61990J0026
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-26/90 (
*1
)
I. Contexto normativo
1.
Las setas en conserva, por ser «legumbres y hortalizas preparadas o conservadas sin vinagre» (subpartida 20.02 del Arancel Aduanero Común), forman parte de una organización común de mercados, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46).
2.
El Reglamento n° 516/77 subordina toda importación eri la Comunidad de los productos enumerados en su Anexo IV a un certificado de importación extendido por los Estados miembros (artículo 10) y autoriza a la Comisión, en caso de graves perturbaciones del mercado debido a importaciones o exportaciones de los productos a que se refiere, a aplicar las medidas necesarias para que desaparezca la perturbación o la amenaza de perturbación (artículo 14).
3.
La Comisión adoptó el Reglamento (CEE) n° 3429/80, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (DO L 358, p. 66). Según el artículo 1 de dicho Reglamento, todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de setas de la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común, que no sea el contemplado en el artículo 4 y que sobrepase las cantidades fijadas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto, durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg netos.
4.
El Reglamento n° 3429/80 fue sustituido por el Reglamento (CEE) n° 796/81 de la Comisión, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (DO L 82, p. 8), cuyas disposiciones coinciden en gran medida con las del Reglamento n° 3429/80. Dicho Reglamento n° 796/81, aplicable desde el 1 de abril al 30 de junio de 1981, también fijaba un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg en caso de exceso.
5.
Otro Reglamento de la Comisión sustituyó al Reglamento n° 796/81. Se trata del Reglamento (CEE) n° 1755/81, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas cultivadas (DO L 175, p. 23). Dicho Reglamento preveía esta vez, para el período del 1 de julio al 30 de septiembre de 1981, la cuantía del montante suplementario en 160 ECU por 100 kg.
6.
El artículo 2 de cada uno de los tres Reglamentos preveía límites cuantitativos dentro de los cuales podían expedirse los certificados de importación para las mercancías contempladas.
II. Hechos y procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional
7.
Consta en la resolución de remisión que, durante el período comprendido entre el 26 de junio y el 3 de julio de 1981, la sociedad Wünsche solicitó, en el marco del procedimiento aduanero simplificado que se le había autorizado, el despacho a libre práctica de 90.000 cajas de una mercancía declarada como setas silvestres en lata. La Administración de Aduanas dio curso a la solicitud. Las declaraciones globales se recibieron en el Hauptzollamt el 6 de julio y el 6 de agosto de 1981. La sociedad Wünsche presentó certificados de importación relativos a setas silvestres de los que el Hauptzollamt dedujo la cantidad importada. Fijó, a continuación, los derechos a la importación de acuerdo con las solicitudes, es decir, al 23 %, sin perjuicio de una verificación ulterior.
8.
Después del despacho a libre práctica de las mercancías, se suscitó un litigio sobre la cuestión de si se trataba verdaderamente de setas silvestres.
9.
Como consecuencia de diversos dictámenes periciales el Hauptzollamt consideró que las mercancías importadas eran setas cultivadas y, por consiguiente, estimó que las importaciones no se habían realizado al amparo de un certificado válido. En particular, el Hauptzollamt rechazó por extemporaneidad un certificado de importación que se refería a setas cultivadas presentado en una fecha posterior a la solicitud de importación.
10.
Basándose en las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54), en relación con las de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, antes citados, el Hauptzollamt reclamó a la sociedad Wünsche derechos adicionales por un valor de 2.870.912,33 DM por las importaciones de junio de 1981 y de 1.185.407,33 DM por las importaciones de julio de 1981.
11.
Al haber sido desestimada, mediante decisión del Hauptzollamt, la reclamación formulada por Wünsche, ésta interpuso un recurso ante el Finanzgericht, el cual anuló dicha decisión. Los fundamentos expuestos por el Finanzgericht eran, esencialmente, que el Hauptzollamt no tenía justificación para percibir 1 el montante suplementario, ya que los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 no preveían medidas en caso de importación irregular. Afirma que el despacho a libre práctica de las conservas de setas, incluso sin certificado de importación, impide alcanzar el objetivo de la normativa, que es proteger el mercado comunitario. Por consiguiente, la percepción del montante suplementario no era más qué una sanción. Además, la cuantía de los montantes suplementarios no era conforme al principio de proporcionalidad.
12.
El Hauptzollamt interpuso un recurso de casación («Revision» alemana) ante el Bundesfinanzhof. Por estimar que la resolución del litigio dependía de la interpretación y de la validez de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, el Bundesfinanzhof decidió, mediante resolución de 24 de octubre de 1989, suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«1)
¿Debe percibirse un montante suplementario, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 y al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81, también sobre las conservas de setas que se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido?
2)
Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿son válidos los Reglamentos (CEE) n° 796/81 y n° 1755/81 en particular por lo que.respecta a la determinación de la cuantía del montante suplementario?»
13.
En los fundamentos de la resolución el Bundesfinanzhof observa con carácter liminar que el Finanzgericht no determinó si las setas importadas eran silvestres o cultivadas. Por ello considera que las mercancías importadas eran cultivadas.
14.
En cuanto a la interpretación del artículo 1 de los tres Reglamentos, el Bundesfinanzhof estima que, a la vista del tenor y de la finalidad de los Reglamentos, el montante suplementario debería percibirse en caso de que las conservas de setas hubieran sido despachadas a libre práctica sin un certificado válido de importación.
15.
En cuanto a la validez de los tres Reglamentos, el Bundesfinanzhof, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 12 de abril de 1984, Wünsche, 345/82, Rec. p. 1995; de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Rec. p. 757, y de 5 de julio de 1988, Central-Import Münster, 291/86, Rec. p. 3679), dice albergar dudas sobre la cuestión de si se ha respetado el principio de proporcionalidad dado el nivel demasiado elevado de los montantes suplementarios. Según el Bundesfinanzhof, suponiendo que el Tribunal de Justicia considere que dicho principio había sido respetado, procedería examinar si la Comisión se basó en hechos exactos para fijar el montante suplementario.
16.
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de enero de 1990.
17.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la demandada en el litigio principal, Wünsche, representada por el Sr. Landry, Abogado de Hamburgo, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Dierk Booß, Consejero Jurídico, y Ulrich Wölker, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes.
18.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Sexta.
III. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre el ámbito de aplicación de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81
19.
Sobre la cuestión de si las mercancías controvertidas dependen o no de los Reglamentos antes citados, Wunsche precisa que estos Reglamentos se refieren a las medidas de salvaguardia para las conservas de setas comprendidas en la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común. Por consiguiente, estima que las medidas previstas por dicho Reglamento son aplicables, no sólo a las conservas de setas cultivadas, sino también a las conservas de setas silvestres.
20.
Por el contrario, en opinión de la Comisión, los Reglamentos controvertidos no se han referido nunca a las setas silvestres. El Reglamento n° 1755/81 no se aplica sólo a las conservas de setas, sino también a otras setas cultivadas en lata; por lo que respecta al Reglamento n° 796/81, la Comisión observa que, cuando este Reglamento habla de setas, se trata únicamente de setas cultivadas, ya que el término alemán es ambiguo (las otras versiones lingüísticas son, al parecer de la Comisión, más claras: «champignons de couche» o «champignons de Paris» en francés, siendo «la couche» el lugar en que las setas se cultivan).
Sobre la primera cuestión (interpretación del artículo 1 de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81)
a) Interpretación literal
21.
Wünsche observa que, de la redacción del artículo 1 de ambos Reglamentos, se desprende que éstos vinculan la percepción del montante suplementario únicamente a que se despachen a libre práctica unas cantidades del producto que sobrepasen las establecidas por estos Reglamentos. Ninguno de dichos Reglamentos prescribe, contrariamente a lo mantenido por el Bundesfinanzhof en sus fundamentos, que el montante suplementario deba percibirse por importaciones ya efectuadas para las que no se hubiera presentado un certificado expedido con arreglo al artículo 2 de dichos Reglamentos.
22.
La Comisión, aunque también estima que, según la redacción del artículo 1 de los dos Reglamentos de que se trata, los requisitos para percibir el derecho adicional son que se sobrepasen determinadas cantidades y que se despachen a libre práctica, subraya, sin embargo, que los dos Reglamentos no subordinan la percepción de derechos adicionales a un límite temporal. La existencia del Reglamento n° 1697/79, que permite la recaudación a posteriori, demuestra también que el Derecho comunitario, sin perjuicio de ciertos límites, se basa en el principio del pago a posteriori de los derechos que hubieran debido percibirse en el momento de la importación.
b) Interpretación teleologica
23.
Wünsche observa que el objeto y el propósito de los Reglamentos controvertidos corroboran la interpretación literal antes expuesta, porque se desprende de los considerandos de dichos Reglamentos que la Comisión se proponía limitar el volumen de las importaciones. También estima que, después del despacho a libre práctica de las mercancías, el montante suplementario ya no puede percibirse, porque entonces la protección del mercado comunitario ya no se puede conseguir. En opinión de Wünsche, es evidente que, para proteger el mercado, bastaba con respetar dichas cantidades máximas y la cuestión de si los certificados de importación habían sido expedidos era irrelevante, ya que éstos son meros instrumentos destinados a controlar y a vigilar las importaciones.
24.
Por el contrario, la Comisión observa que la interpretación que propone seguidamente también se desprende de la finalidad, del montante suplementario. Según la Comisión, un montante destinado a proteger el mercado comunitario contra las importaciones sólo puede cumplir esta función si también puede recaudarse a posteriori. Si no, sería posible burlar las disposiciones de los Reglamentos controvertidos, sobre todo en el procedimiento simplificado, con arreglo al cual los certificados de importación no se presentan sino después del despacho a libre práctica, de modo que nunca podría percibirse un montante suplementario.
25.
Según la Comisión, esta posibilidad de recaudar un derecho a posteriori responde también a las exigencias del principio de igualdad: el importe del derecho que debe percibirse es independiente del momento en que se haya verificado que se reunían los requisitos para percibirlo. No puede verse en esta recaudación a posteriori una sanción improcedente. En la medida en que, de modo general, la percepción de un derecho puede considerarse una «penalización económica», el aspecto punitivo de tal acto no puede negarse fundamentalmente, pero debe apreciarse solamente en función del principio de proporcionalidad.
26.
La Comisión añade también que el resultado propuesto por Wünsche comprometería la eficacia de las medidas de salvaguardia y amenazaría, además, el funcionamiento global del régimen de certificados en este sector, ya que tal interpretación daría lugar a que todos los importadores —aceptando el riesgo de montantes suplementarios elevados en caso de sobrepasar las cantidades globales— pudieran importar mercancías en la Comunidad sin presentar siquiera certificados de importación y a que las autoridades solamente pudieran verificar si se sobrepasan las cantidades y percibir el montante suplementario después de que las mercancías hubieran sido importadas.
27.
Con carácter complementario, Wünsche precisa que no se había importado el contingente anual fijado por los Reglamentos controvertidos y que, dado que los certificados para las setas silvestres se habían expedido sin fijar un montante suplementario, los importadores podían presumir que aún no se había sobrepasado la cuota. No se había eludido ninguna disposición de los Reglamentos. Por consiguiente, dado que el montante suplementario debía gravar las mercancías despachadas a libre práctica que sobrepasaran las cuotas, no había habido importación irregular y no cabía la posibilidad de percibir dichos montantes.
28.
La Comisión observa a este respecto que el artículo 1 remite a las «cantidades establecidas con arreglo al artículo 2»(traducción no oficial), el cual se refiere, en su opinión, a los certificados de importación, es decir, que no se trata tanto de respetar las cantidades globales indicadas en dicho artículo sino más bien los certificados de importación expedidos con cargo a esas cantidades globales.
29.
Wünsche propone la siguiente respuesta:
«La percepción del montante suplementario es independiente de la cuestión de si el lote importado despachado a libre práctica ha dado lugar a la expedición de un certificado de importación válido. Por el contrario, el montante suplementario sólo puede percibirse en la medida en que el lote importado de que se trata sobrepase la cantidad máxima del trimestre considerado, así como la cantidad máxima anual. Por lo que respecta a las cantidades máximas trimestrales y a la cantidad máxima anual, procede tomar en consideración los certificados expedidos para la importación de conservas de setas silvestres.»
30.
La Comisión, que considera que la primera cuestión requiere una respuesta afirmativa, propone la contestación siguiente:
«Procede recaudar un montante suplementario en el sentido del artículo 1 de los Reglamentos (CEE) n° 796/81 y n° 1755/81 de la Comisión también sobre las conservas de setas que hayan sido despachadas a libre práctica sin un certificado de importación válido.»
Sobre la segunda cuestión (validez de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81)
a) Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
31.
Wünsche mantiene que los dos Reglamentos controvertidos son inválidos. Estima que la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de abril de 1984, Wünsche, antes citada (345/82), que no declaró la existencia de elementos que afectaran a la validez del Reglamento n° 3429/80 (no existe ninguna sentencia del Tribunal de Justicia acerca de la validez de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81), no impide que el Tribunal de Justicia examine nuevamente la validez de dicho Reglamento. En efecto, en la sentencia de 12 de abril de 1984, el Tribunal de Justicia no examinó la cuantía del montante suplementario ni tampoco la validez del Reglamento n° 3429/80 desde este punto de vista.
32.
En opinión de Wünsche, el examen de la validez de los dos Reglamentos controvertidos debería llevarse a cabo a la luz de las sentencias de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86), y de 5 de julio de 1988, Central-Import Münster (291/86), antes citadas, las cuales declararon, en un caso similar, la invalidez del Reglamento (CEE) n° 2742/82 de la Comisión, de 13 de octubre de 1982, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables en las importaciones de pasas (DÒ L 290, p. 28), en la medida en que establece un gravamen compensatorio a un tipo fijo igual a la diferencia entre el precio mínimo de importación en la Comunidad y el precio más bajo aplicado en el mercado mundial.
33.
La Comisión estima que la validez de los Reglamentos controvertidos, examinada a la luz de las sentencias de 11 de febrero de 1988 y de 5 de julio de 1988, antes citadas, no debe cuestionarse. Según la Comisión, las mencionadas sentencias sé referían a la invalidez del Reglamento n° 2742/82 en la medida en que dicho Reglamento fijaba un gravamen compensatorio sobre las importaciones procedentes de terceros países.
34.
Según la Comisión, los asuntos resueltos por el Tribunal de Justicia en 1988 se distinguen del presente en los extremos siguientes :
a)
El gravamen compensatorio se distingue radicalmente del montante suplementario que se controvierte en este caso.
b)
El gravamen compensatorio sobre la importación de pasas tenía la finalidad de que se respetara el preció mínimo de importación, mientras que en este caso se trata de evitar que entren en el mercado comunitario mercancías que excedan de una determinada cantidad.
c)
El gravamen compensatorio se aplicaba a todas las importaciones en caso de incumplir el precio mínimo, mientras que aquí los contingentes están exentos del montante suplementario.
d)
El gravamen compensatorio se aplicaba a las importaciones de pasas aun cuando la diferencia de precio entre la Comunidad y terceros países fuera muy pequeña (es decir, aunque el objetivo del Reglamento prácticamente ya se hubiera alcanzado), mientras que aquí la diferencia de precio generalmente es muy considerable (puesto que el objetivo perseguido es de todas maneras diferente). La Comisión concluye que estas diferencias no permiten basarse en las mencionadas sentencias de 1988 del Tribunal de Justicia para cuestionar la validez de los Reglamentos controvertidos en este caso.
b) Principio de proporcionalidad
35.
Wünsche estima que la fijación del montante suplementario de 175 ECU (Reglamento n° 796/81) o de 160 ECU (Reglamento n° 1755/81) por 100 kg netos es contraria al principio de proporcionalidad; por consiguiente, los Reglamentos antes citados son inválidos, ya que no es necesario tal montante suplementario para alcanzar eficazmente el objetivo de las medidas de salvaguardia. Ni siquiera la idea de disuadir permitía a la Comisión fijar el montante suplementario a cualquier nivel, ya que de todos modos estaba obligada a respetar el principio de proporcionalidad. Además, en opinión de Wünsche, la Comisión debería examinar el modo en que el montante suplementario afecta al importador tomando en consideración el efecto del montante suplementario efectivamente percibido.
36.
La Comisión considera haber respetado el principio de proporcionalidad ya que no prohibió totalmente las importaciones, sino que adoptó una medida menos restrictiva, si bien prohibitiva en determinados casos, que permitía adaptarse más fácilmente a las exigencias del mercado. Así se declaró en la sentencia de 12 de abril de 1984 (345/82), antes citada; el Tribunal de Justicia no se opuso en este asunto a la apreciación llevada a cabo por la Comisión.
c) Posibilidad de adoptar medidas menos restrictivas
37.
Según Wünsche, el montante suplementario es un medio demasiado restrictivo y no es conforme a las disposiciones de los Reglamentos n° 516/77 y n° 521/77, que exigen la adopción de las medidas necesarias.
38.
La Comisión se opone a tal interpretación:
a)
Estima que la recaudación a posteriori forma parte integrante del régimen de percepción de derechos, con todas las consecuencias jurídicas y económicas que se derivan de ello. Si la percepción de un derecho es, por lo tanto, lícita en sí misma, la apreciación que se haga de la misma no puede cambiar por el hecho de que el derecho se perciba a posteriori.
b)
La Comisión observa que todo infractor de una prohibición de importar se expone a una grave multa, que sólo puede imponérsele en caso de que medie un acto ilícito (por dolo o por negligencia), mientras que, por el contrario, el montante suplementario se caracteriza por la inexistencia de crítica respecto del importador.
c)
La Comisión subraya que, aun cuando no existe una falta en el sentido penal del término, el importador no ignora la severa normativa sobre importaciones y debe ser prudente con el fin de evitar los riesgos de infracción. Por ser objetivamente responsable del desarrollo regular de la importación debe, por consiguiente, asumir el riesgo y la responsabilidad que implican la elección y el comportamiento de sus socios, así como la eventual diferencia, quizá por otra parte, difícilmente comprobable, entre la mercancía declarada y la mercancía efectivamente entregada.
39.
La Comisión añade que el Reglamento (CEE) n° 1430/79 del Consejo, de 2 de julio de 1979, relativo a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de exportación (DO L 175, p. 1; EE 02/06, p. 36), aunque no es aplicable en este caso, pone de relieve la trascendencia del riesgo comercial del importador, antes indicado. Por consiguiente, la Comisión estima que la cuantía del montante suplementario fijado no admite discusión.
d) Cuantía del montante suplementario
40.
En opinión de Wünsche, el montante suplementario debería fijarse a un nivel que permitiera compensar là ventaja en materia de precios. Dicho importe podría determinarse en función de la diferencia entre el coste de las conservas de setas producidas en la Comunidad y los precios de importación de los productos comparables procedentes de terceros países, pero sin sobrepasar dicha diferencia. Estima, por lo tanto, que con más motivo era ilícito basarse exclusivamente en los costes de producción intracomunitária más elevados, a saber, los del producto francés de primera calidad, y establecer un montante suplementario uniforme, hinchado de este modo, también para la importación de un producto de tercera calidad, respecto al cual el precio del producto chino, incluso, según las comprobaciones de la Comisión, no era inferior al precio de coste del producto francés y era superior al precio de coste del producto neerlandés. Además, Wünsche discute la exactitud de los precios de coste en los que la Comisión se basó para fijar el montante suplementario y también solicita al Tribunal de Justicia que ordene la práctica de una prueba con el fin de determinar los costes de producción y los precios de coste en la Comunidad.
41.
La Comisión subraya que al no estar facultada para elegir una cuantía arbitraria, fijó el montante con arreglo a criterios objetivos. Según la Comisión, un montante suplementario igual a la diferencia entre el precio en el país de exportación y el precio en la Comunidad no podía bastar, ya que, a dicha cuantía, el montante suplementario no hubiera hecho sino ajustar el precio de las mercancías importadas al nivel de los precios comunitarios. Con ello no se hubieran evitado las perturbaciones del mercado. Por ello el montante fijado primero en 175 ECU y a continuación en 160 ECU por 100 kg correspondía al precio de coste de las conservas de setas de primera calidad (la categoría más importante de la producción comunitaria) procedentes de Francia (primer país productor de la Comunidad) franco mercado alemán (principal comprador). De este modo podría conseguirse el efecto prohibitivo buscado.
42.
Wünsche propone que se responda negativamente a la segunda cuestión.
43.
La Comisión propone que se responda a la segunda cuestión del modo siguiente:
«El examen de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia no ha puesto de relieve la existencia de factores que puedan afectar a la validez de los Reglamentos (CEE) n° 796/81 y n° 1755/81 de la Comisión.»
C.N. Kakouris
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.