62023CJ0633_RES
Processo C‑633/23
Electrabel SA e o.
contra
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
(pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour d’appel de Bruxelles)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção) de 18 de dezembro de 2025
«Reenvio prejudicial — Mercado interno da eletricidade — Regulamento (UE) 2022/1854 — Intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia — Artigo 2.o, pontos 5 e 9 — Artigos 6.° a 8.° — Limite máximo para as receitas de mercado obtidas pelos produtores de eletricidade que utilizam determinadas fontes de energia — Determinação das “receitas de mercado” — Legislação nacional que prevê o recurso a presunções inilidíveis ou ilidíveis mediante outras presunções — Princípio da proporcionalidade — Artigo 22.o, n.o 2, alínea c) — Período de aplicação dos artigos 6.° a 8.° deste regulamento — Aplicação de uma medida de limitação das receitas para um período anterior ao previsto pelo referido regulamento, por força de uma legislação nacional adotada após a entrada em vigor desse mesmo regulamento — Princípios do primado e da efetividade do direito da União — Princípio da cooperação leal»
Energia – Mercado interno da eletricidade – Regulamento 2022/1854 – Intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia – Limite máximo para as receitas de mercado obtidas pelos produtores com a produção de eletricidade utilizando determinadas fontes de energia – Legislação nacional que prevê o recurso a presunções inilidíveis ou ilidíveis mediante recurso a outras presunções – Princípio da proporcionalidade – Admissibilidade – Requisito
(Regulamento 2022/1854 do Conselho, considerando 37 e artigos 1.°, 2.°, pontos 5 e 9, e 6.° a 8.°)
(cf. n.os 38‑53, 55, disp. 1)
Energia – Mercado interno da eletricidade – Regulamento 2022/1854 – Intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia – Limite máximo para as receitas de mercado obtidas pelos produtores com a produção de eletricidade utilizando determinadas fontes de energia – Legislação nacional adotada após a entrada em vigor do Regulamento 2022/1854 – Legislação que estabelece uma medida de limitação das receitas de mercado para um período anterior ao previsto para este regulamento – Princípios do primado e da efetividade do direito da União e da cooperação leal – Admissibilidade
[Artigo 4.o, n.o 3, TUE; artigo 288.o TFUE; Regulamento 2022/1854 do Conselho, artigos 6.° a 8.° e 22.°, n.o 2, alínea c)]
(cf. n.os 57‑65, disp. 2)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se a título prejudicial pela cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica), o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre a interpretação do Regulamento 2022/1854, que instaurou uma intervenção de emergência para atenuar os efeitos dos elevados preços da energia, nomeadamente através de um limite máximo obrigatório para as receitas obtidas pelos produtores de eletricidade a partir de certas fontes (
1
). Neste contexto, examina as modalidades de determinação das receitas do mercado da eletricidade sujeitas a esse limite e precisa o âmbito de aplicação temporal deste regulamento, à luz de uma legislação nacional adotada quando o referido regulamento estava em vigor e também previa a aplicação de uma medida de limitação das receitas desse mercado.
Em aplicação do Regulamento 2022/1854, a Lei da Eletricidade belga instaurou um limite máximo para as receitas de mercado de certos produtores de eletricidade, através de uma sobretaxa a favor do Estado sobre as receitas excedentárias obtidas durante um período determinado (
2
).
Em 28 de fevereiro de 2023, a Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (CREG) (Comissão de Regulação da Eletricidade e do Gás, Bélgica; a seguir «CREG») adotou, em conformidade com uma disposição da Lei da Eletricidade, uma decisão relativa ao modelo de declaração e ao formato dos documentos a transmitir pelos devedores da taxa instaurada por essa lei.
Em 29 e 30 de março de 2023, as recorrentes, que são pessoas coletivas de direito privado sujeitas a essa taxa, nomeadamente produtores e/ou fornecedores de eletricidade, ou federações de empresas do setor da energia que atuam ao serviço dos seus membros, interpuseram no órgão jurisdicional de reenvio três recursos de anulação dessa decisão. Em apoio destes argumentos, as recorrentes alegam que a Decisão da CREG de 28 de fevereiro de 2023 foi adotada em violação do Regulamento 2022/1854, do artigo 288.o TFUE e dos princípios do primado e da efetividade do direito da União.
O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o modelo de declaração de receitas previsto na Decisão da CREG de 28 de fevereiro de 2023 assenta num conjunto ou numa sucessão de presunções às quais o devedor nunca pode escapar completamente, com a consequência de este não estar em condições de declarar as suas receitas efetivamente obtidas. A este respeito, duvida que de que a possibilidade de deixar os Estados‑Membros recorrerem a estimativas para calcular o limite máximo das receitas de mercado (
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) os autorize a prever um sistema baseado unicamente em presunções inilidíveis ou em presunções parcialmente ilidíveis, mas de uma forma que deixe subsistir elementos teoricamente predeterminados pelo Estado‑Membro, sem consideração pelas receitas efetivamente obtidas. Além disso, no que respeita ao período abrangido pela Decisão da CREG de 28 de fevereiro de 2023, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se faculdade de os Estados‑Membros manterem ou introduzirem medidas que limitem ainda mais as receitas de mercado (
4
) inclui a de aplicar um regime de limitação antes da data de entrada em vigor deste regulamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, no que respeita à determinação do montante das receitas de mercado ao qual se deve aplicar a medida de limitação das receitas que foi fixada pelo Regulamento 2022/1854, o Tribunal de Justiça declara que decorre da redação das suas disposições que esta medida de limitação máxima não pode ser aplicada a rendimentos teóricos que não correspondam à realidade do mercado, mas deve ser aplicada a montantes que reflitam os rendimentos efetivamente obtidos pelos operadores em causa. No entanto, nenhuma das disposições pertinentes deste artigo precisa o método segundo o qual essas receitas devem ser determinadas.
Assim, o Tribunal de Justiça sublinha que cabe aos Estados‑Membros determinar as modalidades segundo as quais são determinadas as receitas de mercado às quais se deve aplicar a medida de limitação das receitas. Todavia, uma vez que, no âmbito desse exercício, os Estados‑Membros aplicam o Regulamento 2022/1854, devem exercer as suas competências de uma forma que preserve o efeito útil das disposições deste regulamento.
Quanto à questão de saber se, no âmbito desse exercício, os Estados‑Membros podem recorrer a presunções, o Tribunal de Justiça recorda, primeiro, que, tendo em conta o elevado número de transações individuais relativamente às quais as autoridades competentes dos Estados‑Membros têm de assegurar a aplicação do limite máximo para as receitas de mercado, essas autoridades deverão ter a possibilidade de recorrer a estimativas razoáveis para calcular esse limite máximo. Ora, uma estimativa é, por natureza, uma aproximação de um determinado valor e nem sempre corresponde a um valor exato. Por conseguinte, uma eventual diferença entre as receitas efetivas e as receitas presumidas pode ser admitida sem que o recurso a presunções seja necessariamente incompatível com o Regulamento 2022/1854, desde que essa diferença, que pode, aliás, ser tanto negativa como positiva, continue a ser razoável, a saber, moderada, e que as estimativas adotadas em aplicação dessas presunções sejam representativas da realidade do mercado no decurso do período considerado.
Segundo, o Regulamento 2022/1854 (
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) tem, nomeadamente, por objeto estabelecer uma intervenção de emergência para atenuar os efeitos dos elevados preços da energia através de medidas excecionais, direcionadas e limitadas no tempo, e essas medidas visam, em especial, introduzir uma limitação das receitas de mercado que determinados produtores recebem pela produção de eletricidade e redistribuí‑las aos clientes finais de eletricidade de modo focalizado. Por conseguinte, o recurso a estimativas razoáveis, incluindo sob a forma de presunções, para aplicar rapidamente medidas de curta duração, pode constituir um meio adequado, ou mesmo necessário, para garantir a eficácia da medida de limitação das receitas que o Regulamento 2022/1854 impõe e alcançar, assim, esse objetivo.
Terceiro, o Tribunal de Justiça salienta que, por força do Regulamento 2022/1854 (
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), os Estados‑Membros devem adotar medidas eficazes para garantir a aplicação efetiva do limite máximo e evitar que as mesmas sejam contornadas e pode ser necessário assegurar a recolha e a fiscalização de uma grande quantidade de dados. Assim, consoante as particularidades do mercado nacional considerado ou as dificuldades técnicas que possam existir quanto à possibilidade de isolar as receitas que devem efetivamente ser sujeitas à medida de limitação imposta pelo mesmo regulamento, o recurso a presunções pode revelar‑se necessário.
O Tribunal de Justiça deduz daí que Regulamento 2022/1854 não se opõe a que um Estado‑Membro recorra a presunções para determinar o montante das receitas de mercado que devem ser sujeitas à medida de limite máximo que este regulamento impõe, desde que essas presunções permitam obter estimativas razoáveis das referidas receitas, que sejam representativas da realidade do mercado no decurso do período considerado.
Com efeito, tendo em conta a urgência que havia em implementar a medida de limitação das receitas imposta pelo Regulamento 2022/1854, bem como o caráter excecional e limitado no tempo dessa medida, o recurso a presunções, incluindo, se for caso disso, inilidíveis, para determinar com precisão o montante das receitas a que deve ser aplicada a referida medida, afigura‑se proporcionado, desde que estas permitam obter estimativas razoáveis das referidas receitas, que sejam representativas da realidade do mercado no decurso do período considerado. A apreciação da questão de saber se uma determinada presunção preenche este requisito é da competência das autoridades nacionais, que atuam sob a fiscalização dos tribunais nacionais. Para efeitos desta apreciação, há que ter em conta todos os elementos factuais e técnicos que caracterizam não só a situação dos operadores e das instalações em causa, mas também o mercado nacional da eletricidade.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera que o Regulamento 2022/1854 (
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) e o princípio da proporcionalidade não se opõem a uma legislação nacional por força da qual o montante das receitas ao qual se aplica um limite máximo para as receitas de mercado previsto em aplicação deste regulamento é determinado, consoante as instalações de produção de eletricidade visadas, quer a partir de presunções inilidíveis quer a partir de presunções ilidíveis, mas que só podem ser ilididas em determinadas condições, desde que essas presunções permitam obter estimativas razoáveis das referidas receitas, que sejam representativas da realidade do mercado no decurso do período considerado.
Em segundo lugar, no que respeita ao âmbito de aplicação temporal do Regulamento 2022/1854, o Tribunal de Justiça declara que não resulta de nenhuma disposição deste regulamento que o mesmo se aplicava a uma medida de limitação das receitas instaurada por uma legislação nacional para um período anterior à sua entrada em vigor nem, a fortiori, que essa legislação tinha de respeitar os requisitos previstos pelo referido regulamento. Assim, na falta de regulamentação da União na matéria, aplicável ratione temporis, não se pode considerar que os Estados‑Membros estão privados da faculdade de exercer as suas competências ao adotar uma medida de limitação das receitas de mercado que é semelhante àquela que foi fixada no Regulamento 2022/1854, mas com um âmbito de aplicação temporal diferente do previsto por este regulamento.
O facto de essa legislação nacional ter sido adotada quando o Regulamento 2022/1854 já estava em vigor é irrelevante a este respeito, uma vez que nenhuma das disposições deste regulamento indica que o legislador da União pretendeu privar os Estados‑Membros dessa faculdade ou sujeitar o seu exercício à autorização da União. Pelo contrário, o legislador da União previu expressamente a possibilidade de os Estados‑Membros introduzirem ou manterem medidas de limitação das receitas de mercado mais rigorosas (
8
) do que o limite máximo previsto por este regulamento (
9
). Tinham sido observados preços muito elevados nos mercados da eletricidade desde setembro de 2021 e que a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia tinha provocado novos aumentos substanciais e à volatilidade do preço da eletricidade (
10
). Acresce ainda que o legislador da União salientou (
11
) que todos os Estados‑Membros foram afetados por esta crise energética, embora em graus diferentes, e que tinha sido observado um aumento de preços extremo e duradouro desde fevereiro de 2022.
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio não indicou dúvidas quanto à compatibilidade da legislação nacional em causa com outras disposições do direito da União suscetíveis de serem aplicadas ratione temporis. Além disso, o Tribunal de Justiça sublinha, por um lado, que nem o artigo 288.o TFUE nem os princípios do primado e da efetividade do direito da União podem alterar o âmbito de aplicação de um regulamento, tal como foi decidido pelo legislador da União. Por outro lado, por força do princípio da cooperação leal (
12
), os Estados‑Membros abstêm‑se, nomeadamente, de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União. Todavia, tendo em conta, nomeadamente, o facto de a aplicação de uma medida de limitação das receitas semelhante à prevista no Regulamento 2022/1854 prosseguir necessariamente objetivos compatíveis com os deste regulamento, não se pode considerar que, ao aplicar tal medida, a nível nacional, antes de esta se impor a nível da União, um Estado‑Membro viole este princípio.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça declara que o Regulamento 2022/1854 (
13
), lido em conjugação com o artigo 288.o TFUE e com os princípios do primado e da efetividade do direito da União e da cooperação leal, não se opõem a uma legislação nacional adotada após a entrada em vigor deste regulamento e que prevê a aplicação de uma medida de limitação das receitas de mercado semelhante àquela que foi fixada no mesmo regulamento, mas que é relativa a um período anterior ao fixado pelo mesmo regulamento.
(
1
)	Regulamento (UE) 2022/1854 do Conselho, de 6 de outubro de 2022, relativo a uma intervenção de emergência para fazer face aos elevados preços da energia (JO 2022, L 261 I, p. 1).
(
2
)	Artigo 22ter da loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (Lei relativa à Organização do Mercado da Eletricidade), de 29 de abril de 1999 (Moniteur belge de 11 de maio de 1999, p. 16264), na sua redação resultante da loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (Lei relativa à Organização do Mercado da Eletricidade e que introduz um Limite Máximo para as Receitas de Mercado dos Produtores de Eletricidade), de 16 de dezembro de 2022 (Moniteur belge de 22 de dezembro de 2022, p. 98819) (a seguir «Lei da Eletricidade»).
(
3
)	Segundo o considerando 37 do Regulamento 2022/1854, por força do qual os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de recorrer a estimativas razoáveis para calcular o limite máximo para as receitas de mercado.
(
4
)	Prevista no artigo 8.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento 2022/1854.
(
5
)	Como resulta do artigo 1.o
(
6
)	Artigo 6.o, n.o 3, bem como artigo 6.o, n.o 2, e artigo 7.o, n.o 6.
(
7
)	Mais especificamente, os seus artigos 6.° a 8.°, lidos em conjugação com o artigo 2.o, pontos 5 e 9.
(
8
)	Prevista no artigo 8.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento 2022/1854.
(
9
)	Artigo 6.o, n.o 1,
(
10
)	Considerando 1 do Regulamento 2022/1854.
(
11
)	Considerando 5 do Regulamento 2022/1854.
(
12
)	Artigo 4.o, n.o 3, TUE.
(
13
)	Mais precisamente, os artigos 6.° a 8.° e o artigo 22.o, n.o 2, alínea c).