61996CJ0340_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-340/96,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard Wainwright, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af Derrick Wyatt, QC, og barrister Mark Hoskins, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
sagsoegt,
"angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten
1) ved at acceptere tilsagn og dermed undlade at haandhaeve Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11) over for vandforsyningsselskaberne, og
2) ved saaledes at undlade at sikre, at den vandkvalitet, som leveres i forskellige dele af Det Forenede Kongerige, overholder kravene i direktivet, eftersom de tilladte maksimale koncentrationer for flere af direktivets parametre overskrides,
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af formanden for Foerste Afdeling, P. Jann, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), C. Gulmann, D.A.O. Edward og L. Sevón,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 17. juni 1998,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. september 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. oktober 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten
1) ved at acceptere tilsagn og dermed undlade at haandhaeve Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11, herefter »direktivet«) over for vandforsyningsselskaberne, og
2) ved saaledes at undlade at sikre, at den vandkvalitet, som leveres i forskellige dele af Det Forenede Kongerige, overholder kravene i direktivet, eftersom de tilladte maksimale koncentrationer for flere af direktivets parametre overskrides.
Direktivet
2 Direktivets artikel 7, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne at fastsaette de vaerdier, der skal gaelde for drikkevand for saa vidt angaar de parametre, der fremgaar af bilag I. Artikel 7, stk. 3, bestemmer, at med hensyn til parametrene i tabel A, B, C, D og E i bilag I, maa de vaerdier, der fastsaettes af medlemsstaterne, ikke vaere hoejere end de vaerdier, der er anfoert i kolonnen »tilladt maksimal koncentration«. I henhold til direktivets artikel 7, stk. 6, skal medlemsstaterne endvidere traeffe de noedvendige foranstaltninger til, at vandet mindst opfylder kravene i bilag I.
3 Direktivets artikel 18 bestemmer, at medlemsstaterne skal saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet og dets bilag inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse, og at de straks skal underrette Kommissionen herom. Ifoelge artikel 19 i samme direktiv skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for, at kvaliteten af drikkevand bringes i overensstemmelse med direktivet inden for en frist paa fem aar fra dets meddelelse. Disse frister er for saa vidt angaar Det Forenede Kongerige udloebet henholdsvis den 18. juli 1982 og den 18. juli 1985.
4 Undtagelserne fra medlemsstaternes forpligtelse til at sikre, at de paagaeldende vandforsyninger overholder direktivets krav, er fastsat i artikel 9, 10 og 20. Den foerste af disse bestemmelser tillader, at der fastsaettes undtagelser for at tage hensyn til situationer foraarsaget af jordlagenes beskaffenhed og struktur i det omraade, som de paagaeldende forsyninger stammer fra, samt situationer foraarsaget af usaedvanlige meteorologiske omstaendigheder. Den anden tillader undtagelser i tilfaelde af alvorlige haendelser, og endelig giver den sidstnaevnte bestemmelse medlemsstaterne mulighed for i saerlige tilfaelde og for geografisk afgraensede befolkningsgrupper at indgive en saerlig ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist med hensyn til overholdelsen af bilag I.
Den nationale lovgivning
5 Ifoelge section 68(1)(a) i Water Industry Act 1991 (vandforsyningsloven af 1991, herefter »loven«) paalaegges det godkendte vandforsyningsselskaber, der leverer vand til husholdninger eller til brug for produktion af foedevarer, kun at levere vand, der er egnet til drikkevand paa leveringstidspunktet. I denne forbindelse fastsaetter Water Supply (Water Quality) Regulations 1989, der er blevet aendret flere gange, de samme krav til vandkvaliteten, som foelger af direktivet.
6 Lovens section 18-24 angiver de naermere regler, som skal sikre, at vandforsyningsselskaberne overholder sundhedsnormerne for vand.
7 Lovens section 18 bestemmer saaledes, at saafremt et selskab leverer vand, som ikke overholder sundhedsnormerne, skal Secretary of State som hovedregel udstede et paabud, som kan vaere foreloebigt eller endeligt. Et endeligt paabud skal indeholde alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre overholdelsen af sundhedsnormerne. Ifoelge lovens section 18(5) paalaegges det det selskab, som paabuddet er rettet til, at gennemfoere eller at afstaa fra en bestemt handling eller virksomhed, der er beskrevet i paabuddet, og paabuddet faar virkning fra det tidligst mulige tidspunkt, som fremgaar af paabuddet, og det kan til enhver tid traekkes tilbage.
8 Foer der udstedes et endeligt paabud, eller foer et foreloebigt tilbud stadfaestes, skal Secretary of State i overensstemmelse med lovens section 20(1) fremsaette en meddelelse, som angiver, at han paataenker at udstede eller stadfaeste et paabud, og som indeholder oplysning om paabuddets virkninger og navnlig praeciserer den betingelse eller forskrift, der er genstand for paabudsproceduren, de handlinger eller undladelser, som udgoer overtraedelser af den naevnte betingelse eller forskrift, og de andre forhold, der berettiger, at et paabud udstedes eller stadfaestes. Ifoelge lovens section 20(2) skal den naevnte meddelelse offentliggoeres paa passende maade, saaledes at de personer, der kan vaere paavirket af meddelelsens indhold, goeres opmaerksom paa denne. I samme oejemed skal Secretary of State i henhold til lovens section 20(5) offentliggoere det paabud, han udsteder.
9 I henhold til lovens section 22(1) bestaar der en forpligtelse til at efterkomme et paabud over for enhver, der kan paavirkes af manglende overholdelse af dette. Section 22(2) foreskriver, at der i tilfaelde af, at en tilsidesaettelse af forpligtelsen medfoerer et tab eller en skade, bestaar en ret for den paagaeldende til at anlaegge sag. Saafremt et vandforsyningsselskab ikke efterkommer paabuddet, kan Secretary of State i henhold til stk. 4 anmode om, at der nedlaegges et retsligt paabud herom.
10 I tilfaelde af en alvorlig tilsidesaettelse af et selskabs forpligtelse til at efterkomme et paabud kan Secretary of State i henhold til lovens section 24(1) og (2) anmode domstolene om at afsige en »special administration order« (en saerlig kendelse om, at selskabet saettes under administration). Saafremt forsoemmelsen er saa alvorlig, at selskabet ikke kan bevare sin godkendelse, kan retten i medfoer af lovens section 23(1) og (2) afsige kendelse om, at selskabets opgaver skal overfoeres til et andet selskab.
11 Ifoelge lovens section 19(1) er Secretary of State ikke forpligtet til at udstede et paabud, hvis det for ham bl.a. er godtgjort, at selskabet har givet tilsagn om at traeffe alle de foranstaltninger, der efter hans opfattelse boer traeffes af selskabet indtil videre med henblik paa at sikre eller lette overholdelsen af de paagaeldende normer.
12 Forpligtelsen til at efterkomme et saadant tilsagn er uafhaengig af den primaere forpligtelse til at levere vand, som opfylder sundhedsnormerne. Saafremt et selskab ikke efterkommer et tilsagn, skal Secretary of State i medfoer af lovens section 19(2) udstede et paabud med henblik paa at sikre, at tilsagnets bestemmelser overholdes.
Den administrative procedure
13 Efter at have modtaget talrige klager vedroerende Det Forenede Kongeriges manglende opfyldelse af dets forpligtelser i henhold til direktivet fremsendte Kommissionen en aabningsskrivelse af 26. september 1991 til Det Forenede Kongeriges regering, hvori den anmodede regeringen om at fremkomme med sine bemaerkninger vedroerende de paastaaede overtraedelser.
14 Da Kommissionen ikke ansaa svaret fra Det Forenede Kongeriges regering for tilfredsstillende, fremsendte Kommissionen den 18. juni 1993 en begrundet udtalelse, i hvilken den gjorde gaeldende, at regeringen ikke havde paalagt vandforsyningsselskaberne at handle i overensstemmelse med direktivets krav, idet den havde accepteret tilsagn og blot havde fastsat retningslinjer og som foelge heraf ikke havde sikret, at kvaliteten af det drikkevand, der leveres i forskellige dele af Det Forenede Kongerige, overholder direktivets krav, eftersom de tilladte maksimale koncentrationer for flere af direktivets parametre blev overskredet. Ifoelge Kommissionen har Det Forenede Kongerige saaledes tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til traktaten og direktivet, og den anmodede derfor medlemsstaten om at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist paa to maaneder.
15 I sit svar af 21. september 1993 anerkendte Det Forenede Kongerige, at visse parametre, der definerede vandkvaliteten, som omhandlet i direktivet, ikke var blevet overholdt, og at dette stadig gjaldt i visse tilfaelde. Det Forenede Kongerige anerkendte endvidere, at direktivet paalagde det at kontrollere, at alt drikkevand til enhver tid overholdt direktivets krav. Det Forenede Kongeriges regering afviste derimod Kommissionens argument om, at det i loven fastsatte tilsagnssystem ikke paa nogen maade kunne sikre, at direktivets krav blev overholdt.
16 Efter en yderligere brevveksling mellem Det Forenede Kongerige og Kommissionen, bl.a. om de vandforsyningsomraader, for hvilke der stadig gaelder tilsagn, og efter et sidste moede mellem parterne besluttede Kommissionen at anlaegge naervaerende soegsmaal.
Realiteten
17 Det skal indledningsvis praeciseres, at Kommissionen under retsmoedet for Domstolen har anfoert, at soegsmaalet alene vedroerer Det Forenede Kongeriges manglende overholdelse af direktivet i England og Wales.
18 Kommissionen har til stoette for sin paastand gjort gaeldende, at tilsagnsordningen, saadan som denne er fastsat i henhold til loven, ikke opfylder direktivets krav. For det foerste goer tilsagnssystemet det ikke muligt at sikre, at direktivet anvendes fuldt ud. For det andet giver systemet ikke borgerne mulighed for ad rettens vej at goere de rettigheder, som direktivet tillaegger dem, gaeldende over for selskaberne i forbindelse med en tilsidesaettelse af direktivet.
Det generelle klagepunkt vedroerende manglende faktisk overholdelse af direktivet
19 Kommissionen har indledningsvis praeciseret, at selv om den ikke i denne sag goer gaeldende, at Det Forenede Kongerige ikke har draget omsorg for, at drikkevandet i forskellige dele af denne medlemsstat opfylder kvalitetsnormerne i henhold til direktivet, hvilket i oevrigt ikke bestrides af medlemsstaten, er det Kommissionens opfattelse, at den systematiske anvendelse af tilsagnsordningen ikke er en tilfredsstillende metode til sikring af, at direktivet anvendes fuldt ud.
20 I den forbindelse har Kommissionen foerst bemaerket, at den omstaendighed, at tilsagn accepteres, medfoerer, at Det Forenede Kongeriges manglende overholdelse af de i direktivet fastsatte normer ofte straekker sig over flere aar. Endvidere indeholder tilsagnene i sig selv en bestemmelse, der tillader aendringer baade af de fastsatte datoer og af de tekniske specifikationer for de foranstaltninger, der skal traeffes for at bringe forholdene i overensstemmelse med direktivets krav.
21 Kommissionen har som eksempel henvist til de tilsagn, der er afgivet af det selskab, der varetager Londons vandforsyning, Thames Water, og den har endvidere anfoert, at disse tilsagn er blevet accepteret uden nogen som helst angivelse af de kvalitetsnormer, der skal opfyldes. Det tredje tilsagn, der er afgivet af Thames Water, henviser til den »anbefalede vaerdi«, der er anfoert i en brochure med titlen »Guidance on Safeguarding the Quality of Public Water Supplies« (retningslinjer til sikring af kvaliteten af de offentlige vandforsyninger), men denne brochure indeholder visse normer, der ikke er i overensstemmelse med direktivets krav.
22 Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at loven ikke i tilstraekkelig grad praeciserer, paa hvilke betingelser tilsagn kan accepteres. I denne forbindelse har Kommissionen anfoert, at det i henhold til dens forslag til et nyt direktiv om kvaliteten af drikkevand (forslag af 4.1.1995, KOM(94) 612, i forbindelse med hvilket Raadet har fastlagt en faelles holdning den 19.12.1997 (EFT 1998 C 91, s. 1)), skal vaere tilladt at give visse dispensationer fra kvalitetsnormerne, der gaar videre end dem, der er tilladt paa nuvaerende tidspunkt, men i modsaetning til tilsagnsordningen skal meddelelse af disse dispensationer vaere underlagt meget strenge betingelser.
23 Kommissionen har under retsmoedet udtrykkeligt anerkendt, at paabudsordningen er en tilfredsstillende metode til gennemfoerelse af direktivet.
24 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de konstaterede overtraedelser er en foelge af, at tilsagn, der afgives af vandforsyningsselskaberne, accepteres systematisk.
25 Regeringen har i den forbindelse bemaerket, at kontrollen med visse pesticider ikke er blevet teknisk mulig foer i midten af 1980'erne. Manglende overholdelse af direktivets krav vedroerende herbicider har saaledes ikke kunnet konstateres foer i 1989, da selskaberne ikke paa davaerende tidspunkt havde den tekniske viden, der umiddelbart gav dem mulighed for at anvende egnede behandlingsmetoder. Regeringen har tilfoejet, at overholdelsen af direktivets krav i visse tilfaelde forudsaetter vaesentlige anlaegsarbejder, hoering af offentligheden samt vurderinger af indvirkningen paa miljoeet. I givet fald ville det desuden vaere noedvendigt bl.a. at oprette et alternativt system for vandforsyning til befolkningen.
26 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere gjort gaeldende, at det er vandforsyningsselskaberne, der er bedst i stand til at fastlaegge, hvilke foranstaltninger der er noedvendige for overholdelsen af direktivets krav, og at tilsagnssystemet er en hurtigere og mere effektiv fremgangsmaade til at opnaa det oenskede resultat end paabudsordningen. De nationale domstole har i oevrigt anerkendt de fordele, der er forbundet med at benytte tilsagn i forhold til paabudsordningen.
27 Det bemaerkes, at medlemsstaterne i henhold til Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 28.2.1991, sag C-360/87, Sml. I, s. 791, praemis 13) skal skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om, og ikke kun en faktisk tilstand, for at sikre, at direktiver anvendes fuldt ud. Dette er imidlertid ikke tilfaeldet for saa vidt angaar den tilsagnsordning, som er genstand for naervaerende sag.
28 Det fremgaar af praemis 7 og 8 i naervaerende dom, at selv om loven fastsaetter den procedure, der skal foelges ved udstedelsen af et paabud, og selv om den forpligter Secretary of State til at praecisere de foranstaltninger, der er noedvendige for hurtigst muligt at sikre, at den paagaeldende vandforsyning opfylder direktivets krav, er dette ikke tilfaeldet med hensyn til tilsagnsordningen som fastsat i lovens section 19, idet denne giver Secretary of State mulighed for at acceptere et tilsagn alene paa betingelse af, at tilsagnet omfatter de foranstaltninger, der efter hans opfattelse boer traeffes af selskabet indtil videre med henblik paa at sikre eller lette overholdelsen af de paagaeldende normer.
29 Loven angiver saaledes ikke naermere de forhold, der skal gives tilsagn om, herunder de parametre, der skal iagttages i forbindelse med dispensationer, de arbejdsplaner, der skal gennemfoeres, og varigheden af disse, samt i givet fald de oplysninger, der skal gives til de beroerte befolkningsgrupper.
30 Det foelger heraf, at loven ikke skaber en praecis lovramme i den forstand, hvori udtrykket anvendes i ovennaevnte retspraksis.
31 Det kan ikke have betydning for konklusionen om, at tilsagnsmetoden ikke opfylder faellesskabsrettens krav, at Det Forenede Kongerige har haevdet, at Kommissionen har godkendt tilsagnssystemet, bl.a. i en skrivelse af 16. maj 1989. Ifoelge fast retspraksis kan Kommissionen, bortset fra de tilfaelde, hvor den udtrykkeligt har faaet tillagt saadanne befoejelser, ikke give garantier vedroerende en bestemt handlemaades forenelighed med faellesskabsretten. Under alle omstaendigheder har Kommissionen ikke bemyndigelse til at tillade en adfaerd, som er i strid med faellesskabsretten (jf. i denne retning bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 136).
32 Det maa saaledes fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til traktaten og det naevnte direktiv, ved at acceptere tilsagn fra vandforsyningsselskaberne til sikring af, at vandet opfylder direktivets krav, uden at betingelserne for at acceptere saadanne tilsagn er praeciseret i loven.
Klagepunktet vedroerende manglende adgang til domstolsproevelse
33 Kommissionen har i staevningen gjort gaeldende, at selv om Det Forenede Kongerige har gennemfoert direktivet i national ret ved bestemmelser, der er tilstraekkeligt klare og praecise til, at borgerne har mulighed for at kende deres rettigheder i det tidsrum, et tilsagn gaelder, kan de personer, der er tillagt disse rettigheder, ikke anlaegge sag ved domstolene, naar det vand, der leveres til dem, ikke opfylder de kvalitetskrav, der fremgaar af direktivet. En saadan situation er i strid med de krav, der foelger af faellesskabsretten (jf. bl.a. dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825).
34 Det Forenede Kongerige har bestridt, at dette klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, da det hverken er blevet fremsat i aabningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse.
35 Ifoelge Kommissionen foreligger der i denne sag den overensstemmelse mellem anbringender og argumenter, som kraeves i henhold til Domstolens praksis, selv om begrundelsen vedroerende tilsagnssystemets utilstraekkelighed er blevet uddybet yderligere i staevningen. Det fremgaar af retspraksis, at intet forhindrer Kommissionen i at supplere sine anbringender i den staevning, der indgives til Domstolen, saafremt hverken genstanden for soegsmaalet eller det faktiske eller retlige grundlag aendres eller udvides. I den foreliggende sag stoetter argumentet vedroerende borgernes varetagelse af deres rettigheder ved de nationale domstole anbringendet om, at Det Forenede Kongerige ved at acceptere tilsagn ikke fuldt ud har opfyldt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til direktivet, og dette er et anbringende, der er fastholdt gennem hele den administrative fase og under naervaerende soegsmaal.
36 I denne forbindelse bemaerkes, at Kommissionens aabningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfoelgende begrundede udtalelse afgraenser sagens genstand, som derefter ikke kan udvides. Den paagaeldende medlemsstats mulighed for at fremsaette bemaerkninger udgoer, selv om medlemsstaten ikke oensker at udnytte sin adgang hertil, dog en i traktaten hjemlet vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er et vaesentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslaas, at en medlemsstat har begaaet et traktatbrud, afvikles behoerigt. Foelgelig skal Kommissionens begrundede udtalelse og dens staevning hvile paa de samme klagepunkter som i aabningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure (jf. bl.a. dom af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, praemis 55).
37 Det er korrekt, at saafremt et direktiv tilsigter at tillaegge borgerne rettigheder, skal medlemsstaterne fastsaette de bestemmelser, der er noedvendige for at sikre en retslig beskyttelse af indehaverne af saadanne rettigheder (jf. i denne retning bl.a. dommen af 28.2.1991, Kommissionen mod Tyskland, praemis 6).
38 Under den administrative fase i den foreliggende sag har Kommissionen alene givet udtryk for, at tilsagnsordningen, for saa vidt som den ikke forpligter vandforsyningsselskaberne til at overholde direktivets forskrifter, ikke er en tilfredsstillende metode til at imoedegaa overskridelser af de maksimale tilladte koncentrationer for flere af direktivets parametre. Det er foerst i staevningen, at Kommissionen har gjort gaeldende, at Det Forenede Kongerige ikke har givet adgang til domstolsbeskyttelse af indehaverne af de rettigheder, der foelger af direktivet.
39 Som foelge heraf kan Kommissionen ikke uden at udvide sagsgenstanden for dette soegsmaal og saaledes ikke uden at tilsidesaette Det Forenede Kongeriges regerings ret til kontradiktion goere gaeldende, at regeringen ikke har sikret en tilstraekkelig domstolsbeskyttelse for de personer, der er tillagt rettigheder i henhold til direktivet.
40 Det foelger heraf, at dette klagepunkt falder uden for rammerne af dette traktatbrudssoegsmaal, hvorfor det ikke kan antages til realitetsbehandling.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
41 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Det Forenede Kongerige betaler sagens omkostninger. Det Forenede Kongerige har tabt sagen og boer derfor paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktaten og Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand, ved at acceptere tilsagn fra vandforsyningsselskaberne til sikring af, at vandet opfylder direktivets krav, uden at betingelserne for at acceptere saadanne tilsagn er praeciseret i Water Industry Act 1991.
2) I oevrigt frifindes Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
3) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.