61983C0015
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 15 MARZO 1984
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Questa causa pregiudiziale ha per oggetto l'interpretazione delle norme comunitarie che disciplinano il pagamento degli aiuti agli esportatori di mangimi a base di latte in polvere. Si tratta di stabilire se esse permettono che tali aiuti siano versati con procedure e in tempi diversi a seconda che riguardino prodotti esportati o commercializzati all'interno. Per la prima categoria di prodotti, infatti, si prevedono speciali controlli a cura del paese importatore subordinando al loro espletamento la corresponsione degli aiuti. Analoghi accertamenti (e perciò analoghi ritardi) non si hanno invece nel caso dei mangimi collocati sul mercato nazionale.
La società a responsabilità limitata Denkavit Nederland BV, con sede a Voorthuizen nei Paesi Bassi, esporta mangimi non confezionati a base di latte in polvere e a tal fine le sono concessi aiuti comunitari in base all'articolo 10 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, sull'organizzazione comune dei mercati nel settore lattiero-caseario. Per le forniture di prodotti sfusi in altri stati membri, il competente organismo olandese (Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten) condiziona il versamento dell'aiuto alla prova che la consegna è stata fatta ad una azienda utilizzatrice (agricola o di allevamento o d'ingrasso). Se la fornitura è diretta in Belgio, la prova consiste nell'esibizione del documento Benelux 5 (articolo 58 del regolamento del Consiglio n. 227/77); in tutti gli altri casi, è data dalla produzione del modello T 5, cioè di un formulario redatto a cura dell'interessato e contenente notizie sull'effettiva utilizzazione della merce esportata (articolo 10 del regolamento della Commissione n. 223/77), che è il presupposto degli aiuti. Poiché tali documenti devono essere vistati dallo stato di destinazione per poter dispiegare la loro efficacia probatoria, l'aiuto viene di norma corrisposto un certo tempo dopo la richiesta. Per le esportazioni nell'ambito del Benelux, questo tempo è in media di un mese.
Tutto ciò si traduce in una differenza di regime fra gli aiuti concessi per i prodotti esportati e quelli relativi ai prodotti venduti all'interno, nel senso che i primi vengono pagati parecchio più tardi dei secondi. Persuasa che questo ritardo costituisca un ostacolo alle esportazioni, la Denkavit chiese allo Hoofdproduktschap che gli aiuti per i mangimi sfusi collocati sul mercato belga le venissero corrisposti il mese successivo a quello della fornitura, con riserva di restituirli se fosse apparso che le merci non erano state utilizzate nei modi dovuti. La richiesta fu respinta e il 1 marzo 1982 la Denkavit impugnò la relativa decisione davanti al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, domandando che venisse annullata e che l'ente fosse condannato a pagarle gli aiuti in tempi brevi con riserva di restituzione.
Con ordinanza 25 gennaio 1983, il giudice adito sospese il procedimento e, ai sensi dell'articolo 177 del trattato CEE, sottopose a questa Corte il seguente quesito pregiudiziale:
«Se gli articoli 34, 40, n. 3, o 43, n. 3, lettera b) del trattato CEE, il regolamento del Consiglio n. 804/68, il principio di proporzionalità o un qualunque altro principio posto a fondamento del trattato vadano interpretati nel senso che con essi è incompatibile il combinato disposto degli articoli 6, n. 2, e 7 del regolamento della Commissione n. 1725/79, in quanto da tali norme consegue che l'aiuto previsto dal regolamento per il mangime a base di latte magro in polvere destinato agli animali e consegnato mediante autocisterne o containers ( e cioè sfuso) venga corrisposto in caso d'esportazione un mese più tardi che in caso di vendita nel territorio nazionale».
2.
Esaminiamo anzitutto le disposizioni per noi rilevanti del regolamento 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli.
Il suo articolo 4, n. 2, prevede che gli alimenti a cui il regolamento si riferisce siano confezionati in sacchi contenenti al massimo 50 kg sui quali appaiano una serie d'indicazioni:
a)
la loro natura di alimenti composti per animali;
b)
una dicitura che permetta d'identificare l'impresa;
e)
il mese e l'anno di fabbricazione;
d)
la quantità di latte scremato in polvere presente nel prodotto finito.
Secondo l'articolo 5, lettera b) — che ai nostri fini è la norma-chiave — le suddette disposizioni non si applicano «agli alimenti composti per animali consegnati mediante cisterne o containers ad un'azienda agricola oppure a un'azienda di allevamento o d'ingrasso» che li utilizzi sotto il controllo delle autorità competenti del paese importatore. L'articolo 6 si occupa dei controlli. Il n.. 1 stabilisce alla lettera b), che, per garantirne l'effetuazione a un'azienda agricola utilizzatrice la consegna mediante cisterne o containers si svolga «sotto controllo amministrativo». Il n. 2 dispone che l'aiuto venga corrisposto solo «quando l'azienda fornisce all'organismo competente i documenti» da cui risulti che la consegna ha avuto luogo nel rispetto della norma or ora citata.
Quando le merci sono esportate nell'ambito comunitario, la prova della consegna alle condizioni volute può, come ho già detto, «essere fornita soltanto mediante presentazione» del modello T 5 (articolo 10 del citato regolamento n. 223/77). Al Belgio, al Lussemburgo e ai Paesi Bassi — che ai documenti di transito comunitario possono applicare gli accordi tra loro conclusi per l'abolizione o la riduzione delle formalità alle rispettive frontiere (articolo 58 del regolamento del Consiglio 13. 12. 1976, n. 222/77) — è tuttavia consentito utilizzare un diverso modello. Sono appunto i tempi tecnici imposti dalla circolazione di tale documento, denominato Benelux 5, che hanno dato causa alla presente controversia.
3.
Il nodo centrale di questa risiede negli articoli 6 e 7 del regolamento della Commissione n. 1725/79. Come sappiamo, essi prevedono speciali controlli preventivi a cura dello stato importatore sull'effettiva destinazione dei mangimi non confezionati. È pacifico che, a causa di tali controlli, il pagamento degli aiuti alle imprese esportatrici avvenga con ritardo rispetto all'analogo pagamento in favore della produzione collocata sul mercato interno. Altrettanto certo è che per le esportazioni dai Paesi Bassi al Belgio il ritardo consiste circa in un mese. Né si può negare che esso renda gli aiuti concessi ai prodotti importati meno vantaggiosi di quelli relativi ai prodotti venduti all'interno.
Ad avviso della Denkavit, tutto ciò è illegittimo. Adottando le dette misure — essa afferma — la Commissione ha anzitutto violato il regolamento del Consiglio n. 804/68 che la legittimava a emanare norme d'esecuzione. Ha poi trasgredito una serie di norme del trattato:
a)
l'articolo 34 che vieta (anche alle istituzioni comunitarie) di introdurre misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'esportazione;
b)
l'articolo 40, n. 3, secondo comma, per cui le organizzazioni comuni dei mercati non devono discriminare fra i produttori della Comunità;
c)
l'articolo 43, n. 3, lettera b), secondo cui tali organizzazioni devono garantire lo stesso trattamento agli scambi intracomunitari e a quelli interni.
La Commissione — continua l'attrice — ha infine disconoscuito il principio di proporzionalità, poiché il ritardo che si registra nella corresponsione degli aiuti ai prodotti esportati non è una condizione necessaria al conseguimento degli obiettivi cui mirano i controlli previsti dal regolamento n. 1725.
Esaminiamo più da vicino queste censure. L'articolo 10 del regolamento di base n. 804 dispone che le norme sulla concessione degli aiuti al latte scremato e al latte scremato in polvere siano emanate dal Consiglio (vedi n. 2), mentre alla Commissione spetta adottare, sentito il comitato di gestione per il latte e i prodotti caseari, le misure d'immediata applicazione (n. 3). Col regolamento n. 986 del 15 luglio 1968 il Consiglio pose le norme generali. Da parte sua, la Commissione adottò le misure di propria competenza mediante il citato regolamento n. 1725 (che ha sistituito il precedente regolamento n. 990 del 15 maggio 1972).
Ora, secondo la Denkavit, i controlli da esse introdotti (articoli 6 e 7) non si legittimano a stregua del regolamento n. 804. Questa fonte — si concede — postula un interesse comunitario a che il latte scremato e il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali siano realmente impiegati per tale scopo, tanto che alla relativa prova condiziona la corresponsione degli aiuti; ma — si aggiunge — essa non ammette certo che quell'interesse sia soddisfatto mediante l'emanazione di norme contrastanti col trattato o con princìpi generali. Qui il contrasto c'è: in primo luogo con l'articolo 34 del trattato e con l'articolo 22, n. 1, secondo trattino, del regolamento n. 804 che, ribadendo il contenuto della norma primaria, vieta, rispetto all'organizzazione comune dei mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari, il ricorso a restrizioni quantitative o a misure d'effetto equivalente. Gli articoli 6 e 7, infatti, ostacolano il commercio intracomunitário aumentando il costo delle merci esportate rispetto a quello dei prodotti immessi sul mercato interno. Sono dunque misure d'effetto equivalente.
Ma l'argomento non coglie nel segno. Osservo anzitutto che l'articolo 6 del regolamento 1725 assoggetta a controllo preventivo tutti i mangimi sfusi, siano esportati o commercializzati all'interno. Detto altrimenti, accertare che le consegne vengano effettuate ad un'azienda utilizzatrice e subordinare il pagamento dell'aiuto all'esibizione dei documenti che lo comprovano, è stato ritenuto indispensabile dalla Commissione in entrambi i casi. Tra di essi, perciò, c'è una sola differenza e ad istituirla è l'articolo 7 relativamente alla consegna dei mangimi «in uno stato ... diverso dallo stato ... venditore». Si tratta, come sappiamo, del tipo di documento che va prodotto per ottenere l'aiuto: il modello T 5 o, negli scambi fra Paesi Bassi e Belgio, il modello Benelux 5.
È proprio la circolazione di questo modello che, richiedendo l'intervento delle autorità del paese importatore, dà luogo a ritardi nel pagamento degli aiuti. Ebbene, tali ritardi sono giustificati. Occorre infatti considerare che, per ragioni obiettive, non è possibile porre sullo stesso piano commercializzazione interna ed esportazione intracomunitária. Come ha osservato il rappresentante della Commissione durante la procedura orale, nel caso delle esportazioni e trattandosi di prodotti sfusi, il rischio di frodi è molto più elevato. I controlli, perciò, sono più difficili; ed è questa loro difficoltàj oltre all'importanza degli aiuti concessi nel settore dei mangimi a base di latte in polvere, che ha indotto l'istituzione a congegnarli in forma preventiva.
La Córte, del resto, si è già occupata del modello T 5 in materia di aiuti al latte magro in polvere e ha riconosciuto la sua essenziale funzione di accertamento nella sentenza 7 febbraio 1979, causa 18/76, Repubblica federale di Germania/Commissione (Race. 1979, p. 343). Per stabilire che le merci sono state controllate nei paesi esportatori — avete detto — «la normativa comunitaria ... è formulata in termini che non lasciano alle autorità nazionali alcuna facoltà di accettare ... prove ... diverse dalla prova formale» consistente nell'«esemplare di controllo del documento di transito, debitamente compilato e timbrato». Si tratta, certo, di un regime particolarmente rigoroso. Ma — avete aggiunto — esso ha uno scopo preciso: «impedire sia il doppio pagamento» (sulla commercializzazione interna e sull'esportazione), «sia il ... ritorno della merce nel normale ciclo commerciale» (punto 20).
4.
Passo alla pretesa violazione degli articoli 40, n. 3, secondo comma, e 43, n. 3, lettera b) del trattato CEE. Com'è noto, il primo stabilisce che le organizzazioni comuni di mercato devono «escludere qualsiasi discriminazione fra i produttori ... della Comunità». Secondo la Denkavit, le misure controverse discriminano fra i produttori che collocano i mangimi sul mercato interno e quelli che li esportano; sono dunque illegittime. Non credo tuttavia che si possa parlare di discriminazione. Lo esclude, ancora una volta, il fatto che, tra esportazione e commercializzazione interna, sia la prima a presentare i rischi di frode più altri e ad esigere i controlli più difficili. Diverse le situazioni, è giusto che diversi siano i regimi; tanto più che le loro differenze corrispondono strettamente a quelle esistenti nella realtà.
A conferma di questa tesi richiamo la recente sentenza 23 febbraio 1983, causa 8/82, Wagner (Race. 1983, p. 371). Dovevate stabilire se gli aiuti al magazzinaggio per lo zucchero siano dovuti quando la merce si trovi in corso di trasporto fra magazzini posti in due diversi stati membri. Decideste che, a differenza di quanto avviene per le merci in corso di trasporto fra magazzini siti nello stesso stato, l'aiuto non va corrisposto e fondaste questa diseguaglianza su «ragioni di controllo obiettivamente giustificate» (punto 19). In altri termini, motivi inerenti al funzionamento di un'organizzazione comune di mercato possono, se di entità apprezzabile e se legati a circostanze obiettive, prevalere sul principio dell'articolo 40, n. 3, che vuole commercio interno e commercio intracomunitário trattati allo stesso modo.
Queste considerazioni valgono anche per l'articolo 43, n. 3, lettera b), secondo cui le organizzazioni comuni di mercato devono assicurare «agli scambi all'interno della Comunità condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale». La Denkavit sostiene che le misure controverse lo violano perché riservano al commercio d'esportazione un trattamento meno favorevole. In realtà, la differenza di trattamento è giustificata dall'oggettiva diversità delle situazioni e dalle specifiche esigenze di controllo che si collegano al traffico intracomunitário.
5.
L'ultima censura della Denkavit ha per oggetto il principio di proporzionalità. I controlli sull'impiego dei mangimi esportati — si dice — sono certo intesi ad attuare un fine superiore d'interesse comunitario, onde in astratto devono considerarsi coerenti col sistema e perciò legittimi. Gli articoli de quibns, tuttavia, li hanno congegnati in modo da farli andar oltre il segno. Per conseguire un obiettivo degno di tutela, infatti, essi sacrificano un altro e non meno essenziale interesse comunitario: il trattamento uniforme del commercio interno e del commercio fra stati. Lo stesso risultato — si conclude — sarebbe stato raggiunto senza dar luogo a tale inconveniente se la Commissione avesse fatto ricorso a controlli meno rigorosi.
Ancora una volta dissento. La nostra Corte, è vero, ha più volte riconosciuto che gli oneri imposti dalle norme comunitarie devono contenersi nella misura necessaria a realizzare Io scopo di queste ultime e richiedere ai loro destinatari il minimo sacrificio possibile. Ma il principio di proporzionalità non esclude — anzi postula — che nella situazione controversa siano apprezzate e coordinate tutte le esigenze del sistema. Ora, nel nostro caso, sottoporre i mangimi esportati a controlli più penetranti di quelli previsti per i prodotti che si vendono all'interno è essenziale al funzionamento dell'organizzazione comune del mercato. Il sacrificio imposto agli operatori non è dunque sproporzionato.
Un'avvertenza finale. Ho svolto sin qui i miei argomenti sulla premessa che i tempi più lunghi previsti per il pagamento degli aiuti agli esportatori siano solo un effetto dei controlli: dipendano cioè dalla loro natura preventiva e dalla cooperazione che richiedono alle autorità di paesi diversi. Nel corso della procedura orale, tuttavia, si è qua e là rilevato che alla base dei detti ritardi sono anche le carenze delle amministrazioni nazionali. Se così stanno le cose, il problema non è affrontabile a livello d'interpretazione degli articoli 6 e 7; per venire risolto, esso esige maggiore collaborazione fra gli stati o comunque interventi de iure condendo.
6.
Per tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue al quesito pregiudiziale rivoltole dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven con l'ordinanza emessa il 25 gennaio 1983 nella causa fra la società a responsabilità limitata Denkaviť Nederland BV e lo Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten:
«Gli articoli 6 e 7 del regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato e al latte scremato in polvere destinati all'alimentazione dei vitelli, devono interpretarsi nel senso che il regime dei controlli preventivi da essi previsto per la consegna mediante cisterne o containers degli alimenti composti per animali e caratterizzato dal fatto che il pagamento degli aiuti ha luogo più tardi di quello effettuato in favore dei prodotti venduti all'interno è giustificato da circostanze oggettive. Come tale, non contrasta con gli articoli 34, 40, n. 3, 43, n. 3, lettera b) del trattato CEE, col principio di proporzionalità e col regolamento del Consiglio n. 804/68».