62021TJ0482_RES
Predmet T-482/21
TenneT TSO GmbHiTenneT TSO GmbH
protiv
Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora
Presuda Općeg suda (treće prošireno vijeće) od 25. rujna 2024.
„Energija – Unutarnje tržište električne energije – Regija za izračun kapaciteta – Regija CORE – ACER-ovo donošenje metodologije dijeljenja troškova redispečiranja i trgovanja u suprotnom smjeru – Obveza obrazlaganja – Određivanje razine tolerancije za legitimne tokove petlje – Članak 16. stavak 13. Uredbe 2019/943”
Sudski postupak – Intervencija – Intervencijski podnesak – Formalni zahtjevi – Sažeti prikaz iznesenih razloga – Općenito upućivanje na intervencijski podnesak koji je podnio intervenijent u povezanom predmetu – Nedopuštenost
(Statut Suda, čl. 21.; Poslovnik Općeg suda, čl. 76. t. (d), i čl. 145. st. 2. t. (b))
(t. 25.-27., 31., 32.)
Energija – Unutarnje tržište električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje zagušenjem na mreži za prijenos električne energije – Provedba korektivnih mjera za smanjenje zagušenja između zona –Metodologija dijeljenja troškova korektivnih mjera – Uzimanje u obzir korektivnih mjera provedenih na unutarnjim elementima mreže s naponom od 220 kV ili većim – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 2019/943, uvodne izjave 2. i 35. i čl. 1. t. (a) i čl. 16. st. 4., čl. 16. st. 8. podst. 1. t. (b) i čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, uvodne izjave 2. i 12. te čl. 9. st. 11. i čl. 74. st. 2. i čl. 74. st. 4. te Uredba Komisije 2017/1485, čl. 76. st. 1. t. (b) podtočka iii. i čl. 76. st. 1. t. (b) podtočka v.)
(t. 78.-153.)
Agencije Europske unije – Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Žalbeni postupak – Žalba pred Odborom za žalbe ACER-a – Žalba protiv ACER-ove odluke o donošenju metodologije dijeljenja troškova korektivnih mjera za smanjenje zagušenja na prijenosnom sustavu za električnu energiju – Ocjena složenih tehničkih i ekonomskih činjeničnih elemenata – Doseg nadzora – Nadzor zakonitosti koji nije ograničen na ocjenu očitih pogrešaka u ocjeni
(Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 25., 26. i 28. i Uredba 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, čl. 74.)
(t. 176., 177.)
Agencije Europske unije – Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Žalbeni postupak – Žalba pred Odborom za žalbe ACER-a – Obveza obrazlaganja odluka – Doseg – Povreda – Posljedice
(čl. 263. i 296. UFEU-a)
(t. 179.-186., 220.-224.)
Energija – Unutarnje tržište električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje zagušenjem na mreži za prijenos električne energije – Provedba korektivnih mjera za smanjenje zagušenja među područjima –Metodologija dijeljenja troškova korektivnih mjera – Isključenje troškova koji nastaju zbog tokova petlje koji ne premašuju određenu razinu tolerancije – Određivanje od strane Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER) razine tolerancije na način koji nije u skladu s primjenjivim pravnim okvirom – Nedopuštenost – Iznimka – ACER-ova implicitna nadležnost za određivanje razine tolerancije koja nije u skladu s primjenjivim pravnim okvirom – Pretpostavke – Neispunjeni uvjeti
(čl. 4. st. 3. UEU-a; Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6. st. 10. drugi podst. t.(a), čl. 6. st. 11. i čl. 6. st. 12., i Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 2019/943, uvodna izjava 34. i čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, čl. 9. st. 11. i čl. 74. st. 6. t. (a))
(t. 235.-301., 305.-310., 318.-331.)
Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Učinci – Ograničenje koje provodi sud Unije – Pretpostavke
(čl. 264. st. 1. UFEU-a)
(t. 335., 338.-342.)
Kratak prikaz
Prihvaćajući tužbu za poništenje koju su podnijeli operatori prijenosnih sustava za električnu energiju (u daljnjem tekstu: OPS-ovi), Opći sud poništava odluku Odbora za žalbe Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) (u daljnjem tekstu: Odbor za žalbe) jer je nezakonita u pogledu određivanja razine tolerancije tokova petlji i nedostatnog obrazloženja. Međutim, sud potvrđuje zakonitost područja primjene metodologije dijeljenja troškova redispečiranja i trgovanja u suprotnom smjeru koju je usvojio ACER, uključujući unutarnje mrežne elemente koji nisu „kritični”.
Europska komisija donijela je 24. srpnja 2015. Uredbu 2015/1222 (
1
). Tom se uredbom utvrđuje niz zahtjeva u sektoru električne energije koji se odnose na dodjelu prekozonskog kapaciteta i upravljanje zagušenjima na tržištima dan unaprijed i unutardnevnim tržištima, među kojima je osobito utvrđivanje zajedničke metodologije dijeljenja troškova redispečiranja i trgovanja u suprotnom smjeru od prekogranične važnosti (
2
).
Primjenom te uredbe operatori prijenosnih sustava regije „CORE” (
3
) podnijeli su svim nacionalnim regulatornim tijelima (u daljnjem tekstu: NRT) te regije prijedlog koji se odnosi na navedenu metodologiju.
Budući da nacionalna regulatorna tijela nisu postigla dogovor o tom prijedlogu, ACER je na temelju te uredbe 30. studenoga 2020. donio odluku o odobravanju metodologije dijeljenja troškova (u daljnjem tekstu: sporna metodologija dijeljenja troškova).
Tužitelji, TenneT TSO GmbH i TenneT TSO BV, u svojstvu OPS-ova koji upravljaju sustavom za prijenos električne energije u jednom dijelu Njemačke i u Nizozemskoj, protiv te odluke podnijeli su žalbu Odboru za žalbe. Budući da je ona odbijena, oni su Općem sudu podnijeli tužbu za poništenje odluke Odbora za žalbe (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Ocjena Općeg suda
Prije odlučivanja o meritumu, Opći sud proglašava djelomično nedopuštenim intervencijski podnesak Savezne Republike Njemačke, s obzirom na to da određeni razlozi nisu bili dovoljno razrađeni da bi Općem sudu omogućili da o njima odluči. Tako općenito upućivanje na intervencijski podnesak podnesen u povezanom predmetu čiji je cilj također poništenje pobijane odluke, priložene intervencijskom podnesku u ovom predmetu, ne može ispraviti nepostojanje nužnih elemenata pravne argumentacije koji se moraju nalaziti u intervencijskom podnesku.
U nastavku svoje meritorne analize, Opći sud uzastopno ispituje tri tužbena razloga koja su istaknuli tužitelji, odnosno tužbeni razlog koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom određivanja područja primjene sporne metodologije dijeljenja troškova, tužbeni razlog koji se temelji na nezakonitosti metode raščlambe tokova koja je primijenjena u toj metodologiji i tužbeni razlog koji se temelji na pogrešnom utvrđivanju razine tolerancije za legitimne tokove petlje.
Tužbeni razlog koji se odnosi na područje primjene sporne metodologije dijeljenja troškova
Najprije, Opći sud podsjeća na to da su redispečiranje (
4
) i trgovanje u suprotnom smjeru (
5
) skupe korektivne mjere (
6
) koje se provode kako bi se smanjilo fizičko zagušenje na prijenosnom sustavu električne energije.
U tom pogledu, člankom 74. stavcima 2. i 4. Uredbe 2015/1222 predviđa se donošenje rješenja za dijeljenje troškova za korektivne mjere od prekogranične važnosti i utvrđuje se da se u metodologiji dijeljenja troškova mora utvrditi koji su troškovi nastali redispečiranjem ili trgovanjem u suprotnom smjeru kako bi se zajamčio prekozonski kapacitet prihvatljivi za dijeljenje između svih operatora prijenosnog sustava u regiji za proračun kapaciteta, u predmetnom slučaju u regiji CORE.
Osim toga, člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 predviđa se dijeljenje troškova korektivnih mjera za ublažavanje zagušenja između dviju zona trgovanja (
7
), ovisno o doprinosu tokova koji proizlaze iz transakcija unutar zona trgovanja zagušenju između dviju zona.
Područje primjene sporne metodologije dijeljenja troškova ne odnosi se samo na mrežne elemente između zona (interkonekcije), nego i na sve elemente unutarnje mreže s razinom napona od 220 kilovolta (kV) ili većom. Naime, u skladu s tom metodologijom, transakcije redispečiranja i trgovine u suprotnom smjeru od prekogranične važnosti u načelu su sve transakcije kojima je cilj smanjiti zagušenje na mrežnim elementima od prekogranične važnosti, kako su utvrđeni osobito metodologijom za regionalnu koordinaciju sigurnosti pogona sustava u regiji CORE (u daljnjem tekstu: metodologija sigurnosti (ROSC)). U skladu s metodologijom sigurnosti (ROSC), mrežni elementi od prekogranične važnosti svi su ključni elementi mreže koji se uzimaju u obzir u postupku izračuna kapaciteta trgovanja između zona, kao i elementi unutarnje mreže s razinom napona od 220 kV ili većom.
Prema mišljenju tužiteljâ, troškovi korektivnih mjera pripisani unutarnjim mrežnim elementima koji nisu kritični elementi mreže trebaju biti isključeni iz dijeljenja troškova s obzirom na to da su zagušenja na tim elementima „unutarnja” zagušenja koja nisu obuhvaćena definicijom zagušenja „između zona”.
U tom pogledu Opći sud pojašnjava da je cilj članka 74. stavka 4. točke (b) Uredbe 2015/1222 raspodjela troškova korektivnih mjera kako bi se zajamčio prekozonski kapacitet trgovanja između zona. Budući da je Uredba 2015/1222 provedbeni akt, treba je tumačiti u skladu s njezinom osnovnom uredbom, odnosno Uredbom 2019/943, čiji se članak 16. stavak 13. odnosi na troškove korektivnih mjera aktiviranih radi osiguranja trgovine među zonama.
Stoga, kako bi se provjerilo je li sporna metodologija dijeljenja troškova, kako je potvrđena pobijanom odlukom, u skladu s prethodno navedenim odredbama, valja utvrditi koja zagušenja treba smanjiti na usklađen način kako bi se osigurala trgovina među zonama, u skladu s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, što će potom omogućiti da se utvrdi imaju li korektivne mjere na koje se odnosi sporna metodologija za cilj zajamčiti kapacitet trgovanja između zona u smislu članka 74. stavka 4. točke (b) Uredbe 2015/1222.
Kao prvo, Opći sud ističe da sama činjenica da su u područje primjene sporne metodologije dijeljenja troškova uključeni troškovi uzrokovani zagušenjem na elementima mreže s naponom jednakim ili većim od 220 kV ne može biti protivna članku 16. stavku 13. Uredbe 2019/943, s obzirom na to da ta odredba podrazumijeva samo utvrđivanje koja se zagušenja trebaju smanjiti na usklađen način kako bi se osigurala trgovina između zona.
Kao drugo, činjenica da se zagušenje može smanjiti korištenjem do 30 % kapaciteta svakog kritičnog elementa mreže, dok 70 % tog kapaciteta mora ostati na raspolaganju za trgovinu među zonama, ne znači da treba dijeliti samo troškove korektivnih mjera provedenih na tim kritičnim elementima. Naime, korektivne mjere koje se odnose na elemente mreže koji nisu kritični mogu doprinijeti smanjenju zagušenja kritičnih mrežnih elemenata, jamčeći tako kapacitet trgovanja među zonama.
Kao treće, Opći sud dodaje da se skupe korektivne mjere redispečiranja i trgovine u suprotnom smjeru odvijaju samo u okviru postupka regionalne procjene operativne sigurnosti (u daljnjem tekstu: postupak CROSA), uspostavljenog metodologijom sigurnosti (ROSC), čiji je cilj, među ostalim, koordinirati korektivne mjere od prekogranične važnosti u smislu te metodologije. Optimizacija korektivnih mjera u okviru tog postupka podrazumijeva utvrđivanje najučinkovitijih korektivnih mjera za rješavanje zagušenja na svim mrežnim elementima (kritičnim ili nekritičnim) s razinom napona od 220 kV ili većom.
Iz toga slijedi da sva zagušenja kojima se upravlja koordinirano u okviru postupka CROSA odgovaraju zagušenjima „među zonama” u smislu članka 16. stavka 13. Uredbe 2019/943 i da sve korektivne mjere aktivirane u okviru tog postupka za smanjenje predmetnih zagušenja doprinose jamčenju kapaciteta trgovine između zona, u skladu s člankom 74. stavkom 4. točkom (b) Uredbe 2015/122. Stoga, u skladu s načelom „onečišćivač plaća”, troškove tih korektivnih mjera treba podijeliti među OPS-ovima.
Tužbeni razlog koji se odnosi na raščlambu tokova
Tužitelji osobito prigovaraju Odboru za žalbe da nije ispitao argumente koje su istaknuli protiv metode raščlambe tokova koja je primijenjena u spornoj metodologiji dijeljenja troškova, kako je potvrđena pobijanom odlukom.
Opći sud najprije primjećuje da je raščlamba tokova, kojom se nastoje utvrditi vrste tokova koji uzrokuju zagušenje na mrežnim elementima, nužna i važna faza u okviru dijeljenja troškova korektivnih mjera, s obzirom na to da pruža ulazne podatke potrebne za dijeljenje navedenih troškova. Stoga, s obzirom na to da su se argumenti tužiteljâ odnosili na samo poimanje primijenjene metode raščlambe tokova i, slijedom toga, ključnih elemenata pobijane odluke, Odbor za žalbe trebao je na njih odgovoriti kako bi ispunio svoju obvezu obrazlaganja. Međutim, pobijana odluka nije dovoljno obrazložena u tom pogledu, što tužiteljima ne omogućuje da se upoznaju s razlozima te odluke i Općem sudu da izvrši svoj sudski nadzor nad tom odlukom.
Budući da je nedostatno obrazloženje bitna povreda postupka u smislu članka 263. UFEU-a, Opći sud na temelju toga poništava pobijanu odluku.
Tužbeni razlog koji se odnosi na razinu tolerancije za tokove petlje
Tužitelji osporavaju razinu tolerancije koju je ACER utvrdio u spornoj metodologiji dijeljenja troškova, kako ju je Odbor za žalbe potvrdio u pobijanoj odluci, u pogledu tokova petlje (
8
), koji se nalaze među vrstama fizičkih tokova koji mogu uzrokovati zagušenje.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da su, u skladu s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 troškovi koji se odnose na tokove koji su rezultat transakcija unutar zona koje doprinose zagušenju između dviju promatranih zona trgovanja, koje su ispod razine koju bi se moglo očekivati bez strukturnog zagušenja (
9
) u zoni trgovanja (u daljnjem tekstu: razina tolerancije), isključeni su iz podjele troškova korektivnih mjera iz te odredbe. U skladu s istom odredbom, OPS-ovi moraju analizirati i utvrditi razinu tolerancije za svaku granicu zone trgovanja.
U ovom slučaju, budući da OPS-ovi nisu proveli potrebnu analizu, ACER se smatrao ovlaštenim, pa čak i obveznim, sâm privremeno utvrditi razinu tolerancije a da pritom nije raspolagao tom analizom, kako bi se izbjegla situacija zastoja prilikom donošenja metodologije dijeljenja troškova. Stoga je ACER utvrdio zajedničku razinu tolerancije za sve zone trgovanja u regiji CORE, koju je na jednak način podijelio s brojem zona trgovanja iz kojih proizlaze tokovi petlje.
Međutim, Opći sud utvrđuje da razina tolerancije koju je utvrdio ACER povređuje zahtjeve utvrđene u članku 16. stavku 13. Uredbe 2019/943, prema kojima razina tolerancije mora odgovarati „razini koju bi se moglo očekivati bez strukturnog zagušenja” i treba se definirati „za svaku granicu zone trgovanja”.
Što se tiče utvrđivanja prvog zahtjeva, analiza koja se zahtijeva člankom 16. stavkom 13. prvim podstavkom Uredbe 2019/943 pretpostavlja, među ostalim, analizu ulaganja u mrežu i moguće ponovne konfiguracije zona trgovanja kako bi se uklonilo strukturno zagušenje. Međutim, ACER, koji priznaje da nije proveo takvu analizu, utvrdio je razinu tolerancije na 10 % maksimalnog kapaciteta predmetnog mrežnog elementa kao „prosjeka” različitih mišljenja koja su dostavili predmetni OPS-ovi.
U pogledu drugog zahtjeva, iako raspodjela koju provodi ACER dovodi do pojedinačne razine tolerancije za svaku zonu trgovanja, s obzirom na to da se ta razina određuje s obzirom na maksimalni pojedinačni kapacitet svakog elementa relevantne mreže i broj zona trgovanja iz kojih potječu tokovi petlje koji prolaze tim elementima mreže, ona ne odgovara individualizaciji propisanoj tim člankom, kojim se zahtijeva da se razina tolerancije utvrdi s obzirom na značajke zona trgovanja o kojima je riječ i različite granice među njima.
Opći sud zatim ispituje ima li ACER, u posebnoj situaciji u ovom slučaju, implicitnu nadležnost koja ga ovlašćuje da utvrdi različitu razinu tolerancije od one propisane člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943.
Najprije ističe da se, s obzirom na načelo zakonitosti, načelno ne može prihvatiti da agencija Unije, poput ACER-a, može odstupiti od primjenjivog pravnog okvira. Nadalje, iako Uredba 2019/943 ACER-u omogućuje da donese privremenu odluku u jasno određenim okolnostima, utvrđivanje razine tolerancije u metodologiji dijeljenja troškova korektivnih mjera nije obuhvaćeno tim okolnostima. Naposljetku, samo pozivanje na interes povezan s učinkovitošću ne može biti dovoljno za stvaranje implicitne nadležnosti u korist ACER-a, osim ako to odgovara stvarnoj potrebi kako bi se osigurao koristan učinak predmetnih odredbi.
S tim u vezi ACER je osobito opravdao potrebu donošenja sporne metodologije dijeljenja troškova, a da nije mogao pričekati analizu propisanu člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, rokom koji mu je bio određen za donošenje te metodologije i kašnjenjem OPS-ova pri izradi prijedloga metodologije dijeljenja troškova. Međutim, s jedne strane, rok određen ACER-u za donošenje predmetne metodologije bio je indikativne naravi i stoga ga je bilo moguće produljiti. S druge strane, obveza utvrđivanja razine tolerancije provođenjem analize predviđene člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 stupila je na snagu nakon što su OPS-ovi regije CORE podnijeli svoj prijedlog metodologije dijeljenja troškova svim nacionalnim regulatornim tijelima regije. Štoviše, ACER nije dokazao da je olakšao izradu te analize, iako je to trebao učiniti na temelju načela lojalne suradnje.
Budući da nije dokazao postojanje stvarne potrebe kako bi osigurao koristan učinak predmetnih odredbi, ACER se nije mogao osloniti na implicitnu nadležnost za utvrđivanje razine tolerancije u spornoj metodologiji dijeljenja troškova.
S obzirom na sve prethodno navedeno, Opći sud poništava pobijanu odluku koju je donio Odbor za žalbe u dijelu u kojem se njome potvrđuje ACER-ova odluka od 30. studenoga 2020. i odbija žalba tužiteljâ protiv te odluke.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2015/1222 оd 24. srpnja 2015. o uspostavljanju smjernica za dodjelu kapaciteta i upravljanje zagušenjima (SL 2015., L 197, str. 24.)
(
2
)	Članak 74. Uredbe 2015/2022
(
3
)	Regija CORE zemljopisno je područje koje obuhvaća Belgiju, Češku Republiku, Njemačku, Francusku, Hrvatsku, Luksemburg, Mađarsku, Nizozemsku, Austriju, Poljsku, Rumunjsku, Sloveniju i Slovačku, osnovano za proračun kapaciteta, u skladu s člankom 15. Uredbe 2015/1222.
(
4
)	Na temelju članka 2. točke 26. Uredbe (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54.), redispečiranje se definira kao mjera koju aktivira jedan ili više OPS-ova ili operatora distribucijskih sustava i koja se sastoji od izmjene modela proizvodnje, opterećenja ili oboje kako bi se promijenili fizički tokovi u elektroenergetskom sustavu i time smanjilo fizičko zagušenje ili na drugi način osigurala sigurnost sustava.
(
5
)	U skladu s člankom 2. točkom 27. Uredbe 2019/943, trgovanje u suprotnom smjeru upućuje na prekozonsku razmjenu koje su operatori sustava pokrenuli između dviju zona trgovanja kako bi se smanjilo fizičko zagušenje. U skladu s člankom 2. točkom 4. Uredbe 2019/943, zagušenje, koje predstavlja rizik za sigurnost pogona sustava koji zahtijeva korektivne mjere, određeno je kao situacija u kojoj se ne može udovoljiti svim zahtjevima sudionika na tržištu za trgovinu između mrežnih zona jer bi znatno utjecali na fizičke protoke na mrežnim elementima koji ne mogu prihvatiti te protoke. Zagušenje je uzrokovano fizičkim protocima.
(
6
)	U skladu s člankom 2. točkom 13. Uredbe 2015/1222 korektivno djelovanje obuhvaća sve mjere koje poduzima operator prijenosnog sustava ili više operatora prijenosnog sustava kako bi se održala sigurnost pogona sustava.
(
7
)	Članak 2. točka 65. Uredbe 2019/943 definira zonu nadmetanja kao „najveće zemljopisno područje unutar kojeg sudionici na tržištu mogu razmjenjivati energiju bez raspodjele kapaciteta”.
(
8
)	U skladu sa spornom metodologijom dijeljenja troškova, tok petlje je „fizički protok na mrežnom elementu u kojem se izvor i prijamnik nalaze u istoj zoni, a mrežni element ili njegov dio nalazi se u drugoj zoni”.
(
9
)	Strukturno zagušenje definirano je u članku 2. točki 6. Uredbe 2019/943 kao „zagušenje u prijenosnom sustavu koje se može nedvosmisleno definirati, koje je predvidljivo, zemljopisno stabilno tijekom vremena i često se ponavlja u uvjetima normalnog električnog pogona sustava”.