62006CJ0249
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
3 de Março de 2009 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Violação do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE — Não adopção das medidas adequadas para eliminar as incompatibilidades entre os acordos bilaterais celebrados com países terceiros antes da adesão do Estado-Membro à União Europeia e o Tratado CE — Acordos celebrados pelo Reino da Suécia com a República Argentina, a República da Bolívia, a República da Costa do Marfim, a República Árabe do Egipto, Hong Kong, a República da Indonésia, a República Popular da China, a República de Madagáscar, a Malásia, a República Islâmica do Paquistão, a República do Peru, a República do Senegal, a República Democrática Socialista do Sri Lanca, a República da Tunísia, a República Socialista do Vietname, a República do Iémen e a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia em matéria de investimentos»
No processo C-249/06,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE, entrada em 29 de Maio de 2006,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. Tufvesson, B. Martenczuk e H. Støvlbæk, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Reino da Suécia, representado por A. Falk e K. Wistrand, na qualidade de agentes,
demandado,
apoiado por:
República da Lituânia, representada por D. Kriaučiūnas, na qualidade de agente,
República da Hungria, representada por J. Fazekas, K. Szíjjártó e M. Fehér, na qualidade de agentes,
República da Finlândia, representada por A. Guimaraes-Purokoski e J. Heliskoski, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh e J.-C. Bonichot (relator), presidentes de secção, G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus e E. Levits, juízes,
advogado-geral: M. Poiares Maduro,
secretário: B. Fülöp, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de Maio de 2008,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 10 de Julho de 2008,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo recorrido aos meios adequados para eliminar incompatibilidades relativas às disposições em matéria de transferência de capitais constantes dos acordos de investimento celebrados com a República Argentina, a República da Bolívia, a República da Costa do Marfim, a República Árabe do Egipto, Hong Kong, a República da Indonésia, a República Popular da China, a República de Madagáscar, a Malásia, a República Islâmica do Paquistão, a República do Peru, a República do Senegal, a República Democrática Socialista do Sri Lanca, a República da Tunísia, a República Socialista do Vietname, a República do Iémen e a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia, o Reino da Suécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
Quadro jurídico
2
O Reino da Suécia celebrou, antes da sua adesão à União Europeia, acordos de investimento bilaterais, publicados no Sveriges internationella överenskommelser (a seguir «SÖ»), com a República Argentina [que entrou em vigor em 28 de Setembro de 1992 (SÖ 1992:91)], com a República da Bolívia [que entrou em vigor em (SÖ 1992:19)], com a República da Costa do Marfim [que entrou em vigor em (SÖ 1966:31)], com a República Árabe do Egipto [que entrou em vigor em (SÖ 1979:1)], com Hong Kong [que entrou em vigor em (SÖ 1994:19)], com a República da Indonésia [que entrou em vigor em (SÖ 1993:68)], com a República Popular da China [que entrou em vigor em (SÖ 1982:28)], com a República de Madagáscar [que entrou em vigor em (SÖ 1967:33)], com a Malásia [que entrou em vigor em (SÖ 1979:17)], com a República Islâmica do Paquistão [que entrou em vigor em (SÖ 1981:8)], com a República do Peru [que entrou em vigor em (SÖ 1994:22)], com a República do Senegal [que entrou em vigor em (SÖ 1968:22)], com a República Democrática Socialista do Sri Lanca [que entrou em vigor em (SÖ 1982:16)], com a República da Tunísia [que entrou em vigor em (SÖ 1985:25)], com a República Socialista do Vietname [que entrou em vigor em (SÖ 1994:69)], com a República do Iémen [que entrou em vigor em (SÖ 1983:110)] e com a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia [que entrou em vigor em (SÖ 1979:29)].
3
Estes acordos contêm uma cláusula segundo a qual cada parte garante aos investidores da outra parte, sem atrasos injustificados, a livre transferência em moeda livremente convertível dos pagamentos relacionados com um investimento.
Procedimento pré-contencioso
4
Considerando que os referidos acordos bilaterais podiam pôr em causa a aplicação das restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos que o Conselho da União Europeia pode adoptar ao abrigo dos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE, a Comissão enviou ao Reino da Suécia, em 12 de Maio de 2004, uma notificação para cumprir.
5
Por carta de 12 de Julho de 2004, este Estado-Membro transmitiu à Comissão as suas observações sobre a referida notificação para cumprir. Alegou que as cláusulas controvertidas dos referidos acordos de investimento não obstavam ao cumprimento das suas obrigações decorrentes dos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o CE.
6
Considerando que os argumentos apresentados pelo Reino da Suécia eram insuficientes e que este Estado-Membro não tinha, contrariamente às exigências do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE, recorrido aos meios adequados para eliminar as incompatibilidades relativas às disposições em matéria de transferência constantes dos diferentes acordos de investimento em causa, a Comissão enviou-lhe, em 21 de Março de 2005, um parecer fundamentado.
7
Por carta de 19 de Maio de 2005, o Reino da Suécia transmitiu à Comissão as suas observações em resposta ao referido parecer fundamentado. Manteve os argumentos invocados nas suas observações sobre a notificação para cumprir.
8
Considerando que estes argumentos não permitiam refutar as acusações formuladas no parecer fundamentado, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
9
Por carta de 18 de Julho de 2008, o Reino da Suécia pediu ao Tribunal de Justiça que ordenasse a reabertura da fase oral do processo em aplicação do artigo 61.o do Regulamento de Processo, com o fundamento de que a Comissão tinha formulado irregularmente uma nova acusação durante a fase oral, o que teve como consequência que as conclusões do advogado-geral se basearam em factos e argumentos que não puderam ser utilmente debatidos entre as partes.
10
Com efeito, a Comissão sustentou, pela primeira vez, que a manutenção em vigor dos acordos de investimento bilaterais em causa era incompatível com o artigo 10.o CE.
11
Ora, segundo afirma o Reino da Suécia, o advogado-geral, nos n.os 33 a 43 e 71 das suas conclusões, propôs ao Tribunal de Justiça que fundamentasse o incumprimento censurado no artigo 10.o CE, assim como nos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE.
12
A este respeito, há que recordar, por um lado, que o Tribunal de Justiça pode oficiosamente ou sob proposta do advogado-geral, ou ainda a pedido das partes, ordenar a reabertura da fase oral do processo, ao abrigo do artigo 61.o do seu Regulamento de Processo, se considerar que não está suficientemente esclarecido ou que o processo deve ser decidido com base num argumento que não foi debatido entre as partes (v. acórdãos de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C-210/03, Colect., p. I-11893, n.o 25, e de, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C-138/05, Colect., p. I-8339, n.o 23; despacho de, Emesa Sugar, C-17/98, Colect., p. I-665, n.o 18).
13
Por outro lado, nos termos do artigo 222.o, segundo parágrafo, CE, ao advogado-geral cabe apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e independência, conclusões fundamentadas sobre as causas que, nos termos do Estatuto do Tribunal de Justiça, requeiram a sua intervenção. Uma vez que o Tribunal de Justiça não está vinculado pelas conclusões do advogado-geral nem pela fundamentação em que estas se baseiam, não é indispensável reabrir a fase oral do processo, em conformidade com o disposto no artigo 61.o do Regulamento de Processo, sempre que o advogado-geral suscite uma questão de direito que não foi objecto de debate entre as partes.
14
No caso em apreço, dado que o Tribunal de Justiça considera estar suficientemente esclarecido para se pronunciar e que não é necessário decidir o processo com base em argumentos não debatidos entre as partes, nomeadamente na audiência, o pedido de reabertura da fase oral do processo não deve ser deferido.
Quanto à incompatibilidade dos acordos de investimento com o Tratado
Argumentos das partes
15
A Comissão considera que o facto de não existir, nos acordos em causa, nenhuma cláusula que reserve expressamente ao Reino da Suécia a possibilidade de aplicar as medidas que poderiam, eventualmente, ser decididas pelo Conselho com base nos artigos 57.o CE, 59.o CE e 60.o CE pode tornar mais difícil, ou mesmo impossível, o cumprimento por este Estado-Membro das suas obrigações comunitárias e que, não tendo recorrido aos meios adequados para eliminar tal incompatibilidade, este Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
16
A Comissão alega que, em caso de adopção pelo Conselho de restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos, o prazo necessário para a denúncia ou a renegociação dos acordos em causa teria por consequência obrigar o Reino da Suécia, por força do direito internacional, a continuar a aplicar, enquanto isso não acontecesse, os acordos em questão, incluindo a sua cláusula de transferência, em conformidade, aliás, com o previsto no artigo 307.o, primeiro parágrafo, CE. Donde resultaria que as medidas adoptadas pelo Conselho não seriam aplicadas uniformemente na Comunidade Europeia.
17
O Reino da Suécia, apoiado pelas intervenções da República da Hungria e da República da Finlândia, bem como, na audiência, pela República da Lituânia, considera que a Comissão só poderia demonstrar uma infracção resultante das cláusulas controvertidas dos acordos bilaterais em causa se provasse que, devido aos direitos garantidos nesses acordos aos investidores de países terceiros, o Reino da Suécia não tinha a possibilidade de executar as medidas restritivas concretas instituídas pelo direito comunitário.
18
Por conseguinte, em sua opinião, a situação prevista no artigo 307.o, segundo parágrafo, CE apenas ocorreria na sequência da adopção efectiva das medidas autorizadas pelas disposições pertinentes e, em caso de inexistência ou de ineficácia dos meios baseados no direito internacional, destinadas a remediar uma incompatibilidade num determinado caso. Somente nesse caso é que, invocando uma medida restritiva concreta, a contradição real entre essa medida e o acordo controvertido, bem como as medidas tomadas ou não para eliminar esta contradição, a Comissão poderia propor, relativamente a um acto comunitário identificado, uma acção com fundamento na violação do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
19
A República da Hungria e a República da Finlândia insistem nas graves consequências que podem resultar da posição da Comissão, que permitiria declarar um incumprimento nos termos do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE em todos os casos em que uma convenção, concluída com um país terceiro antes da entrada em vigor do Tratado ou antes da adesão do Estado-Membro em causa, seja aplicável num domínio em que a Comunidade ainda não tenha exercido a competência de que dispõe ao abrigo do Tratado, ou seja, num domínio em que ainda não legislou. Tal interpretação conferiria ao artigo 307.o, segundo parágrafo, CE um alcance ilimitado, o que é contestável tanto do ponto de vista da segurança jurídica como da repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, e quebraria o equilíbrio criado pelo artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
20
A incompatibilidade futura e eventual, com o direito comunitário derivado, de uma convenção concluída com um país terceiro não é, segundo o Reino da Suécia, abrangida pelo artigo 307.o CE e só pode ser eventualmente declarada se o Conselho exercer efectivamente a sua competência nesse domínio.
21
A este respeito, o Reino da Suécia alega que medidas restritivas da circulação de capitais tomadas contra a República da Costa do Marfim e a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia não foram perturbadas pelos acordos de investimento celebrados entre estes Estados e o Reino da Suécia, o que, aliás, a Comissão não contesta.
22
A República da Hungria interroga-se, além disso, sobre as consequências da iniciativa da Comissão, na medida em que os Estados-Membros concluíram com países terceiros cerca de 1000 convenções de investimento bilaterais que incluem cláusulas comparáveis em matéria de transferências, cuja compatibilidade com o direito comunitário não foi nunca contestada pela Comissão.
23
O Reino da Suécia, a República da Lituânia, a República da Hungria e a República da Finlândia consideram que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, as medidas de salvaguarda referidas nos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE só podem ser aplicadas em casos excepcionais bem precisos que não podiam ser previstos no momento da conclusão das convenções em causa. Assim, segundo os referidos Estados-Membros, o Reino da Suécia pode invocar o princípio rebus sic stantibus para suspender provisoriamente as disposições relativas à liberdade de transferência no caso de a Comunidade tomar medidas de salvaguarda com base nessas disposições do Tratado.
24
Os Estados-Membros que apresentaram observações alegam que a Comissão não demonstra a existência do incumprimento alegado e não pode, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, basear-se em presunções.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25
Os diferentes acordos de investimento em causa, celebrados pelo Reino da Suécia, contêm cláusulas equivalentes que garantem a liberdade de transferência, sem atrasos injustificados, dos pagamentos relacionados com um investimento em moeda livremente convertível.
26
São assim garantidas, em particular, a liberdade de transferir fundos com vista à realização de um investimento, à gestão e ao alargamento deste último, a liberdade de repatriar as receitas resultantes desse investimento, bem como a liberdade de transferir os fundos necessários para reembolsar empréstimos e os fundos provenientes da liquidação ou da cessão do referido investimento.
27
Esses acordos estão, nesta perspectiva, em conformidade com o teor do artigo 56.o, n.o 1, CE, nos termos do qual «[…] são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros», e do artigo 56.o, n.o 2, CE, nos termos do qual «[…] são proibidas todas as restrições aos pagamentos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros», e vão no sentido do objectivo que esse artigo prossegue.
28
É verdade que as disposições do Tratado referidas na presente acção da Comissão conferem ao Conselho o poder de restringir, em determinadas circunstâncias, os movimentos de capitais e os pagamentos entre os Estados-Membros e países terceiros, incluindo os movimentos visados pelas cláusulas de transferência em causa.
29
As disposições em questão, que figuram nos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE, introduzem, a fim de proteger o interesse geral da Comunidade e para permitir a esta cumprir, se necessário, as suas obrigações internacionais e as dos Estados-Membros, excepções ao princípio da livre circulação de capitais e de pagamentos entre os Estados-Membros e entre estes e países terceiros.
30
O artigo 57.o, n.o 2, CE permite ao Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adoptar determinadas medidas restritivas relativas aos movimentos de capitais em relação, nomeadamente, a investimentos directos provenientes ou com destino a países terceiros. Quando essas medidas constituam «um retrocesso» da legislação comunitária em relação à liberalização dos movimentos de capitais provenientes ou com destino a países terceiros, é exigida a unanimidade.
31
O artigo 59.o CE autoriza o Conselho, sob proposta da Comissão e após consulta do Banco Central Europeu, a tomar medidas de salvaguarda sempre que os movimentos de capitais provenientes ou com destino a países terceiros «causem ou ameacem causar graves dificuldades ao funcionamento da União Económica e Monetária», desde que essas medidas sejam estritamente necessárias e sejam adoptadas por um período «não superior a seis meses».
32
O artigo 60.o, n.o 1, CE permite ao Conselho, sob proposta da Comissão, a fim de executar uma posição ou uma acção comuns no domínio da política externa e de segurança comum, tomar as «medidas urgentes necessárias» em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos. Esta acção pode revelar-se necessária, por exemplo, para executar uma resolução do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas.
33
É ponto assente que os acordos em causa não contêm nenhuma disposição que reserve estas possibilidades de limitação, pela Comunidade, dos movimentos de fundos relacionados com investimentos. Importa, por isso, verificar se o Reino da Suécia tinha, por esta razão, a obrigação de recorrer aos meios adequados a que o artigo 307.o, segundo parágrafo, CE se refere.
34
Nos termos do artigo 307.o, primeiro parágrafo, CE, as disposições do Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de uma convenção concluída anteriormente à data de adesão de um Estado-Membro entre este e um Estado terceiro. Esta disposição tem por objecto precisar, de acordo com os princípios do direito internacional, que a aplicação do Tratado não afecta o compromisso de o Estado-Membro interessado respeitar os direitos de Estados terceiros emergentes duma convenção anterior e observar as suas obrigações (v. acórdãos de 14 de Outubro de 1980, Burgoa, 812/79, Recueil, p. 2787, n.o 8; de, Comissão/Portugal, C-84/98, Colect., p. I-5215, n.o 53, e de, Budějovický Budvar, C-216/01, Colect., p. I-13617, n.os 144 e 145).
35
O artigo 307.o, segundo parágrafo, CE obriga os Estados-Membros a recorrer a todos os meios adequados para eliminar as incompatibilidades verificadas entre as convenções concluídas antes da sua adesão e o direito comunitário. De acordo com esta disposição, caso seja necessário, os Estados-Membros auxiliar-se-ão mutuamente para atingir essa finalidade, adoptando, se for caso disso, uma atitude comum.
36
As disposições dos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE conferem ao Conselho uma competência para restringir, em determinadas hipóteses concretas, os movimentos de capitais e os pagamentos entre os Estados-Membros e Estados terceiros.
37
Para assegurar o efeito útil das referidas disposições, é necessário que as medidas que restringem a livre circulação de capitais possam ser, no caso de serem adoptadas pelo Conselho, imediatamente aplicadas em relação aos Estados aos quais dizem respeito, que podem ser alguns dos Estados que tenham assinado um dos acordos em causa com o Reino da Suécia.
38
Por consequência, estas competências do Conselho, que consistem em adoptar unilateralmente medidas restritivas em relação a Estados terceiros numa matéria que é idêntica ou conexa com a regulada por um acordo anterior celebrado entre um Estado-Membro e um Estado terceiro, revelam uma incompatibilidade com o referido acordo quando, por um lado, este não prevê uma disposição que permita ao Estado-Membro em causa exercer os seus direitos e cumprir as suas obrigações como membro da Comunidade e quando, por outro, também não exista nenhum mecanismo de direito internacional que o permita.
39
Ora, contrariamente ao que sustenta o Reino da Suécia, as medidas por ele adoptadas e que, em sua opinião, lhe permitem cumprir as suas obrigações comunitárias não parecem garantir que assim seja.
40
Em primeiro lugar, os prazos inerentes a qualquer negociação internacional necessários para renegociar os acordos em causa são, por natureza, incompatíveis com o efeito útil dessas medidas.
41
Em segundo lugar, a possibilidade de recorrer a outros meios oferecidos pelo direito internacional, como a suspensão do acordo, ou mesmo a denúncia dos acordos em causa ou de algumas das suas cláusulas, produz efeitos demasiado incertos para garantir que as medidas tomadas pelo Conselho possam ser utilmente aplicadas.
42
Ora, é ponto assente que, nos casos referidos pela Comissão, o Reino da Suécia não tomou, no prazo fixado por esta última no seu parecer fundamentado, nenhuma iniciativa em relação aos Estados terceiros em causa a fim de eliminar o risco de conflito com as medidas que o Conselho pode adoptar ao abrigo dos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE que pode surgir da aplicação dos acordos de investimentos celebrados com esses Estados terceiros.
43
Acrescente-se que, como decorre do acórdão proferido neste mesmo dia no processo Comissão/Áustria (C-205/06, publicado na presente Colectânea, p. I-1301), as incompatibilidades com o Tratado resultantes dos acordos de investimento com Estados terceiros e que se opõem à aplicação das restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos que o Conselho pode adoptar ao abrigo dos artigos 57.o, n.o 2, CE, 59.o CE e 60.o, n.o 1, CE não se limitam ao Estado-Membro demandado no presente processo.
44
Por conseguinte, cabe indicar que, de acordo com o artigo 307.o, segundo parágrafo, CE, caso seja necessário, os Estados-Membros se auxiliarão mutuamente para eliminar as incompatibilidades verificadas, adoptando, se for caso disso, uma atitude comum. No âmbito da responsabilidade, que incumbe à Comissão por força do artigo 211.o CE, de velar pela aplicação das disposições do Tratado, compete a esta tomar qualquer iniciativa que possa facilitar a assistência mútua entre os Estados-Membros em causa, bem como a adopção pelos referidos Estados-Membros de uma atitude comum.
45
Tendo em conta as considerações que precedem, há que declarar que, não tendo recorrido aos meios adequados para eliminar incompatibilidades relativas às disposições em matéria de transferência de capitais constantes dos acordos de investimento celebrados com a República Argentina, a República da Bolívia, a República da Costa do Marfim, a República Árabe do Egipto, Hong Kong, a República da Indonésia, a República Popular da China, a República de Madagáscar, a Malásia, a República Islâmica do Paquistão, a República do Peru, a República do Senegal, a República Democrática Socialista do Sri Lanca, a República da Tunísia, a República Socialista do Vietname, a República do Iémen e a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia, o Reino da Suécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
Quanto às despesas
46
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Suécia e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n.o 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, a República da Lituânia, a República da Hungria e a República da Finlândia, que intervieram no processo, suportarão as respectivas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
Não tendo recorrido aos meios adequados para eliminar incompatibilidades relativas às disposições em matéria de transferência de capitais constantes dos acordos de investimento celebrados com a República Argentina, a República da Bolívia, a República da Costa do Marfim, a República Árabe do Egipto, Hong Kong, a República da Indonésia, a República Popular da China, a República de Madagáscar, a Malásia, a República Islâmica do Paquistão, a República do Peru, a República do Senegal, a República Democrática Socialista do Sri Lanca, a República da Tunísia, a República Socialista do Vietname, a República do Iémen e a antiga República Socialista Federativa da Jugoslávia, o Reino da Suécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 307.o, segundo parágrafo, CE.
2)
O Reino da Suécia é condenado nas despesas.
3)
A República da Lituânia, a República da Hungria e a República da Finlândia suportarão as respectivas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: sueco.