62010CJ0477_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C-477/10 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 23 september 2010,
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door B. Smulders, P. Costa de Oliveira en V. Bottka als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
rekwirante,
andere partijen bij de procedure:
Agrofert Holding a.s., gevestigd te Praag (Tsjechië), vertegenwoordigd door R. Pokorný en D. Šalek, advokáti,
verzoekster in eerste aanleg,
Polski Koncern Naftowy Orlen SA,
gevestigd te Płock (Polen), vertegenwoordigd door S. Sołtysiński, K. Michałowska en A. Krasowska-Skowrońska, avocats,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door S. Juul Jørgensen als gemachtigde,
Republiek Finland,
Koninkrijk Zweden,
vertegenwoordigd door K. Petkovska en S. Johannesson als gemachtigden,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, kamerpresident, E. Juhász (rapporteur), G. Arestis, T. von Danwitz en D. Šváby, rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 september 2011,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 december 2011,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. In hogere voorziening vordert de Europese Commissie vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 7 juli 2010, Agrofert Holding/Commissie (T-111/07; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht heeft nietig verklaard beschikking D(2007) 1360 van de Commissie van 13 februari 2007 (hierna: „litigieuze beschikking”) houdende weigering van toegang tot de documenten van zaak COMP/M.3543 betreffende de concentratie tussen de Poolse vennootschap Polski Koncern Naftowy Orlen SA (hierna: „PKN Orlen”) en de Tsjechische vennootschap Unipetrol, die werd behandeld overeenkomstig verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (hierna: „EG-concentratieverordening”) (PB L 24, blz. 1).
Toepasselijke bepalingen
2. Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), dat met name op artikel 255, lid 2, EG (thans, na wijziging, artikel 15 VWEU) is gebaseerd, bepaalt de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen van het recht van toegang tot documenten van deze instellingen.
3. Artikel 4 van deze verordening, met het opschrift „Uitzonderingen”, luidt als volgt:
„[...]
2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
– de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
– gerechtelijke procedures en juridisch advies,
– het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
[...]
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
4. Artikel 17 van verordening nr. 139/2004, met het opschrift „Geheimhoudingsplicht”, bepaalt:
„1. De krachtens deze verordening ingewonnen inlichtingen mogen slechts worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn gevraagd, voor controledoeleinden of voor het horen van de betrokkenen of derden.
2. Onverminderd artikel 4, lid 3, en de artikelen 18 en 20, zijn de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, hun ambtenaren en overige personeelsleden, en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten verplicht de inlichtingen die zij bij de toepassing van deze verordening hebben ingewonnen en die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken.
[...]”
5. Artikel 18, lid 3, van deze verordening bepaalt:
„De Commissie baseert haar beschikkingen uitsluitend op bezwaren waarover de betrokkenen hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken. De rechten inzake de verdediging van de betrokkenen worden bij het verloop van de procedure ten volle gewaarborgd. Het dossier is ten minste toegankelijk voor de rechtstreeks betrokken partijen, met inachtneming van het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven.”
6. Verordening (EG) nr. 802/2004 van de Commissie van 7 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 139/2004 (PB L 133, blz. 1) werd vastgesteld op basis van de in artikel 23, lid 1, van laatstgenoemde verordening verleende bevoegdheid. Artikel 17 van verordening nr. 802/2004, met het opschrift „Toegang tot het dossier en gebruik van documenten”, luidt:
„1. Op verzoek verleent de Commissie de partijen tot welke zij een mededeling van punten van bezwaar heeft gericht, toegang tot het dossier om hen in staat te stellen hun rechten van verdediging uit te oefenen. Toegang wordt verleend na de kennisgeving van de mededeling van punten van bezwaar.
2. De Commissie verleent ook de andere betrokkenen die van de bezwaren in kennis zijn gesteld, desgevraagd inzage van het dossier, voor zover zulks nodig is om hun opmerkingen te kunnen voorbereiden.
3. Het recht van toegang tot het dossier geldt niet voor vertrouwelijke inlichtingen of interne documenten van de Commissie of van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Het recht van toegang tot het dossier geldt evenmin voor de briefwisseling tussen de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of tussen die autoriteiten onderling.
4. Documenten die door toegang tot het dossier uit hoofde van dit artikel zijn verkregen, mogen slechts worden gebruikt ten behoeve van de betrokken procedure op grond van [verordening nr. 139/2004].”
Voorgeschiedenis van het geding en beschikking tot weigering van toegang tot de documenten
7. Het bestreden arrest bevat de volgende vaststellingen:
„1 Bij beschikking van 20 april 2005 heeft de Commissie [...] overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub b, [van verordening nr. 139/2004] toegestaan dat de Poolse onderneming [PKN Orlen] via het verwerven van aandelen de zeggenschap verwierf over de Tsjechische onderneming Unipetrol. De aanmelding had op 11 maart 2005 plaatsgevonden.
2 Bij brief van 28 juni 2006 heeft verzoekster, Agrofert Holding a.s. [hierna: ‚Agrofert’], de Commissie op grond van [verordening nr. 1049/2001] verzocht om toegang tot alle niet-openbaargemaakte documenten betreffende de procedure van aanmelding en pre-aanmelding van de verwerving van Unipetrol door PKN Orlen.
[...]
4 Bij brief van 2 augustus 2006 [...] heeft het [directoraat-generaal (DG) ‚Concurrentie’ van de Commissie] het verzoek om toegang tot de documenten afgewezen. De Commissie wees op de algemene aard van het verzoek en was van mening dat de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing waren op de betrokken documenten. Zij voegde daaraan toe dat de openbaarmaking van de documenten die afkomstig waren van de aanmeldende partijen en van de derde partijen in strijd zou zijn met de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel [339 VWEU] en artikel 17, leden 1 en 2, van verordening [nr. 139/2004]. Zij wees tevens erop dat de gedeeltelijke toegang tot de documenten onmogelijk was en dat geen enkel argument was aangevoerd dat wijst op het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.
5 Bij brief van 18 augustus 2006 heeft verzoekster een confirmatief verzoek gericht aan de Commissie [...] Zij kwam op tegen de weigering van de Commissie en voerde daarbij onder meer aan dat zij gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten had moeten krijgen. Verder heeft zij gewezen op het bestaan van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van de betrokken documenten gebood, te weten de door haar en de minderheidsaandeelhouders van Unipetrol geleden schade.
[...]
9 Bij [de litigieuze beschikking] heeft het secretariaat-generaal van de Commissie de weigering van toegang tot de documenten voor de vier vastgestelde categorieën van documenten bevestigd.
10 Ten eerste stelt de Commissie zich op het standpunt dat de tussen haarzelf en de aanmeldende partijen uitgewisselde documenten gevoelige commerciële informatie bevatten inzake de commerciële strategieën van de aanmeldende partijen, hun verkoopcijfers, hun marktaandelen of hun relaties met hun clientèle. Derhalve is de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de bescherming van commerciële belangen van toepassing. [...] Tevens verwijst zij naar artikel 17 van verordening [nr. 139/2004] inzake de geheimhoudingsplicht [...] De Commissie voegt daaraan toe dat, daar het doel van de procedures van concentratiecontrole erin bestaat na te gaan of de aanmeldende partijen door een aangemelde concentratie een marktmacht verkrijgen die aanmerkelijke gevolgen kan hebben voor de mededinging, alle door de aanmeldende partijen in het kader van een dergelijke procedure overgelegde documenten noodzakelijkerwijs gevoelige commerciële informatie betreffen.
11 De Commissie is tevens van mening dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de bescherming van onderzoeken van toepassing is. Volgens de Commissie moeten de partijen die bij een concentratieprocedure betrokken zijn, erop kunnen vertrouwen dat de gevoelige informatie in de overgelegde documenten niet wordt openbaar gemaakt. Volgens de Commissie zou de openbaarmaking van de betrokken documenten afbreuk doen aan de sfeer van wederzijds vertrouwen tussen haarzelf en de ondernemingen [...]
12 Ten tweede stelt de Commissie dat de tussen haarzelf en derde partijen uitgewisselde documenten vallen onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 om dezelfde redenen als die welke zijn aangevoerd voor de tussen haar en de aanmeldende partijen uitgewisselde documenten.
[...]
14 Ten vierde noemt de Commissie de volgende interne documenten:
– [...] (document nr. 1);
– een nota van overleg tussen afdelingen met een ontwerp-beschikking inzake de aanmelding (document nr. 2);
– een antwoord van de juridische dienst inzake de voorgaande nota van overleg (document nr. 3);
– een uitwisseling van elektronische post tussen de bevoegde dienst en de juridische dienst met betrekking tot dat ontwerp (document nr. 4);
– de antwoorden van de andere betrokken diensten met betrekking tot die nota van overleg (document nr. 5);
– [...] (document nr. 6);
– [...] (document nr. 7).
15 [De documenten nrs. 1, 6 en 7 waren niet aan de orde in de procedure.]
16 Met betrekking tot de documenten nrs. 2 tot en met 5 is de Commissie van mening dat de openbaarmaking ervan haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001. Zij wijst met klem op het collectieve karakter van dit besluitvormingsproces en op de noodzaak om het vertrouwen van haar afdelingen te behouden. Volgens de Commissie geven deze documenten de vrijelijk geformuleerde standpunten en discussies binnen de afdelingen weer. De openbaarmaking ervan zou in casu ernstig afbreuk doen aan de vrijheid van meningsuiting [...] Verder zou hierdoor de bereidheid tot medewerking van [...] de bij de aanmelding betrokken ondernemingen en van derden afnemen.
17 Volgens de Commissie vielen documenten nrs. 3 en 4 tevens onder de uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 [...]
18 Ten slotte voegt de Commissie daaraan toe dat geen enkel hoger openbaar belang openbaarmaking van de betrokken documenten gebood en dat evenmin gedeeltelijke toegang kon worden verleend. In dit verband zet zij uiteen dat, aangezien het doel van het onderzoek van de Commissie erin bestond, de marktvoorwaarden inzake de voorgenomen concentratie te onderzoeken [...], het dus onmogelijk is om de delen van de tussen haar en de betrokken partijen uitgewisselde documenten vast te stellen ‚die geen [...] commerciële informatie bevatten of die geen verband houden met het onderzoek en op zich begrijpelijk zijn’ [...] Ten slotte merkt zij op dat de gepubliceerde versie van de beschikking inzake de betrokken concentratie per definitie de informatie bevat die kan worden meegedeeld en een gedeeltelijke toegang vormt tot de delen van de gevraagde documenten die niet onder de toepasselijke uitzonderingen vallen.”
Bestreden arrest
8. Bij op 13 april 2007 neergelegd verzoekschrift heeft Agrofert het Gerecht verzocht de litigieuze beschikking nietig te verklaren en de Commissie te gelasten haar de gevraagde documenten over te leggen.
9. In de punten 39 tot en met 41 van het bestreden arrest heeft het Gerecht deze tweede vordering niet-ontvankelijk verklaard, aangezien bij nietigverklaring door het Gerecht van een handeling van een instelling, deze laatste krachtens artikel 266 VWEU gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest.
10. De vordering tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking was primair gebaseerd op het middel ontleend aan schending van verordening nr. 1049/2001. Ter ondersteuning van dit middel voerde Agrofert aan dat de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van deze verordening ten onrechte waren toegepast op de betrokken documenten. Het Gerecht heeft elke categorie van die documenten getoetst aan elk van de uitzonderingen waarop de litigieuze beschikking was gebaseerd.
Weigering van toegang tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden werden uitgewisseld
Uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001
11. Het Gerecht heeft in de eerste plaats in de punten 54 en 55 van het bestreden arrest vastgesteld dat de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden werden uitgewisseld, commercieel gevoelige informatie konden bevatten die, in voorkomend geval, kon vallen onder de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001.
12. In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 57 tot en met 60 van het bestreden arrest opgemerkt dat, aangezien de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten een concreet onderzoek vereist, en dat de enkele omstandigheid dat een document betrekking heeft op een door een uitzondering beschermd belang, niet kan volstaan als rechtvaardiging voor de toepassing van die uitzondering. Uit artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening vloeit voort dat alle aldaar vermelde uitzonderingen aldus zijn geformuleerd dat zij toegepast moeten worden op „een” document. Bijgevolg kan enkel een concreet en individueel onderzoek van elk document de instelling in staat stellen, te beoordelen of gedeeltelijke toegang kan worden verleend aan de verzoekers.
13. Volgens de punten 61 tot en met 64 van het bestreden arrest blijkt evenwel geenszins uit de motivering van de litigieuze beschikking dat een dergelijk onderzoek daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. In deze beschikking wordt op algemene en abstracte wijze gesteld dat, gelet op de aard van een procedure van concentratiecontrole, alle door de aanmeldende partijen overgelegde documenten noodzakelijkerwijs gevoelige commerciële informatie betreffen. Dergelijke verklaringen zijn te vaag en algemeen en kunnen niet worden geacht rechtens afdoende aan te tonen dat een concreet en daadwerkelijk onderzoek van elk betrokken document in casu heeft plaatsgevonden. Het Gerecht heeft in punt 65 van het bestreden arrest geoordeeld dat het in casu volstrekt mogelijk was om een inventaris van de tussen de Commissie en de partijen uitgewisselde documenten op te stellen en de inhoud van elk document te beschrijven zonder de informatie die vertrouwelijk moet blijven, te onthullen.
14. In de punten 68 tot en met 70 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het argument van de Commissie afgewezen dat was ontleend aan de geheimhoudingsplicht en de bescherming van zakengeheimen ingevolge artikel 339 VWEU en artikel 17 van verordening nr. 139/2004. Het Gerecht heeft geoordeeld dat enkel bepaalde inlichtingen zakengeheimen betroffen en dat de draagwijdte van de geheimhoudingsplicht niet van dien aard is dat zij een algemene en abstracte weigering van toegang tot de documenten kan rechtvaardigen. Aangezien niet noodzakelijkerwijs alle in het kader van een procedure van concentratiecontrole ingewonnen informatie onder het beroepsgeheim valt, kunnen de geheimhoudingsplicht en de bescherming van zakengeheimen die uit bovengenoemde bepalingen voortvloeien, de Commissie niet ontslaan van de verplichting om elk betrokken document concreet te onderzoeken, zoals wordt vereist door artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. Volgens punt 77 van het bestreden arrest kan evenmin het feit dat partijen in het kader van een procedure van concentratiecontrole documenten op vertrouwelijke wijze overleggen overeenkomstig verordening nr. 139/2004, de Commissie ontslaan van de verplichting om bij een verzoek om toegang krachtens verordening nr. 1049/2001 over te gaan tot een concreet onderzoek van elk document.
15. Het Gerecht heeft in de punten 73 tot en met 76 van het bestreden arrest geoordeeld dat artikel 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) inzake de verplichting tot eerbiediging van het privéleven, gesteld dat dit artikel in casu kan worden aangevoerd, de Commissie niet kan ontslaan van de verplichting om elk betrokken document concreet en daadwerkelijk te onderzoeken. Volgens de bewoordingen van de punten 78 tot en met 80 van het bestreden arrest heeft het Gerecht tegen de achtergrond van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, dat het beginsel van de toegang van het publiek tot alle bij een instelling berustende of door een instelling ontvangen documenten formuleert, evenmin aanvaard dat de in het kader van een concentratie overgelegde documenten konden worden geacht duidelijk te vallen onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van deze verordening.
16. In de punten 81 tot en met 89 van het bestreden arrest heeft het Gerecht ook het argument afgewezen dat was ontleend aan het gewettigd vertrouwen van PKN Orlen in het feit dat de in het kader van de procedure van concentratiecontrole overgelegde documenten niet openbaar zouden worden gemaakt overeenkomstig artikel 17 van verordening nr. 139/2004. Het Gerecht heeft vastgesteld dat deze bepaling geen absoluut recht op geheimhouding van alle door de ondernemingen overgelegde documenten formuleert, en geoordeeld dat de gronden voor weigering van toegang tot deze documenten uitsluitend in het kader van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 moesten worden onderzocht. Het Gerecht was tevens van oordeel dat artikel 17, lid 1, van verordening nr. 139/2004 enkel ziet op de wijze waarop de Commissie de verstrekte informatie mag gebruiken en dat het de door verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde toegang tot documenten niet regelt.
Uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
17. Het Gerecht heeft in de punten 96 tot en met 99 van het bestreden arrest erkend dat de in het kader van een procedure van concentratiecontrole overgelegde documenten betrekking hebben op een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, en heeft eraan herinnerd dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij slechts van toepassing is wanneer de openbaarmaking van de betrokken documenten de voltooiing van die onderzoeken in gevaar kan brengen. Aangezien in casu de onderzoeken van de Commissie hadden geleid tot de beschikking van 20 april 2005 waarbij deze had besloten geen bezwaar te maken tegen de concentratie, waren deze onderzoeken reeds beëindigd op het tijdstip van vaststelling van de litigieuze beschikking. De openbaarmaking van deze documenten kon derhalve de voltooiing van de onderzoeken niet in gevaar brengen. Wat het argument van de Commissie betreft dat de openbaarmaking van deze documenten afbreuk zou doen aan de sfeer van wederzijds vertrouwen tussen deze instelling en de ondernemingen, alsmede aan de doeltreffendheid van de procedures van concentratiecontrole, heeft het Gerecht in de punten 100 tot en met 103 van het bestreden arrest tegengeworpen dat dergelijke overwegingen zeer vaag, algemeen en hypothetisch zijn en op grond daarvan niet kon worden geoordeeld dat het betoog van de Commissie daadwerkelijk gold voor elk van de betrokken documenten.
Weigering van gedeeltelijke toegang tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden werden uitgewisseld, op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001
18. Het Gerecht heeft zich in de punten 107 tot en met 113 van het bestreden arrest op het standpunt gesteld dat artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 weliswaar niet voorschrijft dat gedeeltelijke toegang tot documenten in alle gevallen mogelijk moet zijn, maar dat deze bepaling een concreet en individueel onderzoek van de inhoud van elk document impliceert. Aldus is een beoordeling van de documenten per categorie in plaats van een beoordeling van de daarin opgenomen concrete inlichtingen ontoereikend. Derhalve faalt het betoog van de Commissie dat de door de aanmeldende partijen en door derden verstrekte inlichtingen alle met elkaar verband hielden zodat het onmogelijk was om vast te stellen tot welke passages toegang kon worden verleend, daar de Commissie aldus op algemene wijze en zonder een concreet en individueel onderzoek van de inhoud van elk document lijkt te veronderstellen dat de — zelfs gedeeltelijke — openbaarmaking van alle gevraagde documenten de beschermde belangen zou ondermijnen.
19. In deze omstandigheden heeft het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest geoordeeld dat de litigieuze beschikking nietig moest worden verklaard voor zover daarbij de toegang wordt geweigerd tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen enerzijds en tussen de Commissie en derden anderzijds zijn uitgewisseld, daar de Commissie niet rechtens genoegzaam had aangetoond dat de openbaarmaking van deze documenten de beschermde belangen concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.
Weigering van toegang tot juridische adviezen op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001
20. In casu ging het om het antwoord van de juridische dienst van de Commissie op de nota van overleg tussen afdelingen (intern document nr. 3) en de uitwisseling van elektronische post tussen de bevoegde dienst en de juridische dienst met betrekking tot de aangemelde concentratie (intern document nr. 4). Het Gerecht heeft in punt 123 van het bestreden arrest erop gewezen dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 zag op de bescherming van het belang van een instelling bij het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen, maar dat uit de punten 42 en 43 van het arrest van het Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C-39/05 P en C-52/05 P, Jurispr. blz. I-4723), voortvloeide dat het risico dat dit belang wordt ondermijnd, wil er een beroep op kunnen worden gedaan, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moest zijn.
21. Het Gerecht heeft in de punten 125 tot en met 128 van het bestreden arrest met klem erop gewezen dat de Commissie zich in principe mocht baseren op algemene aannames en overwegingen van algemene aard die gelden voor bepaalde categorieën documenten, maar dat zij overeenkomstig het oordeel van het Hof in punt 50 van het reeds aangehaalde arrest Zweden en Turco/Raad wel van geval tot geval moest nagaan of dergelijke overwegingen van algemene aard inderdaad toepasselijk waren op een bepaald document waarvan om openbaarmaking was verzocht. In de litigieuze beschikking baseert de Commissie zich evenwel op een overweging van algemene aard zonder voor elk gevraagd advies concreet na te gaan of deze overweging inderdaad toepasselijk was in de omstandigheden van het geval. Aldus toont de Commissie niet aan in welk opzicht de openbaarmaking van de betrokken juridische adviezen in casu voor de bescherming van die adviezen een werkelijk risico vormde dat redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was. Het Gerecht heeft voorts in de punten 129 tot en met 131 van het bestreden arrest gesteld dat transparantie ook geboden is wanneer de Commissie, zoals in casu, als administratieve autoriteit en niet als wetgever handelt, en dat de verplichting om elk geval concreet te onderzoeken ook geldt wanneer het zeer korte documenten betreft.
22. In deze omstandigheden heeft het Gerecht in punt 132 van het bestreden arrest geoordeeld dat de weigering van toegang tot de gevraagde juridische adviezen nietig moest worden verklaard op grond dat de Commissie niet had aangetoond dat de bekendmaking van de betrokken documenten de bescherming van juridisch advies concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.
Weigering van toegang tot interne documenten van Commissie op grond van de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces als bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001
23. In casu ging het om interne documenten nrs. 2 tot en met 5. Het Gerecht heeft in de punten 138 en 139 van het bestreden arrest vastgesteld dat het documenten betrof met standpunten ter voorbereiding van de eindbeschikking van de Commissie die aldus vielen binnen de werkingssfeer van de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, waarbij deze uitzondering zelfs kan worden aangevoerd nadat het besluit van de betrokken instelling genomen is. In de punten 141 tot en met 144 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de toepassing van deze uitzondering evenwel veronderstelde dat is aangetoond dat de toegang tot de gevraagde documenten de bescherming van het besluitvormingsproces van de betrokken instelling concreet, daadwerkelijk en ernstig kon ondermijnen en dat dit risico redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was. De Commissie heeft echter algemeen en in abstracto aangevoerd dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de bescherming van haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen gelet op het collectieve karakter van dit besluitvormingsproces, zonder dat dit wordt onderbouwd met uitvoerige argumentatie ten aanzien van de inhoud van de betrokken documenten.
24. Het Gerecht heeft in punt 146 van het bestreden arrest gesteld dat de Commissie haar beoordeling had gebaseerd op de aard van de gevraagde documenten in plaats van op de informatie die daadwerkelijk daarin was opgenomen, terwijl een dergelijke beoordeling moest worden gebaseerd op een concreet en daadwerkelijk onderzoek van elk gevraagd document. Het Gerecht heeft tevens het argument van de Commissie inzake het vertrouwen en de vrijheid van meningsuiting van haar diensten afgewezen, op grond dat een dergelijke bewering te hypothetisch is. Het Gerecht heeft in punt 147 van het bestreden arrest hieruit geconcludeerd dat het feit dat diensten van de Commissie standpunten hadden geformuleerd in het kader van een procedure van concentratiecontrole, niet betekende dat alle interne documenten die dergelijke standpunten bevatten, principieel onder die uitzondering vielen.
25. In deze omstandigheden heeft het Gerecht in punt 150 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie niet rechtens genoegzaam had aangetoond dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was op de gevraagde interne documenten.
26. Op grond van al deze overwegingen heeft het Gerecht in punt 154 van het bestreden arrest geoordeeld dat de litigieuze beschikking nietig moest worden verklaard.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
27. De Commissie verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– definitief te beslissen op de punten waarop de onderhavige hogere voorziening betrekking heeft, en
– Agrofert te verwijzen in de kosten van beide instanties.
28. Agrofert verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening volledig af te wijzen, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
29. Het Koninkrijk Zweden verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten van het Koninkrijk Zweden.
30. PKN Orlen verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– definitief te beslissen op de punten waarop de hogere voorziening betrekking heeft, en
– Agrofert te verwijzen in de kosten die PKN Orlen in het kader van de twee instanties zijn opgekomen.
Hogere voorziening
Argumenten van de Commissie
31. De Commissie merkt om te beginnen op dat het Gerecht in zijn arrest niet heeft geprobeerd om een reëel en harmonieus evenwicht te vinden tussen de door verordeningen nr. 139/2004 en nr. 1049/2001 ingevoerde regelingen die in casu relevant zijn, en aldus de regels inzake de vertrouwelijkheid van documenten in het kader van concentratiecontrole buiten werking heeft gesteld.
Eerste middel: onjuiste uitlegging van verordening nr. 1049/2001 doordat een aantal bepalingen van verordening nr. 139/2004 niet in aanmerking zijn genomen bij de uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001
32. De Commissie herhaalt haar voor het Gerecht uiteengezette betoog, volgens hetwelk artikel 339 VWEU en artikel 17 van verordening nr. 139/2004, die de geheimhoudingsplicht bevatten, relevant zijn voor de uitlegging en de toepassing van de bij verordening nr. 1049/2001 vastgestelde uitzonderingen op het recht van toegang, teneinde de eenheid van de rechtsorde van de Unie te handhaven door een coherente en niet-tegenstrijdige uitlegging van de verschillende wettelijke regelingen.
33. Verordening nr. 1049/2001 vormt weliswaar een algemeen toepasselijke regeling, maar de beperkingen op het recht van toegang zijn in ruime bewoordingen geformuleerd en moeten dus op zodanige wijze worden uitgelegd dat de legitieme openbare of particuliere belangen op alle werkterreinen van de instellingen worden beschermd, te meer wanneer deze belangen uitdrukkelijk worden beschermd krachtens andere bepalingen van het Unierecht. Dit wordt bevestigd door de arre sten van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager (C-28/08 P, Jurispr. blz. I-6055, punten 58, 59, 64 en 65) en Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885, punten 61 en 63), waarin het Hof de uitlegging van verordening nr. 1049/2001 door het Gerecht heeft afgewezen op grond dat het Gerecht geen rekening had gehouden met andere rechtsinstrumenten die eveneens van toepassing waren in de zaken die tot deze arresten hebben geleid. Bij arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, Jurispr. blz. I-8533, punt 84), heeft het Hof tevens bevestigd dat het toepasselijke recht op harmonieuze wijze moet worden uitgelegd.
34. De vaststelling van het Gerecht in het bestreden arrest zorgt voor een conflict tussen de toepasselijke voorschriften. Verordening nr. 139/2004 legt de ondernemingen die deelnemen aan een procedure van concentratiecontrole immers dwingende en verstrekkende verplichtingen op wat de mededeling van informatie en de openbaarmaking van zakengeheimen betreft, maar deze verplichtingen worden in evenwicht gehouden door de bepalingen van deze verordening die een verhoogde bescherming waarborgen. Die waarborgen beogen enerzijds de goede werking van het systeem van concentratiecontrole in het algemeen belang te verzekeren, en anderzijds het legitieme belang van de betrokken ondernemingen te beschermen dat de door hen aan de Commissie meegedeelde informatie uitsluitend voor het onderzoek wordt gebruikt.
35. Onder verwijzing naar artikel 28 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1) wijst de Commissie met klem erop dat de in het gehele mededingingsrecht geldende verplichting tot eerbiediging van de zakengeheimen van de ondernemingen ook ertoe strekt de rechten van verdediging van de ondernemingen te waarborgen; deze rechten behoren tot de grondbeginselen van het Unierecht en worden gewaarborgd door artikel 6 EVRM, zoals het Hof heeft geoordeeld in punt 299 van het arrest van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P en C-254/99 P, Jurispr. blz. I-8375). Verder moet de informatie die de Commissie wordt meegedeeld door ondernemingen die deelnemen aan een procedure van concentratiecontrole, worden geacht te behoren tot de privésfeer van deze ondernemingen in de zin van artikel 8 EVRM. Aangezien deze ondernemingen kunnen worden verplicht om hun informatie over te leggen aan de Commissie, dienen de in dat artikel geformuleerde voorwaarden te worden nageleefd.
36. In het kader van verordening nr. 139/2004 hebben enkel de partijen die rechtstreeks betrokken zijn bij de procedure en, indien nodig, andere natuurlijke of rechtspersonen die aantonen daarbij voldoende belang te hebben, recht op toegang tot het dossier. Elke andere verzoeker die geen dergelijk belang heeft, zal de toegang tot de documenten worden geweigerd. Volgens de uitlegging van het Gerecht zou een dergelijke verzoeker op grond van verordening nr. 1049/2001 in beginsel een onvoorwaardelijk recht hebben op toegang tot elk betrokken document en zou hij voorts daarvan vrij gebruik kunnen maken voor welk doel dan ook, hetgeen duidelijk in strijd is met verordening nr. 139/2004. Aldus heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 88 van het bestreden arrest te oordelen dat de uit verordening nr. 139/2004 voortvloeiende verplichting om de ingewonnen inlichtingen slechts te gebruiken voor het doel waarvoor zij zijn gevraagd, enkel ziet op de wijze waarop de Commissie de verstrekte informatie mag gebruiken en de door verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde toegang tot documenten niet regelt.
37. Volgens de Commissie dienen de overwegingen van het Hof in de punten 54, 55, 61 en 62 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau — dat betrekking had op controleprocedures inzake staatssteun — naar analogie te worden toegepast op documenten inzake procedures van concentratiecontrole. Aldus dient te worden erkend dat een algemene aanname geldt volgens welke de openbaarmaking van documenten die enkel in de context van de procedure van concentratiecontrole zijn uitgewisseld en die niet toegankelijk zijn voor personen die niet aantonen dat zij daarbij voldoende belang hebben, in beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken. Derhalve heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met de bepalingen van verordening nr. 139/2004 en door verordening nr. 1049/2001 voorrang te verlenen boven andere bepalingen van het Unierecht, waardoor de nuttige werking van de bepalingen die wezenlijk zijn voor de goede werking van het systeem van concentratiecontrole, wordt tenietgedaan. De Commissie verwijst in dit verband tevens naar punt 56 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Bavarian Lager.
Tweede middel: onjuiste uitlegging van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001
– Eerste onderdeel: verplichting om over te gaan tot een concreet en individueel onderzoek van elk document
38. De Commissie wijst met klem erop dat volgens het Gerecht de betrokken instelling moet overgaan tot een concreet en individueel onderzoek van elk document waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, zelfs indien duidelijk is dat een dergelijk verzoek ziet op documenten die onder een uitzondering vallen. Deze verplichting zou gelden voor alle uitzonderingen die in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 worden vermeld, ongeacht het domein waartoe de gevraagde documenten behoren en niettegenstaande de specificiteit van dit domein. Aldus houdt het Gerecht geen rekening met de voorschriften die van toepassing zijn op de procedures van concentratiecontrole, hoewel het Hof op basis van de specifieke kenmerken van de controleprocedure inzake staatssteun in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau heeft erkend dat een algemene aanname geldt dat openbaarmaking van de documenten van het dossier aan het publiek in beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken, zodat overeenkomstig die aanname de toegang tot alle gevraagde documenten moest worden geweigerd in die zaak. De Commissie is van mening dat deze conclusie ook in het onderhavige geval geldt.
– Tweede onderdeel: uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
39. Wat het standpunt van het Gerecht betreft dat deze uitzondering niet meer kan worden aangevoerd nadat de beschikking inzake de concentratie is vastgesteld en de administratieve procedure is afgesloten, repliceert de Commissie dat in een procedure van concentratiecontrole de uitzonderingen inzake de bescherming van commerciële belangen en van het doel van onderzoeken nauw met elkaar verbonden zijn en dat de verstrekte informatie haar vertrouwelijke karakter niet verliest wanneer de administratieve procedure is afgesloten. Bovendien kunnen commerciële belangen krachtens artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 zelfs langer dan 30 jaar worden beschermd. Een andere benadering zou zeer nadelige gevolgen hebben voor de bereidheid van de ondernemingen om met de Commissie samen te werken. De Commissie wijst met klem erop dat overeenkomstig de bewoordingen van die bepaling de betrokken uitzondering wordt geacht „het doel
van onderzoeken” en niet alleen de onderzoeken als zodanig te beschermen, zodat de algemene aanname die in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau is vastgesteld, zelfs moet worden toegepast nadat een beschikking inzake een concentratie definitief is geworden.
– Derde onderdeel: uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001
40. Deze uitzondering betreft de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden zijn uitgewisseld. De Commissie herhaalt haar standpunt dat de voorschriften inzake concentratiecontrole vereisen dat haar talrijke en zeer vertrouwelijke gegevens worden verstrekt die duidelijk vallen onder de geheimhoudingsplicht die voortvloeit uit artikel 339 VWEU en artikel 17 van verordening nr. 139/2004. Deze overweging volstaat reeds om de benadering van het Gerecht te weerleggen volgens welke aan de hand van een individueel onderzoek van elk betrokken document dient te worden vastgesteld of de openbaarmaking ervan concreet en daadwerkelijk de beschermde belangen kan ondermijnen.
– Vierde onderdeel: uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces als bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001
41. Deze uitzondering wordt aangevoerd met betrekking tot interne documenten nrs. 2 tot en met 5. De Commissie merkt op dat artikel 17, lid 3, van verordening nr. 802/2004 interne documenten uitdrukkelijk uitsluit van het recht op toegang tot het dossier wanneer een dergelijke toegang wordt verleend om partijen bij de procedure in staat te stellen hun rechten van verdediging uit te oefenen. De beperking van de toegang tot deze documenten wordt gerechtvaardigd door de aard van de procedure en door het collegiale karakter van het besluitvormingsproces van de Commissie, hetgeen vereist dat de leden van het college van Commissieleden beschikken over alle informatie die nodig is om een beschikking in het openbaar belang vast te stellen. Indien de diensten van de Commissie rekening zouden moeten houden met het risico van openbaarmaking, zouden zij zich waarschijnlijk minder vrij voelen om te wijzen op eventuele leemtes in een ontwerp van beschikking of om afwijkende standpunten te formuleren, hetgeen het besluitvormingsproces zou ondermijnen. Om deze reden mag geen toegang worden verleend tot dergelijke documenten, zelfs nadat de beschikking inzake de concentratie definitief is geworden. Bovendien verleent de uitlegging van verordening nr. 1049/2001 door het Gerecht meer rechten aan het publiek dan aan de partijen die rechtstreeks betrokken zijn bij de procedure van concentratiecontrole.
– Vijfde onderdeel: uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001
42. Deze uitzondering wordt specifiek met betrekking tot interne documenten nrs. 3 en 4 aangevoerd. De Commissie stelt dat deze twee adviezen concreet en individueel werden onderzocht en dat zij op grond daarvan tot de conclusie is gekomen dat zij in elk geval volledig onder die uitzondering vielen. Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of een hoger openbaar belang openbaarmaking van die documenten gebood. Zij is tot de conclusie gekomen dat het in casu duidelijk ging om een particulier belang, aangezien Agrofert wees op „de door haar en door de minderheidsaandeelhouders van Unipetrol geleden schade”.
Argumenten van de andere partijen
43. Agrofert, verzoekster in de procedure voor het Gerecht, betoogt dat het reeds aangehaalde arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau in casu niet ter zake dienend is, daar dit arrest betrekking heeft op de procedure inzake staatssteun die de toegang tot het dossier op een andere wijze regelt. Agrofert deelt de opvatting van het Gerecht dat de omstandigheid dat een document betrekking heeft op een belang dat door een uitzondering van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 wordt beschermd, op zich niet de toepassing van deze uitzondering kan rechtvaardigen. Derhalve had de Commissie het verzoek tot openbaarmaking moeten onderzoeken ten aanzien van de in elk gevraagd document vervatte informatie en niet op algemene wijze.
44. PKN Orlen, die in de procedure voor het Gerecht aan de zijde van de Commissie had geïntervenieerd, stelt dat zij met de Commissie heeft samengewerkt en daarbij het volste vertrouwen had in het feit dat de aan deze instelling overgelegde documenten die zakengeheimen bevatten alsmede alle andere in het kader van de procedure van concentratiecontrole uitgewisselde mededelingen slechts zouden worden gebruikt voor het gevoerde onderzoek en niet aan derden openbaar zouden worden gemaakt. Zij mocht dit vertrouwen koesteren, met name op grond van verordening nr. 139/2004. Het Unierecht kan geen waarborgen van bescherming van informatie en van documenten verstrekken krachtens een regeling en op basis van een andere regeling die bescherming elke nuttige werking ontnemen. De aard van de meegedeelde informatie verandert niet nadat de concentratieprocedure is beëindigd. Het verlenen van toegang tot het dossier aan het publiek na het afsluiten van de procedure zou betekenen dat de overwegingen die de bescherming van de onderzoeken rechtvaardigden, volledig worden omzeild.
45. Het Koninkrijk Zweden, dat in de procedure voor het Gerecht aan de zijde van Agrofert had geïntervenieerd, stelt dat krachtens verordening nr. 1049/2001 de toegang tot documenten de algemene regel vormt. Uitzonderingen op deze regel moeten derhalve strikt worden uitgelegd. De modaliteiten van de procedure die de instellingen bij een verzoek om toegang moeten volgen, zijn door het Hof gepreciseerd in het reeds aangehaalde arrest Zweden en Turco/Raad. Daarin beschrijft het Hof de drie fasen die normaliter moeten worden doorlopen om vast te stellen of een verzoek om toegang kan worden toegewezen. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest terecht vastgesteld dat de Commissie in casu niet alle fasen van het onderzoek in acht had genomen.
46. Het Koninkrijk Zweden voert aan dat het bestaan van andere regels inzake toegang tot documenten in specifieke regelingen niet betekent dat die regelingen, die een ander doel nastreven dan de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001, automatisch voorrang moeten hebben boven de bepalingen van laatstgenoemde verordening, aangezien een dergelijke opvatting verordening nr. 1049/2001 elke inhoud zou ontnemen. Bijgevolg beperkt de draagwijdte van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau zich tot het domein van staatssteun. Er bestaat dus geen absoluut recht op vertrouwelijkheid van alle meegedeelde documenten en een weigering van toegang tot documenten kan enkel worden gebaseerd op de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001.
Beoordeling door het Hof
47. Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de Commissie in de litigieuze beschikking een onderscheid had gemaakt tussen enerzijds de documenten die deze instelling met de aanmeldende partijen en met derden in het kader van de betrokken procedure van concentratiecontrole had uitgewisseld en die zouden vallen onder artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de bescherming van commerciële belangen en van het doel van onderzoeken, alsmede onder artikel 17 van verordening nr. 139/2004, en anderzijds de interne documenten die door de diensten van de Commissie in het kader van de controle van die concentratie zijn opgesteld en zouden vallen onder artikel 4, lid 2, tweede streepje, en lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, die respectievelijk zien op de bescherming van juridisch advies en van het besluitvormingsproces van de instelling.
48. Dit onderscheid tussen de documenten die de Commissie met de aanmeldende partijen en met derden heeft uitgewisseld enerzijds en de interne documenten anderzijds, werd ook gemaakt door de Commissie in haar verweerschrift in eerste aanleg alsmede door het Gerecht in het bestreden arrest. Dezelfde indeling van de betrokken documenten wordt voorts gehanteerd in de redenering van de Commissie in hogere voorziening. Bijgevolg zal het Hof in zijn beoordeling tevens hetzelfde onderscheid hanteren.
Weigering van toegang tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden zijn uitgewisseld
49. Met het eerste middel en het eerste, tweede en derde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening verwijt de Commissie in wezen het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met de relevante bepalingen van verordening nr. 139/2004 inzake de toegang tot documenten in een procedure van controle op een concentratie van ondernemingen bij de uitlegging van de uitzonderingen op het recht van toegang die zijn vastgesteld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake respectievelijk de bescherming van commerciële belangen en de bescherming van het doel van onderzoeken.
50. Tegen de achtergrond van de rechtspraak van het Hof inzake het verband tussen verordening nr. 1049/2001 en bepaalde specifieke regelingen van het Unierecht, in het bijzonder de reeds aangehaalde arresten Commissie/Bavarian Lager, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau en Zweden e.a./API en Commissie, blijkt deze grief gegrond te zijn.
51. De onderhavige zaak betreft immers de verhouding tussen verordening nr. 1049/2001 en een andere regeling, te weten verordening nr. 139/2004, die een specifiek gebied van het Unierecht regelt. Deze twee verordeningen hebben verschillende doelstellingen. De eerste heeft tot doel de grootst mogelijke transparantie te verzekeren van het besluitvormingsproces van overheidsorganen, alsmede van de informatie waarop hun besluiten zijn gebaseerd. Zij beoogt dus de uitoefening van het recht op toegang tot documenten zo veel mogelijk te vergemakkelijken en goede administratieve praktijken te bevorderen. De tweede verordening beoogt de eerbiediging van de geheimhoudingsplicht te verzekeren in de procedures van controle op concentraties van ondernemingen met een communautaire dimensie.
52. Deze verordeningen bevatten geen bepaling waarin uitdrukkelijk wordt gesteld dat de ene verordening voorrang heeft boven de andere. Derhalve dient elk van deze verordeningen te worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en die aldus een coherente toepassing mogelijk maakt.
53. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof heeft verordening nr. 1049/2001 weliswaar tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven, maar dit recht op toegang is in het licht van de uitzonderingsregeling van artikel 4 van deze verordening onderworpen aan bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 51).
54. In casu heeft het door Agrofert ingediende verzoek betrekking op alle niet openbaar gemaakte documenten inzake de betrokken procedure van concentratiecontrole. De Commissie had geweigerd om Agrofert de documenten over te leggen die betrekking hebben op deze procedure en tussen haarzelf en de aanmeldende partijen of derden zijn uitgewisseld. Daarbij beriep zij zich op de uitzonderingen op het recht van toegang die zijn vastgesteld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en die respectievelijk de bescherming van de commerciële belangen en de bescherming van het doel van onderzoeken betreffen.
55. Op dit punt dient te worden opgemerkt dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot bij haar berustende documenten rekening kan houden met verschillende weigeringsgronden van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.
56. Vaststaat dat de betrokken documenten daadwerkelijk een onderzoek in de zin van het derde streepje van de in punt 54 supra vermelde bepaling betreffen. Gelet op het doel van een procedure van concentratiecontrole, dat erin bestaat na te gaan of de aanmeldende partijen door een concentratie een marktmacht verkrijgen die aanmerkelijke gevolgen kan hebben voor de mededinging, vergaart de Commissie in het kader van een dergelijke procedure gevoelige commerciële informatie inzake de commerciële strategieën van de betrokken ondernemingen, hun verkoopcijfers, hun marktaandelen of hun commerciële relaties, zodat de toegang tot de documenten van een dergelijke controleprocedure de bescherming van de commerciële belangen van die ondernemingen kan ondermijnen. Derhalve zijn de uitzonderingen inzake de bescherming van commerciële belangen en de bescherming van het doel van onderzoeken in casu nauw met elkaar verbonden.
57. Het is juist dat het ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document in beginsel niet volstaat dat het document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit of een aldaar genoemd belang betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in dat artikel neergelegde uitzonderingen. Die instelling mag zich evenwel in dit verband baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punten 53 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58. Voor controleprocedures inzake staatssteun heeft het Hof geoordeeld dat dergelijke algemene aannames kunnen voortvloeien uit verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), die specifiek het gebied van de staatssteun regelt en bepalingen bevat met betrekking tot de toegang tot informatie en documenten die verkregen zijn in het kader van de procedure van onderzoek en van controle van een steunmaatregel (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punten 55-57).
59. Dergelijke algemene aannames zijn van toepassing in de context van de procedure van controle op concentraties van ondernemingen, daar de regeling van deze procedure eveneens voorziet in strikte regels met betrekking tot de behandeling van informatie die in het kader van een dergelijke procedure is verkregen of opgesteld.
60. De artikelen 17 en 18, lid 3, van verordening nr. 139/2004 en artikel 17 van verordening nr. 802/2004 regelen immers op restrictieve wijze het gebruik van inlichtingen die in het kader van een procedure van concentratiecontrole worden ingewonnen, door de toegang tot het dossier te beperken tot de „rechtstreeks betrokken partijen” en „de andere betrokkenen”, onder voorbehoud van het rechtmatige belang van de betrokken ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven, en door te eisen dat de ingewonnen inlichtingen slechts worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn gevraagd, voor controledoeleinden of voor het horen van de betrokkenen of derden, en dat de inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar worden gemaakt.
61. Het recht om in het kader van een procedure van concentratiecontrole het administratieve dossier in te zien en het recht op toegang tot documenten uit hoofde van verordening nr. 1049/2001 zijn weliswaar juridisch verschillend, doch dit neemt niet weg dat zij uit functioneel oogpunt tot een vergelijkbare situatie leiden. Ongeacht de rechtsgrondslag voor verlening ervan, maakt de toegang tot het dossier het de belanghebbenden immers mogelijk de bij de Commissie ingediende opmerkingen en documenten te verkrijgen (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 59).
62. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, zou in dergelijke omstandigheden een algemene toegang, op basis van verordening nr. 1049/2001, tot documenten die in het kader van een dergelijke procedure tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden worden uitgewisseld, het evenwicht in gevaar kunnen brengen dat de Uniewetgever in de EG-concentratieverordening heeft willen verzekeren tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om de Commissie commerciële informatie mee te delen die mogelijkerwijs gevoelig is teneinde de Commissie in staat te stellen de verenigbaarheid van de voorgenomen concentratie met de gemeenschappelijke markt te beoordelen enerzijds, en het waarborgen van een verhoogde bescherming met betrekking tot de aldus aan de Commissie overgelegde documenten op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim anderzijds.
63. Indien andere personen dan die welke op grond van de regeling inzake concentratiecontrole recht hebben op toegang tot het dossier, of personen die als betrokkenen konden worden beschouwd maar geen gebruik hebben gemaakt van hun recht op toegang tot de informatie of een dergelijk recht geweigerd zagen, toegang tot de documenten zouden kunnen verkrijgen op grond van verordening nr. 1049/2001, zou het door die regeling vastgestelde systeem op losse schroeven worden gezet.
64. Bijgevolg had het Gerecht bij de uitlegging van de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 moeten erkennen dat een algemene aanname geldt dat openbaarmaking van de betrokken documenten in beginsel leidt tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van de bij de concentratie betrokken ondernemingen en van de bescherming van het doel van onderzoeken met betrekking tot de procedure van controle van die concentratie (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 61).
65. De overweging van het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest, volgens welke de uit verordening nr. 139/2004 voortvloeiende verplichting tot een beperkt gebruik van de informatie die in het kader van een procedure van concentratiecontrole van de ondernemingen is verkregen, enkel ziet op de wijze waarop de Commissie deze informatie mag gebruiken en de door verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde toegang tot documenten niet regelt, geeft tevens blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
66. Gelet op de aard van de belangen die in het kader van een concentratiecontrole worden beschermd, dient te worden geoordeeld dat de vaststelling in punt 64 van het onderhavige arrest geldt los van de vraag of het verzoek om toegang een controleprocedure betreft die reeds is afgesloten of nog hangende is. De openbaarmaking van gevoelige informatie inzake de economische activiteiten van de betrokken ondernemingen kan immers hun commerciële belangen ondermijnen, los van het bestaan van een hangende controleprocedure. Verder kan het vooruitzicht van een dergelijke openbaarmaking na het afsluiten van de controleprocedure nadelige gevolgen hebben voor de bereidheid van de ondernemingen om mee te werken wanneer een dergelijke procedure hangende is.
67. Bovendien moet met klem erop worden gewezen dat volgens artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 de uitzonderingen inzake commerciële belangen of gevoelige documenten voor 30 jaar kunnen gelden, en zo nodig zelfs langer.
68. Bovengenoemde algemene aanname sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van dit document gebiedt krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 62).
69. Gelet op een en ander dient te worden geoordeeld dat het Gerecht artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 onjuist heeft uitgelegd door geen rekening te houden met het systeem dat de toegang tot documenten in het kader van een procedure van controle op concentraties van ondernemingen regelt en door in wezen in de punten 63, 64, 66, 80, 101, 103, 104 en 110 tot en met 114 van het bestreden arrest ten onrechte te oordelen dat in casu niet duidelijk was gebleken dat de toegang tot de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden uitgewisselde documenten waarop het door Agrofert op basis van die verordening ingediende verzoek om toegang betrekking had, moest worden geweigerd, zonder vooraf een concreet en individueel onderzoek van deze documenten te verrichten.
70. Bijgevolg dienen het eerste middel en het eerste, tweede en derde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening te worden toegewezen en moet het bestreden arrest worden vernietigd voor zover daarbij de litigieuze beschikking inzake de weigering van toegang tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden zijn uitgewisseld, nietig werd verklaard.
Weigering van toegang tot de interne documenten van de Commissie
71. Deze weigering van toegang betreft de documenten die worden vermeld onder de nummers 2 tot en met 5 in de door de Commissie overgelegde lijst die in punt 14 van het bestreden arrest is overgenomen (zie punt 7 van het onderhavige arrest).
72. Het standpunt van de Commissie met betrekking tot deze documenten, zoals dit blijkt uit zowel de litigieuze beschikking als haar verweerschrift voor het Gerecht, alsmede uit het vierde en het vijfde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening, is gebaseerd op het argument dat de weigering van toegang tot deze documenten gerechtvaardigd is op grond van de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 en wat documenten nrs. 3 en 4 betreft voorts op grond van de uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies overeenkomstig artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening.
73. In de onderhavige zaak staat vast dat de interne documenten waartoe toegang wordt gevraagd, alle vallen binnen de werkingssfeer van de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces van de instelling en dat twee van deze documenten, te weten documenten nrs. 3 en 4, ook vallen binnen de werkingssfeer van de uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies. Tevens staat vast dat op het tijdstip van indiening van het verzoek om toegang tot de documenten de procedure van concentratiecontrole waarop deze documenten betrekking hadden, was afgesloten en dat de beschikking van de Commissie hierover definitief was geworden.
74. In dit verband dient te worden opgemerkt dat in een geval waarin op het tijdstip van het verzoek om toegang tot in het kader van een administratieve procedure van concentratiecontrole opgestelde interne documenten de beschikking van de Commissie inzake de betrokken concentratie nietig was verklaard bij een arrest van het Gerecht dat in kracht van gewijsde is gegaan bij gebreke van hogere voorziening tegen dat arrest, en waarin de Commissie na dit nietigverklaringsarrest haar onderzoeken met het oog op de eventuele vaststelling van een nieuwe beschikking over die concentratie niet had hervat, het Hof in het arrest van 21 juli 2011, Zweden/My Travel en Commissie (C-506/08 P, Jurispr. blz. I-6237; hierna: „arrest My Travel”), in wezen heeft geoordeeld dat, om de toegang tot een dergelijk intern document te kunnen weigeren, de betrokken instelling dient over te gaan tot een concreet en individueel onderzoek van het betrokken document en specifiek dient uit te leggen waarom de openbaarmaking ervan zou leiden tot een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het belang dat wordt beschermd door artikel 4, lid 3, tweede alinea, of door artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001.
75. Dit geldt ook in een situatie als de onderhavige, waarin het verzoek om toegang tot interne documenten werd ingediend nadat de beschikking van de Commissie, waarmee de procedure van concentratiecontrole waarop die interne documenten betrekking hadden werd afgesloten, bij gebreke van een beroep in rechte tegen die beschikking definitief was geworden.
76. In een dergelijk geval dient de Commissie immers in de weigeringsbeschikking de specifieke redenen — gestaafd met uitvoerige informatie over de concrete inhoud van de verschillende gevraagde documenten — uiteen te zetten op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de openbaarmaking van elk van deze documenten het besluitvormingsproces van deze instelling ernstig zou ondermijnen (zie in die zin arrest MyTravel, reeds aangehaald, punten 81, 82, 89, 90, 98, 102 en 103).
77. In deze context dient erop te worden gewezen dat het beroep op de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, die van toepassing is nadat een besluit is genomen, onderworpen is aan strikte voorwaarden (zie in die zin arrest MyTravel, punten 78-80). Deze uitzondering geldt immers enkel voor bepaalde types documenten en de weigering is enkel gerechtvaardigd indien de openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling „ernstig” zou ondermijnen.
78. Wat het beroep op de uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies betreft, dient tevens bijzonder belang te worden gehecht aan het feit dat in casu de beschikking van de Commissie definitief was geworden en bij de Unierechter geen beroep tot betwisting van de rechtmatigheid ervan meer kon worden ingesteld. In dergelijke omstandigheden diende de betrokken instelling uiteen te zetten op welke wijze de toegang tot een bepaald document concreet en daadwerkelijk, en niet op basis van algemene en abstracte overwegingen, het door die uitzondering beschermde belang kon ondermijnen (zie naar analogie arrest MyTravel, reeds aangehaald, punten 110, 115 en 117).
79. Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld dat het Gerecht in casu geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 120 tot en met 132 en 137 tot en met 147 van het bestreden arrest in wezen te oordelen dat de Commissie had moeten aantonen dat de — zelfs gedeeltelijke — toegang tot elk van de gevraagde interne documenten de bescherming van het besluitvormingsproces van de instelling concreet, daadwerkelijk en ernstig kon ondermijnen en dat meer in het bijzonder de openbaarmaking van de documenten die juridisch advies bevatten, een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico voor de bescherming van die adviezen vormde.
80. Bijgevolg dienen het vierde en het vijfde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening te worden afgewezen.
Beroep voor het Gerecht
81. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van het bestreden arrest zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Dat is hier het geval met betrekking tot de weigering van toegang tot de documenten die aan de orde is in het deel van het bestreden arrest dat door het onderhavige arrest moet worden vernietigd.
82. Het Hof beschikt immers over de gegevens die nodig zijn om definitief uitspraak te doen over de middelen die Agrofert in rechte heeft aangevoerd tegen de weigering van de Commissie, op grond van de uitzonderingen inzake de bescherming van commerciële belangen en van het doel van onderzoeken, om toegang te verlenen tot de documenten die de Commissie met de aanmeldende partijen en met derden had uitgewisseld.
83. Wat de toepassing van deze uitzonderingen betreft, had Agrofert in haar beroep voor het Gerecht in de eerste plaats aangevoerd dat artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 aldus moest worden uitgelegd dat de betrokken instelling moet overgaan tot een concreet en individueel onderzoek van elk document waarop het verzoek om toegang betrekking heeft, dat niet alle documenten en niet alle daarin opgenomen informatie onder die uitzonderingen vielen en dat bijgevolg enkel de toegang tot bepaalde passages van een document kon worden geweigerd. Bovendien zou de Commissie artikel 17 van verordening nr. 139/2004 ten onrechte hebben aangevoerd.
84. Zoals met name blijkt uit de punten 57 tot en met 67 van het onderhavige arrest, mag de Commissie op grond van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat wordt uitgelegd tegen de achtergrond van de specifieke regeling inzake controle op concentraties van ondernemingen, een algemene aanname toepassen volgens welke de openbaarmaking van documenten die in het kader van een dergelijke controleprocedure met de aanmeldende partijen en met derden worden uitgewisseld, in beginsel leidt tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen en van de bescherming van het doel van onderzoeken met betrekking tot die procedure, zonder dat de Commissie hoeft over te gaan tot een concreet en individueel onderzoek van die documenten. Bijgevolg faalt dat betoog van Agrofert.
85. In de tweede plaats had Agrofert voor het Gerecht aangevoerd dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood. Dat belang bestaat in casu in de schade die deze partij zou hebben geleden als minderheidsaandeelhouder van Unipetrol, die door PKN Orlen is verworven in het kader van de betrokken concentratie.
86. In dit verband blijkt uit punt 68 van het onderhavige arrest weliswaar dat bovengenoemde algemene aanname niet uitsluit dat de belanghebbenden het recht hebben om aan te tonen dat er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt, maar vastgesteld dient te worden dat het belang dat door Agrofert wordt aangevoerd, geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vormt. Derhalve is dit betoog ongegrond.
87. De andere argumenten die Agrofert in eerste aanleg heeft aangevoerd, zijn evenmin gegrond.
88. De gestelde schending van artikel 1, tweede alinea, VEU verschilt niet van het middel dat is ontleend aan de onjuiste toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. Het beginsel van openheid dat op algemene wijze in dat artikel 1, tweede alinea, VEU wordt geformuleerd, is immers concreet uitgewerkt in die verordening.
89. Het middel inzake wanbeheer bij de behandeling van het verzoek om toegang, waarmee Agrofert de Commissie verwijt dat zij de voorgeschreven termijnen voor beantwoording van het door Agrofert ingediende confirmatief verzoek heeft overschreden, kan niet slagen. Aangezien de Commissie heeft geantwoord op dit verzoek voordat Agrofert gevolgen had verbonden aan het uitblijven van een antwoord binnen de termijn overeenkomstig artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, kan deze overschrijding niet leiden tot onrechtmatigheid van het antwoord van de Commissie op grond waarvan nietigverklaring ervan gerechtvaardigd zou zijn.
90. Bijgevolg moet het beroep dat Agrofert bij het Gerecht heeft ingesteld en dat strekt tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking voor zover daarbij de toegang wordt geweigerd tot de documenten die tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden zijn uitgewisseld in het kader van de procedure van controle op de concentratie tussen PKN Orlen en Unipetrol, worden verworpen.
Kosten
91. Volgens artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is of wanneer, bij gegrondheid ervan, het Hof zelf de zaak afdoet.
92. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat op grond van artikel 118 van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, van dit Reglement kan het Hof echter de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Artikel 69, lid 4, van dit Reglement bepaalt in de eerste alinea ervan dat de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen, en in de derde alinea dat het Hof kan bepalen dat andere interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.
93. Daar de Commissie gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld en het beroep van Agrofert gedeeltelijk is verworpen, dient elk der partijen haar eigen kosten te dragen, zowel voor de procedure in eerste aanleg als voor de onderhavige hogere voorziening.
94. PKN Orlen en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1) Punt 2 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 7 juli 2010, Agrofert Holding/Commissie (T-111/07), wordt vernietigd voor zover daarbij nietig wordt verklaard beschikking D(2007) 1360 van de Europese Commissie van 13 februari 2007 houdende weigering van toegang tot de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden uitgewisselde documenten van zaak COMP/M.3543 betreffende de concentratie tussen Polski Koncern Naftowy Orlen SA en Unipetrol.
2) Punt 3 van het dictum van dat arrest wordt vernietigd.
3) De hogere voorziening wordt afgewezen voor het overige.
4) Het beroep dat Agrofert Holding a.s. bij het Gerecht van de Europese Unie heeft ingesteld en dat strekt tot nietigverklaring van beschikking D(2007) 1360 van de Europese Commissie van 13 februari 2007 houdende weigering van toegang tot de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen en tussen de Commissie en derden uitgewisselde documenten van zaak COMP/M.3543 betreffende de concentratie tussen Polski Koncern Naftowy Orlen SA en Unipetrol, wordt verworpen.
5) De Europese Commissie en Agrofert Holding a.s. dragen hun eigen kosten, zowel voor de procedure in eerste aanleg als voor de onderhavige hogere voorziening.
6) Polski Koncern Naftowy Orlen SA en het Koninkrijk Zweden drage n hun eigen kosten.