61998CC0196_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Deze prejudiciële zaak betreft de uitlegging van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (hierna: richtlijn"). De centrale vraag die de verwijzende instantie, de Social Security Commissioner (Verenigd Koninkrijk), aan het Hof heeft voorgelegd, betreft de bevoegdheid van de lidstaten om een prestatie op het gebied van de sociale zekerheid zodanig te regelen dat voor het invaliditeitspensioen een verschillende behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers resulteert wegens de verschillende pensioenleeftijden.
De wettelijke bepalingen
De gemeenschapsregeling
2. Zoals in artikel 1 wordt bepaald, beoogt de richtlijn de geleidelijke tenuitvoerlegging (...) van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid". Zoals artikel 4, lid 1, bepaalt, houdt dit beginsel in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect (...) is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot: (...) de berekening van de prestaties (...) alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op de prestaties". Een ongelijke behandeling wordt niettemin aanvaard in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn, dat bepaalt dat de richtlijn geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van de lidstaten om van haar werkingssfeer uit te sluiten: a) de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de toekenning van ouderdoms- en rustpensioenen en de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien voor andere prestaties". Artikel 5 bepaalt: De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die strijdig zijn met het beginsel van gelijke behandeling worden ingetrokken." Vervolgens bepaalt artikel 8, lid 1, dat de lidstaten dergelijke bepalingen in werking doen treden binnen een termijn van zes jaar volgende op de kennisgeving. Ten slotte voorziet artikel 7, lid 2, in een periodiek onderzoek door de lidstaten van de gebieden die krachtens deze bepaling zijn uitgezonderd, teneinde na te gaan of deze uitzonderingen nog steeds gerechtvaardigd zijn en derhalve moeten worden gehandhaafd. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 8, lid 2, dat de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de redenen die eventueel het behoud in hun respectieve rechtsorden van bestaande bepalingen met betrekking tot de in artikel 7, lid 1, bedoelde gebieden rechtvaardigen, alsmede van de mogelijkheid van een latere herziening daarvan".
De regeling van het Verenigd Koninkrijk
3. In het Verenigd Koninkrijk werd tot 1986 op grond van de wet op de sociale zekerheid van 1975 een prestatie genaamd Special Hardship Allowance (hierna: SHA"; toelage voor probleemgevallen) toegekend aan werknemers die het slachtoffer waren geworden van een arbeidsongeval waardoor hun arbeidscapaciteit was verminderd.
4. De Social Security Act van 1986 verving de SHA door een andere prestatie met de naam Reduced Earnings Allowance (hierna: REA"; toelage voor een vermindering van het inkomen). Deze nieuwe prestatie bestaat in een bedrag gelijk aan het verschil tussen het arbeidsinkomen vóór en na het ongeval. In feite beoogt de REA de werknemer te compenseren voor de vermindering van zijn verdiencapaciteit na het ongeval.
5. Met diverse wetswijzigingen na 1986 heeft de wetgever van het Verenigd Koninkrijk getracht de toekenning van de REA te beperken tot personen in de arbeidsleeftijd, zodat de toelage de vermindering van de beroepsinkomsten als gevolg van invaliditeit compenseerde. Met het oog hierop, dat wil zeggen om niet aan de werknemers die waren opgehouden met werken zowel hun ouderdomspensioen als de volledige REA toe te kennen (hetgeen niet verenigbaar leek met de functie van deze prestaties, die beide zijn gericht op het compenseren van het verlies van beroepsinkomsten), zijn aan de REA beperkende voorwaarden verbonden, gebaseerd op de in de pensioenregeling geldende verschillende pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen.
6. Het socialezekerheidsstelsel van het Verenigd Koninkrijk, waarvan in casu de verenigbaarheid met de gemeenschapsrechtsorde en in het bijzonder met de aangehaalde richtlijn wordt betwist, bepaalt in grote lijnen, dat personen die het slachtoffer zijn geworden van een arbeidsongeval of die een beroepsziekte hebben gekregen, die met pensioen zijn gegaan tussen april 1987 en april 1989 en die, voordat zij met pensioen gingen, de volledige REA kregen, in plaats daarvan een bevroren" REA ontvangen, dat wil zeggen gefixeerd op het peil op een bepaalde datum en niet variërend naar gelang van latere jaarlijkse verhogingen van de kosten voor het levensonderhoud. Het bepaalt ook dat personen die later met pensioen zijn gegaan, dat wil zeggen na april 1989, maar die overigens in dezelfde omstandigheden als de eerste categorie verkeren, het recht op de REA verliezen en, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, een uitkering genaamd Retirement Allowance (hierna: RA") ontvangen, die lager is dan de bevroren" REA. De RA, die voor het leven wordt toegekend, bedraagt 25 % van het laatste wekelijkse bedrag van de REA waarop de betrokkene voorheen recht had, of 10 % van het maximumbedrag van een invaliditeitspensioen.
7. Wat de leeftijd betreft waarop werknemers in het Verenigd Koninkrijk met pensioen gaan, kenmerkt het stelsel zich door flexibiliteit. Iemand die geen normale beroepsactiviteit meer uitoefent, kan namelijk het moment waarop hij met pensioen gaat, kiezen binnen een termijn van vijf jaar nadat hij de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, die 65 jaar is voor mannen, en 60 jaar voor vrouwen. Iemand die binnen deze termijn geen keuze heeft gemaakt, wordt geacht met pensioen te zijn gegaan op de leeftijd van 70 jaar als het om een man gaat, en 65 jaar als het om een vrouw gaat.
8. De vaststelling van naar het geslacht verschillende pensioenleeftijden heeft tot gevolg, dat het verlies van het recht op de REA en de vervanging ervan door een lagere REA of door een aanzienlijk lagere prestatie de RA voor mannen en vrouwen op verschillende tijdstippen plaatsvindt.
De feiten en het procesverloop
9. De vijf gedingen waarop de verwijzingsbeschikking betrekking heeft, betreffen de wijze van berekening van het invaliditeitspensioen, meer in het bijzonder de invloed van de verschillende pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen op de vaststelling van het bedrag van dit pensioen en daarmede op het beginsel van gelijke behandeling van personen van verschillend geslacht. Hierna volgt een korte samenvatting van de context van elk van deze gedingen als blijkend uit de verwijzingsbeschikking.
10. Mevrouw Spencer, geboren in 1926, werd het slachtoffer van een arbeidsongeval. Zij ontving eerst de SHA, en daarna met ingang van 1967 de REA. Zij heeft ervoor gekozen om vanaf 23 december 1986, toen zij de leeftijd van 60 jaar bereikte, haar pensioen te ontvangen. De bevoegde instantie heeft haar medegedeeld dat zij overeenkomstig artikel 12 van bijlage 7 bij de Social Security Contributions and Benefits Act van 1992 slechts recht had op de bevroren" REA. Naar aanleiding van het beroep van betrokkene heeft de rechter die kennisneemt van geschillen op het gebied van de sociale zekerheid, dit besluit vernietigd en haar het recht op de volledige REA toegekend, omdat hij van mening was dat een werknemer van het mannelijk geslacht die eveneens in 1926 was geboren, in dezelfde omstandigheden tot de leeftijd van 65 jaar recht zou hebben gehad op de volledige prestatie. De inzake sociale zekerheid bevoegde instantie heeft tegen deze beslissing appèl aangetekend en opnieuw het standpunt ingenomen dat mevrouw Spencer slechts recht had op de beperkte REA. Mevrouw Spencer heeft daarentegen gesteld dat zij ingevolge de richtlijn aanspraak kon maken op de volledige prestatie tot de leeftijd van 65 jaar en dat zij anders zou worden gediscrimineerd ten opzichte van werknemers van het mannelijk geslacht. Met andere woorden, zij betwistte de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de wetswijziging waarbij de REA tot een vast bedrag was verminderd, stellende dat een man in dezelfde omstandigheden als zij aanspraak had kunnen blijven maken op de volledige prestatie.
11. Mevrouw Hepple, geboren in 1933, kreeg een beroepsziekte en ontving de REA sinds 27 januari 1987. Deze prestatie werd met ingang van 31 maart 1996 verlaagd, omdat zij op die datum ouder werd dan 60 jaar en niet meer werkte. Op het door haar ingestelde beroep, waarin zij betaling van het volledige bedrag van de REA eiste met een beroep op het beginsel van gelijke behandeling, bevestigde de bevoegde rechter de afwijzende beslissing van de overheidsinstantie. Hepple tekende tegen deze beslissing appèl aan, stellende dat op grond van het beginsel van gelijke behandeling de prestatie in kwestie niet kon worden verlaagd voordat zij de leeftijd van 65 jaar had bereikt, dat wil zeggen de pensioenleeftijd voor mannen.
12. Mevrouw Stec, geboren in 1933, werd het slachtoffer van een arbeidsongeval en ontving de REA sinds 1990. Deze prestatie werd met ingang van 31 maart 1996 verlaagd, omdat zij op die datum ouder werd dan 60 jaar en niet meer werkte. Naar aanleiding van het beroep van betrokkene vernietigde de bevoegde rechter het besluit van de overheidsinstantie en kende hij verzoekster het recht op de volledige REA toe tot de leeftijd van 65 jaar, dat wil zeggen totdat zij de pensioenleeftijd van mannen zou bereiken. De overheid heeft tegen deze uitspraak appèl aangetekend.
13. Hepple en Stec betwisten derhalve de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de wetswijziging waarbij de REA is vervangen door een andere prestatie met een vast lager bedrag, op de grond dat bij gelijke omstandigheden het inkomensverlies vrouwen eerder treft dan mannen.
14. De heer Lunn, geboren in 1923, werd het slachtoffer van een ongeval en ontving vanaf 12 mei 1974 de SHA, later de REA. Hij ontving het ouderdomspensioen voor het eerst in 1993, toen hij 70 jaar werd. De REA werd met ingang van 31 maart 1996 verlaagd tot het bedrag van de RA. Op het beroep van betrokkene bevestigde de bevoegde rechter het besluit van de overheid. Lunn bestreed deze uitspraak, waarbij hij aanvoerde dat hij voor de rest van zijn leven recht had op de op het vaste bedrag vastgestelde REA, aangezien een vrouw van dezelfde leeftijd als hij deze prestatie zou hebben ontvangen met ingang van 1988.
15. De heer Kimber, geboren in 1924, werd het slachtoffer van een arbeidsongeval en ontving sinds 1982 de SHA, daarna de REA. Hij ontving het ouderdomspensioen op de leeftijd van 70 jaar, dat wil zeggen met ingang van 1994. Per 31 maart 1996 werd de REA verlaagd tot het bedrag van de RA. Op zijn beroep vernietigde de bevoegde rechter het besluit van de overheid en kende hij verzoeker het recht toe, de volledige REA te blijven ontvangen, aangezien een vrouw in dezelfde omstandigheden deze hogere prestatie zou hebben genoten. Inderdaad zou een vrouw die evenals Kimber op 30 september 1924 was geboren en niet had gekozen voor het ontvangen van haar ouderdomspensioen vóór 30 september 1994, haar REA hebben zien verminderen tot het bedrag van de RA vanaf 30 september 1989; zou zij daarentegen tussen 30 september 1988 en 9 april 1989 aanspraak op pensioen hebben gemaakt (welke mogelijkheid Kimber niet had), zou zij de REA tegen het vaste bedrag voor het leven hebben ontvangen.
16. Lunn en Kimber hebben in wezen bezwaar tegen het feit dat hen niet de vaste REA is toegekend, waarop vrouwen die in dezelfde periode in dezelfde omstandigheden verkeerden wel aanspraak konden maken, en dat het bedrag dat zij ingevolge de regeling van de RA ontvingen, lager was dan een vrouw in een vergelijkbare situatie als die van hen ontving; huns inziens is deze regeling gemeenschapsrechtelijk onrechtmatig.
17. Volgens de verwijzende rechter is de centrale vraag in elk van de vijf gedingen, of een nationale regeling die voorziet in de uitkering van een prestatie als de REA aan personen die te oud zijn om hun beroep uit te oefenen, een zo zwaarwegende anomalie is, dat stopzetting van de uitkering van de REA op voor mannen en voor vrouwen verschillende leeftijden gerechtvaardigd is. Het gaat er met andere woorden om, of een dergelijke keuze van de wetgever al dan niet verenigbaar is met de uitzondering bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn.
18. Gelet op de hiervoor omschreven feitelijke en wettelijke context stelt de verwijzende instantie het Hof de volgende vragen:
1) Staat artikel 7 van richtlijn 79/7/EEG van de Raad een lidstaat toe om, gekoppeld aan de voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijden in de wettelijke ouderdomspensioenregeling, ongelijke leeftijdsvoorwaarden te stellen voor het recht op een toelage met de kenmerken van de ‚reduced earnings allowance (REA) die in het kader van een wettelijke verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten wordt betaald, hetgeen ertoe leidt dat aan mannen en vrouwen in voor het overige gelijke omstandigheden een verschillend weekbedrag in contanten wordt betaald, in het bijzonder wanneer deze ongelijkheid:
a) niet noodzakelijk is om financiële redenen die met een van deze regelingen verband houden; en
b) eerder niet bestond, maar pas is ingevoerd jaren na de vaststelling van beide regelingen en bovendien na 23 december 1984, de uiterste datum waarop ingevolge artikel 8 volledig uitvoering moest zijn gegeven aan de richtlijn?
2) Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, aan de hand van welke overwegingen moet dan worden bepaald, of ongelijke leeftijdsvoorwaarden als die welke sedert 1988-1989 in Groot-Brittannië voor het recht op de REA worden gesteld, noodzakelijk zijn om de samenhang tussen de regelingen te bewaren, dan wel anderszins onder de uitzondering van artikel 7 vallen?
3) Indien deze ongelijke leeftijdsvoorwaarden niet onder de uitzondering van artikel 7 vallen, moet de nationale rechter dan op grond van de rechtstreekse werking van de richtlijn (bij gebreke van omzetting van de richtlijn in nationaal recht) de ongelijkheid opheffen door aan de betrokkene een aanvulling toe te kennen over elke week dat het bedrag dat hem of haar ingevolge de arbeidsongevallen- en beroepsziektenverzekering wordt betaald, lager is dan dat voor een persoon van het andere geslacht in voor het overige gelijke omstandigheden (de ‚vergelijkbare persoon), zonder rekening te houden met:
a) het feit dat de betrokkene in andere weken recht heeft op een hoger bedrag dan de vergelijkbare persoon; en/of
b) het feit dat in de pensioenregeling voor mannen en vrouwen verschillende opties voor de keuze van de aanvangsleeftijd van het pensioen bestaan die in samenhang met de ongelijke voorwaarden die in de arbeidsongevallen- en beroepsziektenregeling worden gesteld, een andere (en ongelijke) wekelijkse uitkering uit hoofde van die regeling tot gevolg kunnen hebben, welke in sommige weken hoger en in andere lager is dan die van de vergelijkbare persoon?
Of moet met dergelijke factoren rekening worden gehouden en, zo ja, volgens welke beginselen, om aan artikel 4 rechtstreekse werking te geven?"
De eerste en de tweede vraag
19. Ik stel voorop dat alle partijen het erover eens zijn dat de betrokken wetgeving van het Verenigd Koninkrijk in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling, en dat derhalve in het onderhavige geval enkel behoeft te worden vastgesteld of hiervoor een rechtvaardiging is te vinden in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn.
20. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de vaststelling van verschillende leeftijden voor het recht op de REA, aansluitend bij analoge bepalingen inzake de pensioenleeftijd, onder de werkingssfeer van deze bepaling valt, in het bijzonder wanneer deze maatregel niet is ingegeven door financiële overwegingen en niet bestond ten tijde van de inwerkingtreding van de richtlijn. Met zijn tweede vraag, die nauw samenhangt met de eerste, vraagt de verwijzende rechter in geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag, volgens welke criteria dient te worden beoordeeld of het verschil in pensioenleeftijd invloed heeft op het stelsel van invaliditeitspensioen, en of de noodzaak van het verzekeren van de samenhang tussen de twee stelsels, of andere eisen die door artikel 7 zijn erkend, eventuele discriminaties binnen het stelsel van de invaliditeitsprestaties kunnen rechtvaardigen. Het antwoord op de tweede vraag is dermate nauw verbonden met dat op de eerste, dat het mij opportuun lijkt om deze beide vragen gezamenlijk te behandelen.
21. Het is logisch om in de eerste plaats het deel van de vraag te onderzoeken, dat staat onder b en betrekking heeft op de toepasselijkheid van de standstill-regel op de afwijking bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a. Eerst moet dus worden bepaald of de richtlijn de lidstaten toestaat om nieuwe vormen van discriminatie in te voeren die gerelateerd zijn aan het verschil in pensioenleeftijd, nieuw in de zin dat zij niet bestonden vóór de inwerkingtreding van de richtlijn. Indien wordt aangenomen dat de richtlijn een standstill-verplichting bevat, moet de reikwijdte van de afwijking noodzakelijkerwijs beperkt zijn tot de discriminaties die bestonden bij het verstrijken van de termijn van zes jaar voor de omzetting van de richtlijn, dat wil zeggen op 23 december 1984. Indien in de onderhavige zaak van deze premisse wordt uitgegaan, zouden de discriminaties tussen mannen en vrouwen in het stelsel van invaliditeitsverzekeringen onverenigbaar moeten worden verklaard, aangezien de bepalingen waarbij zij voor het eerst in de rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, dateren van 1986, dat wil zeggen na de inwerkingtreding van de richtlijn.
Voor de stelling dat de afwijking bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn moet worden uitgelegd in het licht van de standstill-regel, verwijzen de verzoekers en de Commissie naar de tekst van de relevante bepalingen van de richtlijn. Zij zijn van oordeel dat in artikel 7, lid 2, uit de woorden De lidstaten onderzoeken periodiek de gebieden die krachtens lid 1 zijn uitgezonderd, teneinde na te gaan of het, gelet op de sociale ontwikkeling ter zake, gerechtvaardigd is deze uitzonderingen te handhaven" blijkt, dat de lidstaten vrij zijn om de daarin bedoelde uitzonderingen te handhaven, maar niet om vervolgens nieuwe uitzonderingen van het toegestane type in te voeren. Het gebruik van de term handhaven" en de verplichting voor de lidstaten om de handhaving" van deze bepalingen in hun onderscheiden rechtsorden te rechtvaardigen, geven steun aan deze stelling.
Artikel 8, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn leidt eveneens tot deze uitlegging. Daarin wordt bepaald dat de lidstaten de Commissie in kennis [stellen] van de redenen die eventueel het behoud van bestaande bepalingen met betrekking tot de in artikel 7, lid 1, bedoelde gebieden rechtvaardigen, alsmede van de mogelijkheid van een latere herziening daarvan". Deze tekst moet aldus worden uitgelegd, dat wordt verondersteld dat de uitzondering bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, slechts van toepassing is op discriminaties die bestaan op het moment van de inwerkingtreding van de richtlijn. Wij hebben reeds gezien dat de discriminaties waarvan in de onderhavige zaak sprake is, in de rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd in 1986, terwijl de richtlijn, die in 1978 is aangenomen, zoals ik al heb gezegd vóór 23 december 1984 moest zijn omgezet.
Deze uitlegging wordt verder bevestigd door de omstandigheid dat de richtlijn wordt gekenmerkt door een geleidelijke tenuitvoerlegging van de gelijke behandeling, welke noodzakelijkerwijs met zich brengt dat nationale discriminerende maatregelen die zijn gebaseerd op artikel 7, lid 1, en waarvan de geleidelijke afschaffing, ondanks de afwijking, het door de richtlijn beoogde resultaat vormt, van tijdelijke aard zijn. Artikel 1 van de richtlijn beklemtoont uitdrukkelijk het geleidelijke karakter van de verwezenlijking van haar doelstellingen. Dienaangaande haalt de Commissie het arrest Bramhill uit 1994 aan, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de opheffing van een dergelijke vorm van discriminatie voor bepaalde, maar niet voor alle vrouwen, verenigbaar was met artikel 7, lid 1, sub d, van de richtlijn (dat verhogingen van bepaalde langlopende prestaties toestaat), omdat een zodanige maatregel, ook al beëindigde zij de ongelijke behandeling niet geheel, niettemin het voordeel had dat de voorheen bestaande discriminaties werden verkleind.
22. Om verschillende redenen kan ik mij niet vinden in de argumenten die naar voren worden gebracht ter onderbouwing van een enge uitlegging van de afwijking bedoeld in artikel 7, lid 1, sub d, en dus van de stelling dat de betrokken wetgeving van het Verenigd Koninkrijk onverenigbaar is met de richtlijn.
Allereerst moet in gedachten worden gehouden, dat een standstill-regel in het algemeen in uitdrukkelijke bewoordingen is geformuleerd, aldus bijvoorbeeld in artikel 37, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 31, lid 2, EG). Zoals wij hierna zullen zien, vinden wij daarentegen in de richtlijn enkel tamelijk dubbelzinnige aanwijzingen voor de gedachte dat geen nieuwe discriminaties mogen worden ingevoerd, maar beslist geen formulering in heldere bewoordingen, hoewel dit mij onmisbaar lijkt, gelet op het feit dat het een regel betreft die de werkingssfeer van de richtlijn raakt en waarvan de belanghebbenden, hoofdzakelijk de werknemers, het bestaan en de strekking eenvoudig moeten kunnen kennen.
Artikel 7, lid 1, kan evenwel duidelijkheid brengen. Hierin worden de grenzen waarbinnen het de lidstaten vrijstaat om het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid niet toe te passen, met de algemene formule aangegeven, dat de richtlijn geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van de lidstaten om [bepaalde discriminerende maatregelen] van haar werkingssfeer uit te sluiten", waaronder ook de vaststelling van een leeftijdsgrens voor het pensioen die verschilt naar het geslacht, en de consequenties die daaruit kunnen voortvloeien voor andere sociale prestaties. Gelet op de wijze waarop zij is geformuleerd, heeft deze bepaling duidelijk een algemene strekking, in de zin dat zij de lidstaten vooral de bevoegdheid toekent om bij de vaststelling van de betrokken bepalingen bepaalde vormen van discriminatie van de werkingssfeer van het gelijkheidsbeginsel uit te sluiten, en hen bovendien ook toestaat om deze discriminaties te handhaven voor zover ze al bestonden ten tijde van de inwerkingtreding van de richtlijn.
Derhalve kan niet worden volgehouden, dat de lidstaten op de gebieden bedoeld in artikel 7, lid 1, uitsluitend kunnen optreden om de bestaande discriminaties op te heffen of om de draagwijdte daarvan te beperken. Mijns inziens wordt deze stelling niet gedragen door de artikelen 7, lid 2, en 8, lid 2, die zoals gezegd voorzien in een periodiek onderzoek van de uitgezonderde gebieden teneinde na te gaan of het gerechtvaardigd is deze uitzonderingen te handhaven, respectievelijk de lidstaten verplichten om de Commissie in kennis te stellen van de redenen die eventueel het behoud van bestaande bepalingen met betrekking tot de in artikel 7, lid 1, bedoelde gebieden rechtvaardigen. Het beroep op artikel 7, lid 2, is niet van belang, omdat deze bepaling betrekking heeft op de eventuele beperking van de uitzonderingen van lid 1, en niet op hun invloed in het nationale recht. Het beroep op artikel 8, lid 2, is evenmin van belang, omdat, indien artikel 7, lid 1, wordt uitgelegd zoals ik dit zojuist heb voorgesteld, onder bestaande bepalingen niet alleen moeten worden verstaan die al van toepassing waren op het moment van inwerkingtreding van de richtlijn, maar ook die na deze datum nieuw zijn aangenomen, aangezien ook voor deze in artikel 8, lid 2, tweede alinea, een meldingsplicht is voorzien.
Daarbij komt nog, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk in haar verweerschrift heeft opgemerkt, dat artikel 7, lid 1, sub e, bepaalt dat de lidstaten de gevolgen van het vóór de aanneming van de (...) richtlijn" uitoefenen van een keuzerecht op het gebied van de sociale zekerheid van de werkingssfeer van de richtlijn kunnen uitsluiten: deze bepaling toont duidelijk aan dat, toen de gemeenschapswetgever het noodzakelijk achtte om de werkingssfeer van de afwijking te beperken door deze te relateren aan het bestaan van voorwaarden waaraan reeds moest zijn voldaan vóór de aanneming van de richtlijn, hij deze beperking in volstrekt heldere bewoordingen heeft geformuleerd. De gemeenschapswetgever zou de relevante regels op een even transparante wijze hebben geformuleerd wanneer hij de reikwijdte van alle uitzonderingen van artikel 7, lid 1, door een standstill-verplichting had willen beperken.
23. Dit zijn de regels van secundair gemeenschapsrecht die van belang zijn. Het beroep op standstill lijkt mij daarentegen ook om een meer algemene reden in elk geval niet echt relevant. Immers, de vraag of er voor bepaalde regels van secundair recht al dan niet een standstill-verplichting bestaat, doet zich om evidente redenen niet voor als er een uitdrukkelijke bepaling in deze zin is, want in dat geval behoeft de rechter slechts de reikwijdte te bepalen van de uitdrukkelijke limitatieve bepaling die hij moet toepassen. Anders is het wanneer een dergelijke bepaling ontbreekt. Dit is in het algemeen het geval bij richtlijnen, hetgeen sommigen heeft gebracht tot de stelling dat richtlijnen vóór het verstrijken van de termijn voor omzetting in de nationale rechtsorde de vrijheid van de lidstaten blokkeren om regels vast te stellen die de latere omzetting daarvan in de weg zouden kunnen staan. De onderhavige zaak valt echter onder geen van beide categorieën, aangezien de betrokken richtlijn een bepaling bevat, te weten artikel 7, lid 1, die de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om bepaalde gebieden van haar werkingssfeer uit te sluiten.
Een standstill-verplichting is bovendien alleen denkbaar, wanneer de termijn voor de omzetting van de richtlijn nog niet is verstreken. In de onderhavige zaak staat echter vast dat de nieuwe bepalingen van het Verenigd Koninkrijk zijn vastgesteld na het verstrijken van de termijn van zes jaar die voor de omzetting van de richtlijn was voorzien, met het gevolg dat deze zaak valt buiten de typische context van een uit een richtlijn voortvloeiende standstill-verplichting, die slechts voorstelbaar is voor de periode vóór het verstrijken van de omzettingstermijn. In een dergelijk geval leveren gedragingen van een lidstaat die in strijd zijn met de verplichtingen uit de richtlijn, inderdaad geen schending op van de standstill-verplichting, maar van verplichtingen die rechtstreeks verbonden zijn met de specifieke inhoud van de niet-uitgevoerde richtlijn en/of de algemene beginselen die in de richtlijn tot uitdrukking worden gebracht.
24. Nu ik heb geconcludeerd dat er geen standstill-verplichting bestaat, moet worden nagegaan of een regeling als hier aan de orde is, die een verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen op het gebied van invaliditeitsprestaties invoert, als gerechtvaardigd kan worden beschouwd in het licht van artikel 7, lid 1, sub a; met andere woorden, er moet worden nagegaan wat de aard is van het verband dat moet bestaan tussen enerzijds de verschillende pensioenleeftijden, en anderzijds de discriminaties bij andere sociale uitkeringen, om deze laatste als overeenkomstig artikel 7, lid 1, sub a, gerechtvaardigd te kunnen beschouwen. Ik herinner eraan, dat ingevolge deze bepaling de lidstaten de bevoegdheid behouden om de vaststelling van de leeftijd waarop werknemers het recht krijgen op het ouderdoms- en rustpensioen" alsmede de gevolgen die voor andere socialezekerheidsprestaties kunnen voortvloeien uit de keuze van bepaalde leeftijdsgrenzen, van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten.
Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet derhalve worden bepaald of dit stelsel met een verschillend invaliditeitspensioen naargelang het mannen of vrouwen betreft, kan worden gekwalificeerd als gevolg" van de vaststelling van verschillende leeftijdsgrenzen voor mannen en voor vrouwen voor het recht op toekenning van een ouderdoms- en rustpensioen in de zin van de zojuist aangehaalde bepaling.
25. Deze vraag is niet nieuw. Het Hof heeft zich daarover reeds gebogen in diverse arresten die vergelijkbare situaties betreffen. Hierna vat ik de hoofdlijnen van twee van de belangrijkste daarvan samen.
In zijn arrest van 30 maart 1993, Thomas e.a., heeft het Hof de verenigbaarheid met het beginsel van gelijke behandeling onderzocht van een nationale bepaling die prestaties bij invaliditeit uitsloot voor personen die de - voor mannen en vrouwen verschillend geregelde - pensioenleeftijd hadden overschreden. Het Hof stelde vast dat een dergelijke bepaling in strijd is met het aangehaalde beginsel, maar oordeelde haar niettemin gerechtvaardigd op grond van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn, voor zover het om een gevolg ging dat voor andere uitkeringen dan ouderdomspensioenen kon voortvloeien uit de vaststelling van verschillende pensioenleeftijden. Het preciseerde dat dit gerechtvaardigd is indien de discriminaties een objectieve en noodzakelijke band hebben met het verschil in pensioenleeftijd", nauwkeuriger gezegd indien zij objectief noodzakelijk [zijn] om te vermijden, dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel wordt verstoord, of om de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren". Het voegde daaraan toe, dat het aan de nationale rechterlijke instantie staat om vast te stellen of het om een discriminatie gaat die objectief noodzakelijk is om te vermijden dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel wordt verstoord, of om de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren. Niettemin verschafte het de nationale rechter aanwijzingen om hem in staat te stellen uitspraak te doen. Onder verwijzing naar het vereiste van behoud van het financiële evenwicht tussen het stelsel van ouderdomspensioenen en andere uitkeringsregelingen merkte het Hof vervolgens op, dat prestaties die krachtens niet op bijdragen berustende regelingen worden betaald aan personen die aan bepaalde risico's blootstaan, ongeacht een eventueel recht van deze persoon op ouderdomspensioen op grond van daartoe betaalde bijdragen geen rechtstreekse invloed op het financiële evenwicht van op bijdragen berustende pensioenstelsels hebben". Door uit te gaan van deze vooronderstelling lijkt het Hof de nationale rechter aan te geven, dat de Britse regelgeving op het gebied van invaliditeitsprestaties niet kan worden beschouwd als een gevolg van verschillende pensioenleeftijden, omdat zij niet noodzakelijk is om de samenhang en het financiële evenwicht van het pensioenstelsel te bewaren, waarbij het vanzelfsprekend aan de nationale rechter staat om vast te stellen of in het concrete geval aan deze voorwaarde is voldaan.
In zijn arrest van 11 augustus 1995, Graham e.a. herhaalt het Hof de algemene stelling uit de eerdere arresten, dat artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn niet alleen toestaat dat de wet voor de toekenning van ouderdoms- en rustpensioenen een naar het geslacht verschillende leeftijd vaststelt, maar ook dat er in andere uitkeringsregelingen discriminaties met een objectieve en noodzakelijke band met het verschil in pensioenleeftijd voorkomen. Op grond van deze bepaling acht het Hof (in het licht van de richtlijn) een nationale regeling geoorloofd die, na vaststelling van de pensioenleeftijd op 65 jaar voor mannen en op 60 jaar voor vrouwen, enerzijds bepaalt dat het bedrag van het invaliditeitspensioen dat personen genieten die vóór het bereiken van de pensioenleeftijd arbeidsongeschikt zijn geworden, voor vrouwen bij het bereiken van de leeftijd van 60 jaar en voor mannen vanaf 65 jaar wordt beperkt tot het reële bedrag van het ouderdomspensioen, en anderzijds het recht op een toeslag op het invaliditeitspensioen toekent aan personen die op het moment waarop de arbeidsongeschiktheid ontstaat, in geval van vrouwen de leeftijd van 55 jaar en in geval van mannen de leeftijd van 60 jaar nog niet hebben bereikt. Het Hof komt tot deze conclusie op grond van zijn oordeel dat de discriminerende aard van deze bepalingen, die de beperking en de aanvulling op het invaliditeitspensioen in de aangehaalde zin heeft, gerechtvaardigd is, aangezien deze binnen de afwijking bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn vallen, omdat zij een rechtstreekse en noodzakelijke band met het verschil in pensioenleeftijd hebben. Dienaangaande heeft het Hof bevestigd, dat deze discriminaties objectief noodzakelijk zijn om te vermijden, dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel wordt verstoord, of om de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren". Het preciseerde dat deze discriminaties een objectieve band hebben met de vaststelling van een voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijd, aangezien deze rechtstreeks voortvloeien uit het feit dat verschillende pensioenleeftijden zijn vastgesteld. Bovendien preciseerde het, dat de betrokken discriminaties een noodzakelijke band hebben met het verschil in pensioenleeftijd, aangezien invaliditeitsuitkeringen dienen ter vervanging van het door de beroepsuitoefening verworven inkomen, zodat niets een lidstaat belet te bepalen, dat de betaling ervan wordt stopgezet en dat zij worden vervangen door het ouderdomspensioen op het moment waarop de begunstigden hun werk hoe dan ook wegens het bereiken van de pensioenleeftijd zouden staken. Het Hof benadrukt dat, indien artikel 7, lid 1, sub a, zou worden uitgelegd in de zin dat het de lidstaten zou verbieden om het bedrag van de aan werknemers vóór het bereiken van de pensioenleeftijd verschuldigde invaliditeitsuitkeringen te beperken en zou verplichten om dit bedrag vast te stellen op een hoogte die overeenkomt met het ouderdomspensioen waarop deze personen bij pensionering recht zouden hebben, dit zou neerkomen op een beperking van de bevoegdheid van een lidstaat om verschillende pensioenleeftijden vast te stellen, terwijl deze bepaling deze bevoegdheid uitdrukkelijk aan de lidstaten heeft toegekend. Het Hof merkt ten slotte op, dat een dergelijke restrictieve uitlegging ook tot gevolg zou hebben dat de samenhang tussen de ouderdomspensioenregeling en de regeling van de invaliditeitsuitkeringen in gevaar zou worden gebracht, omdat: a) de lidstaten niet in staat zouden zijn om de werknemers die arbeidsongeschikt worden vóór het bereiken van de pensioenleeftijd, invaliditeitsuitkeringen te verlenen die hoger zijn dan de ouderdomspensioenen, maar overeenkomen met de inkomsten die zij zouden blijven ontvangen tot de pensioenleeftijd indien zij waren blijven werken; b) vrouwen een invaliditeitspensioen zouden genieten ten belope van het volledige ouderdomspensioen, indien ter verzekering van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen het invaliditeitspensioen waarop zij recht hebben vanaf de leeftijd van 60 jaar, evenals bij mannen pas werd toegekend op de leeftijd van 65 jaar.
26. Uit deze rechtspraak blijkt dat een discriminatie op het gebied van de sociale zekerheid, om op grond van artikel 7, lid 1, sub a, als gerechtvaardigd te kunnen worden beschouwd, het noodzakelijke gevolg" van de verschillende pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen moet zijn. De arresten Thomas e.a. en Graham e.a., waarvan de belangrijke passages hiervoor zijn weergegeven, bieden de aanknopingspunten om het onderhavige geval op te lossen. Het Hof preciseert daarin, dat een discriminatie die wordt veroorzaakt door het verschil in pensioenleeftijd (het betrof in deze zaken evenals in casu invaliditeitsuitkeringen waarvan de regeling verschilde afhankelijk van de pensioenleeftijd) als een gevolg" van dit verschil kan worden beschouwd, wanneer zij objectief noodzakelijk is om het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel of de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren. Het preciseert bovendien dat deze discriminaties een objectieve band met de pensioenleeftijd hebben, voor zover zij rechtstreeks voortvloeien uit het feit dat deze leeftijd naar het geslacht verschillend is vastgesteld, en een noodzakelijke band met deze voorwaarde hebben, omdat invaliditeitsuitkeringen dienen ter vervanging van het arbeidsinkomen en hun doel derhalve wegvalt wanneer het pensioen ingaat en de arbeidsinkomsten dus stoppen. In het arrest Graham e.a. legt het Hof uit, dat discriminaties slechts gerechtvaardigd zijn, wanneer ze ertoe dienen om de samenhang tussen de twee stelsels in twee opzichten te bewaren: in de eerste plaats omdat de lidstaten de werknemers die vóór de pensioenleeftijd arbeidsongeschikt worden geen invaliditeitsuitkeringen zouden kunnen toekennen overeenkomend met de inkomsten die zij zouden blijven ontvangen als zij hadden kunnen blijven werken; en in de tweede plaats omdat vrouwen een invaliditeitsuitkering zouden genieten ten belope van het rustpensioen, indien het invaliditeitspensioen hun ter verzekering van de gelijke behandeling op dezelfde leeftijd als mannen, namelijk op 65 jaar, werd toegekend.
27. In de onderhavige zaak betreffen de discriminaties die aan de verwijzende rechter zijn voorgelegd, in drie gevallen vrouwen en in twee mannen. Mevrouw Spencer stelt dat door de vervanging van de volledige REA door de bevroren REA voor werknemers die evenals zij tussen april 1987 en april 1989 met pensioen zijn gegaan, haar uitkering minder voordelig was geworden dan de analoge uitkering voor mannen die, terwijl zij later - met 65 jaar - met pensioen gingen en zich overigens in een vergelijkbare situatie bevonden, de mogelijkheid hadden gehad om het recht op de volledige REA te behouden. Verzoeksters Hepple en Stec stellen dat zij door de vervanging van de REA door een lagere uitkering, de RA, toen zij de pensioenleeftijd bereikten, erop achteruit zijn gegaan ten opzichte van mannen in een vergelijkbare situatie, aangezien vrouwen eerder dan mannen met pensioen gaan en dus eerder dan mannen geen volledig invaliditeitspensioen meer ontvangen. Verzoekers Lunn en Kimber stellen dat sprake is van een omgekeerde discriminatie, die vrouwen tot voordeel en verzoekers tot nadeel strekt. Zij stellen dat de REA op het vaste bedrag hun niet is uitbetaald, omdat zij in de loop van de periode van april 1987 tot april 1989 nog niet de pensioengerechtigde leeftijd hadden bereikt, terwijl vrouwen van dezelfde leeftijd in dezelfde omstandigheden al met pensioen hadden kunnen gaan en dus recht op de volledige (zij het bevroren") REA hadden kunnen verwerven.
Alle vormen van discriminatie waarover verzoekers klagen en die hiervoor zijn beschreven, zijn ongetwijfeld in oorzaak en gevolg verbonden met de verschillende pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen. Voor het antwoord op de eerste vraag moet worden vastgesteld of de ingevoerde discriminaties objectief noodzakelijk zijn, in de zin dat de lidstaten bij gebreke daarvan in hun respectieve rechtsorden geen naar het geslacht verschillende pensioenleeftijd hadden kunnen invoeren.
28. Verzoekers en de Commissie, die argumenten aanvoeren die elkaar grotendeels overlappen, betwisten het bestaan van een noodzakelijk verband tussen het verschil in pensioenleeftijd en de regels die vanaf 1986 voor de invaliditeitsuitkeringen zijn ingevoerd.
29. Verzoekers stellen dat de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, voor zover zij een verband tussen ouderdoms- en invaliditeitspensioen legt, onverenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling dat door de richtlijn wordt gewaarborgd, en niet als gerechtvaardigd in de zin van artikel 7, lid 1, sub a, kan worden beschouwd. Tot staving van deze stelling benadrukken zij, dat vóór de herziening van 1986 de regeling van het ouderdomspensioen en die van het invaliditeitspensioen (dat toentertijd niet met de pensioenleeftijd was verbonden en voor het leven aan de rechthebbenden werd uitgekeerd) naast elkaar bestonden zonder dat dit problemen opriep. Dat wordt bevestigd door de verwijzende rechter die in uitdrukkelijke bewoordingen aangeeft dat het verschil in pensioenleeftijd al bijna 40 jaar [bestond] naast het Industrial Injuries Scheme (...) sinds 1948" en dat de REA-toelage (...) in de bestaande vorm gehandhaafd [had] kunnen blijven of (...) een niet-discriminerende leeftijd voor beëindiging [had] kunnen worden ingevoerd, zonder de pensioenregeling zoals die altijd had gefunctioneerd te doorkruisen".
30. In dezelfde gedachtengang stelt de Commissie primair dat de bestreden bepaling een uitzonderlijk karakter heeft en derhalve restrictief moet worden uitgelegd. Het lijdt echter geen enkele twijfel, dat de uitzonderingen bedoeld in artikel 7, lid 1, een afwijking vormen in verhouding tot de algemene, aan de modaliteiten en termijnen van de richtlijn onderworpen, toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid. Wij hebben al gezien op welke manier deze factor de uitlegging van deze bepaling in een geval als het onderhavige kan beïnvloeden.
31. Deze opmerkingen lijken mij redelijk. Het lijkt mij moeilijk vol te houden dat verschillende pensioenleeftijden discriminaties op grond van geslacht waartoe het in het Verenigd Koninkrijk geldende stelsel van invaliditeitspensioen aanleiding geeft - of dit nu ten nadele van vrouwen of van mannen is - onmisbaar maken. Deze discriminaties lijken veeleer voort te vloeien uit een (vrijwillige) keuze van de nationale wetgever, die de gelijke behandeling heeft opgeofferd om een uitkering af te schaffen die in de woorden van de verwijzingsbeschikking te duur" is, en meer in het bijzonder om op te houden met het doorbetalen van een uitkering als de REA-toelage aan mensen die te oud zijn om te werken". Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeschikking dat deze discriminaties niet objectief noodzakelijk zijn om verstoring van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel te vermijden. Ik ben derhalve van mening dat de vormen van discriminatie die kenmerkend zijn voor het stelsel van het Verenigd Koninkrijk, niet de beste oplossing voor het probleem vormen en dat ingrijpen geboden is om de verhouding tussen de twee regelingen te rationaliseren. Wanneer daarenboven rekening wordt gehouden met het vereiste om erop toe te zien dat nieuwe vormen van discriminatie verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel, wordt nog duidelijker dat het feit dat artikel 7, lid 1, sub a, discriminaties voortvloeiend uit verschillende pensioenleeftijden toestaat, niet zo mag worden uitgelegd dat slechts de automatische omzetting van de verschillende leeftijdsgrenzen in de regelingen voor invaliditeitsprestaties is toegestaan. De noodzaak dat de afwijking zo min mogelijk inbreuk maakt op de gelijkheid van behandeling, behoort integendeel juist tot een uitlegging van deze bepaling te leiden volgens welke de lidstaten - waar nodig en voor zover mogelijk - maatregelen van dien aard moeten treffen dat de functie van de richtlijn en de fundamentele eis om de eerbiediging van de gelijkheid van behandeling te waarborgen, geen geweld wordt aangedaan.
Onder verwijzing naar de rechtspraak Thomas e.a. en Graham e.a. stelt de Commissie vervolgens, dat de naar geslacht verschillende pensioenleeftijd de sedert 1986 in het stelsel van invaliditeitspensioen ingevoerde discriminaties niet objectief gerechtvaardigd maakten, omdat deze niet noodzakelijk waren om financiële redenen en ook niet om de samenhang tussen de twee stelsels, dat van het ouderdomspensioen en dat van de verzekering tegen de risico's van invaliditeit, te bewaren.
Evenals verzoekers merkt ook de Commissie op, dat de twee stelsels sinds 1948 zonder problemen naast elkaar hebben bestaan, hoewel met het aspect pensioenleeftijd" bij de uitkering van het invaliditeitspensioen en de bepaling van de hoogte daarvan geenszins rekening werd gehouden. Ik heb al gezegd dat dit argument niet onterecht is.
32. Het Verenigd Koninkrijk is daarentegen van mening dat de betrokken discriminaties worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de samenhang tussen het stelsel van het ouderdomspensioen en dat van het invaliditeitspensioen te bewaren. Dit laatste is bedoeld om een verlies van beroepsinkomsten te compenseren, en het zou daarom onlogisch zijn dat de rechthebbende op een dergelijke prestatie deze zelfs na het bereiken van de pensioenleeftijd blijft genieten, dat wil zeggen na de datum waarop hij hoe dan ook geen beroepsinkomen meer zou ontvangen. Op dit punt verwijst het Verenigd Koninkrijk naar het arrest Graham e.a., reeds aangehaald, waarin wordt verklaard dat aangezien invaliditeitsuitkeringen het door de beroepsbezigheid verworven inkomen moeten vervangen, niets een lidstaat belet te bepalen, dat de betaling ervan wordt stopgezet en dat zij worden vervangen door het ouderdomspensioen op het moment waarop de begunstigden hun werk hoe dan ook wegens het bereiken van de pensioenleeftijd zouden staken".
33. Ik kan dit argument alleen maar onderschrijven. Het lijdt geen enkele twijfel dat het de lidstaten vrijstaat om het stelsel van het invaliditeitspensioen te regelen door de uitkeringsduur en het bedrag daarvan te bepalen. Er moet echter worden bezien of het gaat om een onbeperkte vrijheid, en, meer precies, of het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel op dit punt een rol spelen en zo ja welke.
Voor het standpunt dat het de lidstaten vrijstaat om discriminaties in het stelsel van invaliditeitspensioenen in te voeren die in nauw verband staan met naar het geslacht verschillende pensioenleeftijden, wordt in hetzelfde arrest Graham e.a. opgemerkt, dat het eventuele verbod om zo te werk te gaan de samenhang tussen de ouderdomspensioenregeling en de regeling van de invaliditeitsuitkeringen in minstens twee opzichten in gevaar [zou] brengen": in de eerste plaats omdat het zou beletten om mannen die arbeidsongeschikt zijn geworden, doch die de pensioenleeftijd nog niet hebben bereikt, invaliditeitsuitkeringen te verlenen die hoger zijn dan het ouderdomspensioenen waarop zij daadwerkelijk aanspraak zouden hebben indien zij tot de pensioenleeftijd waren blijven werken, terwijl vrouwen die de pensioenleeftijd hebben overschreden, een hoger ouderdomspensioen zou mogen worden betaald dan waarop zij daadwerkelijk aanspraak hebben; en in de tweede plaats omdat vrouwen, indien hun invaliditeitspensioen in plaats van met 60 jaar pas met 65 jaar, zoals bij mannen, werd verminderd tot het niveau van hun ouderdomspensioen, tot de leeftijd van 65 jaar aanspraak zouden hebben op een invaliditeitspensioen ten belope van het ouderdomspensioen, voor zover hun arbeidsongeschiktheid vóór de pensioenleeftijd is ontstaan, dat wil zeggen vóór 60 jaar.
34. Dit argument kan op het eerste gezicht overtuigend lijken. Anderzijds heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk echter niet aangetoond dat het onmogelijk is om het stelsel logisch te maken, dat wil zeggen om tussen de twee regelingen - ouderdoms- en invaliditeitspensioen - een samenhang te bewerkstelligen zonder nieuwe of minder in het oog springende vormen van discriminatie te scheppen. Dienaangaande is van belang dat, zoals ik al heb benadrukt, de verwijzende rechter van oordeel is dat een niet-discriminerende leeftijd voor beëindiging [had] kunnen worden ingevoerd, zonder de pensioenregeling (...) te wijzigen". Het lijkt mij inderdaad op grond van de gegevens waarover ik beschik, niet uitgesloten dat er andere maatregelen denkbaar zijn die rekening houden met de gelijkheid van behandeling, welke gelijkheid het doel van de richtlijn vormt en overeenstemt met de algemene beginselen van het stelsel. Voor het rechtvaardigen van de afwijking is het niet voldoende dat de ongerijmdheden worden blootgelegd die in de relatie tussen de twee stelsels bestaan na de hervormingen die vanaf 1986 zijn doorgevoerd. Mijns inziens moet in plaats daarvan juist worden aangetoond dat deze ongerijmdheden alleen konden worden opgelost door de maatregelen die de wetgever van het Verenigd Koninkrijk heeft gekozen (en dus door in het stelsel van de invaliditeitspensioenen nieuwe vormen van discriminatie op grond van geslacht in te voeren), en bovendien dat dit ingrijpen evenredig is met het nagestreefde doel.
Hoe dan ook staat het aan de nationale rechter om deze factoren vast te stellen, waarbij het Hof hooguit aanwijzingen kan geven.
35. De regering van het Verenigd Koninkrijk beroept zich nogmaals op het arrest Graham e.a. bij haar stelling dat een uitlegging van artikel 7, lid 1, sub a, in de zin dat het de lidstaten verbiedt om de invaliditeitsuitkeringen te beperken van personen die de pensioenleeftijd al zijn gepasseerd, erop neerkomt dat de bevoegdheid om naar het geslacht verschillende pensioenleeftijden vast te stellen, wordt beperkt of zelfs afgesneden, terwijl deze bepaling hun deze bevoegdheid op uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke wijze heeft verleend.
Dit laatste argument snijdt evenmin hout, omdat, zoals gezegd, het de lidstaten vrijstaat om ter verzekering van de samenhang tussen de twee stelsels oplossingen te onderzoeken en toe te passen, die niet bestaan in de automatische overname van de verschillende pensioenleeftijden in het stelsel van invaliditeitspensioen en die geen discriminatie met zich brengen. Ik herhaal dat niet is aangetoond dat er geen andere oplossingen bestaan, en dat het omgekeerd redelijk is te stellen dat zij kunnen worden gevonden in de hoogte en de uitkeringsduur van het invaliditeitspensioen.
36. Tot slot voeg ik daaraan toe, dat bij de uitlegging van artikel 7, lid 1, sub a, noodzakelijkerwijs rekening moet worden gehouden met het beginsel van gelijkheid van behandeling tegen de achtergrond van artikel 5, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 10, tweede alinea, EG), bepalende dat [de lidstaten] [zich] onthouden (...) van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen"; tot die doelstellingen behoort ook de gelijkheid van behandeling die de richtlijn beoogt te verwezenlijken in een bepaalde sector.
37. Hiervan uitgaande zou ik erop willen wijzen dat afgeleide discriminerende bepalingen die na de inwerkingtreding van de richtlijn zijn ingevoerd en die in abstracto kunnen vallen onder de afwijking bedoeld in artikel 7, lid 1, sub a, op bovenmatige wijze (dat wil zeggen op een wijze die niet evenredig is met het doel) afbreuk kunnen doen aan het beginsel van gelijkheid van behandeling, dat wat de werknemers betreft is vermeld in artikel 119 EG-Verdrag (de artikelen 117-120 EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136-143 EG) en waaraan de richtlijn voor een bepaalde sector, die van de sociale zekerheid, vorm geeft; dergelijke bepalingen kunnen daarna verhinderen dat de richtlijn haar functie vervult. Zo gezien wordt de algemene systematiek van de richtlijn van belang, die in wezen is gericht op geleidelijke correctie van de bestaande socialezekerheidsregelgeving binnen een termijn van zes jaar om deze aan te passen aan het beginsel van de gelijkheid van mannen en vrouwen. Hieruit volgt, dat een discriminerende bepaling die door haar inhoud afbreuk doet aan de doelstellingen van de richtlijn, als onverenigbaar met het gemeenschapsrecht kan worden beschouwd, zelfs wanneer zij naar de letter in overeenstemming is met de afwijkingsregel. De onverenigbaarheid kan eveneens voortkomen uit het feit dat hetzelfde resultaat, zoals ik reeds herhaaldelijk heb gezegd, had kunnen worden bereikt met andere maatregelen die door hun intrinsieke inhoud en doordat zij vergezeld gaan van aanvullende bepalingen met een compenserende werking, niet dan wel in mindere mate afbreuk doen aan de gelijkheid van behandeling.
38. Ik stel derhalve voor, op de eerste en de tweede vraag te antwoorden dat de lidstaten het recht op een prestatie bij invaliditeit afhankelijk mogen stellen van naar het geslacht ongelijke leeftijdsgrenzen, samenhangend met analoge voorwaarden voor het ouderdomspensioen, en aldus invaliditeitsuitkeringen van verschillende hoogte mogen toekennen aan mannen en vrouwen die zich, afgezien van het geslacht, in volstrekt vergelijkbare omstandigheden bevinden. Dit verschil in bedrag moet echter noodzakelijk zijn om de samenhang tussen het stelsel van het ouderdomspensioen en dat van het invaliditeitspensioen te bewaren, in die zin dat de schending van het beginsel van gelijke behandeling in het kader van de regeling van de invaliditeitsuitkeringen enerzijds onvermijdelijk is gezien de vaststelling van verschillende pensioenleeftijden, en anderzijds zowel onmisbaar is ter bereiking van het nagestreefde doel als evenredig is aan dit doel. Deze vragen moeten door de nationale rechter worden beoordeeld. Deze bevoegdheid kan bij uitzondering eveneens worden uitgeoefend om discriminerende bepalingen in te voeren die niet bestonden bij het verstrijken van de termijn voor de omzetting van de richtlijn, mits aan de hiervoor genoemde voorwaarden wordt voldaan en zo nodig gelijktijdig wordt voorzien in passende compenserende vergoedingen of wijziging van de methoden voor de berekening van het invaliditeitspensioen, teneinde de gevolgen van de discriminerende bepalingen op te heffen. Ook op dat punt is het aan de nationale rechter om te beslissen; in het bijzonder zal hij moeten beoordelen of de omstandigheden van dien aard zijn dat zij de discriminerende bepalingen rechtvaardigen.
De derde vraag
39. Indien de nationale rechter daarbij tot het oordeel komt dat de discriminaties bij de invaliditeitsuitkeringen niet gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 7, lid 1, sub a, en derhalve niet verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, komt het probleem aan de orde van de rechtsmiddelen die particulieren ter beschikking staan teneinde zich in concreto tegen de gevolgen van deze discriminaties voor hun rechtspositie te kunnen verzetten. Algemeen gezegd gaat het erom te bepalen welke gevolgen een arrest in een prejudiciële procedure over de uitlegging heeft voor de nationale maatregelen die met de betrokken communautaire regeling in verband staan, en dus voor de rechtspositie van personen op wie deze communautaire regelgeving rechtstreeks moet worden toegepast.
Wat dit aspect van de zaak betreft, wenst de verwijzende rechter te vernemen of en binnen welke grenzen de gediscrimineerde werknemers zich, bij gebreke van nationale uitvoeringsbepalingen van de richtlijn, via het leerstuk van de rechtstreekse werking voor een aanvullende uitkering tot de nationale rechter kunnen wenden, en met name hoe het bedrag van deze uitkering dient te worden vastgesteld.
40. Ik breng in herinnering, dat volgens de rechtspraak van het Hof personen die in strijd met artikel 4, lid 1, van de richtlijn worden gediscrimineerd, het recht hebben op dezelfde wijze te worden behandeld als de bevoorrechte personen die, afgezien van het verschil in geslacht, in dezelfde situatie als zij verkeren. De behandeling die deze personen bij gebreke van omzetting van de richtlijn krijgen, wordt immers algemeen beschouwd als het enige bruikbare referentiekader" om de gevolgen van de discriminatie ongedaan te maken.
Deze algemene stelling is in overeenstemming met vaste rechtspraak en wordt door partijen erkend. Er moet echter nog worden bepaald volgens welke criteria de aanvullende prestatie die is bestemd voor het herstel van de gelijkheid van behandeling, moet worden berekend. Dienaangaande wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of bij deze berekening niet alleen rekening moet worden gehouden met de nadelige situatie van de gediscrimineerde ten opzichte van de referentiepersoon, maar ook met alle differentiële voordelen die de gediscrimineerde in bepaalde gevallen wegens andere aspecten van hetzelfde socialezekerheidsstelsel geniet. Tevens wenst hij, uiteraard nog steeds vanuit dezelfde gedachtegang, te vernemen of bij deze berekening ook rekening moet worden gehouden met keuzemogelijkheden die de werknemers op basis van de naar het geslacht verschillende pensioenleeftijden worden geboden (en waarvan zij eventueel gebruik maken) en die met zich kunnen brengen dat de gediscrimineerde de ene keer minder en de andere keer meer voordelige prestaties ontvangt dan de referentiepersoon.
41. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Ik kom tot deze conclusie op grond van de volgende overwegingen.
Het recht op aanvulling van het invaliditeitspensioen vindt zijn juridische grondslag in het gemeenschapsrecht en meer in het bijzonder in het beginsel van gelijke beloning van werknemers, dat is neergelegd in artikel 119 van het Verdrag en dat in artikel 4, lid 1, van de richtlijn tot uitdrukking komt. Voor de toepassing van dit beginsel in het concrete geval moet, zoals gezegd, de overeenkomstige behandeling die de referentiepersonen ontvangen als maatstaf worden genomen. Deze maatstaf bestaat uit de voordelen die de nationale regelgeving de referentiepersoon uit hoofde van invaliditeitsprestaties garandeert. De toepassing van deze maatstaf betekent dus niet enkel, zoals de Commissie lijkt te beweren, dat het op de referentiepersoon toepasselijke stelsel wordt uitgebreid tot de benadeelde personen; dat zou er in feite op neerkomen dat aan bepaalde nationale bepalingen een andere en ruimere draagwijdte wordt toegeschreven dan zij eigenlijk hebben, en zou aldus de grondslag van het recht op de volledige uitkering, dat zoals gezegd uit het gemeenschapsrecht en niet uit de nationale rechtsorde voortvloeit, substantieel wijzigen. Bovendien kan voor de bepaling van het bedrag van het aanvullende invaliditeitspensioen niet worden volstaan met alleen de differentiële voor- en nadelen in aanmerking te nemen die zijn verbonden aan de leeftijd, maar moet ook worden nagegaan welke invloed de keuzemogelijkheden waarnaar onderdeel b van de derde vraag verwijst, op deze bedragen kunnen hebben: deze hebben namelijk ook invloed op de voordelen die het stelsel de betrokkenen garandeert, en kunnen derhalve de verhouding tussen de prestaties voor mannen en vrouwen wijzigen of zelfs omkeren.
Deze conclusie wordt bevestigd door de uiteenlopende standpunten van de verzoekers in de hoofdgedingen, die per geval een andere oplossing nodig maken. Het staat aan de nationale rechter, over te gaan tot de relevante beoordelingen en op grond daarvan de hoogte van de aanvullende prestatie te bepalen.
42. Op dit punt is het zinvol te herhalen dat de nationale wetgever onverkort verplicht blijft om de voor de uitvoering van de richtlijn noodzakelijke maatregelen te nemen. Ik wijs hierop, omdat zich bij vorderingen die op de rechtstreekse werking van het communautaire beginsel van gelijke behandeling zijn gebaseerd, grote praktische problemen voordoen wegens de moeilijkheid om in elk afzonderlijk geval te bepalen welk differentiële voordeel van de referentiepersoon als maatstaf voor de aanvullende prestatie moet worden aangehouden, en omdat bij dergelijke procedures toch al rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van uiteenlopende beslissingen en met de moeilijkheid om uiteenlopende benaderingen in de praktijk met elkaar in overeenstemming te brengen.
43. Ik wil besluiten met een opmerking over een gevoelig punt van het geschil waarbij partijen niet hebben stilgestaan. Ingeval de nationale rechter, nadat hij de hiervoor aangegeven tot zijn bevoegdheid behorende feitelijke vaststellingen heeft gedaan, de regelgeving van het Verenigd Koninkrijk onverenigbaar acht met het gemeenschapsrecht, zou het Hof eventueel ambtshalve kunnen beoordelen, of het gelet op de inhoud en de gevolgen van deze uitspraak mogelijk en geraden is om met toepassing van het arrest Barber de terugwerkende kracht daarvan te beperken.
Conclusie
44. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Social Security Commissioner te beantwoorden als volgt:
1) Artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid moet aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten de bevoegdheid hebben om het recht op een prestatie als de ‚Reduced Earnings Allowance (REA; toelage voor een vermindering van het inkomen) waarin de regelgeving van het Verenigd Koninkrijk voorziet bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, afhankelijk te stellen van naar het geslacht ongelijke leeftijdsgrenzen die samenhangen met de leeftijdsvoorwaarden voor het ouderdomspensioen, die eveneens naar het geslacht verschillen. Dit verband en de verschillen die daaruit naargelang het geslacht voortvloeien voor het bedrag van de invaliditeitsuitkeringen moeten echter noodzakelijk zijn om de samenhang tussen het ouderdomspensioen- en het invaliditeitspensioenstelsel te bewaren. Deze samenhang bestaat indien de afwijking van de gelijkheid van behandeling noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de vaststelling van verschillende pensioenleeftijden, in die zin dat dit onderscheid niet zonder overeenkomstige aanpassing van het stelsel van invaliditeitsuitkeringen kan worden ingevoerd, en indien het bovendien evenredig is aan het ermee beoogde doel. Het staat aan de nationale rechter, deze punten te beoordelen. Bij uitzondering kan deze bevoegdheid eveneens worden uitgeoefend om discriminerende bepalingen in te voeren die niet bestonden bij het verstrijken van de termijn voor de omzetting van de richtlijn, mits aan de hiervoor genoemde voorwaarden wordt voldaan en zo nodig gelijktijdig wordt voorzien in passende compenserende vergoedingen of wijzigingen van de methoden voor de berekening van het aanvullende invaliditeitspensioen, teneinde de gevolgen van de discriminerende bepalingen op te heffen. Ook op dat punt is het aan de nationale rechter om te beslissen; in het bijzonder zal hij moeten bepalen of de omstandigheden van dien aard zijn dat zij de discriminerende bepalingen rechtvaardigen.
2) Indien de bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid niet binnen de werkingssfeer van de afwijking van artikel 7, lid 1, sub a, vallen en een nationale uitvoeringsregeling van de richtlijn ontbreekt, kunnen de gediscrimineerde personen zich tot de nationale rechter wenden om op grond van artikel 119 EG-Verdrag (de artikelen 117-120 EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136 EG-143 EG) en artikel 4, lid 1, van de richtlijn een aanvullende invaliditeitsuitkering te verkrijgen. Het bedrag van deze uitkering is gelijk aan het verschil tussen de waarde van de prestatie die is verschuldigd aan de referentiepersoon en die van de prestatie die ingevolge de als onverenigbaar beschouwde nationale bepalingen is verschuldigd aan de gediscrimineerde persoon. Onder de aan de referentiepersoon verschuldigde prestatie moet worden verstaan alle voordelen verband houdend met de invaliditeitsuitkering die de nationale regelgeving deze persoon garandeert. Het staat aan de nationale rechter, deze referentiewaarde in het concrete geval te bepalen."