61966C0005
Schlußanträge des Generalanwalts Herrn Joseph Gand
vom 19. April 1967 (
1
)
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Die vierzehn Klagen, welche die Firma Kampffmeyer und andere deutsche Getreideimporteure vor Ihnen erhoben haben, schließen sich an Ihr Urteil vom 1. Juli 1965 an, durch das Sie auf Klage der Firma Toepfer die Entscheidung vom 3. Oktober 1963 aufgehoben haben, mit der die EWG-Kommission die Bundesrepublik ermächtigt hatte, ihre die Maiseinfuhr aus Frankreich betreffende Schutzmaßnahme vom 1. Oktober 1963 aufrechtzuerhalten.
Sämtlichen Klägerinnen hat die zuständige deutsche Behörde am 3. Oktober Einfuhrgenehmigungen verweigert, die sie am 1. Oktober 1963 beantragt hatten. Sie ziehen nun aus dem genannten Urteil die ihnen geboten erscheinenden Folgerungen und begehren die Verurteilung der Kommission zum Ersatz des Schadens, der ihnen aus der rechtswidrigen Entscheidung erwachsen sein und laut ihren Anträgen insgesamt rund vier Millionen Deutsche Mark betragen soll.
Die Bedeutung des von Ihnen zu erlassenden Urteils liegt nicht nur in der Höhe des Streitwertes, sondern vor allem im Grundsätzlichen. Sie haben es hier — wenn ich von dem Urteil Plaumann (15. Juli 1963, RsprGH IX 213) absehe — zum erstenmal mit der Auslegung der mehrdeutigen — und zweifellos absichtlich mehrdeutig gehaltenen — Bestimmungen von Artikel 215 Absatz 2 des Römer Vertrages zu tun, die von der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft handeln. Die Frage stellt sich Ihnen unter Begleitumständen, die besonders deshalb heikel sind, weil das der Kommission zur Last gelegte Verhalten aufs engste mit demjenigen der Bundesrepublik verflochten ist, die allein einen finanziellen Nutzen aus den streitigen Vorgängen gezogen hat und gegen die die Klägerinnen vor innerstaatlichen Gerichten Amtshaftungsklage erhoben haben. Wenn Sie daher auch nach Artikel 178 in Verbindung mit Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag nur über die Haftung der Gemeinschaft zu befinden haben und Ihre Zuständigkeit hier endet, so werden Sie es bei der Ausübung dieser Zuständigkeit doch kaum vermeiden können, auch die Handlungen der Bundesregierung mehr oder weniger unmittelbar in Ihre Beurteilung einzubeziehen.
Ihr Urteil Toepfer und der Sitzungsbericht entheben mich der Mühe, auf die Rechts- und Sachlage näher einzugehen, aus der die vorliegenden Streitsachen entstanden sind. Es sei lediglich daran erinnert, daß der gesamte mit der Verordnung Nr. 19 des Rates ins Leben gerufene Mechanismus der gemeinsamen Getreidemarktorganisation auf einem Abschöpfungssystem beruht, das die Preise im zwischenstaatlichen Handel ausgleicht und auf den Unterschied zwischen dem Frei-Grenze-Preis des Ausfuhrlandes und dem Schwellenpreis des Einfuhrlandes abstellt.
Der Schwellenpreis wird einmal jährlich vom Einfuhrstaat festgesetzt, der Frei-Grenze-Preis dagegen von der Kommission in der Regel wöchentlich aufgrund der Meldungen des Ausfuhrstaats bestimmt. Dies geschieht jedoch nur dann, wenn der Frei-Grenze-Preis zu dem fraglichen Zeitpunkt unter dem Schwellenpreis liegt und somit eine Abschöpfung zur Folge hat.
Die Abschöpfung wird vom Einfuhrstaat errechnet, erhoben und für seinen eigenen Haushalt vereinnahmt. Bekanntlich obliegt der Vollzug in der Bundesrepublik der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, die insbesondere die Abschöpfungssätze auszuhängen und die — gemeinhin als Lizenzen bezeichneten — Einfuhrgenehmigungen, die für vier Monate gelten, auszustellen hat.
Erhoben wird der am Tag der Einfuhr geltende Abschöpfungssatz. Seit der Verordnung Nr. 31/63 (Amtsblatt Nr. 59 S. 1226/63) kann ein Importeur, der Mais aus einem Mitgliedstaat bezieht, jedoch beantragen, daß der am Tag des Lizenzantrags geltende Abschöpfungssatz vorbehaltlich bestimmter Anpassungen auf ihn angewandt wird; da aber der Marktpreis, wie in der Begründung zu der Verordnung ausgeführt ist, sich am Ende des Wirtschaftsjahres gewöhnlich nicht im gleichen Verhältnis entwickelt wie zu Beginn des folgenden Wirtschaftsjahres, entfällt diese Möglichkeit bei Mais, dessen Wirtschaftsjahr am 1. Oktober beginnt, für Einfuhren in den Monaten Oktober, November und Dezember.
Die Abschöpfung tritt an die Stelle aller Formen der Marktbeeinflussung, die den Mitgliedstaaten früher zu Gebote standen. Wenn der Markt aufgrund der Einfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht wird, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden könnten, so kann der betroffene Mitgliedstaat nach Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 die erforderlichen Schutzmaßnahmen ergreifen, die in dieser Bestimmung zwar nicht näher umschrieben sind, aber bis zur Schließung der Grenzen gehen können. Die Vorgeschichte ist bekannt. Im Vertrauen auf die von der O.N.I.C., der zuständigen französischen Stelle, gemachten Angaben, aus denen sich ergab, daß der Frei-Grenze-Preis über dem deutschen Schwellenpreis lag, setzte die Kommission durch Entscheidung vom 27. September 1963, die am 1. Oktober in Kraft trat, keinen Preis fest; infolgedessen hängte die Einfuhr- und Vorratsstelle am
1. Oktober einen Abschöpfungssatz von 0,00 DM aus. Noch am gleichen Tage gingen bei dieser Behörde Anträge auf Einfuhrlizenzen für Januar 1964 mit diesem vorausfixierten Satz von 0,00 DM über insgesamt 126000 Tonnen ein; einige Klägerinnen schlossen sofort auch Kaufverträge über französischen Mais ab. In Sorge über diese Antragsflut ließ die deutsche Verwaltung zunächst den Aushang mit den Abschöpfungssätzen entfernen, und setzte sodann vom 1. Oktober an die Erteilung von Einfuhrbescheinigungen für Mais aus den Mitgliedstaaten und aus dritten Ländern aus. Diese Entscheidung erging aufgrund von Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 und wurde sogleich der Kommission mitgeteilt.
Die Kommission tat ihrerseits zweierlei: Durch Entscheidung vom 1. Oktober 1963 setzte sie den Frei-Grenze-Preis für die Zeit vom folgenden Tag an auf 422 Franken fest, also erheblich niedriger als die Schwellenpreise für Oktober 1963 und Januar 1964, die zwischen 420 und 434 DM lagen. Ferner richtete sie am 3. Oktober eine Entscheidung an die Bundesregierung, mit der sie diese ermächtigte, die Aussetzung der Erteilung von Einfuhrbescheinigungen für Mais bis einschließlich 4. Oktober aufrechtzuerhalten.
Die Lizenzanträge der Klägerinnen wurden von der Einfuhr- und Vorratsstelle am 3. Oktober abgelehnt. Daraus sind Rechtsstreitigkeiten entstanden, die in zwei Stufen auf Gemeinschaftsebene und auf innerstaatlicher Ebene ablaufen und in denen es zunächst um die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen der verschiedenen Behörden und sodann um die sich daraus etwa ergebende Haftung dieser Behörden geht. So wie Sie auf die Klage der Firma Toepfer die Entscheidung der Kommission vom 3. Oktober mit der Begründung aufgehoben haben, daß die Tatbestandsmerkmale des Artikels 22 nicht erfüllt seien, hat die deutsche Verwaltungsjustiz die am gleichen Tag erfolgte Ablehnung der Lizenzanträge dieser Firma und der übrigen Klägerinnen auf deren Feststellungsklage mit der Begründung für rechtswidrig erklärt, daß die Formvorschriften, denen Schutzmaßnahmen nach dem Recht der Bundesrepublik unterliegen, nicht eingehalten worden seien.
Und ebenso, wie vor Ihnen beantragt wird, die Gemeinschaft zum Ersatz des aus der Bestätigung der Schutzmaßnahme durch die Kommission angeblich erwachsenen Schadens zu verurteilen, ist die deutsche Ziviljustiz gegenwärtig mit einer gegen die Bundesrepublik und gegen die Einfuhr- und Vorratsstelle gerichteten Schadensersatzklage befaßt. Wie Sie wissen, hat das Landgericht Bonn seine Entscheidung bis zur Verkündung Ihres Urteils über die Haftung der Gemeinschaft ausgesetzt.
I.
Bevor Sie sich der Begründetheit zuwenden, müssen Sie über die Zulässigkeit einiger Klagen unter dem Gesichtspunkt der Verfahrensfristen entscheiden: die der Klagen 5/66, 7/66, 14 bis 21/66. Die Klägerinnen dieser Rechtssachen haben vor Einreichung ihrer Klagen bei der Kommission Schadensersatzansprüche erhoben, die dort zwischen dem 1. und 14. Oktober 1965 eingegangen sind. Die Kommission hat diese Ansprüche nach einem Zwischenbescheid vom 28. Oktober am 2. März 1966, also mehr als vier Monate nach Antragstellung, als unbegründet abgelehnt. Die gerichtlichen Klagen sind teils vor Zustellung dieses ablehnenden Bescheids (die Klage 5/66 am 19. Februar, die Klage 7/66 am 28. Februar), teils danach (die Klagen 14 bis 21/66 am 29. April), jedenfalls aber mehr als vier Monate (zuzüglich der Entfernungsfristen) nach Antragstellung ins Register eingetragen worden.
Hier ist Artikel 43 der Satzung des Gerichtshofes der EWG einschlägig, der mutatis mutandis dem Inhalt von Artikel 40 der Satzung des Gerichtshofes der EGKS entspricht. Danach verjähren Ansprüche aus außervertraglicher Haftung in fünf Jahren nach Eintritt des Ereignisses, das ihnen zugrunde liegt; die Zulässigkeit der Klage ist nicht davon abhängig, daß vorher ein Antrag an das betreffende Organ gerichtet wird. In der Vorschrift heißt es dann aber weiter: „Die Verjährung wird durch Einreichung der Klageschrift beim Gerichtshof oder dadurch unterbrochen, daß der Geschädigte seinen Anspruch vorher gegenüber dem zuständigen Organ der Gemeinschaft geltend macht. Im letzteren Fall (das heißt bei vorheriger Antragstellung) muß die Klage innerhalb der in Artikel 173 vorgesehenen Frist von zwei Monaten erhoben werden; gegebenenfalls findet Artikel 175 Absatz 2 Anwendung.“
Wenn die zitierte Vorschrift allgemein gilt und tatsächlich eine Klagefrist bestimmt, so sind die streitigen Klagen verspätet erhoben. Denn dann hat die in Artikel 175 Absatz 2 bestimmte zweimonatige Klagefrist zwei Monate nach Antragstellung zu laufen begonnen, da die Kommission zu diesem Zeitpunkt noch nicht Stellung genommen hatte; die Klageschriften sind jedoch erst nach Ablauf dieser Frist in das Register eingetragen worden. Dies ist auch bei Berücksichtigung der sechstägigen Entfernungsfrist der Fall, die nur zu der eigentlichen Verfahrensfrist hinzutritt, aber nicht die Frist verlängert, innerhalb deren das angerufene Organ Stellung zu nehmen hat.
Die Klägerinnen meinen allerdings, sie befänden sich aus folgendem Grund nicht im Fall des Artikels 43: Während die französische Fassung dieser Vorschrift von der „demande préalable“ (dem vorherigen Antrag) spricht, stellt die deutsche Fassung auf den Geschädigten ab, der „seinen Anspruch geltend macht“. Die letztere Formulierung setze voraus, daß der Schadensersatzanspruch nicht nur begründet, sondern auch genau beziffert werde, was außer im Fall der Klägerin 5/66 nicht geschehen sei. Diese Ansicht ist nicht sehr überzeugend. Nach Ihrer Rechtsprechung braucht der geforderte Schadensersatzbetrag nicht schon im Klageantrag genannt zu werden (Plaumann, 15. Juli 1963, RsprGH IX 239); es ist auch nicht einzusehen, wieso vorherige Anträge an das Organ strengeren Maßstäben unterworfen werden sollten. Außerdem kann es — wie im vorliegenden Fall — geschehen, daß nicht die Höhe, sondern der Grund des Schadensersatzanspruchs streitig ist. Auch ein nicht bezifferter Antrag stellt sonach, selbst wenn er auf eine gütliche Regelung abzielt, einen geltend gemachten Anspruch (demande préalable) im Sinn von Artikel 43 dar.
Gewiß mag die streitige Bestimmung ihrem Wortlaut nach ungewöhnlich und eine enge Auslegung daher angebracht erscheinen. Sie benachteiligt diejenigen, die sich sofort nach Entstehung des Schadens an das beteiligte Organ wenden, indem sie die Zeitspanne verkürzt, die ihnen der erste Satz von Artikel 43 für die Geltendmachung ihres Anspruchs einräumt. Es ist auch ungewöhnlich, als Unterbrechung der Verjährung zu bezeichnen, was die Verjährungsfrist verkürzt statt verlängert. Endlich gibt es meines Wissens in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten keine ähnlichen Bestimmungen. Da der Bevollmächtigte der Kommission in seinem Plädoyer auf das französische Recht hingewiesen hat, möchte ich klarstellen, daß diese Rechtsordnung nichts Entsprechendes enthält. Sie läßt zwar die Schadensersatzklage nur nach einem vorherigen Antrag an die Verwaltung zu und behandelt eine viermonatige Untätigkeit der Behörde als stillschweigende Ablehnung, die den Klageweg eröffnet. Im Unterschied zu der für Anfechtungsklagen geltenden Regelung endet aber die Klagefrist erst zwei Monate nach Zustellung einer ausdrücklichen ablehnenden Entscheidung (Gesetz vom 7. Juni 1956, Art. 4 § 5).
Die Beklagte erhebt auch keine prozeßhindernde Einrede, sondern legt die Schlußbestimmung von Artikel 43 dahin aus, daß sie die Dauer der Unterbrechung bestimme, um welche sich die im ersten Satz dieses Artikels genannte Verjährungsfrist von fünf Jahren, die in keinem Fall abkürzbar sei, verlängere. Die genannte Bestimmung regele, mit anderen Worten, den Fall, daß der Kläger unmittelbar vor Verjährungseintritt einen Vorantrag an die Verwaltung richtet; die in Artikel 173 und 175 genannten Fristen träten also zu der normalen Fünfjahresfrist hinzu und verlängerten so die Verjährungsfrist. Ich verhehle mir nicht, daß diese Auslegung eine recht kühne Konstruktion darstellt. Nur ihre Sachgemäßheit und der Umstand, daß die Beklagte selbst sie vertritt, rechtfertigen es, sie Ihnen vorzuschlagen und die Klagen somit als zulässig anzusehen.
Sollten Sie anders entscheiden, so bliebe zu prüfen, ob das die Anträge ausdrücklich, aber verspätet ablehnende Schreiben vom 2. März 1966 eine neue Klagefrist in Gang gesetzt hat. Mir erscheint dies sehr zweifelhaft, da dieses Schreiben lediglich eine bereits erfolgte Ablehnung bestätigt.
II.
1.
Die Ihnen vorliegenden Klageanträge werden auf Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag gestützt, wonach im Bereich der außervertraglichen Haftung die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Diese Formulierung ist zweifellos weniger klar als diejenige des Artikels 40 EGKS-Vertrag, der den Begriff der Entschädigung mit dem des „Amtsfehlers“ verknüpft. Sie ist es auch insofern, als sie auf gemeinsame allgemeine Grundsätze verweist, obwohl die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Amtshaftungsrechts keineswegs übereinstimmen. Es sei nur darauf hingewiesen, daß die Amtshaftung in einzelnen Mitgliedstaaten vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen und dadurch gekennzeichnet ist, daß die privatrechtlichen Vorschriften auf die öffentliche Gewalt angewendet oder übertragen werden, daß in Frankreich dagegen andere Zuständigkeitsregeln und andere materiellrechtliche Vorschriften gelten, da dort die Verwaltungsgerichte einen eigenen abgestuften Begriff der Amtshaftimg entwickelt haben, der im allgemeinen auf das Verschulden der öffentlichen Gewalt und in Ausnahmefällen auf die Gefährdung abstellt. Freilich mögen die Unterschiede vielleicht mehr in der Rechtstechnik als in den praktischen Ergebnissen liegen. Im Grundsatz ist eine Verwaltungshaftung in allen Staaten anerkannt — dies wenigstens ist ein in allen Rechtsordnungen geltender allgemeiner Grundsatz —-, und überall besteht die Neigung, diese Haftung auf diese oder jene Weise auszudehnen.
Es bleibt jedoch noch zu klären, wie dieses Problem im Recht der Gemeinschaft zu lösen ist. In der mündlichen Verhandlung hat Sie einer der Anwälte der Klägerinnen sehr eindringlich vor der — wie er es nannte — „Minimaltheorie“ gewarnt, wonach ein Schadensersatzanspruch nur dann anzuerkennen wäre, wenn er in den Rechtsordnungen aller sechs Mitgliedstaaten vorgesehen wäre. In der Tat verweist Artikel 215 Absatz 2 nicht auf das „Recht“, sondern auf die „allgemeinen Rechtsgrundsätze“. Mit dieser weit gefaßten Formulierung haben es die Verfasser des Vertrages letztlich Ihnen überlassen, den Bereich der außervertraglichen Haftung zu bestimmen. Das ist eine rechtsvergleichende und rechtsschöpferische Aufgabe, wie sie Ihnen bereits auf anderen Gebieten gestellt war. Zum Beispiel hat Sie die Ihnen in Artikel 40 EGKS-Vertrag durch das Wort „Amtsfehler“ gegebene Richtlinie nicht von der Verpflichtung entbunden, den gemeinschaftsrechtlichen Inhalt dieses Begriffes genauer zu umschreiben, ohne dabei in allen Fällen von der Bedeutung ausgehen zu müssen, die der Begriff in der innerstaatlichen Rechtsordnung hatte, der er entnommen ist. Viele der seinerzeit von Ihnen erarbeiteten näheren Bestimmungen werden notwendigerweise auch in dem System wiederkehren, das Sie jetzt zu entwickeln haben, denn die Gemeinschaften weisen in ihren Aufgaben und ihrer Organisation zu viele Gemeinsamkeiten auf, als daß nicht für die Probleme, die sich aus ihrer Tätigkeit ergeben, auch gleiche Lösungen zu suchen wären. Aber wie stets in der Rechtsprechung läßt sich die Theorie nur nach und nach aus einzelnen Pinselstrichen zusammensetzen und aus dem Vergleich der Entscheidungen entnehmen. Sie ist ein Endergebnis.
Zunächst einmal handelt es sich darum zu entscheiden — ohne damit eine allgemeine Theorie begründen zu wollen —, ob nach den rechtlichen und tatsächlichen Umständen des Falles die Gemeinschaft den Klägerinnen aus der von Ihnen für rechtswidrig erklärten Entscheidung haftet. Hier ergeben sich drei Hauptfragen, die sich in allen Haftungssystemen finden, worauf immer sie sich gründen mögen: die inkriminierte Handlung — der ursächliche Zusammenhang zwischen dieser Handlung und dem geltend gemachten Schaden — die Höhe des zu ersetzenden Schadens.
2.
Zunächst die inkriminierte Handlung. Sie besteht in der Entscheidung vom 3. Oktober 1963, mit der die Kommission die Bundesregierung ermächtigt hat, die am 1. Oktober ergriffene Schutzmaßnahme bis einschließlich 4. Oktober aufrechtzuerhalten. Sie haben diese Entscheidung für rechtswidrig erklärt, weil eine ernstliche Störung des Marktes im Sinn von Artikel 22 nicht zu befürchten war.
Aber nicht jede Rechtswidrigkeit und nicht jede Verletzung von Rechtsnormen eröffnet notwendigerweise einen Ersatzanspruch. Die Klägerinnen räumen ein, daß hierzu zwei Voraussetzungen erfüllt sein müssen, die sie im vorliegenden Fall auch als erfüllt ansehen. Einmal muß die verletzte Vorschrift zum Schutz der Interessen derjenigen bestimmt sein, die den Schaden erlitten haben; zum anderen muß die Rechtswidrigkeit auf einem Verschulden beruhen. Die Beklagte stimmt dem grundsätzlich zu, ist jedoch mit der Art und Weise nicht einverstanden, in der die Klägerinnen diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall anwenden wollen.
a)
Die erste Voraussetzung haben Sie in Ihrem Urteil Vloeberghs (9 und 12/60, RsprGH VII 427) anläßlich einer Auslegung des Artikels 40 EGKS-Vertrag aufgestellt. Sie läßt sich logischerweise auch im Fall von Artikel 215 Absatz 2 anwenden. Sie geht auf das deutsche Recht zurück, wo nach Artikel 34 des Grundgesetzes die öffentliche Hand nur dann haftbar ist, wenn der Urheber des Schadens in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht verletzt. Hierzu ist noch zu bemerken, daß dieser Begriff nach den Worten des Anwalts der Klägerin 13/66 heute angeblich sehr dehnbar aufzufassen ist. Er ist dem im italienischen Recht zum Ausdruck kommenden Gedanken nicht unähnlich, daß Vorschriften, die ausschließlich oder hauptsächlich dem öffentlichen Interesse dienen, unter Umständen ein berechtigtes Interesse an einer Anfechtungsklage, aber kein subjektives Recht begründen, das als Grundlage für eine Schadensersatzklage dienen könnte. Mag diese Bedingung auch annehmbar sein, so darf sie doch nicht zu eng ausgelegt werden, wenn der Gedanke der Haftung nicht seines Inhalts beraubt werden soll.
Die Beklagte bemerkt, indem sie es verabsäumte, die Bundesregierung in der Ausübung ihrer Befugnis zum Erlaß von Schutzmaßnahmen zu kontrollieren, habe sie eine Rechtsnorm verletzt, die nicht dem Interesse der Importeure diene, sondern dem der Allgemeinheit, der am ordnungsgemäßen Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation gelegen sei. Sic vergleicht Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 mit verschiedenen Artikeln des Vertrages, die ein ähnliches Verfahren regeln, und macht geltend, daß alle diese Vorschriften im Grund den gleichen Gegenstand hätten wie die ihr in Artikel 169 übertragene Kontrollbefugnis, von der sich nicht sagen lasse, sie diene dem Schutz der Interessen einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern. Sie wolle jedenfalls auf dem Gebiet des Artikels 22 bleiben. Angenommen, es läge auch ein Verstoß gegen Artikel 18 vor, der den Rückgriff auf andere Schutzmaßnahmen untersagt, so richte sich dieses Verbot unmittelbar nur an die Mitgliedstaaten und höchstens mittelbar auf dem Umweg über Artikel 22 an die Kommission.
Selbstverständlich ist die Marktorganisation im Interesse der Allgemeinheit errichtet worden, doch ist auch festzuhalten, daß sie auf dem Grundsatz der Freiheit des Warenverkehrs beruht. Wenn sie auch die Produzenten schützen soll, so ist doch nicht zu verkennen, daß die Zunahme des zwischenstaatlichen Handels im eigenen Interesse der Verbraucher voraussetzt, daß den Zwischenhändlern und insbesondere den Importeuren Garantien und Erleichterungen gewährt werden. Um als Begründung für eine Schadensersatzklage dienen zu können, brauchen die streitigen Bestimmungen aber nicht notwendigerweise ausschließlich zum Schutz der Interessen dieser Importeure bestimmt zu sein; es genügt, wenn sie unter anderem dazu beitragen. Daß Artikel 22 die Fälle, in denen der freie Warenverkehr eingeschränkt werden darf, so eingehend festlegt, dient auch dem Zweck, den Handelsunternehmen die Gewähr zu geben, daß in die für sie lebenswichtigen Geschäfte nur unter streng umschriebenen Voraussetzungen eingegriffen wird. Man denke z.B. an die Verpflichtung, Bestimmungen vorzusehen, die verhindern, daß auf dem Transport befindliche Waren von den Schutzmaßnahmen betroffen werden; ferner an die in diesem Artikel zum Ausdruck kommende Sorge, den Exporteuren nicht übermäßige oder vermeidbare Nachteile zuzufügen, lauter Dinge, die der Allgemeinheit völlig gleichgültig sind. Wenn auch diese Bestimmungen im vorliegenden Fall nicht verletzt worden sind, so dürfen sie doch herangezogen werden, um Artikel 22 in seiner Gesamtheit zu kennzeichnen.
Meines Erachtens schließt daher die verletzte Vorschrift ihrer Natur nach nicht aus, daß die Klägerinnen ihre Schadensersatzklage auf sie stützen können. Ohne näher auf diese Frage einzugehen, will ich noch hinzufügen, daß Ihr Urteil Toepfer als in diese Richtung gehend aufgefaßt werden kann, soweit es nämlich feststellt, daß die aufgehobene Maßnahme die Klägerinnen unmittelbar und individuell betreffe. Natürlich muß man sich davor hüten, die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Nichtigkeitsklage mit den Voraussetzungen der Begründetheit einer Schadensersatzklage zu verwechseln: Artikel 176 Absatz 2 EWG-Vertrag schreibt vor, daß die Verpflichtung des Urhebers des aufgehobenen Aktes, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, unbeschadet der Verpflichtung besteht, „qui peut résulter … de l'article 215“. Aber die Mühe, die Sie sich in Ihrem Urteil vom 1. Juli 1965 gegeben haben, den in Artikel 173 so kärglich bemessenen Zugang zum Rechtsweg zu eröffnen, wäre kaum zu verstehen, wenn Sie die gleiche großzügige Haltung nicht auch bei der Beurteilung der Schadensersatzklage einnähmen.
b)
Dies allein reicht noch nicht aus, um darzutun, daß die Entscheidung vom 3. Oktober 1963 die Haftung der Gemeinschaft begründet. Auch die Klägerinnen räumen grundsätzlich ein, daß hierzu die Rechtswidrigkeit schuldhaft sein muß. Dagegen bestreiten sie, daß das erforderliche Verschulden je nach Lage des Falles und der Art der Tätigkeit „abzustufen“ ist, daß beispielsweise die Kommission nur für „grobes Verschulden“ haftet, wenn sie eine Kontrollfunktion ausübt.
Ich möchte diese Frage zunächst beiseite lassen und rasch das Vorbringen der Parteien untersuchen. Im großen ganzen wiederholt es in vielen Punkten, wenn auch in einer etwas anderen Beleuchtung, was in den Rechtssachen 106 und 107/63 gesagt wurde; und das ist auch nicht erstaunlich. Es ging damals um die Frage, ob sich aus bestimmten tatsächlichen Gegebenheiten (dem Jahresmaisverbrauch in der Bundesrepublik — der Gesamtmenge der für Januar 1964 beantragten Lizenzen usw.) die Gefahr einer ernstlichen Störung des Marktes ergab, die die Genehmigung der Schutzmaßnahmen durch die Kommission rechtfertigen konnte. Jetzt, nachdem Sie die Beurteilung, zu der die Beklagte gelangt war und von der die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung abhing, für fehlerhaft erklärt haben, werden Sie zu entscheiden haben, ob dieser Fehler die Folge einer Fahrlässigkeit der Beklagten ist, wie die Klägerinnen behaupten, oder ob er, wie die Beklagte meint, auf die Schwierigkeit und Unsicherheit der wirtschaftlichen Vorausschau zurückzuführen ist, was ein Verschulden der Beklagten ausschließen würde. Diese These ist im schriftlichen Verfahren entwickelt worden. Wie Ihnen ferner erinnerlich ist, hat der Bevollmächtigte der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, aus Ihrem Urteil Toepfer hergeleitet, daß Sie an der seinerzeit angefochtenen Entscheidung weder einen Begründungsmangel noch einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch eine Verkennung des Begriffs der ernstlichen Störving des Marktes, sondern lediglich die unrichtige Beurteilung des Sachverhalts gerügt hätten. Er hat sich um den Nachweis bemüht, daß der dieser Entscheidung anhaftende Fehler wegen der Schwierigkeit und Neuheit des der Kommission gestellten Problems sowie wegen der Kürze der Zeit, die für die Entscheidung zur Verfügung stand, erklärlich und somit nicht schuldhaft gewesen sei. Dieses Vorbringen ist nicht ohne Gewicht. Zunächst trifft es zu, daß in den Rechtsordnungen einiger Mitgliedstaaten Fehler bei der Auslegung von Rechtsvorschriften nicht in allen Fällen als schuldhaft angesehen werden. Das deutsche Recht stellt anscheinend darauf ab, ob die Bedeutung einer Rechtsvorschrift unklar und noch nicht durch die höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt ist. Erscheint eine nach sorgfältiger Prüfung gewonnene Auffassung rechtlich vertretbar, so kann daraus, daß diese Auffassung später mißbilligt wird, nicht rückwirkend ein Verschulden hergeleitet werden. In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, daß Sie in Ihrem Urteil Moroni bei der Entscheidung der Frage, ob Irrtümer in der Berechnung der Grundlagen der Ausgleichsumlage ohne weiteres einen Amtsfehler darstellen, zu der Entscheidung gelangt sind, daß diese Irrtümer „auf schwierige rechtliche Probleme zurückzuführen sein können“ (14/60, RsprGH VII 368). Aus den gleichen Gründen ist der französische Staatsrat im wirtschaftlichen Bereich zu einer engen Auslegung des Amtsfehlerbegriffs gelangt, was einen Kommentator zu der Bemerkung veranlaßt hat, es gebe auf diesem Gebiet eine „breite Irrtumstoleranz“.
Es ist auch durchaus sachgerecht, bei der Beurteilung der Fahrlässigkeit oder Sorgfalt des Urhebers einer Entscheidung die Umstände zu berücksichtigen, unter denen diese Entscheidung erlassen werden muß. Die Kürze der Zeit, in der sie zu erlassen ist, und der Zwang zu zahlreichen Beratungen innerhalb kürzester Frist sind bei diesen Erwägungen zweifellos mit zu berücksichtigen.
Aber welches Gewicht dem Vorbringen der Beklagten auch beizumessen sein mag, es erscheint mir nicht völlig überzeugend. Ich neige zu der Ansicht, daß das Verhalten dieses Organs in mancher Hinsicht fahrlässig war und die Rechtswidrigkeit der Entscheidung daher verschuldet ist. Hier die Gründe für meine Auffassung:
Wegen einiger zumindest scheinbarer Widersprüche in ihren Schriftsätzen haben Sie der Beklagten die Frage gestellt, ob sie seinerzeit die Frei-Grenze-Preise in einer Weise hätte festsetzen können, die die aufgetretenen Klippen vermieden hätte. Aus der Antwort auf diese Frage ist sehr klar — und ich glaube überzeugend — zu ersehen, daß die am 1. Oktober in Kraft getretene Entscheidung vom 27. September 1963, die keinen Frei-Grenze-Preis festsetzte, die richtige Anwendung der damaligen Vorschriften darstellte. Es gab in dem bestehenden System also eine Lücke, die zu den Schwierigkeiten beigetragen hat, die mit der Schutzmaßnahme beseitigt werden sollten; und damit diese Schwierigkeiten sich nicht wiederholen, hat der Rat auf Vorschlag der Kommission mit der Verordnung Nr. 56/64 ein Prämiensystem eingeführt. Ich will hier nicht die sehr heikle Frage untersuchen, ob die außervertragliche Haftung eines Organs dadurch ausgelöst werden kann, daß es verabsäumt, Rechtsvorschriften zu erlassen oder der zuständigen Stelle entsprechende Vorschläge zu machen. Betont sei lediglich, daß die Kommission nach der damaligen Rechtslage auf Schwierigkeiten gefaßt und besonders wachsam sein mußte. Dies war um so mehr geboten, da am 1. Oktober, dem Tag des Inkrafttretens der Entscheidung vom 27. September, auch das neue Maiswirtschaftsjahr begann, das zu Preisänderungen führen mußte, und da von diesem Tag an die Importeure Lizenzen mit vorausfixiertem Abschöpfungssatz für den Monat Januar des folgenden Jahres beantragen konnten. Das Zusammentreffen dieser verschiedenen Umstände mußte auf die Dienststellen der Beklagten, von denen man doch annehmen muß, daß ihnen der Mechanismus des Agrarmarkts aufs beste vertraut ist, alarmierend wirken.
Außerdem standen diesen Dienststellen aus Eigenem oder durch ihre gewöhnlichen Korrespondenten genügend Informationsquellen zur Verfügung, um ihre Entscheidung auszurichten. Sowohl der jährliche Maisverbrauch in der Bundesrepublik als auch der zu Beginn des folgenden Jahres zu erwartende Einfuhrbedarf waren ihnen bekannt. Aus der relativen Zunahme des Handels zwischen diesem Land und Frankreich, die übrigens mit dem Ziel der gemeinsamen Marktorganisation im Einklang stand, mußten sie ersehen können, ob die beantragten Lizenzen dazu angetan waren, das Gleichgewicht dieses Marktes zu beeinträchtigen. Selbst wenn es sich um eine ihrer ersten Entscheidungen über Schutzmaßnahmen handelte, war doch die Lage für die Kommission nicht unübersehbar, vielmehr hätte die Schwere des Eingriffs, den die zu ergreifende Maßnahme bedeutete, sie veranlassen müssen, gründlicher als geschehen zu prüfen.
Wohl versucht die Beklagte, sich hinter der Kürze der Frist zu verschanzen, die ihr zur Verfügung stand und in der sie auch noch die Mitgliedstaaten im Verwaltungsausschuß anhören mußte. Sie betont, daß diese Staaten, besonders das in erster Linie an der Frage interessierte Frankreich, ihre Auffassung von der Rechtmäßigkeit der Schutzmaßnahme teilten. Nach Artikel 22 Absatz 2 stand ihr aber von der Notifizierung durch die Bundesrepublik an eine Frist von höchstens vier Arbeitstagen für ihre Entscheidung zur Verfügung. Da die Notifizierung am Abend des ersten Oktober erfolgte, war sie keineswegs genötigt, ihre Entscheidung schon am dritten Oktober zu erlassen, anstatt ihre Prüfung fortzusetzen. Sie meint, die durch das Vorgehen der Bundesregierung geschaffene Lage habe nach einer möglichst schnellen Regelung verlangt. Mag sein, jedoch nicht um den Preis einer unzureichend vorbereiteten Entscheidung. Daß der Verwaltungsausschuß, dessen Anhörung vorgeschrieben ist, den Standpunkt der Kommission gebilligt hat, ist auf die Frage ihrer Haftung ohne Einfluß.
Ich glaube daher, daß im vorliegenden Fall eine Fahrlässigkeit und somit ein Verschulden vorliegt. Die Beklagte macht für den Fall, daß sie diese Auffassung teilen sollten, noch geltend, sie habe die beanstandete Entscheidung in Ausübung ihrer Kontrollfunktion erlassen. In solchem Fall könne sie nur haftbar gemacht werden, wenn ihr ein „grobes Verschulden“ vorzuwerfen sei, d.h. wenn ihre Handlung — um einen Begriff des deutschen Rechts zu verwenden — „grob fahrlässig“ sei. Ich will gern einräumen, daß ihr dieser Vorwurf nicht zu machen ist.
Die Beklagte stützt ihre Auffassung auf die von einigen Generalanwälten (insbesondere in den Rechtssachen Vloeberghs, RsprGH VII 511, und Hauts Fourneaux de Chasse, RsprGH VIII 802) zu Artikel 40 EGKS-Vertrag vertretene Meinung, der Sie in Ihren Urteilen niemals ausdrücklich beigepflichtet haben, der Sie aber auch niemals ausdrücklich entgegengetreten sind. Es ist jedoch zu bemerken, daß in Ihrem Urteil Fives-Lilles-Cail die Haftung der Hohen Behörde für Handlungen der von ihr kontrollierten Brüsseler Organe damit begründet ist, daß dieses Organ „die bei Anlegung normaler Sorgfaltsmaßstäbe gebotene Aufsichtspflicht schwer vernachlässigt“ habe (19/60, RsprGH VII 647), während im Urteil Forges de la Providence lediglich „mangelnde Sorgfalt“ der Hohen Behörde festgestellt ist (29/63, RsprGH XI 1232).
Bedarf es im Haftungssystem des Artikels 215 Absatz 2 einer Abstufung des Verschuldens, ist, wie z.B. im französischen Amtshaftungsrecht, ein grobes Verschulden erforderlich, wenn es sich um eine Aufsicht handelt? Ich halte es nicht für notwendig, diese Frage heute zu entscheiden, denn die Tätigkeit der Kommission nach Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 hat nichts mit den Fällen gemeinsam, die dieses besondere Erfordernis erklären. Es findet seine klassische Rechtfertigung in der Unabhängigkeit des beaufsichtigten Organs, aber auch darin, daß sich die Aufsicht auf ein allgemeines Verhalten, nicht auf jede einzelne Handlung erstreckt, so daß, wie Sie in Ihrem Urteil Forges de la Providence festgestellt haben, einzelne Handlungen des beaufsichtigten Organs eine Zeitlang der Aufmerksamkeit des Aufsichtsorgans entgehen können.
Nur die Schwierigkeit der Kontrolle führt dazu, die Haftung erst bei grobem Verschulden eintreten zu lassen. In unserem Fall ist die Lage völlig anders, denn die Schutzmaßnahme muß der Kommission gemeldet werden und diese ist verpflichtet, eine Entscheidung über die Aufrechterhaltung, Änderung oder Beseitigung dieser Maßnahme zu treffen. Selbst wenn sie die Maßnahme bestehen läßt, ist ihre Lage anders als die eines Aufsichtsorgans, das lediglich untätig bleibt. Auf diesem Gebiet ist meines Erachtens eine Fahrlässigkeit der Art, wie ich sie glaubte feststellen zu können, als ein die Haftung der Gemeinschaft begründendes Verschulden anzusehen.
Die Klägerinnen stützen sich zwar im wesentlichen auf ein Verschulden, doch halten die meisten von ihnen noch eine zweite Begründung für ihre Klage bereit. Sie bringen vor, sie hätten einen Rechtsanspruch auf die von ihnen beantragten Einfuhrlizenzen gehabt; die Entscheidung der Beklagten, durch die ihnen dieser Anspruch genommen worden sei, stelle einen enteignungsgleichen Eingriff dar; nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz begründe ein solcher Eingriff einen Entschädigungsanspruch in Geld. Dies scheint in der Tat ein deutscher Rechtsgrundsatz zu sein, der sich auf rechtmäßige oder rechtswidrige, aber nicht schuldhafte Maßnahmen der öffentlichen Gewalt bezieht (Ehle - Klage- und Prozeßrecht des EWG-Vertrags, Kommentar zu Artikel 215, Nr. 6). Die Beklagte hält dem allerdings entgegen, die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit dieses Grundsatzes seien nicht erfüllt. Sicher ist jedenfalls, daß es in dieser Frage im Recht unserer sechs Mitgliedstaaten keinen gemeinsamen Grundsatz gibt. Das französische Recht beispielsweise kennt eine auf der Gefährdung beruhende Haftung ohne Verschulden nur, wenn die Handlung rechtmäßig ist. Überdies haben die Klägerinnen ihre Forderungen nur in Umrissen angedeutet, ohne den Versuch zu machen, den von ihnen geltend gemachten Rechtsanspruch eingehend zu begründen, so daß ich mir weitere Ausführungen zu dieser Frage ersparen kann.
3.
Um die Haftung der Gemeinschaft zu begründen, reicht es nicht aus, daß die Kommission schuldhaft gehandelt hat, sie muß auch Urheberin des Schadens sein, wie es Artikel 215 verlangt, wenn er von dem durch die Organe verursachten Schaden spricht. Genauer ausgedrückt, bedarf es eines unmittelbaren ursächlichen Zusammenhangs zwischen der beanstandeten Handlung öder Entscheidung und dem geltend gemachten Schaden. Dies wird auch in dem Urteil Aciéries du Temple (RsprGH IX 640) zu Artikel 40 EGKS-Vertrag gefordert, und die dort gefundene Lösung muß auf den uns beschäftigenden Bereich ausgedehnt werden.
Dennoch ist es nicht leicht, diesen ursächlichen Zusammenhang genau zu umschreiben. Negativ läßt es sich so ausdrücken: Eine die Haftung begründende Ursächlichkeit besteht nicht, wenn der gleiche Erfolg auf dieselbe Art und Weise auch eingetreten wäre, ohne daß die Verwaltung ihre Pflichten verletzt hätte. Wie Ihnen in der mündlichen Verhandlung vorgetragen wurde, gibt es aber auf diesem Gebiet unzählige von Juristen und Philosophen ausgearbeitete Theorien. Man kann als ursächlich für einen Schaden jede Bedingung ansehen, ohne die er nicht eingetreten wäre; man kann sich an die zuletzt eingetretene Bedingung halten; man kann den Schaden aber auch mit der Bedingung in Zusammenhang bringen, die nach dem natürlichen Verlauf der Dinge geeignet war, ihn hervorzurufen.
Recht seltsamerweise haben die Parteien zwar das Verschulden selbst ausführlich erörtert, sind auf diese Seite der Frage aber kaum näher eingegangen. Doch zielen die Klägerinnen mit ihrem Vorbringen auf sie ab, daß die Beklagte die von Ihnen für rechtswidrig erklärte Schutzmaßnahme nicht nur nicht aufrechterhalten, sondern hätte aufheben müssen, und zwar mit rückwirkender Kraft. Ich halte es rechtlich für durchaus zutreffend, daß das Organ die Schutzmaßnahme in Ermangelung der tatbestandlichen Voraussetzungen, von denen ihre Zulässigkeit abhängt, nicht nur für die Zukunft, sondern rückwirkend aufzuheben verpflichtet war; denn bei jeder anderen Lösung bestand die Gefahr, daß seine Entscheidung unwirksam blieb. Im Fall der Aufhebung mit rückwirkender Kraft hätten die Klägerinnen aber ihre abschöpfungsfrei getätigten Geschäfte zu einem guten Abschluß bringen können, was zu dem Zeitpunkt, zu dem Sie die streitige Entscheidung aufhoben, nicht mehr möglich war. Somit hat diese Entscheidung den Schaden verursacht.
Die Beklagte hat zu dieser Frage im schriftlichen Verfahren kaum Stellung genommen; in der mündlichen Verhandlung hat ihr Prozeßbevollmächtigter darauf hingewiesen, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle die Lizenzanträge am 3. Oktober abgelehnt hat, die Brüsseler Entscheidung der Bundesregierung aber erst am 4. Oktober zugestellt worden ist, zu einem Zeitpunkt also, zu dem der Schaden bereits eingetreten gewesen sei. Ferner hat er ausgeführt, der Beklagten sei lediglich vorzuwerfen, daß sie es unterlassen habe, die Bundesrepublik zur Beseitigung der bereits ergriffenen Schutzmaßnahme anzuhalten. Ich bin mit dieser Darstellung durchaus einverstanden, aber sie führt zu dem Schluß, daß auch die Entscheidung der Beklagten eine Bedingung für den Eintritt des Schadens war.
Allerdings war sie nicht die einzige Bedingung. Hierzu bedurfte es des Zusammentreffens — oder der zeitlichen Aufeinanderfolge — zweier Handlungsabläufe: des Verhaltens der Bundesrepublik, die die Schutzmaßnahme ergriffen und die Lizenzen abgelehnt hat, und des Verhaltens der Beklagten, die durch die Bestätigung dieser Maßnahme den Schaden erst konsolidiert oder es abgelehnt hat, die deutschen Behörden zu seiner Beseitigung zu zwingen.
Mag auch die Bundesregierung die erste Ursache gesetzt haben, so schließt dies nicht aus, daß die Kommission den Schaden mitverursacht hat. Erlauben Sie mir, hier einen Abschnitt aus den Schlußanträgen des Generalanwalts Roemer in der Rechtssache Vloeberghs zu zitieren, der meines Erachtens mutatis mutandis auf den vorliegenden Rechtsstreit anzuwenden ist: „Die Tatsache, daß das vertragswidrige Verhalten eines Mitgliedstaats die Kausalkette ausgelöst hat, schließt nicht aus, daß die nachfolgende Unterlassung der Hohen Behörde als unmittelbare Schadensursache angesprochen wird. Wenn die Hohe Behörde es versäumt, von ihren Kontrollfunktionen im Verhältnis zu einem Mitgliedstaat Gebrauch zu machen, muß ihr der Schaden zur Last gelegt werden, der sich aus dem primären vertragswidrigen Verhalten dieses Staates ergibt“ (9 und 12/60, RsprGH VII 518).
Aber nimmt man hiernach an, daß die Gemeinschaft als unmittelbare Urheberin den Schaden zu ersetzen hat, so ergibt sich eine heikle Frage. Gemäß ihrer Auffassung, daß die Bundesbehörden einen Teil der Verantwortung tragen, haben die Klägerinnen bei dem zuständigen Gericht auch gegen sie Amtshaftungsklage erhoben. Hierzu erklären sie, sobald eine der „gesamtschuldnerisch haftenden“ juristischen Personen — Staat oder Gemeinschaft — ihre Schadensersatzforderungen befriedige, würden sie ihre Ansprüche gegen die andere fallen lassen, „der interne Schadensausgleich [sei] dann Sache der Gesamtschuldner“.
Die Schwierigkeit rührt daher, daß die beiden juristischen Personen, die hier bei der Entstehung desselben Schadens mitgewirkt haben, zwei streng voneinander getrennten Rechtsordnungen unterstehen. Wenn die Bundesrepublik auch an der gemeinsamen Marktorganisation teilnimmt, so sind Sie doch nicht berechtigt, ihr Verhalten auf diesem Gebiet und das Ausmaß ihres etwaigen Beitrags an der Entstehung des Schadens zu beurteilen; über ihre Haftung kann nur ein deutsches Gericht nach deutschem Recht entscheiden. Wegen dieser strengen Trennung können Sie aber weder das Verhalten der Bundesregierung heranziehen, um die Gemeinschaft nur für einen Teil des Schadens haften zu lassen, noch können Sie die Haftung der letzteren als sekundär ansehen. Dagegen können Sie, wenn Sie es für angebracht halten, in Ihr Urteil eine Klausel aufnehmen, um sicherzustellen, daß ein und derselbe Schaden nicht zweimal ersetzt wird.
4.
Ich komme damit zur letzten Frage: der Höhe des zu ersetzenden Schadens. Ich will gleich sagen, daß es Ihnen bei der Verschiedenartigkeit der einzelnen Fälle und der Komplexität des Akteninhalts nicht möglich sein wird, diesen Schaden sogleich zu beziffern. Sie werden genötigt sein, ein Zwischenurteil zu erlassen und einen Sachverständigen zu bestellen. Meine Ausführungen sollen daher nur die sich ergebenden grundsätzlichen Fragen klären und die Aufgaben des Sachverständigen umreißen.
Sämtliche Klägerinnen haben bekanntlich am 1. Oktober 1963 Einfuhrlizenzen für Januar 1964 beantragt; sieben von ihnen (die Klägerinnen der Rechtssachen 5, 7, 14, 15, 16, 19 und 21/66) behaupten, sie hätten am gleichen Tag in Erwartung der beantragten Lizenzen mehr oder weniger große Mengen Mais auf dem französischen Markt gekauft.
Diese Klägerinnen unterteilen den ihnen nach ihrer Ansicht aus der Ablehnung ihrer Anträge erwachsenen Schaden in zwei Posten:
—
Erstens den Verlust, der in einigen Fällen den Abstandsgeldern entspreche, die sie an die Verkäufer der gekauften Maismengen hätten zahlen müssen, um die Auflösung ihrer Verträge zu erlangen, in anderen Fällen den Verlust, den sie beim Wiederverkauf der ihnen tatsächlich gelieferten Mengen erlitten hätten.
—
Zweitens den Gewinn, der ihnen als Folge der Nichterteilung der beantragten Lizenzen entgangen sei und der dem Nutzen entspreche, den sie erzielt hätten, wenn sie die Ware abschöpfungsfrei hätten einführen können. Die Schätzungen sind übrigens sehr unterschiedlich, sie bewegen sich bei den einzelnen Klägerinnen zwischen DM 9,66 und DM 77,40.
Diese Schätzungen beanstandet die Kommission in jedem Einzelfall mit detaillierten Ausführungen, die teils die Zahlenangaben, teils die zugrunde liegenden Belege betreffen. Außerdem tritt sie ihnen aber auch mit zwei Einwänden allgemeiner Art entgegen.
Der erste Einwand betrifft die Verluste, die den sieben genannten Klägerinnen aus den von ihnen abgeschlossenen Kaufverträgen entstanden sein sollen. Für diese Verluste seien sie selbst verantwortlich. Allein aus der Größe der Mengen, für die am ersten Oktober Einfuhrlizenzen beantragt wurden, sei ersichtlich gewesen, daß sich in dem Abschöpfungssystem eine Lücke aufgetan habe, die zwangsläufig Schutzmaßnahmen habe auslösen müssen. Es sei daher leichtfertig gewesen, daß die Klägerinnen Kaufverträge abschlossen, ohne die Erteilung der Lizenzen abzuwarten, und daß sie keine Rücktrittsklauseln für den Fall der Ablehnung der Lizenzen vereinbarten. Selbstverständlich müssen die Importeure aufgrund des Artikels 22 stets mit der Möglichkeit von Schutzmaßnahmen rechnen, dennoch bestehen Bedenken, die These der Beklagten uneingeschränkt zu übernehmen. Die Klägerinnen können nämlich durchaus mit Recht geltend machen, daß die Importeure keinen Grund hatten, an der Richtigkeit der Abschöpfung von 0,00 DM zu zweifeln, weil sich diese aus der Anwendung der geltenden Bestimmungen ergab und weil der genannte Satz einigen von ihnen auf telefonische Anfrage auch bestätigt worden war. Da sie aber durch nichts gezwungen waren, die Verträge abzuschließen, bevor ihnen die Lizenzen erteilt waren, kann angenommen werden, daß sie hierbei, wenn auch nicht gerade schuldhaft, so doch zumindest auf eigene Gefahr handelten.
Der Punkt bleibt allerdings zweifelhaft. Unzweifelhaft ist dagegen, daß diejenigen Klägerinnen schuldhaft handelten, die ihre Verträge nach 14.15 Uhr abschlossen. Zu diesem Zeitpunkt ließ die Einfuhr- und Vorratsstelle nämlich durch Aushang bekanntgeben, daß die Abschöpfungssätze vorläufig zwecks Berichtigung der Frei-Grenze-Preise aufgehoben seien: hieraus mußten die Beteiligten eine Änderung der bisherigen Rechtslage entnehmen. Wer also einen Schaden geltend macht, hat zu beweisen, daß die Kaufverträge tatsächlich vor dem angegebenen Zeitpunkt abgeschlossen wurden.
Der zweite allgemeine Einwand bezieht sich auf die Art und Weise, in der die Klägerinnen das lucrum cessans berechnen. In der von den Klägerinnen angenommenen Höhe steht der Geltendmachung des entgangenen Gewinns nach Ansicht der Beklagten der — nach ihrer Behauptung dem Haftungsrecht der Mitgliedstaaten gemeinsame — allgemeine Rechtsgrundsatz entgegen, daß „für den Verlust von Vorteilen, die von der Rechtsordnung mißbilligt werden, kein Schadensersatz verlangt werden kann“. Die Verordnung Nr. 19 verfolge dén Zweck, den Preisunterschied zwischen dem Ausfuhr- und Einfuhrstaat auszugleichen; daher verstoße es gegen den Grundgedanken dieser Verordnung, Mais, der im Ausfuhrland zu einem erheblich unter dem Schwellenpreis liegenden Preis gekauft worden sei, abschöpfungsfrei einzuführen. Dies gelte erst recht, wenn aus einem solchen Geschäft Gewinne gezogen würden, die die normale Gewinnspanne — d.h. die bei der Festsetzung der Schwellenpreise zu berücksichtigende Spanne, die in Deutschland 3_— DM betrage — bei weitem überstiegen. Diese für tatsächliche Einfuhren geltende Zahl, die auch die allgemeinen Unkosten decke, müsse bei den nicht verwirklichten Einfuhren noch weiter herabgesetzt werden.
Ich glaube aber, daß die Beklagte dem von ihr angeführten Grundsatz einen zu weiten Anwendungsbereich beimißt. Alle Rechtsordnungen stimmen allerdings darin überein, daß ein gegen die Rechtsordnung oder die guten Sitten verstoßendes Verhalten keine Rechtswirkungen zeitigen kann. Zu nennen sind hier die gesetzliche Regelung des Falles der Konkubine, die Versagung einer Entschädigung für den Verlust von Einnahmen aus Spielbetrieben oder der Fall des durch Arglist erlangten Verwaltungsaktes; es ist aber keineswegs ersichtlich, daß sich der von der Beklagten beanstandete Vorgang diesen Fällen gleichstellen läßt. Überzeugend wäre das Vorbringen der Beklagten, wenn die Importeure verpflichtet wären, die eingeführte Ware zu gesetzlich vorgeschriebenen Preisen weiterzuverkaufen, wenn diese Preise auf bestimmten Faktoren beruhten und wenn in den Preisen genau festgelegte Gewinnspannen enthalten wären. Die durch die Verordnung Nr. 19 geschaffene Regelung sieht aber anders aus. Abgesehen davon, daß er die Abschöpfung bezahlen muß, kann der Importeur seine Ein- und Verkaufspreise frei bestimmen. Gelingt es ihm wegen der Marktlage nicht, seine Ware zu dem erhofften Preis abzusetzen, so trägt er die daraus entstehenden Verluste, ohne daß ihm eine Gewinnspanne garantiert wäre; im umgekehrten Fall darf er aber auch den Gewinn einstreichen, den er seiner Geschicklichkeit verdankt. Die Beklagte selbst spricht (auf Seite 20) in der Gegenerwiderung von „großen geschäftlichen Risiken die bekanntermaßen das Einfuhrgeschäft mit Getreide charakterisieren,“ auch ist der spekulative Charakter dieses Marktes bekannt; aber ein gutes Geschäft zu machen, bedeutet noch keinen Verstoß gegen die geltende Rechtsordnung.
Ist sonach die These der Beklagten abzulehnen, so heißt das jedoch nicht, daß alle von den Klägerinnen für das lucrum cessans angegebenen Zahlen stimmen müssen: Es genügt, in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, daß diese Zahlenangaben sich zwischen DM 9,66 und DM 77,40 bewegen. Von welcher Grundlage ist auszugehen? Sie haben in Ihrem Urteil von 1965 entschieden, daß am 1. Oktober 1963 kein Anlaß bestand, eine Schutzmaßnahme zu ergreifen, und daß die Klägerinnen somit einen Anspruch auf die von ihnen beantragten abschöpfungsfreien Lizenzen hatten; daher ist ihnen der Gewinn zuzusprechen, den sie bei normalem Verlauf der Dinge im Januar 1964 erzielt hätten. Die Verkaufspreise, die zu dieser Zeit erzielt wurden, sind mit Hilfe verschiedener Faktoren zu berichtigen, die zur Wirkung gelangt wären, wenn die Lizenzen tatsächlich erteilt worden wären: Bei denjenigen Maismengen, für die nicht sofort ein Kaufvertrag abgeschlossen wurde, hätten sich die französischen Preise nach Maßgabe der steigenden Nachfrage erhöhen können — während die deutschen Verkaufspreise etwas nachgegeben hätten. Wieweit sich diese einzelnen Faktoren ausgewirkt hätten, darüber haben sich die Beklagte und einige Klägerinnen auseinandergesetzt, ohne zu einer Einigung gelangt zu sein.
Es wird Aufgabe des Sachverständigen sein, die Parteien hierzu zu hören und Ihnen die Zahl zu nennen, die nach seiner Ansicht anzunehmen ist. Dabei wird er in jedem Einzelfall die von den Importeuren für ihre einzelnen Geschäfte beigebrachten Belege zu berücksichtigen haben. Erst dann können Sie die Höhe des jeder einzelnen Klägerin zu leistenden Schadensersatzes bestimmen, während die Schadensersatzpflicht als solche meines Erachtens dem Grund nach schon jetzt zu bejahen ist.
Abschließend sei bemerkt, daß ich nicht die Befürchtungen teile, die der Bevollmächtigte der Beklagten so nachdrücklich vorgetragen hat, daß es nämlich verheerende Wirkungen auf die Tätigkeit der Kommission haben würde, wenn diese für haftbar erklärt würde. Ich kann mir nicht vorstellen, daß dies die Entschlußfreudigkeit ihrer Beamten lähmen kann. Nach den Erfahrungen in den innerstaatlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten, in denen die Amtshaftung seit langer Zeit rechtlich verankert ist, ist eine solche Befürchtung nicht gerechtfertigt.
Im Ergebnis beantrage ich:
—
zu erkennen, daß die EWG den vierzehn Klägerinnen dem Grund nach für die Schäden haftet, die ihnen aus der Entscheidung der Kommission vom 3. Oktober 1963 entstanden sind;
—
einen Sachverständigen damit zu beauftragen, innerhalb der oben bezeichneten Grenzen die Höhe des ihnen zuzusprechenden Schadensersatzes zu ermitteln;
—
die Kosten der Beklagten aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.