62009CJ0071_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
mających za przedmiot trzy odwołania w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości, wniesione odpowiednio w dniach 11 lutego (sprawa C‑71/09 P) i 16 lutego 2009 r. (sprawy C‑73/09 P i C‑76/09 P),
Comitato „Venezia vuole vivere”, z siedzibą w Wenecji (Włochy), reprezentowany przez A. Vianella, avvocato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu (sprawa C‑71/09 P),
Hotel Cipriani Srl, z siedzibą w Wenecji (Włochy), reprezentowana przez A. Bianchiniego oraz F. Busetta, avvocati (sprawa C‑73/09 P),
Società Italiana per il gas SpA (Italgas), z siedzibą w Turynie (Włochy), reprezentowana przez M. Merolę, M. Pappalarda oraz T. Ubaldiego, avvocati (sprawa C‑76/09 P),
wnoszący odwołanie,
w której drugą stroną są:
Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl, z siedzibą w Cavriago (Włochy), reprezentowana przez A. Bianchiniego, avvocato,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
Komisja Europejska, reprezentowana przez V. Di Bucciego oraz E. Righini, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez A. Dal Ferra, avvocato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Republika Włoska, reprezentowana przez I. Bruni, a następnie przez G. Palmieri, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez P. Gentilego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes izby, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský i T. von Danwitz (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 września 2010 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W swoich odwołaniach Comitato „Venezia vuole vivere” (zwany dalej „Comitato”), Hotel Cipriani Srl (zwana dalej „Hotelem Cipriani”) i Società italiana per il gas SpA (zwana dalej „Italgas”) wnoszą do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawach połączonych T‑254/00, T‑270/00 i T‑277/00 Hotel Cipriani i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3269 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd oddalił ich skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2000/394/WE z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie pomocy na rzecz przedsiębiorstw z terenu miast Wenecji i Chioggii w formie obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na mocy ustaw nr 30/1997 i 206/1995 (Dz.U. 2000, L 150, s. 50, zwanej dalej „sporną decyzją”).
2. W swoim odwołaniu wzajemnym Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl (zwana dalej „Coopservice”) wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku.
3. W swoim odwołaniu wzajemnym Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku z tego względu, że wspomniane skargi zostały w nim uznane za dopuszczalne.
Ramy prawne
4. Artykuł 1 lit. b) ppkt (iv) oraz art. 13–15 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] traktatu WE (Dz.U. L 83, s. 1) stanowią:
„ Artykuł 1
Definicje
Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
b) »istniejąca pomoc« oznacza:
[…]
iv) pomoc uznaną za pomoc istniejącą na podstawie art. 15;
[…]
Artykuł 13
Decyzje Komisji
1. Badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4. W przypadku decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] postępowanie zostaje zakończone w drodze decyzji, podjętej zgodnie z art. 7. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu udzielenia informacji, decyzja zostaje podjęta na podstawie dostępnych informacji.
[…]
Artykuł 14
Windykacja [odzyskanie] pomocy
1. W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta (zwaną dalej »decyzją o windykacji« [decyzją o odzyskaniu]). Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.
2. Pomoc podlegająca windykacji [odzyskaniu] na podstawie decyzji o windykacji [odzyskaniu] obejmuje odsetki naliczone według właściwej stopy ustalonej przez Komisję. Odsetki są płatne od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie została udostępniona beneficjentowi, do daty jej windykacji [odzyskania].
3. Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydanego zgodnie z art. [242] traktatu windykacja [odzyskanie] zostaje przeprowadzon[e] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa wspólnotowego.
Artykuł 15
Okres [termin] przedawnienia
1. Kompetencje Komisji w zakresie windykacji [odzyskania] pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi [terminowi] przedawnienia.
2. Okres [termin] przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez państwo członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie, powoduje przerwanie okresu [terminu] przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres [termin] przedawnienia zaczyna biec od początku. Okres [termin] przedawnienia zostaje zawieszony, dopóki decyzja Komisji jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
3. Jakąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres [termin] przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą”.
Okoliczności powstania sporu
5. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu zostały przedstawione następująco w pkt 1–11 zaskarżonego wyroku:
„A – Rozpatrywany system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne
1 W zgłoszonym Komisji zarządzeniu włoskiego ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. ustalone zostały kryteria obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które to obniżanie zostało przewidziane w przepisach art. 59 dekretu prezydenta Republiki Włoskiej z dnia 6 marca 1978 r. ustanawiającego specjalny system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie pracodawcy w regionach Mezzogiorno byli zobowiązani uiszczać na rzecz Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, krajowego instytutu ubezpieczeń społecznych) w latach 1994–?1996.
2 W decyzji 95/455/WE z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie przepisów dotyczących obniżania w regionach Mezzogiorno wysokości ciążących na przedsiębiorstwach składek na zabezpieczenie społeczne oraz pokrywania ich części przez skarb państwa (Dz.U. L 265, s. 23) Komisja uznała, że system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, o którym mowa w poprzednim punkcie, jest zgodny ze wspólnym rynkiem, jeśli spełnione są pewne warunki. Z decyzji tej wynikało w szczególności, że władze włoskie powinny powiadamiać Komisję o przepisach wydawanych w celu nakazanego w tej decyzji stopniowego znoszenia systemu pomocy, którego ta decyzja dotyczy.
3 Rozpatrywany w niniejszym przypadku system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne został ustanowiony włoską ustawą nr 206/1995, rozszerzającą na przedsiębiorstwa z obszaru wysp Wenecji i Chioggii obowiązywanie w latach 1995–1996 ustanowionego w ww. zarządzeniu ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. systemu pomocy. Włoska ustawa nr 30/1997 przedłużyła okres stosowania tego systemu na 1997 r., zarówno w odniesieniu do regionów Mezzogiorno, jak i obszaru wysp Wenecji i Chioggii.
4 Artykuł 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. przewiduje mające ogólny charakter obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie są zobowiązani uiszczać pracodawcy. Natomiast art. 2 tego zarządzenia ustanawia zwolnienie z obowiązku opłacania składek na zabezpieczenie społeczne […] w odniesieniu do nowo utworzonych miejsc pracy w przedsiębiorstwach; zwolnienie to trwa rok począwszy od dnia zatrudnienia bezrobotnego wcześniej pracownika.
5 Z[e spornej] decyzji […] wynika, że zgodnie z dostarczonymi przez INPS w odniesieniu do lat 1995–1997 danymi wysokość przyznanego przedsiębiorstwom znajdującym się na obszarze wysp Wenecji i Chioggii w zastosowaniu art. 1 zarządzenia ministerialnego z dnia 5 sierpnia 1994 r. obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne wynosiło przeciętnie 73 miliardów lirów włoskich (ITL) (37,7 miliona EUR) rocznie i korzystało z niego 1645 przedsiębiorstw. Wysokość zwolnień przyznanych przedsiębiorstwom znajdującym się na obszarze wysp Wenecji i Chioggii w zastosowaniu art. 2 tego zarządzenia wynosiła 567 milionów [lirów włoskich] (292 831 EUR) rocznie i korzystało z nich 165 przedsiębiorstw.
B – Postępowanie administracyjne
6 Pismem z dnia 10 czerwca 1997 r. władze włoskie, zgodnie z przepisami decyzji 95/455 […] (zob. pkt 2 powyżej), powiadomiły Komisję o ww. ustawie nr 30/1997. Pismem z dnia 1 lipca 1997 r. oraz ponagleniem z dnia 28 sierpnia 1997 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje dotyczące rozszerzenia zakresu stosowania ww. systemu obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na przedsiębiorstwa z terenu miast Wenecji i Chioggii.
7 Z braku odpowiedzi Komisja pismem z dnia 17 grudnia 1997 r. powiadomiła Republikę Włoską o wydaniu decyzji o wszczęciu przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE postępowania w przedmiocie pomocy ustanowionej w ustawach nr 206/1995 i nr 30/1997, które to ustawy rozszerzały zakres stosowania przewidzianego dla regionów Mezzogiorno obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na obszar wysp Wenecji i Chioggii.
8 W dniu 1 grudnia 1997 r. władze włoskie zawiesiły rozpatrywany system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne.
9 Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
w dniu 18 lutego 1998 r. W dniu 17 marca 1998 r. […] [Comitato], stowarzyszenie, które skupia największe organizacje podmiotów gospodarczych prowadzących w Wenecji działalność w dziedzinach przemysłu i handlu i które zostało założone w następstwie wszczęcia ww. formalnego postępowania wyjaśniającego, aby koordynować działania mające na celu zaradzenie niekorzystnej sytuacji weneckich podmiotów gospodarczych, przedstawił swe uwagi na piśmie i przekazał sprawozdanie, do którego załączone zostały wyniki przeprowadzonego przez Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, konsorcjum badawczo‑edukacyjne) w marcu 1998 r. badania w przedmiocie trudności, jakim muszą stawić czoła przedsiębiorstwa prowadzące działalność na obszarze laguny, w porównaniu z przedsiębiorstwami znajdującymi się na stałym lądzie. W dniu 18 maja 1998 r. przedstawiła swe uwagi również gmina Wenecja, dołączając do nich wyniki pierwszego dokonanego przez COSES w lutym 1998 r. badania na ten sam temat. W uwagach tych gmina Wenecja podkreśliła, że wśród beneficjentów pomocy znajdują się między innymi przedsiębiorstwa komunalne, na których spoczywa obowiązek świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Powołała się ona na zastosowanie w ich przypadku art. 86 ust. 2 WE. Wszystkie te uwagi zostały także przekazane Republice Włoskiej.
10 Władze włoskie przedstawiły swe uwagi w piśmie z dnia 23 stycznia 1999 r. Pismem z dnia 10 czerwca 1999 r. poinformowały one Komisję, że przedstawiają one jako swoje uwagi przekazane im wcześniej przez gminę Wenecja.
11 Decyzją z dnia 23 czerwca 1999 r. Komisja nakazała Republice Włoskiej dostarczenie jej wszelkich dokumentów i informacji koniecznych do wyjaśnienia, na czym polega rola przedsiębiorstw komunalnych, oraz do dokonania oceny zgodności ze wspólnym rynkiem środków polegających na rozpatrywanym obniżeniu wysokości składek na zabezpieczenie społeczne. Władze włoskie udzieliły odpowiedzi w piśmie z dnia 27 lipca 1999 r. W dniu 12 października 1999 r. w Brukseli odbyło się spotkanie tych władz i przedstawicieli Komisji”.
Sporna decyzja
6. Sentencja spornej decyzji ma następujące brzmienie:
„ Artykuł 1
Bez uszczerbku dla postanowień art. 3 i 4 niniejszej decyzji pomoc przyznana przez Włochy przedsiębiorstwom z terenu miast Wenecji i Chioggii w postaci obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne przewidzianego w ustawach nr 30/1997 i nr 206/1995, które odsyłają do art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., jest zgodna ze wspólnym rynkiem, jeżeli została przyznana następującym przedsiębiorstwom:
a) [małym i średnim przedsiębiorstwom] w rozumieniu wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw;
b) przedsiębiorstwom, które nie odpowiadają tej definicji i które znajdują się na obszarze kwalifikującym się do objęcia odstępstwem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. c) traktatu;
c) przedsiębiorstwom zatrudniającym kategorie pracowników, które doświadczają szczególnych trudności z wejściem i powrotem na rynek pracy, zgodnie ze wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi pomocy w zakresie zatrudnienia.
Pomoc ta stanowi pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli została przyznana przedsiębiorstwom, które nie należą do [małych i średnich przedsiębiorstw] i które nie znajdują się na obszarach kwalifikujących się do objęcia odstępstwem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. c) traktatu.
Artykuł 2
Bez uszczerbku dla postanowień art. 3 i 4 niniejszej decyzji pomoc przyznana przez Włochy przedsiębiorstwom z terenu miast Wenecji i Chioggii w postaci obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne przewidzianego w art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 3
Pomoc przyznana przez Włochy przedsiębiorstwom ASPIV i Consorzio Venezia Nuova jest zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie, odpowiednio, odstępstwa przewidzianego w art. 86 ust. 2 i odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. d) traktatu.
Artykuł 4
Środki wdrożone przez Włochy na rzecz przedsiębiorstw ACTV, Panfido SpA i AMAV nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 traktatu.
Artykuł 5
Włochy podejmą wszelkie konieczne kroki, aby zapewnić zwrot przez beneficjentów pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem wskazanej w art. 1 ust. 2 i w art. 2, która została już im bezprawnie przyznana.
Odzyskanie pomocy następuje zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym. Kwoty podlegające odzyskaniu obejmują odsetki naliczane od dnia, w którym kwoty te zostały oddane do dyspozycji beneficjentów, do dnia ich rzeczywistego zwrotu. Odsetki są obliczane na podstawie stopy referencyjnej wykorzystywanej do obliczania ekwiwalentu subwencji w ramach pomocy na cele regionalne.
[…]”.
Przebieg postępowania przed Sądem i zaskarżony wyrok
7. Na sporną decyzję zostało wniesionych pięćdziesiąt dziewięć skarg do Sądu.
8. Sąd wezwał Republikę Włoską do zajęcia stanowiska w kwestii, czy w odniesieniu do skarżących w powyższych sprawach uważa się ona za zobowiązaną do odzyskania, w wykonaniu art. 5 spornej decyzji, wypłaconej spornej pomocy.
9. Mając na uwadze odpowiedzi udzielone przez Republikę Włoską, Sąd uznał 22 skargi za całkowicie niedopuszczalne, a 6 skarg za częściowo niedopuszczalne, ponieważ dani skarżący byli przedsiębiorstwami, które nie uzasadniły swego interesu prawnego, jako że właściwe władze krajowe w ramach wykonywania spornej decyzji uznały, iż przedsiębiorstwa te nie skorzystały z pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem i objętej obowiązkiem odzyskania na podstawie tej decyzji (postanowienia Sądu z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych T‑228/00, T‑229/00, T‑242/00, T‑243/00, od T‑245/00 do T‑248/00, T‑250/00, T‑252/00, od T‑256/00 do T‑259/00, T‑265/00, T‑267/00, T‑268/00, T‑271/00, od T‑274/00 do T‑276/00, T‑281/00, T‑287/00 i T‑296/00 Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑787, w sprawie T‑266/00 Confartigianato Venezia i in. przeciwko Komisji; w sprawie T‑269/00 Baglioni Hotels i Sagar przeciwko Komisji; w sprawie T‑273/00 Unindustria i in. przeciwko Komisji; w sprawie T‑288/00 Principessa przeciwko Komisji).
10. W dniu 12 maja 2005 r. przed sędzią sprawozdawcą odbyło się nieformalne spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele stron w 37 sprawach, w których skargi nie zostały uznane za całkowicie niedopuszczalne. Reprezentowane strony przedstawiły swe uwagi i uzgodniły stanowisko w przedmiocie wyboru czterech spraw pilotażowych. W następstwie tego nieformalnego spotkania wskazano, jako pilotażowe, sprawy T‑254/00, T‑270/00 i T‑277/00, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku, oraz sprawę T‑221/00, przy czym ta ostatnia została wykreślona z rejestru wskutek cofnięcia skargi przez stronę skarżącą.
11. Wspomniane sprawy zostały połączone i postanowiono, że zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Komisję zostaną rozpatrzone w ramach badania istoty sprawy.
12. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał skargi za dopuszczalne ze względów wymienionych w pkt 41–115 tegoż wyroku. Skargi te zostały jednak uznane za bezzasadne w świetle rozważań przedstawionych w pkt 117–398 wspomnianego wyroku.
Żądania wnoszących odwołanie i przebieg postępowania przed Trybunałem
13. Comitato wnosi do Trybunału o:
– uwzględnienie jego odwołania i tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku;
– oddalenie odwołania wzajemnego wniesionego przez Komisję;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności art. 5 tej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nakazuje w nim odzyskanie kwoty obniżenia składek na zabezpieczenie społeczne i przewiduje, że dane kwoty zostają powiększone o odsetki naliczane od dnia, w którym kwoty te zostały oddane do dyspozycji beneficjentów, do dnia ich rzeczywistego zwrotu;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
14. Hotel Cipriani wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– uwzględnienie jego żądań przedstawionych w postępowaniu w pierwszej instancji, a w konsekwencji:
– tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności art. 5 tej decyzji w zakresie, w jakim odzyskanie przewidziane w tym postanowieniu obejmuje pomoc przyznaną na podstawie zasady de minimis lub w zakresie, w jakim nakazana została w nim zapłata odsetek obliczanych według stopy wyższej aniżeli stopa, według której faktycznie oprocentowane były ciążące na przedsiębiorstwie długi;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
15. Italgas wnosi do Trybunału o:
– uwzględnienie jej odwołania i tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku;
– oddalenie odwołania wzajemnego wniesionego przez Komisję jako oczywiście bezzasadnego lub, tytułem żądania ewentualnego, jako nieskutecznego, jeśli chodzi o niektóre zarzuty w nim podniesione, i bezzasadnego, jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, lub jako bezzasadnego w całości;
– stwierdzenie nieważności art. 1 i 2 spornej decyzji w zakresie, w jakim Komisja uznała w nich za niezgodne ze wspólnym rynkiem obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, o którym tam mowa, oraz art. 5 tej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach lub w każdym wypadku kosztami dodatkowymi powstałymi w związku z wniesieniem odwołania wzajemnego.
16. Coopservice wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– uwzględnienie jej żądań przedstawionych w postępowaniu w pierwszej instancji, a w konsekwencji:
– tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności, o ile będzie to wymagane oraz w granicach interesu wnoszących odwołanie, spornej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim przewiduje ona obowiązek odzyskania przyznanych obniżek składek na zabezpieczenie społeczne oraz obowiązek powiększenia kwoty tych obniżek o odsetki za okresy rozpatrywane we wspomnianej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
17. Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku, i
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
18. Komisja wnosi do Trybunału o:
– tytułem żądania głównego – uwzględnienie jej odwołania wzajemnego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku z tego względu, że skargi zostały w nim uznane za dopuszczalne;
– tytułem żądania ewentualnego – oddalenie odwołań głównych, zmieniając – o ile to konieczne – uzasadnienie zaskarżonego wyroku;
– w każdym wypadku – obciążenie wn oszących odwołanie kosztami postępowania w obu instancjach.
19. Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 8 kwietnia 2009 r. sprawy C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.
W przedmiocie odwołania wzajemnego Komisji
20. Jako że odwołanie wzajemne wniesione przez Komisję dotyczy dopuszczalności skarg wniesionych do Sądu, czyli kwestii wstępnej w stosunku do kwestii dotyczących istoty sprawy podniesionych w odwołaniach głównych i w odwołaniu wzajemnym Coopservice, należy je zbadać w pierwszej kolejności.
21. Na poparcie odwołania wzajemnego Komisja wysuwa cztery zarzuty.
W przedmiocie zarzutu zawisłości sporu podniesionego w ramach sprawy T‑277/00
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
22. W przedmiocie wyjątku zawisłości sporu podniesionego wobec skargi w sprawie T‑277/00 Sąd stwierdził z jednej strony, że ten zarzut nie może być skutecznie podnoszony ze względu na sprawę T‑274/00, ponieważ Comitato wycofał swoją skargę w tej ostatniej sprawie (pkt 43 zaskarżonego wyroku).
23. Z drugiej strony w odniesieniu do zawisłości sporu ze względu na sprawę T‑231/00 Sąd uznał, że nie jest zobowiązany badać dopuszczalność skargi wniesionej przez Comitato w sprawie T‑277/00 z tego powodu, że wniósł on tę skargę wspólnie z Coopservice (pkt 43 zaskarżonego wyroku). Co więcej, zauważył on, że zarzut zawisłości sporu może stanąć na przeszkodzie dopuszczalności skargi zapoczątkowującej spór między tymi samymi stronami jedynie wtedy, gdy skarga ta ma za cel stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i opiera się na tych samych zarzutach co skarga wcześniejsza. Tymczasem w niniejszym przypadku skargi w sprawach T‑277/00 i T‑231/00 są częściowo oparte na różnych zarzutach (pkt 44, 45 zaskarżonego wyroku). Ponadto art. 48 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem, który co do zasady stoi na przeszkodzie przedstawianiu nowych zarzutów w toku postępowania, jest bez znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi mającej ten sam przedmiot i zapoczątkowującej spór między tymi samymi stronami, ale opartej na zarzutach różniących się od tych, które zostały podniesione we wcześniejszej skardze (pkt 46 zaskarżonego wyroku).
Argumentacja stron
24. W pierwszej części omawianego tu zarzutu, który liczy ich trzy, Komisja twierdzi, że Sąd błędnie oddalił zarzut niedopuszczalności z powodu zawisłości sporu, jeśli chodzi o sprawę T‑277/00 ze względu na sprawę T‑274/00. Jej zdaniem dopuszczalność skargi powinna być oceniana w świetle sytuacji istniejącej w momencie, gdy złożony zostaje akt wszczynający postępowanie, tak że fakt, iż Comitato wycofał tymczasem swoją skargę w sprawie T‑274/00, nie może skutkować tym, że jego skarga w sprawie T‑277/00 staje się dopuszczalna. W przeciwnym wypadku skarżący mógłby wnieść kilka skarg i wybrać na późniejszym etapie według własnego uznania, którą z tych skarg zamierza kontynuować, co byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej.
25. W drugiej części powyższego zarzutu Komisja zarzuca Sądowi, iż w kwestii zawisłości sporu ze względu na sprawę T‑231/00 uznał, że identyczność zarzutów między starą a późniejszą skargą stanowi konieczną przesłankę zawisłości sporu. Tymczasem zarówno z przepisów proceduralnych państw członkowskich, jak i z art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2001, L 12, s. 1) wynika, że zawisłość sporu nie zależy od spełnienia takiej przesłanki. W trzeciej części tego zarzutu Komisja twierdzi, że Sąd powinien był przynajmniej odrzucić skargę w sprawie T‑277/00 z powodu zawisłości sporu w zakresie, w jakim pokrywała się ona ze skargą w sprawie T‑231/00.
26. Jak twierdzi Comitato, sama Komisja w swoich uwagach przed Sądem uznała, że wspomniany zarzut niedopuszczalności zakłada, iż skarga zostaje wniesiona później od innej skargi zapoczątkowującej spór między tymi samymi stronami, mającej ten sam przedmiot i opartej na tych samych zarzutach. Nie może ona zatem powoływać się obecnie na etapie postępowania odwoławczego na całkowicie nowe zarzuty. Ponadto ze względu na to, że Komisja nie wniosła odwołania od ww. postanowienia Sądu w sprawach połączonych Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, nie może podnosić tego zarzutu w ramach odwołania odnoszącego się do wyroku Sądu w sprawie T‑277/00.
Ocena Trybunału
27. Wbrew temu, co utrzymuje Comitato, powyższy zarzut jest dopuszczalny. Okoliczność, że w celu poparcia podnoszonego przez siebie zarzutu niedopuszczalności Komisja zaprezentowała przed Sądem pogląd prawny odmienny od poglądu wyrażonego w jej odwołaniu wzajemnym, jest bowiem bez znaczenia, gdyż zarzut ten opiera się – tak jak argumenty wysunięte przez Komisję w postępowaniu w pierwszej instancji w ramach zarzutu niedopuszczalności – na rzekomej zawisłości sporu w przypadku sprawy T‑277/00 ze względu na sprawę T‑274/00.
28. Nawet jeżeli bowiem Komisja utrzymuje przed Trybunałem, że nie jest wymagane, by zarzuty nieważności wysunięte przez stronę skarżącą były takie same, aby można było stwierdzić występowanie zawisłości sporu, mimo że przed Sądem opowiadała się za koniecznością takiej identyczności zarzutów, jej teza co do zawisłości sporu jest zasadniczo taka sama, jak ta przedstawiona przed Sądem, a zatem nie mamy tu do czynienia z nowym zarzutem.
29. Wyżej wymienione postanowienie Sądu w sprawach połączonych Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji nie stoi także na przeszkodzie temu, by Trybunał zbadał zarzut przedstawiony przez Komisję co do orzeczenia Sądu w sprawie zarzutu zawisłości sporu, jaki podniosła ta instytucja w sprawie T‑277/00, gdyż owo postanowienie nie zawiera oceny w kwestii dopuszczalności skargi w tej ostatniej sprawie.
30. Co do istoty sprawy, jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu dotyczącą zawisłości sporu ze względu na sprawę T‑274/00, Sąd słusznie stwierdził, że z powodu wycofania skargi przez Comitato w tej sprawie na jego skargę w sprawie T‑277/00 nie ma wpływu zawisłość sporu ze względu na sprawę T‑274/00.
31. Wprawdzie – jak utrzymuje Komisja – dopuszczalność skargi należy zazwyczaj oceniać w świetle sytuacji istniejącej w momencie, w którym zostaje ona wniesiona (zob. podobnie wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 i C‑22/01 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. I‑3439, pkt 23), niemniej zgodnie z orzecznictwem wskutek odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej spór wynikły z tej skargi, który był zawisły, przestaje istnieć, tak że sytuacja zawisłości sporu już nie występuje (zob. podobnie wyrok z dnia 27 października 1987 r. w sprawach połączonych 146/85 i 431/85 Diezler i in. przeciwko EKES, Rec. s. 4283, pkt 12).
32. To samo odnosi się do sytuacji, gdy – jak podniosła rzecznik generalna w pkt 50 swojej opinii – jak w niniejszym przypadku zawisły spór przestaje istnieć z tego powodu, że skarżący wycofuje swoją skargę. Wbrew temu, co utrzymuje Komisja, interes w uniknięciu sytuacji, w której podmioty prawne czynią użytek z tej możliwości w sposób sprzeczny z zasadą ekonomii procesowej, nie wymaga, by sytuacja zawisłości sporu istniała nadal nawet z uwagi na skargę, którą skarżący wycofał. Interes ten jest bowiem wystarczająco chroniony przez obciążenie skarżącego kosztami postępowania zgodnie z art. 69 § 5 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem lub art. 87 § 5 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem.
33. Wobec powyższego należy oddalić pierwszą część omawianego tu zarzutu.
34. W odniesieniu do części drugiej i trzeciej powyższego zarzutu dotyczących zawisłości sporu ze względu na sprawę T‑231/00 należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut skierowany przeciwko uzupełniającej tezie orzeczenia Sądu nie może prowadzić do uchylenia tego orzeczenia i dlatego jest nieskuteczny (wyrok z dnia 2 września 2010 r. w sprawie C‑399/08 P Komisja przeciwko Deutsche Post, Zb.Orz. s. I‑7831, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
35. W tym względzie z pkt 43 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał, że nie musi badać dopuszczalności skargi wniesionej przez Comitato z tego powodu, że wniósł on skargę w sprawie T‑277/00 wspólnie z Coopservice, a zatem, nawet gdyby zarzucana zawisłość sporu została dowiedziona, pozostałaby ona bez wpływu na dopuszczalność tej skargi w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez Coopservice, a w szczególności pozostałaby ona bez wpływu na badane w niniejszym przypadku przez Sąd zarzuty merytoryczne, ponieważ zostały one podniesione wspólnie przez obu skarżących.
36. Powyższe rozważania, które zresztą nie zostały podważone przez Komisję, są zgodne z orzecznictwem wynikającym z wyroku z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie C‑313/90 CIRFS i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1125.
37. Zgodnie bowiem ze wspomnianym orzecznictwem, które opiera się na względach ekonomii procesowej [postanowienie prezesa Trybunału z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie C‑60/08 P(R) Cheminova i in. przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 34], jeżeli to samo orzeczenie zostało zaskarżone przez kilku skarżących i gdy ustalono, że jednemu z nich przysługuje legitymacja procesowa, nie ma konieczności badania interesu prawnego pozostałych skarżących.
38. Powyższe orzecznictwo opiera się na założeniu, że w takiej sytuacji w każdym wypadku konieczne jest zbadanie zasadności skargi, w związku z czym kwestia, czy wszyscy skarżący mają rzeczywiście legitymację procesową, jest nieistotna.
39. Taką samą logikę należy przyjąć w niniejszym przypadku.
40. W tym względzie należy podkreślić, że odrzucenie skargi Comitato, za jakim opowiada się Komisja w ramach omawianych tu części powyższego zarzutu, nie miałoby wpływu na konieczność zbadania przez Sąd zarzutów podniesionych na poparcie skargi w sprawie T‑277/00. Skarga ta została bowiem wniesiona wspólnie przez Comitato i Coopservice. Sytuacja zawisłości sporu nie istniała po stronie Coopservice, tak że Sąd powinien był w każdym razie zbadać wszystkie te zarzuty, co czyniło bez znaczenia ewentualne odrzucenie skargi Comitato.
41. W konsekwencji, zakładając nawet, iż uzasadnienie przedstawione dla kompletności wywodu w pkt 44–46 zaskarżonego wyroku narusza prawo, takie stwierdzenie nie miałoby żadnego wpływu na zasadność oddalenia zastrzeżeń dotyczących zarzutu zawisłości sporu ze względu na sprawę T‑231/00.
42. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że części druga i trzecia omawianego tu zarzutu są nieistotne dla sprawy.
43. Wobec powyższego należy oddalić zarzut pierwszy podniesiony w odwołaniu wzajemnym Komisji.
W przedmiocie legitymacji procesowej przedsiębiorstw skarżących przed Sądem
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
44. Sąd orzekł, że skarżący w sprawach T‑254/00, T‑270/00 i T‑277/00 mają legitymację procesową i stwierdził, że sporna decyzja dotyczy ich indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
45. W tym względzie Sąd uznał, że są oni wystarczająco zindywidualizowani z tego powodu, iż obowiązek odzyskania pomocy nałożony we wspomnianej decyzji naruszył w szczególny sposób ich interesy jako członków zamkniętego kręgu, których można było bez żadnych przeszkód zidentyfikować (pkt 76–92 zaskarżonego wyroku). Następnie w drodze analizy systemu kontroli pomocy państwa (pkt 94–99 tegoż wyroku) i uprawnienia władz krajowych do wykonania wspomnianej decyzji (pkt 100–111 zaskarżonego wyroku) Sąd potwierdził ocenę wyrażoną w pkt 92 tegoż wyroku, że sporna decyzja dotyczy indywidualnie skarżących (pkt 93 zaskarżonego wyroku).
Argumentacja stron
46. Komisja utrzymuje, że w przypadku gdy instytucja ta uznaje w decyzji za bezprawny i niezgodny ze wspólnym rynkiem system pomocy państwa, okoliczność, iż nakazuje ona w tej decyzji odzyskanie pomocy wypłaconej na podstawie tegoż systemu, nie może skutkować tym, że owa decyzja dotyczy indywidualnie beneficjentów tej pomocy. Jej zdaniem Sąd pomylił bowiem pojęcie beneficjenta systemu pomocy z pojęciem beneficjenta korzyści przewidzianych w uregulowaniu krajowym. W momencie wydania spornej decyzji nie można przecież było zidentyfikować beneficjentów zobowiązanych do zwrotu pomocy na podstawie tej decyzji. W tym celu konieczne byłoby ustalenie, czy korzyści, które otrzymali, stanowią faktycznie pomoc państwa w rozumieniu art. 87 WE i czy rzeczywiście są oni zobowiązani na mocy tej decyzji do zwrotu otrzymanej pomocy.
47. Ponadto Komisja twierdzi, że przynależność do kręgu beneficjentów, którzy mogli zostać zidentyfikowani w momencie wydania spornej decyzji, nie jest wystarczająca do uzasadnienia indywidualnego interesu, gdyż interes ten zakłada, iż beneficjenci znajdują się w szczególnej sytuacji, która zmusza Komisję do jej uwzględnienia, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku.
48. Następnie Komisja podnosi, że podejście Sądu skutkuje tym, że na podstawie orzecznictwa wynikającego z wyroku z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie C‑188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I‑833, pkt 24–26 beneficjenci systemu pomocy są zobowiązani do zaskarżenia przed Sądem decyzji Komisji, nawet jeśli nie mają pewności, czy są rzeczywiście zobowiązani do zwrotu otrzymanych korzyści.
49. W odniesieniu do rozumowania przedstawionego w pkt 94 i nast. zaskarżonego wyroku Komisja utrzymuje, że Sąd niesłusznie odrzucił powołane przez nią kryterium, zgodnie z którym decyzja nie dotyczy indywidualnie beneficjentów pomocy, jeżeli pomoc jest przyznawana w sposób automatyczny na podstawie ogólnego systemu pomocy. Wreszcie w odniesieniu do motywów uzasadnienia przedstawionych w pkt 100 i nast. tegoż wyroku Komisja uważa, że Sąd błędnie zastosował orzecznictwo Trybunału. W przypadku bowiem gdy Komisja wypowiada się w sposób generalny i abstrakcyjny w przedmiocie systemu pomocy, który uznaje za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakazuje odzyskanie pomocy otrzymanej na podstawie tego systemu, do państwa członkowskiego należy następnie sprawdzenie indywidualnej sytuacji każdego z zainteresowanych przedsiębiorstw z uwagi na przystąpienie do odzyskania bezprawnej pomocy.
50. Zdaniem Comitato i Italgas Sąd słusznie uznał, że skarżącym przedsiębiorstwom przysługuje legitymacja procesowa.
Ocena Trybunału
51. Sąd słusznie uznał, że skarżące przedsiębiorstwa mają legitymację procesową w zakresie, w jakim sporna decyzja dotyczy ich indywidualnie, z tego powodu, że nakaz odzyskania rozpatrywanej pomocy naruszył w szczególny sposób ich sytuację prawną.
52. Z jednej bowiem strony zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata decyzji (zob. wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4087, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
53. Z drugiej strony decyzja dotyczy indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE rzeczywistych beneficjentów indywidualnej pomocy przyznanej na podstawie systemu pomocy, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję, właśnie z tego powodu (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych C‑15/98 i C‑105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. s. I‑8855, pkt 34; ww. wyrok w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 38, 39).
54. Argumenty wysunięte przez Komisję nie mogą podważyć powyższego wniosku.
55. Od razu należy oddalić tezę, jakoby obowiązek odzyskania pomocy nałożony w spornej decyzji nie indywidualizował wystarczająco wnoszących odwołanie w momencie wydania tej decyzji. Teza ta opiera się, po pierwsze, na założeniu, że rzeczywiste odzyskanie pomocy nastąpi na późniejszym etapie, w którego ramach trzeba będzie ustalić, czy otrzymane korzyści stanowią rzeczywiście pomoc państwa, która musi zostać zwrócona, a po drugie, na fakcie, że przesłanki umożliwiające uznanie beneficjentów za należących do ograniczonego kręgu nie są spełnione.
56. Jak podniosła rzecznik generalna w pkt 71–82 swojej opinii, nakaz odzyskania pomocy dotyczy indywidualnie wszystkich beneficjentów rozpatrywanego systemu już z tego względu, że od momentu wydania spornej decyzji są oni narażeni na ryzyko, że korzyści, które otrzymali, zostaną odzyskane i tym samym będzie to miało wpływ na ich sytuację prawną. Beneficjenci ci należą zatem do ograniczonego kręgu (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2009 r. w sprawie C‑519/07 P Komisja przeciwko Koninklijke FrieslandCampina, Zb.Orz. s. I‑8495, pkt 54), przy czym nie jest konieczne badanie dodatkowych przesłanek dotyczących sytuacji, w których decyzji Komisji nie towarzyszy nakaz odzyskania pomocy. Ponadto ewentualność, że w późniejszym czasie korzyści uznane za bezprawne nie zostaną odzyskane od ich beneficjentów, nie wyklucza uznawania ich za podmioty, których decyzja dotyczy indywidualnie.
57. Należy także oddalić argument Komisji, jakoby uznanie dopuszczalności skarg na decyzję tej instytucji, w której nakazuje ona odzyskanie pomocy państwa, wywoływało „paradoksalny i przewrotny skutek” polegający na tym, że beneficjenci pomocy państwa są zmuszeni do natychmiastowego zaskarżenia danej decyzji, zanim jeszcze dowiedzą się, czy doprowadzi ona do wydania dotyczącego ich nakazu odzyskania pomocy. Argument ten został już wytoczony przez Komisję w niemalże identycznym brzmieniu w ww. sprawie Włochy przeci wko Komisji zakończonej wydaniem wyroku (pkt 31), ale nie został on tam uwzględniony.
58. Możliwość powołania się przez podmiot prawny w ramach postępowania krajowego na nieważność przepisów zawartych w aktach Unii zakłada bowiem wprawdzie, że nie dysponuje on prawem do wniesienia, w trybie art. 230 WE, bezpośredniej skargi na te przepisy, z powodu których ponosi on konsekwencje i nie jest w stanie żądać stwierdzenia ich nieważności (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf, pkt 23; a także ww. wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑550/09 E i F, Zb.Orz. s. I‑6213, pkt 45, 46). Z tego samego orzecznictwa wynika, że nie może być żadnych wątpliwości, iż taka bezpośrednia skarga jest dopuszczalna (zob. ww. wyrok w sprawie E i F, pkt 48 oraz ww. wyrok z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie C‑494/09 Bolton Alimentari, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 23).
59. Wobec powyższego podmioty prawne znajdujące się w sytuacji wnoszących odwołanie są zmuszone do zaskarżenia decyzji przed Sądem w celu ochrony swoich interesów jedynie wtedy, gdy można uznać, iż nie ma żadnych wątpliwości, że taka skarga jest dopuszczalna. W zakresie bowiem, w jakim dopuszczalność bezpośredniej skargi takiego podmiotu prawnego nie ulega wątpliwości, można od niego rozsądnie oczekiwać, że wniesie taką skargę w terminie dwóch miesięcy ustalonym w tym celu w art. 230 WE.
60. Ponadto należy zauważyć, że motywy uzasadnienia przedstawione w pkt 76–92 zaskarżonego wyroku są tego rodzaju, że same w sobie uzasadniają w sposób wymagany prawem wniosek Sądu zawarty w pkt 92 tegoż wyroku, że sporna decyzja dotyczy wnoszących odwołanie indywidualnie.
61. Niemniej jednak z uwagi na to, że Sąd odsyła w pkt 251 zaskarżonego wyroku do rozumowania przedstawionego w pkt 100–111 tegoż wyroku oraz że rozumowanie to jest podważane przez Komisję w ramach omawianego tu zarzutu, należy już teraz zaznaczyć, że to rozumowanie jest błędne z punktu widzenia prawa.
62. Sąd uznał bowiem w szczególności w pkt 106 zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, że dane państwo członkowskie może, przy wykonywaniu decyzji Komisji w sprawie niezgodnego z prawem systemu pomocy, sprawdzać w każdym poszczególnym przypadku, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE.
63. Należy przypomnieć, że w przypadku programu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego programu, aby ocenić w uzasadnieniu decyzji, czy ze względu na tryby postępowania przewidziane w tym programie zapewnia on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadzi zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. A zatem w decyzji dotyczącej takiego programu Komisja nie jest zobowiązana przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których dana pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy (zob. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2289, pkt 89, 91).
64. W swojej ocenie przedstawionej w pkt 104–106 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie zatem zastosował orzecznictwo, zgodnie z którym w przypadku gdy Komisja wypowiada się w sposób generalny i abstrakcyjny w przedmiocie systemu pomocy państwa, który uznaje za niezgodny ze wspólnym rynkiem, i nakazuje odzyskanie kwot otrzymanych na podstawie tego systemu, do państwa członkowskiego należy sprawdzenie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, którego dotyczą działania podejmowane w celu odzyskania pomocy.
65. Niemniej jednak zastrzeżenia Komisji dotyczące rozumowania Sądu przedstawionego w pkt 100–111 zaskarżonego wyroku nie mają w żadnym razie wpływu na rozstrzygnięcie tegoż wyroku i należy je zatem uznać za nieskuteczne (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych C‑302/99 P i C‑308/99 P Komisja i Francja przeciwko TF1, Rec. s. I‑5603, pkt 27–29).
66. Nie można zatem uwzględnić drugiego zarzutu Komisji.
W przedmiocie legitymacji procesowej Comitato
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
67. Sąd uznał w pkt 114 zaskarżonego wyroku, że z uwagi na orzecznictwo wynikające z ww. wyroku w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji nie jest zobowiązany badać legitymacji procesowej Comitato. Co więcej, w pkt 115 zaskarżonego wyroku stwierdził, że w każdym razie Comitato przysługiwała legitymacja procesowa z tego względu, że działa on w miejsce swoich członków, których skargi należałoby uznać za dopuszczalne.
Argumentacja stron
68. W zarzucie trzecim Komisja zarzuca Sądowi, że niesłusznie zastosował orzecznictwo dotyczące związków przedsiębiorstw do związku stowarzyszeń takiego jak Comitato. Ponadto nic nie pozwala przyjąć, że dane stowarzyszenia rzeczywiście powierzyły Comitato obronę swoich interesów.
69. Zdaniem Comitato Sąd słusznie uznał, że przysługuje mu legitymacja procesowa.
Ocena Trybunału
70. Należy od razu zauważyć – jak przypomniano w pkt 34 niniejszego wyroku – że zarzuty skierowane przeciwko uzupełniającej tezie orzeczenia Sądu nie mogą prowadzić do uchylenia tego orzeczenia i dlatego należy je uznać za nieskuteczne.
71. W tym względzie z pkt 114 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał, iż nie jest zobowiązany badać legitymacji procesowej Comitato z tego powodu, że przedsiębiorstwo skarżące Coopservice ma legitymację procesową.
72. To przemyślenie, które opiera się na legitymacji procesowej Coopservice i którego Komisja nie kwestionuje przed Trybunałem, jest zgodne z orzecznictwem wynikającym z ww. wyroku w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji, jak wynika z pkt 37–40 niniejszego wyroku.
73. W konsekwencji, zakładając nawet, iż uzasadnienie zawarte w pkt 115 zaskarżonego wyroku narusza prawo, należy podkreślić, że takie stwierdzenie nie miałoby żadnego wpływu na zasadność oceny zarzutu odnoszącego się do legitymacji procesowej Comitato.
74. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zarzut trzeci jest nieskuteczny.
75. Należy zatem oddalić trzeci zarzut Komisji.
W przedmiocie interesu prawnego skarżących przed Sądem
76. W zarzucie czwartym Komisja zarzuca Sądowi, że nie zbadał interesu prawnego skarżących przed Sądem i że nie odrzucił ich skarg jako niedopuszczalnych z powodu braku takiego interesu.
77. Powyższy zarzut nie jest zasadny. Wbrew temu, co utrzymuje Komisja, interes prawny skarżących nie opiera się na samej możliwości, że władze krajowe mogą do nich skierować nakaz odzyskania pomocy. Wydanie spornej decyzji zmieniło bowiem sytuację prawną każdego z nich z tego względu, że Komisja uznała w niej za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc, która została im przyznana na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy i którą już otrzymali, oraz nakazała jej zwrot. A zatem od momentu wydania spornej decyzji skarżące przedsiębiorstwa mogły co do zasady spodziewać się, że zostaną zobowiązane do zwrotu otrzymanej już pomocy, co uzasadnia ich interes prawny. Komisja nie przedstawiła natomiast żadnych okoliczności pozwalających uznać, że skierowanie do nich nakazu odzyskania pomocy jest wykluczone.
78. W świetle przedstawionych powyżej rozważań odwołanie wzajemne Komisji należy w całości oddalić.
W przedmiocie odwołań głównych
79. Wnoszące odwołanie podnoszą na poparcie swoich odwołań oraz w ramach odwołania wzajemnego Coopservice zarzuty, które mogą zostać zasadniczo podzielone na sześć grup odnoszących się, po pierwsze, do kompensacyjnego charakteru rozpatrywanych korzyści, po drugie, do kryteriów wpływu na wymianę handlową i zakłócenia konkurencji, do art. 86 ust. 2 WE oraz do zasady niedyskryminacji, po trzecie, do art. 87 ust. 3 lit. c) i d) WE, po czwarte, do art. 87 ust. 2 lit. b) i art. 87 ust. 3 lit. b) WE, po piąte, do art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 i po szóste, do art. 15 tegoż rozporządzenia.
W przedmiocie art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 – zakwalifikowanie jako „nowej pomocy”
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
80. Sąd oddalił w pkt 357–367 zaskarżonego wyroku skierowane przeciwko spornej decyzji zarzuty oparte na naruszeniu art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, zgodnie z którymi sporne korzyści przyznane na podstawie ustaw nr 206/1995 i 30/1997 powinny zostać zakwalifikowane jako „pomoc istniejąca”, w związku z czym miał upłynąć dziesięcioletni termin przedawnienia. W tym względzie Sąd oparł się w szczególności na okoliczności, że korzyści przewidziane w ustawie nr 590/1971, która została przedłużona ustawą nr 463/1972, nie były już przyznawane od dnia 1 lipca 1973 r., zaś korzyści przewidziane w ustawach nr 502/1978, 102/1977 i 573/1977 były przyznawane do dnia 31 grudnia 1981 r. A zatem korzyści będące przedmiotem spornej decyzji nie miały żadnego związku z korzyściami przyznanymi wcześniej na podstawie wskazanych powyżej ustaw, co stoi na przeszkodzie zakwalifikowaniu tych pierwszych korzyści jako „pomocy istniejącej”.
Argumentacja stron
81. Comitato i Hotel Cipriani w zarzucie piątym, zaś Coopservice w zarzucie siódmym twierdzą, że Sąd nie zbadał wystarczająco, kiedy został wprowadzony system ulg z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne i nie uwzględnił ciągłości tego systemu istniejącego od dziesiątków lat. System ten został bowiem wprowadzony ustawą nr 463/1972. Następnie ustawa szczególna nr 171/1973, która przewidywała zasadniczą decyzję w sprawie ulg z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne, została zastosowana do Wenecji. Zakres obniżenia wysokości tych składek został ustalony przez odesłanie do przepisów mających zastosowanie do Mezzogiorno. Zasadnicza decyzja przewidziana w ustawie szczególnej nr 171/1973 nie została jednak nigdy uchylona.
Ocena Trybunału
82. Wskazane powyżej zarzuty, które należy zbadać w pierwszej kolejności, podlegają oddaleniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że żaden z tych wnoszących odwołanie nie krytykuje stwierdzenia dokonanego przez Sąd w pkt 360 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym korzyści przewidziane w ustawach nr 590/1971, 463/1972, 102/1977, 573/1977 i 502/1978 nie były już przyznawane po dniu 1 lipca 1973 r. bądź dniu 1 stycznia 1982 r. Wobec tego należy przyjąć, że te korzyści oraz korzyści przyznane na podstawie ustaw nr 30/1997 i 206/1995 nie wykazują związku ciągłości, tak że te ostatnie z wymienionych korzyści nie mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc istniejąca, gdyż stanowią one w rzeczywistości nową pomoc.
W przedmiocie kompensacyjnego charakteru
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
83. Sąd oddalił w pkt 179–198 zaskarżonego wyroku zarzuty, jakoby w spornej decyzji Komisja błędnie zakwalifikowała jako „pomoc” sporne obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, lekceważąc ich kompensacyjny charakter. Odsyłając do orzecznictwa Trybunału, Sąd stwierdził w szczególności, iż okoliczność, że państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy (pkt 181–184 zaskarżonego wyroku).
Argumentacja stron
84. Pierwsza część zarzutu pierwszego wysuniętego przez Comitato, Hotel Cipriani i Coopservice oraz zarzut pierwszy podniesiony przez Italgas są skierowane przeciwko uzasadnieniu zawartemu w pkt 179–198 zaskarżonego wyroku odnoszącemu się do braku kompensacyjnego charakteru przyznanych korzyści.
85. W tym względzie wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że pominął kompensacyjny charakter spornych środków. Ich zdaniem istnieje ścisły związek między celem polegającym na wspieraniu zatrudnienia a niekorzystną sytuacją i dodatkowymi kosztami, na jakie są narażone podmioty gospodarcze, do których odnoszą się te środki. Niekorzystną sytuację, z jaką mają do czynienia beneficjenci spornych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, należy oceniać w stosunku do kosztów, jakie dane przedsiębiorstwa ponosiłyby, gdyby prowadziły działalność na stałym lądzie, a nie w stosunku do przeciętnych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa wspólnotowe.
86. Ponadto wnoszące odwołanie utrzymują, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, nie wskazując na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu spornej decyzji, w której motywie 92 przyjęto, iż w przypadku przedsiębiorstwa ASPIV obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne miało na celu wyrównanie kosztów dodatkowych ponoszonych przez to przedsiębiorstwo. Wnoszące odwołanie twierdzą ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obarczone błędem, gdyż Sąd uznał, iż istnieją specyficzne sytuacje, w których środek traci charakter korzyści poprzez wyrównanie kosztów wynikających z niekorzystnej sytuacji, nie wyjaśniając jednak dostatecznie, z jakich powodów nie ma to miejsca w niniejszym przypadku.
87. Hotel Cipriani dodaje, że Sąd powinien był uwzględnić okoliczność, że obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne stanowi element polityki ochrony centrum miasta Wenecji, w ramach której niemożliwe jest dokładne obliczenie korzyści i strat wynikających z ograniczeń związanych ze szczególną sytuacją tego miasta. Zamiast uwzględnić należycie dwa badania, z których jedno dotyczyło w szczególności obciążeń spoczywających na sektorze hotelarskim, Sąd zarzucił Hotelowi Cipriani, że nie wykazał wysokości dodatkowych kosztów, które musiał ponosić w porównaniu z innymi hotelami położonymi we Włoszech lub za granicą i które powinny były zostać wyrównane dzięki przyznanym korzyściom.
88. Republika Włoska uważa również, że Sąd pominął kompensacyjny charakter przyznanych korzyści. Przyznanie tych korzyści jest uzasadnione jej zdaniem kryterium gospodarczym. Porównując bowiem władze włoskie z prywatnym przedsiębiorstwem i składki na zabezpieczenie społeczne ze składkami na ubezpieczenie, to państwo członkowskie twierdzi, że w takim przypadku jak niniejszy prywatne przedsiębiorstwo obniżyłoby składki na ubezpieczenie. Ponadto w opinii tego państwa istnieje bezpośredni związek między wskazanymi korzyściami a sytuacją charakteryzującą się szczególnie wysokimi kosztami siły roboczej, z którą to sytuacją mają do czynienia przedsiębiorstwa, których dotyczy pomoc.
89. Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie powyższych zarzutów jako bezzasadnych oraz o zastąpienie uzasadnienia w części odnoszącej się do rozumowania Sądu, w której stwierdził on, że w szczególnych sytuacjach kompensacyjny charakter korzyści może doprowadzić do tego, że dany środek przestaje mieć charakter pomocy w rozumieniu art. 87 WE.
Ocena Trybunału
90. Sąd słusznie uznał w pkt 181–184 zaskarżonego wyroku, że podnoszony kompensacyjny charakter korzyści przyznanych na podstawie spornego systemu nie pozwala wykluczyć ich kwalifikacji jako „pomocy” w rozumieniu art. 87 WE.
91. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za pomoc państwa uznaje się interwencje, które, niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które winny być uznane za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Deutsche Post, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
92. Trybunał uściślił, że w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE nie wchodzi interwencja państwa, którą należy uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne z tytułu wypełniania zobowiązań z zakresu usług publicznych przez przedsiębiorstwa zobowiązane do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, tak że przedsiębiorstwa te w rzeczywistości nie czerpią z tego tytułu korzyści finansowych, a co za tym idzie, interwencja ta nie skutkuje postawieniem tych przedsiębiorstw w korzystniejszej sytuacji konkurencyjnej względem przedsiębiorstw z nimi konkurujących (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Deutsche Post, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
93. Ani Hotel Cipriani, ani Italgas nie utrzymują jednak w zarzucie pierwszym, że powyższe przesłanki są spełnione w ich przypadku. Twierdzą one natomiast, iż okoliczność, że sporne korzyści mają na celu wyrównanie kosztów dodatkowych związanych ze szczególnymi warunkami, jakim podlegają podmioty gospodarcze na terenie Wenecji, odbiera tym korzyściom charakter pomocy.
94. W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że powody leżące u podstaw środka pomocy nie wystarczają, by taki środek uniknął od razu zakwalifikowania jako „pomoc” w rozumieniu art. 87 WE. Ustęp 1 tego postanowienia nie wprowadza bowiem rozróżnienia pomiędzy interwencjami państwowymi w zależności od ich przyczyn lub celów, ale definiuje interwencje te na podstawie ich skutków (zob. podobnie wyrok z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie C‑172/03 Heiser, Zb.Orz. s. I‑1627, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
95. Należy dodać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okoliczność, iż państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy (ww. wyroki: w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo; w sprawie Heiser, pkt 54).
96. Jak Sąd słusznie zaznaczył w pkt 183 i 184 zaskarżonego wyroku, orzecznictwo to odnosi się również do środków mających na celu wyrównanie ewentualnych kosztów wynikających z niekorzystnej sytuacji, na jakie są narażone przedsiębiorstwa prowadzące działalność w określonym regionie państwa członkowskiego. Samo bowiem brzmienie traktatu WE, który w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) jako pomoc państwa, która może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, kwalifikuje „pomoc przeznaczon[ą] na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów” oraz „pomoc przeznaczon[ą] na ułatwianie rozwoju […] niektórych regionów”, wskazuje, że korzyści o zakresie ograniczonym do części terytorium państwa członkowskiego zobowiązanego do przestrzegania zasad dotyczących pomocy mogą stanowić korzyści o charakterze selektywnym (zob. wyrok z dnia 6 września 2006 r. w sprawie C‑88/03 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑7115, pkt 60).
97. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd mógł zgodnie z prawem oddalić zarzuty wysunięte na poparcie skarg o stwierdzenie nieważności oparte na podnoszonym kompensacyjnym charakterze spornych korzyści, nie będąc przy tym zobowiązanym do badania odmiennych od niniejszego przypadku sytuacji hipotetycznych, w których kompensacyjny charakter pewnych środków mógłby ewentualnie odebrać im charakter pomocy.
98. Ponadto Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa, nie wskazując na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu spornej decyzji, w której motywie 92 przyjęto, iż w przypadku przedsiębiorstwa ASPIV obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne miało na celu wyrównanie kosztów dodatkowych.
99. Należy zauważyć, że we wspomnianym motywie 92 Komisja nie stwierdziła, iż kompensacyjny charakter obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne odbiera im charakter pomocy. Doszła ona raczej do wniosku, że zastosowanie ma odstępstwo przewidziane w art. 86 ust. 2 WE. A zatem z motywu 92 spornej decyzji nie wynika, że podnoszony kompensacyjny charakter przyznanych korzyści odbiera im w przypadku ASPIV charakter pomocy. W związku z tym uzasadnienie decyzji Komisji nie zawiera żadnej sprzeczności, którą Sąd powinien był ukarać.
100. Wobec powyższego stwierdzenie Sądu, że sporne ulgi z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne stanowią pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, jest już uzasadnione względem przedstawionym w pkt 181–184 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym cel wyrównania kosztów wynikających z niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji sytuacji przedsiębiorstw z siedzibą w Wenecji i Chioggii, któremu to celowi służą ulgi z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne, nie może odebrać tym korzyściom ich charakteru pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Wobec tego zastrzeżenia podniesione wobec pkt 185–195 zaskarżonego wyroku są skierowane przeciwko uzupełniającej tezie i są zatem nieskuteczne zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 65 niniejszego wyroku. Z tego samego powodu nie trzeba badać konieczności zastąpienia – zgodnie z żądaniem Komisji – motywów uzasadnienia przedstawionych w pkt 185–187 zaskarżonego wyroku.
101. Wreszcie w odniesieniu do uwagi Republiki Włoskiej, jakoby Sąd powinien był zastosować kryterium prywatnego podmiotu gospodarczego, wystarczy zauważyć, że porównanie z takim podmiotem jest chybione – jak wskazała rzecznik generalna w pkt 121 swojej opinii – z tego powodu, że podmiot ten nie dąży do osiągnięcia celów takich jak te, którym służą sporne ulgi z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
102. Mając na uwadze całość powyższych rozważań, należy oddalić pierwszą część zarzutu pierwszego podniesionego przez Comitato, Hotel Cipriani i Coopservice oraz zarzut pierwszy wysunięty przez Italgas.
W przedmiocie kryteriów wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i zakłócenia konkurencji, obowiązków proceduralnych Komisji w ramach badania spornej pomocy, zasady niedyskryminacji oraz w przedmiocie art. 86 ust. 2 WE
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
103. Sąd oddalił w pkt 199–253 zaskarżonego wyroku zarzuty przedstawione na poparcie skarg o stwierdzenie nieważności oparte na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE, zasady niedyskryminacji i obowiązku uzasadnienia. W tym względzie Sąd oparł się między innymi na szczególnych cechach charakteryzujących badanie wielosektorowego systemu pomocy i na braku konkretnych informacji na temat wnoszących odwołanie.
Argumentacja stron
104. Druga część zarzutu pierwszego oraz zarzut drugi Comitato, druga część zarzutu pierwszego podniesionego przez Hotel Cipriani, zarzuty drugi, trzeci i czwarty wysunięte przez Italgas oraz druga część zarzutu pierwszego i zarzut drugi Coopservice są skierowane przeciwko motywom uzasadnienia przedstawionym w pkt 199–253 zaskarżonego wyroku.
105. Wnoszący odwołanie oraz Coopservice i Republika Włoska zarzucają Sądowi, że naruszył zasadę niedyskryminacji i błędnie ocenił obowiązki proceduralne ciążące na Komisji w trakcie badania spornego systemu pomocy. Sąd przyznał bowiem, że Komisja może przeprowadzić w stosunku do niektórych przedsiębiorstw komunalnych indywidualną analizę wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i zakłócenia konkurencji i nie musi postępować w ten sam sposób w przypadku innych przedsiębiorstw i sektorów. Niemniej jednak ich zdaniem te inne przedsiębiorstwa i sektory znajdują się w identycznej sytuacji, jak wynika z informacji przekazanych na etapie badania, które to informacje Sąd miał przeinaczyć. Ponadto twierdzą oni, że Sąd naruszył obowiązek uzasadnienia i reguły ciężaru dowodu. Wreszcie podnoszą oni, że Sąd błędnie zinterpretował sporną decyzję i nie stwierdził, że nie została ona wystarczająco uzasadniona, by władze krajowe mogły ją wykonać. W swoim zarzucie drugim Coopservice utrzymuje, że zaskarżony wyrok narusza art. 86 ust. 2 WE, ponieważ to postanowienie nie zostało do niej zastosowane.
106. Zdaniem Komisji należy oddalić powyższe zarzuty. Niemniej w odniesieniu do naruszenia ciężaru dowodu przyznaje ona, że orzecznictwo, do którego Sąd odesłał w pkt 208 i 233 zaskarżonego wyroku, nie jest właściwe i nie może być ono zatem wykorzystane w celu poparcia przyjętego przez Sąd rozumowania. Komisja wnosi w związku z tym do Trybunału o zastąpienie tych motywów uzasadnienia innymi motywami oraz o przyjęcie przy tym toku rozumowania uwzględniającego szczególne cechy, jakie charakteryzują badanie wielosektorowego systemu pomocy.
Ocena Trybunału
107. Aby ocenić zarzuty podniesione wobec motywów uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawionych w jego pkt 199–253, należy najpierw zbadać rozważania Sądu na temat zakresu spornej decyzji, a następnie rozważania dotyczące obowiązków proceduralnych, których Komisja musi przestrzegać w trakcie badania wielosektorowego systemu pomocy.
– Zakres i uzasadnienie spornej decyzji
108. Wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi zasadniczo, że dokonał błędnej interpretacji spornej decyzji i niesłusznie uznał, że jest ona wystarczająco dokładna, by umożliwić władzom krajowym jej wykonanie.
109. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii utrzymują oni, że w spornej decyzji nie wskazano kryteriów, według których władze krajowe mogą ustalić, czy obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne stanowi rzeczywiście dla jego beneficjenta pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem. W ramach wykonania spornej decyzji konieczne było bowiem wysłanie do władz włoskich pism Komisji w sierpniu i październiku 2001 r., aby określić kryteria wymagane do wykonania tej decyzji w stosunku do przedsiębiorstw będących beneficjentami pomocy przyznanej na podstawie spornego systemu. Sąd, uznając, że te pisma wpisują się jedynie w ramy lojalnej współpracy między tą instytucją a władzami krajowymi, niesłusznie przyjął, że Komisja, zamiast wskazać w swojej decyzji wszystkie elementy konieczne do jej wykonania, mogła posłużyć się w tym celu zwykłymi pismami.
110. Ponadto Komisja nie może wydać decyzji, w której ogranicza się wprawdzie generalnie do bardzo abstrakcyjnej oceny, w niektórych przypadkach dokonuje jednak analizy indywidualnych przypadków, nie podając w tej decyzji dokładnych informacji na temat jej zakresu umożliwiających jej wykonanie przez władze krajowe.
111. W świetle powyższych zastrzeżeń należy przypomnieć, że w pkt 251 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, iż w ramach wykonania spornej decyzji nie jest zadaniem władz krajowych sprawdzanie w każdym indywidualnym przypadku, czy przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE są spełnione. Ponadto z pkt 100–111 tegoż wyroku, do których odsyła jego pkt 251, wynika, że Sąd zinterpretował sporną decyzję w ten sposób, że wyklucza ona zakwalifikowanie jako pomocy i tym samym odzyskanie jedynie w odniesieniu do obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które przestrzegają zasady de minimis. Mając na uwadze te rozważania, Sąd orzekł – jak wynika jasno z pkt 251 i 252 zaskarżonego wyroku – że sporna decyzja jest wystarczająco dokładna i uzasadniona, aby umożliwić jej wykonanie przez władze krajowe.
112. W ramach powyższej analizy zakresu spornej decyzji Sąd dopuścił się jednak naruszenia prawa.
113. Zgodnie z art. 5 spornej decyzji Republika Włoska musi bowiem podjąć wszelkie konieczne kroki, aby zapewnić zwrot przez beneficjentów „pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem”. Wykonanie tego zobowiązania zakłada zatem wcześniejsze ustalenie, że przyznane korzyści mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa. W art. 1–3 tej decyzji Komisja wskazała pomoc zgodną i niezgodną ze wspólnym rynkiem, zaś w art. 4 tejże decyzji stwierdziła, że korzyści, które zostały przyznane wymienionym w nim spółkom, nie stanowią pomocy. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd w pkt 103 zaskarżonego wyroku, korzyści, które spełniają przesłanki pomocy w ramach zasady de minimis, są wykluczone z kwalifikacji jako pomoc państwa.
114. Z motywów 49 i 50 spornej decyzji wynika, że Komisja ograniczyła się w niej, jeśli chodzi o kryteria wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i zakłócenia konkurencji, do analizy cech spornego systemu pomocy. Instytucja ta sprawdziła bowiem jedynie, czy niektóre z przedsiębiorstw będących beneficjentami obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na podstawie tego systemu wykonywały działalność gospodarczą, która mogła wywrzeć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócić konkurencję, gdyż tego rodzaju sprawdzenie wystarczało, by ustalić jej kompetencję do przeprowadzenia analizy zgodności wspomnianego systemu ze wspólnym rynkiem.
115. W związku z powyższym przed przystąpieniem do odzyskania korzyści władze krajowe były bezwzględnie zobowiązane sprawdzić w każdym indywidualnym przypadku, czy przyznana korzyść była w stanie zakłócić konkurencję i wywrzeć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową w przypadku danego beneficjenta, gdyż w przeciwnym wypadku to dodatkowe sprawdzenie, które jest istotne dla zakwalifikowania otrzymanych w konkretnym przypadku korzyści jako pomocy państwa, nie byłoby możliwe.
116. Podobnie Sąd naruszył prawo, wyciągając wniosek, iż sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona, by umożliwić jej wykonanie przez władze krajowe. Z pkt 251 i 252 zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że aby dojść do tego wniosku, Sąd oparł się właśnie na swojej błędnej interpretacji zakresu tej decyzji, zgodnie z którą władze krajowe nie są zobowiązane do sprawdzenia w każdym indywidualnym przypadku, czy przyznana korzyść była w stanie zakłócić konkurencję i wywrzeć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową w przypadku danego beneficjenta.
117. Jak wynika z pkt 61–64 niniejszego wyroku, powyższa interpretacja Sądu pomija orzecznictwo dotyczące obowiązków spoczywających na władzach krajowych przy wykonywaniu decyzji Komisji.
118. Niemniej jednak należy przypomnieć, że jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz jego rozstrzygnięcie jest zasadne w świetle innych względów prawnych, tego rodzaju naruszenie nie może doprowadzić do uchylenia tegoż wyroku, oraz należy zastąpić jego uzasadnienie w odpowiednim zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑120/06 P i C‑121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6513, pkt 187 i przytoczone tam orzecznictwo).
119. A zatem mając na uwadze treść i zakres spornej decyzji oraz uwzględniając pkt 61–64 i pkt 113–117 niniejszego wyroku, należy zbadać, czy decyzja ta jest wystarczająco uzasadniona, by umożliwić jej wykonanie przez władze krajowe.
120. W tym względzie należy zauważyć, że sprawdzenie indywidualnej sytuacji każdego z zainteresowanych beneficjentów, jakiego muszą dokonać władze krajowe, powinno znajdować wystarczającą podstawę w decyzji Komisji w sprawie systemu pomocy, której towarzyszy nakaz odzyskania pomocy. Z jednej strony, jak wynika z pkt 196 opinii rzecznik generalnej, taka decyzja musi umożliwiać jednoznaczne określenie jej zakresu. Z drugiej strony, jak utrzymują wnoszący odwołanie, taka decyzja musi zawierać w sobie wszystkie elementy istotne do jej wykonania przez władze krajowe i tym samym wykluczać możliwość ustalenia jej rzeczywistej treści dopiero w późniejszym momencie za pomocą wymiany pism między Komisją a władzami krajowymi.
121. W świetle powyższych zasad sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona. Jak wskazała bowiem rzecznik generalna w pkt 197 i 198 swojej opinii, w sposób wystarczająco jasny z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jeśli chodzi o kwestię, czy ulgi z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne mogły zakłócić konkurencję i wywrzeć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, Komisja ewidentnie ograniczyła się do oceny spornego systemu pomocy jako takiego. Wobec tego władze krajowe były zobowiązane zbadać w każdym indywidualnym przypadku, czy przyznane korzyści mogły zakłócić konkurencję i wywrzeć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Natomiast dokonane w spornej decyzji stwierdzenie, że ewentualny kompensacyjny charakter przyznanych korzyści nie podważa zakwalifikowania tych korzyści jako pomocy, obowiązuje w sposób generalny i tym samym jest ono wiążące dla władz krajowych.
122. Wobec powyższego pisma Komisji z sierpnia i z października 2001 r. nie mogą być zatem postrzegane jako dowód na niewystarczające uzasadnienie spornej decyzji.
123. We wskazanych powyżej pismach nie nastąpiło także ustalenie w późniejszym momencie rzeczywistej treści spornej decyzji.
124. Wprawdzie – jak twierdzi Italgas – Komisja wskazała we wspomnianych pismach, że w przypadku niektórych podmiotów gospodarczych w określonych sektorach przyznane korzyści nie stanowią pomocy państwa z powodu braku wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, jednak tego rodzaju wyjaśnienia, które miały na celu objaśnienie zastosowania przesłanek pojęcia pomocy państwa do indywidualnych przypadków, wpisują się w ramy ustalone w spornej decyzji.
125. Gdyby natomiast wymagane było, że decyzja, w której zostaje nakazane odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy, musi koniecznie zawierać tego rodzaju objaśnienia, podważone zostałoby przysługujące Komisji zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 63 niniejszego wyroku uprawnienie do dokonywania oceny systemu pomocy na podstawie jego ogólnych cech. Ponadto zagrożone zostałoby zastosowanie zasady lojalnej współpracy między Komisją a państwami członkowskimi, gdyby Komisja została pozbawiona możliwości udzielenia informacji w celu ułatwienia prawidłowego wykonania takiej decyzji przez dane państwo członkowskie. Pisma skierowane w niniejszym przypadku przez Komisję do władz krajowych wpisują się zatem – jak Sąd właściwie stwierdził w pkt 252 zaskarżonego wyroku – w ramy lojalnej współpracy między Komisją a władzami krajowymi.
126. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że Sąd co prawda błędnie zinterpretował zakres spornej decyzji, ale że ten błąd nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż decyzja ta była wystarczająco uzasadniona, aby umożliwić jej wykonanie przez władze krajowe.
127. A zatem należy oddalić zastrzeżenia wysunięte wobec tej części zaskarżonego wyroku.
– Obowiązki proceduralne Komisji
128. Wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, iż błędnie uznał, że Komisja przestrzegała obowiązków proceduralnych ciążących na niej podczas badania spornego systemu pomocy. Twierdzą oni w szczególności, że Komisja pominęła lokalny charakter świadczeń i że naruszyła art. 86 ust. 2 WE oraz zasadę niedyskryminacji, gdyż zbadała indywidualną sytuację przedsiębiorstw komunalnych, nie postępując jednak w ten sam sposób w przypadku przedsiębiorstw prywatnych znajdujących się w analogicznej sytuacji. Ponadto zarzucają oni Sądowi przeinaczenie dowodów.
129. Aby ocenić powyższe zastrzeżenia, tytułem wstępu należy zauważyć, że Sąd oparł się w pkt 209 i 228–231 zaskarżonego wyroku na orzecznictwie odnoszącym się do badania systemów pomocy, aby dojść do wniosku, że Komisja nie była co do zasady zobowiązana do przeprowadzenia badania poszczególnych sektorów będących beneficjentami spornego systemu pomocy.
130. Rozważania te są zgodne z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym w przypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania ogólnych cech spornego systemu bez obowiązku badania każdego szczególnego przypadku jego zastosowania (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, pkt 51; wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3997, pkt 24; wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑148/04 Unicredito Italiano, Zb.Orz. s. I‑11137, pkt 67) w celu stwierdzenia, czy system ten zawiera elementy pomocy.
131. W pierwszej kolejności wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, że niesłusznie uznał – jak wynika z pkt 224, 235 i 249 zaskarżonego wyroku – że w ramach badania systemu pomocy Komisja może powołać się na domniemanie dotyczące istnienia przesłanek zastosowania pojęcia pomocy państwa, to jest w niniejszym przypadku wywieranie wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócenie konkurencji.
132. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie pomocy państwa ma charakter prawny i powinno być interpretowane na podstawie obiektywnych elementów oraz że Komisja nie dysponuje uznaniem w odniesieniu do zakwalifikowania danego środka jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, lecz podlega zasadniczo kompleksowej kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C‑487/06 P British Aggregates przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10515, pkt 111, 112).
133. Jednakże rozważania Sądu, które odnoszą się zarówno do szczególnych cech badania systemu pomocy państwa, jak i do charakteru przyznanych korzyści jako pomocy operacyjnej, są same w sobie tego rodzaju, że uzasadniają w sposób wymagany prawem wnioski przedstawione w pkt 249 i 250 zaskarżonego wyroku, wobec czego powyższe zastrzeżenie jest nieskuteczne.
134. Z jednej bowiem strony zgodnie z orzecznictwem Komisja nie ma obowiązku ustalenia realnego wpływu pomocy na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, ale jedynie ma obowiązek zbadania, czy pomoc ta może wpłynąć na wymianę handlową i zakłócić konkurencję (wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑66/02 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10901, pkt 111).
135. Z drugiej strony Sąd oparł się zarówno na szczególnych cechach badania systemu pomocy, jak i na charakterze przyznanych korzyści jako pomocy operacyjnej. W odniesieniu do pierwszej kwestii Sąd, oceniając sporny system na podstawie jego ogólnych cech, stwierdził w pkt 246–250 zaskarżonego wyroku zgodnie z przytoczonym tam orzecznictwem Trybunału, że niska kwota pomocy lub okoliczność, że większość beneficjentów tej pomocy prowadzi działalność na szczeblu lokalnym, nie może skutkować tym, że pomoc przyznana na podstawie tego systemu nie jest w stanie wywierać wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i prowadzić do zakłócenia konkurencji.
136. W odniesieniu do drugiej kwestii należy przypomnieć, że pomoc operacyjna, czyli taka jak pomoc tu rozpatrywana, ma na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musiałoby ono normalnie ponieść w ramach bieżącego zarządu lub zwykłej działalności, zakłóca co do zasady warunki konkurencji (zob. wyrok z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑156/98 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6857, pkt 30).
137. Wobec powyższego zastrzeżenie, jakoby Sąd niesłusznie stwierdził, że Komisja ma możliwość powołania się na domniemanie dotyczące wywierania wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócenia konkurencji, nie ma w każdym razie wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, w związku z czym należy je uznać za nieskuteczne zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 65 niniejszego wyroku.
138. W drugiej kolejności wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, iż niesłusznie uznał, że ciężar przedstawienia dowodu, że sporne korzyści nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, spoczywa na władzach włoskich.
139. Ze schematu analizy przedstawionego w pkt 209–211 zaskarżonego wyroku i z następującego po nim badania wynika jednak, że aby dojść do wniosków zawartych w pkt 249–251 tegoż wyroku, Sąd oparł się nie na tym, że ciężar dowodu spoczywa na Republice Włoskiej, lecz na szczególnych cechach badania systemu pomocy państwa i na relewantności informacji otrzymanych w związku z tym badaniem. Wobec tego sama wzmianka w pkt 232 zaskarżonego wyroku, że podział ciężaru dowodu uzależniony jest od przestrzegania obowiązków proceduralnych ciążących odpowiednio na Komisji i danym państwie członkowskim, pozostaje bez wpływu na analizę przeprowadzoną przez Sąd i nie pozwala zatem interpretować zaskarżonego wyroku w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie ciężar przedstawienia dowodu, że przesłanki pojęcia pomocy państwa nie są spełnione.
140. Tym samym zastrzeżenie co do błędnej oceny ciężaru dowodu opiera się na błędnej wykładni zaskarżonego wyroku, a zatem należy je oddalić jako bezzasadne.
141. W trzeciej kolejności wnoszący odwołanie utrzymują, że wyrok Sądu oraz sporna decyzja zawierają błąd w uzasadnieniu i naruszają zasadę niedyskryminacji. Ich zdaniem przedsiębiorstwa komunalne z jednej strony, a z drugiej strony przedsiębiorstwa prywatne, które znajdują się w porównywalnej sytuacji, są traktowane w dyskryminacyjny sposób. Tak jak przedsiębiorstwa komunalne, Italgas i Hotel Cipriani prowadzą działalność wyłącznie na szczeblu lokalnym, co wyklucza, że otrzymane przez nie korzyści mogą wpłynąć na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową.
142. Mając na uwadze przekazane jej informacje, Komisja była zobowiązana zbadać indywidualnie w przypadku niektórych sektorów lub niektórych przedsiębiorstw, czy sporne korzyści mogą wywrzeć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i zakłócić konkurencję lub czy odstępstwo przewidziane w art. 86 ust. 2 WE ma zastosowanie. Komisja powinna była przynajmniej zwrócić się do władz krajowych o dodatkowe informacje, jak to uczyniła w przypadku przedsiębiorstw komunalnych.
143. W tym względzie wnoszący odwołanie powołują się między innymi na badania przeprowadzone przez COSES w 1998 r., o których mowa w pkt 9 zaskarżonego wyroku, oraz na pisma miasta Wenecji z dnia 18 maja 1998 r. i rządu włoskiego z dnia 23 stycznia i 10 czerwca 1999 r. przekazane Komisji w trakcie badania spornego systemu pomocy. Zawierały one jasne dane, zgodnie z którymi w przypadku niektórych sektorów i przedsiębiorstw z uwagi na lokalny charakter ich działalności nie istnieje ryzyko wywarcia wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową lub zakłócenia konkurencji. W szczególności w przypadku hotelarstwa należy – zdaniem wnoszących odwołanie – wytyczyć granice rynków na szczeblu lokalnym, gdyż turyści wybierają najpierw cel podróży, a następnie hotel lub restaurację. Jako że między hotelami w Wenecji a hotelami w innych miastach nie zachodzi stosunek konkurencji, sporne ulgi z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne nie mogły wpłynąć na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Coopservice twierdzi ponadto, że jest ona zobowiązana do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym i w swoim zarzucie drugim utrzymuje, że zaskarżony wyrok narusza art. 86 ust. 2 WE.
144. W odniesieniu do powyższych zastrzeżeń należy zauważyć, że w niniejszym przypadku nie chodzi o ustalenie, czy korzyści przyznane skarżącym przedsiębiorstwom doprowadziły rzeczywiście do zakłócenia konkurencji i wywarcia wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Należy wyłącznie zbadać, czy Komisja z tego względu, że przeprowadziła analizę indywidualnej sytuacji przedsiębiorstw komunalnych, zgodnie z zasadą niedyskryminacji była zobowiązana odejść od swojego podejścia opartego na badaniu spornego systemu pomocy na podstawie jego ogólnych cech także w przypadku skarżących przedsiębiorstw i sektorów, w których prowadzą one działalność zgodnie z informacjami otrzymanymi przez nią na ich temat.
145. W powyższej kwestii z zaskarżonego wyroku wynika, że jeśli chodzi z jednej strony o sytuację Hotelu Cipriani, Italgas i Coopservice, Sąd zbadał badania COSES i wymienione powyżej pisma oraz stwierdził w pkt 214–216 i 241 owego wyroku, że w trakcie postępowania wyjaśniającego Komisja nie otrzymała na temat tych przedsiębiorstw żadnych konkretnych informacji, które mogłyby spowodować powstanie obowiązku proceduralnego uwzględnienia ich indywidualnej sytuacji.
146. Z drugiej strony w odniesieniu do sytuacji sektorów usług budowlanych, handlowych i hotelarskich oraz usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym należy zauważyć, że Sąd, zbadawszy informacje dostarczone we wskazanych powyżej badaniach i pismach, uznał w pkt 240 zaskarżonego wyroku, że także w odniesieniu do tych sektorów nie było żadnych konkretnych informacji, które mogłyby spowodować powstanie po stronie Komisji obowiązku proceduralnego zasięgnięcia informacji na temat tych sektorów u władz włoskich.
147. Natomiast – jak stwierdził Sąd w pkt 244 i 245 zaskarżonego wyroku – na temat przedsiębiorstw komunalnych istniały informacje, które były wprawdzie niekompletne, lecz konkretne, i zobowiązywały one Komisję do zasięgnięcia informacji na ich temat u władz włoskich.
148. W konsekwencji Sąd doszedł w pkt 242–245 oraz w pkt 249 i 250 zaskarżonego wyroku do wniosku, że w odniesieniu do Hotelu Cipriani, Italgas i Coopservice oraz sektorów usług budowlanych, handlowych i hotelarskich oraz usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja nie była zobowiązana odejść od swojego podejścia polegającego na badaniu ogólnych cech rozpatrywanego systemu pomocy oraz że sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona w tym względzie i nie narusza zasady niedyskryminacji.
149. W zakresie, w jakim wnoszący odwołanie kwestionują powyższe oceny Sądu, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 225 WE i z art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości wynika, że jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania z jednej strony ustaleń faktycznych – z wyjątkiem sytuacji, gdy nieprawidłowość jego ustaleń wynika z przedłożonych mu akt sprawy – a z drugiej strony oceny tych okoliczności faktycznych. Po dokonaniu ustaleń lub oceny okoliczności faktycznych przez Sąd Trybunał jest uprawniony na podstawie art. 225 WE do kontroli kwalifikacji prawnej tych okoliczności faktycznych i skutków prawnych, które wywiódł z nich Sąd (ww. wyrok w sprawie British Aggregates przeciwko Komisji, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
150. Natomiast Trybunał nie jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też zasadniczo do badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie British Aggregates przeciwko Komisji, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
151. A zatem zastrzeżenia, zgodnie z którymi ze względu na konkretne informacje otrzymane przez Komisję w trakcie postępowania wyjaśniającego Sąd powinien był dojść do wniosku, że Komisja miała obowiązek przeprowadzić w stosunku do niektórych sektorów lub przedsiębiorstw badanie indywidualnych przypadków lub zwrócić się do władz włoskich, aby zebrać dodatkowe informacje, należy odrzucić jako niedopuszczalne w części, w której odnoszą się one do oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd.
152. W zakresie, w jakim Italgas zarzuca Sądowi przeinaczenie dowodów, należy przypomnieć, że jeżeli wnoszący odwołanie zarzuca przeinaczenie dowodów przez Sąd, winien on – na podstawie art. 225 WE, art. 51 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 112 § 1 akapit pierwszy lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem – dokładnie wskazać, które dowody zostały jego zdaniem przeinaczone przez Sąd, oraz wykazać błędy w ocenie, które w jego opinii doprowadziły Sąd do tego przeinaczenia (wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie C‑413/08 P Lafarge przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
153. Takie przeinaczenie dowodów występuje wówczas, gdy – bez potrzeby przeprowadzania nowych dowodów – ocena dowodów istniejących okazuje się w sposób oczywisty błędna (ww. wyrok w sprawie Lafarge przeciwko Komisji, pkt 17).
154. Italgas odwołuje się w tym względzie do pism władz włoskich z dnia 23 stycznia i 10 czerwca 1999 r. oraz do pisma miasta Wenecji z dnia 18 maja 1998 r.
155. W pierwszej kolejności w odniesieniu do pism: władz włoskich z dnia 23 stycznia 1999 r. i miasta Wenecji z dnia 18 maja 1998 r. należy zauważyć, że Italgas nie przedstawia w sposób wystarczająco szczegółowy, że wykładnia tych pism dokonana przez Sąd pozostaje w sprzeczności z treścią tych dokumentów, aby umożliwić Trybunałowi sprawdzenie, czy ocena tych pism jest w sposób oczywisty błędna (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie C‑260/09 P Activision Blizzard Germany przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 52).
156. Z jednej bowiem strony Italgas wskazuje jedynie, nie odwołując się konkretnie do treści tych pism, iż wynika z nich, że ich autorzy wspomnieli, „chociaż tylko przy użyciu ogólnych sformułowań”, o lokalnym charakterze niektórych sektorów, który wyklucza to, że korzyści socjalne przyznane tym sektorom mogą mieć wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Z drugiej strony należy zaznaczyć, że Sąd zajął stanowisko właśnie w przedmiocie tych dokumentów w pkt 214–216 oraz w pkt 240 i 241 zaskarżonego wyroku, zaś ogólne twierdzenia Italgas nie są w stanie wykazać, że ta ocena jest w sposób oczywisty błędna.
157. W drugiej kolejności odnośnie do pisma władz włoskich z dnia 10 czerwca 1999 r., do którego Italgas odwołuje się konkretniej, przytaczając dosłownie fragment tego pisma, który jej zdaniem został przeinaczony przez Sąd, należy zauważyć, że Sąd stwierdził w odniesieniu do tego pisma w pkt 214 zaskarżonego wyroku, że „rzą[d] włosk[i] […] poparł wniosek o przyznanie przedsiębiorstwom komunalnym odstępstwa na podstawie art. 86 ust. 2 WE”.
158. Italgas nie kwestionuje jednak tego stwierdzenia dokonanego przez Sąd, lecz podważa wniosek, który Sąd wyciągnął w pkt 243 i 244 zaskarżonego wyroku z całości uwag i dokumentów przekazanych Komisji w trakcie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym to wnioskiem w braku dokładnych informacji na temat skarżących przedsiębiorstw Komisja nie była zobowiązana do zebrania od władz krajowych dodatkowych informacji celem sprawdzenia, czy dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE zostały spełnione w różnych sektorach gospodarczych, których dotyczy pomoc i w których prowadzą działalność te przedsiębiorstwa.
159. W tych okolicznościach oczywiste jest, że Sąd nie przeinaczył dowodów, lecz że – jak wskazała rzecznik generalna w pkt 174 swojej opinii – Italgas zmierza w rzeczywistości do uzyskania nowej oceny tych dowodów, do czego Trybunał nie jest uprawniony.
160. W związku z powyższym należy dojść do wniosku, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że w braku konkretnych informacji na temat skarżących przedsiębiorstw i sektorów, w których prowadzą one działalność, zgodnie z zasadą niedyskryminacji Komisja nie była zobowiązana odejść od swojego podejścia opartego na badaniu rozpatrywanego sytemu pomocy na podstawie jego ogólnych cech i przeprowadzić analizy ich indywidualnej sytuacji. W braku takich konkretnych informacji nie trzeba także badać, czy Komisja była zobowiązana odejść od tego podejścia na podstawie spoczywającego na niej obowiązku przeprowadzenia starannego i bezstronnego badania.
161. W świetle powyższych rozważań należy oddalić drugą część zarzutu pierwszego oraz zarzut drugi Comitato, drugą część zarzutu pierwszego podniesionego przez Hotel Cipriani, zarzuty drugi, trzeci i czwarty podniesione przez Italgas oraz drugą część zarzutu pierwszego i zarzut drugi Coopservice.
W przedmiocie art. 87 ust. 3 lit. c) i d) WE oraz w przedmiocie obowiązku uzasadnienia
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
162. Sąd oddalił w pkt 280–314 zaskarżonego wyroku zarzuty przedstawione na poparcie skarg o stwierdzenie nieważności oparte na błędnym zastosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i na braku uzasadnienia. Sąd przyznał wprawdzie, że w szczególnych przypadkach Komisja może odejść od swoich komunikatów i wytycznych, ale stwierdził w szczególności, że w niniejszym przypadku nie była ona zobowiązana postąpić w ten sposób. Jego zdaniem sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona. W każdym razie charakter ulg z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne, mianowicie charakter pomocy operacyjnej, stoi na przeszkodzie temu, by mogły one zostać dopuszczone w ramach takiego odejścia.
163. W pkt 322–329 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił zarzuty, zgodnie z którymi Komisja niesłusznie odmówiła zastosowania wyjątku dotyczącego polityki kulturalnej przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. d) WE. W tym względzie oparł się on w szczególności na okoliczności, że szczegółowe zasady stosowania spornych ulg z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne nie gwarantują realizacji celów polityki kulturalnej, przy czym jego zdaniem Komisja nie naruszyła zasady niedyskryminacji, stosując ten wyjątek do Consorzio Venezia Nuova, a nie do wnoszących odwołanie.
Argumentacja stron
164. W pierwszej kolejności Comitato w zarzucie trzecim i Hotel Cipriani w zarzucie drugim oraz Coopservice w zarzucie trzecim utrzymują, że Sąd błędnie zinterpretował art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Ich zdaniem Sąd nie skontrolował rzeczywiście skorzystania przez Komisję z przysługującego jej uznania. Ograniczył się on do zbadania ewentualnego istnienia „szczególnych” lub „nowych” powodów mogących uzasadnić przyznanie spornych korzyści, nie badając w rzeczywistości, czy Komisja była zobowiązana do zastosowania ad hoc tegoż postanowienia. Cel przyznania tych korzyści jest całkowicie zgodny z celami wspólnotowego uregulowania w sprawie pomocy regionalnej. Zdaniem Republiki Włoskiej Sąd powinien był stwierdzić nieważność spornej decyzji z powodu naruszenia art. 253 WE. W jej opinii możliwe było przyznanie odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE bez konieczności dokonywania zmiany wytycznych sformułowanych w tym zakresie przez Komisję.
165. W drugiej kolejności Comitato w zarzucie czwartym i Hotel Cipriani w zarzucie trzecim oraz Coopservice w zarzucie czwartym utrzymują, że Sąd naruszył art. 87 ust. 3 lit. d) WE. Wszystkie podmioty gospodarcze w centrum historycznym Wenecji muszą ponosić dodatkowe koszty z powodu celu związanego z ochroną dziedzictwa kulturowego. Ich zdaniem sporne obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne zmniejsza koszty siły roboczej, ułatwiając w ten sposób konieczne prace mające na celu ochronę tego dziedzictwa. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ Sąd dopuścił zastosowanie tego postanowienia w odniesieniu do Consorzio Venezia Nuova, które zostało błędnie uznane za przedsiębiorstwo komunalne.
166. Zdaniem Komisji powyższe zarzuty powinny zostać oddalone.
Ocena Trybunału
167. Należy oddalić zarzuty oparte na błędnej wykładni art. 87 ust. 3 lit. c) i d) WE dokonanej przez Sąd w pkt 280–314 i 322–329 zaskarżonego wyroku.
168. W pierwszej kolejności w odniesieniu do wykładni art. 87 ust. 3 lit. c) WE należy zauważyć, że – wbrew temu, co utrzymują wnoszący odwołanie – Sąd zbadał szczegółowo w pkt 307–309 zaskarżonego wyroku skorzystanie z uznania, jakie przysługuje Komisji w ramach stosowania ad hoc tego postanowienia. W tym względzie Sąd zbadał istnienie ewentualnych błędów w ocenie i słusznie doszedł do wniosku, że w celu uzasadnienia odmowy zastosowania odstępstwa przewidzianego we wspomnianym postanowieniu Komisja mogła zgodnie z prawem oprzeć się na okoliczności, że w niniejszym przypadku chodzi o pomoc operacyjną dla przedsiębiorstw. Jak bowiem Sąd trafnie stwierdził w pkt 286 zaskarżonego wyroku, tego rodzaju pomoc, która co do zasady zakłóca warunki konkurencji, może zostać dozwolona jedynie wyjątkowo zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 12 sierpnia 1988 r. dotyczącym sposobu stosowania art. [87] ust. 3 lit. a) i c) [WE] do pomocy regionalnej (Dz.U. C 212, s. 2) i wytycznymi w sprawie pomocy państwa na cele regionalne opublikowanymi w 1998 r. (Dz.U. C 74, s. 9). Jak Sąd jednak wskazał w pkt 309 zaskarżonego wyroku, wnoszący odwołanie nie wykazali istnienia szczególnych okoliczności umożliwiających stwierdzenie, że przyznanie rozpatrywanej pomocy powinno było zostać dopuszczone na podstawie wskazanego powyżej odstępstwa, mimo że pomoc ta ma charakter pomocy operacyjnej.
169. Ponadto Sąd słusznie uznał w pkt 310 i 311 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona. Zgodnie bowiem z jego wywodami Komisja, wskazując w motywach 73 i 74 tej decyzji przyczyny sprzeciwiające się zmianie istniejących komunikatów i wytycznych, oparła się na przyczynach, dla których zastosowanie w niniejszym przypadku art. 87 ust. 3 lit. c) WE nie było uzasadnione.
170. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastosowanie art. 87 ust. 3 lit. d) WE, Sąd słusznie oddalił zastrzeżenia wysunięte przeciwko spornej decyzji. Z jednej bowiem strony Sąd, stwierdzając, że Komisja mogła wykluczyć zastosowanie tegoż postanowienia z powodu braku wystarczająco ścisłego związku między ulgami z tytułu składek na zabezpieczenie społeczne a zachowaniem dziedzictwa kulturowego, nie dopuścił się naruszenia prawa.
171. Z drugiej strony uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Jak Sąd bowiem słusznie zauważył w pkt 327 tegoż wyroku, sytuacja Consorzio Venezia Nuova nie była porównywalna z sytuacją wnoszących odwołanie, gdyż statutowym celem tego podmiotu jest właśnie przeprowadzanie zaplanowanych przez państwo działań mających zapewnić zachowanie historycznego, artystycznego i architektonicznego dziedzictwa Wenecji. Kwestia, czy Sąd prawidłowo zakwalifikował Consorzio Venezia Nuova jako przedsiębiorstwo komunalne, jest zatem pozbawiona znaczenia.
W przedmiocie art. 87 ust. 2 lit. b) i art. 87 ust. 3 lit. b) WE
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
172. W pkt 337–342 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił skierowane wobec spornej decyzji zarzuty, które zostały oparte na naruszeniu art. 87 ust. 2 lit. b) i art. 87 ust. 3 lit. b) WE oraz art. 253 WE. W tym względzie Sąd stwierdził, że Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania i że sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona.
Argumentacja stron
173. Coopservice utrzymuje w zarzucie piątym, że Sąd naruszył wskazane powyżej postanowienia. Przyznane korzyści należą bowiem – jej zdaniem – do pakietu środków mających na celu ochronę Wenecji, ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania. Ponadto Sąd zlekceważył zjawisko „acqua alta”, które powinno zostać uznane za klęskę żywiołową lub zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 87 ust. 2 lit. b) WE.
174. Komisja nie zajęła stanowiska w tej kwestii.
Ocena Trybunału
175. Zastrzeżenia sformułowane przez Coopservice w ramach powyższego zarzutu powinny zostać oddalone. Jeśli chodzi o art. 87 ust. 2 lit. b) WE, Sąd słusznie orzekł, że odstępstwo przewidziane w tym postanowieniu nie ma zastosowania do niniejszego przypadku, gdyż rozpatrywane obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne są proporcjonalne do całości wynagrodzenia, a ich cel nie polega na naprawieniu szkód spowodowanych katastrofami naturalnymi czy innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, jak wymaga to postanowienie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem na podstawie tego postanowienia naprawione mogą być jedynie szkody bezpośrednio spowodowane klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi (wyroki: z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C‑73/03 Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 37; a także z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawach połączonych C‑346/03 i C‑529/03 Atzeni i in., Zb.Orz. s. I‑1875, pkt 79).
176. Jeśli chodzi o art. 87 ust. 3 lit. b) WE, Sąd zbadał skorzystanie z uznania, jakie przysługuje Komisji, i doszedł słusznie do wniosku, że instytucja ta nie przekroczyła granic swojego uznania, stwierdzając, że odstępstwo mające na celu wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania nie powinno zostać zastosowane w niniejszym przypadku, ponieważ jedynie podmioty gospodarcze znajdujące się na obszarze Wenecji czerpią korzyści z rozpatrywanego systemu pomocy.
177. Wreszcie wbrew temu, co utrzymuje Coopservice, Sąd należycie zbadał argument odnoszący się do szczególnej sytuacji Wenecji, w związku z czym zaskarżony wyrok nie jest obarczony błędem w uzasadnieniu w tym zakresie.
W przedmiocie art. 14 rozporządzenia nr 659/1999
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku
178. W pkt 385–399 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że sporna decyzja nie narusza art. 14 rozporządzenia nr 659/1999, przewidując w art. 5 odzyskanie pomocy uznanej za niezgodną z prawem. Sąd zauważył w szczególności, że zgodnie z art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 i z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie, w przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, jest ona zobowiązana nakazać jej odzyskanie. W niniejszym przypadku żadna ogólna zasada prawa wspólnotowego nie stoi na przeszkodzie nakazowi odzyskania pomocy.
Argumentacja stron
179. Comitato w zarzucie szóstym i Hotel Cipriani w zarzucie czwartym oraz Coopservice w zarzucie szóstym zarzucają Sądowi pominięcie faktu, iż stwierdzenie przez Komisję, że pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, nie pociąga automatycznie za sobą jej odzyskania. Komisji przysługuje bowiem zakres uznania, w ramach którego musi ona, wychodząc poza rozważania prawne, ocenić szereg elementów takich jak ufność w zgodność pomocy z prawem, charakter pomocy, szczególne cechy danych miejsc, konkretną sytuację beneficjentów i wpływ finansowy.
180. Komisja zauważa, że Sąd słusznie przyjął, iż odzyskanie pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem stanowi logiczne następstwo stwierdzenia jej niezgodności z prawem i że żadna ogólna zasada nie stoi w niniejszym przypadku na przeszkodzie nakazowi odzyskania pomocy.
Ocena Trybunału
181. Należy oddalić powyższe zarzuty jako bezzasadne. Sąd przyjął bowiem w zgodzie z orzecznictwem Trybunału przytoczonym w pkt 387 zaskarżonego wyroku, że nakaz odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest logicznym następstwem stwierdzenia jej niezgodności z prawem.
182. Ponadto badając powody przytoczone przez wnoszących odwołanie, Sąd słusznie uznał, że w niniejszym przypadku nie było potrzeby, by Komisja zrezygnowała z nakazania odzyskania pomocy uznanej za niezgodną z prawem. W pkt 391–394 zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił bowiem uwagę na to, że wnoszący odwołanie nie wykazali istnienia szczególnych okoliczności umożliwiających stwierdzenie, że Komisja powinna była powstrzymać się od nakazania odzyskania rozpatrywanej pomocy, mimo że pomoc ta ma charakter pomocy operacyjnej.
183. Wreszcie należy także przypomnieć, że nakaz odzyskania zawarty w sentencji spornej decyzji odnosi się do pomocy państwa uznanej w tej decyzji za niezgodną ze wspólnym rynkiem, co oznacza, że mając na uwadze rozważania przedstawione w pkt 113–121 niniejszego wyroku, władze krajowe muszą najpierw ustalić, że przyznane korzyści stanowią w przypadku ich beneficjentów pomoc państwa.
184. W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić odwołania główne oraz odwołanie wzajemne wniesione przez Coopservice.
W przedmiocie kosztów
185. Artykuł 122 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem przewiduje, że jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 69 § 2 Trybunał rozstrzyga o rozdziale kosztów, jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę. Artykuł 69 § 3 akapit pierwszy tegoż regulaminu przewiduje jednak, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty.
186. Jako że w niniejszym przypadku Comitato, Hotel Cipriani, Italgas i Coopservice przegrały sprawę w dotyczącym ich zakresie, należy je obciążyć w równych częściach kosztami związanymi z odwołaniami głównymi oraz z odwołaniem wzajemnym wniesionym przez Coopservice.
187. Ponieważ Komisja przegrała sprawę w części dotyczącej jej odwołania wzajemnego, należy ją obciążyć kosztami związanymi z tym odwołaniem.
188. Wreszcie zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem Republika Włoska pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołania Comitato „Venezia vuole vivere”, Hotel Cipriani Srl i Società Italiana per il gas SpA (Italgas) oraz odwołanie wzajemne Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl zostają oddalone.
2) Odwołanie wzajemne Komisji Europejskiej zostaje oddalone.
3) Comitato „Venezia vuole vivere”, Hotel Cipriani Srl, Società Italiana per il gas SpA (Italgas) i Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl zostają obciążone w równych częściach kosztami związanymi z odwołaniami głównymi i odwołaniem wzajemnym wniesionym przez Coopservice.
4) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania związanymi z jej odwołaniem wzajemnym.
5) Republika Włoska pokrywa własne koszty.