61981C0216
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 10 JUIN 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Au cours des années 1965 (l'ordonnance de renvoi indique manifestement par erreur l'année 1956) à 1974, la requérante au principal a importé en Italie du whisky en provenance du Royaume-Uni. Étant donné que, selon la législation italienne il s'agissait d'alcool de la première catégorie — c'est-à-dire d'alcool obtenu à partir d'autres matières que le vin, le marc, les résidus de la fabrication du vin et les fruits — la surtaxe de frontière et le droit d'État ont été perçus à taux entier en fonction de la teneur en alcool pur.
L'importateur — en tout cas dans la mesure où il s'agit d'importations postérieures à l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté économique européenne — voit dans cette charge fiscale une violation de l'article 95 du traité CEE, parce que des produits nationaux, qui doivent être considérés comme similaires ou même concurrents au sens de l'article 95, ne devaient supporter, à cette époque là, que des droits réduits, à savoir — s'il s'agit d'eaux-de-vie dérivées du marc ou de vins nationaux — un impôt de fabrication à taux réduit, correspondant à la surtaxe de frontière et aucun droit d'État ou — s'il s'agit d'autres produits de la seconde catégorie tels que l'alcool extrait de dattes, de raisins séchés, de figues, de caroubes et d'autres fruits ainsi que de certains produits de la première catégorie (c'est-à-dire l'alcool extrait de la mélasse, de la canne à sucre et du sorgho), — un droit d'État à taux réduit. Partant de l'idée qu'il est opportun d'appliquer au whisky importé le même régime fiscal qu'à l'eau-de-vie de vin italienne, et, en se référant à la jurisprudence de notre Cour relative à l'article 95, l'entreprise COGIS a intenté en 1976 un recours en recouvrement de la surtaxe de frontière et du droit d'État qu'elle estime avoir été injustement perçus.
D'après la jurisprudence invoquée, le tribunal de renvoi croit devoir partir d'une situation de discrimination des marchandises importées. Mais comme il estime que l'application des principes de l'arrêt 169/78 (
2
) d'une part et de l'arrêt 28/69 (
3
) d'autre part aboutirait à des résultats différents, il a, par une ordonnance du 9 juillet 1981, sursis à statuer et demandé à la Cour de se prononcer à titre préjudiciel sur la question suivante:
«L'État italien a-t-il ou non violé l'article 95 du traité CEE en appliquant sur les importations de whisky en provenance de Grande-Bretagne un système de taxation comprenant le droit d'État non prévu sur l'eau-de-vie de vin nationale et la surtaxe de frontière à taux entier, alors que le droit de fabrication est appliqué à taux réduit sur l'eau-de-vie de vin nationale?»
Cette question appelle de notre part les remarques suivantes:
1.
Manifestement, il ne nous est pas possible de répondre à la question, telle qu'elle a été formulée.
En effet, nous ne nous trouvons pas en présence d'une procédure au titre de l'article 169 du traité CEE, qui vise à faire constater une violation du traité, mais devant une procédure au titre de l'article 177 du traité CEE, dans laquelle il s'agit uniquement — abstraction faite de l'examen de la validité d'actes pris par les institutions dont il n'y a pas lieu de discuter actuellement — d'interpréter le droit communautaire. Nous ne pouvons donc rien affirmer immédiatement au sujet de la compatibilité du droit fiscal italien avec le droit communautaire, parce que cela constituerait non pas une interprétation mais une application du droit. Il ne nous appartient plutôt que d'indiquer de critères d'interprétation relatifs à l'article 95 eu égard à une situation déterminée qui nous a été soumise — c'est-à-dire la perception de taxes sur le whisky importé d'une part et l'imposition de l'eau-de-vie de vin italienne d'autre part —, et ces critères pourront alors permettre au juge national de se faire une opinion au sujet de la compatibilité de certaines dispositions nationales avec le droit communautaire et éventuellement d'en tirer des conclusions quant à l'ampleur admissible de l'imposition des produits importés.
Cette tâche est certainement facilitée par le fait qu'à propos de l'article 95 du traité CEE, il existe déjà une jurisprudence considérable, qu'il suffit pour l'essentiel, de considérer dans un contexte systématique et d'élucider ça et là.
2.
Selon l'article 95, alinéa 1, il est interdit de frapper les produits des autres États membres d'impositions intérieures, supérieures à celles qui frappent les produits nationaux similaires.
La requérante au principal estime, comme le gouvernement britannique, que cette disposition est applicable dans son cas. A cette fin, le seul élément important — étant donné que l'identité n'est pas supposée — serait qu'il s'agisse de produits analogues, donc de produits présentant des caractéristiques communes comme, en l'espèce, la teneur en alcool. A l'appui de son opinion, elle se réfère aux notes complémentaires de l'accord GATT (article 3, paragraphe 2) correspondant à l'article 95, selon laquelle les marchandises sont similaires, lorsqu'elles sont échangeables et se trouvent en concurrence directe. En outre, à son avis, un fait important est que les produits qui nous intéressent ici entrent dans la même position tarifaire du tarif douanier (22.09 C) et font partie de la même catégorie fiscale, selon la loi italienne du 7 décembre 1951.
Le gouvernement italien estime au contraire qu'il n'est absolument pas possible de porter une appréciation pour ainsi dire abstraite sur la question de la similitude, et qu'il conviendrait plutôt de se référer à des catégories concrètes choisies par le législateur. Selon le système général applicable à l'imposition de l'alcool, le whisky — comme d'autres produits — ferait partie, en Italie, de la catégorie I et l'eau-de-vie de vin, de la catégorie II.
Il est vrai qu'au début, dans sa jurisprudence antérieure relative à cette question, la Cour a considéré comme un élément important le fait que des produits entrent dans le même groupe fiscal (voir l'arrêt de l'affaire 28/69 (
4
) cité dans l'ordonnance de renvoi) ou qu'ils fassent partie de la même position du tarif douanier commun (voir arrêt de l'affaire 45/75 (
5
)). Mais nous avons l'impression qu'entre-temps, vous vous êtes départis d'une considération aussi formelle qui, d'ailleurs, dès le début ne devait pas être entendue en ce sens qu'il n'existerait une similitude qu'en cas de classement douanier identique. En effet, dans l'affaire 168/74 1 la Cour a expressément constaté que le tarif douanier n'est pas déterminant pour la question de la similitude, de même que dans l'arrêt de l'affaire 169/78 (
6
), vous avez souligné que ni le classement douanier ni le traitement dans le cadre de la statistique douanière ne sont déterminants pour cette question.
Selon cette jurisprudence plus récente, l'article 95, alinéa 1er, doit en principe être interprété largement et la question de la similitude doit être traitée de manière souple (affaire 169/78 (
6
)). Dans le cas de l'alcool, il ne s'agit pas de savoir si des matières premières identiques ont été utilisées, mais si, au regard des consommateurs, les produits possèdent des propriétés analogues et répondent aux mêmes besoins, et si, par conséquent, on peut parler d'une utilisation comparable (arrêt de l'affaire 169/78 (
6
)). Dans l'arrêt de l'affaire 170/78 (
7
), vous avez encore ajouté qu'il ne fallait pas tenir compte des habitudes des consommateurs d'un seul pays et que l'on pouvait parler de ressemblance, lorsqu'il s'agit de produits largement comparables.
Cela permettait effectivement de dire tout ce qui est nécessaire pour une interprétation abstraite de l'article 95, alinéa 1. En tout cas, la présente affaire n'a rien fait apparaître qui pourrait contribuer davantage à l'interprétation de cette disposition.
Il appartient au juge national de déterminer si l'alcool de céréales et l'alcool de vin peuvent effectivement être considérés comme des produits similaires. Rappelons seulement que nous avons nous mêmes soutenu cette thèse dans nos conclusions relatives à l'affaire 169/78 (
8
), alors que la Cour n'a pas tiré une conséquence aussi nette, mais s'est bornée à constater dans l'arrêt mentionné que l'eau-de-vie de céréales et l'eau-de-vie de vin devaient être considérées comme similaires ou en tout état de cause comme concurrentes.
Si notre thèse était exacte, il serait donc certain, en principe, en ce qui concerne le litige au principal, que le whisky importé ne pourrait pas être soumis à une imposition plus élevée que l'alcool de vin national. La remarque du gouvernement italien, selon laquelle d'autres eaux-de-vie, également similaires, comme le genièvre, sont, en Italie, imposées plus lourdement que l'eau-de-vie de vin, ne peut du reste rien y changer. En effet, pour l'application de l'article 95, il est naturellement opportun de s'en tenir à la production nationale principale qui entre en considération pour une comparaison, et non pas à des catégories tout à fait secondaires, pour lesquelles le législateur national est certainement libre «d'effectuer des discriminations» sur le plan interne.
3.
Selon l'article 95, alinéa 2, que l'ordonnance de renvoi invoque également, il est en outre interdit de frapper les produits des autres États membres d'impositions intérieures de nature à protéger indirectement d'autres productions.
A ce sujet, l'arrêt de l'affaire 169/78 (
6
) a indiqué clairement qu'il suffisait qu'il existe une concurrence même partielle, indirecte ou potentielle entre les produits importés et les marchandises nationales et que l'on pouvait admettre l'existence d'un rapport de concurrence en raison d'une ou de plusieurs utilisations économiques. L'existence d'un tel rapport de concurrence devrait également être admise pour toutes les eaux-de-vie et s'appliquer spécialement à l'alcool de vin et de marc d'une part et à l'alcool de céréales, d'autre part (arrêt de l'affaire 169/78 (
9
); des constatations analogues se trouvent dans l'arrêt de l'affaire 168/78 (
10
) à propos du rapport Whisky/Cognac).
C'est sur cette base que le caractère protectionniste de la bandelette fiscale italienne est affirmé dans l'affaire 169/78 (
9
), parce qu'un taux de taxation supérieur est appliqué à des produits qui sont presque exclusivement importés et pour lesquels il n'existe qu'une production nationale très réduite, consistant principalement en coupages, qui sont réalisés en utilisant une proportion considérable d'alcool national. Il doit en être de même pour les droits considérés dans la présente affaire. En effet, un tableau comparatif des chiffes entrant en considération — tels qu'ils ont été produits par la Commission dans l'affaire 169/78 1 — montre que la charge fiscale de l'eau-de-vie de vin italienne entraîne un prix de gros de 265000 lires — par rapport au pourcentage d'alcool —, tandis que la charge fiscale de l'alcool de céréales importé donne un prix de gros de 317000 lires.
En revanche, l'objection du gouvernement italien selon laquelle la consommation de whisky a néanmoins augmenté plus fortement que celle de l'eau-de-vie de vin ne peut certainement pas être pertinente. En effet, une objection du même genre a déjà été déclarée sans importance dans l'affaire 168/78 (
10
) et, à ce propos, la Cour a affirmé que la constatation d'un accroissement des importations ne permettait pas de nier l'existence d'un effet protectionniste.
A cet égard, il faut encore ajouter que l'article 95, alinéa 2 n'exige pas une imposition égale des produits importés et des produits nationaux se trouvant en concurrence. Comme la Cour l'a clairement affirmé dans l'affaire 68/79 (
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), cette disposition n'entraîne que l'obligation d'appliquer aux produits importés un taux d'imposition qui — par rapport à la production nationale — n'a pas d'effet protecteur. Il faut seulement — ce point doit encore être traité dans l'affaire 170/78 (
12
) à propos de l'imposition de la bière et du vin au Royaume-Uni — qu'il existe un rapport d'imposition adéquat entre ces produits. A cet égard, des coûts de fabrication différents peuvent aussi jouer un rôle, comme la Cour l'a clairement relevé dans l'affaire 21/79 (
13
) relative à l'imposition de l'huile régénérée, après avoir refusé dans des affaires antérieures — affaires 28/79 (
14
) et 45/75 (
15
) de tenir compte des frais de fabrication et de prendre en considération les incidences de taxes sur le prix de vente final dans le contexte de l'article 95.
4.
Si donc la conclusion s'impose que le système de taxation italien — dans la mesure où il s'agit d'une part de l'imposition d'alcool de céréales, qui est presque entièrement importé, et d'autre part, de l'imposition d'alcool de vin, produit italien typique — n'est pas en harmonie avec l'article 95, il est cependant nécessaire, avant de pouvoir porter un jugement définitif, d'étudier certaines considérations supplémentaires, émises par le gouvernement italien. Ce dernier à fait remarquer que, selon la jurisprudence, il est possible de différencier les taxes et d'appliquer des taux réduits à certains types de produits ou certaines catégories de producteurs. Ainsi, — comme vous l'avez souligné dans l'arrêt de l'affaire 148/79 (
16
) — des objectifs légitimes de politique économique ou sociale, tels que l'encouragement à utiliser certaines matières premières, les avantages accordés à la production d'alcools typiques de haute qualité ou le maintien de certaines exploitations, pourraient être poursuivis. Selon votre jurisprudence récente — arrêt de l'affaire 140/79 (
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) — cela s'appliquerait surtout à la nécessité de tenir compte de critères objectifs, tels que la nature des matières premières utilisées ou le procédé de production appliqué, et, du reste, seule la question de savoir si la poursuite de certains objectifs politico-économiques est compatible avec le droit communautaire, devrait être prise en considération.
Du point de vue de cette jurisprudence, aucune objection ne pourrait être formulée contre les éléments du système de taxation italien applicable à l'alcool, qui nous intéressent ici. A cet égard, puisque l'eau-de-vie de vin est frappée de taxes moins élevées, l'idée de soutenir la viticulture, où des excédents de production apparaissent toujours, figure manifestement au premier plan. A l'aide du système fiscal — et étant donné qu'ici les coûts sont plus élevés que lors de la transformation de céréales en alcool — on inciterait à utiliser certains produits agricoles et cette politique devrait par conséquent être considérée comme conforme au traité, parce qu'elle aurait des effets correspondant aux objectifs de l'article 39 (assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés). Eri outre, il ne serait pas possible de dire que le système est lié à des discriminations qui, selon la jurisprudence citée, devraient être évitées dans tous les cas. En effet, lorsque l'on freine l'importation d'alcool fabriqué à partir de céréales, un effet équivalent devrait également apparaître en ce qui concerne la production nationale correspondante qui serait parfaitement possible, puisque les matières premières existent, mais qui est presque entièrement entravée précisément par le système fiscal.
Contre cette thèse, nous avons toutefois les objections les plus sérieuses.
Ainsi, dans l'arrêt de l'affaire 148/77 (
16
), dans lequel il s'agissait de la licéité de mesures de faveur fiscales pour certains produits, la Court a souligné que ces mesures devaient s'étendre à des produits importés, lorsqu'ils devaient être considérés comme similaires ou lorsque les critères de l'article 95, alinéa 2, étaient remplis, ce qui — comme nous l'avons dit — est le cas pour le whisky et l'alcool de vin.
En outre, l'argument, selon lequel des mesures de faveur fiscales pour l'alcool de vin seraient justifiées par des motifs de politique économique et sociale, a déjà joué un rôle dans l'affaire 169/78 (
18
) concernant la bandelette fiscale. Dans cet arrêt, la Cour n'a pas abordé ce point, elle l'a donc tacitement considéré comme dénué d'importance; ce fait à lui seul ne peut donc pas s'expliquer uniquement — comme le gouvernement italien a essayé de le faire — par la circonstance que la bandelette fiscale aurait une importance si minime qu'elle ne permettrait pas de poursuivre efficacement des objectifs politico-économiques.
Surtout, il ne faut pas perdre de vue les faits qui étaient à la base des arrêts rendus dans l'affaire 140/79 (
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) et 46/80 (
20
), et auxquels le gouvernement italien s'est principalement référé pour sa thèse. Ces arrêts avaient pour objet l'imposition d'alcool extrait de dérivés du pétrole d'une part et celle de l'alcool tiré de produits agricoles d'autre part. A ce sujet, la Cour a constaté que le but poursuivi au moyen des taux d'imposition différenciés était notamment de freiner la production d'alcool à partir de dérivés du pétrole, afin que ce produit — qui doit être importé — soit en priorité destiné à une autre utilisation, et dans le même temps, qu'une aide accordée aux produits agricoles de base aurait des effets allant dans le sens de la préférence communautaire. C'est pourquoi il était possible de dire que l'on poursuivait ainsi un objectif légitime de politique industrielle et que cette option n'était pas contraire aux règles du droit communautaire et aux exigences d'une politique arrêtée dans le cadre de la Communauté.
Les faits de la présente affaire sont tout à fait différents. En effet, il ne s'agit ici que de l'imposition d'alcool obtenu à partir de produits agricoles. Il n'est donc pas question de la poursuite d'objectifs de politique industrielle, mais de l'accentuation de certains aspects de la politique agricole. Pour de bonnes raisons, la jurisprudence ne fournit aucun indice en faveur de la thèse selon laquelle des mesures nationales de politique fiscale pourraient être licites dans ce domaine. En réalité, — même s'il n'existe pas encore d'organisation commune de marché dans le secteur de l'alcool — il ne faut pas oublier que, dans le cas des matières premières nécessaires à la production d'alcool du genre qui nous intéresse ici, il s'agit de produits qui sont englobés par des organisations communes de marché, et que, dans les deux cas, il existe, bien qu'ils soient peut-être d'une gravité différente, des problèmes d'excédents. Il ne faut pas oublier non plus que sur le plan communautaire, précisément pour l'un de ces produits — le vin — des mesures particulières sont régulièrement prises en vue de la réduction d'excédents; des mesures en faveur de la distillation de l'alcool de vin sont à maintes reprises encouragées au moyen de concours du fonds d'orientation et de garantie agricole. Nous ne pouvons donc pas imaginer que dans ce secteur, pour lequel le traité prévoit en principe une politique commune, des mesures fiscales nationales supplémentaires qui pourraient, le cas échéant, aboutir à fausser l'orientation voulue par la Communauté, pourraient être déclarées licites.
Les arrêts cités qui, en réalité, — contrairement à ce que le gouvernement italien estime exact — ne peuvent pas être interprétés de manière extensive, ne permettent pas de tirer des arguments pour le problème, dont nous nous occupons ici, de l'imposition différente de l'alcool de céréales et de l'alcool de vin. Il n'est donc pas nécessaire de continuer à étudier le point litigieux, qui est de -savoir si ces arrêts justifient la thèse selon laquelle l'existence d'une production nationale potentielle suffit pour juger de la réalité d'une discrimination. Nous pouvons ainsi nous en tenir aux constatations faites au début à propos de l'article 95, alinéas 1 et 2.
5.
En conclusion, nous estimons que vous ne pouvez répondre à la question du tribunal de Milan que de la manière suivante:
a)
Pour la question de savoir si des produits sont similaires au sens de l'article 95, paragraphe 1, du traité CEE, il importe de déterminer s'ils présentent, au régard des consommateurs des propriétés analogues et répondent aux mêmes besoins, donc s'ils trouvent une utilisation largement comparable. Si une telle similitude existe, il est alors nécessaire d'appliquer un même régime fiscal.
b)
Pour l'application de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE, il suffit que les marchandises considérées se trouvent au moins partiellement, indirectement ou potentiellement en concurrence les unes avec les autres et qu'un rapport de concurrence existe en raison d'une ou de plusieurs utilisations économiques. En pareil cas, une taxe ne peut être perçue sur des marchandises importées qu'à concurrence d'un montant auquel ne se rattache aucun effet protecteur en faveur de produits nationaux.
(
1
)	Traduit de l'allemand.
(
2
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 169/78 — Commis-sion/République italienne — Recueil 1980, p. 385.
(
3
)	Arrêt du 15. 4. 1970 dans l'affaire 28/69 — Commis-sion/République italienne— Recueil 1970, p. 187.
(
4
)	Arrêt du 15. 4. 1970 dans l'affaire 28/69 — Commis-sion/République italienne— Recueil 1970, p. 187.
(
5
)	Arrêt du 17. 2. 1976 dans l'affaire 45/75 — Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH/Hauptzollamt Landau-Pfalz—, Recueil 1976, p. 181.
(
6
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 169/78 — Commis-sion/République italienne — Recueil 1980, p. 385.
(
7
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 170/78 — Commis-sion/Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord — Recueil 1980, p. 417.
(
8
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 168/78 — Commis-sion/République française —, Recueil 1980, p. 347.
(
9
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 169/78 — Commis-sion/République italienne — Recueil 1980, p. 385.
(
10
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 168/78 — Commis-sion/République française— Recueil 1980, p. 347.
(
11
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 68/79 — Hans Just I/S/Ministère danois des impôts et accises — Recueil 1980, p. 501.
(
12
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 170/78 — Commis-sion/Royaume Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord — Recueil 1980, p. 417.
(
13
)	Arrêt du 8. 1. 1980 dans l'affaire 21/79 — Commis-sion/République italienne — Recueil 1980, p. 1.
(
14
)	Arrêt du 4. 10. 1979 dans l'affaire 28/79 — La Providence agricole de la Champagne/Conseil — Recueil 1979, p. 3091.
(
15
)	Arrêt du 17. 2. 1976 dans l'affaire 45/75 — Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH/Hauptzollamt Landau-Pfalz — Recueil 1976, p. 181.
(
16
)	Arret du 10. 10. 1978 dans l'affaire 148/77 — H. Hansen jun. & O. C. Balle GmbH & Co./Hauptzollamt Flensburg — Recueil 1978, p. 1787.
(
17
)	Arret du 14. 1. 1981 dans l'affaire 140/79 — Chemial Farmaceutici SpA/DAF SpA — Recueil 1981, p. I.
(
18
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 169/78 — Commis-sion/République italienne — Recueil 1980, p. 385.
(
19
)	Arrêt du 14. 1. 1981 dans l'affaire 140/79 — Chemial Farmaceutici SpA/DAF SpA — Recueil 1981, p. 1.
(
20
)	Arrêt du 14. 1. 1981 dans l'affaire 46/80 — SpA Vinal/SpA Orbat — Recueil 1981, p. 77.