SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji senat)
26. september 2018(*)
„EKJS – Pomoči, vezane na površino – Postopek začasne prekinitve mesečnih plačil državi članici – Člen 41(2)(b) Uredbe (EU) št. 1306/2013 – Ključne sestavine nacionalnega sistema kontrol – Ugotovljene pomanjkljivosti – Akcijski načrt z jasnimi kazalniki napredka, ki so bili pripravljeni po posvetovanju s Komisijo – Sorazmernost“
V zadevi T‑682/16,
Francoska republika, ki jo zastopajo F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères in M. S. Horrenberger, agenti,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Portugalske republike, ki jo zastopajo L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida in P. Estêvão, agenti,
intervenientke,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata A. Lewis in D. Triantafyllou, agenta,
toženi stranki,
katere predmet je predlog, ki temelji na členu 263 PDEU in s katerim se želi razglasiti ničnost Izvedbenega sklepa Komisije C(2016) 4287 z dne 12. julija 2016 o začasni prekinitvi mesečnih plačil Francoski republiki iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS);
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi S. Frimodt Nielsen (poročevalec), predsednik, V. Kreuschitz in N. Półtorak, sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir in dejansko stanje
Sporne določbe
1        Člen 41, naslovljen „Zmanjšanje in začasna prekinitev mesečnih in vmesnih plačil“ Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549, in popravek v UL 2016, L 130, str. 13), določa:
„2.      Komisija lahko sprejme izvedbene akte, s katerimi zmanjša ali začasno prekine mesečna ali vmesna plačila državi članici, če ena ali več ključnih sestavin zadevnega nacionalnega sistema kontrol ne obstaja ali zaradi resnosti ali trajanja ugotovljenih pomanjkljivosti ni učinkovitih oziroma so v sistemu za izterjavo nepravilnih plačil podobne resne pomanjkljivosti ter če je izpolnjen eden od naslednjih pogojev:
[…]
(b)      Komisija ugotovi, da zadevna država članica v bližnji prihodnosti ne more izvesti potrebnih popravljalnih ukrepov v skladu z akcijskim načrtom z jasnimi kazalniki napredka, ki se pripravi[jo] ob posvetovanju s Komisijo.
Zmanjšanje ali začasna prekinitev se uporabi za ustrezne odhodke, ki jih je izvršila plačilna agencija, pri kateri obstajajo pomanjkljivosti, za obdobje, ki se določi v izvedbenih aktih iz tega odstavka in ne presega dvanajstih mesecev.
Izvedbeni akti iz tega odstavka se sprejmejo v skladu s svetovalnim postopkom iz člena 116(2).
Komisija pred sprejetjem izvedbenih aktov iz tega odstavka zadevno državo članico obvesti o svojem namenu in jo pozove, naj se odzove v obdobju, ki ni krajše od 30 dni.
V izvedbenih aktih, ki določajo mesečna plačila iz člena 18(3) ali vmesna plačila iz člena 36, se upoštevajo izvedbeni akti, sprejeti v skladu s tem odstavkom.“
2        Člen 41(3) Uredbe št. 1306/2013 pa določa:
„Zmanjšanja in začasne prekinitve iz tega člena se uporabljajo v skladu z načelom sorazmernosti in ne posegajo v uporabo členov 51 [o potrditvi obračunov] in 52 [o potrditvi skladnosti].“
Priprava in odobritev akcijskega načrta
3        Evropska komisija je z dopisom z dne 14. maja 2013 francoskim organom navedla, da so bile pri več revizijah, ki so jih izvedle njene službe, ugotovljene ponavljajoče se težave v zvezi s pomočmi, vezanimi na površino, ki so bile dodeljene v okviru skupne kmetijske politike (SKP). Te težave naj bi se nanašale zlasti na integriran administrativni in kontrolni sistem (v nadaljevanju: IAKS), identifikacijski sistem za kmetijske parcele (v nadaljevanju: LPIS), imenovan tudi „register grafičnih prikazov parcel“ (v nadaljevanju: RGPP), navzkrižne upravne preglede in preglede na kraju samem. Zato je Komisija francoske organe prosila, naj predstavijo „akcijski načrt, v katerem so podrobno navedeni ukrepi za odpravo ugotovljenih nepravilnosti“.
4        Francoski organi so z dopisom z dne 13. novembra 2013 po več izmenjanih stališčih s Komisijo predstavili svoj akcijski načrt. Komisija je z dopisom z dne 28. novembra 2013 navedla, da je bilo mogoče ta akcijski načrt „obravnavati kot dokončen“ (v nadaljevanju: akcijski načrt), hkrati pa je poudarila, da „bi lahko bili predlagani ukrepi na področju pomoči, vezanih na površino, še dopolnjeni [in] podrobno pojasnjeni med njegovim izvajanjem“.
5        Prvi od štirih delov akcijskega načrta se je nanašal na pomoči, vezane na površino. Ta del je vključeval, prvič, različne ukrepe, katerih namen je bil posodobiti sistem LPIS, drugič, ukrepe v zvezi s pregledi na kraju samem ter, tretjič, ukrepe v zvezi z izračunom plačil in kazni. Kar zadeva posodobitev sistema LPIS, je bil namen predvidenih ukrepov zlasti pojasniti fotografsko gradivo, vsebovano v podatkovni zbirki, imenovani BD TOPO (v nadaljevanju: podatkovna zbirka BD TOPO), v kateri so bili numerično navedeni različni elementi pokrajine, kot so gozdovi, vodotoki ali stavbe. To delo sistematične razlage naj bi omogočilo ponovni izračun upravičenih površin, na katerih so temeljila plačila. Drugi trije deli akcijskega načrta, ki niso predmet obravnavanega spora, so se nanašali na navzkrižno skladnost pomoči, pravice do plačil in premije za živali.
Spremljanje, predlog za revizijo in podrobna pravila iz akcijskega načrta
6        Akcijski načrt je vseboval mehanizem za spremljanje, v skladu s katerim so si francoski organi in Komisija izmenjali številne dopise. Tako je bilo v akcijskem načrtu predvideno, da francoski organi predložijo poročila o napredku v zvezi z njegovim izvajanjem. Leta 2014 so bila ta poročila predložena 4. februarja, 4. aprila, 2. julija in 14. oktobra.
7        Komisija je z dopisom z dne 22. decembra 2014 po reviziji, izvedeni novembra 2014 za presojo stopnje napredka akcijskega načrta, ugotovila, da je bila podatkovna zbirka BD TOPO preveč zastarela in nepopolna za posodobitev sistema LPIS ter da zato ni bilo mogoče potrditi učinkovitosti akcijskega načrta. Vendar je Komisija pripomnila, da je opazila, da so francoski organi razvili alternativen pristop, ki naj bi delno rešil ugotovljene težave. Komisija je tako menila, da je za izognitev morebitni začasni prekinitvi ali zmanjšanju plačil na podlagi člena 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013 „[bila] zahtevana priprava revidiranega akcijskega načrta“ in da je „[bilo] ugotovljeno, da je nujno treba odpraviti te pomanjkljivosti pred izvajanjem v poslovnem letu 2015 (april 2015)“.
8        Francoski organi so z dopisom z dne 23. decembra 2014 Komisiji sporočili „pričakovane elemente v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta […] v letu 2014 in pri njegovem nadaljnjem izvajanju leta 2015“. Ti elementi so bili dopolnjeni s petim poročilom o napredku, ki so ga francoski organi predložili Komisiji 30. januarja 2015.
9        Komisija je z dopisom z dne 17. februarja 2015 zlasti ugotovila, da so bila potrebna pojasnila glede več vidikov v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta, ki so jih načrtovali francoski organi v svojem spremnem dopisu k petemu poročilu o napredku z dne 30. januarja 2015. Komisija je z dopisom z dne 25. februarja 2015 francoskim organom predložila več elementov v zvezi z rezultati preiskave za leti vlog 2013 in 2014, iz katerih je izhajalo, da „je bil sistem kontrol, uveden v Franciji, pomanjkljiv zaradi pomanjkljivosti sistema LPIS […], težav, povezanih z opredelitvijo upravičenih površin, neučinkovitostjo pregledov na kraju samem in načinom izračuna pomoči ter kaznimi v primeru neizterjave za nazaj“. Nato je bila od 11. do 13. marca 2015 v Franciji organizirana misija in francoski organi so posodobili akcijski načrt. Ti so v novem obvestilu z dne 30. marca 2015 Komisiji predložili dodatne elemente.
Izvajanje postopka začasne prekinitve plačil
10      Komisija je z dopisom z dne 13. aprila 2015 francoskim organom poslala sporočilo na podlagi člena 41(2), četrti pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 (v nadaljevanju: sporočilo z dne 13. aprila 2015).
11      Komisija je v prvem delu opozorila na različne vidike v zvezi z akcijskim načrtom in njegovo revizijo.
12      Komisija je na prvem mestu navedla, da se je akcijski načrt konkretno nanašal na posodobitev sistema LPIS, da bi bila za vsako referenčno parcelo največja upravičena površina določena v skladu s predpisi, zlasti ob upoštevanju novejših ortofoto posnetkov, rezultatov pregledov na kraju samem in neupravičenih elementov, zajetih v obstoječih podatkovnih zbirkah.
13      Na drugem mestu je Komisija predstavila razloge, zaradi katerih je po reviziji, opravljeni novembra 2014, menila, da niso bile upoštevane predvidene smernice, da je bila kakovost dela pomanjkljiva in da so se pojavile težave v zvezi s površinami, plačanimi v okviru enotnega plačila, zato je v dopisu z dne 22. decembra 2014 francoske organe prosila za „revidiran akcijski načrt“.
14      Na tretjem mestu je Komisija v zvezi s tem poudarila, da je „revidiran akcijski načrt, ki ga je predložila Francija[, z dopisom z dne 23.] decembra 2014“, vseboval elemente v zvezi z razlago fotografij v skladu s pravili o zagotavljanju upravičenosti površin in njihove skladnosti s predpisi, elemente v zvezi z uporabo sorazmernega sistema v smislu člena 10 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede sistema [IAKS], pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL 2014, L 181, str. 48) (v nadaljevanju: sorazmerni sistem), elemente v zvezi z upravičenostjo nekaterih trajnih travinj v smislu člena 4(1)(h) Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608) v okviru uveljavljenih lokalnih praks (v nadaljevanju: upravičenost nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks) in elemente v zvezi s „prijavo kmetijskih parcel v grafični obliki od leta 2015“. Vendar je Komisija z dopisom z dne 20. januarja 2015 poudarila, da so francoski organi v zvezi z izvajanjem revidiranega akcijskega načrta predstavili težave, ugotovljene v zvezi z upravljanjem vlog za dodelitev pomoči za leto 2015, o katerih se je razpravljalo v okviru misije, izvedene v Franciji marca 2015.
15      V drugem delu je Komisija pregledala akcijski načrt, v katerem je navedla zlasti način, na katerega so francoski organi uporabljali sorazmerni sistem, in tveganja, ki so po njenem mnenju izhajala iz opredelitve upravičenosti nekaterih površin v okviru uveljavljenih lokalnih praks. Na koncu je Komisija v zvezi s tem menila, da je mogoče ugotoviti „nespoštovanje akcijskega načrta […] ker površine, zajete v sistemu RGPP, niso vse im[ele] največje upravičene površine, opredeljene na podlagi določb Evropske unije“.
16      Komisija je v tretjem delu omenila tudi podrobna pravila za upravljanje vlog za dodelitev pomoči za leto 2015, ki so jih med drugim predstavili francoski organi.
17      Komisija je glede na navedeno navedla, da „skupni učinek pomanjkljivih [tedanjih] bistvenih značilnosti sistema upravljanja in kontrol ter odstopanja od pravil za predložitev vlog za dodelitev pomoči, ki jih [je] namerava[la] uporabiti Francija za vloge za leto 2015“, „n[i] daj[al] zahtevanega razumnega zagotovila za dobro upravljanje pomoči ter s tem za zakonitost in pravilnost odhodkov“ ter „[je] okrepi[l] dvome [Komisije] v možnost pravilnih plačil v rokih, ki [so] si jih določi[li] francoski organi“. Komisija je zato nameravala začasno prekiniti ali zmanjšati plačila za 5 %, če francoski organi ne bi pred 16. oktobrom 2015 odpravili ugotovljenih negotovosti, kar zadeva pregled akcijskega načrta in podrobnih pravil za upravljanje vlog za dodelitev pomoči za leto 2015.
18      Francoski organi so odgovorili na sporočilo z dne 13. aprila 2015 z novo posodobitvijo akcijskega načrta 24. aprila 2015, naslovljeno „Akcijski načrt […] – Cilj za časovni razpored izvajanja za poslovno leto SKP 2015“, ter z dopisom z dne 7. maja 2015, katerega predmet je bil „spremljanje akcijskega načrta […]“ in v katerem so povzeli svoje stališče.
19      Zatem je sledilo več izmenjav stališč med Komisijo in francoskimi organi: 10. junija 2015 je bilo organizirano dvostransko srečanje, 13. julija 2015 je bilo Komisiji predloženo vmesno poročilo o napredku, 9. oktobra 2015 je bil predložen šesti načrt po korakih in 1. decembra 2015 organiziran obisk služb Komisije v Franciji.
20      Komisija je z dopisom z dne 22. decembra 2015 predstavila dodatna stališča v zvezi s postopkom začasne prekinitve plačil. Opozorila je, da ji poročila o napredku niso bila predložena v predpisanih rokih ter da je imela v zvezi z uporabo sorazmernega sistema, določitvijo upravičenosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks in pregledi na kraju samem določene pripombe.
21      Francoski organi so na ta stališča odgovorili z dopisom z dne 13. januarja 2016. Najprej so povzeli vse elemente, predložene Komisiji. Nato so podrobno opisali izvajanje elementov, navedenih v akcijskem načrtu, pri čemer so opozorili, da naj bi bili ti ukrepi v skladu z akcijskim načrtom, kot je bil odobren novembra 2013, dokončno izvedeni leta 2016. Komisija naj se zato za leto 2015 ne bi mogla sklicevati na neizvajanje akcijskega načrta in na podlagi tega sprejeti ukrepa začasne prekinitve plačil. Francoski organi so poleg tega opozorili na nova podrobna pravila glede razlage fotografij, uvedena od leta 2015. Francoski organi so nazadnje odgovorili na več stališč Komisije v zvezi z uporabo sorazmernega sistema ter v zvezi z upravičenostjo nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks in tudi v zvezi z očitki, navedenimi glede izvajanja pregledov na kraju samem. Na koncu so francoski organi zatrjevali, da so se oziroma se bodo v celoti držali zavez, navedenih v akcijskem načrtu, ki je bil odobren novembra 2013.
22      Po teh izmenjavah stališč so bila 28. januarja, 26. februarja ter 4. in 29. aprila 2016 Komisiji poslana poročila o napredku. Poleg tega je bila načrtovana nova misija Komisije v Franciji, ki naj bi bila organizirana od 11. do 15. aprila 2016.
23      Komisija je z dopisom z dne 20. maja 2016 poslala dodatno sporočilo na podlagi člena 41(2), četrti pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 (v nadaljevanju: dodatno sporočilo z dne 20. maja 2016). V njem je navedla, da je treba preveriti kakovost pregledov na kraju samem in pravilnost dodelitve pravic do plačil. Komisija je poleg tega ugotovila „pomanjkljivosti, povezane s kakovostjo hitrih obiskov“, ter omenila „težavo skladnosti z opredelitvijo ‚trajnih travinj‘“ in „težave, povezane z uvedbo [sorazmernega sistema]“. Komisija je na podlagi tega francoske organe obvestila, da namerava začasno prekiniti ali zmanjšati plačila za 3 %.
24      Francoski organi so z dopisom z dne 16. junija 2016 odgovorili na dodatno sporočilo z dne 20. maja 2016. Navedli so, da so po svojem mnenju akcijski načrt izvajali v skladu s svojimi zavezami in da so ugotovitve v zvezi z novimi podrobnimi pravili za upravljanje travinj, ki so se izvajala v okviru reforme SKP, izhajale iz neutemeljenih presoj.
25      Komisija je 12. julija 2016 sprejela Izvedbeni sklep o začasni prekinitvi mesečnih plačil Francoski republiki iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). Komisija je v tem sklepu odločila, da se mesečna plačila Francoski republiki, izvedena leta 2015 na podlagi člena 18 Uredbe št. 1306/2013, začasno prekinejo v višini 3 % mesečnih plačil v zvezi s pomočmi, vezanimi na površino, ter da se začasno prekinejo načrtovana mesečna plačila Francoski republiki na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1306/2013 za mesečna plačila, ki naj bi jih izvedla plačilna agencija Agence de services et de paiement (agencija za storitve in plačila) za obdobje od vključno julija 2016 do vključno junija 2017. Ta sklep je bil vročen francoskim organom 13. julija 2016.
Postopek in predlogi strank
26      Francoska republika je 23. septembra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
27      Komisija je 22. decembra 2016 vložila odgovor na tožbo. Replika in duplika sta bili vloženi v predpisanih rokih.
28      Portugalska republika je 7. decembra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Francoske republike. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. januarja 2017 to intervencijo odobril. Portugalska republika je predložila vlogo, o kateri so glavne stranke v predpisanem roku predložile stališča.
29      Stranke so bile z ukrepom procesnega vodstva z dne 26. januarja 2018, sprejetim na podlagi člena 89(3) Poslovnika Splošnega sodišča, pozvane, naj odgovorijo na več vprašanj. Stranke so se na ta poziv odzvale v predpisanem roku.
30      Splošno sodišče (tretji senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca in po tem, ko stranke niso podale predloga, naj se opravi obravnava, na podlagi člena 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da bo odločilo brez ustnega dela postopka. Splošno sodišče je namreč menilo, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, da lahko odloči brez nadaljevanja postopka.
31      Francoska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
32      Portugalska republika, intervenientka v podporo Francoske republike, Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen.
33      Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrne;
–        Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
34      Francoska republika v svoji tožbi navaja dva tožbena razloga. Prvi tožbeni razlog, predstavljen primarno, se nanaša na kršitev člena 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013, ker naj bi po eni strani francoski organi v celoti izvajali akcijski načrt, ki naj bi vseboval jasne kazalnike napredka, določene po posvetovanju s Komisijo, in ker naj bi po drugi strani izpodbijani sklep temeljil na elementih, ki naj ne bi bili predvideni v akcijskem načrtu. Drugi tožbeni razlog, predstavljen podredno, se nanaša na kršitev načela sorazmernosti.
Prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013
35      Francoska republika najprej navaja, da je s postopkom potrjevanja skladnosti, določenim v členu 52 Uredbe št. 1306/2013 (v nadaljevanju: postopek potrjevanja skladnosti), mogoče zagotoviti, da so bili kmetijski odhodki v skladu s pravom Evropske unije. Ta postopek naj bi državam članicam omogočal, da razpolagajo z zahtevanimi jamstvi za predložitev svojega stališča, urejale pa naj bi ga smernice Komisije, v katerih je med drugim pojasnjeno, kako se izračunavajo finančne posledice potrjevanja skladnosti. Nasprotno naj se postopek začasne prekinitve plačil, določen s členom 41 Uredbe št. 1306/2013 (v nadaljevanju: postopek začasne prekinitve), ne bi nikoli izvedel in naj ga ne bi urejale smernice Komisije.
36      Po navedbah Francoske republike postopek začasne prekinitve ne zadeva primera nesoglasja, tako kot v obravnavanem primeru, po eni strani glede uporabe sorazmernega sistema in po drugi strani določitve upravičenosti nekaterih površin v okviru uveljavljenih lokalnih praks. Če bi se sprejelo, da se je mogoče na tako nesoglasje sklicevati v okviru dveh različnih postopkov, naj bi se s tem lahko posegalo v procesna jamstva, ki jih ima zadevna država članica v okviru postopka potrjevanja skladnosti, bi to državo primoralo, da spremeni svoje prakse v okviru postopka začasne prekinitve, čeprav še ne bi bila dokazana resničnost neizpolnjevanja obveznosti, ali postopku potrjevanja skladnosti odvzelo učinkovitost. Komisija naj bi s sklicevanjem na tak nesporazum v okviru postopka potrjevanja skladnosti preprečila učinkovit potek izmenjav stališč v okviru postopka potrjevanja skladnosti.
37      Poleg tega Portugalska republika meni, da člen 41 Uredbe št. 1306/2013 ne dovoljuje sprejetja sklepa o začasni prekinitvi mesečnih plačil, ki temeljijo na elementih, ki jih zadevna država članica v svojem akcijskem načrtu ni predlagala. Tak sklep naj bi imel posledice, enakovredne finančnemu popravku, ne da bi bila pri tem spoštovana jamstva, zagotovljena v okviru postopka potrjevanja skladnosti. Komisija naj bi z enostransko spremembo in revizijo strogih pogojev iz zavez države članice uporabila postopek, v katerem naj bi bila zagotovljena precej manjša jamstva. Komisija bi morala v primeru novih elementov, ki bi se pojavili pozneje, začeti nov postopek potrjevanja skladnosti.
38      Francoska republika zlasti trdi, da se z izpodbijanim sklepom krši člen 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013, ker naj Komisija ne bi mogla ugotoviti, da zadevna država članica v bližnji prihodnosti ni „[mogla] izvesti ukrepov, predvidenih v akcijskem načrtu z jasnimi kazalniki napredka, ki jih je treba pripraviti po posvetovanju s Komisijo“. Ta pogoj naj ne bi bil izpolnjen, ker naj bi se po eni strani akcijski načrt v celoti izvajal in po drugi strani ker naj bi izpodbijani sklep temeljil na elementih, ki naj ne bi bili predvideni v akcijskem načrtu.
39      Na prvem mestu Francoska republika opozarja, da se je zavezala k izpolnjevanju akcijskega načrta, ki naj bi bil potrjen novembra 2013. Prvotno določena podrobna pravila za posodabljanje sistema LPIS naj bi se izkazala za pomanjkljiva, zato Francoska republika navaja tudi, da je z dopisom z dne 23. decembra 2014 predlagala alternativna podrobna pravila, ki jih je potrdila Komisija.
40      Na drugem mestu Francoska republika navaja, da se je akcijski načrt, potrjen novembra 2013 in spremenjen decembra 2014, izvajal v celoti.
41      Kar zadeva posodobitev sistema LPIS, Francoska republika navaja, da sta bili prvotno predvideni posodobitev fotografij in uporaba obstoječih podatkovnih zbirk, zlasti podatkovne zbirke BD TOPO, za njihovo lažjo razlago ter da je bil namen revidiranih podrobnih pravil, predstavljenih decembra 2014, odpraviti težave, ki so se pojavile, ko se je izkazalo, da podatkovna zbirka BD TOPO ni bila dovolj zanesljiva. Ta posodobitev naj bi bila izvedena v predvidenem najdaljšem roku. Težava zaradi zastarelosti fotografij naj bi bila rešena konec leta 2014, kot naj bi bilo navedeno v dopisu francoskih organov z dne 23. decembra 2014, delo, povezano z razlago fotografij, pa naj bi se končalo leta 2016, kot je navedeno v štirinajstem poročilu o napredku z dne 1. septembra 2016.
42      Kar zadeva preglede na kraju samem, Francoska republika poudarja, da ji je bilo očitano, da je vključila elemente in območja, ki niso bila upravičena. Za rešitev te težave je bilo v akcijskem načrtu predvideno, da se uvede postopek razširitve odredb prefektov na ravni centralne uprave na tem področju, preden se te odredbe podpišejo. Ta ukrep naj bi se izvedel v predvidenem roku, in sicer za poslovno leto 2014.
43      Kar zadeva izračun plačil in kazni, Francoska republika poudarja, da ji je bilo očitano, da so bili njeni izračuni nepravilni, da ni predvidela spremljanja retroaktivnih izterjav in da ni izterjala neupravičeno izplačanih zneskov. Za rešitev te težave so bili za poslovni leti 2013 in 2014 predvideni postrožitev navodil pristojnim službam in izboljšanje nadzora ter od tržnega leta 2015 revizija algoritma za izračun kazni za nevezano pomoč, saj naj bi ta poznejši datum omogočal, da se vključijo spremembe algoritma, ki so postale potrebne zaradi reforme SKP. Ti ukrepi naj bi bili sprejeti v predvidenih rokih. Zlasti pa, čeprav naj bi bilo mogoče ustrezno izvedbo revizije algoritma potrditi šele avgusta 2016, ko so bili dejansko izplačani zneski za poslovno leto 2015, naj bi šlo pri tem le za ugotovitev učinkov novega algoritma na prvi možni datum. Zaveza, vsebovana v akcijskem načrtu, ki se je nanašala na revizijo algoritma leta 2015, naj bi bila izpolnjena v predvidenem roku.
44      Francoska republika v zvezi s tem poudarja, da čeprav je izvajanje ukrepov, predvidenih v akcijskem načrtu, kot sta posodobitev sistema LPIS ali revizija algoritma, povzročilo zamude pri izvajanju plačil za poslovno leto 2015, naj to vprašanje ne bi strogo spadalo na področje akcijskega načrta, ki naj se ne bi nanašal na časovni razpored izvajanja za to niti katero koli drugo poslovno leto.
45      Na tretjem mestu Francoska republika trdi, da se Komisija za sprejetje sklepa o začasni prekinitvi plačil ne more sklicevati na elemente, ki so zunaj akcijskega načrta. Tak sklep naj bi bilo mogoče sprejeti le, če ne bi bili izvedeni ukrepi, predvideni v akcijskem načrtu, kot je bil odobren novembra 2013 in revidiran decembra 2014.
46      Francoska republika v zvezi s tem priznava, da se je razprava v okviru izmenjave stališč s Komisijo v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta nanašala na uporabo sorazmernega sistema ali na ugotovitev upravičenosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks. Francoska republika namreč ugotavlja, da je izvajanje novih možnosti, predvidenih s pravom Unije od poslovnega leta 2015, za posodobitev sistema LPIS, vključevalo, da se poleg dela, povezanega z razlago fotografij in predvidenega v akcijskem načrtu, opravijo nekateri obiski na kraju samem za precej omejeno število površin. Vendar naj francoski organi kot taki uporabe sorazmernega sistema in določitve upravičenosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks ne bi nikoli vključili med kazalnike napredka akcijskega načrta, Komisija pa naj ne bi bila pooblaščena za enostransko spremembo tega načrta tako, da jih vključi. Od vseh poročil, predloženih Komisiji, naj v nobenem kazalniku napredka in nobeni posodobitvi akcijskega načrta, kot sta posodobitvi z dne 12. marca in 24. aprila 2015, ne bi bila omenjena ta vprašanja.
47      Nato Francoska republika ugotavlja, da je Komisija v izpodbijanem sklepu poudarila, da še vedno obstaja precejšnja zamuda pri preiskavi vlog za dodelitev pomoči, zlasti za dokumente v zvezi s trajnimi travinji. Komisija naj bi iz tega sklepala, da ciljev akcijskega načrta ni bilo mogoče doseči v bližnji prihodnosti. Vendar Francoska republika navaja, da je bil akcijski načrt, k izpolnitvi katerega se je zavezala, izveden v predvidenih rokih. Zamude pri izvajanju plačil za poslovno leto 2015 naj ne bi spadale na področje akcijskega načrta, ki naj se ne bi nanašal na časovni razpored izvajanja za to niti katero koli drugo poslovno leto. Čeprav je Komisija menila, da načrta ni bilo mogoče izvesti v bližajočih se rokih in da je torej lahko sprejela izpodbijani sklep, naj bi to storila zato, ker je v akcijski načrt vključila uporabo sorazmernega sistema in določitev upravičenosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks, vendar pa naj akcijski načrt v zvezi s tema vprašanjema ne bi vseboval kazalnikov napredka.
48      Komisija naj bi namreč, prvič, v svojem dopisu z dne 17. februarja 2015 navedla „tesno povezavo med učinkovitim izvajanjem akcijskega načrta in predlogom reforme SKP, zlasti v zvezi z vprašanjema, povezanima z upravičenostjo površin in nekaterih elementov pokrajine“. Vendar naj na podlagi take povezave ne bi bilo mogoče sklepati, da bi bil akcijski načrt ipso facto razširjen tako, da vključuje te elemente. Akcijski načrt in reforma SKP naj bi bili dve različni stvari. Komisija naj bi v tem istem dopisu v to, kar imenuje „revidiran akcijski načrt“, prav tako enostransko vključila ukrepe v zvezi s skladnostjo sorazmernega sistema in določitvijo upravičenosti nekaterih vrst površin. Vendar naj Komisija ne bi bila pooblaščena za tako enostransko spremembo akcijskega načrta.
49      Komisija naj bi v svojem sporočilu z dne 13. aprila 2015 še naprej kot ključni element revidiranega akcijskega načrta vključevala elemente v zvezi z uporabo sorazmernega sistema in vključitvijo trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks, ki pa naj ne bi bili navedeni v akcijskem načrtu, kakor je bil odobren novembra 2013, ali v revidiranem akcijskem načrtu iz decembra 2014. Vendar naj bi Komisija s sklicevanjem na „skupni učinek“ teh domnevnih pomanjkljivosti odločila, da izvajanje akcijskega načrta „n[i] daj[alo] zahtevanega razumnega zagotovila za dobro upravljanje pomoči“.
50      Tretjič, v dopisu Komisije z dne 22. decembra 2015 naj bi bil spor v zvezi z uporabo sorazmernega sistema in vključitvijo nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks med upravičene površine odločilen vidik razlogovanja Komisije.
51      Četrtič, čeprav se Komisija v izpodbijanem sklepu sklicuje na domnevno precejšnjo zamudo pri preiskavi vlog za dodelitev pomoči, naj bi bilo to po tem, ko je obširno predstavila spor v zvezi z uporabo sorazmernega sistema in vključitvijo nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks med upravičene površine. Komisija se poleg tega v izpodbijanem sklepu sklicuje na „revidiran“ akcijski načrt iz marca 2015, zadnja revizija pa naj bi bila izvedena decembra 2014. Ugotovitev Komisije, da francoski organi niso mogli izvesti akcijskega načrta, naj bi torej temeljila na trajanju tega spora.
52      Nazadnje Francoska republika navaja, da se pravni spor v zvezi z uporabo sorazmernega sistema in določitvijo upravičenosti nekaterih vrst površin v celoti razlikuje od spora v zvezi s pomanjkljivostmi sistema kontrol, zaradi katerega naj bi bil sprejet akcijski načrt. Po eni strani naj bi namreč akcijski načrt po svojem bistvu ustrezal tehničnemu delu za posodobitev geografskih elementov, na podlagi katerih je bil izdelan sistem LPIS. Po drugi strani je z reformo SKP omogočeno, da se predvidi upravičenost določenega sorazmernega deleža zadevne površine do kmetijskih pomoči ali da se sprejmejo ukrepi, s katerimi se doseže, da postanejo upravičene nekatere površine, na katerih bi lahko potekale živinorejske dejavnosti, tudi če na njih niso prevladovale travnate površine, če je bilo mogoče na podlagi uveljavljenih okoljskih praks šteti, da so bile te površine primerne za živinorejo.
53      Poleg tega Francoska republika opozarja, da iz sporne določbe izhaja, da lahko izpodbijani sklep temelji le na dokazu, da francoski organi niso mogli izvesti ukrepov, vsebovanih v akcijskem načrtu. Komisija naj bi se morala sklicevati na pomanjkljivosti pri izvajanju ukrepov, vsebovanih v akcijskem načrtu, ter ne na „vse šibkosti in pomanjkljivosti“, navedene na splošno. Po drugi strani naj noben element, ki ga je navedla Komisija, ne bi dokazoval pomanjkljivosti pri izvajanju ukrepov, vsebovanih v akcijskem načrtu. Komisija naj tako, kar zadeva posodobitev LPIS, ki naj bi se v skladu z akcijskim načrtom začela uporabljati leta 2016, ali kar zadeva preglede na kraju samem in izračun plačil, ne bi trdila, da ti ukrepi niso bil izvedeni, temveč naj bi samo navedla, da naj bi bile z ugotovljenimi zamudami kršene zaveze, sprejete v akcijskem načrtu.
54      Francoska republika nazadnje navaja, da čeprav naj bi njena izbira, da uporablja sorazmerni sistem, res pomenila, da se pregleda sistem plačil, zlasti sistem LPIS, naj to ne bi pomenilo, da bi bil sorazmerni sistem neločljivo povezan z izvajanjem akcijskega načrta ali da bi bilo mogoče za akcijski načrt šteti, da se razvija. Posodobitev orodij, s katerimi je mogoče določiti upravičene površine, da bi se posodobile podatkovne zbirke, ki naj bi bile zastarele, naj bi bilo treba razločevati od pregleda teh orodij, da bi se vključil nov parameter, izhajajoč iz predpisov. Ta ukrepa naj ne bi bila neločljivo povezana. Dinamične in razvijajoče se narave naj ne bi imel akcijski načrt, temveč orodje za določitev upravičenih površin.
55      Portugalska republika pa meni, da izpodbijani sklep temelji na „revidiranem akcijskem načrtu“, kot naj bi ga označila Komisija, ki naj bi po uvedbi sorazmernega sistema, ki naj ga uporabljali francoski organi v skladu s členom 10 Delegirane uredbe št. 640/2014, enostransko določila pogoje. Izvajanje določb prava Unije v zvezi z uporabo sorazmernega sistema ali določitvijo upravičenosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks naj ne bi imelo nobene povezave s pomanjkljivostmi sistemov kontrol, zaradi katerih naj bi bil sprejet akcijski načrt. Z izpodbijanim sklepom naj bi bil kršen člen 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013, ker naj bi bila potreba po morebitnih spremembah sistema LPIS, izhajajočih iz uvedbe sorazmernega sistema, omenjena po pripravi akcijskega načrta in zanjo naj ne bi bil izveden postopek potrjevanja skladnosti, da bi se ugotovilo, da teh ključnih sestavin nacionalnega sistema kontrol zaradi resnosti ali trajanja ugotovljenih slabosti ni ali so neučinkovite. Z izpodbijanim sklepom naj bi bila kršena tudi sporna določba, ker naj ne bi posebej temeljila na zavezah, vsebovanih v akcijskem načrtu, ki se ga je zadevna država članica zavezala izvajati, temveč na elementih, ki naj bi bili povezani s temi zavezami, kot je uvedba sorazmernega sistema.
56      Portugalska republika se poleg tega sklicuje na načelo varstva legitimnih pričakovanj. Portugalska republika, ki se v zvezi s tem sklicuje na točke 71, 161 in 167 sodbe z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija (C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416), trdi, da če bi Komisija spremenila svojo presojo le na podlagi strožje uporabe pravnih pravil ali, tako kot v obravnavanem primeru, extra legem, ne da bi dala potreben čas za dejansko upoštevanje te spremembe v presoji, naj bi bilo kršeno navedeno načelo. Portugalska republika opozarja tudi, da mora biti zakonodaja Unije zanesljiva in predvidljiva za posameznike. Načelo pravne varnosti naj bi zahtevalo, da morajo biti vsi akti institucij, ki imajo pravne učinke, jasni in natančni, pri čemer mora biti zadevna oseba o njih obveščena tako, da lahko natančno ugotovi, kdaj akt začne veljati in od kdaj ima pravne učinke. Portugalska republika, ki se v zvezi s tem sklicuje na točko 124 sodbe z dne 22. januarja 1997, Opel Austria/Svet (T‑115/94, EU:T:1997:3), meni, da se ta zahteva pravne varnosti uveljavlja s posebno strogostjo, kadar gre – kot v obravnavanem primeru – za akt, ki lahko vključuje finančne posledice, da bi se zadevnim osebam omogočilo, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki so jim s tem aktom naložene.
57      Komisija te trditve izpodbija, pri čemer se sklicuje na dejansko stanje spora. V bistvu trdi, da čeprav se Francoska republika sklicuje na ukrepe, sprejete za izvajanje akcijskega načrta, naj bi pri tem izvajanju prišlo do zamud in pomanjkljivosti, ki naj bi upravičevale sprejetje izpodbijanega sklepa.
58      V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu začasno prekinila mesečna plačila Francoski republiki iz EKJS na podlagi člena 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013.
59      V vodni izjavi 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa je Komisija opozorila, da je lahko na podlagi te določbe začasno prekinila mesečna plačila državi članici, če po eni strani „ena ali več ključnih sestavin zadevnega nacionalnega sistema kontrol n[i] obstaja[la] ali zaradi resnosti ali trajanja ugotovljenih pomanjkljivosti ni [bilo] učinkovitih“ ali je po drugi strani „ugotovi[la], da zadevna država članica v bližnji prihodnosti n[i] mo[gla] izvesti potrebnih popravljalnih ukrepov v skladu z akcijskim načrtom z jasnimi kazalniki napredka, ki [naj bi] se pripravi[li] ob posvetovanju s Komisijo“.
60      V zvezi s tem je treba opozoriti, da postopek začasne prekinitve nima istega cilja kot postopek potrjevanja skladnosti. Postopek začasne prekinitve namreč Komisiji omogoča, da začasno prekine mesečna plačila državi članici iz EKJS ali Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), zlasti v primeru resnih pomanjkljivosti nacionalnih sistemov kontrol ali izterjave nepravilnih plačil. Nasprotno postopek potrjevanja skladnosti Komisiji omogoča, da določi zneske, ki jih je treba dokončno izključiti iz financiranja Unije, če sredstva iz skladov EKJS ali EKSRP niso bila uporabljena v skladu s pravom Unije. V nasprotju s tem, kar trdita Francoska in Portugalska republika, iz obstoja postopka potrjevanja skladnosti, s katerim je mogoče določiti zneske, ki jih je treba izključiti iz financiranja Unije, ne more izhajati, da Komisija vseeno ne more pred tem ali hkrati uporabiti postopka začasne prekinitve, kar zadeva mesečna plačila, ki ustrezajo tem zneskom. Člen 41(3) Uredbe št. 1306/2013 namreč izrecno določa, da začasne prekinitve iz te določbe ne posegajo v uporabo členov 51 in 52 Uredbe št. 1306/2013, ki se nanašata na potrditev obračunov oziroma potrditev skladnosti.
61      Poleg tega je treba poudariti, da postopek začasne prekinitve mesečnih plačil – tako kot postopek potrjevanja skladnosti – zadevni državni članici daje procesna jamstva, da se ji omogoči uveljavljanje njenih stališč pred sprejetjem sklepa o začasni prekinitvi plačil. V obravnavanem primeru je bila tako Francoska republika dvakrat obveščena – s sporočilom z dne 13. aprila 2015 in dodatnim sporočilom z dne 20. maja 2016 – da Komisija namerava sprejeti sklep o začasni prekinitvi mesečnih plačil iz razlogov, predstavljenih v teh sporočilih. Francoska republika je poleg tega lahko svoja stališča v zvezi s tem predstavila 24. aprila 2015 in 16. junija 2016.
62      Prav tako je treba – glede trditev Francoske republike v zvezi z nevarnostjo poseganja v procesna jamstva, priznana zadevni državi v okviru postopka potrjevanja skladnosti, ali v zvezi s tem, da razlogi, ki jih je predstavila Komisija za namene postopka začasne prekinitve, ovirajo učinkovit potek izmenjav stališč v okviru postopka potrjevanja skladnosti – ugotoviti, da te trditve, ki poleg tega niso podprte, spadajo v ločen postopek, ki ni predmet obravnavanega spora. Enako velja za vprašanje plačila mesečnih zneskov, začasno prekinjenih na podlagi izpodbijanega sklepa, ki ga je navedlo Splošno sodišče v ukrepu procesnega vodstva z dne 26. januarja 2018, ki – kot poudarja Komisija – je predmet postopka potrjevanja skladnosti.
63      Iz navedenega na prvem mestu torej izhaja, da cilj izpodbijanega sklepa ni dokončno izključiti zadevnih zneskov iz financiranja Unije in s tem obiti postopek potrjevanja skladnosti, kot v bistvu trdita Francoska in Portugalska republika, temveč samo začasno prekiniti mesečna plačila na podlagi ustreznega postopka.
64      Komisija se mora torej za sprejetje sklepa o začasni prekinitvi mesečnih plačil prepričati, ali so izpolnjeni pogoji, opredeljeni v členu 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013.
65      V obravnavanem primeru je prvi zahtevani pogoj za začasno prekinitev ali zmanjšanje mesečnih plačil ta, da „ena ali več ključnih sestavin zadevnega nacionalnega sistema kontrol ne obstaja ali zaradi resnosti ali trajanja ugotovljenih pomanjkljivosti ni učinkovitih“.
66      Komisija je v zvezi s tem v uvodni izjavi 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da „so bile v okviru več revizij, ki jih je opravila Komisija, odkrite težave, ki so med drugim povezane s [sistemom IAKS], [sistemom LPIS], navzkrižnimi upravnimi pregledi in pregledi na kraju samem“, ter da „[so] francoski organi novembra 2013 pripravili akcijski načrt, da bi odpravili šibkosti sistema upravljanja in kontrol pomoči, vezanih na površino, ki jih financira [EKJS][, ki] je med drugimi vidiki vključeval posodobitev in izboljšanje kakovosti informacij iz sistema LPIS v Franciji“.
67      Komisija je tako v dopisu z dne 14. maja 2013 (glej točko 3 zgoraj) navedla ponavljajoče se težave, ki se nanašajo zlasti na pomoči, vezane na površino. Na tem področju so bile ugotovljene te tri glavne pomanjkljivosti:
–        prvič, kar zadeva sistem LPIS, največja neupravičena površina ni bila posodobljena zaradi zastarelosti uporabljenih fotografij in zaradi nepravilne razlage predpisov o elementih pokrajine (pašni gozdovi, ribniki, skalovja);
–        drugič, kar zadeva preglede na kraju samem, so bili neupravičeni elementi pokrajine in neupravičena območja obravnavani kot upravičene površine (pašni gozdovi, ribniki, skalovja, vrtovi, parki, parkirišča, gozdnata območja, kot so izključno gozdnate poti);
–        tretjič, kar zadeva izračun plačil in kazni, so bili ugotovljeni nepravilen izračun plačil, nespremljanje izterjav za nazaj in v nekaterih primerih neizterjava neupravičeno izplačanih zneskov.
68      Zato je treba na drugem mestu poudariti, da Francoska republika v obravnavanem primeru ne izpodbija, da je bil njen sistem kontrol z več ključnih vidikov pomanjkljiv zaradi resnosti ali trajanja ugotovljenih pomanjkljivosti, ugotovljenih v letih pred sprejetjem akcijskega načrta, kar zadeva zlasti „posodobitev in izboljšanje kakovosti informacij iz sistema LPIS v Franciji“. Posledica teh pomanjkljivosti je bila, da so bili elementi, ki niso bili upravičeni do pomoči, vezanih na površino, vseeno upoštevani, čeprav bi jih bilo treba izključiti na samem začetku na podlagi sistema LPIS in tudi pozneje, po pregledih na kraju samem ali izračunu plačil in kazni. Konkretno to pomeni, da so površine, ki so jih prijavili upravičenci pomoči, vsebovale elemente, ki bi morali biti iz nje izključeni že na stopnji vloge za dodelitev pomoči, razlage fotografij te površine, s katero so bili ugotovljeni ti elementi, ali poznejše ugotovitve neupravičenosti teh elementov.
69      Drugi pogoj, zahtevan s členom 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013 za začasno prekinitev mesečnih plačil, je ta, da Komisija lahko ugotovi, da „zadevna država članica v bližnji prihodnosti n[i] mo[gla] izvesti potrebnih popravljalnih ukrepov v skladu z akcijskim načrtom z jasnimi kazalniki napredka, ki [naj bi] se pripravi[l] ob posvetovanju s Komisijo“.
70      V obravnavanem primeru je Francoska republika za odpravo položaja, ki ga je opisala Komisija, določila akcijski načrt, poslan Komisiji z dopisom z dne 13. novembra 2013. V akcijskem načrtu so bili predvideni naslednji ukrepi in etape.
71      Prvič, kar zadeva LPIS, so francoski organi nameravali posodobiti fotografije z zagotovitvijo upoštevanja njihove največje starosti in s hitrejšo obnovitvijo posnetkov. Francoski organi so v zvezi s tem navedli, da so bile leta 2013 vse fotografije novejše od petih let. Indikator spremljanja naj bi bil določen decembra 2013 in cilj je bil, da bi se začel uporabljati leta 2016.
72      Kar zadeva nepravilno razlago predpisov o elementih pokrajine, so francoski organi navedli, da so že zaostrili navodila tako, da je treba upoštevati rezultate pregledov iz poslovnega leta 2012. Nameravali naj bi tudi sistematično vključiti rezultate pregledov na kraju samem, izvedenih od poslovnega leta 2013, cilj tega pa naj bi bil, da bi lahko kmetje svoje prijave za leto 2014 opravljali prek ustreznega sistema RGPP, posodobljenega z rezultati teh pregledov.
73      Francoski organi so poleg tega pojasnili, da bodo preučili primer sistematične razlage fotografij v zvezi z novimi ortofoto posnetki, ki naj bi se postopoma uporabljali za poslovna leta od 2012 do 2015 in najpozneje za leto 2016. Predlagali so, da bi za dosego različnih rezultatov uporabljali podatkovno zbirko BD TOPO:
–        vključitev podatkovne zbirke BD TOPO v sistem upravljanja naj bi omogočala razvoj navzkrižnega nadzora nad spremenjenimi elementi za poslovni leti 2012 (prag 5 arov) in 2013 (zmanjšanje praga na 2 ara), pri čemer naj bi bilo treba te spremenjene elemente vključiti v segment neupravičenih površin iz sistema RGPP;
–        vključitev podatkovne zbirke BD TOPO za vse spremenjene elemente posameznega območja brez omejitve površine pa naj bi se lahko odložila na leto 2015, in sicer zaradi majhnega obsega površine prekrivanja, ki znaša 2 ara (skupaj manj kot 800 hektarov), pri čemer naj bi se odločitev o tem sprejela novembra ali decembra 2013;
–        vključitev segmenta „gozd“ iz podatkovne zbirke BD TOPO v sistem IAKS, da bi se razvil navzkrižni nadzor, je bil predviden od oktobra ali novembra 2013 za delo, ki naj bi se začelo v poslovnem letu 2014 ter bi se lahko – odvisno od števila prekrivanj – nadaljevalo leta 2015 in končalo najpozneje leta 2016;
–        vključitev segmenta „vodna površina“ in skalovja, ki je zajeto v podatkovni zbirki BD TOPO, da bi se razvil navzkrižni nadzor, je bila predvidena od decembra 2013 ali januarja 2014, pri čemer naj bi bilo poslovno leto, v katerem naj bi se izkoriščali ti segmenti, določeno glede na rezultate tehnične analize in prešteta prekrivanja.
74      Francoski organi so se poleg tega zavezali, da bodo izboljšali kakovost ortofoto posnetkov, kar naj bi bilo izvedeno v poslovnem letu 2013 ali aprila leta 2014 za začetek obdobja prijave, ob pripravi prvega letnega poročila v prvem polletju 2014 za poslovno leto 2013 ocenili kakovost sistema RGPP, vključno z novimi grafičnimi segmenti, ter leta 2014 izvedli načrt za informiranje in pomoč kmetom na področju kakovosti prijav.
75      Drugič, kar zadeva preglede na kraju samem, so francoski organi navedli, da bodo uvedli postopek razširitve in potrjevanja odredb prefektov pred njihovim podpisom, v preostalem pa z uporabo podatkovne zbirke BD TOPO postopoma izvajali navzkrižni nadzor nad spremenjenimi in trajnimi elementi.
76      Tretjič, kar zadeva izračun plačil in kazni, so francoski organi navedli, da je bil algoritem za izračun kazni za nevezano pomoč v primeru odstopanja pregledan med izvajanjem reforme SKP leta 2015, pri čemer naj bi bili v poslovnem letu 2015 za uporabo jeseni 2015 pripravljeni drugi ukrepi, ki so bili sprejeti za odpravo drugih težav v poslovnih letih 2013 in 2014.
77      Komisija je z dopisom z dne 28. novembra 2013 (glej točko 4 zgoraj) navedla, da je bilo mogoče ta akcijski načrt „obravnavati kot dokončen“, hkrati pa je poudarila, da „bi lahko bili predlagani ukrepi na področju pomoči, vezanih na površino, še dopolnjeni [in] podrobno pojasnjeni med njegovim izvajanjem“.
78      Zato je treba poudariti, da je bilo torej mogoče akcijski načrt dopolniti ali podrobno opisati med njegovim izvajanjem. V teh okoliščinah je Komisija v točki 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla:
„V poročilih [o napredku], ki so jih predložili francoski organi, in reviziji, ki jo je izvedla Komisija novembra 2014, je bilo opozorjeno na precejšnje zamude pri izvajanju bistvenih točk akcijskega načrta, kar bi lahko vplivalo tudi na upravljanje v letu 2015. Zato je bil marca 2015 prvotni akcijski načrt revidiran.“
79      Komisija je namreč z dopisom z dne 22. decembra 2014 (glej točko 7 zgoraj) francoskim organom sporočila svoje ugotovitve o stanju napredka akcijskega načrta. Poudarila je naslednje:
–        „stanje napredka akcijskega načrta […] ne ustreza povsem resničnosti. Kot so na primer pojasnili francoski organi, je treba segment ‚grajeno‘ razširiti za dve leti za vsak departma (segment je vključen od leta 2012), kar pomeni, da so ortofoto [posnetk]i za leto 2014, uporabljeni za posodobitev sistema RGPP, starejši od [pet] let“;
–        „[o]cena obsega nepravilnosti, nastalih zaradi povečanja obsega sistema RGPP za segmenta ‚grajeno‘ in ‚poraščeno‘ na prag 0 arov, do zdaj ni bila predložena (to delo naj bi bilo v skladu z [a]kcijskim načrtom za segment ‚grajeno‘ dokončano leta 2013 in za segment ‚poraščeno“ leta 2014).“;
–        „[v] [podatkovni zbirki] BD TOPO so bile ugotovljene pomanjkljivosti in manjkajoči elementi (v orisu elementov iz segmentov ‚poraščeno‘ in ‚grajeno‘), zaradi česar posledično niso bila dana opozorila za obravnavo morebitnih prekrivanj, zlasti za grajene površine, večje od 2 arov, in za poraščene površine, večje od 50 arov (v skladu s pragovi, ki so jih določili francoski organi)“;
–        „[f]inančnega učinka potrjenih prekrivanj, določenega v skladu z opisanim pragom, še niso izračunali. V skladu z danimi pojasnili se plačila za zadevne pragove v primeru prekrivanja prekinejo“;
–        „obravnavo ‚grajenih‘ in ‚poraščenih‘ površin, manjših od 2 oziroma 50 arov, je treba še preučiti in izračunati finančni učinek. Temu je treba dodati zavrnitev vključitve segmenta ‚voda‘ in ‚linearni elementi‘ do leta 2015, v nasprotju s prvotno predvidenim (poleti 2014 za linearne elemente in konec leta 2014 za vodne površine)“;
–        „obiski na kraju samem so pokazali, da za površine, ki so bile sprejete kot upravičene do neposredne pomoči iz prvega stebra, niso bili spoštovani predpisi Evropske unije. To velja zlasti za trajne pašnike, grmičaste površine in poti […] Z razširitvijo odredbe prefektov in/ali njihova uporaba niso v skladu z zakonodajo Evropske unije.“
80      Komisija je v tem dopisu poleg tega navedla, da zaradi zgoraj navedenih ugotovitev ni bilo mogoče potrditi dejanskega napredka akcijskega načrta niti njegove učinkovitosti. Vendar Komisija pripominja, da so njene službe ugotovile, da so francoski organi razvili alternativen pristop, s katerim naj bi se delno rešile ugotovljene težave. Komisija je menila, da „je [bilo] treba pripraviti revidiran akcijski načrt“.
81      Komisija je francoske organe pozvala k predložitvi takega načrta, ki naj bi vseboval vsaj te elemente: „natančno navedbo rokov (mesec in leto); [n]eposredno vključitev informacij, prejetih od inštituta IGN, v [orodje za upravljanje] ISIS; ponoven izris otočkov; pravilno razlago fotografij s kmetijskega območja v skladu s predpisi, ki se uporabljajo od leta 2015, [pri čemer je pojasnjeno, da] morajo francoski organi [glede na] rezultate obiskov na kraju samem, pridobljene [po] misiji, uporabiti sorazmerni delež za vsako parcelo pašnika/grmičastih površin in poti“.
82      Komisija je nazadnje navedla, da je „[bilo] ugotovljeno, da je nujno treba odpraviti te pomanjkljivosti pred izvajanjem v poslovnem letu 2015 (april 2015), zlasti kar zadeva sistemske težave, povezane z razlago predpisov“. Komisija je v zvezi s tem pojasnila, da „[bi] bilo treba nespoštovanje obravnavati glede na člen 41[(2)(b)] Uredbe št. 1306/2013, v katerem je navedeno, da se lahko v primeru neizvajanja akcijskega načrta plačila zmanjšajo/začasno prekinejo“. Komisija je zato poudarila, da „[je] mora[lo] naslednje poročilo o napredku, ki ga je [bilo] treba predložiti […] do konca januarja 2015, vključevati potrebne spremembe“.
83      Francoski organi so z dopisom z dne 23. decembra 2014 (glej točko 8 zgoraj) Komisiji sporočili „pričakovane elemente v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta […] v letu 2014 in pri njegovem nadaljnjem izvajanju v letu 2015“.
84      Najprej so francoski organi opozorili, da je bil akcijski načrt predviden za poslovni leti 2014 in 2015, kar naj bi pomenilo, da naj bi bil dokončno izveden ob izplačilih zneskov, izvedenih za poslovno leto 2015.
85      Kar zadeva posodobitev sistema RGPP, so francoski organi navedli, da so bila v teku dela, da bi se z razlago fotografij in navzkrižno primerjavo s podatkovnimi zbirkami površin Institut national de l’information géographique et forestière (nacionalni inštitut za geografske informacije in informacije o gozdovih, IGN) zagotovilo, da so iz nabora površin, za katere se lahko prejmejo plačila, izključene vse površine, neupravičene do pomoči. Natančneje naj bi bila opisana podrobna pravila za izvedbo teh del. Ta naj bi omogočila določitev površin, upravičenih do pomoči SKP, in tudi „površin z ekološkim pomenom“ v okviru prihodnjega plačila iz naslova ekologizacije. Francoski organi so poudarili, da je bil časovni razpored „izjemno kratek“, saj bi morala biti ta dela izvedena v rokih, združljivih s poslovnim letom 2015. Pripomnili so, da so bila ta dela „velikanskih razsežnosti glede na število dokumentov SKP, ki jih je bilo treba strokovno oceniti[, to je] 80 % dokumentov SKP, predloženih leta 2014, kar je več kot 300.000 od 372.000 dokumentov“. Francoski organi so kot načrtovane cilje predložitve grafičnih segmentov napovedali naslednji časovni razpored: januar 2015 za orise otočkov; marec 2015 za nekmetijske površine na otočkih in junij 2015 za nekmetijske površine neposredno poleg otočkov. Francoski organi so poleg tega poudarili, da „je [bila] ena od težav pri izvedbi tega dela v dveh letih povezana s tem, da [so] se mora[la] pravila v zvezi z upravičenostjo površin do neposrednih plačil [po] odločitvah v zvezi z reformo SKP spremeniti“.
86      Iz teh razlogov so francoski organi tudi navedli Komisiji, da so se odločili, da začnejo popolno prenovo sistema RGPP za leto 2015. Pojasnili so, da čeprav so bili v mehanizem, vzpostavljen leta 2015, vključeni rezultati iz akcijskega načrta, niso bili več uporabljeni segmenti iz podatkovne zbirke BD TOPO, temveč posebni grafični segmenti, ki jih je pripravil inštitut IGN za potrebe SKP. Francoski organi so ugotovili naslednje: „Drugače povedano, akcijski [načrt, ki se bo začel izvajati leta] 2015, ne bo samo podaljšanje [akcijskega] načrta[, ki se je začel izvajati leta] 2014, temveč novo izčrpno delo za razlago fotografij, ki bo omogočilo sestavo teh geografskih segmentov.“
87      Elementi iz dopisa z dne 23. decembra 2014 so bili dopolnjeni s petim poročilom o napredku, ki so ga francoski organi predložili Komisiji 30. januarja 2015 (glej točko 8 zgoraj). V tem poročilu so nameravali francoski organi odgovoriti na dopis Komisije z dne 22. decembra 2014 in sporočiti nove elemente.
88      Kar zadeva izvajanje akcijskega načrta v letu 2014, so francoski organi opozorili na svojo zavezo, da bodo del tega načrta, ki se nanaša na sistem RGPP, dokončali v „dveh (ali celo treh) letih: v poslovnih letih 2014 in 2015 (ali celo 2016)“. Tako so se leta 2014 odločili, da bodo prednostno obravnavali to, kar je potencialno pomenilo največje finančno tveganje za EKJS: segment „grajeno“ nad 2 aroma in segment „poraščeno“ nad 50 ari. Elementi, ki niso bili obravnavani leta 2014, naj bi bili vključeni v akcijski načrt, ki naj bi se izvedel leta 2015.
89      Kar zadeva izvajanje „revidiranega akcijskega načrta za leto 2015“, so francoski organi po eni strani navedli, da so upoštevali „preizkus koncepta, ki so ga opravile službe Komisije“, in po drugi strani opozorili na „elemente, ki so bili v zvezi s tem že predloženi (23. decembra [2014])“. Kar zadeva razlago predpisov v zvezi z elementi pokrajine in upravičenostjo nekaterih površin, so francoski organi Komisijo prav tako obvestili o svoji „izbiri v skladu s členom 10 delegirane Uredbe št. 640/2014, da za določitev upravičene površine trajnih travinj, uporabijo sorazmerni sistem“ in metodo, predvideno v ta namen, ki naj bi med drugim vključevala nacionalno lestvico sorazmernih deležev s petimi kategorijami.
90      Nazadnje so francoski organi spomnili na svoj predlog, da se v Franciji (Parizu) organizira tehnično srečanje z vsemi predstavniki služb Komisije, da bi se predstavila nova „podrobna pravila akcijskega načrta […], ki [naj bi] se izvajala leta 2015“.
91      Komisija je z dopisom z dne 17. februarja 2015 (glej točko 9 zgoraj) prosila za pojasnila glede več vidikov v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta, ki so jih načrtovali francoski organi v svojem spremnem dopisu k petemu poročilu o napredku z dne 30. januarja 2015. Komisija je tako navedla, da mora poznati finančni učinek in datum, na katerega naj bi bil dokončno izveden izračun, kar zadeva segment „grajeno“ pod 2 aroma, segment „poraščeno“ pod 50 ari ter „vodne“ in „linearne“ elemente.
92      Komisija je v tem dopisu z dne 17. februarja 2015 tudi navedla, da po njenem mnenju glede na podatke, pridobljene z revizijo, izvedeno novembra 2014, tehnika razlage fotografij ni bila v skladu s predpisi, kar zadeva elemente pokrajine in upravičenost nekaterih površin. Komisija je tudi poudarila, da je bilo treba pojasniti lestvico sorazmernih deležev s petimi kategorijami in vprašanje upravičenosti površin, kot so gozdovi ali ribniki, da je bilo treba v primeru dvomov začeti izvajati obiske na kraju samem ter da je bilo treba hitro predložiti „revidiran akcijski načrt“ za podroben opis ciljev in smernic.
93      Komisija je z dopisom z dne 25. februarja 2015 (glej točko 9 zgoraj) francoskim organom sporočila več elementov v zvezi z rezultati preiskave, izvedene v Franciji, kar zadeva leti 2013 in 2014, iz katere je izhajalo, da je imel sistem LPIS vrzeli zaradi zastarelosti ortofoto posnetkov in pomanjkljive razlage fotografij. Komisija je poleg tega poudarila, da obstajajo težave v zvezi z opredelitvijo upravičenih površin, kar zadeva elemente pokrajine in topografske posebnosti ter „grmičaste površine in poti“, da so bili pregledi na kraju samem neučinkoviti ter da so se pojavile težave pri izračunu plačil in kazni in izterjavi za nazaj.
94      Francoski organi so z dopisom z dne 12. marca 2015 (glej točko 9 zgoraj) Komisiji predložili akcijski načrt, v katerem so navedli „več posodobitev“. Ta dokument, naslovljen „Akcijski načrt […] – cilj časovnega razporeda za poslovno leto SKP 2015“ je vseboval tri razdelke, naslovljene „LPIS/RGPP – Zmanjšati zastarelost ortofoto posnetkov“, „SIPA/RPG – Oceniti kakovost sistema RGPP“ in „Sprememba upravljanja sistema RGPP in povezava s pregledi na kraju samem“. Francoski organi so v novem obvestilu z dne 30. marca 2015 (glej točko 9 zgoraj) Komisiji predložili dodatne elemente.
95      Iz preučitve sprememb akcijskega načrta je mogoče ugotoviti, da so roki, predvideni za različne načrtovane ukrepe, segali od 15. januarja 2015 za predložitev novih ortofoto posnetkov, ki naj bi bili vključeni v sistem RGPP, do konca leta 2015 za izvedbo plačil.
96      Zato na tretjem mestu iz navedenega izhaja, da so bili ukrepi, prvotno predvideni v akcijskem načrtu, odobrenem novembra 2013, pozneje revidirani med njegovim izvajanjem, zlasti da bi se upoštevale težave, na katere so naleteli francoski organi v zvezi z uporabo podatkovne zbirke BD TOPO. Francoski organi so se zlasti zavezali, da bodo v poslovnem letu 2015 odpravili položaj v zvezi z ugotovljenimi pomanjkljivostmi, kar zadeva posodobitev in izboljšanje sistema LPIS, ker ga v poslovnih letih 2013 ali 2014 niso mogli odpraviti.
97      V teh okoliščinah se ni mogoče strinjati z utemeljitvijo Francoske republike, da je pomembno poudariti, da se je zavezala, da bo akcijski načrt dokončno izvedla leta 2016. Tako iz navedenega izhaja, da je bilo z več kazalniki, navedenimi v akcijskem načrtu, predvideno časovno postopno izvajanje ob upoštevanju ciljev, ki naj bi se dosegli na koncu vsakega poslovnega leta. Izvajanje je bilo torej postopno in torej ni bilo pogojeno le z uresničitvijo ciljev leta 2016.
98      Zlasti kar zadeva spremembe akcijskega načrta v okviru revizij, povezanih po eni strani s težavami, s katerimi so se srečali francoski organi pri uporabi podatkovne zbirke BD TOPO, ter po drugi strani z možnostmi, ki so se pojavile z začetkom veljavnosti določb o uporabi sorazmernega sistema in z vključitvijo nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks med upravičene površine, je treba izpostaviti, da je bil poudarek na izvajanju teh ukrepov v poslovnem letu 2015.
99      Komisija je za utemeljitev nezadostnega izvajanja akcijskega načrta v točkah od 3 do 7 obrazložitve izpodbijanega sklepa poudarila naslednje:
„3.      […] Revizija Komisije, opravljena marca 2015, je potrdila, da je pri izvajanju načrta prišlo do večjih pomanjkljivosti.
4.      Komisija je posledično v skladu s členom 41(2), četrti pododstavek, Uredbe […] št. 1306/2013 Franciji z dopisom z dne 13. aprila 2015 sporočila svojo namero, da zmanjša ali začasno prekine mesečna plačila, če ne bi prejela dodatnih informacij ali če te dodatne informacije ne bi bile zadostne. Francija je odgovorila z dopisom z dne 7. maja 2015, v katerem je navedla, da je svoje popravne ukrepe uspešno izvedla s ciljem, da bi leta 2015 dokončno izvedla akcijski načrt.
5.      Pomanjkljivosti, navedene v dopisu z dne 13. aprila 2015, so se med drugimi elementi nanašale na način, na katerega je Francija uvedla sorazmerni sistem za oceno največje upravičene površine za trajna travinja, v skladu s členom 10 Delegirane uredbe […] št. 640/2014 […], ki ni bila v skladu s priporočili iz smernic Komisije ter je vključevala velike nevarnosti z vidika upravljanja in nadzora; določitev upravičenosti nekaterih vrst površin, zlasti tistih z veliko gostoto dreves in/ali pašnih virov, na primer kostanjevih nasadov, praproti ali parcel z manj kot 50‑odstotnim sorazmernim deležem; način, na katerega naj bi Francija upravljala nepravilnosti, povezane na primer z določitvijo sorazmernega deleža za upravičenost trajnih travinj in z določitvijo površin z ekološkim pomenom iz naslova ekologizacije. Na splošno je bilo poudarjeno, da akcijski načrt še vedno ni bil izveden, ker naj površine, zajete v sistemu LPIS, ne bi vse imele največje upravičene površine, določene v skladu s predpisi. Francoski organi so bili pozvani, naj pred 16. oktobrom 2015 odpravijo vse točke, navedene v dopisu.
6.      Vsi zgoraj navedeni elementi, zlasti zamude in pomanjkljivosti pri posodobitvah in izboljšanju sistema LPIS v Franciji, so imeli dejansko velike negativne posledice za upravljanje vlog za dodelitev pomoči za leto 2015, zlasti kar zadeva dajanje na voljo zahtevanih informacij upravičencem o največji upravičeni površini in nekmetijskih površinah, vključno s površinami z ekološkim pomenom.
7.      Na podlagi poročila o spremljanju, ki ga je poslala Francija 9. oktobra 2015, in nove revizije, ki jo je Komisija opravila v tednu od 30. novembra 2015, je bilo mogoče ugotoviti, da še vedno obstajajo precejšnje zamude pri upravni preiskavi dokumentov, povezanih z vlogami za dodelitev pomoči, pri sporočanju podatkov, ki izhajajo iz prijav gospodarskih subjektov, o izračunu upravičenih površin in površin z ekološkim pomenom tem gospodarskim subjektom, z obravnavo nepravilnosti, ki izhajajo iz upravnih pregledov in pregledov na kraju samem, pri hitrih obiskih na kraju samem, katerih namen je oceniti upravičenost trajnih travinj, in pri pregledih na kraju samem. Te zamude so bile pozneje potrjene z revizijo, ki jo je opravila Komisija med 11. in 15. aprilom 2016. Tako naj bi bili pregledi na kraju samem končani v najboljšem primeru šele julija 2016, kar vpliva na njihovo učinkovitost in posledično njihovo koristnost, zlasti v primeru dvoma glede upravičenosti površin ali izpolnjevanja zahtev, povezanih z diverzifikacijo kmetijskih rastlin v okviru ekologizacije. To potrjuje, da ciljev akcijskega načrta ne bo mogoče izpolniti v bližnji prihodnosti, kar ne daje razumnega zagotovila za dobro upravljanje pomoči ter za zakonitost in pravilnost plačil za leto 2015. Poleg tega te zamude vplivajo tudi na določitev dokončne vrednosti pravic do plačila, ki naj bi bila v skladu s členom 18 Delegirane uredbe […] št. 639/2014 […] izvedena najpozneje 1. aprila 2016, in na izvedbo samih plačil. Zato je ustrezno, da se plačila začasno prekinejo.“
100    Na podlagi preučitve različnih dokumentov, navedenih v izpodbijanem sklepu in omenjenih v točkah od 69 do 98 zgoraj, je vsekakor mogoče ugotoviti nezadostno izvajanje akcijskega načrta, navedenega v njih. Iz teh dokumentov namreč po trditvah Komisije izhaja, da so imele zamude in pomanjkljivosti, ugotovljene pri posodobitvah sistema LPIS in njegovem izboljšanju, dejansko velike negativne posledice za upravljanje vlog za dodelitev pomoči za leto 2015, zlasti kar zadeva dajanje na voljo zahtevanih informacij upravičencem o največji upravičeni površini in nekmetijskih površinah.
101    Tako francoski organi v nasprotju z zavezami, ki so bile prvič sprejete v akcijskem načrtu, odobrenem novembra 2013, in drugič ponovljene ob prilagoditvah akcijskega načrta, izhajajočih iz težav, na katere so naleteli francoski organi pri uporabi podatkovne zbirke BD TOPO, in možnosti, ki so se pojavile z začetkom veljavnosti določb, izhajajočih iz reforme SKP, v poslovnem letu 2015 niso mogli zadostno izpolniti teh zahtev.
102    Iz razlogov, ki so bili navedeni v različnih dokumentih, omenjenih v izpodbijanem sklepu, in na katere je bilo opozorjeno v točkah od 69 do 98 zgoraj, izhaja, da je Komisija upravičeno menila, da so ugotovljene pomanjkljivosti vsekakor povzročile zamude in težave pri dobrem upravljanju v poslovnem letu 2015 kljub zavezam, ki so jih v zvezi s tem sprejeli francoski organi.
103    Tako iz ugotovitev Komisije v njenem sporočilu z dne 13. aprila 2015 izhaja, da je v zvezi z izvajanjem akcijskega načrta obstajalo več vprašanj, zlasti kar zadeva „podrobna pravila za upravljanje vlog za dodelitev pomoči v letu 2015“. Komisija je v zvezi s tem poudarila, da „[je] obstaja[la] resnična negotovost, na katero se je nanašala vloga za dodelitev pomoči in v zvezi s katero se [je] kmet zave[zal]“, in sicer zaradi kakovosti in količine informacij, ki naj bi jih upravičenec prejel od uprave, da bi lahko predložil vlogo za dodelitev pomoči. Komisija je poleg tega poudarila, da je bilo zato težko vedeti, „koliko [je] lahko plačilna služba upravljala različne nepravilnosti, ki [naj bi] se ponovno pojavile po upravnem pregledu dokumentov“, ter da „[bi] lahko bil[i] ogrožen[i] razdelitev in dodelitev pravic do plačila, kar [je] lahko im[elo] posledice za nadaljnja poslovna leta“.
104    Komisija je poleg tega v dopisu z dne 22. decembra 2015 (glej točko 20 zgoraj) opozorila, da so se francoski organi zavezali, da bodo ukrepe, določene v revidiranem akcijskem načrtu, izvedli pred koncem leta 2015. Komisija v zvezi s tem trdi, da so francoski organi s tem, da so med misijo, ki je potekala v Franciji 1. decembra 2015, navedli, da lahko te ukrepe dokončno izvedejo šele aprila ali maja 2016, drugič zamudili izvajanje akcijskega načrta. Vendar je bila po navedbah Komisije posledica teh zamud ta, da so pri posodobitvi sistema LPIS še naprej obstajale pomanjkljivosti in da so obstajale tudi številne velike nepravilnosti, ki jih je bilo treba še obravnavati.
105    Nazadnje je Komisija v dodatnem sporočilu z dne 20. maja 2016, poslanem po revizijski misiji, izvedeni v Franciji aprila 2016, poudarila, da je prišlo do „novih zamud“, zlasti pri „dokončnem ugotavljanju vrednosti in števila pravic do plačil, […], izvedbi hitrih obiskov in pregledih na kraju samem, zaradi česar je [bila] izvedba plačil za poslovno leto 2015 predvidena šele po juniju 2016“. Komisija se je celo zbala, da bi „te zamude vpliva[le] tudi na pravilno izvedbo pregledov na kraju samem in plačila v letu 2016“.
106    Te ugotovitve ne more omajati nobena trditev Francoske republike. Poleg tega, da se Francoska republika sklicuje na dejstvo, da je nazadnje izpolnila svoje obveznosti, kar pa naj Komisije ne bi oviralo, da za namene izpodbijanega sklepa izpostavi zamude v zvezi s predvidenimi roki in njihovimi posledicami, se namreč Francoska republika v bistvu omejuje na trditev, da izpodbijani sklep temelji na pravnem sporu, ki ga je imela s Komisijo v zvezi z uporabo sorazmernega sistema in določitvijo ustreznosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks.
107    Če se dejansko izkaže, kot ugotavlja Francoska republika, da uporaba sorazmernega sistema in določitev ustreznosti nekaterih trajnih travinj v okviru uveljavljenih lokalnih praks nista med kazalniki napredka, določenimi v akcijskem načrtu, tako v njegovi prvotni kot tudi revidirani različici, je Komisija svoje ugotovitve v zvezi s tema vprašanjema v izpodbijanem sklepu navedla le mimogrede, pri naštevanju različnih ugotovljenih pomanjkljivosti (glej izpodbijani sklep, točka 5 obrazložitve).
108    Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, zlasti iz točk 6 in 7 obrazložitve, ter iz dokumentov, navedenih v tem sklepu, je Komisija upravičeno menila, da akcijski načrt leta 2015 ni bil izveden, in sicer zaradi zamud in pomanjkljivosti pri posodobitvi in izboljšanju sistema LPIS, ter da je ta pomanjkljivost imela velike negativne posledice za upravljanje vlog za to leto. Komisija je zato lahko veljavno ugotovila, da Francoska republika ni mogla izvesti potrebnih ukrepov za odpravo položaja v bližnji prihodnosti.
109    Kar zadeva trditve, ki jih je navedla Portugalska republika v podporo tožbenima razlogoma, ki izhajata iz kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj in kršitve načela pravne varnosti, je treba ugotoviti, da teh tožbenih razlogov Francoska republika ni navedla v svoji tožbi, v kateri primarno navaja kršitev člena 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013 in podredno kršitev načela sorazmernosti. Zato ni treba odgovoriti na ta tožbena razloga, ki sta nedopustna, ker intervenient ne more navesti tožbenega razloga, ki ga tožeča stranka ni navedla (glej v tem smislu sodbo z dne 25. junija 1998, British Airways in drugi/Komisija, T‑371/94 in T‑394/94, EU:T:1998:140, točka 75).
110    Iz navedenega izhaja, da Francoska republika ob intervenciji Portugalske republike neupravičeno trdi, da je bil z izpodbijanim sklepom kršen člen 41(2)(b) Uredbe št. 1306/2013.
111    Prvi tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti
112    Francoska republika, podredno, predlaga razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa zaradi kršitve načela sorazmernosti. Najprej opozarja, da je Komisija v izpodbijanem sklepu odločila, naj začasno prekine plačila Francoski republiki „v višini 3 % vseh mesečnih plačil nevezanih pomoči, vezanih na površino, za leto 2015, kar ustreza mesečnim odhodkom Francoske republike od vključno julija 2016 do vključno julija 2017“. Francoska republika poleg tega navaja, da je Komisija za utemeljitev te 3‑odstotne stopnje po eni strani ugotovila, da je popravek v višini 5 % ustrezal popravku, ki se uporablja v okviru postopka potrjevanja skladnosti v primeru pomanjkljivosti pri ključnih pregledih, in da je bilo treba po drugi strani upoštevati nekatere ukrepe, ki jih je sprejela Francoska republika za odpravo položaja.
113    V teh okoliščinah Francoska republika poudarja, da ne izpodbija načina določitve stopnje začasne prekinitve mesečnih plačil, ki jih je zadržala Komisija, temveč „osnovo začasne prekinitve“, „to je vsa mesečna plačila pomoči, vezanih na površino, za leto 2015“. Izpodbijani sklep naj bi namreč temeljil na obstoju spora, ki je potekal med Komisijo in francoskimi organi v zvezi z uporabo predpisov glede sorazmernih deležev in z vključitvijo nekaterih površin, kot so trajna travinja v okviru uveljavljenih lokalnih praks. Vendar naj bi bile po eni strani vse površine, zajete v sistemu RGPP, ocenjene na približno 27 milijonov hektarov, trajna travinja, za katera se lahko uporabi sorazmerni sistem ali ki se lahko razglasijo za upravičena v okviru uveljavljenih lokalnih praks, pa naj bi ustrezala le majhnemu deležu skupnih površin, upravičenih do kmetijske pomoči. Po drugi strani se zdi, da bi bila vsa trajna travinja ocenjena na 8,6 milijona hektarov, in to naj bi skupaj vključevalo različne okoliščine. V bistvu naj bi bil ta skupek sestavljen iz travinj, poraščenih s travnatim rastlinjem, ki naj bi bila torej očitno upravičena, ne da bi bilo treba uporabiti sorazmerni sistem ali preverjati, ali obstaja uveljavljena lokalna praksa paše kljub redkim virom travnatega rastlinja. Površine, ki so zajete v sorazmernem sistemu ali so razglašene za upravičene v okviru uveljavljenih lokalnih praks, naj bi torej leta 2015 znašale največ približno 520.000 hektarov, kar je približno 2 % vseh površin, zajetih v sistemu RGPP, pri čemer je treba navesti, da je bilo leta 2015 500.283 hektarov razglašenih za gozdno-pašne površine ter 20.852 hektarov za hrastove in kostanjeve nasade, ki se vzdržujejo tako, da se na njih pasejo prašiči ali drobnica. Zato bi bila lahko v izpodbijanem sklepu 3‑odstotna stopnja določena le za 2 % vseh mesečnih plačil v zvezi s plačili, ki jih je vsak mesec, od julija 2016 do junija 2017, izvedla Francoska republika.
114    Poleg tega Francoska republika v odgovoru na trditev, da se je Komisija lahko sklicevala ne le na pomanjkljivo izvajanje akcijskega načrta, temveč tudi na pomanjkljiv sistem plačila kot celote, navaja, da ta trditev ni podprta z dejstvi. Poleg tega Francoska republika v odgovoru Komisiji, ki trdi, da bi morali francoski organi v svojem odgovoru na dodatno sporočilo z dne 20. maja 2016 sprožiti vprašanje kršitve načela sorazmernosti, poudarja, da take obveznosti ne predpisuje nobeno pravilo.
115    Portugalska republika poleg tega trdi, da je z izpodbijanim sklepom kršeno načelo sorazmernosti, ker se nanaša na vsa mesečna plačila, in ne le na tista, ki zadevajo površine, zajete v sorazmernem sistemu. Cilj sklepa o začasni prekinitvi plačil naj bi bil namreč preprečiti nevarnost v zvezi s prihodnjimi plačili in bi zato moral približno ustrezati znesku odhodkov, ki naj bi bili nepravilni. Nasprotno bi lahko bila plačila, ki nimajo nobene povezave z nepravilnostmi, tudi začasno prekinjena, zaradi česar bi bilo mogoče podvomiti o financiranju odhodkov SKP. Toda Komisija naj bi v izpodbijanem sklepu določila le prekinitev plačil, ki ustrezajo 3‑odstotni pavšalni stopnji, ne da bi ocenila znesek odhodkov, ki naj bi bili nepravilni. Portugalska republika pa ob sklicevanju na posebno poročilo, naslovljeno „Revizija postopka potrjevanja obračunov“, ki ga je leta 2010 pripravilo Računsko sodišče, meni, da bi morali pavšalni popravki po analogiji temeljiti na natančni oceni finančne škode, povzročene skladu.
116    Komisija najprej ugotavlja, da izpodbijani sklep ne temelji le na neupoštevanju sorazmernega sistema. Razlogi, navedeni v tem sklepu, naj bi bili širši. Ugotovljene pomanjkljivosti naj bi zadevale vse površine, in ne le tistih, na katerih so trajna travinja. To naj torej ne bi zadevalo le plačil, ki se nanašajo na določitev upravičenih površin s sorazmernim sistemom, „temveč vseh površin, to je 8,6 milijona hektarov trajnih travinj“. Poleg tega naj omenjeno tveganje ne bi enako prizadevalo vseh površin in zlasti zato naj bi bila določena 3‑odstotna namesto 5‑odstotna stopnja. Komisija poleg tega trdi, da bi Francoska republika na stopnji upravnega postopka lahko sprožila in bi tudi morala sprožiti vprašanje kršitve načela sorazmernosti. Toda Francoska republika naj po dodatnem sporočilu z dne 20. maja 2016, v katerem naj bi bilo nazorno pojasnjeno, kateri naj bi bili osnova začasne prekinitve plačil in stopnja, ki naj bi se uporabila, to je 3‑odstotna stopnja, v odgovoru z dne 16. junija 2016 tega vprašanja ne bi omenila.
117    Komisija poleg tega opozarja, da se je srečevala s težavo, kako ugotoviti upravičene površine. Sistem LPIS naj bi imel take pomanjkljivosti, da naj ne bi bilo mogoče natančno določiti upravičenih površin, kar naj bi povzročilo veliko finančno tveganje za EKJS. Poleg tega naj Komisija glede na ugotovljene pomanjkljivosti ne bi mogla izračunati zadevnih površin, Francoska republika pa naj ji v odgovoru z dne 16. junija 2016 v zvezi s tem ne bi predložila informacij. Poleg tega naj bi bili osnova prekinitve plačil in stopnja prekinitve plačil, ki sta bili sprejeti, izračunani z uporabo metodologije, predstavljene v Sporočilu Komisije C(2015) 3675 final o smernicah v zvezi z izračunom finančnih popravkov v okviru postopkov potrjevanja skladnosti in potrjevanja obračunov. Francoski organi naj bi lahko, kot bi lahko storili v zvezi s postopkom potrjevanja skladnosti, predstavili objektivne elemente, na podlagi katerih bi bilo mogoče dokazati, da je bila največja izguba za EKUJS omejena na znesek, ki je bil nižji od zneska, izračunanega z uporabo pavšalne stopnje, ki je nižja od predlagane, vendar naj tega ne bi storili.
118    Treba je poudariti, da se v skladu s sodno prakso z načelom sorazmernosti kot splošnim načelom prava Unije zahteva, da institucije Unije ne prekoračijo meje tistega, kar je ustrezno in nujno za uresničitev ciljev zadevnih predpisov. Tako je treba, če je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejevalen, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej sodbo z dne 6. novembra 2014, Grčija/Komisija, T‑632/11, neobjavljena, EU:T:2014:934, točka 59 in navedena sodna praksa).
119    V zvezi s tem iz člena 41(2), drugi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 izhaja, da se izvedbeni akt, ki ga sprejme Komisija za začasno prekinitev mesečnih plačil državi članici, uporabi „za zadevne odhodke, ki jih je izvršila plačilna agencija, pri kateri so bile ugotovljene pomanjkljivosti, za obdobje, ki se določi […] in ne presega dvanajst mesecev.“ V členu 41(3) Uredbe št. 1306/2013 je poleg tega izrecno pojasnjeno, da se tak izvedbeni akt uporabi „v skladu z načelom sorazmernosti“.
120    V zvezi s tem in v nasprotju s trditvijo Komisije za možnost države članice, da se pred sodiščem Unije sklicuje na kršitev načela sorazmernosti, ni treba, da ta tak očitek pred tem predloži Komisiji v upravnem postopku, ki poteka pred sprejetjem izvedbenega akta, sprejetega za začasno prekinitev mesečnih plačil. V pravu Skupnosti namreč ni nobenega pravila, ki bi podjetju pod sankcijo izgube pravice nalagalo, da v upravnem postopku pred Komisijo sproži pravna vprašanja (glej po analogiji sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, točka 123). Kot izhaja iz člena 41(3) Uredbe št. 1306/2013 mora Komisija spoštovati načelo sorazmernosti, sodišče Unije pa mora to preveriti, če je za to zaprošeno, kot je to v obravnavanem primeru. Komisija mora končno odločbo izdati v skladu s pravom, ne glede na dejansko naslovnikovo izvrševanje pravice do obrambe v upravnem postopku in ne glede na obseg tega izvrševanja (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, točka 123).
121    Francoska republika naj zaradi dejstva, da ni sprožila vprašanja kršitve načela sorazmernosti na stopnji upravnega postopka, kot bi to lahko storila, torej ne bi smela izgubiti pravice do izpodbijanja izpodbijanega sklepa v zvezi s tem, po tem ko je Komisija v zvezi s tem predložila stališče, kot to predpisujejo zgoraj navedene določbe.
122    Komisija je v obravnavanem primeru v izpodbijanem sklepu odločila, da „[s]e mesečna plačila Francoski republiki, izvedena za leto 2015 na podlagi člena 18 Uredbe št. 1306/2013, začasno prekinejo v višini 3 % mesečnih plačil v zvezi s pomočmi, vezanimi na površino, ki so navedene v prilogi k temu sklepu“ (izpodbijani sklep, člen 1, prvi odstavek). Komisija je tudi odločila, da „se začasno prekinejo načrtovana mesečna plačila Francoski republiki na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1306/2013 za mesečna plačila, ki naj bi jih izvedla plačilna agencija Agence de services et de paiement (agencija za storitve in plačila) za obdobje od vključno julija 2016 do vključno junija 2017“ (izpodbijani sklep, točka 8 obrazložitve in člen 1, drugi odstavek).
123    Kar zadeva skladnost ukrepa glede na načelo sorazmernosti, je Komisija v točki 9 obrazložitve navedla naslednje:
„Komisija v skladu z načelom sorazmernosti, glede na resnost in trajanje ugotovljenih pomanjkljivosti ter ugotovitev med revizijami, meni, da je za raven začasne prekinitve ustrezno določiti 3 % vseh zadevnih stroškov. Čeprav te pomanjkljivosti izhajajo iz ključnih pregledov in sekundarnih pregledov, za katere je predviden 5‑odstotni pavšalni popravek, določen v [smernicah za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrjevanja], je upravičena 3‑odstotna stopnja začasne prekinitve. Čeprav je prišlo pri izvajanju akcijskega načrta do zamud in pomanjkljivosti, je Francoska republika od začetka leta 2015 sprejela dodatne ukrepe za odpravo položaja, kar bo pozitivno vplivalo na navzkrižne preglede, opravljene ob plačilu, zlasti zaradi predložitve novih ortofoto posnetkov za sestavo registra grafičnih prikazov parcel. Ugotovljeno je, da je finančno tveganje tako majhno zaradi dejstva, da so se francoski organi odločili, da bodo plačali šele po vseh opravljenih pregledih (upravnih in na kraju samem).“
124    V tem okviru Francoska republika ne izpodbija načina, na katerega je Komisija določila stopnjo začasne prekinitve v višini 3 % zneska zadevnih odhodkov. Francoska republika izpodbija le dejstvo, da se „osnova začasne prekinitve“, ki jo je določila Komisija, nanaša na „vsa mesečna plačila pomoči, vezanih na površino, za leto 2015“, medtem ko naj bi izpodbijani sklep temeljil zlasti na uporabi predpisov v zvezi s sorazmernim deležem in na vključitvi nekaterih površin med trajna travinja v okviru uveljavljenih lokalnih praks, ne pa na vseh površinah, zajetih v sistemu RGPP.
125    Francoska republika, prvič, zlasti navaja, da površine, zajete v sistemu RGPP v celinski Franciji, predstavljajo skupaj 27,272 milijona hektarov. Po navedbah Francoske republike so te površine upravičene do kmetijske pomoči za leto 2015.
126    Francoska republika, drugič, trdi, da trajna travinja, ki skupaj obsegajo 8,6 milijona hektarov, tako ustrezajo le majhnemu deležu vseh površin, upravičenih do kmetijske pomoči. Francoska republika je pojasnila, da je ta skupek v bistvu sestavljen iz travinj, poraščenih s travnatim rastlinjem, ki naj bi bila torej očitno upravičena do kmetijske pomoči, ne da bi bilo treba uporabiti sorazmerni sistem ali preverjati, ali kljub redkim virom travnatega rastlinja obstaja uveljavljena lokalna praksa paše.
127    Francoska republika, tretjič, poleg tega trdi, da med površinami, upravičenimi do kmetijske pomoči za leto 2015, površine, ki so dejansko zajete v sorazmernem sistemu ali so bile razglašene za upravičene v okviru uveljavljenih lokalnih praks, znašajo največ približno 520.000 hektarov, kar je skoraj 2 % vseh površin, zajetih v sistemu RGPP. Francoska republika meni, da gre za delež 500.283 hektarov, razglašenih za gozdno-pašne površine za leto 2015, ter delež 20.852 hektarov hrastovih in kostanjevih nasadov, ki se vzdržujejo tako, da se na njih pasejo prašiči ali drobnica.
128    Vendar v nasprotju s trditvami Francoske republike, ki trdi, da so edine ugotovljene pomanjkljivosti in posledično zadevni odhodki tisti, ki ustrezajo površinam, ki so dejansko zajete v sorazmernem sistemu ali so bile razglašene za upravičene v okviru uveljavljenih lokalnih praks, iz izpodbijanega sklepa izhaja, da so pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija, obsežnejše.
129    Tako naj bi pomanjkljivosti, ki jih je navedla Komisija, kot izhaja iz točk 5 in 6 obrazložitve izpodbijanega sklepa, „med drugim“ zadevale „način, na katerega je Francoska republika uvedla sorazmerni sistem za ocenjevanje največje upravičene površine pri trajnih travinjih“. Komisija je poleg tega poudarila, da na splošno akcijski načrt še vedno ni bil izveden, ker naj površine, zajete v sistemu LPIS, ne bi vse imele največje upravičene površine, določene v skladu s predpisi. Ti elementi, zlasti zamude in pomanjkljivosti pri posodobitvah in izboljšanju sistema LPIS v Franciji, so imeli po navedbah Komisije dejansko velike negativne posledice na upravljanje vlog za dodelitev pomoči za leto 2015, zlasti kar zadeva dajanje na voljo zahtevanih informacij upravičencem o največji upravičeni površini in nekmetijskih površinah, vključno s površinami z ekološkim pomenom. Poleg tega, kot je navedeno v točki 7 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je bil po eni strani učinek teh pomanjkljivosti – ker ciljev iz akcijskega načrta ni bilo mogoče doseči v bližnji prihodnosti – da ni mogoče dati „razumnega zagotovila za dobro upravljanje pomoči ter zakonitost in pravilnost plačil za leto 2015“. Po drugi strani pa naj bi te zamude, kot je poudarila Komisija, „[v]pliva[le] tudi na določitev dokončne vrednosti pravic do plačila, ki naj bi bila izvedena najpozneje 1. aprila 2016, […], in na izvedbo samih plačil“. Toda Komisija je iz razlogov, predstavljenih zgoraj v točkah od 100 do 105, v celotnem upravnem postopku očitala pomanjkljivosti pri posodobitvi sistema LPIS in njihove pomanjkljivosti na upravljanje ter nadzor nad pomočmi, vezanimi za površino, ki se financirajo iz EKJS, ne da bi francoski organi v zvezi s tem predložili zadovoljive odgovore.
130    Ni se torej mogoče strinjati z utemeljitvami Francoske republike, ko trdi, da se Komisija v obravnavanem primeru ni mogla sklicevati na pomanjkljivost sistema plačil kot celote.
131    Komisija je zato vsekakor upravičeno menila, da je bilo mogoče vsa plačila pomoči, vezanih na površino, za leto 2015 vzeti kot osnovo za uporabo odstotka začasne prekinitve, vrednosti katerega Francoska republika ne izpodbija, to so 3 %.
132    Ker samo Portugalska republika izpodbija metodologijo, ki jo je uporabila Komisija za izračun 3‑odstotne stopnje začasne prekinitve in pri kateri je po analogiji uporabila svoje smernice za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrjevanja, je treba ugotoviti, da samo z analogno uporabo navedenih smernic ni mogoče dokazati nesorazmernosti začasno prekinjenega plačila zneska v obravnavanem primeru. Ker poleg tega v dokumentaciji, ki se nanaša na prijavljene površine, ki so dejansko pomenile težavo glede na ugotovljene pomanjkljivosti, ni nobenih dodatnih razpoložljivih podatkov, je treba šteti, da samo dejstvo, da je Komisija uporabila pavšalno vrednost, z metodološkega vidika ni nesorazmerno.
133    Iz navedenega izhaja, da Francoska republika ob intervenciji Portugalske republike neupravičeno trdi, da je bilo z izpodbijanim sklepom kršeno načelo sorazmernosti.
134    Drugi tožbeni razlog je zato treba zavrniti in s tem zavrniti tožbo v celoti.
Stroški
135    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Francoska republika s svojimi predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
136    V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Portugalska republika zato nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:
1.      Tožba se zavrne.
2.      Francoska republika poleg lastnih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
3.      Portugalska republika nosi svoje stroške.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 26. septembra 2018.
Podpisi
Kazalo
*      Jezik postopka: francoščina.