62005CJ0221_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑221/05
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supreme Court (Irlandia) postanowieniem z dnia 11 maja 2005 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 maja 2005 r., w postępowaniu:
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
przeciwko
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Ireland,
Attorney General,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas, prezes izby, J. Malenovský (sprawozdawca), S. von Bahr, A. Borg Barthet i A. Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: C. Stix‑Hackl,
sekretarz: K. Sztranc‑Slawiczek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 marca 2006 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd i M. Sadjego przez G. Hogana i M. Haydena, SC, oraz przez C. Maguire, BL,
– w imieniu Minister for Health and Children, Irlandii i Attorney General przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. Sreenana, SC, i J. Heslin, BL, oraz E. Neary, solicitor,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez H. Støvlbæka i M. Shottera, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 dyrektywy Rady 85/433/EWG z dnia 16 września 1985 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie farmacji, zawierającej środki mające na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości odnoszącego się do niektórych działalności z dziedziny farmacji (Dz.U. L 253, str. 37).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (zwanego dalej „Sam Mc Cauley Chemists”) oraz M. Sadjim a Pharmaceutical Society of Ireland, Minister for Health and Children (zwanym dalej „ministrem”), Irlandią i Attorney General co do ważności aktu wykonawczego, dokonującego transpozycji do prawa irlandzkiego art. 2 dyrektywy 85/433.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3. Siódmy motyw dyrektywy 85/433 ma następujące brzmienie:
„zgodnie z krajowymi politykami w zakresie zdrowia publicznego, mającymi na celu między innymi zapewnienie zadowalającego zaopatrzenia w produkty lecznicze na ich terytoriach, niektóre państwa członkowskie ograniczają liczbę nowo zakładanych aptek, podczas gdy inne nie przyjęły takich przepisów; w tych okolicznościach przedwczesne jest postanowienie, że skutki uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w dziedzinie farmacji muszą obejmować działalność farmaceuty prowadzącego aptekę ogólnodostępną przez okres krótszy niż trzy lata; problem ten musi być powtórnie przeanalizowany przez Komisję i Radę w określonym terminie”.
4. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„1. Każde państwo członkowskie uznaje dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, wymienione w art. 4, przyznawane obywatelom państw członkowskich przez inne państwa członkowskie, zgodnie z art. 2 dyrektywy 85/432/EWG, poprzez nadawanie tym kwalifikacjom, odnośnie do prawa dostępu do rodzajów działalności wymienionych w art. 1 oraz ich prowadzenia na swoim terytorium, takiego samego znaczenia, jak tym dyplomom, świadectwom i innym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, wymienionym w art. 4, które ono samo nadaje.
2. Jednakże państwa członkowskie nie muszą uznawać, że dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, określone w ust. 1, uprawniają do zakładania nowych aptek ogólnodostępnych. Do celów stosowania niniejszej dyrektywy, za nowe uważać się będzie także apteki działające krócej niż trzy lata.
Pięć lat po terminie zastrzeżonym w art. 19 ust. 1 Komisja przedstawi Radzie sprawozdanie o sposobach wprowadzenia w życie poprzedniego akapitu przez państwa członkowskie oraz o możliwości rozszerzenia skutków wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, określonych w ust. 1. Komisja przedstawi właściwe wnioski”.
Uregulowania krajowe
5. Artykuł 15 ust. 2 pkt 1 konstytucji Irlandii stanowi:
„Wyłączne prawo stanowienia ustaw w imieniu Państwa powierza się Oireachtas [parlament Irlandii]; żadna inna władza ustawodawcza nie jest uprawniona do uchwalania ustaw w imieniu Państwa”.
6. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 10 tej konstytucji:
„Żadne z postanowień niniejszej Konstytucji nie nadaje ważności ustawom, aktom lub środkom przyjętym przez Państwo, których przyjęcia wymagają zobowiązania wypływające z przynależności do Unii Europejskiej lub Wspólnot […]”.
7. Ustawa z 1972 r. w sprawie Wspólnot Europejskich (European Communities Act 1972) została przyjęta w celu wykonania tego ostatniego postanowienia Konstytucji. Z jednej strony art. 2 tej ustawy stanowi, że „traktaty regulujące Wspólnoty Europejskie oraz akty obecne i przyszłe przyjęte przez instytucje wspólnotowe wiążą Państwo i stanowią integralną część jego wewnętrznego porządku prawnego na warunkach określonych w tych traktatach”. Z drugiej strony art. 3 tej ustawy daje Minister of State uprawnienie „wydawania rozporządzeń w celu nadania pełnej skuteczności art. 2 niniejszej ustawy” Rozporządzenia te mogą zawierać „postanowienia uchylające, zmieniające lub stosujące, ze zmianami lub bez, inną ustawę […]”.
8. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ustawy z 1962 r. o farmacji (Pharmacy Act 1962):
„1. Prowadzenie przez daną osobę apteki wydającej lub przygotowującej środki lecznicze możliwe jest tylko, gdy:
a) jest ona osobą uprawnioną oraz jeżeli ta osoba lub osoba uprawniona nadzoruje osobiście aptekę, a także wydawanie i przygotowywanie tych środków leczniczych.
[…].
3. Dla celów niniejszego artykułu przez »osobę uprawnioną« rozumie się uprawnionego farmaceutę (»registered pharmaceutical chemist«) […].
3 A. Dla celów niniejszego artykułu, określenia »osoba uprawniona« i »uprawniony farmaceuta« nie obejmują osób uprawnionych w oparciu o art. 22A ustawy z 1875 r. o farmacji [Pharmacy Act (Ireland) 1875] prowadzących aptekę wydającą lub przygotowującą środki lecznicze lub sprzedającą środki trujące, jeżeli apteka taka działa krócej niż trzy lata.
[…]”.
9. Artykuł 22A ustawy z 1875 r. o farmacji daje uprawnienie do wykonywania zawodu farmaceuty osobom posiadającym dyplom, świadectwo lub jakikolwiek inny dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji z zakresu farmacji wydany w innym państwie członkowskim stosownie do art. 2 dyrektywy Rady 85/432/EWG z dnia 16 września 1985 r. dotyczącej koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie niektórych rodzajów działalności w dziedzinie farmacji (Dz.U. L 253, str. 34).
10. Zarówno art. 2 ust. 3A ustawy z 1962 r. o farmacji jak i art. 22A ustawy z 1875 r. o farmacji wprowadzone zostały do irlandzkiego porządku prawnego – jeżeli chodzi o ich wersje mające zastosowanie w sprawie przed sądem krajowym – przez rozporządzenie z 1991 r. w sprawie uznawania dyplomów z dziedziny farmacji [European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991, zwane dalej „rozporządzeniem z 1991 r.”|], które wydane zostało przez ministra w celu transpozycji do prawa irlandzkiego dyrektywy 85/433. Rozporządzenie opiera się na art. 3 ustawy z 1972 r. w sprawie Wspólnot Europejskich.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
11. Sam Mc Cauley Chemists jest właścicielem apteki w Cork (Irlandia) otwartej w październiku 2000 r., która w czasie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym była apteką otwartą krócej niż trzy lata.
12. M. Sadja uzyskał swój dyplom z dziedziny farmacji w Zjednoczonym Królestwie. Wskazano go jako „osobę uprawnioną" do prowadzenia powyższej apteki. Gdy Pharmaceutical Society of Ireland [stowarzyszenie farmaceutyczne Irlandii], prowadzące rejestr farmaceutów w Irlandii, które jednocześnie jest organem regulacyjnym w stosunku do farmaceutów w tym państwie członkowskim, dowiedziało się wskutek przeprowadzonego dochodzenia o tym wskazaniu, twierdziło, że M. Sadja nie był w świetle postanowień art. 2 ust. 3A ustawy z 1962 r. o farmacji osobą uprawnioną w rozumieniu tej ustawy i tym samym nie był uprawniony do nadzorowania tej apteki. Pharmaceutical Society of Ireland nakazało zakończenie takiego stanu rzeczy, ponieważ wykonywanie zawodu farmaceuty bez zezwolenia stanowi w Irlandii czyn zabroniony.
13. Aby zakwestionować taką wykładnię, Sam Mc Cauley Chemists i M. Sadja wnieśli sprawę do High Cour, który oddalił ich skargę. Wnieśli następnie apelację do Supreme Court [sądu najwyższego], domagając się – w oparciu o zarzuty oparte na irlandzkim prawie konstytucyjnym – stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 1991 r. w zakresie, w jakim dodał on art. 2 ust. 3A do ustawy z 1962 r. o farmacji.
14. Przed sądem odsyłającym nie jest kwestionowane to, że państwo może dokonać implementacji dyrektywy do prawa krajowego w drodze rozporządzenia, które zmienia postanowienia ustaw tylko wtedy, gdy członkostwo we Wspólnotach Europejskich tego wymaga. Jakakolwiek zmiana takich postanowień wykraczająca poza wymogi dyrektywy, może zostać przyjęta tylko przez Oireachtas.
15. W tym kontekście Sam Mc Cauley Chemists i M. Sadja podnieśli, że w zakresie w jakim rozporządzenie z 1991 r. ma na celu wyłączenie ze swego zakresu zastosowania uprawnionego farmaceuty wykonującego zawód w aptece otwartej krócej niż trzy lata, państwo czyni użytek z uznania, jakie daje państwom członkowskim dyrektywa 85/433. Ich zdaniem w jasny sposób wynika z kontekstu dyrektywy, że uznanie to związane jest wyłącznie z motywami prawa wewnętrznego.
16. W istocie państwo ich zdaniem wykorzystało art. 3 ustawy z 1972 r. w sprawie Wspólnot Europejskich. Miało ono zamiar dokonać transpozycji tej dyrektywy przez akt wykonawczy zmieniający ustawę uchwaloną przez Oireachtas. Tymczasem ich zdaniem nie miało ono do tego prawa, ponieważ skorzystanie z uznania nie było wymagane przez żadne zobowiązanie wynikające z prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 10 konstytucji Irlandii.
17. W konsekwencji uzurpowano wyłączne uprawnienie do stanowienia ustaw w imieniu państwa, powierzone Oireachtas przez art. 15 ust. 2 pkt 1 tej konstytucji. Jedynie Oireachtas jest ich zdaniem uprawniony do zmiany ustawy przez siebie uchwalonej.
18. Natomiast zdaniem ministra rozporządzenie z 1991 r. konieczne było w związku ze zobowiązaniami wynikającymi z przynależności Irlandii do Wspólnot w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 10 konstytucji. Dodanie art. 2 ust. 3A przez to samo rozporządzenie nie stanowi jego zdaniem skorzystania z własnego uznania przez Państwo. Odzwierciedla ono jego zdaniem ograniczony zakres obowiązku nałożonego na państwo członkowskie przez dyrektywę 85/433.
19. Sąd odsyłający uważa, że jeżeli wyjdzie się z założenia, zgodnie z którym akt transponujący dyrektywę 85/433 – w zakresie w jakim wyłącza on ze swego zakresu stosowania działalność pewnych farmaceutów – stanowi skorzystanie z własnego uznania opartego wyłącznie na motywach prawa wewnętrznego, byłby on zobowiązany do rozstrzygnięcia, że zmiana ustawy z 1962 r. o farmacji aktem wykonawczym nie była możliwa z uwagi na brzmienie art. 15 konstytucji Irlandii. Rozporządzenie z 1991 r. byłoby zatem nieważne.
20. W tych okolicznościach Supreme Court postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 2 dyrektywy [85/433]:
a) nakłada na państwo członkowskie wyłącznie obowiązek polegający na uznawaniu kwalifikacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy, chyba, że chodzi o zakładanie nowych aptek, o którym mowa w art. 2 ust. 2 [tej dyrektywy] lub
b) nakłada na państwo członkowskie obowiązek inny niż uznawanie kwalifikacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy, pozostawiając im jednocześnie uznanie w odniesieniu do uznawania tych kwalifikacji, jeżeli chodzi o zakładanie nowych ogólnodostępnych aptek, o których mowa w art. 2 ust. 2?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
21. W swym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy pyta zasadniczo o to, czy art. 2 dyrektywy 85/433 ogranicza się do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji (zwanych dalej „dyplomami”) przy wykonywaniu zawodu w aptekach otwartych przynajmniej od trzech lat, czy też pozostawia im ponadto uznanie w odniesieniu do uznawania dyplomów, jeżeli chodzi o zakładanie nowych ogólnodostępnych aptek, zdefiniowanych w art. 2 ust. 2 tej dyrektywy.
22. Stosownie do art. 43 WE ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach postanowień traktatu WE.
23. Wśród tych postanowień znajduje się art. 47 WE, który upoważnia Radę do uchwalenia dyrektyw zmierzających do wzajemnego uznawania dyplomów, w szczególności w odniesieniu do zawodu farmaceuty.
24. Ponadto władze państwa członkowskiego są zobowiązane przy rozpatrywaniu wniosku obywatela innego państwa członkowskiego o wydanie pozwolenia na wykonywanie zawodu reglamentowanego uwzględnić kwalifikacje zawodowe zainteresowanego, dokonując porównania, z jednej strony, kwalifikacji potwierdzonych posiadanymi przez niego dyplomami, a także stosownym doświadczeniem zawodowym, oraz z drugiej strony, kwalifikacji zawodowych wymaganych przez ustawodawstwo krajowe do wykonywania danego zawodu i to niezależnie od przyjęcia lub nie dyrektywy przewidującej specjalny system wzajemnego uznawania owych dyplomów (zob. podobnie wyroki z dnia 14 września 2000 r. w sprawie C‑238/98 Hocsman, Rec. str. I‑6623, pkt 23 i 31, oraz z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie C‑313/01 Morgenbesser, Rec. str. I‑13467, pkt 57 i 58).
25. Jak wynika z art. 47 ust. 1 WE, dyrektywy takie mają na celu ułatwienie wzajemnego uznawania dyplomów, ustanawiając wspólne reguły i kryteria prowadzące tam gdzie to możliwe do automatycznego uznawania tychże dyplomów (wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie C‑31/00 Dreessen, Rec. str.I‑663, pkt 26).
26. Jeżeli chodzi o zakres tychże dyrektyw, należy wskazać, że art. 47 WE uprawnia prawodawcę wspólnotowego do dokonania pełnej harmonizacji określonych dyplomów, pozostawiając mu jednak ocenę tego, jak należy działać, by taki cel osiągnąć. Stąd też uprawniony jest on do posłużenia się harmonizacją dokonywaną etapami, biorąc pod uwagę fakt, iż wprowadzenie w życie przepisów harmonizujących jest co do zasady trudne, gdyż wymaga ono od właściwych instytucji wspólnotowych wypracowania w oparciu o różne i złożone przepisy krajowe wspólnych reguł, pozostających w zgodzie z celami określonymi przez traktat i mogących uzyskać kwalifikowaną większość członków Rady, a nawet ich jednomyślność (zob. podobnie, wyroki z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie Rec. str. I‑2405, pkt 43, oraz z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑166/98 Socridis, Rec. str. I‑3791, pkt 26).
27. W tym konkretnym przypadku art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/433 nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek uznawania dyplomów, o których mowa w art. 4 dyrektywy, wydanych obywatelom państw członkowskich przez inne państwa członkowskie, stosownie do art. 2 dyrektywy 85/432, nadając takim dyplomom taki sam skutek na terytorium tego państwa jak dyplomom, o których mowa w art. 4, przez nie wydanym.
28. Jednakże art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 85/433 stanowi, że państwa członkowskie nie muszą uznawać, że dyplomy, określone w ust. 1 tego artykułu, uprawniają do zakładania nowych aptek ogólnodostępnych, uznając za takie także apteki działające krócej niż trzy lata.
29. Postanowienie to zawęża zatem zakres obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/433 z przyczyn określonych w jej siódmym motywie, zgodnie z którym w zakresie zdrowia publicznego niektóre państwa członkowskie ograniczają liczbę nowo zakładanych aptek, podczas gdy inne nie przyjęły takich przepisów; oraz że w tych okolicznościach przedwczesne jest postanowienie, że skutki uznawania dyplomów w zakresie farmacji muszą obejmować działalność farmaceuty prowadzącego nową aptekę.
30. Nadto zgodnie z tym motywem problem ten musi być powtórnie przeanalizowany przez Komisję i Radę w określonym terminie. W tym celu art. 2 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 85/433 stanowi, że Komisja przedstawi Radzie sprawozdanie o możliwości rozszerzenia skutków wzajemnego uznawania dyplomów określonych w ust. 1 tego artykułu na zakładanie nowych aptek, a także nakazuje jej przedstawienie właściwych wniosków.
31. Z powyższego wynika, że jeżeli chodzi o uznawanie dyplomów z zakresu farmacji, celem prawodawcy wspólnotowego przy przyjmowaniu dyrektywy 85/433 była jedynie częściowa harmonizacja, gwarantująca minimalny poziom uznawania tych dyplomów, tj. uznawanie dla potrzeb wykonywania zawodu w aptekach otwartych przynajmniej trzy lata, przewidując dla państw członkowskich możliwość wyjścia poza minimalne wymogi nałożone przez tę dyrektywę.
32. Uwzględniając brzmienie art. 249 akapit trzeci WE państwa członkowskie są zobowiązane osiągnąć ów minimalny poziom uznawania dyplomów, a w szczególności przewidzieć takie uznawanie w przepisach swego prawa wewnętrznego, nie pozostawiając im żadnego marginesu uznania w odniesieniu do tego rezultatu. W istocie to prawodawca wspólnotowy postanowił w sposób jasny i bezwarunkowy, czyniąc użytek z uprawnień nadanych mu przez traktat, jakie dyplomy z zakresu farmacji podlegają reżimowi wzajemnego uznawania, wprowadzonemu przez dyrektywę 85/433.
33. Z lektury całego art. 2 dyrektywy 85/433 wynika, że przepis ten nakłada obowiązek wzajemnego uznawania tylko w odniesieniu do aptek otwartych od co najmniej trzech lat. Zatem w sytuacji, w której państwo członkowskie dostosowuje się do tego minimalnego poziomu uznawania dyplomów, nie korzysta ono z żadnego uznania, wynikającego z art. 2 dyrektywy 85/433.
34. Stąd na postawione pytanie należy odpowiedzieć, że art. 2 dyrektywy 85/433 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które stosuje się tylko do minimalnego wymogu uznawania dyplomów, przewidzianego przez tę dyrektywę, nie korzysta z żadnego uznania przez nią nadanego.
W przedmiocie kosztów
35. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania przed sądem odsyłającym, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 dyrektywy Rady z dnia 16 września 1985 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie farmacji, zawierającej środki mające na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości odnoszącego się do niektórych działalności z dziedziny farmacji, należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które stosuje się tylko do minimalnego wymogu uznawania dyplomów, przewidzianego przez tę dyrektywę, nie korzysta z żadnego uznania przez nią nadanego.