62018CC0056
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 4 lipca 2019 r. (
1
)
Sprawa C‑56/18 P
Komisja Europejska
przeciwko
Gminie Miasto Gdynia
i Portowi Lotniczemu Gdynia Kosakowo
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuł 108 ust. 2 TFUE – Pomoc inwestycyjna – Pomoc operacyjna – Infrastruktura lotniskowa – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Stwierdzenie nieważności przez Sąd – Istotny wymóg proceduralny – Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron
1.
W niniejszym odwołaniu Komisja Europejska dąży do uchylenia wyroku Sądu w sprawie T‑263/15 (
2
) w zakresie, w jakim Sąd stwierdził w nim nieważność art. 2–5 decyzji Komisji (UE) 2015/1586 (
3
). W decyzji tej Komisja stwierdziła, że polskie gminy Gdynia i Kosakowo przyznały spółce Port Lotniczy Gdynia‑Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej „spółką PLGK”) niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w celu pokrycia kosztów inwestycyjnych związanych z przekształceniem położonego w północnej części Polski lotniska wojskowego Gdynia‑Oksywie w lotnisko cywilne (zwaną dalej „pomocą inwestycyjną”) oraz kosztów operacyjnych związanych z funkcjonowaniem przyszłego lotniska (zwaną dalej „pomocą operacyjną”). Komisja przeanalizowała udostępnienie środków o łącznej wartości około 207,48 mln złotych polskich (PLN) (około 48,7 mln EUR). Zaskarżona decyzja zastąpiła poprzednią decyzję wydaną w tej samej sprawie, tj. decyzję Komisji 2014/883/UE (
4
), którą instytucja ta wycofała.
2.
Niniejsza sprawa wymaga, aby Trybunał rozważył w szczególności, czy wymóg zwrócenia się do zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska w toku postępowania w sprawie pomocy państwa, po istotnej zmianie przepisów prawnych, stanowi istotny wymóg proceduralny (którego naruszenie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji niezależnie od potencjalnego wpływu przedmiotowej zmiany na decyzję) lub czy też – jak wywiodę – wymóg taki istnieje tylko wtedy, gdy owa istotna zmiana mogłaby mieć wpływ na decyzję.
I. Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
3.
Względnie skomplikowane okoliczności powstania sporu zostały szczegółowo opisane w pkt 1–25 zaskarżonego wyroku. Na potrzeby niniejszego odwołania ograniczę się do następującego streszczenia.
4.
W dniu 7 września 2012 r. polskie władze zgłosiły Komisji, kierując się względami związanymi z pewnością prawa, zamiar sfinansowania wskazanej wyżej inwestycji. W późniejszym terminie polskie władze potwierdziły, że zgłoszone środki finansowe zostały już nieodwołalnie przyznane.
5.
Po wymianie korespondencji między Komisją a polskimi władzami decyzją z dnia 2 lipca 2013 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE i wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag [decyzja C(2013) 4045 final z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie środka SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2013, C 243, s. 25, zwana dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”)]. Wobec braku uwag ze strony polskich władz i zainteresowanych stron w dniu 11 lutego 2014 r. Komisja przyjęła decyzję 2014/883 stwierdzającą niezgodność pomocy państwa (zarówno inwestycyjnej, jak i operacyjnej) z rynkiem wewnętrznym. Komisja przeanalizowała przedmiotową pomoc w świetle odstępstwa określonego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE i Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13; zwanych dalej „wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej”).
6.
Gminy Kosakowo i Gdynia oraz PLGK zaskarżyły decyzję 2014/883 do Sądu (sprawy T‑215/14 i T‑217/14). W obu sprawach Rzeczpospolita Polska występowała w charakterze interwenienta. Tymczasem w dniu 7 maja 2014 r. Sąd Rejonowy Gdańsk‑Północ wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej spółki PLGK. W toku tego postępowania przed Sądem w dniu 26 lutego 2015 r. Komisja cofnęła decyzję 2014/883 i zastąpiła ją zaskarżoną decyzją. Postąpiła tak ze względu na to, iż w decyzji o wszczęciu postępowania uznano, że inwestycje w budynki dla jednostki straży pożarnej, funkcjonariuszy służby celnej, pracowników ochrony portu lotniczego oraz funkcjonariuszy policji i straży granicznej i ich wyposażenie nie stanowią pomocy państwa, a Komisja uznała, że nie powinna kwestionować tego wniosku w ostatecznej decyzji dotyczącej tego środka.
7.
W okresie między wydaniem decyzji 2014/883 a wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu 4 kwietnia 2014 r., wszedł w życie „Komunikat Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych” z dnia 31 marca 2014 r. (Dz.U. 2014, C 99, s. 3; zwany dalej „wytycznymi z 2014 r.”), który zastąpił Wytyczne w sprawie lotnictwa z 2005 r. dotyczące pomocy inwestycyjnej na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych (zwane dalej „wytycznymi z 2005 r.”) (
5
). W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że w świetle pkt 172 wytycznych z 2014 r. zasady tych wytycznych nie miały zastosowania do pomocy inwestycyjnej przyznanej przed dniem 4 kwietnia 2014 r., natychmiast miały zastosowanie do pomocy operacyjnej.
8.
W motywie 244 zaskarżonej decyzji Komisja zaznaczyła, że swą ocenę pomocy operacyjnej zawartą w motywie 227 decyzji 2014/883 oparła na ustaleniu, że „przyznanie pomocy operacyjnej, aby zapewnić realizację projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym”. Bez niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy inwestycyjnej port lotniczy w Gdyni nie istniałby, ponieważ jest on całkowicie finansowany z tej pomocy, a pomocy operacyjnej nie można udzielić na nieistniejącą infrastrukturę portu lotniczego. Natomiast w motywie 245 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że taki wniosek, bazujący na wytycznych z 2005 r., jest w jednakowym stopniu ważny w kontekście wytycznych z 2014 r. i wystarcza, aby stwierdzić, że pomoc operacyjna przyznana na rzecz operatora portu lotniczego jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. W motywach 246 i 247 zaskarżonej decyzji Komisja powołuje się na pierwszy warunek zgodności określony w wytycznych z 2014 r. (pkt 113) oraz na decyzję 2014/883, wyjaśniając, że gdyby pomoc ta nie była zgodna z wytycznymi z 2005 r., nie byłaby również zgodna z wytycznymi z 2014 r. Wreszcie w motywach 248 i 249 zaskarżonej decyzji Komisja analizuje, tytułem uzupełnienia, zgodność pomocy operacyjnej z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej.
II. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
9.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 maja 2015 r. gmina Gdynia i spółka PLGK (w niniejszym odwołaniu zwane dalej łącznie „drugą stroną postępowania”) wniosły skargę na zaskarżoną decyzję. Rzeczpospolita Polska przystąpiła do tego postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania skargi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd uwzględnił trzecie zastrzeżenie zarzutu szóstego gminy Gdynia i spółki PLGK, w ramach którego podniosły one, że Komisja naruszyła ich prawa procesowe jako zainteresowanych stron (a to wskutek pozbawienia ich możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie zastosowania nowych wytycznych z 2014 r.).
III. W przedmiocie odwołania
A.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego
1. Pierwsza część zarzutu pierwszego (błędna kwalifikacja prawna prawa zainteresowanych stron do przedstawienia uwag)
a) Streszczenie argumentów stron
10.
Komisja twierdzi, że w zaskarżonej decyzji oparła swoje rozstrzygnięcie co do niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym na dwóch niezależnych od siebie podstawach. Główną podstawą była niezgodność z rynkiem wewnętrznym samej pomocy inwestycyjnej, natomiast brak spełnienia pierwszego kryterium określonego w wytycznych z 2014 r. (co do przyczynienia się pomocy operacyjnej do osiągnięcia jasno sprecyzowanego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania) stanowił jedynie drugą, uzupełniającą podstawę. Tymczasem w swoim uzasadnieniu Sąd przyjął, że niezgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej wynika wyłącznie z zastosowania wytycznych z 2014 r.
11.
W świetle pierwszej części zarzutu pierwszego Sąd dopuścił się błędu w kwalifikacji „prawa zainteresowanych stron do przedstawienia uwag” na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, wbrew wyrokowi z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (C‑49/05 P, niepublikowanemu, EU:C:2008:259; zwanemu dalej „wyrokiem w sprawie Ferriere Nord”, pkt 78–84).
12.
Komisja wskazuje, że skoro Rzeczpospolita Polska nie wniosła skargi na zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie jej prawa do obrony lub prawa do postępowania kontradyktoryjnego, niedopuszczalne jest podnoszenie zarzutu w tym względzie na obecnym etapie.
13.
Co więcej, Komisja twierdzi, że biorąc pod uwagę fakt, iż naruszenie prawa zainteresowanych stron do przedstawienia uwag nie stanowi istotnego wymogu proceduralnego, Sąd powinien był uznać trzecie zastrzeżenie zarzutu szóstego za niedopuszczalne, a więc nie należało poddawać go analizie z urzędu.
14.
Druga strona postępowania twierdzi, że stanowisko Komisji minimalizuje znaczenie prawa zainteresowanych stron do bycia wysłuchanym przed przyjęciem decyzji. Zdaniem drugiej strony postępowania z wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709; zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Freistaat Sachsen”, pkt 56) jasno wynika, że w przypadku zmiany przepisów prawnych przed przyjęciem decyzji Komisja powinna wezwać zainteresowane strony do zajęcia stanowiska w przedmiocie zgodności tej pomocy. Druga strona postępowania twierdzi, że między stanem faktycznym i stanem prawnym w sprawie Ferriere Nord a stanem faktycznym i stanem prawnym w niniejszej sprawie zachodzą istotne różnice. W sprawie Ferriere Nord decyzja o wszczęciu postępowania i ostateczna decyzja były identyczne. Ponadto we wskazanej sprawie przyjmowane kolejno przepisy prawne były zasadniczo identyczne, co pozwoliło Trybunałowi przyjąć, że Komisja nie była zobowiązana do wezwania stron do przedstawienia uwag.
15.
W niniejszej sprawie to istotne różnice między przepisami prawnymi a obowiązkiem Komisji w zakresie wystarczającego określenia elementów jej oceny ostatecznie skłoniły Sąd do uznania obowiązku Komisji w zakresie umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag za istotny wymóg proceduralny. Wbrew argumentom Komisji o obowiązku wezwania stron do zajęcia stanowiska w przedmiocie zmian przepisów prawnych nie przesądza wpływ ewentualnych uwag na ostateczną decyzję, a raczej istotny charakter owych zmian.
16.
Zdaniem rządu polskiego prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego należy analizować w sposób bardziej ogólny jako istotny element należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Komisja powinna przestrzegać postanowień karty w stosowanych przez siebie procedurach, co oznacza, że na Komisji ciążą w tym zakresie obowiązki bardziej rygorystyczne niż te, które ciążyły na niej przed wejście m karty w życie. Rząd polski wskazuje, że w wyroku w sprawie Freistaat Sachsen (pkt 55) Trybunał orzekł, że obowiązek Komisji w zakresie umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag stanowi istotny wymóg proceduralny. Następnie w pkt 56 tego wyroku Trybunał sformułował wyjątek od tej zasady w przypadku nieistotnej zmiany przepisów prawnych, która ma miejsce przed przyjęciem decyzji. Wyjątek ten należy interpretować wąsko i pominąć w niniejszej sprawie, bowiem wytyczne z 2014 r. skutkowały istotną zmianą przepisów prawnych. Wreszcie swoim zachowaniem Komisja naruszyła prawo do obrony państwa członkowskiego będącego adresatem zaskarżonej decyzji.
b) Ocena
17.
Po raz pierwszy Trybunał odniósł się do kwestii przysługującego zainteresowanym stronom prawa do przedstawienia uwag w pkt 83 wyroku w sprawie Ferriere Nord, w którym stwierdził, że „Komisja nie wywiodła z nowych przepisów zasad i kryteriów oceny, które zmieniłyby jej analizę, oraz że w tych konkretnych okolicznościach nowe konsultacje z zainteresowanymi stronami nie były wymagane, o ile analiza ta nie mogła mieć wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji”. Wskazuję, że Trybunał wyraźnie odniósł się do potencjalnego wpływu zmiany przepisów prawnych na decyzję.
18.
Trybunał zajął później stanowisko w tej kwestii w wyroku w sprawie Freistaat Sachsen, pkt 55 i 56. W wyroku tym Trybunał nie odniósł się wyraźnie do potencjalnego wpływu zmiany przepisów prawnych na decyzję, lecz stwierdził, że „w sytuacji gdy Komisja decyduje się wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie planu pomocy, powinna ona umożliwić zainteresowanym stronom, w tym zainteresowanemu przedsiębiorstwu lub zainteresowanym przedsiębiorstwom, przedstawienie uwag. Przepis ten ma charakter wymogu formalnego […]. Wynika z tego, że w sytuacji gdy przepisy prawne, w czasie których obowiązywania państwo członkowskie dokonało zgłoszenia planowanej pomocy, zmieniły się na krótko przed wydaniem przez Komisję decyzji, instytucja ta powinna, w celu wydania rozstrzygnięcia, tak jak jest do tego zobowiązana, na podstawie nowych przepisów, zwrócić się do zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności tej pomocy z tymi ostatnimi. Inaczej może być wyłącznie w przypadku, gdy nowe przepisy prawne nie wprowadzają, w porównaniu z obowiązującymi poprzednio, żadnej istotnej zmiany” (podkreślenie moje; w wyroku tym Trybunał przytacza wyrok Ferriere Nord, pkt 68–71).
19.
Chciałbym zwrócić uwagę, że wyrok w sprawie Freistaat Sachsen, a w szczególności i jego pkt 56, dotyczył innego zagadnienia prawnego niż to, które było analizowane w sprawie Ferriere Nord. W sprawie Freistaat Sachsen chodziło o to, czy stosując rozporządzenie nr 70/2001 przy rozstrzyganiu w tej sprawie Komisja dopuściła się naruszenia zasady lex retro non agit. Rozporządzenie to było wówczas nowe i wyznaczyło kategorie pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw jako zgodne z rynkiem wewnętrznym i niepodlegające wymogowi zgłoszenia na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Weszło ono w życie po zgłoszeniu środka pomocy Komisji. Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w przedmiocie stosowania tego rozporządzenia, a zatem pkt 56 wyroku Freistaat Sachsen należy oceniać z tej perspektywy.
20.
Według mnie niniejsza sprawa jest podobna do sprawy Ferriere Nord, w której Komisja nie skonsultowała się z zainteresowanymi stronami w sprawie warunków zgodności określonych w wytycznych, które weszły w życie przed przyjęciem zaskarżonej decyzji. Właśnie na tym tle faktycznym Trybunał nie uznał, żeby taka konsultacja miała charakter istotnego wymogu proceduralnego.
21.
Pomimo wyroku Ferrier Nord w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że brak konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie nowych wytycznych z 2014 r. stanowił naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, skutkujące stwierdzeniem nieważności wadliwego środka bez konieczności badania, czy rozstrzygnięcie sprawy byłoby odmienne w braku tego uchybienia proceduralnego (pkt 81 i 83).
22.
Jak wspomniano w pkt 2 niniejszej opinii, w niniejszej sprawie doszedłem do wniosku, że wymóg konsultacji z zainteresowanymi stronami w toku postępowania istnieje tylko wtedy, gdy istotna zmiana przepisów prawnych mogłaby mieć wpływ na ostateczną decyzję.
23.
Uważam bowiem, że stanowisko, które zupełnie pomijałoby taki wpływ, byłoby niespójne z orzecznictwem Trybunału. Trybunał dąży do zachowania podstawowego, a zatem wyjątkowego charakteru wymogów, które stanowią istotny wymóg proceduralny. Jak zauważyła rzecznik generalna E. Sharpston w swojej opinii w sprawie Hiszpania/Komisja, C‑114/17 P, EU:C:2018:309, pkt 95, „Trybunał orzekł, że naruszenie istotnego wymogu proceduralnego pociąga za sobą stwierdzenie nieważności aktu dotkniętego tym uchybieniem […]. W tym kontekście […] jedynie wymogi proceduralne nierozerwalnie związane z powstaniem i wyrażeniem woli przez organ przyjmujący mają istotne znaczenie. Przestrzeganie tych wymogów leży w interesie ogólnym […]. Wymogi te są na tyle podstawowe, że każde ich naruszenie implikuje stwierdzenie nieważności późniejszego aktu niezależnie od tego, czy wynik postępowania mógłby być inny, gdyby były one przestrzegane” (
6
).
24.
Ponadto, po pierwsze, należy zauważyć, że Sąd wydaje się pomijać fakt, że w sprawach dotyczących pomocy państwa zainteresowane strony nie mają prawa do obrony ani prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją, a ich rolą jest jedynie udzielenie wszystkich informacji potrzebnych Komisji (
7
).
25.
Postępowanie administracyjne w sprawie pomocy państwa jest wszczynane wyłącznie przeciwko państwu członkowskiemu odpowiedzialnemu za przyznanie pomocy. To państwo członkowskie jest również adresatem ostatecznej decyzji Komisji, co uzasadnia uprzywilejowany status państwa członkowskiego w zakresie kontaktów z Komisją (
8
), a w szczególności w zakresie przysługującego mu prawa do uczciwej obrony (
9
).
26.
Stanowi to kontrast z ograniczonymi prawami procesowymi zainteresowanych stron w sprawach dotyczących pomocy państwa: konsultacje z nimi mają na celu jedynie uzyskanie od nich wszystkich niezbędnych informacji, aby Komisja mogła oprzeć swe przyszłe działania na wszystkich istotnych faktach (
10
). Zasadniczą rolą zainteresowanych stron jest zatem służenie Komisji za jedno ze „źródeł informacji” (
11
). Sam rząd polski przyznaje zresztą w swoich uwagach, że prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag „nie jest równoznaczne” z prawem do obrony przysługującym zainteresowanemu państwu członkowskiemu.
27.
Tym samym zainteresowane strony nie odgrywają szczególnej roli w postępowaniu i nie mogą wyraźnie powoływać się na prawa tak znaczące jak prawa przysługujące pozwanemu państwu członkowskiemu (
12
) – prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniu jest uprawnieniem przysługującym osobom, wobec których wszczęto postępowanie (
13
). W szczególności zainteresowane strony nie mogą powoływać się na prawo do polemizowania z Komisją w takim samym zakresie, jak może to czynić państwo członkowskie (
14
). Jedyne przysługujące im prawo powinno być związane z postępowaniem administracyjnym, o ile jest to konieczne ze względu na szczególne okoliczności sprawy (
15
).
28.
W związku z powyższym, jak Sąd słusznie orzekł, sądy Unii nie mogą, na podstawie ogólnych zasad prawnych, takich jak prawo do rzetelnego procesu, prawo do bycia wysłuchanym, prawo do dobrej administracji czy prawo do równego traktowania, rozszerzać zakresu praw procesowych przyznanych zainteresowanym stronom przez traktat i prawo wtórne w postępowaniu w przedmiocie kontroli pomocy państwa (
16
). Postępowanie na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE ma zatem charakter postępowania inter partes jedynie w stosunku do danego państwa członkowskiego, a nie w stosunku do zainteresowanych stron (
17
).
29.
Po drugie, należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie orzekł, że Komisja powinna była wszcząć nowe formalne postępowanie na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. Zarzucił on Komisji jedynie to, że dopuściła się naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, pozbawiając zainteresowane strony możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r.
30.
Podzielam stanowisko Komisji, zgodnie z którym z pkt 55 i 56 wyroku w sprawie Freistaat Sachsen wynika, że w odniesieniu do zainteresowanych stron w postępowaniu w sprawie pomocy państwa konieczne jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy „istotnym wymogiem proceduralnym” wynikającym z art. 108 ust. 2 TFUE a innymi prawami procesowymi (które nie są nierozerwalnie związane z wyrażeniem woli Komisji w decyzji opartej na art. 108 ust. 2 TFUE) (
18
). Do praw tych należy prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w przedmiocie przepisów, które Komisja zamierza zastosować przy ocenie danego środka. To właśnie to prawo było przedmiotem sporu w sprawie Ferriere Nord i w tym wyroku Trybunał nie uznał go za „istotny wymóg proceduralny” (co przyznaje nawet rząd polski w pkt 13 swojej odpowiedzi).
31.
Spoczywający na Komisji obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego stanowi istotny wymóg proceduralny (wyrok Freistaat Sachsen, pkt 55, 56). W niniejszej sprawie Komisja dopełniła tego obowiązku poprzez publikację decyzji o wszczęciu postępowania. Jako że Komisja nie oparła się na nowych faktach, nie była ona zobowiązana do ponownego wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ani ponownego wzywania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag. W odniesieniu do sytuacji, gdy do zmiany przepisów prawnych dochodzi w toku postępowania, Trybunał orzekł, że przeprowadzanie nowych konsultacji z zainteresowanymi stronami nie jest konieczne, jeśli zmiana ta jest zasadniczo identyczna i nie może zmienić pierwotnej analizy zaproponowanej przez Komisję (wyrok Ferriere Nord, pkt 79–83), przy czym, jak wyjaśnię poniżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym samym scenariuszem.
32.
Gdyby konsultacje z zainteresowanymi stronami można było uznać za istotny wymóg proceduralny, w sytuacji gdy przepisy prawne ulegają zmianie w toku postępowania (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), Trybunał nie przystąpiłby w sprawie Ferriere Nord do analizy wpływu nowych przepisów prawnych na poczynione przez Komisję ustalenia. Ponadto taki wniosek oznaczałby przyznanie prawa do obrony zainteresowanym stronom, wbrew przytoczonemu powyżej orzecznictwu. Nawet przy takim założeniu z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że naruszenie prawa do obrony, które jest prawem silniejszym niż prawo do przedstawienia uwag, skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że gdyby nie doszło do tej nieprawidłowości, wynik tego postępowania mógłby być inny (
19
).
33.
Jeżeli bowiem obowiązek taki jak rozpatrywany w niniejszej sprawie zostałby uznany za istotny wymóg proceduralny, zakładający automatyczne stwierdzenie nieważności decyzji naruszającej ten obowiązek, moglibyśmy znaleźć się w sytuacji, w której prawa zainteresowanych stron byłyby lepiej chronione niż te same prawa przysługujące samym stronom postępowania (stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bowiem co do zasady wykazania, że naruszenie prawa do obrony niekorzystnie wpłynęło na sytuację adresata decyzji).
34.
Jest tak a fortiori dlatego, że byłoby to sprzeczne z orzecznictwem dotyczącym przysługującego państwom członkowskim prawa do obrony (które stanowi prawo silniejsze niż prawo do przedstawienia uwag): przykładowo Trybunał orzekł, że nie było uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji przyjętej po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji dotyczącej zgodności pomocy państwa, mimo że nowa decyzja uwzględniała warunek, w zakresie którego nie skonsultowano się z państwem członkowskim (
20
). Podobnie Trybunał orzekł, że nie należy stwierdzać nieważności decyzji pomimo uwzględnienia w niej uwag przedstawionych przez zainteresowane strony, które nie zostały przekazane zainteresowanemu państwu członkowskiemu, by mogło się do nich odnieść (
21
). W tych sprawach Trybunał wyraźnie ocenił, czy gdyby Komisja wstrzymała się od stosowania warunków, o których państwo członkowskie nie zostało poinformowane z naruszeniem przysługującego mu prawa do obrony, zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.
35.
Można dodać, że gdyby Trybunał miał pominąć analizę wpływu przyjęcia nowych wytycznych na decyzję, mogłoby to prowadzić do nieuwzględnienia sytuacji takich jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której co prawda doszło do zmiany przepisów prawnych, ale przedmiotową pomocą była pomoc operacyjna, której niezgodność z rynkiem wewnętrznym nie wynikała z przepisów prawnych mających zastosowanie do tego rodzaju pomocy, lecz z niezgodności z rykiem wewnętrznym głównej pomocy służącej wsparciu realizacji projektu portu lotniczego (pomocy inwestycyjnej).
36.
Udostępniony kapitał miał pokryć zarówno koszty inwestycji (tj. przekształcenia lotniska: pomoc inwestycyjna), jak i koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem przekształconego lotniska w początkowym okresie jego eksploatacji (pomoc operacyjna).
37.
Wskazane przez Sąd uchybienie proceduralne dotyczyło jedynie pomocy operacyjnej.
38.
Odnoszę się tutaj do faktycznego brzmienia motywu 244 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 8 niniejszej opinii). Wniosek zawarty w tym motywie ma charakter wyraźnie autonomiczny i w żaden sposób nie jest uzależniony od wytycznych Komisji. Zachowuje on aktualność zarówno na gruncie wytycznych z 2014 r., jak i wytycznych z 2005 r., lub, w tym zakresie, wytycznych w sprawie pomocy regionalnej.
39.
W istocie w pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd dostrzegł bowiem wyraźny związek między pomocą inwestycyjną a pomocą operacyjną.
40.
Sąd stwierdził jednak, że wystąpiła pewna nieścisłość dotycząca przepisów prawnych, na których oparty jest ten związek.
41.
Jego zdaniem nieścisłość ta wynikała z różnicy między treścią przepisów prawnych wskazanych w motywie 245 zaskarżonej decyzji a treścią przepisów wskazanych w motywach 227 i 228 decyzji 2014/883, a także z trybu sporządzenia tej drugiej decyzji.
42.
Chociaż w niniejszym odwołaniu nie zaprzeczono tej różnicy, podzielam stanowisko Komisji, zgodnie z którym tego rodzaju różnica w treści przepisów prawnych ostatecznie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem u podstaw decyzji o uznaniu pomocy operacyjnej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym leży (przede wszystkim) zasada ogólnej logiki wywiedziona z art. 107 TFUE, która ma zastosowanie w każdym przypadku.
43.
Otóż w motywie 244 zaskarżonej decyzji Komisja powołała się na motyw 227 decyzji 2014/883, powtarzając wyciągnięty w niej wniosek, że „przyznanie pomocy operacyjnej, aby zapewnić realizację projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym” (podkreślenie moje). W następnym zdaniu motywu 244 Komisja uzasadniła ten wniosek następująco: „[b]ez pomocy inwestycyjnej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym port lotniczy w Gdyni nie istniałby, ponieważ jest on całkowicie finansowany z tej pomocy, a pomocy operacyjnej nie można udzielić na nieistniejącą infrastrukturę portu lotniczego”.
44.
Nader formalistyczne podejście Sądu w zaskarżonym wyroku było już przedmiotem krytyki w doktrynie (
22
): „Pomimo różnic [między poszczególnymi wytycznymi] Sąd pominął ważny aspekt. Komisja stwierdziła, że pomoc dla portu lotniczego w Gdyni była niezgodna z rynkiem wewnętrznym, bowiem stanowiła finansowanie powielonej, a tym samym zbędnej infrastruktury. Położone w pobliżu lotnisko w Gdańsku nie działało na pełnych obrotach i nie zachodziła potrzeba budowy kolejnego lotniska. Sąd nie zbadał, czy różnice w sformułowaniach wytycznych w sprawie pomocy regionalnej i wytycznych dotyczących lotnictwa miałyby jakiekolwiek znaczenie dla przyjęcia przez Komisję, że infrastruktura nie służyła uzasadnionemu celowi porządku publicznego. Rzeczpospolita Polska nie twierdziła (co było rozważne z jej strony), że nie można jej zabronić marnowania pieniędzy. Co się wydarzy w tym stanie rzeczy? Komisja prawdopodobnie ponownie doprowadzi do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, rozwiąże problem związany z podstawą prawną oceny, zajmie się szeregiem innych kwestii podniesionych przez Trybunał, takich jak odmienna analiza pomocy operacyjnej i inwestycyjnej, i ponownie wyda decyzję negatywną. Jest raczej nie do pomyślenia, by Komisja przyznała, że pomoc na zbędną infrastrukturę jest zgodna z rynkiem wewnętrznym”.
45.
Należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji Komisja jedynie pomocniczo stwierdziła niezgodność pomocy operacyjnej również z wytycznymi z 2014 r.
46.
Posunąłbym się nawet do stwierdzenia, że niefortunne ze strony Komisji było przytoczenie tego uzupełniającego argumentu, na którym następnie Sąd się skupił i który zinterpretował (błędnie) jako przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
47.
W mojej ocenie w zaskarżonej decyzji Komisja powinna była oprzeć wniosek o niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym jedynie na uzasadnieniu przedstawionym w motywach 244 i 245 tej decyzji (zob. pkt 8 niniejszej opinii).
48.
Powstaje co prawda pytanie, dlaczego Komisja zwyczajnie nie sprostowała poprzedniej decyzji zamiast przyjmować nową decyzję (co wiązało się z nowym postępowaniem). Jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, w niniejszej sprawie nie było jednak takiej możliwości, ponieważ udostępnienie mniejszych środków wymagało ponownego przeprowadzenia testu prywatnego inwestora (w celu ustalenia, czy nie doszło do uzyskania korzyści gospodarczej).
49.
W związku z powyższym pojawia się również pytanie, na jakim etapie postępowania administracyjnego istotny wymóg proceduralny faktycznie powstaje. Jak wywodziła Komisja na rozprawie, dzieje się tak w sytuacji, w której Komisja nabiera wątpliwości co do zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym. Od tego momentu Komisja jest zobowiązana opublikować decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w Dzienniku Urzędowym. Tym samym istotnym wymogiem proceduralnym jest to, aby w drodze tej publikacji wszystkie zainteresowane strony (konkurenci, odbiorcy pomocy itp.) oraz wszystkie państwa członkowskie uzyskały możliwość przedstawienia uwag w przedmiocie badanego przez Komisję środka.
50.
Jeżeli zatem w toku postępowania przed Komisją dochodzi do zmiany przepisów prawnych, a zmiana jest istotna i może mieć wpływ na wynik oceny zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja może wezwać państwo członkowskie do przedstawienia uwag. Może to jednak uczynić tylko państwo członkowskie (a nie zainteresowane strony) i, co istotne, sytuacja taka nie stanowi istotnego wymogu proceduralnego.
51.
Mimo to druga strona postępowania zasadniczo wywodzi, że stanowisko, przy którym obstaje Komisja, jest sprzeczne z kartą i przeczy temu, że Unia jest wspólnotą, w której panuje praworządność, a także ogranicza prawo zainteresowanych stron (spółki PLGK jako beneficjenta pomocy) i Rzeczypospolitej Polskiej do przedstawienia uwag. Ponadto druga strona postępowania twierdzi, że karta zobowiązuje Komisję do uwzględnienia prawa zainteresowanych stron do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji w sprawie pomocy państwa.
52.
Tymczasem wystarczy wskazać, że wejście w życie karty nie zmieniło charakteru praw przyznanych na podstawie art. 108 ust. 2 i 3 TFUE. Ponadto kontrola pomocy państwa nie jest postępowaniem administracyjnym wszczynanym przeciwko beneficjentowi pomocy, a karta nie ma na celu zmiany charakteru kontroli pomocy państwa wprowadzonej przez traktat FUE ani przyznania osobom trzecim prawa do kontroli, którego art. 108 TFUE nie przewiduje (
23
).
53.
Druga strona postępowania twierdzi wreszcie, że zastosowana przez Komisję w niniejszej sprawie praktyka administracyjna stoi w sprzeczności z podejściem stosowanym w innych sprawach, i powołuje się w tym zakresie na publikację przez Komisję wezwania do przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. Wezwanie to zostało wystosowane do państw członkowskich i portów lotniczych, które otrzymały pomoc w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Komisję (Dz.U. 2014, C 113, s. 30). Konsultacje te miały miejsce po przyjęciu decyzji 2014/883, ale przed przyjęciem zaskarżonej decyzji. Zdaniem drugiej strony postępowania fakt pozbawienia tak rządu polskiego, jak i jej samej możliwości przedstawienia takich uwag stanowi przejaw dyskryminacji.
54.
Nie uważam, aby podawało to w wątpliwość moją ocenę przedstawioną powyżej. Wskazane wyżej wezwanie do przedstawienia uwag jest zwyczajowo stosowaną czynnością w podobnych sytuacjach i przejawem dobrej administracji ze strony Komisji. Wezwania tego nie można w żadnym wypadku przenosić na grunt niniejszej sprawy i nie stanowi ono decyzji o wszczęciu nowego formalnego postępowania wyjaśniającego ani uzupełnienia takiej decyzji.
55.
Z powyższych względów należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego odwołania.
2. Część druga zarzutu pierwszego i zarzut drugi odwołania (błędna interpretacja i zastosowanie wyroku Ferriere Nord i decyzji Komisji)
a) Streszczenie argumentów stron
56.
Jak wynika z części drugiej zarzutu pierwszego odwołania, nawet gdyby przyjąć – jak to uczynił Sąd – że niezgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej wynikała tylko z zastosowania wytycznych z 2014 r. (quod non), Sąd błędnie zinterpretował i zastosował w tym względzie wyrok Ferriere Nord w zakresie, w jakim regulacje zastosowane przy ocenie pomocy operacyjnej były co do istoty takie same jak regulacje zastosowane w decyzji 2014/883, przyjęte na podstawie wytycznych z 2005 r., a tym samym uwagi zainteresowanych stron co do wytycznych z 2014 r. nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w tym zakresie.
57.
Po pierwsze, Komisja podnosi, że w każdym wypadku zarzut ten był nieskuteczny, bowiem zaskarżona decyzja opiera się na wspomnianych już dwóch niezależnych podstawach. Po drugie, Komisja jest zdania, że nawet przy założeniu, że u podstaw zaskarżonej decyzji leżały wyłącznie wytyczne z 2014 r., Sąd powinien był – w ślad za wyrokiem Ferriere Nord – wziąć pod uwagę okoliczność, że sporne regulacje zawarte w wytycznych z 2014 r. były zasadniczo zbieżne z regulacjami zawartymi w wytycznych z 2005 r. Po trzecie, pierwszy warunek zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej przyznanej portom lotniczym, określony w pkt 113 wytycznych z 2014 r., jest zasadniczo zbieżny z warunkiem określonym w wytycznych z 2005 r. Wreszcie w swojej skardze w pierwszej instancji skarżący jedynie zakwestionowali możliwość zastosowania wytycznych z 2014 r., nie przedstawiając przy tym stanowiska w przedmiocie sposobu zastosowania określonych w nich warunków.
58.
Druga strona postępowania wskazuje, że jej zarzut był dopuszczalny przed Sądem niezależnie od możliwości podniesienia go przez Sąd z urzędu, gdyż stanowił on zwykłe rozwinięcie argumentacji zawartej w skardze w pierwszej instancji. Ponadto druga strona postępowania twierdzi, że zasadniczo odmienny charakter wytycznych zastosowanych przez Komisję wynika z: a) faktu, że pierwsze wytyczne dotyczą pomocy regionalnej, a drugie dotyczą pomocy sektorowej; oraz b) szeregu aspektów, które już przedstawiono powyżej. Wreszcie Sąd nie był zobowiązany do zbadania, czy zmiana przepisów prawnych miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
59.
Rząd polski twierdzi, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo wskazano istotne zmiany wytycznych z 2014 r. w stosunku do wytycznych z 2005 r. Ponadto rząd polski twierdzi, że zmiana podstawy prawnej wytycznych jest istotna, bowiem w świetle brzmienia art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE w stosunku do brzmienia art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE ten ostatni przepis wprowadził nowy warunek. Z tego też względu w świetle wytycznych z 2014 r. [przyjętych na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE] Komisja powinna uwzględnić możliwe zakłócenia konkurencji spowodowane przyznaniem pomocy, tj. przesłankę, która nie istniała na gruncie wytycznych z 2005 r. [przyjętych na mocy art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE].
60.
W zarzucie drugim Komisja wywodzi, że stwierdzona przez Sąd w motywie 89 zaskarżonego wyroku niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji opiera się na błędnej interpretacji przedstawionego w motywie 244 zaskarżonej decyzji uzasadnienia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, według której uzasadnienie to opierało się na wytycznych z 2014 r. oraz decyzji 2014/883. Błędna interpretacja motywu 244 zaskarżonej decyzji wynikała z błędnej interpretacji jej motywu 245.
61.
Użyty w motywie 245 zaskarżonej decyzji zwrot „ważny w kontekście [wytycznych z 2014 r.]” nie oznacza, że wynika on z tych wytycznych. Chodzi o to, że nie może on być wzruszony przez zastosowanie regulacji zawartych w wytycznych z 2014 r. Z przytoczonego wyżej motywu 245 zaskarżonej decyzji wynika, że niezgodność pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, stanowiąca konsekwencję niezgodności pomocy inwestycyjnej, jest niezależna od wytycznych z 2014 r. Nieznaczna „nieścisłość” dotycząca decyzji 2014/883, na którą zwrócił uwagę Sąd w pkt 85 zaskarżonego wyroku, nie może rodzić wątpliwości co do zasadności wyżej wspomnianej tezy zaskarżonej decyzji.
62.
Zdaniem Komisji stwierdzając w pkt 86 zaskarżonego wyroku, że zainteresowanym stronom należało umożliwić zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności pomocy operacyjnej w ramach formalnego postępowania administracyjnego, Sąd wykroczył poza granice wniesionej do niego skargi. Wynika to – jak sam Sąd przyznaje w tym samym punkcie wyroku – z faktu, że uzasadnienie niezgodności pomocy operacyjnej nie znajduje oparcia w wytycznych z 2014 r. Wniosek taki zaiste wypływa jedynie z art. 107 ust. 1 TFUE i przyjęcie, że zostałby wywiedziony na gruncie pierwszych lub drugich wytycznych – jak orzekł Sąd w pkt 87 zaskarżonego wyroku – jest konsekwencją błędnej oceny.
63.
Druga strona postępowania podnosi, po pierwsze, że zarzut drugi odwołania Komisji odnosi się do pkt 84–87 zaskarżonego wyroku. Chodzi tu jednak o kwestie, które Sąd poruszył jedynie pomocniczo, a zatem zarzut ten jest nieskuteczny. Po drugie, druga strona postępowania podnosi, że zarzut drugi odwołania jest niedopuszczalny, ponieważ dotyczy on okoliczności faktycznej. Po trzecie, druga strona postępowania twierdzi, że przyczyną niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest brak konsultacji z zainteresowanymi stronami, a nie względy uzasadniające niezgodność z rynkiem wewnętrznym.
64.
W odniesieniu do zarzutu drugiego rząd polski podnosi, że Komisja poczyniła założenia co do treści i zakresu uwag, jakie ów rząd i zainteresowane strony przedstawiłyby, gdyby dysponowały taką możliwością. Ponadto w motywie 245 zaskarżonej decyzji Komisja wyraźnie powołuje się na zasady określone w pkt 113 wytycznych z 2014 r., a w motywie 246 zastosowała pierwszy warunek określony w tym punkcie wytycznych.
b) Ocena
65.
Biorąc pod uwagę uznanie za zasadną części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania w zakresie, w jakim obowiązek konsultacji ze stronami, w sytuacji gdy w toku postępowania dochodzi do istotnej zmiany przepisów prawnych, nie stanowi istotnego wymogu proceduralnego, w ramach części drugiej zarzutu pierwszego i w ramach zarzutu drugiego Komisja zwraca się do Trybunału o dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie instytucja ta była rzeczywiście zobowiązana do przestrzegania obowiązku konsultacji z zainteresowanymi stronami.
66.
Druga strona postępowania podnosi kwestię dopuszczalności zarzutu drugiego odwołania (zob. pkt 63 i nast. niniejszej opinii). Argumentów tych nie można jednak uznać za trafne, skoro Komisja jest uprawniona do zakwestionowania pkt 81–88 zaskarżonego wyroku. Jest tak dlatego, że we wskazanych punktach Sąd przedstawia swoje stanowisko wobec argumentacji Komisji dotyczącej sprawy Ferriere Nord, opierając swoje rozumowanie między innymi na tym orzecznictwie. Uważam zatem, że w niniejszej sprawie dokonana przez Sąd wykładnia treści zaskarżonej decyzji (i decyzji 2014/883) nie jest aspektem, który wykracza poza zakres kontroli przeprowadzanej przez Trybunał.
67.
Zgodnie z rozumowaniem Sądu prawo do przedstawienia nowych uwag powstaje z chwilą wejścia w życie nowych wytycznych w toku prowadzonego postępowania. Podzielam jednak stanowisko Komisji, zgodnie z którym, na gruncie sprawy Ferriere Nord, aby stwierdzić, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, Sąd musiałby ustalić, że decyzja stwierdzająca niezgodność pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym znajdowała oparcie wyłącznie w wytycznych z 2014 r. i że istotnie zmieniły one treść wytycznych z 2005 r. (to znaczy musiałby przeanalizować, czy zastosowanie nowych wytycznych mogłoby in concreto mieć wpływ na uzasadnienie zaskarżonej decyzji).
68.
Sąd niczego takiego nie uczynił. Zamiast tego, aby uznać argumentację Komisji za nietrafną, Sąd dokonał in abstracto porównania uregulowań i podstawy prawnej wytycznych z 2014 r. i wytycznych z 2005 r. (zob. pkt 73–77 zaskarżonego wyroku). Sąd nie ustalił również, że pierwszy warunek związany z przedmiotem wspólnego zainteresowania (będący przedmiotem analizy w motywie 246 zaskarżonej decyzji) diametralnie różnił się od warunków określonych w wytycznych z 2005 r. W pkt 76 i 84 zaskarżonego wyroku Sąd oparł się jedynie na podstawie prawnej tych dwóch uregulowań, by stwierdzić, że istnieje zbieżność między przewidzianymi przez nie warunkami.
69.
Tymczasem w sprawie Ferriere Nord Trybunał nie poprzestał w swojej analizie na abstrakcyjnym porównaniu treści uregulowań z 1994 r. i nowych uregulowań z 2001 r., jak można by przypuszczać po lekturze pkt 56 wyroku Freistaat Sachsen. Zamiast tego Trybunał odniósł się do nowych uregulowań z 2001 r., które zastosowano w spornej decyzji, a następnie zbadał, czy zawierały one istotne zmiany w stosunku do uregulowań z 1994 r. Analiza Trybunału dotyczyła zatem nowych uregulowań z 2001 r., które Komisja zastosowała w tym konkretnym przypadku (zob. pkt 78, 82 i 83 wyroku Ferriere Nord). Wynika stąd, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa w związku z interpretacją powyższego orzecznictwa Trybunału.
70.
Ponadto należy wziąć pod uwagę specyfikę niniejszej sprawy, która odróżnia ją od spraw Freistaat Sachsen i Ferriere Nord, czyli fakt zastąpienia
decyzji 2014/883 zaskarżoną decyzją. W związku z powyższym Sąd powinien skoncentrować swoje porównanie nie tylko na zastosowanych uregulowaniach wytycznych z 2005 r. i wytycznych z 2014 r. (jak miało to miejsce w przypadku sprawy Ferriere Nord), lecz również na treści dwóch decyzji Komisji dotyczących pomocy operacyjnej przyznanej spółce PLGK.
71.
Z zaskarżonej decyzji (motywy 244 i 245) wynika, że ewentualne uwagi drugiej strony postępowania nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ani na zaskarżoną decyzję, a w szczególności na ocenę zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, bowiem u źródeł tej niezgodności leży pomoc inwestycyjna przyznana w celu przekształcenia i rozpoczęcia eksploatacji portu lotniczego Gdynia‑Kosakowo (zob. również motyw 246 zaskarżonej decyzji).
72.
Podzielam stanowisko Komisji, zgodnie z którym – jak wynika z wyroku Ferriere Nord – analiza wpływu naruszenia prawa zainteresowanych stron do zajęcia stanowiska w przedmiocie nowych wytycznych wymaga uwzględnienia treści przyjętej decyzji (kryterium obiektywne), a nie samego wniosku – jak twierdzą rząd polski i Sąd (pkt 83 zaskarżonego wyroku) – który Komisja mogła wywieść na podstawie nowych wytycznych (kryterium subiektywne).
73.
Co więcej, nawet gdyby oprzeć analizę na takich wywodach (quod non), to z uwag na piśmie przedstawionych przez drugą stronę postępowania wynika, że jej stanowisko co do wytycznych z 2014 r. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym.
74.
Jak dostrzegliśmy powyżej, w związku z błędnie dokonaną przez Sąd interpretacją uzasadnienia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym z motywu 244 zaskarżonej decyzji jasno wynika, że główną przyczyną tej niezgodności było uznanie za niezgodną samej pomocy inwestycyjnej.
75.
Tymczasem, jak zauważył sam Sąd w pkt 86 zaskarżonego wyroku, niezgodność pomocy operacyjnej oparta na niezgodności pomocy inwestycyjnej nie wynika z warunku wyraźnie określonego w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej czy wytycznych z 2014 r. Ponadto w świetle okoliczności, że wytyczne z 2014 r. nie miały zastosowania do pomocy inwestycyjnej – której niezgodność nie jest kwestionowana – zastosowanie wytycznych z 2014 r. do pomocy operacyjnej zwyczajnie nie mogło zmienić rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
76.
Z powyższych rozważań wynika, że również część druga zarzutu pierwszego i zarzut drugi zasługują na uwzględnienie. Należy zatem uchylić zaskarżony wyrok i oddalić zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego w pierwszej instancji jako bezzasadne, a w każdym razie nieskuteczne. W związku z tym należy odesłać sprawę do Sądu w celu rozpoznania pozostałych pięciu zarzutów skargi.
B.
Zarzut trzeci odwołania (nieproporcjonalność pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku)
77.
Tytułem pomocniczym, na wypadek gdyby Trybunał oddalił poprzednie zarzuty odwołania, Komisja podnosi, że pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, stwierdzający nieważność art. 2–5 zaskarżonej decyzji w całości, jest nieproporcjonalny oraz że Sąd błędnie przyjął, że rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji nie mają charakteru rozdzielnego. Druga strona postępowania, jak również rząd polski podnoszą zasadniczo, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
78.
Z uwagi na to, że należy uwzględnić zarzuty pierwszy i drugi, a zarzut trzeci odwołania przedstawiono jedynie pomocniczo, jestem zdania, że Trybunał nie ma obowiązku go rozpoznawać.
IV. Wnioski
79.
Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał:
(i)
uchylił wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie T‑263/15, Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisja;
(ii)
oddalił zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego w pierwszej instancji jako bezzasadne, a w każdym razie nieskuteczne;
(iii)
odesłał sprawę do Sądu w celu rozpoznania pozostałych pięciu zarzutów skargi; oraz
(iv)
zdecydował, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Wyrok z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia‑Kosakowo/Komisja, EU:T:2017:820 (zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
(
3
)	Decyzja z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia‑Kosakowo [notyfikowana jako dokument C(2015) 1281)] (Dz.U. 2015, L 250, s. 165; zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).
(
4
)	Decyzja z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia‑Kosakowo [notyfikowana jako dokument C(2014) 759] (Dz.U. 2014, L 357, s. 51; zwana dalej „decyzją 2014/883”).
(
5
)	Komunikat Komisji – Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. 2005, C 312, s. 1).
(
6
)	Podkreślenie moje. Trybunał odrzucił ten zarzut jako niedopuszczalny, a zatem nie rozstrzygnął go co do istoty. W opinii przytoczono wyrok z dnia 20 października 1987 r., Hiszpania/Komisja, 128/86, EU:C:1987:447, pkt 25; opinię rzecznika generalnego N. Fennelly’ego w sprawie Komisja/ICI, C‑286/95 P i C‑287/95 P, EU:C:1999:578, pkt 22–26; oraz wyrok z dnia 6 kwietnia 2000 r., Komisja/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, pkt 42, 52.
(
7
)	Zobacz wyroki: z dnia 12 lipca 1973 r., Komisja/Niemcy, 70/72, EU:C:1973:87, pkt 19; z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154), pkt 59; z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 80–83.
(
8
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 8 lipca 2004 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, T‑198/01, EU:T:2004:222, pkt 61 (odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał).
(
9
)	Wyrok z dnia 18 listopada 2004 r., Ferriere Nord/Komisja, T‑176/01, EU:T:2004:336, pkt 74.
(
10
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 12 lipca 1973 r., Komisja/Niemcy, 70/72, EU:C:1973:87, pkt 19, wyrok z dnia 14 stycznia 2004 r., Fleuren Compost/Komisja, T‑109/01, EU:T:2004:4, pkt 41. Zobacz także w tym względzie L. Ortiz Blanco (ed.), EC Competition Procedure, Second Edition, 2006, Oxford, s. 840 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
11
)	Wyroki: z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 81, 82; z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja i Hiszpania/Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo, C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, pkt 180, 181. Zobacz także wyroki: z dnia 22 października 1996 r., Skibsværftsforeningen i in./Komisja, T‑266/94, EU:T:1996:153, pkt 256 (nie wniesiono odwołania); z dnia 8 lipca 2004 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, T‑198/01, EU:T:2004:222, pkt 192 (odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał); z dnia 2 lipca 2015 r., Francja i Orange/Komisja, T‑425/04 RENV i T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, pkt 161 (odwołanie oddalone).
(
12
)	Wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 83.
(
13
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 18 listopada 2004 r., Ferriere Nord/Komisja, T‑176/01, EU:T:2004:336, pkt 74.
(
14
)	Wyroki: z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 82; z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja i Hiszpania/Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo, C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, pkt 181. Zobacz także: wyrok z dnia 8 lipca 2004 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, T‑198/01, EU:T:2004:222, pkt 61, 192 (odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał); postanowienie z dnia 6 listopada 2012 r., Castelnou Energía/Komisja, T‑57/11, niepublikowany, EU:T:2012:580, pkt 115 (nie wniesiono odwołania).
(
15
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisja, T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, pkt 125 (nie wniesiono odwołania).
(
16
)	Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 2004 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, T‑198/01, EU:T:2004:222, pkt 194 (odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał).
(
17
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisja, T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, pkt 168 (nie wniesiono odwołania); z dnia 14 stycznia 2004 r., Fleuren Compost/Komisja, T‑109/01, EU:T:2004:4, pkt 43; z dnia 8 lipca 2004 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, T‑198/01, EU:T:2004:222, pkt 61 (odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał).
(
18
)	Porównaj także rozróżnienie dokonane przez rzecznik generalną E. Sharpston w opinii w sprawie Hiszpania/Komisja, C‑114/17 P, EU:C:2018:309, pkt 95, 96.
(
19
)	Wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Komisja, C‑288/96, EU:C:2000:537, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
20
)	Wyrok z dnia 12 listopada 1998 r., Hiszpania/Komisja, C‑415/96, EU:C:1998:533, pkt 40, 41.
(
21
)	Wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Komisja, C‑288/96, EU:C:2000:537, pkt 101–104 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także orzecznictwo Sądu: wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Tisza Erőmű/Komisja, T‑468/08, niepublikowany, EU:T:2014:235, pkt 217 i przytoczone tam orzecznictwo (nie wniesiono odwołania).
(
22
)	P. Nicolaides, The Legal Basis of the (In)compatibility of Aid Must be Clear, na niezależnym blogu „State Aid Hub.eu” prowadzonym przez lexxion, http://stateaidhub.eu/blogs/stateaiduncovered/post/9086.
(
23
)	Zobacz wyroki: z dnia 9 grudnia 2014 r., Netherlands Maritime Technology Association/Komisja, T‑140/13, niepublikowany, EU:T:2014:1029, pkt 60; z dnia 6 lipca 2017 r., SNCM/Komisja, T‑1/15, niepublikowany, EU:T:2017:470, pkt 85, 86.