62017TJ0607
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu ensimmäinen jaosto)
13 päivänä toukokuuta 2020 (
*1
)
Valtiontuet – Ilmailuala – Italian Sardinian lentoasemille myöntämä tuki – Päätös, jolla tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltuvaksi ja osittain niille soveltumattomaksi – Toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi – Takaisin periminen – Tuensaajat – Sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille myönnetty etu – Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate – Valikoivuus – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Kahteen kertaan takaisin periminen – Luottamuksensuoja – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑607/17,
Volotea, SA, kotipaikka Barcelona (Espanja), edustajinaan asianajajat M. Carpagnano ja M. Nordmann,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Recchia, D. Grespan ja S. Noë,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan valtiontuesta SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Sardinian lentoasemille 29.7.2016 annettu komission päätös (EU) 2017/1861 (EUVL 2017, L 268, s. 1),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit J. Svenningsen (esittelevä tuomari), V. Valančius, Z. Csehi ja P. Nihoul,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 2.10.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
I Asian tausta
A Riidanalaiset toimenpiteet
1
Sardinian saarella (Italia) on viisi lentoasemaa, joita ovat muiden muassa Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat.
2
Algheron lentoaseman toiminnasta vastaa So.Ge.A.Al SpA (jäljempänä SOGEAAL), jonka osakepääoman ovat kokonaisuudessaan merkinneet paikalliset julkiset elimet ja jonka osake-enemmistö on Regione autonoma della Sardegnan (Sardinian autonominen alue, Italia; jäljempänä autonominen alue) omistuksessa, mukaan lukien välillisesti Società Finanziaria Industriale Regione Sardegnan (SFIRS) välityksellä. Cagliari-Elmasin lentoasemaa ylläpitää puolestaan So.G.Aer SpA (jäljempänä SOGAER), joka on yhtiö, jonka osakkeista suurin osa on Cagliarin kauppakamarin hallussa, kun taas Olbian lentoaseman toiminnasta vastaa puolestaan GEASAR SpA (jäljempänä GEASAR), joka on Olbiassa rekisteröity yhtiö, jonka osake-enemmistö on Meridiana SpA ‑nimisen yksityisen yrityksen omistuksessa.
1.
Autonomisen alueen antamat säännökset
a)
Lain nro 10/2010 3 §
3
Autonominen alue antoi 13.4.2010 lentoliikenteen kehittämistoimia koskevan alueellisen lain nro 10 (legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo; Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 12, 16.4.2010; jäljempänä laki nro 10/2010).
4
Lain nro 10/2010 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Kannustimet saaren lentoyhteyksien kausiluonteisuuden vähentämiseksi” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), säädetään seuraavaa:
”1.   Hyväksytään 19700000 [euron] menot vuodelle 2010 ja 24500000 [euron] menot kullekin vuodelle vuosien 2011 ja 2013 välisenä aikana saaren lentoasemien rahoittamista varten lentoliikenteen vahvistamiseksi ja kehittämiseksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, mukaan lukien lentoreittien kausiluonteisuuden vähentäminen lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevaa valtiontukea koskevista suuntaviivoista annetun komission tiedonannon 2005/C 312/01 mukaisesti.
2.   Liikenteen tarjonnan kriteerit, luonne ja kesto sekä lentoasemien pitäjien toimintasuunnitelmien laatimisesta annetut ohjeet, joissa otetaan huomioon 2 §:ssä tarkoitetut alueellista jatkuvuutta koskevat toimenpiteet, määritellään aluehallituksen päätöksellä, joka tehdään alueellisen liikenneviranomaisen tekemän ehdotuksen perusteella suunnittelusta, talousarviosta, luotosta ja aluesuunnittelusta, matkailusta, käsityöstä ja kaupasta, maataloudesta sekä maatalouden ja laiduntamisen uudistamisesta, kulttuuriesineistä, tiedotuksesta, vapaa-ajasta ja urheilusta vastaavien viranomaisten kanssa
3.   Edellä 2 momentissa tarkoitettu päätöslauselma ja toimintasuunnitelmat, mukaan lukien lentoasemien hallinnointiyhtiöiden tämän lain voimaantulopäivänä jo määrittelemät toimintasuunnitelmat ja niitä vastaavat toimet ja sopimukset, rahoitetaan, jos ne on laadittu liikenteen tarjonnan kriteerien, luonteen ja keston sekä 2 momentissa tarkoitettujen ohjeiden mukaisesti, ja niistä on annettava etukäteen asiasta vastaavan komitean sitova lausunto.”
b)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpanotoimet
5
Lain nro 10/2010 3 §:n 2 momentin mukaisesti autonomisen alueen hallitus toteutti useita tässä 3 §:ssä säädettyjen toimenpiteiden täytäntöönpanotoimia (jäljempänä täytäntöönpanotoimet), joita ovat muun muassa 29.7.2010 tehty aluevaltuuston päätös nro 29/36 (deliberazione della Giunta regionale n. 29/36, jäljempänä alueellinen päätös nro 29/36), 6.12.2010 tehty aluevaltuuston päätös nro 43/37 (deliberazione della Giunta regionale n. 43/37, jäljempänä alueellinen päätös nro 43/37) ja 23.12.2011 tehty aluevaltuuston päätös nro 52/117 (deliberazione della Giunta regionale n. 52/117, jäljempänä alueellinen päätös nro 52/117) (jäljempänä, yhdessä lain nro 10/2010 3 §:n kanssa, riidanalaiset toimenpiteet).
6
Näissä täytäntöönpanosäädöksissä määritellään lähinnä kolmenlaisia ”toimia”, joista lentoaseman pitäjät saattoivat saada autonomiselta alueelta korvausta vuosilta 2010–2013, eli
–
lentoyhtiöt lisäävät lentoliikennettä (jäljempänä toimi 1)
–
lentoyhtiöt edistävät Sardinian saarta matkailukohteena (jäljempänä toimi 2)
–
muut edistämistoimet, jotka lentoaseman pitäjät ovat antaneet autonomisen alueen puolesta kolmansien palveluntarjoajien tehtäväksi (muille kuin lentoyhtiöille) (jäljempänä toimi 3).
7
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 yhtäältä täsmennettiin, että lain nro 10/2010 3 §:n täytäntöönpanossa tavoitteena oli vähentää lentoyhteyksien kausiluonteisuutta, lisätä lentovuoroja keskivilkkaan kauden ja talvikauden aikana sekä avata uusia lentoyhteyksiä. Toisaalta kyseisessä päätöksessä todettiin, että lain nro 10/2010 3 §:ssä säädettyjen alueellisen lentoliikennepolitiikan edistämistoimenpiteiden perimmäinen tavoite oli taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen sekä Sardinian saaren paikallistalouksien, matkailun ja kulttuurin kehittäminen.
8
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 määriteltiin tältä osin sellaisten liikennepalvelujen kriteerit, luonne ja kesto, joista voitiin myöntää korvaus vuosina 2010–2013, sekä suuntaviivat lentoaseman pitäjien laatimien ”toimintasuunnitelmien” laatimiseksi ja arvioimiseksi.
9
Käytännössä lentoaseman pitäjän oli laissa nro 10/2010 säädetyn rahoituksen saadakseen toimitettava autonomiselle alueelle hyväksyttäväksi yksityiskohtainen toimintasuunnitelma. Tässä suunnitelmassa oli yksilöitävä, mitkä toimet toimista 1–3 lentoaseman pitäjä aikoi toteuttaa lain nro 10/2010 tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä suunnitelma oli mahdollisesti konkretisoitava lentoaseman pitäjän ja lentoyhtiöiden välisillä erityisillä sopimuksilla.
10
Kun lentoaseman pitäjä halusi saada rahoitusta toimelle 1, sen autonomiselle alueelle esittämässä toimintasuunnitelmassa oli yksilöitävä ”strategisesti merkittävät reitit” (kansalliset ja kansainväliset) ja eriteltävä vuotuiset tavoitteet, jotka koskevat lentotiheyttä, uusia reittejä ja matkustajamääriä.
11
Italian viranomaisten mukaan näiden strategisesti merkittävien reittien liikennöinti oli näin ollen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, jota lentoyhtiöt tarjosivat korvausta vastaan.
12
Toimen 2 täytäntöönpanoa koskevassa toimintasuunnitelmassa tuli määritellä erityiset markkinointi- ja mainontastrategiat, joiden tarkoituksena oli lisätä matkustajien määrää ja mainostaa lentoaseman vaikutusaluetta.
13
Alueellisessa päätöksessä nro 29/36 todettiin, että toimintasuunnitelmia oli tuettava niissä yksilöityjen toimintojen kannattavuusnäkymiä koskevilla ennusteilla.
14
Alueellisesta päätöksestä nro 29/36 ilmenee, että toimintasuunnitelmissa oli noudatettava tiettyjä periaatteita:
–
suunnitelmissa määritetyt strategisesti merkittävät reitit eivät voineet olla päällekkäisiä sellaisten reittien kanssa, joita liikennöitiin jo julkisen palvelun velvoitetta koskevan järjestelmän puitteissa
–
kullekin tuetulle reitille myönnettävän rahoituksen oli tarkoitus vähentyä ajan myötä
–
lentoyhtiöiden kanssa tehdyssä rahoitussopimuksessa oli oltava alueen edistämissuunnitelma.
15
Jos autonominen alue havaitsee epäjohdonmukaisuuksia yhtäältä lentoaseman pitäjien esittelemien toimintasuunnitelmien ja toisaalta lain nro 10/2010 säännösten ja sen täytäntöönpanotoimien välillä, se saattoi vaatia, että näitä toimintasuunnitelmia muutetaan.
16
Hyväksyttyään eri toimintasuunnitelmat, jotka lentoaseman pitäjät olivat sille toimittaneet, autonominen alue jakoi lentoaseman pitäjien kesken kunakin vuotena vuosien 2010 ja 2013 välisenä aikana käytettävissä olleet varat.
17
Näiden korvausten määrä laskettiin yhtäältä lentoyhtiöille strategisten yhteyksien liikennöimisestä ja vuosittaisten matkustajatavoitteiden saavuttamisesta arviolta aiheutuneiden kustannusten ja toisaalta lippujen matkustajille myymisestä saatujen todellisten tai oletettujen tulojen välisen erotuksen perusteella.
18
Kun lentoaseman pitäjien hakemien korvausten yhteenlaskettu määrä ylitti laissa nro 10/2010 säädetyn määrän, alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin ensisijaisista perusteista.
19
Täytäntöönpanosäädöksissä säädettiin lopuksi, että lentoaseman pitäjien oli seurattava lentoyhtiöiden tuloksia. Niissä edellytettiin erityisesti, että lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välillä tehdyissä erillisissä sopimuksissa oli määrättävä lentoyhtiöille asetettavista seuraamuksista siinä tapauksessa, etteivät ne noudata ennalta määriteltyjä tavoitteita, jotka koskivat muun muassa lentovuoroja ja matkustajamääriä.
2.
Riidanalaisten toimenpiteiden täytäntöönpano
20
Kantaja, Volotea SA, on Espanjaan sijoittautunut lentoyhtiö, joka liikennöi lyhyiden lentoyhteyksien verkostoa Euroopan unionin lentoasemille, mukaan lukien Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemat.
a)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Olbian lentoaseman osalta
21
Olbian lentoaseman pitäjä julkaisi verkkosivustollaan kiinnostuksenilmaisupyynnön markkinointi- ja mainontasopimuksien tekemistä varten.
22
Vastauksena tähän kiinnostuksenilmaisupyyntöön kantaja esitti liiketoimintasuunnitelman Olbiasta lähtevien ja Olbiaan suuntautuvien lentoreittien kehittämiseksi sekä markkinointi- ja mainosohjelman. Lentoyhtiö kehotti siinä GEASARia osallistumaan tarvittavaan investointiin markkinointi- ja mainosohjelman toteuttamista varten.
23
GEASAR tutki kantajan liiketoimintasuunnitelman ja esitti oman liiketoimintasuunnitelmansa, josta ilmeni, että kantajan ehdottaman kaltainen osallistuminen investointeihin olisi lentoaseman pitäjälle kannattavaa.
24
GEASAR toimitti autonomiselle alueelle toimintasuunnitelmat vuodelle 2010 ja kolmivuotiskaudelle 2011–2013 sekä näitä toimintasuunnitelmia vastaavat rahoitushakemukset. Autonominen alue hyväksyi nämä toimintasuunnitelmat ja vahvisti GEASARille vuoden 2010 ja vuosien 2011–2013 osalta myönnetyt määrät alueellisilla päätöksillä nro 43/37 ja nro 52/117.
25
GEASAR ja kantaja tekivät 4.4.2012 ja 31.3.2013 kaksi sopimusta, jotka koskivat sitä, että kantaja liikennöi lentoyhteyksiä Bordeaux’hon (Ranska), Genovaan (Italia), Nantesiin (Ranska), Palermoon (Italia) ja Venetsiaan (Italia), sekä markkinointia ja mainontaa, jotka koskivat uusien lentoreittien perustamista ja matkustajapaikkojen kapasiteetin lisäämistä.
b)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Cagliari-Elmasin lentoaseman osalta
26
SOGAER, joka on Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä, julkaisi internetsivustollaan ilmoituksen, jossa se kehotti lentoyhtiöitä esittämään sille toimintasuunnitelmia kyseiseltä lentoasemalta lähteville ja sinne suuntautuville lentoyhteyksille sekä Sardinian alueen edistämiseen tähtääville markkinointisopimuksille.
27
Kantaja esitti SOGAERille liiketoimintasuunnitelman lentoreittien kehittämiseksi Cagliari-Elmasin lentoasemalle suuntautuvien lentoyhteyksien kehittämiseksi sekä markkinointi- ja mainosohjelman.
28
SOGAER toimitti autonomiselle alueelle vuoden 2010 ja kolmivuotiskauden 2011–2013 toimintasuunnitelmat ja niitä vastaavat rahoitushakemukset. Nämä suunnitelmat hyväksyttiin, ja SOGAERille vuodelle 2010 ja ajanjaksolle 2011–2013 myönnetyt määrät vahvistettiin alueellisilla päätöksillä nro 43/37 ja nro 52/117.
29
Kantaja ja SOGAER tekivät 26.2.2012 markkinointisopimuksen, joka koski uusien lentoreittien perustamista ja matkustajapaikkojen kapasiteetin lisäämistä.
c)
Lain nro 10/2010 täytäntöönpano Algheron lentoaseman osalta
30
Algheron lentoaseman osalta eräs italialainen lentoyhtiö teki kantelun sopimuksista, joita SOGEAAL ja Ryanair Ltd olivat tehneet jo vuonna 2003 ja joita oli sittemmin jatkettu. Tämä johti siihen, että Euroopan komissio aloitti 12.9.2007 SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn Algheron lentoasemalle ja muille lentoliikenteen harjoittajille myönnetystä oletetusta valtiontuesta (EUVL 2008, C 12, s. 7). Tätä menettelyä laajennettiin 27.6.2012 Italian tasavallan toteuttamiin lisätoimenpiteisiin, jotka eivät olleet alkuperäisen kantelun kohteena (EUVL 2013, C 40, s. 15) ja joihin kuuluivat ”kaikki toimenpiteet Ryanairin ja sen tytäryhtiön AMS:n sekä muiden lentoasemaa vuodesta 2000 alkaen käyttävien lentoyhtiöiden hyväksi, erityisesti SOGEAAL:n suoraan tai sen välityksellä useiden Ryanairin ja muiden lentoyhtiöiden kanssa vuodesta 2000 lähtien tehtyjen lentoasemapalvelusopimusten ja kaupallisten palvelusopimusten avulla”.
31
Komissio teki 1.10.2014 päätöksen (EU) 2015/1584 valtiontuesta SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07), jonka Italia on myöntänyt Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.Al SpA:lle (EUVL 2015, L 250, s. 38; jäljempänä Alghero-päätös), ja tässä päätöksessä komissio katsoi muun muassa, yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen mukaisesti, että autonomisen alueen toteuttamat toimenpiteet, muun muassa sen valvonnan alaisuudessa olevan SOGEAALin tiettyjen lentoyhtiöiden kanssa tekemät sopimukset, jotka koskevat Algherosta lähtevien ja sinne saapuvien uusien lentoreittien edistämistä tai käynnistämistä sekä markkinointi- ja mainostoimia, eivät olleet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
B Riidanalainen päätös
32
Italian tasavalta ilmoitti 30.11.2011 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti laista nro 10/2010, jota tarkasteltiin [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) III luvun mukaisesti.
33
Komissio ilmoitti Italian tasavallalle 23.1.2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa ilmoitetusta järjestelmästä (jäljempänä riidanalainen tukijärjestelmä) SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely. Julkaisemalla tämän päätöksen 30.5.2013 Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2013, C 152, s. 30) komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa oletetusta tukijärjestelmästä.
34
Italian viranomaiset ja asianomaiset osapuolet, mukaan lukien Algheron, Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät, ovat esittäneet kirjalliset huomautukset.
35
Komissio ilmoitti asianomaisille osapuolille 24.2.2014 päivätyillä kirjeillä siitä, että 20.2.2014 oli annettu tiedonanto, jonka otsikko on ”Suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille” (EUVL 2014, C 99, s. 3; jäljempänä vuoden 2014 suuntaviivat), ja siitä, että näitä suuntaviivoja sovelletaan tässä asiassa siitä päivästä lähtien, jona ne julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistiin 15.4.2014 ilmoitus, jossa jäsenvaltioita ja asianomaisia kehotettiin esittämään huomautuksensa vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta tähän asiaan kuukauden kuluessa mainittujen suuntaviivojen julkaisemisesta (EUVL 2014, C 113, s. 30).
36
Komissio teki valtiontuesta SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Sardinian lentoasemille 29.7.2016 annetun päätöksen (EU) 2017/1861 (EUVL 2017, L 268, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös), jonka päätösosan sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
1.   Järjestelmä, jonka Italia perusti – – lain [nro 10/2010] nojalla, ei ole [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea [SOGEAALille, SOGAERille ja GEASARille].
2.   Järjestelmä, jonka Italia perusti lain [nro] 10/2010 nojalla, on perustamissopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea lentoyhtiöille Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [kantaja], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic ja Vueling, siltä osin kuin se koskee kyseisten lentoyhtiöiden toimintaa Cagliari-Elmasin lentoasemalla ja Olbian lentoasemalla.
3.   Italia on pannut 2 kohdassa tarkoitetun tuen täytäntöön perustamissopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
4.   Edellä 2 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1.   Italian on perittävä tuensaajilta takaisin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tuki.
2.   Koska Ryanair ja AMS muodostavat yhden taloudellisen yksikön tässä päätöksessä, ne ovat yhdessä vastuussa jommankumman saaman valtiontuen takaisinmaksusta.
3.   Takaisinperittävään summaan sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen takaisinperintään saakka.
[…]
5.   Italian on peruutettava kaikki 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen maksamatta olevat maksut tämän päätöksen antamispäivästä alkaen.
3 artikla
1.   Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2.   Italian on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1.   Italian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
–
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tukijärjestelmän nojalla, ja kunkin tuensaajan kyseisen järjestelmän nojalla saaman tuen kokonaismäärä
–
kultakin tuensaajalta takaisinperittävän tuen kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko)
–
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi
–
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajia on vaadittu maksamaan tuki takaisin.
2.   Italian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava tarkat tiedot tuensaajilta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.”
37
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 344–346 perustelukappaleessa sen ulottuvuudesta, ettei päätöksen tullut kattaa tukitoimenpiteitä, jotka olivat jo edellä 30 kohdassa tarkoitetun kaltaisen erillisen tutkimuksen kohteena. Vaikka kaikkia SOGEAALin toimista 1 ja 2, jotka olivat lain nro 10/2010 täytäntöönpanotoimien mukaisia, suorittamia maksuja ei ollut suoritettu yksinomaan niiden sopimusten perusteella, jotka tutkittiin Algheron lentoasemaa koskevan erillisen tutkimuksen yhteydessä, komissio katsoi, että suurin osa niistä oli arvioitu tässä toisessa asiassa. Lisäksi komissio totesi, että ”kaikissa tapauksissa ei [ollut] yksinkertaista tehdä selvää eroa, koska SOGEAAL:n ja tietyn lentoyhtiön taloudelliseen suhteeseen asiaankuuluvana ajankohtana [saatettiin] soveltaa useita sopimuksia, joista ainoastaan joitakin [oli] arvioitu [mainitussa toisessa] asiassa”. Se katsoi näin ollen, että riidanalaisen päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle oli jätettävä kaikki lentoyhtiöiden ja SOGEAALin välillä riidanalaisen tukijärjestelmän yhteydessä tehdyt sopimukset eli toisin sanoen Algheron lentoasemaa koskeva riidanalaisten toimenpiteiden osa.
38
Lopuksi komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että käsiteltävässä asiassa aloitettu menettely ei koskenut lentoaseman pitäjien muille palveluntarjoajille kuin lentoyhtiöille mahdollisesti toimea 3 varten myöntämää valtiontukea. Näin ollen se katsoi valituksenalaisen päätöksen 346 perustelukappaleessa, ettei se voi ottaa tähän asiaan kantaa.
39
Autonominen alue toimitti kantajalle 4.8.2016 otteita riidanalaisesta päätöksestä, jonka komissio oli antanut tiedoksi Italian tasavallalle, jotta kantaja toimittaisi huomautuksensa tiettyjen tietojen luottamuksellisuudesta, minkä kantaja teki 21.8.2016.
40
Kantaja esitti 11.10.2016 komissiolle pyynnön saada tutustua riidanalaista päätöstä koskeviin asiakirjoihin. Komissio hylkäsi tämän vaatimuksen 27.10.2016 ja ilmoitti kantajalle, että koska tätä päätöstä ei ollut vielä julkaistu virallisessa lehdessä, määräaika kanteen nostamiselle kyseisestä päätöksestä ei ollut vielä alkanut kulua.
41
Kantaja nosti 30.6.2017 Tribunale amministrativo regionale per la Sardegnassa (Sardinian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen autonomisen alueen 5.6.2017 tekemästä päätöksestä, jolla se velvoitettiin palauttamaan 262297,54 euroa. Tämän kanteen yhteydessä tehty välitoimihakemus hylättiin 7.8.2017 tehdyllä päätöksellä, jossa mainittu tuomioistuin totesi, että autonominen alue oli lähettänyt riidanalaisen päätöksen kantajalle 5.6.2017. Pääasian valittajat valittivat tästä ratkaisusta Consiglio di Statoon (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin, Italia).
II Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
42
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.9.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä.
43
Menettelyn kirjallinen vaihe päätettiin 18.4.2018 kahden kirjelmien vaihdon jälkeen.
44
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 18.5.2018 asianosaisia kuultuaan lykätä asian käsittelyä siihen asti, kunnes liitännäisissä asioissa Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio (T‑833/17) ja easyJet Airline v. komissio (T‑8/18), käytyjen oikeudenkäyntien kirjallinen vaihe päätettiin 21.9.2018 ja 23.7.2018.
45
Unionin yleinen tuomioistuin päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa oikeudenkäynnin suullisen vaiheen. Tätä varten kantajaa ja komissiota kehotettiin toimittamaan asiakirjoja ja vastaamaan kirjallisesti unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimina esittämiin kysymyksiin sekä ottamaan kantaa siihen, pitäisikö nyt käsiteltävä asia mahdollisesti yhdistää asiaan easyJet Airline v. komissio (T‑8/18), johon unionin yleinen tuomioistuin lopulta päätti olla ryhtymättä tiettyjen tietojen luottamuksellisuuteen liittyvien kysymysten vuoksi. Kantaja ja komissio noudattivat näitä pyyntöjä määräajoissa.
46
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 19.6.2019 täysistunnossa ensimmäisen jaoston ja varapresidentin ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti ensimmäiseen jaostoon, joka kokoontuu laajennetussa viiden tuomarin kokoonpanossa.
47
Asianosaisten lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 2.10.2019 pidetyssä istunnossa, jonka jälkeen asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin.
48
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 7.11.2019 antamallaan määräyksellä aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen. Se pyysi 12.11.2019 komissiota toimittamaan tiettyjä asiakirjoja, minkä tämä teki asetetussa määräajassa. Kantaja esitti tältä osin huomautuksensa 20.12.2019. Unionin yleinen tuomioistuin päätti tämän jälkeen asian käsittelyn suullisen vaiheen 22.1.2020.
49
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen osittain siltä osin kuin
–
sen 1 artiklan 2 kohdassa todetaan, että lailla nro 10/2010 käyttöön otettu järjestelmä on valtiontukea, joka on myönnetty kantajalle sen toiminnoista Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemilla
–
sen 1 artiklan 3 kohdassa todetaan, että lailla nro 10/2010 käyttöön otettu järjestelmä on SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kantajalle myönnettyä sääntöjenvastaista valtiontukea
–
sen 1 artiklan 4 kohdassa todetaan, että kyseinen tuki ei sovellu sisämarkkinoille
–
siinä määrätään Italian tasavalta perimään kyseinen tuki takaisin kantajalta
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
50
Komissio vaatii että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Oikeudellinen arviointi
51
Kantaja esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi viisi kanneperustetta, jotka koskevat seuraavia seikkoja:
–
ensinnäkin virhettä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen tulkinnassa
–
toiseksi virhettä siltä osin kuin on kyse mahdollisuudesta perustella riidanalaista tukea
–
kolmanneksi oikeudellista virhettä riidanalaisen tuen takaisinperimistä koskevassa määräyksessä
–
neljänneksi tutkimuksen huonoa hallinnointia
–
viidenneksi perustelujen puuttumista ja ristiriitaisia perusteluita.
A Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen virheellistä tulkintaa
52
Ensimmäisessä kanneperusteessaan, jossa on neljä osaa, kantaja riitauttaa sen, että riidanalainen tukijärjestelmä on luokiteltu SEUT 107 artiklan 1 kohdan kannalta sen hyväksi myönnetyksi valtiontueksi.
53
Komissio vaatii, että kanneperuste hylätään perusteettomana.
1.
Tiettyjen väitteiden tutkittavaksi ottaminen
54
Komissio katsoo, että kantajan ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esittämät väitteet, joilla se pyrkii osoittamaan komission tehneen oikeudellisen virheen, kun se totesi riidanalaisessa päätöksessä, että lentoaseman pitäjät eivät saaneet valtiontukea, on jätettävä tutkimatta ja että ne ovat joka tapauksessa tehottomia. Kanne nimittäin kohdistuu riidanalaiseen päätökseen vain kantajan osalta. Päätelmää, jonka mukaan kantaja on saanut valtiontukea, ei myöskään ole tehty sillä perusteella, että lentoaseman pitäjien ei katsottu olevan riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia. Näin ollen kantaja ei voi kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen 7.2.2 jaksossa esitettyjä toteamuksia.
55
Kantaja vastaa tähän, että se on tarkoituksellisesti rajoittanut kanteensa kohteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseen vain siltä osin kuin se koskee sitä itseään. Tältä kannalta katsottuna sillä on oikeus osoittaa, että lentoaseman pitäjät olivat autonomisen alueen tuensaajia, sillä riidanalaisessa päätöksessä tukeudutaan nimenomaan siihen, että autonomisen alueen varat toimitettiin lentoyhtiöille lentoaseman pitäjien välityksellä. Näin ollen tämän päätöksen riitauttamisen yhteydessä on väistämättä osoitettava, etteivät kyseiset lentoaseman pitäjät toimineet autonomisen alueen ”sätkynukkeina”, vaan ne saivat päinvastoin tukea, joka alentaa markkinointikustannuksia, joita niille tavallisesti olisi aiheutunut.
56
Tältä osin on todettava, että kantaja ilmoitetaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdassa riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajaksi. Näin ollen kyseisen päätöksen 1 artiklan 2 kohta sekä sen 3 ja 4 kohta koskee sitä suoraan ja erikseen. Lisäksi se on kyseisen päätöksen 2 artiklan mukaan velvollinen palauttamaan Italian viranomaisille määrät, jotka sille on maksettu riidanalaisesta tukijärjestelmästä. Myös tämä 2 artikla koskee siis sitä suoraan ja erikseen.
57
Näissä olosuhteissa kanne voidaan ottaa tutkittavaksi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2–4 kohdan sekä 2 artiklan kumoamista kantajaa koskevilta osin.
58
Tämän kanteen yhteydessä kantaja voi vedota mainittujen kahden säännöksen kumoamista koskevien vaatimustensa tueksi kaikkiin sellaisiin kanneperusteisiin, joilla voidaan osoittaa, ettei se ollut riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaaja, mukaan lukien tässä yhteydessä väitteisiin, joilla pyritään osoittamaan, että lentoaseman pitäjät olivat riidanalaisen tukijärjestelmän todelliset edunsaajat, eivät kantajan kaltaiset lentoyhtiöt.
59
Näin ollen komission esittämät tutkimatta jättämistä koskevat väitteet on hylättävä, mutta on kuitenkin täsmennettävä, että kannekirjelmän vaatimusosassa ei vaadita riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan kumoamista ja että joka tapauksessa on niin, että koska kantaja ei lentoyhtiönä kilpaile lentoaseman pitäjien kanssa eikä kyseinen 1 artiklan 1 kohta näin ollen koske sitä suoraan ja erikseen, kantajalla ei voi olla asiavaltuutta vaatia sen kumoamista.
2.
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajien virheellistä määrittämistä, ja ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee sitä, ettei kantaja saanut etua
60
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen osan tueksi kantaja väittää, että lentoaseman pitäjät ovat riidanalaisen tukijärjestelmän ainoat edunsaajat, kun taas tämän saman kanneperusteen toisessa osassa kantaja pyrkii osoittamaan, ettei se ole saanut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
61
Komissio vaatii, että ensimmäisen kanneperusteen kaksi osaa on hylättävä perusteettomina.
62
Koska ensimmäisen kanneperusteen kahdessa osassa esitetyt väitteet ovat osittain päällekkäisiä, ne on syytä käsitellä yhdessä.
63
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että kun kantaja ensinnäkin kiistää olleensa riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaaja ja väittää, että lentoaseman pitäjät olivat ainoat tuensaajat, se kiistää sen, että kun valtion – tässä tapauksessa autonomisen alueen – varoista peräisin olevat summat oli myönnetty kyseisille lentoaseman pitäjille, niitä voitiin vielä pitää valtion varoina, kun nämä lentoaseman pitäjät myöhemmin käyttivät niitä kantajalle suoritettuihin maksuihin. Lisäksi se kiistää sen, että lentoaseman pitäjien tehtävä rajoittui autonomisen alueen ja lentoyhtiöiden välisten välittäjien tehtävään. Näin tehdessään se kiistää sen, että lentoaseman pitäjien liiketoimintaa koskevien päätösten voidaan katsoa olevan autonomisesta alueesta johtuvia.
a)
Sen kysymyksen tarkastelu, käyttivätkö lentoaseman pitäjät ”valtion varoja”
64
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuki katsotaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos seuraavat neljä edellytystä täyttyvät: kyseessä on valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide, kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65
Valtion toimenpidettä tai valtion varoilla toteutettua toimenpidettä koskevasta ensimmäisestä edellytyksestä on todettava, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tukina, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja, ja toisaalta niiden on oltava seurausta valtion toiminnasta (ks. tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C‑482/99, EU:C:2002:294, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.9.2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja nämä kaksi alaedellytystä ovat kumulatiivisia (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 48 ja 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.4.2006, Deutsche Bahn v. komissio, T‑351/02, EU:T:2006:104, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66
Tältä osin jäsenvaltion myöntämän tai valtion varoista myönnetyn tuen ei tarvitse olla kyseisen jäsenvaltion keskushallinnon myöntämää. Se voi yhtä hyvin olla keskusviranomaisten tason alapuolella toimivan, autonomisen alueen kaltaisen viranomaisen myöntämää. Toimenpide, jonka on keskushallinnon sijasta toteuttanut aluehallinto, voi nimittäin muodostaa tuen, jos SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät (tuomio 14.10.1987, Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio 6.9.2006, Portugali v. komissio, C‑88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta). Toisin sanoen jäsenvaltioiden alueviranomaisten (hajautetun hallinnon, osavaltioiden, alueellisten tai muiden yksikköjen) niiden oikeudellisesta asemasta tai nimityksestä riippumatta toteuttamat toimenpiteet kuuluvat samalla tavalla kuin liittohallintoviranomaisten tai keskushallintoviranomaisten toteuttamat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos tämän määräyksen edellytykset täyttyvät (tuomio 6.3.2002, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, T‑92/00 ja T‑103/00, EU:T:2002:61, 57 kohta ja tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio, T‑267/08 ja T‑279/08, EU:T:2011:209, 108 kohta).
67
Lisäksi on muistutettava, että valtiontuen alalla valtion toimenpiteitä ei voida jättää katsomatta SEUT 107 artiklassa tarkoitetuksi ”tueksi” yksinomaan näiden toimenpiteiden tavoitteen perusteella. Kyseisessä artiklassa ei nimittäin tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (ks. tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 84 ja 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 26.11.2015, Espanja v. komissio, T‑461/13, EU:T:2015:891, 39 kohta).
68
Näin ollen tietyille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille suoraan myönnettyä etua voidaan pitää välillisenä etuna ja näin ollen valtiontukena muille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, jotka ovat yrityksiä (ks. tuomio 19.9.2000, Saksa v. komissio, C‑156/98, EU:C:2000:467, 22–35 kohta; tuomio 13.6.2002, Alankomaat v. komissio, C‑382/99, EU:C:2002:363, 38 ja 60–66 kohta ja tuomio 15.6.2010, Mediaset v. komissio, T‑177/07, EU:T:2010:233).
69
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen tukijärjestelmän yhteydessä on kiistatonta, että autonominen alue asetti laissa nro 10/2010 ja sen täytäntöönpanotoimissa ”edunsaajiksi” nimettyjen lentoaseman pitäjien käyttöön varoja monivuotiselle ajanjaksolle, jotta nämä ryhtyisivät toimiin Sardinian alueen edistämiseksi matkailukohteena, mikä sisälsi samanaikaisesti sekä saarelta lähteviä että sen eri lentoasemille suuntautuvia lentoyhteyksiä koskevien tavoitteiden saavuttamista ja markkinointipalvelujen tarjoamista. Kantaja ei kiistä sitä, että nämä varat, jotka olivat peräisin autonomiselta alueelta ja jotka maksettiin aluksi lentoaseman pitäjille, ovat valtion varoja ja että päätös myöntää ne mainituille lentoaseman pitäjille oli Italian valtiosta johtuva. On kuitenkin pohdittava, olivatko summat, jotka kantaja sai näiltä lentoaseman pitäjiltä niiden kanssa tekemiensä sopimusten perusteella, valtion varoja – minkä kantaja kiistää – ja voitiinko niiden katsoa olevan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla Italian valtiosta johtuvia.
70
Tältä osin sekä autonomisen alueen riidanalaisella tukijärjestelmällä käyttöön ottamasta mekanismista, että sen täytäntöönpanosta käytännössä ilmenee, että autonomisen alueen lentoaseman pitäjille maksamat varat olivat varoja, joita lentoaseman pitäjät käyttivät sopimuskumppaneina olleille lentoyhtiöille, kuten kantajalle, maksamiinsa korvauksiin.
71
Yhtäältä on nimittäin todettava, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä säädettiin eräänlaisesta tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmästä. Erityisesti alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin, että valitut lentoaseman pitäjät saisivat 20 prosentin suuruisen ennakkomaksun viitevuodelta maksettavista varoista, jonka jälkeen maksettaisiin toinen 60 prosentin suuruinen erä, jonka edellytys oli, että neljännesvuosittaiset kertomukset oli esitetty; lopuksi maksettaisiin viimeinen 20 prosentin suuruinen erä sellaisten asiakirjojen esittämisen yhteydessä, joiden avulla autonominen alue voi tarkistaa, että toiminta oli toteutettu asianmukaisesti, että tavoitteet oli saavutettu ja että aiheutuneet kustannukset olivat todellisia. Tämän valvontamekanismin tarkoituksena oli näin ollen estää kaikkia lentoaseman pitäjiä saamasta korvausta muista summista kuin niistä, jotka ne olivat sitoutuneet maksamaan korvauksena kantajan kaltaisille lentoyhtiöille, joiden kanssa ne olivat tehneet sopimuksen ja joita riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetty takaisinperintävelvollisuus koskee. Tämän mekanismin olemassaolo vahvistaa myös sen, että kyseinen autonominen alue toimi lentoyhtiöiden palveluiden rahoittajana, koska lentoaseman pitäjien niille lentoyhtiöille maksamat määrät, joiden kanssa ne olivat tehneet sopimuksen, vastasivat määriä, jotka autonominen alue tulisi niille maksamaan menettelyn lopuksi.
72
Toisaalta ja kuten riidanalaisen päätöksen 242–246 sekä 313, 314 ja 317 perustelukappaleesta, jossa esitetään huomautukset, jotka Olbian ja Cagliari-Elmasin lentoasemien pitäjät olivat esittäneet komissiossa käydyssä hallinnollisessa menettelyssä, ilmenee, nämä lentoaseman pitäjät itse kertoivat suorittaneensa tosiasiassa ennakkomaksuina määrät, jotka vastasivat sopimuskumppaneina oleville niille lentoyhtiöille maksettavia summia, jotka tarjosivat autonomisen alueen Sardinian matkailun edistämiseksi haluamia palveluja, minkä jälkeen ne toimittivat kyseiselle autonomiselle alueelle tilinpitokertomukset, joista kävivät ilmi todelliset kustannukset, jotta autonominen alue saattoi korvata ne. Tässä yhteydessä Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä jopa väitti, että autonominen alue oli vaatinut sitä osoittamaan, että alueelliset korvaukset oli maksettu palveluja tarjoaville lentoyhtiöille kokonaisuudessaan ja että se itse oli siis vain välittäjä, joka oli maksanut lentoyhtiöille niiden autonomiselta alueelta saamat summat. Lisäksi Italian tasavalta on itse väittänyt, kuten riidanalaisen päätöksen 340 perustelukappaleesta ilmenee, että Olbian lentoaseman pitäjä oli lähinnä siirtänyt lentoyhtiöille kokonaisuudessaan korvaukset, jotka tämä lentoaseman pitäjä oli saanut autonomiselta alueelta.
73
On siis selvää, että varat, joita lentoaseman pitäjät käyttivät korvauksen maksamiseksi kantajalle niiden ja kantajan tekemien sopimusten puitteissa, olivat peräisin autonomisen alueen talousarviosta ja olivat näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja. Toisin kuin kantaja väittää, koska tämän vastaavuuden perusteella voidaan kuitenkin todeta, että sen saamat määrät olivat valtion varoja, se on merkityksellinen tekijä arvioitaessa sitä, onko se saanut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.
74
Lisäksi on todettava siitä kantajan esiin tuomasta seikasta, että vuonna 2013 lentoaseman pitäjät jatkoivat korvauksen maksamista sille, vaikka ne eivät enää saaneet varoja autonomiselta alueelta, kuten komissio on selittänyt, että kun autonominen alue lopetti nämä maksut sen vuoksi, että se oli päättänyt keskeyttää riidanalaisen tukijärjestelmän, lentoaseman pitäjät vain täyttivät sopimuksen mukaiset velvoitteensa, kun kyseessä olevissa sopimuksissa ei määrätty niiden purkautumisesta siinä tapauksessa, että autonomisen alueen rahoitus menetettäisiin. Joka tapauksessa on niin, että vaikka lentoaseman pitäjät joutuivat tietyissä tapauksissa vastaamaan kustannuksista, jotka aiheutuivat autonomisen alueen myöhemmin korvaamien määrien ennakkoon maksamisesta, SFIRSille aiheutuneet kustannukset mukaan lukien, tämä ei muuta mitenkään sitä, että niiden omien ilmoitusten mukaisesti ja riidanalaisessa tukijärjestelmässä sovitun mukaisesti lentoaseman pitäjät maksoivat mainitun autonomisen alueen niille myöntämät varat kokonaisuudessaan kantajan kaltaisille lentoyhtiöille ja että näiden varojen takaisin perimisestä säädetään yksinomaisesti riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa.
75
Niiden ilmoitusten lisäksi, joita Italian hallitus ja lentoaseman pitäjät ovat itse tehneet riidanalaisen päätöksen tekemistä edeltäneen hallinnollisen menettelyn yhteydessä, ja riidanalaiseen päätökseen sisältyvien taulukoiden lisäksi autonomisen alueen lentoaseman pitäjien käyttöön asettamien varojen ja lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille maksamiin korvauksiin käyttämien varojen vastaavuutta tukee kantajan tapauksessa – toisin kuin kantaja itse väittää – niiden sopimusten sisältö, jotka se allekirjoitti Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa.
76
Autonomisen alueen SOGAERin kanssa 25.2.2012 tekemän sopimuksen johdanto-osassa todettiin nimenomaisesti, että autonominen alue oli päättänyt investoida suurempia määriä kuljetus- ja matkailuteollisuuden markkinointiin; tässä tarkoituksessa se maksoi SOGAERille vuosittain summan, joka kyseisen lentoaseman pitäjän oli käytettävä tämän tavoitteen saavuttamiseen, ja että sen valossa, mikä oli autonomisen alueen tahto, SOGAER oli julkaissut internetsivustollaan ilmoituksen investoidakseen markkinointitoimintaan, jonka tarkoituksena oli mainostaa Sardinian eteläosan matkailukohteita. Kantajan ja GEASARin 31.3.2013 tekemässä sopimuksessa puolestaan todettiin, että tämä lentoaseman pitäjä edisti itsehallintoalueen suostumuksella aktiivisesti Olbiaa ja Sardiniaa lomakohteena toteuttamalla kaikki asianmukaiset markkinointi-, mainonta- ja viestintätoimet, ja että tässä tarkoituksessa autonominen alue siirsi GEASARille vuosittain summan, joka tämän lentoaseman pitäjän oli maksettava näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
77
Näin ollen on hylättävä kantajan väite, jonka mukaan lentoaseman pitäjät eivät maksaneet sille korvausta autonomiselta alueelta peräisin olevista varoista.
78
Kantaja väittää vielä, että näiden kahden rahoituksen väitetty vastaavuus ei ole riittävä todiste sen poissulkemiseksi, että sille suoritetut maksut olisivat olleet todellinen vastike sen lentoaseman pitäjille suorittamista palveluista.
79
Tältä osin on muistutettava, että valtiontukien alalla valtion toimenpiteitä ei voida jättää pitämättä SEUT 107 artiklassa tarkoitettuna ”tukena” yksinomaan niiden tavoitteen perusteella. Kyseisessä artiklassa ei nimittäin tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (ks. tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 84 ja 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 26.11.2015, Espanja v. komissio, T‑461/13, EU:T:2015:891, 39 kohta).
80
Koska on kuitenkin niin, että komissio voi toimenpidettä tutkiessaan joutua tutkimaan, voidaanko edun katsoa olevan myönnetty välillisesti muille toimijoille kuin valtion varojen siirron välittömälle vastaanottajalle (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2002, Alankomaat v. komissio, C‑382/99, EU:C:2002:363, 61 ja 62 kohta), on katsottava, että jos voidaan osoittaa, kuten käsiteltävässä asiassa voidaan, että välitön vastaanottaja siirsi valtion varoista peräisin olevan etuuden lopulliselle edunsaajalle, on merkityksetöntä, että välitön vastaanottaja toteutti tämän siirron kaupallisen logiikan mukaisesti tai että päinvastoin tämä siirto oli yleisen edun mukaisen tavoitteen mukainen.
81
Tätä toteamusta tukee oikeuskäytäntö, jonka mukaan tietyille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille suoraan myönnettyä etua voidaan pitää välillisenä etuna ja näin ollen valtiontukena muille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, jotka ovat yrityksiä (ks. vastaavasti tuomio19.9.2000, Saksa v. komissio, C‑156/98, EU:C:2000:467, 22–35 kohta; tuomio 13.6.2002, Alankomaat v. komissio, C‑382/99, EU:C:2002:363, 38 ja 60–66 kohta; tuomio 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito ja Fineco Asset Management v. komissio, T‑445/05, EU:T:2009:50, 127 kohta ja tuomio 15.6.2010, Mediaset v. komissio, T‑177/07, EU:T:2010:233). Näihin tuomioihin johtaneissa asioissa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, jotka olivat valtion varojen välittömiä vastaanottajia, toteuttama etuuden siirto oli osa liikesuhdetta, mikä vahvistaa, että siirron taustalla olevan kaupallisen syyn olemassaololla ei ole vaikutusta siihen, miten SEUT 107 artiklan 1 kohdan kannalta arvioidaan valtion varoista lopulliselle tuensaajalle suuntautunutta virtaa.
82
Näin ollen komissio ei ole tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille toiminnoista 1 ja 2 suorittamat maksut vastasivat valtion varoja.
b)
Lentoaseman pitäjien kantajalle tekemien päätösten ja suorittamien maksujen katsominen autonomisesta alueesta johtuviksi
83
Sen kysymyksen osalta, ovatko lentoaseman pitäjien päätökset tehdä kantajan kanssa riidanalaiset sopimukset autonomisesta alueesta johtuvia, kantaja kiistää, että nämä lentoaseman pitäjät toimivat vain välittäjinä. Siitä huolimatta, että autonomisella alueella on käytössä menettely, jossa niiden toimintasuunnitelmat hyväksytään, lentoaseman pitäjät ovat kantajan mukaan säilyttäneet laajan harkintavallan päätöksissään, jotka koskevat sitä, millä tavoin autonomiselta alueelta saadut varat jaetaan.
84
Tältä osin on todettava, että vaikka kyseiset tuomiot koskevat asioita, joissa – toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa – kyseessä olleet varat eivät olleet suoraan peräisin valtion talousarviosta tai ne eivät olleet siirtyneet sen kautta, oikeuskäytännössä vahvistetaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätystä edellytyksestä, joka koskee valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetyn edun olemassaoloa, että ratkaiseva kriteeri on se, missä määrin valtio valvoo edun myöntämistä, muun muassa kanavaa, jota pitkin tämä etu välittyy (tuomio 16.5.2000, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, 50 kohta; tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C‑482/99, EU:C:2002:294, 37 kohta ja tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C‑262/12, EU:C:2013:851, 33 kohta), ja että se pätee myös silloin, kun kyseisen edun myöntäminen ei merkitse valtion varojen muodollista siirtämistä (ks. tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C‑262/12, EU:C:2013:851, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85
Vaikka valtion etuuden myöntämiseen kohdistaman valvonnan tason perusteella voidaan arvioida, voidaanko katsoa, että etuuden myöntämiseen käytettiin ”valtion varoja”, SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyn edellytyksen, jonka mukaan asianomaisen toimenpiteen on oltava valtiosta johtuva, tarkistamiseksi on otettava huomioon myös tämä valvonnan taso tarkasteltaessa kysymystä siitä, onko viranomaisten katsottava osallistuneen mainitusta toimenpiteestä päättämiseen (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C‑482/99, EU:C:2002:294, 52 kohta ja tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), mikä voidaan päätellä kaikkien sellaisten seikkojen perusteella, jotka ilmenevät käsiteltävänä olevan asian olosuhteista ja asiayhteydestä, jossa kyseinen toimenpide toteutettiin, ja erityisesti sen laajuudesta, sisällöstä tai edellytyksistä (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C‑482/99, EU:C:2002:294, 52–56 kohta ja tuomio 17.9.2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, 31–33 kohta).
86
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että varat, jotka autonominen alue asetti lentoaseman pitäjien käyttöön, oli määrä käyttää ja ne käytettiin tosiasiallisesti autonomisen alueen antamien ohjeiden mukaisesti eli tässä tapauksessa korvauksiin lentoyhtiöiden tarjoamista palveluista, joita olivat uusien lentoreittien avaaminen, vuorojen lisääminen, matkustajamääriä koskevien tavoitteiden saavuttaminen ja olemassa olevien reittien liikennöintijaksojen pidentäminen ja markkinointipalvelujen tarjoaminen.
87
Siitä, että kantaja on kiistänyt riidanalaisen päätöksen 357–359 perustelukappaleessa esitetyt komission toteamukset, joiden mukaan autonominen alue määritti laissa nro 10/2010 ja toimintasuunnitelmissa, jotka autonomisen alueen oli hyväksyttävä ennen niiden voimaantuloa, sen, miten lentoaseman pitäjien tuli menetellä, on todettava, että laissa nro 10/2010 tosin ilmoitetaan lentoaseman pitäjät tässä laissa säädettyjen maksujen virallisina saajina.
88
Lain nro 10/2010 3 §:n 2 momentissa säädettiin kuitenkin nimenomaisesti, että liikenteen tarjonnan kriteerit, luonne ja kesto sekä lentoasemien pitäjien toimintasuunnitelmien laatimisesta annetut ohjeet oli hyväksyttävä alueellisen toimeenpanijan päätöslauselmilla, kun taas tämän lain 3 §:n 3 momentissa säädettiin myös nimenomaisesti, että lentoaseman pitäjien laatimiin toimintasuunnitelmiin oli liitettävä vastaavat toimet ja sopimukset ja että ne rahoitetaan vain, jos ne on laadittu tarjotun kuljetuksen perusteiden, luonteen ja keston mukaisesti ja alueellisen toimeenpanijan antamien suuntaviivojen mukaisesti ja vain jos ne oli toimitettu ennakkoon toimivaltaiselle lautakunnalle lausuntoa varten.
89
Tältä osin lailla nro 10/2010 käyttöön otetusta järjestelmästä ilmenee, että kyseisen lain säännöksiä on välttämättä luettava yhdessä niiden säädösten kanssa, jotka alueellisen täytäntöönpanoviranomaisen oli kyseisen lain mukaan annettava ja jotka olivat edellytyksinä autonomisen alueen käsiteltävässä asiassa kyseessä oleville lentoaseman pitäjille suorittamille maksuille. Näissä ja erityisesti alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettiin kuitenkin nimenomaisesti, että lentoaseman pitäjien oli toimitettava toimintasuunnitelmansa autonomiselle alueelle hyväksymistä varten ja että kyseisille toimintasuunnitelmille voidaan saada autonomisen alueen myöntämää rahoitusta, mikäli ne on laadittu liikenteen tarjonnan kriteerien, luonteen ja keston mukaisesti sekä alueellisen toimeenpanijan antamien suuntaviivojen mukaisesti.
90
Lisäksi lentoaseman pitäjien ennakkoon maksamien kustannusten korvausmekanismi oli omiaan mahdollistamaan, että autonominen alue saattoi valvoa lentoaseman pitäjien aloitteita, koska ainoastaan sellaiset toimenpiteet, jotka oli laadittu autonomisen alueen antamien suuntaviivojen mukaisesti ja joiden tositteeksi oli esitetty merkitykselliset sopimus- ja kirjanpitoasiakirjat, saattoivat johtaa riidanalaisen tukijärjestelmän mukaiseen rahoitukseen. Toimintasuunnitelmat nimittäin toimitettiin autonomisen alueen hyväksymistä varten ennen menettelyn alkamista, ja lentoaseman pitäjien oli toimitettava myös neljännesvuosittaiset kertomukset saadakseen 60 prosenttia tuesta ja niillä oli mahdollisuus saada viimeinen, 20 prosentin suuruinen maksuerä vasta sen jälkeen, kun ne olivat esittäneet todisteet siitä, että ne olivat noudattaneet autonomisen alueen ohjeita.
91
Lentoaseman pitäjät ovat itse esittäneet näkemyksiä, jotka tukevat sitä, että autonomisella alueella oli vaikutusvaltaa lentoaseman pitäjien aloitteiden sisältöön ja laajuuteen. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 237 perustelukappaleesta ilmenee, GEASAR neuvotteli markkinointiehdotuksista niiden lentoyhtiöiden kanssa, jotka olivat vastanneet kiinnostuksenilmaisupyyntöön, jonka kyseinen lentoaseman pitäjä oli julkaissut internetsivustollaan, ottaen huomioon autonomisen alueen laatiman matkailumarkkinointisuunnitelman yhtenä suunnitteluvälineenä. SOGAER puolestaan väitti, kuten riidanalaisen päätöksen 313 perustelukappaleesta ilmenee, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä kyseinen alue suoritti korvauksen, joka vain siirtyi lentoaseman pitäjän kautta, ”[autonomisen] alueen päättämän, rahoittaman ja valvoman suunnitelman puitteissa”.
92
Laissa nro 10/2010 ei tosin mainittu niitä erityistoimia, joita lentoaseman pitäjien oli tarjottava toimintasuunnitelmissa, eikä siinä myöskään yksilöity lentoyhtiöitä, joihin oli tarkoitus ottaa yhteyttä. Lisäksi aloite autonomiselle alueelle esitettävistä toimintasuunnitelmista riidanalaisen tukijärjestelmän mukaisten varojen hakemiseksi, kuten myös sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden valinta – kuten kantaja korosta – kuului muodollisesti lentoaseman pitäjille muun muassa siltä osin kuin laissa nro 10/2010 ja sen täytäntöönpanotoimenpiteissä ei mainittu nimeltä lentoyhtiöitä, joiden kanssa niiden piti välttämättä ryhtyä liikesuhteeseen. Kun lentoaseman pitäjät olivat tehneet päätöksen osallistua autonomisen alueen riidanalaisen tukijärjestelmän avulla toteuttamaan rahoitusohjelmaan, niiden harkintavaltaa toimintasuunnitelmiensa määrittelyssä ja sopimuskumppaneina olevien palveluntarjoajien valinnassa rajoitettiin kuitenkin huomattavasti autonomisen alueen asettamilla kriteereillä ja suuntaviivoilla.
93
Erityisesti se, että lain nro 10/2010 3 §:n 3 momentissa viitataan sopimuksiin, jotka lentoaseman pitäjien on esitettävä, ja se, että alueellisessa päätöksessä nro 29/36 viitataan tapauksiin, joissa lentoyhtiöt laativat toimintasuunnitelmia, vahvistaa – toisin kuin kantaja väittää – että autonominen alue kannusti lentoaseman pitäjiä käyttämään lentoyhtiöitä, koska ne ovat ainoat yksiköt, jotka voivat sitoutua lentoyhtiöiden kanssa lentoreittien avaamiseen tai säilyttämiseen, niiden vuoroihin ja matkustajamääriä koskeviin tavoitteisiin, ja että kyseinen autonominen alue päätti, mitä lentoyhteyksiä pidettäisiin tukikelpoisina. Lisäksi markkinoinnin osalta autonominen alue erotti toisistaan lentoyhtiöiden tarjoaman toiminnan, mikä vahvisti sen, että lentoaseman pitäjien oli turvauduttava lentoyhtiöihin, ja muiden kuin lentoyhtiöiden tarjoaman toiminnan, josta – kuten komissio väittää – esillä olevassa asiassa ei ole kyse ja joka ei missään tapauksessa vaikuta siihen, olivatko kantajan saamat varat peräisin autonomisen alueen talousarviosta ja olivatko ne siitä johtuvia.
94
Valvoessaan läheisesti ja etukäteen lentoaseman pitäjien esittämiä toimintasuunnitelmia, muun muassa kyseessä olevia lentoreittejä ja suunniteltuja markkinointipalveluja, sekä lopuksi summia, jotka lentoaseman pitäjät maksoivat korvauksena kyseisistä lentoyhtiöiden tarjoamista palveluista edistettäessä Sardinian saarta matkailukohteena, autonominen alue otti itselleen riittävästi valvontavaltaa, jota se kohdisti sellaisten lentoaseman pitäjien toimintaan sopimusten puitteissa, jotka olivat päättäneet hakea riidanalaisen järjestelmän mukaisia rahoitustoimia, ja tämän perusteella voidaan katsoa, että tämä toiminta oli siitä johtuvaa.
95
Autonomisen alueen päätöksissä nro 300 ja nro 322, jotka tehtiin 16.6.2014 ja 13.6.2013 ja joissa vahvistettiin lopulliset vuotuiset määrät, autonominen alue katsoi sitä paitsi itse, että ”laissa [nro 10/2010] tarkoitettu toimenpide [toteutettiin] lentoaseman pitäjien välityksellä, ja nämä [toimivat] varojen lentoyhtiöille siirtämisen välittäjinä ja operatiivisina toimijoina, autonomisen alueen itse määrittämällä tavalla, sellaisena kuin siitä säädetään edellä mainitussa laissa [nro 10/2010] ja sen täytäntööpanotoimissa” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), ja että ”lentoyhtiöiden oli katsottava olevan lain [nro 10/2020] mukaisten varojen siirtämisten todelliset ja ainoat vastaanottajat” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
96
Kuten komissio korostaa, kantajan ja Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjän välillä 26.2.2012 tehdyn sopimuksen nro 25/2011 johdanto-osasta käy lisäksi selvästi ilmi autonomisen alueen harjoittaman valvonnan laajuus, sillä siinä nimittäin täsmennetään, että ”SOGAER [oli laatinut] [autonomisen] alueen julkaisemien toimintaohjeiden mukaisesti toimintasuunnitelman, jossa kuvattiin strategiaa ja toimia, jotka [oli] pantava täytäntöön liikenteen kehittämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi”, että ”lain [nro 10/2010] 3 §:n 3 momentin mukaisesti aluehallintokomitean [oli] hyväksyttävä toimintasuunnitelman rahoitus”, että ”autonominen alue ja SOGAER odott[ivat] Cagliarin, lentoaseman ja Etelä-Sardinian yleisen mainonnan lisäämistä ja että näiden markkinointipalvelujen seurauksena sekä [autonominen] alue että SOGAER odottivat matkustajaliikenteen kasvua ja myönteistä taloudellista paluuta Cagliarin lentoasemalle ja sen toiminta-alueelle”.
97
Se, että mainitut lentoaseman pitäjät valvoivat väitetysti toimintasuunnitelmien toteuttamista, ei merkinnyt sitä, että ne toimivat itsenäisesti riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanossa. Rikoslausekkeiden sisällyttäminen sopimuspuolina olevien lentoyhtiöiden kanssa tehtyihin sopimuksiin selittyy ennen kaikkea sillä, että lentoaseman pitäjät pyrkivät noudattamaan alueellisessa päätöksessä nro 29/36 säädettyjä velvoitteitaan varmistaakseen, että ne todella saavat pyydetyn rahoituksen itsehallintoalueelta ja että ne olivat esittäneet ne mainittujen sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Autonomisen alueen intressin näkökulmasta ja kuten komissio väittää, lentoasemien pitäjille asetetulla velvollisuudella ottaa käyttöön seuraamusjärjestelmä pyrittiin suojaamaan julkista investointia takaamalla, että myönnetyt varat käytettäisiin oikein ja että ne johtaisivat odotettuihin palveluihin Sardinian matkailun edistämiseksi. Tämä pitää paikkansa myös seurantamekanismin osalta siltä osin kuin on kyse siitä, että lentoaseman pitäjät toimittavat autonomiselle alueelle sekä neljännesvuosittaisia selvityksiä että kaikki tositteet ja sopimuksen mukaiset asiakirjat saadakseen viimeiset erät autonomisen alueen tarjoamasta rahoituksesta.
98
Kun otetaan huomioon kaikki nämä seikat, kantajan väite, joka koskee lentoasemien pitäjien väitettyä itsenäistä päätöksentekoa määriteltäessä niiden ja sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden sopimussuhteita riidanalaisessa tukijärjestelmässä, on hylättävä perusteettomana. Komissio ei siis tehnyt oikeudellista virhettä, kun se totesi riidanalaisen päätöksen 355–361 perustelukappaleessa, että lentoaseman pitäjiä voitiin pitää välittäjinä autonomisen alueen ja lentoyhtiöiden välillä, koska ne olivat siirtäneet kokonaisuudessaan autonomiselta alueelta saadut varat ja toimineet täten siltä sen hyväksymien toimintasuunnitelmien myötä saamiensa ohjeiden mukaisesti.
c)
Riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajien virheellinen yksilöinti ja lentoyhtiöiden saaman edun puuttuminen
99
Kantaja väittää, että riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia olivat lentoaseman pitäjät siltä osin kuin ne vapautuivat sen myötä kustannuksista, joista niiden olisi normaalisti pitänyt vastata hankkiakseen riidanalaisten sopimusten kohteena olevat palvelut; kyseessä ovat kustannukset, jotka liittyvät sekä lentoliikenteen tiheyttä ja matkustajamääriä koskeviin tavoitteisiin, että niihin, jotka koskevat markkinointipalveluja. Näin ollen riidanalainen tukijärjestelmä on kantajan mukaan mekanismi, jolla tuetaan lentoaseman pitäjiä, jotta nämä hankkivat lentoyhtiöiltä toimintoihin 1 ja 2 liittyviä palveluita. Tämä mekanismi pienentää kuluja, joista lentoaseman pitäjien on tavanomaisesti vastattava omien toimintojensa kehittämiseksi. Mainitut lentoaseman pitäjät saivat siten taloudellista tuottoa tekemällä kantajan kanssa sopimuksia, muun muassa laajentamalla niiden vaikutusalueita ja kasvattamalla matkustajaliikennettä.
100
Se, että kantaja on lentoyhtiönä tarjonnut kyseisten sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä markkinointitoimia, joissa kehutaan sen liikennöimiä lentoreittejä, ei tee tyhjäksi lentoaseman pitäjien taloudellista intressiä saada tällaisia palveluja sopimusteitse. Näiden viimeksi mainittujen ja kantajan välillä tehdyt sopimukset nimittäin paljastivat, että näillä oli todellinen taloudellinen intressi riidanalaisten palvelujen saamiseen, jonka komissio on aikaisemmissa päätöksissään tunnustanut ja jonka vuoksi lukuisat lentoasemat tarjoavat lentoyhtiöille vastaavia palveluja. Nämä sopimukset ovat tavanomaisia ilmailualalla, minkä vahvistaa se, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat lentoaseman pitäjät rahoittivat nämä sopimukset osittain omilla varoillaan. Näin ollen palvelut, jotka se on suorittanut kyseisten sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä, olivat todellisia, ja vaikka näissä sopimuksissa tarkoitetut toiminnot vastasivat sen omaa taloudellista intressiä, se, että se on voinut saada kyseisistä kauppasopimuksista taloudellista etua, ei voi osoittaa, että kantaja sai autonomiselta alueelta lainvastaista valtiontukea.
101
Kantajan mukaan komissio ei joka tapauksessa voinut sulkea pois sitä, että lentoasemien pitäjät olivat riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia, vaikka ne olivat autonomisen alueen maksujen välittömiä vastaanottajia, varsinkaan sillä epäloogisella väitteellä, jonka mukaan kyseistä järjestelmää ei ollut suunniteltu siten että sen sivuvaikutukset suuntautuisivat lentoasemille.
102
Tältä osin lentoasemien pitäjillä on tosin ollut intressi osallistua välittäjinä riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanoon, koska siitä, että lentoyhtiöt ovat täyttäneet lentovuoroja ja matkustajamääriä koskevia tavoitteita sekä markkinointipalvelujaan koskevat velvollisuutensa, oli seurauksena, että asianomaisten lentoasemien käyttö ja täten väistämättä niiden pitäjien tulot lentoliikenteestä ja muut lentoasematulot kasvoivat.
103
Kuten komissio on erityisesti istunnossa korostanut, on kuitenkin epätodennäköistä, että ilman autonomisen alueen rahoitusta lentoaseman pitäjillä olisi ollut riittävästi varoja, tässä tapauksessa useita kymmeniä miljoonia euroja, ryhtyäkseen hankkimaan lentoyhtiöiltä niin suuria velvoitteita, jotka koskivat lentoyhteyksien avaamista sekä matkustajaliikenteen ja markkinointipalvelujen tavoitteiden saavuttamista tai että ne olisivat väistämättä tehneet laajentamisstrategioidensa yhteydessä tämän tyyppisiä sopimuksia. Vaikuttaa päinvastoin siltä, että kyseiset lentoaseman pitäjät tekivät lentoyhtiöiden kanssa sopimuksiin perustuvia sitoumuksia vain, jos niillä oli autonomisen alueen takuu siitä, että ne saavat autonomiselta alueelta tätä vastaavat varat.
104
Tätä tukee se seikka, että käsiteltävässä asiassa Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät eivät olleet käyttäneet kantajan markkinointipalveluja eivätkä tehneet sopimuksia, jotka koskivat lentovuorojen määriä tai matkustajamääriä koskevia tavoitteita, ennen riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanoa ja että mainitun järjestelmän soveltamisen keskeyttämisen jälkeen kyseiset toiminnanharjoittajat eivät päättäneet tehdä kantajan kanssa samoja palveluja koskevia uusia sopimuksia. Lopuksi on todettava, kuten komissio on huomauttanut, että kyseisten palvelujen ostaminen ei johtunut niinkään lentoaseman pitäjien kaupallisesta tarpeesta kuin niiden päätöksestä avustaa autonomisen alueen käyttöön ottaman riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanossa. Näin ollen kantaja ei voi väittää, että autonominen alue olisi riidanalaisella tukijärjestelmällä avustanut kustannuksissa, joista Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoaseman pitäjien olisi tavanomaisesti pitänyt vastata.
105
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jonka mukaan lentoaseman pitäjät käyttivät myös omia varojaan maksaakseen lentoyhtiöille korvauksia. Kantaja ei nimittäin yhtäältä ole osoittanut, mitä summia lentoasemien pitäjät maksoivat omista varoistaan siten, etteivät ne saaneet tai hakeneet sitä takaisin autonomiselta alueelta riidanalaisesta tukijärjestelmästä, vaikka komissio väittää ilman, että kantaja olisi esittänyt päinvastaista näyttöä, että lentoaseman pitäjät käyttivät omia varojaan vain hyvin vähäisessä määrin ja yksinomaan täyttääkseen jäljellä olevat sopimusvelvoitteensa sen jälkeen, kun autonominen alue oli keskeyttänyt riidanalaisen tukijärjestelmän. Toisaalta on muistutettava, että joka tapauksessa nämä väitetyt lentoaseman pitäjien omat investoinnit eivät kuulu riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetyn takaisinmaksuvelvollisuuden piiriin eivätkä ne kerro merkittävästä kaupallisten riskien ottamisesta autonomiselta alueelta peräisin olevien varojen käytön yhteydessä.
106
Riidanalaisten sopimusten kohteena olleista palveluista on todettava sen seikan lisäksi, joka tarkastellaan yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisen arvioinnin yhteydessä, että sopimuskumppaneina olevia lentoyhtiöitä ei ole valittu sellaisen menettelyn päätteeksi, jolla voidaan taata, että autonominen alue on lentoaseman pitäjien välityksellä maksanut niille markkinahintaisen korvauksen, että kun unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajaa esittämään tältä osin todistusvoimaisia asiakirjoja, se toimitti mainosmateriaalia ja sopimusperusteista materiaalia, jossa vahvistetaan, kuten komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 368 perustelukappaleessa, että tiettyjen sellaisten kaupunkien ja alueiden edistäminen, joille kantaja liikennöi, liittyy yleensä erottamattomasti sen internetsivustolla markkinoitaviin lentoihin, joita se itse liikennöi. Näin ollen ja toisin kuin kantaja väittää, koska SOGAERin ja GEASARin kanssa ei ole allekirjoitettu markkinointisopimuksia, ei voida sulkea pois sitä, että kantaja kuitenkin järjesti Sardiniasta lähtevien ja sinne suuntautuvien lentoreittien myynninedistämisen, eikä ole myöskään osoitettu, että kantaja kehitti kyseisten sopimusten täytäntöönpanoa varten myynninedistämistoimintaa, joka olisi ollut huomattavasti laajempaa kuin se, johon se tavallisesti ryhtyy edistääkseen suoraan omien lentojensa myyntiä.
107
Komissio ei siis tehnyt oikeudellista virhettä, kun se totesi riidanalaisessa päätöksessä, että kyseessä olevat lentoaseman pitäjät ostivat markkinointipalvelut ja käyttivät niihin tässä tapauksessa autonomisen alueen niille antamia varoja, edistääkseen sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden liikennöimiä lentoyhteyksiä ja joiden avaamista tai ylläpitämistä varten niille maksettiin korvausta toimesta 1.
108
Komissio saattoi myös katsoa, että autonominen alue maksoi lentoyhtiöille niiden omien palveluiden edistämiseksi lentoyhtiöinä (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑53/16, ei julkaistu, EU:T:2018:943, 271 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑165/16, ei julkaistu, EU:T:2018:952, 167 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑165/15, ei julkaistu, EU:T:2018:953, 230 kohta ja tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑111/15, ei julkaistu, EU:T:2018:954, 232 kohta), vaikka kyse on markkinointi- ja mainontakustannuksista, joista kyseisten lentoyhtiöiden, kantaja mukaan lukien, oli lähtökohtaisesti vastattava.
109
Samalla tavoin komissio saattoi päätellä, että lentoaseman pitäjät eivät olleet riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia. Se, että sopimuskumppaneina olevat lentoyhtiöt toteuttavat autonomisen alueen haluamia ja rahoittamia palveluja, on tosin johtanut asianomaisille lentoasemille suuntautuvan lentoliikenteen ja matkustajamäärien lisääntymiseen, mikä merkitsee niiden toiminnanharjoittajien lentoaseman ja lentoaseman ulkopuolisten varojen kasvua. Kuten komissio toteaa, kyse on kuitenkin riidanalaisen tukijärjestelmän toissijaisesta vaikutuksesta, josta koko Sardinian matkailuala on hyötynyt, mukaan lukien myös kantaja, joka tietyllä tavalla sai myös tällaista toissijaista etua sen lentokoneissa tarjottujen palvelujen myynnin kasvamisen myötä. Riidanalaisen tukijärjestelmän kohteena oleva välitön etu, jota ei ole saatu tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, muodostui kuitenkin lentoyhtiöille suoritetuista maksuista.
110
Edellä esitetyn perusteella on hylättävä kantajan väite, jonka mukaan komissio teki virheen määrittäessään riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajat ja todetessaan, että kantajalle oli myönnetty etua.
d)
Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate
111
Kantaja arvostelee komissiota siitä, ettei se arvioinut asianmukaisella tavalla riidanalaista tukijärjestelmää, koska se ei kantajan mukaan soveltanut, kuten sen olisi pitänyt tehdä, yksityinen markkinataloussijoittaja ‑kriteeriä sekä autonomisen alueen että lentoaseman pitäjien tasolla. Samalla tavoin kantaja arvostelee komissiota puutteellisista perusteluista. Tältä osin kantaja toteaa, että sen toteuttamat toimet edistivät merkittävällä tavalla Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien kehitystä ja että joka tapauksessa, koska lentoaseman pitäjät jatkoivat kyseessä olevissa sopimuksissa tarkoitettujen toimien rahoittamista vuonna 2013, tämä osoittaa, että varainhoitovuosi 2012 oli yhtä lailla markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen.
112
Komissio katsoo, että se otti riidanalaisessa päätöksessä huomioon yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sekä autonomisen alueen että lentoaseman pitäjien tasolla. Kyseisen periaatteen, joka johdetaan SEUT 345 artiklasta, soveltaminen edellyttää kuitenkin väistämättä, että kyseinen viranomainen ryhtyy liiketoimeen ja että sillä on yhteys tuensaajaan joko omistajan, osakkaan tai osakkeenomistajan asemassa.
113
Yhtäältä komissio toteaa, että Italian tasavalta ei ollut hallinnollisen menettelyn aikana ehdottanut markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamista autonomisen alueen tasolla ja että oli joka tapauksessa selvää, ettei autonominen alue pyrkinyt saavuttamaan voittoa vaan saavuttamaan julkisen politiikan tavoitteita ja erityisesti lujittamaan taloutta yleisesti houkuttelemalla enemmän turisteja. Yksityinen toimija, joka tekee investoinnin, ei komission mukaan kuitenkaan ota tällaista tavoitetta huomioon. Joka tapauksessa autonomista aluetta ei olisi voitu pitää lentoaseman pitäjänä, joka pyrkii tekemään investointeja, etenkin kun sillä on määräysvalta ainoastaan Algheron lentoasemaan, josta ei ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Näin ollen ei voida katsoa, että riidanalaisen tukijärjestelmän hyväksyminen johtuu valtion osakkaan ominaisuudessa tekemästä investointipäätöksestä.
114
Toisaalta komissio katsoo lentoaseman pitäjien osalta, ettei myöskään yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltaminen ollut perusteltua, koska tehdessään eri sopimukset lentoyhtiöiden kanssa ne vain panivat täytäntöön autonomisen alueen suunnitteleman riidanalaisen tukijärjestelmän kasvattaakseen lentoteitse saapuvien matkailijoiden määrää saarella. Ne eivät siis käyttäneet omia varojaan kyseisten sopimusten kattamien palvelujen maksamiseen vaan ne käyttivät autonomisen alueen käyttöön asettamia varoja ja siirsivät siten valtion varoja kyseisen autonomisen alueen tahdon ja ohjeiden mukaisesti. Näin ollen näitä liiketoimia ei toteutettu tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ilman kyseessä olevaa valtion puuttumista asiaan, kun otetaan lisäksi huomioon, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat lentoaseman pitäjät eivät ole julkisen vallan hallussa.
1) Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltaminen lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisiin sopimussuhteisiin
115
Komissio perusteli riidanalaisessa päätöksessä sitä, ettei yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta voida soveltaa lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisiin liiketoimiin, lähinnä sillä, että arvioidut toimenpiteet muodostivat tukijärjestelmän, jonka viranomainen oli laatinut julkiseen politiikkaan liittyvistä syistä ja joka kattoi useita lentoasemia, joista vain yksi oli autonomisen alueen omistuksessa, eikä niissä ollut kyse lentoaseman ja lentoyhtiön välisestä yksittäisestä sopimuksesta. Lisäksi komission mukaan oli selvää, etteivät lentoaseman pitäjät toimineet markkinataloustoimijoiden tavoin, kun ne tekivät eri sopimuksia lentoyhtiöiden kanssa. Ne nimittäin vain panivat täytäntöön autonomisen alueen laatiman riidanalaisen tukijärjestelmän lentoliikenteen lisäämiseksi Sardinian saaren alueen yleiseksi eduksi.
116
Tältä osin kantajan väite, joka koskee yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista lentoaseman pitäjien riippumattomuuden kannalta niiden käyttäessä autonomisen alueen maksamia summia ja määrittäessä sopimussuhteitaan lentoyhtiöiden kanssa, on hylättävä syistä, jotka on jo esitetty edellä 102–110 kohdassa.
117
Tämän jälkeen on todettava, että – kuten kantaja myöntää ja toisin kuin aiemmissa komission päätöksissä, joihin se viittaa – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat kaksi lentoaseman pitäjää eli Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät eivät joka tapauksessa ole autonomisen alueen omistuksessa. Kuten komissio perustellusti katsoo, jotta yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista kahden yrityksen väliseen liiketoimeen voidaan harkita sen selvittämiseksi, onko tämä liiketoimi SEUT 107 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 345 artiklan kanssa, kannalta tarkasteltuna (ks. vastaavasti tuomio 21.3.1990, Belgia v. komissio, C‑142/87, EU:C:1990:125, 29 kohta; tuomio 21.3.1991, Italia v. komissio, C‑303/88, EU:C:1991:136, 20 kohta ja tuomio 12.12.1996, Air France v. komissio, T‑358/94, EU:T:1996:194, 70 kohta) taloudellisesti järkevä, mikä sulkee pois sen, että sen myötä ensin mainittu yritys voi myöntää etua viimeksi mainitulle yritykselle, edellytetään lisäksi, että ensin mainittu yritys on valtion omistuksessa ja että valtion voidaan katsoa toimivan sijoittajana, joka odottaa sijoitukselleen pidemmän tai lyhyemmän aikavälin taloudellista tuottoa.
118
Näin ollen on todettava, että riippumatta siitä, laativatko lentoyhtiöt toimintasuunnitelmia ja/tai lentoaseman pitäjien tekemien investointien kannattavuuden etukäteisarviointeja, joihin kantaja on vedonnut, on ilmeistä, että yhtäältä autonominen alue ei omistanut mainittuja lentoaseman pitäjiä ja että toisaalta ne joka tapauksessa vain käyttivät autonomisen alueen niiden käyttöön asettamia varoja palvelujen hankkimista varten tämän viimeksi mainitun antamien ohjeiden mukaisesti.
119
Tästä seuraa, kuten komissio perustellusti totesi riidanalaisessa päätöksessä, että lentoaseman pitäjät ovat lähinnä tyytyneet panemaan riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöön. Kun otetaan lisäksi huomioon, etteivät mainitut lentoaseman pitäjät olleet valtion omistuksessa, lentoyhtiöiden ja lentoaseman pitäjien välisiä liiketoimia ei ollut tarkoitus tutkia yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen kannalta, vaikka nämä liiketoimet oli toteutettu valtion, tässä tapauksessa autonomisen alueen, varoista.
120
Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa sillä seikalla, jos oletetaan, että se on näytetty toteen, että lentoaseman pitäjät maksoivat myös omista varoistaan korvausta lentoyhtiöille. Yhtäältä nimittäin kantaja ei ole osoittanut, mitä summia lentoasemien pitäjät maksoivat omista varoistaan saamatta tai pyytämättä niitä myöhemmin takaisin autonomiselta alueelta riidanalaisesta tukijärjestelmästä, vaikka komissio väittää ilman, että kantaja olisi esittänyt päinvastaista näyttöä, että lentoaseman pitäjät käyttivät omia varojaan vain hyvin vähäisessä määrin ja yksinomaan täyttääkseen jäljellä olevat sopimusvelvoitteensa sen jälkeen, kun autonominen alue oli keskeyttänyt riidanalaisen tukijärjestelmän. Toisaalta on muistutettava, että joka tapauksessa nämä lentoaseman pitäjien väitetyt omat investoinnit eivät missään tapauksessa kuulu riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetyn takaisinmaksuvelvollisuuden piiriin eivätkä ne kuvasta merkittäviä kaupallisia riskejä autonomiselta alueelta peräisin olevien varojen käyttöön liittyen.
121
Näin ollen on hylättävä kantajan väite, joka koskee yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista lentoaseman pitäjien tasolla.
2) Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltaminen autonomisen alueen tasolla
122
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 380–388 perustelukappaleessa ensinnäkin, ettei Italian tasavalta ollut esittänyt väitettä, joka koskee yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista; mikään ei viitannut siihen, että autonominen alue olisi toiminut tämän periaatteen mukaisesti, kun se laati riidanalaisen tukijärjestelmän, ja on selvää, että se pyrki kyseisen tukijärjestelmän käyttöönottamisella saavuttamaan julkisen politiikan tavoitteita ja erityisesti vahvistamaan alueen taloutta houkuttelemalla enemmän turisteja pikemminkin kuin tavoittelemaan voittoa omistajana. Tämän jälkeen komissio tarkasteli tämän periaatteen sovellettavuutta lentoaseman pitäjien ja autonomisen alueen tasolla ja päätteli, ettei sitä sovellettu nyt käsiteltävässä asiassa.
123
Kantaja pitää virheellisenä komission riidanalaisen päätöksen 380 perustelukappaleessa esittämää päätelmää, jonka mukaan autonominen alue ei toiminut markkinataloussijoittajana.
124
Koska käsiteltävässä asiassa autonominen alue ei kuitenkaan omista Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemia, joista yksin on kyse tässä asiassa, sen ei voida katsoa toimineen sijoittajana. Päinvastoin on niin, että autonominen alue otti riidanalaisen tukijärjestelmän käyttöön yksinomaan Sardinian saaren taloudellisen kehityksen edistämiseksi.
125
Näin ollen komissio katsoi perustellusti muun muassa riidanalaisen päätöksen 380–384 perustelukappaleessa, ettei sen tarvinnut arvioida, oliko autonominen alue tehnyt riidanalaisen tukijärjestelmän kohteena olevalla rahoituksella investoinnin, jota voitiin verrata yksityisen sijoittajan tekemään investointiin. Näin ollen se saattoi katsoa, että lentoaseman pitäjien ja kantajan välisten palvelusopimusten taloudellista kannattavuutta koskevat etukäteisarvioinnit eivät olleet merkityksellisiä, koska käsiteltävässä asiassa autonominen alue, joka toimi yksinomaan julkisen vallan käyttäjänä, ei voinut odottaa saavansa osinkoja, pääomavoittoja tai muunlaista voittoa, joka olisi verrattavissa niihin, joita yksityinen sijoittaja voi saada.
126
Tältä osin, toisin kuin kantaja väittää, autonomisen alueen kaltaisen julkisyhteisön verotulojen mahdollista kasvua julkisen politiikan toimenpiteiden toteuttamisen vuoksi ei voida rinnastaa voittoihin, joita yksityinen sijoittaja saa sijoituksistaan, eikä niitä voida verrata niihin, koska se ei ole luonteeltaan samanlainen kuin toimijan investoinneiltaan odottama taloudellinen hyöty. Kyse on nimittäin makrotaloudellisesta hyödystä, jota odotetaan talouspolitiikan alalla toteutettavalta julkiselta toimelta, joka ei kuulu yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen vaan julkisten menojen järkeistämistä koskevien periaatteiden alaan.
127
Näin ollen on hylättävä kantajan väitteet, joilla se pyrkii toteamaan, että autonominen alue toimi osana yleistä talouspolitiikkaa hyväksytyn riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa investoijana, joka oikeuttaa markkinatalouden ehdoin toimivan yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisen.
128
On kuitenkin korostettava, että komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 377 perustelukappaleessa, että autonomisen alueen lentoaseman pitäjän välityksellä lentoyhtiöille toimien 1 ja 2 puitteissa suorittamat maksut oli katsottava lentoyhtiöille myönnetyksi tueksi, jonka tarkoituksena on lisätä lentoja Sardiniaan ja Sardiniasta.
129
On vielä todettava, että koska autonominen alue ei omista kaikkia Sardinian saaren lentoasemia, jotka ovat ainoat yksiköt, jotka voivat sopimuksella sopia hallinnoimiensa lentoasemainfrastruktuurien käytöstä, muun muassa uusien lentoreittien avaamisesta, autonominen alue ei voinut viranomaisena hankkia tällaisia palveluja suoraan lentoyhtiöiltä. Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjä on sitä paitsi vahvistanut, kuten riidanalaisen päätöksen 312 ja 314 perustelukappaleesta ilmenee, että yhtäältä autonominen alue on riidanalaisella tukijärjestelmällä pyytänyt palvelua, jossa on kyse sellaisten lentoyhtiöiden valitsemisesta, jotka voivat saavuttaa vuorovälejä ja matkustajamääriä koskevat vuotuiset tavoitteet Cagliari-Elmasin lentoasemalta lähtevillä ja sinne saapuvilla strategisilla reiteillä, ja että toisaalta kyseisen palvelun tarjosivat sopimuskumppaneina olleet lentoyhtiöt, jotka lentoaseman pitäjät olivat valinneet.
130
Riidanalaisesta tukijärjestelmästä ilmenee myös, että lentoyhtiöiden tarjoamien markkinointipalvelujen tarkoituksena oli edistää Sardinian saarta matkailukohteena.
131
Näin ollen vaikka ei voida katsoa, että autonominen alue toimi riidanalaisen tukijärjestelmän hyväksyessään investoijana, on kuitenkin katsottava, että kyseinen autonominen alue toimi palvelujen, erityisesti markkinointipalvelujen, ostajana. Lisäksi on todettava, että kantaja korosti tätä seikkaa muun muassa vastauskirjelmässään, kun se totesi, että autonominen alue ”käytti markkinavetoista yhtiötä hankkiakseen palveluita tietyillä markkinoilla eli markkinointipalveluiden ja matkustajapaikkojen markkinoilla”.
132
Yhtäältä nimittäin kantajan saamat määrät vastasivat autonomisen alueen tilaamien palvelujen suorittamista, jossa lentoaseman pitäjät olivat vain välittäjän asemassa hankintayksikön ja näiden palvelujen tarjoajien välillä. Toisaalta, kuten kantaja väittää, lentoyhtiöt tarjosivat palveluja, jotka koskevat sekä lentoreittejä ja matkustajaliikenteen määrää koskevia sitoumuksia, että markkinointisitoumuksia, joita lentoaseman pitäjille voidaan tarjota lentoliikenteen alalla.
133
Tältä osin valtion toimenpide, joka tehdään tietyn yrityksen hyväksi, ei jää SEUT 107 artiklassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, että sopimuskumppanit sitoutuvat vastavuoroisiin suorituksiin (ks. vastaavasti tuomio 28.1.1999, BAI v. komissio, T‑14/96, EU:T:1999:12, 71 kohta).
134
Erityisesti silloin, kun julkinen viranomainen hankkii palveluja, tämän on lähtökohtaisesti tapahduttava unionin johdetussa oikeudessa vahvistettujen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien sääntöjen mukaisesti. Tällaisessa tapauksessa tällaisen tarjouspyyntömenettelyn olemassaolon, joka toteutetaan ennen kuin jäsenvaltion viranomainen ostaa palvelut, katsotaan tavallisesti olevan riittävä syy sulkea pois se, että kyseinen jäsenvaltio voisi myöntää hyväksytylle palveluntarjoajayritykselle edun, jota se ei muuten olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa (ks. vastaavasti tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) ja Diputación Foral de Vizcaya v. komissio, T‑116/01 ja T‑118/01, EU:T:2003:217, 118 kohta).
135
Käsiteltävässä asiassa autonominen alue ei itse toteuttanut kyseessä olevien palvelujen hankintaa, ja siihen olisi julkisen viranomaisen ominaisuudessa sovellettu julkisia hankintoja koskevia unionin sääntöjä. Hankinta nimittäin tehtiin muiden sellaisten toimijoiden välityksellä, joihin ei tässä tilanteessa sovelleta mainittuja sääntöjä, eli tässä tapauksessa niiden lentoaseman pitäjien välityksellä, joiden tehtävänä oli hankkia markkinoilta autonomisen alueen toivomat palvelut, jotka tämä viimeksi mainittu rahoitti.
136
Tällaisessa tilanteessa pelkästään se seikka, että jäsenvaltio ostaa palveluja, jotka tarjottiin väitetysti markkinaehdoin, kuten kantaja väittää, ei riitä tekemään kyseisestä toimesta liiketoimea, joka toteutettiin ehdoin, jotka yksityinen toimija olisi hyväksynyt, tai toisin sanoen tavanomaista liiketoimea. Tämän tyyppisessä tilanteessa yhtäältä valtiolla on oltava todellinen tarve kyseisille palveluille ja toisaalta nämä palvelut on oltava hankittu avoimella ja syrjimättömällä menettelyllä, jossa varmistetaan niiden palveluntarjoajien yhdenvertainen kohtelu, jotka kykenevät tarjoamaan kyseessä olevia palveluja ja takaamaan sen, että kyseessä olevat palvelut hankitaan markkinahintaan, jolla varmistetaan se, että kyseisiä palveluja hankittaessa julkinen viranomainen ei myönnä valitulle palvelun tarjoajalle etua (ks. vastaavasti tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) ja Diputación Foral de Vizcaya v. komissio, T‑116/01 ja T‑118/01, EU:T:2003:217, 112–120 kohta; ks. myös analogisesti tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio, C‑214/12 P, C‑215/12 P ja C‑223/12 P, EU:C:2013:682, 93 ja 94 kohta ja tuomio 16.7.2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, 32 kohta).
137
Nyt esillä olevassa asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 386 perustelukappaleessa, että riidanalaisella tukijärjestelmällä myönnetty rahoitus ei ollut korvausta tavaroista tai palveluista, jotka vastaavat autonomisen alueen todellisia tarpeita, ja että mitään avointa tarjouspyyntömenettelyä ei ollut toteutettu rahoitustuen antamiseksi kyseisille lentoyhtiöille.
138
Tältä osin on todettava, että – toisin kuin komissio katsoi – autonominen alue saattoi talouspoliittisiin tavoitteisiin pyrkivänä julkisen vallan käyttäjänä katsoa, että sillä oli tarve edistää Sardinian saarta matkailukohteena myötävaikuttaakseen saaren taloudelliseen kehitykseen.
139
Kuten komissio väittää, riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa rahoitettujen markkinointipalvelujen ennennäkemätön laajuus on kuitenkin omiaan kyseenalaistamaan sen, että nämä suoritukset vastasivat oikeasuhteisesti ja julkisten menojen järkeistämistä koskevien periaatteiden kannalta autonomisen alueen todellisia tarpeita Sardinian saaren taloudellisen kehityksen tavoitteiden saavuttamiseksi.
140
Toisaalta ja joka tapauksessa riidanalaisessa päätöksessä oli käsitelty kysymystä tarjouskilpailujen järjestämisestä, jotta lentoaseman pitäjät voivat tehdä sopimuksia, koska tällaisten tarjouskilpailujen järjestäminen olisi voinut osoittaa markkinaolosuhteiden olemassaolon ja näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun puuttumisen.
141
Tältä osin on kuitenkin todettava, että – kuten komissio väittää – autonominen alue ja lentoaseman pitäjät, jotka toimivat välittäjinä, eivät järjestäneet lentoliikenteen lisäämispalvelujen ja markkinointipalvelujen hankkimiseksi avoimia tarjouspyyntömenettelyjä, joilla voidaan taata palvelujen tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen ja se, että autonominen alue hankkii kyseiset palvelut markkinahintaan lentoaseman pitäjille siirretyillä valtion varoilla.
142
On nimittäin tosin selvää, että lentoaseman pitäjät ovat julkaisseet jokainen omalla internetsivustollaan kiinnostuksenilmaisupyyntöjä, joiden yhteydessä lentoyhtiöt, jotka ovat kiinnostuneita avaamaan tiettyjä lentoreittejään tai vähentämään tiettyjen sellaisten lentoreittiensä kausiluonteisuutta, jotka eivät jo ole julkisen palvelun velvoitteiden alaisia, ja tarjoamaan markkinointipalveluja, voivat tarjota palvelujaan lentoaseman pitäjille.
143
Näiden kiinnostuksenilmaisupyyntöjen ei kuitenkaan voida katsoa vastaavan tarjouspyyntömenettelyitä. Unionin yleinen tuomioistuin pyysi kantajaa esittämään nämä kiinnostuksenilmaisupyynnöt ja tarjoukset, jotka se oli tehnyt Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjille, mutta kantaja ei esittänyt niitä vaan selitti, ettei se ollut säilyttänyt näitä asiakirjoja. Komissio ei ole myöskään kyennyt esittämään kyseisiä kiinnostuksenilmaisupyyntöjä. Asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene, että sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden valitsemiseksi olisi vahvistettu täsmällisiä perusteita. Päinvastoin vaikuttaa siltä, että kaikkia tarjouksen tehneitä yrityksiä kehotettiin tekemään sopimus asianomaisten lentoaseman pitäjien kanssa ja että tarjottujen palvelujen hinnoittelun osalta lentoyhtiöiden soveltamat hinnat olivat hajanaisia. Vaikka lentoyhtiöiden taloudelliset vaatimukset olivat karkeita ja pyöristettyjä taloudellisia arvioita, autonominen alue korvasi kuitenkin lentoaseman pitäjille lähes kokonaisuudessaan summat, jotka ne olivat maksaneet kyseisistä palveluista.
144
Tarjottujen palvelujen todellisuudesta on todettava, ettei kantaja ole todella osoittanut, miten se oli konkreettisesti toteuttanut kyseessä olevat palvelut, muun muassa markkinointipalvelut, jotka liittyivät erityisesti Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoaseman pitäjien kanssa tehtyihin sopimuksiin. Unionin yleisen tuomioistuimen pyynnöstä esitetyt mainonnan välineet eivät nimittäin koske pelkästään kyseessä olevia mainoskampanjoita vaan vuoden 2015 mainoskampanjoita, jotka liittyivät Etelä-Italian lentoasemiin. Ulkopuolisen palveluntarjoajan, jota kantaja kertomansa mukaan käytti tarjousten suunnittelussa sopimusten tekemiseksi kyseisten lentoaseman pitäjien kanssa, laskujen osalta kyseisen palveluntarjoajan laskuttamat kuukausimaksut ovat suuruudeltaan vain joitakin tuhansia euroja, ja ne ovat näin ollen vähäisiä suhteessa autonomiselta alueelta saatuun rahoitukseen, eikä niiden perusteella voida joka tapauksessa osoittaa, että ne liittyivät yksinomaan Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoaseman pitäjille tarkoitettuihin palveluihin.
145
Näissä olosuhteissa komissio saattoi riidanalaisen päätöksen 7.2.1.3 jaksossa, jonka otsikko on ”Taloudellinen etu”, todeta, että kantajan kaltaisten sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden saamia maksuja ei voitu pitää todellisena maksuna tarjotuista markkinointipalveluista.
146
Tältä osin sen lisäksi, että sopimuskumppaneina olevia lentoyhtiöitä ei valittu menettelyssä, jolla olisi voitu taata, että autonominen alue on lentoaseman pitäjien välityksellä maksanut lentoyhtiöille markkinahinnan mukaisen korvauksen, on todettava, että kun unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajaa esittämään tältä osin todistusvoimaisia asiakirjoja, kantaja esitti mainosmateriaalia ja sopimusperusteista aineistoa, joka vahvistaa, että – kuten komissio itse totesi riidanalaisen päätöksen 368 perustelukappaleessa – tiettyjen kohdealueiden ja kaupunkien mainostaminen liittyy yleensä olennaisesti kantajan kyseiselle alueelle tarjoamien lentojen edistämiseen sen internetsivustolla.
147
Komissio siis totesi riidanalaisessa päätöksessä perustellusti, että kyseessä olevat lentoaseman pitäjät ostivat toimeen 2 perustuvia markkinointipalveluja, tässä tapauksessa autonomisen alueen niille antamilla varoilla, edistääkseen sopimuskumppaneina olevien lentoyhtiöiden liikennöimiä lentoreittejä, joiden avaamista tai ylläpitämistä varten niille maksettiin korvausta toimesta 1.
148
Näin ollen komissio saattoi katsoa, että autonominen alue oli maksanut lentoyhtiöille korvausta siitä, että ne edistävät omia palveluitaan lentoyhtiöinä (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑53/16, ei julkaistu, EU:T:2018:943, 271 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑165/16, ei julkaistu, EU:T:2018:952, 167 kohta; tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑165/15, ei julkaistu, EU:T:2018:953, 229 kohta ja tuomio 13.12.2018, Ryanair ja Airport Marketing Services v. komissio, T‑111/15, ei julkaistu, EU:T:2018:954, 232 kohta), vaikka kyse on markkinointi- ja mainontakustannuksista, joista kyseisten lentoyhtiöiden, kantaja mukaan lukien, oli lähtökohtaisesti vastattava itse. Loppujen lopuksi lentovuoroja ja matkustajamääriä koskevien tavoitteiden, joita toimi 1 koski, sekä toimeen 2 perustuvien markkinointipalvelujen tarjoamisen vaikutuksena oli kantajan taloudellisen toiminnan kasvaminen.
149
Lisäksi on vielä todettava, että – kuten komissio on väittänyt – jos autonomisen alueen myöntämää rahoitusta ei olisi ollut, lentoaseman pitäjät eivät olisi välttämättä tehneet laajentumisstrategioidensa yhteydessä niin laajoja sopimuksia tai ne eivät olisi edes kyenneet taloudellisesti tekemään niitä. Tätä tukee se seikka, että käsiteltävässä asiassa lentoaseman pitäjät eivät olleet käyttäneet kantajan markkinointipalveluja ennen riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanoa ja että järjestelmän täytäntöönpanon keskeyttämisen seurauksena mainitut lentoaseman pitäjät päättivät olla tekemättä vastaavia palveluja koskevia uusia sopimuksia, koska autonominen alue ei rahoittanut niitä.
150
Näissä olosuhteissa komissio saattoi pätevästi katsoa riidanalaisen päätöksen 388 perustelukappaleessa, että autonomisen alueen kantajan kaltaisille lentoyhtiöille myöntämä rahoitus toimien 1 ja 2 rahoittamiseksi riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa oli antanut kyseisille lentoyhtiöille taloudellista etua, joka tässä tapauksessa oli korvaus, jota ne eivät olisi saaneet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
151
Edellä esitetystä seuraa, että kantajan väitteet, jotka koskevat yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista autonomisen alueen tasolla, on hylättävä perusteettomina.
3) Mahdollisuus pitää Olbian lentoasemaan liittyvää rahoitusta markkinointitoimintaan, sijoituksiin tai alueellisiin lentoasemiin liittyvänä tukena
152
Kantaja pohtii syitä, joiden vuoksi ”valtion epäsuora tuki markkinointiin [sen] kautta” olisi lainvastaista valtiontukea, vaikka ”valtion suora markkinointituki lentoaseman pitäjille ei ole lainvastaista, kun otetaan huomioon viimeisimmät muutokset”, jotka on tehty tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 651/2014 (EUVL 2014, L 187, s. 1). Lisäksi kyseessä olevaa tukea olisi sen mukaan voitu pitää investointitukena, koska Olbian lentoasemaa käyttää vuosittain alle kolme miljoonaa matkustajaa.
153
Komissio yksilöi kantajan väitteen siten, että se koskee mahdollisuutta vapauttaa markkinointitoimia varten maksetut tuet asetuksen N:o 651/2014 nojalla, ja se väittää yhtäältä, että tämä mahdollisuus on rajoitettu lentoasemiin, joita käyttää vuosittain alle 200000 matkustajaa, mikä ei ole asian laita Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien osalta ja toisaalta, että kyse on tuista, jotka on myönnetty lentoaseman pitäjille eikä lentoyhtiöille, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Lopuksi markkinoinnista maksettuja määriä ei voida pitää ”investointitukina”, koska niitä ei ollut tarkoitettu käyttöomaisuuden rahoittamiseen, ja väite on joka tapauksessa jätettävä tutkimatta, koska kantaja esitti sen ensimmäisen kerran vastauskirjelmässään.
154
Tältä osin komissio totesi riidanalaisen päätöksen 408 perustelukappaleessa, ettei riidanalaista tukijärjestelmää katettu yhdessäkään ryhmäpoikkeusasetuksessa, mukaan lukien näin ollen asetus N:o 651/2014, johon kantaja oli vedonnut.
155
Tämän jälkeen on todettava, että asetuksen N:o 651/2014 14 artiklan 1–3 kohdasta ilmenee, että alueelliset investointituet soveltuvat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja ne vapautetaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta muun muassa sillä edellytyksellä, että kyseisessä artiklassa säädetyt edellytykset, joihin kuuluu vaatimus siitä, että tuki myönnetään tukialueilla eli kyseisen asetuksen 2 artiklan 27 kohdan mukaisesti ”perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdan määräyksiä soveltaen hyväksytyssä aluetukikartassa [1.7.2014] ja [31.12.2020] väliseksi ajanjaksoksi nimettyjä alueita”. Italian osalta komission tiedonannossa, jonka otsikko on ”Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat vuosille 2014–2020” (EUVL 2013, C 209, s. 1), otettiin kuitenkin huomioon vain Campanian, Apulian, Basilicatan, Calabrian ja Sisilian alueet. Koska Sardinian alue ei ole aluetukikartassa kyseiselle ajanjaksolle, kantaja ei voi vedota asetuksen N:o 651/2014 14 artiklaan.
156
Kyseessä oleva tuki ei voi kuulua myöskään asetuksen N:o 651/2014 51 artiklan soveltamisalaan, koska kyseinen artikla koskee ainoastaan syrjäisillä alueilla sijaitseville lentoasemille myönnettävää tukea, mikä ei välttämättä ole asian laita Sardinian lentoasemien osalta, ja koska siinä edellytetään, että mainitut tuet hyödyttävät kokonaisuudessaan loppukuluttajia, joiden tavanomainen asuinpaikka on reuna-alueella, mistä riidanalaisessa tukijärjestelmässä ei selvästikään säädetä.
157
Vaikka oletettaisiin komission tavoin, että kantaja halusi vedota asetuksen N:o 651/2014 56 a artiklaan, on todettava, että kyseinen artikla on otettu käyttöön asetuksen (EU) N:o 651/2014 muuttamisesta satama- ja lentoasemainfrastruktuurille myönnettävän tuen, kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen ja urheiluinfrastruktuurille ja monikäyttöiselle vapaa-ajan infrastruktuurille myönnettävään tukeen sovellettavien ilmoituskynnysarvojen sekä syrjäisimmillä alueilla sovellettavien alueellisten toimintatukiohjelmien osalta ja asetuksen (EU) N:o 702/2014 muuttamisesta tukikelpoisten kustannusten laskennan osalta 14.6.2017 annetulla komission asetuksella (EU) 2017/1084 (EUVL 2017, L 156, s. 1) ja ettei sitä sovelleta ajallisesti riidanalaisen päätöksen tekemisen ajankohtana. Joka tapauksessa ja kuten komissio korostaa, riidanalaista tukijärjestelmää ei voida pitää investointitukena, koska se ei koskenut lentoaseman pitäjien käyttöomaisuutta vaan hyödytti lentoyhtiöitä.
158
Näin ollen riippumatta siitä, että kantajan väitteet eivät ole selkeät, jonka perusteella ne olisi voitu jättää tutkimatta, on todettava, että vaikka nämä väitteet yritetään saada ymmärrettäviksi, ne on hylättävä selvästi perusteettomina, koska – toisin kuin kantaja olettaa – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen tyyppistä tukea ei olisi voitu todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi asetuksen N:o 651/2014 nojalla, vaikka sen olisi katsottu olevan myönnetty lentoaseman pitäjille.
159
Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen ja toinen osa on hylättävä perusteettomina.
3.
Ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa, joka koskee sitä, että asianomainen tukitoimi ei ole valikoiva
160
Ensimmäisen kanneperusteen kolmannessa osassa ja jos oletetaan, että kantajan voidaan katsoa olevan kyseessä olevan tukitoimenpiteen edunsaaja, kantaja kiistää sen, että tätä toimenpidettä voidaan pitää valikoivana. Algherosta, Cagliari-Elmasista ja Olbiasta lähteviä tai sinne saapuvia lentoja liikennöivät lentoyhtiöt ovat nimittäin toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, ja ne kilpailevat keskenään. Niillä oli erotuksetta mahdollisuus saada autonomisen alueen rahoitusta lentoliikenteen edistämiseksi, ja ne kaikki saattoivat neuvotella lentoasema- ja markkinointipalvelusopimuksista lentoaseman pitäjien kanssa. Lisäksi lentoyhtiöt, jotka eivät saaneet tukea, valitsivat osallistumatta jättämisen, eikä niitä näin ollen kohdeltu syrjivästi. Lentoaseman pitäjät valitsivat lentoyhtiöt, jotka tekivät niiden kanssa sopimuksia, niiden tarjousten hyödyllisyyden perusteella eikä autonomisen alueen asettamien vaatimusten perusteella. Näin ollen komissio ei esittänyt näyttöä tuen valikoivuudesta.
161
Komissio vaatii ensimmäisen kanneperusteen kolmannen osan hylkäämistä perusteettomana ja väittää, että kantajan esittämän kaltaisten tyyppisiä väitteitä on hylätty useaan otteeseen oikeuskäytännössä (tuomio 13.9.2012, Italia v. komissio, T‑379/09, ei julkaistu, EU:T:2012:422, 47 ja 48 kohta). Koska Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemilla toimivat lentoyhtiöt, jotka eivät olleet tehneet sopimuksia lentoaseman pitäjien kanssa, eivät hyötyneet riidanalaisesta tukijärjestelmästä, on osoitettu, että kyseinen järjestelmä oli valikoiva. Tältä osin sillä seikalla, että tukea saavat lentoyhtiöt valittiin internetissä julkaistujen kiinnostuksenilmaisupyyntömenettelyiden päätteeksi, ei ole merkitystä. Pelkästään se, että toimenpide on avoin kaikille yrityksille, jotka ovat valmiita hyötymään siitä, ei nimittäin riitä estämään kyseisen toimenpiteen valikoivuutta, sillä muutoin SEUT 107 artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. Käsiteltävässä asiassa on joka tapauksessa niin, ettei riidanalaisessa tukijärjestelmässä yksilöidä tuensaajia objektiivisten ja syrjimättömien kriteerien perusteella. Toimenpiteen myöntämisen edellytyksenä nimittäin oli, että lentoaseman pitäjien kanssa oli käytävä neuvotteluja, joten se ei taannut kiinnostuneille lentoyhtiöille, että niille myönnettäisiin etu, eikä sen määrää, eikä täten myöskään varmistettu, että näiden yhtiöiden valinnassa ei tapahtunut syrjintää.
162
Alustavana huomautuksena on muistutettava, että valtion toimenpiteen erityisyys eli sen valikoivuus on yksi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen tunnusomaisista piirteistä. Sen tutkimiseksi, täyttyykö tämä edellytys, on ratkaistava se, suositaanko tietyssä oikeudellisessa järjestelyssä valtion toimenpiteellä jotakin yritystä tai tuotannonalaa verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa, ja on täsmennettävä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata valtion toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua yritysten välillä ja jotka täten ensi näkemältä ovat valikoivia, kun kyseinen erottelu johtuu sen maksujärjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat (ks. tuomio 30.11.2009, Ranska ja France Télécom v. komissio, T‑427/04 ja T‑17/05, EU:T:2009:474, 228 ja 229 kohta).
163
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio perusteli riidanalaisen päätöksen 389 perustelukappaleessa riidanalaisen tukijärjestelmän valikoivuutta sillä, ettei sitä voitu pitää yleisesti sovellettavana järjestelmänä, ja sillä, että se oli suunniteltu ja pantiin täytäntöön yksinomaan tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä toimialoja varten eli niitä lentoyhtiöitä varten, joita autonominen alue rahoitti lentoaseman pitäjien välityksellä. Näin ollen se totesi, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemilla toimivat lentoyhtiöt, jotka eivät olleet tehneet sopimusta lentoaseman pitäjien kanssa, eivät saaneet samaa taloudellista tukea autonomiselta alueelta tai ainakaan laissa nro 10/2010 säädetyin edellytyksin. Koska kyseisen taloudellisen edun myöntäminen oli varattu tietyille yrityksille tietyllä alalla eli lentoliikenteen alalla, riidanalainen tukijärjestelmä oli valikoiva.
164
Tältä osin on todettava, että kaikki lentoyhtiöt, jotka liikennöivät Sardinian lentoasemilta, erityisesti Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemilta, lähteviä ja saapuvia lentoja, eivät ole katsoneet aiheelliseksi tehdä lentoaseman pitäjille tarjousta palveluista riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanon yhteydessä. Lisäksi on niin, että vaikka kantaja ei ole vahvistanut tätä seikkaa, koska se vetoaa kyseisten lentoyhtiöiden liikesalaisuuteen, ei ole poissuljettua, että kantajan liikennöimillä suorilla lentoyhteyksillä, jotka suuntautuvat Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemille eurooppalaisilta lentoasemilta, muut lentoyhtiöt tarjoavat tai ne kykenevät tarjoamaan vastaavaa liikennettä koneenvaihdolla muiden eurooppalaisten lentoasemien kautta, mikä merkitsee sitä, että ne kilpailevat kantajan kanssa. Samalla tavoin tämä viimeksi mainittu kilpailee sellaisten lentoyhtiöiden kanssa, jotka liikennöivät Sardinian lentoasemilta julkisen palvelun velvoitteiden piiriin kuuluvia reittejä, jotka oli suljettu riidanalaisen tukijärjestelmän ulkopuolelle.
165
Koska nämä kantajan kanssa kilpailevat yhtiöt eivät ole tehneet sopimuksia lentoaseman pitäjien kanssa tai eivät ole voineet tehdä tällaisia sopimuksia sen vuoksi, että ne liikennöivät riidanalaisen tukijärjestelmän ulkopuolelle jääviä lentoreittejä, ne eivät ole saaneet väitettyä etua, vaikka riidanalaisen tukijärjestelmän ja toimintojen 1 ja 2 osalta toteutettujen toimenpiteiden tavoitteiden kannalta nämä lentoyhtiöt, jotka eivät saa tukea, osallistuivat yhtä lailla lentoyhteyksien tarjoamiseen matkailijoille, jotka haluavat vierailla Sardinian saarella muun muassa Manner-Euroopasta.
166
Näin ollen koska toimenpiteen valikoivuutta on lisäksi tarkasteltava kaikkiin yrityksiin nähden eikä saman edun saman ryhmän sisällä saaneisiin yrityksiin nähden (tuomio 11.6.2009, Italia v. komissio, T‑222/04, EU:T:2009:194, 66 kohta), on todettava, että riidanalaisella tukijärjestelmällä suosittiin tiettyjä yrityksiä verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
167
Lisäksi se seikka, että tukea saavat lentoyhtiöt oli valittu internetissä julkaistujen kiinnostuksenilmaisupyyntöjen päätteeksi, ei ole missään tapauksessa merkityksellinen. Jäsenvaltiot voisivat nimittäin tarvittaessa vapaasti järjestää tällaisia pyyntöjä tuensaajien valitsemiseksi välttyäkseen SEUT 107 artiklan soveltamisalaan kuulumiselta, mikä vaarantaisi tämän määräyksen tehokkaan vaikutuksen.
168
Tästä syystä pelkästään se, että kaikki vahvistetut edellytykset täyttävät toimijat voivat hyötyä toimenpiteestä eli että sen soveltamisala määritetään objektiivisin perustein, ei sellaisenaan osoita toimenpiteen yleistä sovellettavuutta eikä estä sitä, että toimenpide on valikoiva (ks. tuomio 13.9.2012, Italia v. komissio, T‑379/09, ei julkaistu, EU:T:2012:422, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
169
Lisäksi riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanossa lentoaseman pitäjät, jotka toimivat autonomisen alueen niiden käyttöön antamien julkisten varojen hallinnoijina, neuvottelivat erikseen liikennetavoitteisiin liittyvien taloudellisten kannustimien määristä sekä niiden markkinointipalvelujen hinnoista, jotka autonominen alue oli korvannut. Samalla tavoin ne määrittelivät autonomisen alueen valvonnan alaisuudessa sen, kuinka suuria määriä palveluita oli hankittava lentoyhtiöiltä näillä hinnoilla. Tämä harkintavalta sopimuksen mukaisesti lentoaseman pitäjille autonomisen alueen käyttöön asettamista varoista täten maksettujen yksilöllisten määrien mukauttamisessa vahvistaa sitäkin suuremmalla syyllä riidanalaisen tukijärjestelmän valikoivuuden (ks. vastaavasti tuomio 26.9.1996, Ranska v. komissio, C‑241/94, EU:C:1996:353, 23 ja 24 kohta ja tuomio 6.3.2002, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, T‑127/99, T‑129/99 ja T‑148/99, EU:T:2002:59, 154 kohta).
170
Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä perusteettomana.
4.
Ensimmäisen valitusperusteen neljäs osa, joka koskee kilpailun vääristymisen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten puuttumista
171
Ensimmäisen kanneperusteen neljännessä osassa kantaja väittää, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoaseman pitäjien sille suorittamat maksut eivät ole vääristäneet kilpailua eivätkä ne vaikuttaneet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Ne kuuluvat erityisesti [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tarjoaville yrityksille myönnettyyn vähämerkityksiseen tukeen 25.4.2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 360/2012 (EUVL 2012, L 114, s. 8) soveltamisalaan erityisesti sen vuoksi, että maksut jäävät kyseisen asetuksen 2 artiklassa säädetyn 500000 euron kynnysarvon alapuolelle.
172
Komissio vaatii, että ensimmäisen kanneperusteen neljäs osa on hylättävä perusteettomana.
173
Ensimmäisen valitusperusteen neljännen osan otsikosta on ymmärrettävä, että kantaja arvioi, että erityisesti siltä osin kuin sitä koskeva riidanalainen tuki ei ylittänyt tätä asetuksessa N:o 360/2012 säädettyä 500000 euron kynnystä, jota on tarkasteltava ensimmäisenä, kyseinen tuki ei voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä vääristää tai uhata vääristää kilpailua, jota tarkastellaan toiseksi.
a)
Mahdollisuus katsoa, että kantajaa koskeva riidanalainen tuki on asetuksessa N:o 360/2012 tarkoitettu vähämerkityksinen tuki
174
Aluksi on muistutettava, että EU- ja EUT-sopimusten liitteenä olevan, yleistä etua koskevista palveluista tehdyn pöytäkirjan (N:o 26) (EUVL 2010, C 83, s. 308) 1 artiklassa tunnustetaan kansallisille, alueellisille ja paikallisille viranomaisille keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita. SEUT 106 artiklan 2 kohdassa määrätään erityisesti, että yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja sovelletaan perussopimusten määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.
175
Näin ollen SEUT 106 artiklan 2 kohdassa sallitaan tietyin edellytyksin poikkeaminen sopimuksen yleisistä säännöistä, ja siinä pyritään sovittamaan yhteen yhtäältä jäsenvaltioiden intressi käyttää talous- tai sosiaalipolitiikan välineinä tiettyjä, erityisesti julkisella sektorilla toimivia yrityksiä ja toisaalta unionin intressi siihen, että kilpailusääntöjä noudatetaan ja yhteismarkkinoiden yhtenäisyys säilytetään. Näin määritelty jäsenvaltioiden intressi huomioon ottaen jäsenvaltioille ei voida asettaa kieltoa ottaa huomioon oman kansallisen politiikkansa tavoitteita ja pyrkimästä toteuttamaan niitä kyseisille yrityksille asettamillaan velvoitteilla ja vaatimuksilla silloin, kun ne määrittelevät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, jotka ne antavat tiettyjen yritysten hoidettaviksi (ks. vastaavasti tuomio 23.10.1997, komissio v. Ranska, C‑159/94, EU:C:1997:501, 55 ja 56 kohta ja tuomio 21.9.1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, 103 ja 104 kohta).
176
Tältä osin ja rajoittamatta muun muassa asiassa SEUT 14 artiklan nojalla annettavaa asetusta jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta kun ne määrittelevät yleisesti sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisin tarkoituksiin liittyvänä palveluna eli jotka ovat erityisiä suhteessa niihin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin, joita on talouselämän muilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti tuomio 10.12.1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, 27 kohta ja tuomio 18.6.1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, 45 kohta) ja erityisesti sen, mitä tehtäviä näille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyville palveluille annetaan (tuomio 7.11.2012, CBI v. komissio, T‑137/10, EU:T:2012:584, 191 kohta). Näin ollen komissio voi asettaa kyseenalaiseksi sen, miten jäsenvaltio on määritellyt kyseiset palvelut, ainoastaan silloin, kun on kyse ilmeisestä virheestä (tuomio 15.6.2005, Olsen v. komissio, T‑17/02, EU:T:2005:218, 216 kohta ja tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio, T‑289/03, EU:T:2008:29, 166 ja 169 kohta), erityisesti silloin, kun jäsenvaltio on käyttänyt tätä valtaa mielivaltaisesti vain siinä tarkoituksessa, että tietty ala välttyisi kilpailusääntöjen soveltamiselta (tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio, T‑289/03, EU:T:2008:29, 168 kohta).
177
Koska kyseessä on poikkeus perussopimuksen perustavanlaatuisista säännöistä, SEUT 106 artiklan 2 kohtaan vetoavan jäsenvaltion on kuitenkin osoitettava, että tämän määräyksen kaikki soveltamisedellytykset täyttyvät (tuomio 23.10.1997, komissio v. Ranska, C‑159/94, EU:C:1997:501, 94 kohta). Ensimmäinen näistä edellytyksistä on, että edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiallisesti annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi (tuomio 24.7.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, 89 kohta).
178
Asetuksella N:o 360/2012, johon kantaja vetoaa, vain pannaan täytäntöön tämä oikeuskäytäntö. Asetuksen N:o 360/2012 2 artiklan 1 kohdassa muistutetaan täten, että ”[vain] yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävän tuen ei katsota täyttävän kaikkia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteita eikä siihen näin ollen sovelleta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta”.
179
Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä ja erityisesti sen 379 ja 411 perustelukappaleessa, että Sardiniassa olevat reitit, jotka ovat julkisen palvelun velvoitteiden alaisia lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (uudelleen laadittu toisinto) (EUVL 2008, L 93, s. 3) mukaisesti, oli nimenomaisesti suljettu lain nro 10/2010 soveltamisalan ulkopuolelle; laki oli selvästi tarkoitettu asetuksen N:o 1008/2008 mukaisen julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelmän kanssa rinnakkaiseksi järjestelmäksi. Komissio totesi lisäksi, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua koskevia velvoitteita voidaan asettaa vain tietylle reitille tai tiettyjen reittien ryhmälle eikä niitä voida asettaa yleisesti minkäänlaiselle säännölliselle reitille, joka lähtee tietyltä lentoasemalta, kaupungilta tai tietyltä alueelta.
180
Tältä osin on todettava, ettei kantaja ole osoittanut, että se olisi saanut hoidettavakseen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja kaikkien niiden lentoreittien yhteydessä, jotka valittiin riidanalaiseen tukijärjestelmään ja rahoitettiin sen täytäntöönpanon yhteydessä.
181
Yhtäältä ja kuten komissio riidanalaisessa päätöksessä toteaa, alueellisessa päätöksessä nro 29/36 suljettiin nimittäin pois se, että strategisesti tärkeät reitit, jotka määriteltiin riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa toimitetuissa toimintasuunnitelmissa, voisivat olla päällekkäisiä julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelmän yhteydessä jo liikennöidyillä reiteillä. Toisaalta SEUT 106 artiklan 2 kohdan soveltamisen perusteena on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tarjoavalle yritykselle uskottujen erityistehtävien, sellaisina kuin ne täsmennetään sille asetetuissa julkisen palvelun velvoitteissa, suorittamisen vaarantuminen (ks. vastaavasti tuomio 23.10.1997, komissio v. Ranska, C‑159/94, EU:C:1997:501, 95 kohta).
182
Käsiteltävässä asiassa kantaja ei voi liikennöimiensä, riidanalaisesta tukijärjestelmästä rahoitettujen lentoreittien perusteella kohtuudella väittää, että sille asetettiin julkisen palvelun velvoitteita tai että sille uskottiin SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja erityistehtäviä, etenkään kun sitä ei ole kiistetty, että suurinta osaa näistä lentoyhteyksistä tarjottiin jo riidanalaisen tukijärjestelmän kattaman jakson aikana normaaleissa markkinaolosuhteissa ilman viranomaisen puuttumista, ja että myös kantaja tarjosi näitä lentoyhteyksiä. Näin ollen se, että autonominen alue katsoi riidanalaisen tukijärjestelmän puitteissa, että näiden strategisesti tärkeiksi luokiteltujen lentoyhteyksien liikennöinti oli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ei ole riittävää erityisesti, koska autonominen alue ei ole määritellyt täsmällisesti kantajalle asetettuja julkisen palvelun velvoitteita.
183
Koska kantajalle ja muille riidanalaisesta tukijärjestelmästä tukea saaville lentoyhtiöille ei ole uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, komissio jätti riidanalaisessa päätöksessä perustellusti tarkastelematta asetuksen N:o 360/2012 soveltamisen nyt käsiteltävässä asiassa. On vielä todettava, että lentoaseman pitäjien kanssa tehtyjen riidanalaisten sopimusten perusteella ja kuten kantaja on unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa vahvistanut, sen oli tarkoitus saada 580000 euroa, ja se sai riidanalaisten sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä 670298,75 euroa, joka oli täten enemmän kuin mainitussa asetuksessa säädetty 500000 euron raja.
b)
Kilpailun vääristyminen ja riidanalaisen tukijärjestelmän vaikutukset yhteisön sisäiseen kauppaan
184
Alustavasti on muistutettava, että jotta kansallinen toimenpide voidaan luokitella valtiontueksi, ei ole tarpeen osoittaa, että asianomainen tuki on todellisuudessa vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako tämä tuki vaikuttaa tähän kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. vastaavasti tuomio 15.12.2005, Italia v. komissio, C‑66/02, EU:C:2005:768, 111 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C 76/09 P, EU:C:2011:368, 134 kohta).
185
Erityisesti silloin, kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan unionin sisäiseen kauppaan (ks. tuomio 9.10.2014, Ministerio de Defensa ja Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
186
Jos kysymyksessä on tukijärjestelmä, komissio voi lisäksi rajoittaa tutkimuksensa koskemaan vain tukijärjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluosassa sitä, tarjoaako tuki tukisummien suuren määrän tai korkean prosenttiosuuden vuoksi, tuen kohteena olevien investointien luonteen vuoksi tai järjestelmän muiden yksityiskohtien vuoksi tuen saajille merkittävää etua kilpailijoihinsa nähden ja onko se omiaan hyödyttämään erityisesti yrityksiä, jotka käyvät jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaista järjestelmää koskevassa päätöksessä sen perusteella yksittäistapauksissa myönnettyä tukea. Kunkin kyseessä olevan yrityksen yksilöllistä tilannetta on tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia peritään takaisin (ks. vastaavasti tuomio 14.10.1987, Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 18 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 63 kohta).
187
Komissio selitti riidanalaisen päätöksen 390–392 perustelukappaleessa riittävällä tavalla, että lentoyhtiöt, jotka hyötyivät lentoaseman pitäjien riidanalaisesta tukijärjestelmästä maksamista maksuista, toimivat alalla, jolle oli ominaista voimakas kilpailu eri jäsenvaltioista peräisin olevien toimijoiden välillä, ja että ne siis osallistuivat unionin sisäiseen kauppaan.
188
Toisin kuin kantaja väittää, tällaiset perustelut ovat sellaisenaan riittävät, kun otetaan huomioon komissiolle kuuluva perusteluvelvollisuus (ks. vastaavasti tuomio 7.3.2002, Italia v. komissio, C‑310/99, EU:C:2002:143, 88 ja 89 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 114 ja 121 kohta).
189
Komissio ei myöskään soveltanut virheellisesti SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä katsoessaan, että se, että kyseessä olevat toiminnot eli lentoliikenteen henkilöliikennepalvelut olivat ilmeisellä tavalla luonteeltaan rajat ylittäviä, merkitsi, että riidanalainen tukijärjestelmä oli omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vahvistamalla kyseisestä järjestelmästä hyötyneiden lentoyhtiöiden asemaa markkinoilla. Kantajan kaltaiset lentoliikenteen harjoittajat kilpailevat nimittäin eurooppalaisilla lentoliikennemarkkinoilla, joten tuen myöntäminen kantajan kaltaisille lentoyhtiöille, jotka ovat tehneet sopimuksia Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa, vahvistaa näiden tuensaajayritysten kilpailuasemaa verrattuna muihin Euroopassa kilpaileviin lentoyhtiöihin riippumatta siitä, operoivatko ne suoria lentoyhteyksiä Sardinian saarelle vai eivät.
190
Joka tapauksessa yhtäältä kantaja kilpailee – kuten se on myöntänyt – Sardinian lentoasemilta lähtevillä ja niille saapuvilla lentoreiteillä sellaisten eurooppalaisten lentoyhtiöiden kanssa, jotka liikennöivät samoilta mantereella sijaitsevilta lentoasemilta lähtevää ja niille suuntautuvaa matkustajaliikennettä muiden lentoasemien kautta kulkevien jatkoyhteyksien avulla. Nämä lentoyhtiöt eivät kuitenkaan olleet sellaisten lentoreittien osalta, joihin kuuluu liityntälento ja jotka kilpailevat kantajan suorien reittien kanssa, riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia, koska se kattoi vain suorat lentoyhteydet (point-to-point), ainakaan siltä osin kuin on kyse yhteyslentoasemalta liikennöidyistä lentosegmenteistä, joten kantajan kaltaisten edunsaajien kilpailuasema vahvistui verrattuna sellaisten lentoyhtiöiden kilpailuasemaan, joille ei maksettu tukea.
191
Myöskään kantajan se väite ei voi menestyä, jonka mukaan tietyt yhtiöt, muun muassa reittilentoyhtiöt, eivät olleet riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajia yksinomaan sen vuoksi, etteivät ne olleet tehneet yhteistyötarjouksia lentoaseman pitäjien julkaisemien kiinnostuksenilmaisupyyntöjen yhteydessä. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei voi käsiteltävässä asiassa nimittäin riippua siitä kysymyksestä, hyötyivätkö kaikki lentoyhtiöt kyseisestä toimenpiteestä tai oliko niillä mahdollisuus hyötyä siitä. Joka tapauksessa vaikka oletettaisiin – mitä käsiteltävässä asiassa ei ole näytetty toteen –, että kaikki eurooppalaiset lentoyhtiöt, jotka operoivat Sardinian lentoasemilta lähteviä ja niille suuntautuvia suoria lentoja, olisivat voineet hakea rahoitusta riidanalaisesta tukijärjestelmästä, tämä seikka, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden valikoivuutta – jota kantaja ei kiistä, kuten se istunnon aikana totesi –, ei olisi vaikuttanut mitenkään komission toteamukseen, jonka mukaan kyseinen järjestelmä vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siltä osin kuin se vahvistaa näiden lentoyhtiöiden kilpailuasemaa Euroopan markkinoilla niiden sellaisiin kilpailijoihin nähden, jotka eivät liikennöi Sardinian saarella.
192
Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen neljäs osa on hylättävä perusteettomana ja että ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
B Toinen kanneperuste, joka koskee virhettä riidanalaisen tuen perustelemisen mahdollisuuden osalta
193
Toisen kanneperusteen tueksi kantaja väittää aluksi, että sen hoitamat palvelut kuuluvat komission sen tiedonannon soveltamisalaan, jonka otsikko on ”Julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat Euroopan unionin puitteet (2011)” (EUVL 2012, C 8, s. 15). Näin ollen kyseessä olevaa järjestelmää olisi voitu pitää perusteltuna, koska se oli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Koska komissio ei arvioinut tätä kysymystä riidanalaisessa päätöksessä, se teki oikeudellisen virheen, tai ainakin tämän päätöksen perustelut ovat puutteelliset.
194
Koska tämä väite vastaa ensimmäisen kanneperusteen neljännen osan yhteydessä esitettyä, se on samoista syistä, jotka koskevat kantajalle konkreettisesti uskotun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun puuttumista, hylättävä perusteettomana, kuten komissio on vaatinut.
195
Kantaja väittää seuraavaksi, että riidanalaiseen tukijärjestelmään sovelletaan lentoasemien rahoittamista ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevaa valtiontukea koskevista yhteisön suuntaviivoista annettua komission tiedonantoa 2005/C 312/01 (EUVL 2005, C 312, s. 1; jäljempänä vuoden 2005 suuntaviivat), joka on ajallisesti sovellettavissa, toisin kuin vuoden 2014 suuntaviivat. Mainittu järjestelmä kuitenkin täyttää vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa vahvistetut eri kriteerit. Autonomisen alueen suunnittelema rahoitus väheni nimittäin asteittain 21 miljoonasta eurosta vuonna 2012 17,5 miljoonaan euroon vuonna 2013. Samoin lentoyhtiöiden kanssa tehdyissä toimintasuunnitelmissa ja sopimuksissa oli sovittu, että kutakin tukea saavaa lentoreittiä koskevien rahoitusosuuksien oli tarkoitus vähentyä ajan myötä. Lisäksi riidanalaisen tukijärjestelmän nojalla myönnetyistä varoista katettiin markkinointi- ja mainontakulut, jotka koskivat uusien lentoyhteyksien avaamista. Lisäksi vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan f alakohdassa tarkoitettu edellytys ”lähes” täyttyi käsiteltävässä asiassa. Komission mukaan mainittujen suuntaviivojen 79 kohdan h alakohdassa tarkoitettu julkistamista koskeva edellytys täyttyi myös siitä syystä, että lentoaseman pitäjien internetsivustoilla on julkaistu kiinnostuksenilmaisupyyntöjä sopimusten tekemiseksi lentoyhtiöiden kanssa. Lopuksi kantaja kiistää komission näkemyksen, jonka mukaan vuoden 2005 suuntaviivojen 81 kohdassa tarkoitettua poikkeusta ei voida soveltaa, jos 79 kohdan mukainen poikkeus ei ole mahdollinen.
196
Komissio vaatii tämän väitteen hylkäämistä perusteettomana ja väittää, että riidanalaista tukijärjestelmää ei voitu todeta kantajan osalta yhteismarkkinoille soveltuvaksi aloittamistueksi vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan tai 81 kohdan nojalla.
197
Tältä osin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää muun muassa tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla; tätä edellytystä on arvioitava tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien arviointiperusteiden nojalla (tuomio 26.2.2015, Orange v. komissio, T‑385/12, ei julkaistu, EU:T:2015:117, 80 kohta).
198
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yleinen periaate on kuitenkin valtiontukien kielto ja että kyseisen 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia tähän periaatteeseen on tulkittava suppeasti (tuomio 29.4.2004, Saksa v. komissio, C‑277/00, EU:C:2004:238, 20 kohta; tuomio 23.2.2006, Atzeni ym., C‑346/03 ja C‑529/03, EU:C:2006:130, 79 kohta ja tuomio 26.2.2015, Orange v. komissio, T‑385/12, ei julkaistu, EU:T:2015:117, 81 kohta).
199
Lisäksi komissiolla on niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sovellettaessa laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia. Tämän harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuimen harjoittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti tai että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (tuomio 26.9.2002, Espanja v. komissio, C‑351/98, EU:C:2002:530, 74 kohta; tuomio 29.4.2004, Italia v. komissio, C‑372/97, EU:C:2004:234, 83 kohta ja tuomio 15.12.2016, Abertis Telecom Terrestre ja Telecom Castilla-La Mancha v. komissio, T‑37/15 ja T‑38/15, ei julkaistu, EU:T:2016:743, 160 kohta).
200
Kuten muun muassa vuoden 2005 suuntaviivojen 24 kohdasta ilmenee, niillä pyritään täsmentämään tapaukset, joissa lentoasemien ja lentoyhtiöiden julkinen rahoitus on valtiontukea, ja – kun kyseessä on tuki – täsmentämään edellytykset, joiden täyttyessä tuki voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
201
Tältä osin on todettava, kuten kantaja korostaa ja kuten komissio riidanalaisen päätöksen 412–414 perustelukappaleessa totesi, jos oletetaan, että riidanalaisen tukijärjestelmän voidaan katsoa antavan tukea uusien lentoyhteyksien käynnistämiseen, se kuuluu tosiasiallisesti vuoden 2005 suuntaviivojen soveltamisalaan. Vuoden 2014 suuntaviivojen 174 kohdan mukaan ennen näiden suuntaviivojen voimaantuloa ilmoitettuja tukia voitiin lähtökohtaisesti tarkastella 4.4.2014 jälkeen näiden suuntaviivojen perusteella. Ilmoitettuja tai ilmoittamatta jätettyjä tukia, jotka pantiin täytäntöön – kuten käsiteltävässä asiassa – ennen kuin komissio lausui Italian tasavallan ilmoittamista toimenpiteistä ja jotka ovat näin ollen osoittautuneet sääntöjenvastaisiksi SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun keskeyttämisvelvollisuuden kannalta, on kuitenkin tutkittava vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella.
202
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan, joka on merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, sanamuoto on seuraava:
”Ottaen huomioon edellä mainitut tavoitteet ja uuden reitin avaamiseen liittyvät suuret vaikeudet valvontaviranomainen voi hyväksyä tällaisen tuen, jos se täyttää seuraavat edellytykset:
– –
d)
Kannattavuus pitkällä aikavälillä ja tuen asteittainen väheneminen: [uuden] tuetun reitin on osoittauduttava kannattavaksi pitkällä aikavälillä, eli sen on voitava kattaa toiminnasta aiheutuvat kustannukset ilman julkista rahoitusta. Tämän vuoksi aloittamiseen tarkoitetun tuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja asteittain vähenevää.
e)
Toiminnan aloittamiseen liittyvien ylimääräisten kustannusten korvaaminen: tukea voidaan myöntää ainoastaan uuden reitin tai vuoron käyttöönotosta aiheutuviin ylimääräisiin kustannuksiin, joista lentoliikenteen harjoittaja vapautuu toiminnan päästyä täyteen vauhtiin. Tällaisia lisäkustannuksia voivat olla esimerkiksi reitin tunnettuuden lisäämiseksi toteutettavien alkuvaiheen mainonta- ja markkinointitoimien menot, sekä kustannukset, jotka aiheutuvat lentoyhtiön sijoittautumisesta kyseiselle alueelliselle lentoasemalle, jos kyseessä on luokkaan C tai D kuuluva lentoasema eikä näiden kustannusten kattamiseen ole vielä myönnetty tukea. Sen sijaan tukea ei voida myöntää säännöllisiin toimintakustannuksiin, joita ovat esimerkiksi lentokoneiden vuokraus tai niihin liittyvät velanlyhennykset, polttoaine, miehistön palkat, lentoasemamaksut ja lentokoneruokailun (catering) kustannukset. Tukikelpoisiksi kustannuksiksi voidaan hyväksyä ainoastaan todelliset kustannukset, jotka perustuvat tavanomaisiin markkinatalouden olosuhteisiin.
f)
Tuen intensiteetti ja kesto: asteittain vähenevää tukea voidaan myöntää enintään kolmen vuoden ajan. Tuen enimmäismäärä saa olla vuosittain enintään 50 prosenttia kyseisen vuoden tukikelpoisista kustannuksista ja tuen kokonaiskeston ajalta keskimäärin 30 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Kun reittiä liikennöidään epäsuotuisilta alueilta eli kaikkein syrjäisimmiltä alueilta, perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilta alueilta ja harvaan asutuilta alueilta, asteittain vähenevää tukea voidaan myöntää enintään viiden vuoden ajan. Tuen enimmäismäärä saa olla vuosittain enintään 50 prosenttia kyseisen vuoden tukikelpoisista kustannuksista ja tuen kokonaiskeston ajalta keskimäärin 40 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Jos tukea todella myönnetään viiden vuoden ajan, tuen enimmäismäärä saa olla kolmen ensimmäisen vuoden ajan 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Lentoyhtiölle myönnetyn aloitustuen keston on joka tapauksessa oltava merkittävästi lyhyempi kuin aika, jonka asianomainen lentoyhtiö sitoutuu harjoittamaan toimintaa kyseiseltä lentoasemalta kohdassa 84 (i) vaaditun liiketoimintasuunnitelman mukaan. Lisäksi tuen myöntäminen on keskeytettävä heti kun matkustajamäärätavoite on saavutettu tai reitti osoittautuu kannattavaksi, vaikka tämä tapahtuisi ennen alun perin asetettua määräaikaa.
– –
h)
Tuen myöntäminen syrjimättömällä tavalla: kun julkinen viranomainen aikoo myöntää jollekin yritykselle, lentoaseman välityksellä tai muutoin, tukea uuden reitin avaamiseen, sen on julkistettava hankkeensa riittävän ajoissa ja laajalti, jotta kaikki kiinnostuneet lentoyhtiöt voivat esittää tarjouksensa näistä palveluista. Ilmoituksessa on esitettävä kuvaus reitistä sekä tuen määrää ja kestoa koskevat objektiiviset kriteerit. Tukien osalta olisi siis noudatettava mahdollisuuksien mukaan julkisiin hankintoihin ja toimilupiin sovellettavia sääntöjä ja periaatteita.
– –”
203
Komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 410–421 perustelukappaleessa, että taloudellista korvausta, jonka lentoaseman pitäjät antoivat lentoyhtiöille riidanalaisesta tukijärjestelmästä, ei voitu pitää sisämarkkinoille soveltuvana, koska vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa mainitut soveltuvuuskriteerit eivät täyttyneet.
204
Kantaja pyrkii toisella kanneperusteellaan osoittamaan lähinnä, että sen omassa yksittäistapauksessa sille maksetut tuet, jotka muodostuvat määristä, jotka Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät maksoivat sille sen kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti, täyttivät vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetetut edellytykset ja että muussa tapauksessa ne voitiin kuitenkin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi mainittujen suuntaviivojen 81 kohdan nojalla tai näistä suuntaviivoista riippumatta matkailun kehitystukena SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan hengen mukaisesti.
205
Tältä osin on kuitenkin todettava, kuten komissio väittää, että kantajan esittämät väitteet eivät ole omiaan horjuttamaan sen riidanalaisessa päätöksessä esittämää toteamusta, jonka mukaan riidanalainen tukijärjestelmä ei täytä vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetettuja kumulatiivisia edellytyksiä, joista yhden noudattamatta jättäminen riittää sulkemaan pois sen, että tukea voitaisiin pitää kyseisten suuntaviivojen nojalla sisämarkkinoille soveltuvana ”käynnistystukena”.
206
Aluksi on todettava, että – kuten riidanalaisen päätöksen 410 perustelukappaleesta ilmenee – Italian tasavalta on itse väittänyt, ettei riidanalaista tukijärjestelmää ollut suunniteltu järjestelmäksi, jolla pyritään tukemaan uusien lentoyhteyksien aloittamista, ja ettei se täyttänyt vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä.
207
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan d alakohdassa asetetusta edellytyksestä on lisäksi todettava, että vaikka oletettaisiin – mitä ei ole näytetty toteen –, että lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden väliset kaupalliset sopimukset tehtiin taloudellisen kannattavuuden näkökulmasta arvioimalla etukäteen lentoyhtiöiden esittämien toimintasuunnitelmien elinkelpoisuutta ja kannattavuutta sekä lentoaseman pitäjien laatimia taloudellisia arvioita, riidanalaisessa tukijärjestelmässä ei otettu käyttöön ajallisesti asteittaista tukijärjestelmää jokaista sellaista lentoyhteyttä varten, joista on tehty lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välinen sopimus ja jotka eivät joka tapauksessa ole kaikki näissä suuntaviivoissa tarkoitettuja ”uusia” lentoyhteyksiä. Erityisesti jokainen lentoyhtiö on saanut toimintakausia vastaavat kokonaismäärät, mutta käytännössä rahoitusta ei eritelty jokaista lentoreittiä kohden, joka jokaiselta asianomaiselta lentoasemalta lähtee ja saapuu sinne. Tältä osin väite, jonka mukaan vuosille 2012 ja 2013 myönnetyt tuet vähenivät 21000000 eurosta 17500000 euroon, on tehoton, koska vuoden 2005 suuntaviivojen asiayhteydessä tuen väheneminen koskee kutakin asianomaista lentoreittiä.
208
Kantaja ei kiistä omassa yksittäistapauksessaan sitä, että tuki, jonka se sai kaikkia niitä lentoreittejä varten, joita se liikennöi Olbian lentoasemalta, ei vähentynyt asteittain tämän lentoaseman osalta, koska se sai tai sen olisi pitänyt saada riidanalaisen tukijärjestelmän aikana tämän lentoaseman pitäjältä korvauksia, jotka päinvastoin kasvoivat ajan myötä ja joiden summat vaihtelivat 280000 eurosta vuoden 2012 maaliskuun ja vuoden 2013 maaliskuun välisenä aikana 300000 euroon vuoden 2012 kesäkuun ja joulukuun välisenä aikana. Cagliari-Elmasin lentoaseman osalta kantajan olisi pitänyt saada 74450 euroa vuoden 2012 joulukuun ja vuoden 2013 tammikuuhun välisenä aikana. Riidanalaisesta tukijärjestelmästä tai kantajan esittämistä asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että lentoreitit, joille näitä korvaussummia maksettiin, olisivat yleisesti ottaen kannattavia ilman kyseistä rahoitusta tai että tuki voitaisiin eritellä kunkin reitin osalta, jotta jokaisen reitin osalta voitaisiin todeta, että asianomaista reittiä vastaavan tuen määrä väheni asteittain.
209
Riidanalaisesta tukijärjestelmästä suoritettujen maksujen seurantamekanismista, jonka autonominen alue on ottanut käyttöön, on todettava, ettei ole tullut ilmi, että sillä taattiin vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan e alakohdassa asetetun kriteerin perusteella, että myönnetty julkinen rahoitus oli tarpeellinen kattamaan osittain kyseisten lentoreittien käynnistyskustannukset, että se vastasi vain lentoaseman pitäjille aiheutuneita todellisia kustannuksia ja että se koski vain näitä kustannuksia. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä sen vuoksi, että kullekin lentoyhtiölle myönnettyä tukea ei eritelty kaikkia jokaiselta asianomaiselta sardinialaiselta lentoasemalta lähteviä ja niille suuntautuvia lentoreittejä varten.
210
Tältä osin on merkityksetöntä, että lentoaseman pitäjien väitetään ottaneen omista varoistaan vastattavakseen lisäkustannuksia, joiden määriä ei ole tiedossa, tai että kantaja ei olisi avannut kyseisiä lentoreittejä tai jatkanut niitä ilman Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjiltä saatua taloudellista tukea. Riidanalaisessa tukijärjestelmässä sekä lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisissä sopimuksissa ei myöskään täsmennetä, mitkä olivat kunkin reitin käynnistymisestä aiheutuvat lisäkustannukset.
211
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan f alakohdassa asetetusta edellytyksestä on myös todettava, ettei se selvästikään täyty, koska on ilmeistä, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä sekä lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden välisissä sopimuksissa ei eritellä tukikelpoisia kustannuksia. Koska tukikelpoisia kustannuksia ei ole mainittu, ei ole mahdollista arvioida, täyttyykö edellytys, jonka mukaan rahoituksen enimmäismäärä saa olla enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista jokaista vuotta kohti, jolloin rahoituksen keskimääräinen enimmäismäärä on 30 prosenttia. Asiakirja-aineistosta ilmenee päinvastoin, että autonominen alue korvasi hakemuksesta lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille suorittamat maksut ja että nämä maksut oli vahvistettu kiinteämääräisiksi, usein pyöristetyiksi summiksi ilman muita täsmennyksiä ja joka tapauksessa siten, ettei niitä eritelty kutakin kyseessä olevaa lentoreittiä varten.
212
Kantajan väitteestä, jonka mukaan Sardinia on vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan f alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu epäsuotuisa alue, on todettava, kuten komissio korostaa, että mainittu alue ei täytä alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa kaudelle 2007/2013 (EUVL 2006, C 54, s. 13) asetettuja edellytyksiä.
213
Vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan h alakohdassa tarkoitetun edellytyksen osalta, joka koskee käynnistystukien syrjimätöntä myöntämistä, on ensimmäisen kanneperusteen toisen osan hylkäämisen tueksi edellä jo esitetyistä syistä hylättävä kantajan väite, jonka mukaan lentoaseman pitäjät järjestivät menettelyn, jolla taataan lentoyhtiöiden kilpailuttaminen ja varmistetaan avoimuus, riittävä julkisuus, syrjimättömyys ja se, että taloudellisesti edullisimmat tarjoukset valitaan.
214
Näin ollen on ilmeistä, että riidanalainen tukijärjestelmä, mukaan lukien kantajan erikseen saama tuki, ei täyttänyt vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa asetettuja edellytyksiä.
215
Näissä olosuhteissa on todettava, että kun otetaan huomioon komissiolle näissä asioissa kuuluva harkintavalta ja tarve tulkita suppeasti valtiontukia koskevan kiellon periaatetta koskevia poikkeuksia, komissio saattoi Italian tasavallan hallinnollisen menettelyn aikana esittämästä pyynnöstä huolimatta päättää, ettei ollut myöskään syytä poiketa vuoden 2005 suuntaviivoissa vahvistetuista kriteereistä mainittujen suuntaviivojen 81 kohdan nojalla, jonka mukaan komissio voi ”tutkia tapauskohtaisesti yksittäisen tuen tai tukijärjestelmän, joka ei noudata täysin [79 kohdan] kriteereitä, mutta joka johtaa vastaavan tilanteen muodostumiseen”. Joka tapauksessa on niin, että koska riidanalainen tukijärjestelmä ei täytä suurinta osaa vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdassa vahvistetuista kriteereistä, sen ei voida katsoa johtavan tilanteeseen, joka olisi rinnastettavissa mainittujen vaatimusten mukaiseen tukeen.
216
Kantajan väitteestä – joka on esitetty ensimmäistä kertaa vastauskirjelmässä ja joka on näin ollen joka tapauksessa hylättävä – jonka mukaan riidanalainen tukijärjestelmä hyväksytään SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla vuoden 2005 suuntaviivoista riippumatta, koska sen tarkoituksena on edistää Sardinian matkailua ja mainittujen lentoaseman pitäjien liiketoimintaa, on todettava yhtäältä, ettei Italian tasavalta ole hallinnollisen menettelyn aikana vaatinut, että niihin sovelletaan tätä poikkeusta, joita on sovellettava suppeasti. Toisaalta riidanalainen tukijärjestelmä ei juurikaan ollut omiaan muuttamaan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, kun otetaan huomioon sen tuottaman rahoituksen laajuus.
217
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
C Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä tuen takaisinperimistä koskevassa määräyksessä
218
Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja arvostelee komissiota siitä, ettei tämä ottanut huomioon sen oikeutettuja intressejä, kun se määräsi riidanalaisessa päätöksessä Italian tasavallan perimään riidanalaisen tuen siltä takaisin. Kun otetaan huomioon sellaisten tukien vähäinen määrä, jotka on katsottu epäsuorasti maksetuiksi ja komission itsensä epävarmuus käsiteltävän asian käsittelytavasta, kantaja katsoo voivansa vedota perusteltuun luottamukseen siltä osin, että lailla nro 10/2010 käyttöön otettua mekanismia ei luokitella lentoyhtiöille maksetuksi ”valtiontueksi”. Kantaja korostaa tältä osin sitä, ettei se voinut tietää, että sen ja lentoaseman pitäjien väliset sopimukset merkitsivät SEUT 107 artiklassa tarkoitettua tukea.
219
Komissio vaatii, että kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana. Erityisesti se, että epäsuoran tuen käsitteen arviointi on kantajan mukaan epäselvä valtiontukioikeudessa, ei ole missään tapauksessa seikka, joka estää komissiota määräämästä tukia perittäviksi takaisin, etenkin kun tuki oli nyt käsiteltävässä asiassa selvästi lainvastainen, koska Italian tasavalta ei ollut etukäteen ilmoittanut riidanalaisesta tukijärjestelmästä ja koska kantajaa pidetään riidanalaisessa päätöksessä riidanalaisen tukijärjestelmän suorana tuensaajana. Joka tapauksessa tuen olemassaoloa koskevat epäilyt eivät luo tuensaajalle perusteltua luottamusta.
220
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Tämän periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei hallinto ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (ks. tuomio 24.11.2005, Saksa v. komissio, C‑506/03, ei julkaistu, EU:C:2005:715, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Samoin silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (ks. tuomio 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens ja Van Dijk Food Products (Lopik) v. komissio, 265/85, EU:C:1987:121, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.6.2006, Belgia ja Forum 187 v. komissio, C‑182/03 ja C‑217/03, EU:C:2006:416, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
221
Kun otetaan huomioon ilmoitusvelvollisuudella oleva perustavanlaatuinen merkitys siinä, että komissio voi harjoittaa tehokkaasti valtiontukien valvontaa, joka on pakottava, tuensaajat voivat lähtökohtaisesti perustellusti luottaa mainitun tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu SEUT 108 artiklassa määrättyä menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on yleensä voitava varmistua siitä, että mainittua menettelyä on noudatettu. Erityisesti silloin, kun – kuten komissio on korostanut – tuki on otettu käyttöön ilmoittamatta sitä ennalta komissiolle tai, kuten käsiteltävässä asiassa, ilman, että odotettiin komission päätöstä, jolla menettely saatettiin päätökseen, jolloin tuki on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla sääntöjenvastainen, tuensaaja ei voi kyseisellä hetkellä perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty sääntöjenmukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Producteurs de légumes de France v. komissio, T‑328/09, ei julkaistu, EU:T:2012:498, 20 ja 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
222
Kuten komissio väittää, se ei tehnyt käsiteltävässä asiassa missään vaiheessa kantajalle vakuutteluja siitä, että riidanalainen tukijärjestelmä on sisämarkkinoille soveltuva, etenkin kun Italian tasavalta pani kyseisen järjestelmän täytäntöön odottamatta, että komissio olisi ottanut siihen kantaa SEUT 108 artiklan nojalla, mikä merkitsee näin ollen, että kyseinen järjestelmä on lainvastainen.
223
Kantajan väitetystä perustellusta luottamuksesta siihen, että sen Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjien kanssa tekemä sopimus oli luonteeltaan puhtaasti kaupallinen, joka ei voinut herättää epäilyjä siitä, että mainittujen lentoaseman pitäjien harjoittama toiminta ja käyttämät varat olivat peräisin valtiolta, on todettava yhtäältä, että mainittujen lentoaseman pitäjien saamien varojen valtiollista alkuperää ei ilmeisesti peitelty niiden internetsivuillaan julkaisemissa kiinnostuksenilmaisupyynnöissä, ja toisaalta ja joka tapauksessa, että kantajan ja Cagliari-Elmasin lentoaseman pitäjän välisessä sopimuksessa selitettiin hyvin selkeästi, että autonominen alue rahoitti kyseisen sopimuksen täytäntöönpanon; myös Olbian lentoaseman pitäjän kanssa 31.3.2013 tehdyssä sopimuksessa viitattiin siihen.
224
Lisäksi koska laki nro 10/2010 oli julkaistu Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegnassa, kantaja ei voinut Italian lentoliikenteen markkinoilla toimivana järkevänä toimijana olla tietämätön siitä (ks. analogisesti tuomio 20.11.2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading v. komissio, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, 61 kohta) eikä näin ollen siinä säädetyistä rahoitusjärjestelmistä sekä vaarasta, että yhtäältä näitä rahoitusjärjestelmiä voidaan pitää tukijärjestelmänä asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla ja että toisaalta lentoyhtiöitä pidetään mainitun järjestelmän todellisina edunsaajina.
225
Tältä osin kantajan väite, joka koskee valtiontuen epäsuorien tai lopullisten edunsaajien käsitteen hahmottamisen vaikeutta, ei voi menestyä. Yhtäältä nimittäin kahdessa sen lentoaseman pitäjien kanssa tekemästä kolmesta sopimuksesta mainittiin nimenomaisesti, että autonominen alue rahoittaa mainittujen lentoaseman pitäjien tilaamat palvelut. Toisaalta kantajan olisi pitänyt huolellisen taloudellisen toimijan tavoin tietää, ettei tuen välillisyydellä ole minkäänlaista vaikutusta sen takaisin perimiseen (tuomio 15.6.2010, Mediaset v. komissio, T‑177/07, EU:T:2010:233, 177 kohta), eikä se näin ollen ole millään tavalla poikkeuksellinen olosuhde, jonka perusteella se voisi välttyä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiellon välittömältä oikeusvaikutukselta. Lisäksi vuoden 2005 suuntaviivojen 79 kohdan h alakohdassa, johon kantaja vetoaa, mainitaan nimenomaisesti mahdollisuus, että julkinen yksikkö voi myöntää tukea lentoyhtiölle ”lentoaseman välityksellä”, mikä vahvistaa sen, että sopimussuhteen olemassaolo ei sellaisenaan estä pitämästä lentoyhtiöille myönnettyä riidanalaista tukijärjestelmää sisämarkkinoille soveltumattomana valtiontukena.
226
Edellä esitetty huomioon ottaen kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
D Neljäs kanneperuste, joka koskee tutkimuksen huonoa hallinnointia
227
Neljännessä kanneperusteessa kantaja arvostelee komissiota huolellisuuden ja puolueettomuuden puutteesta riidanalaisen päätöksen tekemiseen johtaneessa tutkimuksessa. Tämä käy ilmi erityisesti siitä, että komissio kieltäytyi tutkimasta yksityiskohtaisesti yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamista.
228
Komissio vaatii, että kanneperuste jätetään tutkimatta, ja katsoo, että sillä rikotaan työjärjestyksen 76 artiklan d alakohtaa, koska sitä on hädin tuskin perusteltu vain yhdessä osassa kannekirjelmää. Vaikka oletetaan, että komissio sovelsi virheellisesti yksityinen sijoittaja ‑periaatetta, tämä ei missään tapauksessa osoita, ettei hallinnollista tutkimusta suoritettu asianmukaisesti.
229
Tässä yhteydessä on muistettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan, jota saman perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti sovelletaan menettelyihin unionin yleisessä tuomioistuimessa, ja työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja esitettävä yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tämän yhteenvedon on oltava riittävän selkeä ja täsmällinen, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä johtuu, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä. Kanteessa on näin ollen nimenomaisesti selitettävä, mitä kanteen perustana oleva oikeudellinen peruste sisältää, eikä pelkkä ylimalkainen viittaaminen tähän perusteeseen täytä työjärjestyksessä asetettuja vaatimuksia (ks. tuomio 14.2.2012, Italia v. komissio, T‑267/06, ei julkaistu, EU:T:2012:69, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.6.2019, Strabag Belgium v. parlamentti, T‑299/18, ei julkaistu, EU:T:2019:411, 127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
230
Käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei kantaja ole mitenkään perustellut neljättä kanneperustettaan, jota käsitellään kannekirjelmässä vain yhdessä ainoassa kohdassa.
231
Näin ollen se on jätettävä tutkimatta, koska lisäksi on korostettu, että toisin kuin kantaja väittää, komissio arvioi riittävän yksityiskohtaisesti kysymystä markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisesta riidanalaiseen tukijärjestelmään.
E Viides kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden rikkomista
232
Kantaja väittää viidennen kanneperusteen yhteydessä, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat monelta osin puutteelliset ja että sen perustelut ovat ristiriitaiset.
233
Komissio vaatii kanneperusteen hylkäämistä perusteettomana ja korostaa noudattaneensa riidanalaisessa päätöksessä perusteluvelvollisuutta koskevia, oikeuskäytännössä asetettuja vaatimuksia. Todellisuudessa useat kantajan perusteluvelvollisuuden laiminlyönnin osalta esittämistä väitteistä koskevat pikemminkin päätöksen perusteluita edellisten kanneperusteiden yhteydessä esitettyjen eri seikkojen osalta.
234
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimen perustelut määräytyvät kyseisen toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti käytävä ilmi sen tehneen toimielimen päättely siten, että yhtäältä ne, joita toimi koskee, voivat ymmärtää sen syyt ja tarvittaessa saattaa sen pätevyyden unionin tuomioistuinten tutkittavaksi, ja toisaalta tuomioistuimet voivat tutkia toimen perusteltavuuden, mutta niissä ei kuitenkaan edellytetä, että toimielin yksilöi kaikki asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, koska kysymystä siitä, täyttääkö se SEUT 296 artiklan vaatimukset, on arvioitava ottaen huomioon sekä tämän toimen sanamuoto että sen sitä koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2004, Espanja v. komissio, C‑501/00, EU:C:2004:438, 73 kohta ja tuomio 14.12.2005, Regione autonoma della Sardegna v. komissio, T‑200/04, ei julkaistu, EU:T:2005:460, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
235
Lisäksi perustelujen puuttumista tai niiden puutteellisuutta koskevan kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet ja lausumat, joilla pyritään kiistämään riidanalaisen päätöksen perusteltavuus, ovat tehottomia ja merkityksettömiä (ks. tuomio 15.6.2005, Corsica Ferries France v. komissio, T‑349/03, EU:T:2005:221, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
236
Toisin kuin kantaja väittää, komissio käsitteli käsiteltävässä asiassa yksityiskohtaisesti kysymyksen taloudellisen edun olemassaolosta, tässä tapauksessa riidanalaisen päätöksen 362–388 perustelukappaleessa.
237
Toimenpiteen valikoivuudesta on todettava, että komissio käsitteli riidanalaisessa päätöksessä vain yhdessä perustelukappaleessa eli 389 perustelukappaleessa sitä, täyttyikö tämä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu edellytys. Toisin kuin kantaja väittää, tällaiset perustelut ovat sellaisenaan riittävät, kun otetaan huomioon komissiolle kuuluva perusteluvelvollisuus (ks. vastaavasti tuomio 7.3.2002, Italia v. komissio, C‑310/99, EU:C:2002:143, 88 ja 89 kohta ja tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 114 ja 121 kohta) muun muassa siksi, että kantaja on täysin kyennyt ymmärtämään komission päättelyn ja riitauttamaan sen ensimmäisen kanneperusteen kolmannen osan yhteydessä.
238
Tämä pätee myös kilpailun vääristymisen tutkimisen osalta, josta on kyse riidanalaisen päätöksen 390–392 perustelukappaleessa.
239
Erityisesti asetuksessa N:o 360/2012 säädetyn yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen osalta säädetyn de minimis ‑rajan sovellettavuudesta on todettava, ettei komission tarvinnut käsitellä tätä kysymystä, koska se totesi 379 ja 411 perustelukappaleessa, toisin kuin kantaja väittää, että kantajan tehtäväksi ei ollut annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, kun otetaan huomioon SEUT 106 artiklan ensimmäinen soveltamisedellytys ja oikeuskäytäntö, joka on seurausta 24.7.2003 annetusta tuomiosta Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
240
Väitteestä, jonka mukaan kantajan perusteltua luottamusta lainvastaiseksi väitetyn tuen takaisinperintään ei ole otettu huomioon, on todettava, ettei komission tarvinnut käsitellä tätä kysymystä, koska yhtäältä kantaja ei ollut esittänyt hallinnollisessa menettelyssä huomautuksia eikä siis ollut tuonut esiin tätä kysymystä ja koska toisaalta komissiolla oli käsiteltävänään sääntöjenvastainen tukijärjestelmä, koska se pantiin täytäntöön ennen kuin se lausui sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Kolmannen kanneperusteen hylkäämisen yhteydessä muistutetun oikeuskäytännön mukaan tuensaajat eivät voineet riidanalaisen tukijärjestelmän lainvastaisuuden vuoksi missään tapauksessa vedota perusteltuun luottamukseen.
241
Markkinataloussijoittajaa koskevan kriteerin soveltamisesta on todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – tämä kysymys on tutkittu. Komissio nimittäin selitti riidanalaisen päätöksen 380–387 perustelukappaleessa selvästi, mistä syistä se jätti soveltamatta yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen, yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste mukaan lukien, ja katsoi näin ollen, että kantaja oli saanut taloudellista etua. Näissä perustelukappaleissa komissio on muun muassa selittänyt syyt, joiden vuoksi se katsoo, että lentoaseman pitäjät eivät toteuttaneet mitään tarjouspyyntömenettelyä tehdäkseen palvelusopimuksia lentoyhtiöiden kanssa. Kuten komissio korostaa, tästä toteamuksesta voitiin päätellä, että lentoaseman pitäjien markkinointipalveluista lentoyhtiöille maksamat hinnat eivät olleet markkinahintoja. Toisin kuin kantaja väittää, komissio selittää muun muassa riidanalaisen päätöksen 382 perustelukappaleessa, miksi se katsoi, ettei autonominen alue olisi voinut odottaa saavansa tuottoa, joka olisi verrattavissa tuottoon, jota sijoittaja saattoi odottaa, kun se hyväksyi riidanalaisen tukijärjestelmän.
242
Siltä osin, vastasivatko tarjotut palvelut autonomisen alueen todellisia tarpeita, komissio selitti riidanalaisen päätöksen 386 ja 387 perustelukappaleessa, mistä syistä riidanalainen tukijärjestelmä ei vastannut autonomisen alueen todellisia tarpeita, vaikka se näin tehdessään teki virheellisen päätelmän, jonka unionin yleinen tuomioistuin on tuonut esiin ensimmäisen kanneperusteen toisen osan tarkastelun yhteydessä. Komissio selitti myös, muun muassa riidanalaisen päätöksen otsikon 7.2.1.3 alla, miksi se katsoi, ettei lentoyhtiöille suoritettuja maksuja voitu pitää todellisena vastikkeena markkinointipalveluista, sillä komission mukaan näiden markkinointipalvelujen tarkoituksena oli ennen kaikkea edistää lentoyhtiöiden lentoyhteyksiä.
243
Komissio katsoo lentoaseman pitäjien kanssa tehtyihin sopimuksiin sisältyvien rangaistuslausekkeiden ulottuvuudesta riidanalaisen päätöksen 359 perustelukappaleessa, että käyttöön otettu seurantamekanismi, sellaisena kuin se kuvaillaan kyseisen päätöksen 2.7.3 jaksossa ja johon sisältyi 80 perustelukappaleessa se, että lentoaseman pitäjät määräävät seuraamuksia lentoyhtiöille, takasi sen, että autonomisen alueen lentoaseman pitäjille asettamia velvollisuuksia noudatetaan. Koska komissio oli katsonut, että tämä mekanismi, mukaan lukien sopimuslausekkeet, jotka lentoaseman pitäjät sisällyttivät alueellisen päätöksen nro 29/36 noudattamiseksi, myötävaikutti siihen, että lentoaseman pitäjien toiminta sopimuksen puitteissa luettiin autonomisen alueen syyksi, sen ei tarvinnut arvioida tätä kysymystä uudelleen yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista arvioidessaan, etenkään Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoaseman pitäjien tasolla, koska nämä viimeksi mainitut eivät olleet autonomisen alueen omistuksessa.
244
Siltä osin kuin on kyse mahdollisuudesta ilmoittaa riidanalainen tukijärjestelmä sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, komission ei tarvinnut tutkia sitä viran puolesta, koska Italian tasavalta ei ollut aikonut perustella riidanalaista tukijärjestelmää kyseisessä määräyksessä määrätyllä poikkeuksella.
245
Siitä, merkitsikö riidanalainen tukijärjestelmä asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitettua tukijärjestelmää, komissio saattoi katsoa riidanalaisen päätöksen 349 perustelukappaleessa, että asian laita oli näin, koska mitään yksittäistä yritystä, jota se piti tuensaajana, eli tässä tapauksessa lentoyhtiötä, ei nimetty asiaa koskevissa oikeussäännöissä, jotka kuvataan riidanalaisen päätöksen 2 jaksossa ja joista se katsoi riidanalaisen tukijärjestelmän muodostuvan. Nämä perustelut olivat riittävät, jotta kantaja saattoi ymmärtää, että tässä jaksossa oleva tukijärjestelmän kuvaus täytti komission mukaan asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa olevan tukijärjestelmän määritelmässä tarkoitetussa ensimmäisessä tilanteessa säädetyt edellytykset.
246
Kantaja arvostelee komissiota vielä siitä, ettei se selittänyt, miksi vuoden 2014 suuntaviivojen 61–66 kohdassa tarkoitetun kaltaista kannattavuuden kasvun etukäteisarviointia ei voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa. Tämä väite on kuitenkin hylättävä. Komissio nimittäin perustelee riidanalaisen päätöksen 381–384 perustelukappaleessa sitä, ettei mainitussa 61–66 kohdassa tarkoitetun kaltainen etukäteisarviointi ole merkityksellinen, yhtäältä sillä, että Italian tasavalta ei ollut esittänyt kannattavuuden kasvusta etukäteisarviointeja, ja toisaalta sillä, että autonominen alue omisti kolmesta kyseessä olevasta lentoasemasta vain yhden eli Algheron lentoaseman. Koska komissio oli katsonut, että Cagliari-Elmasin ja Olbian lentoasemien pitäjät olivat vain panneet riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöön, tämän tyyppisen analyysin merkityksellisyyden puute päti myös siltä osin kuin on kyse yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteen soveltamisesta kyseisten toiminnanharjoittajien tasolla.
247
Väitteestä, jonka mukaan komissio ei ole näyttänyt toteen sitä, että lentoyhtiöiden lentoaseman pitäjiltä saamat varat olivat autonomiselta alueelta peräisin olevia varoja, eikä sitä, miltä osin lentoaseman pitäjät olivat vain välittäjiä autonomisen alueen varojen siirtämisessä lentoyhtiöille, jotka olivat niiden edunsaajia, on todettava, että komissio selittää riidanalaisen päätöksen 357–360 perustelukappaleessa selvästi ne syyt, joiden vuoksi se katsoi, että lentoasemien pitäjät olivat toimineet välittäjinä, joiden kautta autonomiselta alueelta peräisin olevat varat siirrettiin lentoyhtiöille. Kuten ensimmäisen kanneperusteen käsittelyn yhteydessä on jo todettu, on selvää, että varat, joita lentoaseman pitäjät käyttivät lentoyhtiöille maksettaviin korvauksiin, olivat varoja, jotka autonominen alue asetti mainittujen toiminnanharjoittajien käyttöön.
248
Siltä osin kuin komissiota arvostellaan siitä, ettei se ottanut huomioon tai ottanut riittävästi huomioon Ryanairin ja easyJetin hallinnollisessa menettelyssä esittämiä väitteitä ja erityisesti riidanalaisen päätöksen 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 ja 199 perustelukappaleessa esitettyjä väitteitä, on todettava, että sen lisäksi, että ne koskivat olennaisilta osin näiden lentoyhtiöiden omia tilanteita, jotka näin ollen kykenevät parhaiten arvioimaan komission vastauksena esittämien perustelujen riittävyyttä, on todettava, että kantajan väite ei perustu tosiasioihin, koska komissio vastasi näihin väitteisiin riidanalaisessa päätöksessä. Lisäksi koska komissio otti kantaa tukijärjestelmän olemassaoloon, se ei ollut velvollinen tutkimaan – toisin kuin kantaja väittää – yksityiskohtaisesti kaikkien niiden sopimusten sisältöä, jotka lentoaseman pitäjät olivat tehneet kaikkien lentoyhtiöiden kanssa.
249
Kantajan mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut ovat ristiriitaiset erityisesti vuosien 2005 ja 2014 suuntaviivojen sovellettavuuden osalta ja lentoyhtiöiden lentoaseman pitäjille tarjoamien markkinointipalveluiden tavoitteiden osalta.
250
Tältä osin komissio selitti riidanalaisen päätöksen 414 perustelukappaleessa, miksi riidanalainen tukijärjestelmä, siltä osin kuin se oli lentoyhtiöille myönnettyä tukea, kuului vuoden 2005 suuntaviivojen eikä vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisalaan. Näin ollen se tutki tuen lainmukaisuutta kyseisen päätöksen 407–420 perustelukappaleessa vuoden 2005 suuntaviivojen valossa. On totta, että riidanalaisen päätöksen 379–387 perustelukappaleessa, jotka koskevat sitä, onko kyse edusta, komissio viittaa tiettyihin yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista koskeviin menetelmiin, jotka komissio oli jo esittänyt vuoden 2014 suuntaviivoissa. Näin tehdessään komissio kuitenkin vain sovelsi käsitteitä, joita olisi joka tapauksessa voitu soveltaa, vaikka mainittuja suuntaviivoja ei olisi ollut. Näissä olosuhteissa vuoden 2014 suuntaviivoihin tehty viittaus tutkittaessa yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista ei ollut ristiriidassa sen kanssa, että lentoyhtiöille myönnettyä tukea oli tarkasteltava vuoden 2005 suuntaviivojen valossa (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Transavia Airlines v. komissio, T‑591/15, EU:T:2018:946, 157–163 kohta).
251
Lentoyhtiöiden lentoaseman pitäjille tarjoamien markkinointipalvelujen tavoitteiden osalta kantaja vetoaa tältä osin epäjohdonmukaisuuteen. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi tämän väitteen muotoilun perusteella ymmärtää sitä, joten se on jätettävä tutkimatta.
252
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen päätöksen perustelut eivät ole puutteelliset eivätkä ristiriitaiset ja että muilta osin väitteet ja lausumat, joilla pyritään kiistämään riidanalaisen päätöksen perusteltavuus, ovat tehottomia ja merkityksettömiä tämän kanneperusteen yhteydessä.
253
Kantajan väite, jonka mukaan komissiolla on laajennettu perusteluvelvollisuus, kun se määrää tuen takaisin perimisestä, on hylättävä. Tältä osin riittää, kun muistutetaan, että oikeuskäytännön mukaisesti laittoman tuen periminen takaisin on looginen seuraus sen laittomuuden toteamisesta. Tällä takaisin maksamisella, jota ei voida pitää seuraamuksena, tuensaaja menettää edun, jonka se oli saanut markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna, ja se mahdollistaa palaamisen tuen maksamista edeltäneeseen tilanteeseen (tuomio 17.6.1999, Belgia v. komissio, C‑75/97, EU:C:1999:311, 64 ja 65 kohta). Tästä seuraa, että kun riidanalaisen päätöksen 421 perustelukappaleessa todetaan, että autonomisen alueen lentoyhtiöille myöntämä valtiontuki oli sisämarkkinoille soveltumatonta lainvastaista valtiontukea, riidanalaisen päätöksen 422–426 perustelukappaleessa esitetyt perustelut olivat riittävät, jotta tuki voitiin määrätä perittäväksi takaisin myös kantajan tapauksessa.
254
Edellä esitetyn perusteella viides kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
IV Oikeudenkäyntikulut
255
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Volotea, SA velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä toukokuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.