null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANDREY BIONDIHO
přednesené dne 7. května 2026(1)
Věc C‑641/24 P
Maďarsko
proti
Evropské komisi
„ Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Fondy ESI – Nařízení č. 1303/2013 – Operační program – Žádost o přístup ke korespondenci mezi Maďarskem a Komisí ohledně návrhu výzvy k podávání návrhů – Námitky Maďarska proti zpřístupnění dokumentů – Rozhodnutí Komise, kterým se zamítají námitky členského státu a poskytuje se přístup k dokumentům – Ochrana oprávněných zájmů členských států – Povinnost uvést odůvodnění – Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 – Oblast působnosti – Probíhající rozhodovací proces orgánu – Pojem ‚rozhodnutí‘ – Pojem ‚vážné, skutečné a konkrétní ohrožení‘ probíhajícího rozhodovacího procesu“
I.      Úvod
1.        Projednávaným kasačním opravným prostředkem se Maďarsko domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 10. července 2024, Maďarsko v. Komise(2), kterým Tribunál zamítl jeho žalobu znějící na zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 14. prosince 2021, kterým byl na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise(3) žádající třetí osobě poskytnut přístup ke korespondenci zaslané maďarskými orgány Komisi k návrhu výzvy k podávání návrhů (dále jen „sporné rozhodnutí“) v rámci programování evropských strukturálních a investičních fondů (dále jen „fondy ESI“) na období od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2023(4).
2.        Skutečnosti předcházející sporu vyplývají z bodů 2 až 13 napadeného rozsudku. Lze je znovu shrnout následovně.
3.        Dne 30. dubna 2021 požádala třetí osoba Komisi na základě nařízení č. 1049/2001 o přístup k veškeré úřední korespondenci mezi Komisí a maďarskými orgány týkající se výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5. Z jedenácti dokumentů, které Komise označila za dokumenty spadající do rozsahu žádosti o přístup, jich pět pocházelo od maďarských orgánů(5).
4.        V rámci konzultačního postupu upraveného v čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001 maďarské orgány dopisem ze dne 28. května 2021 informovaly Komisi, že na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001(6) nesouhlasí s poskytnutím přístupu k dokumentům, které od nich pocházejí. Maďarské orgány uvedly, že vzhledem k tomu, že rozhodovací proces týkající se výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5 stále probíhá, zpřístupnění uvedených dokumentů by v této fázi údajně vážně porušilo zásady rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti, jelikož potenciální osoby, kterým je určena tato výzva, by měly přístup k informacím, které by jim mohly poskytnout nespravedlivou konkurenční výhodu.
5.        Komise nejprve odepřela žádající třetí osobě přístup k pěti dokumentům pocházejícím od maďarských orgánů na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Tato žádající třetí osoba následně předložila Komisi potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
6.        Dne 13. října 2021 v návaznosti na potvrzující žádost se generální tajemník Komise znovu obrátil v rámci konzultace na maďarské orgány a informoval je, že po posouzení použitelnosti všech výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 může být přístup k dokumentům pocházejícím od maďarských orgánů a týkajícím se výše uvedené žádosti o přístup podle všeho odepřen pouze z důvodu ochrany osobních údajů. Při přezkumu potvrzující žádosti Komise kromě toho určila jako dokumenty spadající do rozsahu žádosti o přístup další čtyři dokumenty pocházející od maďarských orgánů. Uvedené orgány zopakovaly stanovisko, že na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 nesmí být poskytnut přístup k dokumentům, které od nich pocházejí.
7.        Sporným rozhodnutím, o kterém byla Maďarsko informováno dopisem Komise ze dne 15. prosince 2021, Komise rozhodla o potvrzující žádosti žádající třetí osoby a poskytla jí přístup ke sporným dokumentům(7) v podobě, v níž byly odstraněny osobní údaje, přičemž Komise dospěla k závěru, že Maďarsko prima facie neprokázalo použitelnost výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
8.        Dne 25. února 2022 podalo Maďarsko k Tribunálu žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí. Tribunál uvedl, že žalobce vznáší na podporu této žaloby v podstatě čtyři žalobní důvody, a sice zaprvé žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění sporného rozhodnutí, zadruhé žalobní důvod vycházející z porušení zásady loajální spolupráce, zatřetí žalobní důvod vycházející z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a začtvrté žalobní důvod vycházející z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
9.        Tribunál v napadeném rozsudku zamítl první tři žalobní důvody jako neopodstatněné a čtvrtý žalobní důvod odmítl jako nepřípustný. V důsledku toho zamítl uvedenou žalobu v plném rozsahu.
10.      Dne 27. září 2024 podalo Maďarsko proti napadenému rozsudku projednávaný kasační opravný prostředek. V návrhových žádáních navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, zrušil sporné rozhodnutí a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
11.      Komise navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a aby byla Maďarsku uložena náhrada nákladů řízení.
II.    Analýza
12.      Na podporu kasačního opravného prostředku Maďarsko vznáší čtyři důvody. První důvod kasačního opravného prostředku vychází z nezohlednění rozsahu povinnosti uvést odůvodnění sporného rozhodnutí, druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z porušení zásady loajální spolupráce, třetí důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného posouzení žalobního důvodu vzneseného v prvním stupni, který vychází z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
13.      V souladu s žádostí Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na první a třetí důvod kasačního opravného prostředku(8).
A.      K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nezohlednění rozsahu povinnosti uvést odůvodnění sporného rozhodnutí
14.      V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko Tribunálu v podstatě vytýká, že nezohlednil rozsah povinnosti uvést odůvodnění, kterou měla Komise, když měl za to, jak vyplývá z výkladu bodů 25 až 29 ve spojení s body 35 až 37 napadeného rozsudku, že Komise vyčerpávajícím způsobem nevysvětlila jednak důvody, proč poskytla přístup ke sporným dokumentům navzdory námitkám maďarských orgánů (první část), a jednak důvody, proč se odchýlila od své předchozí rozhodovací praxe (druhá část).
1.      K vyčerpávající povaze odůvodnění sporného rozhodnutí a k možnosti vycházet z kontextu
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
15.      Maďarsko v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 27 napadeného rozsudku rozhodl, že jelikož sporné rozhodnutí, v němž bylo vyhověno žádosti třetí osoby o přístup ke sporným dokumentům, nebylo určeno Maďarsku a jeho cílem nebylo odepřít přístup ke sporným dokumentům, nebyla Komise povinna v tomto rozhodnutí vyčerpávajícím způsobem vysvětlit důvody, na základě nichž měla za to, že žádost Maďarska o nezpřístupnění těchto dokumentů není opodstatněná.
16.      Ochrana zájmů členských států by měla být prvořadá. Podle Maďarska je tedy nepřijatelné mít za to, že jediný akt, který může být členským státem napaden žalobou, pokud unijní orgán hodlá zpřístupnit dokumenty pocházející od tohoto členského státu navzdory jeho námitkám, nemusí obsahovat všechny důvody, proč uvedený orgán k těmto námitkám nepřihlédl. Rozhodnutí, které umožňuje přístup k dokumentům navzdory námitkám členského státu a neobsahuje důvody zamítnutí těchto námitek, neumožňuje dotčenému členskému státu účinně uplatnit právo na právní ochranu, ani neumožňuje unijnímu soudu vykonat soudní přezkum.
17.      Na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál v bodě 28 napadeného rozsudku, odůvodnění sporného rozhodnutí nemůže být podle Maďarska doplněno kontextem, který provázel jeho přijetí a spočíval v dopise ze dne 15. prosince 2021.
18.      Komise uvádí, že tato část je irelevantní z důvodu, že Maďarsko nezpochybňuje body 24 a 25 napadeného rozsudku. V každém případě úvahy Tribunálu, pokud jde o dostatečnost odůvodnění sporného rozhodnutí, nejsou stiženy žádným nesprávným posouzením.
b)      Posouzení
19.      Především je třeba konstatovat, že Tribunál v bodě 24 napadeného rozsudku správně připomněl závěry ustálené judikatury týkající se požadavku na odůvodnění, podle kterého musí být tento požadavek posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. V tomtéž bodě Tribunál rovněž správně konstatoval, že otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky čl. 296 druhého pododstavce SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost a s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast.
20.      Zaprvé, pokud jde o argument Maďarska, že Komise měla uvést vyčerpávající odůvodnění, tento argument vychází ze zjevně nesprávného výkladu této judikatury, která přitom není zpochybňována(9). Je totiž nesporné, že autor aktu není povinen uvést vyčerpávající odůvodnění a splnění povinnosti uvést odůvodnění lze posoudit také s ohledem na okolnosti a kontext.
21.      Zadruhé, pokud jde o zohlednění dopisu ze dne 15. prosince 2021 jako součásti kontextu umožňujícího objasnit odůvodnění sporného rozhodnutí, mám za to, že jelikož sporné rozhodnutí nebylo určeno Maďarsku, byl odkaz na kontext tím nezbytnější.
22.      Je totiž důležité připomenout, že skutková situace v projednávané věci se odehrává v rámci trojstranného vztahu, jehož účastníkem je žádající třetí osoba, která se obrací na unijní orgán s žádostí o přístup k dokumentům pocházejícím z členského státu, jenž musí být následně konzultován(10). Jakmile orgán zaujme stanovisko, sdělí je žádající třetí osobě, která je adresátem rozhodnutí o zpřístupnění, jak ostatně vyplývá z bodů 25 a 27 napadeného rozsudku.
23.      Ve sporném rozhodnutí, o němž Maďarsko mělo povědomí, což nepopírá, bylo oznámeno, že bude přijat doplňující akt. Bod 6 tohoto rozhodnutí, nadepsaný „Disclosure against the explicit opinion of the author“, uváděl: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]“(11).
24.      Ze sporného rozhodnutí tedy výslovně vyplývá, že maďarské orgány budou samostatně informovány o důvodech, na jejichž základě Komise neuplatnila navrhovanou výjimku. Rovněž z něj vyplývá, že dopis zaslaný den následující po jeho přijetí(12) měl za cíl zachovat postavení Maďarska s ohledem na práva, která mu přiznává nařízení č. 1049/2001.
25.      Z toho vyplývá, že tvrzení Maďarska, že ochrana zájmů členských států vyžaduje, aby byly důvody zpřístupnění, navzdory námitkám dotyčného členského státu, uvedeny v rozhodnutí o zpřístupnění určeném pouze žadateli, postrádá opodstatnění.
26.      Vzhledem k dopisu ze dne 15. prosince 2021 by bylo nadbytečné ukládat Komisi povinnost uvést v rozhodnutí o zpřístupnění důvody, pro které se domnívala, že výjimky ze zpřístupnění stanovené nařízením č. 1049/2001, které žádající třetí osoba logicky neuplatnila, nejsou použitelné(13).
27.      Zatřetí, pokud jde o tvrzení obsažené v bodě 28 napadeného rozsudku, podle kterého dopis ze dne 15. prosince 2021 „obsahuje přesnější popis důvodů, na základě kterých měla Komise za to, že výjimka uvedená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se [...] nepoužije“, je nutno konstatovat, že vychází z podrobného přezkumu obsahu tohoto dopisu Tribunálem, který doplňují úvahy uvedené v bodě 29 napadeného rozsudku týkající se neprokázání konkrétního a skutečného ohrožení ochrany rozhodovacího procesu.
28.      Z analýzy provedené v napadeném rozsudku jasně vyplývá, že Tribunál skutečně ověřil, že obsah dopisu ze dne 15. prosince 2021, který je součástí kontextu, jenž provázel přijetí sporného rozhodnutí, umožnil Maďarsku pochopit důvody, proč Komise nakonec a v rámci druhé analýzy poskytla přístup ke sporným dokumentům žádající třetí osobě a měla za to, že výjimka, kterou Maďarsko uplatnilo, aby se tomu bránilo, není použitelná.
29.      Mohu ostatně pouze konstatovat, že obsah žaloby, kterou Maďarsko podalo k Tribunálu proti spornému rozhodnutí, potvrzuje, že bylo schopno pochopit důvody, proč se Komise domnívala, že uplatněná výjimka není použitelná. Maďarsko tedy nemůže tvrdit, že mu nebylo umožněno se podrobně seznámit s úvahami, které vedly k přijetí sporného rozhodnutí(14).
30.      První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku proto musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
2.      K existenci předchozí rozhodovací praxe a zesílené povinnosti uvést odůvodnění
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
31.      Maďarsko v podstatě tvrdí, že na rozdíl od toho, co konstatoval Tribunál v bodě 37 napadeného rozsudku, byla Komise povinna vysvětlit důvody, proč se ve sporném rozhodnutí přijatém v reakci na potvrzující žádost odchýlila od svého původního rozhodnutí. Maďarsko údajně prokázalo existenci ustálené rozhodovací praxe týkající se vyřizování žádostí o přístup k informacím o výzvě k podávání návrhů EFOP 2.2.5. Vzhledem k existenci takové praxe bylo na Komisi, aby výslovně uvedla odůvodnění, pokud se hodlá od této praxe odchýlit, což vyplývá rovněž ze zásady loajální spolupráce.
32.      Maďarsko v replice zpochybňuje relevanci judikatury citované v bodech 32, 35 a 36 napadeného rozsudku. Maďarsko zdůrazňuje zvláštnost projednávané věci, která spočívá v tom, že tytéž dotčené strany jsou posuzovány odlišně, a to jak ve dvou různých řízeních, tak v rámci téhož řízení, a to na základě stejných skutkových okolností. Komise tedy měla v tomto ohledu poskytnout vysvětlení.
33.      Zatímco Komise v rámci prvního posouzení dospěla k závěru, že se uplatní výjimka obsažená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, ve sporném rozhodnutí zjevně změnila názor. Tato zásadní změna ve směru rozhodnutí Komise činí analogii s rozsudkem Deutsche Telekom v. Komise(15), citovaným Tribunálem, irelevantní.
34.      Komise má za to, že jelikož Maďarsko nezpochybnilo bod 33 napadeného rozsudku ani neprokázalo existenci odlišné předchozí rozhodovací praxe, musí být tato část prvního důvodu kasačního opravného prostředku považována za irelevantní a v každém případě za neopodstatněnou.
b)      Posouzení
35.      Zaprvé, pokud jde o námitku týkající se existence předchozí rozhodovací praxe Komise, Maďarsko se snaží opřít o judikaturu, podle níž v případě, že se rozhodnutí Komise výrazně odchyluje od její běžné rozhodovací praxe a jde nad rámec předchozích rozhodnutí, je na Komisi, aby výslovně rozvinula své úvahy(16). Maďarsko však tím, že se snaží kvalifikovat postoj Komise v rámci jejího původního rozhodnutí jako „ustálenou rozhodovací praxi“, ve své argumentaci odhaluje nepochopení povahy postupu, který vedl k přijetí sporného rozhodnutí.
36.      Z postupu stanoveného v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 totiž vyplývá, že tento postup může probíhat ve dvou fázích(17). Žádost o přístup vede k původnímu rozhodnutí Komise (první fáze)(18). Komise navrhla částečně vyhovět žádosti o přístup podané žádající třetí osobou, což vedlo k tomu, že tato žádající třetí osoba podala na základě čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení potvrzující žádost (druhá fáze), v níž Komisi vyzvala, aby svůj postoj přehodnotila.
37.      Souběžně s tímto dvoustranným postupem, který probíhá mezi Komisí a žádající třetí osobou, probíhá konzultační postup mezi Komisí a členským státem, od něhož akty, k nimž je požadován přístup, zcela nebo zčásti pocházejí(19). Ačkoli jsou tyto dva postupy vedeny odděleně, vzájemně se ovlivňují: postoj Komise vůči žádající třetí osobě může být užitečně doplněn připomínkami obdrženými od členského státu, který byl konzultován ohledně otázky zpřístupnění, argumenty předložené žádající třetí osobou v rámci její potvrzující žádosti mohou rovněž ovlivnit postoj Komise k otázce použitelnosti výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001.
38.      Jak již Soudní dvůr rozhodl, „[o]dpověď na původní žádost o přístup k dokumentům podle čl. 7 odst. 1 [nařízení č. 1049/2001] představuje pouze první stanovisko, proti němuž v zásadě nelze podat opravný prostředek [...]. Taková odpověď přiznává žadateli právo, stanovené v tomto čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení, znovu podat žádost o přístup bez ohledu na první odůvodněné odepření a dotyčnému unijnímu orgánu umožňuje znovu posoudit jeho původní stanovisko před přijetím konečného zamítavého rozhodnutí, proti kterému lze podat žalobu k unijním soudům, a případně napravit možnou protiprávnost původního odepření“(20).
39.      Stanovisko vyjádřené Komisí ve fázi původního rozhodnutí tedy nelze považovat za vyjádření ustálené rozhodovací praxe Komise.
40.      Jak zdůraznila Komise, bylo by v rozporu s celkovou systematikou nařízení č. 1049/2001 kvalifikovat jakékoli původní stanovisko za ustálenou rozhodovací praxi, jelikož každá žádost o přístup k dokumentům musí být systematicky přehodnocena s ohledem na právní a skutkové okolnosti existující ke dni přijetí rozhodnutí(21), jakmile o to třetí osoba požádá. Jinými slovy, dynamická povaha rozhodovacího procesu Komise, pokud jde o žádosti o přístup k dokumentům, ze své podstaty vylučuje jakoukoli představu o ustálení praxe Komise pouze na základě jejího původního rozhodnutí.
41.      Kromě toho by přiznání povahy ustálené rozhodovací praxe původním rozhodnutím v této oblasti mohlo vést k omezení síly argumentů uplatněných ve fázi potvrzujícího rozhodnutí, a tím i práv žádajících třetích osob podle nařízení č. 1049/2001, která je rovněž třeba zachovat.
42.      Tribunál tedy mohl, aniž se dopustil nesprávného právního posouzení, dospět v bodě 33 napadeného rozsudku k závěru, že Maďarsko tím, že pouze odkázalo na původní rozhodnutí, které odepřelo přístup k dokumentům, nemůže prokázat existenci ustálené rozhodovací praxe Komise, od níž se Komise ve sporném rozhodnutí odchýlila.
43.      Kromě toho tento bod 33 rovněž neobsahuje žádné nesprávné posouzení, pokud jde o otázku, zda lze žádosti o přístup pod označením GESTDEM 2020/1513 přiznat povahu ustálené rozhodovací praxe Komise. Pro připomenutí z dopisu ze dne 15. prosince 2021 vyplývá, že žádost o přístup, která vedla k přijetí sporného rozhodnutí, navazuje na tuto první žádost o přístup(22). Po tomto upřesnění však považuji za obtížné přiznat jí takovou hodnotu, jelikož zaprvé ustálenost v rozhodovací praxi vyžaduje prvek opakování, přičemž původní rozhodnutí v rámci posouzení žádosti o přístup pod označením GESTDEM 2020/1513 lze chápat jako izolované rozhodnutí, a zadruhé skutečný smysl rozhodnutí Komise lze pochopit pouze s přihlédnutím ke konečnému rozhodnutí přijatému Komisí ve vztahu k této žádosti o přístupu, které spočívalo v tom, že na konci analýzy byl k dokumentům, kterých se tato žádost týkala, přístup poskytnut.
44.      Zadruhé, pokud jde o tvrzení o požadavku důkladnějšího odůvodnění, nezávislém na existenci ustálené rozhodovací praxe, přijme-li Komise potvrzující rozhodnutí, které je zcela nebo zčásti v rozporu s původním rozhodnutím, je třeba konstatovat, že takový požadavek není podložen žádným argumentem vycházejícím ze znění právních předpisů nebo z judikatury, který by Maďarsko předložilo.
45.      Maďarsko pouze tvrdí, že judikatura citovaná Tribunálem v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku(23) není relevantní, neboť se jedná o situaci, která není srovnatelná. Z této judikatury však pouze vyplývá, že původní rozhodnutí představuje pouze první stanovisko, které žadateli umožňuje podat potvrzující žádost, a pouze potvrzující rozhodnutí, které v plném rozsahu nahrazuje předchozí stanovisko, může vyvolávat právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žadatele, a tudíž být předmětem žaloby na neplatnost. Závěr, k němuž Tribunál dospěl v bodě 37 napadeného rozsudku, podle kterého byla Komise povinna pouze odůvodnit řešení, ke kterému dospěla v potvrzujícím rozhodnutí, se tedy jeví jako správný.
46.      Konečně, pokud jde o argumenty týkající se zásady loajální spolupráce, tyto argumenty budou muset být případně přezkoumány, až se Soudní dvůr bude zabývat druhým důvodem kasačního opravného prostředku, který není předmětem tohoto cíleného stanoviska.
47.      Z výše uvedeného vyplývá, že druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
48.      První důvod kasačního opravného prostředku je tudíž v plném rozsahu neopodstatněný.
B.      Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001
49.      Třetí důvod kasačního opravného prostředku se dělí na čtyři části. Podle Maďarska měl Tribunál dospět k závěru, že rozhodovací proces Komise ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 související s dokončením návrhu výzvy k podávání návrhů probíhá (první část). Rovněž měl vzít v úvahu, že sporné dokumenty se týkaly probíhajícího rozhodovacího procesu Komise týkajícího se změny operačního programu (druhá část). Maďarsko každopádně tvrdí, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 je použitelný rovněž v případě rozhodovacího procesu vnitrostátního řídícího orgánu pověřeného dokončením návrhu výzvy k podávání návrhů, která se řídí nařízením č. 1303/2013 (třetí část). Konečně Maďarsko tvrdí, že na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál, byla prokázána existence skutečného, vážného a konkrétního ohrožení probíhajícího rozhodovacího procesu spojeného s tímto návrhem, a to z důvodu zpřístupnění sporných dokumentů (čtvrtá část).
1.      K pojmu „rozhodnutí“ a k existenci rozhodovacího procesu Komise týkajícího se návrhu výzvy k podávání návrhů (první část)
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
50.      Maďarsko Tribunálu v podstatě vytýká, že použil výlučně formalistický přístup k pojmu „rozhodnutí“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Právě tento formalistický přístup jej vedl k nesprávnému konstatování, že Komise nebyla nucena přijmout rozhodnutí týkající se výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5 na základě nařízení č. 1303/2013(24).
51.      I když Komise formálně nepřijme rozhodnutí, tento orgán rozhodujícím způsobem ovlivňuje vypracování a konkrétní obsah návrhů výzev k podávání návrhů, zejména s ohledem na možnost, že zahájí audit a některé výdaje vyloučí z financování. Je v zájmu vnitrostátního řídícího orgánu řídit se pokyny, které obdrží od Komise, a teoretická možnost, že by členský stát ignoroval závěry Komise týkající se návrhu výzvy k podávání návrhů, není realistickou alternativou.
52.      Požadovaná forma rozhodnutí Komise nevyplývá ze znění čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Unijní normotvůrce použil okamžik přijetí rozhodnutí orgánem jako pouhý časový ukazatel k odlišení tohoto prvního případu od případu uvedeného ve druhém pododstavci tohoto ustanovení. Z teleologického hlediska, i když musí být přístup k dokumentům co nejširší, není neomezený. Do oblasti působnosti čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 tedy spadá každý rozhodovací proces bez ohledu na jeho formu a bez ohledu na to, zda byl či nebyl konkretizován rozhodnutím ve formálním smyslu. Rozhodnutí by mělo být definováno především z funkčního hlediska.
53.      Vliv Komise na rozhodnutí vnitrostátního řídícího orgánu prostřednictvím komunikace, o níž svědčí korespondence mezi Maďarskem a Komisí o návrhu výzvy k podávání návrhů, nelze zúžit na pouhou účast. Důkazem toho je, že při jedné z těchto komunikací Komise uvedla, že má v úmyslu vyloučit evropské financování, pokud by Maďarsko nepostupovalo podle jejích návrhů.
54.      V oblastech, v nichž je řízení sdíleno, by se rozhodovací procesy překrývaly a nebylo by možné odlišit funkce, které vykonává Komise, od funkcí vykonávaných členskými státy. Mimoto, pokud Komise vydá své stanovisko k návrhu výzvy k podávání návrhů, je postoj, který vyjádří, podle Maďarska srovnatelný s předběžným auditem.
55.      Komise navrhuje první část třetího důvodu kasačního opravného prostředku zamítnout.
b)      Posouzení
56.      Připomínám, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 stanoví, že přístup k dokumentu, který orgán vypracoval nebo obdržel a vztahuje se k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
57.      V odpovědi na argumenty, které před ním byly vzneseny a jejichž cílem je prokázat existenci probíhajícího rozhodovacího procesu Komise, Tribunál připomněl základní zásady, které jsou jádrem nařízení č. 1049/2001(25), a poté přezkoumal konkrétní kontext, v němž došlo k výměně sporných dokumentů. Tyto dokumenty se týkají výměny interních názorů na návrh výzvy k podávání návrhů, kterou maďarské orgány právě dokončovaly s cílem získat financování z fondů ESI, které spadají do sdíleného řízení, jak je definováno v nařízení č. 1303/2013(26).
58.      Tribunál uvedl, že v tomto rámci jsou úkoly související s prováděním rozpočtu svěřeny členským státům a členské státy a Komise nesou odpovědnost za řízení a kontrolu programů v souladu se svými příslušnými pravomocemi(27). Povinnosti v oblasti řízení, kontroly a auditu plní členské státy(28). Úkolem Komise je zajistit, aby členské státy zavedly účinné kontrolní systémy během provádění programů(29). Příprava a provádění operačních programů stejně jako jejich plnění jsou svěřeny členským státům(30). Příprava a zveřejňování výzev k podávání návrhů spadá do odpovědnosti místních akčních skupin, které jsou určeny členskými státy(31). Vnitrostátní řídící orgán stanoví a uplatňuje vhodné postupy a kritéria pro výběr operací financovaných z fondů ESI, které musí být schváleny monitorovacím výborem(32).
59.      Tribunál z tohoto právního rámce vyvodil, že výzvy k podávání návrhů upravené nařízením č. 1303/2013 spadají do výlučné odpovědnosti členských států(33) a toto nařízení „nepřiznává Komisi zvláštní pravomoc v rámci procesu dokončení výzvy k podávání návrhů, která se řídí tímto nařízením, takže Komise [...] nebyla nucena přijmout rozhodnutí týkající se výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5“(34).
60.      Maďarsko takový závěr nezpochybňuje a uznává, že Komise nebyla ve vztahu k této výzvě k podávání návrhů nucena přijmout formální rozhodnutí. Tvrdí však, že rozhodnutí Komise může být „funkční“ z důvodu vlivu, který Komise ve skutečnosti vykonává prostřednictvím neformálních výměn názorů na návrhy výzev k podávání návrhů v rámci fondů ESI s členskými státy.
61.      Takový přístup nelze přijmout.
62.      Soudní dvůr totiž rozhodl, že pojem „rozhodovací proces“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 musí být chápán tak, že se vztahuje přímo k přijetí rozhodnutí(35). Přijetí rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení přitom předpokládá existenci určitého předmětu, kterého se bude týkat budoucí rozhodnutí, a to nezávisle na bezprostřední povaze přijetí konkrétního a určitelného návrhu aktu(36). Kromě toho Soudní dvůr rovněž rozhodl, že připustit, že rozhodnutí ještě nebylo přijato, a tudíž stále probíhá „rozhodovací proces“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, pokud předmět takového procesu není určen, by bylo v rozporu jak se systematikou tohoto ustanovení, tak s požadavkem, aby odepření přístupu bylo založeno na existenci konkrétního a skutečného, tj. důvodně předvídatelného, nikoli čistě hypotetického rizika ohrožení chráněného zájmu(37). Dokud totiž není určen přesný předmět budoucího rozhodnutí, je jakékoli riziko ohrožení rozhodovacího procesu směřujícího k přijetí tohoto rozhodnutí z důvodu zpřístupnění požadovaného dokumentu podle nařízení č. 1049/2001 již pojmově hypotetické, jelikož ve skutečnosti by bylo nemožné ověřit, zda obsah tohoto dokumentu skutečně souvisí s tímto rozhodovacím procesem(38).
63.      Uznávám, že složitá povaha způsobů organizace a správy evropských fondů neusnadňuje identifikaci rozhodovacího procesu. Nařízení č. 1303/2013 se nicméně snaží svěřit jednotlivým zúčastněným stranám odlišné pravomoci(39).
64.      V projednávané věci problém nespočívá ani tak v neexistenci formálního rozhodnutí, ale spíše v tom, že předmět takového rozhodovacího procesu, o němž Maďarsko tvrdí, že existuje, není a nemůže být určen.
65.      Jak připomněla Komise, dokončení výzvy k podávání návrhů nevyžaduje souhlas Komise, neboť spadá výlučně do pravomoci členských států na základě rozdělení pravomocí stanoveného nařízením č. 1303/2013.
66.      Dále nelze přijmout argument, že výměna interních názorů zachycená ve sporných dokumentech představuje rozhodnutí Komise o předběžném auditu: dokud nebylo přijato rozhodnutí vnitrostátního řídícího orgánu týkající se výzvy k podávání návrhů, nemůže být o provádění auditu ze strany Komise ani řeč. Dokud nebylo přijato rozhodnutí vnitrostátního řídícího orgánu za účelem stanovení rámce této výzvy, není Komise schopna vytvořit si názor ani vykonávat rozhodovací pravomoci podle nařízení č. 1303/2013.
67.      Maďarsko tedy nemůže tvrdit, že vliv Komise na proces vypracování výzvy k podávání návrhů je natolik velký, že její jednání lze přirovnat k předběžnému auditu, když dosud neexistuje žádná jistota o samotné existence a obsahu těchto výzev k podávání návrhů. V replice Komise správně namítla, že v průběhu neformálního dialogu, jakým byla i tato výměna interních názorů, mají vnitrostátní orgány volnost při rozhodování o tom, zda se budou řídit návrhy Komise, zda budou trvat na svém projektu, či zda se vzdají financování z fondů ESI, což ostatně vyplývá z bodu 90 napadeného rozsudku, který Maďarsko nezpochybňuje.
68.      Co se týče argumentu, že výměna interních názorů by dotčeným vnitrostátním orgánům umožnila vyhovět očekáváním Komise, aby se vyhnuly budoucím finančním opravám, o nichž by Komise rozhodla, není tento argument o nic přesvědčivější: strategie uplatňovaná za účelem vyhnutí se budoucímu rozhodnutí totiž nemůže dokládat existenci probíhajícího rozhodovacího procesu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
69.      I v případě, že by přístup, který Maďarsko označuje za „formalistický“, který zaujal Tribunál a který se opírá o striktní výklad čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001(40), měl být opuštěn – quod non – ve prospěch „funkčního“ přístupu navrhovaného Maďarskem, je souvislost mezi dokumenty, k nimž je požadován přístup, a rozhodovacím procesem Komise příliš hypotetická a nejistá, jelikož tento proces nelze skutečně identifikovat. Jinými slovy, ani takzvaný „funkční“ přístup neumožnil prokázat existenci rozhodovacího procesu Komise.
70.      A konečně, aniž bych předjímal analýzu provedenou v rámci posouzení čtvrté části třetího důvodu kasačního opravného prostředku, mám za to, že nedostatečnost argumentace předložené Maďarskem dokládá následující úvaha: i kdybychom připustili, že převáží funkční teze, nechápu, jak by Komise mohla odůvodnit, jak vyžaduje judikatura, rozhodnutí o zamítnutí přístupu k dokumentům tím, že by prokázala, že by přístup představoval důvodně předvídatelné, nikoli pouze hypotetické riziko ohrožení zájmu chráněného čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001.
71.      První část třetího důvodu kasačního opravného prostředku je tudíž třeba zamítnout jako neopodstatněnou.
2.      K existenci probíhajícího rozhodovacího procesu Komise týkajícího se žádosti o změnu operačního programu (druhá část)
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
72.      Maďarsko v podstatě tvrdí, že Tribunál porušil čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001, když neměl za to, že se korespondence s Komisí týkající se obsahu výzvy k podávání návrhů týkala probíhajícího rozhodovacího procesu Komise, neboť se mohla týkat žádosti o změnu operačního programu, zatímco taková změna vyžadovala rozhodnutí Komise. Podle Maďarska nicméně žádost o změnu operačního programu nezačíná výlučně po podání formální žádosti o změnu, ale v praxi v okamžiku, kdy byl její obsah dohodnut s Komisí.
73.      Komise často předkládá připomínky ještě před podáním žádosti o změnu takového programu, které jsou dotčeným členským státem přijímány, aby se předešlo riziku finanční opravy. Maďarsko dokládá svůj postoj odkazem na dvě výměny korespondence s Komisí ze dne 7. července 2017 a 13. července 2021. Členský stát by Komisi nepředložil návrh na změnu bez předchozího neformálního souhlasu Komise.
74.      Komise tvrdí, že druhá část třetího důvodu kasačního opravného prostředku je zčásti nepřípustná z důvodu snahy o předložení nových důkazů ve fázi kasačního opravného prostředku a zčásti neopodstatněná.
b)      Posouzení
75.      Směřování argumentace Maďarska je v souladu s argumentací rozvinutou v rámci první části třetího důvodu kasačního opravného prostředku v tom smyslu, že opět vytýká příliš formalistický přístup k rozhodovacímu procesu, který údajně zaujal Tribunál, když odmítl uznat, že výměna interních názorů mezi Maďarskem a Komisí se týkala rozhodovacího procesu souvisejícího s žádostí o změnu operačního programu.
76.      Úvodem se nemohu ubránit dojmu, že argumentace Maďarska, spočívající v tvrzení, že probíhající rozhodovací proces, kterého se sporné dokumenty údajně týkají, se týká buď dokončení výzvy k podávání návrhů, nebo žádosti o změnu operačního programu, spíše potvrzuje neurčitost předmětu, kterého se budoucí rozhodnutí týká a jehož proces by měl být chráněn uplatněním čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
77.      V každém případě, pokud jde o funkční přístup, odkazuji mutatis mutandis na analýzu jeho omezení, která byla rozvedena v rámci posouzení první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku. Z toho vyplývá, že veškerá argumentace týkající se neformální povahy vlivu Komise musí být zamítnuta.
78.      Rovněž uvádím, že Tribunál uznal, že Komise může být nucena přijmout rozhodnutí v případě změny operačního programu, do jehož rámce spadá výzva k podávání návrhů, na základě čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1303/2013(41). Současně však Tribunál také poukázal na to, že Komisi nebyla v době sporného rozhodnutí předložena žádná taková žádost o změnu(42), a vysvětlil důvody, které jej k tomuto závěru vedly, takže odůvodnění Tribunálu je podle všeho právně dostačující.
79.      Pokud jde o dvě výměny korespondence, na které poukázalo Maďarsko, jak Komise uvedla, i kdyby byly považovány za relevantní a dostačující k prokázání existence žádosti o změnu, což nejsou, mám za to, že jejich uplatnění má sloužit k tomu, aby Soudní dvůr posoudil důkazy, které nebyly dříve vzneseny před Tribunálem. V rámci řízení o kasačním opravném prostředku se na ně tudíž pravomoc Soudního dvora nevztahuje.
80.      Druhá část třetího důvodu kasačního opravného prostředku tedy musí být zčásti odmítnuta jako nepřípustná a zčásti zamítnuta jako neopodstatněná.
3.      K použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 na probíhající rozhodovací proces vnitrostátních řídicích orgánů pověřených dokončením návrhů výzev k podávání návrhů podle nařízení č. 1303/2013 (třetí část)
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
81.      Maďarsko v podstatě tvrdí, že Tribunál nesprávně rozhodl, že cílem čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 není chránit oprávněné zájmy členských států a nelze jej použít, pokud probíhají rozhodovací procesy vnitrostátních řídících orgánů ve smyslu nařízení č. 1303/2013. Tribunál se zejména držel striktně doslovného výkladu tohoto ustanovení, zatímco křehká rovnováha mezi snahou o zvýšenou transparentnost a ochranou oprávněných zájmů členských států v důsledku upuštění od uplatnění pravidla autora vyžaduje výklad i mimo rámec znění čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
82.      Soudní dvůr již uznal, že tento článek mohou členské státy uplatnit za účelem zachování svých vlastních rozhodovacích procesů(43), jelikož ochrana zájmů členských států představuje objektivní omezení odůvodňující odepření zpřístupnění dotčených dokumentů. Restriktivní výklad těchto omezení by mohl poškodit důvěru členských států v orgány a vedl by k neoprávněné diskriminaci mezi orgány a členskými státy. Jelikož se členské státy v případě pochybností obracejí na Komisi, aby se vyhnuly finančním opravám, pokud by měl být potvrzen výklad čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 ze strany Tribunálu, vedlo by to podle Maďarska ke snížení účinnosti procesu konzultací s Komisí, jelikož by členské státy při komunikaci s Komisí riskovaly zveřejnění úvah, o nichž dosud ve skutečnosti nerozhodly. Pokud členské státy nebudou moci chránit rozhodovací procesy svých orgánů, nebudou mít žádný zájem obracet se na Komisi s otázkami, o nichž žádný z jejich orgánů dosud nerozhodl. Přístup k dokumentům by mohl být zajištěna po uzavření vnitrostátních rozhodovacích procesů.
83.      Komise navrhuje, aby byla třetí část třetího důvodu kasačního opravného prostředku zamítnuta z důvodu její neopodstatněnosti.
b)      Posouzení
84.      Tribunál v bodě 127 napadeného rozsudku rozhodl, že výjimku vycházející z čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 nelze vykládat tak, že chrání rovněž rozhodovací proces vnitrostátního řídícího orgánu ve smyslu nařízení č. 1303/2013. Tribunál připomněl, že výraz „orgán“ uvedený v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 je v čl. 1 písm. a) tohoto nařízení definován tak, že se vztahuje na Evropský parlament, Radu nebo Komisi, kdežo z čl. 3 písm. b) uvedeného nařízení vyplývá, že členské státy a orgány mimo Společenství spadají pod pojem „třetí osoba“(44). Tribunál se poté zabýval výkladem znění čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, jakož i jeho předmětem a účelem(45) a poté připomněl požadavek restriktivního výkladu výjimek uvedených v tomto článku 4(46).
85.      Argumenty Maďarska uvedené v rámci této části nemají za cíl zpochybnit tuto analýzu, která ostatně sleduje zcela klasický přístup, když má unijní soud vykládat ustanovení unijního práva. Maďarsko nicméně tvrdí, že Tribunál měl jít nad rámec znění čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, jelikož ochrana oprávněných zájmů členských států představuje objektivní důvod odůvodňující, aby jim byla tato výjimka poskytnuta za účelem ochrany jejich vlastních rozhodovacích procesů, což lze vyvodit z rozsudku Švédsko v. Komise(47).
86.      Stanovisko Maďarska vychází z nesprávného výkladu posledně uvedeného rozsudku.
87.      Je totiž nesprávné použít tuto judikaturu na podporu natolik extenzivního výkladu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, že by to bylo v rozporu s jeho zněním. Závěry, které lze z uvedeného rozsudku vyvodit pro výklad ustanovení tohoto nařízení, lze chápat pouze v mezích oblasti působnosti tohoto nařízení. Pokud tedy Soudní dvůr v uvedeném rozsudku potvrzuje, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 stanoví hmotněprávní výjimku, a snaží se vymezit objektivní omezení veřejného nebo soukromého zájmu, které mohou odůvodnit odepření zpřístupnění(48), je zřejmé, že tato omezení se vždy nacházejí v oblasti působnosti nařízení a že je třeba zohlednit podmínky, jejichž splnění je nezbytné pro účely použití tohoto ustanovení. Jak přitom uvedl Tribunál, čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 vykládaný ve světle čl. 1 písm. a) tohoto nařízení se nepoužije v případě, že probíhá rozhodovací proces orgánu mimo Společenství. Oblast působnosti nařízení č. 1049/2001 je vymezena s odkazem na orgány v něm vyjmenované, nikoli s odkazem na kategorie konkrétních dokumentů nebo s odkazem na autora dokumentu, který má některý z těchto orgánů v držení(49).
88.      Na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, použití takového pojetí oblasti působnosti čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 nezbavuje čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení obsahu. Právě toto posledně uvedené ustanovení umožňuje v rámci rozhodovacího procesu orgánu chránit zájmy, které členský stát považuje za oprávněné(50), tím, že mu přiznává možnost požádat tento orgán, aby nezpřístupnil dokument, který pochází od něj(51). Soudní dvůr ostatně již odmítl uznat, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 představuje kolizní normu za účelem zachování používání vnitrostátních pravidel nebo uplatňování politiky členských států, v oblasti přístupu k dokumentům pocházejícím z těchto států, na úkor specifických pravidel tohoto nařízení(52). Článek 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 je vymezen hmotněprávními výjimkami stanovenými v odstavcích 1 až 3 uvedeného článku a spadá do mezí těchto výjimek(53).
89.      Rozšíření oblasti působnosti výjimky uvedené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci tohoto nařízení ve smyslu požadovaném Maďarskem by zjevně bylo v rozporu s úmyslem normotvůrce omezit ji výhradně na dokumenty, které se týkají rozhodovacího procesu orgánu ve smyslu nařízení č. 1049/2001.
90.      Pravidla hry jsou jasná, a to i pro členské státy. Z tohoto důvodu nesdílím obavy vyjádřené Maďarskem z narušení důvěrnosti komunikace mezi členskými státy a Komisí(54). V každém případě nemůže taková obava ospravedlnit výklad čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, který by překračoval rámec jeho znění, což by bylo navíc, jak správně konstatoval Tribunál, v rozporu s požadavkem restriktivního výkladu, jenž je v tomto článku stanoven(55).
91.      Na základě výše uvedené analýzy nebylo možné zjistit žádné nesprávné právní posouzení. Třetí část třetího důvodu kasačního opravného prostředku musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
4.      K existenci skutečného, vážného a konkrétního ohrožení probíhajícího rozhodovacího procesu (čtvrtá část)
a)      Shrnutí argumentů účastníků řízení
92.      Maďarsko tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když potvrdil, že Maďarsko neprokázalo existenci vážného, skutečného a konkrétního ohrožení rozhodovacího procesu týkajícího se dokončení návrhu výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5. Navrhovatel kasačního opravného prostředku tvrdí, že zpřístupnění dokumentů by mohlo ohrozit dokončení tohoto návrhu, neboť by poskytlo důvěrné informace některým organizacím, které by jim umožnily lépe se připravit na odpověď na uvedenou výzvu.
93.      Maďarsko kromě toho zpochybňuje tvrzení obsažené v bodě 137 napadeného rozsudku, které je podle něj pouze částečně pravdivé, a sice že obsah dotčené výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5 byl v okamžiku žádosti o přístup k dokumentům (červen 2021) přístupný veřejnosti on-line, neboť podle jeho názoru byl návrh výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5 změněn (návrh výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.25) a pozměněná verze byla zveřejněna až dne 28. října 2022.
94.      Komise navrhuje čtvrtou část třetího důvodu kasačního opravného prostředku zamítnout.
b)      Posouzení
95.      V této části třetího důvodu kasačního opravného prostředku je Soudní dvůr vyzýván, aby v případě, že by se čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 použil na korespondenci mezi Komisí a Maďarskem o dokončení návrhu výzvy k podávání návrhů EFOP 2.2.5, konstatoval existenci ohrožení rozhodovacího procesu splňujícího podmínky stanovené tímto ustanovením.
96.      Tribunál zkoumal splnění této podmínky pouze pro úplnost(56), jelikož konstatoval neexistenci probíhajícího rozhodovacího procesu Komise, a tedy nepoužitelnost výjimky ze zpřístupnění, které se dovolává Maďarsko. Vzhledem k tomu, že navrhuji, aby Soudní dvůr napadený rozsudek v tomto bodě potvrdil, v zásadě by nemusel odpovídat na tuto část třetího důvodu kasačního opravného prostředku.
97.      Nicméně pokračuji v analýze a uvádím, že Tribunál připomněl, že pouhá skutečnost, že se dokument týká zájmu chráněného čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001, nepostačuje k odůvodnění jeho nezpřístupnění(57), jelikož uplatnění stanovené výjimky vyžaduje, aby bylo prokázáno, že přístup k dotčenému dokumentu by mohl konkrétně a skutečně ohrozit ochranu rozhodovacího procesu orgánu v rámci důvodně předvídatelného, a nikoli čistě hypotetického rizika(58). Tribunál rovněž uvedl, že způsobené ohrožení musí dosáhnout určité hranice závažnosti(59).
98.      Tato analýza je v souladu se stávajícím stavem judikatury v této oblasti. Soudní dvůr již rozhodl, že pokud se unijní orgán rozhodne zamítnout žádost o přístup na základě jedné z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, je na něm, aby vysvětlil, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou, přičemž riziko takovéhoto ohrožení musí být důvodně předvídatelné, nikoli čistě hypotetické(60). Stejně tak musí osoba, která žádá o uplatnění jedné z těchto výjimek orgánem, na který se vztahuje nařízení č. 1049/2001, včas poskytnout odpovídající vysvětlení(61). Existence takového rizika musí být prokázána, přičemž pouhé nepodložené tvrzení nemůže stačit k tomu, aby byla výjimka považována za použitelnou(62).
99.      Maďarsko tento požadavek nezpochybňuje. Bylo tedy na něm, aby před Tribunálem prokázalo, že rozhodovací proces týkající se dokončení návrhu výzvy k podávání návrhů mohl být zpřístupněním sporných dokumentů vážně, skutečně a konkrétně ovlivněn.
100. V tomto ohledu Tribunál dospěl k závěru, že důvody uvedené Maďarskem neumožnily určit, jak by zpřístupnění sporných dokumentů mohlo mít takový dopad na rozhodovací proces(63). Tvrzení Maďarska, že zveřejnění dokumentů by ohrozilo zásady rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti, jelikož potenciální osoby, na které se vztahuje výzva k podávání návrhů EFOP 2.2.5, by mohly získat informace, které by jim poskytovaly nespravedlivou konkurenční výhodu, nebyla podložena, jelikož Maďarsko nepředložilo žádné podrobné argumenty ani důkazy(64). Konečně Tribunál rovněž vyvodil argumenty z analýzy Komise, podle které zpřístupnění sporných dokumentů nemohlo ke dni přijetí sporného rozhodnutí ohrozit probíhající rozhodovací proces související s uvedenou výzvou k podávání návrhů, jelikož obsah této výzvy byl k tomuto datu přístupný veřejnosti on-line(65).
101. Ve fázi kasačního opravného prostředku Maďarsko sice zřejmě zpochybňuje, prostřednictvím obecných tvrzení, závěr, k němuž dospěl Tribunál, avšak bez přesvědčivého odůvodnění, neboť jeho argumentace se omezuje na pouhé opakování argumentů již předložených před Tribunálem.
102. Co se týče bodu 137 napadeného rozsudku, Maďarsko tvrdí, že tvrzení Tribunálu, že výzva k podávání návrhů byla k dispozici ke dni podání původní žádosti, „je pravdivé pouze částečně“(66) a že Tribunál měl zohlednit skutečnost, že nový návrh výzvy k podávání návrhů(67) byl zveřejněn až po datu sporného rozhodnutí a přístup ke sporným dokumentům mohl některým dotčeným stranám umožnit získat informace, které by jim poskytly konkurenční výhodu. Uvádím však, že napadený rozsudek neobsahuje žádnou zmínku o takovém argumentu, který tudíž Komise oprávněně považuje za nový, na nějž se nevztahuje pravomoc Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku(68), což Maďarsko ostatně podle všeho nezpochybňuje(69). V každém případě Maďarsko poukazuje pouze na možnost přístupu, která by vedla k blíže nespecifikované konkurenční výhodě. Takovýto nedostatek přesnosti v tvrzení o ohrožení rozhodovacího procesu rovněž nesplňuje kritérium vážného, skutečného a konkrétního ohrožení.
103. V důsledku toho je třeba zamítnout čtvrtou a poslední část třetího důvodu kasačního opravného prostředku.
5.      Závěr ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
104. Na základě analýzy čtyř částí třetího důvodu kasačního opravného prostředku je třeba dospět k závěru, že je třeba jej zamítnout z důvodu jeho neopodstatněnosti.
C.      Závěry
105. S ohledem na všechny výše uvedené důvody navrhuji, aby Soudní dvůr první a třetí důvod kasačního opravného prostředku zamítl.
1      Původní jazyk: francouzština.
2      T‑104/22, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2024:467.
3      Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331.
4      Tento návrh výzvy k podávání návrhů s číslem „EFOP 2.2.5“, nazvaný „Zlepšení přechodu z ústavní péče na komunitní služby – nahrazení ústavního pobytového zařízení do roku 2023“ (dále jen „výzva k podávání návrhů EFOP 2.2.5“), byl vypracován řídícím orgánem určeným maďarskými orgány k provádění operačního programu rozvoje lidských zdrojů pro deinstitucionalizaci osob se zdravotním postižením, které v současné době žijí v ústavech v Maďarsku (EFOP). EFOP byl přijat Komisí na návrh Maďarska v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 320, oprava Úř. věst. 2016, L 200, s. 140).
5      Jedná se o e-mail se dvěma přílohami od maďarských orgánů ze dne 11. března 2020 a o čtyři dopisy maďarských orgánů Komisi ze dne 19. června 2020, 6. srpna 2020, 5. ledna 2021 a 14. dubna 2021.
6      Pro připomenutí, v čl. 4 odst. 3 až 5 nařízení č. 1049/2001 je stanoveno:
„3. Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
4. U dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn.
5. Členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.“
7      Jedná se o pět dokumentů maďarských orgánů, které Komise původně určila, a čtyři další dokumenty určené ve fázi potvrzující žádosti (dále jen „sporné dokumenty“).
8      Soudnímu dvoru přísluší, aby nejprve odpověděl na argument Komise, která ponechává na Soudním dvoru, aby posoudil přípustnost kasačního opravného prostředku s ohledem na požadavky článků 168 a 169 jednacího řádu Soudního dvora (viz body 12 a 13 kasační odpovědi Komise). Jsem však toho názoru, že jelikož zaprvé Komise nevznesla námitku nepřípustnosti a zadruhé obsah kasační odpovědi Komise ilustruje skutečnost, že Komise byla plně schopna porozumět argumentům kasačního opravného prostředku, měl by být kasační opravný prostředek prohlášen za přípustný.
9      Maďarsko totiž zjevně nezpochybňuje judikaturu uvedenou v bodě 24 napadeného rozsudku, což potvrzuje i znění bodu 24 kasačního opravného prostředku.
10      Viz čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001.
11      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
12      Jehož základem je čl. 5 odst. 5 a 6 ustanovení týkajících se provádění nařízení č. 1049/2001, která byla připojena jako příloha k jednacímu řádu Komise rozhodnutím ze dne 5. prosince 2001, kterým se mění její jednací řád (Úř. věst. 2001, L 345, s. 94; Zvl. vyd. 01/03, s. 408).
13      Důvody důvěrnosti by mohly dokonce hovořit ve prospěch toho, aby byly důvody, na jejichž základě Komise hodlá poskytnout přístup k dokumentům navzdory námitkám členského státu, vždy sdělovány odděleně od rozhodnutí o zpřístupnění.
14      Viz bod 29 kasačního opravného prostředku.
15      Rozsudek ze dne 28. března 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Viz rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 155).
17      Viz rozsudek ze dne 29. července 2024, Validity v. Komise (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, body 49 a 62).
18      Tj. rozhodnutí ze dne 16. června 2021: viz bod 7 napadeného rozsudku.
19      Viz čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001.
20      Rozsudek ze dne 29. července 2024, Validity v. Komise (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, bod 49 a citovaná judikatura).
21      Viz bod 28 kasační odpovědi Komise.
22      Připomínám, že uvedená žádost o přístup, která se již týkala dokumentů souvisejících s výzvou k podávání návrhů EFOP 2.2.5, byla předmětem původního zamítavého rozhodnutí založeného na námitkách Maďarska, které se odvolávalo na ochranu probíhajícího rozhodovacího procesu. Toto původní rozhodnutí bylo potvrzeno ve fázi potvrzující žádosti, než žadatelka podala žalobu na neplatnost k Tribunálu. V průběhu řízení před Tribunálem se Evropská komise rozhodla od svého potvrzujícího rozhodnutí ustoupit a nakonec dokumenty zpřístupnit, což vedlo Tribunál k nevydání rozhodnutí ve věci samé [viz usnesení ze dne 22. listopadu 2022, Validity v. Komise (T‑640/20), EU:T:2022:752)]. Všechny tyto skutečnosti jsou připomenuty v dopise ze dne 15. prosince 2021.
23      Tj. rozsudek ze dne 28. března 2017, Deutsche Telekom v. Komise (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Viz bod 76 napadeného rozsudku.
25      Viz body 60 až 63 napadeného rozsudku.
26      Viz body 64 až 66 napadeného rozsudku.
27      Viz body 67 a 68 napadeného rozsudku.
28      Viz bod 69 napadeného rozsudku.
29      Viz bod 70 napadeného rozsudku.
30      Viz bod 71 napadeného rozsudku.
31      Viz bod 72 napadeného rozsudku.
32      Viz body 73 a 74 napadeného rozsudku.
33      Viz bod 75 napadeného rozsudku.
34      Bod 76 napadeného rozsudku.
35      To Tribunál připomněl v bodě 82 napadeného rozsudku.
36      Viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 73).
37      Viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 63).
38      Viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 74).
39      Viz bod 58 tohoto stanoviska.
40      Viz body 80 až 86 napadeného rozsudku.
41      Viz body 97 a 98 napadeného rozsudku.
42      Viz bod 99 napadeného rozsudku.
43      Maďarsko se v tomto ohledu dovolává rozsudku ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 57).
44      Viz bod 109 napadeného rozsudku.
45      Viz body 110 až 112 napadeného rozsudku.
46      Viz bod 113 napadeného rozsudku.
47      Rozsudek ze dne 18. prosince 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 57).
49      Viz rozsudek ze dne 18. července 2017, Komise v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, bod 37 a citovaná judikatura).
50      Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 83).
51      Tj. jak dokumenty, jejichž autorem je přímo členský stát, tak dokumenty, které tento členský stát pouze předal dotčenému orgánu: rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 61).
52      Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 65).
53      Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 76).
54      Zde dodávám, že skutečnost, že se oblast působnosti čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 nerozšiřuje na dokumenty související s rozhodovacím procesem vnitrostátního řídícího orgánu, nemá vliv na možnost členského státu uplatnit, pokud je výjimka použitelná, dodržování určitých pravidel vnitrostátního práva chránících veřejný zájem, jež brání zpřístupnění dokumentu a jichž se za tímto účelem členský stát dovolává, pokud by tato pravidla mohla být v důsledku toho považována za zájem hodný ochrany podle tohoto ustanovení: viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 84).
55      Viz rozsudky ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 30 a citovaná judikatura), ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 33), a ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 62).
56      Viz bod 129 napadeného rozsudku.
57      Viz bod 130 napadeného rozsudku a citovaná judikatura.
58      Viz bod 131 napadeného rozsudku a citovaná judikatura.
59      Viz bod 132 napadeného rozsudku a citovaná judikatura.
60      Viz rozsudky ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet International v. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, body 54 a 93 a citovaná judikatura) a ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 63 a citovaná judikatura).
61      Viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 94).
62      Obdobně viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 95).
63      Viz bod 133 napadeného rozsudku.
64      Viz body 134 a 135 napadeného rozsudku.
65      Viz bod 137 napadeného rozsudku.
66      Viz bod 124 kasačního opravného prostředku. Uvádím, že Maďarsko nesprávně vykládá napadený rozsudek, jelikož Tribunál v něm neodkazuje na datum původní žádosti, ale na datum sporného rozhodnutí.
67      EFOP 2.2.25.
68      Viz rozsudek ze dne 15. ledna 2026, XH v. Komise (Obtěžování během volna z důvodu nemoci) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, bod
177 a citovaná judikatura).
69      Viz bod 44 repliky Maďarska.