61985C0021
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
del 23 aprile 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
A —
Nel regolamento del Consiglio n. 2750/75 « che stabilisce i criteri di mobilitazione dei cereali destinati agli aiuti alimentari » (GU 1975, L 281, pagg. 89 e segg.) è stabilito che in caso di utilizzazione di cereali in possesso degli organismi di intervento viene indetta una gara (art. 4, n.2). Al riguardo, le condizioni devono essere tali da garantire la parità di accesso e di trattamento a tutti gli interessati, qualunque sia il loro luogo di stabilimento nella Comunità (art. 4, n. 4).
Modalità particolari sono disciplinate nel regolamento della Commissione n. 1974/80 (GU 1980, L 192, pagg. 11 e segg.). Esse si applicano, come dispone l'art. 1, 2o comma, « per operazioni da effettuare fob o cif ». A norma dell'art. 2 di tale regolamento, l'ente di intervento dello Stato membro designato è incaricato dell'attuazione delle procedure di mobilitazione e di fornitura dei prodotti. A norma dell'art. 4, gli interessati che intendano partecipare a tale azione, debbono tra l'altro corredare la loro offerta:
« b)
dell'impegno (...) di rispettare le condizioni di gara;
d)
in caso di una gara per la fornitura di merce nella fase cif, dell'impegno (...) di realizzare il trasporto marittimo con navi registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione riconosciuti, che non abbiano più di 15 anni di servizio e presentino garanzie sanitarie certificate da un organismo competente. »
L'art. 5 del regolamento dispone inoltre che possono essere prese in considerazione offerte soltanto previa costituzione di una cauzione destinata a garantire il rispetto degli obblighi dell'aggiudicatario. Ai sensi dell'art. 11, l'aggiudicatario è tenuto ad assolvere i propri obblighi conformemente alle norme del regolamento che indice la gara nonché a rispettare gli impegni di cui all'art. 4, n. 4, leu. b), e) d) ed e). L'art. 20 stabilisce poi quando viene liberata la cauzione prestata. Di tale norma viene ora innanzitutto in rilievo il 2o trattino ai sensi del quale la cauzione viene liberata « per l'aggiudicatario, per quanto riguarda i quantitativi consegnati, (...) in conformità delle disposizioni che disciplinano la consegna stessa(...)»
Una misura a norma dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1974/80 è stata presa nel regolamento della Commissione n. 588/81 « relativo alla fornitura del frumento tenero all'Etiopia a titolo di aiuto alimentare ». A seguito di tale regolamento, l'ente di intervento tedesco veniva incaricato dell'esecuzione delle procedure di mobilitazione e di consegna. Nell'allegato A del regolamento veniva indicato il quantitativo totale del grano tenero proveniente dalle riserve dell'ente di intervento tedesco da mobilitare (ossia una partita di 5000 tonnellate), l'obbligo di consegna cif a partire da un porto comunitario per il porto di sbarco di Assab nonché il periodo d'imbarco (dal 1º al 30 aprile 1981).
La ricorrente nella causa principale veniva dichiarata aggiudicataria a seguito della gara d'appalto. Nell'organizzazione del trasporto insorgevano tuttavia talune difficoltà in conseguenza delle quali l'imbarco veniva effettuato su due navi che, pur essendo registrate nella categoria più elevata dei registri di classificazione riconosciuti, erano in servizio da oltre 15 anni, e completato solo il 5 e, rispettivamente il 6 maggio 1981.
Il Bundesanstalt für landwirtschaftlische Marktordnung (convenuto nella causa principale), incaricato dell'esecuzione dell'azione, riteneva pertanto che in tal modo non fossero state rispettate le « disposizioni che disciplinano la consegna stessa » ai sensi dell'art. 20 del regolamento n. 1974/80 e dichiarava incamerata l'intera cauzione prestata.
In seguito veniva proposto un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. Tale giudice riteneva dubbia la validità del regolamento in base al quale era stata incamerata la cauzione. La perdita dell'intera cauzione in un caso in cui l'intero quantitativo è stato consegnato, anche se non sulle navi ed entro il periodo d'imbarco prescritti, sarebbe incompatibile, ritiene il giudice a quo, con il principio di proporzionalità e ciò costituirebbe anche un risultato assurdo alla luce del fatto che nell'ipotesi di consegna della metà del quantitativo verrebbe incamerata solo metà della cauzione. Se si partisse dal presupposto che, nel caso della ricorrente, dovendosi commisurare le sanzioni alla gravità di un'infrazione e all'entità dell'inadempimento, la cauzione prestata possa essere dichiarata incamerata solo parzialmente, si dovrebbe ritenere interessata, nella fattispecie, solo una minima parte della cauzione in quanto l'osservanza del termine d'imbarco non costituisce una garanzia per l'arrivo a destinazione dei cereali ad una data determinata, così come l'anzianità di servizio di una nave non costituisce un rischio più elevato qualora lo stato generale della nave sia così buono che essa sia registrata nella categoria più elevata dei registri di classificazione riconosciuti. È inoltre lecito chiedersi, a parere del giudice a quo, se la fissazione di un'anzianità di servizio massima per la nave da utilizzare sia arbitraria dato che la Commissione stessa ha fatto a meno di tale criterio nel regolamento n. 75/84 (GU 1984, L 10, pag. 37) « relativo alla fornitura di frumento tenero al Regno del Lesotho a titolo di aiuto alimentare ». Pertanto tale giudice, con ordinanza in data 15 novembre 1984, ha sospeso il giudizio dinanzi ad esso pendente proponendo ai sensi dell'art. 177 del trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:
« Se l'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento della Commissione 22.7.1980, n. 1974, recante modalità generali di applicazione per l'esecuzione di talune azioni di aiuto alimentare in forma di cereali e di riso (GU L 192, del 26.7.1980), sia compatibile col principio di proporzionalità in quanto a norma di esso la cauzione da prestarsi in forza dell'art. 5 dello stesso regolamento viene incamerata per intero qualora:
1o caso:
l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di cui all'art. 4, n. 4, leu. d), facendo effettuare il trasporto su navi le quali, pur appartenendo alla categoria più elevata del registro, sono in servizio da più di 15 anni;
2o caso:
l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di imbarcare la merce entro un determinato termine (qui a norma del regolamento della Commissione 4.3.1981, n. 588, allegato A, n. 16 — GU L 60, del 6.3.1981), caricando la merce 5 o 6 giorni dopo. »,
Al riguardo hanno presentato osservazioni scritte solo il governo italiano e la Commissione. Il governo italiano ritiene (trascuro ora qui i particolari) che né l'inosservanza dell'obbligo di utilizzare navi in servizio da non oltre 15 anni, a condizione che le navi utilizzate siano ugualmente affidabili, né l'inosservanza del termine d'imbarco prescritto (ove si tratti di uh ritardo irrilevante) sono tali da comportare l'incameramento dell'intera cauzione. La Commissione ritiene invece che l'art. 20 del regolamento n. 1974/80 sia compatibile con il principio di proporzionalità e considera quindi legittimo dichiarare incamerata la cauzione qualora il criterio dell'anzianità di servizio vigente per le navi non sia stato rispettato o qualora il termine d'imbarco sia stato superato anche solo di pochi giorni. Nel corso della trattazione orale (in cui il governo italiano e la Commissione hanno ulteriormente illustrato i relativi punti di vista) ha presentato osservazioni anche la ricorrente nella causa principale. Essa ha innanzitutto sostenuto di essere stata impossibilitata ad osservare le condizioni di consegna per cause di forza maggiore. Per il resto essa ha altresì sostenuto che non era giustificato chiedere l'utilizzazione di navi con anzianità di servizo non superiore a 15 anni nonché dichiarare l'incameramento della cauzione per un superamento minimo del termine d'imbarco che, in presenza di circostanze difficili, non potrebbe essere considerato come la violazione di un obbligo principale da parte dell'aggiudicatario.
B —
A mio parere questa problematica comporta la seguente valutazione.
1.
Vi è noto come va inteso, in base alla giurisprudenza della Corte, il principio di proporzionalità a cui si riferisce, nella fattispecie, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. In base a tale giurisprudenza è importante accertare « se i mezzi cui [una disposizione di diritto comunitario] fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge siano confacenti all'importanza dello scopo stesso e (...) se siano necessari per raggiungerlo » (sentenza pronunciata dalla Corte nella causa 66/82, Race. 1983, pag. 404, punto 8 della motivazione (
1
), ovvero ci si basi soltanto come nella sentenza in causa 15/83 (
2
) (Race. 1984, pag. 2185), su « quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso » (punto 25 della motivazione).
Al riguardo, mi si consenta di ricordare anche alcuni significativi casi d'applicazione.
Così, nella causa 122/78 (
3
) (Race. 1979, pagg. 682 e segg.), veniva lamentato che la cauzione da prestare in caso di rilascio di una licenza di importazione venisse incamerata sia ove l'importazione non fosse avvenuta entro il termine di validità della licenza, sia ove non fossero state presentate tempestivamente le prove dell'avvenuta importazione. Su quest'ultimo aspetto, la Corte ha dichiarato che la sanzione contemplata, trattandosi nella fattispecie di un'infrazione nettamente meno grave, era eccessivamente severa rispetto allo scopo della sana gestione amministrativa (di cui si verteva nel caso di specie); era invece necessario che la sanzione fosse più adeguata alle conseguenze pratiche di un'infrazione del genere.
Analogamente si è pronunciata la Corte di giustizia nella causa 240/78 (
4
) (Race. 1979, pagg. 2147 e segg.). Nella fattispecie si trattava, com'è noto, di ammasso privato — sovvenzionato attraverso aiuti — nel settore delle carni suine (anche per il quale vanno prestate cauzioni) e del fatto che i documenti giustificativi dell'ammasso non erano stati prodotti tempestivamente. In tale sentenza è stato dichiarato esistente un diritto d'aiuto nonostante la tardiva trasmissione di tali documenti ed è stato rilevato, in ordine alla perdita della cauzione, di per sé contemplata in una situazione del genere, che in base al principio di proporzionalità « la sanzione comminata » va adeguata « al grado d'inadempimento degli obblighi contrattuali o alla gravità dell'inosservanza di detti obblighi » (punto 15 della motivazione).
Se la differenza tra obblighi principali e obblighi secondari (di natura puramente amministrativa) era rilevante in questa sentenza, in altri due casi non si è potuta giustificare, in base a tale considerazione, l'illegittimità di una disciplina sanzionatoria. Ciò si è verificato nella causa 272/81 (
5
) (in cui si trattava della concessione di un aiuto speciale per il latte magro in polvere destinato all'alimentazione animale e dell'incameramento della cauzione prestata per inosservanza delle condizioni prescritte per la denaturazione). Nella sentenza della prima sezione 2 dicembre 1982 è stato sottolineato al riguardo che potevano essere legittimamente stabilite condizioni rigorose per la denaturazione tenendo conto del rischio che il prodotto venisse destinato ad altri usi. È stato pertanto approvato il fatto che l'inosservanza di tale obbligo comportasse la perdita dell'aiuto e della cauzione ed è stato sottolineato in particolare, al riguardo, che non era necessario graduare la sanzione « a seconda della gravità dell'inadempimento » (punto 14 della motivazione; al riguardo va rilevato che si era verificata solo una modesta difformità dalla formula di denaturazione stabilita dal regolamento vigente in materia). In questo contesto va ancora menzionata la sentenza in causa 66/82 (in cui si trattava del caso della vendita di burro a prezzi ridotti a determinate imprese di trasformazione in cui la trasformazione — garantita da una cauzione — doveva avvenire entro un determinato termine). A questo proposito l'avvocato generale (
6
) ha ritenuto che non fosse giustificato stabilire la stessa sanzione (incameramento dell'intera cauzione) per inadempimenti di entità del tutto diversa, quali la pura e semplice omessa trasformazione e la trasformazione con un certo ritardo. La prima sezione non ha però condiviso tale conclusione. A suo parere l'incameramento della cauzione nel caso di semplice superamento del termine di trasformazione non poteva essere contestato e a tal fine veniva innazitutto in rilievo la constatazione che la stretta osservanza del termine di trasformazione era di importanza fondamentale per il buon funzionamento del sistema istituito dal regolamento litigioso.
2.
Prima di tentare di elaborare, sulla base di tale giurisprudenza, una proposta di soluzione del problema attualmente in discussione, va ancora chiarito, rivestendo ciò una notevole importanza sia per il giudice a quo sia per il governo italiano nelle sue osservazioni scritte, che è erronea la tesi secondo cui il regolamento della Commissione n. 1974/80 conterrebbe una disciplina di graduazione nel senso che in caso di consegna parziale delle merci da trasportare, sarebbe incamerata solo la parte corrispondente della cauzione. Ciò risulta innanzitutto, come la Commissione ha dimostrato in maniera convincente, dall'art. 15 di tale regolamento che infatti dispone, al n. 2, che i quantitativi forniti sono verificati in via definitiva al momento in cui la merce è sottoposta a controllo doganale (ossia prima della partenza della nave) aggiungendosi soltanto che se la merce è destinata ad essere fornita alla rinfusa, è ammesso un margine del 2% in meno rispetto al peso del quantitativo da consegnare. Inoltre, il n. 4 della stessa norma dispone molto chiaramente che:
« qualora il controllo di conformità di cui ai paragrafi precedenti risulti negativo, la merce deve essere respinta e sostituita. Ove il carico risulti incompleto, l'aggiudicatario deve fornire la parte mancante ».
A tal fine si può inoltre menzionare, in secondo luogo, la norma (art. 20) che disciplina lo svincolo della cauzione e ai sensi della quale (2o trattino), per lo svincolo della cauzione « per quanto riguarda i quantitativi consegnati », viene « tenuto conto del margine di tolleranza del 2% di cui all'art. 15, § 2, 2o comma (...) ». Inoltre, nel trattino seguente si parla dei « quantitativi non consegnati per motivi imputabili al benficiario », ossia del fatto che, se viene accertata la consegna parziale nel porto d'arrivo, la cauzione viene svincolata solo se la consegna parziale è imputabile a colpa del beneficiario.
Si può dunque affermare che un argomento base importante per le considerazioni svolte dal giudice a quo e dal governo italiano si rivela insostenibile ad un esame più approfondito.
3.
In quanto la questione sottoposta alla Corte riguarda la fissazione di un'anzianità di servizio massima per le navi da utilizzare e il problema se il regolamento n. 1974/80 contenga così un'obbligo eccessivamente severo, il governo italiano ha sostenuto, com'è noto, la tesi secondo cui, ove lo stato di una nave sia così buono da consentirne l'iscrizione nella categoria più elevata dei registri di classificazione riconosciuti, un'anzianità di servizio di oltre 15 anni non costituirebbe un aumento del rischio.
Di conseguenza sarebbe sufficiente basarsi sull'obiettiva idoneità di una nave, eventualmente comprovata da un'attestazione ad hoc. Il governo italiano si richiama anche, sotto questo profilo, alla circostanza che nei porti mediterranei mancherebbe una grossa scelta di navi da trasporto in grado di soddisfare a requisiti severi ed esso ha d'altra parte fatto riferimento al principio della parità di accesso e di trattamento (art.. 4, n, 4, del regolamento n. 2750/75) che regge la materia e che verrebbe messo a repentaglio nel caso di fissazione di condizioni troppo severe a scapito degli interessati dell'area mediterranea. La Commissione ha invece sostenuto che i criteri da essa fissati nel regolamento n. 1974/80 sono essenziali per una sicura e tempestiva effettuazione delle consegne. Ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia si tratterebbe dunque al riguardo di obblighi principali (e non secondari) e pertanto sarebbe certamente opportuno agire per il loro adempimento con l'ausilio di sanzioni rigorose. Inoltre, in questo contesto, la Commissione si è richiamata alla nozione di « buon funzionamento del sistema » contenuta nella giurisprudenza. Al riguardo viene di fatto in rilievo il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 4 del regolamento n. 2750/75. Nell'interesse del rispetto di tale principio non può però rinunciarsi a precisi criteri oggettivi e ciò non, ad esempio, come ritiene il governo italiano, perché tutti i partecipanti ad una gara fruiscano di uguali condizioni di assicurazione, ma in quanto in caso contrario sarebbero avvantaggiati gli offerenti che effettuassero il trasporto servendosi di navi con maggior anzianità di servizio e quindi meno costose.
A mio parere si deve condividere la posizione della Commissione quando nel presente contesto essa sottolinea particolarmente la necessità di attribuire un notevole valore ad uno scrupoloso adempimento degli obblighi assunti nei confronti dei paesi destinatari, quindi di curare un trasporto sicuro e accurato dei prodotti alimentari che, se viene conseguito lo scopo dell'azione, debbono pervenire a destinazione rapidamente e in buono stato. Ritengo anche convincente quanto osservato in ordine alla questione se navi in servizio da oltre 15 anni possano essere considerate a rischio più elevato. L'esperienza mostra chiaramente che tali navi sono più spesso coinvolte in incidenti e frodi. Si può inoltre affermare che esse, a causa del loro minor prezzo d'acquisto, sono spesso di proprietà di armatori che non dispongono di capitali particolarmente ingenti e che, per quanto riguarda le spese di manutenzione, hanno una particolare propensione a fare economie. Di conseguenza il predetto criterio dell'anzianità di servizio, come la Commissione ha dimostrato sulla base della situazione giuridica di diversi Stati membri (Regno Unito, Regno dei Paesi Bassi e Repubblica federale di Germania), viene in rilievo anche nelle clausole di assicurazione e nella configurazione dei premi, vale a dire che le navi con maggiore anzianità di servizio vengono considerate a rischio più elevato (a parte il caso di navi di linea che naturalmente non potrebbero venire in considerazione, di norma, per trasporti di carichi sfusi come quelli di cui trattasi nella fattispecie). È inoltre noto, come la Commissione ha rilevato senza essere contraddetta, che paesi del Medio Oriente (come l'Arabia Saudita e la Giordania) sottopongono a controlli più severi le navi in servizio da oltre 15 anni, il che potrebbe dissuadere dal transito nelle loro acque territoriali e pregiudicare un trasporto rapido.
Anche se d'altra parte si deve concordare con la tesi del governo italiano secondo cui esistono certamente casi in cui navi in servizio da oltre 15 anni sono tenute in così buono stato da non comportare un rischio più elevato, ciò non può però essere preso in considerazione in una normativa di carattere generale sia col disporre l'effettuazione in ogni singolo caso di un controllo di affidabilità (il che comporterebbe un ulteriore aumento delle spese amministrative, evitabile e quindi ingiustificato), sia con l'imporre ai partecipanti ad una gara l'obbligo di produrre un attestato ad hoc in ordine alle condizioni della nave impiegata (che non si vede come possano essere ottenuti senza grosse difficoltà e la cui presa in considerazione potrebbe presentare anche problemi di valutazione). In una normativa di carattere generale è certamente più opportuno attenersi a criteri generali, elaborati sulla scorta di una lunga esperienza e ciò, non da ultimo — la posizione della Commissione mi sembra giusta anche al riguardo — in quanto così è più facilmente garantito il rispetto del principio della parità di trattamento, essenziale per lo svolgimento della gara.
Una deroga a posteriori al criterio dell'anzianità di servizio massima significherebbe un vantaggio unilaterale per l'aggiudicatario e un pregiudizio per tutti gli altri interessati che avrebbero eventualmente potuto offrire condizioni più vantaggiose rispetto all'aggiudicatario in caso di non applicazione del criterio dell'anzianità di servizio. Tale considerazione impedisce di effettuare qualsiasi concessione a posteriori all'aggiudicatario.
Se quindi il criterio dell'anzianità di servizio per le navi fissato dalla Commissione non è affatto arbitrario ma ragionevole e adeguato in conformità al principio di proporzionalità, tale valutazione non può essere inficiata neppure da due ulteriori considerazioni emerse nel procedimento è cioè il richiamo fatto dal governo italiano alla particolare situazione esistente nei porti del Mediterraneo (in cui senz'altro non sarebbero facilmente disponibili navi rispondenti al suddetto criterio dell'anzianità di servizio) e il richiamo al regolamento della Commissione n. 75/84 (GU 1984, L 10, pag. 37), in forza del quale la consegna di frumento tenero al Regno del Lesotho a titolo di aiuto alimentare era esclusivamente subordinata alla condizione che « il concorrente » si impegnasse « a far effettuare il trasporto marittimo con navi registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione riconosciuti » (mentre non era fissato un criterio di anzianità di servizio).
Se è corretto quanto la Commissione ha affermato senza essere contraddetta, che cioè a livello mondiale la quota di navi in servizio da oltre 15 anni ammonta solo al 28%, e se di conseguenza ne va dedotta l'esistenza di situazioni in ogni caso analoghe (ma probabilmente più favorevoli) nell'area del Mediterraneo, non si vede infatti come l'esclusione di questa possibilità di trasporto nel regolamento di cui è causa debba costituire una vera e propria restrizione delle possibilità di partecipazione per gli interessati dell'area mediterranea, che sarebbe in contrasto con il citato principio della parità di trattamento. Per quanto riguarda d'altra parte la normativa adottata per le consegne al Regno del Lesotho, la Commissione ha sostenuto, in maniera plausibile, che in questo caso si era rivelata inevitabile una deroga al criterio dell'anzianità di servizio per le navi (senz'altro contenuta nella normativa originariamente vigente — regolamento n. 3406/83, GU 1983, L 337, pag. 28) poiché, altrimenti non si sarebbe trovato nessun interessato per un difficoltoso trasporto per mare e all'interno del territorio africano. Va considerato inoltre che nel caso menzionato non si trattava di una consegna cif, per la quale si applica l'art. 4, n. 4, lett. d), del regolamento (CÈE) n. 1974/80. Si doveva invece curare il trasporto fino al luogo di destinazione. Ora, nel caso in esame si può certo pensare piuttosto, sotto il profilo-della scelta del mezzo di trasporto, a condizioni meno rigorose che in materia di consegne cif (per le quali conta solo un imbarco affidabile) in quanto è presumibile che l'interesse personale dell'aggiudicatario, responsabile del buon fine del trasporto, faccia sì che non siano scelti mezzi di trasporto ad alto rischio.
Per quanto riguarda la prima parte della questione proposta va dunque constatato che la definizione delle navi da utilizzare contenuta all'art. 4, n. 4, leu. d), del regolamento (CEE) n. 1974/80 appare appropriata in quanto si tratta di un obbligo essenziale per il buon esito di tali azioni e che, di conseguenza, è correttamente stabilita una concreta sanzione consistente nell'incameramento dell'intera cauzione per il caso di inosservanza di tale obbligo.
4.
Risultando dall'ordinanza di rinvio che nella fattispecie di cui trattasi nella causa principale la condizione testé esaminata non è stata rispettata (il che significa che la cauzione è stata giustamente dichiarata incamerata), l'altro punto di vista menzionato nella questione pregiudiziale — l'inosservanza del termine d'imbarco — non è rilevante ai fini della decisione della causa principale. Voglio però soffermarmi ancora brevemente su di esso.
La Commissione ha chiaramente sostenuto al riguardo che il rispetto del termine d'imbarco costituisce un obbligo principale ai sensi della giurisprudenza in materia e che pertanto in caso di una sua inosservanza viene giustamente stabilito l'incameramento dell'intera cauzione. Il governo italiano ritiene invece che il rispetto del termine d'imbarco non abbia un'importanza essenziale in quanto, in primo luogo, esso non garantisce l'arrivo della merce a destinazione ad una data determinata e in quanto, in secondo luogo, si procede al pagamento del corrispettivo del trasporto (e non alla risoluzione del contratto) anche se esso non viene osservato. A suo parere, un superamento irrilevante del termine dovrebbe quindi rimanere senza conseguenze e per il resto, proprio perché l'inosservanza non provoca la risoluzione del contratto, alla luce del principio di proporzionalità, dovrebbe apparire più appropriato fissare una sanzione pecuniaria proporzionale ai giorni di superamento del termine d'imbarco (fino ad un determinato limite massimo).
Per quanto concerne questo aspetto della controversia, può essere innanzitutto ben difficilmente definito convincente, per cominciare da esso, l'argomento addotto dal governo italiano secondo cui l'inosservanza del termine d'imbarco non avrebbe un'importanza essenziale in quanto nel caso di un superamento del termine stesso non si verifica l'annullamento del rapporto giuridico venuto in essere con l'aggiudicatario. A mio parere, così non può essere effettuata una corretta valutazione dei criteri validi per la consegna. Se poi, in occasione di un controllo effettuato nel porto di imbarco, risulta che il termine d'imbarco non è stato rispettato, ma siffatta esecuzione in ritardo del trasporto potrebbe essere ancora più tollerabile, ai fini dell'aiuto alimentare, di una ripetizione integrale della procedura che comporterebbe una notevole perdita di tempo.
Non si può tuttavia negare che la tesi del governo italiano secondo cui si sarebbe potuto pensare ad una sanzione proporzionale all'entità del ritardo, è in una certa misura suggestiva (così come il punto di vista dell'avvocato generale, espresso nella causa 66/82, secondo cui, nel caso di un semplice superamento del termine vigente per la trasformazione di burro a prezzo ridotto sarebbe adeguata una sanzione minore rispetto a quella contemplata nel caso di integrale omissione della trasformazione). Non ritengo tuttavia neppure che si possa dire che la Commissione, preferendo un'altra soluzione, abbia violato nel presente caso il principio di proporzionalità così come è apparso nella causa in precedenza menzionata. Al riguardo sono innanzitutto determinanti due considerazioni che possono ricavarsi dalla giurisprudenza in materia citata all'inizio, ossia, in primo luogo, quella secondo cui, in caso di inosservanza di un obbligo principale assunto nell'ambito di una' gara, non è necessario graduare la sanzione a seconda dell'eventuale gravità dell'inadempimento (causa 272/81, Racc. 1982, pag. 4180, punto 14 della motivazione) e, in secondo luogo, quella secondo cui ci si deve chiedere cosa sia di importanza fondamentale per il buon funzionamento di un sistema (causa 66/82, Race. 1983, pag. 405, punto 13 della motivazione).
Infatti, non si può contestare che l'osservanza del termine d'imbarco costituisce un obbligo essenziale volto ad assicurare l'effettiva esecuzione dell'obbligo, contratto nei confronti del paese destinatario, di mettere a disposizione al più presto possibile i prodotti alimentari. Per quanto non possa negarsi che la durata dei trasporti via mare non può essere calcolata in maniera precisa, si può però ritenere che una nave caricata tardivamente e salpata in ritardo arriva anche più tardi nel porto di scarico. Del tutto insostenibile in questo contesto è comunque la tesi del governo italiano secondo cui in base alla disciplina del regolamento n. 1974/80 non avrebbe importanza l'arrivo della merce nel paese destinatario in quanto sarebbero contemplati controlli solo fino alla conclusione delle operazioni di imbarco.
È anche esatto che l'osservanza del termine d'imbarco è di fondamentale importanza per il buon funzionamento del sistema. Ciò alla luce del principio fondamentale della parità di trattamento ed in quanto è chiaro che la scelta dell'offerta più vantaggiosa (ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 1974/80) non viene più garantita su questa base qualora siano senz'altro possibili deroghe al termine d'imbarco. Se al riguardo fossero disposte solo leggere sanzioni, queste ultime, se del caso, potrebbero essere senz'altro compensate dai vantaggi derivanti dal superamento del termine d'imbarco. È ancor meno pensabile di rinunciare a qualsiasi sanzione in caso di superamento irrilevante del termine d'imbarco (e ciò indipendentemente dal fatto che si porrebbe poi immediatamenteil problema della distinzione tra « rilevante » e « irrilevante »). Del resto vale anche nel caso in esame l'affermazione fatta in precedenza (vedi supra pag. 3547, 3o capoverso) secondo cui una deroga a posteriori al principio del rispetto del termine d'imbarco stabilito costituirebbe un vantaggio unilaterale per l'aggiudicatario ed un pregiudizio per tutti gli altri interessati che avrebbero eventualmente potuto offrire condizioni più vantaggiose rispetto all'aggiudicatario qualora fossero stati a conoscenza della possibilità di superare il termine d'imbarco.
Infine, per completezza, va ancora aggiunto che anche nel presente contesto è chiaramente privo di utilità il richiamo, operato dal governo italiano, alla particolare situazione esistente nei porti del Mediterraneo. Al riguardo, la Commissione ha giustamente rilevato che non si può semplicemente presumere che ivi esistano maggiori difficoltà nel rispettare le norme d'imbarco. Se però, il che del resto non è stato provato, tali difficoltà si dovessero in una certa misura verificare il termine d'imbarco, calcolato con una certa larghezza, darebbe sicuramente un margine di manovra sufficiente a tenerne conto e non sarebbe assolutamente necessario un ulteriore margine di tolleranza nell'interesse della parità di trattamento degli interessati nell'area del Mediterraneo.
C —
La questione pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno dovrebbe pertanto essere risolta nei seguenti termini:
« L'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento (CEE) n. 1974/80 recante modalità generali di applicazione per l'esecuzione di talune azioni di aiuto alimentare in forma di cereali e di riso è compatibile col principio di proporzionalità in quanto a norma di esso la cauzione da prestarsi in forza dell'art. 5 dello stesso regolamento viene incamerata per intero qualora l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di cui all'art. 4, n. 4, lett. d), facendo effettuare il trasporto su navi le quali, pur appartenendo alla categoria più elevata dei registri riconosciuti, siano però in servizio da più di 15 anni ovvero qualora l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di imbarcare la merce entro un determinato termine caricando la merce 5 o 6 giorni dopo ».
(
*1
)	Traduzione dal tedesco.
(
1
)	Sentenza 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais SA/ Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Race. 1983, pag. 395.
(
2
)	Sentenza 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Race. 1984, pag. 2171.
(
3
)	Sentenza 20 febbraio 1979, causa 122/78, SA Buitoni/ Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Race. 1979, pag. 677.
(
4
)	Sentenza 21 giugno 1979, causa 240/78, Atalanta Amsterdam BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Race. 1979, pag. 2137.
(
5
)	Sentenza 2 dicembre 1982, causa 272/81, Société RU-MI/Fonds d'orientation et de régularisation des marchos agricoles (FORMA), Racc. 1982, pag. 4167.
(
6
)	Conclusioni dell'avvocato generale Gerhard Reischl dell'11 novembre 1982 nella causa 66/82, Fromançais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Racc. 1983, pag. 407.