Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 12 de março de 2026 (1)
Processo C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
contra
Comissão Europeia
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Regulamentação financeira da União Europeia — Cooperação ao desenvolvimento — Execução do orçamento da União em regime de gestão conjunta ou indireta com uma organização internacional — Decisão que recusa a uma entidade o reconhecimento do estatuto de organização internacional com efeitos retroativos — Conceito de “organização internacional” — Elementos constitutivos — Interpretação do acordo internacional que estabelece a organização — Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados — Artigos 31.° e 32.° »
Índice
I.
Introdução
II.
Quadro jurídico
A.
Convenção de Viena
B.
Projeto de artigos
III.
Antecedentes do litígio
IV.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
V.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
VI.
Análise específica do quinto fundamento de recurso, relativo a uma apreciação errada do estatuto jurídico da recorrente
A.
Sobre a primeira parte, relativa a erros de direito que viciam a definição do conceito de «organização internacional»
1.
Quanto ao primeiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à obrigação de demonstrar a intenção das Partes de instituírem uma organização internacional
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
2.
Quanto ao segundo argumento, relativo a um erro de direito quanto à obrigação de demonstrar o caráter juridicamente vinculativo do acordo internacional
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
3.
Quanto ao terceiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à apreciação do critério relativo à personalidade jurídica internacional
a)
Quanto à primeira crítica, relativa ao requisito de ter uma «personalidade jurídica»
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
b)
Quanto à segunda crítica, relativa às garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia de que a entidade está dotada para efeitos do exercício das suas missões
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
B.
Quanto à segunda parte, relativa a erros de direito que viciam a interpretação do ato constitutivo da recorrente
1.
Quanto ao primeiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à interpretação do conceito de «organização internacional»
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
2.
Quanto ao segundo argumento, relativo a uma aplicação errada das regras de interpretação de um acordo internacional enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena
a)
Quanto à primeira crítica, relativa à identificação incorreta do acordo internacional a interpretar
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
b)
Quanto à segunda crítica, relativa a um formalismo excessivo na interpretação dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
c)
Quanto à terceira crítica, relativa a uma apreciação errada dos estatutos iniciais da recorrente no âmbito do «contexto» relevante
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
d)
Quanto à quarta crítica, relativa a uma apreciação errada dos estatutos iniciais e posteriores da recorrente no âmbito da «prática posterior»
1)
Acórdão recorrido
2)
Argumentos das partes
3)
Apreciação
i)
Quanto aos pretensos erros de direito que afetam a aplicação do artigo 31.°, n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena relativo à regra geral de interpretação
ii)
Quanto aos pretensos erros de direito que afetam a aplicação do artigo 32.° da Convenção de Viena relativo aos «meios complementares de interpretação»
3.
Quanto ao terceiro argumento, relativo a um erro de direito referente às consequências a retirar da celebração de acordos de sede com os Estados e de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com a Comissão
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
C.
Quanto à terceira parte, relativa a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação das respostas formuladas pelo Reino da Bélgica e pela República da Áustria às questões da Comissão
1.
Quanto à primeira crítica, relativa a uma apreciação errada das respostas formuladas pelas autoridades austríacas
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
2.
Quanto à segunda crítica, relativa a uma apreciação errada das respostas formuladas pelas autoridades belgas
a)
Acórdão recorrido
b)
Argumentos das partes
c)
Apreciação
D.
Quanto à quarta parte, relativa a erros de direito referentes à identificação dos membros da recorrente
1.
Acórdão recorrido
2.
Argumentos das partes
3.
Apreciação
E.
Quanto à quinta parte, relativa a erros de direito que dizem respeito aos requisitos formais exigidos para a conclusão da Resolução de 25 de novembro de 1994
1.
Acórdão recorrido
2.
Argumentos das partes
3.
Apreciação
F.
Quanto à sexta parte, relativa à não tomada em consideração do facto de a recorrente não ter sido dissolvida
1.
Acórdão recorrido
2.
Argumentos das partes
3.
Apreciação
VII.
Conclusão
I.      Introdução
1.        O presente recurso interposto do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de setembro de 2024, IMG/Comissão (2), suscita a questão dos princípios à luz dos quais um organismo pode ser reconhecido como organização internacional, na aceção da regulamentação financeira da União e das regras de direito internacional público que regem a interpretação de um ato constitutivo dessa organização.
2.        Este recurso inscreve‑se numa longa série de litígios (3) através dos quais a International Management Group (IMG), uma entidade especializada na reconstrução de Estados em situação pós‑conflituosa, contesta o facto de a Comissão Europeia ter podido legalmente, por Decisão de 8 de junho de 2021, recusar reconhecer‑lhe, com efeitos retroativos a 16 de dezembro de 2014, o estatuto de organização internacional (a seguir «decisão controvertida»), quando esta instituição lhe tinha delegado, nessa qualidade, a execução de programas financiados pelo orçamento da União. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral confirmou a legalidade dessa decisão.
3.        Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões limitar‑se‑ão à análise da principal questão de direito nova que se coloca no caso em apreço, a saber, a suscitada pelo quinto fundamento do recurso, relativo ao facto de o Tribunal Geral ter cometido erros de direito, por um lado, quanto à definição dos elementos constitutivos de uma «organização internacional» e, por outro lado, quanto à interpretação dos termos do acordo internacional que estabeleceu a IMG à luz dos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (4).
4.        Nas presentes conclusões, proporei ao Tribunal de Justiça que julgue procedente este quinto fundamento.
5.        Embora admita que possa ser difícil reconhecer, nos termos do acordo internacional que estabeleceu a IMG, o ato constitutivo de uma organização internacional, não partilho, no entanto, da interpretação extremamente restritiva que o Tribunal Geral adotou desse acordo. Ao atribuir um peso determinante às lacunas textuais do referido acordo, quando este foi celebrado em circunstâncias específicas relacionadas com a urgência da situação, ao recusar atribuir qualquer valor interpretativo às decisões que estabeleceram os estatutos da IMG, adotados em 10 de março de 1995 (5), quando estas se inscreviam, tanto na sua substância como na sua função, no seu processo de estabelecimento, e, por último, ao recusar‑se a tomar em consideração as decisões relativas à adoção dos seus estatutos em 2008 e 2012 (6), embora estas refletissem a evolução e a transformação progressiva desta entidade, considero que o Tribunal Geral violou as regras de interpretação enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena.
6.        Além disso, e embora seja verdade que a qualidade da recorrente não resulta de forma evidente do acordo internacional que a estabeleceu, recordo que foi considerada, desde a sua constituição pela Comissão e pelos atores da cena internacional, uma organização internacional, tendo alguns Estados celebrado acordos de sede com esta e tendo a Comissão confiado tarefas de execução orçamental nessa qualidade durante um período relativamente longo (1995‑2014). Aliás, a Comissão reconhece‑o expressamente. Nestas circunstâncias, estou bastante perplexo quanto à tese de que, após quase 20 anos durante os quais foi tacitamente ou mesmo expressamente reconhecida como uma organização internacional, esta entidade possa ver negada essa qualidade e todos os direitos a ela associados, de forma retroativa em 16 de dezembro de 2014, ou seja, à data em que a Comissão decidiu confiar a execução, em gestão indireta, do programa de desenvolvimento do comércio a favor de Mianmar/Birmânia a outra organização que não a IMG.
II.    Quadro jurídico
A.      Convenção de Viena
7.        O artigo 2.°,
n.° 1, da Convenção de Viena dispõe:
«Para os fins da presente Convenção:
a)      “Tratado” designa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular;
[...]
i)      “Organização internacional” designa uma organização intergovernamental.»
8.        O artigo 5.° da referida convenção precisa que esta «[se aplica] a qualquer tratado que seja ato constitutivo de uma organização internacional [...], sem prejuízo das normas aplicáveis da organização».
9.        Nos termos do artigo 31.° da referida Convenção, sob a epígrafe «Regra geral de interpretação»:
«1.      Um tratado deve ser interpretado de boa fé, de acordo com o sentido comum a atribuir aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos respetivos objeto e fim.
2.      Para efeitos de interpretação de um tratado, o contexto compreende, além do texto, preâmbulo e anexos incluídos:
a)      Qualquer acordo relativo ao tratado e que tenha sido celebrado entre todas as Partes quando da conclusão do tratado;
b)      Qualquer instrumento estabelecido por uma ou mais partes quando da conclusão do tratado e aceite pelas outras partes como instrumento relativo ao tratado.
3.      Ter‑se‑á em consideração, simultaneamente com o contexto:
a)      Todo o acordo posterior entre as Partes sobre a interpretação do tratado ou a aplicação das suas disposições;
b)      Toda a prática seguida posteriormente na aplicação do tratado pela qual se estabeleça o acordo das Partes sobre a interpretação do tratado;
[...]
4.      Um termo será entendido num sentido particular se estiver estabelecido que tal foi a intenção das Partes.»
10.      O artigo 32.° da mesma Convenção, sob a epígrafe «Meios complementares de interpretação», tem a seguinte redação:
«Pode‑se recorrer a meios complementares de interpretação, designadamente aos trabalhos preparatórios e às circunstâncias em que foi concluído o tratado, com vista a confirmar o sentido resultante da aplicação do artigo 31.°, ou a determinar o sentido quando a interpretação dada em conformidade com o artigo 31.°:
a)      Deixe o sentido ambíguo ou obscuro; ou
b)      Conduza a um resultado manifestamente absurdo ou incoerente.»
B.      Projeto de artigos
11.      O Projeto de artigos sobre a responsabilidade das organizações internacionais (a seguir «Projeto de artigos») foi adotado pela Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (a seguir «CDI») durante o ano de 2011 (7).
12.      Nos termos do artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos, a expressão «organização internacional» designa qualquer organização instituída por um tratado ou por outro instrumento regido pelo direito internacional e dotada de personalidade jurídica internacional própria e que, além dos Estados, uma organização internacional pode incluir, entre os seus membros, entidades que não sejam Estados.
III. Antecedentes do litígio (8)
13.      A recorrente, IMG, inicialmente denominada International Management Group —
Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG‑IBH), foi instituída pela Conferência Internacional sobre a ex‑Jugoslávia (CIEJ) sob os auspícios do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), em 16 de julho de 1993 (9). Através de um documento de 25 de novembro de 1994 relativo à criação do IMG‑IBH (a seguir «Resolução de 25 de novembro de 1994»), os Estados Partes pretenderam dotá‑la de uma estrutura institucional com o objetivo de permitir aos Estados e às organizações internacionais que participam na reconstrução da Bósnia‑Herzegovina disporem para esse efeito de uma entidade dedicada (10). Desde então, a IMG alargou progressivamente as suas atividades nos domínios da reconstrução e do desenvolvimento.
14.      Na sequência de um inquérito conduzido pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), no termo do qual foi questionada a qualidade de organização internacional da recorrente na aceção da regulamentação financeira da União, a Comissão decidiu, em 16 de dezembro de 2014, confiar a execução do programa de ação anual a favor de Mianmar/Birmânia a outra organização que não a IMG e, em seguida, em 8 de maio de 2015, informou a recorrente da sua decisão de não voltar a celebrar com esta qualquer convenção de delegação em gestão indireta com uma organização internacional até que haja uma certeza absoluta quanto à sua qualidade. O Tribunal de Justiça considerou estas duas decisões ilegais no seu Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (11), com o fundamento de que as referidas decisões não eram justificadas em termos jurídicos e factuais, uma vez que os três elementos em que se baseavam não eram suscetíveis de pôr em causa a qualidade de organização internacional da IMG na aceção da regulamentação financeira da União (12). O Tribunal de Justiça teve o cuidado de esclarecer, no seu Despacho de 9 de junho de 2020, International Management Group/Comissão (13), que não tinha decidido sobre a questão de saber se, após uma análise de todos os elementos pertinentes, a IMG beneficiava ou não do estatuto de organização internacional.
15.      Para efeitos da execução do Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (14), a Comissão procedeu à avaliação definitiva do estatuto da recorrente. Para o efeito, perguntou aos Estados designados pela IMG como seus membros se esta era uma organização internacional, se eram membros da mesma e se tinham assinado um acordo internacional ou intergovernamental que a instituía nessa qualidade.
16.      Por Ofício de 19 de fevereiro de 2021, a Comissão informou a recorrente de que tencionava adotar uma decisão de não reconhecimento do estatuto de organização internacional e convidou‑a a apresentar as suas observações. Em 8 de junho de 2021, a Comissão adotou a decisão controvertida, recusando‑se a reconhecer‑lhe, com efeitos retroativos a 16 de dezembro de 2014, o estatuto de organização internacional previsto na regulamentação financeira da União para a execução dos fundos da União em regime de gestão indireta (15).
17.      No Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (16), o Tribunal de Justiça recordou, por fim, que a Comissão tinha a obrigação de assegurar que as entidades às quais confiou ou tencionava confiar tarefas de execução orçamental, por força das disposições relativas à gestão indireta do orçamento da União por organizações internacionais, possuíam essa qualidade. Além disso, salientou que, em caso de dúvida a este respeito, essa instituição tem a obrigação de as dissipar e de reunir todos os elementos necessários para justificar a sua decisão tanto em termos jurídicos como factuais, tendo em conta as consequências jurídicas dessa decisão para a entidade em causa (17).
IV.    Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
18.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de agosto de 2021, a recorrente interpôs um recurso que tem por objeto a anulação da decisão controvertida e a indemnização dos danos sofridos. Após a apreciação do mérito deste recurso e pelos fundamentos expostos nos n.os 62 a 417 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que nenhum dos quatro fundamentos invocados pela recorrente era procedente e negou provimento ao recurso (18). Além disso, pelas razões expostas nos n.os 418 a 447 deste acórdão, o Tribunal Geral negou provimento ao pedido de indemnização apresentado pela IMG e condenou‑a nas despesas.
V.      Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
19.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de novembro de 2024, a IMG interpôs o presente recurso, no qual pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, decida ele próprio sobre o seu recurso, dê provimento ao mesmo e condene a Comissão nas despesas tanto do processo no Tribunal Geral como do processo no Tribunal de Justiça.
20.      A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao presente recurso e condene a recorrente nas despesas.
21.      Na audiência realizada em 11 de dezembro de 2025, a IMG e a Comissão apresentaram as respetivas observações orais e concentraram as suas alegações no quinto fundamento de recurso, em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça.
VI.    Análise específica do quinto fundamento de recurso, relativo a uma apreciação errada do estatuto jurídico da recorrente
22.      O quinto fundamento do recurso, sobre o qual se centram as presentes conclusões, visa questionar o raciocínio adotado pelo Tribunal Geral nos n.os 190 a 370 do acórdão recorrido quanto à questão de saber se, desde 16 de dezembro de 2014, a recorrente era elegível, enquanto organização internacional, para a execução do orçamento da União em regime de gestão conjunta ou indireta.
23.      Por razões de clareza e de coerência, optei por dividir este fundamento em seis partes e analisá‑las numa ordem diferente da apresentada pela recorrente. Concentrarei a minha análise nas três primeiras partes que, na minha opinião, merecem uma análise aprofundada.
A.      Sobre a primeira parte, relativa a erros de direito que viciam a definição do conceito de «organização internacional»
24.      Esta primeira parte, que é invocada contra os n.os 206 a 212 do acórdão recorrido, visa contestar o raciocínio adotado pelo Tribunal Geral quanto ao alcance dos requisitos exigidos para constituir uma organização internacional e à luz dos quais apreciou, em conformidade com as regras de interpretação codificadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena (19), a qualidade de organização internacional da recorrente, nos n.os 265 e 306 a 312 desse acórdão.
1.      Quanto ao primeiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à obrigação de demonstrar a intenção das Partes de instituírem uma organização internacional
25.      Este argumento diz respeito a um elemento essencial do direito das organizações internacionais e deve, portanto, na minha opinião, ser examinado em primeiro lugar.
a)      Acórdão recorrido
26.      No
n.° 203 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral referiu, antes de mais, o artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos, que prevê que «organização internacional» designa «qualquer organização instituída por um tratado ou por outro instrumento regido pelo direito internacional e dotada de personalidade jurídica internacional própria».
27.      Em seguida, no
n.° 204 deste acórdão, o Tribunal Geral recordou que, nos termos do artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), da Convenção de Viena, o conceito de «Tratado» designa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular (20).
28.      Por último, no
n.° 302 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a recorrente, «para poder beneficiar da execução do orçamento da União segundo o modo de gestão indireta previsto em benefício das organizações internacionais, deve ter sido fundad[a] por um acordo internacional que tenha por objeto instituí‑l[a] na qualidade de organização internacional» e, por conseguinte, nos n.os 304 a 319 do referido acórdão, se tal era efetivamente o caso, tendo em conta a interpretação do seu ato constitutivo.
b)      Argumentos das partes
29.      A recorrente sustenta que o Tribunal Geral se afastou dos critérios objetivos que o direito internacional estabelece para o estabelecimento de uma organização internacional, ao exigir, no
n.° 302 do acórdão recorrido, que a entidade em causa tenha sido estabelecida por um acordo internacional que tenha por objetivo instituí‑la como organização internacional. O Tribunal Geral teria, assim, acrescentado uma terceira condição — a relativa à intenção das partes no acordo internacional de criar uma organização internacional — que não consta na definição do conceito de «organização internacional» que enunciou no
n.° 203 deste acórdão.
30.      A Comissão contesta esses argumentos.
c)      Apreciação
31.      Proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente este primeiro argumento.
32.      Com efeito, este argumento decorre de uma confusão entre os elementos constitutivos de uma «organização internacional», cujo respeito, em conformidade com o artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos, cumpre ao juiz verificar, e a averiguação da intenção das Partes que o juiz tem por missão principal averiguar quando interpreta um «acordo internacional», em conformidade com os artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena. Assim, no seu Acórdão de 23 de março de 2004, França/Comissão (21), no qual foi chamado a determinar o caráter juridicamente vinculativo de um acordo celebrado entre a Comissão e os Estados Unidos da América, o Tribunal de Justiça procurou estabelecer a intenção das Partes, visto que constituía um «critério decisivo».
33.      Em direito internacional público, é facto assente que a interpretação de um tratado tem por objetivo estabelecer da forma mais objetiva e racional possível a intenção e a vontade comuns das Partes, sendo esta regra ditada pelo duplo respeito da soberania do Estado e do princípio pacta sunt servanda. O artigo 31.°,
n.° 4, da Convenção de Viena dispõe, assim, que «[u]m termo será entendido num sentido particular se estiver estabelecido que tal foi a intenção das partes» (22). No seu Acórdão de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre as ilhas (Gabão/Guiné Equatorial), o TIJ sublinhou, assim, que, para apreciar se um instrumento constitui um tratado, o juiz deve procurar, nomeadamente na redação do instrumento, nas circunstâncias particulares da sua redação ou ainda na conduta ulterior das Partes, elementos que indiquem se estas pretendiam estar juridicamente vinculadas por este (23), quer essa intenção seja expressa ou deduzida (24).
34.      Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito no
n.° 302 do acórdão recorrido, ao exigir que se provasse que as Partes na Resolução de 25 de novembro de 1994 tinham a intenção de institui‑la como organização internacional e ao procurar, nos n.os 304 a 319 deste acórdão, se tal era efetivamente o caso, tendo em conta a interpretação do seu ato constitutivo.
2.      Quanto ao segundo argumento, relativo a um erro de direito quanto à obrigação de demonstrar o caráter juridicamente vinculativo do acordo internacional
35.      Este argumento é invocado contra os n.os 206 a 265 do acórdão recorrido. Incide sobre a questão de saber se o Tribunal Geral limitou excessivamente o âmbito do conceito de «acordo internacional», tal como definido no artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), da Convenção de Viena, e, a fortiori, o do conceito de «organização internacional», prevista no artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos, ao exigir que tal acordo contenha disposições juridicamente vinculativas para as Partes.
a)      Acórdão recorrido
36.      Após ter recordado, no
n.° 204 do acórdão recorrido, a definição do conceito de «tratado», o Tribunal Geral precisou, nos n.os 206 e 265 desse acórdão, que «um documento assinado por Estados não pode constituir um acordo internacional se não contiver nenhuma disposição que crie direitos ou obrigações que esses Estados tenham consentido», referindo‑se, a este respeito, ao Acórdão do TIJ de 1 de outubro de 2018, Obrigação de negociar um acesso ao Oceano Pacífico (Bolívia c. Chile) (25), e, por analogia, ao Acórdão de 6 de novembro de 2008, Grécia/Comissão (26).
b)      Argumentos das partes
37.      A recorrente alega que o Tribunal Geral se afastou da definição clássica do conceito de «tratado» ou «acordo internacional», referindo‑se à jurisprudência que não seria relevante.
38.      A Comissão contesta esses argumentos. Sustenta, nomeadamente, que, referindo‑se ao Acórdão do TIJ de 1 de outubro de 2018, Obrigação de negociar um acesso ao Oceano Pacífico (Bolívia c. Chile) (27), o Tribunal Geral pretendeu sublinhar a diferença entre um instrumento internacional não vinculativo e um acordo internacional na aceção da Convenção de Viena, o qual necessita do consentimento das Partes em ficarem vinculadas por este.
c)      Apreciação
39.      Considero que este segundo argumento é inoperante.
40.      Com efeito, após ter examinado o conteúdo e o alcance da Resolução de 25 de novembro de 1994 à luz do critério do caráter juridicamente vinculativo do acordo internacional, o Tribunal Geral chegou a uma conclusão favorável à requerente, como atestam os n.os 274, 289 e 301 do acórdão recorrido. Considerou, em substância, nos n.os 266 e 274 desse acórdão, que essa resolução continha pelo menos um compromisso juridicamente vinculativo para os seus signatários e julgou, por conseguinte, que a decisão controvertida estava viciada por um erro de direito, uma vez que a Comissão considerou erradamente que esse texto constituía um compromisso de natureza exclusivamente política.
41.      A recorrente admite expressamente no
n.° 89 do seu recurso que não há que reconsiderar esta conclusão do Tribunal Geral.
42.      De qualquer forma, o TIJ, no Acórdão de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre ilhas (Gabão/Guiné Equatorial), recordou, em termos gerais, que, para apreciar se um instrumento constitui um tratado, o juiz deve procurar elementos que indiquem se as Partes pretendiam estar juridicamente vinculadas por este (28).
3.      Quanto ao terceiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à apreciação do critério relativo à personalidade jurídica internacional
43.      Este argumento visa a análise que o Tribunal Geral realizou nos n.os 207 a 212 do acórdão recorrido quanto aos princípios e critérios com base nos quais uma organização pode ser considerada como tendo personalidade jurídica internacional própria. Tal como resulta do
n.° 213 desse acórdão, foi à luz desses princípios e critérios que o Tribunal Geral apreciou, nos n.os 306 a 319 do referido acórdão, se a Resolução de 25 de novembro de 1994 tinha por objeto ou efeito conferir à recorrente a qualidade de organização internacional.
44.      A recorrente critica a forma como o Tribunal Geral definiu dois desses critérios à luz da jurisprudência internacional e os aplicou nos n.os 307 a 312 do acórdão recorrido.
a)      Quanto à primeira crítica, relativa ao requisito de ter uma «personalidade jurídica»
1)      Acórdão recorrido
45.      Nos n.os 207 e 208 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou que, nos termos da jurisprudência internacional, o reconhecimento de uma organização internacional está subordinado à detenção, pela organização em causa, de «personalidade [jurídica]». O Tribunal Geral sublinhou que, caso contrário, uma entidade instituída por Estados e, sendo caso disso, por uma ou várias organizações internacionais é um órgão dependente dos Estados que a constituíram — referindo‑se então o Tribunal Geral ao Acórdão do TIJ de 26 de junho de 1992, Certas terras com fosfatos em Nauru (Nauru c. Austrália), exceções preliminares (29) —, ou de uma organização internacional na qual essa entidade está sediada — referindo‑se ao Parecer consultivo do TIJ de 1 de fevereiro de 2012, Sentença
n.° 2867 do Tribunal Administrativo da Organização Internacional do Trabalho na ação intentada contra o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (30).
2)      Argumentos das partes
46.      A recorrente sustenta que a jurisprudência referida no número anterior das presentes conclusões não tem
nenhuma relação com a «personalidade jurídica própria» de uma organização internacional. Além disso, esta jurisprudência, visto que diz respeito a situações em que não foi conferida à entidade em causa personalidade jurídica nem capacidade para celebrar acordos jurídicos, não justifica a comparação que o Tribunal Geral faz com a sua situação na sua relação com os Estados Partes ou com a Comissão, uma vez que os seus próprios estatutos lhe reconhecem tanto a personalidade jurídica como a capacidade de contratar.
47.      A Comissão contesta esses argumentos. Segundo esta, a referência à jurisprudência internacional referida no
n.° 208 do acórdão recorrido visa destacar certos elementos que distinguem uma organização internacional de outra organização.
3)      Apreciação
48.      Considero que esta primeira crítica é improcedente.
49.      Por um lado, saliento que os n.os 207 e 208 do acórdão recorrido se dedicam exclusivamente a enunciar os princípios gerais associados ao requisito de uma entidade ter personalidade jurídica internacional, os quais não são contestados pela recorrente.
50.      Neste contexto, tanto o Acórdão do TIJ de 26 de junho de 1992, Certas terras com fosfatos em Nauru (Nauru c. Austrália), exceções preliminares (31), no seu
n.° 47, como o seu Parecer consultivo de 1 de fevereiro de 2012, Sentença
n.° 2867 do Tribunal Administrativo da Organização Internacional do Trabalho na ação intentada contra o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (32), nos seus n.os 57, 58, 60 e 61, atestam o caráter essencial deste requisito para efeitos do reconhecimento da qualidade de organização internacional. Nos n.os 207 e 208 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não estabeleceu nenhum paralelo entre a situação da recorrente e as das entidades abrangidas por esta jurisprudência do TIJ, tendo posteriormente analisado esta situação específica no
n.° 307 do referido acórdão.
51.      Por outro lado, o argumento da recorrente baseia‑se numa confusão entre os conceitos de «personalidade jurídica internacional» e «personalidade jurídica interna», que são dois conceitos jurídicos diferentes. Com efeito, as disposições estatutárias a que se refere conferem‑lhe a capacidade jurídica de contratar, de adquirir e de dispor de bens imóveis, bem como a capacidade judiciária (33), o que corresponde aos atributos da personalidade jurídica de direito interno, uma vez que lhe confere a capacidade de agir na ordem jurídica estatal. As observações formuladas tanto pela Comissão no
n.° 127 da sua resposta (34) como pelo Tribunal Geral no
n.° 307 do acórdão recorrido resultam da mesma confusão.
52.      Ora, embora complementares, estes conceitos devem ser distinguidos entre si, uma vez que não têm origem na mesma ordem jurídica e não produzem os mesmos efeitos (35). A personalidade jurídica internacional permite que a entidade que a tem seja considerada um sujeito de direito autónomo ao nível internacional, distinto dos seus membros, capaz de ser titular de direitos e obrigações próprios na ordem jurídica internacional e capaz de agir (capacidade de usufruto e capacidade de exercício, por exemplo, a celebração de acordos internacionais, etc.) (36). Uma vez que, com a sua análise, o Tribunal Geral pretendeu determinar se a IMG tem a qualidade de organização internacional, na aceção do artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos (n.° 203 do acórdão recorrido), era precisamente a questão da personalidade jurídica internacional da recorrente que estava em causa.
b)      Quanto à segunda crítica, relativa às garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia de que a entidade está dotada para efeitos do exercício das suas missões
53.      Esta crítica visa o
n.° 212 do acórdão recorrido.
1)      Acórdão recorrido
54.      Após ter definido o princípio da especialidade no
n.° 211 deste acórdão, o Tribunal Geral afirmou no número seguinte que «uma organização internacional não pode ser reduzida a um simples mecanismo facultativo colocado à disposição das partes, que cada uma delas pode utilizar como entender [ (37)]. Com efeito, ao criar uma organização internacional e ao dotá‑la de todos os meios necessários ao seu funcionamento, os seus fundadores manifestam a sua vontade de dar as melhores garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia ao exercício das missões confiadas a essa organização, pelo que não podem sair desse quadro unilateralmente e no momento considerado por eles oportuno, nem o substituir por outros canais de comunicação». O Tribunal Geral referiu‑se, neste sentido, aos n.os 90 e 91 do Acórdão do TIJ de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (38).
2)      Argumentos das partes
55.      Segundo a recorrente, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no
n.° 212 do acórdão recorrido ao estabelecer como princípio do direito das organizações internacionais a necessidade de a entidade em causa dispor de «garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia para o exercício das suas missões», quando esse critério não estaria previsto nem pelo direito nem pela prática das organizações internacionais e não poderia ser deduzido do Acórdão do TIJ de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (39). A recorrente conclui que a conclusão do Tribunal Geral, no
n.° 309 do acórdão recorrido, segundo a qual se trataria de um mecanismo facultativo, é, por conseguinte, errada.
56.      A Comissão contesta esses argumentos. A Comissão sustenta, nomeadamente, que o Tribunal Geral tinha motivos para recordar que, em conformidade com o direito internacional, uma organização internacional não pode ser reduzida a um simples mecanismo facultativo à disposição das Partes, sendo a referência ao Acórdão do TIJ de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (40), sendo, a este respeito, tanto mais pertinente quanto a Resolução de 25 de novembro de 1994 teria definido claramente a recorrente como uma instituição temporária, sem «obrigação efetiva de participar no orçamento ou nas atividades da instituição».
3)      Apreciação
57.      Considero que esta segunda crítica é improcedente.
58.      Com efeito, tal como atestam os termos e a articulação dos n.os 207 a 212 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não considerou as «garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia» de que a entidade em causa dispõe para o exercício das suas missões como um princípio geral do direito das organizações internacionais, mas como um critério à luz do qual o juiz deve apreciar se as Partes pretenderam efetivamente estabelecer um sujeito de direito distinto e autónomo a nível internacional, concedendo‑lhe todos os meios necessários ao seu funcionamento.
59.      Observo que, no
n.° 212 do acórdão recorrido, a referência aos n.os 90 e 91 do Acórdão do TIJ de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (41), é precedida dos termos «v., nesse sentido». Isso demonstra a vontade do Tribunal Geral de se referir ao princípio estabelecido pelo TIJ, ao mesmo tempo que procede a uma aplicação específica do mesmo. Embora se possa criticar o Tribunal Geral por ter reproduzido, na íntegra, os termos que o TIJ utilizou em relação ao papel específico da comissão administrativa do rio Uruguai (a seguir designada «CARU») (42), este não cometeu nenhum erro de direito ao referir‑se a essa jurisprudência internacional.
60.      Com efeito, enquanto o Uruguai e a Argentina se opunham quanto ao estatuto da CARU (43), o TIJ apreciou, nos n.os 87 a 91 do Acórdão de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (44), uma série de elementos de natureza organizacional e material, para determinar se essa entidade tinha plena autonomia e capacidade para exercer as competências que lhe tinham sido expressa ou tacitamente atribuídas na ordem jurídica internacional. O TIJ teve em conta a natureza das suas funções, bem como os recursos e facilidades que lhe tinham sido confiados pelas Partes, a sua existência própria e permanente, as disposições que lhe conferem personalidade jurídica, os direitos e as obrigações de que era titular no âmbito das competências que lhe foram atribuídas em conformidade com o princípio da especialidade, a existência de um secretariado cujos funcionários dispunham de privilégios e imunidades e o facto de poder descentralizar as suas funções através da criação de órgãos subsidiários. É neste contexto que o TIJ considerou, no
n.° 90 deste acórdão, que, «[d]ado que a CARU serve de quadro de concertação entre as partes [...], nenhuma delas pode sair unilateralmente e no momento que considerar oportuno deste quadro e substituí‑lo por outros canais de comunicação. Ao criar a CARU e dotá‑la de todos os meios necessários ao seu funcionamento, as partes pretenderam dar as melhores garantias de estabilidade, continuidade e eficácia à sua vontade de cooperar na “utilização racional e ótima do rio”».
61.      O referido acórdão demonstra, por conseguinte, a importância que o TIJ atribui aos meios de que a entidade dispõe para efeitos do seu funcionamento, constituindo esses meios tantos indicadores objetivos da autonomia que as Partes lhe atribuem e da sua vontade de se empenharem, de forma contínua, estável e eficaz, na realização da missão para a qual a criaram.
62.      O Tribunal Geral podia, portanto, legitimamente referir‑se a essas «garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia» como um critério relevante para determinar se a recorrente era um sujeito de direito distinto e autónomo dos seus membros.
63.      Tendo em conta todas estas considerações, considero que a segunda crítica do terceiro argumento e, em geral, a primeira parte do quinto fundamento, relativa a erros de direito que viciam a definição do conceito de «organização internacional», devem ser julgadas improcedentes.
B.      Quanto à segunda parte, relativa a erros de direito que viciam a interpretação do ato constitutivo da recorrente
64.      Nesta segunda parte, a recorrente alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente o seu ato constitutivo, nomeadamente devido a uma aplicação incorreta das regras de interpretação de um acordo internacional enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena.
65.      Em apoio desta parte, a recorrente invoca três argumentos.
1.      Quanto ao primeiro argumento, relativo a um erro de direito quanto à interpretação do conceito de «organização internacional»
a)      Acórdão recorrido
66.      No
n.° 197 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recorda que o conceito de «organização internacional», na aceção da pertinente regulamentação financeira da União, abrange as «organizações de direito internacional público criadas por acordos internacionais» (45). Na falta de uma definição mais precisa dos conceitos de «organização internacional» e de «acordo internacional», o Tribunal Geral declarou, pelos fundamentos aduzidos nos n.os 198, 199, 201 e 202 desse acórdão, que estes conceitos correspondem aos do direito internacional público e devem ser interpretados à luz dos princípios consuetudinários do direito internacional público que figuram, nomeadamente, na Convenção de Viena e no Projeto de artigos.
67.      No
n.° 200 do referido acórdão, o Tribunal Geral sublinhou que, «[n]o entanto, na medida em que os conceitos de «organização internacional» e de «acordo internacional» são utilizados pela regulamentação financeira da União com a finalidade específica da execução do seu orçamento, devem ser objeto de interpretação estrita, a fim de proteger os interesses financeiros da União». Para afirmar isso, o Tribunal Geral referiu‑se, por analogia, aos Acórdãos de 2 de julho de 2015, Demmer (46), e de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (47).
b)      Argumentos das partes
68.      A recorrente considera que o Tribunal Geral interpretou de forma errada os conceitos de «organização internacional» e de «acordo internacional» utilizados pela regulamentação financeira da União, afastando‑se da definição clássica destes conceitos no direito internacional público e baseando‑se numa jurisprudência não pertinente.
c)      Apreciação
69.      Partilho das críticas formuladas pela recorrente.
70.      Primeiro, a afirmação de que os conceitos de «organização internacional» e de «acordo internacional» devem ser interpretados de forma restrita por ser necessário proteger os interesses financeiros da União não encontra nenhum fundamento na jurisprudência.
71.      Embora o Tribunal Geral proceda a uma analogia com os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 2 de julho de 2015, Demmer (48), e de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (49), tal analogia não é pertinente, uma vez que não existe nenhuma identidade de causa de pedir e de matéria entre os processos que deram origem a esses acórdãos e o presente processo. Com efeito, nenhum dos referidos acórdãos diz respeito à interpretação de um conceito de direito internacional público. No primeiro acórdão, o Tribunal de Justiça interpretou o alcance da exceção à obrigação de reembolsar os pagamentos indevidos estabelecida pelo Regulamento (CE)
n.° 796/2004 (50), enquanto no segundo determinou o alcance da expressão «nas explorações e/ou instalações da organização de produtores» referida no anexo IX,
ponto 23, do Regulamento de Execução (UE)
n.° 543/2011 (51).
72.      Segundo, se o Tribunal de Justiça aceitasse o princípio aqui enunciado pelo Tribunal Geral, isso conduziria a uma definição de geometria variável de um conceito de direito internacional público segundo o contexto em que é utilizado, quando deveria ser objeto de uma interpretação uniforme, quer seja utilizada no contexto da ajuda humanitária, da proteção de dados pessoais ou ainda da execução orçamental, por exemplo. Uma organização internacional, enquanto pessoa jurídica e sujeito de direito internacional, apresenta uma especificidade que a distingue de qualquer outra forma de cooperação internacional e de todos os outros organismos com os quais a Comissão pode celebrar convenções de delegação. Por conseguinte, é apenas à luz das condições enunciadas pelo direito internacional público que importa apreciar, na minha opinião, a qualidade de organização internacional de uma entidade.
73.      Assim, observo que, no seu Acórdão de 24 de janeiro de 2008, Adam/Comissão (52), o Tribunal de Justiça referiu‑se apenas à conceção e à definição do conceito de «Estado» no direito internacional público e recusou‑se a adotar uma interpretação mais ampla que tivesse em conta a arquitetura institucional de cada um dos Estados‑Membros (53).
74.      Da mesma forma, no Acórdão de 16 de outubro de 2012, Hungria/Eslováquia (54), quando foi convidada a determinar em que medida a qualidade de «chefe de Estado» era suscetível de constituir uma limitação ao direito de livre circulação conferido pelo artigo 21.° TFUE a todos os cidadãos da União, o Tribunal de Justiça considerou que, à luz das regras consuetudinárias do direito internacional geral e das regras convencionais multilaterais, o estatuto de chefe de Estado reveste «uma especificidade» que decorre do facto de ser regido pelo direito internacional e que tem como consequência que os seus comportamentos a nível internacional são abrangidos por esse direito, distinguindo‑o dos outros cidadãos da União, de modo que o acesso dessa pessoa ao território de outro Estado‑Membro não está abrangido pelas mesmas condições aplicáveis aos demais cidadãos (55). Foi precisamente à luz destas normas específicas do direito internacional que definem a proteção ou as facilidades concedidas aos chefes de Estado, e não à luz das especificidades do direito da União, que o Tribunal de Justiça admitiu uma restrição do âmbito de aplicação pessoal da Diretiva 2004/38/CE (56).
75.      Por último, terceiro, se é verdade que, no seu Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (57), o Tribunal de Justiça considerou que as disposições financeiras que regulam a celebração de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com uma organização internacional devem ser entendidas à luz do princípio da boa gestão financeira referido no artigo 310.°,
n.° 5, e no artigo 317.°, primeiro parágrafo, do TFUE (58), tal não implica, na minha opinião, limitar o reconhecimento da qualidade de organização internacional ao cumprimento de requisitos adicionais cuja observância não é exigida nem pelo direito internacional consuetudinário nem pelo TIJ, mas sim submeter a celebração dessas convenções aos requisitos específicos exigidos pela execução das tarefas orçamentais em causa, nomeadamente aos procedimentos de auditoria e de controlo expressamente previstos para garantir a proteção dos interesses financeiros da União.
76.      Por conseguinte, o primeiro argumento da segunda parte deve, na minha opinião, ser julgado procedente.
2.      Quanto ao segundo argumento, relativo a uma aplicação errada das regras de interpretação de um acordo internacional enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena
77.      Com este segundo argumento, a recorrente sustenta que a conclusão do Tribunal Geral, de acordo com a qual as Partes não tencionavam conferir‑lhe o estatuto de organização internacional, se baseia numa interpretação errada do seu ato constitutivo, que decorre de uma aplicação incorreta das regras de interpretação de um acordo internacional codificadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena.
78.      Sublinho que a conclusão do Tribunal Geral não se baseia em constatações factuais, mas numa interpretação jurídica do ato constitutivo da IMG, que efetuou com base nessas disposições. Com efeito, decorre do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário (59), que, para poder tirar as consequências jurídicas corretas das disposições de um acordo internacional, no âmbito da interpretação desse acordo, o Tribunal Geral estava obrigado a respeitar não só as regras de interpretação de boa‑fé enunciadas no artigo 31.°,
n.° 1, da Convenção de Viena, mas também as previstas nos outros números desse artigo (60).
a)      Quanto à primeira crítica, relativa à identificação incorreta do acordo internacional a interpretar
79.      Esta crítica suscita uma questão essencial relativa ao ato constitutivo da IMG e, por conseguinte, ao texto desse ato, cujos termos o Tribunal Geral devia interpretar em conformidade com os artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena, para determinar o estatuto jurídico da recorrente.
1)      Acórdão recorrido
80.      A fim de determinar o estatuto jurídico da recorrente, o Tribunal Geral examinou, nos n.os 305 a 312 do acórdão recorrido, os termos da Resolução de 25 de novembro de 1994. Partiu da premissa de que essa resolução constituía o ato constitutivo da recorrente, cujos termos deviam ser interpretados em conformidade com o artigo 31.°,
n.° 1, da Convenção de Viena. No final da sua análise, o Tribunal Geral concluiu, no
n.° 313 do referido acórdão, que, tendo em conta os termos e a finalidade da referida resolução, as Partes não tinham a intenção de instituir a recorrente como organização internacional.
2)      Argumentos das partes
81.      A recorrente sustenta que o acórdão recorrido está viciado de um erro de direito visto que o Tribunal Geral não identificou corretamente o seu ato constitutivo. Adotou uma abordagem restritiva ao examinar, separadamente, os termos da Resolução de 25 de novembro de 1994 e os dos seus estatutos iniciais que foram adotados em 10 de março de 1995 e que continham vários elementos relativos à sua personalidade jurídica, à sua estrutura institucional e às suas missões. Referindo‑se ao Acórdão do TIJ de 25 de setembro de 1997, Projet
Gabčikovo‑Nagymaros (Hungria/Eslováquia) (61), a recorrente alega que esses atos faziam parte de um «conjunto de convenções» que formavam a «Carta Constitutiva da Organização», à luz da qual o Tribunal Geral deveria ter determinado o seu estatuto jurídico.
3)      Apreciação
82.      Considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar que o acordo internacional cujos termos devia interpretar era constituído pela Resolução de 25 de novembro de 1994, com exclusão dos estatutos iniciais da recorrente.
83.      Recordo que, nos termos do artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), da Convenção de Viena, a que o Tribunal Geral se refere no
n.° 204 do acórdão recorrido, um tratado é definido como «um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular». Nos termos do artigo 5.° dessa convenção, esta definição é aplicável a qualquer tratado que constitua o ato constitutivo de uma organização internacional. O TIJ admite, assim, que deve ser considerado incorporado no tratado, para efeitos da sua interpretação, qualquer acordo sobre a interpretação de uma disposição celebrado após a celebração do tratado (62).
84.      Quanto ao Tribunal de Justiça, declarou, nos seus Pareceres 1/75 (Acordo OCDE—Norma para despesas locais), de 11 de novembro de 1975 (63), e 2/92 (Terceira decisão revista da OCDE relativa ao tratamento nacional), de 24 de março de 1995 (64), que o conceito de «acordo» designa qualquer compromisso assumido por sujeitos de direito internacional e com força vinculativa. Na linha destes pareceres, o Tribunal de Justiça interpretou o conceito de «instrumentos conexos» no seu Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (65), considerando que, embora tenham sido celebrados separadamente, dois instrumentos são conexos e constituem, portanto, um acordo internacional, uma vez que expressam, no seu conjunto, um encontro de vontades de dois ou mais sujeitos de direito internacional (66).
85.      Ora, no caso vertente, a Resolução de 25 de novembro de 1994 e os estatutos iniciais da recorrente são atos que se distinguem uns dos outros não só pela sua forma mas também pelo seu objeto e pela sua finalidade. A primeira constitui um acordo internacional, em conformidade com a conclusão do Tribunal Geral constante do
n.° 301 do acórdão recorrido, que atesta a intenção das Partes de criar um novo sujeito de direito. Em contrapartida, os segundos constituem um ato unilateral que foi adotado pelo órgão colegial dessa entidade após uma votação pela maioria exigida de dois terços dos seus membros — ou seja, no termo de um procedimento que difira significativamente daquele que permite a celebração de um tratado — e cujo objeto é definir o estatuto e as modalidades de funcionamento da referida entidade.
86.      Por conseguinte, o Tribunal Geral podia legitimamente considerar que a Resolução de 25 de novembro de 1994 constituía o ato constitutivo da IMG cujos termos deviam ser interpretados no seu contexto, à luz do seu objeto e da sua finalidade, bem como da prática posterior pertinente.
87.      O Acórdão do TIJ de 25 de setembro de 1997, Projet Gabčíkovo‑Nagymaros (Hungria c. Eslováquia) (67), ao qual a recorrente se refere não me parece determinante a este respeito. Com efeito, nesse acórdão, o TIJ limitou‑se a registar o facto de as Partes, para efeitos de apreciação da natureza e do alcance das suas obrigações, terem alargado os seus argumentos aos instrumentos relativos ao tratado em causa, «considerando‑os como elementos acessórios de um conjunto de convenções, cujo destino estava, em princípio, associado ao do elemento principal constituído pelo tratado» (68).
88.      À luz destes elementos, proponho que esta primeira crítica, relativa à identificação incorreta do acordo internacional a interpretar, seja julgada improcedente.
b)      Quanto à segunda crítica, relativa a um formalismo excessivo na interpretação dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994
1)      Acórdão recorrido
89.      Nos n.os 306 a 312 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou os termos dessa resolução à luz dos critérios e princípios que enunciou corretamente nos n.os 203 a 212 desse acórdão. Concluiu, no n.° 313 do referido acórdão, que, à luz dos termos e da finalidade da referida resolução, «os seus autores não tiveram a intenção de instituir uma organização internacional quando fundaram [a] recorrente».
2)      Argumentos das partes
90.      A recorrente sustenta que o Tribunal Geral deu provas de um formalismo excessivo quanto à interpretação dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994, o que viciou de um erro de direito a sua apreciação relativa à intenção das Partes de a instituírem na qualidade de organização internacional.
91.      Primeiro, contesta a apreciação do Tribunal Geral constante do
n.° 306 do acórdão recorrido, de acordo com a qual essa resolução não a qualifica formalmente como «organização internacional» nem define o seu estatuto jurídico. De acordo com a recorrente, o Tribunal Geral deveria ter tido em conta, para efeitos da sua qualificação jurídica, a referida resolução, tal como esclarecida pela ata da reunião do mesmo dia que tinha por objeto o futuro estatuto da «organização», e as decisões relativas à adoção dos seus estatutos iniciais e posteriores.
92.      Segundo, a recorrente sustenta que a conclusão do Tribunal Geral no
n.° 307 do acórdão recorrido, segundo a qual a Resolução de 25 de novembro de 1994 não contém nenhuma disposição que lhe confira personalidade jurídica, «não tem fundamento no direito nem na prática das organizações internacionais». A este respeito, salienta que o TIJ, no seu Parecer consultivo de 11 de abril de 1949, Indemnização pelos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas (69), reconheceu a personalidade jurídica da ONU como sendo uma «personalidade objetiva» e não apenas uma personalidade reconhecida pelos Estados fundadores da ONU. A este respeito, a recorrente foi registada como organização internacional junto das autoridades da Bósnia‑Herzegovina, da Sérvia e da Macedónia do Norte e assinou acordos com o Reino da Bélgica e com Mianmar/Birmânia para se estabelecer nos seus territórios, o que confirma que beneficia do estatuto de organização internacional na ordem internacional.
93.      Terceiro, a recorrente alega que a afirmação, no
n.° 308 do acórdão recorrido, de que a Resolução de 25 de novembro de 1994 não previa a concessão de imunidades para o exercício das suas atividades é inexata, uma vez que tais imunidades estavam previstas no artigo 19.° dos seus estatutos iniciais, adotados com base nessa resolução.
94.      Quarto, a recorrente contesta a conclusão do Tribunal Geral, constante do
n.° 309 do acórdão recorrido, de acordo com a qual a referida resolução não lhe confere «todos os meios necessários ao seu funcionamento e [as] melhores garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia para o exercício das suas missões», de modo que as Partes não pretendiam instituir uma organização internacional, mas um mecanismo facultativo de financiamento conjunto que poderiam utilizar como quisessem. Ora, segundo a recorrente, o facto de ser, em conformidade com o princípio da especialidade, uma organização operacional para a reconstrução de Estados em situação pós‑conflituosa não a limita a ser apenas um mecanismo facultativo ou temporário. Esta conclusão é, por outro lado, contrariada pela adoção dos seus estatutos iniciais e posteriores.
95.      Neste contexto, a recorrente sustenta que, contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu no
n.° 310 do acórdão recorrido, as disposições que preveem a reavaliação semestral das suas atividades e, se for caso disso, a integração dessas atividades num quadro mais global ou o seu termo, não revelam uma falta de estabilidade e continuidade das missões que lhe são atribuídas, mas, pelo contrário, da eficácia das mesmas. O papel confiado aos seus órgãos colegiais pelo artigo 3.° da Resolução de 25 de novembro de 1994 no que diz respeito ao controlo da atividade da IMG comprovaria que as Partes pretendiam garantir a eficácia operacional desta organização criada em situação de emergência e em circunstâncias de guerra, bem como a sua estabilidade.
96.      A recorrente acrescenta que a abordagem adotada pelo Tribunal Geral no
n.° 311 do acórdão recorrido quanto à natureza das contribuições dos seus membros corresponde à abordagem tradicionalmente adotada em relação às grandes organizações internacionais, que não seria aplicável às organizações internacionais operacionais cujos fundos seriam financiados especificamente por contribuições voluntárias.
97.      Por último, quinto, a recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral constante do
n.° 312 do acórdão recorrido, de acordo com a qual a Resolução de 25 de novembro de 1994 não previa a transferência de competências obrigatórias das Partes em benefício da recorrente.
98.      A Comissão contesta esses argumentos. Responde, nomeadamente, que a personalidade jurídica da ONU decorre do artigo 104.° da sua Carta, que é complementada por uma Convenção sobre Privilégios e Imunidades, cujo artigo 1.° reconhece expressamente à ONU a personalidade jurídica (70). Nenhuma disposição análoga consta na Resolução de 25 de novembro de 1994. Por outro lado, afirma que, contrariamente ao que alega a recorrente, o requisito para o reconhecimento de uma entidade como organização internacional, que consiste em dotar essa entidade de todos os meios necessários ao seu funcionamento, bem como das melhores garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia para o exercício das suas missões, resulta claramente da jurisprudência referida no
n.° 212 do acórdão recorrido. A Comissão acrescenta que resulta claramente do texto desta resolução, nomeadamente dos seus n.os 4 e 5, que a participação na recorrente era facultativa e que esta constituía inicialmente um mecanismo temporário, que devia ser renovado todos os seis meses.
3)      Apreciação
99.      Considero que a interpretação restritiva que o Tribunal Geral adotou dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994 é incorreta, visto que tende a reduzir a questão do estatuto jurídico da recorrente àquela do conteúdo dessa resolução (71).
100. Assim, a simples inexistência, na referida resolução, de disposições expressas relativas ao estatuto jurídico da recorrente e ao reconhecimento de uma personalidade jurídica internacional própria não constitui um elemento determinante e suficiente para demonstrar a inexistência de intenção das Partes de lhe atribuírem a qualidade de organização internacional.
101. Primeiro, muitos atos constitutivos de organizações internacionais não contêm nenhuma disposição pela qual as Partes reconheçam expressamente essa qualidade à entidade em causa (72). Esse requisito violaria a natureza evolutiva da organização.
102. Segundo, é admitido, tanto pela prática como pela jurisprudência, que uma organização internacional tem personalidade jurídica internacional, seja porque o seu ato constitutivo a reconhece expressamente (73), seja porque um ato colateral ao ato constitutivo a reconhece expressamente, seja porque se admite, face ao silêncio dos textos, que esta tacitamente a tem (74). Assim, coexistem duas abordagens (75). A primeira abordagem, que o TIJ utilizou no seu Parecer consultivo de 11 de abril de 1949, Indemnização pelos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas (76), tende a inferir a personalidade jurídica internacional a partir de um conjunto de indícios objetivos, com o objetivo de apreciar se a organização se destina a exercer e a usufruir de funções e de direitos que só podem ser explicados pelo facto de ter essa personalidade jurídica (77). A segunda abordagem tende a inferir esta personalidade da própria ordem jurídica internacional, uma vez que o ato constitutivo mais não faz do que manifestar a vontade das Partes, expressa ou tacitamente, de criar um «novo sujeito de direito», distinto dos próprios, como sublinhou o TIJ no seu Parecer consultivo de 8 de julho de 1996, Licitude da utilização das armas nucleares por um Estado num conflito armado (78).
103. Terceiro, da mesma forma, a falta, no ato constitutivo, de disposições expressas relativas à concessão de imunidades não significa que a entidade em causa não tenha a qualidade de organização internacional (79). No
n.° 210 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou que as imunidades das organizações internacionais são «em princípio» conferidas pelos tratados constitutivos dessas organizações. O exemplo mais conhecido é o artigo 105.° da Carta das Nações Unidas. Trata‑se de uma disposição de caráter geral, completada por um protocolo adicional. Ora, parece que, tratando‑se de organizações relativamente mais modestas do que a ONU, os atos constitutivos não contêm nenhuma disposição a este respeito e a concessão de privilégios e imunidades é então objeto de convenções multilaterais específicas (80) ou de acordos bilaterais, entre as quais se destacam os acordos de sede ou os acordos relativos a ações de tipo operacional (81). Assim, é forçoso constatar que, no
n.° 330 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou que «os estatutos iniciais [da recorrente] [artigo 19.°,
n.° 2] [...] previram que uma parte do seu pessoal beneficiaria do regime de imunidades de que goza o ACNUR». Acrescento que o artigo 19.°,
n.° 1, desses estatutos também dispõe que o bom exercício das funções confiadas à entidade e a realização dos objetivos que lhe são atribuídos «exigem que a organização beneficie de todos os privilégios e imunidades necessários» (82).
104. Por conseguinte, a mera inexistência de disposições expressas na Resolução de 25 de novembro de 1994 não permitia, na minha opinião, pôr em causa a concessão de tais imunidades à recorrente.
105. Por último, quarto, não partilho da conclusão do Tribunal Geral constante do
n.° 309 do acórdão recorrido segundo o qual decorre dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994 que os seus signatários não pretenderam instituir uma organização dotada de todos os meios necessários ao seu funcionamento e das melhores garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia para o exercício das suas missões, mas um mecanismo facultativo posto à disposição das partes, que cada uma delas pode utilizar como entender.
106. Por um lado, o Tribunal Geral não procedeu a uma apreciação global dos elementos de natureza organizacional e material constantes da Resolução de 25 de novembro de 1994, contrariamente ao que parece exigir a jurisprudência internacional em que se baseou expressamente no
n.° 212 do acórdão recorrido. Nada indica que todos os meios necessários ao funcionamento de uma organização devam constar do ato constitutivo. Assim, admite‑se que, embora as competências conferidas às organizações internacionais sejam normalmente objeto de uma formulação expressa no seu ato constitutivo, essas competências podem, no entanto, assentar em fundamentos mais informais ou ser deduzidas em aplicação da teoria das competências tácitas. Esta conclusão deve‑se à natureza particular dos atos constitutivos das organizações internacionais reconhecida pelo TIJ na sua jurisprudência e à qual o Tribunal Geral se refere expressamente no
n.° 211 do presente acórdão, nomeadamente devido ao seu caráter híbrido «simultaneamente convencional e institucional» (83).
107. Por outro lado, na apreciação destas garantias de estabilidade, de continuidade e de eficácia para o exercício das missões da recorrente, o Tribunal Geral não teve em conta o papel que era atribuído à organização, a natureza das suas missões nem a extensão do seu setor de atividade. Ora, as Partes não podem prever as mesmas garantias consoante a organização em causa tenha uma vocação geral ou universal ou, pelo contrário, especial ou regional, e consoante as missões que lhe são atribuídas sejam permanentes ou temporárias (84).
108. Assim, no que diz respeito a uma entidade como a IMG, que foi estabelecida quando a Bósnia‑Herzegovina ainda estava em guerra e cujo mandato consistia em participar na reconstrução e reabilitação desse Estado, o facto de a Resolução de 25 de novembro de 1994 prever a reavaliação, a reintegração ou a cessação das suas atividades, tal como salientado pelo Tribunal Geral no
n.° 310 do acórdão recorrido, não significa necessariamente, na minha opinião, que essa entidade seja privada das melhores garantias de estabilidade e de continuidade para o exercício das suas missões. No
n.° 367 desse acórdão, o Tribunal Geral reconheceu, aliás, que os signatários dessa resolução tinham pretendido, aquando da adoção dos estatutos posteriores, garantir‑lhe uma certa estabilidade e confiar‑lhe tarefas especializadas nos domínios da reconstrução e do desenvolvimento, além do território da Bósnia‑Herzegovina.
109. Parece‑me, por conseguinte, que não se pode exigir que as missões para as quais a entidade foi estabelecida sejam estáveis e contínuas para beneficiar do estatuto de organização internacional, sob pena de violar a profunda diversidade das organizações internacionais, o seu caráter evolutivo e a natureza das missões que lhes são confiadas (85).
110. Tendo em conta estes elementos, proponho que seja acolhida esta segunda crítica, relativa a um formalismo excessivo na interpretação dos termos da Resolução de 25 de novembro de 1994.
c)      Quanto à terceira crítica, relativa a uma apreciação errada dos estatutos iniciais da recorrente no âmbito do «contexto» relevante
111. Na hipótese de o Tribunal de Justiça confirmar a apreciação do Tribunal Geral de que o acordo internacional relevante consiste apenas na Resolução de 25 de novembro de 1994, a questão é determinar se o Tribunal Geral interpretou os termos desse acordo tendo devidamente em conta o contexto em que o referido acordo se insere, em conformidade com o artigo 31.°, n.os 1 e 2, da Convenção de Viena.
1)      Acórdão recorrido
112. Nos n.os 313 a 318 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral apreciou o contexto em que a Resolução de 25 de novembro de 1994 foi adotada e referiu‑se, a este respeito, a vários documentos, nomeadamente à Ata de 29 de novembro de 1994 (n.° 314 do referido acórdão), ao Caderno de Encargos da IMG‑IBH (n.os 315 e 316 do referido acórdão), à declaração de 14 de dezembro de 1994 redigida pelo coordenador da operação especial do ACNUR na ex‑Jugoslávia, que presidiu a reunião de 25 de novembro de 1994, na qual foi adotada a resolução do mesmo dia (n.° 317 do mesmo acórdão) e, por fim, a convocatória para essa reunião (n.° 318 do acórdão recorrido).
113. Tal como resulta dos n.os 313 e 319 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou que os elementos deste contexto corroboravam a interpretação dos termos e da finalidade da resolução de 25 de novembro de 1994, segundo a qual esse ato não tinha por objeto nem por efeito conferir à recorrente o estatuto de organização internacional.
2)      Argumentos das partes
114. A recorrente sustenta que o Tribunal Geral definiu de forma incorreta o contexto pertinente em que foi adotada a Resolução de 25 de novembro de 1994, ao excluir a tomada em consideração dos seus estatutos iniciais e ao preferir referir‑se ao seu Caderno de Encargos, anexo a essa resolução, e às reticências que alguns participantes manifestaram na reunião de 25 de novembro de 1994.
115. A Comissão contesta esses argumentos.
3)      Apreciação
116. Considero que o Tribunal Geral violou o alcance da regra geral de interpretação enunciada no artigo 31.° da Convenção de Viena ao dissociar os termos da Resolução de 25 de novembro de 1994 do contexto imediato em que este instrumento se inscrevia e, em particular, dos seus estatutos iniciais.
117. Em conformidade com o artigo 31.°,
n.° 1, da Convenção de Viena, «[u]m tratado deve ser interpretado de boa‑fé, de acordo com o sentido comum a atribuir aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos respetivos objeto e fim». No seu Parecer consultivo de 23 de julho de 2025, Obrigações dos Estados em matéria de alterações climáticas, o TIJ recordou assim que cada um destes meios de interpretação deve ser tido em conta «numa mesma operação complexa» (86). Estes meios de interpretação devem ser considerados não separadamente, mas em conjunto, e a sua «aplicabilidade depende, em cada caso específico, do contexto particular em que o tratado foi adotado e da avaliação subjetiva de circunstâncias que variam» (87). Além disso, nos seus Comentários sobre o Projeto de artigos sobre o Direito dos Tratados (88), a CDI já tinha salientado que todos os diferentes elementos de interpretação devem ser colocados «no centro» e que a interpretação juridicamente relevante é a resultante da sua interação (89).
118. Além disso, decorre do artigo 31.°,
n.° 2, da Convenção de Viena que os termos do tratado são indissociáveis do seu contexto, que inclui, além do texto, o preâmbulo e os anexos desse tratado, nomeadamente «[q]ualquer instrumento estabelecido por uma ou mais Partes aquando da conclusão do tratado e aceite pelas outras Partes como instrumento relacionado com o tratado» (90). A expressão «aquando da conclusão do tratado» é traduzida, na versão oficial em língua inglesa da referida convenção, pela expressão «in connection with the conclusion of the treaty», o que sugere que tem uma conotação mais causal do que temporal.
119. Ora, os estatutos iniciais, adotados em 10 de março de 1995, inscreviam‑se tanto por natureza como por função no processo de instituição da recorrente formalizado pela Resolução de 25 de novembro de 1994.
120. Com efeito, existe uma associação manifesta entre estes dois instrumentos. Como salientou o Tribunal Geral nos n.os 266 a 273 do acórdão recorrido, a Resolução de 25 de novembro de 1994 refere «o acordo dos representantes dos governos e das organizações internacionais [...] de formalizar, a partir dessa data, a instituição [da] recorrente» (n.° 266 do referido acórdão), em conformidade com o anexo à referida resolução relativo ao funcionamento e às operações da recorrente, e de aprovar as «regras de organização [da IMG‑IBH]» (n.° 271 do referido acórdão). A referida resolução, no seu anexo adotado no mesmo dia, faz assim referência expressa, no seu objeto, aos «futuros estatutos da IMG‑IBH».
121. Além disso, as intenções manifestadas nestes dois instrumentos são concordantes no que diz respeito ao objetivo visado, nomeadamente a criação de um organismo autónomo dotado de competências suficientes para participar na reconstrução da Bósnia‑Herzegovina e no regresso das pessoas deslocadas (91). Tal como resulta do
n.° 332 do acórdão recorrido, a adoção dos estatutos iniciais foi precedida por uma reunião preparatória do comité de governação em 13 de fevereiro de 1995, que era, nessa data, composto por Estados que tinham todos assinado a Resolução de 25 de novembro de 1994 e que foi em conformidade com o ponto 3 dessa resolução que este órgão aprovou esses estatutos com a maioria exigida de dois terços dos seus membros.
122. Os estatutos iniciais dotaram formalmente a recorrente de uma estrutura institucional, estabelecendo, nomeadamente, a sede da organização, os seus órgãos colegiais e o seu secretariado. Fazem referência às missões que incumbem à recorrente, tal como foram definidas aquando da adoção da referida resolução, e descrevem o processo de decisão. Em particular, o artigo 18.° desses estatutos reconhece à recorrente personalidade jurídica interna, conferindo‑lhe a capacidade de contratar, adquirir, arrendar e dispor de bens imóveis, bem como a capacidade de receber e dispor de fundos privados e públicos e, por último, a capacidade judiciária. Quanto ao artigo 19.° dos referidos estatutos, confere‑lhe o benefício dos privilégios e imunidades necessários ao exercício das suas missões.
123. Parece‑me, por conseguinte, que os estatutos iniciais constituíam um elemento essencial para a aplicação da lógica fundamentalmente consensual em que se baseava a Resolução de 25 de novembro de 1994 e se inscreviam no contexto muito mais pertinente do que os trabalhos preparatórios em que o Tribunal Geral se baseou no
n.° 318 do acórdão recorrido.
124. Observo, a este respeito, que, embora possam refletir a intenção das Partes, os trabalhos preparatórios, visto que se inserem no quadro muito específico dos procedimentos de negociação internacional, constituem apenas um elemento complementar de interpretação do tratado que não é abrangido pelo artigo 31.° da Convenção de Viena, mas pelo seu artigo 32 (92).. O Tribunal Geral recorda, aliás, com razão, no
n.° 325 do acórdão recorrido.
125. À luz destes elementos, considero que o argumento da recorrente segundo o qual o Tribunal Geral era obrigado a ter em conta os seus estatutos iniciais no contexto relevante para efeitos da interpretação da Resolução de 25 de novembro de 1994 deve ser julgado procedente, uma vez que o Tribunal Geral violou o alcance da regra geral de interpretação enunciada no artigo 31.°, n.os 1 e 2, da Convenção de Viena.
d)      Quanto à quarta crítica, relativa a uma apreciação errada dos estatutos iniciais e posteriores da recorrente no âmbito da «prática posterior»
126. Esta crítica é invocada contra os n.os 321 a 346 do acórdão recorrido.
127. Diz respeito à medida em que os estatutos iniciais e posteriores da recorrente constituíam uma «prática posterior» enquadrada na regra geral de interpretação enunciada no artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena, porque refletiam o acordo das Partes quanto à interpretação da Resolução de 25 de novembro de 1994, ou no âmbito dos meios complementares de interpretação referidos no artigo 32.° dessa Convenção, uma vez que refletiam a conduta de uma ou mais Partes na aplicação dessa resolução. A prática de uma única Parte ou de algumas Partes terá um valor interpretativo menor do que a prática concordante de todas as Partes (93).
128. A questão da tomada em consideração dos estatutos iniciais da recorrente ao abrigo de um acordo ou de uma prática posterior só se coloca na hipótese de o Tribunal Geral ter de considerar que esses estatutos não se enquadram no contexto em que a Resolução de 25 de novembro de 1994 foi adotada (artigo 31.°, n.os 1 e 2, da referida Convenção).
1)      Acórdão recorrido
129. Nos n.os 323 a 326 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou os princípios que regem a tomada em consideração da prática posterior.
130. Nos n.os 323 e 324 desse acórdão, salientou, nomeadamente, que, nos termos do artigo 31.°,
n.° 3, alíneas a) e b), da Convenção de Viena, os instrumentos não podem ser considerados como constituindo uma prática posterior se tiverem sido adotados sem o apoio de todos os Estados Partes nesse tratado, remetendo, para o efeito, para o Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (94).
131. Nos n.os 325 e 326 do acórdão recorrido, indicou ainda que, nos termos do artigo 32.° dessa Convenção, podem ser utilizados meios complementares de interpretação para confirmar o sentido a que conduz a regra geral de interpretação — o texto, o contexto e o objeto e o objetivo — ou para intervir quando o sentido resultante for ambíguo ou obscuro, ou conduzir a um resultado manifestamente absurdo ou incoerente.
132. Tal como resulta do
n.° 327 do referido acórdão, foi à luz destas regras que o Tribunal Geral apreciou, nos n.os 328 a 345 do referido acórdão, se a recorrente tinha fundamento para invocar a prática seguida posteriormente pelos seus membros, tal como resulta dos seus estatutos iniciais e dos seus estatutos posteriores.
133. Num primeiro momento, o Tribunal Geral excluiu a aplicação do artigo 32.° da Convenção de Viena. No
n.° 328 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou, com efeito, que, à luz das suas apreciações anteriores, as disposições da Resolução de 25 de novembro de 1994 não eram de modo algum obscuras ou ambíguas e não conduziam a uma interpretação manifestamente absurda ou incoerente, na aceção deste artigo 32.° O Tribunal Geral concluiu, por conseguinte, no
n.° 329 do referido acórdão, que era necessário estabelecer que as alterações à interpretação das disposições dessa resolução, introduzidas pelos estatutos iniciais e posteriores, tinham sido aprovadas por «todos os signatários da referida resolução ou, pelo menos, todos os membros [da] recorrente», para que esses estatutos fossem considerados uma prática posterior na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da referida Convenção.
134. Num segundo momento, o Tribunal Geral expôs as razões pelas quais este requisito não estava preenchido. Considerou, no
n.° 346 do referido acórdão, que «a prática [pos]terior, que se seguiu à adoção da Resolução de 25 de novembro de 1994 e, posteriormente, à adoção dos estatutos iniciais e dos estatutos de 2012, não atestava um reconhecimento suficientemente amplo e claro da qualidade de organização internacional d[a] recorrente, tanto por parte dos signatários dessa resolução como dos membros d[a] recorrente».
2)      Argumentos das partes
135. A recorrente contesta o raciocínio do Tribunal Geral, desenvolvido nos n.os 321 a 346 do acórdão recorrido, de acordo com o qual os seus estatutos iniciais e posteriores não demonstram um acordo posteriormente adotado entre as Partes ou uma prática seguida posteriormente por estas, que seria relevante para efeitos da interpretação da Resolução de 25 de novembro de 1994.
136. Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral violou o artigo 31.°,
n.° 3, alíneas a) e b), da Convenção de Viena.
137. Primeiro, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, no
n.° 324 do acórdão recorrido, ao afirmar que todas as Partes num acordo internacional devem ter contribuído para a prática em causa para que esta possa ser tida em conta para efeitos da interpretação deste acordo. O Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente) (95), a que o Tribunal Geral se referiu não é relevante visto que, de acordo com a recorrente, este acórdão dizia respeito a recomendações, que eram desprovidas de força vinculativa e que tinham sido adotadas sem o apoio de todos os Estados Partes na convenção
em causa e, em especial, sem o acordo do principal Estado interessado.
138. A recorrente sustenta que este erro de direito viciou as apreciações constantes dos n.os 329, 331, 336 e 337 do acórdão recorrido. Assim, o Tribunal Geral não podia sujeitar a tomada em consideração dos estatutos posteriores da recorrente «à condição de que [...] todos os [seus] membros [...] te[rem] aprovado tal alteração» (n.° 329 deste acórdão), nem censurá‑la por não ter demonstrado que os seus estatutos iniciais e posteriores refletiam «a vontade de todos os signatários da Resolução de 25 de novembro de 1994 ou, pelo menos, dos seus membros, de lhe conferir o estatuto de organização internacional» (n.° 331 do referido acórdão).
139. Segundo, a recorrente critica a apreciação do Tribunal Geral, constante dos n.os 322 e 346 do acórdão recorrido, de acordo com a qual a prática posterior deveria atestar um «reconhecimento suficientemente amplo e claro da qualidade de organização internacional» para ser tida em conta.
140. Terceiro, a recorrente sustenta que, ao admitir que as Partes na Resolução de 25 de novembro de 1994 não tenham tido a intenção formalmente manifesta de estabelecer uma organização internacional, o Tribunal Geral devia ter tido em conta os estatutos posteriores uma vez que testemunham uma interpretação evolutiva dessa resolução.
141. Quarto, a recorrente critica o Tribunal Geral por não ter averiguado, contrariamente ao disposto no artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena, se a prática adotada pela Comissão no âmbito da execução do orçamento da União em gestão conjunta ou indireta refletia a existência de um acordo entre a Comissão e ela própria sobre a sua qualidade de organização internacional.
142. Quinto, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral desvirtuou os elementos de prova que ela apresentou em primeira instância ao afirmar, no
n.° 335 do acórdão recorrido, que esta alegou, na audiência, que os seus estatutos de 2012 foram assinados pelas Repúblicas Francesa, Italiana e da Finlândia, bem como pelos Reinos da Suécia e da Noruega, quando, segundo esses elementos, esses estatutos foram adotados por unanimidade pelo comité de governação. Além disso, no que diz respeito ao Ofício das autoridades suecas de 2 de julho de 2020, este não seria pertinente e o Tribunal Geral teria deturpado o seu conteúdo no
n.° 339 deste acórdão.
143. Sexto, a recorrente critica o Tribunal Geral de se ter referido a documentos relativos ao relatório redigido pelo OLAF no termo do seu inquérito (96) que a Comissão tinha expressamente decidido afastar para efeitos da adoção da decisão controvertida.
144. Por último, sétimo, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral não cumpriu o seu dever de fundamentação ao não explicar as razões pelas quais afastou da sua apreciação os documentos relativos à República Italiana e ao Reino da Noruega referidos em primeira instância.
145. Em segundo lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral aplicou erradamente o artigo 32.° da Convenção de Viena.
146. Com efeito, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que os requisitos de aplicação deste artigo não estavam preenchidos, ao recusar‑se indevidamente a tirar todas as consequências da articulação prevista entre os artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena.
147. Contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu no
n.° 328 do acórdão recorrido, o resultado a que conduz a interpretação baseada no artigo 31.° dessa convenção deve, pelo contrário, ser qualificado de «absurdo [e] incoerente», uma vez que a Comissão reconheceu a sua qualidade de organização internacional durante mais de 20 anos e pôde subitamente negar‑lhe essa qualidade. Neste contexto, a recorrente critica o Tribunal Geral por não ter considerado as convenções de delegação assinadas pela Comissão no âmbito da execução do orçamento como constituindo uma «conduta de uma ou mais partes na aplicação do tratado, após a celebração do mesmo», na aceção do artigo 32.° da referida convenção, referido no
n.° 326 deste acórdão.
148. A Comissão contesta esses argumentos. Em particular, sustenta que a referência ao Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (97), que se limita a retomar o critério jurídico previsto no artigo 31.°,
n.° 3, da Convenção de Viena, é relevante. Acrescenta que o Tribunal Geral teria tido em conta a «interpretação evolutiva» do acordo internacional, recordando, neste contexto, que considerou a recorrente como uma organização internacional até ao momento em que, confrontada com uma incerteza quanto a essa qualidade, não estava obrigada a celebrar com esta novas convenções de delegação.
3)      Apreciação
149. A título preliminar, sublinho que, contrariamente ao que a recorrente parece supor em apoio da sua argumentação, os seus estatutos iniciais e posteriores não podem ser apreciados à luz do artigo 31.°,
n.° 3, alínea a), da Convenção de Viena, que se refere aos «acordo[s] posterior[es] entre as Partes». Com efeito, estes estatutos foram adotados por uma decisão tomada pelo órgão colegial da recorrente, o comité de governação, pela maioria exigida de dois terços dos seus membros. Assim, as Partes adotaram esses estatutos na qualidade de membros de um órgão convencional e não na qualidade de Partes de um acordo internacional (98). Em contrapartida, como resulta do projeto de conclusões, a prática de uma organização enquadra‑se efetivamente no conceito de «prática posterior» (99).
i)      Quanto aos pretensos erros de direito que afetam a aplicação do artigo 31.°, n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena relativo à regra geral de interpretação
150. A jurisprudência internacional relativa ao sentido e ao alcance da «prática posterior» foi moldada numa série de pareceres consultivos do TIJ proferidos sobre a prática dos órgãos das organizações internacionais (100). Há que recordar as suas grandes linhas antes de examinar as diferentes críticas formuladas pela recorrente. O Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (101), a que o Tribunal Geral se referiu corretamente, constitui o desenvolvimento mais recente.
151. Antes de mais, a «prática seguida posteriormente» referida no artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena desempenha um papel particularmente importante na interpretação dos atos constitutivos de uma organização internacional. Como observou o TIJ desde 1949 a respeito da ONU, «os direitos e deveres de uma entidade como a [ONU] devem depender dos objetivos e funções desta, enunciados ou tácitos no seu ato constitutivo e desenvolvidos pela prática» (102).
152. Em seguida, a prática posterior só é considerada um elemento interpretativo da autêntica vontade das Partes e, por conseguinte, só é pertinente para a interpretação de um acordo internacional uma vez que demonstre o entendimento comum das Partes quanto ao sentido desse acordo. O Tribunal Geral recordou assim corretamente o princípio estabelecido pelo TIJ no seu Acórdão de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (103), de acordo com o qual os instrumentos não podem ser considerados constitutivos de uma prática posterior que estabeleça o acordo das partes quanto à interpretação de um tratado, na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena, se esses instrumentos tiverem sido adotados sem o apoio de todos os Estados Partes nesse tratado.
153. O valor interpretativo da prática em causa dependerá, portanto, da questão de saber se os Estados Partes adotaram uma conduta clara e concordante, por um prazo suficiente, o que o TIJ sublinhou no seu Acórdão de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre as ilhas (Gabão/Guiné Equatorial) (104). Segundo a CDI, fatores como a constância e a amplitude são relevantes (105).
154. No entanto, o TIJ não exige que cada Parte num tratado consinta expressamente na prática em causa. Basta que esta prática tenha sido aceite por todas as Partes ou que estas tenham consentido tacitamente nessa prática, sem que uma delas tenha apresentado uma reclamação direta e explícita. Assim, no Parecer consultivo de 21 de junho de 1971, Consequências jurídicas para os Estados da presença contínua da África do Sul na Namíbia (Sudoeste Africano), não obstante a Resolução 276 (1970) do Conselho de Segurança (106), o TIJ pressupôs a aceitação tácita dos outros Estados Partes, uma vez que as circunstâncias eram tais que a falta de reação ou de oposição podia razoavelmente ser considerada um acordo (107). Conforme explica a CDI, isso não exige que cada Parte tenha seguido individualmente essa prática. Basta que a tenha aceite (108).
155. Da mesma forma, o Tribunal de Justiça, no Acórdão de 11 de março de 2015, Oberto e O’Leary (109), considerou que «a jurisprudência da Instância de Recurso das escolas europeias [...] deve ser considerada uma prática seguida posteriormente na aplicação da Convenção relativa ao Estatuto das [E]scolas [E]uropeias [ (110)], na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena» (111). Uma vez que esta prática «nunca foi objeto de contestação pelas partes na referida Convenção [...], a falta de contestação dessas partes deve ser considerada como traduzindo o seu consentimento tácito relativamente [a] uma tal prática» (112).
156. Por fim, quando uma dissidência é claramente expressa, como foi o caso no processo que deu origem ao Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (113), ou quando um instrumento foi adotado apesar da oposição de vários Estados, como aconteceu no processo que deu origem ao Parecer consultivo de 8 de julho de 1996, Licitude da utilização das armas nucleares por um Estado num conflito armado (114), não há acordo e, por conseguinte, não existe uma prática posterior na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena (115). No entanto, o TIJ tem em conta o contexto em que os instrumentos em causa foram adotados (116). Assim, no Parecer consultivo de 20 de julho de 1962, Certas despesas das Nações Unidas (artigo 17.°,
n.° 2, da Carta) (117), este Tribunal considerou que as resoluções de um órgão como a Assembleia Geral das Nações Unidas, que foram adotadas por maioria de dois terços dos seus membros e apesar dos votos dissidentes, têm, no entanto, um peso interpretativo (118).
157. É à luz destes princípios que importa examinar as diferentes críticas formuladas pela recorrente.
158. Primeiro, deve ser julgado improcedente, desde logo, o argumento da recorrente segundo o qual a celebração de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta refletia a existência de um acordo entre a Comissão e ela própria sobre a sua qualidade de organização internacional e, deste modo, de uma prática relevante na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena. Com efeito, a Comissão não é Parte na Resolução de 25 de novembro de 1994 e a celebração dessas convenções não envolveu nenhuma parte nessa resolução (119).
159. Segundo, também deve ser julgado improcedente o argumento da recorrente de acordo com o qual o Acórdão do TIJ de 31 de março de 2014, Caça à baleia na Antártida (Austrália c. Japão; Nova Zelândia (interveniente)] (120), a que o Tribunal Geral se referiu, não é relevante pelo facto de as decisões que adotam os seus estatutos serem juridicamente vinculativas. Com efeito, este acórdão demonstra claramente que o elemento essencial da prática posterior assenta no consentimento mútuo dos Estados Partes quanto ao fundo do acordo e não na forma ou designação que utilizam os instrumentos visados e a força vinculativa de que dispõem.
160. Terceiro, e contrariamente ao que sustenta a recorrente, o Tribunal Geral também não cometeu nenhum erro de direito nos n.os 322 e 346 do acórdão recorrido ao exigir, em substância, que a prática em causa atestasse um «reconhecimento suficientemente amplo e claro da qualidade de organização internacional» da recorrente.
161. Em contrapartida, considero que o Tribunal Geral cometeu dois erros de direito que conduziram a negar qualquer valor interpretativo às decisões relativas à adoção dos estatutos iniciais e posteriores da recorrente.
162. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral aplicou um critério de prova mais estrito do que o exigido pela jurisprudência internacional. Não podia exigir à recorrente que demonstrasse o consentimento de todos os signatários da Resolução de 25 de novembro de 1994 ou, pelo menos, dos seus membros, quanto à adoção desses estatutos.
163. Com efeito, o TIJ parte do princípio de que se presume que um ato adotado por um órgão de uma organização internacional, composto por representantes dos Estados Partes, é aceite por todas as Partes, a menos que demonstre a existência de um desacordo, de uma oposição ou de uma dissidência manifesta nesse órgão (121).
164. No caso em apreço, os referidos estatutos foram adotados em conformidade com as regras de procedimento e de votação definidas pelas Partes na Resolução de 25 de novembro de 1994, ou seja, pelos representantes dos Estados Partes que integram o comité de governação, pela maioria exigida de dois terços dos seus membros (n.os 268 e 333 do acórdão recorrido). Nada indica que esses representantes tenham manifestado o seu desacordo quanto ao alcance dos artigos 18.° e 19.° dos estatutos iniciais, através dos quais é concedida à recorrente a capacidade jurídica e o benefício de imunidades, ou ainda quanto ao conteúdo do artigo 1.° dos Estatutos de 2012, que lhe reconhece expressamente a qualidade de organização internacional. O argumento apresentado pelo Tribunal Geral no
n.° 339 do acórdão recorrido, segundo o qual as autoridades suecas teriam comunicado, em 2014, na sequência do inquérito do OLAF, e em 2020, na sequência do pedido de informações da Comissão, que a IMG não era uma organização internacional, apesar de o embaixador da Suécia em Belgrado (Sérvia), então responsável pela presidência do comité de governação da IMG, ter assinado os estatutos de 2012 que reconhecem essa qualidade à recorrente, deixa‑me perplexo. A expressão «organização internacional» é uma expressão consagrada. Quando uma expressão jurídica é utilizada num tratado, deve presumir‑se que as Partes pretendiam conferir‑lhe a aceção que habitualmente tem no direito internacional. Além disso, se é verdade, como o Tribunal Geral salientou no
n.° 333 do acórdão recorrido, que as autoridades finlandesas formularam uma declaração relativa à natureza política dos estatutos iniciais, saliento, no entanto, que estas assinaram esses estatutos e manifestaram o seu acordo com os estatutos posteriores, nos quais a recorrente era qualificada como «organização internacional» (122).
165. Também considero que as posições expressas pelas Partes em 2014, na sequência do inquérito do OLAF, e, posteriormente, em 2019 e 2020, na sequência do pedido de informações da Comissão, a que o Tribunal se refere nos n.os 338 a 341 do acórdão recorrido, não podiam prevalecer sobre os termos dos estatutos iniciais e posteriores (123). Se as Partes discordavam da prática da recorrente, se as suas intenções não eram criar uma organização internacional nem lhe conferir personalidade jurídica internacional, então cabia‑lhes manifestar o se desacordo, tanto mais que as alterações previstas parecem ter sido do conhecimento das Partes numa reunião preparatória, como sustenta a recorrente. Tal como recordado pelo TIJ no seu Parecer consultivo de 20 de dezembro de 1980, Interpretação do acordo de 25 de março de 1951 entre a OMS e o Egito (124), o simples facto de ser membro de uma organização «implica certas obrigações recíprocas de cooperação e boa‑fé» (125).
166. Em segundo lugar, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não ter em conta o caráter evolutivo da recorrente demonstrado pela adoção dos estatutos posteriores.
167. Contrariamente ao que a Comissão sustentou na audiência, parece‑me que a prática posterior da organização, desde que atue no exercício da sua competência, pode levar a reinterpretar os termos do seu ato constitutivo sem que seja necessário que um novo acordo internacional seja celebrado validamente.
168. As regras de interpretação definidas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena permitem ter em conta estas circunstâncias e o caráter evolutivo das organizações internacionais.
169. O TIJ admitiu assim que a Carta das Nações Unidas pode ser legitimamente interpretada, reinterpretada e mesmo alterada com base na prática da ONU, considerando que o texto de um ato constitutivo de uma organização tem uma natureza intrinsecamente evolutiva, incompatível com uma interpretação que cristalize o seu significado num determinado momento (126).
170. A CDI, no seu comentário ao artigo 2.° do Projeto de artigos, também salientou a necessidade de «alcançar um equilíbrio entre as regras consagradas no ato constitutivo e formalmente aceites pelos membros, por um lado, e a necessidade da organização se desenvolver como instituição, por outro» (127). Em 2018, no âmbito dos seus trabalhos, a CDI salientou ainda que a prática ulterior das Partes pode refletir uma interpretação tanto contemporânea como evolutiva do tratado, consoante o caso e tendo em conta outros meios de interpretação (128). Não o excluiu relativamente à prática posterior da organização.
171. Além disso, é interessante salientar a reflexão de Denys Simon na tese que consagrou à interpretação judicial dos tratados de organizações internacionais (129): «o juiz deverá esforçar‑se por dar menos efeito à vontade inicial das partes, tal como se manifestou de uma vez por todas, aquando da celebração do tratado, do que à vontade atual dos Estados‑Membros, tal como se expressa ao longo da aplicação da Convenção. [...] Trata‑se, portanto, por outras palavras, de retirar as consequências, na interpretação dos tratados institucionais, do decurso do tempo, de que [...] a importância essencial na própria definição das ações‑fundações das organizações internacionais: o acordo de vontades que presidiu à conclusão da Convenção não se esgotou na redação de um texto; a aplicação de tal Convenção pressupõe necessariamente a renovação permanente da adesão dos Estados‑Membros ao conteúdo das normas jurídicas, das quais o instrumento assinado constitui apenas uma expressão solene, mas, por essência, efémera» (130).
172. Assim, por exemplo, o Tratado de Colaboração em Matéria Económica, Social e Cultural e de Legítima Defesa Coletiva (131) estabelecia alguns princípios e instituía um simples conselho consultivo. Era difícil vê‑lo como o ato fundador de uma organização internacional. Foi a prática posterior que verdadeiramente criou a organização internacional União Ocidental. Este Tratado foi alterado e completado por um Protocolo assinado em 23 de outubro de 1954, que reestruturou a organização, passando esta a ser a União da Europa Ocidental, conferindo‑lhe uma base institucional e reconhecendo‑lhe personalidade jurídica internacional (132). Assim, o estabelecimento de uma instituição internacional por meio de um ato convencional é um forte indício que, desde que seja corroborado pelo reconhecimento da personalidade jurídica internacional e da autonomia financeira, conduz a inferir que uma organização internacional foi criada. Os estatutos fundadores das organizações internacionais podem, por sua vez, ser compostos por uma carta e acordos posteriores que especificam a estrutura e as funções da organização (133).
173. Algumas formas de cooperação internacional evoluem ao longo do tempo para uma organização internacional, tornando‑se mais estruturadas e institucionalizadas. Como a recorrente salientou nos seus articulados no Tribunal Geral, trata‑se de uma dinâmica comum no direito das organizações internacionais.
174. Tendo em conta todas estas considerações, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao apreciar incorretamente o valor interpretativo dos estatutos iniciais e posteriores da recorrente, nos termos do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena.
175. Por conseguinte, na minha opinião, não há que examinar as três últimas críticas da recorrente através das quais esta acusa o Tribunal Geral de ter desvirtuado certos elementos de prova, de se ter referido a documentos que a Comissão tinha expressamente decidido afastar para efeitos da adoção da decisão controvertida e, por último, de não ter cumprido o seu dever de fundamentação.
ii)    Quanto aos pretensos erros de direito que afetam a aplicação do artigo 32.° da Convenção de Viena relativo aos «meios complementares de interpretação»
176. A recorrente contesta o mérito das apreciações constantes dos n.os 328 e 329 do acórdão recorrido. Nesses úmeros, o Tribunal Geral considerou que os requisitos de aplicação do artigo 32.° da Convenção de Viena não estavam reunidos, pelo que não havia que ter em conta a conduta posterior de algumas das Partes na Resolução de 25 de novembro de 1994, como a adoção dos estatutos da recorrente, a celebração de acordos de sede com determinados Estados ou ainda a assinatura de convenções de delegação com a Comissão.
177. Embora partilhe aqui das críticas formuladas pela recorrente, saliento, no entanto, que a conclusão do Tribunal Geral no
n.° 328 desse acórdão quanto às condições de aplicação do artigo 32.° da Convenção de Viena se baseia no exame, que efetuou nos n.os 304 a 319 do acórdão recorrido, dos termos e do contexto da Resolução de 25 de novembro de 1994, que me parece errada pelas razões expostas nos n.os 99 a 110 e 116 a 125 das presentes conclusões.
178. Por conseguinte, na minha opinião, não há que examinar estas críticas.
179. Tendo em conta todas estas considerações, proponho, por conseguinte, ao Tribunal Geral que considere fundado o segundo argumento da segunda parte, baseado numa aplicação errada das regras de interpretação de um acordo internacional enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena, uma vez que, na minha opinião, o Tribunal Geral aplicou incorretamente esses artigos ao recusar atribuir qualquer valor interpretativo aos estatutos iniciais e posteriores da recorrente, seja no âmbito do contexto relevante (na aceção do artigo 31.°, n.os 1 e 2, da Convenção de Viena), no âmbito da prática posterior relevante [na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da referida Convenção], ou como meios complementares de interpretação (nos termos do artigo 32.° da referida Convenção).
3.      Quanto ao terceiro argumento, relativo a um erro de direito referente às consequências a retirar da celebração de acordos de sede com os Estados e de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com a Comissão
180. Este argumento é invocado contra os n.os 348 a 365 do acórdão recorrido.
a)      Acórdão recorrido
181. Os n.os 348 a 365 do acórdão recorrido, contra os quais se dirige o referido argumento, abordam duas questões problemáticas relacionadas com o reconhecimento da qualidade de organização internacional da recorrente que resultaria da celebração de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com a Comissão e da assinatura de acordos de sede com determinados Estados.
182. Por um lado, nos n.os 349 a 358 deste acórdão, o Tribunal Geral examinou o primeiro argumento que a recorrente tinha suscitado a este respeito e que resumiu nos seguintes termos: [a] recorrente alega que a celebração de convenções entre el[a] e a Comissão em regime de gestão conjunta ou indireta implicava necessariamente a obrigação de esta instituição reconhecer o seu estatuto de organização internacional, em aplicação dos artigos 27.° e 46.° da Convenção de Viena» (n.° 349 do referido acórdão).
183. Após ter excluído a aplicação desta Convenção com os fundamentos referidos nos n.os 350 e 351 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou este argumento à luz do artigo 27.°, n.os 2 e 3, e do artigo 46.°, n.os 2 e 3, da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais (134), e julgou‑o improcedente com os fundamentos expostos nos n.os 353 a 358 deste acórdão.
184. Por outro lado, nos n.os 360 a 365 do referido acórdão, o Tribunal Geral apreciou o segundo argumento invocado pela recorrente, segundo o qual a Comissão tinha cometido um erro de direito na decisão controvertida ao recusar‑se a ter em conta as respostas do Reino da Bélgica e da República da Áustria relativamente aos acordos de sede celebrados, visto que tais acordos expressavam o reconhecimento do seu estatuto de organização internacional pelos Estados de acolhimento, quer fossem ou não membros desta organização.
185. O Tribunal Geral julgou este argumento improcedente com o fundamento referido no
n.° 364 do acórdão recorrido. Em seu entender, o facto de Estados não aderentes ao acordo constitutivo de uma organização e que não são, ou já não são, seus membros considerarem que esta tem a qualidade de organização internacional não pode implicar nenhuma obrigação de a Comissão reconhecer a esta entidade um tal estatuto, com vista, nomeadamente, à sua autorização de executar o orçamento da União em regime de gestão indireta. Com efeito, o Tribunal Geral declarou, no
n.° 363 desse acórdão que o reconhecimento do estatuto de organização internacional resulta do encontro de vontades dos Estados e, sendo o caso, das organizações internacionais que são Partes no acordo constitutivo da organização em causa, devendo esta intenção resultar claramente deste acordo ou de acordos ou práticas posteriores, sob reserva de estes últimos exprimirem tal reconhecimento por parte de todas as Partes no acordo constitutivo.
b)      Argumentos das partes
186. A recorrente suscita três críticas.
187. No que diz respeito à questão do reconhecimento da qualidade de organização internacional da IMG, devido à celebração de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com a Comissão, a recorrente alega, primeiro, que o Tribunal Geral distorceu a sua argumentação no
n.° 349 do acórdão recorrido. Com efeito, esta alegou, no seu recurso, que a celebração, pela Comissão, de convenções de delegação sobre o modo de gestão conjunta com uma organização internacional permitia presumir que esta a considerava como tendo essa qualidade, na aceção da regulamentação financeira da União.
188. Segundo, a recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral constante do
n.° 351 do acórdão recorrido, de acordo com a qual os artigos 27.° e 46.° da Convenção de Viena já não seriam invocáveis, apesar de o Tribunal Geral ter invocado essa convenção várias vezes no referido acórdão. Sustenta, por um lado, que esta convenção é aplicável aos tratados constitutivos de organizações internacionais e, por outro, que essas disposições, retomadas pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais, refletem a prática internacional e o costume, e são, portanto, aplicáveis enquanto tais.
189. Terceiro, no que diz respeito ao quesito relativo ao reconhecimento da qualidade de organização internacional da recorrente, devido à assinatura de acordos de sede com determinados Estados, esta sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na compreensão do conceito de «reconhecimento» no direito internacional. Em especial, acusa‑o de confundir, por um lado, o ato pelo qual é criada uma organização internacional, que é constitutivo e resulta de um encontro de vontade dos Estados, e, por outro, o ato pelo qual um Estado reconhece uma entidade como uma organização internacional que é declarativa, que resulta de um ato jurídico unilateral e que lhe é oponível. A este respeito, a recorrente sustenta que a celebração, pela Comissão, de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com uma organização internacional constitui um ato de reconhecimento da sua qualidade de organização internacional. Por último, com base no
n.° 51 do Acórdão do TIJ de 12 de outubro de 2021, Delimitação marítima no Oceano Índico (Somália c. Quénia) (135), a recorrente sustenta que a sua qualidade de organização internacional é oponível à Comissão, bem como a qualquer Estado ou organização que a tenha reconhecido de forma expressa ou tácita.
c)      Apreciação
190. A primeira crítica, relativa à deturpação dos argumentos apresentados pela recorrente em apoio do seu recurso, é, na minha opinião, procedente.
191. Com efeito, esta invocou os artigos 27.°, 45.° e 46.° da Convenção de Viena com o objetivo de refutar a argumentação da Comissão baseada na existência de uma violação das regras processuais previstas no Tratado FUE, enquanto a recorrente invocou o reconhecimento da sua qualidade de organização internacional devido à celebração, pela Comissão, de convenções de delegação sobre o modo de gestão conjunta ou indireta, em conformidade com a regulamentação financeira da União.
192. Isto resulta dos n.os 189 a 196 do seu recurso, nos quais a recorrente abordou efetivamente dois quesitos jurídicos diferentes que a Comissão abordou na decisão controvertida.
193. O primeiro quesito dizia respeito à participação da Comissão na criação da IMG [ponto A.7, alínea a), da decisão controvertida].
194. A recorrente sustentou, nos n.os 189 a 192 do seu recurso, que a Comissão não podia contestar a sua participação na criação da IMG com base no artigo 218.° TFUE, que estabelece o procedimento para a celebração de acordos entre a União e uma organização internacional. A este respeito, invocou três disposições da Convenção de Viena: antes de mais, o artigo 27.°, por força do qual uma Parte não pode invocar as disposições do seu direito interno para justificar a não execução de um tratado; em seguida, o artigo 46.°, por força do qual um vício do consentimento só pode ser invocado em caso de violação manifesta de uma disposição fundamental do seu direito interno; e, por último, o artigo 45.°, que prevê, nomeadamente, que uma Parte não pode invocar essa causa de nulidade se, «em razão da sua conduta, [esta deva] ser considerad[a] como tendo aceite, conforme os casos, a validade do tratado». A recorrente sustentou, no
n.° 192 do seu recurso, que a prática posterior da Comissão e o facto de esta nunca ter suscitado qualquer objeção desde 1994 relativamente à validade do acordo em causa excluíam a possibilidade de invocar o artigo 218.° TFUE.
195. O segundo quesito dizia respeito ao reconhecimento, pela Comissão, da sua qualidade de organização internacional [ponto B.2, alínea c), da decisão controvertida].
196. A recorrente alegou, nos n.os 193 a 195 do seu recurso, que a decisão controvertida estava viciada por um erro manifesto de apreciação, uma vez que a celebração, pela Comissão, de convenções de delegação segundo o modo de gestão conjunta ou indireta implicava necessariamente o reconhecimento da sua qualidade de organização internacional, tanto mais que as dúvidas e incertezas em que a Comissão tinha baseado as suas Decisões de 16 de dezembro de 2014 e de 8 de maio de 2015 se revelaram infundadas.
197. Tendo em conta estes elementos, parece‑me que os termos em que o Tribunal Geral resumiu estes argumentos no
n.° 349 do acórdão recorrido não estão em conformidade com os termos em que a recorrente os apresentou no âmbito do seu recurso. Ao confundir as duas problemáticas suscitadas pela recorrente, o Tribunal Geral viciou a análise à qual procedeu nos n.os 351 a 359 do acórdão recorrido.
198. Nestas circunstâncias, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente esta crítica. À luz desta conclusão, não há que examinar a segunda crítica.
199. No que diz respeito à terceira crítica, relativa à compreensão do conceito de «reconhecimento» no direito internacional, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar, no
n.° 363 do acórdão recorrido, que «o reconhecimento do estatuto de organização internacional resulta do encontro de vontades dos Estados e, sendo o caso, das organizações internacionais que são partes no acordo constitutivo da organização em causa».
200. Com efeito, o Tribunal Geral foi chamado a apreciar de que modo a celebração de um acordo de sede poderia atestar o reconhecimento, pelo Estado anfitrião, do estatuto de organização internacional da entidade em causa (136). Ora, tal como resulta dos termos do
n.° 363 do acórdão recorrido e, em particular, do reenvio para os n.os 204 a 212 e 323 a 325 desse acórdão, o Tribunal Geral definiu o conceito de «reconhecimento do estatuto de organização internacional» por referência ao conceito de «acordo internacional que institui uma organização internacional». Todavia, em direito internacional público, o reconhecimento constitui um ato unilateral ou coletivo pelo qual um ou vários sujeitos de direito internacional, que não estiveram na origem de uma situação ou na adoção de um ato, reconhecem formalmente que uma entidade, como um Estado ou um Governo, ou que uma situação, como uma fronteira, preenche os critérios exigidos para esse efeito e aceitam que essa situação ou esse ato lhes seja oponível (137). Por exemplo, em 12 de junho de 2006, o Conselho da União Europeia reconheceu formalmente o Montenegro. Por conseguinte, este processo distingue‑se do estabelecimento de um sujeito de direito internacional por um acordo internacional.
201. À luz destes elementos, considero que o terceiro argumento da segunda parte, relativo a um erro de direito referente às consequências a retirar da celebração de acordos de sede com os Estados e de convenções de delegação em gestão conjunta ou indireta com a Comissão, é procedente.
C.      Quanto à terceira parte, relativa a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação das respostas formuladas pelo Reino da Bélgica e pela República da Áustria às questões da Comissão
202. A recorrente contesta a análise do Tribunal Geral constante dos n.os 233 a 248 do acórdão recorrido, no final da qual considerou, em substância, que a Comissão não cometeu nenhum erro de direito ao considerar que as posições do Reino da Bélgica e da República da Áustria quanto ao estatuto jurídico da recorrente e quanto à respetiva qualidade enquanto membros desta não punham em causa a legalidade da decisão controvertida. Com efeito, como se depreende do
n.° 233 desse acórdão, a recorrente alegou no Tribunal Geral que devia ser reconhecida como organização internacional, uma vez que, pelo menos dois dos Estados inquiridos pela Comissão, a saber, o Reino da Bélgica e a República da Áustria, por um lado, reconheciam a sua qualidade de organização internacional e, por outro, eram ou tinham sido membros fundadores.
203. Esta parte é composta por duas críticas.
1.      Quanto à primeira crítica, relativa a uma apreciação errada das respostas formuladas pelas autoridades austríacas
204. Este argumento é invocado contra os n.os 235 a 239 do acórdão recorrido.
a)      Acórdão recorrido
205. Resulta dos n.os 235 e 237 do acórdão recorrido que, na sua resposta de 8 de abril de 2020 ao pedido de consulta da Comissão, a República da Áustria reconheceu a qualidade de organização internacional da recorrente, bem como a sua qualidade de membro da mesma.
206. Nos n.os 238 e 239 deste acórdão, o Tribunal Geral considerou que esta resposta não tinha nenhuma incidência na conclusão a que a Comissão tinha chegado quanto ao estatuto jurídico da recorrente, por duas razões: por um lado, a IMG não tinha sido instituída por um acordo internacional na qualidade de organização internacional e, por outro, a prática ulterior não atestava um reconhecimento amplo e claro do seu estatuto de organização internacional.
b)      Argumentos das partes
207. A recorrente sustenta que esta apreciação se baseia numa premissa errada uma vez que, primeiro, o Tribunal Geral qualificou a Resolução de 25 de novembro de 1994 como «acordo internacional», segundo, não podia exigir que se estabelecesse a vontade das Partes de constituir uma organização internacional e, por último, terceiro, não teve em conta a prática ulterior relevante.
208. A Comissão contesta esses argumentos.
c)      Apreciação
209. Proponho que o Tribunal de Justiça não examine esta crítica. Com efeito, a conclusão que o Tribunal Geral faz no
n.° 239 do acórdão recorrido assenta numa análise que, pelas razões expostas nos n.os 99 a 110, 116 a 125 e 149 a 179 das presentes conclusões, me parece errada.
2.      Quanto à segunda crítica, relativa a uma apreciação errada das respostas formuladas pelas autoridades belgas
210. Este argumento é invocado contra os n.os 240 a 247 do acórdão recorrido.
a)      Acórdão recorrido
211. No
n.° 240 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral referiu o conteúdo da resposta formulada pelas autoridades belgas em 30 de junho de 2020 nos seguintes termos: «embora estas autoridades tenham confirmado a sua participação na reunião de 25 de novembro de 1994 na qual [a] recorrente foi criad[a], a Bélgica não se considerava, todavia, membro da organização recorrente. As autoridades belgas também indicaram que [a] recorrente podia, do respetivo ponto de vista, ser considerad[a] uma organização internacional, razão pela qual a Bélgica e [a] recorrente tinham assinado, em 13 de junho de 2012, um acordo de sede que, no entanto, não concedia a est[a] últim[a] a totalidade dos privilégios fiscais habitualmente concedidos às organizações internacionais».
212. De acordo com o Tribunal Geral, a Comissão podia legitimamente considerar que esta resposta não tinha incidência na decisão controvertida, nomeadamente por dois fundamentos. Primeiro, o acordo de sede celebrado entre o Reino da Bélgica e a recorrente em 2012 não tinha nenhuma incidência, uma vez que esse Estado tinha indicado não ser membro dessa entidade (n.° 242 do acórdão recorrido). Segundo, a participação das autoridades belgas na criação da recorrente em 1994 e nas reuniões do seu órgão colegial até 2013 também não tinha nenhuma incidência, uma vez que não permitia demonstrar que o Reino da Bélgica era membro da organização à data de entrada em vigor da decisão controvertida, em 16 de dezembro de 2014 (n.° 246 deste acórdão).
b)      Argumentos das partes
213. A recorrente sustenta que esta análise enferma de erros de direito.
214. Primeiro, a recorrente considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao apreciar a qualidade do Reino da Bélgica enquanto membro da recorrente unicamente em 16 de dezembro de 2014, sem ter em conta a participação deste Estado na criação da recorrente e nas reuniões do seu órgão colegial.
215. Segundo, sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não atribuir nenhum efeito ao acordo de sede que o referido Estado celebrou com a recorrente, uma vez que o facto de não se considerar membro dessa organização é, em seu entender, irrelevante a este respeito.
216. Por último, terceiro, a recorrente considera que o Reino da Bélgica a qualificou como «organização internacional» com base em critérios objetivos e que esse reconhecimento persistiu além de 16 de dezembro de 2014, pelo que o parecer formulado pelas autoridades belgas em 2019 e 2020 sobre o seu estatuto de membro não era relevante.
217. A Comissão contesta esses argumentos. Em seu entender, ao assinar a Resolução de 25 de novembro de 1994, os Estados não se tornavam membros permanentes da recorrente, uma vez que estes não eram obrigados a contribuir para o orçamento nem a participar nessas operações. Por conseguinte, o Reino da Bélgica podia legitimamente deixar de se considerar membro da recorrente. Além disso, os termos dessa resolução sugeririam uma «criação temporária», uma vez que as Partes teriam previsto a reavaliação, todos os seis meses, da necessidade de manter a atividade da recorrente e teriam considerado a possibilidade da sua integração no quadro global para a reconstrução da Bósnia‑Herzegovina.
c)      Apreciação
218. Em primeiro lugar, considero que o Tribunal Geral cometeu efetivamente um erro de direito ao declarar que a opinião formulada pelas autoridades belgas em 2019 e 2020 quanto ao seu estatuto de membro da recorrente em 16 de dezembro de 1994 era um critério relevante para apreciar a intenção das Partes no momento da assinatura da Resolução de 25 de novembro de 1994.
219. Recordo que, nos termos do
n.° 302 do acórdão recorrido, a questão a decidir era a de determinar se, ao assinarem essa resolução, as Partes tinham a intenção de instituir a recorrente como organização internacional na aceção do artigo 2.°, alínea a), do Projeto de artigos. A análise deste requisito exigia que se investigasse a intenção das Partes tal como se depreendia dos termos da referida resolução, considerada no seu contexto e à luz do seu objeto, do seu objetivo e da prática posterior relevante, em conformidade com as regras de interpretação enunciadas nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena.
220. Ora, considero que uma opinião, expressa 25 anos após a assinatura de um acordo internacional, não podia prevalecer sobre a prática constante que o Reino da Bélgica seguiu posteriormente na aplicação desse instrumento. Com efeito, resulta dos n.os 242 a 244 e 246 do acórdão recorrido que a conduta deste Estado foi claro e coerente durante um período de 19 anos, uma vez que, após ter participado na reunião em que a recorrente foi instituída em 25 de novembro de 1994, participou nas reuniões dos seus órgãos colegiais até 2013 (durante as quais foram adotados os diferentes estatutos da IMG) e, paralelamente, assinou acordos de sede com esta em 2009 e 2012 (os quais implicam o reconhecimento da sua personalidade jurídica internacional). Assim, partilho do ponto de vista da recorrente segundo o qual o reconhecimento pelo Reino da Bélgica do seu estatuto de organização internacional persistia além de 16 de dezembro de 2014. Visto que a qualidade de organização internacional exige o cumprimento de condições precisas impostas pelo direito internacional, considero que, uma vez preenchidas essas condições, a entidade em causa tem a qualidade de sujeito de direito internacional e a sua existência jurídica deve ser presumida, salvo se se demonstrar através de provas materiais que esta desapareceu juridicamente ou se tornou obsoleta. A opinião formulada pelo Reino da Bélgica refletia, portanto, o facto de ter posto termo à sua participação na requerente (138).
221. Recordo, a este respeito, que, no seu Acórdão de 18 de julho de 1966, Sudoeste africano, segunda fase (139), e no seu Parecer consultivo de 21 de junho de 1971, Consequências jurídicas para os Estados da presença contínua da África do Sul na Namíbia (Sudoeste Africano), não obstante a Resolução 276 (1970) do Conselho de Segurança (140), o TIJ estabeleceu o princípio segundo o qual os textos convencionais devem ser interpretados «colocando‑os no seu contexto histórico» e recordou «a necessidade primordial de interpretar um dado instrumento em conformidade com as intenções que as partes tiveram no momento da sua celebração», «[a]s intenções que poderiam ter tido [...] uma vez conhecidas certas circunstâncias absolutamente imprevisíveis na origem, [...] [sendo] irrelevantes» (141).
222. Em segundo lugar, considero que a celebração de um acordo de sede entre o Reino da Bélgica e a recorrente poderia constituir um indício e um meio complementar de interpretação da Resolução de 25 de novembro de 1994, na aceção do artigo 32.° da Convenção de Viena. Um acordo de sede é geralmente definido como um acordo bilateral celebrado entre um Estado anfitrião e uma organização internacional e, ao assinar um acordo de sede, o Estado anfitrião reconhece necessariamente que a organização em causa dispõe de personalidade jurídica internacional, bem como, ao conceder‑lhe a capacidade de celebrar contratos, adquirir bens e a capacidade judiciária, reconhece a sua personalidade jurídica interna (142).
223. À luz destes elementos, proponho ao Tribunal de Justiça que acolha esta segunda crítica e que julgue procedente a terceira parte, relativa a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação das respostas formuladas pela República da Áustria e pelo Reino da Bélgica às questões da Comissão.
D.      Quanto à quarta parte, relativa a erros de direito referentes à identificação dos membros da recorrente
224. Esta parte é invocada contra os n.os 218 a 232 do acórdão recorrido.
1.      Acórdão recorrido
225. Nos n.os 215 a 232 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral apreciou o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão identificou incorretamente os seus membros, estabelecendo uma distinção artificial entre os Estados fundadores, os Estados contribuintes e os membros dos seus órgãos colegiais.
226. Nos n.os 216 e 217 desse acórdão, o Tribunal Geral observou que não decorria da fundamentação da decisão controvertida que a Comissão tivesse formalmente feito essa distinção, tendo‑se limitado a constatar que nenhum dos Estados consultados na sequência do Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (143),  com exceção da República da Áustria, tivesse reconhecido ser membro da recorrente desde 16 de dezembro de 2014.
227. Nos n.os 218 a 231 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral prosseguiu a apreciação deste argumento «mesmo admitindo que [essa decisão] possa ser interpretada no sentido de que [estabelece tal distinção]». Após ter examinado os termos da Resolução de 25 de novembro de 1994, os estatutos da recorrente e as tomadas de posição de certos Estados, o Tribunal Geral julgou este argumento improcedente no
n.° 232 deste acórdão.
2.      Argumentos das partes
228. A recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral nos n.os 218 a 232 do acórdão recorrido. Em seu entender, o Tribunal Geral decidiu ultra petita e redefiniu o argumento que tinha suscitado em primeira instância, relativo a uma distinção errada na decisão controvertida entre os Estados fundadores e os Estados doadores da recorrente.
3.      Apreciação
229. Tal como a Comissão, considero que esta parte é inoperante uma vez que é invocada contra um fundamento apresentado a título exaustivo do acórdão recorrido.
230. Com efeito, o Tribunal Geral concluiu, no
n.° 216 do referido acórdão, que a Comissão não tinha formalmente feito essa distinção. O Tribunal Geral pronunciou‑se assim sobre o argumento invocado pela recorrente, sem alterar os seus termos e sem que esta contestasse essa conclusão ou alegasse uma desvirtuação dos elementos de prova.
231. Foi a título exaustivo e «mesmo admitindo que» a decisão controvertida pudesse ser interpretada no sentido de que estabelece uma distinção entre os Estados que o Tribunal Geral apreciou em seguida de que modo poderia acusar a Comissão por não ter considerado certos Estados ou certas organizações internacionais como seus membros, tendo em conta a respetiva representação nos órgãos da recorrente ou a natureza das respetivas contribuições.
232. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue inoperante a quarta parte, relativa a erros de direito referentes à identificação dos membros da recorrente.
E.      Quanto à quinta parte, relativa a erros de direito que dizem respeito aos requisitos formais exigidos para a conclusão da Resolução de 25 de novembro de 1994
233. Esta parte é composta por dois argumentos relativos a uma apreciação errada, por um lado, do requisito de assinatura da Resolução de 25 de novembro de 1994 por representantes dotados de poderes para o efeito e, por outro, da apresentação de um instrumento de ratificação. Proponho examiná‑los conjuntamente, visto que me parecem inoperantes por razões idênticas.
1.      Acórdão recorrido
234. No que diz respeito à questão de saber se a Comissão cometeu um erro de direito ao exigir aos Estados inquiridos sobre o seu estatuto jurídico que apresentassem os poderes que habilitavam os negociadores a adotar a Resolução de 25 de novembro de 1994, o Tribunal Geral considerou, no
n.° 286 do acórdão recorrido, que, na falta de aprovação por todos os representantes dos Estados acreditados na CIEJ, essa resolução, adotada no âmbito de um grupo de trabalho, não podia ser considerada um tratado adotado no âmbito dessa conferência, em conformidade com o artigo 7.°,
n.° 2, alínea c), da Convenção de Viena. No entanto, expôs, nos n.os 288 e 289 deste acórdão, as razões pelas quais a assinatura da referida resolução tinha sido posteriormente confirmada por pelo menos dois Estados. Nestas circunstâncias, considerou que a Comissão tinha, por conseguinte, cometido um erro de direito ao recusar qualificar a mesma resolução como «acordo internacional» devido à falta de plenos poderes dos participantes na reunião do mesmo dia.
235. Quanto à questão de saber se a Comissão tinha cometido um erro de direito ao exigir aos Estados que apresentassem a prova da assinatura ou da ratificação da Resolução de 25 de novembro de 1994, o Tribunal Geral considerou, no
n.° 295 do acórdão recorrido, que tal não era o caso. A este respeito, o Tribunal Geral recordou que, em conformidade com os princípios estabelecidos nos artigos 11.° e 12.° da Convenção de Viena, a assinatura de um acordo constitui uma das formas de expressão do consentimento de um Estado em ficar vinculado por este. Além disso, o Tribunal Geral considerou, no
n.° 298 do referido acórdão, que, à luz do disposto no artigo 14.°,
n.° 1, alíneas b) a d), desta convenção, a vontade de proceder por ratificação poderia ter sido expressa no decurso da negociação ou aquando da assinatura da referida resolução.
2.      Argumentos das partes
236. A recorrente contesta, em particular, as apreciações constantes dos n.os 285 e 286 do acórdão recorrido, uma vez que o facto de a Resolução de 25 de novembro de 1994 ter sido aprovada e assinada no âmbito de um grupo de trabalho não teria nenhum efeito sobre a questão dos «plenos poderes». Além disso, contesta a apreciação do Tribunal Geral nos n.os 291 a 300 do referido acórdão, na sequência da qual este teria, em substância, considerado que a Comissão podia exigir a prova da assinatura do ato constitutivo ou a apresentação de um instrumento de ratificação. De acordo com a Comissão, o artigo 12.°,
n.° 1, da Convenção de Viena concede uma liberdade ilimitada quanto à forma de expressão do consentimento dos Estados em se vincularem. No caso vertente, esta resolução é um acordo sob forma simplificada, admitido em direito internacional, celebrado em situações de emergência e que não teria formulado nenhum requisito formal. Neste contexto, a assinatura da referida resolução pelo presidente Bijleveld e por I. Nordtsröm‑Ho teria sido suficiente para autenticar este acordo.
237. A Comissão considera, em substância, que estes argumentos são inoperantes, uma vez que, apesar da falta de tais poderes, o Tribunal Geral concluiu, com base no artigo 8.° da Convenção de Viena, que a Resolução de 25 de novembro de 1994 é um acordo internacional (144).
3.      Apreciação
238. Por motivos idênticos aos expostos pela Comissão, considero que a quinta parte do quinto fundamento é inoperante. Com efeito, o Tribunal Geral chegou a uma conclusão favorável à recorrente, como se pode verificar nos n.os 274, 289 e 301 do acórdão recorrido.
F.      Quanto à sexta parte, relativa à não tomada em consideração do facto de a recorrente não ter sido dissolvida
239. Esta parte é invocada contra os n.os 366 a 369 do acórdão recorrido.
1.      Acórdão recorrido
240. Nos referidos números, o Tribunal Geral examinou o argumento da recorrente segundo o qual a decisão controvertida estava viciada de um erro de direito pelo facto de a Comissão não ter tido em conta o facto de não ter sido dissolvida pelas partes e de respeitar o princípio da especialidade. Após ter recordado que o exame das críticas da recorrente não tinha permitido demonstrar a existência de uma intenção unânime ou, pelo menos, maioritária de lhe conferir o estatuto de organização internacional, o Tribunal Geral julgou improcedente este argumento, com o fundamento de que esses elementos não eram suficientes para demonstrar essa intenção.
2.      Argumentos das partes
241. A recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral constante dos n.os 367 a 370 do acórdão recorrido relativa ao facto de não se ter procedido à dissolução da entidade. Com efeito, ao contrário do que sustenta o Tribunal Geral no
n.° 368 do referido acórdão, a Resolução de 24 de novembro de 1994 e os estatutos iniciais e posteriores demonstrariam a existência de uma organização internacional, que poderia ser dissolvida com base nas disposições estatutárias ou, na sua falta, após uma decisão unânime dos membros nos termos do artigo 54.° da Convenção de Viena.
3.      Apreciação
242. Considero que não há que examinar esta parte do fundamento.
243. Com efeito, pelas razões que expus nos n.os 99 a 110, 116 a 125 e 149 a 179 das presentes conclusões, considero que o Tribunal Geral cometeu erros de direito na sua apreciação relativa à intenção das Partes de instituírem uma organização internacional ao não ter devidamente em conta os diferentes meios de interpretação enunciados nos artigos 31.° e 32.° da Convenção de Viena. Esses erros de direito viciam, por conseguinte, a conclusão do Tribunal Geral no
n.° 369 do acórdão recorrido.
VII. Conclusão
244. À luz de todas estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o quinto fundamento de recurso, relativo a uma apreciação errada do estatuto jurídico da recorrente.
1      Língua original: francês.
2      T‑509/21, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2024:590.
3      V. n.os 7 a 25 do acórdão recorrido.
4      Assinada em 23 de maio de 1969 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, n.° 18232 (1980)] e entrado em vigor em 27 de janeiro de 1980, a seguir designado «Convenção de Viena».
5      A seguir «estatutos iniciais».
6      A seguir «estatutos posteriores».
7      V. Relatório A/66/10 da CDI à Assembleia‑Geral das Nações Unidas sobre os trabalhos da sua sexagésima terceira sessão, anuário da CDI, 2011, vol. II, segunda parte, n.° 87, p. 38.
8      Os antecedentes do litígio foram expostos em pormenor nos n.os 2 a 24 do acórdão recorrido.
9      V. Relatório especial n.° 2/97 do Tribunal de Contas relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995 acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo188.°‑C do Tratado CE) (JO 1997, C 143, p. 1), parte 3, intitulada «Mobilização das ajudas humanitárias pela Comissão», em especial o n.° 3.6, alínea b), na parte relativa à «[m]obilização das dotações (planos globais)» (p. 12), e nota 33.
10      Na sua obra À la recherche de la Bosnie‑Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, Paris, 2003, capítulo 3, intitulado «As negociações e o Acordo de Dayton, pp. 72 a 128, em especial n.° 76, Marianne Ducasse‑Rogier explica que a proliferação das organizações internacionais, nomeadamente regionais, que foram mandatadas para aplicar os Acordos de Paz de Dayton, assinados em Paris em 14 de dezembro de 1995, resulta do afastamento da Organização das Nações Unidas (ONU) na aplicação desses acordos. A União, que manteve o seu mandato de administração da cidade de Mostar (Bósnia‑Herzegovina), foi simultaneamente responsável pelas tarefas relativas à reconstrução económica do país (v. Conclusões da Conferência sobre a Consolidação da Paz, realizada em Londres em 8 e 9 de dezembro de 1995, n.° 41) e de organizar, em conjunto com o Banco Mundial, conferências para angariar fundos para essa reconstrução económica. Quanto ao lugar e ao papel da IMG, v. 1.°, 2.° e 3.° Relatórios do Alto Representante Internacional na Bósnia‑Herzegovina para a aplicação do Acordo de Paz na Bósnia‑Herzegovina ao Secretário‑Geral das Nações Unidas, disponíveis em: https://www.ohr.int/cat/hrs‑reports/page/9/.
11      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      V. Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78, n.os 92 a 97 e 104).
13      C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507, n.° 23.
14      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      O artigo 53.°,
alínea c), e o artigo 53.°‑D do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.° 1081/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010 (JO 2010, L 311, p. 9), e o artigo 58.°,
n.° 1, alínea c), do Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho (JO 2012, L 298, p. 1), atribuem à Comissão a responsabilidade de executar o orçamento da União, prevendo várias formas de execução desse orçamento, uma dos quais, denominada «gestão conjunta com organizações internacionais» no primeiro destes regulamentos e «gestão indireta» no segundo, permite a esta instituição «confia[r] tarefas de execução orçamental» a essas organizações, faculdade no âmbito da qual goza de um amplo poder de apreciação.
16      C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n.° 111).
18      Estes fundamentos estão expostos nos n.os 58 e 59 do acórdão recorrido.
19      No seu Parecer consultivo de 23 de julho de 2025, Obrigações dos Estados em matéria de alterações climáticas, o Tribunal Internacional de Justiça (a seguir «TIJ») recordou que, para determinar e precisar as obrigações decorrentes de um tratado, há que aplicar as regras de interpretação enunciadas nos artigos 31.° a 33.° da Convenção de Viena, que também refletem o direito internacional consuetudinário (§ 176 e jurisprudência aí referida).
20      V., também, o Acórdão do TIJ de 2 de fevereiro de 2017, Delimitação marítima no Oceano Índico (Somália c. Quénia), exceções preliminares (Coletânea 2017 do TIJ, p. 3, § 42).
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, n.os 42 a 44.
22      V. Projeto de artigos sobre o Direito dos Tratados, disponível no Relatório da CDI à Assembleia‑Geral das Nações Unidas sobre os trabalhos da sua décima oitava sessão, anuário da CDI, 1966, vol. II, segunda parte, em particular o comentário ao projeto de artigo 27.°,
p. 240, parágrafo 11, que posteriormente passou a ser o artigo 31.° da Convenção de Viena; Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A.,
Droit international public, 9.ª ed., Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 2022, em especial n.° 206, bem como Kammerhofer, J., International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources, Cambridge University Press, Cambridge, 2021, especialmente capítulo 4, intitulado «Treaty Interpretation», pp. 68 a 143, em especial p. 114.
23      V. Acórdão do TIJ de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre ilhas (Gabão/Guiné Equatorial) (§ 73).
24      V. Acórdão do TIJ de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre ilhas (Gabão/Guiné Equatorial) (§ 72).
25      Coletânea 2018 do TIJ, p. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      Coletânea 2018 do TIJ, p. 507.
28      V. Acórdão do TIJ de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre ilhas (Gabão/Guiné Equatorial) (§ 73). V., também, o Parecer jurídico sobre o estado da resolução que cria a Comissão Preparatória da Organização do Tratado de Proibição Total de Ensaios Nucleares (OTPTE), Anuário Jurídico das Nações Unidas de 2012, p. 526 a 543, em particular o ponto 5.1.
29      Coletânea 1992 do TIJ, p. 240, § 47.
30      Coletânea 2012 do TIJ, p. 10, § 57 e 61.
31      Coletânea 1992 do TIJ, p. 240.
32      Coletânea 2012 do TIJ, p. 10.
33      V., também, n.° 330 do acórdão recorrido.
34      A Comissão remete para o artigo 104.° da Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco em 26 de junho de 1945, e para o artigo 1.° da Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Nações Unidas, assinada em 13 de fevereiro de 1946 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1, p. 15, n.° 4 (1946‑1947)] e que entrou em vigor em 17 de setembro de 1946, que reconhecem a personalidade jurídica interna da ONU em cada Estado‑Membro.
35      V. Martin, J.‑C., «La personnalité juridique interne de l’organisation internationale», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., Droit des organisations internationales, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 2013, p. 465 a 488, em particular os n.os 915 a 917, bem como Amerasinghe, C., F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, em particular o capítulo 3, intitulado «Legal Personality», p. 66 a 104, especialmente p. 79.
36      No seu Parecer consultivo de 11 de abril de 1949, Indemnização pelos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas (Coletânea 1949 do TIJ, p. 174), o TIJ declarou que a ONU é um sujeito de direito internacional dotado de personalidade jurídica internacional, uma vez que «tem a capacidade de ser titular de direitos e deveres internacionais e tem a capacidade de invocar os seus direitos através de reclamação internacional» (p. 179). V. Schermers, H., G., e Blokker, N., M., International Institutional Law, 7.ª ed., Nijhoff, Leiden, 2025, em particular, o capítulo 11, intitulado «Legal Status»; Collins, R., «Beyond Binary Oppositions ? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2023, vol. 20, n.° 1, pp. 28 a 51, em particular p. 43; D’Argent, P., «La personnalité juridique internationale de l’organisation internationale», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 439 a 464, em particular p. 441; Gazzini, T., «Personality of international organizations», Research Handbook on the Law of International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, pp. 33‑55, em particular p. 34; Amerasinghe, C., F., op. cit., pp. 68 e 78; bem como Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 371.
37      O princípio da especialidade, qualificado de «princípio geral» pelo TIJ e pedra angular do direito das organizações internacionais, exige que as organizações sejam dotadas «de competências de atribuição cujos limites dependem dos interesses comuns que [os Estados que as criam] lhes dão por missão promover» [Parecer consultivo de 8 de julho de 1996, Licitude da utilização das armas nucleares por um Estado num conflito armado (Coletânea 1996 do TIJ, p. 66, § 25 e § 26)]. Este princípio define o perímetro da ação de uma organização internacional e das suas responsabilidades na ordem jurídica internacional e limita a sua capacidade de ação ao exercício das competências que lhe foram expressa ou tacitamente atribuídas.
38      Coletânea 2010 do TIJ, p. 14.
39      Coletânea 2010 do TIJ, p. 14.
40      Coletânea 2010 do TIJ, p. 14.
41      Coletânea 2010 do TIJ, p. 14.
42      A expressão «canais de comunicação», que o Tribunal Geral utilizou três vezes, nos n.os 212, 312 e 343 do acórdão recorrido, está, com efeito, associada à missão particular da CARU, que constituía um quadro de intercâmbio e de comunicação entre o Uruguai e a Argentina.
43      A CARU foi estabelecida por um tratado assinado entre o Uruguai e a Argentina, considerando o primeiro que esta entidade, como qualquer outra comissão fluvial, não era um organismo dotado de vontade autónoma, mas antes um mecanismo facultativo estabelecido para facilitar a cooperação entre as partes [Acórdão de 20 de abril de 2010, Fábricas de pasta de papel sobre o rio Uruguai (Argentina c. Uruguai) (Coletânea 2010 do TIJ, p. 14, § 84)], e sustentando o segundo que constituía um órgão chave, institucionalizando uma cooperação permanente e estreita, cuja consulta era obrigatória (§ 85 desse acórdão).
44      Coletânea 2010 do TIJ, p. 14.
45      V., também, Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78, n.os 91).
46      C‑684/13 P, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13 P, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16 P, EU:C:2017:1011.
50      Regulamento da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO 2004, L 141, p. 18).
51      Regulamento de Execução da Comissão, de 7 de junho de 2011, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho nos setores das frutas e produtos hortícolas e das frutas e produtos hortícolas transformados (JO 2011, L 157, p. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. No processo que deu origem a esse acórdão, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre o pagamento de um subsídio de expatriação a um funcionário da União.
53      V. Acórdão de 24 de janeiro de 2008, Adam/Comissão (C‑211/06 P, EU:C:2008:34, n.os 28 e 44).
54      C‑364/10 P, EU:C:2012:630.
55      V. Acórdão de 16 de outubro de 2012, Hungria/Eslováquia (C‑364/10, EU:C:2012:630, n.os 49 a 51).
56      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, retificações JO 2004, L 229, p. 35, e JO 2005, L 197, p. 34).
57      C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      V. Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n.° 150).
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      V. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, n.os 81 e seguintes).
61      Coletânea 1997 do TIJ, p. 7, § 26.
62      V. Acórdão do TIJ de 13 de dezembro de 1999, Ilha de Kasikili/Sedudu (Botsuana/Namíbia) (Coletânea 1999 do TIJ, p. 1045, § 49, que se refere ao anuário da CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 241, n.° 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      V. Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.os 38 e 41). Neste parecer, o Tribunal de Justiça constatou que as vontades expressas sucessivamente no instrumento de adesão à Convenção sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, celebrada em Haia, celebrada em Haia em 25 de outubro de 1980, e na declaração de aceitação desta adesão eram concordantes no que diz respeito ao objetivo visado pelos Estados em causa (ou seja, comprometer‑se reciprocamente, nos termos do direito internacional, a aplicar a mesma convenção nas suas relações bilaterais) e considerou que esses atos, embora realizados cada um por meio de um instrumento distinto, expressavam, no seu conjunto, um encontro de vontades dos Estados em causa e constituíam, portanto, um acordo internacional (n.os 39 e 41 do referido parecer). V., para a doutrina, Mehdi, R., e Nourrissat, C., «L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales», disponível no sítio Web do grupo de investigação «Réseau Universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice», 7 de dezembro de 2014.
67      Coletânea 1997 do TIJ, p. 7.
68      V. Acórdão do TIJ de 25 de setembro de 1997, Projet Gabčíkovo‑Nagymaros (Hungria c. Eslováquia) (Coletânea 1997 do TIJ, p. 7, § 26).
69      Coletânea 1949 do TIJ, p. 174, em particular p. 185.
70      V. nota 34 das presentes conclusões.
71      V. D’Argent, P., op. cit., p. 441.
72      V. Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., n.os 1564 e 1565.
73      As Partes podem decidir atribuir expressamente personalidade jurídica internacional no ato constitutivo, podendo, da mesma forma, decidir privá‑la (v., a título exemplificativo, artigo 2.°,
n.° 2, do Tratado relativo ao estabelecimento do bloco funcional de espaço aéreo «Europa Central» entre a República Federal da Alemanha, o Reino da Bélgica, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos e a Confederação Suíça, assinado em Bruxelas em 2 de dezembro de 2010 e que entrou em vigor em 1 de junho de 2013).
74      V. Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 535; Amerasinghe, C., F., op. cit., p. 81; Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., n.os 1564 a 1566, bem como Schmalenbach, K., «International Organizations or Institutions, General Aspects», Max Planck Encyclopedia of Public International Law (em linha), 2020, segundo o qual «[o] debate persistente na doutrina e na prática tem origem no facto de a maioria dos atos constitutivos das organizações internacionais não conterem disposições explícitas sobre a personalidade jurídica no direito internacional» (tradução não oficial) (n.° 20).
75      V. Amerasinghe, C., F., op. cit., p. 79.
76      V. Parecer consultivo de 11 de abril de 1949, Indemnização pelos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas (Coletânea 1949 do TIJ, p. 174).
77      Nesse parecer, o TIJ reconheceu que, apesar do silêncio da Carta das Nações Unidas, a personalidade jurídica internacional da ONU resultava tacitamente, mas necessariamente, da intenção dos fundadores, das necessidades por estes expressas nesse ato constitutivo e na prática posterior da comunidade internacional (pp. 178 e 179). V., também, d’Aspremont, J., «La composition des organes et le processus décisionnel», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 403 a 433, em particular, p. 431.
78      Coletânea 1996 do TIJ, p. 66, em particular p. 75. V. D’Argent, P., op. cit., n.os 878 e 879, bem como Schmalenbach, K., op. cit., n.os 20 e seguintes.
79      V. El Sawah, S., Les Imunidades des État et des organisations internationales, Larcier, Bruxelas, 2012, em especial capítulo 3, intitulado «As imunidades das organizações internacionais», pp. 203 a 229, especialmente pp. 210 e 211. V., também, Fox, H., e Webb, P., The Law of State Immunity, 3.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 571 e seguintes; Blokker, N., M., «International Organizations : the Untouchables ?», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2013, vol. 10, n.° 2, pp. 259 a 275, em particular p. 260, bem como Dominicé, C., «L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales», Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Nijhoff, Dordrecht, 1984, vol. 187, pp. 145‑238, em particular,
p. 163.
80      V., nomeadamente, Convenção sobre o Estatuto da Organização do Tratado do Atlântico Norte, Representantes Nacionais e Pessoal Internacional, assinada em Otava em 20 de setembro de 1951, que define os privilégios e imunidades desta organização, em vez do Tratado do Atlântico Norte, assinado em Washington em 4 de abril de 1949.
81      V., a este respeito, estudo completo de Dominicé, C., op. cit., pp. 168 e 169. V., também, Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., n.os 325 e 1606; Pingel, I., «Les privilèges et immunités de l’organisation internationale», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 626 a 656, em particular o n.° 1247, bem como Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 538.
82      Tradução não oficial.
83      V. Parecer consultivo de 8 de julho de 1996, Licitude da utilização de armas nucleares por um Estado num conflito armado (Coletânea 1996 do TIJ, p. 66, § 19), e
Monaco, R., Le nature constitutionnel des actes institutivos d’organisations internationales, Publicações A. Pedone, Paris, 1974, pp. 153 a 172.
84      Por exemplo, a Comissão Preparatória do Tratado de Proibição Total de Ensaios Nucleares foi criada em 19 de novembro de 1996 como uma organização internacional temporária (v. parecer jurídico referido na nota 28 das presentes conclusões).
85      Quanto à diversidade das organizações internacionais, v. Klabbers, J., «Unity, Diversity, Accountability: The Ambivalent Concept of International Organisation, Melbourne Journal of International Law, Universidade de Melbourne, Melbourne, 2013, vol. 14, n.° 1, pp. 149 a 170.
86      V. Parecer Consultivo do TIJ de 23 de julho de 2025, Obrigações dos Estados em matéria de alterações climáticas (§ 177).
87      V. anuário da CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 238, parágrafo 5. V., também, Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 206.
88      V. nota 22 das presentes conclusões.
89      V. anuário da CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 239, parágrafo 8.
90      O sublinhado é meu.
91      No seu parecer jurídico referido na nota n.° 28 das presentes conclusões, o Secretariado da OTPTE salientou que, no contexto relevante, existia uma ligação indissociável entre dois instrumentos, a saber, a Resolução de 19 de novembro de 1996 relativa à constituição da Comissão Preparatória da OTPTE e o anexo a essa resolução relativa ao estatuto desta Comissão, documento fundador e instrumento constitutivo da referida Comissão (pp. 527, 534 e 542).
92      Estes trabalhos são frequentemente considerados caóticos, confidenciais ou pouco probatórios, e só podem ser realizados para confirmar uma interpretação obtida por outros elementos ou quando estes não permitem obter um efeito útil. Na prática, parece mesmo que os trabalhos preparatórios são excluídos da interpretação de um ato constitutivo, porque privilegiam a visão de alguns membros em relação a outros, o que não é compatível com o princípio da igualdade dos Estados (v. Peters, A., «L’acte constitutif de l’organisation internationale», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., p. 201 a 245, em particular os n.os 408 e 409).
93      V. conclusão 4, intitulada «Definição do acordo posterior e da prática posterior», do projeto de conclusões sobre os acordos posteriores e a prática posterior no contexto da interpretação dos Tratados e dos respetivos comentários (Relatório A/73/10 da CDI à Assembleia‑Geral das Nações Unidas sobre os trabalhos da sua sexagésima décima sessão, anuário da CDI, 2018, vol. II, segunda parte) (a seguir «Projeto de conclusões»), e o comentário 33 (p. 39).
94      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
95      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
96      V. n.° 14 das presentes conclusões.
97      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
98      Quanto à definição do conceito de «acordo posterior», na aceção do artigo 31.°,
n.° 3, alínea a), da Convenção de Viena, v. conclusão 4 do projeto de conclusões, e comentários sobre o n.° 1 desta conclusão, pp. 34 e seguintes.
99      O artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena refere‑se a «[t]oda a prática» sem a restringir expressamente à prática das Partes, distinguindo‑se assim dos termos do artigo 31.°,
n.° 3, alínea a), desta convenção, que se refere a «[t]odo o acordo [...] entre as Partes», visando esta disposição a prática dos Estados Partes numa convenção bilateral ou multilateral no âmbito da qual os Estados se reúnam na qualidade de Partes Contratantes e não na qualidade de membros de órgãos convencionais. V. conclusão 12, intitulada «Atos constitutivos de organizações internacionais», do projeto de conclusões, p. 77 e seguintes.
100      Para a doutrina, v. Kadelbach, S., «International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Article 31 and 32 VCLT?», Questions of International law (online), 2018; Arato, J., «Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations», Yale Journal of International Law, 2013, vol. 38, n.° 2, pp. 289 a 357; Raffeiner, S., «Organ Practice in the Whaling Case: Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard», European Journal of International Law, European University Institute, Florença, 2016, vol. 27 n.° 4, p. 1043 a 1059, bem como Peters, C., «Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations: Two Sides of the Same Coin ?», Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Göttingen, 2011, vol. 3, n.° 2, p. 617 a 642.
101      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
102      V. Parecer consultivo do TIJ de 11 de abril de 1949, Indemnização pelos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas (Coletânea 1949 do TIJ, p. 174, em particular, p. 180).
103      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
104      V. Acórdão do TIJ de 19 de maio de 2025, Delimitação terrestre e marítima e soberania sobre ilhas (Gabão/Guiné Equatorial) (§§ 83 a 91). Neste acórdão, o TIJ atribuiu grande importância às condutas claras e concordantes adotadas por ambas as Partes durante muitos anos de negociações, ignorando totalmente a convenção que delimita as fronteiras terrestres e marítimas da Guiné Equatorial e do Gabão (a seguir «Convenção de Bata») (§ 91).
105      V. conclusão 9, intitulada «Relação dos acordos posteriores e da prática posterior como meios de interpretação», do projeto de conclusões, e comentário 12, p. 64.
106      Coletânea 1971 do TIJ, p. 16.
107      V. Parecer consultivo de 21 de junho de 1971, Consequências jurídicas para os Estados da presença contínua da África do Sul na Namíbia (Sudoeste Africano), não obstante a Resolução 276 (1970) do Conselho de Segurança (Coletânea 1971 do TIJ, p. 16, § 22).
108      V. anuário da CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 242, parágrafo 15. Ao redigir o artigo 31.°,
n.° 3, alínea b), da Convenção de Viena, esta Comissão substituiu a expressão «o acordo de todas as Partes» por «o acordo das Partes», a fim de sublinhar que nem todas as partes têm necessariamente de participar ativamente numa prática posterior. V., conclusão 12 do projeto de conclusões e comentário 22, pp. 81 e 82.
109      C‑464/13 P e C‑465/13 P, EU:C:2015:163.
110      Celebrada no Luxemburgo em 21 de junho de 1994 entre os Estados‑Membros e as Comunidades Europeias (JO 1994, L 212, p. 3).
111      V. Acórdão de 11 de março de 2015, Oberto e O’Leary (C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, n.° 65).
112      V. Acórdão de 11 de março de 2015, Oberto e O’Leary (C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, n.° 66).
113      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226. Neste acórdão, o TIJ reconheceu assim a pertinência das resoluções que, embora não fossem vinculativas, foram adotadas por consenso ou por unanimidade pelo órgão convencional e rejeitou as que foram adotadas sem o apoio de todos os Estados Partes na Convenção e na presença de divergências de opiniões (§§ 46 e 83).
114      Coletânea 1996 do TIJ, p. 66.
115      V. Parecer consultivo de 8 de julho de 1996, Licitude da utilização de armas nucleares por um Estado num conflito armado (Coletânea 1996 do TIJ, p. 66, § 27).
116      V. n.° 154 das presentes conclusões.
117      Coletânea 1962 do TIJ, p. 151.
118      V. Parecer consultivo do TIJ de 20 de julho de 1962, Determinadas despesas das Nações Unidas (artigo 17.°,
n.° 2, da Carta) (Coletânea 1962 do TIJ, p. 151, pp. 151 a 174).
119      Estas convenções também não podem constituir «uma conduta» posterior na aplicação do tratado, pertinente na aceção do artigo 32.° da Convenção de Viena. V. conclusão 4 do projeto de conclusões (p. 33).
120      Coletânea 2014 do TIJ, p. 226.
121      V. nota 113 das presentes conclusões.
122      Nada se opunha a que as Partes incluíssem uma disposição que indicasse que a Resolução de 25 de novembro de 1994 não cria uma organização internacional dotada de personalidade jurídica internacional (v., nomeadamente, o artigo 2.°,
n.° 2, do tratado referido na nota 73 das presentes conclusões).
123      A este respeito, recordo que, no seu Acórdão de 1 de julho de 1994, Delimitação marítima e questões territoriais entre o Catar e Barém, competência e admissibilidade (Coletânea 1994 do TIJ, p. 112, § 29), o TIJ julgou improcedente o argumento segundo o qual havia que ter em conta, por um lado, a intenção das Partes (declaração de natureza política), uma vez que estas últimas assinaram um texto que consignava compromissos aceites pelos seus governos e que essa intenção não pode prevalecer sobre os próprios termos do instrumento em causa, e, por outro, a respetiva conduta posterior (que demonstra que nunca consideraram esse texto um acordo internacional).
124      Coletânea 1980 do TIJ, p. 73.
125      Parecer consultivo de 20 de dezembro de 1980, Interpretação do Acordo de 25 de março de 1951 entre a OMS e o Egito (Coletânea 1980 do TIJ, p. 73, § 43).
126      V. Simon, D., L’interprétation judiciaire des traités d’organisation internationales; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, edições A. Pedone, Paris, 1981, p. 384, e Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., n.° 30. No que diz respeito à jurisprudência, ver Pareceres consultivos de 20 de julho de 1962, Determinadas despesas das Nações Unidas (artigo 17.°,
n.° 2, da Carta) (Coletânea 1962 do TIJ, p. 151, em particular p. 160), e de 9 de julho de 2004, Consequências jurídicas da construção de um muro no território palestiniano ocupado (Coletânea 2004 do TIJ, p. 136, § 88).
127      V., no mesmo sentido, opinião individual do juiz H. Lauterpacht anexa ao Parecer consultivo de 7 de junho de 1955, Processo de votação aplicável às questões relativas aos relatórios e petições relativos ao Território do Sudoeste Africano (Coletânea 1955 do TIJ, p. 57), em particular, p. 106.
128      Ver conclusão 8, intitulada «A interpretação dos termos de um Tratado como suscetíveis de evolução ao longo do tempo», do projeto de conclusões e comentários 4 e 5 (p. 58), bem como Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., p. 378.
131      Assinado em Bruxelas em 17 de março de 1948.
132      V. Coulée, F., «La foundation de l’organisation internationale», em Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 147 a 167, em especial n.° 304.
133      V. Blokker, N., M., «Constituent Instruments», in Cole, J., K., Hurd, I., Johnstone, I., The Oxford Handbook of International Organizations, Oxford University Press, Oxford, 2016, pp. 943 a 961.
134      Assinada em Viena em 21 de março de 1986.
135      Coletânea 2021 do TIJ, p. 206.
136      V. Bonucci, N., Cosnard, M., e Nganga Malonga, A., «Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte», in Lagrange, É., e Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 601 a 625, em especial n.° 1204.
137      V., a este respeito, Acórdão do TIJ de 3 de fevereiro de 1994, Diferendo territorial (Líbia/Chade) (Coletânea 1994 do TIJ, p. 6), no qual o TIJ salientou que «o verbo “reconhecer” [...] indica que é contraída uma obrigação jurídica. Reconhecer uma fronteira é, acima de tudo, “aceitar” essa fronteira, ou seja, tirar todas as consequências jurídicas da sua existência, respeitá‑la e renunciar a contestá‑la no futuro» (§ 42). V., também, Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., n.° 510.
138      V. Burriez, D., Cahin, G., e Lagrange, É., «Le retrait des États des organisations internationales : actualité récente (UNESCO, OEA, CPI...)», Annuaire Français de droit international, CNRS, Paris, 2018, p. 373 a 382. Este procedimento é equiparado a uma simples denúncia do ato constitutivo que assenta num ato unilateral e discricionário do Estado.
139      Coletânea 1966 do TIJ, p. 6.
140      Coletânea 1971 do TIJ, p. 16.
141      V. Acórdão do TIJ de 18 de julho de 1966, Sudoeste Africano, segunda fase (Coletânea 1966 do TIJ, p. 6, §§ 16 e 17), bem como Parecer consultivo de 21 de junho de 1971, Consequências jurídicas para os Estados da presença contínua da África do Sul na Namíbia (Sudoeste Africano), não obstante a Resolução 276 (1970) do Conselho de Segurança (Coletânea 1971 do TIJ, p. 16, § 53).
142      V. Dominicé, C., op. cit., p. 162.
143      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      A Comissão acrescenta, a título incidental, que não quis «sobrecarregar a apreciação do recurso acrescentando um recurso subordinado relativo à questão da existência de um acordo internacional», mas que permanece «cético» quanto aos fundamentos expostos nos n.os 276 a 289 do acórdão recorrido.