62017TJ0245
RETTENS DOM (Tiende Udvidede Afdeling)
10. marts 2021 (
*1
)
»Passivitets- og annullationssøgsmål – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – samordnet anvendelse af 2 GHz-frekvensen – fælleseuropæiske systemer, der leverer mobile satellittjenester (MSS) – beslutning 2007/98/EF – procedure for harmoniseret udvælgelse af radiofrekvenser – tilladelser til de udvalgte operatører – beslutning nr. 626/2008/EF – opfordring til at handle – ingen opfordring – Kommissionens stillingtagen – afvisning – afslag på at handle – retsakt, der ikke kan anfægtes – afvisning – Kommissionens kompetence«
I sag T-245/17,
ViaSat, Inc., Carlsbad, Californien (De Forenede Stater), ved advokaterne E. Righini, J. Ruiz Calzado, P. de Bandt, M. Gherghinaru og L. Panepinto,
sagsøger,
støttet af
Kongeriget Nederlandene ved M. Bulterman, som befuldmægtiget,
og af
Eutelsat SA, Paris (Frankrig), ved advokaterne L. de la Brosse og C. Barraco-David,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved G. Braun, L. Nicolae og V. Di Bucci, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
EchoStar Mobile Ltd, Dublin (Irland), ved A. Robertson, QC,
og af
Inmarsat Ventures Ltd, London (Det Forenede Kongerige), ved advokaterne C. Spontoni, B. Amory, É. Barbier de La Serre, og barrister A. Howard,
intervenienter,
angående en principal påstand støttet på artikel 265 TEUF om, at det fastslås, at Kommissionen ulovligt undlod at træffe visse foranstaltninger inden for rammerne af den harmoniserede anvendelse af reglerne på området for levering af mobile satellittjenester (MSS) i 2 GHz-frekvensbåndet, og en subsidiær påstand støttet på artikel 263 TEUF om annullation af Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017, hvorved denne institution besvarede sagsøgerens opfordring til at handle,
har
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling),
sammensat af Rettens præsident, M. van der Woude, og dommerne A. Kornezov, E. Buttigieg (refererende dommer), K. Kowalik-Bańczyk og G. Hesse,
justitssekretær: fuldmægtig B. Lefebvre,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. juni 2020,
afsagt følgende
Dom
I. Retsforskrifter og tvistens baggrund
1
For at sikre en effektiv forvaltning og anvendelse af radiofrekvenserne gennem koordinering af de nationale politikker og i givet fald gennem harmonisering af betingelserne for adgang til og anvendelse af radiofrekvenserne vedtog Europa-Parlamentet og Rådet beslutning nr. 676/2002/EF af 7. marts 2002 om et frekvenspolitisk regelsæt i [Den Europæiske Union] (»frekvenspolitikbeslutningen«) (EFT 2002, L 108, s. 1).
2
Europa-Parlamentet og Rådet fandt, at konvergensen mellem tele-, medie- og IT-sektoren betyder, at alle transmissionsnet og ‑tjenester bør være omfattet af fælles rammebestemmelser, og de vedtog derfor en række direktiver om elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Dette regelsæt består navnlig af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»tilladelsesdirektivet«) (EFT 2002, L 108, s. 21) og af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»rammedirektivet«) (EFT 2002, L 108, s. 33).
3
Dette regelsæt var genstand for en betydelig ajourføring ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37).
4
Ved beslutning 2007/98/EF af 14. februar 2007 om samordnet anvendelse af frekvensressourcer i 2 GHz-båndet med sigte på indførelse af systemer, som leverer mobile satellittjenester (EUT 2007, L 43, s. 32, herefter »samordningsbeslutningen«), der blev vedtaget på grundlag af frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, samordnede Europa-Kommissionen betingelserne for anvendelse af og adgang til 2 GHz-frekvensbåndet for at gennemføre systemer, som leverer mobile satellittjenester (MSS).
5
For at lette udviklingen af et konkurrencedygtigt indre marked for MSS over hele Unionen og efterhånden sikre geografisk dækning i alle medlemsstaterne vedtog Europa-Parlamentet og Rådet i henhold til artikel 95 EF (nu artikel 114 TEUF) beslutning nr. 626/2008/EF af 30. juni 2008 om udvælgelse af og udstedelse af tilladelser til systemer, som leverer mobile satellittjenester (mobile satellite services, MSS) (EUT 2008, L 172, s. 15, herefter »MSS-beslutningen«).
6
Med henblik på gennemførelsen af de kompetencer, som Kommissionen var blevet tillagt i medfør af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 3, vedtog denne institution afgørelse 2011/667/EU af 10. oktober 2011 om vilkårene for en samordnet anvendelse af håndhævelsesbestemmelserne for MSS (EUT 2011, L 265, s. 25, herefter »gennemførelsesafgørelsen«).
7
Ved indkaldelse af ansøgninger af 7. august 2008 vedrørende paneuropæiske systemer, der leverer MSS (EUT 2008, C 201, s. 4), iværksatte Kommissionen en udvælgelsesprocedure som foreskrevet i MSS-beslutningens afsnit II.
8
Ved afslutningen af den pågældende udvælgelsesprocedure vedtog Kommissionen beslutning 2009/449/EF af 13. maj 2009 om udvælgelse af operatører af fælleseuropæiske systemer, der leverer mobile satellittjenester MSS (EUT 2009, L 149, s. 65, herefter »udvælgelsesbeslutningen«), hvorved den udvalgte to ansøgere: Inmarsat Ventures Ltd (herefter »Inmarsat«) og Solaris Mobile Ltd (nu EchoStar Mobile Ltd, herefter »EchoStar«), som er interveneret i denne sag til støtte for Kommissionens påstande.
9
Sagsøgeren, ViaSat, Inc., er efter sin egen beskrivelse et selskab, der leverer en bred vifte af kommunikationsløsninger til virksomheder, borgere og regeringer. Aktuelt leverer selskabet tjenesteydelser med satellitbaserede forbindelsesmuligheder ombord på luftfartøjer i De Forenede Stater og ønsker at levere navnlig samme form for tjenester gennem et joint venture, som det i 2016 oprettede med Eutelsat SA, der er intervenient i denne sag til støtte for sagsøgerens påstande, i hele Unionen samt på de væsentligste flyforbindelser mellem Nordamerika og Europa.
10
Inmarsat, som er en af de operatører, der blev udvalgt ved afslutningen af proceduren for fælles udvælgelse til levering af MSS, har udviklet et system, der gør det muligt at levere tjenesteydelser med forbindelsesmuligheder om bord på luftfartøjer i luften over Europa gennem et system med navnet European Aviation Network (herefter »EAN-systemet«), der støttes på jordbaserede stationer og satellitbaserede elementer.
11
Inmarsat har ansøgt om de nødvendige tilladelser hos de nationale tilsynsmyndigheder med henblik på at udnytte EAN-systemet under anvendelse af den frekvens, som selskabet blev tildelt ved udvælgelsesbeslutningen.
12
Den 2. august 2016 tilstillede sagsøgeren Kommissionen en skrivelse, hvorved selskabet opfodrede den til at handle for at forhindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelserne til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til gennemførelse af EAN-systemet uden en ny indkaldelse af ansøgninger efter en procedure for fælles udvælgelse som foreskrevet i MSS-beslutningens artikel 3-6 for at sikre et harmoniseret resultat. Sagsøgeren gjorde i denne forbindelse gældende, at det nævnte system udgjorde en helt ny anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet, for så vidt som det forfulgte formål, der var grundlæggende anderledes end dem, som var påtænkt i den nævnte beslutning og som led i denne procedure for fælles udvælgelse, dvs. levering af fælleseuropæiske MSS med allestedsnærværende forbindelsesmuligheder.
13
Ved e-mail af 31. oktober 2016 besvarede Kommissionen sagsøgerens skrivelse af 2. august 2016 og meddelte, at den ikke havde truffet nogen afgørelse om en ansøgning om tilladelse til en af de udvalgte operatørers anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet til MSS, idet dette spørgsmål »under alle omstændigheder« skulle behandles af de kompetente nationale myndigheder.
14
Eftersom sagsøgeren ikke var tilfreds med Kommissionens svar af 31. oktober 2016, tilstillede selskabet denne institution den 22. december 2016 en skrivelse, hvorved det anmodede den om at tage stilling til opfordringen i dets skrivelse af 2. august 2016 med henblik på at opfylde sin handlingsforpligtelse i medfør af artikel 17 TEU, MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, og 22. betragtning hertil, tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og 24. og 35. betragtning til dette direktiv samt rammedirektivets artikel 19.
15
Kommissionen besvarede sagsøgerens skrivelse af 22. december 2016 ved skrivelser af 14. og 21. februar 2017.
16
I sin skrivelse af 14. februar 2017 bekræftede Kommissionen, at den, som den allerede havde meddelt sagsøgeren i sin e-mail af 31. oktober 2016, ikke havde truffet nogen afgørelse om en ansøgning om tilladelse til en af de udvalgte operatørers anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet til systemer, der leverer MSS, idet dette spørgsmål »under alle omstændigheder« skal behandles af de kompetente nationale myndigheder. Den anførte desuden for det første, at selv om den førte tilsyn med udviklingen af markedet og lovgivningen herom, bl.a. inden for rammerne af kommunikationsudvalget og nævnte udvalgs arbejdsgruppe om MSS, blev håndhævelsesforanstaltningerne for de systemer, der leverer MSS, og operatørerne heraf bestemt på nationalt plan, og for det andet at den kun lettede samarbejdet mellem medlemsstaterne i medfør af gennemførelsesafgørelsen. Kommissionen tilføjede, at der ikke påtænktes en ny fastlæggelse af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, som dette foreskrives i MSS-beslutningen, og at den ikke havde identificeret noget forhold, der kunne føre til indledningen af en traktatbrudsprocedure i forhold til en medlemsstat som følge af reelle eller mulige nationale foranstaltninger på det område, der reguleres ved MSS-beslutningen, i forbindelse med de nævnte nationale myndigheders udøvelse af deres tilladelses- og håndhævelsesfunktioner i henhold til denne beslutning.
17
I sin skrivelse af 21. februar 2017 præciserede Kommissionen, at de gældende retsforskrifter ikke gav den en særlig kompetence i denne henseende, og at den følgelig ikke kunne handle for at træffe en afgørelse, der hindrer en medlemsstat i at give Inmarsat tilladelse til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at levere luft-jord-løsninger til forbindelsesydelser under flyvning.
II. Retsforhandlinger og parternes påstande
18
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. april 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
19
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 18. juli 2017 har Eutelsat fremsat begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgerens påstande. Ved kendelse af 12. september 2017 har formanden for Rettens Anden Afdeling givet tilladelse til denne intervention. Eutelsat har indgivet skriftligt indlæg, og hovedparterne har fremsat bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
20
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 10. august 2017 har Kongeriget Nederlandene fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for sagsøgerens påstande. Ved kendelse af 15. september 2017 har formanden for Rettens Anden Afdeling tilladt denne intervention. Kongeriget Nederlandene har indgivet et skriftligt indlæg, og hovedparterne har indgivet skriftlige bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
21
Ved dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 22. og den 23. august 2017 har henholdsvis Inmarsat og EchoStar fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i denne sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved kendelser af 11. oktober 2017 har formanden for Rettens Anden Afdeling tilladt disse interventioner. Inmarsat og EchoStar har afgivet indlæg, og hovedparterne har afgivet bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
22
Sagsøgeren har, støttet af Kongeriget Nederlandene og af Eutelsat, nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Kommissionen har udvist retsstridig passivitet.
–
Subsidiært annulleres Kommissionens afgørelse, der var indeholdt i dens to skrivelser af 14. og 21. februar 2017, helt eller delvist.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23
Kommissionen har, støttet af EchoStar og Inmarsat, nedlagt følgende påstande:
–
Passivitetspåstanden afvises, eller, subsidiært, frifindelse.
–
Annullationspåstanden afvises eller, subsidiært, frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
24
Ved afgørelse af 10. april 2019 har Rettens Anden Afdeling (tidligere sammensætning) besluttet at udsætte sagen i henhold til artikel 69, litra a) og d), i Rettens procesreglement indtil afsigelsen af dom i sag C-100/19. Eftersom dom Viasat UK og Viasat (C-100/19, EU:C:2020:174) blev afsagt den 5. marts 2020, er retsforhandlingerne i nærværende sag således blevet genoptaget denne dag.
25
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 5, er den refererende dommer blevet tilknyttet Tiende Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
26
Efter forslag fra Tiende Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
27
Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Tiende Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og har som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i procesreglementets artikel 89, anmodet parterne om at besvare skriftlige spørgsmål. Parterne har efterkommet denne opfordring inden for den fastsatte frist.
III. Retlige bemærkninger
28
Efter sagsøgerens opfattelse har Kommissionen ikke bragt den angivelige undladelse til ophør, og selskabet har derfor nedlagt principal påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har udvist passivitet.
29
Idet det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen har anlagt flere urigtige fortolkninger hvad angår omfanget af dens kompetencer på området for MSS, har selskabet subsidiært nedlagt påstand om annullation af den afgørelse, der er indeholdt i denne institutions skrivelser af 14. og 21. februar 2017, som den tilsendte selskabet som svar på dettes skrivelse af 22. december 2016.
A. Om passivitetspåstanden
30
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ulovligt afstod fra at vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for at forhindre en angiveligt anderledes anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet end den, der havde være genstand for proceduren for fælles udvælgelse, og for at sikre bevarelsen af et harmoniseret indre marked for fælleseuropæiske MSS, der sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder på dette bånd.
31
Kommissionen har principalt bestridt, at passivitetspåstanden kan antages til realitetsbehandling. Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at denne påstand er ugrundet.
32
Hvad angår formaliteten vedrørende passivitetspåstanden har Kommissionen, støttet af Inmarsat, for det første anført, at denne institution tog stilling til sagsøgerens opfordring til at handle, og for det andet at genstanden for denne påstand ikke svarer til opfordringens genstand, for så vidt som Kommissionen i det væsentlige ikke formelt blev opfordret til individuelt at tilstille Inmarsat en retsakt for at hindre dette selskab i at anvende 2 GHz-frekvensbåndet eller til at handle med henblik på at undgå en opsplitning af det indre marked, og den kunne dermed ikke tage stilling i denne henseende. Kommissionen har anført, at den fastlagde sin opfattelse i klare vendinger efter sagsøgerens opfordring til at handle, selv om dette svar ikke indebar en vedtagelse af de foranstaltninger, som sagsøgeren ønskede. Endelig har Kommissionen anført, at passivitetspåstanden ligeledes bør afvises fra realitetsbehandling, for så vidt som visse af de retsakter, som den ifølge opfordringen til at handle eventuelt skulle vedtage, henhører under dens skønsbeføjelser, og at sagsøgeren under alle omstændigheder ikke er umiddelbart og individuelt berørt af sådanne retsakter.
33
Det skal i denne forbindelse ligeledes afgøres, hvad formålet i den foreliggende sag er med sagsøgerens opfordring til at handle. Denne opfordring bevirker nemlig, at de rammer, inden for hvilke passivitetssøgsmålet kunne anlægges, er afgrænset til det tilfælde, hvor Kommissionen har undladt at tage stilling. Fastlæggelsen af en sådan genstand gør det endvidere muligt bl.a. at efterprøve, om Kommissionen faktisk tog stilling efter nævnte opfordring til at handle.
1.
Om genstanden for opfordringen til at handle og de rammer, inden for hvilke passivitetssøgsmålet kunne anlægges
34
Kommissionen har for det første gjort gældende, at sagsøgeren i sin skrivelse af 22. december 2016 opfordrede denne institution til at tilstille de nationale tilsynsmyndigheder et dokument i en hvilken som helst form (afgørelse eller udtalelse) for at hindre disse i at udstede tilladelser til Inmarsat til visse former for anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet, hvorimod selskabet med nærværende passivitetspåstand har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen undlod at træffe foranstaltninger for at hindre en anden anvendelse af dette frekvensbånd. Efter Kommissionens opfattelse nødvendiggør sidstnævnte handling en almengyldig retsakt eller en retsakt, der tilstilles Inmarsat individuelt, i hvilke tilfælde meget forskellige forhold skal bedømmes.
35
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen gjorde sig skyldig i en retsstridig undladelse ved ikke at træffe nogen foranstaltning for at bevare udviklingen af et harmoniseret indre marked for fælleseuropæiske MSS på 2 GHz-frekvensbåndet, som sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder, selv om denne institution ikke var blevet klart opfordret til at handle i denne henseende. Efter Kommissionens opfattelse indeholder sagsøgerens skrivelse af 22. december 2016 ikke de nødvendige oplysninger til at give den mulighed for at tage stilling ved at vedtage en afgørelse eller foreslå EU-medlovgiverne et udkast til afgørelse for at undgå en opsplitning af det indre marked, eftersom den nævnte skrivelse ikke indeholder nogen henvisning i denne retning. Det tilkommer sagsøgeren konkret at fremlægge den nævnte afgørelses indhold.
36
Sagsøgeren af den opfattelse, at der ikke er særlige formkrav til en opfordring, og at den opfordring, som selskabet tilsendte Kommissionen ved skrivelse af 22. december 2016, var tilstrækkeligt præcis til at gøre det muligt for denne institution at få kendskab til det nøjagtige indhold af den afgørelse, som den blev opfordret til at vedtage, navnlig henset til den klare affattelse af sagsøgerens skrivelse af 2. august 2016.
37
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at selskabet i skrivelsen af 22. december 2016 analyserede de forpligtelser, som påhviler Kommissionen i medfør af traktaterne som led i, at »enhedsmarkedet fungerer fyldestgørende«, og institutionens beføjelser til at »udbedre de hindringer« for det indre marked, som kan opstå, når der som i det foreliggende tilfælde er risiko for forskelle mellem de nationale tilsynsmyndigheder.
38
Det skal i denne henseende blot bemærkes, at artikel 265, stk. 2, TEUF fastsætter, at et passivitetssøgsmål kun kan antages til behandling, hvis den pågældende institution har været opfordret til at handle. Denne opfordring til institutionen er et væsentligt formkrav og bevirker dels, at den frist på to måneder, inden for hvilken institutionen er forpligtet til at tage stilling, begynder at løbe, dels afgrænser den rammerne for det søgsmål, som vil kunne indgives, hvis institutionen undlader at tage stilling. Selv om opfordringen ikke er undergivet særlige formkrav, skal den dog være udtrykkelig og tilstrækkelig præcis til, at Kommissionen kan få kendskab til det nøjagtige indhold af den afgørelse, der ønskes truffet, og til, at det fremgår, at formålet er at fremtvinge en stillingtagen (jf. dom af 3.6.1999, TF1 mod Kommissionen, T-17/96, EU:T:1999:119, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, og af 29.9.2011, Ryanair mod Kommissionen, T-442/07, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:547, præmis 22).
39
Ordlyden af påstanden i passivitetssøgsmålet og opfordringen skal imidlertid ikke være identisk. Under et sådan søgsmål kan sagsøgeren nemlig ikke nedlægge påstand om, at Retten pålægger Kommissionen at vedtage en undladt retsakt, men alene at det i givet fald fastslås, at Kommissionen ved ikke at vedtage de ønskede foranstaltninger har overtrådt sine forpligtelser i henhold til traktaten (jf. i denne retning dom af 8.6.2000, Camar og Tico mod Kommissionen og Rådet, T-79/96, T-260/97 og T-117/98, EU:T:2000:147, præmis 67). Selve arten af dette søgsmål kræver således ikke, at sagsøgeren, når denne nedlægger sine påstande for Retten, benytter den samme ordlyd som den, der fremgår af opfordringen tilstillet Kommissionen.
40
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at genstanden for sagsøgerens opfordring til at handle navnlig fremgår af overskriften af selskabets skrivelse af 22. december 2016, som er sålydende:
»Opfordring i medfør af artikel 265, stk. 2, TEUF, hvorved [Kommissionen] opfordres til at efterkomme [sagsøgerens] anmodning af 2. august 2016 til at vedtage en endelig afgørelse med henblik på at hindre [de nationale tilsynsmyndigheder] i at træffe en positiv afgørelse vedrørende Inmarsats ansøgning om tilladelse til at anvende 2 [GHz-frekvensbåndet] til at levere luft-jord-løsninger til forbindelsesydelser under flyvning«.
41
Efter at have anført samtlige retsregler, som selskabet mente dannede grundlag for Kommissionens forpligtelse til at handle, gentog det den omhandlede anmodning, der havde følgende, ganske vist anderledes, men i væsentlig grad næsten ensartede ordlyd:
»[Sagsøgeren] har således opfordret Kommissionen til at handle straks […] for at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at give Inmarsat tilladelse til at anvende [2 GHz-frekvens]båndet til at levere forbindelsesmuligheder under flyvning uden en ny udbudsprocedure for tildelingen af brugsretten til [denne] frekvens.«
42
Ved skrivelsen af 22. december 2016 anmodede sagsøgeren endvidere udtrykkeligt og formelt Kommissionen om at efterkomme den pågældende anmodning. På denne baggrund skal den nævnte skrivelse fortolkes som en opfordring som omhandlet i artikel 265 TEUF, henset til alle de forhold, som var udtømmende fremført i skrivelsen af 2. august 2016 (jf. i denne retning dom af 3.6.1999, TF1 mod Kommissionen, T-17/96, EU:T:1999:119, præmis 42).
43
Det skal således undersøges, om opfordringen til Kommissionen af 22. december 2016 i betragtning af sagsøgerens skrivelse af 2. august 2016 indeholder en opfordring til at handle for at hindre en »grundlæggende anderledes« anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet og en opsplitning af det indre marked, der var udtrykkelig og tilstrækkelig præcis til, at Kommissionen kunne få kendskab til det nøjagtige indhold af den afgørelse, der ønskedes truffet, og til, at det fremgår af denne opfordring til at handle, at formålet hermed er at fremtvinge Kommissionens stillingtagen som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 38.
44
Det skal i denne henseende i første række bemærkes, at sagsøgeren i skrivelsen af 2. august 2016 bl.a. havde udtrykt sin mening om, at såfremt de nationale tilsynsmyndigheder gav Inmarsat tilladelse til EAN-systemet, ville det »udgøre en grundlæggende anderledes anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet end den, som EU-lovgiver havde påtænkt«.
45
Når sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen har udvist passivitet, for så vidt som den ikke traf foranstaltninger for at »hindre de nationale tilsynsmyndigheder i uden nogen form for samordning at give Inmarsat tilladelse til hovedsageligt at anvende 2 GHz-båndet til luft-jord-nettene« og for at »hindre en grundlæggende anderledes anvendelse af 2 GHz-båndet«, går denne påstand i modsætning til, hvad Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, således ikke ud over de rammer, hvorunder et søgsmål som afgrænset af opfordringen til Kommissionen af 22. december 2016, sammenholdt med sagsøgerens skrivelse af 2. august 2016, kan anlægges.
46
Det samme gælder for sagsøgerens påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen ulovligt undlod at »hindre en anden anvendelse af 2 GHz-båndet«.
47
Som Kommissionen har gjort gældende, skal passivitetspåstanden derimod afvises, for så vidt som sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen ulovligt undlod at vedtage en retsakt, der var individuelt rettet til Inmarsat, med henblik på at forhindre dette selskab i at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til et luft-jord-system, der sikrer forbindelsesmuligheder på luftfartøjer. Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten og i retsmødet har sagsøgeren anført, at en af de retsakter, som Kommissionen har kompetence til at vedtage, ifølge opfordringen til at handle var en »åbningsskrivelse« tilstillet Inmarsat med forbud mod, at denne anvender 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet. Hverken i sin opfordring til Kommissionen af 22. december 2016 eller i sin skrivelse af 2. august 2016, som opfordringen henviser til, har sagsøgeren opfordret Kommissionen til at vedtage en sådan retsakt tilstillet Inmarsat. En opfordring til at handle i denne retning kan heller ikke udledes af den sammenhæng, hvori sagsøgeren tilstillede Kommissionen den nævnte opfordring og den nævnte skrivelse, af hvilken sammenhæng det klart fremgik, at der blev sigtet til vedtagelsen af en retsakt med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser, navnlig vedrørende anvendelsen af frekvensbåndet på en måde, der efter sagsøgerens opfattelse var uforenelig med de harmoniserede mål og udvælgelsesbeslutningen.
48
Følgelig er der delvist grundlag for Kommissionens formalitetsindsigelse om, at genstanden for denne anmodning ikke svarer til genstanden for opfordringen.
49
Det skal i anden række bemærkes, at den opfordring til at handle, som sagsøgeren tilstillede Kommissionen, er støttet på forudsætningen om, at Kommissionen er forpligtet til at handle, når der er risiko for, at harmoniseringen af det indre marked for MSS påvirkes. I denne henseende støttede sagsøgeren sig på artikel 17 TEU og på Kommissionens rolle som »traktaternes vogter« for at sikre overholdelsen af EU-retten samt på de beføjelser, som Kommissionen ifølge sagsøgeren har i henhold til rammedirektivets artikel 19 og til 35. betragtning til tilladelsesdirektivet til at føre tilsyn med, at det indre marked for MSS fungerer.
50
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af retspraksis, at en opfordring skal give oplysninger om indholdet af den ønskede retsakt, men intet kræver, at denne formulering skal være så detaljeret, at den ønskede retsakt kan udpeges med største præcision (jf. i denne retning dom af 8.7.1970, Hake mod Kommissionen, 75/69, EU:C:1970:65, præmis 4-10, og af 22.5.1985, Parlamentet mod Rådet, 13/83, EU:C:1985:220, præmis 35-37).
51
I den foreliggende sag kunne Kommissionen af den opfordring, som den blev tilsendt den 22. december 2016, sammenholdt med sagsøgerens skrivelse af 2. august 2016, udlede, at den retsakt, som den blev opfordret til at vedtage, skulle bevirke, at det indre marked for anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet til MSS, som dette var blevet fastlagt ved de gældende retsforskrifter, blev bevaret. Det skal endvidere, som sagsøgeren har anført, bemærkes, at Kommissionen svarede ved skrivelsen af 21. februar 2017, at dens tjenestegrene »[overvågede] udviklingen på markedet og lovgivningen«.
52
Henset til de ovenstående betragtninger var opfordringen i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, for det første tilstrækkeligt præcis og udtrykkelig hvad angår indholdet af den retsakt, som denne institution blev opfordret til at vedtage, til at give den mulighed for at tage stilling til de handlinger, der skulle iværksættes for at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser, således at det indre marked for MSS blev bevaret.
53
For det andet må passivitetspåstanden afvises, for så vidt som sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen ulovligt undlod at vedtage en retsakt, der var individuelt rettet til Inmarsat, med henblik på at forhindre dette selskab i at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til et luft-jord-system, der sikrer forbindelsesmuligheder på luftfartøjer.
2.
Om Kommissionens stillingtagen efter sagsøgerens opfordring til at handle
54
Kommissionen har gjort gældende, at den i skrivelserne af 14. og 21. februar 2017 tog stilling efter sagsøgerens opfordring til at handle, der tilsigtede, at denne institution skulle vedtage en retsakt med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at levere luft-jord-løsninger til forbindelsesydelser under flyvning. Kommissionen har anført, at den fastlagde sin opfattelse i klare vendinger efter sagsøgerens opfordring til at handle, selv om dette svar ikke indebar en vedtagelse af de foranstaltninger, som sagsøgeren ønskede.
55
I replikken har sagsøgeren bestridt Kommissionens argumenter, idet selskabet har gjort gældende, at institutionens svar efter dets opfordring til at handle, som det udtrykkes i skrivelserne af 14. og 21. februar 2017, svarer til passivitet. I sit svar på Rettens skriftlige spørgsmål har selskabet imidlertid anført, at det stod »fast, at Kommissionen i [disse skrivelser havde taget] stilling, og at denne stillingtagen [svarede] til et afslag på [dets opfordring til at handle]«. Adspurgt herom af Retten i retsmødet har selskabet bekræftet, at det ikke længere bestred, at Kommissionen havde taget stilling efter dets opfordring til at handle, hvilket således blev indført i protokollatet fra retsmødet.
56
Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af ordlyden af artikel 265, stk. 2, TEUF, at et passivitetssøgsmål »kun [kan] antages til behandling, hvis den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur har været opfordret til at handle. Hvis institutionen, organet, kontoret eller agenturet ikke har taget stilling inden to måneder efter denne opfordring, kan [søgsmålet anlægges] inden for en frist på yderligere to måneder«.
57
Det følger af fast retspraksis, at de betingelser for at antage et passivitetssøgsmål til realitetsbehandling, der er fastsat i artikel 265 TEUF, ikke er opfyldt, når den institution, der opfordres til at handle, har taget stilling til denne opfordring, inden søgsmålet anlægges (jf. dom af 21.7.2016, Nutria mod Kommissionen, T-832/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:428, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
58
I det foreliggende tilfælde fremgår det af Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017, at den, eftersom den savnede kompetence til at handle, ikke kunne handle på sagsøgerens opfordring til den om at vedtage foranstaltninger med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet, således at det indre marked for MSS, der følger af harmoniseringen af anvendelsen af dette frekvensbånd, bevares. Der er således tale om et afslag på at handle.
59
Det fremgår af fast retspraksis, at en institution ikke udviser passivitet, ikke alene når den vedtager en retsakt, der efterkommer sagsøgerens opfordring, men ligeledes når den giver afslag på at vedtage denne retsakt og besvarer den opfordring, som den er forelagt, ved at angive grundene til, at den finder, at den nævnte retsakt ikke skal vedtages, eller at den ikke har kompetence hertil (jf. kendelse af 7.12.2017, Techniplan mod Kommissionen, T-853/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:928, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 8.3.1972, Nordgetreide mod Kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, præmis 4, og af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 15 og 20, og kendelse af 8.12.2005, Campailla mod Kommissionen, C-211/05 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:760, præmis 17).
60
Følgelig udgør den pågældende institutions afslag på at handle i overensstemmelse med en opfordring en stillingtagen, der bringer passiviteten til ophør (kendelse af 4.5.2005, Holcim (France) mod Kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, præmis 36, og dom af 21.7.2016, Nutria mod Kommissionen, T-832/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:428, præmis 44; jf. ligeledes i denne retning dom af 19.11.2013, Kommissionen mod Rådet, C-196/12, EU:C:2013:753, præmis 22-31).
61
Det skal dermed fastslås, at Kommissionen i den foreliggende sag bragte den passivitet, som den foreholdtes, til ophør inden anlæggelsen af søgsmålet. På denne baggrund skal passivitetssøgsmålet afvises.
62
Henset til det ovenstående er det ufornødent at undersøge Kommissionens klagepunkt om, at passivitetspåstanden bør afvises fra realitetsbehandling, for så vidt som visse af de akter, som den ifølge sagsøgerens opfordring til handle eventuelt skulle vedtage, henhører under dens skønsbeføjelser og således ikke kan være genstand for en sådan opfordring, og at sagsøgeren under alle omstændigheder ikke er umiddelbart og individuelt berørt af sådanne akter.
B. Om annullationspåstanden
63
Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen i skrivelserne til selskabet af 14. og 21. februar 2017 begik en retlig fejl ved at lægge til grund, at det alene tilkom medlemsstaterne at træffe afgørelser om tilladelser til anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet over for de udvalgte MSS-operatører og om håndhævelsen af disse tilladelser. Selskabet har gjort gældende, at Kommissionen har kompetence til at træffe passende foranstaltninger for at hindre, at medlemsstaterne indrømmer tilladelser til Inmarsat og for at forebygge opsplitningen af det indre marked for MSS.
64
Kommissionen har anført, at annullationspåstanden må afvises, navnlig fordi dens skrivelser af 14. og 21. februar 2017 ikke er bindende og ikke som sådan udgør anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF.
65
Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at annullationspåstanden er ugrundet, idet Kommissionen, eftersom den ikke havde kompetence til at vedtage de retsakter, som sagsøgeren opfordrede til, ikke begik nogen retlig fejl ved at besvare opfordringen til at handle således i sine skrivelser af 14. og 21. februar 2017.
1.
Om indholdet af skrivelserne af 14. og 21. februar 2017 og Rettens legalitetskontrol
66
Kommissionen har, støttet af Inmarsat, gjort gældende, at dens skrivelser af 14. og 21. februar 2017 ikke udgør anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF. Med støtte i retspraksis har den anført, at de nævnte skrivelser dels blot indeholder oplysninger til sagsøgeren om, at Kommissionen ikke har truffet en afgørelse »som svar på en ansøgning om tilladelse til MSS«, dels en juridisk udtalelse om, at en sådan afgørelse under alle omstændigheder ville henhøre under de kompetente nationale myndigheders enekompetence. Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at sagsøgerens synspunkt om, at disse skrivelser påvirker selskabets retsstilling væsentligt, er rent teoretisk, idet det er støttet på flere hypoteser.
67
Sagsøgeren har, støttet af Kongeriget Nederlandene, gjort gældende, at Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017 indeholder en afgørelse, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Det er sagsøgerens opfattelse, at disse skrivelser indeholder Kommissionens endelige stillingtagen, som består i et afslag på at handle på sagsøgerens opfordring til at vedtage foranstaltninger med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet, således at det indre marked for MSS, der følger af harmoniseringen af anvendelsen af dette bånd, bevares.
68
Det følger af fast retspraksis, at det kun er foranstaltninger, der har bindende retsvirkninger, som kan berøre tredjemands interesser gennem en væsentlig ændring af vedkommendes retsstilling, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 42, af 2.3.1994, Parlamentet mod Rådet, C-316/91, EU:C:1994:76, præmis 8, og af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 36).
69
Ved afgørelsen af, om en retsakt eller afgørelse, som påstås annulleret, har sådanne virkninger, skal vægten lægges på deres indhold (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 9) samt på deres ophavsmænds formål hermed for at kvalificere disse retsakter (dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 42, og af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 52). Derimod er en retsakts eller en afgørelses form principielt uden betydning for, om et annullationssøgsmål kan fremmes til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 9, og af 7.7.2005, Le Pen mod Parlamentet, C-208/03 P, EU:C:2005:429, præmis 46).
70
I den foreliggende sag tog Kommissionen, som det fremgår af præmis 58-60 ovenfor, ved sine skrivelser af 14. og 21. februar 2017 stilling til sagsøgerens opfordring til at handle, hvorved den var blevet anmodet om at træffe foranstaltninger med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet, således at det indre marked for MMS, der følger af harmoniseringen af anvendelsen af dette frekvensbånd, bevares, eftersom denne institution fandt, at den ikke kunne handle, idet den savnede kompetence i denne henseende. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, indeholder disse skrivelser ikke blot oplysninger eller en juridisk udtalelse, men må anses for et afslag på at handle.
71
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den pågældende institutions afslag på at handle i overensstemmelse med en opfordring principielt udgør en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263 TEUF (jf. i denne retning kendelse af 4.5.2005, Holcim (France) mod Kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, præmis 36, dom af 21.7.2016, Nutria mod Kommissionen, T-832/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:428, præmis 44, og kendelse af 7.12.2017, Techniplan mod Kommissionen, T-853/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:928, præmis 20).
72
Det fremgår imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at en retsakt fra Kommissionen, der har karakter af et afslag som i den foreliggende sag, skal bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på (dom af 8.3.1972, Nordgetreide mod Kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, præmis 5, og af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 22, samt kendelse af 13.3.2007, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, C-150/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:164, præmis 22). Navnlig er et afslag en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den retsakt, som institutionen giver afslag på at udstede, kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (jf. dom af 22.10.1996, Salt Union mod Kommissionen, T-330/94, EU:T:1996:154, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning kendelse af 13.3.2007, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, C-150/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:164, præmis 23, og af 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl. mod Kommissionen, C-69/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:37, præmis 46).
73
For at vurdere, om påstanden om annullation af Kommissionens afslag på at handle på sagsøgerens opfodring til den om at træffe foranstaltninger med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet, således at det indre marked for MSS, der følger af harmoniseringen af anvendelsen af dette frekvensbånd, bevares, kan antages til realitetsbehandling, skal det derfor undersøges, om den retsakt, som Kommissionen blev opfordret til at vedtage, i sig selv udgør en retsakt, hvis lovlighed kan prøves af Retten i henhold til artikel 263 TEUF (jf. i denne retning kendelse af 13.3.2007, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, C-150/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:164, præmis 23).
74
I den foreliggende sag er dette spørgsmål forbundet med spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har kompetence til at vedtage en sådan retsakt. Med henblik på i den foreliggende sag at afgøre, om den retsakt, som Kommissionen nægtede at vedtage, fordi den angiveligt savnede kompetence, selv ville kunne anfægtes i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 73, skal det således bl.a. afgøres, hvilken art denne afgørelse ville have haft under hensyn til de af sagsøgeren anførte kompetencer. Dette indebærer først en undersøgelse af Kommissionens kompetence til at vedtage en retsakt på grundlag af en opfordring til at handle. Såfremt Kommissionen har de krævede kompetencer, skal det i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 73, herefter undersøges, om lovligheden af den retsakt, som den har kompetence til at vedtage, ville kunne efterprøves af Retten. Såfremt det ene af disse spørgsmål besvares benægtende – i det foreliggende tilfælde at Kommissionen savner kompetence, eller at sagsøgeren ikke vil kunne anlægge sag med påstand om annullation af en retsakt, som Kommissionen har kompetence til at vedtage – skal Kommissionen i det første tilfælde frifindes for annullationspåstanden, og i det andet tilfælde skal påstanden afvises i betragtning af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 73. Hvis Kommissionen har kompetence til at vedtage en retsakt med det af sagsøgeren ønskede indhold, mod hvilken sagsøgeren kunne anlægge sag med påstand om annullation i henhold til artikel 263 TEUF, skal sagsøgeren derimod gives medhold, for så vidt som Kommissionen gav afslag på at handle, idet den fandt, at den savnede kompetence.
75
Lovligheden af det afslag på at handle, som er indeholdt i Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017, undersøges således samtidig med muligheden for at antage et søgsmål, der er anlagt med påstand om annullation af et sådant afslag på at handle, til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 16.6.1993, Frankrig mod Kommissionen, C-325/91, EU:C:1993:245, præmis 11).
76
Det skal endvidere bemærkes, at Retten er kompetent til at foretage en vurdering af, om det hvad angår realiteten er berettiget efter sagens omstændigheder af hensyn til god retspleje at frifinde Kommissionen uden at tage stilling til dens afvisningspåstand i forhold til annullationspåstanden, som er udledt af sagsøgerens manglende søgsmålsinteresse eller søgsmålskompetence i et søgsmål med påstand om annullation af den retsakt, der ønskedes med opfordringen til at handle (jf. i denne retning dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer, C-23/00 P, EU:C:2002:118, præmis 52). I den foreliggende sag finder Retten under hensyn til forbindelsen mellem muligheden for antagelse til realitetsbehandling og spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for søgsmålet, at der først skal træffes afgørelse om Kommissionens eventuelle kompetence til at vedtage en retsakt efter den opfordring til at handle, som sagsøgeren tilstillede den, uden at dette berører præmis 107-112 og 164-180 nedenfor.
2.
Om sagsøgerens argumentation om hver af Kommissionens kompetencer til at vedtage de ønskede retsakter som følge af selskabets opfordring til at handle
77
Det skal bemærkes, at sagsøgeren i sin skrivelse af 22. december 2016 udtrykkeligt og formelt anmodede Kommissionen om at følge selskabets opfordring i skrivelsen af 2. august 2016 med henblik på handle for at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at drive EAN-systemet, således at det indre marked for MSS, der følger af harmoniseringen af anvendelsen af dette frekvensbånd, bevares.
78
Der fremgår i det væsentlige tre elementer som svar på sagsøgerens opfordring til at handle af Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017. For det første har Kommissionen anført, at afgørelser om ansøgninger om tilladelse og håndhævelsesforanstaltninger vedrørende MSS og operatørerne heraf træffes på nationalt plan. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at den kun fremmede samarbejdet mellem medlemsstaterne i overensstemmelse med gennemførelsesafgørelsen, og har anført, at der ikke påtænktes en ny definition af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet. For det tredje har Kommissionen anført, at de gældende retsforskrifter ikke gav den en særlig beføjelse i denne henseende til at handle for at hindre en medlemsstat i at give Inmarsat tilladelser til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til at levere luft-jord-løsninger til forbindelsesydelser under flyvning.
79
Sagsøgeren har, støttet af Kongeriget Nederlandene og Eutelsat, gjort gældende, at Kommissionen med skrivelserne af 14. og 21. februar 2017 med urette afviste, at den havde kompetence til at handle på den opfordring, som den var blevet tilstillet. Selskabet har ligeledes bestridt, at det ikke skulle kunne anlægge et søgsmål med påstand om annullation af de akter, som Kommissionen ville have kompetence til at vedtage.
80
I denne forbindelse har sagsøgeren indledningsvis – hvad angår arten af den retsakt, som Kommissionen ifølge selskabet har pligt til at vedtage efter dets opfordring til at handle – som svar på Rettens skriftlige og mundtlige spørgsmål i det væsentlige anført, at Kommissionens handling kunne antage form af en retsakt, der tilsendes Inmarsat individuelt, med henblik på at forbyde denne at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til udbredelse af EAN-systemet, som angiveligt er uforeneligt med regelsættet om MSS, af en retsakt, som fratog denne begunstigelsen af udvælgelsesbeslutningen, af en retsakt, der blev individuelt tilstillet de nationale tilsynsmyndigheder, med henblik på at hindre dem i at indrømme tilladelser til Inmarsat til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til nævnte udbredelse, eller af en almengyldig retsakt med henblik på at bevare harmoniseringen af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, som medfører, at de nationale tilsynsmyndigheder hindres i at indrømme Inmarsat sådanne tilladelser.
81
Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, som det fremgår af præmis 47 ovenfor, at sagsøgerens opfordring til Kommissionen til at handle ikke indeholdt en opfordring til at vedtage en retsakt, der skulle tilstilles Inmarsat individuelt, med henblik på at forbyde denne at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til driften af EAN-systemet. Følgelig kan sagsøgeren ikke gyldigt anfægte lovligheden af den afgørelse, der er indeholdt i Kommissionens skrivelser af 14. og 21. februar 2017 i denne henseende. Eftersom sagsøgeren ikke opfordrede Kommissionen til at vedtage denne retsakt, kunne denne således ikke nødvendigvis vedtage en afgørelse i denne henseende.
82
Sagsøgeren er desuden af den opfattelse, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at give afslag på at vedtage en individuel retsakt, der skulle tilstilles de nationale tilsynsmyndigheder, eller en almengyldig retsakt, hvorved den tilsidesatte eller foretog en urigtig fortolkning af de kompetencer for Kommissionen, som følger af for det første retsforskrifterne om forvaltningen af radiofrekvenser og MSS, for det andet af de almindelige retsprincipper om offentlige kontrakter, for det tredje af sin forpligtelse til at forebygge en opsplitning af det indre marked med henblik på at sikre den effektive virkning af det initiativ til harmonisering af 2 GHz-frekvensbåndet, som var tilegnet MSS, samt for det fjerde af det princip om loyalt samarbejde, der foreskrives i artikel 4, stk. 3, TEU. Det er endelig sagsøgerens opfattelse, at disse kompetencer er af implicit art.
a)
Om Kommissionens udtrykkelige kompetence
1) Om Kommissionens kompetence i medfør af retsforskrifterne vedrørende radiofrekvenser og MSS
83
Ifølge sagsøgeren svarer EAN-systemet, der tilbyder luft-jord-løsninger til forbindelsesmuligheder under flyvning, til hvilket Inmarsat ansøger nationale tilsynsmyndigheder om tilladelser, hverken til definitionen af formålene med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet i samordningsbeslutningen eller til de tilsagn, som selskabet afgav som led i udvælgelsesproceduren, og til hvis gennemførelse dette selskab var blevet udvalgt, dvs. til at levere MSS, der sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder.
84
Det er sagsøgerens opfattelse, at selv om kompetencerne til at give tilladelser blev indrømmet den nationale tilsynsmyndigheder ved MSS-beslutningen, tilkommer kompetencerne til at fastlægge de frekvenser, der skal bruges til MSS, til at definere formålene med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet og til at udvælge operatørerne efter en fælles procedure alene Kommissionen i medfør af navnlig MSS-beslutningens afsnit II. Sagsøgeren har, støttet af Eutelsat, anført, at en tilladelse indrømmet af en medlemsstat, som giver Inmarsat mulighed for at ændre anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet til fordel for luft-jord-nettet, udgør en åbenbar omgåelse af de kompetencer, som er forbeholdt Kommissionen, og en omdefinering af begreberne »mobile satellitsystemer« og »supplerende jordbaserede komponenter« som defineret i MSS-beslutningen samt af de betingelser og forpligtelser, som Kommissionen pålagde i indkaldelsen af ansøgninger og i udvælgelsesbeslutningen.
85
Ifølge sagsøgeren skulle Kommissionen, for så vidt som den vedtog samordningsbeslutningen og udvælgelsesbeslutningen, følge en korrekt anvendelse af disse og i denne forbindelse beslutte, at anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet til MSS på et hovedsageligt jordbaseret net som det af Inmarsat foreslåede udgjorde en grundlæggende ændring af den harmoniserede anvendelse af dette frekvensbånd på EU-plan. I denne henseende skulle Kommissionen efter sagsøgeren og Eutelsats opfattelse for det første have meddelt de nationale tilsynsmyndigheder, at denne nye påtænkte anvendelse ikke henhørte under rækkevidden af den anvendelse af nævnte frekvens, som var tildelt Inmarsat efter udvælgelsesproceduren i medfør af MSS-beslutningen, og for det andet at enhver beslutning om en anderledes anvendelse af denne frekvens skulle vedtages i henhold til en »EU-procedure«, dvs. efter en ny indkaldelse af ansøgninger.
86
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at den gennemførelsesafgørelse, som Kommissionen vedtog i henhold til MSS-beslutningens artikel 9, stk. 3, og hvortil denne institution henviste i sin skrivelse af 14. februar 2017, idet den anførte, at dens beføjelser på området for håndhævelsesforanstaltninger i forhold til en godkendt operatør var begrænset til at overvåge de trufne foranstaltninger i denne henseende på nationalt plan, kun finder anvendelse på eventuelle tilsidesættelser af de fælles betingelser, der er fastsat i denne beslutnings artikel 7, stk. 2, og således ikke vedrører det »tilladelses«-trin, der er beskrevet i nævnte beslutnings afsnit III.
87
Det er derfor sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen var forpligtet til at forebygge risikoen for omgåelse, når der tages hensyn til rækkevidden af og de fastlagte kriterier for den eneste anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet, som var godkendt i medfør af en harmoniseringsproces og den heraf følgende udvælgelsesprocedure.
88
Kommissionen har, støttet af Inmarsat og EchoStar, gjort gældende, at de gældende EU-retsforskrifter for systemer, der leverer MSS, ikke tillægger den kompetencer hvad angår de tilladelser, som skal indrømmes operatører til en særlig anvendelse af et frekvensbånd. Denne kompetence er udelukkende forbeholdt de nationale tilsynsmyndigheder, som har enekompetence til at indrømme tilladelser til de udvalgte ansøgere og til at vedtage håndhævelsesforanstaltninger for at sikre overholdelsen af de fælles betingelser.
89
Det skal i denne forbindelse fastslås, at retsreglerne om forvaltningen af radiofrekvenser og MSS foreskriver en klar kompetencefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
90
Det fremgår for det første af retsreglerne om forvaltningen af radiofrekvenser og MSS, at Kommissionen, som sagsøgeren har anført, har visse kompetencer til at vedtage retsakter med bindende retsvirkninger. Frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, giver nemlig Kommissionen kompetence med henblik på at fastlægge tilgængeligheden og formålet med anvendelsen af frekvenserne, hvilken kompetence den udøvede hvad angår anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet til systemer, der leverer MSS, idet den vedtog samordningsbeslutningen.
91
Som sagsøgeren har anført, har Kommissionen i henhold til MSS-beslutningens afsnit II ligeledes enekompetence til at udvælge MSS-operatørerne på 2 GHz-frekvensbåndet efter en procedure for fælles udvælgelse. Som Kommissionen har bekræftet i retsmødet som svar på Rettens spørgsmål, afgør den navnlig som led i denne procedure for fælles udvælgelse, om det system, der foreslås som led i et svar på en indkaldelse af ansøgninger, opfylder den definition af et system, der leverer MSS, som fremgår af nævnte beslutnings artikel 2, stk. 2, litra a). Som det fremgår heraf, organiserer Kommissionen nemlig en sammenlignende udvælgelsesprocedure med henblik på at udvælge operatører af mobile satellitsystemer. Med henblik på udøvelsen af denne enekompetence vedtog Kommissionen udvælgelsesbeslutningen, hvorved den udvalgte Inmarsat og Solaris (nu EchoStar) som operatører af systemer, der leverer MSS på 2 GHz-frekvensbåndet (jf. præmis 8 ovenfor).
92
For det andet giver de retsregler, der gælder for MSS, medlemsstaterne visse enekompetencer. I første række er det således de kompetente nationale myndigheder, som i medfør af MSS-beslutningens afsnit III indrømmer de operatører, som Kommissionen har udvalgt, de nødvendige tilladelser til at anvende de tildelte radiofrekvenser til at drive mobile satellitsystemer.
93
I henhold til MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, tilkommer det alene medlemsstaterne at sikre, at de udvalgte ansøgere har ret til at anvende den specifikke radiofrekvens, som Kommissionen har fastlagt i sin beslutning, samt ret til at drive et mobilt satellitsystem. Det følger endvidere af denne beslutnings artikel 8, stk. 1, at medlemsstaterne sikrer, at deres kompetente myndigheder udsteder de tilladelser til de ansøgere – der er udvalgt i overensstemmelse med beslutningens afsnit II og har fået tilladelse til at anvende frekvensen i medfør af samme beslutnings artikel 7 – der måtte være nødvendige for at levere supplerende jordbaserede komponenter til mobile satellitsystemer på deres område.
94
Det fremgår af ordlyden af MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, at udstedelsen af tilladelsen i overensstemmelse med den første af disse bestemmelser er underlagt en enkelt betingelse, nemlig at den operatør, der ansøger om denne tilladelse, er en ansøger, der er udvalgt i overensstemmelse med beslutningens afsnit II, mens tilladelsen i henhold til den anden af disse bestemmelser er underlagt to betingelser, hvorefter ansøgeren om tilladelse ud over at være en udvalgt operatør ligeledes skal have fået tilladelse til at anvende den pågældende radiofrekvens i medfør af denne beslutnings artikel 7 (jf. i denne retning og analogt dom af 5.3.2020, Viasat UK og Viasat, C-100/19, EU:C:2020:174, præmis 46).
95
Ordlydsfortolkningen af MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, fører således til den konklusion, at den nationale tilsynsmyndighed ikke kan nægte en tilladelse i medfør af en af disse bestemmelser med den begrundelse, at det system, for hvilket der ansøges om tilladelse, ikke er et mobilt satellitsystem, eller at den pågældende operatør ikke har overholdt et tilsagn afgivet under udvælgelsesproceduren (jf. i denne retning dom af 5.3.2020, Viasat UK og Viasat, C-100/19, EU:C:2020:174, præmis 49). Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen, som det fremgår af præmis 91 ovenfor, inden den vedtager udvælgelsesbeslutningen, vurderer, om det system, som en operatør har foreslået som svar på en indkaldelse af ansøgninger, er et mobilt satellitsystem.
96
Det følger heraf, at de nationale tilsynsmyndigheder ikke har nogen skønsmargen ved indrømmelsen af tilladelser, hvor de ikke kan nægte tilladelserne, hvis ansøgningen kommer fra en operatør, som Kommissionen har udvalgt, hvilket sagsøgeren har anerkendt.
97
Det er i det væsentlige sagsøgerens opfattelse, at en sådan omstændighed betyder, at Kommissionen har pligt til at handle for at »beskytte« sin enekompetence og for således at hindre, at de nationale tilsynsmyndigheder indrømmer tilladelser, såfremt det system, til hvis drift den udvalgte operatør ansøger om tilladelse, er blevet ændret, hvilket i den foreliggende sag er tilfældet med EAN-systemet, i forhold til hvilket Kommissionen havde udvalgt operatøren til gennemførelsen, og såfremt det nye system hverken opfylder de formål, der er fastsat i samordningsbeslutningen og MSS-beslutningen, eller de tilsagn, som den pågældende operatør afgav som led i proceduren for fælles udvælgelse.
98
Det skal i denne henseende i anden række bemærkes, at medlemsstaterne er blevet tillagt kompetence til at føre tilsyn med overholdelsen af de fælles betingelser, der er fastsat i henholdsvis MSS-beslutningens artikel 7, stk. 2, og artikel 8, stk. 3, hvorunder hører tilladelserne og de tilsagn, som den pågældende operatør afgiver som led i udvælgelsesproceduren, samt kompetencen til at pålægge sanktioner for eventuelle overtrædelser, og at Kommissionen kun har en kompetence til samordning i denne forbindelse.
99
MSS-beslutningens artikel 9 fastsætter nemlig for det første et system til overvågning af overholdelsen af de fælles betingelser, som de tilladelser, der indrømmes af de nationale tilsynsmyndigheder, er underlagt, og proceduren for håndhævelse, hvis den udvalgte og godkendte operatør ikke overholder disse fælles betingelser. I medfør af MSS-beslutningen er beføjelserne i denne henseende umiddelbart tillagt medlemsstaterne.
100
Det følger således af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, andet afsnit, at medlemsstaterne sikrer overvågning af overholdelsen af de fælles betingelser, som de tilladelser, der indrømmes i henhold til nævnte beslutnings artikel 7 og 8, er underlagt, og træffer de relevante foranstaltninger i tilfælde af overtrædelser. I denne beslutnings artikel 9, stk. 2, første afsnit, anføres, at de nationale håndhævelsesbestemmelser skal være i overensstemmelse med EU-retten, særlig tilladelsesdirektivets artikel 10.
101
I medfør af tilladelsesdirektivets artikel 10 overvåger og kontrollerer de nationale tilsynsmyndigheder, at vilkårene for den generelle tilladelse eller vilkårene for brugsret af radiofrekvenserne overholdes. Medlemsstaterne bemyndiger i denne henseende navnlig de nationale tilsynsmyndigheder til at pålægge de virksomheder, som tilsidesætter deres pligt til at overholde disse generelle tilladelser eller disse vilkår for anvendelse, økonomiske sanktioner med afskrækkende virkning eller påbud om at ophøre med eller udskyde leveringen af en tjenesteydelse eller en helhed af tjenesteydelser, der, såfremt de fortsætter, vil kunne hæmme konkurrencen væsentligt.
102
De ovenfor i præmis 99-101 omhandlede bestemmelser skal sammenholdes med 21. betragtning til MSS-beslutningen, hvorefter afgørelser om ophævelse – som følge af manglende opfyldelse af forpligtelser – af tilladelser meddelt i forbindelse med MSS eller supplerende jordbaserede komponenter bør håndhæves på nationalt plan.
103
For det andet omfatter de fælles betingelser, som tilladelser i henhold til MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, er underlagt, og hvis overholdelse medlemsstaterne skal sikre i medfør af denne beslutnings artikel 9, stk. 2, andet afsnit, navnlig den betingelse, der er fastsat i samme beslutnings artikel 7, stk. 2, litra a), om, at de udvalgte ansøgere skal anvende de tildelte radiofrekvenser til at levere MSS. Sidstnævnte bestemmelse, sammenholdt med definitionen i nævnte beslutnings artikel 2, stk. 2, litra a), tilsigter således, at medlemsstaterne overvåger overholdelsen af formålet med tildelingen af radiofrekvenser til at levere MSS, og dermed at de fører tilsyn med, at det system, som den nævnte frekvens er tildelt til at drive, er et mobilt satellitsystem, der leverer MSS, hvilket sagsøgeren i det væsentlige har anerkendt ved at gøre gældende, at formålet med harmonisering af 2 GHz-frekvensbåndet kræver, at »mobile satellitsystemer« leverer MSS.
104
De af MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, omhandlede tilladelser er ligeledes underlagt den fælles betingelse, der er fastsat i denne beslutnings artikel 7, stk. 2, litra c), hvorefter de udvalgte ansøgere skal opfylde alle forpligtelser, de måtte indgå i deres ansøgninger eller under den sammenlignende udvælgelsesprocedure, som Kommissionen organiserer.
105
Endvidere er de tilladelser, som de nationale tilsynsmyndigheder indrømmer i henhold til MSS-beslutningens artikel 8, stk. 1, navnlig underlagt den fælles betingelse, der er fastsat i denne beslutnings artikel 8, stk. 3, litra a), hvorefter operatørerne skal anvende de tildelte radiofrekvenser til at levere supplerende jordbaserede komponenter til mobile satellitsystemer, samt betingelsen i nævnte beslutnings artikel 8, stk. 3, litra b), hvorefter supplerende jordbaserede komponenter udgør en integrerende del af et mobilt satellitsystem og skal styres af satellitressource- og netforvaltningsmekanismen. Disse bestemmelser giver, sammenholdt med definitionen i samme beslutnings artikel 2, stk. 2, litra b), mulighed for at sikre medlemsstaternes overvågning og tilsyn med den udvalgte operatørs overholdelse af navnlig den rolle, som de supplerende jordbaserede komponenter har i det mobile satellitsystem, der godkendes i medfør af den pågældende beslutnings artikel 7, stk. 1.
106
Det skal følgelig fastslås, at MSS-beslutningen fastsætter en procedure for overvågning i forhold til et system, til hvilket de nationale tilsynsmyndigheder indrømmer tilladelserne, og en kontrol med, at den frekvens, som den udvalgte og godkendte operatør har fået tildelt, anvendes i overensstemmelse med det harmoniserede formål for leveringen af MSS, og således denne operatørs overholdelse af de gældende retsregler for MSS hvad bl.a. angår selve definitionen af et mobilt satellitsystem og af de tilsagn, som er afgivet under udvælgelsesproceduren. Beslutningskompetencerne er i denne henseende tillagt medlemsstaterne.
107
For det tredje fremgår det hvad angår Kommissionens kompetence som led i overvågnings- og håndhævelsesproceduren af 22. betragtning til MSS-beslutningen, at selv om overvågningen af de udvalgte og godkendte mobilsatellitsystemoperatørers udnyttelse af radiofrekvenserne og eventuelle sanktioner sker på nationalt plan, bør det fortsat være muligt for Kommissionen at fastlægge betingelserne for en samordnet overvågnings- og/eller håndhævelsesprocedure. Kommissionen bør have ret til om nødvendigt at tage spørgsmål om håndhævelse op i forbindelse med operatørers opfyldelse af fælles tilladelsesbetingelser.
108
Det følger således for det første af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, at »Kommissionen […] med bistand fra det Kommunikationsudvalg, der [blev nedsat ved rammedirektivets artikel 22], [kan] undersøge eventuelle påståede specifikke overtrædelser af de fælles betingelser«. Det følger endvidere af samme bestemmelse, at »[h]vis en medlemsstat informerer Kommissionen om en specifik overtrædelse, undersøger Kommissionen denne påståede overtrædelse«. Denne bestemmelse præciserer ikke arten af den retsakt, som Kommissionen vil kunne vedtage i henhold hertil eller retsvirkningerne af den undersøgelse, som Kommissionen kan eller eventuelt skal gennemføre.
109
Det fremgår imidlertid af en fortolkning af sammenhængen for MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, at Kommissionen under udførelsen af de kompetencer, som den er tillagt herved, i forbindelse med kommunikationsudvalgets arbejde kan, eller snarere skal, fremsætte en henstilling eller udtalelse til de kompetente nationale myndigheder. Det fremgår nemlig af nævnte beslutnings artikel 9, stk. 2, at det tilkommer medlemsstaterne at sikre, at de fælles betingelser overholdes, og i modsat fald at træffe relevante foranstaltninger (jf. præmis 100 ovenfor). Det følger heraf, at den »undersøgelse«, som Kommissionen kan eller skal gennemføre i medfør af denne beslutnings artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, kun må tilsigte at yde medlemsstaterne bistand med henblik på at afgøre, om de fælles betingelser eventuelt er blevet tilsidesat, og i givet fald med henblik på den sanktion, der skal anvendes for en sådan tilsidesættelse, uden at Kommissionen i denne forbindelse imidlertid er tillagt en beslutningskompetence.
110
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 68 og 69, at enhver af EU-institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF (jf. i denne retning dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen, C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 54).
111
Enhver retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, som f.eks. forberedende retsakter, bekræftende retsakter, rene gennemførelsesforanstaltninger, simple henstillinger og udtalelser og i princippet interne instrukser, er derimod ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 12.9.2006, Reynolds Tobacco m.fl. mod Kommissionen, C-131/03 P, EU:C:2006:541, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mod Kommissionen, C-477/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:292, præmis 52).
112
I medfør af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 72, skal nærværende søgsmål således afvises, for så vidt som det vedrører Kommissionens afslag på at vedtage en retsakt i medfør af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, tredje afsnit.
113
Hvad for det andet angår Kommissionens kompetence til i medfør af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 3, at vedtage en afgørelse med bindende retsvirkninger i forhold til medlemsstaterne med henblik på at oprette en samordningsmekanisme til håndhævelsen af de fælles betingelser for leveringen af MSS, har Kommissionen som svar på Eutelsats argument og på et spørgsmål fra Retten anerkendt, at denne bestemmelse giver den kompetence til at vedtage andre hensigtsmæssige vilkår for den samordnede anvendelse af håndhævelsesreglerne, navnlig vedrørende de fælles betingelser, der er knyttet til anvendelsen af supplerende jordbaserede komponenter.
114
Det skal imidlertid, som Kommissionen har anført, bemærkes, at den kompetence, som den er tillagt i medfør af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 3, blot er en kompetence til samordning af vilkårene for de kompetente nationale myndigheders anvendelse af håndhævelsesforanstaltningerne, idet disse myndigheder dog bevarer enhver kompetence vedrørende gennemførelsen af disse håndhævelsesforanstaltninger. Kommissionen har ikke i medfør af denne bestemmelse nogen kompetence til hverken at foretage en bindende konstatering af, at der foreligger en tilsidesættelse, eller til at vedtage en retsakt, hvorved den kan hindre de nævnte nationale myndigheder i at indrømme, ophæve eller suspendere en tilladelse, såfremt disse konstaterer, at der foreligger en tilsidesættelse.
115
Det fremgår af det ovenstående, at MSS-beslutningen i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke tillægger Kommissionen udtrykkelige kompetencer til at vurdere, om EAN-systemet er foreneligt med udvælgelsesbeslutningen eller med de gældende retsregler for MSS, eller til herefter at vedtage en retsakt med henblik på at hindre de nationale tilsynsmyndigheder i at indrømme Inmarsat tilladelser eller forpligte dem til at ophæve de indrømmede tilladelser, som kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.
116
I tredje række skal – for så vidt som sagsøgerens argumenter, der er fremført inden for rammerne af nærværende klagepunkt, skal forstås således, at denne har gjort gældende, at Kommissionen havde en implicit kompetence til at vedtage en modsat rettet retsakt ved at ophæve eller ændre beslutningen om udvælgelse af operatørerne, fordi den anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet, som var tildelt Inmarsat, hverken svarede til de formål, der var fastsat i samordningsbeslutningen, eller til de kriterier, som lå til grund for udvælgelsen af Inmarsat – følgende fastslås.
117
Ud fra en almindelig retsgrundsætning har det organ, der har kompetence til at vedtage en nærmere bestemt retsakt, principielt også kompetence til at ophæve eller ændre den gennem vedtagelsen af en modsat rettet retsakt – medmindre et andet organ ved en udtrykkelig regel er tillagt denne kompetence (jf. i denne retning dom af 20.11.2002, Lagardère og Canal+ mod Kommissionen, T-251/00, EU:T:2002:278, præmis 130, og af 15.12.2016, Spanien mod Kommissionen, T-808/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:734, præmis 40).
118
I den foreliggende sag ville en ophævelse af udvælgelsesbeslutningen, for så vidt som de nationale tilsynsmyndigheder kun kan indrømme tilladelser til de operatører, som Kommissionen har udvalgt (jf. præmis 94 ovenfor), medføre, at operatøren ville miste sin status som udvalgt operatør, og at de nationale tilsynsmyndigheder i medfør af MSS-beslutningens artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 2, ikke længere ville kunne indrømme vedkommende tilladelser.
119
Det er i denne henseende ikke udelukket, at Kommissionen på visse betingelser har kompetence til at ophæve eller ændre den udvælgelsesbeslutning, som den har vedtaget (jf. i denne retning dom af 5.3.2020, Viasat UK og Viasat, C-100/19, EU:C:2020:174, præmis 47).
120
Såfremt det anerkendes, at Kommissionen har en sådan kompetence til at ophæve eller ændre udvælgelsesbeslutningen, fordi den udvalgte operatør efter vedtagelsen heraf har ændret sit system, således at det ikke længere er i overensstemmelse med de gældende retsregler for MSS eller med de tilsagn, som blev afgivet under udvælgelsesproceduren, ville det imidlertid stride mod ordningen for fordelingen af kompetencerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne, eftersom dette ville forudsætte, at Kommissionen vurderede det pågældende systems forenelighed med retsforskrifterne og med den nævnte beslutning, hvorved den håndhævelsesprocedure, der henhører under medlemsstaternes eksklusive beslutningskompetence, ville blive uvirksom. Som det fremgår af præmis 106 ovenfor, tilkommer det inden for rammerne af den ordning for fordelingen af kompetencerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der følger af MSS-beslutningen, sidstnævnte med bistand fra Kommissionen, der i denne henseende har samordningskompetencer, at føre tilsyn med en sådan forenelighed som led i overvågningen af overholdelsen af de fælles betingelser, som de tilladelser, som den udvalgte operatør er blevet indrømmet, er underlagt. Kompetencen hertil er ved klare bestemmelser i MSS-beslutningen udtrykkeligt blevet tillagt et andet organ end Kommissionen, som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 117.
121
Det skal endvidere bemærkes, at ophævelse med tilbagevirkende kraft af en begunstigende forvaltningsakt er undergivet strenge betingelser. Det fremgår af fast retspraksis, at selv om enhver EU-institution, som konstaterer, at en af institutionen udstedt retsakt er ulovlig, inden for en rimelig frist kan tilbagekalde den med tilbagevirkende gyldighed, kan denne ret være begrænset af hensynet til, at den ved akten begunstigede kunne have en berettiget forventning om, at retsakten var lovlig (jf. dom af 17.4.1997, de Compte mod Parlamentet, C-90/95 P, EU:C:1997:198, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis, og af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, T-267/08 og T-279/08, EU:T:2011:209, præmis 189 og den deri nævnte retspraksis). Tilbagekaldelsen af en rettighedsskabende retsakt er således undergivet overholdelsen af tre betingelser: for det første skal den rettighedsskabende retsakt være ulovlig, for det andet skal tilbagekaldelsen ske inden for en rimelig frist efter vedtagelsen af den pågældende afgørelse, og for det tredje skal institutionen principielt overholde den ved afgørelsen begunstigedes berettigede forventning, som i god tro kunne have tiltro til aktens lovlighed (jf. i denne retning dom af 23.10.2012, Eklund mod Kommissionen, F-57/11, EU:F:2012:145, præmis 69-72). Sagsøgeren har ikke fremført noget argument, der kan godtgøre, at den anden og den tredje ovennævnte betingelse er opfyldt i den foreliggende sag.
122
Det følger heraf, at nærværende klagepunkt ikke kan tiltrædes.
2) Om Kommissionens kompetence i medfør af de generelle principper i EU-retten om offentlige kontrakter
123
Under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1) har sagsøgeren, støttet af Eutelsat, gjort gældende, at Kommissionens pligt til at handle ligeledes følger af de generelle principper i EU-retten om offentlige kontrakter, hvorefter den ordregivende myndighed har pligt til at føre tilsyn med overholdelsen af de forpligtelser og betingelser, der er fastsat inden for rammerne af en procedure for tildeling af en kontrakt, samt af ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og gennemsigtighedsprincippet. Det påhviler således Kommissionen at pålægge sanktioner for »åbenbare afvigelser« under hensyn til rækkevidden af den godkendte anvendelse og til grundlaget for iværksættelsen af udbudsproceduren.
124
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
125
Det skal bemærkes, at sagsøgeren med nærværende klagepunkt i det væsentlige synes at gøre gældende, at Kommissionen under hensyn til »den grundlæggende ændring« i formålet med Inmarsats anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet i forhold til det formål, der lå til grund for dets udvælgelse, i betragtning af de generelle principper i EU-retten om offentlige kontrakter var forpligtet til at genåbne udvælgelsesproceduren og iværksætte en ny udvælgelsesprocedure for som led i en sådan ny procedure atter at kunne vurdere EAN-systemet.
126
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Kommissionen i den foreliggende sag ved udvælgelsesbeslutningen valgte de operatører, som i hver medlemsstat skulle have tilladelse til at anvende bestemte frekvenser på 2 GHz-frekvensbåndet til MSS, men ikke tildelte koncessioner som omhandlet i direktiv 2014/23 og ikke organiserede en udbudsprocedure i medfør af direktiv 2014/24. Udvælgelsesproceduren henhører således under særlige regler, som danner grundlag for organiseringen heraf, nemlig MSS-beslutningens afsnit II. I medfør af læresætningen lex specialis derogat lex generalis finder de direktiver, som sagsøgeren har påberåbt sig, derfor ikke anvendelse i den foreliggende sag.
127
For det andet ville en analog anvendelse af direktiv 2014/23 og 2014/24 på omstændighederne i den foreliggende sag være i strid med princippet om tildelte kompetencer, således som dette fremgår af artikel 5 TEU (jf. præmis 201 nedenfor), som Kommissionen har gjort gældende.
128
Dette klagepunkt skal således forkastes.
3) Om Kommissionens kompetencer i medfør af princippet om loyalt samarbejde
129
Sagsøgeren har gjort gældende, at det følger af princippet om loyalt samarbejde, at Kommissionen var forpligtet til at bistå de nationale tilsynsmyndigheder i opfyldelsen af deres opgaver i medfør af traktaterne og til at give dem retningslinjer om MSS-beslutningens gennemførelse af de harmoniserede bestemmelser. Det er selskabets opfattelse, at Kommissionen i medfør af dette princip var forpligtet til at udstede retningslinjer eller henstillinger for at bistå dem i opfyldelsen af deres opgave.
130
Det skal i denne henseende bemærkes, som det fremgår af den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 110 og 111, at retningslinjer eller en henstilling, som ikke har bindende karakter, ikke udgør en anfægtelig retsakt. I medfør af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 72, skal nærværende søgsmål således afvises, for så vidt som sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen foretog en culpøs undladelse ved ikke at vedtage en sådan henstilling.
131
Hvis det antages, at sagsøgeren med et sådant argument har gjort gældende, at Kommissionen i medfør af princippet om loyalt samarbejde skulle have tilstillet de nationale tilsynsmyndigheder en bindende, individuel retsakt med henblik på at bistå dem i deres kompetencer vedrørende indrømmelsen af tilladelser til den udvalgte operatør, skal det endvidere bemærkes, at forholdet mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU er reguleret ved et sådant princip. Ved dette princip forpligtes medlemsstaterne ikke alene til at træffe alle foranstaltninger, der er egnede til at sikre EU-rettens rækkevidde og effektivitet, men samtidig er også EU-institutionerne forpligtede af gensidige forpligtelser til loyalt at samarbejde med medlemsstaterne (kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl., C-2/88 IMM, EU:C:1990:315, præmis 17). Denne forpligtelse til loyalt at samarbejde gælder generelt og afhænger ikke af, om den pågældende EU-kompetence er eksklusiv eller ej (dom af 20.4.2010, Kommissionen mod Sverige, C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 71).
132
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren inden for rammerne af nærværende klagepunkt har taget udgangspunkt i den urigtige forudsætning om, at de nationale tilsynsmyndigheder skal vurdere, om Inmarsats system er foreneligt med de gældende retsforskrifter, og navnlig med den udvælgelsesbeslutning, som Kommissionen vedtog, inden tilladelserne blev indrømmet. Som det fremgår af præmis 94 ovenfor, er den eneste betingelse, som de nationale tilsynsmyndigheder skal vurdere, når de træffer afgørelse om ansøgninger om tilladelser i medfør af MSS-beslutningens artikel 7 – og en af de to betingelser, der skal vurderes for at indrømme tilladelser i medfør af denne beslutnings artikel 8 – betingelsen om, at ansøgeren om tilladelser skal have egenskab af »udvalgt operatør«, idet den anden betingelse er allerede at have tilladelserne i medfør af nævnte artikel 7. Denne egenskab fremgår i Inmarsats tilfælde uden nogen form for tvetydighed af udvælgelsesbeslutningens artikel 2, som ikke kræver fortolkning.
133
Spørgsmålene om overholdelsen af det formål, til hvilket 2 GHz-frekvensbåndet blev tildelt Inmarsat, samt om EAN-systemets forenelighed med de gældende retsforskrifter, og bl.a. med de tilsagn, der blev afgivet under udvælgelsesproceduren, henhører under den overvågnings- og håndhævelsesmekanisme, der er fastsat i MSS-beslutningens artikel 9. Sidstnævnte foreskriver en mekanisme med specifik bistand, som er udtryk for det loyale samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Ifølge denne beslutnings artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, undersøger Kommissionen, hvis en medlemsstat informerer den om en specifik overtrædelse, nemlig denne angivelige overtrædelse med bistand fra Kommunikationsudvalget. Kommissionens forpligtelse på dette tidspunkt er udtryk for tanken bag princippet om loyalt samarbejde. Dette samarbejde styrkes med den gennemførelsesafgørelse, som Kommissionen vedtog i henhold til MSS-beslutningens artikel 9, stk. 3, hvorved oprettes en undersøgelses- og informationsudvekslingsproces på EU-plan, som Kommissionen har ansvar for.
134
Der kan ikke påhvile Kommissionen nogen anden selvstændig forpligtelse, der giver den kompetence til alene på grundlag af princippet om loyalt samarbejde at handle efter den opfordring, som sagsøgeren havde tilsendt den.
135
Det følger af det ovenstående, at nærværende klagepunkt skal forkastes.
4) Om kompetencerne knyttet til forebyggelse af en opsplitning af det indre marked med henblik på at sikre den effektive virkning af initiativet til harmonisering af 2 GHz-frekvensbåndet til MSS
136
Hvad angår sagsøgerens opfattelse af, at Kommissionen har pligt til som svar på dennes opfordring til at handle at vedtage en retsakt, hvis formål er at bevare det indre marked for MSS, har sagsøgeren, støttet af Kongeriget Nederlandene og af Eutelsat, anført, at Kommissionen faktisk har selvstændige kompetencer til at hindre den opsplitning af det inde marked, som vil finde sted, hvis de nationale tilsynsmyndigheder på eget initiativ måtte beslutte at tillade Inmarsat at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til et nyt formål. Det er sagsøgerens opfattelse, at disse kompetencer følger af MSS-beslutningens artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, rammedirektivets artikel 19, 35. betragtning til tilladelsesdirektivet og artikel 114 TEUF, sammenholdt med MSS-beslutningens artikel 1, stk. 1, og 5., 12. og 14. betragtning hertil.
137
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den enekompetence, som Kommissionen udtrykkeligt er tillagt som led i forvaltningen af MSS, og som består i at harmonisere formålene med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet og at udvælge operatørerne i henhold til den fælles procedure til at anvende dette frekvensbånd efter de således harmoniserede formål, er en del af en videre lovgivningsmæssig sammenhæng, hvis mål er at skabe et indre marked for den harmoniserede anvendelse af visse radiofrekvenser, som det bl.a. fremgår af rammedirektivets artikel 8 og af tilladelsesdirektivets artikel 8. Som det fremgår af 11.-13. betragtning til MSS-beslutningen, har den iboende grænseoverskridende karakter af MSS, som sikrer satellitbaseret kommunikation, begrundet, at Kommissionen undtagelsesvis specifikt er tillagt denne enekompetence.
138
Det skal i lighed med sagsøgeren desuden bemærkes, at det i det væsentlige fremgår af MSS-beslutningens artikel 1, stk. 1, samt 5., 12. og 14. betragtning hertil, at hovedformålet med initiativet med at harmonisere anvendelsens af radiofrekvenser i 2 GHz-frekvensbåndet til MSS var at oprette et indre marked for fælleseuropæiske MSS, der sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder, idet de andre tilsigtede mål, som Kommissionen samt Inmarsat og EchoStar har anført, er at øge konkurrencen, tilskynde rentable investeringer og bidrage til konkurrenceevnen i den europæiske sektor for informationsteknologi i overensstemmelse med den fornyede Lissabonstrategis formål. Den procedure for fælles udvælgelse, som Kommissionen organiserede, efter hvilken den navnlig tildelte denne frekvens til Inmarsat, indgik i rammerne for disse mål.
139
Det er bl.a. under hensyn til disse mål, at der skal foretages en undersøgelse af, om Kommissionen har kompetence til at handle efter sagsøgerens opfordring til at vedtage en retsakt med henblik på at forebygge en skade på det indre marked for fælleseuropæiske MSS og således at bevare den effektive virkning af den harmonisering, som ifølge sagsøgeren drages i tvivl som følge af Inmarsats ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet.
i) Om Kommissionens kompetence i medfør af rammedirektivet
140
Sagsøgeren har, støttet af Eutelsat, anført, at Kommissionens kompetence til at hindre den opsplitning af det indre marked, som ville finde sted, hvis de nationale tilsynsmyndigheder på eget initiativ måtte beslutte at give Inmarsat tilladelse til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til et nyt formål, fremgår af rammedirektivets artikel 19.
141
Efter sagsøgerens opfattelse er det rimeligt at konkludere, at den bemyndigelse, som Kommissionen er tillagt i medfør af rammedirektivet hvad angår harmoniseringen af formålene med anvendelsen af 2 GHz-båndet, ligeledes omfatter pligten til at følge udviklingen i denne sektor og i givet fald at ajourføre sin samordningsbeslutningen.
142
Kommissionen har gjort gældende, at ingen af de bestemmelser i rammedirektivet, som sagsøgeren har påberåbt sig, navnlig direktivets artikel 19, giver den håndhævelseskompetencer i forhold til operatørerne eller de nationale tilsynsmyndigheder hvad angår betingelserne for anvendelsen af radiofrekvenserne.
143
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at rammedirektivet har til formål at fremme harmoniseringen af forvaltningen af radiofrekvenser. Nævnte direktiv bestemmer, at medlemsstaterne sikrer, at radiofrekvenserne til elektroniske kommunikationstjenester forvaltes effektivt på deres område, og fremmer harmoniseringen af anvendelsen heraf for at sikre, at de anvendes effektivt. Artikel 8a fastsætter, at medlemsstaterne samarbejder med hinanden og med Kommissionen om den strategiske planlægning, koordinering og harmonisering af brugen af radiofrekvenser i Unionen.
144
Rammedirektivet fastsætter en mekanisme for Kommissionens overvågning af de nationale tilsynsmyndigheders anvendelse af de harmoniserede foranstaltninger. Det følger nemlig af direktivets artikel 19, stk. 1, at »[h]vis Kommissionen finder, at afvigelser i de nationale tilsynsmyndigheders udførelse af de opgaver, de er pålagt i henhold til dette direktiv og særdirektiverne, kan skabe hindringer i det indre marked, kan den under nøje iagttagelse af [Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikations (BEREC)] udtalelse, vedtage en henstilling eller en beslutning om harmoniseret anvendelse af bestemmelserne i dette direktiv og særdirektiverne for at fremme opfyldelsen af målene i [dets] artikel 8«.
145
De formål, der er fastsat i rammedirektivets artikel 8, er bl.a. at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester samt at bidrage til udviklingen af det indre marked.
146
Det følger heraf, at Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 19 har kompetence til at sikre bevarelsen af indre marked.
147
For det første ville en henstilling, som Kommissionen kan vedtage i henhold til rammedirektivets artikel 19, imidlertid ikke have bindende karakter og således ikke udgøre en anfægtelig retsakt, som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 110 og 111. I medfør af den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 72, er et afslag på at handle således en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold artikel 263 TEUF. Det følger heraf, at nærværende søgsmål skal afvises, for så vidt som sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen gjorde sig skyldig i en culpøs undladelse ved ikke at vedtage en sådan henstilling.
148
For det andet skal det hvad angår de afgørelser, som Kommissionen har kompetence til at vedtage i henhold til rammedirektivets artikel 19, stk. 1, der ville have bindende karakter, bemærkes, at de i medfør af denne artikels stk. 3 har et begrænset indhold. Afgørelserne kan nemlig kun omfatte fastlæggelse af en harmoniseret eller koordineret fremgangsmåde med henblik på at behandle de spørgsmål, der er opregnet i dette stykke. Disse spørgsmål omfatter ikke spørgsmålet om en harmoniseret fremgangsmåde vedrørende de tilladelser, som en operatør, der er blevet udvalgt under den fælles procedure, skal indrømmes, efter at anvendelsen af en frekvens er blevet harmoniseret.
149
Rammedirektivets artikel 19 kan således ikke være retsgrundlag for vedtagelsen af en foranstaltning, som sagsøgeren anmodede om i sin opfordring.
150
Sagsøgerens argument om, at Kommissionen i medfør af rammedirektivet har kompetence til at foreslå en ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, hænger sammen med det argument, hvormed selskabet har foreholdt Kommissionen, at den ikke anvendte sine beføjelser til lovgivningsinitiativer, og undersøges nedenfor i præmis 191 ff.
151
For så vidt som dette argument skal forstås således, at det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen selv skulle ændre formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, for så vidt som den har enekompetence til at fastlægge dette harmoniserede formål, skal det endelig fastslås, at Kommissionen vedtog sin samordningsbeslutning, som foreskriver det harmoniserede formål med nævnte anvendelse til MSS, i henhold til frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, og ikke i henhold til bestemmelserne i rammedirektivet.
152
Det skal således undersøges, om der er grundlag for sagsøgerens argument om de kompetencer til at ændre formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, som Kommissionen er tillagt i henhold til navnlig frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3.
ii) Om Kommissionens kompetence til at ændre formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet
153
Det fremgår af frekvenspolitikbeslutningens artikel 1, at formålet med beslutningen er at etablere en politisk og retligt ramme i Unionen for at sikre samordning af tilgangen til politikkerne og, hvor det er hensigtsmæssigt, den harmonisering af betingelserne for adgang til og effektiv udnyttelse af radiofrekvenserne, der er nødvendig for det indre markeds oprettelse og funktion inden for EU-politikområder som elektronisk kommunikation, transport og forskning og udvikling.
154
I henhold til frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 1, forelægger Kommissionen for at opfylde disse målsætninger frekvensudvalget relevante tekniske gennemførelsesforanstaltninger med henblik på at sikre harmonisering af betingelserne for adgang til og effektiv udnyttelse af radiofrekvenserne samt adgang til oplysninger om radiofrekvensanvendelse. I denne forbindelse tillægger beslutningens artikel 4, stk. 2, Kommissionen kompetence til at tildele Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer (CEPT) specifikke mandater med henblik på udarbejdelsen af de tekniske anvendelsesforanstaltninger, såsom harmoniseringen af tildelingen af radiofrekvenser. Det fremgår af nævnte beslutnings artikel 4, stk. 3, at Kommissionen afgør, om resultaterne af det arbejde, der er udført i medfør af artikel 4, stk. 2, skal anvendes i Unionen, og fastsætter tidsfristen for gennemførelsen heraf i medlemsstaterne.
155
Det var således under udøvelsen af sine kompetencer til »teknisk forvaltning af radiofrekvenser« (jf. 11. betragtning til frekvenspolitikbeslutningen), som Kommissionen er indrømmet i medfør af beslutningens artikel 4, stk. 3, at den vedtog samordningsbeslutningen, hvorved den, som det fremgår af sidstnævnte beslutnings artikel 1 og sjette betragtning hertil, harmoniserede betingelserne for adgang til og udnyttelse af 2 GHz-frekvensbåndet til systemer, der leverer MSS.
156
Det var således med henblik på udnyttelsen af nævnte frekvensbånd til dette formål, at Kommissionen udvalgte operatørerne, herunder Inmarsat, efter den fælles procedure.
157
Efter sagsøgerens opfattelse skal en ændring i anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet i forhold til den anvendelse, der var fastlagt i samordningsbeslutningen, ske i medfør af en ny afgørelse fra Kommissionen efterfulgt af en ny indkaldelse af ansøgninger vedrørende tildelingen af dette frekvensbånd.
158
Det kan af sagsøgerens argumenter udledes, at selskabet er af den opfattelse, at en sådan beslutning pålægger Kommissionen en forpligtelse til at tilbagekalde udvælgelsesbeslutningen eller at organisere en ny udvælgelsesprocedure med henblik på at tildele 2 GHz-frekvensbåndet efter det nye harmoniserede formål, hvori sagsøgeren ville kunne deltage.
159
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen ikke har benægtet, at den har kompetence til at ændre formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, hvilket den har bekræftet i retsmødet som svar på Rettens spørgsmål, idet den imidlertid har fremhævet, at en sådan harmonisering har »teknisk« karakter.
160
Det skal bemærkes, at en sådan kompetence for Kommissionen bl.a. følger af frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, for så vidt som Kommissionen i henhold hertil kan vedtage en ny afgørelse, som fastsætter en harmonisering af betingelserne for anvendelse af og adgang til 2 GHz-frekvensbåndet til andre formål end driften af systemer, der leverer MSS, hvorved den således ophæver den gældende samordningsbeslutning.
161
I medfør af det almindelige retsprincip, der er nævnt ovenfor i præmis 117, har det organ, der har kompetence til at vedtage en bestemt retsakt, i det foreliggende tilfælde samordningsbeslutningen, principielt ligeledes kompetence til at ophæve eller ændre denne. Eftersom ingen bestemmelse i den gældende retlige ramme giver et andet organ en sådan kompetence, har Kommissionen ligeledes kompetence til at vedtage en afgørelse, der tilsigter at ændre samordningsbeslutningen, i medfør af den procedure, der er anført ovenfor i præmis 154.
162
Endvidere giver samordningsbeslutningens artikel 4, sammenholdt med 12. betragtning til denne beslutning, Kommissionen kompetence til at ændre denne. I denne betragtning lægges det nemlig til grund, at der i takt med markedsudviklingen og den teknologiske udvikling kan opstå behov for en nyvurdering af denne beslutning samt dens anvendelsesområde ud fra Kommissionens vurdering og oplysninger fra medlemsstaterne. Denne beslutnings artikel 4 bestemmer, at medlemsstaterne nøje følger brugen af de berørte frekvensbånd og indberetter resultaterne til Kommissionen med sigte på en nyvurdering af beslutningen, om nødvendig.
163
I sin skrivelse af 14. februar 2017 (jf. præmis 16 ovenfor) meddelte Kommissionen sagsøgeren, at der ikke påtænktes nogen »ny fastlæggelse« af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet. Det fremgår heraf, at Kommissionen ikke har benægtet, at den har kompetence til at ændre dette formål, hvilket den i det væsentlige har bekræftet i retsmødet, men at den har meddelt sagsøgeren, at den ikke påtænkte at foretage en sådan ændring.
164
Det skal i denne forbindelse fastslås, at selv om det fremgår af præmis 159-162 ovenfor, at Kommissionen har kompetence til at ændre formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, har sagsøgeren i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 72, under alle omstændigheder ikke adgang til at anfægte den afgørelse, som Kommissionen har givet afslag på at vedtage, dvs. en ny samordningsbeslutning i henhold til frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, hvorved den således ville ophæve den gældende samordningsbeslutning, eller at ændre denne i overensstemmelse med dens artikel 4.
165
I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan »[e]nhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i stk. 1 og 2, indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«.
166
I det foreliggende tilfælde ville en afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet ikke blive tilstillet sagsøgeren, men medlemsstaterne. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF derfor kun anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den nævnte afgørelse, hvis den enten udgør en regelfastsættende retsakt, som berører selskabet umiddelbart, og som ikke omfatter nogen gennemførelsesforanstaltninger, eller hvis den berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt.
167
Det skal i første række efterprøves, om den afgørelse, som Kommissionen nægtede at vedtage, er en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
168
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i denne bestemmelse skal forstås således, at det omfatter enhver almengyldig retsakt med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter (kendelse af 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-18/10, EU:T:2011:419, præmis 56).
169
I det foreliggende tilfælde ville retsgrundlaget for en afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet være frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, uanset om der er tale om en ny samordningsbeslutning eller en ændring heraf. Denne artikel bestemmer, at en foranstaltning, der træffes af Kommissionen, skal vedtages i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i denne beslutnings artikel 3, stk. 3, som for sit vedkommende henviser til proceduren i artikel 5 og 7 i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT 1999, L 184, s. 23). En afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet ville således blive vedtaget af Kommissionen under dens udøvelse af sine gennemførelsesbeføjelser og ikke under udøvelsen af dens lovgivningsmæssige beføjelser.
170
En afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet ville endvidere være almengyldig, for så vidt som den ville finde anvendelse på objektivt bestemte situationer og have retsvirkninger for en generelt og abstrakt fastlagt persongruppe. Genstanden for den nævnte afgørelse ville nemlig være en harmonisering af betingelserne for adgang til og ny udnyttelse af 2 GHz-frekvensbåndet.
171
Det følger heraf, at en afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet er en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. I medfør af den sidstnævnte bestemmelse kan sagsøgeren således nedlægge påstand om annullation af en sådan afgørelse, hvis vedkommende er umiddelbart berørt heraf, og hvis nævnte afgørelse ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
172
I anden række skal det hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er umiddelbart berørt, bemærkes, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for søgsmålet, som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kriterier er kumulativt opfyldt, nemlig for det første at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
173
Hvad for det første angår det forhold, at adressaterne med ansvar for gennemførelsen af den pågældende afgørelse ikke må have et skøn, skal det i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af den gældende samordningsbeslutnings artikel 3, stk. 1, at medlemsstaterne senest den 1. juli 2007 udpeger og stiller 2 GHz-frekvensbåndet til rådighed for de omhandlede systemer. Det fremgår således navnlig af denne bestemmelse, at en ny samordningsafgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet ikke ville give medlemsstaterne nogen skønsmargen hvad angår gennemførelsen heraf.
174
For det andet skal det hvad angår den umiddelbare indvirkning på sagsøgerens retsstilling indledningsvis fastslås, at det fremgår af 11. betragtning til frekvenspolitikbeslutningen, at »[d]en tekniske forvaltning af radiofrekvenser omfatter harmonisering og allokering af radiofrekvenser«, men »dækker […] ikke procedurer for tildeling af radiofrekvenser og udstedelse af tilladelser eller beslutningen om, hvorvidt der skal anvendes konkurrencebaserede udvælgelsesprocedurer med henblik på tildeling af radiofrekvenser«.
175
Dette fremgår ligeledes af ottende betragtning til MSS-beslutningen, som foreskriver, at den tekniske forvaltning af radiofrekvenser, der er fastlagt i frekvenspolitikbeslutningen, generelt, og navnlig samordningsbeslutningen, ikke dækker procedurer for tildeling af frekvensområder og rettigheder til anvendelse af radiofrekvenser.
176
Det fremgår endvidere dels af niende betragtning til MSS-beslutningen, at operatører af mobile satellitsystemer udvælges og får udstedt tilladelser på nationalt plan, dels af 11. betragtning til den nævnte beslutning, at udvælgelseskriterierne for mobile satellitsystemer bør harmoniseres, så udvælgelsesproceduren munder ud i adgang til samme sæt af MSS i hele Europa. Det anføres således i denne beslutnings artikel 1, at beslutningen indfører en procedure for fælles udvælgelse af operatører af mobile satellitsystemer, som bruger 2 GHz-frekvensbåndet i overensstemmelse med samordningsbeslutningen.
177
Det fremgår således klart, at en procedure for udvælgelse af operatører af sådanne systemer efterfølgende skal organiseres for at tildele 2 GHz-frekvensbåndet på grundlag af det harmoniserede formål, der er fastsat i samordningsbeslutningen. Sagsøgeren har selv anerkendt dette, som det fremgår af præmis 157 og 158 ovenfor. Sagsøgeren har nemlig gjort gældende, at en afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet pålægger Kommissionen en forpligtelse til at tilbagekalde udvælgelsesbeslutningen eller at organisere en ny udvælgelsesprocedure med henblik på at tildele 2 GHz-frekvensbåndet efter det nye harmoniserede formål, i hvilken procedure sagsøgeren ville kunne deltage.
178
Det følger således heraf, at den afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, som Kommissionen har nægtet at vedtage, ikke i sig selv ville have umiddelbare og konkrete virkninger på sagsøgerens retsstilling, eftersom denne afgørelse blot ville fastlægge adgangen til og formålet med denne anvendelse, og hverken vedrøre procedurer for tildeling af radiofrekvenser og udstedelse af tilladelser eller beslutningen om, hvorvidt der skal anvendes konkurrencebaserede udvælgelsesprocedurer med henblik på tildeling af radiofrekvenser, hvori sagsøgeren ville kunne deltage. Det skal derfor fastslås, at den betingelse om at være umiddelbart berørt, der er fastsat i sidste sætningsled i artikel 263, stk. 4, TEUF, ikke er opfyldt.
179
Eftersom betingelsen om at være umiddelbart berørt ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, er det således ufornødent at undersøge, om der eventuelt foreligger gennemførelsesforanstaltninger. Det skal derfor fastslås, at sagsøgeren ikke har søgsmålskompetence i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF i forhold til en afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, som vedtages i henhold til frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3.
180
I medfør af den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 72, er et afslag på at handle således en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold artikel 263 TEUF. Det følger heraf, at nærværende søgsmål skal afvises, for så vidt som sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at Kommissionen gjorde sig skyldig i en culpøs undladelse ved ikke at vedtage en sådan afgørelse om ændring af formålet med anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet, og at sagsøgerens klagepunkt således ikke kan tiltrædes.
iii) Om Kommissionens kompetence i medfør af tilladelsesdirektivet
181
Sagsøgeren har påberåbt sig 35. betragtning til tilladelsesdirektivet til støtte for, at Kommissionen bør træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det indre marked for MSS fungerer.
182
I medfør af tilladelsesdirektivets artikel 1 er målet med dette direktiv gennem en harmonisering og forenkling af regler og vilkår for tilladelser at skabe et indre marked for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester for derigennem at lette udbud heraf i hele Unionen. Adgangen til radiofrekvenserne skal således lettes for at øge effektiviteten, tilskynde til innovation og øge det udbud, som tilbydes brugerne og forbrugerne. For at nå dette mål bestemmer nævnte direktivs artikel 5, stk. 2, at brugsrettigheder til radiofrekvenser og numre tildeles gennem åbne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede procedurer.
183
I overensstemmelse med artikel 8 i og 24. betragtning til tilladelsesdirektivet tildeler medlemsstaterne, når det på europæisk plan er vedtaget at harmonisere tildelingen af radiofrekvenser til bestemte formål – og navnlig hvis de virksomheder, som får tildelt radiofrekvenser, er blevet udvalgt i henhold til EU-regler som i det foreliggende tilfælde – brugsret til sådanne radiofrekvenser i overensstemmelse hermed. I denne forbindelse har medlemsstaterne en begrænset kompetence til at pålægge andre, supplerende betingelser, kriterier eller procedurer.
184
I 35. betragtning til tilladelsesdirektivet lægges det, som sagsøgeren har gjort gældende, til grund, at Kommissionen bør føre tilsyn med, at enhedsmarkedet fungerer fyldestgørende efter de nationale tilladelsesordninger i henhold til dette direktiv.
185
Den systemiske fortolkning af 35. betragtning til tilladelsesdirektivet, som sagsøgeren har støttet sig på, sammenholdt med nævnte direktivs artikel 8 og 24. betragtning hertil samt MSS-beslutningen, betyder, at ordningen for tilladelser til MSS hovedsageligt er reguleret i den nævnte beslutning. De nationale tilsynsmyndigheders kompetencer vedrørende tilladelser er således hovedsageligt de i MSS-beslutningen fastsatte og ikke de i tilladelsesdirektivet fastsatte. Kommissionens eventuelle kompetencer som led i de nationale tilsynsmyndigheders anvendelse af den således fastsatte tilladelsesordning henhører følgelig under denne beslutning og består i koordinering af procedurerne for overvågning og håndhævelse af de fælles betingelser, som disse tilladelser er underlagt, som det i det væsentlige fremgår af beslutningens artikel 9.
186
Tilladelsesdirektivet pålægger endvidere ikke Kommissionen i medfør af den »overvågning«, der henvises til i 35. betragtning til direktivet, at vedtage retsakter med bindende virkning over for de nationale tilsynsmyndigheder. Den systemiske fortolkning af anvendelsen af Kommissionens kompetencer i medfør af det nævnte direktiv hvad angår de supplerende betingelser, som tilladelser indrømmet i henhold til MSS-beslutningen eventuelt underlægges, indebærer, at det skal fastslås, at disse kompetencer kun er koordineringskompetencer i lighed med de kompetencer, som Kommissionen er tillagt i medfør af nævnte beslutnings artikel 9 hvad angår overvågningen af overholdelsen af de ved denne beslutning fastsatte fælles betingelser.
187
Sagsøgeren har følgelig med urette anført, at Kommissionen i medfør af tilladelsesdirektivet har kompetence til at vedtage en retsakt med bindende virkning for at forebygge en risiko for opsplitning af det indre marked for MSS, som ville finde sted, hvis de nationale tilsynsmyndigheder måtte beslutte at tillade Inmarsat at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til EAN-systemet.
188
Nærværende klagepunkt er således ugrundet.
iv) Om Kommissionens kompetencer i henhold til artikel 114 TEUF
189
Sagsøgeren har anført, at Kommissionen i medfør af artikel 114 TEUF, sammenholdt med MSS-beslutningens artikel 1, stk. 1, og 5., 12. og 14. betragtning til denne beslutning, har kompetence til at hindre den opsplitning af det indre marked for fælleseuropæiske MSS på 2 GHz-frekvensbåndet, som ville finde sted, hvis de nationale tilsynsmyndigheder på eget initiativ måtte beslutte at give Inmarsat tilladelse til at anvende dette frekvensbånd til et nyt formål.
190
Kommissionen har gjort gældende, at den i medfør af artikel 114 TEUF har en skønsbeføjelse til at beslutte, om den skal fremsætte et forslag til en lovgivningsmæssig retsakt, hvilket indebærer, at den ikke havde pligt til at vedtage en retsakt ønsket af sagsøgeren.
191
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 114 TEUF bestemmer, at Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure, vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.
192
Som det fremgår af præmis 138 ovenfor, følger det i det væsentlige af MSS-beslutningens artikel 1, stk. 1, samt 5., 12. og 14. betragtning hertil, som sagsøgeren har påberåbt sig, at hovedformålet med initiativet med at harmonisere anvendelsen af radiofrekvenser i 2 GHz-frekvensbåndet til MSS var at oprette et indre marked for fælleseuropæiske MSS, der sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder.
193
Selv om sagsøgerens argument, under hensyn til bl.a. sagsøgerens opfordring til Kommissionen til at handle som traktaternes vogter i henhold til artikel 17, stk. 2, TEU (jf. præmis 14 ovenfor), må forstås således, at det har foreholdt Kommissionen, at den ikke benyttede sine beføjelser til lovgivningsinitiativer med henblik på at fremsætte et forslag til en retsakt, der skulle vedtages på grundlag af artikel 114 TEUF for at bevare det indre marked for MSS, skal det bemærkes, at det følger af artikel 17, stk. 2, TEU, at »EU’s lovgivningsmæssige retsakter [kun kan] vedtages på forslag af Kommissionen, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Andre retsakter vedtages på forslag af Kommissionen, når dette er fastsat i traktaterne«.
194
Det fremgår af retspraksis, at et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af Kommissionens afslag på at fremsætte et forslag om ændring af en lovgivningsmæssig retsakt, principielt skal afvises fra realitetsbehandling, fordi det har rent mellemliggende og forberedende karakter (kendelse af 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl. mod Kommissionen, C-69/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:37, præmis 46, og af 14.12.2005, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, T-369/03, EU:T:2005:458, præmis 66, stadfæstet efter appel ved kendelse af 13.3.2007, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, C-150/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:164, præmis 23 og 24).
195
En sådan løsning finder derimod ikke anvendelse, hvis afslaget på at fremsætte et forslag til eller en ændring af en retsakt udgjorde afslutningen af den specifikke procedure, som sagsøgeren indledte og gennemførte på grundlag af en retsakt, der foreskrev en sådan procedure, og hvis den som sådan var udtryk for Kommissionens endelige stillingtagen, og for så vidt som Kommissionen endvidere ikke havde en skønsbeføjelse til at træffe afgørelse om den opfordring, den var forelagt, men var forpligtet hertil (jf. i denne retning dom af 25.6.1998, Lilly Industries mod Kommissionen, T-120/96, EU:T:1998:141, præmis 50-56, 59 og 61-63, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, EU:T:2018:210, præmis 76, 77 og 86).
196
I det foreliggende tilfælde indgår den opfordring, som sagsøgeren tilstillede Kommissionen, hvorved selskabet opfordrede den til i medfør af artikel 17, stk. 2, TEU at fremsætte et forslag til en retsakt med henblik på at hindre en opsplitning af det indre marked for MSS, ikke i rammerne for nogen særlig procedure, som er fastsat i specifikke bestemmelser, og som Kommissionen havde pligt til at besvare.
197
Det følger heraf, at det foreliggende annullationssøgsmål skal afvises, for så vidt som det vedrører Kommissionens afslag på efter sagsøgerens opfordring til at handle at fremsætte et forslag til en lovgivningsmæssig retsakt eller om ændring af en eksisterende retsakt med henblik på at bevare det indre marked for MSS.
b)
Om Kommissionens implicitte kompetence
198
Sagsøgeren har, støttet af Eutelsat, gjort gældende, at det følger af Kommissionens enekompetence til harmonisering af anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet – og navnlig den omstændighed, at den har pligt til at fastlægge de formål, som disse frekvenser skal bruges til, og til at udvælge de operatører, som medlemsstaterne har pligt til at indrømme de tilsvarende tilladelser til anvendelse af disse radiofrekvenser – at den nødvendigvis er blevet tillagt kompetence til at følge »udviklingen i sektoren« og om nødvendigt at handle for at forebygge risikoen for afvigelse herfra, under hensyn til rækkevidden og de klart definerede kriterier for den godkendte eksklusive anvendelse af 2 GHz-frekvensbåndet i medfør af harmoniseringsprocessen og den deraf følgende udvælgelsesprocedure.
199
Sagsøgeren har heraf udledt, at Kommissionen, henset til formålet med dette harmoniseringsinitiativ, nemlig at oprette et indre marked for fælleseuropæiske MSS, som sikrer allestedsnærværende forbindelsesmuligheder, og for så vidt som den i denne henseende er blevet tillagt kompetencer til at handle, når der er risiko for, at forskellene i de nationale tilsynsmyndigheders gennemførelse af de lovgivningsmæssige opgaver er til hinder for dette marked, og til at undersøge enhver formodet overtrædelse af de »fælles betingelser«, og med henblik på at sikre den effektive virkning af denne opgave og dens formål, ligeledes har alle uundværlige beføjelser til udførelsen af denne opgave, selv om de ikke er udtrykkeligt fastsat i lovgivningen.
200
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
201
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 5 TEU og i overensstemmelse med kompetencefordelingsprincippet handler hver institution inden for rammerne af de beføjelser, som traktaten tillægger den (dom af 22.4.2015, Planet mod Kommissionen, T-320/09, EU:T:2015:223, præmis 57).
202
Unionens retsinstanser har anerkendt, at beføjelser, der ikke er udtrykkeligt fastsat ved traktatbestemmelserne, kunne anvendes, hvis de var nødvendige for at nå de ved traktaterne fastsatte mål. Hvis en artikel i traktaten pålægger Kommissionen en specifik og præcis opgave, må det antages, at den netop derfor også implicit giver Kommissionen de beføjelser, der er nødvendige for, at den kan udføre denne opgave; ellers ville traktatbestemmelsen ikke få den tilsigtede virkning. Det må derfor anerkendes, at traktatfastsatte regler indebærer, at de normer, uden hvilke disse regler ikke kan anvendes effektivt eller rimeligt, kan vedtages. Traktatens bestemmelser vedrørende institutionernes retsfastsættende beføjelser skal således fortolkes i lyset af traktatens generelle opbygning (jf. i denne retning dom af 17.9.2007, Frankrig mod Kommissionen, T-240/04, EU:T:2007:290, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
203
Det fremgår af fast retspraksis, at eksistensen af en implicit kompetence, som udgør en undtagelse fra det i artikel 5, stk. 1, TEU indeholdte kompetencefordelingsprincip, skal fortolkes strengt. En sådan implicit kompetence anerkendes således kun undtagelsesvis i retspraksis, og for at blive anerkendt skal den være nødvendig for at sikre den tilsigtede virkning af traktatbestemmelserne eller den berørte grundforordning (jf. dom af 17.11.2009, MTZ Polyfilms mod Rådet, T-143/06, EU:T:2009:441, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.4.2015, Planet mod Kommissionen, T-320/09, EU:T:2015:223, præmis 60).
204
Denne betingelse om nødvendighed skal være opfyldt ikke alene hvad angår bestemmelsernes materielle bestemmelser, men også hvad angår deres form og bindende karakter (dom af 17.9.2007, Frankrig mod Kommissionen, T-240/04, EU:T:2007:290, præmis 38).
205
I det foreliggende tilfælde kan Kommissionen ikke anerkendes nogen implicit kompetence til at handle, uanset arten af den retsakt, som den ifølge sagsøgeren burde vedtage under udøvelse af sine kompetencer.
206
Som sagsøgeren har gjort gældende, er Kommissionen nemlig ganske vist blevet tillagt en specifik og præcis opgave hvad angår MSS, som det fremgår af præmis 90 og 91 ovenfor. Den har udført denne opgave ved at vedtage dels samordningsbeslutningen under udøvelse af den enekompetence, som den var tillagt i medfør af frekvenspolitikbeslutningens artikel 4, stk. 3, dels beslutningen om udvælgelse af MSS-operatører på 2 GHz-frekvensbåndet efter en EU-procedure i henhold til MSS-beslutningens afsnit II.
207
Som det fremgår af betragtningerne ovenfor i præmis 93 og 98, er kompetencerne til at indrømme tilladelser til de udvalgte operatører og til at gennemføre håndhævelsesforanstaltninger i forhold til de godkendte operatører, såfremt de ikke overholder de fælles betingelser, som disse tilladelser er underlagt, udtrykkeligt tillagt de kompetente nationale myndigheder i medfør af MSS-beslutningen. Kommissionen har udelukkende udtrykkelige kompetencer til samordning med henblik på at sikre sammenhængen i de nationale tilsynsmyndigheders anvendelse af håndhævelsesreglerne vedrørende MSS (jf. præmis 107 ovenfor).
208
Det følger af disse omstændigheder, at Kommissionen ikke kan indrømmes implicitte kompetencer vedrørende tilladelser, idet dette risikerer at rejse tvivl om de kompetencer, som lovgiver udtrykkeligt har indrømmet medlemsstaterne, og at den heller ikke kan indrømmes implicitte kompetencer, der går ud over de samordningskompetencer, som den udtrykkeligt er indrømmet hvad angår håndhævelsesforanstaltninger. Sådanne implicitte kompetencer ville nemlig være i strid med det kompetencefordelingsprincip, der er fastsat i artikel 5 TEU.
209
Det er i henhold til den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 202 og 203, desuden ganske vist muligt undtagelsesvis at fravige dette kompetencefordelingsprincip, når de implicitte kompetencer er nødvendige for at sikre den effektive virkning af de bestemmelser, der tillægger institutionen en særlig opgave. Denne betingelse er imidlertid ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde.
210
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der ikke foreligger et juridisk tomrum hvad angår sikringen af den effektive virkning af Kommissionens opgave, som ifølge sagsøgeren skal udfyldes ved, at Kommissionen indrømmes implicitte kompetencer. Lovgiver har klart udtrykt hensigt til at tillægge medlemsstaterne beføjelsen til gennem en samordnet håndhævelsesprocedure efter indrømmelsen af tilladelserne at overvåge udviklingen i den udvalgte operatørs system og eventuelt at vedtage sanktioner, der kan gå så langt som en tilbagekaldelse af tilladelser, uden hvilke den pågældende operatør ikke kan forvalte sit system. Den effektive virkning af den opgave, som Kommissionen er blevet tillagt, der er anført ovenfor i præmis 206, sikres således ved, at der findes en samordnet håndhævelsesprocedure, der henhører under medlemsstaternes kompetencer. Det princip om loyalt samarbejde, som følger af artikel 4, stk. 3, TEU, og som sagsøgeren har gjort gældende (jf. præmis 129 ovenfor), støtter endvidere denne konklusion, for så vidt som medlemsstaterne i medfør af nævnte princip har pligt til at træffe alle foranstaltninger, der er egnede til at sikre EU-rettens rækkevidde og effektivitet, som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 131.
211
Selv hvis det antages, at Inmarsat har ændret EAN-systemet i perioden, fra det tidspunkt, hvor Kommissionen besluttede at indrømme selskabet brugsretten til 2 GHz-frekvensbåndet til et fælleseuropæisk system, der leverer MSS, til det tidspunkt, hvor de nationale tilsynsmyndigheder skal indrømme de nødvendige tilladelser til forvaltningen af dette system i medfør af MSS-beslutningens afsnit III, således at det nye system hverken opfyldte de formål, der var fastsat ved samordningsbeslutningen og MSS-beslutningen, eller de tilsagn, som Inmarsat havde afgivet som led i proceduren for fælles udvælgelse, tilkommer det følgelig medlemsstaterne at iværksætte håndhævelsesprocedurer i forhold til selskabet med henblik på at tvinge det til at overholde de fælles betingelser, herunder betingelsen om forpligtelsen til at anvende 2 GHz-frekvensbåndet til MSS og betingelsen om overholdelse af de tilsagn, der afgives under udvælgelsesproceduren, idet de indrømmede tilladelser ellers tilbagekaldes.
212
En sådan ordning, hvorunder medlemsstaterne ikke kan nægte at indrømme tilladelser til en operatør, som Kommissionen har udvalgt (jf. præmis 94-96 ovenfor), men alene eventuelt kan iværksætte procedurer for anvendelsen af håndhævelsesforanstaltninger, hvis en sådan operatør ikke overholder de fælles betingelser, som tilladelserne er underlagt, kan ganske vist forekomme mindre effektiv i betragtning af procedurens opbygning.
213
På EU-rettens nuværende udviklingstrin er sådanne konsekvenser imidlertid en iboende del af den ordning for forvaltning af anvendelsen af 2 GHz-frekvensbåndet til MSS, som EU-lovgiver har udviklet, der prioriterer en tilgang, som er koncentreret om samordnede håndhævelsesprocedurer efter den indrømmelse af tilladelser, som er overdraget medlemsstaterne, hvori Kommissionen fungerer som koordinator. Det tilkommer nævnte lovgiver og ikke Retten i givet fald at ændre det aktuelt udviklede system.
214
Det skal endelig bemærkes, Kommissionens manglende såvel udtrykkelige som implicitte kompetence til at handle for at hindre, at de nationale tilsynsmyndigheder indrømmer tilladelser til et system, der angiveligt er uforeneligt med retsforskrifterne, ikke fratager konkurrenter som sagsøgeren en effektiv domstolsbeskyttelse. Såvel de nationale tilsynsmyndigheders afgørelser om tilladelser som de kompetente nationale myndigheders iværksættelse af håndhævelsesproceduren er nemlig undergivet kontrol for de nationale retsinstanser, som kan forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, såfremt de nærer tvivl om fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten om MSS, hvilket ses af de spørgsmål, som Domstolen blev forelagt som led i den sag, der gav anledning til dom af 5. marts 2020, Viasat UK og Viasat (C-100/19, EU:C:2020:174), samt som led i sag C-515/19, Eutelsat SA, der p.t. verserer for Domstolen.
215
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen skal frifindes i det hele, uden at det er fornødent at behandle Kommissionens formalitetsindsigelse i forhold til annullationspåstanden, som er udledt af sagsøgerens manglende søgsmålsinteresse eller søgsmålskompetence vedrørende en påstand om annullation af en retsakt, der anmodes om i en opfordring til at handle.
IV. Sagsomkostninger
216
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
217
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Endvidere bestemmes det i procesreglementets artikel 138, stk. 3, at Retten kan træffe afgørelse om, at andre intervenienter end de i stk. 1 og 2 nævnte skal bære deres egne omkostninger. I det foreliggende tilfælde besluttes det, at Eutelsat og Kongeriget Nederlandene, der er indtrådt til støtte for sagsøgerens påstande, samt EchoStar og Inmarsat, der er indtrådt til støtte for Kommissionens påstande, skal bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
ViaSat, Inc. bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.
3)
Eutelsat SA, Kongeriget Nederlandene, EchoStar Mobile Ltd og Inmarsat Ventures Ltd bærer hver deres egne omkostninger.
van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. marts 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.