61995C0058
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
fremsat den 8. februar 1996 (
*1
)
I — Indledning
1.
De foreliggende præjudicielle sager rejser både spørgsmål af processuel art vedrørende den holdning, Domstolen må indtage til spørgsmål, der forelægges den af den nationale ret på grundlag af en fejlagtig fortolkning af visse fællesskabsretlige bestemmelser, og materielretlige spørgsmål vedrørende de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til en række bestemmelser i Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald (
1
) (herefter, alt efter sammenhængen, »1991-direktivet om affald« eller »direktivet«).
II — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger for den nationale ret
2.
Baggrunden for de foreliggende anmodninger om en præjudiciel afgørelse er straffesager, der i Italien på forskellige tidspunkter er blevet indledt mod flere personer for overtrædelse af nationale lovbestemmelser om håndtering, behandling og bortskaffelse af affald. Domstolen har imidlertid ikke i noget tilfælde fået oplysninger om de påståede overtrædelsers genstand eller art eller om det tidspunkt, de er blevet begået på, når bortses fra, at oplysninger herom i et vist omfang kan udledes af henvisningen til visse bestemmelser i italiensk lovgivning om affald og dertil hørende straffebestemmelser.
3.
Pretura circondariale di Roma — afdelingen i Tivoli — har i sag C-58/95 forelagt Domstolen to spørgsmål, der har følgende formulering:
»1)
Hvilken retlig betydning har det, at Den Italienske Republik har undladt rettidigt at udstede de retsakter, der er nødvendige for at gennemføre Rådets direktiv 91/156/EØF?
2)
Kan bestående strafferetlige sanktioner, herunder navnlig de i artikel 25 ff. i DPR 915/82 fastsatte sanktioner for tilsidesættelse af de italienske bestemmelser, anses for at være i strid med de fællesskabsregler, hvorved der skal tilvejebringes ensartet behandling, også for så vidt angår anvendelsen af strafferetlige sanktioner, af de erhvervsdrivende inden for enhedsmarkedet?«
4.
Stort set enslydende spørgsmål er blevet forelagt Domstolen af samme nationale ret i sag C-75/95, Censi, sag C-112/95, Salmaggi, sag C-123/95, Zappone, sag C-135/95, Segna m.fl., sag C-140/95, Cervetti, sag C-141/95, Gasbarri, sag C-154/95, Narducci, og sag C-157/95, Smaldone, og af Pretura circondariale di Roma, afdelingen i Castelnuovo di Porto, i sag C-119/95, Pasquire. Disse sager er blevet forenet ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19. juni 1995 (
2
).
III — De nationale bestemmelser
5.
Den Italienske Republiks præsidents dekret nr. 915 af 10. september 1982 (
3
) (herefter »DPR 915/82«) tager navnlig sigte på en gennemførelse af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (
4
) (herefter »1975-direktivet om affald«) samt Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (
5
) (herefter »1978-direktivet om giftigt affald«). Artikel 1 i DPR 915/82 indeholder en række almindelige principper, mens der i artikel 2 opstilles en inddeling af affaldstyper, hvori der sondres mellem husholdningsaffald, særligt affald og giftigt og farligt affald. Ifølge artikel 6, litra d), kræves der tilladelse til visse former for virksomhed i forbindelse med bortskaffelse af affald samt indretning og drift af oplagspladser og anlæg med henblik på fjernelse af affaldets skadelighed og bortskaffelse af særligt affald. Artikel 25, stk. 1, indeholder straffebestemmelser; med fængsel fra tre måneder til et år og bøde på 1000000 — 5000000 LIT straffes virksomheder, der uden tilladelse udfører følgende former for virksomhed:
—
fjernelse af »husholdningsaffald og særligt affald«, der er produceret af andre
—
opførelse af anlæg med henblik på fjernelse af »særligt affalds« skadelighed samt bortskaffelse af sådant affald
—
drift af sådanne anlæg.
6.
Lov nr. 475 af 9. november 1988 (
6
) (herefter »lov 475/88«) indeholder forskellige ekstraordinære bestemmelser vedrørende bortskaffelse af industrielt affald. Ifølge artikel 3, stk. 3, i lov 475/88 skal virksomheder, der fremstiller visse typer affald, eller som er i besiddelse af anlæg til bortskaffelse af sådant affald, give de regionale eller amtslige myndigheder underretning om mængden og arten af det affald, der er bortskaffet i et bestemt år. Ved artikel 3, stk. 5, udstrækkes forpligtelsen til at føre registre vedrørende modtagelsen og overdragelsen af affald til også at gælde for producenter af særligt affald, der fremkommer ved industriel eller håndværksmæssig virksomhed. Ifølge artikel 9h, stk. 3, straffes tilsidesættelse af underretningspligten ifølge artikel 3, stk. 3, eller forpligtelsen ifølge artikel 3, stk. 5, til at føre registre vedrørende modtagelse og overdragelse af affald med fængsel på indtil seks måneder og bøde på indtil 10000000 LIT.
IV — De relevante fællesskabsretlige bestemmelser
7.
Tre rådsdirektiver om affald vil kunne have betydning i de foreliggende sager, nemlig 1975-direktivet om affald og 1978-di-rektivet om giftigt affald, jf. ovenfor i punkt 5, og navnlig 1991-direktivet om affald. Den forelæggende ret har imidlertid ikke forelagt noget spørgsmål vedrørende 1978-direktivet om giftigt affald (
7
), og jeg skal derfor foreslå, at der ses bort fra det.
a) 1975-direktivet om affald
8.
Dette direktiv er hjemlet ved EØF-traktatens artikel 100 og 235.1 tredje betragtning hedder det, at »alle regler om bortskaffelse af affald bør som deres væsentligste mål have beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald«. Direktivets vigtigste bestemmelse er artikel 4, der har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, navnlig:
—
uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora
—
uden at give gener ved støj eller lugt
—
uden at områder eller landskaber påføres skade.«
9.
Artikel 1 i 1975-direktivet indeholder en definition af ordene »affald« og »bortskaffelse«. Efter artikel 2, stk. 1, kan medlemsstaterne fastsætte særlige regler for specielle kategorier af affald, mens artikel 2, stk. 2, opregner de kategorier af affald, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Medlemsstaterne skal træffe »hensigtsmæssige foranstaltninger til fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald, udvinding af råvarer og eventuelt energi heraf samt fremme af alle andre metoder, der muliggør genanvendelse af affald« (artikel 3). Hvad angår affaldshåndtering skal medlemsstaterne »[nedsætte eller udpege] den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald« (artikel 5); disse myndigheder skal derefter udarbejde planer for bortskaffelse af affald (artikel 6).
10.
Artikel 7-11 drejer sig om de bestemmelser, som medlemsstaterne skal træffe for indehavere af affald eller virksomheder, som står for behandling af affald. Indehavere af affald skal bl. a. enten sørge for, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, eller overlade det til en indsamler eller en bortskaffelsesvirksomhed (artikel 7).
11.
De anlæg eller virksomheder, som for andres regning varetager behandling, oplagring eller deponering af affald, skal indhente tilladelse og underkastes regelmæssig kontrol (artikel 8 og 9). Virksomheder, der varetager transport, indsamling, oplagring, deponering eller behandling af eget affald, såvel som virksomheder, der for andres regning indsamler eller transporterer affald, er, også selv om de ikke behøver godkendelse, »undergivet den kompetente myndigheds tilsyn« (artikel 10). Endelig skal »i henhold til princippet om, at forureneren betaler, omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet med fradrag af værdien ved dets eventuelle udnyttelse« afholdes af indehaveren eller producenten af affaldet (artikel 11).
b) 1991-direktivet om affald
12.
Artikel 1 i 1991-direktivet om affald har erstattet artikel 1-12 i 1975-direktivet (
8
). Artikel 1 (som ændret) indeholder definitioner af forskellige vigtige udtryk som »producent«,»indehaver« og »håndtering« (af affald) og henviser til bilagene til direktivet for så vidt angår definitionen af ordene »affald«, »bortskaffelse« og »nyttiggørelse«. Bortset fra »luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren« falder andre kategorier af affald kun uden for direktivets anvendelsesområde, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«; specifikke særbestemmelser med henblik på regulering og håndtering af visse kategorier affald skal fastsættes i særdirektiver, hvorefter de vil have fællesskabsretlig karakter (artikel 2). Medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger for at fremme for det første »forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og affaldets skadevirkninger« ved udvikling af renere teknologier, som forbruger færre naturressourcer, udvikling af egnede teknikker til endelig bortskaffelse af farlige stoffer i affald bestemt til nyttiggørelse samt forsvarlig fjernelse og videreudnyttelse (artikel 3).
13.
Hovedforpligtelsen ifølge artikel 4 har en lidt anden formulering. Mens der i den tilsvarende bestemmelse i 1975-direktivet blot er tale om bortskaffelse af affald, er efter artikel 4 medlemsstaterne nu forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet enten nyttiggøres eller bortskaffes. For at fuldstændiggøre ordningen skal de desuden træffe de fornødne foranstaltninger til at forbyde »henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald«. 1991-udgaven sigter ganske klart ikke på, at denne bestemmelse skal være mindre omfattende end 1975-udgaven.
14.
Efter artikel 5 træffer medlemsstaterne i samarbejde med andre medlemsstater »egnede foranstaltninger med henblik på oprettelsen af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter ... [der] skal sætte Fællesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og gøre det muligt for de enkelte medlemsstater hver især at nå dette mål ...«. Medlemsstaterne etablerer eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler at gennemføre direktivets bestemmelser, herunder navnlig udarbejdelse snarest muligt af én eller flere planer for håndtering af affaldet (artikel 6 og 7). I øvrigt har denne myndighed — hvilket i det foreliggende tilfælde har særlig stor betydning — kompetencen til at meddele tilladelser til anlæg eller virksomheder, der udfører opgaver, der er omfattet af direktivet.
15.
Artikel 8 indeholder følgende bestemmelse: »Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald
—
enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, som nævnt i bilag II A eller II Β
—
eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i dette direktiv«.
Anvendelsesområdet for de pligter, medlemsstaterne ifølge denne artikel har, omfatter alt fremstillet affald, hvad enten indehaveren overlader dette til en indsamler, sender det direkte til en virksomhed, som sørger for nyttiggørelse eller bortskaffelse, eller selv sørger for nyttiggørelsen eller bortskaffelsen.
16.
Artikel 9 og 14 er i al fald i deres ændrede udgave vigtige i forbindelse med den nationale rets behandling af problemerne, navnlig for så vidt angår det første spørgsmål. Artikel 9-11 vedrører ansøgninger om tilladelse og vil blive nærmere gennemgået i det følgende (
9
). Artikel 12 omhandler de faser i behandlingen af affald, der går forud for bortskaffelse eller nyttiggørelse, samt visse underordnede aktiviteter. Det hedder i denne artikel, at »anlæg eller virksomheder, der som erhvervsmæssig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller som for andre (handlende, mæglere) varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, skal, såfremt de ikke skal have en godkendelse, registreres hos de kompetente myndigheder«. Efter artikel 13 skal samtlige anlæg eller virksomheder, der varetager indsamling, transport, bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, herunder handlende og mæglere, kontrolleres regelmæssigt. Anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse skal endvidere føre registre med angivelse af mængder og på anmodning meddele de kompetente myndigheder oplysninger herom; endvidere kan medlemsstaterne kræve, at producenterne opfylder disse forpligtelser (artikel 14). I overensstemmelse med »forureneren betaler«-princippet er det i artikel 15 bestemt, at omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet afholdes af indehaveren eller de tidligere indehavere eller producenten af det produkt, som affaldet hidrører fra.
V — Undersøgelse af de forelagte spørgsmål
17.
Kun Den Franske Republik og Kommissionen, og altså hverken Den Italienske Republiks regering eller nogen af de mange tiltalte i hovedsagerne har indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 4, bestemt, at sagen ikke skal omfatte mundtlig forhandling.
18.
Både den franske regering og Kommissionen har peget på manglen på oplysninger i forelæggelseskendelserne vedrørende den faktiske baggrund for hovedsagerne. Den franske regering har anført, at der behøves mere præcise oplysninger, hvis det skal være muligt at tage stilling til, af hvilken art det retsspørgsmål, Domstolen har fået forelagt, præcist er. Man mener dog af forelæggelseskendelserne at kunne udlede, at den nationale ret ønsker, at Domstolen tager stilling til, om de italienske lovbestemmelser er lovlige efter 1991-direktivet om affald. Kommissionen er af den opfattelse, at de nævnte italienske lovbestemmelser viser, at de fleste af tiltalen omfattede overtrædelser vedrører tilsidesættelse af forpligtelsen til at indhente tilladelse til bortskaffelse eller overførsel af affald, eller tilsidesættelse af forpligtelsen til at føre registre, der efter de relevante lovbestemmelser i DPR 915/82 og lov 475/88 er strafbar (
10
). Den har foreslået, at Domstolen for at give den nationale ret en brugbar fortolkning af fællesskabsbestemmelserne fastslår, om 1991-direktivet om affald har medført væsentlige ændringer af ordningen ifølge 1975-direktivet om affald derved, at medlemsstaterne ikke længere skal kræve tilladelse til virksomhed, der går ud på aflæsning, bortskaffelse og nyttiggørelse af affald, og således til at pålægge sanktioner, når der ikke foreligger en tilladelse. Også efter min mening er dette et spørgsmål af væsentlig betydning for den nationale rets bedømmelse i disse sager.
19.
Da der således i forelæggelseskendelserne kun har kunnet hentes få oplysninger om de omhandlede nationale bestemmelser og slet ingen om sagernes faktiske baggrund, må man hensigtsmæssigt kunne begynde med at fortolke de forelagte spørgsmål i lyset af den sammenhæng, de er blevet stillet i. Efter fast retspraksis er Domstolen i princippet forpligtet til at træffe afgørelse, »når de af den nationale ret forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten« (
11
). Domstolen er imidlertid især med henblik på at efterprøve sin egen kompetence beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen (
12
). Domstolen har navnlig ikke kompetence til i medfør af traktatens artikel 177 at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, eller spørgsmål, der er irrelevante for afgørelsen af den for den nationale ret verserende sag (
13
). Domstolen må ligeledes tage hensyn til alle de synspunkter, som ikke udtrykkeligt, men forudsætningsvis, følger af forelæggelseskendelserne.
20.
I de foreliggende sager indeholder forelæggelseskendelserne forudsætningsvis forskellige elementer vedrørende fortolkningen af 1991-direktivet om affald; disse elementer er på deres side af betydning for, hvorledes de forelagte spørgsmål skal forstås, samt for de svar, som Domstolen kan give for på bedst mulig måde at hjælpe den nationale ret med anvendelsen af de nationale bestemmelser til gennemførelse af fællesskabsretten. Jeg agter derfor at undersøge de elementer, som de enkelte spørgsmål bygger på, før jeg fremsætter forslag til en besvarelse af dem.
21.
Denne metode svarer til den metode, Domstolen valgte i Delavant-dommen (
14
). I denne sag byggede det af den nationale ret forelagte spørgsmål på en særlig forudsætning vedrørende fortolkningen af de relevante bestemmelser i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 om valg af den nationale lovgivning om social sikring, der konkret finder anvendelse. Domstolen besvarede ikke direkte det forelagte spørgsmål, men undersøgte, om den af den nationale ret foreslåede fortolkning af forordning nr. 1408/71 var rigtig, og traf sin afgørelse på grundlag af resultaterne af denne undersøgelse (
15
).
a) Det første spørgsmål
22.
I forelæggelseskendelserne gås der ud fra den hovedforudsætning, at en medlemsstat efter 1991-direktivet om affald ikke har adgang til at stille krav om tilladelse til virksomhed, der går ud på nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald. På grundlag heraf fastslås det, at Den Italienske Republik ikke, da de omhandlede nationale bestemmelser stiller krav om tilladelse, har gennemført direktivet. Dette er baggrunden for den italienske rets anmodning til Domstolen om en »præjudiciel afgørelse vedrørende den retlige betydning af Den Italienske Republiks undladelse af rettidigt at udstede de retsakter, der er nødvendige for at gennemføre Rådets direktiv 91/156/EØF«.
23.
Den nationale ret går hermed ud fra en fortolkning af 1991-direktivet om affald, der ikke tager højde for ordlyden af direktivets bestemmelser, og navnlig dets artikel 9-11. I direktivets artikel 9, stk. 1, hedder det:
»Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed« (min fremhævelse). Endvidere hedder det i direktivets artikel 9:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, som nævnt i bilag II B indhente en tilladelse« (min fremhævelse).
24.
Den nationale ret går ganske klart ud fra, at disse bestemmelser ikke finder anvendelse på »de indledende faser som indsamling, oplagring, midlertidig deponering og transport af affaldet«. Den udtaler dernæst følgende:
»Den europæiske ordning [1991-direktivet om affald] lemper ordningen om tilladelser i forbindelser med genindvinding i forhold til bestemmelserne om tilladelser i forbindelse med bortskaffelse, idet det bliver muligt at undlade at stille krav om tilladelse til personer, der tager sig af genindvindingen, eller til den producent, som selv varetager bortskaffelsen.«
25.
Dette synspunkt bygger tilsyneladende på, at der i artikel 9 og 10 stilles krav om, at der indhentes tilladelse til virksomhed, som omhandlet i bilag II A og II B, dvs. »bort-skaffelsesformer« og »bortskaffelsesformer, der indebærer mulighed for nyttiggørelse«.
26.
Med dette synspunkt ses der bort fra en række væsentlige faktorer i 1991-direktivet om affald, men først og fremmest ses der bort fra, at der er tale om et direktiv, der i overensstemmelse med traktatens artikel 189 giver medlemsstaterne en vis frihed med hensyn til form og midler for gennemførelsen. Og der rindes endda i selve direktivet flere angivelser, der viser, at fællesskabslovgiver har ønsket, at medlemsstaterne sikrer, at der føres kontrol med en hvilken som helst form for virksomhed, der har med behandling af affald at gøre. Hvad der var opfattelsen i Rådet, fremgår således bl. a. navnlig af tolvte betragtning til direktivet, hvori det hedder:
»For at sikre tilsyn med affaldet fra produktion til endelig bortskaffelse, bør andre virksomheder, der beskæftiger sig med affald, som f.eks. indsamlings- og transportvirksomheder, samt mæglere, ligeledes gøres til genstand for. godkendelse eller registrering og passende kontrol.«
De almindelige forpligtelser ifølge direktivets artikel 3, 4 eller 7 udelukker ikke, at medlemsstaterne stiller krav om tilladelse til andre former for virksomhed end den, der specielt er nævnt i bilag II A og II B, mens artikel 12 specielt henviser til medlemsstaternes adgang til at stille krav om godkendelse for anlæg eller virksomheder, der som erhvervsmæssig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller for handlende eller mæglere, som for andre varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald.
27.
Meget sigende er bestemmelsen i artikel 11 om, at medlemsstaterne kan fritage anlæg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald på produktionsstedet [artikel 11, stk. 1, litra a)] og anlæg eller virksomheder, som nyttiggør affald [artikel 11, stk. 1, litra b)], fra kravet om, at der skal indhentes tilladelse. Der er dog her for medlemsstaterne blot tale om en valgmulighed, som, hvis den benyttes, kræver opfyldelse af de tre i artikel 11, stk. 1, opstillede betingelser:
—
fritagelse kan kun gives med forbehold af bestemmelserne i 1978-direktivet om giftigt affald
—
de kompetente myndigheder skal have vedtaget almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af arten og mængden af affaldet samt betingelserne for, at den pågældende aktivitet kan fritages for tilladelsen, og
—
arten eller mængden af affaldet og metoderne til bortskaffelse eller nyttiggørelse skal sikre, at betingelserne i artikel 4 overholdes.
28.
Denne artikel viser, når den læses i sammenhæng med tolvte betragtning, at forpligtelsen til at indhente tilladelse ikke ifølge direktivet er begrænset på den måde, den nationale ret forudsætter. Under alle omstændigheder indeholder direktivet ikke bestemmelser, hvorefter det er forbudt medlemsstaterne at indføre en sådan forpligtelse.
29.
Den nationale ret har ikke givet oplysninger, hvoraf det kan ses, om betingelserne for, at de kompetente nationale myndigheder kan meddele fritagelse, har været opfyldt. Det skal i den forbindelse bemærkes, at medlemsstaterne ifølge direktivet efter et skøn kan afgøre, om de vil benytte sig af adgangen til at fritage for kravet om tilladelse; den omstændighed, at en bestemt medlemsstat ikke giver en sådan fritagelse, kan ikke under nogen omstændighed indebære, at den tilsidesætter sine forpligtelser. Det kan endda siges, at såfremt meddelelse af fritagelse i en bestemt medlemsstat forringede beskyttelsesniveauet for menneskers sundhed og miljøet, som direktivets artikel 4 har til formål at sikre, har denne medlemsstat ikke adgang til at benytte sig af muligheden ifølge artikel 11. Det er klart, at der ikke her bør gøres mere ud af dette spørgsmål. I betragtning af den betingede karakter, som adgangen til at fritage for kravet om tilladelse og medlemsstaternes skøn på området har, melder spørgsmålet om, hvorvidt artikel 11, stk. 1, kan tillægges direkte gyldighed, sig ikke, og faktisk er dette heller ikke en mulighed, som den nationale ret udtrykkeligt har været inde på.
30.
Herefter skal det første spørgsmål efter min mening besvares med, at 1991-direktivet om affald pålægger medlemsstaterne en pligt til at påse, at de anlæg og virksomheder, som nyttiggør affald, eller som selv varetager bortskaffelsen af deres affald på produktionsstedet, opnår en tilladelse hertil; disse aktiviteter kan kun udøves uden tilladelse, såfremt medlemsstaten har valgt at tildele en fritagelse og alene på de i 1991-direktivets artikel 11, stk. 1, anførte betingelser. Der er intet i direktivet, som forhindrer en medlemsstat i at stille krav om tilladelse til udøvelsen af andre aktiviteter, der er forbundet med nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, og som er omfattet af direktivet.
31.
Såfremt Domstolen skulle afvise at følge den analyse af det første spørgsmål, jeg hermed har givet, må det undersøges, om forelæggelseskendelserne for så vidt angår dette spørgsmål har opfyldt grundkravene ifølge artikel 177 vedrørende den nationale rets pligt til at beskrive »de faktiske omstændigheder og de regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklare de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål« (
16
). Det er klart, at meddelelsen af sådanne oplysninger ikke er et mål i sig selv, men at den tjener til »ikke blot at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 20 i statutten for Domstolen« (
17
). Selv om der ikke kan drages brugbare konklusioner af den omstændighed, at kun én regering, der ikke er den, der direkte er mest berørt, og Kommissionen har indgivet indlæg i sagen for Domstolen, er det efter min mening påfaldende, at den franske regering har foreslået en besvarelse, der er usædvanlig generelt formuleret, mens Kommissionen har foreslået Domstolen ikke at besvare det første af den nationale rets spørgsmål.
32.
Forelæggelseskendelserne indeholder absolut intet om, hvilke handlinger tiltalen i hovedsagerne vedrører, når bortses fra en konstatering af, at der i hver sag er rejst tiltale for overtrædelse af visse bestemmelser i DPR 915/82 og/eller lov 475/88. Forelæggelseskendelserne indeholder heller intet om tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for hovedsagerne, hvad der f.eks. kunne have betydning for spørgsmålet om de retlige følger af en eventuel manglende korrekt gennemførelse fra Den Italienske Republiks side af direktivets bestemmelser. Det anføres ikke engang deri, hvilke bestemmelser i direktivet der er relevante for de sager, der behandles. Det er klart, at den »retlige betydning« af den påståede undladelse af rettidig gennemførelse afhænger af ordlyden af den eller de særlige bestemmelser i direktivet og den sammenhæng, den eller de indgår i.
33.
Domstolen har fastslået, at en opfyldelse af kravet om, at den nationale ret klargør den faktiske og retlige baggrund for de forelagte spørgsmål, i mindre grad er aktuel »i tilfælde, hvor spørgsmålene er af rent teknisk art og gør det muligt for Domstolen at give en relevant besvarelse, uanset at den nationale ret ikke udtømmende har redegjort for sagens retlige og faktiske baggrund« (
18
). Det meget generelle spørgsmål vedrørende den »retlige betydning« af bestemmelserne i 1991-direktivet om affald forekommer mig hverken at være et specielt eller teknisk spørgsmål; Domstolens behandling af det kan tværtimod efter min mening ikke fuldstændig adskilles fra spørgsmålet om et eventuelt ansvar for medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten for undladelse af at gennemføre bestemmelser på miljøområdet, og mere generelt fra spørgsmålet om virkningerne af miljøreglerne.
34.
Den franske regering har fortolket det første spørgsmål — som den ikke desto mindre finder ekstremt generelt — således, at der ønskes en stadfæstelse af Domstolens praksis, hvorefter bestemmelserne i et direktiv, der ikke er blevet gennemført i national ret, kan påberåbes til støtte for en undladelse af at anvende en med direktivet stridende national bestemmelse, og har foreslået en besvarelse af spørgsmålet på linje hermed. Af de ovenfor anførte grunde er jeg ikke sikker på, at en besvarelse, der er formuleret på denne måde, er brugbar overhovedet for den nationale ret under omstændigheder som de foreliggende, eftersom det synspunkt, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, grundes på en fejlagtig fortolkning af dettes bestemmelser.
35.
Såfremt Domstolen herefter skulle undlade at besvare det første spørgsmål gennem en fortolkning af direktivets artikel 9 og 11, foreslår jeg, at spørgsmålet afvises.
b) Det andet spørgsmål
36.
Den nationale rets andet spørgsmål, hvormed der navnlig ønskes en afgørelse af, om Den Italienske Republik retmæssigt kan opretholde straffebestemmelser for overtrædelser af lovgivningen om affald, bygger efter min mening også på en tvivlsom fortolkning af 1991-direktivet om affald. I forelæggelseskendelserne omtales direktivet som »fællesskabsregler, hvorved der skal tilvejebringes ensartet behandling, også for så vidt angår anvendelsen af strafferetlige sanktioner, af de erhvervsdrivende inden for enhedsmarkedet«. Efter den forelæggende rets opfattelse er sanktionsordningen ifølge den italienske lovgivning »blevet unødvendigt skærpet, idet straffereglerne er blevet privilegeret på en måde, der giver italienske erhvervsdrivende en anden stilling end de europæiske erhvervsdrivende«. Den nævner endvidere — som det hedder i forelæggelseskendelsen — »kravet om, at der blev tilvejebragt homogene almennyttige ordninger i medlemsstaterne på det heromhandlede område, [hvilket krav er] blevet sat i forbindelse med kravet om, at der blev sørget for, at det interne marked fungerede rigtigt« og drager på grundlag heraf den slutning, at formålet med direktivet har været først og fremmest »at lade affaldsområdet være omfattet af administrationens beføjelser, idet denne rindes bedst egnet til at varetage en effektiv regulering heraf, mens kontrollen med, at de for dette gældende bestemmelser overholdes, kun i ekstraordinære tilfælde kan gennemføres af strafferetlig vej, idet en sådan kontrol er uegnet af hensyn til [de angivne formål], nemlig det bedst mulige miljøbeskyttelsesniveau og markedets rigtige funktion«.
37.
Det andet spørgsmål bygger på den udtrykkelige forudsætning, at 1991-direktivet om affald har til formål at sikre en ensartet behandling af de erhvervsdrivende på det indre marked for så vidt angår sanktioner for tilsidesættelse af de nationale gennemførelsesbestemmelser om affald. Med udgangspunkt heri spørges det, om de i de relevante bestemmelser fastsatte strafferetlige sanktioner er lovlige efter direktivet. Efter min mening bygger den nationale rets opfattelse på dette punkt på en fejltagelse.
38.
Der er intet i direktivets tekst, der tyder på, at direktivets formål er at »fjerne ulige behandling af de erhvervsdrivende på enhedsmarkedet«, når det gælder sanktioner for tilsidesættelse af nationale gennemførelsesbestemmelser, jf. den nationale rets udtalelse herom. Dette ville være i strid med den frihed, som medlemsstaterne ifølge direktivet har, når det gælder valget af gennemførelsesforanstaltninger. Direktivet var i øvrigt hjemlet ved traktatens artikel 130 S (
19
), der i det relevante tidsrum (
20
) udgjorde den korrekte hjemmel for »Fællesskabets virke på miljøområdet ... [med det formål] at bevare, beskytte og forbedre kvaliteten af miljøet, at bidrage til beskyttelse af menneskers sundhed [og] at sikre, at naturens ressourcer udnyttes forsigtigt og fornuftigt«. Da direktivets hjemmel var artikel 130 S, var medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 130 Τ beføjet til at opretholde eller indføre »strengere beskyttelsesforanstaltninger [end de i direktivet fastsatte], som er forenelige med [traktaten]«, og som tillod såvel bestående som ny uensartethed i behandlingen af de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater. Man kan have sine tvivl med hensyn til denne bestemmelses mulighed for at være en passende hjemmel for en foranstaltning, der faktisk har de målsætninger vedrørende det indre marked, som den nationale ret tilkender den, selv om spørgsmålet herom ikke er blevet rejst i de foreliggende sager.
39.
Ved en opmærksom gennemlæsning af betragtningerne til direktivet bekræftes det, at direktivet ikke på nogen afgørende måde tager sigte på det indre marked. Dette omtales kun i femte betragtning; efter en fremhævelse i de foregående betragtninger af nødvendigheden af »at effektivisere håndteringen af affald inden for Fællesskabet« og »at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau« anføres i denne femte betragtning blot, at »indbyrdes afvigelser mellem medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse og nyttiggørelse af affald kan påvirke miljøkvaliteten og det indre markeds funktion«. I betragtningen anføres blot, at en sådan uensartethed kan påvirke gennemførelsen af Fællesskabets målsætninger på disse to områder, og den indeholder bestemt intet om, at direktivet skal beskytte det indre marked mod en sådan påvirkning, navnlig for så vidt angår sanktioner. Jeg kan fuldt ud tiltræde den analyse af denne bestemmelse, som generaladvokat Tesauro gjorde sig til talsmand for i »affaldsdirektiv-sagen«:
»Den nævnte betragtning præciserer således blot, at indførelse af en fællesskabsretlig ordning vedrørende håndtering af affald vil kunne få en positiv indvirkning på markedets funktion, men dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at lægge til grund, at det har været særlige hensyn til konkurrencen og samhandelen, der har været en af årsagerne til, at institutionerne har udstedt de pågældende bestemmelser« (
21
).
40.
Omvendt viser tiende betragtning til direktivet, at medtagelsen i direktivet af krav vedrørende meddelelse af tilladelser og føring af registre (
22
) ikke i første række havde til formål at sikre ligebehandling af de erhvervsdrivende på området for genindvinding og bortskaffelse af affald. I denne betragtning hedder det nemlig, at »for at sikre et højt beskyttelsesniveau og en effektiv kontrol er det nødvendigt at sørge for godkendelse af og kontrol med de anlæg, der bortskaffer og nyttiggør affald«.
41.
Denne gennemgang af direktivet bekræftes af dets bestemmelsers materielretlige indhold. Der er intetsteds i direktivet tale om de sanktioner, som medlemsstaterne skal fastsætte med henblik på en opfyldelse af de gennemførelsesregler, de vedtager. Spørgsmålet er reguleret ved direktivets artikel 2 (
23
), der blot stiller krav til medlemsstaterne om »at sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1. april 1993«.
42.
Domstolen har i øvrigt allerede i dommen i »affaidsdirektiv«-sagen forkastet den argumentation, som det andet spørgsmål fra den forelæggende ret er baseret på, og hvorefter der med direktivet generelt har skullet gennemføres en harmonisering af de byrder, der påhviler de erhvervsdrivende. Domstolen fastslog i nævnte dom, at selv om visse af direktivets bestemmelser, »herunder navnlig bestemmelserne om definitioner i artikel 1, har betydning for det indre markeds funktion ... [er] hovedformålet med den i direktivets artikel 1 forudsatte harmonisering ud fra hensynet til at beskytte miljøet at sikre en effektiv behandling af affald i Fællesskabet, uanset dets oprindelse, og denne harmonisering har kun accessorisk betydning for konkurrence- og samhandelsvilkårene« (
24
).
43.
På baggrund af det anførte mener jeg, at det andet spørgsmål skal besvares således, at 1991-direktivet om affald ikke tilsigter at sikre ligebehandling af de erhvervsdrivende på det indre marked for så vidt angår de sanktioner, der kan fastsættes for overtrædelser af den nationale lovgivning om gennemførelse af direktivet om affald. Der er således efter min mening ikke grund til at besvare spørgsmålet i den formulering, den nationale ret har givet det, idet denne har lagt en fejlagtig fortolkning af 1991-direktivet til grund.
44.
Såfremt Domstolen ikke kan anerkende den analyse af det andet spørgsmål, jeg her har givet, må det undersøges, om der muligvis kan gives den forelæggende ret en brugbar besvarelse. Manglen på oplysninger i forelæggelseskendelserne om sagernes faktiske baggrund og de relevante retsregler lægger sig mindre i vejen for at admittere dette andet spørgsmål, end det var tilfældet for så vidt angår det første, idet det har en mere speciel karakter. Spørgsmålet må imidlertid fortolkes således, at Domstolen anmodes om en afgørelse af lovligheden efter 1991-direktivet om affald af strafferetlige sanktioner i det omfang, disse sanktioner adskiller sig fra andre sanktioner, der er fastsat for tilsidesættelse af nationale bestemmelser vedrørende håndtering af affald (
25
).
45.
Som tidligere nævnt indeholder direktivet ikke bestemmelser vedrørende sanktioner, og det tilkommer derfor medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5 at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige i så henseende. Medlemsstaterne træffer »valget af de hertil egnede foranstaltninger, herunder valget af sanktioner, endog strafferetlige sanktioner« (
26
). I Carciati-dommen fastslog Domstolen, at »når det tiltrædes, at bestemmelser som de i den pågældende nationale lovgivning omhandlede er forenelige med reglerne i Fællesskabets retsorden, er der ikke grundlag for at betvivle, at en medlemsstat kan pålægge straf for overtrædelse af de nationale bestemmelser« (
27
). Det er ikke i det foreliggende tilfælde blevet gjort gældende, at de omhandlede nationale bestemmelser var i strid med andre fællesskabsretlige bestemmelser eller principper end 1991-direktivet om affald.
VI — Forslag til afgørelse
46.
På baggrund af denne redegørelse skal jeg foreslå Domstolen at besvare de spørgsmål, der er forelagt af Pretura circondariale di Roma, henholdsvis afdelingen i Tivoli og afdelingen i Castelnuovo di Porto, på følgende måde:
»1)
Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald pålægger medlemsstaterne at sørge for, at de anlæg og virksomheder, som nyttiggør affald, eller som selv varetager bortskaffelsen af deres affald på produktionsstedet, opnår en tilladelse hertil; disse aktiviteter kan kun udøves uden tilladelse, såfremt medlemsstaten har valgt at tildele en fritagelse og alene på de i direktivets artikel 11, stk. 1, anførte betingelser. Der er intet i direktivet, som forhindrer en medlemsstat i at stille krav om tilladelse til udøvelse af andre aktiviteter, der er forbundet med nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, og som er omfattet af direktivet.
2)
Direktiv 91/156 tilsigter ikke at sikre ligebehandling af de erhvervsdrivende på det indre marked for så vidt angår de sanktioner, der kan fastsættes for overtrædelse af den nationale lovgivning om gennemførelse af direktivet om affald.«
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.
(
1
) – EFT L 78, s. 32.
(
2
) – Domstolen har fået forelagt flere andre anmodninger om en afgørelse af tilsvarende spørgsmål; behandlingen af disse præjudicielle anmodninger er blevet udsat på afgørelsen af de foreliggende sager.
(
3
) – GURI nr. 343 af 15.12.1982, s. 9071.
(
4
) – EFT L 194, s. 39.
(
5
) – EFT L 84, s. 43.
(
6
) – GURI nr. 264 af 10.11.1988, s. 3.
(
7
) – 1978-dircktivet om giftigt affald er blevet erstattet af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12.12.1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) med virkning fra den 27.6.1995 (Rådets direktiv 94/31/EF af 27.6.1994, EFT L 168, s. 28).
(
8
) – For nemheds skyld skal henvisninger til 1991-direktivets artikler i det følgende i dette forslag, medmindre andet angives, overalt anses for at vedrøre de ændrede artikler i 1975-direktivet.
(
9
) – I punkt 23 og 27 i dette forslag til afgørelse.
(
10
) – Jf. punkt 5 og 6 i dette forslag til afgørelse.
(
11
) – Dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, præmis 11.
(
12
) – Dom af 15.6.1995, forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, Zabala Erasun m.fl., Sml. I, s. 1567, præmis 16 og 17.
(
13
) – Domme af 16.7.1992, sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673, præmis 17, og sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871, præmis 25; den ovenfor i note 11 nævnte Leclerc-Siplcc-dom, præmis 12.
(
14
) – Dom af 8.6.1995, sag C-451/93, Sml. I, s. 1545.
(
15
) – Præmis 12-19.
(
16
) – Kendelse af 7.4.1995, sag C-167/94, Grau Gomis m.fl., Sml. I, s. 1023, præmis 8; jf. endvidere kendelse af 21.12.1995, sag C-307/95, Max Mara, Sml. I, s. 5083, præmis 6-9, og af 2.2.1996, sag C-257/95, Bresle, Sml. I, s. 233, præmis 16.
(
17
) – Dom af 1.4.1982, forenede sager C-141/81, C-142/81 og C-143/81, Holdijk, Sml. s. 1299, præmis 6.
(
18
) – Dom af 3.3.1994, sag C-316/93, Vaneetveld, Sml. I, s. 763, præmis 13.
(
19
) – Denne note har kun betydning for udgaven på engelsk af nærværende forslag til afgørelse.
(
20
) – Artiklen er senere blevet ændret, således at den kommer til at gælde Fællesskabets »politik« i stedet for en »aktion«, og for at skabe en udtrykkelig bemyndigelse for Fællesskabet til at virke for forskellige foranstaltninger på internationalt plan.
(
21
) – Dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, punkt 7 i forslaget til afgørelse.
(
22
) – Nogle af de nationale lovbestemmelser, der er nævnt i forelæggelseskendelserne, vedrører sådanne krav.
(
23
) – Der er her tale om artikel 2 i 1991-dircktivct, ikke om »artikel 2 i 1975-dircktivct som ændret«.
(
24
) – Den ovenfor i note 21 nævnte dom i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 18 og 20.
(
25
) – Den franske regering har været inde på, at dette spørgsmål også kan fortolkes således, at det vedrører anvendelsen af strafferetlige sanktioner, enten fordi de anvendes i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelser, der efter direktivet ikke lovligt kan pålægges, eller fordi de anvendes i tilfælde af tilsidesættelse af et direktiv, der ikke er blevet gennemført. Der kan ikke i forelæggelseskendelserne hentes støtte for den ene eller den anden variant af denne fortolkning.
(
26
) – Dom af 2.2.1977, sag 50/76, Amsterdam Bulb, Smi. s. 137, præmis 31 og 32.
(
27
) – Dom af 9.10.1980, sag 823/79, Sml. s. 2773, præmis 11.