61999CC0154_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Dit is een hogere voorziening tegen een beschikking van het Gerecht van eerste aanleg waarbij een beroep tegen de Europese Stichting voor Opleiding (hierna: Stichting") van een van haar voormalige tijdelijke functionarissen is afgewezen. Rekwirant had in de periode waarin hij een klacht kon indienen tegen een voor hem bezwarend besluit, twee brieven aan de Stichting gezonden. De tweede van deze twee brieven vormt volgens rekwirant zijn klacht, doch bij de berekening van de beroepstermijn merkte het Gerecht de eerste brief als klacht aan. Het Gerecht oordeelde het beroep dus tardief en derhalve niet-ontvankelijk.
Toepasselijke bepalingen
2. De Stichting is opgericht bij verordening (EEG) nr. 1360/90 van de Raad krachtens welke het personeel ervan is onderworpen aan de verordeningen en regelingen van toepassing op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen. Zij is gevestigd te Turijn.
3. Krachtens artikel 46 van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, zijn de bepalingen van titel VII van het Statuut van overeenkomstige toepassing op tijdelijke functionarissen. Deze titel bepaalt de procedure bij geschillen tussen een ambtenaar en de gemeenschapsinstelling waarbij hij werkt. Artikel 90 betreft de interne precontentieuze procedure en artikel 91 de contentieuze procedure voor de gemeenschapsrechter.
4. Krachtens artikel 90, lid 2, kan een ambtenaar tegen een besluit waardoor hij zich bezwaard acht, binnen een termijn van drie maanden, te rekenen (in casu) vanaf de dag waarop hem kennis is gegeven van de in dit besluit vervatte beslissing een klacht indienen. De bevoegde instantie brengt een met redenen omkleed besluit uit binnen vier maanden, te rekenen vanaf de dag van indiening van de klacht; zoniet geldt de klacht bij het verstrijken van deze termijn als stilzwijgend afgewezen.
5. Krachtens artikel 91, lid 2, kan bij het Gerecht van eerste aanleg beroep worden ingesteld tegen iedere uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing van een krachtens artikel 90, lid 2, ingediende klacht. Krachtens artikel 91, lid 3, moet dit beroep binnen een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de dag van kennisgeving van het besluit of in geval van een stilzwijgend besluit vanaf het einde van de in artikel 90, lid 2, bedoelde termijn van vier maanden worden ingesteld.
6. Krachtens artikel 1 van bijlage II bij het Reglement voor de procesvoering van het Hof (besluit betreffende de termijnen wegens afstand) worden de procestermijnen in de bij het Hof ingestelde beroepen verlengd met tien dagen voor in Italië woonachtige partijen. Deze termijnverlenging is krachtens artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht ook van toepassing op de beroepen die bij het Gerecht worden ingesteld.
De bestreden beschikking
Feiten
7. De feiten van de zaak, zoals uiteengezet in de punten 1 tot en met 9 van de bestreden beschikking, kunnen worden samengevat als volgt.
8. Politi (verzoeker in eerste aanleg en rekwirant in de onderhavige zaak), die in Turijn woont, was vanaf 1 december 1994 tot en met 30 november 1997 bij de Stichting werkzaam op grond van een - verlengbare - overeenkomst van tijdelijk functionaris.
9. Op 16 september 1997 ondertekende de directeur van de Stichting Politi's definitieve beoordelingsrapport over de periode van april 1996 tot april 1997. Bij brief van 30 september 1997, die Politi op 1 oktober 1997 ontving, deelde hij hem mee dat de overeenkomst niet zou worden verlengd.
10. Op 5 november 1997 zond Politi's raadsman de directeur van de Stichting een brief waarin hij het beoordelingsrapport en het besluit de overeenkomst niet te verlengen betwistte. Op verzoek van de directeur beantwoordde de raadsman van de Stichting die brief, waarbij hij de kritiek van de hand wees. Op 31 december 1997 diende Politi's raadsman een klacht krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut" in; hij verzocht hierin om intrekking van het beoordelingsrapport en van het besluit om de overeenkomst niet te verlengen. Deze brief bleef onbeantwoord.
11. Politi heeft op 2 augustus 1998 bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring ingesteld van: 1) het besluit van 16 september 1997 tot vaststelling van het definitieve beoordelingsrapport en 2) het besluit van 30 september 1997 de overeenkomst niet te verlengen.
In rechte
12. Het Gerecht wees de door de Stichting opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dat het beroep tardief en derhalve niet-ontvankelijk was, toe. Het redeneerde (punten 23 tot en met 42 van de bestreden beschikking) in wezen als volgt.
13. De ontvankelijkheid van een beroep van een personeelslid is gebonden aan strikte inachtneming van de voorafgaande administratieve procedure. De termijnen voor het indienen van klachten en voor het instellen van beroep bij de rechter zijn van openbare orde en voor partijen bindend. De exacte juridische kwalificatie van een brief of een nota behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van het Gerecht en is niet afhankelijk van de wil van partijen. Een brief waarin niet uitdrukkelijk om intrekking van een besluit wordt gevraagd, maar die er duidelijk toe strekt genoegdoening langs minnelijke weg te verkrijgen, is een klacht net als een brief waaruit duidelijk de wil van verzoeker blijkt om het hem bezwarende besluit te betwisten.
14. In de brief van 5 november 1997 van Politi's raadsman was duidelijk sprake van onregelmatigheden zowel in het beoordelingsrapport als in het besluit van 30 september 1997. Met betrekking tot het rapport werd gewezen op vergissingen die op geen enkel objectief element berusten, en met betrekking tot het besluit op niet-inachtneming van de in de personeelsgids van de Stichting van januari 1997 aangegeven termijnen, schending van de motiveringsplicht, beoordelingsfouten en misbruik van procedure. Verzocht werd niet alleen om een oplossing van het geschil langs minnelijke weg, doch ook om intrekking binnen twee weken van het besluit de overeenkomst niet te verlengen. Volgens het Gerecht moet een dergelijke brief als een klacht worden aangemerkt.
15. Aan deze conclusie doet niet af de verklaring in die brief, dat een klacht zou worden ingediend indien een gunstige beslissing uitbleef, evenmin als de verklaring in de brief bij de klacht" van 31 december 1997, dat indien de vorige brief als een klacht moest worden behandeld, de onderhavige brief moest worden geacht daar afstand van te doen". Een verzoeker kan volgens het Gerecht niet door een gewone verklaring van afstand" de termijn laten ingaan.
16. Er hoefde dus niet te worden nagegaan of de brief van de raadsman van de Stichting van 18 november 1997 al dan niet een antwoord op de klacht vormde. Indien dat het geval was, dan had het beroep rekening houdend met de termijn wegens afstand uiterlijk op 28 februari 1998 moeten worden ingesteld; in het andere geval was de klacht op 5 maart 1998, vier maanden na de indiening van de klacht, als stilzwijgend afgewezen te beschouwen en had het beroep binnen drie maanden plus tien dagen wegens afstand, dat wil zeggen uiterlijk op 15 juni 1998, moeten worden ingesteld.
17. De brief van 31 december 1997 moest worden beschouwd als een aanvullende nota waarin de in de klacht opgeworpen grieven werden uitgewerkt; als zodanig kon dat weliswaar worden aanvaard, doch hij kon geen invloed hebben op de antwoordtermijn die volgens de duidelijke bewoordingen van artikel 91, lid 2, van het Statuut moet worden berekend vanaf de datum waarop de klacht zelf is ingediend, zodat de beroepstermijn ruim vóór 2 augustus 1998 was verstreken.
De middelen in hogere voorziening
18. In de eerste plaatst stelt Politi, dat het Gerecht de brief van 5 november 1997 ten onrechte als klacht heeft aangemerkt. Deze brief, zoals duidelijk blijkt uit de bewoordingen ervan, is opgesteld door zijn raadsman, die in dat stadium niet gemachtigd was een klacht in zijn naam in te dienen. Bovendien werd daarin duidelijk gesteld, dat hij nog niet had besloten een klacht in te dienen. Door aan de advocaat van de Stichting opdracht te geven aan Politi's advocaat te antwoorden, heeft de directeur van de Stichting de aard van deze correspondentie duidelijk erkend, aangezien hij zijn bevoegdheden van TABG niet kon overdragen aan een advocaat die geen ambtenaar noch een ander personeelslid van de Gemeenschappen was. Evenmin had Politi zijn raadsman gemachtigd om in zijn naam een antwoord op een klacht te ontvangen.
19. In de tweede plaats, aldus Politi, heeft het Gerecht ten onrechte de brief van 31 december 1997 als een aanvullende nota" bij een klacht aangemerkt, aangezien dit de enige klacht is die hij heeft ingediend.
20. In de derde plaats stelt Politi, dat de beschikking van het Gerecht een onrechtmatige verkorting van de krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut aan een ambtenaar toekomende bedenktijd en de aan de instelling verleende antwoordtermijn tot gevolg heeft; wat deze laatste betreft in het bijzonder doordat deze termijn vanaf 5 november 1997 wordt berekend, hoewel ook de op 31 december 1997 opgeworpen argumenten dienden te worden beantwoord.
21. Politi concludeert dat de brief van 31 december 1997 als tijdig ingediende klacht had moeten worden aangemerkt, dat de aan de Stichting toegekende antwoordtermijn van vier maanden vanaf deze datum en de termijn van drie maanden voor de instelling van beroep vanaf de afloop daarvan hadden moeten worden berekend, zodat het beroep niet te laat was ingesteld.
22. In repliek voert Politi het subsidiaire argument aan, dat wanneer de brief van 5 november 1997 terecht als klacht is aangemerkt, de brief had moeten worden beschouwd als ingetrokken en vervangen door de klacht van 31 december 1997, die tijdig, want met gebruikmaking van het recht op een bedenktijd van drie maanden is ingediend. Door de intrekking en de vervanging van de klacht is dus geen nieuwe termijn in de zin van het Statuut ingegaan.
23. Volgens de Stichting zijn Politi's eerste twee middelen in hogere voorziening niet-ontvankelijk, aangezien zij geen enkele schending van een rechtsregel betreffen; zij betwisten niet de juridische kwalificatie van de feiten door het Gerecht, doch de beoordeling daarvan, in het bijzonder wat de bewering betreft dat Politi's raadsman niet gemachtigd was om in dat stadium een klacht in te dienen of een antwoord daarop te ontvangen. Bovendien herhaalt het eerste middel in hogere voorziening gewoon de reeds in eerste aanleg aangevoerde argumenten.
24. Volgens de Stichting is het derde middel in hogere voorziening zowel niet-ontvankelijk, aangezien daarin niet de betwiste elementen van de bestreden beschikking worden aangegeven, als kennelijk ongegrond, omdat de beschikking na afloop van de klachttermijn is gegeven en deze termijn dus niet heeft kunnen verkorten; het personeelslid zelf beslist op welk tijdstip binnen deze termijn hij een klacht wenst in te dienen.
25. Aangaande het door Politi in repliek aangevoerde subsidiaire argument is de Stichting van mening, dat een personeelslid een klacht weliswaar kan intrekken, doch niet kan vervangen door een andere zodat voor het TABG een nieuwe antwoordtermijn van vier maanden ingaat. Dat zou in strijd zijn met het beginsel, dat de termijnen van de artikelen 90 en 91 van het Statuut van openbare orde zijn, en zou afbreuk doen aan de rechtszekerheid. Het TABG zou het einde van de termijn van drie maanden moeten afwachten alvorens zijn antwoord te kunnen opstellen, dit in verband met de mogelijkheid dat de oorspronkelijke klacht in die periode wordt ingetrokken en door een andere vervangen; ook zou afbreuk worden gedaan aan de doelstelling om tot een minnelijke schikking te komen.
Analyse
Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
26. Mijns inziens kan de Stichting niet stellen, dat rekwirant met zijn eerste en tweede middel in hogere voorziening niet over schending van een rechtsregel klaagt, niet de betwiste elementen van de bestreden beschikking preciseert en de beoordeling van de feiten door het Gerecht veeleer dan de juridische kwalificatie ervan betwist.
27. Politi betwist duidelijk de oordelen van het Gerecht, dat: a) de brief van 5 november 1997 een klacht was, en b) de brief van 31 december 1997 een gewone aanvullende nota" was. Hij noemt uitdrukkelijk de punten 33 en 39 van de bestreden beschikking, waarin deze oordelen worden uiteengezet. De door hem aangevoerde argumenten geven duidelijk aan, dat het Gerecht zijns inziens met deze oordelen het gemeenschapsrecht onjuist heeft toegepast (en dus heeft geschonden). Hij wenst dat het Hof de juridische kwalificatie van de feiten door het Gerecht en de daaraan verbonden conclusies toetst.
28. De bewering dat het eerste middel in hogere voorziening de in eerste aanleg aangevoerde argumenten herhaalt, is evenwel niet ongegrond. Vrijwel alle argumenten van Politi met betrekking tot dit middel evenals de gehele paragraaf met het opschrift Conclusies", die daarmee zeer nauw verband houdt, zijn vrijwel letterlijk overgenomen uit zijn opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid in eerste aanleg.
29. Vanaf de beschikking Kupka-Floridi/Economisch en Sociaal Comité tot de beschikking Clauni e.a./Commissie heeft het Hof een hogere voorziening waarin slechts de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten worden herhaald of letterlijk worden overgenomen, steeds niet-ontvankelijk verklaard. Die regel is evenwel vooral toegepast in gevallen waarin niet werd gepreciseerd welke elementen van het betrokken arrest of de betrokken beschikking werden bestreden, en slechts in algemene zin over onwettigheid werd geklaagd gecombineerd met een globale verwijzing naar of herhaling van de stellingen in eerste aanleg, in het bijzonder wanneer zij argumenten bevatten gebaseerd op feiten die het Gerecht uitdrukkelijk had verworpen. Dergelijke hogere voorzieningen zijn volgens het Hof in werkelijkheid een verzoek om hernieuwde beoordeling van het beroep in eerste aanleg, waartoe het Hof niet bevoegd is.
30. Mijns inziens gaat het hier om een andere situatie. Politi heeft de door hem betwiste bevinding in de bestreden beschikking (punt 33) duidelijk aangegeven, en duidelijke rechtsargumenten aangevoerd op basis waarvan deze bevinding zijns inziens rechtens onjuist is. Ondanks de herhaling van de voor het Gerecht aangevoerde argumenten kunnen de middelen in hogere voorziening duidelijk als kritiek op de beschikking van het Gerecht worden aangemerkt. In zoverre deel ik de kritiek van advocaat-generaal Fennelly op het overdreven beroep op dit soort argumenten tegen de ontvankelijkheid van een hogere voorziening.
31. Mijns inziens kan het feit dat Politi's eerste middel grotendeels de argumenten in eerste aanleg overneemt, in casu dus geen obstakel voor de ontvankelijkheid ervan vormen.
32. De Stichting betwist de ontvankelijkheid van het derde middel alleen op de grond dat daarin niet wordt gepreciseerd welke de betwiste elementen van de bestreden beschikking zijn. Mijns inziens is deze kritiek ongerechtvaardigd; de bekritiseerde punten zijn kennelijk dezelfde als in de eerste twee middelen, namelijk de kwalificatie van de brief van 5 november 1997 als klacht en die van de brief van 31 december 1997 als aanvullende nota".
Gegrondheid van de hogere voorziening: ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg
33. De hogere voorziening betreft slechts één enkele materiële vraag: kon het Gerecht de brief van 5 november 1997 en niet die van 31 december 1997 als klacht beschouwen? Politi stelt in wezen dat 1) de brief van 5 november 1997 rechtens geen klacht kon zijn; 2) de brief van 31 december 1997 niets anders dan een klacht kon zijn en 3) het Gerecht door anders te beslissen de door het Statuut vastgestelde bedenktijd onwettig heeft verkort.
34. Dikwijls is beslist dat de juridische kwalificatie van een brief als klacht een vraag is die alleen afhangt van de beoordeling door de rechter en niet van de wil van partijen. In een aantal zaken vóór 1989 was het Hof van oordeel, dat een document op basis van de inhoud ervan als een verzoek of als een klacht kon worden beschouwd, ook al was dat niet uitdrukkelijk de intentie ervan. Pas in de rechtspraak van het Gerecht heeft deze opvatting een bijzondere formulering gekregen.
35. Deze bevoegdheid van de rechter is geen instrument om onaangename zaken als niet-ontvankelijk af te wijzen; er moet een dwingende reden zijn om in een document iets anders te zien dan wat de auteur ervan heeft bedoeld. Het hoofdcriterium moet dat van de rechtszekerheid zijn; termijnen zijn dwingend en van openbare orde en de gebeurtenis die ze doet ingaan, moet met zekerheid zijn vast te stellen. Daarom mag enerzijds een personeelslid niet een aantal onduidelijke documenten indienen en pas daarna op grond van latere procedurele eisen beslissen welk stuk welke termijn zal doen ingaan; anderzijds mag het Gerecht niet zonder ernstige reden documenten die door partijen op een bepaalde manier zijn behandeld, anders kwalificeren en aldus de procedurele rechten van partijen op basis waarvan zij hebben gehandeld, herdefiniëren.
36. In casu bevatte de brief van 5 november 1997 de verklaring van Politi's raadsman, dat indien niet binnen twee weken het besluit om de overeenkomst niet te verlengen werd ingetrokken en werd besloten tot verlenging van de overeenkomst, hij [zijn] cliënt alleen zou kunnen adviseren om bij de bevoegde instantie een klacht in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut en van artikel 46 van de bijzondere regeling voor de andere personeelsleden in te dienen". Uit deze verklaring blijkt duidelijk, dat de brief zelf niet was bedoeld als klacht, ook al achtte het Gerecht dit punt irrelevant. Bovendien droeg de brief van 31 december 1997 duidelijk als opschrift: klacht krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen".
37. Wat hiervan ook zij, de brief van 5 november 1997 vertoont niettemin alle kenmerken van een klacht. Hij bevat specifieke juridische kritiek op zowel Politi's definitieve beoordelingsrapport als het besluit om zijn overeenkomst niet te verlengen (twee voor hem bezwarende besluiten) en strekt specifiek tot intrekking van dit besluit en tot verlenging van de overeenkomst. Deze aspecten van de brief zijn duidelijk uiteengezet en geanalyseerd in de punten 29 tot en met 33 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht ze vergelijkt met de kenmerken van een klacht en tot de conclusie komt dat de brief als zodanig moet worden aangemerkt. Mijns inziens is dit oordeel van het Gerecht volkomen juist. In een dergelijk document geen klacht in de zin van de artikelen 90 en 91 van het Statuut te zien, zou bijzonder moeilijk aannemelijk zijn te maken.
38. Het argument, dat de brief geen klacht was omdat hij een minnelijke schikking beoogde, kan geen stand houden. In het arrest Lacroix/Commissie (reeds aangehaald) heeft het Hof verklaard dat hoewel in deze brief inderdaad niet uitdrukkelijk intrekking van het betreffende besluit werd gevraagd, daaruit toch duidelijk blijkt dat verzoeker met dit administratief beroep langs minnelijke weg genoegdoening trachtte te verkrijgen" en het Hof beschouwde deze brief als een klacht. In het arrest Thomik/Commissie (reeds aangehaald) was het Hof van oordeel, dat een brief die er klaarblijkelijk toe strekte een besluit te verkrijgen tot wijziging van het uit de [vorige] brief (...) voortvloeiend besluit" als een klacht moet worden beschouwd, en in zijn arrest Aldinger en Virgili/Parlement (reeds aangehaald) dat brieven die duidelijk de intentie van verzoeksters aangeven om het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag (...) aan te vechten", klachten vormden.
39. Evenmin is enige steun te vinden in het argument, dat Politi's raadsman niet was gemachtigd een klacht in te dienen; er is niet gesteld dat hij niet gemachtigd was om de brief te schrijven die hij heeft geschreven, en die brief moet worden gekwalificeerd op basis van de kenmerken ervan. In dit verband wil ik opmerken, dat de vraag of de brief van de advocaat van de Stichting al dan niet als een geldig antwoord op de klacht kan worden beschouwd, de status van de klacht zelf niet kan beïnvloeden.
40. De brief van 5 november 1997 was een klacht die niet alleen het besluit om Politi's overeenkomst niet te verlengen, doch ook het beoordelingsrapport betrof. Ofschoon het verzoek tot intrekking van het rapport niet expliciet was geformuleerd, lag het impliciet in die brief besloten, waarin in het bijzonder werd gesteld dat de motivering niet voldeed aan artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG), artikel 25 van het Statuut en artikel 54 van de regeling voor de andere personeelsleden. Aangezien het rapport toentertijd definitief was geworden, kon die stelling alleen als gericht tegen de geldigheid worden gezien. Bovendien stond de kritiek op het beoordelingsrapport duidelijk in nauw verband met het verzoek om intrekking van het besluit de overeenkomst niet te verlengen, en was zij geen autonome stelling; gelet op de uitgesproken ongunstige beoordeling kon niet goed een verlenging van Politi's overeenkomst worden geëist zolang het rapport van kracht was.
41. Gelet op deze overwegingen heeft het Gerecht mijns inziens terecht geoordeeld, dat Politi op 5 november 1997 een klacht had ingediend en dat de later ingediende klacht geen nieuwe beroepstermijn had geopend.
42. Over de overige middelen kan ik kort zijn. Het argument, dat de brief van 31 december 1997 ten onrechte als aanvullende nota" is aangemerkt, staat of valt met de kwalificatie van de eerste brief. Als de eerste brief een klacht was, kon de tweede dit niet zijn. Het derde middel en Politi's subsidiaire argument in repliek lijken op een volledige misvatting te zijn gebaseerd. Zij impliceren dat het Statuut de ambtenaren een termijn van drie maanden verleent, niet alleen voor het indienen van een klacht, doch ook om deze klacht te wijzigen, uit te breiden, in te trekken of te vervangen, terwijl de antwoordtermijn van vier maanden eerst ingaat zodra de ambtenaar heeft beslist over de definitieve vorm. Dat is duidelijk in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, de tekst van de artikelen 90 en 91 van het Statuut en de gevestigde praktijk. Een klacht kan in de loop van de precontentieuze procedure worden uitgebreid, waardoor de in bijkomende nota's" aangevoerde grieven ook in een latere procedure voor het Hof kunnen worden voorgedragen, doch dit kan geen gevolgen hebben voor de termijn, die ingaat met de indiening van de klacht zelf.
Conclusie
43. Mitsdien concludeer ik tot:
- afwijzing van de hogere voorziening en
- verwijzing van rekwirant in de kosten.