62018CC0546
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 18. marca 2021 (
1
)
Vec C‑546/18
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP
za účasti:
Übernahmekommission
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Právoplatnosť rozhodnutí prijatých pri ukončení správnych konaní – Smernica 2004/25/ES – Konformný výklad s právom Únie“
I. Úvod
1.
Na pozadí prejednávanej veci stoja dve samostatné konania, ktoré začala Übernahmekommission (preberacia komisia, Rakúsko). V prvom (predbežnom) konaní boli určené (objektívne) skutkové okolnosti porušenia pravidiel týkajúcich sa povinných ponúk na prevzatie. Podľa rakúskych procesných pravidiel sa po nadobudnutí právoplatnosti zistení z predbežného konania druhé konanie (o správnych deliktoch) riadi týmito objektívnymi určeniami pri posudzovaní toho, či boli splnené aj (subjektívne) kritériá údajného porušenia, a pri ukladaní sankcií dotknutým osobám.
2.
Za týchto okolností sa Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko) pri odvolaní sa na článok 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a smernicu 2004/25/ES (
2
) (ďalej len „smernica o ponukách na prevzatie“) v podstate pýta na procesné práva, ktoré právo Únie priznáva osobám, ktoré neboli účastníkmi „prvého kola“ predbežného konania, ale ktoré vzhľadom na ich príslušné postavenie v rámci podnikovej štruktúry spoločností, ktoré boli účastníkmi prvého konania, môžu čeliť uloženiu sankcií v „druhom kole“ správneho konania.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
3.
Podľa článku 4 ods. 1 smernice o ponukách na prevzatie členské štáty určia orgán alebo orgány príslušné vykonávať dohľad nad dodržiavaním predpisov, ktoré vydajú alebo zavedú podľa tejto smernice, pri ponukách. Podľa jej článku 4 ods. 5:
„Orgány dohľadu majú všetky právomoci potrebné na účely vykonávania svojich povinností, vrátane právomocí potrebných na zaistenie, aby strany ponuky dodržiavali predpisy prijaté alebo zavedené podľa tejto smernice.“
4.
Článok 5 ods. 1 tejto smernice obsahuje povinnosť vykonať ponuku na prevzatie. Táto povinnosť vzniká „ak fyzická alebo právnická osoba v dôsledku svojho nadobudnutia alebo nadobudnutia osôb konajúcich v zhode s ňou, drží cenné papiere spoločnosti podľa článku 1 ods. 1, ktoré jej pripočítané k jej akýmkoľvek existujúcim držbám takýchto cenných papierov a držbám takýchto cenných papierov osôb konajúcich v zhode s ňou priamo alebo nepriamo poskytujú stanovené percento hlasovacích práv v tejto spoločnosti, ktoré má za následok jej kontrolu tejto spoločnosti…“.
5.
Na základe článku 17 smernice o ponukách na prevzatie, s názvom „Sankcie“:
„Členské štáty určia sankcie, ktoré sa majú uložiť za porušenie vnútroštátnych predpisov prijatých podľa tejto smernice, a prijmú všetky potrebné opatrenia na z[a]bezpečenie ich uvedenia do účinnosti. Takto ustanovené sankcie sú účinné, primerané a odrádzajúce. Členské štáty informujú Komisiu o týchto opatreniach najneskôr do dátumu stanoveného v článku 21 ods. 1 a čo najskôr o každej ich následnej zmene.“
B. Rakúske právo
6.
V Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (všeobecný zákon o správnom konaní z roku 1991) (ďalej len „AVG“) sa upravujú konania správnych orgánov v Rakúsku. V § 24 Verwaltungsstrafgesetz 1991 (zákon o správnych deliktoch z roku 1991) sa stanovuje, že pokiaľ nie je stanovené inak, AVG sa uplatňuje aj v konaniach o správnych deliktoch.
7.
V Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (spolkový zákon o ponukách na prevzatie), BGBl. [spolková zbierka zákonov] I č. 127/1998 (ďalej len „ÜbG“) sa upravujú hmotnoprávne a procesné aspekty verejných prevzatí akcií a iných cenných papierov kótovaných spoločností.
8.
§ 1 ods. 6 ÜbG vymedzuje pojem „konanie v zhode“. Podľa § 23 ods. 1 v prípade účastníkov, pri ktorých sa zistí, že „konali v zhode“, sa vzájomne držané akcie alebo cenné papiere v cieľovej spoločnosti pri uplatnení § 22 až 22b ÜbG pripočítajú.
9.
§ 22 ÜbG sa týka povinnosti vykonať ponuku na prevzatie. Túto povinnosť má „každý, kto priamo alebo nepriamo nadobudne kontrolný podiel v cieľovej spoločnosti,“ do 20 burzových dní. Podľa § 22a tohto zákona sa povinnosť vykonať ponuku na prevzatie vzťahuje aj na strany konajúce v zhode pri nadobúdaní „kontrolného podielu“.
10.
V § 30 ods. 2 ÜbG sa stanovuje, že AVG sa vzťahuje na konania začaté preberacou komisiou.
III. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
11.
Preberacia komisia 22. novembra 2016 vydala rozhodnutie (ďalej len „predbežné rozhodnutie“) voči spoločnostiam Adler Real Estate AG (ďalej len „Adler“), Mountain Peak Trading LLP (ďalej len „Mountain Peak“), Westgrund AG (ďalej len „Westgrund“), Petrus Advisers LLP (ďalej len „Petrus“) a GM (fyzická osoba). Toto rozhodnutie bolo vydané v kontexte konania týkajúceho sa nadobudnutia „významného podielu“ akcií s hlasovacími právami vo výške 31,36 % na spoločnosti Conwert Immobilien SE (ďalej len „Conwert“) a následného nesplnenia povinnosti podať povinnú verejnú ponuku na prevzatie.
12.
V predbežnom konaní preberacia komisia konštatovala, že na základe vzájomného pripočítania hlasovacích práv podľa § 23 ods. 1 ÜbG došlo k nadobudnutiu kontrolného podielu v zmysle § 22 ÜbG. Preberacia komisia dospela k záveru o tejto prahovej hodnote na základe skutkovej podstaty pripočítania vo vzťahu k „právnym subjektom konajúcim v zhode“, ako sa stanovuje v § 1 ods. 6 ÜbG. Podľa § 23 ods. 1 ÜbG mali tieto hlasovacie práva v spoločnosti Conwert byť vzájomne pripočítané spoločnostiam Adler, Mountain Peak, Westgrund, Petrus, a GM po prvýkrát 29. septembra 2015. V zásade by podľa § 22a bodu 1 ÜbG toto nadobudnutie „významného podielu“„osobami konajúcimi v zhode“ malo viesť k predloženiu povinnej ponuky na prevzatie spoločnosti Conwert v rámci lehoty 20 burzových dní.
13.
Rozhodnutím z 1. marca 2017 Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd, Rakúsko) zamietol námietku proti predbežnému rozhodnutiu. Predbežné rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť.
14.
Preberacia komisia následne začala konanie o správnych deliktoch voči, okrem iných, GM, HL a FN (všetko fyzické osoby). Zodpovednosť HL sa zakladala na jeho funkcii člena predstavenstva spoločnosti Adler a zodpovednosť FN na jeho funkcii riaditeľa spoločnosti Petrus v inkriminovanom období.
15.
Preberacia komisia 29. januára 2018 vydala rozhodnutie voči GM (ako fyzickej osobe) a HL (vo funkcii člena predstavenstva spoločnosti Adler) a FN (vo funkcii riaditeľa spoločnosti Petrus) (ďalej len „rozhodnutie o správnych deliktoch“). Preberacia komisia uložila GM, HL a FN správne pokuty a rozhodla, že príslušné spoločnosti, ktoré sú zastupované prostredníctvom HL a FN, taktiež nesú vedľajšiu zodpovednosť.
16.
Pri rozhodovaní v tejto veci preberacia komisia vychádzala zo skutkových zistení predbežného rozhodnutia, najmä pokiaľ ide o hlavné zistenie, že na základe dohody z 29. septembra 2015 dotknutí účastníci konania „konali v zhode“ v zmysle § 22a ÜbG. Nepredložením povinnej ponuky na prevzatie preberacej komisii v rámci zákonnej lehoty 20 burzových dní sa GM, HL a FN dopustili porušenia § 22a bodu 1 ÜbG v spojení s § 22 ods. 1 ÜbG. Na základe toho preberacia komisia uložila GM, HL a FN pokuty a určila spoločnostiam Adler a Petrus vedľajšiu zodpovednosť za pokuty uložené HL a FN.
17.
Voči rozhodnutiu o správnych deliktoch boli na vnútroštátnom súde, ktorým je Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), podané odvolania. Tento súd konštatoval, že podľa rakúskeho práva týkajúceho sa správnych konaní právoplatné predbežné rozhodnutie správneho orgánu zaväzuje (tento orgán, ako aj iné) správne orgány a súdy, ktoré musia rozhodovať o tej istej skutkovej a právnej situácii, o ktorej bolo rozhodnuté v predošlom predbežnom rozhodnutí. Predpokladom takýchto záväzných účinkov je totožnosť účastníkov konania. Rovnaké záväzné účinky musia dodržať aj správne súdy za predpokladu, že v oboch konaniach ide o totožných účastníkov.
18.
Pokiaľ ide o GM, vnútroštátny súd sa domnieva, že v tomto prípade ide o totožnosť účastníka na účely konania, ktoré je základom pre predbežné konanie a konanie o správnych deliktoch. V prípade GM sa súd ďalej domnieva, že všetky ostatné požiadavky na záväzný účinok predbežného rozhodnutia boli podľa vnútroštátneho práva splnené.
19.
Pokiaľ ide o HL a FN, vnútroštátny súd má pochybnosti o existencii totožnosti účastníkov predbežného konania a konania o správnych deliktoch. Konštatuje, že HL a FN neboli prítomní ako „účastníci“ počas predbežného konania, ale vystupovali len ako zástupcovia spoločnosti Adler (v menej ktorej HL vystupoval ako člen predstavenstva) a spoločnosti Petrus (v mene ktorej FN vystupoval ako riaditeľ). Status „účastníka“ mali HL a FN (ako fyzické osoby) len počas konania o správnych deliktoch. Napriek tomu preberacia komisia počas konania o správnych deliktoch dospela k záveru, že na základe predbežného rozhodnutia sa vzťahuje „rozšírený záväzný účinok“ (erweiterte Bindungswirkung) aj na HL a FN (ako fyzické osoby).
20.
V tomto skutkovom a právnom kontexte Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Bránia články 4 a 17 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/25/ES z 21. apríla 2004 o ponukách na prevzatie – v kontexte zásady efektivity vyplývajúcej z práva Únie – výkladu, podľa ktorého sa právoplatnému rozhodnutiu orgánu dohľadu podľa článku 4 smernice 2004/25/ES, ktorým bolo konštatované, že fyzická osoba porušila vnútroštátne predpisy prijaté na prebratie smernice 2004/25/ES, nepriznáva záväzný účinok v rámci následného konania o správnych deliktoch vedeného týmto orgánom dohľadu proti tej istej osobe, čím tejto osobe opätovne prináležia všetky skutkové a právne námietky a dôkazné prostriedky, aby poprela porušenie práva zistené v už právoplatnom rozhodnutí?
2.
Bránia články 4 a 17 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/25/ES z 21. apríla 2004 o ponukách na prevzatie – v kontexte zásady efektivity vyplývajúcej z práva Únie – výkladu, podľa ktorého sa právoplatnému rozhodnutiu orgánu dohľadu podľa článku 4 smernice 2004/25/ES, ktorým bolo konštatované, že právnická osoba porušila vnútroštátne predpisy prijaté na prebratie smernice 2004/25/ES, nepriznáva záväzný účinok v rámci následného konania o správnych deliktoch vedeného týmto orgánom dohľadu proti orgánu, ktorý je oprávnený túto právnickú osobu zastupovať, čím tejto osobe (orgánu) prináležia všetky skutkové a právne námietky a dôkazné prostriedky, aby poprela porušenie práva zistené v už právoplatnom rozhodnutí?
3.
V prípade zápornej odpovede na [prvú] otázku, bráni článok 47 Charty základných práv Európskej únie vnútroštátnej praxi, podľa ktorej sa právoplatnému rozhodnutiu orgánu dohľadu podľa článku 4 smernice 2004/25/ES, ktorým bolo konštatované, že fyzická osoba porušila vnútroštátne predpisy prijaté na prebratie smernice 2004/25/ES, priznáva záväzný účinok v rámci následného konania o správnych deliktoch vedeného týmto orgánom dohľadu proti tej istej osobe, takže táto osoba nemôže ani z právneho, ani zo skutkového hľadiska namietať proti už právoplatne zistenému porušeniu práva?
4.
V prípade zápornej odpovede na [druhú] otázku, bráni článok 47 Charty základných práv Európskej únie vnútroštátnej praxi, podľa ktorej sa právoplatnému rozhodnutiu orgánu dohľadu podľa článku 4 smernice 2004/25/ES, ktorým bolo konštatované, že právnická osoba porušila vnútroštátne predpisy prijaté na prebratie smernice 2004/25/ES, priznáva záväzný účinok v rámci následného konania o správnych deliktoch vedeného týmto orgánom dohľadu proti orgánu, ktorý je oprávnený túto právnickú osobu zastupovať, takže táto osoba (orgán) nemôže ani z právneho, ani zo skutkového hľadiska namietať proti už právoplatne zistenému porušeniu práva?“
21.
Písomné pripomienky predložila Adler, HL, GM, preberacia komisia, ako aj Európska komisia. Všetci títo účastníci konania s výnimkou Komisie odpovedali aj na otázky, ktoré im Súdny dvor položil.
IV. Analýza
22.
Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru: Začnem vysvetlením vnútroštátneho práva tak, ako som ho pochopil, a na základe toho navrhnem zjednodušenie otázok, ktoré vnútroštátny súd predložil (časť A). Následne stanovím uplatniteľné kritérium podľa práva Únie (časť B) a potom sa budem zaoberať prejednávanou vecou (časť C).
A. Vnútroštátne právne predpisy a položené otázky
23.
Na prvý pohľad sa štyri otázky, ktoré sformuloval vnútroštátny súd zdajú byť vzhľadom na komplexnú spleť vnútroštátnych pravidiel a postupov pomerne zložité. Okrem toho sú tieto otázky podľa všetkého značne rozsiahle a všeobecne sa týkajú: účinnosti práva Únie, postavenia alebo záväzného účinku konečných správnych rozhodnutí, potenciálne v spojení s povinnosťou prehodnotiť tieto konečné rozhodnutia, a základných práv v konaniach, ktorými sa ukladajú trestné sankcie.
24.
Podľa môjho názoru je k tejto veci možné pristupovať podstatne ohraničenejším spôsobom. Vnútroštátny súd by malo byť možné užitočne usmerniť bez toho, aby bolo potrebné zaoberať sa celou spleťou vnútroštátneho práva, ktoré vnútroštátny súd značne podrobne opísal, či rozporuplnej vnútroštátnej judikatúry. Hoci by takéto diskusie mohli byť zaujímavé, nie som si istý, či sú v kontexte prejednávanej veci naozaj potrebné. Namiesto toho by som sa rád sústredil na vznikajúci praktický problém, konkrétne z pohľadu práv na obhajobu a prístupu k súdu, pokiaľ ide o jednotlivcov, voči ktorým sa takéto konania vedú.
25.
Aby to bolo možné, je potrebné sa najskôr zaoberať troma prvkami. Po prvé, o akú záležitosť ide podľa vnútroštátneho práva? Po druhé, aký je vzťah medzi článkom 47 Charty a smernicou o ponukách na prevzatie a ako uvedený článok Charty zapadá do prejednávanej veci? Po tretie ma oba tieto body vedú k preformulovaniu a zjednodušeniu otázok, ktoré položil vnútroštátny súd, a to, ako dúfam, nespúšťajúc zo zreteľa samotný problém.
26.
Najskôr je na účely prejednávanej veci potrebné pochopiť dva prvky vnútroštátneho správneho práva: na jednej strane sú to procesné pravidlá o tom, ako preberacia komisia vykonáva správne konania vo veci údajného porušovania pravidiel týkajúcich sa povinných ponúk na prevzatie, na druhej strane ide o vnútroštátne procesné pravidlá, podľa ktorých majú správne rozhodnutia, ktoré nadobudli právoplatnosť, záväzný účinok.
27.
Preberacia komisia je oprávnená začať vyšetrovanie okrem iného vo veci toho, že držiteľ cenných papierov po nadobudnutí „významných podielov“ v cieľovej spoločnosti nevykonal povinnú ponuku na prevzatie v zmysle § 22 ods. 1 ÜbG. Platí to aj v prípade, že skupina účastníkov„koná v zhode“ s cieľom získať takéto podiely. (
3
)
28.
Toto konanie sa však rozdeľuje na určenie objektívnych a subjektívnych prvkov nepodania povinnej ponuky na prevzatie. (
4
) Ako účastníci konania objasnili, tieto dve určenia prebiehajú oddelene, pričom „objektívne“ určenie toho, či účastník konania porušil povinnosť podať povinnú ponuku na prevzatie, je predmetom predbežného konania a rozhoduje sa o ňom formou predbežného rozhodnutia. Napriek tomu sa v predbežnom konaní nerieši otázka trestnej zodpovednosti. Táto zodpovednosť je predmetom následného určenia „subjektívnych“ prvkov, pokiaľ ide o existenciu správnej zodpovednosti, ktorá podľa všetkého podlieha sankcii trestnej povahy.
29.
Možné súdne preskúmanie každého z týchto určení prebieha inak. Preberacia komisia uviedla, že predbežné konania a konania o správnych deliktoch podliehajú odlišným odvolacím orgánom. V prípade predbežného konania je možné sa odvolať na Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd). Ako už však bolo uvedené, Najvyšší súd môže v takýchto prípadoch preskúmať len právne okolnosti. Nemôže preskúmavať skutkové okolnosti. Naopak, v prípade konania o správnych deliktoch je možné sa odvolať na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), a v určitých prípadoch je odvolanie možné aj na Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko). Spolkový správny súd má „plnú právomoc“ preskúmať rozhodnutie, ktoré je výsledkom konania o správnych deliktoch, a to z právnej, aj zo skutkovej stránky. Táto právomoc je však podľa všetkého podmienená záväznosťou predošlého rozhodnutia preberacej komisie alebo iného orgánu či súdu, ktoré nadobudlo právoplatnosť.
30.
Preberacia komisia tvrdí, že vo vzťahu k obom odvolacím orgánom vystupuje ako „prvostupňový súd“. Príslušne v prípade predbežného konania aj konania o správnych deliktoch existujú minimálne dva stupne odvolania.
31.
Vnútroštátny súd vysvetlil, že po tom, ako správne rozhodnutie preberacej komisie nadobudne právoplatnosť, preberacia komisia, ako aj iné správne orgány sú týmto predošlým rozhodnutím viazané. Okrem toho rovnaké účinky vznikajú aj vo vzťahu k Spolkovému správnemu súdu, ak by mal tento súd rozhodovať o tej istej skutkovej a právnej situácii, o akej už rozhodovala preberacia komisia. Táto dvojkolová štruktúra konaní pred preberacou komisiou teda znamená, že v praxi je následné konanie o správnych deliktoch o (subjektívnych) prvkoch nepodania povinnej ponuky na prevzatie viazané záväzným účinkom predošlých (objektívnych) určení v rámci predbežného konania, ak rozhodnutie v danom konaní už nadobudlo právoplatnosť.
32.
Stručne povedané, domnievam sa, že tu spočíva praktický problém. Rozhodnutie vykonané v „prvom“ predbežnom konaní je záväzné pre všetky následné konania – správne aj súdne. Okrem toho, alebo skôr predovšetkým, tento „záväzný účinok“ pre konania vzniká nielen na základe účasti tých istých účastníkov (z hľadiska totožnosti účastníkov v jednotlivých konaniach). (
5
) Čo je dôležitejšie, vzniká aj vo vzťahu k situáciám, v ktorých je táto „totožnosť“ prinajmenšom diskutabilná (napríklad ak sa v „druhom“ kole ukladajú sankcie jednotlivcom ad personam, pričom v „prvom“ kole sa na predbežnom konaní formálne zúčastnila len ich spoločnosť).
33.
Po druhé vzhľadom na uvedený systém vnútroštátny súd kladie štyri otázky. Prvá a druhá otázka sa týkajú zlučiteľnosti rakúskych vnútroštátnych procesných pravidiel o právoplatnosti správnych rozhodnutí z pohľadu zachovania hmotnoprávnych účinkov článku 4 a 17 smernice o ponukách na prevzatie. Tieto dve otázky sa líšia vo veci totožnosti alebo neexistencie totožnosti účastníkov v jednotlivých konaniach.
34.
Články 4 a 17 smernice o ponukách na prevzatie sa zaoberajú vymenovaním a právomocami dozorných orgánov a ukladaním sankcií v prípade porušenia vnútroštátnych predpisov prijatých podľa uvedenej smernice. Nie je však zrejmé a vnútroštátny súd neobjasňuje, ako tieto ustanovenia môžu poskytovať akékoľvek usmernenie v konkrétnych otázkach, ktorými sa prejednávaná vec zaoberá.
35.
Tretia a štvrtá otázka sa venujú tej istej záležitosti z pohľadu Charty. V podstate sa pýtajú, či by článok 47 Charty bránil vnútroštátnym procesným pravidlám, ktoré stanovujú, že rozhodnutie správneho orgánu o porušovaní vnútroštátnych pravidiel o ponukách na prevzatie, ktoré nadobudlo právoplatnosť, zaväzuje ten istý správny orgán v neskoršom (správnom) trestnom konaní. V tretej otázke sa žiada o usmernenie k tejto zlučiteľnosti z toho pohľadu, že existuje totožnosť účastníkov v oboch konania, ktoré daný správny orgán viedol. V štvrtej otázke sa kladie tá istá otázka z pohľadu, že účastníci konania nie sú totožní.
36.
Spolu teda všetky štyri otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, podľa všetkého stavajú proti sebe umožnenie „plnej účinnosti“ smernice o ponukách na prevzatie a dodržiavanie procesných práv, ktoré okrem iného chráni aj Charta. Vnútroštátny súd podľa všetkého naznačuje, že medzi týmito dvoma cieľmi existuje určité napätie. Zdá sa, že tu vskutku existuje nevyslovený predpoklad, že je možné dosiahnuť buď účinnosť sankcií alebo ochranu základných práv, nie však oba ciele. Dokonca je možné, že existuje ďalší nevyslovený predpoklad, že ak má byť sankcia „účinná“, nemala by byť príliš narušovaná právami účastníkov.
37.
Domnievam sa, že nejde o dobrý východiskový predpoklad.
38.
Namiesto toho je nesporné, že pri rakúskych pravidlách týkajúcich sa dohľadu nad ponukami na prevzatie, ktoré okrem iného obsahuje ÜbG, ide o vykonávanie smernice o ponukách na prevzatie, a teda práva Únie, na účely článku 51 ods. 1 Charty. Každé vnútroštátne konanie vedené podľa rámca smernice o ponukách na prevzatie musí preto byť zlučiteľné s článkom 47 Charty a akýmikoľvek právami, ktoré právo Únie zaručuje.
39.
Skutočným problémom podľa môjho názoru nie je nutnosť výberu medzi „plnou účinnosťou“ a „základnými právami“. Skutočnou otázkou je skôr to, či rakúske procesné pravidlá tak, ako boli uplatnené a uvedené v prejednávanej veci, sú zlučiteľné s článkami 4 a 17 smernice o ponukách na prevzatie v spojení s článkom 47 Charty a právami, ktoré zaručuje právo Únie.
40.
Po tretie vzhľadom na uvedené by sa štyri otázky, ktoré predložil vnútroštátny súd, mohli zmeniť na dve otázky, alebo skôr na jednu otázku s dvoma podotázkami. Preto sa položené prejudiciálne otázky v podstate môžu preformulovať na otázku, či uplatňovanie vnútroštátnych procesných pravidiel, ako je to v prejednávanej veci, je zlučiteľné s článkami 4 a 17 smernice o ponukách na prevzatie v spojení so zásadou dodržiavania práv na obhajobu a/alebo článkom 47 Charty. Táto hlavná otázka pozostáva z dvoch ďalších podotázok: situácia, v ktorej sú účastníci jednotlivých konaní totožní (prvá a tretia otázka), a situácia, keď to tak nie je (druhá a štvrtá otázka).
41.
Tieto otázky sú kladené s osobitným dôrazom na konanie o správnych deliktoch. Ako však začína byť zrejmé, toto konanie nie je pôvodcom problému. Problém vzniká ešte skôr pri ochrane takýchto práv počas predbežného konania preberajúcou komisiou a pri obmedzenom preskúmaní výsledných zistení na Najvyššom súde, pričom sa tieto problémy potom prenášajú do následného (správneho) trestného (a možného ďalšieho) konania.
42.
Vzhľadom na význam predbežného konania preto začnem s druhou a štvrtou otázkou a ochranou základných práv tých účastníkov, ktorí sa nezúčastnili na predbežnom konaní a (preto) nemali možnosť napadnúť zistenia v predbežnom rozhodnutí (časť C.1). Až potom sa budem venovať prvej a tretej otázke a otázke totožnosti účastníkov medzi konaniami, hoci len v stručnosti (časť C.2). Najskôr však stručne načrtnem úroveň základných práv, ktorá sa vzťahuje na oba súbory otázok (časť B).
B. Požiadavky podľa práva Únie
1.
Správne konania a práva na obhajobu
43.
Rešpektovanie práva na obhajobu predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá sa uplatní vtedy, ak má orgán v úmysle prijať voči osobe rozhodnutie, ktoré nepriaznivo zasahuje do jej postavenia. (
6
) Za týchto okolností musí byť osobe, ktorej je určené dané rozhodnutie, umožnené, aby bola vypočutá a aby predložila svoje pripomienky pred prijatím tohto rozhodnutia. (
7
) Tieto práva sa musia zachovať vo všetkých konaniach, ktorých výsledkom je rozhodnutie, ktoré nepriaznivo zasahuje do postavenia dotknutého účastníka konania, či už ide o občianske, trestné, správne alebo iné konanie. (
8
)
44.
Najdôležitejšie je, že dodržiavanie subjektívnych práv účastníka na obhajobu musia zabezpečiť správne orgány pri vedení svojich konaní. (
9
) Tieto práva musia byť k dispozícii v čase, keď sú implikované. (
10
) Len takto je možné zabezpečiť, že dotknutý orgán zohľadní všetky relevantné informácie, a že dotknutej osobe bude umožnené opraviť akékoľvek chyby a argumentovať v prospech neprijatia nepriaznivého rozhodnutia. (
11
)
2.
Súdne konanie a článok 47 Charty
45.
Podľa článku 47 ods. 1 Charty má každý právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. Kľúčovými zložkami tohto práva je zásada rovnosti zbraní vrátane zásady audi alteram partem (
12
) a zásada procesnej rovnosti. (
13
) Uplatnením povinnosti poskytnúť každému účastníkovi konania primeranú možnosť uviesť svoje tvrdenia za podmienok, ktoré ho zjavne neznevýhodňujú vo vzťahu k protistrane, (
14
) sa článok 47 Charty taktiež týka ochrany práv na obhajobu. (
15
)
46.
Je pravda, že plný rozsah záruk vyplývajúcich z článku 6 ods. 2 a 3 Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP), ktorému zodpovedajú články 47 a 48 Charty, sa týka len konaní, ktorých výsledkom môže byť sankcia „trestnej“ povahy. (
16
) Zároveň je však zo znenia článku 47 Charty zrejmé, že uvedené ustanovenie sa neobmedzuje len na konania, ktoré vedú k uloženiu „trestných“ sankcií. Uvedené ustanovenie vskutku stanovuje jadro práv, ktoré musia byť chránené vo všetkých súdnych konaniach. (
17
)
47.
Preskúmanie toho, či toto jadro práv bolo rešpektované, musí byť k dispozícii po právnej aj skutkovej stránke, a to zo strany „súdu“ v zmysle článku 47 Charty. (
18
) Na účely judikatúry musí byť takýto orgán zriadený podľa zákona; trvalý; mať záväznú jurisdikciu; zahŕňať konania inter partes; uplatňovať právne predpisy; a byť nezávislý (interne a externe). (
19
)
48.
Štandardne, aby súdne preskúmanie podľa prvého odseku článku 47 Charty bolo účinné, vyžaduje si plnú právomoc aspoň jedného orgánu. (
20
) Rozsah preskúmania takéhoto „súdu“ môže byť obmedzený, napríklad len na právne otázky. (
21
) V takom prípade však správny orgán s právomocou vydať predmetné rozhodnutie musí sám spĺňať všetky kritériá „súdu“ na účely článku 47 Charty. (
22
) V každom prípade musí existovať aspoň jeden úplne nezávislý orgán, ktorý bude spĺňať podmienky „súdu“ na účely prvého odseku článku 47 Charty a ktorý bude oprávnený posúdiť vec s plnou právomocou, to znamená pri zahrnutí právnych, ako aj skutkových prvkov.
C. O prejednávanej veci
1.
Rozdielni účastníci v následnom správnom konaní
49.
Vnútroštátny súd objasnil, že počas predbežného konania preberajúca komisia preskúmala, či by sa správanie účastníkov konania mohlo (objektívne) považovať za „konanie v zhode“ s cieľom nadobudnúť „významné podiely“ v spoločnosti Conwert a či by na základe toho mala vzniknúť povinnosť podať povinnú ponuku na prevzatie. V následnom (správnom trestnom) konaní preberacia komisia potom dospela k záveru, že je viazaná týmito (objektívnymi) zisteniami pri určovaní subjektívnych prvkov nepodania povinnej ponuky na prevzatie. Domnievala sa, že tieto záväzné účinky vznikli napriek tomu, že predbežné a správne trestné konanie sa netýkalo tých istých účastníkov.
50.
Podľa môjho názoru tu jednoznačne vznikajú otázky podľa práva Únie, a to v oboch už naznačených rozmeroch: a) z hľadiska výkonu práv obhajoby dotknutých účastníkov a b) nemožnosti preskúmania súdom s „plnou právomocou“.
a)
Výkon práv na obhajobu
51.
HL uviedol, že počas predbežného konania nemohol uplatniť svoje práva na obhajobu, pretože nemal postavenie „účastníka“ konania (Parteistellung). Namiesto toho bol HL na účely predbežného konania považovaný len za „zúčastneného“ (Beteiligter). Podľa rakúskeho práva sa tieto postavenia zjavne spájajú s odlišnými procesnými právami a zárukami. Napríklad, ako vysvetlil HL, nebol informovaný o predbežnom konaní, nemohol nahliadnuť do spisu, ani uplatniť právo odoprieť výpoveď, alebo sa odvolať voči predbežnému rozhodnutiu. Až po začatí konania o správnych deliktoch HL údajne mohol uplatniť tieto práva, ale len v rámci tohto druhého súboru konaní. V tom čase však predbežné rozhodnutie, ktoré už nadobudlo právoplatnosť, zaväzovalo preberaciu komisiu objektívnym určením toho, či účastníci „konali v zhode“. Vzhľadom na jeho pozíciu člena predstavenstva tejto spoločnosti boli preto HL objektívne od začiatku pripisované činnosti spoločnosti Adler bez toho, aby mohol uplatniť svoje (vlastné a osobné) práva na obhajobu.
52.
Preberacia komisia v odpovedi na otázku, ktorú položil Súdny dvor, tvrdila, že HL sa mohol zúčastniť na predbežnom konaní, mal právo odoprieť výpoveď podľa § 51 AVG a mal právo sa obhajovať počas tohto konania. Preberacia komisia taktiež uvádza, že HL bol naozaj „osobne“ pozvaný na ústne pojednávanie predbežného konania, bol prítomný a zúčastnil sa ho. Z toho by vyplývalo, že HL mohol uplatniť niektoré zo svojich subjektívnych procesných práv.
53.
Vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby rozhodol o skutkových okolnostiach prejednávanej veci, ako aj o existujúcom výklade vnútroštátneho práva, ktoré je podľa všetkého pomerne rozporuplné.
54.
Na základe spisu k prejednávanej veci sa domnievam, že počas predbežného konania sa HL zúčastnil vo svojej funkcii člena predstavenstva spoločnosti Adler, pričom konal v mene tejto spoločnosti, nie však vo vlastnom mene. Fakticky sa zdá, že neexistuje zmienka o tom, že by jeho osobná zodpovednosť bola preberacou komisiou v predbežnom konaní objektívne prešetrená. Predmetom vyšetrovania bola činnosť spoločnosti. Skutočnosť, že HL sa bude týkať konanie osobne, vznikla podľa všetkého až počas konania o správnych deliktoch.
55.
Preberacia komisia však podľa všetkého tvrdí, že napriek tomu, že účastníci týchto dvoch konaní neboli totožní, HL mohol uplatniť svoje osobné práva na obhajobu počas predbežného konania nepriamo prostredníctvom spoločnosti Adler pri zastupovaní tohto právneho subjektu v jeho funkcii člena predstavenstva, keďže obaja účastníci konania mali rovnaké záujmy (Interessengleichlauf)
56.
S touto logikou nesúhlasím (minimálne) z dvoch dôvodov.
57.
Po prvé, nie je možné prehliadnuť pomerne výrazný potenciál, že by mohlo dôjsť ku konfliktu záujmov a/alebo zneužitiu dôvery v prípade riaditeľov spoločností nachádzajúcich sa v situácii, ktorú opísala preberacia komisia. Je, samozrejme, do veľkej miery správne predpokladať, že pokiaľ ide o širšie súvislosti, spoločnosť, ako aj jej riaditeľ/riaditelia alebo iní členovia jej riadiacich orgánov budú pravdepodobne mať rovnaký záujem na tom, aby ich spoločnosť nebola uznaná vinnou z porušenia pravidiel týkajúcich sa ponúk na prevzatie. Pokiaľ však ide o iné otázky, ktoré by priebežne mohli vzniknúť, je naozaj možné vylúčiť, že riaditeľ spoločnosti alebo člen predstavenstva sa neocitne v pozícii, v ktorej si musí vybrať medzi najlepším záujmom spoločnosti a svojím najlepším záujmom, najmä v kontexte podľa všetkého následnej správnej osobnej zodpovednosti v prípade riaditeľov spoločnosti, pri ktorej sa ukladajú sankcie trestnej povahy?
58.
Po druhé práva na obhajobu sú subjektívne. Podľa ustálenej judikatúry tieto práva nesmú byť prenesené na inú osobu, fyzickú alebo právnickú, a určite nemôžu byť uplatňované v mene inej osoby. (
23
) Samotní dotknutí účastníci konania musia byť schopní účinne uplatniť svoje práva, ktoré im priznáva právo Únie, bez ohľadu na povahu konania, ktoré je voči nim vedené.
59.
Preto bez toho, aby som mal v úmysle znieť formalisticky, nemôžem sa stotožniť s predpokladom, že fyzická osoba konajúca v záujme a v mene spoločnosti (a preto za bežných okolností chápaná ako konajúca ako táto spoločnosť, zákonný zástupca právnickej osoby) je v podstate totožná s osobou konajúcou vo vlastnom záujme a vo vlastnom mene. O to viac to platí v prípade, že v priebehu týchto konaní môže dôjsť k rozporu v záujmoch oboch osôb, či dokonca k výslovnému konfliktu.
60.
V prejednávanej veci podľa všetkého HL bol vo vlastnom mene schopný uplatniť len svoje práva na obhajobu počas konania o správnych poplatkoch. V tom čase však predbežné rozhodnutie už nadobudlo právoplatnosť. Zaväzovalo preto konanie o správnych deliktoch, pokiaľ ide o „objektívne“ prvky vyšetrovania preberacej komisie týkajúceho sa možného porušenia povinnosti podať povinnú ponuku na prevzatie. Výsledkom bolo, že o konaní HL sa rozhodlo vopred bez toho, aby mal možnosť vyjadriť svoje názory pred prijatím daného rozhodnutia. (
24
)
b)
Neexistencia prístupu k súdu s „plnou právomocou“
61.
GM, HL a Adler sa domnievajú, že za týchto okolností článok 47 Charty bráni uznaniu záväzného účinku predbežného rozhodnutia na účely konania o správnych deliktoch. Pokiaľ ide o prvý odsek článku 47 Charty, títo účastníci konania tvrdia, že vzhľadom na obmedzenú možnosť súdneho preskúmania Najvyšším súdom uznanie záväzného účinku predbežného rozhodnutia po tom, ako nadobudlo právoplatnosť, v kontexte následného konania o správnych deliktoch a v prípade konaní pred Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) zasahuje do ich práva na účinný prostriedok nápravy, ktoré vyplýva z Charty.
62.
Preberacia komisia s týmito názormi nesúhlasí. Tvrdí, že procesné záruky v prípade predbežného konania aj konania o správnych deliktoch zabezpečujú, že výsledné rozhodnutia prijíma nezávislý a nestranný „súd“ v zmysle článku 47 Charty. Vzhľadom na to, že preberacia komisia teda v oboch prípadoch vystupuje ako „súd prvého stupňa“, obmedzenie úrovne preskúmania Najvyššieho súdu len na otázky práva je zlučiteľné s článkom 47 Charty.
63.
Logika požiadaviek článku 47 prvého odseku Charty si vyžaduje dvojdielne posúdenie. (
25
) Po prvé, či preberacia komisia skutočne tak, ako tvrdí, je „súdom“ v zmysle článku 47 Charty (časť 1). Po druhé, ak nie je, či jej rozhodnutia podliehajú preskúmaniu súdu s „neobmedzenou právomocou“ (časť 2).
1) Je preberacia komisia „súdom“ v zmysle článku 47 Charty?
64.
Jednou z kumulatívnych podmienok existencie „súdu“ v zmysle článku 47 Charty je to, či je dotknutý orgán „nezávislý“. (
26
) Zabezpečuje rovnaké podmienky pre účastníkov konania a ich príslušné záujmy vo vzťahu k predmetu sporu tohto konania. (
27
) Inými slovami, dotknutý orgán nemôže vystupovať ako účastník konania vo svojej vlastnej veci, čím by porušil zásadu nemo judex in sua causa. (
28
)
65.
Bez toho, aby bolo potrebné prejsť všetky podmienky potrebné na splnenie kritéria „súdu“ podľa článku 47 Charty, je zrejmé, že preberacia komisia podľa všetkého nespĺňa kritérium týkajúce sa „nezávislosti“.
66.
V odpovedi na otázku Súdneho dvora GM uvádza, že podľa § 29 ods. 1 ÜbG je preberacia komisia zodpovedná za vykonávanie ÜbG, a preto jej boli priznané rozsiahle právomoci ex offo vrátane právomoci začať predbežné konanie a konanie o správnych deliktoch. V takýchto konaniach preberacia komisia sama rozhoduje o rozsahu a predmete konania a sama vykonáva vyšetrovanie potrebné pre toto konanie. Z § 33 ods. 4 ÜbG podľa všetkého vyplýva, čo musí potvrdiť vnútroštátny súd, že v konaniach začatých na základe odôvodnenej žiadosti má preberacia komisia výlučnú právomoc rozhodnúť o tom, či bude pokračovať v konaní, aj v prípade, že uvedená žiadosť bude neskôr stiahnutá.
67.
V skratke je možné povedať, že preberacia komisia má podľa všetkého podľa vnútroštátneho práva viacero úloh: vyšetrovateľ, prokurátor, ako aj „sudca“. Neexistujú žiadne náznaky toho, že preberacia komisia interne funguje na základe pevného funkčného rozlišovania medzi na jednej strane oddeleniami tohto orgánu, ktoré zodpovedajú za vyšetrovanie a rozhodovanie v kontexte vykonávania smernice o ponukách na prevzatie, a na druhej strane orgánom rozhodujúcim o sťažnostiach podaných voči rozhodnutiam týchto oddelení. (
29
)
68.
Podľa všetkého v následných súdnych konaniach týkajúcich sa námietok voči predbežnému konaniu preberacej komisie alebo jej konaniu o správnych deliktoch preberacia komisia vskutku vystupuje ako žalovaný vo vlastnej veci s cieľom obhájiť svoje rozhodnutia pred príslušným rakúskym súdom. (
30
) Nevystupuje preto ako nezávislá tretia strana medzi údajným páchateľom na jednej strane a správnym orgánom zodpovedným za monitorovanie dodržiavania ponúk na prevzatie na strane druhej.
69.
Samozrejme, rozhodnutie o všetkých týchto prvkoch prináleží vnútroštátnemu súdu. Vzhľadom na odpovede poskytnuté Súdnemu dvoru a vzhľadom na odôvodnenia uvedené v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov však nie som presvedčený, že preberacia komisia spĺňa kritériá „súdu“ v zmysle článku 47 Charty. Chcel by som zdôrazniť, že takýto nezáväzný záver, ktorého overenie taktiež prináleží výlučne vnútroštátnemu súdu, v žiadnom prípade nespochybňuje skutočnosť, že určité vnútroštátne správne orgány budú mať vyššiu úroveň nezávislosti a najvyššiu úroveň odbornosti v ich príslušnej oblasti pôsobenia.
70.
To však nie sú kritériá, na základe ktorých sa vymedzuje „nezávislý“ súd. Nezávislý súd podľa článku 47 prvého odseku Charty sa vyznačuje úplnou nezávislosťou – „internou“ aj „externou“. Vo vzťahu k obom dotknutým účastníkom ide o nezávislú tretiu stranu. Podľa tejto logiky rozhodovacie komory, ktoré sú súčasťou správneho orgánu, alebo dokonca funkčne veľmi nezávislé odvolacie komory, ktoré sú súčasťou správneho orgánu, stále stoja skôr na strane verejnej správy a nie sú súčasťou súdnictva. (
31
)
71.
Keďže preberacia komisia podľa všetkého nie je „súdom“ v zmysle článku 47 prvého odseku Charty, otázkou teda je, či v prejednávanej veci príslušné vnútroštátne súdy majú „plnú právomoc“ na preskúmanie rozhodnutí preberacej komisie.
2) Dochádza k preskúmaniu súdom s „plnou právomocou“?
72.
Súdne preskúmanie rozhodnutí preberacej komisie sa podľa všetkého líši v závislosti od predmetného konania. Na jednej strane zistenia vyplývajúce z predbežného konania je možné napadnúť na Najvyššom súde. Preskúmanie týmto súdom sa obmedzuje len na právne otázky. (
32
) Nemá preto podľa všetkého „plnú právomoc“ na preskúmanie skutkových otázok. (
33
) Na druhej strane zistenia z konania o správnych deliktoch je možné preskúmať na základe odvolania na Spolkovom správnom súde (ktorý je v prejednávanej veci samotným súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania). (
34
) Tento súd podľa všetkého má „plnú právomoc“ na preskúmanie zistení preberacej komisie z právneho, aj zo skutkového hľadiska.
73.
Vnútroštátny súd však vysvetlil, že v praxi neuplatňuje „plnú právomoc“, pretože nemôže preskúmať predbežné rozhodnutie preberacej komisie. Uvádza, že – vzhľadom na rozsiahly záväzný účinok, ktorý podľa rakúskych procesných pravidiel majú právoplatné správne rozhodnutia – vnútroštátny súd je viazaný (teraz už konečnými) zisteniami preberacej komisie v predbežnom rozhodnutí a nemôže tieto zistenia preskúmať.
74.
V skratke, vnútroštátnym právom sa vytvára systém, v rámci ktorého preberacia komisia, ktorá (i) nespĺňa kritériá „súdu“, vydá rozhodnutie, ktoré (ii) nemôže byť preskúmané v plnom rozsahu Najvyšším súdom a ktoré (iii) po tom, ako nadobudne právoplatnosť, (iv) zaväzuje nielen samotnú preberaciu komisiu v budúcich konaniach týkajúcich sa tých istých účastníkov (čo tento orgán vykladá pomerne extenzívne), príčiny a predmetu, ale zároveň aj (v) každý súd bežne poverený preskúmaním týchto súvisiacich konaní.
75.
Ak je to skutočne tak, takáto situácia je podľa môjho názoru v rozpore s článkom 47 Charty a požiadavkami na účinnú súdnu ochranu.
76.
Chcel by som zdôrazniť, že k nezlučiteľnosti dochádza pri každom účastníkovi v „prvom“ predbežnom konaní, keďže podľa všetkého neexistuje „súd“ s plnou právomocou, ako sa požaduje podľa článku 47 prvého odseku Charty. Popri tomto úvodnom probléme vzniká ďalší problém, pokiaľ ide o konkrétnu situáciu účastníkov, ktorí sa ani nezúčastnili na prvom predbežnom konaní.
2.
Tí istí účastníci v následných konaniach
77.
GM tvrdí, že hoci sa zúčastnil ako „účastník“ na predbežnom konaní, nebol informovaný o skutočnosti, že konanie by mohlo viesť k uvaleniu „trestnej“ sankcie na základe konania o správnych deliktoch. Taktiež uvádza, že počas predbežného konania mu nebolo poskytnuté právo odoprieť výpoveď.
78.
Preberacia komisia zastáva názor, že všetky základné práva GM boli počas predbežného konania a konania o správnych deliktoch dodržané.
79.
Hoci preverenie týchto okolností prináleží vnútroštátnemu súdu, hlavné kritérium na účely ochrany základných práv GM je rovnaké ako v prípade osobitných okolností HL a spoločnosti Adler. V určitom zmysle je problém vznikajúci v prvom kole rovnaký pre všetkých účastníkov. Rozdielom je len to, že v konkrétnom kontexte toho, že účastníci sú vo všetkých konaniach rovnakí, nemusí vzniknúť dodatočný problém neexistencie práv na obhajobu (samozrejme, pod podmienkou, že tieto práva, ktoré vznikli počas „prvého kola“, mohli byť uplatnené v čase, keď na ne mal byť nárok).
80.
Inak nevidím dôvod, prečo by v zásade nebolo možné vychádzať z objektívneho určenia predošlého správneho konania v súbežnom alebo neskoršom správnom konaní, ktoré je vedené na základe tých istých skutkových okolností. (
35
) Bežným postupom je, že neskoršie správne rozhodnutia vychádzajú zo zistení, informácií alebo dokonca dôkazov stanovených v ich predošlých rozhodnutiach alebo dokonca v rozhodnutiach iných správnych orgánov.
81.
Pointou všetkých takýchto „prenosov medzi spismi“ je však to, že dotknutý účastník konania musí mať naďalej možnosť v plnej miere uplatniť svoje práva na obhajobu v čase, keď na ne bol alebo mal byť nárok. (
36
) Nie je možné, aby takýto účastník konania bol náhle postavený pred hotovú vec, že v zásade bolo vopred významne rozhodnuté o jeho situácii bez toho, aby tento účastník konania mal niekedy možnosť sa k veci vyjadriť.
82.
Pokiaľ podľa všetkého GM bol účastníkom v oboch konaniach, pričom konal vo vlastnom mene, nedochádza k štrukturálnym problémom, ktoré by vznikali z dôvodu toho, že účastníci všetkých konaní neboli totožní. (
37
) Otázka, či jeho práva na obhajobu boli v každom z dvoch súborov konaní rešpektované alebo nie, je otázkou pre vnútroštátny súd.
3.
Záverečná poznámka
83.
Považujem za potrebné poukázať na skutočnosť, že tieto návrhy v žiadnom prípade nespochybňujú možnosť vnútroštátneho práva rozšíriť záväzný účinok správnych rozhodnutí, ktoré nadobudli právoplatnosť, na ďalšie konania. Je pomerne bežné, že jedno rozhodnutie môže tvoriť východisko pre ďalšie rozhodnutie alebo sa môže zohľadniť v inom konaní. (
38
) Čoraz častejšie sa stáva, že efektivita verejnej správy spolu s rovnosťou a predvídateľnosťou správnych opatrení vedú k rozširovaniu pôsobnosti určitých zistení na ďalšie konania. (
39
)
84.
Otázka, či a ako vnútroštátny právny poriadok zamýšľa vytvárať záväzný účinok právoplatných rozhodnutí správnych orgánov, je predmetom procesnej autonómie členských štátov. Ochrana základných práv v rámci práva Únie obmedzuje túto autonómiu len v rozsahu, ktorý je potrebný na zabezpečenie účinnej ochrany týchto práv. (
40
)
85.
Okrem toho je zrejmé, že členské štáty nie sú povinné vytvoriť systém správnych rozhodnutí, v rámci ktorého samotný správny orgán spĺňa kritérium „súdu“ v zmysle článku 47 Charty. Podľa práva Únie však platí, že ak sa vec týka práv vyplývajúcich z práva Únie, (súdne) preskúmanie rozhodnutí tohto správneho orgánu sa posúva o stupeň vyššie na príslušné vnútroštátne súdy.
86.
Z tohto hľadiska bolo v týchto návrhoch naznačené len to, že konkrétna kombinácia inštitucionálnych a procesných možností, ktorú zvolil vnútroštátny zákonodarca, je problematická z dvoch dôvodov. Po prvé v rámci predbežného konania musí v určitej fáze existovať možnosť napadnúť predbežné rozhodnutie na súde s „plnou právomocou“, ak by o to účastníci konania mali záujem. Po druhé, ochrana subjektívnych práv (ktoré sú subjektívne na základe svojej povahy) neumožňuje „obvinenie v zastúpení“ v rámci správnych konaní, v ktorých sa jednotlivci ocitajú v situácii, keď sa o veci, ktorá sa ich týka, čiastočne vopred rozhodne na základe zistení týkajúcich sa ich správania stanovených v predošlom konaní, ktorého neboli účastníkmi.
V. Návrh
87.
Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko), odpovedal takto:
Články 4 a 17 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/25/ES z 21. apríla 2004 o ponukách na prevzatie v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie a právami na obhajobu je potrebné vykladať tak, že bránia uplatňovaniu vnútroštátnych procesných pravidiel, ktorých účinkom je zabránenie dotknutým účastníkom konania plne uplatňovať svoje práva na obhajobu v priebehu následného konania o správnych deliktoch, v ktorom ide určenie subjektívnej zodpovednosti za porušenie vyplývajúce zo smernice 2004/25 alebo ktoré neumožňujú účastníkom konania prístup k účinnému prostriedku nápravy pred súdom podľa článku 47 prvého odseku Charty.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 21. apríla 2004 o ponukách na prevzatie (Ú. v. EÚ L 142, 2004, s. 12; Mim. vyd. 17/002, s. 20).
(
3
)	§ 22a bod 1 ÜbG.
(
4
)	Podľa § 33 a 35 ÜbG.
(
5
)	Podľa informácie vnútroštátneho súdu by to tak bolo za bežných okolností podľa vnútroštátneho práva – pozri bod 17 vyššie.
(
6
)	Pozri rozsudky z 22. októbra 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, bod 38 a citovaná judikatúra); zo 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, bod 84), a zo 16. októbra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, bod 39 a citovaná judikatúra).
(
7
)	Rozsudky z 19. februára 2009, Kamino International Logistics (C‑376/07, EU:C:2009:105, body 42 až 43); z 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 47), a zo 16. októbra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, bod 41).
(
8
)	Rozsudky zo 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals/Komisia (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, bod 92 a citovaná judikatúra); z 5. marca 2015, Komisia a i./Versalis a i. (C‑93/13 a C‑123/13 P, EU:C:2015:150, bod 94 a citovaná judikatúra), a zo 6. októbra 2020, Bank Refah Kargaran/Rada (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, bod 56).
(
9
)	Pozri rozsudky z 26. septembra 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, bod 83 a citovaná judikatúra), a zo 17. marca 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, bod 33 a citovaná judikatúra).
(
10
)	Pozri v tomto zmysle, rozsudky z 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, bod 90); zo 16. októbra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, body 47 až 49), a z 2. februára 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, body 42 a 44 a citovaná judikatúra).
(
11
)	Rozsudky z 21. decembra 2011, Francúzsko/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, bod 65 a citovaná judikatúra); z 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 47), a zo 16. októbra 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, bod 41).
(
12
)	Rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 88 a citovaná judikatúra).
(
13
)	Rozsudok z 30. júna 2016, Toma a Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:C:2016:499, bod 36 a citovaná judikatúra).
(
14
)	Rozsudok zo 17. júla 2014, Sánchez Morcillo a Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, bod 49).
(
15
)	Rozsudky z 25. júla 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky súdneho systému) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 67), a z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 77 a citovaná judikatúra).
(
16
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. februára 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, body 42 a 43). Pozri tiež rozsudok ESĽP, 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. et Edizioni del Roma S.R.L. v. Taliansko (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, bod 40 a citovaná judikatúra).
(
17
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. decembra 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België a i. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, bod 56 a citovaná judikatúra), a z 2. februára 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, bod 37 a citovaná judikatúra).
(
18
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. septembra 2014, CB/Komisia (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, body 43 až 46). Pozri tiež rozsudok ESĽP, 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. et Edizioni del Roma S.R.L. v. Taliansko (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, bod 90 a citovaná judikatúra).
(
19
)	Rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 38 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide o „interný“ aspekt nezávislosti, pozri tiež rozsudok z 19. novembra 2019, A. K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 122).
(
20
)	Rozsudky zo 6. novembra 2012, Otis a i. (C‑199/11, EU:C:2012:684, bod 49), a zo 16. mája 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, body 54 až 56 a citovaná judikatúra).
(
21
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, bod 61). Pozri tiež rozsudky ESĽP, 18. januára 2000, Pesti et Frodl v. Rakúsko (ECLI:CE:ECHR:2000:0118DEC002761895, bod 4 a citovaná judikatúra), a z 22. novembra 1985, Bryan v. Spojené kráľovstvo (ECLI:CE:ECHR:1995:1122JUD001917891, bod 47).
(
22
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, body 61 a 62). Pozri tiež rozsudok ESĽP, 27. októbra 2009, Crompton v. Spojené kráľovstvo (ECLI:CE:ECHR:2009:1027JUD004250905, body 70 až 73).
(
23
)	Pozri napríklad rozsudky z 9. júna 2011, Evropaïki Dynamiki/ECB (C‑401/09 P, EU:C:2011:370, bod 49), a z 10. septembra 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, bod 73). Pozri aj nedávno vydaný rozsudok z 19. septembra 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Komisia (T‑228/17, EU:T:2019:619, bod 36).
(
24
)	Rozsudok z 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, body 46 a 47 a citovaná judikatúra).
(
25
)	Uvedené v bode 48 vyššie.
(
26
)	Pozri bod 47 vyššie.
(
27
)	Pozri napríklad rozsudok z 22. decembra 2010, RTL Belgium (C‑517/09, EU:C:2010:821, body 38 až 40 a citovaná judikatúra).
(
28
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. januára 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 62 a citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok ESĽP, 10. decembra 2020, Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. et Edizioni del Roma S.R.L. v. Taliansko (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, bod 64).
(
29
)	Pozri rozsudok z 21. januára 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, body 72 až 77).
(
30
)	Tamže, bod 42.
(
31
)	Pozri analogicky v judikatúre týkajúcej sa prípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania vydaných rôznymi (komorami na preskúmanie alebo kvázijustičnými) komorami orgánov v rámci verejnej správy, napríklad rozsudok z 31. mája 2005, Syfait a i. (C‑53/03, EU:C:2005:333, body 31 až 37), alebo z 30. mája 2002, Schmid (C‑516/99, EU:C:2002:313, body 34 až 38).
(
32
)	Pozri podrobnejšie v bode 29 vyššie.
(
33
)	Pozri v tomto zmysle § 30a ods. 1 a 2 ÜbG. Naopak, pozri napríklad postup preskúmania podľa nemeckého práva v prípade rozhodnutí Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Spolkový úrad pre dohľad nad finančnými službami, Nemecko), ktorý umožňuje preskúmanie z právneho aj zo skutkového hľadiska. Pozri § 48 Wertpapiererwerbs‑ und Übernahmegesetz (nemecký zákon o nadobúdaní a prevzatí cenných papierov).
(
34
)	§ 35 ods. 3 ÜbG.
(
35
)	Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, bod 39).
(
36
)	Pozri bod 44 vyššie.
(
37
)	Pozri body 54 až 60 vyššie.
(
38
)	Pozri vo vzťahu k DPH napríklad rozsudok zo 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, body 68 a 90). Pozri aj návrhy, ktoré som predniesol vo veci Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, bod 39 a citovaná judikatúra).
(
39
)	Hoci dôvod efektivity verejnej správy nemôže slúžiť ako zázračné riešenie na obmedzenie ochrany základných práv. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 2011, Zeturf (C‑212/08, EU:C:2011:437, bod 48).
(
40
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 40 a citovaná judikatúra).