ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
18 mars 2019 (*)
« Recours en annulation ‐ Libre circulation des capitaux ‐ Prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (LBC/FT) – Directive (UE) 2015/849 – Règlement délégué (UE) 2018/212 – Inscription de la Tunisie sur la liste des pays tiers à haut risque – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑239/18,
Société Kammama Saber (SKS) Import Export, établie à Sousse Jawhara (Tunisie), représentée par Me H. Chelly, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. V. Di Bucci, A. Bouquet et T. Scharf, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du règlement délégué (UE) 2018/212 de la Commission, du 13 décembre 2017, portant modification du règlement délégué (UE) 2016/1675 complétant la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’ajout de Sri Lanka, de Trinité-et-Tobago et de la Tunisie dans le tableau figurant au point I de l’annexe (JO 2018, L 41, p. 4),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, I. S. Forrester et E. Perillo (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, la Société Kammana Saber (SKS) Import Export, s’est vu opposer un refus d’exécution de virements entre une banque italienne, la Banca UBAE SpA, et sa banque tunisienne, North Africa International Bank (NAIB Banque).
2        La requérante a à cet égard versé au dossier un message SWIFT en date du 8 février 2018 (ci-après le « message du 8 février 2018 »).
Par ce message, la Banca UBAE informait la NAIB Banque de ce que, à partir du 20 février 2018, elle ne serait plus en mesure d’exécuter des transferts internationaux de fonds (format de paiement SWIFT MT 103),
pour le compte ou en faveur de particuliers ou de sociétés,
vers des « pays à haut risque ».
3        Dans le message du 8 février 2018, la Banca UBAE se référait en particulier à la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment des capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
4        Or, l’article 9 de la directive 2015/849 habilite la Commission européenne, en vertu de l’article 290 TFUE, à adopter des actes délégués recensant les « pays tiers à haut risque », à savoir les pays dont les dispositifs de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme présentent des carences stratégiques qui font peser une menace significative sur le système financier de l’Union européenne.
5        Ainsi, le 13 décembre 2017, sur la base de
l’article 9 de la directive 2015/849, la Commission a adopté le règlement délégué (UE) 2018/212,
portant modification
du
règlement délégué (UE) 2016/1675 complétant la directive 2015/849 en ce qui concerne l’ajout de Sri Lanka, de Trinité-et-Tobago et de la Tunisie dans le tableau figurant au point I de l’annexe
(JO 2018, L 41, p. 4 ; ci-après le règlement attaqué).
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 avril 2018, la requérante a introduit le présent recours.
7        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 septembre 2018, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal.
8        La requérante a déposé ses observations sur cette exception d’irrecevabilité le 18 octobre 2018.
9        La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le règlement attaqué en ce qu’il inscrit la République tunisienne sur la liste figurant à l’annexe
du règlement délégué 2016/1675 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
10      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
11      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable et fondé ;
–        annuler partiellement le règlement attaqué et retirer la République tunisienne de la liste figurant à l’annexe du règlement délégué 2016/1675.
En droit
12      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant
suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
13      Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que la requérante n’a pas qualité pour agir, en faisant valoir que le règlement attaqué ne la concerne pas directement et ne comporte pas de mesures d’exécution.
14      À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes règlementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».
15      Cela étant, dans un souci d’économie de procédure, il y a lieu d’examiner d’abord le premier des deux motifs d’irrecevabilité soulevés par la Commission, à savoir celui relatif à l’absence d’affectation directe.
Arguments des parties
16      La Commission estime, en substance, que le règlement attaqué n’a pas d’effets directs
vis-à-vis de la requérante, le seul effet juridique de cet acte étant de rendre applicable aux relations avec des personnes physiques ou morales établies en l’occurrence en Tunisie, les règles spécifiques énoncées à
l’article 18 et à l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2015/849.
17      À cet égard, l’article 18 de la directive 2015/849 dispose, en particulier, ce qui suit :
« 1. […D]ans le cadre de relations avec des personnes physiques ou des entités juridiques établies dans les pays tiers répertoriés par la Commission comme étant des pays tiers à haut risque, ainsi que dans d’autres cas de risques plus élevés identifiés par les États membres ou les entités assujetties, les États membres exigent des entités assujetties, qu’elles appliquent des mesures de vigilance renforcées à l’égard de la clientèle afin de gérer et d’atténuer ces risques de manière adéquate […] »
18      L’article 26, paragraphe 2, de la directive 2015/849 énonce, quant à lui, ce qui suit :
« 2. Les États membres interdisent aux entités assujetties de recourir à des tiers établis dans des pays tiers
à haut risque. Les États membres peuvent exempter de cette interdiction les succursales et les filiales détenues majoritairement d’entités assujetties établies dans l’Union si ces succursales et filiales détenues majoritairement respectent intégralement les politiques et procédures à l’échelle du groupe conformément à l’article 45. »
19      À cet égard, la Commission fait valoir que l’article 18 et l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2015/849 imposent aux États membres des obligations uniquement à l’égard des entités assujetties, notamment les établissements de crédit et les établissements financiers, et non à l’égard des opérateurs commerciaux, telle la requérante, dont l’activité dans le domaine de l’import-export
donne lieu à des flux monétaires entre l’Union et le pays tiers à haut risque concerné. Par conséquent, les répercussions éventuelles du règlement attaqué sur l’exécution de certaines transactions bancaires impliquant la requérante ne concerneraient pas sa situation juridique.
20      Par ailleurs, la Commission allègue que la requérante n’aurait fourni aucune preuve quant à son
affectation directe par le règlement attaqué. En effet, le message du 8 février 2018,
qu’elle a versé au dossier
(voir point 2 ci-dessus),
serait une communication de la Banca UBAE à la
NAIB Banque, indiquant uniquement que, en raison d’une politique restrictive adoptée par les chambres de compensation pour certains types d’ordre de paiement, la banque italienne ne serait plus en mesure, à partir du 20 février 2018, d’exécuter les opérations utilisant le format SWIFT MT 103.
21      En tout état de cause, le message du 8 février 2018, ainsi que la date d’entrée en application des mesures qu’il annonce, serait antérieur à la date de la publication du règlement attaqué comme à celle
de son entrée en vigueur. En outre, il ne se référerait qu’à des transactions futures et rien n’indiquerait qu’il concernait directement la requérante.
22      La requérante conteste les arguments de la Commission. Elle fait valoir, en substance, que le règlement attaqué complète la directive 2015/849 et se rapporte ainsi aux transferts financiers. Or, le système financier international serait « conduit » par des institutions financières comme par des acteurs économiques tels que la requérante.
23      Il ressortirait, par ailleurs, du message du 8 février 2018 que la suspension par la Banca UBAE des virements vers la NAIB Banque se rapporte aux mesures liées à la directive 2015/849, et notamment au règlement attaqué. Dès lors, le règlement attaqué concernerait directement la requérante, car les transactions en cause auraient eu des répercussions sur ses engagements vis-à-vis de tiers, notamment en ce qui concerne les intérêts légaux de retard, sur le taux de change, ainsi que sur les marchés initialement validés.
24      Enfin, la requérante souligne que le message du 8 février 2018 a été envoyé par la banque italienne le lendemain du vote du Parlement européen dans le cadre de la procédure d’objection relative au règlement attaqué, ce qui confirmerait bien le rapport entre ce message et le règlement attaqué.
Appréciation du Tribunal
25      Selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert que deux critères soient cumulativement réunis, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêts du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 66, et
du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 42).
26      En premier lieu,
dans la mesure où il faut comprendre que la Commission suggère qu’une directive ou un acte délégué complétant une directive ne saurait, en raison même de la nature de cette dernière, produire un effet direct sur la situation juridique d’une personne physique ou morale (voir point 16 ci-dessus), il convient de rappeler qu’il appartient au juge de l’Union de vérifier, au vu du contenu et des effets des actes en cause, si les deux critères cumulatifs mentionnés au point 25 ci-dessus sont remplis, indépendamment de la qualification juridique de ces actes.
27      En deuxième lieu, il convient
de relever que le règlement attaqué, en ce qu’il ajoute la République tunisienne sur la liste des « pays tiers à haut risque », a eu notamment pour effet de rendre applicable, dans le cadre du contrôle des flux monétaires avec ce pays à partir du 6 mars 2018, date de son entrée en vigueur, les dispositions des articles 18 et 26 de la directive 2015/849.
28      Or, ces dispositions visent spécifiquement les « entités assujetties »,
lesquelles sont définies à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2015/849 en ces termes :
« 1. La présente directive s’applique aux entités assujetties suivantes :
1)
les établissements de crédit ;
2)
les établissements financiers ;
3)
les personnes physiques ou morales suivantes, agissant dans l’exercice de leur activité professionnelle :
a)
les auditeurs, experts-comptables externes et conseillers fiscaux ;
b)
les notaires et autres membres de professions juridiques indépendantes, lorsqu’ils participent, au nom de leur client et pour le compte de celui-ci, à toute transaction financière ou immobilière ou lorsqu’ils assistent leur client dans la préparation ou l’exécution de transactions portant sur [certains types d’opérations énumérées par la directive] ;
c)
les prestataires de services aux sociétés et aux fiducies/trusts qui ne relèvent pas déjà [des dispositions énoncées
sous a) ou  b)] ;
d)
les agents immobiliers ;
e)
les autres personnes négociant des biens, dans la mesure où les paiements sont effectués ou reçus en espèces pour un montant égal ou supérieur à 10 000 [euros], que la transaction soit exécutée en une fois ou sous la forme d’opérations fractionnées qui semblent être liées ;
f)
les prestataires de services de jeux d’argent et de hasard. »
29      Il découle ainsi clairement du champ d’application ratione personae de la directive 2015/849, tel qu’il est défini
à son article 2, paragraphe 1, que cet acte n’impose l’adoption d’aucune mesure directe à l’égard des opérateurs économiques établis,
comme la requérante, dans un « pays tiers à haut risque », en l’occurrence en Tunisie, en relation avec les transferts monétaires occasionnés par leur propre activité commerciale.
30      En effet, par leur objet, les obligations de vigilance renforcée à l’égard de la clientèle, prévues à l’article 18 de la directive 2015/849, ainsi que l’interdiction de recourir à des « entités assujetties » tierces, établies dans l’un de ces pays, prévue à l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2015/849, visent uniquement les établissements de crédit, les établissements financiers ainsi que les personnes physiques ou morales dans le cadre de certaines professions, qui sont énumérées à l’article 2 de la directive 2015/849.
31      Force est dès lors de constater que le règlement attaqué, en relation avec les dispositions susmentionnées de la directive 2015/849, n’a aucun effet direct sur la situation juridique de la requérante, en tant qu’acteur économique recourant, dans le cadre de son activité commerciale, à des services financiers impliquant des flux monétaires.
32      Dans ce contexte, les répercussions du règlement attaqué
sur la situation de la requérante, invoquées par celle-ci (voir point 23 ci-dessus), ne sauraient pas non plus être considérées comme affectant directement sa situation juridique.
33      À cet égard, il convient en effet de rappeler que, conformément
à une jurisprudence constante, les éventuelles conséquences économiques de l’acte attaqué ne concernent pas la situation juridique, mais uniquement la situation de fait de la requérante (voir, en ce sens, arrêt du 27 juin 2000, Salamander e.a./Parlement et Conseil, T‑172/98 et T‑175/98 à T‑177/98, EU:T:2000:168, point 62, et ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 75).
34      En conséquence, l’un des deux critères cumulatifs rappelés au point 25 ci-dessus n’étant pas rempli en l’espèce, il y a lieu de conclure que la requérante n’est pas directement concernée par le règlement attaqué, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
35      Au surplus, il convient de relever qu’il n’est pas établi que la difficulté financière liée au refus d’exécution de virements entre la Banca UBAE et la NAIB Banque, invoquée par la requérante découle de l’application de règles pertinentes de l’Union, notamment du règlement attaqué. En effet, le message du 8 février 2018
indique clairement que la Banca UBAE se trouvait dans l’impossibilité d’effectuer des transferts de fonds vers la NAIB Banque, à la suite de décisions des chambres de compensation, à partir du 20 février 2018, c’est-à-dire avant même que le règlement attaqué ne commence à produire ses effets.
36      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir
l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et, partant, de rejeter le recours comme irrecevable.
Sur les dépens
37      En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
38      La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      La Société Kammana Saber (SKS) Import Export est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 18 mars 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
S. Frimodt Nielsen
*      Langue de procédure : le français.