62011CC0379
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
SHARPSTON
prezentate la 27 septembrie 2012 (
1
)
Cauza C-379/11
Caves Krier Frères S.àr.l.
împotriva
Directeur de l’Administration de l’emploi
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Cour administrative (Marele Ducat al Luxemburgului)]
„Libera circulație a lucrătorilor — Articolele 21 TFUE și 45 TFUE — Legislație națională — Rambursarea de către un stat membru a contribuțiilor de securitate socială către angajatorii care încadrează în muncă lucrători în vârstă de cel puțin 45 de ani care sunt înscriși la autoritățile competente din acel stat — Restricție — Justificări”
1.
În Luxemburg, angajatorii care încadrează în muncă șomeri în vârstă de cel puțin 45 de ani au dreptul să primească o subvenție pentru încadrarea în muncă (
2
). Subvenția pentru încadrarea în muncă îmbracă forma rambursării către angajator a contribuțiilor de securitate socială plătite pentru lucrătorul angajat. Lucrătorul în cauză trebuie însă să fie înregistrat ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă la un birou de plasare al administrației pentru ocuparea forței de muncă din Luxemburg (
3
). Cour administrative (Curtea Administrativă de Apel) (Luxemburg) solicită să se stabilească dacă o astfel de condiție este compatibilă cu articolele 21 TFUE și 45 TFUE, care privesc dreptul de liberă circulație și ședere al cetățenilor și, respectiv, libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene.
Legislația
Dreptul Uniunii
Dispozițiile tratatului
2.
Conform articolului 21 TFUE, orice cetățean al Uniunii are dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre.
3.
Articolul 45 TFUE prevede:
„(1)   Libera circulație a lucrătorilor este garantată în cadrul Uniunii.
(2)   Libera circulație implică eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă.”
4.
Articolul 45 alineatele (1) și (2) TFUE rezervă statelor membre posibilitatea de a introduce restrângeri justificate pe motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică, astfel cum se prevede la articolul 45 alineatul (3).
Regulamentul nr. 1408/71
5.
Regulamentul nr. 1408/71 (
4
) coordonează legislațiile statelor membre în domeniul securității sociale urmărind protecția drepturilor de securitate socială ale persoanelor care se deplasează în cadrul Uniunii Europene (
5
). Toți lucrătorii, inclusiv lucrătorii frontalieri, intră sub incidența regulamentului menționat (
6
). Acest regulament prevede că persoanele care au reședința pe teritoriul Uniunii se supun acelorași obligații și beneficiază de prestațiile de securitate socială prevăzute de legislația oricărui stat membru în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat (
7
). Reglementarea privind prestațiile de șomaj este inclusă în domeniul de aplicare al regulamentului [articolul 4 alineatul (1) litera (g)]. Astfel de avantaje nu sunt numai de ordin pecuniar, ci includ și asistență pentru plasarea personalului disponibilizat, pe care serviciile pentru ocuparea forței de muncă dintr-un stat membru o acordă lucrătorilor care se pun la dispoziția acestor servicii (
8
).
6.
Dispozițiile titlului II din Regulamentul nr. 1408/71 („Stabilirea legislației aplicabile”) constituie un sistem complet și uniform de norme privind conflictul de legi, care urmăresc să garanteze faptul că lucrătorii care se deplasează în interiorul Uniunii sunt supuși regimului de securitate socială al unui singur stat membru (
9
). Astfel, articolul 13 prevede:
„(1)   Sub rezerva articolului 14c, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament se supun numai legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu dispozițiile prezentului titlu.
(2)   Sub rezerva dispozițiilor articolelor 14-17:
(a)
persoana care desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui stat membru se supune legislației statului respectiv chiar dacă are domiciliul pe teritoriul altui stat membru sau dacă întreprinderea sau angajatorul la care persoana este încadrată are sediul social sau adresa pe teritoriul altui stat membru;
[...]”
7.
Titlul III capitolul 6 cuprinde dispoziții speciale în legătură cu prestațiile de șomaj. Articolul 71 prevede norme care se aplică unui lucrător salariat aflat în șomaj și care, pe durata ultimei sale activități, avea reședința pe teritoriul unui stat membru, altul decât statul competent. Această dispoziție prevede diferite reguli care permit să se stabilească dacă un lucrător aflat în șomaj este un lucrător frontalier [articolul 71 alineatul (1) litera (a)] sau un lucrător salariat, „altul decât un lucrător frontalier” [articolul 71 alineatul (1) litera (b)]. În privința lucrătorilor frontalieri, articolul 71 alineatul (1) litera (a) prevede o excepție de la regula generală prevăzută la articolul 13 alineatul (2) litera (a). Acesta prevede:
„(1)   Lucrătorul salariat aflat în șomaj și care, pe durata ultimei sale activități, avea reședința pe teritoriul unui stat membru, altul decât statul competent, beneficiază de prestații în conformitate cu următoarele dispoziții (
10
):
(a) (i)
lucrătorul frontalier aflat în șomaj parțial sau intermitent la întreprinderea care l-a angajat beneficiază de prestații în conformitate cu dispozițiile legislației statului competent ca și cum ar avea reședința pe teritoriul acelui stat; aceste prestații se acordă de instituția competentă;
(ii)
un lucrător frontalier aflat în șomaj total beneficiază de prestații în conformitate cu legislația statului membru pe al cărui teritoriu își are reședința ca și când ar fi fost supus legislației respective pe perioada ultimei încadrări în muncă; instituția de la locul de reședință acordă aceste prestații pe propria sa cheltuială;
[...]”
8.
Lucrătorul, „altul decât un lucrător frontalier”, care intră astfel sub incidența articolului 71 alineatul (1) litera (b) are posibilitatea unei alegeri: el poate rămâne la dispoziția regimului de prestații de șomaj din statul în care și-a desfășurat ultima activitate sau poate solicita prestații de la statul de reședință (
11
).
Dreptul național
9.
Dispoziția națională în discuție este articolul L.541-1 primul paragraf din Codul muncii (Code du travail). Acesta prevede rambursarea contribuțiilor de securitate socială (denumite în continuare „subvenția pentru încadrarea în muncă”) în următoarele condiții:
„Fondul pentru ocuparea forței de muncă rambursează angajatorilor din sectorul privat contribuțiile de securitate socială, atât partea în sarcina angajatorului, cât și partea în sarcina asiguratului, pentru șomerii pe care îi încadrează în muncă, indiferent dacă aceștia primesc sau nu primesc indemnizație de șomaj, cu condiția să fie în vârstă de cel puțin 45 de ani și să fie înregistrați ca persoane aflate în căutarea unui loc de muncă la un birou de plasare al [ADEM] de cel puțin o lună.”
10.
Potrivit prevederilor articolului L.541-1 al treilea paragraf, condiția privind înregistrarea nu se aplică persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă în vârstă de cel puțin 40 de ani care sunt afectate de un plan privind menținerea lucrătorilor în funcție (denumit în continuare „plan social”) astfel cum este definit la articolul L.513-3 din Codul muncii (
12
).
11.
Articolul L.622-6(1) prevede: „Toți șomerii aflați în căutarea unui loc de muncă au obligația de a se înregistra ca persoane aflate în căutarea unui loc de muncă la [ADEM]”.
Situația de fapt, procedura și întrebarea adresată
12.
Doamna Krier s-a născut la 30 iulie 1955. Ea este cetățean luxemburghez și locuiește împreună cu familia în Germania. La 1 mai 2008, Caves Krier Frères S.àr.l. (denumită în continuare „Caves Krier”), o societate luxemburgheză, a angajat-o pe doamna Krier, care avea la acel moment 52 de ani, pe durată nedeterminată. Doamna Krier a lucrat întotdeauna în Luxemburg, deși chiar înainte de a începe să lucreze la Caves Krier era șomeră ca urmare a concedierii sale de către precedentul angajator. În acea perioadă, doamna Krier era înregistrată ca șomeră la autoritățile germane și, în consecință, primea prestații de șomaj în țara de reședință.
13.
La 2 septembrie 2008, Caves Krier a formulat o cerere de subvenție pentru încadrarea în muncă la ADEM ca urmare a deciziei sale de a o angaja pe doamna Krier. Prin decizia din 4 septembrie 2008, directorul ADEM a respins cererea pentru motivul că doamna Krier nu era înregistrată la ADEM ca persoană în căutarea unui loc de muncă, potrivit cerinței dispoziției naționale în cauză. La 11 ianuarie 2010, Caves Krier a introdus o acțiune la Tribunal administratif (instanță administrativă de prim grad), solicitând anularea acestei decizii.
14.
Prin hotărârea din 14 iulie 2010, Tribunal administratif a respins cererea formulată de Caves Krier. Acesta a apreciat că situația unui șomer cu reședința în Luxemburg și care, prin urmare, se poate înregistra la ADEM ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă nu este comparabilă cu aceea a unui șomer care, neavând reședința în Luxemburg, nu se poate înregistra la ADEM, ci, dimpotrivă, trebuie să se înscrie la agenția pentru ocuparea forței de muncă din țara de reședință.
15.
La 12 august 2010, Caves Krier a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Cour administrative.
16.
Cour administrative consideră că condițiile de acordare a subvenției pentru încadrarea în muncă și în special condițiile privind înscrierea ridică o întrebare care privește dreptul Uniunii (
13
). Curtea afirmă că „este necontestat că numai persoanele cu reședința pe teritoriul luxemburghez se pot înscrie [la ADEM], șomerii nerezidenți neputându-se înscrie, astfel încât subvenția este de fapt rezervată angajatorilor care încadrează în muncă șomeri cu reședința în Luxemburg”.
17.
Instanța de trimitere a observat că statul, nefiind reprezentat în procedura care s-a desfășurat în fața sa, nu a avut posibilitatea să stabilească dacă o astfel de restricție referitoare la reședință este întemeiată pe motive obiective de interes general, independente de cetățenia persoanelor respective și proporționale cu obiectivul legitim urmărit de dispoziția națională în cauză. Instanța națională consideră că nu este în măsură să suplinească din oficiu aceste justificări. În consecință, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul L. 541-1 primul paragraf din Codul muncii luxemburghez, prin faptul că acordă angajatorilor din sectorul privat dreptul la rambursarea contribuțiilor de securitate socială, atât a părții în sarcina angajatorului, cât și a părții în sarcina asiguratului, pentru șomerii în vârstă de peste 45 de ani, indiferent dacă aceștia primesc sau nu primesc indemnizație de șomaj, cu condiția ca șomerii să fie înregistrați ca persoane aflate în căutarea unui loc de muncă la un birou de plasare al [ADEM] de cel puțin o lună, în timp ce angajatorii care încadrează în muncă șomeri înregistrați ca persoane aflate în căutarea unui loc de muncă la autorități similare din străinătate nu beneficiază de această măsură, este conform cu dreptul Uniunii și în special cu articolele 21 [TFUE] și 45 [TFUE]?”
18.
Au depus observații scrise Caves Krier, guvernele Luxemburgului, Republicii Cehe, Austriei și Poloniei, precum și Comisia.
19.
În cadrul ședinței din 21 iunie 2012 au prezentat observații orale Cave Krier, guvernele Luxemburgului și Republicii Cehe, precum și Comisia.
Apreciere
Observații introductive
20.
Austria susține că întrebarea adresată de instanța națională este inadmisibilă pentru motivele pe care le vom expune în continuare. În primul rând, ordonanța de trimitere nu este clară, în măsura în care nu precizează dacă dispoziția națională în cauză introduce o condiție de reședință sau o condiție de înregistrare. Prin urmare, Austria susține că instanța națională nu a definit cadrul factual și normativ al întrebării într-un mod care să permită Curții să ofere un răspuns util (
14
). În al doilea rând, instanța națională invocă faptul că condiția privind înregistrarea nu se aplică lucrătorilor care au fost concediați în cadrul unui plan social (
15
). În plus, instanța națională nu a inclus dispozițiile relevante de drept național în întrebarea preliminară. În al treilea rând, Austria – susținută de Republica Cehă – afirmă că întrebarea adresată de instanța națională este ipotetică în măsura în care dispoziția națională în cauză nu a împiedicat-o, în fond, pe doamna Krier să își exercite dreptul la liberă circulație și să obțină un loc de muncă în Luxemburg.
21.
În opinia noastră, întrebarea este admisibilă.
22.
În primul rând, apreciem că instanța națională a definit elementele esențiale ale cadrului legislativ național și istoricul litigiului la nivel național cu suficientă claritate pentru a permite Curții să identifice aspectele asupra cărora să se pronunțe și să procedeze la examinarea întrebării preliminare. Mai mult, părțile, în observațiile lor scrise, au fost în măsură să analizeze dificultățile care se ridică și să prezinte observații în consecință. Așadar, considerăm că Curtea este în măsură să se pronunțe cu privire la întrebarea adresată.
23.
În al doilea rând, nu se susține că doamna Krier ar avea calitatea de lucrător care a fost concediat în cadrul unui plan social și că astfel ar fi scutită de obligația de înscriere astfel cum este definită la articolul L.541-1 al treilea paragraf din Codul muncii. Prin urmare, nu este necesar să se analizeze dacă articolele 21 TFUE sau 45 TFUE se opun unui asemenea demers.
24.
În al treilea rând, în legătură cu afirmația potrivit căreia întrebarea instanței de trimitere este ipotetică, este necesar să se ia în considerare aspectele prezentate în continuare.
25.
Este necontestat că doamna Krier este lucrător frontalier și că este îndreptățită să invoce dreptul la liberă circulație în temeiul articolului 45 TFUE. Ea și-a exercitat acest drept atunci când a ales să aibă reședința în afara Luxemburgului, țara sa de origine, cu toate că lucrează în acest stat.
26.
Potrivit jurisprudenței constante, dispozițiile care împiedică sau descurajează lucrătorul resortisant al unui stat membru să părăsească statul de origine pentru a-și exercita dreptul la liberă circulație constituie restricții în calea acestei libertăți, chiar dacă se aplică indiferent de cetățenia lucrătorilor în cauză (
16
).
27.
Pentru examinarea întrebării instanței naționale este necesar, prin urmare, să se aprecieze dacă doamna Krier suportă o diferență de tratament pentru că locuiește în Germania și, așadar, nu se poate înregistra la ADEM. O consecință a situației doamnei Krier este faptul că angajatorul acesteia, Caves Krier, nu poate obține subvenția pentru încadrarea în muncă în urma deciziei sale de a o angaja.
28.
Curtea a statuat că pentru o eficiență reală, dreptul lucrătorilor de a fi angajați și încadrați în muncă trebuie să fie în mod necesar completat de dreptul angajatorilor de a-i încadra în muncă respectând regulile în materia liberei circulații a lucrătorilor (
17
).
29.
Din această perspectivă, nu considerăm că întrebarea instanței naționale este ipotetică. Problema supusă examinării este aceea dacă, în calitate de angajator al doamnei Krier, Caves Krier este supusă unui tratament mai puțin favorabil, pentru motivul că i s-a refuzat subvenția pentru încadrarea în muncă pentru lucrătorii în vârstă atunci când a angajat-o pe doamna Krier. Aceasta nu este o întrebare ipotetică; ea a generat un veritabil litigiu la nivel național, care trebuie soluționat. În plus, aspectul în discuție privește dreptul doamnei Krier, ca lucrător frontalier, de a avea reședința într-un stat membru și de a lucra în altul. Se ridică astfel problema dacă dispoziția națională în cauză creează un obstacol în calea exercitării acestui drept, ceea ce o plasează pe doamna Krier într-o situație mai puțin favorabilă (
18
).
30.
În sfârșit, considerăm că este totuși necesar să se pronunțe o hotărâre preliminară numai cu privire la interpretarea articolului 45 TFUE. Articolul 21 TFUE prevede dreptului oricărui cetățean al Uniunii Europene la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre. Această dispoziție își găsește expresia specifică la articolul 45 TFUE în legătură cu libera circulație a lucrătorilor. În măsura în care acțiunea principală intră sub incidența acestei din urmă dispoziții, suntem de părere că nu este necesar să se statueze separat cu privire la interpretarea articolului 21 TFUE (
19
).
Existența unor restricții privind libera circulație a lucrătorilor
Natura restricției în cauză
31.
În cuprinsul întrebării adresate, subvenția pentru încadrarea în muncă este descrisă de instanța națională ca fiind subordonată condiției ca șomerii angajați să fi fost înscriși ca persoane aflate în căutarea unui loc de muncă la un birou pentru plasarea forței de muncă al ADEM. În plus, aceasta arată că „este necontestat că numai persoanele cu reședința pe teritoriul luxemburghez se pot înscrie [la ADEM], șomerii nerezidenți neputându-se înscrie, astfel încât subvenția este de fapt rezervată angajatorilor care încadrează în muncă șomeri cu reședința în Luxemburg”.
32.
Guvernul luxemburghez contestă interpretarea dispoziției naționale în discuție de către instanța națională. Acesta susține că înregistrarea la ADEM nu este limitată la lucrătorii cu reședința în Luxemburg. În plus, guvernul luxemburghez susține că toți cetățenii Uniunii au dreptul de a se înscrie la ADEM. Acesta afirmă că nu există nicio condiție de cetățenie aplicabilă la înscriere. Astfel, un șomer precum doamna Krier, care locuiește în Germania și este înregistrată acolo ca persoană fără loc de muncă și, prin urmare, primește prestații de șomaj în Germania, s-ar putea înregistra și în Luxemburg la ADEM pentru a căuta un loc de muncă în acest stat. Luxemburg susține că, prin urmare, nu există nicio restricție în privința articolului 45 TFUE.
33.
Caves Krier și Comisia sunt de acord cu interpretarea instanței naționale și consideră că dispoziția națională în cauză are ca efect impunerea unei condiții de reședință pentru a se putea înscrie la ADEM.
34.
Dispoziția națională în cauză nu abordează aspectul dacă există o asemenea condiție de reședință. Cu toate acestea, observăm că trei grade de jurisdicție din Luxemburg (
20
) au interpretat această dispoziție întemeindu-se pe ideea că o condiție de reședință de acest tip este efectiv aplicabilă.
35.
În ceea ce privește interpretarea dispozițiilor dreptului național, Curtea este în principiu obligată să își întemeieze considerațiile pe elementele ce rezultă din decizia de trimitere. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, nu este de competența Curții să interpreteze dreptul intern al unui stat membru (
21
). În cadrul trimiterii preliminare, funcțiile Curții și cele ale instanței de trimitere sunt clar delimitate și este de competența exclusivă a acesteia din urmă să interpreteze legislația națională (
22
).
36.
Prin urmare, considerăm că orice apreciere cu privire la problema dacă articolul 45 TFUE se opune unei condiții de reședință constând în înscrierea în prealabil ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă, atunci când o astfel de înregistrare condiționează posibilitatea angajatorului potențial de a obține o subvenție pentru încadrarea în muncă, trebuie întemeiată pe dispoziția națională în litigiu astfel cum este interpretată de instanța de trimitere – mai exact, în sensul că include o condiție de reședință.
Condiția de reședință
37.
În măsura în care, în vederea aplicării dispoziției naționale în cauză, reședința în Luxemburg este o condiție pentru înregistrarea la ADEM, iar înregistrarea la ADEM este o condiție pentru obținerea subvenției pentru încadrarea în muncă, un angajator luxemburghez care dorește să încadreze în muncă un șomer în vârstă de cel puțin 45 de ani va avea probabil tendința să angajeze un lucrător cu reședința în Luxemburg, pentru care va putea în principiu să primească subvenția (
23
), mai degrabă decât un lucrător frontalier, pentru care nu va primi o astfel de subvenție.
38.
Astfel, este probabil mai dificil pentru un șomer în vârstă de cel puțin 45 de ani cu reședința în afara Luxemburgului să obțină un loc de muncă în acest stat. O asemenea condiție poate descuraja astfel de persoane să își mute reședința pentru a locui într-un stat vecin.
39.
Prin urmare, suntem de părere că o condiție de reședință precum cea în cauză în acțiunea principală constituie o restricție privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene, garantată la articolul 45 TFUE.
40.
Instanța națională precizează că dorește clarificări cu privire la aspectul dacă o condiție de reședință poate fi totuși justificată. Aceasta subliniază că guvernul luxemburghez, nefiind parte în acțiunea principală, nu a avut posibilitatea să stabilească dacă o astfel de restricție este justificată în sensul articolului 45 TFUE și că ea însăși nu poate să propună din oficiu elemente de justificare.
41.
Potrivit jurisprudenței constante, un obstacol în calea liberei circulații a lucrătorilor nu poate fi admis decât dacă urmărește un obiectiv legitim compatibil cu tratatul și dacă este justificat de motive imperative de interes general. Chiar într-o asemenea situație, aplicarea unei astfel de măsuri mai trebuie să fie de natură să garanteze îndeplinirea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea sa (
24
).
42.
Astfel, revine statului membru, atunci când autoritățile sale adoptă o măsură care derogă de la o libertate fundamentală, să dovedească că măsura în cauză este de natură să asigure realizarea obiectivului în cauză și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv. Justificările care pot fi invocate de un stat membru trebuie, așadar, să fie însoțite de o analiză a oportunității și a proporționalității măsurii restrictive adoptate de acest stat, precum și de elemente precise care să permită susținerea afirmației sale (
25
)”.
43.
În cadrul cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare (spre deosebire de acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 258 TFUE), revine instanței naționale, iar nu Curții, obligația de a stabili dacă dispoziția națională în cauză este justificată (
26
). Rolul Curții este acela de a oferi clarificări instanței naționale. Acest lucru este însă deosebit de dificil în cazul în care descrierea cadrului factual și normativ prezintă anumite lacune (însă nu într-o asemenea măsură încât trimiterea preliminară să devină inadmisibilă (
27
)), împiedicând astfel Curtea să răspundă cu precizia dorită la întrebările adresate. Astfel, Curtea poate fi determinată să lase anumite aspecte nesoluționate (
28
).
44.
Anterior ședinței, Curtea a invitat Luxemburgul să se pronunțe cu privire la problema justificărilor, întrucât acest aspect nu a fost evocat în cuprinsul observațiilor sale scrise. În pofida unei noi solicitări exprese (în cadrul ședinței) urmărind să obțină din partea Luxemburgului o contribuție cu privire la această problemă de justificare, acesta din urmă nu a dorit să prezinte argumente cu privire la acest aspect.
45.
În lipsa oricăror informații care să indice dacă o condiție de reședință precum cea în cauză urmărește un obiectiv legitim, considerăm că Curtea nu este în măsură să aducă nicio clarificare cu privire la aspectul dacă această condiție este proporțională cu obiectivul care trebuie atins. Atunci când instanța națională va aborda această întrebare, observațiile ce urmează îi vor putea fi totuși utile.
46.
Dacă reședința constituie o condiție absolută pentru înscriere, aceasta are în mod necesar ca efect să împiedice o persoană în situația doamnei Krier de la a se înscrie la autoritățile competente. Prin urmare, un angajator care ar încadra în muncă o astfel de persoană ar pierde în mod automat posibilitatea de a obține o subvenție pentru încadrarea în muncă. O condiție de reședință precum cea descrisă de instanța națională are un efect atât de radical, încât este puțin probabil să fie proporțională, chiar dacă autoritățile naționale competente ar fi în măsură să demonstreze că urmăresc un obiectiv legitim (
29
).
47.
Prin urmare, considerăm că articolul 45 TFUE se opune unei astfel de condiții de reședință în măsura în care stabilește dacă subvenția pentru încadrarea în muncă va fi sau nu va fi oferită angajatorului potențial al unui șomer în vârstă de cel puțin 45 ani, căruia îi este aplicabilă această condiție.
Obligația de înscriere
48.
În măsura în care instanța națională precizează că solicită clarificări cu privire la aspectul dacă articolul 45 TFUE se opune unei condiții de reședință pentru înscriere, nu este necesar să se aprecieze dacă această simplă obligație de înscriere constituie în sine un obstacol. Cu toate acestea, întrucât Luxemburgul insistă asupra faptului că dispoziția națională în cauză nu impune nicio condiție de reședință și ținând seama de faptul că statele membre care au prezentat observații au avut în vedere această dispoziție ca și când ar fi o simplă condiție de înscriere, vom examina această teză cu titlu subsidiar.
49.
Regulamentul nr. 1408/71 nu este vizat în mod direct. Subvenția pentru încadrarea în muncă nu constituie o prestație de securitate socială prevăzută de această reglementare. În plus, cererea de prestații de șomaj formulată de doamna Krier nu constituie obiectul acțiunii principale. Austria susține însă că Regulamentul nr. 1408/71 constituie reglementarea de referință pentru aprecierea avantajului social din prezenta cauză, și anume subvenția pentru încadrarea în muncă (
30
). Polonia susține că, întrucât doamna Krier are statutul de lucrător frontalier, rezultă din jurisprudența Curții referitoare la articolul 71 din Regulamentul nr. 1408/71 și în special din Hotărârea Miethe (
31
) că ea poate alege să se înscrie în Germania, statul de reședință, sau în Luxemburg, statul ultimei încadrări în muncă, pentru a primi prestații de șomaj. Având în vedere că a ales să se înscrie în statul de reședință mai curând decât în Luxemburg, faptul că nu îndeplinește condiția de înscriere prevăzută în dispoziția națională în litigiu se datorează mai degrabă unei alegeri personale decât dispoziției înseși. Comisia susține că, în temeiul Regulamentului nr. 1408/71, doamna Krier se poate înscrie atât în Germania, cât și în Luxemburg, însă că acest lucru îi este interzis prin dispoziția națională în litigiu.
50.
În general, înregistrarea la ADEM constituie în special o indicație că persoana în cauză se află în căutarea unui loc de muncă, fiind disponibilă pentru a primi oferte de muncă și având dreptul să utilizeze serviciile de plasare ale ADEM. În cazul în care persoana respectivă îndeplinește condițiile necesare, înscrierea mai poate determina plata de prestații de șomaj de către ADEM. Cu toate acestea, înscrierea este accesibilă tuturor persoanelor, independent de împrejurarea că ADEM le plătește sau nu le plătește prestații de șomaj.
51.
Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 stabilește legea aplicabilă cererilor de prestații de șomaj formulate de un lucrător (
32
). Această dispoziție nu definește însă condițiile în care ia naștere dreptul sau obligația de a fi afiliat la regimul de securitate socială (
33
). În general, statul competent în materie de prestații de șomaj este statul ultimei încadrări în muncă a șomerului (
34
). Acest stat trebuie, în principiu, să plătească prestațiile în discuție și să furnizeze prestațiile anexe de natură nepecuniară, precum sprijinul pentru găsirea unui nou loc de muncă.
52.
Cu toate acestea, articolul 71 alineatul (1) litera (a) prevede o excepție de la acest principiu în privința lucrătorilor frontalieri. Rezultă cu claritate din articolul 71 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) că lucrătorul frontalier aflat în șomaj total nu beneficiază de prestații de șomaj în statul ultimei încadrări în muncă, chiar dacă plătește contribuțiile în acel stat, însă are dreptul să pretindă prestații în statul membru de reședință (
35
).
53.
În Hotărârea Miethe, Curtea a statuat, pe de altă parte, că un lucrător căruia îi este aplicabil articolul 71 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) poate de asemenea, în mod excepțional, să fie considerat „lucrător, altul decât un lucrător frontalier” dacă are legături deosebit de strânse cu statul ultimei încadrări în muncă și poate astfel să intre în domeniul de aplicare al articolului 71 alineatul (1) litera (b). Un astfel de lucrător are posibilitatea de a primi prestații de șomaj în statul membru al ultimului loc de muncă mai curând decât în statul membru de reședință (
36
).
54.
Dacă situația doamnei Krier ar intra sub incidența articolului 71 alineatul (1) litera (a) (după cum pare să fie cazul), ea nu ar beneficia de nicio posibilitate de alegere în ceea ce privește locul de înscriere pentru a obține prestații de șomaj. Ea ar fi obligată să se înscrie în Germania, statul său de reședință. Pe de altă parte, dacă ar trebui să fie considerată (în mod excepțional) ca având statutul unui lucrător, „altul decât un lucrător frontalier”, în conformitate cu jurisprudența Miethe, dar aceasta ar alege totuși să se înscrie în Germania, ea nu ar putea cumula prestațiile de șomaj acordate de Luxemburg și de acest stat (
37
). Prin urmare, dacă primea prestații de șomaj în Germania, ea a trebuit să se pună la dispoziția autorităților competente din acest stat pentru ocuparea unui loc de muncă.
55.
Cu toate acestea, din cele ce precedă nu reiese că Luxemburgul interzice unor persoane precum doamna Krier să se înscrie la ADEM pentru a le ajuta să se reîncadreze în muncă în acest stat. Dreptul Uniunii nu interzice nici lucrătorilor frontalieri aflați în șomaj să se înscrie la ADEM în acest scop. În aceste împrejurări, angajatorii care încadrează în muncă aceste persoane ar putea, ca un corolar, să pretindă subvenția pentru încadrarea în muncă.
56.
Este adevărat, după cum subliniază guvernul luxemburghez, că această condiție de înscriere nu constituie o discriminare directă pe motive de cetățenie.
57.
Astfel (în lipsa condiției de reședință), lucrătorii frontalieri precum doamna Krier sunt în principiu autorizați să se înscrie la ADEM.
58.
Dat fiind că lucrătorii frontalieri aflați în șomaj sunt obligați, în temeiul articolului 71 din Regulamentul nr. 1408/71 să se înscrie în statul membru de reședință pentru a primi prestații de șomaj, se ridică atunci întrebarea dacă o condiție suplimentară care impune înscrierea și la autoritățile competente din statul ultimei încadrări în muncă constituie o restricție în sensul articolului 45 TFUE, în măsura în care aceste persoane se confruntă cu o constrângere suplimentară care nu este aplicabilă lucrătorilor cu reședința în Luxemburg, care nu sunt obligați să se înscrie la două autorități competente pentru ca subvenția să fie acordată unui angajator potențial.
59.
Chiar dacă (în această ipoteză), lucrătorii frontalieri ar fi cu siguranță obligați să se înscrie în două state membre, o astfel de situație nu pare să determine o restricție privind libera circulație.
60.
În primul rând, având în vedere natura situației lor de lucrători frontalieri, aceste persoane au obiceiul de a trata probleme atât în statul membru de reședință, cât și în statul membru în care sunt încadrați în muncă. În al doilea rând, este probabil ca procedura de înscriere să impună completarea unui formular, eventual online, sau poate să includă și prezentarea la un interviu. Este, așadar, posibil ca aceste demersuri să fie într-atât de costisitoare și/sau de greoaie din punct de vedere administrativ încât să constituie un obstacol. În al treilea rând, este în interesul lucrătorilor frontalieri să caute un loc de muncă în statul membru în care au cele mai mari șanse să fie angajați din nou. Prin urmare, este probabil ca astfel de persoane să fie motivate să se înscrie în acest scop și în statul membru al ultimei încadrări în muncă.
61.
În lipsa condiției de reședință, nu considerăm, așadar, că o simplă condiție de înscriere în statul membru al ultimei încadrări în muncă, în plus față de înscrierea în statul membru de reședință, reprezintă o constrângere suplimentară în sarcina lucrătorilor frontalieri, într-atât încât să constituie un obstacol în calea liberei circulații prevăzute la articolul 45 TFUE în ceea ce privește plata subvenției pentru încadrarea în muncă.
62.
În lumina acestei concluzii, nu este necesar să se abordeze problema eventualelor justificări. Cu toate acestea, pentru a oferi instanței naționale elementele necesare, vom examina pe scurt argumentele care au fost invocate cu privire la acest aspect.
63.
Caves Krier a arătat în cuprinsul observațiilor scrise că obiectivul subvenției pentru încadrarea în muncă este acela de a angaja șomeri în vârstă și de lungă durată și de a spori șansele acestora de a intra din nou pe piața forței de muncă (
38
). Cu toate acestea, dispoziția națională în litigiu nu furnizează nicio precizare în legătură cu finalitatea urmărită de condiția de înscriere.
64.
Austria, Republica Cehă, Luxemburgul și Polonia susțin că posibilitatea de a impune o condiție de înscriere intră sub incidența marjei de apreciere de care dispun statele membre pentru a acționa în cadrul politicii de încadrare în muncă, în măsura în care, prin intermediul cerinței unei perioade minime de înregistrare, statul respectiv se asigură că beneficiarul subvenției va prezenta o legătură cu piața muncii din acel stat.
65.
Curtea a hotărât că revine statelor membre obligația de a alege măsurile de natură să realizeze obiectivele pe care le urmăresc în domeniul încadrării în muncă. Aceasta a recunoscut că statele membre dispun de o marjă de apreciere considerabilă în exercitarea acestei competențe. În plus, promovarea încadrării în muncă constituie un obiectiv legitim al politicii sociale (
39
).
66.
În general, este rezonabil să se considere că înscrierea la ADEM este impusă pentru a garanta că aceasta din urmă dispune de informațiile necesare pentru a pune persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă în legătură cu ofertele de muncă. Nu există niciun element cu privire la motivele pentru care în registrele ADEM trebuie să existe informații referitoare la o persoană pentru o perioadă de cel puțin o lună.
67.
În ceea ce privește acordarea subvenției pentru încadrarea în muncă, mai observăm că condiția de înscriere nu este aplicabilă tuturor șomerilor. Astfel, atunci când un lucrător este concediat în cadrul unui plan social, nu se cere nicio înscriere la ADEM (
40
).
68.
Prin urmare, nu apare cu claritate nici care ar putea fi finalitatea exactă a dispoziției în cauză, nici care sunt motivele care justifică modul său de redactare. Prin urmare, este imposibil să se aprofundeze analiza în ceea ce privește proporționalitatea.
Recunoașterea înscrierii în alt stat membru
69.
Comisia susține că, în dreptul Uniunii, faptele sau evenimentele survenite în alt stat membru trebuie tratate ca și când s-ar fi produs pe teritoriul statului membru a cărui legislație este aplicabilă (și prezintă aceasta ca pe o emanație sau o extindere a principiului egalității de tratament) (
41
). Aceasta afirmă că din această jurisprudență rezultă că Luxemburgul ar trebui să țină seama de faptul că doamna Krier era înscrisă ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă în Germania și că această împrejurare ar trebui să fie suficientă pentru îndeplinirea condiției de înscriere care dă posibilitatea de a pretinde subvenția pentru încadrarea în muncă.
70.
Nu ne însușim această abordare a Comisiei.
71.
Condițiile și obiectivele înscrierii sunt stabilite de fiecare stat membru și nu sunt în mod necesar identice. În lipsa unor elemente care să arate dacă un alt stat membru furnizează servicii de plasare suficient de asemănătoare cu cele ale ADEM și în lipsa oricărui sistem de recunoaștere reciprocă a obligațiilor de înscriere în domeniul prestațiilor de șomaj între statele membre (
42
), nu avem convingerea că este suficient ca un șomer să fie înscris la autoritățile competente dintr-un stat membru pentru ca să se poată considera că îndeplinește condițiile care îi permit să primească aceste prestații în alt stat membru și că acest lucru determină astfel, în favoarea noului angajator din acest stat, dreptul de a obține subvenția pentru încadrarea în muncă.
Concluzie
72.
În concluzie, considerăm că răspunsul Curții la întrebarea adresată de Cour administrative trebuie să fie următorul:
„Articolul 45 TFUE se opune unor dispoziții naționale precum cele ale articolului L.541-1 primul paragraf din Codul muncii, în condițiile în care șomerii trebuie să îndeplinească o condiție de reședință pentru a se înscrie la autoritățile naționale competente, iar acordarea unei subvenții pentru încadrarea în muncă în favoarea angajatorului care încadrează în muncă o anumită categorie de șomeri este condiționată de această înscriere.”
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	A se vedea punctul 9 de mai jos.
(
3
)	Administration de l’emploi („ADEM”).
(
4
)	Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 din 14 iunie 1971 al Consiliului Comunităților Europene privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității. La momentul la care a survenit acest litigiu, versiunea aplicabilă era cea cuprinsă în partea I din anexa A la Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996 de modificare și actualizare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 și a Regulamentului (CEE) nr. 574/72 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 (JO L 28, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 35). Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (JO 2004, L 166, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 82) a abrogat și a înlocuit Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 de la 1 mai 2010, odată cu punerea sa în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 987/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009 de stabilire a procedurii de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 883/2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (JO L 284, p. 1). Articolul 90 din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că Regulamentul nr. 1408/71 rămâne însă în vigoare și continuă să aibă efect juridic în privința anumitor acte care nu prezintă relevanță pentru prezenta cauză.
(
5
)	A se vedea dispozițiile primului-celui de al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 1408/71.
(
6
)	A se vedea articolul 1 litera (a). „Lucrătorul frontalier” este definit la articolul 1 litera (b) și înseamnă orice lucrător salariat sau lucrător care desfășoară o activitate independentă care își desfășoară activitatea pe teritoriul unui stat membru și își are reședința pe teritoriul altui stat membru unde se întoarce de regulă zilnic sau cel puțin o dată pe săptămână.
(
7
)	Articolul 3 alineatul (1).
(
8
)	Hotărârea din 12 iunie 1986, Miethe (1/85, Rec., p. 1837, punctul 16).
(
9
)	Hotărârea din 11 septembrie 1997, Huijbrechts (C-131/95, Rec., p. I-1409, punctul 17 și jurisprudența citată).
(
10
)	Statul competent înseamnă statul membru pe al cărui teritoriu se află instituția competentă [articolul 1 litera (q)]. Termenul „instituție” este definit la articolul 1 litera (n) ca „organismul sau autoritatea responsabilă cu aplicarea întregii legislații sau a unei părți a acesteia”. Instituția competentă este determinată în conformitate cu articolul 1 litera (o) și include, printre altele, instituția la care persoana respectivă este asigurată la data solicitării prestației.
(
11
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 29 iunie 1995, van Gestel (C-454/93, Rec., p. I-1707, punctul 23).
(
12
)	Articolul L.513-1 din Codul muncii impune ca partenerii sociali să stabilească un plan social în cazul în care o întreprindere concediază în același timp cel puțin cinci persoane.
(
13
)	Anterior introducerii prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Cour administrative a solicitat și a obținut de la Cour constitutionelle (Curtea Constituțională) o hotărâre preliminară în legătură cu compatibilitatea dispoziției naționale în cauză cu articolul 10a(1) din Constituția Luxemburgului.
(
14
)	Austria se întemeiază pe Hotărârea din 23 martie 2006, Enirisorse (C-237/04, Rec., I-2843, punctele 17-19).
(
15
)	A se vedea punctul 10 de mai sus.
(
16
)	Hotărârea din 16 martie 2010, Olympique Lyonnais (C-325/33, Rep., p. I-2177, punctele 33 și 34 și jurisprudența citată).
(
17
)	Hotărârea din 11 ianuarie 2007, ITC Innovative Technology Center (Rep., C-208/05, Rep., p. I-181, punctul 23).
(
18
)	A se vedea punctele 37-39 de mai jos.
(
19
)	Hotărârea ITC Innovative Technology Center, citată la nota de subsol 17, punctele 63-65 și jurisprudența citată.
(
20
)	Tribunal administratif, Cour constitutionelle la examinarea întrebării preliminare cu care a fost sesizată (a se vedea nota de subsol 13) și instanța de trimitere (Cour administrative). Adăugăm că aproape toate informațiile disponibile de pe site-ul ADEM confirmă această impresie (a se vedea www.adem.public.lu/demandeur/placement/index.html).
(
21
)	Hotărârea din 17 martie 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou et Amaltheia I Naftiki Etaireia (C-128/10 și C-129/10, Rep., p. I-1885, punctul 40 și jurisprudența citată).
(
22
)	Hotărârea din 17 iulie 2008, Corporación Dermoestética (C-500/06, Rep., p. I-5785, punctul 21).
(
23
)	Articolul L.622-6(1) din Codul muncii, care se aplică tuturor persoanelor cu reședința în Luxemburg, impune oricărui șomer aflat în căutarea unui loc de muncă obligația de a se înregistra ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă la ADEM (a se vedea punctul 11 de mai sus).
(
24
)	Hotărârea Olympique Lyonnais, citată la nota de subsol 16, punctul 38 și jurisprudența citată.
(
25
)	Hotărârea din 13 aprilie 2010, Bressol și alții (C-73/08, Rep., p. I-2735, punctul 71). A se vedea de asemenea Hotărârea din 14 iunie 2012, Comisia/Țările de Jos (C-542/09, punctul 81).
(
26
)	Hotărârea Bressol și alții, citată la nota de subsol 25, punctul 74.
(
27
)	A se vedea punctul 22 de mai sus.
(
28
)	A se vedea Hotărârea din 30 martie 2000, Jämställdhetsombudsmannen (C-236/98, Rec., p. I-2189, punctul 34).
(
29
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 11 iulie 2002, D’Hoop (C-224/98, Rec., p. I-6191, punctul 39.
(
30
)	Atât Austria, cât și Comisia fac trimitere la dispozițiile Regulamentului nr. 883/2004 în observațiile lor scrise. Dat fiind că această reglementare nu era în vigoare la momentul situației de fapt (a se vedea punctul 4 de mai sus), în prezentele concluzii vom face însă referire la Regulamentul nr. 1408/71.
(
31
)	Citată la nota de subsol 8.
(
32
)	A se vedea punctul 6 de mai sus.
(
33
)	Hotărârea Huijbrechts, citată la nota de subsol 9, punctul 17 și jurisprudența citată.
(
34
)	Hotărârea Huijbrechts, citată la nota de subsol 9, punctul 21 și jurisprudența citată.
(
35
)	Hotărârea Miethe, citată la nota de subsol 8, punctele 9-11. În cuprinsul acestor puncte se face o distincție clară între lucrătorii alții decât lucrătorii frontalieri, care își exercită dreptul de a alege pe care îl conferă articolul 71 alineatul (1) litera (b) punându-se fie la dispoziția birourilor pentru ocuparea forței de muncă din statul membru în care și-au desfășurat ultima activitate, fie la dispoziția celor din statul membru în care au reședința, și lucrătorii frontalieri, care intră sub incidența articolului 71 alineatul (1) litera (a) și care nu au o astfel de posibilitate de a alege. Relevanța jurisprudenței Miethe în lumina Regulamentului nr. 883/2004 este în prezent analizată de Curte în Hotărârea pronunțată în cauza C-443/11, Jeltes.
(
36
)	Hotărârea Miethe, punctele 17 și 18.
(
37
)	Hotărârea van Gestel, citată la nota de subsol 11, punctul 23 și jurisprudența citată.
(
38
)	Caves Krier face trimitere, cu privire la acest aspect, la documentul parlamentar nr. 3798, p. 3, sesiunea 1992-1993.
(
39
)	Hotărârea ITC Innovative Technology Center, citată la nota de subsol 17, punctul 39 și jurisprudența citată.
(
40
)	A se vedea punctul 10 de mai sus.
(
41
)	Comisia se întemeiază pe Hotărârea din 15 octombrie 1969, Württembergische Milchverwertung-Südmilch (15/69, Rec., p. 363), pe Hotărârea din 4 octombrie 1991, Paraschi (C-349/87, Rec., p. I-4501), și pe Hotărârea din 22 noiembrie 1995, Vougioukas (C-443/93, Rec., p. I-4033).
(
42
)	Regulamentul nr. 1408/71 nu prevede nicio dispoziție în ceea ce privește recunoașterea reciprocă a condițiilor de înscriere. Observăm că Regulamentul nr. 883/2004 introduce o dispoziție referitoare la schimbul de informații între autoritățile competente ale statelor membre, însă că acest lucru nu modifică situația în privința recunoașterii reciproce a obligațiilor de înscriere.