61959C0030
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MAURICE LAGRANGE
της 5ης Νοεμβρίου 1960 (
*1
)
Περιεχόμενα
I — Πραγματικά περιστατικά
II — Διαδικασία και παραδεκτό
Α — Παρέμβαση
Β — Παραδεκτό των αιτημάτων ακυρώσεως
Γ — Παραδεκτό των άλλων αιτημάτων της προσφυγής
III — Εξέταση της ουσίας
Α — Αποτελεί απαγόρευση από το άρθρο 4, γ, της Συνθήκης επιδότηση ή πριμοδότηση θέσεως
1. Ερμηνεία του άρθρου 4, γ
2. Εφαρμογή στην προκειμένη περίπτωση
Β — Είναι δυνατή αντιστάθμιση;
Τελικές προτάσεις
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
I — Πραγματικά περιστατικά
Είναι γνωστό ότι η υπό κρίση διαφορά αποτελεί τη συνέχεια της διαφοράς που είχε ήδη αναφυηθεί μεταξύ της προσφεύγουσας και της Ανωτάτης Αρχής, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Φεβρουαρίου 1959, με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή ως απαράδεκτη.
Όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, όπως εμφανίστηκαν κατά την πρώτη συζήτηση και τους λόγους για τους οποίους η πρώτη προσφυγή θεωρήθηκε απαράδεκτη, ας μου επιτραπεί να παραπέμψω απλώς στις προτάσεις μου (των οποίών το πρωτότυπο δημοσιεύθηκε στην τελική έκδοση του Recueil de la jurisprudence de la Cour, τεύχος V, σ. 31 έως 41 και μία μετάφραση στη γλώσσα της διαδικασίας, σ. 31 έως 41 της ολλανδικής εκδόσεως), και στην απόφαση (σ. 14 επόμενες της ολλανδικής εκδόσεως) που είναι απόλυτα σύμφωνη με τις προτάσεις.
Υπενθυμίζω απλώς ότι το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι η Ανωτάτη Αρχή δεν είχε λάβει καμία απόφαση βάσει του άρθρου 88 με την οποία να διαπιστώνει παράβαση από τη Γερμανική Κυβέρνηση μιας των υποχρεώσεών της (τη μόνη απόφαση που θα μπορούσε να λάβει στην προκειμένη περίπτωση) και ότι, περαιτέρω, ελλείψει αποφάσεως, η προσφυγή ήταν απαράδεκτη βάσει του άρθρου 33, απέρριψε και τα επικουρικά αιτήματα τα ερειδόμενα στο άρθρο 35, με την αιτιολογία ότι η απαιτούμενη από το εν λόγω άρθρο διατύπωση που συνίσταται στην όχληση της Ανωτάτης Αρχής με την οποία καλείται να λάβει απόφαση, δεν είχε λάβει χώρα.
Η προσφεύγουσα ένωση, έχοντας ακριβώς υπόψη το μάθημα που δόθηκε με την απόφαση του Δικαστηρίου, απηύθυνε στις 9 Μαρτίου 1959, προς την Ανωτάτη Αρχή επιστολή η οποία, μετά από συνοπτική υπόμνηση της προηγουμένως υποστηριζόμενης απόψεως, καταλήγει ως εξής:
«Σύμφωνα με το άρθρο 35 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, σας ζητάμε κατά συνέπεια να διαπιστώσετε ότι, με τη χρηματοδότηση της επιδοτήσεως εργάτου ορυχείων με τη βοήθεια δημόσιων πόρων, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη.»
Στις 30 Απριλίου 1959, η Ανωτάτη Αρχή απάντησε στην προσφεύγουσα με άρνηση στηριζόμενη σε δύο λόγους:
1)
δεδομένου ότι τα αποτελέσματα της δημόσιας χρηματοδοτήσεως της επιδοτήσεως των εργατών ορυχείου
«εξαφανίστηκαν λόγω του ότι η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ανέστειλε την καταβολή κυβερνητικής επιδοτήσεως την οποία δέχεται η Συνθήκη που προορίζεται για την ασφάλιση γήρατος των εργατών ορυχείου»,
το αίτημα της προσφεύγουσας αναφέρεται
«σε γενικό και αφηρημένο ερώτημα ερμηνείας του άρθρου 4, γ, της Συνθήκης, το οποίο η Ανωτάτη Αρχή δεν μπορεί να θεωρήσει ότι παρουσιάζει επαρκές ενδιαφέρον»
για την ένωση «κατά την έννοια του άρθρου 35»·
2)
η Ανωτάτη Αρχή επί της ουσίας εμμένει στην άποψή της, κατά την οποία
«η κατάσταση την οποία δημιούργησε η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας δεν είναι ασυμβίβαστη προς τη Συνθήκη, ενόσω συντρέχουν οι περιεχόμενες στο έγγραφο της Ανωτάτης Αρχής της 21ης Ιουνίου 1957 προϋποθέσεις»,
πράγμα
«το οποίο συμβαίνει εν προκειμένω. Κατά συνέπεια, δεν είναι νομίμως δυνατό να εκδοθεί απόφαση κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δυνάμει του άρθρου 88, παράγραφος 1, της Συνθήκης».
Επομένως, απορρίπτεται η αίτηση λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος και, επικουρικώς, κατ' ουσία.
Η προσφεύγουσα άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή που ενεγράφη στο πρωτόκολλο της Γραμματείας της 5ης Ιουνίου 1959:
«με το παρόν δικόγραφο, αναφέρεται εκεί, ασκείται προσφυγή κατά της αρνήσεως της Ανωτάτης Αρχής να λάβει, εντός της ορισμένης προθεσμίας, την αιτούμενη από την προσφεύγουσα απόφαση».
Επομένως, ακολουθείται η διαδικασία του άρθρου 35, η οποία είναι και η μόνη δυνατή στην προκειμένη περίπτωση: το γεγονός ότι η Ανωτάτη Αρχή απάντησε στην όχληση στερείται σημασίας, εφόσον δεν έλαβε την απόφαση που της ζητείτο να λάβει βάσει του άρθρου 88. Δεν έχει σημασία αν η άρνηση είναι ρητή ή σιωπηρή, όπως κρίθηκε με την απόφαση 7/54 και 9/54 της 23ης Απριλίου 1956 που ήδη ανέφερα στις πρώτες μου προτάσεις στην υπό κρίση υπόθεση (Rec., τ. V, σ. 39).
Στις 11 Δεκεμβρίου 1959, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υπέβαλε αίτηση παρεμβάσεως προς υποστήριξη των αιτημάτων της Ανωτάτης Αρχής, καθής. Το Δικαστήριο επέτρεψε την παρέμβαση με Διάταξη της 18ης Φεβρουαρίου 1960.
II — Διαδικασία και παραδεκτό
Πρέπει καταρχάς να εξετάσω ορισμένα ζητήματα διαδικασίας και παραδεκτού.
Α — Παρέμβαση
Και καταρχάς ως προς την παρέμβαση. Σχετικώς είναι γεγονός ότι η νομική κατάσταση του παρεμβαίνοντος διαφέρει κατά πολύ, όχι μόνο από αυτήν του διαδίκου του οποίου αμφισβητεί τα αιτήματα (πράγμα που είναι φυσικό), αλλά επίσης και από την κατάσταση του διαδίκου προς υποστήριξη του οποίου παρεμβαίνει, στην προκειμένη περίπτωση της καθής.
Η Ανωτάτη Αρχή περιορίζεται στο να τονίσει το γεγονός, επικαλούμενη τη ρήση «non tali auxilio», χωρίς όμως να αντιτίθεται, δι' ενστάσεως, στη συζήτηση της απόψεως της παρεμβαίνουσας.
Ως προς την προσφεύγουσα, αυτή επικαλείται την ύπαρξη του άρθρου 93, παράγραφος 5, του Κανονισμού Διαδικασίας κατά το οποίο:
«ο παρεμβαίνων αποδέχεται τη δίκη στο στάδιο που αυτή βρίσκεται κατά το χρόνο της παρεμβάσεώς του»,
και αντιμετωπίζει την υπόθεση αυτεπάγγελτης απορρίψεως από το Δικαστήριο της κυρίας θέσεως που υποστηρίζεται στην αίτηση παρεμβάσεως. Δηλώνει, ωστόσο, ότι δεν θα το επιθυμούσε αυτό, προτιμώντας ρητή απόφαση του Δικαστηρίου επί του συνόλου της διαφοράς.
Και εγώ νομίζω ότι το Δικαστήριο πρέπει να δεχθεί τη συζήτηση επί της ουσίας στο σύνολό της, υπό την επιφύλαξη εννοείται του παραδεκτού της προσφυγής, που θα εξετάσω εντός ολίγου.
Πράγματι, η παρέμβαση πρέπει να γίνεται προς υποστήριξη των αιτημάτων ενός των διαδίκων, πράγμα το οποίο συμβαίνει εν προκειμένω: η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υποστηρίζει τα αιτήματα της Ανωτάτης Αρχής που αποβλέπουν στην απόρριψη της προσφυγής.
Είναι αληθές ότι μπορεί να υπάρξουν αμφιβολίες επί του αν ο παρεμβαίνων δικαιούται να προβάλει λόγους (αν υποστηρίζει τον προσφεύγοντα), ή ενστάσεις (αν υποστηρίζει τον καθού) που ο κύριος διάδικος δεν προέβαλε. Αυτό το λεπτό ζήτημα εξετάστηκε από τον συνάδελφό μου Roemer στις προτάσεις του επί της παρεμβάσεως της Κυβερνήσεως του Μεγάλου Δουκάτου στις υποθέσεις 7/54 και 9/54 (Rec., τ. II, σ. 159 της ολλανδικής εκδόσεως). Το Δικαστήριο, ωστόσο, δεν αποφάνθηκε επ' αυτού.
Νομίζω, ως προς εμέ, ότι ο παρεμβαίνων δεν μπορεί καταρχήν να προβάλει νέο λόγο ή νέα ένσταση, διότι ο κύριος διάδικος πρέπει να παραμείνει κύριος της διαδικασίας. Το άρθρο 93, παράγραφος 5, του Κανονισμού Διαδικασίας προβαίνει ακριβώς στην εφαρμογή αυτού του κανόνα· θα ήταν καθαρά απαράδεκτο, για παράδειγμα, ο παρεμβαίνων, αν έχει υποβάλει αίτηση παρεμβάσεως περί το τέλος της έγγραφης διαδικασίας, να μπορεί σ' αυτό το στάδιο να προβάλει λόγο που ο κύριος διάδικος δεν έχει πλέον το δικαίωμα να προβάλει ο ίδιος λόγω της παρελεύσεως των προθεσμιών. Εντούτοις, αυτό δεν εμποδίζει την προβολή λόγου, έστω και νέου, αν είναι δημοσίας τάξεως, εφόσον το Δικαστήριο, σ' αυτή την περίπτωση έχει την υποχρέωση να τον εξετάσει αυτεπαγγέλτως. Και, εννοείται, ο παρεμβαίνων προς στήριξη των αιτημάτων του διαδίκου που υποστηρίζει είναι ελεύθερος να προβάλει οποιοδήποτε επιχείρημα, τόσο νομικό όσο και πραγματικό, που νομίζει πρόσφορο, έστω και αν αυτό το επιχείρημα απομακρύνεται ή ακόμα και αντιτίθεται στα επιχειρήματα του κύριου διαδίκου: το ειδικό συμφέρον που υποχρεούται να δικαιολογήσει πρέπει να του επιτρέπει να αναπτύξει την άποψή του κατά τρόπο ανεξάρτητο.
Και, στην προκειμένη περίπτωση, η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει αιτήματα της καθής, που αποβλέπουν στην απόρριψη της προσφυγής. Δεν εγείρει ενστάσεις που δεν έχει εγείρει η καθής, επί της ουσίας, υποστηρίζει, όπως και η καθής, ότι δεν υφίσταται λόγος προς διαπίστωση από την Ανωτάτη Αρχή, βάσει του άρθρου 88, παραβάσεως εκ μέρους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας, διότι διατήρησε χορήγηση της πριμοδοτήσεως θέσεως που χρηματοδοτείται από δημόσιους πόρους. Διαφέρει απλώς από τα όσα υποστηρίζει η Ανωτάτη Αρχή κατά το ότι θεωρεί την πριμοδότηση θέσεως, υπό τις συνθήκες που αυτή θεσπίστηκε και χορηγήθηκε, ότι δεν έχει τον χαρακτήρα απαγορευόμενης βάσει του άρθρου 4, γ, πριμοδοτήσεως, ενώ η Ανωτάτη Αρχή, πα-ρόλον ότι έχει αντίθετη γνώμη επ' αυτού, δέχεται τη νόμιμη δυνατότητα κατάλληλης αντισταθμίσεως και θεωρεί ότι η εν λόγω αντιστάθμιση υφίσταται στην πραγματικότητα.
Και, είναι προφανές ότι η λύση της διαφοράς που υφίσταται μεταξύ των απόψεων Ανωτάτης Αρχής και προσφεύγουσας προϋποθέτει αναγκαστικά προηγουμένη λήψη θέσεως επί του συμβιβαστού μιας πριμοδοτήσεως θέσεως, χρηματοδοτούμενους με δημόσιους πόρους, με το άρθρο 4, γ. Με άλλα λόγια, ακόμα και αν δεν είχε παρέμβει η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, το Δικαστήριο θα όφειλε να εξετάσει αυτεπαγγέλτως αυτό το ζήτημα: πράγματι, η μεταξύ προσφεύγουσας και Ανωτάτης Αρχής διαφορά υποχρεώνει το Δικαστήριο να λάβει θέση επί του περιεχομένου της απαγορεύσεως του άρθρου 4, γ, όσον αφορά τις επιδοτήσεις και την εφαρμογή επί των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς των έτσι προκυπτουσών αρχών. Δεν μπορεί να γίνει σκέψη λήψεως αποφάσεως επί του αν, εντός ποιων ορίων και υπό ποίους όρους μια «απαγορευομένη επιδότηση», θεωρούμενη γενικώς και αφηρημένως, μπορεί νομίμως να αντισταθμιστεί αν, προηγουμένως, δεν υπάρχει σαφής έννοια του τι είναι «επιδότηση» κατά την έννοια του άρθρου 4· και αν αυτή η εξέταση οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι το επίμαχο μέτρο, υπό τις συνθήκες που ελήφθη, δεν ανταποκρίνεται στον νόμιμο ορισμό και δεν έχει τον χαρακτήρα απαγορευομένης επιδοτήσεως, εννοείται ότι η σύμφωνη περί του αντιθέτου γνώμη των διαδίκων δεν μπορεί να εμποδίσει το Δικαστήριο από το να συναγάγει τις συνέπειες της διαπιστώσεως στην οποία έτσι θα προέβαινε και να υποκαταστήσει αυτό τον λόγο απορρίψεως στον επικληθέντα από την καθής. Συνοπτικά, οι πραγματικές σχέσεις, όπως οι έννομες σχέσεις μεταξύ των δύο προβλημάτων, είναι πολύ στενές ώστε δεν είναι δυνατός ο διαχωρισμός τους. Γι' αυτό τον λόγο θεωρώ ότι κανένα διαδικαστικό κώλυμα δεν αντιτίθεται στη συζήτηση κατ' ουσίαν της νομικής θέσεως που κυρίως επέλεξε η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση για να υποστηρίξει την άμυνα της Ανωτάτης Αρχής.
Β — Παραδεκτό των αιτημάτων ακυρώσεως
Θα εξετάσω τώρα τις ενστάσεις απαραδέκτου που προέβαλε κατά της προσφυγής η Ανωτάτη Αρχή. Η εν λόγω εξέταση θα είναι σύντομη, διότι τα περισσότερα από τα εγερθέντα ζητήματα έχουν λυθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Καταρχάς, όπως προκύπτει από αυτή τη νομολογία, ιδίως δε από την απόφαση 7/54 και 9/54, οι ασκούμενες από τις επιχειρήσεις ή τις ενώσεις τους προσφυγές βάσει του άρθρου 35 υπόκεινται στους κανόνες του άρθρου 33 ως προς τους όρους παραδεκτού τους. Όσον αφορά, ιδιαίτερα, τους όρους που έχουν σχέση με τον γενικό ή ατομικό χαρακτήρα της αποφάσεως, οι όροι αυτοί πρέπει να εκτιμώνται σε σχέση με την απόφαση την οποία, κατά τον προσφεύγοντα, η Ανωτάτη Αρχή είχε υποχρέωση νά λάβει, δηλαδή, στην προκειμένη περίπτωση, όπως άλλωστε και στην υπόθεση 7/54 και 9/54, απόφαση διαπιστώνουσα την παράβαση από κράτος μιας των υποχρεώσεών του.
Εξάλλου, το Δικαστήριο απέρριψε τις προτάσεις των γενικών εισαγγελέων του, τις μεν υπέρ των ενώσεων, τις δε κατά των επιχειρήσεων, ως προς τη δυνατότητα να αναγνωριστεί σε ενιαία απόφαση μικτός χαρακτήρας, είτε με τη θέσπιση κριτηρίου σχετικότητας (για παράδειγμα μια απόφαση να μπορεί να παρουσιάζει ατομικό χαρακτήρα έναντι μιας ενώσεως και γενικό χαρακτήρα έναντι μιας επιχειρήσεως), είτε με τον διαχωρισμό των διαφόρων στοιχείων της αποφάσεως (για παράδειγμα την απόφαση που χορηγεί την άδεια και την εμπορική κανονιστική ρύθμιση που επιτρέπει): απόφαση Fedechar 8/55, στην πρώτη περίπτωση, απόφαση Nold 18/57, στη δεύτερη περίπτωση. Στην προκειμένη περίπτωση, η προσβαλλομένη απόφαση είναι η άρνηση διαπιστώσεως παραβάσεως διαπραχθείσας από κυβέρνηση: πρόκειται περί ατομικής εκ φύσεως αποφάσεως.
Το αποφασιστικό βήμα επ' αυτού του θέματος έγινε με την απόφαση 7/54 και 9/54 διά του διαχωρισμού μεταξύ του πρώτου τμήματος της φράσεως που αναφέρεται στο άρθρο 33, δεύτερο εδάφιο:
«Οι επιχειρήσεις ή οι ενώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 48 δύνανται (…) να ασκήσουν προσφυγή κατά ατομικών αποφάσεων και συστάσεων»,
και των ακολούθων λέξεων: «που τις αφορούν».
Η εξέταση γίνεται σε δύο στάδια: εξετάζεται καταρχάς αν, αντικειμενικά, η απόφαση έχει ατομικό χαρακτήρα· ακολούθως, αν διαπιστωθεί αυτός ο χαρακτήρας, αναζητείται αν η απόφαση «αφορά» τον προσφεύγοντα και, προς τον σκοπό αυτό, γίνεται αναφορά στην έννοια του συμφέροντος η οποία, παρόλον ότι δεν εκφράζεται στη Συνθήκη, αφορά την ουσία της προσφυγής ακυρώσεως, όπως αυτή γίνεται δεκτή στις έξι χώρες της Κοινότητας.
Εννοείται ότι δεν πρόκειται περί οποιουδήποτε συμφέροντος: η λέξη «αφορά» είναι αφ' εαυτής αρκούντος ισχυρή και φαίνεται να είναι ισοδύναμη με το «άμεσο ενδιαφέρον» που συχνά απαιτείται από τα εθνικά δίκαια. Στο Δικαστήριο εναπόκειται να αποφανθεί επί εκάστης συγκεκριμένης περιπτώσεως διαμορφώνοντας σταδιακά τη νομολογία του.
Και, όπως φαίνεται, αυτή η νομολογία εξελίσσεται κατά τρόπο ολοένα και πιο φιλελεύθερο: στις υποθέσεις 7/54 και 9/54, το συμφέρον του ομίλου των βιομηχανιών. σιδήρου και χάλυβα του Λουξεμβούργου ήταν πρόδηλο και πολύ άμεσο, εφόσον η προσβαλλομένη απόφαση είχε ως αποτέλεσμα να επιβάλει στις επιχειρήσεις αυτού του ομίλου πρόσθετη επιβάρυνση 8 φράγκων ανά τόνο άνθρακα καταναλισκόμενο από αυτές.
Στην υπόθεση Nold, 18/57, προσφεύγουσα ήταν μία από τις επιχειρήσεις τις υπαγόμενες στην εμπορική κανονιστική ρύθμιση, της οποίας αμφισβητούσε τη νομιμότητα: σχετικώς, η απόφαση που είχε εγκρίνει αυτή την κανονιστική ρύθμιση την «αφορούσε».
Τέλος, στην απόφαση 24/58 και 34/58 της 15ης Ιουλίου 1960, Chambre syndicale de la sidérurgie de l'Est de la France και λοιποί, το Δικαστήριο δέχτηκε το παραδεκτό της ασκηθείσας από τις προσφεύγουσες προσφυγής κατά της διατηρήσεως ορισμένων ειδικών τιμών στη Γερμανία υπέρ της μεταφοράς άνθρακα, χρησιμοποιούμενου στη βιομηχανία σιδήρου και χάλυβα, των οποίων τους αρνήθηκε το ευεργέτημα: αναφέρει η εν λόγω απόφαση τα εξής:
«Οι προσφεύγουσες και οι γερμανικές επιχειρήσεις που επωφελούνται των επίμαχων τιμών βρίσκονται σε ανταγωνισμό, διότι ασκούν εντός της Κοινής Αγοράς την ίδια παραγωγική δραστηριότητα, πωλούν τα ίδια προϊόντα και εφοδιάζονται τα στερεά καύσιμα από τα ίδια εργοστάσια· κατά συνέπεια, η προσβαλλομένη απόφαση που επιτρέπει τη διατήρηση των μειωμένων τιμών, οι οποίες δύνανται να επηρεάσουν αυτό τον ανταγωνισμό, αφορά τις προσφεύγουσες επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 33, δεύτερη παράγραφος της Συνθήκης».
Η εξεταζόμενη κατάσταση μου φαίνεται πολύ συναφής· οι επιχειρήσεις, μέλη της προσφεύγουσας ένωσης, τελούν προδήλως σε ανταγωνισμό με τις γερμανικές επιχειρήσεις που αποτελούν το αντικείμενο του αμφισβητούμενου μέτρου. Εάν, όπως υποστηρίζει η προσφεύγουσα (και αυτό μόνο η εξέταση της ουσίας της διαφοράς θα επιτρέψει να ελεγχθεί), η πριμοδότηση θέσεως συνιστά επιδότηση που αποσκοπεί στο να εμποδίσει αυθαιρέτως το ύψος των τιμών του γερμανικού άνθρακα να καθοριστεί στην τιμή της αγοράς, μια τέτοια κατάσταση «δύναται να επηρεάσει τον ανταγωνισμό», για να επαναλάβω τη διατύπωση της αποφάσεως της 15ης Ιουλίου 1960, όχι τον«ανταγωνισμό» εν γένει και in abstracto, αλλά πολύ συγκεκριμένα, τον ανταγωνισμό μεταξύ των ανθρακωρυχείων του Limburg και των γερμανικών ανθρακωρυχείων, ο οποίος δεν αμφισβητείται.
Ως προς το αν η εν λόγω φιλελεύθερη νομολογία πρέπει να διορθωθεί σε συνάρτηση με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, πράγμα το οποίο ζητεί με διακριτικότητα η Ανωτάτη Αρχή, δεν νομίζω ότι ωφελεί να το εξετάσω σε βάθος. Το θεσπισθέν από τις Συνθήκες σχετικό σύστημα είναι, πράγματι, πολύ διαφορετικό από το σύστημα της Συνθήκης του Παρισιού· είναι ευρύτερο από ορισμένες απόψεις, αυστηρότερο από άλλες, πράγμα που εξηγείται από τη σημαντική διαφορά του ίδιου του συστήματος των σχέσεων μεταξύ των κοινοτικών αρχών και των ιδιωτών στη μια και στην άλλη περίπτωση. Εξάλλου, η απόφαση της 15ης Ιουλίου 1960 δεν ακολούθησε καθόλου αυτή την οδό.
Γ — Παραδεκτό των άλλων αιτημάτων της προσφυγής
Πρέπει επίσης να λάβω θέση επί της ενστάσεως απαραδέκτου, την οποία η Ανωτάτη Αρχή προβάλλει κατά ορισμένων αιτημάτων της προσφυγής, δηλαδή κατά όλων των αιτημάτων εκτός αυτών που αποβλέπουν στην ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως. Παρόλον ότι αυτό το ζήτημα δεν παρουσιάζει ενδιαφέρον, παρά μόνο στην περίπτωση που θα γίνει δεκτή η προσφυγή, το εξετάζω από τούδε για κάθε χρήσιμο σκοπό.
Τα αιτήματα της προσφυγής είναι τα ακόλουθα:
—
«να ακυρωθεί η προσβαλλομένη απόφαση,
—
να αναγνωριστεί ότι η Ανωτάτη Αρχή πρέπει να διαπιστώσει με απόφαση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν τήρησε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη, χρηματοδοτώντας, με δημόσιους πόρους, χορηγούμενη στους εργάτες ορυχείων απηλλαγμένην φόρω πριμοδότηση και ότι, επομένως, οφείλει να ακυρώσει αυτό το μέτρο,
—
να λάβει το Δικαστήριο οποιαδήποτε άλλη απόφαση ήθελε κρίνει αναγκαία».
Η Ανωτάτη Αρχή θεωρεί ότι, προκειμένου περί προσφυγής ακυρώσεως, το Δικαστήριο δεν μπορεί, ενδεχομένως, παρά να ακυρώσει την προσβαλλομένη απόφαση, άνευ ετέρου.
Αυτό μου φαίνεται ορθό· ο δικαστής της προσφυγής ακυρώσεως δεν κατέχει εξουσία να απευθύνει εντολές και δεν μπορεί να υποκαταστήσει την εκτελεστική Αρχή, η οποία νομίμως
—
«υποχρεούται να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της ακυρωτικής αποφάσεως»,
για να επαναλάβω τους όρους του άρθρου 34. Το Δικαστήριο οφείλει, απλώς, προς τον σκοπό αυτό, να
—
«αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον της Ανωτάτης Αρχής».
Είναι αληθές ότι μια τέτοια αναπομπή, κατά τη μέχρι σήμερα ακολουθούμενη πρακτική, δεν αποτελεί το αντικείμενο ρητής μνείας του διατακτικού των ακυρωτικών αποφάσεων. Αυτό είναι περιττό: η αναπομπή προκύπτει επαρκώς από την κοινοποίηση της αποφάσεως προς την Ανωτάτη Αρχή, καθής, κατά τους όρους του άρθρου 64, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Εννοείται ότι είναι κάτι διαφορετικό η μερική ακύρωση είτε διαχωρισμένη (για παράδειγμα ακύρωση ορισμένων από τις προσβληθείσες διατάξεις) ή μη διαχωρισμένη ακύρωση «καθόσον (…)».
Ως προς τα έννομα αποτελέσματα της ακυρώσεως, αυτά βεβαίως είναι πολύ διαφορετικά ανάλογα με την περίπτωση: μεγάλη ποικιλία διαφορετικών αποτελεσμάτων μπορεί να συνδεθεί με την απόφαση, από την απλή ανεπάρκεια αιτιολογίας, καθαρώς τυπική, μέχρι την αναγνώριση ουσιαστικής ελλείψεως νομιμότητας που αντιτίθεται σε οποιαδήποτε ενδεχόμενη λήψη ανάλογου μέτρου. Και, στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να αναλυθεί εκ του εγγύς η νομική κατάσταση που θα προκύψει από μια ακυρωτική απόφαση.
Πράγματι, όπως και στην υπόθεση 7/54 και 9/54, η προσβαλλομένη απόφαση, είτε είναι ρητή είτε σιωπηρή, έχει ως αντικείμενο την «άρνηση» της Ανωτάτης Αρχής «να διαπιστώσει με αιτιολογημένη απόφαση» ότι μια κυβέρνηση «παρέβη μία από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη».
Αν το Δικαστήριο ακυρώσει την προσβαλλομένη απόφαση, προκύπτει άραγε από αυτό ότι η Ανωτάτη Αρχή, επί του μόνου αποτελέσματος του δεδικασμένου, θα βρεθεί, αμέσως, και χωρίς άλλη εξέταση ή άλλες διατυπώσεις, στην υποχρέωση να «διαπιστώσει την παράβαση με αιτιολογημένη απόφαση», ενώ οι σκέψεις αυτής της αποφάσεως δεν μπορούν άλλωστε παρά να είναι επανάληψη των σκέψεων της αποφάσεως;
Ασφαλώς όχι σε όλες τις περιπτώσεις. Πράγματι, δεν πρέπει να λησμονείται ότι η διαπίστωση παραβάσεως εκ μέρους κράτους αποτελεί το αντικείμενο ειδικής διατάξεως της Συνθήκης, του άρθρου 88, και παρουσιάζει δύο ιδιαιτερότητες: η πρώτη είναι η ανάγκη προηγουμένης διατυπώσεως: στο οικείο κράτος πρέπει να δοθεί η δυνατότητα να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του· η δεύτερη είναι ότι η προσφυγή την οποία μπορεί να ασκήσει κατά της αποφάσεως που διαπιστώνει την παράβαση και που τάσσει προθεσμία για την εκτέλεση της υποχρεώσεώς του αποτελεί προσφυγή πλήρους δικαιοδοσίας, πράγμα που συνεπάγεται ότι η Ανωτάτη Αρχή απολαύει πλήρους εξουσίας εκτιμήσεως ως προς τη διαπίστωση της παραβάσεως· οι εξουσίες της, όπως και οι εξουσίες του Δικαστηρίου, υπερβαίνουν, επομένως, το πλαίσιο της αμφισβητήσεως της ακυρώσεως.
Επί του πρώτου σημείου, είναι πρόδηλο ότι μια ακύρωση που κηρύσσεται κατόπιν προσφυγής τρίτου δεν μπορεί να στερήσει το κράτος από το δικαίωμά του να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του. Στην υπό κρίση υπόθεση, επιτρέπεται ωστόσο η σκέψη ότι αυτό δεν είναι αναγκαίο, όχι μόνο διότι η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση παρενέβη στην υπό κρίση διαφορά, αλλά επίσης διότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 88 διατύπωση ήδη εκπληρώθηκε (στις 2 Μαΐου 1956) και διότι, έκτοτε, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση είχε κάθε ευχέρεια για να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της και έκαμε ευρεία χρήση αυτής της ευχέρειας, όπως αποδεικνύει η ογκώδης αλληλογραφία που αντήλλαξε με την Ανωτάτη Αρχή.
Επί του δευτέρου σημείου, μπορεί να συμβεί ώστε η διαπίστωση της παραβάσεως να μην εξαρτάται αποκλειστικά από σκέψεις καθαρώς νομιμότητας: οι υποχρεώσεις των κρατών, όπως ιδίως απορρέουν από το άρθρο 86, καθορίζονται με τέτοιους όρους ώστε η ενδεχόμενη παράβασή τους δεν συγκεκριμενοποιείται αναγκαστικά με τη διαπίστωση ελλείψεως νομιμότητας· για παράδειγμα, αρκεί να σκεφθεί κανείς την παράβαση της υποχρεώσεως των κρατών μελών που συνίσταται στο
«να λάβουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο (…) να διευκολύνει την εκπλήρωση της αποστολής της».
Επομένως, μπορεί κάλλιστα να φανταστεί κανείς περιπτώσεις όπου ένας τρίτος επιτυγχάνει την ακύρωση αρνήσεως της Ανωτάτης Αρχής να ενεργήσει βάσει του άρθρου 88, ερειδόμενης επί νομικών λόγων τους οποίους κρίνει εσφαλμένους το Δικαστήριο, ενώ αυτή η άρνηση θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από άλλες πραγματικές ή νομικές σκέψεις.
Αυτό, ωστόσο, δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση· πράγματι, αν υπερίσχυε η άποψη της προσφεύγουσας, αυτό θα σήμαινε ότι, δεδομένου ότι μια επιδότηση θέσεως χρηματοδοτούμενη με δημόσιους πόρους είναι καθ' εαυτή ασυμβίβαστη προς την κοινή αγορά και, για τον λόγο αυτό, απαγορεύεται από το άρθρο 4, γ, χωρίς δυνατή αντιστάθμιση, η θέσπισή της καθώς και η διατήρησή της συνιστά εκ μέρους του κράτους παράβαση των υποχρεώσεών του, στη συγκεκριμένη περίπτωση των υποχρεώσεων που αναφέρει το άρθρο 86, δεύτερη παράγραφος:
«Τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να απέχουν από κάθε μέτρο ασυμβίβαστο με την ύπαρξη της Κοινής Αγοράς, που αναφέρονται στα άρθρα 1 και 4.»
Το αποτέλεσμα της ακυρωτικής αποφάσεως θα ήταν, επομένως, στη συγκεκριμένη περίπτωση αυτό που αναμένει η προσφεύγουσα, δηλαδή η υποχρέωση της Ανωτάτης Αρχής να διαπιστώσει την παράβαση, εκτός εννοείται εάν η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση λάβει η ίδια αμέσως τα κατάλληλα μέτρα για να καταστήσει αυτή τη διαπίστωση χωρίς αντικείμενο.
Αλλά οποιαδήποτε και αν είναι τα αποτελέσματα ενδεχόμενης ακυρωτικής αποφάσεως, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να τα μετατρέψει εκ μέρους του σε εντολές· στην εκτελεστική εξουσία εναπόκειται να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της ακυρωτικής αποφάσεως, σε εκτέλεση του άρθρου 34.
III — Εξέταση της ουσίας
θα εξετάσω τώρα την ουσία.
Πρέπει, λογικά, να εξεταστεί καταρχάς αν η θέσπιση πριμοδοτήσεως θέσεως, απηλλαγμένης φόρου και χρηματοδοτούμενης με δημόσιους πόρους, έχει ή όχι τον χαρακτήρα απαγορευόμενης από το άρθρο 4, γ, «επιδοτήσεως ή ενισχύσεως»· αυτή είναι η διαφορά μεταξύ της προσφεύγουσας και της Ανωτάτης Αρχής, η οποία επ' αυτού του σημείου συμφωνεί με την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση. Θα αναζητήσω ακολούθως αν, στην περίπτωση που η άποψη της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως δεν γίνει δεκτή, είναι νομίμως δυνατό να γίνει δεκτή η δυνατότητα αντισταθμίσεως υπό τη μορφή νέας επιβαρύνσεως, επιβαλλόμενης στις επιχειρήσεις και, σε καταφατική περίπτωση, αν αυτός ο συμψηφισμός είναι πλήρης και κατάλληλος στην προκειμένη περίπτωση· αυτή είναι η διαφορά μεταξύ προσφεύγουσας και Ανωτάτης Αρχής.
Α — Αποτελεί απαγόρευση από το άρθρο 4, γ, της Συνθήκης επιδότηση ή πριμοδότηση θέσεως;
Επί του πρώτου σημείου δεν προτίθεμαι να επαναλάβω όλα τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν προς στήριξη των δύο απόψεων και τα οποία τόσο λεπτομερώς αναπτύχθηκαν στην έγγραφη διαδικασία και τόσο ευγλώττως σχολιάστηκαν στην προφορική διαδικασία. Επιθυμώ απλώς να προσπαθήσω καταρχάς να ερευνήσω την έννοια των απαγορευτικών διατάξεων του άρθρου 4, γ, όπως πρέπει να ερμηνεύονται σε σχέση με άλλες διατάξεις της Συνθήκης, ιδίως σε σχέση με το άρθρο 67. Ακολούθως, θα εξετάσω αν το ληφθέν από την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση μέτρο εμπίπτει ή όχι σ' αυτή την απαγόρευση.
1. Ερμηνεία του άρθρου 4, γ
Υπενθυμίζω το κείμενο του άρθρου 4:
«Θεωρούνται ότι δεν συμβιβάζονται με την Κοινή Αγορά άνθρακος και χάλυβος και κατά συνέπεια καταργούνται και απαγορεύονται εντός της Κοινότητος, σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στην παρούσα Συνθήκη:
(…)
γ)
οι επιδοτήσεις ή ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη ή οι ειδικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται από αυτά, υπό οποιαδήποτε μορφή, (…)»
Στην απόφαση 7/54 και 9/54, το Δικαστήριο δέχτηκε ότι
«οι διατάξεις του άρθρου 4 είναι καθ' εαυτές επαρκείς και έχουν άμεση ισχύ όταν δεν επαναλαμβάνονται σε κανένα μέρος της Συνθήκης.
—
αντιθέτως, όταν οι διατάξεις του άρθρου 4 αναφέρονται, επαναλαμβάνονται ή ρυθμίζονται σε άλλα μέρη της Συνθήκης, τα κείμενα που αναφέρονται στην ίδια διάταξη πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο σύνολό τους και να εφαρμόζονται συγχρόνως».
Παράδειγμα αυτόνομης εφαρμογής, χωρίς παρεμβολή άλλης διατάξεως .της Συνθήκης (εκτός των μεταβατικών διατάξεων), είναι η απαγόρευση εισαγωγικών ή εξαγωγικών δασμών και των ποσοτικών περιορισμών που αναφέρονται στο α. Παράδειγμα σύγχρονης εφαρμογής με άλλες διατάξεις της Συνθήκης είναι η απαγόρευση κάθε περιοριστικής πρακτικής, η οποία αποσκοπεί στην κατανομή ή την εκμετάλλευση των αγορών που αναφέρεται στο δ, και της οποίας απαγορεύσεως οι κανόνες διευκρινίζονται στο άρθρο 65. Το ίδιο συμβαίνει με τις διατάξεις του άρθρου 60 και του άρθρου 70 που είναι σχετικές με τις διακρίσεις σε θέματα τιμών και όρων μεταφοράς σε σχέση με την απαγόρευση του β του άρθρου 4. Σ' αυτές τις δύο περιπτώσεις (β και δ), η απαγόρευση του άρθρου 4 εμφανίζεται ως η καθιέρωση μιας αρχής, της οποίας ο τρόπος εφαρμογής καθορίζεται με ειδικές διατάξεις στον τίτλο III.
Τι συμβαίνει με την απαγόρευση του γ που ενδιαφέρει την υπό κρίση υπόθεση; Δεν «επαναλαμβάνεται» ή «ρυθμίζεται» σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης, όπως η απαγόρευση των διακρίσεων σε θέματα τιμών και περιοριστικών πρακτικών. Επομένως, ισχύει αφ' εαυτής.
Είναι αληθές ότι άλλες διατάξεις της Συνθήκης συνδέονται με αυτήν κατά περισσότερο ή λιγότερο στενό τρόπο. Αυτό συμβαίνει, ιδίως, με το άρθρο 67, και αυτό από πολλές απόψεις: καταρχήν, στις δύο περιπτώσεις, πρόκειται περί ενεργείας κράτους μέλους· ακολούθως, στις δύο περιπτώσεις επίσης αυτή η ενέργεια έχει σχέση με προσβολή των όρων του ανταγωνισμού· τέλος, απαντάται στο άρθρο 67 (παράγραφος 3) η έκφραση «ειδικές επιβαρύνσεις» που αναφέρεται επίσης στο άρθρο 4, γ.
Εντούτοις, οι τεθέντες κανόνες στις δύο περιπτώσεις είναι πολύ διαφορετικοί· ενώ το άρθρο 4, γ, θέτει κανόνα σαφούς και απλής απαγορεύσεως του οποίου, ακολούθως, η παραβίαση συνεπάγεται αυτοδικαίως την παράβαση υποχρεώσεων που το κράτος υπέχει από τη Συνθήκη, το άρθρο 67, αφενός, δεν αφορά παρά την ενέργεια κράτους μέλους που «δύναται να έχει αισθητή επίπτωση επί των όρων του ανταγωνισμού», πράγμα που αφήνει επίσης «αισθητό» περιθώριο εκτιμήσεως, αφετέρου, δεν απονέμει στην Ανωτάτη Αρχή παρά την εξουσία να απευθύνει «σύσταση» ή να «επιτρέψει» τη χορήγηση ενισχύσεως και, τέλος, εξαρτά τους όρους της παρεμβάσεως της Ανωτάτης Αρχής από προβλεπτά αποτελέσματα της ενέργειας του κράτους, ανάλογα με το αν αυτή η ενέργεια είναι ικανή να διευρύνει τις διαφορές κόστους παραγωγής κατά τρόπο άλλο από μεταβολή της παραγωγικότητας ή, αντιθέτως, να τις μειώσει· όταν τις μειώνει, το αποτέλεσμα δεν είναι, καταρχήν, ικανό να νοθεύσει την κοινή αγορά, την οποία αντιθέτως διευκολύνει και η εξουσία παρεμβάσεως της Ανωτάτης Αρχής περιορίζεται στην περίπτωση όπου υφίσταται διάκριση προς όφελος ή προς ζημία της βιομηχανίας άνθρακα και χάλυβα του οικείου κράτους, σε σύγκριση με τις άλλες βιομηχανίες της ίδιας χώρας.
Έτσι, οι αντιμετωπιζόμενες στο άρθρο 4, γ, υποθέσεις (επιδοτήσεις ή ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη ή ειδικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται από αυτά) δεν εμφανίζονται παρά ως ειδικές περιπτώσεις που εμπίπτουν στον ευρύτερο τομέα των ενεργειών των κρατών, οι οποίες μπορούν να νοθεύσουν τους όρους του ανταγωνισμού.
Γιατί, επομένως, ένα τόσο διαφορετικό σύστημα; Για δυο λόγους που άλλωστε συνδέονται μεταξύ τους στενά: καταρχάς, διότι, στις περιπτώσεις που αφορά το άρθρο 4, γ, πρόκειται περί αμέσων παρεμβάσεων στη λειτουργία της κοινής αγοράς, οι οποίες θεωρούνται, καθ' εαυτές, ως αντίθετες προς τους ίδιους τους όρους εγκαθιδρύσεως της εν λόγω κοινής αγοράς· για τον λόγο αυτό θεωρούνται ασυμβίβαστες προς την κοινή αγορά, χωρίς να απαιτείται να αποδειχθεί ούτε καν να εξεταστεί αν, στην πραγματικότητα, η προσβολή των όρων του ανταγωνισμού υφίσταται ή υπάρχει κίνδυνος να υπάρξει: τεκμαίρεται ότι υφίσταται από μόνο το γεγονός του αντικειμένου του μέτρου. Πρόκειται περί της ιδίας απόψεως η οποία, για παράδειγμα, ισχύει και για τους εισαγωγικούς ή εξαγωγικούς δασμούς, για τους οποίους δεν ερευνάται αν έχουν προστατευτικό ή ταμιευτικό χαρακτήρα: δεν υφίσταται κοινή αγορά με εσωτερικούς δασμούς. Επίσης, δεν υφίσταται πραγματική κοινή αγορά μιας βιομηχανίας μεταξύ περισσοτέρων κρατών όταν το ένα από αυτά επιδοτεί την ίδια τη βιομηχανία του· οι κανόνες του ανταγωνισμού δεν πρέπει να προκύπτουν παρά από την προσαρμογή κάθε βιομηχανίας στις φυσικές συνθήκες, εκτός εννοείται της λήψεως των αναγκαίων μεταβατικών μέτρων που θα επιτρέψουν την πραγματοποίηση αυτής της προσαρμογής χωρίς σοβαρές διαταράξεις, πράγμα που αποτελεί το αντικείμενο της συμβάσεως περί μεταβατικών διατάξεων, όπως ορίζεται στην πρώτη παράγραφο της εν λόγω συμβάσεως.
Ο δεύτερος λόγος συνίσταται στο ότι κάθε τι που αφορά τη λειτουργία της κοινής αγοράς, τόσο η επίβλεψη των κανόνων που τη διέπουν (αστυνομική ενέργεια), όσο και η ενέργεια επί του προσανατολισμού αυτής της αγοράς και οι σχετικές παρεμβάσεις που μπορεί να είναι αναγκαίες, έχει αποτελέσει το αντικείμενο μεταφοράς αρμοδιοτήτων στα όργανα της Κοινότητας, τα οποία άλλωστε δεν μπορούν να τις ασκήσουν παρά υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζει η Συνθήκη· αυτές οι αρμοδιότητες αφαιρούνται από τα κράτη. Αντιθέτως, τα κράτη παραμένουν αρμόδια στους άλλους τομείς: φορολογία, κοινωνική ασφάλιση κ.λπ. καθώς στον τομέα της γενικής οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής. Εξού η ανάγκη διαρθρώσεως, της οποίας το άρθρο 67 αποτελεί ένα από τα κύρια παραδείγματα. Το «μέτρο του κράτους» που αναφέρει το άρθρο 67 πρέπει να νοείται ως κάθε μέτρο σε έναν από αυτούς τους τομείς όπου το κράτος δεν μετεβίβασε την κυριαρχία του, μέτρο το οποίο, ωστόσο, μπορεί να έχει αντίθετα προς τη Συνθήκη αποτελέσματα επί των όρων του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς· αλλά τότε η αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων δεν ασκείται παρά κατά τρόπο «διακριτικότερο», για να επιτευχθεί η παύση αυτών των αντιθέτων προς τη Συνθήκη αποτελεσμάτων, χωρίς να θίγονται οι εθνικές αρμοδιότητες και όχι διά της απαγορεύσεως του ίδιου του μέτρου.
Έτσι οδηγούμαι στη διαπίστωση ότι το άρθρο 4, γ, και το άρθρο 67 υπακούουν σε πολύ διαφορετικούς κανόνες και, αν ενδεχομένως παρίσταται αναγκαίο να γίνει αναφορά στο ένα προς διαφώτιση του άλλου, αυτό συμβαίνει απλώς, για παράδειγμα, για να καθοριστεί ενιαία έννοια, όπως η έννοια των «ειδικών επιβαρύνσεων» που αναφέρεται σε κάθε μια από τις δύο διατάξεις: στο άρθρο 4, γ, και στο άρθρο 67, παράγραφος 3. Η απόφαση 7/54 και 9/54 δεν έκανε τίποτα διαφορετικό. Αρχίζει με τη ρητή υπόμνηση ότι:
«Το άρθρο 4, γ, απαγορεύει τις ειδικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται από τα κράτη και υπό οποιαδήποτε μορφή»,
περαιτέρω αναζητεί με τη βοήθεια ορισμένων διατάξεων της Συνθήκης και ιδίως του άρθρου 67, όπου αναφέρεται στο τέλος η έκφραση «ειδικές επιβαρύνσεις», ποια έννοια πρέπει να αποδοθεί σ' αυτή την έκφραση και, εν τέλει, θεωρεί ότι, λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων κριτηρίων που μ' αυτό τον τρόπο συνάγονται, το ένδικο μέτρο
«δεν αποτελεί ειδική επιβάρυνση, καταργηθείσα και απαγορευόμενη από το άρθρο 4, γ, της Συνθήκης».
Αφού έτσι έγινε υπόμνηση του νομικού πλαισίου εντός του οποίου τοποθετείται η απαγόρευση του άρθρου 4, γ, πρέπει να επιχειρηθεί η μόρφωση γνώμης περί του τι είναι «επιδότηση» κατά την έννοια αυτής της διατάξεως.
Οι τρεις διάδικοι συμφωνούν επί του ότι είναι δυσχερές να δοθεί ακριβής και αναμφισβήτητος ορισμός της λέξεως «επιδότηση». Και εγώ αναγνωρίζω αυτή τη δυσχέρεια. Φαίνεται, ωστόσο, ότι δεν μπορεί να επιτευχθεί αρκούντως σαφής γνώμη αν γίνει μνεία του πλαισίου όπως μόλις το καθόρισα. Πρέπει καταρχάς, ασφαλώς, η εξέταση να γίνει από άποψη κυρίως οικονομική, παρά από νομική ή ακόμα και δημοσιονομική άποψη· οι όροι «ενισχύσεις», «ειδικές επιβαρύνσεις» το αποδεικνύουν, επίσης προφανώς, όπως και το ίδιο το αντικείμενο του συνόλου του άρθρου 4 που συνίσταται στη διασφάλιση των όρων της εγκαθιδρύσεως της κοινής αγοράς. Δεύτερον, υφίσταται μια ιδέα ειδικότητας οι όροι «επιδοτήσεις» και «ενισχύσεις» αντιτίθενται στους όρους «ειδικές επιβαρύνσεις»: αν το επίθετο «ειδικός» δεν προστέθηκε στις λέξεις «επιδοτήσεις ή ενισχύσεις», αυτό συνέβη διότι η ειδικότητα αποτελεί φυσιολογικά ουσιαστικό στοιχείο της επιδοτήσεως ή της ενισχύσεως, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει με τις επιβαρύνσεις. Τρίτον, πρέπει να αναφερθεί αυτός για τον οποίο προορίζεται η επιδότηση· δεν πρέπει να συγχέεται ο δικαιούχος της παροχής με τον δικαιούχο της επιδοτήσεως, που μπορεί να είναι διαφορετικά πρόσωπα. Τέλος, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το πραγματικό αντικείμενο του μέτρου, για να μπορεί να καθοριστεί ο πραγματικός του χαρακτήρας.
Η κύρια δυσχέρεια, την οποία αναφέρουν οι περισσότεροι των συγγραφέων ή σχολιαστών που ασχολήθηκαν μ' αυτά τα ζητήματα, προέρχεται από την περίπτωση κατά την οποία το μέτρο, παρόλον ότι λαμβάνεται στο πλαίσιο ειδικής νομοθεσίας που αφορά τομέα της αρμοδιότητας των κρατών (φορολογία, κοινωνική νομοθεσία, κ.λπ.), δεν αφορά ωστόσο παρά την εφαρμογή αυτής της νομοθεσίας στη βιομηχανία άνθρακα και χάλυβα. Αυτό είναι ιδίως το πρόβλημα που εξετάζει ο Paul Reuter στον αριθμό 197 του έργου του (σ. 194 και 195) σε χωρίο που συχνά αναφέρεται (
1
).
Υιοθετώ την άποψη αυτού του συγγραφέα, κατά την οποία το κριτήριο ειδικότητας εξεταζόμενο «ως πραγματικό στοιχείο» και όχι «ως νομικό στοιχείο» δεν επαρκεί· χωρίς αμφιβολία, το άρθρο 67 προδήλως συντάχθηκε έχοντας υπόψη την επίπτωση επί της κοινής αγοράς άνθρακα και χάλυβα της εφαρμογής γενικού χαρακτήρα διατά ξεων, λαμβανόμενων για παράδειγμα σε φορολογικά θέματα. Νομίζω, όμως, όπως και ο Reuter, ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί αυτοδικαίως από την αρμοδιότητα των κρατών μελών κάθε τι που, σε μια νομοθεσία αυτού του είδους, αφορά ειδικώς το σύνολο ή τμήμα των βιομηχανιών της Κοινότητας, για παράδειγμα υπό τη μορφή απαλλαγών ή, αντιθέτως, ειδικών επιβαρύνσεων αυτό θα συνιστούσε καταχρηστική επέκταση της δράσεως ενεργείας της Κοινότητας σε τομέα της αρμοδιότητας των κρατών. Εξού η ανάγκη χρησιμοποιήσεως άλλου κριτηρίου· όχι, όπως προτείνει ο Reuter, κριτηρίου προθέσεως (κατ' αυτόν, απαγορεύονται «όλα τα μέτρα που συνεπάγονται ειδική επιβάρυνση ή πλεονέκτημα, που επιβάλλεται ή χορηγείται προς τον σκοπό νοθεύσεως του ανταγωνισμού»), αλλά μάλλον, όπως είπα, κριτηρίου που αφορά πραγματικό αντικείμενο του μέτρου. Έτσι, τα χορηγούμενα στους εργάτες ορυχείων κοινωνικά πλεονεκτήματα δεν πρέπει να θεωρούνται ως «ειδική επιβάρυνση», επιβαλλόμενη στη μεταλλευτική βιομηχανία, εκ μόνου του γεγονότος ότι δεν χορηγούνται σε εργαζόμενους των άλλων βιομηχανιών και αυτό, ακόμα και αν τα εν λόγω ειδικά πλεονεκτήματα δεν είναι της αυτής φύσεως ή της αυτής σπουδαιότητας σε όλες τις χώρες της Κοινότητας· δεδομένου ότι το αντικείμενο είναι κοινωνικό, το μέτρο εξακολουθεί να ανήκει στην εθνική αρμοδιότητα και δεν υπάγεται καταρχήν, σε σχέση με την Κοινότητα, παρά στο άρθρο 67 ή το άρθρο 68. Το ίδιο συμβαίνει, αντιθέτως, αν ο νόμος τροποποιεί, υπέρ των επιχειρήσεων, για παράδειγμα τον τρόπο χρηματοδοτήσεως της κοινωνικής ασφαλίσεως, αυξάνοντας τη βαρύνουσα το κράτος αναλογία της επιβαρύνσεως. Δεν είναι δυνατό να θεωρηθεί αυτό, τουλάχιστον a priori, ως ενίσχυση ή επιδότηση που απαγορεύει το άρθρο 4, γ, διότι μπορεί να υφίστανται νόμιμοι λόγοι, στο πλαίσιο της γενικής νομοθεσίας και λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκει, να περιληφθούν ειδικοί κανόνες χρηματοδοτήσεως για τις χορηγούμενες στους μισθωτούς ορισμένου επαγγέλματος παροχές.
Η λύση όμως θα είναι διαφορετική αν αποδεικνύεται ότι στην πραγματικότητα το πραγματικό αντικείμενο του μέτρου δεν είναι κοινωνικό, αλλά οικονομικό, και συνίσταται είτε στο να επιβάλλει στις επιχειρήσεις επιβαρύνσεις που κανονικά δεν τις επιβαρύνουν ή, αντιθέτως, τις απαλλάσσει από επιβάρυνση την οποία κανονικά πρέπει να υφίστανται· σ' αυτή την περίπτωση, αν οι άλλες προϋποθέσεις, ιδίως η σχετική με την ειδικότητα προϋπόθεση, πληρούνται, τότε υφίσταται ειδική επιβάρυνση ή επιδότηση απαγορευόμενη βάσει του άρθρου 4, γ.
2. Εφαρμογή στην προκειμένη περίπτωση
Θα προσπαθήσω τώρα να εφαρμόσω αυτές τις έννοιες στην περίπτωση της πριμοδοτήσεως θέσεως.
Αυτή η επιδότηση είναι επίδομα, απηλλαγμένο φόρων και κάθε παρακρατήσεως βάσει των κοινωνικών ασφαλίσεων, που καταβάλλεται από τις επιχειρήσεις στους εργάτες υπεδάφους των ορυχείων και που αναλαμβάνεται από το ποσό του φόρου επί των αποδοχών, το οποίο εισπράττεται με παρακράτηση στην πηγή. Το ύψος των ποσών που καταβάλλονται ως πριμοδότηση αφαιρείται, επομένως, από τα ποσά που οι επιχειρήσεις οφείλουν στο κράτος, πράγμα που στην πραγματικότητα σημαίνει, και οι διάδικοι συμφωνούν επ' αυτού του σημείου, ότι η πριμοδότηση είναι παροχή καταβαλλόμενη από το κράτος στους εργάτες υπεδάφους των ορυχείων. Αποτελεί το αντικείμενο ειδικού νόμου.
Καταρχάς, μου φαίνεται αναμφισβήτητο ότι πρόκειται εδώ περί συμπληρώματος μισθού, στοιχείου των αποδοχών. Η επιδότηση, πράγματι, καταβάλλεται λόγω της απασχολήσεως του δικαιούχου: συνιστά αντάλλαγμα παροχής εργασίας που παρέχει.
Αποτελεί, όμως, για τον λόγο αυτό επιδότηση προς την επιχείρηση, λόγω του ότι η τελευταία δεν υφίσταται την επιβάρυνση αυτής της επιδοτήσεως;
Όλα εξαρτώνται, ως προς αυτό, από το πραγματικό αντικείμενο της πριμοδοτήσεως. Αν η πριμοδότηση έχει καθαρώς κοινωνικό χαρακτήρα, ανεξαρτήτως κάθε σχέσεως με το τμήμα του κόστους παραγωγής που αντιστοιχεί στις αποδοχές των εργατών, πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση· σ' αυτή την περίπτωση θα επρόκειτο περί του «κοινωνικού μισθού», περί του οποίου έγινε λόγος.
Αν, αντιθέτως, έχει ως σκοπό την αντιστάθμιση μέρους της επιβαρύνσεως των μισθών που βαρύνει την επιχείρηση, τότε αποτελεί επιδότηση. Όμως, αν αναφερθώ στην εποχή που η θέσπιση της πριμοδοτήσεως θέσεως αντιμετωπίστηκε (Φεβρουάριος 1956), τι διαπιστώνω; Η ζήτηση άνθρακα ήταν τότε πολύ μεγάλη. Η ανάπτυξη της παραγωγής και, ακόμα περισσότερο, η βελτίωση της παραγωγικότητας αποτελούσαν περισσότερο από κάθε άλλη φορά το θέμα της ημέρας, ενώ παρατηρείτο προοδευτική και ανησυχητική αποχή από το επάγγελμα εργάτου ορυχείων: απουσίες, πολλές αποχωρήσεις ειδικευμένων εργατών, ολοένα δυσχερέστερα αντικαθιστάμενων, φαινόμενο άλλωστε που δεν παρατηρείτο μόνο στα γερμανικά ορυχεία. Αφετέρου, το σύστημα των ελαχίστων τιμών επρόκειτο να λήξει στις 31 Μαρτίου και η Ανωτάτη Αρχή δεν είχε την πρόθεση να το ανανεώσει, ενώ η ένωση των παραγωγών του Ruhr και τα συνδικάτα είχαν γνωστοποιήσει την ανάγκη αυξήσεως ημερομισθίων κατά 9 % κατά μέσο όρο από τις 15 Φεβρουαρίου
«για να αντιμετωπίσουν την απειλή αποχωρήσεως εργατών του ορυχείου προς άλλους βιομηχανικούς τομείς»,
πράγμα που θα συνεπαγόταν την αύξηση της τιμής του άνθρακα κατά 3 γερμανικά μάρκα ανά τόνο κατά μέσο όρο. Μια άλλη αύξηση, κατά 3 γερμανικά μάρκα ανά τόνο, φαινόταν επίσης κατά τους παραγωγούς αναγκαία
«για να καλυφθεί έλλειμμα υφιστάμενο από μακρού χρόνου».
Αυτή η κατάσταση περιήλθε επισήμως στη γνώση της Ανωτάτης Αρχής, με έγγραφο του ομοσπονδιακού Υφυπουργού Οικονομίας της 4ης Φεβρουαρίου 1956, που ανέφερε ότι αντιμετώπισε τη λήψη ορισμένου αριθμού μέτρων που είχαν κυρίως ως αντικείμενο τη μείωση των επιβαρύνσεων των επιχειρήσεων,
«για να δυνηθούν να διατηρήσουν εντός σχετικώς περιορισμένων ορίων την εν λόγω αύξηση τιμών»,
η οποία ενείχε τον κίνδυνο να έχει
«λυπηρές συνέπειες για τη διαμόρφωση των τιμών στο σύνολό τους, ιδίως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία, αλλά επίσης και σ' άλλες χώρες της Κοινότητας που εξαρτώνται, για την κατανάλωσή τους, από τον άνθρακα του Ruhr».
Μεταξύ αυτών των μέτρων αναφερόταν η επιδότηση θέσεως η οποία,
«είναι αληθές, πρόσθετε το έγγραφο, δεν θα συνεπαγόταν απευθείας οικονομική ελάφρυνση των επιχειρήσεων, αλλά φαίνεται ικανή να προσδώσει ιδιαίτερη έλξη προς το επάγγελμα του υπεδάφους και να αντισταθμίσει έτσι τις απειλές αποχωρήσεων, καθώς και να ενισχύσει εντός των ορυχείων την εξαιρετικά επείγουσα πρόσληψη νέων εργατών».
Μου φαίνεται αδύνατο, υπ' αυτές τις συνθήκες, να αρνηθώ ότι βρισκόμαστε ασφαλώς ενώπιον της αναλήψεως από το κράτος του βάρους παροχής μισθολογικής φύσεως που κανονικά έπρεπε να βαρύνει τις επιχειρήσεις, επομένως, ενώπιον χορηγούμενης σ' αυτές επιδοτήσεως για να αποφευχθεί ή τουλάχιστον να περιοριστεί η αύξηση των τιμών που θα προέκυπτε από αυτή την επιβάρυνση.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η επιδότηση έχει ως αντικείμενο την προστασία της εν λόγω βιομηχανίας ή τη διευκόλυνση της αναπτύξεώς της· αυτό δεν είναι αναγκαστικά το αντικείμενο της επιδοτήσεως. Η επιδότηση μπορεί επίσης να αποσκοπεί — και αυτό συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση — στο να αποφύγει αύξηση τιμών προς το συμφέρον του καταναλωτή: πρόκειται τότε περί επιδοτήσεως τιμών. Γι' αυτό τον λόγο δεν είναι λιγότερο ασυμβίβαστη προς τη Συνθήκη, εφόσον σφετερίζεται απευθείας εξουσίες των κοινοτικών οργάνων. Χωρίς αμφιβολία το μέτρο περί των τιμών του άνθρακα και του χάλυβα, και ίσως ακόμα περισσότερο, του άνθρακα, ενδιαφέρει και τη γενική οικονομία των κρατών μελών, και για τον λόγο αυτό η Ανωτάτη Αρχή πρέπει, σ' αυτό τον τομέα, όπως και στους λοιπούς, να ενεργεί σε διαρκή συνεργασία με το Συμβούλιο· έτσι έχει την υποχρέωση να διαβουλεύεται με αυτό πριν καθορίσει τις κατώτατες τιμές (άρθρο 61), αυτή η δραστηριότητα, όμως, πρέπει να ασκείται αποκλειστικά στο πλαίσιο της ασκήσεως των εξουσιών που απονέμει η Συνθήκη στα κοινοτικά όργανα και όχι δια μονομερούς παρεμβάσεως κράτους μέλους.
Είναι αληθές ότι προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι υφίστανται σημαντικές διαφορές μεταξύ της πριμοδοτήσεως του εργάτου ορυχείου, κατά τον τρόπο που θεσπίστηκε, και της αυξήσεως μισθού που θα μπορούσαν οι επιχειρήσεις να παραχωρήσουν. Οι διαφορές αυτές αφορούν καταρχάς τις όλως εξαιρετικές προϋποθέσεις χορηγήσεως της επιδοτήσεως, η οποία απαλλάσσεται φόρου και κάθε παρακρατήσεως βάσει της κοινωνικής νομοθεσίας· πρόκειτο, μας δόθηκε η εξήγηση, περί του μόνου μέσου για να της αποδοθεί ο πραγματικός της χαρακτήρας, δηλαδή ο χαρακτήρας πλεονεκτήματος παραχωρούμενου αποκλειστικά λόγω της ιδιότητας του εργάτου υπεδάφους, χωρίς το ύψος της επιδοτήσεως να επηρεάζεται από την οικογενειακή ή φορολογική κατάσταση του ενδιαφερομένου, όπως αναγκαστικά συμβαίνει με τις παροχές μισθού. Εξάλλου, προβλήθηκε εντόνως το ψυχολογικό αποτέλεσμα της χορηγήσεως αυτού του ειδικού πλεονεκτήματος από το κράτος, πράγμα που προσδίδει στην επιδότηση τον χαρακτήρα εθνικής αναγνωρίσεως, δημοσίας αναγνωρίσεως της ασκήσεως αυτού του επαγγέλματος, τόσο κοπιαστικού αλλά και αναγκαίου για το σύνολο.
Δεν νομίζω ότι πρέπει να γίνει δεκτή η πρώτη άποψη: πράγματι, ο νομοθέτης είχε το απόλυτο δικαίωμα να θεσπίσει ειδικούς κανόνες για τη χορήγηση της επιδοτήσεως, όπως είναι η απαλλαγή φόρου ή κρατήσεων κοινωνικής ασφαλίσεως. Αυτό δεν τροποποιεί τη φύση της μισθολογικής επιβαρύνσεως που συνεπάγεται κανονικά για τον εργοδότη. Η οικονομική άποψη, το είπα, πρέπει να υπερισχύσει εν προκειμένω· όμως, οποιεσδήποτε και αν είναι οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της επιδοτήσεως, αυτή εξακολουθεί να αποτελεί στοιχείο του κόστους παραγωγής, αυτού του τμήματος του κόστους παραγωγής που αντιστοιχεί στις αποδοχές του εργαζόμενου, λόγω της απασχολήσεώς του και που αποτελεί επιβάρυνση του εργοδότη. Αν δεν είχε θεσπιστεί η επιδότηση θέσεως, οι επιχειρήσεις θα έπρεπε οι ίδιες να παράσχουν ειδικά πλεονεκτήματα προς τους εργάτες τους που απασχολούνται στο υπέδαφος, για να αποφύγουν την αιμορραγία που υφίσταντο· ελέχθη ότι δεν υπήρχε καμιά σχέση μεταξύ της θεσπίσεως της επιδοτήσεως θέσεως και των σχεδίων αυξήσεως των μισθών που αντιμετωπιζόντουσαν τότε, δεν μου φαίνεται όμως ότι έχει αποδειχθεί το αντίθετο.
Ως προς τη δεύτερη άποψη, σχετική με το ψυχολογικό αποτέλεσμα χορηγούμενης από το κράτος επιδοτήσεως, αυτή ασφαλώς είναι πιο λογική. Φαίνεται, άλλωστε, ότι εντυπωσίασε την Ανωτάτη Αρχή αν κρίνει κανείς από το έγγραφο της 17ης Ιανουαρίου 1957 όπου, δεχομένη αυτό το επιχείρημα, δηλώνει, για πρώτη φορά φαίνεται, ότι δεν αποδίδει ενδιαφέρον «στον τυπικό χαρακτήρα των θεσπισθέντων μέτρων» και ότι αρκείται σε ισοδύναμη αντιστάθμιση. Εντούτοις, το εν λόγω επιχείρημα δεν μου φαίνεται καθόλου αποφασιστικό. Πράγματι, αυτό που έχει σημασία είναι η πραγματικότητα και όχι ο τρόπος καταβολής. Όμως, θα ήταν εύκολο να προβλεφθεί, για παράδειγμα, η επιστροφή από τις επιχειρήσεις στον δημόσιο προϋπολογισμό των εγκριθεισών από αυτόν δαπανών για την καταβολή της πριμοδοτήσεως, όπως άλλωστε είχε προτείνει η Ανωτάτη Αρχή στο προτελευταίο εδάφιο του εγγράφου της 17ης Ιανουαρίου 1957 που μόλις ανέφερα· αυτή η λύση ασφαλώς ήταν τελείως διαφορετική από τη λύση που τελικά δέχτηκε η Ανωτάτη Αρχή και που δέχεται τη δυνατότητα αντισταθμίσεως με επιβάρυνση άλλης φύσεως. θα μπορούσε ακόμα να γίνει σκέψη περί εγγυήσεως παρεχόμενης από τον νόμο για την καταβολή της πριμοδοτήσεως. Αυτό δεν έχει σημασία αρκεί την πραγματική επιβάρυνση της παροχής να υφίσταται η επιχείρηση.
Αλλά, θα έλεγε κανείς, δεν θα υφίστατο τότε «ειδική επιβάρυνση», εξίσου απαγορευόμενη όπως και η επιδότηση; Όχι, εφόσον, όπως νομίζω ότι το απέδειξα, θα επρόκειτο περί επιβαρύνσεως μισθολογικής φύσεως βαρύνουσας κανονικά τον εργοδότη· απλώς θα βρισκόμασταν ενώπιον παρεμβάσεως του κράτους κατά την άσκηση των εξουσιών στον τομέα του καθορισμού των μισθών, τις οποίες τα κράτη διατήρησαν βάσει του άρθρου 68, παράγραφος 1.
Τελικά θεωρώ βέβαιο ότι, υπό τις συνθήκες που θεσπίστηκε, η χρηματοδοτούμενη με δημόσιους πόρους πριμοδότηση έχει ασφαλώς τον χαρακτήρα επιχορηγήσεως που είχε ως σκοπό, διά της αναλήψεως από το κράτος μέρους του υφιστάμενου από τις επιχειρήσεις κόστους παραγωγής, να αποφευχθεί η σχετική αύξηση των τιμών.
Εντούτοις, μπορεί ακόμα να προβληθεί μία αντίρρηση. Αυτό που ήταν αληθές για την κρίσιμη εποχή είναι άραγε αληθές σήμερα κατόπιν της αλλαγής της καταστάσεως; Η ανάγκη, της οποίας έγινε επίκληση το 1956, να σταματήσει πάση θυσία η αποχώρηση των εργατών ορυχείου υφίσταται ακόμα σε μια εποχή όπου θεωρείται επιτυχία η μείωση κατά 83000 των απασχολούμενων εργατών στο υπέδαφος; Μήπως, για τον λόγο αυτό, η επιδότηση αποβάλλει τον χαρακτήρα επιδοτήσεως;
Δεν το πιστεύω. Πράγματι, ένα τέτοιο πλεονέκτημα εφόσον χορηγηθεί δύσκολα μπορεί να αφαιρεθεί. Εξάλλου, η πριμοδότηση αντιστοιχεί αντικειμενικώς σε ορισμένες ειδικές συνθήκες της απασχολήσεως και είναι φυσικό η αμοιβή του εργαζόμενου να λαμβάνει υπόψη αυτές τις ειδικές συνθήκες, ανεξαρτήτως των διακυμάνσεων της ζητήσεως. Πρόκειται περί ηθικής σκέψεως που δεν μπορεί να μη συμμετέχει στην έννοια του μισθού (ο μισθός δίκαιη αμοιβή της παρεχόμενης εργασίας). Επιπλέον, η υφιστάμενη κρίση καθιστά ακόμα πιο αναγκαία την απασχόληση εξειδικευμένου προσωπικού, έτσι ώστε η ανάγκη μειώσεως του αριθμού των εργατών ορυχεί· ων ουδόλως αποτελεί λόγο μειώσεως ή καταργήσεως του συμπληρώματος μισθού, το οποίο αντιστοιχεί στις ειδικές συνθήκες της απασχολήσεως ορισμένων από αυτούς. Απομένει, τέλος, το επιχείρημα που στηρίζεται στην έλλειψη ειδικότητας του μέτρου, κατά την έννοια ότι η επιδότηση θέσεως χορηγείται στο σύνολο των εργατών υπεδάφους και όχι μόνο σ' αυτούς που εργάζονται στα ανθρακωρυχεία.
Μου φαίνεται ότι αυτό το επιχείρημα στερείται αξίας. Χωρίς αμφιβολία είναι ορθό ότι, για λόγους επιεικείας, η επιδότηση θέσεως που αρχικά χορηγήθηκε μόνο στους εργάτες ανθρακωρυχείων ταχέως επεκτάθηκε στους συντρόφους τους των ορυχείων σιδήρου, ποτάσας και λοιπών. Σύμφωνα όμως με τους προσκομισθέντες αριθμούς από την ίδια την παρεμβαίνουσα, δεν υφίστανται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία παρά μόνο 44000 εργάτες υπεδάφους που απασχολούνται σε ορυχεία εκτός των ανθρακωρυχείων, έναντι 340000 εργαζόμενων στα τελευταία. Στην πραγματικότητα, είδαμε ότι το πραγματικό αντικείμενο της θε-σπίσεως πριμοδοτήσεως θέσεως εις βάρος του κράτους είχε σχέση με την κατάσταση των ανθρακωρυχείων πρόκειται πράγματι περί χορηγηθείσας στη γερμανική βιομηχανία άνθρακα επιδοτήσεως.
Έχω ακόμα δυο παρατηρήσεις για να ολοκληρώσω.
Η πρώτη αφορά το άρθρο 92 της Συνθήκης ΕΟΚ, του οποίου έγινε επίκληση κατ' αναλογία. Αυτό το επιχείρημα είναι αβάσιμο: πράγματι, αφενός, αν και είναι ορθό ότι το άρθρο 92 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν αφορά παρά τις ενισχύσεις που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό, συνδέοντας έτσι τις δύο έννοιες, αυτό ακριβώς είναι εκείνο που δεν πράττει το άρθρο 4, γ, της Συνθήκης ΕΚΑΧ· ήδη επεξήγησα αυτό το σημείο. Αφετέρου, αν αναγνωσθεί προσεκτικά το σύνολο του άρθρου 92, αποκτάται η πεποίθηση ότι, στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΟΚ, η θέσπιση χρηματοδοτούμενης με δημόσιους πόρους πριμοδοτήσεως, υπό τις συνθήκες που πραγματοποιήθηκε, δεν θα θεωρείτο ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά ούτε βάσει της παραγράφου 2 ούτε βάσει της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου 92, αλλά τουναντίον θα έπρεπε να θεωρηθεί ως ασυμβίβαστη βάσει της παραγράφου 1 του ιδίου άρθρου.
Επιθυμώ επίσης, και αυτό αποτελεί τη δεύτερη παρατήρησή μου, να επιστήσω την προσοχή, ακολουθώντας κάπως το πνεύμα του Steindorff σε μελέτη του που δημοσιεύτηκε στο Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, έτος 1957, σελίδα 96, επί των σοβαρών μειονεκτημάτων που θα συνεπαγόταν ένα σύστημα ερμηνείας ερειδόμενο σε πολύ στενή αλληλοεξάρτηση μεταξύ του άρθρου 4, γ και του άρθρου 67. Είναι γνωστό (και είχα την ευκαιρία να το υπομνήσω) ότι το άρθρο 67 κάνει διάκριση, ανάλογα με το αν οι προσβολές των όρων του ανταγωνισμού έχουν ως αποτέλεσμα να μειώσουν τ), αντιθέτως, να αυξήσουν τις διαφορές κόστους παραγωγής· στην πρώτη περίπτωση, καταρχήν, δεν πραγματοποιείται παρέμβαση, εκτός αν υφίσταται στρέβλωση σε σχέση με τις άλλες βιομηχανίες της ίδιας χώρας (πρόκειται περί της παραγράφου 3). Στη δεύτερη περίπτωση, αντιθέτως, η τελευταία αυτή προϋπόθεση δεν απαιτείται για να δικαιολογήσει παρέμβαση της Ανωτάτης Αρχής. Μπορεί να συναχθεί ότι, εάν η Ανωτάτη Αρχή κατέληγε στην εκτίμηση ότι η επιδότηση θέσεως είναι ικανή να έχει αισθητή επίπτωση επί των όρων του ανταγωνισμού, δυνατή να προκαλέσει σοβαρή διατάραξη της ισορροπίας (πράγμα που δεν μπορεί να αποκλειστεί a priori), το άρθρο 67, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, έχει εφαρμογή· έχει εφαρμογή διότι θεωρείται γενικά ότι το κόστος παραγωγής των γερμανικών ανθρακωρυχείων είναι κατώτερο από το κόστος παραγωγής των ανθρακωρυχείων των άλλων χωρών της Κοινότητας· μέτρο, όπως η πριμοδότηση θέσεως, θα διεύρυνε, επομένως, τις διαφορές κόστους παραγωγής. Αντιθέτως, αν το ίδιο μέτρο λαμβανόταν σε άλλη χώρα, θα μείωνε αυτές τις διαφορές μεταξύ κόστους παραγωγής και μόνο η παράγραφος 3 του άρθρου 67 θα είχε. εφαρμογή, πράγμα που θα μπορούσε να οδηγήσει σε πολύ διαφορετικές αποφάσεις, ως προς το ενδεχόμενο παρεμβάσεως και ως προς τη φύση της. Όμως, πρέπει ασφαλώς να γίνει δεκτό ότι πρόκειται περί λεπτολογιών που ίσως δικαιολογούνται απόλυτα από την άποψη της οικονομικής θεωρίας, την οποία όμως δύσκολα μπορεί να δεχθεί η κοινή γνώμη· ποτέ η τελευταία δεν θα μπορούσε να καταλάβει πώς το ίδιο μέτρο, όπως η πριμοδότηση θέσεως, λαμβανόμενο υπό τις ίδιες συνθήκες, μπορεί να είναι θεμιτό στις Κάτω Χώρες για παράδειγμα και αθέμιτο στη Γερμανία, υπό το πρόσχημα ότι, στη μια περίπτωση, «αυξάνει», ενώ στη δεύτερη περίπτωση «μειώνει» τις διαφορές κόστους παραγωγής. Αυτό επιβεβαιώνει τη σύνεση της διαφοράς συστήματος που έχει θεσπιστεί μεταξύ των αμέσων μέτρων (ενισχύσεις, επιδοτήσεις, ειδικές επιβαρύνσεις) και των λιγότερο ή. περισσότερο εμμέσων αποτελεσμάτων των λαμβανόμενων στο πλαίσιο γενικής νομοθεσίας μέτρων, αποτελεσμάτων ως προς την υπόσταση, τη φύση και τη σπουδαιότητα των οποίων μπορεί πάντοτε να διεξάγονται ατέρμονες συζητήσεις, πράγμα που αποδεικνύει πλήρως η υπό κρίση διαφορά. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η «καθίζηση», αν μπορώ να εκφραστώ έτσι, των απαγορεύσεων του άρθρου 4, στην «άμμο» του άρθρου 67 δεν μπορεί παρά να επηρεάσει, αισθητώς, αν όχι σοβαρώς, την κανονική λειτουργία της κοινής αγοράς, όπως τη θέλησε η Συνθήκη.
Β — Είναι δυνατή η αντιστάθμιση;
Επί του δευτέρου σημείου θα είμαι πολύ σύντομος, διότι τα όσα αναγκάστηκα να αναπτύξω επί του πρώτου σημείου νομίζω ότι οδηγούν ήδη στην απόρριψη της απόψεως της Ανωτάτης Αρχής, ως προς τη δυνατότητα αντισταθμίσεως.
Η θεμελιώδης διαφορά συστήματος μεταξύ του άρθρου 4 και του άρθρου 67 αποδεικνύει, κατά τη γνώμη μου, ότι η αντιστάθμιση δεν είναι δυνατή. Αν πράγματι βρισκόμαστε ενώπιον ενισχύσεως ή επιδοτήσεως του άρθρου 4, αυτή απλώς απαγορεύεται, που σημαίνει ότι το κράτος δεν έχει το δικαίωμα να τη θεσπίσει και αν το έχει πράξει, έστω και καλή τη πίστει, το καθήκον της Ανωτάτης Αρχής είναι να επιδιώξει την κατάργησή της. Εκτός των συχνά μεγάλων δυσχερειών εκτιμήσεως, ως προς το αν το αντιμετωπιζόμενο αντίμετρο αποτελεί στην πραγματικότητα επιβάρυνση, αν καταλήγει πράγματι και πλήρως στην ακύρωση, έναντι των ιδίων υποκειμένων δικαίου (των επιχειρήσεων), των αποτελεσμάτων της «απαγορευόμενης» επιδοτήσεως, ζητήματα που μπορούν να προκαλέσουν πολλές συζητήσεις και αμφισβητήσεις — εκτός αυτών των δυσχερειών — υφίσταται συνεχώς ο κίνδυνος να ακυρωθεί ή να αντικατασταθεί (το αντάλλαγμα) με άλλο, του οποίου θα πρέπει εκ νέου να αναζητηθούν τα πραγματικά αποτελέσματα. Εν τω μεταξύ, η επιδότηση, ως προς αυτήν, διατηρείται, με τα αποτελέσματά της, παρόλον ότι απαγορεύεται. Όπως ανέφερε η προσφεύγουσα, μια τέτοια μέθοδος αντικαθιστά την έννοια της απαγορεύσεως με την έννοια της αποκαταστάσεως της ζημίας. Υπ' αυτές τις συνθήκες, θεωρώ περιττό να αναζητήσω αν, στην προκειμένη περίπτωση, η αντιστάθμιση που δέχτηκε η Ανωτάτη Αρχή είναι πραγματική και επαρκής. Σημειώνω απλώς ότι αυτό μου φαίνεται κατ' εξοχήν αμφίβολο.
Πράγματι, αυτό το μέτρο που θεωρείται ως αντισταθμιστικό, δηλαδή νέα επιβάρυνση επιβαλλόμενη στις επιχειρήσεις και ισοδύναμη προς την επιβάρυνση που συνεπάγεται η επιδότηση θέσεως, συνίσταται στην επαναθέσπιση τμήματος (6,5 %) του ποσοστού της εισφοράς των επιχειρήσεων στην ασφάλιση γήρατος των εργατών ορυχείου, τμήματος που είχε αναλάβει σε βάρος του το κράτος κατά την εποχή της θεσπίσεως της επιδοτήσεως θέσεως.
Μπορεί καταρχάς να εγερθεί το ερώτημα, όπως πράττει η προσφεύγουσα, μήπως πρόκειται απλώς περί καταργήσεως μέτρου το οποίο, και αυτό, έχει τον χαρακτήρα επιδοτήσεως. Το ποσοστό της εργοδοτικής εισφοράς είχε καθοριστεί για τη μεταλλευτική βιομηχανία σε 14,5 % και η μείωσή της σε 8 % αποτέλεσε ένα από τα μέτρα που έλαβε η Κυβέρνηση, για να ελαφρύνει τις επιβαρύνσεις των επιχειρήσεων και να «αντισταθμίσει μερικώς το αποτέλεσμα αυξήσεως των τιμών του άνθρακα», όπως επί λέξει αναφέρει το έγγραφο της 4ης Φεβρουαρίου 1956, παράγραφος 3. Πρόκειται, ωστόσο, άραγε περί μέτρου που έχει ληφθεί κανονικά στο πλαίσιο των σχετικών με τη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφαλίσεως διατάξεων και που, για τον λόγο αυτό, δεν υπάγεται παρά στα άρθρα 67 και 68, παράγραφος 5, ή πρόκειται περί επιδοτήσεως; Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υποστήριξε, και η Ανωτάτη Αρχή δέχθηκε, το πρώτο με την αιτιολογία ότι το μέτρο απέβλεπε απλώς στο να μειώσει το ποσοστό της εργοδοτικής εισφοράς στο σύνηθες ποσοστό των 8 % που ισχύει στις άλλες βιομηχανίες. Εντούτοις, επιτρέπεται να διατηρούνται αμφιβολίες αν ληφθεί υπόψη ότι, κατά την ίδια εποχή, δεδομένου ότι το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως των εργατών ορυχείων είχε κατά πολύ βελτιωθεί, οι επιβαρύνσεις αυξήθηκαν σημαντικά έτσι ώστε η συμμετοχή του κράτους σ' αυτές τις επιβαρύνσεις, που ήταν ήδη υψηλή, αυξήθηκε σε μεγάλο βαθμό· ασφαλώς δεν ήταν η κατάλληλη στιγμή, από απόψεως κοινωνικής ασφαλίσεως, για να μειωθεί η εργοδοτική επιβάρυνση, με την ευθυγράμμιση με τις άλλες βιομηχανίες, αυξάνοντας έτσι ακόμα περισσότερο την επιβάρυνση του κράτους. Μήπως επρόκειτο μάλλον περί περιστασιακού μέτρου που είχε ως πραγματικό αντικείμενο την «ενίσχυση» των ανθρακωρυχείων; Μπορεί τουλάχιστον να τεθεί το ερώτημα.
Δεν παρίσταται όμως ανάγκη να επιλυθεί αυτό το ερώτημα με την ευκαιρία της υπό κρίση διαφοράς. Πράγματι, εκ των δύο πραγμάτων το ένα: ή πρόκειται περί επιδοτήσεως και είναι αυτονόητο ότι η κατάργηση απαγορευομένης επιδοτήσεως δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη διατήρηση άλλης επιδοτήσεως εξίσου απαγορευομένης· ή πρόκειται απλώς περί επενεχθείσας τροποποιήσεως στη νομοθεσία περί κοινωνικής ασφαλίσεως, η οποία άλλωστε απλώς επαναφέρει προγενεστέρως επιβαλλόμενη υποχρέωση και δεν βλέπω κατά τι ένα τέτοιο μέτρο μπορεί να έχει τον χαρακτήρα νέας επιβαρύνσεως, ειδικώς επιβαλλομένης στις επιχειρήσεις προς αντιστάθμιση των αποτελεσμάτων της απαγορευομένης επιδοτήσεως.
Τελικές προτάσεις
Προτείνω:
—
να ακυρωθεί η προσβαλλομένη απόφαση·
—
να απορριφθούν τα άλλα αιτήματα της προσφυγής.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
1
)	La Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, Παρίσι 1953.