ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
6 avril 2006 (*)
«Cabotage maritime – Règlement (CEE) n° 3577/92 – Loi applicable aux équipages de navires jaugeant plus de 650 tonnes brutes et pratiquant le cabotage avec les îles – Notion de ‘voyage qui suit ou précède’ le voyage de cabotage»
Dans l’affaire C-456/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italie), par décision du 20 juillet 2004, parvenue à la Cour le 29 octobre 2004, dans la procédure
Agip Petroli SpA
contre
Capitaneria di porto di Siracusa,
Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. J. Makarczyk, R. Schintgen, P. Kūris et J. Klučka (rapporteur), juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 novembre 2005,
considérant les observations présentées:
–       pour Agip Petroli SpA, par Mes R. Longanesi Cattani, G. Pitruzzella et A. Cariola, avvocati,
–       pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Albenzio, avvocato dello Stato,
–       pour le gouvernement hellénique, par Mme E.-M. Mamouna, en qualité d’agent,
–       pour le gouvernement français, par Mme A. Hare, en qualité d’agent,
–       pour le gouvernement norvégien, par M. A. Eide, en qualité d’agent, assisté de M. C. Galtung, attorney general for civil affairs,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par M. K. Simonsson, en qualité d’agent, assisté de Mes G. Conte et E. Boglione, avvocati,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 8 décembre 2005,
rend le présent
Arrêt
1       La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) (JO L 364, p. 7, ci-après le «règlement»).
2       Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Agip Petroli SpA (ci-après «Agip Petroli») à la Capitaneria di porto di Siracusa, à la Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia (ci-après la «capitainerie») et au Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, à propos d’une décision par laquelle la capitainerie a refusé à un navire-citerne, battant pavillon grec, l’autorisation d’effectuer un trajet de cabotage insulaire entre Magnisi et Gela.
Le cadre juridique
3       Les troisième, quatrième, septième et huitième considérants du règlement sont rédigés comme suit:
«considérant que l’abolition des restrictions à la prestation des services de transport maritime à l’intérieur des États membres est nécessaire à la création du marché intérieur; que le marché intérieur comporte un espace dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée;
considérant que, de ce fait, la libre prestation des services devrait s’appliquer aux transports maritimes à l’intérieur des États membres;
[…]
considérant que, en vue d’éviter une distorsion de la concurrence, les armateurs communautaires bénéficiant de la libre prestation des services de cabotage devraient remplir toutes les conditions requises pour pratiquer le cabotage dans l’État membre dans lequel leurs navires sont immatriculés; que les armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre qui n’ont pas le droit de pratiquer le cabotage dans cet État devraient néanmoins bénéficier du présent règlement au cours d’une période transitoire;
considérant que la mise en œuvre de cette liberté devrait être progressive et ne pas suivre nécessairement un modèle uniforme pour tous les services concernés, compte tenu de la nature de certains services spécifiques et de l’étendue des efforts que certaines économies de la Communauté présentant des différences de développement devront supporter […]»
4       L’article 1er, paragraphe 1, du règlement dispose:
«À partir du 1er janvier 1993, la libre prestation des services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime) s’applique aux armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre […]»
5       L’article 2 du règlement prévoit:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
1)      ‘services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime)’: les services normalement fournis contre rémunération et comprenant notamment:
[…]
c)      ‘le cabotage avec les îles’: le transport par mer de passagers ou de marchandises entre:
–       des ports situés sur la partie continentale et sur une ou plusieurs des îles d’un seul et même État membre,
–       des ports situés sur les îles d’un seul et même État membre;
[…]»
6       Aux termes de l’article 3 du règlement:
«1.      Pour les navires pratiquant le cabotage continental et les navires de croisière, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État dans lequel le navire est immatriculé (État du pavillon), à l’exception des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes qui peuvent se voir appliquer les conditions de l’État d’accueil.
2.      Pour les navires pratiquant le cabotage avec les îles, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État dans lequel le navire effectue un service de transport maritime (État d’accueil).
3.      Toutefois, pour les navires de transport de marchandises jaugeant plus de 650 tonnes brutes et pratiquant le cabotage avec les îles, lorsque le voyage concerné suit ou précède un voyage à destination d’un autre État ou à partir d’un autre État, toutes les questions relatives à l’équipage relèveront, à partir du 1er janvier 1999, de la responsabilité de l’État dans lequel le navire est immatriculé (État du pavillon).
[…]»
Le litige au principal et la question préjudicielle
7       Il ressort de la décision de renvoi qu’Agip Petroli a affrété le navire-citerne Theodoros IV (ci-après le «Theodoros IV»), battant pavillon grec, pour transporter une cargaison de pétrole brut entre Magnisi et Gela, deux localités situées en Sicile. Afin de justifier la dérogation à la réglementation de l’État d’accueil, à savoir la République italienne, et, par conséquent, l’application de la réglementation de l’État du pavillon, à savoir la République hellénique, Agip Petroli a invoqué l’article 3, paragraphe 3, du règlement. Dans sa demande d’autorisation d’effectuer ce trajet de cabotage insulaire, cette société a indiqué que le navire devait entreprendre par la suite un voyage direct vers l’étranger sans cargaison à bord (voyage sur lest).
8       Par décision du 6 décembre 2001, la capitainerie a refusé au Theodoros IV ladite autorisation au motif que l’équipage de ce navire comprenait, en violation de l’article 318 du code italien de la navigation, des marins de nationalité philippine.
9       Dans sa décision, la capitainerie a justifié l’application du droit italien, compte tenu de la circulaire n° TMA3/CA/0230, du 31 janvier 2000, du ministère des Transports et de la Navigation, selon laquelle l’article 3, paragraphe 3, du règlement, prévoyant l’application dérogatoire du droit de l’État du pavillon, vise exclusivement le cas dans lequel «le voyage qui suit ou précède le cabotage est, d’un point de vue fonctionnel et commercial, autonome, ce qui signifie que le navire emporte à son bord une cargaison ayant pour destination finale/initiale un port étranger». Cette disposition ne pourrait, par conséquent, pas être invoquée lorsque «le navire a accompli antérieurement ou accomplit postérieurement au voyage de cabotage insulaire un voyage sur lest ou avec une cargaison de marchandises qui, de par leur quantité ou leur qualité, ne peuvent conférer au voyage un caractère autonome».
10     Agip Petroli a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi qui estime que deux interprétations de l’article 3, paragraphe 3, du règlement sont possibles. Selon cette juridiction, le souci d’éviter que ne soient éludées, par le biais de trajets de cabotage consécutifs fictifs, les dispositions de l’article 3, paragraphe 2, du règlement plaide pour une interprétation restrictive. Toutefois, ne figurerait dans le texte de ces dispositions aucun indice qui limite la portée de celles-ci aux voyages effectués avec une cargaison à bord.
11     C’est dans ces conditions que le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[...] la notion de ‘voyage qui suit ou précède’ le voyage de cabotage, énoncée à l’article 3, paragraphe 3, du règlement […], ne s’applique[-t-elle] qu’à un voyage qui soit, ‘d’un point de vue fonctionnel et commercial, autonome, ce qui signifie que le navire emporte à son bord une cargaison ayant pour destination finale/initiale un port étranger’, ainsi que l’entendent les mesures attaquées dans l’affaire au principal, ou [...] cette notion s’étend[-elle] aussi à l’hypothèse d’un voyage sans cargaison à bord (‘voyage sur lest’)[?]»
Sur la question préjudicielle
12     Par sa question, la juridiction de renvoi demande en substance si, dans le domaine du transport maritime de marchandises à l’intérieur des États membres, la notion de «voyage qui suit ou précède» le voyage de cabotage (ci-après le «voyage international») énoncée à l’article 3, paragraphe 3, du règlement ne recouvre que le voyage avec une cargaison à bord ou si elle peut s’étendre à l’hypothèse d’un voyage sur lest.
13     À titre liminaire, il convient de rappeler que l’objectif de libéralisation poursuivi par le règlement, tel qu’il ressort notamment des troisième et quatrième considérants de celui-ci, et qui tend à l’abolition des restrictions à la prestation des services de transport maritime à l’intérieur des États membres, n’est pas encore pleinement achevé. L’une des limites à la libéralisation prévue par le règlement concerne le cabotage insulaire. En effet, alors que les articles 1er et 3, paragraphe 1, dudit règlement précisent que ce sont, en principe, les conditions du droit de l’État du pavillon qui prévalent, l’article 3, paragraphe 2, du règlement prévoit une exception en matière de cabotage insulaire, en disposant que, pour les navires pratiquant ce type de transport, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent du droit de l’État d’accueil. Le principe de l’application des règles de l’État du pavillon à la composition de l’équipage est toutefois prévu à l’article 3, paragraphe 3, du règlement, lorsque le cabotage insulaire est précédé ou suivi d’un voyage international effectué par un navire jaugeant plus de 650 tonnes brutes.
14     En ce qui concerne la notion de «voyage international», il convient de constater d’emblée que l’article 3, paragraphe 2, du règlement se limite à exiger que le voyage de cabotage soit précédé ou suivi d’un voyage international, sans donner aucune indication sur la notion même de «voyage» ni sur l’éventuelle présence de cargaison à bord des navires jaugeant plus de 650 tonnes brutes.
15     Dans ces conditions, et dès lors que le règlement ne contient aucune définition de la notion de «voyage» ni aucun élément laissant supposer que le législateur communautaire ait entendu permettre que des critères supplémentaires soient pris en compte, tels l’exigence d’une cargaison à bord ou l’existence d’une autonomie fonctionnelle et commerciale du voyage international, il convient de comprendre cette notion comme englobant, en principe, tout voyage indépendamment de la présence d’une cargaison à bord.
16     Cette interprétation est au demeurant conforme à l’objectif du règlement, à savoir la mise en œuvre de la libre prestation des services pour le cabotage maritime selon les conditions et sous réserve des exceptions que ledit règlement prévoit (voir, notamment, arrêt du 20 février 2001, Analir e.a., C-205/99, Rec. p. I-1271, point 19). En effet, elle permet la pleine application de l’article 3, paragraphe 3, du règlement qui, en prescrivant pour sa part l’application des règles de l’État du pavillon, s’inscrit dans le prolongement direct de cet objectif.
17     Par ailleurs, cette interprétation est également corroborée par la pratique du transport maritime dans laquelle il paraît d’usage que des voyages se font parfois sur lest.
18     Toutefois, malgré cette constatation, ne sauraient être admis des voyages sur lest entrepris de façon abusive afin de contourner les règles prévues à l’article 3 du règlement et l’objectif poursuivi par le règlement lui-même, tel qu’il est rappelé au point 13 du présent arrêt.
19     Il convient de relever à cet égard que, selon une jurisprudence constante, les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes communautaires (voir, notamment, arrêts du 12 mai 1998, Kefalas e.a., C-367/96, Rec. p. I-2843, point 20; du 23 mars 2000, Diamantis, C-373/97, Rec. p. I-1705, point 33, et du 21 février 2006, Halifax e.a., C-255/02, non encore publié au Recueil, point 68).
20     En effet, l’application de la réglementation communautaire ne saurait être étendue jusqu’à couvrir les pratiques abusives d’opérateurs économiques, c’est-à-dire les opérations qui ne sont pas réalisées dans le cadre de transactions commerciales normales, mais seulement dans le but de contourner des règles prévues par le droit communautaire (voir en ce sens, notamment, arrêts du 11 octobre 1977, Cremer, 125/76, Rec. p. 1593, point 21; du 3 mars 1993, General Milk Products, C-8/92, Rec. p. I-779, point 21, et Halifax e.a., précité, point 69).
21     Les juridictions nationales peuvent dès lors, en se fondant sur des éléments objectifs, tenir compte du comportement abusif de l’intéressé pour lui refuser, le cas échéant, le bénéfice de la disposition de droit communautaire invoquée. À cet égard, elles doivent cependant prendre en considération les objectifs poursuivis par la disposition en cause (voir arrêt Diamantis, précité, point 34 et jurisprudence citée).
22     Partant, il ne saurait être admis que l’armateur a créé artificiellement les conditions d’un voyage international sur lest pour que lui soit appliqué l’article 3, paragraphe 3, du règlement, et donc la législation de l’État du pavillon, au lieu de l’article 3, paragraphe 2, du règlement, à savoir la législation de l’État d’accueil.
23     La constatation d’une telle pratique abusive exige, d’une part, que le voyage international sur lest, malgré l’application formelle des conditions prévues à l’article 3, paragraphe 3, du règlement, ait pour résultat que l’armateur bénéficie, pour toutes les questions relatives à l’équipage, de l’application des règles de l’État du pavillon en méconnaissance de l’objectif de l’article 3, paragraphe 2, du règlement, qui est de permettre l’application des règles de l’État d’accueil à toutes les questions relatives à l’équipage dans le cas du cabotage insulaire. D’autre part, il doit également résulter d’un ensemble d’éléments objectifs que le but essentiel de ce voyage international sur lest est d’éviter l’application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement au profit du paragraphe 3 du même article (voir, en ce sens, arrêt Halifax e.a., précité, point 86).
24     C’est à la juridiction nationale qu’il appartient cependant de vérifier, conformément aux règles de preuve du droit national, pour autant qu’il ne soit pas porté atteinte à l’efficacité du droit communautaire, si les éléments constitutifs d’une pratique abusive sont réunis dans le litige au principal (voir arrêts du 21 juillet 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb, C‑515/03, non encore publié au Recueil, point 40, et Halifax, précité, point 76).
25     Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que la notion de voyage international, énoncée à l’article 3, paragraphe 3, du règlement, englobe, en principe, tout voyage à partir ou à destination d’un autre État, indépendamment de la présence d’une cargaison à bord. Toutefois, ne sauraient être admis des voyages sans cargaison à bord entrepris de façon abusive afin de contourner les règles prévues par le règlement. La constatation de l’existence d’une pratique abusive exige, d’une part, que le voyage international sur lest, malgré l’application formelle des conditions prévues à l’article 3, paragraphe 3, dudit règlement, ait pour résultat que l’armateur bénéficie, pour toutes les questions relatives à l’équipage, de l’application des règles de l’État du pavillon en méconnaissance de l’objectif de l’article 3, paragraphe 2, du même règlement, qui est de permettre l’application des règles de l’État d’accueil à toutes les questions relatives à l’équipage dans le cas du cabotage insulaire. D’autre part, il doit également résulter d’un ensemble d’éléments objectifs que le but essentiel de ce voyage international sur lest est d’éviter l’application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement au profit du paragraphe 3 du même article.
Sur les dépens
26     La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
La notion de «voyage qui suit ou qui précède» le voyage de cabotage, énoncée à l’article 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime), englobe, en principe, tout voyage à partir ou à destination d’un autre État, indépendamment de la présence d’une cargaison à bord. Toutefois, ne sauraient être admis des voyages sans cargaison à bord entrepris de façon abusive afin de contourner les règles prévues par le règlement n° 3577/92. La constatation de l’existence d’une pratique abusive exige, d’une part, que le voyage international sur lest, malgré l’application formelle des conditions prévues à l’article 3, paragraphe 3, dudit règlement, ait pour résultat que l’armateur bénéficie, pour toutes les questions relatives à l’équipage, de l’application des règles de l’État du pavillon en méconnaissance de l’objectif de l’article 3, paragraphe 2, du même règlement, qui est de permettre l’application des règles de l’État d’accueil à toutes les questions relatives à l’équipage dans le cas du cabotage insulaire. D’autre part, il doit également résulter d’un ensemble d’éléments objectifs que le but essentiel de ce voyage international sur lest est d’éviter l’application de l’article 3, paragraphe 2, du règlement nº 3577/92 au profit du paragraphe 3 du même article.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.