62011CC0015_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I — Introducere
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Verwaltungsgerichtshof (Austria) are ca obiect interpretarea Protocolului privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană(2) (denumit în continuare „protocolul”), în special a articolului 20 și a punctului 1 alineatul (14) din anexa VI la acest protocol, intitulată „Lista menționată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii privind Bulgaria”, precum și a Directivei 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat(3) .
2. Această cerere a fost prezentată în cadrul unui litigiu între domnul Sommer, pe de o parte, și Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (agenția regională a Oficiului de Muncă și de Ocupare a Forței de Muncă din Viena, denumită în continuare „Arbeitsmarktservice”), pe de altă parte, cu privire la refuzul exprimat de aceasta din urmă de a acorda o autorizație de angajare, solicitată de domnul Sommer, unui resortisant bulgar student în Austria și care dorea să exercite pe teritoriul acestui stat membru profesia de șofer cu jumătate de normă.
3. Prin întrebările adresate Curții, aceasta este invitată să se pronunțe cu privire la elementele care trebuie reținute în aprecierea obligației de „standstill” prevăzute la punctul 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol, precum și cu privire la efectul principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii, enunțat la același alineat, asupra situației juridice a studenților bulgari în cursul perioadei tranzitorii prevăzute la punctul 1 alineatul (2) primul paragraf din anexa VI la protocolul menționat. În acest context, prezenta trimitere preliminară va permite de asemenea Curții să se exprime cu privire la admisibilitatea măsurilor adoptate de statele membre pentru a reglementa accesul resortisanților bulgari pe piața forței de muncă din aceste state în perioada de aplicare a respectivelor măsuri.
II — Cadrul juridic
A — Dreptul Uniunii
1. Protocolul și anexa VI la acesta
4. Tratatul de aderare a fost semnat la 25 aprilie 2005 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007 (denumită în continuare „data aderării”).
5. Potrivit articolului 1 alineatul (3) din tratatul de aderare, „[c]ondițiile și aranjamentele referitoare la admitere sunt stabilite în protocolul anexat la prezentul tratat. Dispozițiile acestui protocol fac parte integrantă din prezentul tratat”.
6. Articolul 20 din protocol, consacrat unor dispoziții temporare, prevede, printre altele, că măsurile enumerate în anexa VI la protocolul menționat se aplică Republicii Bulgaria și României în condițiile prevăzute în respectiva anexă.
7. Punctul 1 alineatul (2) primul paragraf din anexa VI la protocol prevede că, prin derogare de la articolele 1 și 6 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității(4), actualele state membre vor aplica, până la finalul perioadei de doi ani de la data aderării (așadar, până la 1 ianuarie 2009), măsuri de drept intern sau măsuri rezultate din acorduri bilaterale, care reglementează accesul resortisanților bulgari pe piața forței de muncă din fiecare dintre aceste state. Statele membre pot continua să aplice aceste măsuri până la expirarea perioadei de cinci ani de la data aderării.
8. Punctul 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol are următorul cuprins:
„Aplicarea alineatelor (2)-(5) și (7)-(12) nu poate avea ca efect crearea unor condiții mai restrictive pentru accesul resortisanților bulgari pe piața forței de muncă din actualele state membre decât cele existente la data semnării tratatului de aderare.
Fără a aduce atingere dispozițiilor prevăzute la alineatele (1)-(13), în cursul oricărei perioade de aplicare a măsurilor naționale sau a celor care rezultă din acordurile bilaterale, actualele state membre trebuie să acorde prioritate, din punctul de vedere al accesului la propriile piețe ale forței de muncă, lucrătorilor care sunt cetățeni ai statelor membre, față de lucrătorii care sunt resortisanți ai țărilor terțe.
Lucrătorii migranți bulgari și familiile acestora care locuiesc și muncesc legal într-un alt stat membru sau lucrătorii migranți care provin din celelalte state membre și familiile acestora care locuiesc și muncesc legal în Bulgaria nu sunt tratați în condiții mai restrictive decât cei provenind din țări terțe care locuiesc și muncesc în acest stat membru sau în Bulgaria. În afară de aceasta, în aplicarea principiului preferinței comunitare, lucrătorii migranți provenind din țări terțe care locuiesc și muncesc în Bulgaria nu beneficiază de tratament mai favorabil decât resortisanții Bulgariei.”
2. Directiva 2004/114
9. Directiva 2004/114 a intrat în vigoare la 12 ianuarie 2005. Conform articolului 22 din aceasta, termenul pentru transpunerea sa a expirat la 12 ianuarie 2007.
10. Considerentul (6) al acestei directive prevede că „[u]nul dintre obiectivele acțiunilor comunitare în domeniul educației este promovarea Europei în ansamblul său ca un centru mondial de excelență pentru studii și formare profesională. Promovarea mobilității resortisanților țărilor terțe în cadrul Comunității pentru studii reprezintă un factor major al acestei strategii. Aproprierea legislației interne a statelor membre privind condițiile de intrare și de ședere face parte din această strategie”.
11. Potrivit considerentului (7) al aceleiași directive, „[m]igrarea în scopurile menționate de prezenta directivă, care este prin definiție temporară și nu depinde de situația pieței forței de muncă în țara gazdă, reprezintă o formă de îmbogățire reciprocă pentru migranții vizați, țara lor de origine și statul membru gazdă și contribuie la promovarea unei mai bune cunoașteri între culturi”.
12. În ceea ce privește activitățile economice ale studenților, în considerentul (18) se arată că: „[p]entru a permite studenților care sunt resortisanți ai țărilor terțe să suporte o parte din costurile studiilor lor, acestora trebuie să li se acorde accesul la piața forței de muncă în conformitate cu condițiile stabilite de prezenta directivă. Principiul accesului studenților la piața forței de muncă în conformitate cu condițiile stabilite de prezenta directivă trebuie să funcționeze ca o regulă generală; cu toate acestea, în situații excepționale, statele membre trebuie să ia în considerare situația piețelor lor de forță de muncă naționale”.
13. Articolul 1 din Directiva 2004/114 prevede:
„Scopul prezentei directive este stabilirea:
(a) condițiilor de admisie a resortisanților țărilor terțe pe teritoriul statelor membre pe o perioadă care depășește trei luni, pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat;
(b) normelor privind procedurile de admisie a resortisanților țărilor terțe pe teritoriul statelor membre în aceste scopuri.”
14. Potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (a) din această directivă, prin noțiunea „resortisant al unei țări terțe” se înțelege „orice persoană care nu este cetățean al Uniunii Europene în sensul articolului 17 alineatul (1) din tratat”.
15. Articolul 17 din directiva menționată, intitulat „Activități economice desfășurate de studenți”, care figurează în capitolul IV, al cărui titlu este „Tratamentul aplicabil resortisanților țărilor terțe vizați”, prevede următoarele:
„(1) În afara timpului lor de studiu și sub rezerva respectării normelor și condițiilor aplicabile activității relevante în statul membru gazdă, studenții au dreptul de a fi angajați și pot avea dreptul să exercite o activitate economică independentă. Poate fi luată în considerare situația pieței forței de muncă din statul membru gazdă.
Atunci când este necesar, statele membre acordă studenților și/sau angajatorilor aprobarea prealabilă în conformitate cu legislația internă.
(2) Fiecare stat membru stabilește numărul maxim de ore pe săptămână sau numărul zilelor ori lunilor dintr-un an permise pentru o asemenea activitate, care nu va fi sub 10 ore pe săptămână, sau echivalentul în zile sau luni într-un an.
(3) Accesul la activitățile economice în primul an de ședere poate fi restricționat de statul membru gazdă.
(4) Statele membre pot solicita studenților să declare, în avans sau în alt mod, unei autorități desemnate de statul membru respectiv, implicarea într-o activitate economică. Angajatorii acestora pot, de asemenea, să se supună unei obligații de declarare, în avans sau în alt mod.”
B — Legislația națională
16. Conform articolului 64 alineatul (2) din Legea privind stabilirea și șederea(5) (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz), permisul de ședere eliberat studenților străini include și exercitarea unei activități economice salariate, cu condiția ca acea activitate să nu aducă atingere studiilor ca motiv al șederii.
17. Autorizația de angajare este acordată conform dispozițiilor Legii privind angajarea cetățenilor străini(6) (Ausländerbeschätigungsgesetz, denumită în continuare „AuslBG”). Articolul 4 din această lege, intitulat „Condițiile de autorizare a angajării”, prevede la alineatul (1):
„Autorizația de angajare se acordă, cu excepția unor dispoziții contrare, în cazul în care situația și evoluția pieței forței de muncă permit încadrarea în muncă și nu se opun interese publice importante sau interese economice naționale.”
18. Articolul 4 alineatul (6) din AuslBG reglementează situațiile în care a fost depășit numărul maxim decis de străini angajați pentru Länder conform articolului 13 din legea menționată. Într-un astfel de caz, pot fi eliberate noi autorizații de angajare numai în anumite condiții, prevăzute la acest articol.
19. Articolul 4c din AuslBG, intitulat „Examinarea situației pieței forței de muncă”, prevede următoarele la alineatul (1):
„Situația și evoluția pieței forței de muncă [articolul 4 alineatul (1)] permit eliberarea unei autorizații de angajare în cazul în care postul vacant care face obiectul cererii nu poate fi ocupat de un resortisant austriac sau de un cetățean străin disponibil pe piața forței de muncă, pregătit și apt să desfășoare activitatea în cauză în condițiile prevăzute de lege. Dintre resortisanții străini disponibili, vor fi preferați cei cu drepturi la prestații în temeiul asigurării de șomaj, deținătorii unui permis de muncă, ai unei scutiri de permis de muncă sau ai unei dovezi de stabilire, precum și resortisanții din SEE [articolul 2 alineatul (6)] și lucrătorii vizați de Acordul de asociere cu Turcia [...]”
III — Acțiunea principală, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
20. Domnul Sommer, reclamantul din acțiunea principală, a solicitat, la 30 ianuarie 2008, eliberarea unei autorizații de angajare în favoarea unui resortisant bulgar student, care se afla deja în Austria de mai bine de un an, în scopul de a-l angaja ca șofer pentru a efectua pe termen scurt livrări de noapte la Viena. Această cerere a fost respinsă prin decizia adoptată de Arbeitsmarktservice la 8 februarie 2008 în temeiul articolului 4 alineatul (6) punctul 1 din AuslBG.
21. Împotriva deciziei menționate, domnul Sommer a formulat o reclamație la Arbeitsmarktservice, care, prin decizia din 17 martie 2008, nu a admis această reclamație, făcând trimitere în special la noul text al articolului 4 alineatul (6) din AuslBG, pentru motivul că numărul maxim de lucrători străini stabilit pentru landul Viena fusese deja depășit și că nu erau îndeplinite condițiile suplimentare prevăzute de această dispoziție. Domnul Sommer a formulat o acțiune împotriva acestei decizii la instanța de trimitere.
22. Potrivit instanței de trimitere, dintr-o interpretare literală a dispozițiilor coroborate ale articolului 1 litera (a) și ale articolului 2 litera (a) din Directiva 2004/114 reiese că un resortisant bulgar nu intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, întrucât, în urma aderării Republicii Bulgaria la Uniune la 1 ianuarie 2007, un resortisant bulgar nu mai este un „resortisant al unei țări terțe” în sensul acesteia. În această privință, instanța ridică în special problema efectelor aderării Republicii Bulgaria asupra situației unui student bulgar. Mai precis, aceasta urmărește să afle dacă schimbarea de statut descrisă mai sus ar putea implica o înrăutățire a situației juridice a unui student bulgar sau un tratament mai puțin favorabil în raport cu studenții provenind din țări terțe, ceea ce ar contraveni dispozițiilor punctului 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol.
23. Instanța de trimitere arată, pe de altă parte, că eliberarea unei aut orizații de angajare este condiționată, potrivit articolului 4 alineatul (1) din AuslBG, de examinarea, pe de o parte, a situației și a evoluției pieței forței de muncă și, pe de altă parte, de interesele publice sau economice majore care s-ar putea opune la angajarea unui astfel de lucrător.
24. În acest context, prin decizia din 9 decembrie 2010, Verwaltungsgerichtshof a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Având în vedere alineatul (14) primul sau al treilea paragraf al punctului 1 [intitulat] «Libera circulație a persoanelor» din anexa VI [ea însăși intitulată] «Lista menționată la articolul 20 din protocol: măsuri tranzitorii privind Bulgaria» [din protocol], [Directiva 2004/114] se aplică în Austria unui student bulgar?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare: dreptul Uniunii, în special articolul 17 din Directiva 2004/114, se opune unei reglementări naționale care, asemenea dispozițiilor din [AuslBG] aplicabile în cauza principală, prevede în orice caz o evaluare a situației pieței forței de muncă anterior acordării unei autorizații de angajare unui angajator în scopul încadrării în muncă a unui student care are reședința pe teritoriul federal de peste un an [articolul 3 din Directiva 2004/114] și care, în cazul depășirii numărului maxim stabilit de străini încadrați, condiționează acordarea unei autorizații de angajare de îndeplinirea unor condiții suplimentare?”
25. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Verwaltungsgerichtshof a fost înregistrată la grefa Curții la 12 ianuarie 2011.
26. Au fost prezentate observații scrise de către domnul Sommer, de guvernul austriac și de Comisia Europeană. Niciuna dintre părți nu a solicitat desfășurarea unei ședințe.
IV — Analiză
A — Cu privire la situația juridică a resortisanților bulgari ca urmare a aderării Republicii Bulgaria la Uniune
27. Ținând seama de complexitatea aspectelor temporale ale situației juridice în discuție în acțiunea principală, este util să se sintetizeze sub forma unui tabel sinoptic datele pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată instanța de trimitere.
>lt>1
28. Astfel cum reiese din acest tabel, domnul Sommer a introdus la 30 ianuarie 2008 cererea de autorizare a angajării aflată la originea acțiunii principale, care privea un resortisant bulgar student în Austria. La această dată și până la sfârșitul perioadei de doi ani de la data aderării, statele membre aplicau, conform punctului 1 alineatul (2) primul paragraf din anexa VI la protocol, măsuri de drept intern sau măsuri rezultate din acorduri bilaterale pentru a reglementa accesul resortisanților bulgari pe piața forței de muncă din acele state. Potrivit aceleiași dispoziții, respectivele state membre puteau continua să aplice astfel de măsuri până la expirarea perioadei de cinci ani de la data aderării.
29. Punctul 1 alineatul (14) primul paragraf din anexa VI la protocol restrânge însă competența recunoscută în această privință statelor membre, precizând că măsurile tranzitorii în cauză nu puteau avea ca efect crearea, pentru resortisanții bulgari, a unor condiții mai restrictive de acces pe piața forței de muncă din actualele state membre decât cele existente la data semnării tratatului de aderare.
30. La data semnării tratatului de aderare, respectiv la 25 aprilie 2005, Directiva 2004/114 era deja în vigoare de la 12 ianuarie 2005, chiar dacă termenul de transpunere nu expirase încă. La acea dată a semnării, resortisanții bulgari intrau, așadar, ca resortisanți ai unor țări terțe, în domeniul de aplicare al Directivei 2004/114, al cărei termen de transpunere totuși nu expirase încă.
B — Cu privire la aplicabilitatea Directivei 2004/114 unui student bulgar după intrarea Republicii Bulgaria în Uniune
31. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă, pe de o parte, clauza de „standstill” și, pe de altă parte, principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii, astfel cum acestea sunt prevăzute la punctul 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol, implică o obligație de a aplica Directiva 2004/114 unui resortisant bulgar chiar după aderarea Republicii Bulgaria la Uniune.
32. Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se examineze mai întâi întinderea obligațiilor prevăzute la punctul 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol.
1. Cu privire la obligația de „standstill”
33. Obligația care corespunde clauzei de „standstill”, prevăzută la punctul 1 alineatul (14) primul paragraf din anexa VI la protocol, are ca obiect să evite ca aplicarea unor măsuri tranzitorii în statele membre să aibă ca efect crearea, în privința resortisanților bulgari, a unor condiții de acces mai restrictive pe piața forței de muncă din statele membre decât cele existente la data semnării tratatului de aderare.
34. Potrivit jurisprudenței Curții, finalitatea clauzelor de „standstill” constă în a împiedica faptul ca un stat membru să poată adopta măsuri noi al căror obiect sau efect ar fi să instituie condiții mai restrictive decât cele care erau aplicabile înainte de data de la care aceste clauze produc efecte(7) . Trecerea de la statutul de resortisant al unei țări terțe la cel de cetățean al Uniunii, ca urmare a aderării acelei țări la Uniune, nu trebuie să genereze, așadar, pentru persoanele interesate, o înrăutățire a condițiilor de acces pe piața forței de muncă.
35. Din acest punct de vedere, obligația care revine oricărui stat membru în temeiul clauzei de „standstill” prevăzute la punctul 1 alineatul (14) primul paragraf din anexa VI la protocol prezintă caracter static. Această clauză are ca obiectiv să împiedice înrăutățirea situației juridice a persoanelor interesate în raport cu situația juridică pe care o aveau la data semnării tratatului de aderare, și anume la 25 aprilie 2005.
36. Astfel cum reiese în mod clar din tabelul sinoptic întocmit mai sus, Directiva 2004/114 era deja în vigoare la data semnării tratatului de aderare, dar termenul pentru transpunerea sa nu expirase încă. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, directivele nu au, în această etapă, efect direct(8), iar obligația care revine instanțelor naționale de a interpreta dreptul intern în conformitate cu dispozițiile respectivelor directive vizează numai situațiile în care o interpretare „neconformă” ar risca, după expirarea termenului de transpunere, să compromită serios realizarea obiectivului urmărit de directiva în discuție, iar nu urmărește aplicarea, în mod anticipat, a normelor conținute în aceasta(9) .
37. În această privință, ținem să subliniem că nu împărtășim poziția adoptată de guvernul austriac și de Comisie potrivit căreia textul normativ al Directivei 2004/114 ar defini conținutul obligației de „standstill” care figurează la punctul 1 alineatul (14) din anexa VI la protocol. La data semnării tratatului de aderare, și anume la 25 aprilie 2005, Republica Austria nu avea obligația de a aplica directiva menționată nici unui resortisant al unei țări terțe, nici unui resortisant bulgar, întrucât termenul de transpunere a acesteia nu expirase încă. Orice interpretare contrară ar putea face inoperantă finalitatea termenului de transpunere și ar risca să suscite confuzii în ceea ce privește natura juridică proprie directivelor, care sunt acte cu putere de lege care produc anumite efecte obligatorii numai la finalizarea transpunerii lor în dreptul național.
38. Rezultă că, la data semnării tratatului de aderare, Directiva 2004/114 se opunea numai ca Republica Austria să adopte dispoziții de natură să compromită în mod serios realizarea rezultatului prevăzut de această directivă. Interdicția menționată, care rezultă din jurisprudența Curții din cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Inter-Environnement Wallonie(10), urmărește să asigure efectul util al directivelor după expirarea termenului de transpunere.
39. Din acest motiv, în afara situațiilor vizate de jurisprudența Inter-Environnement Wallonie, citată anterior, conținutul obligației de „standstill” trebuie stabilit, în prezenta cauză, exclusiv în raport cu măsurile naționale sau cu măsurile rezultate din acorduri bilaterale, iar nu în raport cu Directiva 2004/114. În consecință, respectiva obligație de „standstill” poate fi pertinentă în vederea aprecierii situației juridice din acțiunea principală numai dacă reglementarea austriacă a suferit modificări care au avut efectul de a îngreuna accesul studenților bulgari pe piața austriacă a forței de muncă după 25 aprilie 2005 în comparație cu accesul care era garantat prin legislația aplicabilă aflată în vigoare înainte de acea dată(11) . Revine instanței naționale să constate că nu s-a produs o astfel de înrăutățire.
2. Cu privire la principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii
40. Punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la protocol prevede principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii, în temeiul căruia statele membre sunt obligate, independent de măsurile adoptate în perioada tranzitorie, să acorde prioritate, în cadrul accesului pe piața forței de muncă din aceste state, resortisanților unui stat membru în raport cu lucrătorii resortisanți ai unor țări terțe(12) .
41. În timp ce obligația care rezultă din clauza de „standstill” are caracter static, principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii, care impune statelor membre să acorde preferință cetățenilor Uniunii în contextul accesului pe piața forței de muncă din aceste state, este dinamic, din punct de vedere temporal. Cu alte cuvinte, în conformitate cu punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la protocol, resortisanții bulgari trebuie să poată beneficia nu numai de aceleași îmbunătățiri ale tratamentului precum resortisanții unor țări terțe care se află într-o situație comparabilă, ci și de un tratament preferențial în raport cu aceștia din urmă. Conținutul acestei din urmă obligații poate evolua, așadar, în timp.
42. În speță, data pertinentă pentru aprecierea situației din punctul de vedere al principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii este 30 ianuarie 2008, dată care corespunde introducerii cererii de autorizare a angajării. La această dată, termenul de transpunere a Directivei 2004/114 expirase deja de mai bine de un an.
43. Deși condițiile de acces pe piața forței de muncă prevăzute de directiva menționată nu sunt aplicabile în mod direct unui student având cetățenia bulgară, precum cel din cauza principală pe care dorește să îl angajeze domnul Sommer, acestea constituie însă pragul minim prevăzut de protocol, care produce efecte și în privința unui astfel de student în perioada de aplicare a măsurilor tranzitorii. Rezultă că efectele juridice ale Directivei 2004/114 în ceea ce privește situația unor studenți care sunt resortisanți ai unor țări terțe se aplică și studenților bulgari în temeiul obligației menționate, care decurge din tratatul de aderare și, astfel, dintr-un act de drept primar.
44. Cu toate acestea, apreciem că, într-o astfel de situație, efectele juridice ale unei directive trebuie asimilate celor ale unei directive a Uniunii, iar nu celor ale unui act de drept primar. În caz contrar, directivele a căror aplicabilitate rezultă din tratatul de aderare ar avea o valoare normativă mai mare decât cea conferită altor directive(13) .
45. Astfel, condițiile prevăzute de Directiva 2004/114 formează, în paralel, pragul minim pentru aplicarea principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii. În consecință, dacă accesul pe piața austriacă a forței de muncă trebuie acordat unui student care este resortisant al unei țări terțe potrivit modalităților prevăzute de Directiva 2004/114, un student bulgar trebuie să poată beneficia de un astfel de acces în condiții cel puțin la fel de favorabile și, în plus, cu prioritate față de celălalt student resortisant al unei țări terțe(14) .
46. Cu alte cuvinte, aderarea Republicii Bulgaria la Uniune a avut drept consecință că resortisanții bulgari au trecut de la statutul de resortisanți ai unor țări terțe la cel de cetățeni ai Uniunii. Această modificare a statutului resortisanților bulgari nu implică aplicabilitatea Directivei 2004/114 în privința acestora. Cu toate acestea, din principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii prevăzut la punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la protocol rezultă că este necesar să se țină seama de condițiile de acces pe piața forței de muncă stabilite de Directiva 2004/114 ca minim aplicabil și unui student bulgar pe durata de validitate a măsurilor tranzitorii(15) .
47. În consecință, în aplicarea principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii, un resortisant bulgar, precum cel în cauză în acțiunea principală, nu poate fi tratat într-un mod mai dezavantajos [principiu enunțat la punctul 1 alineatul (14) al treilea paragraf din anexa VI la protocol] decât un resortisant al unei țări terțe care se află într-o situație comparabilă. În plus, în ceea ce privește accesul pe piața forței de muncă, acesta trebuie să poată beneficia de un astfel de acces nu numai în condiții la fel de favorabile precum cele aplicabile unor resortisanți ai unor țări terțe, ci și cu prioritate față de aceștia din urmă.
48. Trebuie subliniat totuși că noțiunea „resortisant al unei țări terțe” nu poate viza persoanele care, potrivit acordurilor internaționale încheiate între Uniune și țările terțe, beneficiază de un tratament egal cu cel aplicat cetățenilor Uniunii, precum resortisanții țărilor din Spațiul Economic European (SEE). Astfel, o interpretare contrară ar face inoperant regimul prevăzut de protocol pentru perioada tranzitorie și ar risca să priveze de o mare parte din efectul său util punctul 1 alineatul (2) primul paragraf din anexa VI la protocol, care prevede aplicarea în perioada tranzitorie a măsurilor de drept intern sau a măsurilor rezultate din acorduri bilaterale(16) .
49. În acest context, considerăm de asemenea util să adăugăm că, pe de o parte, în aplicarea principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii, este posibil ca, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile stabilite de jurisprudența Curții cu privire la efectul direct al directivelor, particularii care se află într-o situație juridică precum cea în discuție în acțiunea principală să invoce în fața instanțelor naționale împotriva statului membru gazdă dispozițiile Directivei 2004/114, care sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise(17) .
50. Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, instanțele naționale sunt obligate, în cea mai mare măsură posibilă, să interpreteze dreptul intern în lumina textului și a finalității directivei în cauză pentru a atinge rezultatul urmărit de aceasta. Astfel, din această obligație de interpretare conformă rezultă că instanțele naționale sunt obligate să interpreteze dispozițiile pertinente ale dreptului național într-un mod conform cu cerințele directivei(18) .
C — Cu privire la compatibilitatea unei reglementări naționale precum cea în discuție în acțiunea principală cu Directiva 2004/114
51. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere urmărește să afle dacă, în ipoteza unui răspuns afirmativ la prima întrebare, dreptul Uniunii, în special articolul 17 din Directiva 2004/114, se opune unei reglementări a unui stat membru care, precum dispozițiile din AuslBG aplicabile în cauza principală, prevede o examinare sistematică a situației de pe piața națională a forței de muncă înainte de eliberarea în favoarea unui angajator a unei autorizații de angajare pentru un student care locuiește deja de mai bine de un an pe teritoriul federal și care, în plus, condiționează eliberarea unei asemenea autorizații de cerințe suplimentare în cazul depășirii numărului maxim de străini angajați stabilit pentru landul în cauză.
1. Cu privire la raportul dintre obiectivele urmărite de Directiva 2004/114 și măsurile restrictive prevăzute de reglementarea austriacă
52. Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, trebuie prezentate mai întâi obiectivele urmărite de Directiva 2004/114.
53. Conform considerentelor (6) și (7) ale Directivei 2004/114, aceasta are ca obiectiv promovarea mobilității studenților care sunt resortisanți ai țărilor terțe în cadrul Uniunii pentru studii. Această mobilitate are ca scop promovarea Europei ca un centru mondial de excelență pentru studii și formare profesională. În acest domeniu, este vorba, așadar, despre o migrare urmărită de Uniune, temporară și care nu depinde de situația pieței forței de muncă.
54. Potrivit articolului 17 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2004/114, în afara timpului lor de studiu și sub rezerva respectării normelor și condițiilor aplicabile activității relevante în statul membru gazdă, studenții care intră sub incidența acestei directive au dreptul de a fi angajați și pot avea dreptul să exercite o activitate economică independentă. La prima vedere, ar putea părea că articolul 17 alineatul (1) primul paragraf din această directivă conferă persoanelor interesate un drept subiectiv de acces la ocuparea unui loc de muncă, cel puțin atunci când nu este vorba despre exercitarea unei activități economice independente. Cu toate acestea, a doua teză a dispoziției respective permite statelor membre în cauză, în pofida regulii prevăzute în prima teză, să ia în considerare situația pieței forței de muncă. Articolul 17 alineatul (1) al doilea paragraf din directiva menționată prevede de asemenea posibilitatea de a elibera, dacă este cazul, o autorizație prealabilă studenților și/sau angajatorilor.
55. În plus, la alineatele (2)-(4) ale articolului 17 din Directiva 2004/114 sunt enumerate măsurile permise statelor membre pentru a reglementa accesul la ocuparea unui loc de muncă studenților care sunt resortisanți ai unor țări terțe. Apreciem că statele membre sunt obligate să le aplice cu titlu principal pentru a evita ca acești studenți să creeze dificultăți pe piața muncii din aceste state ca forță de muncă suplimentară.
56. Numai după epuizarea respectivelor posibilități, statul membru gazdă poate invoca articolul 17 alineatul (1) primul paragraf a doua teză din Directiva 2004/114, pentru a lua în considerare situația de pe piața forței de muncă. În această privință, considerăm că dispoziția menționată poate fi aplicată numai cu condiția să fie vorba despre un caz excepțional, astfel cum reiese din considerentul (18) al directivei amintite, și ca măsurile preconizate să fie justificate și proporționale în raport cu scopul urmărit.
57. Această interpretare este confirmată nu numai de structura generală a Directivei 2004/114, ci și de obiectivul vizat în considerentul (18) menționat mai sus, care arată că accesul pe piața forței de muncă trebuie să constituie regula generală în cadrul sistemului instituit de directiva respectivă. Prin urmare, acest lucru permite să se asigure realizarea obiectivului principal al directivei, amintit deja mai sus, care constă în promovarea mobilității studenților care sunt resortisanți ai țărilor terțe în cadrul Uniunii pentru studii și în promovarea Europei ca centru mondial de excelență pentru studii și formare profesională.
58. În consecință, în lumina modului de redactare a articolului 17 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2004/114 și a obiectivelor urmărite de aceasta, dispoziția menționată trebuie interpretată în sensul că accesul pe piața forței de muncă constituie regula aplicabilă studenților care sunt resortisanți ai unor țări terțe după primul an de ședere și că restricțiile privind acest acces constituie excepția de la regulă. Rezultă că luarea în considerare a situației pieței forței de muncă trebuie să fie posibilă numai în cazuri excepționale care țin, de exemplu, de dificultățile întâmpinate de un sector al pieței forței de muncă sau de o regiune a statului membru gazdă ori de o înrăutățire absolut excepțională a situației încadrării în muncă la nivel național(19) .
59. În acest context, remarcăm că instanța de trimitere ridică problema contradicției care, potrivit acesteia, ar exista între articolul 17 alineatul (1) primul paragraf a doua teză din Directiva 2004/114 și articolul 17 alineatul (3) din directiva menționată.
60. Pentru a concilia aceste două dispoziții, trebuie să se recurgă la o interpretare care să țină seama de structura generală și de finalitatea Directivei 2004/114. Articolul 17 alineatul (3) din aceasta permite limitarea accesului pe piața forței de muncă în cursul primului an de ședere legat de studii, fără să se impună nicio justificare. O astfel de posibilitate ni se pare necesară pentru a evita să se abuzeze de directivă și pentru a garanta că studiile constituie într-adevăr motivul principal al șederii persoanelor interesate pe teritoriul național. În această privință, trebuie amintit că, potrivit considerentului (7) al directivei menționate, migrările în scopurile vizate de aceasta sunt temporare și nu depind de situația pieței forței de muncă din statul membru gazdă. Acesta este motivul pentru care, până la sfârșitul primului an de ședere, studenții în cauză beneficiază de accesul la activitățile economice numai în condițiile și cu limitările prevăzute de legislația națională.
61. O asemenea măsură, limitată în timp, este totuși mai puțin restrictivă decât cea prevăzută la articolul 17 alineatul (1) primul paragraf a doua teză din aceeași directivă. Luarea în considerare a situației pieței forței de muncă din statul membru în cauză, permisă de această dispoziție, constituie astfel o dispoziție derogatorie cu caracter general, nelimitată la primul an de ședere, care presupune, astfel cum am arătat deja, existența unei situații excepționale.
62. În ceea ce privește reglementarea națională în discuție în acțiunea principală, din decizia de trimitere rezultă că reglementarea menționată impune o examinare sistematică a pieței forței de muncă(20) . Mai precis, în temeiul reglementării naționale pertinente, și în special al articolului 4 alineatul (1) din AuslBG, înainte de eliberarea autorizației de angajare, autoritatea competentă este obligată să verifice, în mod sistematic, dacă starea și evoluția pieței forței de muncă nu se opun ca postul să fie ocupat de studenți care sunt resortisanți ai unor țări terțe.
63. În schimb, dispoziția de la articolul 4c alineatul (1) din AuslBG, în temeiul căreia respectiva autorizație poate fi acordată unui astfel de student numai dacă postul vacant în discuție nu poate fi ocupat de un resortisant austriac sau de un cetățean străin asimilat unui resortisant austriac, precum un cetățean al Uniunii, ni se pare justificată din perspectiva principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii, consacrat de dreptul Uniunii și prevăzut, printre altele, la punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la protocol.
64. În consecință, o reglementare națională care are ca efect crearea unei situații în care studenții care sunt resortisanți ai unor țări terțe, aflați sub incidența Directivei 2004/114, nu obțin, chiar la finalul primului an de ședere, accesul pe piața forței de muncă cu titlu general, ci numai cu titlu excepțional, este incompatibilă cu articolul 17 alineatul (1) primul paragraf din directiva menționată.
2. Cu privire la existența unei justificări pentru măsurile restrictive
65. Pentru a demonstra existența unei situații excepționale care să justifice examinarea sistematică a stării pieței forței de muncă în vederea eliberării unei autorizații de angajare unui student resortisant al unei țări terțe, faptul de a invoca considerații generale referitoare la caracteristicile pieței forței de muncă din statul membru în cauză nu ni se pare suficient.
66. În această privință, precizăm că o astfel de abordare globală nu poate fi justificată în mod suficient prin existența unui nivel, chiar ridicat, al șomajului pe piața națională a forței de muncă, cu excepția cazului în care este vorba despre o situație excepțională(21) . Astfel, subliniem că Directiva 2004/114 a fost adoptată în pofida existenței unui nivel deloc neglijabil al șomajului în toate statele membre ale Uniunii. Asemenea considerații generale nu pot justifica, așadar, măsurile prevăzute de reglementarea națională în cauză.
67. În ceea ce privește, mai specific, admisibilitatea sistemului austriac în discuție în acțiunea principală, din decizia de trimitere rezultă că, în cazul depășirii numărului maxim stabilit de cetățeni străini angajați, eliberarea unei autorizații de angajare unor resortisanți ai unor țări terțe depinde, pe lângă examinarea sistematică a stării și a evoluției pieței forței de muncă, de aplicarea unor condiții suplimentare. Întrucât Directiva 2004/114 se opune unei examinări sistematice a situației pieței forței de muncă, apreciem că aceasta exclude de asemenea, cu atât mai mult, măsuri naționale care depășesc această examinare sistematică și care presupun în plus condiții suplimentare de tipul celor prevăzute de legislația națională în discuție în acțiunea principală pentru eliberarea unei autorizații de angajare.
68. În sfârșit, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când statele membre adoptă măsuri de aplicare a unei reglementări a Uniunii, autoritățile naționale sunt obligate să își exercite puterea discreționară cu respectarea principiilor generale ale dreptului Uniunii, între care și principiul proporționalității(22) . Conform acestui principiu, măsurile pe care statele membre au dreptul să le adopte trebuie să fie de natură să realizeze obiectivul urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(23) .
69. În acest context, trebuie evidențiat de asemenea faptul că marja de apreciere de care beneficiază statele membre nu poate fi utilizată într-un mod care să compromită obiectivele principale ale Directivei 2004/114, astfel cum au fost amintite mai sus(24) .
70. Ținând seama de elementele prezentate, va reveni instanței de trimitere să verifice dacă reglementarea națională îndeplinește aceste cerințe pentru a justifica măsurile restrictive prevăzute de reglementarea națională cu privire la accesul pe piața austriacă a forței de muncă a studenților care sunt resortisanți ai unor țări terțe.
V — Concluzie
71. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgerichtshof după cum urmează:
„1) Directiva 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat nu se aplică unui student bulgar după aderarea Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană. Cu toate acestea, în aplicarea principiului preferinței pentru cetățenii Uniunii prevăzut la punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană, dispozițiile Directivei 2004/114 constituie, în perioada tranzitorie prevăzută la punctul 1 alineatul (2) primul paragraf din anexa VI la protocolul menționat, pragul minim pentru stabilirea condițiilor de acces al studenților bulgari pe piața austriacă a forței de muncă. Principiul menționat impune, printre altele, ca un student bulgar să poată beneficia de un astfel de acces nu numai în condiții la fel de favorabile cu cele aplicabile unui resortisant al unei țări terțe, ci, mai mult, cu prioritate față de acesta din urmă.
2) Dreptul Uniunii, în special articolul 17 din Directiva 2004/114, se opune unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în acțiunea principală, prevede o examinare sistematică a situației pieței forței de muncă înainte de eliberarea, către un angajator, a unei autorizații de angajare a unui student care locuiește deja pe teritoriul național de mai bine de un an, și care, în plus, condiționează eliberarea unei astfel de autorizații de alte cerințe în cazul depășirii plafonului stabilit de cetățeni străini care ocupă un loc de muncă pe teritoriul în cauză.”
(1) .
(2)
— JO 2005, L 157, p. 29. Acest protocol este parte integrantă din Tratatul între Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungară, Republica Malta, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica Slovenia, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) și Republica Bulgaria și România privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 11, denumit în continuare „tratatul de aderare”).
(3)
— JO L 375, p. 12, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 94.
(4)
— JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11.
(5)
— BGBl. I, 100/2005.
(6)
— Din decizia de trimitere reiese că revenea Arbeitsmarktservice să aplice în speță textul legii aflate în vigoare la 30 ianuarie 2008, data la care a fost inițiată procedura administrativă națională prin introducerea cererii în litigiu de autorizare a angajării. În ceea ce privește articolul 4 din AuslBG, textul acestuia a fost publicat în BGBl. I, 78/2007. În ceea ce privește articolul 4c din AuslBG, textul acestuia a fost publicat în BGBl. I, 28/2004.
(7)
— Hotărârea din 21 ianuarie 2010, Comisia/Germania (C-546/07, Rep., p. I-439, punctul 66 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea, prin analogie și cu privire la interpretarea unor clauze de „standstill” în contextul Acordului de asociere CEE-Turcia, Hotărârea din 15 noiembrie 2011, Dereci și alții (C-256/11, Rep., p. I-11315, punctul 88 și jurisprudența citată).
(8)
— Cu alte cuvinte, particularii pot invoca dispozițiile directivei împotriva statului membru în discuție numai odată ce a expirat termenul de transpunere. A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 februarie 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Rec., p. I-1477, punctul 69).
(9)
— A se vedea printre altele Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB-VAB și Galatea (C-261/07 și C-299/07, Rep., p. I-2949, punctul 39 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 14 ianuarie 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, Rep., p. I-217, punctul 29).
(10)
— Hotărârea din 18 decembrie 1997 (C-129/96, Rec., p. I-7411, punctul 45). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu și alții (C-165/09-C-167/09, Rep., p. I-4599, punctele 78 și 79, precum și jurisprudența citată).
(11)
— A se vedea, prin analogie, Hotărârea din 23 martie 1983, Peskeloglou (77/82, Rec., p. 1085, punctele 11-14).
(12)
— Prima întrebare preliminară pare să conțină, dacă nu greșim, o mică eroare, întrucât, contrar celor afirmate de instanța de trimitere, principiul preferinței pentru cetățenii Uniunii este enunțat la punctul 1 alineatul (14) al doilea paragraf din anexa VI la protocolul de admitere. În schimb, alineatul (14) al treilea paragraf din anexa menționată, care este vizat de prima întrebare preliminară, prevede că lucrătorii migranți bulgari care locuiesc și muncesc legal într-un alt stat membru nu pot fi tratați în condiții mai restrictive decât lucrătorii migranți provenind din țări terțe.
(13)
— Acest principiu, potrivit căruia actele de drept derivat își conservă natura juridică la momentul aderării statelor la Uniune, este consacrat în dreptul Uniunii. Respectivul principiu este exprimat în special la articolul 8 alineatul (1) din protocol, care prevede că actele adoptate de instituții la care se referă dispozițiile tranzitorii stabilite de protocolul menționat își conservă natura juridică. A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 1988, Spania/Consiliul (203/86, Rec., p. 4563, punctul 5).
(14)
— În această privință, ținem să subliniem că un astfel de tratament prioritar nu constituie o discriminare a resortisanților unor țări terțe, interzisă de articolul 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Acest lucru este valabil și atunci când dispoziții ale dreptului derivat sunt aplicate resortisanților unor țări terțe.
(15)
— În acest context, trebuie arătat de asemenea că, potrivit jurisprudenței Curții, dispozițiile unui act de aderare care permit derogarea de la normele tratatului sunt de strictă interpretare în raport cu dispozițiile corespunzătoare din tratat și trebuie limitate la ceea ce este absolut necesar pentru atingerea obiectivului acestuia. A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2009, Apostolides (C-420/07, Rep., p. I-3571, punctul 35 și jurisprudența citată). În prezenta cauză, acest lucru înseamnă că statutul unui resortisant bulgar ar trebui să difere de statutul resortisanților celorlalte state membre cât mai puțin posibil.
(16)
— A se vedea, prin analogie, Hotărârea din 10 februarie 2011, Vicoplus și alții (C-307/09-C-309/09, Rep., p. I-453, punctul 35).
(17)
— A se vedea printre altele Hotărârea din 3 martie 2011, Auto Nikolovi (C-203/10, Rep., p. I-1083, punctul 61 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 24 noiembrie 2011, ASNEF și FECEMD (C-468/10 și C-469/10, Rec., p. I-12181, punctul 51).
(18)
— În ceea ce privește obligația de interpretare conformă, a se vedea printre altele Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki și alții (C-378/07-C-380/07, Rep., p. I-3071, punctele 197-207 și jurisprudența citată).
(19)
— Cu alte cuvinte, o situație poate fi calificată drept excepțională în cel puțin trei ipoteze. În primul rând, poate fi vorba despre o problemă regională, atunci când rata șomajului dintr-o regiune este semnificativ mai ridicată decât media națională. În al doilea rând, situația excepțională poate fi de asemenea legată de un dezechilibru sectorial, atunci când un anumit sector al pieței forței de muncă întâmpină dificultăți serioase. În sfârșit, în al treilea rând, pe plan național, situația ocupării forței de muncă se poate înrăutăți în mod excepțional. Înrăutățirea actuală a situației ocupării forței de muncă în Spania poate ilustra această ipoteză.
(20)
— Trebuie observat de asemenea că, prin Ordonanța președintelui Curții din 22 noiembrie 2011, cauza Comisia/Austria (C-568/10) a fost radiată din registrul Curții. În această cauză, Comisia a imputat Republicii Austria că nu și-a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 17 din Directiva 2004/114, menținându-și legislația națională astfel cum a fost prezentată mai sus. Comisia a renunțat totuși la această procedură la 4 octombrie 2010, ca urmare a faptului că articolul 4 din AuslBG fusese modificat în sensul că această dispoziție conține în prezent o regulă potrivit căreia eliberarea autorizației de angajare pentru studenți resortisanți ai unor țări terțe nu presupune o examinare sistematică a pieței forței de muncă.
(21)
— A se vedea nota de subsol 19 din prezentele concluzii.
(22)
— A se vedea printre altele Hotărârea din 1 decembrie 2011, Painer (C-145/10, Rec., p. I-12533, punctul 105 și jurisprudența citată).
(23)
— Ibidem
(punctul 106 și jurisprudența citată).
(24)
— A se vedea, prin analogie, Hotărârea Painer, citată mai sus (punctul 107).