Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 12 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C‑658/24
Penny Market Kft.
przeciwko
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Przepisy krajowe nakładające na niektórych dystrybutorów żywności obowiązek obniżenia cen pewnych produktów spożywczych przez określony czas oraz zapewnienia ich pewnego zapasu – Grzywna – Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 14 – Swoboda przedsiębiorczości – Dyskryminacja
1.        Kryzysy, w szczególności te o charakterze ogólnoeuropejskim, nie tylko występują obecnie systematycznie, ale, jeśli mają charakter gospodarczy, stanowią również dla Unii Europejskiej i jej państw członkowskich
wyzwanie w zakresie ochrony ludności przed nadmiernymi konsekwencjami finansowymi. Niektóre państwa członkowskie
starają się w szczególności zrekompensować zamieszkującym je społecznościom to, co postrzegają jako zakłócenia na rynku. Często jednak to właśnie wprowadzone w ten sposób środki powodują (ponowne) zakłócenia na rynku, gdyż na rynku wewnętrznym charakteryzującym się swobodnym przepływem towarów, usług i środków produkcji ktoś – niezależnie od tego, czy jest to podmiot publiczny, czy prywatny – musi ostatecznie ponieść koszty.
2.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowany przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry) dobrze ilustruje to zjawisko: w celu zwalczania inflacji i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw niektórych produktów spożywczych, które uznano za absolutnie niezbędne dla konsumentów i które powinny być łatwo dostępne po przystępnych cenach, Węgry nałożyły na sprzedawców detalicznych obowiązek oferowania obniżonych cen na te produkty i zapewnienia ich wystarczającego zapasu. Środek ten ma zastosowanie wyłącznie do sprzedawców detalicznych, którzy osiągają obroty finansowe przekraczające określony próg, w związku z czym, choć pozornie ma on zastosowanie bez rozróżnienia zarówno do węgierskich sprzedawców detalicznych, jak i do sprzedawców detalicznych mających siedzibę w innych państwach członkowskich Unii, w rzeczywistości wywiera on wpływ niemal wyłącznie na tych ostatnich.
3.        W wyroku SPAR Magyarország(2) Trybunał
orzekł już, że uregulowaniu analogicznemu do tego rozpatrywanego w niniejszej sprawie stoi na przeszkodzie rozporządzenie (UE) nr 1308/2013(3), które stanowi instrument prawny przyjęty w ramach prowadzonej przez Unię wspólnej polityki rolnej. W niniejszej opinii zaproponuję Trybunałowi wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z tym wyrokiem i orzeczenie, że przepisy dyrektywy 2006/123/WE(4) stoją również na przeszkodzie węgierskiemu
środkowi rozpatrywanemu w niniejszej sprawie.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie nr 1308/2013
4.        Zgodnie z art. 83 ust. 5 rozporządzenia
nr 1308/2013 państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać dodatkowe przepisy krajowe dotyczące produktów objętych unijną normą handlową tylko wtedy, gdy przepisy te są zgodne z prawem Unii, zwłaszcza z zasadą swobodnego przepływu towarów, z zastrzeżeniem dyrektywy [98/34/WE](5).
2.      Dyrektywa 2006/123
5.        Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2006/123 „[n]iniejsza dyrektywa ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług”.
6.        Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Powiązania z innymi przepisami prawa [Unii]”, ma następujące brzmienie:
„1.      W przypadku kolizji między przepisami niniejszej dyrektywy i innym aktem prawnym [Unii] regulującym specyficzne aspekty podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów, pierwszeństwo mają przepisy innych aktów prawnych [Unii] i to one stosowane są do tych określonych dziedzin lub zawodów. […]
[…]”.
7.        Artykuł 14 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „Wymogi zakazane”, stanowi:
„Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z następujących wymogów:
1)      wymogi dyskryminujące bezpośrednio lub pośrednio ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, położenie statutowej siedziby […]
[…]”.
B.      Prawo węgierskie
8.        W dniu 24 maja 2022 r. rząd węgierski ogłosił stan wyjątkowy w związku z wojną w Ukrainie. W ramach tego szczególnego systemu prawnego rząd ten przyjął háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (dekret rządowy
nr 162/2023 z dnia 5 maja w sprawie środków niezbędnych do obniżenia inflacji cen artykułów spożywczych w kontekście wojny, zwany dalej „dekretem rządowym”), który wszedł w życie w dniu 6 maja 2023 r., w celu zaradzenia wysokiej inflacji spowodowanej wojną.
9.        Paragraf 1 ust. 2 pkt 2 dekretu rządowego brzmi następująco:
„[Do celów niniejszego dekretu] »przedsiębiorca« [oznacza] przedsiębiorcę, którego głównym przedmiotem działalności jest działalność określona jako »4711 – Sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych« w statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej i którego obroty zgodnie z [kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (ustawą
nr XLV z 2020 r. o podatku od sektora sprzedaży detalicznej)] przekroczyły
1 mld forintów
[HUF] w 2021 r.”.
10.      Paragraf 2 ust. 1–2a dekretu rządowego przewiduje:
„1.      W odniesieniu do produktów należących do kategorii wymienionych w załączniku nr 1 (zwanych dalej »kategoriami produktów objętych obowiązkową promocją«) oraz grup produktów wymienionych w załączniku nr 2 przedsiębiorcy są zobowiązani, w okresie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 30 czerwca 2024 r., przyjąć obniżkę cen we wszystkich sklepach (lub, w przypadku sprzedaży wysyłkowej, na każdej platformie, na której prowadzona jest ta działalność).
2.      W przypadku kategorii produktów wymienionych w załączniku nr 1, dopóki trwa obniżka cen, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorcy stosują – w okresie promocji oraz, po zakończeniu okresu promocji, w sposób powtarzalny – w odniesieniu do co najmniej jednego produktu, wybranego przez nich w każdym okresie promocji z każdej kategorii produktów objętych obowiązkową promocją (zwanego dalej »produktem objętym obniżką«), cenę brutto sprzedaży detalicznej niższą o co najmniej 15 % od najniższej ceny brutto sprzedaży detalicznej stosowanej przez tych sprzedawców w ciągu 30 dni przed obniżką cen przyjętą w odniesieniu do danego produktu (zwaną dalej »ceną promocyjną«).
2a.      W okresie od dnia 1 sierpnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. przedsiębiorcy stosują, oprócz cen promocyjnych zgodnie z ust. 2, w odniesieniu do co najmniej dwóch (wybranych przez nich) produktów z grup produktów wymienionych w załączniku nr 2
– w okresie promocji oraz, po zakończeniu okresu promocji, w sposób powtarzalny – cenę brutto sprzedaży detalicznej niższą o co najmniej 15 % od ceny zakupu”.
11.      Paragraf 3 ust. 1 dekretu rządowego stanowi:
„Przedsiębiorcy są zobowiązani do:
a)      sprzedaży produktów objętych obniżką oraz
b)      udostępnienia tych produktów do sprzedaży każdego dnia w ilości równej co najmniej średniej dziennej ilości, jaką sprzedawali w 2022 r., tak aby potrzeby klientów były zaspokajane w sposób ciągły”.
12.      Paragraf 3/A ust. 1 dekretu rządowego stanowi:
„W odniesieniu do
produktów wymienionych w załączniku nr 2, które przedsiębiorcy sprzedawali w dniu 1 czerwca 2023 r.,
są oni zobowiązani do:
a)      ich sprzedaży;
b)      udostępnienia ich do sprzedaży każdego dnia w ilości równej co najmniej średniej dziennej ilości, jaką sprzedawali w 2022 r.;
c)      zapewnienia ich zapasu – w razie potrzeby do dwukrotności ilości, o której mowa w lit. b) – oraz do oferowania ich klientom w sposób ciągły w ilości wystarczającej do zaspokojenia ich potrzeb przy uniknięciu niedoborów”.
13.      Paragraf 5 ust. 2 dekretu rządowego brzmi następująco:
„Jeżeli organ stwierdzi w trakcie kontroli, że obowiązki określone w niniejszym dekrecie nie zostały wykonane […],
[…]
d)      w przypadku niewykonania obowiązków określonych w §§ 3 i 3/A dla poszczególnych kategorii lub grup produktów:
da)      nałoży grzywnę w wysokości 500 000 HUF, jeżeli niedobór nie przekracza 10 % w każdej kategorii lub grupie produktów;
db)      nałoży grzywnę w wysokości 1 mln HUF, jeżeli niedobór przekracza 10 %, ale nie przekracza 50 % w każdej kategorii lub grupie produktów;
dc)      nałoży grzywnę w wysokości 2 mln HUF, jeżeli niedobór przekracza 50 % w każdej kategorii lub grupie produktów lub także w przypadku, gdy przedsiębiorcy nie wywiązali się z obowiązku zaspokojenia potrzeb klientów w sposób ciągły; lub
e)      może nakazać przedsiębiorcom czasowe zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie […], którego dotyczy naruszenie, na okres nie krótszy niż jeden dzień i nie dłuższy niż sześć miesięcy”.
14.      W załączniku nr 1 do dekretu rządowego wymieniono 20 kategorii produktów objętych obowiązkową promocją, wśród których znajdują się: mięso drobiowe; wieprzowina oraz wołowina i cielęcina, a także inne rodzaje mięsa; produkty mięsne; mleko; produkty mleczne; chleb; wyroby cukiernicze; makarony suche; mąka, cukier; świeże warzywa; świeże owoce; soki owocowe i warzywne; gotowe dania, przyprawy, ulepszacze smaku; kawa, herbata; wody mineralne i napoje bezalkoholowe.
15.      Załącznik nr 2 do dekretu rządowego zawiera listę ośmiu grup produktów objętych obniżką, odpowiadających w istocie produktom mającym ceny urzędowe, które były przedmiotem sprawy, w której wydano wyrok
SPAR Magyarország.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie oraz pytania prejudycjalne
16.      W dniu 20 lutego 2024 r. w ramach systemu obowiązkowej promocji pozwany organ krajowy przeprowadził kontrolę na miejscu w położonym w miejscowości Tatabánya (Węgry)
sklepie prowadzonym przez Penny Market
Kft. (zwaną dalej „Penny Market”), skarżącą w postępowaniu głównym.
17.      Decyzją z dnia 27 marca 2024 r. organ krajowy nałożył na Penny Market z tytułu ochrony konsumentów grzywnę w wysokości 4 mln HUF (ok. 10 380 EUR) ze względu na to, że podczas kontroli na miejscu stwierdził on, iż dwa objęte obniżką produkty (jabłka i napój bezalkoholowy w opakowaniu o pojemności 0,33 l), mimo że
w sklepie był ich zapas, nie znajdowały się na półkach na powierzchni sprzedażowej oraz iż w dniu kontroli nie dokonano żadnej sprzedaży tych produktów.
Wynika z tego, że
Penny Market nie zapewniła sprzedaży tych produktów w jednym z dni trwającej tydzień akcji promocyjnej i, ściślej rzecz ujmując, nie oferowała, w celu sprzedaży, średniej dziennej ilości sprzedawanej w 2022 r. w celu zapewnienia, by klienci mogli być obsługiwani w sposób ciągły. W efekcie skarżąca dopuściła się naruszenia § 3 ust. 1 dekretu rządowego.
18.      W odniesieniu do jabłek skarżąca twierdzi, że doszło do opóźnień ze strony dostawców oraz że w dniu kontroli w rzeczywistości sprzedano średnią dzienną ilość tego produktu, jaką sprzedawano w 2022 r. Podnosi ona, że druga strona postępowania powinna była przeanalizować sprzedaż za cały dzień i nie powinna była formułować wniosków w odniesieniu do konkretnego momentu. Wskazuje ona, że w kategorii wód mineralnych i napojów bezalkoholowych konsumenci mieli do dyspozycji produkt zastępczy.
19.      Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności dekretu rządowego z przepisami dotyczącymi rynku wewnętrznego i z przepisami dotyczącymi wspólnej polityki rolnej.
20.      W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 23 września 2024 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniu 9 października 2024 r., Győri Törvényszék (sąd w Győr) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 49 i 56 TFUE oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy [2006/123] należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które poprzez powołanie się na sytuację nadzwyczajną zobowiązuje wyłącznie sprzedawców detalicznych [produktów spożywczych]
[…], których roczny obrót przekracza 1 mld HUF [(ok. 2 595 196 EUR)], do stosowania do niektórych kategorii produktów przez określony czas ceny brutto sprzedaży detalicznej niższej o co najmniej 15 % od najniższej ceny brutto sprzedaży detalicznej stosowanej przez takich sprzedawców w ciągu poprzednich 30 dni i które to uregulowanie krajowe w przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny?
2)      Czy [rozporządzenie nr 1308/2013] należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które poprzez powołanie się na sytuację nadzwyczajną zobowiązuje wyłącznie sprzedawców detalicznych [produktów spożywczych]
[…], których roczny obrót przekracza 1 mld HUF, do stosowania do niektórych kategorii produktów przez określony czas ceny brutto sprzedaży detalicznej niższej o co najmniej 15 % od najniższej ceny brutto sprzedaży detalicznej stosowanej przez takich sprzedawców w ciągu poprzednich 30 dni i które to uregulowanie krajowe w przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny?”.
21.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Penny Market, rządy węgierski, niemiecki i austriacki oraz przez Komisję Europejską. Wszystkie te strony, z wyjątkiem rządu austriackiego, wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 13 listopada 2025 r.
III. Ocena
A.      Uwagi wstępne
22.      Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy natychmiast przywodzą na myśl okoliczności faktyczne wyroku SPAR Magyarország. W tamtej sprawie Trybunał uznał, że rozporządzenie nr 1308/2013 należy interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie środkowi krajowemu, który z powodu nadzwyczajnej sytuacji nakłada na handlowca obowiązek udostępniania do sprzedaży produktów rolnych objętych zakresem stosowania tego rozporządzenia po cenie urzędowej i w średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym oraz przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny w wypadku naruszenia obowiązków przewidzianych w tym środku krajowym(6).
23.      Należy zauważyć, że zadane przez sąd odsyłający
pytania rozpatrywane w wyroku
SPAR Magyarország dotyczyły wyłącznie przepisów rozporządzenia nr 1308/2013, które stanowi instrument prawny przyjęty w ramach prowadzonej przez Unię
wspólnej polityki rolnej. Nie zawarto w nim odniesienia ani do prawa pierwotnego, ani do prawa wtórnego odnośnie do swobód, które mają podstawowe znaczenie dla funkcjonowania rynku wewnętrznego. W związku z tym Trybunał w swojej odpowiedzi przeanalizował jedynie to właśnie rozporządzenie(7).
24.      Niniejsza sprawa jest odmienna. Sąd odsyłający powołuje się w niej nie tylko na rozporządzenie
nr 1308/2013, ale także na szereg przepisów dotyczących rynku wewnętrznego. W związku z tym, aby przeanalizować zadane przez sąd odsyłający pytania, odniosę się do obu tych kategorii przepisów.
25.      Poprzez swoje dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 i 56 TFUE, art. 16 dyrektywy 2006/123 lub też przepisy rozporządzenia nr 1308/2013 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które powołując się na sytuację nadzwyczajną, zobowiązują sprzedawców detalicznych produktów spożywczych, których roczny obrót przekracza określony
próg, do stosowania w odniesieniu do niektórych kategorii produktów przez określony czas ceny detalicznej brutto niższej o co najmniej 15 % od najniższej ceny brutto sprzedaży detalicznej stosowanej przez tych sprzedawców w ciągu poprzednich 30 dni i które to przepisy w przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku przewidują obowiązkowe nałożenie grzywny.
26.      Rozpatrywany
środek krajowy można pokrótce przedstawić w następujący sposób: zgodnie z dekretem rządowym sprzedawcy detaliczni artykułów spożywczych zostali zobowiązani do stosowania w odniesieniu do niektórych produktów w określonym okresie ceny detalicznej brutto, która była
o co najmniej 15 % niższa od najniższej ceny detalicznej brutto stosowanej przez nich w ciągu poprzednich 30 dni. Dekret rządowy ma zastosowanie wyłącznie do tych sprzedawców detalicznych, których roczny obrót w 2021 r. przekroczył 1 mld HUF. W dekrecie tym przewidziano, że w ramach poszczególnych „kategorii produktów” obniżkę ceny należy stosować w odniesieniu do co najmniej jednego produktu. Kategorie produktów objętych tą regulacją to: mięso drobiowe; wieprzowina oraz wołowina i cielęcina, a także inne rodzaje mięsa; produkty mięsne; mleko; produkty mleczne; chleb; wyroby cukiernicze; makarony suche; mąka, cukier; świeże warzywa; świeże owoce; soki owocowe i warzywne; gotowe dania, przyprawy, ulepszacze smaku; kawa, herbata; wody mineralne i napoje bezalkoholowe.
B.      Rozporządzenie nr 1308/2013
27.      W wyroku SPAR Magyarországzawarto szczegółową analizę rozporządzenia nr 1308/2013, którego cechy charakterystyczne zostały pokrótce przedstawione poniżej.
28.      Węgry przyjęły środek nadzwyczajny, który, po pierwsze, nakładał na przedsiębiorców obowiązek udostępniania do sprzedaży pewnych produktów rolnych objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 1308/2013
po cenie urzędowej i w średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym,
a po drugie, przewidywał obowiązkowe nałożenie grzywny w wypadku uchybienia przewidzianym w tym środku krajowym obowiązkom.
29.      Trybunał orzekł w szczególności, co następuje. Po pierwsze, w sytuacji, gdy w danej dziedzinie przyjęto rozporządzenie w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku, państwa członkowskie są zobowiązane do zaniechania wszelkich środków, które mogłyby wprowadzać wyjątki od tego rozporządzenia lub prowadzić do jego naruszenia. Z zasadami wspólnej organizacji rynku niezgodne są również przepisy, które stanowią przeszkodę w jej prawidłowym funkcjonowaniu, nawet gdy dana kwestia nie została w niej wyczerpująco uregulowana(8).
Po drugie, w braku mechanizmu ustalania cen swobodne ustalanie cen sprzedaży na podstawie wolnej gry konkurencyjnej jest elementem rozporządzenia nr 1308/2013 i stanowi wyraz zasady swobodnego przepływu towarów w warunkach skutecznej konkurencji(9).
Po trzecie, ustanowienie wspólnej organizacji rynków nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie stosowały zasady krajowe, które realizują inny cel interesu ogólnego niż cele wyznaczane przez wspólną organizację rynków, nawet jeżeli zasady te mogą mieć wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego w danym sektorze, przy zastrzeżeniu, że zasady te będą odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie będą wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(10).
30.      Moim zdaniem sprowadza się to ostatecznie do takiego samego rodzaju badania środka krajowego, jakie jest przeprowadzane w oparciu o przewidziane w traktatach swobody podstawowe: państwo członkowskie musi realizować cel leżący w interesie ogólnym i udowodnić, że środek krajowy jest odpowiedni, a środki służące jego osiągnięciu mają proporcjonalny charakter.
31.      W niniejszej sprawie w rozporządzeniu
nr 1308/2013
nie przewidziano obowiązków obniżenia cen i zapewnienia ilości zapasów, które zostały przewidziane w dekrecie rządowym. Obowiązki te są również sprzeczne z zasadą wolnej konkurencji, która jest jednym z głównych celów rozporządzenia nr 1308/2013. Obowiązek sprzedaży pewnych produktów po niższej cenie detalicznej brutto i w określonej ilości uniemożliwia przedsiębiorcom swobodne ustalanie cen sprzedaży
lub ilości, jakie zamierzają sprzedawać. Ponadto, jak słusznie podkreślił rząd niemiecki, dekret rządowy uniemożliwia przedsiębiorstwom prowadzenie działalności w sposób zorientowany na rynek, dynamiczne reagowanie na podaż i popyt oraz elastyczne reagowanie na zmiany na rynku. Poza tym pominięto szereg czynników nieodłącznie związanych z wolną konkurencją, takich jak wahania sezonowe, zróżnicowane struktury kosztów, zróżnicowana jakość lub, ogólnie rzecz biorąc, konkurencja cenowa pomiędzy poszczególnymi podmiotami w ramach łańcucha dostaw.
32.      Rząd węgierski wskazuje na walkę z inflacją i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw jako
względy uzasadniające dekret rządowy.
33.      Oba te względy rzeczywiście dotyczą interesu ogólnego. Chociaż nie stanowią one podstaw, które
miałyby czysto gospodarczy charakter(11), jestem zdania, że walka z inflacją miewa niebezpiecznie zbliżony charakter, w związku z czym przy analizie dekretu rządowego należy zachować najwyższą ostrożność.
1.      Obowiązek obniżenia cen
34.      Jeśli chodzi o przydatność dekretu rządowego do osiągnięcia deklarowanych w nim celów, należy zauważyć, że w odniesieniu do celu w postaci walki z inflacją taki środek może mieć odwrotny skutek.
Jak przekonująco twierdzi Penny Market, spoczywający na sprzedawcach detalicznych obowiązek oferowania niektórych produktów do sprzedaży po określonych cenach, czasami niższych od cen zakupu – a zatem ze stratą – i utrzymywania ich zapasów w ilościach, które nie są oparte na rzeczywistym popycie, oznacza, że sprzedawcy detaliczni są czasami zmuszani, w celu zrekompensowania ponoszonych strat i dodatkowych kosztów, do podnoszenia cen innych produktów. Taki wzrost cen w przypadku produktów nieobjętych regulacją mógłby zatem niweczyć wszelkie korzyści cenowe wynikające z obniżek cen produktów objętych regulacją, i co za tym idzie, przyczyniać się do wzrostu inflacji. Ponadto obowiązkowe akcje rabatowe dla kategorii produktów wymienionych w załączniku nr 1 do dekretu rządowego nie wydają się odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu w postaci obniżenia cen, ponieważ sprzedawcy detaliczni są w praktyce zachęcani do wcześniejszego podnoszenia swoich cen w celu zminimalizowania strat w przypadku
konieczności późniejszego udzielenia przewidzianych rabatów. Ponadto wzrost popytu na produkty sprzedawane po cenach regulowanych może spowodować ogólny wzrost cen zakupu, co zarówno zwiększyłoby straty sprzedawców detalicznych, których to dotyczy,
jak i mogłoby prowadzić do wzrostu cen danych produktów wśród sprzedawców detalicznych nieobjętych tą regulacją, a tym samym
– napędzać inflację.
35.      Ponadto walka z inflacją nie jest prowadzona w sposób spójny. Jak bowiem podkreślił rząd niemiecki, zajmowanie się tą kwestią wyłącznie na poziomie sprzedawców detalicznych środków spożywczych ani nie jest spójne, ani nie ma systemowego charakteru, ponieważ nie uwzględnia innych części składowych łańcucha dostaw. Jeżeli celem uregulowania jest spójne zwalczanie inflacji za pomocą obowiązkowych obniżek cen, to należy wziąć pod uwagę cały łańcuch dostaw.
36.      Wreszcie, tytułem kolejnego dowodu na to, że analizowane cele nie są realizowane w sposób spójny, pragnę zauważyć, że rozpatrywane uregulowanie dotyczy dużych sprzedawców detalicznych i nie uwzględnia w wystarczającym stopniu ludności zamieszkującej obszary o bardziej wiejskim charakterze, która zazwyczaj musi pokonywać duże odległości, aby dotrzeć do miasta,
gdzie znajduje się sklep dużego sprzedawcy detalicznego.
2.      Obowiązek utrzymywania określonej ilości zapasów
37.      Obowiązek ciągłego oferowania określonych ilości danych produktów nie jest też zawsze odpowiedni do osiągnięcia celów polegających na zwalczaniu inflacji czy też zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw. Zobowiązanie sprzedawców detalicznych produktów spożywczych do ciągłego oferowania do sprzedaży średniej dziennej ilości produktów, których dotyczy obniżka cen, sprzedawanej w 2022 r., nie uwzględnia sezonowych wahań dostępności i popytu na poszczególne produkty. Nakazanie utrzymywania pewnej ilości, co często może być trudne do wykonania w danym sezonie, nie tylko jest sztuczne, ale również pociąga za sobą znacznie wyższe koszty dla sprzedawców detalicznych, które muszą oni przerzucać na inne produkty, efektem czego cel zwalczania inflacji zostaje zniweczony. Ponieważ stały mechanizm podaży i popytu zostanie w ten sposób całkowicie zneutralizowany, prawdopodobnym skutkiem będzie sztuczne podwyższenie cen innych produktów.
3.      Wniosek wstępny
38.      Jak wykazano powyżej, dekret rządowy nie jest moim zdaniem odpowiedni do realizacji celu polegającego na zwalczaniu inflacji i zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw pewnych produktów. Jego stosowanie jest zatem sprzeczne z przepisami rozporządzenia nr 1308/2013.
C.      Dyrektywa 2006/123
1.      Mające znaczenie przepisy dyrektywy 2006/123
39.      Rozpocznę od krótkiego wyjaśnienia, które przepisy dyrektywy 2006/123 mają zastosowanie w niniejszej sprawie i dlaczego.
40.      Po pierwsze, art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/123 stanowi, że dyrektywa ta ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy „»usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE]”. Jak Trybunał orzekł już wcześniej, działalność w zakresie handlu detalicznego towarami stanowi „usługę” w rozumieniu tej dyrektywy(12).
41.      Po drugie, ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy żadnego z rodzajów działalności lub dziedzin niebędących przedmiotem dyrektywy 2006/123(13) lub nieobjętych zakresem jej stosowania(14), rozpatrywana usługa jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy.
42.      Po trzecie, inne przepisy prawa Unii
nie stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisów dyrektywy 2006/123. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy w przypadku kolizji między jej przepisami a innym aktem prawnym Unii regulującym specyficzne aspekty podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów pierwszeństwo mają przepisy innych aktów prawnych
Unii i to one stosowane są do tych określonych dziedzin lub zawodów. W tym samym przepisie wymieniono następnie, tytułem przykładu(15), cztery akty prawa Unii, wśród których nie ma rozporządzenia nr 1308/2013. Moim zdaniem jest to uzasadnione, ponieważ rozporządzenie to po prostu nie reguluje szczególnych aspektów dostępu do działalności usługowej lub jej wykonywania w określonych sektorach lub w odniesieniu do określonych zawodów.
43.      Innymi słowy, treść rozporządzenia nr 1308/2013 różni się pod względem regulacyjnym i normatywnym od treści dyrektywy 2006/123. Żaden z tych aktów prawnych nie stanowi zatem lex specialis w stosunku do drugiego z nich.
44.      Po czwarte, w niniejszej sprawie przedmiotem sporu są przepisy dotyczące swobody przedsiębiorczości, a nie przepisy dotyczące usług.
45.      Jak wiadomo, dyrektywa 2006/123 dotyczy zarówno swobody przedsiębiorczości usługodawców(16), jak i swobodnego przepływu usług(17).
Chociaż oba te rozdziały opierają się na tych samych zasadach, to istnieje szereg niewielkich, acz istotnych różnic w ich strukturze oraz w sposobie, w jaki unijny prawodawca zdecydował się potraktować swobodę przedsiębiorczości usługodawców i swobodny przepływ usług. Tak więc przykładowo w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości usługodawców nie ma wymogu występowania tzw. elementu transgranicznego(18).
46.      O przebiegu linii demarkacyjnej między prowadzeniem
przedsiębiorstwa a świadczeniem usług przesądza kryterium stabilności. Tak więc w art. 4 ust. 5 dyrektywy 2006/123 „prowadzenie przedsiębiorstwa” zostało zdefiniowane jako „rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z postanowieniami [art. 49 TFUE]”. Dystrybutorzy objęci zakresem stosowania dekretu rządowego mają już zazwyczaj siedzibę na Węgrzech i przeważnie oferują swoje usługi i produkty węgierskim nabywcom. Jest tak z pewnością w przypadku Penny Market, w odniesieniu do której sąd odsyłający wskazał, że została ona założona przez niemiecką REWE
Group i jest obecna na Węgrzech od 1996 r. W związku z tym, jak słusznie podkreśla Komisja, analizowana
w niniejszej sprawie działalność w zakresie sprzedaży detalicznej jest działalnością gospodarczą prowadzoną w sposób stały i ciągły w Węgrzech. Rozpatrywane przepisy wchodzą zatem w zakres swobody przedsiębiorczości ustanowionej w rozdziale III dyrektywy 2006/123, a nie w zakres swobodnego przepływu usług objętego rozdziałem IV tej dyrektywy(19).
47.      W związku z tym nie będę zajmował się art. 16 dyrektywy 2006/123(20), który znajduje się w rozdziale dotyczącym usług. Skoncentruję się natomiast na art. 14 tej dyrektywy, dotyczącym swobody przedsiębiorczości usługodawców.
2.      Artykuł 14 dyrektywy 2006/123
48.      Artykuł 14 dyrektywy 2006/123 zawiera bezwzględny zakaz stosowania dyskryminacyjnych wymogów.
49.      Zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2006/123 państwa członkowskie nie mogą uzależniać podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów dyskryminujących bezpośrednio lub pośrednio ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, na położenie ich statutowej siedziby(21).
50.      Co istotne, po stwierdzeniu takiej dyskryminacji państwo członkowskie nie ma żadnej możliwości uzasadnienia środka dyskryminującego. W art. 14 dyrektywy 2006/123 zawarta została „czarna lista” wymogów, których ustanawianie jest bezwarunkowo
zakazane(22). W tym względzie zawarte w niej zakazy wykraczają znacznie poza traktaty, zgodnie z którymi ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być teoretycznie uzasadnione, jeżeli państwo członkowskie udowodni, że ograniczenie to jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym oraz jest proporcjonalne i zgodne z prawami podstawowymi i ogólnymi zasadami Unii.
51.      Z powyższego wynika, że w odniesieniu do niniejszej sprawy ustalenie, czy dekret rządowy ma dyskryminacyjny charakter, ma wymierne konsekwencje, ponieważ, gdyby owe przepisy były sprzeczne z art. 14 dyrektywy 2006/123, sprawa ta zakończyłaby się na tym etapie.
52.      Chociaż oczywiście zdaję sobie sprawę, że ostatecznie to do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wymogiem zakazanym na mocy art. 14 ust. 1 dyrektywy 2006/123, to uważam, że Trybunał na podstawie dostępnych mu informacji jest w stanie udzielić
na tym etapie sądowi odsyłającemu wskazówek. Powinien on przy tym wziąć w moim przekonaniu pod uwagę następujące kwestie.
53.      Na tym etapie warto przypomnieć o tym, co sam sąd odsyłający przedstawił Trybunałowi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Sąd ten uważa, że dekret rządowy powoduje dyskryminację pośrednią(23) z następujących powodów: a) wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące sprzedaż detaliczną środków spożywczych, których obrót nie przekracza 1 mld HUF – to jest te, których nie dotyczy § 1 ust. 2 pkt 2 dekretu rządowego – były w całości własnością węgierską, podczas gdy wszystkie te przedsiębiorstwa, których działalność była objęta tym przepisem, nie były własnością węgierską; b) w ramach stosowania dekretu rządowego w praktyce właściwe organy kontrolują i karzą jedynie sklepy należące do podmiotów, których przedsiębiorstwo nie jest własnością węgierską; sklepy należące do podmiotów, których przedsiębiorstwo jest własnością węgierską, albo nie podlegają takim kontrolom, albo kontrole te są w istocie bez znaczenia lub nie kończą się nałożeniem jakichkolwiek sankcji.
54.      Nie mam podstaw, aby podważyć tę ocenę sądu odsyłającego. Wręcz przeciwnie, dokonana przezeń ocena stanu faktycznego wydaje się całkowicie logiczna i rozsądna, co daje mi uzasadnione powody, aby sądzić, że dekret rządowy prowadzi do pośredniej dyskryminacji przedsiębiorstw będących własnością zagraniczną.
55.      Wreszcie, dla kompletności wywodu pragnę wskazać, że nie sądzę, aby wyroki Trybunału w dziedzinie opodatkowania(24) miały jakikolwiek wpływ na niniejszą sprawę. Dziedzina ta jest szczególnie wrażliwa i charakteryzuje się ogólną suwerennością podatkową państw członkowskich. Cała logika i uzasadnienie opodatkowania opierają się na domniemaniu jego zgodności z prawem w tym znaczeniu, że dzięki ogólnej suwerenności podatkowej państwa członkowskie mają co do zasady swobodę opodatkowania wszelkich rodzajów działalności. Państwa członkowskie mają również co do zasady swobodę w ustanawianiu systemu opodatkowania, który uznają za najbardziej odpowiedni, a więc stosowanie opodatkowania progresywnego zależy od uznania każdego z państw członkowskich(25), co w istocie wyjaśnia, dlaczego nawet bardzo progresywne stawki podatkowe nie stanowią jako takie dyskryminacji ze względu na miejsce, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorstwa(26). W takiej sytuacji może się zatem zdarzyć, że podatek progresywny ma większy wpływ na przedsiębiorstwa należące do osób fizycznych lub prawnych z innych państw członkowskich niż na osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w danym państwie członkowskim. W przypadku przepisów takich jak te, których dotyczy niniejsza sprawa, należy jednak zastosować inną logikę. W niniejszej sprawie domniemanie jest odwrócone w tym sensie, że to państwa członkowskie powinny powstrzymać się od wprowadzania przeszkód, które mogłyby utrudniać funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
56.      Tak więc Trybunał przyjmuje odmienne podejście w sprawach dotyczących podatków w kontekście swobód rynku wewnętrznego, w szczególności swobody świadczenia usług, swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału(27), poprzez ograniczenie się do kontroli środków o charakterze dyskryminacyjnym. W związku z tym, jeśli Trybunał stwierdzi, że dany środek nie ma takiego charakteru, środek ten nie będzie objęty zakresem stosowania odpowiedniej swobody traktatowej. Ze względu na te szczególne okoliczności proponuję, aby Trybunał nie transponował tych elementów swojego orzecznictwa w dziedzinie opodatkowania do standardowych spraw dotyczących rynku wewnętrznego, takich jak ta niniejsza.
3.      Wniosek wstępny
57.      Podsumowując, art. 14 dyrektywy 2006/123 stoi zatem na przeszkodzie dekretowi rządowemu.
4.      Artykuł 15 dyrektywy 2006/123
58.      Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, przeprowadzanie dalszej analizy nie jest już konieczne. Na wypadek gdyby Trybunał postanowił nie podzielić mojego rozumowania dotyczącego art. 14 dyrektywy 2006/123 i dokonać oceny dekretu rządowego w świetle art. 15 tej dyrektywy, odsyłam do powyższej analizy dotyczącej rozporządzenia nr 1308/2013. Artykuł 15 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie dekretowi rządowemu z tych samych powodów co rozporządzenie nr 1308/2013.
IV.    Wnioski
59.      Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, proponuję, by na pytania prejudycjalne zadane przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Przepisy zarówno rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, jak i art. 14 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie usług na rynku wewnętrznym
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie środkowi krajowemu, który poprzez powołanie się na sytuację nadzwyczajną zobowiązuje sprzedawców detalicznych produktów spożywczych, których roczny obrót przekracza pewien próg, do stosowania do niektórych kategorii produktów przez określony czas ceny brutto sprzedaży detalicznej niższej o co najmniej 15 % od najniższej ceny brutto sprzedaży detalicznej stosowanej przez takich sprzedawców w ciągu poprzednich 30 dni i które to przepisy krajowe w przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku przewidują obowiązkowe nałożenie grzywny.
1      Język oryginału: angielski.
2      Wyrok z dnia 12 września 2024 r. (C‑557/23, zwany dalej „wyrokiem w sprawie SPAR Magyarország”, EU:C:2024:737).
3      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 20), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.U. 2021, L 435, s. 262) -.
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1998, L 204, s. 37).
6      Zobacz pkt 48 i sentencja wyroku
SPAR Magyarország.
7      Trybunał opowiedział się za przyjęciem takiego podejścia, mimo że w tamtej sprawie
SPAR Magyarország Kft. twierdziła, iż środek krajowy jest niezgodny z art. 34 i 49 TFUE, a także z art. 16, 17, 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Ponadto rządy zarówno niemiecki, jak i austriacki przeanalizowały w swoich pismach swobody podstawowe i doszły do wniosku, że art. 34, 36 i 49 TFUE oraz art. 16, 17 i art. 49 ust. 3 Karty, a także przepisy rozporządzenia nr 1308/2013
stoją na przeszkodzie rozpatrywanemu środkowi krajowemu.
8      Zobacz wyroki: z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku) (C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 35);
SPAR Magyarország (pkt 36).
9      Zobacz wyroki: z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku) (C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 36);
SPAR Magyarország (pkt 37).
10      Zobacz wyroki z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku) (C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 37);
SPAR Magyarország (pkt 38).
11      W którym to przypadku stałoby im na przeszkodzie prawo Unii.
12      Zobacz wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r.,
X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 97).
13      Zobacz art. 1 ust. 2–7 dyrektywy 2006/123.
14      Zobacz art. 2 ust. 2 i 3 dyrektywy 2006/123. W przedmiocie trudności ze ścisłym rozgraniczeniem przedmiotu i zakresu stosowania tej dyrektywy zob. moja opinia w sprawie Amazon EU (Minimalne opłaty za dostawę książek) (C‑366/24, EU:C:2025:531, pkt 49 i nast.).
15      Jak można wywnioskować z użycia sformułowania „[o]bejmuje to”.
16      Zobacz rozdział III dyrektywy 2006/123.
17      Zobacz rozdział IV dyrektywy 2006/123.
18      Zobacz wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r.,
X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 110).
19      W tym względzie należy zauważyć, że z wyjątkiem rządu niemieckiego w jego uwagach na piśmie (chociaż jego przedstawiciel w przedstawionych na rozprawie uwagach ustnych nie nalegał w tej kwestii), wszyscy uczestnicy postępowania
uważają, że niniejsza sprawa podlega przepisom dotyczącym swobody przedsiębiorczości.
20      W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zawarł wyraźne odesłanie do art. 16 ust. 1 dyrektywy 2006/123.
21      W przepisie tym wymieniono następnie dwa przykłady („w tym w szczególności”): a) wymogi związane z przynależnością państwową usługodawcy, jego personelu, wspólników lub członków zarządu albo organów nadzorczych usługodawcy; i b) wymóg, by usługodawca, jego personel, wspólnicy lub członkowie zarządu albo organów nadzorczych usługodawcy posiadali miejsce zamieszkania na danym terytorium.
22      Zobacz wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in. (C‑593/13, EU:C:2015:399, pkt 35,
40).
23      W znaczeniu przyjętym w art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/123.
24      Zobacz na przykład wyroki z dnia 3 marca 2020 r.:
Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139);
Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). W przedmiocie krytycznej oceny tych wyroków zob. ponadto V. Kreuschitz, Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?, European State Aid Law Quarterly,
Vol. 23(4), 2024, s. 400–420; W. Schroeder, Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illibérale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt, w: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, s. 939–944.
25      Zobacz wyrok z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
26      Zobacz w istocie wyrok z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, pkt 74).
27      Zobacz również moja opinia w sprawie The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, pkt 82 i nast.).