61993CC0144_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Este asunto se refiere a una petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht sobre la interpretación de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (en lo sucesivo, "Directiva sobre el etiquetado" o "Directiva"). (1) La cuestión prejudicial se suscitó en el marco de un litigio entre Pfanni Werke Otto Eckart KG (en lo sucesivo, "Pfanni") y la Landeshauptstadt Muenchen (en lo sucesivo, "Landeshauptstadt") sobre la mención obligatoria o no de determinado aditivo en el etiquetado de productos a base de patatas deshidratadas fabricados industrialmente.
Los hechos y el procedimiento
2. Pfanni fabrica productos a base de patatas deshidratadas, compuestos por patatas escaldadas y deshidratadas ("Troka") y patatas cocidas y deshidratadas en forma de copos (copos de puré de patata), almidón, sal, especias y otros ingredientes. En la producción del ingrediente "copos de puré de patata" la empresa añade difosfato de sodio (difosfato E 450a) para impedir que la pasta de patata triturada, denominada pasta líquida ("Nassbrei"), que ha servido para la fabricación de copos de puré de patata, cambie de color. (2) A partir de la deshidratación de la pasta líquida, el difosfato pierde su función, dado que el calentamiento ligado a la operación de deshidratación excluye todo riesgo de alteración en la coloración. (3) Sin embargo, incluso después de esta operación, el difosfato sigue estando presente en el producto acabado.
Pfanni no menciona, en la lista de los ingredientes que figura en la etiqueta de los productos a base de patata que pone en venta, que ha añadido difosfato en la producción de copos de puré de patata. Según la Landeshauptstadt, apoyada por la Landesanwaltschaft Bayern (la Abogacía del Estado del Land de Baviera) en su calidad de representante del interés público (en lo sucesivo, "Landesanwaltschaft"), tal mención es obligatoria de todos modos, dado que el difosfato está todavía presente en el producto acabado e influye en el color de éste. La Landeshauptstadt advirtió a Pfanni de que, en caso de que continuara su empresa la comercialización de productos a base de patatas deshidratadas que contienen como aditivo el difosfato, sin mencionar a éste en la lista de ingredientes, sería objeto de una decisión oficial de prohibición y de una multa.
3. En 1988, Pfanni interpuso un recurso ante el Bayerische Verwaltungsgericht Muenchen solicitándole que declarara que el difosfato utilizado por ella en el curso del proceso de fabricación de los productos a base de patatas deshidratadas, hasta la fase del producto intermedio "pasta de patata no deshidratada", no debe figurar en la lista de ingredientes de los productos terminados más que en cuanto elemento del ingrediente "copos de puré de patata". Mediante sentencia de 22 de marzo de 1989, el Verwaltungsgericht desestimó el recurso interpuesto por Pfanni, con el fundamento principal de que la adición de difosfato afecta a la apariencia del producto acabado y debe, por lo tanto, mencionarse en la etiqueta.
Pfanni interpuso recurso de apelación contra esta decisión ante el Bayerische Verwaltungsgerichtshof, pero sin resultado. Mediante sentencia de 1 de agosto de 1990, el Verwaltungsgerichtshof desestimó la apelación por infundada. Según el Verwaltungsgerichtshof, sólo deja de ser obligatoria la mención de un aditivo cuando éste no tiene ninguna influencia sobre las cualidades del producto acabado. Ahora bien, el difosfato cumple todavía una función tecnológica, incluso en el producto acabado, porque, en su calidad de elemento del ingrediente "copos de puré de patata" determina el color del producto acabado. Según el Verwaltungsgerichtshof, la indicación de la presencia de difosfato es, por consiguiente, necesaria, en todo caso cuando se tiene en cuenta la voluntad del legislador, que consiste en informar al consumidor de la manera más detallada posible sobre la composición y la naturaleza de los géneros alimenticios que se le ofrecen.
4. A continuación, Pfanni interpuso un recurso de casación ("Revision" alemana) ante el Bundesverwaltungsgericht. La empresa solicita a este órgano jurisdiccional que anule las decisiones judiciales recaídas en primera instancia y en apelación y, de nuevo, que declare que el difosfato de que se trata no debe figurar en la lista de ingredientes, por cuanto este aditivo no llega al producto final más que como elemento del ingrediente "copos de puré de patata". En el marco del procedimiento de casación, el Bundesverwaltungsgericht planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión, con vistas claramente a la interpretación del primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre el etiquetado:
"¿Continúa cumpliendo una función tecnológica en el producto acabado un aditivo que, durante la elaboración de un ingrediente, impide que éste cambie de color, manteniéndose este estado en el producto acabado, sin que el aditivo tenga, necesariamente, que encontrarse aún en el producto acabado?"
Marco jurídico
5. La Directiva sobre el etiquetado antes citada constituye el texto jurídico de base en materia de etiquetado. Con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de esta Directiva:
"El etiquetado de los productos alimenticios implicará solamente, en las condiciones, y salvo de las excepciones, previstas en los artículos 4 a 14, las siguientes indicaciones obligatorias:
[...]
2) la lista de ingredientes;
[...]"
La obligación de mencionar la lista de los ingredientes se precisa en el artículo 6 de la Directiva sobre el etiquetado. El apartado 4 de este artículo dispone:
"a) Se entiende por ingrediente cualquier sustancia, incluidos los aditivos, utilizada en la fabricación o en la preparación de un producto alimenticio y que todavía se encuentra presente en el producto acabado eventualmente en una forma modificada.
b) Cuando un ingrediente de un producto alimenticio haya sido elaborado a partir de varios ingredientes, se considerará a estos últimos como ingredientes de dicho producto.
c) No obstante, no se considerarán ingredientes:
i) [...]
ii) ° los aditivos:
° cuya presencia en un producto alimenticio se deba únicamente al hecho de que estaban contenidos en uno o varios ingredientes de dicho producto y siempre que no cumplan ya una función tecnológica en el producto acabado,
° que se utilicen como auxiliares tecnológicos;
° [...]"
6. La Directiva sobre el etiquetado no indica de manera precisa lo que se ha de entender por "aditivo" o por "auxiliar tecnológico" a los efectos del primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6. Sin embargo, para definir estas nociones se puede hacer referencia a la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano. (4) Con arreglo al apartado 2 del artículo 1:
"A efectos de la presente Directiva, se entiende por 'aditivos alimentarios' cualquier sustancia que, normalmente, no se consuma como alimento en sí y no se use como ingrediente característico en la alimentación, independientemente de que tenga o no valor nutritivo, y cuya adición intencionada a los productos alimenticios, con un propósito tecnológico en la fase de su fabricación, transformación, preparación, tratamiento, envase, transporte o almacenamiento tenga, o pueda esperarse razonablemente que tenga, directa o indirectamente, como resultado que el propio aditivo o sus subproductos se conviertan en un componente de dichos productos alimenticios."
Según una nota a pie de página de la misma Directiva: (5)
"A efectos de la presente Directiva, se entenderá por 'auxiliares tecnológicos' cualquier sustancia que no se consuma como ingrediente alimenticio o en sí, que se utilice intencionadamente en la transformación de materias primas, de productos alimenticios o de sus ingredientes, para cumplir un objetivo tecnológico determinado durante el tratamiento o la transformación, y que pueda tener como resultado la presencia no intencionada, pero técnicamente inevitable, de residuos de dicha sustancia o de sus derivados en el producto acabado siempre que dichos residuos no presenten riesgo sanitario y no tengan efectos tecnológicos sobre el producto acabado".
Hago notar por último que los difosfatos de sodio figuran en el Anexo I "Agentes emulsionantes, estabilizantes, espesantes y gelificantes que pueden emplearse en los productos alimenticios" de la Directiva 74/329/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1974, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes emulsionantes, estabilizantes, espesantes y gelificantes que pueden emplearse en los productos alimenticios. (6)
7. La República Federal de Alemania adaptó su Derecho nacional a la Directiva sobre el etiquetado adoptando el Lebensmittelkennzeichnungsverordnung (Reglamento relativo al etiquetado de los productos alimenticios; en lo sucesivo, "LMKV") de 22 de diciembre de 1981. (7) Según el punto 2 del apartado 2 del artículo 5 del LMKV, no se consideran ingredientes:
"las sustancias que figuran en el Anexo 2 del Zusatzstoffverkehrsverordnung [Reglamento relativo a la comercialización de los aditivos], los aromas, las enzimas y los cultivos de microorganismos que estuvieran contenidos en uno o varios ingredientes de un producto alimenticio, a menos que efectúen una función tecnológica en el producto acabado".
El difosfato E 450a, utilizado por Pfanni, figura en el Anexo 2 del citado Zusatzstoffverkehrsverordnung. (8)
Argumentos de las partes
8. Las partes del litigio, el Bundesverwaltungsgericht y la Comisión comparten la idea de que el difosfato de sodio constituye un aditivo que, en el caso de autos, ha sido utilizado en un ingrediente (copos de puré de patata) de un producto acabado (descrito por el Bundesverwaltungsgericht como "producto a base de patatas deshidratadas"). Están también de acuerdo al considerar que, en circunstancias como las del presente caso y con arreglo a las disposiciones legales precitadas, el aditivo debe mencionarse en la etiqueta del producto acabado a menos que "ya no cumpl[a] una función tecnológica" (9) en dicho producto acabado, a los efectos, según me parece, del primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva (véase el punto 5 supra) y del punto 2 del apartado 2 del artículo 5 del LMKV (véase el punto 7 supra) que da aplicación a dicho artículo 6. Se discute todavía si el aditivo cumple en el presente caso una función tecnológica o constituye lo que se ha convenido en llamar un producto "carry over" (producto que intervino en la elaboración pero que ya no tiene función en el producto acabado).
9. Según Pfanni, el aditivo no cumple ninguna función tecnológica en el producto acabado. La empresa se funda en primer lugar en el análisis semántico de las palabras "no cumplan ya una función tecnológica" que figuran en el primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre el etiquetado. El empleo del verbo "cumplir" en presente indicaría que sólo se tiene en cuenta la función tecnológica que se cumple todavía en el producto acabado mismo, mientras que el añadido de la palabra "ya" indica también que la influencia ejercida sobre el producto acabado a lo largo de las fases anteriores de producción no necesita ninguna mención en la etiqueta. Por desgracia, la versión en lengua alemana del primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6, que emplea el término "Wirkung", es menos clara que otras versiones lingueísticas en las que se utiliza el término "función".
Pfanni analiza luego la ratio legis de la Directiva sobre el etiquetado. Según la empresa, el legislador, precisamente para informar correctamente al consumidor y por consiguiente para protegerle, prefirió deliberadamente no hacer figurar en la etiqueta de productos alimenticios menciones menos importantes o difícilmente comprensibles. En efecto, contra lo que han supuesto los órganos jurisdiccionales inferiores, unas listas más largas de ingredientes no siempre garantizan una información más eficaz. Por el contrario, los consumidores que compran °a menudo con prisas° productos alimenticios, y de este modo se ven ante interminables enumeraciones de ingredientes, pierden de vista lo esencial o pueden incluso verse inducidos a error.
Por último, Pfanni subraya que el primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre el etiquetado no tendría ningún contenido práctico si se considerase, como lo hace la Landesanwaltschaft, que todo aditivo que tenga una influencia sobre las características del producto acabado cumple una función tecnológica en éste. En efecto, un aditivo tiene siempre una incidencia en las características del producto acabado, incluso si ello no es siempre en la misma medida.
10. Como ya he indicado, el difosfato añadido por Pfanni cumple efectivamente, según la Landesanwaltschaft, una función tecnológica en el producto acabado, porque contribuye a determinar las características (el color) de éste y porque tal es también el objetivo que se le ha atribuido. Unicamente cuando un aditivo "que llega al producto acabado por medio de un ingrediente no determina las características del producto acabado" podría haber un efecto de "carry over". La Landesanwaltschaft °apoyada por el Bayerische Verwaltungsgericht, por el Bayerische Verwaltungsgerichtshof y, como aparece en la resolución de remisión, por el "Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverstaendigen der Laender und des Bundesgesundheitsamtes" (grupo de trabajo de expertos en química de los productos alimenticios de los Laender y de la Oficina federal de sanidad)° considera que su interpretación es la más conforme con la ratio legis de la Directiva sobre el etiquetado, que pretende, según él, informar a los consumidores de la manera más completa posible y protegerlos. En todo caso, procede evitar que los productores puedan eludir su obligación de información añadiendo determinados aditivos no en la fase final de la producción, sino ya antes, en el curso de la producción de los ingredientes. Por ello, no se puede conceder una importancia determinante al momento en que se produce la reacción química que se busca mediante el añadido del aditivo.
11. El Bundesverwaltungsgericht comparte enteramente esta tesis. El órgano jurisdiccional de remisión parece sin embargo inclinarse, de manera general, a favor del punto de vista de Pfanni. En la resolución de remisión, recoge en efecto los argumentos de Pfanni relativos a la ratio legis de la Directiva sobre el etiquetado y al alcance práctico que debe atribuirse al primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de dicha Directiva.
La Comisión apoya también estos argumentos: entiende sin embargo, al igual por otra parte que el Bundesverwaltungsgericht, que la interpretación defendida por Pfanni no presenta suficientes garantías frente a eventuales abusos de los productores. Para excluir tales abusos, la Comisión propone un criterio que es el suyo propio. Para determinar si un aditivo determinado cumple una función tecnológica en un producto acabado, es necesario, según la Comisión, examinar si éste se alteraría suponiendo que se le quitara el aditivo. La Comisión precisa su punto de vista mediante el ejemplo siguiente: un producto acabado en el que se ha utilizado un aditivo consistente en un colorante cambiará de color si se le quita el colorante, tanto si éste ha sido añadido al producto acabado directamente o indirectamente por medio de un ingrediente. Todo es diferente en un caso como el de autos: las características del producto acabado (productos a base de patatas deshidratadas) no pueden ser alteradas si se quita de él el difosfato que se había añadido a los copos de patata. De este modo, concluye la Comisión, el difosfato ya no cumple una función tecnológica en el producto.
Respuesta que propongo a la cuestión prejudicial
12. Lo mismo que el Bundesverwaltungsgericht y la Comisión, hago mío el argumento propuesto por Pfanni, según el cual, si se quiere dar un efecto útil al primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva, no puede admitirse que todo aditivo que influye directa o indirectamente sobre las cualidades del producto acabado deba mencionarse en la etiqueta. Semejante punto de vista equivaldría a una obligación absoluta de mencionar todos los aditivos, lo que es incompatible con el primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva, que establece expresamente que la obligación de etiquetado no se aplica a un determinado número de aditivos. Además, ello podría inducir a error al consumidor, que es precisamente lo que trata de evitar la Directiva. (10) El consumidor que ve la mención del nombre sobre la etiqueta de un producto alimenticio creerá efectivamente que dicho aditivo es un componente del producto acabado, lo que no es precisamente el caso en un supuesto como el presente.
Por último, comparto el argumento de Pfanni, apoyado en esto por la Comisión y por el Bundesverwaltungsgericht, según el cual una obligación absoluta de mencionar los aditivos en la etiqueta es incompatible con la ratio legis de la Directiva sobre el etiquetado. Indudablemente, la Directiva se funda en "el imperativo de la información y de la protección de los consumidores". (11) Sin embargo, a mi parecer, el legislador europeo ha optado por una información eficaz del consumidor mejor que por una información completa. Dan testimonio de ello no sólo la limitación del número de informaciones que deben figurar en la etiqueta de los productos alimenticios (12) y la limitación del número de productos cuyos ingredientes deben ser mencionados, (13) sino también la disposición examinada en el caso de autos, según la cual los aditivos que no se consideren ingredientes (14) no están sujetos a la obligación de etiquetado.
13. ¿Cómo debe interpretarse, pues, el primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva? Me parece que el Tribunal de Justicia debe dejarse guiar por una doble preocupación. (15) Por una parte, como antes he indicado, la parte de la frase discutida debe interpretarse de manera que no le quite todo contenido real. Por otra parte, como han sostenido todas las partes e instancias que participaron en el procedimiento (exceptuado Pfanni), es necesario, en la medida de lo posible, prevenir eventuales abusos por parte de los productores. El criterio propuesto por la Comisión (punto 11 supra) me parece que satisface esta exigencia. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que siga la propuesta de la Comisión en su respuesta a la cuestión prejudicial, poniendo énfasis de todas formas en la situación de hecho del caso de autos.
Conclusión
14. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
"El primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumo humano, debe interpretarse en el sentido de que un aditivo que impide la alteración de la coloración de un ingrediente en el curso de la fabricación no cumple una función tecnológica en el producto acabado cuando su presencia en éste no es necesaria para impedir la alteración de la coloración de dicho producto acabado."
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) ° DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09 p. 162. La Directiva sobre el etiquetado ha sido modificada entre tanto cinco veces, mediante las Directivas 85/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1984 (DO 1985, L 2, p. 22; EE 13/18, p. 156); 86/197/CEE del Consejo, de 26 de mayo de 1986 (DO L 144, p. 38); 89/395/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989 (DO L 186, p. 17); 91/72/CEE de la Comisión, de 16 de enero de 1991 (DO L 42, p. 27), y 93/102/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 1993 (DO L 291, p. 14). El título inicial de la Directiva fue modificado por el artículo 1 de la Directiva 89/395/CEE. Por último, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, de 24 de septiembre de 1990, contiene disposiciones específicas relativas al etiquetado sobre propiedades nutritivas de los productos alimenticios (DO L 276, p. 40).
(2) ° La adición de difosfato supone la formación de complejos de hierro y otras sales complejas con metales pesados, evitándose así que la masa adquiera una tonalidad gris. Esta coloración no se desea porque en el espíritu del consumidor está asociada con una calidad inferior.
(3) ° Queda excluida la posibilidad de una alteración de la coloración de los copos de puré de patata provocada por las enzimas desde este momento, ya que, mediante el calentamiento, las enzimas son neutralizadas en las células de la patata.
(4) ° DO 1989, L 40, p. 27.
(5) ° Véase la nota 1 a pie de página (DO 1989, L 40, p. 27).
(6) ° DO L 189, p. 1; EE 13/08, p. 240. Con arreglo al apartado 1 del artículo 2 de esta Directiva, para el tratamiento de los productos alimenticios por medio de agentes emulsionantes, estabilizadores, espesantes y gelificantes, los Estados miembros sólo autorizarán el empleo de los que se enumeran en el Anexo I.
(7) ° BGBl. I, p. 1625. Como se dice en la resolución de remisión, el LMKV fue modificado en último lugar por el cuarto AEnderungsverordnung (Reglamento de modificación nº 4) de 5 de marzo de 1990 (BGBl. I, p. 435).
(8) ° El Zusatzstoffverkehrsverordnung es de fecha 10 de julio de 1984 (BGBl. I, p. 897) y fue modificado por el Reglamento de 19 de junio de 1989 (BGBl. I, p. 123).
(9) ° Por ello mismo, indican también, con razón a mi entender, que el difosfato de sodio no ha sido utilizado como simple auxiliar tecnológico . En efecto, si se tratara de un auxiliar tecnológico, no se puede, por definición (véase el punto 6 supra), encontrar más que residuos o derivados de él en el producto acabado, mientras que, según la resolución de remisión, en los productos a base de patatas deshidratadas de Pfanni se encuentra el propio aditivo utilizado.
(10) ° Véase el duodécimo considerando del preámbulo de la Directiva sobre el etiquetado: Considerando que las normas de etiquetado deben implicar igualmente la prohibición de inducir a error al comprador [...]
(11) ° Véase el sexto considerando del mismo preámbulo. Véase también el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre el etiquetado.
(12) ° Apartado 1 del artículo 3 de la Directiva sobre el etiquetado: El etiquetado de los productos alimenticios implicará solamente [...] las siguientes indicaciones obligatorias [...]
(13) ° Apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre el etiquetado.
(14) ° Primer guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6. Lo mismo sucede respecto a los componentes de un ingrediente que, durante el proceso de fabricación, hubieran sido separados provisionalmente para ser reincorporados a continuación en una cantidad que no sobrepase el contenido inicial y respecto a las sustancias utilizadas en las dosis estrictamente necesarias como disolventes o soportes para los aditivos y aromas [inciso i) y segundo guión del inciso ii) de la letra c) del apartado 4 del artículo 6].
(15) ° Los argumentos textuales alegados por Pfanni (apartado 9 supra) no me parecen realmente convincentes. También invito al Tribunal de Justicia a no fundamentar su interpretación en estos argumentos (solamente).