62013CC0138_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (2) (en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), relativo a las medidas que deben adoptarse durante la fase transitoria de la Asociación creada por el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra parte, y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de esta última por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (3) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), así como el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (4) . Dicha petición ha sido planteada en el marco de un litigio entre la Sra. Naime Dogan y la República Federal de Alemania relativo a la desestimación por las autoridades alemanas de su solicitud de expedición de un visado por reagrupación familiar.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. El Acuerdo de Asociación y el Protocolo Adicional
2. Conforme a su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo de Asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco. A tenor del artículo 13 de dicho Acuerdo, «las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [43 CE] al [46 CE] inclusive y en el [48 CE] para suprimir entre ellas las restricciones a la libertad de establecimiento».
3. De conformidad con su artículo 62, el Protocolo Adicional forma parte integrante del Acuerdo de Asociación. El artículo 41, apartado 1, de dicho Protocolo prevé que «las Partes contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios».
2. Directiva 2003/86
4. Con arreglo a su artículo 1, el objetivo de la Directiva 2003/86 es «fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros». Conforme a su artículo 4, apartado 1, los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV y en el artículo 16 de esta Directiva, de los miembros de la familia nuclear, entre ellos el cónyuge del reagrupante.
5. El artículo 7 de la citada Directiva, que figura en el capítulo IV, titulado «Condiciones para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar», tiene el siguiente tenor:
«1. Al presentarse la solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro de que se trate podrá requerir al solicitante que aporte la prueba de que el reagrupante dispone de:
a) una vivienda [...];
b) un seguro de enfermedad [...];
c) recursos fijos y regulares suficientes para su propia manutención y la de los miembros de su familia [...].
2. Los Estados miembros podrán requerir que los nacionales de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
Con respecto al refugiado y a los miembros de su familia mencionados en el artículo 12, las medidas de integración mencionadas en el primer párrafo sólo podrán aplicarse una vez se haya concedido la reagrupación familiar a las personas de que se trate.»
6. Según el artículo 17 de la Directiva 2003/86, «al denegar una solicitud, al retirar el permiso de residencia o denegar su renovación, así como al dictar una decisión de devolver al reagrupante o un miembro de su familia, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen.»
B. Derecho alemán
7. Tal como resulta de la resolución de remisión, la expedición del visado solicitado por la Sra. Dogan se rige por las disposiciones de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley alemana sobre residencia, trabajo e integración de los extranjeros en el territorio federal; en lo sucesivo, «Ley sobre residencia de los extranjeros»), en su versión resultante de la Comunicación de 25 de febrero de 2008 (5) y modificada por última vez mediante el artículo 2 de la Ley de 21 de enero de 2013. (6) Bajo el título «Objetivo de la Ley; ámbito de aplicación», el artículo 1 de dicha Ley dispone en su apartado 2, punto 1:
«La presente Ley no se aplicará a los extranjeros:
1) cuya situación se regule por la Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern [Ley relativa a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión], salvo disposición legal en contrario, [...]»
8. De conformidad con el artículo 2, apartado 8:
«Los conocimientos elementales de la lengua alemana corresponderán al nivel A1 del […] Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas (Recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros nº R(98)6, de 17 de marzo de 1998, sobre el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas).»
9. El artículo 4, titulado «Exigencia de un permiso de residencia», prevé en su apartado 1, punto 1, que «para entrar y residir en el territorio de la República Federal, los extranjeros deberán poseer un permiso de residencia [...] a menos que exista un derecho de residencia en virtud del Acuerdo de 12 de septiembre de 1963 por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía [...]. El permiso de residencia se concede como visado en el sentido del artículo 6, apartados 1, número 1, y 3, de la presente Ley.»
10. Según el artículo 6, apartado 3, «para las estancias prolongadas se requerirá estar en posesión de un visado para el territorio federal (visado nacional) expedido antes de entrar en el mismo. [...].»
11. El artículo 27, apartado 1, establece que «con el fin de proteger el matrimonio y la familia, según lo previsto en el artículo 6 de la Grundgesetz (Constitución alemana), podrá concederse y prorrogarse un permiso de residencia de duración determinada para establecer o mantener, en beneficio de los miembros extranjeros de la familia, la comunidad de vida familiar en el territorio federal (reagrupación familiar).»
12. Con el título «Reagrupación de los cónyuges», el artículo 30, apartado 1, primera frase, punto 2, prevé que «deberá concederse un permiso de residencia de duración determinada al cónyuge de un extranjero cuando [...] el cónyuge pueda expresarse en alemán al menos con palabras simples [...].» La segunda frase, punto 1, del mismo apartado dispone que «no obstante lo previsto en el punto 2 de la primera frase, podrá concederse un permiso de residencia de duración determinada cuando [...] el extranjero posea un permiso de residencia en virtud de los artículos 19 a 21 de la presente Ley [permiso de residencia para determinadas actividades lucrativas] y el matrimonio ya hubiera sido contraído en el momento en que el extranjero trasladó su centro de intereses al territorio federal [...]». Por último, la tercera frase, punto 2, establece que «no obstante lo previsto en el punto 2 de la primera frase, podrá concederse un permiso de residencia de duración determinada cuando [...] el cónyuge no esté en condiciones, por enfermedad o incapacidad física, mental o psicológica, de demostrar que dispone de conocimientos elementales de la lengua alemana [...]».
13. Se desprende de la resolución de remisión que el artículo 30, apartado 1, primera frase, número 2, de la Ley sobre residencia de extranjeros fue introducido por la Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (Ley de 19 de agosto de 2007 por la que se trasponen las directivas de la Unión Europea en materia de derecho de residencia y asilo). (7)
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14. La recurrente, nacional turca y residente en ese país, solicitó un visado para la reagrupación familiar con su marido, también nacional turco, que vive en Alemania desde 1998, donde dirige una sociedad de responsabilidad limitada de la que es socio mayoritario y dispone, desde 2002, de un permiso de residencia de duración determinada que posteriormente se transformó en un permiso de residencia de duración indefinida. Antes de contraer matrimonio civil en 2007, la recurrente y el Sr. Dogan ya habían celebrado matrimonio religioso ante un imán, unión de la que nacieron en total cuatro hijos entre 1988 y 1993.
15. El 18 de enero de 2011, la recurrente solicitó ante la Embajada alemana en Ankara la expedición de un visado por reagrupación familiar de los cónyuges y de sus hijos, en favor suyo y, en un primer momento, de dos de sus hijos. Para ello presentó un certificado del Instituto Goethe relativo a una prueba de idioma del nivel A1 que había superado el 28 de septiembre de 2010 con la calificación de «Suficiente» (62 puntos sobre 100). Su puntuación en la parte escrita se valoró con 14,11 puntos sobre 25.
16. Considerando que la recurrente, que es analfabeta, había superado el examen marcando al azar las respuestas de un cuestionario de respuesta múltiple y aprendiendo y repitiendo de memoria tres frases estándar, la Embajada alemana desestimó la solicitud mediante decisión de 23 de marzo de 2011, por no haberse acreditado el conocimiento de la lengua alemana. La recurrente no impugnó esta decisión, pero el 26 de julio de 2011 presentó ante la misma Embajada una nueva solicitud de expedición de visado por reagrupación familiar únicamente para ella, que fue denegada de nuevo por la Embajada mediante decisión de 31 de octubre de 2011. A raíz de una solicitud de reexamen de su caso presentada por la recurrente el 15 de noviembre de 2011 a través de un abogado, la Embajada alemana en Ankara anuló la decisión inicial y la sustituyó por una decisión de 24 de enero de 2012 que desestimó igualmente la solicitud basándose en que la recurrente no tenía los conocimientos lingüísticos necesarios por ser analfabeta.
17. La recurrente interpuso recurso contra la decisión de 24 de enero de 2012 ante el órgano jurisdiccional remitente. Éste decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Se opone el artículo 41, apartado 1, del [Protocolo Adicional] a una disposición de Derecho nacional introducida por primera vez tras la entrada en vigor de la citada disposición, con arreglo a la cual la primera entrada [en la República Federal de Alemania] de un miembro de la familia de un nacional turco que posee el estatuto jurídico previsto en el artículo 41, apartado 1, de dicho Protocolo […] se condiciona a que dicho miembro de la familia demuestre antes de la entrada que puede comunicarse a un nivel básico en alemán?
2) ¿Se opone el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva [2003/86/CE] a una disposición nacional como la mencionada en la primera cuestión?»
III. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
18. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si una disposición de Derecho nacional, adoptada después de la entrada en vigor del Protocolo Adicional, que supedita la entrada en el territorio del Estado miembro de que se trata, a efectos de reagrupación familiar, del cónyuge de un nacional turco establecido en dicho Estado miembro a que demuestre que tiene un conocimiento elemental de la lengua oficial de ese Estado miembro, constituye una «nueva restricción» en el sentido del artículo 41, apartado 1, de dicho Protocolo.
19. Según reiterada jurisprudencia, esta disposición establece, en términos claros, precisos e incondicionales, una cláusula inequívoca de «standstill» que «conlleva una obligación […] que se traduce jurídicamente en la de una simple abstención» (8) y «los nacionales turcos a los que se aplica […] pueden invocarla antes los órganos jurisdiccionales nacionales para excluir la aplicación de las normas de Derecho interno que les perjudican». (9) En cuanto a su alcance, el Tribunal de Justicia ha precisado que, si bien dicha cláusula no confiere, por sí misma, a los nacionales turcos un derecho de establecimiento ni un derecho de residencia sobre la base de la normativa de la Unión, no es menos cierto que dicha cláusula se opone a la adopción por parte de un Estado miembro de cualquier medida nueva que tenga por objeto o como efecto someter el establecimiento y la correspondiente residencia en su territorio de un nacional turco a condiciones más restrictivas que las que eran aplicables en la fecha de entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate. (10) En el mismo sentid o, el Tribunal de Justicia ha reconocido que, aunque no tiene por efecto conceder a los nacionales turcos el derecho de entrada en el territorio de un Estado miembro —que en el estado actual del Derecho de la Unión sigue estando regulado por el Derecho nacional—, el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional «debe aplicarse también a la normativa relativa a la primera admisión de nacionales turcos en un Estado miembro en cuyo territorio desean ejercitar la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación». (11) La cláusula que contiene, por tanto, «no opera como norma de fondo, que convierta en inaplicable el Derecho material pertinente al que sustituya, sino como norma de naturaleza cuasi procedimental, que prescribe ratione temporis
cuáles son las disposiciones de la normativa de un Estado miembro que deben regir la apreciación de la situación de un nacional turco que desee ejercitar la libertad de establecimiento en [ese] Estado miembro». (12) En este sentido el artículo 41, apartado 1, de dicho Protocolo se presenta como «el corolario necesario de los artículos 13 y 14 del Acuerdo de Asociación, del que constituye el medio indispensable para llevar a cabo la eliminación progresiva de los obstáculos nacionales a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios». (13)
20. En el caso de autos, si bien no se cuestiona que el Sr. Dogan está amparado por la cláusula recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, puesto que ejerce en el territorio de la Unión una actividad por cuenta propia, se suscita sin embargo la cuestión de si dicha cláusula se aplica también a su esposa, que ha solicitado un visado por reagrupación familiar y no pretende entrar en el territorio alemán para ejercer allí una actividad cubierta por ese precepto.
21. La Comisión Europea propone una respuesta afirmativa, alegando que la Sra. Dogan está legitimada para invocar la citada cláusula por ser miembro de la familia del Sr. Dogan en el sentido del artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión nº 1/80»). Según la Comisión, en virtud de la norma de interpretación convergente del artículo 41 del Protocolo Adicional y del artículo 13 de la Decisión nº 1/80, que enuncia una cláusula de «standstill» análoga, (14) la interpretación que el Tribunal efectúe de esta última disposición es extrapolable a la primera. Pues bien, la Comisión recuerda que, en la sentencia dictada en los asuntos Toprak y Oguz, (15) el Tribunal de Justicia precisó que el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 es aplicable, no sólo a las normas relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores turcos, sino también a las que se refieren a los derechos de los cónyuges extranjeros en materia de reagrupación familiar.
22. El razonamiento seguido por la Comisión no me convence. Es cierto que, según consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 y el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, si bien tienen un ámbito de aplicación distinto y no pueden aplicarse conjuntamente, revisten sin embargo «la misma importancia», (16) persiguen un mismo objetivo y el alcance de la obligación de «standstill» que establecen «se extiende de manera análoga a cualquier nuevo obstáculo al ejercicio de la libertad de establecimiento, de la libre prestación de servicios o de la libre circulación de los trabajadores, consistente en un endurecimiento de los requisitos existentes en una fecha determinada». (17) Por otra parte, es precisamente esta convergencia de objetivos la que llevó al Tribunal de Justicia a considerar que, pese a las diferencias en el tenor de estas dos disposiciones, el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 se aplica, no sólo a las medidas directamente relacionadas con el acceso al empleo, sino también a las normas que regulan la primera admisión y la residencia de los trabajadores turcos, al igual que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. (18) También es cierto que, tal como se desprende de su tenor literal, el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 se aplica, no sólo a los trabajadores turcos, sino también a los miembros de su familia y que, por lo que respecta a estos últimos, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Abatay y otros que dicha Decisión «no hace depender su acceso al territorio de un Estado miembro del ejercicio de una actividad asalariada, en virtud de la reagrupación familiar con un trabajador turco que ya resida legalmente en dicho Estado». (19)
23. Sin embargo, como han subrayado acertadamente los Gobiernos alemán y danés en sus observaciones, se desprende de la sentencia Toprak y Oguz que la normativa en materia de reagrupación familiar controvertida en el litigio principal (20) debía considerarse incluida en el ámbito de aplicación del artículo 13 de la Decisión nº 1/8 (21) únicamente en la medida en que afectaba
a la situación de unos trabajadores turcos, como los Sres. Toprak y Oguz. Esta posición es coherente con el objetivo perseguido por dicha disposición y por el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que consiste en impedir que las autoridades nacionales introduzcan nuevos obstáculos al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores y al de la libertad de establecimiento y de prestación de servicios, respectivamente.
24. Pues bien, no pueden invocar la infracción de tal objetivo en lo que a ellos respecta unos nacionales turcos que, como la Sra. Dogan, solicitan la admisión en el territorio de un Estado miembro únicamente a efectos de reagrupación familiar, y no para ejercitar allí alguna de las libertades económicas establecidas en el Acuerdo de Asociación.
25. Ciertamente, el artículo 7 de la Decisión nº 1/80 confiere, con ciertas condiciones, derechos autónomos a los miembros de la familia de los trabajadores turcos que formen parte del mercado legal de trabajo (22) con el fin de crear condiciones favorables para la reagrupación familiar en el Estado miembro de acogida. (23) Sin embargo, en el sistema del Acuerdo de Asociación, este fin es sólo un instrumento que persigue facilitar la realización de los objetivos de la Asociación, en particular la instauración progresiva de las libertades de circulación de trabajadores, de establecimiento y de prestación de servicios, de conformidad con los artículos 12, 13 y 14 de dicho Acuerdo. De ello se deduce que no cabe concluir de una lectura conjunta de los artículos 7 y 13 de la Decisión nº 1/80 que los miembros de la familia de un trabajador turco que han solicitado entrar en el territorio de un Estado miembro a efectos de reagrupación familiar y no para desarrollar allí una actividad por cuenta ajena puedan invocar la cláusula de «standstill» con el fin de oponerse a que se les aplique una normativa como la controvertida en el litigio principal, que puede impedir o, como mínimo, dificultar la adquisición por su parte de los derechos que podrían corresponderles en virtud del artículo 7 de la Decisión nº 1/80.
26. Dicho esto, se trata de examinar, en esta fase, si la Sra. Dogan puede invocar la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, aunque no haya ejercido ni pretenda ejercer las libertades económicas previstas en dicho artículo, con el fin de oponerse a que se le aplique una medida nacional que puede constituir una nueva restricción al ejercicio de tales libertades por parte de su cónyuge .
27. Procede recordar, con carácter preliminar, que en el asunto Abatay y otros, el Tribunal de Justicia tuvo ya ocasión de reconocer el derecho de un nacional turco a acogerse al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional aunque su caso no se contemplaba directamente en esa disposición. El asunto se refería a conductores turcos contratados por una empresa establecida en Turquía que prestaba legalmente servicios en un Estado miembro. Los interesados se oponían a que se les aplicaran ciertos requisitos para el ejercicio de su actividad por cuenta ajena establecidos por la República Federal de Alemania tras la entrada en vigor del Protocolo Adicional. Basándose en una aplicación por analogía de la sentencia Clean Car Autoservice, (24) el Tribunal reconoció, en esencia, que, dado que los empleados de un prestador de servicios son indispensables para permitir a este último llevar a cabo sus servicios, el derecho de un empresario establecido en Turquía a realizar prestaciones de servicios en un Estado miembro en las condiciones previstas en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional debe tener necesariamente por complemento el derecho de sus empleados a ejecutar en las mismas condiciones las tareas que se les encomienden en el marco de dichas prestaciones. (25)
28. Así pues, procede determinar si la medida controvertida en el procedimiento principal, que se refiere a las condiciones a las que está sujeta la reagrupación familiar, supone una «restricción» indirecta, al igual que en el supuesto examinado por el Tribunal de Justicia en el asunto Abatay y otros, antes citado, a la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. No se discute, en cambio, su carácter de «nueva» en el sentido de esta disposición.
29. A este respecto, debe señalarse en primer lugar que, del tenor del artículo 13 del Acuerdo de Asociación y del objetivo de la Asociación CEE-Turquía se deduce que los principios reconocidos en el marco de los artículos 52 a 56 del Tratado CE (posteriormente artículos 43 CE a 47 CE y actualmente artículos 49 TFUE a 53 TFUE) deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos . Este principio interpretativo, enunciado inicialmente por el Tribunal de Justicia en el contexto del artículo 12 del Acuerdo de Asociación y confirmado después en el marco de su artículo 14, (26) es aplicable también a su artículo 13, que contiene una norma análoga a los preceptos antes mencionados. Tal como explicaré mejor más adelante, dicho principio, lejos de haber sido cuestionado por las sentencias del Tribunal de Justicia dictadas en los asuntos Ziebell y Demirkan, (27) fue confirmado expresamente por la última de estas resoluciones.
30. Conviene recordar a continuación que, según la jurisprudencia, deben considerarse restricciones a la libertad de establecimiento, en el sentido del artículo 49 TFUE, todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad por parte de los ciudadanos de la Unión. (28) Pues bien, conforme al principio expuesto en el punto 29 supra, esta misma definición ha de adoptarse, en mi opinión, para determinar el contenido y el alcance del concepto de «restricción» utilizado en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. Así, esta disposición, que congela la normativa a la que está sometida, en un momento dado, la situación de un nacional turco que desea ejercitar la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación, se opone a cualquier empeoramiento de dicha situación que pueda impedir, obstaculizar o hacer menos interesante
el ejercicio de dicha libertad.
31. Tal como sostiene la Comisión en sus observaciones, para un nacional turco la falta de una perspectiva concreta de reagrupación familiar en el territorio del Estado miembro en el que está establecido o pretende establecerse con el fin de ejercer su actividad autónoma puede obstaculizar o, como mínimo, hacer menos interesante el ejercicio por su parte de la libertad de establecimiento consagrada en el Acuerdo de Asociación. Sin esa perspectiva, en efecto, dicho nacional podría renunciar a instalarse en el territorio de la Unión, cuando el vínculo familiar ya esté establecido, o verse impulsado a interrumpir su actividad y abandonar dicho territorio, en el caso de que el vínculo se haya creado después de su partida. En ambos casos estaría obligado a elegir entre su actividad y el mantenimiento de la unidad de su familia.
32. A este respecto, cabe recordar que tanto el legislador comunitario, desde los primeros textos de aplicación de las disposiciones del Tratado, como el Tribunal de Justicia han reconocido la existencia de una relación de principio
entre el mantenimiento de la integridad de la vida familiar y el pleno disfrute de las libertades fundamentales (29) en condiciones que garanticen el respeto a la libertad y dignidad de los trabajadores migrantes. (30) Así, el menoscabo de la primera puede constituir un obstáculo al pleno ejercicio de las segundas. (31)
33. Pues bien, aunque ni el Acuerdo de Asociación ni el Protocolo Adicional o los actos adoptados por el Consejo de Asociación prevén un derecho a la reagrupación familiar, la relación existente entre el ejercicio de las libertades económicas establecidas por dicho Acuerdo y la integración familiar exige, a mi juicio, que una medida de un Estado miembro por la que se impone un requisito nuevo, con respecto a los que ya existían en la fecha de entrada en vigor del Protocolo Adicional para ese Estado miembro, para la entrada en el territorio nacional del cónyuge de un nacional turco que ha ejercitado o pretende ejercitar la libertad de establecimiento al amparo de dicho Acuerdo está comprendida en el ámbito de aplicación de la cláusula de «standstill» estipulada en el artículo 41, apartado 1, del citado Protocolo.
34. Esta conclusión se ve confirmada por el objetivo de dicha cláusula, recordado en muchas ocasiones por el Tribunal de Justicia, que consiste en crear condiciones favorables para la aplicación progresiva de la libertad de establecimiento entre los Estados miembros y la República de Turquía (32) prohibiendo la adopción de cualquier medida nueva que tenga «por objeto o por efecto» someter el establecimiento de los nacionales turcos en un Estado miembro a requisitos más restrictivos que los resultantes de las reglas que les fueran aplicables en la fecha de la entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate. (33) Por otra parte, habida cuenta del potencial disuasorio de las medidas que afectan a los requisitos a los que está sometida la reagrupación familiar, no cabe acoger el argumento de los Gobiernos alemán y neerlandés según el cual las repercusiones de una norma como la controvertida en el litigio principal sobre el ejercicio de la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación son demasiado lejanas e hipotéticas para poder resultar pertinentes a efectos de la aplicación de la cláusula de «standstill» prevista en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
35. No se oponen a la interpretación propuesta las recientes sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Ziebell y Demirkan, antes citadas.
36. En la primera de estas sentencias, el Tribunal de Justicia excluyó del acervo del Acuerdo de Asociación la Directiva 2004/38 (34), rechazando, por consiguiente, el argumento expuesto por el Sr. Ziebell, según el cual el artículo 28, apartado 3, letra a), de dicha Directiva, que regula la protección contra la expulsión de la que se benefician los ciudadanos de la UE, debía servir de referencia para determinar el sentido y el alcance de la excepción al derecho de residencia por razones de orden público establecida en el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80. La conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia se basó fundamentalmente en la constatación de que, a diferencia de la Directiva, que pretende «facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que el Tratado confiere directamente a los ciudadanos de la Unión», el Acuerdo de Asociación «tiene una finalidad exclusivamente económica». (35)
37. El caso de autos se diferencia claramente del asunto Ziebell. En el presente asunto, no se trata de reconocer a la Asociación con la República de Turquía objetivos y finalidades que le son ajenos, sino de garantizar la realización plena de los que le son propios, a saber, según los términos del artículo 2, apartado 1, del Acuerdo de Asociación, el de «promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco». La transposición al ámbito de aplicación del Acuerdo, a través de su artículo 13, del concepto de obstáculo al ejercicio de la libertad de establecimiento tal como ha sido interpretado y aplicado ya por el Tribunal de Justicia se ajusta a esta lógica.
38. En la sentencia Demirkan, antes citada, el Tribunal de Justicia excluyó que el concepto de libre prestación de servicios establecido en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional pueda interpretarse en el sentido de que engloba también la libertad de los nacionales turcos, destinatarios de servicios, de desplazarse a un Estado miembro para hacer uso allí de una prestación de servicios. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia, en consonancia con la sentencia Ziebell, hizo constar «que entre el Acuerdo de Asociación y su Protocolo Adicional, por una parte, y el Tratado, por otra, existen diferencias debido, en particular, al vínculo existente entre la libre prestación de servicios y la libre circulación de personas en el seno de la Unión» y que «no es objeto del Acuerdo de Asociación el desarrollo de las libertades económicas para permitir una libre circulación de personas de orden general,
comparable a la aplicable, con arreglo al artículo 21 TFUE, a los ciudadanos de la Unión». (36) Según el Tribunal de Justicia, la libre prestación de servicios pasiva, que se deriva del proceso de establecimiento de un mercado interior concebido como un espacio sin fronteras interiores, está estrechamente vinculada al principio general de libre circulación de personas que subyace a la creación de dicho espacio. En cambio, «ya sea a través de la libertad de establecimiento, ya a través de la libre prestación de servicios, sólo en la medida en que es el corolario del ejercicio de una actividad económica
puede la cláusula de “standstill” [recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional] ponerse en relación con los requisitos de entrada y residencia de los nacionales turcos en el territorio de los Estados miembros». (37)
39. En el caso de autos, no se trata de transponer al ámbito del Acuerdo de Asociación un concepto, tal como la prestación de servicios pasiva, que entraña en sí el reconocimiento de un principio general de libre circulación de las personas, sino una noción, la del obstáculo al ejercicio de la libertad de establecimiento, que permite definir los límites de esta libertad y favorecer —mediante la imposición de obligaciones de abstención a las autoridades competentes de las partes contratantes— su plena realización de conformidad con los objetivos de la Asociación. Tal operación se inscribe en una línea jurisprudencial bien consolidada del Tribunal de Justicia que, como he señalado anteriormente, no ha sido desvirtuada por la sentencia Demirkan, sino que por el contrario ha sido confirmada por ésta. (38)
40. El Gobierno alemán sostiene que, aun suponiendo que la medida controvertida en el litigio principal pueda ser considerada una restricción en el sentido del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, está justificada sin embargo por el objetivo de luchar contra los matrimonios forzados. Según tal Gobierno, la adquisición de conocimientos lingüísticos básicos antes de entrar en el territorio del Estado miembro de acogida favorece la integración del cónyuge en la sociedad de ese Estado, incrementa sus oportunidades de desarrollar una vida social autónoma, reduciendo la influencia de la familia política y permitiéndole, en su caso, dirigirse a las autoridades competentes para solicitar protección. Hace constar que la formación es, en general, un factor disuasorio, porque hace que las víctimas potenciales de los matrimonios forzados sean menos fácilmente manipulables.
41. En la sentencia Demir, (39) el Tribunal de Justicia precisó que una restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión nº 1/80 está prohibida «salvo que le sean aplicables las limitaciones a las que se refiere el artículo 14 de esta Decisión [ (40) ]
o que se justifique por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo». En virtud de la interpretación convergente de las cláusulas de «standstill» recogidas en el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 y en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, recordada en el punto 22 supra, la misma excepción es aplicable en el contexto de esta última disposición.
42. Ahora bien, suponiendo, como sostiene el Gobierno alemán, que el objetivo de luchar contra los matrimonios forzados pueda ser invocado por este último como razón imperiosa de interés general que justifique unas restricciones en el sentido del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y que la medida controvertida en el litigio principal sea adecuada para perseguir dicho objetivo, dudo sin embargo de que sea proporcionada. En mi opinión, no presenta ese carácter una medida susceptible de retrasar indefinidamente la reagrupación familiar en el territorio del Estado miembro de que se trata y que, salvo en un reducido número de excepciones definidas de forma exhaustiva, se aplica con independencia de toda apreciación de conjunto de las circunstancias pertinentes de cada caso. Por otra parte, no comparto la opinión del Gobierno alemán de que otras medidas alternativas, como por ejemplo la obligación de participar en cursos de integración y lingüísticos después de entrar en el territorio alemán, no serían tan eficaces como la adquisición previa de conocimientos lingüísticos para evitar la exclusión social de las víctimas de los matrimonios forzados. Por el contrario, tal obligación llevaría a esas personas a salir de su contexto familiar, favoreciendo así su contacto con la sociedad alemana. Los miembros de su familia que ejercieran coacción sobre dichas personas se verían obligados, por su parte, a permitir ese contacto que, de no existir una obligación de este tipo, podría verse obstaculizado en la práctica, pese a que la persona en cuestión tuviera un conocimiento elemental de la lengua alemana. Además, el hecho de mantener una relación regular con los organismos y los responsables de organizar dichos cursos podría contribuir a crear condiciones favorables para que las víctimas solicitaran espontáneamente ayuda, y a facilitar la identificación y la denuncia a las autoridades competentes de las situaciones que requiriesen su intervención.
43. A la vista del conjunto de consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional debe interpretarse en el sentido de que la prohibición que impone a los Estados miembros, impidiéndoles introducir nuevas restricciones a la libertad de establecimiento, se aplica igualmente a unas medidas que, como la controvertida en el litigio principal, han sido adoptadas tras la entrada en vigor de dicho Protocolo en el Estado miembro de que se trata y tienen por objeto o por efecto hacer más difícil la entrada en el territorio de dicho Estado miembro, a efectos de reagrupación familiar, del cónyuge de un nacional turco que haya ejercido la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
44. Dado que la segunda cuestión prejudicial sólo resulta pertinente si se responde negativamente a la primera, a continuación la examinaré únicamente con carácter subsidiario y para el supuesto de que el Tribunal no siga la solución que propongo a la primera cuestión.
45. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber esencialmente si el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa controvertida en el litigio principal, que supedita el derecho a entrar en Alemania del cónyuge de un nacional de un país tercero que resida legalmente en dicho Estado miembro a que demuestre un conocimiento básico de la lengua alemana.
46. El artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 dispone que los Estados miembros podrán requerir que los beneficiarios potenciales de la reagrupación familiar cumplan las medidas de integración. Según el Gobierno alemán, el requisito relativo al conocimiento elemental de la lengua alemana, que persigue el doble objetivo de facilitar la integración de los recién llegados a Alemania y de luchar contra los matrimonios forzados, constituye una medida de integración admisible con arreglo a esta disposición.
47. Con carácter preliminar, recordaré que el derecho al respeto de la vida familiar en el sentido del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») forma parte de los derechos fundamentales que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, están protegidos en el ordenamiento jurídico de la Unión. Ese derecho, que está reconocido también en el artículo 7 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), se refiere también al derecho a la reagrupación familiar (41) e «implica obligaciones de los Estados miembros, que pueden ser negativas, por ejemplo cuando se les obliga a no expulsar a una persona, o positivas, cuando se les obliga a autorizar a una persona a entrar y residir en su territorio». (42) Así, aunque ni el CEDH ni la Carta garantizan como derecho fundamental el derecho de un extranjero a entrar o residir en el territorio de un país determinado, excluir a una persona del país en el que viven sus parientes cercanos puede constituir una injerencia en el derecho al respeto de la vida familiar protegido por tales actos normativos. (43)
48.
Dicho esto, procede señalar, en primer lugar, que se deduce de una interpretación a contrario
del artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 que, en el caso de personas que no tienen el estatuto de refugiados o que no son miembros de la familia de un refugiado, (44) también pueden imponerse medidas de integración previamente
a la entrada en el territorio del Estado miembro de que se trate. En el presente asunto, dado que ninguno de los dos cónyuges Dogan tiene el estatuto de refugiado, las autoridades alemanas estaban facultadas para exigir a la Sra. Dogan que cumpliera, de conformidad con el Derecho nacional, las medidas de integración con arreglo al artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 antes de su entrada en el territorio alemán.
49. Conviene aclarar a continuación el alcance exacto del concepto de «medidas de integración».
50. A este respecto, procede recordar que, en la sentencia Chakroun, el Tribunal de Justicia declaró, por una parte, que, en el sistema de la Directiva 2003/86, la autorización de reagrupación es «la regla general» y las disposiciones que permiten introducir limitaciones a la misma deben interpretarse de manera estricta y señaló, por otra parte, que el margen de apreciación reconocido a los Estados miembros por tales disposiciones no puede utilizarse de manera que menoscabe el objetivo de la Directiva, que es favorecer la reagrupación familiar, ni su efecto útil. (45) Estos criterios hermenéuticos, sentados con respecto al artículo 7, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/86, que dispone que los Estados miembros podrán supeditar la reagrupación a que el reagrupante pruebe que dispone de recursos «fijos y regulares suficientes», deben orientar asimismo la interpretación del artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva y, en general, de cualquier restricción al derecho a la reagrupación familiar.
51. Dicho esto, el concepto de «medidas de integración» debe considerarse de forma paralela al de «condiciones de integración», que no se encuentra en la Directiva 2003/86 pero que sin duda estaba bien presente en la mente del legislador. En efecto, en la Directiva 2003/109/CE, (46) contemporánea de la Directiva 2003/86 y relativa a una materia muy próxima, el Consejo de la Unión Europea incluyó una disposición (el actual artículo 15, apartado 3), según la cual los Estados miembros podrán requerir a los nacionales de terceros países que cumplan las «medidas de integración» para poder ejercer el derecho de residir en un Estado de la Unión distinto de aquél en el que han obtenido el estatuto de residente de larga duración. Pues bien, del examen de los trabajos preparatorios de la Directiva 2003/109 se desprende que, en el seno del Consejo, algunas delegaciones nacionales habían propuesto sustituir en el artículo 15 la palabra «medidas» por la palabra «condiciones». Sin embargo, como la mayoría de los Estados se opusieron a ello, el texto definitivo conservó la expresión «medidas de integración», es decir, la misma fórmula que figura en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86. (47) . En cambio, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2003/109 permite que los Estados miembros supediten la obtención del estatuto de residente de larga duración a «condiciones de integración», cuyo cumplimiento excluye la posibilidad de imponer posteriormente las «medidas de integración» contempladas en el artículo 15. (48)
52. Los dos conceptos de «medidas de integración» y de «condiciones de integración» deben considerarse bien distintos, y ciertamente no sinónimos. Sin embargo, esta constatación no basta para determinar cuál es concretamente la diferencia entre ambos. Aunque ni la Directiva 2003/86 ni la Directiva 2003/109 ofrecen indicaciones expresas al respecto, es evidente sin embargo que las «medidas de integración» deben considerarse menos severas que las «condiciones de integración». Así se desprende tanto del análisis lingüístico de las dos expresiones como del hecho de que, según la Directiva 2003/109, tal como ya he explicado, el cumplimiento de las «condiciones de integración», en el sentido del artículo 5, dispensa automáticamente al residente de larga duración de una eventual obligación de someterse a «medidas de integración» sobre la base del artículo 15.
53. En el mismo sentido aboga una interpretación sistemática del artículo 7 de la Directiva 2003/86. El apartado 1 de dicho artículo enumera una serie de requisitos relativos a la situación del reagrupante, cuyo cumplimiento puede verse obligado a probar el solicitante de la reagrupación familiar. En cambio, no se exige tal prueba para las medidas adoptadas con arreglo al apartado 2 de dicho artículo. Pues bien, si el legislador hubiera tenido la intención de someter estas medidas a un régimen idéntico al establecido en el apartado 1, no habría sido necesario introducir un nuevo apartado, sino que habría bastado con añadir un párrafo al apartado anterior. En otros términos, las medidas de integración mencionadas en el apartado 2 no pueden perseguir el objetivo de seleccionar a las personas que podrán ejercer su derecho a la reagrupación, ya que la selección es la finalidad de los criterios y requisitos fijados en el apartado 1. Las medidas de integración del apartado 2, por el contrario, deben tener por objetivo fundamental facilitar la integración en los Estados miembros.
54. El concepto de «medidas de integración» debe distinguirse también del «criterio de integración» cuyo cumplimiento puede exigirse en determinadas circunstancias, con arreglo al artículo 4, apartado 1, tercer párrafo, de la Directiva 2003/86, si la reagrupación es solicitada para un hijo de más de 12 años. Aunque la Directiva no precisa el alcance de este «criterio», resulta claro que, una vez más, se trata de un concepto que evoca una idea de requisito previo cuyo cumplimiento debe demostrar el interesado,
aunque sea de índole distinta que los indicados en el artículo 7, apartado 1. (49)
55. En sus observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, el Reino de los Países Bajos alega que la versión neerlandesa de la Directiva 2003/86 utiliza, en el artículo 7, apartado 2, una palabra («integratievoorwaarden») que presenta un matiz distinto de otras versiones lingüísticas, dando a entender una idea de «condición» que no se encuentra, por ejemplo, en las versiones francesa, italiana («misure di integrazione»), alemana («Integrationsmaßnahmen») e inglesa («integration measures»). Este mismo término figura también en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2003/109; sin embargo, y este dato me parece decisivo, en las demás versiones lingüísticas de esta última disposición no se habla de «medidas» («maatregelen»), sino de «condiciones». (50) En otras palabras, la v ersión neerlandesa del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 no coincide perfectamente con las demás, que parecen inclinarse por la idea de que los Estados pueden «tomar iniciativas» para la integración, en lugar de imponer condiciones, y parece estar en cierta medida aislada. En todo caso, aunque debiera considerarse que la versión neerlandesa de la Directiva es compatible con la idea de imponer «condiciones» antes de la entrada de las personas con derecho a la reagrupación, es jurisprudencia reiterada que la formulación divergente en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de esta disposición y que tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Además, la norma de que se trata debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte. (51)
56. De las consideraciones precedentes se deduce que las «medidas de integración» en el sentido del artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 no pueden constituir «requisitos» de la reagrupación familiar. Esta conclusión no implica, sin embargo, que tales medidas, cuando se apliquen antes de la entrada de las personas interesadas en el territorio del Estado miembro de que se trate, sólo puedan imponer meras «obligaciones de medios». Efectivamente, la expresión «medidas de integración» es suficientemente amplia como para englobar también las «obligaciones de resultado», a condición, no obstante, de que sean proporcionadas al objetivo de integración previsto en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 (52) y no menoscabe el efecto útil de ésta.
57. Según el Tribunal de Justicia, el artículo 17 de la Directiva 2003/86, que dispone que al denegar una solicitud de reagrupación «los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen», obliga a «individualizar el examen de las solicitudes de reagrupación». (53) La finalidad esencial de ese examen individualizado es preservar al máximo el efecto útil de la Directiva y evitar que se menoscabe su objetivo principal, que es permitir la realización de la reagrupación familiar. Por consiguiente, la Directiva 2003/86 se opone, con carácter general, a toda normativa nacional que permita denegar el ejercicio del derecho de reagrupación en virtud de una serie de requisitos preestablecidos, sin posibilidad de realizar una valoración caso por caso en función de las circunstancias concretas del supuesto de que se trate.
58. Dicho esto, es preciso hacer constar que la Directiva 2003/86 no regula de forma exhaustiva el contenido de la apreciación que ha de efectuarse al examinar una solicitud de reagrupación. Aunque de su texto y sus objetivos se desprenden ciertos principios y datos, por ejemplo la exigencia de tener debidamente en cuenta «el interés mejor del menor», enunciada en el artículo 5, apartado 5, la obligación de tomar en consideración los factores enumerados en el artículo 17 y, en general, la indicación a favor de la protección de la vida familiar, corresponde en definitiva al juez nacional valorar, con arreglo a su legislación, la legalidad de las decisiones de las autoridades competentes, a la luz de las normas y los principios del Derecho de la Unión. (54)
59. Aunque corresponde en principio al legislador nacional determinar los procedimientos específicos de apreciación de las eventuales dificultades materiales o personales que el interesado pudiera encontrar para cumplir las medidas de integración impuestas, (55) ese legislador debe asegurarse, no obstante, de no menoscabar el objetivo y el efecto útil de la Directiva 2003/86. Sería contraria a dicha Directiva una normativa nacional que excluyera totalmente la toma en consideración de tales dificultades o no permitiera apreciarlas caso por caso a la vista de todas las circunstancias pertinentes. Así, admitir la posibilidad de supeditar la entrada en el Estado miembro de que se trate a la superación de un examen si no existen posibilidades concretas de prepararse al efecto, por ejemplo por faltar toda forma de apoyo o enseñanza organizados por dicho Estado en el Estado de residencia del interesado o porque el material no esté disponible o no sea accesible, en particular en razón de su precio, equivaldría en la práctica a hacer imposible el ejercicio del derecho a la reagrupación establecido en la Directiva. Del mismo modo, contravendría el efecto útil de la Directiva una normativa que no permitiera tener en cuenta las dificultades, incluso temporales, relacionadas con el estado de salud del miembro de la familia de que se trate o sus condiciones personales, como la edad, el analfabetismo, la discapacidad y el nivel de educación.
60. Si bien la normativa alemana controvertida en el procedimiento principal dispone que puede quedar exento de la obligación de demostrar que tiene un conocimiento elemental de la lengua alemana el cónyuge que no esté en condiciones de aportar tal prueba como consecuencia de una enfermedad o de una incapacidad física, mental o psicológica, dicha normativa no contempla en cambio la posibilidad de tomar en consideración, para decidir sobre esa exención, otras condiciones personales del cónyuge en el marco de una apreciación realizada atendiendo a todas las circunstancias del caso, ni la de tener en cuenta los factores enumerados en el artículo 17 de la Directiva. En el presente asunto, la posibilidad concreta de que la recurrente en el procedimiento principal satisfaga las condiciones impuestas por la ley alemana, al menos en plazos razonables, (56) parece muy remota. En efecto, se desprende de los autos que las autoridades alemanas estiman que la demostración del nivel requerido de conocimiento de la lengua alemana requiere obligatoriamente la alfabetización previa de la Sra. Dogan. Ahora bien, una situación reconocida de analfabetismo puede constituir un obstáculo difícilmente superable, en particular habida cuenta de la edad de la persona de que se trate, de sus condiciones económicas y del medio social al que pertenece. Por tanto, supeditar la autorización de la reagrupación familiar del cónyuge a su alfabetización previa podría, según las circunstancias, resultar desproporcionado con respecto al objetivo de integración perseguido por las medidas adoptadas con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86 y poner en peligro el efecto útil de ésta.
61. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 se opone a una normativa de un Estado miembro que, como la controvertida en el procedimiento principal, supedita la expedición de un visado por reagrupación familiar al cónyuge de un extranjero que cumple los requisitos fijados en el artículo 7, apartado 1, de esta Directiva a la prueba de que dicho cónyuge dispone de un conocimiento elemental de la lengua de ese Estado miembro, sin contemplar la posibilidad de conceder exenciones sobre la base de un examen individual de la solicitud de reagrupación, efectuado conforme al artículo 17 de dicha Directiva y tomando en consideración los intereses de los hijos menores y todas las circunstancias pertinentes del caso. Entre estas circunstancias figuran, en particular, por una parte, la disponibilidad, en el Estado de residencia de dicho cónyuge, de la enseñanza y de los materiales necesarios para conseguir el nivel de conocimiento lingüístico exigido y la accesibilidad a ellos, en particular en términos de costes, y, por otra parte, las eventuales dificultades, incluso temporales, del cónyuge relacionadas con su estado de salud o con su situación personal, como la edad, el analfabetismo, la discapacidad y el nivel de educación.
IV. Conclusión
62. A la vista de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Berlin:
«El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativo a las medidas que deben adoptarse durante la fase transitoria de la Asociación creada por el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra parte, y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de esta última por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, debe interpretarse en el sentido de que la prohibición que impone a los Estados miembros, impidiéndoles introducir nuevas restricciones a la libertad de establecimiento, se aplica igualmente a unas medidas que, como la controvertida en el litigio principal, han sido adoptadas tras la entrada en vigor de dicho Protocolo en el Estado miembro de que se trata y tienen por objeto o por efecto hacer más difícil la entrada en el territorio de dicho Estado miembro, a efectos de reagrupación familiar, del cónyuge de un nacional turco que haya ejercido la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación.
El artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, se opone a una normativa de un Estado miembro que, como la controvertida en el procedimiento principal, supedita la expedición de un visado por reagrupación familiar al cónyuge de un extranjero que cumple los requisitos fijados en el artículo 7, apartado 1, de esta Directiva a la prueba de que dicho cónyuge dispone de un conocimiento elemental de la lengua de ese Estado miembro, sin contemplar la posibilidad de conceder exenciones sobre la base de un examen individual de la solicitud de reagrupación, efectuado conforme al artículo 17 de dicha Directiva y tomando en consideración los intereses de los hijos menores y todas las circunstancias pertinentes del caso. Entre estas circunstancias figuran, en particular, por una parte, la disponibilidad, en el Estado de residencia de dicho cónyuge, de la enseñanza y de los materiales necesarios para conseguir el nivel de conocimiento lingüístico exigido y la accesibilidad a ellos, en particular en términos de costes, y por otra parte, las eventuales dificultades, incluso temporales, del cónyuge relacionadas con su estado de salud o con su situación personal, como la edad, el analfabetismo, la discapacidad y el nivel de educación.»
(1) .
(2)  – DO L 293, p. 1.
(3)  – DO 1964, 217, p. 3685.
(4)  – DO L 251, p. 12.
(5)  – BGBl. 2008 I, p. 162.
(6)  – BGBl. 2013 I, p. 86.
(7)  – BGBl. 2007 I, p. 1970.
(8)  – Véanse las sentencias Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224), apartados 46, 47, 54 y 71, Abatay y otros (C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572), apartado 58, Tum y Dari (C‑16/05, EU:C:2007:530), apartado 46, y Dereci y otros (C‑256/11, EU:C:2011:734), apartado 87.
(9)  – Véase la sentencia Abatay y otros (EU:C:2003:572), apartado 59.
(10)  – Véanse las sentencias Savas (EU:C:2000:224), apartados 64, 65 y 69, Abatay y otros (EU:C:2003:572), apartados 62, 65 y 66, Soysal y Savatli (C‑228/06, EU:C:2009:101), apartado 47, y Dereci y otros (EU:C:2011:734), apartado 88.
(11)  – Véase la sentencia Tum y Dari (EU:C:2007:530), apartados 54 a 63.
(12)  – Véase la sentencia Tum y Dari (EU:C:2007:530), apartado 55; Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509), apartado 28, y Dereci y otros (EU:C:2011:734), apartado 89.
(13)  – Véanse las sentencias Abatay y otros (EU:C:2003:572), apartado 68, y Tum y Dari (EU:C:2007:530), apartado 61.
(14)  – Con arreglo al artículo 13 de la Decisión nº 1/80, «los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus respectivos territorios en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»
(15)  – Sentencia Toprak y Oguz (C‑300/09 y C‑301/09, EU:C:2010:756).
(16)  – Véanse las sentencias Abatay y otros (EU:C:2003:572), apartado 86, y Dereci y otros (EU:C:2011:734), apartado 81.
(17)  – Véanse las sentencias Toprak y Oguz (EU:C:2010:756), apartado 54, y Dereci y otros (EU:C:2011:734), apartado 94.
(18)  – Sentencias Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554), apartados 63 a 65, Comisión/Países Bajos (C‑92/07, EU:C:2010:228), apartados 47 a 49.
(19)  – EU:C:2003:572, apartado 82.
(20)  – Se trataba, concretamente, del régimen al que estaba sometida en los Países Bajos la concesión de permisos de residencia autónomos a los extranjeros que entraran en el territorio de ese Estado miembro a efectos de reagrupación familiar. El Reino de los Países Bajos había reintroducido el requisito de que el extranjero hubiera residido durante tres años con su cónyuge titular de un derecho de residencia permanente, tras haber reducido ese período a un año en 1983.
(21)  – Véanse en particular los apartados 41, 44, 62 y el fallo.
(22)  – Este artículo dispone que «los miembros de la familia de un trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro que hayan sido autorizados a reunirse con él tendrán derecho, sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar cualquier oferta de empleo, siempre que lleven residiendo legalmente en el Estado miembro al menos tres años, y podrán acceder libremente a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección, siempre que lleven residiendo legalmente en el Estado miembro al menos cinco años».
(23)  – Véanse las sentencias Kadiman (C‑351/95, EU:C:1997:205), apartado 36, y Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570), apartado 41.
(24)  – C‑350/96, EU:C:1998:205. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó el derecho de los empresarios a invocar el artículo 48 CE, destacando que, para ser eficaz y útil, el derecho de los trabajadores a ser contratados y empleados conforme a esta disposición debe tener necesariamente por complemento el derecho de los empresarios a contratarlos con arreglo a las normas que rigen en materia de libre circulación de trabajadores.
(25)  – Apartado 106 y fallo. Véanse también las conclusiones del Abogado General Mischo (C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:274), apartados 201 a 204, y la sentencia Soysal y Savatli (EU:C:2009:101), apartados 45 y 46. La solución adoptada por el Tribunal de Justicia estaba justificada por la exigencia de mantener el efecto útil del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y evitar que unas restricciones impuestas, no directamente a los prestadores de servicios turcos, sino a sus empleados de la misma nacionalidad a los que se encomendaba llevar a cabo la prestación en el territorio de la Unión, pudieran desvirtuar esta disposición, permitiendo eludir la cláusula de «standstill» estipulada en ella.
(26)  – Véanse, en este sentido, por lo que respecta al artículo 12 del Acuerdo de Asociación, las sentencias Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168), apartados 19 y 20, Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77), apartado 55, y Kurz (C‑188/00, EU:C:2002:694), apartado 30, y en lo que se refiere al artículo 14, la sentencia Abatay y otros (EU:C:2003:572), apartado 112.
(27)  – Sentencias Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809) y Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583). Véanse, más detalladamente, los puntos 35 a 39 infra .
(28)  – Véanse, entre otras, las sentencias CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), apartado 11 y jurisprudencia citada, y Comisión/Francia (C‑389/05, EU:C:2008:411), apartados 55 a 56.
(29)  – Véase el artículo 1, apartado 1, letras c) y d), de la Directiva 64/220/CEE del Consejo de 25 de febrero de 1964 (DO 1964, 56, p. 845) y la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados Miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132), esta última derogada por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77). Por lo que respecta a los trabajadores, véase el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE05/01, p. 77), sustituido por el Reglamento (UE) nº 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO L 141, p. 1) que llevó a cabo su codificación.
(30)  – Véanse las sentencias di Leo (C‑308/89, EU:C:1990:400), apartado 13, y Baumbast y R (C‑413/99, EU:C:2002:493), apartado 50, en las que el Tribunal de Justicia ha indicado que «el objetivo del Reglamento nº 1612/68, la libre circulación de los trabajadores, exige, para que ésta se garantice dentro del respeto a la libertad y dignidad, condiciones óptimas de integración de la familia del trabajador comunitario en el medio del Estado miembro de acogida».
(31)  – En la sentencia Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434), el Tribunal de Justicia recordó la importancia que el legislador de la Unión ha reconocido al objetivo de garantizar la protección de la vida familiar de los nacionales de los Estados Miembros con el fin de suprimir los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado y consideró que constituía un obstáculo al ejercicio de la libre prestación de servicios por parte del Sr. Carpenter la medida de expulsión de su esposa, nacional de un país tercero, adoptada por las autoridades de su Estado miembro de origen, especificando que «la separación de los esposos Carpenter causaría un daño a su vida familiar y, por tanto, a las condiciones de ejercicio de una libertad fundamental por el Sr. Carpenter» puesto que «esta libertad no puede producir un efecto pleno si los obstáculos que se ponen, en su país de origen, a la entrada y residencia de su cónyuge impiden al Sr. Carpenter su ejercicio»
(apartado 39; el subrayado es mío). Si bien en su reciente sentencia S. y G. (C‑457/12, EU:C:2014:136), el Tribunal de Justicia ha interpretado de forma restrictiva los requisitos de aplicación de la sentencia Carpenter (apartados 41 a 44), el principio según el cual el ejercicio efectivo de las libertades previstas en el Tratado podría resultar obstaculizado por medidas que afecten a la integridad de la vida familiar del trabajador migrante queda confirmado (apartado 40).
(32)  – Sentencia Tum y Dari (EU:C:2007:530), apartados 53 y 61.
(33)  – Véase, entre otras, la sentencia Tum y Dari (EU:C:2007:530), apartados 53 y 61.
(34)  – Citada en la nota 29.
(35)  – Véanse los apartados 64 y 69.
(36)  – Véanse los apartados 48, 49 y 53; el subrayado es mío.
(37)  – Véase el apartado 55; el subrayado es mío.
(38)  – Véase el apartado 43.
(39)  – C‑225/12, EU:C:2013:725, apartado 40 y fallo.
(40)  – Dicho artículo prevé, en su apartado 1, que las disposiciones de la sección I del capítulo II de la Decisión nº 1/80 se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
(41)  – Sentencias Carpenter (EU:C:2002:434), apartado 42, y Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491), apartado 59.
(42)  – Sentencia Parlamento/Consejo (C‑540/03, EU:C:2006:429), apartado 52.
(43)  – Sentencias Carpenter (EU:C:2002:434), apartado 42, Akrich (EU:C:2003:491), apartado 59 y Parlamento/Consejo (EU:C:2006:429), apartado 53.
(44)  – Para los refugiados y los miembros de sus familias, el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, establece que las medidas de integración sólo podrán aplicarse una vez se haya concedido la reagrupación familiar a las personas de que se trate.
(45)  – C‑578/08, EU:C:2010:117, apartado 43. Véase también la sentencia O. y otros (C-356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776), apartado 74.
(46)  – Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO L 16, p. 44).
(47)  – Véase, en particular, la nota de la Presidencia del Consejo de 14 de marzo de 2003, 7393/1/03 REV 1, p. 5. Los Estados que propusieron utilizar la expresión «condiciones de integración» fueron Alemania, Países Bajos y Austria.
(48)  – Véase el artículo 15, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2003/109.
(49)  – En este sentido, véase la sentencia Parlamento/Consejo (EU:C:2006:429), apartados 66 a 76.
(50)  – Por ejemplo, las versiones francesa, alemana («Integrationsanforderungen»), inglesa («integration conditions») e italiana («condizioni di integrazione»).
(51)  – Véanse las sentencias Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140), apartado 18, Velvet & Steel Immobilien (C‑455/05, EU:C:2007:232), apartado 19, y Helmut Müller (C‑451/08, EU:C:2010:168), apartado 38.
(52)  – Véase el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo a la aplicación de la Directiva 2003/86 sobre el derecho a la reagrupación familiar [COM(2008) 610 final, apartado 4.3.4], y el Libro Verde sobre el derecho a la reunificación familiar de los nacionales de terceros países que residen en la Unión Europea (Directiva 2003/86/CE), [COM/2011/0735 final, apartado 2.1].
(53)  – Sentencia Chakroun (EU:C:2010:117), apartado 48, en la que el Tribunal de Justicia consideró incompatible con la Directiva 2003/86 una normativa que fijaba unos ingresos mínimos por debajo de los cuales se denegaba cualquier reagrupación familiar, con independencia del examen concreto de la situación del solicitante.
(54)  – Véase en este sentido la sentencia O. y otros (EU:C:2012:776), apartado 80.
(55)  – En su Libro Verde de 2011, la Comisión describe en términos problemáticos el margen que la Directiva deja a los Estados miembros en lo que respecta a la aplicación de algunas de sus disposiciones facultativas, en particular en lo que se refiere a las eventuales medidas de integración (parte I).
(56)  – Según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, hace cuatro años que la Sra. Dogan intenta reunirse con su marido en Alemania.