62023CJ0511_RES
Asunto C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(Petición de decisión prejudicialplanteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 30 de enero de 2025
«Procedimiento prejudicial — Competencia — Artículo 102 TFUE — Abuso de posición dominante — Dotación de las autoridades nacionales de competencia de medios para la aplicación de las normas sobre competencia — Directiva (UE) 2019/1 — Independencia de las autoridades nacionales de competencia — Artículo 4, apartado 5 — Establecimiento de prioridades en los procedimientos de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE — Multas a empresas y asociaciones de empresas — Artículo 13 — Procedimientos de infracción de las normas del Derecho de la competencia — Observancia del plazo razonable — Normativa nacional que obliga a la autoridad nacional a notificar el pliego de cargos en un plazo de caducidad de noventa días desde que se tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción — Anulación íntegra y automática de la decisión de la autoridad nacional de competencia en caso de incumplimiento de ese plazo — Principio non bis in idem — Pérdida de la facultad de iniciar un nuevo procedimiento de infracción por los mismos hechos — Principio de efectividad — Derecho de defensa de las empresas»
Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Interpretación solicitada debido a la aplicabilidad a una situación interna de una disposición del Derecho de la Unión declarada aplicable por el Derecho nacional — Competencia para proporcionar dicha interpretación
(Art. 267 TFUE)
(véanse los apartados 29 a 34)
Actos de las instituciones — Directivas — Ejecución por los Estados miembros — Obligaciones de los Estados miembros durante el plazo de adaptación del Derecho interno — Obligación de no adoptar disposiciones que puedan comprometer la consecución del resultado prescrito por la directiva — Obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales a partir de la entrada en vigor de la directiva de, en la medida de lo posible, interpretar el Derecho interno de tal modo que no quede comprometida la realización del objetivo perseguido
(Art. 4 TUE, ap. 3; art. 288 TFUE, párr. 3)
(véanse los apartados 36 a 40)
Competencia — Normas de la Unión — Aplicación por las autoridades nacionales de competencia — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del Derecho de la competencia de la Unión y se impone una multa — Aplicabilidad de las normas procedimentales nacionales — Requisitos — Respeto del principio de efectividad — Normativa nacional que obliga a la autoridad nacional a notificar el pliego de cargos en un plazo de caducidad de noventa días desde que se tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción — Normativa que puede menoscabar la independencia operativa de la autoridad nacional de competencia — Normativa que presenta un riesgo sistémico de impunidad de infracciones al Derecho de la competencia de la Unión — Improcedencia
[Art. 102 TFUE; Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 5, y 13, ap. 1]
(véanse los apartados 43 a 61, 66 a 76 y 81 y el fallo)
Competencia — Normas de la Unión — Aplicación por las autoridades nacionales de competencia — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del Derecho de la competencia de la Unión y se impone una multa — Aplicabilidad de las normas procedimentales nacionales — Requisitos — Respeto del principio de efectividad — Respeto del derecho de defensa de las empresas afectadas — Ponderación de dichos requisitos al establecer los plazos aplicables a los procedimientos de infracción
[Art. 102 TFUE; Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, aps. 1 y 2]
(véanse los apartados 62 a 65)
Competencia — Normas de la Unión — Obligaciones de los Estados miembros — Prohibición de adoptar o de mantener vigentes medidas que menoscaben el efecto útil de dichas normas — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Obligación de interpretar la normativa nacional con arreglo al Derecho de la Unión — Alcance
[Art. 102 TFUE; Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 78 a 80)
Resumen
En respuesta a una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), el Tribunal de Justicia declara que la Directiva 2019/1 (
1
) y el artículo 102 TFUE se oponen a una normativa nacional que obliga a la autoridad nacional de competencia a iniciar la fase de instrucción contradictoria de los procedimientos en materia de competencia que tramita en un plazo de noventa días a partir del momento en que tenga conocimiento de los elementos esenciales de la supuesta infracción.
El 24 de marzo de 2018, la Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado, Italia; en lo sucesivo, «ADCM») recibió una queja que cuestionaba los precios aplicados por la sociedad Caronte & Tourist SpA (en lo sucesivo, «C&T»), que presta servicios de transporte en ferri en el estrecho de Mesina (Italia).
Tras ponerse en contacto con la autoridad portuaria de Mesina para obtener información adicional, la ADCM notificó a C&T, el 4 de agosto de 2020, su decisión de incoar un procedimiento para constatar una infracción en materia de competencia.
Mediante resolución de 11 de abril de 2022, la ADCM constató, sobre la base de la normativa nacional, la existencia de un abuso de posición dominante por parte de C&T en virtud de la imposición de precios excesivos por el servicio de transporte de vehículos en ferri en el estrecho de Mesina. En consecuencia, esa autoridad requirió a C&T para que cesara tal práctica en el futuro y le impuso una multa.
C&T impugnó la resolución de 11 de abril de 2022 ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio alegando, en particular, la extemporaneidad del inicio de la fase de instrucción contradictoria del procedimiento que había dado lugar a esa resolución.
A este respecto, dicho tribunal explica que, de conformidad con la normativa nacional, tal como la interpreta el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), la ADCM debe iniciar la fase de instrucción contradictoria de los procedimientos en materia de competencia mediante la notificación del pliego de cargos en el plazo de noventa días a partir del momento en que tenga conocimiento de los elementos esenciales de la supuesta infracción, pudiendo estos consistir únicamente en la primera denuncia de la infracción (en lo sucesivo, «plazo en cuestión»). Todo incumplimiento de este plazo da lugar a la anulación íntegra de la resolución de la ADCM adoptada al término del procedimiento de infracción, sin que la empresa afectada esté obligada a demostrar la existencia de un perjuicio como consecuencia del incumplimiento del plazo en cuestión. Con arreglo al principio non bis in idem, la ADCM tampoco podrá iniciar un nuevo procedimiento de infracción relativo a la misma práctica, incluso cuando la empresa afectada nunca haya puesto fin a esta.
Dado que el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio duda de la compatibilidad de tal normativa con el Derecho de la competencia de la Unión, ha decidido preguntar al Tribunal de Justicia al respecto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia señala que, en el caso de autos, la decisión de la ADCM de iniciar la fase de instrucción contradictoria del procedimiento de infracción respecto de C&T fue adoptada durante el plazo de transposición de la Directiva 2019/1, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. Pues bien, de reiterada jurisprudencia resulta que, durante el período de transposición de una directiva, los Estados miembros destinatarios deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva.
Habida cuenta de esta precisión, el Tribunal de Justicia declara que, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2019/1 y el artículo 102 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.
A este respecto, el Tribunal de Justicia comienza recordando que, si bien, a falta de normativa específica de la Unión, la fijación y la aplicación de las normas que regulan los plazos procedimentales en materia de establecimiento de las infracciones y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia corresponde a los Estados miembros, estos deben ejercer tal competencia respetando el Derecho de la Unión.
De ese modo, las normas nacionales que fijan tales plazos deben tender, con observancia del principio de seguridad jurídica, a que los asuntos sean tramitados dentro de un plazo razonable por las autoridades de competencia, si bien sin conllevar que se ponga en peligro la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y de la Directiva 2019/1 en el ordenamiento jurídico interno.
Pues bien, a fin de cumplir eficazmente su obligación de aplicar el Derecho de la Unión en materia de competencia, las autoridades nacionales de competencia deben poder establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ellas y disponen, para ello, de un amplio margen de apreciación. Por otro lado, el reconocimiento de ese amplio margen de apreciación también se justifica a la luz de la Directiva 2019/1.
En este contexto, tanto de la propia finalidad de la fase anterior a la notificación del pliego de cargos de un procedimiento de infracción en materia de competencia como del amplio margen de apreciación de que deben disponer las autoridades nacionales de competencia en el establecimiento de las prioridades en sus procedimientos de aplicación del artículo 102 TFUE resulta que, en esta fase del procedimiento, esas autoridades no solo deben poder realizar todas las diligencias de prueba previas y las apreciaciones fácticas y jurídicas a menudo complejas que precisen para evaluar si está justificado el inicio de la fase de instrucción contradictoria, sino también deben poder elegir, en los procedimientos de infracción en curso, en función del orden de prioridades que deseen establecer, en ejercicio de su independencia operativa, el momento más oportuno para iniciar, en su caso, la fase de instrucción contradictoria de dichos procedimientos.
Así pues, las autoridades nacionales de competencia deben tener la posibilidad de retrasar temporalmente el inicio de la fase de instrucción contradictoria en un procedimiento dado, una vez que ya hayan determinado la existencia de los elementos esenciales de la supuesta infracción. Sin embargo, tal aplazamiento temporal no puede conllevar que se incumpla el plazo razonable en el que se debe concluir la fase anterior a la notificación del pliego de cargos de un procedimiento de infracción.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal de Justicia observa que la aplicación del plazo en cuestión en la fase preliminar de los procedimientos de instrucción tramitados por la ADCM podría obligarla a tener que tramitar de forma indiferenciada todos los procedimientos de infracción de los que conoce sin tomar en consideración las circunstancias propias de cada procedimiento y siguiendo, en cambio, únicamente un orden cronológico, lo que le impediría establecer y ejecutar prioridades en sus procedimientos de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Además, las consecuencias relacionadas con el incumplimiento del plazo en cuestión pueden impedir a la ADCM cooperar plenamente en el seno de la red europea de competencia, que, como resulta de la Directiva 2019/1, está formada por las autoridades nacionales de competencia y la Comisión Europea con vistas a una estrecha cooperación en lo relativo a la aplicación y ejecución de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia señala, por una parte, que no se puede vulnerar en ningún caso el derecho de defensa de las empresas que son objeto de un procedimiento de infracción simplemente porque se incumpla el plazo en cuestión. Por otra parte, las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento del plazo en cuestión, tal como las describe el tribunal remitente, parece que pueden generar un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de infracciones del Derecho de la competencia de la Unión, lo que sería contrario al principio de efectividad.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia declara que la aplicación del plazo en cuestión a la actividad de la ADCM puede suponer un menoscabo de la independencia operativa de dicha autoridad y crear un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de infracciones del artículo 102 TFUE. De ello se deduce que las disposiciones nacionales que establecen el plazo en cuestión pueden comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva 2019/1.
En virtud de lo anterior, el Tribunal de Justicia concluye que la Directiva 2019/1 y el artículo 102 TFUE, a la luz del principio de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, en un procedimiento para constatar una práctica contraria a la competencia tramitado por una autoridad nacional de competencia, por una parte, obliga a dicha autoridad a iniciar la fase de instrucción contradictoria de ese procedimiento mediante la notificación del pliego de cargos a la empresa afectada en un plazo de noventa días a partir del momento en que tenga conocimiento de los elementos esenciales de la supuesta infracción, pudiendo estos consistir únicamente en la primera denuncia de la infracción, y, por otra parte, sanciona el incumplimiento de ese plazo con la anulación íntegra de la decisión final de la citada autoridad resultante del procedimiento de infracción y con la pérdida de la facultad que esa autoridad tiene de iniciar un nuevo procedimiento de infracción sobre la misma práctica.
Por otro lado, dado que, de conformidad con el Derecho italiano, el plazo de caducidad de noventa días controvertido en el presente asunto también es aplicable a la fase previa de examen, por parte de la ADCM, de prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores, el Tribunal de Justicia, en respuesta a una petición de decisión prejudicial paralela planteada por el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, concluyó, mediante sentencia del mismo día (
2
) y por razones análogas a las antes mencionadas, que los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29, (
3
) a la luz del principio de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que obliga, en las mismas condiciones que las descritas anteriormente, a la autoridad nacional encargada de la aplicación de la legislación de protección de los consumidores a iniciar la fase de instrucción contradictoria de los procedimientos de infracción que tramita en un plazo de noventa días a partir del momento en que tenga conocimiento de los elementos esenciales de la supuesta infracción.
(
1
)	Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior (DO 2019, L 11, p. 3).
(
2
)	Sentencia de 30 de enero de 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales») (DO 2005, L 149, p. 22).