62012CC0527
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIELSA WAHLA
od 13. veljače 2014. (
1
)
Predmet C‑527/12
Europska komisija
protiv
Savezne Republike Njemačke
„Tužba na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a — Državna potpora — Povrat nespojive potpore — Obveza rezultata — Apsolutna nemogućnost — Nacionalni postupak — Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu“
1.
Može li povrat potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem postati apsolutno nemoguć zbog obveze poštovanja prava na djelotvornu sudsku zaštitu koju ima korisnik te potpore i ako da, pod kojim uvjetima i koliko dugo?
2.
To je u bitnome glavno pitanje koje se mora razmotriti kako bi se donijela odluka povodom ove tužbe, koju je podnijela Komisija protiv Savezne Republike Njemačke zbog njezina navodnog propusta da izvrši povrat nespojive potpore odobrene skupini Biria.
I – Pravni okvir
3.
Članak 14. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (
2
), naslovljen „Povrat potpore“, predviđa:
„1.   U slučaju kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore [...] Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava [Unije].
[...]
3.   Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda [Europske unije] donesenu u skladu s člankom [278. UFEU‑a], povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve neophodne korake koji joj stoje na raspolaganju u okviru njezinog pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pri tom u pitanje pravo [Unije].“
4.
Na temelju članka 23. stavka 1. Uredbe br. 659/1999:
„U slučaju kada se dotična država članica ne pridržava uvjetne ili negativne odluke, a posebno u slučajevima iz članka 14., Komisija može izravno uputiti predmet Sudu [...] u skladu s člankom [108. stavkom 2. UFEU‑a]. [...]“
II – Činjenično stanje
5.
Gbb‑Beteiligungs AG (u daljnjem tekstu: gbb) financirao je 2001. Bike Systems GmbH & Co (u daljnjem tekstu: Bike Systems) u obliku „tihog sudjelovanja“. Komisija nije bila obaviještena o tom sudjelovanju na temelju prava Unije o državnim potporama.
6.
Pravni sljednik Bike Systemsa prvo je bio MB System GmbH & Co KG (u daljnjem tekstu: MB System), a potom MB Immobilien Verwaltungs GmbH (u daljnjem tekstu: MB Immobilien). Sva ta društva članovi su skupine Biria. Bike Systems i MB System proizvodili su bicikle do obustave proizvodnje 2005., kada je jedina djelatnost društva promijenjena u upravljanje nekretninama.
7.
U vrijeme odobravanja potpore, gbb je bio društvo kći u cijelosti u vlasništvu Kreditanstalt für Wiederaufbaua (u daljnjem tekstu: KfW), njemačke javnopravne banke za razvoj. Gbb je 2003. godine obustavio svoje poslovne djelatnosti i sva je njegova aktiva prenesena na Technologie‑Beteiligungsgesellschaft mbH (u daljnjem tekstu: tbg), koji je također društvo kći u cijelosti u vlasništvu KfW‑a.
8.
Nakon formalnog ispitnog postupka o trima navodnim mjerama državne potpore, Odlukom Komisije 2007/492/EZ (
3
) (u daljnjem tekstu: prva odluka Komisije) utvrđeno je da je potpora odobrena Bike Systemsu 2001. godine nezakonita. Nakon toga su MB System i MB Immobilien podnijeli Općem sudu tužbu protiv Odluke 2007/492. Presudom od 3. ožujka 2010. Opći je sud poništio odluku zbog nedostatnog obrazloženja (
4
). Komisija je 14. prosinca 2010. donijela Odluku 2011/471/EU (u daljnjem tekstu: sporna odluka Komisije) kojom se podrobnije obrazlaže njezino utvrđenje da odobrena potpora nije bila spojiva s unutarnjim tržištem te nalaže povrat te potpore (
5
). MB System ponovno je Općem sudu podnio tužbu protiv odluke. Taj je sud prvo odbio zahtjev MB Systema za privremene mjere (
6
) te je poslije presudom od 3. srpnja 2013. potvrdio spornu odluku Komisije (
7
).
9.
Savezna Republika Njemačka trebala je provesti spornu odluku Komisije unutar četiri mjeseca od kada je o njoj obaviještena (
8
). U tu svrhu, tbg je, djelujući u ime Savezne Republike Njemačke, uputio MB Systemu 16. veljače 2007. privatnopravni zahtjev za provedbu prve odluke Komisije. Nakon što je MB System odbio platiti, tbg je 10. travnja 2008. podnio tužbu Landgerichtu Mühlhausen (Regionalni sud u Mühlhausenu) za povrat predmetne potpore (u daljnjem tekstu: nacionalni postupak radi povrata). Osim prve odluke Komisije, ta se tužba temelji na povredi članka 108. stavka 3. UFEU‑a zbog nepriopćavanja predmetne potpore. U skladu s člankom 134. Bürgerliches Gesetzbucha (BGB) (njemački Građanski zakonik) i ustaljenom sudskom praksom njemačkih sudova, ugovor sklopljen u suprotnosti s člankom 108. UFEU‑a je ništavan. Zbog toga se tbg radi osiguranja povrata predmetne potpore mogao osloniti samo na povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Na tužbu podnesenu Landgerichtu Mühlhausen stoga nije izravno utjecalo poništenje prve odluke Komisije. Privatnopravni zahtjev nastavlja postojati neovisno o postojanju konačne odluke ili naloga Komisije.
10.
Tijekom nacionalnog postupka radi povrata donesene su različite privremene presude i privremena rješenja. Landgericht Mühlhausen donio je 26. studenoga 2008. privremeno izvršivu presudu zbog ogluhe protiv MB Systema. MB System je, međutim, 19. prosinca 2008. podnio žalbu protiv te presude. Nakon što je MB dao jamstvo u obliku bankarske garancije, Landgericht Mühlhausen je rješenjem od 9. siječnja 2009. odgodio pljenidbu imovine MB Systema. S obzirom na spor u tijeku pred Općim sudom, nacionalni je sud u ožujku 2009. također odgodio nacionalni postupak radi povrata. Tbg je protiv te odluke podnio prvo žalbu Oberlandesgerichtu u Jeni (Viši regionalni sud u Jeni), a potom reviziju Bundesgerichtshofu (Savezni sud). Budući da je u međuvremenu postupak povodom tužbe u vezi s Odlukom 2007/492 pred Općim sudom dovršen, Bundesgerichtshof je 16. rujna 2010. (
9
) utvrdio da je revizija koja mu je podnesena postala bespredmetna i da se glavni postupak može nastaviti.
11.
U skladu s time, Amtsgerichtu Nordhausen (Okružni sud u Nordhausenu) podnesen je u ožujku 2011. prijedlog za prisilnu pljenidbu imovine MB Systema upisom vjerovnikove hipoteke u odgovarajuće uloške u zemljišnim knjigama. Nakon objave upisa hipoteka, tbg je 21. srpnja 2011. zatražio prisilnu prodaju imovine MB Systema. U tu svrhu, Amtsgericht Nordhausen odredio je provođenje vještačenja u vezi s tržišnom vrijednošću predmetne imovine. MB System je, međutim, 8. rujna 2011. podnio protuprijedlog protiv prisilne prodaje svoje imovine. Zahtjev je odbijen kao neosnovan nakon čega je MB System podnio žalbu Oberlandesgerichtu Jena. Ta je žalba povučena u svibnju 2012.
12.
Nacionalni postupak radi povrata pred Landgerichtom Mühlhausen odgođen je drugi put 30. ožujka 2011. Protiv toga tbg je bezuspješno podnio žalbu Oberlandesgerichtu Jena. Drugu žalbu tbg‑a Bundesgerichtshof je konačno usvojio i rješenjem od 13. rujna 2012. ukinuo odluku o odgodi (
10
).
13.
Imovina MS Systemsa trebala je biti prodana na javnoj dražbi 10. travnja 2013., ali tom prilikom nije dana nijedna ponuda.
III – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
14.
Svojom tužbom od 20. studenoga 2012. Komisija zahtijeva od Suda da:
—
utvrdi da je Savezna Republika Njemačka, ne poduzevši u propisanom roku mjere potrebne za izvršenje Odluke Komisije 2011/471/EU od 14. prosinca 2010. o državnoj potpori Njemačke u korist skupine Biria, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. stavka 4. i članka 108. stavka 2. UFEU‑a, načela djelotvornosti, članka 14. stavka 3. Uredbe Vijeća br. 659/1999 i članaka 2. i 3. Odluke 2011/471;
—
naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova.
15.
Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
16.
Njemačka vlada i Komisija iznijele su usmena očitovanja na raspravi od 4. prosinca 2013.
IV – Analiza
17.
U svojim dugačkim podnescima i na raspravi obje su stranke iznijele nekoliko argumenata u potporu svojim odnosnim zahtjevima. Te ću argumente podrobnije iznijeti prilikom analize njihove osnovanosti.
18.
U ovom stadiju dovoljno je reći da Komisija njemačkoj vladi predbacuje činjenicu da u razdoblju utvrđenom u spornoj odluci Komisije nije otplaćena nespojiva potpora dodijeljena skupini Biria. Njemačka vlada opovrgava navodne povrede i tvrdi da je usklađenost sa spornom odlukom Komisije postignuta u tom razdoblju. Kao podredni argument, ta vlada navodi da se svaka odgoda u ostvarivanju stvarnog povrata može pripisati činjenici da je bilo apsolutno nemoguće izvršiti spornu odluku Komisije.
19.
Nakon što je to utvrđeno, važno je istaknuti da je među strankama nesporno da: (i) korisnik potpore nije otplatio nespojivu potporu do kraja razdoblja određenog u spornoj odluci Komisije; (ii) potpora nije vraćena do 4. prosinca 2013., datuma održavanja rasprave u ovom postupku i (iii) potpora koja se mora vratiti iznosi 651.007 eura uvećano za kamate.
20.
Vjerujem da radi donošenja odluke povodom ove tužbe Sud mora zauzeti položaj o nizu pravnih pitanja u vezi sa značenjem i posljedicama obveze država članica da postupaju u skladu s odlukama Komisije kojima se nalaže povrat nespojive potpore.
A – Koje je područje primjene tužbe na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a?
21.
Uvodno pitanje koje prema mojem mišljenju treba obraditi tiče se dosega ovog postupka. U svojim pisanim i usmenim očitovanjima stranke su naširoko raspravljale jesu li njemačka tijela mogla odnosno trebala, ovisno o slučaju, iskoristiti svoje upravne ovlasti za povrat potpore koja je nezakonito dodijeljena skupini Biria.
22.
Njemačka vlada u bitnome tvrdi da u njemačkom pravnom poretku oblik u kojem se dodjeljuje potpora određuje postupak za njezin povrat (teorija actus contrarius). U skladu s time, potpora koja je dodijeljena putem privatnopravnih ugovora (kao što je potpora dodijeljena skupini Biria) može se vratiti jedino putem privatnopravnog postupka. Nasuprot tomu, ta se potpora ne može vratiti putem upravnog postupka jer u njemačkom pravu ne postoji posebna pravna osnova na temelju koje su tijela javnog prava ovlaštena upravnim aktom izvršiti povrat nespojive potpore.
23.
Iako formalno ne ističe poseban prigovor u tom pogledu, Komisija osporava argument njemačke vlade. Komisija drži da na temelju izravnog učinka članaka 108. i 288. UFEU‑a i članka 14. Uredbe br. 659/1999 njemačka tijela u tu svrhu raspolažu dostatnom pravnom osnovom. Prema mišljenju Komisije, to je stajalište potkrijepljeno dvjema odlukama koje su donijeli Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandeburg (Viši upravni sud u Berlin‑Brandenburgu) (
11
) i Verwaltungsgericht Trier (Upravni sud u Trieru) (
12
).
24.
Zbog tih je argumenata potrebno kratko objasniti razlike između postupka pokrenutog na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i postupka utemeljenog na članku 258. UFEU‑a.
25.
U članku 108. stavku 2. UFEU‑a izričito se navodi da postupak na temelju njega predstavlja odstupanje od odredaba utvrđenih u člancima 258. i 259. UFEU‑a. Ustvari, kao što je Sud primijetio, postupak na temelju onog što je danas članak 108. stavak 2. UFEU‑a nije ništa više od varijante tužbe zbog povrede obveze iz Ugovora, koja je posebno prilagođena posebnim problemima koje državne potpore stvaraju tržišnom natjecanju na zajedničkom tržištu (
13
).
26.
Prije svega, predsudski dio postupka, koji je nužan korak u uobičajenom postupku zbog povrede, nije potreban za tužbu prema članku 108. stavku 2. UFEU‑a. Na temelju te odredbe, pristup Sudu je brži i lakši (
14
). Razlog za to jest činjenica da je formalna razmjena stajališta s državama članicama i (ovisno o slučaju) drugim zainteresiranim strankama već uslijedila na temelju upravnog postupka povodom kojeg je donesena odnosna odluka Komisije (
15
).
27.
U skladu s time, Sud je pojasnio da se zbog posebnih značajki predmetnog postupka ponašanje države članice, protiv koje je podnesena tužba na temelju onoga što je danas članak 108. stavak 2. UFEU‑a, mora ocijeniti isključivo s obzirom na obveze koje su određene toj državi članici relevantnom odlukom Komisije (
16
).
28.
Zbog toga smatram da se postupak na temelju članka 108. stavka UFEU‑a može ticati samo pitanja je li ili nije u vezi s određenom odlukom Komisije država članica postupila u skladu s obvezom da ukine ili izmijeni nespojivu potporu u određenom roku. Stoga je odluka Komisije ta koja određuje vanjske granice postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
29.
Proizlazi da se nijedan drugi zahtjev ne može podnijeti na temelju te odredbe o odstupanju. Osobito su prigovori općenitijeg dosega ili horizontalne naravi nedopušteni u kontekstu postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Na primjer, problematika jesu li njemačka pravna pravila koja su trenutačno na snazi zapravo neprikladna za osiguranje neodgodivog i djelotvornog povrata nespojive potpore u određenim slučajevima (kao što je slučaj u kojem se potpora dodijeli putem privatnopravnih ugovora) ili postoje li strukturne ili sustavne povrede pravila o državnim potporama od strane njemačkih tijela pitanja su koja se, ako nastane slučaj, mogu riješiti samo u okviru uobičajenog postupka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a.
30.
Na temelju toga sam uvjeren da uloga Suda nije da tumači njemačke propise kako bi mogao odlučiti jesu njemačka tijela javnog prava ovlaštena ili bi li trebala biti ovlaštena donositi upravne akte radi povrata nespojive potpore dodijeljene putem privatnopravnih ugovora. Stoga predlažem da Sud zanemari sve argumente koji zadiru u ta pitanja i donese odluku samo o pitanju je li došlo do povrede obveza utvrđenih u spornoj odluci Komisije.
B – Određuju li članak 288. stavak 4. i članak 108. stavak 2. UFEU‑a obvezu u pogledu primjene sredstava ili obvezu rezultata
31.
Prvo važno pitanje postavljeno u ovom predmetu svodi se na to predstavlja li obveza povrata nespojive potpore na temelju članka 288. stavka 4. i članka 108. stavka 2. UFEU‑a obvezu u pogledu primjene sredstava koja se moraju upotrijebiti ili obvezu rezultata koji se mora postići.
32.
Njemačka vlada tvrdi da su unutar četiri mjeseca utvrđena u spornoj odluci Komisije tijela javnog prava donijela sve potrebne mjere radi osiguranja učinkovitog povrata predmetne potpore. Prema mišljenju njemačke vlade, na temelju članka 14. Uredbe br. 659/1999 nije odlučno je li se povrat doista ostvario, nego mogu li poduzete mjere in abstracto osigurati pridržavanje.
33.
Kao i Komisija, ne vidim osnovu za argumente njemačke vlade, bilo u tekstu relevantnih odredbi Unije bilo u sudskoj praksi Suda.
34.
Prvo, čini mi se posve jasnim da tekst Uredbe br. 659/1999 upućuje na obvezu rezultata, a ne na obvezu u pogledu primjene sredstava. Odluka Komisije ne bi se izvršila „neposredno i učinkovito“ i povrat ne bi bio izvršen „bez odgode“, kako se zahtijeva na temelju tog pravnog instrumenta, ako bi bilo dovoljno da država članica samo pokrene postupak povrata kojim bi se osiguralo da jednom u budućnosti dođe do stvarne otplate.
35.
Sudska praksa Suda dodatno podupire takvo tumačenje. Prema ustaljenoj praksi Suda, država članica, koja je adresat odluke o povratu, slobodno bira sredstva kojima će ispuniti svoju obvezu koja proizlazi iz te odluke u skladu sa svojim unutarnjim pravilima (
17
), pod uvjetom da odabrane mjere ne utječu negativno na opseg i djelotvornost prava Unije (
18
). To podrazumijeva da mjere koje je poduzela država članica moraju dovesti do stvarnog povrata dugovanih iznosa (
19
).
36.
Prije svega, Sud je već pojasnio da se povrat mora ostvariti u roku određenom u odluci Komisije koja je donesena na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a ili, gdje je to primjenjivo, u roku koji Komisija naknadno odredi. Načelno, zakašnjeli povrat, to jest povrat nakon isteka rokova koje je Komisija propisala, ne ispunjava zahtjeve utvrđene u Ugovorima (
20
).
37.
U svojoj nedavnoj presudi Komisija/Slovačka Sud je zbog tih istih razloga odbio argument sličan onome koji u ovom postupku ističe njemačka vlada (
21
).
38.
Stoga smatram da članak 288. stavak 4. i članak 108. stavak 2. UFEU‑a državi članici kojoj je odluka o povratu upućena određuju obvezu rezultata. Stoga, država članica neće postići učinkovitu usklađenost s odlukom Komisije dok korisnik potpore državi u cijelosti ne otplati nespojivu potporu.
39.
Dodao bih da država članica koja rok koji je Komisija odredila smatra pretjerano kratkim ili koja se suočava s poteškoćama prilikom povrata potpore uvijek može od Komisije zatražiti jedno (ili više) produljenja rokova. U tu svrhu, država mora točno obrazložiti razloge za svoj zahtjev i, gdje je to prikladno, dostaviti dokaze koji potkrjepljuju njezine navode kako bi se omogućilo Komisiji da donese utemeljenu odluku (
22
). U takvom slučaju, s obzirom na dužnost suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, Komisija bi bila obvezna ispitati zahtjev države članice i, po mogućnosti, pomoći toj državi članici da premosti postojeće poteškoće tako da joj dopusti produljenje, ako se ispune relevantni uvjeti (
23
).
40.
Ako država članica vjeruje da je, usprkos razmjeni stajališta s Komisijom, konačni rok koji ta institucija utvrdi i dalje nerazuman i da ga je objektivno nemoguće ispoštovati, može pobijati rok pred sudovima Unije.
41.
U tom pogledu, želio bih istaknuti da u kontekstu postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a rok utvrđen u odluci Komisije kojom se nalaže povrat potpore ima istu funkciju kao i rok utvrđen u obrazloženom mišljenju iz članka 258. UFEU‑a (
24
). To prema mojem mišljenju znači da se sudska praksa Suda o razumnosti roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju treba na odgovarajući način primjenjivati na odluke Komisije donesene u skladu s člankom 108. UFEU‑a. Prema ustaljenoj sudskoj praksi o onome što je sada članak 258. UFEU‑a, Komisija treba dati državama članicama razuman rok kako bi postupile u skladu s obrazloženim mišljenjima (
25
). Zakonitost tog roka podliježe nadzoru Suda (
26
). Kako bi se utvrdilo je li dodijeljeni rok razuman, Sud mora uzeti u obzir sve okolnosti pojedinačnog slučaja (
27
).
42.
Na temelju gore navedenoga bih stoga zaključio da se rok utvrđen u odluci Komisije može produljiti ili ga država članica čak može sudski pobijati. Načelno, međutim, povrat treba uslijediti u tom roku ili u naknadno utvrđenom roku.
C – Može li zbog nacionalnog postupka povrat potpore postati apsolutno nemoguć?
43.
Nakon tog privremenog zaključka da se potpora mora obvezno vratiti u roku koji Komisija propiše te s obzirom na to da su strane suglasne da potpora nije otplaćena u roku utvrđenom u spornoj odluci Komisije, mora se ispitati može li se opravdati nepoštovanje roka.
44.
Njemačka vlada tvrdi da ne može biti odgovorna za odgodu koja je uslijedila jer je korisnik potpore osporavao povrat pred nacionalnim sudovima. Time je skupina Biria samo iskoristila svoje ustavno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu. Nadalje, ta vlada također tvrdi da je tbg učinio sve što je mogao radi izvršenja sporne odluke Komisije i da mu se ne može prigovoriti za radnje njemačkih sudova koji su pogrešno primijenili pravila Unije o potporama, odgađajući time postupak povrata.
45.
U biti, u argumentima koje je iznijela njemačka vlada postavlja se pitanje može li pridržavanje odluke Komisije postati apsolutno nemoguće zbog okolnosti da se korisnici potpore koriste nacionalnim postupcima.
46.
S obzirom na gore navedeno, prvo ću ispitati glavna obilježja pojma „apsolutne nemogućnosti“ i objasniti okolnosti u kojima bi takva obrana mogla, u načelu, biti prihvatljiva u slučaju vezanom uz državne potpore. Potom ću se vratiti na posebna obilježja slučaja koji se ovdje razmatra.
1. Pojam „apsolutne nemogućnosti“
47.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, jedina obrana koja je dostupna državi članici prilikom protivljenja tužbi zbog povrede koju je podnijela Komisija na temelju onog što je danas članak 108. stavak 2. UFEU‑a jest isticanje prigovora da joj je bilo apsolutno nemoguće provesti predmetnu odluku (
28
).
48.
Pojam „apsolutne nemogućnosti“, koji se često označava francuskim izrazom „force majeure“, mora se općenito razumjeti „u smislu neuobičajenih i nepredviđenih okolnosti, izvan kontrole strane koja se na nju poziva, čije se posljedice usprkos primjeni potpune dužne pažnje nisu mogle izbjeći“ (
29
).
49.
Glavni sastavni elementi pojma „apsolutne nemogućnosti“ su stoga, s jedne strane, nastup događaja na koji osoba koja se želi pozvati na tu obranu ne može utjecati (objektivni element) i, s druge strane, korištenje sveg razumnog napora od strane te osobe radi izbjegavanja posljedica predmetnog događaja (subjektivni element) (
30
).
50.
Prema mojem mišljenju, obrana utemeljena na apsolutnoj nemogućnosti može se u slučaju poput ovog iznijeti u okviru dviju skupina okolnosti.
51.
Prva skupina posljedica obuhvaća stvarnu nemogućnost: to jest, slučaj kada se stvaran povrat iznosa, koji se treba otplatiti, objektivno i neminovno ne može ostvariti. To je obično slučaj kada je primatelj potpore društvo koje više ne postoji u vrijeme kada Komisija donese svoju odluku. U toj situaciji ne postoji subjekt od kojeg se može zahtijevati otplata niti postoji imovina ili novac koji se može zaplijeniti (
31
). To je slučaj ako nijedno drugo društvo nije de facto ili de iure pravni sljednik društva koje je prestalo postojati, tako da se i dalje koristi nespojivom potporom (
32
).
52.
Druga skupina okolnosti obuhvaća pravnu nemogućnost. Kao što se navodi u članku 14. Uredbe br. 659/1999, „Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava [Unije]“ (
33
).
53.
U obje situacije nemogućnost može biti samo privremena, što znači da se može prevladati nakon određenog vremena, ili može biti trajna, što znači da će trajno onemogućavati pridržavanje.
54.
Opće načelo prava Unije na koje u ovom predmetu upućuje njemačka vlada jest djelotvorna sudska zaštita.
55.
U tom pogledu bih podsjetio da u skladu s ustaljenom sudskom praksom nacionalni sudovi prilikom provedbe prava Unije moraju poštovati zahtjeve djelotvorne sudske zaštite za prava koja proizlaze za pojedince iz prava Unije, kako je zajamčeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
34
). Smatram da to posebno vrijedi kada provedba prava Unije negativno utječe na pravni status pojedinaca.
56.
S druge strane, međutim, moram također primijetiti da se u članku 3. stavku 3. UEU‑a navodi da Unija uspostavlja unutarnje tržište koje u skladu s Protokolom (br. 27) o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju (
35
), priloženim Ugovoru iz Lisabona, mora obuhvatiti sustav kojim se osigurava da se tržišno natjecanje ne naruši.
57.
Članci 107. i 108. UFEU‑a neka su od pravila tržišnog natjecanja na koja kao bitna za funkcioniranje tog unutarnjeg tržišta upućuje članak 3. stavak 1. točka (b) UFEU‑a. Upravo je funkcija tih pravila spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja na štetu javnog interesa, pojedinačnih poduzetnika ili potrošača, osiguravajući time dobrobit Unije (
36
).
58.
Doduše, postoji određena unutarnja napetost između prava korisnika potpore da pred sudom osporavaju akte koji bi za njih mogli biti štetni i prava njihovih konkurenata da se zakonitost i jednaki uvjeti što prije uspostave.
59.
Budući da su oba ta prava bitna za Uniju na temelju vladavine prava i jedan od njihovih temelja je unutarnje tržište, mišljenja sam da se nijedno od njih ne treba bezuvjetno žrtvovati zbog drugog.
60.
Zato ne smatram nezamislivim da potreba za osiguranjem djelotvorne sudske zaštite korisnika potpore može u određenim okolnostima opravdati izostanak povrata potpore zbog pravne apsolutne nemogućnosti.
61.
Zbog toga se postavlja sljedeće pitanje: pod kojim se uvjetima i koliko dugo država članica može s pravom pozivati na postojanje sudskih postupaka na nacionalnoj razini kao opravdanje za svoje nepridržavanje.
2. Zahtjevi za „apsolutnu nemogućnost“
62.
Postojanje sudskog postupka pred domaćim sudovima može se smatrati slučajem apsolutne nemogućnosti samo ako su ispunjena dva zahtjeva navedena u točki 49. ovog mišljenja.
63.
Čini mi se da se prvi zahtjev – da na događaj koji sprečava povrat nije mogla utjecati osoba koja se poziva na tu obranu – često može ispuniti.
64.
Očito je da države članice ne mogu učiniti ništa da spriječe suprotstavljanje korisnika potpore njezinom povratu u okviru sudskog postupka koji su javna tijela pokrenula radi prisilnog povrata. Kada javna uprava postupa putem upravnih akata, države članice ne mogu niti spriječiti da korisnici potpore podnesu raspoloživi pravni lijek protiv tih akata. Stoga, sudski postupci protiv radnji radi povrata ne mogu se nikad unaprijed isključiti.
65.
To je točno osim ako sama javna tijela nisu odgovorna za sudski postupak na nacionalnoj razini. Ona su možda djelovala bez potrebnog stupnja temeljitosti: na primjer, ona su možda pogrešno izračunala dospjele kamate ili napravila neku drugu pogrešku tijekom postupka povrata.
66.
Mogućnost sudskog postupka se stoga čini nečim na što, barem u većini slučajeva, tijela država članica ne mogu utjecati ili što ne mogu nadzirati.
67.
S druge strane, čini se da je drugi zahtjev apsolutne nemogućnosti teže ispuniti.
68.
Država članica koja ističe prigovor apsolutne nemogućnosti mora dokazati da su njezina tijela uložila sav razuman napor radi izbjegavanja ili ublažavanja posljedica predmetnog događaja. Sud je dao do znanja da se ta obrana ne primjenjuje na situacije u kojima bi, objektivno, pažljiva i razborita osoba mogla poduzeti odgovarajuće mjere kako bi izbjegla negativne posljedice koje proizlaze iz nastupanja nepredviđenog događaja (
37
).
69.
U tom pogledu, smatram da se stupanj pažnje i razboritosti koji države članice moraju pokazati može općenito smatrati funkcijom vjerojatnosti nastupanja nepredviđenog događaja: što je izvjesnije da će događaj nastupiti, to su značajniji ex ante napori koje javna uprava mora uložiti.
70.
U pogledu povrata državne potpore, smatram očitim da bi tijela država članica trebala predvidjeti da se neki korisnici potpore mogu oduprijeti povratu putem sudskog postupka. Proizlazi da ako postojanje sudskog postupka nije neočekivano, države članice moraju pokazati visok stupanj pažnje i razboritosti (
38
).
71.
Pažnja i razboritost trebaju se, u prvom redu, odraziti u izboru, između mogućnosti koje su im na raspolaganju, postupka koji treba slijediti radi osiguranja povrata u određenom slučaju. Iako upravna tijela zasigurno raspolažu određenim diskrecijskim prostorom u tom pogledu, taj prostor nije neograničen.
72.
Smatram da su ta tijela obvezana odabrati postupak koji se od početka čini prikladnim za osiguranje brzog i djelotvornog izvršenja predmetne odluke Komisije, čak i uz mogućnost otpora korisnika potpore.
73.
Ne može se isključiti mogućnost da to povremeno može obuhvaćati upravne mjere. Ustvari, mogu postojati okolnosti, bez obzira na to koliko su iznimne, u kojima javna tijela moraju intervenirati kako bi se osiguralo neodgodivo pridržavanje odredaba Unije u području državnih potpora. Na primjer, što se događa ako je subjekt, koji je dodijelio potporu putem privatnopravnog ugovora, u likvidaciji i ne postoji njegov pravni sljednik? Bi li to značilo da se neke nespojive potpore nikada neće moći vratiti ako više ne postoji subjekt koji bi imao legitimaciju pred nadležnim građanskim i trgovačkim sudovima?
74.
To očito ne bi bilo održivo tumačenje pravila Unije. Sud je uvijek odbacivao argumente država članica kojima se pozivaju na nepostojanje odgovarajuće pravne osnove nacionalnog prava za brz povrat nespojive potpore (
39
). Naime, ako u unutarnjem pravnom poretku države članice nedostaju potrebni mehanizmi koji bi joj omogućili da ispuni svoje obveze na temelju prava Unije, na državi članici je da ih uspostavi zbog obvezatne naravi odluka donesenih na temelju članka 288. UFEU‑a (
40
). Također, ustaljena je sudska praksa Suda da se nacionalni sudovi moraju suzdržati od primjene nacionalnih pravila koja bi mogla otežati učinkovit povrat (
41
). Sud također nikada nije prihvatio da puka činjenica složenosti i dugotrajnosti nacionalnih postupaka može biti dovoljna za opravdanje kašnjenja u izvršenju odluke Komisije (
42
).
75.
Osim odabira prikladnog postupka radi povrata potpore, stav upravnih tijela mora se temeljiti na pažnji i razboritosti dok traje postupak povrata.
76.
To znači, na primjer, da bi tijela morala prilikom suočavanja s protivljenjem ili kašnjenjem u sudskom postupu razmotriti mogućnost korištenja ubrzanog postupka ili postupaka radi privremenih mjera. U tom kontekstu bih podsjetio na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi nacionalni sud pred kojim se vodi spor na koji se primjenjuje pravo Unije mora moći odrediti privremene mjere kako bi zajamčio punu učinkovitost buduće sudske odluke o postojanju prava istaknutih na temelju prava Unije (
43
).
77.
To također znači da tijela moraju djelovati putem postupaka različitih od onih koji su prvotno odabrani za povrat ako se potonji pokažu nemogućim, nedjelotvornim ili predugačkim (
44
). Kao što je nezavisna odvjetnica E. Sharpston uvjerljivo navela, obrana utemeljena na apsolutnoj nemogućnosti vezuje se uz ishod koji treba postići: povrat nezakonite potpore. Ako se na nju može pozvati u pogledu načina na koji se povrat treba provesti, bilo bi previše lako za državu članicu da odabere postupak za povrat nezakonite potpore koji se pokazao nemogućim i potom tvrdi da je oslobođena svoje obveze povrata potpore (
45
).
78.
Zaključno, pitanje jesu li tijela države članice ispunila zahtjev pažnje i razboritosti u određenom slučaju mora ocijeniti Sud u svakom pojedinačnom slučaju. Naposljetku, jedva da je potrebno u ovom kontekstu istaknuti da je teret dokazivanja ispunjenja zahtjeva apsolutne nemogućnosti na državi članici koja se poziva na tu obranu (
46
).
3. Vremenska dimenzija
79.
Nakon što sam objasnio okolnosti u kojima se država članica može s pravom pozvati na apsolutnu nemogućnost, smatram da postoji dodatni aspekt koji zavrjeđuje pažnju. On se tiče vremena u kojem bi takva obrana mogla biti valjana.
80.
Čini mi se da na temelju načela djelotvorne sudske zaštite nacionalni sudovi moraju moći dodijeliti korisnicima potpore razuman rok za iznošenje svoje obrane. Nadalje, ti sudovi bi sami trebali imati dovoljno vremena za pravilno obavljanje svoje sudske funkcije.
81.
Međutim, nije realno vjerovati da će nacionalni sudovi uvijek moći donijeti konačnu odluku u takvim slučajevima u roku utvrđenom odgovarajućom odlukom Komisije (obično četiri mjeseca). Ukupna duljina sudskog postupka može se razlikovati ovisno o nekoliko različitih čimbenika.
82.
Istodobno, međutim, vidim potrebu očuvanja effet utile odluka Komisije. Strategije odgađanja koje primjenjuju korisnici potpore ili tromost ili nemar nacionalnih uprava i nacionalnih sudova ne bi trebali prevagnuti nad legitimnim pravom društava na koje negativno utječu nespojive potpore, da se narušavanje tržišta jednom zauvijek ukloni.
83.
Uspostavljanje prikladne ravnoteže između ta dva suprotstavljena interesa nije laka zadaća.
84.
Na ovom mjestu, podsjetio bih da je Sud dao do znanja u nizu predmeta da se argument utemeljen na apsolutnoj nemogućnosti može prihvatiti samo za vrijeme koje je potrebno „da uprava koja postupa s uobičajenim stupnjem pažnje okonča [nepredvidljivi događaj] koji je nastao zbog razloga izvan njezine kontrole“ (
47
). Ta su razmatranja po mojem mišljenju primjenjiva na odgovarajući način na aktivnosti nacionalnih sudova. U skladu s time mišljenja sam da se kašnjenje u povratu nespojive potpore uzrokovano nacionalnim sudskim postupcima u tijeku može opravdati samo privremeno: to jest, kada taj dodatni rok odgovara najkraćem vremenu potrebom sudu koji primjenjuje razumni stupanj pažnje da odluči u predmetu koji se pred njim vodi.
85.
U tom kontekstu gotovo i nije potrebno isticati da se ne može opravdati kašnjenje uzrokovano pogrešnom primjenom relevantnog prava Unije od strane tih sudova (
48
). Pažljiv sud bi zapravo primijenio ta pravila na temelju ustaljene sudske prakse i u slučaju sumnje uputio Sudu pitanja o tumačenju ili valjanosti na temelju prethodnog postupka.
86.
S obzirom na to, moram priznati da je nemoguće unaprijed utvrditi dodatno vrijeme koje bi se moglo smatrati prihvatljivim u svim okolnostima ili dovoljno točne i određene parametre kako bi se Sudu omogućilo da u svakom predmetu izračuna odgovarajući rok. Na pitanje može li se kašnjenje opravdati može se odgovoriti samo u svakom pojedinom slučaju.
87.
Ipak, čini mi se da se u tom pogledu mogu razlikovati dvije glavne situacije, ovisno o vrsti zahtjeva koji je nacionalnim sudovima podnio korisnik potpore.
88.
S jedne strane, društvo može, izravno ili neizravno, dovesti u pitanje zakonitost odluke Komisije koju provode nacionalna tijela. S druge strane, ono može samo osporiti poduzete mjere za izvršenje povrata a da ne dovede u pitanje zakonitost odluke Komisije. U nastavku ću ispitati te dvije situacije jednu za drugom.
a) Dovođenje u pitanje zakonitosti odluke Komisije
89.
Treba podsjetiti da se na odluke Komisije odnosi pretpostavka zakonitosti i da, kao takve, one proizvode pravne učinke do trenutka kada se povuku, ponište ili ih se proglasi nevaljanima povodom zahtjeva za prethodnu odluku ili prigovora nezakonitosti (
49
). Odluke kojima se odluke Komisije proglašavaju nezakonitima zaduženi su sudovi Unije. Nacionalni sudovi koji imaju sumnje u tom pogledu moraju uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku (
50
). Nadalje, sama činjenica da se odluka pobija pred sudovima Unije sama po sebi ne dopušta nacionalnim sudovima da suspendiraju njezinu valjanost. U načelu takva bi suspenzija trebala biti predmet tužbe koju sudovima Unije podnose stranke s potrebnom procesnom legitimacijom, u skladu s člancima 278. i 279. UFEU‑a.
90.
Iznimno se, međutim, suspenzija odluke Komisije može zatražiti i pred nacionalnim sudovima. Ustaljena je praksa Suda da je nacionalnim sudovima dopušteno donijeti mjere suspenzije u vezi s aktima Unije samo ako su ispunjene pretpostavke iz presude Zuckerfabrik (
51
), i to: (i) nacionalni sud mora raspolagati ozbiljnim sumnjama u vezi s valjanošću mjere Unije i ako valjanost osporene mjere nije već predmet postupka pred Sudom, taj sud mora sam uputiti pitanje Sudu; (ii) mora postojati hitnost tako da privremene mjere moraju biti neophodne kako bi se izbjegla ozbiljna i nepopravljiva šteta za stranku koja traži mjeru; (iii) nacionalni sud mora uzeti u obzir interese Unije i (iv) u svojoj ocjeni svih tih uvjeta nacionalni sud mora postupati u skladu sa svakom odlukom sudova Unije o zakonitosti mjere Unije ili zahtjevu za primjenu privremenih mjera kojima se traži slična privremena mjera na razini Unije.
91.
Važno je spomenuti da je Sud pojasnio da su u kontekstu postupka o državnim potporama zahtjevi utvrđeni u presudi Zuckerfabrik također primjenjivi na radnje kojima se traži prekid postupka u kojemu se osporava nacionalna mjera za povrat nezakonite potpore (
52
). Naime, osporavanje mjera za povrat na temelju pretpostavke da se njima provodi nevaljana odluka Komisije jednako je izravnom osporavanju te odluke.
92.
Stoga, ako su ispunjeni gore navedeni zahtjevi, nacionalna tijela su očito dužna pridržavati se svake privremene mjere nacionalnog suda te bi njima u skladu s time moglo biti pravno nemoguće provesti povrat.
93.
Međutim, takva situacija nemogućnosti traje samo dok sudovi Unije ne donesu odluku u postupku koji je u tijeku pred njima. Naime, ako sudovi Unije potvrde zakonitost odluke Komisije, nacionalni sudovi moraju iz takve odluke izvući potrebne zaključke. Odluke koje je Komisija donijela sukladno onome što je sada članak 108. UFEU‑a i koje su postale konačne u odnosu na korisnika potpore obvezuju nacionalne sudove (
53
). Ti su sudovi dužni na temelju članka 14. stavka 3. Uredbe br. 659/1999 osigurati da odluka kojom se nalaže povrat nezakonite potpore bude u potpunosti djelotvorna i da postigne ishod koji je u skladu s ciljem koji ta odluka nastoji ostvariti (
54
).
94.
Isto vrijedi za svaku odluku koju donese institucija Unije koju njezin adresat nije osporio unutar rokova utvrđenih u članku 263. UFEU‑a. Sud je zapravo odlučio da nije moguće da korisnik državne potpore, koji bi nesumnjivo mogao osporiti odluku Komisije pred sudovima Unije, ali koji je dopustio da prekluzivni rok istekne, dovede u pitanje zakonitost te odluke pred nacionalnim sudovima tužbom kojom se osporavaju mjere koje su nacionalna tijela donijela u provedbi te odluke (
55
).
95.
Na temelju gore navedenoga, zaključio bih da kada korisnik potpore izravno ili neizravno dovodi u pitanje pred nacionalnim sudovima zakonitost odluke Komisije kojom se nalaže povrat, odgađanje u postupku povrata je prihvatljivo samo ako podrazumijeva najkraći rok koji bi pažljivom sudu trebao za provjeru jesu li ispunjeni zahtjevi iz presude Zuckerfabrik. Ako je to slučaj, obrana utemeljena na apsolutnoj nemogućnosti može se prihvatiti i time opravdati odgađanje, ali samo dok su ti zahtjevi i dalje ispunjeni. Ako to nije slučaj, meni nije prihvatljivo nikakvo dodatno odgađanje.
b) Nedovođenje u pitanje zakonitosti odluke Komisije
96.
S druge strane, mogu postojati slučajevi u kojima korisnik potpore ne dovodi, izravno ili neizravno, u pitanje zakonitost odluke Komisije. To se može dogoditi u različitim okolnostima.
97.
Prvo, ta situacija može nastati kada Komisija donese odluku o sustavu potpora i ne utvrdi sve korisnike potpora ili propusti utvrditi iznos potpore. U takvim okolnostima društvo koje je predmet mjera može pred domaćim sudovima tvrditi da ne ispunjava kriterije za utvrđivanje korisnika potpore ili da je primjenom parametra koje utvrdi Komisija iznos potpore koji se treba otplatiti u njegovom slučaju nula ili manji od onog što zahtijeva država. Drugo, može se dogoditi da korisnik potpore samo osporava izračun kamate koja je dospjela na iznos potpore koji se treba otplatiti. Naposljetku, društvo može samo osporiti načine povrata. Budući da je taj aspekt u načelu uređen načelom postupovne autonomije, moguće je da se korisnik potpore može protiviti samo načinu na koji se odluka Komisije izvršava na nacionalnoj razini.
98.
S obzirom na sve te čimbenike, ne može se isključiti da mogu postojati slučajevi u kojima čak i pažljivom sudu može trebati više od četiri mjeseca za rješavanje spora.
99.
Međutim, mišljenja sam da na temelju načela iskrene suradnje domaći sudovi ne mogu ispitati zahtjeve koje su iznijeli korisnici potpore ne uzimajući u obzir interese Unije da se otkloni narušavanje tržišnog natjecanja (
56
).
100.
Ustvari, smatram da za domaće sudove jednako vrijedi gornje razmatranje u vezi s potrebom za pomirenjem prava korisnika potpore na djelotvornu sudsku zaštitu s pravom njihovih konkurenata na otklanjanje svakog narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovanog nezakonitom potporom.
101.
Naime, sud je naveo da nacionalni sudovi imaju određene dužnosti prema pojedincima čiji bi interesi mogli biti povrijeđeni dodjelom nezakonite potpore (
57
). Osobito, Sud je istaknuo u nizu nedavnih predmeta da je jedna od zadaća dodijeljenih nacionalnim sudovima na području nadzora državnih potpora upravo zadaća proglašavanja mjera prikladnima za otklanjanje nezakonitosti u provedbi potpora, tako da potpora više nije na raspolaganju korisniku tijekom razdoblja koje preostaje do odluke Komisije (
58
).
102.
Prema mojem mišljenju, utvrđenja Suda pogotovo vrijede ako postoji konačna odluka Komisije.
103.
Iako je točno da je ta razmatranja iznio Sud u predmetima u vezi s nacionalnim postupcima koje su pokrenula društva navodno oštećena uslijed dodjele nezakonite potpore, ne vidim zašto ona ne bi bila relevantna i u kontekstu radnji koje poduzimaju korisnici potpora kako bi zaustavili ili odgodili povrat te potpore.
104.
Na temelju toga smatram da bi nacionalni sud pred kojim se vodi postupak koji zbog svojeg trajanja može odgoditi usklađivanje s odlukom Komisije, produžujući time narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, morao voditi računa o interesima pojedinaca koji bi i dalje mogli trpjeti štetu zbog te odgode. Osobito bi po mojem mišljenju pažljivi nacionalni sud razmotrio bi li bilo moguće putem donošenja privremenih mjera osigurati barem djelomično ili privremeno poštovanje odluke Komisije.
105.
Čuvajući interese Unije kao cjeline, to bi omogućilo nacionalnom sudu da raspolaže vremenom potrebnim za odlučivanje o sporu.
106.
Kao što je gore navedeno, zahtjev u tom smislu trebala bi po mojem mišljenju postaviti javna tijela koja su stranka u nacionalnom postupku (
59
). Međutim, smatram da su domaći sudovi također nadležni, gdje je to prikladno, ispitati takvu mogućnost po službenoj dužnosti.
107.
S obzirom na ta načela sada ću ocijeniti osnovanost prigovora apsolutne nemogućnosti koji je iznijela njemačka vlada.
4. Ocjena prigovora
108.
Na samom početku moram utvrditi da mi nisu uvjerljivi argumenti Komisije o nedostatku pažnje prilikom izbora njemačkih tijela u 2007. o tome kako vratiti predmetnu potporu. Prema mojem mišljenju, ništa u spisu ne upućuje na to da je izabrani postupak unaprijed bio neprikladan za postizanje tog cilja ili da bi upravni akt sa sigurnošću doveo do bržeg povrata.
109.
Nasuprot tomu, međutim, smatram da se u okolnostima predmeta njemačka tijela mogu kritizirati zbog određenog nedostatka pažnje i brzine u kasnijem postupku.
110.
Na prvom mjestu, kao što je navedeno gore, nesporno je da nespojiva potpora dodijeljena skupini Biria nije otplaćena do dana rasprave, koja je održana otprilike dvije i pol godine nakon isteka roka utvrđenog u spornoj odluci Komisije.
111.
Proizlazi da sama činjenica da je toliko vremena proteklo nakon isteka tog roka, bez bilo kakvog povrata, upućuje na to da njemačka tijela nisu učinila sve što su mogla da što prije postupe u skladu sa spornom odlukom Komisije (
60
).
112.
Ako povrat obuhvaća prisilnu prodaju imovine, spreman sam prihvatiti da je uistinu potrebno dodatno vrijeme da nacionalna tijela dovrše sve potrebne postupke. Također, mogu se složiti s time da se činjenica nepostojanja ponude na prvoj dražbi ne može pripisati njemačkim tijelima.
113.
Ipak, čini mi se očitim da se ta dražba trebala održati mnogo prije, a ne više od dvije godine nakon donošenja sporne odluke Komisije. Da se prisilna prodaja brže odvijala, njemačka tijela bi mogla brzo zahtijevati likvidaciju društva kada nijedan prikladan ponuditelj ne bi bio nađen (
61
). Time bi se moglo izbjeći daljnje pogoršanje financijske situacije korisnika potpore.
114.
Na drugom mjestu, primjećujem da njemačka tijela nikad nisu zatražila od Komisije produljenje ili prekid roka utvrđenog u spornoj odluci Komisije. Ona su samo obavijestila Komisiju o statusu postupka povrata i o poteškoćama s kojima su se susrela u tom kontekstu. Osim toga, u tim okolnostima je značajno to da ta tijela nisu Komisiji predložila nikakav alternativni smjer djelovanja radi svladavanja tih poteškoća kako bi u skladu s time bila u mogućnosti brže izvršiti odluku (
62
).
115.
Na trećem mjestu, njemačka vlada priznaje da usprkos činjenici da je bilo moguće to učiniti, javna tijela nikad nisu zatražila privremene mjere na temelju kojih bi nespojiva potpora bila izdvojena iz imovine korisnika tijekom preostalog dijela domaćeg postupka.
116.
U tom pogledu, njemačka vlada tvrdi da je to bilo nepotrebno jer je tbg već bio privremeno ovlašten prisilno ostvariti povrat u skladu s presudom zbog ogluhe Landgericht Mühlhausen od 26. studenoga 2008. Međutim, kao što je s pravom istaknula Komisija, ta ovlast mogla se odgoditi uz pružanje osiguranja. To je upravo ono što se dogodilo jer je Landgericht Mühhausen zapravo odgodio učinke presude zbog ogluhe, dopustivši skupini Biria da pruži osiguranje isplate u obliku osobnog jamstva u tu svrhu.
117.
Po tom pitanju trebalo bi primijetiti da suprotno tvrdnjama njemačke vlade samo davanje osobnog jamstva, usprkos nastanku određenih troškova za korisnika potpore, glede neutraliziranja potpore ne proizvodi isti učinak kao stavljanje cijelog iznosa potpore na blokirani račun (
63
) (ako cijeli iznos potpore ostaje na raspolaganju korisniku potpore) (
64
). Ustvari, kao što je Bundesgerichtshof pravilno istaknuo u svojoj odluci od 13. rujna 2012., potonja je mjera ona koju je Landgericht Mühlhausen trebao donijeti.
118.
Na četvrtom mjestu, ne čini mi se da su javna tijela uvijek djelovala onoliko brzo koliko su trebala, kada se podsjeti na to da je raspoloživo vrijeme za povrat iz sporne odluke Komisije bilo prilično kratko (četiri mjeseca). Na primjer, tbg je podnio zahtjev za prisilan povrat duga MB Systema tek tri mjeseca nakon donošenja sporne odluke Komisije. Do tada, tri četvrtine roka određenog za usklađivanje sa spornom odlukom Komisije već je isteklo.
119.
Na petom i posljednjem mjestu, njemačka vlada je sama priznala da je značajno odgađanje nastupilo zbog niza pogrešnih odluka koje su donijeli domaći sudovi pred kojima je skupina Biria pokrenula postupak radi osporavanja povrata.
120.
U tom kontekstu, primjećujem da pred nacionalnim sudovima skupina Biria također dovodi u pitanje zakonitost sporne odluke Komisije. Ipak, iz spisa predmeta proizlazi da je Landgericht Mühlhausen odgodio postupak povrata barem u dva navrata samo zbog toga što je skupina Biria pokrenula postupak pred sudovima Unije protiv odluke Komisije u ovom predmetu. Taj sud nije proveo stvarnu ocjenu kriterija iz presude Zuckerfabrik kao što proizlazi iz odluke Bundesgerichtshofa od 13. rujna 2012., kojom se poništavaju rješenja o odgodi Landgerichta Mühlhausen od 30. ožujka 2011. i Oberlandesgerichta Jena od 28. prosinca 2011.
121.
U svakom slučaju, jasno je da se ti zahtjevi više nisu mogli ispuniti nakon 21. lipnja 2011. kada je predsjednik Općeg suda odbio zahtjev MB Systema za odgodu učinaka sporne odluke Komisije (
65
).
122.
Doduše, točno je da rješenje predsjednika Općeg suda (u daljnjem tekstu: rješenje) sadrži djelomično nezgodno formulirani izričaj jer se čini da upućuje na to da je MB System radi ishođenja privremene zaštite od Općeg suda trebao dokazati da u njemačkom pravnom poretku nisu bila dostupna djelotvorna pravna sredstva (
66
). Prvo, izgleda da se tim razlogom pomiješalo pravilo s iznimkom. Čini mi se očitim da kada stranka ima procesnu legitimaciju pred sudovima Unije te se koristila svojim pravom podnošenjem tužbe za poništenje odluke Komisije, „prirodan sud“ koji treba odlučiti je li djelovanje te odluke trebalo odgoditi jest sud Unije s nadležnošću za odlučivanje o glavnoj stvari. Stoga bi se privremena zaštita koju daju nacionalni sudovi na temelju presude Zuckerfabirk trebala smatrati iznimkom, a ne pravilom. Drugo, čini se i da razlozi u rješenju zahtijevaju probatio diabolica od tužitelja jer se tiču ispunjenja uvjeta hitnosti.
123.
Ipak, usprkos mogućim pogreškama u razlozima rješenja – protiv kojeg MB System, međutim, nikad nije podnio pravni lijek – ne vidim kako bi se ponovljena i poduža odgoda nacionalnog postupka u ovom predmetu mogla opravdati kad je sam Bundesgerichtshof utvrdio da je ta odgoda pogrešna.
124.
Zaključno, ne smatram da je njemačka vlada uspjela dokazati da je bilo objektivno nemoguće ispuniti obvezu povrata utvrđenu u spornoj odluci Komisije u pogledu nespojive potpore dodijeljene skupini Biria.
V – Zaključak
125.
S obzirom na gore navedena razmatranja, predlažem da Sud:
—
utvrdi da je Savezna Republika Njemačka, ne izvršivši Odluku Komisije 2011/471/EU od 14. prosinca 2010. o državnoj potpori Njemačke u korist skupine Biria, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. stavka 4. i članka 108. stavka 2. UFEU‑a, članka 14. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] i članaka 2. i 3. Odluke 2011/471/EU;
—
naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Uredba Vijeća od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene [članka 108. UFEU‑a] (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
3
)	Odluka od 24. siječnja 2007. o državnoj potpori C 38/2005 koju je Njemačka odobrila skupini Biria (SL L 183, str. 27.).
(
4
)	Presuda od 3. ožujka 2010., Freistaat Sachsen i dr./Komisija, T-102/07 i T-120/07, Zb., str. II-585.
(
5
)	Odluka Komisije od 14. prosinca 2010. o državnoj potpori Njemačke u korist skupine Biria (SL 2011., L 195, str. 55.)
(
6
)	Rješenje predsjednika Općeg suda od 21. lipnja 2011., MB System/Komisija (T‑209/11 R)
(
7
)	Presuda od 3. srpnja 2013., MB System/Komisija (T‑209/11)
(
8
)	Vidjeti članak 3. stavak 2. Odluke 2011/471.
(
9
)	Odluka od 16. rujna 2010., III ZB/18/10
(
10
)	Rješenje od 13. rujna 2012., III ZB/3/12
(
11
)	Presuda od 7. studenoga 2005., 8 S 93/05
(
12
)	Presuda od 8. ožujka 2013., 1 L 83/13. Radi potpunosti, mora se istaknuti da njemačka vlada tvrdi da sve te odluke predstavljaju izdvojene slučajeve koje nisu poduprli njezini najviši sudovi.
(
13
)	Presuda od 14. veljače 1990., Francuska/Komisija (C-301/87, Zb., str. I-307., t. 23.)
(
14
)	Sam je Sud u svojoj presudi od 2. srpnja 1974., Italija/Komisija (173/73, Zb., str. 709., t. 9.) opisao tužbu na temelju onog što je danas članak 258. UFEU‑a kao „složeniji postupak“.
(
15
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Mayrasa u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 12. srpnja 1973., Komisija/Njemačka (70/72, Zb., str. 813.).
(
16
)	Presuda od 2. veljače 1988., Komisija/Nizozemska (213/85, Zb., str. 281., t. 7. i 8.)
(
17
)	Vidjeti presude od 20. listopada 2011., Komisija/Francuska (C-549/09, Zb., str. I-155., t. 29.) i od 17. listopada 2013., Komisija/Italija (C‑344/12, t. 40.).
(
18
)	Vidjeti presude od 12. prosinca 2002., Komisija/Njemačka (C-209/00, Zb., str. I-11695., t. 34.) i od 22. prosinca 2010., Komisija/Slovačka (C-507/08, Zb., str. I-13489., t. 51.).
(
19
)	Vidjeti u tom smislu presude od 1. lipnja 2006., Komisija/Italija (C‑207/05, t. 36. i 37.) i od 14. travnja 2011., Komisija/Poljska (C-331/09, Zb., str. I-2933., t. 54. i sljedeće).
(
20
)	Vidjeti u tom smislu presude od 14. veljače 2008., Komisija/Grčka (C‑419/06, t. 38. i 61.) i od 13. listopada 2011., Komisija/Italija (C‑454/09, t. 37.).
(
21
)	Točke 47. do 52.
(
22
)	Vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Komisija/Grčka (C‑263/12, t. 30. do 32).
(
23
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 2008., Komisija/Francuska (C-214/07, Zb., str. I-8357., t. 45. i navedenu sudsku praksu).
(
24
)	Vidjeti osobito presudu od 24. siječnja 2013., Komisija/Španjolska (C‑529/09, t. 70. i 71.).
(
25
)	Vidjeti osobito presude od 13. prosinca 2001., Komisija/Francuska (C-1/00, Zb., str. I-9989., t. 65.) i od 28. listopada 1999., Komisija/Austrija (C-328/96, Zb., str. I-7479., t. 51.).
(
26
)	Vidjeti osobito presudu od 10. studenoga 1981., Komisija/Italija (28/81, Zb., str. 2577., t. 6.).
(
27
)	Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 25.
(
28
)	Vidjeti osobito presude od 2. srpnja 2002., Komisija/Španjolska (C-499/99, Zb., str. I-6031., t. 21.) i od 18. listopada 2007., Komisija/Francuska (C-441/06, Zb., str. I-8887., t. 27.).
(
29
)	Presude od 5. listopada 2006., Komisija/Njemačka (C-105/02, Zb., str. I-9659., t. 89.) i od 5. listopada 2006., Komisija/Belgija (C-377/03, Zb., str. I-9733., t, 95.)
(
30
)	Vidjeti u tom smislu točke 21. do 24. mišljenja nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 8. srpnja 2010., Komisija/Italija (C-334/08, Zb., str. I-6869.).
(
31
)	Vidjeti, među ostalim, gore navedene presude Komisija/Španjolska (C‑499/99, t. 37.) i Komisija/Francuska (C‑214/07, t. 64.).
(
32
)	Vidjeti, primjerice, presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, t. 106.) i od 29. travnja 2004., Njemačka/Komisija (C-277/00, Zb., str. I-3925., t. 86.). Vidjeti također točke 22. i 23. mišljenja nezavisnog odvjetnika Van Gervena u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija (C-305/89, Zb., str I-1603.).
(
33
)	To je načelo Sud već utvrdio u presudama od 21. rujna 1983., Deutsche Milchkontor i dr. (205/82 do 215/82, Zb., str. 2633., t. 33.) i od 20. ožujka 1997., Alcan Deutschland (C-24/95, Zb., str. I-1591., t. 25.). Radi potpunosti, mora se navesti da je u tim predmetima Sud usko primijenio to načelo. Za kritičku ocjenu vidjeti Gambaro, E. i Papi Rossi, A., ‚Recovery of Unlawful and Incompatible Aid’, u Santa Maria, A. (ur.), Competition and State Aid – An Analysis of the EC Practice, Kluwer Law International, Alphen aan den Rhijn: 2007., str. 183. do 220.
(
34
)	Vidjeti, primjerice, presude od 21. veljače 2013., Banif Plus Bank (C‑472/11, t. 29.) i od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr. (C-89/08 P, Zb., str. I-11245., t. 50. i 54.).
(
35
)	SL 2010., C 83, str. 309.
(
36
)	Vidjeti u tom smislu presude od 22. listopada 2002., Roquette Frères (C-94/00, Zb., str. I-9011., t. 42.) i od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige (C-52/09, Zb., str. I-527., t. 20. do 22.).
(
37
)	Vidjeti po analogiji rješenje od 18. siječnja 2005., Zuazaga Meabe/OHIM (C-325/03 P, Zb., str. I-403., t. 25.) i presudu od 12. srpnja 1984., Ferriera Valsabbia/Komisija (209/83, Zb., str. 3089., t. 22.).
(
38
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2010., Komisija/Italija (C-297/08, Zb., str. I-1749., t. 80. do 86.).
(
39
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija (C-303/88, Zb., str. I-1433., t. 56. i 60.).
(
40
)	Vidjeti u tom smislu točku 76. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu povodom kojeg je donesena gore navedena presuda Komisija/Francuska (C‑214/07).
(
41
)	Vidjeti u tom smislu, primjerice, presudu od 5. listopada 2006., Komisija/Francuska (C-232/05, Zb., str. I-10071., t. 53.).
(
42
)	Vidjeti, primjerice, gore navedenu presudu Komisija/Italija (C‑353/12, t. 41.).
(
43
)	Vidjeti presude od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, Zb., str. I-2271., t. 75.) i od 19. lipnja 1990., Factortame i dr. (C-213/89, Zb., str. I-2433., t. 23.).
(
44
)	Vidjeti, primjerice, gore navedenu presudu Komisija/Francuska (C‑214/07, t. 56.).
(
45
)	Vidjeti točku 44. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu povodom kojeg je donesena gore navedena presuda Komisija/Francuska (C‑214/07).
(
46
)	Vidjeti, među ostalim, gore navedenu presudu Komisija/Slovačka (t. 61. do 64.).
(
47
)	Gore navedena presuda Komisija/Italija (C‑297/08, t. 48. i navedena sudska praksa). Vidjeti također točke 20. i 25. mišljenja nezavisnog odvjetnika F. Jacobsa u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 6. srpnja 2000., Komisija/Belgija (C-236/99, Zb., str. I-5657.).
(
48
)	Prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica nije oslobođena odgovornosti ako se povreda njezinih obveza iz Unije može u cijelosti ili djelomično pripisati pogreškama u tumačenju ili primjeni mjerodavnih pravila Unije od strane nacionalnih sudova. Vidjeti osobito mišljenje 1/2009 (Zb., 2011., str. I‑1137., t. 87.) i presudu od 12. studenoga 2009., Komisija/Španjolska (C‑154/08). Niz nedavnih odluka Suda na području nadzora državnih potpora dobro dočarava to pitanje. Vidjeti osobito presude od 6. listopada 2011. Komisija/Italija (C‑302/09); od 22. listopada 2010., Komisija/Italija (C-304/09, Zb., str. I-13903.) i od 29. ožujka 2012., Komisija/Italija (C‑243/10).
(
49
)	Vidjeti presudu od 5. listopada 2004., Komisija/Grčka (C-475/01, Zb., str. I-8923., t. 18. i navedenu sudsku praksu).
(
50
)	Presude od 22. listopada 1987., Foto‑Frost (314/85, Zb., str. 4199., t. 9. do 18.) i od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA (C-344/04, Zb., str. I-403., t. 27. do 32.)
(
51
)	Presude od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (C-143/88 i C-92/89, Zb., str. I-415.) i od 9. rujna 1995., Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i dr. (I) (C-465/93, Zb., str. I-3761.)
(
52
)	Gore navedena presuda Komisija/Italija (C‑304/09, t. 47.).
(
53
)	Presuda od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Zb., str. I-833., t. 26.)
(
54
)	Presuda od 20. svibnja 2010., Scott i Kimberly Clark (C-210/09, Zb., str. I-4613., t. 29.)
(
55
)	Vidjeti, među ostalim, gore navedenu presudu TWD Textilwerke Deggendorf (t. 13., 17. i 20.) i presudu od 22. listopada 2002., National Farmers’ Union (C-241/01, Zb., str. I-9079., t. 34. i 35.).
(
56
)	Vidjeti po analogiji gore navedenu presudu Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i dr. (I) (t. 28. i 29. te 42. do 45.).
(
57
)	Vidjeti osobito presude od 21. studenoga 1991., Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires i Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Zb., str. I-5505., t. 11. i 12.) i od 11. srpnja 1996., SFEI i dr. (C-39/94, Zb., str. I-3547., t. 39. i 40.).
(
58
)	Vidjeti presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa (C‑284/12, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
(
59
)	Vidjeti točku 76. ovog mišljenja.
(
60
)	Vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2013., Komisija/Italija (C‑411/12, t. 35.) i od 14. srpnja 2011., Komisija/Italija (C‑303/09, t. 32.).
(
61
)	Ustaljena je sudska praksa da je unos obveze u vezi s otplatom nespojive potpore u popis obveza društva u postupku likvidacije prihvatljiv način ostvarivanja povrata (vidjeti, primjerice, gore navedenu presudu Komisija/Španjolska, C‑610/10, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
(
62
)	Prema ustaljenoj sudskoj praksi, uvjet da mora biti apsolutno nemoguće provesti odluku nije ispunjen kada država članica tuženik samo obavijesti Komisiju o pravnim, političkim ili praktičnim poteškoćama u vezi s provedbom odluke a da nije poduzela stvarne mjere za povrat predmetne potpore od odnosnog društva i predložila Komisiji alternativni mehanizam za provedbu odluke, kojim bi se te poteškoće nadvladale (među brojnim presudama vidjeti presudu od 5. svibnja 2011., Komisija/Italija, C-305/09, Zb., 2011., str. I‑3225., t. 33. i navedenu sudsku praksu).
(
63
)	Vidjeti presudu od 11. ožujka 2010., CELF i ministre de la Culture et de la Communication (C-1/09, Zb., str. I-2099., t. 37.).
(
64
)	Vidjeti u tu svrhu točku 70. obavijesti Komisije naslovljene „Prema učinkovitoj provedbi odluka Komisije kojima se nalaže državama članicama povrat nezakonite i nespojive državne potpore“ (SL 2007., C 272, str. 4.).
(
65
)	U tom kontekstu gotovo je nepotrebno dodati da je sporna odluka Komisije na kraju potvrđena 3. srpnja 2013., kada je Opći sud odbio tužbu za poništenje koju je podnio MB System.
(
66
)	Rješenje predsjednika Općeg suda od 21. lipnja 2011., MB System/Komisija (T‑209/11 R, t. 46. do 52.)