61999CC0474_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Nella presente causa, che si fonda sull'art. 226 CE, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo adottato i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari al fine di dare attuazione alla direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (in prosieguo: la «direttiva»), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di detta direttiva. In particolare la Commissione chiede di dichiarare l'inadempimento in relazione agli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, in combinato disposto con l'allegato II della direttiva .
2. Più in particolare l'inadempimento rilevato dalla Commissione è connesso all'organizzazione della legislazione in materia ambientale nel Regno di Spagna, le cui norme di base vengono stabilite a livello nazionale, mentre le regioni, le cosiddette comunità autonome, possono definire norme derivate. La Commissione sostiene che la legislazione spagnola non è adeguata per due motivi strettamente correlati tra di loro. In primo luogo, la legislazione nazionale, a parere della Commissione, impone una valutazione dell'impatto ambientale solo per un numero molto limitato di classi di progetti di cui all'allegato II della direttiva. In secondo luogo, dall'analisi della legislazione delle comunità autonome eseguita dalla Commissione risulta che vero è che (la maggior parte di) tali comunità hanno adottato talune norme relative alla valutazione ambientale di determinate classi di progetti, tuttavia dette norme sanano solo in parte le omissioni rilevate nella legislazione nazionale.
3. Il governo spagnolo contesta la tesi della Commissione in svariati punti, sostenendo che la trasposizione comprende in ogni caso un numero ben più significativo di elementi rispetto a quanto asserito dalla Commissione. In simili circostanze la certezza del diritto esigerebbe che la Corte - nel caso di un'eventuale condanna del Regno di Spagna - specifichi in cosa consiste l'inadempimento.
II - Ambito normativo
Diritto comunitario
4. L'art. 2, n. 1, della direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto.
Detti progetti sono definiti nell'articolo 4».
5. L'art. 3 così recita:
«La valutazione dell'impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e conformemente agli articoli da 4 a 11, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori:
- l'uomo, la fauna e la flora;
- il suolo, l'acqua, l'aria, il clima e il paesaggio;
- l'interazione tra i fattori di cui al primo e secondo trattino;
- i beni materiali ed il patrimonio culturale».
6. L'art. 4 così recita:
«1. Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 3, i progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato I formano oggetto di valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10.
2. I progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II formano oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10 quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano. A tal fine, gli Stati membri possono, tra l'altro, specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10».
7. L'allegato II, cui rinvia l'art. 4, n. 2, riporta una lunga serie di classi di progetti, suddivise secondo il tipo di attività. A titolo indicativo cito i punti da 1 a 6: agricoltura, industria estrattiva, industria energetica, lavorazione dei metalli, fabbricazione del vetro e industria chimica.
Diritto nazionale
8. Secondo la costituzione spagnola la competenza in materia ambientale è ripartita tra lo Stato e le comunità autonome, sia sul piano legislativo che sul piano esecutivo. Allo Stato compete la definizione delle norme di base, mentre le comunità autonome possono stabilire norme derivate e adottare provvedimenti di tutela integrativi. Il potere esecutivo spetta in linea di principio alle comunità autonome. Tuttavia la corte costituzionale spagnola ha stabilito che, in circostanze particolari, lo Stato ha facoltà di adottare misure esecutive volte a prevenire danni irreparabili e a garantire il conseguimento della finalità oggettiva della legislazione di base. Tale corte ha inoltre stabilito che detta ripartizione delle competenze si applica senza variazione alcuna anche nel caso dell'attuazione del diritto comunitario.
9. In conseguenza di tale ripartizione di competenze, quasi tutte le comunità autonome spagnole hanno adottato una normativa in materia di valutazione dell'impatto ambientale ad integrazione della legislazione nazionale. Ciò non riguarda le città autonome di Ceuta e Melilla, le quali - in deroga a quanto sostenuto nel punto precedente - non dispongono di potere legislativo in materia ambientale. Inoltre la comunità autonoma della Rioja non ha esercitato le competenze legislative di cui dispone.
10. A livello nazionale i regi decreti 28 giugno 1986, n. 1302, relativo alla valutazione dell'impatto ambientale, e 30 settembre 1988, n. 1131, recante un regolamento di esecuzione, costituiscono le prime misure di trasposizione della direttiva. Nell'allegato al regio decreto 1302/1986 figurano i progetti dell'allegato I della direttiva, cui si aggiungono quattro classi di progetti di cui all'allegato II.
11. Inoltre, in applicazione dell'art. 6, n. 3, del regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997, ogni progetto menzionato nell'allegato II della direttiva e riguardante una zona speciale di conservazione è soggetto ad una valutazione dell'impatto ambientale. Si tratta delle zone speciali di conservazione di cui alla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (in prosieguo: la «direttiva habitat»). Nel presente procedimento la Commissione ritiene che la valutazione prevista da tale decreto non soddisfi le condizioni poste dalla direttiva.
12. Esistono inoltre, per un numero considerevole di settori, specifiche legislazioni nazionali recanti disposizioni relative alla valutazione dell'impatto ambientale. Un esempio è fornito dalla legge 27 novembre 1997, n. 54, relativa al settore dell'elettricità.
13. In applicazione della direttiva 97/11, che modifica radicalmente la direttiva, è stato emanato un regio decreto relativo alla valutazione dell'impatto ambientale, entrato in vigore l'8 ottobre 2000.
III - Fatti e procedimento
14. Il 28 febbraio 1990 la Commissione inviava una lettera di diffida al Regno di Spagna, ritenendo che, in detto Stato, la maggior parte dei progetti di cui all'allegato II della direttiva non venisse sottoposta a valutazione dell'impatto ambientale. In risposta a tale lettera di diffida, il governo spagnolo, in un lettera del 2 maggio 1990, contestava l'opinione della Commissione, affermando che l'art. 4, n. 2, della direttiva conferisce agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità per stabilire quali classi di progetti dell'allegato II siano soggette a valutazione dell'impatto ambientale. Nella sua lettera il governo spagnolo indicava inoltre i provvedimenti legislativi adottati per garantire la trasposizione della direttiva.
15. Il 23 dicembre 1992 seguiva il parere motivato, cui il governo spagnolo rispondeva con lettera del 3 marzo 1993. Il governo spagnolo manteneva la propria posizione, aggiungendo che il regio decreto 1302/1986 riguardava una serie di progetti, che la maggior parte dei progetti era coperta dalla legislazione delle comunità autonome e che spesso trovava inoltre applicazione una procedura informale.
16. Solo molto tempo dopo, il 18 dicembre 1998, veniva inviato un parere motivato complementare. Il governo spagnolo rispondeva con lettera del 25 febbraio 1999, presentando una copia del progetto preliminare di una normativa relativa alla valutazione dell'impatto ambientale, nonché vari provvedimenti legislativi delle comunità autonome. Due ulteriori lettere del 9 e del 22 aprile 1999 completavano le informazioni fornite alla Commissione.
17. Quanto precede ha condotto la Commissione a proporre ricorso dinanzi alla Corte il 9 dicembre 1999, ritenendo che solo un'esigua parte delle omissioni constatate in precedenza era stata sanata.
18. Nell'ambito della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte la Commissione ha contestato al governo spagnolo, tra l'altro, la mancata spedizione delle copie di un numero considerevole di misure di trasposizione, con particolare riferimento alle misure adottate dalle comunità autonome. A seguito di tale contestazione il governo spagnolo ha allegato alla controreplica un corposo pacchetto di normative, senza precisare tuttavia quali disposizioni fossero volte all'attuazione della direttiva. Il 10 gennaio 2002 ha avuto luogo un'udienza nell'ambito della presente causa.
IV - Argomenti delle parti
19. Nell'atto introduttivo la Commissione illustra che l'art. 4, n. 2, della direttiva dev'essere interpretato alla luce del disposto dell'art. 2, n. 1, della stessa. L'art. 2, n. 1, prescriverebbe che gli Stati membri esaminino, caso per caso, se un progetto debba essere oggetto di valutazione dell'impatto ambientale. L'art. 4, n. 2, offre agli Stati membri la possibilità di stabilire criteri e/o soglie limite per tale valutazione. Per contro non è consentito agli Stati membri escludere a priori dalla valutazione determinate classi di progetti. A tale riguardo la Commissione rinvia alla sentenza Commissione/Belgio, che esaminerò nella parte V delle presenti conclusioni.
20. La Commissione richiama poi le classi di progetti di cui la legislazione nazionale spagnola non tiene conto. A seguito dell'argomento dedotto dal governo spagnolo, secondo cui alle omissioni riscontrate si fa fronte con le normative adottate dalle comunità autonome, la Commissione ha analizzato i testi che le sono stati presentati, constatando che sussistono considerevoli omissioni.
21. La Commissione confuta inoltre l'argomento del governo spagnolo secondo cui taluni progetti elencati nell'allegato II sarebbero stati sottoposti a una valutazione secondo una procedura informale, simile alla procedura prevista per i progetti dell'allegato I. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, semplici prassi amministrative non costituiscono infatti un provvedimento di trasposizione adeguato.
22. Nel controricorso, il governo spagnolo fornisce un elenco dettagliato della legislazione adottata a livello nazionale e dalle comunità autonome. La Spagna sostiene di aver adempiuto, con l'adozione di tali provvedimenti, gli obblighi previsti dalla direttiva, concludendo quindi che il ricorso debba essere respinto. Detta conclusione si fonda essenzialmente sul disposto del regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997, il quale contempla tutti i progetti dell'allegato II. Tutti questi progetti devono essere sottoposti a una valutazione dell'impatto ambientale qualora influiscano in misura significativa sulle cosiddette zone speciali di conservazione. In tal modo il governo spagnolo utilizza come criterio di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva l'«ubicazione» di un progetto. Secondo il governo spagnolo detto criterio è ammesso ai sensi del diritto comunitario.
23. Nella replica e all'udienza la Commissione ha precisato le proprie censure.
24. La Commissione contesta la modalità con cui il governo spagnolo le ha comunicato le misure di trasposizione. Infatti la legislazione citata dal governo spagnolo non è mai stata notificata alla Commissione come misura di trasposizione. Nel controricorso il governo spagnolo si limita a indicare che le norme prevedono una valutazione dell'impatto ambientale, senza precisare quali classi di progetti di cui all'allegato II sono soggette alla valutazione. Le copie delle normative adottate sono state inoltre presentate, per la prima volta nella controreplica, senza peraltro specificare quali disposizioni fossero volte alla trasposizione della direttiva, sebbene la legislazione delle comunità autonome in materia ambientale fosse molto corposa. Tali circostanze renderebbero difficile eseguire un'adeguata analisi delle normative adottate. Inoltre il modus operandi del governo spagnolo è in contrasto con l'obbligo che incombe ad uno Stato membro, in forza dell'art. 12, n. 2, della direttiva, di comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni nazionali pertinenti. La Commissione chiede alla Corte di tener conto di questa tattica del governo spagnolo nel determinare l'onere della prova.
25. La Commissione enumera quattro criteri cui un provvedimento legislativo deve ottemperare al fine di poter essere preso in considerazione:
- la normativa dev'essere entrata in vigore entro il 25 febbraio 1999;
- la normativa deve fare riferimento ai progetti elencati nell'allegato II della direttiva;
- la valutazione dell'impatto ambientale prevista dalla normativa deve rispettare i criteri posti dalla direttiva, sia in termini di procedura che di informazione al pubblico;
- la valutazione obbligatoria dell'impatto ambientale non deve limitarsi a determinate zone (sensibili).
26. La Commissione sottolinea che il governo spagnolo ha citato 25 provvedimenti legislativi nazionali volti alla trasposizione della direttiva . La Commissione non esclude che la legge 27 novembre 1997, n. 54, relativa al settore dell'elettricità, che prevede una valutazione dell'impatto ambientale per le linee elettriche aeree di determinate dimensioni, contenga la trasposizione di quanto disposto dall'allegato II, punto 3, lett. b), seconda classe («trasporto di energia elettrica mediante linee aeree»). Tuttavia la Commissione osserva che la normativa è stata comunicata alla Commissione dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato complementare.
27. Riguardo alle altre normative nazionali - sia generali che settoriali - cui rinvia il governo spagnolo, è mossa la censura che non farebbero riferimento alla procedura definita dalla direttiva. In particolare la Commissione solleva le seguenti censure specifiche:
- il regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997, recante provvedimenti volti a tutelare la biodiversità, non può costituire una corretta trasposizione della direttiva, dal momento che si applica solo a zone speciali di conservazione. Inoltre la normativa non contempla una valutazione dell'impatto ambientale così come viene intesa dalla direttiva, ma rappresenta invece una trasposizione dell'art. 6, n. 3, della direttiva habitat;
- la procedura prevista dal decreto 30 novembre 1961, n. 2114, riguardante determinate attività insalubri, nocive e pericolose, non soddisfa i criteri definiti dalla direttiva. La Commissione sottolinea che in tale decreto non si presta attenzione a tutti gli aspetti citati dall'art. 3 della direttiva, circostanza non sorprendente tenuto conto della data di adozione della normativa;
- la legge 13 dicembre 1999, n. 46, relativa alle acque, e il regio decreto 3 dicembre 1999, n. 1836, relativo agli impianti nucleari, sono stati adottati dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato complementare;
- la legge 29 luglio 1988, n. 25, e il regio decreto 2 settembre 1994, n. 1812, recante norme relative alle strade, non possono essere considerati come misure di attuazione in quanto riguardano soltanto eccezioni all'obbligo di valutazione dell'impatto ambientale;
- la legge 28 luglio 1988, n. 22, relativa alle coste, prevede una valutazione dell'impatto ambientale preliminare per talune attività. Né la legge, né il relativo decreto di esecuzione fanno riferimento alle classi di progetti di cui all'allegato II della direttiva;
- la legge 7 ottobre 1998, n. 34, relativa al settore degli idrocarburi, prevede una valutazione dell'impatto ambientale preliminare. Tenuto conto, fra l'altro, del carattere generale di tale valutazione non è garantito che tale normativa sia conforme alla direttiva. La normativa non fa riferimento alle classi di progetti elencate nell'allegato II della direttiva;
- la Commissione rammenta la propria posizione in merito alle semplici prassi amministrative, sostenendo inoltre che le circostanze politiche interne, secondo la giurisprudenza della Corte, non possono mai essere addotte come giustificazione per una mancata attuazione del diritto comunitario.
28. La Commissione ammette, sulla base delle informazioni in suo possesso, che la legislazione spagnola disciplina in modo adeguato la valutazione dell'impatto ambientale per sei delle 83 classi menzionate nell'allegato II.
29. In merito alla legislazione adottata dalle comunità autonome, la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:
- in generale, dalla legislazione presentata emerge semplicemente che le comunità autonome hanno esercitato le competenze ad esse attribuite in materia ambientale, senza che risulti che l'allegato II sia stato trasposto in modo corretto nei vari ordinamenti giuridici regionali;
- nessuna comunità autonoma ha previsto una valutazione dell'impatto ambientale di tutte le classi di progetti dell'allegato II.
30. All'udienza la Commissione ha classificato le comunità autonome come segue:
- nelle città autonome di Ceuta e Melilla e nella comunità autonoma della Rioja non è stata adottata alcuna normativa;
- in Navarra non sono state definite norme in materia di valutazione dell'impatto ambientale che fanno riferimento ai progetti dell'allegato II;
- vero è che in Catalogna, Estremadura, Aragona, Galizia e nelle Asturie sono state adottate specifiche norme relative alla valutazione dell'impatto ambientale, tuttavia esse sono circoscritte a determinati settori. Sono necessarie misure integrative, tra l'altro, per imporre la valutazione dell'impatto ambientale anche in altri settori;
- nelle altre comunità autonome sono state adottate norme - specifiche - che prevedono l'obbligo di eseguire una valutazione dell'impatto ambientale; tuttavia, da una prima analisi delle norme presentate emerge la necessità di apportare alcune correzioni o, se del caso, integrazioni.
In una tabella allegata alla replica, la Commissione specifica i singoli casi .
31. Nella controreplica il governo spagnolo afferma, in primo luogo, che la Commissione non tiene conto della ripartizione delle competenze tra Stato e comunità autonome. La costituzione spagnola conferisce allo Stato il potere di definire una legislazione quadro in materia ambientale. In una sentenza del 4 luglio 1991, la corte costituzionale ha stabilito che l'obbligo incombente allo Stato di lasciare nell'ambito della legislazione quadro un margine di discrezionalità alle comunità autonome in materia ambientale è meno rigoroso rispetto ad altri settori. Secondo questa corte la legislazione quadro definisce un livello minimo di tutela ambientale valido su scala nazionale, che può essere elevato nelle normative delle comunità autonome. Può anche avvenire che alcuni casi di cui all'allegato II della direttiva vengano disciplinati sia a livello nazionale che regionale. Il governo spagnolo sottolinea inoltre che le norme adottate nella legislazione nazionale (di base) trovano applicazione anche nelle comunità autonome, sebbene le legislazioni delle comunità non vi facciano specificamente riferimento. Dalla tabella redatta dalla Commissione emergerebbe che quest'ultima non prende in considerazione tale carattere.
32. Il governo spagnolo prende poi in esame la censura della Commissione secondo cui non sarebbero state inviate copie delle normative pertinenti. Secondo il governo spagnolo ciò non era necessario, dal momento che la Commissione poteva cercare tutte le norme nelle Gazzette ufficiali spagnole. I riferimenti per la ricerca erano indicati in tutti i casi. Il governo spagnolo ritiene che l'invio dei testi non solo non fosse necessario, ma anche privo di senso. Poiché la Commissione ha chiesto espressamente l'invio dei testi, il governo spagnolo ha provveduto ad allegarli alla controreplica.
33. Il governo spagnolo opera una distinzione tra l'obbligo di trasporre la direttiva e l'obbligo di comunicare le misure di trasposizione alla Commissione, ai sensi dell'art. 12, n. 1, della direttiva. L'inadempimento di quest'ultimo obbligo non rientra nell'oggetto dell'atto introduttivo e non deve quindi venire in esame nel presente procedimento.
34. All'udienza il governo spagnolo afferma che gli esperti non hanno interpretato in maniera omogenea le definizioni dei progetti dell'allegato II. Questo aspetto, unitamente al fatto che il legislatore comunitario ha optato per una direttiva e non per un regolamento, offre agli Stati membri la possibilità di tenere conto, nell'ambito della trasposizione, di particolari circostanze geografiche.
35. Sempre all'udienza il governo spagnolo ha contestato l'interesse ad agire della Commissione, dal momento che la Spagna nel frattempo ha adottato una normativa in applicazione della direttiva 97/11. Detta normativa - fatto salvo un periodo di transizione - soddisferebbe i criteri posti dal diritto comunitario in materia di valutazione dell'impatto ambientale, come emergerebbe da una lettera della Commissione.
36. Il governo spagnolo sostiene inoltre che la trasposizione comprende un numero ben più significativo di elementi rispetto a quanto affermato dalla Commissione. In un siffatto caso la certezza del diritto imporrebbe che la Corte, qualora il Regno di Spagna venisse condannato, precisi in cosa consista l'inadempimento, in conformità della sentenza Commissione/Irlanda .
37. Secondo il governo spagnolo la Commissione interpreta quanto disposto dall'allegato II in modo eccessivamente restrittivo. A sostegno della propria posizione più ampia, il governo spagnolo rinvia alle mie conclusioni nella causa Commissione/Germania . L'allegato II, a differenza dell'allegato I, non dev'essere riprodotto nella legislazione nazionale. Le circostanze di cui gli Stati membri possono tener conto nello stabilire criteri e/o soglie limite, vale a dire natura, dimensioni e ubicazione dei progetti, possiedono valore analogo. Gli Stati membri, in particolari circostanze, hanno la facoltà di limitare l'esecuzione della valutazione dell'impatto ambientale ad alcune zone sensibili. Secondo il governo spagnolo l'interpretazione della Commissione ha come conseguenza che non sono accettate disposizioni previste nella normativa della Catalogna e delle isole Canarie.
38. Nella controreplica il governo spagnolo contesta l'opinione della Commissione relativa ai provvedimenti legislativi nazionali in merito a uno specifico punto, sostenendo che il regio decreto 1997/1995, recante provvedimenti volti a tutelare la biodiversità, è conforme ai criteri imposti dalla direttiva. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva, uno Stato membro può stabilire criteri e/o soglie limite. In tal caso il criterio adottato è che i progetti possano danneggiare sensibilmente zone speciali di conservazione. A tale proposito, all'udienza, la Commissione si è richiamata ancora una volta alla giurisprudenza della Corte, secondo cui l'esercizio del potere discrezionale da parte di uno Stato membro - nella definizione di criteri e/o soglie limite - non può comportare che alcuni progetti siano sempre esclusi dalla valutazione dell'impatto ambientale .
39. Inoltre - secondo quanto sostiene il governo spagnolo - la Commissione non riconosce una procedura semplificata per la valutazione dell'impatto ambientale applicata nelle comunità autonome di Murcia e Castiglia e León, mentre dalla replica risulta che una procedura simile viene invece accettata nei Paesi Baschi.
40. Il governo spagnolo effettua inoltre un'analisi dei provvedimenti adottati dalle varie comunità autonome e presenta alla Corte una tabella in merito. Rispetto alla tabella della Commissione, nelle varie comunità risulta interessato un numero ben più significativo di classi di progetti. Ciò non riguarderebbe tutte le classi.
V - Giurisprudenza della Corte sull'art. 4, n. 2
41. Nella sentenza Commissione/Belgio la Corte ha fornito un'interpretazione delle disposizioni dell'art. 4, n. 2, della direttiva. La Corte giunge in sostanza alla conclusione che l'art. 4, n. 2, non conferisce agli Stati membri il potere di escludere globalmente e definitivamente una o più classi di cui all'allegato II dalla possibilità di una valutazione d'impatto. Nella sentenza Commissione/Germania la Corte osserva a proposito che la nozione di «classe» non si riferisce alle dodici classi (principali) di progetti elencate, ma a tutti i progetti indicati come sottodivisioni, preceduta ciascuna da una lettera.
42. Secondo quanto dichiarato dalla Corte nella succitata sentenza Commissione/Belgio, il legislatore comunitario stesso ha considerato che tutte le classi di progetti di cui all'allegato II possono eventualmente, a seconda delle caratteristiche dei progetti al momento della loro elaborazione, avere un notevole impatto ambientale.
43. Il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri è circoscritto alla possibilità di specificare determinati «tipi di progetti» che devono sempre essere sottoposti a valutazione. Gli Stati membri possono anche fissare criteri e/o soglie limite necessari per stabilire quali progetti debbano essere soggetti a valutazione.
44. Detta interpretazione viene confermata e precisata nella sentenza Kraaijeveld e a., pronunciata nell'ambito di una causa relativa alle attività correlate alla costruzione, in particolare il rafforzamento di una diga lungo corsi d'acqua . La Corte riconosce che il ricorso al potere di stabilire specificazioni, criteri o soglie limite può dispensare uno Stato membro dall'obbligo di sottoporre ogni progetto a una valutazione in concreto, al fine di verificare se soddisfi i criteri di cui all'art. 2, n. 1, della direttiva.
45. Gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità che viene limitato dall'obbligo di cui all'art. 2, n. 1, di sottoporre a valutazione dell'impatto i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione. Uno Stato membro che stabilisce criteri e/o soglie limite in modo tale che, in pratica, tutti i progetti (di una data classe) vengono esclusi a priori dall'obbligo di valutazione dell'impatto ambientale eccede pertanto il margine di discrezionalità di cui dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva, a meno che la totalità dei progetti esclusi potesse considerarsi, sulla base di una valutazione globale, inidonea a produrre un impatto ambientale importante.
46. Nella sentenza Commissione/Irlanda la Corte ha fornito un'ulteriore precisazione. Uno Stato membro che dovesse fissare criteri e/o soglie limite che tengano conto solo delle dimensioni dei progetti, e non anche della loro natura e della loro ubicazione, eccederebbe il margine di discrezionalità di cui dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva. Infatti, anche un progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto ambientale se è ubicato in un luogo in cui i fattori ambientali descritti all'art. 3 della direttiva, come la fauna e la flora, il suolo, l'acqua, il clima o il patrimonio culturale, sono sensibili al minimo cambiamento . Inoltre uno Stato membro deve assicurarsi che l'obiettivo della normativa non venga aggirato tramite un frazionamento dei progetti .
47. Al fine di completare questa analisi rinvio ancora - per così dire ad abundantiam - alla sentenza WWF e a., con cui la Corte conferma la giurisprudenza precedente soffermandosi inoltre sull'effetto diretto delle disposizioni della direttiva interessate in un caso in cui uno Stato membro ha ecceduto il margine di discrezionalità ad esso riconosciuto.
VI - Analisi
48. Per cominciare esaminerò il contesto in cui si situa il presente procedimento analizzando quattro punti preliminari. Avendo definito i termini del contesto mi sarà poi possibile determinare la portata della causa. Dopodiché tratterò l'effettivo oggetto della causa, ossia l'asserito inadempimento di taluni obblighi derivanti dalla direttiva.
Osservazioni preliminari
49. All'udienza dinanzi alla Corte è venuta in esame la questione del perché la Commissione prosegua il presente procedimento dato che, nel frattempo, in Spagna è entrata in vigore una nuova legislazione in esecuzione della direttiva 97/11 . La Commissione menziona due argomenti per cui avrebbe deciso, nonostante tutto di proseguire il procedimento. In primo luogo, la nuova legislazione non disciplina i progetti già approvati prima dell'entrata in vigore della nuova legislazione. In secondo luogo, la nuova legislazione prevede ampi termini di transizione.
50. Secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione dispone del potere discrezionale di stabilire se avviare un procedimento previsto dall'art. 226 CE e se proseguirlo. La Corte si pronuncia solo in merito all'esistenza o meno di un inadempimento di un obbligo derivante dal Trattato e non si pronuncia in merito all'efficacia del ricorso fatto dalla Commissione al proprio potere discrezionale. Ad abundantiam, aggiungo che nel caso di specie gli argomenti dedotti dalla Commissione sembrano del tutto fondati.
51. Come seconda osservazione preliminare mi soffermo sugli obblighi a carico di uno Stato membro se la trasposizione di una direttiva avviene a livello decentralizzato. Nella sentenza Commissione/Germania la Corte ha stabilito che la Germania era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato non imponendo ai Länder di provvedere all'adozione di determinate misure di trasposizione.
A mio parere, ai sensi del diritto comunitario vigente, è a carico del governo centrale di uno Stato membro in cui la trasposizione di una direttiva viene affidata, in parte o nella sua totalità, agli enti locali almeno il seguente obbligo: tale governo centrale è tenuto a vigilare che a livello decentralizzato si dia effettivamente attuazione alla direttiva. Nel caso di specie, tale vigilanza deve comportare che, qualora a seguito della verifica condotta emerga che un governo regionale non ha adempiuto in maniera corretta il compito assegnatogli - vale a dire l'attuazione di una direttiva - il governo centrale è tenuto a intervenire. Nella fattispecie non risulta che il governo nazionale spagnolo abbia provveduto a tale controllo né che sia intervenuto a fronte di una trasposizione incompleta a livello decentralizzato.
52. Del resto, come più volte osservato dalla Corte, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni nazionali per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini imposti da una direttiva . In breve, nel diritto comunitario non può essere attribuito alcun valore decisivo alle difficoltà comportate da una trasposizione complessa e decentralizzata.
53. Ad abundantiam, aggiungo che l'organizzazione dello Stato spagnolo non si evince necessariamente che si debba trasporre la direttiva (in parte) a livello decentralizzato. Lo Stato spagnolo ha infatti il potere di definire la legislazione di base. Nulla impedisce che tali norme di base contengano tutte le disposizioni necessarie per la trasposizione della direttiva. Osservo che il governo spagnolo, per la trasposizione della direttiva 97/11, ha scelto infatti di recepire tutte le norme da trasporre nella legislazione nazionale. A tale proposito il governo spagnolo contesta inoltre alla Commissione di non aver compreso la ripartizione delle competenze tra lo Stato spagnolo e le comunità autonome. Tale censura è a mio parere priva di qualsiasi fondamento. La Commissione prende appunto in considerazione sia la legislazione nazionale che la legislazione delle comunità autonome, ma solo per giungere alla conclusione che neppure tenendo conto di entrambi i livelli legislativi si può ritenere che la direttiva sia stata completamente recepita.
54. La terza osservazione preliminare concerne il procedimento come si è svolto finora. Ricordo che il procedimento previsto dall'art. 226 CE - riguardante nel caso di specie la trasposizione non corretta di una direttiva - non ha carattere penale. In un procedimento penale, in generale, l'autorità procedente deve fornire la prova di un reato. L'imputato può attendere in modo relativamente passivo e limitarsi a confutare le prove addotte a suo carico dall'organo procedente.
55. Per contro, il procedimento per inadempimento previsto dall'art. 226 CE costituisce il seguito, talvolta necessario, della trasposizione della direttiva stessa regolata dall'art. 10 CE. Ai fini del recepimento la collaborazione tra lo Stato membro e la Commissione è fondamentale. La necessità di collaborazione continua ad essere importante anche dopo l'avvio della fase contraddittoria. Come rilevato nelle mie conclusioni nella causa Finlandia/Commissione, lo Stato membro può agire anzitutto in funzione della propria posizione processuale, ma ciò non significa che può ostacolare lo svolgimento del processo .
56. Sottolineo al riguardo che, ai sensi del Trattato CE, gli Stati membri sono corresponsabili del funzionamento dell'ordinamento giuridico comunitario. Tale corresponsabilità viene enunciata nelle disposizioni dell'art. 10 CE e facilita le istituzioni nell'adempimento dei propri compiti. Detto obbligo degli Stati membri richiede talvolta una collaborazione attiva con le istituzioni, in quanto essa può contribuire o risultare addirittura necessaria a un corretto adempimento delle proprie funzioni da parte delle istituzioni stesse. Nel caso di specie si tratta naturalmente del compito della Commissione di vigilare sulla trasposizione di una direttiva. Costituisce una delle responsabilità dello Stato membro, derivanti dall'art. 10 CE, quella di garantire la massima trasparenza possibile in merito al recepimento delle diverse disposizioni di una direttiva. Il contributo che ci si attende da uno Stato membro naturalmente aumenta in funzione della complessità della trasposizione, per esempio nel caso in cui essa avvenga a livello decentralizzato.
57. Naturalmente spetta alla Commissione - anche nel caso del procedimento per inadempimento di cui all'art. 226 CE - produrre le prove necessarie a sostegno della sua affermazione che uno Stato membro è venuto meno ai propri obblighi. Ad esso è contrapposto l'obbligo giuridico a carico dello Stato membro, derivante dall'art. 10 CE, che ho descritto nel paragrafo precedente. Concretamente, lo Stato membro deve fornire alla Commissione le informazioni necessarie affinché quest'ultima possa verificare se o in che misura vengano rispettati gli obblighi prescritti da una direttiva. Tali informazioni devono quindi mettere la Commissione in condizione di provare quanto da essa sostenuto.
58. Dal corso del presente procedimento non posso dedurre che il governo spagnolo abbia tenuto presente quanto disposto dall'art. 10 CE. In particolare, occorre contestare al governo spagnolo il fatto di aver presentato alla Commissione la corposa legislazione adottata dalle comunità autonome per la prima volta solo nella controreplica e, per di più, senza specifici riferimenti alle varie disposizioni che fungono da recepimento della direttiva. A mio parere, il fatto che la Commissione non abbia analizzato in dettaglio tutte le disposizioni delle comunità spagnole è del tutto logico. Non ci si può attendere inoltre che sia la Commissione stessa a cercare le normative pertinenti delle comunità autonome nelle diverse Gazzette ufficiali spagnole.
59. Inoltre, in una situazione come quella di specie non spetta alla Corte esaminare in modo dettagliato tutte le disposizioni regionali. Una siffatta analisi non rientra infatti nell'oggetto del presente procedimento. Sarebbe stato diverso se nella fase precontenziosa il governo spagnolo avesse fornito alla Commissione le informazioni necessarie, con cui quest'ultima avrebbe potuto precisare la domanda presentata alla Corte. Inoltre, un'analisi dettagliata della legislazione delle comunità autonome spagnole comporterebbe per la Corte una ricerca eccessivamente gravosa, dal momento che neanche dinanzi alla Corte il governo spagnolo indica in modo sistematico in quali punti delle normative presentate vengano riportate le diverse classi di progetti dell'allegato II della direttiva. Nel procedimento innanzi alla Corte spetta in primo luogo a una parte - e non alla Corte - sostanziare gli elementi di fatto esposti.
60. La richiesta che il governo spagnolo rivolge alla Corte all'udienza di procedere a un'analisi dettagliata in merito alla legislazione nazionale e regionale spagnola, è, a mio parere, in contrasto con la posizione adottata finora nel procedimento. Nella sua domanda, il governo spagnolo fa riferimento alla sentenza Commissione/Irlanda, da cui deduce che la certezza del diritto impone che la Corte indichi in modo dettagliato in cosa consista l'inadempimento. Non capisco bene a cosa si riferisca il governo spagnolo. La sentenza contiene una serie di elementi interessanti per la presente causa, ma non include affatto un'analisi dettagliata di tutte le misure di esecuzione.
61. La quarta osservazione preliminare scaturisce direttamente dalla terza. A causa della posizione del governo spagnolo, nel presente procedimento non è stato possibile sfruttare a pieno la fase precontenziosa. Il procedimento di cui all'art. 226, primo comma, CE, infatti, non è teso solamente a tutelare i diritti degli Stati membri, ma anche a circoscrivere l'oggetto del procedimento contenzioso . Nella fattispecie è stato impossibile per la Commissione concentrare il procedimento sulle effettive omissioni riscontrate nella legislazione spagnola.
62. A ciò si aggiunge il fatto che il governo spagnolo sembra aver modificato la propria posizione nel corso del procedimento. Nella fase precontenziosa il governo spagnolo sostiene che non è necessario prevedere una valutazione dell'impatto ambientale per tutte le classi di progetti di cui all'allegato II della direttiva. Nel controricorso, esso ritratta tale affermazione. In seguito afferma che si è provveduto alla completa trasposizione di quanto disposto dall'art. 4, n. 1, della direttiva, dal momento che il regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997, stabilisce che ogni progetto citato nell'allegato II della direttiva e che influisce in misura significativa su una zona speciale di conservazione è soggetto a valutazione dell'impatto ambientale.
63. Tuttavia all'udienza il governo spagnolo è sembrato ritrattare la propria posizione, riconoscendo che l'atto introduttivo è in parte fondato. Infatti, da un lato, il governo spagnolo chiede un'analisi dettagliata della Corte - che non sarebbe necessaria se il ricorso venisse respinto nella sua interezza - dall'altro, non contesta la confutazione motivata della Commissione in merito alla tesi spagnola sul carattere del procedimento previsto nel regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997.
64. In sintesi, tali quattro osservazioni preliminari producono i seguenti effetti sulla portata del procedimento:
- non spetta alla Corte valutare i motivi della Commissione nell'ambito del procedimento. La Corte dovrà pronunciarsi esclusivamente sul merito;
- le difficoltà correlate alla trasposizione della direttiva a livello decentralizzato non possono incidere sulla valutazione;
- a seguito dell'atteggiamento passivo e quindi censurabile adottato dal governo spagnolo nell'ambito del presente procedimento, la Corte non è tenuta a procedere ad un'analisi dettagliata di tutte le disposizioni di trasposizione;
- quanto rilevato al punto precedente deriva anche dal fatto che non può essere sfruttata appieno la fase precontenziosa.
Portata del procedimento
65. La prima limitazione che pongo riguarda la portata delle questioni controverse.
66. La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna non ha recepito correttamente gli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, nel combinato disposto con l'allegato II della direttiva. A mio parere la Corte può limitarsi a dichiarare che il Regno di Spagna è venuto meno ai propri obblighi e non è tenuta a giudicare in extenso in che misura le diverse comunità autonome spagnole abbiano trasposto la direttiva. Come precedentemente rilevato, non è necessario che la Corte esegua alcuna analisi dettagliata relativa alle disposizioni di recepimento. Ho già sottolineato che lo Stato è tenuto a controllare che la direttiva venga recepita in modo corretto in tutto il suo territorio.
67. La prima questione da porsi è se l'art. 4, n. 1, in combinato disposto con l'allegato II della direttiva, sia stato trasposto integralmente nella legislazione nazionale spagnola, cosicché sia prevista una valutazione dell'impatto ambientale per tutte le classi di progetti di cui all'allegato II della direttiva. In caso di soluzione negativa a detta questione, viene in esame la seconda: le norme relative alla valutazione dell'impatto ambientale adottate dalle comunità autonome per le classi di progetti dell'allegato II sanano completamente le omissioni riscontrate nella legislazione nazionale?
68. Una seconda limitazione della portata della controversia riguarda il periodo in merito al quale viene formulata la valutazione. Al riguardo, si deve ricordare che, secondo costante giurisprudenza, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi . Da tale giurisprudenza si evince che, in ogni caso, il regio decreto entrato in vigore l'8 ottobre 2000, con cui la legislazione spagnola viene essenzialmente conformata alla direttiva, non può essere preso in considerazione nell'analisi.
69. Nel presente procedimento vi sono ragioni, ancor più che in altre cause, per non tener conto della legislazione adottata tardivamente, e cioè dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato. La trasposizione della direttiva doveva essere completata entro tre anni dalla notifica della stessa, vale a dire il 3 luglio 1988 . Già con lettera del 28 febbraio 1990 la Commissione aveva diffidato il governo spagnolo. Il parere motivato complementare, che nell'ambito del presente procedimento è decisivo, è stato emesso il 18 dicembre 1998. In altre parole il governo spagnolo ha avuto tutto il tempo per sanare eventuali omissioni riscontrate nella legislazione.
70. Vi è poi una terza limitazione sulla quale mi soffermo brevemente. Come giustamente sottolineato dal governo spagnolo, la causa non riguarda l'eventuale violazione dell'art. 12, n. 2, della direttiva, in cui viene stabilito l'obbligo per gli Stati membri di notificare alla Commissione le misure di trasposizione adottate. Ciò significa che la Corte non è tenuta ad esaminare se le misure di attuazione siano state tempestivamente comunicate alla Commissione.
Sul merito
71. Conformemente al paragrafo 67 delle presenti conclusioni, mi soffermerò innanzi tutto sulla legislazione nazionale spagnola. La Commissione riconosce la corretta trasposizione di sei delle 83 classi di progetti elencate all'allegato II, per cui è prevista una valutazione obbligatoria dell'impatto ambientale. La controversia ha per oggetto le restanti 77 classi. Parto dal presupposto che la legge 27 novembre 1997, n. 54, relativa al settore dell'elettricità, che prevede una valutazione dell'impatto ambientale per le linee elettriche aeree di determinate dimensioni, costituisce una trasposizione corretta di quanto disposto dall'allegato II, punto 3, lett. b), seconda classe («trasporto di energia elettrica mediante linee aeree»). A tale riguardo, la Commissione non si esprime in maniera inequivoca. Tuttavia, il fatto che la legislazione sia stata comunicata alla Commissione in ritardo - il che non comporta che essa sia entrata in vigore in ritardo! - non inficia tale affermazione.
72. In sostanza si deve stabilire se il regio decreto 7 dicembre 1995, n. 1997, recante provvedimenti volti a tutelare la biodiversità, costituisca una corretta trasposizione della direttiva. Ai sensi di tale decreto, è prevista una valutazione dell'impatto ambientale per i progetti di cui all'allegato II della direttiva qualora influiscano su una zona speciale di conservazione. La Corte deve stabilire se la limitazione a progetti con specifiche caratteristiche rappresenti un criterio ammesso ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva.
73. Secondo la giurisprudenza della Corte, il margine di discrezionalità degli Stati membri è circoscritto dall'obbligo previsto dall'art. 2, n. 1, di sottoporre a valutazione dell'impatto i progetti che possono avere un impatto ambientale notevole per la loro natura, dimensioni o ubicazione.
74. Gli Stati membri non possono quindi escludere a priori progetti che possono eventualmente avere un impatto ambientale importante. E' chiaro che anche progetti che non sono ubicati nelle vicinanze di una zona di conservazione, così come viene intesa nella direttiva habitat, possono avere un impatto ambientale significativo. A tale proposito mi pare determinante il fatto che l'art. 3 della direttiva 85/337 prenda in considerazione una nozione di ambiente ampia, mentre la direttiva habitat ha per oggetto solo la tutela della biodiversità; per tale motivo in base alla seconda direttiva vengono designate solo zone rilevanti per la biodiversità.
75. A tale proposito rilevo quanto segue. Nella sentenza Commissione/Irlanda la Corte ha dichiarato che nella definizione di criteri e/o soglie limite non devono essere prese in considerazione soltanto le dimensioni di un progetto. Per analogia, ritengo che gli Stati membri non possano nemmeno tener conto unicamente dell'ubicazione di un progetto. Infatti, indipendentemente dalla sua ubicazione, un progetto - per esempio proprio per le sue dimensioni - può avere un notevole impatto ambientale.
76. Giungo quindi alla conclusione che il regio decreto 7 novembre 1995, n. 1997, non costituisce una trasposizione completa della direttiva. A tale riguardo non mi soffermo sul fatto che, secondo la Commissione, la procedura di valutazione dell'effetto ambientale prevista dal decreto non soddisfa i criteri da essa prescritti.
77. Neanche le altre normative nazionali, pur analizzate congiuntamente, consentono di giungere alla conclusione che il legislatore nazionale ha recepito la direttiva in maniera completa. A tale proposito richiamo i quattro criteri formulati dalla Commissione. Al fine di poter essere considerata alla stregua di misura di trasposizione, una misura legislativa dev'essere entrata in vigore prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato, deve fare riferimento ai progetti dell'allegato II, deve soddisfare i criteri (procedurali) definiti dalla direttiva e non deve limitarsi ad ambiti particolari. Tali criteri sono a mio avviso corretti.
78. La Commissione illustra poi come nessuna delle misure nazionali adottate dal governo spagnolo soddisfi tutti i criteri enunciati . Il governo spagnolo non contesta tale affermazione, tranne che riguardo al regio decreto 1997/1995, ampiamente trattato in precedenza.
79. A questo punto esaminerò la questione se le norme stabilite dalle comunità autonome sanino integralmente le omissioni rilevate nella legislazione nazionale.
80. Anche prescindendo da un esame approfondito, è chiaro che detta questione può essere risolta solo negativamente.
81. In primo luogo, è pacifico che le città autonome di Ceuta e Melilla e la comunità autonoma della Rioja non hanno adottato alcuna legislazione in materia di valutazione dell'impatto ambientale. In tal modo, i progetti realizzati in queste zone non sono soggetti a valutazione dell'impatto ambientale, in violazione della direttiva.
82. In secondo luogo, dalla tabella presentata dal governo spagnolo alla Corte emerge che sussistono considerevoli omissioni anche in altre comunità per quanto concerne la valutazione obbligatoria dell'impatto ambientale. Mi riferisco anzitutto alla situazione nella comunità autonoma della Navarra, la quale, secondo la Commissione, non ha adottato alcuna norma relativa alla valutazione dell'impatto ambientale che si riferisca ai progetti di cui all'allegato II. Secondo il governo spagnolo vige un obbligo legislativo riguardo a 11 classi di progetti, che rappresentano un'esigua parte dei progetti elencati nell'allegato II. Anche in altre regioni manca, in base alla tabella, un numero notevole di classi di progetti. Cito ad esempio le Asturie, la Cantabria, le isole Canarie e Baleari, nelle quali pare che sussistano le lacune più gravi.
83. Circostanze geografiche possono di per sé comportare che talune regioni omettano di prevedere una valutazione obbligatoria dell'impatto ambientale di determinate classi di progetti, ma ciò può avvenire solo se detti progetti non possano essere elaborati in tali comunità autonome. Penso, ad esempio, all'estrazione di determinate materie prime (v. parte 2 dell'allegato II), se dette materie prime non possano rinvenirsi in una data regione. Tuttavia le esclusioni previste dalle comunità autonome sono ben più ampie. Cito un esempio. I progetti nel settore dell'industria alimentare sono esclusi nelle Asturie, nelle isole Canarie, nelle isole Baleari e in Castiglia e León, benché, secondo la stessa tabella, a livello nazionale non esistano previsioni per dette classi.
84. In conclusione mi soffermo sulle prassi informali citate in precedenza dal governo spagnolo a sostegno della tesi secondo cui la direttiva è stata trasposta. Nel caso in cui il governo spagnolo facesse ancora valere questo argomento, rinvio alla giurisprudenza costante della Corte, secondo cui semplici pratiche amministrative che, per loro natura modificabili a piacimento dall'amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate come una corretta trasposizione delle disposizioni di una direttiva .
VII - Conclusione
85. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
a) dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo adottato tutti i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari all'attuazione degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, in combinato disposto con l'allegato II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi della menzionata direttiva;
b) condannare il Regno di Spagna alle spese ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.