62023CJ0514_RES
Cauza C‑514/23
Tiberis Holding Srl
împotriva
Ministero dello Sviluppo Economico
și
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
și
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato)
Hotărârea Curții (Camera a patra) din 1 august 2025
„Trimitere preliminară – Mediu – Promovarea utilizării energiei din surse regenerabile – Directiva 2009/28/CE – Articolul 3 – Directiva (UE) 2018/2001 – Articolul 4 – Măsuri naționale pentru stimularea producției de energie din surse regenerabile – Schemă de ajutor – Ajutoare de stat – Articolul 108 TFUE – Competență exclusivă a Comisiei Europene de a statua cu privire la compatibilitatea unor măsuri de ajutor cu piața internă – Decizie a Comisiei de constatare a incompatibilității unei asemenea scheme de ajutor cu piața internă – Acțiune formulată de beneficiarul unui ajutor în temeiul acestei scheme, în fața unei instanțe naționale, prin care se contestă o modalitate a schemei respective care este legată în mod indisolubil de funcționarea sa – Inadmisibilitate, în cadrul acestei acțiuni, a unei cereri de decizie preliminară privind interpretarea acestor dispoziții din aceste directive”
Întrebări preliminare – Admisibilitate – Necesitatea de a furniza Curții suficiente precizări asupra contextului factual și normativ – Indicarea motivelor care justifică necesitatea unui răspuns la întrebările preliminare
[art. 267 TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 23; Regulamentul de procedură al Curții, art. 94]
(a se vedea punctele 30 și 31)
Întrebări preliminare – Admisibilitate – Limite – Întrebări care urmăresc verificarea conformității cu articolul 3 din Directiva 2009/28 și cu articolul 4 din Directiva 2018/2001 a unui mecanism de stimulare a producției de energie electrică din alte surse regenerabile decât energia fotovoltaică – Mecanism legat în mod indisolubil de funcționarea unei scheme de ajutoare declarate compatibilă cu piața internă prin decizie a Comisiei – Competență exclusivă a Comisiei de a statua cu privire la compatibilitatea respectivei scheme de ajutor cu piața internă – Necompetență a instanței de trimitere pentru a aprecia conformitatea mecanismului în cauză cu dispozițiile vizate – Lipsa necesității interpretării solicitate pentru soluționarea litigiului principal – Inadmisibilitate
[art. 107 alin. (3) lit.(c), art. 108 alin. (3) și art. 267 TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (ii) și lit. (c); Directiva 2009/28 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 3, și Directiva 2018/2001 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4]
(a se vedea punctele 33-63)
Rezumat
Curtea declară inadmisibilă cererea de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) având ca obiect interpretarea dispozițiilor Directivei 2009/28 (
1
) și ale Directivei 2018/2001 (
2
) pentru motivul că lămurirea solicitată este lipsită de relevanță pentru soluționarea litigiului principal. Astfel, acesta din urmă urmărește să conteste o modalitate de punere în aplicare a unei scheme de ajutor de stat, legată în mod indisolubil de funcționarea acestei scheme, în timp ce compatibilitatea schemei menționate cu piața internă a fost constatată prin decizia Comisiei. Or, instanța de trimitere nu poate aprecia compatibilitatea menționată în raport cu dispozițiile directivelor care fac obiectul întrebării adresate fără a aduce atingere competenței exclusive a Comisiei de a aprecia compatibilitatea unei scheme de ajutor cu piața internă.
Prin Decizia din 28 aprilie 2016 (
3
), Comisia a declarat compatibilă cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, o schemă de ajutor notificată de Republica Italiană și care era menită să promoveze producția de energie electrică din alte surse de energie regenerabile decât energia fotovoltaică.
În urma acestei decizii, Ministero dello Sviluppo economico (Ministerul Dezvoltării Economice, Italia) a adoptat Decretul din 23 iunie 2016 (
4
), care a instituit un sistem de stimulente pentru producția de energie electrică supus diferitelor proceduri de acces, printre care înscrierea în registrul corespunzător, stabilit în funcție de sursa de energie și de tipul de instalație, și participarea la proceduri competitive de licitație de tip olandez.
Din această perspectivă, producătorii care vând energie pe piața liberă și care beneficiază de stimulare prin înscrierea lor în registru sunt obligați să plătească Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA diferența dintre prețul pieței și tariful stimulativ garantat de GSE, atunci când primul este mai mare decât al doilea (denumit în continuare „mecanismul de stimulare negativă”). Acest mecanism nu se aplică producătorilor eligibili pentru stimulente prin participarea la o procedură de licitație.
Tiberis Holding Srl (denumită în continuare „Tiberis”) operează o centrală hidroelectrică pe Tibru. În luna septembrie 2017, GSE a admis cererea sa de a beneficia de sistemul de stimulente sus‑menționat pentru înscrierea sa într‑un registru. În perioada cuprinsă între 2017 și 2021, Tiberis a primit un total de 4044340,75 euro de ajutoare în temeiul acestui sistem. Cu toate acestea, în anul 2022, GSE a solicitat restituirea unei părți din ajutoarele primite, în cuantum de 1224210,86 euro.
Tiberis a contestat aceste cereri de restituire, precum și dispozițiile contractuale și normele administrative pe care se întemeiau la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), invocând încălcarea articolului 3 din Directiva 2009/28 și a articolului 4 din Directiva 2018/2001. Acțiunea respectivă a fost respinsă ca nefondată. În aceste condiții, Tiberis a sesizat Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), instanța de trimitere, cu o cale de atac împotriva acestei hotărâri, invocând aceleași motive.
Instanța de trimitere consideră că Decretul din 23 iunie 2016, în măsura în care prevede un mecanism de stimulare negativă, pare să încalce criteriile cumulative stabilite la articolul 3 din Directiva 2009/28 și la articolul 4 din Directiva 2018/2001 pentru ca stimulentele să fie legale. În aceste condiții, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă aceste dispoziții se opun unei reglementări naționale care prevede un astfel de mecanism, care nu se aplică decât producătorilor care beneficiază de un stimulent ca urmare a înscrierii lor în registrul relevant, dar nu se aplică celor care obțin stimulentul prin participarea la o procedură de licitație.
Aprecierea Curții
Curtea subliniază mai întâi că este, în principiu, obligată să se pronunțe cu privire la întrebările preliminare referitoare la interpretarea dreptului Uniunii Europene, dar că îi revine sarcina de a analiza condițiile în care este sesizată de instanța națională în scopul de a verifica propria competență sau admisibilitatea cererii cu care este sesizată.
În speță, acțiunea principală vizează contestarea legalității, în raport cu articolul 3 din Directiva 2009/28 și cu articolul 4 din Directiva 2018/2001, a mecanismului de stimulare negativă prevăzut de Decretul din 23 iunie 2016, care constituie o modalitate de punere în aplicare a sistemului de promovare a energiei electrice produse din alte surse regenerabile decât energia fotovoltaică, stabilit prin acest decret. Or, această schemă constituie o schemă de ajutor de stat pe care autoritățile italiene au notificat‑o Comisiei și pe care aceasta din urmă a declarat‑o compatibilă cu piața internă prin Decizia SA.43756.
În consecință, Curtea apreciază că trebuie să verifice dacă o instanță națională sesizată cu o astfel de acțiune de către un beneficiar al regimului menționat îl poate evalua în raport cu dispozițiile articolului 3 din Directiva 2009/28 și ale articolului 4 din Directiva 2018/2001.
În această privință, ea amintește că, în sistemul de control al ajutoarelor de stat instituit prin Tratatul FUE, instanțele naționale și Comisia au roluri complementare, însă distincte. În special, instanțele menționate asigură protecția, până la decizia finală a Comisiei, a drepturilor justițiabililor față de o încălcare eventuală de către autoritățile de stat a interdicției de a dispune măsuri de ajutor înainte de finalizarea procedurii de control prealabil de către Comisie, prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE. În schimb, ele nu sunt competente pentru a se pronunța cu privire la compatibilitatea cu piața comună a unor măsuri de ajutor sau a unei scheme de ajutor de stat, această apreciere fiind de competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanțelor Uniunii.
În plus, ea observă că procedura de control prealabil prevăzută la articolul 108 TFUE nu trebuie să conducă niciodată la un rezultat care ar fi contrar dispozițiilor specifice ale Tratatului FUE. Prin urmare, un ajutor care, în sine sau prin unele dintre modalitățile sale, încalcă dispoziții sau principii generale ale dreptului Uniunii nu poate fi declarat compatibil cu piața internă.
Astfel, atunci când modalitățile unui ajutor sau ale unei scheme de ajutor sunt atât de indisolubil legate de obiectul ajutorului sau al schemei de ajutor ori de funcționarea lor, încât nu ar fi posibil să fie analizate în mod izolat, efectul lor asupra compatibilității sau a incompatibilității ajutorului sau a schemei de ajutor în ansamblul său trebuie în mod necesar să fie apreciat prin intermediul procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE. Aprecierea unor astfel de modalități nu este, așadar, de competența instanțelor naționale.
Curtea amintește de asemenea că aplicarea normelor Uniunii în materie de ajutoare de stat se întemeiază pe o obligație de cooperare loială între, pe de o parte, instanțele naționale și, pe de altă parte, Comisie și instanțele Uniunii, în cadrul căreia fiecare acționează în funcție de rolul care îi este atribuit de Tratatul FUE. Astfel, instanțele naționale trebuie în special să se abțină să adopte decizii contrare unei decizii adoptate de Comisie, în temeiul competenței sale exclusive, privind compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă.
În speță, mecanismul de stimulare negativă despre care este vorba în litigiul principal determină in fine cuantumul ajutorului acordat în mod individual operatorilor economici care beneficiază de schema de ajutor în discuție pentru înscrierea lor într‑un registru. Acesta este deci mecanismul care a permis Comisiei să concluzioneze că, tocmai pentru proiectele care ar fi înscrise într‑un registru, această schemă de ajutor îndeplinește condiția proporționalității. Prin urmare, acest mecanism constituie o modalitate legată în mod indisolubil de funcționarea schemei de ajutor vizate de Decizia SA.43756 și nu poate fi apreciată izolat de aceasta.
Rezultă că, dacă s‑ar permite unei instanțe naționale să se pronunțe, la rândul său, cu privire la legalitatea acestui mecanism de stimulare negativă în raport cu articolul 3 din Directiva 2009/28, ea ar putea substitui aprecierea efectuată de Comisie în Decizia SA.43756 cu propria apreciere. Instanța în cauză ar aduce astfel atingere competențelor exclusive ale acestei instituții în ceea ce privește aprecierea compatibilității ajutoarelor de stat cu piața internă și și‑ar încălca obligația de cooperare loială.
În plus, Comisia nu putea declara schema de ajutor în cauză ca fiind compatibilă cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, fără să se fi asigurat în prealabil că aceasta nu încalcă, pe de altă parte, alte dispoziții sau principii generale relevante ale dreptului Uniunii.
Faptul că Decizia SA.43756 nu menționează în mod expres Directiva 2009/28, în special articolul 3 din aceasta, vizat de întrebarea adresată, este irelevant în această privință, din moment ce Comisia a ținut seama în mod necesar de directiva menționată atunci când a apreciat compatibilitatea schemei de ajutor în cauză cu piața internă.
Astfel, schema notificată, care corespunde celei în discuție în litigiul principal, a fost apreciată în special în lumina Orientărilor privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020 (
5
). Or, aceste orientări, la care face trimitere Decizia SA.43756, amintesc că Uniunea și‑a stabilit obiective ambițioase în materie de schimbări climatice și de utilizare durabilă a energiei, că mai multe acte legislative ale Uniunii, precum Directiva 2009/28, contribuie deja la realizarea acestor obiective și că ajutoarele de stat pot constitui un instrument adecvat care contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii.
În ceea ce privește aprecierea conformității mecanismului de stimulare negativă cu articolul 4 din Directiva 2018/2001, Curtea constată că, desigur, această directivă a fost adoptată ulterior Deciziei SA.43756, astfel încât nu se poate considera că, prin această decizie, Comisia a analizat în mod necesar acest mecanism, asigurându‑se că nu încalcă vreuna această dispoziție.
Cu toate acestea, având în vedere că schema de ajutor instituită prin Decretul din 23 iunie 2016 a fost autorizată de Comisie în temeiul deciziei menționate, ea intră în sfera noțiunii de „ajutor existent”, în sensul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul 2015/1589 (
6
).
Or, articolul 108 alineatul (1) TFUE atribuie Comisiei competența de a verifica permanent, împreună cu statele membre, schemele de ajutor existente în aceste state. Această verificare poate determina Comisia să propună statului membru în cauză măsurile utile impuse de dezvoltarea progresivă sau de funcționarea pieței interne și, dacă este cazul, să decidă desființarea sau modificarea unui ajutor pe care îl consideră incompatibil cu această piață. În cadrul acestei verificări, situația juridică nu se schimbă până la eventuala acceptare de către statul membru în cauză a propunerilor de măsuri adecvate sau până la adoptarea unei decizii finale de către Comisie.
În consecință, aprecierea compatibilității cu piața comună a unor măsuri de ajutor sau a unei scheme de ajutor este de competența exclusivă a Comisiei, acționând sub controlul instanțelor Uniunii.
Pe de altă parte, orice modificare a mecanismului de stimulare negativă în discuție în litigiul principal ar fi, ca urmare a unei eventuale creșteri a intensității ajutorului care ar putea rezulta de aici, de natură să influențeze evaluarea compatibilității cu piața internă a schemei de ajutor în cauză. Astfel, în lipsa mecanismului menționat, care este legat în mod indisolubil de funcționarea acestei scheme, este posibil ca Comisia să fi considerat că schema de ajutor menționată nu era proporțională și, prin urmare, nici compatibilă cu piața internă. Ar fi vorba, așadar, despre o modificare a unui ajutor existent, care constituie un „ajutor nou”, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, supus obligației de notificare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE și a cărui apreciere a compatibilității cu piața internă este de competența exclusivă a Comisiei.
Acest lucru este valabil și în cazul în care modificarea mecanismului de stimulare nu ar fi efectuată erga omnes, ci numai în favoarea unui anumit beneficiar, precum Tiberis, din moment ce o schemă de ajutor care ar fi pusă în aplicare, la un nivel individual, fără să corespundă schemei de ajutor care a fost notificată și autorizată de Comisie ar putea fi considerată, de asemenea, un„ajutor nou”. Or, instituirea ca atare a unui ajutor de stat nu poate decurge dintr‑o decizie jurisdicțională, din moment ce ține de o apreciere de oportunitate care nu are legătură cu atribuțiile instanței.
Având în vedere aceste considerații, Curtea concluzionează că dreptul Uniunii se opune ca instanța de trimitere să aprecieze conformitatea mecanismului de stimulare negativă în discuție cu dispozițiile articolului 3 din Directiva 2009/28 sau ale articolului 4 din Directiva 2018/2001. Întrucât interpretarea solicitată nu este, așadar, relevantă pentru soluționarea litigiului principal, Curtea declară decizia preliminară inadmisibilă.
(
1
)	Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).
(
2
)	Directiva (UE) 2018/2001 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile (JO 2018, L 328, p. 82).
(
3
)	Decizia C(2016) 2726 final din 28 aprilie 2016 privind ajutorul de stat SA.43756 (2015/N) – Italia, Sprijin pentru energia electrică produsă din surse de energie regenerabile în Italia (denumită în continuare „Decizia SA.43756”).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diversi dal fotovoltaico (Decretul Ministerului Dezvoltării Economice privind promovarea energiei electrice produse din alte surse regenerabile decât energia fotovoltaică) din 23 iunie 2016 (GURI nr. 150 din 29 iunie 2016, p. 8) (denumit în continuare „Decretul din 23 iunie 2016”).
(
5
)	Comunicarea Comisiei – Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020 (JO 2014, C 200, p. 1).
(
6
)	Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2015, L 248, p. 9).