62002CC0141_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Da qualche anno si sono moltiplicati i ricorsi dei singoli contro le decisioni di rigetto di denunce presentate alla Commissione in materia di concorrenza. Fino ad oggi, la Corte si è mostrata disponibile ad accoglierli, ammettendo, inizialmente, la ricevibilità dei ricorsi presentati dai denuncianti contro decisioni adottate in applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE (2) e poi estendendo tale giurisprudenza ai terzi interessati nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato (3) e del controllo delle concentrazioni (4) . Solo un settore è sembrato restare escluso da tale estensione, ossia quello relativo al controllo delle imprese pubbliche e delle imprese che godono di diritti speciali o esclusivi ai sensi dell’art. 86 CE. In tale settore, la Corte si è accontentata di dichiarare, con la sentenza 20 febbraio 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione (5), che «non si può escludere a priori che si presentino situazioni eccezionali in cui un privato o, eventualmente, un’associazione costituita per la difesa degli interessi collettivi di una categoria di soggetti, possa essere legittimato ad impugnare il rifiuto della Commissione di adottare una decisione nell’ambito del compito di vigilanza che le è affidato dall’art. 90, nn. 1 e 3, CE» (6) .
2. Nella sentenza 30 gennaio 2002, max.mobil/Commissione (7) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale ha tentato di superare i limiti di tale formula, affermando il principio della ricevibilità dei ricorsi proposti dai denuncianti contro le decisioni della Commissione di non dare seguito alla loro denuncia ai sensi dell’art. 86 CE. Con la presente impugnazione, la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla conformità di tale tentativo rispetto a quanto stabilito dal Trattato CE e dalla sua giurisprudenza.
I – Contesto dell’impugnazione
3. Dalla sentenza impugnata emerge che l’origine della controversia si trova nella decisione della Commissione 11 dicembre 1998 (in prosieguo: l’«atto impugnato») di non dare seguito ad una denuncia diretta a far constatare che la Repubblica d’Austria aveva violato il combinato disposto degli artt. 82 CE e 86, n. 1, CE.
4. Al momento della presentazione di tale denuncia, tre operatori si dividevano il mercato GSM austriaco. La Mobilkom Austria AG (in prosieguo: la «Mobilkom») fu il primo operatore attivo su tale mercato. Questa impresa deteneva il monopolio legale nel settore della telefonia mobile fino all’arrivo su tale mercato della max.mobil Telekommunikation Service GmbH (in prosieguo: la «max.mobil»). Attualmente essa è costituita come società anonima, ma una parte delle sue azioni è ancora detenuta dallo Stato austriaco. La società max.mobil, che ha ottenuto una concessione GSM nel gennaio 1996, è apparsa sul mercato nell’ottobre dello stesso anno. Poi, a seguito di un appalto ottenuto nell’agosto 1997, un nuovo operatore, la Connect Austria GmbH, ha fatto il suo ingresso nel mercato. La denuncia presentata dalla max.mobil nell’ottobre 1997 contestava, in sostanza, da un lato, la mancata differenziazione tra gli importi dei canoni addebitati alla max.mobil e quelli imposti alla Mobilkom e, dall’altro, le agevolazioni ed il sostegno che le autorità austriache avevano concesso a quest’ultima.
5. La Commissione comunicava le sue intenzioni alla denunciante in una lettera dell’11 dicembre 1998 (in prosieguo: l’«atto impugnato»), con la quale precisava, in particolare, che «per quanto riguarda il [fatto che alla Mobilkom non sia stato imposto un canone superiore a quello pagato dalla max.mobil], la Commissione ritiene invece che non abbiate fornito prove sufficienti circa l’esistenza di un provvedimento statale che avrebbe indotto la Mobilkom ad abusare della propria posizione dominante. In base alla prassi fino ad ora seguita, la Commissione ha promosso un procedimento per inadempimento in cause analoghe soltanto quando uno Stato membro imponeva ad una impresa recentemente pervenuta sul mercato un canone maggiore di quello addebitato ad un’impresa che già vi esercitava un’attività (v. la decisione della Commissione 4 ottobre 1995, relativa alle condizioni imposte ad un secondo gestore della radiotelefonia GSM in Italia, GU L 280, del 23 novembre 1995)».
6. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 22 febbraio 1999, la max.mobil ha proposto il ricorso diretto all’annullamento dell’atto impugnato nella parte in cui rifiuta di dare seguito alla sua denuncia. A tale pretesa la Commissione ha opposto motivi relativi all’irricevibilità e, in via subordinata, all’infondatezza del ricorso.
7. Nella sentenza impugnata, il Tribunale decide di respingere il ricorso nel merito, ma tale soluzione si delinea solo al termine di un ragionamento svolto per tappe. Il Tribunale, innanzi tutto, giudica necessario esaminare il ricorso alla luce di osservazioni generali preliminari. A tale titolo, esso espone che l’obbligo di trattare con diligenza ed imparzialità una denuncia trova il suo «riflesso» nel diritto ad una buona amministrazione, riconosciuto dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (8) .
8. Ai sensi della sentenza impugnata, tale obbligo avrebbe un duplice fondamento. Esso risulterebbe, innanzi tutto, dalla giurisprudenza resa dal Tribunale nell’ambito degli artt. 81 CE e 82 CE e nell’ambito degli artt. 87 CE e 88 CE. Secondo il giudice di primo grado, occorrerebbe estendere tale giurisprudenza all’ambito dell’art. 86, n. 3, CE. Una tale estensione si fonderebbe sul fatto che detta disposizione del Trattato si applica sempre, in forza del suo primo paragrafo, in combinato disposto con altre norme del Trattato, fra cui quelle in materia di concorrenza, le quali conferiscono esplicitamente diritti procedurali ai denuncianti. Nel presente caso, la ricorrente si troverebbe senz’altro in una situazione analoga a quella contemplata dall’art. 3 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (9), che l’autorizza a presentare una denuncia alla Commissione. In secondo luogo, tale obbligo deriverebbe dall’obbligo generale di vigilanza incombente alla Commissione. Questo andrebbe ovviamente applicato in tutti i settori del diritto comunitario diretti all’instaurazione di un regime di concorrenza non falsata nel mercato comune, obiettivo condiviso, in particolare, dall’art. 86 CE.
9. A tale proposito, il Tribunale precisa che la procedura di cui all’art. 86 CE non può essere confusa con quella prevista dall’art. 226 CE. Infatti, mentre in forza dell’art. 226 CE, la Commissione «può» avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro, è pacifico che, secondo l’art. 86, n. 3, CE, essa adotta i provvedimenti necessari «ove occorra». Ne deriverebbe che la Commissione dispone in tale settore di un potere che non «è pertanto totalmente discrezionale».
10. Secondo il Tribunale, il fatto che la Commissione sia vincolata ad un obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale non implica che sia privata dell’ampio potere discrezionale ad essa riconosciuto dalla giurisprudenza, sia nella scelta delle sue azioni che in quella dei mezzi appropriati di attuazione. Tuttavia, tale potere non è illimitato: la Commissione è soggetta, da un lato, all’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale delle denunce individuali e, dall’altro, ad un sindacato giurisdizionale relativamente al rispetto di tale obbligo. Da tale analisi il Tribunale trae due conseguenze: innanzi tutto, che i denuncianti devono poter disporre di un mezzo di ricorso idoneo a tutelare i loro legittimi interessi. In secondo luogo, ne deriverebbe che il ruolo del giudice comunitario si limita ad un sindacato ristretto, circoscritto ad accertare l’esistenza di una motivazione prima facie coerente, l’esattezza materiale dei fatti considerati e l’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti.
11. È alla luce di tali considerazioni che il Tribunale esamina i motivi di ricorso. Per quanto riguarda la ricevibilità, esso sviluppa la sua analisi su due piani paralleli. In via principale, esso dichiara che, a differenza della soluzione fornita in materia di aiuti di Stato, si deve ammettere l’esistenza di decisioni di rigetto di denunce nell’ambito dell’art. 86, n. 3, CE. Nella fattispecie, gli sembra fuor di dubbio che l’atto impugnato possa ricevere tale qualifica. Quindi, quale destinataria dell’atto impugnato, la ricorrente sarebbe, in via principale, legittimata ad agire contro la Commissione. Cionondimeno, anche supponendo che l’atto impugnato non rivesta la natura di una decisione indirizzata al denunciante, il Tribunale afferma, ad abundantiam, che esso riguarda la ricorrente direttamente ed individualmente. A sostegno di tale tesi esso espone sei considerazioni relative all’elaborazione dell’atto e alla situazione di fatto della ricorrente.
12. Relativamente al merito, il Tribunale ricorda che il suo sindacato deve limitarsi ad accertare il rispetto da parte della Commissione dell’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale delle denunce. A tale proposito, da un esame del contenuto dell’atto impugnato emergerebbe che gli elementi rilevanti del fascicolo sono stati tenuti in debito conto. La Commissione non avrebbe commesso né un errore materiale nell’accertamento dei fatti né un errore manifesto nella valutazione giuridica degli stessi. Inoltre, la circostanza che l’atto impugnato sia stato adottato a seguito di riunioni tra la Commissione e la ricorrente proverebbe che quest’ultima è stata messa in grado di comprendere i motivi di tale atto. Pertanto, non si può ritenere che l’atto impugnato non sia sufficientemente motivato ai sensi dell’art. 253 CE. Conseguentemente, il ricorso è respinto.
13. La Commissione ha presentato il presente ricorso contro una parte di tale sentenza. Essa non contesta l’analisi del Tribunale nel merito e chiede l’annullamento della sentenza impugnata solo nella parte in cui dichiara il ricorso ricevibile, facendo valere, a tal fine, tre motivi. Innanzi tutto, essa contesta l’esistenza di un diritto all’esame delle denunce al quale corrisponderebbe un diritto di agire in giudizio riconosciuto al denunciante in caso di rigetto della sua denuncia. In secondo luogo, la Commissione rifiuta di riconoscere all’atto impugnato la natura di decisione indirizzata alla ricorrente. In terzo luogo, essa ritiene che non sussista alcun elemento tale da conferire alla ricorrente la qualità di persona individualmente colpita. Con l’insieme di tali motivi, la Commissione sostiene che la sentenza impugnata contrasta con la portata della citata sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, la quale stabilisce i limiti entro i quali un soggetto può adire il giudice comunitario in tale materia. Nelle sue conclusioni presentate in risposta, la max.mobil chiede il rigetto del ricorso di impugnazione e presenta, inoltre, un’impugnazione incidentale, con cui chiede l’annullamento della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il suo ricorso nel merito. Con ordinanza 24 ottobre 2002, la Repubblica francese è stata ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
14. Trattandosi di una causa che solleva problemi giuridici complessi, mi sembra opportuno esaminare, preliminarmente, le questioni generali che si pongono (III). Tale esame consentirà una chiara trattazione dei diversi motivi dedotti con l’impugnazione e con l’impugnazione incidentale della sentenza impugnata (IV). Tuttavia, prima di procedere con tale analisi, si pone una questione relativa alla ricevibilità dell’impugnazione (II).
II – Ricevibilità dellﾀﾙimpugnazione
15. La convenuta sostiene che tale impugnazione non è ricevibile perché la Commissione avrebbe visto accogliere interamente la sua domanda in primo grado. Essa richiama a tal fine l’art. 56, secondo comma, dello statuto della Corte di giustizia (in prosieguo: lo «statuto»), il quale dispone che l’impugnazione può essere proposta da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni. Occorre quindi chiedersi se il fatto che il ricorso sia stato respinto nel merito, conformemente alle conclusioni presentate dalla Commissione in primo grado, sia tale da impedire a quest’ultima di presentare un’impugnazione diretta all’annullamento parziale della sentenza impugnata.
16. Tale questione non sembra essere affatto nuova. Nella sentenza Francia/Comafrica e a. (10), la Corte ha già ammesso un’impugnazione avverso una sentenza del Tribunale nella parte in cui quest’ultimo aveva respinto un’eccezione di irricevibilità sollevata da una parte, nonostante il ricorso fosse stato infine dichiarato infondato conformemente alle conclusioni della stessa parte. Secondo la convenuta, tuttavia, tale sentenza non rileverebbe nella fattispecie. Essa riguarderebbe un «caso eccezionale e raro», nel senso che il regolamento in questione in tale causa equivaleva ad un insieme di decisioni individuali. Tale giurisprudenza sarebbe giustificata dalla volontà di prevenire una probabile moltiplicazione di ricorsi contro la Commissione. Secondo la ricorrente, al contrario, la soluzione fornita dalla Corte in tale sentenza si applica a fortiori nella fattispecie, in quanto la Commissione non è una parte estranea alla controversia, come poteva essere la Repubblica francese nella causa Francia/Comafrica e a., bensì un’interveniente.
17. Prima di risolvere tale questione, si ricordi che lo statuto distingue nettamente due categorie di persone ammesse a presentare un’impugnazione. Ai sensi dell’art. 56, secondo comma, di tale testo, l’impugnazione può essere proposta «da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni. Tuttavia gli intervenienti diversi dagli Stati membri e dalle istituzioni delle Comunità possono proporre impugnazione soltanto qualora la decisione del Tribunale le concerna direttamente». Mentre i ricorrenti ordinari devono avere un interesse all’impugnazione, è pacifico che «le istituzioni della Comunità non devono pertanto dimostrare alcun interesse per poter proporre ricorso contro una sentenza del Tribunale» (11) . Ne consegue che questi ultimi non sono soggetti all’obbligo di dimostrare che l’impugnazione possa loro procurare un beneficio, con il suo esito(12) .
18. La max.mobil sostiene, tuttavia, che, poiché il Tribunale è libero di statuire sulla ricevibilità, qualsiasi impugnazione diretta contro le sole dichiarazioni del Tribunale relative alla ricevibilità del ricorso di primo grado deve essere dichiarata irricevibile dinanzi alla Corte. Essa richiama a tal fine la sentenza Consiglio/Boehringher (13) .
19. Tale argomento non può essere accolto. Nella sua sentenza, infatti, la Corte ha respinto l’impugnazione non per la ragione che essa era diretta contro una decisione relativa alla ricevibilità, ma, piuttosto, in quanto non vi era una decisione impugnabile. Essa ha dichiarato che il Tribunale, date le circostanze della fattispecie, aveva potuto giudicare, senza commettere alcun errore di diritto, che non occorreva statuire sull’eccezione d’irricevibilità sollevata in primo grado. In tal caso, non si trattava dunque di una decisione recante pregiudizio, impugnabile ai sensi dell’art. 56, primo comma, dello statuto. Dal fatto che le istituzioni della Comunità siano privilegiate nell’ambito dell’impugnazione non deriva che esse siano dispensate da qualsiasi obbligo. Tale sentenza implica che, prima di proporre un’impugnazione, queste debbano individuare una decisione impugnabile ai sensi dell’art. 56, primo comma, dello statuto.
20. La stessa norma costituisce il fondamento della soluzione fornita dalla Corte nella sentenza Commissione e Francia/TF1, che la max.mobil intende parimenti invocare a suo sostegno (14) . In tale causa, lo stesso oggetto del ricorso per inadempimento era venuto meno a causa di una presa di posizione della Commissione nel corso del procedimento di primo grado. Pertanto, in tale caso, l’esame relativo alla ricevibilità del ricorso era stato correttamente giudicato inutile dal Tribunale e tutti i motivi di impugnazione diretti contro una pretesa decisione di ricevibilità erano inefficaci, in mancanza della sua stessa esistenza.
21. Mi chiedo tuttavia se da ciò si debba dedurre che, qualora sia individuata una decisione, lo statuto autorizzi il ricorrente privilegiato a proporre un’impugnazione nel solo interesse del diritto. A mio parere, due ragioni ostano ad una tale conclusione, una di ordine pratico e l’altra di ordine giuridico. Sul piano pratico, è certamente nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia porre stretti limiti alla facoltà di proporre impugnazioni. Tale esigenza si impone tanto più nell’attuale contesto in cui la funzione della Corte quale giudice di cassazione è stata significativamente estesa per effetto dei trasferimenti di competenze previsti dal Trattato, come modificato dal Trattato di Nizza. Un’altra considerazione, questa puramente giuridica, fornisce ulteriori elementi d’appoggio a questa tesi. L’oggetto dell’art. 56, secondo e terzo comma, dello statuto è di facilitare l’impugnazione a determinati ricorrenti. Tale disposizione prevede, in loro favore, una deroga alle condizioni di esercizio dell’impugnazione. Tuttavia, fatto salvo tale regime eccezionale, i detti ricorrenti rimangono soggetti alle ordinarie condizioni di impugnazione. Orbene, benché un’impugnazione sia, di per sé, slegata dal contesto fattuale, essa rimane legata ad un giudizio relativo ad un caso concreto. Benché sia vero che, in tale grado di giudizio, la Corte valuta solo le questioni di diritto, occorre tuttavia che tali questioni siano state affrontate dal giudice di merito al fine di dirimere una specifica controversia. Non è compito della Corte esaminare in tale occasione questioni generali ed astratte o tenere una «lezione di diritto». Così, in particolare, si spiega la regola dell’irricevibilità di un’impugnazione diretta contro un motivo di diritto di cui si sostiene l’erroneità, allorché il motivo impugnato si rileva senza alcun nesso diretto con la soluzione resa dal giudice di primo grado (15) . Una regola simile deriva dalla stessa natura del controllo di cassazione, cui spetta di verificare l’interpretazione e l’applicazione corrette del diritto comunitario in un determinato caso concreto . Così, essa va applicata indistintamente a tutti i ricorrenti. Il regime eccezionale previsto dallo statuto a favore di alcuni ricorrenti deve quindi essere concepito come diretto ad agevolare questi ultimi, senza tuttavia che la finalità oggettiva di tale tipo di ricorso ne risulti snaturata.
22. In tal senso, propongo che, relativamente alla categoria dei ricorrenti privilegiati dallo statuto, la ricevibilità dell’impugnazione sia valutata non solo in rapporto al dispositivo
ma anche in rapporto alle conclusioni
di diritto enunciate dal giudice di primo grado nella sentenza impugnata. Quand’anche il dispositivo della sentenza accolga pienamente le loro conclusioni, deve essere data ad essi la possibilità di proporre impugnazione relativamente alle conclusioni intermedie enunciate dal Tribunale. In tal caso, tuttavia, due condizioni dovranno ancora essere soddisfatte. Occorrerà accertare, da un lato, che le conclusioni impugnate siano effettivamente il prodotto di una contestazione che si è sviluppata nell’ambito della controversia in questione e, dall’altro, che esse abbiano un nesso con quanto statuito dal Tribunale nel dispositivo della sua sentenza (16) .
23. Se si condivide tale analisi, non appare più necessario, come suggerisce la max.mobil (17), esaminare le possibili conseguenze della parte impugnata della sentenza su eventuali altre cause successive. Ne deriva anche che, conformemente ad una giurisprudenza costante, non sarà legittimato all’impugnazione un ricorrente, chiunque esso sia, che impugni determinati motivi di diritto slegati da qualsiasi contestazione o ininfluenti sul dispositivo pronunciato. Benché tale soluzione estenda le cause di impugnazione a vantaggio di alcuni ricorrenti, rimane però esclusa qualsiasi impugnazione che sia proposta nel solo interesse del diritto.
24. Nel caso di specie, risulta che la dichiarazione del Tribunale relativa alla ricevibilità del ricorso contrasta con un’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione nel corso del procedimento di primo grado. La prima condizione, relativa alla contestazione, è quindi soddisfatta. Inoltre, la dichiarazione impugnata è stata espressamente considerata dal Tribunale una tappa necessaria nella formulazione della soluzione della controversia in questione. Pur non figurando nel dispositivo della sentenza, la dichiarazione relativa alla ricevibilità è parte integrante della soluzione di diritto enunciata dal Tribunale in tale controversia. La condizione del nesso tra la parte impugnata della sentenza e la soluzione enunciata è parimenti soddisfatta. Ritengo quindi che occorra dichiarare tale impugnazione ricevibile.
III – Questioni preliminari
25. Due questioni non cessano di porsi nell’ambito della presente causa. Esse riguardano, da un lato, la posizione dell’art. 86 CE e delle procedure di controllo che esso istituisce nel sistema generale del Trattato e, dall’altro, la natura giuridica dell’atto impugnato. Tali due questioni determinano numerosi aspetti del problema relativo alla possibilità per i denuncianti di adire il giudice comunitario in caso di rifiuto della Commissione di avviare un procedimento ai sensi dell’art. 86, n. 3, CE.
26. Sottolineo anzitutto che il potere riconosciuto alla Commissione dall’art. 86 CE mi sembra tale da incidere direttamente sugli interessi dei singoli. Tuttavia, non se ne dovrà concludere che ognuno di tali interessi possa legittimare ad agire avverso l’atto adottato dalla Commissione. Occorrerà ancora verificare che le condizioni di ricevibilità prescritte dal Trattato siano soddisfatte.
A – La collocazione del controllo previsto dall’art. 86, n. 3, CE nel sistema generale del Trattato
27. A differenza di altri settori del diritto della concorrenza, la materia del controllo dei comportamenti delle imprese che intrattengono rapporti particolari con lo Stato non ha dato luogo all’adozione di una normativa di attuazione. Una tale lacuna normativa favorisce le analogie. Vi sono così due modi generali di intendere tale controllo: o come una forma particolare di azione per inadempimento o come una procedura derivata dal controllo delle prassi anticoncorrenziali.
28. In base alla prima tesi, regolarmente sostenuta dalla Commissione (18), il controllo in tale settore si svolge, in sostanza, nell’ambito di un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Ne deriverebbe che la Commissione dispone di un potere discrezionale che esclude il diritto dei privati di esigere da essa una presa di posizione in un senso determinato. Non vi è alcun diritto soggettivo riconosciuto ai denuncianti, poiché, in un sistema così concepito, l’oggetto dell’intervento della Commissione riguarda esclusivamente le autorità statali e comunitarie. A tale concezione si contrappone la tesi, sostenuta nel presente caso dalla max.mobil, secondo cui il controllo esercitato ai sensi dell’art. 86 CE deve essere collegato al diritto della concorrenza. Il fatto che tale disposizione sia stata inserita nel capitolo relativo alle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese indicherebbe una chiara volontà espressa dagli autori del Trattato. Ne risulterebbe che tale controllo consta di una componente soggettiva essenziale, in quanto, come ha dichiarato il Tribunale, «è (…) diretto a tutelare gli operatori economici rispetto ai provvedimenti per mezzo dei quali uno Stato membro potrebbe pregiudicare le libertà economiche fondamentali sancite dal Trattato» (19) . Pertanto, il potere discrezionale riconosciuto alla Commissione in tale settore sarebbe limitato da un insieme di diritti soggettivi riconosciuti ai privati (20) .
29. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha espressamente sostenuto quest’ultima tesi. Nella sua giurisprudenza, la Corte adotta, mi sembra, un punto di vista meno categorico. Nella sentenza Paesi Bassi e a./Commissione (21), essa ha avuto occasione di dichiarare che un tale potere può rivelarsi indispensabile per consentire alla Commissione di adempiere al compito affidatole dagli artt. 81 CE‑88 CE di vigilare sull’applicazione delle norme in materia di concorrenza. La Corte opera, quindi, un ravvicinamento tra i poteri esercitati dalla Commissione nei confronti degli Stati membri tramite le decisioni di cui all’art. 86 CE e quelli ad essa conferiti dall’art. 88 CE (22) . Tuttavia, in altri casi, la Corte ha avuto modo di dichiarare che il controllo sugli aiuti di Stato «è solo una variante del ricorso per inadempimento» (23) .
30. A mio parere, occorre senz’altro distinguere, come fa il Tribunale, tra l’art. 86, n. 3, CE e l’art. 226 CE. Tuttavia, è a torto che nella sentenza impugnata tale distinzione è collegata dal Tribunale all’intensità del potere discrezionale riconosciuto alla Commissione. Non si può seriamente contrapporre il caso in cui la Commissione «può» agire a quello in cui le è permesso di agire «ove occorra». La ragione per cui si deve distinguere tra tali procedure risiede piuttosto in una differenza fondamentale relativa alla concezione ed alla natura dei controlli previsti dal Trattato (24) .
31. Come la Corte ha avuto occasione di ricordare, la procedura amministrativa prevista dall’art. 226 CE ha il solo scopo di «consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del Trattato» (25) . La Commissione interviene solo per chiarire una divergenza di interpretazione relativamente agli obblighi incombenti ad uno Stato in forza del Trattato. Tuttavia, essa «non ha il potere di stabilire in modo definitivo i diritti e gli obblighi dello Stato membro interessato, o di dare a questo garanzie relative alla compatibilità col Trattato di un determinato comportamento» (26) . Essa non dispone della facoltà di constatare la violazione e di invitare lo Stato membro a rimediare all’inadempimento (27) . Ne risulta che i privati non sono legittimati ad impugnare il rifiuto o l’omissione della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro (28) . Da un lato, l’accesso a tale procedura resta «precluso ai singoli» (29) . Dall’altro, lo scopo di tale procedura non è di adottare decisioni che conferiscano diritti ai privati (30) . È certamente chiaro, quindi, che le procedure per inadempimento non creano alcun rapporto giuridico diretto con i privati (31) .
32. Di tutto altro genere sono i poteri della Commissione nell’ambito dell’art. 86, n. 3, CE. Dalla giurisprudenza emerge che «il potere di vigilanza demandato alla Commissione comporta la facoltà, fondata sull’art. 90, n. 3, di precisare gli obblighi che discendono dal Trattato» (32) . L’ampiezza di tale potere di vigilanza dipende dalla portata delle norme del Trattato delle quali si tratta di assicurare l’osservanza (33) . Qualora esso venga esercitato in combinazione con le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese, appare logico riconoscere alla Commissione poteri paragonabili a quelli che essa detiene nell’ambito del controllo previsto dalle dette norme. Orbene, queste conferiscono alla Commissione poteri diretti di controllo nei confronti degli operatori economici sul mercato comune, che danno luogo all’adozione di decisioni vincolanti recanti pregiudizio.
33. Nella sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, la Corte ha dichiarato che, se non si vuol privare di efficacia pratica il potere attribuito alla Commissione dall’art. 86, n. 3, CE, si deve «ammettere che questa ha il potere di accertare che un determinato provvedimento statale è incompatibile con le norme del Trattato e di indicare i provvedimenti che lo Stato destinatario deve adottare per conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto comunitario» (34) . Al punto seguente, essa aggiunge che «l’ammettere (…) tale potere si rivela del pari indispensabile per consentirle di adempiere il compito, affidatole dagli artt. 85-93 del Trattato, di vigilare sull’applicazione delle norme in materia di concorrenza». Applicato in combinato disposto con le norme sulla concorrenza, l’art. 86 CE ha lo scopo di garantire che non vi siano distorsioni tra imprese private ed imprese controllate o favorite dallo Stato in un determinato settore. Si tratta quindi di controllare certe misure statali, che possono falsare il gioco della concorrenza nel mercato comune, rispetto alle norme del Trattato (35) .
34. Quindi, se si cerca un’analogia con un’altra procedura prevista dal Trattato, la si troverà maggiormente, piuttosto che con l’art. 226 CE, con l’art. 88 del Trattato CECA, il quale consentiva alla Commissione di imporre direttamente determinati obblighi e sanzioni agli Stati membri (36) . Orbene, è pacifico che, in tale contesto, i soggetti interessati fossero legittimati ad adire la Corte a causa del rifiuto della Commissione di invitare lo Stato a conformarsi agli obblighi ad esso incombenti (37) .
35. Da quanto precede risulta che i poteri riconosciuti alla Commissione nell’ambito dell’art. 226 CE e dell’art. 86 CE perseguono scopi distinti e sono soggetti a modalità diverse. Benché la giurisprudenza della Corte non imponga assolutamente alla Commissione, in nessuno dei due casi, l’obbligo di agire(38), essa esige che, ove questa disponga, come in materia di concorrenza, di un potere diretto di decisione con effetti sul mercato, sia riconosciuta la tutela giuridica degli interessi individuali pregiudicati. Tale tutela può essere più o meno estesa a seconda delle particolarità del settore interessato e delle normative adottate. Occorre, in particolare, tenere conto della natura degli interessi colpiti dalle decisioni della Commissione (39) . Tuttavia, in tutti i settori in cui la Commissione dispone di un tale potere, si deve riconoscere alle persone che siano titolari di un diritto o i cui interessi siano particolarmente pregiudicati dalla decisione adottata la possibilità di agire in giudizio per far valere tali diritti o tali interessi (40) .
B – La natura giuridica dell’atto impugnato
36. Per sapere se l’atto impugnato abbia la natura di atto impugnabile ai sensi della giurisprudenza della Corte, occorre definirne precisamente il contenuto e la portata.
37. Nella sentenza impugnata, il Tribunale analizza l’atto impugnato, in via principale, come una decisione individuale di rigetto di una denuncia, simile alle decisioni di archiviazione di una denuncia nell’ambito degli artt. 81 CE e 82 CE. Secondo la Commissione, al contrario, occorrerebbe considerare tale lettera come un atto privo di carattere decisionale. Si tratterebbe di un atto meramente interno, che esprime la sua volontà in un momento determinato. Poiché l’atto sarebbe stato comunicato, a titolo informativo, al denunciante, non ne deriverebbe la necessità di attribuirgli la qualità di decisione provvista di effetti giuridici vincolanti. Per quanto riguarda il governo francese, esso condivide l’analisi esposta in via subordinata dal Tribunale e ritiene che un atto adottato in tale contesto possa costituire solo una decisione indirizzata allo Stato membro interessato e non ad un privato. Esso si fonda, a tale proposito, su una comparazione con il regime di cui all’art. 88 CE e sulla formulazione letterale dell’art. 86, n. 3, CE, secondo la quale le opportune decisioni sono indirizzate «agli Stati membri».
38. Nessuna di tali qualificazioni mi convince pienamente. Innanzi tutto, la comparazione sulla quale si fonda il Tribunale pare criticabile. La decisione di archiviazione di cui trattasi al punto 67 della sentenza impugnata è una risposta ad una domanda formulata in base ai regolamenti d’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE. Essa conclude un procedimento che conferisce alle persone fisiche o giuridiche che fanno valere un legittimo interesse determinate garanzie procedurali consistenti nel diritto di presentare una denuncia e nel diritto di presentare le loro osservazioni. Orbene, è proprio in forza di tali garanzie, previste dall’art. 3 del regolamento n. 17 (41) e dall’art. 6 del regolamento (CE) n. 2842/98 (42), che la Corte riconosce ai denuncianti il diritto di ottenere una decisione di rigetto della denuncia. Proprio su tale fondamento la Corte ha giudicato, nella sentenza Guérin automobiles/Commissione (43), che, al termine di tale procedimento, «la Commissione è te nuta o ad avviare un procedimento contro la persona che costituisce oggetto della denuncia (…) o ad adottare una decisione definitiva di rigetto della denuncia, che può costituire oggetto di un ricorso d’annullamento dinanzi al giudice comunitario». Tale decisione non è certamente espressamente prevista dalla normativa. Tuttavia, la sua esistenza è giustificata dallo status giuridico riconosciuto al denunciante nell’ambito del controllo previsto dall’art. 85 CE.
39. Un identico status non è riconosciuto nell’ambito dell’art. 86 CE. Benché sia vero, come dichiara il Tribunale al punto 51 della sentenza impugnata, che la situazione di un soggetto che denuncia una violazione dell’art. 86 CE è «analoga» a quella contemplata dall’art. 3 del regolamento n. 17, essa non è tuttavia del tutto identica. Certamente, in tale settore, la presentazione di una denuncia non è esclusa. Tuttavia, essa non è giuridicamente tutelata. Orbene, è pacifico che la presentazione non giuridicamente tutelata di una denuncia, ma semplicemente ammessa di fatto, non è atta a conferire al denunciante diritti particolari (44) . Nel presente caso, la denunciante non disponeva di alcun titolo formale per presentare una domanda e per partecipare al procedimento di esame avviato dalla Commissione. Conseguentemente, la sua denuncia non ha dato origine ad alcun rapporto giuridico particolare con la Commissione. L’atto della Commissione non è giuridicamente legato ad una domanda relativamente alla quale esso costituirebbe una risposta in debita forma. Anche se, di fatto, l’atto impugnato ha la sua origine in una denuncia, giuridicamente quest’ultima non costituisce l’atto di apertura del procedimento di esame avviato dalla Commissione ed il suo autore non è il destinatario formale dell’atto adottato al termine dell’esame effettuato. Quindi, per stabilire la natura giuridica di tale atto, non ci si deve fermare alla sua dicitura. Benché l’atto impugnato sia indirizzato alla ricorrente, esso non ha la natura di una decisione individuale di archiviazione di una denuncia.
40. Mi chiedo se si debba dare maggior credito alla tesi sostenuta dal governo francese secondo la quale l’atto impugnato costituisce una decisione indirizzata allo Stato interessato. Tale governo può invocare l’orientamento adottato dalla Corte nel settore degli aiuti di Stato. Infatti, nella sua sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France (45), la Corte ha dichiarato che, poiché né il Trattato né la normativa comunitaria hanno definito le regole di procedura da applicarsi alle denunce riguardanti l’esistenza di aiuti di Stato, le decisioni adottate dalla Commissione in tale settore hanno come destinatari gli Stati membri interessati. Potrebbe sembrare che nel settore di cui all’art. 86 CE si imponga, mutatis mutandis, analoga conclusione, dato che vi si applicano le stesse condizioni. Tuttavia, ciò significherebbe ignorare la specificità dell’art. 88 CE e delle sue modalità di attuazione.
41. Infatti, gli atti adottati dalla Commissione ai sensi dell’art. 88 CE rispondono ad un obbligo di notifica o di esame permanente delle misure adottate dagli Stati. A differenza della competenza di cui all’art. 86, n. 3, CE, la Commissione dispone nel settore degli aiuti di Stato di una competenza esclusiva, esercitata in stretta collaborazione con gli Stati membri. Anche quando essa statuisce su un aiuto illegittimo, non notificato, la Commissione effettua l’esame dell’aiuto nell’ambito di un dialogo con lo Stato membro interessato. In tal caso, infatti, non è la maniera in cui la Commissione è venuta a conoscenza dell’aiuto che dà giuridicamente avvio al procedimento che termina con una decisione sul recupero o sulla compatibilità dell’aiuto; tale decisione è sempre concepita come una risposta alle informazioni ed alle osservazioni fornite dallo Stato membro interessato. In linea con tale punto di vista, il regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE, adottato dal Consiglio il 22 marzo 1999 (46), consacra il principio secondo cui tutte le decisioni adottate in materia di aiuti di Stato sono indirizzate allo Stato membro interessato.
42. Tuttavia, il regime di cui all’art. 86, n. 3, CE non è soggetto alle condizioni particolari di cui all’art. 88 CE. Nell’ambito dell’art. 86 CE, gli atti della Commissione non vengono assolutamente adottati nell’ambito del dialogo esclusivo intercorrente con gli Stati membri interessati. Conseguentemente, non si deve supporre che un atto della Commissione avente ad oggetto una misura statale sia necessariamente indirizzato allo Stato corrispondente.
43. In realtà, l’atto in questione nella presente causa ha il solo scopo di stabilire gli estremi di una determinata situazione rispetto alle norme sulla concorrenza. La Commissione constata che l’art. 82 CE, letto in combinazione con l’art. 86 CE, non si può applicare alla situazione di cui trattasi. Con tale atto, essa stabilisce un collegamento oggettivo tra una determinata situazione ed alcune norme del Trattato e ne trae le debite conseguenze per quanto riguarda il suo ruolo di garante delle disposizioni del Trattato. Un tale atto non ha di per sé alcun destinatario determinato. Come non risponde ad una domanda formulata da un denunciante che abbia titolo a ricevere una risposta, così l’atto impugnato non prescrive allo Stato membro interessato un comportamento determinato. Il fatto che esso sia adottato alla luce di elementi menzionati nella denuncia e riguardi un provvedimento adottato da un determinato Stato in particolare non cambia per niente la sua natura, che è quella di esporre una situazione oggettiva di diritto
relativa all’applicabilità di determinate disposizioni del Trattato. Ciò nondimeno tale atto può produrre effetti giuridici nei confronti dello Stato e dei privati interessati.
44. Per determinare l’impugnabilità di un atto comunitario, occorre fare riferimento ai suoi effetti e non al suo oggetto. Infatti, da una giurisprudenza costante emerge che costituiscono atti impugnabili ai sensi dell’art. 230 CE tutti i provvedimenti adottati dalle istituzioni che producono effetti giuridici (47) . Ciò avviene, in particolare, se l’atto in questione ha l’effetto di impedire o di provocare l’adozione di norme o di condotte che modifichino in misura rilevante la situazione giuridica di determinati soggetti. Il Tribunale ha potuto statuire, in tal senso, che una dichiarazione di un membro della Commissione, con cui si constatava che una determinata operazione di concentrazione non era di dimensione comunitaria, pur non avendo nessun destinatario nominativamente individuato, produceva effetti sia sugli Stati membri, dei quali accertava la competenza con riferimento all’operazione in questione, sia sulle imprese partecipanti all’operazione di concentrazione, che venivano così dispensate dall’obbligo di notificarla, sia sulla Commissione stessa, il cui comportamento era ormai vincolato dalla suddetta dichiarazione (48) .
45. Nel presente caso, mi sembra inconfutabile che l’atto impugnato abbia effetti giuridici nei confronti dello Stato interessato, il quale ha la certezza di non diventare oggetto di una procedura di controllo avviata dalla Commissione relativamente ad uno dei punti esposti nella denuncia. Inoltre, l’impresa interessata dalla misura statale, nonché i terzi colpiti dalla stessa misura risultano privati di una decisione della Commissione relativa alla compatibilità del provvedimento con le norme del Trattato. Orbene, poiché una siffatta decisione produrrebbe effetti giuridici nei confronti di tali privati sul mercato interessato, lo stesso vale per il rifiuto di adottarla. Ritengo quindi che l’atto impugnato presenti certamente il carattere di una decisione impugnabile con un ricorso per annullamento.
46. Al termine di tale analisi, due punti appaiono chiari. Da un lato, contrariamente a quanto statuito dal Tribunale, la legittimazione ad agire della ricorrente non può risultare dal fatto che essa sia la destinataria dell’atto impugnato. Tuttavia, dall’altro, gli interessi individuali lesi dall’atto adottato sono legittimati a ricevere protezione (49) . Pertanto, resta da accertare se, nel caso di specie, la ricorrente, in qualità di terzo rispetto al procedimento e all’atto impugnato, sia legittimata ad agire, in conformità alle condizioni previste dall’art. 230, quarto comma, CE.
IV – Giudizio sui motivi di impugnazione
47. I motivi di impugnazione concernano la dichiarazione del Tribunale che ammette la ricevibilità del ricorso. La difficoltà principale riguarda l’esistenza della legittimazione ad agire in capo alla ricorrente.
48. La legittimazione ad agire presuppone l’esistenza di un nesso particolare tra il ricorrente e l’atto impugnato. Conformemente all’art. 230, quarto comma, CE, il ricorrente deve provare che l’atto impugnato lo riguarda direttamente ed individualmente. Nella sentenza impugnata, il Tribunale sembra trarre dalla circostanza che la situazione del ricorrente sia direttamente interessata dall’atto impugnato un diritto ad impugnare quest’ultimo dinanzi al giudice comunitario. Orbene, mi sembra che con tale giudizio il Tribunale abbia introdotto un approccio estraneo al sistema del contenzioso previsto dal Trattato. Quest’ultimo riconosce la legittimazione ad agire solo al ricorrente che presenti particolari qualità che lo identificano alla stessa stregua di un destinatario. Benché nel contenzioso in materia di concorrenza il giudice comunitario faccia prova di flessibilità nella valutazione di tale presupposto per la ricevibilità, esso non ammette che questo sia assente (50) .
49. Nel presente caso, è fuor di dubbio che la decisione di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti dello Stato interessato influisca direttamente
sulla situazione delle imprese presenti sul mercato GSM austriaco, tra le quali figura la ricorrente. Da ciò non deriva tuttavia che l’atto impugnato riguardi quest’ultima individualmente .
50. Con interesse individuale ad agire, la giurisprudenza della Corte intende riferirsi precisamente a determinate qualità personali o ad una specifica situazione di fatto idonea ad individuare il ricorrente in modo analogo a quello in cui lo sarebbe il destinatario dell’atto in questione (51) . Ai sensi della sentenza impugnata, il Tribunale sostiene di poter trovare un siffatto interesse, da un lato, in un obbligo posto a carico della Commissione di esaminare e di rispondere formalmente alla denuncia presentata dalla ricorrente e, dall’altro, in una serie di considerazioni relative alla sua situazione di fatto.
51. Due obiezioni sono state sollevate dalla Commissione rispetto a tale analisi. Da un punto di vista generale, essa sostiene che, in tale materia, non esista un diritto all’esame delle denunce che possa attribuire al denunciante la legittimazione ad agire. In particolare, non sarebbe dimostrato che il privato si trovi in una situazione di fatto che lo individui in maniera giuridicamente sufficiente.
A – Sul diritto del denunciante all’esame della sua denuncia
52. Al punto 56 della sentenza impugnata, il Tribunale dichiara che un tale diritto può essere dedotto dall’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale delle denunce, obbligo questo che vincolerebbe la Commissione. Orbene, da tale diritto di vedere la propria denuncia esaminata deriverebbero, in capo al denunciante, interessi previsti dala legge degni di tutela giurisdizionale. Ne risulterebbe un diritto ad impugnare la decisione di agire o di non agire della Commissione.
53. È vero che la Corte ha ripetutamente statuito che un diritto riconosciuto nel corso del procedimento di adozione dell’atto conferisce al titolare di tale diritto le qualità particolari atte ad attribuirgli la legittimazione ad agire contro tale atto (52) . La questione si riassume quindi nel sapere se un tale diritto esista o meno nell’ambito dell’art. 86 CE.
54. Quando si è dovuta pronunciare su tale questione, la Corte non si è accontentata dell’esistenza di diritti procedurali vagamente definiti per riconoscere un diritto di agire in giudizio. In generale, essa richiede che i diritti invocati a sostegno del ricorso siano diritti sufficientemente «precisi» (53), come nel caso di determinati diritti soggettivi derivanti da un regolamento (54) o che possono essere ricavati direttamente da disposizioni del Trattato (55) . Tale è in particolare il senso della sentenza Metro/Commissione, citata dal Tribunale al punto 56 della sentenza impugnata. In tale sentenza, la Corte fa riferimento al principio di buona amministrazione della giustizia per affermare che legittimi interessi riconosciuti a persone fisiche o giuridiche da un regolamento comunitario non possono essere considerati effettivi se non sono giuridicamente tutelati (56) . Tuttavia, gli «interessi legittimi» di cui trattasi nella presente causa sono gli interessi delle persone autorizzate a presentare una denuncia in forza dell’art. 3 del regolamento n. 17 e a cui è riconosciuto un insieme di diritti procedurali. Orbene, nell’art. 86 CE, non vi è menzione di una tutela di tali interessi e di un riconoscimento ai loro titolari di diritti equivalenti a quelli concessi nell’ambito degli artt. 81 CE e 82 CE (57) . È quindi errato affermare, come fa il Tribunale, che tale giurisprudenza è applicabile alle medesime condizioni nell’ambito dell’art. 86, n. 3, CE.
55. In assenza di una disposizione testuale che conferisca diritti procedurali ai denuncianti nell’ambito del controllo delle imprese pubbliche o assimilate, il Tribunale fa riferimento ad un obbligo generale di procedere ad un esame diligente ed imparziale, consacrato dalla giurisprudenza e giustificato dall’obbligo generale di vigilanza incombente alla Commissione. Complessivamente, dall’analisi del Tribunale emerge chiaramente che questo intende elevare tali obblighi a norme generali e superiori di diritto comunitario, atte a limitare il potere discrezionale riconosciuto alla Commissione e a fondare il diritto ad agire in giudizio dei denuncianti.
56. Un tale ragionamento mi sembra infondato. A mio parere, la natura di tali obblighi esclude che da essi possa derivare un diritto soggettivo ad agire in giudizio. Per quanto riguarda l’obbligo generale di vigilanza, di cui all’art. 211 CE, esso è sicuramente inidoneo come fondamento per l’esistenza di diritti della ricorrente. Richiamandosi a questo solo obbligo generale è impossibile riconoscere ai denuncianti un diritto specifico nell’ambito dell’art. 86 CE. Per quanto riguarda l’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale, anche se ammetto che un tale obbligo si impone alla Commissione (58), non mi sembra, tuttavia, che esso rilevi nell’ambito dell’esame della ricevibilità del ricorso. Un siffatto obbligo ha una portata oggettiva. L’esame diligente ed equo richiesto non è esercitato tenendo conto del soggetto che ha presentato la denuncia, ma, innanzi tutto, in funzione dell’interesse generale di una buon andamento dell’amministrazione e di una corretta applicazione delle norme del Trattato (59) . In tal senso, tale obbligo non è paragonabile ai diritti, ascrivibili agli interessati, di intervenire direttamente nel procedimento di adozione degli atti che li riguardano, quale il diritto ad essere sentiti o il diritto di accesso al fascicolo. Ne consegue che, a differenza di questi, il detto obbligo non può costituire il fondamento di un diritto soggettivo ad ottenere una decisione di rigetto di una denuncia e, conseguentemente, di un diritto ad agire in giudizio contro una simile decisione (60) .
57. Ritengo quindi che a torto il Tribunale abbia statuito che l’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale poteva di per sé conferire un diritto ad agire in giudizio ai denuncianti nell’ambito dell’art. 86 CE. Nel sistema del Trattato, si rivela falso affermare che l’esistenza di un obbligo della Commissione dia origine ad un rimedio giurisdizionale accessibile ai privati. Il diritto di agire in giudizio deve essere stabilito in base all’analisi della situazione particolare della persona interessata (61) . È quindi vano cercare di aggirare tale sistema, richiamando, come fa il Tribunale ai punti 56 e 57 della sentenza impugnata, il principio di una buona amministrazione della giustizia o il fondamentale diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.
B – Relativamente alla particolare situazione della ricorrente
58. La Commissione contesta l’analisi effettuata ad abundantiam dal Tribunale, secondo cui l’atto impugnato riguarda comunque direttamente ed individualmente la ricorrente.
59. Si sottolinea innanzi tutto che, nella sua analisi, il Tribunale non si conforma alla giurisprudenza della Corte in materia. Infatti, occorre constatare che il Tribunale omette di richiamare la giurisprudenza secondo la quale è solo in «situazioni eccezionali» che un privato può essere legittimato ad impugnare il rifiuto della Commissione di adottare una decisione nell’ambito della sua missione di vigilanza prevista dall’art. 86, n. 3, CE (62) . Nella sentenza impugnata, manca un’esplicita analisi dell’eventuale «situazione eccezionale» in cui si troverebbe la ricorrente.
60. A tale proposito, la convenuta si richiama invano alla sentenza del Tribunale TF1/Commissione (63) . Non è vero che in tale sentenza il Tribunale abbia dedotto direttamente dall’art. 86, n. 3, CE una tutela per i denuncianti identica a quella concessa dagli artt. 81 CE e 82 CE. Benché, in tale causa, il Tribunale abbia senz’altro riconosciuto che l’art. 86, n. 3, CE è diretto a tutelare gli operatori economici, nondimeno esso si è curato di subordinare l’esame della ricevibilità del ricorso della ricorrente a quello dell’esistenza di una situazione eccezionale in capo ad essa, conformemente alla citata sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione (64) .
61. Resta tuttavia da chiedersi se tale giurisprudenza sia idonea a risolvere anche la questione relativa alla possibilità per i denuncianti di adire il giudice comunitario nell’ambito dell’art. 86 CE.
62. Si ricorda che, secondo la citata sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, «non si può escludere a priori che si presentino situazioni eccezionali in cui un privato o, eventualmente, un’associazione costituita per la difesa degli interessi collettivi di una categoria di soggetti, possa essere legittimato ad impugnare il rifiuto della Commissione di adottare una decisione nell’ambito del compito di vigilanza che le è affidato dall’art. 90, nn. 1 e 3» (65) . Mi chiedo a cosa corrispondano tali situazioni. Nella sua sentenza la Corte non ha ritenuto utile precisarlo.
63. A mio parere, non si deve pensare che con tale espressione la Corte abbia inteso esonerare il ricorrente dalla necessità di provare l’esistenza di un interesse diretto ed individuale all’annullamento dell’atto impugnato. L’intenzione della Corte emerge chiaramente dal passaggio in cui usa tale espressione. La Corte ricorda innanzi tutto che dalla citata sentenza Paesi Bassi e a./Commissione emerge che un privato è legittimato a promuovere, se del caso, un ricorso per l’annullamento, in forza dell’art. 230, quarto comma, CE (66) . Nella suddetta causa, aveva veste di privato l’impresa pubblica beneficiaria della misura statale contestata dalla Commissione. In tal caso, la ricevibilità del ricorso era fuor di dubbio, in quanto il nesso diretto ed individuale tra il ricorrente e l’atto impugnato non necessitava di prova. Completamente diversa è la situazione all’origine della sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione. Nella suddetta causa, il ricorso era stato presentato da un’associazione professionale di diritto tedesco contro la decisione della Commissione di non dare seguito alla sua denuncia, la quale metteva in discussione la legge tedesca sulla professione di consulente tributario. Tra la ricorrente e l’atto impugnato non vi era alcun nesso evidente. In tal caso, solo circostanze eccezionali avrebbero permesso di dichiarare ricevibile un ricorso contro il rifiuto della Commissione di dare seguito alla denuncia.
64. Mi sembra quindi che il carattere eccezionale delle situazioni prospettate dalla Commissione risulti semplicemente dalla difficoltà di accertare, in tali casi, la qualità di soggetto privato individualmente colpito. Come si è visto, in tale materia i terzi interessati dall’atto adottato non sono titolari di diritti tutelati che possano essere fatti valere a sostegno di un ricorso. Orbene, in assenza di tali diritti, è difficile far derivare da una situazione di fatto un interesse individuale a stare in giudizio. In particolare, è pacifico che un semplice rapporto di concorrenza tra l’autore del ricorso ed il beneficiario della misura statale contestata non può conferire di per sé una tale qualità (67) . È per questo che occorre evidenziare, inoltre, «circostanze specifiche» (68) o una «situazione particolare» (69) che caratterizzi il ricorrente, in relazione alla misura in questione, rispetto a qualsiasi altro operatore interessato.
65. Tale conclusione coincide con quella esposta dall’avvocato generale Mischo ai fini della sentenza Commissione e Francia/TF1 (70) . Essa si impone ancor più da quando la Corte, nella sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (71), pronunciata il 25 luglio 2002, ha statuito che il presupposto della qualità individuale per la legittimazione ad agire non può ad ogni modo essere ignorato, se il giudice comunitario non vuole eccedere le competenze ad esso attribuite.
66. Resta ora da determinare il criterio che permette di affermare l’esistenza di un interesse individuale ad agire in tali circostanze. Dalla giurisprudenza emerge che un ricorrente è individualmente interessato qualora la sua particolare situazione sia stata presa in considerazione al momento dell’adozione dell’atto impugnato da parte dell’autore del detto atto (72) . Questo deve essere, a mio parere, il criterio decisivo.
67. A tale proposito, nella sentenza impugnata il Tribunale indica diversi elementi che non sono tutti parimenti determinanti (73) . Esso ricorda, in particolare, che l’atto impugnato costituisce una reazione ad una denuncia della ricorrente e che la Commissione aveva fissato diverse riunioni con quest’ultima. Tuttavia, poiché la ricorrente non disponeva di diritti procedurali formalmente tutelati, questi elementi non possono essere considerati decisivi. Il Tribunale ricorda, inoltre, che una parte sostanziale delle attività della ricorrente si trova in concorrenza con una parte sostanziale delle attività del beneficiario della misura statale oggetto dell’atto adottato. Tuttavia, un rapporto di concorrenza non è sufficiente. Ciò che sembra determinante, in tale causa, per poter stabilire la qualità individuale ai fini della legittimazione ad agire della ricorrente, è che la Commissione ha fondato la sua decisione sul fatto che gli importi dei canoni imposti alla Mobilkom ed alla max.mobil sono identici. Tale decisione è stata quindi adottata sulla base di una comparazione tra l’importo imposto alla ricorrente e quello imposto all’operatore pubblico. Si tratta, dunque, di una situazione che è realmente eccezionale, poiché, in questo caso, l’atto adottato dalla Commissione si basa, in larga parte, sulla presa in considerazione della situazione particolare della ricorrente (74) . In tali condizioni è chiaro che la max.mobil non si trova nella situazione di un concorrente ordinario. L’atto impugnato la riguarda individualmente.
68. Mi chiedo se occorra tenere conto della riserva espressa dalla Corte nella sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, secondo la quale un privato non può comunque, presentando un siffatto ricorso, costringere indirettamente lo Stato membro interessato ad emanare un atto legislativo di portata generale. Come ha correttamente ricordato il Tribunale al punto 70 della sentenza impugnata, la misura di cui trattasi nella presente causa si differenzia da quella in questione nella causa che ha dato luogo alla sentenza della Corte. Infatti, nella fattispecie, la ricorrente tenta di mettere in discussione misure statali che impongono canoni agli operatori privati. Pertanto, la detta riserva non deve essere applicata.
69. Inoltre, ritengo che, benché possa essere legittimo tenere conto della natura degli interessi che possono essere lesi nell’attuazione della tutela accordata ai privati (75), niente può giustificare che tale tutela venga messa in discussione. A tale proposito, solo la natura dell’atto comunitario impugnato rileva. La natura della misura statale oggetto dell’atto impugnato non deve essere presa in considerazione, pena l’inefficacia dei controlli previsti dal Trattato.
C – Conclusione parziale
70. In base all’analisi fin qui svolta, mi sembra che la conclusione del Tribunale secondo la quale «la legittimazione ad agire della ricorrente è dovuta al fatto che essa è destinataria dell’atto impugnato con il quale la Commissione ha deciso di non adottare provvedimenti nei confronti della Repubblica d’Austria ai sensi dell’art. 90, n. 3, del Trattato CE, in ordine agli importi dei canoni delle concessioni in materia di radiotelefonia mobile» sia errata. Giudicando che tale conclusione è sufficiente ad ammettere la ricevibilità del ricorso, il Tribunale commette un errore di diritto.
71. Tuttavia, l’errore così commesso non può essere tale da comportare l’annullamento, per quanto riguarda tale punto, della sentenza impugnata, in quanto si può dimostrare che l’atto impugnato riguarda la ricorrente direttamente ed individualmente ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE. Ciò avviene, a mio parere, in tale settore, poiché la situazione della ricorrente è fortemente caratterizzata rispetto a quella di terzi potenziali parimenti interessati dall’atto contestato. Nel caso di specie, l’analisi effettuata dal Tribunale ha mostrato che l’atto impugnato era stato adottato tenendo precisamente in considerazione la situazione della ricorrente. A tale titolo, quest’ultima era legittimata a chiederne l’annullamento. Occorre, pertanto, constatare che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto dichiarando che il ricorso era ricevibile e respingere le conclusioni dell’impugnazione.
V – Giudizio sui motivi dell’impugnazione incidentale
72. Con la sua impugnazione incidentale, la convenuta contesta la valutazione del ricorso nel merito. Essa deduce tre motivi relativi ad errori di fatto e di diritto commessi dal Tribunale.
73. Al fine di valutare correttamente i motivi di tale impugnazione, occorre preliminarmente tornare sulla questione della natura del controllo esercitato dal giudice comunitario in tale materia. Infatti, la descrizione del sistema del controllo giurisdizionale fatta dal Tribunale ai punti 58, 59 e 73 della sentenza impugnata rivela una certa confusione, che si riflette sulle modalità con cui il controllo è stato effettivamente esercitato nella fattispecie.
A – La natura del controllo giurisdizionale
74. Per evitare ogni confusione, mi sembra che occorra distinguere chiaramente due questioni: da un lato, la questione della portata del controllo giurisdizionale e, dall’altro, quella relativa alle modalità di esercizio ed ai criteri di tale controllo.
1. La portata del controllo
75. Secondo il Tribunale, nell’ambito del controllo esercitato su un atto adottato ai sensi dell’art. 86, n. 3, CE, «il ruolo del giudice si limita ad un sindacato ristretto» (76), che è «limitato quanto alla sfera di applicazione e diversificato quanto ad intensità. Infatti, l’esattezza materiale dei fatti considerati è soggetta ad un pieno sindacato giurisdizionale, mentre la valutazione prima facie di tali fatti e, ancor di più, la valutazione della necessità di un’azione in materia ricadono nell’ambito di un sindacato ridotto del Tribunale» (77) .
76. Tali affermazioni sono solo parzialmente esatte.
77. È pacifico infatti che l’esercizio dei poteri riconosciuti alla Commissione in applicazione delle norme sulla concorrenza comporta valutazioni complesse in materia economica (78) . Ne risulta che il giudice deve prenderne atto limitando il suo controllo su tali valutazioni (79) . Ciò nondimeno, il controllo così concepito è un controllo completo di legittimità, nel senso che esso riguarda l’insieme dei vizi regolarmente controllati dal giudice nell’ambito del ricorso per annullamento. In tal caso, il sindacato giurisdizionale ha per oggetto l’esattezza materiale dei fatti, il rispetto delle norme formali e procedurali, l’insussistenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere (80) .
78. Di conseguenza è inesatto dichiarare che il sindacato giurisdizionale è limitato nel suo campo di applicazione. Da un lato, la limitazione riguarda non l’estensione ma l’intensità del controllo. Il giudice si limita a valutare l’insussistenza di violazioni evidenti del Trattato o di qualsiasi altra norma di diritto relativa alla sua applicazione. Esso si concentra nel rilevare gli errori manifesti commessi con riferimento al diritto applicabile e nella qualificazione giuridica dei fatti rilevanti. Dall’altro, tenuto conto del potere discrezionale riconosciuto alla Commissione in tale ambito, non spetta al giudice controllare la «necessità di un’azione». La valutazione dell’opportunità di una misura che rientra nel potere discrezionale di un’istituzione eccede i limiti di un semplice sindacato di legittimità, a prescindere dalla sua intensità. Essa rientra nella sola valutazione delle autorità politiche o amministrative alle quali il Trattato conferisce il compito di adottare atti comunitari (81) .
79. Il sindacato giurisdizionale sugli atti della Commissione adottati in forza di un potere discrezionale è senz’altro dotato di una specificità, che, però, consiste in un altro elemento. Essa risiede nella natura delle norme che costituiscono il fondamento dell’esercizio del detto sindacato, ossia le fonti rispetto alle quali è valutata la legittimità degli atti adottati (82) .
2. I criteri del controllo
80. In tutti i casi in cui la Commissione dispone di un potere discrezionale, al fine di svolgere le sue funzioni di autorità amministrativa della Comunità, il giudice comunitario ha rafforzato il proprio sindacato arricchendolo di nuovi strumenti. Tale rafforzamento è stato consacrato dalla Corte per la prima volta nella sua sentenza 21 novembre 1991, Technische Universität München (83) . In tale sentenza la Corte ha statuito che nell’ambito di un procedimento amministrativo relativo a valutazioni complesse, «è di fondamentale importanza il rispetto nei procedimenti amministrativi delle garanzie offerte dall’ordinamento giuridico comunitario. Fra queste garanzie si annoverano in particolare l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie (…) e il diritto ad una decisione sufficientemente motivata» (84) . Analoghe garanzie sono state estese all’insieme delle procedure di applicazione delle norme sulla concorrenza. Tale è, del resto, l’origine dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, invocato dal Tribunale nella sentenza impugnata (85) .
81. Nella sua giurisprudenza, tali garanzie sono concepite come un modo, da un lato, per delimitare l’esercizio del potere discrezionale riconosciuto alla Commissione e, dall’altro, per proteggere i terzi che vengono lesi nei loro interessi, ma che sono sprovvisti di una tutela processuale come quella riconosciuta ai destinatari delle decisioni adottate. A tale proposito, la Commissione sostiene a torto che queste garanzie sono solo i corollari dei diritti procedurali riconosciuti nel diritto della concorrenza. Infatti, la Corte ha preso l’abitudine di dissociare l’applicazione di tali garanzie da quella dei diritti procedurali conferiti ai privati (86) .
82. Pertanto, il Tribunale era assolutamente legittimato a controllarne l’applicazione dato che la Commissione rifiutava di dare seguito ad una denuncia nell’ambito dell’art. 86, n. 3, CE. Invece, esso non era autorizzato a dedurne che il controllo dovesse in particolare limitarsi ad «accertare (…) una motivazione prima facie coerente e che rifletta la presa in considerazione degli elementi pertinenti del fascicolo di causa» (87) .
83. Una tale affermazione non è conforme ai criteri del sindacato stabiliti dalla giurisprudenza della Corte. Due approssimazioni viziano l’analisi del Tribunale su questo punto. Innanzi tutto, la sentenza impugnata non riconosce che, ogniqualvolta la Commissione esercita un potere discrezionale nell’applicazione delle norme sulla concorrenza, non basta una motivazione «prima facie coerente». Nel presente caso, si deve senza dubbio tenere conto della natura dell’atto adottato. Tuttavia, ad ogni modo, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE «deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo»(88) . Pertanto, un semplice sindacato sulla logicità del ragionamento non è sufficiente; occorre inoltre verificare che l’autore dell’atto abbia esposto a sufficienza le circostanze e le ragioni sulle quali fonda il suo giudizio.
84. In secondo luogo, il Tribunale sembra collocare la necessità di prendere in considerazione gli elementi rilevanti del fascicolo di causa, derivante dall’obbligo di procedere ad un esame diligente ed imparziale, nell’ambito del solo controllo relativo all’obbligo di motivazione. Orbene, è pacifico che i suddetti due obblighi appartengono a due classi distinte di strumenti giuridici. L’obbligo di motivazione sufficiente va osservato in applicazione delle norme sui requisiti formali che disciplinano l’atto impugnato. Si tratta di esporre, nel corpo dell’atto, le ragioni che ne hanno determinato l’adozione. L’obbligo di procedere ad un esame imparziale della denuncia si iscrive invece nell’ambito dell’analisi della legittimità sostanziale dell’atto impugnato. Esso implica che, perla validità dell’atto controllato, non è sufficiente che la qualificazione giuridica sia manifestamente corretta, ma occorre altresì che risulti da un esame diligente di tutti gli elementi di fatto e di diritto che possono giustificare l’atto.
85. Ne deriva che non possono essere «esaminati congiuntamente», come invece dichiara il Tribunale al punto 73 della sentenza impugnata, «il motivo vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione e quello relativo ad un errore manifesto di valutazione circa l’esistenza o meno di una violazione degli artt. [82 CE e 86 CE]». Con un siffatto ravvicinamento si rischia di favorire una confusione tra la valutazione dei motivi e quella della motivazione dell’atto impugnato. Pertanto, come la Corte ha già sottolineato nella causa Commissione/Sytraval e Brink’s France, il Tribunale, quando opera solo sul piano formale «la necessaria distinzione tra l’obbligo di motivazione e la legittimità nel merito della decisione» (89), non rispetta i limiti del suo sindacato.
86. Inoltre, occorre verificare se, constatando che l’atto impugnato non era viziato dalla violazione di nessuno di questi due obblighi considerati separatamente, il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto.
B – L’esercizio del sindacato giurisdizionale
87. La convenuta solleva tre censure relativamente all’analisi effettuata dal Tribunale nel merito.
1. L’errore di fatto
88. Innanzi tutto, essa sostiene che il Tribunale ha omesso di prendere in considerazione una serie di elementi di fatto concorrenti a dimostrare che gli importi dei canoni versati dalla max.mobil e dalla Mobilkom non sono, in realtà, identici.
89. Si ricordi che non spetta alla Corte, nell’ambito di un’impugnazione, pronunciarsi sulla valutazione degli elementi di fatto effettuata dal Tribunale, salvo che nel caso di snaturamento dei detti elementi da parte di quest’ultimo giudice (90) . Nel caso di specie, tuttavia, l’esistenza di uno snaturamento non è assolutamente accertata. Non è contestato, infatti, che gli importi dei canoni pagati dagli operatori in questione sono formalmente identici. Affermando che l’atto impugnato si fonda su tali fatti, la cui sussistenza non è contestata, il Tribunale non ha dunque commesso alcuna inesattezza. Ne deriva che occorre respingere questo motivo in quanto manifestamente infondato.
90. Con il suo ragionamento diretto a fare constatare l’esistenza di una differenza, che sarebbe costitutiva di una discriminazione, tra i canoni versati dagli operatori interessati a seguito di uno sconto e di una dilazione di pagamento concessi alla Mobilkom, la convenuta fa in realtà riferimento ad un preteso errore del Tribunale nella qualificazione giuridica dei fatti rilevanti. Occorre quindi trattare tale questione nell’ambito del secondo motivo dedotto.
2. L’errore di diritto nel controllo della qualificazione giuridica dei fatti
91. In secondo luogo, la convenuta deduce un motivo relativo ad una valutazione giuridica manifestamente erronea. Il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere che un identico trattamento applicato a due situazioni fondamentalmente diverse, l’una relativa ad essa e l’altra alla Mobilkom, costituisce una discriminazione vietata dal Trattato.
92. Al punto 75 della sentenza impugnata, il Tribunale ha interamente fondato la sua valutazione sugli elementi menzionati dalla Commissione nell’atto impugnato, ossia, da un lato, il pagamento di un canone identico per i due operatori interessati e, dall’altro, la compatibilità della conclusione adottata dalla Commissione con la sua prassi anteriore. Ciò basta per accertare che la Commissione non ha commesso alcun errore manifesto di valutazione.
93. Tuttavia, così giudicando, il Tribunale non ha rispettato i limiti del controllo ai quali si riteneva correttamente vincolato. Infatti, esso era tenuto a controllare, nell’ambito dell’errore manifesto di valutazione, il rispetto dell’obbligo di procedere ad un esame imparziale e diligente. Orbene, un tale obbligo implicava di procedere ad un esame attento dell’insieme delle circostanze di fatto e di diritto che il denunciate aveva sottoposto alla sua valutazione. Nel caso specifico, tali circostanze consistevano, come emerge in particolare dai punti 30-34 della sentenza impugnata, nell’esistenza eventuale di vantaggi finanziari accordati alla Mobilkom, in un preteso maggior valore della concessione rilasciata a quest’ultima e nella necessità di rispettare la parità di trattamento dei diversi operatori economici al momento del rilascio delle concessione per i detti mercati.
94. Senza che occorra pronunciarsi sul risultato al quale una simile verifica avrebbe dovuto condurre, in particolare sul punto se la Commissione avesse omesso di rilevare una discriminazione manifesta nella situazione considerata (91), sembra chiaro che, astenendosi dal controllare se la Commissione avesse preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti del fascicolo ad essa sottoposto, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
3. L’errore di diritto nel controllo del difetto di motivazione
95. In ultima istanza, la convenuta rimprovera al Tribunale di aver commesso un errore di diritto dichiarando che l’atto impugnato era sufficientemente motivato ai sensi di quanto prescritto dall’art. 253 CE.
96. Al punto 79 della sentenza impugnata, il Tribunale giudica che la motivazione è sufficiente in quanto la ricorrente è stata messa in grado di comprendere le ragioni che compaiono nella motivazione dell’atto impugnato. Ciò in quanto l’atto impugnato è stato adottato in seguito a svariati incontri tra la ricorrente e la Commissione in un contesto di cui la ricorrente era a conoscenza.
97. È pacifico che l’accertamento relativo all’adeguatezza della motivazione di una decisione «va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia» (92) . Nella giurisprudenza, tale attenzione al contesto può giustificare attenuazioni al rigore dell’obbligo di motivazione, in particolare sulla base della «conoscenza acquisita». Infatti, qualora vi sia buone ragioni per pensare che la ricorrente fosse in grado di conoscere i motivi della decisione infine adottata dalla Commissione, è lecito ritenere che l’obbligo di motivazione sia soddisfatto nei suoi confronti (93) . Tuttavia, una siffatta analisi deve essere effettuata solo con precauzione, se non si vuole compromettere la tutela dovuta alle persone interessate (94) . Non vi deve essere alcun dubbio circa l’effettiva conoscenza acquisita da parte della persona interessata. Ad ogni modo, non ci si può accontentare, ai fini di una motivazione sufficiente della decisione adottata, di un riferimento a decisioni anteriori (95) o di un rinvio agli argomenti degli intervenienti (96) . |Ciò vale tanto più nel caso in cui la Commissione disponga di un ampio potere discrezionale nell’ambito di situazioni economiche complesse. In tal caso, le persone interessate hanno un legittimo interesse ad essere debitamente informate delle ragioni che hanno indotto la Commissione ad adottare un atto (97) . Analogo interesse va riconosciuto non solo ai destinatari dell’atto ma anche alle altre persone direttamente ed individualmente interessate dall’atto, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE (98) .
98. Nel presente caso, il Tribunale si fonda interamente su memorie integrative presentate dalla ricorrente alla Commissione nel corso del procedimento di esame della denuncia. Un’analisi effettuata in base a tali elementi è manifestamente erronea. L’obbligo previsto dall’art. 253 CE esige non solo la conoscenza del contesto in cui la decisione è presa, ma anche la conoscenza delle ragioni di tale decisione. Infatti, benché alle persone coinvolte nel processo decisionale possa essere richiesto un certo sforzo interpretativo, pare eccessivo chieder loro di dedurre dagli elementi che costituiscono i presupposti ed il contesto della causa in questione le ragioni di una decisione. Ne deriva che non è sufficiente, come invece dichiara il Tribunale, mettere la ricorrente in grado di comprendere tali ragioni. Occorre almeno accertarsi che tali ragioni siano state esplicitate alla ricorrente, in un qualsivoglia momento del processo decisionale. Omettendo di verificare tale punto, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
VI – Riassunto
99. Dall’insieme di quest’analisi risulta che la sentenza impugnata è viziata da errori di diritto. Gli errori relativi alla ricevibilità del ricorso proposto in primo grado consentono con una certa facilità di far ricorso ad una diversa motivazione, che giustifica giuridicamente la conclusione del Tribunale relativa alla ricevibilità del ricorso. Lo stesso non vale, invece, per gli errori concernenti l’esame del merito del ricorso. Questi ultimi, essendo irreparabili, comportano l’accoglimento dell’impugnazione. Ai sensi dell’art. 61, primo comma, dello statuto della Corte di giustizia, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
100. Dato che il Tribunale non ha valutato in quale misura la Commissione aveva preso in considerazione l’insieme degli elementi del fascicolo, né ha verificato che l’atto di cui trattasi fosse dotato di una motivazione sufficiente tenuto conto delle circostanze della sua adozione, lo stato degli atti non consente di statuire sulla controversia. Occorre quindi rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare le spese.
VII – Conclusione
101. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo quindi alla Corte di dichiarare che:
«1) La sentenza del Tribunale di primo grado 30 gennaio 2002, max.mobil/Commissione (causa T-54/99), è annullata.
2) La causa è rinviata dinanzi al Tribunale di primo grado.
3) Le spese sono riservate».
(1) .
(2)
–	Sentenza 25 ottobre 1977, causa 26-76, Metro/Commissione (Racc. pag. 1875).
(3)
–	Sentenza 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione (Racc. pag. 391).
(4)
–	Sentenza 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e C-30/95, Francia e a./Commissione (Racc. pag. I‑1375). V. anche, recentemente, sentenza 25 settembre 2003, causa C-170/02 P, Schlüsselverlag J. S. Moser e a./Commissione, ) pag. I‑9889.
(5)
–	Causa C-107/95 P (Racc. pag. I‑947).
(6)
–	Punto 25 della sentenza.
(7)
–	Causa T-54/99 (Racc. pag. II‑313). Occorre, tuttavia, rilevare che il Tribunale ha parzialmente rivisto tale soluzione in una recente sentenza 17 giugno 2003, causa T-52/00, Coe Clerici Logistics/Commissione (Racc. pag. II‑2123).
(8)
–	GU C 364, pag. 1.
(9)
–	GU 1962, pag. 204.
(10)
–	Sentenza 21 gennaio 1999, causa C-73/97 P (Racc. pag. I‑185). V. anche, nello stesso senso, sentenza 23 marzo 2004, causa C-234/02 P, Mediatore europeo/Lamberts, non ancora pubblicata nella Raccolta.
(11)
–	Sentenza 8 luglio 1999, causa C-49/92 P, Commissione/Anic Partecipazioni (Racc. pag. I‑4125, punto 171).
(12)
–	V., a contrario, sentenza 19 ottobre 1995, causa C-19/93 P, Rendo e a./Commissione (Racc. pag. I‑3319, punto 13).
(13)
–	Sentenza 26 febbraio 2002, causa C-23/00 P (Racc. pag. I‑1873).
(14)
–	Sentenza 12 luglio 2001, cause riunite C-302/99 P e C-308/99 P (Racc. pag. I‑5603)
(15)
–	V., in tal senso, sentenza 1º giugno 1994, causa C-136/92 P, Commissione/Brazzelli Lualdi e a. (acc. pag. I‑1981, punti 34 e 59)
(16)
–	V., in tal senso, sentenza Commissione e Francia/TFI, cit. alla nota 14, punto 27.
(17)
–	V. paragrafo 16 delle presenti conclusioni.
(18)
–	V., in particolare, sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, cit. alla nota 5, punto 22.
(19)
–	Sentenza del Tribunale 3 giugno 1999, causa T‑17/96, TF1/Commissione (Racc. II‑1757, punto 50).
(20)
–	V., in tal senso, conclusioni dell'avvocato generale La Pergola presentate nella causa Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, cit. alla nota 5, paragrafo 21.
(21)
–	Sentenza 12 febbraio 1992, cause riunite C‑48/90 e C‑66/90 (Racc. pag. I‑565).
(22)
–	Punto 29 della sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, cit. alla nota 21.
(23)
–	Sentenza 14 febbraio 1990, causa C‑301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑307, punto 23).
(24)
–	V. Timmermans, C.W.A., «Judicial Protection against Member States: Articles 169 and 177 Revisited», Institutional Dynamics of European Integration. Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol. II, Nijhoff, Dordrecht, 1994, pag. 391.
(25)
–	V. sentenza 29 settembre 1998, causa C-191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑5449, punto 44).
(26)
–	Sentenza Germania/Commissione, cit. alla nota 25, punto 45. Nelle sue conclusioni presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 8 giugno 1999, causa C-198/97, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑3257), l'avvocato generale Jacobs oppone correttamente i limiti così posti all'azione della Commissione nell'ambito dell'art. 226 CE alle decisioni adottate ai fini del rispetto delle norme sulla concorrenza (paragrafo 11).
(27)
–	V. sentenza 14 dicembre 1971, Commissione/Francia, 7/71 (Racc. pag. 1003, punti 49 e 50). V., in generale, Gray, D.C., Judicial Remedies in International Law, Clarendon Press, Oxford, 1987, spec. pagg. 120 e segg..
(28)
–	Sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, cit. alla nota 5, punto 19. V. già sentenza 1º marzo 1966, causa 48/65, Lütticke/Commissione (Racc. pag. 25). Tuttavia non ne deriva che i privati siano privi di qualsiasi tutela giuridica. L'art. 234 CE offre un altro mezzo per far constatare dalla Corte una violazione da parte degli Stati membri dei loro obblighi comunitari (sentenza 5 febbraio 1963, causa 26-62, Van Gend et Loos, Racc. pag. 3, spec. pagg. 23-24).
(29)
–	V. le conclusioni presentate dall'avvocato generale Gand nella sentenza Lütticke/Commissione, cit. alla nota 28 (Racc. pag. 44).
(30)
–	V., in tal senso, sentenza 14 dicembre 1982, Waterkeyn e a., cause riunite 314-316/81 e 83/82 (Racc. pag. 4337, punto 15).
(31)
–	V., in tal senso, ordinanza 17 luglio 1998, causa C-422/97 P, Sateba/Commissione (Racc. pag. I‑4913, punto 42).
(32)
–	Sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑1223, punto 21. Cfr. con la precedente nota 26).
(33)
–	V. sentenza 19 marzo 1991, Francia/Commissione, cit. alla nota 32 (punto 21).
(34)
–	Sentenza cit. alla nota 21, punto 28. La Corte ha riconosciuto per la prima volta il valore giuridico vincolante delle decisioni adottate dalla Commissione ai sensi dell'art. 86, n. 3, CE nella sentenza 30 giugno 1988, causa 226/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 3611, punti 11 e 12).
(35)
–	Come ricorda la Corte, l’art. 86, n. 3, CE concerne solo «le misure adottate dagli Stati membri nei confronti delle imprese con le quali essi hanno stabilito particolari legami indicati dalle disposizioni di questo articolo. Solo nei confronti di tali misure esso impone alla Commissione un dovere di vigilanza da esercitare, ove occorra, rivolgendo agli Stati membri direttive o decisioni» (sentenza 19 marzo 1991, Francia/Commissione, cit. alla nota 32, punto 24).
(36)
–	Ricordiamo la lettera di tale disposizione: «La Commissione, se reputa che uno Stato non ha adempiuto un obbligo cui è soggetto per effetto del presente trattato, accerta detto inadempimento con decisione motivata, dopo aver posto questo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni. Essa fissa allo Stato in argomento un termine per provvedere all'esecuzione del suo obbligo», aggiungendo che, se lo Stato non ha provveduto all'esecuzione del suo obbligo entro il termine fissato dalla Commissione o, in caso di ricorso, se questo è stato respinto, la Commissione può, con parere conforme del Consiglio, sospendere il pagamento delle somme dovute allo Stato o autorizzare gli altri Stati membri a prendere provvedimenti di deroga. V. anche sentenza 15 luglio 1960, Repubblica italiana/Alta Autorità (causa 20/59, Racc. pag. 641), in cui la Corte ha qualificato detto articolo come «l'ultima ratio per tutelare gli interessi comunitari sanciti dal Trattato di fronte all'inerzia od alla resistenza degli Stati membri; si tratta quindi di un procedimento che va molto al di là delle norme sino ad oggi ammesse nel diritto internazionale classico per garantire l'esecuzione degli obblighi degli Stati» (Racc. pag. 666).
(37)
–	Sentenza 23 aprile 1956, cause riunite 7/54 e 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autorità (Racc. pag. 53).
(38)
–	Per quanto riguarda le procedure per inadempimento, v. sentenza 14 febbraio 1989, causa 247/87, Star Fruit/Commissione (Racc. pag. 291, punto 11) per quanto riguarda il potere detenuto in forza dell'art. 86, n. 3, CE, v. sentenza del Tribunale 27 ottobre 1994, causa T‑32/93, Ladbroke Racing/Commissione (Racc. pag. II‑1015, punto 38).
(39)
–	A mio parere, è in tal senso che la Corte ha giudicato, nella sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione (cit. alla nota 5), che «un privato non può, esperendo un ricorso avverso il rifiuto della Commissione di adottare una decisione in forza dell'art. 90, n. 3, nei confronti di uno Stato membro, costringere indirettamente questo Stato membro a emanare un atto legislativo di portata generale» (punto 28). Si può riconoscere, infatti, che in tale settore il controllo sullo Stato, in quanto attore economico, non è soggetto agli stessi criteri che contraddistinguono il controllo sulla sua azione in quanto legislatore.
(40)
–	Relativamente al principio generale della tutela giuridica, v. sentenza 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst/Commissione (Racc. pag. 2859, punto 19). V. anche conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 22 maggio 1990, causa C‑70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I‑2041), paragrafo 6.
(41)
–	Si precisa che tale regolamento è stato sostituito, il 1º maggio 2004, dal regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1). Il diritto a presentare una denuncia, previsto dall'art. 3 del regolamento n. 17/62, è stato ripreso, negli stessi termini, dall'art. 7 del nuovo regolamento.
(42)  –	Regolamento della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2842, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell’articolo 85 e dell’articolo 86 del trattato CE (GU L 354, pag. 18).
(43)
–	Sentenza 18 marzo 1997, causa C-282/95 P (Racc. pag. I‑1503, punto 36).
(44)
–	V., per analogia rispetto al settore degli aiuti di Stato, sentenza del Tribunale 16 settembre 1998, causa T‑188/95, Waterleiding Maatschappij/Commissione (Racc. pag. II‑3713, punti 143-145).
(45)
–	Sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P (Racc. pag. I‑1719, punti 44 e 45).
(46)
–	Art. 25 del regolamento (CE) n. 659/1999 (GU L 83, pag. 1).
(47)
–	V., da ultima, sentenza 13 luglio 2004, causa C-27/04, Commissione/Consiglio, punto 44, non ancora pubblicata nella Raccolta. V., con una diversa formulazione, sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punto 9).
(48)
–	Sentenza 24 marzo 1994, causa T‑3/93, Air France/Commissione (Racc. pag. II‑121, punti 43-54).
(49)
–	V. al riguardo a proposito delle imprese beneficiarie di misure statali oggetto di una decisione della Commissione adottata ai sensi dell'art. 86, n. 3, CE, sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, cit. alla nota 21, nonché sentenza del Tribunale 8 luglio 1999, causa T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij/Commissione (Racc. pag. II‑2329).
(50)
–	Si noti che la tutela effettiva degli interessi lesi non viene però meno nel caso di mancanza di legittimazione ad agire di fronte al giudice comunitario. Infatti, i privati interessati possono sempre disporre di un rimedio giurisdizionale interno per far valere i loro diritti derivanti dalle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese, indipendentemente dal fatto che queste siano pubbliche o private. Tale è il risultato, da un lato, dell'efficacia diretta riconosciuta agli artt. 81 CE, 82 CE e 86, n. 2, CE e, dall'altro, dell'obbligo assunto nei confronti degli Stati membri di prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedure inteso a garantire il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva (sentenza 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I‑6677, punto 41).
(51)
–	Sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione (Racc. pag. 199, pag. 223).
(52)
–	Vi è una giurisprudenza molto ampia a tale proposito. V., in particolare, sentenze Metro/Commissione, cit. alla nota 2; 17 gennaio 1985, causa 11/82, PiraikI‑Patraiki e a./Commissione (Racc. pag. 207); 20 marzo 1985, causa 264/82, Timex/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 849); Cofaz e a./Commissione, cit. alla nota 3.
(53)
–	V. anche sentenza 4 ottobre 1983, causa 191/82, Fediol/Commissione (Racc. pag. 2913, punto 25).
(54)
–	V., per esempio, sentenze Metro/Commissione, cit. alla nota 2, punto 13, e Fediol/Commissione, cit. alla nota 53, punto 27.
(55)
–	V., per esempio, sentenze Cofaz e a./Commissione, cit. alla nota 3, punto 25, e PiraikI‑Patraiki e a./Commissione, cit. alla nota 52, punto 28.
(56)
–	Sentenza Metro/Commissione, cit. alla nota 2, punto 13.
(57)
–	Come ha ricordato il Tribunale nella sua sentenza Ladbroke Racing/Commissione, cit. alla nota 38, punto 43.
(58)
–	V. paragrafo 80 delle presenti conclusioni.
(59)
–	V., in tal senso, conclusioni dell'avvocato generale Slynn presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 10 giugno 1982, causa 246/81, Lord Bethell/Commissione (Racc. pag. 2277), in cui si può leggere quanto segue: «Anche se (…) la Commissione ha il preciso dovere di indagare su ogni caso che le venga segnalato qualora si tratti di una presunta trasgressione (e forse – ma non ne sono certo – di motivare l'eventuale rifiuto di farlo), non mi pare che questo sia un dovere nei confronti di colui che segnala il caso alla Commissione e di cui lo stesso possa chiedere giudizialmente l'adempimento» (Racc. pag. 2296).
(60)
–	V., per analogia, sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. alla nota 45, punti 45 e 62.
(61)
–	V., in tal senso, conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 1º aprile 2004, causa C-263/02 P, Commissione/Jégo-Quéré (non ancora pubblicata nella Raccolta), paragrafo 45.
(62)
–	V. a tale proposito sentenza Coe Clerici Logistics/Commissione, cit. alla nota 7, che, in sostanza, fonda la sua soluzione sulla giurisprudenza della Corte.
(63)
–	Sentenza cit. alla nota 19.
(64)
–	Sentenza TF1/Commissione, cit. alla nota 17, punto 52.
(65)
–	Punto 25 della sentenza.
(66)
–	Sentenza Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, cit. alla nota 5, punto 23. La Corte fa riferimento alla sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, cit. alla nota 21.
(67)
–	Tale punto risulta chiaramente dalla sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 10/68 e 18/68, Eridania e a./Commissione (Racc. pag. 459, punto 7). In un contesto simile a quello della presente causa, tale punto è stato ripreso dalla sentenza Coe Clerici Logistics/Commissione, cit. alla nota 7, punto 90.
(68)
–	Sentenza Eridania e a./Commissione, cit. alla nota 67, punto 7.
(69)
–	V., per esempio, sentenza 16 maggio 1991, causa C‑358/89, Extramet Industrie/Consiglio (Racc. pag. I‑2501, punto 17); nello stesso senso, sentenza del Tribunale 27 aprile 1995, causa T‑435/93, ASPEC e a./Commissione (Racc. pag. II‑1281, punti 64-70).
(70)
–	V. paragrafo 71 delle conclusioni presentate nella causa Commissione e Francia/TF1, cit. alla nota 14.
(71)
–	Sentenza cit. alla nota 50, punto 44.
(72)
–	Tale formulazione risulta chiaramente dalla sentenza 2 aprile 1998, causa C-321/95 P, Greenpeace Council e a./Commissione (Racc. pag. I‑1651, punto 28), nella quale la Corte richiama e sintetizza la sua costante giurisprudenza. V., in generale, Cassia, P., L’accès des personnes physiques ou morales au juge de la légalité des actes communautaires, Dalloz, Parigi, 2002, spec. pagg. 567 e segg..
(73)
–	Punto 70 della sentenza impugnata.
(74)
–	V., a tale proposito, sentenza Timex/Consiglio e Commissione (cit. alla nota 52, punti 13-16), in cui la Corte pone a fondamento dell'interesse individuale della ricorrente il fatto che il regolamento antidumping impugnato ha preso in considerazione le sue osservazioni e la situazione ad essa relativa che deriva dal dumping accertato. V. anche sentenza del Tribunale 22 ottobre 1996, causa T-266/94, Skibsvaerftsforeningen e a./Commissione (Racc. pag. II‑1399, punti 46-48), in cui il Tribunale dichiara ricevibile il ricorso per il motivo che, da un lato, le ricorrenti si trovano in concorrenza diretta con l'impresa beneficiaria dell'aiuto oggetto della decisione impugnata e che, dall'altro, la Commissione si è fondata, nel corso del procedimento amministrativo, su comparazioni tra gli impianti delle ricorrenti e quelle dell'impresa beneficiaria.
(75)
–	V. paragrafo 35 delle presenti conclusioni.
(76)
–	Punto 58 della sentenza impugnata.
(77)
–	Punto 59 della sentenza impugnata.
(78)
–	La Corte ha ripetutamente statuito in tal senso a partire dalla sentenza 13 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione (Racc. pag. 428, pag. 501).
(79)
–	V., per esempio, sentenza 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia e a./Commissione (Racc. pag. 2545, punto 34). Nell'ambito dell'art. 86 CE, v. sentenza del Tribunale 27 febbraio 1997, causa T‑106/95, FFSA e a./Commissione (Racc. pag. II‑229, punto 100).
(80)
–	V., per esempio, recentemente, sentenza 8 maggio 2003, cause riunite C‑328/99 e C‑399/00, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione (Racc. pag. I‑4035, punto 39).
(81)
–	V., in particolare, in materia di trattamento delle denunce nell'ambito del diritto della concorrenza, sentenza della Corte 18 ottobre 1979, causa 125/78, GEMA/Commissione (Racc. pag. 3173, punto 18), nonché sentenza del Tribunale 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec/Commissione (Racc. pag. II‑2223, punti 73-77).
(82)
–	V. Ritleng, D., «Le juge communautaire de la légalité et le pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires», Actualité juridique. Droit administratif, 1999, pag. 645.
(83)
–	Causa C‑269/90 (Racc. pag. I‑5469).
(84)
–	Punto 14 della sentenza Technische Universität München, cit. alla nota 83.
(85)
–	La spiegazione fornita dal Presidium della Convenzione che ha elaborato la Carta rinvia, d'altronde, a tale sentenza. Orbene, va rilevato come il progetto di testo per una Costituzione per l'Europa precisi che «la Carta sarà interpretata dai giudici dell'Unione e degli Stati membri alla luce delle spiegazioni elaborate sotto l'autorità del Presidium». Di conseguenza è legittimo valutare fin d'ora la portata di tale articolo alla luce della giurisprudenza della Corte.
(86)
–	V., per esempio, sentenze Schlüsselverlag J. S. Moser e a./Commissione, cit. alla nota 4, punto 29, e Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. alla nota 45, punti 62-64.
(87)
–	Punto 58 della sentenza impugnata.
(88)
–	Sentenza 29 marzo 2001, causa C‑163/99, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I‑2613, punto 38).
(89)
–	Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. alla nota 45, punto 72.
(90)
–	V., in particolare, ordinanza 11 novembre 2003, causa C-488/01 P, Martinez/Parlamento, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53.
(91)
–	A tale proposito occorre ricordare che, in una recente sentenza 22 maggio 2003 relativa al mercato GSM austriaco (causa C-462/99, Connect Austria, Racc. pag. I‑5197), la Corte ha dichiarato che l'esistenza di una discriminazione in materia di canoni imposti agli operatori economici si valuta in termini di equivalenza economica delle loro posizioni sul mercato considerato (punto 116).
(92)
–	V., in particolare, sentenza 22 giugno 2002, causa C-42/01, Portogallo/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 66.
(93)
–	V., in tal senso, sentenza 11 dicembre 1980, causa 1252/79, Lucchini/Commissione (Racc. pag. 3753, punto 14).
(94)
–	V., in tal senso, conclusioni dell'avvocato generale Roemer presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 4 luglio 1963, causa 24/62, Germania/Commissione (Racc. pag. 129), in cui egli precisa che: «va, in particolare, respinta la tesi secondo la quale l'ampiezza della motivazione di una decisione può essere commisurata alle possibilità che i destinatari hanno di essere informati per altre vie, in quanto ci consta da altri procedimenti come, in fattispecie analoghe alla presente, sia controversa la questione di chi sia interessato e conseguentemente legittimato all'azione, oltre a colui che è indicato nella decisione. Oltre a ciò – e qui concordo col ricorrente – non si può trascurare l'utile funzione che l'obbligo della motivazione esercita per un ragionevole rafforzamento della tutela giurisdizionale, in quanto induce gli Esecutivi a rendersi accuratamente conto, nel formulare la motivazione, se sussistano i presupposti della decisione» (Racc. pag. 153).
(95)
–	V., in tal senso, sentenza 17 marzo 1983, causa 294/81, Control Data/Commissione (Racc. pag. 911, punto 15).
(96)
–	V., in tal senso, sentenza 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione (Racc. pag. 3809, punto 38).
(97)
–	V., in tal senso, sentenze 7 aprile 1992, causa C-358/90, Compagnia italiana alcool/Commissione (Racc. pag. 2457, punti 42 e 43), e Technische Universität München, cit. alla nota 83 (punto 27).
(98)
–	Sentenze della Corte 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione (Racc. pag. 809, punto 19); nonché Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. alla nota 45, punto 63, e sentenza del Tribunale 25 giugno 1998, cause riunite T-371/94 e T-394/94, British Airways e a. e British Midland Airways/Commissione Racc. pag. II‑2405, punto 64.