62008CC0334_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Na presente acção por incumprimento, a Comissão acusa a República Italiana de ter violado o artigo 10.° CE, o artigo 8.° da Decisão 2000/597/CE, Euratom (2), bem como várias disposições do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 (3), devido ao facto de a Itália se ter recusado a pôr à disposição da Comissão determinados recursos próprios. Os recursos próprios em causa dizem respeito a direitos aduaneiros sobre a importação de blocos de alumínio, em relação aos quais as autoridades aduaneiras competentes emitiram uma isenção de direitos aduaneiros manifestamente irregular.
2. O litígio exige a análise do conceito de «motivos de força maior», invocados pela Itália para justificar os seus actos. Levanta‑se ainda a questão de saber em que momento devem ser colocados à disposição os recursos próprios inscritos na contabilidade «B».
3. Na medida em que este último aspecto apenas foi referido pela República Federal da Alemanha, que intervém em apoio da República Italiana, deve ser igualmente esclarecido se um interveniente pode invocar fundamentos diferentes dos aduzidos pela parte principal.
II – Enquadramento jurídico
4. O artigo 8.° da Decisão 2000/597 encarrega os Estados‑Membros de cobrar os recursos próprios e de os colocar à disposição da Comissão.
5. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1150/2000, um direito das Comunidades sobre os recursos próprios considera‑se apurado «assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor». De acordo com o disposto no n.° 2, a data a considerar para o apuramento referido no n.° 1 é a data do registo de liquidação previsto na regulamentação aduaneira.
6. O artigo 6.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1150/2000 dispõe o seguinte:
«3. a) Sem prejuízo do disposto na alínea b) do presente número, os direitos apurados nos termos do artigo 2.° serão lançados na contabilidade o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado;
b) Os direitos apurados e não inscritos na contabilidade referida na alínea a) por ainda não terem sido cobrados, nem ter sido fornecida qualquer caução, serão lançados numa contabilidade separada, no prazo previsto na alínea a). Os Estados‑Membros podem proceder do mesmo modo nos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objecto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos;
[…].»
7. O artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1150/2000 dispõe o seguinte:
«1. Após dedução de 10 % a título de despesas de cobrança nos termos do n.° 3 do artigo 2.° da Decisão 94/728/CE, Euratom, o lançamento dos recursos próprios referidos no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 2.° dessa decisão efectuar‑se‑á o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado nos termos do artigo 2.° do presente regulamento.
Todavia, em relação aos direitos lançados na contabilidade separada, nos termos do n.° 3, alínea b), do artigo 6.°, o lançamento deve ser efectuado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês seguinte ao da cobrança dos direitos.»
8. O artigo 17.°, n. os  1 e 2, do Regulamento n.° 1150/2000 dispõe o seguinte:
«1. Os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para que os montantes correspondentes aos direitos apurados nos termos do artigo 2.° sejam colocados à disposição da Comissão nas condições fixadas pelo presente regulamento.
2. Os Estados‑Membros só serão dispensados de colocar à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos apurados se não tiver sido possível efectuar a respectiva cobrança por motivos de força maior. Por outro lado, em casos específicos, os Estados‑Membros podem não colocar esses montantes à disposição da Comissão quando, após análise aprofundada de todos os dados relevantes do caso em questão, se verificar que lhes é absolutamente impossível proceder à cobrança por motivos alheios à sua vontade. […].»
9. O Regulamento n.° 1150/2000 foi alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 2028/2004 do Conselho, de 16 de Novembro de 2004 (4) . O Regulamento n.° 2028/2004 entrou em vigor em 28 de Novembro de 2004, tendo substituído o artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 pelo texto seguinte:
«2. Os Estados‑Membros serão dispensados de pôr à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos apurados que se verifique serem incobráveis:
a) Por razões de força maior; ou
b) Por outras razões que não lhes sejam imputáveis.
Os montantes de direitos apurados serão declarados incobráveis por decisão da autoridade administrativa competente que verifica a impossibilidade de cobrança.
Os montantes de direitos apurados serão considerados incobráveis o mais tardar após um período de cinco anos a contar da data em que o montante foi apurado nos termos do artigo 2.° ou, em caso de recurso administrativo ou judicial, da data da decisão definitiva, da sua notificação ou da sua publicação. […]
Os montantes declarados ou considerados incobráveis serão retirados definitivamente da contabilidade separada referida no n.° 3, alínea b), do artigo 6.° Serão mencionados em anexo ao extracto trimestral referido na alínea b) do n.° 4 do mesmo artigo bem como, se for caso disso, no extracto trimestral referido no n.° 5 desse artigo.»
III – Matéria de facto
10. De um relatório de auditoria interno das autoridades italianas resulta que, em 27 de Fevereiro de 1997 e em 14 de Maio de 2002, a Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata (Repartição da Direcção das Alfândegas para as Regiões de Puglia e Basilicata), através da estância aduaneira de Taranto, concedeu a duas empresas uma série de autorizações relativas à criação de dois entrepostos aduaneiros privados de tipo C e à transformação de blocos de alumínio (posição pautal 7601 – direito aduaneiro de 6%) em resíduos de alumínio (posição pautal 7602 – isento de direitos aduaneiros) sob controlo aduaneiro.
11. Nos termos do relatório de auditoria, as referidas autorizações emitidas pela administração violavam manifestamente o direito aduaneiro da União (anterior «direito aduaneiro da Comunidade») e levaram a que, no período compreendido entre 1997 e 2002, os respectivos direitos aduaneiros não tivessem sido apurados e cobrados. Com base nas informações prestadas pelas autoridades italianas, a Comissão concluiu que os montantes não cobrados se cifram em 22.730.818,35 euros.
12. Em 4 de Dezembro de 2002, as autoridades competentes revogaram as autorizações emitidas, o que permitiu o posterior apuramento da dívida aduaneira. Entre Março e Julho de 2003, as autoridades competentes inscreveram os respectivos montantes na contabilidade «B». Estão pendentes processos penais contra os responsáveis das empresas e os funcionários da autoridade aduaneira que emitiram as autorizações. Até ao momento, as dívidas aduaneiras não foram regularizadas, não tendo a Itália transferido os recursos próprios em causa para a União.
IV – Procedimento pré‑contencioso e acção
13. Na fase pré‑contenciosa, que decorreu de forma regular, a Comissão acusou a República Italiana de se ter recusado a colocar à sua disposição os recursos próprios a que tinha direito, no contexto acima descrito. Na medida em que a Comissão não ficou convencida com os argumentos de defesa apresentados pela República Italiana, interpôs em 21 de Julho de 2008 a seguinte acção, em que solicita que:
‑ se declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE, do artigo 8.° da Decisão 2000/597/CE, Euratom, do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias, e dos artigos 2.°, 6.°, 10.°, 11.° e 17.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, por ter recusado pôr à disposição da Comissão os recursos próprios correspondentes aos direitos aduaneiros decorrentes da emissão, em 27 de Fevereiro de 1997, por parte da Repartição da Direcção das Alfândegas para as Regiões de Puglia e Basilicata, sita em Bari, de autorizações irregulares para criar e gerir em Taranto entrepostos aduaneiros de tipo C, e das respectivas autorizações para transformação sob controlo aduaneiro e para aperfeiçoamento activo, até à sua revogação em 4 de Dezembro de 2002;
‑ se condene a República Italiana nas despesas.
14. A República Italiana pede que a acção seja julgada improcedente.
15. Por despacho de 3 de Dezembro de 2008, o Tribunal de Justiça autorizou a intervenção da República Federal da Alemanha em apoio dos pedidos da República Italiana.
V – Apreciação jurídica
16. Entre as partes é incontestado que as isenções aduaneiras concedidas violam as disposições em matéria de direito aduaneiro e, por conseguinte, impediram irregularmente a cobrança de direitos aduaneiros no valor referido pela Comissão. Neste sentido, o objecto do presente processo apenas diz respeito à questão de saber se e eventualmente quando a República Italiana deve colocar os montantes referidos à disposição da Comissão.
17. Os Estados‑Membros são obrigados a apurar o direito da União relativamente aos recursos próprios, logo que as suas autoridades aduaneiras disponham dos elementos necessários e, portanto, estejam em condições de calcular o montante dos direitos e de determinar o devedor (5) . Em princípio, daqui resulta, de acordo com o artigo 10.° do Regulamento n.° 1150/2000, a obrigação imposta aos Estados‑Membros de transferirem os correspondentes recursos próprios para a União.
18. A Comissão considera que, neste contexto, se deve ter em consideração as várias importações de alumínio ocorridas no período compreendido entre 1997 e 2002, e que a República Italiana há muito que já deveria ter pago à União os montantes aduaneiros relativos às referidas importações.
19. A República Italiana, pelo contrário, não se considera obrigada a colocar à disposição os montantes aduaneiros, na medida em que estes não tinham podido ser cobrados por motivos de força maior. Neste contexto, invoca o artigo 17.° do Regulamento n.° 1150/2000 (6) .
A – O argumento do motivo de força maior
20. A República Italiana baseia‑se em dois argumentos para fundamentar a existência de um motivo de força maior e a dispensa, daí resultante, da obrigação de transferir os recursos próprios para a União. Por um lado, os funcionários aduaneiros competentes teriam agido em colusão com as empresas importadoras e, por outro, as autorizações emitidas pelos funcionários aduaneiros teriam dificultado a descoberta das irregularidades, pelo que não teria sido possível detectá‑las no âmbito dos controlos habituais.
1. Quanto ao conceito de força maior
21. Até ao momento, o Tribunal de Justiça ainda não interpretou de forma mais pormenorizada o conceito de força maior na acepção do artigo 17.° do Regulamento n.° 1150/2000. No entanto, é possível encontrar jurisprudência relativa à interpretação deste conceito no contexto de outras disposições. O Tribunal de Justiça remeteu repetidamente para o facto de o conceito de força maior não ter obrigatoriamente o mesmo conteúdo nos diversos domínios de aplicação do direito da União, devendo o seu significado ser determinado em função do quadro legal no qual está destinado a produzir os seus efeitos (7) . No entanto, o Tribunal de Justiça optou por uma definição geral como ponto de partida de cada análise, a ser aplicada independentemente das particularidades dos domínios específicos em que é utilizada (8) .
22. Por conseguinte, começarei por apresentar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a outros domínios jurídicos, e apreciarei depois se é possível transpô‑la de forma inalterada para o Regulamento n.° 1150/2000 ou se, pelo contrário, é necessário proceder a adaptações.
a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça noutros domínios
23. A maior parte da jurisprudência relativa aos motivos de força maior diz respeito a disposições da Organização Comum de Mercado no sector da agricultura. Mas, também em acórdãos relativos ao artigo 45.° do seu Estatuto, o Tribunal de Justiça já teve de decidir sobre a interpretação deste conceito.
24. Segundo esta jurisprudência, no direito da União, o conceito de força maior ou caso fortuito só abrange, em princípio, circunstâncias alheias a quem as invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, apesar de todos os esforços desenvolvidos (9) . Daqui resulta que o conceito de força maior c ompreende um elemento objectivo, relativo às circunstâncias anormais e alheias ao operador, e um elemento subjectivo, relativo à obrigação de o interessado se precaver contra as consequências de um acontecimento anormal, adoptando medidas adequadas, sem consentir sacrifícios excessivos (10) .
b) Transposição para o presente caso
25. Neste contexto, deve ser negada a existência de um motivo de força maior no presente caso. A República Italiana não pode, desde logo, invocar a existência de um motivo de força maior devido ao facto de os seus próprios funcionários terem impedido a cobrança dos direitos aduaneiros através da emissão de autorizações irregulares, pelo que a origem da falta de cobrança não é alheia à influência da República Italiana. Para além disso, a República Italiana poderia ter evitado os actos irregulares através do recurso a mecanismos de controlo efectivos.
26. No presente caso não está cumprida a exigência de uma origem externa do acontecimento em que se deverá ter concretizado a força maior. É incontestado que as autorizações para a criação de entrepostos aduaneiros privados, bem como para a transformação de blocos de alumínio, sujeitos a direitos aduaneiros, em resíduos de alumínio, isentos de direitos aduaneiros, foram emitidas pela autoridade competente para o efeito, a Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata.
27. Os funcionários aduaneiros agiram no exercício das suas funções, pelo que devem ser imputadas à República Italiana as consequências jurídicas dos seus actos. Na medida em que a causa para a falta de cobrança dos direitos aduaneiros se encontra, por conseguinte, na esfera da República Italiana, a Itália não pode invocar um motivo de força maior.
28. O Estado‑Membro demandado entende que não deve ser responsabilizado pelas consequências financeiras da acção administrativa dos seus funcionários quando estes cometeram um acto punível. Por conseguinte, importa esperar pelo resultado do processo penal e da acção civil de regresso intentada, de forma a esclarecer a responsabilidade dos funcionários públicos.
29. No entanto, no âmbito de um processo de incumprimento, um Estado‑Membro não se pode desculpar com o facto de o comportamento dos seus funcionários não lhe poder ser imputado. A este respeito, importa desde logo esclarecer que, no presente caso, ainda não foi declarado a título definitivo que os funcionários em causa incorreram em responsabilidade penal, na medida em que os respectivos processos ainda estão pendentes. Mas, mesmo que se conclua que os funcionários cometeram um acto punível, tal situação não interrompe a imputação dos seus actos ao Estado.
30. Este tipo de imputação está em consonância com o projecto da Comissão de Direito Internacional sobre a responsabilidade dos Estados por actos contrários ao direito internacional (11), e a Comissão Europeia dos Direitos do Homem e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem concluíram igualmente que podem ser imputadas ao Estado violações da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais cometidas pelos seus funcionários, de qualquer nível, também quando estes agem sem habilitação e mesmo quando o fazem contrariando ordens (12) .
31. Por fim, de forma a fundamentar o motivo de força maior, a Itália também não pode alegar o facto de as irregularidades não terem sido detectadas através dos controlos habituais mas apenas na sequência da queixa apresentada por uma empresa concorrente. Dado que a origem da falta de cobrança dos direitos aduaneiros se insere na esfera de responsabilidade da República Italiana, já não está em causa a questão de saber que medidas concretas teriam conseguido, ou não, prevenir os presentes actos irregulares.
32. Para além disso, também não é compreensível por que razão o presente caso não poderia ter sido impedido ou, pelo menos, resolvido em tempo útil através do recurso a controlos internos efectivos. Não é pertinente o facto de apenas uma queixa externa de uma outra empresa ter permitido detectar a situação. Com efeito, esta apenas deu origem a investigações que o Estado estava, de qualquer modo, obrigado a efectuar no âmbito dos seus deveres de controlo, que resultam directamente do direito da União.
33. Por conseguinte, no presente caso não estão preenchidos os pressupostos da definição geral de força maior aplicada pelo Tribunal de Justiça.
c) Adaptação da definição para os objectivos da norma controvertida no presente caso?
34. O Regulamento n.° 1150/2000 não fornece quaisquer indícios em relação a um conteúdo normativo especial, que divirja da definição geral do conceito de força maior. Pelo contrário, o espírito e o objectivo das regulamentações relativas à cobrança dos recursos próprios da União apontam no sentido de aplicar a presente definição geral sem quaisquer modificações.
35. A estabilidade do sistema de financiamento da União exige que as regras do apuramento, da cobrança e da colocação à disposição dos recursos próprios sejam cumpridas estritamente. Um Estado‑Membro que não respeite as referidas regras prejudica os outros Estados‑Membros, que são obrigados a esforçar‑se para compensar este prejuízo, e desrespeita a sua obrigação de financiamento solidário da União.
36. De forma a garantir de forma eficiente a estabilidade do sistema de financiamento da União, o entendimento geral do conceito de força maior impõe limites às possibilidades de um Estado‑Membro justificar a falta de pagamento de direitos aduaneiros. O presente caso não permite espaço para considerações sobre um sentido mais amplo do conceito.
B – Quanto aos efeitos da inscrição dos direitos apurados na contabilidade separada
37. Intervindo em apoio da Itália, a República Federal da Alemanha entende que, pelo menos no que diz respeito ao período determinante para a presente acção de incumprimento (o prazo indicado no parecer fundamentado), a Comissão (ainda) não tinha direito à colocação à disposição dos recursos próprios. Este argumento de defesa não tinha sido alegado pela República Italiana na sua contestação.
38. O Governo alemão entende que o artigo 17.° do Regulamento n.° 1150/2000, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004, permitia à Itália manter o registo dos montantes controvertidos, realizado em 2003, na «contabilidade B» durante o período de cinco anos previsto na referida disposição, ou seja, pelo menos até Julho de 2008. Por conseguinte, o direito da Comissão apenas se tornou exigível a partir de 2008, após o termo do referido prazo. Na medida em que o prazo fixado no parecer fundamentado para a cessação do incumprimento já tinha expirado em Dezembro de 2007 (13), no período determinante ainda não se tinha verificado uma situação de incumprimento.
39. O presente argumento da interveniente exige a apreciação prévia de duas questões: em primeiro lugar, importa saber se um interveniente pode introduzir no debate em causa um ponto de vista jurídico que não foi alegado pela parte principal apoiada; e, em segundo lugar, se o Regulamento n.° 2028/2004 também é aplicável a dívidas aduaneiras registadas antes da sua entrada em vigor.
1. Âmbito admissível da intervenção
40. Antes de mais, é necessário esclarecer em que medida um interveniente, no âmbito da sua intervenção, pode dirigir a atenção para novos aspectos do litígio.
41. De acordo com o disposto no artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar‑se a sustentar as conclusões de uma das partes. Um interveniente não pode, por conseguinte, apresentar conclusões que diferem das conclusões da parte principal apoiada. No presente caso, a República Federal da Alemanha pede, tal como a República Italiana, que a acção seja julgada improcedente, pelo que a parte principal e a interveniente apresentam, por conseguinte, conclusões com o mesmo conteúdo.
42. É incontestado que um interveniente pode apresentar argumentos novos, que diferem dos argumentos apresentados pela parte principal, desde que vise apoiar os pedidos dessa parte (14) . Se um interveniente apenas pudesse repetir os argumentos da parte principal, sem poder completá‑los com argumentos próprios, a intervenção careceria de qualquer sentido, não sendo mais que uma mera demonstração de solidariedade.
43. Com a sua exposição, a República Federal da Alemanha não introduziu, no entanto, apenas novos argumentos no processo, mas também um novo fundamento de defesa. A Alemanha remeteu para a nova redacção do Regulamento n.° 1150/2000, dada pelo Regulamento n.° 2028/2004, que até ao momento ainda não era objecto do processo, e com base na qual concluiu que, à data do termo do prazo do parecer fundamentado, o direito da Comissão ainda não era exigível. Ao contrário do Governo italiano, o Governo alemão não analisa a questão de saber se o direito existe, levantando pela primeira vez a questão da data em que se torna exigível.
44. Ao invés do que sucede com a apresentação de novos argumentos, ainda não foi esclarecido inequivocamente na jurisprudência em que medida um interveniente pode apresentar fundamentos que não foram invocados pela própria parte principal apoiada. É possível encontrar, por um lado, acórdãos em que a apresentação de novos fundamentos pelo interveniente é considerada admissível (15) . Noutros acórdãos, o Tribunal de Justiça partiu do princípio de que a apresentação de alegações deste tipo por parte do interveniente era inadmissível (16) . Estas decisões diziam, no entanto, respeito sobretudo à situação especial de o interveniente ter suscitado pela primeira vez uma excepção de inadmissibilidade.
45. O facto de o interveniente poder, por princípio, apresentar fundamentos próprios, não estando, por conseguinte, restringido à apresentação de meros argumentos, resulta, desde logo, do artigo 93.°, n.° 5, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, nos termos do qual o interveniente deve indicar os seus fundamentos nas suas alegações. Caso estivesse restringido ao âmbito dos fundamentos da parte principal apoiada, esta disposição estaria desprovida de efeito útil.
46. Continua, no entanto, por esclarecer a questão dos limites temporais em que o interveniente pode invocar fundamentos que não são igualmente apresentados pela parte principal apoiada.
47. O ponto de partida desta questão é constituído pelo artigo 42.°, n.° 2, e pelo artigo 93.°, n.° 4, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
48. Nos termos do artigo 93.°, n.° 4, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o interveniente aceita o processo no estado em que este se encontra no momento da sua intervenção.
49. Do artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça resulta que a parte principal não pode deduzir novos fundamentos no decurso da instância, devendo por princípio apresentá‑los de forma definitiva na petição e na contestação.
50. Daqui poderia concluir‑se que, para um interveniente, estão também excluídos os fundamentos que a parte principal já não pode alegar (17) .
51. Pelo contrário, se se admitir que um interveniente alegue fundamentos autónomos, daqui decorre necessariamente a possibilidade de um interveniente num processo perante o Tribunal de Justiça introduzir novos aspectos, que a parte principal apoiada já não pode apresentar, na medida em que particularmente a intervenção em apoio da parte demandante apenas pode ser realizada após a interposição da acção, pelo que é obrigatoriamente efectuada num período em que a parte principal já não poderia invocar novos fundamentos.
52. As considerações anteriores comprovam que não se deve entender o artigo 93.°, n.° 4, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça de uma forma demasiado estrita. O «estado do processo» no momento da intervenção não restringe os fundamentos do interveniente àqueles que a parte principal apoiada já tinha apresentado no momento da intervenção. Em caso contrário, o interveniente estaria sempre restringido aos fundamentos já invocados pela parte principal, não se podendo, em relação a estes, falar das «suas» alegações na acepção do artigo 93.°, n.° 5, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, também deveria ser admissível a apresentação de novos fundamentos por parte do interveniente (18) .
53. Este entendimento também não retira o efeito útil à restrição da intervenção resultante do artigo 93.°, n.° 5, do Regulamento de Processo. Na medida em que o interveniente está limitado ao estado do processo no momento da sua intervenção, os pedidos actuais das partes, por um lado, e o objecto do litígio daí resultante, por outro, definem o âmbito que o interveniente não pode ultrapassar. Além disso, esta disposição processual assegura que uma intervenção não provoque um atraso do litígio. Com efeito, através da vinculação ao estado do processo exclui‑se que uma fase do processo deva ser repetida em virtude da intervenção. No entanto, num caso como o que está em apreço, não existe o perigo de um atraso do litígio.
54. Face ao exposto, não vejo qualquer impedimento para a apreciação do mérito das alegações da República Federal da Alemanha.
2. A aplicação temporal do Regulamento n.° 2028/2004
55. A República Federal da Alemanha entende que a presente acção por incumprimento deve ser, desde logo, julgada improcedente devido ao facto de a Comissão não ter esperado pelo termo do período de cinco anos, introduzido pelo Regulamento n.° 2028/2004 no artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000.
56. Por conseguinte, importa analisar, antes de mais, se o Regulamento n.° 2028/2004, invocado pela Alemanha, é aplicável ratione temporis.
Com efeito, os direitos aduaneiros controvertidos dizem respeito ao período compreendido entre 1997 e 2002, e foram inscritos na contabilidade B em Julho de 2003, tendo o novo regulamento entrado em vigor apenas em 2004.
57. De acordo com a nova redacção do artigo 17.°, n.° 2, que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004, os montantes inscritos na contabilidade B são considerados incobráveis o mais tardar após um período de cinco anos.
58. Na minha opinião, a aplicação desta disposição a montantes inscritos na contabilidade B antes da entrada em vigor do referido regulamento não representa uma verdadeira retroactividade, na medida em que, através da inscrição na contabilidade B, não se produziu uma situação definitiva que deva ser posteriormente alterada. Pelo contrário, a disposição alterada está relacionada com os efeitos que resultam da inscrição de um montante na con tabilidade B.
59. Mesmo se a aplicação do novo regulamento for considerada um efeito retroactivo, este seria admissível no presente caso.
60. Nos termos da jurisprudência constante, a possibilidade de uma aplicação retroactiva depende, em larga medida, da questão de saber se a disposição constitui uma regra processual ou uma regra substantiva. Em geral, as regras processuais aplicam‑se a todos os litígios pendentes no momento da sua entrada em vigor, diferentemente do que sucede com as regras substantivas, que são habitualmente interpretadas no sentido de que não se aplicam a situações ocorridas antes da sua entrada em vigor (19) . Mas também as regras substantivas podem, excepcionalmente, ser interpretadas como aplicáveis a situações ocorridas antes da sua entrada em vigor, «na medida em que resulte claramente dos próprios termos, finalidades ou economia que um tal efeito lhes deve ser atribuído» (20) . A este respeito, é decisivo que sejam respeitados os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, em que se baseia a proibição da aplicação retroactiva de disposições substantivas.
61. Mesmo que se considere que a alteração referida constitui uma regulamentação substantiva e não apenas uma mera disposição processual, esta deveria ser igualmente aplicável.
62. Isto porque, por um lado, corresponde ao objectivo do regulamento de alteração que este seja aplicado a matérias de facto que se iniciaram antes da sua entrada em vigor.
63. Tal como é exposto no sexto considerando do Regulamento n.° 2028/2004, o sistema original «apenas respondeu parcialmente aos seus objectivos, quanto ao modo de apuramento da contabilidade separada. Com efeito, os controlos do Tribunal de Contas Europeu e da Comissão detectaram anomalias recorrentes na contabilidade separada, que não permitem que esta contabilidade reflicta a realidade da situação em matéria de cobrança. Deverá, nomeadamente, expurgar‑se da contabilidade separada os montantes cuja cobrança se torna aleatória ao fim de um determinado período e cuja manutenção falseia o correspondente saldo. Além disso, em termos de custo/eficácia, os Estados‑Membros serão libertados dos custos administrativos que o acompanhamento dos referidos montantes envolve».
64. Por conseguinte, o espírito e a finalidade da introdução de um prazo de cinco anos consistem em eliminar erros do sistema antigo. Este objectivo apenas pode ser concretizado de forma abrangente caso a nova regulamentação relativa a prazos seja aplicada também a montantes que foram inscritos na contabilidade B antes da entrada em vigor do regulamento modificativo.
65. A aplicação do novo artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 a factos anteriores à sua entrada em vigor não viola igualmente qualquer confiança digna de protecção do Estado‑Membro na manutenção da disposição anteriormente aplicável. Tal como é possível depreender do sexto considerado, apenas se visa eliminar irregularidades e, para além disso, libertar os Estados‑Membros do encargo das despesas relacionadas com o acompanhamento, não limitado no tempo, dos montantes inscritos na contabilidade B.
66. Por princípio, é de considerar, por conseguinte, a aplicação da nova redacção do artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 ao presente caso.
3. Admissibilidade da inscrição dos montantes na contabilidade B
67. Antes de iniciar a interpretação do artigo 17.°, n.° 2, do regulamento é, no entanto, necessário analisar se a Itália contabilizou validamente os montantes controvertidos na contabilidade B. A Comissão considera que a Itália os inscreveu erradamente na referida contabilidade.
68. Apenas os montantes inscritos validamente
na contabilidade B são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 (21) e podem levantar a questão de saber se os recursos próprios da União que não foram efectivamente cobrados devem ser creditados ou não.
69. A República Italiana considera que lançou de forma legítima os recursos próprios controvertidos na contabilidade B, na medida em que até ao momento não cobrou os direitos apurados em 2003 e, em relação a estes, ainda não foi fornecida qualquer caução.
70. De acordo com o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento 1150/2000, um direito da União sobre os recursos próprios considera‑se apurado assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor.
71. Relacionado com este aspecto, o artigo 6.° do Regulamento n.° 1150/2000 contém disposições relativas à contabilização dos recursos próprios e distingue, no seu n.° 3, entre dois tipos de contabilidade: os direitos apurados nos termos do artigo 2.° serão lançados por princípio na contabilidade A; apenas aqueles direitos apurados que ainda foram cobrados e em relação aos quais não foi fornecida qualquer caução, serão lançados numa contabilidade separada B.
72. A distinção entre estas duas contabilidades tem sobretudo efeitos sobre o período em que o Estado‑Membro deve colocar os recursos próprios à disposição da União. Enquanto que, de acordo com o artigo 10.° do Regulamento n.° 1150/2000, os recursos próprios inscritos na contabilidade A devem ser lançados num período determinado após o apuramento
a favor da União, os recursos próprios inscritos na contabilidade B só devem ser lançados num período determinado após a sua cobrança .
73. No entanto, no presente processo não é possível estabelecer uma ligação meramente formal. Isto implicaria omitir, de uma forma que viola a finalidade da norma, o facto de a República Italiana já anteriormente – no período compreendido entre 1997 e 2002 – não ter cumprido as suas obrigações de apurar o direito da União a recursos próprios.
74. Os Estados‑Membros são obrigados a apurar o direito das Comunidades relativamente aos recursos próprios logo que as suas autoridades aduaneiras disponham dos elementos necessários e, portanto, estejam em condições de calcular o montante dos direitos resultante de uma dívida aduaneira e de determinar o devedor (22) .
75. Caso um Estado‑Membro não proceda ao apuramento do direito da União a recursos próprios, violando as suas obrigações, e não estabeleça deste modo as bases para cobrar o respectivo montante e colocá‑lo depois à disposição da Comissão, é de excluir, desde logo, a inclusão deste montante na contabilidade B.
76. Com efeito, a inclusão na contabilidade B não se pode efectuar quando é o próprio Estado‑Membro a provocar o preenchimento da condição para uma inclusão na contabilidade B. Isto corresponde ao raciocínio jurídico de que ninguém deve retirar benefícios do seu comportamento desleal, tal como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar em relação à omissão de apuramento da dívida aduaneira baseada num erro das autoridades aduaneiras (23) . Esta conclusão deve aplicar‑se particularmente nos casos em que as autoridades aduaneiras não procederam, de forma ilegal e intencional, ao registo de liquidação dos direitos aduaneiros.
77. No presente caso, isto tem como consequência que a República Italiana deve ser tratada, por um lado, em relação ao período compreendido entre 1997 e 2002, como se tivesse apurado os direitos – o que conduz a uma inscrição fictícia na contabilidade A. Por outro lado, a Itália não pode invocar a existência das condições para uma inclusão na contabilidade B. Com efeito, ao não apurar os direitos, provocou o preenchimento das condições constantes do artigo 6.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 1150/2000, nomeadamente o facto de os direitos não poderem ser cobrados, nem ter sido fornecida qualquer caução.
78. Em resumo, há que concluir que a República Italiana não podia inscrever os montantes controvertidos na contabilidade B. Como parte integrante da contabilidade A, os referidos montantes deveriam, de acordo com o disposto no artigo 10.°, ter sido directamente colocados à disposição da União, independentemente da sua cobrança efectiva.
4. A interpretação do artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 (na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004)
79. Devido ao facto de não terem sido validamente considerados os direitos controvertidos na contabilidade B, não está aberto o âmbito de aplicação do artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000. Por conseguinte, não se colocam as questões de saber se um Estado‑Membro, em caso de impossibilidade de cobrança dos recursos próprios, está isento da obrigação de colocação à disposição e qual a relevância do prazo de cinco anos, introduzido pelo Regulamento n.° 2028/2004 no artigo 17.°, n.° 2, não sendo pertinente a invocação deste prazo de cinco anos por parte da interveniente República Federal da Alemanha.
80. A título subsidiário, demonstrarei a seguir que, mesmo que se considerasse, em princípio, que o âmbito de aplicação do artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000 estivesse aberto, a República Italiana não poderia invocar o prazo de cinco anos aí referido.
81. Esta disposição contém, no que diz respeito aos recursos próprios incobráveis, uma excepção à obrigação de colocação à disposição e diz respeito, de forma resumida, à última fase do procedimento aduaneiro, mais concretamente ao pagamento de montantes apurados à União.
82. O artigo 17.°, n.° 2, dispõe que os Estados‑Membros são dispensados de pôr à disposição os montantes que se verifique serem incobráveis a) por razões de força maior; ou b) por outras razões que não lhes sejam imputáveis. Os montantes de direitos apurados podem, por um lado, ser declarados incobráveis por decisão da autoridade administrativa competente. Além disso, o artigo 17.°, n.° 2, terceiro parágrafo, dispõe que os montantes de direitos apurados serão considerados incobráveis o mais tardar após um período de cinco anos (a contar da data em que o montante foi apurado) (24) .
83. Contrariamente ao entendimento do Governo alemão, do prazo constante do artigo 17.°, n.° 2 não resulta em todos os casos um diferimento de cinco anos do prazo de pagamento. Em situações em que seja totalmente manifesto
que não estão preenchidos os requisitos objectivos do artigo 17.°, n.° 2, ou seja, não existe um caso de força maior ou razões não imputáveis ao Estado‑Membro, e, por conseguinte, está determinado que o Estado‑Membro deve lançar os montantes na conta das Comunidades, não deve ser admissível a possibilidade de invocação do prazo de cinco anos.
84. Esta conclusão resulta do espírito e da finalidade da disposição. Com efeito, o prazo de cinco anos evita, de acordo com o princípio da economia processual, que o Estado‑Membro e a Comissão tenham de analisar a questão, em parte muito complexa, de saber se existe um caso de força maior ou outras circunstâncias que não sejam imputáveis ao Estado‑Membro, antes de ser esclarecido – por exemplo por via de um processo judicial – se e eventualmente por que razões se verifica que um direito é incobrável. Caso o direito possa ser cobrado no prazo de cinco anos, este deve ser sempre transferido para a Comissão, pelo que a discussão já iniciada se revelaria posteriormente como supérflua. Mas, caso seja, desde logo, manifesto que o Estado‑Membro não pode invocar as excepções constantes do artigo 17.°, n.° 2, a possibilidade de outro diferimento do prazo de pagamento é afastada precisamente pelo princípio da economia processual. Por que razão deveria o Estado‑Membro esperar mais cinco anos para efectuar o lançamento a favor das Comunidades, apesar de a obrigação neste sentido já estar definida de forma incontestada, tanto no que diz respeito ao motivo como ao valor?
85. Se, tal como no presente caso, for manifesto antes do termo do prazo de cinco anos (25) que não existe um motivo de força maior e que as razões para o não cumprimento do acordado são imputáveis ao Estado‑Membro, este já não está protegido pelo prazo constante do artigo 17.°, n.° 2 e, por conseguinte, deve colocar os recursos próprios directamente à disposição da Comissão. Neste sentido, sou da opinião de que o artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1150/2000, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004 não impede que a acção por incumprimento contra a Itália deva ser julgada procedente.
C – Conclusão provisória
86. Por conseguinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8.° da Decisão 2000/597/CE, Euratom, do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias, e dos artigos 2.°, 6.°, 10.°, 11.° e 17.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000.
87. Quanto ao artigo 10.° CE, igualmente invocado pela Comissão, não há que declarar um incumprimento das obrigações gerais contidas nas disposições deste artigo, distinto do incumprimento declarado das obrigações específicas relativas à União (26) .
VI – Quanto às despesas
88. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a acção da Comissão foi considerada procedente e esta requereu a condenação da República Italiana, deve a mesma ser condenada nas despesas.
89. Por força do artigo 69.°, n.° 4, os Estados‑Membros que intervieram no processo devem suportar as respectivas despesas.
VII – Conclusão
90. Face às considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:
1. Declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8.° da Decisão 2000/597/CE, Euratom, do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias, e dos artigos 2.°, 6.°, 10.°, 11.° e 17.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, por ter recusado pôr à disposição da Comissão os recursos próprios correspondentes aos direitos aduaneiros decorrentes da importação de blocos de alumínio.
2. Condene a República Italiana nas despesas.
3. Declare que a República Federal da Alemanha deve suportar as suas próprias despesas.
(1) .
(2)  –	Decisão do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO L 253, p. 42).
(3)  –	Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 130, p. 1).
(4)  –	Regulamento (CE, Euratom) n.° 2028/2004 do Conselho, de 16 de Novembro de 2004, que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades (JO L 352, p. 1).
(5)  –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Outubro de 2007, Comissão/Dinamarca (C‑19/05, Colect., p. I‑8597).
(6)  –	Tanto na sua redacção original como naquela que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004, esta disposição dispensa os Estados‑Membros da obrigação de colocar à disposição os montantes correspondentes aos direitos apurados se não tiver sido possível efectuar a respectiva cobrança por motivos de força maior ou por outros «motivos alheios à sua vontade» (de acordo com a formulação original) ou «por outras razões que não lhes sejam imputáveis» (de acordo com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2028/2004).
(7)  –	Acórdãos de 7 de Dezembro de 1993, Huygen e o. (C‑12/92, Colect., p. I‑6381, n.° 30), e de 29 de Setembro de 1998, First City Trading e o. (C‑263/97, Colect., p. I‑5537, n.° 41).
(8)  –	Despacho de 5 de Março de 1993, Ferriere Acciaierie Sarde/Comissão (C‑102/92, Colect., p. I‑801, n.° 20).
(9)  –	Jurisprudência constante; v., por exemplo, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 1987, Denkavit (C‑145/85, Colect., p. 565, n.° 11), de 7 de Dezembro de 1993, Huygen (C‑12/92, Colect., p. I‑6381, n.° 31), de 5 de Outubro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑105/02, Colect., p. I‑9659, n.° 89), e o acórdão Comissão/Bélgica, do mesmo dia (C‑377/03, Colect., p. I‑9733, n.° 95).
(10)  –	Acórdão de 15 de Dezembro de 1994 Bayer/Comissão (C‑195/91 P, Colect., p. I‑5619, n.° 32); despacho de 18 de Janeiro de 2005, Zuazaga Meabe/IHMI (C‑325/03 P, Colect., p. I‑403, n.° 25).
(11)  –	V. artigo 7.° (Excess of authority or contravention of instructions) do projecto da Comissão de Direito Internacional sobre a responsabilidade dos Estados por actos contrários ao direito internacional: «The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions.»
(12)  –	O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem seguiu a Comissão Europeia dos Direitos do Homem na matéria (v. acórdão de 18 de Janeiro de 1978, relativo à queixa n.° 5310/71, Irlanda/Reino Unido, Série A, n.° 25, ponto 159) e, em 1999, confirmou expressamente a posição da Comissão Europeia dos Direitos do Homem (v. acórdão de 28 de Outubro de 1999, relativo à queixa n.° 28396/95, Willie/Liechtenstein, Reports of Judgments and Decisions, 1999‑VII, n.° 46).
(13)  –	Segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça: neste sentido, v., entre outros, os acórdãos de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/Reino Unido (C‑69/99, Colect., p. I‑10979, n.° 22), de 17 de Janeiro de 2008, Comissão/Alemanha (C‑152/05, Colect., p. I‑39, n.° 15), e de 10 de Setembro de 2009, Comissão/Grécia (C‑286/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 45).
(14)  –	V. acórdãos de 8 de Julho de 1999, ICI/Comissão (C‑200/92 P, Colect., p. I‑4399, n. os  31 e seg.), de 8 de Julho de 1999, Chemie Linz/Comissão (C‑245/92 P, Colect., p. I‑4643, n.° 32), e de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho (C‑150/94, Colect., p. I‑7235, n.° 36).
(15)  –	V. acórdão de 23 de Fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade (30/59, Colect. 1954‑1961, pp. 551, 558), num processo em que a interveniente, para apoiar os pedidos da parte principal, apresentou mesmo fundamentos que contrariavam os argumentos aduzidos pela parte principal, e que foram expressamente rejeitados por esta, bem como o acórdão de 15 de Julho de 2004, Espanha/Comissão (C‑501/00, Colect., p. I‑6717, n. os  131 e segs.).
(16)  –	Acórdãos de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, Colect., p. I‑1125, n. os  21e seg.), de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, Colect., p. I‑3203, n. os  11 e seg.). V. igualmente o acórdão de 10 de Fevereiro de 2009, Irlanda/Parlamento e Conselho (C‑301/06, Colect., p. I‑593, n.° 57), em que um novo fundamento apresentado pelo interveniente não foi considerado objecto do processo, sem que, no entanto, tenha sido analisada a questão do âmbito admissível da intervenção.
(17)  –	De acordo com o advogado‑geral M. Darmon nas suas conclusões de 22 de Janeiro de 1987 no processo Bonino/Comissão (233/85, Colect., p. 739, n.° 7).
(18)  –	O mesmo entendimento foi seguido pelo advogado‑geral G. Slynn nas suas conclusões de 18 de Setembro de 1986 no processo GAEC de la Ségaude/Conselho e Comissão (253/84, Colect., p. 123), bem como pelo advogado‑geral C. Gulmann, nas suas conclusões de 1 de Junho de 1994 no processo RTE e ITP/Comissão (C‑241/91 P e C‑242/91 P, Colect., p. I‑743, n.° 23), sendo que na versão alemã das conclusões apenas se refere a apresentação de «novos argumentos» («neuer Argumente»), enquanto na versão francesa e na versão original dinamarquesa também se utiliza o conceito de «fundamentos».
(19)  –	V. apenas os acórdãos de 12 de Novembro de 1981 nos processos apensos Meridionale Industria Salumi e o., também denominado «Salumi II» (212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735, n.° 9), de 6 de Julho de 1993 nos processos apensos CT Control (Rotterdam) e JCT Benelux/Comissão (C‑121/91 e C‑122/91, Colect., p. I‑3873, n.° 22), de 7 de Setembro de 1999, De Haan (C‑61/98, Colect., p. I‑5003, n.° 13), de 14 de Novembro de 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, Colect., p. I‑10433, n.° 29), e nos processos apensos de 1 de Julho de 2004, Tsapalos e Diamantakis (C‑361/02 e C‑362/02, Colect., p. I‑6405, n.° 19).
(20)  –	Acórdãos de 15 de Julho de 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Colect., p. I‑4147, n.° 22), de 24 de Setembro de 2002 nos processos apensos Falck e o./Comissão (C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 119), tal como o acórdão «Salumi II» (já referido na nota 19, n.° 9).
(21)  –	V., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 2006, Comissão/Bélgica (C‑378/03, Colect., p. I‑9805, n.° 44).
(22)  –	Acórdão de 18 de Outubro de 2007, Comissão/Dinamarca (C‑19/05, Colect., p. I‑8597, n.° 32).
(23)  –	Acórdão Comissão/Dinamarca (já referido na nota 21, n. os  33 e segs.).
(24)  –	Ou, em caso de recurso administrativo ou judicial, a contar da data da decisão definitiva, da sua notificação ou da sua publicação.
(25)  –	Por exemplo, através de uma decisão judicial ou uma decisão administrativa definitiva, tal como referido no artigo 17.°, n.° 2.
(26)  –	V. acórdão de 18 de Outubro de 2007, Comissão/Dinamarca (C‑19/05, Colect., p. I‑8597, n.° 36).