62022CJ0220
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)
29 iunie 2023 (
*1
)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Mediu – Directiva 2008/50/CE – Calitatea aerului înconjurător – Depășire sistematică și persistentă a valorii‑limită anuale pentru dioxidul de azot (NO2) – Măsuri potrivite – Perioadă de depășire cât mai scurtă cu putință”
În cauza C‑220/22,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 TFUE, introdusă la 25 martie 2022,
Comisia Europeană, reprezentată de I. Melo Sampaio și M. Noll‑Ehlers, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Republicii Portugheze, reprezentată de H. Almeida, P. Barros da Costa și J. Reis Silva, în calitate de agenți,
pârâtă,
CURTEA (Camera a șasea),
compusă din domnul P. G. Xuereb, președinte de cameră, domnii T. von Danwitz (raportor) și A. Kumin, judecători,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că:
–
prin faptul că a depășit, în mod sistematic și persistent, valoarea‑limită anuală stabilită pentru dioxidul de azot (NO2), de la 1 ianuarie 2010, în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO 2008, L 152, p. 1) coroborat cu secțiunea B din anexa XI la această directivă și,
–
în ceea ce privește toate aceste zone, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, interpretat în mod individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la această directivă, și în special obligația care îi revine în temeiul acestui articol 23 alineatul (1) al doilea paragraf de a lua măsurile potrivite astfel încât perioada de depășire a valorii‑limită anuale stabilite pentru poluantul vizat să fie cât mai scurtă cu putință.
Cadrul juridic
2
Considerentele (2), (17) și (18) ale Directivei 2008/50 au următorul cuprins:
„(2)
Pentru a proteja sănătatea umană și mediul ca întreg, este deosebit de important să fie combătute la sursă emisiile de poluanți și să fie identificate și puse în aplicare cele mai eficiente măsuri de reducere a emisiilor pe plan local, național și comunitar. În consecință, emisiile de poluanți atmosferici nocivi ar trebui evitate, combătute sau reduse și ar trebui stabilite obiective corespunzătoare pentru calitatea aerului înconjurător, luându‑se în considerare standardele, ghidurile și programele Organizației Mondiale a Sănătății [(OMS)].
[…]
(17)
Măsurile comunitare necesare pentru reducerea emisiilor la sursă, în special măsurile privind îmbunătățirea eficienței legislației comunitare privind emisiile industriale, limitarea emisiilor de gaze de eșapament produse de motoarele vehiculelor utilitare grele, reducerea suplimentară a emisiilor naționale de poluanți‑cheie permise statelor membre și a emisiilor determinate de alimentarea cu carburanți a autovehiculelor în stațiile de distribuție, precum și pentru abordarea conținutului de sulf al combustibililor, inclusiv combustibili marini, ar trebui să fie examinate cu atenție, ca o prioritate, de către toate instituțiile implicate.
(18)
Ar trebui să fie dezvoltate planuri pentru calitatea aerului pentru zone și aglomerări în care concentrațiile de poluanți în atmosferă depășesc valorile‑țintă sau cele limită relevante pentru calitatea aerului, adăugându‑se orice marje temporare de toleranță, dacă este cazul. Poluanții atmosferici provin din multe surse și activități diferite. Pentru a asigura coerență între diferite politici, astfel de planuri pentru calitatea aerului ar trebui pe cât posibil să fie în concordanță cu și integrate în planurile și programele pregătite în temeiul Directivei 2001/80/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2001 privind limitarea emisiilor în atmosferă a anumitor poluanți provenind de la instalații mari de ardere [(JO 2001, L 309, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 210], al Directivei 2001/81/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2001 privind plafoanele naționale de emisie pentru anumiți poluanți atmosferici (JO 2001, L 309, p. 22, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 231)] și al Directivei 2002/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 iunie 2002 privind evaluarea și gestiunea zgomotului ambiental [(JO 2002, L 189, p. 12, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 196]. De asemenea, atunci când se eliberează autorizații pentru activități industriale în conformitate cu Directiva 2008/1/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 ianuarie 2008 privind prevenirea și controlul integrat al poluării [(JO 2008, L 24, p. 8] vor fi luate în considerare obiectivele privind calitatea aerului înconjurător prevăzute de prezenta directivă.”
3
Articolul 1 din Directiva 2008/50, intitulat „Obiectul”, prevede la punctele 1-3:
„Prezenta directivă stabilește măsuri care urmăresc:
1.
definirea și stabilirea obiectivelor pentru calitatea aerului înconjurător destinate să evite, să prevină sau să reducă efectele dăunătoare asupra sănătății umane și a mediului ca întreg;
2.
evaluarea calității aerului înconjurător în statele membre pe baza unor metode și criterii comune;
3.
obținerea de informații privind calitatea aerului înconjurător pentru a ajuta la combaterea poluării aerului și a neplăcerilor cauzate de aceasta și pentru a monitoriza pe termen lung tendințele și îmbunătățirile care rezultă în urma măsurilor luate la nivel național și comunitar.”
4
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Definiții”, prevede la punctele 5, 7, 8, 16, 18 și 24:
„În înțelesul prezentei directive:
[…]
5.
«valoare‑limită» înseamnă un nivel fixat pe baza cunoașterii științifice, în scopul de a evita, preveni sau reduce efectele dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului ca întreg, care se dorește a fi atins într‑o perioadă dată și care nu trebuie depășit odată atins;
[…]
7.
«marja de toleranță» înseamnă procentajul din valoarea‑limită cu care poate fi depășită acea valoare conform condițiilor stabilite în prezenta directivă;
8.
«planuri privind calitatea aerului» înseamnă planuri care stabilesc măsuri pentru a atinge valorile‑limită sau valorile‑țintă;
[…]
16.
«zonă» înseamnă o parte a teritoriului unui stat membru delimitată de acesta în scopul evaluării și gestionării calității aerului;
[…]
18.
«PM10» înseamnă pulberile în suspensie care trec printr‑un orificiu de selectare astfel cum este definit de metoda de referință pentru prelevarea și măsurarea PM10, EN 12341, cu un randament de separare de 50 % pentru un diametru aerodinamic de 10 μm;
[…]
24.
«oxizi de azot» înseamnă suma raportului concentrațiilor volumice amestecate (ppbv) de monoxid de azot (oxid nitric) și de dioxid de azot, exprimate în unități de concentrație masică a dioxidului de azot (μg/m3).”
5
Articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Valorile‑limită și pragurile de alertă pentru protecția sănătății umane”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI.
În ceea ce privește dioxidul de azot și benzenul, valorile‑limită specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă.
Gradul de respectare a acestor cerințe este evaluat în conformitate cu anexa III.
Marjele de toleranță prevăzute în anexa XI se aplică în conformitate cu articolul 22 alineatul (3) și articolul 23 alineatul (1).”
6
Articolul 23 din aceeași directivă, intitulat „Planuri privind calitatea aerului”, prevede la alineatul (1):
„Atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru aceste zone sau aglomerări pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă respective, precizate în anexele XI și XIV.
În eventualitatea unor depășiri a acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Planurile privind calitatea aerului pot include, în plus, măsuri specifice vizând protecția grupurilor sensibile ale populației, inclusiv copiii.
Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV și pot include măsuri în conformitate cu articolul 24. Aceste planuri sunt comunicate de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea primului an în care a fost observată depășirea.
În cazul în care trebuie pregătite și puse în aplicare planuri referitoare la mai mulți poluanți, statele membre pregătesc și pun în aplicare, unde este cazul, planuri integrate privind calitatea aerului, privitoare la toți poluanții respectivi.”
7
Articolul 27 din Directiva 2008/50 conține obligații în materie de prezentare a rapoartelor anuale privind calitatea aerului transmise de autoritățile naționale. Acesta prevede că statele membre trebuie să transmită Comisiei informații privind calitatea aerului înconjurător în cel mult nouă luni de la sfârșitul fiecărui an, inclusiv în ceea ce privește zonele și aglomerările în care nivelurile unuia sau mai multor poluanți depășesc valorile‑limită prevăzute în această directivă, la care se adaugă o eventuală marjă de toleranță.
8
Anexa XI la directiva menționată, intitulată „Valorile‑limită pentru protecția sănătății umane”, stabilește, în secțiunea B, următoarele valori‑limită pentru NO2:
„[…]
Perioada de calculare a mediei
Valoarea‑limită
Marja de toleranță
Dată la care trebuie respectată valoarea‑limită
[…]
Dioxid de azot
1 oră
200 μg/m3, a nu se depăși de mai mult de 18 de ori într‑un an calendaristic
[…] 0 % la 1 ianuarie 2010
1 ianuarie 2010
An calendaristic
40 μg/m3
[…] 0 % la 1 ianuarie 2010
1 ianuarie 2010
[…]”
9
Anexa XV la aceeași directivă stabilește informațiile care trebuie incluse în planurile locale, regionale sau naționale de îmbunătățire a calității aerului înconjurător. În temeiul punctului 8 din secțiunea A din această anexă, sunt solicitate detalii privind măsurile sau proiectele adoptate în vederea reducerii poluării, inclusiv enumerarea și descrierea tuturor măsurilor prevăzute în proiectul respectiv, calendarul de punere în aplicare a acestor măsuri, precum și estimarea îmbunătățirii planificate a calității aerului și a perioadei de timp preconizate pentru atingerea acestor obiective.
Procedura precontencioasă
10
La 28 mai 2015, Comisia a adresat Republicii Portugheze o scrisoare de punere în întârziere privind nerespectarea valorii‑limită anuale stabilite pentru ΝΟ2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50 în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), fostă zona Braga (PT‑1001). În această scrisoare de punere în întârziere, Comisia semnala că nerespectarea persistentă și sistematică a valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 constituia o încălcare a obligației prevăzute la articolul 13 alineatul (1) din această directivă coroborat cu secțiunea B din anexa XI la aceasta, care prevede obligația de a nu depăși această valoare‑limită. În plus, Comisia semnala că Republica Portugheză se afla de asemenea în situația de neîndeplinire a obligației prevăzute la articolul 23 alineatul (1) din directiva menționată, interpretat în mod individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta, care impune statelor membre să ia măsuri potrivite astfel încât perioada de depășire a valorii‑limită anuale stabilite pentru poluantul în cauză să fie cât mai scurtă cu putință.
11
Prin scrisorile din 17 iulie 2015, din 16 octombrie 2015 și din 20 septembrie 2017, Republica Portugheză a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere menționată. În aceste scrisori, Republica Portugheză a menționat un anumit număr de măsuri adoptate și în curs de adoptare, în fiecare dintre zonele vizate, pentru a pune capăt depășirii valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50.
12
Comisia a continuat să monitorizeze evoluția situației și, în urma analizei diferitelor răspunsuri la aceeași scrisoare de punere în întârziere, precum și a evaluării rapoartelor anuale privind calitatea aerului transmise de autoritățile portugheze conform articolului 27 din Directiva 2008/50, aceasta a concluzionat că neîndeplinirea obligațiilor persista.
13
În acest context, la 13 februarie 2020, Comisia a adresat Republicii Portugheze un aviz motivat privind neîndeplinirea de către aceasta a obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei 2008/50. În acest aviz, Comisia a concluzionat că, prin faptul că nu a asigurat respectarea în zonele în cauză a valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul înconjurător de această directivă din anul 2010 până în anul 2018 inclusiv, Republica Portugheză a încălcat în mod persistent și sistematic articolul 13 din directiva menționată coroborat cu anexa XI la aceasta. În plus, Comisia a constatat că, prin neadoptarea măsurilor potrivite și suficiente pentru a asigura respectarea valorii‑limită anuale a NO2 în aerul înconjurător, astfel încât perioada de depășire a acestei valori‑limită stabilite pentru poluantul în cauză să fi fost cât mai scurtă cu putință în aceste zone, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit, în ceea ce o privește, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din aceeași directivă coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta și în special obligația de a proceda astfel încât această perioadă de depășire să fi fost cât mai scurtă cu putință.
14
Termenul stabilit de Comisie Republicii Portugheze pentru a lua măsurile necesare pentru a se conforma avizului motivat a fost stabilit inițial la două luni de la data primirii acestui aviz. Cu toate acestea, având în vedere circumstanțele excepționale legate de pandemia de COVID-19, toate termenele în curs pentru procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor au fost prelungite. Termenul acordat acestui stat membru pentru a răspunde la avizul menționat a fost, așadar, amânat pentru 15 iunie 2020.
15
Republica Portugheză a răspuns aceluiași aviz prin scrisoarea din 24 iunie 2020. În această scrisoare, statul membru menționat nu a contestat nerespectarea valorii‑limită anuale în cauză, ci a reiterat și a completat informațiile furnizate în răspunsurile sale la scrisoarea de punere în întârziere.
16
La 25 martie 2022, după ce a examinat aceste informații suplimentare, Comisia a considerat că Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2008/50 și a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE.
Cu privire la acțiune
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea sistematică și persistentă a articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 și a anexei XI la aceasta
Argumentele părților
17
Prin intermediul primului motiv, Comisia arată că, întrucât a depășit, în mod sistematic și persistent, valoarea‑limită anuală stabilită pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50, de la 1 ianuarie 2010, în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din directiva menționată coroborat cu secțiunea B din anexa XI la aceasta.
18
Cu titlu introductiv, Comisia arată că, potrivit unei jurisprudențe constante, depășirea valorilor‑limită stabilite pentru poluanți în aerul înconjurător este suficientă în sine pentru a se putea constata o încălcare a dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) coroborate cu cele ale anexei XI la Directiva 2008/50. Comisia face trimitere în special la Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punctul 78).
19
Comisia amintește, în plus, că existența unei neîndepliniri a obligațiilor este apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, și anume, în speță, la 15 iunie 2020.
20
Or, în speță, rapoartele anuale privind calitatea aerului transmise de Republica Portugheză ar fi demonstrat că valoarea‑limită anuală prevăzută pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50 fusese depășită în mod sistematic și persistent, începând din anul 2010, în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009). În plus, nu ar exista o tendință coerentă de scădere a concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător în aceste trei zone.
21
În ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), valorile anuale ale concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător, măsurate în μg/m3, ar fi fost următoarele: 65 în 2010, 61 în 2011, 58 în 2012, 53 în 2013, 53 în 2014, 59 în 2015, 57 în 2016, 60 în 2017, 61 în 2018, 55 în 2019 și 40 în 2020. Astfel, depășiri ale valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru NO2 în aerul înconjurător ar fi fost constatate în fiecare an, din anul 2010 până în anul 2019, cu o tendință de creștere a concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător din anul 2016 până în anul 2018. Nivelul atins de acestea în anul 2019, respectiv 55 μg/m3, ar fi fost cu 37 % mai mare decât această valoare‑limită anuală. Valoarea‑limită anuală menționată nu ar fi fost respectată decât în anul 2020.
22
În ceea ce privește zona Porto Litoral (PT‑1004), valorile anuale ale concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător, măsurate în μg/m3, ar fi fost următoarele: 51 în 2010, 48 în 2011, 47 în 2012, sub 40 în 2013, 47 în 2014, 65 în 2015, 75 în 2016, 54 în 2017, 62 în 2018, 48 în 2019 și 40 în 2020. Astfel, depășiri ale valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 în aerul înconjurător ar fi fost constatate în fiecare an, cu excepția anilor 2013 și 2020, concentrațiile de NO2 în aerul înconjurător crescând considerabil din anul 2014 până în anul 2016, înainte de a scădea în 2017, pentru a crește din nou în 2018 și, în sfârșit, pentru a scădea ușor în anul 2019. Nivelul atins în anul 2019, respectiv 48 μg/m3, ar fi cu 20 % mai mare decât această valoare‑limită anuală.
23
În ceea ce privește zona Entre Douro e Minho (PT‑1009), valorile anuale ale concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător, măsurate în μg/m3, ar fi fost următoarele: 48 în 2010, sub 40 în 2011 și în 2012, 50 în 2013, 44 în 2014, 46 în 2015, 55 în 2016, 55 în 2017, 50 în 2018, 57 în 2019 și 32 în 2020. Astfel, ar fi fost constatate depășiri ale valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru NO2 în aerul înconjurător în anul 2010, precum și între anii 2013 și 2019. Concentrațiile înregistrate de NO2 în aerul înconjurător ar fi scăzut ușor între anii 2013 și 2014, înainte de a crește între anii 2016 și 2017, pentru a scădea din nou ușor în anul 2018 și, în sfârșit, pentru a crește din nou în anul 2019, atingând un nivel de 57 μg/m3, cu alte cuvinte un nivel cu 42 % mai mare decât această valoare‑limită anuală.
24
În ceea ce privește datele referitoare la anul 2020, Comisia observă că acestea au fost puternic influențate de restricțiile legate de pandemia de COVID-19, care au fost puse în aplicare în primăvara anului 2020 și, prin urmare, ar trebui evaluate în raport cu acest context foarte specific. Comisia invocă mai multe studii științifice care confirmă legătura de cauzalitate dintre aceste restricții și impactul lor asupra traficului rutier, pe de o parte, și reducerea considerabilă a nivelurilor concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător, pe de altă parte. Comisia concluzionează că este puțin probabil ca această diminuare să se mențină în timp, după ridicarea restricțiilor menționate. Faptul că Republica Portugheză a declarat că a respectat valoarea‑limită anuală stabilită pentru NO2 în Directiva 2008/50 în 2020 nu ar permite, așadar, în niciun caz să se concluzioneze că depășirea sistematică și persistentă constatată anterior ar fi încetat.
25
În ceea ce privește, mai precis, zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), Comisia precizează de asemenea că, pentru anul 2020, Republica Portugheză nu ar fi furnizat nicio informație privind punctele de prelevare în care, în anii anteriori, fuseseră constatate depășiri ale valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru NO2 în aerul înconjurător, și anume punctul de prelevare João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) și, respectiv, punctul de prelevare Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041).
26
Or, Comisia observă că, pentru a concluziona în sensul depășirii unei valori‑limită stabilite în anexa XI la Directiva 2008/50 pentru media calculată pe an calendaristic, este suficient să fie măsurat un nivel de poluare superior acestei valori la un punct de prelevare izolat. Comisia face trimitere, în această privință, la Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 44). În acest sens, necomunicarea datelor referitoare la calitatea aerului pentru un punct de prelevare în care au fost constatate anterior depășiri, fără să fi fost furnizată o justificare adecvată, ar da naștere unei îndoieli cu privire la respectarea valorii‑limită anuale în cele două zone în discuție.
27
În sfârșit, Comisia arată că, în orice caz, Republica Portugheză nu a contestat nerespectarea valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru ΝΟ2 în aerul înconjurător pentru cele trei zone în cauză, astfel încât acest stat membru ar fi admis existența unei neîndepliniri a obligațiilor în această privință.
28
În memoriul său în apărare, Republica Portugheză arată că, pentru zona Lisboa Norte (PT‑3001), o depășire persistentă a valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru ΝΟ2 în aerul înconjurător nu ar fi fost constatată decât în stația de monitorizare a calității aerului din Avenida da Liberdade, aceasta situându‑se în centrul Lisabonei (Portugalia), într‑o zonă dens construită, în vecinătatea uneia dintre principalele axe de circulație rutieră.
29
În ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), admițând în același timp o situație continuă de nerespectare a valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru ΝΟ2 în aerul înconjurător până în anul 2019 inclusiv, Republica Portugheză precizează că lipsa de date în anul 2020 pentru punctele de prelevare João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) și Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041) se explică prin probleme funcționale care au afectat analizoarele de NO2, care au condus la invalidarea măsurilor realizate, precum și la înlocuirea acestor analizoare. Aceste probleme ar fi fost identificate din anul 2017, însă abia în anul 2021 ar fi putut fi luate măsuri specifice pentru rezolvarea lor.
30
Potrivit Republicii Portugheze, cu toate acestea, având în vedere contextul foarte special al anului 2020, în care prelevările au fost afectate de măsurile de izolare legate de pandemia de COVID-19, și în pofida existenței unei îndoieli cu privire la respectarea valorii‑limită anuale stabilite de Directiva 2008/50 pentru NO2 în aerul înconjurător în aceste două puncte de prelevare, este probabil ca această valoare‑limită să fi fost respectată.
31
Pe de altă parte, Republica Portugheză arată că depășirile constatate s‑ar putea explica prin eficacitatea limitată a legislațiilor Uniunii Europene care vizează reducerea emisiilor de gaze de eșapament, dezvăluită în cadrul cauzei numite „dieselgate”, în anul 2015. Măsurile luate la nivelul Uniunii în vederea îmbunătățirii acestei eficacități nu ar fi produs încă efectele scontate.
32
În sfârșit, Republica Portugheză arată că pandemia de COVID-19 a avut de asemenea ca efect negativ intensificarea utilizării transporturilor private individuale, în detrimentul transportului public, în condițiile în care utilizarea acestuia din urmă avusese tendința de a crește înainte de anul 2020.
33
În memoriul său în replică, Comisia amintește că, în ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), o depășire persistentă într‑un punct de prelevare izolat este suficient pentru a constata nerespectarea valorilor‑limită stabilite de anexa XI la Directiva 2008/50. Prin urmare, chiar dacă a fost constatată o depășire numai la stația din Avenida da Liberdade, aceasta este suficientă pentru a demonstra nerespectarea acestei anexe pentru zona Lisboa Norte.
34
În ceea ce privește lipsa datelor în anul 2020 pentru punctele de prelevare João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) și Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041), Comisia observă în esență că un stat membru nu se poate libera de obligația de a colecta și de a comunica date care îndeplinesc cerințele Directivei 2008/50 invocând deficiențe pentru care este, de altfel, singurul responsabil. Nimic nu ar permite susținerea afirmației Republicii Portugheze potrivit căreia este probabil ca valoarea‑limită anuală să fi fost respectată în 2020 la punctele de prelevare în cauză, în pofida lipsei unor date fiabile.
35
În plus, în ceea ce privește argumentul Republicii Portugheze privind incidența situației referitoare la cauza denumită „dieselgate” asupra realizării obiectivelor de reducere a nivelurilor de NO2 în aerul înconjurător, Comisia amintește că, în Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 48), și în Hotărârea din 10 noiembrie 2020, Comisia/Italia (Valori‑limită – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punctul 88), Curtea a înlăturat argumente similare.
36
În sfârșit, Comisia observă că afirmația Republicii Portugheze privind creșterea utilizării transporturilor individuale în detrimentul transportului public în 2020 nu este dovedită și nu permite să se concluzioneze că emisiile de NO2 în aerul înconjurător în 2020 ar fi fost anormal de ridicate.
37
În memoriul său în duplică, Republica Portugheză răspunde argumentului Comisiei potrivit căruia acest stat membru a omis să colecteze și să transmită datele aferente punctelor de prelevare PT 01030 și PT 01041 pentru anul 2020. Republica Portugheză precizează că înlocuirea analizoarelor deficitare urmărea tocmai să garanteze respectarea cerințelor de calitate a datelor prevăzute de Directiva 2008/50 și că cererea de ofertă pentru achiziționarea de noi analizoare a fost lansată abia în luna iunie 2021 din cauza unor constrângeri financiare. Aceste analizoare ar fi fost montate între timp și în prezent ar fi operaționale.
38
În sfârșit, în susținerea afirmației sale privind intensificarea utilizării transporturilor individuale în detrimentul transportului public în 2020, Republica Portugheză citează un raport de evaluare a impactului care a fost elaborat de Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Institutul pentru Mobilitate și Transporturi, Portugalia). Ea precizează că afirmația sa nu urmărește să justifice o oarecare creștere anormală a emisiilor de NO2 în aerul înconjurător pentru anul 2020, ci mai degrabă să explice că adoptarea unor măsuri suplimentare ar fi necesară pentru ca tendința de utilizare crescută a transportului public, care prevala înainte de pandemia de COVID-19, să poată fi reluată.
Aprecierea Curții
39
Potrivit articolului 13 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50, în ceea ce privește NO2, valorile‑limită indicate în anexa XI la aceasta nu pot fi depășite începând cu datele indicate în această anexă.
40
Secțiunea B din anexa XI la această directivă prevede că, la 1 ianuarie 2010, valoarea‑limită pe an calendaristic pentru NO2 este stabilită la 40 μg/m3.
41
În această privință, trebuie amintit că motivul întemeiat pe o încălcare a articolului 13 din directiva menționată trebuie apreciat ținând seama de jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia procedura prevăzută la articolul 258 TFUE se întemeiază pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un stat membru a obligațiilor impuse de Tratatul FUE sau de un act de drept derivat [Hotărârea din 16 februarie 2023, Comisia/Grecia (Valori‑limită – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, punctul 34 și jurisprudența citată].
42
Potrivit unei jurisprudențe constante, depășirea valorilor‑limită stabilite de Directiva 2008/50 pentru poluanții din aerul înconjurător este suficientă în sine pentru a se putea constata o încălcare a dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) din această directivă coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta [Hotărârea din 16 februarie 2023, Comisia/Grecia (Valori‑limită – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, punctul 35 și jurisprudența citată].
43
Încălcarea acestor dispoziții este examinată în acest context la nivelul zonelor și al aglomerărilor, depășirea în cauză trebuind să fie analizată pentru fiecare zonă sau aglomerare pe baza măsurătorilor efectuate de fiecare stație de monitorizare. Pentru a constata depășirea unei valori‑limită stabilite în anexa XI la directiva menționată pentru media calculată pe an calendaristic, este suficient să fie măsurat un nivel de poluare superior acestei valori la un punct de prelevare izolat. Prin urmare, nu există un prag „de minimis” în ceea ce privește numărul de zone în care se poate constata o depășire [a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punctele 86 și 87, precum și jurisprudența citată].
44
În această privință, nu poate fi suficient, pentru a împiedica constatarea unei încălcări sistematice și persistente a dispozițiilor articolului 13 din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta, ca valorile‑limită prevăzute în acestea să nu fi fost depășite în anumiți ani în perioada vizată de acțiune. Astfel, după cum reiese din însăși definiția „valorii‑limită” care figurează la articolul 2 punctul 5 din Directiva 2008/50, aceasta trebuie, în scopul de a evita, a preveni sau a reduce efectele dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului în ansamblu, să fie atinsă într‑o perioadă dată și nu trebuie depășită odată atinsă [Hotărârea din 10 noiembrie 2020, Comisia/Italia (Valori‑limită – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punctul 75].
45
În speță, din argumentația Comisiei reiese că primul său motiv privește perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și anul 2020 inclusiv, în timp ce avizul motivat din 13 februarie 2020, menționat la punctul 13 din prezenta hotărâre, privea numai perioada cuprinsă între anul 2010 și anul 2018 inclusiv.
46
În acest context, trebuie amintit că, deși obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE, este stabilit prin avizul motivat al Comisiei, astfel încât acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente ca acest aviz, Curtea a statuat că, în ipoteza în care, precum în speță, o astfel de acțiune urmărește constatarea unei neîndepliniri sistematice și persistente a dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta, prezentarea unor elemente suplimentare care urmăresc, în stadiul procedurii în fața Curții, să susțină generalitatea și constanța pretinsei neîndepliniri a obligațiilor nu poate fi exclusă în principiu. Astfel, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pretins persistentă poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat, în măsura în care acestea sunt de aceeași natură și constituie același comportament ca faptele la care se referă acest aviz [a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punctele 47, 54 și 55, precum și jurisprudența citată].
47
În ceea ce privește comportamentul invocat în speță, trebuie să se constate că datele referitoare la anii 2019 și 2020 constituie fapte care au avut loc ulterior avizului motivat din 13 februarie 2020, dar care sunt de aceeași natură cu cele vizate de respectivul aviz motivat și care constituie același comportament, astfel încât obiectul acțiunii poate fi extins la acestea [a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punctul 57 și jurisprudența citată].
48
În această privință, din datele citate la punctele 20-23 din prezenta hotărâre reiese că concentrațiile de NO2 în aerul înconjurător în cele trei zone în cauză au depășit în mod considerabil și regulat valoarea‑limită anuală de 40 μg/m3, între 1 ianuarie 2010 și anul 2019 inclusiv. Trebuie amintit că aceste date au fost comunicate de înseși autoritățile portugheze și, prin urmare, nu sunt contestate.
49
În ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), în această perioadă nu a fost respectată niciodată valoarea‑limită anuală stabilită de Directiva 2008/50 pentru NO2 în aerul înconjurător. Cu alte cuvinte, depășirea acestei valori‑limită anuale a fost permanentă din anul 2010 până în anul 2019. Pentru zona Porto Litoral (PT‑1004), valoarea‑limită anuală menționată nu a fost respectată, în perioada în cauză, decât în anii 2013 și 2020. Cu alte cuvinte, această depășire a persistat din anul 2010 până în anul 2012, precum și din anul 2014 până în anul 2019. În sfârșit, în ceea ce privește zona Entre Douro e Minho (PT‑1009), aceeași valoare‑limită anuală nu a fost respectată, în aceeași perioadă, decât în anii 2011 și 2012. Cu alte cuvinte, depășirea menționată a fost constatată în 2010 și a fost neîntreruptă din anul 2013 până în anul 2019.
50
Rezultă că, având în vedere jurisprudența citată la punctul 44 din prezenta hotărâre, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și anul 2019 inclusiv, depășirile constatate trebuie considerate drept persistente și sistematice, fără a exista obligația Comisiei de a furniza dovezi suplimentare în această privință [a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punctul 82 și jurisprudența citată].
51
Împrejurarea că valoarea‑limită anuală stabilită pentru ΝΟ2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50 a putut fi respectată în aceste zone în mod izolat, în anul 2020, nu înseamnă că aceste depășiri persistente și sistematice au luat sfârșit în cursul acestui an.
52
În ceea ce privește, în primul rând, zona Lisboa Norte (PT‑3001), Republica Portugheză arată că depășirea ar fi limitată la un singur punct de prelevare. Or, având în vedere jurisprudența amintită la punctul 43 din prezenta hotărâre, este suficient ca un nivel de poluare superior valorii‑limită respective să fie măsurat la un punct de prelevare izolat pentru a se putea constata o neîndeplinire a obligațiilor în temeiul Directivei 2008/50. Faptul că acest punct de prelevare se situează într‑un loc caracterizat printr‑o densitate mare de construcții și de trafic rutier este lipsit de relevanță în această privință.
53
În al doilea rând, în ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), deși datele comunicate de autoritățile portugheze nu au menționat depășiri în anul 2020, trebuie arătat că, pe de o parte, astfel cum a recunoscut Republica Portugheză, era vorba despre un an atipic, caracterizat prin impactul măsurilor de izolare legate de pandemia de COVID-19, astfel încât scăderea constatată a nivelurilor de concentrație de NO2 în aerul înconjurător era de natură conjuncturală și că, având în vedere jurisprudența Curții amintită la punctul 44 din prezenta hotărâre, nu poate fi suficient, pentru a împiedica constatarea unei neîndepliniri sistematice și persistente a dispozițiilor articolului 13 din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta, ca valorile‑limită prevăzute de acestea să nu fi fost depășite în cursul unui asemenea an atipic.
54
Pe de altă parte, aceste date nu includ pentru anul 2020 niciun rezultat privind două puncte de prelevare în care au fost constatate depășiri ale acestei valori‑limită în cursul anilor precedenți, din cauza unor probleme funcționale care au afectat analizoarele NO2 în aceste zone. Într‑un astfel de context, întrucât Republica Portugheză a recunoscut că aceste probleme fuseseră deja identificate în anul 2017, fără să fi fost luate măsuri în timp util pentru a le rezolva, nimic nu permite susținerea afirmației sale potrivit căreia ar fi probabil ca în anul 2020 valoarea‑limită anuală să fi fost respectată la aceste două puncte de prelevare.
55
În sfârșit, în ceea ce privește argumentul Republicii Portugheze referitor la pretinsa ineficacitate a legislației Uniunii în materie de reducere a emisiilor de gaze de eșapament, care ar fi fost dezvăluită în cadrul cauzei numite „dieselgate” în anul 2015, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, reglementarea Uniunii aplicabilă omologării de tip a autovehiculelor nu poate exonera statele membre de obligația lor de a respecta valorile‑limită stabilite de Directiva 2008/50 pe baza cunoștințelor științifice și a experienței statelor membre astfel încât să reflecte nivelul considerat adecvat de Uniune și de statele membre în scopul de a evita, de a preveni sau de a reduce efectele dăunătoare ale poluanților aerului asupra sănătății umane și a mediului ca întreg [a se vedea în special Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 106 și jurisprudența citată].
56
În consecință, primul motiv trebuie admis.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 și a anexei XV la aceasta
Argumentele părților
57
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia arată că Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, interpretat în mod individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta, în ceea ce privește zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009) și în special obligația care îi revine, în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din această directivă, de a lua măsuri potrivite astfel încât perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză să fie cât mai scurtă cu putință.
58
Comisia amintește că, în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50, statele membre sunt obligate să adopte planuri privind calitatea aerului în cazul depășirii valorilor‑limită stabilite în anexa XI la această directivă. Ea observă de asemenea că, potrivit jurisprudenței Curții, deși statele membre dispun de o anumită marjă de manevră pentru stabilirea măsurilor care trebuie adoptate, acestea trebuie, în orice caz, să procedeze astfel încât perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză să fie cât mai scurtă cu putință. Comisia face trimitere în această privință la Hotărârea din 3 iunie 2021, Comisia/Germania (Valori‑limită – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punctul 142).
59
Potrivit Comisiei, Republica Portugheză era, așadar, obligată să adopte și să pună în aplicare, în cel mai scurt timp, măsuri adecvate în acest scop. Or, ținând seama de depășirile considerabile înregistrate în perioada în cauză, în mod sistematic și persistent, acest stat membru în mod vădit nu și‑ar fi îndeplinit această obligație.
60
În ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), planul privind calitatea aerului pentru regiunea Lisboa e Vale do Tejo, aprobat în luna februarie 2019 și în vigoare la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, și anume la 15 iunie 2020, nu îndeplinea cerințele prevăzute la punctul 8 literele (b) și (c) din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50.
61
Potrivit Comisiei, acest plan, care cuprindea politici și măsuri care urmau să fie puse în aplicare până în anul 2020, axate în principal pe sectorul transporturilor, s‑ar baza pe date din anul 2014 și pe un sistem de modelare puțin realist, care nu ar fi fost niciodată actualizat, în pofida creșterii nivelurilor concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător, constatată după anul 2014. În plus, planul menționat ar fi trebuit să fie urmat de aprobarea unui program de punere în aplicare, care, la 15 iunie 2020, nu fusese încă aprobat. Comisia mai arată că același plan nu este clar în ceea ce privește conținutul concret al anumitor măsuri și calendarul de punere în aplicare a acestor măsuri.
62
În plus, dincolo de deficiențele planului privind calitatea aerului pentru regiunea Lisboa e Vale do Tejo ca atare, Comisia invocă încălcări în ceea ce privește punerea în aplicare efectivă a măsurilor prevăzute de acesta. Or, Comisia observă că, potrivit jurisprudenței Curții, atunci când se constată o depășire a valorilor‑limită, o astfel de situație ar trebui să determine cât mai rapid posibil statul membru în cauză nu numai să adopte, ci și să pună în aplicare măsuri potrivite într‑un plan privind calitatea aerului, marja de manevră de care dispune acest stat membru în cazul depășirii valorilor‑limită respective fiind, așadar, în acest context, limitată de cerința menționată. Comisia face trimitere în această privință la Hotărârea din 10 noiembrie 2020, Comisia/Germania (Valori‑limită – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punctul 150).
63
În speță, Republica Portugheză nu și‑ar fi îndeplinit obligațiile în măsura în care, chiar și atunci când acest plan prevedea un termen precis pentru punerea în aplicare a unei măsuri, acest termen nu ar fi fost respectat în numeroase situații. Astfel, Comisia prezintă mai multe exemple de măsuri care nu au fost puse în aplicare sau care au fost puse în aplicare doar parțial.
64
Astfel, în ceea ce privește măsurile care nu ar fi fost puse în aplicare, Comisia citează, printre altele, cazul măsurii E 2 (Reglementarea privind circulația vehiculelor utilizate pentru activități turistice în orașul Lisabona), care prevedea un termen de 180 de zile pentru adoptarea unui regulament municipal de punere în aplicare. La 15 iunie 2020, acest regulament municipal nu ar fi fost încă adoptat. Comisia citează de asemenea cazul măsurii E 3.5 (Benzi rezervate autobuzelor), care prevedea crearea a 8 kilometri (km) suplimentari de benzi rezervate transportului public și care nu ar fi fost puse în aplicare. Comisia menționează, de asemenea, lipsa punerii în aplicare efective a măsurilor P 1 (Consolidarea cerinței referitoare la zona cu emisii reduse – ZER – a orașului Lisabona) și E 1 (Consolidarea monitorizării referitoare la ZER a orașului Lisabona), în legătură cu care înseși autoritățile portugheze ar fi recunoscut că erau esențiale în scopul garantării respectării valorilor‑limită de NO2. În ceea ce privește măsurile puse în aplicare parțial, Comisia citează printre altele cazul măsurii E 3.3 (Extinderea rețelei ciclabile), care prevedea o extindere a rețelei ciclabile de la 60 km la 200 km și care nu ar fi fost executată decât parțial (106 km în anul 2020).
65
În ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), Comisia observă că ultimul plan privind calitatea aerului pentru regiunea Norte, aprobat în luna iunie 2014 și însoțit de un program de punere în aplicare aprobat în luna septembrie 2015, acoperea perioada 2015-2017 și nu mai este în vigoare din anul 2018. Zonele sus‑menționate nu ar fi, așadar, acoperite în prezent de niciun plan privind calitatea aerului. O asemenea situație ar constitui în mod intrinsec o încălcare a articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50.
66
În plus, planul privind calitatea aerului pentru perioada 2015-2017, astfel cum a fost pus în aplicare de autoritățile portugheze, nu ar fi fost conform cu cerințele articolului 23 alineatul (1) din această directivă coroborat cu punctul 8 din secțiunea A din anexa XV la aceasta.
67
Astfel, pe de o parte, măsurile prevăzute de acest plan ar fi fost insuficiente întrucât, conform estimărilor autorităților portugheze înseși, aceste măsuri nu ar fi putut conduce decât la o reducere a mediei anuale a concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător de ordinul a 4 μg/m3-5 μg/m. Ținând seama de depășirile înregistrate în zonele vizate, o astfel de reducere nu ar fi fost suficientă pentru respectarea valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50. Pe de altă parte, potrivit Comisiei, mai multe măsuri avute în vedere ar fi generice și nu ar fi făcut obiectul unei cuantificări riguroase în termeni de impact preconizat. Comisia menționează cazul măsurii M 3 (co‑voiajarea/utilizarea în comun a autoturismelor), al cărei conținut nu a făcut obiectul unei explicații precise și al cărei impact nu a fost cuantificat. Una dintre acțiunile pretins puse în aplicare în temeiul acestei măsuri ar fi fost o simplă sensibilizare a populației, realizată prin intermediul unei singure publicări pe rețeaua socială Facebook.
68
Pe de altă parte, măsurile menționate nu ar fi fost puse în aplicare în mod corect. Astfel, potrivit Comisiei, Republica Portugheză a recunoscut o punere în aplicare parțială, și anume în proporție de 59 %, a acestor măsuri. Comisia raportează un număr mare de măsuri care nu au fost puse în aplicare sau a căror punere în aplicare a înregistrat întârzieri considerabile.
69
Astfel, în ceea ce privește măsurile care nu ar fi fost puse în aplicare, Comisia evocă în special exemplul măsurii M 8 (Zonă cu emisii reduse) care trebuia să acopere o parte din Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora și S. Mameda De Infesta și care nu ar fi fost deloc pusă în aplicare până la 15 iunie 2020. În ceea ce privește măsurile a căror punere în aplicare ar fi înregistrat o întârziere considerabilă, Comisia citează în special măsura M 2 (Ameliorarea rețelei de transporturi în comun), pentru care Republica Portugheză nu ar fi furnizat, pe de altă parte, nicio precizare cu privire la obiectivele specifice vizate și nici cu privire la rezultatele obținute.
70
Cu titlu subsidiar, Comisia prezintă o analiză a altor măsuri care, fără a constitui planuri privind calitatea aerului, în sensul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, au fost totuși prezentate de Republica Portugheză ca măsuri care contribuie la reducerea concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător.
71
Comisia arată că măsurile evocate au o aplicabilitate națională și nu au, așadar, drept scop reducerea în mod specific a concentrațiilor de NO2 în zonele vizate de prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
72
În ceea ce privește Estratégia Nacional do Ar 2020 (Strategia națională privind aerul 2020, denumită în continuare „ENAR 2020”), Comisia susține că aceasta constituie o listă generică de măsuri care nu pot fi puse în aplicare în mod direct și care, de altfel, nu au un termen de punere în aplicare. Pe de altă parte, ENAR 2020 nu ar fi fost revizuită de la adoptarea sa în anul 2016 și, dacă ar fi condus la adoptarea unor planuri privind calitatea aerului mai ambițioase pentru zonele în cauză, acestea ar fi oricum tardive, ținând seama de depășirile valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50, care au fost constatate în mod persistent începând cu anul 2010.
73
În sfârșit, în ceea ce privește programele finanțate prin intermediul Fundo Ambiental (Fondul pentru mediu, Portugalia), și anume un program de sprijin pentru reducerea tarifelor de transport public, un program de stimulare a cumpărării de autovehicule cu emisii reduse și un program de sprijin pentru mobilitatea electrică în cadrul administrațiilor publice, Comisia observă că impactul acestor programe nu a fost cuantificat și că ele nu constituie măsuri de sprijin. Situația ar fi aceeași, potrivit Comisiei, în ceea ce privește programul de stabilizare economică și socială adoptat în luna iunie 2020, care urmărește promovarea telemuncii, fără cuantificarea impactului său, și campania națională „Por um pais com bom ar” (Pentru o țară cu aer curat), care vizează educarea și sensibilizarea cetățenilor și a întreprinderilor cu privire la bunele practici de mediu.
74
În memoriul său în apărare, Republica Portugheză contestă existența unei neîndepliniri a obligației prevăzute la articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50. Aceasta susține în special că au fost puse în aplicare diverse măsuri, atât la nivelul zonelor în cauză, cât și la nivel național. Ea mai precizează că pretinsele neîndepliniri ale obligațiilor privesc zone foarte dens populate, cu emisii de NO2 în aerul înconjurător legate de circulația rutieră și de obiceiurile de mobilitate.
75
În ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), Republica Portugheză arată că planul privind calitatea aerului pentru regiunea Lisboa e Vale do Tejo prevede diverse măsuri, grupate în opt tipuri de politici, structurate în funcție de două scenarii, și anume un „scenariu de bază”, care cuprinde măsuri în curs de punere în aplicare până în anul 2023, și, respectiv, un „scenariu avut în vedere”, care cuprinde măsuri care s‑ar putea adăuga celor din scenariul de bază și care nu au fost încă aprobate.
76
Potrivit Republicii Portugheze, lipsa aprobării programului de punere în aplicare a măsurilor nu se opune ca unele dintre ele să fie deja aplicate.
77
În acest context, Republica Portugheză observă că măsurile din scenariul de bază ar putea conduce la o reducere cu 19 % a emisiilor de NO2 în aerul înconjurător pentru întregul oraș Lisabona. Prin adăugarea măsurătorilor din scenariul avut în vedere, ar fi posibilă reducerea acestor emisii cu aproximativ 23 % pentru întregul oraș. Măsura cea mai semnificativă ar fi cea legată de reînnoirea flotei societății de transport public Carris. Republica Portugheză consideră că, în cazul în care toate aceste măsuri ar fi puse în aplicare, ar fi posibil să se respecte, în anul 2023, valoarea‑limită anuală stabilită pentru NO2 în aerul înconjurător de Directiva 2008/50.
78
În ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), Republica Portugheză recunoaște că nu există în prezent niciun plan nou privind calitatea aerului pentru acestea. Acest stat membru admite, de asemenea, că planul privind calitatea aerului pentru perioada 2015-2017 nu a avut impactul scontat în termeni de reducere a concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător.
79
Cu toate acestea, Republica Portugheză arată că autoritățile regionale urmăresc să identifice măsuri suplimentare care ar putea contribui la o astfel de reducere, precum și să se coordoneze cu colectivitățile locale din Porto, din Matosinhos și din Braga în vederea evaluării capacității lor de a pune în aplicare astfel de măsuri. Potrivit Republicii Portugheze, trebuie să se țină seama și de faptul că pandemia de COVID-19 ar fi întârziat eforturile întreprinse pentru a reduce depășirile constatate.
80
În memoriul său în replică, Comisia arată, în general, că Republica Portugheză nu invocă elemente noi în susținerea poziției sale.
81
În ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), Comisia susține că, având în vedere în special faptul că autoritățile în cauză nu au adoptat încă un program de punere în aplicare a planului privind calitatea aerului aprobat în anul 2019 și având în vedere ritmul de execuție foarte lent constatat până în prezent, măsurile adoptate și puse în aplicare de Republica Portugheză nu permit să se asigure că perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză este cât mai scurtă cu putință, astfel încât ar fi dovedită o încălcare a articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50.
82
În ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), ținând seama de lipsa unor planuri în vigoare privind calitatea aerului și având în vedere ritmul de execuție foarte lent constatat până în prezent, Comisia concluzionează de asemenea în sensul neîndeplinirii acestei dispoziții.
83
În sfârșit, Comisia observă că insuficiența măsurilor adoptate și puse în aplicare de Republica Portugheză începând cu anul 2010 pentru a se asigura că perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză este cât mai scurtă cu putință nu poate fi justificată de o pandemie survenită în anul 2020.
84
În memoriul său în duplică, în ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), Republica Portugheză reiterează afirmația sa potrivit căreia lipsa aprobării formale a programului de punere în aplicare a planului privind calitatea aerului nu ar fi avut ca efect împiedicarea executării măsurilor avute în vedere în temeiul scenariului de bază. Unele dintre aceste măsuri ar fi fost realizate prin intermediul Fondului pentru mediu sau al unor programe de finanțare ale colectivităților locale.
85
Aceasta ar fi situația, printre altele, a măsurii privind reînnoirea flotei de autobuze a societății de transport public Carris, care ar putea contribui la diminuarea emisiilor de NO2 în aerul înconjurător în cadrul orașului Lisabona cu 8 % până în anul 2023. Măsurile menționate, deja în curs de punere în aplicare, ar putea fi completate cu o măsură suplimentară, care constă în oferirea de titluri de transport public gratuite pentru persoanele în vârstă de până la 23 de ani și de peste 65 de ani.
86
În sfârșit, Republica Portugheză face referire la inițiativele întreprinse în cadrul ENAR 2020 și al Fondului pentru mediu, la nivel național, cum ar fi programul de stimulare a achiziționării de vehicule cu emisii reduse și de sprijin pentru mobilitatea electrică în cadrul administrațiilor publice. Aceste inițiative, care datează din anul 2017, ar fi benefice în special zonelor Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Aprecierea Curții
87
În temeiul articolului 23 alineatul (1) primul-al treilea paragraf din Directiva 2008/50, atunci când, într‑o anumită zonă, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru această zonă pentru respectarea valorii‑limită respective, precizată în anexa XI la această directivă. În eventualitatea unor depășiri ale acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, aceste planuri stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință.
88
Planurile respective conțin cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV la directiva menționată. În temeiul punctului 8 din secțiunea A din această anexă, sunt solicitate detalii privind măsurile sau proiectele adoptate în vederea reducerii poluării, inclusiv enumerarea și descrierea tuturor măsurilor prevăzute în proiectul respectiv, calendarul de punere în aplicare a acestor măsuri, precum și estimarea îmbunătățirii planificate a calității aerului și a perioadei de timp preconizate conform necesarului pentru atingerea acestor obiective.
89
Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 are aplicabilitate generală, întrucât se aplică, fără limitare în timp, depășirilor oricărei valori‑limită de poluant stabilite de directiva menționată după expirarea termenului prevăzut pentru aplicarea lor, indiferent dacă termenul respectiv este stabilit de directiva menționată sau de Comisie în temeiul articolului 22 din aceasta [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 152 și jurisprudența citată].
90
Este necesar de asemenea să se arate că articolul 23 din Directiva 2008/50 instituie o legătură directă între, pe de o parte, depășirea valorilor‑limită stabilite pentru NO2 de dispozițiile articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta și, pe de altă parte, întocmirea unor planuri privind calitatea aerului [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 153 și jurisprudența citată].
91
Aceste planuri pot fi stabilite numai pe baza echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și diferitele interese publice și private existente [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 154 și jurisprudența citată].
92
Prin urmare, faptul că un stat membru depășește valorile‑limită stabilite pentru NO2 nu este suficient în sine pentru a se considera că acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 155 și jurisprudența citată].
93
Totuși, din articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 rezultă că, deși statele membre dispun de o anumită marjă de manevră pentru stabilirea măsurilor care trebuie luate, acestea trebuie să procedeze, în orice caz, astfel încât perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză să fie cât mai scurtă cu putință [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 156 și jurisprudența citată].
94
În aceste condiții, trebuie să se verifice printr‑o analiză de la caz la caz dacă planurile elaborate de statul membru vizat sunt în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 [Hotărârea din 12 mai 2022, Comisia/Italia (Valori‑limită – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punctul 157 și jurisprudența citată].
95
O asemenea analiză de la caz la caz trebuie să privească și aspectul dacă măsurile adoptate au fost efectiv puse în aplicare. Astfel, potrivit jurisprudenței, în cazul în care a fost constatată o depășire a valorilor‑limită, o asemenea situație ar trebui să conducă cât mai repede cu putință statul membru în cauză nu numai să adopte, ci și să pună în aplicare măsuri potrivite într‑un plan privind calitatea aerului, marja de manevră de care dispune acest stat membru în cazul depășirii respectivelor valori‑limită fiind, așadar, în acest context, limitată de cerința menționată [a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 noiembrie 2020, Comisia/Italia (Valori‑limită – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punctul 150].
96
În speță, în ceea ce privește zona Lisboa Norte (PT‑3001), rezultă că planul privind calitatea aerului, în vigoare la 15 iunie 2020, prezenta deficiențe în măsura în care se întemeia pe date neactualizate din anul 2014 și prezenta lacune în ceea ce privește conținutul concret al anumitor măsuri, precum și calendarul de punere în aplicare a acestor măsuri.
97
În plus, acest plan trebuia să fie însoțit de un program de punere în aplicare care, la data de 15 iunie 2020, nu fusese aprobat în mod formal. Chiar dacă, astfel cum arată Republica Portugheză, această lipsă a aprobării nu a împiedicat adoptarea unei serii de măsuri, din informațiile furnizate de Comisie și necontestate de Republica Portugheză reiese că punerea în aplicare a acestor măsuri a fost tardivă și parțială. Pe de altă parte, din indicațiile Republicii Portugheze reiese că adoptarea și punerea în aplicare a tuturor măsurilor avute în vedere ar putea conduce, cel mai devreme în anul 2023, la respectarea valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul ambiant de Directiva 2008/50.
98
În orice caz, întrucât depășirea valorii‑limită anuale stabilite pentru NO2 în aerul ambiant de Directiva 2008/50 a persistat din anul 2010 până în anul 2020 inclusiv, trebuie să se constate că măsurile adoptate și puse în aplicare de autoritățile portugheze nu au permis în mod vădit să se asigure că perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză este cât mai scurtă cu putință, astfel încât este dovedită nerespectarea articolului 23 alineatul (1) din această directivă interpretat în mod individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta.
99
În ceea ce privește zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), trebuie arătat că Republica Portugheză admite lipsa oricărui plan privind calitatea aerului începând din anul 2017. Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, o asemenea situație constituie, în sine, o încălcare a articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, ținând seama de depășirile constatate în aceste zone.
100
În ceea ce privește planul referitor la calitatea aerului pentru perioada 2015-2017, trebuie să se constate că măsurile adoptate erau intrinsec insuficiente, având în vedere estimările autorităților portugheze înseși. În plus, potrivit informațiilor furnizate de Comisie și necontestate de Republica Portugheză, punerea lor în aplicare s‑a dovedit tardivă și parțială. Republica Portugheză admite ea însăși că acest plan nu a avut impactul scontat în termeni de reducere a concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător și că, în pofida acestei constatări, niciun plan nou nu a fost adoptat după anul 2017.
101
În această privință, argumentul Republicii Portugheze întemeiat pe impactul pandemiei de COVID-19 asupra adoptării și a punerii în aplicare a măsurilor adecvate nu poate fi admis. Astfel, după cum a arătat Comisia, insuficiența măsurilor care ar fi trebuit să fie adoptate și puse în aplicare începând cu anul 2010 pentru a se asigura că perioada de depășire a valorilor‑limită stabilite pentru poluantul în cauză este cât mai scurtă cu putință nu poate fi justificată de o pandemie survenită în anul 2020.
102
În sfârșit, existența unor inițiative adoptate la nivel național care ar putea, în mod indirect, să amelioreze calitatea aerului în cadrul zonelor în cauză nu poate remedia deficiențele și cu atât mai puțin absența unor planuri privind calitatea aerului pentru aceste zone. Astfel, reiese cu claritate din articolul 23 și din anexa XV la Directiva 2008/50 că statul membru în cauză trebuie să instituie un plan privind calitatea aerului, care să cuprindă măsuri corespunzătoare, pentru fiecare zonă în cauză. În aceste condiții, argumentul Republicii Portugheze referitor la inițiativele luate în cadrul Strategiei ENAR 2020 și al Fondului pentru mediu și la impactul acestora asupra concentrațiilor de NO2 în aerul înconjurător în zonele respective nu poate fi admis.
103
Neîndeplinirea cerințelor articolului 23 alineatul (1) și ale anexei XV la Directiva 2008/50 este, așadar, dovedită și pentru zonele Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
În consecință, al doilea motiv trebuie admis.
105
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se constate că Republica Portugheză:
–
prin faptul că a depășit, în mod sistematic și persistent, valoarea‑limită anuală stabilită pentru dioxidul de azot (NO2), de la 1 ianuarie 2010 până în anul 2020 inclusiv, în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu secțiunea B din anexa XI la această directivă și,
–
în ceea ce privește toate aceste zone, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, interpretat individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la această directivă, și în special obligația care îi revine în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din aceasta de a lua măsurile potrivite astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință.
Cu privire la cheltuielile de judecată
106
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară și hotărăște:
1)
Republica Portugheză:
–
prin faptul că a depășit, în mod sistematic și persistent, valoarea‑limită anuală stabilită pentru dioxidul de azot (NO2), de la 1 ianuarie 2010 până în anul 2020 inclusiv, în zonele Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) și Entre Douro e Minho (PT‑1009), nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa coroborat cu secțiunea B din anexa XI la această directivă;
–
în ceea ce privește toate aceste zone, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, interpretat în mod individual și coroborat cu secțiunea A din anexa XV la această directivă, și în special obligația care îi revine în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din aceasta de a lua măsurile potrivite astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință.
2)
Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: portugheza.