61991CC0237_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le tre questioni pregiudiziali sottoposte dal Verwaltungsgerichtshof dell' Assia riguardano l' interpretazione di una decisione adottata dal Consiglio di Associazione istituito in forza dell' Accordo che istituisce un' Associazione fra la Comunità economica europea e la Turchia firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 (1) (in prosieguo: l' "Accordo d' Associazione"). Esse vertono in particolare sulla questione se un lavoratore turco che lavori da più di nove anni in Germania fruisca del diritto di soggiorno in questo paese nonostante il fatto che i motivi del suo ingresso nel territorio del detto Stato siano venuti meno.
2. L' Accordo d' Associazione, adottato in applicazione dell' art. 238 del Trattato, è l' unico accordo esterno della Comunità che disciplina la libera circolazione nella Comunità di cittadini di un paese terzo (2).
3. Ai sensi dell' art. 12, contenuto nel titolo II relativo alla fase transitoria dell' Accordo, "le Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori".
4. Per determinare le condizioni di realizzazione di questa fase transitoria, le parti contraenti hanno firmato il 23 novembre 1970 a Bruxelles un protocollo addizionale (3), allegato all' Accordo, il cui art. 36 dispone che "la libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia sarà realizzata gradualmente, conformemente ai principi comunitari di cui all' articolo 12 dell' Accordo di Associazione tra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo anno dall' entrata in vigore di detto Accordo".
5. Le modalità della detta libera circolazione nell' ambito dell' Accordo di Associazione sono state stabilite con decisione del Consiglio d' Associazione 20 dicembre 1976 (4), indi con decisione 19 dicembre 1980, n. 1/80 "relativa allo sviluppo dell' associazione" (in prosieguo: la "decisione") il cui art. 6, n. 1, costituisce il fulcro del presente procedimento. Tale articolo, contenuto nella sezione 1 ("Questioni relative al lavoro e alla libera circolazione dei lavoratori") del capitolo II ("Disposizioni sociali"), dispone:
"1. Fatte salve le disposizioni dell' articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all' occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
° rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
° candidatura in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, della stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
° libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.
(...)
3. Le modalità di applicazione dei paragrafi 1 e 2 sono fissate dalle normative nazionali".
6. Le questioni pregiudiziali sollevate hanno avuto origine nei seguenti antefatti. Nato nel 1954, il signor Kus giunge nel 1980 in Germania, dove contrae matrimonio nel 1981 con una cittadina di questo Stato. Il 27 aprile 1981 ottiene un permesso di soggiorno in quanto "coniuge di cittadina tedesca". Il permesso viene prorogato sino al 17 agosto 1983. Egli lavora dal 1 aprile 1982, con permesso di lavoro "regolare" (5). Il 17 agosto 1983 chiede la proroga del permesso di soggiorno per due anni. Il suo divorzio diviene definitivo il 26 aprile 1984. Il 6 agosto 1984 la domanda di proroga viene respinta dal borgomastro di Wiesbaden perché il motivo all' origine del soggiorno (matrimonio) è venuto meno con il divorzio.
7. L' interessato esperisce ricorso giudiziale avverso il provvedimento, di cui il Verwaltungsgericht di Wiesbaden sospende provvisoriamente l' efficacia il 23 maggio 1985. Il 30 ottobre 1987, con pronuncia sul merito del medesimo giudice, il provvedimento del borgomastro viene annullato e viene ingiunta la proroga del permesso di soggiorno.
8. La Landeshauptstadt Wiesbaden interpone appello dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell' Assia, il quale accerta con ordinanza 12 agosto 1991 che il ricorrente non ha nessun diritto alla concessione di un permesso di soggiorno in forza del diritto nazionale (6). Interrogandosi sull' applicazione alla controversia della decisione n. 1/80 del Consiglio d' Associazione, esso vi ha sottoposto le tre questioni riprodotte nella relazione d' udienza (7).
9. E' assodato che: 1) l' ordinanza 23 maggio 1985 del Verwaltungsgericht ha sospeso con efficacia retroattiva il provvedimento del borgomastro 6 agosto 1984, ripristinando così provvisoriamente il diritto di soggiorno dell' interessato, 2) in forza di tale diritto di soggiorno, egli ha potuto disporre di un valido permesso di lavoro e svolgere un' attività lavorativa subordinata (8).
10. Prima di risolvere le questioni nel merito, occorre accertare la competenza della Corte, contestata dal governo tedesco, per l' interpretazione delle disposizioni della decisione.
11. Sin dalla sentenza 30 aprile 1974, nella causa Haegemann (9), avete ammesso che un accordo concluso dal Consiglio in conformità agli artt. 228 e 238 del Trattato costituisce "per quanto riguarda la Comunità, un atto compiuto da una delle istituzioni della Comunità nel senso di cui all' art. 177, primo comma, lett. b)", che "le disposizioni dell' accordo formano, dal momento della sua entrata in vigore, parte integrante dell' ordinamento comunitario" e che "la Corte è perciò competente, nell' ambito del suddetto ordinamento, a pronunciarsi in via pregiudiziale sull' interpretazione dell' Accordo" (10).
12. Nella sentenza 20 settembre 1990, nella causa Sevince (11), in cui vi era stata chiesta l' interpretazione dell' art. 6 della decisione, avete ricordato che, per giurisprudenza costante, le disposizioni di un accordo concluso dal Consiglio, in conformità agli artt. 228 e 238 del Trattato CEE, formano, dal momento dell' entrata in vigore dell' accordo, parte integrante dell' ordinamento giuridico comunitario (12) e che "dato il loro collegamento diretto con l' Accordo di cui costituiscono l' attuazione, le decisioni del Consiglio d' Associazione formano, allo stesso titolo dell' Accordo e dal momento dell' entrata in vigore del medesimo, parte integrante dell' ordinamento giuridico comunitario (...)" (13).
13. Ne avete dedotto che, poiché la Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull' Accordo in quanto atto emanato da una delle istituzioni della Comunità, essa è del pari competente a pronunciarsi sull' interpretazione delle decisioni adottate dal Consiglio istituito dall' Accordo e incaricato di dare a questo attuazione (14).
14. Per negare la vostra competenza, il governo tedesco, chiedendovi di modificare questa giurisprudenza, sostiene in primo luogo che la Corte non può interpretare le decisioni del Consiglio d' Associazione, che non è un' istituzione comunitaria bensì un organo dell' associazione. Questo argomento è stato già disatteso al citato punto 10 della sentenza Sevince, con una motivazione che non ha affatto perduto la sua validità.
15. Il governo tedesco si fonda in secondo luogo sull' art. 2, n. 2, dell' "Accordo 12 settembre 1963 relativo ai provvedimenti da prendere e alle procedure da seguire per l' applicazione dell' Accordo che crea un' Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia" (15), ai sensi del quale "qualora le decisioni e raccomandazione del Consiglio di Associazione vertano su un settore che, ai termini del Trattato che istituisce la Comunità, non è di competenza della Comunità stessa, gli Stati membri prendono i provvedimenti d' applicazione necessari". Ciò si verificherebbe per la decisione che riguarda un settore di competenza degli Stati membri.
16. L' art. 6 della decisione, l' unico su cui verte il presente procedimento riguarda la libera circolazione dei lavoratori, come risulta dal titolo della sezione 1 di cui fa parte.
17. A proposito dell' art. 12 dell' Accordo d' Associazione e dell' art. 36 del protocollo addizionale, che è attuato dal citato art. 6 della decisione, nella sentenza Demirel avete osservato (16):
"Trattandosi, infatti, di un Accordo di Associazione, che crea vincoli particolari e privilegiati con uno Stato terzo il quale deve, almeno in parte, partecipare al regime comunitario, l' art. 238 attribuisce necessariamente alla Comunità la competenza ad assumere gli impegni nei confronti di Stati terzi in tutti i settori disciplinati dal Trattato. La libera circolazione dei lavoratori è, a norma degli artt. 48 e seguenti del Trattato CEE, uno dei settori ai quali si applica il Trattato; ne consegue che gli impegni relativi a questa materia rientrano nella competenza della Comunità in forza dell' art. 238" (17).
18. La competenza degli Stati membri, in materia di libera circolazione dei lavoratori, ad emanare le norme di applicazione necessarie (18) non implica l' esclusione della decisione dall' ordinamento giuridico comunitario. La sentenza Demirel, con riferimento alla sentenza 26 ottobre 1982, Kupferberg (19), ricorda che,
"nel garantire il rispetto degli impegni derivanti da un accordo concluso dalle istituzioni comunitarie, gli Stati membri adempiono, nell' ordinamento comunitario, un obbligo nei confronti della Comunità, che ha assunto la responsabilità del corretto adempimento dell' accordo" (20),
e ne deduce che la Corte è competente ad interpretare disposizioni dell' Accordo di Associazione e del protocollo relativo alla libera circolazione dei lavoratori.
19. Ne risulta, come ho dichiarato nelle mie conclusioni nella causa Sevince (21), che la materia su cui verte l' art. 6, n. 1, della decisione non esclude affatto che essa faccia parte dell' ordinamento giuridico comunitario e rientri pertanto nella competenza interpretativa della Corte. D' altra parte, come ho ricordato, voi avete accolto questa tesi (22).
20. Infine, non mi soffermerò sul mezzo relativo all' applicazione dell' art. 25 dell' accordo (23). Come ho già osservato nelle mie conclusioni nella causa Demirel (24),
"questo articolo conferisce competenza al Consiglio d' Associazione solo nell' ipotesi di conflitto tra Stati, secondo un procedimento che si doveva contemplare espressamente onde dirimere eventuali contrasti che non avrebbero potuto essere sottoposti alla Corte dallo Stato terzo".
21. La competenza della Corte è quindi certa. E' infatti decisivo rilevare che con l' Accordo d' Associazione le parti contraenti, fra cui la Comunità, hanno autorizzato il Consiglio d' Associazione ad emanare provvedimenti vincolanti (25). Come osserva il Gilsdorf, ne risulta che "la Comunità ha anticipato l' efficacia vincolante di queste decisioni nell' accordo stesso. Da questo punto di vista, si potrebbero qualificare tali decisioni come una categoria di accordi conclusi in forma semplificata" (26). Le parti contraenti hanno in un certo senso delegato al Consiglio d' Associazione l' attuazione degli artt. 12 dell' accordo e 36 del protocollo (27), poiché le decisioni del Consiglio d' Associazione realizzano "su punti determinati, gli obiettivi programmatici enunciati nell' accordo (...)" (28). La decisione è collegata alle finalità stabilite dall' art. 12 dell' Accordo d' Associazione: essa conferisce attuazione ai principi sanciti dall' accordo.
22. Passo ora ad affrontare la prima questione.
23. La condizione stabilita dall' art. 6, n. 1, terzo trattino, per accedere liberamente al mercato del lavoro (essere regolarmente inseriti nel mercato del lavoro da almeno quattro anni) è forse soddisfatta quando tale durata viene compiuta unicamente per il tramite di una normativa nazionale che consente ad un cittadino turco di risiedere nel paese ospite nelle more del procedimento di concessione del permesso di soggiorno?
24. Nelle more del detto procedimento, tale cittadino turco è forse regolarmente inserito nel mercato del lavoro ai sensi dell' art. 6, n. 1? Si trova in una "situazione stabile e non precaria sul mercato del lavoro" (29)?
25. Nella causa Sevince, la domanda di proroga del permesso di soggiorno inoltrata dal ricorrente nella causa principale era stata respinta. Il ricorso esperito contro quest' ultimo provvedimento aveva automaticamente comportato la sospensione della sua efficacia per mera applicazione della legge (art. 38 del Vreemdelingenwet), e l' interessato aveva quindi potuto ottenere l' autorizzazione al lavoro. Il ricorso era stato respinto dal giudice circa sei anni dopo. Per ottenere un nuovo permesso di soggiorno il signor Sevince si era avvalso degli anni in cui aveva svolto un' attività lavorativa nelle more del procedimento.
26. La Corte ha dichiarato che,
"(...) anche se il regolare esercizio di un' occupazione per un determinato periodo comporta, al termine di tale periodo, il riconoscimento del diritto di soggiornare, è inconcepibile che un lavoratore turco possa assicurarsi la possibilità di soddisfare detta condizione e, di conseguenza, ottenere tale diritto, per il semplice fatto che egli, a seguito del diniego, da parte dalle autorità nazionali, del rilascio di un permesso di soggiorno valido per questo periodo e della proposizione, contro tale diniego, di un rimedio giurisdizionale previsto dall' ordinamento giuridico nazionale, ha fruito dell' effetto sospensivo connesso al suo ricorso e ha potuto in tal modo ottenere, in via provvisoria e nelle more della definizione della controversia, l' autorizzazione a soggiornare nello Stato membro di cui trattasi e ad esercitare ivi un' attività lavorativa subordinata" (30).
27. L' espressione centrale in questo caso è: in via provvisoria.
28. La legge olandese, che attribuisce automaticamente efficacia sospensiva al ricorso, e la legge tedesca, che incarica il giudice di decidere la sospensione dell' efficacia del provvedimento di diniego, sono mosse dallo stesso intento: evitare l' esecuzione irreversibile di un provvedimento contestato che potrebbe essere annullato in sede giudiziaria o, come ho osservato nelle mie conclusioni nella causa Sevince "non aggravare la situazione dell' interessato prima che tale situazione venga confermata dal giudice" (31).
29. Questa salvaguardia dei diritti in via cautelare del cittadino turco non può "determinare la costituzione di diritti che impongano definitivamente allo Stato membro interessato, a prescindere dall' esito [in sede giurisdizionale], la permanenza del cittadino straniero nel suo territorio" (32).
30. Contrariamente alla Commissione, non vedo differenza, per quanto riguarda le conseguenze, tra la sospensione legale del provvedimento di diniego e la sospensione giudiziaria retroattiva del medesimo. Nei due casi, la sospensione vale unicamente per le more dell' impugnazione ed è quindi essenzialmente provvisoria e, nei due casi, ha la conseguenza di consentire al ricorrente di soggiornare e lavorare in via essenzialmente provvisoria.
31. A mio parere sarebbe illogico considerare "regolarmente inserito nel mercato del lavoro" un cittadino turco il cui diritto di soggiorno: 1) è contestato dall' amministrazione (33), e 2) può in ogni momento essere rimesso in discussione con provvedimento giudiziario (34).
32. Si deve pertanto rilevare che dal giorno del contestato provvedimento di diniego della proroga del permesso di soggiorno il cittadino turco non si trova più in una "situazione stabile e non provvisoria sul mercato del lavoro" che gli consenta di avvalersi dell' art. 6, n. 1, terzo trattino.
33. Qualora non possa provare quattro anni d' occupazione regolare prima del provvedimento di diniego, un cittadino turco che si trovi nella situazione del ricorrente nella causa principale non può avvalersi di questa disposizione.
34. La prima questione va quindi risolta in senso negativo.
35. Passo quindi alla seconda questione.
36. Il signor Kus è entrato nel territorio tedesco per contrarvi matrimonio con una cittadina tedesca. Il loro divorzio ha fatto venir meno il motivo iniziale del suo diritto di soggiorno.
37. Un cittadino turco, che si trovi nella situazione del ricorrente nella causa principale, soddisfa forse le condizioni imposte dall' art. 6, n. 1, primo trattino, per ottenere il rinnovo del suo permesso di lavoro qualora sia occupato già da due anni e mezzo alle dipendenze dello stesso datore di lavoro al momento in cui la domanda di proroga del permesso di soggiorno viene respinta dall' amministrazione?
38. Fino a quest' ultima data l' interessato
° ha fruito di un permesso di soggiorno;
° è stato titolare di un valido permesso di lavoro;
° ha svolto regolarmente un' attività lavorativa da almeno un anno.
39. In quanto titolare di un permesso di lavoro e di un permesso di soggiorno egli era quindi inserito "regolarmente nel mercato del lavoro di uno Stato membro" ai sensi dell' art. 6, n. 1. Egli soddisfa inoltre le condizioni di decadenza stabilite dal primo trattino di questa disposizione.
40. Il venir meno del motivo originario del suo diritto di soggiorno (il divorzio lo ha fatto decadere da tale diritto ai sensi della normativa dello Stato membro ospite) gli preclude il beneficio dell' art. 6, n. 1, primo trattino, e l' ottenimento del rinnovo del permesso di lavoro e del permesso di soggiorno?
41. Al momento del provvedimento amministrativo di diniego della proroga del permesso di soggiorno, il cittadino turco, pur conservando il suo posto di lavoro alle dipendenze dello stesso datore di lavoro non è più regolarmente inserito nel mercato del lavoro se non ammettendo che è divenuto titolare di un diritto di soggiorno non in forza del diritto interno bensì delle disposizioni dell' art. 6, n. 1, primo trattino, dal momento in cui ha soddisfatto le condizioni stabilite da tale norma: almeno un anno di attività lavorativa regolarmente inserito nel mercato del lavoro.
42. In questa ipotesi il cittadino turco deriverebbe il suo diritto di soggiorno dall' art. 6, n. 1, della decisione del Consiglio d' Associazione, quindi dal diritto comunitario: la scomparsa del motivo originario del diritto di soggiorno derivante dalla normativa nazionale sarebbe inifluente sull' esistenza di un pari diritto, derivato in tal caso dal diritto comunitario.
43. In quanto titolare di un diritto di soggiorno così sancito, egli dovrebbe pertanto essere considerato in situazione regolare dal punto di vista occupazionale e potrebbe chiedere il rinnovo del permesso di lavoro.
44. Ora, questo è proprio il senso della prima parte della terza questione: se l' art. 6, n. 1 ° primo e terzo trattino ° faccia sorgere un diritto di soggiorno. Se consenta di ottenere, oltre alla proroga del permesso di lavoro, quella del permesso di soggiorno. Devo quindi esaminarla prima di formulare il mio parere sulla soluzione della seconda questione.
45. Ricordo che come avete dichiarato nella sentenza Sevince le disposizioni dell' art. 6 si limitano a disciplinare la situazione del lavoratore turco sotto il profilo dell' occupazione restando escluso qualsiasi riferimento al diritto di soggiornare (35).
46. Da quella sentenza emerge inoltre che il principio dell' effetto utile esige che la concessione di un permesso di lavoro dopo un certo periodo di regolare occupazione nello Stato membro sia fondata sull' esistenza di un diritto di soggiornare in capo all' interessato (36).
47. L' oggetto delle norme emanate dal Consiglio d' Associazione dev' essere ben delimitato: in forza dell' applicazione del diritto nazionale dello Stato membro ospite, i cittadini turchi interessati dalle decisioni del Consiglio d' Associazione hanno ottenuto un diritto di ingresso nel territorio di tale Stato (ad esempio come coniuge di un cittadino del detto Stato) (37). Unicamente la regolarità della loro situazione sotto il profilo del diritto di soggiornare ha loro concesso di ottenere un' autorizzazione al lavoro. Essi sono pertanto regolarmente inseriti nel mercato del lavoro. In taluni Stati membri, in particolare nella Repubblica federale di Germania, non è data autorizzazione al lavoro senza autorizzazione di soggiornare, e la scadenza della seconda comporta l' estinguersi della prima (38).
48. Nelle mie conclusioni nella causa Sevince, scrivevo:
"[Le norme emanate dal Consiglio d' Associazione] si propongono (...) non già la disciplina delle condizioni della libera circolazione dei lavoratori tra la Turchia e gli Stati membri, a vantaggio segnatamente dei cittadini turchi, bensì di consolidare semplicemente la situazione dei lavoratori turchi che siano già regolarmente inseriti nel mercato del lavoro di uno degli Stati membri (...)" (39).
49. L' applicazione dell' art. 6 della decisione consentirà di consolidare lo stato giuridico di cittadini turchi che lavorino da almeno un anno (primo trattino), o tre anni (secondo trattino) o quattro anni (terzo trattino) e che siano già titolari in forza del diritto interno di un permesso di lavoro e di un diritto di soggiorno, se quest' ultimo è necessario, poiché sono regolarmente inseriti nel mercato del lavoro (40).
50. Il loro inserimento durevole in uno o più posti di lavoro consente forse loro di trarre dalla decisione, quindi dal diritto comunitario, un diritto al rinnovo del permesso di lavoro (art. 6, primo trattino) ovvero un diritto al libero accesso al mercato del lavoro (art. 6, terzo trattino) che dovrà essere collegato ad un diritto di soggiorno che renda possibile l' attività lavorativa?
51. Gli artt. 6-8 della decisione disciplinano unicamente l' accesso al mercato del lavoro, che nella maggior parte degli Stati membri presuppone un permesso di soggiorno.
52. Qualora il diritto al lavoro previsto da questi articoli possa essere efficace solo se accompagnato da un diritto di soggiorno, esso deve implicare un diritto alla concessione o alla proroga del permesso di soggiorno. Nella sentenza Sevince avete dichiarato che
"(...) questi due aspetti [lo svolgimento di un' attività lavorativa e il diritto a soggiorno (41)] della situazione personale del lavoratore turco sono intimamente collegati e che le suddette situazioni, riconoscendo a tale lavoratore, dopo un determinato periodo di occupazione regolare nello Stato membro, l' accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta implichi non necessariamente, a meno di non rendere totalmente ineffettivo il diritto che esse gli attribuiscono, esistenza, a quel momento almeno, di un diritto di soggiornare in capo all' interessato" (42).
53. Nella stessa sentenza avete dichiarato che l' art. 6, n. 1, era direttamente efficace negli Stati membri della Comunità europea (43).
54. Ne consegue che i cittadini turchi che soddisfano le condizioni di cui all' art. 6, n. 1, derivano da questa disposizione un diritto di soggiornare direttamente fondato sul diritto comunitario, in quanto condizione del rinnovo del permesso di lavoro nonché del libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata.
55. Tale diritto di soggiornare è delimitato in modo estremamente preciso. Essendo fondato sul diritto comunitario, esso è direttamente efficace e vincola gli Stati membri. Ne consegue che, sebbene questi ultimi possano disciplinare sia l' ingresso nel loro territorio di un cittadino turco sia le condizioni della sua prima occupazione ° accesso ed esercizio°, essi non possono però giungere a privarlo, con provvedimenti inerenti al diritto di soggiorno, dei diritti previsti dall' art. 6, n. 1.
56. La terza questione, così delimitata, va quindi risolta in senso affermativo.
57. Ritorniamo ora alla seconda questione.
58. La situazione, sotto il profilo del diritto di soggiornare negli Stati membri dei cittadini turchi, dev' essere ben distinta da quella dei cittadini comunitari e da quella dei cittadini di Stati terzi.
59. In forza dell' art. 48 del Trattato, i lavoratori cittadini degli Stati membri fruiscono del diritto alla libera circolazione e alla completa parità di trattamento con i cittadini dello Stato ospite. Ne risulta un diritto di ingresso e di soggiorno negli Stati membri direttamente attribuito dal diritto comunitario. Il rilascio di un documento di soggiorno può avere unicamente efficacia declaratoria, senza potere discrezionale delle autorità nazionali.
60. Ciò è stato dichiarato in modo particolarmente chiaro nella sentenza 14 luglio 1977 nella causa Sagulo (44):
"(...) Il rilascio della carta di soggiorno di cui all' art. 4 della direttiva n. 68/360 ha solo effetto dichiarativo e non può, per gli stranieri cui l' art. 48 del Trattato o analoghe disposizioni di quest' ultimo attribuiscono dei diritti, venir equiparato ad un permesso di soggiorno il quale implichi un potere discrezionale delle autorità nazionali, qual è previsto per la generalità degli stranieri" (45).
61. Al contrario, la disciplina del diritto dei cittadini di Stati terzi di soggiornare negli Stati membri rientra nel potere discrezionale di questi ultimi. La scadenza della validità di un' autorizzazione di soggiornare prevista per i cittadini di Stati terzi (che ha efficacia costitutiva di diritti) comporta automaticamente l' estinzione del diritto di soggiorno dello straniero. Se viene a scadere invece il permesso di soggiorno di cittadino comunitario "l' unica conseguenza è che il suo titolare non dispone più della prova scritta del diritto di soggiorno, che permane peraltro immutato; egli ha del resto il diritto alla proroga della validità o al rinnovo del documento" (46).
62. L' Accordo d' Associazione fra la CEE e la Turchia ha creato una situazione intermedia.
63. In materia di libera circolazione dei lavoratori, l' art. 12 prevede che le parti contraenti convengono di ispirarsi agli artt. 48, 49 e 50 del Trattato per realizzare gradualmente la libera circolazione dei lavoratori.
64. I lavoratori turchi non sono equiparabili ai cittadini comunitari: i presupposti d' ingresso nel territorio di uno Stato membro sono determinati unicamente dal diritto nazionale, su cui la decisione non può incidere. Viceversa, il diritto al rinnovo del loro permesso di lavoro e al libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata è strettamente correlato a un certo numero di requisiti, in particolare le scadenze, stabilite dall' art. 6, n. 1. Il loro diritto di soggiornare è limitato al territorio dello Stato ospite in cui lavorano. Infine le norme stabilite da questo articolo si applicano unicamente durante il periodo transitorio.
65. La situazione dei lavoratori turchi, però, non è più quella dei cittadini degli altri Stati terzi. Essi fruiscono infatti rispetto a questi ultimi di una priorità in materia di assunzioni in forza dell' art. 8, n. 1, della decisione. Lo Stato membro ospite può negare il rinnovo del permesso di lavoro al cittadino turco che lavora da un determinato periodo di tempo unicamente alle condizioni stabilite dalla decisione (47) e il rilascio del permesso di soggiorno ha efficacia dichiarativa e non costitutiva del diritto. Ancora una volta il lavoratore deriva il diritto di soggiorno dal diritto comunitario e non da un provvedimento dello Stato membro interessato.
66. Quest' ultimo non potrà negare la proroga del permesso di soggiorno per un motivo dedotto dal diritto interno e non previsto dalla decisione, ed in particolare il divorzio, qualora il motivo iniziale dell' ingresso nel territorio sia stato il contrarvi matrimonio con una cittadina dello Stato interessato.
67. Con ciò si può risolvere la seconda questione del giudice a quo.
68. Mi si consenta di esprimere ancora due osservazioni.
69. Il regime del diritto di soggiorno che si applica ai cittadini turchi ha conseguenze inattese. Infatti gli artt. 6 e 10 della decisione, ispirati all' art. 48 del Trattato, non prevedono limiti alla libertà di circolazione sancita dall' art. 48, n. 4. Ci si è chiesto se l' art. 6 non consenta ai cittadini turchi di accedere ai posti di pubblico dipendente dello Stato membro ospite (...) osservando però che era difficile giustificare che i cittadini di uno Stato terzo, benché membro di un' associazione, si trovino in una situazione deteriore rispetto a quelli degli Stati membri (48).
70. Sostenere che la decisione n. 1/80 attribuisce al cittadino turco, oltre al diritto al lavoro, il diritto di soggiorno che lo Stato membro deve rilevare con un documento di tipo meramente declaratorio consente
1) di rendere concreto il diritto al permesso di lavoro che al cittadino turco deriva dall' Accordo d' Associazione;
2) non vieta agli Stati membri di determinare le modalità di attuazione di tale diritto, in particolare per quanto riguarda il diritto di soggiorno, alle condizioni di cui all' art. 6, n. 3, qualora gli Stati membri non aggiungano nuove condizioni che facciano venir meno l' effetto utile della decisione, le cui disposizioni, che fanno parte integrante del diritto comunitario, hanno preminenza sul diritto nazionale (49).
71. Concludo pertanto nel senso che la Corte dichiari:
"1) Il lavoratore turco che abbia svolto un' attività lavorativa durante il periodo in cui fruiva della sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo di diniego del diritto di soggiorno, avverso il quale ha promosso un' azione tuttora pendente, non può in tale fase avvalersi del detto periodo per fruire delle disposizioni dell' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione del Consiglio d' Associazione CEE/Turchia 19 dicembre 1980, n. 1/80, relativa allo sviluppo dell' Associazione.
2) Al cittadino turco che abbia ottenuto un permesso di soggiorno in Germania al fine di contrarvi matrimonio con una cittadina tedesca non può, dopo il suo divorzio, essere negato il rinnovo del permesso qualora, nel momento in cui lo chiede, possa provare di aver svolto un' attività lavorativa regolare ai sensi dell' art. 6, n. 1, primo trattino, della citata decisione.
3) Il lavoratore subordinato turco che soddisfi alle condizioni stabilite dall' art. 6, n. 1, primo o terzo trattino, della citata decisione può avvalersi direttamente di tali disposizioni per ottenere, oltre alla proroga del permesso di lavoro, quella del permesso di soggiorno".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) ° Accordo concluso a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685).
(2) ° V. Stangos, P.: Les ressortissant d' États tiers au sein de l' ordre juridique communautaire, CDI, 1992, n. 3-4, pagg. 306 e 307.
(3) ° GU 1972, L 293, pag. 1.
(4) ° Decisione 2/76, che prevede in particolare che il lavoratore turco occupato da cinque anni in uno Stato membro della Comunità fruisca del libero accesso a qualsiasi attività lavorativa di suo gradimento.
(5) ° Pronuncia del giudice a quo, pag. 3.
(6) ° Ibidem, pag. 5.
(7) ° Titolo I, punto 10.
(8) ° Ordinanza del giudice a quo, pagg. 8 e 9.
(9) ° Causa 181/73 (Racc. pag. 449).
(10) ° Punti 4-6 della motivazione. Si trattava, in quella fattispecie, dell' accordo di Atene 9 luglio 1961 che istituisce un' associazione fra la CEE e la Grecia, concluso a nome della Comunità con decisione del Consiglio 25 settembre 1961, 63/106/CEE (GU 1963, n. 26, pag. 293).
(11) ° Causa C-192/89 (Racc. pag. I-3461).
(12) ° Punto 8 della motivazione.
(13) ° Punto 9 della motivazione.
(14) ° Punto 10 della motivazione.
(15) ° Decisione 64/737/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3703).
(16) ° Sentenza 30 settembre 1987, causa 12/86 (Racc. pag. 3719).
(17) ° Punto 9 della motivazione. Come è stato giustamente osservato, da questa sentenza risulta che l' interpretazione dell' art. 238 ivi illustrata conferisce alla Comunità l' autorizzazione espressa e quasi generale di trattare con Stati terzi nelle materie rientranti nell' ambito d' applicazione del Trattato. Stangos, P.: op. cit., pag. 327.
(18) ° V. art. 6, n. 3, della decisione.
(19) ° Causa 104/81 (Racc. pag. 3641).
(20) ° Loc. cit., punto 11 della motivazione.
(21) ° Paragrafo 7.
(22) ° V. infra, paragrafo 13.
(23) ° Il rappresentante del governo tedesco ha d' altronde rinunciato a dedurre questo mezzo in udienza.
(24) ° Paragrafo 15 delle mie conclusioni.
(25) ° V. art. 22, n. 1, dell' accordo.
(26) ° Gilsdorf, P.: Les organes institués par les accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions, Revue du marché commun, n. 357, pag. 328, punto 3, sub b).
(27) ° La cui portata è essenzialmente programmatica . Punto 23 della sentenza Demirel e punto 21 della sentenza Sevince.
(28) ° Sentenza Sevince, punto 21 della motivazione.
(29) ° Ibidem, punto 30 della motivazione.
(30) ° Punto 31 della motivazione, il corsivo è mio.
(31) ° Paragrafo 58.
(32) ° Paragrafo 59, v. altresì i paragrafi 60-62.
(33) ° La Landeshauptstadt di Wiesbaden ha interposto appello avverso la pronuncia del Verwaltungsgericht.
(34) ° Va notato che l' accoglimento della soluzione opposta implicherebbe che una persona che ha fatto domanda di asilo ed ha ottenuto il diritto di lavorare nelle more del procedimento di esame della domanda potrebbe, per il semplice fatto di svolgere tale attività lavorativa, ottenere il diritto di chiedere un permesso di soggiorno.
(35) ° Punto 28 della motivazione.
(36) ° Punto 29.
(37) ° La competenza in materia di ingresso e di soggiorno iniziale dei cittadini degli Stati terzi spetta agli Stati membri.
(38) ° V. in tal senso, Rittstieg: Aufethaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratbesclusses 1/80 fuer tuerkische Staatsangehoerige, InfAuslR 1/91, pag. 1.
(39) ° Paragrafo 55.
(40) ° E' assodato che in una situazione del genere lo Stato membro interessato conserva il controllo dei flussi migratori, poiché al cittadino turco è stato concesso l' ingresso e un diritto di soggiorno nello Stato membro interessato mediante un provvedimento adottato, in applicazione del diritto interno, in via sovrana dalle competenti autorità nazionali. Va aggiunto che il Consiglio d' Associazione si pronuncia all' unanimità (art. 23 dell' Accordo d' Associazione) e che pertanto tutti gli Stati membri hanno approvato la normativa da esso emanata.
(41) ° L' inciso è mio.
(42) ° Punto 29 della sentenza Sevince, il corsivo è mio. Osservo in proposito che l' art. 13 della decisione 1/80 prevede una clausola di salvaguardia in forza della quale gli Stati membri e la Turchia non possono disporre nuove restrizioni in materia di accesso al lavoro dei lavoratori e dei loro familiari che si trovano nel loro territorio in situazione regolare per quanto riguarda il soggiorno e il lavoro (il corsivo è mio). Inoltre, l' art. 38 del protocollo addizionale conferisce al Consiglio d' Associazione il diritto autonomo di esaminare le questioni inerenti alla proroga dei permessi di lavoro e soggiorno.
(43) ° Punto 26 della sentenza Sevince.
(44) ° Causa 8/77 (Racc. pag. 1495).
(45) ° Punto 8 della motivazione. La direttiva citata, emanata il 15 ottobre 1968, è relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all' interno della Comunità (GU L 257, pag. 13). V. altresì da ultimo le sentenze 5 febbrai 1991, causa C-363/89, Roux (Racc. pag. I-273, punto 9 della motivazione), e 5 marzo 1991, causa C-376/89, Giagounidis (Racc. pag. I-1069, punti 13 e 14 della motivazione).
(46) ° Conclusioni dell' avvocato generale Reischl nella citata causa Sagulo (Racc. 1977, pag. 1512).
(47) ° V. in particolare l' art. 14.
(48) ° Loercher: Die Rechte der tuerkischen Arbeitnehmer/Innen nach der Ratifizierung der Europaïschen Sozialcharta durch die Tuerkei und dem Sevince-Urteil des Europaïschen Gerichtshofs, EuZW 13/1991, pag. 395.
(49) ° V. in proposito il punto 22 della sentenza Sevince.