61980C0275
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 25. JUNI 1981
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Im Herbst 1980 stellte die Kommission fest, daß im Laufe des dritten Quartals dieses Jahres ein plötzlicher und erheblicher Einbruch bei der Nachfrage nach Stahl stattgefunden hatte, daß der Auslastungsgrad der Stahlunternehmen der Gemeinschaft stark abgefallen war und daß es in der Gemeinschaft zu einem starken Preisverfall für Stahl bei gleichzeitigem Ansteigen der Erzeugungskosten gekommen war. Dies führte sie zu der Annahme, die europäische Stahlindustrie befinde sich in einer „offensichtlichen Krise“. Weil sie der Überzeugung war, die in Artikel 57 des EGKS-Vertrags vorgesehenen indirekten Maßnahmen reichten nicht aus, notwendig sei vielmehr, unmittelbar und verbindlich in die Produktion einzugreifen, um so ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage wiederherzustellen, beschloß die Kommission, den Artikel 58 des EGKS-Vertrags anzuwenden und ein System von Erzeugungsquoten einzuführen. Dies geschah durch die Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS vom 31. Oktober 1980, die im Amtsblatt vom selben Tage (L 291, S. 1) veröffentlicht wurde und — ihrem Artikel 15 zufolge — an diesem Tage auch in Kraft trat.
Nach dieser Entscheidung wurden für die Unternehmen der Stahlindustrie — beginnend mit dem vierten Quartal 1980 und gemäß Artikel 15 beschränkt auf einen am 30. Juni 1981 endenden Zeitraum — vierteljährliche Erzeugungsquoten für Rohstahl und für vier Gruppen von Walzerzeugnissen festgesetzt, die in Artikel 2 der Entscheidung aufgeführt sind. Dafür spielen die sogenannten Vergleichsproduktionen eine entscheidende Rolle. Sie werden nach Artikel 4 Nummer 1 der Entscheidung grundsätzlich so berechnet, daß für jeden Monat des betreffenden Quartals der gleiche Monat während des Zeitraums von Juli 1977 bis Juni 1980 berücksichtigt wird, in dem die Summe der Produktion der vier Gruppen von Walzerzeugnissen am größten war. Die drei auf diese Weise bestimmten Monate, die nicht unbedingt aufeinanderzufolgen brauchen, bilden den Vergleichszeitraum. Die Vergleichsproduktionen sind nach Artikel 4 Nummer 2 der Entscheidung für Rohstahl und für jede der vier Gruppen von Walzerzeugnissen gleich der entsprechenden Produktion während des Vergleichszeitraums. Daneben sehen die Nummern 3 bis 5 des Artikels 4 der Entscheidung verschiedene Möglichkeiten der Anpassung der Vergleichsproduktionen vor. Wie sie ausgestaltet sind, soll — soweit sie für die vorliegenden Verfahren von Interesse sind — in einem späteren Zusammenhang gezeigt werden.
Ausgehend von den Vergleichsproduktionen erfolgen bestimmte prozentuale Kürzungen. Sie sind für das vierte Quartal 1980 für die vier Gruppen von Walzerzeugnissen in Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung festgelegt; für das erste Quartal 1981 finden sie sich in der Entscheidung Nr. 3381/80/EGKS vom 23.Dezember 1980 (ABl. L 355 vom 30. 12. 1980, S. 37). Für Rohstahl muß die Kürzung individuell für jedes Unternehmen festgestellt werden, weil bei jedem Unternehmen die vier Gruppen von Walzerzeugnissen einen verschiedenen Anteil an der Gesamterzeugung ausmachen. Dafür enthält Artikel 5 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS die notwendigen Vorschriften.
Gemäß Artikel 7 Absatz 1 der genannten Entscheidung „sind die Unternehmen verpflichtet, die ihnen von der Kommission mitgeteilten Erzeugungsquoten einzuhalten“. Sein Absatz 2 bestimmt außerdem :
„Bei der Lieferung von Erzeugnissen, die dem Quotensystem unterliegen, dürfen die Unternehmen bei Lieferungen innerhalb des Gemeinsamen Marktes je Gruppe von Erzeugnissen das Verhältnis zwischen den Gemeinschaftslieferungen und den Gesamtlieferungen nicht überschreiten, das während derjenigen zwölf Monate innerhalb des Zeitraums von Juli 1977 bis Juni 1980 bestand, in denen die Summe der Produktion der vier Gruppen von Walzerzeugnissen am größten war.“
In Artikel 9 der Entscheidung ist vorgesehen, daß Unternehmen, „die ihre Erzeugungsquote beziehungsweise den Teil dieser Quote überschreiten, der nach Artikel 7 Absätze 2 und 3 innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden darf“, mit einer Geldbuße belegt werden.
Schließlich heißt es in Artikel 14 der Entscheidung:
„Ziehen die Produktions- oder Lieferbeschränkungen gemäß dieser Entscheidung und ihrer Anwendungsbestimmungen für ein Unternehmen außergewöhnliche Schwierigkeiten nach sich, so kann das Unternehmen die Kommission unter Vorlage aller Beweisstücke anrufen.
Die Kommission untersucht den Fall unverzüglich auf der Grundlage der Zielsetzung dieser Entscheidung.
Die Kommission kann gegebenenfalls die Bestimmungen dieser Entscheidung abändern.“
Für das vierte Quartal 1980 ging der Klägerin der gegenwärtigen Verfahren, die Stahl erzeugt und verarbeitet, eine Mitteilung im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 der Entscheidung — Angabe der Vergleichsproduktionen und der Erzeugungsquoten für Walzerzeugnisse und Rohstahl — unter dem Datum des 1. November 1980 zu. In ihr heißt es unter anderem, die Vergleichsproduktionen seien „laut Artikel 4“ angepaßt; bei Nichtbeachtung der Regeln der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS würden finanzielle Sanktionen verhängt. Diese Mitteilung ist der Klägerin offenbar mündlich erläutert worden. Dabei wurde klargemacht, daß die Anpassung der Vergleichsproduktionen nach Artikel 4 Nummer 5 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS erfolgt sei, also wegen Durchführung von Umstrukturierungsmaßnahmen, die bewirkten, daß die Gesamtproduktion der vier Gruppen von Walzerzeugnissen im vierten Quartal 1980 niedriger war als im vierten Quartal 1974 und gleichwohl im Jahr 1979 ein Bilanzgewinn erzielt wurde. Letzteres wurde noch einmal wiederholt in einem Schreiben der Kommission vom 1. Dezember 1980, in dem auch — wie schon in einer Besprechung vom 19. November 1980 — hervorgehoben wurde, bei der Mitteilung handle es sich um eine verbindliche Entscheidung.
Da die Klägerin mit der Mitteilung nicht einverstanden war, wandte sie sich in einem Schreiben vom 3. Dezember 1980 an die Kommission und beantragte für die Gruppe I sowie für Rohstahl eine Aufstockung der Vergleichsproduktion auch nach Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung mit Rücksicht darauf, daß sie nach dem 1. Juli 1980 — im Anschluß an ein gemeldetes Investitionsprogramm, zu dem die Kommission eine negative Stellungnahme nicht abgegeben habe — in ihrem Warmbreitbandwalzwerk einen dritten Vorwärmofen in Betrieb genommen habe, wodurch sich die gesamte Produktionskapazität bei allen vier Gruppen von Erzeugnissen auf ein Niveau erhöht habe, das die gesamte Produktionskapazität des Jahres 1979 um mehr als 15 % überstiegen habe.
Noch bevor über diesen Antrag entschieden wurde, rief die Klägerin am 11. Dezember 1980 den Gerichtshof an und machte so das Verfahren 275/80 anhängig. In ihm beantragt sie, die Mitteilung der Kommission vom 1. November 1980 insoweit für nichtig zu erklären, als sie eine Festsetzung von Erzeugungsquoten für Coils und auf Spezialstraßen warmgewalzten Bandstahl (Artikel 2 der Entscheidung I) sowie für Rohstahl enthält.
In einem Schreiben vom 23. Dezember 1980 erfuhr sie dann von der Kommission, im vierten Quartal 1980 seien die Voraussetzungen für eine Aufstockung der Vergleichsproduktion nach Artikel 4 Nummer 4 nicht erfüllt, weil nach den Angaben der Klägerin im Fragebogen 2-61 der Kapazitätszuwachs im Jahr 1980 nur 9,35 % betragen habe. Gleichzeitig erklärte die Kommission, für das erste Quartal 1981 werde noch geprüft, ob eine Anwendung der genannten Vorschrift in Betracht komme.
In bezug auf das erste Quartal 1981 — und damit komme ich zum Sachverhalt der Rechtssache 24/81 — ging der Klägerin eine Mitteilung im Sinne des Artikels 3 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS über — gemäß Artikel 4 angepaßte — Vergleichsproduktionen und Produktionsquoten für Walzerzeugnisse sowie Rohstahl nach Anwendung der Kürzungssätze der Entscheidung Nr. 3381/80/EGKS unter dem Datum des 19. Dezember 1980 zu. Auch dazu soll in mündlichen Erläuterungen erklärt worden sein, es sei nur die Aufstockungsregel des Artikels 4 Nummer 5 angewandt worden.
Dagegen hat die Klägerin am 9. Februar 1981 den Gerichtshof angerufen und beantragt, die Mitteilung vom 19. Dezember 1980 insoweit für nichtig zu erklären, als sie eine Festsetzung von Erzeugungsquoten für Coils und auf Spezialstraßen warmgewalzten Bandstahl sowie für Rohstahl enthält. Am Tage des Klageeingangs hat die Kommission ein Schreiben an die Klägerin gerichtet, in dem sich das im Schreiben vom 23. Dezember 1980 in Aussicht gestellte Resultat der Prüfung der Anwendung des Artikels 4 Nummer 4 in bezug auf das erste Quartal 1981 findet. Darin wird anerkannt, daß die Voraussetzungen für eine Anwendung des Artikels 4 Nummer 4 bezüglich der Gruppe I gegeben seien, weil sich durch Inbetriebnahme von Anlagen nach dem 1. Juli 1980 und die dadurch für die Gruppe I neugeschaffenen Produktionskapazitäten die gesamte Produktionskapazität bei allen vier Gruppen im Jahr 1981 auf ein Niveau erhöht habe, das die Produktionskapazität des Jahres 1979 um 16,98 °/o übersteige. Weil dieses Ergebnis günstiger sei als das im Schreiben vom 19. Dezember 1980 enthaltene und auf Artikel 4 Nummer 5 gestützte, müsse es an dessen Stelle treten. Für die Gruppe I und für Rohstahl wurden demgemäß für das erste Quartal 1981 neue Vergleichsproduktionen und neue Erzeugungsquoten festgesetzt; im übrigen blieb es bei der Mitteilung vom 19. Dezember 1980.
Dies veranlaßte die Klägerin, am 10. März 1981 eine zusätzliche Klage einzureichen, in der sich der Antrag findet, die Mitteilung vom 19. Dezember 1980 in der Fassung der Mitteilung vom 9. Februar 1981 insoweit für nichtig zu erklären, als sie eine Festsetzung von Erzeugungsquoten für Coils und auf Spezial-Straßen warmgewalzten Bandstahl sowie für Rohstahl enthält.
Zu diesen Anträgen, die nach Ansicht der Kommission als unbegründet abgewiesen werden müssen, nehme ich wie folgt Stellung:
I — Zulässigkeitsfragen
1.
In ihrer ersten Klage hat die Klägerin lange Ausführungen zur Zulässigkeit gemacht. Dies ist im Hinblick darauf geschehen, daß bei Erlaß der angegriffenen Mitteilung die Vorschriften der Entscheidung Nr. 22/60 vom 7. September 1960 (ABl. Nr. 61 vom 29. 9. 1960, S. 1248) über die beim Erlaß von Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen zu beachtenden Formen in verschiedener Hinsicht — im einzelnen komme ich noch darauf zurück — nicht eingehalten worden sind und daß im Anschluß an die genannte Entscheidung in einer im Amtsblatt Nr. 61 vom 29. September 1960 (S. 1250) abgedruckten Mitteilung erklärt worden war, die Beteiligten könnten davon ausgehen, daß es sich um rechtlich unverbindliche Akte handle, wenn die Formen der Entscheidung Nr. 22/60 nicht beachtet worden seien.
Die Klägerin selbst meint allerdings, dies sei nicht entscheidend. Sie verweist dazu auf die einschlägige Rechtsprechung, wie sie sich vor Erlaß der genannten Entscheidung, aber auch danach, und zwar auch zum EWG-Vertrag, herausgebildet hat. Danach sei klar, daß für den Begriff der Entscheidung, also eines angreifbaren Aktes, keine förmlichen Kriterien maßgebend seien. Es komme vielmehr auf den Inhalt einer Verlautbarung an, und namentlich darauf, ob sie auf die Erzeugung von Rechtswirkungen im Einzelfall gerichtet sei. Dies könne von den hier interessierenden Mitteilungen ohne weiteres gesagt werden. Denn einmal werde in Artikel 7 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS von der Verpflichtung, die „von der Kommission mitgeteilten Erzeugungsquoten einzuhalten“, gesprochen. Dies mache klar, daß diese Mitteilungen, deren Inhalt übrigens, jedenfalls soweit es um die Anwendung von Artikel 4 Nummern 3 und 4 gehe, nur von der Kommission selbst festgelegt werden könne, der Konkretisierung einer in der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS enthaltenen Bestimmung dienten. Zum anderen werde Artikel 9 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS mit seiner Bußgeldandrohung ebenfalls erst durch die in Artikel 3 vorgesehenen Mitteilungen vervollständigt.
Die Kommission hat dieser Auffassung der Klägerin nicht widersprochen. Schon in dem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 1. Dezember 1980 hat sie ausdrücklich erklärt, die gemäß Artikel 3 der allgemeinen Entscheidung an die Unternehmen gerichteten Mitteilungen seien verbindliche Entscheidungen. Sie hat diesen Standpunkt im Gerichtsverfahren noch einmal bekräftigt, indem sie der Auffassung der Klägerin zustimmte, bei den Artikeln 7 und 9 der allgemeinen Entscheidung handle es sich um unvollständige Rechtssätze, die durch die Mitteilungen der Kommission auszufüllen seien, und indem sie hervorhob, konkrete Verpflichtungen für die Unternehmen würden durch die allgemeine Entscheidung in Verbindung mit den an sie gerichteten Mitteilungen über Erzeugungsquoten begründet.
Wir können uns dem nur anschließen und folglich feststellen, daß es keinen Grund gibt, wegen fehlender Entscheidungsqualität der angegriffenen Akte an der Zulässigkeit der Klagen zu zweifeln.
2.
Was darüber hinaus die Zulässigkeit einzelner Angriffsmittel anbelangt — im Streit sind bekanntlich solche zur Rechtmäßigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS —, so soll darauf in einem späteren Zeitpunkt eingegangen werden.
II — Zur Hauptsache
Bei der Prüfung der Frage, ob die Klagen begründet sind, werde ich mich zunächst dem beiden Klagen gemeinsamen Vorwurf der Verleztung wesentlicher Formvorschriften zuwenden. Daran anschließend untersuche ich im besonderen die Mitteilung vom 1. November 1980 (Rechtssache 275/80), bei der die Auslegung von Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS im Mittelpunkt steht. Ihr folgt die Prüfung der Mitteilung vom 19. Dezember 1980 in der Fassung, die sie durch Schreiben vom 9. Februar 1981 erhalten hat, wobei es um die Frage der kumulativen oder alternativen Anwendung der Aufstockungsregeln des Artikels 4 Nummern 4 und 5 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS geht. Schließlich sind noch zwei Einreden der Rechtswidrigkeit der allgemeinen Entscheidung zu behandeln, von denen sich die eine auf Artikel 4 Nummer 4 und die andere auf Artikel 7 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS bezieht.
1. Zur Verletzung wesentlicher Formvor-schrifien
a)
In diesem Zusammenhang ist an erster Stelle auf den bereits im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Klagen angedeuteten Vorwurf der Nichtbeachtung der Erfordernisse einzugehen, die in der Entscheidung Nr. 22/60 festgelegt worden sind.
aa)
Die Klägerin weist darauf hin, daß der genannten Entscheidung zufolge eine Entscheidung in der Überschrift ausdrücklich als solche bezeichnet werden muß, daß sie das Datum der Beschlußfassung durch die Hohe Behörde (jetzt: die Kommission) anzugeben hat und mit dem Zusatz „für die Hohe Behörde“ (jetzt: „für de Kommission“) von einem Mitglied der Kommission zu unterzeichnen ist (Artikel 1). Ferner seien Entscheidungen in Artikeln abzufassen (Artikel 3) und auf dem Postwege durch Einschreiben mit Rückschein oder durch Übergabe an einen Empfangsberechtigten gegen Quittung zuzustellen (Artikel 4). Alle diese Erfordernisse seien bei den Mitteilungen der Kommission nicht beachtet worden. Im besonderen kritisiert die Klägerin, daß die Mitteilungen keinen Hinweis auf eine Unterzeichnung der Urschrift enthalten, und meint, ihre Herstellung im Rechenzentrum lasse vermuten, daß eine Unterzeichnung unterblieben sei. Außerdem hebt sie hervor, die Mitteilungen seien „im Namen der Kommission“ von einem Kommissionsmitglied unterzeichnet worden und dies deute — wie das Fehlen eines Hinweises auf eine Beschlußfassung der Kommission — darauf hin, daß es keine Beschlußfassung des Kollegiums, sondern nur eine solche des ermächtigten Kommissionsmitgliedes gegeben habe.
Die Kommission verteidigt sich diesen Rügen gegenüber vor allem mit der These, es handle sich bei den Bestimmungen der Entscheidung Nr. 22/60 nicht um wesentliche Formvorschriften, während die früher der Klägerin gegenüber geäußerte — offensichtlich unhaltbare — Ansicht, die Entscheidung Nr. 22/60 sei seit der Zusammenlegung der Hohen Behörde mit den Kommissionen von Euratom und EWG praktisch — also auch ohne ausdrückliche Außerkraftsetzung — nicht mehr anwendbar, im Gerichtsverfahren nicht mehr vorgebracht wurde.
bb)
Mir scheint — wenn ich das gleich sagen darf —, daß den Klagen mit Hilfe der Entscheidung Nr. 22/60 tatsächlich nicht zum Erfolg verholfen werden kann.
Meines Erachtens kann kein Zweifel daran bestehen, daß es sich jedenfalls nicht um wesentliche Formvorschriften in Sinne von Artikel 33 des EGKS-Vertrags handelt, soweit in der Entscheidung Nr. 22/60 davon die Rede ist, eine Entscheidung müsse in der Überschrift ausdrücklich als solche bezeichnet sein, sie sei in Artikeln abzufassen und sie müsse auf dem Postwege durch Einschreiben mit Rückschein zugestellt werden. Wenn eine Entscheidung nach ihrem Inhalt als solche zu erkennen ist, wäre es in der Tat absurd, sie nur deshalb aufzuheben, weil sie nicht ausdrücklich diese Bezeichnung trägt. Dasselbe gilt für die Notwendigkeit der Abfassung in Artikeln, die im Interesse der Klarheit und Übersichtlichkeit angeordnet wurde, deren Mißachtung aber schwerlich einen Einfluß auf den Bestand einer Verlautbarung haben kann. Zum Erfordernis der Zustellung per Einschreiben mit Rückschein ist klar, daß es sich hierbei um ein Element nach Festlegung einer Entscheidung handelt. Es kann also keinen Einfluß auf ihren Inhalt haben. Von Bedeutung könnte es allenfalls für die Einhaltung der Klagefrist sein; diese ist aber im vorliegenden Fall nicht problematisch, weil die Mitteilungen unstreitig bei der Klägerin angekommen sind.
Was weiterhin den Umstand angeht, daß in den Mitteilungen das Datum der Beschlußfassung durch die Kommission nicht angegeben ist, so berechtigt dies nach den Darlegungen der Kommission nicht zu dem Schluß, es habe ein Beschluß nur des ermächtigten Kommissionsmitgliedes, nicht aber der Kommission insgesamt vorgelegen. In Wahrheit habe es durchaus einen Beschluß der Kommission gegeben, und zwar einen solchen nach Artikel 27 Absatz 1 der vorläufigen Geschäftsordnung, nämlich einen Beschluß zur Ermächtigung eines ihrer Mitglieder, „Maßnahmen der Geschäftsführung und der Verwaltung zu treffen“. Tatsächlich dürfte diese — nicht bestrittene — Versicherung ausreichen, wie auch nicht daran gezweifelt werden kann, daß die Ermächtigung durch Artikel 27 der vorläufigen Geschäftsordnung gedeckt ist, handelt es sich doch bei der Festsetzung der Produktionsquoten um eine rein rechnerische Anwendung der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS, die dafür alle notwendigen Kriterien enthält und einen Ermessensspielraum nicht vorsieht. Wenn aber in den Mitteilungen ein Hinweis auf die Beschlußfassung durch die Kommission fehlt, so kann man auch dies meiner Überzeugung nach nicht als die Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift qualifizieren.
Entsprechendes gilt schließlich für die sich auf die Unterzeichnung der Mitteilungen beziehende Kritik. Daß es an einer eigenhändigen Unterzeichnung der Urschriften fehle, hat die Klägerin nur vermutet. Die Tatsache aber, daß die Mitteilungen keinen Hinweis auf die Unterzeichnung der Urschriften enthalten und daß sie nicht „für die Kommission“ sondern „im Namen der Kommission“ unterzeichnet worden sind, kann man ebenfalls nicht als einen Formverstoß werten, der zur Annullierung der angegriffenen Akte berechtigen könnte.
b)
Bemängelt wird von der Klägerin außerdem — das ist ein zweiter im Rahmen des ersten Klagegrundes zu behandelnder Aspekt —, daß die ihr zugeleiteten Mitteilungen nicht ausreichend begründet seien, also einem Erfordernis nicht genügten, von dem nicht nur in der Entscheidung Nr. 22/60, sondern auch in Artikel 15 des EGKS-Vertrags gesprochen werde und dessen Bedeutung der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung wiederholt hervorgehoben habe.
So sei nicht zu erkennen, wie die Anpassung der Vergleichsproduktionen nach Artikel 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS erfolgt sei. Die im einzelnen angewandten Bestimmungen seien nicht angegeben worden, wie es auch an Erläuterungen zu dem Rechenergebnis fehle — etwa in Form von Angaben zur Referenzproduktion oder von Angaben zu statistischen Werten und ihrer Errechnung, wie sie etwa bei Artikel 4 Nummer 4 (durchschnittlicher Jahresauslastungsgrad) eine Rolle spielten. Die von der Kommission später gegebenen mündlichen Erläuterungen seien insofern sicher nicht als ausreichend anzusehen, komme man doch auf diese Weise zu einer Verkürzung der Klagefristen, ganz abgesehen davon, daß Sinn einer Entscheidungsbegründung — der Rechtsprechung zufolge — nicht nur eine Unterrichtung der Entscheidungsadressaten, sondern auch die Ermöglichung der Rechtskontrolle durch den Gerichtshof ist.
Die Kommission betont demgegenüber, eine zutreffende Wertung erhalte man nur bei Berücksichtigung des Gesamtsystems, in das sich die Mitteilungen gemäß Artikel 3 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS einfügten. In Wahrheit dienten die Mitteilungen nur zur Vervollständigung der allgemeinen Entscheidung, die selbst alle Elemente enthalte, nach denen sich die Berechnungen zu richten hätten. An sie könnten deshalb nicht gleiche Anforderungen gestellt werden wie an vollständige, selbständige Entscheidungen. Zutreffenderweise könne also nichts dagegen eingewendet werden, daß die Kommission für die Erstellung der Mitteilungen einen Rechner programmiert habe, dessen Ergebnisse — wie die Ausführungen der Klägerin in ihren Klageschriften zeigen — von den Mitteilungsadressaten tatsächlich ohne weiterers nachvollzogen werden können.
Ich denke, wir sollten auch in diesem Punkte der Auffassung der Kommission folgen.
Einmal sind die Mitteilungen gemäß Artikel 3 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS in der Tat sehr eng mit dieser Entscheidung verzahnt. Sie brauchen deshalb sicher nicht zu wiederholen, was die allgemeine Entscheidung an Kriterien enthält. Zum anderen ist die Begründungspflicht in der Rechtsprechung bereits erheblich relativiert worden. Ich denke dabei namentlich an das von der Klägerin selbst angeführte Urteil der Rechtssache 16/65 vom 1. Dezember 1965 (Firma C. Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Slg. 1965, S. 152 ff.). Nach ihm müssen die Anforderungen an eine Begründung den tatsächlichen Möglichkeiten und den technischen und zeitlichen Bedingungen angepaßt werden, unter denen eine Entscheidung ergeht; außerdem bedarf es keineswegs der Mitteilung aller relevanten Tatsachen, vielmehr kommt es darauf an, was zur Unterrichtung eines sachkundigen Beteiligten erforderlich ist.
Demnach kann festgestellt werden, daß für die Klägerin ohne weiteres erkennbar war, welche der Anpassungsregeln des Artikels 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS in ihrem Fall zur Anwendung kam. Erwähnt wurde dies übrigens ausdrücklich — was das erste Quartal 1981 anbelangt — im Schreiben der Kommission vom 9. Februar 1981; die Tatsache aber, daß es in der sich auf das vierte Quartal 1980 beziehenden Mitteilung an der Erwähnung der einschlägigen Nummer des Artikels 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS fehlte, kann schwerlich als Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift angesehen werden. Einzuräumen ist auch, daß die Nichterwähnung der maßgebenden Ausgangszahlen, der Vergleichsproduktion der Klägerin, deshalb unerheblich erscheint, weil sie ja von der Klägerin selbst stammen. Was ferner die Einzelberechnungen angeht, so dürfte entscheidend sein, daß sie in der allgemeinen Entscheidung vorgezeichnet sind. Einer zusätzlichen Erläuterung in den Mitteilungen bedurfte es daher nicht, während zu etwaigen Unklarheiten im Gerichtsverfahren noch Stellung genommen werden konnte. Zu den von der Klägerin kritisierten statistischen Daten schließlich, die im vorliegenden Fall nur im Zusammenhang mit der Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS eine Rolle spielen, ist nicht nur festzustellen, daß schwerlich verlangt werden kann, in eine Entscheidung alle Rechenelemente aufzunehmen; anzunehmen ist darüber hinaus auch, daß sie der Klägerin ohne besondere Schwierigkeiten zugänglich sein dürften.
Zusammenfassend läßt sich also sagen, daß angesichts der Besonderheiten des Quotensystems, das die schnelle Zuleitung von Mitteilungen an eine Vielzahl von Unternehmen verlangt, die Einschaltung eines Rechners grundsätzlich nicht beanstandet werden kann und daß die sich so ergebende Begründung der einzelnen Mitteilungen — sieht man sie im Zusammenhang mit der allgemeinen Entscheidung und eventuell zusätzlich gegebenen mündlichen Erläuterungen der Kommission — sowohl für die Interessen der Betroffenen als auch für die Zwecke der gerichtlichen Kontrolle als ausreichend angesehen werden kann.
2. Zu der Mitteilung der fiir das vierte Quartal 1980 geltenden Produktionsquoten im besonderen
Eingangs habe ich schon erwähnt, daß die Vergleichsproduktionen der Klägerin, wie sie sich nach Artikel 4 Nummern 1 und 2 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS errechnen, also die normalen Vergleichsproduktionen, von der Kommission nach Artikel 4 Nummer 5 angepaßt (gleich aufgestockt) wurden mit Rücksicht auf Umstrukturierungsmaßnahmen, die die Klägerin ab 1974 getroffen hat. Die Klägerin meint dazu, die Kommission habe es zu Unrecht unterlassen, eine Anpassung nach Artikel 4 Nummer 4 im Hinblick auf die Inbetriebnahme einer neuen Anlage nach dem 1. Juli 1980 vorzunehmen. Bei richtiger Auslegung dieser Bestimmung müsse nämlich anerkannt werden, daß ihre Voraussetzungen im Falle der Klägerin gegeben gewesen seien. Auf diese Weise wäre man zu einer höheren Aufstockung gekommen, wenn nicht gar — was die Klägerin für zutreffend hält — eine gleichzeitige Anwendung beider Aufstockungsregeln angebracht gewesen wäre, was eine Erhöhung der Vergleichsproduktionen auf ein Niveau weit über dem von der Kommission für richtig gehaltenen erbracht hätte.
a)
In diesem Zusammenhang muß man zunächst einmal wissen, daß die Klägerin nach dem 1. Juli 1980 einen weiteren Vorwärmofen in Betrieb genommen und damit eine weiterreichende Ausnutzung ihrer Warmbreitbandstraße ermöglicht hat. Diese Investition wurde Anfang 1979 gemeldet. Trotz bestehender Überkapazitäten auf diesem Sektor hat die Kommission dazu keine negative Stellungnahme abgegeben, also nicht festgestellt, daß der Ausbau in Widerspruch zu den allgemeinen Zielen Stahl stehe. Dafür war offenbar maßgebend, daß so eine wesentliche Modernisierung und eine verstärkte Herstellung von Edelstahl möglich wurde. Wieweit daneben die gleichzeitige Stillegung eines alten Vorwärmofens eine Rolle gespielt hat, ist nicht ganz klar, für das gegenwärtige Verfahren aber wohl auch nicht erheblich. Ich erinnere dazu lediglich an die Erklärung der Kommission, es habe eine solche Zusage der Klägerin und entsprechende Erwartungen bei der Kommission gegeben, eine ausdrückliche Bedingung dieses Inhalts und eine rechtliche Verpflichtung der Klägerin sei jedoch nicht festgelegt worden. Zu dieser Investition hat die Klägerin zu Beginn des Jahres 1980 Angaben auf einem Fragebogen 2-61 gemacht, von dem uns in der Rechtssache 24/81 ein Muster vorgelegt worden ist. Danach steht fest — gefordert waren Angaben zu der höchstmöglichen Erzeugung im Laufe eines Kalenderjahres unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Einsatzverhältnisse —, daß sich durch die neue Anlage das Produktionsvolumen der Klägerin im Jahr 1980 gegenüber 1979 um 9,35 % erhöht hat. Davon ausgehend kam die Kommission zu der Ansicht, die Voraussetzungen des Artikels 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS seien nicht erfüllt, eben weil hier von einer Erhöhung des Produktionsvolumens um mindestens 15 % die Rede ist.
b)
Die Klägerin ist demgegenüber der Meinung, die Kommission setze zu Unrecht den Begriff „Produktionskapazität“ im Sinne des Artikels 4 Nummer 4 dem in dem genannten Fragebogen verwendeten Begriff der höchstmöglichen Erzeugung gleich. Nach ihrer Ansicht ist es nicht vertretbar, von der Differenz der höchstmöglichen Erzeugung eines Unternehmens in zwei Kalenderjahren auszugehen, zu messen sei vielmehr die Kapazität der Anlage selbst. Wie im allgemeinen Sprachgebrauch und in der Betriebswirtschaftslehre müsse also Produktionskapazität definiert werden als die höchstmögliche Erzeugungsmenge eines Unternehmens bei der Annahme, daß die Erzeugungsmenge eines Unternehmens bei der Annahme, daß die Erzeugungsmöglichkeit im Beurteilungszeitpunkt unverändert während einer bestimmten Zeit, in der Regel während eines Jahres, fortbestehe. Außerdem sei es erforderlich, von einer abstrakten Produktionskapazität auszugehen und nicht die konkrete Eigenart der Produktionsstruktur sowie die voraussichtlichen Einsatzverhältnisse eines Unternehmens — im vorliegenden Fall also die Tatsache, daß die Klägerin in gewissem Umfang Edelstahlbrammen zu Warmbreitband auswalze, was mehr Zeit erfordere als die Produktion von Massenstahl — zu berücksichtigen. Verfahre man so, so sei bei der Klägerin im Jahr 1980 ein Produktionszuwachs zu verzeichnen, der — gemessen am Jahr 1979 — mehr als 18,70 % betrage.
Im einzelnen hat die Klägerin zur Begründung ihres Standpunkts folgende Argumente angeführt:
—
Sie weist darauf hin, daß in Artikel 4 Nummer 4 für neue Produktionskapazitäten nicht ausdrücklich auf Kalenderjahre Bezug genommen worden ist, und meint, es wäre wohl in der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS, wäre tatsächlich „höchstmögliche Erzeugung“ im Sinne des Fragebogens 2-61 gemeint gewesen, ausdrücklich dieser eindeutige Begriff verwendet worden.
—
Sie ist auch der Meinung, der Standpunkt der Kommission habe — weil für das Jahr 1981 nur Planzahlen vorlägen — zur Folge, daß für die ersten beiden Quartale des Jahres 1981 Kriterien maßgebend seien, die erst am Jahresende, also lange nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Quotenregelung, zuverlässig beurteilt werden könnten. Außerdem müsse es, wenn schon auf Zeiträume abgestellt werde, nach dem System der Regelung naheliegen, nicht Kalenderjahre, sondern Quartale zu wählen.
—
Nicht zuletzt spreche für die Auffassung der Klägerin eine Berücksichtigung des Zwecks der Regelung und das Erfordernis, zu einer insgesamt vernünftigen Interpretation zu gelangen. Mit der Quotenregelung werde das Ziel verfolgt, einen Kapazitätsabbau herbeizuführen. Dem wirke die von der Komission befürwortete Auslegung eindeutig entgegen, denn sie zwinge Unternehmen, die in den Genuß des Artikels 4 Nummer 4 kommen wollten, einen vorgesehenen Kapazitätsabbau zurückzustellen, und sie begünstige folglich Unternehmen, die auf einen solchen Abbau verzichteten. Gehe man aber davon aus, daß auf eine negative Stellungnahme nach Artikel 4 Nummer 4 nur verzichtet werde, wenn die Inbetriebnahme neuer Anlagen mit einem Kapazitätsabbau verbunden werde, so sei festzustellen, daß diese Vorschrift bei der Aufstockung der Vergleichsproduktionen überhaupt nie zum Zuge komme. Dies müsse also ebenso unvernünftig angesehen werden wie die mit der Ansicht der Kommission verbundene Konsequenz, daß eine neue Anlage, um in den Genuß des Artikels 4 Nummer 4 zu kommen, um so größer zu sein habe, je später die Inbetriebnahme erfolge. Schließlich könne auch von einem diskriminierenden, mit der Auffassung der Kommission verbundenen Effekt insofern gesprochen werden, als bei Vergleichsproduktionen, die nur nach Artikel 4 Nummern 1 und 2 berechnet würden, bei der Stillegung von Betriebsteilen nicht mit einer Kürzung zu rechnen sei.
c)
Die Kommission hält all dies nicht für überzeugungskräftig. Ich habe den Eindruck, daß die Kommission auch in diesem Zusammenhang die besseren Argumente für sich hat.
aa)
So ist es offensichtlich nicht angängig, für die Zwecke des Artikels 4 Nummer 4 — was übrigens die Klägerin auch nicht mit Nachdruck zu vertreten scheint — von einem abstrakten Kapazitätsbegriff auszugehen, also in ihrem Falle — unter Vernachlässigung ihrer tatsächlichen Produktionsstruktur und Produktionsplanung — zu fingieren, sie produziere nur Massenstahl, obwohl sie ihr Edelstahlprogramm zu Lasten des Massenstahls ausgeweitet hat. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das Ziel der Regelung, für eine Produktionsverringerung und die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage zu sorgen. Damit sind Auswirkungen auf den Markt beabsichtigt, und daher können nur Kriterien sinnvoll erscheinen, die marktbezogen sind, also von den tatsächlichen Produktionsverhältnissen ausgehen.
bb)
Man muß ferner anerkennen, daß der Zuwachs an Produktionskapazität zutreffenderweise durch einen Vergleich der höchstmöglichen Produktion des Jahres 1979 mit der des Jahres 1980 ermittelt wird, auch wenn dies im Text der Vorschrift nicht mit der Klarheit zum Ausdruck kommt, die durchaus möglich gewesen wäre. Dafür lassen sich mehrere Überlegungen anführen.
—
Wiederum ist an das Grundanliegen der Regelung, zu einer Produktionseinschränkung zu kommen, zu erinnern. Dies verlangt — und dazu läßt sich auf Einzelheiten der Regelung des Artikels 4 Nummer 4 verweisen (notwendiger Mindestumfang des Kapazitätszuwachses; Fehlen einer negativen Stellungnahme der Kommission, also Vereinbarkeit des Vorhabens mit den allgemeinen Zielen Stahl) —, daß neue Kapazitäten nicht in jedem Fall berücksichtigt werden; dies erfordert ferner eine vorsichtige Einschleusung solcher Kapazitäten unter Beachtung der Notwendigkeit, den Kapazitätszuwachs zeitweilig zu neutralisieren. Damit ist es sicher unvereinbar, daß die Klägerin so zu behandeln sei, als ob ihre neue Anlage nicht ab 1. Juli 1980, sondern schon während des ganzen Jahres 1980 in Betrieb gewesen wäre.
—
Die Klägerin selbst anerkennt offenbar, daß maßgebende Vergleichsgröße die Produktion des Jahres 1979, und zwar die effektive, gemeldete Produktion dieses Jahres, ist. Danach muß es, weil nur Vergleichbares verglichen werden kann, naheliegen, für die Jahre 1980 und 1981 vom selben Begriff auszugehen und so den — für die Zwecke einer Marktregulierung allein brauchbaren — effektiven Produktionszuwachs festzustellen, der von mancherlei konkreten Faktoren wie Kapazität vorgeschalteter Anlagen, Zukauf von Vormaterial, Kapazität nachgeschalteter Anlagen usw. abhängt. Daß es dabei nur auf Jahreszeiträume ankommen kann, ist nicht nur deswegen klar, weil in Artikel 4 Nummer 4 durchweg auf Jahre abgestellt wird. Insofern spielt auch eine Rolle, daß nur ein solcher Zeitraum, weil saisonale Schwankungen ausgeglichen werden, genügend repräsentativ ist und daß die Kommission für einzelne Quartale gar nicht über die notwendigen Daten verfügt.
—
Nicht zuletzt ist einzuräumen, daß auch Gründe der Praktikabilität für die Ansicht der Kommission sprechen. Die Unternehmen hatten ohnehin im Frühjahr 1980 auf Investitionsumfragen der Kommission Antworten auf dem bereits erwähnten Fragebogen 2-61 und bezogen auf die Jahre 1979, 1980 und 1981 zu geben. Danach lag es nahe, für die Anwendung der Quotenregelung entsprechende Kriterien für maßgebend zu erklären und so zu gewährleisten, daß es — in aller Regel wenigstens — nicht zu langwierigen Auseinandersetzungen mit den betroffenen Unternehmen kommen werde.
cc)
Andererseits erscheint mir auch klar, daß die Einwendungen der Klägerin, die sich auf Probleme der Stillegung von Kapazitäten beziehen, nicht durchschlagen.
Wenn sie meint, Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80 sei praktisch nicht anwendbar, weil ein Kapazitätsausbau offenbar stets durch Stillegungen kompensiert werden müsse, hat sie den Standpunkt der Kommission sicher mißverstanden: Im Verfahren haben wir gehört, daß ein solcher Schematismus nicht beabsichtigt gewesen sei; zu untersuchen sei vielmehr, ob eine neue Anlage im Lichte der allgemeinen Ziele Stahl, also auch aus Gründen der Modernisierung und der Umstrukturierung, vertretbar erscheine, und dabei habe es sich in der Praxis durchaus ergeben, daß in einer Reihe von Fällen, namentlich bei sogenannten Monoproduzenten, der Artikel 4 Nummer 4 schon im vierten Quartal 1980 zur Anwendung kam.
Wenn die Klägerin ferner meint, die von der Kommission befürwortete Auslegung müsse dazu führen, daß ein Kapazitätsabbau zur Vermeidung einer Benachteiligung bei der Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 infolge von Stillegungen verzögert werde, so übersieht sie, daß den Unternehmen eine derartige Dispositionsfreiheit gerade nach dem System des Artikels 4 Nummer 4 nicht zusteht. Verlangt die Kommission als Voraussetzung für den Verzicht auf eine negative Stellungnahme die Stillegung bestimmter Kapazitäten, so wird es auch — und zu Recht — zu einem Kapazitätsabbau kommen; hält die Kommission jedoch dafür, eine Stillegung sei nicht notwendig, so werden auch die Unternehmen in aller Regel davon absehen.
Was aber den Vergleich mit Unternehmen angeht, für die nur eine normale Vergleichsproduktion gilt, die bei Stillegung also keine Kürzung erfährt, so ist hier eine diskriminierende Behandlung schon deshalb ausgeschlossen, weil es in einem solchen Fall überhaupt nicht auf Produktionskapazitäten und damit deren Veränderung ankommt.
d)
Wir können demnach, was die Mitteilung vom 1. November 1980 und die unterbliebene Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS angeht, festhalten, daß die Kommission die genannte Vorschrift zutreffend ausgelegt hat und daß ihr danach, eben weil sich nach den von der Klägerin im Fragebogen 2-61 gemachten Angaben im Jahr 1980 gegenüber 1979 nur ein Produktionszuwachs von 9,35 % ergeben hat, nicht vorgeworfen werden kann, sie hätte Artikel 4 Nummer 4 anwenden müssen. Damit steht auch fest, daß es bei der Untersuchung der für das vierte Quartal 1980 bestimmten Mitteilung auf das Problem der kumulativen oder alternativen Anwendung der Nummern 4 und 5 des Artikels 4 der Entscheidung Nr. 2794/80 überhaupt nicht ankommt.
3. Zu der Mitteilung der fiir das erste Quartal 1981 geltenden Produktionsquoten
Für das erste Quartal 1981 wurden die Vergleichsproduktionen ursprünglich — ich habe dies eingangs geschildert — nach Artikel 4 Nummer 5 der Entscheidung Nr. 2794/80 angepaßt. Demgemäß wurde in der Klageschrift, analog zu dem Vorbringen, das sich auf die Produktionsquoten des vierten Quartals 1980 bezog, gerügt, daß nicht auch die Nummer 4 des Artikels 4 zur Anwendung gekommen sei. Nachdem die Kommission später Artikel 4 Nummer 4 angewandt hatte, und zwar anstelle von Artikel 4 Nummer 5, hat die Klägerin in einer Ergänzung zu ihrer Klageschrift erklärt, nunmehr gehe es vornehmlich um die Rüge der Nichtanwendung der zuletzt genannten Bestimmung. Nicht ganz klar war danach, weil die Klägerin auch zum Ausdruck brachte, der Produktionszuwachs habe nicht nur — wie von der Kommission angenommen — 16,98 %, sondern mehr als 18,69 % betragen, ob sie auch die korrekte Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 in Zweifel zog. Dazu hat die Klägerin aber in der mündlichen Verhandlung auf eine dahinlautende Frage erklärt, daß sie die Anwendung des Artikels 4 Nummer 4 im ersten Quartal 1981 nicht kritisieren wolle. Auf die damit verbundenen Probleme braucht demnach jetzt nicht eingegangen zu werden. Wichtig ist vielmehr allein die Frage, ob Artikel 4 Nummer 5 zusätzlich hätte angewandt werden müssen, ob also mehrere Aufstockungsregeln kumulativ oder alternativ anzuwenden seien.
a)
Was diesen Streitpunkt angeht, so haben sich beide Parteien für ihren Standpunkt zunächst einmal auf den Wortlaut der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS berufen. Auf diese Weise ist indes ein eindeutiges, zwingendes Ergebnis nicht zu erlangen.
Einzuräumen ist zwar — darauf hat die Klägerin hingewiesen —, daß es in der Entscheidung nirgends ausdrücklich heißt, es könne jeweils nur eine Aufstokkungsvorschrift angewandt werden. Auch scheinen gewisse Formulierungen in der Begründung der Entscheidung für die klägerische Ansicht zu sprechen — etwa wenn Absatz 4 der Nummer 4, der sich auf Artikel 4 Nummer 4 bezieht mit dem Wort „ferner“ („also“ in englisch und „également“ in französisch) eingeleitet wird und wenn im englischen und französischen Text des Absatzes 5 ähnliche Begriffe verwendet werden. In Wahrheit ist so aber eine sichere Basis nicht zu gewinnen, eben weil der Entscheidungstext selbst nicht von einer kumulativen Anwendung spricht.
Wenn andererseits die Kommission den Umstand hervorhebt, daß in den Nummern 3 bis 5 des Artikels 4 jeweils von der Erhöhung der „Vergleichsproduktionen“, also der normalen, nach Ziffer 1 und 2 zu errechnenden Vergleichsproduktionen, die Rede ist, und wenn sie meint, bei Anerkennung der klägerischen These wäre statt dessen von der Anpassung der aufgestockten Vergleichsproduktionen zu sprechen, so zeigt sich bei näherem Zusehen, daß so der klägerische Standpunkt nicht entscheidend erschüttert werden kann. Einmal nämlich weist die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hin, daß der Begriff „Vergleichsproduktion“ in den Artikeln 4 und 5 der Entscheidung nicht einheitlich verwendet wird — bedeutet er in Artikel 4 die nach dessen Nummern 1 und 2 errechnete Produktion, so kann es sich in Artikel 5 durchaus um bereits aufgestockte Vergleichsproduktionen handeln. Außerdem vertritt sie ja nicht die Ansicht, bei kumulativer Anwendung habe eine zweite Aufstockung auf der Basis bereits korrigierter Vergleichsproduktionen zu erfolgen; sie meint vielmehr, mehrere Anpassungen müßten jeweils von der normalen Vergleichsproduktion ausgehen, was logisch tatsächlich keine Schwierigkeiten bereiten würde.
Eine Analyse des Entscheidungswortlauts ergibt also allenfalls, daß er eine kumulative Anwendung der verschiedenen Anpassungsregeln nicht ausschließt.
b)
Die Kommission bezieht sich ferner auf den systematischen Zusammenhang der Regelung. Offensichtlich sei, daß Vergleichsproduktion im Normalfall die nach Artikel 4 Nummern 1 und 2 zu errechnende, also die effektive Produktion im Referenzzeitraum sei, während die Anpassungsregeln der Nummern 3 bis 5 zu fiktiven Vergleichsproduktionen führten. Letztere stellten also Ausnahmetatbestände dar, die eng auszulegen seien: Eine Kumulation könnte daher nur beiausdrücklicher Anordnung als zulässig angesehen werden. Dabei dürfe auch nicht übersehen werden, daß die Nummern 3 bis 5 in aller Regel zu einer unterschiedlichen Aufstockung führten, was wenig sinnvoll wäre, wenn ohnehin Kumulierungen statthaft wären.
Die Klägerin hat demgegenüber vorgebracht, in Wahrheit könne nicht von einem Regel-Ausnahme-Verhältnis im Sinne der Kommission gesprochen werden, weil die Nummern 3 bis 5 des Artikels 4 nur zu einer Ergänzung, nicht aber zu einer Ersetzung der normalen Vergleichsproduktionen führten. Außerdem habe die Kommission nicht die Existenz einer allgemeinen Regel belegen können, nach der von mehreren Ausnahmevorschriften jeweils nur eine zur Anwendung kommen könne.
Diesen klägerischen Einwendungen wird man zunächst einmal nicht jede Berechtigung absprechen können. Tatsächlich sind Zweifel daran erlaubt, daß in Artikel 4 der Entscheidung, was die Nummern 1 und 2 einerseits und Nummern 3 bis 5 andererseits anbelangt, ein echtes Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert worden ist. Auch ist nicht recht einzusehen, warum nicht mehrere Ergänzungsregeln angewendet werden sollen, vorausgesetzt, sie betreffen verschiedene, nicht miteinander in Zusammenhang stehende Sachverhalte, die dann auch je nach der Sachlage eine unterschiedliche Bemessung rechtfertigen.
Zieht man allerdings den systematischen Zusammenhang, von dem die Kommission spricht, weiter und berücksichtigt man den Zweck der gesamten Regelung, zu wirksamen Produktionseinschränkungen zu gelangen, so hat doch die These der Kommission etwas für sich, es müsse darauf geachtet werden, daß nicht durch eine zu weit gehende Privilegierung besonderer Sachverhalte die Anwendung der Kürzungssätze ohne praktische Wirkung bleibe. Dies muß tatsächlich nahelegen, dem Gedanken einer kumulativen Anwendung zumindest mit Skepsis zu begegnen. Eine solche würde also voraussetzen, daß dafür gewichtige andere Argumente aufgezeigt werden und deutlich gemacht wird, es stellten sich andernfalls offensichtlich unvertretbare Ergebnisse ein.
c)
Die Klägerin meint, ein solches gewichtiges Argument daraus herleiten zu können, daß die verschiedenen Anpassungsregeln des Artikels 4 eindeutig verschiedenen Zwecken und der Erfassung verschiedenartiger Sachverhalte dienten. Gehe es bei den Nummern 3 und 5 darum, vor dem 1. Juli 1980 liegende Umstände zu berücksichtigen, so sei es der Zweck der Regelung der Nummer 4, die Berücksichtigung neuer, nach Ablauf der Referenzperiode geschaffener Kapazitäten zu ermöglichen. Man könne aber nicht im Hinblick auf die Tatsache, daß eine Vergünstigung wegen Erreichung eines bestimmten Zweckes gewährt werde, eine andere Vergünstigung versagen, die einem anderen Zweck diene.
Die Kommission sieht demgegenüber zumindest für die hier interessierenden Nummern 4 und 5 des Artikels 4 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS eine gemeinsame Zweckbestimmung insofern, als nach beiden Vorschriften ein Verhalten honoriert werden soll, das den allgemeinen Zielen Stahl entspricht. So würden gemäß Nummer 5 Umstrukturierungen berücksichtigt, die zu einem langfristig erwünschten Kapazitätsabbau führten, was durch die Tatsache deutlich gemacht werde, daß Voraussetzung für seine Anwendung die Erzielung eines Gewinns im Jahre 1979 ist. Auch nach Nummer 4 sei aber — richtig verstanden — nicht jede Kapazitätserhöhung zu berücksichtigen. Es komme vielmehr — darauf weise das Erfordernis des Fehlens einer negativen Stellungnahme der Kommission hin — darauf an, daß es sich um positive Restrukturierungsmaßnahmen handle und daß bei Schaffung neuer Anlagen grundsätzlich die Gesamtkapazität nicht erhöht werde, wie es auch eine Ratsentschließung vom März 1981 verlange.
Ich möchte in diesem Punkte der Auffassung der Kommission den Vorzug geben. In der Tat läßt sich schwerlich leugnen, daß zwischen den Anpassungsregeln der Nummer 4 und der Nummer 5 des Artikels 4 ein recht enger sachlicher Zusammenhang besteht, auch wenn davon auszugehen ist — die Kommission hat dies zu dem Einwand der Klägerin, Artikel 4 Nummer 4 sei praktisch nie anwendbar, betont —, daß eine Kapazitätsausweitung nicht stets mit Stillegungen verbunden werden muß, daß es also nicht immer dann zu einer negativen Stellungnahme der Kommission kommen muß, wenn Investitionsvorhaben nicht auch Stillegungen vorsehen. Einleuchtend finde ich auch, daß es nach dem Sinn der Regelung naheliegt, Kapazitätsunterschiede gegenüber dem Vergleichszeitraum nur einmal zu berücksichtigen. Entweder kommt also die Nummer 5 zur Anwendung, die ein Unternehmen so stellt, als wären Kapazitäten nicht abgebaut worden, oder es greift die Nummer 4 ein, für die in der Regel anzunehmen ist, daß neue Kapazitäten an die Stelle von alten, nach 1974 abgebauten, treten. Würde man beide Bestimmungen gleichzeitig anwenden, so würde ein Unternehmen einmal so behandelt, als wären Kapazitäten nicht abgebaut worden, und gleichzeitig so gestellt, als wären Kapazitäten reduziert worden. Dies ist in der Tat schlecht miteinander in Einklang zu bringen. Nicht zuletzt sollte in diesem Zusammenhang auch nicht übersehen werden, daß für die Nummern 4 und 5 verschiedene Referenzperioden von Bedeutung sind, für die Nummer 5 das Jahr 1974 und für die Nummer 4 die Jahre 1977 bis 1980. Auch dies spricht — wie die Kommission mit Recht meint — wohl dagegen, einmal bei der Anpassung der Vergleichsproduktion als Grundlage die höhere Produktion des Jahres 1974 zu nehmen und diese noch einmal zu erhöhen mit Hilfe einer Korrektur, die auf die Jahre 1977 bis 1980 abstellt.
d)
Zu untersuchen ist danach aber noch, welches Resultat Überlegungen nahelegen, die sich auf die Beachtung des Diskriminierungsverbotes beziehen.
aa)
Die Klägerin meint dazu, allein ihr Standpunkt stehe in Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot und deshalb müsse im Interesse der Beachtung der allgemeinen Vertragsprinzipien, zu denen auch das Verbot der Diskriminierung gehöre, eine Auslegung vorgezogen werden, die eine kumulative Anwendung der Anpassungsregeln gestatte. Eine lediglich alternative Anwendung führe nämlich zu einer Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände. Unbestreitbar sei außerdem, daß der Standpunkt der Kommission zu einer ungerechtfertigten Privilegierung von Unternehmen führe, die 1974 nicht umstrukturiert hätten und später im Sinne von Artikel 4 Nummer 4 neue Anlagen in Betrieb genommen hätten. Hier komme — ausgehend von einem hohen Produktionsniveau — die Nummer 4 des Artikels 4 zur Anwendung und erbringe eine viel höhere Vergleichsproduktion als im Fall eines Unternehmens, das nach 1974 seine Kapazitäten abgebaut habe.
Dem hat die Kommission widersprochen und dargetan, daß ihrer Auslegung auch unter dem Gesichtspunkt der Nichtdiskriminierung der Vorzug zu geben sei.
bb)
Zu dieser Auseinandersetzung ist im einzelnen folgendes festzustellen:
—
Zunächst einmal muß sich die Klägerin entgegenhalten lassen, daß es ihr nur bei Annahme bestimmter theoretischer Werte gelingt, von der gleichen Behandlung ungleicher Sachverhalte zu sprechen, wenn nämlich der Kapazitätsabbau in einem Unternehmen nach 1974 genau dem Kapazitätsanteil entspricht, der nach Artikel 4 Nummer 4 für eine neu in Betrieb genommene Anlage berücksichtigt wird. So verhält es sich aber nicht notwendig und insbesondere nicht bei der Klägerin, wo nach Ansicht der Kommission die Anwendung von Artikel 4 Nummer 4 zu einem höheren Bonus bei der Aufstockung der Vergleichsproduktion führt als die der Nummer 5. Es kann also nicht davon die Rede sein, daß sie wie ein Unternehmen behandelt werde, das — bei gleichem Kapazitätsabbau nach 1974 — keine neuen Anlagen in Betrieb genommen habe; der Kapazitätszuwachs kommt vielmehr durchaus zur Geltung. Außerdem darf ganz allgemein nicht vergessen werden, daß von einer Diskriminierung nicht gesprochen werden kann, wenn eine abweichende Behandlung objektiv, namentlich im Hinblick auf die Ziele der in Frage stehenden Regelung, zu rechtfertigen ist.
—
Für das andere von der Klägerin angeführte Beispiel, das die ungerechtfertigte Besserstellung eines Unternehmens mit neuen Anlagen und ohne vorhergehende Umstrukturierung demonstrieren soll, ist wesentlich, daß es — weil die Klägerin ja annimmt, die Vergleichsproduktion sei gleich der des Jahres 1974 und sie werde durch Heranziehung von Artikel 4 Nummer 4 noch erhöht — davon ausgeht, ein solches Unternehmen habe in den Jahren nach 1974 trotz der Stahlkrise sein Produktionsniveau halten können. Die Kommission hat dazu mit Recht hervorgehoben, bei dieser Annahme müsse davon ausgegangen werden, daß es sich um ein bereits modernisiertes Unternehmen handle, und in diesem Fall sei eine Besserstellung nicht zu beanstanden, sondern gerechtfertigt, weil man es gleichsam mit einem „Vorreiter“ der Umstrukturierung zu tun habe. Im übrigen aber müsse sich die Klägerin sagen lassen, daß ihre Prämisse nicht stimme, weil es unter normalen Umständen einfach nicht denkbar sei, daß ein Unternehmen den Produktionsumfang von 1974 habe aufrechterhalten können. Letzteres konnte auch nicht widerlegt werden durch das Vorbringen der Klägerin, solche Fälle seien durchaus denkbar, wo mit Hilfe von Subventionen für eine Auslastung veralteter Anlagen gesorgt worden sei. Dafür konnten keine Belege geliefert, und es konnte insbesondere auch nicht gezeigt werden, daß es sich dabei um typische Fälle handle, die für einen Vergleich ja allein geeignet wären.
—
Andererseits muß anerkannt werden, daß die von der Kommission unter dem Gesichtspunkt der Nichtdiskriminierung angestellten Überlegungen gegen die Idee einer kumulativen Anwendung der Anpassungsregeln ins Feld geführt werden können. So erscheint es einleuchtend, den Sinn des Artikels 4 Nummer 4 darin zu sehen, Unternehmen mit neuen Anlagen im Interesse einer sinnvollen Einschleusung neuer Kapazitäten so zu stellen, als ob die Anlagen schon im Vergleichszeitraum, der am 30. Juni 1980 endete, in Betrieb gewesen wären. Weil es in der Tat nicht vernünftig erscheint, später in Betrieb genommene Anlagen im Rahmen der Quotenregelung stärker zur Geltung kommen zu lassen, muß verlangt werden, daß derartige Unternehmen nicht bessergestellt werden als andere, die ebenfalls umstrukturiert haben, die aber den Ausbau neuer Kapazitäten so durchgeführt haben, daß sie noch im Vergleichszeitraum berücksichtigt werden. Eine solche unvertretbare Besserstellung würde sich jedoch ergeben — dies zeigen die von der Kommission angeführten Beispiele —, wenn man der Auffassung der Klägerin folgt, während sie sich bei lediglich alternativer Anwendung der Anpassungsregeln im Sinne der Kommission vermeiden läßt.
Dagegen kann auch nicht — wie es die Klägerin versucht hat — eingewendet werden, die wenig glückliche Fassung der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS mache Diskriminierungen ohnehin unvermeidlich. Sei nämlich eine Anlage vor dem 1. Juli 1980 in Betrieb genommen worden, so habe sie bei der normalen Vergleichsproduktion nur berücksichtigt werden können, wenn die Inbetriebnahme entsprechend früh vor dem 1. Juli 1980 erfolgt sei; spätere Inbetriebnahmen hätten sich dagegen nur beschränkt und solche vom 30. Juni 1980, dem Tage vor dem entscheidenden Stichtag, überhaupt nicht auswirken können. Ein derartiges, sicher unbefriedigendes Resultat läßt sich tatsächlich — wie die Kommission dargelegt hat — durch eine sinnvolle Anwendung der Regelung vermeiden, nämlich dadurch, daß man als Inbetriebnahme das Ende des Einfahrens einer Anlage ansieht und dafür von dem Erfordernis ausgeht, die Anlage müsse schon drei Monate gearbeitet haben. Darüber hinaus hat die Kommission auch zu erkennen gegeben, daß sie durchaus bereit ist, etwaigen anderen verbleibenden Ungereimtheiten mit Hilfe des eingangs zitierten Artikels 14 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS abzuhelfen.
e)
Am Ende aller dieser Überlegungen, zu denen auch noch die Befürchtung kommen mag, eine kumulative Anwendung der Aufstockungsregeln könnte möglicherweise zu einer Vergleichsproduktion führen, die die Produktionskapazität eines Unternehmens übersteigt, läßt sich somit feststellen, daß mehr für eine alternative als für eine kumulative Anwendung der Anpassungsregeln spricht und daß jedenfalls keine gewichtigen und zwingenden für den Standpunkt der Klägerin sprechenden Erwägungen zu erkennen sind. Es kann deshalb der Kommission sicher nicht vorgeworfen werden, daß sie es bei der Festsetzung der Produktionsquoten der Klägerin für das erste Quartal 1981 unterlassen hat, neben Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung auch dessen Nummer 5 anzuwenden.
4. Zu den die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS betreffenden Rügen
In einem letzten Abschnitt muß ich schließlich noch auf die Kritik an der grundlegenden Regelung zur Einführung der Produktionsquoten eingehen.
Zwei Gesichtspunkte sind hier auseinanderzuhalten:
—
Einmal hat die Klägerin Bedenken, ob die in Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung festgelegte Voraussetzung (Fehlen einer negativen Stellungnahme der Kommission zu einem Investitionsvorhaben) mit dem EGKS-Vertrag in Einklang steht. Sie gründen sich darauf, daß solche Stellungnahmen gemäß Artikel 54 Absatz 4 des EGKS-Vertrags unverbindlich sein sollen, während sie im Rahmen der Quotenregelung mit Rechtswirkungen verbunden sind.
—
Zum anderen meint die Klägerin, die Festsetzung von Lieferquoten in Artikel 7 Absatz 2 der Entscheidung Nr, 2794/80/EGKS sei unzulässig, und bemängelt, daß diese Regelung in verschiedener Hinsicht nicht klar sei.
Grundsätzlich vertritt die Klägerin in diesem Zusammenhang den Standpunkt, solche Einreden der Rechtswidrigkeit seien zu allen Bestimmungen der allgemeinen Entscheidung zulässig. Es komme nicht darauf an, ob eine kritisierte Bestimmung auf ihren Fall angewandt worden sei, und es sei auch nicht notwendig, daß sie durch eine derartige Vertragsverletzung unmittelbar beschwert werde. Jedes Unternehmen müsse nämlich als betroffen gelten, wenn feststehe, daß die Quotenregelung gegen allgemeine Grundsätze, insbesondere das Diskriminierungsverbot, verstoße.
Hierzu ist meines Erachtens noch folgendes anzumerken:
a)
Nicht recht klar ist zunächst einmal, ob die erste Rüge überhaupt aufrechterhalten wurde. Nachdem die Kommission klargestellt hatte, daß sie nicht beabsichtige, im Fall der Klägerin eine negative Stellungnahme abzugeben, hat diese in ihrer zweiten Klage erklärt, sie wolle auf diesen Punkt nicht weiter eingehen. Dies könnte man tatsächlich dahin verstehen, daß sie die erwähnte Rüge fallengelassen hat.
b)
Wie Sie wissen, hat die Kommission mit Nachdruck die Zulässigkeit der genannten Rügen in den vorliegenden Verfahren bestritten. Sie hat dazu grundsätzlich vorgetragen, Kritik an einer allgemeinen Entscheidung sei zwar schlechthin zulässig, wenn sie darauf abziele, die Rechtswidrigkeit der ganzen Entscheidung darzutun und auf diese Weise die Grundlage zu erschüttern, auf der individuelle Entscheidungen getroffen worden seien. Wenn es aber nur darum gehe, Kritik an einzelnen Bestimmungen der allgemeinen Entscheidung zu üben, müsse verlangt werden, daß sie in einer individuellen Entscheidung ihren Niederschlag gefunden hätten, daß die individuelle Entscheidung auf der kritisierten Bestimmung beruhe und einen Anwendungsfall der allgemeinen Regel darstelle.
Diese Auffassung ist meines Erachtens zutreffend. Ich habe das schon in den Schlußanträgen zu der Rechtssache 92/78 (Simmenthai S.p.A./Kommission der Europäischen Gemeinschaft, Slg. 1979, 813 ff.), die im gegenwärtigen Verfahren von der Klägerin zitiert worden sind, deutlich zu erkennen gegeben; in diesen findet sich nicht nur die von der Klägerin angeführte, auf ein anders geartetes Problem gemünzte Feststellung, die Einrede der Rechtswidrigkeit verlange nicht den Nachweis eines speziellen Interesses, sondern auch der Hinweis, es sei notwendig, daß die angegriffene Entscheidung die unmittelbare Anwendung der kritisierten allgemeinen Regel darstelle. Dies ist auch in der Rechtsprechung immer wieder klargemacht worden, etwa im Urteil der Rechtssache 32/65 (Regierung der Italienischen Republik/Rat und Kommission, Urteil vom 13. Juli 1966, Slg. 1966, 458, 485 ff.), das sich auf das gleichgelagerte, in Artikel 184 des EWG-Vertrags zu findende Prinzip bezieht. Danach ist unabdingbar, daß eine Verordnung, deren Rechstwidrigkeit behauptet wird, auf den Sachverhalt angewandt wurde, der den Gegenstand der Klage bildet; die entscheidende Frage lautet demnach, ob die Feststellung der Unanwendbarkeit einer solchen Verordnung Einfluß auf die Rechtmäßigkeit des unmittelbar angegriffenen Aktes hat.
c)
Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, daß sicher kein Anlaß besteht, auf die zu Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung Nr. 2794/80 geäußerten Bedenken einzugehen. Die Ablehnung der Anwendung dieser Vorschrift auf den Fall der Klägerin geht nämlich nicht darauf zurück, daß die Kommission eine negative Stellungnahme abgegeben hätte, sondern darauf, daß andere Voraussetzungen dieser Bestimmung fehlen. Würde festgestellt, das Erfordernis „Fehlen einer negativen Stellungnahme der Kommission“ sei nicht rechtmäßig, so würde sich tatsächlich für die Klägerin keine andere Entscheidung ergeben oder es käme allenfalls, weil dann Artikel 4 Nummer 4 auf andere Unternehmen anzuwenden gewesen wäre, denen gegenüber eine negative Stellungnahme abgegeben worden ist, zu einer Verminderung der klägerischen Quoten, an der der Klägerin sicher nicht gelegen sein kann.
d)
Entsprechendes gilt für die den Artikel 7 Absatz 2 betreffenden Rügen und Bemerkungen.
Nach dieser Vorschrift sind alle Unternehmen verpflichtet, ihre Lieferungen im Gemeinsamen Markt nach Maßgabe des Verhältnisses zwischen Gemeinschaftslieferungen und Gesamtlieferungen, wie es während bestimmter zwölf Monate innerhalb des Zeitraums von Juli 1977 bis Juni 1980 bestand, zu begrenzen. Zwar ist nicht zu leugnen, daß eine Verknüpfung dieser Bestimmung mit der Quotenmitteilung existiert, weil die Summe der für die Gemeinschaft und für dritte Länder geltenden Lieferquoten gleich der Produktionsquote ist, die Festsetzung der Produktionsquote also zugleich die Festsetzung der Lieferquoten bedeutet. Wesentlich ist aber, daß die Lieferquotenregelung, bei der es sich nicht wie bei den Produktionsquoten um eine absolute Zahl handelt, sondern um eine für jedes Unternehmen unterschiedliche Zahlenrelation, die bei Erlaß der Entscheidung schon feststand, nicht die Grundlage für die Festsetzung der Produktionsquoten bildet und folglich nicht gesagt werden kann, sie sei in den angegriffenen Mitteilungen angewandt worden. Demgemäß hätte die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Artikels 7 Absatz 2 nicht die Aufhebung der Produktionsquotenmitteilung zur Folge. Die für die Lieferquoten festzustellende Bezugnahme auf die Produktionsquoten reicht somit sicher nicht aus, in einem Verfahren, das der Kontrolle der Produktionsquotenmitteilungen gilt, die Vorschrift des Artikels 7 Absatz 2 in die Untersuchung mit einzubeziehen. Sie kann allenfalls aktuell werden, wenn es bei Überschreitung des Inlandanteils zur Festsetzung einer Geldbuße kommt und diese beim Gerichtshof angegriffen wird.
Festzustellen wäre darüber hinaus noch — und mit dieser Bemerkung kann es dann sein Bewenden haben —, daß Nichtigkeitsklagen wie die vorliegende sicher nicht dazu benützt werden können, den Inhalt des Artikels 7 Absatz 2 abstrakt klären zu lassen. Das aber bezweckt die Klägerin offenbar mit dem größten Teil ihres Vorbringens, das sich auf Artikel 7 Absatz 2 bezieht.
III —
Ich kann somit nur vorschlagen, die beiden von der Firma Krupp Stahl AG eingereichten Klagen als unbegründet abzuweisen und die Kosten der Verfahren der Klägerin aufzuerlegen.