62024CJ0434
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
26. ožujka 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) – Program jedinstvenih plaćanja po površini – Uredba (EU) br. 1307/2013 – Članak 32. stavci 2. i 4. – Prihvatljivi hektar – Članak 36. stavak 5. – Hektari koji su poljoprivredniku na raspolaganju – Nacionalni propis kojim se zahtijeva podnošenje ugovora o zakupu poljoprivredne površine – Poništenje s retroaktivnim učinkom tog ugovora zbog nepravilnosti u postupku dodjele koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku – Uredba (EU) br. 1306/2013 – Članak 63. stavak 1. – Dopuštenost zahtjeva”
U predmetu C‑434/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Curtea de Apel Cluj (Žalbeni sud u Cluju, Rumunjska), odlukom od 13. svibnja 2024., koju je Sud zaprimio 18. lipnja 2024., u postupku
JD
protiv
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Bistriţa‑Năsăud,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen, predsjednik vijeća, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (izvjestitelj) i M. Bošnjak, suci,
nezavisna odvjetnica: T. Ćapeta,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za rumunjsku vladu, E. Gane, R. Antonie, B. Ciulacu i A. Wellman, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, L. Radu Bouyon i M. Salyková, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 25. rujna 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 63. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. (SL 2017., L 350, str. 15.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1306/2013) i načela proporcionalnosti.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe JD, poljoprivrednice, i Ministerula Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Bistrița‑Năsăud (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja – Agencija za plaćanja i intervencije u poljoprivredi – Područni ured u Bistrița‑Năsăudu, Rumunjska) (u daljnjem tekstu: APIA) u vezi s njegovim ukidanjem potpore isplaćene toj poljoprivrednici, osobito na temelju programa jedinstvenih plaćanja po površini, uzimajući u obzir poništenje, s retroaktivnim učinkom, ugovora o zakupu poljoprivredne površine za koju je potpora isplaćena.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1306/2013
3
Uredba br. 1306/2013, koja je stavljena izvan snage Uredbom (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187.), primjenjivala se na dan nastanka činjenica u glavnom postupku.
4
U skladu s člankom 58. te uredbe:
„1.   Države članice u okviru [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa [Europske u]nije, posebno za:
(a)
provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;
(b)
osiguravanja učinkovite zaštite od prijevare, posebno vezano uz područja visokog rizika, a koja djeluje preventivno u odnosu na troškove i koristi kao i proporcionalnost mjera;
(c)
sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevara;
[…]
(e)
vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.
[…]”
5
Člankom 60. navedene uredbe određivalo se:
„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe, niti jedna pogodnost koju predviđa sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo ne odobrava se fizičkoj ili pravnoj osobi za koju se utvrdi da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno i suprotno ciljevima tog zakonodavstva.”
6
Članak 63. stavak 1. te uredbe glasio je:
„Ako se utvrdi da korisnik ne ispunjava kriterije prihvatljivosti, preuzete obveze ili druge obveze u vezi s uvjetima za dodjelu potpore ili pomoći prema sektorskom poljoprivrednom zakonodavstvu, potpora neće biti isplaćena ili se ukida u potpunosti ili djelomično, a, ovisno o slučaju, odgovarajuća prava na isplatu, kao što je navedeno u članku 21. Uredbe (EU) br. 1307/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608.)] ne dodjeljuju se ili se ukidaju.
Ako se neusklađenost odnosi na nacionalna pravila o javnoj nabavi ili pravila Unije o javnoj nabavi, dio pomoći koji ne treba isplatiti ili treba povući utvrđuje se na temelju ozbiljnosti neusklađenosti i u skladu s načelom proporcionalnosti. To utječe na zakonitost i regularnost transakcije samo do visine dijela pomoći koji ne treba isplatiti ili treba povući.”
7
Članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 predviđao je:
„Svake godine korisnik potpore iz članka 67. stavka 2. podnosi zahtjev za izravna plaćanja odnosno zahtjev za plaćanje za odgovarajuće mjere ruralnog razvoja vezane uz područje i životinje navodeći, prema potrebi:
(a)
sve poljoprivredne parcele na imanju kao i nepoljoprivredne površine za koje se traži potpora prema članku 67. stavku 2.;
[…]
(c)
sve ostale informacije navedene u ovoj Uredbi ili potrebne s ciljem provedbe relevantnog sektorskog poljoprivrednog zakonodavstva ili navedene od strane predmetne države članice.
[…]”
Uredba br. 1307/2013
8
Uredba br. 1307/2013, koja je stavljena izvan snage Uredbom (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP‑a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1.) primjenjivala se na dan nastanka činjenica u glavnom postupku.
9
Članak 32. stavci 2. i 4. Uredbe br. 1307/2013 određivao je:
„2.   Za potrebe ove glave ‚prihvatljivi hektar’ znači:
[…]
4.   Površine se smatraju prihvatljivima samo ako odgovaraju definiciji prihvatljivog hektara tijekom cijele kalendarske godine, osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti.”
10
Članak 36. te uredbe predviđao je:
„1.   Države članice koje u 2014. primjenjuju program jedinstvenih plaćanja po površini iz glave V. poglavlja 2. Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 73/2009 [od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.)] mogu, pod uvjetima utvrđenima u ovoj Uredbi, odlučiti nastaviti primjenjivati taj program najkasnije do 31. prosinca 2020. Države članice do 1. kolovoza 2014. moraju obavijestiti [Europsku k]omisiju o svojoj odluci i o datumu završetka primjene tog programa.
U razdoblju primjene programa jedinstvenih plaćanja po površini odjeljci 1., 2. i 3. ovog poglavlja ne primjenjuju se na te države članice, uz iznimku članka 23. stavka 1. drugog podstavka, članka 23. stavka 5. te članka 32. stavaka 2. do 6.
2.   Jedinstveno plaćanje po površini dodjeljuje se jednom godišnje za svaki prihvatljivi hektar koji je poljoprivrednik prijavio u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (a) Uredbe (EU) br. 1306/2013 […]
5.   Osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti, hektari iz stavka 2. moraju biti na raspolaganju poljoprivredniku na datum koji je utvrdila određena država članica, koji nije kasniji od datuma za izmjenu zahtjeva za dodjelu potpore koji je ta država članica utvrdila, kako je navedeno u članku 72. stavku 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
[…]”
Provedbena uredba (EU) br. 809/2014
11
Člankom 14. stavkom 1. točkom (f) Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69.), koja je stavljena izvan snage Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2022/1173 оd 31. svibnja 2022. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u zajedničkoj poljoprivrednoj politici (SL 2022., L 183, str. 23.), određivalo se:
„Jedinstveni zahtjev sadrži sve informacije potrebne za utvrđivanje prihvatljivosti za potporu, a posebno:
[…]
(f)
prema potrebi, sve popratne dokumente nužne za utvrđivanje prihvatljivosti za predmetni program i/ili mjeru”.
Rumunjsko pravo
12
Člankom 1254. stavcima 1. i 2. codul civila (Građanski zakonik) predviđa se:
„1. Za ugovor koji je ništetan ili poništen smatra se da nikada nije bio sklopljen.
2. Poništenje ugovora u skladu s uvjetima predviđenim zakonom dovodi do poništenja naknadnih akata koji su na temelju njega sklopljeni.”
13
Članak 6. stavak 1. Ordonanțe de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Hitna vladina uredba br. 66/2011 o sprečavanju, utvrđivanju i kažnjavanju nepravilnosti prilikom stjecanja i korištenja europskih sredstava i/ili odgovarajućih nacionalnih javnih sredstava) od 29. lipnja 2011. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 461 od 30. lipnja 2011.) glasi:
„Tijela nadležna za europske fondove dužna su isključiti, u potpunosti ili djelomično, iz povrata/plaćanja izdataka koje su korisnici imali i prijavili sve izdatke koji nisu u skladu s uvjetima zakonitosti ili usklađenosti predviđenima važećim nacionalnim odredbama i odredbama [Unije], ako – u okviru postupka provjere zahtjeva za plaćanje – utvrde da takvi izdaci stvarno postoje.”
14
Članak 8. Ordonanțe de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Hitna vladina uredba br. 3/2015 o odobrenju programa plaćanja koji se primjenjuju u području poljoprivrede u razdoblju 2015. – 2020. i o izmjeni članka 2. Zakona br. 36/1991 o poljoprivrednim društvima i drugim oblicima udruživanja u području poljoprivrede) od 18. ožujka 2015. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 191 od 23. ožujka 2015.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, predviđa:
„1.   Kako bi mogli imati pravo na izravna plaćanja predviđena člankom 1. stavkom 2., poljoprivrednici trebaju:
[…]
(n)
prilikom podnošenja zahtjeva za jedinstveno plaćanje ili njegovih izmjena podnijeti potrebne dokumente kojima dokazuju da raspolažu poljoprivrednim zemljištima, uključujući i ekološki značajnim područjima ili, ako je to potrebno, presliku priloga br. 24 koju je izdao registarski ured područnih upravnih jedinica. Dokumenti koji dokazuju da poljoprivrednik raspolaže poljoprivrednim zemljištima trebaju biti sastavljeni prije podnošenja zahtjeva za jedinstveno plaćanje i trebaju biti valjani na dan podnošenja zahtjeva.
[…]
6.   Dokumenti kojima se dokazuje da su hektari poljoprivrednog zemljišta na raspolaganju poljoprivredniku i/ili da on posjeduje stoku utvrđuju se odlukom [ministrula agriculturii și dezvoltării rurale (ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja)] i podnose se prilikom podnošenja zahtjeva za jedinstveno plaćanje, ovisno o zatraženim programima/mjerama/plaćanjima.”
15
Članak 5. stavak 2. Ordinula ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Odluka br. 619/2015 ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja o odobrenju kriterija prihvatljivosti, posebnih uvjeta i načina provedbe programa plaćanja iz članka 1. stavaka 2. i 3. Hitne vladine uredbe br. 3/2015 o odobrenju programâ plaćanja koji se primjenjuju na poljoprivredu u razdoblju 2015. – 2020. i izmjeni članka 2. Zakona br. 36/1991 o poljoprivrednim društvima i drugim oblicima udruživanja u području poljoprivrede, i o posebnim uvjetima za provedbu kompenzacijskih mjera za ruralni razvoj koji se primjenjuju na poljoprivredna zemljišta u okviru Nacionalnog programa ruralnog razvoja 2014. – 2020.), objavljenog u Monitorulu Oficial al României, dio I., br. 234 od 6. travnja 2015., određuje:
„Dokumenti kojima se dokazuje da su prijavljena prihvatljiva zemljišta na raspolaganju poljoprivredniku, u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (n) uredbe, su:
(a)
potvrda u skladu s poljoprivrednim registrom, koja se odnosi na godinu podnošenja zahtjeva, popunjena na temelju okvirnog obrasca iz Priloga br. 1; i
(b)
ovjerena preslika izvornika ugovora o zakupu/koncesiji poljoprivredne površine sklopljenog između poljoprivrednika i upravnih teritorijalnih jedinica, ovisno o slučaju;
(c)
ovjerena preslika izvornika ugovora o koncesiji/zakupu poljoprivredne površine sklopljenog između poljoprivrednika i Agențije Domeniilor Statului (Državna agencija za državno vlasništvo), u daljnjem tekstu ‚ADS’, […] ovisno o slučaju.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
16
Općinsko vijeće općine Chiochiș (Rumunjska) donijelo je 19. travnja 2018. odluku kojom se odobrava najam općinskih pašnjaka otvorenim postupkom javne nabave.
17
Osoba JD sklopila je 24. svibnja 2018. s tom općinom ugovor o zakupu površine općinskih pašnjaka.
18
Osoba JD podnijela je 10. svibnja 2019. zahtjev za jedinstveno plaćanje za 2019. za tu površinu. To plaćanje, koje je osoba JD primila, financiralo se iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), osobito iz programa jedinstvenih plaćanja po površini, kao i iz nacionalnih fondova.
19
Presudom od istog dana postupak dodjele općinskih pašnjaka koji je provela općina Chiochiş i njezini naknadni akti, među kojima je i ugovor o najmu u korist osobe JD, poništeni su zbog nepravilnosti tog postupka. Smatralo se da obavijest o nadmetanju na temelju izravnih pregovora nije objavljena u roku od pet dana, predviđenom odlukom općinskog vijeća, tako da ocjenjivačko povjerenstvo nije pravilno dodijelio pašnjake osobi JD. U toj se presudi u biti navodilo da do poništenja ugovora o zakupu nije došlo zbog povrede dužnosti osobe JD, nego zbog toga što je ta općina povrijedila neku od svojih obveza.
20
Osoba JD podnijela je žalbu protiv te presude Curtei de Apel Cluj (Žalbeni sud u Cluju, Rumunjska). Taj je sud 5. ožujka 2020. odbio tu žalbu kao nepravodobnu.
21
APIA je 24. studenoga 2022. zapisnikom utvrdila da osoba JD više ne raspolaže pravnom osnovom za površine obuhvaćene poništenim ugovorom o zakupu. Zahtijevala je povrat financijske pomoći u iznosu od 83334,01 rumunjskog leja (RON) (oko 16743 eura) koja je dodijeljena na temelju zahtjeva od 10. svibnja 2019.
22
Budući da je APIA odbila prigovor osobe JD protiv tog zapisnika, potonja je podnijela tužbu Tribunalulu Bistrița‑Năsăud (Viši sud u Bistrița‑Năsăudu, Rumunjska).
23
Presudom od 15. lipnja 2023. taj je sud odbio tužbu osobe JD protiv APIA‑ina zapisnika od 24. studenoga 2022. Smatrao je, kao prvo, da poništeni ugovor o zakupu nikada nije postojao u skladu s člankom 1254. rumunjskog Građanskog zakonika, kao drugo, da Hitna vladina uredba br. 66/2011 nalaže poljoprivrednicima da poštuju opće uvjete prihvatljivosti za potpore Unije, među kojima je postojanje valjanog dokumenta kojim se dokazuje da se zemljišta nalaze na raspolaganju osobe koja je podnijela zahtjev za potporu i, kao treće, da je osoba JD morala vratiti neopravdano primljene iznose, pri čemu je pojasnio da taj povrat nije upravna sankcija, tako da nepostojanje krivnje nije relevantan element.
24
Osoba JD pobijala je tu presudu pred Curteom de Apel Cluj (Žalbeni sud u Cluju), sudom koji je uputio zahtjev.
25
Taj se sud pita uključuje li pojam „neispunjavanje kriterija prihvatljivosti” iz članka 63. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 situaciju u kojoj se, zbog razloga neovisnih o krivnji korisnika potpore, ugovor o zakupu koji je bio valjan u trenutku ispitivanja uvjeta prihvatljivosti za tu potporu poništava s retroaktivnim učinkom. Smatra da na to pitanje treba odgovoriti niječno, s obzirom na to da je korisnik konkretno ispunjavao kriterije prihvatljivosti na dan podnošenja zahtjeva i nastavio ih ispunjavati do dana poništenja tog ugovora, a da mu se pritom ne stavlja na teret nikakva druga nepravilnost, osobito u pogledu iskorištavanja zemljišta. Poništenje navedenog ugovora stoga treba uzeti u obzir kako bi se ocijenilo postoji li pravna osnova u pogledu zemljišta o kojem je riječ od dana poništenja.
26
Navedeni sud dodaje da, u slučaju da Sud presudi da poništenje s retroaktivnim učinkom, u skladu s nacionalnim propisom, ugovora o zakupu koji je bio valjan u trenutku ispitivanja uvjeta prihvatljivosti za potporu Unije predstavlja situaciju u kojoj korisnik ne poštuje te uvjete, neovisno o datumu na koji je došlo do tog poništenja, on dvoji o mogućnosti primjene načela proporcionalnosti na povlačenje potpore.
27
U tim je okolnostima Curtea de Apel Cluj (Žalbeni sud u Cluju) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Obuhvaćaju li situacije u kojima korisnik ne ispunjava kriterije prihvatljivosti, na temelju tumačenja članka 63. stavka 1. [Uredbe br. 1306/2013], također i situaciju u kojoj je u skladu s nacionalnim propisom s retroaktivnim učinkom poništen ugovor koji je bio valjan u trenutku analize uvjeta prihvatljivosti, neovisno o trenutku u kojem dolazi do tog poništenja[?]
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na [prvo prethodno pitanje], može li se primijeniti načelo proporcionalnosti u pogledu ukidanja/povlačenja plaćanja u skladu s člankom 63. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013[?]”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
28
Najprije valja podsjetiti na to da je u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu da sudu koji je uputio zahtjev pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Naime, zadaća je Suda tumačiti sve odredbe prava Unije kada je to potrebno nacionalnim sudovima radi rješavanja predmeta u kojima vode postupke, čak i ako te odredbe nisu izričito naveli u pitanjima koja su uputili Sudu (vidjeti presude od 18. ožujka 1993., Viessmann, C‑280/91, EU:C:1993:103, t. 17. i od 19. prosinca 2019., Nederlands Uitgeversverbond i Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, t. 31.).
29
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi u kojoj mjeri nadležna nacionalna uprava može smatrati da potpora dodijeljena poljoprivredniku ne ispunjava kriterije prihvatljivosti u situaciji u kojoj je ugovor o zakupu, koji je podnesen u prilog zahtjevu za potporu kako bi se dokazalo, u skladu s nacionalnim propisom, da je poljoprivredna površina na raspolaganju tom poljoprivredniku i koji je valjan u trenutku ispitivanja tog zahtjeva, naknadno poništen s retroaktivnim učinkom zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku. Konkretnije, iz tog zahtjeva proizlazi da se taj sud pita može li u takvoj situaciji nadležna nacionalna uprava smatrati da navedeni poljoprivrednik ne ispunjava kriterije prihvatljivosti neovisno o datumu poništenja tog ugovora.
30
Budući da se prvo pitanje odnosi na članak 63. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013, valja istaknuti da, na temelju prvog podstavka te odredbe, ako se utvrdi da korisnik potpore ne ispunjava kriterije prihvatljivosti te potpore, preuzete obveze ili druge obveze u vezi s uvjetima za dodjelu potpore ili pomoći prema sektorskom poljoprivrednom zakonodavstvu, potpora neće biti isplaćena ili se ukida u potpunosti ili djelomično.
31
Taj članak 63. stavak 1. prvi podstavak odnosi se na pravne posljedice neispunjavanja kriterija prihvatljivosti, preuzetih obveza i drugih obveza (vidjeti u tom smislu presudu od 11. travnja 2024., Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, t. 67.). Međutim, tom se odredbom ne definiraju ti kriteriji, koji se razlikuju ovisno o predmetnom programu potpore ili pomoći.
32
Budući da iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se zahtjev za potporu o kojem je riječ u glavnom postupku osobito odnosi na program jedinstvenih plaćanja po površini, valja utvrditi da su za ocjenu ispunjava li korisnik potpore u okviru tog programa kriterije prihvatljivosti relevantne ne samo odredbe Uredbe br. 1306/2013 o financiranju, upravljanju i nadzoru ZPP‑a nego i odredbe Uredbe br. 1307/2013 o izravnim plaćanjima poljoprivrednicima u okviru programa potpore u okviru ZPP‑a.
33
U tim okolnostima valja smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Uredbu br. 1306/2013 i Uredbu br. 1307/2013 tumačiti na način da im se protivi to da nadležna nacionalna uprava smatra da je zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini postao nedopušten samo zbog toga što je ugovor o zakupu koji se odnosi na poljoprivrednu površinu iz tog zahtjeva, a koji je podnesen u prilog tom zahtjevu kako bi se dokazalo, u skladu s nacionalnim propisom, da je poljoprivredna površina na raspolaganju poljoprivredniku i koji je bio valjan u trenutku ispitivanja navedenog zahtjeva, naknadno poništen s retroaktivnim učinkom zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, što je nepravilnost koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, neovisno o datumu poništenja navedenog ugovora.
34
Na temelju članka 36. stavka 1. Uredbe br. 1307/2013, države članice koje su 2014. primjenjivale program jedinstvenih plaćanja po površini iz glave V. poglavlja 2. Uredbe br. 73/2009 mogle su, pod uvjetima utvrđenima u toj prvoj uredbi, odlučiti nastaviti primjenjivati taj program najkasnije do 31. prosinca 2020.
35
Program jedinstvenih plaćanja po površini je program proizvodno nevezanih potpora, odnosno neovisan o poljoprivrednoj proizvodnji. Pruža izravnu potporu dohotku, koja ima za cilj osigurati primjeren životni standard poljoprivrednika koji stvarno obavljaju poljoprivrednu aktivnost i stoga stvarno raspolažu poljoprivrednom površinom na kojoj se ta aktivnost obavlja (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 52.).
36
U skladu s člankom 36. stavkom 2. Uredbe br. 1307/2013, jedinstveno plaćanje po površini dodjeljuje se jednom godišnje za svaki prihvatljivi hektar koji je poljoprivrednik prijavio u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 1306/2013.
37
Kao prvo, pravo na jedinstveno plaćanje po površini uvjetovano je time da površina koju je prijavio poljoprivrednik odgovara definiciji pojma „prihvatljivi hektar” u smislu članka 32. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013, pri čemu taj pojam obuhvaća svaku poljoprivrednu površinu na kojoj se obavlja poljoprivredna aktivnost koja je povezana s poljoprivrednim gospodarstvom (presuda od 4. srpnja 2024., Asoprovac, C‑708/22, EU:C:2024:573, t. 18.). U skladu s člankom 32. stavkom 4. te uredbe, prijavljena površina smatra se prihvatljivom samo ako odgovara definiciji prihvatljivog hektara tijekom cijele predmetne kalendarske godine, osim u slučaju više sile ili iznimnih okolnosti.
38
Kao drugo, pravo na jedinstveno plaćanje po površini također podliježe uvjetu predviđenom u članku 36. stavku 5. Uredbe br. 1307/2013, prema kojem, osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti, prihvatljivi hektari koje je prijavio poljoprivrednik moraju biti njemu na raspolaganju na datum koji odredi država članica, koji nije kasniji od datuma za izmjenu zahtjeva za dodjelu potpore koji je ta država utvrdila, kako je navedeno u članku 72. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013.
39
Prema sudskoj praksi, kako bi se utvrdilo je li površina „na raspolaganju” poljoprivredniku u smislu članka 36. stavka 5. Uredbe br. 1307/2013, tom se uredbom ne zahtijeva da taj poljoprivrednik podnese formalnu pravnu ispravu kojom se utvrđuje njegovo „pravo na uporabu” predmetne površine, s obzirom na to da su u tu svrhu dovoljni dokazi o stvarnoj uporabi te površine i o tome da je navedeni poljoprivrednik dovoljno samostalan da obavlja svoju poljoprivrednu aktivnost na navedenoj površini (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 53.).
40
Kao treće, valja podsjetiti na to da se, na temelju članka 60. Uredbe br. 1306/2013, ne dovodeći u pitanje posebne odredbe, niti jedna pogodnost koju predviđa sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo ne odobrava fizičkoj ili pravnoj osobi za koju se utvrdi da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno i suprotno ciljevima tog zakonodavstva.
41
Sud je već presudio da u takvim okolnostima dokazivanje zloporabe potencijalnog korisnika potpore zahtijeva, s jedne strane, skup objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da se, bez obzira na formalno poštovanje pretpostavki predviđenih propisom Unije, ne postiže cilj tog propisa i, s druge strane, subjektivni element koji se sastoji od namjere stjecanja pogodnosti koja proizlazi iz navedenog propisa, tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino stjecanje (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 70. i navedena sudska praksa).
42
U situaciji u kojoj se ugovor o zakupu poljoprivredne površine koju je poljoprivrednik prijavio u okviru zahtjeva za jedinstveno plaćanje po površini, koji je bio valjan u trenutku podnošenja tog zahtjeva, naknadno poništava s retroaktivnim učinkom zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, a koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, nadležna nacionalna uprava ne može samo na temelju te činjenice smatrati da kriteriji predviđeni člankom 32. stavcima 2. i 4. te člankom 36. stavkom 5. Uredbe br. 1307/2013 nisu ispunjeni, neovisno o datumu poništenja navedenog ugovora.
43
Naime, u slučaju da je ugovor o zakupu poništen nakon završetka kalendarske godine za koju je zatraženo jedinstveno plaćanje po površini, ti su kriteriji u načelu ispunjeni. Na temelju tog poništenja ugovora o zakupu poljoprivredne površine, unatoč njegovoj retroaktivnosti, ne može se smatrati da prijavljeni hektari nisu odgovarali definiciji „prihvatljivog hektara” tijekom cijele dotične kalendarske godine, u skladu s člankom 32. stavcima 2. i 4. Uredbe br. 1307/2013, ni utvrditi da poljoprivredna površina zapravo nije bila na raspolaganju poljoprivredniku na datum koji je država članica utvrdila u skladu s člankom 36. stavkom 5. te uredbe. Konkretno, navedeno poništenje ne može samo po sebi dovesti u pitanje utvrđenje suda koji je uputio zahtjev prema kojem je poljoprivrednik stvarno rabio tu poljoprivrednu površinu i da je raspolagao dovoljnom autonomijom u svrhu obavljanja svoje poljoprivredne aktivnosti na navedeni datum, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 39. ove presude.
44
Osim toga, s obzirom na to da je u situaciji navedenoj u točki 42. ove presude do poništenja ugovora o zakupu došlo zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, što je nepravilnost koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, to poništenje samo po sebi ne bi trebalo, a da se ne utvrdi subjektivni element iz sudske prakse navedene u točki 41. ove presude, navesti sud koji je uputio zahtjev na zaključak da je on umjetno stvorio uvjete potrebne za dobivanje jedinstvenog plaćanja po površini, u suprotnosti s ciljem propisa ili je pokušao zloupotrijebiti tuđa zemljišta kako bi zaobišao propis Unije koji se odnosi na program jedinstvenih plaćanja u smislu sudske prakse Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
45
Valja pojasniti kako okolnost da je do poništenja ugovora o zakupu površine prijavljene u svrhu jedinstvenog plaćanja po površini došlo zbog toga što općina nije poštovala pravila o javnoj nabavi sama po sebi ne podrazumijeva nedopuštenost zahtjeva za potporu koji je zatražen od nadležnog nacionalnog tijela. Naime, za razliku od drugih programa potpore ili potpore u okviru ZPP‑a, nijedna odredba prava Unije ne uvjetuje dodjelu jedinstvenih plaćanja po površini provedbom tih pravila. Iako se u članku 63. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 1306/2013, kao i u njegovu prvom podstavku, pojašnjavaju posljedice nepoštovanja kriterija prihvatljivosti, preuzetih obveza i drugih obveza u vezi s uvjetima za dodjelu potpore ili pomoći, ako se to nepoštovanje odnosi na nacionalne propise ili propise Unije o javnoj nabavi, ono nema ni za cilj ni za učinak postavljanje uvjeta kojim se potpore obuhvaćene programom jedinstvenih plaćanja po površini općenito podvrgavaju poštovanju tog propisa.
46
Međutim, u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (c) Uredbe br. 1306/2013 i člankom 14. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 809/2014, države članice raspolažu marginom prosudbe u pogledu popratnih dokumenata i dokaza koje treba zahtijevati od podnositelja zahtjeva za potporu za površine za koje je podnio zahtjev (vidjeti po analogiji presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 60.).
47
Osim toga, u skladu s člankom 58. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 1306/2013, države članice također raspolažu marginom prosudbe prilikom odabira nacionalnih mjera koje smatraju potrebnima za djelotvorno sprječavanje i sankcioniranje nepravilnosti i prijevara (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 62.).
48
Izvršavanje, od strane država članica, njihove margine prosudbe u pogledu dokaza koje je potrebno podnijeti u prilog zahtjevu za potporu podvrgnuto je određenim ograničenjima, osobito kad je riječ o mogućnosti nametanja podnositelju zahtjeva obveze podnošenja valjane pravne isprave koja dokazuje njegovo pravo uporabe površina na koje se odnosi njegov zahtjev. U tom kontekstu nacionalni propis koji provodi tu marginu prosudbe mora poštovati ciljeve koji se nastoje postići pravom Unije u području izravne financijske potpore poljoprivrednicima i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti, koje zahtijeva da mjere koje se provode odredbom budu prikladne za ostvarenje postavljenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 63.).
49
Stoga se Uredbi br. 1307/2013 ne protivi nacionalni propis koji uvjetuje dobivanje potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini obvezom podnositelja zahtjeva da dokaže da ima „pravo na uporabu” poljoprivredne površine na koju se odnosi taj zahtjev, pod uvjetom da se pritom poštuju ciljevi koji se nastoje postići predmetnim propisom Unije, kao i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 68.).
50
Iz pisanih očitovanja rumunjske vlade proizlazi da, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, rumunjski propis predviđa, u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (n) Hitne vladine uredbe br. 3/2015, u verziji koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, obvezu poljoprivrednika koji traži potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini da podnese dokaz da mu je poljoprivredna površina na raspolaganju. Iz istih očitovanja proizlazi da se, u skladu s Odlukom br. 619/2015, među dokumentima kojima se dokazuje da su prijavljena prihvatljiva zemljišta na raspolaganju poljoprivredniku nalazi, među ostalim, ovjerena preslika izvornika ugovora o zakupu poljoprivredne površine sklopljenog između poljoprivrednika i općine.
51
Podnošenje dokaza da poljoprivrednik raspolaže poljoprivrednom površinom, predviđeno rumunjskim pravom, predstavlja, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, kriterij prihvatljivosti u smislu članka 63. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 1306/2013, s obzirom na to da to podnošenje odgovara prethodnom zahtjevu koji je nužan za valjanost zahtjeva za potporu (vidjeti u tom smislu presudu od 11. travnja 2024., Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, t. 66.).
52
Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri poštuje li upravna praksa o kojoj je riječ u glavnom postupku ciljeve prava Unije u području izravne financijske potpore poljoprivrednicima i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, on je nadležan pružiti sudu koji je uputio zahtjev sve elemente za tumačenje prava Unije koji tom sudu omogućuju da ocijeni takvu usklađenost za potrebe donošenja presude u predmetu koji se pred njim vodi (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
53
Valja smatrati da praksa nadležnog upravnog tijela prema kojoj se u okolnostima poput onih u glavnom postupku zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini smatra neprihvatljivim u slučaju poništenja ugovora o zakupu poljoprivredne površine, neovisno o datumu tog poništenja, ne može jamčiti postizanje cilja propisa navedenog u točki 35. ove presude, koji se odnosi na osiguranje primjerenog životnog standarda poljoprivrednicima kada stvarno obavljaju poljoprivrednu aktivnost i stoga stvarno raspolažu poljoprivrednom površinom na kojoj se ta aktivnost obavlja.
54
Naime, u slučaju da je ugovor o zakupu poništen nakon završetka kalendarske godine za koju je zatraženo jedinstveno plaćanje po površini, valja utvrditi, kao što to proizlazi iz točke 43. ove presude, da su kriteriji prihvatljivosti predviđeni pravom Unije načelno ispunjeni. Osim toga, za razliku od situacije u kojoj poljoprivrednik nije u mogućnosti dostaviti dokument kojim dokazuje da ima „pravo na uporabu” poljoprivredne površine, koje je valjano u trenutku podnošenja zahtjeva za jedinstveno plaćanje po površini, slučaj u kojem je ugovor o zakupu namijenjen dokazivanju tog „prava na uporabu” poništen nakon završetka predmetne kalendarske godine zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, nije, s obzirom na razlog tog poništenja, takve naravi da bi mogao otkriti postojanje situacije u kojoj taj poljoprivrednik želi zloupotrijebiti tuđa zemljišta kako bi zaobišao propis u smislu sudske prakse Suda (vidjeti presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
55
Smatrati da u takvom slučaju zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini ne ispunjava kriterij prihvatljivosti predviđen nacionalnim pravom moglo bi, protivno cilju propisa, tom poljoprivredniku uskratiti izravnu potporu dohotku, iako je, u skladu s objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, stvarno obavljao poljoprivrednu aktivnost i stoga stvarno raspolagao poljoprivrednom površinom na kojoj se ta aktivnost obavljala.
56
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da Uredbu br. 1306/2013 i Uredbu br. 1307/2013 treba tumačiti na način da im se protivi to da nadležna nacionalna uprava smatra da je zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini postao nedopušten samo zbog toga što je ugovor o zakupu koji se odnosi na poljoprivrednu površinu iz tog zahtjeva, a koji je podnesen u prilog tom zahtjevu kako bi se dokazalo, u skladu s nacionalnim propisom, da je poljoprivredna površina na raspolaganju poljoprivredniku i koji je bio valjan u trenutku ispitivanja navedenog zahtjeva, naknadno poništen s retroaktivnim učinkom zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, što je nepravilnost koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, neovisno o datumu poništenja navedenog ugovora.
Drugo pitanje
57
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je drugo pitanje postavljeno samo u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje. S obzirom na odgovor na to pitanje, nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje.
Troškovi
58
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Uredbu (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017., te Uredbu (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009
treba tumačiti na način da im se:
protivi to da nadležna nacionalna uprava smatra da je zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini postao nedopušten samo zbog toga što je ugovor o zakupu koji se odnosi na poljoprivrednu površinu iz tog zahtjeva, a koji je podnesen u prilog tom zahtjevu kako bi se dokazalo, u skladu s nacionalnim propisom, da je poljoprivredna površina na raspolaganju poljoprivredniku i koji je bio valjan u trenutku ispitivanja navedenog zahtjeva, naknadno poništen s retroaktivnim učinkom zbog nepravilnosti u postupku dodjele tog ugovora, što je nepravilnost koja se ne može pripisati tom poljoprivredniku, neovisno o datumu poništenja navedenog ugovora.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: rumunjski