CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MACIEJ SZPUNAR
apresentadas em 11 de maio de 2023 (1)
Processo C‑278/22
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o., anteriormente ANTERRA d.o.o.
contra
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Upravni sud u Zagrebu (Tribunal Administrativo de Primeira Instância de Zagrebe, Croácia)]
«Reenvio prejudicial — Liberdade de estabelecimento — Liberdade de prestação de serviços — Âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123/CE — Artigo 2.o, n.o 2, alínea b) — Serviços financeiros — Leasing financeiro e operacional — Artigos 9.o e 10.o— Exigência de obtenção de uma autorização de uma agência de supervisão»
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Upravni sud u Zagrebu (Tribunal Administrativo de Primeira Instância de Zagrebe, Croácia) diz essencialmente respeito ao âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123/CE (2), também conhecida por «Diretiva Serviços». Foi ordenado a uma empresa que aluga automóveis aos seus clientes que cessasse as suas atividades, devido à inexistência de uma autorização válida para oferecer serviços financeiros.
2.        O Tribunal de Justiça foi anteriormente confrontado com a questão das várias formas de leasing, nomeadamente no contexto do imposto sobre o valor acrescentado e do direito do consumidor. No entanto, trata‑se do primeiro caso em que o leasing deve ser considerado no contexto da Diretiva 2006/123.
3.        Nas presentes conclusões, proporei ao Tribunal de Justiça que atividades como as que estão em causa no litígio no processo principal, que consistem em oferecer o que se designa por leasing operacional, não sejam excluídas do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123. Tais atividades não constituem serviços financeiros na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), desta diretiva. Por conseguinte, um Estado‑Membro não pode prever que um regime de autorização seja administrado por uma agência responsável pela supervisão dos mercados financeiros.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União Europeia
1.      Diretiva 2006/123
4.        Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123, esta diretiva não se aplica a «[s]erviços financeiros, como serviços bancários, de crédito, de seguros, de resseguros, de regimes de pensões profissionais ou individuais, de títulos, de investimento, de fundos, de pagamento e de consultoria de investimento, incluindo os serviços enumerados no anexo I da Diretiva 2006/48/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2006 L 177, p.1)]».
5.        A secção 1 do capítulo III (3) da Diretiva 2006/123 diz respeito às «[a]utorizações» e contém os artigos 9.o a 13.o
6.        O artigo 9.o da Diretiva 2006/123, com a epígrafe «Regimes de autorização», prevê, no n.o 1:
«Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:
a)      O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;
b)      A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;
c)      O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.»
7.        Nos termos do artigo 10.o («Condições de concessão da autorização») da Diretiva 2006/123:
«1.      Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.
2.      Os critérios referidos no n.o 1 devem ser:
a)      Não discriminatórios;
b)      Justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;
c)      Proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral;
d)      Claros e inequívocos;
e)      Objetivos;
f)      Previamente publicados;
g)      Transparentes e acessíveis.
3.      Não deve haver duplicação entre as condições de concessão da autorização relativas a um novo estabelecimento e os requisitos e os controlos equivalentes, ou essencialmente comparáveis quanto à finalidade, a que o prestador já foi submetido noutro Estado‑Membro ou no mesmo Estado‑Membro. Os pontos de contacto referidos no n.o 2 do artigo 28.o e o prestador assistem a autoridade competente, fornecendo as informações necessárias sobre esses requisitos.
4.      A autorização deve permitir ao prestador o acesso à atividade de serviços, ou o seu exercício, em todo o território nacional, nomeadamente através da criação de agências, sucursais, filiais ou escritórios, salvo quando uma autorização específica para cada estabelecimento ou a limitação da autorização a uma determinada parte do território for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral.
5.      A autorização é concedida logo que, após o exame das condições para obter a autorização, se tiver apurado que essas condições foram cumpridas.
6.      Exceto em caso de concessão de uma autorização, qualquer decisão das autoridades competentes, nomeadamente a recusa ou a revogação da autorização, deve ser cabalmente fundamentada e deve ser passível de impugnação junto dos tribunais ou de outras instâncias de recurso.
7.      O presente artigo não põe em causa a repartição das competências locais ou regionais das autoridades do Estado‑Membro que concedem as autorizações.»
Direito croata
8.        O artigo 15.o, n.o 1, da Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (Lei relativa à Agência Croata de Supervisão dos Serviços Financeiros) (Narodne novine, n.o 140/05, n.o 154/11 e n.o 12/12) dispõe que, para o exercício de prerrogativas de poder público, a Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (Agência Croata de Supervisão dos Serviços Financeiros, a seguir «Agência») está habilitada a adotar disposições de execução ao abrigo dessa lei e das leis que regem o mercado de capitais, os fundos de investimento e outros fundos, a aquisição de sociedades anónimas, companhias de seguros de pensões, de seguros, de resseguros e serviços financeiros, bem como ao abrigo de outras leis, se estas a habilitarem a tal.
9.        O artigo 15.o, n.o 2, da Lei relativa à Agência Croata de Supervisão dos Serviços Financeiros dispõe que, para o exercício de prerrogativas de poder público, a Agência está habilitada a fiscalizar as atividades dos organismos sujeitos a supervisão referidos nas disposições enunciadas no n.o 1 deste artigo e as pessoas coletivas que realizam serviços de factoring, desde que estes não sejam prestados por bancos no âmbito das suas atividades inscritas no registo. A Agência está também autorizada a impor medidas destinadas a sanar as ilegalidades e irregularidades constatadas.
10.      O artigo 3.o, n.o 1, da Zakon o leasingu (Lei do Leasing) (Narodne novine, n.o 141/13) dispõe que uma sociedade de leasing é uma sociedade comercial com sede na República da Croácia e inscrita no registo judicial com base na autorização para exercer a atividade de leasing emitida pela Agência nas condições previstas nesta lei.
11.      O artigo 4.o, n.o 1, da Lei do Leasing dispõe que o leasing é um negócio jurídico mediante o qual o locador adquire o bem objeto do leasing através da sua compra ao fornecedor, adquirindo o direito de propriedade sobre o mesmo, e autoriza o locatário a utilizar o bem objeto do leasing durante um certo período temporal, utilização pela qual o locatário se compromete a pagar uma taxa.
12.      O artigo 5.o, n.o 1, dessa lei dispõe que dependendo do conteúdo e das especificidades do leasing, este pode ser financeiro ou operacional.
13.      O artigo 5.o, n.o 2, da Lei do Leasing dispõe que o leasing financeiro é um negócio jurídico pelo qual o locatário, durante o período de utilização do bem locado, paga ao locador uma taxa que tem em conta o valor total do bem locado, suporta as despesas de depreciação do bem, e através de uma opção de compra pode obter o direito de propriedade sobre o bem por um preço acordado que, no momento do exercício dessa opção, é inferior ao valor real do bem nesse momento, sendo os riscos e benefícios da propriedade do bem em grande parte transferidos para o locatário.
14.      O artigo 5.o, n.o 3, da Lei do Leasing dispõe que o leasing operacional é um negócio jurídico pelo qual o locatário, durante o período de utilização do bem locado, paga ao locador uma determinada taxa que não tem de ter em conta o valor total do bem locado. O locador suporta as despesas de depreciação do bem locado, o locatário não tem a opção de compra estipulada no contrato, sendo que os riscos e benefícios da propriedade do bem locado recaem em grande medida sobre o locador, ou seja, não são transferidos para o locatário.
15.      O artigo 6.o, n.o 1, da Lei do Leasing dispõe que a atividade de leasing pode ser desenvolvida por uma sociedade de leasing referida no artigo 3.o dessa lei, uma sociedade de leasing de um Estado‑Membro referida no artigo 46.o dessa lei e uma sucursal de uma sociedade de leasing de um país terceiro referida no artigo 48.o dessa lei.
III. Matéria de facto, tramitação do processo e questões prejudiciais
16.      A AUTOTECHNICA FLEET SERVICES (Autotechnica) é uma sociedade registada na Croácia para o exercício das atividades de «leasing de veículos automóveis», de «aluguer e leasing de veículos ligeiros de passageiros e de veículos pesados (com ou sem condutor)» e «aluguer e leasing de bicicletas, scooters, etc.». Trata‑se da filial de uma sociedade‑mãe estabelecida noutro Estado‑Membro da União, no qual esta presta serviços do mesmo tipo do que os que estão em causa no presente processo.
17.      A Agência verificou, durante um controlo extraordinário da Autotechnica, que esta sociedade tinha celebrado três contratos de leasing de longo prazo (relativos a quatro automóveis), e que depois, a pedido expresso dos clientes, tinha adquirido os automóveis comprando‑os ao fornecedor, adquirindo assim a propriedade dos mesmos, e os tinha disponibilizado aos clientes para sua utilização. Com base nas circunstâncias de facto expostas, a Agência considerou que a Autotechnica estava, em substância, a exercer uma atividade de leasing sem uma autorização válida. Por conseguinte, por Decisão de 14 de fevereiro de 2019 (a seguir «decisão impugnada»), proibiu a Autotechnica de exercer atividades de leasing sem uma autorização válida.
18.      A Autotechnica intentou uma ação no órgão jurisdicional de reenvio, pedindo a anulação desta decisão. Alega que foram violados os direitos que, na sua opinião, decorrem do direito da União, pelo facto de a República da Croácia não poder tratar o leasing operacional como um serviço financeiro, pelo que a prestação de tais serviços, como o leasing de veículos automóveis, não deve ser sujeita à supervisão da Agência.
19.      O órgão jurisdicional de reenvio observa que a Diretiva 2013/36/UE (4) se refere exclusivamente ao leasing financeiro e não abrange o leasing operacional. Seria, então, adequado, com base no argumento a contrario, aplicar as disposições da Diretiva 2006/123 ao leasing operacional. Resulta do considerando 33 e do artigo 2.o dessa diretiva que esta abrange um amplo leque de serviços, entre os quais se contam o aluguer de automóveis, que podem ser considerados leasing operacional.
20.      O órgão jurisdicional de reenvio adita que a legislação croata em causa no processo principal é suscetível de impedir ou dissuadir a Autotechnica e as pessoas de outros Estados‑Membros que pretendam estabelecer‑se na Croácia de exercerem atividades comerciais de locação ou de leasing operacional, pelo que essa legislação pode não cumprir os requisitos decorrentes do artigo 49.o TFUE.
21.      Foi neste contexto que, por Decisão de 12 de abril de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 22 de abril de 2022, o Upravni sud u Zagrebu (Tribunal Administrativo de Primeira Instância de Zagrebe, Croácia) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:
«1.      Os serviços de leasing operacional e/ou de aluguer de automóveis de longa duração estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123[/CE] (Diretiva “Serviços”), como indicado no Manual de Execução da Diretiva “Serviços”, de 13 de março de 2008, publicado pela Direção‑Geral do Mercado Interno e Serviços? Deve um profissional que exerce uma atividade de leasing operacional (mas não de leasing financeiro) e/ou de aluguer de automóveis de longa duração ser considerado uma instituição financeira na aceção do artigo 4.o, n.o 1, ponto 26, do Regulamento (UE) n.o 575/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho 26 de junho de 2013 relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012]?
2.      Em caso de resposta afirmativa à [primeira parte da] primeira questão e de resposta negativa à segunda [parte da segunda] questão, a atribuição à [Agência] de competência para supervisionar a prestação de serviços de leasing operacional e/ou de aluguer de automóveis de longa duração, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Lei do Leasing, e para impor requisitos e restrições adicionais às empresas que exercem tais atividades, é compatível com o artigo 49.o [TFUE], em conjugação com os artigos 9.o a 13.o da Diretiva [2006/123]?
3.      Devem o artigo 49.o [TFUE] e os artigos 9.o a 13.o da Diretiva 2006/123[/CE], em circunstâncias como as que estão em causa no presente litígio, em que uma sociedade‑mãe de um Estado‑Membro pretende, por intermédio de uma filial, prestar noutro Estado‑Membro serviços do mesmo tipo dos que presta no Estado‑Membro de origem, ser interpretados no sentido de que permitem que a lei nacional (Lei do Leasing) imponha requisitos e restrições adicionais à filial, assim dificultando/tornando menos atrativo o exercício da atividade em causa?»
22.      Foram apresentadas observações escritas pelas partes no litígio no processo principal, pelos Governos croata e neerlandês e pela Comissão Europeia. Todas as partes, com exceção do Governo neerlandês, participaram na audiência realizada em 1 de março de 2023.
IV.    Apreciação
A.      Primeira questão
23.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o leasing operacional constitui um serviço financeiro na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123 e se esse serviço tem de ser prestado por uma «instituição financeira» na aceção do artigo 4.o, n.o 1, ponto 26, do Regulamento n.o 575/2013.
1.      Classificação dos contratos de leasing ao abrigo do direito nacional
24.      Resulta desta questão que o órgão jurisdicional de reenvio distingue três tipos diferentes de situações: serviços de aluguer de automóveis, leasing operacional e leasing financeiro. Todos estes conceitos têm origem no direito civil nacional. Não foram, enquanto tal e até à data, objeto de harmonização por parte da União, o que significa que não estão tipificados a nível da União Europeia. Por conseguinte, importa esclarecer sucintamente estes conceitos, tecendo algumas considerações para efeitos das presentes conclusões.
25.      Proceder a uma comparação exaustiva entre os diferentes códigos civis nacionais a respeito de contratos de locação, contratos de leasing operacional e contratos de leasing financeiro não se enquadra no âmbito do presente processo. No entanto, pode afirmar‑se que, embora os contratos de locação tenham sido uma matéria central do direito (códigos) civil nacional durante séculos, o mesmo não se pode dizer em relação aos contratos de leasing (tanto operacional como financeiro). A razão para tal é que estes últimos contratos de leasing dão resposta a necessidades que só surgiram nas últimas décadas, como irei demonstrar a seguir, especialmente no âmbito de contratos em que está em causa um automóvel.
26.      Os serviços de aluguer de automóveis são a categoria de contratos de locação mais fácil de compreender do ponto de vista jurídico e económico. Existe apenas uma relação (jurídica): A, o proprietário de um automóvel, aluga o carro, por uma taxa, a B, que deverá ter a posse temporária do automóvel. Normalmente, os automóveis são alugados a curto prazo. Tal pode ocorrer num contexto profissional, como as viagens de negócios, ou no contexto de atividades de lazer, como férias. O aluguer de automóveis tende a ser realizado independentemente da questão de saber se a pessoa que aluga é proprietária de um automóvel «na vida real» (5).
27.      Os contratos de leasing seguem uma lógica diferente: uma pessoa pretende ter à sua disposição um automóvel de forma permanente (ou seja, a qualquer hora) e por um período de tempo determinado. Estes contratos não satisfazem necessidades de curto prazo (negócios ou férias), mas sim necessidades de médio e longo prazo, bem como, mais importante ainda, necessidades quotidianas. Uma pessoa pretende utilizar um automóvel, sempre que lhe convier, para a vida do dia a dia. A questão de saber quem é realmente o proprietário do automóvel torna‑se secundária. O que importa é que seja disponibilizado um automóvel a quem o possa utilizar então efetivamente.
28.      Ao abrigo de um contrato de leasing operacional, o locatário (o utilizador do automóvel) não assume nenhum risco relacionado com a propriedade ou o valor residual. O locador (o proprietário do automóvel) mantém a propriedade do automóvel e é responsável pela manutenção e pelas reparações do mesmo. Quando o contrato atinge o seu termo, o locatário devolve o automóvel ao locador. Em contrapartida, ao abrigo de um contrato de leasing financeiro, o locatário assume os riscos relacionados com a posse e o valor residual. Normalmente, o locador compra o automóvel por ordem do locatário e aluga‑lho por um período de tempo fixo, geralmente vários anos. O locatário efetua pagamentos periódicos de prestações e é responsável pela manutenção e pelas reparações. No termo do contrato, o locatário tem geralmente a opção de comprar o automóvel pelo seu valor residual.
29.      A título de exemplo, o leasing operacional funciona normalmente da seguinte forma: A deseja um carro, geralmente para utilização no dia a dia. Para o efeito, A dirige‑se a B, normalmente um concessionário de automóveis ou, como no caso em apreço, uma empresa especializada em colocar automóveis à disposição dos clientes durante um período de tempo determinado. B já tem disponível na sua frota um automóvel ou, como é mais provável, adquire um automóvel de acordo com os desejos de A, que será então alugado a A.
30.      B é o proprietário do automóvel, no sentido jurídico do termo. A utiliza o automóvel e paga uma taxa pela sua utilização. Várias outras condições são determinadas pelo contrato entre A e B, como a quilometragem máxima e as taxas a pagar se essa quilometragem for excedida. No termo do prazo estabelecido no contrato, o automóvel é devolvido a B. Um aspeto crucial é que os pagamentos efetuados por A não correspondem à amortização do valor do automóvel. Por outras palavras, B assume o risco económico em relação à sua capacidade de reutilizar, voltar a alugar, voltar a colocar em leasing ou revender o veículo.
31.      O leasing financeiro segue um padrão diferente. O acordo inicial é semelhante ao do leasing operacional (v. n.o 29, supra). Ambos diferem na amortização do veículo através dos pagamentos entre A e B. Normalmente, no leasing financeiro, no final do prazo estabelecido, o veículo é «liquidado» e a propriedade é transmitida de B para A ou existe a opção de A adquirir o veículo contra o pagamento de uma quantia final. A segunda opção é a mais comum, o que significa que mesmo o leasing financeiro não está necessariamente orientado para a aquisição do veículo. Como é lógico, se a aquisição do veículo fosse um aspeto essencial da intenção das partes, estas optariam por um contrato de venda normal com pagamento diferido.
32.      Em suma, o leasing
quer seja operacional ou financeiro destina‑se a colocar um automóvel à disposição de um cliente para que possa ser utilizado. É por esta razão que, nos ordenamentos jurídicos nacionais, o leasing, e em especial o leasing operacional, é normalmente considerado um contrato de locação com determinadas especificidades.
33.      Por outras palavras, mesmo que os contratos de leasing financeiro envolvam, consoante o caso, elementos de locação, venda e mútuo, tendem a ser tratados principalmente como contratos de locação (6), uma vez que o aspeto essencial do contrato, em conformidade com a intenção das partes, é o do aluguer. Em alguns casos, o leasing operacional e o leasing financeiro são tratados da mesma forma pelo direito civil nacional (7).
34.      Por último, para concluir esta parte, pode presumir‑se, com base nas informações de que o Tribunal de Justiça dispõe, que o leasing operacional, conforme praticado pela Autotechnica, é oferecido da forma descrita nos n.os 28 a 30, supra.
2.      Artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123
35.      Isto leva‑nos ao cerne da primeira questão: pode o leasing operacional em condições como as que estão em causa no processo principal ser considerado um «serviço financeiro» na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123?
36.      A resposta é um rotundo «não».
37.      O objeto da Diretiva 2006/123 está definido no artigo 1.o como o estabelecimento de «disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços». A Diretiva 2006/123 tem um âmbito de aplicação amplo, uma vez que se aplica, em princípio, a todos os serviços fornecidos por prestadores estabelecidos num Estado‑Membro (8). As exceções, ou seja, os domínios aos quais a Diretiva 2006/123 não se aplica, são enumeradas no artigo 2.o, n.o 2, desta diretiva.
38.      Em conformidade com a lógica geral da regra e da exceção subjacente a todo o mercado interno, estas exceções devem ser interpretadas de forma restritiva. Além disso, embora possa parecer à primeira vista que as atividades enumeradas no artigo 2.o, n.o 2, alíneas a) a l), da Diretiva 2006/123 não seguem nenhuma lógica intrínseca e constituem uma «miscelânea» aleatória, ditada por opções políticas do legislador da União na altura (9), entendo, contudo, que seguem uma lógica jurídica. As atividades são excluídas por uma de três razões: porque o legislador da União decidiu seguir a lógica consagrada no direito primário (10), porque, pelo menos em alguns Estados‑Membros, tendem a ser exercidas por organismos públicos devido à sua sensibilidade (11) ou porque foram harmonizadas a nível da União, tornando assim redundante a aplicação da Diretiva 2006/123. Exemplos da última categoria são as redes e serviços de comunicações eletrónicas (12) e, segundo me parece, os serviços financeiros (13). Tal é corroborado pelo considerando 18 da Diretiva 2006/123, que afirma que os serviços financeiros deverão ser excluídos do âmbito de aplicação desta diretiva «visto que estas atividades são objeto de legislação [da União] específica que visa realizar, tal como a presente diretiva, um verdadeiro mercado interno dos serviços» (14).
39.      O artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123 menciona, a título indicativo (15), entre os serviços financeiros aos quais esta diretiva não se aplica, os serviços bancários, de crédito, de seguros, de resseguros, de regimes de pensões profissionais ou individuais, de títulos, de investimento, de fundos, de pagamento e de consultoria de investimento, incluindo os serviços enumerados no anexo I da Diretiva 2013/36 (16). Esse anexo enumera quinze operações que beneficiam de reconhecimento mútuo por força desta diretiva. Uma dessas operações é a locação financeira (17). O leasing operacional não é aí mencionado.
40.      Esta última constatação permite já concluir que o leasing operacional não é considerado um serviço financeiro pelo legislador da União e que, por conseguinte, é abrangido pelo âmbito da Diretiva 2006/123. Tal é também corroborado pelo «Manual de execução da Diretiva “Serviços”» da Comissão, não vinculativo mas, contudo, ilustrativo, no qual se afirma que «[o]s serviços que não constituem um serviço financeiro, como os serviços de locação operacional que consistem na cessão a título oneroso do uso de bens, não são abrangidos por esta exclusão» (18).
41.      Outros argumentos também militam contra a qualificação do leasing operacional como serviço financeiro.
42.      Qualquer transação comercial implica um elemento financeiro em sentido lato, a saber, o preço ou a taxa pagos por um bem ou serviço. Assim, a título de exemplo, para adquirir uma garrafa de água no supermercado, deve pagar‑se o preço aplicável e, para apanhar um comboio, deve pagar‑se o bilhete. No entanto, a maioria das transações comerciais não constituem serviços financeiros. A questão decisiva é saber onde se encontra o centro de gravidade: a finalidade do contrato é adquirir ou alugar um bem ou um serviço de forma direta? Ou é financiar a aquisição de um bem ou de um serviço?
43.      No que diz respeito ao leasing operacional, a resposta é clara: a finalidade do contrato é alugar um automóvel por um período de tempo determinado. Os elementos financeiros são secundários e não podem, por si só, fazer com que o leasing operacional seja classificado como um serviço financeiro.
44.      A título de observação final, mas importante, gostaria de sublinhar que é, a este respeito, irrelevante saber se, como alega a Agência, o locador adquire o automóvel por ordem do locatário. Tal é típico de qualquer tipo de locação e não tem nenhuma influência sobre o facto de uma transação constituir ou não um serviço financeiro.
45.      Em conclusão, o leasing operacional não constitui um serviço financeiro. Por conseguinte, resulta da mesma que não tem de ser uma instituição financeira, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, ponto 26, do Regulamento n.o 575/2013, a oferecer esses serviços (19).
3.      Proposta de resposta à primeira questão
46.      Em conclusão, proponho que se responda à primeira questão no sentido de que o leasing operacional não constitui um serviço financeiro na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123. Está abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva.
B.      Segunda e terceira questões
47.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura, no essencial, determinar se os artigos 9.o a 13.o da Diretiva 2006/123 ou o artigo 49.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem à exigência de uma autorização prévia para o exercício da atividade de leasing operacional. A terceira questão visa a situação em que uma empresa de um Estado‑Membro pretende prestar os serviços de leasing operacional noutro Estado‑Membro, por intermédio de uma filial.
48.      Abordarei as questões conjuntamente, visto que a análise jurídica é a mesma, uma vez que, segundo jurisprudência constante, as disposições do capítulo III da Diretiva 2006/123, relativo à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços (20), devem ser interpretadas no sentido de que se aplicam não só a uma situação transfronteiriça mas também a uma situação em que todos os elementos pertinentes estão confinados a um único Estado‑Membro (21).
49.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura, no essencial, determinar se os artigos 9.oa 13.o da Diretiva 2006/123 e o artigo 49.o TFUE se opõem a disposições de direito nacional como as da Lei do Leasing, aplicáveis no litígio no processo principal, que tratam os prestadores de serviços de leasing operacional e de aluguer de veículos de longa duração como prestadores de serviços financeiros e, por conseguinte, como instituições financeiras, e, em especial, à exigência de autorização prévia da Agência.
1.      Sistemas de autorização ao abrigo dos artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2006/123
50.      A título de observação preliminar, importa salientar que, tendo em conta a minha conclusão de que a Autotechnica não presta serviços financeiros, toda a lógica de conferir à Agência o poder de conceder autorizações a empresas que prestam serviços de leasing operacional e de solicitar às empresas que cessem a sua atividade se afigura duvidosa. É difícil perceber por que razão uma agência encarregada da supervisão dos mercados financeiros se deve envolver em atividades tão benignas como o leasing operacional de veículos.
51.      Como a Comissão salienta, com razão, nas suas observações, as disposições da lei croata relativa ao leasing, nomeadamente o seu artigo 3.o, instituem um regime de autorização na aceção do artigo 4.o, ponto 6, da Diretiva 2006/123 (22).
52.      Consequentemente, os artigos 9.o a 13.o da Diretiva 2006/123 (23) são aplicáveis. Estas disposições tratam dos regimes de autorização, das suas condições e dos respetivos aspetos processuais. O artigo 9.o desta diretiva rege as situações em que, em princípio, os Estados‑Membros podem recorrer a regimes de autorização que regulam o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício (a questão do «se»), ao passo que o artigo 10.o dessa diretiva estabelece as condições de concessão da autorização (a questão do «como») (24).
53.      Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123, os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas três condições: a) O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado; b) A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral; c) O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.
54.      Competirá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar estas questões. Com base nas informações de que o Tribunal de Justiça dispõe e nas alegações das diferentes partes, estou em condições de propor as seguintes orientações.
55.      Em primeiro lugar, na falta de informações sobre a forma como os concorrentes da Autotechnica (25) são tratados pela Agência relativamente à questão da autorização, parece não haver discriminação contra a Autotechnica na Croácia (26). No entanto, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar essa hipótese.
56.      Em segundo lugar, parece existir, em princípio, um motivo para justificar um regime de autorização sob a forma de defesa dos consumidores, como invocado pela Agência e pelo Governo croata. Basta referir que a defesa dos consumidores é uma das razões imperiosas de interesse geral expressamente reconhecidas pela Diretiva 2006/123 (27). No entanto, não é claro para mim de que forma o leasing operacional difere de outros contratos celebrados por um consumidor, de molde a justificar a defesa, com base nos artigos 9.o e seguintes da Diretiva 2006/123, além da defesa geral dos consumidores já conferida, por exemplo, pela Diretiva 2011/83. No caso de um serviço financeiro, o consumidor é claramente vulnerável, no sentido de que corre o risco de incorrer numa dívida excessiva se não existirem garantias suficientes em vigor. Pelo contrário, uma vez que o leasing operacional não constitui um serviço financeiro e que não existe o risco de o consumidor poder incorrer numa dívida excessiva, é difícil perceber por que razão o consumidor deve ser protegido, com base nas disposições da Diretiva 2006/123.
57.      Do mesmo modo, não é possível invocar a estabilidade ou a reputação (28) do setor financeiro nem a necessidade de regras prudenciais (29), visto que os serviços em questão não constituem serviços financeiros. O leasing operacional, mesmo que utilizado de forma excessiva, não constitui uma ameaça para a estabilidade ou a reputação do setor financeiro, pela simples razão de que, quando um consumidor deixa de poder pagar a taxa mensal, o automóvel é devolvido ao locador, os pagamentos das rendas cessam e quase não ocorrem prejuízos financeiros. Não resultará certamente num colapso do setor financeiro.
58.      Em terceiro lugar, não vejo de que modo está preenchida a condição prevista no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2006/123, ou seja, que o objetivo de defesa dos consumidores não possa ser atingido através de uma medida menos restritiva, como um controlo a posteriori. Não ficou provada a necessidade de um controlo ex ante. Na falta de outros elementos pertinentes, parece‑me que a condição prevista no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2006/123 não está preenchida.
59.      No que respeita às condições de concessão da autorização ao abrigo do artigo 10.o da Diretiva 2006/123, há que fazer as seguintes observações.
60.      Em primeiro lugar, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se o regime de autorização em causa se baseia em critérios que obstam a que a Agência exerça o seu poder de apreciação de forma arbitrária, como exige o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123.
61.      Em segundo lugar, os critérios que estabelecem o regime de autorização devem ser proporcionais ao objetivo de interesse geral de defesa dos consumidores. Neste caso, o critério é comparável ao previsto no artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2006/123 (30). Não é possível determinar por que razão não são necessárias medidas menos restritivas.
62.      Em terceiro lugar, gostaria de chamar a atenção para o artigo 10.o, n.o 3, da Diretiva 2006/123, segundo o qual não deve haver duplicação entre as condições de concessão da autorização e os requisitos e os controlos equivalentes, ou essencialmente comparáveis quanto à finalidade, a que o prestador já foi submetido noutro Estado‑Membro. Dito isto, uma vez que a Autotechnica não parece estar sujeita a regimes de autorização noutros Estados‑Membros, é bem possível que o órgão jurisdicional nacional não tenha de aplicar esta disposição ao caso em apreço.
2.      Proposta de resposta à segunda e terceira questões
63.      Em conclusão, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão no sentido de que o artigo 9.o, n.o 3, e o artigo 10.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2006/123 se opõem à aplicação de um regime de autorização prévia para o exercício da atividade de leasing operacional.
3.      Artigo 49.o TFUE
64.      Tendo em conta a resposta proposta, não é necessária uma análise do artigo 49.o TFUE (31). Em todo o caso, não conduziria a um resultado diferente do que decorre da Diretiva 2006/123.
V.      Conclusão
65.      Tendo em conta o acima exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Upravni sud u Zagrebu (Tribunal Administrativo de Primeira Instância de Zagrebe, Croácia) do seguinte modo:
1)      O artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno
deve ser interpretado no sentido de que o leasing operacional não constitui um serviço financeiro e está abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva.
2)      O artigo 9.o, n.o 3, e o artigo 10.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2006/123
devem ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação de um regime de autorização prévia para o exercício da atividade de leasing operacional.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
3      O capítulo III da Diretiva 2006/123 trata da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços.
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
5      Embora as estatísticas assinalem que esse é provavelmente o caso atualmente. Assim, em 2020, de acordo com as estatísticas do Eurostat, a propriedade de automóveis na União era de 0,53 automóveis por habitante; v. https://ec.europa.eu/eurostat/web/products‑eurostat‑news/‑/ddn‑20220727‑1.
6      Este é, a título de exemplo, o caso em Espanha; v. Acórdão de 19 de janeiro de 2000 do Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) (STS 203/2000 ECLI:ES:TS:2000:203). É também o caso na Alemanha. V. Pierson, Th., «Grundlagen und Probleme des Finanzierungsleasings», em Juristische Schulung 2021, p. 8 a 12, na p. 9. Na Alemanha, até mesmo o leasing financeiro é tratado principalmente pelos códigos de direito civil relativos ao aluguer.
7      Este é, por exemplo, o caso na Polónia, numa situação em que o leasing resulta na aquisição do bem em causa.
8      V. artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123.
9      Não é segredo que o processo legislativo que culminou na adoção da Diretiva 2006/123 foi árduo.
10      V., por exemplo, serviços no domínio dos transportes, incluindo os serviços portuários [alínea d) do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123] ou atividades relacionadas com o exercício da autoridade pública [alínea i) do mesmo].
11      V., a título de exemplo, atividades de jogo a dinheiro [alínea h) do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123] ou serviços sociais no setor da habitação, da assistência à infância e serviços dispensados às famílias e às pessoas permanente ou temporariamente necessitadas, prestados pelo Estado, por prestadores mandatados pelo Estado ou por instituições de solidariedade social reconhecidas pelo Estado enquanto tais [alínea j) do mesmo].
12      V. alínea c) do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123.
13      V. alínea b) do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123.
14      O resto do considerando reflete o artigo 2.o, n.o 2, alínea b) dessa diretiva. Consequentemente, esta exclusão deverá dizer respeito a todos os serviços financeiros, como serviços bancários, de crédito, de seguros, incluindo resseguros, de regimes de pensões profissionais ou individuais, de títulos, de fundos de investimento, de pagamento e de consultoria de investimento e, ainda, aos serviços referidos no Anexo I da Diretiva 2013/36.
15      Existem outros atos de direito derivado da União no domínio da defesa dos consumidores que definem em que consiste um «serviço financeiro» para efeitos de cada ato. V. artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2002/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de setembro de 2002, relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores e que altera as Diretivas 90/619/CEE do Conselho, 97/7/CE e 98/27/CE (JO 2002, L 271, p. 16), e o artigo 2.o, n.o 12, da Diretiva 2011/83 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativa aos direitos dos consumidores, que altera a Diretiva 93/13/CEE do Conselho e a Diretiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 85/577/CEE do Conselho e a Diretiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 304, p. 64). Em conformidade com ambas as disposições, um «[s]erviço financeiro» é «qualquer serviço bancário, de crédito, de seguros, de pensão individual, de investimento ou de pagamento». No entanto, estas definições não permitem resolver o problema jurídico com que nos confrontamos no presente processo, uma vez que não vão além da enumeração constante do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123.
16      O texto da Diretiva 2006/123 remete, neste ponto, para a Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2006, L 177, p. 1), a antecessora da Diretiva 2013/36. Nos termos do artigo 163.o da Diretiva 2013/36, as remissões para a Diretiva 2006/48 entendem‑se como sendo feitas para a Diretiva 2013/36.
17      V. anexo I da Diretiva 2013/36, ponto 3. Cumpre notar aqui que a versão francesa é a que destoa no sentido de que faz apenas referência a «crédit‑bail» sem mais especificações. No entanto, isso não altera a presente análise jurídica já que as demais versões linguísticas são claras ao precisar que essa disposição diz respeito a «leasing financeiro».
18      V. Manual de execução da Diretiva «Serviços», Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2007, n.o 2.1.2, disponível em http://bookshop.europa.eu/pt/handbook‑on‑implementation‑of‑the‑services‑directive‑pbKM7807096/.
19      Consequentemente, a Autoridade Bancária Europeia considerou igualmente que uma entidade que realiza exclusivamente leasing operacional não pode ser considerada uma instituição financeira; v. resposta à questão ID 2014,1644, disponível em: https://www.eba.europa.eu/single‑rule‑book‑qa/‑/qna/view/publicId/2014,1644.
20      Ou seja, os artigos 9.o a 15.o da Diretiva 2006/123.
21      V. Acórdãos de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 110), e de 4 de julho de 2019, Comissão/Alemanha (C‑377/17, EU:C:2019:562, n.o 58).
22      Nos termos desta disposição, entende‑se por «“Regime de autorização”: qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício».
23      Estes artigos constituem a secção 1 («Autorizações») do capítulo III («Liberdade de estabelecimento dos prestadores») da Diretiva 2006/123.
24      Embora estas disposições se destinem aos Estados‑Membros, impõem‑lhes obrigações incondicionais e suficientemente precisas para adaptarem os seus ordenamentos jurídicos, de modo que os torne compatíveis com as condições previstas nestas disposições. São diretamente aplicáveis e podem ser invocadas por particulares contra as autoridades nacionais. V. Acórdão de 4 de julho de 2019, Kirschstein  (C‑393/17, EU:C:2019:563, n.os 67 e seguintes), no qual o Tribunal de Justiça aplica o artigo 9.o da Diretiva 2006/123. V., ainda, Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 130), relativamente à mesma questão ao abrigo do artigo 15.o da Diretiva 2006/123. V. também as minhas Conclusões no processo Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, n.o 53).
25      Da Croácia ou de outros Estados‑Membros.
26      Importa sublinhar que o facto de a sociedade de que a Autotechnica é filial parecer não se deparar com obstáculos semelhantes noutros Estados‑Membros é irrelevante neste caso, uma vez que estamos a examinar o tratamento da Autotechnica na Croácia pelas autoridades croatas, com base no direito croata.
27      V. artigo 4.o, ponto 8, da Diretiva 2006/123.
28      V. Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, n.o 71).
29      V. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Polónia (C‑271/09, EU:C:2011:855, n.o 57).
30      Com efeito, por mais lógica que possa parecer a estrutura dos artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2006/123, é muitas vezes difícil delimitar na prática as duas disposições. Como demonstra o caso em apreço, a justificação de um regime de autorização enquanto tal, ou seja, em especial a justificação de que o controlo preventivo é necessário e de que o controlo ex post não teria sido suficiente, só pode ser alcançada referindo‑se ao objetivo do regime de autorização. V., neste sentido, também Cornils, M., in Schlachter, M., e Ohler, C. (eds.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden‑Baden, 2008, artigo 9.o, ponto 4.
31      V. Acórdãos de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 137), e de 4 de julho de 2019, Comissão/Alemanha (C‑377/17, EU:C:2019:562, n.o 97). V. também Conclusões do advogado‑geral N. Emiliou no processo Administración General del Estado e o. (C‑292/21, EU:C:2022:694, n.o 24).