62024CJ0114_RES
Zaak C‑114/24 P
Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)
tegen
Europees Uitvoerend Agentschap onderzoek
Arrest van het Hof (Vierde Kamer) van 3 juli 2025
„Hogere voorziening – Arbitragebeding – Zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007‑2013) – SANAD-project – Personeelskosten – Subsidiabele kosten – Verzoek tot invordering – Debetnota – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel van behoorlijk bestuur – Substitutie van gronden – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Bewijslast – Evenredigheid”
Gerechtelijke procedure – Adiëring van het Gerecht op basis van een arbitragebeding – Middelen – Schending van het beginsel van behoorlijk bestuur – Bevoegdheid van de Unierechter om te onderzoeken of er inbreuken op het Handvest en op de algemene beginselen van het Unierecht zijn gepleegd
(Artikel 272 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
(zie punten 45‑47)
Begroting van de Europese Unie – Financiële bijstand van de Unie – Verplichting van de ontvanger om de voorwaarden voor toekenning van de bijstand in acht te nemen – Zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007‑2013) – Subsidieovereenkomst – Forfaitaire financiering – Controles achteraf in het kader van een financiële audit – Toelaatbaarheid
(Verordening 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad, art. 181 en 183)
(zie punten 74, 75, 77)
Hogere voorziening – Middelen – Onjuiste beoordeling van de feiten – Niet-ontvankelijkheid – Toetsing door het Hof van de uitlegging van een contractuele bepaling – Uitgesloten
(Art. 256, lid 1, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 169)
(zie punt 84)
Hogere voorziening – Middelen – Toetsing door het Hof van de beoordeling van door een partij ingeroepen nationale rechtsregels – Uitgesloten, behoudens het geval van een onjuiste opvatting
(Art. 256, lid 1, tweede alinea VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea)
(zie punten 85, 86)
Begroting van de Europese Unie – Financiële bijstand van de Unie – Verplichting van de ontvanger om de voorwaarden voor toekenning van de bijstand in acht te nemen – Financiering uitsluitend voor daadwerkelijk gedane uitgaven – Bewijs dat de gedeclareerde kosten daadwerkelijk zijn gemaakt – Geen – Niet in aanmerking komende kosten – Goede technische uitvoering van de projecten waarvoor financiële bijstand van de Unie is toegekend – Geen invloed
(Art. 317 VWEU; verordening nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad, art. 121)
(zie punten 97, 99)
Hogere voorziening – Middelen – Onjuiste beoordeling van de feiten en het bewijsmateriaal – Niet-ontvankelijkheid – Toetsing door het Hof van de beoordeling van de feiten en het bewijsmateriaal – Uitgesloten, behoudens het geval van een onjuiste opvatting – Niet-inachtneming van de bewijsregels – Ontvankelijkheid
[Art. 256, lid 1, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 168, lid 1, d)]
(zie punten 107‑109)
Samenvatting
Het Hof wijst deze hogere voorziening betreffende een subsidieovereenkomst die een arbitragebeding bevat af en bevestigt zijn vaste rechtspraak volgens welke de Europese Commissie, wanneer zij een overeenkomst uitvoert, onderworpen blijft aan de verplichtingen die krachtens het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de algemene beginselen van het Unierecht op haar rusten, zodat de Unierechter in een geding waarbij, zoals in casu, artikel 272 VWEU wordt toegepast, mogelijk verplicht is om na te gaan of er inbreuk is gemaakt op artikel 41 van het Handvest.
Rekwirante is een vennootschap naar Grieks recht die werkzaam is in de sector van de nanotechnologie. Op 20 december 2012 heeft zij met het Europees Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA) een subsidieovereenkomst gesloten betreffende de uitvoering van het SANAD-project (hierna: „subsidieovereenkomst”). Die overeenkomst bepaalde wat de maximale financiële bijdrage van de Europese Unie was aan dit project, dat moest worden uitgevoerd binnen een periode van 48 maanden vanaf 1 januari 2013, verdeeld in twee declaratieperioden van 24 maanden. In januari 2013 zijn vier andere deelnemers aan het SANAD-project als begunstigden tot de subsidieovereenkomst toegetreden. Het project is voltooid op 31 december 2016.
Naar aanleiding van de eindbetaling van de bijdrage van de Unie aan het project heeft het REA rekwirante bij e-mail van 8 oktober 2018 meegedeeld dat de bewijsstukken die zij had overgelegd een aantal onregelmatigheden en leemten vertoonden. Op 21 augustus 2019 heeft het REA verzoekster voorts laten weten dat er een financiële audit zou worden opgestart met betrekking tot de gehele periode van uitvoering van de subsidieovereenkomst en heeft het in een gedetailleerde lijst opgegeven welke gegevens en documenten dienden te worden verstrekt ten behoeve van deze audit, die is verricht tussen 22 en 24 oktober 2019.
Op 22 juli 2020 heeft rekwirante een ontwerp-auditverslag ontvangen waarin de resultaten van de financiële audit werden meegedeeld en waaruit bleek dat bepaalde categorieën kosten op grond van de bepalingen van de subsidieovereenkomst als niet-subsidiabel moesten worden beschouwd. Zij heeft op 23 september 2020 die conclusies betwist. Op 30 maart 2021 heeft het REA aan rekwirante meegedeeld dat de conclusies van het ontwerp-auditverslag werden gehandhaafd, waarbij het een bedrag heeft vermeld dat rekwirante gelet op de bedingen van de subsidieovereenkomst te veel had gedeclareerd. Zij is er tevens van in kennis gesteld dat de in dat verslag vermelde aanpassingen zouden worden uitgevoerd, met inbegrip van de invorderingsopdracht voor de te veel betaalde bedragen en de berekening van de overeenkomstig de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst vastgestelde schadevergoeding. Op 22 april 2021 heeft het REA het prestatie-evaluatieverslag betreffende de tweede declaratieperiode van het SANAD-project vastgesteld. Op 5 mei 2021 heeft het in een voorafgaande kennisgevingsbrief aan rekwirante meegedeeld dat het definitieve auditverslag zou worden goedgekeurd en dat zou worden overgegaan tot invordering van het resultaat van de financiële audit, en heeft het rekwirante verzocht om haar eventuele bezwaren binnen twee maanden mee te delen. Rekwirante heeft tweemaal bezwaren ingediend en het REA heeft daarop geantwoord.
Het REA heeft bij zijn laatste antwoord, van 22 december 2021, waarin het heeft uitgelegd dat rekwirantes argumenten niet afdeden aan de conclusies van het definitieve auditverslag, debetnota nr. 3242113938 gevoegd, waarbij van alle deelnemers aan het SANAD-project samen betaling van een bepaald bedrag werd geëist. Op 22 juni 2022 heeft rekwirante het REA in kennis gesteld van een herziene verdeling van het totaalbedrag van de schuldvordering dat bij elk van de deelnemers moest worden ingevorderd. Ten slotte heeft het REA op 29 september 2022, ten eerste, debetnota nr. 3234220185 – waarbij debetnota nr. 3242113938 werd ingetrokken en waarbij rekwirantes voorstel voor de verdeling van zijn schuldvordering tussen de verschillende deelnemers aan het SANAD-project in aanmerking werd genomen – en, ten tweede, de nieuwe debetnota, die specifiek de schuldvordering op rekwirante betreft, aan deze laatste doen toekomen.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats wijst het Hof erop dat het beginsel van behoorlijk bestuur inhoudt dat de bevoegde instelling verplicht is om alle relevante omstandigheden van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. Wanneer de instellingen, organen en instanties van de Unie handelen in het kader van de uitvoering van een overeenkomst, valt die situatie dan ook onder het Unierecht en dus binnen het toepassingsgebied van het Handvest, als bedoeld in artikel 51 ervan. Voorts herinnert het Hof aan zijn rechtspraak volgens welke de instellingen, organen en instanties van de Unie, wanneer zij een overeenkomst uitvoeren, onderworpen blijven aan de verplichtingen die krachtens het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht op hen rusten. De omstandigheid dat het op de betreffende overeenkomst toepasselijke recht niet dezelfde waarborgen biedt als die welke door het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht worden geboden, ontslaat de instellingen, organen en instanties van de Unie dus niet van de verplichting om zich ervan te vergewissen dat deze waarborgen worden geëerbiedigd ten aanzien van hun contractanten. (
1
) Indien de partijen in hun overeenkomst besluiten de Unierechter door middel van een arbitragebeding bevoegd te verklaren om kennis te nemen van geschillen met betrekking tot die overeenkomst, is die rechter, eveneens volgens vaste rechtspraak, bevoegd om, ongeacht het in de overeenkomst bepaalde toepasselijke recht, inbreuken op het Handvest en op de algemene beginselen van het Unierecht te onderzoeken.
Het Hof stelt bijgevolg vast dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de mogelijkheid uit te sluiten dat de Unierechter in een geding waarbij, zoals in casu, artikel 272 VWEU wordt toegepast, nagaat of er inbreuk is gemaakt op het in artikel 41 van het Handvest verankerde beginsel van behoorlijk bestuur.
Het Hof merkt evenwel op dat uit zijn vaste rechtspraak volgt dat wanneer blijkt dat de motivering van een arrest van het Gerecht in strijd is met het Unierecht maar het dictum ervan op basis van andere rechtsgronden gerechtvaardigd is, die strijdigheid met het Unierecht niet betekent dat dit arrest moet worden vernietigd, maar dat het anders dient te worden gemotiveerd en dat de hogere voorziening moet worden afgewezen (
2
). Derhalve moet worden nagegaan of de afwijzing van de grief inzake schending van het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht op behoorlijk bestuur gegrond is op basis van andere rechtsgronden dan die welke berusten op de genoemde onjuiste rechtsopvatting in het arrest van het Gerecht.
In dit verband is ten eerste in artikel 183, lid 1, van het Financieel Reglement van 2018 bepaald dat de bevoegde ordonnateur uiterlijk vóór de betaling van het saldo controleert of de voorwaarden die aanleiding geven tot de betaling van vaste bedragen, eenheidskosten en vaste percentages, met inbegrip van, waar vereist, het verwezenlijken van outputs en/of resultaten, zijn vervuld (
3
). Volgens deze bepaling kan de vervulling van die voorwaarden ook aan controles achteraf worden onderworpen. Aldus wordt uitdrukkelijk erkend dat de bevoegde ordonnateur het recht heeft om te controleren of de voorwaarden die aanleiding geven tot de betaling vervuld zijn, en om de subsidie te verminderen indien niet aan die voorwaarden is voldaan of indien er sprake is van onregelmatigheden, fraude of niet-nakoming van andere verplichtingen. Dienaangaande beklemtoont het Hof dat het REA of de Commissie volgens de subsidieovereenkomst die de partijen hebben gesloten, op ieder moment tijdens de uitvoering van het project en tot vijf jaar na het einde ervan financiële audits kunnen verrichten met betrekking tot de behoorlijke uitvoering van deze overeenkomst.
Ten tweede bepaalt deze overeenkomst dat de begunstigde van de financiering gedurende een periode van vijf jaar vanaf het einde van het project de originelen of, in uitzonderingsgevallen, voor eensluidend gewaarmerkte afschriften, daaronder begrepen elektronische afschriften, moet bewaren van alle documenten die betrekking hebben op deze overeenkomst.
Het Hof merkt op dat uit de vaststellingen van het Gerecht blijkt dat het SANAD-project op 31 december 2016 is voltooid en dat het REA rekwirante op 21 augustus 2019 heeft laten weten dat er een audit zou worden gestart, nadat het op 8 oktober 2018 een e-mail had gestuurd waarin het in het kader van de eindbetaling van de bijdrage van de Unie aan het SANAD-project, dus vóór de betaling van het saldo, reeds had opgemerkt dat er sprake was van een aantal onregelmatigheden en leemten in de bewijsstukken die rekwirante had overgelegd. Voorts heeft het Gerecht erop gewezen dat de subsidieovereenkomst bepaalde dat personeelsleden van het REA of de Commissie financiële audits konden uitvoeren, waarbij het heeft vastgesteld dat rekwirante zich weliswaar beriep op een gebrek aan onpartijdigheid van die personeelsleden maar geen enkel bewijs ter staving daarvan aanvoerde.
In die omstandigheden oordeelt het Hof dat de betrokken audit niet tardief is verricht en evenmin op een wijze die strijdig is met het beginsel van onpartijdigheid. Aldus blijkt, niettegenstaande de vastgestelde onjuiste rechtsopvatting in het arrest van het Gerecht, dat rekwirantes argument inzake schending van het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht op behoorlijk bestuur ongegrond was en dat het Gerecht dit dus kon afwijzen.
In de tweede plaats betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van verschillende bepalingen van de subsidieovereenkomst en van de artikelen 1161 tot en met 1163 van het Belgische burgerlijk wetboek. Wat dit betreft, brengt het Hof zijn vaste rechtspraak in herinnering volgens welke het onderzoek, door het Gerecht, van contractuele bedingen, zoals de bepalingen van de subsidieovereenkomst, niet kan worden beschouwd als een uitlegging van het recht en dus niet kan worden geverifieerd in het kader van een hogere voorziening zonder inbreuk te maken op de bevoegdheid van het Gerecht om de feiten vast te stellen. Dat geldt ook voor het argument van rekwirante dat het Gerecht heeft verzuimd om de subsidieovereenkomst overeenkomstig artikel 1162 van het Belgische burgerlijk wetboek in haar voordeel uit te leggen wegens gebrek aan duidelijkheid. Die benadering komt er immers in werkelijkheid op neer het oordeel van het Gerecht dat de contractuele bedingen duidelijk en ondubbelzinnig zijn geformuleerd, te betwisten.
Daarnaast heeft het Hof aangaande de uitlegging door het Gerecht van het nationale recht dat van toepassing is op door de instellingen, organen en instanties van de Unie gesloten overeenkomsten, tevens geoordeeld dat het in hogere voorziening enkel bevoegd is om te onderzoeken of dit recht onjuist is opgevat, hetgeen duidelijk moet blijken uit de stukken van het dossier, zonder dat de feiten en de bewijzen opnieuw hoeven te worden beoordeeld.
In het onderhavige geval voert rekwirante niet aan dat het Gerecht de bepalingen van het Belgische burgerlijk wetboek onjuist heeft opgevat. Rekwirante kan evenmin met recht stellen dat het Gerecht, door naar de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst te verwijzen, inbreuk heeft gemaakt op de bepalingen van het Financieel Reglement van 2018, die volgens haar voorrang hebben op die van deze overeenkomst. De bedingen van de subsidieovereenkomst die voorzien in de verplichting om de documenten met betrekking tot deze overeenkomst te bewaren en in geval van een audit ter beschikking te stellen van het REA of de Commissie, blijken namelijk in overeenstemming te zijn met de bepalingen van het Financieel Reglement van 2018, dat toestaat dat er controles achteraf worden verricht in het kader van een financiële audit, ook in het geval van forfaitaire financiering.
Wat als laatste het argument betreft dat het Gerecht zijn uitlegging van de subsidieovereenkomst niet rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd, stelt het Hof vast dat de uitlegging van het Gerecht berust op het grondige onderzoek van de bedingen van die overeenkomst dat in het bestreden arrest is verricht. Het Gerecht heeft zijn beoordeling dienaangaande dus gemotiveerd.
Ten slotte benadrukt het Hof dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het feit dat het SANAD-project succesvol kon worden voltooid niet betekent dat de uitvoering van een financiële audit of de voorwaarden waaronder het REA deze kon uitvoeren, ter discussie kunnen worden gesteld. Het feit dat het betrokken project technisch correct en in overeenstemming met de bedingen van de subsidieovereenkomst is uitgevoerd, volstaat immers niet opdat rekwirante recht heeft op de overeengekomen financiële bijstand. Rekwirante moet haar uit die overeenkomst voortvloeiende verbintenissen ook naar behoren zijn nagekomen, zodat het REA kan nagaan of de gedeclareerde kosten subsidiabel en bewezen waren (
4
), bijvoorbeeld in het kader van een financiële audit. Te dien einde moet de begunstigde met name kunnen aantonen dat de gedeclareerde kosten daadwerkelijk zijn gemaakt met het oog op de uitvoering van het project in kwestie.
Volgens het Hof betekent dit dat de begunstigde van de financiële bijstand in geval van niet-nakoming van in de subsidieovereenkomst opgenomen financiële verplichtingen het recht op betaling van de subsidie verliest en dat de medecontractant van rekwirante bijgevolg alle passende maatregelen dienaangaande moet treffen (
5
), waaronder de volledige of de gedeeltelijke terugvordering van de subsidie, ongeacht of het SANAD-project technisch correct is uitgevoerd.
Hieruit volgt dat de begunstigde van de subsidie slechts een definitief recht op betaling van de financiële bijdrage van de Unie verwerft indien alle voorwaarden voor toekenning van de subsidie zijn vervuld. Om te bewijzen dat hij recht heeft op toekenning van een bepaalde subsidie kan de begunstigde daarvan er niet mee volstaan aan te tonen dat een project is verwezenlijkt. Hij moet het bewijs leveren dat de gedeclareerde kosten zijn gemaakt in overeenstemming met de in de subsidieovereenkomst vastgelegde voorwaarden voor toekenning van de betrokken subsidie.
(
1
)	Arresten van 16 juli 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commissie (C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punt 82) en ADR Center/Commissie (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punt 86).
(
2
)	Arrest van 19 september 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
3
)	Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1; hierna: „Financieel Reglement van 2018”).
(
4
)	Overeenkomstig artikel II.21 van de algemene voorwaarden van deze overeenkomst.
(
5
)	Krachtens II.21, lid 6, van de algemene voorwaarden van die overeenkomst.