61978C0010
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 20 SEPTEMBER 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het gaat in deze zaak om de gevolgen aan verlies van het staatsburgerschap van een der Lid-Staten verbonden voor de toepasselijkheid van 's Raads verordening nr. 1408/71 van 14 juni 1971 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, en wel om een werknemer die, in 1924 in Algerije geboren, vanaf zijn geboorte in het bezit van de Franse nationaliteit is geweest, doch per 1 augustus 1962 die van Algerije heeft verworven. Van 1947 tot 1950 en van 1951 tot 1960 was hij in totaal 155 maanden in de Franse steenkolenmijnen werkzaam; in 1960 verhuisde hij naar Duitsland waar hij opnieuw werk in de mijnen vond. Op het tijdstip dat hij van nationaliteit wisselde, was hij 14 maanden verzekerd geweest in de zin van het Duitse voorzieningsstelsel voor mijnwerkers. Toen hij in 1974 de vijftigjarige leeftijd bereikte, bedroeg het aantal in Duitsland voor het mijnwerkerspensioen vervulde maanden 142. Ook nadien heeft hij in de Bondsrepubliek hetzelfde beroep uitgeoefend. Telt men de tijdvakken waarover in Frankrijk en Duitsland bijdragen betaald zijn bij elkaar op, dan komt men uit boven de 300 maanden die volgens paragraaf 45, eerste alinea, sub 2 van de Reichsknappschaftgesetz na de vervulling van het vijftigste levensjaar aanspraak geven op ouderdomspensioen.
Op 4 mei 1974 diende hij een pensioenaanvraag in bij de ten deze bevoegde Duitse instelling. Het schijnt dat hij op dat ogenblik, gezien de perioden gedurende welke hij in Frankrijk en Duitsland tewerkgesteld geweest was, 297 mensualiteiten had vervuld, ofwel drie te weinig. De afwijzende beschikking van de Duitse instantie berustte evenwel in hoofdzaak op de overweging dat de aanvrager niet langer onderdaan was van een der Lid-Staten van de Gemeenschap, zodat 's .Raads verordening nr. 1408/71 — waarin, zoals bekend, met het oog op de verkrijging van het recht op verzekeringsprestaties door werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, de samentelling voorzien is van de verzekeringstijdvakken die in de onderscheiden Lid-Staten vervuld zijn — op hem niet toepasselijk zou moeten worden geacht.
Met zijn administratief beroep tegen die afwijzende beschikking had de heer Belbouab wederom geen succes; in de nieuwe beschikking werd bovendien het argument gehanteerd dat Algerije in 's Raads verordening nr. 109 van 30 juni 1965 van bijlage A van verordening 3 inzake de sociale zekerheid was geschrapt — met bepaling dat die regeling per 19 januari 1965 op Algerije en Algerijnse staatsburgers niet langer van toepassing zou zijn —. Dat behoorde natuurlijk ook te gelden voor genoemde verordening nr. 1408/71, die verordening nr. 3 heeft vervangen. Anderzijds achtte de Duitse administratie het irrelevant dat de betrokken werknemer tijdens zijn tewerkstelling in de Franse mijnen wel onderdaan van een Lid-Staat geweest is: het zou alleen aankomen op de nationaliteit ten tijde van de pensioenaanvraag.
Het Duitse orgaan van sociale zekerheid heeft dit standpunt bepleit voor het Sozialgericht te Gelsenkirchen, waar de heer Belbouab tegen de afwijzing is opgekomen. De belanghebbende is daarentegen van mening dat het sociale zekerheidsrecht van de Gemeenschap op hem behoort te worden toegepast.
De Duitse rechterlijke instantie heeft zich vervolgens bij beschikking van 7 december 1977, ingekomen op 1 februari 1978, krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag tot ons Hof gewend met verzoek om een prejudiciële beslissing inzake de navolgende vragen:
„1.
Geldt het rechtsbeginsel dat in de op eigen prestaties berustende publiekrechtelijke rechtsposities niet zonder schadeloosstelling door overheidsmaatregelen mag worden ingegrepen, hetwelk in het Duitse recht in artikel 14 van het Grundgesetz tot uitdrukking komt, ook in het recht van de Europese Gemeenschappen?
2.
Maken de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 inbreuk op dit rechtsbeginsel voor zover zij geen met artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 overeenkomende regeling bevatten?
3.
Of blijft artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 — direct of analoog — van kracht, zodat de artikelen 2, lid 1, 38, lid 1 en 94, lid 2, van verordening nr. 1408/71 aldus moeten worden uitgelegd, dat de door een werknemer vóór 19. 1. 1965 in Frankrijk vervulde verzekeringstijdvakken in aanmerking moeten worden genomen, wanneer hij gedurende deze tijdvakken tot de krachtens artikel 1, sub a, juncto bijlage A van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers begunstigde Franse onderdanen behoorde, doch ten tijde van de aanvraag van een Duitse pensioenuitkering de Algerijnse nationaliteit bezit?”
2.
In de drie vragen van de rechters uit Gelsenkirchen staat artikel 16, lid 2, van 's Raads verordening nr. 109/65 centraal; het komt, naar wij zagen, in de tweede en derde vraag met zoveel woorden ter sprake, maar bovendien vindt de eerste vraag haar bestaansgrond in de uitlegging die de verwijzende rechter aan bedoeld artikel en lid meent te moeten geven. De inhoud van artikel 16, lid 2, is eenvoudig: omdat Algerije geschrapt was van de lijst der grondgebieden waarop verordening nr. 3 van toepassing was, werd er een voorbehoud gemaakt voor rechten welke voordien — op grond van diezelfde verordening — waren verkregen. Vervolgens werd verordening nr. 3 echter — bij artikel 99 van verordening nr. 1408/71 — ingetrokken. De Duitse verzekeringsinstelling is daarom van mening dat artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 in de lucht is komen te hangen en geen enkel effect meer sorteert; en dat zou betekenen dat betrokkene de rechtspositie welke hij ten deze tevoren in Frankrijk had verworven, heeft verloren. Zijnerzijds heeft de verwijzende rechter in twijfel getrokken of voormelde bepaling van verordening nr. 109/65 nog wel als rechtsgeldig is te beschouwen; zo ja, dan zouden zijns inziens vóór 19 januari 1965 door een werknemer als betrokkene in Frankrijk vervulde verzekeringstijdvakken in aanmerking moeten worden genomen.
Ik acht dit met de Commissie een onjuiste benadering. In de omschrijving van de grondgebieden en onderdanen waarop verordening nr. 3 van toepassing is, noemt bijlage A onder Frankrijk ook „Algerië” en onder de onderdanen „personen van Franse nationaliteit en de onderdanen van de Franse Unie”. Artikel 5 van genoemde verordening nr. 109/65 bracht hierin verandering: onder de Franse gebieden werd Algerije niet meer genoemd, terwijl onder „onderdanen” nog slechts „personen van Franse nationaliteit” vallen. Maar het is wel duidelijk dat zulk een wijziging ten aanzien van de grondgebieden een werknemer als de heer Belbouab, die in het Franse moederland tewerkgesteld geweest is, niet raakt. En de gewijzigde omschrijving van de „onderdanen” heeft op het onderhavige geval al evenmin betrekking: betrokkene is nimmer „onderdaan van de Franse Unie” geweest: totdat hij de nationaliteit van de nieuwe Algerijnse staat verwierf, had hij in werkelijkheid de Franse nationaliteit bezeten, waarmede hij behoorde tot een categorie van personen waarvoor de wijziging van bijlage A niet geschreven was.
In het algemeen dient te worden gezegd dat artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 — met zijn voorbehoud voor rechten die vóór 19 januari 1965 mochten zijn verkregen — in territoriale zin betrekking had op de aanspraken van een werknemer die tot aan die datum onder de sociale zekerheidsvoorschriften voor het Algerijnse grondgebied viel, en in personale zin op die van onderdanen van de Franse Unie, zulks op grond van 's Raads voormelde verordening nr. 3. Dit brengt mede dat genoemde bepaling voor werknemers in de positie van de heer Bebouab niet gold.
Het behoeft mijns inziens geen verbazing te wekken dat er ten behoeve van Franse werknemers die na het ontstaan van een onafhankelijk Algerije de nationaliteit van die staat verwierven en eo ipso de Franse nationaliteit verloren, niet een soortgelijke bepaling als die voor de vroegere „onderdanen van de Franse Unie” is gekomen. Men bedenke slechts dat het ten deze om een algemeen probleem van blijvende aard gaat, en wel om dat van onderdanen van een Lid-Staat die van nationaliteit wisselen, en niet om een bijzondere vraag als die naar de uitsluiting van onderdanen van de Franse Unie van het sociale zekerheidsrecht van de Gemeenschap. Er zij aan toegevoegd dat de onmogelijkheid om artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 ook buiten het strikte toepassingsgebied dat het zich zag toegewezen tot gelding te doen komen, niet wil zeggen dat aan Franse werknemers die in 1965 Algerijnen werden, de bescherming van verkregen rechten moet worden onthouden. Integendeel, erkend dient te worden dat het ongerijmd en bijzonder discriminerend ware, indien een werknemer die met verlies van zijn Franse nationaliteit die van Algerije heeft verworven, wat de toepassing van het sociale zekerheidsrecht van de Gemeenschap betreft, zou worden tenachtergesteld bij personen als de onderdanen van de Franse Unie, wier band met de Franse staat een lossere was.
3.
Het toepassingsgebied ratione personae van de communautaire regelen tot harmonisatie van de sociale zekerheidsstelsels ten behoeve van werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, is omschreven in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71, volgens welke bepaling die verordening „van toepassing” is „op werknemers op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten, dan wel op het grondgebied van een der Lid-Staten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen”.
Men zou op het eerste gezicht kunnen denken, dat de voorwaarden van tegenwoordige of vroegere toepasselijkheid van de (sociale zekerheids-) wetgeving van een of meer Lid-Staten én de tegelijkertijd aan betrokkene gestelde eis dat hij thans tot een dier staten moet behoren, tezamen medebrengen dat aan die eis moet zijn voldaan op het tijdstip waarop de werknemer zijn aanvraag, tot het verkrijgen van een prestatie van sociale zekerheid strekkende, indient. Maar als het gaat om een toepassingsgebied in de zin van artikel 2 behoeft men, wil de ingeroepen uitkering kunnen worden toegekend, niet per se te denken aan het tijdstip waarop betrokkene verzoekt de verordening te zijnen behoeve toepassing te doen vinden. Toepassingsgebied wil zeggen werkingssfeer, zodat de begrenzing van de kring dergenen waarvoor de bepaling geschreven is, zowel voor alle gevolgen der verordening geldt als voor de onderscheiden tijdstippen waarop zij effect sorteert, en wel met name ook voor het tijdstip waarop de in verschillende Lid-Staten vervulde verzekeringsmaanden worden samengeteld. Anderzijds bestaat er voor het schijnbare verschil in benadering dat, wat het temporeel aspect betreft, uit de redactie van de eerste en de tweede voorwaarde spreekt, een reden, namelijk de onderscheiden aard der verschillende soorten prestaties: voor sommige prestaties (bij voorbeeld die bij ziekte) moet de werknemer tegenwoordig aan de wettelijke regeling van een Lid-Staat onderworpen zijn, voor andere (invaliditeitsuitkeringen bij voorbeeld) behoeft hij slechts aan één dier wettelijke regelingen onderworpen te zijn. Hieraan kan worden toegevoegd dat, wanneer men in bedoelde bepaling ook zou hebben gesproken van degenen die burgers van een der Lid-Staten „geweest zijn”, het gemeenschapsrecht ook zou gelden voor de werknemer die onder de sociale wetgeving van een of meer Lid-Staten zou zijn komen te vallen na de nationaliteit van een dier staten te hebben verloren. Door beperking der regeling tot degenen die op het ogenblik waarop ze onder het sociale zekerheidsrecht van een Lid-Staat komen te vallen, reeds de nationaliteit van die staat bezitten, kunnen zulke anomaliën worden vermeden.
Zo gezien, dient de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 ten aanzien van de nationaliteit gestelde eis te worden gerelateerd aan de tijdvakken gedurende welke betrokkene, onderworpen aan de wettelijke regelingen der Lid-Staten jegens welke hij de verordening inroept, werkzaam is geweest. Het is ter verwezenlijking van de werkelijke doelstelling der hierbedoelde communautaire regeling, dat wil zeggen om het beginsel van het vrije verkeer van werknemers der Lid-Staten binnen de Gemeenschap tot zijn recht te. doen komen, noodzakelijk, doch tevens voldoende, wanneer aan dit vereiste is voldaan op het tijdstip dat de migrerende werknemer zijn arbeidsprestatie verricht. Dat wil zeggen dat het nationaliteitsvereiste volgens die bepaling niet ook heeft te gelden op het tijdstip waarop de werknemer verzoekt voor een uitkering van sociale zekerheid in aanmerking te mogen komen; de doelstelling der regeling vermag zulks niet te rechtvaardigen.
Een argument ten gunste van de door mij voorgestane uitlegging is ook gelegen in de ongerijmde consequenties waartoe een uitlegging als door de Duitse verzekeringsinstelling voorgestaan leidt: het nationaliteitsvereiste zou, meent zij, niet gelden voor de tijd van werkzaamheid en vervulling der verzekeringstijdvakken, doch voor het ogenblik waarop de uitkering wordt aangevraagd. Dit standpunt zou medebrengen dat een buitenlander die in meerdere Lid-Staten van de Gemeenschap werkzaam is geweest en aan de vooravond van zijn pensionering de nationaliteit van een Lid-Staat heeft verkregen, om die enkele reden alsnog onder het gemeenschapsrecht zou komen te vallen, evenals het geval zou zijn geweest indien hij de nationaliteit van bedoelde Lid-Staat steeds zou hebben bezeten. Omgekeerd zou iemand die als staats burger van een der Lid-Staten der Gemeenschap in meer dan een Lid-Staat heeft gewerkt en vóór de definitieve vaststelling van de sociale zekerheidsuitkering die hem op grondslag van samentelling van verzekeringstijdvakken toekomt, met verlies van zijn oorspronkelijke nationaliteit die van een derde staat heeft verworven, helemaal buiten de communautaire regeling komen te vallen. Ik herhaal dat een dergelijk resultaat niet slechts kennelijk onbillijk ware; het zou stellig ook indruisen tegen de doelstellingen van het gemeenschapsrecht, dat de werkelijke vrijheid van verkeer der werknemers, onderdanen van een der Lid-Staten, binnen de Gemeenschap wil waarborgen.
4.
In de vorenstaande overwegingen hebben wij afgerekend met een schijnprobleem, de toepasselijkheid van artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 op situaties als de onderhavige betreffende, alsook met de exceptie van algemene aard — niet-toepasselijkheid van verordening nr. 1408/71 —, die door de Duitse verzekeringsinstelling werd opgeworpen. Nog een belangrijke vraag wacht evenwel op beantwoording, en wil men de nationale rechter een uitputtend antwoord geven, dan kan zij niet worden ontweken; het gaat om de inhoud van het begrip der „verkregen rechten” in de zin van het gemeenschapsrecht, betrokken op de toepassing van nationale stelsels van sociale zekerheid.
Ik wijs erop dat men er alleen met het algemeen beginsel dat verkregen rechten bescherming verdienen, niet komt; een expliciete verwijzing is in verordening nr. 1408/71 zelf, en wel in artikel 94, lid 2, te vinden: „voor de vaststelling van de aan deze verordening te ontlenen rechten wordt rekening gehouden met elk tijdvak van verzekering, alsmede eventueel met elk tijdvak van arbeid of wonen, dat vóór de datum van inwerkingtreding van deze verordening krachtens de wetgeving van een Lid-Staat is vervuld”. Hierin ligt duidelijk besloten dat de verkregen rechten in het kader van de communautaire regeling inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, worden erkend en beschermd. Ik wijs er voorts op, dat de noodzaak om in 'casu met het begrip „verkregen rechten” te werken, niet slechts voortvloeit uit het feit dat de door betrokkene vervulde verzekeringstijdvakken goeddeels voor de inwerkingtreding van verordening nr. 1408/71 vervulde perioden van werkzaamheid dekken, doch ook — en vooral — aan het feit dat betrokkene met de wijziging van nationaliteit een voor de toepassing der verordening wezenlijke subjectieve hoedanigheid heeft verloren, ten gevolge waarvan de nadien door hem vervulde verzekeringstijdvakken niet door de communautaire regeling worden bestreken. Het alternatief wordt dan het volgende: mag er alleen van een verkregen recht worden gesproken wanneer de werknemer op het tijdstip waarop hij een andere nationaliteit verkrijgt, krachtens de communautaire regeling een voor toekenning van recht op verzekeringsuitkeringen voldoend aantal verzekeringstijdvakken heeft vervuld, dan wel dient de term „verkregen recht” in ruimere zin te worden opgevat, en wel in die zin dat alle verzekeringstijdvakken die men als migrerend werknemer onder de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten heeft vervuld, eronder vallen?
Volgens de beperkte opvatting van het hierbedoelde begrip zou de heer Belbouab zich in casu alleen op in Frankrijk vervulde verzekeringstijdvakken kunnen beroepen, wanneer zij samengeteld met verzekeringstijdvakken in Duitsland vóór het verlies van de Franse nationaliteit vervuld, voldoende zouden zijn om voor uitkering in een dier staten in aanmerking te komen. Volgens de ruimere opvatting zal men evenwel perioden die als voormeld in de beide staten vervuld zijn, in aanmerking hebben te nemen ondanks het feit dat zij onvol doende zijn om voor uitkering in aanmerking te komen. Deze laatste oplossing brengt mede dat betrokkene, wanneer hij als burger van een derde staat voortgaat — uitsluitend op grondslag van de wettelijke regeling van een der Lid-Staten waaraan hij tevoren onderworpen was — verzekeringstijdvakken te vervullen, naar gemeenschapsrecht mag verlangen dat die staat ook de verzekeringstijdvakken in aanmerking neemt die in de andere Lid-Staten zijn vervuld in de periode waarin de communautaire regeling tot harmonisatie van nationale stelsels van sociale zekerheid voor betrokkene heeft gegolden.
Het komt mij voor dat er in Uw rechtspraak een precedent — in de zin van de in de tweede plaats genoemde oplossing — is te vinden. In het arrest 6/75 van 26 juni 1975, gewezen in de zaak Horst (Jurispr. 1975, blz. 823) is, wat de uitlegging van genoemd artikel 16, lid 2, van verordening nr. 109/65 betreft, overwogen dat „het begrip, verworven rechten' aldus moet worden opgevat, dat, voor zover noodzakelijk met het oog op het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkeringen, de vóór 19 januari 1965 in Algerije vervulde verzekeringstijdvakken bij de vaststelling van pensioenen overeenkomstig het tweede en derde hoofdstuk (van titel III) van verordening nr. 3 ook dan in aanmerking moeten worden genomen, wanneer het intreden van het verzekerde voorval en de pensioenaanvrage van na dat tijdstip dateren”.
Het Hof heeft aan de term derhalve de ruimere betekenis, alle „vervulde verzekeringstijdvakken” mede omvattende, toegekend. Ik geloof dat men in de lijn van het algemeen non-discriminatiebeginsel blijft door aan zodanige uitlegging niet slechts betekenis toe te kennen voor de bijzondere overgangsbepaling waarvoor zij wordt gegeven, doch haar meer in het algemeen — voor de toepassing van de gehele communautaire regeling betreffende de sociale zekerheidsstelsels — doet gelden.
5.
De betrokken werknemer had de Duitse instelling verzocht verzekeringstijdvakken, welke hij vóór de verwerving van de Algerijnse nationaliteit in Frankrijk had vervuld, te zijnen behoeve in aanmerking te nemen. Wij zagen dat betrokkene gedurende de eerste 14 maanden van zijn werkzaamheid in Duitsland, de Franse nationaliteit heeft behouden; hij was derhalve migrerende werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht geweest, waardoor verordening nr. 3 op hem van toepassing was. Daaraan ontleende hij het recht om, behalve de inmiddels in Duitsland vervulde 14 verzekeringsmaanden, ook de tevoren in Frankrijk vervulde verzekeringsperioden in aanmerking te doen nemen. Met andere woorden, toen hij de nationaliteit van een der Lid-Staten verloor, had hij op grond van de communautaire regeling reeds het recht verworven om, met het oog op de aansluitende toepassing van het sociale zekerheidsstelsel van een andere Lid-Staat, in Frankrijk vervulde bijdrageplichtige perioden in aanmerking te doen nemen.
's Hofs ruime opvatting van verkregen rechten in aanmerking genomen, mag betrokkene dan ook verlangen dat de Duitse verzekeringsinstelling voor de verkrijging en berekening van het gevraagde pensioen, de verzekeringsperioden in aanmerking zal nemen welke hij — als Frans staatsburger — onder vigeur van de vroegere verordening nr. 3 in Frankrijk heeft vervuld.
6.
Op grond van vorenstaande overweging concludeer ik dat Uw Hof, in antwoord op de prejudiciële vragen, gesteld in de op 1 februari 1978 overgelegde beschikking van het Sozialgericht te Gelsenkirchen, zal verklaren voor recht:
1.
Aan de in artikel 2, lid 1, van 's Raads verordening nr. 1408/71 gestelde eis dat men de nationaliteit van een der Lid-Staten moet bezitten, moet zijn voldaan gedurende de arbeidsperioden welke voor die verordening meetellende verzekeringstijdvakken dekken, en niet op het tijdstip waarop de werknemer verzoekt voor verzekeringsuitkeringen in aanmerking te komen.
2.
Wanneer een werknemer, behorende tot de kring dergenen tot wie de communautaire bepalingen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers gericht zijn, met verlies van de nationaliteit van een Lid-Staat onderdaan van een derde staat is geworden, dient de term „verworven rechten” — zoals zij onder meer in artikel 94, lid 2, van 's Raads verordening nr. 1408/71 is aan te treffen — in die zin te worden verstaan dat er onder vallen verzekeringstijdvakken die door de betrokken werknemer voordat zijn nationaliteit zich heeft gewijzigd, in een of meer Lid-Staten zijn vervuld.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.