62011CC0367
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
19 päivänä heinäkuuta 2012 (
1
)
Asia C-367/11
Déborah Prete
vastaan
Office national de l’emploi
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour de cassation (Belgia))
”Työntekijöiden vapaa liikkuvuus — Etuudet, joita maksetaan ensimmäistä työpaikkaa etsiville nuorille — Työnhakijoiden oikeus saada etuuksia — Etuus, jonka myöntäminen edellyttää vähintään kuuden vuoden opiskelua vastaanottavassa valtiossa — Välillinen syrjintä — Oikeasuhteisuus”
1.
Belgian Cour de cassation esittää nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksenaan saada unionin tuomioistuimelta jälleen kerran ratkaisu Belgian järjestelystä, joka koskee nuorille työnhakijoille heidän sijoittumisekseen ensi kertaa työmarkkinoille maksettavia sosiaalietuuksia (jäljempänä työmarkkinatuki). Belgian lainsäädäntöä muutettiin asioissa Deak, (
2
) Kziber, (
3
) komissio vastaan Belgia, (
4
) D’Hoop (
5
) ja Ioannidis (
6
) annettujen tuomioiden jälkeen useaan kertaan sen mukauttamiseksi henkilöiden ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden vaatimuksiin. Viimeisin muutos herättää kuitenkin edelleen epäilyksiä, sillä sen mukaan edellä mainitun etuuden hakijoiden on pitänyt opiskella aikaisemmin belgialaisessa oppilaitoksessa ja joka tapauksessa vähintään kuuden vuoden ajan. Tämä edellytys koskee myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat opiskelleet muissa valtioissa kuin Belgiassa, kuten pääasian kantaja.
2.
Nyt käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden kehittää oikeuskäytäntöään, joka liittyy työnhakijoille maksettaviin sosiaalietuuksiin. Tämä ala, jota on asiassa Collins annetun tuomion (
7
) jälkeen jatkuvasti kehitetty oikeuskäytännössä ja lainsäädännössä, tarvitsee edelleen unionin tuomioistuimelta selvennyksiä erityisesti siltä osin kuin kyseessä on työnhakijan ja vastaanottavan valtion välinen liittymä, joka on tämän ratkaisuehdotuksen esittämisen taustalla oleva hankala kysymys.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3.
EY 18 artiklan (SEUT 21 artikla) mukaan ”jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu”.
4.
Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevassa EY 39 artiklassa (SEUT 45 artikla) määrätään seuraavaa:
”1.   Turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä.
2.   Se merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan.
3.   Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden:
a)
hakea tosiasiallisesti tarjottua työtä;
b)
liikkua tässä tarkoituksessa vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
– –”
5.
Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (joka kumottiin äskettäin asetuksella (EU) N:o 492/11), (
8
) 3 ja 7 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”3 artikla
1.   Tämän asetuksen mukaan ei jäsenvaltion lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä taikka hallinnollista käytäntöä saa soveltaa, jos:
—
niissä asetetaan sellaisia rajoituksia tai ehtoja työn hakemiselle tai työpaikan tarjoamiselle tai ulkomaalaisen oikeudelle ottaa vastaan työtä ja työskennellä, jotka eivät koske oman maan kansalaisia; tai
—
niiden yksinomaisena tai pääasiallisena tarkoituksena tai vaikutuksena on, huolimatta siitä, että niitä sovelletaan kansalaisuudesta riippumatta, estää muiden jäsenvaltioiden kansalaisia saamasta tarjottua työtä.
– –
7 artikla
1.   Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.
2.   Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.
– –”
B Kansallinen oikeus
6.
Työttömyyden sääntelystä 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentissa säädetään, että saadakseen työmarkkinatukea nuoren työnhakijan on täytettävä seuraavat edellytykset:
”1.
hän on suorittanut oppivelvollisuutensa
2.
a)
hän on suorittanut päätoimisesti opiskellen toisen asteen opintonsa tai päätoimisesti opiskellen kolmannen vuoden teknisistä, taiteellisista tai ammatillisista toisen asteen opinnoistaan kieliyhteisön ylläpitämässä, tukemassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa
– –
j)
tai hän on saanut jonkin kieliyhteisön myöntämän muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan, joka vastaa b alakohdassa tarkoitettua todistusta, tai muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan, joka antaa oikeuden korkeakouluopintoihin; tätä alakohtaa sovelletaan ainoastaan silloin, kun hän on opiskellut aikaisemmin vähintään kuusi vuotta jonkin kieliyhteisön ylläpitämässä, hyväksymässä tai rahoittamassa oppilaitoksessa
– –”
7.
Edellä mainittu j alakohta otettiin käyttöön 11.2.2003 tehdyllä kuninkaan päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa D’Hoop antaman tuomion perusteella.
II Tosiseikat
8.
Déborah Prete on vuonna 1981 syntynyt Ranskan kansalainen, joka on ollut avioliitossa Belgian kansalaisen kanssa vuodesta 2001 lähtien. Prete asettui avioliiton solmimisvuonna asumaan Belgiaan puolisonsa kanssa ja ilmoittautui hieman sen jälkeen eli 1.2.2002 työnhakijaksi Belgian työvoimapalveluun.
9.
Prete työskenteli 3.–8.6.2002 ja 5.9.2002 määräaikaisella työsopimuksella.
10.
Prete haki 1.6.2003 Belgian viranomaisilta työmarkkinatukea eli etuutta, joka myönnetään nuorille, jotka ovat päättäneet opintonsa ja hakevat ensimmäistä työpaikkaansa. Hakemus hylättiin 11.9.2003 tehdyllä päätöksellä, jossa todettiin 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen nojalla, että Prete ei ollut suorittanut vaadittuja vähintään kuuden vuoden opintoja Belgiassa.
11.
Prete nimittäin suoritti toisen asteen opintonsa Ranskassa, jossa hän sai ammatillisen ylioppilastutkinnon nimellä tunnetun tutkintotodistuksen erikoistumisalueenaan sihteerin tehtävät. Tästä syystä hän ei täyttänyt yhtä kyseisen kuninkaan päätöksen olennaisista edellytyksistä.
12.
Prete riitautti hylkäävän päätöksen alimmassa oikeusasteessa Tribunal du travail de Tournaissa, joka hyväksyi kanteen. Vastaajana ollut viranomainen Office national de l’emploi haki kuitenkin tuomioon muutosta. Cour du travail de Mons pysytti hylkäävän hallinnollisen päätöksen toisessa oikeusasteessa, joten Prete teki kassaatiovalituksen Belgian Cour de cassationiin, joka on esittänyt nyt käsiteltävän ennakkoratkaisukysymyksen.
III Unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisukysymys
13.
Unionin tuomioistuimen kirjaamoon saapui 11.7.2011 Belgian Cour de cassationin ennakkoratkaisupyyntö, jossa esitetään seuraavat kaksi kysymystä:
”1)
Ovatko Euroopan yhteisön perustamissopimuksen – sellaisena kuin se on 2.10.1997 Amsterdamissa hyväksytyssä konsolidoidussa toisinnossa – 12, 17, 18 ja mahdollisesti 39 artikla esteenä työttömyyden sääntelystä 25.11.1991 tehdyn Belgian kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin ensimmäisen kohdan 2 alakohdan j alakohdan kaltaiselle kansallisen oikeuden säännökselle, jossa asetetaan sellaisen nuoren oikeudelle työmarkkinatukeen, joka on unionin kansalainen mutta ei ole perustamissopimuksen 39 artiklassa tarkoitettu työntekijä ja joka on suorittanut toisen asteen opinnot Euroopan unionissa mutta ei Belgian jonkin kieliyhteisön ylläpitämässä, rahoittamassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa ja joka on saanut joko jonkin tällaisen kieliyhteisön myöntämän muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan, joka osoittaa hänen opintojensa vastaavuuden jonkin tällaisen kieliyhteisön belgialaisissa oppilaitoksissa suoritettujen opintojen osalta toimivaltaisen lautakunnan myöntämän todistuksen kanssa, tai muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan, joka antaa oikeuden korkeakouluopintoihin, sellainen edellytys, että tämä nuori on aikaisemmin opiskellut kuusi vuotta Belgian jonkin kieliyhteisön ylläpitämässä, hyväksymässä tai rahoittamassa oppilaitoksessa, jos tämä edellytys on pois sulkeva ja ehdoton?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko se, että siinä tarkoitettu nuori, joka ei ole opiskellut kuutta vuotta belgialaisessa oppilaitoksessa, asuu Belgiassa belgialaisen puolisonsa kanssa ja on ilmoittautunut työnhakijaksi belgialaiseen työvoimapalveluun, otettava huomioon arvioitaessa tämän nuoren liittymää Belgian työmarkkinoihin perustamissopimuksen 12, 17, 18 ja tarvittaessa 39 artiklan perusteella? Missä määrin oleskelun, avioliiton ja työnhakijaksi ilmoittautumisen kesto on otettava huomioon?”
14.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Preten edustaja, Belgian kuningaskunnan ja Tšekin tasavallan hallitukset sekä Euroopan komissio.
IV Ennakkoratkaisukysymykset
15.
Korostettakoon aluksi, että molemmat Cour de cassationin esittämät kysymykset liittyvät pohjimmiltaan samaan seikkaan: yhden tai useamman liikkumisvapauden mahdolliseen loukkaamiseen. Kun ensimmäinen kysymys liittyy rajoituksen olemassaoloon, jälkimmäisessä kysytään mahdollisista oikeuttamisperusteista siinä tapauksessa, että Belgian lainsäädäntö on todellisuudessa rajoitus.
16.
Kansallisella tuomioistuimella on myös joitakin epäilyksiä siitä, mitä vapautta on sovellettava nyt käsiteltävään asiaan. Se viittaa ensimmäisessä kysymyksessään EY 12, EY 17, EY 18 ja EY 39 artiklaan ja esittää ne lisäksi vaihtoehtoina, mistä voidaan päätellä, että se pyytää unionin tuomioistuimelta apua merkityksellisen määräyksen määrittämiseksi.
17.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen tarkasteltavana on tilanne, jossa on kantajana ranskalainen työnhakija, joka asuu Belgiassa, missä hän on solminut avioliiton Belgian kansalaisen kanssa, ja joka hakee työmarkkinatukea, joka on tarkoitettu nuorille, jotka ovat päättäneet opintonsa ja yrittävät päästä Belgian työmarkkinoille. On siis monia päällekkäisiä rooleja (opiskelija, työnhakija, työntekijä ja vielä jäsenvaltion kansalaisen puoliso), joiden vuoksi eri vapauksien samanaikainen soveltaminen saattaisi olla perusteltua.
18.
Kun kansallisen tuomioistuimen esittämä tulkintaongelma on tämä, aloitan käsittelemällä nyt käsiteltävään asiaan sovellettavien oikeussääntöjen ajallista ja asiallista soveltamisalaa. Arvioin jäljempänä asianomaisen vapauden mahdollista loukkaamista kahdessa vaiheessa: aluksi tutkin, onko kyseessä vapauden rajoitus, ja toiseksi arvioin Belgian kuningaskunnan esittämää oikeuttamisperustetta, jonka mukaan kantajan ja vastaanottavan valtion välillä ei ole minkäänlaista liittymää.
V Oikeudellinen arviointi
A Nyt käsiteltävään asiaan sovellettavien oikeussääntöjen ajallinen ja asiallinen soveltamisala
19.
Aluksi on tarpeen määritellä, sovelletaanko Preten tilanteeseen voimassa olevan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräyksiä sen jälkeen kun se tuli voimaan 1.12.2009 vai määräyksiä, jotka sisältyvät jo kumottuun Euroopan yhteisön perustamissopimukseen.
20.
Asiakirja-aineistossa todetaan, että Prete haki työmarkkinatukea 1.6.2003. Belgian viranomaiset hylkäsivät hänen hakemuksensa 11.9.2003. Näin ollen Preten hakemukseen sovellettava lainsäädäntö oli se, joka oli voimassa vuonna 2003, joten kyseeseen tulee Euroopan yhteisön perustamissopimus. Tässä ennakkoratkaisumenettelyssä on siten tulkittava kyseisen perustamissopimuksen määräyksiä.
21.
Tämän perusteella nousee välittömästi esiin kysymys, joka liittyy ennakkoratkaisupyyntöön sovellettaviin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen artikloihin. Prete hakee yhtäältä tukea, joka on tarkoitettu helpottamaan nuorten sijoittumista työmarkkinoille, joten hänen tilannettaan voitaisiin luonnehtia työnhakijan tilanteeksi. Toisaalta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Prete työskenteli ennen tukihakemusta, joskin erittäin lyhyen ja rajoitetun ajan. Tähän on vielä lisättävä, että Prete on avioliitossa Belgian kansalaisen kanssa ja hakee tukea täytettyään edellytyksen, jonka mukaan hän on suorittanut opinnot oppilaitoksessa, mikä saattaisi olla peruste EY 18 artiklan soveltamiselle.
22.
Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuimella on mahdollisuus arvioida Belgian työmarkkinatuen edellytyksiä perusvapauksien valossa. Oikeuskäytännössä tutkittiin näitä etuuksia jo 1980-luvulla, jolloin niitä pidettiin asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina ”sosiaalisina etuina”. (
9
) Asiassa D’Hoop annetussa tuomiossa vahvistettiin, että näihin etuuksiin ei sovelleta ainoastaan asetusta N:o 1612/68 vaan myös EY 12 artiklassa määrättyä kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta. (
10
) Myöhemmin asiassa Collins annetussa tuomiossa todettiin, että työmarkkinatuen epäämistä työnhakijalta, joka on jonkin toisen jäsenvaltion kansalainen, voitiin arvioida työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan EY 39 artiklan valossa. (
11
) Belgian työmarkkinatukia koskevassa erityistapauksessa asiassa Ioannidis annetussa tuomiossa todettiin näin ollen, että ”sellaista rahallista etuutta, jolla pyritään helpottamaan työhön pääsyä jäsenvaltion työmarkkinoilla, ei ole enää mahdollista jättää EY 39 artiklan 2 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle”. (
12
) Näin ollen ja siltä osin kuin Prete hakee etuutta työnhakijana merkityksellinen määräys on ensi arviolta EY 39 artiklan 2 kohta.
23.
Se, että etuuden edellytyksenä on, että asianomainen on ollut opiskelija, tai se, että Prete on Belgian kansalaisen puoliso, ei ole hyväksyttävä peruste arvioida tätä asiaa henkilöiden vapaan liikkuvuuden valossa. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että jos on olemassa seikka, joka tekee kantajasta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden kaltaisen taloudellisen vapauden haltijan, sovelletaan mieluummin työntekijöiden vapaata liikkuvuutta kuin EY 18 artiklassa määrättyä henkilöiden vapaata liikkuvuutta.
24.
On kuitenkin selvennettävä toistakin seikkaa, sillä Prete on tehnyt erilaisia töitä ennen tuen hakemista, vaikka niiden kesto on ollut hyvin lyhyt: viikko ja yksi päivä. On näin ollen pohdittava, tekeekö tämä seikka Pretestä ”työntekijän” eikä ”työnhakijaa”, mikä olisi hyväksyttävä peruste tulkita tähän tapaukseen sovellettavia oikeussääntöjä eri tavalla.
25.
Oikeuskäytännössä on korostettu monessa yhteydessä ”työntekijän” käsitteen itsenäisyyttä mutta jätetty tältä osin käsitteen ulkopuolelle toiminta, joka on ”toisarvoista ja epäoleellista”. (
13
) Asiassa Raulin annetussa tuomiossa todettiin, että on otettava huomioon satunnaista työtä koskevan sopimuksen perusteella todellisuudessa suoritetun työn epäsäännöllisyys ja lyhytkestoisuus. (
14
) Vaikka on viime kädessä kansallisen tuomioistuimen tehtävä arvioida oikeudenkäynnissä esitettyjen tosiseikkojen perusteella, onko kyseessä vain satunnainen toiminta, nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisumenettelyssä esitetyt tosiseikat ovat riittävän selviä, jotta kansalliselle tuomioistuimelle voidaan antaa vastaus ja hylätä se näkemys, että Prete olisi EY:n perustamissopimuksen suppean määritelmän mukainen ”työntekijä”.
26.
Tässä tilanteessa katson Preten vuonna 2002 harjoittaman toiminnan satunnaisuuden ja sen vuoksi toisarvoisuuden ja epäoleellisuuden vuoksi, että hänelle on annettava työnhakijan erityiskohtelu siihen liittyvine seurauksineen.
B Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen olemassaolo, kun kyseessä on työnhakija
27.
Seuraavaksi on tutkittava, onko kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan työmarkkinatuen myöntämisen edellytyksenä on, että asianomainen on asunut Belgiassa vähintään kuusi vuotta ensimmäisen tai toisen asteen koulutuksen aikana, työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus, jota sovelletaan tässä tapauksessa työnhakijaan.
28.
Tässä vaiheessa se, että Prete on työnhakija eikä työntekijä, on perusteltu syy tehdä erityinen selvitys tämäntyyppisiin oikeussubjekteihin sovellettavien säännösten ja oikeuskäytännön perusteella.
29.
Samoin on pohdittava, vaikuttaako asetus N:o 1612/68 ja konkreettisesti sen 3 ja 7 artikla jollain tavoin tähän oikeudenkäyntiin, mihin on vastattava kieltävästi. Kyseisessä säädöksessä toki taataan työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä syrjintäkiellon periaate ”sosiaalisten etujen” saamisen osalta. (
15
) Tämän takeen taustalla ei työnhakijoiden tapauksessa kuitenkaan ole edellä mainittu asetus vaan suoraan perustamissopimus. Oikeuskäytännössä jätettiin ennen asiassa Collins annettua tuomiota tämä henkilöryhmä sosiaalietuuksien ulkopuolelle. Vaikka edellä mainitulla tuomiolla muutettiin tätä lähtökohtaa kansalaisuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten perusteella, siinä ei lausuttu nimenomaisesti kyseisten määräysten vaikutuksesta asetukseen N:o 1612/68. (
16
) Näin ollen Preten vaatima oikeus perustuu suoraan EY 39 artiklaan, jota on tulkittava unionin kansalaisuuden valossa.
30.
Kun on siis todettu, että tämä oikeus kuuluu yksinomaan perustamissopimuksen soveltamisalaan, on muistutettava siitä, että edellä mainitun EY 39 artiklan 2 kohdassa poistetaan kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa. Kuten tiedetään, tämä kielto käsittää myös työnhakijat ja koskee niin välitöntä kuin välillistäkin kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. (
17
) Asiassa Collins annetussa tuomiossa poikettiin aikaisemmasta oikeuskäytännöstä, ja siitä lähtien kyseisessä määräyksessä on kielletty myös kaikenlainen syrjintä työmarkkinoille pääsyyn liittyvien etuuksien saamisessa.
31.
Nyt käsiteltävässä asiassa 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja erityisesti sen j alakohdassa säädetään, että työmarkkinatuen saaminen edellyttää, että asianomainen on opiskellut aikaisemmin vähintään kuusi vuotta jonkin kieliyhteisön ylläpitämässä, hyväksymässä tai rahoittamassa oppilaitoksessa. Tätä edellytystä sovelletaan myös niihin työnhakijoihin, jotka ovat suorittaneet opintonsa jossain toisessa jäsenvaltiossa ja joiden tutkintotodistus on tunnustettu Belgiassa, kuten Preten tapauksessa.
32.
Jo asiassa D’Hoop annetussa tuomiossa, joka koski Belgian kansalaista, joka oli suorittanut opintonsa Ranskassa, todettiin, että edellytyksellä, jonka mukaan opinnot on pitänyt suorittaa belgialaisessa oppilaitoksessa, asetetaan ”tietyt Belgian kansalaiset epäedullisempaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan opiskellakseen jossakin toisessa jäsenvaltiossa”. (
18
) Hieman myöhemmin asiassa Ioannidis annetussa tuomiossa todettiin tilanteessa, jossa toisen jäsenvaltion kansalainen haki työmarkkinatukea päästäkseen Belgian työmarkkinoille, että opintoja belgialaisessa oppilaitoksessa koskevasta vaatimuksesta ”aiheutuu se vaara, että pääasiallisesti toisten jäsenvaltioiden kansalaisia kohdellaan epäedullisesti”. (
19
) Tämän mukaisesti kyseisessä tuomiossa pääteltiin, että ”tämän edellytyksen [joka koskee opintoja belgialaisessa oppilaitoksessa] täyttäminen on helpompaa oman maan kansalaisille”. (
20
)
33.
Belgian kuningaskunta muutti kansallista lainsäädäntöään asioissa D’Hoop ja Ioannidis annettujen tuomioiden perusteella mutta otti käyttöön edellä mainitun kuuden vuoden opintoja belgialaisessa oppilaitoksessa koskevan edellytyksen, jolla edelleen asetetaan Belgian kansalaiset edullisempaan asemaan kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaiset. Sekä edellytys sellaisenaan että sen laaja ajallinen ulottuvuus vähentävät muiden jäsenvaltioiden kansalaisten halukkuutta käyttää vapaata liikkuvuuttaan.
34.
Näin ollen katson edellä esitetyn perusteella, että 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohta ja erityisesti sen j alakohta sovellettuna työnhakijaan, joka hakee työmarkkinatukea, on EY 39 artiklassa tarkoitettu työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus.
35.
On edelleen selvitettävä, onko Belgian oikeusjärjestyksessä säädetty rajoitus oikeutettavissa EY:n perustamissopimuksen valossa, ja tähän keskitytään Cour de cassationin esittämässä toisessa kysymyksessä.
C Rajoituksen oikeuttaminen
36.
Kansallinen tuomioistuin tiedustelee toisessa eli viimeisessä kysymyksessään, ovatko sellaiset seikat kuin Preten Belgiassa asumisen ajanjaksojen kesto, hänen avioliittonsa Belgian kansalaisen kanssa ja hänen ilmoittautumisensa työnhakijaksi Belgian työvoimahallinnossa riittäviä seikkoja, joiden perusteella on katsottava, ettei työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus ole oikeutettu. Unionin tuomioistuimelta tiedustellaan tiivistetysti sitä, missä määrin vastaanottavaan valtioon on integroiduttava työmarkkinatuen saamisoikeuden varmistamiseksi.
37.
Kuten komissio on asianmukaisesti huomauttanut, oikeuskäytännössä on viitattu useaan kertaan integroitumista koskevaan edellytykseen, kun henkilö, joka käyttää oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen unionin alueella, haluaa varmistaa oikeutensa sosiaalietuuksiin, mutta on tärkeää erotella jokainen erityinen ala, jolla oikeuskäytäntöä on olemassa. Oikeuskäytännössä, joka liittyy opiskelijoihin ja jota on kehitetty esimerkiksi asioissa Bidar, (
21
) Förster, (
22
) Morgan (
23
) ja komissio vastaan Alankomaat (
24
) annetuissa tuomioissa, viitataan integroitumiseen, jota edellytetään niiltä, jotka käyttävät vapaata liikkuvuutta tarkoituksenaan opiskella jossain toisessa jäsenvaltiossa. Loogisesti arvioiden peruste, joka oikeuskäytännössä on kehitetty näissä tapauksissa, ei ole automaattisesti laajennettavissa työnhakijoihin, joiden tarkoitus on täysin taloudellinen ja kietoutuu jonkin muun kuin opiskelijoihin sovellettavan liikkumisvapauden tavoitteisiin. Näin ollen on tärkeää rajata oikeuskäytännön ulottuvuutta ja määrittää integroitumisen edellytykset, joita sovelletaan erityisesti työnhakijoihin, jotka hakevat työmarkkinatukea.
38.
Kuten olen jo maininnut, viitekohtana on tässä yhteydessä asiassa Collins annettu tuomio. (
25
) Kyseisessä asiassa muutettiin aikaisempaa oikeuskäytäntöä ja tehtiin unionin kansalaisuuden voimaantulon seurauksena päätelmä, jonka mukaan työmarkkinoille pääsemiseksi suoritettava etuus kuuluu kansallisiin toimenpiteisiin, joita koskee työnhakijoihin sovellettava työntekijöiden vapaa liikkuvuus. Asiassa Collins annetussa tuomiossa katsottiin, että kansalaisuutta koskeva edellytys näiden etuuksien saamiseksi oli työntekijöiden vapaan liikkuvuuden este, mutta lisättiin myöhemmin, että kyseessä oli oikeutettu toimenpide, ”jos se perustuu objektiivisiin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin, jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään”. (
26
)
39.
Kyseisessä tuomiossa korostettiin valtioiden hyväksyttävästi tavoittelemana päämääränä sitä, että ”tällaisen korvauksen hakijoilla on oltava liittymä [vastaanottavan valtion] työmarkkinoihin”. (
27
) Tästä syystä oikeuskäytännössä sallitaan se, että vastaanottava valtio edellyttää muista jäsenvaltioista tulevilta työnhakijoilta jonkinlaista integroitumista. Tämä saattaa olla työnhakijan ja työmarkkinoiden välinen integraatio, mutta kyseessä voi myös olla työnhakijan ja vastaanottavan yhteiskunnan välinen liittymä, joka perustuu joko perhesuhteisiin tai tunnesiteisiin vastaanottavan valtion kansalaisten kanssa taikka pitkäkestoiseen asumiseen.
40.
Kun näitä edellytyksiä sovelletaan nyt käsiteltävään asiaan, on ensinnäkin huomautettava, että riidanalainen toimenpide eli edellytys, jonka mukaan asianomaisen on pitänyt opiskella vähintään kuusi vuotta belgialaisessa oppilaitoksessa, on ”objektiivinen” ja ”asianomaisen henkilön kansalaisuudesta riippumaton” toimenpide. Kyseessä on säännelty edellytys, jolla ei myöskään sellaisenaan erotella Belgian kansalaisia ja muita kuin Belgian kansalaisia toisistaan, joten se täyttää ensimmäisen oikeuskäytännössä esitetyistä vaatimuksista.
41.
Seikka, joka herättää enemmän kysymyksiä, liittyy riidanalaisen toimenpiteen oikeasuhteisuuteen, jota on tutkittava seuraavaksi unionin tuomioistuimen kattavan oikeuskäytännön valossa.
42.
Edellytys, jonka mukaan asianomaisen on pitänyt opiskella vähintään kuusi vuotta belgialaisessa oppilaitoksessa, on todellisuudessa objektiivinen edellytys, jonka tarkoituksena on varmistaa, että työmarkkinatuen hakijalla on riittävä liittymä Belgian valtioon. Jotta toimenpide olisi oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin, sen on kuitenkin oltava tarkoituksenmukainen, välttämätön ja oikeasuhteinen suppeassa merkityksessä. Vaikka juuri totesin, että toimenpiteellä pyritään objektiivisesti varmistamaan integroituminen (minkä vuoksi se täyttää tarkoituksenmukaisuutta koskevan edellytyksen), sen ehdoton välttämättömyys ja oikeasuhteisuus herättävät enemmän epäilyjä.
43.
Asiassa D’Hoop annetussa tuomiossa hylättiin jo saman eli nyt käsiteltävän asian kohteena olevan tuen saamisen edellytys, joka perustui toisen asteen opintojen tutkintotodistuksen saamispaikkaan. Kyseisessä tuomiossa katsottiin, että tällainen toimenpide oli ”liian yleinen ja ehdoton”, koska sillä ”asetetaan aiheettomasti etusijalle sellainen osatekijä, joka ei välttämättä edusta sen yhteyden tosiasiallista astetta, joka vallitsee työmarkkinatuen hakijan ja maantieteellisten työmarkkinoiden välillä, ottamatta huomioon mitään muita olennaisia osatekijöitä”.
44.
Tästä näkökulmasta edellytys, joka koskee opintojen kestoa Belgiassa, vastaa tosiasiallisesti asuinpaikkaa koskevaa vaatimusta, koska on selvää, että alaikäinen suorittaa opintonsa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu. Toisaalta tämä edellytys muistuttaa myös edellytyksiä, joita edellä mainituissa asioissa D’Hoop ja Ioannidis annetuissa tuomioissa oli tilaisuus arvioida (ja hylätä), sillä kuuden vuoden opintojakso on riittävän pitkä, jotta se hyödyttää useimmissa tapauksissa opiskelijoita, jotka päättävät opintonsa Belgian oppilaitoksissa. Kyseessä on näin ollen toimenpide, joka on vielä ankarampi kuin toimenpide, jota on kritisoitu aikaisemmassa oikeuskäytännössä, sillä siinä ei ainoastaan tosiasiallisesti edellytetä liittymää belgialaiseen oppilaitokseen vaan siinä myös laajennetaan edellytystä koskemaan ajanjaksoa, joka on joka näkökulmasta liian pitkä.
45.
Työnhakijoilta edellytetty aikaisempi kuuden vuoden liittymä on näet erittäin pitkä ajanjakso ja vieläkin pidempi kuin taloudellisen toiminnan ulkopuolella olevilta henkilöiltä edellytetty ajanjakso, joka on tunnetusti viisi vuotta. (
28
) Tämä ajallinen liittymä on oikeuskäytännössä hyväksytty opiskelijoiden osalta, mutta siinä on myös korostettu sitä, että kyseessä on edellytys, jota sovelletaan vain henkilöihin, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa. (
29
)
46.
Työnhakijoiden tilanne on erilainen. Vaikka on totta, että he eivät ole varsinaisesti taloudellisesti aktiivisia henkilöitä, on kiistatonta, että perustamissopimuksissa annetaan näille henkilöille samanlainen asema kuin henkilöille, jotka liikkuvat taloudellisin perustein, jo pelkästään sen vuoksi, että he hakevat työtä. Kuten jo korostin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohdassa, oikeuskäytännössä on asiassa Collins annetusta tuomiosta lähtien ulotettu suoja, jota annettiin työnhakijoille, myös etuuksiin ja estetty siten se, että tätä ryhmää syrjittäisiin sellaisten etuuksien saamisessa, joiden tarkoituksena on edistää heidän sijoittumistaan työmarkkinoille.
47.
Kyseessä on näin ollen liian yleinen edellytys, joka on helposti korvattavissa vaihtoehtoisilla edellytyksillä, jotka ovat vähemmän ankaria, mistä syystä katson, että kyseessä on suhteeton toimenpide. Tämän arvioinnin vahvistavat oikeaksi tämän yksittäistapauksen olosuhteet.
48.
Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Prete on asunut Belgian kuningaskunnassa vuodesta 2001, jolloin hän solmi avioliiton Belgian kansalaisen kanssa. Hän haki työmarkkinatukea kaksi vuotta myöhemmin ilmoittauduttuaan työvoimatoimistoon. Siitä huolimatta, että hakijalla on tarvittava tutkintotodistus, hän on asunut laillisesti Belgiassa kahden vuoden ajan, hänellä on avioside Belgian kansalaiseen ja hän on ilmoittautunut Belgian työvoimapalveluun, voidaanko väittää, että hänellä ei ole riittävän selvää liittymää vastaanottavan valtion työmarkkinoihin ja yhteiskuntaan? Jos Belgian lainsäädännössä katsotaan ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa, että integroituminen on riittämätöntä, vaikuttaa kohtuulliselta päätellä sen oikeuttamisen osalta, että kyseessä on suhteellisuusperiaatteen vastainen järjestely.
49.
Lisäksi se, että Prete on avioliitossa Belgian kansalaisen kanssa, tuo asiaan ylimääräisen seikan, jota komissio on asianmukaisesti korostanut. Kansallinen toimenpide, jolla evätään työmarkkinatuki niiltä, jotka asuvat laillisesti Belgiassa solmittuaan avioliiton kyseisen maan kansalaisen kanssa, on toimenpide, jossa ei oteta huomioon työnhakijan perheolosuhteita. Nämä olosuhteet osoittavat vastaanottavassa valtiossa luodut mahdolliset liittymät, ja vaikka ne joissain tapauksissa merkitsevät esimerkiksi vain pelkän henkilösiteen olemassaoloa, ne voivat olla toisissa tapauksissa seikka, joka tarkoittaa yksityiselämää koskevan perusoikeuden, joka on oikeuskäytännössä tunnustettu nimenomaan henkilöiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä, (
30
) loukkaamista. On selvää, että tässä oikeudenkäynnissä kyseessä oleva edellytys ei anna Belgian viranomaisille eikä tuomioistuimille mahdollisuutta ottaa tätä seikkaa huomioon. Koska edellä mainitun kaltaisia henkilökohtaisia olosuhteita on mahdotonta ottaa huomioon, katson, että 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohdan j alakohdassa säädetty toimenpide on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa, eikä se siten ole työntekijöiden liikkumisvapauden rajoituksen oikeuttamisperuste.
50.
Edellä esitetyn perusteella katson, että edellytys, jonka mukaan etuuden hakijan on pitänyt opiskella vähintään kuusi vuotta belgialaisessa oppilaitoksessa, on suhteeton rajoitus, jonka yleisyys estää sen, että kuhunkin tapaukseen liittyvät erityiset seikat voitaisiin ottaa huomioon, samaan aikaan kun siinä suljetaan pois muut vähemmän rajoittavat vaihtoehdot, jotka mahdollistaisivat myös Belgian viranomaisten tavoitteleman päämäärän saavuttamisen.
VI Ratkaisuehdotus
51.
Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa Cour de cassationin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
EY 39 artiklaa on tulkittava siten, että 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohdan j alakohdassa säädetyn kaltainen toimenpide, jonka mukaan työmarkkinatuen myöntäminen jonkin toisen jäsenvaltion kansalaiselle, joka on työnhakija, edellyttää, että tämä on opiskellut vähintään kuusi vuotta jonkin Belgian kieliyhteisön ylläpitämässä, hyväksymässä tai rahoittamassa oppilaitoksessa, on ristiriidassa sen kanssa.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Asia 94/84, tuomio 20.6.1985 (Kok., s. 1873, Kok. Ep. VIII, s. 253).
(
3
)	Asia C-18/90, tuomio 31.1.1991 (Kok., s. I-199, Kok. Ep. XI, s. I-9).
(
4
)	Asia C-278/94, tuomio 12.9.1996 (Kok., s. I-4307).
(
5
)	Asia C-224/98, tuomio 11.7.2002 (Kok., s. I-6191).
(
6
)	Asia C-258/04, tuomio 15.9.2005 (Kok., s. I-8275).
(
7
)	Asia C-138/02, tuomio 23.3.2004 (Kok., s. I-2703).
(
8
)	15.10.1968 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2).
(
9
)	Ks. em. asia Deak, tuomion 24 kohta.
(
10
)	Ks. em. asia D’Hoop, tuomion 27 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
11
)	Em. asia Collins, tuomion 63 kohta.
(
12
)	Em. asia Ioannidis, tuomion 22 kohta.
(
13
)	Ks. mm. asia 53/81, Levin, tuomio 23.3.1982 (Kok., s. 1035, Kok. Ep. III, s. 177, 17 kohta); asia 66/85, Lawrie-Blum, tuomio 3.7.1986 (Kok., s. 2121, Kok. Ep. VIII, s. 687, 21 kohta) ja asia C-109/04, Kranemann, tuomio 17.3.2005 (Kok., s. I-2421, 12 kohta). Ks. tästä julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin antama ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa C-22/08 ja C-23/08, Vatsouras ja Koupatanze, tuomio 4.6.2009 (Kok., s. I-4585, ratkaisuehdotuksen 23–29 kohta).
(
14
)	Asia C-357/89, tuomio 26.2.1992 (Kok., s. I-1027, 14 kohta).
(
15
)	Ks. em. asia Deak, tuomion 24 kohta.
(
16
)	Em. asia Collins, tuomion 60 ja 61 kohta. Myös kyseisen tuomion tuomiolauselman 3 kohdassa valaistaan sen ulottuvuutta, sillä siinä nimenomaisesti rajataan kyseisen oikeuden perusta EY 39 artiklaan.
(
17
)	Ks. mm. asia 152/73, Sotgiu, tuomio 12.2.1974 (Kok., s. 153, Kok. Ep. II, s. 219, 11 kohta); asia C-209/03, Bidar, tuomio 15.3.2005 (Kok., s. I-2119, 51 kohta) ja em. asia Ioannidis, tuomion 26 kohta.
(
18
)	Em. asia D’Hoop, tuomion 34 kohta.
(
19
)	Em. asia Ioannidis, tuomion 28 kohta.
(
20
)	Ibid.
(
21
)	Mainittu edellä.
(
22
)	Asia C-158/07, tuomio 18.11.2008 (Kok., s. I-8507).
(
23
)	Yhdistetyt asiat C-11/06 ja C-12/06, tuomio 23.10.2007 (Kok., s. I-9161).
(
24
)	Asia C-542/09, tuomio 14.6.2012.
(
25
)	Mainittu edellä.
(
26
)	Ibid., tuomion 66 kohta.
(
27
)	Ibid., tuomion 71 kohta.
(
28
)	Ks. Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 24 artikla sekä em. asia Förster.
(
29
)	Em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 60 ja 61 kohta.
(
30
)	Ks. mm. asia C-60/00, Carpenter, tuomio 11.7.2002 (Kok., s. I-6279, 41 ja 42 kohta).