61985CC0043_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Parece ser éste el primer asunto que se plantea ante el Tribunal de Justicia a propósito de la aplicación de las normas de competencia del Tratado CEE a las ferias de muestras.
La Associazone nazionale commercianti internationali dentali e sanitari (Ancides) solicita al Tribunal de Justicia, de acuerdo con el artículo 173 del Tratado, que anule la Decisión 84/588 de la Comisión (DO 1984, L 322, p. 10) por la que se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1993 una exención en virtud del apartado 3 del artículo 85 que se concedió por primera vez a la Unione nazionale industrie dentarie italiane (UNIDI) en 1975 en relación con las normas mediante las que ésta última regula una feria de muestras periódica denominada "Expo Dental".
La Ancides, fundada en 1958, es una asociación italiana de importadores, mayoristas y distribuidores de material dental, la mayoría del cual, si no todo, se fabrica fuera de Italia; UNIDI es una asociación italiana integrada prácticamente por todos los fabricantes italianos de material dental. En el caso de autos se entiende por "material dental" el material para los dentistas y no, por ejemplo, cepillos ni pastas de dientes.
Los hechos relevantes pueden resumirse brevemente. Desde 1969, la UNIDI ha venido organizando "Expo Dental" en diversas ciudades italianas. En 1973, la UNIDI notificó a la Comisión las normas mediante las que regulaba la participación en la "Expo Dental" y solicitó una declaración negativa o una exclusión de acuerdo con el apartado 3 del artículo 85. Dichas normas delimitaban lo que se podía exhibir en las exposiciones "Expo Dental", qué negocios no podían por ello tratarse, e imponía a los expositores restricciones para participar en determinadas exposiciones a la vez que concedía al comité organizador la facultad discrecional de rechazar la admisión de los candidatos a expositores.
Estas normas fueron modificadas después de la notificación a la Comisión y antes de la Decisión de la Comisión, en orden a conseguir que la prohibición de participar en exposiciones competitivas, que era absoluta en la versión original de las normas, únicamente rigiera durante la mitad del período de tiempo entre dos "Expo Dental" sucesivas (en aquel momento se celebraban, aproximadamente, cada dieciocho meses).
Aparentemente, la Comisión no recibió observación alguna de terceros relativa a la comunicación de 1973 (último párrafo del apartado 5 de la sección I de la Decisión de 1975). Sin embargo, parece también que los funcionarios de la Comisión solicitaron informalmente la opinión de la Ancides, que fue favorable a la UNIDI ya que, en aquel momento, la Ancides colaboraba estrechamente con la UNIDI en la preparación de "Expo Dental", aunque se reconozca que era la UNIDI la que decidía en última instancia.
En julio de 1975, la Comisión adoptó una Decisión (DO 1975, L 228, p. 14) (en lo sucesivo, "Decisión de 1975"). La Comisión consideraba que tales normas podían perjudicar claramente la libertad de comercio entre los Estados miembros hasta el punto de que podía ponerse en peligro la consecución de un mercado único entre ellos. La Comisión rechazaba la solicitud de declaración negativa, pero concedía una exclusión a las normas de la "Expo Dental" que debería expirar el 31 de diciembre de 1983. El artículo 2 de la Decisión establecía que la UNIDI tenía que informar a la Comisión de toda negativa de admisión de un expositor de cualquier "Expo Dental".
Desde entonces, las relaciones entre la Ancides y la UNIDI se volvieron tensas y fueron vanos distintos intentos de arreglar amistosamente sus asuntos. Según la información a que ha tenido acceso el Tribunal de Justicia, parece que la Ancides se fortaleció al haberse incrementado las importaciones de material dental extranjero a Italia, mientras que la UNIDI adoptó una postura más defensiva de los intereses de los fabricantes italianos. En particular, la UNIDI se hizo cargo de una campaña publicitaria a favor de los fabricantes italianos denominados "sorridi italiano" (sonría italiano). Parece que este hecho indujo a la Ancides a romper con la UNIDI tras la "Expo Dental" de 1983 y a concentrarse en organizar sus propias exposiciones.
Por esta razón, cuando, en 1984, la UNIDI solicitó que se prorrogara la Decisión de 1975 y la Comisión publicó una comunicación en el Diario Oficial (DO 1984, C 130, p. 3) de acuerdo con el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17/62 (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), la Ancides respondió por escrito a la Comisión diciendo que no se debería prorrogar la exclusión y dando razones detalladas. La Comisión recibió las observaciones de la UNIDI sobre las objeciones expresadas por la Ancides y, encontrándolas convincentes, adoptó la Decisión impugnada por la que prorrogaba la exclusión.
Hay dos considerables diferencias entre las normas notificadas en 1973 y las normas a las que se concedió la exclusión en 1984. En primer lugar, las "Expo Dental" se celebraban ahora anualmente en lugar de cada dieciocho meses. El período anterior a las "Expo Dental" durante el cual se prohíbe a los expositores participar en ferias de muestras concurrentes se ha reducido, en consecuencia, de nueve meses a seis, es decir, a la mitad del intervalo entre dos "Expo Dental". En segundo lugar, los expositores a los que no se admite o se expulsa de una "Expo Dental" pueden interponer un recurso ante un tribunal arbitral. Este procedimiento de apelación se introdujo a petición de la Comisión (apartados 4 y 6 de la Decisión impugnada).
Al solicitar la anulación de la Decisión impugnada, la Ancides sostiene que la Comisión infringió los derechos a la defensa de Ancides, violando el artículo 19 del Reglamento nº 17/62 y los artículos 1, 5 y 7 del Reglamento nº 99/63 (DO 1963, p. 127; EE 08/01, p. 62) y que ha aplicado mal los artículos 85 y 86 del Tratado. En dicho contexto, la Ancides considera que la Comisión ha valorado incorrectamente la importancia de las dos innovaciones introducidas en las nuevas normas sobre "Expo Dental".
La Comisión reconoce que el recurso es admisible en la medida en que afecta los derechos de la Ancides como asociación, pero, a mi juicio correctamente, como la propia Ancides admite, sostiene que la Ancides no puede plantear cuestiones que únicamente atañen a sus miembros integrantes.
En cuanto al procedimiento, la Ancides alega que la Comisión no efectuó un examen suficientemente detallado de las nuevas circunstancias que deberían haber llamado su atención después de la carta de la Ancides en respuesta a la comunicación del artículo 19 y, en particular, que no concedió una audiencia a la Ancides o a sus miembros. La Ancides cita el siguiente párrafo de la sentencia en los asuntos acumulados 100 a 103/80, Musique diffusion française, Rec. 1983, p. 1825 ("asunto Pioneer"): "Como el Tribunal de Justicia recordó en su sentencia del 13 de febrero de 1979 (Hoffmann La Roche, 85/76, Rec. 1979, p. 461), las disposiciones mencionadas anteriormente", es decir, los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17/62 y el artículo 4 del Reglamento nº 99/63, "son una aplicación del principio fundamental del Derecho comunitario que exige que se respete el derecho a un juicio imparcial en cualquier procedimiento, incluso en los de carácter administrativo, y que establece, en particular, que debe concederse la oportunidad a la empresa interesada, durante el procedimiento administrativo, de expresar sus puntos de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos y circunstancias alegados y sobre los documentos empleados por la Comisión en apoyo de su reclamación de que ha habido una infracción del Tratado".
Sin embargo, está claro que esto no es directamente aplicable ya que el apartado citado del asunto Pioneer se refiere a la situación de una empresa contra la cual la Comisión propone que se adopte una decisión desfavorable.
El artículo 19 del Reglamento nº 17/62 establece lo siguiente:
"Audiencia de los interesados y de los terceros
"1. Antes de tomar las decisiones previstas en los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 15 y 16, la Comisión dará a las empresas y a las asociaciones de empresas interesadas la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista en relación con las reclamaciones estimadas por la Comisión.
"2. En la medida en que la Comisión o las autoridades competentes de los Estados miembros lo consideren necesario, podrán también oír a otras personas físicas o jurídicas. Si las personas físicas o jurídicas que acrediten un interés suficiente solicitaren ser oídas, se deberá estimar su solicitud.
"3. Cuando la Comisión proponga expedir una declaración negativa en virtud del artículo 2, o tomar una decisión de aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado, publicará lo esencial del contenido de la solicitud o de la notificación de que se trate, invitando a los terceros interesados a que le transmitan sus observaciones en el plazo que ella fije, el cual no podrá ser inferior a un mes. La publicación deberá tener en cuenta el legítimo interés de las empresas en que no se divulguen sus secretos comerciales."
El Reglamento nº 99/63 de la Comisión, relativo a las audiencias previstas en el artículo 19 del Reglamento nº 17/62, establece lo siguiente:
"Artículo 4
"En sus decisiones, la Comisión solamente mantendrá contra las empresas y las asociaciones de empresas destinatarias las quejas (motivos de infracción) respecto de las cuales aquéllas hayan podido manifestar sus puntos de vista.
"Artículo 5
"Si las personas físicas o jurídicas que acrediten un interés suficiente solicitaren ser oídas en aplicación del apartado 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17/62, la Comisión les concederá la oportunidad de manifestar sus puntos de vista por escrito en el plazo que determine.
"Artículo 7
"1. La Comisión dará a las personas que lo hubieran solicitado en sus observaciones escritas la oportunidad de desarrollar verbalmente sus puntos de vista si aquéllas hubieran acreditado un interés suficiente a estos efectos, o bien si la Comisión se propusiera imponerles una multa o multa coercitiva.
"2. La Comisión podrá igualmente dar a cualquier persona la oportunidad de expresar oralmente su punto de vista."
La Comisión ha respondido, en esencia, que cumplió con el requisito establecido por el apartado 3 del artículo 19 de publicar una comunicación en la que se facilitaban las razones por las que propuso conceder una exclusión y que tuvo en cuenta las observaciones de la Ancides, si bien dichas observaciones habían sido satisfactoriamente rebatidas por la UNIDI y no afectaron, en consecuencia, al resultado. La Ancides no solicitó una audiencia: en cualquier caso no tenía derecho a ella. Tanto el artículo 19 del Reglamento nº 17/62 como el artículo 7 del Reglamento nº 99/63 distinguen entre las empresas cuyos acuerdos o conducta se investigan y las demás partes interesadas. Sólo las primeras tienen derecho a ser oídas. La Comisión tiene la facultad discrecional de oír a la categoría últimamente citada. La Ancides tuvo la oportunidad de expresar sus puntos de vista, cosa que hizo. No hubo, en consecuencia, infracción de dichos artículos ni de ningún otro del Reglamento nº 99/63.
Aunque no se ha probado, en modo alguno, que la Comisión investigara en profundidad las observaciones de la Ancides, esta última no ha demostrado, a mi juicio, que la Comisión infringiera dichas normas. La Comisión publicó la notificación requerida, recibió y examinó las objeciones escritas y no se le solicitó, ni tenía que hacerlo motu propio, que procediera a una audiencia.
En cuanto al fondo, lo esencial de la reclamación de la Ancides reside en que la exclusión de la Comisión concede a la UNIDI una ventaja artificial en el mercado de referencia (que es el mercado de ferias de muestras de material dental, en cuanto opuesto al mercado de material dental), lo que le confiere una posición dominante. La misma UNIDI interpreta la exclusión como un "mandato", como queda de manifiesto en las copias del material publicitario anexas al recurso de la Ancides. Esta última mantiene que todo agente del sector del material dental está obligado a participar en la "Expo Dental" de la UNIDI. Tal como señala la Comisión, existen algunas contradicciones en la posición que adopta la Ancides. Al alegar que la Comisión debería haber considerado relevante la ruptura entre la UNIDI y la Ancides, esta última subraya el hecho de que su propia situación en el mercado le permite ahora celebrar ferias de muestras competitivas, lo que más bien debilita el argumento de que les resulta imposible a ella y a sus miembros sobrevivir sin participar en "Expo Dental" y, en consecuencia, de que la UNIDI tiene una posición dominante. Con permiso de la propia Ancides, un gran número de sus miembros dejaron de participar en la "Expo Dental" de 1984, prefiriendo participar en una exposición organizada por la Ancides para celebrar su vigésimo quinto aniversario.
Por otra parte, parece probable que la concesión de la exención otorgará a la UNIDI más poder del que le habrían conferido las fuerzas del mercado por sí solas. Las normas de la UNIDI tienen ahora un rango privilegiado y los participantes pueden fácilmente ser disuadidos del abandono de la "Expo Dental". Sin embargo, como observa la Comisión, aun suponiendo que la exclusión confiriera una posición dominante a la UNIDI, ello no basta per se para que la Ancides tenga un motivo de recurso. El artículo 86 prohíbe la explotación abusiva de una posición dominante y no su mera tenencia. No se interpone el recurso de la Ancides contra la Comisión, en virtud del artículo 175, por haber omitido ésta pronunciarse contra el denunciado abuso de una posición dominante, ni tampoco ha presentado la Ancides una reclamación a la Comisión alegando dicho abuso. Creo, sin embargo, que la cuestión de si ha existido abuso de una posición dominante no se plantea directamente, aunque parece improbable que la UNIDI tenga una posición dominante, dada la evidencia de la capacidad de la Ancides para celebrar una exposición competidora durante el período inmediatamente anterior a una "Expo Dental" y la fuerte posición de sus miembros en el mercado italiano.
Por consiguiente, en este caso, la cuestión es si los argumentos planteados por la Ancides en relación con la valoración por parte de la Comisión de la competencia en el mercado de referencia y las conclusiones que dedujo de dicha valoración revelan un grado tal de error, información incorrecta o irracionalidad por parte de la Comisión que deba anularse la Decisión.
Hay tres argumentos principales.
El primero se refiere a los intervalos entre las "Expo Dental". La Ancides alega que una cosa es la prohibición de participar en exposiciones competidoras durante el período de nueve meses anterior a una "Expo Dental" que se celebra cada dieciocho meses, y otra cosa distinta es que la prohibición sea de seis meses cuando la "Expo Dental" se celebre anualmente, sobre todo si, en lo sucesivo, ha de celebrarse cada año en junio y en Milán. Evidentemente, si la exposición se celebra el mismo mes de cada año, la prohibición operará también todos los años en los mismos meses, lo que no ocurriría si la exposición se celebrase cada dieciocho meses. Sin embargo, la Comisión responde que las normas de la "Expo Dental" no exigían que la exposición se celebrase en junio; ni tampoco que hubiera de celebrarse siempre en el futuro en Milán, sino que sólo hubo una declaración posterior de los miembros de que eran favorables a la idea de escoger Milán como sede de la exposición. De hecho, la fase oral puso de manifiesto que la "Expo Dental" de 1986 se había celebrado en Génova a finales de septiembre. Por consiguiente, la Ancides parece depositar menos confianza en esta parte de su argumentación. Sin embargo, queda aún la cuestión de si una prohibición de seis meses de duración de cada doce, en contraposición a una de nueve meses de cada dieciocho, tiene una operatividad tan dura o desleal como para anular la validez de la Decisión de la Comisión.
El párrafo 10 de la Decisión impugnada establece que:
"Se siguen cumpliendo, por las mismas razones ya expuestas en la Decisión (de 1975), los requisitos del apartado 3 del artículo 85. Las normas de la 'Expo Dental' provocan que los distribuidores de material dental concentren sus exposiciones en esta concreta ocasión, en la que están expuestos prácticamente todos los productos dentales disponibles en ese momento en el mercado italiano."
Las razones alegadas al respecto en la Decisión de 1975 fueron las siguientes.
La concentración de exposiciones "favorece la comercialización de los productos en cuanto que, nueve meses de cada dieciocho, se reducen los gastos ocasionados a los exportadores y, en consecuencia, el precio de coste de sus productos, mientras que durante los otros nueve meses tienen libertad para exponer sus productos cuando deseen" (letra b del apartado 2 de la parte III);
"((...)) los fabricantes y distribuidores de productos dentales disfrutan de un período razonable de tiempo en el que están dispensados de la servidumbre de participar en cualquier otra exposición y en el que pueden concentrarse en la 'Expo Dental' " (apartado 4 de la parte III);
"((...)) los organizadores de otras exposiciones distintas de la 'Expo Dental' ((...)) pueden organizar, durante nueve meses de cada dieciocho, exposiciones en las que cualquier parte interesada puede exponer, y en los restantes meses son libres de celebrar exposiciones en las que participen las firmas que no tomen parte en 'Expo Dental' ; ((...)) Por lo que se refiere a la competencia entre fabricantes y distribuidores de productos dentales, la participación en exposiciones 'especializadas' es ((...)) sólo uno de los diversos métodos de comercialización ((...)) El hecho de que durante nueve meses de cada dieciocho estén obligados a adoptar otros métodos no conduce a la supresión de la competencia entre ellos" (apartado 5 de la parte III).
Aunque inicialmente pensé que tenía cierto peso el argumento de la Ancides de que, en el supuesto de que la exposición hubiera de celebrarse anualmente en junio, la duración del período de vacaciones veraniegas en Italia es de tal índole que los competidores de la UNIDI sólo tendrían en realidad tres meses para celebrar su propia exposición, una vez que ha sido demostrado que no es en absoluto cierto que las exposiciones "Expo Dental" tengan que celebrarse siempre en junio y siempre en Milán, la Ancides no ha probado que fuera inoportuno por parte de la Comisión aplicar los argumentos contenidos en la Decisión de 1975 al intervalo comprendido entre dos "Expo Dental", que, aunque reducido de nueve a seis meses, es en cualquier caso proporcionalmente el mismo si las "Expo Dental" se celebran cada doce meses en lugar de cada dieciocho.
El segundo motivo de impugnación de la Ancides se refiere al comité arbitral para expositores excluidos. Según la Ancides, el comité arbitral tiene una relevancia mínima, pero más su forma que su posible eficacia deslumbró a la Comisión hasta el punto de hacerla omitir el examen de si se deben realmente los supuestos efectos favorables a la competencia en las normas de la UNIDI.
En la vista, la Ancides presentó documentos relativos a su intento de exclusión de las "Expo Dental" de 1985 y 1986, y de la de uno de sus miembros de la "Expo Dental" de 1986 y el consiguiente litigio entre dicha compañía y la UNIDI. Parece que la actuación de la UNIDI fue tan a última hora que no hubo tiempo ni para convocar al comité arbitral ni para poder obtener una medida cautelar de los Tribunales italianos, de acuerdo, al parecer, con el artículo 700 del Código de Procedimiento Civil italiano. El Tribunal de Justicia permitió a la Ancides que presentara estos documentos y consintió en considerarlos de bene esse. La Comisión no planteó objeción alguna para que fueran tomados en consideración por el Tribunal, pero alegó que no tenían valor alguno para decidir si la Decisión impugnada estaba viciada por una omisión de la valoración de la situación en el momento en que se estaba considerando la exclusión.
Dichos documentos quizás revelen que las solicitudes de la Ancides han sido tratadas de manera insatisfactoria. En mi opinión, no demuestran, sin embargo, que en 1984 la Comisión debería haberse dado cuenta de que el comité arbitral (que la propia Comisión había propuesto) sería, o era ya de hecho, una mera apariencia. Era razonable que la Comisión, en aquel momento, considerara que la introducción del derecho a apelar a un comité arbitral contra la exclusión constituía una clara mejora de las normas de la UNIDI.
En cuanto al tercer argumento, según el cual las condiciones de las ferias de muestras de material dental han cambiado tanto entre 1975 y 1984 que ya no es aplicable el anterior argumento, incorporado por referencia en la Decisión impugnada, la Ancides se encuentra, como sostiene la Comisión, ante el mismo tipo de dilema que cuando dice que la UNIDI tiene una posición dominante. De las observaciones de la Ancides parece deducirse que están adquiriendo mayor importancia otras técnicas de promoción distintas de las grandes ferias de muestras (tales como las "open houses" de los productores y las exposiciones en congresos especializados) y que la importancia práctica de la exclusión concedida a las normas de la UNIDI está disminuyendo. Los fabricantes y distribuidores de material dental tendrán que sopesar: a) las relativas ventajas de la total libertad para exponer cómo, cuándo y dónde quieran fuera de la "Expo Dental" y b) la libertad limitada para poder ser admitido a exponer en la "Expo Dental". Uno de los factores de esta valoración vendrá dado por el atractivo de manifestaciones competidoras controladas por la Ancides y por otros organismos a la luz de los nuevos avances de la ciencia y de las técnicas dentales.
No me parece que la Ancides, en el ámbito de su recurso, pueda tener confianza en el hecho de que la UNIDI promueve los intereses de sus miembros italianos a costa de los miembros no italianos de la Ancides en la medida en que la Ancides pueda celebrar exposiciones rivales. La Ancides es libre de promover los intereses de sus propios miembros aun cuando las normas que le prohíben participar en otras ferias le impongan restricciones. Tampoco vicia la Decisión impugnada el hecho de que la Ancides y la UNIDI no estuvieran desde hace tiempo en buenas relaciones en el momento de dicha Decisión, puesto que ya en el momento de la Decisión de 1975 era la UNIDI responsable en primer lugar.
La Comisión, al considerar si prorrogar o no la exclusión, tenía el deber de sopesar, por un lado, la exigencia de que no se suprimieran las posibilidades de competencia y, por el otro, las restricciones necesarias para el éxito de una feria de muestras completa del tipo de la "Expo Dental", con las evidentes ventajas que supone. La Comisión considera, a la vista de todos los hechos, que tales restricciones están justificadas dadas las ventajas que se obtienen de una exposición periódica, a gran escala y concentrada, como la organizada por la UNIDI. La Ancides no ha demostrado, en el caso de autos, que la Comisión haya incurrido en un error de derecho, ni adoptado una decisión que ningún organismo adoptaría razonablemente, al considerar que las restricciones eran apropiadas para conseguir los pretendidos beneficios; esto es, salvo información incorrecta, ilegalidad o irracionalidad, esencialmente competencia de la Comisión y, en mi opinión, había razones para adoptar la decisión que se adoptó. Además, la existencia y proliferación de otros tipos de actos de promoción, mencionados en la carta de la Ancides, de 7 de junio de 1984 y confirmados en la carta de la UNIDI a la Comisión, de 26 de julio de 1984, en la que la UNIDI intentaba rebatir la críticas de la Ancides, pudo interpretarse razonablemente por la Comisión como un indicio de que el rango privilegiado de las normas "Expo Dental" no estaba eliminando la competencia.
Desde luego que pueden plantearse ante la Comisión las alegaciones de la Ancides sobre la dirección por parte de la UNIDI de las ferias "Expo Dental" sujetas a la Decisión de 1984, pudiendo aquélla, en virtud del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 17/62, revocar o modificar su decisión o prohibir determinados actos si se ha dado un incumplimiento de la obligación de notificar a la Comisión cualquier negativa de admisión o cualquier decisión de expulsar a un expositor de una exposición, o si se ha producido un cambio en la situación de hecho básica para la decisión, o si se ha abusado de la exclusión.
Considero, sin embargo, que debe desestimarse el presente recurso y condenar al recurrente al pago de las costas ocasionadas a la Comisión.
(*) Traducido del inglés.