62015CC0096
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 28 de enero de 2016 (
1
)
Asunto C–96/15
Saint Louis Sucre, cesionaria de Saint Louis Sucre SNC
contra
Directeur général des douanes et droits indirects
[Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal de grande instance, Nanterre (Tribunal de primera instancia de Nanterre, Francia)]
«Cotizaciones por producción en el sector del azúcar — Método de cálculo — Traslado de las cantidades almacenadas como existencias a finales de la campaña de comercialización — Tratamiento de la cesación de las cotizaciones por producción — Derecho a las restituciones — Enriquecimiento sin causa — Libertad de empresa»
1.
El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar —en concreto, en sus sentencias Jülich I (
2
) y Jülich II (
3
)— las complejas normas de cálculo de las cotizaciones por producción destinadas a financiar las restituciones por exportación en el contexto de la organización común de los mercados en el sector del azúcar para las campañas de comercialización de 2001/02 a 2005/06. Durante estas campañas de comercialización, los productores (
4
) tenían derecho a trasladar ciertas cantidades almacenadas como existencias de un año para otro. En el caso de la campaña de comercialización 2006/07, que empezó el 1 de julio de 2006, la organización común de los mercados en el sector del azúcar se reformó y el vínculo directo entre la financiación de las restituciones por exportación y las cotizaciones por producción concluyó. Ahora se le pide al Tribunal de Justicia, en una petición de decisión prejudicial del tribunal de grande instance de Nanterre (Tribunal de primera instancia de Nanterre, Francia), que determine cómo deben aplicarse las cotizaciones por producción a las cantidades almacenadas el 30 de junio de 2006, una cuestión que no se planteó ni fue abordada ni en Jülich I ni en Jülich II.
Marco jurídico
Síntesis
2.
La organización común de los mercados en el sector del azúcar se creó en 1967 (
5
) y se ha visto después adaptada, modificada o reformada varias veces, siendo la más reciente antes del período relevante en el presente asunto la llevada a cabo por el Reglamento (CEE) no 1785/81 (
6
) y el Reglamento (CE) no 2038/99 (
7
).
3.
En el período en cuestión dicha organización se regía por el Reglamento no 1260/2001, (
8
) adoptado tanto para tener en cuenta las novedades como para para cumplir las obligaciones derivadas de los acuerdos resultantes de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay. El Acuerdo sobre agricultura exigía la reducción progresiva de la ayuda concedida por la Comunidad a la exportación y, en particular, a la de azúcar amparado en cuotas de producción, tanto cuantitativamente como en el número de subvenciones, durante un período de transición, entre las campañas 2001/02 a 2005/06. (
9
)
4.
El sistema establecido en dicho Reglamento, a grandes rasgos, incluye tres clases de producción, conocidas como azúcares A, B y C respectivamente. El azúcar del tipo A se encuentra en la cuota que corresponde, en principio, a la demanda del mercado interno. El azúcar del tipo B se encuentra en una cuota suplementaria. La producción en las cuotas A y B podía venderse en el mercado interno (donde se beneficiaba de precios artificialmente altos mantenidos gracias a un mecanismo de intervención), o bien exportarse a terceros países beneficiándose de restituciones por exportación diseñadas para compensar la diferencia entre el precio del mercado interno y los precios significativamente más bajos en el mercado mundial. El sistema de restituciones fue concebido para autofinanciarse, de manera que se financiaba mediante una cotización base para la producción de los tipos A y B de hasta un 2 % del precio de intervención, con una cotización complementaria (de hasta un 37,5 % de dicho precio), donde fuere necesario, sólo en la producción de tipo B. Cualquier otra producción distinta de estas dos cuotas se conocía como azúcar de tipo C. No podía comercializarse dentro de la Comunidad durante la campaña de comercialización correspondiente, pero podía exportarse sin beneficiarse de ningún tipo de restitución (y sin estar gravado por ninguna cotización), o bien trasladarse como existencias a la siguiente campaña de comercialización, en la que se imputaría a las cuotas A y B asignadas al productor.
5.
El Reglamento (CE) no 314/2002 (
10
) estableció normas detalladas de aplicación del Reglamento no 1260/2001.
6.
En 2005, una resolución de la OMC (
11
) obligó a la Unión Europea a limitar las exportaciones de azúcar blanco subvencionado a 1,37 millones de toneladas en comparación con la media anual previa de 6,5 millones de toneladas. Por lo tanto, fue necesaria una reforma más radical. El Reglamento (CE) no 318/2006 (
12
) y el Reglamento (CE) no 952/2006 (
13
) derogaron y sustituyeron, respectivamente, tanto el Reglamento no 1260/2001 como el Reglamento no 314/2002 con efecto a partir del 1 de julio de 2006. Además, el Reglamento (CE) no 320/2006 (
14
) contemplaba la restructuración de la industria del azúcar.
7.
Con el fin de afrontar los problemas que pudieran surgir a causa del cambio de sistema, se establecieron medidas transitorias en el Reglamento (CE) no 493/2006. (
15
)
Reglamento no 1260/2001
8.
En los considerandos del Reglamento no 1260/2001 se precisa, entre otras cosas, lo siguiente:
«(9)
Las razones por las que la Comunidad ha venido aplicando un régimen de cuotas de producción [...] siguen siendo válidas en la actualidad. No obstante, se han hecho algunas adaptaciones del régimen para [...] proporcionar a la Comunidad los instrumentos necesarios para lograr de manera justa y eficaz que sean los propios productores quienes financien íntegramente los gastos de liquidación de los excedentes ocasionados por la diferencia entre la producción y el consumo de la Comunidad [...].
[...]
(11)
La organización común de los mercados del azúcar se asienta, por una parte, en el principio de la plena responsabilidad financiera de los productores en cada campaña de comercialización por las pérdidas que ocasione la liquidación de los excedentes comunitarios obtenidos en virtud de las cuotas con relación al consumo interior [...].
(12)
[...] Es adecuado mantener el sistema de autofinanciación del sector mediante las cotizaciones por producción y el régimen de cuotas de producción.
(13)
De este modo, el principio de responsabilidad financiera quedará garantizado por las contribuciones de los productores, que se plasman en la percepción de una cotización por la producción de base, que se aplica a toda la producción de azúcar A y B y que está limitada al 2 % del precio de intervención del azúcar blanco, y de una cotización B que se aplica a la producción de azúcar B hasta un máximo del 37,5 % de este último precio. [...]
[...]
(15)
Las cuotas de producción asignadas a cada empresa del sector del azúcar pueden dar lugar, en una campaña determinada, a un volumen de exportación que, teniendo en cuenta el consumo, la producción, las importaciones, las existencias y los traslados así como la pérdida media previsible con cargo al régimen de autofinanciación, sea superior al fijado en el [Acuerdo sobre agricultura de la OMC]. Por consiguiente, procede prever la adaptación de las garantías derivadas de las cuotas, para cada campaña de comercialización, a fin de que la Comunidad pueda cumplir los compromisos contraídos.»
9.
El artículo 1, apartado 2, letras e), f) y g), del Reglamento no 1260/2001 definía el «azúcar A» y el «azúcar B» como cualquier cantidad de azúcar producida con cargo a una campaña de comercialización dada, dentro del límite de la cuota A o B de la empresa de que se trate, mientras que el «azúcar C» se definía como cualquier cantidad de azúcar producida con cargo a una campaña de comercialización dada que, o bien sobrepasa la suma de las cuotas A y B de la empresa de que se trata, o bien ha sido producida por una empresa que carece de cuotas.
10.
El capítulo 2 del título I («Régimen de cuotas») contenía los artículos 10 a 21. Su artículo 10 disponía, en particular:
«1.   El capítulo 2 se aplicará a las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06.
2.   Las cantidades de base de producción A y B de azúcar, […] serán las fijadas en el apartado 2 del artículo 11.
3.   A fin de cumplir los compromisos contraídos por la Comunidad en el marco del [Acuerdo sobre agricultura de la OMC], las garantías de liquidación del azúcar [...] [producido] al amparo de las cuotas podrán reducirse durante una o más campañas de comercialización.
4.   A efectos de la aplicación del apartado 3, en cada campaña de comercialización se establecerá, antes del 1 de octubre, la cantidad garantizada en el marco de las cuotas basándose en las previsiones de producción, importación, consumo, almacenamiento, traslado y saldo exportable, así como en la pérdida media previsible a cargo del régimen de autofinanciación con arreglo a lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 15. Cuando estas previsiones pongan de manifiesto la existencia de un saldo exportable en la campaña de comercialización de que se trate superior al máximo previsto en el acuerdo, la diferencia se restará de la cantidad garantizada [...]
[...]»
11.
Según el artículo 11, se fijaron cantidades de base para cada Estado miembro, que debían atribuirse entre los productores como cuotas A y B. El artículo 13 preveía que el azúcar C no podría comercializarse en el mercado interior de la Comunidad y que debería exportarse sin transformar antes del 1 de enero siguiente al final de la campaña de comercialización de que se tratara o trasladarse en virtud del artículo 14.
12.
El artículo 14, apartado 1, es del siguiente tenor:
«Las empresas podrán decidir trasladar a la campaña de comercialización siguiente, a cuenta de la producción de esa campaña, toda la producción de azúcar que sobrepase la cuota A o una parte de la misma. Esta decisión será irrevocable.
Las empresas podrán decidir trasladar a la campaña de comercialización siguiente, a cuenta de la producción de esa campaña, toda la producción de azúcar A y de azúcar B, o una parte de la misma, que se convierta en azúcar C una vez aplicados los apartados 3 a 6 del artículo 10. Esta decisión también será irrevocable [...]». (
16
)
13.
En relación con el cálculo de las cotizaciones por producción para asumir los gastos en que incurre la Comunidad para dar salida a los excedentes de producción, el artículo 15, apartados 1 a 4, dispone, en particular, lo siguiente:
«1.   Antes de que finalice cada campaña de comercialización, se comprobará:
a)
la cantidad previsible de azúcar A y B [...] producida con cargo a la campaña en curso;
b)
la cantidad previsible de azúcar [...] a la que se haya dado salida durante la campaña en curso para su consumo dentro de la Comunidad;
c)
el excedente exportable, restando la cantidad indicada en la letra b) de la indicada en la letra a);
d)
la pérdida media previsible o los ingresos medios previsibles por tonelada de azúcar que supongan los compromisos de exportación que deban cumplirse en la campaña en curso.
Esta pérdida media o estos ingresos medios serán iguales a la diferencia entre el importe total de las restituciones y el importe total de las exacciones reguladoras [ (
17
) ] correspondientes al tonelaje total de los compromisos de exportación de que se trate;
e)
la pérdida total previsible o los ingresos totales previsibles, multiplicando el excedente mencionado en la letra c) por la pérdida media o por los ingresos medios indicados en la letra d).
2.   Antes de que finalice la campaña de comercialización 2005/06 […], se comprobarán de forma acumulativa los siguientes datos de las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06:
a)
el excedente exportable, calculado en función de la producción definitiva de azúcar A y B [...], por una parte, y de la cantidad definitiva de azúcar [...] vendida para su consumo dentro de la Comunidad, por otra;
b)
la pérdida media o los ingresos medios por tonelada de azúcar que resulten de la totalidad de los compromisos de exportación, calculados según la regla de cálculo indicada en el párrafo segundo de la letra d) del apartado 1;
c)
la pérdida total o los ingresos totales, multiplicando el excedente referido en la letra a) por la pérdida media o los ingresos medios referidos en la letra b);
(d)
la suma total de las cotizaciones por producción de base y de las cotizaciones B percibidas.
La pérdida total previsible o los ingresos totales previsibles indicados en la letra e) del apartado 1 se ajustarán en función de la diferencia entre las cantidades contempladas en las letras c) y d).
3.   Cuando las comprobaciones a que se refiere el apartado 1 hagan prever una pérdida global, tras realizar el ajuste indicado en el apartado 2 [...], la pérdida previsible se dividirá por la cantidad previsible de azúcar A y B [...] producida con cargo a la campaña en curso. La cantidad resultante deberá percibirse de los fabricantes en concepto de cotización por la producción de base de azúcar A y B [...]
[...]
4.   Cuando la limitación de la cotización por la producción de base impida compensar íntegramente la pérdida total a que se refiere el párrafo primero del apartado 3, el saldo restante se dividirá por la cantidad previsible de azúcar B [...] producida con cargo a la campaña correspondiente. La cantidad resultante deberá percibirse de los fabricantes en concepto de cotización B sobre la producción de azúcar B [...].
[...]»
14.
El artículo 15, apartado 8, preveía la adopción de normas detalladas de aplicación del importe de las cotizaciones que debían recaudarse. (
18
)
Reglamento no 314/2002
15.
Sobre la base, en particular, del artículo 15, apartado 8, del Reglamento no 1260/2001, la Comisión adoptó el Reglamento no 314/2002, cuyo artículo 6, apartado 4, originalmente preveía lo siguiente:
«La cantidad que debe comprobarse en aplicación de la letra b) del apartado 1 del artículo 15 del Reglamento (CE) no 1260/2001 se calculará basándose en la suma de las cantidades siguientes:
(a)
cantidades de azúcar [...] comercializadas en la Comunidad para el consumo directo y para el consumo previa transformación por las industrias usuarias;
(b)
cantidades de azúcar desnaturalizado;
(c)
cantidades de azúcar [...] importadas de terceros países en forma de productos transformados.
Se restará de la suma contemplada en el primer párrafo la suma de las cantidades de azúcar [...] exportadas a terceros países en forma de productos transformados y de las cantidades de productos de base, expresadas en azúcar blanco, por las cuales se hayan expedido certificados de restituciones por producción con arreglo al apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CE) no 1260/2001.» (
19
)
16.
El texto de este artículo fue sustituido, con efectos desde el 1 de julio de 2003, por el Reglamento no 1140/2003. La disposición modificada disponía lo siguiente:
«La cantidad despachada al consumo dentro de la Comunidad que debe comprobarse en aplicación de la letra b) del apartado 1 y de la letra a) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento (CE) no 1260/2001 se calculará basándose en la suma de las cantidades [...]:
a)
almacenadas al comienzo de la campaña;
b)
producidas dentro de las cuotas A y B;
c)
importadas sin transformar;
d)
contenidas en los productos transformados importados.
[De] la suma indicada en el primer párrafo se restarán [las cantidades (
20
)] [...]:
a)
exportadas sin transformar;
b)
contenidas en los productos transformados exportados;
c)
almacenadas al final de la campaña;
d)
por las cuales se hayan expedido certificados de restituciones por producción con arreglo al apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CE) no 1260/2001.
[...]»
17.
La Comisión también dejó claro durante la vista del presente asunto, sin que Saint Louis Sucre la haya contradicho en este extremo, que la modificación del texto no suponía una modificación del método de cálculo sino una mera expresión más clara y explícita de dicho método.
Reglamento no 493/2006
18.
La Comisión adoptó el Reglamento no 493/2006 sobre la base, entre otras cosas, del artículo 44 del Reglamento no 318/2006, que permitía la adopción de medidas transitorias para facilitar el paso de la situación del mercado en la campaña de comercialización 2005/06 a la situación del mercado en la campaña de comercialización 2006/07, en particular, reduciendo la cantidad que podía producirse bajo cuota.
19.
El considerando 8 Reglamento no 493/2006 establecía que, a los efectos del cálculo, la fijación y la percepción de las cotizaciones por producción de la campaña de comercialización 2005/06, debían seguir aplicándose después del 30 de junio de 2006, en particular, algunas disposiciones del Reglamento no 314/2002. Continuaba del siguiente modo: «El cálculo de las cotizaciones se basa en datos estadísticos que se actualizan periódicamente. Al tratarse de la última fijación de cotizaciones para todo el período que transcurre entre la campaña de comercialización 2001/02 y la campaña de comercialización 2005/06 sin que posteriormente exista la posibilidad, como en años anteriores, de ajustar los cálculos en función de datos actualizados, es oportuno aplazar el cálculo y la fijación de las cotizaciones hasta el 15 de febrero de 2007 para así garantizar la fiabilidad de los cálculos y la pertinencia de los datos estadísticos utilizados.»
20.
De acuerdo con el artículo 6 del Reglamento no 493/2006, el Reglamento no 314/2002, modificado, era por lo tanto aplicable a la fijación y percepción de las cotizaciones por producción de la campaña de comercialización 2005/06, incluidas las correcciones referentes al cálculo de las cotizaciones de las campañas de comercialización 2001/02 a 2004/05 previstas en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no1260/2001. Según el artículo 12, apartado 3, letra a), del Reglamento no 493/2006, en el caso de la campaña de comercialización 2005/06, los importes y los coeficientes se fijarían antes del 15 de febrero de 2007.
Sistema reformado
21.
Los objetivos principales de la reforma de 2006 eran asegurar la competitividad reduciendo la capacidad de producción no rentable, estabilizar los mercados garantizando la disponibilidad de suministros y mitigar el impacto social y económico en la comunidad agrícola en las regiones afectadas. Entre las características principales de la reforma figuraban la reducción de las cuotas de producción; la reducción gradual de los precios; la suspensión (en definitiva) de los mecanismos de restituciones por exportación y medidas de reestructuración y diversificación, financiadas mediante un fondo de reestructuración temporal. (
21
)
22.
En cuanto a las cuotas, el artículo 7 del Reglamento no 318/2006 estableció en lo sucesivo una cuota única e indiferenciada, igual a la suma de las cuotas A y B asignadas a cada empresa para la campaña de comercialización 2005/2006. Sin embargo, según el artículo 8, cualquier empresa podría solicitar que se le asignara una cuota adicional (dentro del límite total por Estado miembro) a cambio de un importe único de 730 euros por tonelada.
23.
Las restituciones por exportación no fueron eliminadas. Los artículos 32 y 33 del Reglamento no 318/2006 trataban sobre el ámbito de aplicación y la fijación de dichas restituciones, que se concedieron en las campañas 2006/07 y 2007/08. (
22
) Sin embargo, se suspendieron al año siguiente (
23
) y no se han vuelto a conceder desde entonces. Además, el artículo 14 del Reglamento no 318/2006 permitía que las empresas trasladaran a la campaña de comercialización siguiente, a cuenta de la producción de esa campaña, la totalidad o una parte de la producción que rebasase su cuota, al igual que se hace en el artículo 14 del Reglamento no 1260/2001 en este asunto.
24.
Sin embargo, las detalladas normas para la financiación de las restituciones por exportación (y la organización común de los mercados en su conjunto) fueron modificadas. El considerando 19 del Reglamento no 318/2006 apuntaba: «Debe establecerse un gravamen de producción que contribuya a financiar los gastos derivados de la organización común de mercados del sector del azúcar». La función del nuevo gravamen era, por tanto, sufragar gastos generales, no sólo las restituciones por exportación. Por lo tanto, su cálculo no estaba ligado a la cuantía de dichas restituciones. El artículo 16, apartado 1, del Reglamento no 318/2006 introdujo el gravamen de producción a partir de la campaña de comercialización 2007/08 (en la campaña 2006/07 no se impuso) y el artículo 16, apartado 2, fijó una cantidad a tanto alzado de 12 euros por tonelada de cuota de azúcar. El fondo de reestructuración temporal establecido en el Reglamento no 320/2006, sin embargo, se financiaba de manera independiente mediante un «importe temporal de reestructuración» significativamente más alto y regulado por dicho Reglamento. (
24
)
Reglamentos en los que se fijan los importes de las cotizaciones para las campañas de comercialización 2002/03 a 2005/06; sentencias del Tribunal de Justicia
25.
El Reglamento (CE) no 164/2007 (
25
) fijaba las cotizaciones por producción para la campaña 2005/06. El método de cálculo que se utilizaba era el mismo que se había utilizado en las cuatro campañas de comercialización anteriores y dio lugar a una cotización por producción básica de 6,333 euros por tonelada de azúcar blanco para los tipos de azúcar A y B, pero (en comparación con las campañas anteriores) sin que fuera necesaria una cotización B.
26.
Después, el 8 de mayo de 2008, en la sentencia Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260), el Tribunal de Justicia declaró inválidos los Reglamentos que fijaban las cotizaciones para las campañas de comercialización 2002/03 y 2003/04 (
26
), debido esencialmente a que sólo tenían en cuenta, en el denominador de la ratio que hacía posible calcular «la pérdida media por tonelada» a los efectos del artículo 15, apartado 1, letra d), del Reglamento no 1260/2001, las exportaciones dentro de los límites de las cuotas A y B respecto de las cuales las restituciones habían sido efectivamente abonadas y a que no incluían las contenidas en los productos transformados exportados respecto de los cuales no se había abonado ninguna restitución por exportación. (
27
)
27.
En consecuencia, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) no 1193/2009, (
28
) que modificaba no sólo los Reglamentos declarados inválidos, sino también el Reglamento no 164/2007, sobre la base de un cálculo revisado que modificaba ligeramente algunas de las cotizaciones por producción en cuestión (bajando la cotización base de 6,333 euros a 6,133 euros por tonelada de azúcar blanco de los tipos A y B en el Reglamento no 164/2007).
28.
El 11 de diciembre de 2010 la Comisión emitió una comunicación «por la que se reconoce oficialmente la caducidad de algunos actos del Derecho de la Unión en el ámbito de la agricultura», (
29
) incluido el Reglamento no 164/2007, por el motivo de que «los importes de las cotizaciones se recalcularon mediante el Reglamento (CE) no 1193/2009». La comunicación estableció la lista de actos que «se [suprimirían] del acervo activo» y se solicitó a la Oficina de Publicaciones que eliminara dichos actos del Repertorio de la Legislación de la Unión vigente, si bien no hubo una derogación formal.
29.
Sin embargo, el Reglamento no 1193/2009 fue por su parte declarado inválido por el Tribunal de Justicia mediante la sentencia Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591) el 27 de septiembre de 2012, debido esencialmente a que la Comisión, en sus cálculos revisados, incluyó en el «importe total de las restituciones», a los efectos del artículo 15, apartado 1, letra d), del Reglamento no 1260/2001 (el numerador de la ratio que hacía posible calcular la pérdida media) todas las restituciones disponibles, y no sólo aquéllas que habían sido efectivamente abonadas.
30.
El Consejo adoptó entonces el Reglamento (UE) no 1360/2013. (
30
) Los considerandos de dicho Reglamento confirmaron las sentencias Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260) y Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591) del Tribunal de Justicia y disponían, en particular, lo siguiente:
«(11)
Por consiguiente, las tasas en el sector del azúcar deben fijarse al nivel adecuado. En el caso de las exportaciones [...] la “pérdida media” a tenor del artículo 15, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) no 1260/2001 debe calcularse dividiendo las restituciones efectivamente abonadas por las cantidades exportadas, independientemente de que se haya pagado o no una restitución. El “excedente exportable” a tenor del artículo 15, apartado 1, letra c), del Reglamento (CE) no1260/2001 debe calcularse también utilizando todas las exportaciones, independientemente de que se haya pagado o no una restitución.
[...]
(21)
Con respecto a la campaña de comercialización 2005/06, la aplicación del método a que se hace referencia en el considerando 11 da como resultado una cotización por producción de base del 1,2335 %, sin que haya necesidad de una cotización B. La pérdida global calculada de nuevo se sufraga totalmente con los ingresos de la cotización por la producción de base, sin que haya necesidad de fijar, para esa campaña de comercialización, el coeficiente complementario a que se refiere el artículo 16, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/2001.
[...]»
31.
De acuerdo con el artículo 1, apartado 1, del Reglamento no 1360/2013, las cotizaciones por producción para las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06 son las establecidas en el apartado 1 del anexo. Por lo tanto, la cotización base fijada para la campaña de comercialización 2005/06 era de 7,794 euros por tonelada de azúcar blanco; para el resto de campañas de comercialización, se mantuvo fija en 12,638 euros por tonelada. La cotización B se mantuvo fija para las campañas 2001/02, 2004/05 y 2005/06 (año en que fue 0), mientras que en la de 2002/03 se redujo de 126,139 euros a 103,447 euros por tonelada y en la de 2003/04 de 170,929 a 109,061 euros por tonelada.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
32.
Saint Louis Sucre es una empresa productora de azúcar con sede en Francia, sujeta, en el período en cuestión, a la organización común de los mercados en el sector del azúcar y, por lo tanto, obligada a abonar las cotizaciones por producción de acuerdo con el Reglamento no 1260/2001.
33.
La Direction des douanes et droits indirects (Dirección General de aduanas e impuestos indirectos; en lo sucesivo, «autoridad tributaria») recauda estas cotizaciones de acuerdo con el Código General de Impuestos francés y de conformidad con la normativa sobre fiscalidad indirecta.
34.
Al considerar que, por la campaña de comercialización 2005/2006, no se le deberían haber exigido cotizaciones para la financiación de las restituciones por exportación por las cantidades almacenadas que no se habían exportado en la fecha en la que la organización común de los mercados que regulaba dichas cotizaciones y restituciones había llegado a su fin, Saint Louis Sucre presentó una reclamación el 28 de diciembre de 2008 para obtener la devolución de la cantidad de 158982544 euros, (
31
) que fue desestimada por la autoridad tributaria el 30 de septiembre de 2009.
35.
El 19 de noviembre de 2009, Saint Louis Sucre impugnó dicha desestimación ante el órgano jurisdiccional remitente, solicitando que éste planteara una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación y validez de la normativa aplicable. A instancia de las partes, se suspendió el asunto el 6 de septiembre de 2010 a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260). Tras las sentencias en los asuntos Jülich I y Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591) y la adopción del Reglamento no 1360/2013, Saint Louis Sucre concluyó sus alegaciones ante el órgano jurisdiccional remitente el 5 de marzo de 2014.
36.
Sostenía que, aunque el Reglamento no 1360/2013 permite calcular el importe de la restitución solicitada, seguía estando pendiente la cuestión de la restitución de las cotizaciones en relación con el azúcar conservado como existencias y no exportado al llegar a su fin la organización común de los mercados, dado que el Reglamento no 318/2006 eliminó el mecanismo de las cotizaciones por producción. Hacía referencia al conjunto de los objetivos de la organización común de los mercados en el sector del azúcar establecidos, entre otros, por el Reglamento no 1260/2001 y, en particular, a la condición de autofinanciación, que no es ya de aplicación, lo que supone que parte de las cotizaciones abonadas no han servido para financiar las exportaciones sino para enriquecer a la Unión. Se habían contabilizado unas existencias de 5669000 toneladas de cuota de azúcar acumuladas el 30 de junio de 2006 como excedente exportable pero no exportado y no se llevó a cabo ninguna restitución en relación con dichas cantidades.
37.
Saint-Louis Sucre señaló que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260), confirmó que «las cantidades de productos eventualmente almacenadas al final de la campaña deben contabilizarse como cantidades no consumidas a la hora de determinar el excedente exportable aunque, hipotéticamente, no se hayan beneficiado, hasta ese momento, de medidas de apoyo a la comercialización», (
32
) pero no se ha pronunciado nunca sobre las consecuencias del fin de este sistema, a cuyos efectos debe pronunciarse en este asunto.
38.
Saint Louis Sucre considera que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 1260/2001, leído de manera conjunta con el apartado 8 del mismo artículo, autorizaba la restitución de las cotizaciones por producción si el mecanismo no se renovaba. Como consecuencia de ello, la Comisión debía aplicar las medidas transitorias establecidas en el artículo 44 del Reglamento no 314/2002 para que el artículo 15 del Reglamento no 1260/2001 tuviera un efecto útil. Saint Louis Sucre invoca la prohibición de enriquecimiento sin causa como principio general del Derecho de la Unión y sostiene que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al considerar que no era necesaria la restitución de las cotizaciones correspondientes al azúcar no exportado conservado como existencias, aunque el tonelaje realmente exportado para recalcular las cotizaciones se supo al final del período cuando la organización común de los mercados había llegado a su fin. Saint Louis Sucre añade que las restricciones financieras impuestas a su negocio como consecuencia de no haberse restituido las cotizaciones excedentes son desproporcionadas e intolerables y suponen una vulneración de la libertad de empresa.
39.
Por lo tanto, el tribunal de grande instance (Tribunal de primera instancia) de Nanterre solicita una decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1)
¿Deben interpretarse el artículo 15, apartados 2 y 8 del [Reglamento no1260/2001], aplicado a la luz de sus considerandos 9 y 11 y de las sentencias [Jülich I y Jülich II], y los principios generales del Derecho [de la Unión] de prohibición de enriquecimiento sin causa, de proporcionalidad y de libertad de empresa, en el sentido de que un fabricante de azúcar tiene derecho a que se le devuelvan las cotizaciones por producción abonadas en el importe que corresponda a las cantidades de azúcar bajo cuota que aún estaban almacenadas a 30 de junio de 2006, teniendo en cuenta que el [Reglamento no 318/2006] no prorrogó el régimen de las cotizaciones por producción más allá de esa fecha?
2)
a)
En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión prejudicial, ¿el importe de las cotizaciones que han de devolverse a los fabricantes debe basarse únicamente en el tonelaje de azúcar que figure como almacenado a 30 de junio de 2006?
b)
En caso de respuesta negativa a la anterior cuestión prejudicial, [ (
33
) ] ¿el tonelaje de azúcar sobre el cual se calcula el rembolso de las cotizaciones debe basarse en la variación de las existencias comunitarias de azúcar entre el 1 de julio de 2001 y el 30 de junio de 2006?
3)
¿Es correcto calcular la cotización que ha de devolverse multiplicando las existencias de azúcar tenidas en cuenta con arreglo a la respuesta a la segunda cuestión prejudicial por la media ponderada de las “pérdidas medias” acreditadas a lo largo de la organización común de mercados de 2001/06, o debe calcularse de diferente forma? En tal supuesto, ¿de qué manera?
4)
En caso de respuesta afirmativa a las anteriores cuestiones, ¿es inválido el [Reglamento no 164/2007]?»
40.
Saint Louis Sucre, los Gobiernos belga y francés y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas al Tribunal de Justicia.
41.
En respuesta a preguntas escritas del Tribunal de Justicia, estas mismas partes dieron su opinión sobre la validez del Reglamento no 164/2007 y sobre si el Tribunal de Justicia debería considerarse llamado a pronunciarse sobre la validez del Reglamento no 1360/2013 en virtud de la cuarta cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente; la Comisión proporcionó al Tribunal de Justicia las cifras utilizadas para calcular las cantidades de las cotizaciones fijadas por este último Reglamento.
42.
Saint Louis Sucre, el Gobierno francés y la Comisión formularon observaciones orales en la vista celebrada el 11 de noviembre de 2015.
Valoración
Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
43.
Con carácter principal, el Gobierno francés sostiene que la petición de decisión prejudicial es manifiestamente inadmisible en su totalidad.
44.
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente no ha dado razones que justifiquen la petición de decisión prejudicial, sino que simplemente ha señalado que debe resolver un litigio relativo a la interpretación de un acto de la Unión Europea. No ha intentado resolver dicha controversia sino que se ha limitado a presentar una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia en relación con las preguntas que planteó Saint Louis Sucre.
45.
En segundo lugar, la resolución de remisión no proporciona suficiente información sobre los hechos del litigio principal (ni tiene en cuenta éstos suficientemente). Las sentencias Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260) y Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591) obligaron a la Comisión a acometer las medidas necesarias para remediar los defectos encontrados en la normativa que se había declarado inválida. Se devolvió el dinero a los productores de azúcar de acuerdo con el Reglamento no 1360/2013 en abril de 2015, pero la petición de decisión prejudicial fue planteada en enero de 2015, sin verificar si las cuestiones serían relevantes una vez realizado el reembolso.
46.
No estoy de acuerdo con la alegación del Gobierno francés.
47.
Según reiterada jurisprudencia, las cuestiones planteadas por el juez nacional disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia sólo puede declarar la inadmisibilidad de una petición de decisión prejudicial cuando resulta evidente que la interpretación solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o también cuando el problema es hipotético o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (
34
)
48.
Por otro lado, no obstante, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión útil para el órgano jurisdiccional nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que se basan tales cuestiones. Además, en la resolución de remisión deben figurar las razones precisas que han conducido al órgano jurisdiccional nacional a plantearse la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario someter cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. (
35
)
49.
En este caso, hay que reconocer además que la resolución de remisión es sucinta y no proporciona al Tribunal de Justicia una perspectiva completa de los argumentos jurídicos formulados en el procedimiento principal. Sin embargo, en mi opinión hay suficientes detalles del contexto fáctico y legal sobre esta controversia y el alcance de las cuestiones planteadas está claro. El órgano jurisdiccional nacional debe decidir sobre la validez de los cálculos finales de las cotizaciones cuando el 30 de junio de 2006 el sistema de cotización por producción llegó a su fin y, en particular, sobre la validez de la inclusión de las cantidades almacenadas en dicha fecha. Además, ni la Comisión ni ninguno de los Gobiernos que han presentado observaciones han mostrado tener dificultades a la hora de formular dichas observaciones sobre la base de la resolución de remisión. (
36
)
50.
En consecuencia, a mi juicio la petición de decisión prejudicial es admisible.
Admisibilidad y alcance de la cuarta cuestión prejudicial
51.
El Gobierno francés plantea también una objeción específica sobre la admisibilidad de la cuarta cuestión prejudicial (sobre la validez del Reglamento no 164/2007), en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente no explica cómo dicho Reglamento, habiendo sido reemplazado primero por el Reglamento no 1193/2009 y después por el Reglamento no 1360/2013, puede ser pertinente en el procedimiento principal.
52.
En las observaciones escritas originales, Saint Louis Sucre sostenía que el Reglamento no 164/2007 no era válido; el Gobierno belga sostenía que sí lo era y la Comisión sostenía que no era necesario contestar a la cuarta cuestión prejudicial porque el Reglamento no 164/2007 fue declarado inválido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591).
53.
Después, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, el Gobierno belga y la Comisión sostuvieron que el Tribunal de Justicia debería interpretar la cuarta cuestión prejudicial en relación con la validez del Reglamento no 1360/2013. El Gobierno francés se expresó en el mismo sentido, sin perjuicio de sus reservas más generales sobre la admisibilidad; del mismo modo respondió Saint Louis Sucre, con la condición de que cualquier declaración de invalidez no afectaría a los reembolsos a los que ya tenían derecho los productores al amparo de dicho Reglamento.
54.
Por lo tanto, es necesario examinar la validez del Reglamento no 164/2007, en su versión vigente en el momento en que se produjeron los hechos del litigio principal.
55.
Cuando Saint Louis Sucre inició el procedimiento principal el 19 de noviembre de 2009, el Reglamento no 164/2007 estaba en vigor pero había sido «corregido» por el Reglamento no 1193/2009, que se adoptó para dar cumplimiento a la sentencia Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260) y que se aplicó, en lo que concernía al Reglamento no 164/2007, a partir del 23 de febrero de 2007. Sin embargo, ya que el Reglamento no 1193/2009 no entró en vigor hasta el 9 de diciembre de 2009, (
37
) debe asumirse que las cotizaciones por producción que Saint Louis Sucre pagó en el momento de iniciar el litigio principal se calcularon sobre la base del texto original del Reglamento no 164/2007. En contra de lo que afirma la Comisión, la sentencia Jülich I no declaró la invalidez del Reglamento no 164/2007 (ese Reglamento ni siquiera se había adoptado cuando se redactaron las resoluciones de remisión en dichos procedimientos), pero la motivación de la sentencia obligó a la Comisión a modificarlo de acuerdo con el cálculo correcto.
56.
El Reglamento no 1193/2009 llevó a cabo la obligada modificación basándose en el cálculo modificado, que, a su vez, fue considerado después incorrecto por el Tribunal de Justicia en su sentencia Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591), que declaró inválido este último Reglamento.
57.
De ello cabe deducir, por tanto, que el texto original del Reglamento no 164/2007 estaba en vigor en todo momento pertinente del procedimiento principal pero que, conforme a las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260) y Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591), debería haber sido declarado inválido en cualquier caso, tanto en su versión original como en su versión modificada por el Reglamento no 1193/2009, porque se basaba en un cálculo que ya había sido declarado contrario a Derecho. No considero, sin embargo, que el comunicado de la Comisión de 11 de diciembre de 2010, (
38
) que no es un acto jurídico de la Unión en el sentido del artículo 288 TFUE, sea pertinente a este respecto.
58.
Si el Reglamento no 164/2007 no puede ser aplicado, ¿cuál es el fundamento por el que pudieron exigirse legalmente a Saint Louis Sucre las cotizaciones por producción finales de las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06?
59.
La única posibilidad es el Reglamento no 1360/2013, que entró en vigor el 20 de diciembre de 2013 (antes de que se presentara la petición de decisión prejudicial) y que era aplicable a partir de las mismas fechas que los Reglamentos originales. Aunque el Reglamento no 164/2007 no fue derogado por dicha medida y no había sido derogado por ninguna otra, no podría servir como fundamento para recaudar las cotizaciones por producción ya que, tanto en su versión original como en la versión modificada por el Reglamento no 1193/2009, se basaba en un cálculo que el Tribunal de Justicia había declarado inválido.
60.
Considero, por lo tanto, que cualquier impugnación de la cuantía de las cotizaciones por producción en cuestión debe valorarse únicamente en función del cálculo que figura en el Reglamento no 1360/2013.
61.
No obstante, querría aprovechar esta oportunidad para expresar mi preocupación en relación con el enfoque legislativo de la Comisión en estos asuntos. Si bien es admirable el objetivo de eliminar aquello que no sea útil del acervo legislativo de la Unión, debe llevarse a cabo de manera juiciosa. Cuando una medida verdaderamente ha agotado todos sus efectos posibles, la mejor acción debe ser derogarla. Dejar que siga existiendo, en el limbo, a través de un «reconocimiento formal de obsolescencia» (
39
) es sembrar duda y confusión. Más aún en el caso de una medida como el Reglamento no 164/2007 que, lejos de haber agotado todos sus efectos el 11 de diciembre de 2010 cuando se publicó la comunicación de la Comisión, siguió de hecho en vigor en su versión modificada por el Reglamento no 1193/2009. Considero que, en el interés no sólo del Tribunal de Justicia, sino sobre todo en el de todos aquellos sometidos al Derecho de la Unión, la Comisión debería revisar su práctica a este respecto.
Valoración del fondo de las cuestiones prejudiciales primera y cuarta
62.
En esencia, el tribunal nacional pregunta en su primera cuestión prejudicial si el Reglamento no 1260/2001 debe interpretarse en el sentido de que, en el momento de la extinción de la organización común de los mercados que se regía por dicho Reglamento y de la sustitución del sistema de autofinanciación «justo y efectivo» (en el que las cotizaciones base de tipo B servían para financiar las restituciones por exportación) por un sistema a tanto alzado de gravámenes por producción (no vinculado ya directamente con las restituciones por exportación), los productores tienen derecho a la restitución de las cotizaciones por producción que abonaron por las cantidades almacenadas en el momento de la extinción de dicha organización común de los mercados.
63.
La cuarta cuestión prejudicial está muy ligada a la primera cuestión prejudicial, ya que pregunta directamente sobre la validez del Reglamento no 1360/2013, que sustituyó al Reglamento no 164/2007, en el que se fijaron las cotizaciones por producción sobre la base de los cálculos que tenían en cuenta las cantidades almacenadas en el momento de la extinción de la organización común de los mercados regulada por el Reglamento no 1260/2001.
64.
Trataré conjuntamente ambas cuestiones. Saint Louis Sucre sostiene que deberían contestarse en el sentido de que el Reglamento no 1360/2013 es inválido, ya que los cálculos tuvieron en cuenta las existencias finales, y en el sentido de que, por lo tanto, los productores tienen derecho a la restitución. Los Gobiernos belga y francés, así como la Comisión, sostienen la tesis contraria.
65.
Para abordar estos temas, puede ser de ayuda tener en mente el diseño y funcionamiento del sistema de autofinanciación que se recoge en el Reglamento no 1260/2001 y su relación con los dos sistemas que, respectivamente, lo precedieron y lo sucedieron.
66.
En lo que respecta al diseño del sistema en su conjunto, queda claro al leer los considerandos del Reglamento no 1260/2001 que el objetivo de las cotizaciones por producción era específicamente cubrir los costes de las restituciones por exportación y que su intención era calcular dichas cotizaciones para que así fuera. Sin embargo, al leer el artículo 15, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1260/2001 y el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002, queda también claro que dicho cálculo no era sólo una cuestión de sumar todos los costes y repartirlos entre las cantidades producidas en las cuotas de tipo A y de tipo B. (
40
)
67.
En concreto, las cotizaciones de base y las de tipo B se determinaban de acuerdo con el artículo 15, apartados 3 y 4, del Reglamento no 1260/2001 dividiendo la pérdida total de cada período entre la producción de azúcar de tipo A y de tipo B durante dicho período. De acuerdo con el artículo 15, apartados 1 y 2, esa pérdida total resultaba de multiplicar el excedente exportable por la pérdida media por tonelada. El presente asunto hace referencia sólo al cálculo del excedente exportable; Saint Louis Sucre no discute el cálculo de la pérdida media por tonelada ni las cifras de producción.
68.
El excedente exportable para cada período incluía, esencialmente, de acuerdo con el artículo 15, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1260/2001, las cantidades producidas en las cuotas A y B, menos las cantidades de las que se ha dispuesto para su consumo en el interior de la Unión. (
41
)
69.
Estas últimas se determinaban, según el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002, sumando i) las cantidades almacenadas a principios del período en cuestión (existencias iniciales), ii) las cantidades producidas y iii) las cantidades importadas durante ese período y restando de este total i) las cantidades exportadas durante dicho período, ii) las cantidades almacenadas al final del período (existencias finales) y iii) las cantidades utilizadas en la industria química que se beneficiaban de las restituciones por producción.
70.
De esta manera se comprobará que, si las existencias finales debieran eliminarse del cálculo, las cantidades dispuestas para su consumo en el interior de la Unión aumentarían (porque las existencias finales se habrían sustraído de dichas cantidades) y la cantidad de excedente exportable se reduciría (porque el excedente exportable resulta de sustraer las cantidades dispuestas para su consumo de las cantidades producidas). Esto supondría la reducción de la pérdida total (que resulta de multiplicar la pérdida media por el excedente exportable) y, por lo tanto, de la cantidad de cotizaciones por producción (que resulta de dividir la pérdida total entre la producción de azúcar de tipo A y de tipo B).
71.
En cuanto a la relación con el sistema anterior, el principio de plena autofinanciación de las restituciones por exportación por parte de los productores existía desde la reforma de la organización común de los mercados en el sector del azúcar en 1981. El artículo 28 del Reglamento no 1785/81 estaba redactado casi de forma idéntica al artículo 15 del Reglamento no 1260/2001. (
42
) En este contexto, la situación en cuestión en el presente asunto era simplemente la continuación de la del régimen anterior. La fórmula de cálculo de «las cantidades dispuestas para su consumo» en el mercado interno eran las mismas, si bien su definición quedó más clara y explícita cuando el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002 fue modificado por el Reglamento no 1140/2003. (
43
)
72.
En cuanto a la relación con el sistema posterior, la necesidad de financiar las restituciones por exportación continuó al menos hasta el final de la campaña de comercialización 2007/08, pero el método anterior de cálculo de las cotizaciones por producción diseñado específicamente para cubrir las restituciones por exportación fue sustituido por un simple gravamen a tanto alzado diseñado para contribuir a la financiación del sistema como un todo (incluyendo cualquier restitución por exportación otorgada). (
44
) Sin embargo, es importante señalar que el artículo 6 del Reglamento no 493/2006, por los motivos dados en su considerando 8, confirmó expresamente que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 1260/2001 debía aplicarse para fijar y recaudar las cotizaciones por producción para las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06, una vez determinados los datos estadísticos finales.
73.
En cuanto a las alegaciones formuladas en el presente asunto, quiero señalar, en primer lugar, que Saint Louis Sucre no discute que los cálculos finales fueran llevados a cabo estrictamente de acuerdo con el tenor literal del artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 1260/2001 y del artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002 (en los que la fórmula para el excedente exportable tiene en cuenta de manera explícita las existencias al final del período) y respetando las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260) y Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591).
74.
Lo que sostiene Saint Louis Sucre es más bien que, cuando el sistema de financiación de las restituciones por exportación a través de las cotizaciones por producción, que tenía específicamente como objetivo cubrir el coste de dichas restituciones, se cambió por un sistema en el que dicho vínculo entre las cotizaciones y las restituciones ya no existía, no había justificación alguna para considerar las existencias almacenadas en el momento del cambio como parte del «excedente exportable» que podía dar lugar al pago de restituciones que debían financiarse de acuerdo con el sistema antiguo. Cualquier restitución por exportación que debiera pagarse por dichas cantidades se financiaría de acuerdo con el sistema nuevo. El cálculo final de las cotizaciones de acuerdo con el sistema antiguo no debía, por lo tanto, tener en cuenta dichas cantidades. En este sentido, era necesario interpretar el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 1260/2001 y el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002 utilizando el concepto de excedente «exportado» en vez de excedente «exportable» para el cálculo final. La Comisión debería haber adoptado medidas transitorias para hacerlo posible o debería haber ejercido sus facultades de acuerdo con el artículo 10 del Reglamento no 1260/2001 para reducir las cuotas de tipo A y B de manera que sólo una cantidad mínima se conservara como existencias cuando el sistema antiguo llegara a su fin; pero, aún sin dichas medidas, una interpretación sistemática de la legislación a la luz de su contexto y objetivo exige que se excluyan las existencias finales del cálculo.
75.
La esencia de esos argumentos es que el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002 debería interpretarse, en contra de su tenor literal, excluyendo, al final de las campañas de comercialización del período de 2001/02 a 2005/06, las cantidades «almacenadas al final de la campaña de comercialización» de las cantidades que hay que restar según el segundo párrafo de dicho artículo, de manera que se establezca un límite definitivo e infranqueable entre el sistema de financiación antiguo y el nuevo.
76.
Para que sea correcto interpretar ese artículo en contra de su tenor literal, debe demostrarse que una interpretación literal es contraria bien al Reglamento no 1260/2001, bien al marco general de la organización común de los mercados en el sector del azúcar.
77.
En cuanto a la coherencia con el Reglamento no 1260/2001, cabe señalar que el artículo 15, apartados 1 y 2, de éste se refiere de manera explícita al excedente «exportable» y no al excedente «exportado». Las cantidades de azúcar almacenadas son claramente exportables pero no se han exportado aún. Por lo tanto, es plenamente coherente con el artículo 15 del Reglamento no 1260/2001 el hecho de tener en cuenta dichas cantidades al calcular el excedente exportable; de hecho, no hacerlo sería contrario a dicho artículo. Además, el hecho de continuar hablando de la pérdida total «previsible», incluso después del ajuste que estableció el artículo 15, apartados 2 y 3, del Reglamento no 1260/2001 al final del período de 2001/02 a 2005/06, implica que puede que no se haya incurrido aún en su totalidad en dicha pérdida. (
45
) Como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Jülich I «el método de cálculo de la pérdida total previsible tiene por objeto, en todo caso, determinar de manera prospectiva y convencional las pérdidas ocasionadas por la liquidación de los excedentes comunitarios». (
46
)
78.
¿Podría ser, no obstante, que tanto el Reglamento no 1260/2001 como el Reglamento no 314/2002 no fueran coherentes con el «contexto, fin y efecto» de la organización común de los mercados en el sector del azúcar a los que Saint Louis Sucre hace referencia?
79.
No lo considero así.
80.
En primer lugar, es importante recordar que el legislador de la Unión dispone en este ámbito de la agricultura de una amplia facultad de apreciación que se corresponde con las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 TFUE a 43 TFUE. Por consiguiente, el control del Juez debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación. (
47
)
81.
Además, debe señalarse que la organización común de los mercados en el sector del azúcar lleva existiendo muchos años y ha sufrido numerosas reformas, algunas de importancia menor, otras más radicales. Pero el propio mercado siempre ha seguido en marcha y continua, año tras año, con niveles fluctuantes de producción, existencias, importaciones y exportaciones. Sucede lo mismo con su organización común. Por supuesto que hubo un punto de partida el 1 de julio de 1967 y puede que algún día haya un punto y final tras el cual ya no exista una organización de los mercados en el sector del azúcar. Si esto sucede, o cuando suceda, será necesario ajustar las cuentas de manera definitiva en la fecha pertinente, y no podrán trasladarse pagos, cantidades o cálculos para el futuro. Mientras tanto, sin embargo, sería artificial y contraproducente intentar trazar una línea en relación con la situación anterior cada vez que se introduzca una reforma y poner todos los valores a cero para el futuro. Es inevitable, por supuesto, que, respecto a algunos parámetros, sea necesario trazar esa línea y empezar de nuevo; cuanto más profunda sea la reforma, más necesario será.
82.
La reforma de 2006, aunque fue muy profunda, no puso fin al sistema de restituciones por exportación o a la posibilidad de que los productores trasladaran sus existencias de una campaña de comercialización a la siguiente, para ser contabilizadas en la producción del año siguiente. En particular, con el objeto de beneficiarse de las restituciones por exportación en la campaña 2006/07, los productores podían, en la campaña 2005/06, acogerse al artículo 14 del Reglamento no 1260/2001 para trasladar las existencias a la siguiente campaña de comercialización. (
48
) Por tanto, había un claro solapamiento entre la organización común de los mercados para el período de 2001/02 a 2005/06 y el sistema reformado a partir de la campaña 2006/07.
83.
Por consiguiente, me parece que no hay incompatibilidad entre dicha situación y el hecho de continuar utilizando el excedente exportable, en vez del exportado, como un elemento de cálculo de la pérdida total predecible que deberá ser financiada por parte de los productores. No hay, en ningún caso, prueba alguna de error manifiesto o desviación de poder, o de que el Consejo o la Comisión hayan sobrepasado los límites de su facultad de apreciación.
84.
En particular, no se sostiene la alegación de Saint Louis Sucre según la cual las cantidades almacenadas al final de la campaña de comercialización 2005/06 no originaron ningún gasto para la Unión y supusieron el enriquecimiento sin causa de ésta. Las restituciones por exportación se concedieron al año siguiente en relación con las cantidades que excedían de la demanda del mercado interno y dichas cantidades se habían añadido necesariamente a las cantidades almacenadas y trasladadas.
85.
En relación con la financiación de estas restituciones, Saint Louis Sucre sostiene, con carácter principal, que no estaban cubiertas por las cotizaciones de «autofinanciación» debidas con respecto al período entre 2001/02 y 2005/06, cuyo propósito era específicamente financiar las restituciones por exportación concedidas en este mismo período.
86.
Discrepo de este razonamiento. La inclusión de las existencias finales en el cálculo del excedente exportable está diseñada para tener en cuenta el hecho de que dichas existencias son de hecho exportables y pueden generar restituciones por exportación. «Para asegurar de manera justa pero eficaz que los mismos productores financien íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la producción [...] con respecto al consumo de la misma» (
49
) (excedentes generados o acumulados durante el período 2001/02 a 2005/06), es necesario tener en cuenta todos los elementos que forman parte de dichos excedentes en el cálculo de las cotizaciones por producción debidas en relación con dicho período.
87.
Además, Saint Louis Sucre sostuvo en la vista que las restituciones por exportación otorgadas en 2006/07 se financiaron con los ingresos procedentes de la venta de cuotas adicionales en esa misma campaña de comercialización, de acuerdo con el artículo 8 del Reglamento no 318/2006. Dichos ingresos eran absolutamente suficientes para su finalidad y no era necesario trasladar las existencias para generar cotizaciones por producción en 2005/06.
88.
Por el contrario, parece bastante claro que los ingresos de la venta de cuotas adicionales tenían como propósito financiar tanto el gasto general de la organización común de los mercados como el coste específico para asegurar que las cuotas adicionales (más allá de las que se trasladaron de las cuotas A y B previas) se beneficiaran de precios de intervención o de las restituciones por exportación. Por un lado, la venta de cuotas adicionales originó un importe único aunque las cuotas vendidas podían originar gastos durante varios años; por otro lado, el gravamen de producción se recaudó sólo a partir de la campaña de comercialización 2007/08, así que fue necesaria una nueva fuente de financiación para el gasto general en 2006/07.
89.
Otro argumento adicional aducido (con cierta insistencia) por Saint Louis Sucre es que la Comisión debería haber «desclasificado» (reproduciendo sus palabras) las cuotas de producción de acuerdo con el artículo 10 del Reglamento no 1260/2001 (
50
) para asegurar que (en su caso) sólo las mínimas existencias de azúcar de tipo A y B se conservaran al final de la campaña de comercialización 2005/06, en lugar de una cantidad de existencias bastante considerable de 5669000 toneladas, que fue lo que llevó a calcular las cotizaciones por producción a un nivel particularmente elevado.
90.
Sin embargo, tal y como señaló la Comisión en la vista, el artículo 10 del Reglamento no 1260/2001 no es una herramienta de gestión del mercado para objetivos internos de la Unión; su función es ajustar las cuotas para cumplir con los compromisos internacionales del Acuerdo OMC sobre agricultura. Además, dichos ajustes tuvieron lugar en varias campañas de comercialización entre la de 2001/02 y la de 2005/06. Finalmente, no entiendo cómo la obligación de la Comisión de ajustar las cuotas para cumplir con los compromisos internacionales puede haber servido de base a los productores para afirmar que las cantidades almacenadas deberían, a efectos internos, ser excluidas del cálculo del excedente exportable. Los productores eran libres para trasladar tantas toneladas como quisieran. Si creían que dicho tonelaje podía beneficiarse después de las restituciones por exportación, deberían haber previsto su inclusión en el excedente exportable; de lo contrario, habría sido más juicioso por su parte no haber conservado dichas cantidades como existencias.
91.
Para concluir con estas cuestiones, no encuentro nada en la legislación, ni en sus objetivos ni en su contexto, que requiera la interpretación del artículo 15, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1260/2001, en combinación con el artículo 6, apartado 4, del Reglamento no 314/2002, en el sentido de que las cantidades almacenadas al final de la campaña de comercialización 2005/06 deberían haber sido excluidas del cálculo del excedente exportable al final de las campañas de comercialización 2001/02 a 2005/06. Por consiguiente, no existe ningún motivo para poner en duda la validez del Reglamento no 1360/2013.
Cuestiones prejudiciales segunda y tercera
92.
Alcanzada esta conclusión sobre la validez de los cálculos sobre los que se basó el importe de las cotizaciones por producción del Reglamento no 1360/2013, veo innecesario (y de hecho imposible) abordar las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que se refieren a los métodos para determinar las cantidades que tienen que ser reembolsadas en caso de que las cantidades se hayan calculado de forma incorrecta. Dichas cuestiones prejudiciales únicamente podrían ser abordadas si se supiera qué aspecto de los cálculos es incorrecto.
Conclusión
93.
En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el tribunal de grande instance (Tribunal de primera instancia) de Nanterre, como sigue:
«–
El Reglamento (CE) no 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, no otorga a ningún fabricante de azúcar el derecho al reembolso de las cotizaciones por producción pagadas por las cantidades de cuota de azúcar conservadas aún como existencias el 30 de junio de 2006.
–
El examen del Reglamento (UE) no°1360/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se fijan las cotizaciones por producción en el sector del azúcar correspondientes a las campañas de comercialización 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06, el coeficiente necesario para el cálculo de la cotización complementaria de las campañas 2001/02 y 2004/05 y los importes que deben pagar los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha por la diferencia entre la cotización máxima y la cotización que debe aplicarse a las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04 y 2005/06, no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda llevar a declarar su invalidez.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260); en lo sucesivo, «Jülich I».
(
3
)	Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2012:591); en lo sucesivo, «Jülich II».
(
4
)	En la legislación, este término se utiliza, en ocasiones, para denominar a los agricultores en contraposición a los fabricantes y, en ocasiones, como sinónimo de éstos. Voy a utilizar «productores» como término general, excepto en las citas donde sea necesario el uso de «fabricantes».
(
5
)	Règlement no 44/67/CEE du Conseil, du 21 février 1967, concernant certaines mesures d’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre pour la campagne 1967/1968 (DO 1967, 40, p. 597).
(
6
)	Reglamento del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4).
(
7
)	Reglamento del Consejo, de 13 de septiembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 252, p. 1), que derogó y sustituyó el Reglamento no 1785/81 y que a su vez fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) no 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 178, p. 1).
(
8
)	Reglamento citado en la nota anterior. La producción en el sector del azúcar comprende el azúcar, la isoglucosa y el jarabe de inulina. Dado que los dos últimos productos representan sólo una pequeña cuota del mercado y no son pertinentes a los efectos del presente asunto, en adelante omitiré toda referencia a productos distintos del azúcar.
(
9
)	Véanse los considerandos 9 y 10 del Reglamento no 1260/2001.
(
10
)	Reglamento de la Comisión, de 20 de febrero de 2002, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de cuotas en el sector del azúcar (DO L 50, p. 40), en su versión modificada, en particular, por el Reglamento (CE) no 1140/2003 de la Comisión, de 27 de junio de 2003, que modifica, en el sector del azúcar, los Reglamentos (CE) no 779/96 por el que se establecen disposiciones de aplicación en lo que respecta a las comunicaciones y (CE) no 314/2002 por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de cuotas (DO L 160, p. 33).
(
11
)	Informe de Órgano de Apelación, Comunidades Europeas — Subvenciones a la exportación de azúcar, WT/DS265/AB/R, WT/DS266/AB/R, WT/DS283/AB/R, adoptado el 19 de mayo de 2005, DSR 2005:XIII, 6365.
(
12
)	Reglamento del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 58, p. 1), que a su vez fue derogado y sustituido, con efecto desde el 1 de octubre de 2008, por el Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO L 299, p. 1).
(
13
)	Reglamento de la Comisión, de 29 de junio de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 318/2006 del Consejo en lo referente a la gestión del mercado interior del azúcar y al régimen de cuotas (DO L 178, p. 39).
(
14
)	Reglamento del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) no 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 58, p. 42).
(
15
)	Reglamento de la Comisión, de 27 de marzo de 2006, por el que se establecen medidas transitorias en el marco de la reforma de la organización común de mercados en el sector del azúcar y se modifican los Reglamentos (CE) no 1265/2001 y (CE) no 314/2002 (DO L 89, p. 11).
(
16
)	El contenido de dicho artículo era casi idéntico al de sus predecesores, el artículo 27 del Reglamento no 1785/81 y el artículo 32 del Reglamento no 2038/99.
(
17
)	Dado que nunca se impusieron exacciones a la exportación, la «diferencia entre el importe total de las restituciones y el importe total de las exacciones reguladoras» simplemente equivalía al importe total de las restituciones.
(
18
)	El contenido del artículo 15 del Reglamento no 1260/2001 era casi idéntico al de sus predecesores, el artículo 28 del Reglamento no 1785/81 y el artículo 33 del Reglamento no 2038/99 (véase también la sentencia Eridania, 250/84, EU:C:1986:22, apartados 9 y 10).
(
19
)	El artículo 7, apartado 3, se refería al azúcar utilizado en la industria química. El texto original del artículo 6, apartado 4, era muy similar al primer párrafo del artículo 5, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1443/82 de la Comisión, de 8 de junio de 1982, por el que se establecen determinadas modalidades de aplicación del régimen de cuotas en el sector del azúcar (DO L 158, p. 17), que establecía normas de aplicación en relación con el Reglamento no 1785/81 y que fue derogado y sustituido por el Reglamento no 314/2002.
(
20
)	El texto en inglés modificado por el Reglamento no 1140/2003 no incluye las palabras entre corchetes. Sin embargo, queda claro a través de otras versiones lingüísticas, de la versión anterior a la modificación y, en efecto, por sentido común que dichas palabras deben incluirse para entender el significado correcto.
(
21
)	Véase más adelante la introducción del Informe Especial no 6 del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, titulado «¿Ha logrado sus objetivos principales la reforma del mercado del azúcar?» (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR10_06/SR10_06_ES.PDF).
(
22
)	Véanse, respectivamente, el Reglamento (CE) no 958/2006 de la Comisión, de 28 de junio de 2006, relativo a una licitación permanente correspondiente a la campaña de comercialización 2006/07 para determinar las restituciones por exportación de azúcar blanco (DO L 175, p. 49) y el Reglamento (CE) no 900/2007 de la Comisión, de 27 de julio de 2007, relativo a una licitación permanente hasta el final de la campaña de comercialización 2007/08 para determinar las restituciones por exportación de azúcar blanco (DO L 196, p. 26).
(
23
)	Véase, en particular, el Reglamento (CE) no 947/2008 de la Comisión, de 25 de septiembre de 2008, por el que se suspenden las restituciones por exportación del azúcar blanco y del azúcar en bruto sin transformar (DO L 258, p. 60).
(
24
)	Fijado a 126,40 euros por tonelada en la cuota para la campaña de comercialización 2006/07, 173,80 euros por tonelada para la de 2007/08 y 113,30 euros por tonelada para la de 2008/09 (artículo 11 del Reglamento no 320/2006; véase también el artículo 1).
(
25
)	Reglamento de la Comisión, de 19 de febrero de 2007, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 2005/06, los importes de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar (DO L 51, p. 17).
(
26
)	Respectivamente, Reglamento (CE) no 1762/2003 de la Comisión, de 7 de octubre de 2003, por el que se fijan, para la campaña de comercialización de 2002/03, los importes de las cotizaciones por producción del sector del azúcar (DO L 254, p. 4) y Reglamento (CE) no 1775/2004 de la Comisión, de 14 de octubre de 2004, por el que se fijan, para la campaña de comercialización de 2003/04, los importes de las cotizaciones por producción del sector del azúcar (DO L 316, p. 64).
(
27
)	En su auto SAFBA (C‑175/07 a C‑184/07, EU:C:2008:543), el Tribunal de Justicia asimismo declaró la invalidez del Reglamento (CE) no 1686/2005 de la Comisión, de 14 de octubre de 2005, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 2004/05, los importes de las cotizaciones por producción y el coeficiente de la cotización complementaria en el sector del azúcar (DO L 271, p. 12).
(
28
)	Reglamento de la Comisión, de 3 de noviembre de 2009, que corrige los Reglamentos (CE) no 1762/2003, (CE) no 1775/2004, (CE) no 1686/2005 y (CE) no 164/2007 y fija los importes de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar para las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06 (DO L 321, p. 1).
(
29
)	DO 2010, C 336, p. 1.
(
30
)	Reglamento del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se fijan las cotizaciones por producción en el sector del azúcar correspondientes a las campañas de comercialización 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06, el coeficiente necesario para el cálculo de la cotización complementaria de las campañas 2001/02 y 2004/05 y los importes que deben pagar los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha por la diferencia entre la cotización máxima y la cotización que debe aplicarse a las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04 y 2005/06 (DO L 343, p. 2). El Reglamento no 1360/2013 fue adoptado por el Consejo, sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 3, y no por la Comisión, debido a que el Reglamento no 1260/2001 había sido derogado y no facultaba a la Comisión para adoptar dichos Reglamentos (véase el apartado 3 de la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión para el Reglamento no 1360/2013; véanse asimismo mis conclusiones presentadas en el asunto Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2011:701), puntos 60 a 72.
(
31
)	De lo expuesto por Saint Louis Sucre durante la vista parece que —en comparación con las cifras presentadas por la Comisión— esta cantidad considerable representa lo que Saint Louis Sucre estima que es su porción (de acuerdo con una cuota de mercado de algo más de un 6 %) de todas las cantidades tanto de las cotizaciones base como de las cotizaciones B recaudadas sobre el azúcar en todos los Estados miembros durante todas las campañas de comercialización desde la de 2001/02 hasta la de 2005/06. Si así fuera, la reclamación parecería ir más allá de un ajuste que se limite a no tener en cuenta las cantidades conservadas como existencias el 30 de junio de 2006 a la hora de realizar los cálculos.
(
32
)	Apartado 39 de dicha sentencia.
(
33
)	Entiendo que se refiere a la cuestión prejudicial 2, letra a) y no a la primera.
(
34
)	Véase, por ejemplo, las sentencias Melki y Abdeli (C‑188/10 y C‑189/10, EU:C:2010:363), apartado 27 y jurisprudencia citada.
(
35
)	Véase, por ejemplo, la sentencia Mulders (C‑548/11, EU:C:2013:249), apartado 28 y jurisprudencia citada.
(
36
)	Véanse, por ejemplo, la sentencia Azienda Agricola Ettore Ribaldi y otros (C‑480/00 a C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 a C‑491/00 y C‑497/00 a C‑499/00, EU:C:2004:179), apartado 74.
(
37
)	Se adoptó el 3 de noviembre de 2009 pero fue publicado en el Boletín Oficial de la Unión Europea el 8 de diciembre de 2009, y el artículo 6 preveía su entrada en vigor al día siguiente de su publicación, mientras que el artículo 4, que reemplazó al artículo 1 del Reglamento no 164/2007, se aplicó a partir del 23 de febrero de 2007.
(
38
)	Véanse los puntos 28 y 29 supra.
(
39
)	Asumo que, al menos en las versiones en inglés y en francés de su comunicación, que utilizan la palabra «obsolescence» (el proceso de caer en desuso), la Comisión quería decir «desuetude» (el estado de haber caído en desuso).
(
40
)	Véase también la sentencia Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260), en especial los apartados 41 a 43.
(
41
)	Artículo 15, apartados 1, letras a) a c), y 2, letra a), del Reglamento no 1260/2001.
(
42
)	Véase la nota 16; véanse también los apartados 30 y 31 de la sentencia Jülich I (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260).
(
43
)	Véanse los puntos 15 a 17 supra; la aclaración fue meramente formal y Saint Louis Sucre no cree que suponga un cambio sustancial para su reclamación.
(
44
)	Véanse los puntos 21 a 24 supra.
(
45
)	Es cierto que, en los puntos 94 a 98 de mis conclusiones presentadas en el asunto Jülich II (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2011:701), expresé mi opinión según la cual no había intención legislativa de «limitar el cálculo a las restituciones a la exportación previsibles, con independencia de si hubiesen sido pagadas o no aun después de disponer de cifras definitivas». Sin embargo, ese es un tema distinto. Lo que aquí nos ocupa es que las cifras definitivas, una vez que estaban disponibles, pusieron de manifiesto las cantidades almacenadas como existencias al final del período cuya exportación podía preverse y que, por lo tanto, formaban parte del excedente exportable; no significa que estén vinculadas a las cantidades realmente exportadas.
(
46
)	Apartado 43 de dicha sentencia, cursiva añadida.
(
47
)	Véanse, por ejemplo, la sentencia Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), apartado 43 y la jurisprudencia citada.
(
48
)	Artículo 14, apartado 1, en combinación con el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1260/2001.
(
49
)	Considerando 9 del Reglamento no 493/2006; véase el punto 8 supra.
(
50
)	Véase el punto 10 supra.