61997CC0263_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Este asunto se refiere a las dificultades encontradas por algunos exportadores de carne de vacuno británica durante el período que precede y que sigue a la prohibición impuesta sobre las exportaciones de carne de vacuno británica mediante la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (1) (en lo sucesivo, «prohibición sobre las exportaciones»). Las demandantes en el litigio principal alegan que, en virtud de determinados principios generales del Derecho comunitario, están dispensadas del reembolso de las restituciones a la exportación pagadas por anticipado sobre la carne de vacuno que, en realidad, no haya sido importada en ningún país tercero.
I. Hechos y procedimiento
2 El Tribunal de Justicia ha examinado la validez de la prohibición sobre las exportaciones en las sentencias National Farmer's Union y otros, y Reino Unido/Comisión; (2) dichas sentencias proporcionan una amplia información sobre el contexto fáctico y jurídico de la crisis de la EEB y las medidas adoptadas por la Comisión como respuesta al comunicado del Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en lo sucesivo, «SEAC») de 20 de marzo de 1996, que identificaba a la EEB como la causa más probable de una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob.
3 First City Trading Ltd y Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (en lo sucesivo, «demandantes») exportan carne de vacuno del Reino Unido. En la fecha de entrada en vigor la prohibición sobre las exportaciones, las demandantes se habían comprometido a exportar 648.200 kg de carne de vacuno, principalmente con destino a la República de Sudáfrica y Mauricio. Cerca del 72 % de la carne de la que First City Trading Ltd era responsable (432.921 kg) y la totalidad de los 33.000 kg de carne de vacuno de Meatal ya habían salido del Reino Unido y, en esa fecha, se hallaban en tránsito, mientras que el 28 % restante (182.279 kg) nunca salieron del territorio del Reino Unido. La mayor parte de la carne de vacuno fue devuelta a los abastecedores del Reino Unido y fue reembolsada a las demandantes o se les entregaron notas de crédito. Si la carne hubiese llegado a los destinos previstos, las partes demandantes habrían podido acogerse al beneficio de restituciones a la exportación diferenciadas, que varían en función del país tercero de destino. Por lo tanto, las demandantes solicitaron y obtuvieron el pago por anticipado de las restituciones a la exportación. Puesto que no se había importado en un país tercero ninguna carne de vacuno, el Intervention Board for Agricultural Produce solicitó el reembolso de la restitución a la exportación. Cuando éste le fue denegado adoptó la decisión de retener las garantías correspondientes.
4 En el marco del procedimiento del control jurisdiccional (judicial review) de esta decisión, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, sometió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) Los artículos 22 y 33 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, en su versión modificada, ¿se aplican al caso en que mercancías en tránsito para ser exportadas a países terceros sean reintroducidas en el Estado miembro de exportación por motivos de fuerza mayor o se limitan a aquellos casos en que las mercancías hayan sido importadas en un país tercero distinto del declarado inicialmente por el exportador a la autoridad competente?
2) Cuando:
a) mediante la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, se haya prohibido la exportación de carne de vacuno del Reino Unido hacia países terceros;
b) determinados países terceros también hayan prohibido la importación de carne de vacuno procedente del Reino Unido;
c) en la fecha de la adopción de dicha Decisión los exportadores de carne estuvieron efectuando el transporte de mercancías a países terceros;
d) los mencionados exportadores hayan estado obligados a reexpedir dichas mercancías al Reino Unido;
e) con arreglo a los Reglamentos nos 565/80 del Consejo y 3665/87 de la Comisión, en sus versiones modificadas, los exportadores hayan recibido pagos anticipados de restituciones a la exportación por las operaciones de exportación de que se trata; y
f) los exportadores hayan sufrido perjuicios como consecuencia de no poder vender la carne de vacuno en dichos mercados de exportación,
¿los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, la fuerza mayor y los principios de protección de la confianza legítima, de proporcionalidad o de equidad permiten a los exportadores conservar en su poder total o parcialmente la restitución a la exportación?
3) Si se responde a la segunda cuestión que dichos exportadores tienen derecho, en principio, a conservar en su poder total o parcialmente la restitución a la exportación de que se trata, ¿están obligados a deducir de las restituciones a la exportación todas las cantidades obtenidas de la venta de la carne de vacuno en el Reino Unido (por ejemplo, cuando el vendedor inicial estaba obligado a recibir nuevamente la carne con arreglo a un pacto de reserva de dominio establecido en el contrato inicial de venta y cuando el vendedor haya devuelto la totalidad o una parte del precio de venta)?
4) ¿Son contrarios a Derecho la Decisión 96/239/CE de la Comisión o el Reglamento (CE) nº 773/96 de la Comisión, en la medida en que no permiten a los exportadores que se hallen en las circunstancias a que se refiere la segunda cuestión conservar en su poder total o parcialmente las restituciones a la exportación correspondientes a las operaciones de que se trata?»
II. Las Disposiciones comunitarias pertinentes
5 Como las pertinentes disposiciones de la legislación comunitaria están sujetas frecuentemente a modificaciones, puede ser útil presentar detalladamente aquellas que se aplican en el presente asunto. El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, (3) establece además un sistema de restituciones a la exportación que, según el quinto considerando «puede, en principio, estabilizar el mercado comunitario, evitando, en especial, que las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial repercutan en los precios practicados dentro de la Comunidad». El artículo 13 del Reglamento nº 805/68 establece, en su parte pertinente:
«1. En la medida en que resultare necesario para permitir la exportación de los productos contemplados en el artículo 1 [...] podrá compensarse la diferencia entre los precios [del mercado mundial] y los comunitarios mediante una restitución por exportación.
[...]
3. La restitución será la misma para toda la Comunidad. Puede ser diferenciada según los destinos [...]
[...]
9. La restitución se pagará cuando se haya presentado el justificante de que los productos:
- se han exportado fuera de la Comunidad,
[...]
y
- en el caso de una restitución diferenciada, han llegado al destino indicado en el certificado o a otro destino para el que se haya fijado una restitución [...]»
6 El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 565/80 del Consejo, de 4 de marzo de 1980, relativo al pago por anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (4) establece que, «si lo solicitare el interesado, se pagará un importe igual a la restitución a la exportación cuando los productos o mercancías se sometan al régimen aduanero de almacén de depósito o de zona franca para su exportación en un plazo determinado». El artículo 6 condiciona el beneficio del régimen de pago por anticipado a la prestación de una fianza cuyo importe es levemente superior al importe ya pagado. Esta fianza «se perderá en todo o en parte en los casos en que no se haya efectuado el reembolso cuando la exportación no haya tenido lugar en el plazo fijado [...] en el apartado 1 del artículo 5», si bien esta norma se aplica «sin perjuicio de los casos de fuerza mayor».
7 El tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (5) declara que «las normas generales establecidas por el Consejo prevén que la restitución se pague cuando se haya aportado la prueba de que los productos han sido exportados fuera de la Comunidad». El apartado 3 del artículo 5, en su parte pertinente, dispone que:
«Cuando el producto, después de haber salido del territorio aduanero de la Comunidad, haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor,
- en caso de restitución diferenciada, se pagará el importe de la parte de la restitución definida con arreglo a las disposiciones del artículo 20;
- en caso de restitución no diferenciada, se pagará el importe total de la restitución.»
8 En el artículo 20 del Reglamento nº 3665/87 se dispone la concesión del pago parcial de las restituciones diferenciadas cuando se haya aportado la prueba de que el producto ha salido del territorio aduanero de la Comunidad, por excepción a la norma del artículo 17 que exige antes de cualquier pago la importación en un tercer país en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación. Dicha parte «será igual al importe de la restitución que recibirá el exportador en caso de que su producto llegara a un destino para el que se hubiera fijado el tipo de restitución más bajo; la ausencia de fijación de un tipo se asimilará al tipo más bajo.»
9 Los artículos 22 y 23 del Reglamento nº 3665/87 establecen las modalidades del anticipo de la restitución en los casos de exportación directa (exportaciones pagadas por anticipado), mientras que los artículos 24 a 33 establecen las modalidades del anticipo de la restitución en los casos de transformación o almacenamiento previo a la exportación (exportaciones prefinanciadas). En cada supuesto, la prestación de la fianza equivale al importe del pago anticipado incrementado en un pago suplementario del 15 % (para las exportaciones pagadas por anticipado) o del 20 % (para las exportaciones prefinanciadas).
10 En particular, el apartado 1 del artículo 23 de dicho Reglamento, que se aplica a la restitución en los casos de exportación directa, establece:
«Cuando el importe adelantado sea superior al importe efectivamente devengado por la exportación de que se trate o por una exportación equivalente, reembolsará el exportador la diferencia entre ambos importes incrementada en el 15 % de dicha diferencia.
No obstante, cuando, por causa de fuerza mayor:
- no puedan aportarse las pruebas previstas por el presente Reglamento para beneficiarse de la restitución o
- el producto llegue a un destino distinto de aquel para el que se hubiere calculado el adelanto,
no se recuperará el aumento del 15 %.»
11 El artículo 33, que se aplica a la restitución en los casos de transformación o de almacenamiento previo a la exportación, establece:
«1. Cuando haya sido aportada la prueba del derecho a una restitución a un montante compensatorio monetario, o a ambos, respecto a los productos o mercancías acogidas a las disposiciones del presente capítulo, el importe de que se trata se compensará con el importe pagado por anticipado. Cuando el importe debido por la cantidad exportada sea superior al que se haya pagado por anticipado, se pagará la diferencia a la persona de que se trate.
Cuando el importe debido por la cantidad exportada sea inferior al que se haya pagado por anticipado, en particular en caso de aplicación del apartado 2, la autoridad competente entablará sin demora el procedimiento establecido en el artículo 29 del Reglamento nº 220/85 a fin de que el operador proceda al pago de la diferencia entre los dos importes, incrementada en un 20 %.
[...]
4. Cuando, debido a un caso de fuerza mayor, el importe debido sea inferior al importe anticipado, no se aplicará el incremento del 20 %.»
12 El Reglamento (CE) nº 773/96 de la Comisión, de 26 de abril de 1996, por el que se establecen medidas especiales de inaplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3665/87, 3719/88 y 1964/82 en el sector de la carne de vacuno, (6) intenta limitar las consecuencias negativas tanto de la prohibición sobre las exportaciones como de las medidas sanitarias adoptadas por determinados países terceros como consecuencia del anuncio del SEAC de 20 de marzo de 1996 por el que se autoriza en este sector la regularización de operaciones de exportación que no hayan sido llevadas a término. El apartado 1 de su artículo 4 dispone:
«A instancias del agente económico y con relación a aquellos productos con respecto a los cuales, a más tardar el 31 de marzo de 1996:
- se hayan cumplido los trámites aduaneros de exportación y que se hayan vuelto a despachar a libre práctica en el Reino Unido como consecuencia de las medidas sanitarias adoptadas por un país tercero, el agente económico devolverá la restitución que, en su caso, se hubiese pagado por anticipado y se liberarán las diferentes garantías correspondientes a esas operaciones;
- se hayan cumplido en el Reino Unido los trámites aduaneros de exportación pero que todavía no hayan salido del territorio aduanero de la Comunidad, se invalidará la declaración de exportación y se anulará el certificado de exportación; el agente económico devolverá la restitución que, en su caso, haya pagado por anticipado y se liberarán las diferentes garantías correspondientes a esas operaciones.»
III. Argumentos de las partes
13 El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como la Comisión presentaron observaciones escritas y orales; las demandantes presentaron observaciones en la vista.
14 El Reino Unido y la Comisión coinciden en sostener que, en virtud de las disposiciones aplicables en materia de restituciones a la exportación, las demandantes no tienen derecho a retener el pago percibido por anticipado. Ambos estiman que como el importe debido es nulo, se debe la totalidad del pago por anticipado, sin pago suplementario, según el Reino Unido, sobre la base del Reglamento nº 3665/87, y según la Comisión, sobre la base del Reglamento nº 773/96. Uno y otra desestiman la posibilidad de fundarse en los principios generales presentada como base alternativa del derecho a retener el pago y, por consiguiente, llegan a la conclusión de que no es necesario responder a la tercera cuestión. También están de acuerdo en sostener que ni la prohibición sobre las exportaciones ni el Reglamento nº 773/96 son ilegales por no haber previsto que los exportadores pudieran retener las restituciones a la exportación, o al menos una parte de dichas restituciones, en las circunstancias del presente asunto pese a que, evidentemente, el Reino Unido haya impugnado la prohibición sobre las exportaciones invocando otros motivos. (7)
15 Las demandantes alegan que, al adoptar el Reglamento nº 773/96, la Comisión reconoció la necesidad de medidas especiales destinadas a limitar algunos de los efectos de la prohibición sobre las exportaciones. Según ellas, las medidas especiales no son adecuadas en la medida en que no tienen en cuenta de forma suficiente la situación de aquellos que, como las demandantes, no pueden conformarse al régimen de restituciones a la exportación a causa de la prohibición sobre las exportaciones, y el Reglamento debería haber previsto medidas transitorias convenientes y razonables. De conformidad con los principios de justicia y equidad, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad, sostienen que deberían retener las restituciones a la exportación pagadas por anticipado disminuidas en cualquier suma que hubiesen recibido por la venta de la carne de vacuno en el Reino Unido.
IV. Análisis
a) La primera cuestión: aplicación de los artículos 23 y 33 del Reglamento nº 3665/87
16 Los artículos 23 y 33 del Reglamento nº 3665/87 establecen, respectivamente, dos normas jurídicas diferentes, una que impone una obligación de pagar la diferencia entre la restitución a la exportación pagada y aquella que es efectivamente debida, incrementada por un pago suplementario, y la otra por la que se autoriza una excepción en ambos casos justificados por motivos de fuerza mayor. Se desprende claramente de la resolución de remisión que no se ha exigido ningún pago suplementario a las demandantes; los únicos importes controvertidos en el litigio principal son las restituciones a la exportación pagadas por anticipado y no se discute la cuestión de si las demandantes pueden invocar la excepción basada en un caso de fuerza mayor con la finalidad de eludir la obligación del pago suplementario.
17 Como así destacó el Reino Unido, la primera cuestión se relaciona con una tentativa de las demandantes de distinguir el presente caso del asunto Anglo Irish Beef Processors International y otros. (8) En ese asunto, una carga de carne de vacuno destinada a Irak no pudo llegar a su destino a raíz del embargo comercial impuesto por las Naciones Unidas (9) como consecuencia de la invasión de Kuwait por este país. La primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional ha sido formulada por el Tribunal de Justicia en el sentido de que «si el Reglamento nº 3665/87 [...] debe interpretarse en el sentido de que prohíbe al organismo de intervención conservar la parte de la garantía correspondiente a la cantidad a la que no tiene derecho el beneficiario, habida cuenta del hecho de que las mercancías fueron exportadas, como consecuencia de un caso de fuerza mayor, a un destino diferente del previsto originalmente, debido al efecto desproporcionado que tendría la pérdida de la garantía [...] o por otro motivo». (10) El Tribunal de Justicia continuó en estos términos:
«La finalidad del sistema de restituciones diferenciadas a la exportación es abrir o mantener abiertos a las exportaciones comunitarias los mercados de los países terceros afectados, por ser el origen de la diferenciación de la restitución la voluntad de tener en cuenta las características propias de cada mercado de importación en que la Comunidad quiere desempeñar un papel [...] Al estar supeditado, en principio, el acceso efectivo al mercado de destino al cumplimiento de las formalidades del despacho al consumo, en el país de destino, la circunstancia de que el producto no haya llegado a este destino y haya debido ser exportado a otros destinos debido a un caso de fuerza mayor excluye que, a efectos del pago del importe de la restitución diferenciada, pueda considerarse importado en el sentido del apartado 1 del artículo 5 del citado Reglamento nº 3665/87». (11)
18 En la medida en que pueda establecerse un paralelo entre la sentencia Anglo Irish Beef Processors y el presente asunto, la comparación es desfavorable y no es útil para la argumentación de las demandantes. Como afirmó el Tribunal de Justicia, «el pago de la restitución diferenciada o no diferenciada estará supeditado, además de a la condición de que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, a la condición de que el producto haya sido importado, salvo que haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor, en un tercer país [...]». (12) Se ha autorizado al exportador a conservar las restituciones a la exportación apropiadas para el país tercero de destino final sobre la base de la existencia no discutida de un caso de fuerza mayor y mediante la prueba de la exportación hacia dicho país. En el caso de autos, no se ha exportado ninguna carne de vacuno hacia un país tercero y una parte de ella ni siquiera ha salido del Estado miembro de origen. No existe ninguna base legal que justifique el pago de las restituciones a la exportación (excepto el caso particular de mercancías que abran derecho a restituciones no diferenciadas y que perezcan durante el transporte) cuando no ha existido exportación alguna y, por consiguiente, no existe ninguna base que justifique la retención de dichas restituciones pagadas por anticipado. Como destacó el Abogado General Sr. La Pergola en sus conclusiones en este asunto, el reembolso de las restituciones «no se concibe como una sanción de un comportamiento ilegal, sino simplemente en carácter de reembolso de una suma no debida». (13)
19 La adopción del Reglamento nº 773/96 por parte de la Comisión no contiene ningún reconocimiento de la necesidad de limitar las consecuencias de la prohibición de exportar más allá de los propios términos del Reglamento que se ajustan perfectamente a las normas en vigor. Se concede una exención, por analogía con los casos de fuerza mayor, para el elemento penal de la pérdida de la garantía -el importe suplementario pagado- pero no existe ninguna restitución a la exportación sin exportación. Tal como señaló la Comisión durante la vista, el Reglamento nº 773/96 no está destinado a los casos de fuerza mayor sino que se funda en la facultad de la Comisión para controlar el nivel de las sanciones.
20 Las partes demandantes también alegan que el hecho de autorizarlas a retener las restituciones a la exportación limitaría simplemente las pérdidas que han sufrido por el hecho de las transacciones de que se trata. Sin embargo, como destacó el Reino Unido, no existe la relación necesaria entre las pérdidas que tienen por origen la obligación de desviar los productos hacia otro mercado y el importe de la restitución a la exportación. Más fundamentalmente, la compensación de las pérdidas de los agentes económicos mediante las restituciones a la exportación pagadas por anticipado sería incompatible con el objetivo del pago de las restituciones a la exportación que, como destacó el Abogado General Sr. La Pergola en sus conclusiones presentadas en el asunto Anglo Irish Beef Processors, está «destinada exclusivamente a compensar la eventual diferencia entre el precio comunitario y el que se aplica en los demás mercados». (14)
21 La cuestión de si, con arreglo a los artículos 23 y 33 del Reglamento nº 3665/87, el exportador tiene la obligación de reembolsar la restitución a la exportación pagada por adelantado cuando la carne de vacuno durante el transporte se reexpide al Estado miembro de exportación puede ser objeto de una respuesta breve y afirmativa. Se desprende claramente del artículo 13 del Reglamento nº 805/68 que el derecho a obtener una restitución a la exportación sólo nace para los productos que hayan sido exportados desde la Comunidad. Como destacaron la Comisión y el Reino Unido, el «importe efectivamente debido» para los productos de que se trata en el asunto principal a efectos del apartado 1 del artículo 23, era igual a cero y, en consecuencia, la diferencia entre este importe y el importe adelantado es igual a la totalidad de la restitución a la exportación. Por lo que se refiere al apartado 1 del artículo 33, no puede probarse ningún derecho a restitución y el importe que debe reembolsarse es también igual a la totalidad de la restitución a la exportación.
b) La segunda cuestión: derecho a retener total o parcialmente las restituciones a la exportación en virtud de los principios generales del Derecho comunitario
22 Como en la respuesta a la primera cuestión se ha determinado la obligación, con arreglo al Reglamento nº 3665/87, de reembolsar las restituciones a la exportación en las circunstancias del presente caso, la segunda cuestión pretende que se dilucide si las demandantes tienen derecho a retener total o parcialmente los pagos por anticipado en virtud «de los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, del caso de fuerza mayor, del principio de protección de la confianza legítima, de proporcionalidad o de equidad».
23 Los argumentos de las partes demandantes se presentaron en la resolución de remisión del siguiente modo:
«[las demandantes] alegan, además, que el efecto de la crisis de la EEB y de la consiguiente prohibición de exportar de la Comisión debía conducir de hecho y de Derecho al cierre de todos los mercados de países terceros para la carne de vacuno de que se trata, lo que tuvo como consecuencia que sufrieran pérdidas importantes, que se verían incrementadas si tuviesen que devolver las restituciones a la exportación y que habían depositado una confianza legítima en que la Comunidad no adoptaría las medidas que impedirían llevar a cabo estas operaciones de exportación, por lo menos, sin antes adoptar medidas transitorias apropiadas u otras que les permitieran retener las controvertidas restituciones a la exportación o, por lo menos, evitar una pérdida por las operaciones de que se trata. A este respecto, las demandantes alegan que la prohibición de exportación de la Comisión incluye las mercancías en tránsito; que las prohibiciones de importación impuestas por los países terceros están directamente relacionadas y derivan directamente de dicha prohibición de la Comisión cuya consecuencia es, únicamente, poner a los exportadores en una situación tal que no puedan exportar a ningún país tercero. En consecuencia, las demandantes se encuentran en una situación comparable a la de los destinatarios de restituciones no diferenciadas que, en los casos de fuerza mayor, tienen derecho a retener los pagos anticipados de las restituciones pagadas por anticipado.»
24 Durante la vista, las demandantes añadieron que, en las circunstancias del presente asunto no existe ningún peligro de abuso tal como la reexportación en la Comunidad, puesto que, en primer lugar, ningún país tercero aceptaría la importación de carne de vacuno ni el enriquecimiento sin causa, ya que los ingresos obtenidos de la venta de la carne de vacuno en el Reino Unido se compensarían mediante las restituciones a la exportación.
25 La tentativa de las demandantes de comparar su situación con la de los beneficiarios de restituciones a la importación no diferenciadas me parece que carece de todo fundamento. En efecto, es totalmente erróneo dejar entender, como si se tratara de una propuesta que tiene un valor general, que estas últimas pueden retener las restituciones a la exportación en caso de fuerza mayor, (15) cuando sólo pueden hacerlo en las circunstancias específicas consideradas por el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87, es decir, cuando las mercancías hayan perecido durante el transporte por razones de fuerza mayor, caso que no es el de autos. La situación de las demandantes, a lo sumo, puede ser comparada con la de los beneficiarios de restituciones a la exportación no diferenciadas cuyas mercancías no hayan perecido sino que no han podido ejecutar la transacción debido a las prohibiciones sobre las importaciones impuestas por los países terceros. Los exportadores en absoluto pueden beneficiarse del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 y la norma general que supedita el derecho a una restitución a la exportación a la importación en un país tercero es, por lo tanto, totalmente aplicable.
26 En la vista, las demandantes presentaron sus argumentos relativos a la fuerza mayor en los términos siguientes: «si, en las circunstancias particulares de un caso, las normas estrictas se aplican de forma manifiestamente injusta o inequitativa, el efecto de dichas normas puede ser atenuado en virtud del principio de equidad o de justicia o mediante el caso de fuerza mayor, del que emana. Ello se desprende claramente [sentencias Huygen y otros (16) y de la sentencia Bonapharma (17)] que este principio general puede prevalecer sobre las normas escritas y completar sus lagunas [...] La Comunidad ha reconocido que el respeto de las normas estrictas del régimen de restituciones a la exportación puede ser inequitativo e injusto».
27 El hecho de que las citadas sentencias puedan justificar una definición tan amplia del concepto de fuerza mayor y de sus efectos, surge claramente de la sentencia Huygen y otros, que este concepto no posee «un contenido idéntico en los diversos ámbitos de aplicación del Derecho comunitario, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que esté destinado a producir efectos». (18) Por ello, es necesario examinar la cuestión de la fuerza mayor en el marco del régimen de restituciones a la exportación considerándola como una totalidad.
28 No me parece que el reconocimiento de la Comisión de la necesidad de atenuar parcialmente las normas relativas a las restituciones a la exportación en las circunstancias particulares de la crisis de la EEB pueda justificar el argumento de las partes demandantes en el sentido de que la aplicación de la obligación de reembolsar las restituciones a la exportación que no se adeuden en virtud de las normas aplicables sería «inequitativo e injusto». En realidad, la Comisión reconoció simplemente que los operadores que se hallasen en la incapacidad de llevar a cabo sus transacciones por el hecho de medidas adoptadas por algunos países terceros como consecuencia del anuncio del SEAC de 20 de marzo de 1996 no estaban obligados al pago suplementario independientemente de la existencia de un caso de fuerza mayor. La verdadera analogía debe establecerse con los supuestos regulados por el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento nº 3665/87 cuando, por causa de fuerza mayor, no pueda aportarse la prueba, o los productos hayan sido desviados hacia un destino no previsto. En supuestos semejantes, no se adeuda el pago suplementario. No puede considerarse que la Comisión, al aplicar dicho resultado al presente asunto, haya reconocido principios más amplios de justicia o de equidad y, seguramente, tampoco un principio que llegue a autorizar la retención de las restituciones cuando no ha existido exportación alguna.
29 Tampoco me parece que la aplicación a las partes demandantes de la obligación de reembolsar las restituciones a la exportación sea, en todo caso, inequitativa o injusta. En efecto, como señaló el Reino Unido, autorizar a las demandantes a retener total o parcialmente las restituciones a la exportación pagadas por anticipado en el caso de autos sería concederles una ventaja indebida a la que no tienen derecho los demás operadores económicos que, por cualquier otra razón, no hayan recibido un pago por anticipado para sus exportaciones hacia países terceros. El Tribunal de Justicia ha considerado recientemente que las normas de las restituciones a la exportación en el ámbito de los cereales no confieren derecho al operador económico a una restitución diferenciada a la exportación cuando el producto haya perecido durante el transporte o a consecuencia de un caso de fuerza mayor. (19) Si bien no es posible deducir de dichas sentencias un principio general en el sentido de que las restituciones a la exportación no deben reembolsarse aun cuando las mercancías hayan perecido durante el transporte por causa de fuerza mayor, es aún más claro en el presente caso en el que las mercancías no solamente no han perecido, sino que fueron reexpedidas y revendidas.
30 El argumento de las demandantes basado en su confianza legítima está expresamente fundado en la idea de que la imposición de la prohibición sobre las exportaciones impidió la realización de sus operaciones de exportación. A este respecto, cabe distinguir entre la carne de vacuno que estaba en tránsito en la fecha de la entrada en vigor de la prohibición de las exportaciones y la carne bovina que nunca ha salido del territorio británico. Como destacó la Comisión, la Decisión 96/239 no se refiere a la carne de vacuno en tránsito y, por lo que se refiere a esta categoría de carne, el motivo de las partes demandantes basado en la confianza legítima no está fundado. En mi opinión, las demandantes tampoco pueden pretender que la prohibición de importación adoptada por los países terceros de destino, ya sea antes o después de la adopción de dicha Decisión, fueron impuestas como consecuencia de la prohibición comunitaria de exportar; después de todo, la Comunidad no tiene la facultad de ordenar a un país tercero la prohibición de importar en su territorio. En todo caso, parece muy probable que las prohibiciones sobre la importación decididas por los países terceros fueron impuestas como resultado del comunicado del SEAC de 20 de marzo de 1996 antes mencionado (20) y las demandantes no han aportado la prueba de lo contrario. Sin embargo, se trata de una cuestión de hecho cuya resolución incumbe al órgano jurisdiccional nacional.
31 La situación jurídica de la carne de vacuno restante que nunca salió del Reino Unido es, al menos superficialmente, un poco diferente; la Decisión 96/239/CEE de la Comisión podría ser considerada como un obstáculo directo a las operaciones de exportación, cuando el país tercero haya tenido o no la intención de autorizar la importación en su territorio de la carne de que se trata. Es evidente que esto no significa que las demandantes puedan legítimamente esperar que la Comunidad no adopte la prohibición de exportación o que tengan derecho a retener las restituciones a la exportación pagadas por anticipado o una parte de dichas restituciones para compensar todas las pérdidas sufridas en el marco de la transacción.
32 En mi opinión, es indiscutible que los operadores del sector de los productos agrícolas no pueden esperar legítimamente que las Instituciones Comunitarias se abstengan de intervenir para proteger la salud humana regulando el mercado de dichos productos. Por el contrario, como destacó la Comisión en la vista, estos operadores económicos eligen desempeñar su actividad en un «medio ambiente de alto riesgo». El Tribunal de Justicia también ha destacado que «el libre ejercicio de una actividad profesional no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad». (21) Siempre es posible imponer restricciones que no sean desproporcionadas. La prohibición de exportar, en la medida en que sea pertinente en el presente asunto, más bien que las restricciones impuestas por los países terceros, ha sido considerada en el sentido de que no infringe el principio de proporcionalidad. (22)
33 En el ámbito particular de la salud humana y animal, un determinado número de disposiciones de la legislación comunitaria autoriza y a veces obliga a los Estados miembros a adoptar medidas que pueden interferir con las actividades normales de los operadores económicos en el ámbito de los productos agrícolas. Por ejemplo, el artículo 10 de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos en la perspectiva de la realización del mercado interior, (23) obliga a cada Estado miembro a notificar a los demás Estados miembros y a la Comisión «la aparición, en su territorio [...] de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana [...] [y a] aplicar las medidas de prevención previstas en la normativa comunitaria y, en particular, llevar a cabo la determinación de las zonas de protección contempladas en ésta, o adoptar cualquier otra medida que considere pertinente». Con arreglo a este artículo, la Comisión también tiene la facultad de adoptar medidas de protección provisionales. En mi opinión, de dichos textos y de otras disposiciones análogas en el ámbito de la salud humana y animal (24) se deduce que la confianza que pueden tener las demandantes para comprometerse en la exportación de carne de vacuno queda, en todo caso, supeditada a las obligaciones de las Instituciones Comunitarias y de los Estados miembros de proteger la salud humana y animal, y que la aplicación de dichas obligaciones no es contraria a la confianza legítima de las demandantes.
34 Los argumentos invocados por las partes demandantes durante la vista sobre la cuestión de la proporcionalidad de la obligación de reembolso de las restituciones a la exportación que no se adeuden, tampoco constituye una afirmación en el sentido de que, en el presente asunto, «los objetivos del régimen no pueden quedar afectados si se autoriza a los exportadores a retener las restituciones» y que, puesto que ningún país tercero aceptaría la carne de vacuno, no existía ningún riesgo de abuso, por ejemplo, a través de la reexportación de carne a partir del país tercero de destino previsto.
35 Aunque dichas cuestiones estén dirigidas o no a demostrar la proporcionalidad o la aplicación de la exigencia de reembolso en el presente asunto, los argumentos de las partes demandantes no me parecen convincentes. Como se señaló antes, el objetivo principal del régimen de las restituciones diferenciadas consiste en alentar la exportación de carne de bovino con destino a determinados países terceros específicos; no veo cómo el hecho de autorizar a los operadores económicos que se hallen en la situación de las demandantes a retener total o parcialmente las restituciones a la exportación pagadas por anticipado contribuiría de cualquier forma a la consecución de dichos objetivos.
36 De la resolución de remisión se desprende que la queja de las demandantes está dirigida a la cuestión de la compensación de las pérdidas que pudieron haber sufrido por el hecho de la imposición de la prohibición. Las partes demandantes no han demostrado de qué modo este motivo podría afectar a la interpretación de las disposiciones legislativas pertinentes o a su validez. Por ello, a mi parecer, en las circunstancias descritas en la segunda cuestión, los exportadores no tienen derecho a retener total o parcialmente la restitución a la exportación pagada por anticipado.
c) La tercera cuestión: obligación de tener en cuenta los ingresos derivados de la venta de la carne de bovino en el Reino Unido
37 Habida cuenta de la respuesta negativa dada a la segunda cuestión, no procede responder a la tercera.
d) La cuarta cuestión: validez de la Decisión 96/239 de la Comisión y del Reglamento nº 773/96
38 La Decisión 96/239 de la Comisión, incluso la cuestión específica de saber si la Comisión estaba facultada para imponer una prohibición a la exportación de carne de vacuno del Reino Unido hacia terceros países, ha sido objeto de un examen detallado del Tribunal de Justicia en las sentencias National Farmer's Union y otros y Reino Unido/Comisión, (25) en las cuales el Tribunal de Justicia confirmó la validez de la Decisión impugnada. Las partes demandantes en el presente procedimiento, que fueron ambas partes coadyuvantes en el procedimiento en el litigio principal del primer asunto, no han presentado ningún argumento que pueda poner en tela de juicio la sentencia del Tribunal de Justicia en dicho asunto.
39 El Reglamento nº 733/96 fue adoptado sobre la base del artículo 13 del Reglamento nº 805/68, que autoriza a la Comunidad a cubrir mediante restituciones a la exportación la diferencia entre los precios del mercado mundial y los de la Comunidad, pero únicamente «en la medida necesaria para permitir la exportación de los productos considerados en el artículo 1». El hecho de compensar posibles pérdidas autorizando a los exportadores a retener total o parcialmente las restituciones a la exportación no constituye una compensación de las diferencias de precio de que se trata y no sirve, pues, para la consecución de los objetivos del Reglamento nº 805/68, aun cuando la Comisión pueda fundarse en el artículo 13 de dicho Reglamento para compensar las pérdidas económicas. En cualquier caso, las partes demandantes no han presentado ningún argumento que sea distinto a los que ya se han examinado y desestimado en la anterior letra b) de la sección IV para impugnar la validez del Reglamento nº 773/96.
V. Conclusiones
40 A la luz de las consideraciones que anteceden, aconsejo al Tribunal de Justicia dar las respuestas siguientes a las cuestiones planteadas por la High Court of Justice:
«1) Los artículos 23 y 33 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, deben interpretarse en el sentido de que se aplican en caso de reexpedición hacia el Estado miembro de exportación de mercancías durante el transporte con destino al país tercero.
2) En las circunstancias descritas en la segunda cuestión, los exportadores no tienen derecho a retener total o parcialmente las restituciones a la exportación percibidas por anticipado sobre la base de los principios generales del Derecho comunitario.
3) Habida cuenta de la respuesta a la segunda cuestión, no procede responder a la tercera cuestión.
4) A la luz de los motivos presentados en la resolución de remisión, el examen de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina, y del Reglamento (CE) nº 773/96 de la Comisión, de 26 de abril de 1996, por el que se establecen medidas especiales de inaplicación del Reglamento (CEE) nº 3665/87, del Reglamento (CEE) nº 3719/88 y del Reglamento (CEE) nº 1964/82 en el sector de la carne de vacuno, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar su validez.»
(1) - DO L 78, p. 47; la encefalopatía espongiforme bovina generalmente se abrevia «EEB».
(2) - Sentencias de 5 de mayo de 1998, National Farmer's Union y otros (C-157/96, Rec. p. I-2211), y Reino Unido/Comisión (C-180/96, Rec. p. I-2265).
(3) - DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157, modificado en último término, antes de imponerse la prohibición sobre las exportaciones, mediante el Reglamento (CE) nº 2417/95 de la Comisión, de 13 de octubre de 1995, por el que se actualizan y modifican los Reglamentos del sector de carne de vacuno, que establecen antes del 1 de febrero de 1995 determinados precios e importes cuyos valores en ECU se han ajustado a causa de la supresión del factor de corrección de los tipos de conversión agrarios (DO L 248, p. 39).
(4) - DO L 62, p. 5, modificado en último término, antes de la imposición de la prohibición sobre las exportaciones, mediante el Reglamento (CEE) nº 2026/83 del Consejo, de 18 de julio de 1983 (DO L 199, p. 12).
(5) - DO L 351, p. 1, modificado en varias oportunidades; para la modificación más reciente anterior a los hechos que originaron el presente procedimiento, véase el Reglamento (CEE) nº 1384/95 de la Comisión, de 19 de junio de 1995, por el que se modifica el Reglamento nº 3665/87 en lo que respecta en particular a las adaptaciones necesarias para la aplicación del acuerdo agrícola de la Ronda de Uruguay (DO L 134, p. 14).
(6) - DO L 104, p. 19.
(7) - Sentencia Reino Unido/Comisión, antes citada, nota 2.
(8) - Sentencia de 28 de marzo de 1996 (C-299/94, Rec. p. I-1925; en lo sucesivo «sentencia Anglo Irish Beef Processors»).
(9) - Aun cuando este embargo haya sido objeto de una aplicación en Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia interpretó expresamente que la medida comunitaria no tenía ninguna relación con la imposibilidad de que la carga de carne de vacuno llegase a su destino en Irak; ibidem, apartado 35.
(10) - Ibidem, apartado 13.
(11) - Apartados 21 y 23.
(12) - Antes citada, apartado 16.
(13) - Punto 6.
(14) - Punto 5 de las conclusiones.
(15) - Este punto de vista equivocado sobre el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 fue repetido expressis verbis en la vista.
(16) - Sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C-12/92, Rec. p. I-6381).
(17) - Sentencia de 23 de febrero de 1995 (C-334/93, Rec. p. I-319).
(18) - Citada en la nota 16, apartado 30.
(19) - Sentencia de 13 de marzo de 1997, Astir (C-109/95, Rec. p. I-1385). Véase igualmente la sentencia de 25 de mayo de 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Rec. p. I-2811).
(20) - Punto 2 de las presentes conclusiones.
(21) - Sentencia de 17 de julio de 1997, Affish (C-183/95, Rec. p. I-4315), apartado 42.
(22) - Sentencia Reino Unido/Comisión, citada en la nota 2, apartado 106.
(23) - DO L 224, p. 29, modificada, en particular, por la Directiva 92/118/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1992 (DO 1993, L 62, p. 49).
(24) - El marco legislativo de las medidas de protección contra la EEB se ha presentado en las partes introductivas de las sentencias National Farmer's Union y otros y Reino Unido/Comisión, citadas en la nota 2.
(25) - Citadas en la nota 2.