Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 30 april 2025 (1)
Zaak C‑144/24
Europese Commissie
tegen
Hongarije
„ Niet-nakoming – Vrijheid van vestiging – Nationale regeling waarbij voor bepaalde basismaterialen voor de bouw referentieprijzen worden vastgesteld die lager zijn dan de marktprijzen – Verplichting tot betaling van een ‚extra winningsvergoeding’ ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de referentieprijs en de verkoopprijs – Nationale regeling tot vaststelling van een minimale winningshoeveelheid van minerale hulpbronnen – Maatregelen die voornamelijk
in andere lidstaten gevestigde ondernemingen treffen – Rechtvaardiging – Richtlijn (EU) 2015/1535 – Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Verplichte kennisgeving ”
I.      Inleiding
1.        Met het onderhavige tegen Hongarije gerichte beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije, door in 2021 nationale regels vast te stellen die betrekking hebben op de betaling van een extra winningsvergoeding en op een minimale winningshoeveelheid van bepaalde minerale hulpbronnen, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 49 VWEU en richtlijn (EU) 2015/1535(2).
2.        Met haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof meer bepaald vast te stellen dat Hongarije, door ten eerste de bepalingen vast te stellen die betrekking hebben op de betaling van een extra winningsvergoeding en op de minimale winningshoeveelheid van bepaalde minerale hulpbronnen – welke bepalingen zijn opgenomen in regeringsbesluit nr. 404/2021 betreffende de extra winningsvergoeding die moet worden betaald met het oog op het herstel van de economie (hierna: „besluit nr. 404/2021”)(3), en in regeringsbesluit nr. 405/2021 houdende afwijking van wet nr. XLVIII van 1993 betreffende de mijnbouw (hierna: „besluit nr. 405/2021”)
(hierna gezamenlijk: „twee litigieuze besluiten”)(4) – en door ten tweede wet nr. CXXXVI van 2021 tot wijziging van bepaalde wetten op het gebied van energie, vervoer en aanverwante zaken vast te stellen (hierna: „wet nr. CXXXVI van 2021”)(5) – waarbij de §§ 27/A, 27/B en 27/C in wet nr. XLVIII van 1993 betreffende de mijnbouw zijn ingevoegd (hierna gezamenlijk: „litigieuze bepalingen”) – zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU, waarin de vrijheid van vestiging is verankerd, niet is nagekomen op grond dat deze regels de mogelijkheid voor in een andere lidstaat gevestigde personen en ondernemingen beperken om in Hongarije een onder die regels vallende activiteit te starten of voort te zetten, en krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535, doordat deze lidstaat de Commissie niet in kennis heeft gesteld van de wetsontwerpen zoals deze bepaling vereist.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
3.        Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/1535 luidt:
„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚product’: alle producten die industrieel worden vervaardigd en alle landbouwproducten, met inbegrip van visserijproducten;
[...]
c)      ‚technische specificatie’: een specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals kwaliteitsniveau, prestaties, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voor het product geldende voorschriften inzake verkoopbenaming, terminologie, symbolen, beproeving en beproevingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, en de overeenstemmingsbeoordelingsprocedures.
[...]
d)      ‚andere eis’: een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden;
[...]
f)      ‚technisch voorschrift’: een technische specificatie of andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van de erop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor de verhandeling, de dienstverrichting, de vestiging van een verrichter van diensten of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat, [...].
De facto technische voorschriften zijn met name:
[...]
iii)      technische specificaties of andere eisen of regels betreffende diensten die verbonden zijn met fiscale of financiële maatregelen die het verbruik van producten of het gebruik van diensten beïnvloeden, doordat zij de naleving van die technische specificaties, andere eisen of regels betreffende diensten aanmoedigen. [...]
g)      ‚ontwerp voor een technisch voorschrift’: de tekst van een technische specificatie, een andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van bestuursrechtelijke bepalingen, die is uitgewerkt met de bedoeling deze als technisch voorschrift vast te stellen of uiteindelijk te doen vaststellen, en die zich in een stadium van voorbereiding bevindt waarin het nog mogelijk is daarin ingrijpende wijzigingen aan te brengen.”
4.        Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„1.      [...] [D]e lidstaten [delen] de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan. Zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
[...]”
B.      Hongaars recht
1.      Mijnbouwwet
5.        § 3, lid 1, van de wet betreffende de mijnbouw, zoals gewijzigd bij wet nr. CXXXVI van 2021(6) (hierna: „mijnbouwwet”), bepaalt dat de minerale en geothermische hulpbronnen in hun natuurlijke afzettingen eigendom zijn van de staat.
6.        § 27/A van deze wet bepaalt:
„(1)      In het kader van haar bevoegdheden op het gebied van het beheer van minerale hulpbronnen volgt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw nauwlettend de economische processen die verband houden met onderzoek, winning, handel en gebruik van minerale grondstoffen op het niveau van de nationale economie. De toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw gaat in dit verband na of er sprake is van een situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
(2)      Indien uit de maandelijkse waarde van het prijsindexcijfer voor de basismaterialen voor de bouw [...] blijkt dat de prijs van bouwmaterialen ten minste tweemaal in een periode van twaalf maanden met ten minste 5 % is gestegen ten opzichte van dezelfde periode van het voorgaande jaar, kan de voorzitter van de autoriteit bij besluit vaststellen dat er sprake is van een situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
[...]
(4)      In het in lid 2 bedoelde besluit moet de duur van de situatie worden vermeld die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt, welke duur niet langer mag zijn dan een jaar.”
7.        § 27/B van die wet bepaalt:
„(1)      Voor mijnbouwlocaties met ten minste 5 000 000 m³ ontginbare minerale hulpbronnen, die zijn vastgesteld met het oog op de ontginning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, bepaalt de voorzitter van de autoriteit bij besluit
a)      gedetailleerde eisen met betrekking tot de minimale hoeveelheid aan minerale hulpbronnen die moet worden gewonnen, en het tijdschema voor de winning daarvan,
[...]
voor de duur van de situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
[...]
(3)      In het in lid 1 genoemde geval
a)      dient de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw [...] een nieuw technisch exploitatieplan voor de winning of de wijziging van het geldende technische exploitatieplan voor de winning goed te keuren, in het geval waarin het exploitatieplan van de mijnbouwexploitant met betrekking tot de winning in overeenstemming is met de eisen die zijn omschreven in het in lid 1 genoemde besluit,
b)      toetst deze autoriteit ambtshalve het geldende technische exploitatieplan voor de winning met betrekking tot de mijnbouwlocaties met minerale hulpbronnen waarop de situatie betrekking heeft die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt [...]
[...]”
8.        § 27/C van dezelfde wet is als volgt geformuleerd:
„(1)      In situaties waarin markttoezichtmaatregelen gerechtvaardigd zijn, is de onderneming in de zin van de leden 2 en 3 de extra winningsvergoeding verschuldigd in de zin van deze paragraaf.
(2)      Een extra winningsvergoeding is verschuldigd door een onderneming die
a)      een winningsvergoeding moet betalen [...], en
b)      die, als voornaamste hoofdactiviteit,
ba)      op het gebied van de winning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, en
bb)      op het gebied van de vervaardiging van producten die als basismateriaal voor de bouw dienen;
een economische activiteit verricht die door de voorzitter van de autoriteit in een besluit is omschreven, en die
c)      in het tweede belastingjaar voorafgaand aan de situatie die een bij besluit door de voorzitter van de autoriteit vaststelde markttoezichtmaatregel rechtvaardigt een omzet – met uitzondering van de aan haar verbonden ondernemingen [...] – van 3 000 000 000 Hongaarse forint (HUF) of meer heeft behaald.”
2.      Besluit nr. 404/2021
9.        De twee litigieuze besluiten waren aanvankelijk uitsluitend voor de duur van de COVID-19-pandemie vastgesteld met ingang van 9 juli 2021. De gevolgen van deze besluiten zijn evenwel verlengd wegens de oorlog in Oekraïne, zodat die besluiten op de datum waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, nog steeds van kracht waren.
10.      § 1 van besluit nr. 404/2021 bepaalt:
„(1)      [...] [E]en extra winningsvergoeding is verschuldigd door een onderneming die
a)      een winningsvergoeding verschuldigd is overeenkomstig § 20, lid 2, punten a) en b), van [de mijnbouwwet], en
b)      als hoofdactiviteit heeft
ba)      de winning van bouw- en siersteen, kalksteen, gips, krijt en leisteen (NACE 0811),
bb)      de winning van grind, zand, klei en kaolien (NACE 0812),
bc)      de vervaardiging van cement (NACE 2351), of
bd)      de vervaardiging van kalk en gips (NACE 2352),
be)      de vervaardiging van bakstenen, tegels en producten voor de bouw, van gebakken klei (NACE 2332),
bf)      de vervaardiging van keramische tegels en plavuizen (NACE 2331),
en waarvan
c)      de netto-omzet in 2019 – de omzet de met haar verbonden ondernemingen niet meegerekend [...] – 3 000 000 000 HUF bedroeg of meer.
(2)      Degene die tot betaling gehouden is [...], die als basismateriaal voor de bouw wint, verwerkt of produceert,
a)      gekalibreerd zand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton verkoopt,
b)      gekalibreerd grind dat hij voor meer dan 900 HUF/ton verkoopt,
c)      gekalibreerd grindzand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton verkoopt,
d)      natuurlijk grindzand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton verkoopt,
e)      cement dat hij voor meer dan 20 000 HUF/ton verkoopt,
f)      [...]
– exclusief btw – is verplicht om als extra winningsvergoeding 90 % te betalen van het verschil tussen zijn werkelijke omzet en de omzet die is vastgesteld op basis van de verkochte hoeveelheid en de in dit lid vastgestelde prijs.
[...]
(3)      Bij de verkoop van de in lid 2 genoemde producten moet de verkoper, indien hij de extra winningsvergoeding niet verschuldigd is, streven naar een redelijke winstmarge, rekening houdend met de in de leden 2 en 2a vermelde prijzen.
[...]
(6)      De extra winningsvergoeding moet worden gebruikt voor de financiering van bouwwerkzaamheden in de openbare sector ten behoeve van de volksgezondheid.
[...]”
3.      Besluit nr. 405/2021
11.      § 1, leden 1 tot en met 3a, van besluit nr. 405/2021 bepaalt:
„(1)      Gelet op de uitzonderlijke situatie die is veroorzaakt door de coronapandemie, stelt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw met betrekking tot de mijnbouwlocaties die zijn vastgesteld met het oog op de winning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw een besluit vast waarbij de mijnbouwexploitant
a)      die het technisch exploitatieplan om met de operationele winning te beginnen, heeft verkregen vóór de inwerkingtreding van dit besluit, wordt verplicht om binnen een jaar te starten met de operationele winning van ten minste 50 % van de maximale winningshoeveelheid die in het eerste technisch exploitatieplan met betrekking tot de winning, vóór wijziging, is toegestaan;
b)      die het technisch exploitatieplan om met de operationele winning te beginnen, verkrijgt na de inwerkingtreding van dit besluit, wordt verplicht om binnen een jaar te starten met de operationele winning à 100 % van de maximale winningshoeveelheid die in het eerste technisch exploitatieplan met betrekking tot de winning, vóór wijziging, is toegestaan.
[...]
(2)      De mijnbouwexploitant die operationele winningsactiviteiten verricht van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, kan met toestemming van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de winningshoeveelheid verminderen. De mijnbouwexploitant kan zijn aanvraag tot vermindering van de winningshoeveelheid indienen uiterlijk op de twintigste dag van de maand volgende op de laatste dag van de in § 1, lid 1, vastgestelde winningsperiode van één jaar.
(2a)      De vermindering van de winningshoeveelheid kan worden toegestaan indien:
a)      de mijnbouwexploitant is getroffen door overmacht, of
b)      er sprake is van een dwingende reden van buitenaf die niet onder punt a) valt en die niet tot de werkzaamheden van de exploitant behoort.
(3)      Indien de winning overeenkomstig lid 1 niet is gestart, trekt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw, met uitzondering van de in lid 3a bedoelde gevallen, de mijnbouwvergunning in en wijst zij als nieuwe houder van de mijnbouwvergunning op de betreffende mijnbouwlocatie [de Hongaarse staatsholding] aan, met het oog op de uitoefening van het eigendomsrecht namens de Hongaarse Staat.
(3a)      De toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw trekt de mijnbouwvergunning niet in indien de exploitant aantoont dat er redenen zijn om deze regel niet toe te passen als bedoeld in lid 2a.”
III. Precontentieuze procedure
12.      Naar aanleiding van een klacht heeft de Commissie Hongarije op 6 april 2022 een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij de verenigbaarheid van de litigieuze bepalingen met onder andere(7) artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 in twijfel heeft getrokken.
13.      Volgens de Commissie zijn in de twee litigieuze besluiten officiële prijzen vastgesteld die lager zijn dan de marktprijzen voor bepaalde basismaterialen voor de bouw, en zijn voorts de grootste ondernemingen die deze materialen winnen of vervaardigen – die bijna allemaal onder zeggenschap staan van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen – verplicht een extra winningsvergoeding te betalen ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de officiële prijs en de hoger liggende verkoopprijs. Tegelijkertijd moeten de ondernemingen waarop deze besluiten van toepassing zijn, zich houden aan een door de regering vastgestelde minimale winningshoeveelheid; anders zouden zij hun mijnbouwvergunning verliezen. De mijnbouwwet is gewijzigd teneinde de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de bevoegdheid te verlenen soortgelijke maatregelen te nemen.
14.      In zijn antwoord van 13 juni 2022 heeft Hongarije de hem in die aanmaningsbrief verweten inbreuken betwist. Wat in het bijzonder de vermeende schending van de vrijheid van vestiging betreft, hebben de Hongaarse autoriteiten betoogd dat de extra winningsvergoeding een belasting was, dat de litigieuze bepalingen gerechtvaardigd waren vanwege dwingende redenen van algemeen belang(8) en dat deze bepalingen de vrijheid van vestiging op evenredige wijze beperkten, aangezien de twee litigieuze besluiten tijdelijke en uitzonderlijke maatregelen waren. Wat verder de niet-nakoming van de verplichte kennisgeving uit hoofde van richtlijn 2015/1535 betreft, hebben deze autoriteiten verklaard dat de oorspronkelijk geplande kennisgeving van besluit nr. 404/2021 om administratieve redenen niet had plaatsgevonden, en dat dit besluit geen „andere eis” vormde die onder deze verplichte kennisgeving viel. Evenzo waren zij van mening dat er geen verplichte kennisgeving bestond met betrekking tot de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet, aangezien deze bepalingen geen concrete technische inhoud hadden.
15.      Op 26 januari 2023 heeft de Commissie Hongarije een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij de in haar aanmaningsbrief uiteengezette argumenten heeft herhaald.(9) Overeenkomstig artikel 258, eerste alinea, VWEU heeft zij deze lidstaat verzocht de nodige maatregelen te treffen om aan dat met redenen omklede advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan.
16.      Bij brief van 30 maart 2023 heeft Hongarije op het met redenen omkleed advies geantwoord en zijn standpunt herhaald dat de verweten niet-nakomingen ongegrond waren.
IV.    Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
17.      Aangezien de Commissie dit antwoord ontoereikend achtte, heeft zij bij verzoekschrift van 23 februari 2024 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
18.      Hongarije heeft op 14 mei 2024 een verweerschrift ingediend.
19.      De Commissie en Hongarije hebben respectievelijk op 25 juni en 6 augustus 2024 een memorie van repliek en een memorie van dupliek ingediend.
20.      Met haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije, door de litigieuze bepalingen vast te stellen, zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535
niet is nagekomen, en deze lidstaat te verwijzen in de kosten.
21.      Hongarije verzoekt het Hof het beroep ongegrond te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
V.      Analyse
22.      Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee grieven aan, te weten schending van respectievelijk artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535.
A.      Eerste grief: schending van artikel 49 VWEU
23.      Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat de twee litigieuze besluiten en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, een beperking van de vrijheid van vestiging vormen, voor zover zij de uitoefening in Hongarije van activiteiten die onder besluit nr. 404/2021 vallen, verhinderen of minder aantrekkelijk maken voor ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd (1), en voor zover een dergelijke beperking niet kan worden gerechtvaardigd door de dwingende redenen van algemeen belang waarop Hongarije zich beroept
(2).
1.      Bestaan van een beperking van de vrijheid van vestiging
a)      Argumenten van partijen
24.      In de eerste plaats zet de Commissie in haar verzoekschrift uiteen hoe zij de inhoud van bovengenoemde bepalingen opvat. Wat om te beginnen besluit nr. 404/2021 betreft, merkt zij op dat artikel 1, lid 2, ervan officiële prijzen vaststelt voor vijf basismaterialen voor de bouw (te weten gekalibreerd zand, grind of grindzand, natuurlijk grindzand of cement) en de betrokken onderneming in geval van verkoop boven deze prijs verplicht tot betaling van een extra winningsvergoeding ter hoogte van 90 % van het verschil tussen haar werkelijke omzet en de omzet die wordt bepaald op basis van de verkochte hoeveelheid en de officiële prijs. Wat vervolgens besluit nr. 405/2021 betreft, merkt de Commissie op dat de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw krachtens artikel 1, leden 1, 2 en 2a, van dit besluit de mijnbouwexploitanten verplicht om binnen een jaar met operationele ontginning te starten, en zich daarbij te houden aan een winningshoeveelheid van ofwel ten minste 50 % van de maximale winningshoeveelheid die in het technisch exploitatieplan is toegestaan (voor plannen die vóór de inwerkingtreding van dit besluit zijn verkregen), ofwel 100 % van die winningshoeveelheid (voor plannen die na de inwerkingtreding van dat besluit zijn verkregen). De minimale winningshoeveelheid die van toepassing is kan enkel met toestemming van die autoriteit worden verminderd wanneer er voor de mijnbouwexploitant sprake is van een geval van overmacht of van een andere dwingende reden van buitenaf. Indien de exploitant deze minimale winningshoeveelheid niet in acht neemt, wordt zijn mijnbouwvergunning ingetrokken, die vervolgens aan de Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt wordt toegekend (de Hongaarse staatsholding), zodat zij het eigendomsrecht namens de Hongaarse Staat uitoefent. Wat ten slotte de mijnbouwwet betreft, verlenen de §§ 27/A tot en met 27/C van deze wet de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de bevoegdheid om, in een situatie waarin een markttoezichtmaatregel gerechtvaardigd is, soortgelijke maatregelen vast te stellen als die waarin de twee litigieuze besluiten voorzien, zelfs na het einde van de crisistoestand en na het verstrijken van de toepassingsduur van deze besluiten. Het feit dat de voorzitter van deze autoriteit dergelijke maatregelen niet heeft vastgesteld terwijl aan de voorwaarden voor toepassing ervan was voldaan, gelet op het inflatieniveau in Hongarije, kan worden verklaard door de omstandigheid dat de Hongaarse wetgever de toepassingsduur van die besluiten, die aanvankelijk beperkt was tot de COVID-19-pandemie, heeft verlengd om deze gelijk te laten lopen met de duur van de oorlog in Oekraïne, zodat het niet nodig was om gebruik te maken van de parallelle procedure van de mijnbouwwet.
25.      In de tweede plaats maakt de Commissie opmerkingen over de toepassing van deze bepalingen. Zij benadrukt met name dat de in § 1, lid 2, van besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijzen in de loop van de precontentieuze procedure altijd lager waren dan de marktprijzen voor alle daarin genoemde basismaterialen. De Commissie heeft ook vastgesteld dat slechts 4
van de 340 ondernemingen die in Hongarije actief zijn in de in dat besluit omschreven sectoren, de extra winningsvergoeding moeten betalen en dat deze 4 ondernemingen, op één uitzondering na, allemaal in handen zijn van een onderneming uit een andere lidstaat. Dit komt overeen met 1,2 % van het totaal van de 340 ondernemingen, maar het aandeel van deze 4 ondernemingen op de markt van grondstoffen voor de bouw bedraagt ongeveer 25 %. De ondernemingen die onder dit besluit vallen, worden verplicht hun producten te verkopen tegen de daarin vastgestelde prijs, die ver onder de marktprijs ligt. Indien zij hun producten tegen een hogere prijs zouden verkopen, moeten zij de winningsvergoeding betalen ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de prijs die is vastgesteld in datzelfde besluit en de marktprijs. Volgens de Commissie komt dit er praktisch op neer dat die ondernemingen, in tegenstelling tot ondernemingen die geen extra winningsvergoeding hoeven te betalen, geen billijke winstmarge kunnen behalen doordat zij ertoe worden gedwongen met verlies te draaien. Besluit nr. 405/2021 versterkt dit effect, aangezien de ondernemingen die deze winningsvergoeding moeten betalen, zich moeten houden aan het door dit besluit voorgeschreven minimale productieniveau, zelfs indien zij met verlies draaien, teneinde te voorkomen dat hun mijnbouwvergunning wordt ingetrokken.
26.      In de derde en laatste plaats concludeert de Commissie, gelet op het voorgaande, dat de twee litigieuze besluiten, alsmede de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, een beperking van de vrijheid van vestiging vormen vanwege drie redenen.
27.      Ten eerste vormen deze regels voor ondernemingen die voornemens zijn toe te treden tot de Hongaarse markt
en waarvan het hoofdkantoor is gevestigd in een andere lidstaat dan Hongarije, een ernstige belemmering voor de uitoefening van hun vrijheid van vestiging en bedrijfsactiviteit. Die regels maken het namelijk moeilijker om toegang te krijgen tot die markt, aangezien deze ondernemingen binnen een jaar het door besluit nr. 405/2021 voorgeschreven productieniveau moeten bereiken, terwijl besluit nr. 404/2021 het behalen van winst aanzienlijk bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt.
28.      Ten tweede zorgt de invoering van nieuwe voorwaarden voor de uitoefening van een economische activiteit ervoor dat het voor de ondernemingen die reeds op de Hongaarse markt aanwezig zijn minder aantrekkelijk of zelfs onmogelijk wordt om hun vrijheid van vestiging uit te oefenen, aangezien hun winst aanzienlijk wordt beperkt en zij mogelijk met verlies moeten draaien, waardoor het moeilijker of zelfs onmogelijk wordt om investeringen te doen.
29.      Ten derde houdt de uitoefening van de vrijheid van vestiging volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel in dat de marktdeelnemers de vrijheid hebben om de aard en de omvang te bepalen van de economische activiteit die in de lidstaat van ontvangst zal worden ontplooid, evenals de vrijheid om de omvang van die activiteit vervolgens terug te schroeven.(10) Op basis van de regel met betrekking tot het minimale productieniveau is het niet mogelijk dit aspect van de vrijheid van vestiging uit te oefenen.
30.      Bovendien leidt de betrokken regeling tot indirecte discriminatie, aangezien zij, op één uitzondering na, van toepassing is op ondernemingen die onder zeggenschap staan van ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat tot de categorie bevoordeelde marktdeelnemers ook ondernemingen kunnen behoren die in andere lidstaten gevestigd zijn.
31.      Hongarije betwist van zijn kant alle argumenten van de Commissie en voert in wezen aan dat de litigieuze bepalingen geen beperking van de vrijheid van vestiging vormen en geen openlijke of verkapte vorm van discriminatie zijn.
32.      In de eerste plaats betwist Hongarije in zijn verweerschrift om te beginnen de benadering van de Commissie dat de betreffende bepalingen in hun geheel moeten worden geanalyseerd en de gecombineerde effecten ervan moeten worden onderzocht. Om vast te stellen of deze bepalingen een beperking van de vrijheid van vestiging vormen, moeten die bepalingen volgens Hongarije afzonderlijk worden onderzocht, aangezien zij niet gezamenlijk kunnen worden toegepast en evenmin cumulatieve gevolgen kunnen hebben. Besluit nr. 405/2021 heeft immers enkel betrekking op de mijnbouwexploitanten die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit nog niet met de operationele winning zijn gestart, en heeft geen betrekking op de exploitanten die reeds een winningsactiviteit verrichten en die op grond van dat besluit de extra winningsvergoeding moeten betalen. Voorts bevatten de mijnbouwwet en de twee litigieuze besluiten geen parallelle procedures, aangezien deze besluiten bepalingen bevatten die rechtstreeks van toepassing zijn op de mijnbouwexploitanten, terwijl de §§ 27/A tot en met 27/C van die mijnbouwwet enkel voorzien in de mogelijkheid om – bij wijze van uitzondering en op tijdelijke wijze – regels vast te stellen, die niet inhoudelijk kunnen worden beoordeeld omdat zij nog niet zijn vastgesteld. Hongarije wijst er ook op dat deze paragrafen zijn vastgesteld ter vervanging van de in die besluiten vervatte regels. De inwerkingtreding van die paragrafen heeft niet geleid tot de intrekking van de voornoemde besluiten, omdat de noodsituatie voortduurt.
33.      In de tweede plaats bestrijdt Hongarije de argumenten waarop de Commissie het bestaan van een beperking van de vrijheid van vestiging baseert in hun geheel, maar behandelt deze lidstaat de litigieuze bepalingen niettemin afzonderlijk.
34.      Wat de in besluit nr. 404/2021 genoemde extra winningsvergoeding betreft, betwist deze lidstaat alle door de Commissie aangevoerde redenen.
35.      Wat ten eerste de ondernemingen betreft die voornemens zijn toe te treden tot de Hongaarse markt, zijn nieuwe toetreders tot de markt niet verplicht deze winningsvergoeding te betalen, aangezien de hoofdactiviteit en de netto-omzet in 2019 het objectieve criterium voor de heffing is.
36.      Wat ten tweede de ondernemingen betreft die reeds op de Hongaarse markt aanwezig zijn, voert Hongarije aan dat de extra winningsvergoeding een fiscale maatregel is in het kader waarvan de vraag van al dan niet
onderwerping aan de belasting is gebaseerd op neutrale en objectieve criteria, namelijk de netto-omzet van 2019, de werkzaamheden en de referentieprijs. De vrijheid van vestiging kan in dit opzicht dus niet worden geschonden. Om de evenredige belastingdruk te bepalen, koppelt de betrokken regeling de belastingplicht aan het bedrag van de omzet, hetgeen in de rechtspraak van het Hof wordt erkend als een neutraal onderscheidingscriterium en een relevante indicator voor de draagkracht van de belastingplichtigen.(11)
37.      Wat ten derde het bestaan van indirecte discriminatie betreft, vloeit het feit dat de ondernemingen die de extra winningsvergoeding moeten betalen hoofdzakelijk ondernemingen uit andere lidstaten zijn, voort uit de specifieke structuur die kenmerkend is voor de Hongaarse markt, waar buitenlandse ondernemingen de sterkste ondernemingen in de betreffende sector zijn. In dit verband is de onderhavige zaak vergelijkbaar met de zaken die hebben geleid tot de arresten Vodafone Magyarország en Tesco-Global Áruházak.(12) Hongarije voert namelijk aan dat besluit nr. 404/2021 betrekking heeft op marktdeelnemers die de grootste invloed hebben op de prijzen van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, of die een dominant marktaandeel hebben, die over voldoende marktmacht beschikken om de prijzen van de verkochte producten op een kunstmatig hoog niveau te houden.
38.      Wat daarnaast de uit besluit nr. 405/2021 voortvloeiende regels inzake een minimaal productieniveau betreft, herinnert deze lidstaat eraan dat de nationale wettelijke regeling reeds voordien bepalingen bevatte die erop gericht waren te waarborgen dat wordt voorzien in de behoeften van de staat aan grondstoffen, en dat de vereisten inzake de minimale hoeveelheid te winnen minerale hulpbronnen en het tijdschema voor de winning ervan objectieve regels zijn die zonder onderscheid van toepassing zijn op alle ondernemingen die nog niet zijn gestart met de operationele winning op de mijnbouwlocatie of die over ten minste 5 000 000 m³ ontginbare minerale hulpbronnen beschikken. Deze regels lijken weliswaar een aanscherping te zijn ten opzichte van de voorheen geldende regels, maar dit neemt niet weg dat zij op dezelfde wijze van toepassing zijn op alle ondernemingen. Ten aanzien van de vrijheid van de marktdeelnemers om de omvang van de bedrijfsactiviteiten in de lidstaat van ontvangst te bepalen of zelfs te verminderen, is er in het arrest AGET Iraklis, waarnaar de Commissie verwijst, sprake van een andere context dan die in de onderhavige zaak, zodat daaruit niet de algemene conclusie kan worden getrokken dat de lidstaten binnen de grenzen van hun bevoegdheden geen maatregelen mogen nemen die de omvang van de economische activiteit van de ondernemingen kunnen beïnvloeden. Anders zou elke belastingmaatregel van een lidstaat ter discussie kunnen worden gesteld.
39.      In de memorie van repliek geeft de Commissie met betrekking tot de analyse van de gevolgen van de betrokken bepalingen in wezen aan dat zij het standpunt van Hongarije niet deelt dat de twee litigieuze besluiten geen cumulatieve gevolgen hebben. Uit § 1, leden 2 en 2a, van besluit nr. 405/2021 blijkt immers dat ondernemingen die reeds een winningsactiviteit verrichten, een verplichting hebben zich te houden aan een minimale winningshoeveelheid en deze hoeveelheid slechts kunnen verminderen indien aan de in dit besluit gestelde voorwaarden is voldaan. Met betrekking tot het bestaan van indirecte discriminatie, voert zij aan dat de arresten Vodafone Magyarország en Tesco-Global Áruházak waarnaar Hongarije verwijst betrekking hadden op progressieve omzetbelasting, terwijl de extra winningsvergoeding die in de onderhavige zaak aan de orde is geen omzetbelasting betreft en evenmin een progressieve belasting vormt. Kortom, het bepalen van het toepassingsgebied van de maatregel berust weliswaar niet op een formeel onderscheid op grond van nationaliteit of de plaats van vestiging, maar vertoont duidelijk discriminerende of protectionistische trekken, en is dus onverenigbaar met de fundamentele vrijheden.
40.      In de memorie van dupliek betoogt Hongarije met betrekking tot het cumulatieve effect van de twee litigieuze besluiten dat de uitlegging door de Commissie van § 1, leden 2 en 2a, onjuist is, voor zover dit artikel van toepassing zou zijn op mijnbouwexploitanten die met een operationele winning starten. Hongarije erkent dat het, gelet op de bewoordingen van deze besluiten, in beginsel niet is uitgesloten dat een mijnbouwexploitant die reeds op de markt aanwezig is en die met de winning op een nieuwe mijnbouwlocatie begint, onder de werkingssfeer van die besluiten valt. Deze lidstaat stelt evenwel dat dit in de omstandigheden op de Hongaarse markt niet realistisch is, aangezien de exploitanten die de extra winningsvergoeding betalen, thans over geen enkele mijnbouwlocatie beschikken waarop besluit nr. 405/2021 van toepassing is. Zelfs indien een mijnbouwexploitant die deze winningsvergoeding betaalt een verzoek zou doen voor de vaststelling van een nieuwe mijnbouwlocatie, zou het vereiste van de minimale winningshoeveelheid bovendien enkel ten aanzien van die nieuwe mijnbouwlocatie op hem van toepassing zijn.
41.      Verder betoogt Hongarije dat de extra winningsvergoeding een variabele belasting per tranche vormt, aangezien bepaalde ondernemingen wegens de omzetdrempel als belastingplichtig worden beschouwd en andere niet. Gesteld dat deze winningsvergoeding niet progressief is, kunnen bepaalde lessen uit de arresten Vodafone Magyarország en Tesco-Global Áruházak worden toegepast op de onderhavige zaak, met name het feit dat de omzet een relevante indicator is voor de draagkracht van de belastingplichtige. Aangezien geen enkele rechterlijke beslissing de toepasselijkheid van deze indicator uitsluit in het geval van een variabele belasting per tranche, kan die indicator dus de heffingsgrondslag van een dergelijke belasting vormen. Ten slotte voorziet richtlijn (EU) 2022/2523(13) in een met de extra winningsvergoeding vergelijkbare belasting, die van toepassing is op marktdeelnemers van wie de omzet, berekend op basis van de vier belastingjaren voorafgaand aan het belastingjaar in kwestie, een bepaald jaarlijks niveau overschrijdt.
b)      Beoordeling
42.      Met haar eerste grief betoogt de Commissie in wezen dat Hongarije, door rechtsregels vast te stellen die tot gevolg hebben dat de mogelijkheid voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in Hongarije een onder die regels vallende activiteit – te weten mijnbouw – te starten of voort te zetten, wordt beperkt, zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU niet is nagekomen.
43.      Meer in het bijzonder schenden de twee litigieuze besluiten, die respectievelijk een verplichting tot betaling van een extra winningsvergoeding en een verplichting tot een minimale winningshoeveelheid opleggen, volgens de Commissie zowel afzonderlijk als gezamenlijk artikel 49 VWEU, voor zover de ondernemingen die deze vergoeding moeten betalen – die bijna allemaal onder zeggenschap staan van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen – verplicht zijn om hun producten onder de marktprijs te verkopen of om die winningsvergoeding te betalen, hetgeen, anders dan de ondernemingen die deze winningsvergoeding niet verschuldigd zijn, hun winst aanzienlijk vermindert of hen zelfs ertoe dwingt om met verlies te draaien, welk effect wordt versterkt door de verplichting zich te houden aan een minimale winningshoeveelheid. Voorts heeft de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw op basis van de bepalingen van de mijnbouwwet in wezen de mogelijkheid om maatregelen te nemen die vergelijkbaar zijn met die waarop deze twee besluiten betrekking hebben, en dus om de vrijheid van vestiging te beperken.
44.      In dit verband breng ik in herinnering dat volgens vaste rechtspraak van het Hof alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als „beperkingen van de vrijheid van vestiging” in de zin van artikel 49 VWEU moeten worden beschouwd.(14) Daarnaast houdt de vrijheid van vestiging een verplichting tot gelijke behandeling in die niet alleen zichtbare discriminatie verbiedt op grond van de zetel van de vennootschappen, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden.(15)
45.      In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of de twee litigieuze besluiten en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet een beperking van de vrijheid van vestiging vormen.
1)      De twee litigieuze besluiten
46.      Om te beginnen moet worden nagegaan of de twee litigieuze besluiten moeten worden beoordeeld aan de hand van hun gecombineerde effecten, zoals de Commissie betoogt, dan wel afzonderlijk moeten worden beoordeeld, zoals Hongarije betoogt. Ik herinner eraan dat de Commissie weliswaar stelt dat de verplichtingen inzake de betaling van de extra winningsvergoeding en de minimale winningshoeveelheid „zowel afzonderlijk als gezamenlijk gezien” de vrijheid van vestiging beperken, maar dat de kritiek die zij in dit verband uit hoofdzakelijk is gebaseerd op de cumulatieve effecten ervan.(16)
47.      Ofschoon partijen het erover eens zijn dat de materiële werkingssfeer van deze twee besluiten elkaar gedeeltelijk overlapt (namelijk met betrekking tot de winning van minerale hulpbronnen), verschillen zij van mening over de vraag of de personele werkingssfeer ervan het mogelijk maakt die twee besluiten cumulatief toe te passen op diezelfde ondernemingen. Derhalve moet worden onderzocht of die besluiten gezamenlijk kunnen worden toegepast, zodat een onderneming die krachtens besluit nr. 404/2021 een extra winningsvergoeding moet betalen, mogelijkerwijs ook verplicht is zich te houden aan een minimale winningshoeveelheid krachtens besluit nr. 405/2021.
48.      In dit verband merk ik om te beginnen op dat uit § 1, lid 1, onder a) en b), van besluit nr. 405/2021 blijkt dat dit besluit de verplichting zich te houden aan een minimale winningshoeveelheid uitsluitend oplegt aan mijnbouwexploitanten die weliswaar in het bezit waren van een technisch exploitatieplan om met een operationele winning te beginnen, maar op de datum van inwerkingtreding van dat besluit nog niet met de operationele winning waren „gestart”. Deze nieuwe exploitanten zijn evenwel per definitie niet onderworpen aan de verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding in de zin van besluit nr. 404/2021, aangezien dit besluit volgens § 1, lid 1, ervan enkel geldt voor ondernemingen op basis van een bepaalde hoofdactiviteit die reeds wordt uitgeoefend en op basis van een bepaalde omzet die zij in 2019 hebben behaald.
49.      Vervolgens ben ik van mening dat aan deze vaststelling niet wordt afgedaan door het argument van de Commissie dat § 1, leden 2 en 2a, van besluit nr. 405/2021, dat de voorwaarden voor de vermindering van de winningshoeveelheid vaststelt, betrekking heeft op „de mijnbouwexploitant die operationele winningsactiviteiten uitvoert”, en dus niet enkel betrekking heeft op ondernemingen die met winningsactiviteiten beginnen. Zoals Hongarije betoogt, zou een dergelijke uitlegging namelijk in tegenspraak zijn met andere bepalingen, te weten, ten eerste, § 1, lid 2, tweede volzin, van dit besluit, dat bepaalt dat „[d]e mijnbouwexploitant [...] zijn verzoek om vermindering van de winningshoeveelheid [kan] indienen” binnen een in § 1, lid 1, ervan gestelde termijn – welke bepaling ziet op de „start” van een nieuwe operationele winning – en, ten tweede, § 1, lid 2, van dat besluit, dat eveneens uitsluitend betrekking heeft op mijnbouwexploitanten die met een dergelijke winning beginnen.
50.      In die context ben ik van mening dat de Commissie, die de gestelde niet-nakoming dient aan te tonen en aan het Hof de noodzakelijke gegevens dient over te leggen waarmee het Hof kan nagaan of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming(17), niet heeft voldaan aan haar bewijsplicht met betrekking tot de kwestie of de twee litigieuze besluiten cumulatief kunnen worden toegepast.(18) Deze besluiten moeten dan ook voor het onderhavige beroep wegens niet-nakoming afzonderlijk worden onderzocht.
i)      Verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding krachtens besluit nr. 404/2021
51.      Wat in de eerste plaats de verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding op grond van besluit nr. 404/2021 betreft, stelt de Commissie, zonder overigens door Hongarije te zijn tegengesproken op dit punt, dat de in § 1, lid 2, van dit besluit vastgestelde prijzen steeds lager waren dan de marktprijzen voor alle daarin genoemde basismaterialen, en dat enkel 4 van de 340 ondernemingen die in Hongarije actief zijn in de betreffende sector voldoen aan de voorwaarden die hen verplichten een extra winningsvergoeding te betalen, en 3
van deze 4
ondernemingen in handen zijn van ondernemingen uit andere lidstaten. Daarnaast bedraagt het marktaandeel van deze 4
ondernemingen op de markt van deze materialen ongeveer 25 %.
52.      Op basis van deze bevindingen betoogt de Commissie allereerst de winst van de ondernemingen die deze vergoeding moeten betalen, gelet op de gevolgen van deze bepalingen, aanzienlijk beperkt is en dat de mogelijkheid bestaat dat zij met verlies moeten draaien, waardoor het moeilijker of zelfs onmogelijk wordt om investeringen te doen door zowel de ondernemingen die voornemens zijn tot de Hongaarse markt toe te treden als de ondernemingen die reeds op die markt aanwezig zijn. Vervolgens leidt besluit nr. 404/2021 volgens haar ook tot indirecte discriminatie, aangezien het, op één uitzondering na, van toepassing is op ondernemingen die onder zeggenschap staan van ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd.
53.      Hongarije antwoordt hierop dat de vrijheid van vestiging niet kan zijn geschonden, aangezien de extra winningsvergoeding een belastingmaatregel is die is gebaseerd op neutrale criteria, zoals onder andere de omzet, en dat het feit dat de betrokken ondernemingen onder zeggenschap staan van ondernemingen uit andere lidstaten voortvloeit uit de specifieke structuur van de Hongaarse markt – waar de sterkste ondernemingen buitenlandse ondernemingen zijn – op een wijze die vergelijkbaar is met hetgeen het Hof heeft geoordeeld in de arresten Vodafone Magyarország en Tesco-Global Áruházak.
54.      In dit verband wijs ik erop dat de belasting die aan de orde is in de zaken die tot genoemde arresten hebben geleid een progressieve belasting op basis van de omzet was.(19) Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, is de extra winningsvergoeding evenwel niet progressief van aard en bovenal niet vastgesteld op basis van de omzet, die niet dient om de heffingsgrondslag van deze vergoeding te bepalen, maar enkel om vast te stellen welke ondernemingen die vergoeding verschuldigd zijn. Daarnaast berust deze winningsvergoeding, die in 2021 is ingevoerd voor een in beginsel beperkte periode – namelijk voor de duur van de COVID-19-pandemie –, op een „bevroren” omzet, in dit geval de omzet die in 2019 is behaald, terwijl de ondernemingen die deze winningsvergoeding verschuldigd waren, verplicht waren die te blijven betalen tot ten minste de datum waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, te weten 23 februari 2024.
55.      De extra winningsvergoeding is en blijft – zolang de gevolgen ervan voortduren – gelden voor die vier ondernemingen, waarvan er drie onder zeggenschap staan van ondernemingen uit andere lidstaten, zelfs als zij de drempel van drie miljard HUF (te weten ongeveer 9,2 miljoen EUR) met betrekking tot de omzet niet langer halen. Daarentegen zijn ondernemingen die na 2019 een omzet hebben waarbij deze drempel wordt bereikt, niet verplicht diezelfde winningsvergoeding te betalen. De Commissie betoogt, en dit wordt door Hongarije niet betwist, dat de ondernemingen die geen winningsvergoeding betalen hoofdzakelijk in handen zijn van Hongaarse natuurlijke personen of rechtspersonen.
56.      In zoverre ben ik van mening dat de extra winningsvergoeding, gelet op de in de twee voorgaande punten van de onderhavige conclusie genoemde kenmerken, moet worden beschouwd als een door artikel 49 VWEU verboden indirecte discriminatie. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat er bij een verplichte heffing sprake is van indirecte discriminatie wanneer die heffing in een ogenschijnlijk objectief onderscheidingscriterium voorziet maar, gelet op de kenmerken ervan, in de meeste gevallen vennootschappen benadeelt die hun zetel hebben in een andere lidstaat en die zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met de situatie van vennootschappen met zetel in de lidstaat van heffing.(20)
57.      Aangezien deze winningsvergoeding bovendien 90 % bedraagt van het verschil – dus bijna het volledige verschil – tussen de verkoopprijs van bepaalde basismaterialen en de referentieprijs, waarvan vaststaat dat deze lager is dan de marktprijzen, lijkt zij mij de uitoefening van de vrijheid van vestiging minder aantrekkelijk, zo niet onmogelijk te maken, voor zover zij kan verhinderen dat de investeringen van ondernemingen die deze vergoeding verschuldigd zijn, rendabel worden.(21)
58.      Bijgevolg vormen de bepalingen van besluit nr. 404/2021 mijns inziens zowel een indirecte discriminatie als een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU.
ii)    Verplichting tot een minimale winningshoeveelheid uit hoofde van besluit nr. 405/2021
59.      Wat in de tweede plaats de in besluit nr. 405/2021 vastgestelde verplichting tot een minimale winningshoeveelheid betreft, moet worden onderzocht of een dergelijke verplichting afzonderlijk beschouwd – zonder rekening te houden met de cumulatieve effecten met betrekking tot de extra winningsvergoeding – kan worden aangemerkt als een beperking van de vrijheid van vestiging.
60.      Ik ben van mening dat dit in casu niet het geval is.
61.      Wat om te beginnen de ondernemingen betreft die reeds op de Hongaarse markt aanwezig zijn, beschrijft de Commissie immers herhaaldelijk de gevolgen van dit besluit en benadrukt zij dat dit impliceert dat de ondernemingen waarop het besluit betrekking heeft, zich moeten houden aan een minimale winningshoeveelheid terwijl zij zich verplicht zien met verlies te draaien, hetgeen vooronderstelt dat zij de extra winningsvergoeding moeten betalen. Voor zover niet is aangetoond dat deze twee verplichtingen met betrekking tot dezelfde onderneming naast elkaar bestaan, lijkt dit laatste evenwel niet te zijn aangetoond.
62.      Wat vervolgens de ondernemingen betreft die voornemens zijn in Hongarije met mijnbouwactiviteiten te starten – te weten de enige ondernemingen waarvan mijns inziens duidelijk vaststaat dat zij onder besluit nr. 405/2021 vallen – stelt deze instelling enkel in het algemeen dat de betreffende regels de toegang tot de Hongaarse markt bemoeilijken. Deze ondernemingen moeten weliswaar binnen een jaar het in dit besluit voorgeschreven productieniveau bereiken, maar dit vereiste geldt voor alle nieuwkomers op de markt (zowel nationale als niet-nationale) waardoor elke inbreuk op de vrijheid van vestiging de facto wordt uitgesloten. Ik merk op dat de Commissie hoe dan ook niets heeft aangevoerd op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de ondernemingen waarop de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid betrekking heeft, hoofdzakelijk uit andere lidstaten afkomstig zijn.
63.      Ten slotte verwijst de Commissie, voor zover het de vrijheid betreft om de omvang van de activiteiten van een vennootschap in een lidstaat van ontvangst te verminderen, naar het arrest AGET Iraklis, dat mijns inziens hoofdzakelijk betrekking heeft op ondernemingen die reeds actief zijn op de markt van een lidstaat van ontvangst. Overigens past dit arrest in een specifiek kader, aangezien het betrekking heeft op een nationale regeling waarbij een bestuursorgaan de bevoegdheid wordt verleend om zich te verzetten tegen collectief ontslag binnen een Griekse onderneming die onder zeggenschap stond van een Franse multinational, na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie. Evenwel kan niet buiten beschouwing worden gelaten dat besluit nr. 405/2021 deel uitmaakt van een geheel andere regelgevende context, voor zover het slechts een wijziging behelst van een wet die reeds bepalingen bevatte die ervoor moesten zorgen dat in de behoefte aan grondstoffen van Hongarije werd voorzien. Anders zou elke belastingmaatregel die tot de exclusieve bevoegdheid van een lidstaat behoort, zoals het beheer van minerale hulpbronnen die, doordat de natuurlijke vindplaatsen daarvan niet
onuitputtelijk
zijn, tot de exclusieve eigendom van de staat behoren, in twijfel kunnen worden getrokken, aangezien die maatregel de uitoefening van de vrijheid van vestiging minder aantrekkelijk zou kunnen maken.
64.      Gelet op het voorgaande heeft de Commissie mijns inziens niet aangetoond hoe de verplichting tot de minimale winningshoeveelheid een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU zou vormen.
2)      §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet
65.      Wat in de derde en laatste plaats de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet betreft, merk ik op dat de Commissie enkel verklaart dat deze „soortgelijke maatregelen” bevatten als de maatregelen die in de twee litigieuze besluiten zijn opgenomen.
66.      Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de §§ 27/A tot en met 27/C slechts voorzien in een algemeen kader dat verder moet worden uitgewerkt met behulp van verschillende besluiten die in voorkomend geval door de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw zullen worden vastgesteld. Uit de stukken van partijen blijkt dat deze paragrafen nog nooit zijn uitgevoerd.
67.      Het is juist dat de regeling van deze paragrafen in grote lijnen vergelijkbaar is met die van de twee litigieuze besluiten. Aangezien in § 27/C van de mijnbouwwet geen referentieprijzen zijn vastgesteld, staat evenwel, anders dan voor besluit nr. 404/2021 het geval is, niet vast dat deze prijzen lager zijn dan de marktprijzen. Evenzo legt § 27/C, anders dan laatstgenoemd besluit, niet de relevante omzet vast in het kader van een bepaald belastingjaar om te bepalen welke ondernemingen de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn, maar verwijst het naar het „tweede belastingjaar dat voorafgaat aan de situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt”, zodat deze ondernemingen gaandeweg kunnen veranderen.
68.      Het komt mij dan ook voor dat de gevolgen van de beperking van de vrijheid van vestiging die met betrekking tot besluit nr. 404/2021 zijn vastgesteld in voorkomend geval indirect gevolgen kunnen hebben voor de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet indien zou blijken dat deze paragrafen in de toekomst zodanig worden toegepast dat de betwistbare aspecten van dat besluit zich opnieuw voordoen. Momenteel kan evenwel geen niet-nakoming worden vastgesteld in verband met deze paragrafen.
69.      Het is juist dat het Hof, zoals de Commissie in herinnering brengt, heeft geoordeeld dat zelfs wanneer de autoriteiten van een lidstaat een met het Unierecht strijdige nationale bepaling in de praktijk niet toepassen, de rechtszekerheid niettemin verlangt dat deze bepaling wordt gewijzigd.(22) Deze rechtspraak vereist evenwel dat vaststaat dat deze bepaling in strijd is met het Unierecht, hetgeen niet het geval is wat deze §§ 27/A tot en met 27/C betreft.
70.      Gelet op het voorgaande geef ik in overweging te concluderen dat het bestaan van een beperking van de vrijheid van vestiging door de Commissie slechts is aangetoond met betrekking tot de verplichting om de extra winningsvergoeding krachtens besluit nr. 404/2021 te betalen. Bijgevolg moet nog worden onderzocht of deze beperking niettemin kan worden gerechtvaardigd.
2.      Eventuele rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging
a)      Argumenten van partijen
71.      In haar verzoekschrift wijst de Commissie erop dat Hongarije in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies verschillende dwingende redenen van algemeen belang heeft aangevoerd. Met betrekking tot besluit nr. 404/2021 waarop de onderhavige analyse betrekking heeft, heeft Hongarije de volgende redenen aangevoerd: het herstel van de economie, het beschermen van de nationale economie en haar voornaamste sectoren (hierna gezamenlijk: „herstel van de economie”); de voorzieningszekerheid; het in
stand
houden en veiligstellen van het woningbouwprogramma; de noodzaak om marktfalen aan te pakken en het waarborgen van de eerlijkheid van handelstransacties; het bestraffen van oneerlijke tariefpraktijken, en de bescherming van de ontvangers van diensten.(23)
72.      Wat in de eerste plaats het herstel van de economie betreft, voert de Commissie aan dat dergelijke economische doelstellingen volgens de rechtspraak van het Hof geen dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen die een beperking van de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen, ook niet in een uitzonderlijke situatie, zoals steun voor het herstel van de economie na de COVID-19-pandemie.
73.      Wat in de tweede plaats de drie doelstellingen betreft, te weten het in
stand
houden en veiligstellen van het woningbouwprogramma, de noodzaak om marktfalen aan te pakken en oneerlijke tariefpraktijken te bestraffen, bevatten deze doelstellingen volgens de Commissie vage begrippen die moeilijk los kunnen worden gezien van bovengenoemde economische doelstellingen. Ten aanzien van deze doelstellingen heeft Hongarije zich namelijk ertoe beperkt in het algemeen melding te maken van de ongunstige ontwikkeling van de markt als gevolg van de COVID-19-pandemie en van het bestaan van een tekort aan basismaterialen voor de bouw op de Hongaarse markt.(24)
74.      In de derde en laatste plaats erkent de Commissie dat zowel de voorzieningszekerheid als de bescherming van consumenten en ontvangers van diensten in theorie dwingende redenen van algemeen belang zijn die door het Unierecht worden erkend. In het licht van deze twee doelstellingen stelt zij dus voor om na te gaan of de extra winningsvergoeding waarin besluit nr. 404/2021 voorziet, geschikt is om deze doelstellingen te verwezenlijken en of zij als evenredig kan worden beschouwd.
75.      Wat ten eerste de voorzieningszekerheid betreft, merkt de Commissie op dat waar het Hof heeft geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd indien er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving, het eveneens heeft verklaard dat niet kan worden geoordeeld dat het doel om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw, een „fundamenteel belang van de samenleving” betreft.(25)
76.      Om te beginnen heeft Hongarije niet aangetoond dat er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van de voorzieningszekerheid van de producten waarover het in deze zaak gaat. Zelfs indien de winningshoeveelheid in deze lidstaat ontoereikend zou zijn, staat niets eraan in de weg dat deze producten worden ingevoerd teneinde eventuele productieverliezen in Hongarije te compenseren.(26) Bovendien heeft de Hongaarse regering evenmin de uitvoer van deze producten beperkt.
77.      Voorts is de betrokken regeling kennelijk ongeschikt om de voorzieningszekerheid te waarborgen, aangezien de verplichting voor producenten om hun producten onder de marktprijzen (en dus zelfs met verlies) te verkopen de financiële stabiliteit van de betrokken ondernemingen op lange termijn schaadt, en hen ertoe aanzet om hun activiteiten op de Hongaarse markt te staken. Zelfs indien wordt aangenomen dat de vaststelling van de officiële prijs ervoor zorgt dat de voorzieningszekerheid verbetert, blijft het een feit dat 75 % van de productie niet aan dit vereiste is onderworpen, hetgeen een aanvullend bewijs ervoor vormt dat deze regeling niet geschikt is om het aangegeven doel te verwezenlijken.
78.      Bovendien heeft Hongarije in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies verklaard dat die regeling heeft geleid tot een stabilisering van het prijsniveau van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, en zelfs tot een daling van deze prijs met ongeveer 10 % tot het najaar van 2021. De Hongaarse autoriteiten hebben deze bewering evenwel niet onderbouwd. Volgens de door het centraal bureau voor de statistiek verstrekte gegevens laten de prijsindexcijfers voor de betreffende producten juist een vrij constante stijging zien tot 2023. Daarnaast is het volgens de Commissie onmogelijk om het effect van besluit nr. 404/2021 op het prijsniveau van de basismaterialen voor de bouw aan te tonen vanwege het feit dit besluit slechts 25 % van de markt van de betreffende producten bestrijkt. Verder heeft Hongarije betoogd dat de winning van deze grondstoffen en materialen in het eerste halfjaar van 2020 aanzienlijk is gedaald en dat de productie in de tweede helft van 2021 weer is gestegen, hetgeen een gevolg is van dezelfde regeling. Volgens de Commissie is op basis van de gegevens van het centraal bureau voor de statistiek echter niet aangetoond dat de vaststelling van de betrokken Hongaarse regeling heeft geleid tot een toename van de productie in de bouwsector of van de winning van die materialen.
79.      Wat ten slotte de evenredigheid betreft, heeft Hongarije niet uitgelegd waarom de voorzieningszekerheid niet kon worden gewaarborgd door maatregelen die de vrijheid van vestiging minder beperken, bijvoorbeeld door toezicht te houden op de marktsituatie of door reserves aan te leggen op staatsniveau of op het niveau van de afzonderlijke ondernemingen.
80.      Wat ten tweede de bescherming van ontvangers van diensten betreft, vermeldt de Commissie in haar verzoekschrift dat Hongarije heeft aangevoerd dat de marktmacht van de ondernemingen waarop de extra winningsvergoeding betrekking heeft, een relevante factor is om te beoordelen of de betreffende maatregelen passend en evenredig zijn, en dat de voorwaarden waaronder deze winningsvergoeding wordt toegepast, zoals de netto-omzetdrempel, zijn gericht op ondernemingen die over voldoende marktmacht beschikken om de productie in te dammen en kunstmatig hoge verkoopprijzen te handhaven.
81.      In dit verband merkt de Commissie allereerst op dat, indien het werkelijke doel van de extra winningsvergoeding erin bestond uitzonderlijke winsten tegen te gaan, het moeilijk valt te begrijpen waarom die winningsvergoeding beperkt is tot een zeer klein aantal ondernemingen die in de sector actief zijn.
82.      Vervolgens heeft Hongarije volgens de Commissie geenszins aangetoond dat de „grote ondernemingen” over een zodanige marktmacht beschikken dat zij de markt kunnen verstoren. De marktverstorende gevolgen die deze lidstaat beschrijft, zoals oneerlijke tariefpraktijken, zijn te vergelijken met misbruik van machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU en moeten in voorkomend geval worden aangepakt door toepassing van de mededingingswetgeving. De omzet van een onderneming vormt geen voldoende bewijs dat er sprake is van een machtspositie of van hoge winsten. In dit verband zijn er naar verluidt bij de Hongaarse mededingingsautoriteit procedures aanhangig tegen ondernemingen in de betrokken sector. Aangezien deze autoriteit maatregelen kan nemen tegen ondernemingen die buitensporig hoge prijzen hanteren ten nadele van de consument, valt volgens de Commissie duidelijk te betwijfelen of de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde regeling noodzakelijk, geschikt en evenredig is.
83.      Tot slot wijst de Commissie erop dat besluit nr. 404/2021 niet uitsluitend van toepassing is op een klein aantal ondernemingen die deze winningsvergoeding moeten betalen, aangezien § 1, lid 3, van dit besluit alle marktdeelnemers verplicht een „redelijke winstmarge” te behalen. Krachtens § 1, lid 4, van dit besluit kan de nationale belasting- en douanedienst een administratieve belastingprocedure inleiden indien een verkoper die deze winningsvergoeding niet verschuldigd is een prijsbeleid voert dat erop gericht is een onredelijke winsten te behalen. Laatstgenoemde bepaling voorziet dus in een minder beperkende maatregel dan het opleggen van die winningsvergoeding, teneinde het doel van het voorkomen van onredelijke winsten te verwezenlijken. De Hongaarse autoriteiten hebben niet uitgelegd waarom het niet toereikend is dat die maatregel op alle marktdeelnemers wordt toegepast. Het belasten van de winst lijkt een minder beperkende maatregel te zijn dan de verplichting om een prijsniveau in acht te nemen dat ver onder de marktprijzen en de productiekosten ligt.
84.      Hongarije betwist dat besluit nr. 404/2021 de vrijheid van vestiging beperkt, en voegt daaraan toe dat – gesteld al dat die
beperking er is – deze gerechtvaardigd wordt door legitieme doelstellingen van algemeen belang. Meer in het bijzonder komt Hongarije in zijn verweerschrift op tegen de beoordeling van de Commissie dat de ingeroepen redenen een zuiver economisch doel dienen en bijgevolg geen dwingende reden van algemeen belang vormen. Deze redenen
beogen juist wel de belangen van de bevolking, de consumenten en de gebruikers van diensten te dienen door te waarborgen dat er voldoende hoeveelheden grondstoffen voor de bouwsector beschikbaar zijn en door redelijke prijzen te garanderen door middel van eerlijke tariefpraktijken die geen misbruik vormen.
85.      De negatieve economische gevolgen tussen 2020 en 2021 die zijn veroorzaakt door de COVID-19-pandemie, zijn verergerd door het handelsbeleid van bepaalde marktdeelnemers. De prijs van mijnbouwproducten is de afgelopen vijf jaar gemiddeld met 20 % gestegen. In dezelfde periode hebben de belangrijkste marktdeelnemers in de sector van de winning van grindzand niet alleen hun omzet aanzienlijk zien stijgen, maar ook hun winst na aftrek van belastingen. Zij hebben dus extra winst gemaakt door te profiteren van de extreme stijging van de vraag van andere actoren in de bouwketen.
86.      In dit verband voert Hongarije met betrekking tot besluit nr. 404/2021 aan dat de keuze voor het criterium van de omzet inhoudt dat de ondernemingen die de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn, ondernemingen zijn die over voldoende marktmacht beschikken om de prijs van de verkochte producten op een kunstmatig hoog niveau te houden. Met deze regeling worden onder meer twee doelstellingen nagestreefd, die met name betrekking hebben op de voorzieningszekerheid en de bescherming van afnemers van diensten.
87.      Ten eerste betoogt Hongarije dat de voorzieningszekerheid in de bouwsector een fundamenteel belang van de samenleving kan vormen.(27) Het is evenwel niet nodig om, zoals de Commissie verzoekt, het bestaan van een tekort aan de betreffende producten op de Hongaarse markt aan te tonen, aangezien het tegengaan van de waarschijnlijkheid dat de voorzieningszekerheid bedreigd wordt, ook als een legitiem doel kan worden beschouwd wanneer er aanwijzingen zijn dat de voorzieningszekerheid in de bouwsector in gevaar kan komen. De lidstaten moeten preventieve maatregelen kunnen invoeren die passend en evenredig zijn.
88.      Met betrekking tot de argumenten van de Commissie dat besluit nr. 404/2021 kennelijk ongeschikt is om de voorzieningszekerheid te waarborgen, merkt Hongarije op dat volgens § 1, lid 3, van dit besluit zelfs ondernemingen die niet aan de extra winningsvergoeding zijn onderworpen (en die verantwoordelijk zijn voor 75 % van de productie) rekening moeten houden met het in dat besluit vastgestelde prijsniveau en moeten streven naar een „redelijke winstmarge”.
89.      Ten tweede benadrukt Hongarije met betrekking tot de bescherming van ontvangers van diensten dat het regelgevende instrument ten aanzien van de markprijzen voor grote ondernemingen de verplichting is om de extra winningsvergoeding te betalen, en voor kleine ondernemingen de verplichting om een redelijke winstmarge te behalen. Voor alle marktdeelnemers geldt dus de verplichting om billijke tariefpraktijken te hanteren, maar de regeling verschilt naargelang van de marktmacht van deze ondernemingen. Die winningsvergoeding wordt gerechtvaardigd door de fiscale autonomie van de lidstaten, die ook door het Hof is erkend.(28) Bovendien zou de evenredigheid juist in het gedrang komen wanneer de verplichting om de extra winningsvergoeding te betalen van toepassing zou zijn op alle marktdeelnemers en niet alleen op degenen die economisch in staat zijn de last van de verplichting te dragen. Tot slot voert Hongarije aan dat mededingingsprocedures het mogelijk maken inbreuken op het mededingingsrecht die reeds hebben plaatsgevonden aan te pakken, maar dat deze procedures van beperkt nut zijn om die inbreuken te voorkomen. Gesteld dat het mededingingsrecht een oplossing kan bieden voor oneerlijke tariefpraktijken, dan nog kan op grond daarvan echter niet worden gewaarborgd dat basismaterialen voor de bouw in voldoende hoeveelheden beschikbaar zijn.
b)      Beoordeling
90.      Vooraf herinner ik eraan dat blijkens vaste rechtspraak van het Hof een beperking op een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid slechts toelaatbaar is indien de betrokken nationale maatregel beantwoordt aan een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.(29) Nationale regelingen die niet zonder onderscheid van toepassing zijn op dienstverrichtingen, ongeacht de herkomst ervan, en die mitsdien discriminerend zijn, zijn namelijk slechts gerechtvaardigd op grond van in het verdrag voorziene afwijkingen of om redenen van algemeen belang.(30) In deze context is een nationale wettelijke regeling slechts geschikt om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.(31) Het is aan de lidstaat om aan te tonen dat aan deze voorwaarde is voldaan.(32) Bij de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren moet dus een analyse zijn gevoegd van de geschiktheid en de evenredigheid van de door die staat genomen maatregel, alsmede specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog.(33)
91.      Met betrekking tot de vraag of er in de onderhavige zaak sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die de in besluit nr. 404/2021 vervatte beperking van de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen, stel ik in de eerste plaats vast dat uit de schrifturen van Hongarije blijkt dat deze wettelijke regeling hoofdzakelijk beoogde de economie te beschermen of te herstellen, en deze doelstelling overigens is terug te vinden in het opschrift zelf van dit besluit, namelijk „betreffende de extra winningsvergoeding die moet worden betaald met het oog op het herstel van de economie”. Meer in het bijzonder zou dit besluit zijn vastgesteld om redenen die verband houden met de voorzieningszekerheid en met de bescherming van de consumenten, door te waarborgen dat basismaterialen voor de bouw in voldoende hoeveelheden beschikbaar zijn en dit tegen redelijke prijzen. Deze redenen zijn uiteindelijk gebaseerd op de vermeende gecombineerde effecten van de ongunstige marktontwikkeling als gevolg van de COVID-19-pandemie en op een tekort aan deze materialen, dat – althans voor een deel – zou zijn veroorzaakt of geëxploiteerd door de grootste ondernemingen in deze sector, die aldus buitengewone winsten zouden hebben behaald.
92.      Dienaangaande bepaalt artikel 52, lid 1, VWEU dat een beperking van de vrijheid van vestiging kan worden gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Het is evenwel vaste rechtspraak dat overwegingen van zuiver economische aard die zien op de bevordering van de nationale economie of op de goede werking daarvan, een belemmering van een van de door de Verdragen gewaarborgde fundamentele vrijheden niet kunnen rechtvaardigen.(34) In casu volgt hieruit dat de verschillende – relatief abstracte – doelstellingen waarop Hongarije zich beroept, zoals uiteengezet in punt 75 van de onderhavige conclusie, van zuiver economische aard zijn en geen redenen kunnen vormen die de betrokken beperking van de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen.
93.      In de tweede plaats wijs ik erop dat het Hof heeft erkend dat redenen van economische aard waarmee een doelstelling van algemeen belang of het waarborgen van een dienst van algemeen belang wordt nagestreefd een dwingende reden van algemeen belang kunnen vormen waardoor een belemmering van een van de fundamentele vrijheden kan worden gerechtvaardigd. Niettemin, ook al behouden de lidstaten in hoofdzaak de vrijheid om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen, moeten die redenen, met name omdat het een afwijking van een fundamentele vrijheid betreft, strikt worden opgevat, zodat hun inhoud niet zonder controle van de instellingen van de Unie eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald. Aldus
kunnen
de openbare orde en de openbare veiligheid slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en toereikend ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Bovendien mogen die redenen niet van hun eigenlijke functie worden losgemaakt en in feite voor zuiver economische doeleinden worden aangevoerd.(35)
94.      In het licht van deze criteria moeten de doelstellingen van besluit nr. 404/2021 worden onderzocht, te weten ten eerste de voorzieningszekerheid en ten tweede de bescherming van de ontvangers van diensten.
95.      Wat ten eerste specifiek de voorzieningszekerheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd in geval van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.(36) In het geval van ondernemingen die in de aardolie-, de telecommunicatie- of de energiesector actief zijn en publieke diensten verrichten, heeft het Hof geoordeeld dat het doel om de continuïteit van de voorziening met deze producten of de verstrekking van deze diensten op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verzekeren in geval van crisis, een reden van openbare veiligheid kan vormen en derhalve eventueel een belemmering van een fundamentele vrijheid kan rechtvaardigen. Volgens het Hof kan er evenwel niet van worden uitgegaan dat een maatregel die tot doel heeft om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw, een „fundamenteel belang van de samenleving” dient, wat wel het geval is met betrekking tot het doel om de voorzieningszekerheid te garanderen in de aardolie-, telecommunicatie- en energiesector.(37) Vastgesteld moet worden dat de lessen uit dat arrest, dat specifiek betrekking had op de Hongaarse bouwsector, zonder meer kunnen worden toegepast op de onderhavige zaak.
96.      Aangezien een dergelijk tekort aan basismaterialen voor de bouw ten grondslag ligt aan de rechtvaardiging van alle maatregelen die door de Commissie worden betwist, kan Hongarije overigens niet weigeren het bewijs te leveren dat dit tekort bestaat, zoals deze lidstaat in wezen wel doet. Een beperking van de vrijheid van vestiging is namelijk slechts toelaatbaar voor zover deze wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, wat inhoudt dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Het staat aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat is voldaan aan deze twee cumulatieve voorwaarden.(38) Wat meer in het bijzonder de eerstgenoemde voorwaarde betreft, moet deze lidstaat aan de hand van de omstandigheden van het geval concreet aantonen dat de betreffende bepalingen gerechtvaardigd zijn.(39) De desbetreffende beweringen van Hongarije, die door de Commissie worden betwist waarbij zij zich ter onderbouwing daarvan baseert op de gegevens van het Hongaarse centraal bureau voor de statistiek of van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw, lijken mij niet het bestaan van een dergelijk tekort te staven. Voor zover Hongarije betoogt dat de lidstaten, gelet op de loutere waarschijnlijkheid dat de voorzieningszekerheid wordt bedreigd, preventieve maatregelen moeten kunnen vaststellen, wil ik benadrukken dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat deze redenen slechts kunnen worden aangevoerd in geval van een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.(40)
97.      Gesteld al dat er sprake was van een dergelijk tekort aan basismaterialen voor de bouw, ben ik met de Commissie van mening dat de extra winningsvergoeding hoe dan ook niet geschikt is om op coherente en systematische wijze de doelstellingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid en de bescherming van consumenten te waarborgen, aangezien die winningsvergoeding betrekking heeft op ondernemingen die slechts 25 % van de markt voor deze materialen vertegenwoordigen en de ondernemingen die de resterende 75 % van die markt vertegenwoordigen die materialen kunnen verkopen tegen prijzen die hoger zijn dan de bij besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijzen. De verplichting om naar een redelijke winstmarge te streven, die in § 1, leden 3 en 4, van dat besluit wordt opgelegd aan ondernemingen die bedoelde 75 % van de markt voor deze materialen vertegenwoordigen, is mijns inziens te vaag om te kunnen afdoen aan deze conclusie.
98.      Bovendien zou, zoals de Commissie opmerkt, de verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding de betreffende ondernemingen ertoe kunnen aanzetten om die extra kosten door te berekenen aan de consumenten, hetgeen uiteindelijk tot gevolg zou hebben dat de door de consumenten betaalde prijzen stijgen.
99.      Erkennen dat deze winningsvergoeding een oplossing kan bieden voor de beweerdelijk onredelijke prijzen, betekent nog niet dat die winningsvergoeding ervoor kan zorgen dat deze materialen in voldoende hoeveelheden beschikbaar zijn.
100. Tot slot ben ik, net als de Commissie, van mening dat Hongarije geen concrete argumenten heeft aangevoerd met betrekking tot de wijze waarop de handhaving van een bepaalde minimale winningshoeveelheid van basismaterialen voor de bouw zou bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van milieubescherming.
101. Bijgevolg kunnen de door Hongarije aangevoerde redenen de in punt 72 van de onderhavige conclusie vastgestelde beperking van de vrijheid van vestiging mijns inziens niet rechtvaardigen.
102. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste grief gedeeltelijk te aanvaarden en vast te stellen dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU niet is nagekomen door bij besluit nr. 404/2021 bepalingen betreffende de betaling van een extra winningsvergoeding vast te stellen.
B.      Tweede grief: schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535
103. Met haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 niet is nagekomen door besluit nr. 404/2021 en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet niet mee te delen in het ontwerpstadium ervan.
1.      Argumenten van partijen
104. De Commissie stelt in haar verzoekschrift dat zowel besluit nr. 404/2021 als de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2015/1535 vallen en dat zij bijgevolg overeenkomstig artikel 5, lid 1, van deze richtlijn in het ontwerpstadium aan haar hadden moeten worden meegedeeld. In het bijzonder is deze instelling van mening dat bovengenoemde nationale regels „technische voorschriften” zijn, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 1, onder f), van die richtlijn, en met name dat zij onder het begrip „andere eisen” vallen in de zin van artikel 1, lid 1, onder d), van diezelfde richtlijn. Zij is immers van mening dat het besluit en de genoemde wettelijke bepalingen een juridisch bindende vorm hebben en van invloed zijn op het in de handel brengen van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, ten eerste doordat officiële prijzen voor deze producten worden vastgesteld, en ten tweede doordat de ondernemingen die deze producten in de handel brengen, worden verplicht de extra winningsvergoeding te betalen wanneer zij die producten verkopen tegen een prijs die hoger is dan de officiële prijs. Deze vergoeding heeft dus een aanzienlijk effect op die producten alsmede op het in de handel brengen ervan.
105. Ter ondersteuning van haar uitlegging verwijst de Commissie naar haar leidraad bij richtlijn 2015/1535 (hierna: „leidraad”(41)), volgens welke het begrip „andere eisen” betrekking heeft op omstandigheden die van invloed zijn „op de levensduur van een product, van de periode van het in de handel brengen tot de fase van beheer of verwijdering van de afvalstoffen die het product oplevert”, en deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden.
106. Daarnaast kunnen de door Hongarije aangevoerde doelstellingen van algemeen belang geen afbreuk doen aan de toepassing van richtlijn 2015/1535, die juist tot doel heeft de Commissie en de lidstaten in staat te stellen tijdig, vóór de vaststelling van een nationaal voorschrift, te reageren op een ontwerp voor een technisch voorschrift dat de werking van de interne markt kan verstoren.
107. Hongarije herhaalt om te beginnen het standpunt dat het in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies had ingenomen, namelijk dat de bepalingen van besluit nr. 404/2021 niet onder het begrip „andere eis” in de zin van richtlijn 2015/1535 vallen, aangezien zij geen betrekking hebben op de levenscyclus van het product nadat het in de handel is gebracht en zij ten aanzien van dit product geen eisen bevatten met betrekking tot de gebruiksfase ervan. De verplichting tot betaling van een extra winningsvergoeding vormt immers een eis van fiscale aard, die niet onder het begrip „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), tweede alinea, iii), en artikel 5, lid 1, laatste alinea, van deze richtlijn valt. Hongarije herinnert er in dit verband aan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, met name het arrest Admiral Sportwetten, een belastingregeling die niet wordt vergezeld van technische specificaties of andere eisen, niet kan worden aangemerkt als een „de facto technisch voorschrift”.(42)
108. Wat vervolgens de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet betreft, is Hongarije van mening dat deze een louter regelgevend kader vormen voor maatregelen die enkel kunnen worden vastgesteld indien zich een situatie voordoet die een markttoezichtmaatregel kan rechtvaardigen. Deze paragrafen kunnen namelijk niet afzonderlijk worden toegepast, aangezien voor de uitvoering ervan andere uitvoeringshandelingen moeten worden vastgesteld. Aangezien deze paragrafen geen specifieke technische inhoud hebben, kan er geen verplichting tot kennisgeving op deze lidstaat rusten.
109. Ten slotte betwist Hongarije de in het verzoekschrift van de Commissie uiteengezette conclusie dat in de litigieuze nationale regeling officiële prijzen worden vastgesteld. Hongarije wijst er in dit verband op dat de in § 1 van besluit nr. 404/2021 vastgestelde verkoopprijzen geen officiële prijzen zijn. Deze vastgestelde prijzen dienen juist als referentie voor de vaststelling van de verplichting tot betaling van de vergoeding.
110. In haar memorie van repliek nuanceert de Commissie dit onderdeel van haar betoog met betrekking tot de vaststelling van de officiële prijzen door te stellen dat besluit nr. 404/2021 de betrokken ondernemingen weliswaar niet verplicht om hun producten tegen de daarin vastgestelde prijzen te verkopen, maar dat het verschil dat zij als extra winningsvergoeding moeten betalen wanneer deze prijzen worden overschreden van dien aard is dat het een beslissende invloed heeft op de vaststelling van de verkoopprijzen, zodat de in het besluit vastgestelde prijzen in feite overeenkomen met officiële prijzen.
111. Wat het arrest Admiral Sportwetten
betreft, waarnaar Hongarije in zijn verweerschrift verwijst ter ondersteuning van zijn argument inzake de fiscale aard van de litigieuze bepalingen, betwijfelt deze instelling of dat arrest in casu van toepassing is, aangezien het daarin
ging om een zaak die betrekking had op een belasting, terwijl de extra winningsvergoeding niet als zodanig kan worden beschouwd.
112. Wat voorts de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet betreft, sluit de omstandigheid dat deze bepalingen slechts van toepassing zijn wanneer bepaalde voorwaarden zijn vervuld of wanneer er een officieel besluit aan ten grondslag ligt, niet uit dat die bepalingen „andere eisen” kunnen vormen in de zin van richtlijn 2015/1535.
2.      Beoordeling
113. Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat zij overeenkomstig artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 in kennis had moeten worden gesteld van besluit nr. 404/2021 en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet.
114. Derhalve moet worden overgegaan tot een onderzoek ten gronde van het betoog van deze instelling teneinde te beoordelen of dit besluit en deze wettelijke bepalingen daadwerkelijk onder het begrip „andere eisen” in de zin van deze richtlijn vallen. Rekening houdend met het feit dat deze regels inhoudelijk verschillen, ben ik dan ook van mening dat zij afzonderlijk moeten worden onderzocht.
a)      Verplichting tot kennisgeving van besluit nr. 404/2021
115. Wat allereerst besluit nr. 404/2021 betreft, stelt de Commissie dat dit besluit onder het begrip „andere eisen” in de zin van richtlijn 2015/1535 valt en dus onderworpen is aan de in deze richtlijn vastgestelde kennisgevingsplicht.
116. Vooraf herinner ik eraan dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn de lidstaten in wezen verplicht om ieder ontwerp voor een technisch voorschrift onverwijld mee te delen. Voorts is volgens artikel 1, lid 1, onder f), van deze richtlijn een technisch voorschrift onder meer „een technische specificatie of andere eis of een regel betreffende diensten, [...] die de jure of de facto [moet] worden nageleefd voor de verhandeling [...] in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat, alsmede de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen [...] van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product [...] wordt verboden”. Met andere woorden, uit de bewoordingen van dit artikel blijkt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen vier categorieën maatregelen die als „technische voorschriften” in de zin van diezelfde richtlijn kunnen worden beschouwd, waaronder de „andere eis”.(43)
117. Dit begrip „andere eis” wordt in artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535 gedefinieerd als „een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden”.
118. Dit artikel stelt aldus een reeks van vijf cumulatieve voorwaarden, namelijk dat de eis wordt opgelegd (eerste voorwaarde) ten aanzien van een product (tweede voorwaarde), ter bescherming van met name de consument of het milieu (derde voorwaarde), betrekking heeft op de levenscyclus van dit product nadat het in de handel is gebracht (vierde voorwaarde), wanneer deze voorwaarden op significante wijze de verhandeling van dat product kunnen beïnvloeden (vijfde voorwaarde).
119. Derhalve moet worden nagegaan of in casu aan deze voorwaarden is voldaan.
120. In dit verband ben ik ten eerste van mening dat aan de eerste voorwaarde is voldaan, aangezien uit de bij het Hof ingediende processtukken blijkt dat besluit nr. 404/2021 zeker een juridisch bindende vorm heeft. § 1 van dit besluit stelt immers een referentieprijs vast voor de verkoop van de in lid 2 ervan genoemde basismaterialen voor de bouw, en verplicht de in lid 1 bedoelde ondernemingen tot betaling van een extra winningsvergoeding ingeval zij een verkoopprijs voor hun producten hanteren die hoger is dan de in dat lid 2 vastgestelde prijs.
121. Ten tweede merk ik met betrekking tot de tweede voorwaarde op, die uitdrukkelijk vereist dat de betrokken eis „ten aanzien van een product” wordt opgelegd, dat een nationale maatregel – om als een „andere eis” te kunnen worden gekwalificeerd – een voorwaarde moet stellen die de verhandeling van het betreffende product op significante wijze kan beïnvloeden. Een voorwaarde die niet ten aanzien van het betreffende product wordt opgelegd, maar wordt opgelegd aan potentiële kopers of aan marktdeelnemers die dit product verkopen, kan evenwel niet onder dit begrip vallen.(44)
122. Indien de voorkeur zou worden gegeven aan een strikte lezing van artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535, zou besluit nr. 404/2021 in casu dus niet als een „andere eis” kunnen worden gekwalificeerd, aangezien daarin referentieprijzen voor de verkoop van basismaterialen voor de bouw worden vastgesteld, maar evenwel niet de verplichting wordt opgelegd deze referentieprijzen toe te passen. De extra winningsvergoeding, die op haar beurt wordt opgelegd indien deze prijzen worden overschreden, vormt een verplichting voor ondernemingen die onder dit besluit vallen, en wordt niet rechtstreeks opgelegd ten aanzien van het betreffende product.
123. Niettemin ben ik van mening dat het in dit specifieke geval, en bij wijze van uitzondering, passend is om een ruimere uitlegging aan deze eis te geven, zodat ook rekening kan worden gehouden met de invloed van de nationale wetgeving op de betreffende producten. Zoals de Commissie betoogt, ben ik van mening dat de referentieprijzen die in § 1, lid 2, van dat besluit zijn vastgesteld voor de verkoop van basismaterialen voor de bouw de facto als zodanig worden opgelegd, ook al vormen zij technisch gezien geen officiële prijzen. De extra winningsvergoeding die de in § 1, lid 1, bedoelde ondernemingen zouden moeten betalen indien zij zouden besluiten hun producten te verkopen tegen prijzen die hoger zijn dan de in dat besluit vastgestelde prijzen, is immers de facto een vorm van sanctie. Aangezien deze winningsvergoeding overeenkomt met de verplichting tot betaling van een percentage ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de werkelijke omzet van deze ondernemingen en de omzet die is vastgesteld op basis van de verkochte hoeveelheid en de referentieprijs, hebben deze ondernemingen er nauwelijks belang bij hun eigen prijzen te hanteren. Integendeel, zij worden juist ertoe aangezet de referentieprijzen toe te passen teneinde niet te worden „bestraft”, zodat deze referentieprijzen feitelijk
gelijkwaardig zijn aan officiële prijzen. Hieruit volgt dat uit de bewoordingen van besluit nr. 404/2021 weliswaar niet blijkt dat die prijzen officiële prijzen zijn – aangezien zij in de praktijk worden opgelegd in verband met de verkoop van bovengenoemde producten – maar zij moeten bijgevolg worden beschouwd als „voorwaarden die zijn opgelegd” ten aanzien van basismaterialen voor de bouw, in de zin van richtlijn 2015/1535.
124. Overigens vindt de voorgestelde uitlegging ook steun in de doelstellingen van deze richtlijn. Zoals het Hof heeft opgemerkt is het vaste rechtspraak dat die richtlijn door middel van een preventieve controle het vrije verkeer van goederen beoogt te beschermen, dat een van de grondslagen van de Unie vormt. Met deze controle wordt nagegaan of onder richtlijn 2015/1535 vallende technische voorschriften een belemmering kunnen vormen voor het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten, en dat een dergelijke belemmering daadwerkelijk enkel wordt toegestaan indien deze noodzakelijk is om te voldoen aan dwingende eisen die verband houden met een doelstelling van algemeen belang.(45) Een restrictieve uitlegging van de voorwaarde dat de eis „wordt opgelegd ten aanzien van een product”, waardoor besluit nr. 404/2021 van de werkingssfeer van deze richtlijn zou worden uitgesloten, zou evenwel al te formalistisch zijn. Tegelijkertijd zou een dergelijke benadering ertoe kunnen leiden dat richtlijn 2015/1535 wordt omzeild, aangezien de omstandigheid dat de ten aanzien van de producten opgelegde eisen niet technisch worden opgelegd – dat wil zeggen dat dit niet uitdrukkelijk uit de bewoordingen van de wet blijkt – zou volstaan om ze aan de werkingssfeer van de richtlijn te kunnen onttrekken. Het is duidelijk dat deze formele benadering die richtlijn haar nuttig werking zou ontnemen.
125. Wat ten derde de derde voorwaarde aangaat, betreffende het doel van bescherming van met name de consument of het milieu waarvoor een „eis” wordt opgelegd, moet worden vastgesteld dat de Commissie deze kwestie weliswaar niet aan de orde stelt in haar verzoekschrift, maar dat Hongarije de bescherming van de ontvanger van de diensten aanvoert als mogelijke rechtvaardigingsgrond voor de aan Hongarije verweten beperking van de vrijheid van vestiging. Ongeacht de beoordeling die in het kader van de eerste grief is verricht, waar het op aan komt is dat deze lidstaat besluit nr. 404/2021 heeft vastgesteld om bovengenoemde redenen van bescherming, zodat mag worden aangenomen dat in casu is voldaan aan de derde voorwaarde van dit artikel. Een dergelijke uitlegging wordt bevestigd door de doelstellingen van richtlijn 2015/1535, die pleiten voor een ruime uitlegging ervan om de reeds in punt 122 van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen.
126. Wat ten vierde de vierde voorwaarde betreft, volgt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535 dat een „andere eis” betrekking moet hebben op de levenscyclus van het betreffende product nadat dit in de handel is gebracht. Als voorbeeld worden met name genoemd de voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van dit product.
127. Op dit punt merk ik op dat de litigieuze bepalingen volgens Hongarije geen betrekking hebben op de levenscyclus van het product nadat het in de handel is gebracht, en evenmin eisen bevatten met betrekking tot de gebruiksfase ervan. De Commissie gaat niet op deze kwestie in. Zij maakt daarvan namelijk geen gewag in haar verzoekschrift, noch in haar aanmaningsbrief of in haar met redenen omkleed advies.
128. Ik herinner er
in dit verband aan dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van niet-nakoming en kan zich daarbij niet baseren op een vermoeden.(46) Met name moet het beroep van de Commissie dus een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.(47)
129. Wat in casu de voorwaarde inzake de levenscyclus van het product betreft nadat het in de handel is gebracht, ligt het antwoord op de vraag of de litigieuze bepalingen aan die voorwaarde voldoen op het eerste gezicht niet voor de hand. Het is juist dat deze bepalingen betreffende de prijsstelling van de betrokken producten niet overeenkomen met de categorieën voorbeelden die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535, waaronder de recycling, het hergebruik of de verwijdering en het gebruik van deze producten, die volgens de leidraad de belangrijkste specifieke gevallen vormen. Wat het laatste in die bepaling genoemde voorbeeld betreft, namelijk de voorwaarde voor het gebruik van het betrokken product, is het niet duidelijk of een voorwaarde betreffende de prijsstelling vergelijkbaar is of ten minste verband houdt met het begrip „gebruik” van een product. Het is evenmin duidelijk of een dergelijke bepaling inzake de prijsstelling betrekking heeft op de levenscyclus van een product die volgens de leidraad de periode bestrijkt van het in de handel brengen tot de fase van beheer of verwijdering van de afvalstoffen die het product oplevert. Daarnaast wil ik benadrukken dat de prijs van een product mijns inziens veeleer moet worden vastgesteld op het moment waarop het in de handel wordt gebracht dan daarna, zonder evenwel uit te sluiten dat deze prijs van invloed kan zijn op de verhandeling ervan nadat het in de handel is gebracht. Hieruit volgt dat de bewoordingen van richtlijn 2015/1535 niet uitdrukkelijk verwijzen naar prijsmaatregelen zoals de maatregelen in kwestie, en evenmin naar maatregelen die daarmee vergelijkbaar zijn. Tevens stel ik vast dat in die leidraad geen voorbeeld wordt gegeven dat vergelijkbaar is met die maatregelen(48), zodat de door het Hof aan het begrip „andere eis” te geven uitlegging niet volledig duidelijk
is.
130. Het staat immers enerzijds aan de Commissie om aan te geven waarom de litigieuze bepalingen betrekking hebben op de levenscyclus van de betrokken producten nadat zij in de handel zijn gebracht, en anderzijds aan het Hof om zich op basis van de door de Commissie verstrekte gegevens, feitelijk en rechtens, uit te spreken over de vraag of de verweten niet-nakoming mogelijk een feit is. Het Hof kan zijn eigen beoordeling dus niet in de plaats van die van de Commissie
stellen en het kan de tekortkomingen in het betoog van die instelling niet verhelpen. Bijgevolg voldoet het verzoekschrift mijns inziens niet aan de vereisten die voortvloeien uit de in punt 129 van de onderhavige conclusie genoemde rechtspraak van het Hof.
131. Ten vijfde, indien het Hof zou oordelen dat de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de vierde voorwaarde niettemin vervuld is, wijs ik er subsidiair op dat met betrekking tot de vijfde voorwaarde uit de bewoordingen van artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535 volgt dat deze „andere eis” voorwaarden moet opleggen die „op significante wijze de verhandeling” van het betreffende product beïnvloeden. In dit verband neig ik tot de opvatting dat de betreffende bij besluit nr. 404/2021 opgelegde voorwaarden in dit geval inderdaad van invloed zijn op de verhandeling van de basismaterialen die bestemd zijn voor de bouw, en dat deze invloed bovendien voldoende direct en significant is.(49) Het lijdt namelijk geen twijfel dat de prijs van een product en de verhandeling ervan intrinsiek met elkaar verbonden begrippen zijn. Meer in het bijzonder worden door de bepalingen die Hongarije heeft vastgesteld
– te weten de vaststelling van referentieprijzen en de heffing van de extra winningsvergoeding indien die referentieprijzen niet in acht worden genomen – de ondernemingen waarop dat besluit betrekking heeft aanzienlijk beperkt in hun vermogen om hun kosten en winstmarges aan te passen teneinde winstgevend te blijven. Daarnaast heeft de wijze waarop de prijs voor een product wordt vastgesteld rechtstreekse gevolgen voor de marktdynamiek, door de beïnvloeding van met name het gedrag van potentiële kopers wier vraag naar een product toeneemt of juist afneemt naargelang van de prijsschommelingen. Hieruit volgt dat er een nauwe band bestaat tussen maatregelen die betrekking hebben op de prijsstelling van producten, zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn, en de verhandeling van die producten.
b)      Verplichting tot kennisgeving van de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet
132. De Commissie betoogt dat de bepalingen van §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet „andere eisen” in de zin van richtlijn 2015/1535 vormen en dat deze paragrafen om die reden aan haar hadden moeten worden meegedeeld. Boven
op
het feit dat in deze wet geen referentieprijs is vastgesteld,
hetgeen het argument van de Commissie verder lijkt te verzwakken, beperkt de Commissie zich echter
eens te meer tot algemene overwegingen die nogal overhaast zijn geformuleerd en weinig onderbouwd zijn, zonder dat zij uitlegt waarom deze bepalingen volgens haar onder het begrip „andere eisen” in de zin van deze richtlijn vallen.
133. Derhalve ben ik van oordeel dat de Commissie, zoals uit de punten 129, 130 en 132 van de onderhavige conclusie blijkt, niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat besluit nr. 404/2021 en §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet voorschriften bevatten die onder het begrip „andere eisen” in de zin van artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535 vallen, en stel ik dus voor om de tweede grief in zijn geheel af te wijzen.
134. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te verklaren dat Hongarije, door besluit nr. 404/2021 vast te stellen,
zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU niet is nagekomen, en het beroep te verwerpen voor het overige.
VI.    Kosten
135. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen alle partijen hun eigen kosten indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
In casu hebben de Commissie en Hongarije respectievelijk verzocht om de andere partij in de procedure te verwijzen in de kosten. In het kader van de voorgestelde conclusie wordt de Commissie in het kader van de eerste grief gedeeltelijk in het gelijk gesteld, terwijl Hongarije in het kader van de tweede grief in het gelijk wordt gesteld. Derhalve lijkt het gerechtvaardigd elke partij te verwijzen in de eigen kosten.
VII. Conclusie
136. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om:
–        vast te stellen dat Hongarije, door regeringsbesluit nr. 404/2021 betreffende de extra winningsvergoeding die moet worden betaald met het oog op het herstel van de economie vast te stellen,
zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU niet is nagekomen;
–        het beroep te verwerpen voor het overige;
–        de Commissie en Hongarije te verwijzen in hun eigen kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      Bij wet nr. CXXXVI van 2021 zijn met ingang van 18 december 2021 de §§ 27/A tot en met 27/C in de mijnbouwwet ingevoegd, te weten de bepalingen waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft.
7      In haar aanmaningsbrief heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat Hongarije ook de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 15, lid 2, onder a) en g), en leden 6 en 7, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
8      Te weten: de economie herstellen, de nationale economie en haar belangrijkste sectoren beschermen, de voorzieningszekerheid waarborgen, het woningbouwprogramma in stand houden en veiligstellen, marktfalen aanpakken, eerlijke handelsvoorwaarden waarborgen, oneerlijke tariefpraktijkentegen tegengaan en ontvangers van diensten beschermen na de verstoringen op de markt voor grondstoffen en basismaterialen voor de bouw als gevolg van de COVID-19-pandemie.
9      In haar met redenen omkleed advies heeft de Commissie evenwel niet meer verwezen naar de schending van de bepalingen van richtlijn 2006/123.
10      Zie arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 53; hierna: „arrest AGET Iraklis”).
11      Zie arrest van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, punt 50; hierna: „arrest Vodafone Magyarország”).
12      Zie arrest Vodafone Magyarország (punt 52) en arrest van 3 maart 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punt 72; hierna: „arrest Tesco-Global Áruházak”). In die zaken heeft het Hof verklaard dat omstandigheid dat het grootste gedeelte van die bijzondere belasting wordt gedragen door belastingplichtige ondernemingen die in handen zijn van natuurlijke of rechtspersonen uit andere lidstaten, op zichzelf beschouwd geen discriminatie kan vormen. Deze omstandigheid wordt namelijk verklaard door het feit dat de desbetreffende markt wordt gedomineerd door dergelijke belastingplichtigen, die op deze markt de grootste omzetten behalen. Die omstandigheid vormt dan ook een contingente, zelfs aleatoire indicator die mogelijkerwijs aanwezig is telkens wanneer de markt in kwestie wordt gedomineerd door ondernemingen uit andere lidstaten of uit derde landen, dan wel door nationale ondernemingen die in handen zijn van natuurlijke of rechtspersonen uit andere lidstaten of uit derde landen.
13      Richtlijn van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging van een mondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale ondernemingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie (PB 2022, L 328, blz. 1).
14      Zie arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Xella Magyarország”).
15      Zie in die zin arresten van 5 februari 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punten 39 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak); arrest Vodafone Magyarország (punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak); arrest van 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en arrest Xella Magyarország (punten 62 en 63).
16      Zie in dit verband punten 25, 27 en 28 van de onderhavige conclusie.
17      Zie arrest van 21 december 2023, Commissie/Denemarken (Maximale parkeerduur) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Overigens stel ik vast dat de verplichting om dat bewijs te leveren niet onoverkomelijk lijkt, aangezien het enkel om vier ondernemingen gaat die de extra winningsvergoeding van besluit nr. 404/2021 moeten betalen. Het lijkt mij dan ook niet onmogelijk om concreet en nauwkeurig aan te tonen dat aan deze vier ondernemingen, of althans een aantal daarvan, de verplichting is opgelegd zich te houden aan minimale winningshoeveelheid op grond van besluit nr. 405/2021. Niet alleen heeft de Commissie dat bewijs niet geleverd, maar Hongarije stelt in zijn memorie van dupliek op basis van de informatie die is verstrekt door de autoriteit die bevoegd is voor de besluiten inzake toezicht op de mijnbouw, dat er geen besluit in die zin is vastgesteld. Het is juist dat deze lidstaat ook erkent dat, indien een mijnbouwexploitant die deze vergoeding betaalt, verzoekt om de vaststelling van een nieuwe mijnbouwlocatie, de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid op hem van toepassing zou zijn voor die nieuwe mijnbouwlocatie. Gelet op het aan het Hof overgelegde dossier blijft deze eventuele toepasselijkheid evenwel louter hypothetisch en in elk geval veel beperkter dan de door de Commissie in haar verzoekschrift aangevoerde cumulatieve en algemene toepassing van de twee betwiste besluiten.
19      Zie arresten Vodafone Magyarország (punt 46) en Tesco-Global Áruházak (punt 66).
20      Zie arrest van 21 december 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 36).
22      Zie arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland (C‑729/17, EU:C:2019:534, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Wat de wijziging van de mijnbouwwet betreft, heeft Hongarije bovendien verwezen naar de bescherming van het milieu tijdens de mijnbouwactiviteiten, voor zover deze bescherming kan worden gewaarborgd wanneer de winning onafgebroken plaatsvindt.
24      In dit verband wijst de Commissie ook op een interview dat de Hongaarse minister van Nationale Economie met de pers heeft gehad, waarin hij heeft uitgelegd dat de regering er in wezen voor wilde zorgen dat de strategische sectoren meer in Hongaarse handen bleven, hetgeen aantoont dat deze regering in werkelijkheid economische doelstellingen nastreefde en buitenlandse ondernemingen minder gunstig wilde behandelen.
25      Zie arrest Xella Magyarország (punten 67 -69).
26      Zo is de invoer van cement tussen 2021 en 2023 bijvoorbeeld gestegen van 40 % tot 60 %, terwijl de invoer van zand en grind niet significant is veranderd.
27      In dit verband vermeldt Hongarije de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in zaak Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, punt 82).
28      Zie arrest van 19 december 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie arrest Xella Magyarország (punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Zie in dat verband arresten van 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punt 15), en 29 april 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Zie arresten van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 22 juni 2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472, punt 44).
32      Zie bijvoorbeeld arresten van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth (C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Transparantie van verenigingen”).
33      Zie in die zin arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Zie arrest Xella Magyarország (punten 23 en 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), in het kader waarvan Hongarije ook heeft verwezen naar de negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de nationale economie.
35      Zie arrest Xella Magyarország (punten 63-66 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie eveneens arrest van 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Zie arrest Xella Magyarország (punten 67 en 68).
37      Zie arrest Xella Magyarország (punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38      Zie arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punten 178 en 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39      Zie in die zin arrest Transparantie van verenigingen (punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      Zie in die zin arrest Transparantie van verenigingen (punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41      Leidraad bij de informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (blz. 15), die kan worden geraadpleegd op de website van de Commissie op het volgende adres: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/nl/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
42      Zie arrest van 8 oktober 2020, Admiral Sportwetten e.a. (C‑711/19, EU:C:2020:812, punt 38; hierna: „arrest Admiral Sportwetten”).
43      De overige categorieën technische voorschriften zijn de volgende: i) een „technische specificatie”, ii) een „regel betreffende diensten” en iii) „wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product [...] wordt verboden”. Zie arresten van 28 mei 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punt 32), en 13 maart 2025, Unigames (C-120/24, EU:C:2025:174, punt 31).
44      Zie in dit verband arresten van 26 september 2018, Van Gennip e.a (C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 39-41 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 24 november 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, punten 37-39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      Bovendien blijkt uit de overwegingen 3 en 9 van deze richtlijn dat die richtlijn met name beoogt te zorgen voor een zo groot mogelijke doorzichtigheid van de nationale initiatieven tot vaststelling van technische voorschriften. In dit verband wordt in overweging 7 van deze richtlijn daaraan toegevoegd dat die richtlijn beoogt ervoor te zorgen dat de voordelen van de interne markt beter worden benut door de marktdeelnemers, en te zorgen voor een hoger informatieniveau dankzij de regelmatige publicatie van de technische regelgeving die lidstaten voornemens zijn in te voeren en zo voor de marktdeelnemers de mogelijkheid te scheppen hun beoordeling van het effect daarvan kenbaar te maken. Zie in die zin arresten van 4 februari 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punt 82); 9 maart 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, punt 41), en 21 december 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie eveneens overweging 4 van richtlijn 2015/1535.
46      Zie arresten van 6 oktober 2021, Commissie/Italië (Opvang en behandeling van stedelijk afvalwater) (C‑668/19, EU:C:2021:815, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 29 juli 2024, Commissie/Portugal (Civiel ingenieurs) (C‑768/22, EU:C:2024:643, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47      Arrest van 19 november 2024, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punten 61 en 62).
48      Zie leidraad, blz. 15.
49      Zie arrest van 19 juli 2012, Fortuna e.a. (C 213/11, C 214/11 en C 217/11, EU:C:2012:495, punt 35).