62010CJ0316_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑316/10
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Vestre Landsret (Dänemark) mit Entscheidung vom 28. Juni 2010, beim Gerichtshof eingegangen am 1. Juli 2010, in der durch die Entscheidung vom 24. August 2010, beim Gerichtshof eingegangen am 26. August 2010, geänderten Fassung, in dem Verfahren
Danske Svineproducenter
gegen
Justitsministeriet,
Beteiligte:
Union européenne du commerce de bétail et de la viande,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten K. Lenaerts, des Richters J. Malenovský, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter E. Juhász und D. Šváby (Berichterstatter),
Generalanwalt: Y. Bot,
Kanzler: A. Impellizzeri, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. September 2011,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Danske Svineproducenter, vertreten durch H. Sønderby Christensen, advokat,
– der Union européenne du commerce de bétail et de la viande, vertreten durch J.‑F. Bellis, A. Bailleux, avocats, und E. Werlauff, advokat,
– der dänischen Regierung, vertreten durch V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte im Beistand von P. Biering, advokat,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch B. Schima und H. Støvlbæk als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 288 Abs. 2 AEUV und von Art. 3 Abs. 2 Buchst. f und g sowie Art. 37 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (ABl. 2005, L 3, S. 1), ferner von Anhang I Kapitel II Nr. 1.1 Buchst. f und Nr. 1.2 sowie Kapitel VII Abschnitt D der Verordnung Nr. 1/2005.
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Danske Svineproducenter, einer Berufsorganisation von Schweinezüchtern, und dem Justitsministerium (Ministerium der Justiz), in dem es insbesondere darum geht, ob eine ergänzende nationale Regelung zur Klarstellung der Anwendung der Verordnung Nr. 1/2005 wie die Ministerialverordnung Nr. 1729 vom 21. Dezember 2006 über den Schutz von Tieren beim Transport (Bekendtgørelse om beskyttelse af dyr under transport, Lovtidende
2006 A, im Folgenden: Ministerialverordnung Nr. 1729/2006) mit der Verordnung Nr. 1/2005 vereinbar ist und ob verschiedene Bestimmungen dieser Ministerialverordnung mit der Verordnung Nr. 1/2005 im Einklang stehen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1/2005
3. Die Erwägungsgründe 2, 7, 8, 10, 11 und 16 der Verordnung Nr. 1/2005 lauten:
„(2) Mit der Richtlinie 91/628/EWG vom 19. November 1991 über den Schutz von Tieren beim Transport [sowie zur Änderung der Richtlinien 90/425/EWG und 91/496/EWG (ABl. L 340, S. 17) in der durch die Richtlinie 95/29/EG des Rates vom 29. Juni 1995 (ABl. L 148, S. 52) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/628)] hat der Rat im Bereich des Transports von Tieren Vorschriften erlassen, um die technischen Hemmnisse im Handel mit lebenden Tieren zu beseitigen und das reibungslose Funktionieren der jeweiligen Marktorganisationen sowie den angemessenen Schutz der betroffenen Tiere zu gewährleisten.
…
(6) Der Rat hat die Kommission am 19. Juni 2001 … aufgefordert, durch geeignete Vorschläge dafür zu sorgen, dass die bestehenden Rechtsvorschriften wirksam angewandt werden und eine strenge Überwachung der Einhaltung dieser Vorschriften gewährleistet ist, dass neue Initiativen zur Verbesserung des Schutzes und der artgerechten Behandlung der Tiere wie auch zur Verhinderung des Ausbruchs und der Ausbreitung von Tierseuchen ins Auge gefasst werden und dass im Interesse einer artgerechten Tierbehandlung und zum Schutz der Gesundheit der Tiere während und nach dem Transport strengere Vorschriften eingeführt werden, um den Tieren Schmerzen und Leiden zu ersparen.
…
(8) Der Wissenschaftliche Ausschuss für Tiergesundheit und Tierschutz hat am 11. März 2002 eine Stellungnahme zum Schutz von Tieren beim Transport abgegeben. Auf der Grundlage dieser Stellungnahme sollten die geltenden Gemeinschaftsvorschriften geändert werden, um neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung zu tragen, wobei jedoch gewährleistet sein muss, dass diese Neuerungen in nächster Zukunft effektiv durchgesetzt werden können.
…
(10) In Anbetracht der Erfahrungen im Rahmen der Richtlinie [91/628] mit der Harmonisierung der Gemeinschaftsvorschriften für den Transport von Tieren und der Schwierigkeiten infolge der uneinheitlichen Umsetzung der Richtlinie in einzelstaatliches Recht empfiehlt es sich, zusätzliche Gemeinschaftsvorschriften in Form einer Verordnung festzulegen. Bis zur Annahme ausführlicher Bestimmungen für bestimmte Tierarten mit besonderen Bedürfnissen, die nur einen sehr kleinen Teil der Tierbestände in der Gemeinschaft ausmachen, sollte den Mitgliedstaaten gestattet sein, für den Transport der betreffenden Tiere zusätzliche nationale Vorschriften zu erlassen bzw. beizubehalten.
(11) Zur Gewährleistung einer gemeinschaftsweit einheitlichen und wirksamen Anwendung dieser Verordnung entsprechend ihrem Grundsatz, wonach ein Transport von Tieren nicht durchgeführt werden darf, wenn den Tieren dabei Verletzungen oder unnötige Leiden zugefügt werden könnten, empfiehlt es sich, detaillierte Vorschriften im Hinblick auf die besonderen Erfordernisse festzulegen, die sich im Zusammenhang mit den verschiedenen Transportarten ergeben. Diese detaillierten Vorschriften sind gemäß dem vorstehenden Grundsatz auszulegen und anzuwenden und müssen rechtzeitig aktualisiert werden, wenn sie — insbesondere im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse — in Bezug auf bestimmte Tierarten oder Transportweisen die Einhaltung dieses Grundsatzes nicht mehr zu gewährleisten scheinen.“
4. Gemäß Art. 1 der Verordnung Nr. 1/2005 gilt:
„(1) Diese Verordnung regelt den Transport lebender Wirbeltiere innerhalb der Gemeinschaft …
…
(3) Diese Verordnung steht etwaigen strengeren einzelstaatlichen Maßnahmen nicht entgegen, die den besseren Schutz von Tieren bezwecken, die ausschließlich im Hoheitsgebiet oder vom Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aus auf dem Seeweg befördert werden.
…“
5. Unter der Überschrift „Allgemeine Bedingungen für den Transport von Tieren“ bestimmt Art. 3 dieser Verordnung:
„Niemand darf eine Tierbeförderung durchführen oder veranlassen, wenn den Tieren dabei Verletzungen oder unnötige Leiden zugefügt werden könnten.
Darüber hinaus müssen folgende Bedingungen erfüllt sein:
…
f) … Der Transport zum Bestimmungsort erfolgt ohne Verzögerungen, und das Wohlbefinden der Tiere wird regelmäßig kontrolliert und in angemessener Weise aufrechterhalten.
g) Die Tiere verfügen entsprechend ihrer Größe und der geplanten Beförderung über ausreichend Bodenfläche und Standhöhe.
…“
6. Art. 6 Abs. 3 dieser Verordnung lautet:
„Die Transportunternehmer befördern Tiere nach Maßgabe der in Anhang I genannten technischen Vorschriften.“
7. Anhang I Kapitel II der Verordnung Nr. 1/2005 enthält die technischen Vorschriften für Transportmittel. Nr. 1, die die Vorschriften für sämtliche Transportmittel enthält, bestimmt:
„1.1 Transportmittel, Transportbehälter und ihre Ausrüstungen sind so konstruiert und gebaut und sind so instand zu halten und zu verwenden, dass
…
f) die Tiere zur Kontrolle und Pflege zugänglich sind;
…
1.2. Innerhalb des Laderaums und auf jedem Zwischendeck steht genügend Platz zur Verfügung, damit eine angemessene Luftzirkulation über den stehenden Tieren gewährleistet ist, wobei ihre natürliche Bewegungsfreiheit auf keinen Fall eingeschränkt werden darf.
…“
8. Kapitel III dieses Anhangs betrifft die Transportpraxis. Nr. 2 („Während des Transports“) enthält folgende Bestimmung:
„2.1.	Das Raumangebot entspricht zumindest den in Kapitel VII für die jeweilige Tierart und das jeweilige Transportmittel festgelegten Werten.“
9. Das u. a. der Beförderungsdauer gewidmete Kapitel V dieses Anhangs legt in Nr. 1, die u. a. für Hausschweine gilt, folgende Bestimmungen fest:
„…
1.2. Für Tiere der … genannten Arten darf die Beförderungsdauer nicht mehr als acht Stunden betragen.
1.3. Die unter Nummer 1.2 genannte maximale Beförderungsdauer kann verlängert werden, sofern die zusätzlichen Anforderungen des Kapitels VI erfüllt sind.
…“
10. Kapitel VI enthält unter vier Nummern die zusätzlichen Bedingungen für lange Beförderungen insbesondere von Hausschweinen.
11. Nr. 1 dieses Kapitels, die für lange Beförderungen im Allgemeinen gilt, führt Anforderungen in Bezug auf Dach, Boden und Einstreu, Futter und Trennwände sowie Mindestanforderungen für bestimmte Arten auf. Was den letztgenannten Punkt angeht, so sind nach der einzigen für Schweine geltenden Anforderung lange Beförderungen nur zulässig, wenn die Schweine ein Gewicht von mehr als 10 kg haben, sofern sie nicht von ihren Muttertieren begleitet werden. Die Nrn. 2 bis 4 dieses Kapitels beziehen sich auf die Wasserversorgung bei Beförderung von Transportbehältern, die Belüftung von Straßentransportmitteln und Temperaturüberwachung sowie die Verwendung eines Navigationssystems.
12. Anhang I Kapitel VII legt die Vorschriften für die Ladedichte fest. Die Bestimmung lautet:
„Das Raumangebot für Tiere muss zumindest den folgenden Werten entsprechen:
…
D. Schweine
Transport auf der Schiene oder auf der Straße
Alle Schweine müssen mindestens liegen und in ihrer natürlichen Haltung stehen können.
Zur Erfüllung dieser Mindestanforderungen sollte die Ladedichte bei Schweinen mit einem Gewicht von ungefähr 100 kg beim Transport 235 kg/m² nicht überschreiten.
Rasse, Größe und körperliche Verfassung der Schweine können eine Vergrößerung der hier geforderten Mindestbodenfläche erforderlich machen; diese Mindestbodenfläche kann ferner entsprechend den Wetterverhältnissen und der Dauer des Transports um bis zu 20 % größer sein.
…“
13. Gemäß Art. 37 der Verordnung Nr. 1/2005 treten die erwähnten Bestimmungen grundsätzlich am 5. Januar 2007 in Kraft. Der letzte Absatz dieses Artikels bestimmt:
„Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.“
Richtlinie 91/628 und Verordnung (EG) Nr. 411/98
14. Die Richtlinie 91/628 wurde gemäß Art. 33 der Verordnung Nr. 1/2005 durch diese aufgehoben. Sie galt für den Transport insbesondere von Hausschweinen in, nach und aus einem Mitgliedstaat.
15. Was insbesondere Schweine angeht, entsprachen die Anforderungen in Kapitel I Abschnitt A Nr. 2 Buchst. a und b des Anhangs der Richtlinie 91/628 in Bezug auf die Mindesthöhe der Decks für Tiere der Regelung nach der Verordnung Nr. 1/2005.
16. Kapitel VI Nr. 47 dieses Anhangs betraf die Ladedichte. Abschnitt D dieser Nummer, der Schweine betraf, war mit dem Anhang I Kapitel VII Abschnitt D der Verordnung Nr. 1/2005 identisch, der in Randnr. 12 des vorliegenden Urteils wiedergegeben ist.
17. Nr. 48, die das Kapitel VII des Anhangs bildete und u. a. die Beförderungsdauer betraf, enthielt folgende Bestimmungen:
„…
2. [U. a. Hausschweine] dürfen nicht länger als acht Stunden transportiert werden.
3. Die unter Nummer 2 genannte maximale Transportdauer kann verlängert werden, sofern das Transportfahrzeug folgende zusätzliche Anforderungen erfüllt:
…
– direkter Zugang zu den Tieren;
…“
18. Die in Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 91/628 erlassene Verordnung (EG) Nr. 411/98 des Rates vom 16. Februar 1998 mit zusätzlichen Tierschutzvorschriften für Straßenfahrzeuge zur Beförderung von Tieren während mehr als acht Stunden (ABl. L 52, S. 8) trat am 1. Juli 1999 in Kraft. Gemäß ihrem Art. 1 in Verbindung mit Nr. 3 ihres Anhangs schrieb diese Verordnung vor, dass solche Fahrzeuge, wenn sie zur Beförderung insbesondere von Schweinen eingesetzt werden, „so ausgestattet sein [müssen], dass jederzeit der direkte Zugang zu allen Tieren gewährleistet ist, damit diese überwacht und angemessen gepflegt … werden können“.
19. Die Verordnung Nr. 411/98 wurde ebenfalls durch die Verordnung Nr. 1/2005 gemäß deren Art. 33 aufgehoben.
20. In seinem Urteil vom 8. Mai 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, Slg. 2008, I‑3339), hat der Gerichtshof für Recht erkannt:
„1 Eine nationale Regelung …, die bezifferte Angaben für die Höhe der Verschläge der Tiere enthält, damit sich die Transportunternehmer auf genauere Vorgaben als diejenigen stützen können, die in der Richtlinie 91/628 … enthalten sind, kann in den Wertungsspielraum fallen, der den Mitgliedstaaten durch Art. 249 EG eingeräumt wird, sofern diese Regelung, die das mit der Richtlinie … verfolgte Ziel des Schutzes von Tieren beim Transport beachtet, nicht unter Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Verwirklichung der ebenfalls mit der Richtlinie … verfolgten Ziele des Abbaus technischer Hemmnisse im Handel mit lebenden Tieren und des reibungslosen Funktionierens der Marktorganisationen verhindert. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die betreffende Regelung diese Grundsätze beachtet.
2 Kapitel VI Nr. 47 Abschnitt D des Anhangs der Richtlinie 91/628 … ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat berechtigt ist, nationale Vorschriften einzuführen, nach denen bei Transporten von mehr als achtstündiger Dauer für Schweine mit einem Gewicht von 100 kg mindestens 0,50 m 2 pro Tier vorzusehen sind.“
Nationales Recht
21. Die Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 verpflichtet zur Einhaltung bestimmter Vorschriften für die Beförderung von Schweinen.
22. In Bezug auf die Mindesthöhe der Decks bestimmt § 9 Abs. 1 dieser Ministerialverordnung:
„Beim Transport von Schweinen mit einem Gewicht von 40 kg und darüber muss die lichte Höhe zwischen den Decks – gemessen vom höchsten Punkt des Bodens bis zum niedrigsten der Decke (z. B. der Unterseite etwaiger Quer‑ oder Stützbalken) – während der Fahrt mindestens den folgenden Anforderungen genügen:
>lt>3
23. § 9 Abs. 5 regelt die Inspektionshöhe bei Beförderungen von über acht Stunden wie folgt:
„Überschreitet die Gesamttransportzeit bei Schweinen mit einem Gewicht von 40 kg und darüber acht Stunden, müssen Transportmittel zum Einsatz kommen, die – beispielsweise durch ein anhebbares Dach in Kombination mit verstellbaren Decks oder einer ähnlichen Konstruktion – jederzeit gewährleisten, dass auf jedem Deck eine lichte Deckenhöhe von 140 cm – gemessen vom höchsten Punkt des Bodens bis zum niedrigsten der Decke (z. B. der Unterseite eines etwaigen Quer‑ oder Stützbalkens) – für Inspektionen hergestellt werden kann. Bei Herstellung dieser Inspektionshöhe von 140 cm muss beim Transport von Tieren auf mehreren Decks die Deckenhöhe auf den übrigen Decks immer noch mindestens der in Absatz 1 genannten lichten Höhe entsprechen.“
24. Die Anforderungen an die Ladedichte sind in Anhang 2 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 festgelegt, dessen Abschnitt D, der Schweine betrifft, lautet:
„Transport auf der Schiene oder auf der Straße einschließlich des Transports in Lastzügen
1. Transport von weniger als acht Stunden Dauer:
>lt>4
Es kann notwendig sein, die angegebenen Mindestflächen je nach Rasse, Größe und Gesundheitszustand des Tieres zu erhöhen. Es kann auch notwendig werden, die Fläche je nach den Witterungsbedingungen und der Beförderungsdauer um bis zu 20 % zu erhöhen.
2. Transport von mehr als acht Stunden Dauer:
>lt>5
…“
25. § 36 Abs. 4 Unterabs. 2 dieser Ministerialverordnung enthält eine Übergangsbestimmung, auf die sich die Beförderer bei Straßenfahrzeugen, die spätestens am 15. August 2005 zugelassen worden sind, bis zum 15. August 2010
berufen können. Diese Vorschrift bestimmt:
„Bei [acht Stunden übersteigenden] Transporten von Schweinen mit einem Gewicht von 40 kg und darüber muss die lichte Deckenhöhe jedes Decks – gemessen vom höchsten Punkt des Bodens bis zum niedrigsten der Decke (z. B. der Unterseite eines etwaigen Quer‑ oder Stützbalkens) – während der Fahrt mindestens den folgenden Anforderungen genügen:
>lt>6
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
26. Am 14. Mai 2005 erhob Danske Svineproducenter beim Vestre Landsret (Regionalobergericht West) Klage gegen das dänische Justizministerium und machte geltend, dass die vor der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 geltende dänische Regelung für den Tiertransport in Bezug auf den Transport von Schweinen bestimmte Vorgaben für die Mindesthöhe der Decks, die Mindestinspektionshöhe und die höchste Ladedichte festlege, die gegen verschiedene Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die Richtlinie 91/628, verstießen. Auf ein erstes Vorabentscheidungsersuchen hin hat der Gerichtshof zur entsprechenden Auslegung der Richtlinie im Urteil Danske Svineproducenter, wie in Randnr. 20 des vorliegenden Urteils wiedergegeben, Stellung genommen.
27. Im Rahmen desselben beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens hat der Kläger des Ausgangsverfahrens daraufhin geltend gemacht, dass die ähnlichen Vorschriften in der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006, die jetzt anwendbar seien, gegen die Verordnung Nr. 1/2005 verstießen.
28. In diesem Kontext hat das Vestre Landsret beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind Art. 249 Abs. 2 EG und Art. 37 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 sowie Art. 3 Buchst. f und g in Verbindung mit Kapitel II Nr. 1.1 Buchst. f und Nr. 1.2 und Art. 3 Buchst. g in Verbindung mit Kapitel VII Abschnitt D des Anhangs I der Transportverordnung dahin auszulegen, dass es den Mitgliedstaaten untersagt ist, nationale Bestimmungen zu erlassen, die für den Transport von Schweinen auf der Straße detaillierte Anforderungen an die lichte Raumhöhe bei diesen Transporten und bei den Kontrollen und an die Ladedichte festlegen?
Zur Vorlagefrage
Vorbemerkung
29. Danske Svineproducenter und die Union européenne du commerce de bétail et de la viande beantragen beim Gerichtshof die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage so umzuformulieren, dass deren Tragweite erweitert oder klargestellt wird.
30. So fordert zum einen die Klägerin des Ausgangsverfahrens den Gerichtshof auf, auf drei Fragen zu antworten, die denen entsprächen, die im Rahmen des Vorabentscheidungsersuchens, über das mit dem Urteil Danske Svineproducenter entschieden worden sei, gestellt worden seien.
31. Zum anderen schlägt die Union européenne du commerce de bétail et de la viande vor, die Vorlagefrage so umzuformulieren, dass sie sich auch auf den Grundsatz des freien Warenverkehrs, den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und Art. 30 Abs. 2 der Ministerialverordnung Nr. 1/2005 beziehe. Ferner seien in diese Frage nationale Bestimmungen einzubeziehen, die keine detaillierten Anforderungen, sondern bezifferte Angaben festsetzten, die nicht in dieser Verordnung enthalten seien.
32. Dazu ist festzustellen, dass es im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten nach Art. 267 AEUV allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der bei ihm anhängigen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen. Damit haben auch nur die staatlichen Gerichte zu bestimmen, welche Fragen dem Gerichtshof vorzulegen sind; die Parteien können die Fragen inhaltlich nicht ändern (vgl. u. a. Urteil vom 15. Oktober 2009, Hochtief und Linde-Kca-Dresden, C‑138/08, Slg. 2009, I‑9889, Randnrn. 20 und 21 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
33. Außerdem wäre eine Änderung des Gehalts der Vorabentscheidungsfragen oder eine Beantwortung der von der Klägerin des Ausgangsverfahrens in seiner Stellungnahme genannten Zusatzfragen unvereinbar mit der Verpflichtung des Gerichtshofs, sicherzustellen, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten und die Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit haben, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs Erklärungen abzugeben, denn den Verfahrensbeteiligten werden nach dieser Vorschrift nur die Vorlageentscheidungen zugestellt (vgl. in diesem Sinne Urteil Hochtief und Linde-Kca-Dresden, Randnr. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34. Daher kann der Gerichtshof den Anträgen der Danske Svineproducenter und der Union européenne du commerce de bétail et de la viande auf Umformulierung der Vorlagefrage nicht stattgeben.
35. Dem Antrag von Danske Svineproducenter auf Wiedereröffnung des Verfahrens, der am 9. Dezember 2011 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, ist ebenfalls nicht stattzugeben. Zum einen ist der Grund des Antrags im Wesentlichen das Urteil des Højesteret (Oberster Gerichtshof) über die Beschwerde, die Danske Svineproducenter gegen die Vorlageentscheidung eingelegt hatte, um zu erreichen, dass dem Gerichtshof noch zusätzliche Fragen zu der mit dieser Entscheidung vorgelegten Frage gestellt werden. Dies ist aber naturgemäß ohne jede Bedeutung für das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren. Was zum anderen den Hinweis auf das Urteil vom 6. Oktober 2011, Astrid Preissl (C-381/10, Slg. 2011, I-0000), betrifft, so ist in keiner Weise erkennbar, inwiefern dieses Urteil die Wiedereröffnung des vorliegenden Vorabentscheidungsverfahrens rechtfertigen könnte.
Antwort des Gerichtshofs
36. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 1/2005 dahin auszulegen ist, dass sie dem Erlass von Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat entgegensteht, mit denen bezifferte Vorgaben für den Transport von Schweinen auf der Straße erstens für die lichte Höhe der für die Tiere bestimmten Decks, zweitens für die Kontrolle der Tiere während der Beförderung und drittens für die für jedes Tier zur Verfügung stehende Fläche festgelegt werden, wobei diese unterschiedlich sein können, je nachdem, ob die Beförderungen, für die sie gelten, länger als acht Stunden dauern oder nicht. Das vorlegende Gericht stellt eine genaue Korrelation zwischen diesen Vorgaben und Art. 3 Abs. 2 Buchst. g in Verbindung mit Anhang I Kapitel II Nr. 1.2, Art. 3 Abs. 2 Buchst. f in Verbindung mit Anhang I Kapitel II Nr. 1.1 Buchst. f bzw. Art. 3 Abs. 2 Buchst. g in Verbindung mit Anhang I Kapitel VII Abschnitt D dieser Verordnung her.
37. Allerdings stellt das vorlegende Gericht durch die Formulierung seiner Frage in Verbindung mit seinen Ausführungen in der Vorlageentscheidung heraus, dass der Gerichtshof bereits im Urteil Danske Svineproducenter zur Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art mit der Richtlinie 91/628 Stellung genommen habe, deren Bestimmungen denjenigen der Verordnung Nr. 1/2005 in Bezug auf die bei solchen Maßnahmen in Rede stehenden Aspekte sehr ähnlich seien. In diesem Zusammenhang fragt das Vestre Landsret, ob es für die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, noch Maßnahmen dieser Art zu erlassen, von Bedeutung ist, dass der Bereich jetzt auf Unionsebene durch eine Verordnung und nicht mehr durch eine Richtlinie geregelt ist.
38. Nach Art. 288 Abs. 2 und 3 AEUV sind die Richtlinien für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel, wohingegen die Verordnungen in allen ihren Teilen verbindlich sind und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten.
39. Verordnungen haben daher aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen, ohne dass nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Slg. 2004, I‑6171, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40. Dennoch kann es vorkommen, dass manche Verordnungsbestimmungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen (Urteil Handlbauer, Randnr. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41. Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten ferner Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung dann erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren gemeinschaftliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (Urteil vom 14. Oktober 2004, Kommission/Niederlande, C‑113/02, Slg. 2004, I‑9707, Randnr. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42. Daher bedeutet der Umstand, dass die Unionsregelung im Bereich des Schutzes von Tieren beim Transport gegenwärtig in einer Verordnung enthalten ist, nicht notwendigerweise, dass jede nationale Maßnahme zur Durchführung dieser Regelung jetzt verboten wäre.
43. Zur Bestimmung, ob eine nationale Maßnahme zur Durchführung der Verordnung Nr. 1/2005 mit dem Unionsrecht in Einklang steht, ist daher unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen dieser Verordnung zu prüfen, ob diese Bestimmungen, ausgelegt im Licht ihrer Ziele, es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt.
44. Was die Ziele der Verordnung Nr. 1/2005 betrifft, so gehören zwar die Beseitigung der technischen Hemmnisse im Handel mit lebenden Tieren und das reibungslose Funktionieren der Marktorganisationen, die im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung aufgeführt sind, in gleicher Weise zu den Zielen dieser Verordnung wie zu denen der Richtlinie 91/628, deren Verlängerung diese Verordnung darstellt, doch geht aus den Erwägungsgründen 2, 6 und 11 dieser Verordnung hervor, dass wie bei der Richtlinie ihr Hauptziel der Schutz von Tieren beim Transport ist. Insoweit hat die Feststellung in Randnr. 29 des Urteils Danske Svineproducenter zu den Zielen dieser Richtlinie für die Verordnung Nr. 1/2005 weiterhin Gültigkeit.
45. Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob nationale Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren fraglichen, die für die Beförderung von Schweinen auf der Straße bezifferte Vorgaben für die lichte Höhe der Decks, die Kontrolle der Tiere während der Beförderung und die für jedes Tier zur Verfügung stehende Fläche aufstellen, mit dieser Verordnung vereinbar sind.
Lichte Höhe der Decks
46. Für die lichte Höhe der für die Tiere bestimmten Decks in den zur Beförderung von Schweinen verwendeten Fahrzeugen enthält die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung zwei unterschiedliche Vorgaben. Zum einen legt § 9 Abs. 1 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 Normen für die lichte Mindesthöhe der Decks nach Maßgabe des Gewichts der beförderten Tiere unabhängig von der Dauer der Beförderung fest. Zum anderen stellt § 36 Abs. 4 dieser Ministerialverordnung für einen Übergangszeitraum gleichartige, aber strengere Normen auf, die jedoch nur für Beförderungen von mehr als acht Stunden gelten. Diese Normen sind mit den im Rahmen des Urteils Danske Svineproducenter geprüften identisch, wie sich aus den Randnrn. 14, 15 und 34 dieses Urteils ergibt.
47. Dieser Aspekt bei der Beförderung von Schweinen auf der Straße ist in Art. 3 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1/2005 und deren Anhang I Kapitel II Nr. 1.2 und Kapitel VII Abschnitt D Satz 1 geregelt. Aus allen diesen Bestimmungen geht hervor, dass bei für die Beförderung von Schweinen bestimmten Fahrzeugen die lichte Höhe der für die Tiere bestimmten Decks ausreichend sein muss, damit diese unter Berücksichtigung ihrer Größe und der vorgesehenen Beförderung in ihrer natürlichen Haltung stehen können und eine angemessene Luftzirkulation über den stehenden Tieren gewährleistet ist, wobei ihre natürliche Bewegungsfreiheit nicht eingeschränkt werden darf. Wie in Randnr. 15 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, entsprechen solche Bestimmungen denjenigen der Richtlinie 91/628 in der Auslegung durch das Urteil Danske Svineproducenter.
48. Da die Verordnung die Höhe der Decks nicht genau festlegt und ihre einschlägigen Bestimmungen denjenigen der Richtlinie 91/628 entsprechen, ist den Mitgliedstaaten insoweit ein gewisser Wertungsspielraum im gleichen Maße zuzubilligen, wie er ihnen im Rahmen dieser Richtlinie durch dieses Urteil zugestanden worden ist.
49. Im Übrigen kann, wie die dänische Regierung geltend macht, der Erlass von Normen, die auf nationaler Ebene die Tragweite der in der Verordnung Nr. 1/2005 allgemein formulierten Anforderungen konkretisieren, zu größerer Rechtssicherheit führen, da diese Normen Kriterien festlegen, die die Vorhersehbarkeit der Anforderungen dieser Verordnung verbessern und daher sowohl zu deren Einhaltung durch die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer als auch zur Wirksamkeit und Objektivität der Kontrollen aller dafür zuständigen Behörden beitragen.
50. Somit verstößt der Erlass nationaler Maßnahmen, mit denen bezifferte Vorgaben für die lichte Höhe der Decks festgelegt werden, für sich allein nicht gegen diese Verordnung.
51. Allerdings müssen solche Vorschriften sowohl mit den Bestimmungen und Zielen der Verordnung Nr. 1/2005 als auch mit den allgemeinen Grundsätzen der Union und insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang stehen.
52. Dieser Grundsatz, den insbesondere die gesetz- und verordnungsgebenden Stellen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts befolgen müssen, verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a., C‑375/08, Slg. 2010, I‑5767, Randnr. 87 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dieser Grundsatz bedeutet u. a., dass bei einer Regelung der Union, mit der mehrere Ziele verfolgt werden, von denen eines das Hauptziel ist, ein Mitgliedstaat, der im Rahmen des ihm durch eine Bestimmung dieser Regelung eingeräumten Wertungsspielraums eine Vorschrift erlässt, dieses Ziel zu beachten hat, ohne die Erreichung der anderen Ziele dieser Regelung zu verhindern. Daher muss unter Berücksichtigung dieser anderen Ziele eine solche nationale Vorschrift geeignet sein, die Erreichung dieses Hauptziels zu gewährleisten, ohne über das hinauszugehen, was hierzu erforderlich ist (vgl. entsprechend Urteil Danske Svineproducenter, Randnrn. 31, 32 und 40).
53. Unter diesen verschiedenen Gesichtspunkten sind die beiden hier betroffenen Vorgaben zu prüfen.
54. Zu den Vorgaben für die genaue lichte Mindesthöhe der Decks der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art ist festzustellen, dass die Normen, die die Vorgaben festlegen, geeignet sind, das Hauptziel des Schutzes von Tieren während des Transports, das mit der Verordnung Nr. 1/2005 verfolgt wird, zu erreichen (vgl. entsprechend Urteil Danske Svineproducenter, Randnr. 46).
55. Allerdings können Normen dieser Art, da sie auf sämtliche Transporte von Schweinen Anwendung finden, auch wenn diese nur teilweise im Gebiet des Mitgliedstaats durchgeführt werden, der die Normen aufstellt, die Erreichung der Ziele der Beseitigung der technischen Hemmnisse im Handel mit lebenden Tieren und des reibungslosen Funktionierens der Marktorganisationen, die ebenfalls mit der Verordnung Nr. 1/2005 verfolgt werden, beeinträchtigen. Daher ist zu prüfen, ob im Hinblick auf diese Ziele solche Normen für das mit dieser Verordnung verfolgte Hauptziel des Schutzes von Tieren beim Transport notwendig und angemessen sind, ohne dass sie den freien Warenverkehr sowohl bei der Ein- als auch bei der Ausfuhr (vgl. entsprechend Urteil Danske Svineproducenter, Randnr. 43) in unverhältnismäßiger Weise behindern (vgl. entsprechend Urteil vom 25. Februar 2010, Müller Fleisch, C‑562/08, Slg. 2010, I‑1391, Randnrn. 38 und 42).
56. Daher müssen bezifferte Vorgaben für die lichte Mindesthöhe der Decks, wie sie durch die Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 festgelegt werden, im angemessenen Verhältnis zum Ziel des Schutzes von Tieren beim Transport stehen und dürfen nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist.
57. In dieser Hinsicht ist insbesondere zu prüfen, ob diese Vorgaben nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um das Ziel des Schutzes des Wohlbefindens der Tiere beim Transport zu erreichen, wie es in den Anforderungen der Verordnung Nr. 1/2005 zum Ausdruck kommt, wonach zum einen die Schweine in ihrer natürlichen Haltung stehen können müssen und zum anderen genügend Platz innerhalb des Laderaums und auf jedem Zwischendeck vorhanden sein muss, um eine angemessene Luftzirkulation über den stehenden Tieren zu gewährleisten, wobei ihre natürliche Bewegungsfreiheit auf keinen Fall eingeschränkt werden darf.
58. Ferner ist auch zu prüfen, ob diese Vorgaben keine Mehrkosten und technischen Schwierigkeiten verursachen, die geeignet sind, die Erzeuger aus dem Mitgliedstaat, der sie festgelegt hat, oder die Erzeuger aus den anderen Mitgliedstaaten, die ihre Ware in oder über den erstgenannten Mitgliedstaat ausführen wollen, zu benachteiligen (vgl. entsprechend Urteil Danske Svineproducenter, Randnr. 45).
59. Da sich den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nichts für eine solche Wertung entnehmen lässt, obliegt es dem vorlegenden Gericht, die hierfür erforderlichen Prüfungen unter Berücksichtigung der Standards vorzunehmen, die im Einklang mit der Verordnung Nr. 1/2005 von den anderen Mitgliedstaaten als dem, von dem diese Normen erlassen hat, allgemein anerkannt worden sind.
60. Schon jetzt kann jedoch festgestellt werden, dass Vorgaben für die lichte Höhe der Decks bei Beförderungen von mehr als acht Stunden Dauer, wie sie in den Übergangsbestimmungen in § 36 Abs. 4 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 festgelegt sind, nicht als verhältnismäßig angesehen werden können, wenn derselbe Mitgliedstaat im Rahmen der allgemeinen Regelung weniger strenge Vorgaben wie z. B. in § 9 Abs. 1 dieser Ministerialverordnung erlassen hat.
Kontrolle der Tiere während der Beförderung
61. Nach § 9 Abs. 5 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 müssen Fahrzeuge, die für den Transport von Schweinen mit einem Gewicht von mehr als 40 kg bei Beförderungen von mehr als acht Stunden Dauer eingesetzt werden, so konstruiert sein, dass eine Inspektionshöhe von mindestens 140 cm jederzeit auf jedem Deck gemessen werden kann.
62. Dazu sieht die Verordnung Nr. 1/2005 in Art. 3 Abs. 2 Buchst. f in Verbindung mit Anhang I Kapitel II Nr. 1.1 Buchst. f vor, dass die für die Tierbeförderung verwendeten Transportmittel so konstruiert und gebaut sein müssen, dass die Tiere zur regelmäßigen Kontrolle ihres Wohlbefindens zugänglich sind. Anders als bei der durch die Richtlinie 91/628 und die Verordnung Nr. 411/98 aufgestellten Regelung sind die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1/2005 über die Kontrolle der Tiere während des Transports jedoch auf alle Transportmittel unabhängig von der Dauer der Beförderung anwendbar.
63. Somit verstößt eine nationale Maßnahme, mit der besondere Vorgaben nur für Beförderungen von mehr als acht Stunden Dauer festgelegt werden, gegen die erwähnten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1/2005, da die Tiere zur regelmäßigen Kontrolle ihres Wohlbefindens bei jeder Beförderung zugänglich sein müssen.
64. Zudem müssen, wie aus den Randnrn. 54 bis 59 des vorliegenden Urteils mutatis mutandis
folgt, bezifferte Vorgaben, mit denen eine Mindestinspektionshöhe festgelegt wird, um einen solchen Zugang zu ermöglichen, den Zielen der Verordnung Nr. 1/2005 entsprechen und zu diesen im angemessenen Verhältnis stehen.
Die für jedes Tier zur Verfügung stehende Fläche
65. Nach Anhang 2 Abschnitt D Nrn. 1 und 2 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 müssen beim Transport von Schweinen auf der Straße die Tiere über eine ihrem Gewicht entsprechende Mindestbodenfläche verfügen, die bei einem Schwein von 100 kg 0,42 m² beträgt, wenn die Beförderungsdauer acht Stunden nicht übersteigt, und 0,50 m² bei Beförderungen von längerer Dauer.
66. Dieser Aspekt beim Transport lebender Tiere ist in Art. 3 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1/2005 geregelt, wonach „[d]ie Tiere entsprechend ihrer Größe und der geplanten Beförderung über ausreichend Bodenfläche und Standhöhe [verfügen müssen]“. Insbesondere für Schweine legt Anhang I Kapitel VII Abschnitt D dieser Verordnung fest, dass die „Ladedichte bei Schweinen mit einem Gewicht von ungefähr 100 kg beim Transport 235 kg/m² nicht überschreiten“ darf, damit die Tiere liegen und in ihrer natürlichen Haltung stehen können, wobei diese sogenannte Mindestbodenfläche insbesondere je nach Beförderungsdauer um bis zu 20 % größer sein kann. Bei Schweinen von 100 kg entsprechen diese Werte einer verfügbaren Fläche von 0,42 m² und 0,50 m².
67. Daher ist festzustellen, dass bezifferte Vorgaben für die Höchstladedichte, wie sie in Anhang 2 Nrn. 1 und 2 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 enthalten sind, mit den Mindest- und Höchstanforderungen gemäß der Verordnung Nr. 1/2005 vereinbar sind (vgl. entsprechend Urteil Danske Svineproducenter, Randnr. 50).
68. Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Verordnung Nr. 1/2005 dahin auszulegen ist, dass sie es
– einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, Normen für den Transport von Schweinen auf der Straße zu erlassen, die − zur Erhöhung der Rechtssicherheit − im Einklang mit dem Ziel des Schutzes des Wohlbefindens der Tiere, ohne dabei übermäßig strenge Kriterien aufzustellen, die in dieser Verordnung vorgesehenen Anforderungen in Bezug auf die lichte Höhe der für die Tiere bestimmten Verschläge klarstellen, sofern diese Normen keine Mehrkosten und technischen Schwierigkeiten verursachen, die geeignet sind, die Erzeuger aus dem Mitgliedstaat, der die Normen erlassen hat, oder die Erzeuger aus den anderen Mitgliedstaaten, die ihre Ware in oder über den erstgenannten Mitgliedstaat ausführen wollen, zu benachteiligen, was zu prüfen dem vorlegenden Gericht obliegt; Normen, wie sie in den Übergangsbestimmungen in § 36 Abs. 4 der Ministerialverordnung Nr. 1729/2006 enthalten sind, können jedoch nicht als verhältnismäßig angesehen werden, wenn derselbe Mitgliedstaat im Rahmen der allgemeinen Regelung weniger strenge Vorschriften wie z. B. in § 9 Abs. 1 dieser Ministerialverordnung erlassen hat;
– einem Mitgliedstaat verwehrt, Normen für den Transport von Schweinen auf der Straße zu erlassen, die die in der erwähnten Verordnung vorgesehenen Anforderungen in Bezug auf die Zugänglichkeit der Tiere zur regelmäßigen Kontrolle ihres Wohlbefindens klarstellen und nur Beförderungen von mehr als acht Stunden Dauer betreffen;
– einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, Normen zu erlassen, wonach beim Transport von Schweinen auf der Straße die Tiere über eine ihrem Gewicht entsprechende Mindestbodenfläche verfügen müssen, die bei einem Tier von 100 kg bei einer Beförderungsdauer bis zu acht Stunden 0,42 m² und bei Beförderungen von längerer Dauer 0,50 m² beträgt.
Kosten
69. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 ist dahin auszulegen, dass sie es
– einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, Normen für den Transport von Schweinen auf der Straße zu erlassen, die − zur Erhöhung der Rechtssicherheit − im Einklang mit dem Ziel des Schutzes des Wohlbefindens der Tiere, ohne dabei übermäßig strenge Kriterien aufzustellen, die in dieser Verordnung vorgesehenen Anforderungen in Bezug auf die lichte Höhe der für die Tiere bestimmten Verschläge klarstellen, sofern diese Normen keine Mehrkosten und technischen Schwierigkeiten verursachen, die geeignet sind, die Erzeuger aus dem Mitgliedstaat, der die Normen erlassen hat, oder die Erzeuger aus den anderen Mitgliedstaaten, die ihre Ware in oder über den erstgenannten Mitgliedstaat ausführen wollen, zu benachteiligen, was zu prüfen dem vorlegenden Gericht obliegt; Normen, wie sie in den Übergangsbestimmungen in § 36 Abs. 4 der Ministerialverordnung Nr. 1729 vom 21. Dezember 2006 über den Schutz von Tieren beim Transport enthalten sind, können jedoch nicht als verhältnismäßig angesehen werden, wenn derselbe Mitgliedstaat im Rahmen der allgemeinen Regelung weniger strenge Vorschriften wie z. B. in § 9 Abs. 1 dieser Ministerialverordnung erlassen hat;
– einem Mitgliedstaat verwehrt, Normen für den Transport von Schweinen auf der Straße zu erlassen, die die in der erwähnten Verordnung vorgesehenen Anforderungen in Bezug auf die Zugänglichkeit der Tiere zur regelmäßigen Kontrolle ihres Wohlbefindens klarstellen und nur Beförderungen von mehr als acht Stunden Dauer betreffen, und
– einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, Normen zu erlassen, wonach beim Transport von Schweinen auf der Straße die Tiere über eine ihrem Gewicht entsprechende Mindestbodenfläche verfügen müssen, die bei einem Tier von 100 kg bei einer Beförderungsdauer bis zu acht Stunden 0,42 m² und bei Beförderungen von längerer Dauer 0,50 m² beträgt.