62018CC0724
MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. április 2. (
1
)
C‑724/18. és C‑727/18. sz. egyesített ügyek
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
kontra
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
(a Cour de cassation [semmítőszék, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Letelepedés szabadsága – 2006/123/EK irányelv – Hatály – Lakáscélú bútorozott helyiségek átmenetileg ott tartózkodó, e helyiségeket lakóhelyül nem választó vendégek számára történő, ismételt és rövid távú bérbeadása – Az ilyen bérbeadást előzetes engedélyezéshez és ellenszolgáltatáshoz kötő nemzeti jogszabályok és önkormányzati szabályok – Igazolás – Az elegendő és megfizethető, hosszú távú bérbeadásra szánt lakás biztosítására vonatkozó célkitűzés – Arányosság”
I. Bevezetés
1.
A Cali Apartments‑ra és HX‑re (a továbbiakban: fellebbezők) bírságot szabtak ki a Párizsban, Franciaországban található garzonlakásaik engedély nélküli bérbeadása miatt. A francia jog alapján engedélyhez kötött a bútorozott helyiségek ismételt és rövid tartamú bérbeadása olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára, akik azt nem választják állandó lakóhelyül. A fellebbezők a nemzeti bíróságok előtt megtámadták ezt az engedélyezési követelményt arra hivatkozással, hogy az összeegyeztethetetlen az uniós jog alapján fennálló szolgáltatásnyújtási szabadságukkal.
2.
Ebben az ügyben a Bíróságot ismét annak vizsgálatára kérik, hogy mennyiben kell alkalmazni a szolgáltatásokra vonatkozó uniós jogot a peer‑to‑peer gazdaságban digitális platformokon keresztül folytatott különböző tevékenységekre. A korábbi ügyekkel ellentétben azonban, amelyek elsősorban a maguk a platformok által upstream kínált tevékenységek jellegére összpontosítottak, (
2
) a jelen ügy az ilyen szolgáltatások által a vonatkozó „piacaikra”, így a párizsi lakáspiacra downstream gyakorolt szociális és társadalmi hatásokkal foglalkozik.
3.
A jelen ügyek három tágabb elvi kérdést vetnek fel. Az első két kérdésre adandó válasz véleményem szerint nem túlságosan nehéz: a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (
3
) (a továbbiakban: szolgáltatási irányelv) hatálya alá tartozik‑e az olyan nemzeti jogszabály, amely a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadását az adott polgármester által kiadott engedélyhez köti? Amennyiben igen, úgy igazolható‑e az ilyen típusú szolgáltatásokra vonatkozó engedélyezési rendszer kialakítása a közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal, különösen a megfizethető hosszú távú lakáskínálat biztosításával és a városi környezet védelmével?
4.
Az e két kérdésre adandó igenlő válasz, amelyet a Bíróságnak javasolok, ugyanakkor elvezet a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett igencsak kényes harmadik kérdéshez: mely feltételek vagy intézkedések lennének arányosak az elérni kívánt közérdekű célokkal? Ami a Ville de Paris (Párizs város) önkormányzati szabályait illeti, mennyiben köthető az ilyen engedély megadása valamely más használatra szolgáló helyiség lakóhelyiséggé történő – egyidejű – átalakításához mint ellenszolgáltatáshoz?
II. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
5.
A szolgáltatási irányelv (9) preambulumbekezdése kimondja, hogy:
„Ez az irányelv csak azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását érintik. Ezért nem vonatkozik olyan követelményekre, mint a közúti közlekedési szabályok, a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok, területrendezés [helyesen: területrendezési szabályok], építési szabványok, valamint az ilyen szabályoknak való nem megfelelés miatt kiszabott közigazgatási szankciók, amelyek nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet, de amelyeket a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek”.
6.
A (27) preambulumbekezdés szövege a következő:
„Nem terjed ki ez az irányelv a szociális lakhatás […] területén nyújtott […] szociális szolgáltatásokra […] E szolgáltatások a társadalmi kohézió és szolidaritás elvének megnyilvánulásai, amelyek elengedhetetlenek az emberi méltósághoz és sérthetetlenséghez való alapvető jog biztosításához, ezért ezen irányelv ezeket nem érintheti.”
7.
A 2. cikk meghatározza a szolgáltatási irányelv hatályát. E cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ez az irányelv a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó.
(2)   Ez az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre:
a)
általános érdekű nem gazdasági szolgáltatások;
[…]
j)
a szociális lakhatás, gyermekgondozás, a családtámogatás és a tartósan vagy ideiglenesen rászoruló személyek támogatása terén nyújtott szociális szolgáltatások, amelyeket az állam vagy az állam által megbízott szolgáltató vagy az állam által ilyenként elismert jótékonysági intézmény nyújt;
[…]”
8.
A 4. cikk a szolgáltatási irányelv által használt fogalmakat határoz meg:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
1.
»szolgáltatás«: a Szerződés 50. cikkében említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység;
2.
»szolgáltató«: bármely természetes személy, aki valamely tagállam állampolgára, vagy bármely, a Szerződés 48. cikkében említett jogi személy, amely valamely tagállamban letelepedett, és aki vagy amely szolgáltatást kínál vagy nyújt;
[…]
6.
»engedélyezési rendszer«: bármely eljárás, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot [helyesen: vonatkozóan alakszerű vagy hallgatólagos határozatot] szerezzen;
7.
»követelmény«: bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő, vagy amelyek az joggyakorlatból [helyesen: ítélkezési gyakorlatból], a közigazgatási gyakorlatból, szakmai testületek szabályaiból, vagy szakmai szövetségek vagy egyéb szakmai szervezetek által jogi autonómiájuk gyakorlása során elfogadott kollektív szabályokból erednek; a szociális partnerek közötti tárgyalások során létrejött kollektív megállapodásban meghatározott szabályok az irányelv értelmében önmagukban nem tekintendők követelménynek;
8.
»közérdeken alapuló kényszerítő indok«: a Bíróság joggyakorlatában [helyesen: ítélkezési gyakorlatában] ilyenként elismert indokok, köztük az alábbiak: közrend; közbiztonság; közegészség; a szociális biztonsági rendszer pénzügyi egyensúlyának megőrzése; a fogyasztók, a szolgáltatások igénybevevői és a munkavállalók védelme; a kereskedelmi ügyletek méltányossága; a csalás elleni küzdelem; a környezet és a városi környezet védelme; állategészségügy; szellemi tulajdon; a nemzeti történelmi és művészeti örökség megőrzése; szociálpolitikai és kultúrpolitikai célok;
[…]”
9.
A 9. cikk, amely a szolgáltatási irányelv szolgáltatók letelepedésének szabadságával foglalkozó III. fejezetének első rendelkezése, az engedélyezési rendszerekre vonatkozó szabályokat rögzít:
„(1)   A tagállamok a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve a szolgáltatási tevékenység gyakorlását nem kötik engedélyezési rendszerhez, kivéve az alábbi feltételek teljesülése esetén:
a)
az engedélyezési rendszer nem alkalmaz hátrányos megkülönböztetést az érintett szolgáltatóval szemben;
b)
az engedélyezési rendszert a közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá;
c)
a kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy az valóban hatékony legyen.
[…]”
10.
A szolgáltatási irányelv 10. cikke rögzíti az engedély megadására vonatkozó feltételeket:
„(1)   Az engedélyezési rendszereknek olyan feltételeken kell alapulniuk, amelyek megakadályozzák az illetékes hatóságokat abban, hogy vizsgálati jogkörüket önkényesen alkalmazzák.
(2)   Az (1) bekezdésben említett feltételek:
a)
megkülönböztetésmentesek [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentesek];
b)
azokat a közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá;
c)
arányosak a közérdekhez kapcsolódó céllal;
d)
világosak és egyértelműek;
e)
objektívek;
f)
előzetesen nyilvánosságra hozták azokat;
g)
átláthatók és hozzáférhetők.
[…]
(7)   Ez a cikk nem kérdőjelezi meg a tagállamok engedélyek kiadásával foglalkozó hatóságai között a hatáskörök megosztását regionális vagy helyi szinten.”
11.
A szolgáltatási irányelv 11. cikke az engedély időtartamára vonatkozik.
„(1)   A szolgáltató részére megadott engedély nem lehet korlátozott időtartamú, kivéve ha:
a)
az engedély automatikusan megújul vagy csak a követelmények folyamatos teljesítésének függvénye;
b)
a rendelkezésre álló engedélyek száma a közérdeken alapuló kényszerítő indok miatt korlátozott;
vagy
c)
az engedély korlátozott időtartamát a közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá.
[…]”
12.
A szolgáltatási irányelv „Választás több kérelmező közül” című 12. cikke olyan esetekre vonatkozik, ahol a kiadható engedélyek száma valamely tevékenység esetében korlátozott. A 13. cikk az engedélyezési eljárásokra vonatkozó szabályokat határozza meg. A szolgáltatási irányelv 14. és 15. cikke pedig a tiltott, illetve az értékelendő követelményeket határozza meg.
B.
A francia jog
1. A turizmusról szóló törvénykönyv
13.
A code du tourisme (turizmusról szóló törvénykönyv) L. 324‑1‑1. cikke úgy rendelkezik, hogy:
„Aki bútorozott lakást turisztikai célból bérbevételre kínál, függetlenül attól, hogy a lakás az e törvénykönyv értelmében vett minősítéssel rendelkezik‑e, vagy sem, köteles azt a lakás fekvése szerinti település polgármesterének előzetesen bejelenteni.”
2. Az építési és lakásügyi törvénykönyv
14.
A Code de la construction et de l’habitation (építési és lakásügyi törvénykönyv) L. 631‑7. cikke úgy rendelkezik, hogy a 200000 lakost meghaladó népességű településeken a lakáscélú helyiségek használatának megváltoztatásához – ugyanezen törvénykönyv L. 631‑7‑1. cikkében foglalt feltételek szerint – előzetes engedély szükséges.
15.
A loi no2014‑366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (a lakáshoz jutásról és a megújított várostervezésről szóló, 2014. március 24‑i 2014‑366. sz. törvény) az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkét egy hatodik, utolsó albekezdéssel egészítette ki. E rendelkezés kimondja, hogy „a lakáscélú bútorozott helyiségnek az átmenetileg ott tartózkodó, e helyiséget lakóhelyül nem választó vendégek számára történő, ismételt és rövid távú bérbeadása e törvény értelmében a használat megváltoztatásának minősül”.
16.
Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7‑1. cikke rögzíti az L. 631‑7. cikkben előírt előzetes engedély megszerzésének módjait:
„A használat megváltoztatására vonatkozó előzetes engedélyt az ingatlan fekvése szerinti település polgármestere adja ki […] Az engedély megadásának ellenszolgáltatásaként előírható valamely más használatra szolgáló helyiség lakóhelyiséggé történő – egyidejű ‑ átalakítása.
A használat megváltoztatására vonatkozó engedély személyre szól. Az engedély hatályát veszti a jogosult szakmai tevékenysége gyakorlásának bármely okból történő végleges megszűnésével. Ugyanakkor, amennyiben az engedély ellenszolgáltatáshoz kötött, a jogcím a helyiséghez kötődik és nem a személyhez. Az ellenszolgáltatásként felajánlott helyiségeket fel kell tüntetni az engedélyben, amelyet az ingatlan‑nyilvántartásban vagy a telekkönyvben közzé kell tenni.
[…]
Az L. 631‑7. cikk alkalmazása céljából az önkormányzati képviselő‑testület határozatban lakónegyedenként és adott esetben kerületenként rögzíti az engedély kiadásának és az ellenszolgáltatás meghatározásának feltételeit, a társadalmi sokféleségre mint célra tekintettel, különösen a lakóhelyiségek piaca jellegzetességeinek és a lakáshiány súlyosbodása elkerülése szükségességének függvényében. […]”
17.
Az önkormányzati képviselő‑testület átmeneti engedélyezési rendszert is meghatározhat ugyanezen törvénykönyv L. 631‑7‑1‑A. cikke alapján, amely előírja, hogy az önkormányzati képviselő‑testület határozata meghatározhatja a használat megváltoztatásának átmeneti engedélyezési rendszerét, lehetővé téve valamely természetes személy számára, hogy lakáscélú helyiségeket rövid időtartamra bérbe adjon olyan átmenetileg tartózkodó vendégek részére, akik azt nem választják állandó lakóhelyül. A határozat rögzíti ezen átmeneti engedélynek az ingatlan fekvése szerinti település polgármestere általi kiadásának feltételeit. Meghatározza ezen átmeneti engedély kritériumait is, amelyek vonatkozhatnak a bérleti szerződések időtartamára, a helyiség fizikai jellegzetességeire, valamint elhelyezkedésére, különösen a lakóhelyiségek piaca jellegzetességeinek és a lakáshiány súlyosbodása elkerülése szükségességének függvényében. E feltételek ugyanazon tulajdonosnak kiadott engedélyek számától függően változtathatók.
18.
Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7‑1‑A. cikke szerint nem szükséges a használat megváltoztatására vonatkozó engedély, amennyiben a helyiség az 1989. július 6‑i törvény 2. cikke értelmében a bérbeadó állandó lakóhelyének minősül, tehát ha a lakást évente legalább nyolc hónapig – kivéve szakmai kötelezettség, egészségi ok vagy vis maior esetén – akár a bérbeadó, akár a házastársa, akár valamely általa eltartott személy foglalja el.
19.
Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 651‑2. cikke előírja az e rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó szankciókat és intézkedéseket:
„Aki megsérti az L. 631‑7. cikk rendelkezéseit vagy nem tartja be az említett cikk alapján előírt feltételeket vagy kötelezettségeket, 25000 euró bírságot köteles fizetni.”
3. Párizs város önkormányzati rendelete az engedély kiadása feltételeinek meghatározásáról és az ellenszolgáltatási követelmények meghatározásáról
20.
A Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (Párizs város önkormányzati rendelete az engedély kiadása feltételeinek meghatározásáról és az ellenszolgáltatások meghatározásáról) 2. cikke úgy rendelkezik, hogy:
„I –Az ellenszolgáltatás abban nyilvánul meg, hogy olyan helyiségeket, amelyek 1970. január 1‑jén nem lakáscélú használatra szolgáltak, vagy amelyek tekintetében 1970. január 1‑jét követően a tervezett használat megváltoztatására vonatkozó városfejlesztési engedélyt adtak, és amelyeket még nem használtak fel ellenszolgáltatásként, lakóhelyiséggé kell átalakítani.
Az ellenszolgáltatásként felkínált helyiségeknek:
a)
lakóegységekből kell állniuk, és a használat megváltoztatásának tárgyát képező helyiségeknek megfelelő minőséggel és alapterülettel kell rendelkezniük; az ügyeket a helyiségek lakáscélra való alkalmassága alapján vizsgálják. Az ellenszolgáltatásként felkínált helyiségeknek meg kell felelniük a décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent (a megfelelő lakhatás jellemzőiről szóló, 2002. január 30‑i) rendeletben meghatározott követelményeknek;
b)
a használat megváltoztatásának tárgyát képező helyiségekkel azonos kerületben kell lenniük.
Az alapterületet az építési és lakásügyi törvénykönyv R. 111–2. cikkének megfelelően kell kiszámítani.
II ‑Az 1. mellékletben megjelölt kiemelt ellenszolgáltatás hatálya alá tartozó területeken – az I. bekezdés a) pontjától eltérően – az ellenszolgáltatásként felkínált helyiségek alapterülete a használat megváltoztatása iránti kérelem tárgyát képező helyiségek alapterületének kétszeresét kell, hogy kitegye, kivéve, ha e helyiségeket az építési és lakásügyi törvénykönyv L 351‑2. cikke szerinti, legalább 20 évre kötött megállapodás tárgyát képező szociális bérlakássá alakítják át.
Az I. bekezdés b) pontjától eltérően a kiemelt ellenszolgáltatás hatálya alá tartozó területen található, átalakított helyiségekért ellenszolgáltatásként biztosított szociális bérlakás e területek bármelyik részén elhelyezkedhet. Ha azonban az átalakított helyiségek az 1., 2., 4., 5., 6., 7., 8. vagy 9. kerületben találhatók, ahol a tevékenységi szinthez viszonyított lakáshiány különösen súlyos, az ellenszolgáltatás legfeljebb az átalakított alapterület 50%‑a tekintetében biztosítható azon a kerületen kívül, ahol az átalakításra sor kerül.
E kerületekben a munkahelyek számának a foglalkoztatott lakosok számához viszonyított – az INSEE [Institut national de la statistique et des études économiques, országos statisztikai és gazdaságtudományi intézet, Franciaország] által mért – aránya a párizsi átlagnál magasabb.
Amennyiben az ellenszolgáltatásként felkínált valamennyi egység elhelyezkedhet azon a kerületen kívül, ahol az átalakításra sor kerül, az ellenszolgáltatásként felkínált lakóegységek számának legalább azonosnak kell lennie a megszűnő lakóegységek számával.
Amennyiben ugyanaz a tulajdonos ugyanazon ingatlan‑nyilvántartási egységen belül alakítja át a helyiségeket és biztosítja az ellenszolgáltatást, az ezen egységen belüli élettér racionalizálásával összefüggésben, az ellenszolgáltatáshoz szükséges minimális alapterület az átalakított helyiségek alapterületének felel meg.”
III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
21.
A két fellebbező egy‑egy párizsi garzonlakás tulajdonosa.
22.
2015‑ben Párizs város önkormányzati szervei vizsgálatot folytattak annak megállapítása érdekében, hogy a fellebbezők az erre vonatkozó engedély nélkül adták‑e bérbe garzonlakásaikat rövid tartamú tartózkodásra szolgáló, bútorozott helyiségként az Airbnb platformon keresztül. E vizsgálatot követően a Procureur de la République (főügyész) a fellebbezőkkel szemben elrendelendő ideiglenes intézkedések iránti kérelmet terjesztett elő. A Tribunal de grande instance de Paris (párizsi általános hatáskörű elsőfokú bíróság, Franciaország) bírság fizetésére kötelezte a fellebbezőket és elrendelte a helyiségek lakáscélú használatának visszaállítását. Párizs város beavatkozott az eljárásba.
23.
A Cour d’appel de Paris (párizsi fellebbviteli bíróság, Franciaország) fellebbezés nyomán a fellebbezők vonatkozásában hozott 2017. május 19‑i, illetve 2017. június 15‑i ítéletében megerősítette, hogy az Airbnb platformon keresztül bérbeadásra kínált, szóban forgó garzonlakásokat az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkének megsértésével – a párizsi polgármester előzetes engedélye nélkül – adták bérbe rövid időtartamra, átmenetileg ott tartózkodó vendégkör részére. A Cour d’appel (fellebbviteli bíróság) 15000 euró, illetve 25000 euró összegű bírság megfizetésére kötelezte a fellebbezőket, a Cali Apartments‑t és a HX‑et. A bírságokból származó bevételt Párizs város részére kellett megfizetni.
24.
A fellebbezők felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be a kérdést előterjesztő bírósághoz, a Cour de cassationhoz (semmítőszék, Franciaország). A fellebbezők szerint a fellebbezés nyomán hozott ítéletek sértik az uniós jog elsőbbségének elvét, mivel a Cour d’appel (fellebbviteli bíróság) nem állapította meg, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának – a szóban forgó jogszabály jelentette – korlátozását közérdekű kényszerítő indok igazolhatja. A Cour d’appel (fellebbviteli bíróság) azt sem állapította meg, hogy az e jogszabály által kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, amint azt a szolgáltatási irányelv 9. cikkének b) és c) pontja előírja.
25.
E ténybeli és jogi háttérre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Figyelemmel a [szolgáltatási] irányelv tárgyának és hatályának az irányelv 1. és 2. cikke szerinti meghatározására, alkalmazni kell‑e ezen irányelvet a [lakáscélú], a bérbeadó állandó lakóhelyének nem minősülő, valamely bútorozott helyiség ismételt és rövid [távú], akár nem üzletszerű, olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő visszterhes bérbeadására, akik azt nem választják […] lakóhelyül, különös tekintettel a »szolgáltató« és a »szolgáltatás« fogalmára?
2)
Az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén, az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkében foglalthoz hasonló nemzeti szabályozás a fent említett tevékenység engedélyezési rendszerének minősül‑e a [szolgáltatási] irányelv 9–13. cikke értelmében, vagy csak a 14. és 15. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartozó követelménynek tekinthető?
Abban az esetben, ha a [szolgáltatási] irányelv 9–13. cikke alkalmazandó:
3)
Ezen irányelv 9. cikkének b) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy a bérbeadásra szánt lakások hiánya elleni küzdelem célkitűzése olyan közérdekű kényszerítő indoknak minősül, amely alátámaszthatja, hogy bizonyos földrajzi övezetekben a nemzeti szabályozás engedélyhez köti a [lakáscélú] bútorozott helyiség ismételt és rövid [távú] bérbeadását olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára, akik azt nem választják […] lakóhelyül?
4)
Igenlő válasz esetén, az ilyen intézkedés arányos‑e a kitűzött céllal?
5)
Az irányelv 10. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontjával ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely engedélytől teszi függővé [a lakáscélú bútorozott helyiségek »átmenetileg ott tartózkodó, e helyiségeket lakóhelyül nem választó vendégek« számára történő, »ismételt« és »rövid távú«, bérbeadását]?
6)
Az irányelv 10. cikke (2) bekezdésének d)–g) pontjával ellentétes‑e az olyan engedélyezési rendszer, amely előírja, hogy az engedély kiadásának feltételeit az önkormányzati képviselő‑testület [határozata rögzíti a társadalmi sokféleségre mint célra tekintettel, különösen a lakóhelyiségek piaca jellegzetességeinek és a lakáshiány súlyosbodása elkerülése szükségességének függvényében]?”
26.
A Bíróság elnöke 2018. december 18‑i végzésével a (Cali Apartments‑ra vonatkozó) C‑724/18. sz. ügyet és a (HX‑re vonatkozó) C‑727/18. sz. ügyet az írásbeli szakasz és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette.
27.
Írásbeli észrevételeket a fellebbezők, Párizs város, a cseh és a német kormány, Írország, a görög, a spanyol, a francia, a holland és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő. A lengyel kormány kivételével mindezek az említettek részt vettek a 2019. november 19‑én tartott tárgyaláson.
IV. Értékelés
28.
Az 1. és a 2. kérdés a szolgáltatási irányelv jelen ügyekre való alkalmazhatóságának kérdését veti fel. Míg az 1. kérdés ezen irányelv hatályára vonatkozik, a 2. kérdés annak megállapítására irányul, hogy a szolgáltatási irányelv III. fejezetén belül az „engedélyezési rendszerekre” és a „követelményekre” vonatkozó rendelkezések közül az irányelv mely konkrét rendelkezései alkalmazhatóak a jelen ügyekre.
29.
Tekintve, hogy a bútorozott helyiségek rövid tartamú, átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő bérbeadását engedélyhez kötő szabályok „engedélyezési rendszernek” minősülnek, a kérdést előterjesztő bíróság ezt követően a 3–6. kérdéssel arra kérdez rá, hogy e rendszer megfelel‑e az ilyen rendszerekre vonatkozó, a szolgáltatási irányelv 9. és 10. cikkében rögzített rendelkezéseknek. Közelebbről, a 3. és 4. kérdés a szóban forgó szabályok igazolására és arányosságára vonatkozik. A kérdést előterejsztő bíróság az 5. és a 6. kérdéssel arra keres választ, hogy e szabályok megfelelnek‑e az engedély megadására vonatkozó további, a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében rögzített feltételeknek.
30.
Ezen indítvány szerkezete a kérdést előterjesztő bíróság által azonosított jogkérdések logikáját követi. Először meg fogom vizsgálni, hogy a szolgáltatási irányelv alkalmazható‑e a jelen ügyekre (A.), és azonosítom a releváns rendelkezéseket (B.). Ezt követően rátérek a vitatott engedélyezési rendszernek – mind létrehozását, mind az abban rögzített különös feltételeket illetően – a szolgáltatási irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből és 10. cikkének (2) bekezdéséből eredő különböző feltételekkel való összeegyeztethetőségének kérdésére.
31.
Ezen elemzés megkezdése előtt tisztázni kell az átfogó elemzés tárgyát. Csak a (jelen indítvány fenti 13–19. pontjában felidézett) nemzeti rendelkezések, Párizs város önkormányzati rendelkezései (a fenti 20. pont), vagy a rendelkezések e két csoportjának együttes értelmezése alapján kell lefolytatni az elemzést?
32.
Kétségtelen, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdéseit csak a – lakáscélú bútorozott helyiség rövid tartamú, ismételt bérbe adását az illetékes hatóság/polgármester engedélyéhez kötő – nemzeti rendelkezések viszonylatában teszi fel. (
4
) A nemzeti rendelkezések azonban csak az ilyen engedélyezés általános kereteit határozzák meg. E rendelkezések felhatalmazzák az önkormányzati képviselő‑testületeket az e kereteket pontosító szabályok elfogadására. (
5
)
33.
E hatáskört gyakorolva Párizs város az önkormányzati rendeletben rögzített különös szabályokat fogadott el, amelyek meghatározzák az engedély kiadásának feltételeit és az ellenszolgáltatási követelményeket. Bizonyos fokig az önkormányzati szabályok adnak konkrét tartalmat az általános nemzeti kereteknek. Az önkormányzati szabályok francia összefüggésben gyakorlati szempontból is relevánsak, mivel úgy tűnik, a bútorozott helyiségek engedély nélküli rövid tartamú bérbeadásáért kiszabott bírságok jelentette bevétel teljes mértékben azon önkormányzat költségvetésébe kerül, amelynek területén a helyiségek találhatók.
34.
A szolgáltatási irányelvvel az európai uniós jogalkotó az illetékes hatóságok általi engedélyezést illetően legalább kétféleképpen ismerte el a helyi szabályok figyelembevételének fontosságát. Először is, az elemzésnek a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdéséből eredő kerete megköveteli a konkrét engedélyezési rendszerek, és így adott esetben a helyi és nemzeti rendelkezések által kialakított rendszerek vizsgálatát. (
6
) Másodszor, a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (7) bekezdése egyértelművé teszi, hogy az engedély megadására vonatkozó feltételek nem kérdőjelezhetik meg a tagállamok engedélyek kiadásával foglalkozó hatóságai között a hatáskörök megosztását regionális vagy helyi szinten.
35.
Összegezve, a jelen ügy tárgyát képező engedélyezési rendszert nemzeti és önkormányzati szabályok együttese alkotja. Egy ilyen jogszabálycsomag uniós joggal való összeegyeztethetőségének értékelése során e csomag teljes tartalmát vizsgálni kell, nem csak az egyes rétegeit. Végül is ez lenne egy potenciális párizsi szolgáltató nézőpontja is, mivel rá logikusan a szabályozás mindkét rétege alkalmazandó lenne, nem csak a nemzeti. A jelen indítványban is ezt a megközelítést követem.
A.
A szolgáltatási irányelv alkalmazhatósága
36.
Alkalmazni kell‑e a szolgáltatási irányelvet a lakáscélú, a bérbeadó állandó lakóhelyének nem minősülő, valamely bútorozott helyiség ismételt és rövid tartamú, akár nem üzletszerű, olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő visszterhes bérbeadására, akik azt nem választják állandó lakóhelyül?
37.
A német kormány és Írország kivételével az eljárás valamennyi résztvevője azt az álláspontot képviseli, hogy a szolgáltatási irányelvet a jelen ügyekben alkalmazni kell.
38.
A német kormány szerint az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikke nem valamely szolgáltatást szabályoz, hanem a lakáscélú helyiségek használatának megváltoztatását. E rendelkezés nem csak az olyan szolgáltatókra vonatkozik, akik a helyiségeiket rövid időtartamra átmenetileg tartózkodó vendégek részére bérbe kívánják adni, hanem bármely magánszemélyre is, aki lakáscélú helyiségek használatát kívánja megváltoztatni. Ilyen megváltoztatás lehet például a helyiségek hajléktalanok vagy menekültek részére nyújtott szállásként történő használata. E tevékenységeket az irányelv (9) és (27) preambulumbekezdése, valamint 2. cikke (2) bekezdésének j) pontja kifejezetten kizárja az irányelv hatálya alól. Ugyanennek kell vonatkoznia a használat azon megváltoztatásával kapcsolatos szabályokra, amelynek célja az elegendő és megfizethető lakás rendelkezésre állásának biztosítása.
39.
Írország szerint az építési és lakásügyi törvénykönyv a földterületek, különösen a lakóingatlanok fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályokat tartalmaz. Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikke a lakóingatlanok használatának megváltoztatására és vegyes használatára vonatkozó részletes szabályokat rögzít. A szolgáltatási irányelv (9) preambulumbekezdésére tekintettel, amely szerint az irányelv nem vonatkozik „a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok[ra], területrendezési szabályok[ra] [vagy] építési szabványok[ra]”, az irányelv nem vonatkozik az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkére. A francia szabály célja a földhasználat és a várostervezés hatékony szabályozása révén a bérbeadásra szánt lakások hiánya elleni küzdelem, amely fontos szociálpolitikai célkitűzést jelent, e szabálynak azonban nem célja, hogy egy meghatározott tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy gyakorlására hatást gyakoroljon.
40.
Véleményem szerint a rövid tartamú bérbeadási szolgáltatások visszterhes nyújtása határozottan gazdasági jellegű. A lakóingatlan használata megváltoztatásának engedélyeztetése egyszerűen az e szolgáltatás nyújtására való jogosultságot érintő követelmény.
41.
Meglehetősen egyértelmű, hogy a szóban forgó tevékenységre a szolgáltatási irányelv 2. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt egyik kivétel sem alkalmazandó.
42.
A szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének j) pontja, amely kizárja a szociális lakhatás terén nyújtott szociális szolgáltatásokat, a jelen ügyben nyilvánvalóan nem alkalmazható. Az azon a körülményen alapuló érv, hogy ugyanazok a szabályok, amelyeket egy tulajdonosnak be kell tartania az ingatlan gazdasági célú használata érdekében, esetleg alkalmazhatók lehetnek az ingatlan használatának más, nem gazdasági cél – például szociális szállásként történő használat – érdekében való megváltoztatására is, nagymértékben spekulatív, és azt nem szükséges részletesen megvizsgálni.
43.
Ugyanígy, a szolgáltatásért kapott ellentételezés nyereséges jellegére tekintettel (
7
) a szóban forgó tevékenység egyértelműen nem minősíthető a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében vett általános érdekű nem gazdasági szolgáltatásnak. Ezért ez a kivétel sem alkalmazható.
44.
Inkább úgy tűnik, hogy a helyiségek bérbeadása, csakúgy mint a turizmus területén nyújtott bármely más szolgáltatás, az irányelv hatálya alá kell, hogy tartozzon. Noha ezt a szolgáltatási irányelv kifejezetten nem említi, a (33) preambulumbekezdés kimondja, hogy az irányelv szabályozza továbbá az ingatlannal kapcsolatos szolgáltatásokat és a fogyasztói szolgáltatásokat, például a turizmus területén. Ezenkívül, noha kétségkívül nem kötelező, (
8
) az Európai Bizottságnak a szolgáltatási irányelv végrehajtásáról szóló kézikönyve szintén megerősíti, hogy a bérleti tevékenységek a szolgáltatásnak tekinthető tevékenységek közé tartoznak. (
9
)
45.
A német kormány és különösen Írország által előadott másik, a (9) preambulumbekezdésre hivatkozó érv mélyrehatóbb vizsgálatra érdemes. Ez a preambulumbekezdés kimondja, hogy „[e]z az irányelv csak azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását érintik. Ezért nem vonatkozik olyan követelményekre, mint a közúti közlekedési szabályok, a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok, területrendezési szabályok, építési szabványok, valamint az ilyen szabályoknak való nem megfelelés miatt kiszabott közigazgatási szankciók, amelyek nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet, de amelyeket a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek.”
46.
Hasznosnak ítélem, hogy a (9) preambulumbekezdést itt teljes egészében felidézzem. Egyértelmű a preambulumbekezdés egészének – így első mondatának, valamint második mondata második felének – olvasatából, hogy miért nem meggyőzőek az Írország és a német kormány által előadott érvek.
47.
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a (9) preambulumbekezdés csupán egy preambulumbekezdés. (
10
) A szolgáltatási irányelvben nincs – az irányelv 2. cikkének (2) és (3) bekezdésében szereplőekhez hasonló – csoportmentességet rögzítő, ennek megfelelő rendelkezés. Véleményem szerint egy preambulumbekezdés önmagában, a szövegben szereplő, annak megfelelő cikk nélkül nem hozhat létre olyan új csoportmentességet, amelyet az uniós intézkedés szövegének cikkei nem tükröznek. (
11
)
48.
Másodszor, még ha az elemzésnek nem is lenne itt vége – véleményem szerint pedig vége lehet, és vége is kell, hogy legyen –, mindenesetre hozzátehető, hogy a (9) preambulumbekezdés nem arra vonatkozik, hogy az irányelv hatálya alóli, egy adott területhez kapcsolódó új kivételt iktasson be.
49.
A (9) preambulumbekezdés első mondata azzal kezdődik, hogy megerősíti azt az általános szabály, amely szerint az irányelv azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot érintik. Így az irányelv hatálya alá tartozik minden olyan – bármely területen elfogadott – szabály, amely valamely szolgáltatás nyújtására való jogosultságra vonatkozó előfeltételt határoz meg. Azonban van egy megszorítás: az irányelv „csak” ezekre a követelményekre alkalmazandó.
50.
Ezen okból kezdődik a második mondat „ezért”‑tel, majd pedig megad egy, a szemléltető jellegre utaló „mint”‑tel bevezetett felsorolást. A második mondat e része azonban semmiképp sem iktat be az irányelv hatálya alóli, valamely területhez kapcsolódó csoportmentességet, hanem pusztán megerősíti, hogy a potenciális szolgáltatók nem vitathatnak valamely általánosan alkalmazandó szabályozási rendszert azon az alapon, hogy az akadályozza a korlátlan szolgáltatásnyújtási szabadságukat. Így e szolgáltatók nem kérhetnek különös szabályozási rendszert, amely eltérne a „magánemberként eljáró személyek[re]” alkalmazandó rendszertől, amint az a preambulumbekezdés végén szerepel.
51.
Egyszerűen megfogalmazva, a (9) preambulumbekezdés csupán újból megerősíti, hogy a szolgáltatási irányelv nem érinti az általánosan alkalmazandó szabályokat, amelyek nem kifejezetten szolgáltatásokat szabályoznak, és mindenkire – a magánemberekre és a szolgáltatókra egyaránt – alkalmazandóak. Ez a megerősítés a (szabályozási) jog minden területére vonatkozik. Logikusan ez az oka annak is, hogy a felsorolás csupán szemléltető jellegű, „mint”‑tel kezdődik, és más területeket is tartalmazhatna, (
12
) így például környezetvédelmi előírásokat vagy élelmiszer‑biztonsági szabályokat. Végül ez az oka annak is, hogy miért nincs az irányelv egyik cikkében sem a (9) preambulumbekezdés tartalmát tükröző rendelkezés: e preambulumbekezdéssel nem kívántak valamely konkrét területe(ke)t az irányelv hatálya alól kizárni. E preambulumbekezdést csak arra szánták, hogy bizonyosságot nyújtson a tekintetben, hogy az irányelv rendelkezései nem használhatók fel olyan módon, amely aláásna vagy értelmetlenné tenne valamely tagállamban általánosan alkalmazandó szabályozási rendszert.
52.
A tárgyaláson az Európai Bizottság a (9) preambulumbekezdés céljának példájaként megemlítette, hogy egy gépjárművezető, aki olyan országból jön, ahol a járművek az út jobb oldalán közlekednek, hipotetikusan megtámadhatná egy olyan tagállam nemzeti közlekedési szabályát, ahol a járművek az út bal oldalán közlekednek, mivel ez olyan követelményt jelent, amely korlátozza a más tagállamban történő szolgáltatásnyújtásra való jogosultságát. Anélkül, hogy részt kívánnék venni abban a kétségkívül szenvedélyes vitában, hogy az EUMSZ 56. cikket vagy a szolgáltatási irányelvet valójában mennyiben lehetne alkalmazni a közlekedési szolgáltatásokra, a felhozott példa sokatmondó. Számos más példára is gondolhatunk: egy potenciális szolgáltató megtámadhat településrendezési terveket vagy más tervezési rendelkezéseket, megtámadhatja az adóbevallás benyújtásának módját, a bűnügyi nyilvántartás kezelésének módját, vagy a kibocsátásokra és szennyezésre vonatkozó környezetvédelmi előírások elfogadásának módját, és így tovább. Az ezen általánosan alkalmazandó szabályozási rendszerekhez tartozó nemzeti szabályokat mindig ugyanazzal az érvvel lehetne megtámadni, nevezetesen, hogy e szabályok puszta létezése a korlátlan szolgáltatásnyújtási szabadság korlátozását jelenti.
53.
Amint azt a (9) preambulumbekezdés kimondja, éppen ezt kívánták kizárni. Mindezen példák közös nevezője a távoliság és az instrumentalitás. A szolgáltatás(nyújtásra való jogosultság)ra irányadó szabályok az irányelv hatálya alá tartoznak, az általánosan alkalmazandó, a szolgáltatók és a más magánszemélyek között semmilyen módon különbséget nem tevő szabályok azonban nem. Amint azt a (9) preambulumbekezdés első mondata megerősíti, a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultság feltételeihez kapcsolódó követelmények egyértelműen ide tartoznak, bármely jogterületről származnak is.
54.
Ez a logika jelentősen különbözik az Írország és a német kormány által előadott érvtől, akik szerint lényegében „a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok, területrendezési szabályok” szövegrészt az irányelv hatálya alóli további csoportmentességként kell értelmezni. Ennélfogva a földterületek fejlesztését és használatát vagy a területrendezést érintő szabályok soha nem tartozhatnának az irányelv hatálya alá. Ez nem így van, és nem is lehet így.
55.
Harmadszor, hasonlóképpen, a Bíróság a Visser ítéletben (
13
) már foglalkozott a (9) preambulumbekezdés alapjául szolgáló, az ingatlanra vonatkozó szabályok között aszerint történő különbségtétellel, hogy kifejezetten szabályozzák vagy érintik‑e a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását.
56.
A Visser ügy egy önkormányzat településrendezési tervében szereplő olyan szabályokra vonatkozott, amelyek megtiltották a nem nagy terjedelmű áruk kiskereskedelmét egy holland település városközpontján kívül elhelyezkedő földrajzi területeken. Ebben az összefüggésben a településrendezési terv értékelésén belül a Bíróság a szóban forgó gazdasági tevékenységre összpontosított, nem pedig magának a tervnek mint földterületek használatára és területrendezésre vonatkozó intézkedésnek a jellegére. A Bíróság megjegyezte különösen, hogy „az alapügy tárgyát képező szabályoknak, még ha arra is irányulnak, […] hogy a területrendezési politika keretében megőrizzék [e] település városközpontjának életképességét, és elkerüljék a belvárosi üzlethelyiségek üresen állását, nem kevésbé konkrét céljuk azon földrajzi területek meghatározása, ahova bizonyos kiskereskedelmi tevékenységek települhetnek”. (
14
) Ennek alapján a Bíróság megállapította, hogy kizárólag azon személyek lehetnek e szabályok címzettjei, akik e tevékenységeket az említett földrajzi területeken tervezik kifejteni, a magánemberként eljáró személyek kivételével.
57.
Ebből az ítéletből következik, hogy az ingatlanra vonatkozó szabályok vizsgálata során, amennyiben az ingatlant nyereségszerző tevékenység céljára használják, a Bíróság különbséget tesz a szóban forgó szabályok konkrét tárgya és átfogó célkitűzése között. Az a körülmény, hogy a (fő) célkitűzés elsődlegesen területrendezéshez kapcsolódik, nem zárja ki, hogy e szabályok a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartozzanak, amennyiben konkrét tárgyuk valamely gazdasági tevékenység. A szolgáltatási irányelv a (9) preambulumbekezdéssel összhangban alkalmazandó az olyan szabályokra, amelyek szabályozzák vagy kifejezetten érintik a valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy e tevékenységének gyakorlását. (
15
)
58.
A Visser ítéletből tehát egyértelműen kiderül, hogy az ingatlanhasználatára vonatkozó szabályok a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartoznak, amennyiben gazdasági tevékenységeket érintenek, és ezáltal hatást gyakorolnak a szolgáltatási piachoz való hozzáférésre vagy valamely szolgáltatási tevékenység gyakorlására. (
16
)
59.
A jelen ügyekben – a Visser ügyhöz hasonlóan – a szóban forgó szabályok szintén kettős jellegűek. E szabályok a lakáscélú ingatlanok „használatának megváltoztatását” engedélykötelessé tevő szabályozás részét képezik, ami a földterületek használatával vagy a területrendezéssel való szoros összefüggésre utal. E szabályok azonban egy adott szolgáltatás nyújtására való jogosultság és e tevékenység gyakorlása szempontjából is kulcsfontosságúak.
60.
Negyedszer és végül, a jelen ügy rendelkezik azonban egy sajátossággal, amely megkülönbözteti a Visser ügytől, és esetleg – noha eltérő módon – tükrözi a német kormány és Írország által megfogalmazott fenntartásokat. A Visser ügyben, noha a szabályok megkülönböztetés nélkül voltak alkalmazandóak, elmondható volt, hogy jellegüknél fogva a szolgáltatók egy különleges csoportját célozták meg. A szóban forgó településrendezési terv által megcélzott gazdasági tevékenységet ugyanis észszerűen csak a szolgáltatók egy meghatározott külön csoportja folytathatta.
61.
A jelen ügyben – a Visser üggyel ellentétben – nem azonosítható a (szakmai) szolgáltatók egy csoportja. A szolgáltatás igénybevevőinek egyértelműen meghatározható csoportjáról sincs szó. Egyik oldal sem szakmai szereplő.
62.
E tekintetben egyetértek azzal, hogy az ingatlan használatának megváltoztatására vonatkozó szabályok bizonyos módon megkülönböztetés nélkül alkalmazandóak az ingatlan használatának bármely megváltoztatására, és nem szükségképpen csak a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadására. Ez azonban részben a peer‑to‑peer gazdaság természete miatt van így, amelynek keretében eltűnt a szakmai és nem szakmai szolgáltatók közötti határvonal. (
17
) Ilyen környezetben valójában bármely ilyen tevékenység gyakran csak általánosan alkalmazandó szabályok révén lesz szabályozható. Másként fogalmazva, ha mindenki szolgáltató, akkor egy olyan kritérium, amely rögzíti, hogy csak a valamely szolgáltatási tevékenységet kifejezetten megcélzó szabályokra vonatkozik (minden más, magánemberként eljáró személyre alkalmazandó szabályokra nem), elveszíti megkülönböztető képességének jelentős részét.
63.
Összefoglalva, elegendő, ha a – bármilyen jellegű – általánosan alkalmazandó szabályok a valamely szolgáltatás nyújtására való jogosultságot szabályozzák vagy érintik, és így visszatérek a (9) preambulumbekezdés első mondatában szereplő alapvető állításra. Nyilvánvalóan ez a helyzet a jelen ügyben, ahol a nemzeti jogalkotó úgy döntött, hogy az ingatlan használata megváltoztatásának jóváhagyását egy bizonyos típusú, egyértelműen gazdasági szolgáltatás – a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadása – nyújtására való jogosultság fő feltételévé teszi. Véleményem szerint ezért az ilyen nemzeti szabályok egyértelműen a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartoznak.
B.
A szolgáltatási irányelv releváns rendelkezései
1. Engedélyezési rendszer vagy követelmény
64.
A 2. kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a szolgáltatási irányelv mely rendelkezéseit kell alkalmazni az alapeljárásban: a III. fejezet engedélyezési rendszerekkel és a vonatkozó feltételekkel foglalkozó 1. szakaszát (9–13. cikk), vagy a tiltott vagy értékelendő követelményekkel foglalkozó 2. szakaszát (14. és 15. cikk)?
65.
A szolgáltatási irányelv 4. cikkének 6. pontja úgy határozza meg az engedélyezési rendszert, mint „bármely eljárás[t], amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen”.
66.
A 4. cikk 7. pontja úgy határozza meg a követelményt, mint „bármely olyan kötelezettség[et], tilal[mat], feltétel[t] vagy korlátozás[t], amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő, vagy amelyek az ítélkezési gyakorlatból, a közigazgatási gyakorlatból, szakmai testületek szabályaiból, vagy szakmai szövetségek vagy egyéb szakmai szervezetek által […] elfogadott kollektív szabályokból erednek”.
67.
A tagállamok által előírt engedélyezési rendszerek és követelmények közös vonása, hogy a szolgáltatási irányelv – vagy a Szerződések (
18
) – főszabály szerint mindkettőt tiltják, mivel e rendszerekről vagy követelményekről feltételezik, hogy azok korlátozzák a valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy e tevékenység gyakorlását. E kettő azonban különbözik a szóban forgó korlátozás jellegét illetően.
68.
Egy engedélyezési rendszer végső soron azzal jár, hogy a kérelmező részére egy előzetes egyedi határozatot bocsátanak ki, amely – amint azt a Bíróság a Visser ítéletben megállapította – „olyan eljárási lépés[ek] eredményeként született alakszerű jogi aktus[formájában jelenik meg], amelyeknek a szolgáltatóknak eleget kellett tenniük” ahhoz, hogy gazdasági tevékenységüket folytathassák. (
19
) Ez lehet például valamely személy által vízi személyszállítás folytatására vagy kirakatprostitúciós üzlet működtetésére vonatkozóan kérelmezett engedély, (
20
) ingatlanra vonatkozó, a hatóságok által rekreációs tevékenységek folytatása céljából kibocsátott koncesszió, (
21
) a kiskereskedelmi forgalomba szánt pirotechnikai termékek tárolására vonatkozó engedély, (
22
) vagy bizonyos tudományos fokozatok adományozására jogosító akkreditáció. (
23
)
69.
Ezzel szemben valamely követelmény fennállása nem tesz szükségessé valamely alanyi jogot biztosító előzetes egyedi határozatot. A követelmény egy általános és személytelen, fennálló szabály, amely minden szolgáltatóra alkalmazandó, a tervezett tevékenységüket engedélyező egyedi határozattípus meghozatala érdekében tett bármely intézkedéstől vagy követett eljárástól függetlenül. Ez lehet – a Visser ügyhöz hasonlóan – valamely önkormányzat képviselő‑testülete által jóváhagyott településrendezési tervben szereplő, az adott település meghatározott részén az áruk kiskereskedelmére irányuló tevékenységre vonatkozó tilalom, (
24
) valamint lehet bármely más, a törvény erejénél fogva egy adott típusú szolgáltatási tevékenységre vonatkozó általános szabály vagy korlátozás.
70.
A jelen ügyekre rátérve, kiindulásként hangsúlyozni kell, hogy a szolgáltatási irányelv III. fejezete, amely az engedélyezési rendszerekre és a releváns követelményekre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza, alkalmazandó az alapeljárás tárgyát képező tényállásokra annak ellenére, hogy nincs határokon átnyúló elem. A Bíróság szerint ugyanis a III. fejezet rendelkezései ugyanúgy alkalmazandóak a tisztán belső helyzetekre is. (
25
)
71.
Ami a III. fejezetnek a kifejezetten a jelen ügyekre alkalmazandó rendelkezéseit illeti, teljesen egyértelmű, hogy a szóban forgó szabályok engedélyezési rendszert jelentenek, nem pedig követelményt. Az ingatlantulajdonosoknak, akik bútorozott helyiségeiket rövid tartamra bérbe kívánják adni, közigazgatási eljárást kell követniük, hogy a feltételek teljesülése esetén a polgármester formális közigazgatási engedélyt adjon ki számukra. Ez az engedély lehetővé teszi számukra, hogy helyiségeiket a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadásának piacán bérbeadásra felkínálják, vagyis szolgáltatási tevékenységet folytassanak.
72.
Ennek megfelelően a nemzeti jogszabály, a szóban forgó önkormányzati végrehajtási rendeletekkel együtt, a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében vett engedélyezési rendszert alkot. Ebből következik, hogy a jelen ügyeket a III. fejezetnek az engedélyezéssel foglalkozó 1. szakasza, különösen a 9. és a 10. cikk szempontjából kell vizsgálni.
2. A 9. és a 10. cikk mint az elemzési keret
73.
A 3. és a 4. kérdés a 9. cikk (1) bekezdésére vonatkozik, az 5. és a 6. kérdés pedig a 10. cikk (2) bekezdésére összpontosít. E kérdések megválaszolása érdekében meg kell határozni a 9. és a 10. cikk hatályát és a közöttük levő viszonyt.
74.
A szolgáltatási irányelv 9. cikkének (1) bekezdése megtiltja, hogy a tagállamok a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását engedélyezési rendszerhez kössék, kivéve, ha a) az engedélyezési rendszer nem alkalmaz hátrányos megkülönböztetést az érintett szolgáltatóval szemben; b) az engedélyezési rendszert a közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá; c) a kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg.
75.
A 10. cikk (2) bekezdése meghatározza azon feltételeket, amelyeken az engedélyezési rendszereknek alapulniuk kell annak érdekében, hogy megakadályozzák az illetékes hatóságokat abban, hogy vizsgálati jogkörüket önkényesen alkalmazzák. E feltételeknek a) hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek kell lenniük; b) azokat a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell alátámasztania; c) a közérdekhez kapcsolódó céllal arányosnak kell lenniük; d) világosnak és egyértelműnek kell lenniük; e) objektívnek kell lenniük; f) azokat előzetesen nyilvánosságra kell hozni; g) átláthatónak és hozzáférhetőnek kell lenniük.
76.
A Bíróság előtti eljárásban részt vevő, a szolgáltatási irányelv 9. cikke (1) bekezdésének és 10. cikke (2) bekezdésének hatályával kapcsolatban kifejezetten állást foglaló felek közül a német, a spanyol és a francia kormány lényegében azzal érvel, hogy a 10. cikket önkormányzati szinten (az önkormányzat képviselő‑testületének tanácskozásaira) kell alkalmazni, nem pedig az önkormányzati szintű intézkedések elfogadására felhatalmazó nemzeti intézkedésekre. Így szerintük csak az előbbieket kell a 10. cikk (2) bekezdésében rögzített feltételekre tekintettel vizsgálni.
77.
Írország és a Bizottság szerint, míg a 9. cikk az engedélyezési rendszer jogszerűségére vonatkozik, a 10. cikk azon feltételekre utal, amelyeket az önmagában igazolt engedélyezési rendszeren belül az ilyen engedély megszerzése érdekében teljesíteni kell (vagyis a rendszer egyedi alkalmazására). Mivel a fellebbezők az alapeljárás keretében nem kérték engedély megadását, a 10. cikk a jelen ügyek elbírálása szempontjából nem releváns.
78.
A holland kormány azt állítja, hogy a 9. cikk magára az engedélyezési rendszerre alkalmazandó, míg a 10. cikk az engedélyezés egyedi, általában helyi feltételeire vonatkozik. Ugyanakkor, mivel a nemzeti jogszabály és az önkormányzati rendeletek is engedélyezésre vonatkozó feltételeket határoznak meg, mindkettőt a 10. cikkre tekintettel kell értékelni.
79.
Feltételezem, hogy az e kérdésekkel kapcsolatos bizonytalanság abból ered, hogy – amint azt a fentiekben már vázoltam – a szabályok eredete két kormányzati szint között oszlik meg, és a nemzeti bíróság – a szolgáltatási irányelv több rendelkezésére hivatkozva – kérdéseit csak a szabályok nemzeti rétegének vonatkozásában tette fel. (
26
)
80.
Ezenkívül valóban van bizonyos tartalmi átfedés a szolgáltatási irányelv 9. cikkének (1) bekezdése és 10. cikkének (2) bekezdése között. Elismerem, hogy noha azonosítható a két cikk között elvont fogalmi különbség, a részletekre való összpontosítás, és mindenekelőtt a valamely engedélyezési rendszeren belüli kritériumok külön‑külön vizsgálata, vagy a feltételek vizsgálata során bizonyos mértékig elmosódik a köztük húzódó határvonal.
81.
Ugyanakkor az előbbiek elismerése mellett, álláspontom szerint a 9. cikk az engedélyezési eljárás más szakaszára vonatkozik, mint a 10. cikk. A 9. cikk azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy egy adott szolgáltatástípusra vonatkozóan létezhet‑e egyáltalán engedélyezési rendszer. (
27
) A 10. cikk egy lépéssel tovább megy. Amennyiben teljesül a 9. cikk szerinti teszt és az engedélyezési rendszer szükségessége alátámasztást nyer, a 10. cikk közelebbről az egyedi engedélyezési rendszerek által teljesítendő sajátos feltételekre összpontosít.A 10. cikk egyértelművé teszi, hogy az engedélyezési rendszert úgy kell kialakítani, hogy az mind a hét, e cikk második bekezdésében rögzített feltételnek megfeleljen. (
28
) Az a körülmény, hogy az „engedélyezési rendszereknek […] feltételeken kell alapulniuk”, megerősíti, hogy a 10. cikk elsődlegesen az engedélyezési rendszerek konkrét kialakítására vonatkozik. E rendszereket előzetesen oly módon kell kialakítani, hogy később, az engedély iránti egyedi kérelmek elbírálása során az illetékes hatóságok vizsgálati jogkörüket ne tudják önkényesen alkalmazni, amint azt a 10. cikk (1) bekezdése megköveteli.
82.
Röviden, a 9. cikk alapján az a kérdés, hogy „kell‑e egyáltalán engedélyezési rendszer erre a szolgáltatástípusra vonatkozóan?”. Míg a 10. cikk alapján az, hogy „milyen kritériumok és feltételek tartoznak az ilyen engedélyezési rendszerhez?”.
83.
A feladatok e két cikk közötti megosztására figyelemmel nem releváns, hogy honnan származnak a szabályok (nemzeti, regionális vagy helyi szintről). Valószínű, hogy ami a tagállami szabályokat illeti, a gyakorlatban a magasabb kormányzati szint fogja meghatározni az átfogó keretet (ideértve annak megállapítását is, hogy egyáltalán szükség van‑e engedélyezési rendszerre), az alacsonyabb vagy helyi szintnek pedig az lesz a feladata, hogy pontosítsa vagy a helyi körülményekhez igazítsa a részleteket (ideértve az engedélyezési rendszerek részletes vagy további feltételeit).
84.
A feladatok e megosztása logikus. Ugyanakkor teljességgel a körülményektől is függ. Teljesen nem zárható ki, hogy a 9. cikk alkalmazható lehet helyi eredetű szabályokra, a 10. cikk pedig nemzeti eredetű szabályokra. (
29
) A kulcsfontosságú kérdés itt a szabályozás tartalma, nem pedig annak eredete.
85.
A jelen ügy összefüggésében azt a kérdést, hogy szükség van‑e egyáltalán engedélyezési rendszerre, a 9. cikk (1) bekezdésében felsorolt három feltétel alapján kell vizsgálni. Az ilyen engedély kiadásának konkrét feltételeit – ideértve különösen a Párizs város által meghatározott ellenszolgáltatási követelményt – azonban a 10. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek alapján kell értékelni.
C.
Az engedélyezési rendszernek a szolgáltatási irányelvvel való összeegyeztethetősége
86.
Az indítvány e részében az engedélyezési rendszer igazolása érdekében előadott, közérdeken alapuló kényszerítő indokkal fogok foglalkozni (1.), majd rátérek az arányosság kulcsfontosságú kérdésére (2.). Azon egyéb feltételekre vonatkozó megjegyzésekkel fogom zárni, amelyeknek az engedélyezési rendszereknek a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdése alapján meg kell felelniük (3.).
87.
Mielőtt azonban ezt tenném, hasznos felidézni a jelen ügyek átfogó összefüggését. Ebben a kontextusban az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: a Charta) biztosított két jog különösen releváns: a 16. cikk (a vállalkozás szabadsága) és a 17. cikk (a tulajdonhoz való jog).
88.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Charta 16. cikke által nyújtott védelem magában foglalja a gazdasági vagy kereskedelmi tevékenység gyakorlásának szabadságát. (
30
)A++ vállalkozás szabadsága nem jelent korlátlan jogosultságot, hanem azt a társadalomban betöltött feladata alapján kell megítélni. (
31
) Így a vállalkozás szabadsága széles körű közhatalmi beavatkozásoknak vethető alá, amelyek a gazdasági tevékenység gyakorlásának közérdekből való korlátozásait jelenthetik. Általában véve a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával, és az arányosság elvére figyelemmel csak annyiban korlátozható, amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. (
32
)
89.
A Charta 17. cikke olyan szabálynak minősül, amelynek célja, hogy a magánszemélyek számára jogokat keletkeztessen. (
33
) Az e cikkben biztosított tulajdonhoz való jog azonban szintén nem abszolút jog, és annak gyakorlását az Unió által kitűzött közérdekű célok korlátozhatják. (
34
)
90.
A Charta 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően a 17. cikk értelmezése során a védelem minimális szintjeként figyelembe kell venni az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 1. kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. (
35
)
91.
E tekintetben az EJEE 1. kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkének második bekezdése feljogosítja az államokat arra, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozzák. Erről van szó különösen a lakhatás mint a szociális és gazdaságpolitikák egyik fő kérdése esetében. Az EJEB szerint az ilyen politikák végrehajtása érdekében a jogalkotónak széles mérlegelési mozgástérrel kell rendelkeznie mind a szabályozó intézkedéseket indokoló, általános érdekű probléma fennállását, mind pedig az ilyen intézkedések végrehajtását szolgáló részletes szabályok megválasztását illetően. A beavatkozásnak azonban megfelelő egyensúlyt kell kialakítania a közérdek és az egyén alapjogainak védelmére vonatkozó követelmények között. Az alternatív megoldások esetleges létezése önmagában nem teszi indokolatlanná a vitatott jogszabályt. E jogszabály azonban nem róhat olyan aránytalan és túlzott terhet a tulajdonosokra, amely meghaladná az állam mérlegelési mozgásterét. (
36
)
92.
Három megfontolást szeretnék hangsúlyozni, amelyek véleményem szerint kulcsfontosságúak az összeegyeztethetőségre vonatkozó alábbi elemzés egésze szempontjából, mind a közérdeken alapuló kényszerítő indok azonosítását, mind pedig (különösen) az arányosság vizsgálatát illetően.
93.
Először is, noha a vállalkozás szabadságát és a tulajdonhoz való jogot a Bíróság elé terjesztett ügyek szerkezetére tekintettel a szolgáltatási irányelv és a letelepedési szabadság szempontjából értékelem, ezek egyike sem abszolút. Távolról sem az: mindkettő korlátozható. Közelebbről, a már hivatkozott strasbourgi ítélkezési gyakorlat nagy bölcsességről tesz tanúbizonyságot, amikor a csak az (ingatlan) javak használatának szabályozására vonatkozó nemzeti intézkedések tekintetében figyelemreméltóan óvatos megközelítést követ. Másként fogalmazva, feltéve hogy a használat szabályozása nem jelent olyan súlyos korlátozást, hogy az de facto bujtatott kisajátításnak vagy értékcsökkenésnek felelne meg, e jogoknak még jelentős korlátozása is megengedett.
94.
Másodszor, ez megnyilvánul a felülvizsgálat intenzitásában. Véleményem szerint mindkét szakaszban – a közérdeken alapuló kényszerítő indok azonosítása és különösen az arányosság vizsgálata szakaszában – több megoldás is elképzelhető. Nem feltétlenül az lesz az egyetlen arányos megoldás, amelyik az adott tulajdonos számára a legkevésbé terhes; ez csak az egyike az e meglehetősen összetett egyenletben figyelembe veendő tényezőknek. Az arányossági tesztnek nem csak egyetlen megoldás, hanem elképzelhető megoldások sora felelhet meg: nem csak egy elkerülhetetlen eredmény van, hanem inkább az elképzelhető megoldások alkotta sávról vagy zónáról van szó, amely több olyan megoldást foglal magában, amely mind arányosnak tekinthető.
95.
Harmadszor, az átfogó egyensúly kialakítása még összetettebb azokban az esetekben, amikor a vállalkozás szabadsága valamely társadalmi vagy közösségi érdek nevében nem mindenki számára azonos módon korlátozott. E forgatókönyv esetén bizonyos személyek szabadon folytathatják a kívánt vállalkozásukat, mások azonban nem. A bizonyos szolgáltatásokat nyújtó esetleges szolgáltatók jogait és érdekeit nem csak a közösség társadalmi érdekeire tekintettel, hanem horizontálisan, más személyeknek pontosan ugyanezen jogaira tekintettel is mérlegelni kell (és azok esetlegesen korlátozhatják is). Az egyik személy szolgáltatásnyújtási szabadsága tehát verseng az ugyanazon szolgáltatást nyújtani kívánó más személyeknek az érdekével. A szűkös erőforrások, kapacitások és engedélyek világában a jogosultság egyik személy számára történő biztosítása gyakran azzal járhat, hogy ugyanezt a szomszédjától megtagadják.
1. Közérdeken alapuló kényszerítő indok
96.
A szolgáltatási irányelv 9. cikke (1) bekezdésének b) pontja megköveteli, hogy az engedélyezési rendszer szükségességét a közérdeken alapuló kényszerítő indok támassza alá. A 10. cikk (2) bekezdésének b) pontja előírja, hogy magukat az ilyen engedélyezési rendszerek alapjául szolgáló feltételeket a közérdeken alapuló kényszerítő indok támassza alá. Tekintettel arra, hogy e tekintetben mindkét rendelkezésben pontosan ugyanaz a megfogalmazás szerepel, véleményem szerint az elfogadható közérdek fennállását lehet e két célra együttesen értékelni: az engedélyezési rendszer létrehozásának szükségességét a 9. cikk alapján, valamint az e rendszerben szereplő feltételeket a 10. cikk alapján.
97.
A fellebbezők szerint nem áll fenn olyan közérdeken alapuló kényszerítő indok, amely a szóban forgó rendelkezéseket igazolhatná. A Bíróság előtti eljárás további résztvevői számos lehetséges igazolást említettek, így a lakáshiány elleni küzdelmet, a megfizethető és megfelelő lakások biztosítását, a szociális lakáspolitikát, a városi környezet védelmét, az ingatlanpiaci nyomással szembeni küzdelmet, a fogyasztók védelmét, az adóellenőrzések hatékonyságát, a tisztességes kereskedelmet és a lakhatási szolgáltatások igénybevevőinek védelmét.
98.
Párizs város és a francia kormány szerint a szóban forgó rendelkezések célja elődlegesen a bizonyos helyeken (általában a turisták körében legnépszerűbb helyeken) fennálló lakáshiány (és ezzel összefüggésben az emelkedő árak) elleni küzdelem, amely lakáshiány oka – legalábbis részben – az, hogy a tulajdonosok lakóhelyiségeiket általában szívesebben adják bérbe rövid távra, mint hosszú távra. (
37
)
99.
Anélkül, hogy a jelen eljárásban előadott további célok bármelyikére észrevételt kívánnék tenni vagy azokat el kívánnám vetni, habozás nélkül elfogadom, hogy egyrészről a strukturális lakáshiány elleni küzdelemre, és másrészről a városi környezet védelmére valóban lehet hivatkozni, akár együtt, akár külön‑külön, mind az engedélyezési rendszer létrehozásának – a 9. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján történő – igazolása, mind pedig annak konkrét kialakítása és az abban foglalt feltételek – a 10. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján történő – igazolása érdekében.
100.
A szolgáltatási irányelv 4. cikkének 8. pontja a városi környezet védelmét és a szociálpolitikai célokat kifejezetten elismeri közérdeken alapuló kényszerítő indokokként. E célok már eleve olyan tágan kerültek megfogalmazásra, hogy kétségkívül magukban foglalhatnak alájuk tartozó részletesebb célkitűzéseket.
101.
A szolgáltatási irányelv (40) preambulumbekezdése egyértelművé teszi továbbá, hogy a közérdeken alapuló kényszerítő indokok fogalmát a Bíróság dolgozta ki, és az „továbbra is folyamatosan alakulhat”. E tekintetben a Bíróság, jóllehet a tőke szabad mozgásával összefüggésben, számos különböző lehetséges igazolást elfogadott, amelyek relevánsak a jelen jogviták szempontjából. Közelebbről, kifejezetten elfogadott a területekre nehezedő különböző típusú nyomások elleni küzdelemre irányuló, a lakáspolitikával összefüggő okokat. (
38
) A Bíróság továbbá elfogadott a helyi lakosság bizonyos csoportjai vagy a kevésbé vagyonos népesség számára megfelelő lakáskínálatot biztosító követelményeket, (
39
) valamint olyan nemzeti rendelkezéseket, amelyek a megfelelő területrendezés érdekében valamely település városközpontjának életképességét próbálják megőrizni. (
40
) A Bíróság ezenkívül már figyelembe vett „az alapeljárás tárgyát képező nemzeti piac helyzetét jellemző bizonyos sajátosságok[at] – mint például a strukturális lakáshiány és a különösen magas népsűrűség”. (
41
)
102.
Az a körülmény, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata már most megfelelően alátámasztja a strukturális lakáshiány elleni küzdelem és a városi környezet védelme céljának elfogadását, nem változtathat azon, hogy mindkét cél az ilyen ítélkezési gyakorlat létezésétől függetlenül is igazolt. Amint azt már megállapítottam, a „közérdeken alapuló kényszerítő indokok” kategóriája a „jogszerű célok” bármely más kategóriájához hasonlóan nem statikus, lezárt felsorolás. A szolgáltatási irányelv összefüggésében a 4. cikk 8. pontja egyértelműen csak példát tartalmaz, amelyet a „köztük” szó vezet be.
103.
Összefoglalva, a lakáshiány elleni küzdelem és az elegendő és megfizethető (hosszú távra elérhető) lakás biztosítására való törekvés (különösen nagyvárosokban), valamint a városi környezet védelme érvényes igazolást jelent a nagy vonalakban a szociálpolitikán alapuló engedélyezési rendszerek létrehozásához. Ilyen indokokra valamely engedélyezési rendszer feltételeinek igazolása érdekében is lehet hivatkozni.
104.
Ugyanakkor, mivel mind a francia kormány, mind Párizs város elsődlegesen a bizonyos területeken fennálló (hosszú távú) lakáshiány elleni küzdelem céljára hivatkozott mind magának az engedélyezési rendszernek a bevezetése, mind pedig annak egyedi feltételei, különösen a Párizs városban fennálló, vitatott ellenszolgáltatási követelmény igazolása érdekében, most rátérek a választott eszköz arányosságának e konkrét célkitűzésre tekintettel történő vizsgálatára.
2. Arányosság
105.
A szolgáltatási irányelv 9. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján valamely engedélyezési rendszer létrehozása akkor jogszerű, ha a kitűzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy az valóban hatékony legyen. A 10. cikk (2) bekezdésének c) pontja értelmében az engedély megadására vonatkozó feltételeknek vagy kritériumoknak a közérdekhez kapcsolódó, elérni kívánt céllal arányosnak kell lenniük.
106.
A fellebbezők azt állítják, hogy a szóban forgó engedélyezési rendszer nem alkalmas a lakáshiány elleni küzdelem céljának elérésére, mivel nem feltétlenül tántorítja el a tulajdonosokat attól, hogy helyiségeiket bútorozott helyiségként rövid tartamú bérbeadásra kínálják fel. A fellebbezők véleménye szerint Párizsban az ellenszolgáltatási követelmény túlzottan korlátozó, és megnehezíti vagy akár lehetetlenné teszi a bútorozott helyiségek turisták részére történő bérbeadását. Kevésbé korlátozó eszközöket is el lehetett volna képzelni, például adó bevezetését. Párizs város azt az álláspontot képviseli, hogy a követett célt kevésbé korlátozó intézkedéssel – akár bejelentési rendszerrel, akár azon éjszakák számának korlátozásával, amelyekre bútorozott helyiségek rövid tartamra bérbe adhatók – nem lehetetett volna elérni.
107.
Az arányosság tárgyában állást foglaló tagállami kormányok véleménye szerint a szóban forgó rendelkezések megfelelőek és arányosak.
108.
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem szolgált elegendő információval annak meghatározásához, hogy a szóban forgó (nemzeti) szabályok arányosak‑e. Bizonyos elemek – így például a tulajdonos állandó lakóhelyének a rendelkezések hatálya alóli kizárása, az ellenszolgáltatási mechanizmus, az önkormányzati végrehajtás és az átmeneti engedélyek bevezetésének lehetősége – ugyanakkor arra utalnak, hogy e rendelkezések valójában arányosak lehetnek.
109.
Az arányosság azt jelenti, hogy a szóban forgó intézkedések alkalmasak a követett célok teljesítésének biztosítására, nem haladják meg az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket, és nem válthatók ki más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedéssel. (
42
)
110.
Véleményem szerint, míg az engedélyezési rendszernek a szolgáltatási irányelv 9. cikkének (1) bekezdése alapján történő létrehozása arányos, az engedély megadásának fő feltételét jelentő ellenszolgáltatási követelmény arányossága a 10. cikk (2) bekezdésére tekintettel valamivel kétségesebb.
a) Az engedélyezés szükségességének arányossága a 9. cikk (1) bekezdésének c) pontja alapján
111.
Először is, amint azt a szolgáltatási irányelv 9. cikke (1) bekezdésének c) pontja kifejezetten rögzíti, valamely engedélyezési rendszer általában akkor lesz arányos, ha az utólagos ellenőrzések nem elegendőek a követett cél eléréséhez.
112.
Másodszor, ahhoz, hogy arányos legyen, annak meghatározása, hogy szükség van‑e engedélyezési rendszerre, azon városok lakáspiacára vonatkozó konkrét adatokon kell alapuljon, ahol az engedélyezési rendszer létrehozását tervezik. A Bizottság a tárgyaláson azt állította, hogy a nemzeti rendszereknek a lakáspiaci helyzetre vonatkozó konkrét bizonyítékokon kell alapulniuk. Egyetértek ezzel. Ugyanakkor, anélkül, hogy alá kívánnám becsülni az ilyen bizonyítékoknak a nemzeti szabályok szempontjából fennálló jelentőségét, az ilyen bizonyítékok helyi szinten elsődleges fontosságúak, pontosan a konkrét helyi körülményekre tekintettel arányos megoldás megtalálása érdekében.
113.
Harmadszor, az engedélyezési rendszereknek tisztességesnek kell lenniük és a rövid távú lakáspiachoz való hozzáférés tekintetében mindenki előtt nyitva kell állniuk. A 9. cikk (1) bekezdésének a) pontja által előírtaknak megfelelően az engedélyezési rendszerek nem tartalmazhatnak hátrányos megkülönböztetést. Az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés (
43
) a hátrányos megkülönböztetésnek nem az egyetlen kizárt formája. Az a körülmény, hogy az irányelvet (a III. fejezeten belül) a tisztán belső helyzetekre is alkalmazni kell, arra utal, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos kritériumok tágabban véve más okokra is vonatkoznak, például a Charta 21. cikkének (1) bekezdésében említettekre.
114.
Ebben az összefüggésben nem látok semmit, ami kétségessé tenné az engedélyezési rendszer mint olyan létrehozásának szükségességét, figyelemmel a lakáshiány elleni küzdelem és a hosszú távra elérhető lakások piacának megőrzése kinyilvánított céljaira.
115.
Először is, ha a cél a bizonyos áruk vagy szolgáltatások egy adott piacon (hosszú távra elérhető lakások) való elérhetőségének fenntartása, akkor az utólagos ellenőrzések kétségkívül egyáltalán nem lennének hatékonyak, mivel azok során elkerülhetetlenül azt állapítanák meg, hogy ezen áruk vagy szolgáltatások eltűntek az adott piacról, hogy egy másik, nyilvánvalóan nyereségesebb piacon (rövid tartamra elérhető lakások) jelenjenek meg. Így, ha a cél a piacról való kilépés szabályozása vagy megelőzése, akkor elkerülhetetlen a kilépés előzetes engedélyezése.
116.
Másodszor, noha vitatható lehet, hogy milyen következtetéseket kell levonni a francia kormány és Párizs város által összeállított adatokból, a probléma léte nem vitatható. A Francia Köztársaság e problémára olyan megoldást dolgozott ki, amely az ingatlantulajdonosok számára előírt engedélyezési rendszer szükségességét illetően az arányosságot beépítette a rendszer kialakításába. E rendszer a rugalmasságot szolgáló több mechanizmust is tartalmaz. Közelebbről, területi hatálya a 200 000‑nél több lakosú városokra korlátozódik, (
44
) és nincs szükség engedélyre az állandó lakóhely bérbeadásához. (
45
) Ezenkívül úgy tűnik, hogy a városok átmeneti engedélyezési rendszert is létrehozhatnak, amely nem köthető ellenszolgáltatáshoz, ezzel lehetővé téve a természetes személyek számára, hogy lakáscélú helyiségeket rövid időtartamra bérbe adjanak olyan átmenetileg tartózkodó vendégek részére, akik azt nem választják állandó lakóhelyül.
117.
Harmadszor, semmi nem utal arra, hogy az engedélyezési rendszer csak bizonyos ingatlantulajdonosokra vonatkozna, aminek következtében maga az engedélyezési rendszer hátrányos megkülönböztetést valósítana meg. Az engedélyezési rendszer mindenkire vonatkozik, aki Párizsban rövid tartamra ingatlant kíván bérbeadni.
118.
Kétségtelen, hogy az engedélyezési rendszer létrehozásán kívül számos más intézkedés is segíthetné a nemzeti jogszabály által követett cél elérését. Egy olyan város, amely a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadása következében a hosszú távra elérhető lakások hiányával szembesül, dönthetne úgy, hogy adót vet ki a néhány napra vagy hétre bérbeadott helyiségek tulajdonosaira vagy bérlőire, korlátozza az évente ott tölthető éjszakák számát, vagy meghatározza a rövid tartamra bérbe adható helyiségek maximális arányát, és így tovább.
119.
Ugyanakkor nem vagyok benne biztos, hogy e megoldások bármelyike jellegénél fogva hatékonyabb lenne, mint egy előzetes engedélyezési rendszer nyers egyszerűsége. Ha a cél valóban a kínálat korlátozása (vagy elterelése) és az, hogy a rövid tartamú bérbeadásra vonatkozó engedélyek kiadásának megtagadása révén a lakások bizonyos kritikus mennyiségét a hosszú távú bérbeadási piacon tartsák, akkor mi lehetne hatékonyabb egy engedélyezési rendszernél? A nemkívánatos szolgáltatás (vélhetően jelentés mértékű) megadóztatása? Egy ilyen adót valószínűleg azonnal megtámadnának amiatt, hogy az maga is (aránytalan) korlátozást jelent. Ezenkívül valószínűleg tovább torzítana más piacokat, miközben egyszerűen nem oldaná meg az eredeti problémát: a hosszú távra elérhető lakások közvetlen hiányát.
120.
Összegezve, az engedélyezési rendszerek egyértelműen a szolgáltatási irányelv által megengedett eszköznek minősülnek. (
46
) A jelen ügyek konkrét összefüggésében semmit nem látok, ami egy engedélyezési rendszert önmagában véve aránytalanná tenne. Végül, általánosan fogalmazva, az engedélyezési rendszerek – különösen a lakáspolitikával összefüggő szociálpolitika különleges területén – valószínűleg egyértelműen az arányos eredmények megengedett sávjába fognak esni, kivéve, ha észszerűen egyszerűen nem magyarázható, hogy egy engedélyezési rendszert miért hoztak létre, vagy ha a rendszer egyértelműen hátrányos megkülönböztetést valósít meg. (
47
)
b) Az ellenszolgáltatási követelmény arányossága a 10. cikk (2) bekezdése alapján
121.
Kiindulásként meg kell jegyezni, hogy strukturális szempontból az engedélyezési rendszerekre vonatkozó nemzeti rendelkezések lehetővé teszik, hogy a francia nagyvárosok arányos engedélyezési rendszereket hozzanak létre. Az a körülmény, hogy „az engedély kiadásának feltételeit az önkormányzati képviselő‑testület határozata rögzíti a társadalmi sokféleségre mint célra tekintettel, különösen a lakóhelyiségek piaca jellegzetességeinek és a lakáshiány súlyosbodása elkerülése szükségességének függvényében” (
48
), hangsúlyozza a helyi szint szerepének erősítését. A helyi lakáspiac jellegzetességeinek figyelembevételére vonatkozó követelmény valószínűleg biztosítja, hogy minden engedélyezési rendszer a helyi körülményekhez igazodjon, így elméletileg nem haladja meg a lakáshiány elleni küzdelemhez szükséges mértéket.
122.
Ezzel együtt nehéz a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdése alapján értékelni a szóban forgó konkrét engedélyezési rendszer, és különösen az e rendszer alapjául szolgáló kritériumok és feltételek tényleges arányosságát.
123.
Előzetes döntéshozatalra utaló végzésében a kérdést előterjesztő bíróság a nemzeti rendelkezésekre összpontosít és az önkormányzati szintet figyelmen kívül hagyja. Ezenkívül az előzetes döntéshozatalra utaló végzés egésze meglehetősen gazdaságosan bánik a szolgáltatott információk mennyiségével és részletességével. A Bíróság kevés információval rendelkezik Párizs város konkrét szabályainak működéséről. Következésképpen a Bíróság kedvezőtlen helyzetben van annak megállapításához, hogy teljesülnek‑e a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében rögzített feltételek.
124.
Ezért az e Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti feladatmegosztásra tekintettel elsődlegesen a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy értékelje az engedélyezés nemzeti jog szerinti feltételeinek a szolgáltatási irányelv 10. cikke (2) bekezdésével való összeegyeztethetőségét. (
49
) Az e Bíróság által az alapeljárás iratai, valamint a Bíróság elé terjesztett írásbeli és szóbeli észrevételek alapján adható általános útmutatás (
50
) szükségképpen arányos lesz a kérdést előterjesztő bíróság által rendelkezésre bocsátott információk szintjével.
125.
Az engedélyezési rendszer potenciálisan releváns feltételei és kritériumai közül egy viszonylag egyértelműen kiemelkedett a párizsi önkormányzati szabályok közül: az ellenszolgáltatási követelmény. E követelménynek a Párizs város által elfogadott konkrét formájában a szolgáltatási irányelvvel való összeegyeztethetőségét a kérdést előterjesztő bíróságnak kell majd értékelnie. A Bíróság előtt előadott érvek alapján úgy tűnik, hogy különös figyelmet kell fordítani az ellenszolgáltatási követelménynek a 10. cikk (2) bekezdésének c) pontjával (arányosság), valamint a 10. cikk (2) bekezdésének a) pontjával (hátrányos megkülönböztetés tilalma) való összeegyeztethetőségére.
126.
A fellebbezők és Párizs város írásbeli beadványai, valamint a tárgyaláson folytatott vita alapján úgy tűnik, hogy Párizsban a bútorozott helyiségek rövid tartamra történő bérbeadására vonatkozó engedély megszerzéséhez kötelező az ellenszolgáltatáss biztosítása. A kérdést előterjesztő bíróság általi ellenőrzés fenntartásával a gyakorlatban annak, aki bútorozott lakását rövid tartamra bérbe kívánja adni például egy Párizsban tartózkodó amerikainak, a lakással azonos méretű (vagy a lakáspiaci nyomással küzdő bizonyos területeken akár kétszer akkora) üzlethelyiséget kell vennie (mégpedig nem is bárhol Párizsban, hanem ugyanabban az arrondissement‑ban (kerületben) vagy akár lakónegyedben), és azt lakóhelyiséggé kell alakítania.
127.
A kötelező ellenszolgáltatás kialakításának módja első ránézésre rendkívül hatékony a követett cél elérésében, azaz abban, hogy nagyjából ugyanolyan mennyiségű lakóterületet tartson meg a hosszú távú lakhatási piacon. Ugyanakkor lehetséges, hogy olyannyira hatékony, hogy bizonyos módon már‑már teljességgel elveszi az értelmét annak, hogy egyáltalán bármilyen engedélyt kérjenek. Ha egy tulajdonosnak a hosszú távú lakhatási piacról kivonni kívánt lakást pótolnia kell azzal, hogy azonos vagy láthatólag akár nagyobb alapterületet biztosít, és azt ugyanezen a piacon rendelkezésre bocsátja, akkor miért vonja ki egyáltalán e piacról az első lakást? Arányosnak tekinthető egy ilyen feltétel?
128.
Amint azt Párizs város a tárgyaláson kijelentette, egy több ingatlannal rendelkező tulajdonos vagy ingatlanfejlesztő számára valószínűleg nem lesz túl nehéz az ellenszolgáltatási követelmény teljesítése. Így az ő vonatkozásukban valószínű, hogy egy ilyen követelmény nem teszi aránytalanná Párizs város engedélyezési rendszerét.
129.
Ez az észrevétel azonban felvet egy másik kérdést: arányos‑e a Párizs város által kialakított ellenszolgáltatási követelmény a „nem hivatásszerű tulajdonosok” – a tipikusan csupán egy többletlakással rendelkező természetes személyek –, és a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadási piacához való hozzáférési feltételeik tekintetében is?
130.
Itt egy olyan nem hivatásszerű tulajdonos példája jut eszembe, akinek a tulajdonában áll egy Párizs központjában található, 20 négyzetméteres garzonlakás, amely nem az állandó lakóhelye, mivel ő maga a külvárosban lakik. Mivel az engedélyezési rendszer és annak az ellenszolgáltatással kapcsolatos fő feltétele minden tulajdonosra vonatkozik, az ilyen tulajdonosnak is azonos vagy akár kétszeres méretű üzlethelyiséget kell vennie ugyanabban a lakónegyedben, és azt (hosszú távra elérhető) lakóingatlanná kell alakítania ahhoz, hogy a kis garzonlakást a választása szerinti piacon bérbeadhassa. Arányos‑e ez a követelmény az ilyen ingatlantulajdonosok vonatkozásában is?
131.
Ez utóbbi kérdés utal az engedélyezési rendszeren belüli feltételek következtében felmerülni látszó valódi problémára. E kérdés megfogalmazható az ellenszolgáltatási követelmény bizonyos társadalmi csoportok szempontjából vett arányosságára (a 10. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján), vagy a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó kérdésként (a 10. cikk (2) bekezdés a) pontja alapján). Amint azt a fentiekben már jeleztem, (
51
) nincs ok arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés 10. cikk (2) bekezdés a) pontjában szereplő tilalmát úgy értelmezzük, hogy az kizárólag a szolgáltató állampolgárságán alapuló hátrányos megkülönböztetésre vonatkozik. Vonatkozhat más alapon, többek között a Charta 21. cikkének (1) bekezdésében már felsoroltak alapján történő hátrányos megkülönböztetésre is. A vagyoni helyzet a már felsorolt okok egyike.
132.
Mindezt – az ellenszolgáltatási követelmény tényleges működését is beleértve – a kérdést előterjesztő bíróságnak kell majd ellenőriznie. Véleményem szerint azonban viszonylag nehezen lehet indokolható, hogy egy bizonyos típusú szolgáltatás láthatóan igencsak nyereséges piacához való hozzáférést miért biztosítják valójában kizárólag a jómódúbb személyek számára, akik az ellenszolgáltatási követelményt teljesíteni tudják, és akik, amint azt Párizs város jelezte, tipikusan jogi személyek vagy ingatlanfejlesztők. Hacsak nem ez volt valójában e szabályok megszövegezésének célja, (
52
) miért korlátoznák az ilyen szolgáltatásokhoz való tényleges hozzáférést (
53
) azokra, akik – képletesen szólva – már (grandeur nature) Monopolyt játszanak?
133.
Mindezeket az elemeket végső soron a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdése alapján. E szakasz lezárásaként azonban egy általános megjegyzést kívánok tenni. Noha a fellebbezők a tárgyaláson azt állították, hogy az ellenszolgáltatási követelmény idejétmúlt és a digitális gazdaságban nem megfelelő lehet, ezzel nem értek egyet. Egy ellenszolgáltatási követelmény általában véve lehet önmagában a lakáshiány kezelésére szolgáló eszköz. Nem állítható, hogy e követelmény önmagában véve összeegyeztethetetlen a szolgáltatási irányelv 10. cikke (2) bekezdésének c) pontjával.
134.
Több olyan forgatókönyv elképzelhető, amelyek esetén egy ilyen követelmény önkormányzati összefüggésben arányos lehet, különösen, ha meghatároznak bizonyos kivételeket, például az ellenszolgáltatási követelményt a bizonyos méretnél nagyobb helyiségekre vagy a több lakóingatlannal rendelkező tulajdonosokra korlátozzák, vagy ellenszolgáltatáshoz nem kötött átmeneti engedélyeket adnak ki, amelyeket időszakosan felülvizsgálnának és esetlegesen újra elosztanának.
135.
Először is, az arányos eredmények sávja (
54
) átfogó logikájának itt is alkalmazhatónak kell lennie, különösen az egyes feltételek arányossága értékelésének szakaszában. Amennyiben nem biztosítanak elegendő mozgásteret a helyi körülményekhez igazodó döntések számára, végső soron a feltételek bármelyike megtámadható, mivel azok hatásai elkerülhetetlenül sérteni fogják valakinek az érdekét. A lényeg az átfogó társadalmi méltányosság, valamint a hátrányos megkülönböztetéstől mentes intézkedések elfogadása, bizonyítékokon alapuló döntéshozatalt és az érintett közösségen belül lefolytatott átlátható jogalkotási és egyeztetési folyamatot követően.
136.
Ilyen kereteken belül a konkrét engedélyezési feltételek terén mutatkozó helyi sokféleség nem csupán megengedett, hanem kívánatos is. Ha elfogadott, hogy a helyi szint jogosult az engedélyezési rendszerekre vonatkozó szabályok elfogadására és e rendszerek feltételeinek pontosítására, (
55
) akkor az ilyen szabályok arányossága valószínűleg a helyi körülmények és jellegzetességek figyelembevételétől fog függni. Kétségtelenül igaz, hogy az ilyen helyi eltérések a tagállamon belül a hozzáféréssel és a helyi szinten alkalmazandó rendszerekkel kapcsolatos különbségekhez fognak vezetni, amely gondolattal szemben a tárgyaláson különösen a Bizottság bizonyos fokú intellektuális nyugtalanságot mutatott. (
56
) Ez ugyanakkor a szükséges ára egy olyan Uniónak, amely az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megfelelően tiszteletben tartja a tagállamai regionális és helyi önkormányzatait.
3. A szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében szereplő egyéb feltételeknek való megfelelés
137.
Az 5. és a 6. kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arról kívánja megbizonyosodni, hogy a szóban forgó engedélyezési rendszerre vonatkozó két nemzeti rendelkezés megfelel‑e a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdése szerinti konkrét kötelezettségeknek.
138.
Közelebbről, az 5. kérdésben a kérdést előterjesztő bíróság arra kérdez rá, hogy a lakáscélú bútorozott helyiség ismételt és rövid tartamú, olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő bérbeadásának fogalma, akik azt nem választják állandó lakóhelyül, (
57
) világos, egyértelmű és objektív feltételeken alapul‑e (a szolgáltatási irányelv 10. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontja). Az arányosság fentiekben vizsgált aspektusától eltekintve a 6. kérdést úgy értelmezem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megállapítani, hogy az önkormányzati képviselő‑testületeket az engedélyek kiadása konkrét feltételeinek meghatározására felhatalmazó nemzeti rendelkezés (
58
) olyan feltételeken alapul‑e, amelyek maguk világosak és egyértelműek, objektívek, azokat előzetesen nyilvánosságra hozták, valamint átláthatóak és hozzáférhetőek (a szolgáltatási irányelv 10. cikke (2) bekezdésének d)–g) pontja).
139.
A fellebbezők azt állítják, hogy a szóban forgó jogszabályban használt kifejezések – például a „rövid tartam” és az „átmenetileg tartózkodó vendégek, akik azt nem választják állandó lakóhelyül” fogalma – túl pontatlanok. Ezenkívül az engedély megszerzésének feltételei nem kellően világosak. Azzal, hogy a szóban forgó jogszabály a társadalmi sokféleség célkitűzésére vagy a lakáshiány súlyosbodása elkerülésének szükségességére hivatkozik, lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy diszkrecionális alapon döntsenek azon feltételekről, amelyek mellett az engedélyeket ki kell adni. A fellebbezők azt állítják továbbá, hogy a gyakorlatban nehéz hozzáférni az önkormányzati képviselő‑testület tanácskozásaihoz, még ha azokat a városházán és online közzé is teszik. Az előbbi azzal jár, hogy el kell menni a városházára, az utóbbi pedig nem elegendő, mivel a honlapot nem mindig frissítik és nem felhasználóbarát.
140.
Párizs város és a francia kormány szerint a feltételek objektívek, előzetesen ismertek és különböző módokon teljes mértékben hozzáférhetőek. A francia kormány utal különösen arra, hogy a releváns tények időpontjában az „átmenetileg tartózkodó vendégek, akik azt nem választják állandó lakóhelyül” fogalmát a turizmusról szóló törvénykönyv D. 324‑1. cikke úgy határozta meg, mint olyan vendégeket, akik egy napra, egy hétre vagy egy hónapra bérelnek szállást.
141.
A Bizottság véleménye szerint a francia jogszabályban használt fogalmak az ott előírt körülményes közigazgatási eljárásra tekintettel nem elég pontosak és átláthatóak.
142.
Ha az ezen indítványban korábban tárgyalt kérdések tekintetében a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk és részletek nem számottevőek, el kell ismernem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság ezen konkrét kérdései tekintetében az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szinte semmilyen támpontot nem ad. Az ezen eljárásban részt vevő, e kérdésekben észrevételeket tevő különböző felek érveiből kitűnik továbbá, hogy e felek között nincs egyetértés a tekintetben, hogy mely szabályok (nemzeti vagy önkormányzati) relevánsak a szolgáltatási irányelv 10. cikke (2) bekezdésének d)–g) pontjában rögzített konkrét kötelezettségeknek való megfelelés értékelése szempontjából. Míg bizonyos felek a nemzeti jogszabályban szereplő fogalmak állítólagos homályos voltát veszik figyelembe, mások a helyi rendeletek közzétételének módját tárgyalják.
143.
E körülmények között csak néhány viszonylag bizonytalan és elvont megjegyzést tudok tenni. A 10. cikk (2) bekezdésében szereplő világosság fogalmát úgy értelmezem, hogy az arra utal, hogy a feltételeket mindenki számára könnyen érthetővé kell tenni oly módon, hogy elkerülik a nem egyértelmű megfogalmazást. Az objektív feltételek célja, hogy minden piaci szereplő tisztességes és pártatlan elbánásban részesüljön, és a kérelmeket azok érdeme alapján értékeljék. Az átláthatóság, a hozzáférhetőség és a nyilvánosság biztosítja, hogy az engedélyezési rendszer minden lehetséges kérelmező számára érthető legyen, és az eljárás különböző lépései előzetesen ismertek legyenek. (
59
)
144.
Igaz, hogy az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkének hatodik bekezdése (a bútorozott helyiség „ismételt” és „rövid tartamú”, olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő bérbeadására, akik azt nem választják állandó lakóhelyül) bizonyos fokig homályos fogalmakat tartalmaz. Ez azonban teljességgel érthető, figyelemmel arra, hogy bizonyos mozgásteret kíván hagyni az önkormányzati képviselő‑testületek számára e fogalmak jelentésének további pontosításához.
145.
Nem gondolom, hogy a Bíróságnak elvont eszmefuttatásokba kellene bocsátkoznia arról, hogy észszerűen mire terjedhet ki a „rövid tartam” fogalma, (
60
) amely kulcsfontosságú a bútorozott helyiség rövid tartamú bérbeadásával kapcsolatos ügyek szempontjából. Csak azt lehet megjegyezni, hogy míg néhány nap vagy néhány hét nyilvánvalóan a „rövid tartam” természetes jelentésének körébe tartozik, valószínűleg nem ez lenne a helyzet a több hónapot meghaladó vagy akár egy teljes évet elérő időszakok esetében. Minél hosszabb az időszak, vélhetően annál kevésbé megfelelő az engedélyezési rendszer. Bizonyos időszakon túl kétséges, hogy egy ilyen rendszer még alkalmas maradna a hosszú távú lakáshiány elleni küzdelem céljának elérésére. Az észszerűség keretein belül azonban természetesen több (különböző) megoldás is teljességgel megengedett, és így arányos is.
146.
Végül, ami a hozzáférhetőséget és a nyilvánosságot illeti, nem látom be, hogy – a fellebbezők állítása szerint – miért nem elegendő az, ha az önkormányzati szabályokat a városházán és online, Párizs város honlapján teszik közzé. Ezen az általános állításon kívül e Bíróságnak nem feladata, hogy Párizs város honlapjának helyettes webmestere (vagy arbiter webelegantiae) legyen és annak tárgyalásába bocsátkozzon, hogy e felületet megfelelően frissítik‑e és az mindenki számára hozzáférhető‑e, ideértve különösen az esetleges engedélyt kérelmezőket.
V. Végkövetkeztetés
147.
Azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Cour de cassation (semmítőszék, Franciaország) által feltett kérdésekre a következő választ adja:
–
a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet alkalmazni kell az olyan nemzeti és önkormányzati rendelkezésekre, amelyek a lakáscélú helyiség ismételt és rövid tartamú, átmenetileg tartózkodó, azt állandó lakóhelyül nem választó vendégek számára – akár nem üzletszerűen – történő visszterhes bérbeadásában álló szolgáltatáshoz való hozzáférést szabályozzák;
–
amennyiben az ilyen nemzeti és önkormányzati rendelkezések az ilyen szolgáltatások nyújtására való jogosultságot biztosító határozat meghozatalára vonatkozó eljárást hoznak létre, úgy e rendelkezések a 2006/123 irányelv 9–13. cikke értelmében engedélyezési rendszernek minősülnek;
–
a 2006/123 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy a hosszú távra elérhető lakások hiánya elleni küzdelem célkitűzése olyan közérdekű kényszerítő indoknak minősül, amely alátámaszthatja, hogy bizonyos földrajzi övezetekben a nemzeti szabályozás engedélyhez köti a lakáscélú helyiség ismételt és rövid tartamú bérbeadását olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára, akik azt nem választják állandó lakóhelyül;
–
a 2006/123 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy az megengedi az olyan nemzeti és önkormányzati rendelkezéseket, amelyek engedélyhez kötik a bútorozott helyiségek ismételt és rövid tartamú, olyan átmenetileg tartózkodó vendégek számára történő bérbeadását, akik azt nem választják állandó lakóhelyül, feltéve, hogy e rendelkezések megfelelnek a 2006/123 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében rögzített követelményeknek, különösen az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma feltételének, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	Lásd különösen: 2019. december 19‑iAirbnb Ireland ítélet (C‑390/18, EU:C:2019:1112) az Airbnb‑re vonatkozóan; 2017. december 20‑iAsociación Profesional Elite Taxi ítélet (C‑434/15, EU:C:2017:981) és 2018. április 10‑iUber France ítélet (C‑320/16, EU:C:2018:221) az Uberre vonatkozóan.
(
3
)	A 2006. december 12‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.).
(
4
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. és L. 631‑7‑1. cikke.
(
5
)	Míg a nemzeti jogszabályok rögzítik a bútorozott helyiség rövid tartamú bérbeadása előzetes engedélyezésének általános feltételét, az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikke negyedik bekezdésének megfelelően ezeket az önkormányzati szabályoknak kell pontosítaniuk. E cikk felhatalmazza az önkormányzati képviselő‑testületet arra, hogy meghatározza az engedély kiadásának, valamint a quartier‑nként (lakónegyedenként) és adott esetben arrondissement‑onként (kerületenként) irányadó ellenszolgáltatás meghatározásának feltételeit.
(
6
)	Lásd még a jelen indítvány 81–85. pontját.
(
7
)	A francia kormány a tárgyaláson megjegyezte, hogy a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadása átlagosan 1,8‑szor nyereségesebb, mint a bútorozott helyiségek hosszú távú bérbeadása, és ezt a többi fél sem vitatta.
(
8
)	Azonban értelmezési értékkel bír. Lásd ebben az értelemben: 2015. december 23‑iHiebler ítélet (C‑293/14, EU:C:2015:843, 32. pont).
(
9
)	„[A] tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a szolgáltatási irányelv szabályai tevékenységek széles körére vonatkozzanak, legyen szó vállalkozásoknak vagy fogyasztóknak nyújtott tevékenységekről […] [mint például a] bérleti […] és lízingszolgáltatások”, Európai Bizottság (Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság), az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2007, 10. o.
(
10
)	Lásd: Szpunar főtanácsnok X és Visser egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2017:397, 130–139. pont).
(
11
)	Lásd e tekintetben:: 2005. július 12‑iAlliance for Natural Health és társai ítélet (C‑154/04 és C‑155/04, EU:C:2005:449, 59. pont); 2011. december 21‑iZiolkowski és Szeja ítélet (C‑424/10 és C‑425/10, EU:C:2011:866, 42. és 43. pont). A preambulumbekezdések normatív súlyával kapcsolatos nagyvonalúbb megközelítésért lásd azonban: 2018. július 25‑iConfédération paysanne és társai ítélet (C‑528/16, EU:C:2018:583, 44–46. és 51. pont).
(
12
)	Ellenkező esetben legalábbis különös szövegezési megközelítést jelentene, ha ezt a felsorolást az irányelv hatálya alóli (csoport)mentességek felsorolásaként kellene értelmezni, amelyet tetszés szerint, a mentességek jellegére vonatkozó átfogó, útmutatásul szolgáló szempontok nélkül bővíteni lehetne.
(
13
)	2018. január 30‑iX és Visser ítélet (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44) (a továbbiakban: Visser ítélet).
(
14
)	Uo., 124. pont.
(
15
)	Uo., 123–124. pont.
(
16
)	A (9) preambulumbekezdés első mondatán kívül, amely szintén a szolgáltatás nyújtására való jogosultságot, illetve e tevékenység gyakorlását hangsúlyozza, lásd még a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 6. pontját és 9. cikkének (1) bekezdését.
(
17
)	A peer‑to‑peer gazdaság által a jogi szabályozás számára általában jelentett kihívásokról lásd például: Conseil d’État (államtanács), Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’ubérisation, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.
(
18
)	Különösen az engedélyezési rendszereknek a Szerződések rendelkezéseinek alapján történő vizsgálatát illetően lásd: 2011. március 24‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑400/08, EU:C:2011:172, 65–70. pont); 2017. június 22‑iUnibet International ítélet (C‑49/16, EU:C:2017:491, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
19
)	Lásd: Visser ítélet, 115. pont.
(
20
)	2015. október 1‑jei Trijber és Harmsen ítélet (C‑340/14 és C‑341/14, EU:C:2015:641), ahol abból indultak ki, hogy a szóban forgó két szabályozás engedélyezési rendszernek minősül.
(
21
)	Lásd: 2016. július 14‑iPromoimpresa és társai ítélet (C‑458/14 és C‑67/15, EU:C:2016:558, 41. pont).
(
22
)	Lásd: 2018. szeptember 26‑iVan Gennip és társai ítélet (C‑137/17, EU:C:2018:771).
(
23
)	Lásd: 2019. július 4‑iKirschstein ítélet (C‑393/17, EU:C:2019:563, 64. pont).
(
24
)	Lásd: Visser ítélet, 119–120. pont.
(
25
)	Lásd: Visser ítélet, 110. pont.
(
26
)	A fenti 31–35. pont.
(
27
)	Ez egyúttal tükrözi azt az átfogó elvet, amely szerint a szolgáltatásnyújtásra való jogosultság csak akkor köthető engedélyezési rendszerhez, ha ez feltétlenül szükséges (lásd a fenti 67. pontot).
(
28
)	E feltételek közül néhányat a Bíróság a szolgáltatásnyújtás szabadságára és a letelepedési szabadságra vonatkozó elsődleges jogi rendelkezésekkel összefüggésben is említett. E tekintetben lásd például: 2010. június 3‑iSporting Exchange ítélet (C‑203/08, EU:C:2010:307, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2014. február 13‑iSokoll‑Seebacher ítélet (C‑367/12, EU:C:2014:68, 27. pont), ahol a Bíróság megkövetelte, hogy az előzetes engedélyezési rendszerek objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és az érintett vállalkozások számára előzetesen ismert kritériumokon alapuljanak.
(
29
)	Amint azt a Bizottságnak a szolgáltatási irányelv végrehajtásáról szóló kézikönyve is megerősíti a 26. oldalon: „[a] 10. cikk (2) bekezdésében meghatározott feltételeknek minden esetben vonatkozniuk kell a szolgáltatási tevékenységek nyújtására való jogosultságot vagy a szolgáltatási tevékenységek gyakorlását szabályozó engedélyezési rendszerekre függetlenül a szabályozás szintjétől”. Kiemelés tőlem.
(
30
)	Lásd például: 2013. január 22‑iSkyÖsterreich ítélet (C‑283/11, EU:C:2013:28, 42. pont); 2013. október 17‑iSchaible ítélet (C‑101/12, EU:C:2013:661, 25. pont); 2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 155. pont).
(
31
)	Lásd: 2013. január 22‑iSkyÖsterreich ítélet (C‑283/11, EU:C:2013:28, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2013. október 17‑iSchaible ítélet (C‑101/12, EU:C:2013:661, 28. pont); 2016. december 21‑iAGET Iraklis ítélet (C‑201/15, EU:C:2016:972, 85. pont).
(
32
)	Lásd például: 2013. január 22‑iSkyÖsterreich ítélet (C‑283/11, EU:C:2013:28, 46–48. pont); 2017. december 20‑iPolkomtel ítélet (C‑277/16, EU:C:2017:989, 51. pont).
(
33
)	Lásd például: 2019. május 21‑iBizottság kontra Magyarország (Mezőgazdasági földterületekre létesített haszonélvezeti jogok) ítélet (C‑235/17, EU:C:2019:432, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
34
)	Lásd például: 2017. június 13‑iFlorescu és társai ítélet (C‑258/14, EU:C:2017:448, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
35
)	Lásd például: 2017. március 15‑iAlChodor ítélet (C‑528/15, EU:C:2017:213, 37. pont); 2017. június 13‑iFlorescu és társai ítélet (C‑258/14, EU:C:2017:448, 49. pont); 2019. február 12‑iTC ítélet (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, 57. pont).
(
36
)	Lásd például: EJEB, 1989. december 19., Mellacher és társai kontra Ausztria (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, 45., 48., 53. és 55. §), az állam által a tulajdonosok számára szociális okokból előírt bérletidíj‑csökkentéseket illetően, amelyek ahhoz vezettek, hogy megfosztották a tulajdonosokat az ingatlanból származó jövedelmük egy részétől; EJEB, 2006. június 19., Hutten‑Czapska kontra Lengyelország (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, 167., 224. és 225. §), ahol az EJEB megállapította, hogy az állami bérletidíj‑szabályozási program, amelynek célja különösen a Lengyelországban megfizethető mértékű bérleti díjért bérbeadásra rendelkezésre álló lakások hiánya elleni küzdelem, aránytalan terhet ró a bérbeadókra; EJEB, 2006. szeptember 26., FleriSoler és Camilleri kontra Málta (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, 60., 68. és 75. §), amely a kérelmező ingatlanára vonatkozóan tartós bérleti jogviszonyt előíró állami intézkedésre vonatkozott; EJEB, 2012. június 12., Lindheim és társai kontra Norvégia (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, 134–135. §), ahol az EJEB megállapította, hogy a bérbeadó számára aránytalan szociális és pénzügyi terhet jelent az, hogy a bérlők változatlan feltételek esetén megváltás helyett a haszonbérleti szerződések határozatlan időre történő meghosszabbítását követelhetik.
(
37
)	Emlékeztetni lehet arra, hogy a francia kormány a tárgyaláson azt állította, hogy a bútorozott helyiségek rövid tartamú bérbeadása lényegesen nyereségesebb, mint hosszú távú bérbeadása (lásd a fenti 7. lábjegyzetet).
(
38
)	Lásd például: 2003. szeptember 23‑iOspelt és Schlössle Weissenberg ítélet (C‑452/01, EU:C:2003:493, 39. pont), ahol a Bíróság megállapította, hogy az ingatlanpiaci nyomással szemben a rendelkezésre álló területek észszerű használatának előnyben részesítése érvényes szociális célnak minősül, valamint: 2009. október 1‑jei Woningstichting Sint Servatius ítélet (C‑567/07, EU:C:2009:593, 29–30. pont, valamint az ott hivatkozottítélkezési gyakorlat), ahol a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a nemzeti szabályozások korlátozhatják a szabad mozgást az ingatlanpiaci nyomással szembeni küzdelemre vagy a vidéki térség állandó népességének területfejlesztési célból történő megtartására alapított célkitűzések nevében.
(
39
)	Lásd például: 2013. május 8‑iLibert és társai ítélet (C‑197/11 és C‑203/11, EU:C:2013:288, 49–52. pont).
(
40
)	Lásd: Visser ítélet, 134–135. pont.
(
41
)	Lásd: 2009. október 1‑jei Woningstichting Sint Servatius ítélet (C‑567/07, EU:C:2009:593, 30. pont), egy ingatlanprojektbe történő beruházás előzetes engedélyezésére vonatkozó követelményt illetően. Lásd még e tekintetben 2009. október 15‑iBusley és Cibrian Fernandez ítélet (C‑35/08, EU:C:2009:625, 32. pont).
(
42
)	Újabban lásd például: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet (C‑171/17, EU:C:2018:881, 80. pont).
(
43
)	Így a belföldi és külföldi szolgáltatók közötti megkülönböztetés. Lásd például: 2001. február 20‑iAnalir és társai ítélet (C‑205/99, EU:C:2001:107, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
44
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkének első bekezdése. Míg e városokban kötelező engedélyt szerezni, úgy tűnik, hogy a jogszabály nem zárja ki, hogy a kisebb városok is elfogadjanak engedélyezési rendszert, amennyiben lakáspiacuk jellemzői ezt szükségessé teszik.
(
45
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7‑1‑A. cikkének ötödik bekezdése. Ahhoz, hogy valamely lakás a bérbeadó állandó lakóhelyének minősüljön, az szükséges, hogy a lakást évente legalább nyolc hónapig – kivéve szakmai kötelezettség, egészségi ok vagy vis maior esetén – akár a bérbeadó, akár a házastársa, akár valamely általa eltartott személy foglalja el.
(
46
)	Lásd az ezen indítvány 68. pontjában adott példákat.
(
47
)	A fenti 92–95. pont.
(
48
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7‑1. cikkének negyedik bekezdése.
(
49
)	Lásd például: 2019. július 4‑iKirschstein ítélet (C‑393/17, EU:C:2019:563, 66–82. pont).
(
50
)	Lásd például: 2018. szeptember 26‑iVan Gennip és társai ítélet (C‑137/17, EU:C:2018:771, 79–81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
51
)	A jelen indítvány fenti 113. pontja.
(
52
)	Egy ilyen valószínűtlen forgatókönyv esetén, amennyiben – valamelyest cinikusan – azt állítanák, hogy egy ilyen feltétel valójában arányos ezzel a konkrét célkitűzéssel, ez az állítás valószínűleg további kérdések tömegéhez vezetne.
(
53
)	Noha – amint az hozzátehető – az engedélyezendő szolgáltatás természetéből nem következik tőkével vagy vagyonnal való rendelkezésre vonatkozó észszerű követelmény. Természetesen vannak más jellegű szolgáltatási tevékenységek, amelyek esetében a tőkével, státusszal vagy vagyonnal való rendelkezésre vonatkozó követelmények teljességgel megfelelőek lennének.
(
54
)	A fenti 92–95. pont.
(
55
)	Lásd a 10. cikk (7) bekezdésével együttesen értelmezett (2) bekezdését.
(
56
)	Noha nem volt teljesen egyértelmű, hogy az arányosságra, vagy az ilyen helyi jogszabályok világos és egyértelmű jellegére tekintettel.
(
57
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkének hatodik bekezdése.
(
58
)	Az építési és lakásügyi törvénykönyv L. 631‑7. cikkének negyedik bekezdése.
(
59
)	E tekintetben lásd még: az Európai Bizottságnak a szolgáltatási irányelv végrehajtásáról szóló kézikönyve, 25. o.
(
60
)	A tárgyaláson a fellebbezők azt állították, hogy a „rövid tartam” fogalmát a francia városok különböző módokon határozták meg, mely, úgy tűnik, három vagy nyolc egymást követő hónaptól közel egy évig terjed.