62023CJ0514_RES
Sag C-514/23
Tiberis Holding Srl
mod
Ministero dello Sviluppo Economico
og
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
og
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 1. august 2025
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder – direktiv 2009/28/EF – artikel 3 – direktiv (EU) 2018/2001 – artikel 4 – nationale incitamenter til produktion af energi fra vedvarende energikilder – støtteordning – statsstøtte – artikel 108 TEUF – Europa-Kommissionens enekompetence til at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked – Kommissionens afgørelse, hvorved det fastslås, at en sådan støtteordning er forenelig med det indre marked – søgsmål anlagt ved en national ret af en modtager af støtte i henhold til den pågældende ordning til prøvelse af et element i den nævnte ordning, der er uløseligt forbundet med dens funktion – afvisning inden for rammerne af dette søgsmål af en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de pågældende bestemmelser i disse direktiver«
Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – nødvendigheden af at forelægge Domstolen tilstrækkelige præciseringer med hensyn til den faktiske og retlige sammenhæng – oplysning om de forhold, der begrunder behovet for en besvarelse af de præjudicielle spørgsmål
(Art. 267 TEUF; statutten for Domstolen, art. 23; Domstolens procesreglement, art. 94)
(jf. præmis 30 og 31)
Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – grænser – spørgsmål med henblik på at undersøge, om en mekanisme med incitament til produktion af energi fra vedvarende energikilder er i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 2009/28 og artikel 4 i direktiv 2018/2001 – mekanisme, der er uløseligt forbundet med funktionen af en støtteordning, der med Kommissionens afgørelse er erklæret forenelig med det indre marked – Kommissionens enekompetence til at træffe afgørelse om den pågældende støtteordnings forenelighed med det indre marked – den forelæggende rets manglende kompetence til at vurdere, om den omhandlede ordning er forenelig med de nævnte bestemmelser – den anmodede fortolkning ikke nødvendig for løsningen af tvisten i hovedsagen – afvisning
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF, art. 108, stk. 3, TEUF og art. 267 TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra b), nr. ii) og art. 1, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28, art. 3, og direktiv 2018/2001, art. 4]
(jf. præmis 33-63)
Resumé
Domstolen afviste den anmodning om præjudiciel afgørelse, som Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) havde indgivet med henblik på at opnå en fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2009/28 (
1
) og direktiv 2018/2001 (
2
), med den begrundelse, at den ønskede præcisering var uden relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Dette søgsmål var nemlig anlagt med henblik på at anfægte et element til gennemførelse af en statsstøtteordning, der er uløseligt forbundet med den pågældende støtteordnings funktion, mens det ved Kommissionens afgørelse var blevet konstateret, at den pågældende ordning er forenelig med det indre marked. Den forelæggende ret kunne ikke vurdere foreneligheden i forhold til bestemmelserne i de direktiver, som det forelagte spørgsmål vedrørte, uden at gribe ind i Kommissionens enekompetence til at vurdere en støtteordnings forenelighed med det indre marked.
Ved afgørelse af 28. april 2016 (
3
) erklærede Kommissionen en statsstøtteordning, som Den Italienske Republik havde anmeldt til den med henblik på at fremme produktionen af elektricitet fra andre vedvarende energikilder end solcelleenergi for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
Efter denne afgørelse vedtog Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien) dekret af 23. juni 2016 (
4
), hvorved der blev indført en incitamentsordning for elproduktion, der var underlagt forskellige adgangsprocedurer, heriblandt opførelsen af anlægget i det relevante register, som fastlagt efter energikilden og anlægstypen, og operatørens deltagelse i auktioner med faldende tilbud.
Ud fra dette synspunkt er de producenter, der sælger energi på det frie marked, og som drager fordel af incitamentet på grund af deres optagelse i registret, forpligtede til at betale Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA forskellen mellem markedsprisen og den af GSE garanterede incitamentstarif, når markedsprisen er højere end denne tarif (herefter »mekanismen med negativt incitament«). Denne mekanisme finder ikke anvendelse på producenter, der kan drage fordel af et incitament i kraft af deres deltagelse i en auktionsprocedure.
Tiberis Holding Srl (herefter »Tiberis«) driver et vandkraftværk ved Tiberen. I september 2017 imødekom GSE selskabets ansøgning om at blive omfattet af den ovenfor nævnte incitamentsordning som følge af dets optagelse i registret. Fra 2017 til 2021 modtog Tiberis i alt 4044340,75 EUR i støtte i henhold til denne ordning. I 2022 krævede GSE imidlertid tilbagebetaling af en del af den tildelte støtte, i alt 1224210,86 EUR.
Tiberis bestred disse krav om tilbagebetaling samt de kontraktmæssige og lovgivningsmæssige bestemmelser, som de var støttet på, ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), idet selskabet gjorde gældende, at artikel 3 i direktiv 2009/28 og artikel 4 i direktiv 2018/2001 var blevet tilsidesat. Dette søgsmål blev afvist som ugrundet. Tiberis iværksatte herefter appel til prøvelse af denne dom, idet selskabet gentog samme anbringender.
Den forelæggende ret var af den opfattelse, at dekretet af 23. juni 2016, for så vidt som det fastsætter en negativ incitamentsordning, syntes at tilsidesætte de kumulative kriterier, der er fastsat i artikel 3 i direktiv 2009/28 og i artikel 4 i direktiv 2018/2001, for at incitamenterne er lovlige. Under disse omstændigheder ønskede den forelæggende ret oplyst, om disse bestemmelser var til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en sådan mekanisme, der kun finder anvendelse på producenter, der er omfattet af et incitament i kraft af deres optagelse i registret, men som ikke finder anvendelse på de producenter, som har adgang til incitamentet efter deltagelsen i en auktionsprocedure.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at den principielt er forpligtet til at træffe afgørelse om præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten, men at den skal undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen, med henblik på at efterprøve sin egen kompetence eller formaliteten vedrørende den forelagte anmodning.
I det foreliggende tilfælde havde søgsmålet i hovedsagen til formål at anfægte lovligheden, henset til artikel 3 i direktiv 2009/28 og artikel 4 i direktiv 2018/2001, af den mekanisme med negativt incitament, der er fastsat i dekretet af 23. juni 2016, og som udgør et element til gennemførelse af den ordning til fremme af elektricitet fra andre vedvarende energikilder end solcelleenergi, der er fastsat ved dette dekret. Denne ordning udgør en statsstøtteordning, som de italienske myndigheder havde anmeldt til Kommissionen, og som sidstnævnte havde erklæret forenelig med det indre marked ved afgørelse SA.43756.
Domstolen var følgelig af den opfattelse, at den skulle efterprøve, om en national ret, for hvilken der er anlagt et sådant søgsmål af en person, som drager fordel af den nævnte ordning, kan vurdere ordningen i lyset af bestemmelserne i artikel 3 i direktiv 2009/28 og artikel 4 i direktiv 2018/2001.
Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at de nationale retters og Kommissionens respektive roller med hensyn til den af EUF-traktaten indførte kontrolordning med statsstøtte supplerer hinanden, men er klart adskilte. De nævnte retsinstanser har navnlig til opgave – indtil Kommissionen har truffet endelig afgørelse – at sikre borgernes rettigheder i tilfælde, hvor de statslige myndigheder muligvis tilsidesætter forbuddet mod at gennemføre støtteforanstaltninger inden afslutningen af Kommissionens forudgående kontrolprocedure som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF. Derimod er disse retsinstanser ikke kompetente til at træffe afgørelse om statsstøtteforanstaltningers eller en statsstøtteordnings forenelighed med det indre marked, idet denne kompetence henhører under den enekompetence, der tilkommer Kommissionen, som herved er underlagt Unionens retsinstansers efterprøvelse.
Domstolen bemærkede endvidere, at den forudgående kontrolprocedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF, aldrig må føre til et resultat, der er i strid med EUF-traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine elementer er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked.
Når en støttes eller støtteordnings elementer er så uløseligt forbundet med støttens eller støtteordningens formål eller funktion, at det ikke er muligt at vurdere dem isoleret, skal deres virkning for den samlede støttes eller støtteordnings forenelighed eller uforenelighed med det indre marked nødvendigvis bedømmes efter fremgangsmåden i artikel 108 TEUF. Bedømmelsen af sådanne elementer falder derfor uden for de nationale retters kompetence.
Domstolen bemærkede ligeledes, at anvendelsen af de EU-retlige bestemmelser på statsstøtteområdet hviler på en forpligtelse til loyalt samarbejde mellem på den ene side de nationale retter og på den anden side henholdsvis Kommissionen og Unionens retsinstanser, som inden for dette samarbejde hver især handler i henhold til den rolle, som de er tildelt i EUF-traktaten. De nationale retter skal således navnlig afholde sig fra at træffe afgørelser, der går imod en afgørelse, som Kommissionen i medfør af sin enekompetence har truffet vedrørende en statsstøttes forenelighed med det indre marked.
I det foreliggende tilfælde fastsætter den i hovedsagen anfægtede mekanisme med negativt incitament i sidste ende størrelsen af den støtte, som individuelt tildeles de økonomiske aktører, der er omfattet af den pågældende støtteordning i kraft af deres optagelse i et register. Det er således denne mekanisme, der har gjort det muligt for Kommissionen at konkludere, at den omhandlede støtteordning netop for så vidt angår de projekter, der er opført i et register, opfylder betingelsen om proportionalitet. Denne mekanisme udgør derfor et element, som er uløseligt forbundet med funktionen af den støtteordning, der er omhandlet i afgørelse SA.4375, og kan således ikke vurderes isoleret fra denne.
Det følger heraf, at hvis en national ret selv kunne at tage stilling til, om denne mekanisme med negativt incitament er lovlig i lyset af artikel 3 i direktiv 2009/28, ville denne retsinstans kunne erstatte Kommissionens vurdering i afgørelse SA.43756 med sin egen. Den pågældende retsinstans ville således gribe ind i de enekompetencer, der er forbeholdt denne institution for så vidt angår vurderingen af statsstøttens forenelighed med det indre marked, og tilsidesætte sin forpligtelse til loyalt samarbejde.
Desuden kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtteordning som den pågældende for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, uden forinden at have sikret sig, at støtteordningen i øvrigt ikke tilsidesætter andre relevante EU-retlige bestemmelser eller principper.
Den omstændighed, at afgørelse SA.43756 ikke udtrykkeligt nævner direktiv 2009/28, navnlig dets artikel 3, der var genstand for det forelagte spørgsmål, var i denne henseende uden betydning, eftersom Kommissionen nødvendigvis havde taget hensyn til det nævnte direktiv, da den vurderede den omhandlede støtteordnings forenelighed med det indre marked.
Den anmeldte ordning, der svarer til den i hovedsagen omhandlede ordning, blev nemlig navnlig vurderet i lyset af retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (
5
). Det fremgår af disse retningslinjer, hvortil der henvises i afgørelse SA.43756, at EU har fastsat ambitiøse mål med hensyn til klimaændringer og bæredygtig energiudnyttelse, at flere af EU’s retsakter, såsom direktiv 2009/28, allerede bidrager til opfyldelsen af disse mål, og at statsstøtte på visse betingelser kan udgøre et passende instrument til at bidrage til opfyldelsen af EU’s mål og de dermed forbundne nationale kvantificerede mål.
Hvad angår vurderingen af, om mekanismen med negativt incitament er forenelig med artikel 4 i direktiv 2018/2001, fastslog Domstolen, at dette direktiv ganske vist blev vedtaget efter afgørelse SA.43756, således at det ikke kunne lægges til grund, at Kommissionen med denne afgørelse nødvendigvis vurderede den pågældende mekanisme ved at sikre sig, at den ikke tilsidesatte denne bestemmelse.
Eftersom den støtteordning, der blev indført ved dekretet af 23. juni 2016, blev godkendt af Kommissionen i henhold til denne afgørelse, er den imidlertid omfattet af begrebet »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589 (
6
).
Artikel 108, stk. 1, TEUF giver Kommissionen kompetence til sammen med medlemsstaterne at foretage en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Denne undersøgelse kan føre til, at Kommissionen foreslår den berørte medlemsstat sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver, og i givet fald beslutter, at en støtte, som den finder uforenelig med det indre marked, skal ophæves eller ændres. I forbindelse med denne undersøgelse ændrer retsstillingen sig desuden ikke, før den pågældende medlemsstat eventuelt har accepteret et forslag om passende foranstaltninger, eller før Kommissionen har vedtaget en endelig afgørelse.
Vurderingen af, om en eksisterende støtteordning som den i sagen omhandlede er forenelig med det indre marked, henhører således fortsat under den enekompetence, der tilkommer Kommissionen, som herved er underlagt Unionens retsinstansers efterprøvelse.
I øvrigt kan enhver ændring af den i hovedsagen omhandlede mekanisme med negativt incitament som følge af en eventuel forøgelse af støtteintensiteten, der kan følge af den pågældende ændring, påvirke vurderingen af den berørte støtteordnings forenelighed med det indre marked. Uden denne mekanisme, som er uløseligt forbundet med den omhandlede ordnings funktion, er det nemlig muligt, at Kommissionen ville have fundet, at den nævnte støtteordning ikke var forholdsmæssig, og at Kommissionen følgelig ikke ville have erklæret den forenelig med det indre marked. Der var således tale om en ændring af en eksisterende støtte, der kan udgøre en »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589, der er underlagt den anmeldelsespligt, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, og vurderingen af denne støttes forenelighed med det indre marked henhører under Kommissionens enekompetence.
Dette gælder ligeledes for det tilfælde, hvor ændringen af en incitamentsordning ikke foretages erga omnes, men alene til fordel for en bestemt modtager, såsom Tiberis, da en støtteordning, som gennemføres på individuelt niveau uden at svare til den støtteordning, som er blevet anmeldt til og godkendt af Kommissionen, også betragtes som en »ny støtte«. Selve indførelsen af statsstøtte kan imidlertid ikke skyldes en retsafgørelse, men henhører under en vurdering af hensigtsmæssigheden, som det ikke tilkommer retsinstansen at foretage.
Henset til disse betragtninger konkluderede Domstolen, at EU-retten var til hinder for, at den forelæggende ret vurderede, om den omhandlede negative incitamentsordning var forenelig med bestemmelserne i artikel 3 i direktiv 2009/28 eller artikel 4 i direktiv 2018/2001. Da den ønskede fortolkning derfor ikke var relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, afviste Domstolen den præjudicielle afgørelse.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23.4.2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT 2009, L 140, s. 16).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/2001 af 11.12.2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82).
(
3
) – Afgørelse C(2016) 2726 final af 28.4.2016 om statsstøtte SA.43756 (2015/N) - Italien, Støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder i Italien (herefter »afgørelsen SA.43756«).
(
4
) – Decreto del Ministero dello Sviluppo economico - Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (dekret fra ministeriet for økonomisk udvikling om fremme af elektricitet fra andre vedvarende energikilder end solcelleenergi) af 23.6.2016 (GURI nr. 150 af 29.6.2016, s. 8) (herefter »dekretet af 23. juni 2016«).
(
5
) – Kommissionens meddelelse – Retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (EUT 2014, C 200, s. 1).
(
6
) – Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9).