62017TJ0088
WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 5 lipca 2018 r. (
*1
) (
1
)
EFRROW – Ostatni rok realizacji programu dla okresu programowania 2007 –2013 – Rozliczanie rachunków agencji płatniczych państw członkowskich – Decyzja uznająca pewną kwotę za kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich regionu autonomicznego Estremadura – Metoda obliczania – Artykuł 69 ust. 5b rozporządzenia (WE) nr1698/2005 – Uzasadnione oczekiwania
W sprawie T‑88/17,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez M.A. Sampola Pucurulla oraz M.J. Garcíę-Valdecasas Dorrego, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Aquilinę oraz M. Morales Puertę, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/2113 z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ostatnim roku realizacji programu dla okresu programowania 2007–2013 EFRROW (16 października 2014 r. – 31 grudnia 2015 r.) (Dz.U. 2016, L 327, s. 79), w której Komisja zakwalifikowała jako „kwot[ę] któr[a] nie mo[że] być ponownie wykorzystan[a]” kwotę 5364682,52 EUR w ramach rozliczenia rachunków agencji płatniczej Estremadury,
SĄD (ósma izba),
w składzie: A.M. Collins, prezes, M. Kancheva i G. De Baere (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
Rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 i (UE) nr 1306/2013
1
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) było rozporządzeniem podstawowym dla Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), które zostały ustanowione tym rozporządzeniem.
2
Rozporządzenie nr 1290/2005 zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowania: Dz.U. 2017, L 327, s. 83; Dz.U. 2016, L 130, s. 11).
3
Artykuły 23 i 29 rozporządzenia nr 1290/2005, dotyczące odpowiednio zobowiązań budżetowych i automatycznego zwolnienia zobowiązania, nadal miały zastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zaistniałych przed wejściem w życie, w dniu 20 grudnia 2013 r., rozporządzenia nr 1306/2013.
4
Artykuły 37 i 51 rozporządzenia nr 1306/2013, dotyczące odpowiednio płatności salda i zakończenia programu oraz rozliczania rachunków, obowiązywały w chwili wydania decyzji będącej przedmiotem skargi, zważywszy, że na podstawie art. 121 wspomnianego rozporządzenia artykuł ten obowiązywał do dnia 1 stycznia 2014 r. w odniesieniu do większości jego przepisów.
5
Artykuł 23 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia nr 1290/2005 stanowił:
„Zobowiązania budżetowe Wspólnoty związane z programami rozwoju obszarów wiejskich (zwane dalej »zobowiązaniami budżetowymi«) są realizowane w ratach rocznych, w okresie między dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r.
Decyzja Komisji przyjmująca każdy program rozwoju obszarów wiejskich przedstawiony przez państwo członkowskie […] stanowi […], po jej przekazaniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu, zobowiązanie prawne”.
6
Artykuł 29 ust. 1 i 7 rozporządzenia nr 1290/2005, zatytułowany „Automatyczne zwolnienie zobowiązania”, stanowił:
„1.   Komisja automatycznie zwalnia część zobowiązania budżetowego dotyczącego programu rozwoju obszarów wiejskich niewykorzystaną dla płatności finansowania wstępnego lub płatności pośrednich lub dla której najpóźniej w dniu 31 grudnia drugiego roku następującego po roku, w którym podjęto zobowiązanie budżetowe, do Komisji nie wpłynęła żadna deklaracja wydatków spełniająca [określone] warunki […].
[…]
7.   W przypadku zastosowania automatycznego zwolnienia udział EFRROW w danym programie rozwoju obszarów wiejskich zostaje zmniejszony dla danego roku o kwotę automatycznego zwolnienia. Państwo członkowskie przedstawia skorygowany plan finansowania w celu podzielenia kwoty zmniejszenia między priorytety programu […]”.
7
Artykuł 37 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Płatność salda i zakończenie programu”, stanowi w ust. 1:
„Z zastrzeżeniem dostępności środków w budżecie Komisja dokonuje płatności salda po otrzymaniu ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji danego programu rozwoju obszarów wiejskich, na podstawie: obowiązującego planu finansowego, rocznego sprawozdania finansowego z ostatniego roku realizacji danego programu rozwoju obszarów wiejskich oraz związanej z nim decyzji w sprawie rozliczeń. Sprawozdania te przedstawiane są Komisji nie później niż sześć miesięcy po ostatecznym terminie kwalifikowalności wydatków, o którym mowa w art. 65 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, i obejmują wydatki dokonane przez agencję płatniczą aż do ostatniego terminu kwalifikowalności wydatków”.
8
Artykuł 51 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Rozliczanie rachunków”, stanowi:
„Przed dniem 31 maja roku następującego po danym roku budżetowym oraz na podstawie informacji przekazanych zgodnie z art. 102 ust. 1 lit. c) Komisja przyjmuje akty wykonawcze zawierające decyzję w sprawie rozliczenia sprawozdań finansowych akredytowanych agencji płatniczych. Te akty wykonawcze dotyczą kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych […]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005, zmienione rozporządzeniami (WE) nr 74/2009 i (WE) nr 473/2009
9
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 2005, s. 277), ustanawiało ogólne zasady wspólnotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, finansowanego z EFFROW.
10
Rozporządzenie nr 1698/2005 zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (Dz.U. 2013, L 347, s. 487; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 1). Jednak, zgodnie z art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013, Rozporządzenie nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie.
11
Na podstawie art. 15 rozporządzenia nr 1698/2005 każdy program rozwoju obszarów wiejskich wdrażał strategię rozwoju obszarów wiejskich poprzez szereg środków zgrupowanych zgodnie z osiami. Program rozwoju obszarów wiejskich obejmował okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Państwo członkowskie mogło przedłożyć jednolity program dla całego swojego terytorium albo zespół programów regionalnych. Zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia programy te były poddawane ponownemu badaniu i, w razie potrzeby, dostosowywane do pozostałej części okresu przez państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez komitet monitorujący. Zmiany te uwzględniały wynik ocen i sprawozdań Komisji, w szczególności w celu wzmocnienia lub dostosowania sposobu, w jaki uwzględnia się priorytety wspólnotowe.
12
Artykuł 69 rozporządzenia nr 1698/2005 zatytułowany „Środki finansowe i ich podział”, przewidywał w ust. 1:
„Kwota wsparcia wspólnotowego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., jej podział na poszczególne lata oraz minimalna kwota, która zostanie skoncentrowana w regionach kwalifikujących się w ramach celu konwergencji jest ustalana przez Radę stanowiącą większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, zgodnie z perspektywą finansową na lata 2007–2013 oraz porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedury budżetowej dla tego samego okresu”.
13
Artykuł 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowił, że decyzja przyjmująca program rozwoju obszarów wiejskich ustanawia maksymalny wkład z EFFROW dla każdej osi w ramach progu elastyczności i określał w sposób wyraźny, w przypadkach koniecznych, środki przydzielone regionom kwalifikującym się w ramach celu konwergencji. W art. 70 ust. 2 określono, że wkład EFFROW był obliczany na podstawie kwoty kwalifikujących się wydatków publicznych.
14
W dniu 19 stycznia 2009 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie (WE) nr 74/2009 zmieniające rozporządzenie nr 1698/2005 (Dz.U. 2009, L 30, s. 100).
15
Rozporządzeniem nr 74/2009 dodano do rozporządzenia nr 1698/2005 art. 16a. W art. 16a ust. 1 lit. a)–f) określono niektóre priorytety (zwane dalej „nowymi wyzwaniami”), które powinny realizować państwa członkowskie w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich.
16
Artykuł 16a rozporządzenia nr 1698/2005 został zmieniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 473/2009 z dnia 25 maja 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 i nr 1290/2005 (Dz.U. 2009, L 144, s. 3) przez dodanie dodatkowego priorytetu, określonego w art. 16a ust. 1 lit. g).
17
Zmieniony art. 16a ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowił:
„Do dnia 31 grudnia 2009 r. państwa członkowskie włączają do swoich programów rozwoju obszarów wiejskich, w zależności od własnych specyficznych potrzeb, rodzaje działań, które są ukierunkowane na priorytety opisane w strategicznych wytycznych Wspólnoty i wyszczególnione w krajowych planach strategicznych; priorytety te są następujące:
a)
zmiany klimatu;
b)
odnawialne źródła energii;
c)
gospodarka wodna;
d)
różnorodność biologiczna;
e)
środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego;
f)
innowacje związane z priorytetami wymienionymi w lit. a)–d);
g)
infrastruktura szerokopasmowego Internetu na obszarach wiejskich […]”.
18
W następstwie zdefiniowania nowych wyzwań i w perspektywie udostępnienia państwom członkowskim dodatkowych środków w celu umożliwienia im ukierunkowania działań na dane priorytety w ich programach rozwoju obszarów wiejskich zmieniono art. 69 rozporządzenia nr 1698/2005. Rozporządzeniem nr 74/2009 w szczególności dodano do owego artykułu ustępy 5a i 5b, a rozporządzeniem nr 473/2009 dodano do tego artykułu ust. 2a i zmieniono wspomniane ust. 5a i 5b tego artykułu.
19
Artykuł 69 ust. 2a rozporządzenia nr 1698/2005 przewidywał:
„Część kwoty, o której mowa w ust. 1, wynikającą ze zwiększenia zobowiązań ogólnych przewidzianego w decyzji Rady 2006/493/WE z dnia 19 czerwca 2006 r. ustanawiającej kwotę wsparcia wspólnotowego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., jej podział na poszczególne lata oraz minimalną kwotę, która zostanie skoncentrowana w regionach kwalifikujących się w ramach celu konwergencji […] zmienionej decyzją 2009/434/WE […], przeznacza się na rodzaje działań związane z priorytetami określonymi w art. 16a ust. 1 niniejszego rozporządzenia”.
20
Zmieniony art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005 przewidywał w akapitach pierwszym i czwartym:
„Państwa członkowskie wydają w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. kwotę równą kwotom wynikającym z zastosowania obowiązkowej modulacji na mocy art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a także – począwszy od roku 2011 – kwoty uzyskane na mocy art. 136 tego rozporządzenia wyłącznie z tytułu wsparcia wspólnotowego w ramach bieżących programów rozwoju obszarów wiejskich na rzecz rodzajów działań, o których mowa w art. 16a ust. 1 lit. a)–f) niniejszego rozporządzenia.
Część kwoty przypadająca na państwa członkowskie, o której mowa w ust. 2a, jest wydawana przez państwa członkowskie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. wyłącznie z tytułu wsparcia wspólnotowego w ramach bieżących programów rozwoju obszarów wiejskich na rzecz rodzajów działań, o których mowa w art. 16a ust. 1”.
21
Artykuł 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 stanowił:
„Jeżeli przy zamknięciu programu rzeczywista kwota wkładu wspólnotowego wydana na działania, o których mowa w art. 16a ust. 1, jest niższa od sumy kwot, o których mowa w ust. 5a niniejszego artykułu, to różnica jest zwracana przez państwo członkowskie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich do wysokości kwoty, która przekracza całkowitą kwotę środków dostępnych na działania inne niż działania, o których mowa w art. 16a ust. 1.
[…]”.
Okoliczności powstania sporu
22
Jak wynika z motywów 1–3 rozporządzenia nr 473/2009, w kontekście przyjęcia przez Radę Europejską w dniach 11 i 12 grudnia 2008 r. europejskiego planu naprawy gospodarczej zakładającego podjęcie działań priorytetowych za pośrednictwem EFRROW zostały także wszystkim państwom członkowskim udostępnione dodatkowe środki w celu spowodowania rozwoju priorytetu związanego z rozpowszechnianiem szerokopasmowego Internetu na obszarach wiejskich oraz wzmożenia działań związanych z nowymi wyzwaniami (zwanych dalej „środkami finansowymi na pakiet naprawy”).
23
Decyzją Rady 2009/434/WE z dnia 25 maja 2009 r. zmieniającą decyzję 2006/493/WE ustanawiającą kwotę wsparcia wspólnotowego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. jej podział na poszczególne lata oraz minimalną kwotę, która zostanie skoncentrowana w regionach kwalifikujących się w ramach celu konwergencji (Dz.U. 2009, L 144, s. 25) wszystkim państwom członkowskim za pośrednictwem EFRROW udostępniono dodatkowe środki w ramach środków finansowych na pakiet naprawy. Zgodnie z załącznikiem I do decyzji Komisji 2009/545/WE z dnia 7 lipca 2009 r. ustalającej podział na poszczególne lata według państw członkowskich kwot, o których mowa w art. 69 ust. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i zmieniającej decyzję Komisji 2006/636/WE (Dz.U. 2009, L 181, s. 49) Królestwu Hiszpanii przyznano łączną kwotę 76296000 EUR.
24
Jak wynika z motywów 1, 9 i 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003(Dz.U. 2009, L 30, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2010, L 43, s. 7), Wspólnota Europejska, uwzględniając przedstawienie przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu i Radzie komunikatu zatytułowanego „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”, uznała, że sektor rolniczy stanął w obliczu wielu nowych i trudnych wyzwań i że należy podjąć te wyzwania. W dziedzinie rolnictwa stosownym narzędziem służącym podjęciu owych wyzwań był EFRROW.
25
Przewidziano zatem, że zostaną pozyskane dodatkowe środki z EFRROW w drodze procedury obowiązkowej modulacji, o której mowa w art. 9 ust. 4 i w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009, a także w drodze szczególnego przekazywania środków na podstawie art. 136 tego rozporządzenia (zwanego dalej „środkami finansowymi na ocenę funkcjonowania WPR”).
26
Decyzją Komisji 2009/444/WE z dnia 10 czerwca 2009 r. ustalającą przydzielenie państwom członkowskim na lata 2009–2012 kwot uzyskanych w wyniku modulacji, o której mowa w art. 7 i 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2009, L 148, s. 29) przyznano Królestwu Hiszpanii, zgodnie z załącznikiem II do tej decyzji, kwotę 498100000 EUR, odpowiadającą środkom finansowym na ocenę funkcjonowania WPR.
27
Środki finansowe na ocenę funkcjonowania WPR i środki finansowe na pakiet naprawy przydzielone Królestwu Hiszpanii wynosiły zatem 574396000 EUR. Z tej kwoty 70709037 EUR przyznano agencji płatniczej regionu autonomicznego Estremadura (zwanej dalej „Estremadurą”).
28
Władze hiszpańskie złożyły do Komisji wniosek o przegląd programu rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do Estremadury w celu uwzględnienia przydzielenia Królestwu Hiszpanii środków finansowych na pakiet naprawy i środków finansowych na ocenę funkcjonowania WPR (zwanych dalej łącznie „dodatkowymi środkami”).
29
Decyzją C(2010) 1729 z dnia 18 marca 2010 r. Komisja zatwierdziła przegląd programu rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do Estremadury na okres 2007–2013, który uwzględniał przyznanie dodatkowych środków (decyzja zwana dalej „pierwszą decyzją zatwierdzającą przegląd programu”).
30
W załączniku do decyzji C(2010) 1729 znajdowała się tabela przedstawiająca wkład z EFRROW z podziałem na poszczególne lata na okres 2007–2013. W tabeli tej przewidziano:
–
łączną kwotę 878066742 EUR, odpowiadającą wkładowi EFRROW w odniesieniu do Estremadury, na którą składały się:
–
szczególna kwota 70709037 EUR, rozłożona na lata 2009–2013, odpowiadająca dodatkowym środkom wskazanym w art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005;
–
pozostała kwota 807357705 EUR, odpowiadająca przydziałowi w ramach regionów kwalifikujących się w ramach celu konwergencji.
31
W dniu 29 maja 2013 r. Komisja dokonała automatycznego zwolnienia zobowiązania budżetowego w kwocie 57963282 EUR w ramach procedury przewidzianej w art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005. Część zobowiązania budżetowego z roku 2010 wykorzystana w odniesieniu do płatności lub będąca przedmiotem deklaracji wydatków spełniającej warunki określone z tytułu wydatków dokonanych najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r. („zasada n+2”) była bowiem mniejsza od zobowiązania budżetowego przewidzianego na rok 2010, a różnica wynosiła 57963282 EUR. W konsekwencji zgodnie z art. 29 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia, a także z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, władze hiszpańskie przedłożyły skorygowany plan finansowania programu rozwoju obszarów wiejskich odnoszący się do Estremadury.
32
Decyzją C(2013) 9347 final z dnia 17 grudnia 2013 r. Komisja zatwierdziła przegląd programu rozwoju obszarów wiejskich odnoszący się do Estremadury na okres 2007–2013, który uwzględniał w szczególności kwotę automatycznie zwolnioną przez Komisję (zwaną dalej „drugą decyzją zatwierdzającą przegląd programu”).
33
W załączniku do decyzji C(2013) 9347 final znajdowała się w szczególności tabela przedstawiającą wkład z EFRROW w podziale na poszczególne lata na okres 2007–2013. W tabeli tej przewidziano:
–
łączną kwotę 828279953 EUR, odpowiadającą wkładowi EFRROW w odniesieniu do Estremadury, na którą składały się:
–
szczególna kwota 64496589 EUR, rozłożona na lata 2009–2013, odpowiadająca dodatkowym środkom określonym w art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005;
–
pozostała kwota 763783364 EUR, odpowiadająca przydziałowi w ramach regionów kwalifikujących się w ramach celu konwergencji.
34
W dniach 16 i 17 listopada 2015 r. odbyło się seminarium, w trakcie którego eksperci Komisji przedstawili państwom członkowskim wytyczne przyjęte decyzją Komisji C(2015) 1399 final z dnia 5 marca 2015 r. dotyczące zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 (zwane dalej „wytycznymi”), a także wskazówki dotyczące metody, jaką owa instytucja zamierzała zastosować w celu dokonania obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005.
35
W perspektywie zakończenia programu rozwoju obszarów wiejskich na okres 2007–2013 Estremadura przedstawiła roczne sprawozdanie finansowe z ostatniego roku realizacji programu, a mianowicie za okres od 16 października 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. (zwany dalej „ostatnim rokiem realizacji programu”), w celu dokonania późniejszego rozliczania rachunków przez Komisję.
36
W załączniku 6 do rocznego sprawozdania finansowego z ostatniego roku realizacji programu przedstawionego przez Estremadurę znajdowała się tabela zawierająca kwoty umożliwiające dokonanie obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005. W kolumnie po lewej stronie znajdowały się początkowe kwoty przewidziane na wkład z EFRROW. Władze hiszpańskie wskazały, że z całkowitej kwoty 828279952 EUR finansowania przewidzianego z EFRROW kwota 64496589 wynikała z kwoty środków finansowych na pakiet naprawy i środków na ocenę funkcjonowania WPR, a kwota 763783363 odpowiadała „innym środkom finansowym”. W kolumnie po prawej stronie znajdowały się kwoty wydatków zadeklarowanych przez wspomniane władze. Wskazano, że z łącznej kwoty 819397233,37 EUR zadeklarowanych wydatków kwota 56765681,26 EUR została wydana na działania związane z nowymi wyzwaniami, a kwota 762631552,11 EUR została przeznaczona na „inne wydatki”.
37
Pismem z dnia 26 września 2016 r., skierowanym do władz hiszpańskich, Komisja powiadomiła o rozliczeniu rachunków za ostatni rok realizacji programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 odnoszącego się do Estremadury. Wskazała ona, że zastosowała odliczenie w wysokości 5060636,11 EUR na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz odliczenie w wysokości 304046,41 EUR ze względu na korektę progów do osi realizowanego programu. Następnie Estremadura przedłożyła Komisji sprawozdanie, w którym przedstawiła swe uwagi dotyczące wspomnianego pisma i zwróciła się o przeprowadzenie nieformalnego spotkania dwustronnego.
38
W dniu 30 listopada 2016 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2016/2113 w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez EFRROW w ostatnim roku realizacji programu dla okresu programowania 2007–2013 EFRROW (16 października 2014 r. – 31 grudnia 2015 r.) (Dz.U. 2016, L 327, s. 79, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Wspomniana decyzja opiera się na art. 51 rozporządzenia nr 1306/2013. Z art. 1 tej decyzji wynika, że rachunki w ostatnim roku realizacji wspomnianego programu dla okresu programowania zostają rozliczone dla agencji płatniczych wymienionych w załączniku I do tej decyzji. Program rozwoju obszarów wiejskich odnoszący się do Estremadury znajduje się na tym wykazie.
39
Z tabeli zawartej w załączniku I do zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż kwota 5364682,52 EUR, zakwalifikowana jako „[kwota, która] nie może być ponownie wykorzystana”, powinna zostać odliczona od salda końcowego podlegającego zapłacie na rzecz Estremadury z EFRROW na zakończenie programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013. Na dole tej tabeli wyjaśniono, że wspomniana kwota odpowiada „[g]órn[emu] limit[owi] i potrąceni[om] na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005”.
40
W dniu 31 stycznia 2017 r. odbyło się w Brukseli (Belgia) nieformalne spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele Komisji i Królestwa Hiszpanii. Protokół z tego spotkania przekazano Królestwu Hiszpanii w dniu 24 lutego 2017 r.
Postępowanie i żądania stron
41
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 lutego 2017 r. Królestwo Hiszpanii wniosło niniejszą skargę.
42
Z uwagi na zmianę składu izb Sądu zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem izby Sądu niniejsza sprawa została przydzielona ósmej izbie.
43
Królestwo Hiszpanii wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie częściowej nieważności, w odniesieniu do Estremadury, zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim przewidziano w niej brak zwrotu kwoty 5364682,52 EUR;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
44
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
Co do prawa
45
Na poparcie odwołania Królestwo Hiszpanii podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy, wskazany jako zarzut główny, dotyczy naruszenia art. 69 rozporządzenia nr 1698/2005. Zarzut drugi dotyczy naruszenia przez Komisję przysługującego jej zakresu swobody uznania, a także naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 69 rozporządzenia nr 1698/2005
Uwagi wstępne
46
Należy zauważyć, że skarga ma na celu stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za ostatni rok realizacji programu w odniesieniu do Estremadury, w ramach zakończenia programu odnoszącego się do tej agencji płatniczej dla okresu programowania 2007–2013.
47
Zgodnie z pkt 5.1 wytycznych w ostatniej decyzji w sprawie rozliczania rachunków przed zakończeniem programu określa się kwoty wydatków poniesionych w ostatnim roku realizacji programu, które to kwoty należy uznać za obciążające EFRROW w szczególności na podstawie rocznych sprawozdań finansowych.
48
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Komisja nie jest uprawniona do wydatkowania środków pieniężnych w ramach zarządzania wspólną polityką rolną, jeśli wydatki te nie są zgodne z zasadami regulującymi wspólną organizację danego rynku, i że zasada ta ma charakter powszechnie obowiązujący (wyroki: z dnia 9 czerwca 2005 r., Hiszpania/Komisja, C‑287/02, EU:C:2005:368, pkt 34; z dnia 28 marca 2007 r., Hiszpania/Komisja, T‑220/04, niepublikowany, EU:T:2007:97, pkt 162; z dnia 8 października 2015 r., Włochy/Komisja, T‑358/13, EU:T:2015:773, pkt 68).
49
Na podstawie art. 33 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59; sprostowanie Dz.U. 2015, L 114, s. 25) „[w] decyzji w sprawie rozliczenia rachunków, o której mowa w art. 51 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, określa się kwoty wydatków poniesionych w każdym państwie członkowskim w ciągu danego roku budżetowego uznane za kwalifikujące się do zwrotu w ramach funduszy na podstawie [rocznego sprawozdania finansowego]”. Z powyższego wynika, że Komisja dokonuje nieuchronnie oszacowania wydatków, które nie zostały uznane (zob. podobnie w odniesieniu do rozliczania rachunków w ramach art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2245/1999 wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., Hiszpania/Komisja, C‑287/02, EU:C:2005:368, pkt 51).
50
To właśnie w celu zakończenia programu rozwoju obszarów wiejskich odnoszącego się do Estremadury Komisja dokonała obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 i doszła do wniosku, że różnica w rozumieniu rozpatrywanego przepisu, która powinna zostać zwrócona do budżetu Unii, wynosiła w odniesieniu do wspomnianego programu 5060636,11 EUR. W rezultacie odliczyła ona tę kwotę od końcowego salda podlegającego zapłacie wspomnianej agencji płatniczej, jak wynika z pisma z dnia 26 września 2016 r. (zob. pkt 37 powyżej). Owa kwota stanowiła część kwoty 5364682,52 EUR, którą Komisja zakwalifikowała jako „[kwotę, która] nie może być ponownie wykorzystana” w ramach rozliczania rachunków za ostatni rok realizacji programu tej agencji płatniczej, jak wynika z zaskarżonej decyzji.
51
W tym względzie należy zauważyć, jak czyni to Komisja, że Królestwo Hiszpanii nie podniosło żadnego argumentu mającego na celu zakwestionowanie odliczenia od salda końcowego podlegającego zapłacie na rzecz Estremadury kwoty 304046,41 EUR, odpowiadającej korekcie progów wskazanej w drugim wierszu tabeli zawartej w załączniku I do pisma z dnia 26 września 2016 r.
52
W odniesieniu do kwoty 5364682,52 EUR, zakwalifikowanej w zaskarżonej decyzji jako „[kwota, która] nie może być ponownie wykorzystana”, jedynie kwota 5060636,11 EUR, która wynika z obliczenia dokonanego przez Komisję na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, jest zatem rzeczywiście kwestionowana przez Królestwo Hiszpanii.
W przedmiocie zasadności obliczenia dokonanego przez Komisję na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005
53
Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005. Stosowanie tego przepisu wymaga zdaniem Komisji, by spełnione zostały dwa warunki, a mianowicie z jednej strony miało miejsce niepełne wykorzystanie dodatkowych środków przewidzianych na działania związane z nowymi wyzwaniami, a z drugiej strony zaistniało przekroczenie całkowitej kwoty środków dostępnych na inne działania niż przewidziane dla nowych wyzwań. Tymczasem żaden z tych dwóch warunków nie jest w niniejszym przypadku spełniony.
54
W szczególności Królestwo Hiszpanii twierdzi, że całkowita kwota środków dostępnych na działania inne niż przewidziane dla nowych wyzwań nie została przekroczona, ponieważ kwota 762 mln EUR, nie kwestionowana przez Komisję, została wydana na inne działania, czyli była niższa od kwoty przewidzianych zobowiązań budżetowych, która wynosiła 763 mln EUR.
55
Przypominając, że program rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do Estremadury był dwukrotnie zmieniony w celu uwzględnienia w pierwszej kolejności przydziału dodatkowych środków na działania związane z nowymi wyzwaniami (pierwsza decyzja zatwierdzająca przegląd programu), a następnie automatycznego zwolnienia pewnej kwoty zobowiązania budżetowego za rok 2010 (druga decyzja zatwierdzająca przegląd programu), Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że Estremadura mogła uwzględnić w swych obliczeniach w ramach protokołu z zakończenia wspomnianego programu kwoty takie jak zatwierdzone przez Komisję w tej ostatniej decyzji. Estremadura mogła zatem uwzględnić, jako początkowe zobowiązania budżetowe, kwotę 64 mln EUR, odpowiadającą dodatkowym środkom, na podstawie art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005, na nowe wyzwania, i kwotę 763 mln EUR, odpowiadającą środkom pieniężnym na działania inne niż działania przewidziane na te nowe wyzwania.
56
Komisja kwestionuje wszystkie te argumenty.
57
W szczególności, jeśli chodzi o obliczenie, którego Komisja dokonała na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, wskazuje ona, że uwzględniła początkową kwotę 70709037 EUR z tytułu finansowania z dodatkowych środków wynikającą z pierwszej decyzji zatwierdzającej przegląd programu.
58
Komisja precyzuje, że stwierdziła, iż kwota wydatków zadeklarowanych za działania związane z nowymi wyzwaniami wynikająca z rocznych sprawozdań finansowych przedstawionych przez Estremadurę wynosiła 56765681,26 EUR, czyli była niższa o 13943355,74 EUR od początkowej kwoty 70709037 EUR w ramach dodatkowych środków.
59
Komisja dodaje, że stwierdziła, iż niepełne wykorzystanie omawianego programu w całości wynosiło 8882719,63 EUR, co odpowiada różnicy między kwotą przewidzianą na całkowity wkład z EFRROW w program wynoszącą 828279953 EUR wskazaną w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu, po automatycznym zwolnieniu zobowiązania, a rzeczywiście wydaną kwotą, czyli kwotą 819397233,37 EUR wynikającą z rocznych sprawozdań finansowych przedstawionych przez Estremadurę.
60
Wreszcie Komisja doszła do wniosku, że na działania inne niż działania związane z nowymi wyzwaniami Estremadura wydała kwotę 5060636,11 EUR, stanowiącą różnicę między kwotą 13943355,74 EUR, odpowiadającą niepełnemu wykorzystaniu kwot przewidzianych na działania ukierunkowane na nowe wyzwania, a kwotą 8882719,63 EUR, odpowiadającą niepełnemu wykorzystaniu omawianego programu w całości. Owa kwota 5060636,11 EUR powinna więc zostać zwrócona do budżetu Unii Europejskiej i w rezultacie odliczona od salda końcowego podlegającego zapłacie na rzecz Estremadury.
61
Należy stwierdzić, że strony nie zgadzają się co do wysokości kwot przewidzianych w ramach wkładu finansowego z EFRROW na program rozwoju obszarów wiejskich odnoszący się do Estremadury, które należy uwzględnić, aby dokonać obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, które to kwoty zostały skorygowane w następstwie procedury automatycznego zwolnienia zobowiązania mającej miejsce w trakcie realizacji wspomnianego programu. Królestwo Hiszpanii twierdzi bowiem, że Komisja powinna się oprzeć na kwotach wynikających z drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu, podczas gdy instytucja ta oparła się na kwocie wynikającej z pierwszej decyzji zatwierdzającej przegląd programu w odniesieniu do dodatkowych środków i na kwocie wynikającej z drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu w odniesieniu do całkowitego wkładu z EFRROW.
62
Należy zatem określić kwoty, które Komisja powinna uwzględnić, aby dokonać obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, przed zbadaniem, czy instytucja ta nie popełniła błędu przy dokonywaniu obliczenia.
– W przedmiocie kwoty uwzględnionej przez Komisję w celu dokonania obliczenia
63
Przede wszystkim należy zauważyć, że w wytycznych nie przedstawiono żadnych istotnych wskazówek w odniesieniu do kwot, które należy uwzględnić przy dokonywaniu obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005. O ile wytyczne te zawierają wyjaśnienia co do wspomnianego obliczenia i przewidziano w nich możliwość zwrotu na podstawie tego przepisu na zakończenie programu, to jednak nie wskazano w nich sytuacji, w której automatyczne zwolnienie części zobowiązań budżetowych wiązało się ze zmianą kwoty wkładu z EFRROW.
64
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z ust. 5b art. 69 rozporządzenia nr 1698/2005 jeżeli rzeczywista kwota wkładu Unii wydana na działania związane z nowymi wyzwaniami jest niższa od sumy kwot, o których mowa w ust. 5a tego artykułu, to różnica ta jest zwracana przez państwo członkowskie do budżetu Unii do wysokości kwoty, która przekracza całkowitą kwotę środków dostępnych na działania inne niż działania związane z nowymi wyzwaniami.
65
Zwrot do budżetu Unii przez agencję płatniczą, o którym mowa w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, opiera się zatem na dwóch przesłankach.
66
W pierwszej kolejności kwota wydatków dokonanych na działania związane z nowymi wyzwaniami powinna być niższa od sumy kwot, o których mowa w ust. 5a de art. 69 rozporządzenia nr 1698/2005. W ustępie tym wskazano kwoty, o których mowa w ust. 2a tego artykułu, odpowiadające z jednej strony środkom na pakiet naprawy, które zostały ustalone dla Królestwa Hiszpanii w decyzji 2009/545 (zob. pkt 23 powyżej), i z drugiej strony środkom na ocenę funkcjonowania WPR wynikającym z zastosowanych niektórych przepisów rozporządzenia nr 73/2009, które zostały ustalone dla Królestwa Hiszpanii w decyzji 2009/444 (zob. motyw 26 powyżej).
67
W drugiej kolejności należy stwierdzić przekroczenie „całkowitej kwoty środków dostępnych na działania inne” niż działania związane z nowymi wyzwaniami. Zastosowanie wyrażenia „całkowita kwota środków dostępnych na działania inne [niż działania związane z nowymi wyzwaniami]” prowadzi do wniosku, że chodzi o wszystkie kwoty, które nie są przeznaczone na działania związane z nowymi wyzwaniami, a w konsekwencji o całość środków, z wyłączeniem dodatkowych środków. Ponadto strony są zgodne co do okoliczności, że w celu otrzymania całkowitej kwoty dostępnych środków należy odliczyć kwotę dodatkowych środków od całkowitej kwoty wkładu finansowego przewidzianego z EFRROW.
68
Wreszcie należy przypomnieć kontekst, w jaki wpisuje się obliczenie określone w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, a także zbadać jego system i cel.
69
Zgodnie z preambułami rozporządzeń nr 73/2009, 74/2009 i 473/2009 rola wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinna zostać zwiększona, aby umożliwić rolnictwu europejskiemu stawienie czoła nowym wyzwaniom, takim jak zmiany klimatu, zrównoważona gospodarka wodna lub zachowanie różnorodności biologicznej.
70
Sporządzono wykaz nowych wyzwań (zob. pkt 15 i 17 powyżej), w dążeniu do realizacji których państwa członkowskie powinny prowadzić pewne rodzaje działań w ramach ich programów rozwoju obszarów wiejskich i na które przyznano im dodatkowe środki.
71
W tym względzie należy zauważyć, że udostępnienie dodatkowych środków zostało powiązane z pewnym obowiązkiem państw członkowskich towarzyszącym ich stosowaniu. Obowiązek ten znajduje się w art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005, do którego pośrednio odsyła art. 69 ust. 5b wspomnianego rozporządzenia. Artykuł 69 ust. 5a akapity pierwszy i czwarty tego rozporządzenia stanowi bowiem zasadniczo, że państwa członkowskie wydają kwoty uzyskane ze środków na ocenę funkcjonowania WPR i ze środków na pakiet naprawy wyłącznie na rzecz rodzajów działań związanych z nowymi wyzwaniami.
72
Artykuł 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, przewidujący zwrot do budżetu Unii, wymaga zaś, by zostały wykazane dwie przesłanki wskazane w pkt 65–67 powyżej, a mianowicie niepełne wykorzystanie kwot przewidzianych na realizację działań związanych z nowymi wyzwaniami i przekroczenie całkowitej kwoty środków dostępnych na inne działania. Jak zaznaczyła Komisja, niepełne wykorzystanie dodatkowych środków przewidzianych na nowe wyzwania nie jest zatem nieprawidłowe, dopóki nie została przekroczona kwota środków dostępnych na działania inne niż działania przewidziane na nowe wyzwania. Zwrot do budżetu Unii okazuje się niezbędny tylko wtedy, gdy wydane kwoty przekraczają kwotę środków dostępnych na inne działania.
73
Kwoty wynikające z przekroczenia „całkowitej kwoty środków dostępnych na działania inne” niż działania związane z nowymi wyzwaniami nie mogą bowiem zostać zaakceptowane jako wydatki w ramach dodatkowych, niewykorzystanych środków, zważywszy, że nie sfinansowano z nich rodzajów działań związanych z tymi nowymi wyzwaniami w wyraźny sposób przewidzianymi w rozporządzeniu nr 1698/2005.
74
W rezultacie celem art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 jest zapobieżenie sytuacji, w której dodatkowe środki zostałyby wykorzystane na działania inne niż działania związane z nowymi wyzwaniami.
75
W świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy w niniejszej sprawie Komisja mogła bez popełnienia błędu uwzględnić kwoty, które wskazała w celu dokonania obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005.
76
W pierwszej kolejności – Komisja słusznie uwzględniła bowiem w ramach dodatkowych środków kwotę taką, jaka przewidziana początkowo na działania związane z nowymi wyzwaniami i wskazana w pierwszej decyzji zatwierdzającej przegląd programu, a mianowicie kwotę 70709037 EUR.
77
Wniosek ten opiera się na brzmieniu art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, gdyż celem wyrażenia „suma kwot, o których mowa w ust. 5a” jest wskazanie sumy kwot dodatkowych środków uzyskanych początkowo w celu finansowania działań związanych z nowymi wyzwaniami. Owa kwota jest kwotą wymienioną w pierwszej decyzji zatwierdzającej przegląd programu odnoszący się do Estremadury, w której to decyzji dokonano właśnie przeglądu wspomnianego programu, aby uwzględnić przyznanie dodatkowych środków przydzielonych Królestwu Hiszpanii w decyzjach 2009/444 i 2009/545.
78
Co więcej, należy zauważyć, że dodatkowe środki, których przyznanie przewidziano w celu wspierania realizacji niektórych rodzajów działań w okresie 2007–2013, nie mogą zostać zmniejszone w procedurze automatycznego zwolnienia zobowiązania budżetowego niewydatkowanego w trakcie roku 2010. Jak utrzymuje Komisja, procedura automatycznego zwolnienia zobowiązania nie mogła skutkować zwolnieniem Królestwa Hiszpanii z jego obowiązku wykorzystania wszystkich środków przewidzianych w ramach dodatkowych środków na działania związane z nowymi wyzwaniami, w rozumieniu art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005.
79
W tym względzie należy odróżnić z jednej strony procedurę automatycznego zwolnienia zobowiązania od, z drugiej strony, procedury, jaką ma zastosować Komisja zgodnie z art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 w ramach rozliczenia rachunków za ostatni rok w celu zakończenia programu.
80
Z jednej strony z motywu 22 rozporządzenia nr 1290/2005 wynika bowiem, że zasada automatycznego zwolnienia została opracowana w celu przyczyniania się do przyspieszenia wdrażania programów i właściwego zarządzania finansowego. Artykuł 29 tego rozporządzenia upoważnia zatem Komisję do automatycznego zwolnienia części zobowiązania budżetowego dotyczącego programu rozwoju obszarów wiejskich niewykorzystanej dla płatności finansowania wstępnego lub płatności pośrednich lub dla której najpóźniej w dniu 31 grudnia drugiego roku następującego po roku, w którym podjęto zobowiązanie budżetowe, do Komisji nie wpłynęła żadna prawidłowa deklaracja wydatków (wyrok z dnia 8 października 2015 r., Włochy/Komisja, T‑358/13, EU:T:2015:773, pkt 77).
81
Z drugiej strony z art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 wynika, że zwrot do budżetu Unii jest konieczny w ramach kontroli na zakończenie programu przestrzegania obowiązku wyłącznego wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na konkretny rodzaj działań, chociaż agencje płatnicze wypłaciły już środki pieniężne beneficjentom.
82
Nawet jeśli dwie procedury, o których mowa w pkt 79 powyżej, skutkują wyłączeniem pewnej kwoty z finansowania przez Unię, to należy zauważyć, że w ramach procedury automatycznego zwolnienia zobowiązania część zobowiązania budżetowego jest automatycznie zmniejszana w momencie „n+2”, gdyż nie została wydana, podczas gdy w ramach obliczenia dokonanego na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 państwo członkowskie powinno zwrócić do budżetu Unii określoną kwotę obliczoną na podstawie „rzeczywistej” kwoty wydatków w ostatnim dniu kwalifikowalności wydatków.
83
Wystarczy zaś stwierdzić, że niezależnie od wspomnianego przez Królestwo Hiszpanii braku możliwości zmiany zaplanowanych kwot na korzyść innego programu regionalnego zmniejszenie dodatkowych środków dla Estremadury wskutek procedury automatycznego zwolnienia zobowiązania, jakie wynika z tabeli zawartej w załączniku do drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu, sprawiło, że na zakończenie programu kwoty wydane na działania związane z dodatkowymi środkami nie odpowiadały już przydziałom przewidzianym początkowo dla wspomnianego państwa członkowskiego, niezgodnie z właściwymi przepisami rozporządzenia nr 1698/2005.
84
W drugiej kolejności, odnośnie do kwoty „całkowitej kwoty środków dostępnych na działania inne” niż działania związane z nowymi wyzwaniami, obliczonej poprzez odliczenie kwoty dodatkowych środków od całkowitej kwoty wkładu finansowego z EFRROW (zob. pkt 67 powyżej) – Komisja także postąpiła słusznie, uwzględniając, jako całkowitą kwotę wkładu finansowego z EFRROW, kwotę wskazaną w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu, po zakończeniu procedury automatycznego zwolnienia zobowiązania.
85
Jak wskazano w pkt 82 powyżej, procedura automatycznego zwolnienia zobowiązania zakończyła się bowiem zwolnieniem niewykorzystanych zobowiązań budżetowych za rok 2010 w sposób automatyczny w momencie „n+2”, w zakresie, w jakim nie zostały one wykorzystane na płatność lub nie zostały wskazane w prawidłowej deklaracji wydatków. Wynika z tego, że na zakończenie programu, w ramach procedury rozliczania rachunków za ostatni rok realizacji programu, na podstawie rzeczywiście dokonanych wydatków, należało zdaniem Komisji uwzględnić całkowitą kwotę wkładu finansowego z EFRROW zmniejszonego o kwotę automatycznego zwolnienia zobowiązania.
86
Ponadto w art. 2 drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu sprecyzowano w sposób wyraźny całkowitą kwotę wkładu z EFRROW, którą należy uwzględnić w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania, a mianowicie 828279953 EUR. Owa kwota jest wymieniona w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazanych przez Estremadurę i nie jest kwestionowana przez strony.
87
Wobec powyższego kwota dostępna na inne działania, obliczona po odjęciu kwoty 70709037 EUR, odpowiadającej dodatkowym środkom, od całkowitej wskazanej powyżej kwoty 828279953 EUR wynosiła 757570916 EUR, jak to zaznacza Komisja w duplice.
88
Nie może zostać uwzględniona argumentacja Królestwa Hiszpanii mająca na celu wskazanie, że należało uwzględnić do celów obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 kwoty wskazane w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu.
89
W tym względzie należy zauważyć, że w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu w art. 2 Komisja odsyła do załącznika, w którym znajdują się tabele odpowiadające skorygowanemu planowi finansowania, przedstawione przez władze hiszpańskie zgodnie z art. 29 ust. 7 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, które to tabele przewidują w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania zmniejszenie zarówno dodatkowych środków, jak i innych środków finansowych dostępnych z tytułu wkładu finansowego przewidzianego z EFRROW (zob. pkt 33 powyżej). Jak zaś słusznie podnosi Komisja, art. 29 ust. 7 rozporządzenia nr 1290/2005, który stanowi, że w przypadku automatycznego zwolnienia zobowiązania, „udział EFRROW w danym programie” zostaje zmniejszona „dla danego roku”, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy źródłami finansowania.
90
Nie ma wątpliwości co do tego, że sporne kwoty zostały zatwierdzone przez Komisję w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu. Zgodnie z art. 23 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005 decyzja Komisji przyjmująca każdy program rozwoju obszarów wiejskich przedstawiony przez państwo członkowskie ma charakter decyzji w sprawie finansowania i stanowi, po jej przekazaniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu, zobowiązanie prawne.
91
Niemniej jednak, zakładając, że art. 23 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005 dotyczy także decyzji Komisji zatwierdzających przegląd programu rozwoju obszarów wiejskich w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania, należy zauważyć, iż z uwagi na okoliczność, że obliczenie określone w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 zostało dokonane przez Komisję na zakończenie programu, wspomniana instytucja nie mogła przesądzić w momencie zatwierdzenia planu finansowania skorygowanego w następstwie procedury automatycznego zwolnienia zobowiązania o kwocie wydatków, które miały rzeczywiście być dokonane przez Estremadurę przy realizacji wspomnianego programu. Jak podnosi Komisja, gdyby Estremadura ostatecznie wydała na działania związane z nowymi wyzwaniami kwotę taką jak wskazana w skorygowanym planie finansowania, niższą od początkowej kwoty przydzielonej na podstawie tych środków finansowych, ale całkowita kwota dostępnych środków nie zostałaby przekroczona w ramach innych wydatków, to zwrot na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 nie byłby konieczny.
92
Co więcej, należy zauważyć, że zatwierdzenie przez Komisję skorygowanego planu finansowania, który przewiduje przydział dostępnych środków finansowych w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania dotyczącego programu rozwoju obszarów wiejskich, nie nadaje temu dokumentowi rangi prawnej wyższej niż ta, jaką ma rozporządzenie (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lutego 2015 r., Polska/Komisja, T‑257/13, niepublikowany, EU:T:2015:111, pkt 53; z dnia 3 grudnia 2015 r., Polska/Komisja, T‑367/13, niepublikowany, EU:T:2015:933, pkt 44).
93
W rezultacie zarówno Komisja, jak i Królestwo Hiszpanii były zobowiązane do przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 1698/2005 i opisanego w pkt 74 powyżej obowiązku zapobieżenia sytuacji, w której środki finansowe udostępnione państwom członkowskim w celu wdrożenia niektórych priorytetów byłyby wykorzystywane do celów nieprzewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu.
94
Komisja nie popełniła zatem błędu, gdy stwierdziła, że zwrot był niezbędny, przy dokonywaniu obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 uwzględniając kwoty, które wskazała (zob. pkt 57–60 powyżej).
– W przedmiocie obliczenia dokonanego przez Komisję
95
Z powyższych rozważań wynika, że kwota całkowitego wkładu z EFRROW dla Estremadury, który Komisja powinna uwzględnić, wynosiła 828279953 EUR. Kwota odpowiadająca dodatkowym środkom wynosiła 70709037 EUR, jak wskazano w pkt 76 powyżej, a kwota odpowiadająca całkowitej kwocie środków dostępnych na inne działania wynosiła 757570916 EUR, jak wskazano w pkt 87 powyżej. Zważywszy, że rzeczywista kwota wydana na działania ukierunkowane na nowe wyzwania wynosiła 56765681,26 EUR i że rzeczywista kwota wydana na działania inne niż związane z nowymi wyzwaniami wynosiła 762631552,11 EUR, jak wynika z rocznych sprawozdań finansowych przedstawionych przez Estremadurę, Komisja słusznie stwierdziła niepełne wykorzystanie dodatkowych środków przeznaczonych na działania ukierunkowane na nowe wyzwania połączone z przekroczeniem całkowitej kwoty środków dostępnych na inne działania. Komisja mogła zatem stwierdzić, że konieczny był zwrot odpowiadający kwocie przekroczenia całkowitej kwoty dostępnych środków, mianowicie w wysokości 5060636,11 EUR.
96
W rezultacie słusznie stwierdziła ona, że powyższa kwota powinna zostać odliczona od salda końcowego zobowiązania podlegającego zapłacie Estremadurze na zakończenie programu i zakwalifikowała tę kwotę jako „kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana” przy rozliczaniu rachunków za ostatni rok realizacji programu.
97
Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na nieuwzględnieniu przez Komisję przysługującego jej zakresu swobody uznania i naruszeniu zasady uzasadnionych oczekiwań
98
Królestwo Hiszpanii twierdzi, że Komisja naruszyła zakres uznania, jakim dysponowała, i naruszyła zasadę uzasadnionych oczekiwań.
99
Drugi zarzut podniesiony przez Królestwo Hiszpanii opiera się zasadniczo na dwóch grupach argumentów, które należy zbadać kolejno.
W przedmiocie argumentów opartych na arbitralnym zachowaniu Komisji i rozbieżności kwot zastosowanych do dokonanego obliczenia
100
Królestwo Hiszpanii podnosi, że chociaż Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania w dziedzinach, w których zachodzi potrzeba dokonania złożonych ocen ekonomicznych, to sąd Unii powinien nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy dowody te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę. Komisja zaś postąpiła w sposób arbitralny, ponieważ zastosowała niespójne dane dla obliczenia dokonanego na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005.
101
Komisja kwestionuje te argumenty.
102
Z rozważań przedstawionych w ramach badania zarzutu pierwszego wynika, że Komisja słusznie uwzględniła kwoty, które wskazała. Okoliczność, że kwoty te to kwoty określone w pierwszej decyzji zatwierdzającej przegląd programu w odniesieniu do wkładu z EFRROW w ramach dodatkowych środków i kwoty przewidziane w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu w odniesieniu do całkowitego wkładu z EFRROW nie sprawia, iż dane te są niespójne w celu dokonania obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005.
103
Co więcej, metoda zastosowana w niniejszej sprawie przez Komisję przy dokonywaniu obliczenia określonego w art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 jest zgodna zarówno z brzmieniem, jak i z celem wspomnianego przepisu. Komisja nie mogła bowiem przy rozliczeniu rachunków za ostatni rok realizacji programu zaakceptować wydatków dokonanych w sprzeczności z obowiązkiem wyłącznego wykorzystania dodatkowych środków na działania ukierunkowane na nowe wyzwania.
104
Wobec powyższego, jako że Komisja jest zobowiązana do przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do obliczania zwrotu, jakiego powinno dokonać Królestwo Hiszpanii, i nie dysponuje żadnym zakresem uznania w tym względzie, nie można jej skutecznie zarzucić, iż postąpiła w arbitralny sposób, gdy wydała zaskarżoną decyzję.
W przedmiocie argumentów dotyczących naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań
105
Królestwo Hiszpanii zarzuca Komisji naruszenie zasady uzasadnionych oczekiwań poprzez zmianę istotnego kryterium obliczania. Opiera się ono w tym względzie na dokonanej w dniu 4 maja 2009 r. w Madrycie przez komitet koordynujący instytucje zarządzające prezentacji, z której wynikało, że w przypadku automatycznego zwolnienia zobowiązania są zmniejszane wszystkie dostępne kwoty w tym dodatkowe środki na nowe wyzwania. Estremadura mogła zatem w ramach drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu odliczyć część kwoty automatycznego zwolnienia zobowiązania od dodatkowych środków. Komisja zmieniła jednak zdaniem Królestwa Hiszpanii tę metodę obliczania w listopadzie 2015 r., czyli miesiąc przed zakończeniem programu, w ramach grupy roboczej ekspertów (zob. pkt 34 powyżej), bez przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia oraz bez pozostawienia zakresu swobody Estremadurze. Królestwo Hiszpanii dodaje, że do grudnia 2015 r., będącego datą zakończenia programu, Komisja w żaden sposób nie wskazała, iż dokona przeglądu kwot wskazanych w drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu.
106
Komisja kwestionuje te argumenty.
107
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do powoływania się na zasadę uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której instytucja Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziła u niej uzasadnione nadzieje. Zapewnieniami takimi są, niezależnie od formy, w jakiej zostały przekazane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje. Natomiast w braku wspomnianych dokładnych zapewnień nie można powoływać się na naruszenie owej zasady (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., Pappalardo i in./Komisja, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Bezsporne jest, że na zasadę tę może powoływać się także państwo członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 22 kwietnia 2015 r., Polska/Komisja, T‑290/12, EU:T:2015:221, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
108
Królestwo Hiszpanii opiera swe twierdzenia na prezentacji dokonanej w dniu 4 maja 2009 r. w Madrycie przez komitet koordynujący instytucje zarządzające, zawartej w załączniku 13 do skargi w formacie PowerPoint, a także na drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu.
109
Po pierwsze, należy zauważyć, że Królestwo Hiszpanii nie może wywodzić z omawianej prezentacji jakiegokolwiek dokładnego zapewnienia w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 107 powyżej, odnoszącego się do kwoty, jaką należy uwzględnić do celów obliczenia dokonanego na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005, którego miałaby udzielić Komisja.
110
Omawiana prezentacja służyła bowiem jedynie jako wsparcie spotkania z władzami hiszpańskimi w perspektywie dodania do właściwych rozporządzeń przepisów związanych z dodatkowymi środkami, a także zmian, jakie powinny wprowadzić państwa członkowskie do ich programów rozwoju obszarów wiejskich.
111
Co więcej, o ile w omawianej prezentacji wskazano art. 69 ust. 5a rozporządzenia nr 1698/2005, o tyle brak jest jakiegokolwiek odesłania do obliczenia, jakiego należy dokonać na podstawie art. 69 ust. 5b tego rozporządzenia.
112
Wbrew twierdzeniom Królestwa Hiszpanii w omawianej prezentacji nie udzielono także wytycznych w odniesieniu do rodzaju środków finansowych mogących podlegać automatycznemu zwolnieniu zobowiązania w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005.
113
Po drugie, Królestwo Hiszpanii nie może powoływać się na drugą decyzję zatwierdzającą przegląd programu w celu wyprowadzenia na jej podstawie wyrażenia metody obliczania stosowanej przez Komisję.
114
O ile z tabeli załączonych do drugiej decyzji zatwierdzającej przegląd programu wynika bowiem w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania zmniejszenie zarówno kwoty w ramach dodatkowych środków, jak i kwoty w ramach środków finansowych dostępnych na działania inne niż związane z nowymi wyzwaniami (zob. pkt 33 powyżej), o tyle nie można jednak uznać, że wspomniane tabele odzwierciedlają dokładne zapewnienie, w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 107 powyżej, udzielone przez Komisję, odnoszące się do kwoty, którą uwzględni ona do celów obliczenia zwrotu, jakiego należy dokonać na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 na zakończenie programu.
115
Ponadto omawiane tabele są zgodne ze skorygowanym planem finansowania przedstawionym przez władze hiszpańskie w następstwie automatycznego zwolnienia zobowiązania i, mimo iż plan ten został zatwierdzony przez Komisję, jego zatwierdzenie nie przesądzało o kwotach, jakie zostaną faktycznie wydane przez Estremadurę, na podstawie których należało ocenić na zakończenie programu konieczność dokonania zwrotu na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. pkt 91 powyżej).
116
Ponadto z pkt 92 powyżej wynika, że druga decyzja zatwierdzająca przegląd programu nie może posiadać rangi prawnej wyższej niż ta, którą ma rozporządzenie mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
117
Wreszcie Komisja zaznacza, że konkretne i precyzyjne wskazówki dotyczące metody obliczania na podstawie art. 69 ust. 5b rozporządzenia nr 1698/2005 zostały dostarczone państwom członkowskim na spotkaniu grupy ekspertów (zob. pkt 34 powyżej) w ramach prac w zakresie zakończenia programów. Poza tym ze skargi wynika, że Estremadura i Komisja prowadziły także w maju 2016 r. korespondencję, w ramach której Komisja wyjaśniła metodę obliczania, jaką zamierzała stosować. Ponadto o ile w wytycznych nie wspomniano o oddziaływaniu automatycznego zwolnienia niektórych zobowiązań budżetowych w trakcie trwania programu na metodę obliczania na podstawie wspomnianego przepisu, o tyle wskazano już w nich, w pkt 5.2, konieczność dokonania zwrotu w przypadku niewykorzystania kwot wyłącznie przeznaczonych na działania związane z nowymi wyzwaniami, co w każdym wypadku miało miejsce w przypadku Estremadury. A zatem wbrew twierdzeniom Królestwa Hiszpanii nie można uznać, że Komisja nie wyjaśniła metody, jaką zamierzała stosować odnośnie do obliczenia, jakiego należy dokonać na podstawie tego przepisu.
118
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie naruszyła zasady uzasadnionych oczekiwań.
119
W rezultacie należy oddalić zarzut drugi i w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
120
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
121
Ponieważ Królestwo Hiszpanii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania.
Collins
Kancheva
De Baere
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 lipca 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.
(
1
)	Punkty 38, 70, 72, 74, 81 i 89 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.