62016CJ0315
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
30. března 2017 (
1
)
„Řízení o předběžné otázce — Společná zemědělská politika — Financování z EZFRV — Podpora v oblasti rozvoje venkova — Platby v rámci programu Natura 2000 — Podpora vyhrazená soukromým osobám — Lesní oblast zčásti vlastněná státem“
Ve věci C‑315/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) ze dne 19. dubna 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 2. června 2016, v řízení
József Lingurár
proti
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení M. Berger, předsedkyně senátu, A. Borg Barthet a E. Levits (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za maďarskou vládu E. E. Sebestyén a M. Z. Fehérem a G. Koósem, jako zmocněnci,
—
za Evropskou komisi J. Aquilina a A. Tokárem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 42 a 46 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Józsefem Lingurárem a Miniszterelnökséget vezető miniszter (vedoucí kanceláře předsedy vlády, Maďarsko) ve věci rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o poskytnutí podpory Natura 2000 pro lesní oblast, kterou vlastní.
Právní rámec
Unijní právo
3
Článek 7 nařízení č. 1698/2005 stanoví:
„Členské státy odpovídají za provádění programů pro rozvoj venkova na vhodné územní úrovni podle svého institucionálního uspořádání v souladu s tímto nařízením.“
4
Článek 36 písm. b) bod iv) tohoto nařízení uvádí, že podpora na zlepšování životního prostředí a krajiny se týká opatření zaměřených na udržitelné využívání lesní půdy prostřednictvím plateb v rámci programu Natura 2000.
5
Článek 42 uvedeného nařízení, který upravuje obecné podmínky pro opatření zaměřená na udržitelné využívání lesní půdy, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Podpora poskytovaná podle tohoto pododdílu se vztahuje pouze na lesy a zalesněné oblasti, jejichž vlastníky jsou soukromé osoby nebo jejich sdružení nebo obce nebo jejich sdružení. […]
Toto omezení se nevztahuje na podporu podle čl. 36 písm. b) bodů i), iii), vi) a vii).“
6
Článek 46 téhož nařízení zní:
„Podpora podle čl. 36 písm. b) bodu iv) se poskytuje ročně a na hektar lesa soukromým vlastníkům lesů nebo jejich sdružením za účelem vyrovnání nákladů a ušlých příjmů vzniklých v důsledku omezení užívání lesů nebo jiné zalesněné půdy v důsledku provádění směrnic [Rady] 79/409/EHS [ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 1979, L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98)] a [Rady] 92/43/EHS [ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102)] v dotyčné oblasti. Podpora je stanovena v rozmezí minimální a maximální částky stanovené v příloze.“
7
Článek 50 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 stanoví:
„Členské státy určí oblasti způsobilé pro platby podle čl. 36 […] písm. b) bodů i), iii), iv) a vi) s přihlédnutím k odstavcům 2 až 5 tohoto článku.“
8
Článek 30 odst. 4 nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se provádí nařízení č. 1698/2005 (Úř. věst. 2006, L 368, s. 15), stanoví:
„Z oblasti působnosti první věty čl. 42 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 jsou vyňaty tyto lesy a zalesněné oblasti:
a)
lesy a jiné zalesněné plochy, které jsou ve vlastnictví státu, regionu nebo veřejného podniku;
b)
lesy a jiné zalesněné plochy náležející Koruně;
c)
lesy ve vlastnictví právnických osob, jejichž kapitál drží nejméně z 50 % jeden ze subjektů uvedených v písmenech a) a b).“
Maďarské právo
9
Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [vyhláška ministra pro rozvoj venkova č. 41/2012 (IV. 27.), o postupech pro provádění vyrovnávací podpory na rozvoj hospodářství v lesních oblastech Natura 2000 z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] v § 4 stanoví:
„[…]
(4)   Za způsobilé pro podporu se nepovažují lesní pozemky splňující podmínky podle odstavce 1, které jsou majetkem státu nebo obce.
(5)   Nárok na podporu nemají obce, rozpočtové orgány ani hospodářské subjekty, v nichž má maďarský stát vlastnický podíl ve výši 50 % nebo více.
[…]“
10
Ustanovení § 16, odst. 6 erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [zákon č. XXXVII z roku 2009 o lesích, ochraně lesů a lesním hospodářství, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] stanoví:
„V rámci obecní lesní oblasti představuje lesní pozemek základní jednotku lesnické činnosti, správy lesů a registrace lesů, která má ucelený ráz a lze ji považovat za stejnorodou s ohledem na vlastnosti biotopu, který na tomto pozemku existuje, a s ohledem na udržitelnou lesnickou činnost, která je na něm vykonávána.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
11
Dne 13. května 2013 podal žalobce v původním řízení Úřadu pro zemědělství a rozvoj venkova žádost o poskytnutí vyrovnávací podpory na lesy patřící do soustavy Natura 2000 pro 29 lesních pozemků, což odpovídá 82 hektarům. Tato žádost byla zamítnuta z toho důvodu, že část těchto pozemků, která odpovídá 0,182 % jejich celkové rozlohy, vlastní maďarský stát.
12
Žalobce v původním řízení podal proti rozhodnutí tohoto Úřadu žalobu k Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Obvodní správní a pracovněprávní soud v Budapešti, Maďarsko), který ji zamítl.
13
Předkládající soud, ke kterému bylo podáno odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně, má pochybnosti o tom, zda je výklad ustanovení vnitrostátního práva provádějících článek 46 nařízení č. 1698/2005, který podal soud prvního stupně, slučitelný s účelem tohoto ustanovení.
14
Za těchto podmínek se Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005, rovněž s ohledem na jeho článek 46, vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení úplně nevylučuje soukromé osoby z podpory zaměřené na udržitelné využívání lesních pozemků v případě, že je tato oblast zčásti vlastněna státem?
2)
Pro případ, že podpora není zcela vyloučena, lze článek 46 nařízení č. 1698/2005 vykládat v tom smyslu, že v souvislosti s dotčenou oblastí, která je zčásti vlastněna státem, má soukromý lesní hospodář nebo soukromý vlastník nárok na podporu v poměru odpovídajícím jeho vlastnickému podílu?“
K předběžným otázkám
15
Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda první věta čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 musí být vykládána v tom smyslu, že brání úplnému vyloučení lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000 z nároku na podporu upravenou v čl. 36 písm. b) bodu iv) tohoto nařízení z důvodu, že malá část této oblasti je ve vlastnictví státu bez ohledu na poměr rozlohy tohoto pozemku vlastněného státem a rozlohy pozemku vlastněného soukromou osobou.
16
Jelikož maďarská vláda uvádí, že ji ustanovení uvedená v předchozím bodě opravňují k přijetí opatření týkajících se posouzení výše podpory Natura 2000 tím, že mimo jiné určují důsledky v případě smíšeného, tj. soukromého a státního, vlastnictví lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000, je na prvním místě třeba ověřit existenci takové pravomoci.
17
V tomto ohledu je zejména třeba připomenout, že ustanovení nařízení z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva sice mají obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření, avšak některá jejich ustanovení mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy (rozsudky ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 35; ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 54, a ze dne 7. července 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 34).
18
Mimoto je nesporné, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu aktu unijního práva a upřesní‑li prostor pro uvážení, který jim toto nařízení dává, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení (rozsudky ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 36; ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 55, a ze dne 7. července 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 35).
19
S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat určitá prováděcí opatření a zda – zejména v tomto posledně uvedeném případě – dotčená opatření spadají do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu (rozsudky ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 37, a ze dne 7. července 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 36).
20
V projednávaném případě ustanovení nařízení č. 1698/2005 a č. 1974/2006 nestanoví způsoby vyplácení podpory upravené v čl. 36 písm. b) bod iv) nařízení č. 1698/2005, pokud je lesní oblast patřící do soustavy Natura 2000 zároveň vlastněna státem a soukromými osobami. Článek 42 odst. 1 tohoto nařízení totiž zakotvuje zásadu poskytování podpory vycházející z plateb v rámci programu Natura 2000 na lesy a zalesněné oblasti, jejichž vlastníky jsou soukromé osoby nebo jejich sdružení nebo obce nebo jejich sdružení. Nařízení č. 1974/2006, kterým se provádí nařízení č. 1698/2005, stanoví v čl. 30 odst. 4 písm. a) omezení této zásady, jelikož upřesňuje, že z oblasti působnosti tohoto čl. 42 odst. 1 jsou vyloučeny lesy a jiné zalesněné plochy, které jsou ve vlastnictví státu, regionu nebo veřejného podniku.
21
S ohledem na skutečnost, že podle článku 7 nařízení č. 1698/2005 odpovídají za provádění programů pro rozvoj venkova členské státy a že v souladu s čl. 50 odst. 1 a 7 tohoto nařízení jsou lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000, kterým lze přiznat podporu upravenou v čl. 36 písm. b) bodu iv) uvedeného nařízení, vymezeny v souladu se směrnicemi 79/409 a 92/43 členskými státy, je třeba určit, zda se vnitrostátní právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení omezují na určení způsobů stanovení výše podpory upravené v tomto ustanovení, jak to tvrdí maďarská vláda.
22
V daném případě vede výklad první věty čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005, který vyplývá z vnitrostátních právních předpisů, zejména za okolností věci v původním řízení k převrácení vztahu pravidla stanoveného tímto ustanovením a výjimky, která vyplývá z čl. 30 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1974/2006. Zásadou zakotvenou v čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 je totiž vyplacení podpory Natura 2000 soukromým osobám a jejich sdružením. Za okolností věci v původním řízení, ačkoliv ve vlastnictví státu je pouze zanedbatelná část dotčené lesní oblasti, má přitom úplné či částečné zamítnutí vyplacení podpory soukromé osobě, která vlastní většinu této oblasti, za následek, že je výjimka učiněna pravidlem.
23
Výklad těchto ustanovení, který by vedl k úplnému vyloučení lesní oblasti z režimu podpory Natura 2000 z důvodu, že část této oblasti je ve vlastnictví státu, by tudíž byl v rozporu se samotným zněním čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005, který zakotvuje zásadu poskytnutí podpory na lesy a zalesněné oblasti, jejichž vlastníky jsou soukromé osoby nebo jejich sdružení nebo obce nebo jejich sdružení.
24
Jak ostatně vyplývá z čl. 30 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1974/2006, lesy a jiné zalesněné plochy, které jsou ve vlastnictví zejména státu, jsou vyloučeny z oblasti působnosti čl. 42 odst. 1 první věty nařízení č. 1698/2005. Pokud však použití vnitrostátních právních předpisů, které provádějí tento čl. 30 odst. 4 písm. a), vede k vyloučení celé lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000 z oblasti působnosti tohoto čl. 42 odst. 1 první věty, přestože téměř celá uvedená oblast spadá do této oblasti působnosti, je takový výklad zpochybněn samotnou definicí uvedené oblasti působnosti.
25
Vzhledem k tomu, že takovýto radikální důsledek smíšené povahy vlastnictví lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000 není výslovně upraven v ustanoveních nařízení č. 1698/2005 a č. 1974/2006, nemůže takovéto opatření patřit do rámce prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu pro provádění plateb v rámci programu Natura 2000.
26
Pokud jde na druhém místě o následky vycházející ze smíšené povahy vlastnictví lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000, je třeba zaprvé připomenout, že v souladu s článkem 46 nařízení č. 1698/2005 se podpora Natura 2000 vztahuje na vyrovnání nákladů a ušlých příjmů vzniklých v důsledku omezení užívání lesů nebo jiné zalesněné půdy v důsledku provádění směrnic 79/409 a 92/43.
27
Přitom skutečnost, že část pozemku lesního podniku patřící do soustavy Natura 2000 nespadá do oblasti působnosti podpory Natura 2000 z důvodu, že je vlastněna státem, nevyvolává zánik potřeby vyrovnat omezení používání pozemků tohoto podniku patřících soukromé osobě kvůli provedení požadavků stanovených těmito směrnicemi.
28
Úplné vyloučení lesní oblasti, která je zároveň vlastněna soukromou osobou a státem, patřící do soustavy Natura 2000 z oblasti působnosti první věty čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 by nevyhnutelně odstranilo vyrovnávací záměr systému plateb v rámci programu Natura 2000.
29
Zadruhé vnitrostátní ustanovení přijatá členským státem v rámci výkonu jeho pravomoci provádění unijních právních předpisů musí dodržovat obecné zásady práva Unie, zejména zásadu proporcionality (v tomto smyslu, pokud jde o boj proti podvodům, viz rozsudek ze dne 28. října 2010, SGS Beglium a další, C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 40).
30
Třebaže se vnitrostátními právními předpisy dotčenými ve věci v původním řízení, které stanoví vyloučení pozemků ve vlastnictví státu z podpory Natura 2000, a jejich výkladem účinně provádí výjimka upravená v čl. 30 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1974/2006, neodráží úplné vyloučení lesní oblasti z podpory Natura 2000 z toho důvodu, že je pozemek ve vlastnictví státu, bez ohledu na jeho rozlohu, přiměřeným způsobem realitu vlastnických vztahů.
31
Z předkládacího rozhodnutí plyne, že ačkoliv 99,818 % dotčené lesní oblasti spadá do oblasti působnosti první věty čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005, celá tato oblast je připravena o platby v rámci programu Natura 2000 z důvodu, že 0,182 % této oblasti nespadá do uvedené oblasti působnosti.
32
V této souvislosti maďarská vláda odkazuje za účelem ospravedlnění takového důsledku na nedělitelnou povahu lesní oblasti patřící do soustavy Natura 2000.
33
Článek 46 nařízení č. 1698/2005 přitom stanoví, že platby v rámci programu Natura 2000 se poskytují ročně a na hektar lesa.
34
Ustanovení § 16 odst. 6 zákona XXXVII z roku 2009 ostatně zakotvuje lesní pozemek jako základní jednotku lesnické činnosti.
35
Omezení vyloučení z nároku na vyrovnávací podporu Natura 2000 pro lesní oblasti způsobilé pro takovou podporu pouze na pozemek nebo hektar, jehož část je vlastněna státem, nebo dokonce úplná absence vyloučení, pokud je uvedená část neoddělitelná, je proto v souladu se zásadou proporcionality, na rozdíl od úplného vyloučení této oblasti z podpory bez ohledu na poměr rozlohy pozemku uvedené oblasti, který vlastní stát, a rozlohy pozemku vlastněného soukromou osobou.
36
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že je třeba na položené otázky odpovědět tak, že první věta čl. 42 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 musí být vykládána v tom smyslu, že pokud je lesní oblast způsobilá pro podporu Natura 2000 zčásti vlastněna státem a zčásti soukromou osobou, je třeba zohlednit za účelem výpočtu výše podpory vyplácené soukromé osobě poměr rozlohy pozemku této oblasti, který vlastní stát, a rozlohy pozemku, který vlastní tato soukromá osoba.
K nákladům řízení
37
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
1)
První věta čl. 42 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) musí být vykládána v tom smyslu, že pokud je lesní oblast způsobilá pro podporu Natura 2000 zčásti vlastněna státem a zčásti soukromou osobou, je třeba zohlednit za účelem výpočtu výše podpory vyplácené soukromé osobě poměr rozlohy pozemku této oblasti, který vlastní stát, a rozlohy pozemku, který vlastní tato soukromá osoba.
Podpisy.
(
1
) – * Jednací jazyk: maďarština.