61988J0347
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-347/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
La Ley n° 1571/85, de 21 de octubre de 1985, que regula la política del petróleo y el comercio de los productos derivados del mismo {Diario Oficial de la República Helénica [en lo sucesivo, «DORH»] de 14.11.1985, n° 192, parte A), y las medidas de ejecución de dicha Ley contienen diversas disposiciones relativas a las importaciones, exportaciones, comercialización y régimen de precios de los productos derivados del petróleo.
a) Monopolio nacional en materia de importación y comercialización
El apartado 2 del artículo 7 de la Ley n° 1571/85 dispone que:
«Sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 4 y 5, las importaciones (de petróleo crudo, subproductos y productos terminados) se efectuarán exclusivamente por el Estado, con arreglo a los artículos 1 y 3»(traducción no oficial).
El apartado 2 del artículo 1 de la Ley n° 1571/85 establecía inicialmente que «el Estado tendrá el derecho exclusivo al refino y, en consecuencia, a la importación de petróleo crudo»(traducción no oficial). Esta disposición fue modificada mediante el apartado 1 del artículo 3 de la Ley n° 1769/88 por la que se ratificó el convenio celebrado el 9 de diciembre de 1987 relativo a la modificación del convenio entre el Estado helénico y determinadas empresas del ramo, así como de sus anexos 1, 2, 3 y 4, y que reglamenta determinadas cuestiones relativas a los hidrocarburos, de 7 de abril de 1988 (DORH de 7.4.1988, n° 66, parte A). A partir de entonces, el apartado 2 del artículo 1 de la Ley n° 1571/85 estableció que «el Estado tendrá el derecho exclusivo al refino del petróleo crudo»(traducción no oficial).
El artículo 4 de la Ley n° 1571/85 se refiere a la regulación dei monopolio nacional en materia de comercialización en Grecia de los productos derivados del petróleo. Con arreglo a dicha disposición, las empresas distribuidoras tienen derecho a abastecerse en el proveedor de su elección hasta el límite de un determinado porcentaje de las necesidades del mercado helénico. Dicho porcentaje fue aumentando del 25 % al 35 % a partir del 1 de julio de 1987 (Acta 163 del Consejo de Ministros, de 28 de noviembre de 1986, DORH de 2.12.1986, n° 193, parte A). Posteriormente, se aumentó primero hasta el 75 % (Acta 132 del Consejo de Ministros, de 8 de diciembre de 1988, DORH de 12.12.1988, n° 275, parte A), y luego al 100 % a partir del 1 de enero de 1990 (Acta 57 del Consejo de Ministros, de 12 de mayo de 1989, DORH de 22.5.1989, n° 128, parte A).
Sin embargo, el apartado 3 del artículo 4 de la Ley n° 1571/85 autoriza al Consejo de Ministros a reestablecer total o parcialmente el derecho de comercialización del Estado «con el objeto de prevenir las repercusiones que puedan tener eventuales crisis nacionales o internacionales sobre la seguridad pública y la defensa nacional»(traducción no oficial).
b) Procedimiento de importación y de exportación
Una Orden ministerial, adoptada en virtud del artículo 5 de la Ley n° 1571/85, obliga a las empresas que deseen importar productos derivados del petróleo terminados, a someter al Ministerio de Industria, Energía y Tecnología, antes de la importación, una declaración por cada cargamento, indicando en particular el país de procedencia y el precio de importación certificado por el servicio competente del Ministerio (artículo 3 de la Orden n° 3663, de 17 de febrero de 1987, DORH de 16.3.1987, n° 121, parte B). Una circular ministerial de 29 de enero de 1989 indica que la Orden n° 3663 establece «la presentación [...] de una simple declaración de importación de los productos terminados derivados del petróleo»(traducción no oficial) y deroga el procedimiento de autorización de importación anteriormente en vigor.
Por otra parte, a tenor del artículo 12 de la Ley n° 1571/85, los Ministros de Hacienda, de Industria, Energía y Tecnología y de Comercio adoptaron una Orden, según la cual «las empresas distribuidoras de productos derivados del petróleo pueden exportar dichos productos terminados [...] previa declaración al servicio competente [del Ministerio de Industria, Energía y Tecnología]»(traducción no oficial) (Orden n° 5414, de 12 de marzo de 1987, DORH de 16.3.1987, n° 115, parte B). Dicha declaración deberá contener, en particular, una declaración en la que conste que la exportación no afecta a la obligación que incumbe a la empresa de cubrir las necesidades del mercado helénico de conformidad con un plan de abastecimiento determinado [véase letra c), más adelante]. A continuación, el servicio competente certifica al Banco de Grecia que se le ha sometido tal declaración, para proseguir el procedimiento legal de exportación.
c) Comercialización
A tenor del apartado 1 del artículo 15 de la Ley n° 1571/85, el ejercicio del comercio de los productos derivados del petróleo exige la previa obtención de una autorización especial, otorgada por el Ministro de. Industria, Energía y Tecnología. Para obtener dicha autorización, la empresa interesada deberá demostrar, en particular, que dispone de camiones cisterna para el transporte de estos productos, cuya cantidad mínima y máxima se fijará mediante una decisión ministerial [letra d) del apartado 3 del artículo 15 de la Ley n° 1571/85, modificada por la letra d) del apartado 3 del artículo 5 de la Ley n° 1769/88].
Por otra parte, las empresas distribuidoras están obligadas a someter anualmente al Ministerio de Industria, Energía y Tecnología un plan que indique las ventas que prevén realizar al año siguiente en el mercado helénico y los abastecimientos correspondientes (apartado 2 del artículo 9 de la Ley n° 1571/85 y Orden n° 3662, de 17 de febrero de 1987, relativos a la presentación de planes por parte de las empresas distribuidoras de productos derivados del petróleo, DORH de 16.3.1987, n° 121, parte B). Para justificar estos planes, dichas empresas deben presentar copias de los contratos que celebren para adquirir en las refinerías del sector público una cantidad que corresponda a la parte no sujeta al monopolio nacional de comercialización. También están obligadas a demostrar que se abastecen en refinerías establecidas dentro de la Comunidad hasta el 70 % de la cantidad correspondiente a la parte sujeta al monopolio (apartado 4 del artículo 9 de la Ley n° 1571/85). La Orden n° 3662 establece que las empresas pueden solicitar durante el año una revisión de sus planes de abastecimiento (anículo 7). Además, están autorizadas a apartarse de dichos planes hasta una cantidad que no exceda del 5 % de las previsiones de ventas indicadas en los mismos (artículo 6).
Para distribuir el porcentaje sujeto al monopolio de comercialización entre las empresas distribuidoras y permitir la aplicación de los planes de abastecimiento, se adoptó una Orden ministerial que establece las modalidades de cálculo de las cuotas anuales de comercialización aplicables a las empresas distribuidoras (Orden n° 3663, de 17 de febrero de 1987, DORH de 16.3.1987, n° 121, parte B). Con arreglo al artículo 4 de esta Orden, cada empresa está autorizada a transferir una parte de su cuota a otra empresa. Cuando se mantengan fijos los otros factores tenidos en cuenta para el cálculo de las cuotas, el hecho de que una empresa haya transferido su cuota a otra empresa produce una disminución de la cuota que se atribuya a la primera el año siguiente.
d) Régimen de precios
El artículo 11 de la Ley n° 1571/85 establece la fijación de precios máximos al consumo de los productos derivados del petróleo refinos en Grecia o importados. Dichos precios se establecen a partir de un precio de base en cuya formación intervienen diversos datos. A este precio de base se añaden determinados datos para obtener el precio de comercialización de los productos en el mercado helénico. El precio al consumo se obtiene añadiendo los impuestos establecidos por el Estado al precio de comercialización.
El artículo 11 establecía inicialmente que los factores que entraban en la formación del precio de base se determinaban por la Administración, pero que debían referirse a datos económicos internacionales o nacionales que tuviesen en cuenta las tendencias del mercado, tales como el precio fob Italia de los productos terminados derivados del petróleo y la relación entre el coste de los productos terminados refinados en Grecia y el coste medio de producción de los mismos productos refinados en los demás Estados miembros (apartado 1 del artículo 11). Los precios, inicialmente determinados en dólares americanos para luego ser convertidos en dracmas, se fijaban por períodos de tres meses (apartado 2 del artículo 11). Sin embargo, el artículo 60 de la Ley n° 1642/86, de 18 de marzo de 1986, permitía modificar los precios antes de que expirara el trimestre en caso de que «una fluctuación de precios internacional pudiese provocar consecuencias financieras extraordinarias e imprevisibles»(traducción no oficial).
El artículo 11 de la Ley n° 1571/85 fue modificado por el apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1769/88. La facultad para determinar los factores que intervienen en la formación de este precio y su ponderación siguió confiada a la Administración. El artículo 11 de la Ley n° 1571/85, modificado, dispone no obstante que estos factores «se referirán a datos económicos internacionales y nacionales debidamente fundados tales como, a título puramente indicativo, los precios cif en los puertos helénicos de los productos terminados cargados en los puertos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas situados en el Mediterráneo o en Europa septentrional, así como las tendencias del mercado de los productos derivados del petróleo»(traducción no oficial).
En aplicación de dicha disposición, se adoptó un Decreto Presidencial el 12 de enero de 1989 (Decreto Presidencial n° 27, DORH de 17.1.1989, n° 15, parte A). En él se determinan los factores que intervienen en la formación del precio de base de los productos derivados del petróleo. Estos factores son los siguientes:
1)
Precio internacional de los productos (PI).
2)
Coste de transporte de los productos a partir de puertos situados en Italia hacia los puertos helénicos (CT).
3)
Pérdidas causadas por el transporte de los productos a partir de puertos situados en Italia hasta puertos helénicos (PP).
4)
Primas de seguro por el transporte de los productos (ST).
5)
Tendencia del mercado (M).
6)
Coste del almacenaje por parte de las empresas distribuidoras (CA).
El factor «tendencia del mercado» expresa «la tendencia ascendente o descendente del mercado en lo que respecta al precio de cada producto, prevista para el período para el cual se trata de fijar los precios»(traducción no oficial) (apartado 5 del artículo 2 del Decreto Presidencial n° 27). Según esta misma disposición, el valor de este factor se determina a partir de datos estadísticos que expresan el carácter estacional de los productos, la modificación temporal de su precio y determinados datos que pueden influir en los precios internacionales y en los convenios de suministro del mercado helénico. Este valor puede variar un 20 % en más o en menos respecto al precio internacional del producto correspondiente.
Por otra parte, el factor «coste de almacenaje» se refiere al coste de conservación del almacenaje efectivo medio que recae sobre las empresas distribuidoras durante el mes que precede a la aplicación del nuevo precio. Se calcula según el precio internacional cif de los productos de que se trata y del tipo de interés del mercado bancario de Londres (LIBOR) para los depósitos en dólares a tres meses (apartado 6 del artículo 2 del Decreto Presidencial n° 27).
Según las disposiciones del Decreto Presidencial n° 27, los factores que se han de tomar en cuenta para la formación del precio de base son los siguientes:
El precio de base (PB) es igual a (PI) + (CT) + (ST) + (PP) + M + (CA). No puede ser inferior al precio correspondiente a (PII) + (CT) + (ST) + (PP); PII designa los «precios internacionales corrientes de los productos según los precios fob de Italia» (artículo 3 del Decreto Presidencial n° 27) (traducción no oficial).
El precio de base se determina cada quince días (apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1769/88).
Los datos tomados en consideración para el cálculo del precio de comercialización comprenden especialmente, además del precio de base, el coste del abastecimiento en las regiones fronterizas y en las regiones turísticas, el margen de beneficio de los mayoristas y minoristas y el coste de almacenaje (apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1769/88).
2. Fase precontenciosa
El 2 de junio de 1986, la Comisión dirigió a la República Helénica un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. En este escrito, la Comisión alega que las disposiciones de la Ley n° 1571/85 y de las medidas de ejecución de la misma, anteriormente recordadas, tal como se encontraban en vigor, así como varias otras disposiciones de la Ley n° 1571/85, son contrarias a los artículos 30 y 34 y al apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE.
La República Helénica respondió el 1 de octubre de 1986.
Al estimar que las explicaciones proporcionadas por la República Helénica eran insuficientes, el 26 de mayo de 1987 la Comisión emitió el Dictamen motivado previsto por el artículo 169 del Tratado CEE. En este Dictamen motivado, la Comisión no examinó otras disposiciones de la Ley n° 1571/85 distintas de las anteriormente descritas, con excepción de una disposición a cuyo propósito la Comisión declaró renunciar al procedimiento por incumplimiento. Además, ante las explicaciones proporcionadas por la República Helénica sobre la posible reforma del monopolio de comercialización previsto por el apartado 3 del artículo 4 de la Ley n° 1571/85, la Comisión indicó que no procedía seguir el procedimiento por incumplimiento en este punto, aunque se reservaba la posibilidad de reanudarlo en el supuesto de que la República Helénica aplicase posteriormente dicha disposición. La Comisión mantuvo, en su Dictamen motivado, que todas las demás disposiciones nacionales antes mencionadas, tal como estaban en vigor en esa época, eran contrarias a los artículos 30 y 34 y al apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE. En particular, en lo que se refiere al monopolio de importación del petróleo crudo destinado al refino, establecido por el apartado 2 del artículo 7 de la Ley n° 1571/85, la Comisión alegó que el mantenimiento del monopolio del refino —que no cuestiona— no justifica el mantenimiento paralelo del derecho exclusivo de importación. Según la Comisión, las refinerías helénicas pueden abastecerse de importadores privados. En lo que respecta al régimen de precios máximos al consumo, establecido por el artículo 11 de la Ley n° 1571/85, la Comisión indicó que consideraba dicho régimen contrario al artículo 30 del Tratado CEE en razón de que no tenía en cuenta suficientemente los gastos específicos que pesan sobre los productos importados (gastos de acceso) y que la duración de los períodos para los cuales se habían fijado los precios como también el tipo de cambio entre el dólar americano y la dracma, podían imposibilitar la comercialización en Grecia de productos importados. La Comisión señaló a la República Helénica un plazo de dos meses para adaptar su legislación al Dictamen motivado.
En su respuesta de 11 de septiembre de 1987 la República Helénica alegó principalmente que la política relativa al régimen del monopolio del petróleo estaba dictada por consideraciones referidas a la seguridad pública, a las particularidades geopolíticas de Grecia y a la estructura específica de su mercado del petróleo. En lo que respecta al régimen de precios máximos al consumo, anunció que dicho régimen sería fundamentalmente modificado en un futuro próximo.
3. Procedimiento
El recurso de la Comisión fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de noviembre de 1988.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a las partes para que las respondieran por escrito.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare que, al haber adoptado la Ley n° 1571/85 y las disposiciones de ejecución correspondientes, que establecen el mantenimiento parcial de derechos exclusivos de importación y de comercialización en Grecia de los productos derivados del petróleo, así como determinadas medidas referidas al procedimiento de importación, exportación y comercialización, y un régimen de precios máximos al consumo, que tiene por efecto restringir las importaciones y las exportaciones de dichos productos procedentes de o con destino a otros Estados miembros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y 34 y del apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE.
2)
Condene en costas a la República Helénica.
La República Helénica, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso de la Comisión.
2)
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1. Sobre la admisibilidad
La República Helénica plantea una excepción de inadmisibilidad respecto a las siguientes imputaciones:
a) Imputación relativa a la posibilidad de que el Gobierno helénico modifique el régimen del monopolio nacional de comercialización (apartado 3 del artículo 4 de la Ley n° 1571/85)
La República Helénica subraya que la Comisión, en su Dictamen motivado, indicó que desistía del procedimiento por incumplimiento sobre este punto.
La Comisión considera que esta disposición infringe los artículos 30 y 37 del Tratado CEE, pero indica que no reclama la condena de la República Helénica a este respecto.
b) Imputación relativa a la obligación que tienen las empresas de obtener una autorización para el ejercicio del comercio de los productos derivados del petróleo (apartado 1 del artículo 15 de la Ley n° 1571/85)
La República Helénica subraya que esta imputación no aparece en el escrito de requerimiento ni en el Dictamen motivado, mientras que otra disposición del mismo artículo [letra d) del apartado 3 del artículo 15] es objeto de una imputación expresamente mencionada en el Dictamen motivado. Refiriéndose a las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1982, Comisión contra Dinamarca (211/81, Rec. 1982, p. 4547) y de 8 de febrero de 1983, Comisión contra Reino Unido (124/81, Rec. 1983, p. 203), considera que, en estas circunstancias, no procede la admisión de esta imputación.
La Comisión reconoce que esta imputación no figura expresamente ni en el escrito de requerimiento ni en el Dictamen motivado. Sin embargo indica que el artículo 15 de la Ley n° 1571/85 está mencionado en el Dictamen motivado, mientras que el escrito de requerimiento señala los requisitos que deben cumplir las empresas que deseen ejercer en Grecia el comercio de productos derivados del petróleo. Por consiguiente debe considerarse que la obligación de obtener una autorización previa, que constituye uno de estos requisitos, ha sido objeto del procedimiento administrativo previo.
c) Imputación relativa a la facultad concedida a la Administración helénica para determinar los factores que entran en la formación de los precios de base y su ponderación (apartado 1 del artículo 11 de la Ley n° 1571/85, modificado), e imputaciones relativas a los factores «coste de almacenaje» y «tendencia del mercado» (apartados 5 y 6 del artículo 2 del Decreto Presidencial n° 27)
La República Helénica alega que estas imputaciones no fueron mencionadas en el escrito de requerimiento ni en el Dictamen motivado siendo así que, añade, en ellos se deben precisar las razones exactas por las cuales la disposición nacional de que se trata es contraria al Derecho comunitario. Además, subraya, los factores «coste de almacenaje» y «tendencia del mercado» ya habían sido tomados en consideración con arreglo a las disposiciones en vigor, durante el procedimiento administrativo previo.
La Comisión estima que la referencia al artículo 11 de la Ley n° 1571/85 que hacen el escrito de requerimiento y el Dictamen motivado muestran que la Comisión se opone en general al sistema de fijación de precios máximos de los productos derivados del petróleo importados. En consecuencia, estas imputaciones constituyen el desarrollo de una alegación presentada durante el procedimiento administrativo previo.
d) Imputaciones no contenidas en el recurso
La República Helénica considera que las imputaciones mencionadas en el escrito de requerimiento y/o en el Dictamen motivado, a las que hace referencia la Comisión en su recurso indicando que solicita la condena de la República Helénica, entre otras cosas, «por todas las imputaciones indicadas en el escrito de requerimiento y en el Dictamen motivado, que son parte integrante del [...] recurso»(traducción no oficial), son inadmisibles por cuanto no han sido expresamente reproducidas en el recurso. La República Helénica se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de febrero de 1983, ya citada, según el cual, para ser admitidas, las imputaciones deben figurar en el recurso o, al menos, en su contenido esencial. Estima que una simple remisión a los documentos del procedimiento administrativo previo priva de toda utilidad al recurso y genera confusiones. Subraya que, en este asunto, dicha confusión es aún mayor por no coincidir el escrito de requerimiento y el Dictamen motivado.
La Comisión indica que no renuncia a las acusaciones y afirmaciones contenidas únicamente en el escrito de requerimiento y en el Dictamen motivado.
2. Sobre el fondo
a) Monopolio nacional de importación y de comercialización
La Comisión recuerda que la República Helénica está obligada a regular el monopolio del petróleo a partir del 1 de enero de 1981 (apartado 1 del artículo 40 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica y a las adaptaciones de los Tratados, DO 1979, L 291, p. 17).
Subraya que, en vinud del apartado 2 del artículo 7 de la Ley n° 1571/85, el Estado helénico se reservó el derecho exclusivo a importar petróleo crudo y sus productos derivados. Este derecho exclusivo infringe, según ella, el artículo 30 y el apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE, porque excluye toda posibilidad de importación por parte de otro operador económico que no sea el Estado helénico.
Además, el apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1571/85, relativo a la regulación progresiva del monopolio nacional de comercialización de los productos derivados del petróleo, es contrario a los artículos 30 y 37 del Tratado CEE en cuanto, según la Comisión, confiere un derecho exclusivo de comercialización al Estado helénico y priva a las empresas distribuidoras del derecho de abastecerse en empresas establecidas en otros Estados miembros respecto a una cantidad de productos correspondiente a la parte no regulada por el monopolio (25 % hasta el 1 de enero de 1990).
Por lo demás, la Comisión estima que estas restricciones no pueden justificarse por razones de seguridad pública ni por la situación geopolítica de la República Helénica. En primer lugar, alega que el derecho a recurrir a las disposiciones de los artículos 224 y 225 del Tratado CEE basta para hacer frente a situaciones de crisis que, según la República Helénica, justificarían el mantenimiento de las restricciones de que se trata. A continuación, indica que el nivel de dependencia de la República Helénica frente a las importaciones de petróleo crudo no es distinto del de otros Estados miembros hasta el punto de justificar el mantenimiento del monopolio. Por otra parte, la República Helénica tiene la ventaja de estar geográficamente próxima a los países productores de los que se abastece. En lo que respecta a los productos derivados del petróleo, la Comisión indica que la capacidad de refino de las empresas helénicas supera las necesidades del mercado nacional y que, en consecuencia, su abastecimiento está garantizado. Finalmente, y en relación ahora con el Dictamen motivado, la Comisión recuerda que varias directivas y decisiones del Consejo y de la Comisión imponen a los Estados miembros la obligación de disponer de determinadas reservas de seguridad, (
1
) consolidando así la seguridad de abastecimiento en la Comunidad.
En lo que atañe a las importaciones de petróleo crudo, la República Helénica subraya que el apartado 2 del artículo 7 de la Ley n° 1571/85 se remite al artículo 1 de la Ley. Esta remisión significa que el derecho exclusivo de importación está relacionado con el derecho exclusivo de refino previsto por el apartado 2 del artículo 1. El apartado 2 del artículo 7 no prohibe la importación de petróleo crudo por parte de terceros para su distribución. La República Helénica precisa además que el apartado 2 del artículo 1 de la Ley n° 1571/85 fue modificado con el objeto de disipar cualquier duda sobre el alcance del apartado 2 del artículo 7. En estas circunstancias, no procede suprimir esta última disposición.
En cuanto a las importaciones de productos derivados del petróleo, la República Helénica subraya que, a tenor del apartado 2 del artículo 7 de la Ley n° 1571/85, el derecho exclusivo del Estado se ejerce sin perjuicio de las disposiciones del artículo 4 de la Ley, relativo a la regulación del monopolio nacional sobre la comercialización de dichos productos. La República Helénica considera que el derecho del Estado en materia de importación y de comercialización de productos derivados del petróleo no es un monopolio en el sentido del artículo 37 del Tratado CEE, ya que se refiere a una cantidad limitada al 25 % de las necesidades del mercado nacional. Además, subraya que dicho derecho será abolido a partir del 1 de enero de 1990.
Por otra parte, la República Helénica estima que el derecho del Estado en materia de comercialización de los productos derivados del petróleo no constituye una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE porque los productos comercializados por el Estado pueden ser productos importados. En todo caso, la regulación progresiva del derecho exclusivo del Estado y su conservación provisional hasta el límite del 25 % de las necesidades del mercado helénico están justificados por la situación geopolítica del país y por razones de seguridad pública.
A este respecto, la República Helénica considera que, no obstante la obligación impuesta a los Estados miembros de disponer de determinadas reservas de seguridad, la extensión de su dependencia frente a las importaciones de petróleo crudo y sus particulares condiciones geográficas (ausencia de frontera común con otros Estados miembros; elevado número de islas que consumen productos derivados del petróleo) motivan que el abastecimiento regular del mercado helénico por los demás Estados miembros sea excepcionalmente inseguro en períodos de crisis.
Por otra parte, en relación con la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1984, Campus Oil Limited (72/83, Rec. 1984, p. 2727), la República Helénica alega que la tensión existente entre ella y Turquía constituye una amenaza concreta para la seguridad pública y hace necesaria la adopción de medidas que garanticen un abastecimiento regular del país de petróleo crudo y sus productos derivados. Este objetivo sólo puede alcanzarse, según ella, manteniendo en funcionamiento las refinerías del sector público e imponiendo a las empresas distribuidoras la obligación de abastecerse parcialmente en ellas.
De este modo, según la República Helénica, el riesgo de una falta de abastecimiento de petróleo crudo queda en consecuencia reducido porque es posible que las refinerías del sector público celebren contratos de suministro a largo plazo. Asimismo, se limita el riesgo de una dificultad de abastecimiento del país de productos derivados del petróleo. Respecto a ello, la República Helénica estima que las refinerías del sector público son las únicas que pueden garantizar la cobertura de las necesidades del país en productos derivados del petróleo durante los períodos de crisis, por razones orgánicas (posibilidad de hacer prevalecer el interés público sobre el interés comercial), estructurales (sólo ellas están unidas al único oleoducto que atraviesa el país y que provee de crudo a las Fuerzas Armadas) y técnicas (la producción de las refinerías del sector privado no permite garantizar la cobertura de las necesidades en período de crisis, que se elevan, por lo menos, a 3,554 millones de toneladas). La obligación impuesta a las empresas distribuidoras de adquirir a dichas refinerías una cantidad correspondiente al 25 % de las necesidades del mercado nacional, o sea, 2,385 millones de toneladas, no excede, según ella, de la medida estrictamente necesaria para mantener a las refinerías públicas en funcionamiento hasta el momento en que les sea posible comercializar libremente su producción con precios competitivos. En erecto, según la República Helénica, a fin de asegurar la supervivencia técnica de las refinerías del sector público, es necesario que las mismas produzcan anualmente 5,692 millones de toneladas.
b) Procedimiento de importación y de exportación
La Comisión considera que los artículos 5 y 12 de la Ley n° 1571/85, el artículo 3 de la Orden n° 3663 y la Orden n° 5414 no imponen una obligación de declaración, sino que exigen la obtención de una autorización sin la cual no pueden realizarse las importaciones y las exportaciones de productos derivados del petróleo. Dicha exigencia es contraria según ella a los artículos 30 y 34 y al apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE.
Además, la Comisión estima que, aunque las disposiciones nacionales de que se trata sólo impusieran una obligación de declaración, tal obligación infringiría los artículos 30 y 37 del Tratado CEE mientras estuviera en vigor el régimen de cuotas de importación, en la medida en que la obligación de declaración tiende a garantizar el mantenimiento de dicho régimen.
La República Helénica alega que las disposiciones nacionales de que se trata imponen una mera obligación de declarar las operaciones de importación y de exportación. Esta medida no infringe los artículos 30, 34 y 37 del Tratado CEE porque no tiene incidencia alguna sobre el ejercicio del derecho de importación y exportación. Además persigue objetivos legítimos, a saber, asegurar el seguimiento de los flujos comerciales de los productos derivados del petróleo para fines estadísticos y la vigilancia de la aplicación de la programación de la política petrolera del Estado sobre el petróleo y de los planes de abastecimiento presentados por las empresas distribuidoras.
c) Comercialización
La Comisión considera que la obligación impuesta a las empresas distribuidoras por el artículo 9 de la Ley n° 1571/85, de someter planes anuales de abastecimiento de productos derivados del petróleo y el régimen de cuotas de comercialización de dichos productos aplicable a estas empresas, tal como el establecido mediante la Orden n° 3662, son contrarios al artículo 30 del Tratado CEE, porque restringen la comercialización de productos importados y privan a los importadores de la posibilidad de explotar la cuota de mercado que podrían cubrir en un régimen de libre competencia. La Comisión subraya que los planes de abastecimiento tienen carácter obligatorio y que la posibilidad reservada a las empresas interesadas de transferir una parte de su cuota a otras empresas no suprime dicho carácter porque dicha transferencia se reflejaría en una disminución de la cuota concedida para el año siguiente. Además, el hecho de que los planes de abastecimiento y el régimen de cuotas de comercialización sean necesarios para el ejercicio del derecho del Estado en materia de comercialización de productos derivados del petróleo no puede justificar estas medidas puesto que, según la Comisión, el mantenimiento de este derecho constituye una infracción del Derecho comunitario.
Por otra parte, la Comisión estima que la exigencia de una autorización previa para la comercialización de estos productos y la obligación de poseer un determinado número de camiones cisterna para obtener esta autorización, impuestas a las empresas distribuidoras por el apartado 1 y la letra d) del apartado 3 del artículo 15 de la Ley n° 1571/85, modificado por la letra d) del apartado 3 del artículo 5 de la Ley n° 1769/88, también pueden restringir las importaciones de productos derivados del petróleo y, por consiguiente, infringen el artículo 30 del Tratado CEE.
La República Helénica considera que la obligación de presentar anualmente planes de abastecimiento y el régimen de cuotas de comercialización no incide sobre las importaciones y no afecta al juego de la libre competencia. Alega que los planes de abastecimiento constituyen un simple inventario de las necesidades objetivas de cada empresa, establecido por ella misma, y que tanto estos planes como las cuotas de comercialización no tienen carácter rígido. También indica que si bien la transferencia de una parte de una cuota se tiene en cuenta para fijar las cuotas del año siguiente, dicha transferencia se decide libremente por la empresa interesada y su efecto sobre el cálculo de la cuota atribuida al año siguiente puede quedar totalmente neutralizado mediante el aumento de otros coeficientes, tales como la cantidad de productos derivados del petróleo que la respectiva empresa haya previsto vender.
Por otra parte, la República Helénica subraya que la obligación de someter a control los planes de abastecimiento y el régimen de cuotas de comercialización es imprescindible para repartir la cantidad de productos derivados del petróleo correspondientes a la parte no regulada por el monopolio nacional de comercialización entre las empresas distribuidoras. Además, el sistema de planes de abastecimiento constituye el único medio que tiene el Estado para informarse de la cuantía de las necesidades del país en productos derivados del petróleo y para asegurarse de que dichas necesidades estén cubiertas. En consecuencia, añade, es un instrumento imprescindible para determinar y aplicar la política del petróleo del país que, en Grecia, constituye una responsabilidad estatal. Además, afirma que un sistema similar se aplica en la República Francesa al regular el monopolio nacional sobre productos derivados del petróleo.
En lo que respecta a la obligación impuesta a las empresas distribuidoras de disponer de camiones cisterna cuyo número máximo y mínimo se fija por Orden ministerial, la República Helénica estima que dicha obligación no puede restringir las importaciones porque ella sólo afecta al comercio de productos derivados del petróleo y se aplica de igual manera a los productos importados y a los productos nacionales. También alega que esta obligación tiene por objetivo garantizar el abastecimiento del país en productos derivados del petróleo. Con respecto a ello subraya que, en diversas oportunidades, en 1985, 1988 y 1989, los propietarios de camiones cisterna se negaron a alquilar sus vehículos a las empresas distribuidoras, lo que provocó interrupciones en el abastecimiento de productos derivados del petróleo en el país. El hecho de que la normativa de que se trata fije un número máximo de camiones cisterna demuestra que la obligación de poseer estos vehículos no excede de la medida de lo es imprescindible para garantizar la consecución del objetivo de la normativa y está destinado a evitar que las empresas distribuidoras ejerzan actividades de transporte en detrimento de su actividad principal.
d) Régimen de precios
La Comisión considera que el régimen de precios máximos de venta de los productos derivados del petróleo establecido por el artículo 11 de la Ley n° 1571/85 modificado por el apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1769/88 y por el Decreto Presidencial n° 27 tiene por efecto restringir las importaciones por tres razones. En primer lugar, este régimen no tiene suficientemente en cuenta los gastos correspondientes a los productos importados. En segundo lugar, concede una importancia desproporcionada a criterios nacionales. En tercer lugar, atribuye a la Administración la facultad de determinar los factores que entran en la formación de los precios. Según la Comisión, la atribución de tal facultad constituye, en este asunto, una restricción a las importaciones debido a la naturaleza de los factores considerados por la Administración y, especialmente, de los factores «coste de almacenaje» y «tendencia del mercado».
La Comisión considera que tener en cuenta el factor «tendencia del mercado» en la formación de los precios hace incierta la determinación de los precios y tiene por efecto desalentar las importaciones. En efecto, según la Comisión, se trata de un factor que puede tener un impacto significativo en el nivel de los precios y cuyo cálculo está fundado en una evaluación subjetiva del mercado, así como parcialmente en factores nacionales. En opinión de la Comisión es posible además que, mediante el efecto de este factor, el precio de base sea fijado a un nivel inferior al precio cif de los productos importados, imposibilitando toda importación. Además, tener en consideración este factor deja sin objeto el mecanismo de fijación del umbral mínimo de precios previsto por el artículo 3 del Decreto Presidencial n° 27.
Por otra parte, la Comisión alega que el factor «coste de almacenaje» no cubre los gastos reales de las empresas que importan productos derivados del petróleo. En efecto, este coste está calculado sobre las existencias medias de las empresas distribuidoras y no sobre los gastos reales de cada empresa. Además, el coste de financiación de los capitales inmovilizados a causa de la obligación de almacenar se calcula con arreglo al LIBOR y no al tipo de interés netamente más elevado practicado por los bancos helénicos. Ahora bien, las empresas distribuidoras no tienen la posibilidad de solicitar créditos en dólares en el mercado internacional. Por otra parte, el coste de almacenaje no incluye determinados gastos de las empresas distribuidoras que están obligadas a mantener reservas de seguridad. Según la Comisión, las modalidades de cálculo del «coste de almacenaje» beneficia a las empresas que celebren contratos de compra por dos años con las refinerías helénicas y que, por esta razón, están exentas, por lo menos parcialmente, de la obligación de mantener dichas reservas de seguridad (apartado 3 del artículo 10 de la Ley n° 1571/85, modificado por el apartado 3 del artículo 3 de la Ley n° 1769/88).
Finalmente, la Comisión señala que el precio en Grecia (sin contar los impuestos) de los productos derivados del petróleo es el más bajo dentro de la Comunidad. Según ella, esto se debe al modo de formación del precio de base que sistemáticamente conduce a niveles de precios inferiores a aquéllos a los que pueden ser importados en Grecia los productos derivados del petróleo.
Respecto a la imputación de la insuficiencia de la consideración de los gastos correspondientes a los productos importados, la República Helénica, en primer lugar, subraya que la Comisión se abstiene de determinar el criterio que permita establecer si es suficiente o no la importancia otorgada a estos gastos. A continuación alega que, de los seis factores que entran en la formación de los precios de base, tres se refieren exclusivamente a los productos importados (coste de transporte, primas de seguro y pérdidas correspondientes al transporte), dos se refieren tanto a los productos importados como a los nacionales (tendencia del mercado, coste de almacenaje) y el último está constituido por los precios internacionales de los productos. Según la República Helénica, los gastos relativos a los productos importados intervienen pues, íntegramente, en la formación del precio de base. Por lo demás, los coeficientes económicos suplementarios tenidos en cuenta en el cálculo de los precios de comercialización se refieren de igual manera a los productos importados y a los nacionales.
En cuanto a la segunda imputación, es decir, la importancia otorgada a los criterios nacionales en la formación de los precios, la República Helénica alega que, tal como lo ha formulado la Comisión, este motivo es impreciso. Además, considera que, después de la modificación del artículo 11 de la Ley n° 1571/85 por el artículo 4 de la Ley n° 1769/88 y de la adopción del Decreto Presidencial n° 27, este motivo carece de objeto y de fundamento. La normativa helénica, modificada, concede en efecto una importancia primordial a los criterios que se refieren a los productos importados en la formación de los precios de base. Tomar en consideración determinados costes relativos a los productos nacionales es inherente al hecho de que el precio a determinar está destinado a aplicarse en el mercado helénico.
En lo que se refiere a la imputación de que se atribuye a la Administración la facultad de determinar los factores que entran en la formación del precio de base, la República Helénica alega que esta atribución resulta de la distribución de tareas entre el poder legislativo y el poder ejecutivo: el primero sólo puede fijar el marco general y las líneas directrices del régimen de determinación de precios, que es lo que hizo el legislador helénico al adoptar el artículo 11 de la Ley n° 1571/85. Esta distribución de tareas en nada contraría las disposiciones del Tratado CEE.
Sobre la imputación relativa al factor «tendencia del mercado» la República Helénica subraya que tanto la adopción de este factor como la concesión a la Administración de una cierta facultad discrecional en su aplicación se justifican por la preocupación de garantizar una correspondencia entre los precios de base y los precios internacionales. La República Helénica también alega que sólo la aplicación de este factor, efectuada por la Administración en circunstancias concretas y precisas, puede posiblemente tener un efecto restrictivo sobre las importaciones de productos derivados del petróleo. Añade que, en todo caso, recurrir al factor «tendencia del mercado» no genera incertidumbre y que su aplicación no puede ocasionar una restricción de las importaciones porque el artículo 3 del Decreto Presidencial n° 27 dispone que el precio de base no puede ser inferior a un determinado umbral en cuyo cálculo el factor «tendencia del mercado» no interviene.
En cuanto al factor «coste de almacenaje», la República Helénica considera que la imputación de la Comisión carece de fundamento.
La República Helénica subraya que si bien calcular este coste a partir de la reserva media de las empresas distribuidoras no permite asegurar una cobertura total de los gastos reales de todas las empresas, por el contrario conduce a la creación de un margen de beneficio para las empresas cuyos costes reales sean inferiores al coste medio. La República Helénica también alega que la diferencia entre el coste medio y los gastos reales más elevados se toma en consideración en el cálculo del precio de comercialización, en cuya formación entra el «coste de almacenaje». Además, el coste de almacenaje producido después de la importación por las empresas importadoras puede neutralizarse comprando los productos derivados del petróleo a precios inferiores a los precios italianos.
Por otra parte, recurrir al LIBOR en el cálculo del «coste de almacenaje» en nada afecta a las empresas importadoras y carece de incidencia en el nivel del precio de base. En efecto, según la República Helénica, las empresas distribuidoras tienen la posibilidad de solicitar créditos en el extranjero. Además, el precio de base se calcula en dólares que después se convierten en dracmas siguiendo la paridad dólar-dracma, la que teóricamente toma en cuenta la diferencia entre los tipos de interés de los mercados bancários londinense y helénico.
Por lo demás, las modalidades de cálculo del «coste de almacenaje» no beneficia a las empresas que se abastecen en las refinerías helénicas y que están exentas de la obligación de mantener reservas de seguridad. A este respecto, la República Helénica alega que, aun suponiendo que existiese dicha ventaja, la misma subsistiría si el coste de almacenaje se calculase con arreglo al coste real más elevado o al más bajo sufrido por las empresas distribuidoras. Por otra parte, dicha ventaja disminuiría a medida que las importaciones aumentasen y que el número y la importancia relativa de las empresas que se abastecen en las refinerías helénicas disminuyese. Sin embargo, la República Helénica subraya que los gastos suplementarios soportados por las empresas importadoras se tienen en cuenta cuando se procede al cálculo del precio de comercialización, en concepto de «coste de almacenaje». Además, el precio facturado por las refinerías helénicas a las empresas que se abastecen en ellas tiene en cuenta el coste producido por las propias refinerías para mantener las reservas de seguridad. En consecuencia, las empresas distribuidoras que se abastecen en las refinerías helénicas soportan el coste de conservación de reservas en la misma medida que las empresas que importan productos derivados del petróleo.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
A. El Tribunal de Justicia instó a la República Helénica para que informara sobre cómo se efectúan las importaciones de petróleo crudo destinado a las refinerías del sector privado.
Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de febrero de 1990, la República Helénica indicó que las refinerías del sector privado son libres para adquirir el petróleo crudo del proveedor que ellas elijan. Las importaciones se efectúan directamente por las refinerías sin que medie intervención de un organismo del sector público, según el procedimiento siguiente. La refinería dirige al Ministerio de Energía una declaración en la que indica su intención de importar una determinada cantidad de petróleo crudo así como el país de procedencia. Según esta declaración, el Ministerio de Energía informa, por una parte, al Banco de Grecia y, por otra, a los servicios de aduanas por los cuales se realizará la importación. El pago del precio de compra se efectúa por medio de bancos comerciales que siguen las instrucciones del importador, según los usos del comercio, y a partir de facturas pro forma elaboradas por el proveedor. Después de haberse efectuado la importación, el Ministerio de Energía envía al Banco Central de Grecia y a las aduanas un documento en el que figura el precio unitario de los productos importados. Este documento se redacta con arreglo a una declaración dirigida al Ministerio de Energía por la refinería que ha efectuado la importación, acompañada de la factura extendida por su proveedor y de un baremo de los precios internacionales del petróleo crudo.
B. El Tribunal de Justicia instó a la Comisión para que indicara si, después de la adopción de la decisión n° 57 del Consejo de Ministros de la República Helénica, aún pensaba mantener su recurso en cuanto pretende que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 y del apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE al mantener en vigor los derechos del Estado en materia de comercialización de los productos derivados del petróleo (apartado 2 del artículo 7 y apartado 1 del artículo 4 de la Ley n° 1571/85).
Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de febrero de 1990, la Comisión indicó que mantenía la totalidad de las pretensiones de su recurso. Considera que es puramente formal la posible supresión —a partir del 1 de enero de 1990— de los derechos exclusivos de importación y de comercialización en Grecia de los productos derivados del petróleo, en virtud de la decisión n° 57 y que, probablemente, esta última no permitirá una verdadera liberalizáción del mercado de dichos productos. Alega que, no obstante la adopción de la decisión n° 57, la normativa helénica continúa siendo contraria a los artículos 30, 34 y 37 del Tratado CEE, debido a las obligaciones exigidas a las empresas distribuidoras que deseen comercializar en Grecia productos derivados del petróleo, a mantener en vigor procedimientos administrativos para la importación y exportación de dichos productos y a las características del régimen de precios máximos para el consumo. Por otra parte, la Comisión alega que la normativa helénica también es contraria a las citadas disposiciones del Tratado CEE porque obliga a las empresas distribuidoras a mantener reservas de seguridad pero las autoriza a transferir dicha obligación a las refinerías helénicas siempre y cuando los productos almacenados sean fabricados por estas últimas y sean objeto de contratos de suministro de una duración de dos años.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.
(
1
)	Decisión 68/416/CEE del Consejo de 20 de diciembre de 1968, relativa a la celebración y ejecución de los acuerdos intergubernamentales especiales relativos a la obligación de los Estados miembros de mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos derivados del petróleo (DO L 308, p. 19; EE 12/01, p. 128); Directiva 68/414/CEE del Consejo de 20 de diciembre de 1968, por la que se obliga a los Estados miembros de la CEE a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos derivados de petróleo (DO L 308, p. 14; EE 12/01, p. 125); Directiva 73/238/CEE del Consejo de 24 de julio de 1973, relativa a las medidas destinadas a atenuar los efectos producidos por las dificultades de abastecimiento de petróleo crudo y productos derivados del petróleo (DO L 228, p. 1; EE 12/01, p. 180); Decisión 77/706/CEE del Consejo de 7 de noviembre de 1977, por la que se establece un objetivo comunitario de reducción del consumo de energia primaria en caso de dificultades en el abastecimiento de petróleo crudo a y productos derivados del petróleo (DO L 292, p. 9; EE 12/03, p. 31); Decisión 77/186/CEE del Consejo de 14 de febrero de 1977, relativa a la exportación de petróleo crudo y de productos derivados del petróleo de un Estado miembro a otro en caso de dificultades de abastecimiento (DO L 61, p. 23); Decisión 78/890/CEE de la Comisión, de 28 de septiembre de 1978, por la que se aplica la Decisión 77/186/CEE (DO L 311, p. 13; EE 12/03, p. 125).