WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ
(pierwsza izba)
z dnia 21 stycznia 2014 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Wynagrodzenie – Dodatek zagraniczny – Warunki określone w art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego – Obywatelstwo państwa, na którego terytorium znajduje się miejsce zatrudnienia – Zwykłe miejsce zamieszkania
W sprawie F‑114/12
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a,
Ewelina Jelenkowska-Luca, urzędniczka Komisji Europejskiej, zamieszkała w Rzymie (Włochy), reprezentowana przez radcę prawnego P.K. Rosiaka,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez K. Herrmann i V. Jorisa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(pierwsza izba),
w składzie: H. Kreppel, prezes, E. Perillo i R. Barents (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: A. Piechowski, asystent,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 lipca 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 października 2012 r. E. Jelenkowska-Luca wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 lipca 2012 r., w drodze której Komisja Europejska oddaliła jej zażalenie wniesione w dniu 25 marca 2012 r. na decyzję w sprawie nieprzyznania jej dodatku zagranicznego od dnia 1 marca 2012 r.
Ramy prawne
2        Artykuł 4 ust. 1 załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) stanowi:
„Dodatek zagraniczny [...] jest przyznawany:
[...]
b)      urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa, na którego terytorium znajduje się ich miejsce zatrudnienia, którzy jednak przez okres 10 lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich do służby posiadali stałe miejsce zamieszkania poza europejskim terytorium tego państwa z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej.
[...]”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
3        Skarżąca, narodowości polskiej, rozpoczęła w dniu 1 października 1993 r. studia prawnicze na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie (Polska). W dniu 11 maja 1998 r. uzyskała dyplom ukończenia studiów. Od dnia 13 września 1998 r. do dnia 21 czerwca 1999 r. odbywała studia podyplomowe w Kolegium Europejskim w Natolinie (Polska). Od dnia 15 października 1999 r. skarżąca odbywała trzyipółletnią praktykę adwokacką u polskiego adwokata w Lublinie, zakończoną w dniu 9 maja 2003 r., również w Lublinie, egzaminem adwokackim.
4        W dniu 13 sierpnia 2000 r., w czasie odbywania praktyki, skarżąca wzięła w Rzymie (Włochy) ślub z X, narodowości włoskiej i polskiej, który pracował w tym czasie we Włoszech. W dniu 10 października 2000 r. rada adwokacka w Lublinie zezwoliła skarżącej, w ramach drugiego roku aplikacji adwokackiej, na odbycie za granicą części aplikacji wynoszącej jeden rok, od dnia 1 listopada 2000 r. Tym samym skarżąca odbywała drugi rok aplikacji adwokackiej we Włoszech, w dniach od 1 listopada 2000 r. do 31 października 2001 r., najpierw w Rzymie, a następnie w Mediolanie (Włochy), kiedy jej mąż przeniósł się do pracy w tym mieście. Jednocześnie skarżąca zapisała się na rok akademicki 2000/2001 na uniwersytet Tor Vergata w Rzymie i uzyskała włoski dyplom prawa w dniu 23 grudnia 2002 r. W dniach od 1 grudnia 2001 r. do 28 lutego 2002 r. skarżąca odbywała dalszy ciąg aplikacji adwokackiej w dziale prawnym polskiego konsulatu generalnego w Mediolanie. W dniu 1 marca 2002 r. skarżąca wróciła do Polski, aby kontynuować aplikację. W dniu 9 maja 2003 r. złożyła egzamin adwokacki. W dniu 13 maja 2003 r. skarżąca wróciła do Włoch, gdzie w dniu 13 czerwca 2003 r. urodziła swoje pierwsze dziecko.
5        W dniu 1 października 2003 r. skarżąca podjęła pracę w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (Luksemburg) w charakterze członka personelu pomocniczego. W dniu 25 grudnia 2003 r. nabyła ona obywatelstwo włoskie na podstawie decyzji z dnia 23 lipca 2003 r., z tytułu małżeństwa zawartego w 2000 r. W dniu 1 maja 2004 r. skarżąca została zatrudniona jako urzędnik w Trybunale Sprawiedliwości w charakterze prawnika lingwisty. W okresie zatrudnienia w Luksemburgu skarżącej przysługiwał dodatek zagraniczny na podstawie art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
6        W dniu 1 listopada 2008 r. skarżąca została przeniesiona do Komisji w Brukseli (Belgia), gdzie pracowała do dnia 31 maja 2011 r. W tym czasie pobierała ona dodatek zagraniczny. W dniach od 1 czerwca 2011 r. do 29 lutego 2012 r. skarżąca pracowała w przedstawicielstwie Komisji w Warszawie (Polska). W tym okresie nie otrzymywała dodatku zagranicznego.
7        W dniu 1 marca 2012 r. skarżąca rozpoczęła pracę w przedstawicielstwie Komisji w Rzymie. W następstwie decyzji organu powołującego z dnia 16 stycznia 2012 r., doręczonej pocztą elektroniczną i potwierdzonej w rozliczeniu wynagrodzenia z marca 2012 r., w sprawie nieprzyznania jej dodatku zagranicznego, skarżąca złożyła w dniu 25 marca 2012 r. zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. W drodze decyzji z dnia 11 lipca 2012 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) organ powołujący, uznając, że warunki określone w art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego nie są spełnione, oddalił zażalenie.
Żądania stron
8        Skarżąca wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
9        Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
10      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem żądanie stwierdzenia nieważności formalnie skierowane przeciwko decyzji w sprawie oddalenia zażalenia skutkuje, w przypadku gdy decyzja jest pozbawiona autonomicznej treści, poddaniem pod rozstrzygnięcie Sądu aktu, na który zażalenie zostało złożone (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 1989 r. w sprawie 293/87 Vainker przeciwko Parlamentowi, pkt 8; wyrok Sądu z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie F‑104/07 Hoppenbrouwers przeciwko Komisji, pkt 31). W tych okolicznościach, ponieważ zaskarżona decyzja pozbawiona jest autonomicznej treści, należy rozumieć, że żądanie stwierdzenia nieważności skierowane jest przeciwko pierwotnej decyzji w sprawie nieprzyznania dodatku zagranicznego, uwidocznionej w rozliczeniu wynagrodzenia z marca 2012 r.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nieprzyznania skarżącej dodatku zagranicznego od dnia 1 marca 2012 r.
11      Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi trzy zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego poprzez przyjęcie domniemania istnienia licznych silnych więzów skarżącej z Włochami w dziesięcioletnim okresie referencyjnym określonym w omawianym przepisie (zwanym dalej „okresem referencyjnym”) oraz przerzucenia ciężaru dowodu; po drugie, naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego poprzez niewzięcie pod uwagę osobistej sytuacji skarżącej, w tym braku zamiaru ustanowienia ośrodka swych interesów życiowych we Włoszech; oraz po trzecie, błędnej oceny okoliczności stanu faktycznego sprawy.
12      Sąd stwierdza, że poszczególne zarzuty i powołane na ich poparcie argumenty pokrywają się. Należy zatem najpierw zbadać kwestię przerzucenia ciężaru dowodu. Następnie Sąd rozpatrzy rzekome naruszenie art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
W przedmiocie przeniesienia ciężaru dowodu
–       Argumenty stron
13      Skarżąca zarzuca Komisji naruszenie prawa ze względu na przerzucenie ciężaru dowodu. Zdaniem skarżącej Komisja wymagała od skarżącej dowodu na zerwanie z Włochami więzów, których skarżąca nigdy nie miała. Ponieważ przez okres referencyjny skarżąca nie miała obywatelstwa włoskiego, nie można domniemywać posiadania przez nią szczególnych więzi z tym krajem. To na Komisji spoczywał więc ciężar dowodu, że mimo iż skarżąca nie miała włoskiego obywatelstwa w okresie referencyjnym, nawiązała w owym okresie ścisłe i liczne związki z Włochami, na tyle silne, by przetrwały do dnia jej przeniesienia do pracy we Włoszech.
14      Komisja podnosi, że to skarżąca powinna wykazać brak więzów osobistych, społecznych i zawodowych z Włochami, aby obalić domniemanie ich istnienia, wynikające z faktu, że nabyła ona włoskie obywatelstwo. Zdaniem Komisji skarżąca starała się w okresie referencyjnym stworzyć i utrzymać stabilne więzi społeczne i zawodowe we Włoszech z racji tego, że nie mając obywatelstwa włoskiego od urodzenia, nabyła je pod koniec 2003 r. w wyniku wszczętego w tym celu postępowania.
–       Ocena Sądu
15      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że to do zainteresowanego urzędnika należy wykazanie, iż spełnione są warunki określone w art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego (wyroki Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 27 września 2000 r. w sprawie T‑317/99 Lemaître przeciwko Komisji, pkt 48; z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie T‑251/02 E przeciwko Komisji, pkt 84; a także z dnia 13 września 2005 r. w sprawie T‑283/03 Recalde Langarica przeciwko Komisji, pkt 142; wyrok Sądu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie F‑108/05 Cavallaro przeciwko Komisji, pkt 78). Wynika z tego, że w niniejszym przypadku skarżąca powinna udowodnić, że w okresie referencyjnym przebywała zwykle poza obszarem Włoch.
16      Nie można uwzględnić argumentu skarżącej, że skoro w okresie referencyjnym nie posiadała ona włoskiego obywatelstwa, to do Komisji należało wykazanie, że ustanowiła ona w omawianym okresie liczne ścisłe więzy z Włochami. Taka wykładnia art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego oznaczałaby bowiem w przypadku urzędnika zamieszkującego lub który wcześniej zamieszkiwał w państwie zatrudnienia i niemającego obywatelstwa tego państwa, że istnieje domniemanie, iż w takim przypadku spełnione są warunki uprawniające do dodatku zagranicznego. Tymczasem taka wykładnia byłaby niezgodna ze ścisłym charakterem warunków określonych w przywołanym przepisie (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie F‑7/06 B przeciwko Komisji, pkt 39).
W przedmiocie rzekomego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego
–       Argumenty stron
17      Skarżąca podnosi, że Komisja nie wzięła pod uwagę jej sytuacji osobistej, w tym braku zamiaru ustanowienia ośrodka swych interesów życiowych we Włoszech. W tym względzie zwraca ona uwagę, że przyczyny jej pobytu we Włoszech, a mianowicie studia, staże i urlopy, mają ze swej natury charakter czasowy. Skarżąca dodaje, że jej znajomość języka włoskiego jest jedynie naturalną konsekwencją odbytych tam studiów. Natomiast, jak dalej utrzymuje skarżąca, staż w polskim konsulacie w Mediolanie stanowi wyraz jej związku z Polską. Skarżąca wskazuje również, że jej przyjazd do Włoch oraz przemieszczanie się na obszarze tego kraju związane były wyłącznie z przemieszczaniem się jej męża. Tym samym jej poród we Włoszech wynikał z faktu, że jej mąż pracował wówczas w Weronie (Włochy). Podobnie jej drugie dziecko urodziło się w Brukseli, gdyż jej mąż był tam zatrudniony w chwili narodzin. Wreszcie skarżąca podkreśla, że z Włochami nie łączą jej żadne więzy społeczne poza małżeństwem z obywatelem włoskim.
18      Zdaniem Komisji szereg elementów wskazuje na to, że w okresie referencyjnym skarżącą łączyły z Włochami stabilne osobiste i zawodowe więzi. Przede wszystkim Komisja przypomina, że skarżąca wyszła w dniu 13 sierpnia 2000 r. w Rzymie za mąż za włoskiego obywatela, że w okresie od listopada 2000 r. do marca 2002 r. przebywała z mężem we Włoszech, uzyskała włoski dyplom prawa, odbyła tam część aplikacji adwokackiej, a po urodzeniu w Weronie pierwszego dziecka pozostała we Włoszech do dnia 1 października 2003 r. Komisja przypomina następnie, że skarżąca zna biegle język włoski. Wreszcie Komisja podkreśla, że jakkolwiek skarżąca nabyła obywatelstwo włoskie po upływie okresu referencyjnego, to postępowanie w tej sprawie wszczęła przed końcem rzeczonego okresu.
–       Ocena Sądu
19      Sąd wskazuje po pierwsze, że nie jest kwestionowany fakt, iż w niniejszym przypadku okres referencyjny rozpoczął bieg w dniu 1 października 1993 r., a dobiegł końca w dniu 30 września 2003 r.
20      Należy następnie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zwykłe miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego oznacza miejsce, w którym zainteresowany ustanowił, z zamiarem nadania mu trwałego charakteru, stały bądź zwykły ośrodek swych interesów życiowych. Sąd Unii ocenia w konkretnym przypadku, czy warunek zwykłego miejsca zamieszkania jest spełniony, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności faktyczne tego przypadku (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 28 września 1993 r. w sprawie T‑90/92 Magdalena Fernández przeciwko Komisji, pkt 27; ww. wyrok w sprawie Cavallaro przeciwko Komisji, pkt 77).
21      Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia 1 listopada 2000 r. do 28 lutego 2002 r. skarżąca mieszkała z mężem we Włoszech, studiowała i odbywała staże zawodowe w Rzymie i w Mediolanie, a po zakończeniu aplikacji w Polsce powróciła do Włoch w dniu 13 maja 2003 r., na poród i część urlopu macierzyńskiego, przynajmniej do końca lipca 2003 r. Zatem przez co najmniej 18,5 miesiąca okresu referencyjnego zamieszkiwała we Włoszech. Należy wreszcie wskazać, że w okresie referencyjnym skarżąca wszczęła postępowanie o nabycie obywatelstwa włoskiego. Na rozprawie skarżąca podała ponadto, że wystąpiła o nie zaraz po zawarciu małżeństwa w sierpniu 2000 r.
22      Sąd uznaje, że wszystkie te okoliczności łącznie, po pierwsze, prowadzą do wykazania istnienia w okresie referencyjnym domniemania, iż skarżąca faktycznie przerwała swoje więzi społeczne i zawodowe z Polską, a po drugie, ukazują jej zamiar przeniesienia swojego zwykłego centrum interesów życiowych do Włoch. Należy więc zbadać, czy podniesione przez skarżącą argumenty mogą obalić takie domniemanie.
23      W tym względzie skarżąca podnosi, że studia i staże, które odbyła w okresie od dnia 1 listopada 2000 r. do dnia 28 lutego 2002 r., a także okres po porodzie były zbyt krótkotrwałe, by ustanowić trwałe więzy z Włochami. Dodaje ona, że większość okresu referencyjnego spędziła w Polsce.
24      Nie można uwzględnić tego argumentu. Po pierwsze, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że fakt ustanowienia przez urzędnika objętego zakresem art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego swojego zwykłego miejsca zamieszkania, który to termin należy rozumieć jako centrum jego interesów życiowych, w państwie zatrudnienia, choćby na bardzo krótki czas w okresie referencyjnym, automatycznie pozbawia go dodatku zagranicznego (ww. wyrok w sprawie B przeciwko Komisji, pkt 38; wyroki Sądu: z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie F‑6/12 Bourtembourg przeciwko Komisji, pkt 28; a także z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie F‑21/12 Achab przeciwko EKES, pkt 34, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑430/13 P).
25      Następnie, choć sam fakt zamieszkiwania w jakimś kraju w celu ukończenia studiów wyższych i odbycia praktyk zawodowych nie pozwala domniemywać zamiaru przeniesienia zwykłego centrum interesów życiowych do tego kraju, nie zmienia to faktu, że skarżąca studiowała i odbywała część swojej aplikacji adwokackiej we Włoszech po to, aby móc tam mieszkać ze swym mężem. Przeprowadzka do jakiegoś kraju, aby dołączyć tam do swojego małżonka, posiadanie tam mieszkania, aby razem z nim w nim zamieszkiwać, oraz wykonywanie w tym kraju działalności zawodowej pozwalają bowiem domniemywać przeniesienie zwykłego centrum interesów życiowych do omawianego kraju (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie F‑6/08 Blais przeciwko EBC, pkt 91).
26      Ponadto obywatelstwo danej osoby stanowi poważną wskazówkę istnienia licznych ścisłych więzów pomiędzy tą osobą a państwem, którego jest ona obywatelem (ww. wyroki: w sprawie B przeciwko Komisji, pkt 39; w sprawie Bourtembourg przeciwko Komisji, pkt 26). Fakt wystąpienia o obywatelstwo włoskie zaraz po zawarciu małżeństwa z obywatelem włoskim tym bardziej pozwala domniemywać, że skarżąca miała zamiar przenieść centrum swoich interesów życiowych do Włoch. Argumentu skarżącej, że chciała nabyć obywatelstwo europejskie, nie można uznać, gdyż jako małżonka obywatela Unii Europejskiej mogła ona swobodnie przemieszczać się i przebywać w Unii. Wynika z tego, że argumentem tym nie można obalić wskazanego powyżej domniemania.
27      Odnosząc się do argumentu skarżącej, że znajomość języka włoskiego jest naturalną konsekwencją jej studiów, należy zauważyć, podobnie jak w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, iż skarżąca nie przedstawiła dowodu na to, by kontynuowała studia w tym państwie z innego powodu niż zamieszkiwanie tam z mężem. Jeśli chodzi o argument, że jej staż w polskim konsulacie w Mediolanie stanowi wyraz jej związku z Polską, wystarczy wskazać, że w tym okresie skarżąca faktycznie przebywała we Włoszech, a zatem rzeczony staż nie może służyć podaniu w wątpliwość powyższego domniemania.
28      Należy również odrzucić argumenty skarżącej, że, po pierwsze, jej przyjazd do Rzymu, następnie przemieszczanie się do innych włoskich miast, a także poród w Weronie związane były wyłącznie ze zmianami miejsca pracy jej męża, a po drugie, że nie łączą jej z Włochami żadne więzy społeczne poza małżeństwem z włoskim obywatelem. Argumenty te bowiem potwierdzają tylko fakt, że chciała ona mieszkać ze swoim mężem, w tym przypadku we Włoszech. Przyjęcie toku rozumowania skarżącej faktycznie oznaczałoby nadanie art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego wykładni, zgodnie z którą kryterium zwykłego miejsca zamieszkania nie znajdowałoby już zastosowania, co pozbawiłoby ten przepis jego istotnej treści.
29      Z powyższego wynika, że skarżąca nie wykazała braku posiadania zwykłego miejsca zamieszkania w państwie zatrudnienia w okresie referencyjnym. W związku z tym Komisja słusznie nie przyznała jej prawa do dodatku zagranicznego.
30      W związku z powyższym skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
31      Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów rozdziału ósmego tytułu drugiego wspomnianego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 87 § 2, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
32      Z przedstawionych powyżej względów skarżąca przegrała sprawę. Ponadto Komisja w swoich żądaniach wyraźnie wniosła o obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Ponieważ okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 87 ust. 2 regulaminu postępowania, skarżąca pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      E. Jelenkowska-Luca pokrywa własne koszty i zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
Kreppel
Perillo
Barents
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 stycznia 2014 r.
Sekretarz
Prezes
W. Hakenberg
H. Kreppel
* Język postępowania: polski.