FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 13 januari 2022(1)
Mål C‑520/20
DB,
LY
mot
Nachalnik na Rayonno upravlenie Silistra pri Oblastna direktsia na Ministerstvo na vatreshnite raboti
(begäran om förhandsavgörande från Administrativen sad Silistra (Förvaltningsdomstolen i Silistra, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) – Beslut 2007/533/RIF – Artiklarna 38 och 39 – Registreringar om föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål – Verkställande av åtgärder på grundval av registreringen – Åtgärder som ska vidtas – Nationella bestämmelser eller administrativ praxis enligt vilken den behöriga nationella myndigheten ska verkställa den begärda åtgärden”
1.        I förevarande mål har Administrativen sad Silistra (Förvaltningsdomstolen i Silistra, Bulgarien) begärt att EU-domstolen ska meddela ett förhandsavgörande om tolkningen av artikel 39 i rådets beslut 2007/533/RIF av den 12 juni 2007 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II).(2)
2.        Domstolen har således tillfälle att i sin kommande dom för första gången ge förtydliganden om den mekanism som fastställts genom förevarande juridiska instrument för att stödja det straffrättsliga samarbetet, för det fall föremål har registrerats i SIS II i syfte att de ska beslagtas eller användas som bevis i brottmål.(3) Domstolen ska närmare bestämt identifiera omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga myndigheterna förfogar över vid verkställandet av åtgärder på grundval av en registrering och vid genomförandet av en sådan verkställighet.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
3.        Artiklarna 38, 39, 45, 48 och 49 i beslut 2007/533 är relevanta i förevarande mål.
B.      Bulgarisk rätt
4.        I artikel 84 i Zakon za Ministerstvoto na vatreshnite reboti (lagen om inrikesministeriet, nedan kallad ZMVR)(4) föreskrivs följande:
”(1)      Polismyndigheten får tillfälligt beslagta egendom som har registrerats för sökning i SIS och/eller i databaserna hos Internationella kriminalpolisorganisationen (Interpol).
(2)      Den person hos vilken den eftersökta egendom, i den mening som avses i punkt 1, påträffas, uppmanas att frivilligt överlämna den. Ett protokoll över det frivilliga överlämnandet av egendomen ska upprättas och undertecknas av den person som överlämnar den påträffade egendomen …
(3)      Om personen vägrar att överlämna egendomen i den mening som avses i punkt 1 ska egendomen beslagtas och en beslagsrapport ska upprättas. …
…
(6)      … Överlämnandet eller beslaget ska anmälas till den medlemsstat som lagt in registreringen för sökning i SIS och/eller i Interpols databas.
(7)      Anmälan till den medlemsstat som lagt in registreringen för sökning i SIS och/eller i Interpols databas görs av inrikesministeriets behöriga specialiserade enhet.
(8)      … Om den medlemsstat som lagt in registreringen begär, inom 60 dagar, att egendomen ska återlämnas, ska den återlämnas till den person som anges i begäran inom sju dagar genom beslut av chefen för den behöriga enheten, i den mening som avses i punkt 6.
(9)      … Om den medlemsstat som lagt in registreringen inte inom 60 dagar begär att egendomen ska återlämnas, ska egendomen återlämnas inom sju dagar till den person som överlämnade den eller från vilken den togs i beslag, genom beslut av chefen för den behöriga enheten i den mening som avses i punkt 6.
…”
II.    Bakgrund till tvisten, målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen
5.        EF, som är bulgarisk medborgare, köpte ett motorfordon med hjälp av ett lån som hade tecknats hos en norsk bank vid namn Santander Consumer Bank. I maj 2016 slutade EF att betala tillbaka lånet och banken överlämnade då ärendet till Lindorff AS för att driva in fordringarna. Som svar på en begäran om frivillig betalning och en formell underrättelse informerade EF bolaget om att det aktuella fordonet fanns i Bulgarien. Fordonet hade nämligen sålts till AB, vederbörligen registrerad ägare i Bulgarien, som hade sålt den till klaganden i det nationella målet, DB. DB hade nämligen köpt motorfordonet i mars 2017 i Varna (Bulgarien) och registrerat det.
6.        Den 24 maj 2017 lade Norge in en registrering i den nationella delen av Schengens informationssystem (N.SIS) i syfte att beslagta ett motorfordon som angavs som ”stulet, olagligt förvärvat eller förlorat” och som var vederbörligen identifierat, bland annat med chassinummer.
7.        Den 26 maj 2017 påträffade den bulgariska polisen motorfordonet, som var registrerat i DB:s namn, på en parkeringsplats i Silistra (Bulgarien), och efter att ha konsulterat det automatiska informationssystemet ”utredningsverksamhet” – SIS II, konstaterades att chassinumret helt överensstämde med det eftersökta fordon för vilket Norge hade lagt in en registrering. Med stöd av artikel 84.3 ZMVR togs fordonet och registreringsbeviset i beslag från DB.
8.        Efter ett informationsutbyte mellan de bulgariska och de norska Sirenekontoren, utfärdade chefen för polisstationen i Silistra ett beslut om att återlämna den beslagtagna egendomen. Det framgår av skälen till beslutet att motorfordonet hade förklarats efterlyst av det norska Sirenekontoret i samband med utredningen av brottet bedrägeri eller trolöshet mot huvudman och som hade begåtts den 23 december 2014 i Hordaland (Norge).
9.        Det norska bolaget Santander Consumer Bank, som ägde motorfordonet, uppgav att det önskade att fordonet skulle återlämnas och gav det i uppdrag till Lindorff AS, vars representant i Bulgarien var bolaget Plam EOOD.
10.      Den 6 juni 2017 mottog den bulgariska polismyndigheten en begäran från Plam EOOD om att det beslagtagna motorfordonet skulle överlämnas. Polismyndigheten kontaktade sedan det bulgariska inrikesministeriet för att Norge skulle skicka en formell begäran om återlämnande. Den 4 juli 2017 överlämnades fordonet till den verkställande direktören för Plam EOOD, CD. Den 12 juli 2017 återlämnandes fordonets två registreringsskyltar och registreringsbeviset till DB.
11.      DB och hans maka LY överklagade till den hänskjutande domstolen för att bestrida lagenligheten av det beslut som fattats av polismyndigheten – som är motpart i det nationella målet – att med stöd av artikel 84.8 ZMVR överlämna det aktuella fordonet till bolaget Plam EOOD, mot bakgrund av att Norges registrering i SIS II inte var motiverad i och med att det saknades övertygande bevisning för att ett straffrättsligt förfarande gällande fordonet hade inletts och genomfördes i Norge. Klagandena i det nationella målet lämnade även in en ansökan till polismyndigheten om att fordonet omedelbart skulle utlämnas, med motiveringen att fordonet hade tagits i beslag med tvång och utan faktisk eller rättslig grund. Ansökan avslogs uttryckligen av polismyndigheten och de överklagade därför beslutet till den hänskjutande domstolen. Detta andra mål har vilandeförklarats fram till dess att ett avgörande meddelas i det första målet.
12.      Den hänskjutande domstolen begärde i det nationella målet att polismyndigheten, som är motpart, skulle inge ett utdrag ur den strafflag som gäller i Konungariket Norge, åtföljt av en korrekt översättning till bulgariska, inklusive de punkter som användes för att föra in registreringen av det omtvistade motorfordonet i SIS II, vilket inte gjordes. Vid förhandlingen den 8 juli 2020 angav den hänskjutande domstolen även till polismyndigheten att det ankom på den att inkomma med ett officiellt svar från den norska polismyndigheten om huruvida det pågick ett straffrättsligt förfarande i Norge om fordonet och, i så fall, vilket brott som var föremål för dessa förfaranden och i vilket skede de befann sig. Efter denna begäran ingavs, vid förhandlingen den 26 augusti 2020, en skrivelse från chefen för Sireneavdelningen vid direktionen internationellt operativt samarbete vid inrikesministeriet, vari det preciserades att ärendet och utredningen hade avslutats den 10 juli 2017, eftersom fordonet hade påträffats och förts tillbaka till Norge.
13.      Den hänskjutande domstolen tvivlar på att det aktuella motorfordonet var föremål för ett straffrättsligt förfarande i Norge(5) och anser att om så inte var fallet lades registreringen in i SIS II utanför det tillämpningsområde som anges i artikel 2 i beslut 2007/533 och följaktligen i strid med det mål som eftersträvas med inrättandet av SIS II enligt definitionen i beslutet.
14.      Mot bakgrund av dessa överväganden undrar den hänskjutande domstolen om det är förenligt med beslut 2007/533 att föreskriva en nationell bestämmelse, såsom artikel 84 ZMVR, enligt vilken de behöriga bulgariska myndigheterna är skyldiga att beslagta all egendom som är föremål för en sökning i SIS II och att återlämna den aktuella egendomen till medlemsstaten, om den medlemsstat som lagt in registreringen begär det, utan att dessa myndigheter, under detta förfarande, kan åberopa en rättsstridighet i registreringen, såsom den som beskrivits i föregående punkt. Den hänskjutande domstolen påpekar bland annat att ägare som eventuellt är i god tro, såsom klagandena i målet vid den nationella domstolen, sålunda berövas allt rättsligt skydd.
15.      Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Silistra (Förvaltningsdomstolen i Silistra) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 39 och särskilt artikel 39.3 i beslut [2007/533] tolkas på så sätt, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning och administrativ praxis enligt vilka det behöriga verkställande organet, om det finns anledning att anta att en registrering som har lagts in i SIS inte omfattas av de syften för vilka den infördes och i synnerhet inte av de syften som anges i artikel 38.1, får och ska neka verkställighet?”
16.      DB, den bulgariska regeringen och Europeiska kommissionen lämnade in skriftliga synpunkter.
III. Bedömning
A.      Inledande synpunkter
17.      Jag anser att den aktuella frågan ska formuleras om. Såsom den hänskjutande domstolen har ställt frågan, förefaller den vara rent hypotetisk och således kan inte domstolens svar bidra till att avgöra det nationella målet.
18.      Den hänskjutande domstolen frågar nämligen EU-domstolen om nationella bestämmelser och administrativ praxis, vilka kräver att myndigheterna i den verkställande medlemsstaten inte ska verkställa en registrering i SIS II när de anser att registreringen inte omfattas av de syften som eftersträvas med beslut 2007/533, är förenliga med artikel 39 i beslutet.
19.      Såsom har angetts ovan framgår det emellertid av artikel 84 ZMVR att den bulgariska lagstiftningen inte på något sätt tillåter de behöriga nationella myndigheterna att neka verkställighet under sådana omständigheter som de som den hänskjutande domstolen har beskrivit. Tvärtom agerar dessa myndigheter med bunden befogenhet, eftersom när en egendom som är föremål för en registrering i SIS II påträffas, är myndigheterna skyldiga att beslagta den och om de därefter inom 60 dagar, från och med att beslaget meddelas den medlemsstat som lagt in registreringen, mottar en begäran härom från den staten, är de skyldiga att återlämna egendomen till den person som anges i begäran.
20.      Jag uppmanar därför domstolen att omformulera frågan, men inte så som kommissionen föreslår. Enligt kommissionen vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om bulgarisk rätt är förenlig med beslut 2007/533 i den mån det föreskrivs att föremål som tagits i beslag på grundval av en registrering i SIS II ovillkorligen ska återföras, och den prövning som den hänskjutande domstolen ska göra i det nationella målet avser uteslutande denna aspekt.
21.      Det är nämligen riktigt att klagandena i det nationella målet har ifrågasatt lagligheten av det beslut som fattats med stöd av artikel 84.8 ZMVR och genom vilket den bulgariska polisen verkställde Norges skriftliga begäran om återlämnande av det aktuella motorfordonet. Jag anser dock att flera punkter i beslutet om hänskjutande tyder på att deras kritik snarare avser en rättsstridighet som beror på att villkoren för att lägga in registreringen i SIS II inte var uppfyllda, vilket gjorde att verkställigheten av registreringen i sin helhet blev ogiltig. Om de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten hade haft möjlighet att hävda en sådan rättsstridighet, skulle det nämligen varken varit möjligt att beslagta eller återföra bilen till Norge. Kommissionens förslag att omformulera den ställda frågan så att den endast avser huruvida den nationella bestämmelsen om ovillkorligt återlämnande av föremål som tagits i beslag, i enlighet med en registrering i SIS II, är förenlig med beslut 2007/533 ska följaktligen inte godtas.
22.      Jag anser därför att det är nödvändigt att omformulera den ställda frågan så, att den hänskjutande domstolen frågar EU-domstolen om artikel 39 i beslut 2007/533 utgör hinder för en nationell lagstiftning som inte tillåter myndigheterna i den anmodade medlemsstaten att vägra att verkställa en registrering av ett föremål som är registrerat i SIS II när det finns omständigheter som tyder på att registreringen inte omfattas av det syfte som föreskrivs i artikel 38 i det beslutet.
23.      Jag kommer att återkomma till det nedan.
B.      Prövning av tolkningsfrågan
24.      SIS, som inrättades genom konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (nedan kallad tillämpningskonventionen)(6) och vidareutvecklades i sin nuvarande version som andra generationens SIS (SIS II), är ett gemensamt informationssystem som gör det möjligt för medlemsstaternas säkerhetsmyndigheter att samarbeta genom att utbyta information i syfte att genomföra den politik som är nödvändig för att upprätta ett område utan inre gränskontroller i unionen. SIS gör det närmare bestämt möjligt för dessa myndigheter att genom ett automatiskt sökningsförfarande få tillgång till registreringar om personer eller föremål som lagts in av någon av de andra medlemsstaterna. Informationen används för personkontroller vid de yttre gränserna eller på de nationella territorierna samt för utfärdande av viseringar och uppehållstillstånd och inom polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet.(7) SIS är således ett grundläggande verktyg för såväl tillämpningen av bestämmelserna i Schengenregelverket om fri rörlighet för personer, som säkerställandet av en hög säkerhetsnivå inom förevarande område.(8)
25.      Även om SIS II är ett enda system regleras det i två separata rättsakter, nämligen förordning 1987/2006(9) och beslut 2007/533. Det är nödvändigt med två rättsakter med anledning av att systemet är utformat för att stödja både genomförandet av politiken för fri rörlighet för personer, som omfattas av FEUF, och det straffrättsliga samarbetet, som omfattas av FEU. Dessa rättsakter gäller också i Island och i Norge enligt artikel 2 i avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket.(10)
26.      När det gäller beslut 2007/533, som är föremål för den tolkning som den nationella domstolen har begärt i detta mål, bör det först och främst noteras att det i artikel 2.1 föreskrivs att beslutet fastställer villkor och förfaranden för att lägga in och behandla registreringar i SIS II av personer och föremål och för utbyte av tilläggsinformation och kompletterande uppgifter som används för polissamarbete och straffrättsligt samarbete.
27.      Utbyte av ”tilläggsinformation” om en registrering är nödvändigt för att genomföra vissa bestämmelser i beslut 2007/533.(11) Enligt artikel 7.2 i beslutet ska varje medlemsstat inrätta en struktur vid namn ”Sirenekontor” som utför utbytet i fråga i enlighet med bestämmelserna i handboken vid namn ”Sirenehandboken”, såsom föreskrivs i artikel 8.1 i beslutet.
28.      Registreringar klassificeras och regleras i beslut 2007/533 utifrån skälet
till att de registreras i SIS II. Varje kategori av registreringar som identifieras på detta sätt är föremål för ett kapitel som med nödvändighet innehåller en bestämmelse om de uppgifter som gör det möjligt att identifiera eller hitta den person eller det föremål som berörs
av registreringen och en bestämmelse om de åtgärder som de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten ska vidta
för att verkställa registreringen.
29.      När registreringarna avser föremål är de klassificerade som registreringar av föremål som omfattas av diskreta kontroller eller särskilda kontroller, vilka regleras i artiklarna 36 och 37 i beslut 2007/533, och som registreringar av föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål, vilka regleras i artiklarna 38 och 39 i beslutet. När det gäller den sistnämnda kategorin av registreringar omfattas de uppgifter som gör det möjligt att identifiera eller hitta det berörda föremålet av de kategorier av lätt identifierbara föremål som avses i artikel 38.2 i beslutet.
30.      Den registrering som är aktuell i det nationella målet lades in i SIS II av Norge för att den aktuella bilen skulle beslagtas, och bilen, registreringsbeviset och nummerplåtarna omfattas av kategorin ”[m]otorfordon med en cylindervolym överstigande 50 cc” (artikel 38.2 a i beslut 2007/533) respektive ”[s]tulna, bortförda, försvunna eller ogiltiga registreringsbevis för fordon och nummerplåtar för fordon” (artikel 38.2 f i det beslutet).
31.      Den åtgärd som ska vidtas på grundval av en registrering av ett föremål som ska beslagtas eller användas som bevis i brottmål, såsom i förevarande fall, omfattas av artikel 39 i beslut 2007/533. Punkt 1 i artikeln har följande lydelse: ”Om en kontroll visar att det föreligger en registrering som matchar ett påträffat föremål, skall den myndighet som har observerat registreringen kontakta den som lagt in registreringen för att komma överens om vilka åtgärder som skall vidtas …”
32.      Även om lydelsen i denna bestämmelse lämnar viss osäkerhet om exakt vilken åtgärd som de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten ska vidta, räcker det att hänvisa till punkt 2.2.2 i tillägg 2 till Sirenehandboken för att konstatera att en sådan åtgärd består av följande: För det första, beslag av egendomen eller vidtagande av samtliga nödvändiga säkerhetsåtgärder, för det andra, identifiering av den person som har föremålet i sin besittning, och, för det tredje, kontakt med Sirenekontoret i den medlemsstat som lagt in registreringen (för att komma överens om vilka åtgärder som ska vidtas).
33.      När det gäller verkställande av åtgärden, föreskrivs det i artikel 39.2 i beslut 2007/533 att de behöriga myndigheterna ska kommunicera med varandra genom utbyte av tilläggsinformation. I punkt 8.3 i Sirenehandboken anges närmare bestämt att ett strukturerat informationsutbyte ska ske genom Sireneformulären mellan Sirenekontoret i den medlemsstat som lagt in registreringen och Sirenekontoret i den anmodade medlemsstaten. Den anmodade medlemsstaten ska använda formuläret G för att informera Sirenekontoret i den medlemsstat som lagt in registreringen att det skett en träff vid en automatisk sökning i SIS II om ett föremål avseende vilken det sistnämnda kontoret har lagt in en registrering. Om tilläggsinformation begärs, ska medlemsstatens Sirenekontor tillhandahålla det genom formulär P.
34.      Det framgår således att när en registrering om ett föremål som ska beslagtas eller användas som bevis i brottmål har i lagts in i SIS II är i princip de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten skyldiga att verkställa den begärda åtgärden i registreringen.
35.      I synnerhet kan inte dessa myndigheter vägra att verkställa den begärda åtgärden på grundval av deras egen bedömning
av de omständigheter som motiverade att en registrering lagts in i SIS II, såsom en bedömning av om det pågår ett brottmål i den medlemsstat som lagt in registreringen. Förevarande slutsats följer bland annat av artikel 49.1 och 49.2 i beslut 2007/533. Där föreskrivs att endast den medlemsstat som lägger in en registrering
ska ansvara för att uppgifterna är korrekta, aktuella och läggs in i SIS II lagligen och ska ha tillstånd att ändra, komplettera, korrigera, uppdatera eller radera de uppgifter som den har lagt in.(12) På samma sätt föreskrivs det i artikel 21 i beslutet att den bedömning som ska göras innan registreringen läggs in och som avser frågan om fallet är så adekvat, relevant och tillräckligt viktigt för att motivera en sådan registrering, ankommer på den medlemsstat som lagt in registreringen.
36.      Som domstolen förklarade i målet kommissionen/Spanien,(13) borde en sådan slutsats inte överraska.
37.      I förevarande mål hade domstolen att ta ställning till en underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt bestämmelserna i tillämpningskonventionen – som nu har införts i förordning nr 1987/2006 – som reglerade inresa till en medlemsstat och vägran att utfärda visering till varje tredjelandsmedborgare som är registrerad i spärrlistan i SIS. Domstolen angav att det i dessa bestämmelser föreskrevs, för det första, att det ankom på den medlemsstat som hade lagt in registreringen att pröva huruvida det förelåg sådana omständigheter som motiverade registreringen i SIS (artikel 94.1 och artikel 105 i tillämpningskonventionen), och, för det andra, att övriga avtalsslutande stater, i avsaknad av särskilda omständigheter, skulle neka inresa och visering avseende en utlänning som var registrerad på spärrlistan (artiklarna 5 och 15 i tillämpningskonventionen). Därefter förklarade domstolen att den omständigheten att ett sådant nekande gjordes ”automatiskt” gav ”uttryck för principen om samarbete mellan de avtalsslutande staterna”, eftersom det är en princip som utgör grunden för Schengenregelverket och är nödvändig för att SIS ska fungera.(14)
38.      Att det sker automatiskt är enligt min mening även en viktig egenskap hos beslut 2007/533, eftersom det även innehåller bestämmelser som fastställer att den medlemsstat som lägger in en registrering är behörig vad gäller bedömningen av omständigheter som ligger till grund för en registrering i SIS II (artikel 49.1 och 49.2 samt artikel 21) och att det ankommer på den anmodande medlemsstaten att vidta de åtgärder som begärs i registreringen (artikel 39). Det är därför oundvikligt att konstatera, i likhet med domstolen i domen kommissionen/Spanien,(15) att det finns en viss automatik i verkställandet av den åtgärd som begärs i registreringen. Att detta är nödvändigt motiveras av att det ger uttryck för principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna, vilken utgör grunden för Schengenregelverket och är nödvändigt för att ett system för samordnad administration ska fungera, ett system som syftar till att säkerställa en hög säkerhetsnivå inom området med frihet, säkerhet och rättvisa som en följd av fritt passerande av de inre gränserna i Schengenområdet.
39.      Även om det finns registreringar som kan ifrågasättas och leda till att verkställighet nekas, gäller detta inte för registreringar av föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål.
40.      Det ska nämligen konstateras att artikel 24 i beslut 2007/533, enligt vilken den anmodade medlemsstaten kan kräva att en registrering förses med en ”flagga”, vilken innebär att registreringen inte kommer att verkställas på dess territorium, när förevarande medlemsstat anser att verkställandet av registreringen är oförenlig med dess nationella lagstiftning, internationella förpliktelser eller viktiga nationella intressen, inte avser dessa två kategorier. Med beaktande av artikelns lydelse är artikelns tillämplighet begränsad till registreringar som lagts in i enlighet med artikel 26 (”Registreringar om personer som är efterlysta för gripande för överlämnande eller utlämning”), artikel 32 (”Registreringar om försvunna personer”), eller artikel 36 (”Registreringar om personer och föremål som omfattas av diskreta kontroller eller särskilda kontroller”) i beslutet.
41.      I artikel 48 i beslut 2007/533 föreskrivs vad som händer om en registrering inte verkställs, men som inte beror på att myndigheterna i den anmodade medlemsstaten vägrar att vidta åtgärden. I denna bestämmelse föreskrivs att ”[o]m en begärd åtgärd inte kan vidtas” är den anmodade medlemsstaten skyldig att omedelbart informera den medlemsstat som lagt in registreringen. Den situation som avses är en situation i vilken det råder en objektiv
omöjlighet, vilket framgår av förtydligandet i punkt 2.4 i Sirenehandboken där det anges att den informationsskyldighet som kommer till uttryck i bestämmelsen åligger den anmodande medlemsstaten ”som enligt alla tillgängliga uppgifter uppenbarligen inte är
i stånd
att följa förfarandet [som föreskrivs vid en träff]”(16) och gäller den omständigheten att den ”inte kan
utföra den begärda åtgärden”(17) (och skälen för detta).(18)
42.      För fullständighetens skull ska det preciseras att artikel 49.3 i beslut 2007/533 inte ger de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten möjlighet att vägra att vidta den åtgärd som begärs i registreringen om de villkor som anges i artikeln är uppfyllda. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att om den anmodade medlemsstaten har belägg för att en uppgift är felaktig i sak eller har lagrats olagligt, ska den medlemsstaten genom utbyte av tilläggsinformation informera den medlemsstat som har lagt in registreringen om detta så snart som möjligt (dock senast tio dagar efter det att den fått kännedom om dessa omständigheter), och, vid oenighet med den sistnämnda staten, hänskjuta ärendet till den europeiska datatillsynsmannen för att denne ska agera som medlare tillsammans med de berörda nationella tillsynsmyndigheterna. Med andra ord ska de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten bara informera den medlemsstat som lagt in registreringen om att uppgifterna är inkorrekta eller lagrats olagligt, och den staten förblir ytterst ansvarig för att uppgifterna rättas eller raderas.
43.      Artikel 49.3 och 49.4 i beslut 2007/533 avser i vart fall inte den situation där de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten hävdar att uppgifterna är olagliga på grund av att den registrering som införts i SIS II inte omfattas av de syften som eftersträvas med det beslutet. Denna slutsats grundar sig på omständigheter som framgår såväl av ordalydelsen som av sammanhanget. Sett till ordalydelsen, kan jag inte avstå från att notera att det i artikel 49.3 hänvisas till en uppgift som är ”felaktig i sak” och till en uppgift som ”har lagrats olagligt”, och inte till en uppgift som ”lagts in olagligt”, vilket talar för att olagligheten inte avser de villkor som reglerar införandet av registreringar i SIS II. Sett till sammanhanget ingår, för det första, artikel 49 i beslut 2007/533 i kapitel XI i beslutet, med rubriken ”Allmänna regler för uppgiftsbehandling”(19), och för det andra finns det inte någon anledning att hävda att uttrycket ”uppgifter som lagrats olagligt” i den mening som avses i den artikeln, ska tolkas på ett annat sätt än det analoga uttrycket i artikel 58.5 i samma beslut, där det anges att ”[a]lla personer har rätt att få … olagligt lagrade uppgifter raderade”. Jag anser att det härav följer att dessa uppgifter är olagliga på grund av att nationella eller unionsrättsliga bestämmelser om personuppgifter har åsidosatts, vilket följer av att eventuell medling mellan den anmodade medlemsstaten och den medlemsstat som lägger in registreringen anförtros Europeiska datatillsynsmannen.
44.      Mot bakgrund av det ovan anförda råder det enligt min mening knappast någon tvekan om att beslut 2007/533 inte ger de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten någon möjlighet att ifrågasätta lagligheten av en registrering av ett föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål och således vägra att verkställa den på grund av att registreringen inte överensstämmer med de syften som kan motivera att en registrering läggs in i SIS II. För övrigt skulle effektiviteten i SIS II äventyras om beslutet tolkades så, att medlemsstaterna kan vägra att verkställa en registrering på grundval av ovannämnda skäl.
45.      Av detta följer att den bulgariska lagstiftning som tillämpades under de omständigheter som låg till grund för det nationella målet, det vill säga artikel 84 ZMVR, inte kan anses vara oförenlig med beslut 2007/533, eftersom lagstiftningen ålägger den nationella polismyndigheten en ovillkorlig skyldighet att tillfälligt beslagta en påträffad egendom när myndigheten har konstaterat att egendomen är föremål för en registrering i SIS II.
46.      När det gäller återförandet av det motorfordon som de bulgariska polismyndigheterna hade beslagtagit i det nationella målet, omfattas det av ”åtgärder som skall vidtas”, vilket innehållsmässigt ska fastställas av den anmodade medlemsstaten och den utfärdande medlemsstaten efter ett informationsutbyte i den mening som avses i artikel 39 i beslut 2007/533. Medan utbytet av tilläggsinformation mellan Sirenekontoren i dessa medlemsstater, i syfte att komma överens om sådana åtgärder, är en av komponenterna i de åtgärder som begärs i en registrering om föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i ett brottmål,(20) omfattas inte genomförandet
av dessa åtgärder av verkställandet av registreringen enligt beslut 2007/533. Av detta följer att enligt artikel 39.3 i beslutet regleras genomförandet enbart i nationell rätt.
47.      Detta innebär att den bulgariska lagstiftningen, såsom den tolkats av de nationella domstolarna, faktiskt skulle kunna föreskriva att de behöriga nationella myndigheterna har möjlighet att inte återföra det berörda föremålet för att respektera äganderätten för en köpare i god tro, såsom klagandena i det nationella målet. Detta innebär dock också att ett annat lagstiftningsval, såsom valet i förevarande fall att föremålet ovillkorligen ska återlämnas, inte kan anses vara oförenligt med beslut 2007/533. Av ett sådant beslut följer nämligen inte, som kommissionen med rätta har påpekat i sitt yttrande, någon skyldighet att återföra föremålet.
48.      Jag anser att denna tolkning stöds av innehållet i den rättsliga regleringen om radering av registreringar.
49.      Enligt artikel 45.1 och 45.3 i beslut 2007/533 får registreringar om föremål som införts i SIS II inte lagras längre än vad som är nödvändigt för det syfte i vilket de införts och i högst tio år när det rör sig om registreringar om föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål. För den sistnämnda kategorin av registreringar, anges det i punkt 8.4. i Sirenehandboken att utöver radering när lagringstiden för registreringen har löpt ut (led b) eller när radering har beslutats av behörig myndighet i den registrerande medlemsstaten (led c), ska radering ske när ”föremålet har tagits i beslag eller en likvärdig åtgärd har vidtagits och det därav följande utbytet av tilläggsinformation har ägt rum mellan Sirenekontoren, eller föremålet omfattas av ett annat rättsligt eller administrativt förfarande”(21) och som exempel anges prövning av köp i god tro, tvist om äganderätten eller ömsesidigt rättsligt bistånd för bevisupptagning. Med andra ord, om föremålet i den anmodade medlemsstaten berörs av ett rättsligt förfarande som inletts med anledning av en tvist om äganderätten, såsom i förevarande fall, ska registreringen raderas.
50.      Förklaringen i Sirenehandboken måste kompletteras med en hänvisning till katalogen över rekommendationer och bästa praxis för korrekt tillämpning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) och utbyte av kompletterande information,(22) där det i själva instrumentet anges att ”[v]ad gäller radering av registreringar ges det i katalogen exempel till stöd för den mer kompakta texten i Sirenehandboken”.(23) För det fall raderingen avser registrering av föremål, förklaras följande i katalogen: ”SIS används för att lokalisera personer och föremål. Systemet har ingen uppgift
i de förfaranden som senare genomförs av de nationella rättsliga myndigheterna. Registreringarna om föremål finns alltså för att föremålet i fråga ska kunna tas i beslag (eller under vissa omständigheter lokaliseras) så att ytterligare icke-SIS-förfaranden kan genomföras av de nationella myndigheterna.”(24) Därefter anges följande: ”Om ärendet har en viss komplexitet, som till exempel en tvist om äganderätten eller köp i god tro, måste dessa på liknande sätt anses falla utanför tillämpningsområdet för SIS.”(25)
51.      Med andra ord hänvisar artiklarna 38 och 39 i beslut 2007/533 till registreringar om föremål som ska beslagtas eller användas som bevis i brottmål. Av detta följer att när det berörda föremålet väl har tagits i beslag (eller blivit föremål för en motsvarande åtgärd) blir det fråga om ett civilrättsligt ärende avseende äganderätten och registreringen kan raderas, eftersom den redan har uppnått sitt syfte. Beslut 2007/533 ger då helt och hållet vika för den nationella lagstiftningen.
52.      Detta innebär att om det i nationell rätt, såsom den tolkas i relevant rättspraxis, föreskrivs, som i förevarande fall, att det beslagtagna föremålet ska överlämnas till den medlemsstat som lagt in registreringen utan att de behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten har möjlighet att bestrida att registreringen är förenlig med det syfte som eftersträvas med beslut 2007/533, kan lagvalet inte på något sätt kritiseras på grundval av detta beslut.
53.      Jag anser därför att den automatiska karaktären i den aktuella lagbestämmelsen, det vill säga artikel 84 ZMVR, enligt vilken den bulgariska polismyndigheten, när den upptäcker ett motorfordon som är registrerat i SIS II, beslagtar det och återlämnar fordonet om den medlemsstat som lagt in registreringen begär det, är helt förenlig med artikel 39 i beslut 2007/533.
IV.    Förslag till avgörande
54.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att EU-domstolen besvarar den tolkningsfråga som Administrativen sad Silistra (Förvaltningsdomstolen i Silistra, Bulgarien) har ställt enligt följande:
Artikel 39 i rådets beslut 2007/533/RIF av den 12 juni 2007 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) utgör inte hinder för en nationell lagstiftning som inte tillåter myndigheterna i den anmodade medlemsstaten att vägra att verkställa en registrering av ett föremål som är registrerat i SIS II när det finns omständigheter som tyder på att registreringen inte omfattas av det syfte som föreskrivs i artikel 38.1 i beslutet.
Återförandet av föremålet är en av de åtgärder som ska vidtas och som medlemsstaterna ska komma överens om genom utbyte av tilläggsinformation, och genomförandet av åtgärderna omfattas inte av tillämpningsområdet för beslut 2007/533.
1      Originalspråk: franska.
2      EUT L 205, 2007, s. 63.
3      Andra särskilda bestämmelser i beslut 2007/533, nämligen artiklarna 41.2 och 45.2, tolkades av domstolen i beslut av den 7 juni 2018, Gaki/Europol (C‑671/17 P, ej publicerat, EU:C:2018:416, punkterna 24–30).
4      Darzhaven vestnik nr 53 av den 27 juni 2014, senast ändrad och kompletterad genom DV nr 58 av den 23 juli 2019.
5      I detta avseende konstaterar den hänskjutande domstolen att låntagaren EF:s agerande, som bestod i underlåtenhet att fullgöra ett avtal om banklån, bland annat hade kvalificerats som ”grovt bedrägeri” och ”utpressning”, brottsrubriceringar som inte hade kunnat göras enligt bulgarisk rätt inom ramen för det ovan nämnda rättsförhållandet.
6      Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontrollerna vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19), artiklarna 92–119.
7      Se förslag till rådets beslut om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) KOM/2005/230 slutlig – 2005/0103 (CNS), s. 2 och 4.
8      Se, för ett liknande resonemang, skäl 5 i beslut 2007/533.
9      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) (EUT L 381, 2006, s. 4).
10      EGT L 176, 1999, s. 36.
11      Artikel 3.1 b i beslut 2007/533 definierar begreppet ”tilläggsinformation” enligt följande: ”[I]nformation som inte ligger i SIS II, men som avser SIS II-registreringar och som används för utbyte i) i syfte att göra det möjligt för medlemsstaterna att rådfråga eller underrätta varandra i samband med att de lägger in en registrering, ii) efter en träff så att lämpliga åtgärder skall kunna vidtas, iii) när den åtgärd som krävs inte kan vidtas, iv) när SIS II-uppgifternas kvalitet kontrolleras, v) när registreringars överensstämmelse och prioritering kontrolleras, vi) när åtkomsträtten kontrolleras … .”
12      Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 juni 2018, Gaki/Europol (C‑671/17 P, ej publicerat, EU:C:2018:416, punkt 29), i vilken domstolen fastställde tribunalens slutsats att Europol inte var behörig att pröva påståenden om att uppgifter som införts i SIS II inte var korrekta, efter att i huvudsak bland annat ha konstaterat att det enligt artikel 49.2 i beslut 2007/533 är den medlemsstat som lagt in registreringen som är behörig att bedöma huruvida dessa uppgifter är korrekta.
13      Dom av den 31 januari 2006, kommissionen/Spanien (C‑503/03, EU:C:2006:74).
14      Dom av den 31 januari 2006, kommissionen/Spanien (C‑503/03, EU:C:2006:74, punkterna 36 och 37).
15      Dom av den 31 januari 2006 (C‑503/03, EU:C:2006:74).
16      Min kursivering.
17      Min kursivering.
18      I punkt 2.4 i Sirenehandboken anges också att när den anmodade medlemsstaten har uppfyllt informationsskyldigheten enligt artikel 48 i beslut 2007/533 kan de berörda medlemsstaterna, om det är möjligt, avtala om vilka åtgärder som ska vidtas i enlighet med deras nationella lagstiftning och bestämmelserna i SIS II-rättsakterna.
19      Min kursivering.
20      Se samarbetsgruppen för tillsyn av SIS II, gemensam ståndpunkt nr 1/2016 om radering av registreringar om stulna fordon för beslag eller användning som bevis i brottmål och om tolkningen av artikel 38 i rådets beslut 2007/533/RIF, punkterna 17 och 18, där det i huvudsak påpekas att syftet med registreringen inte uppnås, och att registreringen därför inte kan raderas, om det inte har beslutats om nödvändiga åtgärder efter det informationsutbyte som föreskrivs i artikel 39 i beslut 2007/533.
21      Min kursivering.
22      Bilaga till kommissionens rekommendation C(2015) 9169 final av den 16 december 2015 om upprättande av en katalog över rekommendationer och bästa praxis för korrekt tillämpning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) och utbyte av kompletterande information mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter som genomför och använder SIS II.
23      Mer allmänt kan denna katalog, enligt lydelsen på sidan 2 i kommissionens rekommendation till vilken den utgör en bilaga, ge ”medlemsstaterna en rättslig icke-bindande vägledning om de olika aspekterna av användningen av SIS och utbytet av tilläggsinformation”.
24      Min kursivering.
25      Min kursivering.