61996CC0001_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O sistema de criação denominado de «contentores para vitelos», que é criticado por prejudicar a saúde e a vida desses animais, bem como a moralidade pública e a ordem pública, na acepção do artigo 36.º do Tratado CE, está na origem das questões prejudiciais ora submetidas ao Tribunal de Justiça pela High Court of Justice, Queen's Bench Division.
2 Este órgão jurisdicional solicita ao Tribunal de Justiça que determine qual o alcance do direito assim reconhecido aos Estados-Membros de se oporem, com esses fundamentos, à exportação de animais para outros Estados-Membros e de derrogarem, assim, o princípio da livre circulação de mercadorias.
3 A High Court of Justice aponta, além disso, a existência de acordos internacionais e de uma directiva comunitária que fixam em níveis diferentes as normas de protecção dos vitelos. Ela recorre ao Tribunal de Justiça, por conseguinte, ao mesmo tempo, para que este aprecie a validade da Directiva 91/629/CEE do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa às normas mínimas de protecção dos vitelos (1), à luz da Convenção Europeia Relativa à Protecção dos Animais nos Locais de Criação e da Recomendação de 1988 relativa aos bovinos.
I - O enquadramento jurídico do litígio
A - As disposições do direito internacional
A Convenção europeia sobre a protecção dos animais nos locais de criação
4 A Convenção europeia sobre a protecção dos animais nos locais de criação (a seguir «Convenção») «foi elaborada no âmbito do Conselho da Europa, para proteger os animais nas explorações de criação, em especial nos sistemas modernos de criação intensiva» (2). Adoptada neste âmbito em 17 de Março de 1976, a Convenção foi aprovada em nome da Comunidade Económica Europeia pela Decisão 78/923/CEE do Conselho, de 19 de Junho de 1978 (3).
5 Nos termos do seu artigo 1.º, a Convenção aplica-se «à alimentação, cuidados e alojamento dos animais, em particular no que se refere aos sistemas modernos de criação intensiva».
6 O título I define os princípios gerais através dos quais a Convenção garante a protecção dos animais nas explorações de criação. O título II institui um Comité Permanente, fixa as respectivas regras de organização e de funcionamento e define a sua competência, ao passo que o título III organiza as modalidades de entrada em vigor do diploma.
7 As disposições da Convenção dedicadas mais especialmente ao sistema de criação, ao espaço reservado ao alojamento dos animais e à sua alimentação, estão enunciadas nos artigos 3.º, 3., a, 4., e 6.,
8 Nos termos do artigo 9.º, n.º 1, são elaboradas e adoptadas pelo Comité Permanente recomendações às partes contratantes tendo em vista a aplicação dos princípios da Convenção.
9 Um protocolo de alteração da Convenção foi aprovado pelo artigo 1.º da Decisão 92/583/CEE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1992, relativa à celebração do protocolo que altera a Convenção europeia relativa à protecção dos animais nos locais de criação (4).
A Recomendação relativa aos bovinos
10 A Recomendação relativa aos bovinos, de 21 de Outubro de 1988 (a seguir «Recomendação»), define as condições gerais relativas à criação de bovinos (5).
11 Nos termos do seu artigo 20.º, a Recomendação não será directamente aplicável no direito interno das partes e a sua execução efectuar-se-á segundo as modalidades que cada Parte considerar apropriadas, ou seja, no âmbito da sua legislação ou da sua prática administrativa.
O anexo C: disposições especiais para os vitelos
12 O anexo C da Recomendação (a seguir «anexo»), mais especificamente dedicado aos vitelos, foi adoptado em 8 de Junho de 1993.
B - As disposições do direito comunitário
O Regulamento (CEE) n.º 805/68
13 O Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (6), inclui um regime de preços e de trocas comerciais e abrange, nos termos do seu artigo 1.º, nomeadamente, o «gado bovino das espécies domésticas».
14 O artigo 22.º, n.º 1, segundo travessão, proíbe as restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente no interior da Comunidade.
A Directiva 91/629
15 A Directiva 91/629 tem em vista estabelecer normas mínimas comuns de protecção dos vitelos para, ao mesmo tempo, eliminar as diferenças susceptíveis de distorcer as condições de concorrência na organização comum de mercado no sector dos vitelos (7) e assegurar o seu bem-estar (8).
16 O seu primeiro considerando recorda que todos os Estados-Membros ratificaram a Convenção e que esta também foi aprovada pela Decisão 78/923.
17 O sétimo considerando da directiva indica que a Comissão deve, com base em relatório do Comité Científico Veterinário, prosseguir activamente a investigação científica do sistema ou sistemas de criação de gado que melhor permitirão assegurar o bem-estar dos vitelos e que, consequentemente, importa prever um período intercalar destinado a permitir à Comissão levar tal tarefa a bom termo.
18 O artigo 3.º, n.º 1, fixa um período transitório de quatro anos durante o qual todas as novas explorações deverão satisfazer exigências mínimas em matéria de alojamento dos vitelos em compartimentos individuais ou amarrados em estábulos.
19 O artigo 4.º, n.º 1, impõe aos Estados-Membros que zelem por que as condições de criação de vitelos sejam conformes com as disposições gerais constantes do anexo da directiva. Esta prevê regras relativas, nomeadamente, às condições de alojamento e à alimentação dos vitelos.
20 O artigo 1º, n.º 2, permite que os Estados-Membros mantenham ou apliquem no seu território disposições mais rigorosas do que as previstas na directiva, desde que o façam nos termos das regras gerais do Tratado.
II - Os factos e o processo nacional
21 Os factos, tal como resultam da decisão de reenvio, são os seguintes.
22 Durante os últimos anos, entre 500 000 e 600 000 vitelos para abate foram exportados anualmente do Reino Unido para outros Estados-Membros da Comunidade, alguns dos quais autorizam a criação de uma proporção importante destes animais por meio do sistema de criação denominado «contentores para vitelos».
23 A expressão «contentor para vitelos» designa uma estrutura análoga a um compartimento, que é utilizada para alojar um único vitelo para abate. Segundo indica o juiz de reenvio, o sistema dos «contentores para vitelos» está relacionado «com um sistema de produção em que os vitelos são criados em condições que não preenchem as exigências de largura mínima dos compartimentos e de composição da alimentação dos vitelos fixadas na Convenção e na Recomendação...» (9).
24 Este modo de criação dos vitelos para abate é proibido no Reino Unido desde 1 de Janeiro de 1990, data de entrada em vigor dos Welfare of Calves Regulations 1987 (regulamentos de 1987 relativos ao bem-estar dos vitelos).
25 A Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (a seguir «RSPCA») e a Compassion in World Farming Ltd (a seguir «CIWF»), autoras no processo principal, cujo fim social é a protecção dos animais, «consideram [o método dos contentores para vitelos] incompatível com a saúde e bem-estar dos vitelos e causa de sofrimentos desnecessários» (10).
26 Por conseguinte, a RSPCA e a CIWF pretenderam que o ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (a seguir «ministro») recorresse ao disposto no artigo 36.º do Tratado e adoptasse medidas de restrição à exportação dos vitelos para abate destinados a Estados-Membros susceptíveis de utilizar o sistema de «contentores para vitelos», «contrariamente às normas aplicadas no Reino Unido e às normas internacionais da Convenção, a que todos os Estados-Membros e a Comunidade Europeia acordaram em aderir» (11).
27 Em resposta, o ministro indicou que o Reino Unido não tinha poderes para limitar a exportação dos vitelos para abate e que, ainda que dispusesse de tal competência, não imporia qualquer proibição, por razões políticas.
28 A RSPCA e a CIWF intentaram então uma acção na High Court of Justice (12), que submeteu ao Tribunal de Justiça as questões seguintes.
III - As questões prejudiciais
29 «Considerando que:
a) Todos os Estados-Membros aderiram à Convenção Europeia sobre a Protecção dos Animais nas Explorações de Criação, de 1976 (a seguir `Convenção'), tendo a mesma Convenção sido aprovada pela Decisão 78/923/CEE, de 19 de Junho de 1978 (JO L 323, p. 12; EE 03 F15 p. 47);
b) a Recomendação de 1988 relativa aos bovinos (a seguir `Recomendação') foi adoptada pelo Comité Permanente instituído pela Convenção, tendo entrado em vigor nos termos da Convenção;
c) as normas fixadas pela Convenção, e as adoptadas nos termos da mesma, contêm disposições quanto à largura mínima dos compartimentos para vitelos e à composição da alimentação dos vitelos;
d) a Directiva 91/629/CEE do Conselho fixa normas mínimas obrigatórias para a protecção dos vitelos que, em certos aspectos, incluindo a largura dos compartimentos para vitelos e a composição da alimentação dos vitelos, são menos exigentes que as fixadas pela Convenção e as adoptadas nos termos da mesma;
e) a directiva permite que, no que respeita à protecção dos vitelos, os Estados-Membros mantenham ou apliquem no seu território disposições mais rigorosas do que as previstas na mesma directiva;
f) os vitelos são exportados de um Estado-Membro (`Estado-Membro A') para determinados outros Estados-Membros (`Estados-Membros B') que transpuseram e/ou deram cumprimento à directiva mas não transpuseram e/ou deram cumprimento às normas indicadas na alínea (c), embora o Estado-Membro A tenha transposto e aplicado essas normas;
g) a exportação de vitelos para serem criados de modo contrário à Convenção é considerada cruel e imoral por organizações de protecção dos animais e por uma parte considerável da opinião pública, apoiadas pela autoridade de opinião científica veterinária, no Estado-Membro que realiza as exportações.
1) Pode o Estado-Membro A invocar o artigo 36.º do Tratado CE - e, em especial, as razões de moralidade pública e/ou ordem pública e/ou protecção da saúde e da vida dos animais nele referidas - para justificar quaisquer restrições à exportação de vitelos vivos do Estado-Membro A a fim de evitar a criação dos vitelos em sistemas de contentores nos Estados-Membros B?
2) Se o efeito das disposições da directiva, caso esta seja válida, for o de impor uma resposta negativa à questão 1, essas disposições são válidas?»
30 Antes de abordar as questões submetidas, devem examinar-se os elementos que, como foi invocado durante o processo, poderiam levar o Tribunal de Justiça a considerar-se incompetente.
IV - Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
31 Na audiência, o Governo francês, sem suscitar qualquer questão de admissibilidade, indicou, no entanto, que a primeira questão apresentava «um carácter teórico, ou mesmo hipotético», na falta de qualquer «medida restritiva do comércio intracomunitário». Considera, com efeito, que o juiz nacional não está em condições de efectuar uma apreciação sobre a necessidade nem sobre a proporcionalidade de uma decisão que não foi tomada.
32 Basta recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais que são chamados a conhecer do litígio e aos quais cabe a responsabilidade pela decisão a proferir apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal» (13). O Tribunal de Justiça concluiu daqui que «consequentemente, como as questões colocadas... são relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a decidir» (14).
33 É claro que as questões submetidas interessam directamente ao direito comunitário, uma vez que têm em vista a interpretação do artigo 36.º do Tratado e a interpretação da validade da Directiva 91/629.
34 Todavia, o Tribunal de Justiça já decidiu que, para verificar a sua própria competência, lhe compete apreciar as condições em que foi chamado, pelo juiz nacional, a pronunciar-se sobre as questões. A este respeito, o Tribunal de Justiça considera não poder pronunciar-se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional «quando é manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pela jurisdição nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio nos processos principais... ou ainda quando o problema é hipotético e o Tribunal não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas...» (15).
35 Note-se, antes de mais, que a relação entre as questões submetidas e o litígio não pode ser seriamente contestada. O litígio na causa principal, centrado na adopção de medidas de restrição à exportação baseadas em exigências de protecção dos animais, é indissociável do fundamento baseado no artigo 36.º do Tratado, que é objecto da primeira questão. Do mesmo modo, o direito de que um Estado-Membro dispõe de recorrer ao artigo 36.º depende, pelo menos em parte, como se verá (16), da existência de uma directiva que harmonize o domínio em causa, de modo que a questão da validade da Directiva 91/629, que estabelece as normas mínimas para a protecção dos vitelos, é determinante.
36 O problema também não é hipotético. Da exposição do enquadramento factual e normativo do litígio que foi efectuada pelo juiz de reenvio na sua decisão resulta claramente que o processo principal incide sobre o poder de apreciação de que o ministro dispõe para recusar adoptar medidas baseadas no artigo 36.º (17). O exame dos autos do processo nacional revela que esta acção, que, aliás, foi intentada por organismos cuja vocação é a protecção dos animais, visa precisamente conseguir que a decisão do ministro seja anulada (18).
37 É certo que o litígio submetido ao juiz nacional apresenta a particularidade de ter origem não num acto positivo do Governo do Reino Unido, e sim numa decisão de recusa de adoptar tal acto. É portanto a inexistência de uma decisão ministerial de proibir ou restringir a exportação dos vitelos para os outros Estados-Membros que é contestada na High Court of Justice e que está na origem das questões prejudiciais.
38 Assim, a interpretação que o Tribunal de Justiça dará do artigo 36.º do Tratado não permitirá necessariamente que o juiz nacional faça uma apreciação sobre a justeza da decisão governamental.
39 Se essa interpretação consagrasse o direito de pôr em prática restrições quantitativas à exportação ou medidas de efeito equivalente pelas razões indicadas pelo juiz de reenvio, a decisão do Tribunal de Justiça poderia não ser útil para a solução do litígio, visto que o artigo 36.º não faz mais do que enunciar uma simples faculdade de adoptar tais medidas e que, nessa hipótese, o ministro declarou que não considerava oportuno recorrer a elas (19).
40 Estas objecções não bastam, no entanto, para pôr em causa a competência do Tribunal de Justiça. Com efeito, se este interpretar, pelo contrário, o artigo 36.º no sentido de ele não permitir tomar medidas restritivas, no contexto do presente processo, este elemento seria de molde a justificar a regularidade da decisão contestada.
41 Além disso, através das questões que coloca, a High Court of Justice não espera que o Tribunal de Justiça lhe permita apreciar a proporcionalidade de uma medida concreta adoptada pelas autoridades britânicas. Trata-se tão-somente de dizer em que medida o artigo 36.º pode vir eventualmente a aplicar-se nas circunstâncias da causa.
42 Nestas condições, e como quer que seja, as questões submetidas devem ser julgadas admissíveis.
V - Quanto à aplicação do artigo 36.º do Tratado
43 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber, em suma, se o artigo 36.º do Tratado autoriza um Estado-Membro a limitar ou a opor-se à exportação de animais vivos para outro Estado-Membro, com o fundamento de a moralidade pública, a ordem pública ou a saúde e a vida desses animais estarem ameaçadas com os métodos de criação utilizados no Estado-Membro de exportação.
44 Deve notar-se previamente que, como admite a autora na causa principal, «uma medida de proibição ou uma restrição que atinja as exportações de vitelos vivos provenientes do Reino Unido constituiria uma restrição quantitativa ou uma medida de efeito equivalente, na acepção do artigo 34.º do Tratado CE» (20).
45 O Tribunal de Justiça recordou, todavia, no acórdão Hedley Lomas, que «o recurso ao artigo 36.º do Tratado permite manter restrições à livre circulação de mercadorias justificadas por razões de protecção da saúde e da vida dos animais...» (21). Nada se opõe à transposição deste modo de ver para o caso de as razões invocadas justificarem não a manutenção, mas a instituição de restrições.
46 Embora a livre circulação de mercadorias seja incontestavelmente um dos pilares da construção comunitária, é significativo que o Tribunal de Justiça tenha recentemente qualificado a protecção da saúde e da vida dos animais como «uma exigência fundamental reconhecida pelo direito comunitário» (22).
47 Igualmente enunciados no artigo 36.º, os motivos de moralidade pública ou de ordem pública a que o juiz de reenvio faz referência constituem outras razões que são susceptíveis de justificar a violação do princípio da livre circulação de mercadorias que é tolerada pelo Tratado.
48 O recurso ao artigo 36.º deixa, todavia, de se justificar se uma regulamentação comunitária previr medidas necessárias para garantir a protecção dos interesses enumerados neste artigo (23). Em especial, os Estados-Membros estão obrigados, perante uma regulamentação que estabeleça uma organização comum de mercado num sector determinado, a abster-se de qualquer medida que seja susceptível de derrogar ou violar tal regulamentação (24).
49 No caso vertente, o sector da carne de bovino é objecto de uma organização comum de mercado, mas, como o Tribunal de Justiça decidiu, «... a criação de tal organização por força do artigo 40.º do Tratado não tem como efeito subtrair os produtores agrícolas a qualquer regulamentação nacional que prossiga objectivos que não sejam os que estão abrangidos pela organização comum, mas que, ao afectar as condições de produção, possa ter incidência no volume ou nos custos da produção nacional e, portanto, no funcionamento do mercado comum no sector em causa... » (25).
50 Ora o Regulamento n.º 805/68, já referido, não prossegue qualquer objectivo de protecção dos animais.
51 Em contrapartida, esta é uma preocupação central para a Directiva 91/629, que foi adoptada, para efeitos de harmonização, no âmbito da Política Agrícola Comum. A este propósito, o Tribunal de Justiça recordou que o recurso ao artigo 36.º deixa de ser possível «quando as directivas comunitárias prevejam a harmonização das medidas necessárias à realização do objectivo específico que o recurso ao artigo 36.º prosseguiria» (26).
52 Deve portanto examinar-se o conteúdo da Directiva 91/629 para determinar qual é a latitude que teria um Estado-Membro preocupado em garantir o respeito dos objectivos visados pelo artigo 36.º
A - O grau de harmonização da Directiva 91/629
53 A harmonização realizada por uma directiva obsta à aplicação do artigo 36.º por um Estado-Membro, quando as medidas de protecção que ela estabelece digam precisamente respeito ao domínio que as autoridades que a ela recorrem pretendem proteger.
54 No presente caso, como já disse, a directiva é inteiramente dedicada à protecção dos vitelos, o que é indicado pelo seu próprio título. Sobretudo, entre as normas que contém, há algumas que cabem no âmbito próprio do sistema de «contentores para vitelos». O artigo 3.º prevê uma norma mínima em matéria de alojamento dos vitelos, caracterizada pela definição de um espaço rigorosamente medido. Do mesmo modo, os n.os 11 a 14 do anexo da directiva contêm as normas mínimas aplicáveis em matéria de alimentação (27).
55 Seja qual for a apreciação que se faça, nomeadamente quanto aos valores definidos pela Convenção e pela Recomendação, quanto ao grau de protecção assim adoptado, que se prende com a problemática colocada pela segunda questão, verifica-se que os domínios em que a autora na causa principal pretende que se recorra ao artigo 36.º estão efectivamente abrangidos pela directiva.
56 A insuficiência do nível de protecção denunciada pela autora na causa principal não deve ser entendida como indício de uma harmonização incompleta. O critério baseado na harmonização de uma matéria, que se destina a permitir determinar as competências deixadas aos Estados-Membros, é apreciado à luz da importância do domínio abrangido pelas normas comunitárias, sendo o objectivo principal da harmonização, antes de mais, a aproximação das legislações nacionais num determinado sector, ainda que ela venha a efectuar-se a um nível considerado restrito.
57 Deste ponto de vista, a directiva teria harmonizado completamente os poderes reconhecidos aos Estados-Membros no domínio considerado.
58 Os Estados-Membros têm, é certo, a faculdade de adoptar medidas mais protectoras da vida e da saúde dos animais. Esta margem de liberdade poderia fazer crer na existência de um espaço deixado pela directiva à actuação do artigo 36.º, já que, por força do artigo 11.º, n.º 2, primeira frase, «... a partir da data fixada no n.º 1, e no que se refere à protecção dos vitelos (28), os Estados-Membros podem manter ou aplicar no seu território disposições mais rigorosas do que as previstas na presente directiva, desde que o façam nos termos das regras gerais do Tratado».
59 Todavia, embora a directiva reconheça aos Estados-Membros uma margem de manobra no domínio de que trata, em que a sua competência em matéria de protecção dos animais pode ainda ser exercida no sentido de uma maior exigência, os termos utilizados revelam que a adopção por um Estado-Membro de medidas comparáveis às da directiva só é admitida nos limites do seu próprio território, e respeitando os princípios do Tratado.
60 As medidas autorizadas ao abrigo do artigo 11.º estão portanto limitadas pelo princípio da livre circulação das mercadorias a um estrito âmbito territorial, sem incidência possível no comércio intracomunitário. O Governo do Reino Unido utilizou, aliás, esta faculdade quando proibiu a criação dos vitelos segundo o sistema em causa.
61 Seria portanto possível concluir, como faz o Governo do Reino Unido (29) pela impossibilidade de se recorrer ao artigo 36.º, em virtude do carácter exaustivo da Directiva 91/629.
62 Deve, no entanto, observar-se, como fez a Comissão (30), que, por força do artigo 3.º, n.º 1, da directiva, algumas das exigências fixadas nesta disposição para o alojamento dos vitelos (31) se aplicam «... durante um período transitório de quatro anos a contar de 1 de Janeiro de 1994 [a] todas as explorações recém-construídas e/ou reconstruídas utilizadas pela primeira vez após essa data...».
63 Além disso, o n.º 4 deste artigo especifica que:
«A duração de utilização das instalações construídas:
- antes de 1 de Janeiro de 1994 e que não satisfaçam as exigências do n.º 1... de modo algum ultrapassará o dia 31 de Dezembro de 2003;
- durante o período transitório, em conformidade com o n.º 1, de modo algum ultrapassará o dia 31 de Dezembro de 2007, salvo se em tal data estiverem conformes às exigências da presente directiva».
64 Por razões atinentes à adaptação progressiva das explorações agrícolas às novas normas, o legislador comunitário admitiu pois que estas se não aplicariam imediatamente a todas as instalações. Permitiu que, até ao fim do ano 2003, as explorações construídas antes de 1 de Janeiro de 1994 pudessem eximir-se às normas aplicáveis às que foram construídas após esta data e durante um período transitório de quatro anos. Do mesmo modo, a compatibilização integral das explorações construídas durante o período transitório deverá fazer-se até 31 de Dezembro de 2007 (32).
65 Várias categorias de explorações agrícolas, que apresentam níveis diferentes de protecção dos vitelos, podem por conseguinte coexistir, de maneira que a harmonização das condições de alojamento dos animais só será verdadeiramente realizada nesta última data. Só então, com efeito, todas as explorações agrícolas incluídas no âmbito de aplicação da directiva deverão respeitar as mesmas regras.
66 Por conseguinte, os Estados-Membros podem ser levados, durante ainda alguns anos, a autorizar a criação, a exportação ou a importação de vitelos cujo modo de criação foge às regras protectoras da directiva, mesmo alterada.
67 Nestas condições, parece-me lógico alargar à presente situação a jurisprudência em que o Tribunal de Justiça considera que uma directiva não tem como efeito eliminar a competência que o artigo 36.º reconhece aos Estados-Membros, quando o prazo que ela lhes deixa para adoptar as disposições necessárias para lhe dar cumprimento ainda não tiver terminado (33).
68 No presente caso, o artigo 3.º da directiva não fixa qualquer prazo para a transposição da norma comunitária para o direito nacional. Determina a aplicabilidade imediata ou diferida, aos operadores interessados, das obrigações da directiva, em função da data de construção ou de entrada em funcionamento da exploração agrícola.
69 As duas hipóteses são todavia comparáveis, no sentido de que a aplicação efectiva das regras de protecção pode ser diferida no tempo.
70 Até ao termo dos prazos de aplicação das condições de alojamento dos animais previstos na directiva, tal como até ao termo de um prazo de transposição, o artigo 36.º é do âmbito da competência dos Estados-Membros e pode servir de fundamento a uma acção justificada por razões de protecção da vida e da saúde dos animais.
71 Acrescente-se que a directiva, cujo objectivo não é este, não se destina a tomar em linha de conta as considerações de moralidade pública e de ordem pública afloradas na primeira questão prejudicial, a título de justificação possível para um recurso ao artigo 36.º
72 Mais ainda, poderia haver uma directiva que harmonizasse de maneira exaustiva um domínio do âmbito da protecção dos animais sem ser susceptível de apaziguar movimentos sociais que, considerando insuficiente o nível de protecção atingido, fossem, pelo contrário, de molde a perturbar a ordem pública.
73 Por estas diferentes razões, a Directiva 91/629 não basta para proibir a utilização do artigo 36.º no processo que foi submetido ao Tribunal de Justiça, de modo que se afigura necessário que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre o âmbito de aplicação deste último preceito.
B - O âmbito de aplicação do artigo 36.º
1. O acórdão Hedley Lomas
74 Em bastantes aspectos, o presente processo pode ser posto em paralelo com o que esteve na origem do acórdão Hedley Lomas.
75 Os dois processos respeitam especificamente ao âmbito de aplicação do artigo 34.º e do artigo 36.º, na medida em que este último é invocado em apoio de restrições quantitativas baseadas em razões de protecção da vida e da saúde dos animais.
76 Sobretudo, o ponto comum mais característico provém do facto de a medida restritiva adoptada, ou solicitada, ter origem fora do território do Estado-Membro que a tomou, ou ao qual se pede que a tome, e dentro do território da Comunidade.
77 Esta circunstância coloca o Estado-Membro em causa na situação - delicada de perspectiva dos princípios comunitários, e em especial da livre circulação de mercadorias - de ser levado a fazer uma apreciação sobre a necessidade ou a oportunidade de restringir a exportação dos seus bens com destino a outro Estado-Membro por razões baseadas numa prática cujo conhecimento em larga medida não domina.
78 Todavia, no acórdão Hedley Lomas, o que estava em causa era saber se o artigo 36.º podia ser invocado por um Estado-Membro para justificar uma limitação das exportações de animais para outro Estado-Membro, por este último não respeitar as exigências de uma directiva comunitária que previa a harmonização das medidas necessárias para a realização do objectivo prosseguido. Pelo contrário, no presente caso, certos Estados-Membros praticam a criação de vitelos segundo o método denominado de «contentores para vitelos» sem, no entanto, violarem as disposições da directiva que harmonizam as normas de protecção.
79 Apesar destas diferenças, os dados do problema que foi colocado em cada um dos dois processos poderiam levar a que fossem ambos encarados de maneira idêntica.
80 A directiva em causa no acórdão Hedley Lomas realizava a harmonização completa das medidas necessárias para atingir o objectivo que era prosseguido através do recurso ao artigo 36.º, mas o ministro alegava que ela nem sempre era respeitada pelo Estado-Membro de destino.
81 No processo ora submetido ao Tribunal de Justiça, a directiva é aplicada mas não procede a uma harmonização completa.
82 Em ambos os casos, a não aplicação de medidas que permitam atingir o objectivo enunciado no artigo 36.º é susceptível de legitimar o recurso a este preceito.
83 Todavia, o contexto factual do acórdão Hedley Lomas, que se caracterizava pela incerteza quanto à existência de uma violação da legislação comunitária pelo Estado-Membro de importação, não permitiu que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre este aspecto nem sobre a circunstância de os factos se situarem fora do território do Estado de exportação (34).
84 O Tribunal de Justiça teve o cuidado de esclarecer, por várias vezes, que a decisão era proferida neste contexto (35). Por isso, o acórdão tem um efeito relativo (36). A resposta dada pelo Tribunal de Justiça limita-se ao caso de a inobservância das prescrições de uma directiva de harmonização ser hipotética (37). É fácil compreender que, nessa hipótese, um Estado-Membro não possa beneficiar do direito de tomar unilateralmente medidas de restrição à exportação.
85 Tendo em conta estas particularidades, penso que a presente situação se presta melhor à interpretação do artigo 36.º, tal como é invocado contra certas práticas extraterritoriais.
2. O recurso ao artigo 36.º com vista à protecção de alguns dos seus objectivos contra práticas extraterritoriais
86 O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre o eventual direito de um Estado-Membro de justificar, através de considerações de moralidade pública, de ordem pública ou de protecção da saúde ou da vida dos animais, restrições à exportação de vitelos para Estados-Membros que utilizam o sistema de criação denominado de «contentores para vitelos».
87 Considero, como afirmei nas minhas conclusões apresentadas no processo Hedley Lomas (38), que um Estado-Membro só pode invocar o artigo 36.º do Tratado para garantir a salvaguarda de um interesse protegido por esse artigo no seu território nacional.
88 Nessas mesmas conclusões, citei o advogado-geral A. Trabucchi, que afirmou nas conclusões que apresentou no processo Dassonville: «... os Estados-Membros só podem introduzir essas derrogações [contidas no artigo 36.º] para protecção dos seus próprios interesses e não para proteger interesses de outros Estados... O artigo 36.º permite que cada Estado-Membro proteja exclusivamente os seus próprios interesses nacionais. Assim, no que se refere à protecção da propriedade industrial e comercial, cada Estado-Membro pode limitar a liberdade de circulação das mercadorias unicamente para proteger direitos subjectivos e interesses económicos incluídos na sua esfera de competência» (39).
89 Remeterei pura e simplesmente para a parte das minhas conclusões em que são expostas as razões que justificam, em meu entender, uma rigorosa limitação do âmbito de aplicação do artigo 36.º (40).
90 Daqui resulta que as restrições à exportação só se justificam se os factos em causa violarem a moralidade pública ou a ordem pública do Estado de exportação.
91 Não seria aceitável, no actual estádio de desenvolvimento da construção europeia, que um Estado-Membro pudesse invocar esse preceito para se opor à exportação de bens, com o fundamento de que poderiam ser violadas, segundo os seus próprios critérios, a ordem pública ou a moralidade pública do Estado-Membro de importação.
92 No presente caso, é pacífico que a criação de animais segundo o sistema denunciado pela CIWF, se bem que seja praticada fora do Reino Unido, produz efeitos no território britânico, onde a opinião pública, bem como os meios veterinários especializados, contestam a sua manutenção em certos Estados-Membros.
93 A situação não é comparável no que toca ao objectivo de protecção dos animais. Neste caso, com efeito, o prejuízo que é causado à saúde e à vida dos vitelos em virtude do sistema de criação produz-se fora das fronteiras britânicas e foge à esfera de competência do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte.
94 Examinemos, um por um, os objectivos do artigo 36.º do Tratado, aos quais a questão prejudicial se refere.
A moralidade pública
95 Enquanto o Tribunal de Justiça reconhece ter um poder de apreciação sobre conceitos como a ordem pública (41) ou a segurança pública (42), cuja natureza estritamente nacional é comparável à da moralidade pública, já considera, no entanto, que «compete, em princípio, a cada Estado-Membro determinar as exigências de moralidade pública no seu território, de acordo com a sua própria escala de valores e pela forma que escolher» (43).
96 Todavia, nas raras ocasiões em que o Tribunal de Justiça foi levado a pronunciar-se sobre a protecção da moralidade pública, na acepção do artigo 36.º do Tratado, o que estava em causa eram regulamentações nacionais ligadas a domínios dos quais se pode dizer que estão tradicionalmente e de um modo geral no cerne das discussões travadas sobre este tema na maior parte das sociedades europeias (44).
97 Mesmo nestas hipóteses, o Tribunal de Justiça não deixou, porém, de recordar que a competência dos Estados-Membros era reconhecida «em princípio», o que reserva ao Tribunal de Justiça uma faculdade de estabelecer derrogações à regra, se os dados do caso o justificarem.
98 As formulações utilizadas, que contêm apreciações de fundo do Tribunal de Justiça sobre as regulamentações em causa, parecem, aliás, manifestar a intenção de velar por que o conteúdo do conceito não sofra desvios. No acórdão Henn e Darby, o Tribunal de Justiça indicou que não podia contestar-se que as disposições legislativas em causa cabiam no âmbito da faculdade reservada aos Estados-Membros pelo artigo 36.º (45). No acórdão Conegate, para considerar que uma regulamentação nacional que proibia a importação de determinadas mercadorias indecentes ou obscenas não podia invocar razões de moralidade pública, o Tribunal de Justiça declarou que a natureza chocante de uma mercadoria não pode ser considerada como tendo um grau de gravidade suficiente quando da legislação do Estado-Membro em causa não conste qualquer proibição de fabricar ou de comercializar essas mesmas mercadorias no seu território (46).
99 Como vem enunciado na jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «... o artigo 36.º não pretende reservar determinadas matérias à competência exclusiva dos Estados-Membros, mas admite que as legislações nacionais afastem o princípio da livre circulação, na medida em que isso se revele e permaneça justificado para alcançar os objectivos prosseguidos por este artigo» (47). Como derrogação a este princípio, o artigo 36.º deve, com efeito, ser interpretado de modo estrito (48).
100 A moralidade pública, apesar do seu carácter específico, não foge totalmente à regra. Não podem ser invocadas em qualquer caso razões baseadas neste conceito, sob pena de se multiplicarem os obstáculos ao comércio intracomunitário.
101 A este título, parece-me necessário, em especial em domínios menos geralmente reprovados do que aqueles sobre os quais o Tribunal de Justiça teve que se debruçar, que o Tribunal de Justiça reconheça a si mesmo o direito de efectuar uma fiscalização mínima do conteúdo do conceito de moralidade pública. A vantagem deste modo de proceder consiste em evitar que seja favorecida uma acepção extensiva do conceito com a única finalidade de justificar medidas restritivas abusivas (49).
102 Não deixa, no entanto, de ser verdade que o conteúdo da moralidade pública varia, consoante os Estados-Membros, no tempo, e em função das suas particularidades sócio-culturais. Além disso, não cabe na missão do Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre valores que caracterizem a moralidade pública de um Estado-Membro e que, por esse facto, lhe são próprios. Portanto, afigura-se necessário reconhecer às autoridades nacionais um poder de apreciação suficiente para determinar as exigências que a moralidade pública comporta, dentro dos limites impostos pelo Tratado (50).
103 De modo complementar, em meu entender o Tribunal de Justiça, deve interpretar o artigo 36.º afastando do seu âmbito de aplicação as práticas ou as regulamentações nacionais que prossigam objectivos que, manifestamente, não estão incluídos no conceito de moralidade pública.
104 No caso vertente, o facto de um Estado-Membro considerar que a ofensa de maneira injustificada à vida ou à saúde de animais domésticos, mesmo para fins económicos, através do recurso a um modo de criação especial, cabe no âmbito da moralidade pública desse Estado não se afigura manifestamente contrário ao disposto no artigo 36.º
105 Segundo o juiz de reenvio, «a exportação de vitelos para serem criados de modo contrário à Convenção é considerada cruel e imoral por organizações de protecção dos animais e por uma parte considerável da opinião pública, apoiadas pela autoridade da opinião científica veterinária, no Estado-Membro que realiza as exportações» (51).
106 Deve, no entanto, acrescentar-se que o carácter abusivamente atentatório do sistema de criação para a saúde ou a vida dos animais deve ser comprovado por meio de verificações científicas objectivas e que as medidas adoptadas devem ser proporcionadas ao objectivo que se procura alcançar (52), o que caberá ao juiz nacional apreciar.
107 O órgão jurisdicional de reenvio refere, em segundo lugar, o fundamento de ordem pública.
A ordem pública
108 No acórdão Bouchereau, com um raciocínio que pode ser transposto para a matéria da livre circulação de mercadorias, o Tribunal de Justiça indicou que, «na medida em que pode justificar certas restrições à livre circulação das pessoas sujeitas ao direito comunitário, o recurso por uma autoridade nacional à noção de ordem pública pressupõe, em todo o caso, a existência... de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade» (53).
109 No presente caso, não é invocada qualquer violação à ordem pública pela autora no processo principal. Quando muito, resulta das observações da autora e, em menor grau, da decisão de reenvio, que «o carácter desumano do sistema de contentores para vitelos provocou uma vigorosa reacção da opinião pública no Reino Unido» (54).
110 A descrição assim feita do movimento de protesto nascido no Reino Unido contra a utilização do sistema de criação em causa não revela factos susceptíveis de caracterizarem uma ameaça real à ordem pública. Neste contexto, esta condição do artigo 36.º não pode ser invocada em apoio de uma restrição à exportação.
111 Além disso, parece-me perigoso que um princípio comunitário - no caso vertente, o princípio da livre circulação de mercadorias - possa ser posto em causa em virtude de a sua aplicação suscitar uma reacção social, se não houver outros motivos para limitar a sua aplicação (55).
112 Por conseguinte, concluo no sentido de que medidas de restrição à exportação de animais baseadas em riscos de reacção da opinião pública nacional contra a manutenção de um sistema de criação considerado cruel para os animais não podem corresponder a um objectivo de ordem pública, na acepção do artigo 36.º
A protecção da saúde e da vida dos animais
113 O artigo 36.º não permite que um Estado-Membro limite as suas exportações em virtude de circunstâncias extraterritoriais que, ainda que produzam efeitos no seio da população, não afectam no território nacional o interesse que é protegido por este preceito.
114 Este princípio parece-me dever aplicar-se ao objectivo de protecção da saúde e da vida dos animais.
115 Permitir que um Estado-Membro proíba ou limite a exportação de animais que se encontram no seu território para os proteger contra práticas que, fora das suas fronteiras, atentem contra a sua saúde ou contra a sua vida equivaleria a reconhecer que os Estados-Membros têm um direito de vigilância, ou mesmo um meio de pressão, relativamente às práticas ou regulamentações aplicadas pelos outros Estados-Membros.
116 O legislador comunitário não quis certamente que o artigo 36.º fosse objecto de uma interpretação tão ampla. A função atribuída a este preceito, que é a de ser um instrumento ao serviço dos Estados-Membros contra os efeitos abusivos que a livre circulação de mercadorias possa ter nos seus interesses nacionais fundamentais, opõe-se a tal interpretação.
117 O Tribunal de Justiça reafirmou este princípio da interpretação estrita do artigo 36.º no n.º 20 do acórdão Richardt e «Les Accessoires Scientifiques», já referido:
«Como o Tribunal já declarou por várias vezes (ver acórdão Campus Oil, já referido, n.º 37, relativo às restrições à importação), o artigo 36.º, como excepção a um princípio fundamental do Tratado, deve ser interpretado por forma a que os seus efeitos não vão além do necessário à protecção dos interesses que visa garantir. Medidas tomadas com base no artigo 36.º só podem ser justificadas se forem de molde a dar satisfação ao interesse protegido por este artigo e se não afectarem para além do indispensável o comércio intracomunitário» (56).
118 A minha intenção não é afirmar que a protecção da vida e da saúde dos animais deve passar para segundo plano perante as exigências económicas da livre circulação de mercadorias, mas, de uma maneira mais simples, dizer que, tendo em conta a sua função no interior do Tratado, que condiciona em grande parte o seu âmbito de aplicação territorial, o artigo 36.º não é o instrumento apropriado para dirimir um litígio como o que foi submetido ao juiz nacional.
119 O título XVI do Tratado, relativo ao ambiente, fixa objectivos e organiza procedimentos que permitem à Comunidade adoptar medidas que ultrapassam o estrito âmbito territorial dos Estados-Membros.
120 A limitação territorial do âmbito de aplicação do artigo 36.º não põe de modo algum em causa a sua utilidade no domínio da protecção da saúde e da vida dos animais. Permite, com efeito, que um Estado-Membro faça acompanhar as disposições tomadas para a preservação de uma espécie animal, que esteja ameaçada no seu território nacional, de medidas de limitação ou de proibição de exportação dos indivíduos da espécie em causa.
121 Se, tal como proponho, o Tribunal de Justiça considerar que a impossibilidade de recorrer ao artigo 36.º do Tratado decorre de outras causas que não o carácter incompleto da harmonização realizada pela directiva, a segunda questão prejudicial, relativa à validade da Directiva 91/629, não carece de resposta.
122 Se, pelo contrário, o Tribunal de Justiça considerar que a directiva, por ser exaustiva, se opõe à aplicação do artigo 36.º, tenho que examinar a sua regularidade jurídica, a título subsidiário.
VI - Quanto à validade da directiva
123 A autora na causa principal propõe que se responda à segunda questão prejudicial, igualmente a título subsidiário, declarando que a directiva viola a Convenção e a recomendação, cujas disposições, sendo claras e incondicionais, se impõem, em seu entender, à Comunidade (57).
124 O Governo do Reino Unido e o Governo francês, bem como o Conselho e a Comissão, consideram, pelo contrário, que um exame da directiva não revela qualquer elemento susceptível de afectar a respectiva validade.
125 A apreciação da validade de uma norma de direito comunitário derivado à luz de actos internacionais concluídos pela Comunidade deve seguir os critérios que foram fixados pelo Tribunal Justiça por ocasião dos procedimentos relativos à aplicação do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT). No acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, o Tribunal declarou que, «para decidir se a recorrente pode invocar certas disposições do GATT para contestar a legalidade do regulamento, deve recordar-se que o Tribunal reconheceu que as disposições do Acordo Geral têm o efeito de vincular a Comunidade. Todavia, o Tribunal admitiu também que, para apreciar o alcance do GATT na ordem jurídica comunitária, se devem considerar simultaneamente o espírito, a economia e os termos do Acordo Geral» (58).
A - A integração da Convenção e da recomendação na ordem jurídica comunitária
126 Ninguém contesta a competência conferida à Comunidade para concluir a Convenção nem a validade da Decisão 78/923 que aprovou os seus termos (59).
127 A Comunidade está portanto vinculada pela Convenção, que é parte integrante, desde a sua entrada em vigor, da ordem jurídica comunitária.
128 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, devido à sua conexão directa com a convenção que implementam, os actos que emanam de um órgão instituído por essa convenção e encarregado da sua aplicação fazem também parte da ordem jurídica comunitária (60). No caso vertente, a recomendação e o seu anexo C foram adoptados pelo Comité Permanente constituído nos termos do artigo 8.º da Convenção. Este «deve encarregar-se da elaboração e da adopção das recomendações às partes contratantes contendo disposições detalhadas com vista à aplicação dos princípios enunciados no título I da presente Convenção» (61).
B - O alcance das normas constantes da Convenção e da Recomendação
129 Se bem que estejam formuladas de forma imperativa, já que o verbo «dever» é sistematicamente utilizado para enunciar os princípios que constam do título I (62), as disposições da Convenção caracterizam-se, na sua maior parte, pela imprecisão.
130 Assim, o alojamento do animal, a sua alimentação, os cuidados que lhe são aplicados, nomeadamente, devem ser, segundo o texto, «apropriados às suas necessidades fisiológicas e etológicas, de acordo com a experiência adquirida e os conhecimentos científicos» (63). Do mesmo modo, este carácter apropriado é determinado «atendendo à... espécie, ao grau de desenvolvimento, adaptação e domesticação [do animal]» (64). A liberdade de movimentos deixada ao animal e a alimentação que lhe é dada são descritas como devendo evitar-lhe «sofrimento ou danos inúteis» (65). O mesmo objectivo justifica a obrigação de se proceder a uma inspecção «rigorosa, a efectuar a intervalos suficientes», da sua condição e estado de saúde (66). O abate do animal na exploração agrícola «deve ser feito com competência e... sem [lhe] causar sofrimento ou angústia inúteis» (67). Por fim, a criação natural ou artificial, ou os métodos de criação que causem ou sejam susceptíveis de causar «sofrimento ou danos» são proibidos (68).
131 As únicas disposições que são verdadeiramente precisas dizem respeito à frequência mínima das inspecções da «condição e [do] estado de saúde do animal» e dos equipamentos técnicos, fixada em, pelo menos, uma vez por dia no caso de animais mantidos em sistemas modernos de criação intensiva (69).
132 Recorde-se que não se pode retirar da Convenção qualquer regra precisa, que seja susceptível de pôr em causa o sistema denominado de «contentores para vitelos» naquilo que o caracteriza, ou seja, quanto à largura mínima dos contentores e à composição da alimentação dos vitelos. Por este facto, a preocupação expressa pela Convenção no sentido da sensibilizar as partes contratantes para que mantenham condições de criação que respeitem o bem-estar dos animais em matérias vitais não se traduz na definição de normas cuja inobservância pela directiva possa afectar a sua validade.
133 Em virtude do artigo 20.º da Recomendação, esta «não será directamente aplicável no direito interno das partes e a sua execução efectuar-se-á segundo as modalidades que cada Parte considere adequadas, ou seja, no âmbito da sua legislação ou da sua prática administrativa».
134 O anexo C, que, por força do artigo 1.º, n.º 3, da Recomendação, é parte integrante desta está sujeito ao mesmo regime de entrada em vigor.
135 As disposições da Recomendação não podem portanto entrar em vigor sem que os signatários tomem medidas de execução, cada um na parte que lhe toca. A eventual força vinculante da Recomendação fica suspensa até à adopção de tais actos, de modo que a directiva não lhe pode estar subordinada. O procedimento aplicável à eventualidade da falta de aplicação de uma recomendação está regulado no artigo 9.º, n.os 3 e 4, da Convenção. É significativo, de resto, observar que esta disposição permite à Comunidade pôr fim aos efeitos da recomendação por meio de uma simples notificação.
136 Independentemente das condições da sua aplicação, o próprio conteúdo da Recomendação opõe-se a que seja posta em causa a validade da directiva, que também não estava obrigada a respeitar as suas disposições. Mais precisas do que as que são fixadas pela Convenção, as regras enunciadas na Recomendação caracterizam-se, no entanto, pela utilização do condicional, pelo menos nas matérias que respeitam ao sistema de criação em causa.
137 Assim, no que toca ao espaço de que os animais dispõem e à sua alimentação, que são elementos característicos do sistema de criação contestado, o artigo 6.º, n.º 3, primeiro e terceiro parágrafos, da recomendação prevê que «as instalações para os bovinos..., quer estes estejam amarrados ou em compartimentos, deveriam ser concebidas por forma a deixar sempre aos animais uma liberdade de movimentos suficiente para satisfazer as suas necessidades fisiológicas sem dificuldade e para lhes permitir espaço suficiente para se deitarem, descansarem, adoptar posições para dormir ou estenderem-se à vontade e levantarem-se.
...
Os animais... deveriam poder ver e tocar outros animais» (70).
138 Nos termos do artigo 8.º, «o espaço disponível para os bovinos alojados em grupo deveria ser calculado em função do seu meio ambiente global, da sua idade, sexo, peso vivo, necessidades de comportamento do gado, e tendo em conta a existência ou não de chifres e dimensão do grupo. É necessário evitar os espaços demasiado restritos ou a sobrepovoamento que conduzem ao espezinhamento, a perturbações do comportamento ou outras» (71).
139 É de notar que a natureza condicional destas regras se opõe a que lhes seja reconhecido qualquer carácter vinculativo e que quando, pelo contrário, a norma é fixada de maneira imperativa, a sua imprecisão permite que não seja observada.
140 O artigo 10.º, dedicado à alimentação, está em parte incluído nesta última categoria, já que determina que: «todos os animais devem ter acesso apropriado a uma alimentação adequada, nutritiva, higiénica e equilibrada todos os dias e a água em quantidade e qualidade adequadas, por forma a conservarem toda a saúde e vigor e a satisfazerem as suas necessidades de comportamento e fisiológicas. Deveria ser-lhes fornecida todos os dias uma quantidade suficiente de forragem carnuda, conforme a idade e as necessidades fisiológicas de cada animal» (72).
141 Finalmente, a leitura do anexo C leva às mesmas conclusões.
142 No que toca ao espaço de que os vitelos dispõem, o n.º 4, por exemplo, refere as «dimensões do compartimento ou da baia individual [que] devem ser apropriadas à altura do animal» e indica que «a largura do compartimento não deveria ser inferior à altura do vitelo até ao garrote...» (73).
143 Da mesma maneira, segundo o n.º 5, «sempre que possível, seria conveniente
a orientação para a criação de vitelos em grupo...».
144 O n.º 8, n.º 2, indica que «os vitelos com mais de duas semanas de idade devem ter acesso a um regime alimentar apetecível, digestivo, nutritivo e que contenha suficiente ferro e forragem, adequado
sua idade, peso e necessidades biológicas...» (74).
145 Por força do n.º 14, «dado que certos sistemas actualmente utilizados não foram concebidos, construídos ou utilizados de forma a corresponder às necessidades biológicas dos vitelos, devem envidar-se esforços para desenvolver e pôr em prática sistemas de criação que reduzam o mais possível os riscos de ferimentos e de doenças e que permitam satisfazer todas as suas necessidades biológicas, nomeadamente fornecendo regimes alimentares adequados e evitando ambientes monótonos, superfícies demasiado restritas e a falta de contactos sociais».
146 Daqui resulta que nem a Convenção nem a recomendação criam obrigações que se imponham à directiva.
147 Todavia, o Tribunal de Justiça não se atém ao espírito, à economia e aos termos do acordo internacional cuja violação pelo acto comunitário é invocada. Na sua jurisprudência relativa ao GATT, o Tribunal de Justiça considerou que lhe cabia também fiscalizar a legalidade do acto em causa, «na hipótese de a Comunidade ter pretendido dar execução a uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT, ou na hipótese de o acto comunitário remeter expressamente para disposições determinadas do Acordo Geral...» (75).
148 O primeiro considerando da directiva refere que todos os Estados-Membros ratificaram a Convenção e que a Comunidade também a aprovou.
149 Embora esta referência à Convenção denote a intenção, por parte da Comunidade, de favorecer a melhoria das condições de criação dos vitelos, o que já é revelado pelo título e pelo conteúdo da directiva, a formulação do considerando, que se limita a referir o estádio a que chegaram os Estados-Membros e a Comunidade no que toca ao processo de adopção da Convenção, bem como o carácter genérico da referência, não permitem concluir que a Comunidade tenha pretendido conferir força obrigatória a uma determinada disposição da Convenção ou da recomendação nem que tenha sido sua intenção confiar à directiva o encargo de assegurar a respectiva execução.
150 Por conseguinte, não se me afigura que a validade da directiva seja afectada pelo disposto na Convenção ou na recomendação.
VII - Conclusão
151 Por estas razões, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte maneira às questões submetidas:
«1) O artigo 36.º do Tratado CE deve ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado-Membro, mesmo na falta de uma directiva que preveja uma harmonização completa das medidas necessárias à realização do objectivo específico que o recurso ao artigo 36.º visaria proteger, invoque razões de protecção da ordem pública e/ou da saúde e da vida dos animais para justificar medidas que limitem a exportação de vitelos vivos para os subtrair ao sistema de criação em contentores para vitelos utilizado noutro Estado-Membro.
O artigo 36.º do Tratado deve ser interpretado no sentido de que permite que um Estado-Membro, no mesmo contexto, invoque razões de protecção da moralidade pública para justificar tais medidas, quando a protecção da vida e da saúde dos animais seja considerada, nesse Estado-Membro, como incluindo-se nesse âmbito, a ofensa à saúde ou à vida dos animais resultante do sistema de criação em causa seja comprovada por conclusões científicas objectivas e as medidas adoptadas sejam proporcionadas ao objectivo pretendido.
2) A análise da Directiva 91/629/CEE do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa às normas mínimas de protecção dos vitelos, não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a sua validade.»
(1) - JO L 340, p. 28 (a seguir «directiva» ou «Directiva 91/629».
(2) - Primeiro considerando da Decisão 78/923/CEE do Conselho.
(3) - JO L 323, p. 12; EE 03 F15 p. 47.
(4) - JO L 395, p. 21.
(5) - Recomendação adoptada pelo Comité Permanente do Conselho da Europa, na sua 17.a reunião, em conformidade com as regras da Convenção.
(6) - JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157.
(7) - Quinto e sexto considerandos.
(8) - Sétimo considerando.
(9) - N.º 3, alínea b), da decisão de reenvio.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, n.º 3, alínea l).
(12) - Deve indicar-se que a RSPCA deixou de ser parte no processo na High Court of Justice, em virtude de um despacho proferido por este órgão jurisdicional em 8 de Maio de 1997, posteriormente ao recurso ao Tribunal de Justiça.
(13) - V., por exemplo, o acórdão de 12 de Dezembro de 1996, Kontogeorgas (C-104/95, Colect., p. I-6643, n.º 11).
(14) - Acórdão de 15 de Dezembro de 1995, Bosman (C-415/93, Colect., p. I-4921, n.º 59).
(15) - Ibidem, n.os 60 e 61, e, mais recentemente, acórdão de 16 de Janeiro de 1997, USSL n.º 47 di Biella (C-134/95, Colect., p. I-195, n.º 12) (sublinhado meu).
(16) - N.os 51 e seguintes das presentes conclusões.
(17) - N.º 3, alínea n), da decisão de reenvio.
(18) - A declaração escrita, sob juramento, do representante da RSPCA e da CIWF, de 5 de Julho de 1995, contém, no cabeçalho, a referência «in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited».
(19) - N.º 3, alínea m), da decisão de reenvio.
(20) - N.º 3 das observações escritas.
(21) - Acórdão de 23 de Maio de 1996 (C-5/94, Colect., p. I-2553, n.º 18).
(22) - Ibidem. No acórdão de 22 de Abril de 1982, Holdijk e o. (141/81, 142/81 e 143/81, Recueil, p. 1299, n.º 13), o Tribunal de Justiça já salientava «o interesse que a Comunidade manifesta pela saúde e pela protecção dos animais e de que são exemplo, designadamente, o artigo 36.º do Tratado e a Decisão 78/923 do Conselho...».
(23) - V., por exemplo, o acórdão de 10 de Julho de 1984, Campus Oil e o. (72/83, Recueil, p. 2727, n.º 27).
(24) - V. o acórdão de 29 de Novembro de 1978, Pigs Marketing Board (83/78, Colect., p. 821, n.os 56 a 58), ou, mais recentemente, o acórdão de 25 de Novembro de 1986, Forest (148/85, Colect., p. 3449, n.º 14).
(25) - Acórdão Holdijk e o., já referido, n.º 12.
(26) - Acórdão Hedley Lomas, já referido, n.º 18. V. igualmente os acórdãos de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi (5/77, Recueil, p. 1555, n.º 35, Colect., p. 555), e de 23 de Maio de 1990, Van den Burg (C-169/89, Colect., p. I-2143, n.º 8).
(27) - O artigo 4.º da directiva remete para o anexo, conferindo portanto carácter obrigatório ao seu conteúdo, nos mesmos termos que a própria directiva.
(28) - O artigo 11.º, n.º 1, dispõe: «Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, incluindo eventuais sanções, necessárias para darem cumprimento à presente directiva, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1994. Desse facto informarão imediatamente a Comissão».
(29) - N.º 1.7 das suas observações escritas.
(30) - N.º 9 das suas observações escritas.
(31) - Essas exigências, que constam do n.º 1, são as seguintes: «os vitelos alojados em grupo devem dispor de suficiente espaço livre para se poderem virar e deitar sem dificuldade, bem como de, pelo menos, 1,5 m2 por cada animal com 150 kg de peso vivo; quando os vitelos são alojados em compartimentos individuais ou amarrados em estábulos, os compartimentos individuais ou estábulos devem ter paredes com orifícios e a sua largura não deve ser inferior a 90 cm mais ou menos 10 % ou a 0,80 vezes a altura até ao garrote».
(32) - As alterações introduzidas pela Directiva 97/2/CE do Conselho, de 20 de Janeiro de 1997, que altera a Directiva 91/629/CEE relativa às normas mínimas de protecção dos vitelos (JO L 25, p. 24), ao artigo 3.º, n.os 3 e 4, desta, nomeadamente, não alteram o sentido do entendimento que proponho nem as conclusões que julgo dever tirar daqui. Normas mais rigorosas e mais precisas do que aquelas que foram fixadas no texto inicial da Directiva 91/629, em matéria de alojamento e de espaço reservados aos vitelos, passam a aplicar-se às explorações novas ou reconstruídas, bem como a todas as explorações utilizadas após o fim do período transitório. Mas, enquanto a data de compatibilização, com as normas do período transitório, das instalações construídas antes de 1 de Janeiro de 1994 continua a ser 31 de Dezembro de 2003, a data de compatibilização com as novas normas, das instalações do período transitório é fixada em 31 de Dezembro de 2006. Só o nível de harmonização escolhido pelo legislador e o calendário adoptado para o atingir foram alterados, mas não o princípio da sua realização por fases. Ora, enquanto a última fase, que termina no fim do ano 2006, não for atingida, a harmonização não pode considerar-se total e efectivamente realizada.
(33) - Acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (35/76, Colect., p. 747, n.º 36), e de 8 de Novembro de 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, Recueil, p. 3369, n.os 18 a 20).
(34) - Nos n.os 24 e 25 das minhas conclusões apresentadas no processo Hedley Lomas, já referido, indiquei que a violação da directiva não estava provada nem, de qualquer modo, demonstrada, o que bastaria para que o Tribunal de Justiça se opusesse, em tais circunstâncias, ao recurso ao artigo 36.º pelo Estado-Membro de exportação.
(35) - Ibidem, n.os 16, 20 e 21.
(36) - O n.º 16 do acórdão está assim formulado: «É neste contexto factual que se deve responder à primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional nacional».
(37) - O Tribunal de Justiça não reconhece a um Estado-Membro o direito de recorrer ao artigo 36.º para «sanar uma eventual violação, por outro Estado-Membro, das normas do direito comunitário» (acórdão Hedley Lomas, já referido, n.º 20, sublinhado meu).
(38) - N.º 31.
(39) - Acórdão de 11 de Julho de 1974 (8/74, Colect., p. 423). Citado nas minhas conclusões no acórdão Hedley Lomas, já referido, n.º 32.
(40) - Ibidem, n.os 33 a 39.
(41) - V., nomeadamente, os acórdãos de 29 de Janeiro de 1985, Cullet (231/83, Recueil, p. 305, n.os 32 e 33), e de 25 de Setembro de 1985, Leclerc (34/84, Recueil 1985, p. 2915, n.º 9).
(42) - V., em especial, o acórdão Campus Oil e o., já referido, nos termos do qual o Tribunal de Justiça considera «que se deve apreciar se o conceito de segurança pública... abrange razões do tipo das que são visadas na questão submetida» (n.º 33).
(43) - Acórdão de 14 de Dezembro de 1979, Henn e Darby (34/79, Recueil, p. 3795, n.º 15). V. igualmente o acórdão de 11 de Março de 1986, Conegate (121/85, Colect., p. 1007, n.º 14).
(44) - Os acórdãos Henn e Darby e Conegate, já referidos, que dizem respeito à pornografia, e o acórdão de 24 de Março de 1994, Schindler (C-275/92, Colect., p. I-1039), que diz respeito, no entanto, a uma legislação relativa a uma actividade de «serviços», os jogos de fortuna ou azar.
(45) - N.º 15.
(46) - N.º 15.
(47) - Acórdão de 13 de Julho de 1995, Espanha/Conselho (C-350/92, Colect., p. I-1985, n.º 21). V. igualmente os acórdãos Simmenthal, já referido, n.º 24; Tedeschi, já referido, n.º 34; de 12 de Julho de 1979, Comissão/Alemanha (153/78, Recueil, p. 2555, n.º 5); Denkavit Futtermittel, já referido, n.º 14; e Campus Oil e o., já referido, n.º 32.
(48) - Acórdão de 4 de Outubro de 1991, Richardt e «Les Accessoires Scientifiques» (C-367/89, Colect., p. I-4621, n.º 20).
(49) - V., neste sentido, o n.º 29 das conclusões do advogado-geral W. Van Gerven apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão de 23 de Novembro de 1989, Torfaen Borough Council (C-145/88, Colect., p. I-3851). Uma interpretação ampla é, de resto, facilitada pelo próprio sentido da expressão. Sendo a moralidade definida como «atitude, conduta moral, princípios», dever-se-á atentar na noção de moral, que significa: «conjunto das regras de acção e dos valores que funcionam como normas numa sociedade» (Le Petit Larousse).
(50) - V. o raciocínio comparável que foi seguido pelo Tribunal de Justiça no domínio das actividades de «serviços» no acórdão Schindler, já referido, n.os 60 a 63.
(51) - N.º 4, alínea g), da decisão de reenvio.
(52) - V., por exemplo, o acórdão Campus Oil e o., já referido, n.º 37, bem como o acórdão de 4 de Junho de 1992, Debus (C-13/91 e C-113/91, Colect., p. I-3617, n.º 16).
(53) - Acórdão de 27 de Outubro de 1977 (30/77, Colect., p. 715, n.º 35).
(54) - N.º 11 das observações da autora. V. igualmente o n.º 13 das referidas observações, bem como os n.os 3, alíneas b) e j) (i), e 4, alínea g), da decisão de reenvio.
(55) - V., sobre este aspecto, o n.º 5.3 das conclusões do advogado-geral P. VerLoren van Themaat apresentadas no processo Cullet, já referido.
(56) - Sublinhado meu.
(57) - N.os 65 a 68 das suas observações escritas.
(58) - C-280/93, Colect., p. I-4973, n.º 105.
(59) - Deve indicar-se, para ser exacto, que esta competência resulta do poder de que a Comunidade dispõe, no plano interno, em matéria de Política Agrícola Comum e de harmonização das legislações. No acórdão de 14 de Julho de 1976, Kramer e o. (3/76, 4/76 e 6/76, Colect., p. 515, n.os 15 a 20), o Tribunal decidiu que, na falta de disposições específicas do Tratado que habilitem a Comunidade a assumir compromissos internacionais em certos domínios, há que «remeter para o sistema geral do direito comunitário relativo às relações externas da Comunidade». O Tribunal de Justiça indicou que o artigo 210.º do Tratado, por força do qual a Comunidade tem personalidade jurídica, «significa que, nas relações externas, a Comunidade goza de capacidade para assumir compromissos internacionais em toda a extensão do âmbito dos objectivos definidos na primeira parte do Tratado...». Nestas condições, o Tribunal de Justiça concluiu que «essa competência resulta não apenas de uma atribuição explícita pelo Tratado, mas pode também decorrer de forma implícita de outras disposições do Tratado...». Ora, embora o Tratado não contenha disposições específicas que habilitem a Comunidade a assumir compromissos internacionais no domínio da protecção dos animais nos locais de criação, a Decisão 78/923 baseia-se nos artigos 43.º e 100.º do Tratado, relativos às matérias já referidas da Política Agrícola Comum e da harmonização das legislações. Além disso, os seus quarto e quinto considerandos referem, respectivamente, as «disparidades que podem criar condições de concorrência desiguais [que podem] ter... uma incidência directa no funcionamento do mercado comum», e a Política Agrícola Comum. De modo que se verifica que a Comunidade concluiu a Convenção por força das atribuições que lhe são confiadas por esses preceitos, nos domínios correspondentes e para a realização dos objectivos da Comunidade indicados no artigo 3.º, alíneas d), f) e h), do Tratado, na versão que estava em vigor na data da Decisão 78/923. V. igualmente o acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Colect., p. 69, n.os 12 a 19), e o parecer de 26 de Abril de 1977 (1/76, Colect., p. 253, n.os 3 e 4).
(60) - Acórdãos de 14 de Novembro de 1989, Grécia/Comissão (30/88, Colect., p. 3711, n.º 13); de 20 de Setembro de 1990, Sevince (C-192/89, Colect., p. I-3461, n.º 9); e de 21 de Janeiro de 1993, Deutsche Shell (C-188/91, Colect., p. I-363, n.º 17).
(61) - Artigo 9.º, n.º 1, inserido no âmbito do título II «Disposições específicas para a aplicação» da Convenção.
(62) - Só o título I enuncia regras de fundo aplicáveis ao domínio de que trata a Convenção.
(63) - Artigos 3.ºa, 4.º, n.º 2, e 5.,
(64) - Artigos 3.ºa, 4.º, n.º 1, e 5.,
(65) - Artigos 4.º, n.º 1, e 6.º, primeiro parágrafo.
(66) - Artigos 4.º, n.º 1, 6.º, n.º 1, e 7.º, n.º 1.
(67) - Novo artigo 7.º, n.º 2.
(68) - Novo artigo 3.º da Convenção, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo protocolo de alteração, já referido.
(69) - Novo artigo 7.º, n.os 1 e 3.
(70) - Sublinhado meu.
(71) - Sublinhado meu.
(72) - Sublinhado meu.
(73) - Sublinhado meu.
(74) - Sublinhado meu.
(75) - Acórdão Alemanha/Conselho, já referido, n.º 111.