61990C0056
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 16 dicembre 1992 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A — Introduzione
1.
Tempo fa, e precisamente il 2 marzo 1990, la Commissione ha presentato un ricorso per inadempimento contro il Regno Unito a causa della violazione degli obblighi posti dalla direttiva 76/160/CEE (
1
), concernente la qualità delle acque di balneazione. Le acque della zona di balneazione di Blackpool e di quella presso Formby e Southport non risponderebbero ai requisiti qualitativi prescritti dalla direttiva, il che costituisce trasgressione dell'art. 4 della medesima.
2.
Ancora nella fase orale del procedimento, svoltasi nell'ottobre 1992, si doveva prendere le mosse dal fatto che le acque di balneazione delle zone di Blackpool, di Southport e, in una certa misura, di Ainsdale non corrispondessero ai valori posti dalla direttiva. La censura relativa alla qualità delle acque di balneazione di Formby fu già ritirata nel corso del procedimento.
3.
Da un certo tempo sono in programma lavori per il miglioramento della qualità delle acque, i quali però — nonostante la fase orale sia stata rinviata due volte — non hanno ancora potuto essere realizzati. La Commissione tiene fermo perciò il suo ricorso e chiede che il Regno Unito sia condannato per inosservanza dei valori limite stabiliti dall'art. 3 della direttiva.
4.
Per una più ampia illustrazione dei fatti, dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d'udienza.
B — Analisi giuridica
1. Ricevibilità
5.
Il Regno Unito solleva varie eccezioni di irricevibilità, ma non scinde i mezzi ad esse attinenti dall'argomentazione contro la fondatezza del ricorso. Gli argomenti dedotti contro la ricevibilità del ricorso, da un lato, e contro la sua fondatezza, dall'altro, sono talmente intrecciati fra loro che solo difficilmente è possibile scindere l'analisi della ricevibilità da quella del merito del ricorso.
6.
Il Regno Unito deduce eccezioni di irricevibilità basate sostanzialmente sul comportamento preprocessuale della Commissione. La Commissione non si sarebbe pronunciata sui criteri circa l'individuazione delle acque di balneazione ai sensi della direttiva, formulati e notificati nel 1976, il che equivarrebbe ad una loro approvazione. La Commissione non avrebbe pertanto avuto il diritto di promuovere un procedimento per inadempimento senza aver previamente spiegato il suo punto di vista in merito ai suddetti criteri. Il fatto che la Commissione non abbia chiarito prima il suo punto di vista costituirebbe già di per sé una trasgressione dell'obbligo di leale collaborazione posto dall'art. 5 del Trattato CEE, che porterebbe alla irricevibilità del ricorso. Infine, non sarebbe stato possibile adottare, nel termine di due mesi posto dal parere motivato, altri ragionevoli provvedimenti oltre a quelli già adottati.
7.
Nella misura in cui il Regno Unito basa gli argomenti a sostegno delle eccezioni di irricevibilità sui mezzi dedotti contro la fondatezza del ricorso, anche i mezzi dedotti dalla Commissione a sua difesa portano all'analisi dei problemi relativi al merito del caso di specie.
8.
Gli argomenti della Commissione in merito alla ricevibilità si possono brevemente riassumere nel senso che non era stato possibile stabilire che il Regno Unito attribuiva alla formulazione nel 1979 dei criteri individuativi delle acque di balneazione effetti giuridici tali da incidere sull'applicazione della direttiva sia sotto il profilo sostanziale che temporale. Perciò, essa non aveva motivo di esperire un procedimento al riguardo. Tuttavia, anche una sua presunta illecita inerzia non giustificherebbe la violazione del Trattato compiuta dal Regno Unito. Inoltre, la decisione di promuovere un procedimento per inadempimento del Tranato rientrerebbe nella discrezionalità della Commissione.
9.
Cominciando dall'ultima obiezione, in linea di principio occorre dar ragione alla Commissione quando essa sostiene che la proposizione di un procedimento per inadempimento rientra nel suo potere discrezionale. Non esiste un obbligo giuridico di intervenire, che si possa esigere in giudizio. Vi è piuttosto una facoltà di intervento.
10.
D'altra parte, la Commissione non agisce in un vuoto giuridico, cosicché la sua libertà nell'ambito del procedimento ex art. 169 del Trattato CEE incontra dei limiti giuridici. Un tale Umite può risultare, ad esempio, dal fatto che si è posto fine in passato a inadempimenti del Trattato (
2
).
11.
Tuttavia, ciò non avviene nella fattispecie. Ancora al momento dell'udienza 27 ottobre 1992 le controverse acque di balneazione non corrispondevano ai criteri qualitativi posti dalla direttiva 76/160/CEE. Tra le parti è controverso il punto se tale situazione possa essere considerata inadempimento del Trattato o se, nelle circostanze di specie, non sussista alcuna violazione del Trattato. Siffatto contesto costituisce però proprio un caso classico di esame nel merito nell'ambito del procedimento per inadempimento. La Commissione, finché deve considerare determinate circostanze di fatto o una determinata situazione giuridica in contrasto con il diritto comunitario, è Ubera di dare inizio a un procedimento per inadempimento.
12.
Potrebbe tuttavia porsi il problema se la Commissione, per via del suo comportamento precedente, non abbia perso il suo diritto ad agire, ad esempio nel senso che essa ha creato una situazione di affidamento nel fatto che lo Stato membro si comportava conformemente ai suoi obblighi di diritto comunitario, per poi cambiare successivamente il suo punto di vista in un momento nel quale era oggettivamente impossibile per lo Stato membro adempiere in tempo utile i suoi obblighi.
13.
Il Regno Unito ritiene che tale situazione di affidamento risulti dal fatto che la Commissione non ha sollevato alcuna obiezione contro i criteri, notificati nel 1979, relativi all'individuazione delle acque di balneazione.
14.
Si deve rilevare anzitutto che nel 1979 non era scaduto il termine ex art. 4, n. 1, della direttiva per il conseguimento degli obiettivi posti dalla direttiva stessa. Anche per la concessione di deroghe ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva vi era tempo fino alla fine del 1981. Il governo del Regno Unito sembrava del pari ben comprendere ciò, in quanto al punto 2 della nota controversa ha precisato che
«2. (...) “bathing waters” must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned (...)» (
3
).
15.
Oggetto della nota di per sé è l'invito, rivolto alle competenti autorità, a individuare le acque di balneazione ai sensi della direttiva, allo scopo di garantire il loro controllo. Quanto alla concreta individuazione di determinate acque di balneazione, la nota riveste ancora carattere provvisorio:
«Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water is one where “bathing is traditionally practided by a large number of bathers”, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above» (
4
).
16.
I principi direttivi dell'allegato A, a cui si fa riferimento, non danno assolutamente l'impressione di una fissazione definitiva:
«4. (...) The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted “large numbers” is given in paragraph 6 below» (
5
).
17.
Il punto 6 è del seguente tenore:
«6. The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as “bathing water” for the purposes of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiendy well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive» (
6
).
18.
È qui che, in realtà, per la prima volta vengono citate cifre concrete. Niente faceva credere che la loro individuazione fosse inadeguata, tanto più che a causa dell'ampiezza della loro formulazione non dovevano essere considerati criteri di esclusione assoluti.
19.
La circostanza che la Commissione non abbia contestato i criteri su cui si basa l'identificazione delle acque di balneazione a norma dell'art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino, della direttiva non osta a che essa si interessi molto dopo, allorquando i risultati sperati mediante l'applicazione della direttiva non si sono verificati, alla lacunosa attuazione della stessa, causata segnatamente da una incerta prassi in materia di designazione delle acque di balneazione. A ciò si aggiunge — come la Commissione, senza essere contraddetta, ha fatto notare — che, applicando i criteri, le acque controverse avrebbero dovuto essere designate come acque di balneazione a norma della direttiva.
20.
Non è nata nessuna situazione di affidamento che avrebbe potuto ostacolare la Commissione nella sua marcia contro l'insufficiente applicazione della direttiva. A giudicare dalla data e dal contenuto delle note comunicatele, la Commissione ha legittimamente atteso gli sviluppi successivi.
21.
Il Regno Unito ritiene che il fatto che la Commissione non abbia agito appositamente contro i criteri costituisca un inadempimento a sé stante dell'obbligo di leale collaborazione ex art. 5 del Trattato CEE. In primo luogo, l'art. 5 non impone alcun obbligo alla Commissione. I suoi obblighi discendono da altre disposizioni del Trattato. Inoltre, nel ricorso la Commissione non ha criticato i criteri in quanto tali. Come essa ha osservato, tali criteri, se correttamente applicati, avrebbero dovuto portare all'inclusione delle controverse acque di balneazione nella sfera di applicazione della direttiva. Per motivare il suo ricorso, la Commissione non aveva bisogno di censurare i criteri. Il governo del Regno Unito, nell'ambito dei mezzi a sua difesa, ha invece attribuito loro un ruolo di particolare importanza.
22.
La Commissione, qualora avesse ritenuto necessaria una valutazione giuridica dei criteri diversa da quella del Regno Unito, non avrebbe avuto bisogno di esperire una procedura preliminare a quella precontenziosa, onde informarne lo Stato membro. La fase amministrativa del procedimento per inadempimento è piuttosto concepita per eliminare divergenze di punti di vista, conflitti interpretativi e simili dissensi, onde raggiungere una composizione amichevole.
23.
L'atteggiamento della Commissione rispetto ai criteri controversi, prima della proposizione del procedimento per inadempimento, non può comportare pertanto l'irricevibilità del ricorso.
24.
Il Regno Unito ha sostenuto infine che nel periodo di due mesi indicato dal parere motivato non era stato possibile adottare provvedimenti ragionevoli. Il Regno Unito parte dal presupposto che sarebbe stato oggettivamente impossibile adottare provvedimenti volti alla regolarizzazione della situazione. Senza pronunciarsi sul punto se, e quali, provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati, sarebbe stato comunque concepibile vietare la balneazione nelle acque inquinate. Il fatto che il Regno Unito abbia scartato tale possibilità mediante provvedimenti amministrativi interni non produce effetti sui suoi obblighi di Stato membro rispetto al diritto comunitario. Eventualmente, sarebbe stato concepibile anche uno stanziamento di fondi per accelerare i lavori necessari. Indipendentemente da quale sistema fosse preferibile, in ogni caso, non sussiste, nella fattispecie, un caso di impossibilità oggettiva.
25.
La Commissione ha fatto presente che il termine bimestrale è concesso alla Stato membro onde dar modo adesso di preparare i suoi mezzi di difesa. Qualora la regolarizzazione della situazione richieda più tempo, sia nel caso della necessaria adozione di provvedimenti legislativi, sia in quello della necessaria effettuazione di una modifica dell'ambiente, la ratio del procedimento amministrativo osta a che da tali circostanze si possa inferire l'irricevibilità del ricorso. In caso contrario, lo Stato membro responsabile di notevoli ritardi nello svolgimento dei lavori necessari non potrebbe essere citato in giudizio nell'ambito di un procedimento per inadempimento, il che sarebbe incompatibile con la ratio stessa del procedimento medesimo.
26.
Segnalo, in margine, che la Commissione ha considerato il termine bimestrale tutt'altro che formalistico. I pareri motivati recano la data del febbraio 1988. Il ricorso è stato proposto nel marzo 1990 e la fase orale è stata rinviata infine due volte, con il consenso della Commissione, l'ultima volta nell'estate 1992 all'ottobre dello stesso anno.
27.
Concludo perciò per la ricevibilità del ricorso.
2. Nel merito
a) Sugli obblighi imposti allo Stato membro ai sensi della direttiva
28.
Prima di affrontare la questione se il Regno Unito abbia trasgredito gli obblighi posti dalla direttiva 76/160/CEE, è opportuna una descrizione in generale degli obblighi medesimi. La direttiva pone obblighi di diversa natura. Innanzi tutto, essa dispone l'adozione dei provvedimenti legislativi ed amministrativi necessari per attuare la direttiva. Onde eseguire tale obbligo, è stato concesso agli Stati membri un periodo di due anni a far data dalla notifica della direttiva (
7
) termine che per il Regno Unito è scaduto il 31 dicembre 1977, dopo che la direttiva gli era stata notificata il 31 dicembre 1975.
29.
Oltre all'obbligo di adottare provvedimenti legislativi, la direttiva impone quello di raggiungere taluni valori limite per quanto riguarda la qualità delle acque di balneazione. Per soddisfare tali criteri, agli Stati membri è stato concesso un termine considerevolmente più lungo: vale a dire un termine di dieci anni (
8
). Tale scadenza insolitamente lunga per l'attuazione di una direttiva già di per sé mostra che al momento dell'emanazione della direttiva si era tenuto conto di eventuali difficoltà per raggiungere detti valori.
30.
Oltre al termine decennale, vi è anche la facoltà, in casi eccezionali, di chiedere un periodo più lungo per soddisfare i criteri richiesti. In tali casi occorre però seguire una determinata procedura. Ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva, le giustificazioni di tale deroga, basate su un piano di gestione delle acque, devono essere notificate alla Commissione al più tardi entro un termine di sei anni dalla notifica della direttiva.
31.
Tale disposizione obbliga gli Stati membri a determinare entro i primi sei anni dalla notifica della direttiva i casi in cui il raggiungimento dei criteri qualitativi può incontrare difficoltà e a predisporre piani per rimediarvi. Le amministrazioni nazionali debbono avere un'idea complessiva della situazione quattro anni prima della scadenza del termine di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva.
b) Sulla decorrenza del termine, a seguito dell'individuazione delle acque
32.
Secondo la tesi sostenuta dal Regno Unito in merito alla sua concezione della direttiva, il termine decennale volto al raggiungimento dei valori limite decorre solo dall'individuazione delle acque come acque di balneazione ai sensi della direttiva medesima. Per quanto riguarda le controverse acque di balneazione, ciò significherebbe che esse, dopo la loro individuazione avvenuta nell'anno 1987, dovrebbero corrispondere ai criteri richiesti dalla direttiva solamente nel 1997.
33.
Contro tale tesi militano vari argomenti. Innanzi tutto, l'art. 4, n. 1, della direttiva stabilisce esplicitamente che il termine decennale inizia a decorrere con la notifica della direttiva. La notifica di una direttiva corrisponde però a una data fissa, nella specie il 31 dicembre 1975, di cui non si può disporre liberamente.
34.
In secondo luogo, nella direttiva non si parla assolutamente di un'individuazione delle acque di balneazione come elemento costitutivo dell'applicabilità della medesima. Se l'individuazione di uno specchio d'acqua come acqua di balneazione ai sensi della direttiva potesse comportare l'applicabilità delle sue norme, tale possibilità dovrebbe risultare almeno dalla stessa direttiva. Per tale interpretazione la direttiva non offre però alcuno spunto. Poiché la direttiva impone un calendario preciso per il conseguimento di suoi obiettivi, un'interpretazione della direttiva che porti ad escludere provvisoriamente alcune acque di balneazione dalla sua sfera di applicazione è in contrasto con la direttiva stessa. In mancanza di indicazioni in tal senso, non si può partire dall'idea che per uno Stato membro sia lecito determinare a quali acque di balneazione ai sensi della direttiva si applicano i criteri da essa posti.
e) Sulla natura dei criteri all'atto dell'individuazione delle acque
35.
Peraltro, è senz'altro possibile che la prassi riveli difficoltà di applicazione, in particolare quando le autorità statali devono decidere se talune acque di balneazione lo siano oggettivamente anche ai sensi della direttiva, con la conseguenza che i criteri da essa posti sono vincolanti e che per la loro osservanza devono essere seguite le procedure prescritte. Questo perché non ogni acqua in cui si fa il bagno è acqua di balneazione a norma della direttiva. Acque di balneazione ai sensi della direttiva sono invece, a norma dell'art. 1, n. 2, lett. a):
«(...) le acque, o parte di esse, dolci, correnti o stagnanti, e l'acqua di mare, nelle quali la balneazione:
—
è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri
oppure
—
non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti;
(...)».
36.
La possibilità di un'autorizzazione esplicita nel Regno Unito ha importanza secondaria. Ci si può senz'altro chiedere cosa si intenda esattamente con l'espressione «congruo numero» di bagnanti. Onde garantire un'applicazione uniforme della direttiva in tutto lo Stato membro, se non nell'intera Comunità, è possibile ed anche utile fornire all'amministrazione istruzioni mediante le modalità di applicazione. In questo senso si deve intendere l'individuazione delle acque di balneazione prevista dal Regno Unito. La nota che dispone l'individuazione delle acque di balneazione suggerisce essa stessa tale interpretazione. In essa vengono menzionati termini fissi per l'attuazione e il conseguimento degli obiettivi della direttiva. Inoltre, vi vengono stabiliti i criteri espressamente volti a consentire l'applicazione dell'art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino.
37.
In tale ambito l'elaborazione di criteri è anche utile in quanto concretizza la definizione astratta delle acque di balneazione contenuta nella direttiva. La sfera di applicazione ratione materiae della direttiva non può tuttavia essere modificata da tali criteri, altrimenti uno Stato membro sarebbe in ultima analisi libero di stabilire se si debbano applicare o meno i criteri della direttiva a determinate acque. La fissazione di criteri che limitino o amplino l'ambito di applicazione della direttiva non costituisce un corretta attuazione della direttiva.
38.
Si deve constatare che il Regno Unito non poteva sottrarre talune acque di balneazione all'applicabilità della direttiva, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello cronologico, né applicando criteri restrittivi, né modificando il calendario stabilito dalla direttiva.
39.
Occorre partire dall'idea che le controverse acque di balneazione sono anche acque di balneazione ai sensi della direttiva. La Commissione ha affermato, senza essere contraddetta su questo punto, che le spiagge avrebbero dovuto essere considerate acque di balneazione anche applicando i criteri originari del 1979. Inoltre, lo stesso Regno Unito ha proceduto nel 1987 all'individuazione formale delle acque controverse, notificandola alla Commissione con lettera 2 febbraio 1988. Quanto all'argomento del Regno Unito con cui a sua difesa esso afferma che l'individuazione delle acque è stata possibile solo quando sono stati elaborati, nel frattempo, nuovi criteri, si deve obiettare, come si è già rilevato, che l'ambito di applicazione dell'oggetto della direttiva non può subire modifiche a causa di un mutamento delle norme di attuazione. L'argomento del Regno Unito milita piuttosto contro l'esattezza dei criteri originari, il che però in definitiva non deve essere esaminato nella presente sede. È sufficiente invece constatare che le acque controverse fin dall'inizio rientravano nell'ambito di applicazione della direttiva, il che significa che alla fine del 1985 esse avrebbero dovuto essere conformi ai criteri qualitativi della direttiva, purché non fosse adottata alcuna deroga.
d) Sulle deroghe della direttiva
40.
La direttiva stessa contempla le seguenti deroghe: innanzi tutto, il già ricordato art. 4, n. 3, che prevede un prolungamento del termine decennale posto dall'art. 4, n. 1.
41.
Oltre all'art. 4, n. 3, contengono deroghe gli artt. 5, n. 3, e 8. L'art. 5, n. 2, tiene conto delle difficoltà poste dall'osservanza dei valori limite in caso di fenomeni naturali. Esso così dispone:
«Il superamento dei valori di cui all'art. 3 non viene preso in considerazione nel calcolare le percentuali stabilite al paragrafo 1 qualora esso sia determinato da inondazioni, da catastrofi naturali o da condizioni meteorologiche eccezionali».
42.
L'art. 8 prevede deroghe in caso di condizioni meteorologiche, geografiche o fisiche eccezionali.
43.
Nel caso di specie tutte le deroghe non si applicano; in particolare, non si applica l'an. 4, n. 3, in quanto una deroga non è stata notificata né motivata in tempo utile. Il Regno Unito è dell'opinione che, dal punto di vista sostanziale, ricorrano tutti i presupposti dell'applicazione dell'art. 4, n. 3. L'omessa notificazione alla Commissione sarebbe un mero vizio procedurale, che di per sé non dovrebbe comportare il diniego della deroga per le spiagge controverse. Gli argomenti del Regno Unito in merito all'adozione di proroghe dei termini sono però contraddittori, se si tiene presente che una domanda in tal senso non avrebbe potuto essere presentata entro i termini in quanto i programmi non erano stati ancora stabiliti. Sono quindi mancati i presupposti sostanziali di una deroga.
44.
Per il prosieguo dell'analisi presumerò, a favore del Regno Unito, che sussistessero tutti i presupposti sostanziali, in modo tale che il punto da chiarire è se il vizio di procedura dell'omessa notificazione possa impedire l'adozione di provvedimenti derogatori.
45.
L'art. 4, n. 3, è del seguente tenore:
«In casi eccezionali gli Stati membri possono concedere deroghe per quanto concerne il termine di dieci anni previsto nel paragrafo 1. Le giustificazioni di questa deroga, basate su un piano di gestione delle acque all'interno della zona interessata, devono essere notificate al più presto alla Commissione, al massimo entro un termine di sei anni dalla notifica della presente direttiva. La Commissione procederà ad un approfondito esame di tali giustificazioni e, se necessario, presenterà al Consiglio proposte adeguate in materia».
46.
Questa formulazione fa pensare a che innanzi tutto una deroga debba essere esplicitamente concessa. La notifica alla Commissione si configura come un obbligo («devono»). Per la natura cogente della notifica depone anche la fissazione tassativa dei termini. In definitiva, la Commissione deve essere posta in grado di sottoporre eventualmente proposte in tal senso al Consiglio. Anche se la Commissione non è tenuta ad intervenire direttamente, essa deve comunque ottenere sufficienti informazioni che le consentano di analizzare la situazione alla luce di tutti gli elementi necessari e di trarne le sue conclusioni.
47.
La possibilità di concedere la deroga di cui all'art. 4, n. 3, indipendentemente da qualsiasi requisito di forma, potrebbe portare ad un ritardo incontrollato nell'applicazione della direttiva. L'osservanza delle forme può, a mio avviso, essere richiesta anche dalle autorità competenti. Esse, di regola, dovrebbero conoscere le norme procedurali da seguire. Nella fattispecie, si può pensare che esse fossero effettivamente informate, come emerge dalla nota del 1979 (
9
). Il 1° dicembre 1981 alla Commissione sono state notificate anche alcune deroghe, non riguardanti però le controverse acque di balneazione. Ciò premesso, a mio avviso non si può pensare che la deroga sia stata concessa tacitamente. La formale comunicazione del programma dei lavori a Blackpool in data 23 giugno 1986, con indicazione che i relativi lavori sarebbero iniziati nel 1990, non può portare a causa del suo ritardo ad una proroga del termine ex art. 4, n. 3.
48.
Il Regno Unito sostiene in subordine che uno Stato membro cui venga negata una proroga del termine unicamente a causa di una notifica tardiva sarebbe ingiustamente equiparato ad uno Stato il quale, senza alcuna giustificazione, si sia conformato tardivamente agli obblighi incombentigli a norma della direttiva. A mio avviso a ciò bisogna replicare che un'oggettiva trasgressione degli obblighi è fonte di un comportamento illegittimo, indipendentemente dal se ciò risulti da motivi formali o sostanziali.
e) Sull'impossibilità di adempiere gli obblighi stabiliti
49.
Il Regno Unito sostiene infine che la direttiva non può esigere l'impossibile. Gli indispensabili lavori di risanamento non avrebbero potuto essere compiuti oggettivamente nei termini fissati. Obblighi che richiedono di modificare l'ambiente fisico non possono essere considerati assoluti. Uno Stato membro potrebbe essere obbligato solo ad adottare ogni ragionevole provvedimento. Gli obblighi giuridici, segnatamente in materia di ambiente, non dovrebbero considerarsi obblighi di risultato, in quanto altrimenti uno Stato membro dovrebbe essere ritenuto responsabile di avvenimenti e di comportamenti imputabili a terzi, sui quali non può influire. Lo Stato membro non può essere garante di un determinato risultato.
50.
Gli argomenti del Regno Unito impongono una valutazione circa la natura giuridica degli obblighi contenuti nella direttiva. Non fa sorgere problemi l'obbligo, da adempiere nel termine di due anni, di adottare tutti i necessari provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi volti all'attuazione della direttiva. Uno Stato membro è sempre responsabile dell'adozione dei provvedimenti legislativi necessari, e non può, se del caso, eccepire difficoltà interne al procedimento legislativo per sottrarsi al puntuale adempimento degli obblighi che gli incombono ai sensi del diritto comunitario.
51.
Un altro criterio si potrebbe adottare qualora debbano essere apportate modifiche all'ambiente per realizzare taluni obiettivi. La questione è quindi se i valori da stabilirsi ai sensi dell'art. 3 della direttiva debbano assolutamente essere rispettati entro il termine decennale posto dall'art. 4, n. 1, e se in caso contrario lo Stato membro considerato abbia commesso una violazione del Trattato. La formulazione dell'obbligo è imperativa:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, entro un periodo di dieci anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva, la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori limite fìssati ai sensi dell'art. 3».
52.
Si tiene conto del fatto che il raggiungimento degli obiettivi può incontrare difficoltà in quanto il termine di dieci anni impartito per il conseguimento degli obiettivi stessi è un termine di una durata inconsueta. Inoltre, come si è già accennato, è possibile una proroga di tale termine. Infine, a norma degli artt. 5, n. 2, e 8, si tiene conto dei possibili effetti sui parametri da raggiungere di catastrofi naturali, condizioni climatiche, situazioni geografiche o meteorologiche eccezionali, o fenomeni fisici.
53.
Il Regno Unito è del parere che l'esistenza di un regime derogatorio porti alla conclusione che gli obblighi in merito al raggiungimento dei parametri non possono valere in modo assoluto. Le deroghe sarebbero previste per garantire la necessaria flessibilità nell'attuare le norme della direttiva. Il Regno Unito considera tale meccanismo un indizio del fatto che anche gli obblighi contenuti nella normativa vanno attuati in modo flessibile. Non si può pretendere l'impossibile.
54.
A mio avviso, l'esistenza di un regime derogatorio è da interpretarsi esattamente in senso opposto. La direttiva 76/160/CEE è strutturata allo stesso modo della direttiva 80/778/CEE concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (
10
). In merito a tale direttiva ho già sostenuto (
11
) che il regime derogatorio va interpretato in senso restrittivo. La Corte di giustizia ha accolto tale tesi in due sentenze (
12
). Sono dell'avviso che il legislatore comunitario abbia scelto per la direttiva 76/160/CEE la stessa struttura degli obblighi giuridici. Pertanto, anche in questo caso il regime derogatorio va interpretato restrittivamente. Sostanzialmente, ciò significa che agli Stati membri è imposto un obbligo di risultato cui è lecito derogare solo nell'ambito del regime derogatorio esplicitamente previsto.
55.
A mio parere, non si possono muovere obiezioni al fatto che uno Stato membro sia garante di fronte alla Comunità per il raggiungimento di determinati obiettivi. Per quanto concerne la responsabilità per il comportamento di terzi, lo Stato membro dispone di mezzi, ad esempio di provvedimenti legislativi, che gli consentono di imporre determinati comportamenti.
56.
Del resto, il risanamento delle controverse acque di balneazione non costituisce una caso di impossibilità oggettiva. Essendo iniziati i necessari lavori unicamente dopo la scadenza del termine decennale, gli obblighi non potevano essere adempiuti nei termini stabiliti. L'inizio tardivo di tali necessari lavori è però da attribuire, senza ombra di dubbio, alla responsabilità dello Stato membro. Si può lasciare in sospeso la questione se, date le dimensioni di detti lavori, non sarebbe stato possibile intraprenderli prima. In verità, non comprendo perché le fasi di studio siano durate anni e solo dopo si siano adottati i necessari provvedimenti. In ogni caso, lo Stato membro aveva la facoltà di ottenere una proroga del termine ex art. 4, n. 3. Tuttavia ciò avrebbe presupposto che le autorità competenti dello Stato membro interessato adottassero, durante un periodo dei sei anni, una decisione in merito al luogo ed eventualmente al tipo dei necessari lavori di risanamento. Ciò però non costituisce, a mio avviso, un obbligo irragionevole.
57.
Conseguentemente, ritengo che gli argomenti del Regno Unito non possano giustificare l'enorme ritardo, di almeno dieci anni a decorrere dalla scadenza del termine decennale stabilito — anche se prossimamente si darà inizio ai suddetti lavori — verificatosi nel raggiungimento della conformità ai parametri stabiliti dal diritto comunitario. Il notevole ritardo nell'adempimento degli obblighi posti dal diritto comunitario costituisce una violazione degli am. 5 e 189 del Trattato CEE.
58.
Si dovrebbe pertanto condannare il Regno Unito, conformemente a quanto richiesto nel ricorso.
C — Conclusione
59.
Suggerisco quindi alla Corte di decidere quanto segue:
«1)
Non avendo adottato tutte le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione delle zone di balneazione di Blackpool e di quelle adiacenti a Southport conforme ai valori limite stabiliti ai sensi dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 4 di detta direttiva, nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE.
2)
Il Regno Unito è condannato alle spese».
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	Direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, GU L 31 del 5.2.1976, pag. 1.
(
2
)	V. le mie conclusioni 2 febbraio 1992 nella causa C-362/90, Racc. pag. I-2353, in particolare pag. I-2359.
(
3
)	V. la nota nell'allegato 2 del controricorso.
(
4
)	V. allegato 2 del controricorso.
(
5
)	V. appendice 2 dell'allegato 2 del controricorso.
(
6
)	Ibidem.
(
7
)	V. art. 12 della direttiva.
(
8
)	V. art. 4, n. 1, della direttiva.
(
9
)	Allegato 2 del controricorso.
(
10
)	Direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, GU L 229 del 30.8.1980, pag. 11.
(
11
)	V. le mie conclusioni 14 dicembre 1989 nella causa C-42/89, Commissione/Belgio, Race. 1990, pag. I-2821, in particolare pag. I-2828, e 21 gennaio 1992, causa C-337/89, Commissione/Regno Unito, Race. 1992, pag. I-6103, in particolare pag. I-6125.
(
12
)	Sentenza 5 luglio 1990, causa C-42/89, Commissione/ Belgio, Race. pag. I-2821, e sentenza 25 novembre 1992, causa C-337/89, Commissione/Regno Unito, soprammenzionata.