62016CJ0259
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
31 mei 2018 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Postdiensten in de Europese Unie – Richtlijn 97/67/EG – Artikelen 2, 7 en 9 – Richtlijn 2008/6/EG – Begrip ‚aanbieder van postdiensten’ – Wegvervoersondernemingen, expediteurs en koeriersbedrijven die diensten aanbieden op het gebied van het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het bezorgen van postzendingen – Verplichte machtiging om postdiensten aan te bieden aan het publiek – Bijdrage in de kosten van de universele dienst”
In de gevoegde zaken C‑259/16 en C‑260/16,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissingen van 27 januari 2016, ingekomen bij het Hof op 10 mei 2016 (C‑259/16) en op 11 mei 2016 (C‑260/16), in de procedures
Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra) (C‑259/16),
Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici (C‑259/16),
Fercam SpA (C‑259/16),
Associazione non Riconosciuta Alsea (C‑259/16),
Associazione Fedit (C‑259/16),
Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16),
Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi (C‑259/16),
Tnt Global Express SpA (C‑259/16),
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI) (C‑260/16),
DHL Express (Italy) Srl (C‑260/16),
Federal Express Europe Inc. (C‑260/16),
United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)
tegen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Ministero dello Sviluppo economico,
in tegenwoordigheid van:
Poste Italiane SpA (C‑260/16),
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), kamerpresident, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting van 20 september 2017,
gelet op de opmerkingen van:
–
de Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), de Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, de Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, de Associazione non Riconosciuta Alsea en de Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA en Carioni Spedizioni Internazionali Srl, vertegenwoordigd door S. Romano en A. Romano, avvocati,
–
de Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl en Federal Express Europe Inc., vertegenwoordigd door M. Giordano en L. Daniele, avvocati,
–
United Parcel Service Italia Ups Srl, vertegenwoordigd door A. Boso Caretta, avvocato,
–
Poste Italiane SpA, vertegenwoordigd door A. Sandulli, A. Fratini en G. Pandolfi, avvocati,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Coesme als gemachtigde,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira en L. Malferrari als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 november 2017,
het navolgende
Arrest
1
De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 2, punten 1, 1 bis, 6 en 19, artikel 7, lid 4, en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 (PB 2008, L 52, blz. 3) (hierna: „richtlijn 97/67”).
2
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds de Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), de Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, de Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, de Associazione non Riconosciuta Alsea, de Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA en Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16), alsook de Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. en United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16), ondernemingen en organisaties van ondernemingen die expeditie-, wegvervoers- of koeriersdiensten aanbieden, en anderzijds de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (regelgevende instantie voor de communicatiesector, Italië; hierna: „AGCOM”) en het Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië), over de rechtmatigheid van regelgevingshandelingen die zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 97/67.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
De overwegingen 10, 18, 22 en 23 van richtlijn 97/67 luiden als volgt:
„(10)
Overwegende dat overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel een kader van algemene beginselen op communautair niveau moet worden vastgesteld, maar dat het geven van nadere voorschriften een zaak van de lidstaten dient te zijn, zodat zij die regeling kunnen kiezen die het best op hun situatie is afgestemd;
[...]
(18)
Overwegende dat, gezien het feit dat het wezenlijke verschil tussen exprespost en universele postdiensten ligt in de waarde (in welke vorm dan ook) die de leveranciers van exprespostdiensten hebben toegevoegd en die de klanten hebben waargenomen, de waargenomen extra waarde het best kan worden bepaald door uit te gaan van de extra prijs die klanten bereid zijn te betalen, evenwel met inachtneming van de maximumprijs van de voorbehouden diensten die moet worden aangehouden;
[...]
(22)
Overwegende dat de lidstaten op hun grondgebied de mogelijkheid moeten hebben om het verrichten van niet aan de leveranciers van de universele dienst voorbehouden postdiensten, door middel van passende vergunningsprocedures te regelen; dat deze procedures transparant, niet-discriminerend en evenredig moeten zijn en op objectieve criteria dienen te berusten;
(23)
Overwegende dat de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om het verlenen van vergunningen te onderwerpen aan verplichtingen betreffende universeledienstverlening of aan bijdragen aan een compensatiefonds dat bestemd is om de leverancier van de universele dienst compensatie te bieden voor onevenredige financiële lasten die voor hem uit de verlening van deze dienst voortvloeien; dat de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om in de vergunningen een verplichting op te nemen dat de activiteiten waarvoor vergunning wordt verleend geen inbreuk mogen inhouden op de uitsluitende bijzondere rechten die met betrekking tot de voorbehouden postdiensten aan de leveranciers van de universele dienst zijn toegekend; dat een systeem voor het kenmerken van direct mail kan worden ingevoerd om controle mogelijk te maken wanneer direct mail geliberaliseerd wordt”.
4
Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)
postdiensten: diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen;
1 bis)
leverancier van postdiensten: onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt;
[...]
6)
postzending: geadresseerde zending in de definitieve vorm die een aanbieder van postdiensten verzorgt. Naast brievenpost worden bijvoorbeeld als postzending aangemerkt: boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten;
[...]
13)
aanbieder van de universele dienst: de publieke of particuliere aanbieder van postdiensten die in een lidstaat een universele postdienst of een deel daarvan aanbiedt, en waarvan de identiteit overeenkomstig artikel 4 aan de Commissie is meegedeeld;
14)
machtiging: iedere toestemming waarbij specifieke rechten en verplichtingen worden vastgelegd voor de postsector en waarbij ondernemingen wordt toegestaan postdiensten aan te bieden en in voorkomend geval netwerken voor het aanbieden van zulke diensten tot stand te brengen en/of te exploiteren, in de vorm van een ‚algemene machtiging’ of ‚individuele vergunning’, zoals hierna omschreven:
–
‚algemene machtiging’: iedere machtiging, ongeacht of deze voortvloeit uit een ‚categoriale vergunning’ dan wel uit algemene wetgeving en ongeacht of dergelijke regelgeving registratieprocedures vergt, waarbij de aanbieder van postdiensten geen uitdrukkelijk besluit van de nationale regelgevende instantie behoeft te verkrijgen voordat hij de aan de machtiging ontleende rechten mag uitoefenen;
–
‚individuele vergunning’: een machtiging die door een nationale regelgevende instantie wordt verleend en waarbij aan een aanbieder van postdiensten specifieke rechten worden verleend of waarbij de activiteiten van die onderneming aan specifieke verplichtingen worden onderworpen die in voorkomend geval de algemene machtiging aanvullen, en waarbij de aanbieder van postdiensten niet gerechtigd is de desbetreffende rechten uit te oefenen alvorens hij het door de nationale regelgevende instantie genomen besluit heeft ontvangen;
[...]
19)
essentiële eisen: niet-economische redenen van algemeen belang die een lidstaat ertoe kunnen bewegen voorwaarden inzake het aanbieden van postdiensten op te leggen. Deze redenen zijn het vertrouwelijke karakter van de brievenpost, de veiligheid van het functioneren van het netwerk op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen, de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen tussen de nationale partners zijn overeengekomen, in overeenstemming met het communautaire en het nationale recht, en, in gerechtvaardigde gevallen, de bescherming van gegevens, de bescherming van het milieu en de ruimtelijke ordening. Gegevensbescherming kan bestaan uit de bescherming van persoonsgegevens, het vertrouwelijke karakter van informatie die wordt doorgegeven en/of opgeslagen, alsmede de bescherming van de persoonlijke levenssfeer;
[...]”
5
Artikel 7 van deze richtlijn luidt:
„1.   De lidstaten verlenen of handhaven geen exclusieve of bijzondere rechten voor het vestigen of aanbieden van postdiensten. De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst financieren op een of meer van de in de leden 2, 3 en 4 vermelde wijzen, of op een andere met het Verdrag verenigbare wijze.
[...]
3.   Wanneer een lidstaat vaststelt dat de universeledienstverplichtingen als vastgelegd in deze richtlijn voor de aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten, berekend volgens de richtsnoeren van bijlage I, met zich brengen en een onredelijke financiële last inhouden, kan hij:
a)
een regeling instellen om de betrokken onderneming(en) compensatie uit overheidsmiddelen te bieden; of
b)
een regeling instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de aanbieders van de diensten en/of de gebruikers.
4.   Ingeval de nettokosten uit hoofde van lid 3, onder b), worden gedeeld, kunnen de lidstaten een compensatiefonds instellen dat door middel van bijdragen van aanbieders van diensten kan worden gefinancierd, en dat door een van de begunstigde of begunstigden onafhankelijke instantie wordt beheerd. De lidstaten kunnen het uit hoofde van artikel 9, lid 2, verlenen van machtigingen aan aanbieders van diensten onderwerpen aan de verplichting om financieel aan dit fonds bij te dragen of aan de universeledienstverplichtingen te voldoen. De in artikel 3 bedoelde verplichtingen van de aanbieder(s) van de universele dienst kunnen op deze wijze worden gefinancierd.
5.   De lidstaten zien erop toe dat bij de instelling van dit compensatiefonds en de vaststelling van het niveau van de in de leden 3 en 4 bedoelde financiële bijdragen de beginselen van transparantie, non-discriminatie en proportionaliteit worden nageleefd. De in overeenstemming met de leden 3 en 4 genomen besluiten berusten op objectieve en verifieerbare criteria en worden openbaar gemaakt.”
6
Artikel 9 van dezelfde richtlijn bepaalt:
„1.   Voor diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten algemene machtigingen instellen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen.
2.   Voor diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten machtigingsprocedures instellen, met inbegrip van individuele vergunningen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen en de universele dienstverlening te verzekeren.
Het verlenen van machtigingen kan:
–
onderworpen worden aan universeledienstverplichtingen;
–
mits dit noodzakelijk en gerechtvaardigd is, inhouden dat eisen inzake de kwaliteit, de beschikbaarheid en de prestaties van de betrokken diensten worden opgelegd;
–
in voorkomend geval worden onderworpen aan de verplichting financieel aan de in artikel 7 bedoelde kostendelingsregelingen bij te dragen, indien het aanbieden van de universele dienst voor de overeenkomstig artikel 4 aangewezen aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten en een onredelijke financiële last met zich meebrengt;
–
in voorkomend geval worden onderworpen aan de verplichting financieel aan de in artikel 22 bedoelde bedrijfskosten van de nationale regelgevende instantie bij te dragen;
–
in voorkomend geval worden onderworpen aan een verplichting tot naleving van de bij nationale wetgeving vastgestelde werkomstandigheden of deze verplichting opleggen.
De in het eerste streepje en in artikel 3 bedoelde verplichtingen en eisen kunnen alleen worden opgelegd aan de aangewezen aanbieders van de universele dienst.
[...]
3.   De in de leden 1 en 2 bedoelde procedures, verplichtingen en eisen zijn transparant, toegankelijk, niet-discriminerend, evenredig, precies en ondubbelzinnig, van tevoren openbaar gemaakt en op objectieve criteria gebaseerd. De lidstaten zien erop toe dat de redenen waarom een machtiging geheel of gedeeltelijk geweigerd of ingetrokken wordt, aan de aanvrager worden meegedeeld, en zij stellen een beroepsprocedure in.”
7
In de overwegingen 17, 27 en 28 van richtlijn 2008/6 staat te lezen:
„(17)
Louter vervoer dient niet als postdienst te worden beschouwd. [...]
[...]
(27)
Aanbieders van postdiensten kunnen ertoe worden verplicht bij te dragen tot de financiering van de universele dienst, wanneer voorzien is in een compensatiefonds. Om te bepalen welke ondernemingen ertoe kunnen worden verplicht om tot een compensatiefonds bij te dragen, dienen de lidstaten na te gaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als diensten die onder de werkingssfeer van de universele dienst vallen, aangezien zij in voldoende mate uitwisselbaar zijn met de universele dienst, rekening houdend met de kenmerken van de diensten, inclusief aspecten die een meerwaarde verlenen, alsook met het beoogde gebruik en de prijsstelling. Deze diensten hoeven niet noodzakelijkerwijze alle kenmerken van de universele dienst te vertonen, zoals dagelijkse bestelling of volledige nationale dekking.
(28)
Teneinde bij het bepalen van de door de bovenbedoelde ondernemingen te leveren bijdrage in de kosten van het aanbieden van de universele dienst in een lidstaat aan het evenredigheidsbeginsel te voldoen, dienen de lidstaten transparante en niet-discriminerende criteria te hanteren, zoals het aandeel van deze ondernemingen in de activiteiten die in de betrokken lidstaat binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen. De lidstaten kunnen voorschrijven dat de dienstenaanbieders die aan een compensatiefonds moeten bijdragen, een passende gescheiden boekhouding invoeren teneinde de werking van het fonds te garanderen.”
Italiaans recht
8
Richtlijn 97/67 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (wetsdecreet nr. 261 tot omzetting van richtlijn 97/67/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst) van 22 juli 1999 (GURI nr.°182 van 5 augustus 1999), zoals gewijzigd bij decreto legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita (wetsdecreet nr. 58 tot omzetting van richtlijn 2008/6/EG tot wijziging van richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap) van 31 maart 2011 (GURI nr. 98 van 24 april 2011) (hierna: „wetsdecreet nr. 261/99”). Wetsdecreet nr. 261/99 omschrijft de begrippen „postdiensten”, „leveranciers van postdiensten” en „postzending” in in wezen dezelfde bewoordingen als richtlijn 97/67.
9
Artikel 6 van wetsdecreet nr. 261/99 luidt als volgt:
„1.   Voor het aanbieden van diensten aan het publiek die niet vallen onder de universele dienst, met inbegrip van de levering van privébrievenbussen voor de bestelling van post, is een algemene machtiging [...] vereist.
1bis.   De afgifte van een algemene machtiging kan, ook voor de aanbieder van de universele dienst, gelet op de situatie van de markt en de organisatie van de postdiensten, worden onderworpen aan welomschreven universeledienstverplichtingen inzake onder meer de kwaliteit, de beschikbaarheid en de prestaties van de betrokken diensten, of aan verplichtingen financieel bij te dragen aan de in artikel 10 van dit decreet bedoelde kostendelingsregelingen. Deze verplichtingen worden vastgesteld bij besluit van de regelgevende instantie.
2.   De regelgevende instantie stelt binnen 180 dagen na de inwerkingtreding van het wetsdecreet tot uitvoering van richtlijn 2008/6 bij besluit vast in welke gevallen met de activiteit van start kan worden gegaan zodra aan het ministerie van Economische Ontwikkeling [...] een gewaarmerkte verklaring van begin van activiteit is verstuurd [...].
3.   Het in lid 2 bedoelde besluit bepaalt de vereisten en verplichtingen waaraan moet worden voldaan door entiteiten die activiteiten verrichten waarvoor een algemene machtiging vereist is, met inbegrip van de verplichtingen ter zake van arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden als bedoeld in artikel 18 bis, de wijze van toezicht in de bedrijfsruimten en de procedures voor ingebrekestelling, schorsing en oplegging van een verbod tot uitoefening van de activiteit bij niet-nakoming van de verplichtingen.”
10
Artikel 10 van wetsdecreet nr. 261/99 bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.   Er wordt een fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen ingesteld. Dat fonds wordt beheerd door het ministerie van Communicatie en beoogt te waarborgen dat de universele dienst wordt vervuld. Het wordt van de nodige middelen voorzien wanneer de inkomsten van de aanbieder van de universele dienst uit de verrichting van die dienst en de in artikel 4 bedoelde exclusieve diensten niet toereikend zijn om nakoming van zijn verplichtingen te verzekeren.
2.   Houders van een individuele vergunning en van een algemene machtiging voor diensten ter vervanging van diensten die vallen onder de universele dienst zijn verplicht bij te dragen aan het in lid 1 bedoelde fonds tot een maximum van 10 % van hun bruto-inkomsten uit de activiteit waarvoor de vergunning is verleend.
3.   De bijdrage wordt door de regelgevende instantie in overeenstemming met de beginselen van transparantie, non-discriminatie en evenredigheid vastgesteld op basis van de kosten voor een efficiënt beheer van de universele dienst.”
11
Volgens artikel 18 bis van wetsdecreet nr. 261/99 moeten de in artikel 3, leden 11, 5 en 6, daarvan bedoelde aanbieders van postdiensten de verplichtingen ter zake van arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden nakomen die worden opgelegd door de nationale wetgeving en de toepasselijke collectieve overeenkomsten.
12
Bij besluit nr. 129/15/CONS van 11 maart 2015 (hierna: „besluit nr. 129/15”) heeft de AGCOM de regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali (regeling voor vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek; hierna: „vergunningsregeling”) vastgesteld, die is opgenomen in bijlage A erbij.
13
Volgens artikel 8, lid 4, van die regeling is voor diensten beperkt tot vervoer geen algemene machtiging vereist.
14
Ingevolge artikel 10, lid 4, onder c), van die regeling moet de aanvrager van een algemene machtiging bij indiening van zijn aanvraag voldoen aan de verplichtingen inzake de sociale zekerheid van zijn werknemers. Volgens artikel 10, lid 8, onder f), ervan dient de aanvrager van een algemene machtiging bij indiening van zijn aanvraag een beschrijving te verstrekken van de maatregelen die hij heeft getroffen om ervoor te zorgen dat de verplichtingen ter zake van de vertrouwelijkheid van de brievenpost worden nagekomen.
15
Artikel 11, lid 1, van de vergunningsregeling bepaalt onder b), dat de houder van een algemene machtiging de regels ter zake van arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden in acht dient te nemen die zijn vervat in de nationale wetgeving en de collectieve arbeidsovereenkomsten voor de postsector en, onder f), dat een dergelijke houder moet „bijdragen aan de financiering van de kosten waarmee het aanbieden van de universele dienst gepaard gaat wanneer de voorwaarden van overweging 27 van richtlijn [2008/6] en artikel 10, lid 2, van [wetsdecreet nr. 261/99] vervuld zijn”.
16
Volgens artikel 15, lid 2, van die regeling dient „de houder van een algemene machtiging bij te dragen aan het fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen wanneer de voorwaarden van overweging 27 van richtlijn [2008/6] en artikel 10, lid 2, van [decreet nr. 261/99] vervuld zijn.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
17
Verzoeksters in het hoofdgeding zijn ondernemingen en organisaties van ondernemingen die vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verrichten (zaak C‑259/16), dan wel uitsluitend in de sector van de koeriersdiensten actief zijn (zaak C‑260/16).
18
Zij beschikken alle over een algemene machtiging om de postdienst aan te bieden in de zin van artikel 6 van wetsdecreet nr. 261/99.
19
Verzoeksters in het hoofdgeding hebben de verwijzende rechter verzocht om nietigverklaring van besluit nr. 129/15, de vergunningsregeling en het decreto del Ministro dello Sviluppo Economico – Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (decreet van de minister van Economische Ontwikkeling houdende de uitvoeringsregeling voor de procedures voor de afgifte van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek) van 29 juli 2015 (hierna: „decreet van 29 juli 2015”). Daartoe voerden zij aan dat die handelingen het begrip „postdienst”, zoals bedoeld in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67, al te ruim uitleggen voor zover zij ook de door hen uitgeoefende activiteiten als een postdienst aanmerken. Voorts onderstreepten zij dat de hun bij die handelingen opgelegde verplichtingen onevenredig zijn in het licht van de door die richtlijn gestelde vereisten.
20
Wat de uitlegging van het begrip „postdienst” betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat dat begrip zich niet mag uitstrekken tot activiteiten op het gebied van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten. Enkel pakketten die door aanbieders van postdiensten worden behandeld op de voor die diensten kenmerkende wijze kunnen namelijk worden aangemerkt als „postzendingen” in de zin van artikel 2, punt 6, van richtlijn 97/67. De verwijzende rechter betwijfelt bijgevolg of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelingen verenigbaar zijn met die richtlijn voor zover zij enerzijds van de werkingssfeer daarvan enkel die activiteiten uitsluiten welke zuiver het materiële vervoer van goederen betreffen en anderzijds ook de „postdiensten met toegevoegde waarde”, zoals koeriersdiensten, tot die dienst rekenen.
21
Wat de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, brengt de verwijzende rechter ten eerste onder de aandacht dat artikel 6, lid 1, van wetsdecreet nr. 261/99 van alle aanbieders van niet onder de universele dienst vallende postdiensten zonder onderscheid en automatisch eist dat zij over een algemene machtiging beschikken. Volgens artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 mogen de lidstaten algemene machtigingen evenwel slechts instellen „voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen”.
22
Ten tweede stellen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelingen, met name de artikelen 10 en 11 van de vergunningsregeling, het verkrijgen van een algemene machtiging afhankelijk van voorwaarden waarin richtlijn 97/67 niet voorziet. Die voorwaarden zijn hoe dan ook onevenredig in het licht van de activiteiten die verzoeksters in het hoofdgeding concreet uitoefenen. De verwijzende rechter benadrukt in het bijzonder dat de markten waarop verzoeksters in het hoofdgeding actief zijn, geen regelingen behoeven om naar behoren te werken. Anders dan de markt voor onder de universele dienst vallende diensten kunnen die markten immers zichzelf efficiënt reguleren.
23
Ten derde uit de verwijzende rechter twijfels over de rechtmatigheid van de in artikel 6, lid 1 bis, van wetsdecreet nr. 261/99 opgenomen verplichting voor houders van een algemene machtiging om bij te dragen in de kosten van de universele dienst. Uit artikel 7, lid 4, en artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67 blijkt namelijk dat alleen aanbieders van diensten die tot de universele dienst behoren, aan een dergelijke verplichting kunnen worden onderworpen, maar de artikelen 6 en 10 van wetsdecreet nr. 261/99 leggen die bijdrage ook op aan houders van de in artikel 9, lid 1, van die richtlijn bedoelde machtiging.
24
Uit artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67 blijkt in elk geval dat een verplichting om bij te dragen in de kosten van de universele dienst slechts kan worden opgelegd nadat is onderzocht of instelling van een dergelijke verplichting wenselijk is. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelingen voorzien niet in een voorafgaand onderzoek dienaangaande en schenden dus ook uit dat oogpunt het evenredigheidsbeginsel.
25
Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die in de zaken C‑259/16 en C‑260/16 in gelijkluidende bewoordingen zijn geformuleerd:
„1)
Staat het recht van de Europese Unie, met name artikel [2], punten 1, 1 bis en 6, van richtlijn [97/67], in de weg aan de toepassing van nationale regels, met name artikel [1, lid 2], onder a) en f), van wetsdecreet [nr. 261/99], artikel 1, lid 1, onder g) en r), gelezen in hun onderlinge samenhang, en onder i), van de [vergunningsregeling], en de in het decreet [van 29 juli 2015] bedoelde bijbehorende uitvoeringsregeling voor de procedures voor de afgifte van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek, voor zover die ertoe strekken ook vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten onder postdiensten te brengen?
2)
Staat het recht van de [Unie], met name artikel 9, lid 1, en artikel [2], punt 19, van richtlijn [97/67] alsook het evenredigheidsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel, in de weg aan de toepassing van nationale regels, met name artikel 6, lid 1, van wetsdecreet nr. [261/99], artikel 8 van de [vergunningsregeling] en de in het decreet [van 29 juli 2015] bedoelde bijbehorende uitvoeringsregeling voor de procedures voor de afgifte van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek, voor zover die aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verplichten ook over een algemene machtiging te beschikken voor andere situaties dan die welke de essentiële eisen voor het verrichten van postdiensten beogen te waarborgen?
3)
Staat het recht van de [Unie], met name artikel 7, lid 4, en artikel 9, lid 2, van richtlijn [97/67], in de weg aan de toepassing van nationale regels, met name artikel 6, lid 1 bis, en artikel 10, lid 2, van wetsdecreet nr. [261/99], alsook artikel 11, lid 1, onder f), en artikel 15, lid 2, van de [vergunningsregeling], en artikel 9 van de in het decreet [van 29 juli 2015] bedoelde bijbehorende uitvoeringsregeling voor de procedures voor de afgifte van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek, voor zover die aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verplichten bij te dragen aan het compensatiefonds voor de universele dienst?
4)
Staat het recht van de [Unie], met name artikel 9, lid 2, van richtlijn [97/67], in de weg aan de toepassing van nationale regels, met name de artikelen 6 en 10 van wetsdecreet nr. [261/99], alsook artikel 11, lid 1, onder f), en artikel 15, lid 2, van de [vergunningsregeling], en artikel 9 van de in het decreet [van 29 juli 2015] bedoelde bijbehorende uitvoeringsregeling voor de procedures voor de afgifte van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek, voor zover die geen enkele beoordeling bevatten met betrekking tot de gevallen waarin de bijdrage aan het compensatiefonds voor de kosten van de universele dienst opportuun kan worden geacht en niet voorzien in gedifferentieerde toepassingsvoorschriften naargelang de subjectieve situatie van de belastingplichtigen en de situatie van de markt?”
26
Bij beschikking van de president van het Hof van 21 juni 2016 zijn de zaken C‑259/16 en C‑260/16 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
27
Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punten 1, 1 bis en 6, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, volgens welke aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten of koeriersdiensten die postzendingen ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen, aanbieders van postdiensten zijn in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van die richtlijn, behalve wanneer hun activiteit beperkt is tot het vervoer van postzendingen.
28
Zoals de advocaat-generaal in punt 38 van zijn conclusie heeft uiteengezet, betreft de twijfel van de verwijzende rechter in casu de eventuele kwalificatie als aanbieder van postdiensten in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van richtlijn 97/67 twee categorieën ondernemingen: enerzijds die welke vervoer over de weg en expeditiediensten aanbieden en anderzijds koeriersbedrijven.
29
Aangaande vervoer over de weg en expeditiediensten betogen verzoeksters in het hoofdgeding dat een onderneming die hoofdzakelijk diensten verricht die bestaan in het vervoer van postzendingen en een van de andere in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 vermelde diensten slechts als nevendienst aanbiedt, niet kan worden beschouwd als een „aanbieder van postdiensten”.
30
In dat verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat volgens artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 het begrip „postdiensten” ziet op diensten bestaande in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen.
31
In de tweede plaats mag volgens overweging 17 van richtlijn 2008/6 een dienst die enkel vervoer behelst niet als een postdienst worden beschouwd. Voorts is bij deze richtlijn in artikel 2 van richtlijn 97/67 een punt 1 bis ingevoegd, volgens hetwelk een „leverancier van postdiensten” een onderneming is die een of meer „postdiensten” aanbiedt.
32
Richtlijn 2008/6 heeft de oorspronkelijke tekst van richtlijn 97/67 evenwel niet in die zin gewijzigd dat een onderscheid zou moeten worden gemaakt naargelang de in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 bedoelde postdiensten als hoofddienst dan wel als nevendienst worden aangeboden.
33
In de derde plaats kan een activiteit slechts worden beschouwd als een activiteit op het gebied van postdiensten als zij betrekking heeft op een „postzending” in de zin van artikel 2, punt 6, van richtlijn 97/67. Die bepaling omschrijft een postzending als een geadresseerde zending in de definitieve vorm die een aanbieder van postdiensten verzorgt en bepaalt dat het bij een dergelijke zending onder meer kan gaan om brievenpost, boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten.
34
In die omstandigheden moet een onderneming als een „aanbieder van postdiensten” in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van richtlijn 97/67 worden aangemerkt wanneer zij ten minste een van de in artikel 2, punt 1, van die richtlijn vermelde diensten aanbiedt en die dienst of diensten betrekking heeft c.q. hebben op postzendingen, waarbij haar activiteit evenwel niet beperkt mag zijn tot het uitsluitend vervoeren van postzendingen. Daaruit volgt dat aanbieders van vervoer over de weg of van expeditiediensten die hoofdzakelijk postzendingen vervoeren en als nevenactiviteit diensten aanbieden die bestaan in het ophalen, sorteren of bezorgen van die zendingen, niet van de werkingssfeer van die richtlijn kunnen worden uitgesloten.
35
Overigens zouden er, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie heeft opgemerkt, talrijke problemen rijzen bij de uitlegging van richtlijn 97/67 indien werd aangenomen dat aanbieders van vervoer over de weg of van expeditiediensten van de werkingssfeer van richtlijn 97/67 uitgesloten zijn om de enkele reden dat zij de activiteiten bestaande in het ophalen, het sorteren of het bezorgen van postzendingen uitsluitend als nevenactiviteit verrichten. Om de toepasselijke rechtsregeling te bepalen zou dan immers per geval moeten worden beoordeeld hoe klein of groot het aandeel van de aangeboden nevendiensten is ten opzichte van de vervoersactiviteit, die als hoofddienst wordt aangeboden.
36
Aangaande koeriersdiensten stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat die diensten niet onder richtlijn 97/67 mogen worden gebracht wegens de toegevoegde waarde ervan.
37
In dat verband moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat richtlijn 97/67 niet bepaalt wat moet worden verstaan onder „exprespostdienst”, maar in overweging 18 gewoon aangeeft dat „het wezenlijke verschil tussen exprespost en universele postdiensten ligt in de waarde (in welke vorm dan ook) die de leveranciers van exprespostdiensten hebben toegevoegd en die de klanten hebben waargenomen”.
38
Ten tweede blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat exprespostdiensten zich onderscheiden van de universele postdienst door de waarde die voor de klanten wordt toegevoegd, waarvoor zij bereid zijn meer te betalen. Dergelijke prestaties komen overeen met specifieke, van de dienst van algemeen belang dissocieerbare diensten die beantwoorden aan bijzondere behoeften van de marktdeelnemers en een aantal bijkomende prestaties vergen, die de traditionele post niet aanbiedt (zie in die zin arrest van 15 juni 2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, punt 24en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
Ten derde heeft het Hof in de arresten van 13 oktober 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654, punten 30 en 52); 16 november 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 31), en 15 juni 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, punt 29), geoordeeld dat aanbieders van exprespostdiensten binnen de werkingssfeer van richtlijn 97/67 vallen en heeft het een aantal bepalingen van die richtlijn op hen toegepast. Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft uiteengezet, zouden die arresten geen betekenis hebben als het Hof er niet impliciet van was uitgegaan dat koeriersdiensten onder het begrip „postdiensten” in de zin van artikel 2, punt 1, van die richtlijn vallen.
40
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat weliswaar een onderscheid kan worden gemaakt tussen de universele dienst en koeriersdiensten naargelang de dienst al dan niet waarde toevoegt, maar dat een dergelijk onderscheidend criterium irrelevant is voor de aard van de in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 vermelde diensten. Het feit dat dergelijke diensten eventueel waarde toevoegen, kan aan die diensten niet de eigenschap van „postdiensten” in de zin van die bepaling ontnemen.
41
Gelet op het voorgaande moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 2, punten 1, 1 bis en 6, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, volgens welke aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten of koeriersdiensten die postzendingen ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen, aanbieders van postdiensten zijn in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van die richtlijn, behalve wanneer hun activiteit beperkt is tot het vervoer van postzendingen.
Tweede vraag
42
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 19, en artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verplicht over een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten te beschikken zonder dat vooraf wordt onderzocht of een dergelijke machtiging noodzakelijk is om de naleving van een van de essentiële eisen te waarborgen.
43
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten volgens artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 voor diensten die niet onder de universele dienst vallen, algemene machtigingen kunnen instellen voor zover dat noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen.
44
Artikel 2, punt 19, van die richtlijn omschrijft die eisen als niet-economische redenen van algemeen belang die een lidstaat ertoe kunnen bewegen voorwaarden inzake het aanbieden van postdiensten op te leggen en geeft vervolgens een uitputtende opsomming van die eisen.
45
Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie heeft uiteengezet, volgt uit het voorgaande dat de lidstaat die besluit de toegang tot de postmarkt afhankelijk te stellen van een algemene machtiging, dit moet rechtvaardigen onder verwijzing naar een of meer van die essentiële eisen.
46
In het onderhavige geval wijst de verwijzende rechter erop dat artikel 6 van wetsdecreet nr. 261/99 van alle aanbieders van postdiensten die niet onder de universele dienst vallen, zonder onderscheid en automatisch eist dat zij over een algemene machtiging beschikken, zonder dat vooraf wordt onderzocht of een dergelijke machtiging noodzakelijk is om de naleving van ten minste een van de essentiële eisen te waarborgen. De verwijzende rechter zet verder uiteen dat de aan die ondernemingen opgelegde verplichtingen om een dergelijke algemene machtiging te verkrijgen onevenredig zijn.
47
Om de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden, moet bijgevolg worden nagegaan of een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, ten eerste kan worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67 genoemde essentiële eisen, en ten tweede evenredig is in die zin dat zij geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en, zo ja, of dat doel niet kan worden bereikt met minder ingrijpende verbodsbepalingen.
48
Wat de vraag betreft of een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67 genoemde essentiële eisen, blijkt uit het dossier in het bezit van het Hof dat die regeling de instelling van een stelsel van algemene machtigingen voor ondernemingen die kunnen worden aangemerkt als „aanbieders van postdiensten” rechtvaardigt met twee van die essentiële eisen, namelijk de naleving van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en de regelingen voor sociale zekerheid, en het vertrouwelijke karakter van de brievenpost.
49
Wat de evenredigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling betreft, moet in herinnering worden gebracht dat het de taak van de verwijzende rechter is om in het kader van een volledige beoordeling van alle relevante omstandigheden rechtens en feitelijk na te gaan of een dergelijke regeling geschikt is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om deze te bereiken. Het staat evenwel aan het Hof om hem met het oog daarop alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verstrekken die hem in staat stellen uitspraak te doen (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punten 51 en 52).
50
Wat ten eerste de vraag betreft of die regeling geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen wanneer de verwezenlijking ervan coherent en systematisch wordt nagestreefd (arrest van 10 maart 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punt 55).
51
Aangaande de eerste van de in punt 48 van het onderhavige arrest genoemde essentiële eisen, namelijk de naleving van de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden en de regelingen voor sociale zekerheid, bepaalt artikel 10, lid 4, onder c), van de vergunningsregeling dat een algemene machtiging aan de aanbieder van postdiensten slechts wordt verleend indien hij bij indiening van zijn aanvraag voldoet aan de verplichtingen inzake sociale zekerheid van zijn werknemers.
52
In dat verband volgt zowel uit de artikelen 6, lid 3, en 18 bis van wetsdecreet nr. 261/99 als uit artikel 11, lid 1, onder b), van de vergunningsregeling dat de houder van een algemene machtiging de bepalingen ter zake van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden moet naleven die zijn vervat in de nationale wetgeving en de collectieve arbeidsovereenkomsten voor de postsector. Met het oog daarop dienen aanvragers van een algemene machtiging overeenkomstig artikel 10, lid 8, van de vergunningsregeling bij indiening van hun aanvraag informatie te verstrekken over de voor hun werknemers geldende collectieve overeenkomsten alsook andere informatie met betrekking tot die werknemers.
53
Voorts heeft de AGCOM, zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in besluit nr. 129/15 uiteengezet waarom de bij de betrokken regeling opgelegde verplichtingen de eerbiediging van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden kunnen garanderen.
54
Aangaande de tweede van de in punt 48 van dit arrest vermelde essentiële eisen, namelijk de vertrouwelijkheid van de brievenpost, bepaalt artikel 10, lid 8, van de vergunningsregeling dat ondernemingen die om een machtiging verzoeken, bij indiening van hun aanvraag aan de bevoegde autoriteiten een beschrijving dienen te verstrekken van de maatregelen die zij hebben getroffen om ervoor te zorgen dat de verplichtingen ter zake van de vertrouwelijkheid van de brievenpost worden nagekomen.
55
In die omstandigheden lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geschikt te zijn om te waarborgen dat bepaalde van de in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67 genoemde essentiële eisen worden nageleefd.
56
Ten tweede moet worden nagegaan of de verplichtingen die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling verbindt aan verlening van de algemene machtiging die vereist is om postdiensten aan te bieden, niet verder gaan dan nodig is om het beoogde doel te bereiken.
57
Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vermeldt de verwijzende rechter echter niet nauwkeurig welke van de verplichtingen die worden opgelegd door de regeling aan de orde in het hoofdgeding mogelijkerwijs onevenredig zijn. In dat verband noemt hij concreet enkel de verplichting inzake financiering van de universele dienst, waarop de derde en de vierde prejudiciële vraag betrekking hebben.
58
De verwijzingsbeslissing verklaart gewoon dat dergelijke verplichtingen belastend zijn, zowel uit het oogpunt van de afgifte van de algemene machtiging als uit dat van de uitoefening van die activiteiten.
59
Ten slotte blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de algemene machtiging wordt geacht te zijn verleend 45 dagen nadat de bevoegde autoriteiten de aanvraag van de betrokken onderneming hebben ontvangen.
60
Rekening houdend met dit alles, in het bijzonder met de voorwaarden waaronder de algemene machtiging wordt verleend, moet met de advocaat-generaal (punten 65 en 66 van zijn conclusie) worden vastgesteld dat de verplichtingen opgelegd bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet kunnen worden geacht verder te gaan dan nodig is om naleving van de in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67 genoemde essentiële eisen te waarborgen.
61
Gelet op het voorgaande moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 19, en artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verplicht over een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten te beschikken, mits die regeling wordt gerechtvaardigd door een van de in artikel 2, punt 19, van die richtlijn genoemde essentiële eisen en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt in die zin dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.
Derde en vierde vraag
Ontvankelijkheid
62
In haar schriftelijke opmerkingen uit de Commissie twijfels over de ontvankelijkheid van de derde en de vierde vraag. Zij zet uiteen dat de verplichting om bij te dragen aan het fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen weliswaar is opgenomen in artikel 10, lid 2, van wetsdecreet nr. 261/99 en artikel 11, lid 1, onder f), van de vergunningsregeling, maar dat die verplichting tot op heden bij geen enkel besluit van de AGCOM concreet aan verzoeksters in het hoofdgeding is opgelegd. Het gaat bijgevolg om hypothetische vragen.
63
Dienaangaande blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat een verzoek om een prejudiciële beslissing niet tot doel heeft adviezen te formuleren over algemene of hypothetische kwesties, maar ertoe strekt te voorzien in de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil dat verband houdt met het Unierecht (arrest van 26 oktober 2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, punt 31).
64
Ingevolge artikel 7, lid 4, van richtlijn 97/67 kunnen de lidstaten een compensatiefonds instellen dat kan worden gefinancierd door middel van een bijdrage van met name aanbieders van postdiensten. Voorts kunnen de lidstaten de verlening van de in artikel 9, lid 2, van die richtlijn bedoelde machtigingen aan de aanbieders van diensten onderwerpen aan de verplichting om financieel aan dat fonds bij te dragen.
65
In casu zijn volgens artikel 10, lid 2, van wetsdecreet nr. 261/99 onder meer houders van een algemene machtiging voor diensten ter vervanging van onder de universele dienst vallende diensten verplicht bij te dragen aan het fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen tot een maximum van 10 % van hun bruto-inkomsten uit de activiteit waarvoor de vergunning is verleend. Verder moet ingevolge artikel 11, lid 1, onder f), van de vergunningsregeling de houder van een algemene machtiging bijdragen aan de financiering van de kosten waarmee het aanbieden van de universele dienst gepaard gaat wanneer de voorwaarden van overweging 27 van richtlijn 2008/6 en artikel 10, lid 2, van wetsdecreet nr. 261/99 vervuld zijn.
66
Uit de opmerkingen die partijen ter terechtzitting hebben gemaakt, blijkt dat de AGCOM nog geen besluit tot instelling van een fonds ter compensatie van de openbaredienstverplichtingen heeft vastgesteld. Onder voorbehoud van controle door de verwijzende rechter lijkt die nationale autoriteit de gevallen waarin aanbieders van niet onder de universele dienst vallende postdiensten aan dat fonds moeten bijdragen en de concrete regels voor een dergelijke bijdrage dus nog niet te hebben bepaald.
67
Wat de derde vraag betreft, moet bijgevolg worden vastgesteld dat, zoals blijkt uit de overwegingen in punt 65 van dit arrest, artikel 7, lid 4, van richtlijn 97/67 in Italiaans recht is omgezet voor zover die bepaling de lidstaten toestaat de verplichting op te leggen om bij te dragen aan het compensatiefonds. Die vraag kan derhalve niet als hypothetisch worden beschouwd en is dus ontvankelijk.
68
Zou de vierde vraag worden beantwoord, dan zou dat in het licht van hetgeen is uiteengezet in punt 66 van dit arrest daarentegen neerkomen op het formuleren van een advies aan de AGCOM over een kwestie die in dit stadium slechts hypothetisch is, aangezien die vraag in wezen betrekking heeft op de concrete wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan de verplichting voor houders van een algemene machtiging om bij te dragen aan het fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen. De vierde vraag is dus niet-ontvankelijk.
Ten gronde
69
Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 4, en artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de houders van een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten verplicht bij te dragen aan een fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen.
70
In dat verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 de lidstaten toestaat om de ondernemingen van de postsector te onderwerpen aan een stelsel van algemene machtigingen voor het aanbieden van diensten die buiten de universele dienst vallen, en dat de lidstaten volgens lid 2, eerste alinea, van dat artikel machtigingsprocedures kunnen instellen met betrekking tot diensten die onder de universele dienst vallen [arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 20].
71
Voorts somt artikel 9, lid 2, tweede alinea, van die richtlijn de verplichtingen op waaraan het verlenen van een machtiging kan worden onderworpen, zonder dat uit de bewoordingen ervan kan worden afgeleid op welke categorie machtigingen deze bepaling ziet – die welke alle postdiensten betreffen dan wel die welke enkel de tot de universele dienst behorende diensten betreffen [zie in die zin arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 21].
72
Ten slotte moeten de lidstaten, zoals is uiteengezet in overweging 27 van richtlijn 2008/6, om te bepalen of aanbieders van niet onder de universele dienst vallende postdiensten ertoe kunnen worden verplicht om aan het compensatiefonds bij te dragen, nagaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als diensten die onder de universele dienst vallen, aangezien zij, gelet op hun kenmerken, in voldoende mate uitwisselbaar zijn met de universele dienst.
73
In dat verband moet worden vastgesteld dat uit het onderzoek van de algemene opzet van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 97/67 volgt dat de in die bepaling gebruikte term „machtiging” naar zowel de machtigingen van lid 2, eerste alinea, als die van lid 1 van dat artikel verwijst [arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 28].
74
Verder is de voorwaarde inzake een voldoende mate van uitwisselbaarheid, zoals bedoeld in overweging 27 van richtlijn 2008/6, overgenomen in artikel 10, lid 2, van wetsdecreet nr. 261/99, en legt artikel 11, lid 1, onder f), van de vergunningsregeling de houder van een algemene machtiging uitdrukkelijk de verplichting op „bij te dragen aan de financiering van de kosten waarmee het aanbieden van de universele dienst gepaard gaat wanneer de voorwaarden van overweging 27 van richtlijn [2008/6] en artikel 10, lid 2, van [wetsdecreet nr. 261/99] vervuld zijn”, zodat die houder slechts kan worden verplicht bij te dragen aan het fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen als voldaan is aan de voorwaarde inzake een voldoende mate van uitwisselbaarheid.
75
Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 4, en artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de houders van een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten verplicht bij te dragen aan een fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen, wanneer die diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden beschouwd als diensten die onder de universele dienst vallen, aangezien zij daar in voldoende mate mee uitwisselbaar zijn.
Kosten
76
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 2, punten 1, 1 bis en 6, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van20 februari 2008, moet aldus moet uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, volgens welke aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten of koeriersdiensten die postzendingen ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen, aanbieders van postdiensten zijn in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van die richtlijn, behalve wanneer hun activiteit beperkt is tot het vervoer van postzendingen.
2)
Artikel 2, punt 19, en artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die aanbieders van vervoer over de weg, expeditiediensten en koeriersdiensten verplicht over een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten te beschikken, mits die regeling wordt gerechtvaardigd door een van de in artikel 2, punt 19, van die richtlijn genoemde essentiële eisen en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt in die zin dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.
3)
Artikel 7, lid 4, en artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die de houders van een algemene machtiging voor het aanbieden van postdiensten verplicht bij te dragen aan een fonds ter compensatie van de universeledienstverplichtingen, wanneer die diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden beschouwd als diensten die onder de universele dienst vallen, aangezien zij daar in voldoende mate mee uitwisselbaar zijn.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.