РЕШЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
22 май 2025 година(*)
„ Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Директива (ЕС) 2019/1024 — Отворени данни и повторно използване на информацията от обществения сектор — Непълно транспониране на тази директива и липса на незабавно съобщаване на мерките за транспониране — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Искане за осъждане да се заплати еднократно платима сума и периодична имуществена санкция — Частично оттегляне на иска “
По дело C‑237/23
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 и член 260, параграф 3 ДФЕС на 14 април 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана от U. Małecka, L. Malferrari и Н. Николова,
ищец,
срещу
Република България, представлявана от Цв. Митова и С. Русева,
ответник,
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: D. Gratsias (докладчик), председател на състава, I. Jarukaitis, председател на четвърти състав, и Z. Csehi, съдия,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:
–        да установи, че като не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор (ОВ L 172, 2019 г., стр. 56), или във всеки случай, като не ги е съобщила на Комисията, Република България не е изпълнила задълженията си по член 17 от посочената директива,
–        да осъди Република България да заплати на Комисията еднократно платима сума, съответстваща на по-високата от следните две суми:
–        сумата от 1 800 евро на ден, умножена по броя дни, изтекли от деня, следващ изтичането на срока за транспониране, установен в посочената директива, до деня на прекратяване на нарушението или, ако нарушението продължава, до деня на постановяване на съдебното решение, или
–        минималната еднократно платима сума в размер на 504 000 евро,
–        в случай че посоченото неизпълнение на задължения продължава до датата на постановяване на съдебното решение по настоящото производство, да осъди Република България да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 9 720 евро на ден, считано от датата на постановяване на посоченото решение, докато тази държава не изпълни задълженията си в съответствие с Директива 2019/1024,
–        да осъди Република България да заплати съдебните разноски.
I.      Правна уредба
А.      Директива 2019/1024
2        Съображения 3, 4, 9, 10, 11, 13, 17 и 31 от Директива 2019/1024 гласят:
„(3)      След консултация със [съответните] заинтересовани[…] страни и в светлината на резултата от оценката на въздействието [Европейската комисия] смята, че е необходимо да се предприеме действие на равнището на Съюза с цел да се преодолеят оставащите и новите препятствия пред широкото повторно използване на информацията от обществения сектор и финансираната с публични средства информация в целия Съюз, с цел да се актуализира законодателната рамка с оглед на напредъка на цифровите технологии и с цел по-нататъшното стимулиране на цифровите иновации, най-вече по отношение на изкуствения интелект.
(4)      Съществените изменения, въведени в правния текст с цел да се използва целият потенциал на информацията от обществения сектор в полза на европейската икономика и общество, следва да са съсредоточени върху следните области: предоставянето на достъп в реално време до динамични данни посредством подходящи технически средства, повишаването на предлагането на ценни данни от обществения сектор за повторно използване, в това число и от публичните предприятия, организациите, осъществяващи научноизследователска дейност, и организациите, финансиращи подобна дейност, справянето с появата на нови форми на изключителни договорености, използването на изключения от принципа на налагане на такси в рамките на пределните разходи, и връзката между настоящата директива и някои свързани правни инструменти[…]
[…]
(9)      Информацията от обществения сектор представлява изключителен източник на данни, които могат да допринесат за подобряването на вътрешния пазар и за разработването на нови приложения за потребителите и юридическите лица. Интелигентното използване на данните, включително обработването им чрез приложения в областта на изкуствения интелект, може да окаже въздействие, което да доведе до преобразуването на всички сектори на икономиката.
(10)      Директива 2003/98/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 17 ноември 2003 г. относно повторната употреба на информация в обществения сектор (ОВ L 345, 2003 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 73)] установи минимален набор от правила, уреждащи повторната употреба и практическите средства за улесняване на повторната употреба на съществуващи документи, притежавани от органите от обществения сектор в държавите членки, в това число от органи на изпълнителната, законодателната и съдебната власт. От приемането на първия набор правила за повторно използване на информация от обществения сектор количеството данни в света, включително данните от обществения сектор, се е увеличило експоненциално, като се генерират и събират нови видове данни. Същевременно сме свидетели на непрекъсната еволюция в областта на технологиите за анализ, използване и обработка на данни, като машинното обучение, изкуствения интелект и интернет на нещата. Тази динамична технологична еволюция прави възможно създаването на нови услуги и приложения, които са основават върху използването, обобщаването или комбинирането на данни. Правилата, първоначално приети през 2003 г. и изменени през 2013 г., вече не съответстват на бързите промени, в резултат на което съществува риск да бъдат пропуснати икономическите и социалните възможности, предлагани от повторното използване на данни от обществения сектор.
(11)      Еволюцията, водеща към развитието на основано на данни общество, където се използват данни от различни области и дейности, се отразява върху живота на всички граждани на Съюза, като наред с другото им дава възможност да се сдобият с нови пътища за достъп и получаване на знания.
[…]
(13)      […] Информацията от обществения сектор или информацията, която се събира, създава, възпроизвежда и разпространява в рамките на изпълнението на обществени функции или услуга от обществен интерес, представлява важен изходен материал за продуктите и услугите с цифрово съдържание и ще се превърне в още по-важен източник на съдържание с развитието на модерни цифрови технологии, като изкуствения интелект, споделените регистрови технологии (DLTs) и интернет на нещата. Широкото трансгранично географско покритие също ще бъде от основно значение в този контекст. Очаква се по-големият брой възможности за повторно използване на такава информация, наред с другото, да позволи на всички дружества на Съюза, включително микропредприятията и [малките и средни предприятия (МСП)], както и на гражданското общество, да използват нейния потенциал и да допринасят за икономическото развитие и създаването и защитата на висококачествени работни места, по-специално в полза на местните общности, както и за важните обществени цели като отчетността и прозрачността.
[…]
(17)      […] [Б]ез минимално хармонизиране на равнището на Съюза законодателната дейност на национално равнище, която вече е започнала в редица държави членки с цел да се даде отговор на технологичните предизвикателства, може да доведе дори до по-значително разминаване. Въздействието на такова разминаване и неясноти в законодателствата ще става все по-значимо с по-нататъшното развитие на информационното общество, което вече силно е увеличило трансграничното използване на информацията.
[…]
(31)      […] [Д]инамичните данни следва да бъдат предоставяни непосредствено след придобиването им, или в случай на ръчно актуализиране — веднага след промяната на набора от данни, посредством приложно-програмен интерфейс (API), така че да се улесни развитието на приложения за интернет, а също и на мобилни и облачни приложения въз основа на такива данни. Когато това не е възможно поради технически или финансови ограничения, органите от обществения сектор следва да предоставят документите за достъп в срок, който да позволява използването на техния пълен икономически потенциал. […]“.
3        Член 1 от Директива 2019/1024 е озаглавен „Предмет и обхват“ и гласи:
„1.      С цел да се насърчи използването на отворени данни и да се стимулират иновациите в продуктите и услугите, настоящата директива установява набор от минимален брой правила, уреждащи повторното използване и практическите механизми за улесняване на повторното използване на:
а)      съществуващите документи, притежавани от органите от обществения сектор в държавите членки;
б)      съществуващите документи, притежавани от публични предприятия, които:
[…]
в)      научноизследователските данни съгласно условията, посочени в член 10.
[…]“.
4        Член 2 от тази директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
3)      „публично предприятие“ означава всяко предприятие, което развива дейност в областите, определени в член 1, параграф 1, буква б), върху което органите от обществения сектор могат да упражняват, пряко или косвено, доминиращо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на правила, регулиращи дейността му. […]
[…]
6)      „документ“ означава:
а)      всяко съдържание, независимо от носителя му (хартиен носител или електронна форма, или като звукозапис, видеозапис, или аудио-визуален запис); или
б)      всяка част от такова съдържание;
7)      „анонимизация“ означава процесът на промяна на документи в анонимни документи, която да не се свързва с идентифицирано или подлежащо на идентифициране физическо лице, или с процеса на превръщането на лични данни в анонимни по такъв начин, че субектът на данните да не може да бъде идентифициран или повече да не може да бъде идентифициран;
8)      „динамични данни“ означава документи в цифрова форма, които се актуализират често или в реално време, по-специално поради тяхната променливост или бързо остаряване; данните, генерирани от сензори, са типичен пример за данни, разглеждани като динамични;
9)      „научноизследователски данни“ означава документи в цифрова форма, различни от научните публикации, които са събрани или генерирани в хода на научноизследователската дейност и се използват като доказателство в процеса на научното изследване, или са общоприети в научноизследователската общност като необходими за потвърждаване на констатациите и резултатите от изследванията;
10)      „набори от данни с висока стойност“ означава документи, чието повторно използване се свързва със значителни ползи за обществото, околната среда и икономиката, по-специално поради тяхната пригодност за създаване на услуги с добавена стойност, приложения и нови, висококачествени и достойни работни места, както и поради броя на потенциалните ползватели на услуги с добавена стойност и на приложенията, създадени въз основа на тези набори от данни;
11)      „повторно използване“ означава използването от страна на физически или юридически лица на документи, притежание на:
а)      органи от обществения сектор, за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел в рамките на обществената функция, за която документите са били създадени, с изключение на обмена на документи между органите от обществения сектор с единствената цел изпълнение на техните обществени функции; или
б)      публични предприятия, за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел за предоставяне на услуги от обществен интерес, за която документите са били създадени, с изключение за обмен на документи между публичните предприятия и органите от обществения сектор единствено с цел изпълнение на обществените функции на органите от обществения сектор;
[…]“.
5        Съгласно член 5 от посочената директива, озаглавен „Налични формати“:
„[…]
2.      Държавите членки насърчават органите от обществения сектор и публичните предприятия да изготвят и предоставят на разположение документи, попадащи в обхвата на настоящата директива, в съответствие с принципа „отворени по замисъл и по подразбиране“.
[…]
5.      Органите от обществения сектор предоставят динамичните данни за повторно използване с помощта на подходящи API непосредствено след придобиването им, а когато е приложимо — под формата на информационен масив за изтегляне.
[…]
8.      Наборите от данни с висока стойност, които са изброени в член 14, параграф 1, се предоставят за повторно използване в машинночетим формат чрез подходящи API, а когато е приложимо — под формата на информационен масив за изтегляне“.
6        Член 6 от същата директива е озаглавен „Принципи на таксуването“ и предвижда в параграфи 1 и 6:
„1.      Повторното използване на документи е безплатно.
Може да се разреши обаче възстановяването на пределните разходи, направени за възпроизвеждането, предоставянето и разпространението на документите, както и за анонимизирането на личните данни и мерките, взети за защита на търговска поверителна информация.
[…]
6.      Повторното използване на следното се извършва безплатно за ползвателя:
а)      при условията на член 14, параграфи 3, 4 и 5, наборите от данни с висока стойност, които са изброени в параграф 1 от същия член;
[…]“.
7        Член 10 от Директива 2019/1024/ЕО е озаглавен „Научноизследователски данни“ и гласи:
„1.      Държавите членки подкрепят достъпността на научноизследователски данни, като приемат национални политики и съответни действия, чиято цел е осигуряване на свободен достъп до всички получили публично финансиране научноизследователски данни (наричани по-долу „политики за свободен достъп“) […] В този контекст опасенията във връзка с правата върху интелектуалната собственост, защитата на личните данни и поверителността, сигурността и законните търговски интереси, следва да бъдат взети предвид в съответствие с принципа „отворени по възможност, ограничени по необходимост“. Тези политики за свободен достъп са насочени към организациите, осъществяващи научни изследвания, и организациите, финансиращи научни изследвания.
2.      Без да се засяга член 1, параграф 2, буква в), научноизследователските данни се предоставят за повторно използване за търговски или нетърговски цели в съответствие с глави III и IV, при условие че те са публично финансирани и са направени публично достояние от изследователите, организациите, осъществяващи научни изследвания, или организациите, финансиращи научни изследвания, чрез институционален или тематичен регистър. В този контекст се вземат предвид законните търговски интереси, дейностите по трансфер на знания и вече съществуващи права върху интелектуалната собственост“.
8        Съгласно член 14 от тази директива, озаглавен „Конкретни видове набори от данни с висока стойност и механизми за публикуване и повторно използване“:
„1.      Комисията приема актове за изпълнение, с които определя списък на конкретните видове набори от данни с висока стойност, принадлежащи към категориите, посочени в приложение I, и притежавани от органи от обществения сектор и публични предприятия, сред документите, за които се прилага настоящата директива.
Такива конкретни видове набори от данни с висока стойност:
а)      са достъпни за изтегляне безплатно, съгласно параграфи 3, 4 и 5;
б)      са в машинночетим формат;
в)      са предоставени чрез API; и
г)      ако е приложимо, се предоставят под формата на информационен масив за изтегляне.
В тези актове за изпълнение може да се посочват механизмите за публикуване и повторно използване на наборите от данни с висока стойност. Тези механизми са съвместими с лицензи с отворен стандарт.
Механизмите може да включват условията, приложими за повторното използване, форматите на данните и метаданните и техническите механизми за разпространение. Инвестициите, направени от държавите членки за подходи във връзка с отворените данни, като например инвестициите в разработването и въвеждането на определени стандарти, се вземат предвид и се преценяват спрямо потенциалните ползи от включването в списъка.
[…]
4.      Изискването за безплатно предоставяне на набори от данни с висока стойност съгласно параграф 1, втора алинея, буква а) не се прилага за библиотеки, включително университетски библиотеки, музеи и архиви.
5.      Когато безплатното предоставяне на набори от данни с висока стойност от страна на органите от обществения сектор, от които се изисква да генерират приходи за покриване на значителна част от разходите им, свързани с изпълнението на обществените им функции, би довело до съществено въздействие върху бюджета на въпросните органи, държавите членки могат да освободят тези органи от изискването да предоставят тези набори от данни с висока стойност безплатно за не повече от две години след влизането в сила на съответния акт за изпълнение, приет в съответствие с параграф 1“.
9        Член 17 от посочената директива е озаглавен „Транспониране“ и предвижда:
„1.      Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива до 17 юли 2021 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези мерки.
Когато държавите членки приемат тези мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Те включват и уточнение, че позоваването в съществуващите законови, подзаконови и административни разпоредби на директивата, отменена с настоящата директива, се счита за позоваване на настоящата директива. Условията и редът на позоваване, както и формулирането на уточнението се определят от държавите членки.
2.      Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби от националното право, които приемат в областта, уредена с настоящата директива“.
Б.      Съобщението от 2023 г.
10      Точки 3 и 4 от Съобщение 2023/C 2/01 на Комисията, озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C 2, 2023 г., стр. 1, наричано по-нататък „съобщението от 2023 г.“), са посветени съответно на „периодичната имуществена санкция“ и „еднократно платимата сума“.
11      Текстът на точка 3.2 от това съобщение, озаглавена „Прилагане на коефициента за тежест (коефициент между 1 и 20)“, е следният:
„Нарушение, свързано […] с неуведомяване за мерки за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. С оглед адаптирането на размера на санкцията към конкретните обстоятелства по случая, Комисията определя коефициента за тежест въз основа на два параметъра: значението на нарушените или нетранспонираните правила на Съюза и последиците от нарушението за общите и конкретните интереси.
Като се имат предвид изложените по-долу съображения, тежестта на нарушението се определя чрез коефициент, определен от Комисията — между минимум 1 и максимум 20“.
12      Точка 3.2.2 от същото съобщение гласи:
„При искове, предявени по член 260, параграф 3 […] ДФЕС, Комисията систематично прилага коефициент за тежест 10 в случай на пълно неуведомяване за мерките за транспониране. В Съюза, основан на зачитането на принципите на правовата държава, всички законодателни директиви трябва да се считат за еднакво важни и изискват пълно транспониране от държавите членки в рамките на определените от тях срокове.
В случай на частично неуведомяване за мерките за транспониране, при определяне на коефициента за тежест, който е по-нисък от 10, следва да се вземе предвид значението на пропуските в транспонирането. Освен това могат да се вземат предвид последиците от нарушението за общите и конкретните интереси […]“.
13      Точка 3.4 от това съобщение със заглавие „Платежоспособност на държавата членка“ предвижда:
„[…]
Необходимият размер на санкцията, за да има възпиращо действие, ще варира в зависимост от платежоспособността на държавите членки. Възпиращото действие е отразено във фактора „n“. Той се определя като среднопретеглена геометрична стойност на брутния вътрешен продукт (БВП) на съответната държава членка, сравнен със средния БВП на държавите членки, с тежест две, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест едно. Това представлява платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на останалите държави членки:
[…]
[…] Комисията реши да преразгледа своя метод за изчисляване на фактора „n“, който сега се основава предимно на БВП на държавите членки и второстепенно на тяхното население като демографски критерий, позволяващ да се запази разумно отклонение между различните държави членки. Вземането предвид на населението на държавите членки за една трета от изчислението на фактора „n“ намалява в разумна степен варирането на факторите „n“ на държавите членки в сравнение с изчисление, основано единствено на БВП на държавите членки. Това също така добавя елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, тъй като е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база. За разлика от това при БВП на дадена държава членка може да се наблюдават по-големи годишни колебания, особено в периоди на икономическа криза. В същото време, тъй като БВП на държавата членка все още представлява две трети от изчислението, той остава преобладаващият фактор за целите на оценката на платежоспособността.
[…]“.
14      Точка 4.2 от посоченото съобщение е озаглавена „Метод за изчисляване на еднократно платимата сума“ и гласи:
„Еднократно платимата сума се изчислява по начин, който в голяма степен е подобен на метода за изчисляване на периодичната имуществена санкция, а именно:
–        умножаване на фиксирана сума по коефициент за тежест,
–        умножаване на резултата по фактора „n“,
–        умножаване на резултата по броя на дните, през които нарушението продължава […]
[…]“.
15      Точка 4.2.1 от същото съобщение предвижда:
„За да се изчисли еднократно платимата сума, дневната сума се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава. Този брой се определя по следния начин:
[…]
–        за искове, предявени на основание член 260, параграф 3 от ДФЕС, това е броят на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране, предвиден в разглежданата директива, и датата на прекратяване на нарушението или, при неизпълнение, датата на постановяване на съдебното решение по член 260 […] ДФЕС.
[…]“.
16      Съгласно точка 4.2.2 от съобщението от 2023 г.:
„За изчисляването на еднократно платимата сума Комисията прилага същия коефициент за тежест и същия фиксиран фактор „n“, както при изчисляването на периодичната имуществена санкция […].
Фиксираната сума за еднократно платимата сума е по-ниска от тази за периодичните имуществени санкции. […]
Фиксираната сума, приложима за еднократно платимата сума, е посочена в точка 2 от приложението.
[…]“.
17      Приложение I към това съобщение, озаглавено „Данни, използвани за определяне на финансовите санкции, предлагани на Съда“, предвижда в точка 1, че фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, посочена в точка 3.1 от посоченото съобщение, се определя на 3 000 евро на ден, в точка 2, че фиксираната сума за еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от същото съобщение, се определя на 1 000 евро на ден, т.е. една трета от фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, и в точка 3, че факторът „n“ за Република България е 0,18. В точка 5 от това приложение I се уточнява, че минималната еднократно платима сума за Република България се определя на 504 000 евро.
II.    Досъдебната процедура и производството пред Съда
18      След като към датата на изтичането на срока за транспониране на Директива 2019/1024 не получава от Република България съобщение за приемането и обнародването на необходимите законови, подзаконови или административни разпоредби за транспониране на тази директива, на 29 септември 2021 г. Комисията изпраща на тази държава членка официално уведомително писмо.
19      На 29 ноември 2021 г. Република България уведомява Комисията, че тази директива ще бъде транспонирана в българското право чрез Закон за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация. Проектът на този закон е одобрен на заседание на Министерския съвет на 1 септември 2021 г. и на 3 септември 2021 г. е внесен в Народното събрание, което обаче не е могло да го приеме, тъй като е разпуснато на 14 септември 2021 г. и са насрочени избори. Процедурата за приемане на посочения закон за изменение е трябвало да бъде възобновена след 14 ноември 2021 г. — датата, на която са проведени тези избори.
20      При липсата на съобщение, свързано с транспонирането на посочената директива, на 6 април 2022 г. Комисията изпраща мотивирано становище на Република България (наричано по-нататък „мотивираното становище от 6 април 2022 г.“), с което я приканва да приеме в срок от два месеца след получаването му необходимите мерки, за да се съобрази с изискванията на Директива 2019/1024.
21      С писмо от 30 май 2022 г. Република България отговоря на мотивираното становище и посочва, че разпоредбите на тази директива ще бъдат транспонирани със законопроект, който е преразгледан и одобрен от Министерския съвет на 12 май 2022 г. и ще бъде внесен в Народното събрание.
22      Тъй като не получава информация за транспонирането на Директива 2019/1024 от тази държава членка, на 15 февруари 2023 г. Комисията решава да сезира Съда.
23      На 6 март 2023 г. Република България уведомява Комисията, че законопроектът е внесен за трети път в Народното събрание и е разпределен в шест парламентарни комисии за разглеждане.
24      На 23 март 2023 г. тази държава членка съобщава на Комисията няколко национални мерки, предназначени да транспонират Директива 2019/1024.
25      На 14 април 2023 г. Комисията предявява разглеждания в настоящото дело иск.
26      На 28 септември 2023 г. приключва писмената фаза на производството по настоящото дело.
27      На 29 септември и 10 октомври 2023 г. Република България изпраща на Комисията съответно Закона за изменение и допълнение на Закона за достъп до публична информация, както и таблица на съответствието между разпоредбите на Директива 2019/1024 и тези на посочения закон, които са предназначени да транспонират разпоредбите на същата директива.
28      С решение на председателя на Съда от 29 януари 2024 г. производството по настоящото дело е спряно до постановяването на решение по дело C‑147/23.
29      След като Съдът постановява решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑147/23, EU:C:2024:346), същия ден председателят на Съда разпорежда производството по настоящото дело да се възобнови.
30      С писмено изявление от 4 юни 2024 г. Комисията уведомява Съда, че към 9 октомври 2023 г. Директива 2019/1024 може да се счита за напълно транспонирана от Република България. При това положение Комисията оттегля частично иска си, като се отказва от искането за определяне на периодична имуществена санкция.
31      На 18 юни 2024 г. Република България представя становището си по частичното оттегляне на иска от Комисията.
III. По иска
А.      По неизпълнението на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС
1.      Доводи на страните
32      Комисията припомня, първо, че на основание член 288, трета алинея ДФЕС държавите членки са длъжни да приемат необходимите мерки, за да транспонират директивите в националното си право в определените срокове, както и незабавно да съобщят тези мерки на Комисията.
33      Второ, тази институция отбелязва, че съгласно постоянната съдебна практика, от една страна, наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок, и от друга страна, разпоредбите на директива трябва да се прилагат така, че да се спази изискването за правна сигурност. Трето, когато директива изрично предвижда, че разпоредбите за транспониране трябва да съдържат или да са придружени от позоваване на тази директива, какъвто е случаят с Директива 2019/1024, бил необходим конкретен акт за транспониране. Накрая, четвърто, държавите членки били длъжни да предоставят на Комисията всички необходими данни, свързани с такова транспониране. В това отношение, като цитира решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (Член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 51 и 59), Комисията поддържа, че държавите членки са длъжни и да посочат за всяка от разпоредбите на тази директива с коя национална разпоредба или с кои национални разпоредби е транспонирана, като посочването може да придружено евентуално от таблица на съответствието.
34      В случая обаче към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 6 април 2022 г., Република България нито е приела необходимите мерки, за да транспонира Директива 2019/1024, нито е съобщила на Комисията такива мерки.
35      Несъмнено на 23 март 2023 г. тази държава членка съобщава на Комисията няколко национални мерки, предназначени да транспонират посочената директива. При все това, първо, тези мерки не съдържали никакво позоваване на тази директива, второ, към акта за съобщаването не бил приложен никакъв обяснителен документ, който да дава възможност на Комисията да прецени действителното транспониране на посочената директива, и трето, с писмо от 6 март 2023 г. Република България изразила намерението си да транспонира същата директива чрез друга мярка, която не била приета към датата на предявяване на разглеждания иск.
36      При това положение Комисията поддържа, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 17 от Директива 2019/1024, от една страна, като не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с последната, и от друга страна, като не ѝ е съобщила незабавно тези разпоредби.
37      В писмената си защита Република България поддържа, на първо място, че искът на Комисията е неоснователен, тъй като при преценката си тази институция не е взела предвид някои важни факти и обстоятелства. Впрочем тази държава членка била поставена в абсолютна невъзможност да осигури транспонирането на Директива 2019/1024 в определените срокове.
38      Първо, в периода от 15 април 2021 г. до 12 април 2023 г. Народното събрание било разпускано четири пъти и след тези разпускания пет пъти били организирани парламентарни избори, така че невъзможността за приемане на законодателни мерки през този период представлявала обективна пречка за посоченото транспониране.
39      В това отношение Република България счита, че фактическата обстановка, въз основа на която са постановени решения от 20 ноември 2008 г., Комисия/Испания (C‑94/08, EU:C:2008:648), от 23 април 2009 г., Комисия/Испания (C‑321/08, EU:C:2009:265), и от 14 май 2009 г., Комисия/Испания (C‑266/08, EU:C:2009:311), следва да се разграничи от ситуацията, възникнала в България през последните години. Всъщност съгласно българското законодателство внесените, но неприети от Народното събрание, законопроекти следва да преминат повторно съгласуване и одобрение от Министерския съвет, преди да бъдат разгледани от следващото Народно събрание. Поради последователните разпускания на Народното събрание между 2021 г. и 2023 г. обаче законопроектите, предназначени да транспонират Директива 2019/1024, са били внасяни четири пъти, без да могат да бъдат приети.
40      Второ, работата по транспонирането на посочената директива протекла в условията на глобална пандемия от COVID‑19, довела до въвеждането на извънредно положение в България и последвалата многократно удължавана извънредна епидемична обстановка, а това представлявало непреодолима сила по смисъла на практиката на Съда. Според Република България това извънредно положение се отразило неблагоприятно на темпото на работа на органите, компетентни да транспонират Директива 2019/1024.
41      Накрая, трето, с решение на Народното събрание от 13 декември 2021 г. били направени структурни промени в Министерския съвет, което също засегнало темпото на посочената работа.
42      На второ място и при условията на евентуалност, Република България твърди, че макар транспонирането на Директива 2019/1024 да не е било завършено към датата на представяне на писмената ѝ защита, редица вече съществуващи национални закони съдържали разпоредби, с които тази директива била частично транспонирана. В това отношение тази държава членка прилага към писмената си защита „таблица на съответствието“, съдържаща подробна информация за съответствието на действащото законодателство с разпоредбите на тази директива, и изтъква, че:
–        член 41б, алинея 1, точка 1 от Закона за достъп до публична информация, последно изменен на 22 февруари 2022 г., в значителна степен въвежда изискванията на член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2019/1024,
–        що се отнася до документите, свързани с правата върху интелектуална собственост на трети страни, член 93в, алинея 1, точка 2 от Закона за авторското право и сродните му права, последно изменен на 13 декември 2019 г., урежда правото на производителя на база данни да забрани повторното използване на съдържанието ѝ, което съответства на изискванията на член 1, параграф 2, буква в) от Директива 2019/1024,
–        повторното използване на информация от обществения сектор е уредено не само в Закона за достъп до публична информация, но и в Наредбата за стандартните условия за повторно използване на информация от обществения сектор и за нейното публикуване в отворен формат, последно изменена на 7 юли 2020 г. (наричана по-нататък „НСУ“), с която се определят условията за повторното използване на информация от обществения сектор, от което може да се направи изводът, че изискването на член 1, параграф 1, буква а) от Директива 2019/1024 е въведено в българското право,
–        член 15, алинеи 3 и 4 от Наредбата за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги, последно изменена на 24 юни 2022 г., предвижда анонимизиране на лични данни и друга защитена информация, съдържаща се в публичните регистри във връзка с отворени данни, а параграф 1 от Допълнителните разпоредби на тази наредба дава определение на понятието „анонимизиране“, което е в съответствие с член 2, точка 7 от Директива 2019/1024,
–        принципът „отворени по замисъл и по подразбиране“, заложен в член 5, точка 2 и член 10 от тази директива, е въведен в член 4, алинея 2 от НСУ,
–        член 58а, точка 2 от Закона за електронното управление, последно изменен на 22 февруари 2022 г., и член 5, алинея 3 от НСУ вече съдържат правила относно предоставянето на динамични данни за повторно използване чрез API в съответствие с член 5, параграф 5 от посочената директива,
–        механизмите за публикуване и повторно използване на наборите от данни с висока стойност, уредени в член 14 от Директива 2019/1024, са в голяма степен отразени в член 5 от НСУ.
43      Освен това Република България изтъква, че някои обстоятелства не се съдържат в „таблицата на съответствието“, посочена в точка 42 от настоящото решение, а именно: първо, приемането на Решение на Министерския съвет № 435/2020 г., с което се определя на портала за отворени данни да бъдат публикувани данни с висока стойност, попадащи в категориите такива данни, посочени в Директива 2019/1024, второ, определянето в Решение на Министерския съвет № 567/2021 г. на нови данни с висока стойност, и трето, публикуването от Министерството на здравеопазването в отворен формат на портала за отворени данни на данни във връзка с пандемията от COVID‑19.
44      В писмената си реплика Комисията припомня, че съгласно съдебната практика искът за установяване на неизпълнение на задължения има обективен характер и че евентуалната добросъвестност на националните органи, що се отнася до липсата на транспониране на дадена директива, е ирелевантна.
45      Във връзка с това Комисията посочва, на първо място, че държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или обстоятелства от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на определени с директива задължения и срокове. Тя счита, че няма разлика между настоящото дело и делата, по които са постановени цитираните от Република България решения, посочени в точка 39 от настоящото решение.
46      При всяко положение Комисията подчертава, че трудностите, на които се позовава Република България, за да обоснове установеното неизпълнение на задължения, са започнали през април 2021 г. Макар и да не била задължена да приеме необходимите мерки за транспониране на Директива 2019/1024 преди юли 2021 г., тази държава членка имала възможност да извърши част от работата по транспонирането в периода от приемането на Директивата през юни 2019 г. до април 2021 г. Освен това от писмените изявления на Република България било видно, че към датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 6 април 2022 г., от шест месеца е имало действащо българско правителство.
47      На второ място, Комисията твърди, че пандемията от COVID‑19 може да бъде взета предвид, за да се оправдае забавяне в изпълнението на задължения по правото на Съюза, които обвързват държавите членки, само когато съответният акт предвижда възможността за отстъпки или изключения при обстоятелства, свързани с положението, произтичащо от тази пандемия, или когато са налице условията за непреодолима сила, което в случая не било така.
48      Всъщност Комисията поддържа, че съгласно съдебната практика трябва да съществува специфична връзка между, от една страна, обстоятелствата, които се представят за непреодолима сила, и от друга страна, нарушението на правото на Съюза. Освен това позоваването на непреодолима сила не можело да противоречи на целта на приложимите разпоредби, като трябвало да се използва като довод своевременно и при всички случаи преди изтичането на срока, даден в мотивираното становище.
49      В случая обаче, първо, наличието на непреодолима сила било изтъкнато като аргумент за първи път едва на етапа на писмената защита. Второ, съгласно съдебната практика позоваване на положение на непреодолима сила можело да се прави само за периода, необходим за преодоляването на създадените с него пречки. В това отношение Комисията отбелязва, че в случая 25‑месечният срок за транспониране, предвиден в Директивата, е бил достатъчен, дори и в специфичните обстоятелства на пандемията от COVID‑19. Всъщност според тази институция положение на непреодолима сила не може да бъде прието за период, надхвърлящ две години, като в случая исковата молба е подадена повече от 21 месеца след изтичането на срока за транспониране на Директива 2019/1024.
50      По отношение на твърденията, изложени от Република България при условията на евентуалност и представени в точки 42 и 43 от настоящото решение, Комисията посочва, че тази държава членка е съобщила някои мерки за транспониране едва през март 2023 г., а таблица на съответствието — през май 2023 г. При все това към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 6 април 2022 г., посочената държава членка не била съобщила на Комисията никакви мерки за транспониране.
51      Освен това съобщените мерки не съдържали никакво позоваване на Директива 2019/1024, като някои от националните разпоредби, на които се позовава Република България, предхождали приемането на тази директива.
52      Комисията добавя, че:
–        противно на това, което, изглежда, твърди Република България, изискванията по член 1, параграф 2, букви а) и в) и член 1, параграф 1, буква а) от Директива 2019/1024 са въведени още с Директива 2003/98,
–        дори да се приеме, че тази държава членка е въвела в националното си право определението на понятието „анонимизация“, съдържащо се в член 2, точка 7 от Директива 2019/1024, все пак новите елементи на член 6 от последната не са транспонирани в това национално право,
–        член 4, алинея 2 от НСУ не дава възможност да се прецени дали принципът, закрепен в член 5, параграф 2 от посочената директива, е въведен в българското право по отношение на научноизследователските данни,
–        не е налице връзка между член 4, алинея 2 от НСУ и член 10 от същата директива, който урежда националните политики за научноизследователските данни и достъпността на тези данни или повторното им използване непосредствено след придобиването им,
–        член 58а, точка 2 от Закона за електронното управление, посочен в точка 42 от настоящото решение, не се отнася до задължението, предвидено в член 5, параграф 5 от Директива 2019/1024, за предоставяне на динамичните данни на разположение непосредствено след придобиването им,
–        член 5 от НСУ не обхваща всички елементи, посочени в член 14, параграф 1 от тази директива, като например безплатното предоставяне на набори от данни с висока стойност и дерогацията по параграф 3 от същия член, като съгласно информацията, изпратена от Република България, член 5, параграф 8 и член 6, параграф 6, буква а) от посочената директива е трябвало да бъдат транспонирани със закон за изменение на Закона за достъпа до публична информация,
–        що се отнася до обстоятелствата, на които се позовава Република България във връзка с данните с висока стойност и данните, свързани с пандемията от COVID‑19, Комисията отбелязва, че не е била уведомена за Решение № 435/2020 г. на Министерския съвет, посочено в точка 43 от настоящото решение, но че при всички положения Директива 2019/1024 не изисква държавите членки да определят свои собствени списъци от набори от данни с висока стойност.
53      В писмената си дуплика Република България посочва, че добросъвестно е положила всички усилия да изпълни задълженията си, произтичащи от Директива 2019/1024. Освен това тя твърди, че пандемията от COVID‑19 е била безпрецедентна по своя мащаб и е затруднила нормалното протичане на процедурите за приемане на законодателни текстове в България в продължение на около три години.
2.      Съображения на Съда
54      Съгласно член 17, параграф 1 от Директива 2019/1024 държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с нея, до 17 юли 2021 г. и незабавно да съобщават на Комисията тези разпоредби.
55      Съгласно постоянната практика на Съда наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище на Комисията срок (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28 и цитираната съдебна практика).
56      Освен това, в рамките на производства по член 258 ДФЕС Съдът многократно е посочвал, че задължението за съобщаване, което държавите членки трябва да изпълняват в съответствие със закрепения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество, има за цел да улесни изпълнението от Комисията на възложената ѝ по-специално с член 17 ДЕС задача да следи за прилагането на разпоредбите на Договорите и на мерките, приети от институциите по силата на тези договори. Ето защо информацията, която се съобщава за съдържанието на националните правни норми за транспониране на директива, трябва да бъде достатъчно ясна и точна. В този смисъл при съобщаването, при което може да се изпрати и таблица на съответствието, недвусмислено трябва да бъдат указани законовите, подзаконовите и административните разпоредби, с приемането на които държавата членка смята, че е изпълнила различните си задължения по директивата. При липсата на такава информация обаче Комисията не би могла да провери дали държавата членка действително и пълно прилага директивата. Обстоятелството, че държава членка не е изпълнила посоченото задължение, независимо дали поради пълно или частично непредставяне на информация или поради представяне на недостатъчно ясна и точна информация, само по себе си може да бъде основание за откриване на производство по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнението (решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (Член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи), C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 51 и цитираната съдебна практика).
57      В случая с мотивирано становище от 6 април 2022 г. Комисията приканва Република България да вземе необходимите мерки, за да се съобрази със задълженията, произтичащи от Директива 2019/1024, в срок от два месеца от получаването на посоченото становище.
58      Към момента на изтичането на този срок обаче тази държава членка не е приела и при всяко положение не е съобщила на Комисията необходимите мерки за транспониране на тази директива.
59      Несъмнено на 23 март 2023 г. Република България е съобщила на Комисията няколко национални разпоредби, като е посочила, че според нея Директива 2019/1024 е частично транспонирана. При все това, от една страна, това съобщение е изпратено няколко месеца след изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 6 април 2022 г., и от друга страна, както отбелязва Комисията, без това да се оспорва от Република България, съобщението не е придружено от никакъв обяснителен документ.
60      Следва обаче да се разгледат доводите на Република България, че за нея е била обективно невъзможно да изпълни задълженията си по член 17 от тази директива.
61      Що се отнася, първо, до твърдението за изключителния характер на неотдавнашното политическо положение в България, следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или положения, съществуващи в нейния вътрешен правен ред, за да обоснове неизпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза (решение от 18 април 2024 г., Комисия/Гърция (Услуги по осъществяване на линия за предаване на аеронавигационни данни), C‑599/22, EU:C:2024:338, т. 35 и цитираната съдебна практика). От това следва, че тези доводи, както и доводите относно структурните промени, направени в Министерския съвет, които са засегнали темпото на работата по транспонирането на Директива 2019/1024, трябва да се отхвърлят.
62      Освен това Съдът стига до същия извод, що се отнася до обстоятелства, които по същество са аналогични на изтъкнатите в случая от Република България, а именно спирането на разглеждането на текст за изменение на нарушаваща правото на Съюза национална правна уредба поради разпускането на законодателния орган и провеждането на общи избори (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2008 г., Комисия/Испания, C‑94/08, EU:C:2008:648, т. 18 и 19) или още забавянето на транспонирането на директива поради провеждането на парламентарни избори (вж. в този смисъл решения от 23 април 2009 г., Комисия/Испания, C‑321/08, EU:C:2009:265, т. 8 и 9, и от 14 май 2009 г., Комисия/Испания, C‑266/08, EU:C:2009:311, т. 10 и 11).
63      Второ, що се отнася до доводите на Република България във връзка с пандемията от COVID‑19, е уместно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, макар да не предполага абсолютна невъзможност за държава членка да изпълни задълженията си, понятието за непреодолима сила все пак изисква съответното неизпълнение да се дължи на извънредни, непредвидими и външни за позоваващия се на това неизпълнение обстоятелства, чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки положената дължима грижа, като позоваване на непреодолима сила освен това може да се прави само за периода, необходим за отстраняване на затрудненията, произтичащи от такова положение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 36 и цитираната съдебна практика).
64      В случая обаче, най-напред, безспорно е установено, че Република България не е транспонирала изцяло Директива 2019/1024 към момента на приключване на устната фаза на настоящото производство, тоест повече от една година след изтичането на срока, предвиден в мотивираното становище от 6 април 2022 г., и повече от две години след изтичането на срока, предвиден в член 17, параграф 1 от тази директива.
65      По-нататък, тази държава членка не твърди, че сама по себе си пандемията от COVID‑19 обосновава изцяло твърдяното от нея закъснение при транспонирането на посочената директива (вж. по аналогия решение от 14 март 2024 г., Комисия/Португалия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑449/22, EU:C:2024:230, т. 86). Накрая, ако законодателят на Съюза смяташе, че последиците от тази пандемия, засегнала цялата територия на Съюза, са били такива, че да попречат на държавите членки да изпълнят задълженията си по тази директива, законодателят на Съюза щеше да удължи срока за транспониране на Директива 2019/1024, което той не е направил (вж. по аналогия решение от 14 март 2024 г., Комисия/Ирландия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑439/22, EU:C:2024:229, т. 73).
66      Трето, с оглед на констатираното в точки 56—59 от настоящото решение не могат да се приемат и доводите на Република България, с които тази държава членка иска да установи, че само частично не е изпълнила задълженията си по Директива 2019/1024, тъй като преди приемането на тази директива са съществували разпоредби от националното право, с които се изпълняват тези задължения. В това отношение е достатъчно да се припомни, че макар транспонирането на дадена директива да може да се осигури чрез вътрешноправни норми, които вече са в сила, настоящият случай не е такъв. При всяко положение в този случай държавите членки не са освободени от формалното задължение да информират Комисията за наличието на тези норми, за да може тя да прецени съответствието им с тази директива (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2009 г., Комисия/Ирландия, C‑427/07, EU:C:2009:457, т. 108 и цитираната съдебна практика).
67      Ето защо следва да се констатира, че като не е приела до изтичането на срока, предвиден в мотивираното становище от 6 април 2022 г., всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2019/1024, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Република България не е изпълнила задълженията си по член 17 от тази директива.
Б.      По искането за осъждане да се заплати еднократно платима сума
а)      Доводи на страните
68      На основание член 260, параграф 3 ДФЕС Комисията предлага Република България да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума.
69      С оглед на определянето на размера на тази имуществена санкция Комисията препраща към съобщението от 2023 г., и по-специално към критериите за изчисляване на сумата, която тя предлага на Съда в това отношение, а именно тежестта на нарушението, за което е упрекната Република България, неговата продължителност и необходимостта да се осигури възпиращото действие на санкцията, за да се избегне бъдещо повторение на аналогични нарушения.
70      Що се отнася, първо, до коефициента за тежест, като отбелязва значението на Директива 2019/1024, Комисията посочва, че изхождайки от принципа, че всички законодателни директиви трябва да се считат за еднакво важни, съобщението от 2023 г. предвижда систематично прилагане на коефициент от 10 за тежест на нарушението в случай на пълно неизпълнение на задължението за съобщаване на мерките за транспонирането им.
71      Второ, Комисията уточнява, че съгласно съобщението от 2023 г. периодът, който трябва да се вземе предвид за изчисляването на коефициента за продължителност на нарушението, е от деня, следващ датата на изтичане на срока за транспониране, а именно в случая 18 юли 2021 г., до датата, на която Комисията е решила да сезира Съда, а именно 15 февруари 2023 г.
72      В изявлението си от 4 юни 2024 г., посочено в точка 30 от настоящото решение, Комисията отбелязва, че нетранспонирането от Република България на Директива 2019/1024 е продължило 814 дни, което съответства на периода от 18 юли 2021 г. до 9 октомври 2023 г. — датата, на която Комисията е приела, че Директива 2019/1024 е напълно транспонирана в българското право.
73      Трето, Комисията обяснява, че методът за изчисляване на еднократно платимата сума, предвиден в съобщението от 2023 г., отчита и платежоспособността на съответната държава членка чрез фактора „n“, за да може да се гарантира възпиращият ефект на предложената финансова санкция. Този метод вече се основавал предимно на БВП на тази държава членка и в по-малка степен на нейното население. При прилагане на посочения метод факторът „n“ за Република България бил 0,18.
74      С оглед на тези обстоятелства Комисията предлага на Съда да изчисли еднократно платимата сума, която трябва да се наложи на тази държава членка, в съответствие с метода за изчисляване, предвиден в точка 4.2 от съобщението от 2023 г., състоящ се в умножаване на основния размер на еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от това съобщение, определен на 1 000 евро на ден съгласно точка 2 от приложение I към посоченото съобщение, с коефициент за тежест 10 и с фактора „n“ от 0,18, посочени съответно в точки 70 и 73 от настоящото решение. Въз основа на този метод Република България следвало да заплати еднократно платима сума, съответстваща на дневен размер от 1 800 евро, умножен по броя на дните, през които нарушението продължава, но не по-малка от 504 000 евро.
75      В изявлението си от 4 юни 2024 г., посочено в точка 30 от настоящото решение, Комисията приема, че с оглед на изложените в точка 72 от настоящото решение обстоятелства Република България трябва да заплати еднократно платима сума в размер на 1 465 000 евро, съответстваща на тази дневна сума, умножена по 814 дни.
76      В писмената си защита Република България моли Съда да отхвърли изцяло искането за налагане на имуществени санкции. При условията на евентуалност тя поддържа, че поисканата от Комисията еднократно платима сума е прекомерно завишена и непропорционална с оглед на частичното изпълнение на разпоредбите на Директива 2019/1024 в рамките на българския правен ред и на абсолютната обективна невъзможност за Народното събрание да приеме текстовете за транспониране на тази директива, както и с оглед на забавянето на процеса по приемането им, причинено от COVID‑19.
77      След като припомня практиката на Съда относно преценката на тежестта на неизпълнението на задължения, тази държава членка изтъква, че при преценката на разглежданото неизпълнение на задължения Комисията не е взела предвид политическата криза, през която е преминала, нито последиците от пандемията от COVID‑19.
78      Освен това, като се позовава на становището си относно наличието в случая на неизпълнение на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС, посочената държава членка изтъква, че голяма част от разпоредбите на Директива 2019/1024 вече са били въведени в българското право. Това обстоятелство било релевантно за преценката на степента на засягане на съответните частни и обществени интереси и съответно на степента на тежест на разглежданото неизпълнение. Освен това в случая непълното транспониране на Директива 2019/1024 не застрашавало пряко човешкото здраве, нито причинявало вреди на околната среда или загуба на собствени ресурси на Съюза.
79      Що се отнася по-конкретно до засягането на обществените и частните интереси, Република България споменава създаването на портал за отворени данни, на който са достъпни 11 228 набора от данни, публикувани от 537 организации. Освен това тя се позовава на статистически данни, свързани по-специално с посещаването на този портал и с изтеглянето на съдържащите се в него ресурси, които показвали спад на посещаемостта му и на изтеглянето на данни периода 2022—2023 г. в сравнение с периода 2021—2022 г. Нещо повече, българската държава щяла да предприеме различни инициативи за насърчаване на използването на отворени данни, включително организиране на обучения, насочени, наред с другото, към новоназначените служители в публичната администрация.
80      Накрая, Република България изтъква, че тежестта на нарушението, за което е упрекната, не е уточнена, като се има предвид естеството на разпоредбите на Директива 2019/1024 и конкретните последици от нетранспонирането ѝ. Така систематичното прилагане на коефициент за тежест 10 не било обосновано и в случая този коефициент трябвало да бъде 1, а размерът на еднократно платимата сума трябвало да бъде намален, доколкото е възможно.
81      Според Комисията фактът, че някои от задълженията, закрепени в Директива 2019/1024, вече са били предвидени в Директива 2003/98 и в Директива 2013/37/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за изменение на Директива 2003/98/ЕО относно повторната употреба на информацията в обществения сектор (ОВ L 175, 2013 г., стр. 1), не бил релевантен за целите на определянето на тежестта на разглежданото нарушение.
82      В това отношение в писмената си реплика Комисията се позовава на причините, обосноваващи систематичното прилагане на коефициент за тежест 10, предвиден в съобщението от 2023 г., в случаи като настоящия, и счита, че с оглед на тези причини Съдът не следва да взема предвид посочените от Република България обстоятелства при определянето на този коефициент. Освен това тази институция набляга на значението на разпоредбите на Директива 2019/1024 и споменава предвидените в нея нововъведения по отношение на Директиви 2003/98 и 2013/37. С оглед на тези обстоятелства и при липсата на транспониране на Директива 2019/1024 нейните цели не биха могли да бъдат постигнати и гражданите и икономическите оператори биха били лишени от необходимата правна яснота и не биха могли да се възползват в пълна степен от новите възможности, които им предоставя Директива 2019/1024.
83      Накрая, що се отнася до обстоятелствата, изложени в точка 79 от настоящото решение, Комисията твърди, че те нямат връзка с транспонирането на Директива 2019/1024, и като се позовава на решение от 11 октомври 2001 г., Комисия/Нидерландия (C‑254/00, EU:C:2001:540, т. 7), припомня, че обикновени административни практики като организирането на обучения не могат да се считат за надлежно изпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза.
84      В писмената си дуплика Република България припомня, че в миналото Комисията е предлагала по-ниски коефициенти за тежест от коефициента 10 при искове за установяване на неизпълнение на задължения, свързани с по-чувствителни области от разглежданата в настоящото дело, като например тази на общественото здраве или тази на околната среда.
85      Като припомня обстоятелствата по настоящото дело, които според нея били изключителни, тази държава членка изтъква, че тъй като решението за прилагане на член 260, параграф 3 ДФЕС било дискреционно, Комисията трябвало да оттегли изцяло иска си. Налагането на санкция под формата на еднократно платима сума в случая не би имало очаквания възпиращ ефект, а напротив, би могло да насърчи държавите членки да занижават качеството на транспонирането на директивите в полза на бързо транспониране при неспазване на принципа на пропорционалност и на задължението на Комисията за лоялно сътрудничество.
86      В становището си по писменото изявление на Комисията от 4 юни 2024 г., посочено в точка 30 от настоящото решение, Република България възпроизвежда искането си за намаляване, доколкото е възможно, на размера на предложената от Комисията имуществена санкция.
б)      Съображения на Съда
1)      По възможността да се наложи еднократно платима сума
87      Според постоянната съдебна практика, за да прецени възможността да наложи имуществена санкция, Съдът е длъжен по всяко дело в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от нивото на убеждаването и възпирането, които той счита за необходими, да определи подходящи имуществени санкции с цел по-специално да предотврати повторни аналогични нарушения на правото на Съюза (решение от 14 март 2024 г., Комисия/Ирландия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑439/22, EU:C:2024:229, т. 69 и цитираната съдебна практика).
88      В случая правната и фактическата страна на установеното неизпълнение на задължения, и по-специално фактът, че към датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 6 април 2022 г., Република България не е приела необходимите мерки за пълното транспониране на Директива 2019/1024 и при всички положения ги е съобщила на Комисията едва около две години и три месеца след изтичането на срока за транспониране на тази директива, показва, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, е необходима възпираща мярка като налагането на санкция под формата на еднократно платима сума (вж. по аналогия решения от 14 март 2024 г., Комисия/Ирландия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑439/22, EU:C:2024:229, т. 69, и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 63 и цитираната съдебна практика).
2)      По размера на еднократно платимата сума
89      Съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС единствено Съдът е компетентен да налага имуществена санкция на държава членка. В производствата по тази разпоредба обаче Съдът разполага само с ограничено право на преценка, тъй като, ако установи неизпълнение, той е обвързан от предложенията на Комисията, що се отнася до естеството на имуществената санкция, която може да наложи, и пределния ѝ размер (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 2021 г., Комисия/Испания (Директива за защита на личните данни — наказателноправна област), C‑658/19, EU:C:2021:138, т. 34 и цитираната съдебна практика, и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 67 и цитираната съдебна практика).
90      При упражняването на това ограничено право на преценка Съдът следва да определи размера на имуществените санкции по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС по такъв начин, че той да бъде, от една страна, съобразен с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерен на извършеното нарушение. Сред релевантните фактори в това отношение са по-конкретно обстоятелства като тежестта на установеното неизпълнение на задължения, периодът, през който то продължава, и платежоспособността на съответната държава членка (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 68 и цитираната съдебна практика). Освен това насоки като съдържащите се в съобщението от 2023 г., които прогласяват като индикативни правила математически променливи, не обвързват Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 69 и цитираната съдебна практика).
i)      По тежестта на установеното неизпълнение на задължения
91      Що се отнася до тежестта на установеното неизпълнение на задължения, следва да се припомни, че автоматичното прилагане на един и същ коефициент за тежест във всички случаи на липса на пълно транспониране на директива и съответно на несъобщаване на мерките за транспониране на директива, както произтича от точка 3.2 от съобщението от 2023 г., по необходимост е пречка за съобразяването на размера на имуществените санкции с обстоятелствата, характеризиращи нарушението, и за налагането на пропорционални санкции (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 76).
92      По-специално, като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси. В това отношение е явно, че последиците от неизпълнението на задълженията на държавите членки за частните и обществените интереси могат да варират не само между различните държави членки, но и в зависимост от нормативното съдържание на нетранспонираната директива (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 77 и 78).
93      При всяко положение съгласно съдебната практика задължението за приемане на националните мерки за осигуряване на пълното транспониране на директива и задължението за съобщаване на тези мерки на Комисията представляват съществени задължения на държавите членки за гарантиране на пълната ефективност на правото на Съюза и следователно неизпълнението на тези задължения трябва да се разглежда като несъмнено тежко нарушение (решение от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари), C‑550/18, EU:C:2020:564, т. 82 и цитираната съдебна практика).
94      В случая, както отбелязва Комисията в исковата си молба, Директива 2019/1024 определя условията, които се прилагат за повторното използване на отворени данни от обществения сектор. Както предвижда член 1, параграф 1, тази директива има за цел да насърчи използването на такива данни и да стимулира иновациите в продукти и услуги. С оглед на това посочената директива установява набор от минимален брой правила, уреждащи това повторно използване и практическите механизми за улесняване на повторното използване на съществуващи документи, притежавани от органите от обществения сектор в държавите членки и от публични предприятия, както и на научноизследователски данни, получили публично финансиране, както е видно от член 10 от същата директива.
95      Така, като се основава на условията, установени в съществуващата преди нея нормативна уредба, а именно Директива 2003/98, изменена с Директива 2013/37, Директива 2019/1024 разширява приложното поле на правната уредба в тази област по отношение на данните, притежавани от публичните предприятия, както и на посочените в предходната точка научноизследователски данни, като освен това тази правна уредба улеснява занапред повторното използване на научноизследователските данни, които вече са съхранявани в бази данни за отворени данни. Както посочва Комисията в писмената си реплика, новите правила имат за цел да гарантират наличието на динамични данни и да улеснят използването на API. Освен това с въвеждането на понятието „набори от данни с висока стойност“ Директива 2019/1024 цели да гарантира безплатната им наличност в машинночетими формати, като същевременно ограничава изключенията, които позволяват на органите от обществения сектор да начисляват повече от пределните разходи за разпространяването на своите данни за повторното им използване и като установява по-строги изисквания за прозрачност по отношение на публично-частните партньорства, предполагащи информация от обществения сектор.
96      Както е видно и от съображения 3, 9, 10, 13 и 17 от Директива 2019/1024, именно с оглед на бързото технологично развитие и на целите на тази директива както в икономически, така и в социален план, а също и на сложността на правната уредба и на взаимодействието между нея и правната уредба на Съюза в други области, свързани с тази на посочената директива, законодателят на Съюза е определил в член 17 от нея срок за транспонирането ѝ, който Република България не е спазила.
97      При това положение, за да се гарантира, че в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 92 от настоящото решение, размерът на наложената в случая имуществена санкция е съобразен с обстоятелствата и е пропорционален на извършеното нарушение, за целите на преценката на тежестта на това нарушение следва да се разгледат изтъкнатите от Република България смекчаващи обстоятелства, както и доводите ѝ относно последиците от нетранспонирането на Директива 2019/790 по-специално за частните и обществените интереси.
98      В това отношение, първо, по причините, изложени съответно в точки 61 и 62, както и в точки 63—65 от настоящото решение, не могат да се приемат доводите на Република България относно политическото ѝ положение и последиците от пандемията от COVID‑19.
99      Второ, що се отнася до националните разпоредби, с които по същество се прилагат предвидените в Директива 2019/1024 правила, следва да се припомни, че макар наистина твърдението на държава членка, че съществуващата към момента на приемане на дадена директива законодателна уредба вече е била достатъчна, за да се приеме, че тази държава не е нарушила задълженията си, и че липсата на транспониране на Директивата е имала само ограничено въздействие, не може да бъде релевантно за целите на преценката дали е целесъобразно да се наложи санкция като разглежданата в настоящия случай, това твърдение може да бъде взето предвид при преценката на тежестта на разглежданото неизпълнение на задължения за целите на изчисляването на размера на еднократно платимата сума (вж. в този смисъл решение от 14 март 2024 г., Комисия/Латвия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑454/22, EU:C:2024:235, т. 87 и 88).
100    В случая, както следва от точка 95 от настоящото решение, с Директива 2019/1024 се преработва предхождащата я правна уредба и поради това по принцип тя може да съдържа разпоредби, които са аналогични или дори идентични на вече съществуващите.
101    Както обаче бе посочено в точки 95 и 96 от настоящото решение, тази директива не се свежда до кодифициране на актовете, съставляващи тази предходната правна уредба, а я осъвременява в значителна степен, за да отговори на една от целите на посочената директива, а именно да се смекчат евентуалните различия между съществуващите преди това различни национални нормативни уредби в съответната област.
102    Следователно не може да се приеме, че наличието на национални норми, предхождащи приемането на Директива 2019/1024, като посочените от Република България в случая, може да представлява фактор, смекчаващ съществено тежестта на разглежданото нарушение, още повече че в писмената си дуплика тази държава членка не оспорва доводите на Комисията, с които се поставя под въпрос съответствието с изискванията на Директива 2019/1024 на националната правна уредба, цитирана от посочената държава членка в писмената ѝ защита.
103    При това положение не е доказано, че последиците от установеното в настоящия случай неизпълнение на задължения за частните и публичните интереси са били толкова съществени, колкото биха били, ако в българския правен ред не съществуваше разпоредба, чието съдържание е аналогично на това на разпоредбите на Директива 2019/1024.
ii)    По продължителността на установеното неизпълнение на задължения
104    Съгласно съдебната практика датата, която се взема предвид, за да се оцени продължителността на разглежданото неизпълнение на задължения, що се отнася до началото на периода, който следва да се вземе предвид при определяне на размера на еднократно платимата сума, е датата, на която изтича срокът за транспониране, предвиден във въпросната директива (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 80 и цитираната съдебна практика). Освен това е необходимо да се припомни, че тази продължителност трябва по принцип да се изчислява с оглед на момента, в който Съдът преценява фактите, а тази преценка на фактите трябва да се смята за извършвана към датата на приключване на производството (решение от 14 март 2024 г., Комисия/Ирландия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑439/22, EU:C:2024:229, т. 84 и цитираната съдебна практика).
105    В случая не се оспорва, че към момента на изтичане на предвидения в член 17 от Директива 2019/1024 срок за транспониране, а именно 17 юли 2021 г., Република България не е приела законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспонирането на тази директива. Тъй като мерките за транспониране, приети в крайна сметка от Република България, са съобщени на Комисията едва на 9 октомври 2023 г., разглежданото неизпълнение е продължило почти 2 години и 80 дни.
iii) По платежоспособността на съответната държава членка
106    Що се отнася до платежоспособността на съответната държава членка, следва да се припомни, че съгласно съдебната практика — без да се засяга възможността Комисията да предлага финансови санкции, които се основават на множество критерии, за да може по-специално да се запази разумно разграничаване между различните държави членки — за да се прецени платежоспособността на тази държава членка и да се определят достатъчно възпиращи и пропорционални санкции, така че наистина да се предотврати бъдещото повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, като решаващ фактор трябва да се вземе предвид БВП на същата държава (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 81 и цитираната съдебна практика).
107    В това отношение Съдът е постановил, че следва да се вземе предвид актуалното развитие на БВП на съответната държава членка, каквото е към датата, на която Съдът разглежда фактите (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), С‑147/23, EU:C:2024:346, т. 82 и цитираната съдебна практика).
108    Що се отнася до фактора „n“, който е предвиден в точки 3.4 и 4.2 от съобщението от 2023 г. и за който се приема, че представлява платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на другите държави членки, Съдът е постановил, че определянето на платежоспособността на съответната държава членка не може да включва в метода за изчисляване на фактора „n“ отчитането на демографски критерий според предвидените в това съобщение ред и условия (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 86).
109    В това отношение Съдът е приел, че макар да е вярно, че методът за изчисляване на фактора „n“ отчита главно БВП на съответната държава членка, този метод се гради на презумпцията, че съществува взаимовръзка между броя на населението на дадена държава членка и платежоспособността ѝ, което не е непременно вярно (вж. в този смисъл решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 84).
110    Ето защо в случая не следва да се отчита демографски критерий според предвидените в съобщението от 2023 г. ред и условия.
111    С оглед на всички изложени по-горе съображения, и по-специално на факта, че Република България е изпълнила задълженията си по Директива 2019/1024 едва около 2 години и 80 дни след изтичането на определения от законодателя на Съюза срок за транспониране, на посочените от страните обстоятелства относно тежестта на установеното нарушение и на правото на преценка, признато на Съда в член 260, параграф 3 ДФЕС, следва да се приеме, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на нарушения, аналогични на произтичащото от неспазването на член 17 от Директива 2019/1024 и засягащи пълната ефективност на правото на Съюза, е необходимо да се наложи санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 900 000 евро.
IV.    По съдебните разноски
112    Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
113    Съгласно член 141, параграф 1 от същия правилник страна, която направи отказ от иск или оттегли иск или жалба, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако това е било поискано от другата страна в писменото ѝ становище по отказа или оттеглянето. Параграф 2 от този член обаче предвижда, че по искане на страната, която направи отказ от иск или оттегли иск или жалба, съдебните разноски се понасят от другата страна, ако нейното поведение оправдава това. Накрая, съгласно параграф 4 от същия член, ако не е направено искане относно съдебните разноски, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
114    В случая Комисията наистина е направила искане за осъждането на Република България и е констатирано соченото неизпълнение на задължения, но тази институция частично е оттеглила своя иск, без да поиска изрично тази държава членка да понесе съдебните разноски във връзка с разглеждания иск. Същевременно в становището си по оттеглянето на иска на Комисията посочената държава членка изрично поддържа всички искания, които е направила в писмената си защита, без да прави разграничение между съдебните разноски във връзка с неизпълнението на задължения, констатирано в точка 67 от настоящото решение, и съдебните разноски във връзка с частичното оттегляне на иска на Комисията.
115    При все това следва да се отбележи, че оттеглянето на иска на Комисията е резултат от поведението на Република България, която е приела всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2019/1024 и ги е съобщила на Комисията едва след предявяването на разглеждания в настоящото дело иск, и че именно поради това поведение искането на тази институция за осъждането на посочената държава членка да заплаща периодична имуществена санкция, е останало без предмет и Комисията го е оттеглила.
116    При тези обстоятелства, тъй като освен това не е възможно да се направи релевантно разграничение между съдебните разноски във връзка с неизпълнението на задължения, констатирано в точка 67 от настоящото решение, и съдебните разноски във връзка с частичното оттегляне на иска на Комисията, следва да се постанови Република България да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.
По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:
1)      Като не е приела до изтичането на срока, предвиден в мотивираното становище на Европейската комисия от 6 април 2022 г., всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Република България не е изпълнила задълженията си по член 17 от тази директива.
2)      Осъжда Република България да заплати на Европейската комисия еднократна сума в размер на 900 000 евро.
3)      Осъжда Република България да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
Gratsias
Jarukaitis
Csehi
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 22 май 2025 година.
Секретар
Председател
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Език на производството: български.