62022CJ0054
WYROK TRYBUNAŁU (dziewiąta izba)
z dnia 22 lutego 2024 r. (
*1
)
Odwołanie – Prawo instytucjonalne – Europejska inicjatywa obywatelska – Rozporządzenie (UE) nr 211/2011 – Zarejestrowanie proponowanej inicjatywy obywatelskiej – Artykuł 4 ust. 2 lit. b) – Proponowana inicjatywa niewykraczająca w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji Europejskiej w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów – Ciężar dowodu – Uprawnienie Komisji w zakresie częściowej rejestracji
W sprawie C‑54/22 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 27 stycznia 2022 r.,
Rumunia, którą reprezentowały L.‑E. Baţagoi, M. Chicu, E. Gane i L. Liţu, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
w której drugą stroną postępowania były:
Komisja Europejska, którą reprezentowali H. Croce i C. Urraca Caviedes, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Węgry, które reprezentowali M.Z. Fehér i K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,
interwenient w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (dziewiąta izba),
w składzie: O. Spineanu-Matei, prezes izby, S. Rodin (sprawozdawca) i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 października 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W odwołaniu Rumunia wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 listopada 2021 r., Rumunia/Komisja (T‑495/19, zwanego dalej zaskarżonym wyrokiem, EU:T:2021:781), w którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji (UE) 2019/721 z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie proponowanej inicjatywy obywatelskiej zatytułowanej „Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu” (Dz.U. 2019, L 122, s. 55, zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz.U. 2011, L 65, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2012, L 94, s. 49) stanowił w motywach 1, 2, 4 i 10:
„(1)
Traktat [UE] wzmacnia obywatelstwo Unii [Europejskiej] i dalej usprawnia demokratyczne funkcjonowanie Unii, stanowiąc między innymi, że każdy obywatel ma mieć prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii za pośrednictwem europejskiej inicjatywy obywatelskiej [(zwanej dalej »EIO«)]. Procedura ta daje obywatelom możliwość bezpośredniego zwrócenia się do Komisji [Europejskiej] o przedłożenie wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów, podobną do prawa przyznanego Parlamentowi Europejskiemu na mocy art. 225 [TFUE] oraz Radzie [Unii Europejskiej] na mocy art. 241 [TFUE].
(2)
Procedury i warunki wymagane dla [EIO] powinny być jasne, proste, przyjazne użytkownikowi i proporcjonalne do charakteru [EIO], tak aby zachęcić obywateli do udziału i zwiększyć dostępność Unii. Powinny one także wprowadzać rozsądną równowagę między prawami i obowiązkami.
[…]
(4)
Komisja powinna na żądanie udzielać obywatelom informacji i nieformalnej porady na temat [EIO], w szczególności w odniesieniu do kryteriów rejestracji.
[…]
(10)
W celu zapewnienia spójności i przejrzystości w odniesieniu do proponowanych [EIO] oraz w celu uniknięcia sytuacji, w której zbierane są podpisy pod proponowaną [EIO], która nie spełnia warunków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu, należy wprowadzić obowiązek rejestrowania inicjatyw na stronie internetowej udostępnionej przez Komisję przed zebraniem niezbędnych deklaracji poparcia od obywateli. Wszystkie proponowane [EIO] spełniające warunki ustanowione w niniejszym rozporządzeniu powinny być rejestrowane przez Komisję. Komisja powinna prowadzić rejestrację zgodnie z zasadami ogólnymi dobrej administracji”.
3
Artykuł 1 rozporządzenia nr 211/2011 stanowił:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia procedury i warunki wymagane w odniesieniu do [EIO], przewidziane w art. 11 [TUE] i art. 24 [TFUE]”.
4
Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
1)
»[EIO]« oznacza inicjatywę przedłożoną Komisji zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, wzywającą Komisję do przedłożenia, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii; inicjatywa taka otrzymała wsparcie co najmniej miliona kwalifikujących się sygnatariuszy pochodzących z co najmniej jednej czwartej wszystkich państw członkowskich;
[…]
3)
»organizatorzy« oznaczają osoby fizyczne tworzące komitet obywatelski odpowiedzialny za przygotowanie [EIO] i przedłożenie jej Komisji”.
5
Artykuł 4 ust. 1–3 wskazanego rozporządzenia stanowił:
„1.   Przed rozpoczęciem zbierania od sygnatariuszy deklaracji poparcia dla proponowanej [EIO] organizatorzy dokonują jej rejestracji w rejestrze Komisji, dostarczając informacje określone w załączniku II, w szczególności informacje dotyczące przedmiotu i celów proponowanej [EIO].
[…]
2.   W terminie dwóch miesięcy od otrzymania informacji określonych w załączniku II Komisja rejestruje proponowaną [EIO] pod wyłącznym numerem rejestracyjnym i wysyła organizatorowi potwierdzenie, pod warunkiem że spełniono następujące warunki:
[…]
b)
proponowana [EIO] nie wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów;
[…]
3.   Komisja odmawia rejestracji, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w ust. 2.
W przypadku odmowy rejestracji proponowanej [EIO] Komisja informuje organizatorów o przyczynach tej odmowy oraz o wszystkich możliwych dostępnych dla nich sądowych i pozasądowych środkach prawnych”.
6
Załącznik II omawianego rozporządzenia dotyczący informacji wymaganych w celu zarejestrowania proponowanej EIO przewidywał konieczność dostarczenia ogółu informacji w celu zarejestrowania takiej proponowanej EIO, czyli jej tytułu, przedmiotu, opisu jej celów, w odniesieniu do których wzywa się Komisję do działania, oraz postanowień traktatów uznanych przez organizatorów za istotne dla zaproponowanych działań. Omawiany załącznik przewidywał ponadto, że organizatorzy mogli podać bardziej szczegółowe informacje na temat przedmiotu, celów i kontekstu proponowanej inicjatywy.
7
Rozporządzenie nr 211/2011 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (Dz.U. 2019, L 130, s. 55).
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
8
Okoliczności powstania sporu, wynikające z zaskarżonego wyroku, można streścić w sposób podany poniżej.
9
W dniu 18 czerwca 2013 r. proponowana EIO, zatytułowana „Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu” (zwana dalej „rozpatrywaną w sprawie proponowaną EIO”), została przedstawiona Komisji.
10
Decyzją C(2013) 4975 final z dnia 25 lipca 2013 r. Komisja odmówiła rejestracji rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO ze względu na to, że inicjatywa ta wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosków dotyczących unijnych aktów prawnych w celu wprowadzania w życie traktatów w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011.
11
Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., Izsák i Dabis/Komisja (T‑529/13, EU:T:2016:282), Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
12
W wyniku rozpatrzenia odwołania Trybunał wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), uchylił wyrok Sądu i sam orzekł ostatecznie w sprawie, stwierdzając nieważność decyzji C(2013) 4975 final.
13
W szczególności w pkt 61 i 62 tego wyroku Trybunał orzekł, że w celu dokonania oceny spełnienia warunku rejestracji przewidzianego w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 kwestia, czy środek proponowany w kontekście EIO mieści się w ramach uprawnień Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów w rozumieniu tego przepisu, nie stanowi na pierwszy rzut oka kwestii faktycznej lub oceny dowodów, lecz przede wszystkim kwestię wykładni i stosowania rozpatrywanych postanowień traktatów. W konsekwencji na tym etapie do instytucji tej nie należy sprawdzenie, czy przedstawiono dowód wszystkich powołanych okoliczności faktycznych ani czy uzasadnienie wniosku i proponowanych środków jest wystarczające, lecz zbadanie, czy z obiektywnego punktu widzenia takie środki rozpatrywane w sposób abstrakcyjny mogłyby zostać przyjęte na podstawie traktatów.
14
W dniu 30 kwietnia 2019 r. Komisja przyjęła sporną decyzję, na mocy której rozpatrywana w sprawie proponowana EIO została zarejestrowana w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 tej decyzji.
15
W motywach 1 i 2 spornej decyzji Komisja wskazała przedmiot i cele rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO, które wynikały z informacji przedstawionych przez organizatorów.
16
Tym samym, zgodnie z tymi motywami, inicjatywa ta zmierzała do poświęcenia w ramach polityki spójności Unii Europejskiej szczególnej uwagi regionom, które ze względu na cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe różnią się od regionów je otaczających. W takich regionach, w tym na obszarach geograficznych pozbawionych struktur mających kompetencje administracyjne, zapobieganie powstawaniu zaległości gospodarczych, zrównoważony rozwój i zachowanie warunków dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej powinno być zapewnione w taki sposób, by ich charakter pozostał niezmieniony. Z tego względu takie regiony muszą mieć taką samą możliwość dostępu do różnych funduszy unijnych, a także zachowania swoich cech charakterystycznych; należy również zagwarantować ich właściwy rozwój gospodarczy, tak aby kontynuować rozwój Unii i utrzymać jej różnorodność kulturową.
17
W motywach 3 i 4 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że aby zachęcić obywatela Unii do korzystania z mechanizmu EIO, a ostatecznie do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii, procedury i warunki wymagane dla EIO powinny być jasne, proste, przyjazne użytkownikowi i proporcjonalne do charakteru EIO.
18
W motywie 5 spornej decyzji Komisja uściśliła:
„W celu wprowadzenia w życie traktatów można przyjmować unijne akty prawne określające zadania, cele priorytetowe i organizację funduszy strukturalnych, co może obejmować grupowanie funduszy, zgodnie z art. 177 [TFUE]”.
19
W motywie 6 spornej decyzji Komisja wskazała, że rozpatrywana w sprawie proponowana EIO – „w zakresie, w jakim jej celem [były] wnioski Komisji dotyczące unijnych aktów prawnych określaj[ących] zadania, cele priorytetowe i organizację funduszy strukturalnych, i pod warunkiem że działania, które m[iały] zostać objęte finansowaniem, prowadz[iły] do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii” – nie wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011.
20
Artykuł 1 spornej decyzji stanowi:
„1.   Niniejszym rejestruje się [rozpatrywaną w sprawie proponowaną EIO].
2.   Deklaracje poparcia dla tej [rozpatrywanej w sprawie] proponowanej [EIO] mogą być zbierane przy założeniu, że jej celem jest przedstawienie przez Komisję wniosków dotyczących aktów prawnych określających zadania, cele priorytetowe i organizację funduszy strukturalnych oraz pod warunkiem że finansowane działania prowadzą do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii”.
Skarga przed Sądem i zaskarżony wyrok
21
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 lipca 2019 r. Rumunia wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
22
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 października 2019 r. Węgry złożyły wniosek o dopuszczenie do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
23
W uzasadnieniu swojej skargi Rumunia podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, a drugi – naruszenia art. 296 akapit drugi TFUE.
24
W zaskarżonym wyroku Sąd najpierw stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ przyjął, że sporna decyzja stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE.
25
Następnie orzekł on, że w decyzji tej Komisja wskazała w sposób wymagany prawem powody uzasadniające rejestrację rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO.
26
Wreszcie, w zaskarżonym wyroku Sąd orzekł zasadniczo, że Komisja nie naruszyła prawa, gdy uznała na etapie rejestracji, iż rozpatrywana w sprawie proponowana EIO nie wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego w celu stosowania traktatów.
27
W rezultacie Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.
Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
28
Rumunia wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
–
tytułem żądania ewentualnego – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
29
Komisja i Węgry wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Rumunii kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
30
W uzasadnieniu odwołania Rumunia podnosi zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 w związku z art. 5 ust. 2 TUE. Zarzut ten dzieli się na dwie części, z których każda dotyczy błędnej wykładni tego przepisu w odniesieniu do zakresu uznania, jakim dysponuje Komisja w celu ustalenia, czy proponowana EIO powinna zostać zarejestrowana.
W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu
Argumentacja stron
31
W części pierwszej swojego jedynego zarzutu, która obejmuje dwa zarzuty szczegółowe, Rumunia utrzymuje, że Sąd przyjął błędną wykładnię jednego z warunków, jakie powinien spełniać wniosek EIO, aby mógł zostać zarejestrowany przez Komisję, a mianowicie warunku określonego w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. Sąd w pkt 105 i 106 zaskarżonego wyroku naruszył bowiem kryteria, na których podstawie Komisja powinna ocenić, czy proponowana EIO spełnia ten warunek.
32
W pierwszym zarzucie szczegółowym Rumunia zarzuca Sądowi, że błędnie orzekł w pkt 105 zaskarżonego wyroku, iż Komisja może odmówić rejestracji proponowanej EIO tylko wtedy, gdy w oparciu o badanie, które przeprowadziła na podstawie tego przepisu, stwierdzi, że wydaje się jej całkowicie wykluczone, by na jego podstawie mogła przedłożyć wniosek dotyczący aktu prawnego Unii w celu wprowadzenia w życie traktatów.
33
Z pkt 61 i 62 wyroku z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), wynika bowiem, że dla celów oceny spełnienia przewidzianego w tym przepisie warunku rejestracji Komisja powinna ograniczyć się do zbadania, czy z obiektywnego punktu widzenia proponowane przepisy rozpatrywane w sposób abstrakcyjny mogłyby zostać wydane na podstawie traktatów. Ponadto zgodnie z tym orzecznictwem w ramach omawianego badania Komisja powinna odnieść się do przedmiotu i celów proponowanej EIO, które wynikają z obowiązkowych i ewentualnie dodatkowych informacji, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia nr 211/2011, dostarczonych przez organizatorów. Wynika z tego, że Komisja dysponuje w ramach badania, które powinna przeprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, ograniczonym zakresem uznania, w związku z czym badanie to powinno zostać przeprowadzone wyłącznie w świetle przedmiotu, celów i postanowień traktatów wskazanych przez organizatorów w proponowanej EIO.
34
Tymczasem zdaniem Rumunii w pkt 105 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył zakres tego badania, a tym samym art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 w związku z załącznikiem II do tego rozporządzenia, gdy w sposób dorozumiany nałożył na Komisję obowiązek zbadania proponowanej EIO w świetle wszystkich postanowień traktatów, w tym tych, które nie zostały wyraźnie wskazane przez organizatorów w dostarczonych przez nich informacjach. Tymczasem takie badanie nie stanowi zwykłego badania in abstracto proponowanej EIO, a ponadto prowadzi do pomieszania poszczególnych etapów EIO.
35
W drugim zarzucie szczegółowym Rumunia zarzuca Sądowi, że w pkt 106 zaskarżonego wyroku przyjął, iż nawet jeśli Komisja poweźmie poważne wątpliwości co do tego, czy proponowana EIO wchodzi w zakres uprawnień, na podstawie których może ona przedłożyć wniosek dotyczący unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów, Komisja jest zobowiązana do zarejestrowania tej proponowanej EIO w celu rozpoczęcia debaty politycznej w ramach instytucji.
36
W tym względzie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113), na którym Sąd oparł się w tym kontekście, jest pozbawiony znaczenia, ponieważ w sprawie, w której zapadł ten wyrok, do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w przedmiocie skutków rejestracji, a w szczególności kwestii, czy Komisja była zobowiązana do zaproponowania środków wpisujących się w linię EIO będącej przedmiotem sporu we wspomnianej sprawie.
37
W każdym razie wykładnia przyjęta przez Sąd w pkt 106 zaskarżonego wyroku mogłaby spowodować, w następstwie rejestracji proponowanej EIO, dyskusje na temat proponowanych aktów, które w rzeczywistości nie wchodzą w zakres kompetencji Unii. Taka wykładnia, która w praktyce odraczałaby wszelkie badanie przestrzegania zakresu kompetencji Unii na późniejszym etapie przewidzianym w art. 10 rozporządzenia nr 211/2011, pozbawiałaby bowiem etap rejestracji wszelkiej skuteczności (effet utile).
38
Komisja i Węgry twierdzą, że część pierwszą jedynego zarzutu odwołania należy oddalić jako bezzasadną. Zdaniem Komisji ta część zarzutu jest w każdym razie bezskuteczna.
Ocena Trybunału
39
Na wstępie, w odniesieniu do zasad regulujących proces rejestracji proponowanej EIO, należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 przewiduje, iż Komisja rejestruje proponowaną EIO, pod warunkiem że „nie wykracza [ona] w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów”.
40
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja, do której złożono proponowaną EIO, powinna interpretować i stosować ten warunek rejestracji, zgodnie z celami realizowanymi przez EIO, wymienionymi w motywach 1 i 2 rozporządzenia nr 211/2011 i polegającymi w szczególności na zachęcaniu obywateli do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii i na zwiększeniu dostępności Unii, w sposób zapewniający łatwy dostęp do tego instrumentu prawnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 49; z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, pkt 53; a także z dnia 20 stycznia 2022 r., Rumunia/Komisja, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, pkt 44).
41
W konsekwencji tylko w sytuacji, gdy propozycja EIO – w świetle jej przedmiotu i celów, jakie wynikają z obowiązkowych i ewentualnie dodatkowych informacji udzielonych przez organizatorów na podstawie załącznika II do rozporządzenia nr 211/2011 – wykracza w sposób oczywisty poza ramy kompetencji, na mocy których Komisja może przedstawić wniosek dotyczący aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów, Komisja jest uprawniona do odmowy rejestracji tej proponowanej EIO na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) wskazanego rozporządzenia (wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 50; a także z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, pkt 54).
42
Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika również, że w celu dokonania oceny spełnienia warunku rejestracji przewidzianego w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 Komisja powinna ograniczyć się do zbadania, czy z obiektywnego punktu widzenia środki przedstawione w proponowanej EIO rozpatrywane w sposób abstrakcyjny mogłyby zostać podjęte na podstawie traktatów (wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Rumunia/Komisja, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
Wynika z tego, że skoro w wyniku pierwszej analizy przeprowadzonej w świetle obowiązkowych i ewentualnie dodatkowych – informacji przekazanych przez organizatorów nie wykazano, że proponowana EIO wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji, do tej instytucji należy zarejestrowanie tej inicjatywy, z zastrzeżeniem spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 (wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Rumunia/Komisja, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, pkt 47).
44
W świetle tych właśnie rozważań należy zbadać część pierwszą jedynego zarzutu Rumunii, w której Rumunia zarzuca w istocie Sądowi przyjęcie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, gdy uściślił on w pkt 105 i 106 zaskarżonego wyroku zakres uznania, jakim dysponuje Komisja w celu ustalenia, czy proponowana EIO powinna zostać zarejestrowana.
45
Pierwszy zarzut szczegółowy tej części jest skierowany przeciwko pkt 105 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd przyjął zasadniczo, że Komisja może odmówić rejestracji proponowanej EIO tylko wtedy, gdy podczas badania przeprowadzonego w ramach art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 dojdzie do wniosku, że można całkowicie wykluczyć możliwość przedstawienia przez nią wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzania w życie traktatów.
46
Rumunia zarzuca Sądowi, że przyjął, iż w ramach tego badania Komisja może odmówić rejestracji proponowanej EIO tylko wtedy, gdy stwierdzi, „że można całkowicie wykluczyć”, iż proponowana EIO mogłaby pozwolić jej na przedstawienie takiego wniosku dotyczącego aktu prawnego.
47
W tym względzie należy zauważyć, że punkt ten stanowi wniosek płynący z pkt 100–104 tego wyroku, których Rumunia nie kwestionuje w ramach niniejszego odwołania. W tym punkcie podsumowującym Sąd zamierzał jedynie streścić przypomniane w pkt 100–104 orzecznictwo Trybunału i zakres istotnych przepisów rozporządzenia nr 211/2011 w odniesieniu do badania, które Komisja powinna przeprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011.
48
Tymczasem, chociaż w pkt 105 zaskarżonego wyroku Sąd posłużył się innymi słowami lub innymi sformułowaniami niż te, których użył w pkt 100–104 tego wyroku, to jednak z brzmienia pkt 105 nie można wywnioskować, że Sąd wprowadził w nim kryterium rejestracji proponowanej EIO, które jest sprzeczne z elementami przedstawionymi przez Sąd w pkt 100–104 tego wyroku i w kryteriach przypomnianych w pkt 39–43 niniejszego wyroku.
49
W szczególności wbrew temu, co twierdzi Rumunia, pkt 105 zaskarżonego wyroku nie można interpretować w ten sposób, że Sąd wskazał w nim na ciążący na Komisji obowiązek zbadania, czy przedstawiona jej proponowana EIO może znaleźć podstawę w którymkolwiek z postanowień traktatów, w tym tych, które nie zostały wyraźnie wskazane przez organizatorów.
50
W każdym razie z pkt 110 zaskarżonego wyroku, który nie jest kwestionowany w ramach niniejszego odwołania, wynika, że w niniejszej sprawie art. 177 TFUE, wskazany przez Komisję w motywie 5 spornej decyzji jako potencjalna podstawa prawna aktów prawnych, które mogłyby zostać przyjęte przez Unię, znajdował się wśród przepisów wymienionych przez organizatorów w rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO. Komisja nie uzasadniła zatem rejestracji tej proponowanej EIO w świetle postanowienia traktatu innego niż w niej wymienione.
51
Wynika stąd, że zarzut szczegółowy skierowany przeciwko pkt 105 zaskarżonego wyroku należy oddalić jako bezzasadny.
52
Drugi zarzut szczegółowy dotyczy pkt 106 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził w istocie, że ponieważ szczególna wartość dodana mechanizmu EIO polega nie na pewności co do jego rezultatu, lecz na możliwościach i szansach, jakie stwarza EIO dla obywateli Unii w odniesieniu do zainicjowania debaty politycznej w ramach instytucji Unii, Komisja, nawet w obliczu poważnych wątpliwości co do tego, czy rozpatrywana w sprawie proponowana EIO mieści się w zakresie jej kompetencji w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, powinna zarejestrować wspomnianą propozycję, aby umożliwić debatę polityczną w ramach instytucji, rozpoczętą w następstwie tej rejestracji.
53
Ten zarzut szczegółowy należy uznać za bezskuteczny, ponieważ z tego punktu wynika wyraźnie, że ma on na celu jedynie potwierdzenie wniosku dokonanego przez Sąd w pkt 105 wyroku, w związku z czym uzasadnienie zawarte w owym pkt 106 ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do uzasadnienia zawartego w pkt 105, które zostało bezskutecznie zakwestionowane przez Rumunię w ramach pierwszego zarzutu szczegółowego, jak wynika z pkt 47–51 niniejszego wyroku (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 września 2020 r., Troszczynski/Parlament, C‑12/19 P, EU:C:2020:725, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
W świetle powyższego część pierwszą jedynego zarzutu odwołania należy oddalić jako w części bezzasadną, a w części jako bezskuteczną.
W przedmiocie części drugiej jedynego zarzutu
Argumentacja stron
55
W części drugiej swojego jedynego zarzutu Rumunia zarzuca w istocie Sądowi, że w pkt 116 zaskarżonego wyroku przyjął on, iż Komisja mogła na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, zgodnie z jego wykładnią w orzecznictwie Trybunału, przystąpić do „określenia ram”, „kwalifikacji”, a nawet częściowej rejestracji rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO w celu zapewnienia łatwego dostępu do EIO, pod warunkiem że dochowa spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia i że treść tej propozycji nie zostanie przeinaczona.
56
W konsekwencji Sąd, posługując się terminami ogólnymi, odmówił, podobnie jak Komisja, zbadania w świetle wszystkich informacji dostarczonych przez organizatorów, czy rozpatrywana w sprawie proponowana EIO może zostać zarejestrowana. Tymczasem zdaniem Rumunii uwzględnienie wszystkich dostarczonych informacji doprowadziłoby nieuchronnie do wniosku, że działanie oparte na art. 174–178 TFUE nie pozwala na osiągnięcie szczególnych celów rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO bez naruszenia art. 5 ust. 2 TUE. Podstawy prawne zbadane przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie mają żadnego znaczenia w świetle rzeczywistego celu rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO, właśnie dlatego, że Sąd naruszył art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011, ponieważ nie uznał, iż należało uwzględnić wszystkie informacje dostarczone przez organizatorów, z naruszeniem orzecznictwa Trybunału.
57
W każdym razie ogólny argument dotyczący konieczności zapewnienia łatwego dostępu do EIO nie może sam w sobie uzasadniać rejestracji proponowanej EIO, która nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011.
58
Komisja i Węgry twierdzą, że część drugą jedynego zarzutu odwołania należy oddalić jako bezzasadną.
Ocena Trybunału
59
Druga część jedynego zarzutu podniesionego przez Rumunię dotyczy pkt 116 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził, co następuje:
„[…] działanie Komisji polegające na rejestracji proponowanej inicjatywy będącej przedmiotem sporu »przy założeniu, że jej celem jest przedstawienie przez [nią] wniosków dotyczących aktów prawnych określających zadania, cele priorytetowe i organizację funduszy strukturalnych oraz pod warunkiem że finansowane działania prowadzą do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii«, jest zgodne z rozporządzeniem nr 211/2011, będącym przedmiotem wykładni Trybunału […], w zakresie, w jakim, jak już wskazano, Komisja ma obowiązek interpretować i stosować wymóg rejestracji przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia w sposób zapewniający łatwy dostęp do inicjatywy obywatelskiej. Komisja może zatem w razie potrzeby przystąpić do ponownego »określenia ram«, do »kwalifikacji«, a nawet do częściowej rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej w celu zapewnienia łatwego do niej dostępu, pod warunkiem że dochowa spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia i że treść tej propozycji nie zostanie przeinaczona. Ten sposób postępowania pozwala bowiem Komisji zamiast odmówić rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej – zarejestrować ją w sposób kwalifikowany, aby zachować skuteczność celu realizowanego przez rozporządzenie nr 211/2011. […]”.
60
Rumunia zasadniczo zarzuca Sądowi naruszenie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 w zakresie, w jakim stwierdził on, że Komisja miała prawo przystąpić do „określenia ram”, do „kwalifikacji” lub nawet do „częściowej rejestracji” rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO, a tym samym rejestracji tej propozycji, przyznając tej propozycji zakres opisany w art. 1 ust. 2 spornej decyzji i przypomniany w pkt 20 niniejszego wyroku.
61
Na początek, w celu zbadania tego zarzutu szczegółowego, należy stwierdzić, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 63–68 opinii, że poprzez wyrażenia „określenie ram”, „kwalifikacja” i „częściowa rejestracja”, znajdujące się w pkt 116 zaskarżonego wyroku, Sąd zamierzał odnieść się do jednego i tego samego pojęcia, a mianowicie częściowej rejestracji proponowanej EIO, nie powtarzając całości proponowanej EIO złożonej pierwotnie przez organizatorów, której zakres został w związku z tym ograniczony, czy to w świetle zawartych w niej wniosków dotyczących konkretnych aktów prawnych, czy też, jak w niniejszej sprawie, w świetle określenia aktów prawnych, których przyjęcie jest proponowane, czy też, bardziej ogólnie, sposobu, w jaki określa się przedmiot proponowanej EIO.
62
Następnie należy stwierdzić, że art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 nie przewiduje wyraźnie możliwości dokonania przez Komisję takiej częściowej rejestracji proponowanej EIO.
63
Nie zmienia to faktu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do celów dokonywania wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Sambre & Biesme i Commune de Farciennes, C‑383/21 i C‑384/21, EU:C:2022:1022, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
64
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 40 niniejszego wyroku, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że Komisja, do której złożono proponowaną EIO, powinna interpretować i stosować warunek rejestracji określony w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 – zgodnie z celami realizowanymi przez EIO, wymienionymi w motywach 1 i 2 rozporządzenia nr 211/2011 i polegającymi w szczególności na zachęcaniu obywateli do udziału w życiu demokratycznym Unii oraz zwiększeniu dostępności Unii – w sposób zapewniający łatwy dostęp do EIO.
65
Tymczasem, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 80–94 opinii, cele te potwierdzają wykładnię tego przepisu, zgodnie z którą Komisja powinna mieć możliwość dokonania częściowej rejestracji proponowanej EIO.
66
Jak bowiem słusznie orzekł Sąd w pkt 116 zaskarżonego wyroku, odmówienie Komisji tego uprawnienia skutkowałoby tym, że rejestracji proponowanej EIO należałoby co do zasady odmówić w całości nawet w przypadku, gdyby tylko część tej propozycji wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje tej instytucji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. A zatem z uwagi na z założenia minimalny błąd, który można przypisać organizatorom w odniesieniu do zakresu tych uprawnień, proponowana przez nich EIO powinna by zostać odrzucona w całości, co w sposób oczywisty naruszałoby cel polegający na zagwarantowaniu łatwego dostępu do EIO.
67
Wynika stąd, że Sąd nie naruszył prawa, orzekając w pkt 116 zaskarżonego wyroku, iż Komisja mogła w spornej decyzji dokonać częściowej rejestracji rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO, ograniczając jej zakres zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 tej decyzji.
68
Wreszcie, co się tyczy zarzutu szczegółowego dotyczącego tego, że Sąd, podobnie jak Komisja, nie zbadał rejestracji rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO w świetle całości informacji dostarczonych przez organizatorów, wystarczy stwierdzić, że w pkt 116 zaskarżonego wyroku, który jako jedyny jest objęty niniejszą częścią, Sąd wypowiedział się jedynie w przedmiocie zgodności częściowej rejestracji rozpatrywanej w sprawie proponowanej EIO z art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, a nie kwestii, czy w świetle informacji dostarczonych przez organizatorów propozycja ta, w danym wypadku zmieniona przez Komisję, wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje tej instytucji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii.
69
W konsekwencji należy oddalić część drugą jedynego zarzutu jako bezzasadną.
70
W świetle powyższego należy oddalić jedyny zarzut jako w części bezskuteczny, w części zaś bezzasadny, a tym samym oddalić niniejsze odwołanie w całości.
W przedmiocie kosztów
71
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
72
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
73
Ponieważ Rumunia przegrała sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie jej kosztami postępowania, należy obciążyć Rumunię, poza jej własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Komisję.
74
Zgodnie z art. 184 § 4 zdanie drugie regulaminu postępowania, jeżeli interwenient w pierwszej instancji bierze udział w postępowaniu odwoławczym, Trybunał może zdecydować, że pokrywa on własne koszty.
75
Ponieważ Węgry uczestniczyły w postępowaniu przed Trybunałem, w okolicznościach niniejszej sprawy należy orzec, że państwo to pokryje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Rumunia pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Węgry pokrywają własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: rumuński.