61985C0337
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JOSÉ LUÍS DA CRUZ VILAÇA
vom 26. Februar 1987 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Im vorliegenden Verfahren geht es um die Aufhebung der Entscheidung 85/458/EWG der Kommission vom 28. August 1985 über den von Irland vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1981 finanzierten Ausgaben, soweit darin die Rückerstattung von 2281956,15 IRL für die Zahlung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Butter und Butteroil nach Nichtmitgliedstaaten der Gemeinschaft abgelehnt wird.
I — Das anwendbare Gemeinschaftsrecht
2.
Die Zahlung von Ausfuhrerstattungen bezweckt bekanntlich, für die nach Drittländern ausgeführten Erzeugnisse der Gemeinsamen Agrarpolitik den Unterschied zwischen dem Preis des Erzeugnisses auf dem Gemeinschaftsmarkt und seinem Preis auf dem Weltmarkt auszugleichen und dadurch den Absatz dieser Erzeugnisse sicherzustellen.
3.
In vielen Fällen wurde die Möglichkeit vorgesehen, die Erstattungen je nach Bestimmungsort des Erzeugnisses zu differenzieren, um der Entfernung zwischen dem Gemeinschaftsmarkt und dem Markt des Bestimmungslandes oder den besonderen Gegebenheiten dieses Landes Rechnung zu tragen.
4.
Für alle Agrarsektoren wurden gemeinsame Verwaltungsverfahren eingeführt, um sicherzustellen, daß die Ausfuhrerstattungen in der gesamten Gemeinschaft einheitlich gezahlt werden.
5.
Zur Zeit des Beitritts Irlands zu den Europäischen Gemeinschaften ergaben sich die gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen aus der Verordnung Nr. 1041/67 der Kommission vom 21. Dezember 1967 (
1
), deren Artikel 3 die Zahlung der Erstattung von dem Nachweis abhängig machte, daß die Ware das Gebiet der Gemeinschaft verlassen hat.
6.
Für den Fall, daß ein Erzeugnis, für das die Zollförmlichkeiten erfüllt worden sind, das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als dasjenige des Mitgliedstaats, in dem diese Förmlichkeiten vorgenommen worden sind, durchqueren mußte, forderte Artikel 5 als Nachweis die Vorlage eines Kontrolldokuments, dessen Einzelheiten später durch die Verordnung Nr. 2315/69 festgelegt wurden.
7.
Dieses Dokument, (der „Vordruck T 5“) wurde von den Zollstellen des Bestimmungsmitgliedstaats gegengezeichnet, sobald die Ausfuhr erfolgt war. Es war der Nachweis dafür, daß die Ware das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen hatte, und verlieh seinem Inhaber einen Anspruch auf die Zahlung der Ausfuhrerstattung. Zu diesem Zweck mußte die entsprechende Kopie der Bescheinigung innerhalb von acht Tagen an die Zollstelle des Abgangsmitgliedstaats abgesandt werden.
8.
Wie es scheint, kam es häufig vor, daß die Bescheinigungen nicht abgesandt wurden oder verlorengingen, was für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer den Verlust bedeutender Ausfuhrerstattungen mit sich brachte.
9.
Dies war besonders unangenehm für diejenigen Länder, die für die Beförderung der ausgeführten Waren keine ausreichenden Verbindungen zur übrigen Welt haben, so daß diese Waren auf dem Seewege über andere Gemeinschaftshäfen zu ihrem endgültigen Bestimmungsort befördert werden mußten.
10.
In dieser Lage befand sich Irland, das seine Ausfuhren weitgehend über andere Gemeinschaftshäfen vornahm, insbesondere über den Hafen von Rotterdam.
11.
Das Problem wurde in der 33. Sitzung des Ausschusses für das gemeinschaftliche Versandverfahren erörtert, die vom 17. bis 19. Juli 1973 in Brüssel stattfand und zum Abschluß eines „Gentlemen's Agreement“ führte, das mit voller Zustimmung der Kommission für die Beteiligten anwendbar wurde.
12.
In dieser Vereinbarung (die ich als „Vereinbarung von 1973“ bezeichnen werde) hieß es, daß für die Gewährung der Ausfuhrerstattung das Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft im ersten Verschiffungshafen stattfindet, wenn die Waren auf ein Schiff geladen werden, das sich zu einem anderen Gemeinschaftshafen begibt, um dort in ein anderes Schiff umgeladen und zu ihrem endgültigen Bestimmungsort verschifft zu werden.
13.
Deshalb wurde nicht mehr verlangt, daß die Ware bis zum letzten Ausgangshafen der Gemeinschaft von dem Vordruck T 5 begleitet wurde. Der Sichtvermerk der Zollstelle des Abgangsmitgliedstaats genügte als Nachweis dafür, daß die Erzeugnisse das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen hatten.
14.
Die Verordnung Nr. 1041/67 setzte ursprünglich keine Frist für die Durchführung der Ausfuhr nach Drittländern fest, außer im Fall der Vorfinanzierung. Grundsätzlich waren Fristen nur für die Vorlage der Nachweise der Ausfuhr und, falls erforderlich, für die Einfuhr in ein nicht zur Gemeinschaft gehörendes Land bei den Interventionsstellen vorgesehen.
15.
Eine Frist von 45 Tagen nach der Ausfuhr der Waren aus der Gemeinschaft wurde erst 1974 durch die Verordnung Nr. 2110/74 der Kommission eingeführt, nach der die Frist an dem Tag beginnt, an dem die Erzeugnisse im Hinblick auf die Ausfuhr unter Zollkontrolle gestellt werden.
16.
Diese Frist wurde später durch die Verordnung Nr. 2730/79 der Kommission vom 29. November 1979 (
2
), die an die Stelle der Verordnung Nr. 1041/67 trat und die zur Zeit der streitigen Vorgänge galt, auf 60 Tage verlängert. Nach Artikel 9 dieser Verordnung ist die Zahlung der Erstattung von dem Nachweis abhängig, daß das Erzeugnis, für das die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfüllt wurden, das geographische Gebiet der Gemeinschaft „spätestens 60 Tage nach Erfüllung dieser Förmlichkeiten“ verlassen hat.
II — Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Sachverhalt
17.
Im Jahr 1980 wurden für Butter und Butteroil — nach dem Bestimmungsort differenzierte — Erstattungen eingeführt.
18.
Ihre Zahlung setzte den Nachweis der Einfuhr in das Bestimmungsland voraus, wobei der betroffene Wirtschaftsteilnehmer auch eine Kopie des Beförderungspapiers einreichen mußte.
19.
Im Jahr 1981 nahm ein irischer Wirtschaftsteilnehmer verschiedene Ausfuhren von Butter und Butteroil nach Drittländern vor.
20.
Die ausgeführten Erzeugnisse verließen das irische Hoheitsgebiet innerhalb der Frist von 60 Tagen nach Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten; wegen des Umladens in anderen Gemeinschaftshäfen verließen sie das Gebiet der Gemeinschaft jedoch endgültig erst nach Ablauf der 60-Tage-Frist.
21.
Zur Zeit der Ausfuhren waren bereits Kaufverträge über alle Waren geschlossen. Die Verspätungen waren nach dem Vorbringen Irlands in den meisten Fällen auf Schwierigkeiten und Unruhen in den Bestimmungsländern zurückzuführen.
22.
Da die Nachweise für die Einfuhr innerhalb der festgesetzten Fristen erbracht worden waren, zahlte das irische Landwirtschaftsministerium die entsprechenden Ausfuhrerstattungen.
23.
Anläßlich des Rechnungsabschlusses EAGFL, Abteilung Garantie, für 1981 vertrat die Kommission jedoch die Auffassung, daß diese Zahlungen nicht von der Gemeinschaft finanziert werden könnten.
24.
Die Kommission stützte ihre Ablehnung auf Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (
3
). Danach werden „die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschrifien im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte gewährt werden“ (Hervorhebung von mir).
25.
Die Kommission machte geltend, da die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 festgelegte 60-Tage-Frist nicht beachtet worden sei, seien die Ausfuhrerstattungen im vorliegenden Fall nicht „nach Gemeinschaftsvorschriften“ gewährt worden.
III — Die Klagegründe
26.
A — Irland begründet seine Klage hauptsächlich damit, daß die Kommission die Verordnungen Nrn. 729/70 und 2730/79 unrichtig ausgelegt habe, da sie die Vereinbarung von 1973 nicht berücksichtigt habe.
27.
Hilfsweise führt der Kläger aus, selbst wenn ihm, was er bestreite, ein Irrtum unterlaufen sei, so sei dieser der Kommission anzulasten, die die Anwendung der Vereinbarung von 1973 akzeptiert und genehmigt habe. Ferner habe die Kommission die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, der Nichtrückwirkung und der Verhältnismäßigkeit verletzt. Im übrigen zeuge die Ablehnung der Erstattung der streitigen Zahlungen von übertriebenem Formalismus.
28.
— Irland führt aus, Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 sei unter Berücksichtigung der siebten Begründungserwägung der Verordnung auszulegen, nach der Maßnahmen getroffen werden müßten, „um alle Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wiedereinzuziehen“.
29.
Nach Auffassung Irlands dürfte die Kommission die Erstattung der streitigen Zahlungen nur ablehnen, wenn dargetan werden könnte, daß die Nichtbeachtung der vorgeschriebenen Frist zu Verlusten für die Gemeinschaft geführt habe. Dies sei jedoch im vorliegenden Fall nicht geschehen.
30.
Dieses Vorbringen greift meines Erachtens nicht durch. In Wirklichkeit kommt es darauf an, festzustellen, ob die in Rede stehenden Ausgaben gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 729/70 getätigt, das heißt „nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte“ vorgenommen wurden. Dies bedeutet, daß zu prüfen ist, ob die Gemeinschaftsvorschriften über die Ausfuhrerstattungen — insbesondere Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2730/79 — im vorliegenden Fall beachtet wurden.
31.
Sollte dies nicht der Fall sein, so läge eine der Unregelmäßigkeit vor, auf die die siebte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 729/70 hinweist, und die Weigerung der Kommission, die Ausgaben für die Ausfuhrerstattungen zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, wäre gerechtfertigt.
32.
C — Da es darum geht, ob die Ausfuhren entsprechend dem Gemeinschaftsrecht vorgenommen worden sind, ist Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2730/79 richtig auszulegen.
33.
a) Die grundlegende Frage, die insoweit geklärt werden muß, geht dahin, wie die Frist zu berechnen ist, die bei nach Drittländern ausgeführten Agrarerzeugnissen zwischen der Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten und dem Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft eingehalten werden muß, damit nicht der Anspruch auf Zahlung der Ausfuhrerstattungen durch die Gemeinschaft verlorengeht.
34.
Dazu ist es unerläßlich, zur Gültigkeit der Vereinbarung von 1973 im Hinblick auf die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2730/79 Stellung zu nehmen. Erinnern wir uns daran, daß nach dieser Vereinbarung für die Gewährung der Erstattung „das Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft im Sinne der Verordnung Nr. 1041/67 im ersten Verschiffungshafen stattfindet“.
35.
Bekanntlich ist die Verordnung Nr. 2730/79 an die Stelle der Verordnung Nr. 1041/67 getreten, auf die die Vereinbarung Bezug nahm. Es ist darauf hinzuweisen, daß sich die Formulierung des Artikels 9 der Verordnung Nr. 2730/79 an die Formulierung des Artikels 3 der Verordnung Nr. 1041/67 anlehnt, mit dem Unterschied, daß Artikel 9 eine Höchstfrist für das Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft festsetzt.
36.
Irland ist der Auffassung, daß die Verordnung Nr. 2730/79 an der Vereinbarung von 1973, die mit der Verordnung voll und ganz vereinbar sei, nichts geändert habe.
37.
Auch die Kommission bestreitet „weder das Vorliegen noch die Gültigkeit der Vereinbarung von 1973“ und meint, sie sei „zweckmäßig“ und „muß daher in Zukunft weiter angewandt werden, insbesondere im Interesse der peripheren Mitgliedstaaten und ihrer Exporteure“. Während Irland jedoch der Überzeugung ist, daß die Vereinbarung der in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 festgelegten 60-Tage-Frist nicht entgegenstehe, da diese Frist von der Erfüllung der Zollförmlichkeiten im Ausfuhrstaat bis zum Verlassen des ersten Verschiffungshafens laufe, meint die Kommission, die Frist laufe bis zum endgültigen Verlassen der Gemeinschaft.
38.
b) Meines Erachtens ist die Vereinbarung von 1973, wenn man ihren Wortlaut betrachtet, mit der Verordnung Nr. 2730/79 ebenso vereinbar, wie sie es mit der Verordnung Nr. 1041/67 war.
39.
Angesichts der besonderen Schwierigkeiten der peripheren Länder, die ihre Waren häufig über einen anderen Gemeinschaftshafen ausführen müssen, wo sie umgeladen werden, wurden in der die Vereinbarung die in der Verordnung Nr. 1041/67 (Artikel 3 und 5) enthaltenen Worte „Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft“ dahin ausgelegt, daß dieses Verlassen „im ersten Verschiffungshafen“ stattfindet.
40.
Dieselbe Auslegung gilt, wie die Kommission einräumt, für die gleiche Formulierung in der Verordnung Nr. 2730/79.
41.
Jedenfalls wurde diese Auslegung, wie aus der Vereinbarung eindeutig hervorgeht, „im Hinblick auf die Gewährung der Erstattung“ vorgenommen.
42.
Die Verordnung Nr. 2730/79 hat, wie wir bereits gesehen haben, lediglich eine Frist von der Erfüllung der Zollförmlichkeiten bis zum Verlassen „des geographischen Gebiets der Gemeinschaft“ festgesetzt.
43.
Ich glaube nicht, daß die bloße Festsetzung dieser Frist irgend etwas an den Klauseln der Vereinbarung von 1973 geändert hat, insbesondere an dem Teil, in dem es heißt, wenn die Ausfuhr über einen anderen Gemeinschaftshafen erfolge, finde das Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft im ersten Verschiffungshafen statt.
44.
Dies ist der eigentliche Sinn der Vereinbarung von 1973, und bejaht man, wie es die Kommission und die Mitgliedstaaten tun, das Vorliegen, die Gültigkeit und den Nutzen der Vereinbarung — sowohl für die Vergangenheit als auch für die Zukunft —, so impliziert dies die Anerkennung aller ihrer Bestimmungen.
45.
Meines Erachtens ist dies der Ausgangspunkt für die Lösung des Problems.
46.
c) Auf dieser Grundlage ist nunmehr der Wortlaut der Vereinbarung von 1973 unter Berücksichtigung der neuen Bestimmung des Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79, der die 60-Tage-Frist als Neuerung eingeführt hat, auszulegen.
47.
Ich wende mich in erster Linie der Zielsetzung der Vereinbarung von 1973 zu, wie die Parteien sie offensichtlich verstanden haben und nach den Akten immer noch verstehen.
48.
Allgemein gesprochen hat man versucht zu verhindern, daß die Länder, die aufgrund ihrer geographischen Lage darauf angewiesen sind, ihre Ausfuhren normalerweise über Gemeinschaftshäfen vorzunehmen, hinsichtlich der Gewährung von Ausfuhrerstattungen schwerwiegende Nachteile erleiden, die sie gegenüber den Ländern, die in ihrem Hoheitsgebiet zweckmäßige Direktverbindungen zur übrigen Welt besitzen, in eine sehr ungünstige Lage versetzen.
49.
Die Kommission meint jedoch, Irlands Auslegung der Bestimmungen der Vereinbarung von 1973 sei zu weit, denn sie ermögliche es, die ungünstige Lage der peripheren Länder in eine Lage zu verkehren, die ihnen einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffe, anstatt sich auf die Wiederherstellung ausgeglichener Verhältnisse zu beschränken.
50.
Diese Auslegung laufe darauf hinaus, es den Exporteuren eines Landes wie Irland zu erlauben, die 60-Tage-Frist, die durch eine Gemeinschaftsverordnung eingeführt worden sei, zu umgehen: Auf diese Weise komme es zu einer Diskriminierung zu Lasten der Exporteure, die direkt nach Drittländern ausführten (und keine Möglichkeit hätten, der 60-Tage-Frist zu entgehen), und zugunsten derer, die ihre Waren umladen müßten (und sich der Anwendung der 60-Tage-Frist dadurch entziehen könnten, daß sie die Waren in einem zweiten Gemeinschaftshafen zwischenlagerten).
51.
Darüber hinaus könne ein Exporteur auf diese Weise in den Genuß der Vorausfestsetzung einer Ausfuhrerstattung kommen, insbesondere wenn ihr Betrag hoch sei, die Waren aus seinem Mitgliedstaat nach einem zweiten Gemeinschaftshafen ausführen und sie unter dem Vorwand, sie bis zum Umladen Zwischenlagern zu müssen, in diesem zweiten Hafen lassen, bis er einen Käufer gefunden habe.
52.
Dazu ist folgendes zu sagen:
53.
— Die 60-Tage-Frist gilt für alle Exporteure und muß, da sie nun einmal eingeführt worden ist, eingehalten werden; das Problem besteht darin, wie sie in den verschiedenen möglichen Situationen unter Berücksichtigung der Auslegung in der Vereinbarung von 1973 auf dem jeweiligen Anwendungsgebiet zu berechnen ist;
54.
— die Exporteure aus Ländern, die über direkte Möglichkeiten für den Vertrieb ihrer Waren verfügen, sind durch nichts daran gehindert, wenn sie hierin einen Vorteil sehen, sich für eine Beförderung mit Zwischenumladung zu entscheiden;
55.
— insbesondere könnten sie versucht sein, dies zu tun, wenn sie meinen, daß die Vorausfestsetzung der Erstattung günstiger ist als der Vorteil, Direktverbindungen zur übrigen Welt zu haben;
56.
— der Transport mit Zwischenumladung kann sowohl über Gemeinschaftshäfen als auch über Häfen außerhalb der Gemeinschaft erfolgen; im ersten Fall ist es, insbesondere unter außergewöhnlichen Umständen, nicht ausgeschlossen, daß die Betroffenen versuchen können, sich auf die Vereinbarung von 1973 zu berufen, die ihrem Wortlaut nach keine Unterscheidung zwischen den Ländern nach ihrer geographischen Lage trifft; im zweiten Fall ist es möglich, dem Zwang der 60-Tage-Frist zu entgehen.
57.
Durch die Vereinbarung von 1973 werden in der Praxis die Probleme vermieden, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, daß die „Vordrucke T 5“ die Ware begleiten und an den Ursprungsort zurückgeschickt werden müssen.
58.
Zweifelhaft ist jedoch, ob nach der Auslegung der Kommission dieselben Probleme vermieden werden, indem ein anderes Kontrolldokument verlangt wird, das zum Beispiel in einer kombinierten Beförderungsbescheinigung von der Art bestehen könnte, wie sie die Internationale Handelskammer empfiehlt.
59.
Beim gegenwärtigen Stand der Dinge gibt es meines Erachtens nur eine einzige Möglichkeit, die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 festgelegte 60-Tage-Frist und die Bestimmungen der Vereinbarung von 1973, von deren Gültigkeit alle Parteien ausgehen, miteinander in Einklang zu bringen.
60.
Diese besteht darin, die 60-Tage-Frist so zu berechnen, wie Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 dies vorsieht, nämlich von dem Tage der Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten bis zu dem Tag, an dem die Waren das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen, was nach dem Wortlaut der Vereinbarung „im ersten Verschiffungshafen“ geschieht.
61.
Von diesem Augenblick an verlieren die Waren tatsächlich — wie beide Parteien einräumen — den Status von Gemeinschaftswaren, da sie den Einfuhrabschöpfungen (Agrarabschöpfungen) unterlägen, wenn sie in das Gebiet der Gemeinschaft wiedereingeführt würden.
62.
Dieser Status ändert sich nicht während des Umladens in irgendeinem anderen Hafen der Gemeinschaft, selbst wenn eine zeitweilige Zwischenlagerung notwendig wird.
63.
Ohne diese Auslegung kann schwerlich angenommen werden, daß die Ausfuhren, die über Gemeinschaftshäfen vorgenommen werden, nicht gegenüber den Ausfuhren diskriminiert werden, bei denen zum Umladen Häfen außerhalb der Gemeinschaft benutzt werden. Für diese Diskriminierung — die dazu anspornen kann, die letztgenannten Häfen den Gemeinschaftshäfen vorzuziehen — sehe ich keine überzeugende Begründung.
64.
Im übrigen scheinen sich fast alle Vertreter der Mitgliedstaaten in der Sachverständigengruppe für die Handelsregelungen und im Verwaltungsausschuß — mit einer Ausnahme — die vorgenannte Auslegung zu eigen gemacht zu haben.
65. d)
Es ist sicher, daß, wie die Kommission ausführt, die Vereinbarung von 1973 nur auf die Fälle anwendbar ist, in denen die Waren tatsächlich umgeladen werden; dies schließt nach Auffassung der Kommission die Zwischenlagerung aus.
66.
Die Kommission meint zu Recht, daß das Umladen eine Voraussetzung für die Anwendung der Vereinbarung sei.
67.
Genau dies sieht die Vereinbarung vor, wenn man ihren Wortlaut berücksichtigt.
68.
Dies war im übrigen schon während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1041/67 der Fall. Die Bestimmungen der Verordnung waren also auch schon vor Festsetzung einer Frist, innerhalb deren die Waren das Gebiet der Gemeinschaft verlassen haben müssen, nur anwendbar, wenn die nach einem anderen Gemeinschaftshafen verschifften Erzeugnisse dort umgeladen und zu ihrem endgültigen Bestimmungsort befördert werden sollten.
69.
Zur Nachprüfung dieses Umstandes kann man die vorgenannte kombinierte Beförderungsbescheinigung benutzen.
70.
Es wäre jedoch sinnlos, die Anwendung der Vereinbarung immer dann abzulehnen, wenn eine Ware, statt direkt von Schiff zu Schiff umgeladen zu werden (was sicher die Ausnahme ist), bis zur Weiterbeförderung oder aus oft einleuchtenden technischen Gründen ausgeladen und zwischengelagert würde.
71.
Wollte man so vorgehen — was niemand befürwortet —, so würde man der Vereinbarung von 1973 jeden Sinn nehmen.
72.
Die Unterscheidung zwischen „wirklichem Umladen“ und „Zwischenlagern“, das kein Umladen ist, würde es erforderlich machen, ein eindeutiges Unterscheidungsmerkmal aufzustellen, das sich jedoch in keinem Schriftstück der Akten und auch in keinem anderen Dokument findet.
73.
Die Kommission hat, wie sie uns mitgeteilt hat, ein Kriterium angewandt, das auf die Gründe für die Verzögerung abstellt, die zur Verlängerung der Zwischenlagerung geführt haben.
74.
Sie hat dies jedoch nicht getan, um das „Umladen“ von der „Zwischenlagerung“ zu unterscheiden, sondern um die Fälle zu ermitteln, in denen sie zugelassen hat, daß die Zwischenlagerung die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 festgelegte 60-Tage-Frist überschreitet.
75.
Tatsächlich führt die Kommission aus, sie habe bei Rechnungsabschlußverfahren in den Fällen, in denen die Verzögerung bei der endgültigen Verschiffung nur auf „mit der Beförderung zusammenhängenden Gründen“ beruhe, eine besonders wohlwollende Haltung eingenommen.
76.
Ich finde für ein derartiges Vorgehen keinen ausreichenden Grund.
77.
Wenn die 60-Tage-Frist, wie die Kommission meint, auch für das Umladen im letzten Gemeinschaftshafen gilt, würde ihre Überschreitung nur dann keine Verletzung des Artikels 9 der Verordnung darstellen, wenn sie auf höherer Gewalt beruhen würde, die eine Verlängerung der Frist nach dem in Artikel 9 Absatz 1 a. E. vorgesehenen Verfahren rechtfertigen würde.
78.
Dies gilt jedenfalls für die Frist für die Direktausfuhr aus dem Ursprungsland und muß, wie der Kläger vorträgt — und dies scheint mir die zutreffendste Auslegung zu sein — auch gelten, wenn die 60-Tage-Frist überschritten wird, die im Fall des Umladens von der Erfüllung der Zollförmlichkeiten bis zum Verlassen des ersten Ausfuhrhafens zu berechnen ist.
79.
Jedenfalls verstößt die Praxis der Kommission, die zwischen mit der Beförderung zusammenhängenden Gründen und anderen Gründen unterscheidet — was die Vorschriften nicht tun —, um eine Verzögerung bei der Verschiffung zu rechtfertigen, und in jedem Einzelfall entscheidet, welche Verzögerung hingenommen werden kann, meines Erachtens eindeutig gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, wie im übrigen schon die Existenz des vorliegenden Verfahrens zeigt.
80.
Meiner Ansicht nach ist die Vereinbarung von 1973 nur dann nicht anwendbar, wenn die Zwischenlagerung eindeutig nicht auf den Erfordernissen des Umladens beruht und es keine andere Erklärung für ihre Verlängerung gibt als eine spekulative Absicht, die Höhe der Erstattung auszunutzen, und die Notwendigkeit, darauf zu warten, daß ein Kunde erscheint oder daß die Marktbedingungen für die Ausfuhr günstig werden. Der Vertreter der Kommission hat im übrigen in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß der Zweck der 60-Tage-Frist darin besteht, derartige Spekulationen zu verhindern.
81.
Allgemein läßt sich sagen, daß die Vereinbarung von 1973, die auf den Begriff des Umladens abstellt, mit einer Zwischenlagerung nicht vereinbar ist, die nur auf einer allein vom Exporteur zu vertretenden Verzögerung bei der endgültigen Verschiffung beruht.
82.
Dies trifft im vorliegenden Verfahren nicht zu: Die Kaufverträge über die Waren waren zur Zeit der Ausfuhr bereits ordnungsgemäß geschlossen, und die Verspätung beruhte auf tatsächlichen äußeren Gründen, die mit den endgültigen Bestimmungsländern zusammenhingen (Wechselkursschwierigkeiten, Erlaß neuer Rechtsvorschriften über die Einfuhrkontrollen usw.).
83.
Da es sich nicht um vom Exporteur zu vertretende Verzögerungen beim Umladen handelt, erscheint die Unterscheidung zwischen Verzögerungen, die direkt „mit der Beförderung“ zusammenhängen, und solchen, die auf anderen zwingenden, die Beförderung erschwerenden Gründen beruhen, nicht objektiv gerechtfertigt.
84.
Diese Auslegung wird im übrigen indirekt durch den Wortlaut des Artikels 20 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2730/79 bestätigt, wo (wenn auch in anderem Zusammenhang) von „Umständen, auf die der Ausführer keinen Einfluß hat“ die Rede ist.
85.
Dazu kommt, daß der irische Wirtschaftsteilnehmer die nach den Artikeln 20 und 31 der Verordnung Nr. 2730/79 erforderlichen Förmlichkeiten für die Zahlung der Ausfuhrerstattungen im vorliegenden Fall rechtzeitig erfüllt hatte; auch die Vorschüsse auf die Erstattungen waren unter Berücksichtigung des Artikels 25 der Verordnung gezahlt worden.
86.
e) Ist es aber nicht möglich, die Einführung der 60-Tage-Frist in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 (und vorher der 45-Tage-Frist) dahin auszulegen, daß gerade beabsichtigt wurde, auf diese Weise ein zeitliches Kriterium aufzustellen, das es ermöglicht, den Umladevorgang von allen anderen Vorgängen zu unterscheiden?
87.
Dies scheint mir nicht der Fall zu sein. Zum einen ergibt es sich nicht aus den Bestimmungen der Verordnung in Verbindung mit denen der Vereinbarung von 1973; zum anderen hängt die Geltung der 60-Tage-Frist nicht davon ab, ob ein Umladen erforderlich war oder nicht, denn die Frist gilt auch für die Fälle einer Direktausfuhr nach Drittländern.
88.
f) Abschließend möchte ich noch bemerken, daß die Auslegung der Kommission meines Erachtens zu einer der folgenden Konsequenzen führen würde:
89.
— Entweder würde der Augenblick des Verlassens des ersten Verschiffungshafens für die Berechnung der 60-Tage-Frist jede Bedeutung verlieren,
90.
— oder es würde eine doppelte 60-Tage-Frist eingeführt, für das Verlassen des ersten Verschiffungshafens und für das Verlassen des Umladehafens.
91.
Im ersten Fall würde man den Wortlaut der Vereinbarung mißachten, die den ersten Verschiffungshafen als den Ort des „Verlassens des geographischen Gebiets der Gemeinschaft“ bezeichnet, und dadurch die Bestimmungen der Vereinbarung in Verbindung mit Artikel 9 der Verordnung verletzen.
92.
Die zweite Möglichkeit würde es gestatten, gleichzeitig die Vereinbarung von 1973 einzuhalten und der Auslegung des Artikels 9 der Verordnung Nr. 2730/79 durch die Kommission zu folgen.
93.
Vielleicht wäre diese Lösung im Grunde die ausgeglichenste, sei es auch nur, weil die eventuelle Anwendung derselben Frist für das endgültige Verlassen der Gemeinschaft auf die Exporteure der peripheren Länder (wie Irland) und auf diejenigen, die direkt exportieren, die von den ersteren erlittenen Nachteile nicht wirksam ausgleichen würde: Eine 60-Tage-Frist bedeutet nicht dasselbe für einen irischen Exporteur und für einen belgischen oder niederländischen Exporteur, dem der Hafen von Antwerpen oder Rotterdam zur Verfügung steht. Im Grunde räumt die Kommission dies wohl ein, indem sie in ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes erklärt, wenn sie „auf der strengen Einhaltung der 60-Tage-Frist bestanden hätte, ohne die wahrscheinlich mit der Beförderung zusammenhängenden Verzögerungen zu berücksichtigen, so hätte sie die Exporteure, die möglicherweise zum Umladen gezwungen sind, diskriminiert“.
94.
Nur wenn die Nichteinhaltung von Fristen, die in einer Verordnung festgelegt sind, als willkürliche Lösung erscheint, so haben doch, was die Festsetzung einer doppelten Frist angeht, weder der Gesetzgeber noch der Ausschuß für das gemeinschaftliche Versandverfahren sich für diese Lösung entschieden, so daß der Auslegende nicht berechtigt ist, sich an ihre Stelle zu setzen.
95.
g) Ich komme deshalb zu folgendem Ergebnis: Wenn man davon ausgeht, daß für die Zahlung der Ausfuhrerstattungen der erste Verschiffungshafen als der Hafen angesehen wird, in dem die Waren „das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen“, sofern sie für die Beförderung an ihren Bestimmungsort in einem anderen Hafen der Gemeinschaft umgeladen werden müssen, glaube ich, die Lösung gewählt zu haben, die Artikel 9 der Verordnung Nr. 2730/79 in Verbindung mit den Bestimmungen der Vereinbarung von 1973 am ehesten gerecht wird. Die 60-Tage-Frist wird dann von der Erfüllung der Zollförmlichkeiten im Ursprungsland bis zum Verlassen dieses ersten Hafens berechnet.
96.
D — a) Angesichts dieser Erwägungen erübrigt sich die Prüfung des Vorbringens, die Kommission habe durch ihr Verhalten zu einem eventuellen Irrtum der irischen Verwaltung bei der Zahlung der Ausfuhrerstattungen beigetragen.
97.
b) Aufgrund des von mir vertretenen Standpunkts ist es auch nicht erforderlich, den dritten und den vierten Klagegrund zu prüfen.
98.
c) Was den fünften Klagegrund angeht, so kann er nicht durchgreifen, da die Kommission behauptet, sie habe die Vereinbarung immer unverändert in gleicher Weise ausgelegt. Nur ist diese Auslegung im Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 2730/79 über die streitige Entscheidung zum erstenmal bekanntgegeben worden.
99.
d) Auch der sechste Klagegrund Irlands, der auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gestützt wird, vermag mich nicht zu überzeugen.
100.
Nach Auffassung des Klägers darf die Nichtbeachtung der 60-Tage-Frist nicht zur Ablehnung der Zahlung der fraglichen Erstattungen führen, da die Bestimmung über die Frist rein administrativen oder Verfahrenscharakter habe und die Nichtbeachtung dieser Frist der Gemeinschaft keinerlei wirtschaftlichen Schaden zugefügt habe.
101.
Wie die Kommission jedoch zu Recht vorträgt, setzt die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf Verwaltungsakte wie die Entscheidung über den Rechnungsabschluß voraus, daß die Verwaltungsbehörde über einen Ermessensspielraum verfügt, der es ihr ermöglicht, die geeigneten Mittel zur Erreichung eines bestimmten Ziels zu wählen. Im Rahmen der gebundenen Zuständigkeit hat es keinen Sinn, von einer der Verhältnismäßigkeit der insoweit erlassenen Verwaltungsakte zu sprechen. Die Entscheidung über den Rechnungsabschluß EAGFL, die nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 727/70 ergeht, ist eine im Rahmen der gebundenen Zuständigkeit erlassene Entscheidung, da die Erstattungen „nach Gemeinschaftsvorschriften“ gewährt werden.
102.
Alles läuft somit auf die Frage hinaus, die ich bereits behandelt habe, nämlich ob die Zahlungen nach Gemeinschaftsvorschriften geleistet wurden oder nicht.
103.
Der Kläger hat insoweit keine Einrede der Rechtswidrigkeit erhoben.
104.
e) Schließlich macht der Kläger als Klagegrund einen übertriebenen Formalismus geltend.
105.
Dieses Vorbringen hätte sicher eine gewisse Berechtigung, wenn wir feststellen würden, daß die Auslegung der Kommission dazu führen würde, daß die Erstattungen je nachdem, ob die ausgeführten Waren in einem Hafen außerhalb der Gemeinschaft oder in einem Gemeinschaftshafen umgeladen worden sind, oder ganz einfach aufgrund der verschiedenen Fahrtrouten gezahlt würden.
106.
Die entscheidende Frage bei den Ausfuhrerstattungen ist jedoch, wie wir gesehen haben, ganz einfach die nach der Beachtung der Gemeinschaftsvorschriften. Es ist nicht richtig, die Einhaltung dieser Vorschriften als übertriebenen Formalismus zu bezeichnen, zumal der Gerichtshof bereits entschieden hat, daß „in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe davon abhängig macht, daß zum Zeitpunkt der Zahlung bestimmte Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten erfüllt sind, ... eine Beihilfe nicht im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht gewährt [ist], wenn diese Voraussetzung mißachtet wird; die damit verbundene Ausgabe darf deshalb grundsätzlich nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden“ (
4
).
107. E —
Aufgrund all dieser Erwägungen und weil die Auslegung der Verordnung Nr. 2730/79 in Verbindung mit den Bestimmungen der Vereinbarung von 1973 durch die Kommission meines Erachtens nicht den „Gemeinschaftsvorschriften“ entspricht, schlage ich Ihnen vor, die Entscheidung 85/458/EWG der Kommission vom 28. August 1985 insoweit aufzuheben, als es darin abgelehnt wird, den Betrag von 2281956,15 IRL, der der Zahlung von Ausfuhrerstattungen für Butter und Butteroil entspricht, zu Lasten des EAGFL anzuerkennen, und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
*1
)	Aus dem Portugiesischen übersetzt.
(
1
)	ABl. 314 vom 23. 12. 1967, S. 9. An die Stelle der Verordnung Nr. 1041/67 trat später die Verordnung Nr. 192/75 der Kommission vom 17. 1. 1975, die mehrfach, zuletzt durch die Verordnung Nr. 2730/79 vom 29. 11. 1979, geändert wurde.
(
2
)	ABl. L 317 vom 12. 12. 1979, S. 1.
(
3
)	ABl. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 13.
(
4
)	Urteil vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1981, 21, 34).