62024CJ0408
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
12 de fevereiro de 2026 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Transportes aéreos — Regulamento (CE) n.o 549/2004 — Céu único europeu — Regulamento (CE) n.o 550/2004 — Prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu — Artigo 8.o — Prestadores de serviços de tráfego aéreo — Artigos 14.o e 15.o — Taxas a cargo dos utilizadores do espaço aéreo — Falha de um servidor de telecomunicações aeronáuticas — Cancelamento de voos — Alegado incumprimento culposo por parte do prestador em causa — Utilizadores do espaço aéreo — Proteção desses utilizadores contra os prejuízos económicos causados por esse incumprimento»
No processo C‑408/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria), por Decisão de 27 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de junho de 2024, no processo
Republik Österreich
contra
Austrian Airlines AG,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra (relator) e N. Fenger, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: G. Chiapponi, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 21 de maio de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Republik Österreich, por C. Nemeth e S. Ullreich, na qualidade de agentes,
–
em representação de Austrian Airlines AG, por J. Eichmeyer, Rechtsanwältin,
–
em representação do Governo Austríaco, por A. Posch, J. Schmoll e G. Kunnert, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Belga, por S. Baeyens e P. Cottin, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Francês, por B. Herbaut e B. Travard, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por R. Álvarez Vinagre e G. Meessen, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 4 de setembro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 550/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu («regulamento relativo à prestação de serviços») (JO 2004, L 96, p. 10), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1070/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009 (JO 2009, L 300, p. 34) (a seguir «Regulamento n.o 550/2004»), e do artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento (CE) n.o 549/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, que estabelece o quadro para a realização do céu único europeu («regulamento‑quadro») (JO 2004, L 96, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento n.o 1070/2009 (a seguir «Regulamento n.o 549/2004»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Republik Österreich (República da Áustria), representada pela Finanzprokuratur, à Austrian Airlines AG a respeito da indemnização pelo prejuízo económico sofrido por esta companhia aérea devido ao cancelamento de voos provocado pela falha de um servidor de telecomunicações aeronáuticas gerido pela Austro Control.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.o 549/2004
3
O considerando 7 do Regulamento n.o 549/2004 enuncia:
«O espaço aéreo constitui um recurso limitado, cuja melhor e mais eficaz utilização só poderá ser realizável se as necessidades de todos os utilizadores forem tidas em conta e, quando for caso disso, encontrarem representação em todo o processo de desenvolvimento, tomada de decisões e implementação do céu único europeu, inclusive no Comité do Céu Único.»
4
O artigo 1.o deste regulamento, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito de aplicação», dispõe, no n.o 1:
«A iniciativa do céu único europeu tem por objetivo reforçar as atuais normas de segurança do tráfego aéreo, contribuir para o desenvolvimento sustentável do sistema de transporte aéreo e melhorar o desempenho global do sistema de gestão do tráfego aéreo (ATM) e dos serviços de navegação aérea para o tráfego aéreo geral na Europa, a fim de satisfazer as exigências de todos os utilizadores do espaço aéreo. O céu único europeu abrange uma rede pan‑europeia coerente de rotas e de sistemas de gestão de redes e de gestão do tráfego aéreo, unicamente baseada em requisitos de segurança, eficiência e técnicos, em benefício de todos os utilizadores do espaço aéreo. Para alcançar o referido objetivo, o presente regulamento estabelece um quadro regulamentar harmonizado para a criação do céu único europeu.»
5
O artigo 2.o do regulamento contém, nomeadamente, as seguintes definições:
«1.
“Serviço de controlo de tráfego aéreo (CTA)”, um serviço prestado para efeitos de:
a)
Prevenir colisões:
–
entre aeronaves, e
–
na área de manobra entre as aeronaves e os obstáculos; e
b)
Manter um fluxo ordenado e expedito do tráfego aéreo.
[…]
4.
“Serviços de navegação aérea”, os serviços de tráfego aéreo; os serviços de comunicação, navegação e vigilância; os serviços meteorológicos para navegação aérea; e os serviços de informação aeronáutica.
[…]
8.
“Utilizadores do espaço aéreo”, os operadores das aeronaves exploradas em sede de tráfego aéreo geral.
[…]
10.
“Gestão do tráfego aéreo (ATM)”, o conjunto das funções aéreas e no solo (serviços de tráfego aéreo, gestão do espaço aéreo e gestão do fluxo de tráfego aéreo) necessárias para assegurar uma circulação segura e eficiente das aeronaves durante todas as fases das operações.
11.
“Serviços de tráfego aéreo”, os vários serviços de informação de voo, os serviços de alerta, os serviços consultivos do tráfego aéreo e os serviços de CTA (serviços de controlo regional, de aproximação e de aeródromo).
[…]
23‑A.
“Serviço de informação de voo”, serviço destinado a prestar aconselhamento e informações úteis para a condução segura e eficiente dos voos.
23‑B.
“Serviço de alerta”, serviço prestado com o objetivo de notificar os organismos competentes sempre que uma aeronave tenha necessidade da intervenção dos serviços de busca e salvamento e de prestar assistência a esses organismos sempre que estes o solicitem.
[…]»
6
O artigo 3.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Domínios de intervenção da Comunidade», prevê, no n.o 1:
«O presente regulamento estabelece um quadro regulamentar harmonizado para a criação do céu único europeu, em conjugação com:
[…]
b) o [Regulamento n.o 550/2004]; […]
[…]
e com as regras de execução aprovadas pela Comissão com base no presente regulamento e nos regulamentos acima referidos.»
Regulamento n.o 550/2004
7
Os considerandos 4 e 10 do Regulamento n.o 550/2004 enunciam:
«(4)
Para criar o céu único europeu, deverão ser adotadas medidas destinadas a garantir a prestação segura e eficiente de serviços de navegação aérea de forma coerente com a organização e utilização do espaço aéreo, tal como previsto no Regulamento (CE) n.o 551/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à organização e utilização do espaço aéreo no céu único europeu (“regulamento relativo ao espaço aéreo”) [(JO 2004, L 96, p. 20)]. É importante organizar de forma harmonizada a prestação de tais serviços para responder adequadamente às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo e regular a segurança e eficiência do tráfego aéreo.
[…]
(10)
Deve ser estabelecido um sistema comum de certificação dos prestadores de serviços de navegação aérea que constituirá uma forma de definir os direitos e obrigações desses prestadores de serviços, garantindo, simultaneamente, a continuidade da prestação de serviços e o controlo regular do cumprimento desses requisitos.»
8
O artigo 1.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito de aplicação», dispõe, no n.o 1:
«No âmbito do [Regulamento n.o 549/2004], o presente regulamento diz respeito à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu. Tem por objetivo estabelecer requisitos comuns para uma prestação segura e eficiente de serviços de navegação aérea na [União].»
9
O artigo 6.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Requisitos comuns», que abre o capítulo II deste regulamento que estabelece as regras relativas à prestação destes serviços, tem a seguinte redação:
«Devem ser estabelecidos requisitos comuns para a prestação de serviços de navegação aérea nos termos do n.o 3 do artigo 5.o do [Regulamento n.o 549/2004]. Os requisitos comuns devem contemplar os seguintes elementos:
–
competência e aptidão operacional e técnica,
–
sistemas e processos de gestão de segurança e de qualidade,
–
sistemas de informação,
–
qualidade de serviços,
–
capacidade financeira,
–
responsabilidade civil e cobertura por seguros,
–
propriedade e estrutura organizativa, incluindo a prevenção de conflitos de interesses,
–
recursos humanos, incluindo planos adequados de recrutamento,
–
segurança.»
10
O artigo 7.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Certificação dos prestadores de serviços de navegação aérea», prevê:
«1.   A prestação de todos os serviços de navegação aérea na Comunidade deve ser objeto de certificação pelos Estados‑Membros.
[…]
3.   As autoridades supervisoras nacionais emitem certificados aos prestadores de serviços de navegação aérea que cumpram os requisitos comuns referidos no artigo 6.o […]
[…]
7.   As autoridades supervisoras nacionais controlam o cumprimento dos requisitos comuns e das condições associadas aos certificados. Pormenores relativos a esse controlo devem constar dos relatórios anuais a apresentar pelos Estados‑Membros nos termos do n.o 1 do artigo 12.o do [Regulamento 549/2004]. Se uma autoridade supervisora nacional [verificar] que o titular do certificado deixou de satisfazer esses requisitos ou condições, deve tomar as medidas adequadas, assegurando simultaneamente a continuidade dos serviços, desde que a segurança não fique comprometida. Essas medidas podem incluir a revogação do certificado.»
11
O artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, sob a epígrafe «Designação dos prestadores de serviços de tráfego aéreo», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram a prestação de serviços de tráfego aéreo em regime de exclusividade dentro de blocos específicos de espaço aéreo pertencentes ao espaço aéreo sob a sua responsabilidade. Para este efeito, os Estados‑Membros designam um prestador de serviços de tráfego aéreo titular de um certificado válido na Comunidade.
[…]
3.   Os Estados‑Membros definem os direitos e as obrigações a cumprir pelos prestadores de serviços de tráfego aéreo designados. […]
4.   Os Estados‑Membros têm o poder discricionário de escolher um prestador de serviços de tráfego aéreo, desde que este cumpra os requisitos e as condições a que se referem os artigos 6.o e 7.o
[…]»
12
Nos termos do artigo 14.o deste regulamento, sob a epígrafe «Generalidades», que figura no capítulo III, sob a epígrafe «Regimes de Tarifação»:
«Nos termos dos requisitos previstos nos artigos 15.o e 16.o, o regime de tarifação dos serviços de navegação aérea deve contribuir para o aumento da transparência no que se refere à determinação, imposição e controlo da aplicação de taxas aos utilizadores do espaço aéreo e para a rentabilidade da prestação de serviços de navegação aérea e eficiência das operações de voo, mantendo simultaneamente um nível otimizado de segurança. […]»
13
O artigo 15.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Princípios gerais», prevê:
«1.   O regime de tarifação deve basear‑se nos custos dos serviços de navegação aérea incorridos pelos prestadores de serviços em benefício dos utilizadores do espaço aéreo. Deve ser feita uma repartição daqueles custos por categorias de utilizadores.
[…]
3.   Na fixação das taxas nos termos do n.o 2, os Estados‑Membros respeitam os seguintes princípios:
[…]
f)
As taxas devem incentivar a prestação segura, eficiente, eficaz e sustentável de serviços de navegação aérea, tendo como objetivo obter um elevado nível de segurança, uma boa relação custo‑eficácia e a realização dos objetivos de desempenho, assim como promover a prestação integrada de serviços, reduzindo simultaneamente o impacto ambiental da aviação. […]»
Regulamento de Execução n.o 1035/2011
14
O Regulamento de Execução (UE) n.o 1035/2011 da Comissão, de 17 de outubro de 2011, que estabelece requisitos comuns para a prestação de serviços de navegação aérea e que altera os Regulamentos (CE) n.o 482/2008 e (UE) n.o 691/2010 (JO 2011, L 271, p. 23), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 448/2014 da Comissão, de 2 de maio de 2014 (JO 2014, L 132, p. 53) (a seguir «Regulamento de Execução n.o 1035/2011»), contém um anexo I, sob a epígrafe «Requisitos gerais para a prestação de serviços de navegação aérea», que tem a seguinte redação:
«1.
COMPETÊNCIA E APTIDÃO OPERACIONAL E TÉCNICA
Os prestadores de serviços de navegação aérea devem estar em condições de prestar os seus serviços de forma segura, eficiente, contínua e sustentável, compatível com um nível razoável de procura global num determinado espaço aéreo. Para tal, devem manter uma capacidade operacional e técnica e uma especialização adequadas.
[…]
3.
GESTÃO DA SEGURANÇA (SAFETY) E DA QUALIDADE
[…]
3.2.
Sistema de gestão da qualidade
Os prestadores de serviços de navegação aérea devem estabelecer um sistema de gestão da qualidade que cubra todos os serviços de navegação aérea por eles prestados, de acordo com os princípios a seguir enumerados.
O sistema deve:
a)
Definir a política de qualidade de forma a satisfazer, tanto quanto possível, as necessidades dos vários utilizadores;
[…]
7.
RESPONSABILIDADE CIVIL E COBERTURA DE SEGURO
Os prestadores de serviços de navegação aérea devem dispor de cobertura adequada das suas responsabilidades ao abrigo da legislação aplicável.
[…]»
Direito austríaco
Lei da Aviação
15
O § 120 do Bundesgesetz über die Luftfahrt (Lei Federal da Aviação), de 2 de dezembro de 1957 (BGBl. 253/1957), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei da Aviação»), prevê:
«(1)   Salvo disposição em contrário prevista em convenções internacionais, normas de direito da União ou na presente lei federal, ou decorrente das mesmas, o exercício da navegação aérea, enquanto competência soberana do Estado, incumbe à Austro Control. Esta sociedade é designada para prestar os serviços de tráfego aéreo referidos no artigo 119.o, n.o 2, ponto 1, alínea a), [da presente lei] e os serviços meteorológicos destinados à navegação aérea referidos no artigo 119.o, n.o 2, ponto 1, alínea c), [desta lei] numa base exclusiva, na aceção dos artigos 8.o e 9.o do Regulamento [n.o 550/2004].
[…]
(5)   Os prestadores de serviços de navegação aérea devem criar as instalações de controlo da navegação aérea necessárias para a realização regular e segura das funções de navegação aérea que lhe foram confiadas em conformidade com os padrões internacionais, e a mantê‑las em condições de operar em segurança.
[…]»
Lei relativa à Austro Control
16
O artigo 2.o da Bundesgesetz über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung (Lei Federal relativa à Sociedade de Responsabilidade Limitada Austro Control) (BGBl. 898/1993), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei relativa à Austro Control»), tem a seguinte redação:
«(1)   Cabe à Austro Control exercer todas as funções que até à data competiam ao Bundesamt für Zivilluftfahrt [(Agência Federal de Aviação Civil, Áustria)] nos termos da Lei da Aviação, dos decretos adotados com base nesta lei e da Flugsicherungsstreckengebührengesetz [(Lei relativa às Taxas Rodoviárias Devidas pela Prestação de Serviços de Navegação Aérea) (BGBl. 137/1986)], com exceção das atribuídas por decreto nos termos do artigo 140‑B da [Lei da Aviação]. A Austro Control assume, além disso, as funções que lhe são atribuídas por leis federais ou por decretos adotados com base nessas leis. Estas funções estão sujeitas à obrigação de exploração. A Austro Control toma todas as medidas de natureza organizacional necessárias para a execução destas funções, sob a supervisão das autoridades públicas.
[…]»
17
O artigo 10.o da Lei relativa à Austro Control, sob a epígrafe «Responsabilidade», dispõe, no n.o 1:
«O Estado Federal é responsável, nos termos das disposições da Amtshaftungsgesetz [Lei relativa à Responsabilidade da Administração (BGBl. 20/1949)], por quaisquer danos causados por trabalhadores da Austro Control, no âmbito da aplicação da lei, no exercício das funções que lhe foram atribuídas pelo artigo 2.o, n.os 1 e 3, da presente lei federal. O trabalhador não é responsável perante o lesado. […]»
Lei relativa à Responsabilidade da Administração
18
A Lei relativa à Responsabilidade da Administração, na versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei relativa à Responsabilidade da Administração»), dispõe, no artigo 1.o, n.o 1:
«O Estado Federal, os Länder, os municípios, outros organismos de direito público e os organismos de segurança social […] são responsáveis, nos termos das disposições do direito civil, pelos danos patrimoniais ou corporais causados a quem quer que seja em virtude do comportamento ilegal e culposo das pessoas que atuam, na qualidade de órgãos do Estado federal, na aplicação das leis; o órgão não é responsável perante o lesado. A reparação do dano é necessariamente pecuniária.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
19
A Austro Control é uma sociedade de responsabilidade limitada cujo único acionista é a República da Áustria. No exercício das suas funções legais, a Austro Control gere o servidor da Rede de Serviço Fixo das Telecomunicações Aeronáuticas (a seguir «servidor RSFTA»), que assegura a transmissão de informações técnicas, relativas nomeadamente ao tráfego aéreo, entre as companhias aéreas, a própria Austro Control e a Eurocontrol, o organismo europeu de coordenação estabelecido em Bruxelas (Bélgica).
20
A Austrian Airlines, companhia aérea com sede no aeroporto de Viena‑Schwechat (Áustria), utiliza os serviços de tráfego aéreo prestados pela Austro Control para os seus voos com partida e chegada deste aeroporto, mediante o pagamento das taxas previstas para esses serviços.
21
Em 28 de agosto de 2016, uma falha técnica do servidor RSFTA provocou uma diminuição significativa das taxas de aterragem e de descolagem no referido aeroporto. A Austrian Airlines afirma que esta falha a obrigou a cancelar 60 voos, causando‑lhe um prejuízo no montante de 373140,46 euros, incluindo os reembolsos de bilhetes, os reencaminhamentos para voos de outras companhias, as perdas ligadas aos voos em partilha de código, as despesas de restauração, de alojamento e de transporte dos passageiros, a reexpedição das bagagens e a remuneração das horas extraordinárias do pessoal.
22
Considerando que a Austro Control era responsável pela falha do servidor RSFTA, por não ter adotado, a título preventivo, as medidas técnicas e humanas necessárias ao bom funcionamento desse servidor, a Austrian Airlines intentou uma ação de indemnização contra a República da Áustria com fundamento no artigo 10.o, n.o 1, da Lei relativa à Austro Control e no artigo 1.o, n.o 1, da Lei relativa à Responsabilidade da Administração.
23
A República da Áustria, representada pela Finanzprokuratur, contestou a existência de qualquer comportamento culposo ou ilícito da Austro Control na gestão do servidor RSFTA. Além disso, sustentou que as disposições relevantes de direito nacional e do direito da União relativas à navegação aérea servem exclusivamente o interesse geral da segurança do transporte aéreo e não os interesses patrimoniais dos utilizadores do espaço aéreo, o que é confirmado pela inexistência de disposições que prevejam um regime de responsabilidade neste domínio.
24
O órgão jurisdicional de primeira instância julgou improcedente a ação de indemnização intentada pela Austrian Airlines com o fundamento de que as disposições nacionais e da União relativas à navegação aérea têm por único objetivo regulamentar o tráfego aéreo e não o de proteger o património das transportadoras aéreas. Nestas condições, esse órgão jurisdicional considerou que não era necessário examinar se o pessoal da Austro Control tinha agido de forma ilícita e culposa.
25
Em contrapartida, o órgão jurisdicional de recurso, interposto pela Austrian Airlines, concluiu que, embora as disposições do direito da União relativas à navegação aérea visem principalmente garantir a segurança aérea, protegem também os interesses económicos das transportadoras aéreas enquanto utilizadores do espaço aéreo, tanto mais que estas últimas pagam taxas pelos serviços de navegação aérea que lhes são fornecidos por prestadores como a Austro Control.
26
O Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria), que é o órgão jurisdicional de reenvio, chamado a conhecer do recurso interposto pela República da Áustria, representada pela Finanzprokuratur, contra a decisão de segunda instância, explica que, segundo a sua jurisprudência relativa ao artigo 1.o, n.o 1, da Lei relativa à Responsabilidade da Administração, mesmo em caso de violação culposa de uma disposição de direito nacional, só podem ser indemnizados os danos cuja prevenção constitua, pelo menos, um dos objetivos da disposição violada. Esse órgão jurisdicional indica que o critério determinante para desencadear a responsabilidade da Administração é o objetivo de proteção da disposição violada, determinado por via interpretativa.
27
O referido órgão jurisdicional admite em princípio que uma disposição de direito nacional prossegue um objetivo de proteção dos interesses individuais quando existe uma relação jurídica particular entre a entidade que violou essa disposição e o particular lesado. Em contrapartida, tende a afastar a existência de tal objetivo quando o cumprimento de funções de serviço público por esta entidade diz respeito a um número tão elevado e indeterminado de pessoas, que estas devem ser equiparadas à coletividade, o que exclui a possibilidade de desencadear a responsabilidade da Administração mesmo em caso de comportamento ilícito e culposo.
28
O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o desacordo entre as partes no processo principal se refere à questão de saber se as disposições do direito da União relativas à navegação aérea, cujo objetivo principal é garantir a segurança aérea, protegem também os utilizadores do espaço aéreo dos danos patrimoniais causados por um incumprimento ilícito e culposo do prestador de serviços de tráfego aéreo, designado em conformidade com o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, a saber, no caso em apreço, a Austro Control. Em seu entender, a finalidade prosseguida por este regulamento é decisiva e deve ser determinada de forma autónoma à luz do direito da União e dos seus métodos de interpretação.
29
Ainda segundo esse órgão jurisdicional, resulta do Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), que as disposições do artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, lidas em conjugação com o artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 549/2004, que define os serviços de navegação aérea, conferem aos utilizadores do espaço aéreo direitos suscetíveis de ser afetados pelo encerramento desse espaço e que o objetivo das disposições do direito da União relativas à navegação aérea não se limita à segurança aérea em sentido estrito.
30
O referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre se os interesses patrimoniais destes utilizadores estão abrangidos pelo objetivo de proteção prosseguido por estas disposições, o que permitiria desencadear a responsabilidade da República da Áustria pelos danos patrimoniais causados por um comportamento ilícito e culposo da Austro Control, nos termos da Lei relativa à Responsabilidade da Administração.
31
O mesmo órgão jurisdicional salienta que a obrigação de a Austrian Airlines pagar taxas para beneficiar dos serviços de tráfego aéreo prestados pela Austro Control milita a favor da existência de uma relação jurídica particular entre estas duas entidades. Por esse motivo, nomeadamente, tende a considerar que o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, lido em conjugação com o artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 549/2004 e o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, protege também os interesses puramente patrimoniais dos utilizadores individuais do espaço aéreo.
32
Nestas condições, o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 8.o do [Regulamento n.o 550/2004], em conjugação com o artigo 2.o, [ponto] 4, do [Regulamento n.o 549/2004], ser interpretado no sentido de que a prestação de serviços de tráfego aéreo visa igualmente a proteção dos utilizadores do espaço aéreo contra a ocorrência de um dano puramente patrimonial devido a omissões ilegais e dolosas do prestador de serviços de navegação aérea a quem os serviços de navegação aérea foram confiados?»
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
33
Resulta do pedido de decisão prejudicial que a questão submetida, que diz respeito ao alcance do objetivo de proteção prosseguido nomeadamente no artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, decorre do facto de, por força da Lei relativa à Responsabilidade da Administração, conforme interpretada pelo órgão jurisdicional de reenvio, o critério determinante para desencadear essa responsabilidade ser o objetivo de proteção da disposição violada. No caso em apreço, esta disposição é o artigo 120.o da Lei da Aviação, que designa a Austro Control para, nomeadamente, assegurar os serviços de tráfego aéreo numa base exclusiva, em conformidade com este artigo 8.o
34
No que respeita ao litígio no processo principal, esse órgão jurisdicional indica, assim, que a República da Áustria só poderá ser considerada responsável pelo prejuízo económico sofrido pela Austrian Airlines, devido a um eventual incumprimento culposo da Austro Control, se as disposições relevantes do direito da União visarem, nomeadamente, proteger, desse prejuízo, os utilizadores do espaço aéreo, na aceção do artigo 2.o, ponto 8, do Regulamento n.o 549/2004.
35
É à luz destas observações preliminares que importa examinar a questão submetida.
Quanto à questão submetida
36
Com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 549/2004 e o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, lidos em conjugação com as disposições deste último regulamento relativas à prestação de serviços de navegação aérea e à tarifação desses serviços, devem ser interpretados no sentido de que o conjunto destas disposições visa igualmente proteger os utilizadores do espaço aéreo dos prejuízos económicos causados por um incumprimento culposo do prestador de serviços de tráfego aéreo das obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
37
Importa salientar, a título preliminar, por um lado, que, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, o Regulamento n.o 549/2004 estabelece um quadro regulamentar harmonizado para a criação do «céu único europeu», que tem por objetivo reforçar as atuais normas de segurança do tráfego aéreo, contribuir para o desenvolvimento sustentável do sistema de transporte aéreo e melhorar o desempenho global do sistema de gestão do tráfego aéreo e dos serviços de navegação aérea para o tráfego aéreo geral na Europa, a fim de satisfazer as exigências de todos os utilizadores do espaço aéreo.
38
Esta disposição precisa ainda que o céu único europeu abrange uma rede pan‑europeia coerente de rotas e de sistemas de gestão de redes e de gestão do tráfego aéreo, unicamente baseada em requisitos de segurança, eficiência e técnicos, em benefício de todos os «utilizadores do espaço aéreo», conceito que engloba, em conformidade com o artigo 2.o, ponto 8, deste regulamento, os operadores das aeronaves exploradas em sede de tráfego aéreo geral.
39
Por outro lado, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 550/2004, este, «[n]o âmbito de aplicação do [Regulamento n.o 549/2004]», diz respeito à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu de forma segura e eficiente, estabelecendo requisitos comuns para esse efeito. O Regulamento n.o 550/2004 prevê também, num capítulo III, como elemento essencial, um regime de tarifação desses serviços que inclui taxas devidas pelos utilizadores do espaço aéreo.
40
Além disso, resulta do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 549/2004 que o quadro regulamentar harmonizado que visa criar o «céu único europeu» inclui igualmente as regras de execução aprovadas pela Comissão com base, nomeadamente, neste regulamento e no Regulamento n.o 550/2004. Entre essas medidas de execução, figura o Regulamento de Execução n.o 1035/2011.
41
Explicitado este quadro regulamentar, há que observar, em primeiro lugar, que, nos termos do artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 549/2004, o conceito de «serviços de navegação aérea» engloba os serviços de tráfego aéreo, expressamente referidos na questão submetida, bem como os serviços de comunicação, navegação e vigilância, os serviços meteorológicos para navegação aérea e os serviços de informação aeronáutica.
42
Os serviços de tráfego aéreo fazem parte integrante da «gestão do tráfego aéreo», que agrupa, por força do artigo 2.o, ponto 10, do Regulamento n.o 549/2004, o conjunto das funções, aéreas e no solo, necessárias para assegurar uma circulação segura e eficiente das aeronaves durante todas as fases das operações. Por força do ponto 11 deste artigo, esses serviços incluem os serviços de controlo de tráfego aéreo, os serviços de informação de voo e os serviços de alerta, sendo estes três conceitos eles próprios definidos, respetivamente, no ponto 1, no ponto 23‑A e no ponto 23‑B do referido artigo.
43
Os «serviços de controlo de tráfego aéreo» têm por objetivo, por um lado, prevenir colisões entre aeronaves e colisões, na área de manobra, entre as aeronaves e os obstáculos, bem como, por outro lado, manter um fluxo ordenado e expedito do tráfego aéreo. Os «serviços de informação de voo» destinam‑se à prestação de aconselhamento e informações úteis para a condução segura e eficiente dos voos. Os «serviços de alerta» consistem em notificar os organismos competentes sempre que uma aeronave tenha necessidade da intervenção dos serviços de busca e salvamento bem como em prestar assistência a esses organismos.
44
Resulta do exposto que os «serviços de tráfego aéreo», na aceção do artigo 2.o, ponto 11, do Regulamento n.o 549/2004, revestem uma importância fundamental para a gestão do tráfego aéreo não só para a segurança e exploração ótima do espaço aéreo mas também para os utilizadores desse espaço cujas atividades dependem da boa execução desses serviços (v., neste sentido, Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, n.o 43).
45
Com efeito, como salientou a advogada‑geral no n.o 39 das suas conclusões, a prestação de serviços de navegação aérea, incluindo os serviços de tráfego aéreo, serve não só o interesse geral de garantir a existência de um céu único europeu seguro e eficiente mas também os interesses e a atividade económica dos utilizadores do espaço aéreo, nomeadamente das transportadoras aéreas.
46
A este respeito, o considerando 7 do Regulamento n.o 549/2004 precisa que o espaço aéreo constitui um recurso limitado cuja melhor e mais eficaz utilização só poderá ser realizável se as necessidades de todos os utilizadores forem tidas em conta.
47
Em segundo lugar, o artigo 8.o, n.os 1, 3 e 4, do Regulamento n.o 550/2004 impõe a cada Estado‑Membro que designe um prestador de serviços de tráfego aéreo e que defina os direitos e obrigações a cumprir por esse prestador, o qual deve, como prevê o n.o 4 deste artigo, cumprir os requisitos comuns para a prestação de serviços de navegação aérea enumerados no artigo 6.o deste regulamento e ser certificado em conformidade com o disposto no artigo 7.o do referido regulamento.
48
Por força deste artigo 6.o, esses requisitos comuns devem nomeadamente contemplar a competência e a aptidão operacional e técnica, a qualidade de serviços, bem como a responsabilidade civil e a cobertura de riscos. Por força do artigo 7.o, n.os 1 e 3, do mesmo regulamento, a prestação de serviços de navegação aérea na União deve ser objeto de certificação pelos Estados‑Membros, a qual está sujeita ao cumprimento pelo prestador dos referidos requisitos comuns. Nos termos do n.o 7 deste artigo 7.o, se uma autoridade supervisora nacional verificar que o titular do certificado deixou de satisfazer esses requisitos ou condições, deve tomar as medidas adequadas, assegurando simultaneamente a continuidade dos serviços.
49
Como enuncia o considerando 4 do Regulamento n.o 550/2004, os prestadores designados pelos Estados‑Membros têm a obrigação de prestar serviços de tráfego aéreo de modo a responder adequadamente às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo e a regular a segurança e eficiência do tráfego aéreo, numa organização harmonizada para a prestação de serviços de navegação aérea.
50
O Tribunal de Justiça declarou que resulta do considerando 10, do artigo 1.o, n.o 1, e do artigo 7.o, n.os 1 e 7, do Regulamento n.o 550/2004 que este tem igualmente por objetivo assegurar a continuidade da prestação de todos os serviços de navegação aérea no céu único europeu (Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, n.o 44), sem a qual os utilizadores do espaço aéreo não poderiam exercer as suas atividades em condições adequadas.
51
Além disso, o anexo I do Regulamento de Execução n.o 1035/2011, que estabelece requisitos comuns para a prestação de serviços de navegação aérea e completa o quadro regulamentar harmonizado para a realização do «céu único europeu», como recordado no n.o 40 do presente acórdão, precisa que os prestadores de serviços de navegação aérea devem estar em condições de prestar estes serviços de forma segura, eficiente, contínua e sustentável, em resposta a qualquer nível razoável de procura global num determinado espaço aéreo (ponto 1 deste anexo), devem definir uma política de qualidade de forma a satisfazer, tanto quanto possível, as necessidades dos vários utilizadores [ponto 3.2, alínea a), do referido anexo] e devem dispor de cobertura adequada das suas responsabilidades ao abrigo da legislação aplicável (ponto 7 do mesmo anexo).
52
Em terceiro lugar, os artigos 14.o a 16.o do Regulamento n.o 550/2004 regulam a determinação, imposição e controlo da aplicação de taxas aos utilizadores do espaço aéreo pelos serviços de navegação aérea que lhes são prestados. Por força deste artigo 14.o, este regime de tarifação deve contribuir, nomeadamente, para a rentabilidade da prestação de serviços de navegação aérea e eficiência das operações de voo, mantendo simultaneamente um nível otimizado de segurança.
53
O artigo 15.o, n.o 1, deste regulamento prevê que o regime de tarifação se deve basear nos custos dos serviços de navegação aérea suportados pelos prestadores de serviços em benefício dos utilizadores do espaço aéreo. O n.o 3, alínea f), deste artigo precisa que as taxas devem incentivar a prestação segura, eficiente, eficaz e sustentável de serviços de navegação aérea, tendo como objetivo obter um elevado nível de segurança e uma boa relação custo‑eficácia.
54
Resulta do que precede que os Regulamentos n.os 549/2004 e 550/2004 e o Regulamento de Execução n.o 1035/2011 exigem que os prestadores de serviços de tráfego aéreo respondam adequadamente às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo, garantindo a segurança, a continuidade, a sustentabilidade, a efetividade e a eficiência económica dos seus serviços, sendo que esses serviços são indispensáveis às atividades desses utilizadores, que suportam o seu custo económico.
55
Foi neste sentido que o Tribunal de Justiça declarou, em substância, no Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, n.os 39 e 49), que as disposições dos Regulamentos n.os 549/2004 e 550/2004 são suscetíveis de conferir aos utilizadores do espaço aéreo certos direitos que podem ser afetados com o encerramento desse espaço.
56
No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que a falha do servidor RSFTA, gerido pela Austro Control, enquanto prestador de serviços de tráfego aéreo designado pela República da Áustria, levou a uma diminuição significativa das taxas de aterragem e de descolagem no aeroporto de Viena‑Schwechat, e, por conseguinte, ao cancelamento de voos operados pela Austrian Airlines, o que ilustra a relação de dependência, sublinhada no n.o 44 do presente acórdão, entre, por um lado, a prestação desses serviços e, por outro, a possibilidade de os utilizadores do espaço aéreo exercerem as suas atividades.
57
Cabe ao juiz nacional, o único competente para apurar e apreciar os factos do litígio no processo principal, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional (Acórdãos de 4 de junho de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, n.o 36, e de 29 de julho de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, n.o 36), determinar se, tendo em conta a resposta do Tribunal de Justiça à questão submetida, a República da Áustria pode ser responsabilizada pelo dano económico sofrido pela Austrian Airlines que tenha sido causado por um eventual incumprimento culposo da Austro Control.
58
Tendo em conta todos os fundamentos precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 549/2004 e o artigo 8.o do Regulamento n.o 550/2004, lidos em conjugação com as disposições deste último regulamento relativas à prestação de serviços de navegação aérea e à tarifação desses serviços, devem ser interpretados no sentido de que o conjunto destas disposições visa igualmente proteger os utilizadores do espaço aéreo dos prejuízos económicos causados por um incumprimento culposo do prestador de serviços de tráfego aéreo das obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
Quanto às despesas
59
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento (CE) n.o 549/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, que estabelece o quadro para a realização do céu único europeu («regulamento‑quadro»), e o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 550/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2004, relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu («regulamento relativo à prestação de serviços»), conforme alterados pelo Regulamento (CE) n.o 1070/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, lidos em conjugação com as disposições do Regulamento n.o 550/2004, relativas à prestação de serviços de navegação aérea e à tarifação desses serviços,
devem ser interpretados no sentido de que:
o conjunto destas disposições visa igualmente proteger os utilizadores do espaço aéreo dos prejuízos económicos causados por um incumprimento culposo do prestador de serviços de tráfego aéreo das obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.