62010CC0301
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. MENGOZZI
представено на 26 януари 2012 година (
1
)
Дело C-301/10
Европейска комисия
срещу
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
„Директива 91/271/ЕИО — Канализационни системи — Пречистване на градските отпадъчни води — Понятия „достатъчна производителност“ и „най-напреднали технически знания, без да водят до прекомерни разходи“
1.
Настоящото дело е резултат от предявения от Комисията иск срещу Обединеното кралство за твърдяно нарушение на Директива 91/271/ЕИО (
2
) относно събирането и пречистването на градските отпадъчни води (наричана по-нататък и „Директивата“). Този иск е част от поредица аналогични действия, предприети от Комисията срещу много държави членки във връзка с различни части на Директивата: той обаче се различава от повечето от тях по това, че същината на правния спор е свързана не с преценка на фактическите обстоятелства, а с тълкуване на някои понятия, които присъстват в нормативния текст, но без конкретна дефиниция. Както ще видим, от значението, което следва да се придаде на тези понятия, зависи определянето на задълженията, които Директивата налага на държавите членки, и съответно основателността на иска на Комисията.
I – Правна уредба
2.
Приложимите в настоящото дело разпоредби на Директивата са по-специално членове 3, 4 и 10, както и приложение I към нея.
3.
В член 3 се въвежда общият принцип, че държавите членки трябва да направят необходимото всички градски агломерации над даден минимален размер (
3
) да бъдат съоръжени с канализационни системи. По отношение на населените места, разглеждани в настоящия иск, предвиденият в Директивата краен срок за съобразяване с член 3 е бил 31 декември 2000 г.
4.
Член 4 предвижда — при условия и график на провеждане, сходни до голяма степен с тези в член 3 — задължението „градските отпадъчни води, които влизат в канализационните системи, преди заустването им да бъдат подложени на вторично пречистване или на друга равностойна обработка“.
5.
Не се оспорва фактът, че за всички населени места, предмет на настоящия иск, се прилагат изискванията както на член 3, така и на член 4.
6.
Член 10 описва характеристиките, които трябва да притежават пречиствателните станции, предмет на разпоредбите на член 4, и е формулиран, както следва:
„Държавите членки следят за това, пречиствателните станции за градски отпадъчни води, изградени за спазване на изискванията на членове 4, 5, 6 и 7, да се проектират, изграждат, експлоатират и поддържат по начин, осигуряващ достатъчна производителност при всички нормални климатични условия на мястото, където са разположени. При проектирането на тези инсталации следва да се държи сметка за сезонните колебания на притока на органични вещества“.
7.
В приложение I към Директивата се съдържат някои допълнителни технически указания. По-специално точка A е посветена на канализационните системи и има следното съдържание:
„Канализационните системи съблюдават изискванията относно пречистване на отпадъчните води.
Проектирането, изграждането и поддръжката на канализационните системи се извършват на базата на най-напредналите технически знания, без да водят до прекомерни разходи, по-специално що се отнася до:
—
обема и характеристиките на градските отпадъчни води,
—
предотвратяване на течовете,
—
ограничаване на замърсяването на водите в приемниците вследствие на прекомерното количество органични вещества от поройни дъждове“.
8.
Възпроизведената по-горе точка A е придружена от бележка под линия със следния текст:
„Предвид факта, че практически е невъзможно да бъдат изградени канализационни системи и пречиствателни станции, позволяващи обработката на всички отпадъчни води при ситуации като изключително силни валежи, държавите членки взимат решения за мерките по ограничаване на замърсяването в резултат на прекомерно количество органични вещества от поройни дъждове. Тези мерки могат да се основават на степента на разреждане или на капацитета спрямо дебита през сухи периоди или да посочват приемлив брой прекомерно количество органични вещества за всяка година“.
9.
Същата бележка под линия е приложима и към точка Б от приложението, в която се посочват някои изисквания, на които пречиствателните станции задължително трябва да отговарят.
II – Фактите и досъдебната процедура
10.
Искът на Комисията се отнася до четири населени места: Whitburn, Beckton, Crossness и Mogden.
11.
Първото (Whitburn) се намира в Североизточна Англия. По отношение на него Комисията излага само твърдение за нарушение на член 3 от Директивата относно канализационните системи.
12.
Другите три населени места обаче се намират в област Лондон и са част от системата за събиране и пречистване на отпадъчните води на столицата. В случая с Beckton и Crossness Комисията излага твърдение за нарушение както на член 3, в областта на канализационните системи, така и на членове 4 и 10 относно пречиствателните станции. По отношение на Mogden обаче се излага твърдение за нарушение само на членове 4 и 10.
13.
Досъдебната фаза във връзка с настоящото дело бе особено продължителна и сложна и не следва да се описва подробно. В обобщен вид тя може да бъде представена по следния начин.
14.
Като действа въз основа на жалба, получена още през 2000 г., и след неуспешни разговори с британските органи на 3 април 2003 г. Комисията изпраща на Обединеното кралство първо официално уведомително писмо относно ситуацията в Whitburn.
15.
Впоследствие, тъй като получава жалби във връзка с непречистени отпадъчни води, заустени в големи количества в Темза през 2004—2005 г., Комисията се обръща към британските органи по този въпрос и на 21 март 2005 г. изпраща официално уведомително писмо относно ситуацията в област Лондон.
16.
Тъй като предоставените от органите на Обединеното кралство отговори не я удовлетворяват, на 10 април 2006 г. Комисията издава първо мотивирано становище, в което по отношение на Whitburn излага твърдение за нарушение на член. 3 и на приложение I към Директивата, а по отношение на Лондон — за нарушение на членове 3, 4 и 10, както и на приложение I.
17.
На 1 декември 2008 г., въз основа на получената впоследствие информация от страна на британските органи, Комисията издава допълнително мотивирано становище, в което по-специално редуцира предмета на твърденията за нарушения по отношение на област Лондон, ограничавайки го до районите на Beckton, Crossness и Mogden.
18.
По-късно между Комисията и органите на Обединеното кралство отново е проведена размяна на кореспонденция и обсъждания, без обаче да се постигне решение. Тъй като не е удовлетворена от отговорите на мотивираните становища, предоставени от Обединеното кралство, Комисията предявява настоящия иск.
III – Производство пред Съда и искания на страните
19.
Искът е получен в секретариата на Съда на 16 юни 2010 г. След обичайната размяна на писмени становища страните са изслушани в съдебното заседание от 10 ноември 2011 г.
20.
Комисията иска от Съда:
—
да установи, че като не е осигурило създаването на подходящи канализационни системи съгласно член 3, параграфи 1 и 2 от Директивата и точка A от приложение I към нея в Whitburn и в рамките на канализационните системи на Beckton и Crossness в Лондон и като не е осигурило подходящо пречистване на отпадъчните води от пречиствателните станции за отпадъчни води на Beckton, Crossness и Mogden в Лондон съгласно член 4, параграфи 1 и 3 и член 10 от Директивата, както и точка Б от приложение I към нея, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си съгласно тези разпоредби,
—
да осъди Обединеното кралство да заплати съдебните разноски.
21.
Обединеното кралство иска от Съда:
—
да отхвърли иска,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
IV – По неизпълнението на задължения
А – Уводни бележки
22.
Както вече отбелязах по-горе и както самите страни неколкократно са подчертавали, обстоятелствата в основата на делото са почти напълно безспорни, с изключение на някои второстепенни аспекти. Следователно същината на спора е преди всичко правна и се върти около необходимостта от определяне на някои ключови понятия, съдържащи се в Директивата.
23.
Това, в което Комисията упреква Обединеното кралство по отношение и на четирите разглеждани населени места, е наднорменото количество отпадъчни води, заустени без да преминат предварителна обработка. Причината за тази ситуация е в частност прекомерното според Комисията използване на т.нар. дъждопреливници в смесена канализационна мрежа (на английски език „combined sewer overflows“, или CSO, наричани по-нататък „дъждопреливници“). Става въпрос за съоръжения, позволяващи при претоварване на канализационната система да се изливат направо в околната среда (обикновено в морето или в река) води, които не са били предварително обработени.
24.
Както е видно от самото им наименование, дъждопреливниците представляват съществен елемент по-специално от т.нар. „смесени мрежи“, при които в една и съща канализационна система се събират както битовите и/или промишлените отпадъчни води, произведени от жилищата на гражданите и от производствените дейности, така и дъждовните води в резултат на валежи. Както не е трудно да се предположи, канализационната система от този вид е особено зависима от колебанията на притока в резултат на валежите: всъщност в дъждовно време количеството на водите, които преминават през канализационната система, нараства значително. Често пъти новоизградените канализационни системи събират отделно дъждовните води, но в случай на вече съществуващи смесени мрежи такава реконструкция често е невъзможна, тъй като изисква сложни дейности за привеждане в съответствие и твърде високи разходи. Повечето от канализационните системи, предмет на настоящото дело, са от смесен тип.
Б – По тълкуването на Директивата
25.
Преди да се пристъпи към разглеждане на изложените от Комисията отделни твърдения за нарушения, е необходимо да се разгледат някои съществени аспекти на Директивата.
26.
Най-напред следва да се припомни, че както Съдът вече е имал повод да посочи, целта на Директивата е широкообхватна: тя не се ограничава до опазването на водните екосистеми, а е насочена общо към защитата на „хората, фауната, флората, почвата, водата, въздуха и природната среда“ от отрицателни въздействия. Следователно при тълкуването на нормативния текст винаги трябва да се отчита тази негова широкообхватна цел (
4
).
27.
В някои области Директивата налага на държавите членки определени с цифри задължения, чието спазване може да бъде проверено сравнително лесно: пример за това са дефиницията за „първично пречистване“ в член 2, точка 7, или изискванията, предвидени за пречиствателните станции в таблица 1 от приложение I.
28.
В други отношения обаче разпоредбите на Директивата са без точни цифрово-количествени показатели и следователно подлежат на различни тълкувания, от които съдът на Съюза е длъжен да посочи в крайна сметка кое е правилното. Както не е трудно да се предположи, в настоящия случай е налице именно вторият тип ситуация. Разбира се, Съдът не може произволно да въвежда цифрови показатели, които законодателят е искал да избегне. Това, което обаче може да направи, е да даде дефиниции, които да представляват разумни тълкувателни насоки, уточнявайки в рамките на възможното посоченото в нормативния текст.
29.
По този въпрос трябва да отбележа също, че в разглежданата по настоящото дело материя липсата на конкретни показатели за сравнение е особено проблематична. Директивата не само съдържа някои общи и неточни понятия, при това в области с изразен технически характер, но изглежда и самата Комисия не е изготвила насоки в това отношение, дори и едностранни, които да позволяват ясно да се разбере тълкуването, което нейните служби дават на разпоредбите. В този смисъл според мен би била напълно целесъобразна намеса от страна, ако не на законодателя, то поне на Комисията, за внасяне на яснота чрез разработване и публикуване на адекватни тълкувателни насоки.
30.
Предвид тези съображения сега ще разгледам основните понятия, които трябва да бъдат тълкувани по настоящото дело.
1. „Достатъчна производителност“ на пречиствателните станции
31.
Понятието „достатъчна производителност“ се съдържа в член 10 от Директивата и се отнася само до пречиствателните станции, а не до канализационните системи. Става въпрос за понятие, което присъства още в първото предложение за директива, направено от Комисията през 1989 г. (
5
), и остава по същество непроменено до окончателния текст. Както видяхме в цитирания по-горе текст на член 10, Директивата по-конкретно говори за „достатъчна производителност при всички нормални климатични условия на мястото, където са разположени“.
32.
Според мен е безспорно, че припомнената по-горе разпоредба следва да се тълкува в смисъл, че по принцип налага пречиствателните станции да могат да пречистват всички отпадъчни води, произвеждани при нормални условия в дадено населено място. Това се потвърждава и от практиката на Съда. Съдът приема, че е налице неизпълнение на задължения в случаи, когато събирането и/или пречистването се отнасят до 80 % или 90 % от отпадъчните води от една агломерация (
6
). Впрочем такъв стриктен подход е в съзвучие с твърде широкообхватната цел на Директивата, която припомних по-горе. Освен това, както е посочено в самата разпоредба, при проектиране на пречиствателните станции трябва да се вземат предвид сезонните отклонения. Иначе казано, предвидимите сезонни климатични отклонения не могат да оправдаят непречистването на отпадъчните води. Фактът, че в Директивата се говори за „сезонни“ колебания, означава, че по принцип става въпрос за регулярни колебания, показващи повтаряща се тенденция, обикновено на годишна основа. Обратно, едно напълно нерегулярно и непредвидимо колебание на притока на органични вещества може съгласно член 10 да оправдае непречистването.
33.
Изложеното в предходната точка не трябва обаче да се тълкува прекалено стриктно, като се счита, че непречистването на отпадъчните води може да бъде оправдано единствено в случай на събития, които се наблюдават средно по-рядко от веднъж годишно (и при които очевидно не може вече да се говори за „сезонен“ характер). Всъщност член 10 следва да се чете във връзка с бележка под линия 1 от приложение I, което ще разгледам по-долу, и в която се приема, че държавите членки могат да определят максимален приемлив брой на прекомерно количество органични вещества за всяка година.
34.
Иначе казано, съгласно член 10 от Директивата непречистване на отпадъчните води се допуска само при условия, които излизат от обичайното. Не е възможно тази ситуация да се определи с по-голяма точност, тъй като законодателят съзнателно е избeгнал да ѝ даде по-конкретно цифрово изражение. Безспорна е обаче несъвместимостта с Директивата на пречиствателна станция, проектирана така, че да изпуска редовно в околната среда непречистени отпадъчни води.
35.
В този контекст поради наличието на ясно принципно задължение и липсата на точно количествено определяне на възможните изключения от него според мен е напълно обосновано Комисията да има законно право при изпълнение на задачите си по контрола за съответствие с правото на Съюза да приеме вътрешни насоки, изразяващи указанията на законодателя в определени и проверими числа, въз основа на които тя може да прецени във всеки конкретен случай доколко е целесъобразно да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава. От само себе си се разбира, че при всички случаи Съдът следва да извърши окончателната преценка, в качеството си на юрисдикция по установяване на неизпълнението на задължения: в тази хипотеза може и трябва да бъдат взети предвид всички обстоятелства във всяка конкретна ситуация.
36.
Както споменах по-горе, проблемът по настоящото дело обаче е, че Комисията не само не е оповестила никакви указания в този смисъл, но изглежда няма дори ясно установена вътрешна практика в това отношение. Това очевидно затруднява както задачата на Комисията, така и тази на съда на Съюза.
2. „Изключително силни валежи“ и „поройни дъждове“
37.
Тези две понятия се използват от законодателя в приложение I към Директивата, по-специално в бележка под линия 1 от него. В случая е целесъобразно по-долу още веднъж да се припомни част от текста на тази бележка под линия (курсивът е мой):
„Предвид факта, че практически е невъзможно да бъдат изградени канализационни системи и пречиствателни станции, позволяващи обработката на всички отпадъчни води при ситуации като изключително силни валежи, държавите членки вземат решения за мерките по ограничаване на замърсяването в резултат на прекомерно количество органични вещества от поройни дъждове“.
38.
Преди всичко следва да се отбележи, че двете понятия са релевантни по отношение както на канализационните системи, така и на пречиствателните станции. И в двата случая законодателят е взел под внимание обстоятелството, че създаването на съвършени системи, които са в състояние да поемат и пречистят всички отпадъчни води без изключение, може на практика да е невъзможно. Поради това държавите членки трябва да предвидят начини за ограничаване на размера на щетите, които неизбежно възникват в случаите, когато не всички отпадъчни води се събират и/или пречистват.
39.
В писменото си становище Обединеното кралство поддържа, че случаите, в които Директивата допуска възможността да се избегне канализиране или пречистване на отпадъчните води, не са само извънредни по характер: бележка под линия 1 от приложение I имала илюстративен характер и не възпрепятствала държавите членки, въз основа и на преценка на съотношението между разходи и ползи, да допускат подобни събития и когато не са налице извънредни обстоятелства. Обратно, според Комисията несъбиране или непречистване на водите може да се допусне само по изключение, при извънредни обстоятелства.
40.
Макар че подлежащият на тълкуване текст не е много ясен, считам, че позицията на Комисията е правилна и посочената бележка под линия 1, вместо да осигурява подкрепа за предложеното от Обединеното кралство тълкуване, трябва да се разбира в смисъл, че несъбирането или непречистването на водите не могат в никакъв случай да бъдат квалифицирани като „нормални“ и съвместими с Директивата ситуации, освен при извънредни обстоятелства.
41.
Действително, в Директивата се посочва за пример — в текстовете на различните езици — ситуацията с „изключително силни валежи“ („при ситуации като“). Следователно имплицитно се приема, че и при други ситуации може да се допусне несъбиране или непречистване на водите. Не е посочено обаче кои са тези други ситуации.
42.
За разлика от Обединеното кралство считам, че въпреки всичко би трябвало да става въпрос за ситуации, които при цялото си възможно многообразие се отличават със своя извънреден характер. По никакъв начин не може да се приеме, че изливането в околната среда на непречистени отпадъчни води може да се извърши в „нормални“ ситуации. Този извод се подкрепя по-специално от следните доводи.
43.
На първо място, бележка под линия 1 трябва да се чете в светлината на общата цел на Директивата, а именно да се осигури високо равнище на опазване на околната среда. Би било абсурдно да се приеме, че непречистени отпадъчни води могат да бъдат редовно зауствани в околната среда, когато не са налице извънредни обстоятелства, само защото дадена канализационна система или пречиствателна станция е проектирана с намален капацитет.
44.
На второ място, фактът, че изключително силните валежи са само една от ситуациите, при които се допускат изключения от принципа за пълно събиране/пречистване, не означава, че в останалите хипотези, при които това е възможно, не се запазва въпреки всичко условието за извънреден характер. Напротив, този характер се налага от контекста и от целта на нормата.
45.
На трето място, подлежащият на тълкуване откъс предвижда още, че държавите членки трябва да предвидят мерки за ограничаване на замърсяването в резултат на „прекомерното количество органични вещества от поройни дъждове“. Макар Обединеното кралство да поддържа, че този израз следва да се схваща като отнасящ се за всякакъв вид прекомерно количество органични вещества, прочитът на Директивата показва, че не такава е била волята на законодателя. Въпреки че в текстовете на някои езици това последно изречение е по-неутрално и се отнася най-общо до прекомерното количество органични вещества от дъждове (
7
), в текстовете на повечето други езици случаят не е такъв, и се откроява извънредният характер на причината за прекомерното количество органични вещества (
8
). Следователно приемайки, че задължението да се ограничат екологичните щети от прекомерното количество органични вещества се отнася само до свързаните с извънредни събития, ако държавите членки по принцип можеха да извършват зауствания на непречистени води и при „нормални“ условия, би възникнала ситуация, при която Директивата ще налага да се ограничат щетите, причинени от прекомерно количество органични вещества при извънредни обстоятелства, но не и тези, причинени от прекомерно количество органични вещества, които нямат подобно оправдание. Става въпрос за абсурдна и със сигурност противоречаща на целта на Директивата ситуация. При това положение е очевидно, че залегналата в основата на бележка под линия 1 идея е, че отпадъчните води могат само при извънредни обстоятелства да бъдат изливани в околната среда, без да са били предварително събрани и обработени.
46.
Впрочем ще отбележа, че доколкото ми е известно, съществува текст поне на един език, в който съждението, което развих по-горе, намира допълнително потвърждение (
9
): имам предвид текста на немски език, според който невъзможността водите да бъдат събрани и пречистени се отнася до „екстремни ситуации, като например изключително силни валежи“ (
10
). Добавянето на прилагателното „екстремни“ потвърждава в случая, че въпреки възможното си многообразие ситуациите, допустими по силата на бележка под линия 1, при всички случаи трябва да имат извънреден характер.
47.
След изясняване на този аспект обаче остават два въпроса. На първо място, кога може да се счита, че са налице „изключително силни валежи“? На второ място, какви други случаи на извънредни ситуации, различни от климатичните процеси, могат да оправдаят несъбиране или непречистване на водите?
48.
По първия въпрос мога само да повторя, както и по-горе, очевидната констатация, че Съдът не може да формулира цифрови стойности, които законодателят е счел за целесъобразно да не определя. В същия ред на мисли би било съвсем разумно Комисията да изготви количествени насоки в подкрепа на своята контролна дейност: Съдът, разбира се, остава крайният арбитър относно разумността на тези насоки. В настоящия случай обаче изглежда Комисията не е формулирала съвсем ясни насоки. Въпреки това неколкократно, както в досъдебната фаза, така и в хода на производството пред Съда, Комисията посочва, че по принцип надвишаването на пределната стойност от 20 зауствания за година би било алармен сигнал за наличието на евентуално неизпълнение на задължения. Подобен цифров показател — при всичките съпътстващи го ограничения и без да се засяга задължението за преценка на всеки отделен случай — може да бъде разумен и приемлив, тъй като е резултат от обмисляне, основаващо се на сравняване на съществуващите практики в различни държави членки.
49.
Проблемът обаче е, че самата Комисия не изглежда твърде сигурна каква следва да е ролята на пределната стойност от 20 зауствания. Тя не само че никога не е давала официално указание в този смисъл, но и по настоящото дело изглежда се колебае до последно между схващането на тази граница като таван, който не трябва по принцип никога да се надхвърля, освен при извънредни обстоятелства, и много по-смекчено виждане за нея, според което тя е само едно указание без каквото и да било непосредствено въздействие.
50.
Последицата от това е, че ако Обединеното кралство, от една страна, не може да бъде упрекнато, че е изградило голяма част от доводите си върху правилото за 20 зауствания — единственото, което Комисията е посочила сравнително ясно в досъдебната фаза и по-специално в допълнителното си мотивирано становище, — Съдът, от друга страна, е длъжен да прецени твърдяното неизпълнение на задължения пряко в светлината на Директивата и на нейните общи указания. Позицията на Комисията е твърде обтекаема, за да се приеме, че тя е предявила иска си въз основа на ясно установена вътрешна практика, основаваща се на правилото за 20 зауствания — което в този случай самò би се превърнало в предмет на разглеждане от Съда.
51.
При всички случаи според мен по-точното тълкуване на понятието „изключително силни валежи“ задължително трябва да мине през понятието, което ще разгледам по-долу, а именно „най-напреднали технически знания, без да водят до прекомерни разходи“ (или, ако използваме английския израз, „best technical knowledge not entailing excessive costs“, откъдето и съкращението BTKNEEC). Разбира се, става въпрос за съвсем отделно понятие, което се отнася не до климатични процеси, а до човешки постижения. По-конкретно обаче считам, че единственият разумен начин за тълкуване на задълженията, произтичащи от Директивата, е във всеки конкретен случай да се извършва преглед на съвкупността от обстоятелства, обединявайки в една-единствена преценка контрола за извънредния характер на събитието и разхода, който би бил необходим за изграждане на канализационни системи и пречиствателни станции, достатъчни да се избегне и в този случай всяко прекомерно количество органични вещества. Иначе казано, считам, че понятието „изключително силни валежи“ не е статично, а може да се променя в зависимост и от допълнителни параметри.
52.
В този контекст според мен понятието „BTKNEEC“, макар в приложението да се отнася формално само до канализационните системи, трябва да се вземе предвид и по отношение на пречиствателните станции. Това понятие всъщност изглежда най-подходящо, за да се осигури постигането на амбициозните цели на Директивата, без да се пренебрегва необходимият реализъм във връзка с икономическите и техническите възможности.
53.
Що се отнася, накрая, до втория въпрос, който е свързан с другите възможни извънредни ситуации, различни от метеорологичните явления, трябва и в това отношение да се подчертае възможността да се остави достатъчно широка свобода на преценка, за да се имат предвид не само извънредните, но също и непредвидимите ситуации. Само като пример, това може да са ситуации на широкомащабно прекъсване на електрозахранването, които могат да извадят от строя пречиствателните станции, или природни бедствия, които, макар и несвързани с валежи (например земетресения), все пак биха могли да повредят или да прекъснат временно работата на пречиствателните станции или на канализационните системи. Несъмнено в подобни случаи няма да е налице никакво нарушение на Директивата. Също така обаче е вярно, че и в такива случаи държавите членки ще бъдат длъжни да приемат мерки за ограничаване на замърсяването, съгласно бележка под линия 1 от приложение I, макар заустените без пречистване води да не произхождат задължително от валежи. Всяко друго тълкуване би било в противоречие с изискването да се гарантира полезното действие на Директивата и с изискването да се изпълнят целите ѝ.
3. „Най-напреднали технически знания, без да водят до прекомерни разходи“ (BTKNEEC)
54.
Дефиницията на понятието „BTKNEEC“ е един от аспектите на настоящото дело, по които страните най-дълго и най-интензивно са спорили, както в писмените си становища, така и в съдебното заседание. Става въпрос за понятие, съдържащо се в точка A от приложение I: поради това от формална гледна точка то се отнася само до канализационните системи, а не до пречиствателните станции. Считам обаче, както се постарах да обясня в предходните точки, че понятието „BTKNEEC“ може да се разглежда като един от ключовите аспекти на Директивата — полезно за тълкуване на всички нейни разпоредби, включително на тези, които се отнасят до пречиствателните станции. То всъщност позволява да се съчетаят адекватно необходимостта да се гарантира полезното действие на Директивата и тази да не се налагат на държавите членки невъзможни за осъществяване задължения. Макар изразено по друг начин, понятието „достатъчна производителност“ на пречиствателните станции, визирано в член 10, следва същата логика и може също така да се разглежда като проява на клаузата BTKNEEC.
55.
Съгласно тълкуването на Обединеното кралство понятието „BTKNEEC“ е ядрото на правило, което по принцип позволява на държавите членки да упражняват широко право на преценка, за да вземат решение, най-вече въз основа на преценка на съотношението между разходи и ползи, какво трябва да е адекватното равнище за събиране и пречистване на отпадъчните води. В рамките на тази преценка по-специално Обединеното кралство счита, че е съществено винаги да се взема предвид въздействието на заустванията на непречистени води върху водите в приемници: иначе казано, принципите на Директивата щели да бъдат винаги спазени и нямало да има никакво нарушение в случаите, когато макар събраните и/или пречистени води да представляват само част от произведените отпадъчни води, вследствие на заустванията не настъпват значителни екологични щети.
56.
Съгласно тълкуването на Комисията обаче понятието „BTKNEEC“ на практика би довело единствено до признаване на държавите членки на свобода на избор измежду възможните методи за постигане на една неизменна — освен в извънредни случаи — цел: да се осигури събиране и пречистване на 100 % от произведените отпадъчни води. Иначе казано, според Комисията въпросната норма просто означавала, че държавите членки могат да изберат най-евтината от технически възможните алтернативи за постигане на необходимия резултат.
57.
Струва ми се, че при внимателно разглеждане както тълкуването на Обединеното кралство, така и това на Комисията трябва да бъдат отхвърлени. И двете, макар и различни, всъщност се характеризират с твърде екстремен прочит на подлежащата на тълкуване разпоредба. От една страна, ако се следва защитаваната от Обединеното кралство позиция, би се стигнало дотам на държавите членки да се признае толкова широко право на преценка, че да се лиши — напълно или почти — от полезно действие Директивата в нейната цялост, по-специално в частите, в които тя налага на държавите членки да снабдят с канализационни системи и пречиствателни станции всички агломерации над определен минимален размер. От друга страна, тълкуването на Комисията, макар вероятно да е по-близо по дух до разпоредбата — както е предвидена от законодателя, — рискува да лиши от полезно действие, ако не Директивата в нейната цялост, то със сигурност поне клаузата BTKNEEC (
11
). Наистина не е разумно да се приеме, че като посочват изрично необходимостта от използване на най-напредналите технически знания, без това да води до прекомерни разходи, авторите на Директивата са признали на държавите членки единствено свободата да изберат най-евтиния метод измежду възможните технически методи за постигане на един-единствен краен резултат. За сметка на това е очевидно, че с тази клауза законодателят е имал намерение да смекчи евентуалните „прекомерни“ последици от твърде стриктното прилагане на Директивата и е предвидил възможността в някои случаи да се допуснат определени отрицателни ефекти за околната среда.
58.
Според мен правилното тълкуване на клаузата BTKNEEC е някъде по средата между двете крайни позиции, които току-що посочих.
59.
По-специално, клаузата BTKNEEC трябва да се разглежда като един вид „предпазен клапан“, позволяващ да се избегне налагането на държавите членки на нереалистични задължения или на напълно непропорционални разходи за изпълнение. В това отношение обаче трябва да бъдат добре изяснени някои въпроси.
60.
На първо място, клаузата е механизъм с извънреден характер, който не може да се използва за неспазване на принципа, потвърден в самата практика на Съда — че събирането и пречистването по принцип трябва да се прилагат по отношение на всички отпадъчни води. Този извънреден характер трябва да се подчертае още повече с оглед на практиката на Съда, съгласно която именно в съответствие с Директива 91/271 разходът за строителните дейности, необходими за привеждането в съответствие, сам по себе си е ирелевантен (
12
).
61.
На второ място, очевидно е, че прибягването до тази клауза не може да бъде абстрактно обвързано с наличието на някои предварително определени обстоятелства. Следователно не може например a priori да се определи равнище на разходи, над което задължението за събиране и пречистване на 100 % от отпадъчните води автоматично отпада. Обратно, клаузата BTKNEEC включва винаги и при всяко положение пълна преценка на всички обстоятелства във всеки конкретен случай, с които задължително трябва да бъде съобразена.
62.
На трето място, в този контекст може също така да бъде взето предвид въздействието върху околната среда на заустванията на непречистени води, за което Обединеното кралство горещо се застъпва в писменото си становище и в съдебното заседание. Непропорционалният характер на разхода за някои строителни дейности и оттам липсата на необходимост от конкретното им изпълнение могат да се преценят по-сигурно, като се отчитат и последиците за околната среда от посоченото неизпълнение. Ясно е, че неосъществяването на някои строителни дейности и поради това понасянето на някои зауствания на непречистени води в околната среда биха могли да се окажат толкова по-приемливи, колкото по-малки са потенциалните щети, които могат да предизвикат непречистените води.
63.
Фактът, че може да се вземе предвид критерият за неблагоприятните последици върху околната среда от непречистените води, не означава обаче, както поддържа Обединеното кралство, че това е единственият критерий, по който трябва да се преценява съвместимостта с Директивата. Както Комисията основателно отбелязва в съдебното заседание, в Директивата не са посочени приемливи прагове на замърсяване: тя предвижда основно задължението да се снабдят градските агломерации с канализационни системи и пречиствателни станции. В неотдавнашните решения, които посочих по-горе (
13
), след като констатира, че нормата на покритие на канализационните системи на някои агломерации не достига 100 %, Съдът не разглежда дали това оказва неблагоприятно въздействие върху околната среда, а напротив, автоматично приема наличието на нарушение от страна на заинтересуваните държави членки.
64.
Следователно не може да бъде приет доводът на Обединеното кралство, че в установените с Директивата крайни срокове за изграждане на канализационните системи и пречиствателните станции единственото важно нещо е градските агломерации да разполагат с такива съоръжения, независимо от производителността, която те са в състояние да достигнат. Довеждайки тази логика до крайност, изграждането на система, която е в състояние да пречиства например само 50 % от отпадъчните води на даден град, би било достатъчно за постигане на съвместимост с Директивата, а подобряването на производителността, за да достигне 100 %, не би произтичало от законодателно задължение за съобразяване с Директивата в предвидения срок, а би представлявало само подобряване на ефективността на системата, за което не е предвиден никакъв срок, и по същество не би бил допустим никакъв контрол. Очевидно подобно тълкуване не съответства нито на волята на законодателя, нито на практиката на Съда в тази област.
65.
Освен това, с цел запазване на полезното действие на Директивата, е абсолютно необходимо, в случай че събирането или пречистването на 100 % от отпадъчните води — освен, разбира се, при извънредни събития, за които и Комисията допуска възможността за непречистване — са невъзможни или особено трудни, съответната държава членка да представи доказателство за приложимостта на клаузата BTKNEEC. При подобни ситуации всъщност между държавата членка и Комисията е налице ясно изразена информационна асиметрия: Комисията не разполага с автономни средства за оценка на конкретната ситуация и трябва да се основава на предоставената ѝ, в частност от заинтересуваната държава членка, информация. Впрочем тази ситуация е в съответствие с практиката на Съда, съгласно която, макар в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения тежестта на доказване да пада върху Комисията, щом последната представи начало на доказателство за фактите, на които основава своя иск, държавата членка трябва, въз основа на по-пълната информация, с която разполага, да представи подробни доказателства, че нарушението в действителност не съществува (
14
).
4. Обобщение
66.
Така в обобщение на изложените дотук съображения във връзка с общия обхват на предвидените в Директивата задължения следва да се отбележи, че тя налага по общ начин на държавите членки да снабдят градските агломерации с канализационни системи и пречиствателни станции, които да са в състояние, освен при извънредни обстоятелства, да осигурят събиране и пречистване на всички произведени отпадъчни води. Задължението за пълно събиране и пречистване не се разпростира върху случаите, при които това е невъзможно от технологична гледна точка или изисква напълно непропорционални разходи, предвид в частност ограничения характер на неблагоприятното въздействие върху околната среда.
67.
Това, което предлагам, по-конкретно е проверка на два етапа по отношение както на канализационните системи, така и на пречиствателните станции. На първия етап трябва да се провери дали заустванията могат да се разглеждат като извънредна ситуация или по-скоро като „ненормален“ елемент от функционирането на канализационната система или на пречиствателната станция. На втория етап, след като през първия е доказано, че случаите на заустване в околната среда на непречистени води нямат извънреден характер, трябва да се извърши проверка въз основа на клаузата BTKNEEC. На този етап тежестта на доказване, която през първия етап е разпределена по обичайния начин между Комисията и държавата членка, се поема изцяло от последната. Държавата членка всъщност трябва да докаже, че постигането на по-добро равнище на събиране или пречистване на водите би било невъзможно в технологично отношение или би изисквало напълно непропорционални разходи спрямо ползите, които то би породило за околната среда.
68.
След като предварително бяха изяснени наложените на държавите членки задължения, можем да преминем към разглеждане на отделните твърдения за нарушения, изложени от Комисията срещу Обединеното кралство.
В – По ситуацията в Whitburn
1. Фактите и позициите на страните
69.
Както видяхме, що се отнася до Whitburn, твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения се отнася единствено до член 3 от Директивата, относно канализационните системи. Не се оспорва обаче липсата или недостатъчният капацитет на пречиствателните станции.
70.
Whitburn е част от агломерацията на Sunderland, която се обслужва от една-единствена основна канализационна система от смесен тип, в която се вливат както градските отпадъчни води, така и дъждовните води. В нормални условия водите от канализационната система на Whitburn се прехвърлят посредством няколко помпени станции (Seaburn, Roker и по-нататък St Peters) към пречиствателната станция в Hendon, в която се извършва обработка на водите, произхождащи от цялата агломерация.
71.
Когато количеството на събраните в канализационната система на Whitburn води превиши 4,5 пъти дебита при сухо време (
15
), излишната вода се отклонява в колекторен тунел с функционален капацитет 7000 m3. Когато количеството вода, налично в канализационната система, намалее, събраната в тунела вода се изпомпва отново в канализационната система и се насочва към станцията в Hendon, за да бъде накрая пречистена. В случай обаче, че оперативният капацитет на тунела бъде превишен, излишната вода се зауства директно в морето, без да претърпи друга обработка освен механично филтриране през мрежа с големина на отворите 6 mm. Това заустване се извършва чрез дълбоководен тръбопровод с дължина 1,2 km.
72.
През годините, предхождащи указаната в мотивираното становище дата (1 февруари 2009 г.), заустванията на непречистени води в Whitburn са били посочените в таблицата по-долу. Данните са предоставени от Комисията, но не са оспорени от Обединеното кралство.
Година
Брой зауствания
Заустен обем (m3)
2005
27 (1)
542 070
2006
248 130
2007
478 620
2008
732 150
73.
Според Комисията тези данни показват наднормено количество зауствания на непречистени води в околната среда, което е несъвместимо със задълженията, наложени на държавите членки с Директивата.
74.
В подкрепа на своята позиция Комисията се опира до голяма степен на доклад, представен на 25 февруари 2002 г. от независим инспектор, определен от Министерството на околната среда на Обединеното кралство (наричан по-нататък „инспекторът“) вследствие на искането от страна на дружеството оператор на системата на Whitburn за някои промени в разрешението му за нейната експлоатация. В този доклад се съдържат някои твърде критични забележки относно канализационната система на Whitburn, за която се счита, че е недостатъчна да ограничи адекватно заустванията на непречистени води в околната среда (
16
). Според инспектора недостатъчният капацитет на канализационната система на Whitburn водел до чести зауствания на непречистени води дори в периоди на умерени или липсващи валежи. През годините след доклада на инспектора според Комисията не е имало никаква физическа реконструкция на канализационната система на Whitburn. Единствената настъпила промяна е свързана с условията на експлоатация на водосъбирателния тунел в случай на претоварвания: благодарение на тези нови условия случаите на заустване са станали по-редки, но количествата непречистени води, излели се в околната среда, по същество са останали същите между 2001 г. и 2008 г., варирайки между максимум от 732150 m3 (през 2008 г.) и минимум от 248130 m3 (през 2006 г.).
75.
Посочените количества непречистени води съответстват — отбелязва Комисията — на тези от агломерация с брой жители, вариращ между над 3700 (ако се разглеждат количествата през 2006 г.) и над 11000 (ако се разглеждат количествата през 2008 г.), но при всички случаи по-висок от 2000 еквивалент жители, над които Директивата предвижда задължение агломерацията да се снабди с канализационни системи и пречиствателни станции. С други думи, все едно съществува цяла агломерация с посочените размери и без каквато и да било форма на събиране и пречистване на отпадъчните води.
76.
Според Комисията нарушението на Директивата било още по-сериозно заради близостта на дълбоководния тръбопровод до някои плажове, по отношение на които често се съобщавало за наличие на отпадъци, произхождащи по всяка вероятност от канализационната система на Whitburn.
77.
Обединеното кралство не оспорва повечето от фактите, посочени от Комисията, освен относно отпадъците, открити по плажовете. Не можело всъщност тези отпадъци да произхождат от системата на Whitburn, при положение че дълбоководният тръбопровод, използван за заустването, е оборудван с филтриращи мрежи: отпадъците, чието разпространение впрочем било намаляло през последните години, били с различен произход. Що се отнася до останалото обаче, свързаните с Whitburn факти са безспорни и защитата на Обединеното кралство се основава главно на тълкуването на Директивата.
78.
Обединеното кралство набляга по-специално на факта, че качеството на водите, в които се извършват заустванията, не било засегнато от отрицателни въздействия поради самите зауствания, както показва и фактът, че водите по протежението на местните плажове винаги са спазвали ограниченията, предвидени в правото на Съюза по отношение на къпането (
17
).
79.
Освен това Обединеното кралство се позовава на проучване, проведено през 2010 г. и целящо да разгледа ситуацията на Whitburn в светлината на мотивираното становище и на допълнителното мотивирано становище на Комисията. Това проучване оценява по-специално възможните последици от намаляване на броя на заустванията под прага от 20 за година, както Комисията изглежда е изискала, по-конкретно в допълнителното мотивирано становище. Това проучване установява, че единственото възможно решение, за да се поддържа броят на заустванията под 20 за година, би било модернизиране на събирателния тунел, чийто капацитет би следвало да достигне 10800 m3. Подобна реконструкция би довела обаче до минимално подобрение на качеството на водите в приемници — около 0,31 %, изчислено чрез използване на параметрите, които обичайно се използват за оценка на водите за къпане. По тези причини в проучването не се препоръчва никаква реконструкция на канализационната система на Whitburn.
2. Съображения
80.
За да проверя дали Обединеното кралство е в неизпълнение на задължения във връзка със ситуацията в Whitburn, ще спазя модела на два етапа, който предложих по-горе.
81.
На първо място, по отношение на заустванията на непречистени води, които нямат извънреден характер, според мен Комисията надлежно е доказала това обстоятелство. Както бе отбелязано по-горе — което впрочем Обединеното кралство не оспорва — въпреки подобряването на ситуацията през последните години канализационната система на Whitburn продължава редовно да зауства непречистени води в околната среда. Както вече отбелязах, не е възможно да се посочи брой зауствания, който да представлява неизменна граница между извънредни събития и повтарящи се събития: Комисията, както видяхме, често се позовава на числото 20 зауствания; дори в един доклад, възложен от правителството на Обединеното кралство във връзка със ситуацията в Лондон (
18
), се приема за разумна още по-рестриктивна граница, възлизаща на 12 зауствания годишно. При всички положения, независимо от възприетия модел, към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок ситуацията в Whitburn очевидно се е характеризирала със зауствания, чиито брой и интензитет сочат една повтаряща се реалност, със сигурност не случайна. Както се вижда от таблицата, възпроизведена в точка 72, между 2006 г. и 2008 г. всяка година е имало между 25 и 27 зауствания. Със сигурност подобно число не говори за извънредно събитие, впрочем и Обединеното кралство също не твърди, че заустванията в Whitburn имат извънреден характер.
82.
Необходимо е обаче да се провери дали с оглед на това представено от Комисията доказателство Обединеното кралство е успяло да докаже приложимостта в разглеждания случай на клаузата BTKNEEC: иначе казано, дали намаляването на броя на заустванията изисква невъзможни в технологично отношение решения или разходи, абсолютно непропорционални спрямо ползите.
83.
Според мен ключовият документ в това отношение е осъщественото през 2010 г. проучване, за което споменах в точка 79 по-горе. В светлината на този документ е ясно преди всичко че значителното намаляване на заустванията на непречистени води в Whitburn не представлява особено препятствие от технологична гледна точка: действително, по същество то предполага разширяване на съществуващия водосъбирателен тунел, а Обединеното кралство никъде не посочва, че подобно решение би било неосъществимо на практика.
84.
Същевременно обаче при проучването е изчислено какво подобрение по-конкретно на качеството на водите в приемници би се постигнало чрез разширяването на тунела и последващото намаляване на заустванията. Доводът е развит с позоваване на таван от 20 зауствания, следвайки по този начин указанията, предоставени от Комисията в досъдебната фаза. В този контекст в проучването се изразява предположение за подобрение на качеството на водите само с 0,3 процентни пункта и се стига до заключение, че при това положение съотношението между разходите и ползите не оправдава никаква по-нататъшна намеса в Whitburn.
85.
В този контекст следва също така да се припомни, че според становището на Обединеното кралство, което по този въпрос не е било оспорено от Комисията, качеството на морските води по протежението на Whitburn е по-скоро високо и винаги спазва параметрите, установени в правото на Съюза по отношение на водите за къпане. Макар фактът, че приемащата водна среда е годна за къпане, да не е пряко свързан с преценката за спазването на Директива 91/271, той може да бъде взет предвид, както вече посочих по-горе, в рамките на цялостната преценка с оглед на евентуалното прилагане на клаузата BTKNEEC. Следователно изглежда разумно, че при такава ситуация националните органи са взели решение да не налагат скъпоструващи работи по извършването на реконструкция, с които би се постигнало само минимално подобрение на екологичното състояние.
86.
В светлината на тези съображения считам, че развитият от Обединеното кралство довод е основателен и че в случая Комисията не е успяла да докаже наличието на неизпълнение на задължения във връзка с канализационната система на Whitburn. Всъщност, макар редовно да е имало зауствания на непречистени води в този район, Обединеното кралство е доказало, че евентуалните строителни дейности за модернизиране на канализационната система, извършени с цел изпълнение на предоставените от Комисията в досъдебната фаза указания, биха донесли минимални ползи, недостатъчни за да оправдаят тяхното провеждане. Следователно първата част от иска на Комисията трябва да бъде отхвърлена като неоснователна.
Г – По ситуацията в Beckton, Crossness и Mogden
1. Факти и позиции на страните
87.
По отношение на Лондон искът на Комисията засяга трите района на Beckton, Crossness и Mogden. Искът е свързан по-конкретно с пречиствателните станции и на трите населени места, за които се счита, че са с недостатъчен капацитет да осигурят спазването на Директивата и следователно в нарушение на членове 4 и 10 от нея. Относно Beckton и Crossness Комисията освен това излага твърдение за нарушение и на член 3 от Директивата, тъй като приема за недостатъчни и съответните канализационни системи.
88.
И трите посочени населени места са част от системата за събиране и пречистване на водата на Лондон, която обслужва общо над 9 милиона еквивалент жители. Става въпрос за система, която е до голяма степен от смесен тип, проектирана през ХIХ век и постепенно разширявана и реконструирана, успоредно с нарастването на градската агломерация.
89.
Констатираните в Лондон проблеми са два вида. На първо място, когато капацитетът на канализационните системи бъде превишен, влизат в действие дъждопреливниците, както в Whitburn. Системата на Лондон включва 57 такива, като почти всички се заустват в Темза и все още изглежда са без системи дори само за елементарно филтриране на заустените води. На второ място, някои от пречиствателните станции, към които се насочват събраните от канализационните системи води, в отделни случаи не са в състояние да пречистят всички постъпващи количества: тогава част от водите се заустват, след като са претърпели само минимална обработка.
90.
По отношение на Лондон основното доказателство, което Комисията изтъква в подкрепа на доводите си, е доклад, представен през февруари 2005 г. от работна група в рамките на Thames Tideway Strategic Study (наричано по-нататък „TTSS“). TTSS е създадено през 2000 г. от правителството на Обединеното кралство със задача да направи оценка на екологичното състояние на Темза.
91.
В доклада на TTSS се отбелязва по-специално че от 57 дъждопреливници в системата на Лондон 36 имат отрицателно въздействие върху околната среда. Всяка година в системата се наблюдават средно около 60 зауствания на непречистени води, дори в периоди на слаби валежи. Всяка година в околната среда се изливат няколко милиона тона непречистени води, съответстващи на производството на отпадъчни води от агломерация със стотици хиляди жители. Проблемът се утежнява допълнително от факта, че водите на Темза стигат до морето много бавно, така че заустените замърсени води се разреждат едва след относително дълъг период от време.
92.
Според доклада на TTSS ситуацията пречиствателните станции не е по-добра от тази с канализационните системи. Техният капацитет е достатъчен при условията на сухо време, но при валежи те заустват в околната среда води, които са пречистени само частично, засилвайки вече значителния приток на замърсяване, предизвикан от дъждопреливниците на канализационните системи.
93.
През ноември 2005 г. TTSS изготвя за правителството допълнителен доклад, в който посочва възможните решения на проблема със замърсяването на Темза. В частност, решението, което се препоръчва като най-добро, се основава на изграждането на подземен тунел с дължина около 30 km и с капацитет 1,5 милиона m3, който да е в състояние да поеме излишната вода при дъждове, за да бъде тя върната по-късно отново в системата, така че да стане възможно пречистването ѝ.
94.
През април 2007 г. правителството на Обединеното кралство обявява решението си да осъществи предложението на TTSS, и по-специално новия тунел. В писмото, изпратено на 17 април 2007 г. от министъра на околната среда до дружеството оператор на системата за събиране и пречистване на водата на Лондон — писмо, представено от Обединеното кралство по делото, — се посочва, че с избора да се пристъпи към изграждането на тунела се цели „да се даде на Лондон адекватна за ХХI век река и да се осигури спазването в Обединеното кралство на изискванията на Директивата […]“ (
19
). Както става ясно в съдебното заседание, и настоящото правителство на Обединеното кралство наскоро е потвърдило подкрепата си за изграждането на подземния тунел, чието завършване понастоящем е предвидено за 2021—2023 г. В писмената министерска декларация, изпратена до Парламента на 3 ноември 2011 г. (
20
), се посочва по-специално че „остава убедеността, че е необходимо да се укрепи канализационната система на Лондон, чийто капацитет на някои места е вече на изчерпване дори при условията на сухо време, и да се намери решение за произтичащите екологични предизвикателства […]“. Планирано е започване на строителните дейности през 2016 г.
95.
Обединеното кралство не оспорва фактите, така както са представени от Комисията. То подчертава, че освен проекта за изграждане на нов голям подземен тунел текат и други строителни дейности за увеличаване на капацитета на пречиствателните станции на Beckton, Crossness и Mogden. Очаквало се това строителство да бъде завършено между 2012 г. и 2014 г. Освен това се предвижда изграждането на втори тунел с по-малки размери, който трябва да бъде завършен през 2014 г. и да намали значително заустванията на непречистени води в районите на Beckton и Crossness.
96.
Защитата на Обединеното кралство набляга по-специално на изключителните мащаби на водопречиствателната система на Лондон и на неизбежната сложност на всяка намеса в съвкупността от канализационни системи, проектирани през XIX век. В този ред на мисли, не можело да се счита, че е налице неизпълнение на задължения от страна на Обединеното кралство, което веднага след влизане на Директивата в сила е започнало изпълнение на всички дейности по проучване и планиране, необходими за постигане на пълно съответствие с правото на Съюза. Kлаузата BTKNEEC налагала да не се счита за нарушена дадена директива, когато по-конкретно държава членка е предприела всички необходими дейности, в най-кратките възможни в конкретния случай срокове, за да я приведе в изпълнение.
2. Съображения
97.
В своето първо мотивирано становище Комисията е оспорила общо функционирането на цялата водопречиствателна система на Лондон. В допълнителното мотивирано становище обаче тя решава, след като е разгледала доводите на Обединеното кралство в отговор на мотивираното становище, да сведе предмета на иска до настоящата формулировка.
98.
Както вече бе посочено, Комисията оспорва в частност недостатъчния капацитет, с оглед спазване на Директивата, на пречиствателните станции на Beckton, Crossness и Mogden, както и на канализационните системи, които се вливат в първите две от трите посочени по-горе станции.
99.
В самото начало трябва да си зададем въпроса относно вида доказателство, което Комисията трябва да представи по отношение на неизпълнението на задължения. В случая нямам предвид тежестта на доказване, тъй като по този въпрос има ясна и постоянна съдебна практика: задължение на Комисията е да докаже неизпълнението на задължения от държава членка, без да може да се основава на каквато и да било презумция (
21
). Това, което имам предвид в случая, обаче е предметът на доказателството на Комисията.
100.
Прочитът на исковата молба всъщност показва, че Комисията, макар че е решила да ограничи твърденията си за нарушение до някои специфични части на системата за събиране и пречистване на отпадъчните води на Лондон, не е посочила ясно какви са спецификите на областите, предмет на иска. От друга страна, тя основава всичките си доводи на доказателства — доклада на TTSS по-специално, — които се позовават на проблеми на системата по принцип, а не на онези, които са специфични за частите на системата (районите на Beckton, Crossness и Mogden), предмет на иска.
101.
Следователно трябва да се провери дали представените от Комисията доказателства, които свидетелстват за проблемна ситуация в Лондон по принцип, са доказали специфичната роля, която всеки от посочените факти е изиграл за създаване на проблемното екологично състояние (
22
).
102.
В това отношение изглежда определяща е документацията, която Комисията е приложила към исковата молба, и по-специално представеният от Обединеното кралство на 15 юни 2006 г. отговор на мотивираното становище на Комисията. В този документ, като отговаря на твърдение за нарушение, което се отнася до цялата система на Лондон, Обединеното кралство по същество свежда проблема до специфичните части на системата, до които Комисията впоследствие решава да ограничи иска си. Макар и формално да не приема наличието на неизпълнение на задължения, в заключението на документа е заявено по-специално че правителството на Обединеното кралство „приема, че е налице необходимост от увеличаване на капацитета на пречиствателните станции на Beckton, Crossness и Mogden“ и „приема, че е налице необходимост от мерки за намаляване на замърсяването, произтичащо от някои дъждопреливници, които са част от канализационните системи на Beckton и Crossness“.
103.
В светлината на този документ считам, че представените от Комисията доказателства, макар да се отнасят до системата на Лондон в нейната цялост, могат да бъдат използвани по отношение по-конкретно на пречиствателните станции на Beckton, Crossness и Mogden, както и на канализационните системи на Beckton и Crossness. Впрочем Обединеното кралство не е направило никакво възражение в това отношение.
104.
Остава да се провери дали представените от Комисията доказателства са достатъчни да докажат неизпълнението на задължения. И в този случай пристъпвам към разглеждане на въпроса в съответствие с подхода „на два етапа“, който вече приложих по отношение на ситуацията в Whitburn.
105.
Що се отнася до наличието на проблема и неговия неслучаен характер, докладът на TTSS, на който Комисията основава съществена част от своя иск, според мен представлява не само достатъчно, но и много трудно оспоримо указание, особено като се има предвид фактът, че става въпрос за документ, изготвен по поръчка на самото правителство на Обединеното кралство. Както видяхме, този доклад свидетелства по-специално за значителната честота на заустванията както на непречистени води, произхождащи от канализационните системи, така и на води, пречистени в минимална степен, които постъпват от пречиствателните станции. Освен това тези случаи, вместо да се ограничат до извънредни атмосферни условия, се наблюдават редовно и при условия на умерени валежи.
106.
Следователно може да се счита, че Комисията е доказала, че случаите на заустване, за които тя упреква Обединеното кралство, нямат извънреден и случаен характер: впрочем тази държава членка не оспорва точността на данните, предоставени от Комисията.
107.
Накрая остава да се провери дали правителството на Обединеното кралство е доказало техническата невъзможност за съобразяване с Директивата или абсолютната непропорционалност на разходите спрямо ползите, които биха могли да оправдаят въз основа на клаузата BTKNEEC непълното събиране и/или пречистване на отпадъчните води.
108.
Според мен отговорът е отрицателен.
109.
Действително, от една страна, Обединеното кралство посочва, че вече е взето решение за изграждане на нов голям обект (водосъбирателен тунел), който, както самата Комисия отбелязва в досъдебната фаза, ще бъде в състояние да доведе до пълно спазване на Директивата. Следователно са налице технически решения за подобряване на ситуацията, а разходът за тях не следва да се счита за непропорционален, тъй като вече е било взето решение за тяхното осъществяване.
110.
Не могат да се приемат и доводите на Обединеното кралство, които се основават на сложността и продължителността на строителните дейности, които трябва да бъдат изпълнени. Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че неизпълнението на задължения трябва да се преценява към датата, определена в мотивираното становище (в случая 1 февруари 2009 г.), и че една държава членка не може да постигне отхвърляне на иска само поради факта че се провеждат строителни дейности, които в бъдеще ще доведат до отстраняване на нарушението (
23
). Впрочем не трябва също така да се забравя, че Директивата е отпреди повече от 20 години: следователно със сигурност не може да се приеме като текст, с който държавите членки не са имали време да се запознаят. Именно в съответствие с Директива 91/271, макар да става въпрос за член, различен от разглежданите по настоящото дело, Съдът е счел за повече от достатъчен определения в мотивираното становище срок 9 септември 2004 г. (
24
)
111.
Обединеното кралство изглежда е подсказало, по-специално в съдебното заседание, че необходимата продължителност на строителните дейности трябва да се счита за основание за прилагане на клаузата BTKNEEC: когато държава членка трябва да осъществи строителни дейности в голям мащаб за съобразяване с правото на Съюза, тя не би могла да бъде упрекната в неизпълнение на задължения, когато тези строителни дейности са в процес на изпълнение и се провеждат при нормален и разумен график.
112.
Подобно съображение не може да се приеме. Както видяхме, клаузата BTKNEEC трябва да се тълкува като отнасяща се до техническите решения, които по принцип могат да бъдат осъществени, а не до момента, в който това изпълнение може да се извърши. Определящ за оценяване на съответствието с общностен нормативен текст е моментът, посочен в мотивираното становище на Комисията. Съображенията биха били различни, ако Обединеното кралство бе доказало, че възприетото решение за справяне с проблема, и по-специално водосъбирателният тунел, не е било технически изпълнимо в миналото. Тогава би могло да се направи валидно позоваване на клаузата BTKNEEC. Случаят обаче не е такъв: в нито един момент Обединеното кралство не твърди, че изграждането на тунела или модернизирането на пречиствателните станции са станали технически възможни едва отскоро.
113.
С оглед на изложеното дотук считам, че частта от иска, отнасяща се до град Лондон, трябва да бъде уважена.
Д – По съдебните разноски
114.
Както посочих по-горе, и Комисията, и Обединеното кралство са поискали другата страна да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Тъй като предлагам на Съда да уважи една от двете части от иска на Комисията и да отхвърли другата, считам, че Съдът трябва да приложи член 69, параграф 3 от Процедурния правилник и съответно да постанови разпределяне на съдебните разноски между страните.
V – Заключение
115.
С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да се произнесе по следния начин:
—
„Като не е осигурило, от една страна, създаването на подходящи канализационни системи съгласно член 3 от Директива 91/271/ЕИО относно събирането и пречистването на градските отпадъчни води и точка A от приложение I към нея в Beckton и Crossness в Лондон, и от друга страна, за подходящо пречистване на отпадъчните води в пречиствателните станции на Beckton, Crossness и Mogden в Лондон, в съответствие с членове 4 и 10 от посочената директива, както и точка Б от приложение I към нея, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си по тези разпоредби.
—
Отхвърля иска в останалата му част.
—
Всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: италиански.
(
2
)	От 21 май 1991 г. (ОВ L 135, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 43)
(
3
)	Определен на 2000 еквивалент жители. Понятието „еквивалент жители“ се съдържа в член 2, точка 6, но в случая не е релевантно: безспорно е всъщност, че за всички населени места, посочени от Комисията в нейния иск, са били налице задълженията по членове 3 и 4 от Директивата.
(
4
)	Решение от 23 септември 2004 г. по дело Комисия/Франция (C-280/02, Recueil, стр. I-8573, точки 16—17).
(
5
)	COM(89) 518 окончателен, ОВ C 300, 29.11.1989 г., стр. 8 (член 9).
(
6
)	Решение от 7 май 2009 г. по дело Комисия/Португалия (C-530/07, точки 28 и 53) и Решение от 14 април 2011 г. по дело Комисия/Испания (C-343/10, точки 56 и 62).
(
7
)	Вж. текстовете на немски („Regenüberläufen“) и на нидерландски език („hemelwater“).
(
8
)	Вж. освен текста на италиански език („piogge violente“), и текстовете на френски („pluies d’orage“), английски („storm“) и испански език („aguas de tormenta“). Известно е, че когато текстът на един език се отклонява от тези на другите езици, съгласно постоянната практика на Съда той не може да бъде използван като основа за тълкуване на разпоредбата, което е в противоречие с повечето от текстовете на другите езици. Вж. например Решение от 27 март 1990 г. по дело Cricket St Thomas (C-372/88, Recueil, стр. I-1345, точка 18), Решение от 19 април 2007 г. по дело Velvet & Steel Immobilien (C-455/05, Сборник, стр. I-3225, точка 19) и Решение от 25 март 2010 г. по дело Helmut Müller (C-451/08, Сборник, стр. I-2673, точка 38).
(
9
)	Макар, разбира се, да не е определящ. Както току-що отбелязах, текстът на един-единствен език не може сам да обоснове тълкуване в разрез с текстовете на останалите езици.
(
10
)
„Extremsituationen, wie z.B. bei ungewöhnlich starken Niederschlägen“.
(
11
)	Между другото, тази клауза не е присъствала в първоначалното предложение на Комисията, а е включена едва в окончателния текст на Директивата, одобрен от Съвета.
(
12
)	Решение от 30 ноември 2006 г. по дело Комисия/Италия (C-293/05, Recueil, стр. I-122, точка 35).
(
13
)	В бележка под линия 6.
(
14
)	Вж. например постановеното наскоро Решение от 10 декември 2009 г. по дело Комисия/Обединено кралство (C-390/07, Сборник, стр. I-214, точки 43—45). Във връзка с най-общото описание на тежестта на доказване в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения вж. също точки 42—46 от заключението, представено на 26 март 2009 г. от генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Финландия, C-335/07, и по дело Комисия/Швеция, C-438/07, по които са постановени Решения от 6 октомври 2009 г. (Сборник, съответно стр. I-9459 и стр. I-9517).
(
15
)	Дебитът на канализационната система при сухо време е количеството вода, което се излива в нея при липса на дъждове.
(
16
)	Вж. по-специално точки 16.5.1.4—16.5.1.5, 16.5.1.7—16.5.1.9, 16.5.5.1, 16.5.11.2—16.5.11.3. В доклада все пак се изразява положително становище за промяна в условията на вече издаденото разрешение с цел да се даде възможност на дружеството оператор да зауства непречистени отпадъчни води, използвайки дълбоководния тръбопровод на Whitburn в извънредни случаи. Както беше споменато, критиките на инспектора обаче са съсредоточени върху управлението на заустванията при нормални ситуации.
(
17
)	По този въпрос вж. Директива 76/160/ЕИО на Съвета от 8 декември 1975 г. относно качеството на водите за къпане (ОВ L 31, 1976 г., стр. 1; Специално издание на български език, глава 15, том 1, стр. 12).
(
18
)	Става въпрос за доклада TTSS, във връзка с който вж. по-долу точка 90 и сл.
(
19
)	Курсивът е мой.
(
20
)	Този документ, представен от Обединеното кралство преди съдебното заседание, е приет от Съда и приложен по делото.
(
21
)	Вж. например Решение от 6 октомври 2009 г. по дело Комисия/Швеция (C-438/07, Сборник, стр. I-9517, точка 49 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. по аналогия Решение от 6 октомври 2009 г. по дело Комисия/Финландия (C-335/07, Сборник, стр. I-9459, точка 88).
(
23
)	Вж. например Решение от 24 юни 2004 г. по дело Комисия/Гърция (C-119/02, точки 52—54) и Решение от 8 юли 2004 г. по дело Комисия/Белгия (C-27/03, точки 39 и 40).
(
24
)	Решение по дело Комисия/Италия, посочено в бележка под линия 12 (точки 25—28).