62010CJ0149_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑149/10,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (Griekenland) bij beslissing van 15 maart 2010, ingekomen bij het Hof op 29 maart 2010, in de procedure
Zoi Chatzi
tegen
Ypourgos Oikonomikon,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, E. Levits, M. Ilešič, M. Safjan en M. Berger (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gelet op de beschikking van de president van het Hof van 12 mei 2010, waarbij is beslist om de prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 104 bis, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de versnelde procedure te behandelen,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 juli 2010,
gelet op de opmerkingen van:
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door M. Apessos, E.‑M. Mamouna, G. Papagianni en G. Papadaki, als gemachtigden,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek als gemachtigde,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door C. Blaschke als gemachtigde,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Linntam als gemachtigde,
– de Cypriotische regering, vertegenwoordigd door D. Kallí als gemachtigde,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door M. Szpunar en J. Faldyga als gemachtigden,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door E. Jenkinson en R. Palmer als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Patakia en M. van Beek als gemachtigden,
de advocaat-generaal gehoord,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van clausule 2, punt 1, van de op 14 december 1995 gesloten raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof (hierna: „raamovereenkomst”), die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 96/34/EG van de Raad van 3 juni 1996 betreffende de door de UNICE, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof (PB L 145, blz. 4), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/75/EG van de Raad van 15 december 1997 (PB 1998, L 10, blz. 24; hierna: „richtlijn 96/34”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Z. Chatzi en haar werkgever, het Ypourgos Oikonomikon (ministerie van Financiën), met betrekking tot een beslissing van de directeur van het belastingkantoor nr. 1 van Thessaloniki (Griekenland) om haar een aanvullend ouderschapsverlof wegens de geboorte van een tweeling te weigeren.
Toepasselijke bepalingen
De wettelijke regeling van de Unie
3. Richtlijn 96/34 is vastgesteld volgens de procedure van artikel 4, lid 2, van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek bij Protocol nr. 14 betreffende de sociale politiek, dat bij het Verdrag betreffende de Europese Unie is gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: „overeenkomst betreffende de sociale politiek”).
4. De eerste alinea van de preambule van de raamovereenkomst die door richtlijn 96/34 wordt uitgevoerd, luidt:
„Met bijgaande raamovereenkomst verbinden de UNICE, het CEEP en het EVV zich ertoe minimumvoorschriften in te voeren met betrekking tot ouderschapsverlof, en arbeidsverzuim door overmacht als een belangrijke bijdrage tot de combinatie van beroeps- en gezinsleven en de bevordering van gelijke kansen en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen.”
5. De punten 4 tot en met 6 en 9 van de algemene overwegingen van deze raamovereenkomst luiden:
„4. Overwegende dat het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden in punt 16 betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bepaalt dat maatregelen moeten worden ontwikkeld waardoor mannen en vrouwen hun beroeps- en gezinstaken met elkaar kunnen verenigen;
5. Overwegende dat de Raad in zijn resolutie van 16 december 1994 erkent dat voor een doeltreffend beleid op het gebied van gelijke kansen een alomvattend en geïntegreerd perspectief noodzakelijk is waarmee de organisatie en de flexibiliteit van de arbeidstijd kunnen worden verbeterd en de reïntegratie in de arbeidsmarkt kan worden vergemakkelijkt, en nota neemt van de belangrijke rol die de sociale partners op dit gebied spelen, ook wat de aan mannen en vrouwen geboden mogelijkheid betreft hun beroeps- en gezinstaken te combineren;
6. Overwegende dat de maatregelen om het beroeps- en gezinsleven te kunnen combineren de invoering van nieuwe flexibele organisatievormen van de arbeid en de tijd moeten stimuleren, die beter op de veranderende behoeften van de samenleving zijn afgestemd en rekening houden met de behoeften van het bedrijfsleven en van de werknemers;
[...]
9. Overwegende dat deze overeenkomst een raamovereenkomst is die minimumvoorschriften en bepalingen bevat inzake ouderschapsverlof, dat moet worden onderscheiden van moederschapsverlof, en inzake arbeidsverzuim door overmacht, en het aan de lidstaten en de sociale partners overlaat de voorwaarden en wijze van toepassing vast te stellen, teneinde rekening te houden met de situatie in elke lidstaat”.
6. Clausule 1 van de raamovereenkomst luidt:
„1. Deze overeenkomst behelst minimumvoorschriften die het werkende ouders gemakkelijker moeten maken hun beroeps- en gezinstaken te combineren.
2. Deze overeenkomst is van toepassing op alle werknemers, zowel mannen als vrouwen, met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding overeenkomstig de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken.”
7. Clausule 2, punten 1, 3 en 5, van de raamovereenkomst bepaalt:
„1. Krachtens deze overeenkomst wordt onder voorbehoud van clausule 2.2 aan werknemers, zowel mannen als vrouwen, bij geboorte of adoptie van een kind een individueel recht op ouderschapsverlof toegekend om hen in staat te stellen gedurende ten minste drie maanden tot een door de lidstaten en/of de sociale partners vast te stellen leeftijd van maximaal acht jaar voor hun kind te zorgen.
[...]
3. De voorwaarden en wijze van toepassing van het ouderschapsverlof worden in de lidstaten vastgesteld bij de wet en/of bij collectieve overeenkomsten, met inachtneming van de minimumvoorschriften van deze overeenkomst. De lidstaten en/of de sociale partners kunnen onder meer:
a) beslissen of het ouderschapsverlof als vol- of deeltijdverlof, in gedeelten of in de vorm van uitgesteld verlof wordt toegekend;
[...]
c) de voorwaarden en uitvoeringsbepalingen van het ouderschapsverlof aanpassen aan de bijzondere omstandigheden van adoptie;
[...]
[...]
5. Na afloop van het ouderschapsverlof heeft de werknemer het recht terug te keren in zijn oude functie of, indien dat niet mogelijk is, in een gelijkwaardige of vergelijkbare functie die in overeenstemming is met zijn arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding.”
8. Clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst luidt:
„Onverminderd de respectieve rol van de Commissie, de nationale gerechten en het Hof van Justitie, dient iedere vraag betreffende de uitlegging van deze overeenkomst op Europees vlak door de Commissie in de eerste plaats te worden voorgelegd aan de ondertekenende partijen, die advies zullen uitbrengen.”
9. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van richtlijn 96/34 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 3 juni 1998 aan deze richtlijn te voldoen.
Nationale regeling
10. Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn de bepalingen van richtlijn 96/34 geleidelijk in de Griekse rechtsorde omgezet.
11. De wettelijke bepaling die toepasselijk is op de feiten van het hoofdgeding is artikel 53 van het nieuwe wetboek inzake het statuut van de burgerlijke overheidsambtenaren en het personeel van publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals gewijzigd bij wet nr. 3528/2007.
12. Artikel 53, met als opschrift „Faciliteiten voor ambtenaren met familiale verplichtingen”, bepaalt in lid 2:
„De arbeidstijd van de werkende ouder wordt met twee uur per dag verkort indien hij kinderen heeft die jonger zijn dan twee jaar, en met één uur indien hij kinderen heeft die jonger zijn dan vier jaar. Indien de werkende ouder niet kiest voor deze arbeidsduurverkorting, heeft hij recht op een bezoldigd ouderschapsverlof van negen maanden om zijn kind op te voeden. [...]”
13. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt eveneens dat deze bepaling door de Griekse autoriteiten aldus wordt uitgelegd, dat aan een werkende ouder slechts tot de vierde verjaardag van het kind een ouderschapsverlof kan worden toegekend.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14. Verzoekster in het hoofdgeding, Chatzi, werkt als ambtenaar bij het belastingkantoor nr. 1 van Thessaloniki (Griekenland).
15. Op 21 mei 2007 is zij bevallen van een tweeling.
16. Bij besluit van de directeur van het belastingkantoor nr. 1 van Thessaloniki van 27 juni 2008 is haar op haar verzoek met ingang van 20 september 2007 een bezoldigd ouderschapsverlof van negen maanden toegekend.
17. Vervolgens heeft verzoekster op 30 januari 2009 voor het tweede kind van de tweeling een tweede bezoldigd ouderschapsverlof van negen maanden aangevraagd, dat zou ingaan op 1 maart 2009. Dit verzoek is bij besluit van de directeur van het belastingkantoor nr. 1 van Thessaloniki van 14 mei 2009 afgewezen.
18. Chatzi stelde tegen dat besluit beroep in bij het Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (administratieve rechter in hoger beroep te Thessaloniki).
19. Volgens de verwijzende rechter heeft het Symvoulio tis Epikrateias (Raad van State) in 2008 geoordeeld dat een meerlingzwangerschap de ambtenaar geen recht geeft op evenveel ouderschapsverloven als het aantal kinderen.
20. De verwijzende rechter betwijfelt echter hoe richtlijn 96/34 moet worden uitgelegd in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 juridisch bindend is geworden.
21. Daarop heeft het Dioikitiko Efeteio Thessalonikis de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Kan clausule 2, punt 1, van [de raamovereenkomst], gelet op artikel 24 van het Handvest [...] inzake de rechten van het kind, en op de verbetering van het beschermingsniveau van genoemde rechten die het Handvest [...] met zich heeft gebracht, aldus worden uitgelegd dat tegelijkertijd voor het kind recht op ouderschapsverlof ontstaat, zodat de toekenning van één periode van ouderschapsverlof ingeval er een tweeling wordt geboren, een schending betekent van artikel 21 van het Handvest [...] wegens discriminatie op grond van geboorte, en een beperking van het recht van tweelingen die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel?
2) Zo neen: moet de term ‚geboorte’ in clausule 2, punt 1, van [de raamovereenkomst] aldus worden uitgelegd dat er een dubbel recht op ouderschapsverlof ontstaat voor werkende ouders, op grond van het feit dat een tweelingzwangerschap resulteert in twee opeenvolgende geboorten van kinderen (een tweeling), of aldus dat het ouderschapsverlof wordt toegekend voor één geboorte, ongeacht het aantal kinderen dat hierbij wordt geboren, zonder dat in dit laatste geval de gelijkheid voor de wet op grond van artikel 20 van het Handvest wordt geschonden?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
De bevoegdheid van het Hof om de raamovereenkomst uit te leggen
22. De Duitse regering benadrukt dat het door artikel 28 van het Handvest erkende recht van de sociale partners om te onderhandelen over collectieve overeenkomsten, en het thans in artikel 155 VWEU neergelegde recht om overeenkomsten te sluiten inzake kwesties van sociaal beleid die op het niveau van de Europese Unie via een besluit van de Raad ten uitvoer kunnen worden gelegd, betekent dat de sociale partners autonoom de strekking van deze overeenkomsten mogen bepalen, zonder te hoeven vrezen dat deze wordt verruimd tot buiten de bewoordingen en de doelstellingen van de betrokken overeenkomst.
23. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de idee van de deelname van de sociale partners aan de uitlegging van de raamovereenkomst is geformuleerd in clausule 4, punt 6, volgens hetwelk iedere vraag betreffende de uitlegging van deze overeenkomst op Europees vlak door de Commissie in de eerste plaats dient te worden voorgelegd aan de ondertekenende partijen, die advies zullen uitbrengen. De vraag van het Hof of de ondertekenende partijen bij de raamovereenkomst een advies hebben gegeven over de in deze prejudiciële verwijzing gestelde vragen, is door de Commissie ter terechtzitting ontkennend beantwoord. Volgens haar zijn de korte termijnen van de versnelde procedure onverenigbaar met een dergelijke raadpleging, en zou een dergelijke raadpleging niet doelmatig of constructief zijn geweest, daar de vragen die in de prejudiciële verwijzing aan de orde zijn op Europees vlak nooit zijn onderzocht.
24. Zoals clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst uitdrukkelijk preciseert, laat de raadpleging van de ondertekenende partijen bij deze overeenkomst de respectieve rol van de Commissie, de nationale gerechten en het Hof hoe dan ook onverlet.
25. Van zijn kant ontleent het Hof zijn bevoegdheid om richtlijnen uit te leggen aan artikel 267 VWEU. De raamovereenkomst is weliswaar het resultaat van een dialoog tussen de sociale partners op Europees niveau op basis van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek, maar zij is overeenkomstig artikel 4, lid 2, van deze overeenkomst ten uitvoer gelegd door een richtlijn van de Raad, waarvan zij dan een integrerend deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Gómez-Limón Sánchez-Camacho, C‑537/07, Jurispr. blz. I‑6525, punt 34).
26. Bijgevolg verschilt de bevoegdheid van het Hof om de raamovereenkomst uit te leggen niet van zijn algemene bevoegdheid om andere in richtlijnen vervatte bepalingen uit te leggen.
De persoonlijke werkingssfeer van de raamovereenkomst
27. Aangezien Chatzi ambtenaar is, moet om te beginnen worden nagegaan of richtlijn 96/34 en de daarin opgenomen raamovereenkomst ook van toepassing zijn op ambtenaren.
28. De bepalingen van die twee rechtsinstrumenten bevatten niets waaruit kan worden afgeleid dat ambtenaren buiten de werkingssfeer ervan vallen.
29. Uit de bewoordingen van clausule 1, punt 2, van de raamovereenkomst blijkt integendeel dat de werkingssfeer van de overeenkomst ruim is opgevat, nu zij in het algemeen geldt voor „alle werknemers [...] met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding overeenkomstig de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken”. Bovendien is in clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst sprake van „werknemers”, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever, en dus van alle werknemers [zie aangaande de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB L 175, blz. 43), arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C‑212/04, Jurispr. blz. I‑6057, punten 54 e.v., en 7 september 2006, Vassallo, C‑180/04, Jurispr. blz. I‑7251, punt 32].
30. Voor deze uitlegging pleit bovendien dat de raamovereenkomst blijkens de eerste alinea van haar preambule en punt 4 van haar algemene overwegingen met name beoogt de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep te bevorderen. Het Hof heeft geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen, dat deel uitmaakt van de sociale bepalingen van het Verdrag, een algemene draagwijdte heeft en van toepassing is op publiekrechtelijke dienstverhoudingen (zie in die zin arresten van 2 oktober 1997, Gerster, C‑1/95, Jurispr. blz. I‑5253, punt 18, en 11 januari 2000, Kreil, C‑285/98, Jurispr. blz. I‑69, punt 18).
Eerste vraag
31. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus kan worden uitgelegd dat zij aan het kind een individueel recht op ouderschapsverlof toekent, en dat bijgevolg de weigering om bij de geboorte van een tweeling een tweede ouderschapsverlof toe te staan, de rechten schendt die de tweeling ontleent aan het recht van de Unie.
32. Zoals is opgemerkt door alle belanghebbenden die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, moet deze vraag zowel op grond van de bewoordingen van de raamovereenkomst als op grond van haar doelstelling ontkennend worden beantwoord.
33. Clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat een individueel recht op ouderschapsverlof wordt toegekend „aan werknemers, zowel mannen als vrouwen”. Met betrekking tot de werkingssfeer van de raamovereenkomst preciseert clausule 1, punt 2, van deze overeenkomst bovendien dat zij van toepassing is „op alle werknemers, zowel mannen als vrouwen, met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding”.
34. Uit deze bewoordingen volgt duidelijk dat het recht op ouderschapsverlof enkel en alleen toekomt aan de ouders in hun hoedanigheid van werknemers.
35. Deze letterlijke uitlegging wordt bevestigd door de doelstelling van het ouderschapsverlof.
36. Volgens clausule 1, punt 1, van de raamovereenkomst beoogt het ouderschapsverlof namelijk „het werkende ouders gemakkelijker [te] maken hun beroeps- en gezinstaken te combineren”, welke doelstelling, zoals punt 4 van de algemene overwegingen van deze overeenkomst in herinnering brengt, is neergelegd in punt 16 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, dat is aangenomen tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Straatsburg op 9 december 1989.
37. Met datzelfde doel is het recht op ouderschapsverlof in artikel 33, lid 2, van het Handvest opgenomen onder de sociale grondrechten, die zijn samengebracht in titel IV, met als opschrift „Solidariteit”.
38. Het door de verwijzende rechter aangehaalde artikel 24 van het Handvest kan aan die analyse niet afdoen.
39. Dat artikel, dat is opgenomen in titel III van het Handvest, met als opschrift „Gelijkheid”, bepaalt dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Dit recht op bescherming en zorg betekent evenwel niet noodzakelijk dat aan deze kinderen een individueel recht wordt toegekend dat hun ouders ouderschapsverlof krijgen. Het volstaat dat een dergelijk recht aan de ouders zelf wordt toegekend. Het zijn namelijk de ouders die het recht én de plicht hebben om te zorgen voor de opvoeding van hun kinderen, en die op grond daarvan kunnen kiezen hoe zij het best hun ouderlijke verplichtingen vervullen, en of zij al dan niet opteren voor een ouderschapsverlof.
40. Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst niet aldus kan worden uitgelegd dat zij aan het kind een individueel recht op ouderschapsverlof toekent.
Tweede vraag
41. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de geboorte van een tweeling recht verleent op even veel ouderschapsverloven als het aantal kinderen dat is geboren, dan wel aldus dat de geboorte van een tweeling, net als de geboorte van één enkel kind, slechts recht verleent op één enkel ouderschapsverlof.
42. Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie met name arresten van 7 december 2006, SGAE, C‑306/05, Jurispr. blz. I‑11519, punt 34, en 19 november 2009, Sturgeon e.a., C‑402/07 en C‑432/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).
43. Bovendien moet een gemeenschapshandeling volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en het gehele primaire recht in acht wordt genomen (zie met name arrest van 22 mei 2008, Feinchemie Schwebda en Bayer CropScience, C‑361/06, Jurispr. blz. I‑3865, punten 49 en 50, en arrest Sturgeon e.a., reeds aangehaald, punten 47 en 48), in het bijzonder het beginsel van gelijke behandeling.
44. Deze rechtspraak kan worden toegepast op overeenkomsten die, zoals de raamovereenkomst, ten uitvoer zijn gelegd door een richtlijn van de Raad, waarvan zij dan een integrerend deel uitmaken (zie punt 25 van dit arrest).
De bewoordingen van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst
45. Volgens clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst wordt aan werknemers, zowel mannen als vrouwen „bij geboorte of adoptie van een kind een individueel recht op ouderschapsverlof toegekend om hen in staat te stellen gedurende ten minste drie maanden [...] voor hun kind te zorgen”. Artikel 33, lid 2, van het Handvest is gelijkaardig geformuleerd en bepaalt met name dat eenieder recht heeft op ouderschapsverlof na de geboorte of de adoptie van een kind.
46. De Cypriotische regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk merken op dat het gebruik van het enkelvoud („de geboorte [...] van een
kind” „om voor [ dit ] kind te zorgen”) erop lijkt te wijzen dat de werknemer recht voor elk kind heeft op een afzonderlijk ouderschapsverlof.
47. Volgens de Cypriotische regering vindt de uitlegging dat het beslissende criterium voor de verlening van een recht op ouderschapsverlof het kind is, en niet de geboorte, steun in het arrest van 14 april 2005, Commissie/Luxemburg (C‑519/03, Jurispr. blz. I‑3067, punt 47), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de formulering dat het ouderschapsverlof wordt toegekend „bij geboorte” van een kind enkel weergeeft dat de toekenning van het ouderschapsverlof afhankelijk is van de voorwaarde dat een kind is geboren.
48. De aldus voorgestelde letterlijke uitlegging is niet boven alle twijfel verheven.
49. Het valt namelijk niet uit te sluiten dat het gebruik van het enkelvoud in clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst geen numerieke maar een generieke waarde heeft, en dat met het enkelvoud geen verband wordt gelegd tussen het aantal kinderen en het aantal ouderschapsverloven, maar wordt verwezen naar alle kinderen als categorie van personen waarvoor een recht op ouderschapsverlof kan worden toegekend.
50. Wat de draagwijdte van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg betreft, blijkt bij lezing van punt 47 van dat arrest dat toen het Hof clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus heeft uitgelegd, dat de toekenning van een ouderschapsverlof niet afhankelijk is van de geboorte, maar van de voorwaarde dat een kind is geboren, het duidelijk heeft willen maken dat het recht op een ouderschapsverlof niet gekoppeld is aan de geboortedatum, en dat het niet nodig is dat het kind na de inwerkingtreding van richtlijn 96/34 in de betrokken lidstaat is geboren. Het Hof heeft zich dus uitgesproken over de toepassing in de tijd van richtlijn 96/34, en niet over de vraag of bij de geboorte van een meerling evenveel ouderschapsverloven moeten worden toegekend als er kinderen zijn geboren.
51. Wat het antwoord op deze vraag betreft, moet derhalve worden vastgesteld dat de bewoordingen van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst dubbelzinnig zijn, en dat de vraag van de verwijzende rechter niet aan de hand daarvan alleen kan worden beantwoord.
52. Er moet dus rekening worden gehouden met de doelstelling van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.
De context en de doelstelling van richtlijn 96/34
53. Uit clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst blijkt dat het ouderschapsverlof beoogt ouders de mogelijkheid te bieden om voor hun kind te zorgen.
54. De Cypriotische regering is van mening dat het ouderschapsverlof de ouder de mogelijkheid moet bieden om zich volledig aan het kind te wijden. De omstandigheid dat de ouder bij een tweeling voor beide kinderen moet zorgen, rechtvaardigt dus dat voor elk van de kinderen een apart verlof wordt toegekend.
55. De Griekse, de Tsjechische, de Duitse, de Estse en de Poolse regering betwisten deze analyse en stellen dat de doelstelling van het ouderschapsverlof niet wordt beïnvloed door het aantal kinderen waarvoor de ouder gedurende deze periode moet zorgen. Bij tweelingen moet de betrokken ouder onmiddellijk en gelijktijdig voldoen aan de noden van beide kinderen. Daar het verschil tussen de situatie van de ouder van een tweeling en de situatie van de ouder van één kind slechts in de intensiteit van de te vervullen taken ligt, en niet in de duur ervan, is een verdubbeling van het ouderschapsverlof niet gerechtvaardigd.
56. Blijkens de eerste alinea van de preambule van de raamovereenkomst en punt 5 van de algemene overwegingen ervan vormt die raamovereenkomst een verbintenis van de sociale partners om door middel van minimumvoorschriften maatregelen in te voeren ter bevordering van gelijke kansen en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen door hun de mogelijkheid te bieden hun beroeps- en gezinstaken te combineren (arrest van 22 oktober 2009, Meerts, C‑116/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35).
57. In dit verband biedt de raamovereenkomst jonge ouders de mogelijkheid om hun beroepsactiviteit te onderbreken om zich aan hun gezinstaken te wijden, en garandeert zij, zoals in clausule 2, punt 5, van de raamovereenkomst is neergelegd, dat zij na dit verlof naar hun arbeidsplaats kunnen terugkeren. Gedurende een door elke lidstaat vrij te bepalen periode van ten minste drie maanden en volgens door de nationale wetgevers te bepalen modaliteiten, kunnen de jonge ouders zo hun kind de voor zijn leeftijd nodige bijstand verlenen en de nodige maatregelen treffen voor de organisatie van het gezinsleven met het oog op hun terugkeer naar het beroepsleven.
58. Aangaande de vraag of de ouders van tweelingen gelet op deze doelstelling aanspraak moeten kunnen maken op evenveel ouderschapsverloven als er kinderen zijn geboren, zij erop gewezen dat, zoals de Griekse, de Tsjechische, de Duitse, de Estse en de Poolse regering hebben opgemerkt, de extra lasten waarmee ouders van tweelingen worden geconfronteerd van kwantitatieve aard zijn, aangezien zij tegelijkertijd moeten voldoen aan de noden van twee kinderen, maar dat deze extra inspanning niet langer duurt, omdat tweelingen in beginsel tegelijkertijd dezelfde ontwikkelingsfasen doormaken.
59. Een verdubbeling van de duur van het ouderschapsverlof is dus niet noodzakelijk de enige passende maatregel die de lidstaten kunnen nemen om het gezins- en beroepsleven van ouders van tweelingen beter op elkaar te laten aansluiten. Veeleer moet rekening worden gehouden met het gehele systeem waarvan de maatregelen die erop gericht zijn een oplossing voor de problemen van deze ouders te bieden, deel uitmaken.
60. Deze beoordeling vindt steun in de overweging dat, nu de voorschriften van de raamovereenkomst slechts minimumeisen zijn en de lidstaten bij de uitwerking van het ouderschapsverlof dus een ruime beoordelingsmarge hebben, de nationale uitvoeringsmaatregelen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteenlopen.
61. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst, gelet op de context en de doelstelling ervan, bij de geboorte van een tweeling niet de verplichting oplegt om automatisch een recht te verlenen op evenveel ouderschapsverloven als er kinderen zijn geboren.
62. Toch moet worden nagegaan welke gevolgen het beginsel van gelijke behandeling kan hebben voor de situatie van ouders van tweelingen.
Het beginsel van gelijke behandeling
63. De inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het recht van de Unie en waarvan het fundamentele karakter is vastgelegd in artikel 20 van het Handvest, is bij de uitwerking van het recht op ouderschapsverlof des te belangrijker nu het fundamentele karakter van dit sociale recht door artikel 33, lid 2, van het Handvest zelf is erkend.
64. Dit beginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend, en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie met name arrest van 5 juni 2008, Wood, C‑164/07, Jurispr. blz. I‑4143, punt 13, en arrest Sturgeon, e.a., reeds aangehaald, punt 48).
65. Tegen deze achtergrond voert de Commissie aan dat de ouders van tweelingen zich in een vergelijkbare situatie bevinden als de ouders van kinderen met een klein leeftijdsverschil, met wie zij gemeen hebben dat zij hun kinderen tegelijkertijd opvoeden. Zij zouden dus net als laatstgenoemden voor elk kind recht moeten hebben op een zelfstandig ouderschapsverlof.
66. Het door de Commissie gehanteerde vergelijkingscriterium doet echter uitkomen hoe moeilijk het is om een groep personen te definiëren, waarmee ouders van tweelingen kunnen worden vergeleken. Dat criterium is namelijk gebaseerd op een element dat moeilijk te kwantificeren is, namelijk „een klein leeftijdsverschil”.
67. Hoewel niet kan worden ontkend dat de taak een tweeling op te voeden meer inspanningen vergt, en dus niet vergelijkbaar is met de zorg voor één kind, mag evenmin over het hoofd worden gezien dat de omstandigheid dat tweelingen samen opgroeien en zich parallel ontwikkelen, ook een synergetisc h effect sorteert, zodat de taak om hen op te voeden niet noodzakelijk vergelijkbaar is met de taak om twee kinderen van verschillende leeftijd op te voeden.
68. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de ouders van tweelingen zich in een bijzondere situatie bevinden, waarmee in de eerste plaats rekening moet worden gehouden door de nationale wetgever bij de vaststelling van maatregelen ter omzetting van richtlijn 96/34.
69. In deze context moet nogmaals worden benadrukt dat de raamovereenkomst blijkens de clausules 1, punt 1, en 2, punt 1, ervan, slechts minimumvoorschriften bevat. Behalve de duur van het ouderschapsverlof, die zij vrij mogen vastleggen mits een minimumdrempel van drie maanden wordt nageleefd, bepalen de lidstaten ook volledig vrij de voorwaarden en de modaliteiten van dit verlof. Clausule 2, punt 3, van de raamovereenkomst verwijst dienaangaande naar de wet en/of collectieve overeenkomsten in de lidstaten, welke verwijzing volgens punt 9 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst gerechtvaardigd is door het streven om rekening te houden met de situatie in elke lidstaat.
70. Mits de door de raamovereenkomst opgelegde minimumdrempel van drie maanden voor de duur van het ouderschapsverlof wordt nageleefd, mogen de lidstaten dus de duur van het ouderschapsverlof bepalen. Op grond van deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten, met name wanneer zij beslissen om een langer ouderschapsverlof dan het in de raamovereenkomst neergelegde minimumverlof toe te staan, bijzondere bepalingen vaststellen voor het geval van opeenvolgende geboorten van kinderen.
71. Daaruit volgt dat de nationale wetgever over een grote manoeuvreerruimte beschikt om voor de ouders van tweelingen een ouderschapsverlofregeling uit te werken waardoor deze ouders een behandeling kunnen krijgen die naar behoren met hun bijzondere noden rekening houdt.
72. In deze optiek moet erop worden gewezen dat een gevoelig langere duur dan de in de raamovereenkomst neergelegde minimumduur, en een zekere aan de ouders geboden flexibiliteit om naargelang van de leeftijd van het kind dit verlof te nemen, in het algemeen een betere absorptie mogelijk kunnen maken van de extra lasten die de opvoeding van een tweeling meebrengt. Ook modaliteiten voor de toepassing die overeenkomstig punt 6 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst ruimte laten voor flexibele organisatievormen van de arbeid, kunnen het eenvoudiger maken om de eisen van het beroepsleven te verzoenen met de bijzondere moeilijkheden die de opvoeding van een tweeling met zich brengt.
73. Het is echter eveneens mogelijk om andere maatregelen te overwegen en vast te stellen die kunnen tegemoetkomen aan de bijzondere noden van ouders van tweelingen, zoals materiële hulp via bijvoorbeeld een recht van toegang tot kinderopvang of financiële steun, via met name specifieke prestaties die de ouders een vrije keuze van de wijze van opvang laten.
74. Het staat aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangig geding te beoordelen, om na te gaan of de nationale regeling in haar geheel voldoende mogelijkheden biedt om in een concreet geval tegemoet te komen aan de bijzondere noden waarmee ouders van tweelingen in hun beroeps- en gezinsleven worden geconfronteerd.
75. Gelet op voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst niet aldus mag worden uitgelegd dat de geboorte van een tweeling recht verleent op evenveel ouderschapsverloven als het aantal kinderen dat is geboren. In het licht van het beginsel van gelijke behandeling legt deze clausule de nationale wetgever echter de verplichting op om een ouderschapsverlofregeling uit te werken die, rekening houdend met de bestaande situatie in de betrokken lidstaat, aan de ouders van tweelingen een behandeling garandeert die naar behoren met hun bijzondere noden rekening houdt. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of de nationale regeling aan deze eisen voldoet, en in voorkomend geval de nationale regeling zo veel mogelijk in overeenstemming met het recht van de Unie uit te leggen.
Kosten
76. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Clausule 2, punt 1, van de op 14 december 1995 gesloten raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 96/34/EG van de Raad van 3 juni 1996 betreffende de door de UNICE, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/75/EG van de Raad van 15 december 1997, kan niet aldus worden uitgelegd dat zij aan het kind een individueel recht op ouderschapsverlof toekent.
2) Clausule 2, punt 1, van die raamovereenkomst mag niet aldus worden uitgelegd dat de geboorte van een tweeling recht verleent op evenveel ouderschapsverloven als het aantal kinderen dat is geboren. In het licht van het beginsel van gelijke behandeling legt deze clausule de nationale wetgever echter de verplichting op om een ouderschapsverlofregeling uit te werken die, rekening houdend met de bestaande situatie in de betrokken lidstaat, aan de ouders van tweelingen een behandeling garandeert die naar behoren met hun bijzondere noden rekening houdt. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of de nationale regeling aan deze eisen voldoet, en in voorkomend geval de nationale regeling zo veel mogelijk in overeenstemming met het recht van de Unie uit te leggen.