61973C0119
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 7 NOVEMBRE 1973 (
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous vous rappellerez, Messieurs, qu'en 1962, le Conseil a adopté une série de règlements ayant pour objet l'établissement graduel, dans les États membres d'alors, d'une organisation commune des marchés pour certains produits agricoles, tendant éventuellement à la créationd'un marché unique dans la Communauté pour chacun de ces produits. Dans ces quatre affaires (affaires 119-73, 124-73, 125-73 et 126-73), la Cour doit se pencher sur deux de ces règlements, le règlement no 19 du 4 avril 1962 qui concerne les céréales, et le règlement no 22 du même jour, qui concerne la viande de volaille. Ce qui nous intéresse plus particulièrement ce sont les dispositions de ces règlements qui ont institué un système de «prélèvements» pour remplacer les diverses mesures arrêtées jusqu'alors individuellement par les États membres dans le but de protéger leurs agricultures respectives.
Ce système de prélèvements permettait aux États membres de continuer à protéger leur propre agriculture vis-à-vis des importations tant en provenance des autres États membres que des pays tiers, quoique ce fût pour les premières dans une moindre mesure que pour les dernières. En 1967, les règlements nos 19 et 22 ont été remplacés respectivement par le règlement no 120/67 CEE du Conseil et par le règlement no 123/67 CEE du Conseil portant organisation commune des marchés de la Communauté dans le secteur des céréales et de la viande de volaille et impliquant l'abolition de toutes les barrières protectionnistes entre les États membres. Ces quatre cas se rattachent donc à une période transitoire depuis bien longtemps révolue. Cela ne veut pas dire que les questions qu'ils soulèvent ne mettent en aucune façon en jeu l'interprétation des règlements actuellement en vigueur.
Parmi ces quatre affaires, deux (119 et 124-73) sont parvenues devant la Cour sur renvoi à titre préjudiciel du Finanzgericht de Hesse, les deux autres (125 et 126-73) sur renvoi, à titre préjudiciel également, du Finanzgericht de Hambourg. Dans chacune de ces affaires le requérant au principal est un importateur allemand de produits agricoles. Dans les deux premières affaires, le défendeur est l'Office d'importation et de stockage des céréales et des fourrages; dans la troisième, c'est le Bureau principal des douanes de Hambourg-Waltershof et, dans la quatrième, le Bureau principal des douanes de Hambourg-Ericus. Dans chaque cas, les requérants au principal prétendent qu'ils ont été assujettis à des prélèvements excessifs sur des importations effectuées en république fédérale d'Allemagne en 1962 et 1967.
Les importations en cause dans la première affaire (119-73) provenaient de pays tiers (leur origine exacte n'a pas été précisée à la Cour) et concernaient deux produits différents, le blé dur et le maïs. Une question différente est posée pour chacun de ces produits. La question relative au blé dur (tel que la pose le Finanzgericht de Hesse) est de savoir si la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne devait être prise en considération dans le calcul du prélèvement. Vous vous rappellerez certainement, Messieurs, qu'au fil des ans, un certain nombre d'affaires concernant cette taxe sont parvenues devant la Cour. Sa caractéristique essentielle, pour notre propos, était de ne pas être un droit de douane ou une taxe d'effet équivalent, bien que grevant les importations. Elle faisait partie du système d'imposition intérieur de la République fédérale, puisque son but était de compenser à l'importation la taxe sur le chiffre d'affaires imposée sur les produits nationaux. La question posée par le Finanzgericht de Hesse à propos du maïs est, en bref, de savoir si son «prix de seuil» aurait dû être fixé au même niveau que celui de l'orge ou si les autorités compétentes avaient une marge d'évaluation (et le cas échéant, laquelle) en la matière.
Les importations en cause dans la deuxième et la troisième affaire (124 et 125-73) avaient pour objet de la farine dénaturée de tapioca. Dans l'affaire 124-73, la provenance de ces importations n'a pas été précisée à la Cour, bien qu'elles aient eu probablement pour origine un pays tiers, puisque la plante dont on tire le tapioca (manioc) n'est pas cultivée dans la Communauté. Dans l'affaire 125-73, le pays d'origine était la Thaïlande. Dans ces deux cas, la Cour se trouve en réalité amenée à résoudre la question de savoir si la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires aurait dû venir en déduction dans le calcul du prélèvement. Dans l'une de ces affaires (124-73), le juge national vous a également demandé de dire si les frais de dénaturation de la farine de tapioca (par addition de matières colorantes) devaient faire l'objet d'une déduction.
Les trois premières affaires mettent donc principalement en jeu l'interprétation du règlement no 19.
Les importations en cause dans la quatrième affaire (126-73) avaient pour objet des lots de volaille congelée en provenance des États-Unis, de telle sorte que le règlement principalement en jeu dans cette affaire est le règlement no 22. Dans ce cas également, la question est de savoir s'il y avait lieu de déduire du prélèvement la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires.
Messieurs, bien que les divers règlements que nous avons mentionnés aient tous essentiellement le même objectif, ils n'ont pas tous entrepris de l'atteindre en utilisant exactement les mêmes moyens pour chaque produit. La raison en est que les considérations inhérentes au marché en cause, et en particulier la situation de l'offre et de la demande dans les États membres, n'étaient pas les mêmes en ce qui concerne différents produits.
Commençons par le règlement no 19.
En ce qui concerne le blé tendre et l'orge, ainsi que le maïs et le seigle dans les États membres ayant une production notable de ces céréales, les articles 2 à 6 du règlement no 19 ont institué un système complexe sur lequel la Cour a dû se pencher dans l'affaire 76-70, Ludwig Wünsche & Co. contre Hauptzollamt de Ludwigshafen/Rhein (Recueil 1971, p. 393) et plus récemment dans l'affaire 11-73, Getreide Import-Gesellschaft contre Office d'importation et de stockage des céréales et des fourrages (non publié). Vous vous souviendrez, Messieurs, qu'en application de ce système, chaque État membre fixait chaque année, dans les limites imparties par le Conseil, les prix indicatifs de chacune de ces céréales. C'étaient là les prix que les États souhaitaient voir s'appliquer au niveau de la vente en gros dans une zone clé, à savoir la zone qui, sur leur territoire, était la plus déficitaire pour cette céréale. Chaque État membre fixait alors, annuellement encore, les «prix de seuil» correspondants, c'est-à-dire les prix auxquels la céréale en cause aurait dû être importée dans cet État pour qu'elle puisse atteindre son prix indicatif dans la zone clé. En dernier lieu, la Commission fixait I) pour les importations en provenance d'autres États membres, des «prix franco frontière», en fonction des prix appliqués sur le marché le plus représentatif de chaque État membre et II) pour les importations en provenance des pays tiers, des «prix caf», en fonction des prix du marché mondial. Chaque État membre était alors autorisé à percevoir sur les importations un prélèvement égal à la différence entre le prix franco frontière ou le prix caf applicable et le prix de seuil en vigueur, sauf à appliquer, dans le cas d'importations en provenance d'autres États membres, une diminution forfaitaire destinée à assurer la préférence aux importations intra-communautaires par rapport aux importations en provenance des pays tiers. Pour faciliter la compréhension de certaines des citations que nous serons amenés à faire, nous devons mentionner que cette diminution était prévue par l'article 2, paragraphe 1, du règlement.
Les questions qui avaient été soulevées dans les affaires 76-70 et 11-73 concernaient la méthode qu'un État membre devait adopter pour fixer ses prix de seuil pour les céréales auxquelles ce système s'appliquait, la céréale en cause étant l'orge dans la première de ces affaires et, dans la seconde, le blé tendre.
Dans l'affaire 76-70 la question qui était en réalité posée était de savoir si, en fixant ses prix de seuil pour l'orge, la République fédérale aurait dû tenir compte de la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires. Il s'agissait là essentiellement d'interpréter l'article 4 du règlement no 19, article qui a établi les bases de calcul des prix de seuil des céréales en cause. Cet article disposait (en l'absence, bien entendu d'une version authentique en langue anglaise du règlement no 19, nous le lisons en français) :
«En ce qui concerne le blé tendre et l'orge, ainsi que le maïs et le seigle dans les États membres ayant une production notable de ces céréales, le prix de seuil est fixé annuellement par les États membres pour un standard de qualité identique, de façon que sur le marché du centre de commercialisation de la zone la plus déficitaire le prix de vente du produit importé se situe, compte tenu du montant forfaitaire prévu à l'article 2, paragraphe 1…, au niveau du prix indicatif de base prévu à l'article 5.»
Il n'est pas surprenant que la Cour ait interprété cette disposition en ce sens que le calcul des prix de seuil à partir des prix indicatifs exigeait que soient déduits de ces derniers tous les coûts auxquels un importateur devait inévitablement faire face depuis le moment de l'achat à un fournisseur étranger jusqu'au moment où les prix indicatifs s'appliquaient, c'est-à-dire jusqu'au moment de la vente présumée par l'importateur sur le marché en gros de la zone clé. Ces coûts devaient comprendre les impositions du genre de la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne. Cette interprétation mettait en œuvre l'intention manifestée par l'article 4, considéré dans son contexte, et selon laquelle le prix de seuil devait être le prix auquel un importateur aurait dû acheter la marchandise à son fournisseur étranger, de façon à être dans l'impossibilité, sur le plan commercial, de vendre à un prix inférieur au prix indicatif dans la zone clé. C'est ce qu'a réaffirmé et, dans une certaine mesure, précisé l'affaire 11-73 à propos d'autres coûts.
Il est important, à notre avis, de se rappeler que le régime institué par les articles 2 à 6 du règlement no 19 exigeait rigoureusement que les coûts entrant en ligne de compte soient déduits des prix indicatifs lors du calcul des prix de seuil, et non des prix de seuil lors du calcul des prélèvements. Le calcul du prélèvement (en application de l'article 2) était un processus automatique. La Cour a indiqué toutefois dans l'affaire 76-70 que lorsqu'un État membre s'était abstenu, en fixant les prix de seuil, d'effectuer une déduction appropriée, les juridictions de cet État étaient autorisées à opérer la rectification en ordonnant qu'une réduction correspondante soit effectuée sur le prélèvement.
Cette distinction revêt de l'importance lorsqu'on s'attache aux dispositions du règlement no 19, qui s'appliquaient aux céréales que ne visait pas l'article 4.
Ainsi que le montre la lecture du règlement no 19 à la lumière de son préambule, les céréales auxquelles l'article 4 s'appliquait étaient celles dont les auteurs du règlement estimaient qu'elles revêtaient une très grande importance économique dans la Communauté, la fixation de prix indicatifs pour ces céréales ayant un double objectif :
Le premier objectif était de garantir que les prix de ces céréales seraient prévisibles et stables, de même que raisonnables, de façon non seulement à assurer à la population agricole ce qui était considéré comme un niveau de vie équitable, mais également à lui donner la possibilité d'orienter ses plans de culture. Ce résultat devait être obtenu, d'une part, en se protégeant contre les importations, et d'autre part, par un système d'intervention qui vous est familier, Messieurs. Les prix indicatifs servaient de base pour la fixation et des prix de seuil et des prix d'intervention.
Le second objectif était de parvenir, au moyen d'un rapprochement progressif, au cours de la période de transition, des prix indicatifs des céréales en cause, dans les différents États membres, à une situation dans laquelle il n'y aurait plus qu'un seul prix indicatif pour chacune de ces céréales, ce qui rendrait possible l'établissement d'un marché communautaire unique pour chacune d'entre elles.
Les auteurs du règlement n'ont pas estimé qu'il y avait lieu d'appliquer dans son ensemble ce régime complexe aux autres céréales.
Le blé dur, pour prendre la première céréale dont la Cour doit s'occuper dans ces affaires, était peu abondant dans la Communauté, dont les besoins devaient en grande partie être couverts par des importations en provenance de pays tiers. Pour des raisons climatiques, les seuls pays de la Communauté où sa culture pouvait être entreprise étaient la France et l'Italie; pour le blé dur toutefois, les coûts étaient plus élevés que pour le blé tendre. Il était donc nécessaire d'arrêter des dispositions spécifiques pour le blé dur, lesquelles figurent à l'article 11 du règlement no 19. Nous n'abuserons pas de votre temps, Messieurs, en faisant une analyse détaillée de cet article. Qu'il nous suffise de dire qu'il prévoyait la fixation de prix indicatifs uniquement en France et en Italie, et encore uniquement dans le but de calculer les prix d'intervention. En ce qui concerne les importations, les paragraphes 1 et 2 de l'article 11 maintenaient le schéma de base d'un prélèvement égal à la différence entre le prix de seuil et le prix franco frontière ou le prix caf, mais n'établissaient aucune relation entre les prix de seuil et les prix indicatifs. En ce qui concerne la fixation des prix de seuil, le paragraphe 4 se bornait à disposer :
«Le prix de seuil du blé dur est fixé par les États membres, pour un standard de qualité identique, à un niveau supérieur d'au moins 5 % à celui du blé tendre».
Ainsi, lorsqu'un État membre fixait le prix de seuil du blé dur, il pouvait soit le fixer à 105 % du prix de seuil du blé tendre, soit le fixer à un niveau plus élevé. Il est évident qu'en faisant usage de cette marge d'appréciation, un État membre devait tenir compte de l'effet, sur les prix applicables sur son marché intérieur, des coûts auxquels devrait faire face un importateur de blé dur, y compris les taxes du genre de la taxe compensatoire sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne. Mais cela ne revient pas, tant s'en faut à dire, comme le requérant au principal dans l'affaire 119-73 le suggère à la Cour, qu'il y a lieu de déduire du prix de seuil, fixé conformément au paragraphe 4, un montant correspondant à celui auquel s'élève toute taxe de ce genre. En effet, comme le font observer la Commission et le gouvernement fédéral, une telle affirmation équivaudrait à contredire les termes exprès du paragraphe 4, et cela, en toute hypothèse, lorsque la déduction impliquerait que le prix de seuil effectif est inférieur à 105 % du prix de seuil du blé tendre.
A notre avis l'argument avancé par le requérant dans cette affaire revient à dire que l'arrêt de la Cour dans l'affaire 76-70 a posé un principe général dont la portée n'est pas limitée à la fixation des prix de seuil en application de l'article 4 du règlement no 19, et que, à moins d'interpréter l'article 11, paragraphe 4, en ce sens que, lui aussi, a concrétisé ce principe, les dispositions de cet article sont incompatibles à la fois avec l'article 39 et avec les articles 9 et 12 du traité CEE.
L'argument tiré de l'article 39 a trait au fait que cet article fait figurer parmi les objectifs de la politique agricole commune celui «d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs». Nous ne doutons pas, Messieurs, que cette disposition ait lié les États membres, les empêchant, lors du calcul des prix de seuil en application de l'article 11, paragraphe 4, de fixer ceux-ci à un niveau qui ne serait pas raisonnable. C'est là une des raisons d'affirmer, ainsi que nous l'avons fait, qu'un État membre ne pouvait pas fixer correctement les prix de seuil du blé dur à plus de 105 % des prix de seuil du blé tendre, sans tenir compte des coûts auxquels doivent faire face les importateurs de blé dur. Mais aucun élément figurant dans les documents fournis à la Cour ou dans les observations présentées à l'audience ne nous permet de conclure que le blé dur parviendrait nécessairement au consommateur à un prix déraisonnable, si l'article 11 n'était pas interprété selon la thèse soutenue par le requérant.
L'argument tiré des articles 9 et 12 du traité (et réaffirmé eu égard aux articles 18 et 20 du règlement no 19 lui-même) part du fait que les prix de seuil fixés en application de l'article 11, paragraphe 4, du règlement no 19 s'appliquaient tant aux importations en provenance des autres États membres qu'aux importations en provenance des pays tiers. L'idée, telle que nous la comprenons, est la suivante: alors que ni le prélèvement imposé par l'article 11, ni la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne ne sont des taxes d'effet équivalant aux droits de douane, le cumul des deux équivaudrait à une telle taxe. A notre avis, Messieurs, il suffit d'énoncer cette idée pour s'apercevoir qu'elle doit être rejetée. L'addition de deux éléments négatifs ne saurait avoir un résultat positif !
A notre avis l'interprétation correcte est que les arrêts de la Cour dans les affaires 76-70 et 11-73 concernaient essentiellement l'interprétation de l'article 4 du règlement no 19. Ils avaient trait à la méthode de fixation des prix de seuil en fonction des prix indicatifs des céréales auxquelles cet article s'appliquait — et, à titre de corollaire, également aux modalités d'exécution de l'article 2, relativement au calcul du prélèvement sur ces céréales lorsqu'un État membre s'était abstenu d'exécuter pleinement les obligations imposées par l'article 4. A notre avis, ces décisions ne se rapportent pas réellement à l'interprétation d'autres articles du règlement no 19, tel l'article 11, paragraphe 4, arrêtant des méthodes différentes de calcul des prix de seuil pour les céréales auxquelles l'article 4 ne s'appliquait pas.
La question posée à la Cour par le Finanzgericht de Hesse à propos du blé dur est formulée de la façon suivante :
«L'article 11 du règlement no 19/62 du Conseil des Communautés européennes (JO des Communautés européennes 933-62) doit-il être compris en ce sens que la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue à l'importation devait être prise en considération dans le calcul du prélèvement pour le blé dur, ou l'imputation de cette taxe ne s'imposait-elle pas ?»
Il nous semble, Messieurs, que si la Cour devait répondre à cette question simplement par oui ou par non, sa réponse préterait à deux critiques; on lui reprocherait, en premier lieu, son caractère ambigu et en second lieu le fait qu'elle tendrait à appliquer les dispositions de l'article 11 plutôt qu'à les interpréter. Nous concluons donc qu'il y a lieu de donner la réponse suivante à cette question :
«L'article 11 du règlement no 19/62 du Conseil de la Communauté économique européenne doit être interprété en ce sens que, lorsqu'il faisait usage de la marge d'appréciation que lui avait aménagée le paragraphe 4 de cet article, un État membre devait considérer comme un facteur entrant en ligne de compte les coûts auxquels on estimait qu'un importateur de blé dur devait faire face, y compris des taxes comme la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne, mais aucune déduction ne devait être effectuée en raison d'une taxe de ce genre dans le calcul du prélèvement, conformément au paragraphe 1 ou au paragraphe 2 de cet article, après la fixation du prix de seuil en application du paragraphe 4.»
Nous en venons maintenant à la 2e question soulevée dans l'affaire 119-73 et qui concerne le maïs. Vous vous souviendrez, Messieurs, que l'article 4 du règlement no 19 ne s'appliquait à cette céréale que dans les États membres dont la production était notable. Il n'est pas contesté que la république fédérale d'Allemagne ne compte pas au nombre de ces États. Cela étant, l'article applicable dans le règlement no 19 était l'article 8, paragraphe 1.
Il s'appliquait à toutes les céréales, hormis celles auxquelles l'article 4 s'appliquait, et le blé dur. Il disposait, en ce qui concernait ces céréales, que :
«… le prix de seuil est fixé pour chaque produit de façon telle que puisse être atteint, compte tenu du montant forfaitaire prévu à l'article 2, paragraphe 1, le niveau des prix indicatifs fixés pour les céréales indigènes visées à l'article 4, à savoir :
—
pour les céréales considérées comme céréales panifiables, le niveau des prix indicatifs des céréales panifiables ;
—
pour les autres céréales, le niveau des autres prix indicatifs.
Le prix de seuil est fixé annuellement par les États membres pour un standard de qualité identique …»
Il n'est pas contesté qu'en république fédérale d'Allemagne, le maïs n'était pas considéré comme une céréale «panifiable», ce qui entraînait l'application de l'article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, la référence faite dans cette disposition au «niveau des autres prix indicatifs» étant en réalité une référence au niveau du prix indicatif de l'orge. Il n'est pas difficile de voir que l'article 8, paragraphe 1, avait pour objectif d'éviter que les produits nationaux ne soient concurrencés de façon injuste par les produits importés, la concurrence jouant, dans ce cas particulier, entre le maïs importé et l'orge, sur le marché des aliments pour animaux.
Il apparaît que, pour la campagne 1962-1963, la République fédérale a fixé ses prix de seuil pour le maïs à un niveau légèrement plus élévé que ses prix de seuil pour l'orge, mais qu'au cours de toutes les années ultérieures, sous le régime du règlement no 19, elle a fixé des prix de seuil identiques pour le maïs et pour l'orge. Dans l'affaire 119-73 la réclamation du requérant au principal vise les prix de seuil fixés en 1962-1963 pour le maïs en république fédérale d'Allemagne.
Dans ses observations, la Commission fait allusion au motif qui a conduit la république fédérale d'Allemagne à modifier son attitude à partir de 1963-1964: il semble qu'à dater de cette année, il y ait eu, par voie de décisions des représentants des États membres au sein du Conseil, une tendance à l'harmonisation des méthodes adoptées par les États membres pour fixer les prix de seuil des céréales fourragères par référence à ceux de l'orge.
Quoi qu'il en soit, le litige entre les parties dans l'affaire 119-73 a trait à l'étendue de la marge d'appréciation laissée aux États membres par l'article 8, paragraphe 1: aucune des parties ne suggère que cet article exigeait simplement des États membres qu'ils fixent les prix de seuil du maïs au même niveau que ceux de l'orge.
La thèse du requérant au principal est que l'article en question exigeait des États membres qu'ils calculent le prix, de seuil du maïs en déduisant du prix indicatif de l'orge les coûts auxquels un importateur de maïs devait faire face — en d'autres termes qu'il effectue pour le maïs un calcul analogue à celui qu'imposait l'article 4 pour les céréales auxquelles il s'appliquait, mais en partant du prix indicatif de l'orge. Le résultat en serait un prix de seuil du maïs différent de celui de l'orge si, mais seulement si, les coûts auxquels on estimait qu'un importateur de maïs devrait faire face étaient différents de ceux auxquels on estimait qu'était confronté un importateur d'orge.
Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne est d'avis que la marge d'appréciation laissée aux États membres était plus large, les autorisant à prendre en considération des facteurs tels que les qualités nutritives relatives des céréales en cause, et les possibilités spéciales d'utilisation dans l'industrie en vue desquelles elles peuvent respectivement être transformées. Allant encore plus loin, la thèse développée par la Commission revient à dire que les États membres étaient libres de fixer leurs prix de seuil pour le maïs au niveau qu'ils estimaient nécessaire pour être sûrs que les importations de maïs n'empêcheraient pas l'orge d'atteindre son prix indicatif.
La question est bien entendu celle de l'interprétation de l'article 8, paragraphe 1. Doit-il, comme l'estime le requérant au principal, être compris en ce sens qu'un État membre, dans la situation de la république fédérale d'Allemagne, devait fixer le prix de seuil du maïs à un niveau de nature à garantir que le maïs aurait accès au marché de gros de cet État à un prix identique au prix indicatif de l'orge? ou doit-il être compris, ainsi que cela ressort implicitement des arguments avancés par le gouvernement fédéral et la Commission, en ce sens qu'un État dans cette situation devait fixer le prix de seuil du maïs à un niveau à même de garantir que l'orge atteindrait son prix indicatif ?
Après quelque hésitation, nous en sommes arrivés à la conclusion que cette dernière interprétation était la bonne. Non seulement elle s'accorde mieux avec les termes de l'article 8, paragraphe 1, mais elle est aussi plus logique, lorsqu'il s'agit d'appliquer cette disposition à une céréale en concurrence avec deux céréales de production nationale. Par exemple, supposons que la France fût un pays ayant une production notable de maïs, de sorte qu'en France, les articles 4 et 5 s'appliquaient à la fois à l'orge et au maïs. Supposons encore que, comme elle était autorisée à le faire en application de l'article 5, la France ait fixé des prix indicatifs différents pour l'orge et pour le maïs. Si nous adoptons l'interprétation que donne de l'article 8, paragraphe 1, le requérant au principal, qu'aurait dû faire la France lorsqu'elle devait appliquer cette disposition, par exemple, à l'avoine? Devait-elle effectuer un calcul à partir du prix indicatif de l'orge ou adopter comme point de départ celui du maïs? Avec l'interprétation que donne la Commission, cette difficulté ne se pose pas: la France devait fixer le prix de seuil de l'avoine à un niveau suffisant pour garantir que la concurrence faite par l'avoine n'empêcherait ni l'orge ni le maïs d'atteindre leurs prix indicatifs :
La question posée par le Finanzgericht de Hesse à propos du maïs est formulée de la façon suivante :
«L'article 8, paragraphe 1, du règlement no 19/62 doit-il être compris en ce sens que le prix de seuil pour le maïs devait être fixé dans les États membres n'ayant pas de production notable de cette céréale de telle façon qu'il corresponde au prix de seuil pour l'orge, ou existait-il une marge d'évaluation pour les différentes variétés de céréales en cause suivant leur valeur nutritive respective, etc. ?»
Pour les raisons que nous avons indiquées, nous concluons qu'il y a lieu de répondre de la façon suivante à cette question :
«Il y a lieu d'interpréter l'article 8, paragraphe 1, du règlement no 19/62/CEE en ce sens que le prix de seuil du maïs, dans un État membre ne produisant pas cette céréale en quantité notable, devait être fixé de façon à ce que (en tenant compte de la diminution qu'il y avait lieu de faire en application de l'article 2, paragraphe 1) l'orge puisse atteindre son prix indicatif dans cet État.»
Ainsi que nous l'avons dit, Messieurs, le produit en cause dans les affaires 124 et 125-73 est la farine dénaturée de tapioca. Ce produit faisait partie d'un groupe de produits transformés, individualisés par l'effet combiné de l'article 1, d, et de l'annexe au règlement no 19, que visaient l'article 14 de ce règlement et un règlement d'exécution ultérieur, le règlement no 55 du Conseil, du 30 juin 1962. En application de ces dispositions, ni prix indicatifs ni prix de seuil n'étaient fixés pour ces produits. Les prélèvements perçus à l'importation de ces produits dans un État membre, tant en provenance d'un autre État membre que d'un pays tiers, devaient se composer d'un élément mobile et d'un élément fixe. Pour les produits transformés fabriqués à partir des produits de base visés par le règlement no 19, l'élément mobile devait correspondre aux prélèvements perçus sur ces produits de base (Cf. paragraphe 1 A, a, de l'article 14) et pour les autres produits, dont la farine de tapioca faisait partie, au prélèvement sur les produits concurrents (Cf. paragraphe 1 A, b, du même article). L'élément fixe avait pour but de protéger l'industrie de transformation dans chaque État membre (Cf. paragraphe 1 B, de l'article 14).
Parmi les produits que visaient l'article 14 et le règlement no 55 figuraient les produits classés sous la position tarifaire no 11.06 du tarif douanier commun, produits dont faisait partie la farine de tapioca. L'article 7 du règlement no 55 prévoyait le montant des éléments mobiles et fixes applicables à ces produits. Pour autant qu'il s'applique à la présente espèce, cet article disposait, se référant à l'article 9 du même règlement, que l'élément mobile applicable à 100 kg d'un des produits en cause serait égal au prélèvement sur 161 kg de maïs, tout en exprimant au paragraphe 2 de l'article 7 une réserve selon laquelle, lorsque les produits auraient subi un processus de dénaturation, l'élément mobile applicable à 100 kg de ce produit devait être égal au prélèvement applicable à 40 kg d'orge. En outre, selon le paragraphe 3 de l'article 7, l'élément fixe était égal à 1,70 unité de compte si le produit n'avait pas été dénaturé, et à 0 unité de compte s'il l'avait été.
Les requérantes au principal dans les affaires 124 et 125-73 sont d'avis que, pour les importations assujetties à une taxe analogue à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne, le montant de cette taxe devrait être déduit du prélèvement calculé conformément à l'article 7. Les arguments avancés à l'appui de cette affirmation sont essentiellement les mêmes que ceux qui l'ont été dans l'affaire 119-73 relativement à des importations de blé dur. A notre avis, Messieurs, ces arguments sont encore moins convaincants dans le cas de la farine dénaturée de tapioca que dans le cas du blé dur, car les dispositions applicables ne laissent aucune marge d'appréciation aux États membres.
Le Bundesfinanzhof a abouti à une solution différente dans deux affaires qu'il a jugées l'an passé, en matière d'importation de farine dénaturée de tapioca (VII R 91/69 et VII R 118/69), mais il ressort des arrêts qu'il a rendus dans ces deux affaires que, si le Bundesfinanzhof a statué en ce sens, c'est uniquement parce qu'il s'y estimait tenu en raison de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 76-70. Nous espérons que le Bundesfinanzhof ne nous tiendra pas rigueur de ne pas reprendre les motifs qui nous ont convaincu de ce que l'arrêt de la Cour dans l'affaire 76-70 ne jouait qu'à l'intérieur du champ d'application de l'article 4 du règlement no 19.
Nous avons déjà dit, Messieurs, que dans l'affaire 124-73 la Cour devait également se prononcer, sur demande du Finanzgericht de Hesse, sur le point de savoir s'il y avait lieu de déduire du prélèvement les coûts inhérents à la dénaturation de la farine de tapioca — pour être précis les coûts de coloration. Le requérant dans cette affaire est en faveur de cette déduction. L'argument qu'il invoque à l'appui de cette prétention est bref. Il affirme, en substance, qu'il y a lieu d'appliquer à ces coûts le même raisonnement qu'à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires.
A ce sujet, il nous semble, Messieurs, qu'il nous suffit de dire que, même persuadé que le requérant aurait raison quant à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires, nous lui aurions donné tort pour les coûts de dénaturation. Ces coûts comptent parmi les coûts de production de la marchandise grevée par le prélèvement et, en tant que tels, il est, à notre avis, inconcevable qu'ils entrent dans le calcul du prélèvement. A ce propos, nous observerons que notre conclusion est conforme à celle à laquelle le Bundesfinanzhof a abouti dans les deux affaires que nous avons mentionnées, en se rangeant en fait à une décision antérieure qu'il avait rendue sur le même point.
Messieurs, les questions posées à la Cour par le Finanzgericht de Hesse dans l'affaire 124-73 sont formulées de la façon suivante :
«1)
Les dispositions combinées de l'article 14, paragraphe 1, A, b, du règlement no 19 du Conseil de la Communauté économique européenne, en date du 4 avril 1962, portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (Journal officiel des Communautés européennes, p. 933) et de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 55 du Conseil de la Communauté économique européenne, en date du 30 juin 1962, relatif au régime des produits transformes à base de céréales (JO, p. 1583) doivent-elles être, interprétées en ce sens qu'il y a lieu de déduire du prélèvement applicable à la “farine dénaturée de tapioca” (Tapiokamehl), visée à la position 11.06 du tarif douanier commun, le montant de la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue à l'importation de “farine dénaturée de tapioca” et les frais de la coloration à l'éosine?
Dans l'affirmative :
2)
Selon quelles règles, sous quelle forme et à concurrence de quel montant faudrait-il alors prendre en compte la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires qui a été prise en considération pour la fixation du prix de seuil de l'orge, dès lors que, par application de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 55, le prélèvement frappant la “farine dénaturée de tapioca” a été calculé sur la base du prix de seuil valable pour l'orge ?».
Messieurs, étant donné l'opinion que nous défendons, la question no 2 ne se pose pas, mais nous avons estimé que sa lecture présentait un intérêt, car elle expose l'une des difficultés auxquelles nous serions confrontés si nous adoptions la thèse du requérant au principal.
Pour les motifs précédemment indiqués, nous concluons qu'il y a lieu de répondre de la façon suivante à la question no 1 :
«Ni l'article 14 du règlement no 19 du Conseil de la CEE du 4 avril 1962, ni l'article 7 du règlement no 55 du même Conseil du 30 juin 1962 ne doivent être interprétés en ce sens qu'une déduction quelconque doit être opérée sur le prélèvement applicable à la farine dénaturée de tapioca, tant en raison d'une taxe analogue à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne qu'en raison des coûts de coloration de cette farine.»
Dans l'affaire 125-73, la question posée à la Cour par le Finanzgericht de Hambourg est formulée de la façon suivante :
«L'article 14 du règlement no 19/62 et l'article 7 du règlement no 55/62 sur la base desquels sont calculés les prélèvements applicables aux produits transformés (visés à l'article 1, lettre d, combiné avec l'annexe du règlement no 19/62) et tels qu'en a fait application, l'arrêt rendu le 12 mai 1971 par la Cour de justice dans l'affaire 76-70, selon lequel, pour le calcul des prix de seuil applicables aux céréales dans le cadre de l'article 4 du règlement no 19/62, le prix indicatif de base doit être diminué d'un montant fixe correspondant à l'incidence d'impositions intérieures perçues à l'importation — telle que l'Umsatzausgleichsteuer (taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires à l'importation)-doivent-ils être interprétés en ce sens que le montant de la taxe sur le chiffre d'affaires à l'importation prélevée dans chaque cas doit être déduit du montant du prélèvement ?».
Nous concluons qu'il y a lieu de répondre à cette question de la façon suivante :
«Ni l'article 14 du règlement no 19/62, ni l'article 7 du règlement no 55/62 ne doivent être interprétés en ce sens qu'une déduction quelconque doit être opérée sur le prélèvement applicable à la farine dénaturée de tapioca en raison d'une taxe quelconque analogue à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne.»
Nous abordons maintenant la dernière affaire, l'affaire 126-73, dans laquelle, vous vous rappelez, Messieurs, la question essentielle est de savoir si, dans le cadre de l'interprétation exacte du règlement no 22 du Conseil, le prélèvement sur les importations en république fédérale d'Allemagne de volailles abattues doit être diminué d'un montant correspondant à celui de la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires.
Le règlement no 22 ne contient aucune disposition relative à la fixation de prix indicatifs ou de prix de seuil pour la volaille abattue.
L'article 3, paragraphe 1, dispose que, en cas d'importation intra-communautaire, lé prélèvement doit se composer de deux éléments. Le premier doit refléter l'incidence, sur les coûts d'alimentation, de la différence entre les prix des céréales fourragères dans l'État membre importateur et dans l'Etat membre exportateur. L'article 3, paragraphe 4, prescrit la méthode précise présidant à la fixation du montant de cet élément. Comme on pouvait s'y attendre, elle n'implique aucune estimation analogue à celle dont l'affaire 76-70 avait eu à s'occuper. Le deuxième élément devait être égal à la moyenne des droits de douane prélevés par l'Etat membre importateur sur les importations provenant des autres États membres en 1961.
L'article 3, paragraphe 2, prévoyait, sous certaines conditions, la possibilité de recourir à une autre méthode pour le calcul du prélèvement pour les États membres qui protégeaient leur production nationale de viande de volaille au moyen de restrictions quantitatives ou de mesures d'effet équivalent lors de l'entrée en vigueur du règlement no 22. Cette méthode alternative impliquait une comparaison entre les prix moyens des volailles abattues dans l'Etat membre importateur et les prix en vigueur dans l'Etat membre exportateur au cours des années 1960 et 1961. En bref, (sans, espérons-le, trahir la vérité de façon excessive) le montant du prélèvement devait être égal au montant de la différence résultant de cette comparaison, «modifié afin de tenir compte des frais de transport et des impositions intérieures que supportent les produits en cause». C'est ainsi qu'il y avait une disposition exigeant un calcul qui, sans être identique à celui dont s'était occupé l'affaire 76-70, était analogue.
Pour être complet, nous devons, il nous semble, ajouter que, en vertu de l'article 9 du règlement no 22, les prélèvements applicables aux échanges intra-communautaires devaient être soumis à une réduction annuelle progressive.
La méthode de calcul des prélèvements perçus à l'exportation de volailles abattues était fixée par l'article 4 du règlement no 22. Le prélèvement devait se composer, dans chaque État membre, de trois éléments. Le premier avait pour objectif de refléter l'incidence, sur les coûts alimentaires, de la différence entre les prix des céréales fourragères dans l'Etat membre importateur et les prix constatés sur le marché mondial. Dans ce cas également, une méthode précise était prévue pour le calcul de cet élément et elle n'impliquait pas, elle non plus, une estimation analogue à celle dont l'affaire 76-70 avait eu à s'occuper. Le deuxième élément devait être le même que le deuxième élément fixé conformément à l'article 3, paragraphe 1, sauf dans le cas des États membres auxquels l'article 3, paragraphe 2, s'appliquait. En pareil cas, le deuxième élément devait se calculer par référence aux dispositions de l'article 3, paragraphe 2. Il est inutile, à ce qu'il nous semble, de vous ennuyer, Messieurs, par une analyse détaillée de ce mode de calcul. Le point important est qu'il prévoit la validité, dans le cadre de l'article 4 du règlement no 22, de l'estimation effectuée conformément à l'article 2, paragraphe 2, laquelle tenait compte des frais de transport et des taxes intérieures. Le troisième élément devait être, de façon générale, un pourcentage du «prix d'écluse» approprié, déterminé en application de l'article 6, du règlement no 22, auquel nous allons bientôt arriver.
En vertu de l'article 5 du règlement no 22, la Commission pouvait autoriser un État membre, sur sa demande, à percevoir sous certaines conditions, des prélèvements moins élevés que ceux prévus aux articles 3 et 4. Le requérant dans l'affaire 126-73 se fonde sur cet article.
Il nous semble impossible, Messieurs, de résumer les dispositions de l'article 6 applicables à l'espèce. Elles sont rédigées en ces termes :
«1)
Afin d'éviter des perturbations dues à des offres en provenance des pays tiers faites à des prix anormaux, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission … fixe pour la volaille abattue, différenciée par espèce, un prix d'écluse uniforme pour la Communauté, en tenant compte des prix des céréales fourragères sur le marché mondial et d'un coefficient de transformation représentatif pour les pays tiers exportateurs.»
…
«3)
Dans le cas où les prix d'offre franco frontière à l'importation tombent au-dessous du prix d'écluse, le montant des prélèvements déterminés conformément aux dispositions de l'article 4, et diminués le cas échéant conformément aux dispositions de l'article 5, est augmenté, dans chaque État membre, d'un montant égal à la différence entre le prix d'offre franco frontière et le prix d'écluse.»
C'est là l'origine des prélèvements supplémentaires mentionnés dans les questions posées par le Finanzgericht de Hambourg.
Ces questions sont les suivantes :
«1)
Les articles 4 et 6 du règlement no 22/62 du Conseil doivent-ils être interprétés en ce sens que le prélèvement normal et le prélèvement supplémentaire perçus à l'importation sur les volailles abattues ou sur la viande de volaille en provenance de pays tiers doivent être diminués d'un montant fixe correspondant à l'incidence de la taxe sur le chiffre d'affaires à l'importation (Umsatzausgleichsteuer) ?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question, les règlements nos 91/65 et 124/65 de la Commission, des 29 juin 1965 et 22 septembre 1965, sont-ils entachés de nullité en ce qu'ils fixent le prélèvement normal et le prélèvement supplémentaire pour les volailles de la position tarifaire 02.02 ?»
Il nous faut, à notre avis, expliquer, à propos de la deuxième question, que la position tarifaire 02.02 était la position sous laquelle la volaille abattue était classée. Les règlements nos 91/65 et 124/65 de la Commission constituent les dispositions d'exécution adoptées en application, entre autres, des articles 4 et 6 du règlement no 22. Nous ne poursuivrons pas l'analyse à leur propos, car si, comme nous le pensons, il y a lieu de répondre par la négative à la première question posée par le Finanzgericht de Hambourg, la deuxième question énoncée par cette juridiction ne se pose plus.
L'argument avancé par le requérant au principal dans l'affaire 126-73, bien qu'il soit élaboré de façon très détaillée et avec beaucoup de science, est, à notre avis, fondamentalement le même que celui qu'avaient avancé les requérants au principal, dans les affaires 119, 124 et 125-73, à propos du blé dur et de la farine dénaturée de tapioca. Il est toutefois plus élaboré. Non seulement il soutient que l'arrêt de la Cour dans l'affaire 76-70 a posé un principe général, qui ne se limitait pas aux cas auxquels l'article 4 du règlement no 14 s'appliquait, mais affirme encore que le règlement no 19 est lui-même le «fer de lance» de la série de règlements que nous avons mentionnés au départ et qu'il doit être considéré comme ayant implicitement imprimé ce principe à tous les règlements de cette série, y compris le règlement no 22. S'il en était autrement, poursuit le requérant, tous ces règlements violeraient l'article 39 et l'article 12 du traité CEE. La conclusion qu'en tire le requérant est que la République fédérale aurait dû demander à la Commission l'autorisation, conformément à l'article 5 du règlement no 22, de réduire ses prélèvements à concurrence du montant de la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue par elle.
Messieurs, c'est à juste titre, à notre avis, que l'agent de la Commission a qualifié cet argument d'ingénieux mais de fantaisiste. Nous ne doutons nullement qu'il faille le repousser. A notre avis, il part d'une hypothèse erronée (en ce qui concerne la portée de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 76-70), puis se développe en une suite de non-sequiturs (ainsi par exemple en ce qui concerne les effets de l'article 39) pour aboutir à une conclusion qui est incompatible avec le sens exact du règlement no 22; ce règlement a prévu avec minutie le calcul des prélèvements sur la viande de volaille et n'a envisagé une évaluation tenant compte de taxes intérieures que dans les cas où l'article 3, paragraphe 2, s'appliquait soit directement, soit par référence.
Nous concluons par conséquent qu'il y a lieu de donner la réponse suivante à la première question posée par le Finanzgericht de Hambourg dans l'affaire 126-73 :
«Ni l'article 4, ni l'article 6, du règlement no 22/62 du Conseil ne doivent être interprétés en ce sens qu'il y a lieu d'imputer sur ces prélèvements perçus sur les volailles abattues ou sur la viande de volaille une taxe analogue à la taxe compensatoire de la taxe sur le chiffre d'affaires perçue en Allemagne.»
Ainsi que nous l'avons déjà dit, conformément à cette thèse, la deuxième question énoncée par cette juridiction ne se pose plus.
(
1
)	Traduit de l'anglais.