62023CJ0605
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
3. juli 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – det fælles merværdiafgiftssystem (moms) – direktiv 2006/112/EF – artikel 273 – artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – adgang til effektive retsmidler – administrativ tvangsforanstaltning i form af forsegling af et forretningslokale – anmodning om udsættelse – begrænset domstolsprøvelse«
I sag C-605/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad Blagoevgrad (forvaltningsdomstol i Blagoevgrad, Bulgarien) ved afgørelse af 21. september 2023, indgået til Domstolen den 4. oktober 2023, i sagen
»Ati-19« EOOD
mod
Natjalnik na otdel »Operativni dejnosti« – Sofia v Glavna direktsia »Fiskalen kontrol« pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prichodite,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, Domstolens vicepræsident, T. von Danwitz (refererende dommer), som fungerende dommer i Første Afdeling, og dommerne A. Kumin, I. Ziemele og S. Gervasoni,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den bulgarske regering ved T. Mitova og T. Tsingileva, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved P. Carlin og D. Drambozova, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. februar 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med artikel 273 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1, herefter »momsdirektivet«).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem det bulgarske selskab »Ati-19« EOOD og Natjalnik na otdel »Operativni dejnosti« – Sofia v Glavna direktsia »Fiskalen kontrol« pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prichodite (leder af byen Sofias afdeling »operative aktiviteter« i generaldirektoratet »afgiftstilsyn« under centraladministrationen ved det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter, Bulgarien) (herefter »skatteforvaltningen«) vedrørende en foranstaltning i form af forsegling af et forretningslokale, som dette selskab anvendte.
Retsforskrifter
EU-retten
Chartret
3
Chartrets artikel 47 bestemmer:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.
Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret.
[...]«
Momsdirektivet
4
Momsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra a), foreskriver, at levering af varer, som mod vederlag foretages på en medlemsstats område af en afgiftspligtig person, der handler i denne egenskab, er merværdiafgiftspligtig (momspligtig).
5
Dette direktivs artikel 273 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan fastsætte andre forpligtelser, som de skønner nødvendige for at sikre en korrekt opkrævning af momsen og for at undgå svig, forudsat at der sker ligebehandling af indenlandske transaktioner og transaktioner mellem medlemsstaterne foretaget af afgiftspligtige personer, og såfremt disse forpligtelser ikke i samhandelen mellem medlemsstaterne giver anledning til formaliteter ved grænsepassagen.
Muligheden i stk. 1 kan ikke anvendes til at pålægge faktureringsforpligtelser ud over dem, der er fastsat i kapitel 3.«
Bulgarsk ret
Momsloven
6
Artikel 118, stk. 1, i Zakon za danak varchu dobavenata stojnost (lov om merværdiafgift) (DV nr. 63 af 4.8.2006) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (herefter »momsloven«), bestemmer:
»Enhver i henhold til denne lov registreret eller ikkeregistreret person er forpligtet til at registrere og skriftligt notere de leveringer og salg, som den pågældende foretager i forretningslokaler, ved udstedelse af et afgiftsmæssigt kassebilag ved hjælp af et afgiftsmæssigt registreringsapparat (kassebon) eller et kassebilag, der fremstilles af et integreret automatisk virksomhedsstyringssystem (systembon), og det uanset om der anmodes om anden afgiftsmæssig dokumentation eller ej. Modtageren skal modtage kassebonen eller systembonen og opbevare den, indtil han har forladt lokalet.«
7
Denne lovs artikel 185, stk. 1 og 2, foreskriver:
»(1)   En person, som ikke udsteder et bilag som omhandlet i artikel 118, stk. 1, pålægges, hvis den pågældende er en fysisk person og ikke er erhvervsdrivende, en bøde på 100-500 [bulgarske leva] (BGN) [(ca. 50-250 EUR)] eller, hvis den pågældende er en juridisk person eller driver selvstændig virksomhed, en økonomisk sanktion på 500-2 000 BGN [(ca. 250-1 000 EUR)].
(2)   Med undtagelse af de i stk. 1 omhandlede tilfælde pålægges en person, som begår eller tillader at en overtrædelse af artikel 118 eller en bestemmelse til gennemførelse af denne artikel begås, hvis den pågældende er en fysisk person og ikke er erhvervsdrivende, en bøde på 300-1 000 BGN [(ca. 150-500 EUR)] eller, hvis den pågældende er en juridisk person eller driver selvstændig virksomhed, en økonomisk sanktion på 3 000-10 000 BGN [(ca. 1 500-5 000 EUR)]. Hvis en overtrædelse ikke fører til manglende angivelse af indtægter, pålægges de i stk. 1 anførte sanktioner.«
8
Nævnte lovs artikel 186 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, har følgende ordlyd:
»(1)   Den administrative tvangsforanstaltning, der består i forsegling af forretningslokaler i en periode på op til 30 dage anordnes uafhængigt af de fastsatte bøder og økonomiske sanktioner mod en person, som
1. undlader:
а)
at udstede et tilsvarende salgsbilag som omhandlet i artikel 118
[...]
(3)   Den administrative tvangsforanstaltning i henhold til stk. 1 anordnes ved, at indtægtsmyndigheden eller en af denne myndighed bemyndiget embedsmand udsteder et begrundet påbud.
(4)   Det i stk. 3 omhandlede påbud kan påklages i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i [Administrativnoprotsetsualen kodeks (lov om forvaltningsprocessen) (DV nr. 30 af 11.4.2006) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (herefter »forvaltningsprocesloven«)].«
9
Samme lovs artikel 187, stk. 1 og 4, er affattet som følger:
»(1)   I tilfælde af anordning af den administrative tvangsforanstaltning i henhold til artikel 186, stk. 1, forbydes den pågældende også adgang til forretningslokalet eller forretningslokalerne, og de aktiver, der befinder sig i disse lokaler og i de dertilhørende lagre, fjernes af den pågældende eller dennes befuldmægtigede. Foranstaltningen finder anvendelse på det eller de lokaler, hvor overtrædelserne er konstateret, herunder i tilfælde af tredjemands forvaltning af lokalet eller lokalerne på tidspunktet for forseglingen, hvis denne tredjemand ved, at lokalet vil blive forseglet. Det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter offentliggør på sin hjemmeside lister over forretningslokaler, der skal forsegles, og deres beliggenhed. Den pågældende anses for at være bekendt med forseglingen af lokalet, hvis der permanent er anbragt en meddelelse om forsegling på lokalet, eller hvis oplysninger om det forretningslokale, der skal forsegles, og dets beliggenhed er offentliggjort på skatteforvaltningens hjemmeside.
[...]
(4)   Efter anmodning fra den person, der er blevet pålagt den administrative sanktion, og på betingelse af at denne fremlægger bevis for betaling af hele bøden eller den økonomiske sanktion, ophæver myndigheden den administrative tvangsforanstaltning, som den har pålagt. Ophævelsen af forseglingen forudsætter, at den pågældende person undergives en samarbejdspligt. I gentagelsestilfælde kan der først gives tilladelse til at ophæve forseglingen af lokalerne en måned efter forseglingen.«
10
Momslovens artikel 188 foreskriver:
»(1)   Den i artikel 186, stk. 1, omhandlede administrative tvangsforanstaltning gøres til genstand for foreløbig fuldbyrdelse under de betingelser, der er foreskrevet i [forvaltningsproceslovens] artikel 60, stk. 1-7.
[...]«
11
Denne lovs artikel 193 lyder:
»(1)   [Zakon za administrativnite narusjenia i nakazania (lov om administrative overtrædelser og sanktioner)] regulerer konstateringen af overtrædelser af denne lov og af generelle retsakter til gennemførelse heraf, vedtagelsen og fuldbyrdelsen af afgørelser om pålæggelse af administrative sanktioner samt klager, der kan indgives over disse afgørelser.
(2)   Konstateringer af overtrædelser fastlægges af indtægtsmyndighederne og afgørelser om pålæggelse af administrative sanktioner træffes af den administrerende direktør for det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter eller af en af denne bemyndiget embedsmand.«
Forvaltningsprocesloven
12
Forvaltningsproceslovens artikel 6, stk. 5, foreskriver:
»Forvaltningsmyndighederne skal afholde sig fra at vedtage akter og udføre handlinger, der kan forvolde skade, som er åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål.«
13
Denne lovs artikel 21, stk. 1, bestemmer:
»En individuel forvaltningsakt er en viljestilkendegivelse, der enten ytres udtrykkeligt eller bringes til udtryk ved en handling eller undladelse, fra en forvaltningsmyndighed eller et andet organ eller en anden organisation, der har beføjelse hertil i henhold til lovgivningen, fra personer, der udøver offentlige funktioner, og fra organisationer, der leverer offentlige tjenester, hvorved der skabes rettigheder eller pligter, eller hvorved bestemte borgeres eller organisationers rettigheder, frihedsrettigheder eller retlige interesser berøres direkte, samt afslag på at vedtage en sådan akt.«
14
Nævnte lovs artikel 60 har følgende ordlyd:
»(1)   Forvaltningsakten skal indeholde en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse, når det er nødvendigt af hensyn til borgernes liv eller sundhed, for at beskytte særligt vigtige statslige eller offentlige interesser, når fuldbyrdelsen af afgørelsen risikerer at blive virkningsløs eller i væsentlig grad hindret, eller hvis forsinkelsen med fuldbyrdelsen kan medføre alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade, eller efter anmodning fra en af parterne for at beskytte en af den pågældendes særligt vigtige interesser. I sidstnævnte tilfælde kræver forvaltningsmyndigheden en tilsvarende garanti.
(2)   Afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse begrundes.
[...]
(5)   Der kan gennem forvaltningsmyndigheden anlægges søgsmål ved domstolene til prøvelse af den afgørelse, hvorved den foreløbige fuldbyrdelse tillades eller nægtes, inden for en frist på tre dage fra forkyndelsen af afgørelsen, uanset om forvaltningsakten er blevet påklaget eller ej.
(6)   Søgsmålet behandles hurtigst muligt for lukkede døre, uden at parterne meddeles genparter af søgsmålet. Søgsmålet har ikke opsættende virkning for den foreløbige fuldbyrdelse, men retten kan udsætte den foreløbige fuldbyrdelse, indtil den har truffet endelig afgørelse i sagen.
(7)   Når retten annullerer den indbragte afgørelse, træffer den afgørelse vedrørende sagens realitet. Hvis den foreløbige fuldbyrdelse annulleres, skal forvaltningsmyndigheden genoprette den situation, der forelå forud for fuldbyrdelsen.
(8)   Rettens kendelse kan appelleres.«
15
I henhold til forvaltningsproceslovens artikel 128, stk. 1, nr. 1, har forvaltningsdomstolene kompetence til at påkende sager, hvor der er nedlagt påstand om bl.a. ændring eller annullation af forvaltningsakter.
16
Denne lovs artikel 166 med overskriften »Udsættelse af forvaltningsaktens fuldbyrdelse« foreskriver:
»(1)   Søgsmålet har opsættende virkning på forvaltningsaktens fuldbyrdelse.
(2)   På ethvert trin af sagen indtil det tidspunkt, hvor dommen bliver endelig, kan retten på sagsøgerens begæring udsætte den foreløbige fuldbyrdelse, der er godkendt ved en endelig afgørelse truffet af den myndighed, der har udstedt den i artikel 60, stk. 1, omhandlede akt, hvis den foreløbige fuldbyrdelse vil kunne påføre sagsøgeren alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade. Fuldbyrdelsen kan kun udsættes på grundlag af nye faktiske omstændigheder.
(3)   Den i stk. 2 omhandlede anmodning behandles i lukket retsmøde. Retten træffer hurtigst muligt afgørelse ved kendelse, som kan appelleres inden for en frist på syv dage fra dens forkyndelse.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17
ATI-19 er et enkeltmandsselskab med begrænset ansvar.
18
Den 3. august 2023 foretog inspektører fra det nationale agentur for offentlige indtægter en inspektion i et forretningslokale, der blev drevet af ATI-19, nemlig en fastfood-restaurant i Blagoevgrad (Bulgarien). Under denne inspektion købte inspektørerne uden at afsløre deres identitet varer (mad og drikkevarer) for et samlet beløb på 14,80 BGN (ca. 8 EUR), der blev betalt kontant. Betalingen blev accepteret af en ansat i ATI-19, men der blev ikke udstedt noget afgiftsmæssigt kassebilag for dette salg.
19
Efter at have godtgjort, i hvilken egenskab de handlede, foretog inspektørerne en kontrol af overensstemmelsen mellem de salg, der var registreret samme dag i en daglig kontorapport, og kontanterne i virksomhedens kasse. Det blev konstateret, at der var blevet registreret salg for et samlet beløb på 327,80 BGN (ca. 167 EUR), mens kontantbeløbet i denne kasse beløb sig til 573,55 BGN (ca. 293 EUR).
20
På grundlag af disse konstateringer blev det i henhold til national lovgivning fastslået, at ATI-19 havde begået en administrativ overtrædelse.
21
Som følge deraf pålagde skatteforvaltningen den 29. august 2023 dette selskab en økonomisk sanktion på 1000 BGN (ca. 500 EUR).
22
Den 30. august 2023 udstedte denne forvaltning et påbud i henhold til national ret, der pålagde en administrativ tvangsforanstaltning i form af forsegling af det forretningslokale, hvor den administrative overtrædelse var blevet begået, for en periode på 14 dage. Ud over dette påbud blev der truffet bestemmelse om foreløbig fuldbyrdelse af denne foranstaltning med virkning fra den 21. september 2023.
23
Påbuddet blev forkyndt for ATI-19 den 6. september 2023.
24
Den 14. september 2023 anlagde dette selskab sag ved Administrativen sad Blagoevgrad (forvaltningsdomstol i Blagoevgrad, Bulgarien), som er den forelæggende ret, til prøvelse af dels påbuddet vedrørende den administrative tvangsforanstaltning, dels afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse af denne foranstaltning.
25
Den 18. september 2023 afviste den forelæggende ret dette søgsmål, for så vidt som det var rettet mod afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse af den administrative tvangsforanstaltning, med den begrundelse, at den frist på tre dage, der er fastsat i forvaltningsprocesloven for anlæggelse af et sådant søgsmål, var udløbet.
26
Den følgende dag, dvs. den 19. september 2023, indgav ATI-19 inden for rammerne af samme procedure en anmodning om udsættelse af den midlertidige fuldbyrdelse af den administrative tvangsforanstaltning i henhold til forvaltningsprocesloven.
27
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt dette retsmiddel udgør et effektivt retsmiddel som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 1.
28
Den forelæggende ret har således anført, at de faktiske omstændigheder, der udgør den overtrædelse, der er omhandlet i momslovens artikel 118, stk. 1, inden for rammerne af denne sag anses for at være godtgjort ved rapporten om resultaterne af den kontrol, som det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter foretog i det omhandlede forretningslokale, og i den retsakt, der fastslår den administrative overtrædelse.
29
Den forelæggende ret har endvidere præciseret, at den domstolsprøvelse, der foretages inden for rammerne af et søgsmål anlagt i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2 og 3, ikke omfatter betingelserne for udstedelse af et påbud om »forsegling« af et forretningslokale i henhold til momslovens artikel 186, stk. 1, litra a). Den ret, ved hvilken sagen er anlagt, foretager således ikke en »prøvelse« af de faktiske omstændigheder, der har dannet grundlag for en sådan udstedelse. Den foretager heller ikke en bedømmelse af sandsynligheden for, at søgsmålet til prøvelse af selve påbuddet er velbegrundet, henset til de anbringender, der omhandles i forvaltningsproceslovens artikel 146. Inden for rammerne af det søgsmål, der omhandles i denne lovs artikel 166, stk. 2 og 3, kan sagsøgeren kun støtte sig på den »alvorlige eller vanskeligt genoprettelige skade«, som vedkommende ville blive påført ved den foreløbige fuldbyrdelse af den forvaltningsakt, der er truffet over for den pågældende.
30
De betingelser, der er fastsat i momslovens artikel 188, stk. 1, for at træffe afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse kan heller ikke gøres til genstand for en fornyet prøvelse. Efter udløbet af den i forvaltningsproceslovens artikel 60, stk. 5, fastsatte frist for at anlægge annullationssøgsmål mod en sådan afgørelse anses denne afgørelse for at være vedtaget i overensstemmelse med loven.
31
Selv om den ret, for hvilken sagen er indbragt, kan foretage en fornyet prøvelse af den vurdering, som den administrative myndighed, der har truffet denne afgørelse, har foretaget af, om betingelserne i denne lovs artikel 60, stk. 1, er opfyldt, er prøvelsen af en afgørelse, der er vedtaget i henhold til sidstnævnte bestemmelse, begrænset til en bedømmelse af, om der foreligger en »alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade«, som afgørelsens adressat påføres, hvilket svarer til omfanget af den domstolsprøvelse, der foretages inden for rammerne af proceduren om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse i henhold til den nævnte lovs artikel 166, stk. 2.
32
Under alle omstændigheder giver den procedure, der er fastsat i forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2 og 3, ikke den ret, for hvilken sagen er indbragt, mulighed for at efterprøve, om den foreløbige fuldbyrdelse af påbuddet har til formål at forsvare en væsentlig statslig interesse. I denne sammenhæng kan det ikke udelukkes, at den foreløbige fuldbyrdelse af et påbud, der er truffet på grundlag af momslovens artikel 186, stk. 1, nr. 1, litra a), kan have retsvirkninger, før selve påbuddet ophæves.
33
Henset til det ovenstående er den forelæggende ret, som i øvrigt har henvist til den strafferetlige karakter af en foranstaltning om forsegling som den, der er indbragt for den, i tvivl om muligheden for, at en prøvelse, der er begrænset til en efterprøvelse af, om der foreligger en alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade, sikrer effektiviteten af midlerne til beskyttelse mod midlertidig fuldbyrdelse som omhandlet i såvel chartrets artikel 47, stk. 1, som artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.
34
På denne baggrund har Administrativen sad Blagoevgrad (forvaltningsdomstol i Blagoevgrad) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [chartrets] artikel 47, stk. 1, fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for national lovgivning om beskyttelse mod foreløbig fuldbyrdelse af foranstaltninger, der er indført af den nationale lovgiver for at beskytte den interesse, der er omhandlet i [momsdirektivets] artikel 273 [...], inden for rammerne af hvilken omfanget af domstolskontrollen er begrænset til spørgsmålet om, hvorvidt der er lidt [skade]?«
Om det præjudicielle spørgsmål
35
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der i henhold til den i momsdirektivets artikel 273, stk. 1, foreskrevne mulighed begrænser omfanget af den domstolsprøvelse, der foretages inden for rammerne af en anmodning om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse af en administrativ tvangsforanstaltning af strafferetlig karakter, til det spørgsmål alene, om en sådan foreløbig fuldbyrdelse ville forårsage en alvorlig eller vanskeligt afhjælpelig skade.
Om formaliteten
36
Den bulgarske regering har med den begrundelse, at spørgsmålet er hypotetisk, bestridt, at spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for det første fordi der ikke foreligger en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse i det foreliggende tilfælde, idet bekræftelsen af modtagelsen af påbuddet om forsegling alene godtgør datoen for meddelelsen dette påbud, og for det andet fordi proceduren med henblik på at opnå udsættelse i mangel på fuldbyrdelse af forseglingen er uden genstand.
37
I denne henseende følger det ganske vist af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle procedure bl.a. forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, idet den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, skal være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den. Begrundelsen for ordningen for præjudiciel forelæggelse er nemlig ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist (dom af 21.4.1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, præmis 11, og af 27.2.2025, Adjak, C-277/24, EU:C:2025:130, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
38
Det tilkommer imidlertid udelukkende den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere relevansen af det spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når det forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at et præjudicielt spørgsmål vedrørende EU-retten er relevant. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende et sådant spørgsmål, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 27.2.2025, Adjak, C-277/24, EU:C:2025:130, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
39
I det foreliggende tilfælde er den bulgarske regerings argumenter vedrørende det forelagte spørgsmåls hypotetiske karakter ikke overbevisende. For det første fremgår det af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at den dato, der er fastsat for fuldbyrdelsen af påbuddet om forsegling, er blevet fastsat uafhængigt af, om dette påbud er blevet endeligt, hvilket således giver dets fuldbyrdelse en midlertidig karakter i henhold til den bulgarske lovgivning. For det andet synes den manglende gennemførelse af den foreløbige fuldbyrdelse at være uløseligt forbundet med den anmodning om udsættelse af denne foreløbige fuldbyrdelse, der er indgivet til den forelæggende ret, og den gør det muligt for Domstolen at give sidstnævnte et hensigtsmæssigt svar.
40
Henset til disse betragtninger må det fastslås, at det forelagte spørgsmål ikke er af hypotetisk karakter og derfor kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
41
Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at administrative tvangsforanstaltninger, som pålægges af de nationale skatte- og afgiftsmyndigheder på momsområdet, såsom forsegling af et forretningslokale, hvor der er konstateret overtrædelser af momsloven, udgør en gennemførelse af momsdirektivets artikel 2 og 273 og dermed af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 4.5.2023, MV – 98, C-97/21, EU:C:2023:371, præmis 34).
42
Det bemærkes i øvrigt, at uanset at vedtagelsen af foranstaltninger i henhold til nævnte artikel 273 har en fakultativ karakter, kan de nationale myndigheder med henblik på den effektive opfyldelse af en forpligtelse, der følger af EU-retten, være forpligtet til at træffe afgørelse om umiddelbar gennemførelse af denne forpligtelse (jf. i denne retning dom af 10.7.1990, Kommissionen mod Tyskland, C-217/88, EU:C:1990:290, præmis 25).
43
Det følger heraf, at såvel pålæggelsen som den umiddelbare, om end foreløbige, gennemførelse af en administrativ tvangsforanstaltning såsom forsegling af et forretningslokale skal overholde den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 1.
44
Det følger i den forbindelse af Domstolens faste retspraksis, at en national domstol, der har fået forelagt en tvist, som skal afgøres efter EU-retten, skal kunne træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes om eksistensen og rækkevidden af de rettigheder, der påberåbes i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 297 og den deri nævnte retspraksis).
45
Hvad for det første angår de rettigheder, der kan påberåbes i en situation som den i hovedsagen omhandlede, bemærkes det, at foranstaltninger, der træffes i henhold til momsdirektivets artikel 273 ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de i denne artikel 273 nævnte mål, og ikke må ikke anfægte princippet om momsens neutralitet eller gøre indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i chartret, herunder bl.a. friheden til at oprette og drive egen virksomhed (jf. i denne retning dom af 26.10.2017, BB construct, C-534/16, EU:C:2017:820, præmis 24 og 34).
46
Hvad for det andet angår den effektive virkning af den retsafgørelse, der skal træffes, skal det fastslås, at den effektive overholdelse af EU-retten ganske vist i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 42, kan kræve en umiddelbar, om end foreløbig, fuldbyrdelse af en foranstaltning, der er truffet i medfør af EU-retten.
47
Det forholder sig ikke desto mindre således, at der skal træffes foreløbige forholdsregler med henblik på udsættelse af en angiveligt ulovlig forpligtelse, når de er nødvendige for at sikre den beskyttelse, som EU-retten giver (jf. i denne retning dom af 15.6.2023, Getin Noble Bank (Udsættelse af opfyldelsen af en låneaftale) (C-287/22, EU:C:2023:491, præmis 55).
48
Med henblik på at vurdere den nævnte nødvendighed i forbindelse med den umiddelbare fuldbyrdelse af en administrativ tvangsforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede skal der ikke alene foretages en konkret afvejning af de offentlige og private interesser, der henholdsvis taler for og imod denne fuldbyrdelse, men også en i det mindste summarisk undersøgelse af den omhandlede foranstaltnings lovlighed.
49
Som generaladvokaten har anført i punkt 87 i forslaget til afgørelse, ville den foreløbige domstolsbeskyttelse, der er foreskrevet i chartrets artikel 47, nemlig ikke være effektiv i mangel af enhver mulighed for den ret, for hvilken sagen er indbragt, for at vurdere lovligheden af den administrative tvangsforanstaltning, der skal fuldbyrdes, eftersom anmodningen om udsættelse ville kunne afslås selv i tilfælde, hvor den vedrører udsættelse af en åbenbart ulovlig foranstaltning.
50
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede lovgivning overholder de i chartrets artikel 47 fastsatte krav, følger af fast retspraksis, at princippet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med EU-retten, kræver, at de nationale retter – under overholdelse af navnlig forbuddet mod en fortolkning contra legem af national ret – gør alt, hvad der henhører under deres kompetence, idet de tager national ret i dens helhed i betragtning og anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret, for at sikre den fulde virkning af de omhandlede EU-retlige bestemmelser og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det mål, der forfølges hermed (dom af 5.10.2004, Pfeiffer m.fl., C-397/01 - C-403/01, EU:C:2004:584, præmis 118 og 119, og af 15.10.2024, KUBERA, C-144/23, EU:C:2024:881, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
51
Kravet om en sådan overensstemmende fortolkning omfatter bl.a. en forpligtelse for de nationale domstole til i givet fald at ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med formålene med EU-retten. En national retsinstans kan derfor ikke med rette antage, at det er umuligt for den at fortolke en national bestemmelse i overensstemmelse med EU-retten, alene som følge af den omstændighed, at den stedse har fortolket denne bestemmelse i en retning, som ikke er forenelig med denne ret (dom af 19.4.2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, præmis 33 og 34, og af 15.10.2024, KUBERA, C-144/23, EU:C:2024:881, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
52
I henhold til princippet om EU-rettens forrang – såfremt det ikke er muligt at anlægge en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav – har den nationale ret, der inden for sit kompetenceområde skal anvende de EU-retlige bestemmelser, som organ i en medlemsstat pligt til at sikre disse bestemmelsers fulde virkning, idet den i den sag, der er indbragt for den, om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver bestemmelse i national ret, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, der har direkte virkning (dom af 12.12.2024, Getin Holding m.fl., C-118/23, EU:C:2024:1013, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
53
Bestemmelserne i chartrets artikel 47 skal imidlertid anses for at have direkte virkning (dom af 17.4.2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, præmis 78, og af 12.12.2024, Getin Holding m.fl., C-118/23, EU:C:2024:1013, præmis 77).
54
I den foreliggende sag påhviler det således den forelæggende ret under hensyntagen til den nationale ret i dens helhed og under anvendelse af de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret, at efterprøve, om den ordning med foreløbig retsbeskyttelse, der er fastsat i denne ret, således som den bulgarske regering har gjort gældende, giver mulighed for retligt og faktisk at få prøvet afgørelser om foreløbig fuldbyrdelse af en administrativ tvangsforanstaltning, der er truffet i henhold til momsdirektivets artikel 273, såsom forsegling af et forretningslokale.
55
Hvis en sådan fortolkning viser sig umulig, skal den forelæggende ret undlade at anvende de bestemmelser i national procesret, der forbyder den at bedømme, om den anmodning om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse af en sådan foranstaltning, som den er blevet forelagt, retligt og faktisk er begrundet i argumenter, der umiddelbart kan vise, at den omhandlede foranstaltning er ulovlig.
56
Henset til ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 47, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der i henhold til den mulighed, der er foreskrevet i momsdirektivets artikel 273, stk. 1, begrænser omfanget af den domstolsprøvelse, der foretages inden for rammerne af en anmodning om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse af en administrativ tvangsforanstaltning af strafferetlig karakter, til det spørgsmål alene, om en sådan foreløbig fuldbyrdelse ville forårsage en alvorlig eller vanskeligt afhjælpelig skade, idet enhver mulighed for, at den ret, for hvilken denne anmodning er indgivet, kan bedømme, om denne anmodning er retligt og faktisk begrundet af argumenter, der umiddelbart kan vise, at den omhandlede foranstaltning er ulovlig, udelukkes.
Sagsomkostninger
57
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der i henhold til den mulighed, der er foreskrevet i artikel 273, stk. 1, i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem, begrænser omfanget af den domstolsprøvelse, der foretages inden for rammerne af en anmodning om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse af en administrativ tvangsforanstaltning af strafferetlig karakter, til det spørgsmål alene, om en sådan foreløbig fuldbyrdelse ville forårsage en alvorlig eller vanskeligt afhjælpelig skade, idet enhver mulighed for, at den ret, for hvilken denne anmodning er indgivet, kan bedømme, om denne anmodning er retligt og faktisk begrundet af argumenter, der umiddelbart kan vise, at den omhandlede foranstaltning er ulovlig, udelukkes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.