61982C0011(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
van 11 oktober 1984
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Inleiding
1.1.
In mijn conclusie van 14 oktober 1982 heb ik reeds mijn oordeel uitgesproken over de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep van SA Piraiki-Patraiki e.a., strekkende tot vernietiging van de beschikking nr. 81/988/EEG van de Commissie van 30 oktober 1981 (PB L 362 van 1981, blz. 33). De na uw beschikking van 6 december 1982 tot voeging van de exceptie en de zaak ten gronde door partijen nog gemaakte opmerkingen over de ontvankelijkheid geven mij geen aanleiding mijn eerdere conclusie op dit punt aan te vullen. Ik breng in herinnering, dat ik toen concludeerde, dat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen, voor zover het beroep betrekking heeft op door verzoeksters ten tijde van de vaststelling van de Commissiebeschikking reeds afgesloten uitvoercontracten. Fotocopieën van de betrokken contracten zijn als bijlagen bij de repliek van verzoeksters gevoegd. De Commissie erkent, dat althans een deel van deze contracten door de in geding zijnde vrijwaringsmaatregelen werd getroffen. Aldus is aan de door mij omschreven voorwaarde voor de ontvankelijkheid van het beroep, althans voor een deel van verzoeksters, voldaan. In het vervolg van deze conclusie zal ik derhalve uitsluitend aandacht besteden aan de zaak ten gronde. Wel merk ik reeds thans op, dat de Commissie blijkens haar laatste opmerkingen ter terechtzitting, mede naar aanleiding van vragen Uwerzijds, voor de door mij bepleite ontvankelijkheidsgrond vooral bevreesd is, omdat zij hiervan automatische en onaanvaardbare consequenties verwacht ten aanzien van de voorbereiding en de inhoud van vrijwaringsmaatregelen als hier in het geding. Enerzijds meent de Commissie, dat het volgen van mijn standpunt ten gevolge zou moeten hebben, dat zij voortaan bij de voorbereiding van een machtiging tot vrijwaringsmaatregelen ambtshalve zou moeten nagaan welke lopende contracten daardoor zouden worden getroffen. Anderzijds vreest zij blijkbaar, dat mijn standpunt, indien door Uw Hof gevolgd, tot overgangsbepalingen voor dergelijke lopende contracten met de daaraan verbonden risico's van frauduleuze antidatering zou noodzaken. Ik hecht er aan, op te merken, dat het toelaten van de door mij bepleite beroepsmogelijkheid voor getroffen ondernemingen als zodanig geen van deze door de Commissie gevreesde gevolgen voor het voorbereiden van vrijwaringsmaatregelen of hun inhoud behoeft mede te brengen.
1.2. De voornaamste feiten
De aangevochten beschikking is gebaseerd op artikel 130 van de Griekse Toetredingsakte. Deze bepaling stemt, wat haar materiële inhoud betreft, vrijwel geheel overeen met artikel 226 van het EEG-Verdrag. Anders dan op laatstgenoemd artikel, kan op artikel 130 van de Toetredingsakte echter, behalve door de Helleense Republiek, door een van de andere Lid-Staten slechts beroep worden gedaan tegenover de Helleense Republiek.
Voor wat de inhoud van de aangevochten beschikking betreft verwijs ik in hoofdzaak naar de reeds aangegeven vindplaats in het Publikatieblad. Voor de beoordeling van de zaak ten gronde zijn vooral de volgende karaktertrekken van de motivering van belang. De machtiging om vrijwaringsmaatregelen te treffen werd door de Franse regering gevraagd met betrekking tot de invoer van alle uit Griekenland afkomstige katoenen garens (kamgarens, zowel als gekaarde garens). De motivering van de ernstige en aanhoudende moeilijkheden in een Franse sector van het economische leven en van een bepaalde streek in Frankrijk heeft echter uitsluitend betrekking op kamgarens (overwegingen 3 — 8). De in de negende overweging vermelde invoerstatistieken hebben zowel op kamgarens als op gekaarde garens betrekking. In de tiende overweging wordt vastgesteld dat uit die invoerstatistieken blijkt, dat de invoer van katoenen garens uit Griekenland in het eerste semester van 1981 slechts in Frankrijk en Ierland is gestegen. Deze vaststelling kan slechts als voldoende grondslag worden beschouwd van de in de elfde overweging getrokken conclusie, dat deze stijging van de Franse invoeren uit Griekenland als de hoofdoorzaak moet worden beschouwd van de verscherping van de moeilijkheden van de Franse producenten van kamgarens, doordat tevens in deze overweging wordt vastgesteld, dat de kamgarens ongeveer 75 % uitmaken van de uit Griekenland ingevoerde katoenen garens. Uit de twaalfde en dertiende overweging van de beschikking blijkt, dat ondanks het oogmerk alleen de Franse kamgarenindustrie tijdelijk te beschermen, op douanetechnische gronden aan Frankrijk machtiging werd verleend de invoer van alle uit Griekenland afkomstige katoenen garens gedurende de in de beschikking genoemde tijdvakken tot de daarin genoemde hoeveelheden te beperken. Artikel 3 van de beschikking bevat een overgangsbepaling, waardoor op leveringen van katoenen garens die reeds vóór de notificatie van de beschikking aan de Franse en Helleense Republiek uit Griekenland waren verzonden, de beschikking niet van toepassing werd verklaard.
1.3.
Voor de zes aangevoerde middelen ten gronde verwijs ik in hoofdzaak naar het verzoekschrift. In het eerste en belangrijkste middel wordt schending van de vier belangrijkste toepassingsvoorwaarden van artikel 130 van de Toetredingsakte gesteld. In het tweede middel worden aan de Commissie motiveringsgebreken ten aanzien van diezelfde toepassingsvoorwaarden verweten. In het derde middel wordt aan de Commissie schending van het in artikel 130, derde lid, neergelegde evenredigheidsbeginsel verweten, welk verwijt echter slechts een nadere uitwerking vormt van het derde en vierde onderdeel van het eerste middel. De eerste drie middelen kunnen derhalve het beste gezamenlijk worden behandeld.
In het vierde middel verwijten verzoeksters aan de Commissie schending van het nondiscriminatiebeginsel, doordat Frankrijk alleen ten opzichte van de Helleens Republiek gemachtigd wordt tot het toepassen van vrijwaringsmaatregelen. Dit middel zal aanstonds moeten worden verworpen, daar noch artikel 130 van de Toetredingsakte, noch artikel 226 van het EEG-Verdrag de Commissie toestonden Frankrijk gedurende de betrokken periode te machtigen ook ten opzichte van andere Lid-Staten vrijwaringsmaatregelen toe te passen.
In het vijfde middel verwijten verzoeksters aan de Commissie schending van het beginsel van de gemeenschapspreferentie, doordat zij haar analyses en maatregelen beperkt heeft tot de invoeren uit Griekenland. Dit middel zal ik eveneens in verbinding met de drie eerste middelen onderzoeken. In de onderhavige zaak acht ik het belang van dit middel beperkt tot de vraag naar het causale verband tussen de moeilijkheden van de Franse kamgarenindustrie en de invoer van kamgarens uit Griekenland.
In het zesde middel stellen verzoeksters schending van het beginsel van vrije concurrentie, dat zowel aan het EEG-Verdrag als aan de Toetredingsakte ten grondslag ligt. Daar ieder gebruik van artikel 130 van de Toetredingsakte per definitie de concurrentiemogelijkheden van de daardoor getroffen exportindustrie beperkt, zal dit middel moeten v/orden verworpen.
Samenvattend zijn dus in hoofdzaak de drie eerste middelen van verzoeksters van belang, waarbij echter ook het vijfde middel op de aangegeven wijze in acht moet worden genomen. Gelet op de — in het rapport ter terechtzitting samengevatte — zwaartepunten in de schriftelijke stukken van partijen — alsmede gelet op het ter zitting door partijen mondeling naar voren gebrachte — acht ik de volgende vraagpunten beslissend voor Uw Hof:
1)
Staat voldoende vast, dat de moeilijkheden van de Franse kamgarenindustrie in de betrokken periode ernstig waren en bovendien in belangrijke mate veroorzaakt werden door de invoer van kamgaren uit Griekenland ?
2)
Vormt de kamgarensector een „sector van economisch leven” in de zin van artikel 130 van de Toetredingsakte ?
3)
Hebben de in artikel 130 van de Toetredingsakte genoemde criteria van ernstige sectormoeilijkheden en van ernstige regionale moeilijkheden een cumulatief of alternatief karakter ?
4)
Heeft de Commissie in haar beschikking het in artikel 130, derde lid, van de Toetredingsakte neergelegde vereiste van „strikte noodzakelijkheid” van de toegestane maatregelen, alsmede het algemene evenredigheidsbeginsel geschonden, met name door een onvoldoende afweging van de belangen van de Griekse en de Franse producenten en door die maatregelen uit te breiden tot andere garens dan kamgarens ?
In het tweede deel van mijn conclusie zal ik deze naar mijn oordeel beslissende punten achtereenvolgens onderzoeken. Als eerder opgemerkt corresponderen zij in hoofdzaak met de eerste drie middelen van verzoeksters. De overige middelen van verzoeksters heb ik al eerder als zodanig ongegrond bevonden.
2. Beoordeling van de genoemde punten
2.1. De moeilijkheden van de Franse kamgarenindustrie en de oorzaken daarvan
Verzoeksters erkennen in verzoekschrift en repliek, dat de produktie van kamgaren in Frankrijk in 1981 met 11,2 % is gedaald, dat de invoer in Frankrijk van kamgaren uit Griekenland tussen 1980 en 1981 is toegenomen en dat zijn marktaandeel in Frankrijk in die periode van 17,5 tot 24,5 % is gestegen. Eveneens erkennen zij, dat het aandeel van de Griekse invoer in de totale Franse invoer in die periode gestegen is van 55,3 % tot 59,9 %. Zij bestrijden ook niet de vaststelling in de aangevochten beschikking, dat de Griekse uitvoer naar de verschillende Lid-Staten van de EEG in het eerste semester van 1981 alleen ten opzichte van Frankrijk en Ierland is toegenomen. Gelet op deze door verzoeksters erkende gegevens en de als zodanig niet bestreden andere gegevens die de beschikking terzake bevat, ben ik van oordeel, dat de Commissie genoegzaam heeft aangetoond, dat de Franse kamgarenindustrie inderdaad in ernstige moeilijkheden verkeerde. Hoewel de Commissie uitdrukkkelijk heeft erkend, dat deze ernstige moeilijkheden mede interne oorzaken hadden, acht ik voorts door de door verzoeksters erkende en hiervoor vermelde gegevens voldoende aangetoond, dat de invoer van kamgaren uit Griekenland tot deze moeilijkheden belangrijk heeft bijgedragen. De Commissie gaat er zelf in haar memories van uit, dat artikel 130 van de Toetredingsakte haar terzake nauwelijks enige beleidsvrijheid laat. Voor een restrictieve interpretatie van artikel 130 pleit voorts de ernstige inbreuk, die zijn toepassing maakt op de grondslagen van de Gemeenschap, zoals verzoeksters terecht hebben betoogd. Ook het overeenkomstige artikel 226 van het EEG-Verdrag is destijds slechts met de grootste terughoudendheid door de Commissie toegepast. Hoewel de advocaatgeneraal Dutheillet de Lamothe in de zaak 37/70 (Rewe-Zentrale, Jurispr. 1971, blz. 42-43) ten aanzien van vrijwaringsmaatregelen als de onderhavige terecht een zekere beleidsvrijheid voor de Commissie heeft bepleit, zal deze uiteraard niet zover mogen gaan, dat eerbiediging van de zeer stringente eisen, die artikel 130 van de Toetredingsakte stelt, niet door Uw Hof verzekerd zou kunnen worden. In casu acht ik echter de ernstige moeilijkheden voor de Franse kamgarenindustrie en de belangrijke bijdrage van de Griekse invoeren tot die moeilijkheden, als eerder opgemerkt, inderdaad voldoende aangetoond.
2.2. Het begrip „sector van bet economisch leven”
Zoals in mijn inleidende opmerkingen reeds aangeduid, zijn de overwegingen 3-11 van de beschikking ten aanzien van de gestelde ernstige moeilijkheden geheel toegespitst op de Franse kamgarenindustrie. Gelet op de in overweging 12 vermelde moeilijkheden om kamgarens en gekaarde garens te onderscheiden, hebben verzoeksters terecht de vraag opgeworpen of daarmede wel verenigbaar is de vaststelling in overweging 3 van de beschikking, dat kamģaren een koopwaar vormt, die zich duidelijk onderscheidt van de andere, daarmede verwante produkten en derhalve een sector van het economisch leven in de zin van artikel 130 van de Toetredingsakte oplevert.
Onderdeel a) van het eerste middel van verzoeksters (waarin ontkend wordt, dat de kamgarenproduktie een sector van economische activiteit vormt) moet echter ook afgezien van deze elkaar tegensprekende overwegingen in de beschikking als gegrond worden beschouwd. Op zich zelf is het begrip „sector van het economisch leven” of „bedrijfstak” geen absoluut begrip, maar een relatief begrip waarvan de inhoud afhankelijk is van het doel van de marktregelingen waarin het begrip een rol speelt. Zo gelden collectieve arbeidsovereenkomsten en andere regelingen met betrekking tot de arbeidsmarkt veelal voor zeer breed omschreven sectoren van het economisch leven, bijvoorbeeld de gehele metaalindustrie, de gehele textielindustrie of de gehele chemische of voedingsmiddelensector. Daarentegen gelden privaatrechtelijke of publiekrechtelijke economische marktordeningen in de regel voor veel kleinere sectoren. De marktordeningen voor landbouwprodukten, alsmede prijsafspraken en andere kartelafspraken tussen ondernemingen bieden overvloedig illustratiemateriaal voor deze gewoonlijk geringere omvang van het sectorbegrip in het economische ordeningsrecht. Op zich zelf heeft de Commissie stellig gelijk wanneer zij stelt, dat kamgaren zowel aan de aanbodzijde als aan de vraagzijde eigen karaktertrekken vertoont. Bij toepassing van het begrip „relevante markt” uit Uw rechtspraak met betrekking tot de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag op de onderhavige problematiek, zou de kamgarenproduktie dan ook stellig als een afzonderlijke „sector” kunnen worden beschouwd. Er zijn echter naar mijn oordeel twee dwingende redenen die zich tegen een dergelijke gelijkstelling van het begrip „relevante markt” met het begrip „sector van het economisch leven” in artikel 130 van de Toetredingsakte verzetten. De eerste reden is van taalkundige aard. Het zou in strijd zijn met het taalgebruik om een op wezenlijke organisatorische punten onderling samenhangende groep van ondernemingen die verschillende soorten produkten met elk een eigen relevante markt plegen te produceren (bijvoorbeeld de autobandenindustrie in de zaak 322/81, Michelin, Jurispr. 1983, blz. 3461) op die enkele grond niet als één, maar als een aantal sectoren te beschouwen. Belangrijker is echter een tweede reden. Het zou onverenigbaar zijn met de restrictieve opzet van de toepassingsvoorwaarden van artikel 130 om het begrip „sector van het economisch leven” zodanig uit te leggen, dat de toepassing van de vrijwarmgsmaatregelen op praktisch-technische gronden onmogelijk tot de betrokken sector kan worden beperkt, dus zonder tevens handelsbelemmeringen voor buiten deze sector vallende produkten in het leven te roepen. Het begrip „sector” is als gezegd een relatief begrip, dat in het licht van de doelstellingen van de betrokken regeling moet worden uitgelegd.
De motivering van het in overweging 3 van de aangevochten beschikking gehanteerde begrip „sector van het economisch leven” is kennelijk overgenomen van de omschrijving en de toepassing van dit begrip in zaak 13/63 (Italië/Commissie, Jurispr. 1963, blz. 349). Uw Hof stelde daar (op blz. 372) „dat de produktie van een bepaald goed een dergelijke ‚sector’ kan vormen, wanneer dit goed zich volgens algemeen erkende maatstaven duidelijk onderscheidt van andere, daarmede verwante produkten”. De toen in geding zijnde produktie van ijskasten kon met het oog op de toepassing van het met artikel 130 van de Toetredingsakte vergelijkbare artikel 226 van het EEG-Verdrag stellig als een duidelijk onderscheiden sector binnen de ruimere sector van elektrische huishoudelijke apparaten worden beschouwd. De beperking van de vrijwaringsmaatregelen tot dit produkt, geheel conform de restrictieve toepassingsvoorwaarden van artikel 226, leverde geen praktisch-technische problemen op. In het onderhavige geval blijkt echter de beperking van de vrijwaringsmaatregelen tot de in overweging 3 van de beschikking relevant geachte „sector” op praktische gronden zeer bezwaarlijk, zo niet onmogelijk te zijn. De aan het begrip „sector” in de beschikking gegeven uitleg is dan onverenigbaar met de doelstelling van artikel 130 van de Toetredingsakte.
2.3. Toepasselijkheid van het criterium vanernstige regionale moeilijkheden
Partijen zijn het er over eens, dat de in artikel 130 van de Toetredingsakte voorkomende criteria van sectorproblemen en regionale problemen geen cumulatief, maar een alternatief karakter dragen. Daar vrijwarmgsmaatregelen als hier in het geding in hun gevolgen niet beperkt kunnen worden tot bepaalde streken van het invoerland, zullen invoerbelemmeringen op grond van „moeilijkheden die de economische toestand van een bepaalde streek ernstig kunnen verstoren” in de regel alleen gerechtvaardigd zijn wanneer het overgrote deel van de betrokken produktie in die streek plaatsvindt. Blijkens overwegingen 5 en 7 van de beschikking is dat in casu niet het geval, daar slechts 47 % van de betrokken werknemers in de relevante streek werkzaam is en slechts 54 % van de produktie daar plaatsvindt. In een dergelijk geval zijn naar mijn oordeel hoogstens andere vrijwarmgsmaatregelen, zoals steunmaatregelen, met de doelstelling van artikel 130 verenigbaar te achten. In haar verweerschrift beschouwt de Commissie het regionale argument voorts uitsluitend als een argument ter versterking van de argumenten ontleend aan de sectormoeilijkheden. Als zodanig staat en valt het dan uiteraard met de houdbaarheid van laatstgenoemde argumenten. Het regionale criterium alleen kan de beschikking derhalve in casu niet rechtvaardigen.
2.4. Het „noodzakelijkheidsvereiste” van artikel 130, derde lid en het algemene evenredigheidsbeginsel
Het derde lid van artikel 130 van de Toetredingsakte houdt in, dat „de overeenkomstig lid 2 toegestane maatregelen afwijkingen van het EEG-Verdrag en van de Toetredingsakte kunnen inhouden, voor zover en voor zolang deze strikt noodzakelijk zijn ter bereiking van de in lid 1 beoogde doelstellingen”. Behalve op dit vereiste van „strikte noodzakelijkheid” van de toegestane maatregelen (onderdeel c) van het eerste middel) beroepen verzoeksters zich in haar verzoekschrift ook op het algemene evenredigheidsbeginsel, dat in Uw rechtspraak is ontwikkeld (onderdelen a) en b) van het derde middel). Het per saldo belangrijkste verwijt, dat verzoekster ten aanzien van deze toepassingsvoorwaarden aan de Commissie maken is, dat de motivering van het vervuld zijn van de voorwaarden van artikel 130, eerste lid, uitsluitend op kamgarens betrekking heeft, terwijl de toegestane Franse maatregelen ook op gekaarde katoenen garens betrekking hebben.
Zowel in overweging 12 van de beschikking als tijdens de gehele procedure voor Uw Hof hebben de Commissie en de haar ondersteunende Franse regering betoogd, dat deze uitbreiding van de werkingssfeer van de vrijwaringsmaatregelen op technischpraktische gronden onvermijdelijk was en ook in zoverre in het belang van de Griekse garenindustrie, dat alleen op deze wijze moeilijke en langdurige controles van de invoer van alle garens uit Griekenland konden worden voorkomen.
Dit verweer acht ik niet steekhoudend. Zoals reeds volgt uit hetgeen ik voor het sectorbegrip heb betoogd, had dit betoog in de eerste plaats logisch tot de conclusie moeten leiden, dat produktie van kamgarens en gekaarde garens gezamenlijk als relevante „sector van het economisch leven” moesten worden beschouwd. In de tweede plaats had de beschikking dan bij de toetsing aan de vereisten van artikel 130, eerse lid, hetzij moeten motiveren, dat in deze gehele betrokken Franse sector ernstige en mogelijk aanhoudende moeilijkheden bestonden, hetzij dat de produktie van kamgarens het overgrote deel van de Franse produktie vormde. Noch het een, noch het ander is echter geschied. Dat de produktie van kamgarens integendeel slechts een klein gedeelte (14 %) van de Franse katoengarenindustrie uitmaakt, blijkt uit overweging 4 van de beschikking. In de derde plaats is in de beschikking en tijdens de procedure niet gemotiveerd, waarom de genoemde technische controleproblemen eveneens een zodanige uitwerking van de vrijwaringsmaatregelen uitsloten, dat de invoer van gekaarde garens boven de toegestane contingenten daardoor niet zonder meer getroffen werd. Dit had bijvoorbeeld op deze wijze kunnen geschieden, dat als gekaarde garens gedeclareerde invoerhoeveelheden bij overschrijding van de contingenten aan steekproeven in een laboratorium werden onderworpen, maar niet aan kwantitatieve beperkingen zouden zijn onderworpen.
De hier aan de orde zijnde middelen van verzoeksters acht ik derhalve althans in zoverre gegrond. Ik acht het dan ook niet nodig tevens in te gaan op het — overigens niet onweersproken gebleven — verwijt, dat de Commissie onvoldoende rekening zou hebben gehouden met de belangen van de Griekse industrie.
2.5. De gestelde motiveringsgebreken
De door verzoeksters gestelde motiveringsgebreken heb ik, voor zover van belang, reeds in verbinding met haar andere middelen behandeld. Ik ga daarop dus niet meer afzonderlijk in.
3. Conclusie
Samenvattend ben ik van oordeel :
1)
dat de Commissie in haar motivering van de toepasselijkheid van artikel 130, eerste lid, van een onaanvaardbare uitleg van het begrip „sector van het economisch leven” is uitgegaan ;
2)
dat als gevolg van deze onaanvaardbare uitleg niet is aangetoond, dat voor de ruimere sector waarvoor vrijwaringsmaatregelen zijn toegestaan, ernstige moeilijkheden bestonden die toepassing van die maatregelen konden rechtvaardigen;
3)
dat geen regionale moeilijkheden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, zijn aangetoond die op zich zelf toepassing van de toegestane vrijwaringsmaatregelen zouden kunnen rechtvaardigen;
4)
dat het strikt noodzakelijke karakter van de uitbreiding zonder meer van de vrijwaringsmaatregelen tot produkten, waarvan de beschikking niet gesteld heeft, laat staan aangetoond, dat hun onbeperkte invoer de moeilijkheden van de Franse katoenen-garen-industrie zou vergroten, door de in de beschikking genoemde technische argumenten niet voldoende aannemelijk is gemaakt.
Onder handhaving van mijn eerdere conclusie, dat het beroep ontvankelijk is, concludeer ik op de genoemde gronden tot vernietiging van de aangevochten beschikking en tot verwijzing van de Commissie in de kosten van het geding, met uitzondering van de kosten die de Franse Republiek heeft gemaakt en die zij zelf zal moeten dragen.