62005CJ0016_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑16/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av House of Lords (Förenade kungariket) genom beslut av den 2 december 2004, som inkom till domstolen den 19 januari 2005, i målet
The Queen, på begäran av:
Veli Tum,
Mehmet Dari
mot
Secretary of State for the Home Department,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Schintgen (referent), J. Klučka, R. Silva de Lapuerta och L. Bay Larsen,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: handläggaren K. Sztranc-Sławiczek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 maj 2006,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Veli Tum och Mehmet Dari, genom N. Rogers och J. Rothwell, barristers, samt L. Baratt och M. Kuddus, solicitors,
– Förenade kungarikets regering, inledningsvis genom M. Bethell, därefter genom E. O’Neill, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Saini, barrister,
– Nederländernas regering, genom C.M. Wissels, i egenskap av ombud,
– Slovakiens regering, genom R. Procházka, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. O’Reilly och M. Wilderspin, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 september 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 41.1 i det tilläggsprotokoll som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och ingicks, godkändes och bekräftades på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet).
2. Begäran har framställts i två mål mellan de turkiska medborgarna Veli Tum respektive Mehmet Dari och Secretary of State for the Home Department (inrikesministern) (nedan kallad Secretary of State). Målen avser Secretary of States beslut att inte bevilja Veli Tum och Mehmet Dari något inresetillstånd till Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i syfte att utöva fristående näringsverksamhet där samt beslutet att utvisa dem från denna medlemsstat dit de endast tillfälligt getts tillträde.
Tillämpliga bestämmelser
Associeringen mellan EEG och Turkiet
3. Enligt artikel 2.1 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet), syftar avtalet till att främja en långsiktig och balanserad förstärkning av de kommersiella och ekonomiska relationerna mellan de avtalsslutande parterna, inklusive på området för arbetskraft. Detta skall ske genom att fri rörlighet för arbetstagare stegvis genomförs (artikel 12 i associeringsavtalet) samt genom att inskränkningar i etableringsfriheten (artikel 13 i nämnda avtal) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 14 i samma avtal) undanröjs i syfte att höja levnadsstandarden för det turkiska folket och underlätta en framtida anslutning av Republiken Turkiet till gemenskapen (fjärde skälet i inledningen och artikel 28 i avtalet).
4. Associeringsavtalet innehåller därför en förberedande fas för att ge Republiken Turkiet tillfälle att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3 i avtalet). Vidare innehåller avtalet en övergångsfas då en tullunion successivt skall inrättas och parternas ekonomiska politik tillnärmas (artikel 4 i nämnda avtal) och en slutfas som grundas på tullunionen då de avtalsslutande parternas ekonomiska politik skall koordineras i än större utsträckning (artikel 5 i samma avtal).
5. Artikel 6 i associeringsavtalet har följande lydelse:
”För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, skall de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt avtalet.”
6. Artikel 8 i associeringsavtalet återfinns i avdelning II, med rubriken ”genomförande av övergångsfasen”, och har följande lydelse:
”För att genomföra de i artikel 4 fastställda målen, beslutar associeringsrådet, innan övergångsfasen inleds och enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 1 i tilläggsprotokollet, villkoren, formerna och hastigheten för genomförandet av bestämmelserna på de områden, behandlade i fördraget om upprättandet av gemenskapen, som skall beaktas, i synnerhet de som anges i denna del, samt varje skyddsklausul som kan komma att krävas.”
7. Även artiklarna 12–14 i associeringsavtalet återfinns i avdelning II, kapitel 3, med rubriken ”Andra bestämmelser av ekonomisk art”.
8. I artikel 12 föreskrivs följande:
”De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna [39 EG], [40 EG] och [41 EG] för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.”
9. Artikel 13 har följande lydelse :
”De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna [43 EG] – [46 EG] och [48 EG] för att undanröja inskränkningar i etableringsfriheten mellan sig.”
10. I artikel 14 föreskrivs följande:
”De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna [45 EG], [46 EG] och [48 EG–54 EG] för att undanröja inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster mellan sig.”
11. Enligt artikel 22.1 i associeringsavtalet gäller följande:
”Associeringsrådet har befogenhet att fatta beslut för att genomföra avtalets mål och i de fall som föreskrivs i detta. Vardera parten är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de beslut som fattats. ...”
12. Tilläggsprotokollet utgör enligt artikel 62 häri en integrerad del av associeringsavtalet. Genom protokollet fastställs enligt artikel 1 villkoren, den närmare utformningen av och tidsplanen för genomförandet av den övergångsetapp som fastställs i artikel 4 i avtalet.
13. Tilläggsprotokollet innehåller en avdelning II, med rubriken ”Rörlighet för personer och tjänster”. Kapitel I i denna avdelning avser arbetskraft, och kapitel II avser etablering, tjänster och transporter.
14. I artikel 36 i tilläggsprotokollet, som ingår i kapitel I, föreskrivs att den fria rörligheten för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet skall genomföras etappvis enligt principerna i artikel 12 i associeringsavtalet under perioden mellan utgången av det tolfte året och utgången av det tjugoandra året efter ikraftträdandet av det nämnda avtalet. Associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta syfte.
15. Artikel 41 i tilläggsprotokollet ingår i kapitel II i nämnda avdelning II och har följande lydelse :
”1. De fördragsslutande parterna får inte sinsemellan införa nya begränsningar av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster.
2. Associeringsrådet skall i enlighet med principerna i artiklarna 13 och 14 i associeringsavtalet fastställa tidsplanen för och den närmare utformningen av de fördragsslutande parternas gradvisa avskaffande av begränsningarna av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster mellan parterna.
Associeringsrådet skall vid fastställande av tidsplanen för och den närmare utformningen av bestämmelserna för de olika typerna av verksamheter ta hänsyn till de motsvarande bestämmelser som gemenskapen redan har antagit på dessa områden, samt den särskilda ekonomiska och sociala situationen i Turkiet. De verksamheter som i särskilt hög grad bidrar till utveckling av produktion och handel skall prioriteras.”
16. Det associeringsråd som inrättas genom associeringsavtalet består av dels medlemmar av medlemsstaternas regeringar samt av medlemmar av Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, dels av medlemmar av den turkiska regeringen (nedan kallat associeringsrådet). Det är utrett att associeringsrådet inte fattat några beslut med stöd av artikel 41.2 i tilläggsprotokollet.
17. Associeringsrådet har däremot antagit beslut nr 1/80 den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80).
18. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ingår i kapitel II i beslutet, med rubriken ”Sociala bestämmelser”, del 1, beträffande ”Frågor avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare”. Artikel 13 har följande lydelse:
”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya restriktioner så vitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.”
Den nationella lagstiftningen
19. I artikel 11.1 i 1971 års lag om invandring (Immigration Act 1971) definieras begreppet ”inresa i Förenade kungariket” på följande sätt:
”En person som anländer till Förenade kungariket med fartyg eller luftfartyg skall i denna lag inte anses ha rest in i Förenade kungariket, med mindre än, och fram till dess, att han lämnar fartyget eller luftfartyget. Den som lämnar ett fartyg eller ett luftfartyg i en hamn eller på en flygplats skall inte anses ha rest in i Förenade kungariket så länge som han uppehåller sig inom det område (om ett sådant finns) i hamnen eller på flygplatsen som kan ha godkänts för detta ändamål av en tjänsteman vid utlänningsmyndigheten. En person som inte på annat sätt har rest in i Förenade kungariket skall inte betraktas som inrest, så länge som han hålls i förvar, innehar tillfälligt inresetillstånd eller är tillfälligt frigiven ...”
20. Den 1 januari 1973, den dag då tilläggsprotokollet trädde i kraft i Förenade kungariket, återfanns de relevanta bestämmelserna om invandring vad gäller etablering av verksamhet och tillhandahållande av tjänster i Statement of Immigration Rules for Control on Entry (House of Commons Paper 509) (nedan kallade 1973 års bestämmelser om invandring).
21. Punkt 30 under rubriken ”Affärsmän” i 1973 års bestämmelser hade följande lydelse:
”Passagerare som inte kan uppvisa ett inresetillstånd [i syfte att starta företag] men som ändå synes uppfylla villkoren i någon av de två nedanstående punkterna skall beviljas inresa för högst två månader förenat med ett förbud att arbeta och en uppmaning att sända sitt ärende till Home Office.”
22. I punkt 31 i nämnda bestämmelser föreskrevs en skyldighet för sökanden att förfoga över tillräckliga medel för att driva sin verksamhet, om denna redan startats, och att kunna bära sin del av eventuella förluster. I punkt 31 föreskrevs vidare att sökanden skall kunna försörja sig själv och sin familj och att han på ett aktivt sätta skall delta i driften av verksamheten.
23. I punkt 32 i samma bestämmelser föreskrevs följande:
”Om sökanden önskar etablera sig i eget namn krävs att han visar att han kommer att föra in tillräckliga medel i landet för att starta en verksamhet som har realistiska förutsättningar att försörja honom och hans familj utan att de behöver ta upp sådan anställning för vilken arbetstillstånd krävs.”
24. Sedan dess har Förenade kungariket efter hand antagit allt strängare invandringsvillkor för dem som inreser i syfte att etablera sig som näringsidkare eller tillhandahålla tjänster.
25. Detaljerade bestämmelser återfinns i punkterna 201–205 i de bestämmelser beträffande invandring som antogs av House of Commons (underhuset i brittiska parlamentet) år 1994 (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), i den lydelse som är tillämplig sedan den 1 oktober 1994 och som fortfarande är tillämpliga i ändrad lydelse (nedan kallade 1994 års bestämmelser om invandring).
26. Det är ostridigt att 1994 års bestämmelser om invandring, som för närvarande är tillämpliga i Förenade kungariket, är mer restriktiva än motsvarande bestämmelser om invandring från år 1973, när det gäller handläggning av ansökningar om tillträde från personer som har för avsikt att utöva fristående näringsverksamhet i denna medlemsstat.
Tvisterna vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
27. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Veli Tum och Mehmet Dari anlände till Förenade kungariket med båt. Veli Tum anlände i november 2001 från Tyskland och Mehmet Dari i oktober 1998 från Frankrike.
28. Sedan deras ansökan om asyl avslagits beslutades att de skulle utvisas med stöd av konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna, undertecknad i Dublin den 15 juni 1990 ( EGT C 254, 1997, s. 1 ). Utvisningsbeslutet verkställdes emellertid aldrig av behöriga myndigheter, varför Veli Tum och Mehmet Dari fortfarande befinner sig på Förenade kungarikets territorium.
29. Veli Tum och Mehmet Dari erhöll med stöd av artikel 11.1 i 1971 års lag om invandring endast en tillfällig rätt till tillträde till Förenade kungariket förenad med ett förbud att ta anställning. Denna tillfälliga rätt motsvarar inte ett formellt inresetillstånd till medlemsstaten enligt nationell lagstiftning. Veli Tum och Mehmet Dari ansökte därför om ett inresevisum till nämnda medlemsstat för att utöva fristående näringsverksamhet där.
30. De grundade sin ansökan på associeringsavtalet och gjorde särskilt gällande att deras ansökningar om tillträde till värdmedlemsstaten enligt artikel 41.1 i tilläggsprotokollet skulle prövas med stöd av de nationella bestämmelser om invandring som var tillämpliga då tilläggsprotokollet trädde i kraft i Förenade kungariket, det vill säga de bestämmelser som var tillämpliga den 1 januari 1973.
31. Secretary of State avslog emellertid Veli Tums och Mehmet Daris ansökningar med tillämpning av de nationella bestämmelser om invandring som var tillämpliga då ansökningarna ingavs.
32. Veli Tum och Mehmet Dari överklagade avslagsbesluten och yrkade att de skulle upphävas. Överklagandena prövades gemensamt av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), som biföll dem i dom av den 19 november 2003. Domen fastställdes i sak den 24 maj 2004 i dom av Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division). Enligt High Court of Justice och Court of Appeal utgör omständigheterna i de två turkiska medborgarnas situation inte något bedrägeri och hotar inte skyddet för statens legitima intressen, såsom till exempel allmän ordning, säkerhet och folkhälsa. Ovannämnda domstolar fann därför att Veli Tum och Mehmet Dari med fog kunde åberopa ”standstill-klausulen” (frysningsklausul) i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, för att få sina ansökningar om inresa till Förenade kungariket i syfte att utöva en fristående näringsverksamhet prövade med stöd av 1973 års bestämmelser om invandring.
33. Secretary of State gavs då tillstånd att föra målen vidare till House of Lords.
34. Parterna i målen vid den nationella domstolen är oense om huruvida ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 är tillämplig på de bestämmelser i Förenade kungariket som reglerar det första tillträdet för turkiska medborgare som vill komma i åtnjutande av etableringsfriheten i denna medlemsstat. House of Lords beslutade därför att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfråga till EG‑domstolen:
”Skall artikel 41.1 i tilläggsprotokollet … tolkas så att det utgör hinder för en medlemsstat att, sedan nämnda protokoll trädde i kraft i den medlemsstaten, införa ytterligare inskränkningar i de villkor och förfaranden som gäller för inresa till dess territorium för en turkisk medborgare som önskar utöva verksamhet i den medlemsstaten?”
Prövning av tolkningsfrågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
35. Enligt Förenade kungarikets regering omfattas utlänningar som i likhet med Veli Tum och Mehmet Dari i formellt hänseende aldrig fått tillträde till Förenade kungariket inte av “standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till utlänningar som likt den turkiske medborgaren i domen av den 11 maj 2000 i mål C‑37/98, Savas, (REG 2000, s. I‑2927) lagligen rest in i en medlemsstat och därefter försöker etablera sig där genom att starta ett företag. Att Veli Tum och Mehmet Dari inkommit med en formellt korrekt ansökan om att få tillträde till Förenade kungariket saknar härvid betydelse.
36. Samma regering anser att de två turkiska medborgare som målen vid den nationella domstolen gäller inte ”rest in” i Förenade kungariket i den mening som avses i artikel 11.1 i 1971 års lag om invandring. Förenade kungariket hade därför rätt att tillämpa de nu gällande 1994 års bestämmelser om invandring som är mer restriktiva än de bestämmelser som var tillämpliga den 1 januari 1973. I de förstnämnda bestämmelserna föreskrivs nämligen ett nytt villkor, enligt vilket det krävs ett giltigt inresetillstånd för utlänningar som avser att utnyttja etableringsfriheten på medlemsstatens territorium.
37. Till stöd för sin inställning har Förenade kungarikets regering åberopat domen i det ovannämnda målet Savas och gjort gällande att det följer av punkterna 58–67 i domen att en person som inte lagligen fått tillträde till en medlemsstat inte kan komma i åtnjutande av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, eftersom den bestämmelsen endast reglerar villkoren för etablering och vistelse. Det föreligger en väsentlig skillnad mellan beslutet att bevilja en turkisk medborgare visering för en första inresa i Förenade kungariket och beslutet att, sedan samme medborgare lagligen rest in i landet, bevilja honom rätt att vistas där i egenskap av affärsman. I domen i målet Savas slogs endast fast att sedan en turkisk medborgare lagligen rest in på en medlemsstats territorium har han möjlighet att åberopa ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Detta gäller även om han då han åberopar bestämmelsen inte längre har ett giltigt uppehållstillstånd i denna stat. Ovannämnda klausul är däremot inte tillämplig när det gäller en sådan medborgares ansökan om ett första inresetillstånd. Så länge Republiken Turkiet inte är medlemsstat i Europeiska unionen omfattas denna fråga följaktligen av varje medlemsstats exklusiva behörighet (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i det ovannämnda målet Savas, punkt 58).
38. Alternativt har Förenade kungarikets regering gjort gällande att tilläggsprotokollet inte syftar till att ge rättigheter till asylsökande vars ansökan avslagits och som kan komma att utvisas till en annan medlemsstat med tillämpning av Dublinkonventionen av den 15 juni 1990. Under dessa omständigheter skall turkiska medborgare som i likhet med Veli Tum och Mehmet Dari inte fått asyl i Förenade kungariket undantas från samtliga förmåner som föreskrivs i tilläggsprotokollet. En annan tolkning skulle kunna leda till rättsmissbruk.
39. Vid förhandlingen försvarade den nederländska regeringen i sak samma inställning som Förenade kungarikets regering.
40. Veli Tum och Mehmet Dari har medgett att ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inte i sig ger dem någon rätt till etablering, vistelse eller inresa till en medlemsstats territorium och att tvister beträffande sådana rättigheter i princip skall prövas endast enligt nationell rätt i den berörda medlemsstaten. De har emellertid påstått att tillämpningsområdet för ovanstående klausul inte enbart omfattar villkor för etablering och vistelse, utan, som en logisk följd, även de villkor som hänger direkt samman med dessa, det vill säga villkor för turkiska medborgares inresa i värdmedlemsstaten. Enligt Veli Tum och Mehmet Dari följer härav att deras ansökningar om inresevisum i syfte att utöva fristående näringsverksamhet i Förenade kungariket skall prövas enligt regler om invandring som inte är mer restriktiva än de som var gällande den 1 januari 1973.
41. Till stöd för sin inställning har Veli Tum och Mehmet Dari åberopat följande argument:
– Ovannämnda tolkning stämmer med associeringsavtalets och tilläggsprotokollets syfte, nämligen att stegvis undanröja inskränkningar av etableringsfriheten.
– Etableringsfriheten har i gemenskapsrätten, av domstolen, tolkats så, att den avser villkor för såväl inresa som vistelse i en medlemsstat såsom en naturlig följd av etableringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 8 april 1976 i mål 48/75, Royer, REG 1976, s. 497, punkt 50, svensk specialutgåva, volym 3, s. 73, av den 12 december 1990 i de förenade målen C‑100/89 och C‑101/89, Kaefer och Procacci, REG 1990, s. I‑4647, punkt 15, samt av den 27 september 2001 i mål C‑257/99, Barkoci och Malik, REG 2001, s. I‑6557, punkterna 44, 50, 58 och 83). Det finns inget skäl till att ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inte skulle kunna förstås på detta sätt, i synnerhet med hänsyn till det syfte som anges i artikel 13 i associeringsavtalet.
–
”Standstill-klausulen” skulle förlora sin betydelse och ändamålsenliga verkan om medlemsstaterna tilläts göra turkiska medborgares tillträde till dess territorium svårare eller till och med omöjligt, eftersom en garanti för status quo i fråga om villkoren för etablering och/eller vistelse i sådant fall skulle sakna all praktisk betydelse.
– Det finns inte någonting, vare sig i ”standstill-klausulen” eller mera allmänt i bestämmelserna om upprättande av en associering mellan EEG och Turkiet, som tyder på att denna klausul endast skulle tillämpas såvitt avser villkoren för vistelse och etablering men inte avseende inresevillkoren. Det föreligger härvid en betydande skillnad i formulering mellan ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och den motsvarande klausulen i artikel 13 i beslut 1/80, som är tillämplig på anställda arbetstagare. Domstolens rättspraxis på området är vidare mycket allmän.
42. Veli Tum och Mehmet Dari har betonat att deras inställning finner stöd i domen i det ovannämnda målet Savas. Av den domen följer att ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet är tillämplig på en person som vistats olagligt i Förenade kungariket under elva år, trots att de inkommit med formellt korrekta ansökningar om tillträde till Förenade kungariket. Eftersom domstolen kom fram till att Abdulnasir Savas giltigt kunde grunda sig på denna klausul och att hans ansökan följaktligen reglerades av nationella bestämmelser som inte är mer restriktiva än de som var tillämpliga den 1 januari 1973, menar Veli Tum och Mehmet Dari att även de skall omfattas av en sådan tolkning.
43. Att Veli Tums och Mehmet Daris asylansökningar avslagits är slutligen inte relevant för att avgöra huruvida artikel 41.1 i tilläggsprotokollet är tillämplig på deras situation eller inte.
44. Den slovakiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har i mycket stor utsträckning uttalat stöd för den av Veli Tum och Mehmet Dari förordade tolkningen.
Domstolens svar
45. För att besvara den nationella domstolens fråga erinrar domstolen i likhet med vad som påpekats i punkt 29 i denna dom att Veli Tum och Mehmet Dari enligt artikel 11.1 i 1971 års lag om invandring inte anses ha rest in i Förenade kungariket. Att de rent faktiskt och tillfälligt getts tillträde, trots att de saknar inresetillstånd till medlemsstaten, motsvarar inte ett formellt inresetillstånd enligt relevant nationell lagstiftning.
46. Det har i detta sammanhang inte bestritts att artikel 41.1 i tilläggsprotokollet har direkt effekt i medlemsstaterna och att de rättigheter som ges de turkiska medborgare som protokollet är tillämpligt på kan åberopas inför nationella domstolar för att på så sätt se till att nationella bestämmelser som strider mot protokollet inte tillämpas. I ovannämnda bestämmelse föreskrivs nämligen en otvetydig ”standstill-klausul” med en precis, klar och ovillkorlig avfattning. Genom ”standstill-klausulen” har de avtalsslutande parterna åtagit sig en skyldighet som rent juridiskt endast innebär ett avstående (se domen i det ovannämnda målet Savas, punkterna 46–54 och 71, andra strecksatsen, samt av den 21 oktober 2003 i de förenade målen C‑317/01 och C‑369/01, Abatay m.fl., REG 2003, s. I‑12301, punkterna 58, 59 och 117, första strecksatsen).
47. Det är vidare ostridigt att, för det fall artikel 41.1 i tilläggsprotokollet äger tillämpning på en turkisk medborgares första tillträde till en medlemsstat för att där utöva etableringsfriheten med stöd av associeringsavtalet, så utgör de bestämmelser om invandring som Secretary of State tillämpat vid prövningen av Veli Tums och Mehmet Daris ansökningar en ”ny begränsning” enligt artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Parterna i målen vid den nationella domstolen är nämligen ense om att nämnda nationella bestämmelser, som är tillämpliga sedan den 1 oktober 1994, syftar, eller åtminstone leder, till att turkiska medborgares inresa i Förenade kungariket underställs materiella och processuella villkor som är strängare än de som var tillämpliga då nämnda protokoll trädde i kraft i förhållande till medlemsstaten, det vill säga den 1 januari 1973.
48. När det gäller det materiella tillämpningsområdet för ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet skall det erinras om att bestämmelsen enligt sin lydelse förbjuder nya begränsningar av bland annat ”etableringsrätten”.
49. Det framgår emellertid redan av domstolens rättspraxis att ”standstill-klausulen” utgör hinder för att en medlemsstat antar nya bestämmelser som syftar till eller har till verkan att föreskriva mer restriktiva villkor för en turkisk medborgares etablering och, följaktligen, vistelse i denna stat, än de som gällde när tilläggsprotokollet trädde i kraft i förhållande till den berörda medlemsstaten (se domarna i det ovannämnda målet Savas, punkt 69, och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkt 66).
50. Denna rättspraxis avser inte uttryckligen turkiska medborgares första tillträde till värdmedlemsstatens territorium.
51. I domarna i det ovannämnda målet Savas och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., avgjorde domstolen inte denna fråga, då såväl Abdulnasir Savas som de aktuella långtradarchaufförerna i domen i de förenade målen Abatay m.fl., hade beretts tillträde till de aktuella medlemsstaterna med stöd av visum som beviljats i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning.
52. Vad sedan beträffar betydelsen av ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, följer det likaså av rättspraxis att varken denna klausul eller den bestämmelse där den ingår, i sig, ger en turkisk medborgare någon etableringsrätt eller motsvarande rätt till vistelse som direkt grundas på gemenskapsrätten (se domarna i det ovannämnda målet Savas, punkterna 64 och 71, tredje strecksatsen, och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkt 62). Samma övervägande gäller emellertid i fråga om en turkisk medborgares första inresa i en medlemsstat.
53. Enligt samma rättspraxis skall däremot en sådan ”standstill-klausul” tolkas så att den utgör hinder för att en medlemsstat antar nya bestämmelser som syftar till eller har till verkan att föreskriva mer restriktiva villkor för en turkisk medborgares etablering i en medlemsstat än de som gällde när tilläggsprotokollet trädde i kraft för den berörda medlemsstaten (se domarna i det ovannämnda målet Savas, punkterna 69, 70 och 71, fjärde strecksatsen, och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkterna 66 och 117, andra strecksatsen).
54. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet innebär således inte att turkiska medborgare ges rätt till inresa i en medlemsstat. Sådana rättigheter kan inte hänföras till nu gällande gemenskapsrätt utan regleras uteslutande av nationell rätt.
55. Härav följer att en ”standstill-klausul” av den typ som föreskrivs i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inte utgör en materiell bestämmelse som ersätter och undanröjer tillämpning av relevant materiell rätt. ”Standstill-klausulen” är i stället mera av en processuell bestämmelse som i tidsmässigt hänseende reglerar vilka bestämmelser i en medlemsstats lagstiftning som skall ligga till grund för prövningen av en turkisk medborgares situation då denne önskar utnyttja etableringsfriheten i en medlemsstat.
56. Under dessa omständigheter saknas det stöd för den argumentation som förts av Förenade kungarikets regering om att sökandenas inställning skulle innebära ett oacceptabelt ingrepp i principen om medlemsstaternas exklusiva behörighet i invandringsfrågor, såsom denna princip tolkats i domstolens fasta rättspraxis.
57. Det är förvisso riktigt att det följer av nämnda rättspraxis att på gemenskapsrättens nuvarande stadium regleras en turkisk medborgares första tillträde till en medlemsstats territorium i princip uteslutande av den nationella rätten i den medlemsstaten (se bland annat domarna i det ovannämnda målet Savas, punkterna 58 och 65, och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkterna 63 och 65). Domstolen gjorde emellertid detta konstaterande enbart för att ge ett nekande svar på frågan huruvida ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet i sig kunde ge en turkisk medborgare vissa positiva rättigheter inom ramen för etableringsfriheten (se domarna i det ovannämnda målet Savas, punkterna 58–67, och i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkterna 62–65).
58. ”Standstill-klausulen” ändrar emellertid inte medlemsstaternas principiella behörighet att driva sin nationella invandringspolitik. Enbart den omständigheten att en sådan klausul, från sitt ikraftträdande, medför en skyldighet för medlemsstaterna att avstå från något som innebär att deras handlingsutrymme på området i viss mån begränsas medför inte i sig att medlemsstaternas suveräna behörighet att bestämma sin utlänningspolitik träds förnär (se, analogt, dom av den 16 maj 2006 i mål C‑372/04, Watts, REG 2006, s. I‑4325, punkt 121).
59. Det saknas följaktligen stöd för den tolkning som förordats av Förenade kungarikets regering, nämligen att det följer av domen i det ovannämnda målet Savas att en turkisk medborgare endast kan åberopa nämnda ”standstill-klausul” om han lagligen rest in i en medlemsstat och att det saknar betydelse huruvida han vid tidpunkten för ansökan om etablering vistas lagligen i landet eller ej. Det saknas likaledes stöd för tolkningen att samma klausul inte är tillämplig på villkoren för en turkisk medborgares första tillträde till en medlemsstats territorium.
60. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att artikel 41.1 i tilläggsprotokollet generellt avser nya begränsningar av ”etableringsrätten” och att bestämmelsens tillämpningsområde inte begränsas genom att, i likhet med artikel 13 i beslut 1/80, vissa säkerhetsaspekter som erkänts med stöd av den första bestämmelsen undantas.
61. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet avser dessutom att skapa gynnsamma förhållanden för att stegvis införa etableringsfrihet. Detta sker genom ett absolut förbud för nationella myndigheter att införa nya hinder för denna frihet genom att ett vid en viss tidpunkt existerande villkor görs strängare. Förbudet syftar således till att förhindra att ett stegvist genomförande av etableringsfriheten försvåras mellan medlemsstaterna och Republiken Turkiet. Ovannämnda bestämmelse i tilläggsprotokollet är därför en nödvändig konsekvens av artikel 13 i associeringsavtalet och en ofrånkomlig förutsättning för att stegvis undanröja nationella inskränkningar i etableringsfriheten (domen i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkterna 68 och 72). Även om befintliga nationella inskränkningar kan vidmakthållas i ett inledande skede av det stegvisa genomförandet av etableringsfriheten (se, analogt, dom av den 23 mars 1983 i mål 77/82, Peskeloglou, REG 1983, s. 1085, punkt 13, och domen i de ovannämnda förenade målen Abatay m.fl., punkt 81) är det viktigt att nya hinder inte införs för att inte ytterligare försvåra ett stegvist genomförande av en sådan frihet.
62. Domstolen konstaterar emellertid att associeringsrådet hittills inte fattat några beslut med stöd av artikel 41.2 i tilläggsprotokollet i syfte att de avtalsslutande parterna skall avskaffa befintliga begränsningar av etableringsfriheten i enlighet med de principer som föreskrivs i artikel 13 i associeringsavtalet. Det följer vidare av domstolens rättspraxis att inte någon av de senare bestämmelserna kan tillerkännas direkt effekt (domen i det ovannämnda målet Savas, punkt 45).
63. Av ovan anförda skäl finner domstolen att ”standstill-klausulen” i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet även är tillämplig på bestämmelser som avser turkiska medborgares första tillträde till en medlemsstats territorium där de önskar utnyttja etableringsfriheten med stöd av associeringsavtalet.
64. Förenade kungarikets regering har alternativt gjort gällande att asylsökande som i likhet med Veli Tum och Mehmet Dari fått avslag på sin ansökan inte skall tillåtas åberopa artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, eftersom varje annan tolkning skulle främja handlande i bedräg ligt syfte och missbruk. Det skall härvid erinras om att det enligt fast rättspraxis är förbjudet för enskilda att genom missbruk eller i bedrägligt syfte åberopa gemenskapsrätten (dom av den 21 februari 2006 i mål C‑255/02, Halifax m.fl., REG 2006, s. I‑1609, punkt 68). Nationella domstolar kan i varje enskilt fall, genom att stödja sig på objektiva omständigheter, ta hänsyn till den berördes missbruk eller handlande i bedrägligt syfte för att, i förekommande fall, neka honom tillämpning av de gemenskapsrättsliga bestämmelser som har åberopats (se, bland annat, dom av den 9 mars 1999 i mål C‑212/97, Centros, REG 1999, s. I‑1459, punkt 25 ).
65. Det följer emellertid av de handlingar som tillställts EG‑domstolen från den hänskjutande domstolen att de nationella domstolar som avgjort de mål som nu är föremål för prövning av House of Lords uttryckligen funnit att något handlande i bedrägligt syfte inte kunde läggas Veli Tum eller Mehmet Dari till last och att det inte heller var fråga om skydd för något för staten legitimt intresse, såsom allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa (se punkt 32 i denna dom).
66. Det har inför EG‑domstolen för övrigt inte framkommit några konkreta omständigheter som tyder på att Veli Tum och Mehmet Dari har åberopat standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet enbart för att medelst missbruk dra nytta av de förmåner som föreskrivs i gemenskapsrätten.
67. Att Veli Tum och Mehmet Dari ansökt om asyl (vilket dock avslagits av de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket) innan de ansökte om tillstånd att resa in i nämnda land för att utöva etableringsfriheten kan inte i sig anses utgöra missbruk eller handlande i bedrägligt syfte.
68. I artikel 41.1 i tilläggsprotokollet föreskrivs vidare inte några begränsningar av artikelns tillämpningsområde i förhållande till turkiska medborgare som inte har beviljats flyktingstatus av myndigheterna i Förenade kungariket. Att Veli Tums och Mehmet Daris asylansökningar avslagits saknar därför betydelse för prövningen av om bestämmelsen är tillämplig i målen vid den nationella domstolen.
69. Mot bakgrund av samtliga ovan anförda skäl skall den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet skall tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstat att, sedan nämnda protokoll trädde i kraft i den medlemsstaten, införa nya begränsningar av etableringsfriheten. Förbudet gäller även begränsningar rörande materiella och/eller processuella villkor i fråga om turkiska medborgares första tillträde till medlemsstatens territorium i syfte att vara verksam som egenföretagare.
Rättegångskostnader
70. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 41.1 i det tilläggsprotokoll som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och ingicks, godkändes och bekräftades på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 skall tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstat att, sedan nämnda protokoll trädde i kraft i den medlemsstaten, införa nya begränsningar av etableringsfriheten. Förbudet gäller även begränsningar rörande materiella och/eller processuella villkor i fråga om turkiska medborgares första tillträde till medlemsstatens territorium i syfte att vara verksam som egenföretagare.