62009CO0024_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑24/09,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Högsta domstolen (Sverige) genom beslut av den 13 januari 2009, som inkom till domstolen den 19 januari 2009, i målet
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
mot
AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.‑C. Bonichot (referent) samt domarna C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris och L. Bay Larsen,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: R. Grass,
som avser att avgöra målet genom motiverat beslut i enlighet med artikel 104.3 första stycket i domstolens rättegångsregler,
och efter att ha hört generaladvokaten,
följande
Beslut
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelser i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (EUT L 156, s. 17) (nedan kallat direktiv 85/337), och av bestämmelserna i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26), i dess lydelse enligt direktiv 2003/35 (nedan kallat direktiv 96/61). Sistnämnda direktiv har kodifierats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, s. 8).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (nedan kallad miljöskyddsföreningen) och AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad.
Tillämpliga bestämmelser
De unionsrättsliga bestämmelserna
Direktiv 2003/35
3. Artikel 1 i direktiv 2003/35 har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att bidra till genomförande av förpliktelserna enligt Århuskonventionen [om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor, vilken har godkänts på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1)], särskilt genom att:
a) föreskriva att allmänheten skall delta i utarbetandet av vissa planer och program på miljöområdet,
b) förbättra allmänhetens deltagande och fastställa bestämmelser om rätt till rättslig prövning inom ramen för rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.”
Direktiv 85/337
4. I artikel 1.2 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
allmänheten:
en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa.
den berörda allmänheten:
den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall enligt denna definition anses ha ett sådant intresse.”
5. Artikel 2 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.
2. Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas.
…”
6. Artikel 6 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”…
2. Allmänheten skall, genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga, informeras om följande på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och senast så snart som information rimligen kan ges:
a) Ansökan om tillstånd.
b) Uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning och, i förekommande fall, att artikel 7 är tillämplig.
c) Uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, från vilka relevant information kan erhållas, till vilka synpunkter eller frågor kan lämnas in samt om tidsfristerna för att överlämna synpunkter eller frågor.
d) Vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut.
e) Uppgift om var den information som har samlats in i enlighet med artikel 5 finns tillgänglig.
f) Uppgift om när och var samt på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig.
g) Närmare bestämmelser om allmänhetens deltagande i enlighet med punkt 5 i den här artikeln.
3. Medlemsstaterna skall inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
a) All information som har samlats in i enlighet med artikel 5.
b) I enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de behöriga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten skall informeras i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
c) I enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation [(EUT L 41, s. 26)], annan information än den som avses i punkt 2 i den här artikeln, som är relevant för beslutet i enlighet med artikel 8 och som blir tillgänglig efter det att den berörda allmänheten har informerats i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
4. Den berörda allmänheten skall på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och skall för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de behöriga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.
5. Närmare bestämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och samråd med den berörda allmänheten (till exempel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall fastställas av medlemsstaterna.
6. För de olika etapperna skall det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen på miljöområdet, i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.”
7. Artikel 10a i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten
a) som har ett tillräckligt intresse, eller
b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,
har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Medlemsstaterna skall fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas.
Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. För detta ändamål skall det intresse som en icke-statlig organisation som uppfyller kraven i artikel 1.2 har, anses tillräckligt i den mening som avses i led a i den här artikeln. Sådana organisationer skall också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i led b i den här artikeln.
Bestämmelserna i denna artikel skall inte utesluta möjligheten av ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet och skall inte påverka kravet att de administrativa prövningsförfarandena skall vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden får användas, om detta krav finns enligt den nationella lagstiftningen.
Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
För att främja den faktiska tillämpningen av bestämmelserna i denna artikel skall medlemsstaterna se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten.”
Direktiv 96/61
8. Genom direktiv 2003/35 gjordes ändringar i direktiv 96/61 som motsvarade ändringarna i direktiv 85/337.
9. Artikel 2.13 och 2.14 i direktiv 96/61 innehåller definitioner av begreppen allmänhet och berörd allmänhet som i huvudsak motsvarar definitionerna i direktiv 85/337 och som återges i artikel 2.14 och 2.15 i direktiv 2008/01.
10. Bestämmelserna i artikel 15a i direktiv 96/61 har i huvudsak samma lydelse som bestämmelserna i artikel 10a i direktiv 85/337 och återges i artikel 16 i direktiv 2008/1.
Den nationella lagstiftningen
11. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar återfinns i 6 kap. miljöbalken. Där föreskrivs bland annat att den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Länsstyrelsen har därvid att ta ställning till om en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en verksamhet enligt länsstyrelsens beslut kan antas medföra en sådan påverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter liksom med de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda.
12. I 16 kap. 12 och 13 §§ miljöbalken regleras rätten att överklaga. Rätten för parterna i ett mål, liksom för vissa organisationer och myndigheter, att överklaga behandlas i 12 § och följande paragrafer i nämnda kapitel 16. Enligt nämnda 13 § får en ideell förening på vissa i bestämmelsen angivna villkor överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken.
13. Föreningen ska enligt 16 kap. 13 § uppfylla tre villkor, nämligen att enligt sina stadgar ha till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14. Miljödomstolen vid Nacka tingsrätt lämnade, i en dom den 7 november 2007, AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad tillstånd att uppföra och driva ett biobränsleeldat kraftverk. Miljöskyddsföreningen överklagade denna dom hos Miljööverdomstolen. Föreningens överklagande avvisades på den grunden att föreningen inte uppfyllde det krav som gäller enligt 16 kap. 13 § miljöbalken, att en ideell förening måste ha minst 2 000 medlemmar för att ha rätt att överklaga domar och beslut enligt balken.
15. Miljöskyddsföreningen överklagade sistnämnda beslut till Högsta domstolen. Högsta domstolen har i begäran om förhandsavgörande påpekat att den i mål C‑263/08 visserligen redan har ställt frågor om tolkningen av bestämmelserna angående talerätt i direktiv 85/337. Högsta domstolen anser emellertid att det är nödvändigt att även klargöra tolkningen av motsvarande bestämmelser i direktiv 96/61.
16. Högsta domstolen har därför beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till EG‑domstolen:
”1) Innebär bestämmelsen i artikel 10a i [direktiv 85/337] – att den berörda allmänheten under vissa förutsättningar skall ha rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut prövad i domstol, eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag – även krav på att den berörda allmänheten skall ha rätt att överklaga en domstols avgörande av en tillståndsfråga i ett fall där den berörda allmänheten har fått möjlighet att delta i domstolens handläggning av tillståndsfrågan och yttra sig där?
2) Om svaret på fråga 1 är ja: Skall artiklarna 1.2, 6.4 och 10a i [direktiv 85/337] så tolkas att olika krav kan ställas upp i nationell rätt när det gäller den berörda allmänhet som avses i artikel 6.4 å ena sidan och artikel 10a å andra sidan, med följd att en lokalt etablerad miljöskyddsförening, som har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 6.4 avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar, inte – eftersom den har färre medlemmar än ett i nationell rätt angivet minsta antal – har en sådan rätt att överklaga som avses i artikel 10a …?
3) Innebär bestämmelsen i artikel 15a i [direktiv 96/61] – att den berörda allmänheten under vissa förutsättningar skall ha rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut prövad i domstol, eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag – krav på att den berörda allmänheten skall ha rätt att överklaga en domstols avgörande av en tillståndsfråga i ett fall där den berörda allmänheten har fått möjlighet att delta i domstolens handläggning av tillståndsfrågan och yttra sig där?
4) Om svaret på fråga 3 är ja: Skall artiklarna 2.14 och l5a i [direktiv 96/61] så tolkas att det i nationell rätt kan ställas upp krav för rätten till rättslig prövning, med följd att en lokalt etablerad miljöskyddsförening, som har rätt att delta i beslutsprocessen avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar, inte – eftersom den har färre medlemmar än ett i nationell rätt angivet minsta antal – har en sådan rätt att överklaga som avses i artikel l5a …?”
Prövning av tolkningsfrågorna
17. Enligt artikel 104.3 första stycket i rättegångsreglerna gäller att om en fråga i en begäran om förhandsavgörande är identisk med en fråga som domstolen redan har avgjort eller om svaret på en sådan fråga klart kan utläsas av rättspraxis, får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst avgöra saken genom motiverat beslut.
Den första och den tredje frågan
18. Högsta domstolen har ställt den första och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 10a i direktiv 85/337 och artikel 15a i direktiv 96/61 ska tolkas så, att medlemmar av den berörda allmänheten får föra talan mot det beslut genom vilket en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, trots att de har haft möjlighet att delta i instansens handläggning av nämnda ansökan genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där.
19. Den första frågan, som rör tolkningen av nämnda bestämmelser i direktiv 85/337, är identisk med en fråga som domstolen redan har besvarat i dom av den 15 oktober 2009 i mål C‑263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (REG 2009, s. I‑0000).
20. Av denna dom framgår att medlemmar av den berörda allmänheten, i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337, ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan (domen i det ovannämnda målet Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, punkt 39 i domskälen och punkt 2 i domslutet).
21. Samma sak bör gälla beträffande direktiv 96/61. Artiklarna 2.14 och 15a i direktiv 96/61, vilka återges i artiklarna 2.15 och 16 i direktiv 2008/1, har nämligen i huvudsak samma lydelse som artiklarna 1.2 respektive 10a i direktiv 85/337. Vidare finns det inte något hinder för domstolen, med hänsyn till syftet med eller tillämpningsområdet för direktiv 96/61, att tillämpa den tolkning som den gjort av de likartade bestämmelserna i direktiv 85/337, när den tolkar de berörda bestämmelserna i direktiv 96/61.
22. Svaret på den tredje frågan, som rör tolkningen av nämnda bestämmelser i direktiv 96/61, kan följaktligen klart utläsas av domen i det ovannämnda målet Värtans Miljöskyddsförening.
23. Den första och den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Medlemmar av den berörda allmänheten, i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337 samt i den mening som avses i artiklarna 2.14 och 15a i direktiv 96/61, varvid sistnämnda bestämmelser återges i artiklarna 2.15 och 16 i direktiv 2008/1, ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.
Den andra och den fjärde frågan
24. Högsta domstolen har ställt den andra och den fjärde frågan i syfte att få klarhet i huruvida medlemsstaterna, vid genomförandet av artiklarna 6.4 och 10a i direktiv 85/337 samt artiklarna 2.14 och 15a i direktiv 96/61, får föreskriva att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 2.2 i direktiv 85/337 utan att för den skull ha talerätt mot det beslut som processen resulterar i.
25. Den andra frågan, som rör tolkningen av nämnda bestämmelser i direktiv 85/337, är identisk med en fråga som domstolen redan har besvarat i domen i det ovannämnda målet Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening.
26. Av denna dom framgår att även om det i direktiv 85/337 föreskrivs att medlemmar av den berörda allmänheten, som antingen har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta en verksamhet eller har rättigheter som en verksamhet kan kränka, ska kunna föra talan mot det beslut genom vilket verksamheten tillåts, är det enligt direktivet ingalunda tillåtet att begränsa talemöjligheten, med motiveringen att de berörda personerna redan har beretts tillfälle att yttra sig genom sitt deltagande i beslutsprocessen enligt bestämmelserna i artikel 6.4 i nämnda direktiv (domen i det ovannämnda målet Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, punkt 48).
27. Direktiv 85/337 rör dessutom inte bara verksamheter av regional eller nationell betydelse utan även mer begränsade verksamheter som lokala föreningar är bättre skickade att ta hand om (domen i det ovannämnda målet Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, punkt 50).
28. Artikel 10a i direktiv 85/337 utgör således hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar (domen i det ovannämnda målet Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, punkt 52 i domskälen och punkt 3 i domslutet).
29. Även artikel 15a i direktiv 96/61, som återges i artikel 16 i direktiv 2008/1, utgör hinder för en sådan lagstiftning.
Denna artikel har nämligen i huvudsak samma lydelse som artikel 10a i direktiv 85/337, och det finns inte något hinder för domstolen, med hänsyn till syftet med eller tillämpningsområdet för direktiv 96/61, att tillämpa den tolkning som den gjort av den likartade bestämmelsen i direktiv 85/337, när den tolkar den berörda bestämmelsen i direktiv 96/61.
30. Svaret på den fjärde frågan, som rör tolkningen av artiklarna 2.14 och 15a i direktiv 96/61, kan följaktligen klart utläsas av domen i det ovannämnda målet Värtans Miljöskyddsförening.
31. Den andra och den fjärde frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 10a i direktiv 85/337 och artikel 15a i direktiv 96/61, varvid sistnämnda bestämmelse återges i artikel 16 i direktiv 2008/1, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för direktiven 85/337 respektive 96/61 förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar.
Rättegångskostnader
32. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Medlemmar av den berörda allmänheten, i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003, samt i den mening som avses i artiklarna 2.14 och 15a i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, varvid sistnämnda bestämmelser återges i artiklarna 2.15 och 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.
2) Artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, och artikel 15a i direktiv 96/61, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, varvid sistnämnda bestämmelse återges i artikel 16 i direktiv 2008/1, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, respektive direktiv 96/61, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar.