61989C0099
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 6 de junio de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1.
En el procedimiento principal que ha motivado que el Sozialgericht Frankfurt am Main planteara la cuestión prejudicial de 13 de marzo de 1989, se discute la concesión de prestaciones familiares (asignación por hijos) por parte del demandado, Bundsanstalt für Arbeit. El demandante, F. Yáñez-Campoy, de nacionalidad española, reside en la República Federal de Alemania, donde desempeña una actividad por cuenta ajena. Sus hijos, Francisco José y Enrique, viven en España.
2.
El demandante reclama el pago de la asignación por hijos en la cuantía prevista en la correspondiente normativa alemana, desde enero de 1986. En su opinión, de acuerdo con dicha normativa, tiene derecho a prestaciones familiares respecto a sus dos hijos como si éstos vivieran en la República Federal de Alemania —Estado de empleo. Por su parte, el Bundesanstalt für Arbeit considera que, hasta el 31 de diciembre de 1988, el demandante sólo tiene derecho a las prestaciones, menos beneficiosas, que se derivan del Convenio hispano-alemán en materia de Seguridad Social, de 4 de diciembre de 1973. (
1
)
3.
En el procedimiento ante el Sozialgericht se debatió, básicamente, si el apartado 1 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71, (
2
) en su redacción anterior al Reglamento n° 3427/89, (
3
) de 15 de enero de 1986, por el que aquél se modificó, es aplicable al demandante, a pesar de que el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 60 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República de Portugal y a las adaptaciones de los Tratados (
4
) (en lo sucesivo, «Acta de adhesión») lo excluye antes del 31 de diciembre de 1988«hasta la entrada en vigor de la solución uniforme para todos los Estados miembros contemplada en el artículo 99 del Reglamento (CEE) n° 1408/71». Conforme al párrafo 2 del apartado 1 del artículo 60 del Acta de adhesión, para el citado período de tiempo era de aplicación, más bien, el apartado 2 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión, sin embargo, continúa siendo aplicable una serie de convenios bilaterales de Seguridad Social, entre otros el ya citado Convenio hispano-alemán de 4 de diciembre de 1973.
4.
El demandante defendió la idea de que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Pinna I (
5
) introdujo la solución uniforme a que se refiere el apartado 1 del artículo 60 del Acta de adhesión, con efectos a partir del 15 de enero de 1986.
5.
El demandado se mostró en desacuerdo con lo anterior, indicando que dicha sentencia no se refiere a los trabajadores procedentes de los nuevos Estados miembros, España y Portugal.
6.
El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia Pinna I, respondiendo a una cuestión prejudicial planteada por la Cour de Cassation francesa:
«1)
El apartado 2 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71 no es válido, por cuanto excluye de la concesión de prestaciones familiares francesas a los trabajadores sometidos a la legislación francesa, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro.
2)
La invalidez declarada del apartado 2 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71 no puede ser invocada en apoyo de reivindicaciones relativas a prestaciones correspondientes a períodos anteriores a la fecha de la presente sentencia, salvo en el caso de trabajadores que, antes de tal fecha, hayan interpuesto un recurso judicial o sustanciado una reclamación equivalente.»
7.
Después de que se pronunciara esta sentencia, la Cour de Cassation suspendió de nuevo el procedimiento sobre el mismo recurso y planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre las consecuencias de dicha sentencia. El Tribunal de Justicia se pronunció, con motivo de esta segunda cuestión prejudicial, en su sentencia Pinna II, (
6
) en los siguientes términos:
«En tanto el Consejo no adopte nuevas normas que estén de acuerdo con el artículo 51 del Tratado CEE, la declaración de invalidez del apartado 2 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71 lleva consigo la generalización del sistema de pago de las prestaciones familiares definido en el apartado 1 del artículo 73 del mismo Reglamento.»
8.
El Sozialgericht Frankfurt am Main, mediante resolución de 13 de marzo de 1989, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Conforme al artículo 99 del Reglamento (CEE) n° 1408/71, ¿entró en vigor en enero de 1986 la solución uniforme para todos los Estados miembros, de manera que, a partir de enero de 1986, el apartado 1 del artículo 73 de dicho Reglamento n° 1408/71 es aplicable a los hijos de los trabajadores españoles ocupados en la República Federal de Alemania que residan en España?»
9.
El Tribunal nacional considera que esta cuestión merece una respuesta afirmativa.
10.
Después de finalizada la fase escrita en el presente asunto, el Consejo adoptó el Reglamento n° 3427/89. El texto del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71, modificado por el citado Reglamento, difiere en lo esencial del texto original, ya que hace extensivo lo dispuesto en la norma a los trabajadores por cuenta propia y, sobre todo, porque ya no contempla una norma equiparable al anterior apartado 2 del artículo 73.
11.
De acuerdo con el artículo 3 del Reglamento n° 3427/89, éste será aplicable con efectos a partir del 15 de enero de 1986.
12.
En relación con los detalles del supuesto de hecho y de las alegaciones de las partes, así como de la normativa aplicable, me remito al informe para la vista. Volveré a referirme a dichos elementos a lo largo del siguiente análisis, en la medida en que ello sea necesario.
B. Análisis
Efectos de L sentencia en el asunto Pinna I
13.
Sobre la cuestión de si, como consecuencia de la sentencia dictada en el asunto Pinna I, entró en vigor la solución uniforme a que se refiere el apartado 1 del artículo 60 (y la norma paralela contenida en el apartado 1 del artículo 220) del Acta de adhesión ya tuve ocasión de pronunciarme en el asunto 359/87 (Pinna II). De los apartados 44 y 45 de aquellas conclusiones, si se me permite referirme a ellas, se desprende que, en mi opinión, debe responderse a la citada cuestión en sentido negativo. Por lo demás, me adhiero a la opinión de la Comisión, según la cual la sentencia Pinna I sólo afecta a la relación entre Francia y los otros nueve Estados miembros de aquel momento, mientras que el artículo 60 del Acta de adhesión regula la relación entre España y los anteriores diez Estados miembros, de modo que la alusión al apartado 2 del artículo 73 del Reglamento n° 1408/71 debe considerarse como una mera referencia a las consecuencias jurídicas.
14.
Por todas estas razones, debe descartarse desde un principio la idea de que la sentencia en el asunto Pinna I haya introducido la solución uniforme de que habla el artículo 60 del Acta de adhesión.
Efectos del Regkmento n° 3427/89
15.
I. Por lo que se refiere al Reglamento n° 3427/89, las partes están de acuerdo en que en él se contiene la solución uniforme a que se refieren los artículos 60 del Acta de adhesión y 99 del Reglamento n° 1408/71. (
7
) Tampoco me parece que sea necesario poner en duda lo anterior. El contenido del artículo 73 en su nueva redacción, (
8
) así como, sobre todo, el primer considerando del Reglamento, que se refiere expresamente al artículo 99 del Reglamento n° 1408/71, hablan por sí solos.
16.
Lo que, por el contrario, resulta conflictivo es cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan del artículo 3, según el cual el Reglamento «será aplicable a partir del 15 de enero de 1986». Se trata de determinar si el Reglamento, que se adoptó (30 de octubre de 1989), se publicó (16 de noviembre de 1989) y entró en vigor (16 de noviembre de 1989) después de la fecha límite establecida en el artículo 60 del Acta de adhesión (31 de diciembre de 1988), surte efectos sobre la situación jurídica de los hijos de trabajadores españoles (y portugueses) durante el período comprendido entre el 15 de enero de 1986 y dicha fecha límite.
17.
Mientras que el demandante, los Gobiernos español y portugués y la Comisión afirman lo anterior, el Gobierno federal y el Gobierno francés sostienen la opinión contraria.
18.
Los argumentos se refieren a dos diferentes aspectos. En primer lugar, debe examinarse si la referencia que realiza el artículo 60 del Acta de adhesión incluye una norma de un Reglamento adoptada con posterioridad a la fecha límite y que afecta —retroactivamente— a normas correspondientes al período comprendido entre la entrada en vigor del Acta de adhesión y la citada fecha límite (en este caso, entre el 15 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1988). Por otra parte, en el marco de la interpretación del propio Reglamento n° 3427/89, debe analizarse si, efectivamente, éste regula la situación de los hijos de trabajadores españoles durante el citado período de tiempo. Si la respuesta a ambas cuestiones es afirmativa, entonces también habrá de serlo la de la cuestión prejudicial. (
9
)
19.
II. Planteado el problema, me ocuparé en primer lugar de la interpretación del artículo 60, que constituye el punto neurálgico de las alegaciones de las partes.
20.
1. Para ello, entraré a comentar en primer lugar una alegación del Gobierno federal que, si bien éste efectuó en relación con la interpretación del artículo 3 del Reglamento n° 3427/89, en mi opinión también es válida para el artículo 60 del Acta de adhesión. Se trata de determinar si la redacción del primer inciso de la primera frase («hasta la entrada en vigor de la solución uniforme [...]») no excluyó la introducción retroactiva de la solución uniforme con efectos respecto a los trabajadores españoles. En caso de que se afirme lo anterior, el Reglamento n° 3427/89 no podría surtir efectos para el período anterior al 31 de diciembre de 1988 respecto a los trabajadores españoles a que se refiere el artículo 60 del Acta de adhesión.
21.
¿Puede considerarse que el concepto «entrada en vigor» se remite a un momento anterior a la publicación del correspondiente Reglamento? No resulta tan evidente.
22.
La entrada en vigor se refiere al momento en el que los efectos normativos —es decir, los derechos y deberes que del acto jurídico se derivan— se despliegan y son aplicables a los supuestos de hecho a ellos sometidos. (
10
) En este sentido, el artículo 191 del Tratado CEE establece que los reglamentos «entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen» (a falta de ella, a los veinte días de su publicación). Es decir, propiamente no resulta incompatible con lo anterior que un reglamento «entre en vigor» antes de su publicación. (
11
)
23.
Por otra parte, en el marco de los diferentes Reglamentos por los que se ha modificado el Reglamento n° 1408/71 —y ello rige también para el Reglamento n° 3427/89—, parece que se corresponde con la terminología habitual el emplear el concepto «entrada en vigor» para indicar el comienzo de los efectos normativos sólo cuando tal fecha coincide con la de la publicación o cae determinado número de días después de ésta. Sin embargo, cuando tales efectos deben comenzar con anterioridad a la fecha de la publicación, por lo general el autor de los Reglamentos utiliza otra expresión: el Reglamento, o, en su caso, alguna de sus disposiciones, «será aplicable con efectos a partir del [...]» (
12
)
24.
Esta terminología se fundamenta en el siguiente razonamiento. Si un acto jurídico despliega efectos, en el sentido de derechos y obligaciones, en el pasado, ello sólo puede significar que, si bien en el período anterior a la publicación existía el fundamento de tales derechos y obligaciones, no obstante, su respeto, o bien su cumplimiento, aún debe recuperarse y tiene que ser recuperable. De lo contrario, la retroactividad no tiene sentido: no se puede dar marcha atrás en el tiempo. El momento determinante para la citada recuperación es la fecha de entrada en vigor.
25.
Desearía ilustrar lo anterior mediante un ejemplo: supongamos que no existieran ambas sentencias Pinna. En tal caso, los organismos competentes franceses no habrían estado obligados, hasta la entrada en vigor del Reglamento n° 3427/89, a conceder, previa la correspondiente solicitud, para el período transcurrido desde el 15 de enero de 1986, sobre la base del artículo 73 en la versión del citado Reglamento, cantidades complementarias respecto a los hijos de trabajadores migrantes residentes en el extranjero. Ello significaría, básicamente, que desde un principio carecería de sentido la suposición de que ha existido un retraso en relación con el período anterior a la entrada en vigor del Reglamento.
26.
Dicho en pocas palabras, según dicha terminología, la entrada en vigor marca la fecha en la que se despliegan todos los efectos jurídicos. Las normativas relativas al período anterior a la entrada en vigor despliegan sus efectos respecto al pasado sólo en la medida en que el período de referenda para los derechos y obligaciones se sitúa con anterioridad a la entrada en vigor del acto jurídico. En relación con la diferencia así establecida entre el momento de entrada en vigor de una disposición de un reglamento y el momento en que es de aplicación, que corresponde al pasado, ¿puede afirmarse que, en el marco del artículo 60 del Acta de adhesión, antes de la «entrada en vigor» de la solución uniforme era de aplicación, en todo caso, el régimen de transición previsto en dicho artículo?
27.
En mi opinión, debe contestarse a esta pregunta en sentido negativo.
28.
En primer lugar, como se desprende del artículo 191 del Tratado CEE, la citada terminología no vincula ni jurídica ni lógicamente. (
13
)
29.
Pero, sobre todo, no puede suponerse, sin más, que la fórmula elegida expresa exactamente el sentido y finalidad de la correspondiente reserva. En este sentido, el apartado 1 del artículo 60 del Acta de adhesión permite entrever de manera indudable que la introducción (entrada en vigor) de la solución uniforme debía poner fin, en todo caso —antes del 31 de diciembre de 1988—, al período de transición. De este modo, la solución uniforme, como indica acertadamente la Comisión, tiene prioridad sobre su propio régimen de transición.
30.
Los motivos de tal construcción son, efectivamente, de diversa naturaleza, como se ha demostrado en la fase oral. En concreto, es lógico suponer que los autores del Acta de adhesión no querían poner ningún obstáculo a la inclusión de todos los Estados miembros y de todos los trabajadores de la Comunidad —los trabajadores españoles y portugueses, inclusive— en la solución uniforme. Me remito a la fórmula contenida al comienzo del apartado 1 del artículo 60 de dicha Acta («Hasta la entrada en vigor de la solución uniforme para todos los Estados miembros [...]» (
14
)), que se apoya en el artículo 99 del Reglamento n° 1408/71.
31.
Por lo que se refiere a la relación entre este fin, por una parte, y el objetivo y la finalidad del período de transición de tres años previsto en el artículo 60 del Acta de adhesión, por otra, puede señalarse, no obstante, que la concesión económica a los Estados miembros originarios, que debe verse en dicho período de transición, constituyó una medida provisional, al igual que el artículo 99 del Reglamento n° 1408/71, que calificaba de provisional la situación jurídica creada por el apartado 2 del artículo 73 del Reglamento, en tanto no se introdujera la solución uniforme. (
15
) A la vista del Acta de adhesión, podía hacerse depender el fin de la situación provisional prevista para el período de transición del fin de la medida provisional citada en el artículo 99, es decir, podía dejarse en manos del Consejo, sin que pudiera temerse por que la citada concesión se mermara incontroladamente: las medidas adoptadas de acuerdo con el artículo 51 del Tratado CEE deben adoptarse por unanimidad. De este modo, quedaba excluida la posibilidad de que se pudieran derogar las normas de transición previstas en los artículos 60 y 220 del Acta de adhesión sin la conformidad de los Estados miembros beneficiarios de las mismas, en favor de la solución uniforme. Por el contrario, quedaba abierta la posibilidad de, antes de lo previsto, adoptar una normativa definitiva aplicable a todos los Estados miembros y todos los trabajadores, que respondiera a la voluntad de todos los Estados miembros.
32.
Habida cuenta de esa clara prioridad de una solución uniforme apoyada por todos los Estados miembros, en cuya adopción se garantizaran además, concretamente, los intereses de los diez Estados miembros, la posibilidad de no introducir retroactivamente la solución uniforme en favor de los trabajadores españoles (y portugueses) no resultó deseable ni necesaria, en vista del Acta de adhesión.
33.
Si, no obstante, los autores del Acta de adhesión emplearon la expresión «entrada en vigor», ello sólo puede significar que no habían previsto la situación, tal como posteriormente se ha producido. El Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985, al que se adjunta el Acta de adhesión, conforme al apartado 2 de su artículo 1, entró en vigor el 1 de enero de 1986 (véase el apartado 2 del artículo 2 del Tratado de adhesión), después de ser ratificado por las Altas Partes contratantes. En aquel tiempo, si bien ya se había iniciado el procedimiento en el caso Pinna I, no obstante aún no se había dictado sentencia, de manera que todavía no se había declarado la existencia de motivos para una normativa con efectos retroactivos que cubriera el período comprendido entre la fecha en que se dictó la sentencia y la de entrada en vigor del correspondiente Reglamento. Por ello, pudieron los autores del Acta de adhesión, por último, partir de la idea de que el objetivo de la reserva de la solución uniforme, tal como acabo de senalar, sería alcanzado mediante la fórmula elegida.
34.
Deduzco de lo anterior que tal fórmula no tenía por finalidad exceptuar de la citada remisión las normas de carácter retroactivo relativas a una solución uniforme. Opino, por consiguiente, que tal remisión también incluye tales normas con efectos retroactivos.
35.
2. A continuación es preciso entrar a comentar la cuestión planteada por el Gobierno francés relativa a si —por el contrario— la posibilidad del carácter retroactivo no debería haberse previsto expresamente en el artículo 60 del Acta de adhesión. El Gobierno francés considera que ello habría sido preciso, de acuerdo con el imperativo desarrollado por la jurisprudencia, según el cual el posible efecto retroactivo de las disposiciones de un reglamento debe disponerse de manera expresa o, cuando menos, inequívoca. (
16
) Si bien esta jurisprudencia, continúa indicando, realmente sólo afecta a los propios reglamentos cuyo carácter retroactivo esté en tela de juicio y no a disposiciones que se remitan a tales normas, no obstante, los citados principios son, llegado el caso, aplicables.
36
En mi opinión, puede no quedar claro cómo debe valorarse en general esta argumentación jurídica. En cualquier caso, no comprendo de qué modo la interpretación del artículo 60 del Acta de adhesión que defienden la Comisión, el demandante y los Gobiernos español y portugués podría ser contraria al imperativo de seguridad jurídica sobre el que se basa la citada jurisprudencia. En el presente asunto, quizá salvo el concepto de «entrada en vigor», pero cuya escasa relevancia ya he indicado, la construcción y finalidad de la disposición aportan todos los argumentos en favor de considerar que lo dispuesto en el artículo 60 también incluye la introducción retroactiva de la solución uniforme. La jurisprudencia a la que alude el Gobierno francés no exige —incluso en el caso de normas cuyo efecto retroactivo se pone en duda— que tal efecto retroactivo se haya dispuesto expresamente. Por el contrario, basta con que la finalidad (del Reglamento) aporte un claro punto de apoyo, (
17
) o, en su caso, que del objetivo o la construcción de la norma de que se trate se desprenda que se le debe atribuir tal efecto. (
18
) El argumento basado en la seguridad jurídica, expuesto por el Gobierno francés en apoyo de una interpretación restrictiva de la remisión del artículo 60 del Acta de adhesión, no me parece, por ello, fundado.
37.
3. De acuerdo con este análisis, debe responderse también a la siguiente cuestión relativa a si, no obstante la posibilidad expresada en principio en el artículo 60 del Acta de adhesión, de introducir retroactivamente la solución uniforme, en cualquier caso ello estaba excluido después de la fecha límite del 31 de diciembre de 1988. El Gobierno francés alega al respecto que en el artículo 60 del Acta de adhesión no se contempla el supuesto de que la solución uniforme no existiera para dicha fecha.
38.
Seguramente no puede pasarse por alto que, probablemente, en el ánimo de los autores del Acta de adhesión estaba, más bien, la idea de que las disposiciones relativas a la solución uniforme serían adoptadas entre el 1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1988. No obstante, opino que, también por lo anterior, deben considerarse decisivos el sentido y la finalidad de la remisión, conforme a los cuales se debe confiar la realización de tal posibilidad normativa por completo al Consejo. Con ello queda asimismo rebatida la siguiente alegación del Gobierno francés, basada en la supuesta prioridad del Acta de adhesión en relación con la norma del período de transición. Como ya he señalado, mediante la remisión se deja precisamente en manos del Consejo la decisión sobre la adopción, a partir del 31 de diciembre de 1988, de normas que discrepen del artículo 60 del Acta de adhesión y que, por ello, sean de rango superior.
39.
III. Por lo demás, tampoco puede ponerse seriamente en duda que el Reglamento n° 3427/89 regula efectivamente la situación jurídica de los trabajadores españoles (y portugueses) durante el período comprendido entre el 15 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1988.
40.
1. a) Por lo que se refiere, en primer lugar, a la redacción de la cláusula de retroactividad («[...] será aplicable a partir del 15 de enero de 1986»), no la interpreto en el sentido de que excluya de los efectos retroactivos los derechos correspondientes a los hijos de trabajadores migrantes españoles y portugueses. Tal interpretación sólo podría deducirse poniéndola en relación con la fórmula contenida en el artículo 60 o en el artículo 220 del Acta de adhesión, lo cual me sugiere tres comentarios.
41.
En primer lugar, el Consejo no pudo pasar por alto el objetivo de dichos artículos del Acta de adhesión, que ya he indicado. Creo que podemos dar por supuesto que el autor del Reglamento conocía la conexión entre la controversia en torno a la solución uniforme y el texto del artículo 60 (220) del Acta de adhesión. Si, en tales circunstancias, se hubiese querido excluir a los trabajadores españoles y portugueses del ámbito de aplicación de la cláusula de retroactividad, se habría sugerido una norma expresa siguiendo el modelo del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento. (
19
)
42.
En segundo lugar, no me explico la inexistencia de tal norma expresa, tanto más cuanto que la pretendida exclusión de los trabajadores españoles y portugueses del ámbito de aplicación de dicha cláusula debería haberse manifestado, por su parte, desde un doble punto de vista. Por una parte, por lo que se refiere a los propios trabajadores, tal limitación del efecto retroactivo sólo puede afectar al período anterior al 31 de diciembre de 1988. A partir de ese momento —respecto al período comprendido entre el 1 de enero de 1989 y el 16 de noviembre de 1989—, el artículo 60 (220) del Acta de adhesión no puede afectar a la interpretación del Reglamento n° 3427/89. Por otra parte, la citada normativa del Acta de adhesión no se refiere a los trabajadores por cuenta propia, (
20
) a los que el artículo 73 del Reglamento n° 1408/71, tal como lo modificó el Reglamento n° 3427/89, equipara en lo sucesivo a los trabajadores por cuenta ajena. Tampoco desde este punto de vista puede considerarse la posibilidad de una interpretación restrictiva de la cláusula de retroactividad sobre la base del artículo 60 (220) del Acta de adhesión. No puedo imaginarme que los autores del Reglamento quisieran dejar al sutil criterio de los que lo aplicaran la identificación de todos estos matices.
43.
En tercer lugar, el primer considerando del Reglamento se refiere expresamente al artículo 99 del Reglamento n° 1408/71. En él se habla, una vez más, de una solución uniforme para todos los Estados miembros. (
21
) Si se hubiera proyectado la posibilidad de admitir excepciones a esta intención fundamental, seguramente ello se habría expresado de una manera más clara.
44.
Así pues, la redacción del artículo 3 del Reglamento n° 3427/89 no permite realizar la citada interpretación restrictiva, mientras que la sistemática y el objetivo del Reglamento hablan en contra de tal interpretación de un modo incluso manifiesto.
45.
b) Tampoco afecta a esta conclusión la declaración que el Gobierno federal hizo constar en acta en el seno del Consejo. En ella se indicaba:
«La República Federal de Alemania declara, en conformidad con la postura adoptada por la Comisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: “La circunstancia de que este Reglamento, conforme a su artículo 3, sea aplicable retroactivamente desde el 15 de enero de 1986 no supone una entrada en vigor con efectos retroactivos de una solución uniforme en el sentido de los Tratados de adhesión respecto a España y Portugal”.»
46.
Así pues, me adhiero al punto de vista inequívoco expresado por el Tribunal de Justicia en el asunto 143/83, con motivo de un recurso por incumplimiento de las disposiciones de una Directiva, en los siguientes términos: «Conforme a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, tales declaraciones unilaterales no pueden ser invocadas para la interpretación de un acto comunitario, ya que el alcance objetivo de las normas adoptadas por las instituciones comunes no puede modificarse por las reservas u objeciones que los Estados miembros hayan podido formular en el momento de su elaboración»(traducción provisional). (
22
) Estos principios son tanto más válidos cuando se trata de la interpretación de un reglamento, ya que, de acuerdo con el artículo 191 del Tratado CEE, sólo despliega efectos el texto que de ellos se publique; las declaraciones no publicadas, que no se han visto reflejadas en ese texto, carecen de tales efectos.
47.
2. Por último, desearía entrar a comentar la alegación expresada por el Gobierno francés en la fase oral, según la cual la citada interpretación restrictiva de la cláusula de retroactividad se impone por motivos de seguridad jurídica. En este sentido, cualquier otra interpretación haría necesario reconstruir la situación anterior, lo cual se enfrentaría a dificultades; desencadenaría un gran número de litigios.
48.
Permítanme subrayar, en primer lugar, que el Gobierno francés —acertadamente— no imputa que se haya violado el principio de irretroactividad. Este principio, elaborado por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 25 de enero de 1979 en los asuntos Racke (
23
) y Decker (
24
) y según el cual una normativa retroactiva sólo excepcionalmente es compatible con el imperativo de seguridad jurídica, está al servicio de los intereses de los ciudadanos comunitarios frente a medidas adoptadas por las autoridades (comunitarias) que les sean gravosas. Ello se deriva de las raíces constitucionales del principio de irretroactividad en las que ya profundizó el Abogado General Sr. Warner en sus conclusiones en el asunto 7/76 (
25
) y que el Tribunal de Justicia recordó en los citados asuntos Racke y Decker, refiriéndose a la idea de la protección de la confianza legítima.
49.
En el presente caso, la norma retroactiva beneficia a los ciudadanos comunitarios por ella afectados. De este modo, no se cumple la presunción desarrollada en la citada jurisprudencia por el Tribunal de Justicia para la nulidad de una norma retroactiva. También en el asunto Delbar (
26
) el Tribunal de Justicia consideró, sin mayores consideraciones, que el artículo 73 del Reglamento n° 1408/71, en su nueva redacción, también es aplicable para los trabajadores por cuenta propia, (
27
) con efectos retroactivos a partir del 15 de enero de 1986. (
28
)
50.
Así pues, para justificar la interpretación restrictiva defendida por el Gobierno francés, debería haber elementos de apoyo positivos para considerar que los efectos retroactivos que establece el artículo 3 del Reglamento n° 3427/89, para el presente ámbito, son incompatibles con el imperativo de seguridad jurídica.
51.
Por consiguiente, estoy convencido, por una parte, de que las dificultades alegadas, suponiendo que las haya, no justifican una interpretación que es poco menos que incompatible con el tenor y la sistemática de la norma y que, por lo tanto, va tanto más ligada a enormes imponderables. Por otra parte, desde el momento en que se dictó la sentencia en el asunto Pinna I todos los interesados debían estar preparados para una introducción retroactiva de la solución uniforme. Era previsible que el autor del Reglamento retrotraería el comienzo del período de vigencia del Reglamento al 15 de enero de 1986, precisamente para evitar que se plantearan dudas sobre la relación entre la situación jurídica creada por dicha sentencia y la creada por el Reglamento (aplicable ex nunc). Si bien la sentencia, como he indicado al comienzo, no surtía efectos frente a los trabajadores españoles y portugueses a los que se refieren los artículos 60 y 220 del Acta de adhesión, no obstante, habida cuenta de que se aspiraba a una solución uniforme para todos los Estados miembros, debía contarse con que los- trabajadores españoles y portugueses serían equiparados a los demás trabajadores migrantes tan pronto como ello fuera posible.
52.
Por consiguiente, no puede justificarse por motivos de seguridad jurídica una interpretación restrictiva del artículo 3 del Reglamento n° 3427/89.
C. Conclusión
53.
Pór todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión del Sozialgericht Frankfurt am Main en el sentido de que los trabajadores españoles ocupados en la República Federal de Alemania tienen derecho a las prestaciones familiares (asignación por hijos) previstas en la normativa alemana (Bundeskindergeldgesetz), respecto a sus hijos residentes en Espana, con efectos a partir del 15 de enero de 1986.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	BGBl. 1977 II, p. 687.
(
2
)	Reglamento del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regimenes de Segundad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), con posteriores modificaciones (véase el anexo I del Reglamento n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983; DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53).
(
3
)	Reglamento del Consejo, de 30 de octubre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) n° 574/72, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1408/71 (DOL 331, p. 1).
(
4
)	DO 1985, L 302, p. 23.
(
5
)	Sentencia de 15 de enero de 1986, Pietro Pinna (41/84, Rec. 1986, p. 1).
(
6
)	Sentencia de 2 de marzo de 1989, Pietro Pinna (359/87, Rec. 1989, p. 585).
(
7
)	En la redacción anterior a la entrada en vigor del Reglamento n° 3427/89. El apañado 4 del articulo I de dicho Reglamento suprimió el artículo 99 del Reglamento n° 1408/71.
(
8
)	Véase, asimismo, la nueva redacción, prevista en el Reglamento n° 3427/89, de los demás preceptos del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 60 del Acta de adhesión, asi como el asunto aún pendiente C-371/88, Comisión/Francia.
(
9
)	Ya que la cuestión se planteó con anterioridad al citado Reglamento, su formulación se refiere, como muestran los fundamentos de la resolución de remisión, a los efectos de la sentencia dictada en el asunto Pinna I.
(
10
)	Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, artículo 191, número marginal 5.
(
11
)	En este mismo sentido, la definición del concepto de efecto retroactivo en Grabitz, op. cit^ articulo 191, número marginal 7.
(
12
)	Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) n° 1660/85 del Consejo, de 13 de junio de 1985 (DO L 160, p. 1), apartados 1 a 3 del artículo 3, así como el Reglamento (CEE) n° 2793/81 del Consejo, de 17 de septiembre de 1981 (DO L 275, p. 1), apartado 2 del artículo 3.
(
13
)	Además, tampoco se aplica de una manera consecuente: véase el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 196/81 del Consejo, de 20 de enero de 1981 (DO L 24, p. 3); no obstante, en este caso la diferencia de días entre la entrada en vigor y la publicación era menor.
(
14
)	La cursiva es nía.
(
15
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini en el asunto 41/84 (Pinna I), loc. cir, pp. 3 y ss., especialmente p. 14.
(
16
)	El Gobierno francés se remite a la sentencia de 29 de enero de 1985, Gesamthochschule Duisburg (234/83, Rec. 1985, p. 327); véase asimismo la sentencia de 12 de noviembre de 1981, Salumi (asuntos acumulados 212/80 a 217/80, Rec. 1981, p. 2735).
(
17
)	Véase la sentencia de 29 de enero de 1985 en el asunto 234/83, loc ciŁ, apartado 20.
(
18
)	Véase la sentencia de 12 de noviembre de 1981 en los asuntos acumulados 212/80 a 217/80, loe. c¡(, apartado 9.
(
19
)	Según el cual la nueva redacción del artículo 76 del Reglamento n° 1408/71 es aplicable a partir del 1 de mayo de 1990.
(
20
)	De acuerdo con el ámbito de aplicación de los artículos 73 y ss., en su anterior redacción, del Reglamento n° 1408/71, que se limitaba a los trabajadores por cuenta ajena —a diferencia de lo que el título del Reglamento, que también se reproduce en el artículo 60 del Acu de adhesión [véase el Reglamento n° 1390/81 (DO L 143, p. 1)1, permite suponer—, también el articulo 60 del Acta de adhesión regula expresamente sólo la situación jurídica de los trabajadores por cuenta ajena.
(
21
)	La cursiva es mía.
(
22
)	Sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión contra Dinamarca (143/83, Rec. 1985, p. 427, apartado 13).
(
23
)	Asunto 98/78, Racke (Reo 1979, p. 69).
(
24
)	Asunto 99/78, Decker (Rec. 1979, p. 101).
(
25
)	IRCA (Rec. 1976, pp. 1229 y ss., especialmente pp. 1236 y 1237).
(
26
)	Sentencia de 5 de diciembre de 1989 en el asunto Delbar (C-l 14/88, Rec. 1989, p. 4067).
(
27
)	Como es sabido, no les afectaba el artículo 73, en su anterior redacción, del Reclámenlo n° 1408/71, de modo que tampoco la sentencia Pinna I.
(
28
)	Véase el apartado 10 de la sentencia en el asunto Delbar, loc cit.