla tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
47. Infatti, come ha sottolineato l’avvocato generale Léger, la questione se una misura nazionale rientri o meno nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE non dipende da una valutazione discrezionale. Il fatto che la Commissione disponga di un ampio potere discrezionale per stabilire se una misura nazionale ricada in detta disposizione, laddove l’esame delle condizioni richieste dalla stessa comporti valutazioni economiche complesse, non significa che detta istituzione possa modificare in qualsiasi momento, in maniera discrezionale, la propria valutazione in ordine all’esistenza di un aiuto (15) .
48. In proposito, rilevo che la modifica di una misura può intervenire a più livelli.
49. Si deve sottolineare che, in caso di variazione dell’autorità pubblica che concede una misura, ossia quella che è all’origine di un determinato regime che non è stato ritenuto costituire un aiuto, detta variazione può essere puramente formale. Pertanto, di regola, per poter stabilire se si tratti di una modifica sostanziale dovrebbe risultare decisivo l’effetto economico della variazione.
50. Una variazione può anche avere natura sostanziale in quanto riguarda le modalità di esecuzione della misura, ossia le modalità relative alla canalizzazione dei mezzi diretti a finanziarla.
51. Nel caso di specie, ritengo che non si tratti di una modifica puramente formale. La duplice variazione, da un lato, del soggetto all’origine del presunto vantaggio, ossia il passaggio da un’impresa pubblica che beneficia di un monopolio storico ad un organismo pubblico e, dall’altro, del meccanismo del suo finanziamento, che si rispecchia nel passaggio da una tariffa agevolata ad un onere parafiscale gravante su tutti i consumatori di energia elettrica, può contribuire alla qualificazione di tale modifica come sostanziale. Essa può indurre a considerare la misura in questione come una misura distinta ed è idonea a giustificare la decisione della Commissione di ricorrere all’avvio del procedimento d’indagine formale.
52. Inoltre, il fatto di avere esaminato la qualificazione giuridica di una misura non dovrebbe impedire all’autorità competente di riesaminare il regime in questione laddove detta autorità nutra dubbi, sulla base di nuove informazioni pertinenti, in ordine alla sua compatibilità con le norme applicabili. Poiché la misura che è stata ritenuta non costituire un aiuto di Stato può essere trasformata in una misura diversa, la Commissione, in tal caso, deve poter fare ricorso a detto procedimento.
53. Al termine della fase d’indagine preliminare avente ad oggetto una misura statale, la Commissione ha una triplice scelta: decide o che la misura statale in questione non costituisce un aiuto di Stato, o che tale misura, ancorché costituisca un aiuto, non suscita dubbi riguardo alla sua compatibilità con il mercato comune, ovvero di avviare il procedimento d’indagine formale (16) .
54. Nella specie, per quanto riguarda la tariffa agevolata concessa alla Alcoa, risulta dagli atti che la Commissione ha adottato la decisione controversa relativa all’avvio del procedimento d’indagine formale in quanto nutriva dubbi nella fase preliminare. La decisione definitiva che constata l’incompatibilità del regime di sovvenzioni dei prezzi a favore della Alcoa è stata adottata il 19 novembre 2009 (17) .
VI – Sulla prima censura del secondo motivo
55. Poiché ritengo che tale censura riveli elementi essenziali per la soluzione della presente controversia, propongo di esaminarla per prima.
A – Osservazioni delle parti
56. La Alcoa addebita al Tribunale di avere fondato il suo ragionamento sulla propria sentenza Diputación Foral de Álava e a. (18) per sostenere che una proroga può, di per sé, trasformare una misura in un nuovo aiuto. Orbene, detta sentenza riguarda la proroga di una misura che era stata qualificata come aiuto compatibile, mentre nel caso di specie si tratta di una misura che, secondo la Commissione, non costituisce un aiuto. A parere della Alcoa, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto omettendo di tenere conto delle differenze giuridiche esistenti tra il fatto di concludere per la compatibilità di un aiuto e il fatto di concludere per l’assenza dello stesso.
57. Secondo la Alcoa, qualora si concluda per l’assenza di aiuto, la modifica delle condizioni del mercato potrebbe trasformare la misura in aiuto, ma la proroga della misura in quanto tale non potrebbe produrre tale effetto. In questo caso si applicherebbe l’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, che impone di considerare la misura come un aiuto esistente, anziché come un nuovo aiuto.
58. La Commissione sottolinea che la decisione controversa non si fonda unicamente sulla proroga della misura, ma anche sulla modifica della misura in tariffa teorica. Tale modifica della misura sarebbe sufficiente a giustificare la qualificazione provvisoria dell’art. 11, n. 11, del decreto legge del 2005 come nuovo aiuto.
B – Valutazione
59. Con tale censura fondamentale, la Alcoa lamenta che il Tribunale ha commesso un errore di diritto fondando il proprio ragionamento su una giurisprudenza che, a suo parere, non sarebbe trasponibile alle misure che non costituiscono aiuti, e ritenendo che nella specie fosse applicabile il procedimento relativo ai nuovi aiuti.
60. A tal riguardo rilevo che, al punto 128 della sentenza impugnata, in risposta all’argomento della Alcoa secondo cui la Commissione avrebbe dovuto esaminare la misura in questione nel contesto del procedimento applicabile agli aiuti esistenti e non in quello del procedimento applicabile ai nuovi aiuti, in quanto detta misura non costituirebbe una modifica sostanziale della misura oggetto della decisione Alumix, il Tribunale ha correttamente ricordato la giurisprudenza relativa alle modifiche di un aiuto esistente. Esso ha inoltre fatto riferimento alla giurisprudenza in materia di proroga di aiuti già in corso di esecuzione.
61. Inoltre, al punto 129 della sentenza, il Tribunale ha applicato tale giurisprudenza al caso di specie, considerando che la proroga o la modifica di una misura che non costituisce un aiuto di Stato deve comportare l’applicazione del procedimento relativo agli aiuti nuovi.
62. A sostegno di tale constatazione il Tribunale ha proceduto, ai punti 130 e 131, ad un esame approfondito della natura delle variazioni intervenute. Esso ha inoltre respinto, al punto 134, l’argomento della Alcoa secondo cui nella specie erano in discussione modifiche non sostanziali.
63. A tale proposito, rilevo che dal punto 129 della sentenza impugnata si evince chiaramente che, a seguito di una proroga di una misura che secondo la Commissione non costituisce un aiuto di Stato, quest’ultima può applicare solo il procedimento relativo ai nuovi aiuti.
64. Orbene, tale assunto non emerge direttamente dalla giurisprudenza citata dal Tribunale al punto precedente della sua sentenza, che riguarda l’ipotesi della modifica di un aiuto esistente. Inoltre, essa mi sembra in contrasto con le suesposte considerazioni relative agli effetti della decisione in cui la Commissione considera che la misura non rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE.
65. Detto assunto non tiene inoltre conto di considerazioni basate sul principio del legittimo affidamento, dato che, in assenza di modifiche sostanziali della misura o, eccezionalmente, di nuove informazioni pertinenti, non disponibili al momento della presa di posizione della Commissione, i beneficiari e gli operatori possono fare legittimamente affidamento sulla valutazione espressa dalla Commissione nella decisione resa anteriormente, sempreché non si applichi per analogia l’art. 1, lett. b), su b v), del regolamento n. 659/1999, relativo agli effetti dell’evoluzione del mercato comune su una misura divenuta aiuto di Stato.
66. Ritengo, pertanto, che la valutazione compiuta dal Tribunale al punto 129 della sentenza impugnata costituisca un errore di diritto. Tuttavia, sono dell’opinione che tale errore non sia tale da comportare l’annullamento della sentenza impugnata.
67. In realtà, il Tribunale non si è basato su tale assunto per confermare l’applicazione del procedimento relativo ai nuovi aiuti. Come risulta dal punto 130 della sentenza impugnata, il ragionamento del Tribunale non si fonda sull’ipotesi della proroga della misura in questione, bensì sul fatto che tale misura è distinta rispetto a quella che la Commissione aveva esaminato anteriormente nell’ambito della decisione Alumix.
68. Come si evince dai punti 131e 132 della sentenza impugnata, la misura esaminata nella decisione controversa riguarda, secondo il Tribunale, un periodo diverso ed è fondata su un meccanismo di gestione distinto.
69. Risulta infatti dai punti 130‑133 che il Tribunale ha esaminato tutte le circostanze che hanno indotto la Commissione ad adottare la decisione controversa nel caso di specie. Tale valutazione del Tribunale relativa al carattere sostanziale delle modifiche intervenute nell’ambito della misura in questione e che possono indurre a ritenere che si tratti di una misura distinta costituisce quindi una valutazione di ordine fattuale.
70. Orbene, si deve ricordare che l’impugnazione di una sentenza di primo grado può riguardare, sulla base del principio generale sancito all’art. 58 dello Statuto della Corte di giustizia, soltanto questioni di diritto. Salvo quindi il caso di snaturamento dei fatti o degli elementi di prova, la Corte non può riconsiderare le valutazioni in fatto compiute dal Tribunale (19) .
71. Poiché non si può contestare al Tribunale alcuno snaturamento, si deve considerare tale censura infondata nella parte eventualmente diretta a rimettere in discussione la valutazione del Tribunale secondo cui la misura esaminata nella decisione controversa costituisce una misura diversa da quella che la Commissione aveva esaminato anteriormente nell’ambito della decisione Alumix.
72. Si deve inoltre ricordare che, una volta che il Tribunale abbia accertato o valutato i fatti, la Corte è competente, ai sensi dell’art. 225 CE, ad effettuare il controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto (20) .
73. Tenuto conto delle constatazioni di fatto menzionate in precedenza, al punto 132 della sentenza impugnata il Tribunale poteva quindi insindacabilmente constatare, per giustificare l’applicazione del procedimento concernente i nuovi aiuti alla misura considerata come una misura distinta, che quest’ultima riguardava un periodo diverso e consisteva nell’instaurazione di un meccanismo nuovo.
74. Pertanto, sebbene la prima censura del secondo motivo sia fondata nei limiti in cui riguarda l’errore di diritto che il Tribunale ha commesso quando, nella motivazione della sentenza impugnata, ha formulato l’assunto secondo cui la Commissione può esaminare una misura prorogata esclusivamente nell’ambito del procedimento applicabile ai nuovi aiuti, tuttavia detta censura non può condurre a rimettere in discussione la sentenza impugnata.
VII – Sul primo motivo
A – Sulla prima censura del primo motivo
1. Osservazioni delle parti
75. Con la prima censura del primo motivo, la Alcoa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo che il primo motivo da essa sollevato riguardasse questioni provvisorie sulle quali il controllo del Tribunale doveva essere limitato all’errore manifesto.
76. Avendo rilevato che esiste una differenza tra l’avvio di un procedimento formale relativo a misure in ordine alle quali si è già specificamente concluso che esse non costituivano un aiuto e l’avvio di un procedimento relativo a misure che non sono state oggetto di tale dichiarazione, la Alcoa sostiene che, affinché le precedenti conclusioni relative all’assenza di un aiuto non risultino irrilevanti, la Commissione è tenuta quanto meno a stabilire, nell’esame preliminare anteriore all’avvio di un procedimento formale, se sussistano motivi per ritenere che le considerazioni sulle quali essa si è basata per giungere a tali conclusioni siano venute meno e ad indicarne i motivi nella sua decisione di avvio del procedimento.
77. La Commissione replica che, a suo parere, il Tribunale ha applicato il livello di controllo adeguato, vale a dire quello che si applica ad una decisione provvisoria (21) .
2. Valutazione
78. Ritenendo che sia in discussione il problema della portata del controllo esercitato sulle decisioni di avvio, il Tribunale, secondo la Alcoa, avrebbe travisato e limitato l’oggetto della sua censura.
79. A tal riguardo, desidero osservare che un principio generale del diritto amministrativo, riconosciuto dagli ordinamenti giuridici di vari Stati membri, milita a favore della limitazione della possibilità di impugnare con ricorso di annullamento atti di natura meramente preparatoria (22) . Rilevo che solo gli atti preparatori che danno luogo ad effetti giuridici autonomi possono formare oggetto di un procedimento giurisdizionale distinto. Orbene, le decisioni di avvio dell’esame preliminare possono produrre effetti giuridici specifici e significativi in capo alle parti interessate e devono quindi essere impugnabili. Tuttavia, per mantenere effettiva la necessaria differenza tra il procedimento preliminare e l’esame di merito previsto dall’art. 88 CE, tale procedimento non può essere assoggettato a requisiti giuridici altrettanto stringenti quanto quelli previsti per detto esame di merito.
80. Considerato il carattere provvisorio della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale, che comporta una valutazione preliminare della misura proposta da parte della Commissione, diretta a stabilire se detta misura presenti le caratteristiche di un aiuto di Stato, il controllo di legittimità esercitato dal giudice comunitario deve essere limitato, dato che è solo alla luce della decisione finale fondata sulle informazioni raccolte nella fase dell’esame che tutti i punti pertinenti potranno essere dibattuti e messi in discussione dagli interessati.
81. Conseguentemente, il Tribunale ha dichiarato a buon diritto, ai punti 60 e 61 della sentenza impugnata, che il controllo di legittimità svolto da quest’ultimo su una decisione di formale avvio dell’indagine deve essere limitato.
82. Si deve quindi considerare infondata la prima censura del primo motivo.
83. Resta da esaminare la questione degli atti che la Commissione avrebbe dovuto compiere prima di adottare la decisione formale di avvio, questione che tratterò congiuntamente alla seconda censura del primo motivo.
B – Sulla seconda censura del primo motivo
1. Osservazioni delle parti
84. Con tale censura, la Alcoa sostiene che il Tribunale, omettendo di applicare la giurisprudenza secondo cui la Commissione deve tenere conto delle proprie decisioni anteriori adottate nel medesimo caso, ha commesso un errore di diritto (23) . La sentenza sarebbe errata in quanto dichiara che la Commissione non era tenuta a stabilire se fossero ancora validi i criteri sui quali si era basata nella decisione Alumix per concludere nel senso dell’assenza di un vantaggio.
85. La Commissione replica che il riferimento indifferenziato alla «misura» da parte della Alcoa è inappropriato. Inoltre, la Commissione sottolinea la differenza rispetto alle circostanze di fatto sulle quali era basata la decisione Alumix, ossia che l’impresa ENEL forniva essa stessa l’elettricità alla Alcoa alla tariffa convenuta. Orbene, la decisione controversa si fonda sul fatto che lo Stato rimborserebbe alla Alcoa una parte del prezzo pagato all’ENEL. La citata giurisprudenza Italgrani II non sarebbe quindi applicabile e il Tribunale non avrebbe commesso un errore laddove ha dichiarato irrilevanti gli argomenti della Alcoa secondo cui la tariffa di cui essa ha beneficiato corrisponderebbe ad un prezzo di mercato.
2. Valutazione
86. Ricordo anzitutto che nella sentenza Italgrani I (24) la Corte ha statuito che, se esiste un regime generale di aiuto, la Commissione deve tenere conto della decisione anteriore relativa a detto regime allorché esamina un aiuto individuale rientrante nell’ambito del regime in questione. La Corte ha aggiunto, nella sentenza Italgrani II (25), che se la Commissione potesse rimettere in discussione le proprie decisioni in qualsiasi momento, ciò determinerebbe un’incertezza permanente che potrebbe ledere i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
87. Certamente, la giurisprudenza Italgrani I e Italgrani II sottolinea la necessità che la Commissione, prima di avviare un procedimento d’indagine formale, esamini quanto statuito in una decisione anteriore. Tuttavia, detta giurisprudenza si riferisce ai casi di aiuti esistenti e riguarda il rapporto tra un regime di aiuti approvato anteriormente e un aiuto individuale che ne costituisce un’applicazione. Gli aiuti individuali sono quindi semplici misure di attuazione del regime generale di aiuti. Non mi sembra che tale ipotesi ricorra nel caso di specie, dato che si tratta di una misura qualificata dal Tribunale come misura distinta.
88. Conseguentemente, se pure la Commissione è tenuta, nell’esame di una modifica di un aiuto esistente, a prendere in considerazione la sua decisione anteriore, tuttavia tale circostanza non deve limitare la portata della sua valutazione nell’ambito dell’esame di misure non notificate risultanti dalla modifica sostanziale della misura precedentemente sfuggita alla qualificazione come aiuto di Stato. In un caso del genere deve trovare applicazione l’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999.
89. Inoltre, per quanto concerne le condizioni di adozione di una decisione formale, rilevo che, per giurisprudenza costante, il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE è indispensabile se la Commissione si trova in gravi difficoltà nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune. La Commissione, quindi, può limitarsi alla fase preliminare di cui all’art. 88, n. 3, CE e adottare una decisione favorevole a una misura statale notificata solo nel caso in cui sia in grado di acquisire la convinzione, dopo un primo esame, che detta misura non può qualificarsi aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE o che, pur costituendo un aiuto, è compatibile con il mercato comune. Invece, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario circa la compatibilità dell’aiuto, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione della misura in questione, l’istituzione è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad instaurare a tale scopo il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE (26) .
90. La giurisprudenza indica quindi chiaramente che la Commissione non dispone di alcun potere discrezionale quanto all’apertura del procedimento d’indagine formale se, al termine dell’esame preliminare, nutre ancora dubbi seri circa la natura del provvedimento o la sua compatibilità con il mercato comune.
91. Gli stessi principi devono essere applicati quando la Commissione mantiene ancora dubbi sull’eventuale qualificazione del provvedimento esaminato come aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Non si può dunque criticare la Commissione perché ha avviato detto procedimento anche quando, nella decisione all’uopo adottata, esprime dubbi sul carattere di aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE delle misure che ne sono oggetto.
92. Infine, per quanto riguarda il ragionamento del Tribunale, dal punto 70 della sentenza impugnata risulta che, avendo fatto ricorso alla nozione di valutazioni complesse che la Commissione deve effettuare nell’ambito del procedimento d’indagine formale, il Tribunale ha dichiarato inconferente l’argomento della Alcoa secondo cui la Commissione avrebbe dovuto stabilire se fossero ancora validi i criteri sui quali essa si era basata nella decisione Alumix per concludere nel senso dell’assenza di un vantaggio.
93. Considerata la natura provvisoria della decisione controversa, che rivela i dubbi della Commissione e non comporta un’analisi approfondita del provvedimento esaminato, tale risposta mi sembra giuridicamente fondata.
94. Pertanto, propongo di respingere questa censura in quanto infondata.
C – Sulla terza censura del primo motivo
1. Osservazioni delle parti
95. La Alcoa fa valere che il Tribunale si è basato unicamente su due elementi per concludere che la Commissione poteva avviare un procedimento d’indagine formale relativamente alle tariffe concesse alla Alcoa, vale a dire, in primo luogo, sulla constatazione che le risorse che consentono di finanziare la riduzione delle tariffe costituiscono risorse di Stato e, in secondo luogo, sul fatto che, poiché la Alcoa si faceva rimborsare attraverso il meccanismo della Cassa Conguaglio, ciò ha determinato una riduzione della tariffa elettrica generalmente applicabile.
96. Orbene, secondo la Alcoa, questi due elementi non sarebbero sufficienti per giustificare l’apertura del procedimento da parte della Commissione, dato che i medesimi elementi sussistevano già allorché è stata adottata la decisione Alumix.
97. La Commissione ritiene che questa censura si limiti a ribadire altri argomenti. Essa precisa che l’argomento della Alcoa relativo alle normali condizioni di mercato è stato respinto dal Tribunale e che tale rigetto non è stato contestato nell’impugnazione.
2. Valutazione
98. Rilevo che il ragionamento del Tribunale contestato nell’ambito di tale censura riguarda la valutazione di un eventuale errore manifesto da parte della Commissione.
99. Tenuto conto della risposta data alla prima censura del primo motivo, ritengo che questa censura debba essere respinta in quanto infondata.
D – Sulla quarta censura del primo motivo e sulla seconda censura del secondo motivo
100. Poiché la quarta censura del primo motivo coincide in larga misura con la seconda censura del secondo motivo, occorre esaminarle congiuntamente.
1. Osservazioni delle parti
101. A parere della Alcoa, il Tribunale ha commesso un errore di diritto c onsiderando che la valutazione effettuata dalla Commissione nella decisione Alumix fosse limitata nel tempo.
102. Secondo la Alcoa, nella sentenza impugnata il Tribunale ha ritenuto che la decisione Alumix fosse limitata nel tempo. Tuttavia, detta decisione non conterrebbe, a suo parere, alcuna limitazione espressa nel tempo per quanto riguarda la durata della sua validità. Contrariamente a quanto affermato nella decisione impugnata, anche se il decreto legge del 1995 era limitato nel tempo, non sarebbe logico dedurne che la decisione Alumix sia anch’essa soggetta a tale limitazione.
103. La Alcoa rileva che i tre elementi sui quali la Commissione aveva fondato la decisione Alumix, ossia i) la tariffa stessa, ii) le condizioni del mercato dell’elettricità in Sardegna e in Veneto, caratterizzato da una sovraccapacità, e iii) la Alcoa in quanto cliente che rappresenta uno dei principali consumatori d’Italia, non sono cambiate. Inoltre, poiché la Commissione non aveva indicato che, a suo parere, tali condizioni erano cambiate, la Repubblica italiana e la Alcoa potevano legittimamente ritenere di poter mantenere la tariffa.
104. La Commissione replica che, se gli elementi del mercato non sono cambiati, è difficile comprendere per quale motivo l’ENEL non potesse semplicemente continuare ad applicare la tariffa esaminata nella decisione Alumix e perché il costo della tariffa concessa alla Alcoa venga qualificato come «onere» dal legislatore italiano. L’analisi dei vantaggi effettuata nella decisione Alumix si fondava sul principio dell’operatore in un’economia di mercato e la Alcoa non ha mai tentato di spiegare perché i pagamenti effettuati dalla Cassa Conguaglio rispondessero a detto principio.
105. La Commissione rileva inoltre che una decisione come la decisione Alumix non è mai adottata nel contesto di una lacuna normativa. In effetti, il decreto legge del 1995 ha preceduto la decisione Alumix ed è pacifico che la tariffa elettrica sia stata fissata da tale decreto per dieci anni.
2. Valutazione
106. Anzitutto, osservo che il Tribunale ha giustamente rilevato, al punto 106 della sentenza impugnata, che la valutazione operata dalla Commissione nella decisione, secondo cui la tariffa fatturata dall’ENEL agli stabilimenti dal 1996 al 2005 non costituiva un aiuto di Stato, era stata adottata tenendo conto delle condizioni di mercato che la Commissione poteva prendere in considerazione relativamente a tale periodo.
107. Al punto 132 della sentenza impugnata, il Tribunale ha inoltre sottolineato che la misura oggetto della decisione controversa riguardava un periodo diverso rispetto a quello considerato nella decisione Alumix, cosa che la Alcoa non contesta nella sua impugnazione.
108. A mio avviso questa affermazione è sufficiente per replicare in modo soddisfacente alla censura della Alcoa secondo cui il Tribunale avrebbe dichiarato erroneamente che la decisione Alumix era limitata nel tempo. Sembra infatti che su questo punto la Alcoa abbia interpretato erroneamente la sentenza impugnata.
109. Inoltre, ai punti 105 e 107 della sentenza impugnata, il Tribunale in realtà non ha esaminato se la decisione Alumix fosse limitata nel tempo, ma ha citato, nell’ambito dell’esame relativo all’eventuale violazione del principio del legittimo affidamento, i passaggi pertinenti della decisione controversa dai quali emerge che la Commissione si è basata su tale constatazione.
110. Poiché le citazioni della decisione controversa sono esatte, il Tribunale non ha commesso alcuno snaturamento di un ricorso o di un atto impugnato (27) .
111. Infine, è vero che la Corte è competente a controllare il modo in cui il Tribunale legge ed interpreta un atto giuridico quale la decisione della Commissione, dato che si tratta di un eventuale errore di diritto. Orbene, nella specie non è stato contestato e non può essere rilevato alcun errore di interpretazione dei punti 44 e 47 della motivazione della decisione controversa.
112. Rilevo che la portata temporale della decisione Alumix è limitata agli elementi esaminati all’epoca in cui la Commissione ha adottato detta decisione. Per quanto concerne l’affermazione secondo cui le tariffe agevolate non costituivano un aiuto di Stato, non penso che la Commissione avrebbe dovuto determinare la portata temporale in maniera più precisa. Tuttavia, se l’avesse fatto, avrebbe dovuto aggiungere le necessarie condizioni derivanti dal principio generale di diritto rebus sic stantibus (28), in quanto una variazione sostanziale delle circostanze che hanno inciso sulla presa di posizione della Commissione avrebbe potuto richiedere una riqualificazione dello status del provvedimento.
113. Alla luce della decisione Alumix e della sentenza impugnata, ritengo che, per quanto riguarda gli argomenti relativi, da un lato, al nesso con la normativa nazionale, che era chiaramente limitata nel tempo, e, dall’altro, alla diversità della misura adottata con il decreto legge del 2005, nessun operatore ragionevole ed accorto avrebbe potuto attendersi che il provvedimento oggetto della decisione controversa rientrasse nell’ambito di applicazione della decisione Alumix. Gli argomenti della Alcoa secondo cui il meccanismo è stato introdotto nel periodo 1999‑2004 non sono atti ad inficiare tale constatazione (29) .
114. Conseguentemente, propongo di respingere in quanto infondate la quarta censura del primo motivo e la seconda censura del secondo motivo.
E – Sulla quinta censura del primo motivo
1. Osservazioni delle parti
115. La Alcoa sostiene che la decisione controversa è viziata da errori procedurali consistenti nella violazione, da parte della Commissione, dei principi di buona amministrazione e del diritto di essere sentiti nel corso del procedimento che ha condotto all’adozione della decisione controversa, cosa di cui il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto. Infatti, la Repubblica italiana non avrebbe avuto la possibilità di presentare osservazioni sulla qualificazione della misura come nuovo aiuto durante la fase preliminare di esame.
116. La Commissione replica che tale censura deve essere dichiarata irricevibile, in quanto la Alcoa non l’aveva dedotta nel ricorso dinanzi al Tribunale. La censura sarebbe comunque infondata. Nell’impugnazione, la Alcoa avrebbe ammesso che la Repubblica italiana ha avuto occasione di presentare le sue osservazioni in merito alla qualificazione dell’aiuto. Inoltre, la Repubblica italiana si sarebbe avvalsa di tale facoltà, come rilevato al punto 40 della sentenza impugnata.
2. Valutazione
117. Si deve ricordare che, nell’ambito di un’impugnazione, la competenza della Corte è limitata di regola alla valutazione della soluzione di diritto che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi al giudice di merito (30) . Pertanto, in linea di principio, una parte non può sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non abbia dedotto dinanzi al Tribunale, dato che ciò equivarrebbe a consentire alla Corte di sindacare la legittimità della soluzione adottata dal Tribunale tenendo conto di motivi di cui quest’ultimo non poteva essere a conoscenza.
118. Orbene, alla luce della sentenza impugnata, non si potrebbe validamente sostenere che tale problema sia stato esaminato dal Tribunale in seguito ad un argomento sollevato dalla Alcoa.
119. Certamente, il Tribunale ha analizzato, in particolare ai punti 39 e 40 della sentenza impugnata, gli elementi relativi alla presa di posizione della Repubblica italiana. Tuttavia, esso ha esaminato tale problema sotto il profilo della ricevibilità del ricorso in primo grado.
120. Pertanto, propongo di considerare palesemente irricevibile la quinta censura del primo motivo.
F – Sulla sesta censura del primo motivo
1. Osservazioni delle parti
121. Tenuto conto delle conseguenze irreversibili dell’avvio di un procedimento d’indagine formale, la Alcoa sostiene che il Tribunale ha omesso di tener conto della portata dell’obbligo di motivazione incombente alla Commissione. Tale obbligo dovrebbe essere proporzionato alla gravità delle conseguenze dell’avvio del procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE.
122. Il Tribunale, pertanto, avrebbe dichiarato erroneamente che non era necessario motivare la differenza tra la decisione Alumix e la decisione controversa. Vista l’incertezza creata, la Commissione sarebbe stata quanto meno tenuta a spiegare perché le due decisioni fossero diverse, per dare agli interessati la possibilità di individuare il fondamento e la portata delle conseguenze della decisione controversa.
123. La Commissione replica che il Tribunale, nella sentenza impugnata, non ha commesso alcun errore nel concludere che la decisione controversa era sufficientemente motivata.
2. Valutazione
124. In risposta a questa censura si impongono due tipi di osservazioni.
125. Conformemente agli artt. 225 CE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, l’impugnazione deve limitarsi ai motivi di diritto e deve essere fondata su motivi relativi all’incompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente o alla violazione del diritto comunitario da parte di quest’ultimo (31) . Risulta dalle stesse disposizioni e dall’art. 112, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte che il ricorso avverso una pronuncia del Tribunale deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza o dell’ordinanza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (32) .
126. Orbene, sia nella risposta alla terza censura del primo motivo, sia in quella al secondo motivo, il Tribunale ha esaminato il problema del rapporto tra la decisione Alumix e la decisione controversa. Poiché la Alcoa non ha indicato con precisione i punti che potrebbero costituire un errore del Tribunale, tale censura potrebbe essere considerata manifestamente irricevibile.
127. Tuttavia, sembra che la Alcoa, con la sua censura, si riferisca più in particolare al punto 88 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione sarebbe venuta meno al suo obbligo di motivare la decisione controversa.
128. Se è vero che l’obbligo di motivazione di un atto comunitario prescritto dall’art. 253 CE dev’essere adeguato alla natura dell’atto stesso e deve far apparire, in forma chiara e inequivocabile, l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo, non si può imporre alla Commissione di indicare le ragioni per le quali essa ha compiuto, nelle proprie decisioni precedenti, una diversa valutazione del regime in questione. Infatti, il concetto di aiuto di Stato corrisponde ad una situazione oggettiva, che viene valutata nel momento in cui la Commissione prende la propria decisione (33) .
129. Pertanto, occorre respingere il motivo secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto in quanto avrebbe travisato la portata dell’obbligo di motivazione delle decisioni della Commissione. Dalle considerazioni che precedono risulta che la sesta censura del primo motivo è manifestamente irricevibile o, in ogni caso, infondata.
VIII – Sul secondo motivo
A – Sulla terza censura del secondo motivo
1. Osservazioni delle parti
130. La Alcoa addebita al Tribunale di avere fondato il suo ragionamento su modifiche tecniche che non erano oggetto della decisione controversa. A parere della Alcoa, la concessione di un rimborso da parte della Cassa Conguaglio era intervenuta nel 1999 e nel 2004 attraverso strumenti giuridici diversi che non formano oggetto della decisione controversa. Il Tribunale avrebbe quindi ampliato illecitamente la portata di tale decisione. Inoltre, il trasferimento della gestione della tariffa agevolata dall’ENEL alla Cassa Conguaglio non avrebbe comportato alcuna significativa modifica giuridica sostanziale delle tariffe concesse alla Alcoa. Quest’ultima sottolinea l’assenza di contestazione da parte della Commissione rispetto alle modifiche tecniche del 1999 e del 2004. Inoltre, il Tribunale avrebbe commesso un errore escludendo, ai punti 112 e 113 della sentenza impugnata, la decisione 1° dicembre 2004 relativa all’aiuto di Stato N/490/2000 – Italia, costi incagliati nel settore dell’elettricità (34) .
131. La Commissione replica che il Tribunale ha correttamente statuito che il passaggio ad una tariffa puramente teorica costituiva una modifica sostanziale della misura approvata dalla decisione Alumix. Il regime in questione corregge il prezzo fatturato dagli operatori privati attraverso il versamento di un pagamento compensativo diretto. Per quanto riguarda la decisione del 2004 sui costi incagliati, la Commissione sostiene che detta decisione verte sui costi incagliati sostenuti dall’ENEL e non contiene alcuna conclusione esplicita sulla gestione del regime italiano di tariffe agevolate per quanto riguarda i vantaggi concessi alla Alcoa tale da ingenerare in quest’ultima un legittimo affidamento. Inoltre, la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale relativo all’aiuto di Stato C 38/2004 (ex NN 58/04) – Aiuti a favore della società Portovesme SRL (35) e ha specificamente qualificato come nuovo aiuto i pagamenti effettuati dalla Cassa Conguaglio al fine di conservare la tariffa concessa alla Alcoa.
2. Valutazione
132. Anzitutto, rilevo che la Alcoa, pur citando il punto 132 della sentenza impugnata, critica il ragionamento svolto dal Tribunale in vari altri punti della sentenza, dedicati alla risposta ad un motivo nel cui ambito esso ha esaminato il problema dell’eventuale violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
133. Qualora, invece, si dovesse interpretare tale censura nel senso che essa contesta al Tribunale una lettura erronea della decisione controversa, occorrerebbe osservare quanto segue.
134. In primo luogo, è sufficiente rilevare, a mio avviso, che al punto 131 della sentenza impugnata il Tribunale ha correttamente esposto gli elementi che hanno fatto sorgere dubbi alla Commissione circa la qualificazione della tariffa fatturata dall’ENEL agli stabilimenti della Alcoa fra il 2005 e il 2010, senza però estendere il suo ragionamento al di là degli elementi esaminati nella decisione controversa.
135. In secondo luogo, per quanto riguarda gli effetti della decisione del 2004 che ha introdotto un meccanismo di rimborso da parte della Cassa Conguaglio, come sottolinea la Commissione, l’art. 11, n. 11, del decreto legge del 2005 non costituisce una disposizione autonoma, bensì disp iega tutti i suoi effetti nel contesto di altre disposizioni, in particolare quelle che attribuiscono la gestione della tariffa alla Cassa Conguaglio.
136. A tal riguardo, risulta dai punti 64 e 65 della sentenza impugnata che il Tribunale ha riassunto i fatti, che non sono contestati dalla Alcoa, da un lato, ricordando che l’art. 11, n. 11, del decreto legge del 2005 e la decisione n. 217/05 dell’Autorità, che dà attuazione a detto decreto legge, prorogano fino al 31 dicembre 2010 la concessione alla ricorrente della tariffa elettrica di cui essa beneficiava nel 2004 in virtù del decreto legge del 1995 e, dall’altro, sottolineando che è in forza della decisione n. 148/04 che la gestione della tariffa è stata affidata alla Cassa Conguaglio, il che implica l’esistenza di un onere parafiscale a carico dei consumatori.
137. Per quanto riguarda le conseguenze delle modifiche della misura esaminata nella decisione controversa, tenuto conto della soluzione proposta nell’ambito dell’esame della prima censura del secondo motivo, occorre respingere questo capo di tale censura.
138. Infine, come risulta dalle conclusioni della ricorrente esposte al punto 28 della sentenza impugnata, nel ricorso in primo grado era in discussione solo la tariffa elettrica accordata agli stabilimenti della Alcoa. Tale constatazione esclude qualsiasi riferimento alle soluzioni applicabili agli altri operatori.
139. Pertanto, e visto l’oggetto della decisione relativa ai costi incagliati, che riguardava i costi sostenuti dall’ENEL e non dalla Alcoa, e che concerne un meccanismo essenzialmente distinto dal problema della tariffa di cui beneficiava la Alcoa, il Tribunale ha correttamente statuito al punto 112 della sentenza impugnata che l’argomento della ricorrente era inconferente.
140. In base a quanto precede, propongo di respingere questa censura in quanto infondata.
B – Sulla quarta censura del secondo motivo
1. Osservazioni delle parti
141. La Alcoa lamenta che il Tribunale è incorso in un errore di diritto non avendo tenuto conto dell’obbligo di tutelare la certezza del diritto e il legittimo affidamento nell’ambito dell’avvio del procedimento formale.
142. Essa sottolinea che i principi sanciti all’art. 88 CE e risultanti da detti principi imponevano alla Commissione quanto meno di considerare le tariffe accordate alla Alcoa come un aiuto esistente.
143. La Commissione replica che gli argomenti della Alcoa si fondano sull’errata supposizione che l’art. 11, n. 11, del decreto legge del 2005 costituisca solo una proroga della misura approvata nella decisione Alumix. A parere della Commissione, la decisione Alumix non sarebbe pertinente, in quanto la decisione controversa non riguarderebbe unicamente la proroga della tariffa agevolata concessa nel 1995, che costituiva l’oggetto della decisione Alumix, ma la modifica radicale intervenuta nella gestione della tariffa elettrica, cosa di cui il Tribunale, a suo avviso, avrebbe correttamente tenuto conto.
2. Valutazione
144. Il motivo della Alcoa si fonda sulla lettura combinata dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
145. Il principio della certezza del diritto, fondamentale per il diritto dell’Unione (36), esige, in particolare, che una normativa che comporta conseguenze svantaggiose per i privati sia chiara e precisa e che la sua applicazione sia prevedibile per gli amministrati (37) . In altre parole, i singoli devono poter conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (38) .
146. Il diritto di avvalersi del legittimo affidamento presuppone che l’istituzione abbia fornito garanzie precise tali da far sorgere una legittima aspettativa in capo alla persona cui esse erano rivolte e che queste garanzie siano conformi alle norme vigenti (39) .
147. A tal riguardo, osservo che il Tribunale ha esaminato il problema di un’eventuale violazione di detti principi nell’ambito del secondo motivo, in particolare ai punti 104‑109 della sentenza impugnata.
148. Come risulta dai punti 105‑107, il Tribunale ha esplicitato, alla luce della giurisprudenza correttamente ricordata ai punti 102 e 103 di tale sentenza, da un lato, i principali elementi della decisione Alumix e, dall’altro, i dubbi che hanno indotto la Commissione a considerare che la proroga fino al 2010 della tariffa accordata agli stabilimenti della Alcoa dal decreto legge del 2005 poteva costituire un aiuto di Stato.
149. Nella specie, è pacifico che, come ha correttamente dichiarato il Tribunale, la Commissione ha adottato la decisione Alumix tenendo conto delle condizioni del mercato quali potevano essere considerate dalla Commissione in relazione al periodo rilevante.
150. Rilevo inoltre che la Corte si è già pronunciata in merito all’applicazione del principio del legittimo affidamento e alla necessità di adottare misure transitorie nell’ambito di una decisione che modifica la valutazione anteriore della Commissione (40) . In particolare, la Corte ha tenuto conto dei notevoli investimenti ai quali avevano proceduto nel contesto di un regime fiscale i beneficiari dell’autorizzazione esistente che ne chiedevano il rinnovo, nonché degli impegni a lungo termine da essi assunti (41) . Tuttavia, nel caso di specie, a differenza delle condizioni sostanziali di cui alla citata sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, la misura anteriore ha subito modifiche sostanziali che hanno indotto a riconoscere l’esistenza di un nuovo aiuto sotto forma di una misura distinta. Pertanto, la Alcoa non può invocare il legittimo affidamento sulla base della decisione Alumix, che riguarda un regime avente un oggetto diverso da quello della decisione controversa.
151. Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale ha dichiarato a buon diritto, ai punti 107 e 108 della sentenza impugnata, che la Commissione non rimette in discussione la propria valutazione della misura esaminata nella decisione Alumix e che, conseguentemente, non si può validamente lamentare una violazione del principio del legittimo affidamento.
152. Per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, come risulta dai punti 105 e 107 della sentenza impugnata, gli argomenti ivi dedotti militano in favore di una tesi secondo cui la Alcoa era chiaramente in grado di prevedere la qualificazione giuridica delle condizioni tariffarie che le sono state accordate con il decreto legge del 2005. Come ho già rilevato al paragrafo 114 delle presenti conclusioni, alla luce della decisione Alumix, nessun operatore ragionevole ed accorto avrebbe potuto attendersi che la misura oggetto della decisione controversa fosse coperta dalla decisione Alumix.
153. Pertanto, propongo di respingere questa censura in quanto infondata.
IX – Conclusione
154. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di pronunciarsi come segue:
– respingere il ricorso in toto;
– condannare la Alcoa Trasformazioni alle spese.
(1) .
(2)  –	Poiché la sentenza impugnata è stata pronunciata il 25 marzo 2009, i riferimenti alle disposizioni del Trattato CE seguono la numerazione applicabile prima dell’entrata in vigore del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
(3)  –	GU C 214, pag. 5.
(4) – GU C 288, pag. 4.
(5) – GURI n. 39 del 16 febbraio 1996, pag. 8.
(6)  –	V., in particolare, sentenze 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione (Racc. pag. 1451, in particolare pag. 1492), e 22 dicembre 2008, causa C‑487/06 P, British Aggregates/Commissione (Racc. pag. I‑10505, punto 27).
(7)  –	Sentenza 22 giugno 2006, cause riunite C‑182/03 e C‑217/03, Belgio e Forum 187/Commissione (Racc. pag. I‑5479).
(8) – Conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa che ha dato luogo alla sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (paragrafi 403‑405).
(9) – Ibidem (paragrafo 404).
(10)  –	V. punto 77.
(11)  –	Sentenza 9 ottobre 1984, cause riunite 91/83 e 127/83, Heineken Brouwerijen (Racc. pag. 3435, punto 22).
(12)  –	Sentenza 17 giugno 1999, causa C‑295/97, Piaggio (Racc. pag. I‑3735, punto 48). V. anche sentenze 23 febbraio 2006, cause riunite C‑346/03 e C‑529/03, Atzeni e a. (Racc. pag. I‑1875, punto 51 e giurisprudenza ivi citata), e 20 maggio 2010, causa C‑138/09, Todaro Nunziatina & C. (Racc. pag. I‑4561).
(13)  –	Sentenze del Tribunale 28 novembre 2008, cause riunite T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00, Hôtel Cipriani/Commissione (Racc. pag. II‑3269, punto 358), e 30 aprile 2002, cause riunite T‑195/01 e T‑207/01, Government of Gibraltar/Commissione (Racc. pag. II‑2309, punto 111).
(14)  –	V. conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (paragrafi 36 e 208). V. sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (punto 77).
(15)  –	V. conclusioni dell’Avvocato generale Léger nella causa Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (paragrafo 401).
(16)  –	V. sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑95/96, Gestevisión Telecinco/Commissione (Racc. pag. II‑3407, punto 55); 3 giugno 1999, causa T‑17/96, TF1/Commissione (Racc. pag. II‑1757, punto 28), e Government of Gibraltar/Commissione, cit. (punto 73).
(17)  –	Tale decisione è attualmente oggetto di un ricorso proposto dalla Alcoa dinanzi al Tribunale nella causa T‑177/10.
(18)  –	Sentenza del Tribunale 6 marzo 2002, cause riunite T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99 (Racc. pag. II‑1275, punto 128).
(19)  –	Sentenza 22 novembre 2007, causa C‑525/04 P, Spagna/Commissione (Racc. pag. I‑9947, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
(20)  –	V. sentenze 6 aprile 2006, causa C‑551/03 P, General Motors/Commissione (Racc. pag. I‑3173, punto 51); 22 maggio 2008, causa C‑266/06 P, Evonik Degussa/Commissione e Consiglio (Racc. pag. I‑81, punto 72), e 6 novembre 2008, causa C‑405/07 P, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑8301, punto 44).
(21)  –	Essa richiama, in proposito, la citata sentenza Belgio e Forum 187/Commissione.
(22)  –	V., in proposito, sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punti 9 e 10), e sentenza del Tribunale 10 luglio 1990, causa T‑64/89, Automec/Commissione (Racc. pag. II‑367, punto 42).
(23) – V. sentenze 30 giugno 1992, causa C‑47/91, Italia/Commissione, detta «Italgrani I» (Racc. pag. I‑4145), e 5 ottobre 1994, causa C‑47/91, Italia/Commissione, «detta Italgrani II» (Racc. pag. I‑4635).
(24)  – Cit. (punto 25).
(25) – Cit. (punto 24).
(26)  –	Sentenza del Tribunale 15 marzo 2001, causa T‑73/98, Prayon‑Rupel/Commissione (Racc. pag. II‑867, punto 42), e sentenza British Aggregates, cit. (punti 185‑187 e 113).
(27)  –	V., in senso contrario, sentenza 27 gennaio 2000, causa C‑164/98 P, DIR International Film e a./Commissione (Racc. pag. I‑447).
(28)  –	A mio parere, tale principio, la cui portata è contestata di per sé nel diritto delle obbligazioni o in diritto internazionale, ha chiaramente ispirato le disposizioni dell’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999. La qualificazione del provvedimento come «misura che non costituisce un aiuto» deve quindi essere soggetta all’applicazione di tale principio, ovviamente nei limiti derivanti dai principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.
(29)  –	A parere della Alcoa, la concessione di un rimborso da parte della Cassa Conguaglio era intervenuta nel 1999 e nel 2004 attraverso strumenti giuridici diversi, che non sono oggetto della decisione controversa.
(30)  –	V., in particolare, sentenza 1° febbraio 2007, causa C‑266/05 P, Sison/Consiglio (Racc. pag. I‑1233, punto 95 e giurisprudenza ivi citata).
(31)  –	V. sentenza 16 marzo 2000, causa C‑284/98 P, Parlamento/Bieber (Racc. pag. I‑1527, punto 30), e ordinanze 9 novembre 2007, causa C‑74/07 P Lavagnoli/Commissione (Racc. pag. I‑160, punto 20), e 3 febbraio 2009, causa C‑231/08 P, Giannini/Commissione (Racc. pag. I‑11, punto 43).
(32)  –	V. sentenza 27 febbraio 2007, causa C‑355/04 P, Segi e a./Consiglio (Racc. pag. I‑1657, punto 22), e ordinanza 23 ottobre 2009, cause riunite C‑561/08 P e C‑4/09 P Commissione/Potamianos (Racc. pag. I-171, punto 58).
(33) – Sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (punto 137).
(34)  –	GU 2005, C 250, pag. 9.
(35)  –	GU 2005, C 30, pag. 7.
(36)  –	Sentenze 14 aprile 2005, causa C‑110/03, Belgio/Commissione (Racc. pag. I‑2801, punto 30); 12 febbraio 2008, causa C‑2/06, Kempter (Racc. pag. I‑411, punto 37), e 10 settembre 2009, causa C‑201/08, Plantanol (Racc. pag. I-8343, punti 43 e 44).
(37)  –	Sentenza 14 gennaio 2010, causa C‑226/08, Stadt Papenburg (Racc. pag. I‑131, punto 45); nello stesso senso, sentenze 15 febbraio 1996, causa C‑63/93, Duff e a. (Racc. pag. I‑569, punto 20), e 7 giugno 2007, causa C‑76/06 P, Britannia Alloys & Chemicals/Commissione (Racc. pag. I‑4405, punto 79).
(38)  –	Sentenze 21 giugno 2007, causa C‑158/06, ROM‑projecten (Racc. pag. I‑5103, punto 25), e 10 marzo 2009, causa C‑345/06, Heinrich (Racc. pag. I‑1659, punto 44).
(39)  –	V., in tal senso, sentenze 9 novembre 2000, causa C‑207/99 P Commissione/Hamptaux (Racc. pag. I‑9485, punto 47), e 25 marzo 2010, C‑414/08 P, Sviluppo Italia Basilicata/Commissione (Racc. pag. I‑2559, punto 107).
(40)  –	Nelle sentenze Belgio e Forum 187/Commissione, cit., e 17 settembre 2009, causa C‑519/07 P, Commissione/Koninklijke Friesland Campina (Racc. pag. I-8495, punto 94).
(41)  –	V. sentenza Commissione/Koninklijke Friesland Campina, cit.