62010CJ0585_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑585/10,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Vestre Landsret (Denemarken) bij beslissing van 2 december 2010, ingekomen bij het Hof op 13 december 2010, in de procedure
Niels Møller
tegen
Haderslev Kommune,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: K. Schiemann, waarnemend voor de president van de Achtste kamer, C. Toader en E. Jarašiūnas (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 oktober 2011,
gelet op de opmerkingen van:
– N. Møller, vertegenwoordigd door G. Lund, advokat,
– Haderslev Kommune, vertegenwoordigd door E. Gram, advokat,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door C. Vang als gemachtigde,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek en D. Hadroušek als gemachtigden,
– Ierland, vertegenwoordigd door D. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door B. Doherty, barrister,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Alcover San Pedro, S. Petrova en U. Nielsen als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 166/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006 (PB L 33, blz. 1; hierna: „richtlijn 96/61”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen N. Møller en Haderslev Kommune (gemeente Haderslev; hierna: „Kommune”) over een besluit van deze laatste waarbij hij is gelast de capaciteit van zijn boerderij te verminderen tot maximaal 750 plaatsen voor zeugen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. Artikel 1 van richtlijn 91/630/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens (PB L 340, blz. 33), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/88/EG van de Raad van 23 oktober 2001 (PB L 316, blz. 1; hierna: „richtlijn 91/630”), bepaalde:
„In deze richtlijn worden de minimumnormen vastgesteld ter bescherming van varkens die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.”
4. Artikel 2 van deze richtlijn luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. ‚varken’: een varken van ongeacht welke leeftijd, dat wordt gehouden voor de fokkerij of de mesterij;
[...]
3. ‚gelte’: een geslachtsrijp vrouwelijk varken dat nog niet heeft geworpen;
4. ‚zeug’: een vrouwelijk varken na de eerste worp;
[...]”
5. De punten 8 en 27 van de considerans van richtlijn 96/61 luiden:
„(8) Overwegende dat een geïntegreerde aanpak van de bestrijding van verontreiniging erop is gericht waar mogelijk en rekening houdende met het beheer van de afvalstoffen, emissies in de lucht, in het water en in de bodem te voorkomen en waar dat niet haalbaar is deze tot een minimum te beperken met het oog op het bereiken van een hoog beschermingsniveau voor het milieu in zijn geheel;
[...]
(27) Overwegende dat deze richtlijn betrekking heeft op installaties […] die een groot verontreinigingspotentieel hebben en dus een grensoverschrijdend risico vormen; [...]”
6. Artikel 1 van deze richtlijn definieert doel en toepassingsgebied ervan:
„Deze richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken, onverminderd de bepalingen van richtlijn 85/337/EEG [van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5),] en andere gemeenschapsvoorschriften.”
7. Artikel 2 van richtlijn 96/61 luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3. ‚installatie’: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en [die] gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
4. ‚bestaande’ installaties: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld;
[...]
9. ‚vergunning’: het gedeelte van (een) schriftelijk(e) besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van deze richtlijn. [...]
[...]”
8. Artikel 5, lid 1, van richtlijn 96/61 betreffende de voorwaarden voor vergunningen voor bestaande installaties luidt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten er, door middel van vergunningen overeenkomstig de artikelen 6 en 8 of op passende wijze door toetsing en, zo nodig, aanpassing van de voorwaarden, op toezien dat de bestaande installaties uiterlijk acht jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn worden geëxploiteerd overeenkomstig de eisen van de artikelen 3, 7, 9, 10 en 13, artikel 14, eerste en tweede streepje, en artikel 15, lid 2, onverminderd andere bijzondere gemeenschapsvoorschriften.”
9. Artikel 9, leden 1 en 3, van deze richtlijn betreffende de vergunningsvoorwaarden bepaalt:
„1. De lidstaten controleren of de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de vergunningsvoorwaarden van de artikelen 3 en 10 nodig zijn om de bescherming van lucht, water en bodem te waarborgen en aldus een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken.
[...]
3. De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.
Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit lid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen.
[...]”
10. Binnen richtlijn 96/61 vallen volgens punt 6.6 van bijlage I erbij de volgende categorieën van activiteiten:
„Installaties voor intensieve pluimvee‑ of varkenshouderij met meer dan:
[...]
b) 2 000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg)
of
c) 750 plaatsen voor zeugen.”
11. Volgens punt 2 van de inleiding van deze bijlage I hebben de erin genoemde drempelwaarden in het algemeen betrekking op de productiecapaciteit of op het vermogen.
Nationaal recht
12. § 41, leden 1 en 2, van de wet inzake milieubescherming (lov om miljøbeskyttelse), zoals bekendgemaakt bij besluit nr. 1757 van 22 december 2006 bepaalt:
„1. Indien een vergunningsplichtige activiteit significante verontreiniging veroorzaakt, kan de toezichthoudende autoriteit bevelen dat de verontreiniging wordt beperkt, met name door specifieke maatregelen te nemen. De toezichthoudende autoriteit kan ook een bevel geven indien een vergunningsplichtige activiteit wordt geacht een kennelijk gevaar van significante verontreiniging op te leveren.
2. Indien de verontreiniging niet kan worden verminderd, kan de toezichthoudende autoriteit verdere exploitatie verbieden en eventueel de sluiting van de onderneming bevelen.”
13. § 1, lid 6, van besluit nr. 1640 van 13 december 2006 inzake vergunningen in de op het hoofdgeding toepasselijke versie bepaalt:
„De in punt I.101 van de lijst bij bijlage I bedoelde veebedrijven moeten als vergunningsplichtige activiteiten worden beschouwd totdat wijzigingen plaatsvinden of uitbreidingen worden ondernomen [...].”
14. Punt I.101 van bijlage I bij dit besluit bepaalt:
„Veebedrijven van meer dan:
a) 250 grootvee-eenheden, of 270 grootvee-eenheden indien ten minste 90 % van de grootvee-eenheden bestaat uit zeugen met bijhorende biggen tot 30 kg, of 750 plaatsen voor zeugen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
15. De Kommune verrichtte op 8 november 2007 een milieu-inspectie op de boerderij van Møller. Daarbij is vastgesteld dat deze boerderij een veestapel van 875 zeugen van minder dan een jaar had. De Kommune maande Møller op 26 november 2007 aan om de capaciteit van zijn boerderij te beperken tot een maximum van 750 plaatsen voor zeugen op grond dat hij geen vergunning had voor een installatie van meer dan 750 van deze plaatsen. De Kommune gelastte Møller op 20 december 2007 uiterlijk vóór 15 juni 2008 tot die vermindering over te gaan. Laatstgenoemde betwistte dit besluit voor de verwijzende rechter.
16. Møller betoogt in beroep voor deze rechter dat de plaatsen voor gelten dienen te worden onderscheiden van de plaatsen voor zeugen. Zijn inziens omvat het begrip „zeug” enkel volwassen vrouwelijke varkens die hebben geworpen, terwijl het begrip „gelten” slaat op volwassen vrouwelijke varkens na een eerste dekking, maar die nog niet hebben geworpen. Volgens Møller telde de Kommune dus het aantal plaatsen voor gelten op de boerderij ten onrechte samen met het aantal plaatsen voor zeugen. Het bestreden besluit is dus ongeldig daar zijn boerderij de grens van 750 plaatsen voor zeugen niet overschrijdt.
17. De Kommune stelt voor de verwijzende rechter dat zij het aantal plaatsen voor gelten mocht meerekenen in het aantal plaatsen voor zeugen. Zij stelt dat richtlijn 96/61 strekt tot milieubescherming en dat er geen reden is om aan te nemen dat een gelte minder of anders verontreinigt dan een zeug. Zij leidt daaruit af dat de uitdrukking „plaatsen voor zeugen” mede ziet op plaatsen voor gelten. Haars inziens zijn de regelingen inzake dierenwelzijn dienaangaande irrelevant.
18. Het Vestre Landsret wijst er in de verwijzingsbeslissing enerzijds op dat het aantal plaatsen voor zeugen op de boerderij van Møller alleen bij meerekening van de plaatsen voor gelten de grens van 750 overschrijdt en anderzijds dat de plaatsen voor zeugen, namelijk vrouwelijke varkens die hebben geworpen, en die voor gelten, namelijk vrouwelijke varkens die nog niet hebben geworpen, op dezelfde wijze zijn opgevat.
19. Voorts, aldus deze rechter, definieert richtlijn 96/61 weliswaar niet de uitdrukking „plaatsen voor zeugen”, maar richtlijn 91/630 maakt onderscheid tussen zeugen en gelten. Hij wijst erop dat gelten tussen 12 % en 20 % van een veestapel zeugen vormen. De vraag of punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61 aldus moet worden uitgelegd dat de plaatsen voor zeugen mede de plaatsen voor gelten omvatten, kan de werkingssfeer van deze richtlijn en dus de uitkomst van het geschil beïnvloeden.
20. Daarop heeft het Vestre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moet punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn [96/61] aldus worden uitgelegd dat plaatsen voor gelten mede daarin zijn begrepen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
21. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de uitdrukking „plaatsen voor zeugen” in punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61 aldus moet worden uitgelegd dat zij mede de plaatsen voor gelten omvat.
22. Møller en Ierland beantwoorden deze vraag ontkennend, in het bijzonder gelet op de regeling inzake dierenwelzijn, die onderscheid maakt t ussen zeugen en gelten. Voorts, aldus Møller, kan voor de gevraagde uitlegging volgens de rechtspraak van het Hof geen rekening worden gehouden met de verontreiniging door deze dieren daar het Hof reeds de mogelijkheid heeft verworpen de grenzen voor de vergunning voor installaties voor intensieve veeteelt volgens de methode van „dierequivalenten” te berekenen.
23. Volgens de Kommune, de Deense en de Tsjechische regering alsook de Europese Commissie omvat de uitdrukking „plaatsen voor zeugen” daarentegen de plaatsen voor gelten, met name omdat huns inziens voor de uitlegging van richtlijn 96/61 milieuoverwegingen voorrang moeten krijgen. Gelten verontreinigen op zijn minst evenveel als zeugen.
24. Dienaangaande dient enerzijds te worden opgemerkt dat de term „gelte” blijkens de verwijzingsbeslissing in casu doelt op vrouwelijke varkens die hoewel zij reeds zijn gedekt, nog niet hebben geworpen. Anderzijds definieert richtlijn 96/61, waarin de term „gelte” niet voorkomt, niet het begrip „zeug”.
25. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie met name arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 38; 22 december 2008, Wallentin-Hermann, C‑549/07, Jurispr. blz. I‑11061, punt 17, en 22 januari 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, C‑473/07, Jurispr. blz. I‑319, punten 23 en 24).
26. Zo ook moet een Unierechtelijke bepaling, waarvan de verschillende taalversies uiteenlopen, gelet op de noodzakelijke uniforme uitlegging ervan, worden uitgelegd op basis van de algemene opzet en het doel van de regeling waartoe zij behoort (arrest Kraaijeveld e.a., reeds aangehaald, punt 28, en arrest van 19 april 2007, Profisa, C‑63/06, Jurispr. blz. I‑3239, punt 14).
27. De term „zeug” doelt in zijn gebruikelijke betekenis in het algemeen op het vrouwtjesvarken. De bewoordingen „[I]n deze richtlijn wordt verstaan onder” in artikel 2 van richtlijn 91/630 duiden erop dat de erin gegeven definities specifiek zijn voor deze richtlijn. Anders dan Ierland ter terechtzitting stelde, kan de definitie van de term „zeug” in dit artikel dus niet worden beschouwd als bepalend voor de gebruikelijke betekenis van deze term. Zoals deze zelfde lidstaat opmerkte, heeft de term „zeug” niet in alle officiële talen van de Europese Unie een eenduidige betekenis. Deze term kan namelijk met name in het Duits en het Engels ook alleen doelen op de vrouwelijke varkens die reeds een eerste keer hebben geworpen.
28. Derhalve dienen ook de algemene systematiek van richtlijn 96/61 en het doel ervan te worden onderzocht.
29. Het Hof verklaarde reeds dat het voorwerp van richtlijn 96/61, zoals omschreven in artikel 1 ervan, bestaat in de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, door het in werking stellen van maatregelen ter voorkoming of beperking van emissies door de in bijlage I bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, om een hoog niveau van bescherming van het milieu te bereiken (arrest Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, reeds aangehaald, punt 25).
30. Deze geïntegreerde benadering wordt verwezenlijkt door een doeltreffende coördinatie van de vergunningprocedure en ‑voorwaarden voor industriële installaties met een groot verontreinigingspotentieel, zodat het hoogste niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel kan worden bereikt, waarbij die voorwaarden in ieder geval bepalingen moeten bevatten betreffende de minimalisering van verontreiniging over lange afstand of van grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel moeten waarborgen (arrest Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, reeds aangehaald, punt 26).
31. Aangezien het doel van richtlijn 96/61 ruim is omschreven, kan punt 6.6, sub c, van bijlage I daarbij niet eng worden uitgelegd waarbij plaatsen voor gelten worden uitgesloten, zoals Møller en Ierland betogen (zie naar analogie arrest Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, reeds aangehaald, punt 27).
32. De uitlegging die gelten gelijkstelt met de in punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61 bedoelde zeugen, wordt in de eerste plaats bevestigd door de context waarin de term „zeug” in deze bepaling wordt gebruikt. Dit punt 6.6 maakt namelijk onderscheid wat de intensieve varkenshouderij betreft tussen mestvarkens van meer dan 30 kilo, waarop dit punt, sub b, doelt, en de in ditzelfde punt, sub c, bedoelde zeugen. In het kader van richtlijn 96/61 moet dus onderscheid worden gemaakt tussen de intensieve houderij van mannelijke of vrouwelijke mestvarkens van meer dan 30 kilo en de intensieve houderij van vrouwelijke varkens voor reproductie. Zodra een vrouwelijk varken een eerste keer is gedekt, komt het uiteraard in de categorie van de vrouwelijke varkens voor reproductie en moet het dus onder het begrip „zeug” in de zin van dit punt 6.6, sub c, vallen zoals een vrouwelijk varken dat reeds heeft geworpen.
33. Deze uitlegging vindt in de tweede plaats steun in het door de Deense en de Tsjechische regering alsook de Commissie gestelde en door Møller niet ernstig weersproken feit dat een vrouwelijk varken dat een eerste keer is gedekt, aan de oorsprong ligt van een verontreiniging die dezelfde invloed op het milieu heeft als die van een zeug die reeds heeft geworpen. Aangezien richtlijn 96/61 er blijkens de punten 29 en 30 van het onderhavige arrest toe strekt een zo hoog mogelijk niveau van milieubescherming te bereiken door de industriële installaties die aanzienlijk kunnen verontreinigen, aan vergunning en aan bepaalde voorwaarden te onderwerpen, is de uit een gegeven activiteit voortvloeiende verontreiniging, anders dan Møller stelt, kennelijk relevant voor de uitlegging van punt 6.6, sub c, van bijlage I bij deze richtlijn.
34. Het Hof sloot in punt 40 van het arrest Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, reeds aangehaald, niet alle mogelijkheid uit om de drempel voor voorafgaande vergunning voor de installaties voor intensieve veeteelt volgens een methode van dierequivalenten te bepalen, rekening houdend met de door een gegeven dier werkelijk veroorzaakte verontreiniging. Volgens het Hof was het gebruik van een dergelijke methode enerzijds enkel toelaatbaar wanneer dit de inachtneming van het door richtlijn 96/61 nagestreefde doel van preventie en bestrijding van de uit bepaalde activiteiten voortvloeiende verontreiniging volledig garandeert en mag het gebruik van deze methode er anderzijds niet toe leiden dat de installaties die vanwege hun totale aantal plaatsen onder deze richtlijn vallen, aan het bij die richtlijn ingevoerde stelsel worden onttrokken (arrest Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, reeds aangehaald, punt 40).
35. Dat richtlijn 91/630 met name zeugen van gelten onderscheidt, laat de in punt 32 van het onderhavige arrest gegeven uitlegging onverlet.
36. Richtlijn 91/630 stelt blijkens artikel 1 namelijk minimumnormen vast ter bescherming van varkens die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden, welke normen volgens punt 2 van de considerans van deze richtlijn ertoe strekken te zorgen voor het welzijn van landbouwhuisdieren. Zij voorziet daartoe in verschillende regels die er met name toe strekken ervoor te zorgen dat varkens in de ruime zin beschikken over een omgeving die beantwoordt aan hun behoeften inzake lichaamsbeweging en exploratief gedrag, en in voorkomend geval sociaal contact met andere varkens kunnen hebben (zie punten 4 en 5 van de considerans van richtlijn 2001/88).
37. Richtlijn 91/630 streeft dus kennelijk een ander doel na dan richtlijn 96/61 en de bepalingen ervan kunnen dus niet worden gebruikt voor de uitlegging van het begrip „zeug” in punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61.
38. Bovendien dient enerzijds te worden vastgesteld dat richtlijn 96/61 inzake de definitie van de activiteiten die binnen de werkingssfeer ervan vallen, geen enkele verwijzing naar richtlijn 91/630 bevat en er anderzijds aan te worden herinnerd dat de erin gegeven definities, zoals is vastgesteld in punt 27 van het onderhavige arrest, er volgens artikel 2 van richtlijn 91/630 specifiek voor zijn.
39. Uit al het voorgaande vloeit voort dat op de gestelde vraag moet worden geantwoord dat de uitdrukking „plaatsen voor zeugen” in punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61 aldus moet worden uitgelegd dat zij mede de plaatsen voor gelten (reeds gedekte vrouwelijke varkens, maar die nog niet hebben geworpen) omvat.
Kosten
40. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
De uitdrukking „plaatsen voor zeugen” in punt 6.6, sub c, van bijlage I bij richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 166/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006, moet aldus worden uitgelegd dat zij mede de plaatsen voor gelten (reeds gedekte vrouwelijke varkens, maar die nog niet hebben geworpen) omvat.