62014CJ0177_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑177/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Tribunal Supremo (Spanje) bij beslissing van 31 januari 2014, ingekomen bij het Hof op 10 april 2014, in de procedure
María José Regojo Dans
tegen
Consejo de Estado,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, A. Ó Caoimh (rapporteur), C. Toader, E. Jarašiūnas en C. G. Fernlund, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– M. J. Regojo Dans, vertegenwoordigd door J. Pérez de Sevilla y Gitard en A. Regojo Dans, abogados,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door L. Banciella Rodríguez‑Miñón als gemachtigde,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Varone, avvocato dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Vidal Puig en J. Enegren als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 mei 2015,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de clausules 3, punt 1, en 4, lid 4, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB L 175, blz. 43).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. J. Regojo Dans en haar werkgever, de Consejo de Estado (raad van state), over diens weigering om haar de driejaarlijkse anciënniteitstoelage toe te kennen omdat zij in haar hoedanigheid van „personal eventual” als bedoeld in het Spaanse recht (hierna: „tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie”) een bijzondere status heeft.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. Volgens artikel 1 van richtlijn 1999/70 is de richtlijn „gericht op de uitvoering van de [...] door de algemene brancheoverkoepelende organisaties (EVV, Unice, CEEP) gesloten raamovereenkomst [...], die in de bijlage is opgenomen”.
4. Volgens clausule 1 van de raamovereenkomst is het doel van deze overeenkomst:
„a) de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen;
b) een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.”
5. Clausule 2, lid 1, van de raamovereenkomst luidt als volgt:
„Deze overeenkomst is van toepassing op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat.”
6. Een „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” wordt in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst omschreven als „iemand met een rechtstreeks tussen een werkgever en een werknemer aangegane arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd waarvan het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis”.
7. Een „vergelijkbare werknemer in vaste dienst” wordt in clausule 3, punt 2, van de raamovereenkomst omschreven als „een werknemer met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, in dezelfde vestiging, die hetzelfde of soortgelijk werk verricht of dezelfde of een soortgelijke functie uitoefent, waarbij rekening wordt gehouden met kwalificaties/bekwaamheden. Indien in dezelfde vestiging geen vergelijkbare werknemer in vaste dienst werkzaam is, wordt de vergelijking gemaakt op basis van de geldende collectieve overeenkomst of, bij ontstentenis van een geldende collectieve overeenkomst, overeenkomstig de wetgeving, de nationale collectieve overeenkomsten of gebruiken.”
8. Clausule 4 van de raamovereenkomst („Non-discriminatiebeginsel”) bepaalt in de leden 1, 3 en 4:
„1. Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.
[...]
3. De wijze waarop deze clausule wordt toegepast, wordt door de lidstaten – na raadpleging van de sociale partners – en/of de sociale partners bepaald met inachtneming van de Europese wetgeving en de nationale wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten en gebruiken.
4. Vaststelling van de anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden geschiedt voor werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan de hand van dezelfde criteria als voor werknemers in vaste dienst, behalve wanneer verschillende periodes van anciënniteit op basis van objectieve gronden gerechtvaardigd zijn.”
9. Clausule 5 van de raamovereenkomst („Maatregelen ter voorkoming van misbruik”) luidt:
„1. Teneinde misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, voeren de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken, en/of de sociale partners, wanneer er geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers, een of meer van de volgende maatregelen in:
a) vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen;
b) vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd;
c) vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.
2. De lidstaten, na raadpleging van de sociale partners, en/of, waar nodig, de sociale partners bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd:
a) als ‚opeenvolgend’ worden beschouwd;
b) geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden.”
Spaans recht
10. Artikel 149, lid 1, punt 18, van de Spaanse grondwet verklaart de staat als enige bevoegd tot het regelen van de wettelijke status van overheidsinstanties en van de rechtspositie van de daarbij werkzame ambtenaren.
11. Op grond van die bevoegdheid heeft de staat wet 7/2007 houdende het basisstatuut van het overheidspersoneel (Ley 7/2007 del Estatuto básico del empleado público) van 12 april 2007 vastgesteld (BOE nr. 89 van 13 april 2007, blz. 16270; hierna: „wet 7/2007”).
12. Artikel 8 van wet 7/2007 („Omschrijving en soorten overheidswerkers”) luidt als volgt:
„1. Onder overheidswerknemer wordt verstaan hij die in dienst van bestuursautoriteiten tegen beloning taken vervult in het algemeen belang.
2. Overheidswerknemers zijn te onderscheiden in de volgende categorieën:
a) ambtenaren in vaste dienst;
b) ambtenaren in tijdelijke dienst;
c) arbeidscontractanten, ongeacht of zij in vaste dienst, voor onbepaalde tijd in dienst of tijdelijk in dienst zijn;
d) tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie.”
13. Artikel 9 van wet 7/2007 definieert ambtenaren in vaste dienst als volgt:
„1. Ambtenaren in vaste dienst zijn krachtens de wet aangestelde personen die op grond van een bestuursrechtelijk geregelde dienstverhouding tot een overheidsinstantie behoren, teneinde duurzaam en tegen beloning professionele diensten te verrichten.
2. Het uitoefenen van functies die de directe of indirecte deelname inhouden aan het uitoefenen van overheidsgezag of het veiligstellen van de algemene belangen van de staat en van de overheidsinstanties, komt in ieder geval uitsluitend toe aan ambtenaren, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld bij de uitvoeringswet van elke overheidsinstantie.”
14. Artikel 12 van wet 7/2007 geeft de volgende definitie van tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie:
„1. Tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie zijn die personen die, gezien de wijze van aanstelling en het tijdelijke karakter daarvan, uitsluitend functies vervullen die uitdrukkelijk zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties of als specifieke adviesfuncties, en worden betaald uit daartoe ter beschikking gestelde begrotingsmiddelen.
2. De wetten op de overheidsfuncties waarmee uitvoering wordt gegeven aan dit statuut, bepalen welke bestuursorganen van de overheid gebruik kunnen maken van tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie. Het maximale aantal wordt vastgesteld door de desbetreffende bestuursorganen. Dit aantal is openbaar, net als de voorwaarden omtrent de bezoldiging.
3. Aanstelling en ontslag zijn niet aan voorwaarden onderworpen. Ontslag vindt in elk geval plaats bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of adviesfunctie wordt vervuld.
4. De hoedanigheid van tijdelijk medewerker met een bijzondere of adviesfunctie vormt geen verdienste teneinde naderhand toe te treden als ambtenaar bij de overheid en kan niet leiden tot een interne promotie.
5. De algemene bepalingen met betrekking tot ambtenaren in vaste dienst zijn van toepassing op tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie, voor zover deze passend zijn gezien de aard van de rechtspositie van deze werknemers.”
15. Volgens artikel 22 van wet 7/2007, dat is opgenomen in hoofdstuk III van de wet en ziet op de bezoldiging van overheidspersoneel, wordt de bezoldiging van ambtenaren in vaste dienst onderverdeeld in een basissalaris en aanvullende toeslagen.
16. Artikel 23 van wet 7/2007 luidt:
„Het basissalaris, dat is vastgesteld in de begrotingswet, bestaat uitsluitend uit:
a) het salaris dat is vastgesteld voor elke subgroep of beroepsgroep, indien deze beroepsgroep niet in subgroepen is verdeeld;
b) de driejaarlijkse toelage, bestaande in een vast bedrag per drie dienstjaren, dat gelijk is voor elke subgroep of beroepsgroep, indien deze beroepsgroep niet in subgroepen is verdeeld.”
17. Artikel 25 van wet 7/2007 regelt de bezoldiging van ambtenaren in tijdelijke dienst als volgt:
„1. Ambtenaren in tijdelijke dienst ontvangen een basissalaris en de buitengewone gratificaties die van toepassing zijn op de subgroep of aanstellingsgroep, indien deze aanstellingsgroep niet in subgroepen is verdeeld. Daarnaast ontvangen zij de aanvullende toeslagen zoals genoemd onder b), c) en d) van artikel 24 en de toeslagen die behoren bij de categorie van toetreding tot de dienst of rang waar de ambtenaar is ingedeeld.
2. De driejaarlijkse toelage wordt toegekend voor de diensten verricht vóór de inwerkingtreding van dit statuut; zij hebben slechts gevolgen voor de bezoldiging met ingang van de inwerkingtreding van het statuut.”
18. Artikel 26 van wet 2/2012 op de algemene staatsbegroting voor 2012 (Ley 2/2012 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012) van 29 juni 2012 (BOE nr. 156 van 30 juni 2012, blz. 46432) bepaalt in lid 4:
„Tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie ontvangen als bezoldiging het salaris en de bijzondere toeslagen behorend bij de groep of de subgroep waarin het Ministerie van Financiën en Openbaar bestuur hun functies indeelt, alsmede een aanvullende bezoldiging, overeenkomende met de voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functie die zij vervullen [...].
De ambtenaren in vaste dienst die, in actieve dienst of in het kader van een detachering, voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functies vervullen, ontvangen de basisbezoldiging overeenkomende met hun groep of subgroep, in voorkomend geval met inbegrip van de driejaarlijkse anciënniteitstoelage, alsmede de met de vervulde functie overeenkomende aanvullende bezoldiging.”
19. Wet 30/1984 houdende bepalingen tot hervorming van de overheidsdienst (Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública) van 2 augustus 1984 (BOE nr. 185 van 3 augustus 1984, blz. 22629; hierna: „wet 30/1984”) omvat een artikel 20 („Bezetting van posten”). De leden 2 en 3 van dit artikel luiden als volgt:
„2. De regering en, binnen hun bevoegdheden, de regeringen van de autonome regio’s en de voltallige vergadering van de territoriale lichamen stellen, steeds binnen de grenzen van de daartoe ter beschikking gestelde begrotingsmiddelen, het aantal voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functies en de kenmerken en bezoldiging daarvan vast.
Tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie vervullen uitsluitend functies die uitdrukkelijk zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties of als specifieke adviesfuncties. Aanstelling en ontslag zijn niet aan voorwaarden onderworpen en behoren uitsluitend tot de bevoegdheid van ministers en staatssecretarissen van de staat en, in voorkomend geval, van ministers van de autonome regio’s en van de voorzitters van de territoriale lichamen. Tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie worden automatisch ontslagen bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of adviesfunctie wordt vervuld.
3. Het vervullen van een voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functie vormt in geen geval verdienste teneinde naderhand toe te treden als ambtenaar bij de overheid en kan niet leiden tot een interne promotie.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20. Verzoekster in het hoofdgeding is sinds 1 maart 1996 als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie werkzaam bij de Consejo de Estado en bekleedt daar de functie van hoofd van het secretariaat van een permanent lid.
21. Van 4 juli 1980 tot 1 maart 1996 was zij eveneens als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie werkzaam bij het Tribunal Constitucional (constitutioneel hof) en de Consejo Económico y Social (sociaaleconomische raad).
22. Op 25 januari 2012 heeft verzoekster in het hoofdgeding de Consejo de Estado verzocht om haar recht op de driejaarlijkse anciënniteitstoelage te erkennen voor de diensten die zij sinds 1980 bij verschillende overheidsinstanties heeft verleend, en om het desbetreffende bedrag over de laatste vier jaar aan haar uit te betalen.
23. Bij uitspraak van 24 juli 2012 heeft de president van de Consejo de Estado dit verzoek afgewezen.
24. Vervolgens heeft verzoekster in het hoofdgeding tegen die uitspraak bij de verwijzende rechter beroep ingesteld op de grond dat deze in strijd is met het Unierecht en in het bijzonder met clausule 4 van de raamovereenkomst.
25. De verwijzende rechter wijst erop dat wet 7/2007 niet voorziet in toekenning van dergelijke anciënniteitstoelagen aan tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie, terwijl dat wel het geval is voor ambtenaren in vaste dienst en ambtenaren in tijdelijke dienst. Ingevolge wet 2/2012 ontvangt een ambtenaar in vaste dienst die, in het kader van een detachering, een voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functie vervult, de aan zijn groep van herkomst verbonden bezoldiging, met inbegrip van de driejaarlijkse anciënniteitstoelage.
26. Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken gaat het volgens de rechtspraak van het Tribunal Supremo (hooggerechtshof) die ziet op tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie, bij dergelijke functies om posten die een uitzondering vormen en „vertrouwensfuncties en specifieke adviesfuncties” betreffen. Het Tribunal Supremo is derhalve van oordeel dat taken die in normale functies binnen de overheid verricht worden, niet mogen worden uitgevoerd door tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie, ongeacht de vraag of het hierbij om het verrichten van diensten voor de overheid gaat of om het verrichten van handelingen die uitsluitend op de administratieve organisatie zijn gericht. Volgens het Tribunal Supremo mogen deze taken, vanwege hun directe samenhang met de grondwettelijke beginselen van objectiviteit en administratieve efficiëntie, slechts worden verricht door overheidspersoneel dat geselecteerd is met inachtneming van de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid.
27. Gelet op die rechtspraak, maar ook op de bijzondere band die tussen de overheid en tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie bestaat, welke band gebaseerd is op specifiek advies en vertrouwen, wenst de verwijzende rechter te vernemen of dat personeel vergeleken kan worden met werknemers in vaste dienst in de zin van clausule 3 van de raamovereenkomst. Tevens vraagt hij zich af of het beroep op tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie niet zou moeten worden beperkt tot gevallen waarin de behoefte aan dergelijk personeel duidelijk gerechtvaardigd is, zodat misbruik wordt voorkomen en een bezoldiging wordt vastgesteld die in verhouding staat met de salariëring voor andere functies binnen de overheidssector met een soortgelijke professionele inhoud.
28. Daarop heeft het Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Vallen het thans bij artikel 12 van [wet 7/2007] geregelde ‚tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie’ en het voorheen bij artikel 20, lid 2, van [wet 30/1984] geregelde ‚tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie’ onder de definitie van ‚werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst [...]?
2) Is het non-discriminatiebeginsel van clausule 4, lid 4, van de raamovereenkomst [...] van toepassing op dat ‚tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie’, in de zin dat de anciënniteitstoelage die aan ambtenaren in vaste dienst, aan arbeidscontractanten in vaste dienst, aan ambtenaren in tijdelijke dienst en aan arbeidscontractanten in tijdelijke dienst wordt uitbetaald, ook aan dat personeel moet worden toegekend en uitbetaald?
3) Valt de regeling van de twee aangehaalde wetten, volgens welke aanstelling en ontslag van dit ‚tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie’ op grond van de vertrouwenspositie niet aan voorwaarden zijn onderworpen, onder de objectieve redenen die volgens clausule 4 een verschillende behandeling kunnen rechtvaardigen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
29. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat een werknemer als verzoekster in het hoofdgeding daaronder valt.
30. Uit de bewoordingen van clausule 2, lid 1, van de raamovereenkomst volgt dat de personele werkingssfeer van die overeenkomst ruim is opgevat, aangezien deze in het algemeen geldt voor „werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat” (zie arresten Adeneler e.a., C‑212/04, EU:C:2006:443, punt 56, en Fiamingo e.a., C‑362/13, C‑363/13 en C‑407/13, EU:C:2014:2044, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31. Bovendien omvat de definitie van het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van de raamovereenkomst, zoals vermeld in clausule 3, punt 1, alle werknemers zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever, ongeacht hoe de overeenkomst van deze werknemers naar intern recht wordt gekwalificeerd (arrest Fiamingo e.a., C‑362/13, C‑363/13 en C‑407/13, EU:C:2014:2044, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32. Gezien het belang van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, die tot de algemene beginselen van het Unierecht behoren, moet aan de bepalingen van richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst die tot doel hebben aan werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd dezelfde voordelen te garanderen als die van vergelijkbare werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd, behoudens wanneer een verschil in behandeling gerechtvaardigd wordt door objectieve redenen, algemene gelding worden toegekend, aangezien zij moeten worden beschouwd als bijzonder belangrijke voorschriften van het sociaal recht van de Unie, die voor alle werknemers gelden als minimumbeschermingsvoorschriften (arrest Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 27).
33. Derhalve zijn richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst van toepassing op alle werknemers die in het kader van een voor bepaalde tijd bestaande arbeidsverhouding met hun werkgever tegen betaling arbeid verrichten (arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 28, en Fiamingo e.a., C‑362/13, C‑363/13 en C‑407/13, EU:C:2014:2044, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34. De enkele omstandigheid dat een werknemer naar nationaal recht als tijdelijk medewerker met een bijzondere of adviesfunctie wordt aangemerkt of dat diens arbeidsovereenkomst een aantal specifieke aspecten kent, zoals in het hoofdgeding tijdelijkheid, niet aan voorwaarden onderworpen aanstelling en ontslag en het feit dat de werknemer geacht wordt vertrouwensfuncties en specifieke adviesfuncties te vervullen, is in dit verband niet relevant, daar de effectiviteit van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst alsmede de uniforme toepassing van deze beide voorschriften in de lidstaten, in gevaar zouden worden gebracht wanneer de lidstaten de door deze instrumenten van de Unie gewenste bescherming naar eigen goeddunken aan bepaalde categorieën personen zouden kunnen voorbehouden (zie naar analogie arrest Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 29).
35. Blijkens de bewoordingen van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst kenmerkt een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd zich door het feit dat het einde van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding „wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis”. Een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding als die in het hoofdgeding, die automatisch wordt beëindigd bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de tijdelijke medewerker met een bijzondere of adviesfunctie zijn functie vervult, is dus verbonden aan een termijn waarvan het einde wordt bepaald door „het intreden van een bepaalde gebeurtenis” in de zin van clausule 3, punt 1.
36. Hieruit volgt dat een werknemer die in een dergelijke situatie verkeert, onder de werkingssfeer van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst valt.
37. Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat een werknemer als verzoekster in het hoofdgeding daaronder valt.
Tweede en derde vraag
38. Met de tweede en de derde vraag, die tezamen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, die zonder enige objectieve rechtvaardiging tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie uitsluit van het recht op de met name aan ambtenaren in vaste dienst toegekende driejaarlijkse anciënniteitstoelage.
39. Uit de bewoordingen van de vragen blijkt dat zij geen betrekking hebben op de uitlegging van clausule 5 van de raamovereenkomst, die er specifiek toe strekt misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen (arrest Deutsche Lufthansa, C‑109/09, EU:C:2011:129, punt 32).
40. Volgens clausule 1, onder a), van de raamovereenkomst is een van de doelen van deze overeenkomst de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen. Ook volgens de derde alinea van de preambule van de raamovereenkomst geeft deze overeenkomst „blijk van de bereidheid van de sociale partners om een algemeen kader vast te stellen om de gelijke behandeling van werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te waarborgen door hen tegen discriminatie te beschermen”. In de veertiende overweging van richtlijn 1999/70 staat in dit verband te lezen dat het doel van de raamovereenkomst met name is de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door minimumvoorschriften vast te stellen waarmee de toepassing van het non-discriminatiebeginsel wordt gegarandeerd (zie arresten Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 47, en Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, punt 22, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 29, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 34).
41. De bedoeling van de raamovereenkomst, en in het bijzonder van clausule 4, is dat het non-discriminatiebeginsel wordt toegepast op werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd, om te voorkomen dat dit type arbeidsverhouding door een werkgever wordt gebruikt om deze werknemers rechten te onthouden die wel toekomen aan werknemers met een dienstverband voor onbepaalde tijd (arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 37; Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 48, en Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, punt 23, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 30, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 35).
42. Gelet op door de raamovereenkomst nagestreefde doelstellingen, zoals deze zijn weergegeven in de vorige twee punten van het onderhavige arrest, moet clausule 4 van deze overeenkomst worden opgevat als de uitdrukking van een beginsel van sociaal recht van de Unie dat niet restrictief mag worden uitgelegd (zie arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 38; Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 114; Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 49, en Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, punt 24, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 31, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 36).
43. Het Hof heeft met betrekking tot de driejaarlijkse anciënniteitstoelage reeds geoordeeld dat een dergelijke toelage, die volgens het Spaanse recht uitsluitend werd toegekend aan het vaste en voor onbepaalde tijd aangestelde statutaire personeel van de gezondheidsdiensten en niet aan het tijdelijke personeel, aan als ambtenaren in vaste dienst tewerkgestelde leraren van een autonome regio en niet aan als ambtenaren in tijdelijke dienst tewerkgestelde leraren, en aan in een autonome regio tewerkgestelde universitair docenten met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en niet aan universitair docenten met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, onder het begrip „arbeidsvoorwaarden” in clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst valt (zie in die zin arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 47 en 48, en Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punten 50‑58, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punten 32‑34, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 37).
44. Blijkens de rechtspraak van het Hof die ziet op een driejaarlijkse anciënniteitstoelage als die in het hoofdgeding, welke toelage een arbeidsvoorwaarde in de zin van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst is, mogen werknemers in tijdelijke dienst niet zonder objectieve rechtvaardiging ongunstiger worden behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst (zie in die zin arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 42 en 47; Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 126, en Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 53).
45. Clausule 3, punt 2, van de raamovereenkomst definieert een „vergelijkbare werknemer in vaste dienst” als „een werknemer met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, in dezelfde vestiging, die hetzelfde of soortgelijk werk verricht of dezelfde of een soortgelijke functie uitoefent, waarbij rekening wordt gehouden met kwalificaties/bekwaamheden”.
46. Om te beoordelen of werknemers hetzelfde of soortgelijk werk verrichten in de zin van de raamovereenkomst, dient overeenkomstig de clausules 3, punt 2, en 4, lid 1, van deze overeenkomst rekening te worden gehouden met een reeks van factoren, zoals de aard van hun werk, hun kwalificaties en bekwaamheden, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden (zie in die zin arrest Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, punt 66, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 37, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 43).
47. In het onderhavige geval wijst de Spaanse regering erop dat tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie een beroepsgroep is die zich onderscheidt van andere naar Spaans recht bestaande categorieën overheidspersoneel, zowel wat de arbeidsverhouding en vervulde functies en taken als wat de aanstellingseisen en bezoldiging betreft. De verschillen in behandeling tussen tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie en ander nationaal overheidspersoneel zijn volgens deze regering dan ook niet terug te brengen tot alleen maar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde anciënniteitstoelage.
48. Verder merkt de Spaanse regering op dat, anders dan het geval is bij ambtenaren in vaste dienst, die overeenkomstig het nationale recht worden geselecteerd aan de hand van procedures waarbij de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid in acht worden genomen, de aanstelling van tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie, voor het vervullen van tijdelijke en bijzondere op vertrouwen en specifiek advies gebaseerde functies, niet aan voorwaarden is onderworpen. Het ontslag van dergelijk tijdelijk personeel is evenmin aan voorwaarden onderworpen en vindt automatisch plaats bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de functie wordt vervuld. Volgens deze regering wordt deze aanstellings‑ en ontslagregeling gerechtvaardigd door de bijzondere aard van de aan dat tijdelijk personeel opgedragen functies, die gebaseerd zijn op vertrouwen en worden uitgeoefend in het kader van politieke of soortgelijke posten.
49. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel naar voren te komen dat de door verzoekster in het hoofdgeding specifiek vervulde functie niet ziet op het uitvoeren van openbare gezagtaken, maar wel op het verrichten van ondersteunende taken met betrekking tot activiteiten van administratieve aard.
50. In elk geval is het in dergelijke omstandigheden aan de verwijzende rechter om vast te stellen of, wat het recht op de aan de orde zijnde driejaarlijkse anciënniteitstoelage betreft, ambtenaren in vaste dienst en tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie, ten aanzien waarvan gesteld wordt dat sprake is van een verschil in behandeling naar arbeidsvoorwaarden, in een vergelijkbare situatie verkeren (zie in die zin arrest Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, punt 67, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 39, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 44).
51. Indien de verwijzende rechter tot het oordeel komt dat de functie die verzoekster in het hoofdgeding als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie bij de Consejo de Estado vervult, niet dezelfde of een soortgelijke functie is als die van een ambtenaar in vaste dienst bij dit orgaan of bij andere overheidsinstanties waar zij eerder werkzaam was als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie, zou verzoekster in het hoofdgeding dus niet in een vergelijkbare situatie verkeren als een ambtenaar in vaste dienst.
52. Komt hij echter tot het oordeel dat verzoekster in het hoofdgeding als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie dezelfde of een soortgelijke functie als die van een ambtenaar in vaste dienst bij de Consejo de Estado of een ander soortgelijk orgaan vervult, dan zou het enige aspect waardoor haar situatie zich onderscheidt van die van een ambtenaar in vaste dienst, de tijdelijkheid van haar dienstverband met haar werkgever tijdens haar dienstjaren als tijdelijk medewerkster met een bijzondere of adviesfunctie zijn.
53. In dat geval zou verzoekster in het hoofdgeding zich in een vergelijkbare situatie als de ambtenaar in vaste dienst bevinden en zou moeten worden nagegaan of er een objectieve rechtvaardiging voor het verschil in behandeling tussen beide werknemers is, welk verschil in behandeling in casu voortvloeit uit de weigering tot het toekennen van de driejaarlijkse anciënniteitstoelage voor de dienstjaren van verzoekster in het hoofdgeding.
54. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient het in clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst vermelde begrip „objectieve redenen” aldus te worden begrepen dat het niet toestaat een verschil in behandeling tussen werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd en werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd te rechtvaardigen met het feit dat dit verschil is vastgelegd in een algemene, abstracte nationale regeling, zoals een wet of een collectieve arbeidsovereenkomst (arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 57, en Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 54, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 40, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU: C:2012:67, punt 47).
55. Dat begrip verlangt dat de geconstateerde ongelijke behandeling wordt gerechtvaardigd door precieze en concrete gegevens, die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde, in de bijzondere context waarin deze voorwaarde is gesteld en op grond van objectieve en transparante criteria, zodat kan worden nagegaan of deze ongelijkheid voorziet in een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is. Dergelijke gegevens kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor overeenkomsten voor bepaalde tijd zijn gesloten en uit de daaraan inherente kenmerken, of eventueel uit het nastreven van een legitieme doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat (zie arresten Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 53 en 58, en Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 55, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 41, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 48).
56. Aan die eisen is echter niet voldaan wanneer uitsluitend in aanmerking wordt genomen dat het personeel van de overheidsinstantie tijdelijk is tewerkgesteld, zodat deze omstandigheid geen objectieve reden in de zin van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst kan vormen (arrest Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 56, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 42, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 49).
57. Een verschil in behandeling ter zake van de arbeidsvoorwaarden tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en werknemers in vaste dienst kan immers niet worden gerechtvaardigd door een criterium dat algemeen en abstract gebaseerd is op de duur van de tewerkstelling. Zou worden aanvaard dat de tijdelijkheid van een arbeidsverhouding op zichzelf een dergelijk verschil kan rechtvaardigen, dan zouden de doelstellingen van richtlijn 1999/70 en van de raamovereenkomst elke betekenis verliezen. De toepassing van een dergelijk criterium zou de kwaliteit van de arbeid voor bepaalde tijd niet verbeteren en evenmin de door richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst nagestreefde gelijkheid van behandeling bevorderen, maar integendeel neerkomen op de bestendiging van een voor de werknemers in tijdelijke dienst ongunstige situatie (zie arresten Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 57, en Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, punt 38, en beschikkingen Montoya Medina, C‑273/10, EU:C:2011:167, punt 43, en Lorenzo Martínez, C‑556/11, EU:C:2012:67, punt 50).
58. De Spaanse regering betoogt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verschil in behandeling tussen ambtenaren in vaste dienst en tijdelijk persoon met een bijzondere of adviesfunctie wordt gerechtvaardigd door dergelijke objectieve redenen. Zij wijst er in de eerste plaats op dat tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie worden aangesteld om een functie te vervullen die tijdelijk is. Gesteld wordt dat de bijzondere aard van de taken en het specifieke karakter van de aan dergelijke tijdelijke medewerkers opgedragen functies, waarbij sprake is van vertrouwensfuncties en specifieke adviesfuncties, niet gelijk kunnen worden gesteld met functies die permanente taken binnen de administratieve organisatie omvatten. In de tweede plaats merkt de Spaanse regering op dat de aanstelling en het ontslag van dergelijk personeel niet aan voorwaarden zijn onderworpen, in die zin dat er voor de werkgever geen formele eisen gelden. In de derde plaats wordt aangevoerd dat de voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functies een uitzondering vormen en dat de als zodanig aangestelde personen in de regel niet lang in dienst blijven. Ten slotte stelt de Spaanse regering in de vierde plaats dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde driejaarlijkse anciënniteitstoelage een beloning is voor het personeel dat in dienst blijft bij de overheid en er zuiver administratieve taken vervult, zodat het inconsistent zou zijn als deze toelage ook zou worden toegekend aan tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie, dat die kenmerken niet heeft.
59. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat het in beginsel weliswaar aan de verwijzende rechter staat om in het licht van de in de punten 54 tot en met 57 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak te beoordelen of die argumenten objectieve redenen in de zin van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst zijn, maar dat de omstandigheid dat tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie niet permanent is, in geen geval kan worden aangemerkt als een dergelijke reden.
60. Voorts is het zo dat bepaalde verschillen met betrekking tot de aanstelling van ambtenaren in vaste dienst, de vereiste kwalificaties en de aard van de taken waarvoor zij de verantwoordelijkheid dragen, in beginsel weliswaar een verschil in behandeling met tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden kunnen rechtvaardigen (zie naar analogie arrest Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, punt 78), maar dat dit niet het geval blijkt te zijn in het hoofdgeding.
61. Uit de bewoordingen van artikel 26, lid 4, tweede alinea, van wet 2/2012 blijkt immers dat ambtenaren in vaste dienst die, in actieve dienst of in het kader van een detachering, voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functies vervullen, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde driejaarlijkse anciënniteitstoelage ontvangen. Dat deze ambtenaren in vaste dienst ook aanspraak kunnen maken op de toelage wanneer zij voor tijdelijke medewerkers met een bijzondere of adviesfunctie gereserveerde functies vervullen, weerlegt het argument dat de bijzondere aard van de aan tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie opgedragen vertrouwensfuncties en specifieke adviesfuncties leidt tot een onderscheid tussen beide soorten personeel en een verschil in behandeling ten aanzien van de toekenning van de toelage rechtvaardigt.
62. Gelet op al het voorgaande moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, die zonder enige objectieve rechtvaardiging tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie uitsluit van het recht op een met name aan ambtenaren in vaste dienst toegekende driejaarlijkse anciënniteitstoelage, wanneer deze twee categorieën werknemers zich ten aanzien van deze toelage in een vergelijkbare situatie bevinden, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter.
Kosten
63. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) Het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, moet aldus worden uitgelegd dat een werknemer als verzoekster in het hoofdgeding daaronder valt.
2) Clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, die zonder enige objectieve rechtvaardiging tijdelijk personeel met een bijzondere of adviesfunctie uitsluit van het recht op een met name aan ambtenaren in vaste dienst toegekende driejaarlijkse anciënniteitstoelage, wanneer deze twee categorieën werknemers zich ten aanzien van deze toelage in een vergelijkbare situatie bevinden, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter.