61999CC0070_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Med förevarande fördragsbrottstalan kritiserar kommissionen portugisiska bestämmelser, enligt vilka flygningar till andra medlemsstater är belagda med högre passagerar- och säkerhetsavgifter än flygningar inom landet.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 Friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter enligt artikel 61.1 i EG-fördraget (nu artikel 51.1 EG i ändrad lydelse). Enligt artikel 84.2 i EG-fördraget (nu artikel 80.2 EG) får rådet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart.
3 Det är med stöd av denna rättsliga grund som rådet antog rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen.(1) Artikel 3.1 i denna förordning har följande lydelse:
"Om inte annat följer av denna förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-flygtrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen."
B - Portugisisk lagstiftning
1) Bestämmelser om passageraravgifter
a) Decreto-Lei nr 102/90 av den 21 mars 1990
4 Decreto-Lei nr 102/90 utgör den rättsliga grunden för uttagande av olika avgifter på de flygplatser som tillhör det statliga portugisiska driftsbolaget Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea, ANA, E.P. Enligt artikel 18 i detta Decreto-Lei fastställs avgifternas nivåer av det behöriga ministeriet i en förordning. Av artikel 30 i samma Decreto-Lei följer att de olika avgifterna kan fastställas genom Decreto Regulamentar.
b) Decreto Regulamentar nr 38/91 av den 29 juli 1991 (ändrad genom Decreto Regulamentar nr 24/95 av den 12 september 1995).
5 I artikel 10.1 i Decreto Regulamentar nr 38/91 föreskrivs att en passageraravgift skall uttas för varje flygpassagerare. I detta hänseende behandlas utrikesflygningar och inrikesflygningar olika.
c) Tillämpningsföreskrifter
6 Passageraravgifternas faktiska nivå fastställs i förordning (Portaria) nr 555/95 av den 8 juni 1995, i vilken en uppdelning görs mellan flygplatser på fastlandet och flygplatser på Azorerna i enlighet med följande:
Inrikesflygningar
580,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro) 510,00 PTE (Azorerna)
Utrikesflygningar
1 550,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro) 1 385,00 PTE (Azorerna)
Genom förordning nr 310/97 av den 12 maj 1997 höjdes avgifterna i enlighet med följande:
Inrikesflygningar
591,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro) 580,00 PTE (Azorerna)
Utrikesflygningar
1 619,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro) 1 601,00 PTE (Azorerna)
2) Bestämmelser om säkerhetsavgifter
a) Decreto-Lei nr 102/91 av den 8 mars 1991
7 I artikel 2.1 i Decreto-Lei nr 102/91 regleras uttaget av en säkerhetsavgift för varje flygpassagerare. I artikel 2.2 föreskrivs att avgiftens belopp skall vara anpassad till den typ av flygningar som avses.
b) Tillämpningsföreskrifter
8 I förordning nr 1172/92 av den 22 december 1992 fastställde de behöriga ministerierna avgifterna för inrikesflygningar till ett belopp av 200 PTE och för utrikesflygningar till ett belopp av 400 PTE. Genom förordning nr 240/98 av den 16 april 1998 infördes därefter tre olika avgifter:
Regionalflygningar
250 PTE Flygningar inom gemenskapen 550 PTE Utrikesflygningar
750 PTE
Regionalflygningar är flygförbindelser mellan en flygplats på det portugisiska fastlandet och flygplatser i de autonoma regionerna Azorerna och Madeira eller mellan flygplatser belägna i dessa regioner och andra flygplatser, såvida de har klassificerats som regionalflygningar i ministeriella rundskrivelser.
Flygningar inom gemenskapen är flygningar mellan Portugals territorium och övriga medlemsstaters territorier inom gemenskapen samt flygningar mellan flygplatser inom Portugals territorium, såvida de inte är regionala flygningar.
Utrikesflygningar är förbindelser mellan Portugals territorium och andra staters territorium som inte är medlemmar i gemenskapen.
III - Förfarande
9 Genom skrivelse av den 11 december 1996 anmärkte kommissionen att flygningar från portugisiska flygplatser till gemenskapens medlemsstater belades med högre passagerar- och säkerhetsavgifter än inrikesflygningar. Detta uppgavs strida mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras av artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) och av artikel 62 i EG-fördraget (upphävd genom Amsterdamfördraget), mot förordning nr 2408/92 och mot den i artikel 8a i EG-fördraget (nu artikel 18 EG i ändrad lydelse) erkända rätten för varje gemenskapsmedborgare att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorium.
10 I en skrivelse av den 17 mars 1997 motiverade Republiken Portugal avgifternas olika storlek med att kostnaderna är högre för utrikesflygningar och för flygningar från de autonoma regionerna Azorerna och Madeira på grund av deras särskilda beskaffenhet i egenskap av öar.
11 Den 30 juni 1998 avgav kommissionen ett motiverat yttrande. Den påpekade på nytt att de portugisiska bestämmelserna stred mot artikel 3.1 i förordning nr 2408/92, genom vilken principen om frihet att tillhandahålla tjänster har genomförts inom luftfartsområdet.
12
Den portugisiska regeringen svarade aldrig på det motiverade yttrandet. De omtvistade bestämmelserna har inte heller ändrats i enlighet med kommissionens anmodan.
IV - Yrkanden
13 Den 26 februari 1999 väckte kommissionen förevarande talan. Den har yrkat att domstolen skall
1) fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 59 i EG-fördraget jämförd med artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 2408/92 genom att
- bibehålla bestämmelserna i artikel 10 i Decreto Regulamentar nr 38/91 av den 29 juli 1991, enligt vilken det föreskrivs högre avgifter för flygningar från Portugal till andra medlemsstater än för inrikesflygningar, och
- bibehålla den bestämmelsen i Decreto-Lei nr 102/91 av den 8 mars 1991, som genomförts genom denna förordning, enligt vilken det föreskrivs högre avgifter för flygningar från Portugal till medlemsstater än för vissa inrikesflygningar,
2) förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
14 Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
1) ogilla talan
2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
V - Parternas argument
15 Kommissionen anser att de portugisiska bestämmelserna strider mot artikel 3.1 i förordning nr 2408/92, eftersom det i artikel 10 i Decreto Regulamentar nr 38/91 och i bestämmelserna i Decreto-Lei nr 102/91 jämförda med tillämpningsföreskrifterna föreskrivs högre avgifter för flygningar inom gemenskapen än för inrikesflygningar. Artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 skall tolkas med beaktande av principen om friheten att tillhandahålla tjänster som föreskrivs i artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse).
16 År 1992 utsträcktes enligt kommissionen tillämpningsområdet för bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster genom det så kallade "tredje paketet" med bestämmelser för luftfart, vari även förordning nr 2408/92 ingår, till att omfatta luftfartsområdet. Den därmed gällande principen om frihet att tillhandahålla tjänster utgör mer än endast ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Varje inskränkning av denna frihet är dessutom otillåten, såvida den inte grundas på tvingande hänsyn till allmänintresset och är förenlig med proportionalitetsprincipen.
17 Kommissionen har till stöd för sin tolkning av gemenskapsrätten åberopat att domstolen tidigare i sina domar har tillämpat principen om frihet att tillhandahålla tjänster på tjänster inom sjöfarten. Domstolen har i sin dom i mål C-381/93 klargjort att denna frihet, med tanke på den inre marknaden och för att dess syften skall uppnås, även utgör hinder för tillämpning av varje nationell reglering som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla motsvarande tjänster internt inom en medlemsstat.(2)
18 Kommissionen anser att den portugisiska regeringen inte har lyckats visa att något av de tvingande hänsyn till allmänintresset som fastställts i rättspraxis föreligger för att motivera ett uttag av olika höga avgifter för inrikesflygningar och utrikesflygningar. Den portugisiska regeringen har motiverat de differentierade avgifterna med att utrikesflygningar förorsakar högre kostnader. Vad beträffar säkerhetsavgiften har likväl ingen förklaring givits till varför flygningar inom gemenskapen kräver kostsammare kontroller. Vidare har den portugisiska regeringen inte förklarat hur en skillnad på 100 procent för säkerhetsavgiften och nästan 300 procent för passageraravgiften kan vara proportionerlig.
19 Det av Republiken Portugal åberopade syftet att gynna öregionerna Azorerna och Madeira kan enligt kommissionen inte motivera avgifternas utformning. Detta mål skulle även kunna uppnås genom att kompensationsersättning utbetalas till lufttrafikföretag som trafikerar vissa flyglinjer i enlighet med artikel 4.1 f och h i förordning nr 2408/92. Portugal utnyttjar redan denna möjlighet. De omtvistade bestämmelserna går utöver vad som krävs för att uppnå de uppställda målen, eftersom samtliga flygningar gynnas och inte bara förbindelserna mellan fastlandet och öregionerna.
20 Den portugisiska regeringen har först påpekat att kommissionen inledde ett förfarande enligt artikel 90.3 i EG-fördraget (nu artikel 86.3 EG) med anledning av landningsavgifter på portugisiska flygplatser och att den antog ett beslut(3) riktat till Republiken Portugal.
21 Republiken Portugal anser att artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 uteslutande reglerar principen om fritt tillträde till gemenskapsmarknaden för flygtrafik. Denna möjlighet begränsas dock inte av de portugisiska bestämmelserna. Dessa bestämmelser avser däremot villkoren för utövandet av denna frihet. Förordning nr 2408/92 är inte tillämplig på en sådan reglering.
22 Riktlinjer för utformandet av villkoren för utövandet kan gemenskapen endast anta genom ett harmoniseringsdirektiv. Kommissionens förslag till ett direktiv om flygplatsavgifter av den 23 april 1997(4) är fortfarande på utkaststadiet. Att endast ifrågasätta de portugisiska bestämmelserna medför en snedvridning av konkurrensen.
23 Såväl avgifterna för säkerhetskontrollen som passageraravgifterna fastställs för varje flygpassagerare i förhållande till flygdestinationen. Det görs inte någon åtskillnad beroende på nationalitet eller de olika flygbolagens identitet. Därför föreligger ingen diskriminering på grund av den ekonomiska aktörens nationalitet.
24 Även om det omtvistade avgiftssystemet medför en inskränkning av den fria rörligheten av tjänster är denna inskränkning enligt den portugisiska regeringen motiverad på grund av att den internationella trafiken kräver särskilda åtgärder vid gränspassering och transit.
25 De lägre avgifterna är enligt nämnda regering dessutom rimliga med hänsyn till att dessa flygningar i allmänhet avser kortare färdsträckor och har ett i motsvarande grad lägre flygpris.
VI - Bedömning
1) Huruvida talan om fördragsbrott är rätt förfarande
26 Först skall den portugisiska regeringens invändning om att kommissionen borde ha antagit ett beslut på grundval av artikel 90.3 i EG-fördraget i stället för att väcka talan om fördragsbrott avslås. Det ligger nämligen inom kommissionens utrymme för eget skön att bedöma om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat och vid vilken tidpunkt så skall ske.(5) De överväganden som ligger till grund för beslutet att väcka talan kan inte bli föremål för domstolsprövning.(6) När kommissionen sålunda väljer att inleda ett fördragsbrottsförfarande med anledning av den portugisiska lagstiftningen om passagerar- och säkerhetsavgifter, men däremot väljer att anta ett beslut i enlighet med artikel 90.3 i EG-fördraget (nu artikel 86.3 EG) med avseende på landningsavgifter, ligger detta inom dess utrymme för eget skön. De överväganden som ligger till grund för detta beslut behöver inte närmare anges av kommissionen. Domstolen prövar endast om den talan som valts i princip är ett tillåtet rättsligt medel för att beivra det påstått rättsstridiga agerandet. Mot bakgrund härav kan det konstateras att det fördragsbrottsförfarande som valts av kommissionen under alla omständigheter är tillåtet med hänsyn till att det medför en överprövning av om de portugisiska bestämmelserna om passagerar- och säkerhetsavgifter är förenliga med gemenskapsrätten.
2) Tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster inom luftfartsområdet
27 Kommissionens talan skall således prövas i sak. Kommissionen har gjort gällande att det föreligger ett åsidosättande av artikel 3 i förordning nr 2408/92 jämförd med principen om fri rörlighet av tjänster. Enligt artikel 61.1 i EG-fördraget (nu artikel 51.1 EG i ändrad lydelse) regleras friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet av bestämmelserna i avdelningen om transport. Av denna inskränkning följer att det mål som fastställts i artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse), nämligen att inskränkningarna i friheten att tillhandahålla tjänster skall avvecklas under övergångstiden, skall uppnås inom ramen för den gemenskapspolitik som definieras i artikel 74 i EG-fördraget (nu artikel 70 EG) och i artikel 75 i EG-fördraget (nu artikel 71 EG i ändrad lydelse).(7) Inte heller efter övergångstidens utgång är artiklarna 59 och 60 i EG-fördraget (nu artiklarna 49 EG och 50 EG i ändrad lydelse) direkt tillämpliga på transportområdet.(8)
28 Vad gäller luftfarten skall även artikel 84.2 i EG-fördraget (nu artikel 80.2 EG i ändrad lydelse) beaktas. Av denna artikel följer att rådet beslutar huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för luftfart. Bestämmelserna för transportområdet är därför endast tillämpliga på luftfarten inom de ramar som fastställts av rådet.
29 Det var på grundval av denna bestämmelse som rådet den 23 juli 1992 antog förordning nr 2408/92 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen.(9) Enligt artikel 3 i den förordning som anges i punkt 3 ovan skall EG-flygtrafikföretag tillåtas att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen.
30 Kommissionen har gjort gällande att principen om frihet att tillhandahålla tjänster därmed i sin helhet gäller inom luftfartsområdet. Till stöd för sitt påstående har kommissionen åberopat förstainstansrättens dom i målet Air Inter mot kommissionen.(10) Den portugisiska regeringen anser däremot att förordning nr 2408/92 endast reglerar åtkomsten av trafikrättigheter, men inte utövandet av dessa. Bestämmelserna om passagerar- och säkerhetsavgifter avser emellertid utövande av trafikrättigheter och omfattas följaktligen inte av förordning nr 2408/92. Därmed uppkommer frågan i vilken utsträckning som reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster är tillämpliga inom luftfartsområdet på grundval av förordning nr 2408/92.
31 Domstolen tog ställning till denna fråga för första gången i sin dom av den 18 januari 2001. Med hänvisning till första, andra och nittonde övervägandena i förordning nr 2408/92 uttalade domstolen att denna förordning, för att alla frågor om tillträde till marknaden skall regleras av samma förordning, har som främsta syfte att reglera tillämpningsvillkoren för principen om friheten att tillhandahålla tjänster inom luftfartssektorn.(11) Domstolen följde därmed generaladvokaten Cosmas förslag till avgörande i det målet.(12)
32 Jag anser att denna ståndpunkt är riktig. I förordning nr 2408/92 görs ingen uttrycklig hänvisning till bestämmelserna i artikel 59 och följande artiklar i EG-fördraget (nu artikel 49 ff. EG i ändrad lydelse), åtminstone inte i förordningsartiklarna. I detta avseende är bestämmelserna om luftfart mindre entydiga än dem som reglerar sjöfarten och som i jämförande syfte har åberopats av kommissionen. Den i detta avseende relevanta artikeln 1.1 i förordning (EEG) nr 4055/86 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land(13) har följande lydelse:
"Frihet att utföra sjötransporter mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredje land skall gälla för medborgare i medlemsstater med hemvist i en annan medlemsstat än den person för vilken sjötransporten utförs."
33 Detta utgör en entydig föreskrift om att bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster är tillämpliga på sjötransporter inom gemenskapen. Vidare blir genom artikel 8 i förordning nr 4055/86 bestämmelser motsvarande dem i artikel 60 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 50 tredje stycket EG) tillämpliga på tjänster inom sjötransportområdet. Slutligen föreskrivs i artikel 1.3 i förordning nr 4055/86 att artiklarna 55-58 och 62 i EG-fördraget (nu artiklarna 45-48 EG, varav vissa i ändrade lydelser; artikel 62 i EG-fördraget har upphävts) skall tillämpas på sjötransportområdet. Domstolen fastställde, med hänvisning till dessa bestämmelser i förordning nr 4055/86, att principen om frihet att tillhandahålla tjänster skall tillämpas på tjänster inom sjötransportområdet.(14)
34 I förordning nr 2408/92 omnämns begreppet tjänster däremot endast i andra övervägandet. Detta övervägande återger innehållet i artikel 7a i EG-fördraget (nu artikel 14 EG i ändrad lydelse) som definierar den inre marknaden. Andra övervägandet i förordning 2408/92 skall emellertid läsas mot bakgrund av första övervägandet, av vilket framgår att det är viktigt att "... en luftfartspolitik för den inre marknaden [upprättas] under perioden fram till den 31 december 1992". Härav följer att förordning nr 2408/92 har som syfte att upprätta en inre marknad inom luftfartsområdet. Den inre marknaden medför även ett krav på säkerställande av den fria rörligheten för tjänster, såsom framgår av artikel 7a i EG-fördraget. De båda första övervägandena i förordning nr 2408/92 talar sålunda för att lagstiftaren genom att anta denna förordning har velat genomföra friheten att tillhandahålla tjänster inom luftfartsområdet.
35 Vidare framgår det av nittonde övervägandet i den ovannämnda förordningen att "[d]et är lämpligt att behandla alla frågor om tillträde till marknaden i samma förordning".
36 Detta övervägande syftar på artikel 3 i förordningen, i vilken det, såsom angivits i punkt 3 ovan, föreskrivs följande: "Om inte annat följer av denna förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-flygtrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen."
37 En jämförelse av lydelsen i dessa bestämmelser och lydelsen i den i punkt 32 nämnda artikel 1.1 i förordning nr 4055/86 visar att regleringen av luftfarten är mindre entydig än den som avser sjötransport. Av nittonde övervägandet och artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 kan man dock dra slutsatsen att lagstiftaren i vart fall har önskat genomföra principen om fri rörlighet av tjänster på flygtrafikområdet på så sätt att de ekonomiska aktörerna garanteras tillträde till marknaden för flygbolagstjänster.
38 Denna tolkning får också stöd genom en hänvisning till tredje övervägandet i förordning nr 2408/92. I detta övervägande betecknas rådets beslut 87/602/EEG av den 14 december 1987(15) och rådets förordning (EEG) nr 2343/90 av den 24 juli 1990(16) som "... de första stegen för att uppnå en inre marknad med avseende på EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer i regelbunden lufttrafik inom gemenskapen". Härav följer att förordning nr 2408/92 är ytterligare ett steg på vägen för att liberalisera tillträde till marknaden och därmed upprätta den inre marknaden.
39 Så här långt delar den portugisiska regeringen denna tolkning av förordning nr 2408/92. Den anser emellertid att förordningen endast reglerar tillträdet, och inte också utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster inom luftfartsområdet, det vill säga de villkor under vilka trafikrättigheterna kan utövas och användas. Förordning nr 2408/92 har därför inte fullständigt, utan endast delvis, genomfört den fria rörligheten inom luftfartsområdet. Nationella regler om flygplatsavgifter, som utan åtskillnad är tillämpliga på såväl nationella företag som företag från andra medlemsstater, inskränker emellertid inte rätten att erhålla trafikrättigheter eller utövandet av desamma. Följaktligen har inte gemenskapsrätten åsidosatts.
40 Den av den portugisiska regeringen påstådda åtskillnad som skall göras mellan regler om erhållande av trafikrättigheter och regler om utövandet av desamma förefaller emellertid inte vara förenlig med innehållet i förordningen. I förordningens titel, i artonde och nittonde övervägandena samt i artikel 1.1, artikel 3.4 och artikel 4.1 d talas visserligen om "tillträde" med avseende på trafikrättigheter. Utövandet av dessa trafikrättigheter regleras emellertid i artikel 3.1, artikel 4.1 a, artikel 8.2 och i artikel 9.1 i förordningen. Förordningen avser sålunda såväl erhållande som utövande av trafikrättigheter.
41 Om förordningen däremot anses innebära en reglering av erhållandet av trafikrättigheter och deras utövande, skall denna anses utgöra en omfattande reglering av den fria rörligheten av tjänster inom luftfartsområdet. Denna tolkning motsvarar de mål som uppställts i de båda första övervägandena i fråga om att upprätta en inre marknad för luftfarten. Härav följer att förordning nr 2408/92 har genomfört principen om frihet att tillhandahålla tjänster inom luftfartsområdet.
3) Huruvida friheten att tillhandahålla tjänster inskränks
42 Eftersom det sålunda har fastställts att principen om frihet att tillhandahålla tjänster är tillämplig på luftfartsområdet, kvarstår det nu att undersöka huruvida den portugisiska lagstiftning som har kritiserats av kommissionen medför en inskränkning av den fria rörligheten av tjänster.
43 Såsom domstolen har fastslagit i domen i målet "Mediawet" utgör artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) hinder för tillämpning av en nationell reglering som medför att det blir svårare för tjänsteleverantörer att tillhandahålla tjänster, såvida detta inte är objektivt rättfärdigat.(17) Domstolen har därmed förtydligat att det skydd som ges i artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) omfattar mer än endast ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Den portugisiska regeringens invändning om att de omtvistade bestämmelserna inte hänför sig till tjänsteleverantörerna utan till flygningens destination saknar sålunda relevans.
44 Enligt fast rättspraxis är det fråga om en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster när den omtvistade åtgärden medför att en gränsöverskridande tjänst är kostsammare än en motsvarande inhemsk tjänst.(18) I förevarande mål rör det sig om flygtjänster och de avgifter som uttas i samband därmed för varje flygpassagerare. I de ifrågasatta portugisiska bestämmelserna föreskrivs högre passagerar- och säkerhetsavgifter för flygningar inom gemenskapen än för inrikesflygningar. Följaktligen medför de ifrågasatta bestämmelserna att gränsöverskridande tjänster - till exempel flygningar från Lissabon till Madrid - i förhållande till motsvarande tjänster inom landet - till exempel flygningar från Lissabon till Porto - är kostsammare. De utgör därmed en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.
45 Såsom delresultat skall det därmed fastställas att de omtvistade nationella bestämmelserna om passagerar- och säkerhetsavgifter utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.
4) Huruvida inskränkningen är motiverad
46 Det ankommer följaktligen på den portugisiska regeringen att visa att det är berättigat att behandla flygningar inom gemenskapen och inrikesflygningar olika.
a) Fördelning av kostnaderna efter uppkomst
47 Den portugisiska regeringen har som första motiveringsgrund anfört att avgifterna är ett vederlag för användningen av anläggningar och personal. Avgifternas nivå fastställs i förhållande till de nödvändiga kostnaderna. Vad gäller passageraravgiften har den portugisiska regeringen anfört att det behövs mindre utrymme för inrikespassagerare än för utrikespassagerare, eftersom ingen gräns passeras (tull- och passkontroll, plats för säkerhets- och tullpersonal, skilda serviceutrymmen för passagerare) och det behöver inte göras något avbrott för transitpassagerare. Den har med avseende på säkerhetsavgiften gjort gällande att den utgör ett vederlag för tjänster som utförs av säkerhetspersonal och därmed tillhörande särskild utrustning (röntgenapparater, metalldetektorer).
48 Domstolen har i domen i det ovannämnda målet Mediawet nämnt en rad omständigheter av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.(19) I senare rättspraxis(20) har domstolen sammanfattat villkoren för att en inskränkning skall vara tillåten på följande sätt:
- Förbudet tillämpas på ett icke diskriminerande sätt.
- Det grundas på tvingande skäl som har med allmänintresset att göra.
- Det är nödvändigt för att förverkliga det mål som eftersträvas.
- Det är inte mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
49 Det finns inget som talar för att de portugisiska bestämmelserna medför en diskriminering av tjänsteleverantörer på grund av nationalitet. Följaktligen är det första ovannämnda villkoret uppfyllt.
50 Frågan är emellertid huruvida den fastställda diskrimineringen är befogad av tvingande skäl som har med allmänintresset att göra. Den portugisiska regeringen har gjort gällande att avgifternas utformning återspeglar en rättvis fördelning av kostnaderna i förhållande till vad som har orsakat dem. Någon invändning kan i princip inte göras mot att kostnaderna fördelas på detta sätt, eftersom denna kostnadsfördelning görs i enlighet med objektiva kriterier. I detta sammanhang skall den ovannämnda rättspraxisen beaktas enligt vilken principen om frihet att tillhandahålla tjänster innebär att gränsöverskridande tjänster inte får drabbas hårdare av en avgiftsreglering än liknande inhemska tjänster.(21)
51 Det skall betonas att den portugisiska regeringen inte har visat i vilken mån det verkligen uppkommer högre kostnader för de olika tjänsterna i fråga vid gemenskapsflygningar än vid inrikesflygningar. Den har inte heller framlagt några konkreta siffror som visar vilka kostnader som legat till grund för fastställandet av avgifterna för de olika typerna av flygningar och i vilken mån de uttagna avgifterna täcker dessa kostnader. Härav följer att det föreligger betydande osäkerhet vad gäller de faktiska omständigheter som åberopats till stöd för Republiken Portugals talan.
52 Den portugisiska regeringens redogörelse för att motivera högre passageraravgifter är inte övertygande. Med hänsyn till de inom gemenskapen tillämpliga reglerna om varors och personers fria rörlighet och reglerna om personkontroll i Schengenavtalet, till vilket Republiken Portugal har anslutit sig(22), borde det inte uppstå högre avgifter vid flygningar inom gemenskapen än vid inrikesflygningar. Den portugisiska regeringen har inte förklarat varför det krävs en tre gånger så hög avgift för flygtrafik inom gemenskapen för att täcka kostnaderna. För att passageraravgiftens nivå skall vara proportionerlig i förhållande till de nödvändiga kostnaderna måste denna under alla omständigheter vara lägre för flygningar inom gemenskapen än för utrikesflygningar, för vilka en fullständig pass- och tullkontroll måste genomföras. Detta är dock inte fallet, även om det motsatta gäller för säkerhetsavgiften. Samma passageraravgift tas nämligen ut för gemenskapsflygningar och utrikesflygningar.
53 Det är också oklart varför det skulle föreligga olika kostnader för säkerhetskontrollen beroende på flygdestinationen. Säkerhetsriskerna och de åtgärder som måste vidtas för att dessa skall kunna undvikas är lika stora och omfattande vid inrikesflygningar som vid flygningar inom gemenskapen. Det är således i princip nödvändigt att genomföra person- och bagagekontroll i samma utsträckning vid båda dessa typer av flygningar. Följaktligen skall även denna grund för särbehandling underkännas.
b) Regional utveckling
54 Den portugisiska regeringen har vidare anfört att de låga avgifterna för regionala flygningar har som syfte att bidra till den regionala utvecklingen av öregionerna Azorerna och Madeira. Vad beträffar detta argument skall det påpekas att det genom artikel 1.4 i förordning nr 2408/92 gjordes ett undantag från tillämpningen av denna förordning under en viss tidsperiod vad gäller den autonoma regionen Azorerna. Detta undantag gällde till och med den 30 juni 1998. När det stod klart att de ändringar av den portugisiska lagstiftningen som måste ske före den 1 juli 1998 inte hade förberetts, avgav kommissionen ett motiverat yttrande den 30 juni 1998. I nionde övervägandet i förordning nr 2408/92 anges som skäl för undantaget i fråga att lufttrafiksystemet på Azorerna inte är tillräckligt utvecklat. Följaktligen utgör denna förordning redan i sig en åtgärd för regional utveckling.
55 Sedan den 1 juli 1998 är förordning nr 2408/92 tillämplig inom hela Portugals territorium utan inskränkning. Det skall därför undersökas huruvida den av Republiken Portugal åberopade grunden rörande regional utveckling kan anses motivera olika avgifter vid sidan av de övriga lagstadgade undantagen.
56 Även i artikel 4.1 i förordning nr 2408/92 föreskrivs en möjlighet att gynna vissa områden. Enligt artikel 4.1 a får en medlemsstat införa allmän trafikplikt för ett "... ytterområde eller ett utvecklingsområde eller på en flyglinje med låg trafikintensitet till en regional flygplats, om flyglinjen anses väsentlig för den ekonomiska utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen". För främjande av denna utveckling kan enligt artikel 4.1 f och h ersättning utbetalas. Portugal har även utnyttjat denna möjlighet vad gäller flygtrafiken till Azorerna(23) och även till Madeira.(24)
57 Något ytterligare sätt att främja regional utveckling föreskrivs inte i förordning nr 2408/92. Den omständigheten att det i förordning nr 2408/92 föreskrivs åtgärder för regional utveckling medför inte att man kan dra slutsatsen att ett annat sätt att främja regional utveckling kan utgöra ett giltigt skäl för att inskränka friheten att tillhandahålla tjänster. De där angivna möjligheterna att främja regional utveckling, som är tillåtna enligt gemenskapsrätten, skall ses som en uttömmande reglering, i den meningen att den utesluter att ytterligare undantag görs från principen om frihet att tillhandahålla tjänster.
58 Den portugisiska regeringens påstående att avgiftssystemet är nödvändigt för att stödja den regionala utvecklingen skall underkännas även av ett annat skäl. Den fastställda förmånen för inrikesflygningar avseende uttag av passagerar- och säkerhetsavgifter gäller inte bara för flygningar till och från Azorerna och Madeira utan för alla inrikesflygningar. Att flygningar mellan de tre flygplatserna i Porto, Lissabon och Faro ges denna fördel kan emellertid inte gynna den regionala utvecklingen på Azorerna och Madeira.
59 Även denna grund för uttaget av olika avgifter skall följaktligen förkastas.
c) Huruvida avgiften är proportionell i förhållande till den totala kostnaden
60 Slutligen har den portugisiska regeringen gjort gällande att de lägre avgifterna för inrikesflygningar står i förhållande till de kortare sträckorna och till de lägre priserna för dessa resor.
61 Denna grund skall under alla omständigheter förkastas. Avgifterna utgör visserligen en större andel av det totala biljettpriset vid billigare flygningar än vid dyrare flygningar. Ekonomiska överväganden skulle således kunna föranleda en avgiftsreglering som beaktar flygpriserna. Det följer emellertid av rättspraxis att ekonomiska hänsyn inte kan utgöra sådana hänsyn hänförliga till allmän ordning som avses i artikel 56 i EG-fördraget och följaktligen inte kan motivera att inhemska tjänster och gränsöverskridande tjänster behandlas olika.(25)
62 Det skall dessutom framhållas att tjänsterna, för vilka avgifterna betalas, tillhandahålls i samma mån oberoende av flygningarnas längd och pris. Även härav följer att skillnaderna i flygsträcka och flygpris inte är sådana att det av hänsyn till allmän ordning är nödvändigt att ta ut olika höga passagerar- och säkerhetsavgifter.
63 Dessutom är det osäkert huruvida den portugisiska regeringens påstående att det finns ett nära samband mellan flygsträckan och flygpriset är riktigt. För det första är flygsträckan vid de portugisiska inrikesflygningarna inte alltid kortare än vid flygningar inom gemenskapen. En flygning från Lissabon till Madrid borde ha en kortare flygsträcka än en flygning från Lissabon till Azorerna och Madeira. Likväl är passagerar- och säkerhetsavgifterna för flygningar med kortare flygsträcka högre än för övriga flygningar. Detta tyder på att avgifterna inte alls är kopplade till flygsträckan. För det andra skall det påpekas att även om flygningar inom Portugal i allmänhet har kortare flygsträcka än flygningar till andra medlemsstater medför det inte nödvändigtvis att även priserna för inrikesflygningar är lägre än för flygningar inom gemenskapen. Förutom avståndet kan även flygningarnas avgångstid och efterfrågan av de erbjudna flygtjänsterna påverka priset.
64 Målet att inte oproportionerligt fördyra flygpriserna kan även uppnås utan att en inskränkning görs av friheten att tillhandahålla tjänster. Detta skulle kunna ske genom att de lägre avgifterna för inrikesflygningar även tillämpades på gemenskapstrafiken. Härigenom skulle inte tillhandahållandet av gränsöverskridande tjänster i samma utsträckning missgynnas i förhållande till inhemska tjänster. Samtidigt skulle avgifterna för inrikesflygningar ligga kvar på samma nivå.
65 Att inrikesflygningar och gemenskapsflygningar belastas olika kan följaktligen inte heller motiveras av att avgiften står i proportion till den totala kostnaden.
66 Mot bakgrund av vad som ovan anförts skall det fastställas att de grunder som anförts av den portugisiska regeringen inte kan anses motivera en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster genom ett system med passagerar- och säkerhetsavgifter. Huruvida inskränkningen är förenlig med proportionalitetsprincipen är därmed inte längre aktuellt. Reglerna om passagerar- och säkerhetsavgifter strider följaktligen mot friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 59 i EG-fördraget jämförd med artikel 3 i förordning nr 2408/92.
VII - Rättegångskostnader
67 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Republiken Portugal har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
VIII - Förslag till avgörande
68 Jag föreslår att domstolen avkunnar följande dom:
1) Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) jämförd med artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 genom att
- bibehålla bestämmelserna i artikel 10 i Decreto Regulamentar nr 38/91 av den 29 juli 1991, enligt vilken högre avgifter skall tas ut för flygningar från Portugal till andra medlemsstater än för inrikesflygningar, och
- bibehålla den bestämmelse i Decreto-Lei nr 102/91 av den 8 mars 1991, som genomförts genom senare förordningar, enligt vilken högre avgifter skall tas ut för flygningar från Portugal till andra medlemsstater än för vissa inrikesflygningar.
2) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123.
(2) - Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-381/93, kommissionen mot Frankrike (REG 1994, s. I-5145; svensk specialutgåva, volym 16, s. 223), punkt 17.
(3) - Kommissionens beslut av den 10 februari 1999 om ett förfarande enligt artikel 90 i EG-fördraget (IV/35.70), K(1999) 243, EGT L 69, s. 31. Republiken Portugals talan mot detta beslut är registrerat under målnummer C-163/99. Generaladvokaten Mischo har den 19 oktober 2000 föredragit sitt förslag till avgörande i det målet.
(4) - Kommissionens förslag till rådets direktiv av den 23 april 1997 om flygplatsavgifter, KOM/97/0154 slutlig, EGT C 257, s. 2, ändrad genom förslag av den 14 september 1998, KOM/98/0509 slutlig, EGT C 319, s. 4.
(5) - Domstolens dom av den 18 juni 1998 i mål C-35/96, kommissionen mot Italien (REG 1998, s. I-3851), punkt 27, och av den 14 februari 1989 i mål 247/87, Star Fruit mot kommissionen (REG 1989, s. 291), punkt 11.
(6) - Jämför generaladvokaten Mischos förslag till avgörande av den 19 oktober 2000 i mål C-163/99, Portugal mot kommissionen (REG 2000, s. I-0000), punkt 33.
(7) - Dom av den 17 maj 1994 i mål C-18/93, Corsica Ferries (REG 1994, s. I-1783; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-113), punkt 24.
(8) - Dom av den 22 maj 1985 i mål 13/83, parlamentet mot rådet (REG 1985, s. 1513; svensk specialutgåva, volym 8, s. 197), punkt 63.
(9) - Ovan fotnot 1.
(10) - Dom av den 19 juni 1997 i mål T-260/94, Air Inter mot kommissionen (REG 1997, s. II-997).
(11) - Dom av den 18 januari 2001 i mål C-361/98, Italien mot kommissionen (REG 2000, s. I-0000), punkt 32.
(12) - Förslag till avgörande av den 16 maj 2000 i mål C-361/98, Italien mot kommissionen (REG 2000, s. I-0000), punkterna 47 och 48.
(13) - EGT L 378, s. 1.
(14) - Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-381/93, kommissionen mot Frankrike (REG 1994, s. I-5145; svensk specialutgåva, volym 16, s. 223), punkterna 11 och 12.
(15) - Rådets beslut 87/602/EEG av den 14 december 1987 om delning av passagerarkapaciteten mellan lufttrafikföretag i regelbunden lufttrafik mellan medlemsstaterna och om lufttrafikföretags tillgång till regelbunden lufttrafik mellan medlemsstaterna, EGT L 374, s. 19.
(16) - Rådets förordning (EEG) nr 2343/90 av den 24 juli 1990 om lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer i regelbunden lufttrafik inom gemenskapen och om delning av passagerarkapaciteten mellan lufttrafikföretag i regelbunden lufttrafik mellan medlemsstaterna, EGT L 217, s. 8.
(17) - Dom av den 25 juli 1991 i mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda (Mediawet) (REG 1991, s. I-4007; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-331), punkt 12 ff. Jämför domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 14), punkt 17, dom av den 12 december 1996 i mål C-3/95, Reisebüro Broede (REG 1996, s. I-6511), punkt 25, och av den 3 oktober 2000 i mål C-58/98, Corsten (REG 2000, s. I-0000), punkt 33.
(18) - Dom av den 4 december 1986 i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 3755; svensk specialutgåva, volym 8, s. 741), punkt 28.
(19) - Dom i det ovannämnda målet Mediawet (ovan fotnot 17), punkt 14.
(20) - Dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard (REG 1995, s. I-4165), punkt 37, och domen i det ovannämnda målet Reisebüro Broede (ovan fotnot 17), punkt 28.
(21) - Jämför domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 18), punkt 28.
(22) - Portugisiska republikens anslutning till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990, till vilken Italienska republiken anslutit sig genom avtal undertecknat i Paris den 27 november 1990 (EGT nr L 239, s. 76).
(23) - Jämför EGT C 267, 1998, s. 4.
(24) - Jämför kommissionens meddelande 95/C/200/03 och 200/04, EGT C 200, 1995, s. 3.
(25) - Dom i det ovannämnda målet Mediawet (ovan fotnot 17), punkt 11.