62015TJ0112
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми състав)
30 март 2017 година (
*1
)
„ФЕОГА — Секция „Гарантиране“ — ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. — Регламент (ЕО) № 796/2004 г. — Схема за помощи за площ — Понятие „постоянно пасище“ — Задължение за мотивиране — Пропорционалност — Финансова корекция с единна ставка — Приспадане на предишна корекция“
По дело T‑112/15
Република Гърция, за която се явяват първоначално I. Chalkias, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, а впоследствие, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално D. Triantafyllou и A. Marcoulli, а впоследствие D. Triantafyllou, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС, с която се иска отмяна на Решение за изпълнение 2014/950/ЕС на Комисията от 19 декември 2014 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 369, 2014 г., стр. 71),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, M. Кънчева и N. Półtorak (докладчик), съдии,
секретар: S. Spyropoulos, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 септември 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1
Между 26 и 29 септември 2008 г. и между 23 и 27 февруари 2009 г. Комисията на Европейските общности провежда разследванията AA/2008/012/GR и AA/2009/031/GR относно разходите, направени от Република Гърция съответно за помощи за площ и за мерки за развитие на селските райони, в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“ и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).
2
С писма от 21 ноември 2008 г. и от 13 май 2009 г. Комисията изпраща забележките си на Република Гърция. Република Гърция им отговаря съответно на 21 януари 2009 г. и на 13 юли 2009 г.
3
На 8 април 2010 г. се провежда двустранна среща. На 2 юни 2010 г. Комисията изпраща на Република Гърция заключението си, на което тя отговаря на 2 август 2010 г.
4
С писмо от 31 май 2013 г. Комисията уведомява Република Гърция, че не е променила становището си относно нетната сума от 104758550,31 eur, която смята да ѝ наложи, и мотивите за нейните корекции.
5
Република Гърция сезира помирителния орган с писмо от 11 юли 2013 г., в което тя оспорва именно размера на предложените корекции.
6
Независимо че установява, че сближаване на различните позиции на страните не е възможно, в становището си от 31 януари 2014 г. помирителният орган ги приканва да осъществят други контакти с оглед на сближаване на респективните им позиции.
7
След като се запознава със становището на помирителния орган, на 26 март 2014 г., Комисията приема окончателното си становище, в което установява слабости във функционирането на системата за идентификация на земеделските парцели и на географската информационна система (наричани по-нататък СИЗП — ГИС), които се отразяват на кръстосаните проверки и на административните проверки, слабости в проверките на място и неправилни изчисления на плащанията и на санкциите. Комисията подчертава освен това, че тези констатации се повтарят. Окончателният нетен размер на наложената на Република Гърция корекция възлиза на 86007771,11 eur.
8
На 19 декември 2014 г. Комисията приема Решение за изпълнение 2014/950/EС за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на ЕЗФРСР (ОВ L 369, 2014 г., стр. 71, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
9
По отношение на Република Гърция с обжалваното решение Комисията прилага корекции с единна ставка за референтната 2008 г. в областта на помощите за площ в общ размер от 61012096,85 eur, от които тя приспада сумата 2135439,32 eur. Комисията налага корекции за референтната 2008 г. и в областта на развитието на селските райони в общ размер от 10504391,90 eur, от които тя приспада сумата 2588231,20 eur. Получените в резултат на това размери на финансовите последици са съответно 58876657,53 eur и 7916160,70 eur.
10
В обобщения доклад, приложен към обжалваното решение (наричан по-нататък „обобщеният доклад“), Комисията обосновава налагането на корекциите с единна ставка със следните мотиви:
–
що се касае до СИЗП — ГИС, службите на Комисията смятат, че те не отговарят на изискванията, произтичащи от член 20 от изменения Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 г. относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (ЕИО) № 2019/93, (ЕО) № 1452/2001, (ЕО) № 1453/2001, (ЕО) № 1454/2001, (ЕО) № 1868/94, (ЕО) № 1251/1999, (ЕО) № 1254/1999, (ЕО) № 1673/2000, (ЕИО) № 2358/71 и (ЕО) № 2529/2001 (ОВ L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177), по-конкретно:
–
установени са грешки във връзка с границите на референтните парцели и тяхната максимално допустима площ, като основната част от тези данни са неточни; по-конкретно тези грешки са установени във връзка с площите, използвани като пасища, които според проверките не винаги е могло да се считат за допустими за подпомагане въз основа на член 2, първа алинея, точки 2 и 2а от изменения Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 141, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177); поради това земеделските стопани не са били правилно информирани за допустимостта на парцелите, които са смятали да декларират, освен това кръстосаните проверки, чиято цел е да се избегне неоснователното отпускане на една и съща помощ няколко пъти за един и същи парцел, не били убедителни, освен ако не били проведени проверки на място, откриващи неправилната локализация на парцелите и тяхната допустимост,
–
от 2009 г. за декларациите и кръстосаните проверки се използвала нова информация в СИЗП — ГИС, не могло обаче резултатите от кръстосаните проверки да се използват за оценката на риска за фонда за 2008 г.; наистина през 2008 г. земеделските стопани декларирали парцелите си въз основа на старите СИЗП — ГИС; ако обаче през 2008 г. системата беше функционирала правилно, една част от тези парцели щяха да бъдат отхвърлени като недопустими; като голяма част от тях са постоянни пасища, които гръцките власти смятали за допустими и за които Комисията още в по-ранни свои писма сочи, че са недопустими поради неспазване на релевантните законови разпоредби,
–
проверките на място за референтната 2008 г. не отговарят на изискванията на членове 23 и 30 от Регламент № 796/2004; по конкретно:
–
що се отнася до пасищата: липсата на измерване на пасищата е счетена за особено тревожна, в няколко случая допустими площи са покрити с дървесни видове, а други парцели са покрити с тревисти фуражни растения, така че те не отговарят на критериите за постоянни пасища по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004; декларираните площи често се намират в отдалечени зони, нямат видими граници и са трудно достъпни; установено е, че инспекторите не са измерили площите в съответствие с изискванията по член 30 от Регламент № 796/2004; въпреки че Република Гърция няколко пъти посочва, че оспорваните площи винаги са били използвани като пасища, без допустимостта им да бъде оспорвана от Комисията, тези площи са били недопустими също и от гледна точка на приложимите преди 2006 г. норми и генерална дирекция (ГД) „Земеделие“ също е критикувала тяхната допустимост (разследване AP/2001/06),
–
що се отнася до проверките на място чрез дистанционно наблюдение: прилаганата процедура не отговаря на изискванията; поради това са изплатени помощи в полза на недопустими парцели по смисъла на член 44, пaраграф 2 от Регламент № 1782/2003 и на член 2 от Регламент № 796/2004,
–
що се отнася до класическите проверки на място при „пре-измерването“ се установяват различия, без обаче да се установят системни слабости във функционирането на този вид проверки, с изключение на пасищата; през 2008 г. с оглед на въвеждането на нови СИЗП — ГИС република Гърция не нанася в тях координатите на парцелите, които подлежат на класически проверки на място, поради това не съществува никакво графическо изображение, позволяващо да се открият множество декларации,
–
установените пропуски са постоянна слабост на функционирането на ключовите проверки и на вторичните проверки и създават опасност за фонда по отношение на помощите за площ; тези констатации освен това се повтарят,
–
установените пропуски се отразяват на допълнителните помощи за площ.
11
С оглед на констатациите във връзка със слабостите в СИЗП — ГИС и в проверките на място Комисията прилага корекции, разпределени по следния начин:
–
за земеделските стопани, които декларират само пасища, е наложена корекция с единна ставка от 10 % поради проблематично положение в СИЗП и проверките на място, показателни за висок процент грешки и следователно за сериозни нередности; въпреки че според Комисията в съответствие с документ № VI/5330/97 от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки относно изчисляването на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „Документ № VI/5330/97“), корекция от 25 % е обоснована, прилагането на корекция с единна ставка от 10 % изглежда по-подходящо, като се вземе предвид „буферният ефект“,
–
за земеделските стопани, които не декларират пасища, е наложена корекция с единна ставка от 2 %, като се отчитат „буферният ефект“, подобряването на класическите проверки на място и фактът, че при тази категория земеделски стопани равнището на установените нередности е по-ниско и класическите проверки на място представляват съществена част от проверките,
–
за допълнителните помощи за площ е наложена корекция с единна ставка 5 % поради отрицателното въздействие върху тях на късното започване на проверките на място и поради липсата на „буферен ефект“,
–
за всички мерки за развитие на селските райони, основаващи се на площ, е наложена корекция с единна ставка 5 %.
Производство и искания на страните
12
На 2 март 2015 г. Република Гърция подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
13
По предложение на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да започне устната фаза на производството.
14
В рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, Общият съд приканва Комисията да представи два документа Тя изпълнява искането в определения срок.
15
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 15 септември 2016 г. В това заседание Република Гърция представя някои документи, които вече са приложени към преписката.
16
Република Гърция иска Общият съд да отмени обжалваното решение, в частта, в която с него се изключват от финансиране от страна на Европейския съюз някои разходи, направени за помощи за площ за референтната 2008 г., представляващи 10 % от общия размер на разходите, направени за помощите във връзка с пасищата, 5 % от общия размер на разходите, направени за свързаните с тях допълнителни помощи, и 5 % от общия размер на разходите, направени за развитие на селските райони.
17
Комисията иска Общият съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.
От правна страна
18
В подкрепа на жалбата си Република Гърция повдига три основания за отмяна. Първото основание, относно финансовата корекция с единна ставка от 10 % за помощите за площ, е изведено от неправилното тълкуване и прилагане на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, от недостатъчни мотиви и от нарушение на принципа на пропорционалност и на пределите, наложени на дискреционните правомощия на Комисията. Второто основание, във връзка с финансовата корекция с единна ставка от 5 % за свързаните допълнителни помощи, е изведено от фактическа грешка, от недостатъчни мотиви и от нарушение на принципа на пропорционалност. Третото основание, във връзка с финансовата корекция с единна ставка от 5 %, приложена за помощите от втория стълб на общата селскостопанска политика (ОСП), посветен на развитието на селските райони, е изведено от липса на мотиви, от фактическа грешка и от нарушение на принципа на пропорционалност.
19
В самото начало следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика европейските фондове финансират само интервенциите, извършени в съответствие с разпоредбите на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари (решение от 27 февруари 2013 г., Полша/Комисия, T‑241/10, непубликувано, EU:T:2013:96, т. 20).
20
Когато поради нарушения на разпоредбите от правото на Съюза, за които е отговорна държава членка, Комисията отказва да постави в тежест на фонда някои разходи, тя трябва не да докаже изчерпателно, че извършените от националната администрация проверки са недостатъчни или че предоставените от тях цифрови данни са неверни, а да представи доказателство за сериозното и основателно съмнение, което изпитва към тези проверки или тези данни. Това облекчаване на изискванията за доказване за Комисията се обяснява с факта, че държавата членка е в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за уравняването на сметките на европейските земеделски фондове данни и поради това тя има задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за истинността на тези проверки или на тези цифрови данни и евентуално, за неточността на твърденията на Комисията (решения от 11 януари 2001 г., Гърция/Комисия, C‑247/98, EU:C:2001:4, т. 7—9 и от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 21).
21
Затова следва да се провери дали съответната държава членка доказва неточността на преценките на Комисията или липсата на опасност от загуби или нередности за фонда на базата на прилагането на надеждна и ефективна система за контрол (решение от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 22; вж. в този смисъл решение от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 95).
22
Именно с оглед на тези съображения следва да се разгледат основанията, посочени от Република Гърция в подкрепа на жалбата ѝ във връзка с трите категории финансови корекции с единна ставка, приложени в обжалваното решение.
По основанието във връзка с финансовата корекция от 10 % за помощите за площ
23
Що се отнася до корекцията с единна ставка от 10 % във връзка с помощите за площ, Република Гърция сочи три твърдения за нарушение, изведени съответно от неправилното тълкуване и прилагане на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, в който се установява определението за пасище, от липсата на мотиви и от нарушение на принципа на пропорционалност.
По първото твърдение за нарушение, изведено от неправилното тълкуване и прилагане на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004
24
Република Гърция по същество твърди, че определението на „постоянно пасище“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че включва площите, покрити с храсталаци и с дървесни видове, характерни за така наречените пасища от средиземноморски тип.
25
В самото начало следва да се отбележи, че в съответствие с член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193), Комисията изключва от финансирането от страна на Съюза разходите, които са извършени по начин, нарушаващ правилата на Съюза. От това следва, че Комисията трябва да преследва целта на законодателя в пределите, определени от съответните регламенти, а подпомагането на доходите от селското стопанство не се отпуска дискреционно, а само когато отговаря на посочените в приложимите текстове условия.
26
Тъй като страните са на противоположни становища относно тълкуването на определението на „постоянно пасище“, допустимо за ползване на помощ въз основа на действащата правна уредба за референтната 2008 г., следва първо да се определят релевантните норми за определението на „постоянно пасище“ и тяхното тълкуване и след това да се провери дали Комисията не е допуснала грешка, налагайки спорната корекция с единна ставка въз основа на направените констатации.
27
На първо място, следва да се отбележи, че за определянето на правата за плащане на помощта член 43 от Регламент № 1782/2003, в редакцията в сила към момента на фактите по делото, предвижда възможност за ползване от право за плащане на хектар, като броят на хектарите според параграф 2, буква б) от този член включва цялата фуражна площ през референтния период. Фуражната площ е определена в член 43, параграф 3 от Регламент № 1782/2003, според който тя включва „площта на стопанството, която […] е била на разположение за отглеждане на животни“, с изключение по-конкретно на сгради, гори, водни басейни, алеи.
28
Според член 44, параграф 1 от Регламент № 1782/2003, в редакцията в сила към момента на фактите по делото, всички права на плащане, свързани с хектари, дават право на плащане на сумата, определена съгласно правото на плащане. Според параграф 2 от същата разпоредба хектар, даващ право на помощ, означава „всякакъв вид селскостопанска площ в стопанството, заета от обработваема земя и постоянни пасища, освен […] гори или [площи,] които се използват за неселскостопански дейности“.
29
От това следва, че според системата, въведена с Регламент № 1782/2003, в редакцията в сила към момента на фактите по делото, от помощите, свързани с площ, могат да се ползват само селскостопански площи, с други думи всяка площ, покрита със селскостопанска продукция, за да се избегне отпускането на помощта за площи, върху които не се извършва ефективно селскостопанска дейност.
30
На второ място, постоянните пасища са определени в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, в редакцията, приложима през 2008 г., като „земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи естествени или чрез култивиране, които не са включени в ротацията на културите на стопанството за пет години или повече“.
31
Освен това по силата на член 2, първа алинея, точка 2а от Регламент № 796/2004, в редакцията в сила към момента на фактите по делото „трева[та] и други[те] тревисти фуражни растения“ означават „всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват или не за паша на животните)“.
32
Освен това според член 8, параграф 1 от Регламент № 796/2004, в редакцията в сила към момента на фактите по делото, „[п]арцел, съдържащ дървета, се смята за селскостопански парцел за целите на схемите за помощи, свързани с площи, при условие че селскостопанските дейности, посочени в член 51 от Регламент […] № 1782/2003 или където е приложимо, предвижданото производство, могат да бъдат извършвани по подобен начин, както и на парцели без дървета в същия район“.
33
Налага се веднага да се отбележи, че в определението за „постоянно пасище“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 като „постоянно пасище“ изрично се посочва само земята, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи.
34
Следователно, макар растенията, които не са трева и други тревни фуражи, да не са изрично изключени от това определение, в него се прави мълчаливо разграничение между, от една страна, тревата и тревните фуражи и от друга страна, на тях се противопоставят всички не тревни растения, а именно дървесните видове. Наистина от формулировката на израза „отглеждане на трева или други тревни фуражи“ следва, че по принцип с оглед на посоченото определение помощта може да се ползва само за тревата и тревните фуражи.
35
Така относно помощите за пасищата възприетият от Регламент № 796/2004 критерий, за да се гарантира, че няма изплащане на помощи за площи, които не се използват за селскостопанска дейност, е видът на наличната растителност на съответната площ. Всъщност преобладаващите растения, различни от тревата, служат за показател за изоставяне на селскостопанската дейност на съответните площи, в случая пасища. По този начин, с ограничаването на определението за „постоянно пасище“ само до площите, покрити с трева и тревни фуражи, които служат за естествен фураж, се цели да се избегне опасността помощите да бъдат отпуснати за площи, които са отредени за неселскостопански дейности, и да не бъдат реално използвани за отглеждането на животни. Дървесните видове (дървета и храсти) може най-много да се толерират, стига да не пречат на развитието на тревните фуражни ресурси, а в резултат на това и на ефективното използване на парцелите като пасища.
36
Следователно както от текста на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, така и от неговите цели и контекст следва, че понятието „постоянно пасище“ трябва да се тълкува в смисъл, че горите и парцелите, покрити с дървесна растителност, по принцип са изключени от помощта.
37
Освен това от преписката се установява, че Обединеният център за изследвания (JRC) на Комисията публикува справочник, чието предназначение е да даде на държавите членки насоки как най-добре да спазват действащите законови разпоредби във връзка с общата селскостопанска политика (ОСП).
38
Според редакцията на справочника, прилагана през 2008 г. и представена от Комисията в отговор на процесуално-организационно действие:
„службите на Комисията са на мнение че „гори“ трябва да се тълкува като площи във вътрешността на селскостопански парцел, покрити с дървета (включително храстите и т.н.), които пречат на растежа на подлесната растителност, подходяща за пасища; в съответствие с член 8, параграф 1 от Регламент № 796/2004 като правило площите, покрити с дървесна растителност, във вътрешността на селскостопански парцел с гъстота над 50 дървета на хектар, би трябвало да се считат за недопустими [; и]зключения, предварително обосновани от държавите членки, могат да се предвидят за класове дървета от смесените култури, като овощните градини, и по екологични/свързани с околната среда причини; [к]огато става въпрос за храстите, скалите и т.н., условията, при които те могат да се считат за част от селскостопански парцел, би трябвало да се определят въз основа на обичайните норми на съответната държава членка или област“.
39
От откъса от посочения справочник се установява, че наличие на ограничен брой дървета, по-малко от 50 дървета на хектар, не изключва възможността селскостопанските парцели да се ползват от помощта, доколкото това ограничено присъствие не пречи на ефективното им използване за селскостопански цели. Според справочника е възможно също да се предвидят други изключения от изключването на дървета и други дървесни видове, при условие че те са предварително определени и обосновани.
40
Следва също да се отбележи, че в случая, що се отнася до корекцията с единна ставка, приложена спрямо помощите за пасищата, Комисията основава решението си на изложените по-долу констатации. В първото писмо, изпратено на Република Гърция, с дата 21 ноември 2008 г. Комисията отбелязва, че извършените при спорните разследвания проверки на място показват, че някои площи, за които са отпуснати помощи, не отговарят на критериите за допустимост, предвидени в член 44, параграф 2 от Регламент № 1782/2003 и член 2 от Регламент № 796/2004. Комисията дава следните примери:
–
642‑526‑7231‑031B: от 18 декларирани/приети хектара, само 10 % могат да се считат за допустими; парцелът, така както е начертан на картата, не може да се локализира в общинското пасище,
–
665‑522‑0095‑039B: 35 декларирани/приети хектара, част от декларирания от земеделския стопанин парцел е пясъчен морски бряг с малко трева, частично оборудван като писта за изпитвания, гръцките органи приели площта като пасище, тъй като я пресичали животните, което не е счетено за приемлив критерий,
–
585‑559‑2915‑001B: деклариран/приет за 3,1 хектара, размерът на парцела като цяло е 38,4 хектара, от които 37,7 са счетени за допустимо пасище от общината, парцелът е общинско пасище, той не може да бъде локализиран; въз основа на снимка, представена в края на проверката, поне половината от блока е покрита с гъст храсталак или с гора,
–
522‑528‑2317‑401B: деклариран/приет за 20 хектара, размерът на парцела като цяло е 33,69 хектара, от които 32,75 са счетени за допустимо пасище от общината, блокът е изцяло покрит с дървета и фактически е гора, административните органи твърдят, че животните могат да влизат в нея, в новата СИЗХП — ГИС блокът се третира като гора въз основа на ортогонални изображения,
–
513‑526‑3201‑401B: деклариран/приет за 7 хектара; размерът на парцела като цяло е 9,3 хектара, от които 8,8 хектара са счетени за допустимо пасище от общината, в действителност блокът е планински склон, от който 80 % са покрити с храсти и разположени на гъсто дървета, в новата СИЗП — ГИС блокът е приет за 100 % допустим въз основа на ортогонални изображения, което е счетено за неправилно, до блока има пасище и земеделският стопанин, декларирал този блок, пуска животните си да пасат на истинското пасище, извън блока,
–
512‑526‑9460‑402B: деклариран/приет за 18 хектара, размерът на парцела като цяло е 42 хектара, от които 41,2 са счетени за допустимо пасище от общината, блокът се намира на стръмен планински склон, покрит с дървета/храсти и нискорасли дървета, в новата СИЗП — ГИС въз основа на ортогонални изображения блокът се третира като гора.
41
От последвалите контакти между Комисията и Република Гърция се установява, че гръцките органи не са могли да обосноват установените от Комисията слабости. Поради това в обобщения доклад Комисията посочва, че „положението на земеделските стопани, които декларират само пасища, показва високо равнище на грешки, а поради това и на големи нередности“. В обобщения доклад се посочва освен това, че в няколко случая допустимите парцели не са покрити с тревиста растителност, а с дървесни видове, а понякога части от парцелите са покрити с тревиста растителност, поради което не отговарят на критериите за постоянни пасища, произтичащи от член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004. Според обобщения доклад освен това много често декларираните площи се намират в отдалечени места (публични/общи), които не винаги са видимо отграничени и лесно достъпни. Така например установено е, че инспекторите не правят измерване на площта на декларираните земеделски парцели в съответствие с член 30 от Регламент № 796/2004, тъй като понякога е отразена само една референтна точка, без да е направено каквото и да е реално определяне на площта.
42
От изложеното по-горе е видно, че в съответствие с цитираната по-горе в точка 20 съдебна практика установените от службите на Комисията нередности могат да бъдат доказателства за нейното сериозно и основателно съмнение по отношение на помощите, изплатени за пасища.
43
Република Гърция не представя никакви доказателства, в съответствие с цитираната по-горе в точка 21 съдебна практика, установяващи неточността на преценките на Комисията и позволяващи да се оспори решението за налагане на корекция с единна ставка за постоянните пасища.
44
Всъщност по същество Република Гърция твърди, че не би било нито логично, нито основателно „да се изключат пасищата от средиземноморски тип“ от помощите на ОСП и в подкрепа на твърдението си излага множество доводи, с които иска да докаже, че Комисията допуска грешка, като налага спорната корекция с единна ставка, тъй като площи, покрити с дървесни видове, служещи за традиционен фураж на животните от средиземноморското крайбрежие, трябвало да се ползват от помощта като пасища.
45
Веднага следва да се отбележи, че с това твърдение за нарушение Република Гърция не цели да оспори законосъобразността на определението на „постоянно пасище“, съдържащо се в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004.
46
От друга страна, първо, Република Гърция твърди, че една от целите на ОСП винаги е била да подкрепя пасищата от средиземноморски тип, които се простират на съществена част от териториите на Гърция, Франция, Италия, Испания и Португалия. Освен това според Република Гърция изключването на средиземноморските пасища от понятието „постоянно пасище“ противоречало на разпоредбите на Съюза във връзка с опазването на околната среда.
47
Във връзка с това следва да се отбележи, че Република Гърция се ограничава до абстрактни твърдения, че една от целите на ОСП винаги е била да оказва подкрепа на постоянните пасища от средиземноморски тип, без да подкрепя тези твърдения освен с едно абстрактно позоваване на решение от 6 ноември 2014 г., Гърция/Комисия (T‑632/11, непубликувано, EU:T:2014:934), без обяснения по отношение на неговата релевантност.
48
Що се отнася до твърдяната цел на ОСП да подкрепя постоянните пасища от средиземноморски тип, следва да се отбележи, първо, че такава цел нито фигурира сред посочените в член 39 ДФЕС цели на ОСП, нито произтича от разпоредбите на Регламент № 1782/2003, който в съображение 4 само предвижда, че „[т]ъй като постоянните пасища имат положителен ефект върху околната среда, е удачно да се приемат мерки, които да насърчат поддържането на съществуващите постоянни пасища и да предотвратят превръщането им в обработваема земя“.
49
Впрочем налага се да се отбележи, че макар Република Гърция да твърди, че обжалваното решение трябва да е съобразено с разпоредбите на Съюза относно опазването на околната среда, тя не посочва разпоредбите, които твърди, че са нарушени.
50
Второ, Република Гърция твърди, че в средиземноморските страни понятието „постоянно пасище“ се разбира като площ, покрита с естествена растителност, дървесна или гориста, предназначена за пасище на селскостопанските животни. Република Гърция посочва също постоянните искания на животновъдите от Южна Европа във връзка с признаването на допустимостта на пасищата от средиземноморски тип в рамките на ОСП, независимо от намиращата се в тях растителност.
51
Следва да се отбележи, че първо, Република Гърция не може с основание да се позовава на някакво твърдяно вътрешно понятие за пасища, което допуска площи с преобладаващо покритие от дървесна растителност като източник на фуражи, след като според определението на Съюза, в сила по време на разглежданите факти, се толерира единствено минималното наличие на дървесни видове (вж. в този смисъл решение от 5 юли 2012, Гърция/Комисия, T‑86/08, EU:T:2012:345, т. 68).
52
След това, в подкрепа на довода си, основан на постоянните искания във връзка с признаването на допустимостта на пасищата от средиземноморски тип в рамките на ОСП, Република Гърция счита за достатъчно да препрати към поредица от приложения, най-старото от тях датиращо от 2011 г., без да обясни, нито да посочи релевантните пасажи от тях.
53
От член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд обаче следва, че фактическите и правни елементи, на които се основава жалбата, трябва поне в резюме да се установяват от самия текст на жалбата и следователно не е достатъчно в жалбата да се прави позоваване на такива елементи, съдържащи се в приложение към нея. Освен това Общият съд не следва да търси и открива в приложенията основанията, които би могъл да приеме, че представляват основанието на жалбата, тъй като приложенията имат чисто доказателствена и инструментална функция (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, EU:C:2005:408, т. 94, 97 и 100). От това следва, че общото препращане към приложенията, които Република Гърция посочва, може само да се отхвърли като недопустимо.
54
Следва все пак да се отбележи, че работата по реформата на ОСП за 2014—2020 започва през април 2010 г. с откриването на обществен дебат относно бъдещето на ОСП, нейните цели и принципи. След това през октомври 2011 г. Комисията представя съвкупност от законодателни предложения, довели по-конкретно до приемането на Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608). С този регламент понятието за „постоянно пасище“ се разширява, като се включват площите, покрити с дървесни видове. Поради това въз основа на съдържанието на документите, на които се опитва да се позове Република Гърция, е възможно да се заключи, че те са били изготвени и публикувани в хода на кампания, чиято цел е била да повлияе на решението на законодателя относно спорната разпоредба за постоянните пасища. Дори да се предположи, че е възможно приложенията, които сочи Република Гърция, да са относими за оспорване на законосъобразността, каквото в случая не е направено, на Регламент № 796/2004, поради това че той изключва от определението за постоянно пасище пасищата от средиземноморски тип, те все пак не са релевантни за обосноваване на разширено тълкуване на спорната в случая разпоредба.
55
Трето, Република Гърция твърди, че спорните площи винаги са били използвани като пасища, без Комисията да оспорва тяхната допустимост.
56
В това отношение следва да се отбележи, че Комисията не е длъжна да поеме за сметка на европейските земеделски фондове разходите, направени от държава членка въз основа на обективно неправилно, но основаващо се на добросъвестно възприето тълкуване на правото на Съюза, освен ако вината за неправилното тълкуване на правото на Съюза може да се вмени на институция на Съюза (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2009 г., Испания/Комисия, T‑369/05, непубликувано, EU:T:2009:213, т. 67).
57
Налага се обаче да се отбележи, че Република Гърция не представя никакво доказателство, въз основа на което да може да се приеме, че през 2008 г. нейното тълкуване на понятието пасища се дължи на действия на Комисията. Тя само повтаря оспорения от Комисията довод, изведен от липсата на оспорване на допустимостта на площите, които традиционно се използват за паша, който е изложила още в досъдебното производство, без обаче да представи доказателства в негова подкрепа. Във връзка с това от обобщения доклад се установява, че според действащите през 2006 г. норми тези площи се смятат за недопустими и Комисията оспорва тяхната допустимост. Поради това този довод следва да се отхвърли.
58
Четвърто, Република Гърция твърди, че предлаганото от нея тълкуване на спорното понятие се потвърждава, от една страна, от препоръките на Комисията, послужили през 2012 г. като основа за изготвянето на гръцки план за действие относно оценяването на допустимостта на пасищата чрез фотоинтерпретиране на сателитни снимки на селскостопанските парцели, и от друга страна, от изменението на спорното определение, направено с Регламент № 1307/2013.
59
Колкото до изменението на определението на постоянно пасище, направено с Регламент № 1307/2013, следва да се отбележи, че с довода си в подкрепа на своето тълкуване на приложимото в случая законодателство Република Гърция се позовава на по-късно законодателство.
60
Безспорно е обаче, че релевантните разпоредби от новия Регламент № 1307/2013 са приложими от 1 януари 2015 г., без да е предвидено никакво обратно действие. Налага се да се отбележи, че с оглед на обстоятелството, че законодателят на Съюза, който при упражняване на правомощията си има голяма свобода на преценка, трябва да оцени ситуацията и евентуално да реши дали е уместно да измени действащата разпоредба, само от последващото изменение на спорното определение не следва, че член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 трябва да се тълкува в съответствие с направеното изменение (вж. в този смисъл решение от 5 април 2006 г., Deutsche Bahn/Комисия, T‑351/02, EU:T:2006:104, т. 112). Ето защо това твърдение за нарушение не може да не се отхвърли като неоснователно.
61
Що се отнася до препоръките и плана за действие от 2012 г., от представен от Република Гърция откъс от тези препоръки се установява, че ако броят на дърветата на хектар пасище е под 50, целият парцел се счита само за пасище. Ако обаче броят на дърветата на хектар от референтен парцел е над 50, трябва да се счита, че целият парцел не е пасище. Относно парцелите, в които има разпръснати храсти, е установена следната класификация:
–
когато площта, допустима като пасище, е изчислена чрез фотоинтерпретиране в размер от 0 % до 25 %, следва да се приеме, че са допустими 0 % от цялата площ,
–
когато площта, допустима като пасище, е изчислена чрез фотоинтерпретиране в размер от 25 % до 50 %, следва да се приеме, че са допустими 37,5 % от цялата площ,
–
когато площта, допустима като пасище, е изчислена чрез фотоинтерпретиране в размер от 50 % до 75 %, следва да се приеме, че са допустими 62,5 % от цялата площ,
–
когато площта, допустима като пасище, е изчислена чрез фотоинтерпретиране в размер от 75 % до 100 %, следва да се приеме, че са допустими 100 % от цялата площ.
62
Посочените препоръки се основават на прилаганата през 2012 г. редакция на справочника, публикуван от JRC с предназначение да даде на държавите членки насоки за най-добрите начини за спазване на действащите нормативни разпоредби относно ОСП (вж. т. 37—39 по-горе). Според приложения към посочените по-горе препоръки откъс от този справочник, който е идентичен на текста в сила през 2008 г.:
„[…] становището на Комисията е че „гори“ трябва да се тълкува като площи във вътрешността на селскостопански парцел, покрити с дървета (включително храстите и т. н.), които пречат на растежа на подлесната растителност, подходяща за пасища [; щ]о се отнася до парцелите, в които има дървета, службите на Комисията са на мнение, че като правило площите, покрити с дървесна растителност, във вътрешността на селскостопански парцел с гъстота над 50 дървета на хектар, би трябвало да се считат за недопустими [; и]зключения, предварително обосновани от държавите членки, могат да се предвидят за класове дървета от смесените култури, като овощните градини, и по екологични/свързани с околната среда причини[; к]огато става въпрос за храстите, скалите и т.н., условията, при които те могат да се считат за част от селскостопански парцел, би трябвало да се определят въз основа на обичайните норми на съответната държава членка или област“.
63
За разлика от действащата през 2008 г. редакция в редакцията от 2012 г. се уточнява, че за да се изчисли допустимата площ във вътрешността на селскостопански парцел за постоянно пасище, държавите членки могат да използват коефициент за намаляване в една от следните форми „система на пропорционална част […]“.
64
От преписката и от данните, които Комисията представи в съдебното заседание, се установява, че през 2012 г. планът за действие, основан на препоръките на Комисията, на който се позовава Република Гърция, е бил в процес на изработване с оглед на влизането в сила на Регламент № 1307/2013, с който е изменено определението на „постоянно пасище“. От преписката обаче изобщо не се установява този план за действие и препоръките на Комисията, на които той се основава, да са прилагани преди годината на изготвянето на плана, а именно 2012 г. От това следва, че дори да се предположи, че планът за действие и посочените препоръки позволяват да се подкрепи разширено тълкуване на понятието пасище, като по този начин се допуска възможността за получаване на помощта за площи, покрити с дървесни видове с повече от 50 дървета на хектар, Република Гърция не би могла да се позовава на изготвянето на този план за действие и на тези препоръки, за да оспори налагането на спорната корекция с единна ставка, която се основава на направените за референтната 2008 г. констатации.
65
Поради това следва да се приеме, че Република Гърция не доказва неточността на преценките на Комисията.
66
Накрая, от съображения за изчерпателност, следва да се посочи, че с оглед на установените слабости при прилагането на нормите относно пасищата и във функционирането на системата за проверки на СИЗП — ГИС, посочени по-горе в точки 40 и 41, спорните площи щяха да са недопустими, независимо от това дали приложеното определение е било съобразено с текста на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 или Комисията е приложила тълкуването, произтичащо от плана за действие от 2012 г., или дори това, възприето в Регламент № 1307/2013.
67
С оглед на всичко изложено по-горе първото твърдение за нарушение на Република Гърция, изведено от неправилно тълкуване на определението на „постоянно пасище“, съдържащо се в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, трябва да се отхвърли.
По второто твърдение за нарушение, изведено от липса на мотиви
68
Република Гърция твърди, че като отказва да вземе предвид доказателствата и доводите, изложени от нея в подкрепа на твърдението за нарушение, изведено от неправилното тълкуване и прилагане на определението за пасище в по-широкия контекст на ОСП, Комисията опорочава решението си поради липса на мотиви.
69
Следва в самото начало да се отбележи, че само от факта, че Комисията не приема становището на Република Гърция, не следва, че обжалваното решение е опорочено от липса на мотиви.
70
Следва освен това да се припомни, че задължението за мотивиране представлява съществено изискване за форма, което трябва да се различава от въпроса за обосноваността на мотивите, свързан със законността по същество на спорния акт. Според постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (решение от 29 април 2004 г., Нидерландия/Комисия, C‑159/01, EU:C:2004:246, т. 65).
71
Решенията на Комисията във връзка с приключване на сметките на фонда се взимат на основата на обобщен доклад и на кореспонденция между Комисията и съответната държава членка (решение от 14 март 2002, Нидерландия/Комисия, C‑132/99, EU:C:2002:168, т. 39). При тези обстоятелства трябва да се счита, че мотивите на решение, с което се отказва част от декларираните разходи да бъдат оставени за сметка на фонда, са достатъчни, при положение че държавата адресат е участвала непосредствено в процеса на изготвянето на това решение и е запозната с причините, поради които Комисията счита, че не трябва да остави в тежест на фонда спорната сума (решения от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия, C‑263/98, EU:C:2001:455, т. 98 и от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 94).
72
В случая от данните в преписката се установява, че Република Гърция е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение и въпросът за недопустимостта на декларираните площи поради несъответствие на определението за „постоянно пасище“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 изрично се поставя в първоначалната кореспонденция, в процедурата за помирение и в приетото от Комисията окончателно становище, както се установява от разменените писма между Комисията и Република Гърция, от становището на помирителния орган и от обобщения доклад.
73
Така от писмата на Комисията от 21 ноември 2008 г. и от 31 май 2013 г., както от становището на помирителния орган и от обобщения доклад, приложен към обжалваното решение, ясно личи, че Република Гърция е била запозната с нередностите, мотивирали наложените корекции. Наистина службите на Комисията изрично оспорват начина, по който гръцките органи определяли площта на допустимите за помощи пасища, като се основават на примери за нередности, както и установяват и изброяват слабостите във функционирането на СИЗП — ГИС и в проверките на място.
74
Накрая, в обобщения доклад Комисията заключава:
„За селскостопанските производители, които декларират само пасища, положението разкрива висок процент на грешки, а поради това и на сериозни нередности [; п]оради това в съответствие с разпоредбите на Документ № VI/5330/97, стр. 11 и 12, корекция от 25 % е обоснована [; п]ри все това с оглед на факта, че многобройни селскостопански производители държат много повече земя от тази, на която имат право („буферен ефект“) [само част от декларираните постоянни пасища са използвани за задействане на правата на плащане], прилагането на корекция с единна ставка от 10 % изглежда по-подходящо“.
75
От това следва, че Република Гърция е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение, била е запозната с причините, поради които Комисията счита, че не трябва да остави в тежест на фонда спорната сума и в хода на производството Комисията изрично посочва причините за приспадането на корекцията с единна ставка 10 % от помощта, изплатена на Република Гърция през 2008 г. като помощи за площ за постоянните пасища.
76
От предходните констатации следва, че обжалваното решение е мотивирано в съответствие с изискванията на член 296 ДФЕС. Поради това настоящото твърдение за нарушение трябва да се отхвърли.
По третото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
77
По същество Република Гърция твърди, че ставката от 10 % на наложената с обжалваното решение корекция е несъразмерна и не трябва да превишава 5 %.
78
Според съдебната практика целта на корекция, приета от Комисията в съответствие с приетите от нея насоки в съответната област, е да се избегне поставянето в тежест на фондовете на суми, които не са послужили за финансирането на преследвана от съответната правна уредба на Съюза цел, и тя не е санкция (вж. решение от 31 март 2011 г., Гърция/Комисия, T‑214/07, непубликувано, EU:T:2011:130, т. 136 и цитираната съдебна практика). По този начин съдебната практика признава, че приетите в насоките единни ставки позволяват едновременно да се спазва правото на Съюза и да се управляват добре средствата на Съюза, както и да се избегне възможността Комисията да упражнява дискреционните си правомощия, като налага на държавите членки прекомерни и непропорционални корекции (решение 10 септември 2008 г., Италия/Комисия, T‑181/06, непубликувано, EU:T:2008:331, т. 234).
79
Следва да се припомни, че що се отнася до размера на финансовата корекция, ако установи, че не съществуват достатъчно механизми за контрол, Комисията може дори да откаже поемането от европейските земеделски фондове на всички направени разходи (решение от 11 юни 2009 г._Гърция/Комисия, T‑33/07, непубликувано, EU:T:2009:195, т. 140). Комисията обаче трябва да спазва принципа на пропорционалност, според който актовете на институциите не трябва да излизат извън пределите на това, което е подходящо и необходимо за постигане на търсения резултат (решения от 17 май 1984 г., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, т. 25 и от 19 юни 1997 г., Air Inter/Комисия, T‑260/94, EU:T:1997:89, т. 144).
80
Съгласно постоянната съдебна практика, макар Комисията да трябва да докаже наличието на нарушение на нормите на Съюза, след като това нарушение бъде установено, държавата членка трябва да докаже, ако е необходимо, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите изводи, които прави вследствие на това (решения от 14 февруари 2008 г., Испания/Комисия, Т‑266/04, непубликувано, EU:T:2008:37, т. 105 и от 5 юли 2012 г., Гърция/Комисия, T‑86/08, EU:T:2012:345, т. 196).
81
Що се отнася до вида на наложената в случая корекция, следва да се припомни, че в светлината на изготвените от Комисията в Документ № VI/5330/97 насоки, когато не е възможно да се изчислят точно понесените от Съюза загуби, може да се предвиди корекция с единна ставка (вж. в този смисъл решение от 18 септември 2003 г., Обединено кралство/Комисия, C‑346/00, EU:C:2003:474, т. 53).
82
Според Документ № VI/5330/97, когато прилагане на системата за контрол липсва напълно или е със сериозни слабости и съществуват индикации за много чести нередности и небрежност в борбата срещу нередните или измамни практики, следва да се приложи корекция от 25 % от разходите, тъй като съществува риск от особено големи загуби за фонда.
83
Когато една или повече ключови проверки не са извършени или са извършвани толкова некачествено или толкова рядко, че са неефективни с оглед на определянето на допустимостта на заявление или предотвратяването на нередности, следва да се приложи корекция в размер на 10 %, тъй като съществува висок риск от значителни загуби за европейските селскостопански фондове.
84
По отношение на установените от Комисията слабости, следва в самото начало да се отбележи, че Република Гърция не оспорва тяхната истинност, а оспорва само размера на наложената корекция, а именно 10 %.
85
В случая е безспорно, че прилагането на системата за контрол не липсва напълно. Поради това в съответствие с критериите, посочени в точка 82 по-горе, следва да се провери дали Комисията е могла с основание да приеме с оглед на установените слабости, че прилагането на системата за контрол има сериозни слабости.
86
От обобщения доклад е видно, че Комисията е установила пропуски в СИЗП — ГИС, които предполагат фактически неточности на границите и максималните допустими площи на референтните парцели. Поради това кръстосаните проверки, чиято цел е да се избегне неоснователното отпускане на една и съща помощ няколко пъти за един и същ парцел, не са показателни, освен ако не са извършени проверки на място, установяващи неправилната локализация на парцелите и тяхната недопустимост.
87
По-конкретно Комисията установява сериозни проблеми във връзка с площите, декларирани като постоянни пасища, които Република Гърция смята за допустими, но които Комисията няколко пъти отхвърля поради несъответствие на относимите разпоредби.
88
Преценките на страните относно начина на определяне на „пасищата, за които помощта е допустима“, се различават. От анализа, направен при разглеждането на първото твърдение за нарушение от настоящото основание, обаче се установява, че независимо от обхвата на приложеното в случая определение на понятието „постоянно пасище“, установените нередности все пак биха мотивирали Комисията да наложи приложената корекция с единна ставка.
89
По-конкретно, в обобщения доклад Комисията отбелязва, че в резултат на актуализирането на СИЗП — ГИС част от декларираните през 2008 г. площи са извадени от системата от 2009 г. Впрочем ако СИЗП — ГИС бяха функционирали правилно през 2008 г., тогава тази част от площите нямаше да се счита за допустима. Този пропуск се отнася до голяма част от площите, за които неправилно се приема, че са допустими като постоянни пасища въз основа на неправилно определение.
90
Освен това през 2008 г. Комисията установява, че СИЗП — ГИС не функционира правилно, тъй като с оглед на въвеждането на нова СИЗП — ГИС през 2009 г. Република Гърция не въвежда в тази система координатите на парцелите, подлежащи на класическите проверки на място. Поради това не съществува никакво графическо изображение, позволяващо да се открият множество декларации. По силата на разпоредбите на Съюза относно фонда обаче държавите членки имат задължението да организират ефективни системи за контрол и надзор. Подобно изискване предполага границите на референтните парцели и тяхната максимална допустима за подпомагане площ да са определени ясно и точно. Всъщност тази информация е от основно значение за гарантирането на надеждността на административните кръстосани проверки, за възможността да се осъществяват проверките на място и за предоставянето на точна информация на селскостопанските производители, за да могат те да подадат декларации с вярно съдържание (вж. в този смисъл решение от 17 май 2013 г., България/Комисия, T‑335/11, непубликувано, EU:T:2013:262, т. 29).
91
По-нататък, по отношение на проверките на място в обобщения доклад Комисията отбелязва, че те не са извършвани в съответствие с действащите през 2008 г. норми.
92
На първо място, по отношение на качеството на проверките на място Комисията отбелязва, че липсата на измерване на пасищата е особено тревожна. Наистина освен несъответствието на площите на определението за „постоянно пасище“, произтичащо от член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, декларираните площи често са локализирани в отдалечени зони, без видими граници и трудно достъпни; установено е, че инспекторите не са направили измерване на площите в съответствие с изискванията на член 30 от Регламент № 796/2004, тъй като понякога е отбелязана само една референтна точка, без да е направено никакво реално определяне на площта.
93
На второ място, относно проверките чрез дистанционно наблюдение приложената процедура не отговаря на изискванията. Наистина при одитите се установява, че с код T‑4 (парцел, покрит от облаците) много често се означават парцели със съмнителна допустимост. В това отношение Комисията обръща внимание на техническите спецификации, според които тези кодове не трябва да се дават на парцели, които след цифровото интерпретиране на въздушни снимки са със съмнителна допустимост.
94
На трето място, относно обикновените проверки на място в обобщения доклад Комисията отбелязва, че за всички парцели през 2008 г. координатите, предмет на тези проверки, не са записани, което прави откриването на множеството декларации невъзможно.
95
От изложеното дотук се установява, че по отношение на разходите, свързани с пасищата, Комисията установява недостатъци в системата за контрол, свързани с допускането от гръцките органи на площи, които не отговарят на действащите норми, да се ползват от помощта за пасищата. Тази констатация на Комисията не може да се постави под въпрос дори като се вземе предвид разширено тълкуване на текста на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004. Затова тези недостатъци в системата за контрол заедно с всички други установени и неоспорени от Република Гърция недостатъци представляват засегнато от сериозна недостатъчност прилагане на системата за контрол, което предполага високо равнище на грешки, свидетелстващи за повсеместни нередности, които вероятно са довели до изключително големи загуби за фонда (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2005 г., Гърция/Комисия, C‑175/03, непубликувано, EU:C:2005:643, т. 79). Все пак Комисията взема предвид по-малкия риск от загуби за фонда, произтичащ от „буферния ефект“, по силата на който само част от декларираните площи се взема предвид, за да се задейства правото на плащане.
96
В светлината на горните съображения следва да се приеме, че без да допуска грешка, Комисията е могла да приложи корекция с единна ставка от 10 % за тези разходи.
97
Нито един от доводите на Република Гърция не поставя под съмнение този извод.
98
На първо място, Република Гърция се позовава на подобренията, които били направени в класическите проверки, без обаче доводът ѝ да е подкрепен с доказателства или да се уточнява за какви подобрения става въпрос.
99
В това отношение относно проверките на място от обобщения доклад е видно, че Комисията действително установява трайно високо равнище на проверките на място (повече от 10 %) на селскостопанските производители през референтните години 2007 и 2008, което тя взема предвид при изчисляването на корекциите с единна ставка. Налага се обаче да се отбележи също, че в обобщения доклад относно качеството на системата за проверки на място Комисията противопоставя на Република Гърция пропуски и слабости, без обаче да установява подобрения във връзка с пасищата.
100
Затова при липсата на данни, позволяващи да се провери твърдението на Република Гърция, доводът относно установените подобрения трябва да се отхвърли.
101
На второ място, относно Решение за изпълнение на Комисията от 15 април 2011 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 102, 2011 г., стр. 33), с което Комисията налага на Република Гърция корекция в размер на 5 % за 2007 г. въз основа на същите констатации като съдържащите се в обжалваното решение, налага се да се отбележи, че констатациите на Комисията за предходна референтна година не са достатъчни, за да оборят констатациите за спорната референтна година, при положение че последните са от такова естество, че могат да обосноват изводите и наложената корекция с единна ставка. Освен това в обобщения доклад Комисията отбелязва, че установените от нея слабости се повтарят.
102
Накрая, следва да се отбележи, както прави Комисията, че площите на постоянните пасища са намалени до 1,5 милиона хектара, въпреки че от 2012 г. се прилага по-разширеното определение за постоянно пасище, включващо дървесните видове. Комисията с основание посочва, че такова намаление с 50 % на допустимите площи вместо увеличаването им, предвидимо поради разширяването на спорното определение, свидетелства за мащабите на първоначалния проблем, засягащ декларациите относно площите, които в никакъв случай не отговарят на определението, дори и разширено, на пасищата.
103
Докато разминаването, на което се позовава Република Гърция, между площите на пасищата, на които се основават правата на плащане, и реално декларираните площи на пасищата е надлежно взето предвид и е позволило да се намали приложената корекция с единна ставка на 10 % благодарение на това, че е взет предвид „буферният ефект“, то остава независимо от проблема, засягащ първоначалните декларации, установен през 2008 г. Наистина Република Гърция не би могла успешно да поддържа, че дори като се вземе предвид намалението на допустимите площи до 1,5 милиона хектара, от това не следва никакъв риск за фонда. Фактът че площите на пасищата, даващи права на плащане за площ, са само част от декларираните площи на пасищата, не поставя под въпрос установените неточности във функционирането на СИЗП — ГИС и в ключовите проверки, според които за тези площи, за които е отпусната помощта, продължава да не е напълно допустима помощта за подпомагане, тъй като те не отговарят на изискванията по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 (вж. в този смисъл решение от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 204).
104
Поради това следва да се приеме, че Република Гърция не успява да докаже неточността на преценките на Комисията или липсата на опасност от загуба или нередност за фонда с оглед на сериозното и основателно съмнение, което има Комисията по отношение на функционирането на СИЗП — ГИС и на проверките.
105
От това следва, че Комисията с основание приема, че слабостите в СИЗП — ГИС и пропуските в ключовите проверки са следствие от засегнато от сериозни слабости прилагане на системата за контрол, съдържащо високо равнище на грешки, свидетелстващо за повсеместни нередности. Отчитайки по-малкия риск за фонда, произтичащ от „буферния ефект“, тя правилно прилага финансова корекция от 10 %.
106
В светлината на изложеното по-горе следва да се отхвърли настоящото твърдение за нарушение, а поради това и цялото основание относно корекцията с единна ставка от 10 %, приложена за пасищата.
По основанието относно финансовата корекция от 5 % за допълнителните помощи за площи
107
В рамките на това основание относно финансовата корекция от 5 % за допълнителните помощи за площи Република Гърция повдига твърдения за нарушение, изведени съответно от фактическа грешка, от недостатъчно мотивиране и от нарушение на принципа на пропорционалност.
108
Във връзка с това следва да се отбележи, че в рамките на настоящото основание Република Гърция само изброява в текста на основанието посочените твърдения за нарушение, като това изброяване е последвано от неясни доводи, които отчасти са и недоказани, относно принципите, които твърди, че са нарушени. Въпреки това от писмените изложения на Република Гърция се установява, че по същество тя се позовава на нарушение на процесуалните гаранции в рамките на досъдебното производство и на нарушение на принципа на пропорционалност.
По първото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на процесуалните гаранции в рамките на досъдебното производство
109
В рамките на това твърдение за нарушение Република Гърция се опитва да обоснове констатацията, че тя е била лишена от процесуалната гаранция, посочена в член 31 от Регламент № 1290/2005 и в член 11 от Регламент (EО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), тъй като Комисията пропуснала да ѝ възрази своевременно за късното провеждане на проверките.
110
Следва да се припомни, че крайното и окончателно решение за приключване на сметките трябва да се вземе след специално състезателно производство, в което засегнатите държави членки трябва да могат да се ползват от всички необходими гаранции, за да могат да представят становището си (решение от 14 декември 2000 г., Германия/Комисия, C‑245/97, EU:C:2000:687, т. 47).
111
Впрочем според постоянната съдебна практика в отношенията си с държавите членки Комисията е длъжна да спазва условията, които сама си е наложила с регламенти за изпълнение. Наистина неспазването на тези условия, в зависимост от значимостта му, може да изпразни от съдържание процесуалната гаранция, представена на държавите членки с член 31 от Регламент № 1290/2005 (вж. по аналогия решение от 17 юни 2009 г., Португалия/Комисия, T‑50/07, непубликувано, EU:T:2009:206, т. 27).
112
Впрочем член 31 от Регламент № 1290/2005, от една страна, и член 11 от Регламент № 885/2006, от друга страна, се отнасят до един и същ етап на производството за приключване на сметките, а именно изпращането от Комисията на държавата членка на първото съобщение след приключване на проверките, които тя е извършила (вж. решение от 30 април 2015 г., Франция/Комисия, T‑259/13, непубликувано, обжалвано, EU:T:2015:250, т. 100 и цитираната съдебна практика).
113
Член 11 от Регламент № 885/2006 определя различните етапи, които трябва да се спазват в производството за приключване на сметките. По-конкретно, член 11, параграф 1, първа алинея от този регламент уточнява съдържанието на първото писмено съобщение, с което Комисията съобщава на държавите членки резултатите от проверките си, преди да организира двустранните разговори. Според тази разпоредба в първото съобщение трябва да се посочи на съответната държава членка резултатът от проверките на Комисията и да се укажат коригиращите мерки, които трябва да се предприемат, за да се осигури в бъдеще спазването на съответните норми на Съюза (решение от 24 март 2011 г., Гърция/Комисия, T‑184/09, непубликувано, EU:T:2011:120, т. 40).
114
Следва освен това да се припомни, че вече е пресъдено, че писменото съобщение по член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 трябва да бъде от такова естество, че да даде на държавата членка възможност за отлично запознаване с резервите на Комисията, така че да може да изпълни функцията на предупреждение, което ѝ е отправено (вж. в този смисъл решение от 17 юни 2009 г., Португалия/Комисия, T‑50/07, непубликувано, EU:T:2009:206, т. 39).
115
От това следва, че в първото съобщение по член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 Комисията трябва да посочи достатъчно точно предмета на воденото от нейните служби разследване и установените при това разследване недостатъци, тъй като впоследствие те могат да бъдат сочени като доказателства за сериозното и основателно съмнение, което тя има по отношение на извършваните от националните администрации проверки или на представените от тях цифрови данни и по този начин да обоснове финансовите корекции, възприети в окончателното решение, с което се изключват от финансиране от страна на Съюза някои разходи направени от съответната държава членка за сметка на фонда (решение от 17 юни 2009 г., Португалия/Комисия, T‑50/07, непубликувано, EU:T:2009:206, т. 40).
116
Следователно, за да изпълни функцията си на предупреждение, по-специално в светлината на член 31 от Регламент № 1290/2005, посоченото в член 11 от Регламент № 885/2006 съобщение трябва направо да посочва достатъчно ясно всички нередности, за които е упреквана съответната държава членка, които в крайна сметка са обосновали направената финансова корекция. Само такова съобщение може да гарантира отлично познаване на резервите на Комисията и може да бъде използвано за референтен документ за изчисляването на срока от 24 месеца, предвиден в член 31 от Регламент № 1290/2005 (решения от 3 май 2012 г., Испания/Комисия, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, т. 31 и от 30 април 2015 г., Франция/Комисия, T‑259/13, непубликувано, обжалвано, EU:T:2015:250, т. 106).
117
С оглед на цитираната по-горе съдебна практика следва да се провери дали съобщението за резултатите отговаря на изискванията по член 11 от Регламент № 885/2006 и дали представлява редовно съобщение по смисъла на тази разпоредба.
118
Налага се изводът, че това е така. Наистина, както посочва Комисията, при съобщаване на резултатите от разследванията в писмото от 21 ноември 2008 г. и в писмото от 31 май 2013 г., изготвено на основание член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006, тя изрично поставя въпроса за закъсненията при извършването на проверките на място, като посочва, че закъсненията са се отразили на качеството на проверките на място, що се отнася до помощите, обвързани с площта. Впоследствие пропуските, произтичащи от отрицателните последици за качеството на проверките на място поради късното им провеждане, са ясно посочени в окончателното становище на Комисията (вж. писмото от 26 март 2014 г.).
119
Поради това следва да се приеме, че както съобщението за резултатите, така и съобщението, изпратено на Република Гърция в хода на помирителната процедура, посочват, в смисъла на цитираната по-горе съдебна практика, закъснението при провеждането на проверките, за което е упреквана държавата членка, допринесло за обосноваване на финансовата корекция, като в случая става въпрос за допълнителните помощи за площ.
120
Затова, като се вземе предвид, че твърдението за нарушение, изразяващо се в късното провеждане на проверките, което се отразява на качеството им и може да доведе до загуби за фонда и да обоснове налагането на финансова корекция, е съобщено на Република Гърция поне два пъти в хода на досъдебното производство, Република Гърция не може успешно да твърди, че Комисията е нарушила задължението си да подложи на двустранна дискусия всеки резултат от проверката, който може да бъде основание за завишена корекция.
121
От това следва, че първото твърдение за нарушение на Република Гърция трябва да се отхвърли.
По второто твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
122
С това твърдение за нарушение Република Гърция посочва, че с оглед на констатациите във връзка с площите, които не са пасища, и установените подобрения в сравнение с предходната референтна година корекцията следва да се ограничи до най-много 2 %.
123
Следва първо да се отбележи, че Република Гърция не оспорва допуснатите закъснения при осъществяването на класическите проверки на място.
124
От приложение 2 към посочения по-горе Документ № VI/5330/97 се установява, че слабостите, засягащи функционирането на СИЗП — ГИС, и слабостите във връзка с проверките на място се отнасят до ключовите проверки (вж. в този смисъл решение от 17 май 2013 г., България/Комисия, T‑335/11, непубликувано, EU:T:2013:262, т. 92).
125
От Документ № VI/5330/97 се установява също, че когато всички ключови проверки са направени, но без да е спазена предписаната от регламентите бройка, честота или строгост, и следователно може с основание да се заключи, че тези проверки не дават очакваното равнище на гаранция за редовност на заявленията, следва да се приложи корекция в размер на 5 %, тъй като е налице съществена опасност от значителни загуби за фонда.
126
Както вече беше посочено при разглеждане на третото твърдение за нарушение от първото основание и на първото твърдение за нарушение от второто основание, в обобщения доклад Комисията констатира слабости във връзка със СИЗП — ГИС, които съдържат фактически неточни данни относно границите и максималните допустими размери на парцелите. Въпреки че тези слабости се отнасят особено до пасищата, все пак те са установени за всички видове парцели.
127
След това, когато става въпрос за проверките на място, в обобщения доклад Комисията констатира, че те не са извършени в съответствие с действащите през 2008 г. норми, при положение че това е било от основно значение, за да се провери правилно допустимостта на декларираната площ и по този начин да се гарантира спазването на членове 23 и 30 от Регламент № 796/2004. Що се отнася до проверките чрез дистанционно наблюдение, приложената по отношение на тях процедура не отговаря на изискванията. Наистина одитите показали, че кодът T‑4 (парцел покрит от облаците) много често се дава на парцелите със съмнителна допустимост. По отношение на обикновените проверки на място Комисията посочва, че през 2008 г. за всички парцели координатите, които са предмет на тези проверки, не са регистрирани, като по този начин откриването на множество декларации става невъзможно.
128
По-конкретно, относно класическите проверки на място в обобщения доклад Комисията посочва, че независимо че „пре- измерването“ показва различия, те не са от такова естество, че да подкрепят заключението за наличие на системни слабости при провеждането на тези проверки.
129
Накрая, относно допълнителните помощи, свързани с площта, Комисията посочва, че закъснението при провеждането на проверките на място довело до отрицателни последици за тях.
130
В заключение Комисията отбелязва, че установените пропуски представляват постоянна слабост на функционирането на ключовите проверки и на вторичните проверки. По-конкретно за спорната година тя установява, че в сравнение с предходната референта година (2007), слабостите във връзка със СИЗП — ГИС не са поправени.
131
От изложеното по-горе следва, че по отношение на помощите, свързани с площ, Комисията е могла, без да допуска грешка, да приложи корекция с единна ставка от 5 % в съответствие с разпоредбите на Документ № VI/5330/97.
132
Република Гърция твърди, че направените подобрения на класическите проверки на място и постоянно подобряване на СИЗП — ГИС противоречат на сериозното и основателно съмнение, изразено от Комисията, което според нея обосновава налагането на корекция в размер на 5 % за допълнителните помощи свързани с площ. Освен това според Република Гърция Комисията трябвало да приложи ставка от 2 %, приложима за помощите, отпускани за площи, различни от пасища.
133
Доводът, изведен от неоснователността на продължаващото съществуване на основателното и сериозно съмнение, въпреки направените подобрения в СИЗП — ГИС, трябва да се отхвърли. Наистина от точка 4 от жалбата и от приложение 4 към нея се установява, че направените в СИЗП — ГИС подобрения, на които се позовава Република Гърция, не се прилагат пpез референтната 2008 г. Направени впоследствие подобрения на СИЗП — ГИС не биха могли да оборят констатациите на Комисията за слабости през спорния период. (вж. по аналогия решение от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 206).
134
Освен това само установените подобрения на системата на класическите проверки на място не са достатъчни, за да се оспори преценката на риска за фонда, направена въз основа на всички установени слабости за спорната година, изброени по-горе.
135
Накрая, следва да се отхвърли доводът на Република Гърция, че за преценката на риска за фонда Комисията е трябвало да вземе предвид вида допълнителни помощи свързани с площ и да приложи върху тях ставката от 2 %, каквато прилага за помощите, отпускани за площи, различни от пасища.
136
Наистина, освен че в подкрепа на довода си Република Гърция само заявява, че помощите, свързани с площ, имат допълващ характер, от обобщения доклад се установява, че намаляване от 5 % на 2 % на ставката на корекцията, наложена за помощите за площите, различни от пасищата (обработваеми земи), е резултат на прилагането на „буферния ефект“. Както посочва Комисията обаче, същото намаление, дължащо се на „буферния ефект“, не би могло да се приложи за допълнителните помощи за площ, за които „буферният ефект“ няма никакво значение. Наистина за този вид помощи, които са свързани с производството, не се използват „права на плащане“, тъй като те се задействат от допустими площи, които може да са по-малко от общата площ, декларирана от един селскостопански производител. Така за допълнителните помощи за площ само реално обработваната площ, която е декларирана, е основание за съответстващата помощ.
137
В светлината на изложеното по-горе следва да се отхвърли настоящото твърдение за нарушение, а следователно и цялото основание относно корекцията от 5 % за допълнителните помощи за площ.
По основанието относно финансовата корекция от 5 % за помощите за развитие на селските райони
138
С това основание относно финансовата корекция от 5 % за помощите за развитие на селските райони Република Гърция повдига твърдения за нарушение, изведени съответно от липсата на мотиви, от фактическа грешка и от нарушаване на принципа на пропорционалност. Тя твърди освен това, че е налице двукратно налагане на корекция за едно и също нарушение.
139
Във връзка с това следва да се отбележи, че и в настоящото основание Република Гърция отново само изброява в текста на основанието посочените твърдения за нарушение, като след това изброяване излага неясни и отчасти неподкрепени доводи относно принципите, които твърди, че са нарушени. При все това, независимо че може да се съжалява за посочената неяснота, тя не е пречка за Комисията да изложи доводи в своя защита, нито за Общия съд да се произнесе по жалбата (вж. в този смисъл решение от 16 ноември 2011 г., Sachsa Verpackung/Комисия, T‑79/06, непубликувано, EU:T:2011:674, т. 21). Наистина от писмените изложения на Република Гърция се установява, че по същество тя се позовава на твърдение за нарушение, изведено от липса на мотиви, и на твърдение за нарушение, изведено от двойно налагане на корекцията за едно и също нарушение относно мярката с номер 214 от програмата за развитие на селските райони.
По първото твърдение за нарушение, изведено от липса на допълнителни мотиви
140
На първо място, както вече беше отбелязано, решенията на Комисията в областта на приключването на сметките на фондовете се вземат въз основа на обобщен доклад, както и на разменени между Комисията и съответната държава членка писма (решение от 14 март 2002 г., Нидерландия/Комисия, C‑132/99, EU:C:2002:168, т. 39). При това положение трябва да се счита, че мотивите на решение, с което се отказва част от декларираните разходи да бъдат поети за сметка на фонда, са достатъчни, след като държавата адресат е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията смята, че не трябва спорната сума да се постави в тежест на фонда (решения от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия, C‑263/98, EU:C:2001:455, т. 98 и от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 94).
141
На второ място, в съответствие с член 73 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101), за да осигури добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 274 от Договора, в контекста на споделеното управление на помощите Комисията осъществява мерките и контрола, определени в член 9, параграф 2 от Регламент (EО) № 1290/2005.
142
В съответствие с член 9, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 Комисията проверява по-конкретно дали в държавите членки съществуват и функционират правилно системи за управление и контрол.
143
Следва освен това да се отбележи, както с основание изтъква Комисията, без Република Гърция да го оспори, че спорните в случая помощи за развитие на селските райони са помощи, свързани с декларираната земеделска площ.
144
От това следва, че интегрираната система за администриране и контрол се прилага по отношение на схемите за директно подпомагане и на мерките за развитие на селските райони, които се предоставят въз основа на броя хектари.
145
Във връзка с това следва да се припомни посоченото вече значение, което има въвеждането на СИЗП — ГИС за функционирането на схемата за помощ, свързана с площ. Наистина идентификацията на селскостопанските парцели е ключов елемент за правилното прилагане на схема, свързана с площта. Липсата на надеждна система за идентификацията на парцелите сама по себе си предполага висок риск от щета за бюджета на Съюза (вж. в този смисъл решения от 31 март 2011 г., Гърция/Комисия, T‑214/07, непубликувано, EU:T:2011:130, т. 57 и от 5 юли 2012 г., Гърция/КомисияT‑86/08, EU:T:2012:345, т. 122).
146
В случая от доказателствата в преписката се установява, че Република Гърция е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение и че Комисията е посочила слабостите във функционирането на СИЗП — ГИС и на проверките на място в първоначалната кореспонденция, в рамките на помирителната процедура и в окончателното становище, както се установява от разменените писма между Комисията и Република Гърция, от становището на помирителния орган и от обобщения доклад. Установените слабости се отразявали на всички видове помощи, свързани с площ.
147
Така от писмата на Комисията от 21 ноември 2008 г. и от 31 май 2013 г., както и от окончателното ѝ становище ясно личи, че Република Гърция е била запозната с нередностите, мотивирали наложените корекции. Наистина службите на Комисията са посочили изрично на гръцките органи недостатъците на функционирането на СИЗП — ГИС и на проверките на място.
148
Накрая, в обобщения доклад Комисията заключава, че „[з]а всички мерки от [втория] стълб, основаващи се на площ, с оглед на всички констатации, взети заедно, и в съответствие с разпоредбите на Документ [№]VI/5330/97, се предлага корекция с единна ставка от 5 %“.
149
От това следва, че Република Гърция е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е смятала, че не трябва да постави в тежест на фонда спорната сума, и че в хода на административното производство Комисията изрично е посочила мотивите за налагането на спорната корекция с единна ставка.
150
В това отношение не е относимо твърдението на Република Гърция, което впрочем не е подкрепено с доказателства, че за преценката на риска, който представляват установените слабости, Комисията не е взела предвид увеличаването на броя на проверките на място, предписано в рамките на прилагането на разглежданата мярка за развитие на селските райони. Дори да се предположи, че е установено, увеличаването на броя на проверките на място не би могло да компенсира установените недостатъци при извършването им (вж. в този смисъл решение от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11, непубликувано, EU:T:2013:261, т. 205).
151
Впрочем, както беше посочено в точка 133 по-горе, следва да се отбележи, че ако се предположи, че като изтъква постоянното подобряване на СИЗП — ГИС, Република Гърция се позовава на подобренията, направени от 2009 г. след приемането на план за действие за тази цел, подобрения, направени след 2008 г., дори да се предположи, че са установени, те не биха могли да поставят под въпрос изложените по-горе съображения. Поради това първото твърдение за нарушение, изведено от липсата на допълнителни мотиви, следва да се отхвърли като неоснователно.
По второто твърдение за нарушение, изведено от твърдяна двойна корекция, наложена за едно и също нарушение
152
По същество Република Гърция твърди, че корекцията във връзка с помощите за развитие на селските райони трябва да се отмени, тъй като е наложена за втори път, що се касае до мярката за развитие на селските райони с номер 214.
153
По-конкретно, Република Гърция първо изтъква, че в съответствие с прилаганите от Комисията насоки, установени в Документ № VI/5330/97, когато в една система бъдат открити няколко нередности, корекциите с единна ставка не се прилагат кумулативно, а се взема предвид само най-сериозната нередност от гледна точка на опасностите, на които е изложена системата за контрол като цяло.
154
Както беше уточнено в репликата и в съдебното заседание, Република Гърция оспорва начина на изчисляване на наложената в случая корекция.
155
Република Гърция всъщност посочва, че въпреки приспадането на 2318055,75 eur Комисията налага двойна корекция по същите причини като за наложена по-рано корекция. По-конкретно, Република Гърция счита, че въпросното приспадане не е съобразено с цялата корекция, наложена по силата на Решение за изпълнение 2013/214/ЕС на Комисията от 2 май 2013 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР (ОВ L 123, 2013 г., стр. 11). Република Гърция твърди, че не може да разбере метода на изчисляване на сумата 2318055,75 eur, която е единствената, взета предвид за наложената по силата на Решение за изпълнение 2013/214, корекция, при положение че тя възлизала на 3328030,09 eur.
156
На първо място, от обобщения доклад, към който препраща Решение за изпълнение 2013/214, е видно, че установените от Комисията слабости при проверките се отнасят до спазването на наложените ангажименти и до пълнотата на докладите от проверките и надзора, що се отнася по-конкретно до мярка за помощ за развитие на селските райони с номер 214 за референтната 2008 г. Тези установени недостатъци обаче не са свързани с площите (границите и максималните допустими площи) на парцелите, които били установени при разследването, приключило с обжалваното в настоящия случай решение, на основание именно на същата мярка за помощ за развитие на селските райони с номер 214.
157
Поради това следва да се отбележи, че двете последователни корекции с единна ставка са наложени за различни слабости и нередности, установени в двете последователни разследвания, проведени от Комисията на основание на една и съща мярка за помощ за развитие на селските райони. В това отношение, както в писмения си отговор на процесуално-организационното действие, така и в съдебното заседание Комисията заявява, че е била длъжна да намали размера на спорната корекция, за да избегне кумулирането на корекции, но посочва, че за целта приспадането на 2318055,75 eur е правилно.
158
Колкото до Решение за изпълнение 2013/214, от частта от приложението към това решение, посветена на бюджетната позиция 6711, се установява, че от една страна, Комисията налага корекция с единна ставка от 2 % за 2009 г. за слабости във връзка с проверките на място относно втория стълб на ОСП в размер на 959020,82 EUR, и от друга страна, корекция с единна ставка от 5 % за 2009 г. за слабости във връзка с проверките на място относно втория стълб на ОСП, в размер на 2369009,27 EUR. Пълният размер на наложената за 2009 г. корекция за слабости във връзка с проверките на място относно развитието на селските райони (втори стълб на ОСП) възлиза на 3328030,09 EUR.
159
След това, що се отнася до размера на корекциите, наложени с обжалваното решение, от частта от приложението към това решение, посветена на бюджетната позиция 6711, се установява, че Комисията налага корекция с единна ставка от 5 % за слабости във връзка със СИЗП и проверките на място относно развитието на селските райони (втори стълб на ОСП). Според същото приложение първоначалният размер на тази корекция възлиза на 5007867,36 EUR, от които Комисията приспада 2318055,75 EUR на основание на предишната корекция, наложена по силата на Решение за изпълнение 2013/214. С оглед на това приспадане финансовите последици на спорната корекция възлизат на 2689811,61 EUR.
160
Във връзка с посоченото по-горе приспадане на 2318055,75 EUR от обясненията, дадени от Комисията в писмената ѝ защита и в дупликата, се установява, че сумата от 2318055,75 EUR, съответстваща на размера на предходната корекция, приспадната от спорната по настоящото дело корекция, е включена за референтната 2008 г. в размера на корекцията с единна ставка от 2369009,27 EUR, който е за двете референтни години, а именно 2008 г. и 2009 г.
161
Запитана за начина на изчисляване на сумата от 2318055,75 EUR, приспадната от спорната корекция, в отговора си на процесуално-организационно действие и впоследствие в съдебното заседание Комисията обяснява, че предишната корекция, наложена през 2009 г. за 2008 г. възлиза на 3745694,27 EUR при обща сума на разходите от 134518285,02 EUR. Според обясненията на Комисията тази корекция все пак се отнася до всички мерки за развитие на селските райони (означени с код, завършващ на 001). Според Комисията за същия период преките плащания възлизат на 83247820,42 EUR. Според Комисията от това следва, че съотношението между преките плащания за площ и всички разходи по агроекологичните мерки било от порядъка на 61 %.
162
След това Комисията подчертава, че тъй като, за да се избегне двойната корекция, тя трябвало да приспадне само размера на предходната корекция относно помощите за развитие на селските райони, съответстващ на процента на тези помощи, свързани с площта, тя приложила за предходната корекция ставка от 61 % според съотношението посочено по-горе в точка 161. По този начин тя получила сумата от 2318055,75 EUR, която приспаднала.
163
Налага се обаче да се отбележи, че във всеки случай представените от Комисията писмени бележки в подкрепа на начина ѝ на изчисляване на приспадането от 2318055,75 EUR не го подкрепят. Наистина сумите в представените от Комисията таблици в приложение VIа към писмената ѝ защита не отговарят на сумите от таблиците, представени от Комисията като приложение към отговора ѝ на процесуално-организационното действие. По-специално, от една страна, основите за изчисляване на наложените корекции не съвпадат в представените от Комисията документи и от друга страна, тя не обяснява произхода на сумата от 134518285,02 EUR и на сумата на предишното приспадане, направено през 2009 г. за референтната 2008 г., възлизаща на 3745694,27 EUR, които не се получават от нито един друг документ, съдържащ се в преписката. Комисията не обяснява и значението на тези числа за изчисляването на спорното приспадане и за премахването на двойна корекция между Решение за изпълнение 2013/214 и обжалваното решение.
164
Следва освен това да се отбележи, че „преките помощи“, които Комисията сочи в отговора си на процесуално-организационното действие, спадат към първия стълб на ОСП. Както спорната корекция обаче, така и предишната корекция, наложена по силата на Решение за изпълнение 2013/214, която би трябвало да е приспадната, са относно развитието на селските райони (втори стълб на ОСП). В резултат на това отговорът на Комисията на процесуално-организационното действие е двусмислен и предизвиква объркване, тъй като в него се посочва, че грешното изчисляване на площите се отразява едновременно на преките плащания и на помощите за развитието на селските райони, но не уточнява как това обосновава следващите обяснения.
165
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, която приема акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. (вж. решение от 12 май 2016 г., Италия/Комисия, Т‑384/14, EU:T:2016:298, т. 43 и цитираната съдебна практика).
166
Налага се обаче да се отбележи, че в обжалваното решение са посочени само сумите на наложената корекция и на приспадането, без никакво указание, което да изясни как са изчислени. Освен това, както беше посочено в точка 163 по-горе, логическите доводи, въз основа на които Комисията приема, че приспадането на сумата 2318055,75 EUR ще бъде достатъчно, за да се вземе предвид предишната корекция, наложена по силата на Решение за изпълнение 2013/214, остават двусмислени и непълни.
167
От това следва, че в светлината на припомнената по-горе в точка 165 съдебна практика обжалваното решение е опорочено от липса на мотиви относно липсата на кумулиране на корекциите. Поради това третото основание на Република Гърция следва да се уважи и обжалваното решение да се отмени в частта относно изчисляването на размера на корекцията от 5007867,36 EUR, на приспадането от 2318055,75 EUR и на финансовите последици от 2689811,61 EUR, отнящи се до разходите за помощите за развитие на селските райони (втори стълб) и наложени за данъчната 2009 г. за слабостите във връзка със СИЗП и проверките на място за референтната 2008 г.
168
От всички изложени дотук съображения следва, от една страна, че обжалваното решение трябва да се отмени поради липса на мотиви относно изключването от финансиране от страна на Съюза на разходите, направени от Република Гърция в сектора на развитие на селските райони ЕЗФРСР, ос 2 (2007—2013 г., мерки, свързани с площ) за референтната 2009 г., заради слабостите във връзка със СИЗП и проверките на място (втори стълб, референтна година 2008), и от друга страна, жалбата да се отхвърли в останалата част.
По съдебните разноски
169
Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, ако страните са загубили по едно или няколко от предявените основания. Общият съд обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
170
В случая следва да се отбележи, че Република Гърция не е поискала Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
171
Поради това, тъй като Република Гърция е пропуснала да поиска съдебните разноски и жалбата е уважена само частично, следва Република Гърция да бъде осъдена да понесе собствените си разноски и разноските, направени от Комисията, в съответствие с направеното от нея искане.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1)
Отменя Решение за изпълнение 2014/950/EС на Комисията от 19 декември 2014 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта относно размера на корекцията от 5007867,36 EUR, на приспадането от 2318055,75 EUR и на финансовите последици от 2689811,61 EUR, във връзка с разходите, направени от Република Гърция в сектора на развитие на селските райони ЕЗФРСР, ос 2 (2007—2013 г., мерки, свързани с площ) за финансовата 2009 г., заради слабостите във връзка със системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) и с проверките на място (втори стълб, референтна година 2008).
2)
Отхвърля жалбата в останалата част.
3)
Осъжда Република Гърция да понесе собствените си разноски и разноските, направени от Европейската комисия.
Gratsias
Кънчева
Półtorak
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 март 2017 година.
Подписи
Съдържание
Обстоятелства, предхождащи спора
Производство и искания на страните
От правна страна
По основанието във връзка с финансовата корекция от 10 % за помощите за площ
По първото твърдение за нарушение, изведено от неправилното тълкуване и прилагане на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004
По второто твърдение за нарушение, изведено от липса на мотиви
По третото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
По основанието относно финансовата корекция от 5 % за допълнителните помощи за площи
По първото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на процесуалните гаранции в рамките на досъдебното производство
По второто твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
По основанието относно финансовата корекция от 5 % за помощите за развитие на селските райони
По първото твърдение за нарушение, изведено от липса на допълнителни мотиви
По второто твърдение за нарушение, изведено от твърдяна двойна корекция, наложена за едно и също нарушение
По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: гръцки.