61988J0350
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-350/88 (
*1
)
I — Exposição dos factos
1.
Os artigos 6.o e 12.o do Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), prevêem que possam ser tomadas medidas extraordinárias de escoamento, em condições especiais, no caso de existir uma situação excedentária no mercado.
2.
Com base nestas disposições, a Comissão adoptou os regulamentos (CEE) n.o 262/79, de 12 de Fevereiro de 1979, relativo à venda, a preço reduzido, de manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares (JO L 41, p. 1; EE 03 F15 p. 141), e (CEE) n.o 1932/81, de 13 de Julho de 1981, relativo à concessão de uma ajuda à manteiga e à manteiga concentrada destinadas ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares (JO L 191, p. 6; EE 03 F22 p. 132).
3.
Os regulamentos n.os 262/79 e 1932/81 foram substituídos pelo Regulamento (CEE) n.o 570/88 da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1988, relativo à venda a preço reduzido de manteiga e à concessão de uma ajuda para a manteiga e manteiga concentrada destinadas ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares (JO L 55, p. 31).
A fim de remediar a situação do mercado da manteiga na Comunidade, caracterizada por elevadas existências que era impossível escoar em condições normais, o Regulamento n.o 570/88 previu, como medidas susceptíveis de favorecer o escoamento e a utilização da manteiga, a venda de manteiga armazenada a preço reduzido e a criação de ajudas destinadas a restabelecer o preço da manteiga de mercado a um nível comparável ao da manteiga armazenada, em benefício de certas empresas de transformação da Comunidade, tendo em vista o fabrico de produtos de pastelaria, gelados e outros produtos alimentares (segundo considerando do preâmbulo).
Em conformidade com o disposto no artigo 2.o do Regulamento n.o 570/88, a venda da manteiga e a concessão da ajuda efectuam-se pelo processo de concurso permanente que é assegurado por cada um dos organismos de intervenção nos Estados-membros.
Nos termos do artigo 14.o deste regulamento, o organismo de intervenção procederá, durante o período de eficácia do concurso permanente, a concursos especiais.
O artigo 16.o prevê que os interessados participem nesse concurso por apresentação de propostas ao organismo de intervenção; essas propostas devem indicar, designadamente, consoante o caso, o preço oferecido por 100 kg de manteiga com o teor em matérias gordas desejado ou o montante proposto da ajuda por 100 kg de manteiga ou de manteiga concentrada.
O organismo de intervenção comunica estas informações à Comissão, a qual, tendo em conta as propostas recebidas para cada concurso especial, fixa, segundo o processo do comité de gestão previsto no artigo 30.o do Regulamento n.o 804/68, um preço mínimo de venda da manteiga, bem como um montante máximo da ajuda referente à manteiga e à manteiga concentrada (artigo 18.o do Regulamento n.o 570/88).
Será declarado adjudicatário o proponente que oferecer o preço mais elevado ou o montante da ajuda menos elevado (n.o 2 do artigo 19.o do regulamento).
Nos termos do n.o 1 do artigo 20.o do Regulamento n.o 570/88, cada proponente será imediatamente informado pelo organismo de intervenção do resultado da sua participação no concurso especial.
4.
Em 23 de Setembro de 1988, no âmbito do concurso especial n.o 8 de 1988, referente a manteiga, a Société française des Biscuits Delacre, os Établissements J. Le Scao e a Biscuiterie de l'Abbaye (a seguir designados por «recorrentes») apresentaram ao Interlait, organismo de intervenção francês, propostas relativas a um total, respectivamente, de 110, 80 e 10 toneladas de manteiga a 82 %, não marcada, pedindo uma ajuda de 1334,44 FF, sem impostos, por cada quintal métrico.
Por cartas de 3 de Outubro de 1988, o Interlait informou as referidas sociedades da rejeição das suas propostas, em virtude de os seus pedidos de ajuda terem sido superiores ao montante máximo estabelecido.
Estas rejeições constituem a consequência directa da decisão da Comissão de 30 de Setembro de 1988 (JO C 259, p. 9), que fixa em 154 ecus/100 kg, ou seja, em 1151,28 FF/100 kg, o nível máximo da ajuda para a manteiga a 82 %, sem marcadores.
Foi contra esta decisão da Comissão que as sociedades referidas interpuseram um recurso de anulação baseado no artigo 173.o do Tratado CEE.
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
1.
O requerimento inicial das recorrentes foi registado na Secretaria do Tribunal em 2 de Dezembro de 1988.
2.
As recorrentes pedem que o Tribunal se digne:
—
declarar admissível o seu recurso;
—
anular a decisão impugnada;
—
condenar a Comissão nas despesas.
3.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso, por não ter fundamento;
—
condenar as recorrentes nas despesas do processo.
4.
O Tribunal, com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
5.
Em obediência ao disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 95.o do Regulamento Processual, o Tribunal, por decisão de 4 de Outubro de 1989, deferiu o processo à Segunda Secção.
III — Fundamentos e argumentos das partes
As recorrentes baseiam o seu recurso em dois fundamentos: em primeiro lugar, violação de formalidades essenciais e, em segundo lugar, violação do Tratado CEE e dos princípios gerais de direito comunitário.
A — Quanto à violação de formalidades essenciais
1.
A este propósito, as recorrentes alegam que a decisão impugnada foi adoptada com violação do artigo 190.o do Tratado CEE, na medida em que não faz referência ao parecer do comité de gestão e não é fundamentada.
a)
Em apoio da sua alegação, as sociedades recorrentes expõem em primeiro lugar, de forma geral, que no caso em apreço a Comissão ignorou a jurisprudência do Tribunal segundo a qual a fundamentação deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da autoridade comunitária de que emana o acto objecto de impugnação, a fim de permitir que os interessados conheçam as justificações da medida adoptada, com vista a poderem defender os seus direitos, e que o Tribunal exerça o seu controlo (acórdãos de 30 de Setembro de 1982, Amylum, 108/81, Recueil, p. 3107; de 17 de Março de 1983, Control Data, 294/81, Recueil, p. 911; de 8 de Novembro de 1983, IAZ, 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 e 110/82, Recueil, p. 3369 e de 25 de Outubro de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, p. 3623). O dever de fundamentação é de tal modo importante que o Tribunal o considerou de ordem pública (acórdão de 20 de Março de 1959, Nold, 18/57, Recueil, p. 89). Por outro lado, o Tribunal declarou que, quando a Comissão se afasta de uma prática constante, deve expor o seu raciocínio de forma explícita (acórdão de 26 de Novembro de 1975, Fabricants de papiers peints de Belgique, 73/74, Recueil, p. 1491). Ademais, uma decisão não pode ser desprovida de fundamentação pelo simples facto de os Estados-membros que são seus destinatários já conhecerem os respectivos fundamentos, em virtude da sua participação no processo preparatório, e de uma pessoa directa e individualmente afectada poder deduzi-los, confrontando a decisão em causa com decisões anteriores similares (acórdãos de 17 de Março de 1983 e de 25 de Outubro de 1984, já referidos).
b)
No que toca, mais especialmente, à falta de referência, na decisão impugnada, ao parecer do comité de gestão, as sociedades recorrentes lembram que, em conformidade com o disposto no artigo 18.o do Regulamento n.o 570/88, a Comissão fixa, pelo processo previsto no artigo 30.o do Regulamento n.o 804/68, um preço mínimo de venda da manteiga, bem como um montante máximo da ajuda para a manteiga e para a manteiga concentrada. Segundo este processo, dito do comité de gestão, este comité emite um parecer sobre os projectos de medidas da Comissão. Esta adopta as medidas que são imediatamente aplicáveis, salvo se não forem conformes com o parecer emitido pelo comité, caso em que o Conselho pode adoptar uma decisão diferente no prazo de um mês.
As recorrentes sublinham que se trata de um parecer obrigatório que, em conformidade com o artigo 190.o do Tratado CEE, deveria ser referido na decisão da Comissão. Em virtude da omissão dessa referência, nem os proponentes, verdadeiros destinatários da decisão em causa, nem o Tribunal poderão verificar se se procedeu regularmente à consulta do comité e se a Comissão era competente para adoptar a decisão em litígio.
Em resposta ao argumento da Comissão segundo o qual os proponentes são sempre informados dos resultados do concurso antes da publicação das decisões, podendo obter informações suplementares junto dos organismos de intervenção, as sociedades recorrentes afirmam na réplica que a informação sobre os resultados do concurso, por si só, não permite verificar se o comité de gestão foi consultado nem conhecer o sentido do seu parecer. Semelhante informação não pode ser fornecida pelos organismos de intervenção, que não estão associados à tomada da decisão pela Comissão. As sociedades recorrentes referem, a este propósito, um pedido dirigido pelo Syndicat national de la biscuiterie française ao organismo de intervenção Onilait, destinado a saber, nomeadamente, se, na altura da adoptação da decisão em litígio, fora respeitado o processo do comité, e sublinham que esse pedido permaneceu sem resposta.
Quanto ao paralelismo, invocado pela Comissão, com o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Comissão (68/86, Colect., p. 855), pelo qual o Tribunal rejeitou a -acusação segundo a qual a directiva impugnada não referia a proposta da Comissão, as sociedades recorrentes alegam que é inoperante, pois tal referência não é obrigatória por força dos tratados; ademais, essa omissão não podia afectar a validade do acto impugnado, pois este tinha necessariamente por origem uma proposta da Comissão. Pelo contrário, no caso vertente, o artigo 190.o do Tratado impõe a referência à consulta do comité. Esta referência constitui uma garantia essencial do respeito dos direitos dos proponentes, tanto mais que o sentido do parecer do comité determina a competência da Comissão. Por fim, a afirmação da Comissão segundo a qual as recorrentes sabiam e admitiram que o comité foi correctamente consultado, constitui uma simples petição de princípio.
c)
No que toca à falta de fundamentação, as sociedades recorrentes sublinham que a decisão impugnada se limita a referir-se, no seu título, ao Regulamento n.o 570/88. Ora, semelhante referência não satisfaz o dever de fundamentação previsto pelo artigo 190.o do Tratado CEE. Na opinião das recorrentes, a Comissão não pode abrigar-se por detrás do poder de apreciação de que dispõe na matéria nem invocar uma prática decisória constante, na medida em que o nível máximo da ajuda fixado pela decisão em litígio traduz uma baixa considerável em relação à prática anterior e desconhece o objectivo fundamental do Regulamento n.o 570/88, que consiste em manter o nível de utilização da manteiga de mercado por certas categorias de consumidores e de indústrias.
Por outro lado, as recorrentes rejeitam o argumento da Comissão segundo o qual a informação dos proponentes é suficientemente assegurada, tanto por intermédio dos organismos de intervenção como pela publicação dos resultados dó concurso no Jornal Oficial. As recorrentes sustentam que nem a frequência das decisões do tipo da impugnada, nem a informação dos Estados-membros quanto aos seus fundamentos, nem a possibilidade de informação dos proponentes acerca deles pelos organismos de intervenção, nem finalmente a publicação dos resultados do concurso podem justificar a inexistência total de fundamentação da decisão.
Tendo em conta os atrasos na publicação do Jornal Oficial, a demora na constituição dos dossiers, em razão da obtenção da caução de participação no concurso junto dos bancos, e a ausência de fundamentação na publicação, os operadores não estão em condições de apreciar o sentido da decisão antes da data limite das propostas para o concurso seguinte.
As sociedades recorrentes acrescentam que, no caso em apreço, a falta de informação foi-lhes tanto mais prejudicial quanto a decisão tomada no âmbito do concurso n.o 8 terá constituído uma inflexão sensível da gestão da Comissão em relação às intenções anunciadas pouco antes por esta instituição, na altura da adopção do Regulamento n.o 570/88.
2.
a)
A Comissão começa por observar que as decisões no âmbito dos concursos previstos no Regulamento n.o 570/88 são tomadas quase de quinze em quinze dias, de sorte que foi necessário criar um processo decisório rápido para responder de forma eficaz às necessidades do mercado, sem com isso sacrificar as formalidades necessárias.
Um elemento essencial nesse processo foi a consulta do comité de gestão, permitindo assim a participação dos representantes dos Estados-membros no processo de adopção da decisão. Ademais, qualquer decisão adoptada contra a opinião do comité é transmitida ao Conselho.
A Comissão prossegue dizendo que, embora os destinatários da decisão sejam os Estados-membros, o Regulamento n.o 570/88 prevê que cada proponente seja imediatamente informado pelo organismo de intervenção do resultado da sua participação no concurso especial. Por outro lado, se bem que a lei não o exija, a Comissão faz publicar o resultado do concurso no Jornal Oficial. Por fim, os proponentes poderão sempre receber informações suplementares sobre a decisão junto dos organismos de intervenção.
b)
No que toca à falta de referência ao parecer do comité de gestão, a Comissão sublinha que a decisão proferida no processo 68/86 (já referido), pela qual o Tribunal rejeitou o argumento de que a directiva impugnada seria inválida por não fazer referência à proposta da Comissão, em virtude de ser claro que a directiva foi adoptada, de facto, com base na proposta da Comissão, é transponível para o caso em apreço, dado que as recorrentes sabem e admitem que o comité de gestão foi correctamente consultado.
Na tréplica, a Comissão especifica que, em conformidade com o artigo 191.o do Tratado CEE, as decisões adoptadas com base no Regulamento n.o 570/88 não são publicadas no Jornal Oficial, mas são notificadas aos Estados-membros para que os seus organismos de intervenção extraiam as consequências em relação às propostas que lhes foram apresentadas. Todavia, a falta de publicação dessas decisões não significa que o comité de gestão não tenha sido consultado. Pelo contrário, o último considerando da decisão da Comissão de 30 de Setembro de 1988, tal como foi notificado à representação permanente da República Francesa junto das Comunidades Europeias em 3 de Outubro de 1988, prova que a decisão impugnada foi adoptada após parecer deste comité.
Quanto ao quadro referente à decisão em litígio, publicado no JO C 259, assegura a comunicação aos interessados dos resultados do concurso n.o 8, mas não constitui de forma alguma uma publicação da decisão impugnada, de sorte que as sociedades re- correntes não podem, com base nela, dar por verificada a ausência de referência à consulta do comité de gestão. A Comissão acrescenta que a publicação no Jornal Oficial, série C, dos resultados do concurso sob a forma de um quadro, com exclusão da publicação por extenso das decisões, foi decidida com uma preocupação de simplificação, tendo em conta o caracter puramente declaratório dessas decisões, que produzem efeito mediante a notificação aos Estados-membros; esta prática constituiu objecto de uma comunicação expressa da Comissão no JO L 360, p. 43, de 21 de Dezembro de 1982. Por fim, nada proíbe que os organismos de intervenção comuniquem o teor integral da decisão aos proponentes que o solicitem.
c)
No tocante à pretensa falta de fundamentação da decisão impugnada, a Comissão alega que os Estados-membros destinatários da decisão estão ao corrente da fundamentação desta. Quanto à informação dos proponentes, seria assegurada ao mesmo tempo por intermédio dos organismos de intervenção e pela publicação, pela Comissão, dos resultados do concurso no Jornal Oficial. Além disso, os proponentes poderão sempre receber qualquer informação pretendida dos destinatários da decisão.
Em resposta aos argumentos desenvolvidos na réplica pela parte contrária, a Comissão sublinha que a falta de publicação do teor integral da decisão e a simples comunicação dos resultados do concurso não significam, de forma alguma, que a decisão não seja fundamentada. Pelo contrário, tal como foi notificada aos Estados-membros, esta decisão satisfaz o dever de motivação consagrado no artigo 190.o do Tratado CEE. Em particular, resulta do primeiro considerando da decisão em litígio, que remete para o artigo 18.o do Regulamento n.o 570/88, que os critérios de apreciação da Comissão se baseiam no conteúdo das propostas apresentadas, à luz da disponibilidade das existências. Estas decisões, e nomeadamente a impugnada, estão suficientemente fundamentadas, tendo em conta a sua frequência, o seu carácter repetitivo, o curto prazo em que devem ser proferidas e os critérios expressos resultantes tanto da sua fundamentação como da regulamentação com base na qual foram aprovadas. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal, a fundamentação de um acto normativo pode resultar não somente da sua redacção, mas igualmente do conjunto de normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão de 23 de Fevereiro de 1978, An Bord Bainne, 92/77, Recueil, p. 497) e o grau de precisão da fundamentação de uma decisão deverá ser proporcional às possibilidades materiais e às condições técnicas ou de prazo que se verificarem (acórdão de 1 de Dezembro de 1965, Schwarze, 16/65, Recueil, p. 1081).
Por outro lado, as recorrentes não podem sustentar que a decisão impugnada constitua uma inflexão da gestão da Comissão, cujo sentido não estariam em condições de apreciar, com vista a determinarem a sua posição no concurso seguinte, dado que a decisão em causa foi tomada em 30 de Setembro de 1988, comunicada no mesmo dia aos organismos de intervenção, que informam imediatamente os proponentes, geralmente em menos de uma hora, e notificada aos Estados-membros em 3 de Outubro de 1988. Aliás, resulta de uma comparação entre os concursos n.os 8 e 9 que os operadores extraíram as consequências do montante da ajuda fixado no concurso n.o 8, aumentando notoriamente as suas propostas.
B — Quanto à violação do Tratado e dos princípios gerais de direito comunitário
As recorrentes sustentam, neste aspecto, que a decisão impugnada viola os princípios da proporcionalidade, da confiança legítima e da não discriminação.
i) Violação do princípio da proporcionalidade
1.
Segundo as recorrentes, a decisão em litígio ignorou o princípio segundo o qual os encargos impostos aos operadores económicos não devem ultrapassar o necessário para atingir os objectivos que a autoridade é obrigada a realizar (acórdão de 18 de Março de 1980, Forges de Thy, 26/79 e 86/79, Recueil, p. 1083).
Com efeito, contrariamente aos objectivos do artigo 39.o do Tratado CEE e do Regulamento n.o 570/88, que são estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores, a decisão da Comissão de 30 de Setembro de 1988, ao fixar em 154 ecus/100 kg o montante máximo da ajuda para a manteiga utilizada no fabrico de biscoitos, consagrou, de forma brutal e imprevisível, uma alta do custo da manteiga da ordem dos 55 % desde o princípio do ano de 1988.
Ao impor aos fabricantes de produtos de pastelaria à base de manteiga que diminuam a produção, por não poderem fazer face a um aumento tão considerável do custo da matéria-prima, ou que repercutam essa alta, aumentando os preços de venda de 8 a 17o/o, ou ainda que mantenham a produção sem aumento dos preços, expondo-se a graves dificuldades financeiras, a decisão da Comissão penaliza injustamente esses operadores e é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido.
As recorrentes acrescentam que a posição da Comissão é tanto menos coerente quanto, posteriormente à adopção da decisão impugnada, o Conselho reconheceu, na motivação do Regulamento (CEE) n.o 3206/88, de 17 de Outubro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1307/85 que autoriza os Estados-membros a conceder uma ajuda ao consumo da manteiga (JO L 286, p. 1), a persistência de excedentes de manteiga na Comunidade e a necessidade de evitar uma diminuição do consumo da manteiga na sequência de um aumento brutal do respectivo preço. Aliás, a própria Comissão admitiu, no projecto da décima terceira comunicação ao Conselho, a persistência das existências de manteiga e a necessidade de prosseguir a aplicação do Regulamento n.o 570/88 e, ao longo do segundo semestre de 1988, quantidades consideráveis de manteiga a preços muito reduzidos foram vendidas à União Soviética. Resulta daí que a subsistência de existências importantes não justificava de forma alguma uma diminuição tão rápida do nível da ajuda, que perturbou gravemente o mercado da manteiga e o abastecimento dos fabricantes de produtos de pastelaria à base de manteiga.
Em resposta ao argumento da Comissão segundo o qual esta é obrigada a gerir de forma eficaz as reservas existentes, tendo em conta os objectivos do artigo 39.o do Tratado CEE, em lugar de agir em função dos interesses de um grupo específico de operadores, as recorrentes sustentam que a Comissão não pode reivindicar uma boa gestão das reservas, pois a sua política consiste em favorecer a comercialização da manteiga para fora da CEE em detrimento do abastecimento do mercado interno, conforme resulta do facto de as restituições à exportação de manteiga, de Janeiro a Outubro de 1988, terem diminuído em menor proporção que as ajudas, continuando muito claramente superiores a estas.
Por outro lado, a Comissão não tem fundamento para invocar, querendo demonstrar o êxito da sua política relativa à totalidade do mercado dos produtos lácteos, o aumento das vendas de manteiga em 1988, a despeito da alta do preço mínimo de venda e da diminuição do montante máximo da ajuda. Com efeito, este aumento de vendas, apesar da alta do preço e da baixa da ajuda, explica-se pelo facto de os industriais em causa, na sequência da decisão em litígio, terem antecipado a continuação da baixa da ajuda e da alta do preço de venda aumentando o número e o volume das suas propostas. Da mesma forma, a baixa recente das vendas, apesar da estabilização do preço e da ajuda, invocada pela Comissão, é devida ao facto de muitos industriais disporem, no princípio de 1989, de uma quantidade importante de manteiga a esgotar rapidamente em virtude da redução, pelo Regulamento (CEE) n.o 2951/88, de 26 de Setembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.o 570/88 (JO L 266, p. 28), de doze para nove meses do prazo respeitante à incorporação da manteiga adquirida por concurso.
As recorrentes observam, finalmente, que o desequilíbrio, aquando do concurso n.o 8, entre as existências de manteiga referidas pelas propostas e aquelas a que respeitavam os pedidos de ajuda deveriam conduzir a Comissão, tendo em conta que o preço de venda é independente do nível da ajuda, a aumentar ou a deixar flutuar o primeiro, sem alterar o segundo.
2.
A Comissão alega que tem a obrigação de gerir eficazmente os stocks de manteiga existentes, tomando em conta as finalidades enunciadas no artigo 39.o do Tratado CEE em relação a todo o mercado do leite e dos produtos lácteos e abstendo-se de agir unicamente em função dos interesses de um grupo específico de operadores económicos. Incumbe à Comissão vender esses stocks ao melhor preço e a diminuição do respectivo nível demonstra o êxito da sua política.
Além disso, a Comissão dá conta de um aumento significativo das quantidades totais de manteiga adjudicadas de Janeiro a Setembro de 1988, a despeito da alta do preço mínimo de venda e da diminuição do montante máximo da ajuda durante o mesmo período. Mais: apesar da estabilização do preço de venda, verificada desde então, o nível de vendas teve tendência a diminuir, o que, segundo a Comissão, foi devido, em parte, à redução das existências.
Por outro lado, o argumento extraído pelas recorrentes dos considerandos do Regulamento n.o 3206/88 não é pertinente, dado o alcance limitado desse regulamento; só o Luxemburgo fez uso da faculdade, dada pelo Conselho aos Estados-membros, de continuar a conceder uma ajuda ao consumo de manteiga.
Na tréplica, a Comissão acrescenta que, para apreciar o carácter proporcionado da decisão em litígio, convém verificar se é adaptada aos objectivos que visa atingir. Ora, o regime especial de escoamento da manteiga foi criado, não no interesse exclusivo das indústrias transformadoras de manteiga, mas a fim de sanear o mercado dos produtos lácteos e assegurar aos produtores um rendimento equitativo. Por isso, a gestão da Comissão deve em primeiro lugar responder a essas finalidades, tendo como objectivo a diminuição progressiva dos stocks.
Ora, desde o princípio do ano de 1987, as reservas públicas de manteiga não cessaram de diminuir, acelerando-se essa tendência em 1988 e provocando um aumento do preço mínimo de venda e uma baixa correspondente do montante máximo da ajuda. Esse efeito foi ainda acentuado pelo aumento considerável das propostas entre Junho e Setembro de 1988 a título de antecipação da tendência para a alta do preço de venda e para a baixa da ajuda. Foi para travar essa tendência de caracter especulativo que a Comissão adoptou o Rgulamento n.o 2951/88, destinado a reduzir o prazo de incorporação da manteiga adquirida por concurso.
Assim, contrariamente às afirmações das recorrentes, os fundamentos especiais previstos pelo Regulamento n.o 570/88 são interdependentes: com efeito, o nível máximo da ajuda e o preço mínimo de venda evoluem simetricamente.
Quanto ao pretenso desequilíbrio, na altura do concurso n.o 8, entre as propostas de compra da manteiga de stock e as de ajudas à compra de manteiga de mercado, basta observar que a relação entre os dois tipos de propostas é determinada pela política de escoamento dos stocks dirigida pela Comissão.
Ao referirem-se à evolução do nível das restituições à exportação, as recorrentes ignoraram a finalidade do regime especial de escoamento da manteiga criado pelo Regulamento n.o 570/88, destinado a reabsorver os stocks. Ademais, o montante e a evolução das restituições resultam de dados objectivos, isto é, da diferença entre os preços da manteiga no mercado mundial e na Comunidade.
Por fim, a Comissão observa que, mesmo após a sua redução ao longo do ano de 1988, em virtude da evolução no sentido da diminuição dos stocks, a ajuda à compra de manteiga no mercado representou ainda 50 % do seu preço de intervenção, de sorte que as recorrentes continuaram a beneficiar do regime muito favorável estabelecido pelo Regulamento n.o 570/88.
A Comissão conclui do conjunto destes desenvolvimentos que a decisão impugnada é adequada tanto ao nível das propostas apresentadas como ao dos stocks disponíveis, de sorte que a acusação extraída da violação do princípio da proporcionalidade deve ser rejeitada.
ii) Violação do princípio da confiança legítima
1.
As recorrentes sustentam que a decisão impugnada ignorou o princípio do respeito da confiança legítima, reconhecido pelo Tribunal (acórdãos de 3 de Maio de 1978, Töpfer, 112/77, Recueil, p. 1019, e de 16 de Maio de 1979, Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801), e que implica que as autoridades comunitárias evitem transformar radicalmente uma regulamentação estabelecida em função da qual os operadores económicos adaptaram as suas situações individuais.
As recorrentes expõem que basearam o seu desenvolvimento no fabrico de produtos à base de manteiga graças ao sistema de vendas a preço reduzido e às ajudas comunitárias. Com efeito, tanto as tomadas de posição da Comissão, em especial a motivação do Regulamento n.o 3206/88 e o projecto de décima quarta comunicação relativa à utilização dos fundos de corresponsabilidade, como a própria adopção do Regulamento n.o 570/88, destinado a alargar o acesso ao regime que prevê, confirmaram a persistência do contexto em que se fundamentou a criação dessa regulamentação, de sorte que as indústrias transformadoras de manteiga retiraram daí a garantia da sua prolongação, sem perturbações brutais, tal como a baixa sensível e imprevisível do montante da ajuda, resultante da decisão impugnada. Assim, na medida em que esta altera fundamentalmente o funcionamento do mecanismo das medidas especiais de escoamento da manteiga, a ponto de ameaçar a sobrevivência de numerosas empresas fabricantes de biscoitos e produtos de pastelaria e, na realidade, de esvaziar de sentido o Regulamento n.o 570/88, constitui uma violação manifesta da confiança legítima das recorrentes.
Na opinião das recorrentes, a Comissão não pode justificar uma redução tão radical do nível da ajuda, nem pela diminuição importante dos stocks públicos no fim do Verão de 1988, dada a subsistência, à data do concurso n.o 8, de stocks na Comunidade e a perspectiva da manutenção de excedentes importantes, nem por razões de ordem orçamental, pois a Comissão realizou, em 1988, economias substanciais na gestão do orçamento geral das Comunidades.
As recorrentes refutam igualmente o argumento da Comissão segundo o qual a situação visada pelo Regulamento n.o 570/88 deve ser considerada excepcional, específica e temporária. A este propósito, as recorrentes alegam que o sistema de venda de manteiga a preço reduzido às fábricas de biscoitos tem mais de dez anos de idade, que o Regulamento n.o 570/88 tem por objecto alargar o acesso aos processos de venda de manteiga a preço reduzido e à concessão da ajuda, que a motivação deste último regulamento não apresentou de forma alguma a continuação desse sistema como transitória e a curto prazo e que, pelo contrário, as tomadas de posição da Comissão, ao longo do ano de 1988, confirmaram a persistência do contexto visado pelo referido regulamento.
2.
Na opinião da Comissão, resulta dos considerandos do Regulamento n.o 570/88 que este foi adoptado numa situação de mercado específica, caracterizada pela existência de importantes stocks e pela impossibilidade de os escoar em condições normais. As medidas de que as recorrentes beneficiavam foram tomadas para fazer face a uma situação excepcional, e estas sociedades não podem, por isso, invocar a violação do princípio da protecção da confiança legítima. A partir do momento em que a situação do mercado se normaliza, a razão de ser das medidas especiais já não existe e a Comissão, na sua gestão, deve ter em conta a nova situação.
Na tréplica, a Comissão continua a afirmar que, segundo resulta de documentos juntos aos autos pelas próprias recorrentes, estas últimas estavam perfeitamente ao corrente, tanto da diminuição progressiva dos stocks ao longo dos anos de 1987 e 1988 como do aumento do preço mínimo de venda e da correspondente redução do montante da ajuda que daí resultariam, pelo que esses acontecimentos não eram imprevisíveis para as recorrentes. Além disso, a evolução dos valores fixados pela Comissão aquando dos concursos previstos no Regulamento n.o 570/88 não foi brutal, desenvolvendo-se antes de forma progressiva. Aliás, as próprias recorrentes admitem que os operadores anteciparam essa evolução demasiado cedo, aumentando consideravelmente as quantidades propostas nos concursos subsequentes, de sorte que os fabricantes de biscoitos à basede manteiga puderam continuar, apesar da tendência para a baixa dos stocks, confirmada em 1988, a abastecer-se largamente de manteiga subvencionada e a aproveitar assim um regime particularmente favorável. Em nenhum caso as indústrias transformadoras de manteiga poderiam pretender a manutenção inalterada do nível da ajuda, que varia em função da procura e da situação do mercado.
iii) Violação do princípio da não discriminação
1.
As recorrentes alegam que a decisão em litígio violou o princípio da não discriminação, tendo em conta o disposto nos artigos 7o e 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE e a jurisprudência do Tribunal (acórdãos de 13 de Julho de 1978, Mike, 8/78, Recueil, p. 1721, de 25 de Outubro de 1978, Scholten Honig, 125/77, Recueil, p. 1991, e de 23 de Fevereiro de 1983, Wagner, 8/82, Recueil, p. 371). Segundo as recorrentes, a discriminação situar-se-ia a um duplo nível.
Por um lado, é unicamente em França que a designação «à base de manteiga» pressupõe a utilização exclusiva de manteiga, ao passo que, segundo as legislações dos outros Estados-membros, o emprego de outras matérias gordas é autorizado, de sorte que operadores que se encontram em situações economicamente comparáveis em diferentes estados da Comunidade são afectados de maneira diferenciada e desigual pela decisão impugnada, a qual afecta muito mais duramente as empresas francesas que fabricam produtos de pastelaria à base de manteiga.
Na tréplica, as recorrentes acrescentam que o Regulamento (CEE) n.o 1898/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, relativo à protecção da denominação do leite e dos produtos lácteos aquando da sua comercialização (JO L 182, p. 36), invocado pela Comissão, não se substituiu às diversas legislações nacionais relativas à designação «manteiga pura»; mesmo admitindo o contrário, esse regulamento continuaria inaplicado nos outros Estados-membros, à excepção da França, o que confirma a discriminação de que são vítimas as recorrentes.
Por outro lado, as recorrentes afirmam que as empresas francesas proponentes só são informadas da situação das existências disponíveis em França, e não das existentes nos outros Estados-membros da Comunidade; privadas dessas informações, as recorrentes apresentaram pedidos de ajuda e não de compra, ao passo que as suas homólogas de outros Estados-membros puderam proceder a compras de manteiga a preço reduzido e abastecer-se assim em condições nitidamente mais favoráveis. Por isso, a gestão das existências é desequilibrada de um Estado-membro para outro e a participação dos industriais franceses em concursos noutros Estados-membros implica custos suplementares. Resulta daí que, na ausência de uma repartição geográfica equilibrada das existências, as recorrentes, enquanto proponentes de um Estado-membro com poucas existências e tendo sido avisadas sem razão do esgotamento dos stocks em França, são discriminadas em relação às suas homólogas dos estados em que subsistem existências.
2.
No que toca à legislação francesa relativa à designação «manteiga pura», a Comissão sublinha que, depois da adopção do Regulamento n.o 1898/87, são aplicáveis as mesmas disposições em todos os Estados-membros; estando ultrapassadas as legislações nacionais, nenhuma discriminação pode existir neste domínio. Na tréplica, a Comissão esclarece que o Regulamento já referido não regula a questão das designações referentes ao fabrico de biscoitos, que continuam regidas pelas legislações nacionais; no entanto, de qualquer forma, a situação especial dos industriais franceses deste sector não pode ser imputada à decisão impugnada, mas às divergências das legislações dos diferentes Estados-membros. A Comissão acrescenta que o processo de adjudicação previsto pelo Regulamento n.o 570/88 visa assegurar a igualdade de tratamento dos proponentes, cujas propostas são comparadas com base em critérios objectivos.
No que toca ao argumento extraído da falta de informação relativa às existências nos outros Estados-membros, a Comissão afirma que essa pretensa discriminação, a supô-la provada, não lhe é imputável. Com efeito, qualquer proponente potencial tem o direito de pedir ao organismo de intervenção de outro Estado-membro todas as informações sobre os stocks disponíveis nesse Estado, e um operador num Estado-membro tem a possibilidade de se inscrever como proponente noutro Estado-membro. Além disso, os artigos 13.o, n.o 2, e 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 570/88 impõem a todos os organismos de intervenção que indiquem, no anúncio do concurso, as quantidades de manteiga postas à venda em cada entreposto e mantenham a lista desses entrepostos, regularmente actualizada e publicada, à disposição dos interessados. Sendo assim, cabia aos operadores franceses diligenciarem no sentido de se informarem junto dos organismos de intervenção dos outros Estados, mediante os seus intermediários estabelecidos nesses países, para, tal sendo o caso, aí se abastecerem de manteiga do stock público. Quanto às despesas suplementares daí resultantes, aplicam-se a qualquer operador da Comunidade que faça propostas num Estado-membro diferente daquele em que está estabelecido. De qualquer forma, em razão da baixa generalizada das existências de manteiga na Comunidade em 1988, as recorrentes deviam ter apresentado propostas a melhor preço para as ajudas à compra de manteiga de mercado.
F. A. Schockweiler
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: franečs.