62018CC0546
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 18. marca 2021 (
1
)
Zadeva C‑546/18
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP,
ob udeležbi
Übernahmekommission
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija))
„Predhodno odločanje – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravnomočnost odločb, sprejetih ob koncu upravnih postopkov – Direktiva 2004/25/ES – Razlaga, ki je v skladu s pravom Unije“
I. Uvod
1.
Okvir obravnavane zadeve oblikujeta ločena postopka, ki ju je začela Übernahmekommission (komisija za prevzeme, Avstrija). V prvem (predhodnem) postopku so bila ugotovljena (objektivna) dejstva kršitve pravil o obveznih ponudbah za prevzem. V skladu z avstrijskimi postopkovnimi pravili se morajo, potem ko ugotovitve iz predhodnega postopka postanejo dokončne, v drugem (upravnem prekrškovnem) postopku te objektivne ugotovitve obvezno upoštevati pri oceni, ali so izpolnjena tudi (subjektivna) merila za očitano kršitev, in pri naložitvi sankcij zadevnim posameznikom.
2.
To je okvir, v katerem Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), ob sklicevanju na člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in Direktivo 2004/25/ES (
2
) (v nadaljevanju: Direktiva o ponudbah za prevzem), v bistvu sprašuje o postopkovnih pravicah, ki jih pravo Unije določa za osebe, ki niso bile stranke v „prvem krogu“ predhodnega postopka, vendar se jim zaradi svojih položajev v korporativnih strukturah družb, ki so bile stranke v prvem postopku, lahko v „drugem krogu“ upravnega postopka naložijo sankcije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3.
Države članice v skladu s členom 4(1) Direktive o ponudbah za prevzem določijo organ ali organe, pristojne za nadzor nad potekom ponudbe z namenom uvedbe ali izvedbe pravil v skladu s to direktivo. Njen člen 4(5) določa:
„Nadzorni organi imajo vsa potrebna pooblastila za izvajanje svojih dolžnosti, vključno z zagotavljanjem, da stranke pri ponudbi spoštujejo pravila, izvedena ali uvedena skladno s to direktivo.“
4.
V členu 5(1) navedene direktive je določena obveznost predložitve ponudbe za prevzem. Ta obveznost nastane, „[k]adar ima fizična ali pravna oseba po lastni pridobitvi ali po pridobitvi oseb, ki z njo delujejo usklajeno, vrednostne papirje družbe iz člena 1(1), ki ji skupaj z deležem teh vrednostnih papirjev, ki jih že ima ali ki ga že imajo osebe, ki z njo delujejo usklajeno, posredno ali neposredno dajejo določen odstotek glasovalnih pravic v tej družbi in s tem kontrolo nad družbo […]“.
5.
Člen 17 Direktive o ponudbah za prevzem, naslovljen „Sankcije“, določa:
„Države članice določijo sankcije, ki naj se naložijo za kršitev nacionalnih ukrepov, sprejetih v skladu s to direktivo, in sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo izvajanje. Takšne sankcije morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Države članice obvestijo Komisijo o teh ukrepih do datuma, navedenega v členu 21(1), o vsaki nadaljnji spremembi pa ob prvi priložnosti.“
B. Avstrijsko pravo
6.
Postopke upravnih organov v Avstriji ureja Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (zakon o splošnem upravnem postopku iz leta 1991) (v nadaljevanju: AVG). Člen 24 Verwaltungsstrafgesetz 1991 (zakon o upravnem prekrškovnem postopku iz leta 1991) določa, da se, razen če ni določeno drugače, AVG uporablja tudi v upravnem prekrškovnem postopku.
7.
Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (zvezni zakon o ponudbah za prevzem), BGBl. I, št. 127/1998 (v nadaljevanju: ÜbG), ureja vsebinske in postopkovne vidike za javne prevzeme delnic in drugih vrednostnih papirjev družb, ki kotirajo na borzi.
8.
Člen 1(6) ÜbG opredeljuje pojem „ki delujejo usklajeno“. V skladu s členom 23(1) se v primeru ugotovitve, da obstajajo stranke, „ki delujejo usklajeno“, pri uporabi členov od 22 do 22b ÜbG delnice ali vrednostni papirji v vzajemni lasti v ciljni družbi seštejejo.
9.
Člen 22 ÜbG se nanaša na obveznost predložitve ponudbe za prevzem. Ta obveznost v 20 borznih delovnih dneh velja za „vsakogar, ki v ciljni družbi neposredno ali posredno pridobi obvladujoči delež“. Člen 22a ÜbG obveznost ponudbe za prevzem razširja tudi na stranke, ki delujejo usklajeno, kadar pridobijo „obvladujoči delež“.
10.
Člen 30(2) ÜbG določa, da se za postopke, ki jih začne komisija za prevzeme, uporablja AVG.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopki in vprašanja za predhodno odločanje
11.
Komisija za prevzeme je 22. novembra 2016 izdala odločbo (v nadaljevanju: predhodna odločba) zoper družbe Adler Real Estate AG (v nadaljevanju: Adler), Mountain Peak Trading LLP (v nadaljevanju: Mountain Peak), Westgrund AG (v nadaljevanju: Westgrund), Petrus Advisers LLP (v nadaljevanju: Petrus) in GM (fizična oseba). Ta odločba je bila sprejeta v okviru postopka, ki se je nanašal na pridobitev „pomembnega lastniškega deleža“ z glasovalnimi pravicami v višini 31,36 % v družbi Conwert Immobilien SE (v nadaljevanju: Conwert) in s tem povezano neizpolnitev obveznosti, da se predloži obvezna javna ponudba za prevzem.
12.
Komisija za prevzeme je v predhodnem postopku ugotovila, da je bil ob vzajemnem prištetju glasovalnih pravic po členu 23(1) ÜbG dosežen obvladujoči delež v smislu člena 22 ÜbG. Komisija za prevzeme je ugotovitev o tem pragu sprejela na podlagi meril seštetja za „pravne subjekte, ki delujejo usklajeno“, iz člena 1(6) ÜbG. V skladu s členom 23(1) ÜbG bi bilo tako treba te glasovalne pravice v družbi Conwert družbam Adler, Mountain Peak, Westgrund in Petrus ter fizični osebi GM prvič vzajemno prišteti 29. septembra 2015. Načeloma bi morala v skladu s členom 22a, točka 1, ÜbG ta pridobitev „pomembnega lastniškega deleža“ s strani „oseb, ki delujejo usklajeno“, privesti do obvezne ponudbe za prevzem družbe Conwert v roku 20 delovnih borznih dni.
13.
Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče, Avstrija) je z odločbo z dne 1. marca 2017 pritožbo zoper predhodno odločbo zavrnilo. Predhodna odločba je postala pravnomočna.
14.
Komisija za prevzeme je nato začela upravne prekrškovne postopke zoper, med drugim, GM, HL in FN (vsi fizične osebe). Odgovornost HL in FN je nastala zaradi njunih položajev, saj je bil prvi v času očitane kršitve član uprave v družbi Adler, drugi pa direktor družbe Petrus.
15.
Komisija za prevzeme je 29. januarja 2018 izdala odločbo zoper osebe GM (kot fizično osebo), HL (na položaju člana uprave v družbi Adler) in FN (na položaju direktorja družbe Petrus) (v nadaljevanju: upravna prekrškovna odločba). Komisija za prevzeme je osebam GM, HL in FN izrekla upravne kazni in ugotovila pridružitveno odgovornost družb, ki sta ju zastopali osebi HL in FN.
16.
Pri tej odločitvi je komisija za prevzeme svoje dejanske ugotovitve utemeljila na predhodni odločbi, zlasti v zvezi s ključno ugotovitvijo, da so zadevne stranke na podlagi dogovora z dne 29. septembra 2015 delovale kot osebe, „ki so delovale usklajeno“ v smislu člena 22a ÜbG. Ker v zakonskem roku 20 delovnih borznih dni komisiji za prevzeme niso predložile obvezne ponudbe za prevzem, so bile osebe GM, HL in FN krive kršitve člena 22a(1) ÜbG v povezavi s členom 22(1) ÜbG. Na tej podlagi je komisija za prevzeme GM, HL in FN izrekla denarne globe in ugotovila pridružitveno odgovornost družb Adler in Petrus za denarne globe, naložene HL in FN.
17.
Zoper upravno prekrškovno odločbo so bile pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), ki je predložitveno sodišče, vložene pritožbe. Navedeno sodišče opozarja, da v skladu z avstrijskim pravom, ki se nanaša na upravni postopek, pravnomočna predhodna odločba upravnega organa zavezuje (iste, pa tudi druge) upravne organe in sodišča, ki morajo odločiti o istem dejanskem in pravnem položaju, kot je tisti, o katerem je bilo odločeno v pred tem sprejeti predhodni odločbi. Predpogoj za take zavezujoče učinke je istovetnost strank. Enake zavezujoče učinke morajo spoštovati tudi upravna sodišča, spet ob pogoju istovetnosti strank v obeh postopkih.
18.
Predložitveno sodišče v zvezi z osebo GM meni, da gre v smislu postopkov, v katerih sta bili sprejeti predhodna in upravna prekrškovna odločba, za istovetni stranki. Glede osebe GM prav tako meni, da so izpolnjene vse druge zahteve za zavezujoče učinke predhodne odločbe v skladu z nacionalnim pravom.
19.
Glede oseb HL in FN, predložitveno sodišče dvomi, da sta stranki v predhodnem in upravnem prekrškovnem postopku istovetni. Opozarja, da osebi HL in FN med predhodnim postopkom nista bili navzoči kot „stranki“, temveč sta delovali zgolj kot zastopnici družb Adler (v kateri je bila oseba HL članica uprave) in Petrus (v kateri je bila oseba FN direktorica). Takšen status „stranke“ je bilo za osebi HL in FN (kot fizični osebi) mogoče ugotoviti le med upravnim prekrškovnim postopkom. Vendar je komisija za prevzeme med upravnim prekrškovnim postopkom ugotovila obstoj „razširjenega zavezujočega učinka“ (erweiterte Bindungswirkung), ki je iz predhodne odločbe izhajal tudi za osebi HL in FN (kot fizični osebi).
20.
Ob upoštevanju navedenega dejanskega in pravnega okvira je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali člena 4 in 17 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/25/ES z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem – ob upoštevanju načela učinkovitosti po pravu Unije – nasprotujeta razlagi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive 2004/25/ES, s katero je bilo ugotovljeno, da je oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive 2004/25/ES, ne priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti isti osebi, zaradi česar ima ta oseba ponovno na razpolago vse dejanske in pravne ugovore ter dokazna sredstva, s katerimi lahko prereka kršitev pravnega predpisa, ki je že bila ugotovljena v pravnomočni odločbi?
2.
Ali člena 4 in 17 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/25/ES z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem – ob upoštevanju načela učinkovitosti po pravu Unije – nasprotujeta razlagi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive 2004/25/ES, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravna oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive 2004/25/ES, ne priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti organu, ki je upravičen zastopati to pravno osebo, zaradi česar ima ta oseba (organ) ponovno na razpolago vse dejanske in pravne ugovore ter dokazna sredstva, s katerimi lahko prereka kršitev pravnega predpisa, ki je že bila ugotovljena v pravnomočni odločbi?
3.
(Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:) Ali člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive 2004/25/ES, s katero je bilo ugotovljeno, da je fizična oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive 2004/25/ES, priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti isti osebi, tako da ta oseba s pravnega in dejanskega vidika ne more prerekati že pravnomočno ugotovljene kršitve pravnega predpisa?
4.
(Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen:) Ali člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se pravnomočni odločbi nadzornega organa v skladu s členom 4 Direktive 2004/25/ES, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravna oseba kršila nacionalne predpise, ki so bili sprejeti za prenos Direktive 2004/25/ES, priznava zavezujoč učinek v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka, ki ga je ta nadzorni organ vodil proti organu, ki je upravičen zastopati to pravno osebo, tako da ta oseba (organ) s pravnega in dejanskega vidika ne more prerekati že pravnomočno ugotovljene kršitve pravnega predpisa?“
21.
Pisna stališča so predložili družba Alder, osebi HL in GM, komisija za prevzeme in Evropska komisija. Navedene stranke, razen Komisije, so odgovorile tudi na vprašanja, ki jim jih je postavilo Sodišče.
IV. Analiza
22.
Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja. Najprej bom predstavil, kako sam razumem nacionalno pravo, in na tej podlagi predlagal poenostavitev vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče (razdelek A). Potem bom pojasnil veljavna merila v okviru prava Unije (razdelek B), nazadnje pa se bom vrnil na obravnavano zadevo (razdelek C).
A. (Nacionalno zakonodajno) ozadje in postavljena vprašanja za predhodno odločanje
23.
Na prvi pogled se štiri vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je oblikovalo predložitveno sodišče, obravnavana v okviru kompleksne mreže nacionalnih pravil in postopkov, dejansko zdijo dokaj zapletena. Poleg tega se zdi, da so ta vprašanja precej daljnosežna, saj se na splošno nanašajo na: učinkovitost prava Unije, status ali zavezujoči učinek pravnomočnih upravnih odločb, potencialno skupaj z obveznostjo ponovne preučitve teh pravnomočnih odločb, in temeljne pravice v postopku, v katerem se naložijo sankcije za prekrške.
24.
Po mojem mnenju se je te zadeve mogoče lotiti na precej bolj omejen način. Koristne smernice je predložitvenemu sodišču morda mogoče zagotoviti tudi brez obravnave vseh zapletenosti nacionalnega prava, ki jih je predložitveno sodišče opisalo precej podrobno, in elementov nasprotujoče si nacionalne sodne prakse. Take razprave bi nedvomno lahko bile zanimive, vendar nisem prepričan, da so v okviru obravnavane zadeve dejansko potrebne. Namesto tega se bom raje osredotočil na praktično težavo, ki jo imajo – zlasti ob upoštevanju pravice do obrambe in dostopa do sodišča – posamezniki, zoper katere se tak postopek vodi.
25.
Da bi to lahko storil, je najprej treba obravnavati naslednje tri elemente. Prvič, kaj natančno je sporno po nacionalnem pravu? Drugič, kako se Listina in njen člen 47 prepletata z Direktivo o ponudbah za prevzem ter prilegata v sliko obravnavane zadeve? Tretjič, obe navedeni točki me silita k preoblikovanju in poenostavitvi vprašanj predložitvenega sodišča, v upanju, da pri tem ne bom spregledal dejanske težave.
26.
Prvič, za obravnavano zadevo je bistveno razumeti dva elementa nacionalnega upravnega prava: na eni strani postopkovna pravila o tem, kako komisija za prevzeme vodi upravne postopke za očitane kršitve pravil glede obveznih ponudb za prevzem, na drugi pa nacionalna postopkovna pravila, na podlagi katerih postanejo pravnomočne upravne odločbe pravnomočne.
27.
Komisija za prevzeme je pristojna, da začne preiskavo med drugim o tem, ali imetnik vrednostnih papirjev ni predložil obvezne ponudbe za prevzem v smislu člena 22(1) ÜbG po pridobitvi „pomembnih lastniških deležev“ v ciljni družbi. To lahko stori tudi v primeru, v katerem take deleže pridobi skupina strank, „ki deluje usklajeno“. (
3
)
28.
Vendar je postopek razdeljen na ugotavljanje objektivnih in subjektivnih elementov, zakaj obvezna ponudba za prevzem ni bila predložena. (
4
) Kot pojasnjujejo stranke, ugotavljanje teh elementov poteka ločeno, objektivno ugotavljanje, ali stranka ni predložila obvezne ponudbe za prevzem pa se opravi v predhodnem postopku in konča s sprejetjem predhodne odločbe. Ampak predhodni postopek ne reši vprašanja odgovornosti za prekršek. Ta odgovornost je predmet poznejšega ugotavljanja, namenjenega iskanju subjektivnih elementov za obstoj upravne odgovornosti, za katero je videti, da pripelje do sankcije prekrškovne narave.
29.
Morebitni sodni nadzor vsakega takega ugotavljanja gre po drugačni poti. Komisija za prevzeme pojasnjuje, da se za predhodni in upravni prekrškovni postopek uporabljata različna pritožbena organa. V primeru predhodnega postopka se je mogoče pritožiti pri Oberster Gerichtshof (vrhovno sodišče, Avstrija). Vendar je bilo navedeno, da je nadzor vrhovnega sodišča v takih primerih omejen izključno na pravne okoliščine. Dejanskih okoliščin to sodišče ne more preizkusiti. Nasprotno je upravni prekrškovni postopek mogoče prerekati pred Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), v nekaterih primerih pa celo pred Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče, Avstrija). Zvezno upravno sodišče ima „polno pristojnost“ za pravni in dejanski nadzor odločb, sprejetih v upravnem prekrškovnem postopku. Vendar se zdi, da je ta pristojnost odvisna od zavezujoče narave odločbe, ki jo je pred tem sprejela komisija za prevzeme oziroma drug organ ali sodišče in ki je postala pravnomočna.
30.
Komisija za prevzeme navaja, da na obeh pritožbenih stopnjah deluje kot „sodišče prve stopnje“. Tako se je v predhodnem in upravnem prekrškovnem postopku mogoče pritožiti vsaj na dveh stopnjah.
31.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da ko upravna odločba, ki jo je izdala komisija za prevzeme, postane pravnomočna, ta zavezuje tako komisijo za prevzeme kot tudi druge upravne organe. Poleg tega ima potem enake učinke tudi za zvezno upravno sodišče, če bi bilo pozvano, da odloči o istem dejanskem in pravnem položaju, kot ga je obravnavala komisija za prevzeme. Tako struktura postopka „v dveh krogih“ pred komisijo za prevzeme pomeni, da je treba v praksi v poznejšem upravnem prekrškovnem postopku glede (subjektivnih) elementov nepredložitve obvezne ponudbe za prevzem upoštevati zavezujoč učinek predhodnega (objektivnega) ugotavljanja v predhodnem postopku, potem ko je odločba o zadevnem postopku postala pravnomočna.
32.
Skratka, tukaj je po mojem razumevanju praktična težava. Tisto, o čemer je bilo odločeno v „prvem“ predhodnem postopku, je treba upoštevati v vseh poznejših postopkih, tako upravnih kot sodnih. Še več oziroma bolj predvsem ta „zavezujoči učinek“ skozi postopke ne nastane samo glede istih strank (istovetnost strank v postopkih). (
5
) Izrazi se tudi, kar je precej bistveno, v položajih, ko je taka „istovetnost“, blago rečeno, sporna (na primer, ko so posameznikom osebno naložene sankcije v „drugem“ krogu, medtem ko je v „prvem krogu“ predhodnega postopka formalno sodelovala le njihova družba).
33.
Drugič, ob upoštevanju takega sistema je predložitveno sodišče postavilo štiri vprašanja za predhodno odločanje. Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje se nanašata na združljivost avstrijskih nacionalnih postopkovnih pravil o pravnomočnosti upravnih odločb z vidika ohranjanja vsebinskih učinkov členov 4 in 17 Direktive o ponudbah za prevzem. Vprašanji se razlikujeta po tem, ali so stranke v postopkih istovetne ali ne.
34.
Člena 4 in 17 Direktive o ponudbah za prevzem obravnavata imenovanje in pristojnosti nadzornega organa ter izrekanje sankcij zaradi kršitve nacionalnih ukrepov, sprejetih v skladu z navedeno direktivo. Vendar ni očitno, predložitveno sodišče pa tega ne pojasni, kako se lahko s tema določbama zagotovijo smernice glede specifičnih vprašanj, postavljenih v tem postopku.
35.
Tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje se z vidika Listine nanašata na isto stvar. V bistvu gre za to, ali bi člen 47 Listine nasprotoval nacionalnim postopkovnim pravilom, po katerih velja, da je pravnomočna odločba upravnega organa v zvezi s kršitvami nacionalnih pravil o ponudbah za prevzem za isti upravni organ zavezujoča v poznejšem (upravnem) prekrškovnem postopku. S tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče pridobiti smernice glede te združljivosti v primeru istovetnosti strank v obeh postopkih, ki ju vodi navedeni upravni organ. S četrtim vprašanjem želi predložitveno sodišče pridobiti smernice za primer, v katerem stranke niso istovetne.
36.
Zdi se torej, da se s štirimi vprašanji, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, če se berejo skupaj, priznanje „polne učinkovitosti“ Direktivi o ponudbah za prevzem postavlja ob bok spoštovanju postopkovnih pravic, ki so med drugim zavarovane z Listino. Iz navedb predložitvenega sodišča je mogoče razbrati, da med tema ciljema obstaja določena napetost. Dejansko je videti, kot da obstaja tiha predpostavka, da je mogoča bodisi učinkovitost sankcij bodisi varstvo temeljnih pravic, oboje skupaj pa ne. Morda obstaja še nadaljnja tiha predpostavka, in sicer, da če naj bo sankcija „učinkovita“, se ta ne bi smela preveč ovirati s pravicami strank.
37.
Menim, da to ni dobra izhodiščna predpostavka.
38.
Namesto tega ni sporno, da se z avstrijskimi pravili o nadzoru nad ponudbami za prevzeme, kot jih med drugim vsebuje ÜbG, izvaja Direktiva o ponudbah za prevzem, in s tem pravo Unije, v smislu člena 51(1) Listine. Vsak nacionalni postopek, izveden v skladu z okvirom Direktive o ponudbah za prevzem, mora biti torej združljiv s členom 47 Listine in kakršnimi koli pravicami, ki jih zagotavlja pravo Unije.
39.
Tako dejanska težava po mojem mnenju ni v tem, da je treba izbirati med „polno učinkovitostjo“ in „temeljnimi pravicami“. Ne, resnično vprašanje je, ali so avstrijska postopkovna pravila, kakor se uporabljajo in so bila ugotovljena v obravnavani zadevi, združljiva s členoma 4 in 17 Direktive o ponudbah za prevzem v povezavi s členom 47 Listine, in pravicami, ki jih zagotavlja pravo Unija.
40.
Tretjič, ob upoštevanju tega iz štirih vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, nastaneta dve ali celo eno samo z dvema podvprašanjema. Tako je vprašanja za predhodno odločanje v bistvu mogoče preoblikovati v poizvedbo o tem, ali je uporaba nacionalnih postopkovnih pravil, kakor so ugotovljena v obravnavani zadevi, združljiva s členoma 4 in 17 Direktive o ponudbah za prevzem, ob upoštevanju načela spoštovanja pravice do obrambe in/ali člena 47 Listine. To krovno vprašanje ima dve nadaljnji podvprašanji: možnost, v kateri je stranka v postopkih istovetna (prvo in tretje vprašanje za predhodno odločanje), in možnost, v kateri take istovetnosti ni (drugo in četrto vprašanje za predhodno odločanje).
41.
Zadevna vprašanja so postavljena s posebno osredotočenostjo na upravni prekrškovni postopek. Vendar, kot postane jasno, ta postopek ni izvor težave. Težava se začne „po toku navzgor“ z varstvom takih pravic med predhodnim postopkom pred komisijo za prevzeme in omejenim nadzorom nad v njem podanimi ugotovitvami pred vrhovnim sodiščem, s čimer se zadevna vprašanja potem prenašajo „po toku navzdol“ v poznejše (upravne) prekrškovne (in morebiti nadaljnje) postopke.
42.
Glede na pomembnost predhodnega postopka bom tako začel z drugim in četrtim vprašanjem za predhodno odločanje ter varstvom temeljnih pravic tistih strank, ki niso sodelovale v predhodnem postopku in (zato) niso mogle izpodbijati ugotovitev iz predhodne odločbe (razdelek C.1). Šele potem se bom vrnil na prvo in tretje vprašanje za predhodno odločanje ter položaj istovetnosti strank v postopkih, čeprav le na kratko (razdelek C.2). Preden pa to storim, bom predstavil standard temeljnih pravic, ki velja za oba sklopa vprašanj (razdelek B).
B. Zahteve prava Unije
1.
Upravni postopek in pravica do obrambe
43.
Spoštovanje pravice do obrambe je splošno načelo prava Unije, ki se uporablja, kadar namerava organ zoper osebo izdati akt, ki posega v njen položaj. (
6
) V takih okoliščinah mora biti naslovniku zadevne odločbe omogočeno, da je zaslišan in izrazi svoja stališča pred sprejetjem odločbe. (
7
) Ta pravica je nujna v vseh postopkih, v katerih se sprejme odločba, ki posega v položaj zadevne stranke, najsi bo civilne, kazenske, upravne ali druge narave. (
8
)
44.
Bistveno je, da upravni organi pri izvajanju svojih postopkov zagotavljajo spoštovanje strankine subjektivne pravice do obrambe. (
9
) Ta pravica mora biti na voljo v trenutku, ko postane vpletena. (
10
) Le tako se lahko zagotovi, da zadevni organ upošteva vse upoštevne informacije in da lahko prizadeta oseba popravi morebitne napake in uveljavlja dejstva, ki govorijo v prid nesprejetju odločbe, ki posega v njen položaj. (
11
)
2.
Sodni postopki in člen 47 Listine
45.
V členu 47, prvi odstavek, Listine je določena pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem. Ključni sestavini te pravice sta načelo enakosti orožij, vključno z načelom kontradiktornosti, (
12
) in načelo procesne enakosti. (
13
) Z naložitvijo obveznosti, da je treba vsaki stranki dati razumno možnost, da predstavi svoje trditve pod pogoji, ki je v primerjavi z nasprotno stranko ne postavljajo v bistveno slabši položaj, (
14
) se člen 47 Listine nanaša tudi na varstvo pravice do obrambe. (
15
)
46.
Res je, da je celoten nabor jamstev, ki izhajajo iz člena 6(2) in (3) Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP), ki mu ustrezata člena 47 in 48 Listine, potreben samo v postopkih, ki bi lahko privedli do sankcije „kazenske“ narave. (
16
) Vendar iz člena 47 Listine jasno izhaja tudi, da ta določba ni omejena na postopke, ki vodijo do naložitve izključno „kazenskih“ sankcij. Navedena določba namreč določa jedro pravic, ki morajo biti zavarovane v vseh sodnih postopkih. (
17
)
47.
Nadzor, ali je bilo navedeno jedro pravic spoštovano, mora biti s pravnega in dejanskega vidika na voljo „sodišču“ v smislu člena 47 Listine. (
18
) V skladu s sodno prakso mora biti tak organ ustanovljen z zakonom, stalen, imeti mora obvezno sodno pristojnost, zagotavljati mora kontradiktornost postopka, uporabljati pravna pravila in biti neodvisen (notranje in zunanje). (
19
)
48.
Če naj bi bil sodni nadzor v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine učinkovit, se za tak nadzor praviloma zahteva polna pristojnost na vsaj eni stopnji. (
20
) Obseg nadzora, ki ga opravi tako „sodišče“, je lahko na primer omejen samo na pravna vprašanja. (
21
) Vendar mora v tem primeru upravni organ, ki je pristojen za izdajo zadevne odločbe, sam izpolnjevati vsa merila „sodišča“ v smislu člena 47 Listine. (
22
) Zato je tako ali drugače potrebna vsaj ena popolnoma neodvisna instanca, ki se bo v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine štela za „sodišče“ in ki je upravičena do presoje zadeve s polno pristojnostjo, torej o pravnih in tudi dejanskih elementih.
C. Obravnavana zadeva
1.
Različne stranke v poznejšem upravnem postopku
49.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je komisija za prevzeme med predhodnim postopkom preučila, ali bi se ravnanje strank v postopku lahko (objektivno) obravnavalo kot ravnanje strank, „ki delujejo usklajeno“, da pridobijo „pomembne lastniške deleže“ v družbi Conwert, in ali bi s tem morala nastati obveznost predložitve obvezne ponudbe za prevzem. V poznejšem (upravnem prekrškovnem) postopku je komisija za prevzeme nato menila, da jo te (objektivne) ugotovitve zavezujejo pri ugotavljanju subjektivnih elementov nepredložitve obvezne ponudbe za prevzem. Menila je, da ti zavezujoči učinki nastanejo kljub dejstvu, da v predhodnem in upravnem prekrškovnem postopku niso sodelovali isti udeleženci.
50.
Po mojem mnenju to nedvomno sproža vprašanja po pravu Unije v obeh pravkar opisanih razsežnostih: z vidika uveljavljanja pravice do obrambe zadevnih strank (točka a) in z vidika nezmožnosti sodišča s „polno pristojnostjo“, da opravi nadzor (točka b).
a)
Uveljavljanje pravice do obrambe
51.
Oseba HL pojasnjuje, da med predhodnim postopkom ni mogla uveljavljati pravice do obrambe, ker ni bila imenovana za „stranko“ v postopku (Parteistellung). Namesto tega je bila obravnavana zgolj kot „udeleženka“ (Beteiligter) v smislu predhodnega postopka. V skladu z avstrijskim pravom navedena statusa očitno pomenita drugačne postopkovne pravice in jamstva. Na primer, oseba HL pojasnjuje, da ni bila obveščena o predhodnem postopku, ni imela vpogleda v spis, ni mogla uveljavljati pravice do molka ali se pritožiti zoper predhodno odločbo. Te pravice naj bi domnevno lahko uveljavljala šele, ko se je začel upravni prekrškovni postopek, ampak le v okviru tega drugega postopka. Vendar je v zadevnem trenutku predhodna odločba, ki je do takrat postala pravnomočna, komisijo za prevzeme že zavezovala v delu, ki se nanaša na objektivno ugotavljanje strank, „ki so delovale usklajeno“. Zato so bila osebi HL od začetka objektivno pripisana dejanja družbe Adler, ker je imela položaj članice uprave v tej družbi, ne da bi lahko uveljavljala svojo (lastno in osebno) pravico do obrambe.
52.
Komisija za prevzeme v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, trdi, da je oseba HL imela možnost sodelovati v predhodnem postopku, pravico do molka v skladu s členom 51 AVG in pravico do obrambe med zadevnim postopkom. Komisija za prevzem tudi navaja, da je bila oseba HL dejansko „osebno“ povabljena na ustno obravnavo v predhodnem postopku, da je bila na njej navzoča in je v njej sodelovala. To bi pomenilo, da je oseba HL lahko uveljavljala nekaj svojih subjektivnih postopkovnih pravic.
53.
Predložitveno sodišče je tisto, ki mora ugotoviti dejanske okoliščine obravnavane zadeve in obstoječo razlago nacionalnega prava, ki je očitno nekoliko sporna.
54.
Iz spisa zadeve razumem, da je oseba HL med predhodnim postopkom sodelovala kot članica uprave družbe Adler, ki deluje za to družbo in v njenem imenu, ne pa v svojem osebnem imenu. Dejansko se zdi, da nič ne kaže, da bi komisija za prevzeme v predhodnem postopku objektivno preučila njeno osebno odgovornost. Preučevala je vpletenost družbe. Zdi se, da se je osebna vpletenost osebe HL obravnavala šele med upravnim prekrškovnim postopkom.
55.
Vendar se zdi, da komisija za prevzem zatrjuje, da bi lahko oseba HL kljub neujemanju strank med postopkoma svojo osebno pravico do obrambe med predhodnim postopkom uveljavljala posredno prek družbe Adler, ko je to pravno osebo zastopala kot članica uprave, saj sta obe stranki imeli enake interese (Interessengleichlauf).
56.
S to logiko se ne strinjam iz (vsaj) dveh razlogov.
57.
Prvič, ni mogoče spregledati precej očitne možnosti, da bi pri direktorjih družb, ki so v položaju, kot ga je opisala komisija za prevzeme, lahko prišlo do nasprotja interesov in/ali kršitve fiduciarnih obveznosti. Vsekakor je, kar se tiče širše slike, precej pravilno predpostavljati, da bodo družba in njen/‑i direktor/‑ji ali drugi člani njenih upravljavskih organov verjetno imeli enak interes, da družba ne bi bila spoznana za krivo kršenja pravil o ponudbah za prevzem. Vendar, ali je glede drugih vprašanj, ki bi se medtem lahko pojavila, res mogoče izključiti možnost, da se direktor družbe ali član uprave ne bo znašel v položaju, ko bo moral izbirati med najboljšimi interesi družbe in lastnim najboljšim interesom, zlasti v okoliščinah, v katerih bo naknadno očitno ugotovljena upravna osebna odgovornost direktorjev družb in jim bodo naložene sankcije prekrškovne narave?
58.
Drugič, pravica do obrambe je subjektivne narave. V skladu z ustaljeno sodno prakso te pravice ni mogoče prenesti na drugo osebo, fizično ali pravno, in je nikakor ni mogoče uveljavljati v imenu druge osebe. (
23
) Samo zadevne stranke so tiste, ki morajo imeti možnost učinkovitega uveljavljanja pravice, ki jim jo podeljuje pravo Unije, ne glede na naravo postopka, ki se vodi zoper njih.
59.
Tako – ne da bi želel zveneti preveč formalistično – ne morem sprejeti premise, da je fizično osebo, ki deluje za družbo in v njenem imenu (in za katero se torej običajno razume, da deluje kot družba, zakoniti zastopnik pravne osebe), dejansko mogoče enačiti z isto osebo, ki deluje v osebnem interesu in za lastni račun. To še toliko bolj drži v okoliščinah, ko se med zadevnima postopkoma interesi obeh oseb lahko razlikujejo ali so si celo nasprotni.
60.
V obravnavani zadevi je oseba HL osebno svojo pravico do obrambe očitno lahko uveljavljala le med upravnim prekrškovnim postopkom. Takrat pa je predhodna odločba že postala pravnomočna. Zato jo je bilo treba v upravnem prekrškovnem postopku upoštevati glede „objektivnih“ elementov preiskave komisije za prevzeme o morebitni kršitvi obveznosti predložitve obvezne ponudbe za prevzem. To je imelo učinek, da je bilo o ravnanju osebe HL odločeno, ne da bi ta lahko predstavila svoja stališča, preden je bila sprejeta zadevna odločba. (
24
)
b)
Neobstoj dostopa do sodišča s „polno pristojnostjo“
61.
Stališče oseb GM in HL ter družbe Adler je, da v teh okoliščinah člen 47 Listine nasprotuje priznanju zavezujočega učinka predhodne odločbe v smislu upravnega prekrškovnega postopka. V zvezi s členom 47, prvi odstavek, Listine navedene stranke trdijo, da – glede na omejen sodni nadzor, ki je na voljo vrhovnemu sodišču – priznanje zavezujočega učinka pravnomočne predhodne odločbe v okviru poznejšega upravnega prekrškovnega postopka in v sodnem postopku pred Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) spodkopava njihovo pravico do učinkovitega sodnega varstva, ki izhaja iz Listine.
62.
Komisija za prevzeme tem stališčem nasprotuje. Trdi, da so postopkovna jamstva, ki so podlaga za predhodni in upravni prekrškovni postopek, takšna, da posledične odločbe sprejme neodvisno in nepristransko „sodišče“ v smislu člena 47 Listine. Ker komisija za prevzeme tako v obeh primerih deluje kot „sodišče prve stopnje“, s čimer je standard nadzora vrhovnega sodišča omejen zgolj na pravna vprašanja, naj bi bilo to v skladu s členom 47 Listine.
63.
Logika zahtev iz člena 47, prvi odstavek, Listine zahteva presojo v dveh delih. (
25
) Prvič, ali se komisija za prevzem dejansko, kot zatrjuje, lahko šteje za „sodišče“ v smislu člena 47 Listine (točka 1). Drugič, če to ne drži, ali so njene odločbe predmet nadzora sodišča s „polno pristojnostjo“ (točka 2).
1) Ali je komisija za prevzeme „sodišče“ v smislu člena 47 Listine?
64.
Eden od kumulativnih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da gre za „sodišče“ v smislu člena 47 Listine, je vprašanje, ali je zadevni organ „neodvisen“. (
26
) Zagotavlja enako distanco do strank v postopku in njihovih posamičnih interesov glede predmeta zadevnega postopka. (
27
) Drugače povedano, zadevni organ ne sme biti stranka v lastni zadevi, kar bi bila kršitev načela nemo judex in sua causa. (
28
)
65.
Ne da bi bilo treba upoštevati vse, kar se zahteva, da so izpolnjena merila za „sodišče“ iz člena 47 Listine, komisija za prevzeme očitno ne izpolnjuje merila, povezanega z „neodvisnostjo“.
66.
Oseba GM v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, navaja, da je komisija za prevzeme v skladu s členom 29(1) ÜbG odgovorna za izvajanje ÜbG in da so ji bile zato podeljene obsežne pristojnosti po uradni dolžnosti, vključno s pristojnostjo, da začne predhodni in upravni prekrškovni postopek. V takih postopkih je komisija za prevzeme tista, ki odloča o obsegu in predmetu postopka, sama pa opravi tudi preiskavo za zadevni postopek. Ob upoštevanju potrditve predložitvenega sodišča iz člena 33(4) ÜbG izhaja, da je v postopkih, začetih na obrazloženo zahtevo, komisija za prevzeme edina pristojna za odločanje, ali se bo postopek nadaljeval, tudi če je navedena zahteva pozneje umaknjena.
67.
Skratka, komisija za prevzeme ima po nacionalnem pravu očitno različne vloge: preiskovalca, tožilca in „sodnika“. Nič ne kaže, da komisija za prevzeme notranje deluje na podlagi strogega funkcionalnega ločevanja med, na eni strani, oddelki zadevnega organa, odgovornimi za preiskavo in odločanje v okviru izvajanja direktive o ponudbah za prevzem, in, na drugi strani, organom, ki odloča o pritožbah, vloženih zoper odločbe, ki so jih sprejeli navedeni oddelki. (
29
)
68.
Dejansko komisija za prevzeme v poznejšem sodnem postopku v zvezi s prerekanji njenega predhodnega ali upravnega prekrškovnega postopka očitno deluje kot tožena stranka v lastni zadevi, da zagovarja lastne odločbe pred pristojnim avstrijskim sodiščem. (
30
) Ne nastopa torej kot nepristranska tretja oseba med domnevnim kršiteljem na eni strani in upravnim organom, ki je odgovoren za spremljanje skladnosti s ponudbami za prevzem, na drugi.
69.
Seveda mora o vseh teh elementih odločiti predložitveno sodišče. Vendar glede na odgovore, predložene Sodišču, in iz razlogov, navedenih v predhodnih točkah teh sklepnih predlogov, nisem prepričan, da komisija za prevzeme izpolnjuje merila za „sodišče“ v smislu člena 47 Listine. Želim poudariti, da taka previdna ugotovitev, katere preveritev je spet v rokah predložitvenega sodišča, nikakor ne omaja dejstva, da bo nekaterim nacionalnim upravnim organom podeljena višja stopnja neodvisnosti in da bodo ti imeli najvišjo raven strokovnega znanja na svojem zadevnem področju delovanja.
70.
Vendar to ni tisto, kar opredeljuje „neodvisno“ sodišče. Za neodvisno sodišče v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine je značilna popolna neodvisnost, ki je tako „notranja“ kot tudi „zunanja“. Glede vpletenih strank gre za neodvisnega tretjega. Po tej logiki odločevalski senati, ki so del upravnega organa, ali celo funkcionalno zelo neodvisni pritožbeni senati, ki so del upravnega organa, še vedno nekako spadajo med javno upravo in ne med pravosodje. (
31
)
71.
Ker komisija za prevzeme očitno ni „sodišče“ v smislu člena 47, prvi odstavek, Listine, se tako postavi vprašanje, ali v obravnavani zadevi pristojna nacionalna sodišča ohranjajo „polno pristojnost“ za nadzor nad odločbami komisije za prevzeme.
2) Ali se izvaja nadzor, ki ga opravi sodišče s „polno pristojnostjo“?
72.
Sodni nadzor nad odločbami komisije za prevzeme je očitno različen glede na postopek, ki je predmet nadzora. Po eni strani se je zoper ugotovitve, ki izhajajo iz predhodnega postopka, mogoče pritožiti pri vrhovnem sodišču. Nadzor tega sodišča je omejen izključno na pravna vprašanja. (
32
) Tako ni videti, da bi imelo „polno pristojnost“ za nadzor dejanskih vprašanj. (
33
) Po drugi strani se je za nadzor nad ugotovitvami, ki izhajajo iz upravnega prekrškovnega postopka, mogoče pritožiti pri zveznem upravnem sodišču (kar je v obravnavani zadevi predložitveno sodišče). (
34
) Navedeno sodišče ima očitno „polno pristojnost“ za nadzor ugotovitev komisije za prevzeme s pravnega in dejanskega vidika.
73.
Vendar predložitveno sodišče pojasnjuje, da v praksi ne izvaja „polne pristojnosti“, ker ne more opraviti nadzora nad predhodno odločbo komisije za prevzeme. Navaja, da ga – zaradi širokih zavezujočih učinkov, ki jih avstrijska postopkovna pravila pripisujejo pravnomočnim upravnim odločbam – vežejo (zdaj pravnomočne) ugotovitve komisije za prevzeme v predhodni odločbi in da nad temi ugotovitvami ne more opraviti nadzora.
74.
Skratka, nacionalno pravo vzpostavlja sistem, v katerem komisija za prevzeme, ki (i) nima značilnosti „sodišča“, izda odločbo, nad katero (ii) vrhovno sodišče ne more opraviti celovitega nadzora in ki, (iii) potem ko je postala pravnomočna, (iv) ne zavezuje le same komisije za prevzeme v prihodnjih postopkih, v katerih so bili ugotovljeni istovetnost strank (kar ta organ razlaga precej široko), podlage in predmeta, temveč tudi (v) sodišče, ki ima običajno nalogo, da opravi nadzor nad temi povezanimi postopki.
75.
Če to dejansko drži, potem je tak položaj po mojem mnenju v nasprotju s členom 47 Listine in zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu.
76.
Poudaril bi, da se ta nezdružljivost pojavlja za vsakega udeleženca v „prvem“ (predhodnem) postopku, saj očitno ni nobenega „sodišča“ s polno pristojnostjo, kot ga zahteva člen 47, prvi odstavek, Listine. Poleg te začetne težave se pojavi še ena v zvezi s posebnim položajem strank, ki v prvem predhodnem postopku sploh niso sodelovale.
2.
Iste stranke v poznejšem postopku
77.
Oseba GM trdi, da v predhodnem postopku ni sodelovala kot „stranka“, zato ni bila obveščena o dejstvu, da bi zadevni postopek lahko privedel do naložitve „prekrškovne“ sankcije na podlagi upravnega prekrškovnega postopka. Navaja tudi, da ji med predhodnim postopkom ni bila zagotovljena pravica do molka.
78.
Stališče komisije za prevzeme je, da so bile med predhodnim in upravnim prekrškovnim postopkom spoštovane vse temeljne pravice osebe GM.
79.
Te okoliščine mora sicer preveriti predložitveno sodišče, vendar je izhodišče za varstvo temeljnih pravic osebe GM enako kot tisto, ki je bilo uveljavljano za posebne okoliščine v primeru osebe HL in družbe Adler. Na neki način je težava, ki nastane v prvem krogu, za vse stranke enaka. Gre samo za to, da v posebnih okoliščinah, v katerih so stranke v postopkih iste, to dodatno vprašanje neobstoja pravice do obrambe ne more nastati (seveda če so lahko to pravico, do katere so postale upravičene med „prvim krogom“, uveljavljale, ko so postale vpletene).
80.
Zunaj navedenega načeloma ne vidim nobenega razloga, zakaj se v vzporednem ali poznejšem upravnem postopku, ki izhaja iz istega dejanskega stanja, ne bi bilo možno opreti na objektivne ugotovitve iz prejšnjega upravnega postopka. (
35
) Splošna praksa je, da so poznejše upravne odločbe utemeljene na ugotovitvah, informacijah ali celo elementih dokazov, ki so bili ugotovljeni v prejšnjih odločbah zadevnega organa ali celo odločbah drugih upravnih organov.
81.
Vendar je izhodišče za vse take „prenose skozi spise“ dejstvo, da mora biti zadevni stranki omogočeno, da lahko v celoti uveljavlja svojo pravico do obrambe, kadar do te pravice postane ali bi morala postati upravičena. (
36
) Ne sme se zgoditi, da je taka stranka kar naenkrat postavljena pred fait accompli, ki bistveno precej posega v njen položaj, ne da bi ta stranka sploh kdaj imela priložnost, da se izreče o zadevi.
82.
Ker je bila oseba GM očitno stranka v obeh postopkih, ki je delovala v lastnem imenu in osebno, ne nastanejo strukturna vprašanja, ki izhajajo iz neistovetnosti strank v različnih postopkih. (
37
) Predložitveno sodišče je tisto, ki mora ugotoviti, ali je bila v konkretni zadevi njena pravica do obrambe spoštovana v obeh postopkih.
3.
Sklepna pripomba
83.
Menim, da je treba opozoriti, da ti sklepni predlogi nikakor ne ogrožajo možnosti nacionalnega prava, da zavezujoči učinek upravnih odločb, ki so postale pravnomočne, razširi na več postopkov. Ponavljam, precej običajno je, da lahko ena odločba pomeni podlago za drugo odločbo ali da se upošteva v drugem postopku. (
38
) Upravna učinkovitost, skupaj z enakopravnostjo in predvidljivostjo upravnega ravnanja, najpogosteje dejansko podpira razširitev določenih ugotovitev v več postopkih. (
39
)
84.
Ali in kako želi nacionalni pravni red ustvarjati zavezujoče učinke pravnomočnih odločb upravnih organov, je prepuščeno postopkovni avtonomiji držav članic. Ta avtonomija je z varstvom temeljnih pravic iz prava Unije omejena le toliko, kolikor je potrebno, da se uveljavi učinkovito varstvo teh pravic. (
40
)
85.
Jasno je tudi, da se od držav članic ne zahteva, da vzpostavijo sistem upravnih odločb, v katerem upravni organ sam izpolnjuje merila za „sodišče“ v smislu člena 47 Listine. Vendar se po pravu Unije, kadar gre za pravice, ki izhajajo iz prava Unije, (sodni) nadzor odločb zadevne uprave premakne en korak „po toku navzgor“ na pristojna nacionalna sodišča.
86.
Ob upoštevanju tega okvira je bilo v teh sklepnih predlogih izraženo le mnenje, da je posebna kombinacija institucionalnih in postopkovnih izbir, za katero se je odločil nacionalni zakonodajalec, problematična iz dveh razlogov. Prvič, v okviru predhodnega postopka mora v določeni fazi obstajati možnost za izpodbijanje predhodne odločbe pred sodiščem s „polno pristojnostjo“, če stranke to želijo storiti. Drugič, varstvo subjektivnih pravic (po njihovi naravi) ne dopušča „pripisovanja s pooblastilom“ v upravnih postopkih, v katerih se posamezniki znajdejo v položaju, ko je o njihovi zadevi deloma že odločeno z ugotovitvami glede njihovega ravnanja, ki izhajajo iz predhodnega postopka, v katerem niso bili stranka.
V. Predlog
87.
Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), odgovori:
Člena 4 in 17 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/25/ES z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in pravico do obrambe, je treba razlagati tako, da nasprotujeta uporabi nacionalnih postopkovnih pravil, ki zadevnim strankam dejansko onemogočajo polno uresničevanje njihove pravice do obrambe med poznejšim upravnim prekrškovnim postopkom, v katerem se ugotavlja subjektivna odgovornost za kršitev, ki izhaja iz Direktive 2004/25/ES, ali ki strankam ne zagotavljajo dostopa do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o ponudbah za prevzem (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 2, str. 20).
(
3
)	Člen 22a, točka 1, ÜbG.
(
4
)	V skladu s členoma 33 in 35 ÜbG.
(
5
)	Kakršen je po navedbah predložitvenega sodišča običajno pogoj po nacionalnem pravu – glej točko 17 teh sklepnih predlogov.
(
6
)	Glej sodbe z dne 22. oktobra 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, točka 38 in navedena sodna praksa); z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, točka 84), in z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, točka 39 in navedena sodna praksa).
(
7
)	Sodbe z dne 19. februarja 2009, Kamino International Logistics (C‑376/07, EU:C:2009:105, točki 42 in 43); z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 47), in z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, točka 41).
(
8
)	Sodbe z dne 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals/Komisija (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, točka 92 in navedena sodna praksa); z dne 5. marca 2015, Komisija in drugi/Versalis in drugi (C‑93/13 in C‑123/13 P, EU:C:2015:150, točka 94 in navedena sodna praksa), in z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, točka 56).
(
9
)	Glej sodbi z dne 26. septembra 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, točka 83 in navedena sodna praksa), in z dne 17. marca 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, točka 33 in navedena sodna praksa).
(
10
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 90); z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, točke od 47 do 49), in z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točki 42 in 44 ter navedena sodna praksa).
(
11
)	Sodbe z dne 21. decembra 2011, Francija/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, točka 65 in navedena sodna praksa); z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 47), in z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, točka 41).
(
12
)	Sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 88 in navedena sodna praksa).
(
13
)	Sodba z dne 30. junija 2016, Toma in Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:C:2016:499, točka 36 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Sodba z dne 17. julija 2014, Sánchez Morcillo in Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, točka 49).
(
15
)	Sodbi z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 67), in z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 77 in navedena sodna praksa).
(
16
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točki 42 in 43). Glej tudi sodbo ESČP z dne 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. in Edizioni del Roma S.R.L. proti Italiji (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, točka 40 in navedena sodna praksa).
(
17
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 17. decembra 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België in drugi (C‑336/19, EU:C:2020:1031, točka 56 in navedena sodna praksa), in z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
18
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 11. septembra 2014, CB/Komisija (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, točke od 43 do 46). Glej tudi sodbo ESČP z dne 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. in Edizioni del Roma S.R.L. proti Italiji (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, točka 90 in navedena sodna praksa).
(
19
)	Sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 38 in navedena sodna praksa). Glede „notranjega“ vidika neodvisnosti, glej tudi sodbo z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 122).
(
20
)	Sodbi z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi (C‑199/11, EU:C:2012:684, točka 49), in z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, točke od 54 do 56 ter navedena sodna praksa).
(
21
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, točka 61). Glej tudi sodbi ESČP z dne 18. januarja 2000, Pesti in Frodl proti Avstriji (ECLI:CE:ECHR:2000:0118DEC002761895, točka 4 in navedena sodna praksa), in z dne 22. novembra 1985, Bryan proti Združenemu kraljestvu (ECLI:CE:ECHR:1995:1122JUD001917891, točka 47).
(
22
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, točki 61 in 62). Glej tudi sodbo ESČP z dne 27. oktobra 2009, Crompton proti Združenemu kraljestvu (ECLI:CE:ECHR:2009:1027JUD004250905, točke od 70 do 73).
(
23
)	Glej na primer sodbi z dne 9. junija 2011, Evropaïki Dynamiki/ECB (C‑401/09 P, EU:C:2011:370, točka 49), in z dne 10. septembra 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, točka 73). Glej tudi nedavno sodbo z dne 19. septembra 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Komisija (T‑228/17, EU:T:2019:619, točka 36).
(
24
)	Sodba z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točki 46 in 47 ter navedena sodna praksa).
(
25
)	Podrobno pojasnjeno v zgornji točki 48 teh sklepnih predlogov.
(
26
)	Glej zgornjo točko 47 teh sklepnih predlogov.
(
27
)	Glej na primer sodbo z dne 22. decembra 2010, RTL Belgium (C‑517/09, EU:C:2010:821, točke od 38 do 40 in navedena sodna praksa).
(
28
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, točka 62 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo ESČP z dne 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. in Edizioni del Roma S.R.L. proti Italiji (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, točka 64).
(
29
)	Glej sodbo z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, točke od 72 do 77).
(
30
)	Prav tam (točka 42).
(
31
)	Glej, po analogiji, iz sodne prakse glede dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki so jih izdali različni (nadzorni ali sodnim podobni) senati organov v okviru javne uprave, na primer sodbi z dne 31. maja 2005, Syfait in drugi (C‑53/03, EU:C:2005:333, točke od 31 do 37), in z dne 30. maja 2002, Schmid (C‑516/99, EU:C:2002:313, točke od 34 do 38).
(
32
)	Glej podrobneje točko 29 teh sklepnih predlogov.
(
33
)	Glej v zvezi s tem člen 30a(1) in (2) ÜbG. Za nasprotno primerjavo glej na primer postopek nadzora po nemškem pravu zoper odločbo Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (zvezni finančni nadzorni organ, Nemčija), ki omogoča pravni in dejanski nadzor. Glej člen 48 Wertpapiererwerbs‑ und Übernahmegesetz (nemški zakon o pridobitvah vrednostnih papirjev in prevzemih).
(
34
)	Člen 35(3) ÜbG.
(
35
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, točka 39).
(
36
)	Glej točko 44 teh sklepnih predlogov.
(
37
)	Glej točke od 54 do 60 teh sklepnih predlogov.
(
38
)	V zvezi z DDV glej na primer sodbo z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, točki 68 in 90). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, točka 39 in navedena sodna praksa).
(
39
)	Čeprav razlogi upravne učinkovitosti ne morejo biti čudežna rešitev za omejevanje varstva temeljnih pravic. Glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 2011, Zeturf (C‑212/08, EU:C:2011:437, točka 48).
(
40
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, točka 40 in navedena sodna praksa).