Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 5ης Φεβρουαρίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑813/24
Smartflats
SA
κατά
Région
de
Bruxelles-Capitale
[αίτηση του cour d’appel de Bruxelles(εφετείου Βρυξελλών, Βέλγιο)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Οδηγία 2006/123/EK – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος – Σύστημα χορήγησης άδειας – Προϋποθέσεις χορήγησης της άδειας – Εκμετάλλευση η οποία εξαρτάται από προηγούμενη δήλωση και καταχώριση – Απαίτηση περί πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης – Ανάγκη πολεοδομικής άδειας – Συμμετοχή περιφερειακών και δημοτικών αρχών στη διαδικασία – Απουσία προθεσμιών για τη λήψη απόφασης και μέσων ένδικης προστασίας στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης »
1.        Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως τίθεται το ζήτημα της συμβατότητας, με την οδηγία 2006/123/ΕΚ (2), των κανόνων που διέπουν, στη Région de Bruxelles-Capitale (Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης, Βέλγιο), τη χορήγηση άδειας για τουριστικά καταλύματα και την καταχώρισή τους.
2.        Η περίπλοκη περιφερειακή ρύθμιση, της οποίας η εφαρμογή από τις δημοτικές αρχές εγείρει ουκ ολίγα ερωτήματα, περιλαμβάνει μεταξύ των απαιτήσεων για τη χορήγηση άδειας σε τουριστικό κατάλυμα την έκδοση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης.
3.        Με την απόφαση Cali Apartments (3) το Δικαστήριο εξέτασε, σε σχέση με τη γαλλική ρύθμιση για τα τουριστικά καταλύματα που υπόκεινται σε σύστημα προηγούμενης άδειας (4), νομικά ζητήματα παρεμφερή, σε κάποιον βαθμό, με τα ζητήματα που τίθενται με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
4.        Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα να αποσαφηνίσει τη νομολογία του σχετικά με τη συμβατότητα, με την οδηγία 2006/123, εθνικών ρυθμίσεων οι οποίες περιορίζουν την παροχή τουριστικών υπηρεσιών. Μια νέα νομοθετική πράξη, η οποία εκδόθηκε μετά την απόφαση Cali Apartments, συγκεκριμένα ο κανονισμός (ΕΕ) 2024/1028 (5), μπορεί να συμβάλει στην καλύτερη κατανόηση του επίμαχου ζητήματος.
5.        Η ένδικη διαφορά από την οποία ανέκυψε η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως εντάσσεται σε ένα πλαίσιο στο οποίο πολλές ευρωπαϊκές πόλεις, οι οποίες αποτελούν πόλο έλξης τουριστών, διαπιστώνουν τις συνέπειες της εξάπλωσης του επίμαχου είδους καταλυμάτων. Τα κάθε είδους προβλήματα (οικονομικά, κοινωνικά, πολεοδομικά) που συνεπάγεται η αυξανόμενη προσφορά τέτοιων καταλυμάτων βρίσκονται στην ημερήσια διάταξη του πολιτικού διαλόγου στα κράτη μέλη (6).
I.      Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης: η οδηγία 2006/123
6.        Παραπέμπω στις αιτιολογικές σκέψεις και στις διατάξεις της οδηγίας 2006/123 που παρατίθενται στις σκέψεις 3 έως 11 της απόφασης Cali Apartments.
Β.      Το βελγικό δίκαιο
1.      Το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 (7)
7.        Στο άρθρο 2 επισημαίνεται ότι το διάταγμα μεταφέρει εν μέρει στο βελγικό δίκαιο την οδηγία 2006/123.
8.        Το άρθρο 3, σημείο 2, ορίζει το τουριστικό κατάλυμα (hébergement) ως «κάθε οίκημα [(logement)] που προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αμοιβής, σε τακτική ή περιστασιακή βάση».
9.        Το άρθρο 3, σημείο 6, περιλαμβάνει στις διάφορες κατηγορίες καταλυμάτων τις «τουριστικές κατοικίες».
10.      Κατά το άρθρο 4, για την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος απαιτείται «προηγούμενη δήλωση» και καταχώριση, καθώς και η πλήρωση των προϋποθέσεων που προβλέπονται, ειδικότερα, στο άρθρο 5, σημείο 2 (8).
11.      Οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 5, σημείο 2, είναι οι εξής:
–        η χορήγηση
πιστοποιητικού πυροπροστασίας, το οποίο εκδίδεται από τον δήμαρχο του δήμου όπου βρίσκεται το τουριστικό κατάλυμα, κατόπιν γνωμοδότησης της αρμόδιας αρχής (9). Για ορισμένες εγκαταστάσεις, συμπεριλαμβανομένων των τουριστικών κατοικιών, μπορεί να αρκεί ένα απλουστευμένο πιστοποιητικό ελέγχου υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζει η κυβέρνηση (στοιχείο a)·
–        η έκδοση πιστοποιητικού από τον δήμο όπου βρίσκεται το τουριστικό κατάλυμα, με το οποίο βεβαιώνεται ότι το κατάλυμα «έχει διαμορφωθεί σύμφωνα με τις ισχύουσες ρυθμίσεις περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες» (στοιχείο b).
2.      Η απόφαση της 24ης Μαρτίου 2016 (10)
12.      Όσον αφορά το πιστοποιητικό πυροπροστασίας, το άρθρο 27 προσδιορίζει τις απαιτήσεις για τη χορήγηση απλουστευμένου πιστοποιητικού ελέγχου, κατά την έννοια του άρθρου 5, σημείο 2, στοιχείο a, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014.
13.      Σύμφωνα με το άρθρο 27, η μέγιστη χωρητικότητα του καταλύματος πρέπει να είναι μικρότερη των δέκα ατόμων και να μην υπάρχει άλλο κατάλυμα στο ίδιο κτίριο ή η εγκατάσταση πρέπει να βρίσκεται σε κτίριο που φιλοξενεί πλείονα τουριστικά καταλύματα των οποίων η συνολική χωρητικότητα είναι μικρότερη των δέκα ατόμων, εφόσον, ωστόσο, όσον αφορά τις τουριστικές κατοικίες, η εκμετάλλευση του τουριστικού καταλύματος δεν γίνεται από πρόσωπο που εκμεταλλεύεται ταυτόχρονα περισσότερα από πέντε καταλύματα.
3.      Το περιφερειακό σχέδιο χρήσης του εδάφους (11)
14.      Για τη χορήγηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, ο δήμος πρέπει να εξακριβώσει ότι η σχεδιαζόμενη εκμετάλλευση είναι σύμφωνη προς την πολεοδομική κατάσταση του ακινήτου.
15.      Συναφώς, το έγγραφο αναφοράς είναι το γλωσσάριο (12) του PRAS, το οποίο κάνει διάκριση μεταξύ:
–        αφενός, «οικήματος» (logement), το οποίο νοείται ως το «σύνολο των χώρων που έχουν σχεδιαστεί για τη διαβίωση ή τη διαμονή ενός ή περισσοτέρων ατόμων, εφόσον δεν έχει καθιερωθεί νομίμως άλλη χρήση, περιλαμβανομένων των οίκων ευγηρίας και των εγκεκριμένων ή επιδοτούμενων χώρων διαμονής, και εξαιρουμένων των ξενοδοχειακών μονάδων», και
–        αφετέρου, «ξενοδοχειακής μονάδας», η οποία νοείται ως «μονάδα φιλοξενίας ατόμων η οποία μπορεί να προσφέρει υπηρεσίες σε πελάτες, όπως ξενοδοχεία, ξενώνες, ξενώνες νέων, μοτέλ, πανσιόν, ενοικιαζόμενα επιπλωμένα διαμερίσματα […]».
4.      Ο κώδικας χωροταξίας της περιφέρειας Βρυξελλών (13)
16.      Σύμφωνα με το άρθρο 98, παράγραφος 1, σημείο 5, απαιτείται η έκδοση πολεοδομικής άδειας όταν πρόκειται για μεταβολή του προορισμού του ακινήτου (ήτοι της δραστηριότητας για την οποία πρέπει να χρησιμοποιηθεί το ακίνητο σύμφωνα με την σχετική οικοδομική ή πολεοδομική άδεια) ή της χρήσης του ακινήτου (που νοείται, στο πλαίσιο του προαναφερθέντος προορισμού, ως η συγκεκριμένη δραστηριότητα που πραγματοποιείται εντός ή επί του ακινήτου).
5.      Η επεξηγηματική υπουργική εγκύκλιος της 10ης Μαΐου 2016 (14)
17.      Κατά το σημείο 2:
–        «Από απόψεως πολεοδομικού σχεδιασμού, το κύριο κριτήριο βάσει του οποίου γίνεται διάκριση μεταξύ οικήματος και ξενοδοχειακής μονάδας είναι το γεγονός ότι η λειτουργία κατοικίας/στέγης του πρώτου υποχωρεί έναντι της έννοιας της φιλοξενίας περιστασιακής πελατείας της δεύτερης».
–        Η έννοια της «ξενοδοχειακής μονάδας» «πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως και καλύπτει κάθε μορφή εγκατάστασης με σκοπό την περιστασιακή φιλοξενία προσώπων, στοιχείο το οποίο τη διακρίνει από την έννοια του οικήματος».
–        «Πρέπει να επαληθεύεται in concreto εάν λόγω της εκμετάλλευσης τουριστικών καταλυμάτων στο κτίριο απαιτείται –ή όχι– να χαρακτηριστεί το ακίνητο ως “ξενοδοχειακή μονάδα”
κατά την έννοια του PRAS».
–        «Εάν το ακίνητο στο οποίο βρίσκεται το τουριστικό κατάλυμα διατηρεί την κύρια χρήση του ως κατοικία, δεν πρέπει να χρησιμοποιείται ως ξενοδοχειακή μονάδα. Τούτο ισχύει, για παράδειγμα, στην περίπτωση οικημάτων που εκμισθώνονται για τουριστικούς σκοπούς σε περιστασιακή βάση ή οικημάτων όπου έχει τη συνήθη διαμονή του το πρόσωπο που τα εκμεταλλεύεται, ενώ ταυτόχρονα διαθέτει μέρος τους ως τουριστικό κατάλυμα.»
–        «Αντιθέτως, όταν το ακίνητο χρησιμοποιείται εξ ολοκλήρου ως τουριστικό κατάλυμα και, επομένως, δεν κατοικεί συνήθως σε αυτό κανένα άλλο πρόσωπο, η λειτουργία του τουριστικού καταλύματος δεν αποτελεί πλέον δευτερεύουσα δραστηριότητα στο οίκημα και το ακίνητο πρέπει να θεωρείται ξενοδοχειακή μονάδα κατά την έννοια του PRAS.»
–        «Είναι αυτονόητο ότι οι δήμοι διατηρούν την πλήρη διακριτική τους ευχέρεια να κρίνουν in concreto
την
ορθότητα της χρήσης που αποδόθηκε στο οικείο ακίνητο.»
II.    Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
18.      Η Smartflats είναι επιχείρηση που δραστηριοποιείται στον τομέα των ακινήτων στις Βρυξέλλες και, ειδικότερα, στη βραχυχρόνια εκμίσθωση οικημάτων.
19.      Στις 10 Σεπτεμβρίου 2020 η Smartflats υπέβαλε προηγούμενη δήλωση στη Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles (15), σύμφωνα με το άρθρο 4 του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014, με σκοπό να καταχωρίσει την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος σε ακίνητο στις Βρυξέλλες.
20.      Στις 11 Νοεμβρίου 2021 η Υπηρεσία Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών έκρινε τη σχετική αίτηση απαράδεκτη λόγω ελλείψεων του φακέλου. Η εν λόγω Υπηρεσία διευκρίνισε ότι, ελλείψει αριθμού καταχώρισης, δεν ήταν δυνατή η χορήγηση άδειας εκμετάλλευσης.
21.      Με την από 24 Ιουνίου 2022 επιστολή της προς τον Δήμαρχο Βρυξελλών, η Smartflats κατήγγειλε το γεγονός ότι
οι αιτήσεις χορήγησης πιστοποιητικού πυροπροστασίας προφανώς
δεν εξετάστηκαν καθώς ο δήμος έκρινε ότι δεν ήταν δυνατή η χορήγηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης (μολονότι η έκδοση του ενός εξ αυτών των εγγράφων δεν εξαρτάται, σύμφωνα με το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014, από τη χορήγηση του άλλου) (16).
22.      Στις 24 Σεπτεμβρίου 2022, κληθείσα από την Υπηρεσία Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών, η Smartflats επιβεβαίωσε την εκμετάλλευση στο ακίνητο τεσσάρων «μονάδων» φιλοξενίας υπό καθεστώς βραχυχρόνιας εκμίσθωσης.
23.      Στις 5 Οκτωβρίου 2022 επιθεωρητής της Υπηρεσίας Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών διαπίστωσε την εκμετάλλευση του ακινήτου ως τουριστικού καταλύματος χωρίς να πληρούνται οι προϋποθέσεις του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014.
24.      Στις 8 Νοεμβρίου 2022 η Υπηρεσία Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών εξέδωσε διαταγή περί άμεσης παύσης της δραστηριότητας εκμετάλλευσης του τουριστικού καταλύματος, με την αιτιολογία ότι η Smartflats δεν είχε προβεί σε προηγούμενη δήλωση της δραστηριότητάς της.
25.      Στις 10 Νοεμβρίου 2022 η Smartflats υπέβαλε στον Δήμαρχο Βρυξελλών αίτηση χορήγησης απλουστευμένου πιστοποιητικού ελέγχου σχετικά με την πυροπροστασία του επίμαχου τουριστικού καταλύματος.
26.      Στις 7 Δεκεμβρίου 2022 ο Υπουργός-Πρόεδρος της Κυβέρνησης της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης, ο οποίος είναι αρμόδιος για τον τουρισμό, επιβεβαίωσε την από 8 Νοεμβρίου 2022 απόφαση περί παύσης εκμετάλλευσης, με την αιτιολογία ότι η Smartflats δεν διέθετε το πιστοποιητικό πυροπροστασίας που προβλέπεται στο άρθρο 5, σημείο 2, στοιχείο a, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014, ούτε τον αριθμό καταχώρισης που απαιτείται για την εκμετάλλευση της επίμαχης εγκατάστασης κατά το άρθρο 4 του διατάγματος.
27.      Η Smartflats συνέχισε να εκμεταλλεύεται τους χώρους, με αποτέλεσμα, στις 7 Φεβρουαρίου 2023, να συνταχθεί έκθεση με την οποία διαπιστώθηκε μη συμμόρφωση προς την απόφαση περί άμεσης παύσης της δραστηριότητας.
28.      Κατόπιν τούτου, η Smartflats υπέβαλε αίτηση χορήγησης απλουστευμένου πιστοποιητικού πυρασφάλειας. Στις 22 Μαΐου 2023 ο Δήμος Βρυξελλών απέρριψε την αίτηση με την αιτιολογία ότι δεν είχε υποβληθεί οποιαδήποτε αίτηση πολεοδομικής άδειας για την
αλλαγή χρήσης του κτιρίου. Το εν λόγω πιστοποιητικό χορηγήθηκε εν τέλει κατόπιν διοικητικής προσφυγής.
29.      Στις 15 Ιουνίου 2023 η επιθεώρηση της Υπηρεσίας Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών κοινοποίησε στη Smartflats την πρόθεσή της να εκτελέσει τη διαταγή περί άμεσης παύσης της δραστηριότητας. Στις 23 Ιουνίου 2023 η εν λόγω Υπηρεσία προέβη σε σφράγιση του ακινήτου.
30.      Στις 3 Ιουλίου 2023 η Smartflats άσκησε ενώπιον του Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (γαλλόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών, Βέλγιο) προσφυγή με αίτημα την άρση της εκδοθείσας στις 8 Νοεμβρίου 2022 διαταγής περί άμεσης παύσης της δραστηριότητας.
31.      Η Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης υποστήριξε ότι η προσφυγή της Smartflats ήταν αβάσιμη και άσκησε αντίθετη προσφυγή ζητώντας να συνοδευθεί η απαγόρευση εκμετάλλευσης του ακινήτου από την επιβολή χρηματικής ποινής.
32.      Με διάταξη της 13ης Νοεμβρίου 2023 το Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (γαλλόφωνο πρωτοδικείο Βρυξελλών, Βέλγιο) έκρινε την προσφυγή της Smartflats αβάσιμη και έκανε δεκτή την αντίθετη προσφυγή της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης.
33.      Η Smartflats άσκησε έφεση κατά της εν λόγω διάταξης ενώπιον του cour d’appel de Bruxelles (εφετείου Βρυξελλών, Βέλγιο), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου,
το οποίο υποβάλλει στο Δικαστήριο επτά προδικαστικά ερωτήματα, εκ των οποίων παρατίθενται στη συνέχεια το τρίτο, το τέταρτο, το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα.
34.      Τα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα έχουν ως εξής:
«3)      Αντιτίθεται το άρθρο 9 της οδηγίας [2006/123], υπό το πρίσμα της απαίτησης της αναλογικότητας, σε νομικό σύστημα βάσει του οποίου η εκμετάλλευση οποιουδήποτε οικήματος με την απαραίτητη επίπλωση και εξοπλισμό για διαμονή και παρασκευή γευμάτων, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της παροχής ξενοδοχειακών υπηρεσιών με πρόσθετη χρέωση, το οποίο προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αντιτίμου, σε τακτική ή περιστασιακή βάση, υπόκειται σε προηγούμενη δήλωση και σε καταχώριση με δικαιολογητικό λόγο, κυρίως, ότι πρέπει να προστατεύονται οι τουρίστες και, επικουρικώς (και σιωπηρώς), ότι το σύστημα αυτό καθιστά δυνατή την προστασία του αστικού περιβάλλοντος, η οποία συνεπάγεται προστασία της κατοικίας;
4)      Αντιτίθεται το άρθρο 10 της οδηγίας [2006/123] σε νομικό σύστημα βάσει του οποίου η εκμετάλλευση οποιουδήποτε οικήματος με την απαραίτητη επίπλωση και εξοπλισμό για διαμονή και παρασκευή γευμάτων, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της παροχής ξενοδοχειακών υπηρεσιών με πρόσθετη χρέωση, το οποίο προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αντιτίμου, σε τακτική ή περιστασιακή βάση, υπόκειται σε προηγούμενη δήλωση και σε καταχώριση, πράγμα που συνεπάγεται ιδίως την προσκόμιση πιστοποιητικού από τον δήμο όπου βρίσκεται το επίμαχο τουριστικό κατάλυμα, στο οποίο πρέπει να βεβαιώνεται ότι η διαμόρφωση του εν λόγω καταλύματος έχει γίνει σύμφωνα με την ισχύουσα ρύθμιση περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες, δεδομένου, αφενός, ότι η εν λόγω ρύθμιση περί χωροταξίας και πολεοδομίας επιβάλλει τη λήψη πολεοδομικής άδειας σε περίπτωση αλλαγή χρήσης ή προορισμού ενός ακινήτου από “οίκημα” σε “ξενοδοχειακή μονάδα” και, αφετέρου, ότι η εκμετάλλευση οικήματος με την προαναφερθείσα έννοια θα συνεπαγόταν τον χαρακτηρισμό του ως ξενοδοχειακής μονάδας, λαμβανομένου υπόψη του τρόπου με τον οποίο η τελευταία αυτή έννοια και εκείνη του τουριστικού καταλύματος ορίζονται αντίστοιχα στις οικείες ρυθμίσεις;
5)      Διαφέρει η απάντηση στο προηγούμενο προδικαστικό ερώτημα ανάλογα με το αν ο χαρακτηρισμός όσον αφορά τι συνιστά “ξενοδοχειακή μονάδα” επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια της δημοτικής αρχής, όπως αυτή οριοθετείται σε υπουργική εγκύκλιο;
6)      Αντιτίθεται το άρθρο 13 της οδηγίας [2006/123] σε νομικό σύστημα βάσει του οποίου η εκμετάλλευση οποιουδήποτε οικήματος με την απαραίτητη επίπλωση και εξοπλισμό για διαμονή και παρασκευή γευμάτων, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της παροχής ξενοδοχειακών υπηρεσιών με πρόσθετη χρέωση, το οποίο προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αντιτίμου, σε τακτική ή περιστασιακή βάση, υπόκειται σε προηγούμενη δήλωση και σε καταχώριση, πράγμα που συνεπάγεται ιδίως την προσκόμιση πιστοποιητικού από τον δήμο όπου βρίσκεται το επίμαχο τουριστικό κατάλυμα, στο οποίο πρέπει να βεβαιώνεται ότι η διαμόρφωση του καταλύματος έχει γίνει σύμφωνα με την ισχύουσα ρύθμιση περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες, καθόσον δεν προβλέπεται καμία προθεσμία για την έκδοση του εν λόγω πιστοποιητικού, δεν επιβάλλεται ιδιαίτερη υποχρέωση αιτιολόγησης και δεν προβλέπεται σχετική προσφυγή;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
35.      Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 27 Νοεμβρίου 2024.
36.      Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Smartflats, η Βελγική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 12ης Νοεμβρίου 2025 παρέστησαν η Smartflats, η Βελγική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
37.      Καθ’ υπόδειξιν του Δικαστηρίου, οι παρούσες προτάσεις θα επικεντρωθούν στο τρίτο, το τέταρτο, το πέμπτο και το έκτο προδικαστικό ερώτημα.
IV.    Ανάλυση
Α.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
38.      Οι παραδοχές από τις οποίες εκκινεί το αιτούν δικαστήριο συμβάλλουν στην οριοθέτηση του αντικειμένου της διαφοράς.
39.      Κατ’ ουσίαν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει τα άρθρα 9, 10 και 13 της οδηγίας 2006/123 με σκοπό να εξακριβωθεί αν το σύστημα χορήγησης άδειας για τα τουριστικά καταλύματα το οποίο εφαρμόζεται στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης συνάδει με τα εν λόγω άρθρα, ειδικότερα καθόσον επιβάλλει υποχρέωση προσκόμισης πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης (17) για την εκμετάλλευση ακινήτου ως τουριστικού καταλύματος (18).
40.      Κατά το αιτούν δικαστήριο:
–        δεν αμφισβητείται ότι το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 και ότι δραστηριότητες όπως αυτές που ασκεί η Smartflats (συνιστάμενες στη βραχυχρόνια εκμίσθωση, έναντι αμοιβής, επιπλωμένων οικιακών ακινήτων
σε περιστασιακή πελατεία που δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της) συνιστούν υπηρεσίες κατά την έννοια του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας·
–        δεν αμφισβητείται επίσης ότι το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 θεσπίζει σύστημα χορήγησης άδειας, κατά την έννοια του άρθρου 9 της οδηγίας 2006/123, και όχι σύστημα «απαιτήσεων» όπως προβλέπεται στα άρθρα 14 και 15 της ίδιας οδηγίας·
–        όσον αφορά τις απαιτήσεις του άρθρου 9 της οδηγίας 2006/123, το σύστημα της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης δεν εισάγει διακρίσεις και βασίζεται σε επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος των οποίων η αναλογικότητα είναι αμφίβολη·
–        μολονότι η απαίτηση προσκόμισης πιστοποιητικού πυροπροστασίας φαίνεται να πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 10 της οδηγίας 2006/123, δεν είναι βέβαιο ότι το ίδιο ισχύει όσον αφορά την απαίτηση προσκόμισης πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης.
Β.      Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
41.      Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 9 της οδηγίας 2006/123, «υπό το πρίσμα της απαίτησης της αναλογικότητας», προκειμένου να εξακριβωθεί αν το άρθρο αυτό
αντιτίθεται σε νομικό σύστημα όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη το οποίο:
–        εξαρτά από προηγούμενη δήλωση και καταχώριση την εκμετάλλευση οποιουδήποτε οικήματος με την απαραίτητη επίπλωση και εξοπλισμό για διαμονή και παρασκευή γευμάτων, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της παροχής ξενοδοχειακών υπηρεσιών με πρόσθετη χρέωση, το οποίο προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αντιτίμου, σε τακτική ή περιστασιακή βάση·
–        βασίζεται στον «δικαιολογητικό λόγο, κυρίως, ότι πρέπει να προστατεύονται οι τουρίστες και, επικουρικώς (και σιωπηρώς), ότι το σύστημα αυτό καθιστά δυνατή την προστασία του αστικού περιβάλλοντος, η οποία συνεπάγεται προστασία της κατοικίας».
42.      Η συμβατότητα εθνικού συστήματος χορήγησης άδειας με την οδηγία 2006/123 πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα του άρθρου της 9, παράγραφος 1. Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν τέτοιο σύστημα μόνον εάν δεν εισάγει διακρίσεις, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος και είναι αναλογικό προς τον σκοπό του.
43.      Οι προϋποθέσεις χορήγησης της άδειας πρέπει να είναι σύμφωνες προς το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123. Κατά το εν λόγω άρθρο, τα συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία οριοθετούν την άσκηση της εξουσίας των αρμόδιων αρχών και πληρούν τα χαρακτηριστικά που απαριθμούνται στην παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου.
44.      Τόσο με το άρθρο 9, παράγραφος 1, που αφορά τον δικαιολογητικό λόγο, όσο και με το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, σχετικά με τα κριτήρια χορήγησης των αδειών, επιβάλλονται υποχρεώσεις σαφείς, ακριβείς και απαλλαγμένες αιρέσεων, που καθιστούν τις διατάξεις αυτές διατάξεις αμέσου αποτελέσματος (19).
45.      Επομένως, το σύστημα χορήγησης διοικητικής άδειας πρέπει να συνάδει προς τα δύο ανωτέρω άρθρα (20).
Για τους σκοπούς της συμμόρφωσης προς τα άρθρα αυτά, ο περιορισμός πρέπει, «καταρχάς, να μην εισάγει διάκριση λόγω ιθαγένειας, εν συνεχεία, να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος και, τέλος, να είναι κατάλληλος για να εξασφαλίσει την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνει το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του σκοπού, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα» (21).
46.      Εν τέλει, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξετάσει αν πληρούνται οι τρεις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας 2006/123, καθόσον γνωρίζει καλύτερα τα πραγματικά περιστατικά της ένδικης διαφοράς (22).
47.      Εντούτοις, προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο δύναται να του παράσχει στοιχεία που θα του επιτρέψουν να αποφανθεί επί της υποθέσεως (23).
1.      Διακρίσεις
48.      Από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν μπορεί να συναχθεί ότι το σύστημα χορήγησης άδειας εισάγει διακρίσεις, δεδομένου ότι ισχύει κατά τον ίδιο τρόπο τόσο για τους οικονομικούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης όσο και για τους υπηκόους ή κατοίκους άλλων κρατών μελών που επιθυμούν να ασκήσουν την εν λόγω ανεξάρτητη οικονομική δραστηριότητα στη συγκεκριμένη περιφέρεια.
49.      Οι παρατηρήσεις του αιτούντος δικαστηρίου επιρρωννύουν την εκτίμηση αυτή. Κατά το αιτούν δικαστήριο, το επίμαχο σύστημα δεν εισάγει οποιαδήποτε διάκριση μεταξύ παρόχων υπηρεσιών τουριστικού καταλύματος (24).
2.      Δικαιολόγηση βάσει επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
50.      Όπως εξηγεί το αιτούν δικαστήριο, σκοπός της επίμαχης ρύθμισης είναι η προστασία των τουριστών και του αστικού περιβάλλοντος (25).
51.      Κατά το άρθρο 4, σημείο 8, της οδηγίας 2006/123, ως «επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος» νοούνται οι «λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: […] προστασία των καταναλωτών, των αποδεκτών υπηρεσιών […], προστασία του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένου του αστικού περιβάλλοντος […]».
52.      Κατ’ αρχήν, η προστασία των τουριστών, ως χρηστών των τουριστικών καταλυμάτων, θα μπορούσε να εμπίπτει στη γενικότερη έννοια της προστασίας των καταναλωτών και των χρηστών της υπηρεσίας. Επιπλέον, η προστασία του αστικού περιβάλλοντος προβλέπεται ρητώς στην οδηγία 2006/123.
53.      Επομένως, ο διττός προβαλλόμενος δικαιολογητικός λόγος ανταποκρίνεται σε ορισμένους από τους θεμιτούς λόγους κατά την οδηγία 2006/123 και τη νομολογία του Δικαστηρίου (26).
54.      Περαιτέρω, όπως προεκτέθηκε, ο κανονισμός 2024/1028 μνημονεύει τον ενδεχόμενο αντίκτυπο των τουριστικών καταλυμάτων στη στεγαστική πολιτική. Το Δικαστήριο «έχει αναγνωρίσει ότι απαιτήσεις που αφορούν την πολιτική κοινωνικής στεγάσεως και αποσκοπούν στην καταπολέμηση των πιέσεων στην κτηματαγορά, ιδίως όταν μια συγκεκριμένη αγορά παρουσιάζει διαρθρωτική έλλειψη κατοικιών και ιδιαίτερα υψηλή πυκνότητα πληθυσμού, μπορούν να συνιστούν επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος» (27).
3.      Αναγκαιότητα και αναλογικότητα του συστήματος χορήγησης άδειας το οποίο βασίζεται στον σκοπό της προστασίας των τουριστών
55.      Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, πρέπει να εξακριβωθεί αν το επίμαχο σύστημα χορήγησης άδειας: α) είναι αναγκαίο για την προστασία των τουριστών και β) πληροί τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας.
56.      Οι περιορισμοί τους οποίους επιβάλλουν τα κράτη μέλη στην παροχή υπηρεσιών πρέπει να συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας. Η εν λόγω αρχή τηρείται εάν οι περιορισμοί είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξή του μέτρο, το ίδιο δε αποτέλεσμα δεν μπορεί να επιτευχθεί με άλλα, λιγότερο περιοριστικά, μέτρα (28).
57.      Επιπλέον, εθνική ρύθμιση είναι κατάλληλη προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού μόνον εφόσον υπηρετεί τον σκοπό αυτόν κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (29).
58.      Απόκειται στο κράτος μέλος που επικαλείται σκοπό ικανό να δικαιολογήσει το εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών να παράσχει στο δικαστήριο το οποίο καλείται να αποφανθεί επ’ αυτού του ζητήματος όλα τα στοιχεία που θα του παράσχουν τη δυνατότητα να εξακριβώσει αν το συγκεκριμένο μέτρο ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας (30).
59.      Η Βελγική Κυβέρνηση:
–        υποστηρίζει ότι η προστασία των τουριστών ήταν ο επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος
τον οποίον η επίμαχη ρύθμιση επεδίωκε κυρίως να διαφυλάξει·
–        δικαιολογεί την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα της εν λόγω ρύθμισης, υποστηρίζοντας ότι προστατεύει καλύτερα τους τουρίστες από ό,τι ένα σύστημα απλής καταχώρισης και εκ των υστέρων ελέγχου, το οποίο θα ήταν λιγότερο αποτελεσματικό. Η προηγούμενη δήλωση εγγυάται στον τουρίστα ότι το κατάλυμα που μισθώνει αποτελεί αντικείμενο νόμιμης εκμετάλλευσης και πληροί, επομένως, όλες τις απαιτήσεις της νομοθεσίας (ελάχιστοι κανόνες περί αξιοπρεπούς στέγασης, υγιεινής και ασφάλειας, πολεοδομικοί κανόνες και άλλοι κανόνες που διασφαλίζουν την ακεραιότητα του παρόχου της υπηρεσίας).
60.      Αντιθέτως, η Επιτροπή και η Smartflats θεωρούν ότι το σύστημα χορήγησης άδειας για τουριστικά καταλύματα στην Περιφέρεια Βρυξελλών‑πρωτευούσης δεν είναι ούτε αναγκαίο ούτε αναλογικό για την προστασία των τουριστών, δεδομένου ότι υφίστανται λιγότερο περιοριστικές εναλλακτικές λύσεις (31).
61.      Μολονότι τον τελευταίο λόγο επ’ αυτού τον έχει το αιτούν δικαστήριο, τα επιχειρήματα της Smartflats και της Επιτροπής με πείθουν περισσότερο.
62.      Κατά πρώτον, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η εγγύηση της τήρησης των ελάχιστων κανόνων περί αξιοπρεπούς στέγασης, υγιεινής και ασφάλειας δεν απαιτεί την εφαρμογή του επίμαχου συστήματος προηγούμενης άδειας. Η τήρηση των απαιτήσεων αυτών σε σχέση με το σύνολο των καταλυμάτων στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης επιβάλλεται, ειδικότερα, από τα άρθρα 4 και 219 του Code du logement (32).
63.      Η απαίτηση προσκόμισης πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης στο πλαίσιο του συστήματος προηγούμενης άδειας δεν παρέχει, εξάλλου, οποιαδήποτε επιπλέον εγγύηση όσον αφορά την τήρηση των ελάχιστων κανόνων περί αξιοπρεπούς στέγασης, υγιεινής και ασφάλειας για τα τουριστικά καταλύματα. Το εν λόγω πιστοποιητικό βεβαιώνει ότι το ακίνητο προορίζεται (διατίθεται) για καθορισμένη χρήση, ως κατοικία ή ως ξενοδοχειακή μονάδα.
64.      Κατά δεύτερον, όσον αφορά τις πληροφορίες που παρέχονται στα πρόσωπα που χρησιμοποιούν τα τουριστικά καταλύματα, τα πρόσωπα αυτά διαθέτουν, στο πλαίσιο της συνεργατικής οικονομίας που συνδέεται με τις πιο διαδεδομένες πλατφόρμες διαμεσολάβησης (για παράδειγμα, Airbnb), εργαλεία ελέγχου και αξιολόγησης της ποιότητας των καταλυμάτων (33).
65.      Τέτοιου είδους εργαλεία παρέχουν τη δυνατότητα «στα πρόσωπα που αναζητούν κατάλυμα να επιλέγουν, έχοντας ενημερωθεί πλήρως, μεταξύ των καταλυμάτων που προσφέρουν οι εκμισθωτές στην εν λόγω πλατφόρμα» (34).
66.      Για την προστασία των τουριστών κατά τη βραχυχρόνια μίσθωση ακινήτων, τα (άτυπα) εργαλεία που συνδέονται με τις πλατφόρμες είναι, συνήθως, αποτελεσματικά στο πλαίσιο οικονομίας της αγοράς όπως αυτήν την οποία αφορά η οδηγία 2006/123 και, επομένως, λιγότερο περιοριστικά από ό,τι ένα σύστημα προηγούμενης άδειας.
67.      Τέλος, στο ίδιο το Βέλγιο, η Περιφέρεια Φλάνδρας και η Περιφέρεια Βαλλονίας εφαρμόζουν διαδικασίες εκ των υστέρων ελέγχου των τουριστικών καταλυμάτων. Από τις διαθέσιμες πληροφορίες συνάγεται ότι οι συγκεκριμένες διαδικασίες ελέγχου αποδίδουν καλύτερα αποτελέσματα, κατά την πρακτική εφαρμογή τους, από ό,τι το σύστημα προηγούμενης άδειας της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης (35).
68.      Ως εκ τούτου, με την επιφύλαξη της τελικής εκτίμησης του αιτούντος
δικαστηρίου, όλα τα στοιχεία φαίνεται να συνηγορούν υπέρ του ότι το επίμαχο σύστημα δεν πληροί στο ακέραιο τα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των τουριστών.
4.      Αναγκαιότητα και αναλογικότητα του συστήματος χορήγησης άδειας το οποίο βασίζεται στον σκοπό της προστασίας του αστικού περιβάλλοντος
69.      Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το επίμαχο σύστημα είναι αναγκαίο και αναλογικό για την προστασία του αστικού περιβάλλοντος και της στέγασης στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης.
70.      Συναφώς, η Βελγική Κυβέρνηση επικαλείται διάφορες μελέτες (36) κατά τις οποίες, στις Βρυξέλλες, το «φαινόμενο Airbnb» είχε ως αποτέλεσμα την
αυξανόμενη προσφορά τουριστικών καταλυμάτων, λόγω της μεγαλύτερης κερδοφορίας
τους, με συνακόλουθη επιδείνωση της στεγαστικής αγοράς για τους κατοίκους.
71.      Κατά τη Βελγική Κυβέρνηση, οι αρνητικές συνέπειες του «φαινομένου Airbnb» αποτυπώνονται στην αύξηση των μισθωμάτων και της τιμής των προς πώληση ακινήτων. Οι κάτοικοι αντιμετωπίζουν δυσχέρειες πρόσβασης στις κατοικίες που διατίθενται προς μίσθωση ή πώληση, ενώ οι λίστες αναμονής για τις κατοικίες κοινωνικής στέγασης αυξάνονται.
72.      Η Smartflats ερμηνεύει διαφορετικά τις
μελέτες και τα στοιχεία σχετικά με τη στεγαστική αγορά στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης:
–        ο αριθμός των κατοικιών που αποσύρθηκαν από την αγορά οικιστικών ακινήτων
στη συγκεκριμένη περιφέρεια λόγω της εκμίσθωσης τουριστικών καταλυμάτων εκτιμάται σε 2 400, ήτοι μόλις το 0,7 %
του συνόλου των ενοικιαζόμενων κατοικιών. Η επιβολή περιορισμών στην εκμετάλλευση των τουριστικών καταλυμάτων δεν αποτελεί τη λύση στη στεγαστική κρίση, η οποία οφείλεται
στο γεγονός ότι δεν κατασκευάζονται οικονομικά προσιτές κατοικίες και ότι υφίστανται
πολλές κενές κατοικίες (37)·
–        σύμφωνα με μελέτη του 2024 (38) εκτιμάται ότι στην Περιφέρεια Βρυξελλών‑πρωτευούσης υπάρχουν περίπου 11 500 κενές κατοικίες (ο πραγματικός αριθμός εξαρτάται από τη μεθοδολογία που εφαρμόζεται για τον υπολογισμό τους). Στον αριθμό αυτόν πρέπει να προστεθούν άλλες 5 000 κενές κοινωνικές κατοικίες. Επομένως, κατά τη Smartflats, ο αριθμός των κενών κατοικιών είναι πενταπλάσιος του αριθμού των κατοικιών που αποσύρθηκαν από την αγορά οικιστικών ακινήτων λόγω της εκμίσθωσης τουριστικών καταλυμάτων.
73.      Η Smartflats υπογραμμίζει επίσης την πλημμελή εφαρμογή του συστήματος χορήγησης άδειας στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης σε σύγκριση με την εφαρμογή των αντίστοιχων συστημάτων των Περιφερειών Φλάνδρας και Βαλλονίας (39). Στη Φλάνδρα, τα καταχωρισμένα καταλύματα ανέρχονταν σε 60 % και στη Βαλλονία σε 48 %, πρόκειται δε για περιφέρειες με συστήματα απλής καταχώρισης και εκ των υστέρων ελέγχου των τουριστικών καταλυμάτων.
74.      Η Smartflats υποστηρίζει ότι, για τους ανωτέρω λόγους, το επίμαχο σύστημα δεν είναι ούτε αναγκαίο ούτε αναλογικό για την προστασία του αστικού περιβάλλοντος και της στέγασης στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης.
75.      Κατανοώ τους θεμιτούς προβληματισμούς της Βελγικής Κυβέρνησης, οι οποίοι κινούνται στην ίδια κατεύθυνση με την αιτιολογική σκέψη 1 του προμνησθέντος κανονισμού 2024/1028. Δεν είναι εύκολο να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ της ικανοποίησης των αυξανόμενων αναγκών για τουριστικά καταλύματα και των (ενδεχόμενων) αρνητικών συνεπειών από την αυξανόμενη προσφορά του συγκεκριμένου είδους καταλυμάτων των οποίων οι ιδιοκτήτες προτιμούν τη μορφή αυτή χρήσης των ακινήτων τους από τη μακροχρόνια εκμίσθωση κατοικιών.
76.      Υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης (με γνώμονα την ελευθερία εγκατάστασης), το νομολογιακό προηγούμενο της απόφασης Cali Apartments παρέχει στοιχεία σχετικά με τη συμβατότητα προς την οδηγία 2006/123 ενός συστήματος παρεμφερούς με το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης.
77.      Το γαλλικό σύστημα ανταπεξήλθε στον έλεγχο αναγκαιότητας και αναλογικότητας που διενήργησε το Δικαστήριο στην απόφαση Cali Apartments, καθότι περιελάμβανε τρία σημαντικά χαρακτηριστικά:
–        το σύστημα βασιζόταν σε μελέτη σχετικά με τη στεγαστική αγορά στη Γαλλία και τις πιέσεις που ασκεί στην εν λόγω αγορά η αυξανόμενη προσφορά
τουριστικών καταλυμάτων. Την εν λόγω μελέτη υπέβαλε στο Δικαστήριο η Γαλλική Κυβέρνηση (40)·
–        το σύστημα δεν εφαρμοζόταν στα οικήματα που αποτελούν την κύρια κατοικία του εκμισθωτή, δεδομένου ότι η εκμίσθωσή τους δεν έχει συνέπειες στην αγορά μακροχρόνιας μίσθωσης ακινήτων, καθόσον ο εκμισθωτής δεν χρειάζεται να μεταφέρει την κύρια κατοικία του σε άλλον τόπο εγκατάστασης (41)·
–        από γεωγραφικής απόψεως, το σύστημα δεν ήταν γενικής εφαρμογής, αλλά περιορισμένης εμβέλειας, καθόσον αφορούσε περιορισμένο αριθμό πυκνοκατοικημένων δήμων στους οποίους υφίστανται ανοδικές πιέσεις στην αγορά εκμίσθωσης οικιακών ακινήτων (42).
78.      Το σύστημα χορήγησης άδειας για τα τουριστικά καταλύματα της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης δεν φαίνεται να έχει κανένα από τα τρία ανωτέρω χαρακτηριστικά, μολονότι απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί στις οριστικές εκτιμήσεις επ’ αυτού.
α)      Προηγούμενες μελέτες
79.      Πρώτον, δεν προκύπτει ότι το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 (και οι κανόνες που το συμπλήρωσαν) εκδόθηκε κατόπιν ενδελεχούς μελέτης της αγοράς τουριστικών καταλυμάτων στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης και του αντικτύπου τους στα οικιστικά
ακίνητα.
80.      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι μετέχοντες στη διαδικασία συμφώνησαν ότι σκοπός του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 δεν ήταν η αντιμετώπιση της έλλειψης στέγης στην αγορά μακροχρόνιας εκμίσθωσης ακινήτων στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης, αλλά μόνον η χωροταξική ρύθμιση.
81.      Η Βελγική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι σκοπός του προμνησθέντος διατάγματος ήταν η ανάσχεση της προσφοράς τουριστικών καταλυμάτων
συνεπεία της ανάπτυξης των πλατφορμών συνεργατικής οικονομίας η οποία παρατηρήθηκε αργότερα σε άλλες μεγάλες ευρωπαϊκές τουριστικές πόλεις. Αντιθέτως, η Smartflats υποστήριξε ότι πραγματικός σκοπός του επίμαχου διατάγματος ήταν η προστασία του παραδοσιακού ξενοδοχειακού κλάδου.
82.      Στις μελέτες σχετικά με τη στεγαστική αγορά στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης, τις οποίες επικαλέστηκαν η Smartflats και η Επιτροπή, υπογραμμίζεται ότι οι πιέσεις στη στεγαστική αγορά στη συγκεκριμένη περιφέρεια και η έλλειψη στέγης σε προσιτές τιμές οφείλονται σε πλείονες παράγοντες (ταχεία δημογραφική ανάπτυξη, ένδεια σημαντικού μέρους των κατοίκων, αύξηση των μισθωμάτων και έλλειψη νέων κατοικιών, ιδίως, κοινωνικής στέγασης).
83.      Στις εν λόγω μελέτες η ανάπτυξη των τουριστικών καταλυμάτων μνημονεύεται ως πρόσθετος παράγοντας ο οποίος, μολονότι προκαλεί πιέσεις στη στεγαστική αγορά, έχει περιορισμένο αντίκτυπο, καθόσον αφορά μόνον το 0,7 % των καταλυμάτων της περιφέρειας.
β)      Τουριστικά καταλύματα σε ιδιωτικές κατοικίες
84.      Κατά την επίμαχη ρύθμιση απαιτείται προηγούμενη άδεια για τα τουριστικά καταλύματα ακόμη και όταν πρόκειται περί δωματίων εντός της κατοικίας του ιδιοκτήτη, ο οποίος εξακολουθεί να διαμένει σε αυτήν.
85.      Η προστασία του αστικού περιβάλλοντος δεν δικαιολογεί το ανωτέρω περιοριστικό μέτρο όταν οι ιδιοκτήτες των κατοικιών εξακολουθούν να διαμένουν σε αυτές. Στην περίπτωση αυτή, το καθαυτό αστικό περιβάλλον δεν μεταβάλλεται: η κύρια χρήση του οικήματος παραμένει ίδια.
86.      Είναι αληθές ότι η υπουργική εγκύκλιος του 2016 προβλέπει ότι, εάν ο φορέας εκμετάλλευσης έχει τη συνήθη διαμονή του στο οίκημα και εκμεταλλεύεται ένα μέρος μόνον ως τουριστικό κατάλυμα, υπερισχύει το στοιχείο της κύριας χρήσης (ως κατοικίας) και όχι της παρεπόμενης χρήσης (ως τουριστικού καταλύματος). Το γεγονός αυτό απλουστεύει την απόκτηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης καθότι δεν απαιτείται αλλαγή χρήσης του ακινήτου.
87.      Πάντως, από τις πληροφορίες του φακέλου δεν συνάγεται ότι οι αρχές της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης κάνουν χρήση της ανωτέρω δυνατότητας, η οποία μνημονεύεται μόνον στην υπουργική εγκύκλιο του 2016. Στην εγκύκλιο επισημαίνεται ότι οι δημοτικές αρχές διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτίμησης για να απαιτήσουν ή όχι, σε τέτοιες περιπτώσεις, την
αλλαγή χρήσης του ακινήτου. Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει τι συμβαίνει σε τέτοιες περιπτώσεις.
γ)      Επηρεαζόμενες γεωγραφικές περιοχές
88.      Η επίμαχη ρύθμιση εφαρμόζεται αδιακρίτως σε ολόκληρη την Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης, χωρίς διαφοροποίηση μεταξύ περιοχών αναλόγως του μεγαλύτερου ή μικρότερου αντικτύπου της αυξανόμενης προσφοράς τουριστικών καταλυμάτων (43).
89.      Η Βελγική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι το PRAS διαιρεί την Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης σε ζώνες στις οποίες προωθούνται
ήδη διαφορετικές χρήσεις των ακινήτων. Κατά την άποψή της, δεν θα ήταν χρήσιμο να πραγματοποιηθεί νέα κατανομή
προκειμένου να ληφθούν υπόψη διάφορα συστήματα εκμετάλλευσης των τουριστικών καταλυμάτων.
90.      Πάντως, οι ζώνες του PRAS δεν καθορίζονται σε συνάρτηση με τον βαθμό αύξησης της προσφοράς τουριστικών καταλυμάτων και, επομένως, δεν έχουν σημασία προκειμένου να εξακριβωθεί, γενικώς, δηλαδή χωρίς να ληφθεί υπόψη η πραγματική κατάσταση κάθε ζώνης, η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα του εφαρμοστέου συστήματος προηγούμενης άδειας.
91.      Στο πλαίσιο της συζήτησης σχετικά με το ανωτέρω ζήτημα, η Επιτροπή (44) παρέπεμψε σε απόφαση του ίδιου αιτούντος δικαστηρίου (με διαφορετικό δικαστικό σχηματισμό), της 16ης Ιανουαρίου 2023, σε σχέση με δραστηριότητα εκμετάλλευσης τουριστικού καταλύματος στον Δήμο Schaerbeek της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης (45). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Βελγική Κυβέρνηση παρέπεμψε στην ίδια απόφαση και επιβεβαίωσε ότι έχει καταστεί αμετάκλητη.
92.      Το πρώτο τμήμα F του cour d’appel de Bruxelles (εφετείου Βρυξελλών) έκρινε ότι η απαίτηση περί πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης που προβλέπεται στο διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 για κάθε τουριστική εκμετάλλευση στο έδαφος της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης δεν είναι σύμφωνη προς την απόφαση Cali Apartments διότι «εφαρμόζεται αδιακρίτως σε όλους του δήμους που βρίσκονται στο έδαφος της Περιφέρειας, μολονότι η απόφαση του [Δικαστηρίου] απαιτεί η ανοδική πίεση στα μισθώματα να είναι “ιδιαιτέρως ισχυρή”, όπερ προϋποθέτει […] διαφοροποιημένη και συγκριτική προσέγγιση μεταξύ των δήμων της Περιφέρειας» (46).
93.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα μπορεί να δοθεί διττή απάντηση:
–        το άρθρο 9 της οδηγίας 2006/123 δεν αντιτίθεται κατ’ αρχήν σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση οικήματος που προορίζεται για χρήση ως τουριστικό κατάλυμα, σε τακτική ή περιστασιακή βάση, από προηγούμενη δήλωση και καταχώριση εφόσον το εν λόγω σύστημα είναι αναγκαίο και αναλογικό για την προστασία των τουριστών και του αστικού περιβάλλοντος·
–        απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα του εν λόγω συστήματος, λαμβάνοντας υπόψη τη γεωγραφική εμβέλειά του, την
τεκμηρίωσή του βάσει μελετών και συγκεκριμένων στοιχείων, καθώς και τον αντίκτυπό του στις στεγαστικές ανάγκες στις αστικές ζώνες στις οποίες εφαρμόζεται.
Γ.      Επί του τετάρτου και του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος
94.      Το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα μπορούν να εξεταστούν από κοινού. Με αυτά, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν από το Δικαστήριο να διευκρινίσει τα εξής:
–        αν το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται σε νομικό σύστημα όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο καθιστά υποχρεωτική την προσκόμιση δημοτικού πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι «η εν λόγω ρύθμιση περί χωροταξίας και πολεοδομίας επιβάλλει τη λήψη πολεοδομικής άδειας σε περίπτωση αλλαγής χρήσης ή προορισμού ενός ακινήτου από “οίκημα” σε “ξενοδοχειακή μονάδα” και [ότι οίκημα που προορίζεται για χρήση ως τουριστικό κατάλυμα] θα συνεπαγόταν τον χαρακτηρισμό του ως ξενοδοχειακής μονάδας, λαμβανομένου υπόψη του τρόπου με τον οποίο η τελευταία αυτή έννοια και εκείνη του τουριστικού καταλύματος ορίζονται αντίστοιχα στις οικείες ρυθμίσεις»·
–        αν η απάντηση στο ανωτέρω προδικαστικό ερώτημα θα ήταν διαφορετική σε περίπτωση που ο χαρακτηρισμός του τι συνιστά «ξενοδοχειακή μονάδα» επαφιόταν στη διακριτική ευχέρεια της δημοτικής αρχής, κατά τα προβλεπόμενα σε υπουργική εγκύκλιο.
95.      Το άρθρο 10, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 ορίζει ότι «[τ]α συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία δεν επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να ασκούν την εξουσία τους αυθαίρετα».
96.      Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας, τα κριτήρια χορήγησης των αδειών πρέπει να μην εισάγουν διακρίσεις, να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος, να είναι αναλογικά προς τον εν λόγω στόχο δημόσιου συμφέροντος, να είναι σαφή και να μην επιδέχονται αμφισβήτηση, να είναι αντικειμενικά, να έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων και να είναι διαφανή και προσβάσιμα (47).
97.      Το αιτούν δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι το επίμαχο σύστημα χορήγησης άδειας δεν εισάγει διακρίσεις. Στο πλαίσιο του προηγούμενου προδικαστικού ερωτήματος, εξέτασα τον δικαιολογητικό λόγο του συστήματος, ο οποίος βασίζεται στην προστασία των τουριστών και του αστικού περιβάλλοντος.
98.      Εν συνεχεία, πρέπει να εξεταστεί αν η απαίτηση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης στην οποία βασίζεται το επίμαχο σύστημα χορήγησης άδειας πληροί τις λοιπές προϋποθέσεις του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123.
99.      Συγκεκριμένα, θα πρέπει να εξακριβωθεί αν η ρύθμιση που επιβάλλει την εν λόγω προϋπόθεση είναι σαφής, μη επιδεχόμενη αμφισβήτηση και αντικειμενική, αν δημοσιοποιήθηκε εκ των προτέρων και αν είναι διαφανής και προσβάσιμη (48).
100. Η προϋπόθεση προηγούμενης δημοσιοποίησης πληρούται, δεδομένου ότι το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 δημοσιεύθηκε επισήμως. Δεν συμβαίνει το ίδιο όσον αφορά την υπουργική εγκύκλιο του 2016, η οποία δεν δημοσιεύθηκε επισήμως και είναι διαθέσιμη μόνον σε διαδικτυακό τόπο.
101. Όσον αφορά τις λοιπές προϋποθέσεις, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί (συνοπτικώς) ως εξής:
–        οι προϋποθέσεις χορήγησης άδειας θα είναι σαφείς και μη επιδεχόμενες αμφισβήτηση εάν γίνονται ευχερώς κατανοητές από όλους και αποφεύγονται οι ασαφείς διατυπώσεις·
–        η προϋπόθεση περί αντικειμενικότητας απαιτεί οι αιτήσεις χορήγησης άδειας να εκτιμώνται σε αξιοκρατική βάση, ώστε να εξασφαλίζεται στα ενδιαφερόμενα μέρη αντικειμενικότητα και αμεροληψία, όπως απαιτεί το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 (49).
102. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, φρονώ ότι το επίμαχο σύστημα δεν μπορεί να χαρακτηριστεί σαφές, μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση και διαφανές. Εν τέλει, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού, λαμβάνοντας υπόψη τις κατευθύνσεις που θα του παράσχει το Δικαστήριο.
103. Εάν αντιλαμβάνομαι ορθώς την επίμαχη ρύθμιση, η χορήγηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης αφορά δύο διαφορετικές περιπτώσεις:
–        όταν το οίκημα διατίθεται για τουριστική χρήση, ο ιδιοκτήτης του δικαιούται να ζητήσει από τον δήμο να του χορηγήσει το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης χωρίς να χρειάζεται να προβεί σε οποιαδήποτε επιπλέον ενέργεια. Στην περίπτωση αυτή, δεν απαιτείται η υποβολή αίτησης χορήγησης πολεοδομικής άδειας προκειμένου να γίνει δεκτή η τουριστική χρήση του οικήματος σύμφωνα με τους κανόνες του CoBAT (50). Η πιστοποίηση της πολεοδομικής συμμόρφωσης είναι, στην περίπτωση αυτή, απλώς και μόνον μια «τυπική πράξη» και συνάδει προς το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123·
–        Η κατάσταση διαφέρει όταν το οίκημα δεν προορίζεται για τουριστική χρήση και για την εκμετάλλευσή του ως τουριστικού καταλύματος απαιτείται
αλλαγή χρήσης. Στην περίπτωση αυτή, η έκδοση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης από τον δήμο έπεται της απόκτησης πολεοδομικής άδειας, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 98 του CoBAT.
104. Στη δεύτερη ως άνω περίπτωση, η οποία είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη και αφορά
την πλειονότητα όσων επιθυμούν να ασκήσουν τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών τουριστικού καταλύματος, το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης δεν είναι απλώς και μόνον ένα έγγραφο το οποίο αποδεικνύει τη χρήση του ακινήτου (όπως υποστήριξε η Βελγική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση), δεδομένου ότι η έκδοσή του εξαρτάται από προηγούμενη διοικητική ενέργεια των δημοτικών αρχών.
105. Επισημαίνεται ότι, εν πάση περιπτώσει, η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά την εφαρμογή πολεοδομικών κανόνων και μόνον, οι οποίοι δεν διέπονται από την οδηγία 2006/123 (51), αλλά ένα κριτήριο που εφαρμόζεται σε σύστημα χορήγησης άδειας για την άσκηση δραστηριότητας παροχής τουριστικών υπηρεσιών, η οποία εμπίπτει όντως στην οδηγία 2006/123 (52).
106. Η απαίτηση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης συνεπάγεται την εφαρμογή του άρθρου 98 του CoBAT (ανάγκη λήψης πολεοδομικής άδειας για τη αλλαγή χρήσης του ακινήτου) σε συνδυασμό με το άρθρο 5, σημείο 2, στοιχείο b, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 (το πιστοποιητικό πρέπει να βεβαιώνει ότι το οίκημα «έχει διαμορφωθεί σύμφωνα με τις ισχύουσες ρυθμίσεις περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες»).
107. Επομένως, όταν το ακίνητο προορίζεται για κατοικία, η απόκτηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης με σκοπό να χορηγηθεί, εν συνεχεία, αριθμός καταχώρισης από τις περιφερειακές αρχές περιπλέκεται: απαιτείται παρέμβαση του δήμου, η οποία, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, είναι σύνθετη στο μέτρο που απαιτείται
η έκδοση (νέας) πολεοδομικής άδειας.
108. Το άρθρο 5, σημείο 5, στοιχείο b, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 δεν περιέχει σαφείς κατευθύνσεις σχετικά με τις τεχνικές απαιτήσεις τις οποίες οι δημοτικές αρχές οφείλουν να ελέγχουν για τη χορήγηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, με σκοπό την καταχώριση και τη χορήγηση άδειας για τουριστικό κατάλυμα.
109. Ούτε το άρθρο 98 του CoBAT, το οποίο δεν μνημονεύει τις δραστηριότητες τουριστικού καταλύματος, παρέχει περαιτέρω διευκρινίσεις.
110. Η διάκριση, στο PRAS, μεταξύ της έννοιας του «οικήματος» και της έννοιας της «ξενοδοχειακής μονάδας» (53) συνεπάγεται ότι, εάν το ακίνητο προορίζεται, από πολεοδομικής απόψεως, για χρήση ως κατοικία, θα απαιτείται πολεοδομική άδεια για την
αλλαγή χρήσης του σε ξενοδοχειακή μονάδα.
111. Επιπλέον, οι δημοτικές αρχές διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτίμησης ως προς το αν θα κάνουν δεκτή ή όχι την
αλλαγή χρήσης, τα δε κριτήρια φαίνεται ότι διαφέρουν από δήμο σε δήμο.
112. Δεν είναι επίσης σαφής η σχέση μεταξύ των εννοιών του «τουριστικού καταλύματος» (54) κατά το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 και της «ξενοδοχειακής μονάδας» κατά το PRAS, τις οποίες οι δήμοι της Περιφέρειας Βρυξελλών‑πρωτευούσης εφαρμόζουν με διαφορετικό τρόπο.
113. Κατά το αιτούν δικαστήριο, το ζήτημα είναι αν τα τουριστικά καταλύματα (κατά την έννοια του άρθρου 3 του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014) πρέπει να χαρακτηριστούν ως «ξενοδοχειακές μονάδες» (κατά την έννοια του PRAS) και αν, επομένως, για τη μετατροπή κατοικίας σε τουριστικό κατάλυμα απαιτείται ή όχι πολεοδομική άδεια (55).
114. Όπως συνάγεται από τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, η πρακτική των δήμων της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης τείνει, ως επί το πλείστον, να θεωρεί κάθε τουριστικό κατάλυμα ως ξενοδοχειακή μονάδα για τους σκοπούς του PRAS. Σύμφωνα με την πρακτική αυτή, θα απαιτείται, κατά κανόνα, αλλαγή της χρήσης του ακινήτου (κάτι που δεν είναι εύκολο) προκειμένου να χορηγηθεί πολεοδομική άδεια.
115. Δεδομένου ότι οι πολεοδομικοί κανόνες περιορίζουν τη δυνατότητα δημιουργίας ξενοδοχειακών μονάδων, καθίσταται δυσχερής η απόκτηση της πολεοδομικής άδειας, η οποία,
επαναλαμβάνω, παρέχει τη δυνατότητα απόκτησης του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης που απαιτείται για την καταχώριση τουριστικού καταλύματος.
116. Υπό τις συνθήκες αυτές:
–        όποιος επιθυμεί να εκμεταλλευθεί ως τουριστικό κατάλυμα δωμάτιο της κατοικίας του στην οποία εξακολουθεί να διαμένει πρέπει να αποκτήσει πολεοδομική άδεια ξενοδοχειακής μονάδας, απαίτηση η οποία έχει σαφώς δυσανάλογο χαρακτήρα. Όπως προεκτέθηκε, το οικείο πρόσωπο μπορεί να απαλλαγεί από την εν λόγω απαίτηση μόνον εάν οι αρχές κρίνουν ότι η τουριστική δραστηριότητα που ασκείται στο ακίνητο είναι παρεπόμενη της κύριας λειτουργίας του ως κατοικίας. Εντούτοις, η εξαίρεση αυτή, η οποία μνημονεύεται μόνο στην υπουργική εγκύκλιο του 2016, δεν φαίνεται να εφαρμόζεται με συστηματικό και ομοιόμορφο τρόπο από τις δημοτικές αρχές όταν εκδίδουν πιστοποιητικά πολεοδομικής συμμόρφωσης·
–        όποιος επιθυμεί να εκμεταλλευθεί ως τουριστικό κατάλυμα ακίνητο που δεν προορίζεται, κατά τους πολεοδομικούς κανόνες, για ξενοδοχειακή μονάδα, έρχεται αντιμέτωπος με το πρόβλημα του χαρακτηρισμού, από πολεοδομικής απόψεως, της σχεδιαζόμενης τουριστικής εκμετάλλευσης, η οποία πρέπει να υπαχθεί σε μία από τις κατηγορίες του PRAS, παρόλο που
αυτές δεν έχουν σχεδιαστεί για τον σκοπό αυτόν. Το αιτούν δικαστήριο (56) μνημονεύει συγγραφείς που επικρίνουν το εννοιολογικό κενό που ανακύπτει από τη δυσχέρεια αυτή.
117. Στα προεκτεθέντα προστίθεται μια απαίτηση η οποία επισημάνθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση: η πλήρης ή μερική αλλαγή χρήσης από κατοικία σε ξενοδοχειακή μονάδα, την οποία απαιτεί το PRAS για την εκμετάλλευση της εν λόγω κατοικίας ως τουριστικού καταλύματος, απαιτεί αντισταθμιστικά μέτρα εκ μέρους του ιδιοκτήτη, τα οποία συνίστανται στη διατήρηση της ίδιας επιφάνειας κατοικίας στη ζώνη, όπως προβλέπεται στον κανόνα 0.12, σημείο 1, της ενότητας με τίτλο «Γενικοί κανόνες για το σύνολο των ζωνών» του PRAS.
118. Η εν λόγω υποχρέωση αντισταθμιστικών μέτρων, εν αντιθέσει προς την προβλεπόμενη από τη γαλλική ρύθμιση που εξετάστηκε με την απόφαση Cali Apartments (57), δεν ρυθμίζεται επακριβώς, η δε εφαρμογή της επαφίεται στις δημοτικές αρχές. Όπως υποστήριξε η Smartflats κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι ιδιώτες που επιθυμούν να διαθέτουν την κατοικία τους ως τουριστικό κατάλυμα για σύντομα χρονικά διαστήματα, χωρίς να διαμένουν οι ίδιοι σε αυτή, δυσχερώς θα μπορέσουν να πραγματοποιήσουν τις δαπάνες που είναι εγγενείς σε τέτοια
αντισταθμιστικά μέτρα.
119. Με την επιφύλαξη της εκτίμησης του αιτούντος δικαστηρίου, φρονώ ότι είναι δυσανάλογη η επιβολή υποχρέωσης απόκτησης άλλης κατοικίας στην ίδια οικιστική ζώνη των Βρυξελλών προκειμένου να αντισταθμιστεί η αλλαγή χρήσης της προηγούμενης κατοικίας, ως απαραίτητη προϋπόθεση για την άσκηση της δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών τουριστικού καταλύματος (όταν το ακίνητο δεν έχει χαρακτηριστεί προηγουμένως, από πολεοδομικής απόψεως, ως ξενοδοχειακή μονάδα).
120. Το προεκτεθέν περίπλοκο κανονιστικό πλαίσιο συνεπάγεται σημαντική ανασφάλεια δικαίου για όποιον επιθυμεί να εγκατασταθεί ή να παρέχει υπηρεσίες τουριστικού καταλύματος στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης. Κανένα φυσικό πρόσωπο και καμία επιχείρηση δεν θα μπορεί να διαμορφώσει ευχερώς εκ των προτέρων άποψη για το αν το σχέδιό του/της για την εκμετάλλευση τουριστικών καταλυμάτων στη συγκεκριμένη περιφέρεια θα είναι συμβατό με την επίμαχη ρύθμιση (58).
121. Η έλλειψη σαφήνειας και η ανασφάλεια δικαίου επιτείνονται εάν ληφθεί υπόψη ότι η δυνατότητα λήψης αποφάσεων των δήμων (59) δεν οριοθετείται επαρκώς όσον αφορά την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης πολεοδομικών αδειών, οι οποίες είναι απαραίτητες (σε περίπτωση αλλαγής χρήσης του ακινήτου) για την έκδοση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης που απαιτείται για την καταχώριση τουριστικού καταλύματος (60).
122. Είναι πρόδηλο ότι η υπουργική εγκύκλιος του 2016 δεν αρκεί για να καταστεί ομοιόμορφη η διοικητική πρακτική των δημοτικών αρχών. Πρόκειται περί εγγράφου το οποίο δεν έχει δεσμευτική νομική ισχύ, δεν δημοσιεύθηκε ποτέ επισήμως και καταλείπει κάθε ελευθερία στους δήμους προκειμένου να αποφασίζουν κατά περίπτωση αν ένα ακίνητο πρέπει να θεωρείται ως οίκημα ή ως ξενοδοχειακή μονάδα κατά το PRAS.
123. Επιπλέον, η υπουργική εγκύκλιος του 2016 κλίνει προς μια μάλλον ευρεία ερμηνεία της έννοιας της ξενοδοχειακής μονάδας, όπερ συνεπάγεται ότι η αλλαγή χρήσης των ακινήτων θα είναι απαραίτητη ως προαπαιτούμενο για τη χορήγηση της πολεοδομικής άδειας και του επακόλουθου πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης.
124. Επαναλαμβάνω ότι το γράμμα της επίμαχης ρύθμισης και η έλλειψη ομοιόμορφης εφαρμογής από τους δήμους της Περιφέρειας Βρυξελλών‑πρωτευούσης (61) δημιουργούν ανασφάλεια δικαίου και στερούν από την απαίτηση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης τα χαρακτηριστικά της διαφάνειας και της αντικειμενικότητας. Από την άποψη αυτή,
υπονομεύονται η σαφήνεια και η αντικειμενικότητα της επίμαχης ρύθμισης (62).
125. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος από την προσκόμιση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, όταν το εν λόγω πιστοποιητικό προϋποθέτει την προηγούμενη απόκτηση πολεοδομικής άδειας και χορηγείται από τις δημοτικές αρχές με ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατ’ εφαρμογήν εθνικής ρύθμισης η οποία στερείται σαφήνειας, αντικειμενικότητας και διαφάνειας.
Δ.      Επί του έκτου προδικαστικού ερωτήματος
126. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 13 της οδηγίας 2006/123 προκειμένου να εξακριβωθεί αν νομικό σύστημα το οποίο απαιτεί, υπό τις προεκτεθείσες περιστάσεις, την προσκόμιση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, για την έκδοση του οποίου «δεν επιβάλλεται ιδιαίτερη υποχρέωση αιτιολόγησης και δεν προβλέπεται σχετική προσφυγή», συνάδει με την προμνησθείσα διάταξη (63).
127. Κατά το άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 4, της οδηγίας 2006/123, οι διαδικασίες και οι διατυπώσεις χορήγησης άδειας:
–        είναι σαφείς, δημοσιοποιούνται εκ των προτέρων και παρέχουν στους αιτούντες την εγγύηση ότι οι αιτήσεις τους θα εξεταστούν αντικειμενικά και αδέκαστα·
–        δεν αποτρέπουν ούτε περιπλέκουν ούτε καθυστερούν αδικαιολόγητα την παροχή της υπηρεσίας·
–        είναι εύκολα προσβάσιμες, τα δε τέλη τους έχουν εύλογο και αναλογικό χαρακτήρα·
–        παρέχουν στους αιτούντες την εγγύηση ότι οι αιτήσεις τους θα εξεταστούν χωρίς καθυστέρηση και, εν πάση περιπτώσει, εντός εύλογης προθεσμίας που καθορίζεται και δημοσιοποιείται εκ των προτέρων.
128. Κατά τη Βελγική Κυβέρνηση, η απόφαση της 24ης Μαρτίου 2016 συμπλήρωσε το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014, η δε διαδικασία για τη χορήγηση άδειας και την καταχώριση των τουριστικών καταλυμάτων είναι σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 13 της οδηγίας 2006/123.
129. Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η απόφαση της 24ης Μαρτίου 2016 προβλέπει συγκεκριμένες προθεσμίες εντός των οποίων οι περιφερειακές αρχές πρέπει να εξετάζουν και να διεκπεραιώνουν τις αιτήσεις χορήγησης άδειας και καταχώρισης τουριστικών καταλυμάτων, καθώς και δυνατότητες προσφυγής. Συγκεκριμένα, η Βελγική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι εξετάστηκαν όλες οι υποβληθείσες αιτήσεις οι οποίες ήταν πλήρεις και ότι οι αποφάσεις των περιφερειακών αρχών είναι, γενικά, αιτιολογημένες και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Βελγική Κυβέρνηση υπογράμμισε ότι λιγοστές ένδικες διαφορές ανέκυψαν από την εφαρμογή της απαίτησης περί προσκόμισης πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης και ότι οι περιφερειακές αρχές δεν χρειάστηκε να ασκήσουν τις εποπτικές εξουσίες τους επί των δημοτικών αρχών σε σχέση με την εφαρμογή του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 λόγω καταγγελιών θιγόμενων ιδιωτών.
130. Εντούτοις, οι εξηγήσεις της Βελγικής Κυβέρνησης δεν είναι πλήρεις, δεδομένου ότι αφορούν μόνον το «περιφερειακό πλαίσιο» της διαδικασίας χορήγησης άδειας, παραβλέποντας το γεγονός ότι το πραγματικό πρόβλημα ανακύπτει στο «δημοτικό πλαίσιο», δηλαδή κατά την έκδοση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά το δεύτερο αυτό πλαίσιο: ειδικότερα, το έκτο προδικαστικό ερώτημα επικεντρώνεται στο προμνησθέν πιστοποιητικό του οποίου η άρνηση χορήγησης δεν απαιτεί αιτιολόγηση και δεν επιδέχεται προσφυγή.
131. Όπως προεκτέθηκε, η χορήγηση άδειας και η καταχώριση των τουριστικών καταλυμάτων υπόκεινται σε ορισμένες περίπλοκες διατυπώσεις, οι οποίες περιλαμβάνουν δύο αλληλένδετες διαδικασίες:
–        τη διαδικασία χορήγησης άδειας και καταχώρισης του τουριστικού καταλύματος, η οποία διεξάγεται ενώπιον των περιφερειακών αρχών· και
–        τη διαδικασία έκδοσης του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης των τουριστικών καταλυμάτων, η οποία διεξάγεται ενώπιον των δημοτικών αρχών. Για την έκδοση του εν λόγω πιστοποιητικού απαιτείται, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, πολεοδομική άδεια η οποία, με τη σειρά της, συνδέεται με την
αλλαγή χρήσης του ακινήτου.
132. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει η Βελγική Κυβέρνηση, ότι το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης είναι απλώς και μόνον ένα έγγραφο της διαδικασίας και ότι οι προθεσμίες και οι λοιπές απαιτήσεις του άρθρου 13 της οδηγίας 2006/123 εφαρμόζονται από τη στιγμή που η αίτηση χορήγησης άδειας και καταχώρισης είναι πλήρης.
133. Η πλήρωση των απαιτήσεων του άρθρου 13 της οδηγίας 2006/123 πρέπει να εξακριβώνεται για αμφότερες τις αλληλένδετες διαδικασίες διότι, εάν δεν υποβληθεί το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης, δεν είναι δυνατή η χορήγηση αριθμού καταχώρισης του τουριστικού καταλύματος.
134. Σε περίπτωση ελλιπών αιτήσεων, το άρθρο 13, παράγραφος 6, της οδηγίας 2006/123 επιβάλλει στις αρχές την υποχρέωση να ενημερώνουν τους ενδιαφερομένους σχετικά με την ανάγκη υποβολής συμπληρωματικών εγγράφων καθώς και σχετικά με τις πιθανές επιπτώσεις στην εύλογη προθεσμία διεκπεραίωσης της παραγράφου 3. Επιπλέον, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της ίδιας οδηγίας, η προθεσμία για τη διεκπεραίωση αίτησης αρχίζει από τη χρονική στιγμή της υποβολής όλων των απαιτούμενων εγγράφων.
135. Πάντως, οι ανωτέρω κανόνες πρέπει να τηρούνται σε αμφότερες τις αλληλένδετες διαδικασίες. Εξάλλου, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η προθεσμία (η οποία αρχίζει από τη χρονική στιγμή κατά την οποία οι αιτήσεις είναι πλήρεις) δεν μπορεί να αρχίσει να τρέχει εάν οι αιτούντες δεν μπόρεσαν να προσκομίσουν τα έγγραφα για λόγους που καταλογίζονται στη Διοίκηση.
136. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, τα οποία το Δικαστήριο οφείλει να λάβει υπόψη, στο πλαίσιο της διαδικασίας που διεξάγεται ενώπιον των δημοτικών αρχών για την έκδοση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης δεν προβλέπεται καμία προθεσμία διεκπεραίωσης, καμία υποχρέωση αιτιολόγησης και κανένα συγκεκριμένο μέσο προσφυγής. Οι διαδικαστικές εγγυήσεις οι οποίες προβλέπονται στην απόφαση της 24ης Μαρτίου 2016, την οποία συμπλήρωσε το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014, δεν επεκτείνονται στη διαδικασία που διεξάγεται ενώπιον των δημοτικών αρχών για την έκδοση του πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης.
137. Επιπλέον, ελλείψει απαντήσεως της περιφερειακής αρχής, οι αιτήσεις χορήγησης άδειας και καταχώρισης του τουριστικού καταλύματος λογίζονται ως απορριφθείσες. Τούτο δεν συνάδει με τον κανόνα του άρθρου 13, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123, κατά τον οποίο, εάν δεν δοθεί απάντηση εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας, η άδεια θεωρείται ότι έχει χορηγηθεί, εκτός εάν υφίσταται διαφορετικό καθεστώς το οποίο δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, κάτι, όμως, που εν προκειμένω η Βελγική Κυβέρνηση δεν επικαλέστηκε.
138. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το άρθρο 13 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος από την προσκόμιση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, όταν με το εν λόγω σύστημα δεν καθορίζεται οποιαδήποτε προθεσμία για τη χορήγηση του εν λόγω πιστοποιητικού, δεν επιβάλλεται καμία συγκεκριμένη υποχρέωση αιτιολόγησης και δεν προβλέπεται κανένα συγκεκριμένο μέσο προσφυγής κατά των απορριπτικών αποφάσεων.
V.      Πρόταση
139. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο cour d’appel de Bruxelles (εφετείο Βρυξελλών, Βέλγιο) ως εξής:
«Η οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά,
έχει την έννοια ότι:
–        Το άρθρο 9 της οδηγίας 2006/123 δεν αντιτίθεται σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση οικήματος που προορίζεται για χρήση ως τουριστικό κατάλυμα, σε τακτική ή περιστασιακή βάση, από προηγούμενη δήλωση και καταχώριση, εφόσον το εν λόγω σύστημα είναι αναγκαίο και αναλογικό για την προστασία των τουριστών και του αστικού περιβάλλοντος. Απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα του εν λόγω συστήματος, λαμβάνοντας υπόψη τη γεωγραφική εμβέλειά του, την
τεκμηρίωσή του βάσει μελετών και συγκεκριμένων στοιχείων, καθώς και τον αντίκτυπό του στις στεγαστικές ανάγκες στις αστικές ζώνες στις οποίες εφαρμόζεται.
–        Το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος από την προσκόμιση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, όταν το εν λόγω πιστοποιητικό απαιτεί την προηγούμενη απόκτηση πολεοδομικής άδειας και χορηγείται από τις δημοτικές αρχές με ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατ’ εφαρμογήν εθνικής ρύθμισης η οποία στερείται σαφήνειας, αντικειμενικότητας και διαφάνειας.
–        Το άρθρο 13 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται σε νομικό σύστημα το οποίο εξαρτά την εκμετάλλευση τουριστικού καταλύματος από την προσκόμιση πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης, όταν με το εν λόγω σύστημα δεν καθορίζεται καμία προθεσμία για τη χορήγηση του εν λόγω πιστοποιητικού, δεν επιβάλλεται καμία συγκεκριμένη υποχρέωση αιτιολόγησης και δεν προβλέπεται κανένα συγκεκριμένο μέσο προσφυγής κατά των απορριπτικών αποφάσεων.»
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
2      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36).
3      Απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2020, Cali Apartments (C‑724/18 και C‑727/18, στο εξής: απόφαση Cali Apartments, EU:C:2020:743). Με τις παρούσες προτάσεις, παραπέμπω αναπόφευκτα επανειλημμένως στην απόφαση αυτή.
4      Στην υπόθεση εκείνη, επρόκειτο περί «εθνικής ρυθμίσεως που επιβάλλει τη χορήγηση προηγούμενης άδειας για την άσκηση δραστηριοτήτων κατ’ επανάληψη βραχυχρόνιας εκμισθώσεως επιπλωμένων οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της» [απόφαση Cali Apartments (σκέψη 2)].
5      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Απριλίου 2024, για τη συλλογή και την κοινοχρησία δεδομένων που αφορούν υπηρεσίες βραχυχρόνιας μίσθωσης ακινήτων και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2018/1724 (ΕΕ L 2024/1028).
6      Στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 2024/1028 ο αντίκτυπος των τουριστικών καταλυμάτων περιγράφεται ως εξής: «[…] Ο όγκος των υπηρεσιών βραχυχρόνιας μίσθωσης ακινήτων αυξάνεται σημαντικά σε ολόκληρη την Ένωση ως αποτέλεσμα της ανάπτυξης της οικονομίας των πλατφορμών. Παρότι οι υπηρεσίες βραχυχρόνιας μίσθωσης ακινήτων δημιουργούν πολλές ευκαιρίες για τους μισθωτές, τους εκμισθωτές και ολόκληρο το τουριστικό οικοσύστημα, η ταχεία ανάπτυξή τους έχει προκαλέσει ανησυχίες και προκλήσεις, ιδίως για τις τοπικές κοινωνίες και τις δημόσιες αρχές, όπως η συμβολή στη μείωση της διαθεσιμότητας μακροχρόνιας μισθωμένης στέγασης και στην αύξηση των ενοικίων και των τιμών των κατοικιών. […]».
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (Διάταγμα περί τουριστικών καταλυμάτων), της 8ης Μαΐου 2014 (Moniteur belge της 17ης Ιουνίου 2014, 2η έκδ., σ. 45695) (στο εξής: διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014).
8      Η συνδυασμένη απαίτηση
περί προηγούμενης δήλωσης και χορήγησης αριθμού καταχώρισης βάσει ορισμένων κριτηρίων έχει, στην πραγματικότητα, ως αποτέλεσμα να απαιτείται η «άδεια» των περιφερειακών αρχών προκειμένου ένα οίκημα να διατεθεί ως τουριστικό κατάλυμα.
9      Πρόκειται για την Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (πυροσβεστική υπηρεσία και υπηρεσία άμεσης βοήθειας Περιφέρειας Βρυξελλών‑πρωτευούσης, Βέλγιο).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (Απόφαση της Κυβέρνησης της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης περί εφαρμογής του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 περί τουριστικών καταλυμάτων), της 24ης Μαρτίου 2016 (Moniteur belge της 14ης Απριλίου 2016, 2η έκδ., σ. 24452, στο εξής: απόφαση της 24ης Μαρτίου 2016).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Περιφερειακό σχέδιο χρήσης του εδάφους, στο εξής: PRAS).
12      Το γλωσσάριο είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Κώδικας χωροταξίας Βρυξελλών) (Moniteur belge της 26ης Μαΐου 2004, σ. 40738, στο εξής: CoBAT), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης. Η διάταξη τροποποιήθηκε κατόπιν μεταρρύθμισης του 2017, βλ. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (Επεξηγηματική υπουργική εγκύκλιος, της 10ης Μαΐου 2016, σχετικά με τα καθήκοντα του δήμου και του δημάρχου στο πλαίσιο της εφαρμογής του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014, στο εξής: υπουργική εγκύκλιος του 2016), διαθέσιμη στη διεύθυνση https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Υπηρεσία Οικονομίας και Απασχόλησης της Δημόσιας Υπηρεσίας Περιφέρειας Βρυξελλών (Βέλγιο) (στο εξής: Υπηρεσία Οικονομίας και Απασχόλησης Βρυξελλών).
16      Η Smartflats απέστειλε, εν συνεχεία, άλλες επτά υπενθυμίσεις, εκ των οποίων την τελευταία στις 12 Ιανουαρίου 2023.
17      Χρησιμοποιώ τη φράση «πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης» για το πιστοποιητικό που μνημονεύεται στο άρθρο 5, σημείο 2, στοιχείο b, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014. Με το εν λόγω πιστοποιητικό πρέπει να βεβαιώνεται ότι το τουριστικό κατάλυμα «έχει διαμορφωθεί σύμφωνα με τις ισχύουσες ρυθμίσεις περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες».
18      Το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να μην υποβάλει προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την απαίτηση προσκόμισης συνήθους ή απλουστευμένου πιστοποιητικού πυροπροστασίας για τη χορήγηση άδειας τουριστικού καταλύματος. Επομένως, δεν θα εξετάσω τη συγκεκριμένη απαίτηση, η οποία δεν φαίνεται να εγείρει, άλλωστε, ζητήματα συμβατότητας με το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123.
19      Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 58).
20      Προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον η ρύθμιση κράτους μέλους με την οποία θεσπίζεται σύστημα χορήγησης άδειας είναι σύμφωνη προς τα δύο αυτά άρθρα, θα πρέπει να εξεταστούν χωριστά και κατά σειρά, κατ’ αρχάς, το ζήτημα του αν η θέσπιση του εν λόγω συστήματος είναι, αυτή καθεαυτήν, δικαιολογημένη και, στη συνέχεια, τα κριτήρια χορήγησης των προβλεπόμενων από το σύστημα αυτό αδειών. Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 58).
21      Απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψη 55).
22      Σε ορισμένες περιπτώσεις, απαντώντας σε αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την οδηγία 2006/123, το Δικαστήριο εκτίμησε το ίδιο τον δικαιολογητικό λόγο και την αναλογικότητα των εθνικών μέτρων. Τούτο συνέβη με την απόφαση Cali Apartments (σημεία 3 και 4 του διατακτικού). Αντιθέτως, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, το Δικαστήριο είτε έκρινε ότι απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί στην εκτίμηση αυτή (απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ., C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 103), είτε αποφάνθηκε «υπό την επιφύλαξη στοιχείων τα οποία καλείται να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο» (απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψη 70).
23      Αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, σκέψη 40), και της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen (C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641, σκέψη 55).
24      Απόφαση συνημμένη στη διάταξη περί παραπομπής (σκέψεις 43 και 44).
25      Απόφαση συνημμένη στη διάταξη περί παραπομπής (σκέψη 45).
26      Αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 2015, Grupo Itevelesa κ.λπ. (C‑168/14, EU:C:2015:685, σκέψη 74), της 4ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑377/17, EU:C:2019:562, σκέψη 70), και της 27ης Φεβρουαρίου 2025, AEON NEPREMIČNINE κ.λπ. (C‑674/23, EU:C:2025:113, σκέψη 54). Μνημονεύοντας ως επιτακτική απαίτηση την προστασία των καταναλωτών, η οδηγία 2006/123 συμμορφώνεται προς τις απαιτήσεις του άρθρου 38 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως επιβεβαιώνεται στην αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας.
27      Αποφάσεις Cali Apartments (σκέψη 68), της 8ης Μαΐου 2013, Libert κ.λπ. (C‑197/11 και C‑203/11, EU:C:2013:288, σκέψεις 50 έως 52), και της 1ης Οκτωβρίου 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, σκέψη 30).
28      Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, σκέψη 67).
29      Αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, σκέψη 85), και της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ. (C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 64).
30      Αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ. (C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 65), και της 30ής Απριλίου 2014, Pfleger κ.λπ. (C‑390/12, EU:C:2014:281, σκέψη 50).
31      Βλ. τις αμφιβολίες σχετικά με την αναλογικότητα του εν λόγω συστήματος τις οποίες διατυπώνουν οι Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., και Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, αριθ. 3, σ. 54 έως 59, διαθέσιμο στη διεύθυνση https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (Διάταγμα περί τροποποιήσεως του κώδικα στέγασης Βρυξελλών), της 11ης Ιουλίου 2013 (Moniteur belge της 26ης Ιουλίου 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, σκέψη 59): «[…] πέραν της δραστηριότητας διευκόλυνσης της επικοινωνίας μεταξύ εκμισθωτών και μισθωτών μέσω της ομώνυμης ηλεκτρονικής πλατφόρμας, η Airbnb Ireland παρέχει στους εκμισθωτές δυνατότητα χρήσης υποδείγματος για την οργανωμένη παρουσίαση του περιεχομένου της προσφοράς τους, προαιρετική υπηρεσία ανάρτησης φωτογραφιών του προς εκμίσθωση ακινήτου, καθώς και σύστημα βαθμολόγησης των εκμισθωτών και των μισθωτών, προσβάσιμο στους μελλοντικούς εκμισθωτές και μισθωτές».
34      Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, σκέψη 60). Τα θετικά ή αρνητικά σχόλια που λαμβάνουν τα εν λόγω καταλύματα από τα πρόσωπα που τα χρησιμοποίησαν έχουν κατά πάσα πιθανότητα μεγαλύτερο αντίκτυπο στη φήμη τους από την απλή διαπίστωση που παρέχεται με ένα επίσημο πιστοποιητικό.
35      Όπως εκθέτω κατωτέρω, το επίπεδο παράβασης των κανόνων του ισχύοντος στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης συστήματος και η εξάπλωση παράνομων τουριστικών καταλυμάτων μπορεί να συνιστούν ένδειξη περί του μη αναλογικού χαρακτήρα του συστήματος, αν και η επίκριση αυτή μπορεί πάντοτε να αποφευχθεί με την καλύτερη εφαρμογή του συστήματος εκ μέρους της Διοίκησης.
36      Βλ., ιδίως, May, X., Pongi Nyuba, R., και Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique,
Focus αριθ. 62, Φεβρουάριος 2024, μελέτη διαθέσιμη στη διεύθυνση https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., και Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus
αριθ. 62, Φεβρουάριος 2024, σ. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., και Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29 Φεβρουαρίου 2024, διαθέσιμη
στη
διεύθυνση https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Από τα κατά μέσο όρο 6 092 καταλύματα που ήταν διαθέσιμα μέσω διαδικτυακών πλατφορμών συνεργατικής οικονομίας, καταχωρισμένα ήταν μόνον 292 (27 ενοικιαζόμενα επιπλωμένα διαμερίσματα, 93 τουριστικές κατοικίες και 172 καταλύματα σε ιδιωτικές κατοικίες), ήτοι το 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, σ. 12 έως 14, διαθέσιμη
στη
διεύθυνση https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 69).
41      Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 72).
42      Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 73). Η γαλλική ρύθμιση αφορούσε την κατ’ επανάληψη βραχυχρόνια εκμίσθωση επιπλωμένων οικιακών ακινήτων σε περιστασιακή πελατεία η οποία δεν εγκαθιστά σε αυτά την κατοικία της.
43      Οι πιέσεις που υφίστανται ορισμένες περιοχές της Περιφέρειας Βρυξελλών-πρωτευούσης (για παράδειγμα, η περιοχή «Pentagone» και η ευρωπαϊκή συνοικία των Βρυξελλών) δεν παρατηρούνται σε άλλους δήμους της περιφέρειας, στους οποίους τα τουριστικά καταλύματα είναι λιγοστά.
44      Γραπτές παρατηρήσεις της Επιτροπής (υποσημείωση 22).
45      Απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 2023, αριθ. ευρετηρίου 2023/390, 2022/KR/31, μη δημοσιευθείσα.
46      Απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 2023 (σκέψη 25). Εντούτοις, με την εν λόγω απόφαση, το cour d’appel de Bruxelles (εφετείο Βρυξελλών) έκρινε ότι η υποχρέωση έκδοσης πιστοποιητικού πολεοδομικής συμμόρφωσης δικαιολογούνταν από τον σκοπό της προστασίας του αποδέκτη των υπηρεσιών.
47      Αποφάσεις Cali Apartments (σκέψη 57) και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, σκέψη 86).
48      Βλ. διαδικασία επί παραβάσει INFR (2018)4142, Δελτίο Τύπου IP/19/467, της 24ης Ιανουαρίου 2019, διαθέσιμο στη διεύθυνση https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/el/ip_19_467. Η Επιτροπή απέστειλε στο Βέλγιο προειδοποιητική επιστολή λόγω της ενδεχόμενης μη συμβατότητας, προς την οδηγία 2006/123, της διαδικασίας χορήγησης αδειών και των γενικών απαιτήσεων τις οποίες επιβάλλει η Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης στους παρόχους υπηρεσιών τουριστικών καταλυμάτων. Η εν λόγω διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη, όπως επιβεβαίωσε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
49      Αποφάσεις Cali Apartments (σκέψη 96), της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771, σκέψη 85), και της 1ης Ιουνίου 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, σκέψη 44).
50      Στο σημείο 8, in fine, της διάταξης περί παραπομπής μνημονεύεται η βελγική νομολογία που επιβεβαιώνει την εξήγηση αυτή. Με την απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700), το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, δικάζον ως Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Βέλγιο) αποφάνθηκε ότι το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης έχει «ως μόνη λειτουργία να βεβαιώνει ότι το τουριστικό κατάλυμα έχει διαμορφωθεί σύμφωνα με τις ισχύουσες ρυθμίσεις περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες» και «βασίζεται αποκλειστικά και μόνο σε διαπίστωση πραγματικών στοιχείων και σε νομικό χαρακτηρισμό, διαφέρει δε, από την άποψη αυτή, από το πολεοδομικό πιστοποιητικό, το οποίο συνεπάγεται κάποια διακριτική ευχέρεια κατά την αξιολόγηση του τι είναι κατάλληλο, ιδίως υπό το πρίσμα του ορθού χωροταξικού σχεδιασμού». Στην απόφαση επισημαίνεται περαιτέρω ότι, εάν «το τουριστικό κατάλυμα πληροί τις ισχύουσες ρυθμίσεις περί χωροταξίας και τους ισχύοντες πολεοδομικούς κανόνες, ερμηνευόμενους σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, με την οδηγία για τις υπηρεσίες, ο δήμος υποχρεούται να χορηγήσει το πιστοποιητικό πολεοδομικής συμμόρφωσης για το σχετικό ακίνητο». Στην πραγματικότητα το διάταγμα της 8ης Μαΐου 2014 κατοχυρώνει υποκειμενικό δικαίωμα απόκτησης του πιστοποιητικού.
51      Αποφάσεις Cali Apartments (σκέψεις 41 και 42) και της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 123).
52      Αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας 2006/123.
53      Βλ. σημείο 15 των παρουσών προτάσεων.
54      Το άρθρο 3, σημείο 2, του διατάγματος της 8ης Μαΐου 2014 ορίζει ως τουριστικό κατάλυμα «κάθε οίκημα που προσφέρεται σε τουρίστες για μία ή περισσότερες διανυκτερεύσεις, έναντι αμοιβής, σε τακτική ή περιστασιακή βάση». Στο ίδιο άρθρο 3, σημεία 4 έως 9, γίνεται διάκριση σε σχέση με τα ακόλουθα είδη τουριστικών καταλυμάτων: ξενοδοχεία, ενοικιαζόμενα επιπλωμένα διαμερίσματα, τουριστικές κατοικίες, καταλύματα σε ιδιωτικές κατοικίες, καταλύματα κοινωνικού τουρισμού και χώροι κατασκήνωσης. Η υπό κρίση διαφορά αφορά τις «τουριστικές κατοικίες», οι οποίες ορίζονται στο σημείο 6 ως «κάθε βίλα, οικία ή διαμέρισμα, γκαρσονιέρα ή δωμάτιο που προορίζεται για αποκλειστική χρήση από τον μισθωτή, με την αναγκαία επίπλωση για διαμονή και παρασκευή γευμάτων, περιλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της παροχής ξενοδοχειακών υπηρεσιών με πρόσθετη χρέωση», και τα «καταλύματα σε ιδιωτικές κατοικίες», τα οποία ορίζονται στο σημείο 7 ως «κάθε εγκατάσταση που διαθέτει ένα ή πλείονα ανεξάρτητα δωμάτια ή χώρους που διαμορφώνονται για τον σκοπό αυτόν, τα οποία αποτελούν μέρος της προσωπικής και συνήθους κατοικίας του ιδιοκτήτη ή παρακείμενων παραρτημάτων».
55      Απόφαση προσαρτημένη στη διάταξη περί παραπομπής (σκέψη 35).
56      Απόφαση προσαρτημένη στη διάταξη περί παραπομπής (σκέψη 65).
57      Απόφαση Cali Apartments (σκέψεις 81 έως 94).
58      Bernard, N., και Debroux, L., «Mise à disposition de logements à une “clientèle de passage”: les mesures nationales “anti-Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen», Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, αριθ. 18, σ. 814 και 815.
59      Η οδηγία 2006/123, και ειδικότερα το άρθρο 10 αυτής, δεν θίγει την κατανομή των τοπικών ή περιφερειακών αρμοδιοτήτων των αρχών των κρατών μελών που εκδίδουν τις άδειες. Η οδηγία επιτρέπει ένα σύστημα χορήγησης άδειας για τουριστικά καταλύματα στο οποίο οι δημοτικές αρχές παρεμβαίνουν με κάποιο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, εφόσον η δράση τους οριοθετείται από εθνική ρύθμιση που καθορίζει σαφείς προϋποθέσεις για τη δράση των εν λόγω αρχών (απόφαση Cali Apartments, σκέψεις 97 και 98).
60      Απόφαση Cali Apartments (σκέψη 99).
61      Τούτο υπογραμμίζεται στη μελέτη σχετικά με το σύστημα χορήγησης άδειας την οποία ανέθεσε η Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης στο Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, αριθ. 2018/ServECO/024, 21 Μαΐου 2019, σημείο 4.4, μη
δημοσιευθείσα.
62      Βλ. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., και Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, αριθ. 3, σ. 54 έως 64.
63      Τις
αδυναμίες
της
διαδικασίας
χορήγησης
άδειας
αναδεικνύουν
επακριβώς
οι Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., και Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, αριθ. 3, σ. 71 έως 78.