Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
D. SPIELMANN
представено на 13 ноември 2025 година(1)
Дело C-666/24
Наказателно производство
срещу
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE
при участието на:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
(преюдициално запитване, отправено от Audiencia Nacional (Национален съд, Испания,)
„ Преюдициално запитване — Съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Борба с тероризма — Движение за независимост на Каталуня — Съвместимост на Устройствен закон 1/2024 за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня с правото на Съюза — Директива (ЕС) 2017/541 — Освобождаване от наказателна отговорност на лицата, преследвани за терористични престъпления, които не са довели до тежки нарушения на правата на човека — Понятие за тежки нарушения на правата на човека — Международно хуманитарно право — Правна сигурност — Принцип на защита на оправданите правни очаквания — Членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Предимство на правото на Съюза “
Съдържание
Въведение
Правна уредба
Правото на Съюза
Хартата
Директива 2017/541
Испанското право
Наказателен кодекс
LOA
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
Анализ
По първия, втория, третия, петия и шестия въпрос
Обща рамка на правото на Съюза и мястото, отредено на амнистията
Съдържанието на Директива 2017/541 и мълчанието на директивата по отношение на амнистията
Правното основание на Директива 2017/541: член 83 ДФЕС и неговите последици
Международните стандарти и практиката на ЕСПЧ в областта на амнистията
Преценка на съвместимостта на LOA с Директива 2017/541 с оглед на анализираните аспекти
По четвъртия въпрос
Първа част: клаузата за изключване, основана на тежки нарушения на правата на човека
Втора част: приложното поле на член 1 от LOA и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
По осмия въпрос
По седмия въпрос
По деветия въпрос
Заключение
Въведение
1.        „Никой няма да има право да иска възмездие заради миналото от когото и да било, освен от Тридесетте, Десетте, Единадесетте и от архонтите на Пи рея:
но дори и от тях няма право, ако те представят отчет“(2). Така в „Атинската полития“ Аристотел свидетелства за изричната воля за политическо помирение, която съпътства възстановяването на демокрацията в Атина през 403 г. пр.н.е. след тиранията на Тридесетте.
Съдържанието на тази амнистия(3) има голямо институционално значение. За да се възстанови гражданският мир, установилите се отново на власт демократи обявяват обща амнистия, която обхващаща всички действия, извършени по време на олигархичния режим, с изключение на деянията на някои отговорни политици (Тридесетте, Десетте, Единадесетте и архонтите на Пирея). Последните могат обаче да се възползват от амнистията, ако приемат да се подложат на процедура, в която да дадат отчет (euthynai).
2.        Ситуацията, която разкрива тази амнистия, е вече съсредоточена върху правната проблематика на амнистиите в съвремието(4). Тя извежда на преден план механизма „да бъдеш забравен“, който позволява както на индивидуално, така и на колективно равнище да се излекуват раните и пътят да продължи напред. Става въпрос за съзнателна
забрава, за институционален отказ от злопаметност, замислен като средство за социално помирение(5). Остава обаче основният въпрос: как да се съчетаят изискванията за мир и справедливост(6)? С други думи, съществуват ли граници при търсенето на социална хармония, когато се налага изискването за справедливост(7)? Примерът в Атина показва, че възможен начин е амнистията да бъде придружена от предварителен контрол. Макар и по принцип, тя се е прилагала за бившите управници само при условие че те дадат отчет за стореното (euthynai), като по този начин се съвместява гражданското помирение и индивидуалната отговорност.
Почти две хиляди и половина години след амнистията, предоставена в Атина през 403  г. пр.н.е., след тиранията на Тридесетте, дилемите, както етични, така и чисто правни, които поставя търсенето на баланс между изискването за справедливост и необходимостта от помирение, продължават да бъдат постоянна проблематика, включително при амнистиите, предоставени в модерни времена, независимо от епохата или политическия контекст.
3.        Освен това болезненият следвоенен период и неговата сякаш безкрайна поредица от закони за амнистия илюстрират различните хипотези.
Да вземем като особено показателен пример клането в Орадур-сюр-Глан — военно престъпление, извършено по-специално от принудително мобилизирани в армията елзасци(8). След това да се споменат престъпленията, извършени по време на конфликта от колаборационисти, действията, извършени от съпротивата, но също и престъпленията, извършени след конфликта по време на т.нар. „дива чистка“(9).
4.        Накрая, следва да се споменат законите за амнистия по отношение на престъпленията, извършени в Алжир(10). От само себе си се разбира, че традиционният подход, (твърде?) загрижен за намаляването на напрежението, понастоящем вече не би бил приложим, поне що се отнася до особено тежките престъпления в областта на правата на човека(11).
5.        На 10 юни 2024 г. Cortes Generales (испанският парламент) приема Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г. за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня)
(наричан по-нататък „LOA“)(12). Приложното поле ratione materiae и ratione temporis на LOA включва деянията, пораждащи наказателна, административна отговорност или отчетна отговорност, извършени в рамките на референдума за независимост на Каталуня, както и тези, извършени в рамките на процеса за независимост на Каталуня.
6.        LOA — не може да бъде отречено — предизвика дълбоки и ожесточени дебати сред политическата класа, институциите, съдебната система, академичните среди и в по-общ план в испанското общество.
7.        От правна гледна точка въпросът за законосъобразността на LOA наскоро беше отнесен чрез конституционна жалба до Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания).
С изключение на две разпоредби той обявява закона за съвместим с Constitución española (испанската конституция)
(наричана по-нататък „Конституцията“)(13) с решение от 26 юни 2025 г.(14)
8.        По настоящото дело Съдът се произнася по съвместимостта на LOA, обхващащ престъпления, свързани с тероризъм, с първичното право, вторичното право и общите принципи на правото на Съюза.
По-специално преюдициалното запитване, отправено от Audiencia Nacional (Национален съд, Испания), възниква в наказателно производство, образувано срещу дванадесет лица, срещу които се води наказателно производство за деяния, съставляващи терористични престъпления(15), в контекста на движението за независимост на Каталуня. То се отнася до тълкуването, първо, на
Директива (ЕС) 2017/541 относно борбата с тероризма(16), второ, на член 20, параграф 2 и член 21, параграф 1 ДФЕС, както и на член 4, параграфи 2 и 3 ДЕС, трето, на членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и четвърто, на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на предимство на правото на Съюза.
9.        Така делото повдига неразглеждан досега въпрос от голямо значение:
какъв трябва да бъде обхватът и степента на упражнявания от Съда контрол, когато национален закон за амнистия може, от една страна, да отслаби ефективността на директива, установяваща минимално равнище на хармонизация в борбата с тероризма, и от друга страна, да накърни ръководните принципи, произтичащи от първичното право на Съюза?
Правна уредба
Правото на Съюза
Хартата
10.      Член 20 от Хартата гласи, че „[в]сички хора са равни пред закона“.
11.      Член 21 от Хартата предвижда:
„1.      Забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация.
2.      В областта на прилагане на Договорите и без да се засягат техните особени разпоредби, се забранява всяка форма на дискриминация, основана на гражданството“.
Директива 2017/541
12.      Съображения 2, 8, 34, 35 и 39 от Директива 2017/541 гласят следното:
„(2)      Извършването на терористични актове представлява едно от най-сериозните посегателства върху универсалните ценности: човешко достойнство, свобода, равенство и солидарност, и зачитане на правата на човека и основните свободи, на които се основава Съюзът. То също представлява една от най-сериозните заплахи за демокрацията и правовата държава — принципи, които са общи за държавите членки и на които се основава Съюзът.
[...]
(8)      Настоящата директива посочва изчерпателно редица тежки престъпления, например посегателствата срещу човешкия живот, като умишлени деяния, които могат да се квалифицират като терористични престъпления, когато и доколкото са извършени с конкретна терористична цел, а именно силно сплашване на населението или неправомерно принуждаване на правителство или международна организация да извършат или да се въздържат от извършването на определено действие, или сериозно дестабилизиране или унищожаване на основните политически, конституционни, икономически или социални структури на дадена държава или международна организация. Заплахата за извършване на такива умишлени деяния следва също да се счита за терористично престъпление, когато въз основа на обективни обстоятелства е установено, че подобна заплаха е отправена с такава терористична цел. От друга страна, действия, с които се цели например принуждаване на правителство да извърши или да се въздържи от извършването на определено действие, но които не са включени в изчерпателния списък с тежки престъпления, не се считат за терористични престъпления в съответствие с настоящата директива.
[...]
(34)      Доколкото целите на настоящата директива не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а поради необходимостта от хармонизирани правила в целия Съюз, могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 [ДЕС]. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигане на тези цели.
(35)      Настоящата директива зачита принципите, признати в член 2 от ДЕС, зачита основните права и свободи и спазва принципите, признати по-конкретно в Хартата, включително тези, предвидени в дялове II, III, V и VI [...]. Настоящата директива трябва да се прилага в съответствие с тези права и принципи, като се вземат предвид също Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи(17), Международният пакт за граждански и политически права(18) и другите задължения в областта на правата на човека съгласно международното право.
[...]
(39)      Въвеждането на наказателно правни мерки, приети съгласно настоящата директива, следва да бъде пропорционално на характера и обстоятелствата на престъплението, като се спазват преследваните законни цели и необходимостта от тях в едно демократично общество и се изключат всякакви форми на произвол, расизъм или дискриминация“.
13.      Съгласно член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“:
„С настоящата директива се установяват минимални правила по отношение на определението за престъпления и санкции в областта на терористичните престъпления, престъпленията, свързани с терористични групи, и престъпленията, свързани с терористични дейности, както и мерки за защита, подкрепа и помощ за жертвите на тероризъм“.
14.      Член 2 от посочената директива, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[...]
3.      „терористична група“ означава структурирана трайна група на повече от две лица, които действат съгласувано за извършване на терористични престъпления; „структурирана група“ означава група, която не е възникнала случайно за незабавното извършване на дадено престъпление и в която не е необходимо да има формално разпределение на функциите между участниците, продължителност на участието или развита структура“.
15.      Съгласно член 3 от Директива 2017/541, озаглавен „Терористични престъпления“:
„1.      Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че следните умишлени деяния, определени за престъпления в националното право и които поради своя характер или обстоятелства могат да нанесат сериозна вреда на дадена държава или международна организация, се определят като терористични престъпления, когато са извършени с една от целите, изброени в параграф 2:
[...]
г)      причиняване на съществени разрушения на правителствени или обществени обекти, транспортни системи, инфраструктура, включително информационни системи, неподвижни платформи на континенталния шелф, обществени места или частна собственост, които могат да застрашат човешки живот или да причинят значителни икономически вреди;
[...]
е)      производство, притежаване, придобиване, превоз, доставяне или използване на взривни вещества или оръжия, включително химични, биологични, радиологични или ядрени оръжия, както и изследвания и разработване на химични, биологични, радиологични или ядрени оръжия;
[...]
2.      Целите по смисъла на параграф 1 са:
a)      сериозно сплашване на населението;
б)      неправомерно принуждаване на правителство или международна организация да извърши или да се въздържи от извършването на някакво действие;
в)      сериозно дестабилизиране или разрушаване на основните политически, конституционни, икономически или социални структури на дадена държава или международна организация“.
16.      Член 4 от посочената директива, озаглавен „Престъпления, свързани с терористични групи“, предвижда:
„Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че следните деяния, когато са извършени умишлено, се наказват като престъпления:
a)      ръководене на терористична група;
б)      участие в дейностите на терористична група, включително и чрез предоставяне на информация или материални средства, или чрез финансиране под всякаква форма на нейните дейности, при съзнаване на обстоятелството, че такова участие ще допринесе за осъществяване на престъпната дейност на терористичната група“.
17.      Съгласно член 13 от Директива 2017/541, озаглавен „Връзка с терористични престъпления“:
„За да бъде наказуемо деянието, посочено в член 4 или в дял III, не е необходимо действително да е било извършено терористично престъпление, нито е необходимо, доколкото се отнася до престъпленията, посочени в членове 5—10 и член 12, да се установи връзка с друго конкретно престъпление, предвидено в настоящата директива“.
18.      Член 14 от тази
директива, озаглавен „Помагачество, подбудителство и опит“, предвижда в параграф 3:
„Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че опитът за извършване на някое от престъпленията, посочени в членове 3, 6, 7, член 9, параграф 1, член 9, параграф 2, буква а) и членове 11 и 12, с изключение на притежаването по член 3, параграф 1, буква е) и престъплението по член 3, параграф 1, буква й), е наказуем“.
19.      Член 15 от посочената
директива, озаглавен „Наказания за физически лица“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че престъпленията по членове 3—12 и член 14 подлежат на ефективни, пропорционални и възпиращи наказателноправни санкции, които могат да доведат до предаване или екстрадиция“.
Испанското право
20.      В испанското право Директива 2017/541 е транспонирана с Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (Устройствен закон 1/2019 за изменение на Устройствен закон 10/1995, от 23 ноември 1995 г. — Наказателен кодекс, за транспониране на директиви на Европейския съюз в областта на финансирането и на тероризма и за решаването на някои институционални въпроси) от 20 февруари 2019 г.
(наричан по-нататък „Устройствен закон 1/2019“)(19), влязъл в сила на 13 март 2019 г.
21.      Сред разпоредбите, посочени от запитващата юрисдикция, изменени с Устройствен закон 1/2019 са единствено член 572 и член 573, параграф 1 от Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (Устройствен закон 10/1995
— Наказателен кодекс)
от 23 ноември 1995 г. (наричан по-нататък „Наказателен кодекс“)(20).
Наказателен кодекс
22.      Член 16, параграф 1 от Наказателния кодекс предвижда:
„Опит е налице, когато деецът е започнал извършването на престъплението пряко чрез външни действия, изпълнявайки всички или част от действията, които обективно би следвало да доведат до настъпване на резултата, но по причини, независещи от волята на дееца, този резултат не е настъпил“.
23.      Съгласно член 62 от Наказателния кодекс:
„При опит за извършване на престъпление на дееца са налага наказание, което е с една или две степени по-малко от предвиденото в закона за довършеното престъпление, доколкото се счита за подходящо, като се вземат предвид присъщата за опита опасност и достигнатата степен на извършване“.
24.      Член 346 от Наказателния кодекс гласи:
„1.      Който чрез предизвикване на взрив или чрез използване на друго средство със сходна разрушителна способност, причини разрушение на летища, пристанища, гари, сгради, обществени помещения, складове, в които се съхраняват запалими материали или експлозиви, комуникационни линии, средства за обществен транспорт, или потъване или засядане на кораб, наводнение, взривяване на мина или промишлено съоръжение, премахване на траверси на железопътна линия, злонамерена промяна на знаците, обслужващи такава линия за обезпечаване сигурността на транспортните средства, взривяване на мост, разрушение на обществен път, повреда на тръбопроводи, сериозни комуникационни смущения или смущения на средства за комуникация, смущения или прекъсване на снабдяването с вода, електроенергия или друг основен природен ресурс, се наказва с лишаване от свобода от десет до двадесет години, когато разрушенията непременно предполагат опасност за живота и неприкосновеността на хората.
2.      Когато няма такава опасност, наказанието е лишаване от свобода от четири до осем години.
3.      Ако отделно от опасността е настъпило увреждане на живота, физическата неприкосновеност или здравето на хората, деянията се наказват отделно с наказанието, предвидено за извършеното престъпление“.
25.      Член 571 от Наказателния кодекс предвижда:
„За целите на настоящия Кодекс терористични организации или групи са формирования, които отговарят на характеристиките, установени съответно в член 570 bis, параграф 1 и член 570 ter, параграф 1, втора алинея, и които имат за цел или предмет извършването на някое от престъпленията, посочени в следващия раздел“.
26.      Съгласно член 572 от Наказателния кодекс:
„1.      Който насърчава, образува, организира или ръководи терористична организация или група се наказва с лишаване от свобода от осем до петнадесет години и пълно лишаване от право да заема публична длъжност, включително изборни длъжности, както и временна невъзможност да заема или да упражнява нови длъжности, за срока на наказанието.
2.      Който участва активно или членува в такава организация или група се наказва с лишаване от свобода от шест до осем години и пълно лишаване от право да заема публична длъжност, включително изборни длъжности, както и временна невъзможност да заема или да упражнява нови длъжности, за срока на наказанието“.
27.      Съгласно член 573 от Наказателния кодекс:
„1.      Терористично престъпление е извършване на всякакво тежко престъпление срещу живота или физическата неприкосновеност, свободата, психическата неприкосновеност, сексуалната свобода и неприкосновеност, имуществото, природните ресурси или околната среда, общественото здраве, действие по създаване на риск от катастрофи, палеж, по изготвяне на неистински документи, срещу Короната, употреба и притежание, трафик и съхранение на оръжия, боеприпаси или взривни вещества, посочени в настоящия кодекс, както и отвличане на самолети, кораби или други средства за обществен превоз или превоз на стоки, когато става с някоя от следните цели:
1)      Подкопаване на конституционния ред или възпрепятстване или сериозно дестабилизиране на функционирането на политическите институции или на икономическите или социалните структури на държавата, или пък принуждаване на държавните органи да извършат или да се въздържат от извършване на определено действие.
2)      Сериозно нарушаване на общественото спокойствие.
3)      Сериозно нарушаване на общественото спокойствие.
4)      Предизвикване на състояние на ужас сред населението или част от него.
2.      Терористични престъпления са и компютърните престъпления по членове 197 bis, 197 ter, 264 — 264 quater, когато деянието е извършено с някоя от целите, изброени в предходния параграф.
3.      Терористични престъпления са и останалите престъпления по тази глава“.
28.      Член 573 bis от Наказателния кодекс гласи:
„1.      Терористичните престъпления по параграф 1 от предходния член се наказват със следните наказания:
[...]
3)      Лишаване от свобода от петнадесет до двадесет години при причиняване на аборт по член 144, телесни повреди по членове 149, 150, 157 или 158, отвличане на човек, или предизвикване на разрушения или палеж съответно по членове 346 и 351“.
29.      Член 574 от Наказателния кодекс предвижда в параграф 1:
„Съхранението на оръжия или боеприпаси, притежанието или съхранението на взривни, запалими, запалителни или задушливи вещества или устройства или техни компоненти, както и тяхното производство, трафик, превоз или доставяне под каквато и да било форма, и самото държане или употреба на такива вещества или на съответните средства или устройства, се наказват с лишаване от свобода от осем до петнадесет години, когато деянието е извършено с някоя от целите, изброени в член 573, параграф 1“.
LOA
30.      В Преамбюла на LOA се посочва, по-специално, следното:
„I      (първа алинея)
Всяка амнистия се замисля като правна фигура, предназначена да изключи прилагането на напълно действащи норми, когато деянията, обявени или квалифицирани като престъпления или водещи до някакъв друг вид отговорност, са извършени в определен контекст.
[...]
V [осма, девета и тринадесета алинеи]
Пропорционалността на закона следва от конкретността на списъка с деяния, обявени или квалифицирани като престъпления и поведения, които се амнистират, и задължителната им връзка с деянията, извършени в рамките на определен от закона времеви период. По този начин се избягва общо и неточно изброяване, като не се допуска възможността амнистията да обхване друг вид деяния, които не са пряко свързани с процеса за обявяване на независимост и неговите последици, и при които освобождаването от отговорност не се вмества в основата, на която почива тази мярка.
Изложеното съответства на принципа на адекватност и на преследваната от уредбата цел, обвързана със задължението за създаване на условия, които да позволяват свободата и равенството на индивида и на групите, в които той участва да са реални и ефективни, да се премахнат пречките, които възпрепятстват или затрудняват неговото развитие и да се улесни участието на всички граждани в политическия, икономическия, културния и социалния живот, което произтича от член 9 от Конституцията и засяга всички публични власти, но най-вече законодателя. [...].
[...]
В заключение, с настоящия закон се цели предоставянето на правна сигурност, спазването на принципа на законност, както и установяването на правна рамка за безпристрастна защита на основните права, като се отчитат препоръките на [Европейската комисия за демокрация чрез право(21)] която в свое становище от 2013 г., [(22)], набляга на важността да се запази ясно разграничение между законодателната и съдебната власт при прилагането на амнистията, като се гарантира зачитането на съдебната независимост и демократичните принципи.
VI [четвърта, осма и девета алинеи]
В съответствие с посоченото от Венецианската комисия на Съвета на Европа в становището ѝ от 11 март 2013 г., прието на 94-ата ѝ пленарна сесия, този подход, който впрочем е абстрактен, тъй като в никакъв случай не включва преценка на наличието на деяния, които могат да попаднат в обхвата на всяко от тези изключения, е абсолютно необходим.
Ето защо е задача на законодателната власт да установи критериите за ползването на амнистия, а на съдебната власт да определи конкретните лица, попадащи в определения от законодателя обхват.
[...]
Пример [за посочения по-горе баланс между амнистията и зачитането на правата на човека и на международните задължения, поети от Испания] е посочването на деянията, изброени в член 3 от Директива [2017/541] или в член 3 от [ЕКПЧ], който забранява изтезанията и нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, представляващи граница, която не може да бъде престъпвана. Въпреки това е необходимо да се припомни, че не всеки акт на унизително отнасяне е обхванат от посочената разпоредба, тъй като за това е необходимо съответното деяние, освен противозаконно, да бъде с определена минимална степен на тежест. Така, съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека[(23)], за да се счита, че даден акт е унизителен по смисъла на член 3 от [ЕСПЧ], обикновено е необходимо причинените телесни повреди или претърпяното от жертвата страдание да бъдат с определена сериозност или при всяко положение — да могат да пречупят психическата или физическа устойчивост на съответното лице. Предпочетеният критерии за изключване на приложението на настоящия закон е ограничителен, тъй като определени деяния биха могли да бъдат сбъркани с други престъпления, какъвто би бил случаят с някои действия, включени в глава VII от раздел XXII от книга II от Наказателния кодекс.
В съответствие с насоките на Венецианската комисия деянията, които могат да бъдат амнистирани, са определени точно и подробно, за да се гарантира правната сигурност и равенството пред закона. [...]“.
31.      Член 1 от LOA, озаглавен „Материален обхват“, предвижда:
„1.      Амнистират се следните деяния, за които е предвидена наказателна, административна или отчетна отговорност, извършени във връзка с допитванията, проведени в Каталуня на 9 ноември 2014 г. и 1 октомври 2017 г., тяхната подготовка или последиците от тях, ако са извършени в периода между 1 ноември 2011 г. и 13 ноември 2023 г., както и следните деяния, извършени между тези дати в контекста на така наречения процес за независимост на Каталуня, дори да не са свързани с посочените допитвания или са извършени след съответното им провеждане:
a)      деянията, извършени с намерение да се отстои, популяризира или постигне отделянето или независимостта на Каталуня, както и деянията, допринесли за постигане на посочените цели.
[...]
b)      Деянията, извършени с намерение да се свика, популяризира или осигури провеждането на допитванията, състояли се в Каталуня на 9 ноември 2014 г. и 1 октомври 2017 г., от лице без правомощия за това или чието свикване или провеждане е обявено за незаконно, както и деянията, допринесли за постигането на посочените цели.
[...]
c)      Деянията, изразяващи се в неподчинение, независимо от тяхното естество, обществени безредици, посегателство срещу властта, нейните представители и длъжностните лица, или съпротива, които са извършени с цел да се позволи провеждането на допитванията до народа, посочени в буква b) от настоящия член, или настъпването на последиците от тях, както и всяко друго деяние, квалифицирано като престъпление, извършено със същото намерение.
[...]
d)      Деянията, изразяващи се в неподчинение, независимо от неговото естество, обществени безредици, посегателство срещу властта, нейните представители и длъжностните лица, съпротива или други деяния срещу реда и общественото спокойствие, извършени с цел да се изрази подкрепа за намеренията и целите, описани в предходните букви, или за подведените под отговорност или осъдени лица за извършването на което и да било от престъпленията по настоящи член.
e)      Действията, извършени по време на полицейски акции, насочени към затрудняване или недопускане на извършването на посочените в настоящия член деяния, водещи до носене на наказателна или административна отговорност.
f)      Деянията, извършени с цел да се насърчи, осигури или улесни което и да било от деянията, водещи до носене на наказателна, административна или отчетна отговорност, посочени в предходните параграфи от настоящия член, както и всяко друго деяние, което е предметно свързано с такива деяния.
2.      Амнистията по параграф 1 от настоящия член за деяния, за които е предвидена наказателна, административна или отчетна отговорност, се прилага независимо от етапа на изпълнението им, включително за деянията по приготовление, и независимо от качеството на съответното лице като извършител или участник.
3.       Деянията, чието осъществяване е започнало преди 1 ноември 2011 г., се считат за включени
в обхвата на настоящия закон, само ако са довършени след тази дата.
Деянията, чието осъществяване е започнало преди 13 ноември 2023 г. също се считат за включени в обхвата на настоящия закон, дори да са довършени след тази дата.
4.      Не се счита за обогатяване използването на публични средства за целите, посочени в букви a) и b), когато, независимо дали е съобразено с правния порядък, то не е извършено с цел извличане на лична имуществена облага“.
32.      Член 2 от LOA, озаглавен „Изключения“, предвижда:
„Във всички случаи от прилагането на амнистията по член 1 се изключват:
a)      Умишлените деяния срещу личността, довели до смърт, аборт или увреждане на плода, загуба или негодност на орган или крайник, загуба или негодност на сетиво, импотентност, стерилитет или тежко обезобразяване.
b)      Деянията, квалифицирани като престъпления изтезание или нечовешко или унизително отнасяне съгласно член 3 от [ЕКПЧ], с изключение на отнасянето, което не надхвърля определена минимална степен на тежест, тъй като не може да доведе до оскърбяване или унижаване на лице или уронване на човешкото му достойнство, или до предизвикване на страх, тревога или чувство за непълноценност по начин, който може да пречупи неговата психическа и физическа устойчивост.
c)      Деянията, които с оглед на тяхната цел могат да бъдат квалифицирани като терористични престъпления по смисъла на Директива [2017/541] и чрез които съответно умишлено са извършени тежки нарушения на правата на човека, по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от [ЕКПЧ], както и в международното хуманитарно право.
d)      Деянията, квалифицирани като престъпления, при извършването на които са установени расистки, антисемитски, антиромски мотиви или друг вид дискриминация, основана на религията и убежденията на жертвата, нейната етническа или расова принадлежност, пол, възраст, сексуална или полова ориентация или идентичност, апорофобия или социално изключване, болестта, от която страда или нейната инвалидност, независимо дали изброените качества или обстоятелства действително са налице у лицето, спрямо което е извършено деянието.
e)       деянията, квалифицирани като престъпления, които засягат финансовите интереси на Европейския съюз.
f)      Деянията, които са квалифицирани като престъпления държавна измяна и против мира или независимостта на държавата и са свързани с националната отбрана по раздел XXII от книга II от Наказателния кодекс, стига да е имало както ефективна и реална заплаха, така и ефективно използване на сила срещу териториалната цялост или политическата независимост на Испания по смисъла на Хартата на Обединените нации или Резолюция 2625 (XXV) на Общото събрание на Обединените нации от 24 октомври 1970 г., съдържаща декларация относно принципите на международното право, свързани с приятелските отношения и сътрудничеството между държавите в съответствие с Хартата на Обединените нации.
g)      Деянията по раздел XXIV от книга II от Наказателния кодекс, квалифицирани като престъпления срещу международната общност“.
33.      Член 4 от LOA, озаглавен „Последици на наказателната отговорност“ предвижда:
„Без да се засягат разпоредбите на член 163 от Конституцията и на член 267 от [ДФЕС], след влизането в сила на настоящия закон:
a)      Съдебният орган, пред който е образувано производство, разпорежда незабавното освобождаване на ползващите се от амнистия лица, които се в затвора, независимо дали поради предварително задържане или за изпълнение на наказание.
Съдебният
орган, провеждащ производството, разпорежда също незабавното вдигането на всички лични или имуществени обезпечителни мерки, които са били постановени във връзка с действия или бездействия, попадащи в материалния обхват на настоящия закон, с изключение на гражданските мерки по член 8, параграф 2.
b)      Съдебният
орган, провеждащ производството, спира изпълнението на заповедите за задържане под стража, издадени срещу посочените в настоящия закон
лица, както и на националните, европейските и международните заповеди за арест.
c)      Спирането на наказателното преследване, независимо от основанието за това, не е пречка за отмяна на обезпечителните мерки, които са били постановени преди влизането в сила на настоящия закон и са довели до лишаване от упражняването на основните права и гражданските свободи.
d)      Съдебният
орган, провеждащ производството, прекратява изпълнението на всички наказания лишаване от свобода, лишаване от права и глоби, наложени като основно или допълнително наказание и произтичащи от амнистирани действия или бездействия.
e)      Наказанията лишаване от свобода, изтърпени изцяло или частично, не могат да бъдат приспаднати в други наказателни производства, когато деянието, за което е наложено изтърпяното наказание, е амнистирано съгласно настоящия закон. Същото правило се прилага за периодите на предварително задържане, които не са последвани от присъда поради влизането в сила на настоящия закон.
f)      Заличава се вписването в регистъра за съдимост, произтичащо от осъждането за амнистираното противоправно деяние“.
34.      Съгласно член 9 от LOA, озаглавен „Компетентност за прилагане на амнистията“:
„1.      Амнистията на деянията, представляващи престъпление, се прилага от съдилищата по член 11 от настоящия закон служебно или по искане на някоя от страните или на Ministerio Fiscal [прокуратурата на Испания] и във всички случаи след изслушване на прокуратурата и страните.
2.      Амнистията на действията, представляващи административни нарушения или пораждащи отчетна отговорност, се прилага от органите, компетентни да образуват, разглеждат или разрешават съответните производства, в зависимост от техния етап на разглеждане, след изслушване на заинтересованото лице.
3.      Конкретно деяние, пораждащо наказателна, административна или отчетна отговорност, може да се счита за амнистирано само когато такава амнистия е обявена с окончателно решение на компетентния орган в съответствие с разпоредбите на настоящия закон“.
35.      Член 10 от LOA, озаглавен „Приоритетно и спешно разглеждане“, предвижда:
„Прилагането на амнистията в отделните случаи се извършва от съдебните, административни или отчетните органи, определени в настоящия закон, които приемат съответните решения в изпълнение на този закон приоритетно и спешно, независимо от етапа, на който се намира съответното административно, съдебно или отчетно производство.
Решенията се приемат в максимален срок от два месеца, независимо от последващите обжалвания, които нямат суспензивно действие“.
36.      Член 11
от LOA е озаглавен „Наказателно производство“ и
в параграф 1 предвижда:
„Съдебните органи прилагат амнистия на всеки етап от наказателното производство“.
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
37.      В съответствие с член 650 от Ley de Enjuiciamiento Criminal (Наказателнопроцесуален
кодекс),
одобрен с Real Decreto (Кралски декрет) от 14 септември 1882 г.(24),
прокуратура внася в Juzgado Central de Instrucción № 6 de la Audiencia Nacional (съдия-следовател № 6 на Националния съд, Испания) първоначален обвинителен акт, с който предявява обвинение срещу дванадесет разследвани лица(25). По-специално прокуратурата обвинява тези дванадесет обвиняеми, че са извършили престъпления участие в терористична организация(26). Освен това тя счита осем от тях, за виновни за притежание, съхранение и производство на взривни и запалими вещества и устройства или техни компоненти
с терористична цел, както и за наказуем опит за причиняване на разрушения с терористична цел(27).
38.      Освен това няколко испански организации(28) и политическата партия VOX предявяват на основание член 125 от Конституцията обществено обвинение в рамките на заведеното от прокуратурата наказателно производство срещу същите разследвани лица, срещу които са предявили обвинения за същите престъпления, като повдигнатите от прокуратурата, но искат налагането на по-тежки от поисканите от нея наказания.
39.      В частност, от акта за преюдициално запитване следва, че както в обвинителния акт на прокуратурата, така и в общественото обвинение, се твърди, че обвиняемите са отговорни за участие в Comité de Defensa de la República (Комитети за защита на републиката)
(наричани по-нататък „CDR“) и в Equipo de Respuesta Táctica (Екип за тактическо реагиране; наричан по-нататък „ERT“).
40.      Според прокуратурата CDR
са организирали в Каталуня множество дейности и акции, някои от които с престъпен характер, в рамките на планирана и организирана стратегия, чиято цел е подкопаване на конституционния ред. Тази стратегия е обективирана чрез отхвърляне на законоустановените механизми на правовата държава за отстояване на политически и социални искания, както и чрез прякото призоваване към неподчинение и към извършването на действия, обикновено водещи до безредици. Преследваната цел е била да се наложи положение на „свършен факт“, като се завзема контролът върху територията и бъдат засегнати стратегически, икономически и свързани с доставките сектори.
41.      Що се отнася до ERT, в обвинителния акт на прокуратурата той е представен като клетка, съставена от обвиняеми, принадлежащи
към
различни CDR, която се състои от обвиняемите, демонстриращи висока степен на радикализъм.
Всички членове споделят радикален активизъм за постигане на независимостта на Каталуня чрез използването на „крайни форми“ на насилие, така че институциите да бъдат накарани принудително да разрешат отделянето на Каталуня от Испания. Те са участвали активно в осъществяването на някои от най-драстичните насилствени действия, приписвани на CDR, насочени по-специално срещу обекти на чувствителна инфраструктура, и в някои случаи, срещу лица, работещи към службите за национална сигурност. Общественото обвинение уточнява, че ERT е извършвал също нападения над важни обществени институции, като окупиране на общини и опит за окупация на парламента на Каталуня.
42.      От обвинителния акт е видно също, че в качеството си на членове на ERT обвиняемите са допринесли за създаването и развитието на центрове за координация на действията на CDR в съответствие със задачата, възложена им от каталунско образувание с наименование Centro Nacional de Inteligencia (Национален разузнавателен център).
Тази задача се състояла с оглед на техническите и човешки ресурси на посочената група, да осигурят необходимата логистична инфраструктура за извършване на действия, насочени към окупиране на парламента на Каталуня и неговата последваща защита. Те са обвинени, че са създали паралелна тайна и стабилна терористична организация, чиято цел е била извършването на насилствени действия или нападения срещу предварително набелязани цели чрез използването на взривни или запалими вещества, произведени в две тайни лаборатории, разположени в две частни жилища.
43.      След приключване на фазата на разследването делото е отнесено до запитващата юрисдикция, която е компетентна да проведе междинната фаза и изслушването на страните.
44.      На 11 юни 2024 г. влиза в сила LOA. Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно съвместимостта на този закон в случая, по-специално с оглед на включването в
приложното поле на амнистията на деяния, които съгласно Директива 2017/541 могат да бъдат квалифицирани като терористични действия.
45.      На 27 юни 2024 г. запитващата юрисдикция провежда заседание, посветено на разглеждането на въпроса за амнистията, повдигната чрез възражение, който трябва да се разреши преди разискванията по същество. Обвиняемите лица поддържат искането си за прилагане на амнистията.
Прокуратурата поддържа това искане, като приема, че следва да се констатира амнистия на разглежданите в производството деяния, тъй като тя е била одобрена от Cortes Generales (испанския парламент), че нейното приложно поле ratione materiae и ratione temporis обхваща инкриминираните деяния и че изключението, предвидено в член 2, буква c) от LOA, не е приложимо.
Общественото обвинение се противопоставя на прилагането на LOA, като изтъква по-специално, че той нарушава принципите на равенство, ефективност и правна сигурност.
46.      Запитващата юрисдикция посочва, че на този етап следва да реши дали да уважи възражението, повдигнато in limine litis, или, с други думи, дали да приложи амнистията(29).
47.      При тези обстоятелства Audiencia Nacional (Национален съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли Директива [2017/541] да се тълкува в смисъл, че не допуска национален закон като [LOA], който възпрепятства съдебното преследване и евентуалното налагане на наказателноправни санкции на лица, участвали активно в дейностите на терористична група, освобождавайки ги от наказателна отговорност?
2)      Трябва ли Директива 2017/541, по-конкретно член 13, да се тълкува в смисъл, че не допуска национален закон като [LOA], който възпрепятства съдебното преследване и евентуалното налагане на наказателноправни санкции на лица, участвали активно в дейностите на терористична група, освобождавайки ги от наказателна отговорност, установявайки допълнително условие за наказуемост — освен участието в терористичната група — а именно, действително и умишлено да са извършени тежки нарушения на правата на човека?
3)      Трябва ли Директива 2017/541 да се тълкува в смисъл, че не допуска национален закон като [LOA], който установява разграничение сред терористичните престъпления и престъпленията, свързани с терористична група, по смисъла на посочената директива според това дали действително и умишлено са извършени тежки нарушения на правата на човека, което разграничение дава възможност за отпадане на наказателната отговорност за някои от тези терористични престъпления или престъпления, свързани с терористични групи?
4)      Трябва ли принципът на правна сигурност от правото на Съюза, установен в практиката на [Съда], да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като [LOA], в който за отпадането на наказателната отговорност чрез амнистията на лица, обвинени за деяния, попадащи евентуално в обхвата на Директива 2017/541, се въвежда условието да не са извършени умишлено тежки нарушения на правата на човека — по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от [ЕКПЧ], както и в международното хуманитарно право — без да се уточняват деянията, съставляващи такива нарушения, нито прагът на тежест, който трябва да се надхвърли, за да стане амнистията неприложима? Алтернативно, несъвместима ли е с принципа на оправдани правни очаквания и на правна сигурност от правото на Съюза правна уредба, като съдържащата се в член 1 от [LOA], в която се установяват неточни рамки — както обективни, така и субективни — за да се установи наличието или липсата на наказателна отговорност?
5)      Трябва ли Директива 2017/541 да се тълкува в смисъл, че не допуска национален закон като [LOA], който възпрепятства съдебното преследване и евентуалното налагане на наказателноправни санкции на лица, които произвеждат, притежават, придобиват, превозват, доставят или използват взривни вещества с цел тероризъм, освобождавайки ги от наказателна отговорност?
6)      Трябва ли Директива 2017/541 да се тълкува в смисъл, че не допуска национален закон като [LOA], който възпрепятства съдебното преследване и евентуалното налагане на наказателноправни санкции — чрез освобождаване от наказателна отговорност — на лица, които с цел тероризъм са започнали извършването на актове на насилие чрез набелязването на цели, на които като представители на противопоставянето срещу идеологията на терористичната група да бъдат причинени съществени разрушения, извършването на наблюдения или фотографското документиране на обществени обекти, които да бъдат разрушени — по-конкретно, седалища на [прокуратурата], на държавни сили и служби за сигурност, на институции на автономната област, или пък полицейски автомобили — като всичко това трябва да осигури изпълнението по подходящ начин на насилствения план, разработен от терористичната група, за да се осъществят успешно тези разрушения?
7)      Трябва ли принципът на предимство на правото на Съюза, установен в практиката на Съда на ЕС, и принципът на лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като [LOA], с който от наказателна отговорност чрез амнистията се освобождават лица, обвинени за деяния, попадащи евентуално в обхвата на Директива 2017/541?
8)      Трябва ли членове 20 и 21 от [Хартата] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като [LOA], с който от наказателна отговорност чрез амнистията се освобождават лица, обвинени за престъпни деяния в Испания, които евентуално попадат в обхвата на Директива 2017/541, поради идеологическата цел, която се преследва с тези престъпни деяния?
9)      Трябва ли член 4, параграф 2 ДЕС, член 20, параграф 2, буква а) и член 21, параграф 1 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като [LOA], с който от наказателна отговорност чрез амнистията се освобождават лица, обвинени в тероризъм, тъй като деянията са извършени с цел отделяне на част от националната територия на посочената държава членка?“.
48.      Писмени становища представят обвиняемите, общественото обвинение, прокуратурата, Европейската комисия и испанското правителство.
Тези страни представят и устни становища в съдебното заседание, проведено публично на 15 юли 2025 г.
Анализ
49.      В самото начало следва да се отбележи, че поставените от запитващата юрисдикция въпроси могат да се разделят на две отделни групи.
Първата, която обединява по-голямата част от тях, се отнася до съвместимостта на LOA с Директива 2017/541. Втората група се отнася до съответствието на LOA с някои общи принципи на правото на Съюза, като правната сигурност, равенството пред закона и
предимството на правото на Съюза. Ето защо е уместно тези въпроси да се анализират, като се разгледат последователно според това разпределение и в посочения ред.
По първия, втория, третия, петия и шестия въпрос
50.      С първия, втория, третия, петия и шестия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2017/541 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като LOA.
Този закон предвижда погасяване на наказателната отговорност на всяко лице, участвало активно в дейностите на терористична група или извършило други действия, посочени в тази директива, по-специално производството, притежаването, придобиването, превоза, доставянето или използването на взривни вещества за терористични цели или извършването на актове на насилие чрез набелязването на цели, извършването над тях на наблюдения или фотографското документиране. За освобождаването от наказателно преследване той въвежда обаче условието с тези деяния да не са извършени действително и умишлено тежки нарушения на правата на човека, без да уточнява точното естество на деянията, нито необходимият праг на тежест.
Така подобно законодателство правело разграничение между терористичните престъпления в зависимост от техните последици и създало опасност да се застраши полезното действие на Директива 2017/541, както и на задължението за ефективно наказателно преследване и за ефективна наказателна санкция.
51.      С други думи и в обобщение, най-важното от съвместния прочит на петте посочени по-горе въпроса е, че с тези въпроси
се иска да се установи дали LOA, който амнистира някои деяния, попадащи в приложното поле на Директива 2017/541, накърнява нейното полезно действие(30). Следователно не става въпрос за първоначална липса на транспониране на Директивата, а за приета впоследствие мярка, която според запитващата юрисдикция води до неприлагането на националните разпоредби, които вече са транспонирали директивата, и в крайна сметка — на самата директива. Следователно основният въпрос е дали освобождаването от наказателна отговорност за такива деяния по силата на този закон за амнистия лишава Директивата от пълното ѝ действие.
52.      Отговорът на този сложен въпрос предполага да се вземат предвид няколко аспекта.
На първо място, следва да се изясни начинът, по който правото на Съюза разглежда мярката за амнистия, т.е. дали става въпрос за хармонизирана област или за област, която е от изключителната компетентност на държавите членки.
От тази гледна точка ще бъде уместно да се изследва по какъв начин правото на Съюза, и по-специално инструментите, свързани със съдебното сътрудничество между държавите членки, уреждат този институт.
В това отношение е важно да се определи какво произтича от практиката на Съда относно амнистията и нейното отражение върху задължението на държавите членки да гарантират ефективното прилагане на правото на Съюза.
53.      На второ място, след като бъде очертана общата рамка на правото на Съюза и мястото, което е отредено на амнистията, следва да се разгледа самият текст на Директива 2017/541 и да се анализира какво се предвижда в нея по отношение на допустимостта (или недопустимостта) на амнистията, и ако се заключи, че е налице недопустимост, какви са съответните изводи, които трябва да се направят от текста на директивата, и по-специално от нейните съображения.
54.      На трето място, посочената директива следва да се постави в правната рамка на нейното приемане, а именно член 83 ДФЕС, и да се изследва до каква степен това нормативно основание изяснява и очертава задължението на държавите членки да предотвратяват всяко положение на безнаказаност.
55.      На четвърто място, доколкото амнистията е механизъм, който засяга пряко националния суверенитет и поради това попада в обхвата на признатата на държавите членки свобода на преценка, следва да се постави въпросът как установените в практиката на ЕСПЧ стандарти ограничават обхвата на една допустима амнистия с оглед на международните задължения.
56.      На пето и последно място, следва да се прецени дали отчитането на всички тези аспекти позволява да се стигне до извода, че полезното действие на Директива 2017/541 в случая е застрашено от приемането на LOA.
Обща рамка на правото на Съюза и мястото, отредено на амнистията
57.      На първо място следва да се констатира, че в своето решение AB и др. (Отмяна на амнистия), Съдът е приел, че „[правото на Съюза] [...] не урежда приемането и отмяната на амнистия“(31). От това следва, че амнистията е област, която не е хармонизирана и е от изключителната компетентност на държавите членки.
58.      В това
решение Съдът уточнява начина, по който правото на Съюза може да бъде съвместено с национални законодателни актове за отмяната на амнистия.
В този смисъл той е приканен по-специално да се произнесе по съвместимостта с правото на Съюза на национална правна уредба, която ограничава упражнявания от конституционния съд контрол само до съответствието на закон, с който се отменя амнистия, с Конституцията на страната, без да се разглежда неговото съответствие с правото на Съюза.
Съдът е постановил, че такава процедура, доколкото не обхваща прилагането на правото на Съюза, остава извън приложното му поле и следователно е извън компетентността на Съда(32).
59.      Макар делото в главното производство и делото, по което е постановено решение AB, да се отнасят до мярка за амнистия, те все пак се различават, тъй като първото се отнася до прилагането на закон за амнистия, а второто — до отмяната му.
60.      Това не променя факта, че изводите в решение AB остават напълно релевантни.
Всъщност отмяната на амнистия, както и вътрешната процедура за проверка на съответствието ѝ с националната конституция, се уреждат единствено от вътрешното право и по принцип не попадат в приложното поле на правото на Съюза.
Следователно, макар редът и условията за приемане или отмяна на амнистия да са част от националния правен ред, когато трябва да прецени въздействието на такава мярка върху прилагането на вторичното право, съдът на Съюза все пак трябва да признае на държавите членки достатъчно широка свобода на преценка, при условие че са спазени задълженията, произтичащи от правото на Съюза.
61.      Освен това, както подчертава испанското правителство в писменото и устното си становище, амнистията е широко призната в правото на Съюза като мярка, която може да бъде предвидена и прилагана от националните правни системи, по-специално в рамките на съдебното сътрудничество. В това отношение член 10, параграф 1, буква г) от Директива 2011/99/ЕС относно европейската заповед за защита(33), позволява на компетентния орган на изпълняващата държава да откаже да признае такава заповед, когато защитата произтича от изпълнението на наказание или мярка, които съгласно правото на изпълняващата държава са обхванати от амнистия, и е свързана с деяние или поведение, които попадат в рамките на нейната компетентност съгласно това право.
62.      Освен това в Рамково решение 2002/584, предвижда в член 3, параграф 1, че съдебният орган на изпълняващата държава членка отказва да изпълни европейска заповед за арест, когато престъплението, във връзка с което е издадена европейска заповед за арест, е амнистирано в изпълняващата държава членка, ако тази държава е компетентна да преследва престъплението съгласно наказателното ѝ право. И накрая, други правни актове, които прилагат принципа на взаимно признаване в рамките на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, предвиждат, че амнистията или помилването могат да бъдат предоставени както от издаващата, така и от изпълняващата държава(34).
63.      От това следва, че в правния ред на Съюза амнистията е в прерогатив, който принадлежи на държавите членки. Правото на Съюза само признава съществуването ѝ и го взема предвид в своите инструменти за съдебно сътрудничество, без обаче да хармонизира съдържанието и условията за предоставянето ѝ.
Съдържанието на Директива 2017/541 и мълчанието на директивата по отношение на амнистията
64.      На второ място, от самия текст на Директива 2017/541 е видно, че нейното приемане отговаря на необходимостта от по-съществено сближаване от извършеното с Рамково решение 2002/475/ПВР относно борбата с тероризма(35). Това е обосновано, от една страна, от развитието на терористичните заплахи, и от друга страна, от правните задължения на Съюза и неговите държави членки по силата на международното право. Като се има предвид трансграничният характер на явлението, в Директива 2017/541 изрично се подчертава задължението за координирана реакция и засилено сътрудничество както в рамките на всяка държава членка, така и между тях(36).
65.      Следва да се отбележи, че макар Директива 2017/541 да посочва сред целите си засилването на по-тясно и по-ефективно сътрудничество между държавите членки в борбата с тероризма, тя не съдържа конкретна разпоредба относно националните механизми за освобождаване от наказателната отговорност какъвто е амнистията. Така тя запазва мълчание относно възможността държавите членки да регламентират такъв институт.
66.      Това мълчание обаче не може да се тълкува като липса на ограничения.
Всъщност тази директива уточнява, че нейните разпоредби трябва да се прилагат при зачитане на ценностите, прогласени в член 2 ДЕС, както и на основните права и свободи, гарантирани от Хартата, и по-специално тези, предвидени в дялове II, III, V и VI от нея(37). Освен това в нея се припомня, че при тяхното прилагане трябва да се вземат предвид ЕКПЧ, Международният пакт за граждански и политически права, както и другите международни ангажименти на държавите членки в областта на защитата на правата на човека(38). Накрая, в съображение 37 от нея се подчертава, че тя не следва да променя правата, задълженията и отговорностите на държавите членки съгласно международното право, включително международното хуманитарно право. С други думи, това съображение изрично ограничава хармонизацията, преследвана от законодателя на Съюза.
67.      От това следва, от една страна, че Директива 2017/541 оставя на държавите членки възможността да приемат или запазват мярка за амнистия във вътрешния си правен ред.
Тъй като амнистията не е инструмент, хармонизиран от правото на Съюза, тя попада в обхвата на националната компетентност.
68.      От друга страна, според мен тази свобода не може да се разбира като неограничена.
Разбира се, не може да се твърди, че изискванията, създаващи рамката на прилагане на Директива 2017/541, сред които са правата, гарантирани от Хартата, ЕКПЧ и принципите на международното хуманитарно право, се отнасят автоматично до хипотезата на частично и временно неприлагане, произтичащо от мярка за амнистия.
Това не променя факта, че посочените изисквания представляват външни гаранции в един такъв контекст, тъй като амнистията засяга, макар и непряко, материалното приложно поле на тази директива.
С други думи, макар амнистията да не е хармонизирана, нейното приемане не става в нормативен вакуум.
Препратките, които посочената директива прави към Хартата, към ЕКПЧ и към международното хуманитарно право, представляват референтна рамка, която е важна, за да се прецени последователността на такава мярка, когато тя засяга поведение, попадащо в приложното поле на правото на Съюза.
Правното основание на Директива 2017/541: член 83 ДФЕС и неговите последици
69.      На трето място, що се отнася до необходимостта Директива 2017/541 да се постави в правния контекст на член 83 ДФЕС, който е основанието за приемането ѝ, следва да се припомни, че този член, във връзка с член 82 ДФЕС относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, урежда сътрудничеството по наказателноправни въпроси в рамките на Съюза.
Член 83, параграф 1 ДФЕС предвижда, че директивите, приети в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да установяват минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение, като тероризма.
Това трансгранично измерение може да произтича от естеството или последиците на престъпленията или от необходимостта от общо противодействие.
70.      Според мен понятието „минимални правила“, използвано в член 83, параграф 1 ДФЕС, предполага, че приетите на това основание директиви нямат за цел да уеднаквят изцяло наказателното право на държавите членки, а да извършат частична хармонизация, ограничена до аспектите, считани за съществени.
По този начин държавите членки запазват свобода на преценка, която се упражнява в две посоки.
От една страна, те могат да обявят за престъпно поведение, което не е посочено в директивата, от друга страна, те могат да предвидят по-тежки наказания за хармонизираните престъпления от наказанията, предвидени в Директивата(39).
71.      От предходните констатации във връзка с член 83 ДФЕС могат да се направят два извода.
Първо, Директива 2017/541 установява минимални правила относно естеството на престъпления, които трябва да бъдат въведени във вътрешния правен ред на държавите членки при транспонирането ѝ.
С други думи, макар държавите членки да запазват възможността да надхвърлят този минимален праг, като обявят за престъпни деяния, които не са посочени в тази директива, изрично изброените в нея престъпления представляват праг, под който не може да се пристъпи и който трябва да се спазва.
72.      Второ, поддържа се(40), чрез позоваване по-специално на решение I(41), че Съдът е склонен да приеме, че посочените в член 83, параграф 1 ДФЕС престъпления потенциално засягат основните интереси на обществото. Като ограничава правомощието на Съюза за хармонизация до деяния, засягащи особено съществени интереси, тази разпоредба установява ценностна основа за криминализирането, която обосновава хармонизирането на наказателното право(42).
73.      Следователно не може да се изключи, че освобождаването от наказателна отговорност за престъпленията, посочени в Директива 2017/541, включително чрез механизми като амнистията, също трябва да се извърши при спазване на основани на ценности съображения.
При липсата на конкретни разпоредби по този въпрос в директивата държавите членки би трябвало да определят условията и реда за прилагането им в границите на признатата им свобода на преценка и при спазване на съответните стандарти, по-специално на стандартите, произтичащи от международното право, включително от международното хуманитарно право.
74.      От това следва, че всяка национална мярка за амнистия може да бъде преценена от Съда само с оглед на „външните граници“ на нейната обосновка, тоест на съответствието ѝ със задълженията, произтичащи от международното право, и по-специално от хуманитарното право и от инструментите за защита на основните права, посочени в съображение 37 от Директива 2017/541.
Именно с тази уговорка следва да продължи анализът на приложимите в посочената област стандарти.
Международните стандарти и практиката на ЕСПЧ в областта на амнистията
75.      На четвърто място, в продължение на изложеното по-горе следва да се анализира начинът, по който законите за амнистия се разглеждат понастоящем в международното право, и по-специално в ЕСПЧ, за да се очертае тази „външна граница“ на тяхната обосновка.
По-конкретно става въпрос за определянето на свободата на преценка, предоставена на държавите членки в тази област, както и на ограниченията, които произтичат от обвързващите задължения
по силата на нормите на международното право.
Ето защо на този етап е важно да се разгледа начинът, по който се възприема амнистията в рамките на международното сравнително право.
76.      Като цяло въпросът за амнистията илюстрира по показателен начин напрежението между наказателноправният суверенитет на държавите и постепенното утвърждаване, както в международното право, така и в практиката на ЕСПЧ, на действително задължение за наказателно преследване на най-тежките престъпления.
По традиция предоставянето на амнистия попада в обхвата на дискреционните правомощия на държавата, която в името на националното помирение или на политически компромис може да реши да не преследва определени деяния, включително особено тежки престъпления.
Освен това беше отбелязано, че в исторически план амнистиите се считат за ценен инструмент, за прекратяването на конфликти или за улесняването на демократичния преход, какъвто е случаят например в Аржентина, в Чили или в Южна Африка(43).
77.      Тази логика на неограничената забрава от суверена обаче е в разрез с развитието на европейското и международното право, което все повече утвърждава принципа, че нито едно съображение за политическа целесъобразност не може да оправдае безнаказаността за престъпления като изтезания, военни престъпления, престъпления срещу човечеството или геноцид(44). В действителност сега е общоприето на равнището на международното право, че макар да няма договор, който изрично да забранява на дадена държава да предостави амнистия за международни престъпления, независимо дали са общи или специални, не е пресилено да се твърди, че международното обичайно право вече не допуска предоставянето на амнистии за военни престъпления и престъпления срещу човечеството, включващи геноцид(45).
78.      Прегледът на практиката на ЕСПЧ разкрива тази еволюция на международното право(46). Така през 1991 г. в решение Dujardin и др. с/у Франция все още се наблюдава известна толерантност. Европейската комисия по правата на човека не е счела, че противоречи на член 2 от ЕКПЧ амнистията на убийство на жандармеристи преди провеждане на съдебен процес(47).
79.      Обратно, развитието на практиката на ЕСПЧ води до извода, както в решение Abdülsamet Yaman с/у Турция, че „от първостепенно значение“ е, за да бъде ефективна правната защита, наказателното преследване за изтезания да не бъде погасено по давност и да не може да се предостави амнистия или помилване(48). В решение Yeşil и Sevim с/у Турция ЕСПЧ се потвърждава, че по принцип не е допустимо резултатът от наказателното преследване за такива деяния да бъде застрашен от изключителни мерки или от забавяне на съдебното производство, които противоречат на задължението за полагане на дължимата грижа(49). В решение Yeter с/у Турция, предмет на което са изтезания до смърт, ЕСПЧ потвърждава, че амнистията или помилването не трябва в никакъв случай да бъдат разрешавани, когато държавен служител е привлечен под отговорност за действия, нарушаващи член 3 от ЕКПЧ(50). Това изискване произтича от абсолютната забрана на изтезанията, която води до стриктно процесуално задължение, а именно за задължение на съответната държава да преследва, съди и наказва, без да е възможно тези задължения да бъдат неутрализирани чрез акт за освобождаване от отговорност.
80.      Делото Ould Dah с/у Франция недвусмислено припомня това.
В посоченото решение ЕСПЧ приема, че амнистията „по принцип е несъвместима със задължението на държавите да разследват изтезанията“(51). По този начин ЕСПЧ тясно обвързва ефективността на защитата на човешкия живот и неприкосновеност с необходимостта да бъде предотвратена безнаказаността.
81.      Важно е да се подчертае, че този подход на ЕСПЧ е част от тесен диалог в съдебната практика с други международни юрисдикции и органи.
В решение Marguš с/у Хърватия големият състав на ЕСПЧ постановява, че бивш войник, първоначално амнистиран за военни престъпления, не може да се позовава на тази мярка, тъй като деянията представляват тежки нарушения на членове 2 и 3 от ЕКПЧ(52). За тази цел ЕСПЧ изрично се позовава на Комитета на ООН по правата на човека, практиката на Международния наказателен трибунал за бивша Югославия и на Междуамериканския съд по правата на човека(53), за да установи, че е налице международен консенсус, който си поставя за цел да забрани предоставянето на амнистии за такъв вид престъпления(54).
82.      Следва обаче да се отбележи, че ЕСПЧ по принцип не изключва възможността дадена мярка за амнистия да бъде съвместима с ЕКПЧ, при условие че се вписва в надеждна рамка на правосъдието в условията на преход.
В решение Marguš с/у Хърватия голям състав на ЕСПЧ уточнява, че по изключение амнистия може да бъде приета, ако е придружена от особени обстоятелства, като например истински процес на национално помирение и/или ефективни механизми за обезщетяване на жертвите.
В случая обаче предоставената амнистия не е съпроводена от никаква компенсация, а именно, че не са предвидени каквито и да било мерки за обезщетяване. ЕСПЧ постановява, че при тези обстоятелства, „като съставят нов обвинителен акт срещу жалбоподателя и го осъждат за военни престъпления срещу цивилното население, хърватските власти са действали при спазване както на задълженията, произтичащи от членове 2 и 3 от [ЕКПЧ], така и на изискванията и препоръките, съдържащи се в посочените по-горе международни механизми и актове“(55).
83.      Както бе отбелязано(56), според мен този нюанс отразява волята на ЕСПЧ да вземе предвид политическия контекст, в който се проявяват някои амнистии, по-специално при обществата в преход, които излизат от въоръжен конфликт или авторитарен режим.
От практиката на ЕСПЧ обаче е видно, че освобождаването от санкции с наказателноправен характер не може да се превръща в инструмент на безнаказаност.
Макар да признава, че търсенето на баланс между необходимостта от мир и задължението за провеждането на съдебен процес може да се окаже деликатно, той припомня, че безусловната амнистия за тежки нарушения на правата на човека по принцип продължава да е несъвместима с ЕКПЧ(57).
84.      В крайна сметка изложеният по-горе анализ показва, че развитието на практиката на ЕСПЧ е структурирано около три основни постулата.
На първо място, амнистията, предоставена за тежки престъпления като изтезания, военни престъпления или нарушения на правото на живот, засяга самата същност на процесуалните задължения, произтичащи от членове 2 и 3 от ЕКПЧ.
На второ място, този подход се вписва в една по-широка динамика на международното право в областта на правата на човека, основана на отхвърлянето на безнаказаността за най-тежките нарушения.
Накрая, на трето място, само строго ограничена амнистия, която е част от същински процес за въздаване на правосъдие, включващ обезщетяване на жертвите и евентуално помирение, може все пак да се разглежда като съвместима с позитивните задължения на държавите членки по ЕКПЧ.
Преценка на съвместимостта на LOA с Директива 2017/541 с оглед на анализираните аспекти
85.      В светлината на предходния анализ на този етап следва да се прецени дали всички разгледани обстоятелства водят до извода, че в случая е застрашено полезното действие на Директива 2017/541.
86.      Както вече отбелязах, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали национално законодателство като LOA, което обвързва освобождаването от наказателната отговорност с условието тези деяния да не са извършени действително и умишлено тежки нарушения на правата на човека, въвеждайки по този начин разграничение между терористичните престъпления в зависимост от техните последици, може да се счита за съвместимо с Директива 2017/541.
Такова законодателство води до ограничаване на възможността за наказателно преследване и за налагане на наказания до някои категории деяния, попадащи в обхвата на тази
директива, което повдига въпроса за съответствието му с преследваните от нея цели.
87.      От направения по-горе анализ(58) следва обаче, че Директива 2017/541 не съдържа нито една разпоредба, която изрично да забранява използването на механизми за погасяване на наказателната отговорност като амнистията. Впрочем съвсем логично тя не би могла да изключи по принцип такива мерки, тъй като подобно общо изключване би било трудно съвместимо със структурата на първичното право, и по-специално с границите, присъщи на правното основание, каквото е член 83 ДФЕС.
88.      Важно е също да се подчертае, че LOA не отменя, дори частично, разпоредбите на Директива 2017/541 или тези на националното ѝ транспониране.
Директивата остава в сила в испанския правен ред, без да се променя нормативното ѝ съдържание.
Това се обяснява с факта, LOA води до това последиците от нея да бъдат частично и временно „оставени без действие“, тъй като с този закон се погасява наказателната отговорност за определени деяния, ограничени по време и с оглед на естеството си, без да се поставя под въпрос общата приложимост на посочената директива към останалите случаи.
89.      Следователно определящият критерий за преценка на съвместимостта на LOA с Директива 2017/541 не се състои само в предоставянето на амнистия, а в съответствието му с минималните изисквания, произтичащи от международното право, и по-специално от хуманитарното право, както и от установените по-специално от ЕСПЧ стандарти в съдебната практика.
90.      Направеният преглед показва, че като цяло тези стандарти изискват всички мерки за амнистия да бъдат приети в реален контекст на политическо и социално помирение.
Настоящият случай изглежда обаче такъв, както подсказва самата цел на LOA, изразена в официалното му наименование:
„Устройствен закон 1/2024 от 10 юни 2024 г. за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня“.
91.      В това отношение на този етап от анализа ми се струва уместно да разгледам повдигнатия в съдебното заседание въпрос за автоамнистията, макар сам по себе си той да не е предмет на конкретна проблематика в преюдициалното запитване.
Според мен обаче този въпрос заслужава да бъде разгледан накратко, доколкото засяга легитимните граници, с които може да сблъска механизмът за погасяване на наказателната отговорност в правовата държава.
Както припомня Венецианската комисия в своето становище относно испанския проектозакон за амнистия за Каталуня, автоамнистията се отнася до положение, при което отговорните извършители или институции се споразумяват те или членовете им да получат имунитет срещу наказателно преследване, често в навечерието на политически преход(59). Всъщност тези форми на амнистия често са прояви на произвол, тъй като позволяват на лицата, които контролират законодателната или изпълнителната власт, да избегнат всякаква форма на отговорност, без ефективен съдебен контрол или автентично демократично участие(60).
92.      Според мен обаче в настоящия случай нищо не позволява LOA да се квалифицира като автоамнистия поради съвкупност от няколко причини.
На първо място, разглежданият закон е резултат от редовна парламентарна процедура, провеждана в рамките на плуралистична демократична система.
Тя не произтича от едностранен акт, наложен от авторитарен орган, а от дебат и демократично гласуване в Cortes Generales (испанския парламент).
93.      На второ място, неговото прилагане не остава извън обхвата на съдебния контрол(61). Както е видно от акта за преюдициално запитване, всъщност запитващата юрисдикция следва да провери дали в главното производство са изпълнени предвидените в закона условия за възползване от амнистията, и по-специално дали разглежданите деяния
попадат в обхвата на изключенията, предвидени в член 2, буква c) от LOA.
94.      На трето място, самият предмет на закона не допуска каквото и да било приравняване на автоамнистия.
LOA не обхваща всички държавни служители или титуляри на власт, без да се прави разлика между тях, а се прилага за определен набор от актове, които са ограничени във времето и са свързани с период на политическо напрежение, независимо от публичния или частния статут на съответните лица.
Накратко, той действа in rem.
Следователно той
няма за цел да защити политическия режим или неговите представители от евентуално преследване, а да отговори на извънредна ситуация с обявената цел за институционална нормализация и помирение.
95.      Накрая, от преписката по делото не следва, че самите лица, които се ползват от амнистията, са членове или представители на правителството или на законодателната власт, стоящи в основата на приемането на LOA, и поради това не съществува пряка връзка между упражняването на политическата власт и възползването от мярката.
Ето защо според мен не може да се твърди, че LOA попада в обхвата на автоамнистията.
96.      Освен това съгласно постоянната практика на ЕСПЧ амнистията в никакъв случай не може да обхваща тежки нарушения на правата на човека, на първо място сред които са нарушенията на правото на живот и правото на физическа неприкосновеност, защитени с членове 2 и 3 от ЕКПЧ.
От тази гледна точка в член 2, буква c) LOA изрично изключва действията, с които умишлено са причинени такива престъпления, включително попадащите в обхвата на международното хуманитарно право(62). Следователно в настоящия случай това изискване изглежда изпълнено.
97.      От това следва, че тъй като
LOA предвижда, че амнистията се изключва за тези
умишлени и тежки престъпления, без да включва изрично
всички престъпления, обхванати от Директива 2017/541, такъв
подход по принцип не може да се счита за несъвместим с целите на тази
директива.
98.      Ето защо с оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия, втория, третия, петия и шестия въпрос, че Директива 2017/541 допуска национално законодателство като LOA, което, когато са налице посочените в този закон субективни, обективни и времеви обстоятелства, предвижда амнистия за деянията, които поради своята цел могат да се квалифицират като терористични престъпления по смисъла на член 3, параграф 1, букви г) и е), на тази директива или като престъпления, свързани с терористична група по смисъла на член 4 от посочената директива, при условие че не са извършени умишлено тежки нарушения на правата на човека, по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от ЕКПЧ, както и в международното хуманитарно право, тъй като полезното действие на Директива 2017/541 не е застрашено.
По четвъртия въпрос
99.      Четвъртият въпрос на запитващата юрисдикция се състои от две части.
От една страна, следва да се определи дали принципът на правна сигурност допуска законодателство като LOA, което поставя освобождаването от наказателна отговорност за деяния, попадащи в приложното поле на Директива 2017/541, в зависимост от липсата на умисъл за извършването на тежки нарушения на правата на човека, и по-специално на правата, гарантирани с членове 2 и 3 от ЕКПЧ, както и от международното хуманитарно право.
Запитващата юрисдикция подчертава, че в LOA не се уточняват нито действията, които могат да представляват такива нарушения, нито степента на тежест, която се изисква, за да се изключи прилагането на амнистията.
От друга страна, при условията на евентуалност тя иска да се установи дали принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания са съвместими с разпоредба като член 1 от LOA, чиито критерии за прилагане биха се оказали обективно неясни и несигурни от субективна гледна точка.
100. Тези две части следва да се разгледат последователно.
Първа част: клаузата за изключване, основана на тежки нарушения на правата на човека
101. В самото начало следва да се отбележи, че нито от обвинителния акт на прокуратурата, нито от този на общественото обвинение следва, че преследваните деяния, макар да са квалифицирани като терористични престъпления, са причинили умишлено тежки нарушения на правата на човека.
При това положение условието по член 2, буква c) от LOA, съгласно което изключването на възможността за амнистия зависи от умишленото извършване на такива престъпления, в случая не би било изпълнено, поради което посочената клауза за изключване не би се прилагала.
Както изтъква испанското правителство, това обстоятелство повдига въпроса за хипотетичния характер на преюдициалния
въпрос
и следователно за неговата допустимост.
102. Според мен обаче подобно възражение не може да бъде прието.
Всъщност поставеният от запитващата юрисдикция въпрос може да се разбира като целящ да се провери дали направеното от LOA препращане към понятието „тежки нарушения на правата на човека“, и по-специално на гарантираните с членове 2 и 3 от ЕКПЧ, отговаря на изискванията за яснота и точност, наложени от правото на Съюза.
Това, което тази юрисдикция иска по същество да се установи, е дали формулировката на тази клауза за изключване позволява да се прокара достатъчно ясна граница между, от една страна, деянията, които могат да се ползват от амнистия, и от друга страна, тези, за които поради тяхната тежест трябва да продължи да се прилага въведеният с Директива 2017/541 режим на преследване.
Несигурността относно точния обхват на това условие е достатъчна, за да обоснове разглеждането му по същество.
103. Като цяло принципът на правна сигурност изисква правните норми да са формулирани ясно, точно и недвусмислено, така че всеки да може да се запознае по предвидим начин с обхвата на своите права и задължения.
Този принцип има за цел да гарантира нормативна стабилност и последователност при прилагането на правото.
В този смисъл той е в основата на принципа на защита на оправданите правни очаквания, чиято цел е да защити стабилността на правните положения, установени въз основа на действащите норми(63).
104. Съдът приема, че принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания изискват, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за лицата(64). Принципът на правната сигурност изисква по-специално когато става въпрос за норми, които могат да доведат до неблагоприятни последици за правните субекти, приложимите разпоредби да бъдат достатъчно достъпни и разбираеми, за да позволят на всяко заинтересовано лице да предвиди в разумна степен техните правни последици.
Като основен принцип на правото на Съюза(65) правната сигурност придобива особено значение в наказателноправната област, в която допринася за защитата на основните права и за ефективността на правовата държава, издигната в член 2 ДЕС като основополагаща ценност на Съюза и като общо изискване към всички държави членки(66).
105. За да се отговори на първата част от настоящия въпрос, следва да се определи в полза на кого може да се направи позоваване на гаранцията за правна сигурност.
Ако тя трябва да се използва в полза на обвиняемите, на този етап доводът би се оказал неотносим.
Всъщност в преюдициалното запитване изрично се посочва, че разглежданите в главното производство деяния не попадат в обхвата на изключенията, предвидени в LOA, тоест в хипотезите, в които законът предвижда, че деянията не могат да бъдат амнистирани.
Следва също да се отбележи, че в съответствие с испанското процесуално право запитващата юрисдикция изслушва страните в рамките на специално преюдициално производство по искане за прилагане на LOA
към деянията, предмет на настоящото производство.
Сред изразените становища един от обвиняемите (QCR) по-специално твърди, че LOA по никакъв начин не е неясен или неточен(67).
106. Ако обаче самата запитваща юрисдикция изтъква затруднения при тълкуването поради неточността на текста на член 2, буква c) от LOA(68), следва да се отбележи, че тази разпоредба не се ограничава до общо позоваване на „тежките нарушения на правата на човека“. Тя изрично препраща към членове 2 и 3 от ЕКПЧ, а именно правото на живот, от една страна, и забраната на изтезанията и на нечовешкото или унизително отнасяне, от друга страна.
Нормативното съдържание на тези разпоредби обаче е уточнено основно и трайно в практиката на ЕСПЧ.
Струва ми се, че по този начин това нормативно препращане позволява да се очертае достатъчно ясно обхватът на клаузата за изключване.
С други думи, член 2, буква c) от LOA дава имплицитно, но ясно определение на смисъла на израза „тежки нарушения на правата на човека“ чрез пряко позоваване на съдебната практика по посочените по-горе членове от ЕКПЧ.
107. По-специално, за да се определи дали конкретно третиране попада в обхвата на изтезанията по смисъла на член 3 от ЕКПЧ, следва да се припомни, че ЕСПЧ прави ясно разграничение между изтезание, нечовешко и унизително отнасяне.
Това разграничение има за цел да подчертае особената тежест на действията, които умишлено причиняват тежки и жестоки страдания.
Тя е закрепена и в член 1 от Конвенцията против изтезанията и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание(69), който определя изтезанията като умишлено причиняване на силни болки или страдания, по-специално с цел получаване на сведения, наказване или сплашване(70).
108. Това, което отличава изтезанията от нечовешкото или унизително отнасяне, е степента на причинените страдания.
Отнасянето се квалифицира като нечовешко, ако причинява сериозни физически или морални болки, често поради своята продължителност или преднамереност(71). То се счита за унизително, когато цели да унизи лицето или да произведе такова действие, като уронва достойнството му или предизвиква у него страх, тревога или чувство за непълноценност по начин, който може да пречупи неговата психическа устойчивост(72).
109. За да се квалифицира дадено отнасяне като унизително, не е необходимо то да се възприема по този начин от трети лица.
Достатъчно е жертвата да се чувства унизена в собствените си очи.
Намерението за унижаване също не е необходимо условие за установяването на нарушение.
При това положение, дори да не е налице воля жертвата да бъде унизена, член 3 от ЕКПЧ може да бъде нарушен, ако последиците от отношението действително я унижават(73).
110. Що се отнася до член 2 от ЕКПЧ, той налага двойно задължение:
от една страна, забрана за умишлено лишаване на дадено лице от живота, освен в изчерпателно изброени случаи; от друга страна, позитивното задължение за защита на това право със закон(74).
111. От това следва, че приложното поле на клаузата за изключване, предвидена в член 2, буква c) от LOA, е достатъчно ограничено, тъй като се позовава на членове 2 и 3 от ЕКПЧ, чието съдържание е постоянно и подробно уточнено в практиката на ЕСПЧ.
При липсата на нормативна двусмисленост ми се струва, че не може да се приеме, че е налице нарушение на принципа на правна сигурност.
Втора част: приложното поле на член 1 от LOA и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
112. Що се отнася до втората част от четвъртия въпрос, формулиран при условията на евентуалност от запитващата юрисдикция, следва да се припомни, както вече бе отбелязано във връзка с първата част, че в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция ясно посочва, че предвид приложното поле ratione materiae и ratione temporis на LOA разглежданите деяния попадат в обхвата на член 1 от него. При това положение, както и при първата част, въпросът би могъл да изглежда хипотетичен с оглед на възможния изход на спора в главното производство и следователно би могъл да породи съмнение относно неговата допустимост.
113. Това не променя факта, както подчертава по-специално Комисията в съдебното заседание, че ако се приеме, че приложното поле на член 1 от LOA е твърде неясно или неопределено, по-специално що се отнася до обективната и субективна квалификация на съответното поведение, това би могло да засегне ефективността на Директива 2017/541. При това положение запитващата юрисдикция би могла основателно да си постави въпроса за съвместимостта на тази разпоредба с правото на Съюза.
Ако въпросът се тълкува в този смисъл, той трябва да бъде разгледан по същество.
114. На първо място, подобно на първата част на четвъртия въпрос, следва да се определи в полза на кого са изтъкнати принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
Ако става въпрос за обвиняемите, нищо в акта за преюдициално запитване не позволява да се заключи, че евентуалната неточност в приложното поле на LOA в случая е породила конкретни неблагоприятни последици за правното им положение.
Напротив, както вече бе подчертано, нищо не сочи, че на настоящия етап от главното производство е могло да има съмнение относно приложимостта на LOA към деянията, за които са обвинени подсъдимите.
Следователно не е ясно по какъв начин правната сигурност би могла да бъде ефективно изтъкната в тяхна полза.
115. Същото се отнася и за принципа на оправданите правни очаквания, който предполага наличието на точни и оправдани правни очаквания, основани на ясни уверения от страна на компетентните органи.
Преюдициалното запитване обаче не съдържа никакви данни, позволяващи да се установи какви конкретни очаквания са могли да възникнат, нито по отношение на кои лица, що се отнася до възможността, или обратно, до невъзможността да се приеме законодателство за амнистия, освобождаващо от наказателна отговорност за някои деяния, попадащи в приложното поле на Директива 2017/541, но които в определен материален, персонален и времеви контекст не представляват тежки нарушения на правата на човека.
116. На второ място, макар позоваването на принципа на правна сигурност да произхожда от самата запитваща юрисдикция, тъй като според нея приложното поле на член 1 от LOA ѝ се струва несигурно, следва да се припомни, както вече бе посочено при проверката на съвместимостта на този закон с Директива 2017/541, че релевантният критерий не се състои нито в приложното поле ratione materiae и ratione temporis, нито в степента на точност на нейните рамки.
От гледна точка на правото на Съюза е важно спазването на материалноправните граници, определени от международното хуманитарно право, и задълженията, произтичащи от членове 2 и 3 от ЕКПЧ, както са тълкувани от ЕСПЧ.
С други думи, според мен определящ е не абстрактният обхват или общата формулировка на член 1 от LOA, а въпросът дали тази разпоредба може да се отнася, макар и непряко, до деяния, които представляват тежки нарушения на правата на човека(75).
117. Този подход е обоснован в още по-голяма степен, тъй като преценката на Съда относно времевия и материалния обхват на мярка за амнистия в действителност би довела до произнасяне по самата същност на тази мярка.
Както обаче бе доказано, тази оценка попада в запазената за държавите членки област, доколкото създаването, обхватът и условията за прилагане на амнистия не подлежат на хармонизиране от правото на Съюза и по принцип остават от изключителната национална компетентност.
118. Наистина, както изтъква по-специално Комисията в съдебното заседание, би могло да се твърди, че в настоящия случай особено широкото приложно поле на амнистията може да накърни полезното действие на Директива 2017/541, тъй като би попречило на всякакво преследване на деянията, в които са обвинени подсъдимите в главното производство.
Следва обаче да се припомни, че амнистията е институт, чиито условия за прилагане се различават в зависимост от правния и политическия контекст.
Тя може да се прояви на различни етапи от наказателното производство, преди(76), по време или след него и да се отнася или до изолирано деяние, или до поредица от деяния, извършени през определен период(77). Накратко, това е мярка, която може да се адаптира към различни политически и правораздавателни хипотези.
119. Ето защо според мен Съдът не следва да преценява политическата целесъобразност или релевантността на приложното поле ratione materiae и ratione temporis на амнистията в главното производство.
Неговият контрол следва да се ограничи до проверка дали са спазени външните ограничения, наложени от правото на Съюза и от международните инструменти, с които държавите членки са обвързани.
По-специално става въпрос да се гарантира, че посочената мярка не обхваща деяния, които представляват тежки нарушения на основните права, на първо място сред които са правото на живот и забраната на изтезанията и на нечовешкото или унизително отнасяне, гарантирани в членове 2 и 3 от ЕКПЧ.
120. Както обаче бе установено по-горе(78), настоящият случай не е такъв.
Не става въпрос за законодателство, което като цяло води до неприлагането на някои разпоредби на Директива 2017/541, а за ограничена мярка за амнистия, основана на специфични политически съображения. Тъй като сама по себе си тази директива не забранява да се прибегне до амнистия, такава мярка по принцип следва да се счита за допустима, независимо от обхвата на нейното приложно поле ratione materiae и ratione temporis, стига да отговаря на посочените по-горе материалноправни условия.
121. Този извод се потвърждава от факта, че макар очевидно амнистията в главното производство да има широко приложно поле ratione materiae и ratione temporis, тя се вписва във вътрешна логика, която ѝ придава собствена последователност.
Както изтъква испанското правителство в съдебното заседание, LOA обхваща определен период, както и точно определени деяния, всички свързани с процеса на независимост в Каталуня.
Следователно мярката има пряка връзка с политическата цел, която е в основата на приемането ѝ, а именно институционалната нормализация и социалното помирение в контекста на каталунската криза.
Тази цел следва изрично както от заглавието, така и от преамбюла на LOA.
122.  Предвид изложените съображения, по отношение на първата част на четвъртия въпрос предлагам на Съда да отговори, че принципът на правна сигурност във връзка с Директива 2017/541 допуска национално законодателство като LOA, което поставя освобождаването от наказателна отговорност на лицето, обвинено за деяния, попадащи в приложното поле на тази директива, в зависимост от условието то да не е извършило умишлено тежки нарушения на правата на човека, по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от ЕКПЧ, както и в международното хуманитарно право.
123. Що се отнася до втората част на този въпрос, предлагам Съдът да отговори, че принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания допускат правна уредба като предвидената в членове 1 и 2 от LOA, за целите на определянето на приложното ѝ поле.
По осмия въпрос
124. Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2017/541 във връзка с членове 20 и 21 от Хартата допуска национално законодателство като LOA, което освобождава от наказателна отговорност лицата, преследвани за престъпления, попадащи в приложното поле на посочената директива, тъй като според запитващата юрисдикция тези престъпления са били извършени при преследване на идеологическа цел.
125. Според мен тези доводи се основават на погрешна предпоставка, тъй като не отчитат особеното естество на разглежданата амнистия.
Всъщност запитващата юрисдикция изглежда приравнява настоящото положение на такова, при което законодателят би приел общо правило за освобождаване от наказателната отговорност за определени престъпления само поради техният идеологически оттенък.
В такъв случай би могло да се поддържа, че съществува разлика в третирането между, от една страна, лицата, обвинени в престъпления, мотивирани от определена идеология, които се ползват от амнистия, и от друга страна, лицата, извършили аналогични престъпления в друг идеологически контекст, които не са обхванати от закона. Подобен подход всъщност би могъл да породи съмнение, що се отнася до съвместимостта му с членове 20 и 21 от Хартата.
126. Настоящият случай обаче не е такъв.
В случая освобождаването от наказателната отговорност настъпва по силата на закон за амнистия, тоест на акт с изключителен обхват, чиято изрична цел е да насърчи политическото и социалното помирение.
Тази цел сама по себе си обосновава различно третиране на определени факти, когато това третиране се основава на обективни и рационални критерии.
В случая LOA ясно очертава приложното си поле, като се позовава на ясно установения контекст на процеса на независимост на Каталуня.
Следователно мярката не се основава на абстрактна или субективна преценка на идеологическите мотиви за престъпленията, а на конкретна политическа и времева обвързаност, пряко свързана с преследваната цел.
127. Да се поддържа обратната теза, защитавана по-специално от Комисията в съдебното заседание, би означавало всяка една мярка за амнистия да бъде лишена от своята легитимност, като се отрече присъщата ѝ функция, а именно да позволи, при извънредни обстоятелства, да бъдат преодолени миналите разделения в служба на висшия интерес за постигането на мир.
128. Това обаче не означава, че всяка амнистия би била легитимна.
Както припомних по-горе(79), такива мерки трябва да отговарят на определени изисквания. Те не могат да обхващат тежки нарушения на правата на човека и трябва да са обосновани от легитимна цел и да се основават на обективни критерии, свързани с преследваната цел.
Според мен обаче LOA отговаря на тези изисквания, като се основава на специфичен политически контекст и на изричната цел за помирение.
129. Ето защо предлагам на Съда да отговори, че членове 20 и 21 от Хартата допускат национално правило за амнистия като член 1 от LOA, което не се прилага за деяния, различни от посочените в този член, дори когато са извършени в същата териториална област и през един и същ период от време.
По седмия въпрос
130. По-нататък запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали LOA е съвместим с принципа на предимство на правото на Съюза, както и със задължението за лоялно сътрудничество, закрепено в член 4, параграф 3 ДЕС.
По същество тя иска да се установи дали тези принципи допускат национална правна уредба, която предвижда амнистия на лица, срещу които е образувано наказателно производство за деяния, попадащи в материалния обхват на Директива 2017/541.
131. В основополагащото си решение от 15 юли 1964 г. по дело Costa(80), Съдът вече е постановил, че правото на Съюза, тъй като има автономен източник, не може да бъде изключено от национална норма, независимо какво е нейното естество или кога е приета, без да се постави под съмнение единството и ефективността на правната система на Съюза.
Той уточнява, че задължителната сила на правото на Съюза не може да бъде различна в отделните държави членки, без това да застраши постигането на целите на Договора или да се създаде дискриминация между правните субекти.
132. Съдът подчертава, че след като има изключителна компетентност да определя окончателното тълкуване на правото на Съюза, при упражняването на тази компетентност той носи задачата да определи обхвата на принципа на предимство на правото на Съюза, с оглед на относимите разпоредби от това право, така че този обхват не може да зависи от тълкуването на разпоредби на националното право, нито от възприетото от национална юрисдикция тълкуване на разпоредби от правото на Съюза, което не съответства на тълкуването на Съда(81).
133. Този принцип съответно задължава всички институции на държавите членки да осигурят пълното действие на различните норми на Съюза, като правото на държавите членки не може да накърнява признатото действие на тези различни норми на територията на посочените държави(82).
134. Що се отнася до принципа на лоялно сътрудничество, припомням, че този принцип, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, задължава държавите членки и институциите на Съюза при взаимно зачитане да си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.
Съгласно трайната съдебна практика този принцип изисква от държавите членки да вземат всички мерки, годни да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза(83).
135. В настоящия случай от анализа не следва, че приемането на LOA би нарушило принципа на предимство на правото на Съюза.
Както бе посочено по-горе(84), Директива 2017/541 не съдържа разпоредба, която изрично да изключва да се прибегне до амнистия. Преди всичко полезното действие на директивата се запазва, когато законът за амнистия спазва границите, определени от международното хуманитарно право, включително изискванията, свързани със защитата на основните права, и не води до безнаказаност за най-тежките нарушения.
136. Що се отнася до задължението за лоялно сътрудничество, то не може да се използва самостоятелно, за да се забрани дадена мярка за амнистия, тъй като от Директива 2017/541 не произтича никакво ясно и точно позитивно задължение, което да забранява на държавите членки да използват такава мярка.
При липсата на императивна норма от правото на Съюза, забраняваща амнистията, държавите членки запазват компетентността си да приемат такива закони, при условие че те не поставят под въпрос целта на тази директива, нито водят до безнаказаност за тежките нарушения на правата на човека.
137. От това следва, че не може да се приеме, че принципите на предимство и на лоялно сътрудничество в случая са пречка за приемането на LOA.
138. Ето защо предлагам на Съда да отговори, че Директива 2017/541 във връзка с принципа на предимство на правото на Съюза и принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, допуска национално законодателство като LOA, което при упражняване на изключителната компетентност на държавите членки освобождава от наказателна отговорност чрез амнистия при определени в този закон обективни, субективни и времеви обстоятелства, обвиняемите за определено поведение, което попада в приложното поле на тази директива, доколкото това не застрашава постигането на целта или полезното действие на посочената директива.
По деветия въпрос
139. С деветия и последен преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на член 4, параграф 2 ДЕС, както и на член 20, параграф 2, буква а) и член 21, параграф 1 ДФЕС. Тя иска да се установи дали тези разпоредби допускат законодателство като LOA, доколкото то освобождава от наказателна отговорност лицата, срещу които е образувано наказателно производство за престъпления, квалифицирани като терористични, поради това че деянията са извършени с цел да се постигне отделяне на част от националната територия на съответната държава членка.
Според запитващата юрисдикция LOA създава опасност тези действия да бъдат повторени и да станат практика, а това би накърнило териториалната цялост на държавите членки и свободата на движение и пребиваване на гражданите на Съюза.
140. В самото начало следва да се припомни целта на преюдициалното производство, произтичаща от член 267 ДФЕС.
Според постоянната съдебна практика „въведеното с член 267 ДФЕС производство представлява инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящите пред тях спорове“. Съдът добавя, че „[о]снованието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор“(85).
141. Освен това „[в]идно от самия текст на член 267 ДФЕС, отправеното преюдициално запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдикция да постанови „нейното решение“ по образуваното пред нея дело“(86). От това следва, че „преюдициалното производство по-специално предполага действително наличие на висящ пред националните юрисдикции спор, в който те трябва да се произнесат с решение, отразяващо евентуално решението по преюдициалното запитване“(87).
142. В случая е очевидно, че деветият въпрос няма връзка с разрешаването на спора в главното производство, който се отнася до наказателно производство срещу обвиняеми за деяния, които могат да попаднат в приложното поле на Директива 2017/541 във връзка с LOA. В този контекст въпросът дали мярка на амнистия по принцип би могла да засегне териториалната цялост на държава членка или правото на свободно движение на гражданите на Съюза няма пряка връзка с предмета на спора. Отнася се за общ, дори политически въпрос, който няма практическо значение в конкретния контекст на делото по главното производство.
143. Следователно формулировката на деветия въпрос изглежда неразривно свързана с хипотетичен или абстрактен спор, различен от този, който действително е висящия пред националната юрисдикция.
Същият е поставен на заден план в логиката, залегнала в основата на този въпрос, което е опит за превръщането на преюдициалното производство в средство за дебат, който не е свързан с фактическите обстоятелства по спора в главното производство.
144. Следователно и доколкото деветият въпрос не е от значение за разрешаването на спора в главното производство, считам, че той трябва да бъде обявен за недопустим.
Заключение
145. С оглед на всичко изложено по-горе предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Audiencia Nacional (Национален съд, Испания), както са преформулирани, по следния начин:
„1)      Директива (ЕС) 2017/541 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 година относно борбата с тероризма и за замяна на Рамково решение 2002/475/ПВР на Съвета, и за изменение на Решение 2005/671/ПВР на Съвета,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допуска национално законодателство като
Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña
(Устройствен закон 1/2024 за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня)
от 10 юни 2024 г., което, когато са налице посочените в този закон субективни, обективни и времеви обстоятелства, предвижда амнистия за деянията, които поради своята цел могат да се квалифицират като терористични престъпления по смисъла на член 3, параграф 1, букви г) и е), на тази директива или като престъпления, свързани с терористична група по смисъла на член 4 от посочената директива, при условие че не са извършени умишлено тежки нарушения на правата на човека, по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, както и в международното хуманитарно право, тъй като полезното действие на Директива 2017/541 не е застрашено.
2)      Принципът на правна сигурност във връзка с Директива 2017/541,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допуска национално законодателство като Устройствен закон 1/2024, което поставя освобождаването от наказателна отговорност на лицето, обвинено за деяния, попадащи в приложното поле на тази директива, в зависимост от условието то да не е извършило умишлено тежки нарушения на правата на човека, по-конкретно, прогласените в членове 2 и 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, както и в международното хуманитарно право.
3)      Принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, във връзка с Директива 2017/541,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допускат правна уредба като предвидената в членове 1 и 2 от Устройствен закон 1/2024, за целите на определянето на приложното ѝ поле.
4)      Директива 2017/541 във връзка с принципа на предимство на правото на Съюза и принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допуска национално законодателство като Устройствен закон 1/2024, което при упражняване на изключителната компетентност на държавите членки освобождава от наказателна отговорност чрез амнистия при определени в този закон обективни, субективни и времеви обстоятелства, обвиняемите за определено поведение, което попада в приложното поле на тази директива, доколкото това не застрашава постигането на целта или полезното действие на тази
директива.
5)      Членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допускат национално правило за амнистия като член 1 от Устройствен закон 1/2024, което не се прилага за деяния, различни от посочените в този член, дори когато са извършени в същата териториална област и през един и същ период от време“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Wuernet, J.-L., Aristote: Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017., вж., по-специално глава XXXIX. „Споразумението между Атина и Пирея“ от „Атинската полития“, текст, преведен на френски език от Haussoullier, B [Аристотел, Атинската полития, С.: “Христо Ботев”, 1993, превод от старогръцки език на Цветана Панициду; Харалампи Паницидис,  редактор: Цветан Старейшински].
3      Думата „амнистия“ произлиза от гръцката дума ἀμνηστία (amnēstía), която включва идея за „забрава“ (вж. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1947 (3e éd.), p. 550—560, №№ 977—992, spéc. p. 550, № 977).
Този термин е образуван от представката ἀ- (без) и от μνήμη (mnêmê), което на гръцки език означава „памет“ или „спомен“. Следователно „ἀμνηστία“ (amnēstía) означава буквално „липса на памет“ или по-конкретно „съзнателна
забрава“
(вж. в това отношение
Merle, R. et Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale. Paris: Éditions Cujas, 2001, 5e éd., p. 1107, № 942. Авторите отбелязват, че амнистията е най-старата форма на наказателното опрощаване: „С обща и неиндивидуализирана разпоредба властта решава да изпрати в забрава определени престъпни деяния, които понастоящем са преследвани или които трябва да бъдат преследвани, или вече са произнесени редица присъди. Деянията сами по себе си не се заличават, но техните наказателноправни последици отпадат“.
Те определят амнистията „като институт на наказателното право, който се основава на фикция и има за цел в бъдеще да заличи изцяло престъпния характер на определени преследвани като престъпни деяния, като забранява наказателното преследване срещу тях или заличава постановените за тях присъди“ (Ibid.).
От своя страна Jean Pradel посочва, че тя се явява „забрава, желана от законодателя, който, като разполага с правомощието да установява престъпни състави, има също правото да ги премахва“
(Pradel, J., Droit pénal comparé. Paris: Dalloz, 2008, 3e éd., p. 586, № 559).
В същия смисъл и в контекста на законите за амнистия във Федерална република Германия след Втората световна война вж.
Perels, J., Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik. — Kritische Justiz, vol. 28, no 3, 1995, p. 382—389, и Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz. Berlin: TIAMAT, 2014, p. 306—315. Относно амнистията, вж. също Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie. — Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      През 2001 г. Roger Merle и André Vitu акцентират върху увеличаването на броя на амнистиите в съвременната епоха, въпреки изключителния по природа характер на правния институт: „[...] Институтът стана толкова обичаен, че от Първата световна война предвиждащи амнистия текстове се публикуват средно на всеки две години:
налице са дванадесет между 1919 г. и 1939 г., а от освобождението [на Париж през 1944 г.] — над тридесет“ (Merle, R. и Vitu, A., цит. съч., стр. 1108, № 943).
Освен това Jean Pradel отбелязва, че във Франция амнистията често се прилага, средно на всеки пет години чрез приемането на закон, по повод встъпването в длъжност на президента на Републиката, „плюс понякога един или два „малки“ закона по време на петгодишния период [...]“ (Pradel, J., op. cit., p. 586, бележка под линия 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres отбелязва, че „[ц]елта на амнистията е да се постигне умиротворяването на духовете след политически трусове, като се оставят в миналото престъпленията, за които обществото иска да загуби спомен, тъй като напомнят за лошите времена“ (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., p. 550, № 978).
6      Поради тази причина въвеждането на амнистия често е съпътствано от скептицизъм и подозрение за произвол.
В това отношение
Roger Merle и
André Vitu остро отбелязват:
„Често се подчертава политическата и социалната роля на амнистията след размирни времена за намаляване на напрежението и за опрощение, когато е важно да се успокоят духовете; в някои моменти властта прави повече за мира и справедливостта, като говори, отколкото като изисква да продължи провеждането на старателни и педантични репресивни мерки.
Не трябва обаче да се пренебрегва фактът, че това е сляпа форма на индулгенция, от която се ползват безразборно всички лица, които отговарят на условията, предвидени в закона за амнистия, независимо от техните заслуги или недостойни прояви“ (Merle, R. и Vitu, A., op. cit., p. 1108, № 942). От своя страна Klaus Marxen отбелязва в своя труд, посветен на амнистията, че в периоди на политически размирици политическите сили използват амнистията като средство за разширяване и консолидиране на властта (Marxen, K., op. cit., p. 3).
7      Следва да се отбележи, че проблематиката на амнистията също може да постави началото на дебат относно евентуално напрежение между принципа на равенство пред закона и изискването за справедливост (вж. заключението ми, представено днес по свързано дело C-523/24, Sociedad Civil Catalana, по-специално точка 2).
8      На 10 юни 1944 г. отряд на дивизията SS Das Reich избива 643 жители на това село в От Виен, като изпепелява жени, мъже и деца.
По време на съдебния процес, проведен през 1953 г. пред Военния съд в Бордо (Франция), четиринадесет от подсъдимите са елзасци, включени принудително във Waffen-SS („Против волята ни“), заедно със седем германски граждани. Осъждането на елзасците предизвиква силна емоция в Елзас, където мнозина ги считат преди всичко като жертви на окупацията, принуждавани да служат под немска униформа.
След присъдата (13 февруари 1953 г.) законодателят приема Loi № 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (Закон № 53—112 от 20 февруари 1953 г. за амнистия в полза на френските граждани, принудително включени във вражеските военни формирования (JORF от 21 февруари 1953 г., стр. 1747), който освобождава французите от всякаква отговорност, като се позовава на необходимостта от опазване на обществения мир и националното единство.
По този въпрос председателят на Националното събрание заявява: „Родината е майка. Тя не може да допусне децата ѝ да бъдат изтръгнати от нейното лоно“ (вж. по тази тема Boufigi, M., Hébras, P. et Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane. Paris: Harper Collins, 2024, по-специално стр. 118—121). Тази мярка, която иначе би била възприета като отказ от правосъдие за изключително тежки военни престъпления, показва присъщата за всяка амнистия трудност, а именно санкцията за най-тежките нарушения да се съчетае с политически съображения за мир и социално сближаване.
Текстът на Закон № 53—112 от 20 февруари 1953 г. за амнистия в полза на френските граждани, принудително включени във вражеските военни формирования, е възпроизведен в произведението на
Verhaegen, J.,  La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruxelles: Bruylant, 1969, p. 429) Тук става въпрос за рядко прилагане на закон за амнистия, който действа in personam.
9      Така още през 1949 г. във Великото херцогство Люксембург един автор си задава въпроси относно възможността за амнистия, помилване чрез амнистия или смесване на тези две мерки в полза на колаборационисти, поне за някои престъпления (вж. Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Luxembourg, 1949, p. 377—380). През 1950-те години на миналия век са приети три закона за амнистия. Първоначално амнистията е предоставена на лицата, които до 1 януари 1947 г. са извършили престъпления „водени от патриотични чувства“ срещу колаборационисти (Loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (Закон от 24 март 1950 г. за наказването на някои наказуеми деяния, извършени от патриотични чувства по време на окупацията или в епохата на освобождението)
(Mémorial A 1950 г., стр. 533)).
Изложението на мотивите към този закон е възпроизведено, заедно с коментар, в труда на Spielmann, A., Des trtrtres?. Luxembourg: RTL Edition, 1984, р. 80—82.
Втори закон, Loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (Закон от 11 април 1950 г. за амнистия в областта на общото право и за тълкуване или изменение на някои разпоредби на Декрет на Великия херцог от 21 април 1948 г. за определяне на действието на мерките, приети от врага, на Закона от 5 декември 1911 г. за реабилитация по право на осъдени на наказания или на налагани от полицията санкции и на Изборния закон от 31 юли 1924 г.) (Mémorial A 1950 г., стр. 633) обхваща десетки видове престъпления, извършени след войната, включително заплахи и наранявания, които правят жертвата неработоспособна. Накрая, закон, приет десет години след края на Втората световна война, този от 12 януари 1955 г. за амнистия за някои наказуеми деяния и за намаляване на някои наказания в областта на атентатите срещу външната сигурност на държавата или за участие в мерки за отнемане на имущество, предприети от врага и въвеждащ мерки за опрощаване в областта на административното прочистване
(Mémorial A 1955 г., стр. 161) в полза на колаборационистите, доколкото той помилва тези, които са извършили престъпление против външната сигурност на държавата преди 1 юни 1945 г.
(вж. Wingerter, E., La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950). — In : Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, p. 179—242, en particulier p. 213—214.
10      Jacques Verhaegen цитира тези актове на проблемна амнистия, като
Décret № 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (Декрет № 62—328 от 22 март 1962 г. за амнистия на деяния, извършени в рамките на операции по поддържане на реда, насочени срещу алжирските бунтове) (JORF от 23 март 1962 г., стр. 3144), и Ordonnance № 62-428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (Наредба № 62—428 от 14 април 1962 г., за прилагане на цялата територия на Републиката на Декрет № 62—328 от 22 март 1962 г. за амнистия на деяния, извършени в рамките на операции по поддържане на реда, насочени срещу алжирските бунтове) (JORF от 15 април 1962 г., стр. 3892), допълнен с Loi № 66-396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les événements d’Algérie (JORF от 18 юни 1966 г., стр. 4915) aux infractions commises „dans le cadre d’opérations de police administrative ou judiciaire“ (Закон № 66—396 от 17 юни 1966 г. за амнистия на престъпления против сигурността на държавата или извършени във връзка със събитията в Алжир, към престъпленията, извършени „в рамките на административни или съдебни полицейски операции“) (Verhaegen, J., op. cit., p. 444, бележка под линия 159).
11      Вж., по-специално, точка 77 сл. от настоящото заключение.
12      BOE, бр. 141 от 11 юни 2024 г., стр. 67764.
13       BOE, бр. 311 от 29 декември 1978 г., стр. 29313.
14      Решение 137/2025 на Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания), Pleno (BOE, бр. 183 от 31 юли 2025 г., стр. 103781 (ES:TC:2025:137)).
15      Както следва от преюдициалното запитване, според обвиняемите става въпрос за подготвителни действия. От друга страна, според прокуратурата и обществения обвинител, става въпрос за опити за престъпление.
16      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 година относно борбата с тероризма и за замяна на Рамково решение 2002/475/ПВР на Съвета, и за изменение на Решение 2005/671/ПВР на Съвета (ОВ L 88, 2017 г., стр. 6, поправка, ОВ L 91, 2018 г., стp. 30).
17      Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по нататък „ЕКПЧ“).
18      Приет от Генералната асамблея на Организацията на обединените нации на 16 декември 1966 г. и влязъл в сила на 23 март 1976 г.
19      BOE, бр. 45 от 21 февруари 2019 г., стр. 16698.
20      BOE, бр. 281 от 24 ноември 1995 г., стр. 33987.
21      Наричана по-нататък „Венецианската комисия“.
22      Венецианска комисия, Avis № 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions relatives aux prisonniers politiques dans la loi d'amnistie de Géorgie (Становище № 710/2012 от 11 март 2013 г. относно разпоредбите за политическите затворници в Закона за амнистията на Грузия) (CDL-AD(2013)009.
23      Наричан по-нататък „ЕСПЧ“.
24      BOE, бр. 260 от 17 септември 1882 г., стр. 803.
25      Тези дванадесет лица са EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA и CBE.
26      Наказуеми деяния съгласно член 571 и член 572, параграф 2 от Наказателния кодекс.
27      Деяния, наказуеми съгласно член 574, параграф 1, член 573 bis, параграф 1, точка 3 и член 346, параграф 1 от Наказателния кодекс, както и съгласно членове 16 и 62 във връзка с член 573, параграф 1, точки 1, 2 и 4 от Наказателния кодекс.
28      По-специално става въпрос за Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT)
(Каталунско сдружение на жертвите на терористични организации), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT)
(Сдружение на жертвите от тероризъм), Asociación Dignidad y Justicia (Сдружение „Достойнство и справедливост“), Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC)
(Испанска асоциация на Гражданската гвардия) и Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC)
(Обединена асоциация на Гражданската гвардия).
29      В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от акта за преюдициално запитване, запитващата юрисдикция е изслушала страните в рамките на предвидено в испанското право предварително производство по искане за прилагане на амнистия към деянията, обхванати от настоящото производство. Сред изразените становища един от обвиняемите (QCR) твърди, че LOA не съдържа никаква неточност.
Други обвиняеми (DBA, CBE и XBLL) твърдят, че деянията, посочени в обвинителния акт на прокуратурата и в обвинителния акт на общественото обвинение, не позволяват инкриминираните деяния да се квалифицират като терористични, а по-скоро като наказуеми деяния по приготовление.
От своя страна общественото обвинение счита, че LOA нарушава принципите на ефективна съдебна защита, на разделение на властите, както и на предимството и полезното действие на правото на Съюза.
30      В това отношение следва да се припомни решение от 17 юли 2008 г., Комисия/Италия (C-132/06, EU:C:2008:412), постановено по дело, отнасящо се не до наказателна амнистия, както в случая, а до данъчна амнистия, въведена от Италианската република. В това дело Съдът е приел, че доколкото относимите разпоредби на националното законодателство, предвиждат също общ и недиференциран отказ от проверка на облагаемите сделки, осъществени през редица облагаеми периоди, те лишават от съдържание членове 2 и 22 от Шеста директива 77/388/ЕИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите-членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност (OВ L 145, 1977 г., стp. 1) и накърняват също така полезното ѝ действие.
31      Решение от 16 декември 2021 г. (C-203/20, наричано по-нататък „решение AB“, EU:C:2021:1016, т. 40).
32      В този смисъл Съдът е приел, в отговор на третия въпрос, отправен от запитващата юрисдикция по това дело, че „национално законодателство, което предвижда законодателна процедура за отмяна на амнистия, както и съдебно производство, което има за предмет проверка за съответствие на тази отмяна с Конституцията на страната, не прилага правото на Съюза, тъй като посочените процедура и производство не попадат в приложното поле на това право“ (решение AB (т. 74).
Това не променя факта, че в посоченото
решение с първия въпрос от Съда се иска да се произнесе по съвместимостта с принципа ne bis in idem на издаването на европейска заповед за арест на лице, наказателното преследване срещу което първоначално е прекратено с окончателно съдебно решение, прието въз основа на амнистия, а впоследствие е възобновено поради приемането на закон за отмяна на тази амнистия и на това съдебно решение.
С оглед на собствената си компетентност Съдът счита, че наистина главното производство се отнася до престъпления, чиято уредба не е хармонизирана в правото на Съюза, и че освен това последното не урежда приемането и отмяната на амнистия. Той обаче заявява, и това е важно, че е компетентен, тъй като с този въпрос се иска тълкуване не на националното законодателство, уреждащо съответните престъпления или амнистия, а на принципа ne bis in idem във връзка с процедурата за издаване на европейска заповед за арест, която попада в приложното поле ratione materiae и ratione temporis на Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки (ОВ L 190, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3) (решение AB (т. 41 и 42).
33      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година (ОВ L 338, 2011 г., стр. 2).
34      Вж. член 11, параграф 1 от Рамково решение 2005/214/ПВР на Съвета от 24 февруари 2005 година относно прилагането на принципа за взаимно признаване на финансови санкции (ОВ L 76, 2005 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 150), член 13, параграф 1 от Рамково решение 2006/783/ПВР на Съвета от 6 октомври 2006 година за прилагане на принципа за взаимно признаване на решения за конфискация
(ОВ L 328, 2006 г. стр. 59; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 44), член 19, параграф 1 от Рамково решение 2008/909/ПВР на Съвета от 27 ноември 2008 година за прилагане на принципа за взаимно признаване към съдебни решения по наказателни дела, с които се налагат наказания лишаване от свобода или мерки, включващи лишаване от свобода, за целите на тяхното изпълнение в Европейския съюз (ОВ L 327, 2008 г., стр. 27) и член 19, параграф 1 от Рамково решение 2008/947/ПВР на Съвета от 27 ноември 2008 година за прилагане на принципа на взаимното признаване към съдебни решения и решения за пробация с оглед на надзора върху пробационните мерки и алтернативните санкции (ОВ L 337, 2008 г., стр. 102).
35      Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година (ОВ L 164, 2002 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 252). Както бе посочено в бележка под линия 16 от настоящото заключение, Директива 2017/541 заменя това рамково решение.
36      Вж. съображения 6 и 7 от Директива 2017/541:
„(6)      Като се отчита развитието на терористичните заплахи за Съюза и държавите членки и правните задължения на Съюза и държавите членки съгласно международното право, определението за терористични престъпления, за престъпления, свързани с терористична група, и за престъпления, свързани с терористични дейности, следва допълнително да се сближи във всички държави членки, за да обхваща по-пълно деянията, свързани по-специално с чуждестранните бойци терористи и финансирането на тероризма. Тези деяния следва да бъдат също наказуеми когато се извършват посредством интернет, включително социалните медии.
(7)      Освен това трансграничният характер на тероризма изисква силни координирани ответни действия и сътрудничество в рамките на държавите членки и помежду им, както и със и между компетентните агенции и органи на Съюза в борбата с тероризма, включително Евроюст и Европол. [...]“.
37      Вж. съображение 35 от Директива 2017/541. Дял II се отнася до свободите, дял III е относно равенството, дял V е относно гражданството и дял VI се отнася до правосъдието.
38      Вж. бележка под линия 37 по-горе.
39      Вж. в това отношение Zoumpoulakis, K., Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase? — New Journal of European Criminal Law, vol. 13, № 3, 2022, p. 333—345, en particulier p. 335 et 336. Авторът подчертава по-специално, че понятието „минимални правила“ не се отнася до самото съдържание на правилото, а по-скоро до принципа, че държавите членки трябва да разполагат с известна свобода на действие, за да надхвърлят изискуемия минимум.
40      Вж. Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law., Oxford: Hart Publishing, 2020, p. 115—116.
41      Решение от 22 май 2012 г. (C-348/09, EU:C:2012:300).
42      Вж.
Wieczorek, I., op. cit., p. 116: „a values-based criminalisation rationale for harmonisation“ ().
43      Вж. Siatista, I. M. et Wierda, M., Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty. — In: The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford: Oxford University Press, 2018, p. 258.
44      Относно историческия преглед на развитието на международното хуманитарно право относно третирането на амнистията и безнаказаността, вж. Puéchavy, M., Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012). —
Revue trimestrielle des droits de l’homme, № 94, 2013, notamment p. 484 et suiv.
45      Вж. O’Keefe, R., 11. Statutory Limitation and Amnesty, International Criminal Law,  Oxford: Oxford International Law Library, 2015, p. 461—479, en particulier p. 468, вж. също Mettraux, G., International Crimes : Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity. —  Oxford: Oxford University Press, 2020, p. 177.
46      Относно развитието на практиката на ЕСПЧ в областта на амнистията, вж. наред с другото, Tulkens, F. et Van Drooghenbroeck, S., La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Bruxelles: Larcier, 2011, p. 133—137, Gallen, J., The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies. — Human Rights Law Review, vol. 19, № 4, 2019, p. 675—704; Moulier, I., La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international. —In: L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruxelles: Bruylant, 2013, 1re éd., p. 1365—1396.
47      Решение на ЕСПЧ от 2 септември 1991 г., Dujardin и др. с/у Франция (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      Решение на ЕСПЧ от 2 ноември 2004 г., Abdülsamet Yaman с/у (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, т. 55).  Вж. също решение на ЕСПЧ от 10 март 2009 г., Turan Cakir с/у Белгия (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), в което Съдът приема, че е налице нарушение на член 3 от ЕКПЧ, като постановява, че „когато държавен служител е обвинен в действия, противоречащи на член 3, производството или осъждането не могат да станат недействителни поради давност и не може да бъде разрешено прилагането на мерки като амнистия или помилване [...].
По-специално Съдът счита, че националните органи в никакъв случай не трябва да създават впечатление, че са склонни да оставят такова отнасяне ненаказано“ (т. 69).
49      Решение на ЕСПЧ от 5 юни 2007 г., Yesil и Sevim c/у Турция (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, т. 38).
50      Решение на ЕСПЧ от 13 януари 2009 г., Yeter с/у Турция (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, т. 70).
51      Решение на ЕСПЧ от 17 март 2009 г., Ould Dah с/у Франция (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). ЕСПЧ повтаря това в решение от 24 май 2011 г., Association „21 décembre 1989“ и др. с/у Румъния (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, т. 144):
„амнистията като цяло е несъвместима със задължението на държавите да разследват изтезанията (Ould Dah с/у Франция (déc.), № 13113/03 от 17 март 2009 г.) и да се борят срещу безнаказаността на международните престъпления. Същото се отнася и до помилването (Abdülsamet Yaman с/у Турция, № 32446/96, т. 55, 2 ноември 2004 г.)“.
52      Решение на ЕСПЧ от 27 май 2014 г.,  Marguš с/у Хърватия (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, наричано по-нататък „решение Marguš с/у Хърватия“) (вж. относно това решение, по-специално, Krenc, F. et Van Drooghenbroeck, S., Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme — 1er janvier – 30 juin 2014. — Journal des tribunaux,  vol. 35, № 6579, 2014, p. 677). Делото се отнася до бивш войник от хърватската армия, осъден в две отделни производства за военни престъпления срещу цивилното население.
След като се ползва от общ закон за амнистия, с който се слага край на първото производство, жалбоподателят оспорва възобновяването на наказателното преследване и последващото му осъждане, поради което ЕСПЧ разглежда валидността на амнистията, която му е била предоставена първоначално.
В частност ЕСПЧ приема, че „образуваните срещу жалбоподателя наказателни производства са свързани по-специално с обвинения в убийство и тежка телесна повреда на цивилни лица и следователно засягат правото им на живот, гарантирано с член 2 от [ЕКПЧ], и дори правата им по член 3“ (т. 124).
Той приема също, че „[з]адължението на държавите за наказателно преследване на извършителите на изтезания или убийства е трайно установено в практиката на Съда. От нея е видно, че предоставянето на амнистия на извършителите на убийства или на малтретиране на цивилни лица би било в противоречие със задълженията на държавите по членове 2 и 3 от [ЕКПЧ], тъй като тази мярка би възпрепятствала разследването на такива деяния и неминуемо би довела до безнаказаност на извършителите“ (т. 127).
53      Наричан по-нататък „МСПЧ“.
54      ЕСПЧ по-специално взема предвид практиката на МСПЧ относно амнистията, за да установи, че тя не може да се допусне по отношение на тежки нарушения на правата на човека: „Съдът отбелязва също така практиката на [МСПЧ], и по-специално делата Barrios Altos, Gomes Lund и др., Gelman и Massacres d“El Mozote и близките до тях, в които върховната юрисдикция, като се основава на предходната си съдебна практика, както и на заключенията на Междуамериканската комисия по правата на човека, органите на ООН и други универсални и регионални органи за защита на правата на човека, изразява твърда позиция по този въпрос, като заявява, че не може да се приеме амнистия по отношение на тежки нарушения на основните права на човека.
Той обяснява, че в подобен случай амнистията би била сериозно нарушение на задължението на държавите да разследват такива изстъпления и да наказват извършителите им (Gelman, посочено по-горе, т. 195 и Gomes Lund и др., посочено по-горе, т. 171). [МСПЧ] подчертава, че подобни мерки за амнистия нарушават неотменимите права, признати от международното право в областта на правата на човека (Gomes Lund и др., т. 171)“ (Решение Marguš с/у Хърватия (т. 138).
55      Вж. решение Marguš с/у Хърватия (т. 140).
56      Вж. Pérez-León-Acevedo, J.-P., The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states. — The International Journal of Human Rights, vol. 26, № 6, 2022, p. 1107—1137.
57      Вж. Marguš с/у Хърватия (т. 139): „[…] международното право е все по-склонно да разглежда тези амнистии като неприемливи, тъй като те са несъвместими с всеобщото задължение на държавите да преследват и наказват извършителите на тежки нарушения на основните права на човека. Дори да се предположи, че амнистиите са възможни, когато са съпътствани от особени обстоятелства, като например процес на помирение и/или форма на обезщетяване на жертвите, амнистията, предоставена на жалбоподателя в настоящия случай, би била също толкова неприемлива, тъй като няма данни да съществуват подобни обстоятелства в настоящия случай“. Курсивът е мой.
58      Вж., по-специално точки 64—68 от настоящото заключение.
59      Венецианска комисия, Avis № 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole „sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne“ (Становище № 1167/2023 и № 1168/2023 от 18 март 2024 г. относно изискванията за правова държава във връзка с амнистиите с оглед по-специално на предложението за испански закон, който да бъде приет от парламента, „относно Устройствения закон за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня“) (CDL-AD (2024) 003, т. 74). Вж. също относно автоамнистията, Marxen, K., op. cit., p. 38—45.
60      Вж. в това отношение решение на МСПЧ от 14 март 2001 г.
Barrios Altos срещу Перу (Série C, № 75). По повод на това решение вж. Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge. Paris: Pedone, 2008, по-специално стр. 123—125, Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law. Cambridge:Cambridge University Press, 2019, по-специално стр. 259—260. Вж. също решение на МСПЧ от 29 ноември 2006 г., La Cantuta с/у Перу (Série C № 162), решение на МСПЧ от 26 септември 2006 г., Almonacid Arellano et al. с/у Чили (Série C, № 154), решение на МСПЧ от 24 февруари 2011 г., Gelman с/у Уругвай (Série C, № 221). Като цяло относно практиката на МСПЧ относно амнистията вж.
Perez-Leon-Acevedo, J.-P., The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment. — Leiden Journal of International, vol. 33, № 3, 2020, p. 667—687, , както и, по-специално върху влиянието на съдия Cançado Trindade върху тълкуването от тази юрисдикция на законите за амнистия вж. по-специално Chiari Gonçalves, V. et Albuquerque, L., A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog. — Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, № 81, 2022, p. 299—317).
61      Вж. по въпроса за съдебния контрол върху законите за амнистия, Венецианската комисия, Avis № 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions de la loi d'amnistie relatives aux prisonniers politiques de Géorgie (Становище № 710/2012 от 11 март 2013 г. относно разпоредбите за политическите затворници в Закона за амнистията на Грузия) (CDL-AD (2013) 009, т. 43—46).
Венецианската комисия посочва, че процедура, с която на съдебната власт се възлага с решение на парламента на Грузия да реши дали конкретни лица отговарят на общите критерии, определени от парламента на Грузия за прилагането на амнистията, е в съответствие с принципа на разделение на властите.
62      В това отношение следва да се припомни, че тази разпоредба е включена в LOA вследствие на препоръка от Венецианската комисия, както е посочено в преамбюла на този закон.
63      Както подчертава френският Conseil d’État (Държавен съвет), правната сигурност предполага, че „[...] гражданите, без това да изисква непреодолими усилия от тяхна страна, са в състояние да определят какво е разрешено и какво се защитава от приложимото право.
За да се постигне този резултат, установените правила трябва да бъдат ясни и разбираеми и да не подлежат на твърде чести и особено непредвидими промени във времето“. (вж. Conseil d’Etat, Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 mars 2006, p. 281, достъпен в интернет на адрес: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Вж. решение от 30 април 2020 г., Hecta Viticol (C-184/19, EU:C:2020:337, т. 52).
65      Следва да се отбележи, че ЕСПЧ подчертава основната функция на принципа на правна сигурност при тълкуването на ЕКПЧ.
Правната сигурност за правния субект е именно една от целите на ЕКПЧ, тъй като е пряко свързана с един от общите принципи на тълкуване, на които често се позовава практиката на ЕСПЧ и който впрочем е провъзгласен в преамбюла на ЕКПЧ, а именно „върховенството на правото“.
Адекватната защита срещу произвол обаче е задължение за всяка държава, която желае да утвърди „върховенството на правото“ (Salvia, M., La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. — Cahiers du Conseil Constitutionnel, № 11, 2011, достъпно в интернет на адрес: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Спазването на правилата за справедлив процес често се свързва с понятието за правна сигурност.
В това отношение ЕСПЧ посочва, че:
„[п]равото на справедлив съдебен процес, гарантирано от член 6, параграф 1 от [ЕКПЧ], трябва да бъде тълкувано в светлината на преамбюла на [ЕКПЧ], в който се посочва по-специално, че върховенството на закона е част от общото наследство на договарящите страни. Един от основните аспекти на върховенството на закона е принципът на правна сигурност, изискващ по-конкретно, когато съдилищата са се произнесли окончателно по определен въпрос, актовете им да не бъдат поставяни под въпрос“
(решение на ЕСПЧ от 28 октомври 1999 г. Brumarescu с/у Румъния (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, т. 61).
66      Вж. решение от 24 юли 2023 г., Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 114). Вж. също в този смисъл решения от 28 март 2017 г., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, т. 161 и 162) и от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C-156/21, EU:C:2022:97, т. 136 и 223).
67      Вж. точка 46 от настоящото заключение, бележка под линия 29.
68      Това изглежда е и позицията на общественото обвинение в главното производство (вж. т. 45 от настоящото заключение).
69      Приета в Ню Йорк от Общото събрание на Организацията на обединените нации на 10 декември 1984 г. (Сборник договори на Обединените нации, том 1465, стр. 85, № 24841 (1987).
70      Вж. наред с другото, решение на ЕСПЧ от 18 януари 1978 г., Ирландия с/у Обединеното кралство (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, т. 167), решение на ЕСПЧ от 28 юли 1999 г., Selmouni с/у Франция (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, т. 96—97) и решение на ЕСПЧ от 24 юли 2014 г., Al Nashiri с/у Полша (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, т. 508).
71      Вж. решение на ЕСПЧ от 6 април 2000 г., Labita с/у Италия (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, т. 120): „Съдът счита, че е налице отнасяне, което е едновременно „нечовешко“, по-специално за това, че е било прилагано преднамерено в продължение на часове и е причинило ако не същински наранявания, то поне сериозни физически и морални страдания, и „унизително“, тъй като може да предизвика страх, тревога или чувство за непълноценност по начин, който може да ги унижи и да ги оскърби. За да бъде наказанието или свързаното с него отнасяне „нечовешко“ или „унизително“, страданието или унижението трябва във всички случаи да надхвърлят неизбежните последици от определена форма на законно третиране или наказание“. (вж. също решение на ЕСПЧ от 26 октомври 2000 г., Kudła с/у Полша (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, т. 92).
72      Вж. решение на ЕСПЧ от 1 юни 2010 г., Gäfgen с/у Германия (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, т. 89).
73      Вж. решение на ЕСПЧ от 21 януари 2011 г., M.S.S. с/у Белгия и Гърция (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, т. 220): „Може да е достатъчно жертвата да бъде унижена в собствените си очи, макар и да не е унижена в очите на други лица [...].
Накрая, ако следва да се вземе предвид въпросът дали целта е била да се унищожи или да се урони престижа на пострадалото лице, липсата на такава цел не може окончателно да изключи констатацията за нарушение на член 3 [...]“.
Вж. решение на ЕСПЧ от 28 септември 2015 г., Bouyid с/у Белгия (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, т. 87):„Лошото отнасяне, което достига такъв минимален праг на тежест, по принцип предполага телесна повреда или сериозно физическо или психическо страдание.
При все това, дори при липсата на такъв вид насилие, след като оскърбително или унизителното отнасяне към дадено лице, което свидетелства за липса на зачитане на човешкото му достойнство или да предизвика у него страх, тревога или чувство за непълноценност по начин, който може да пречупя неговата морална и физическа устойчивост, то може да се квалифицира като унизително и по този начин да попадне в приложното поле на забраната по член 3 [...]“.
74      Вж. решение на ЕСПЧ от 20 декември 2004 г., Makaratzis с/у Гърция (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, т. 50) и решение на ЕСПЧ от 14 юни 2011 г., Trévalec с/у Белгия (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, т. 55—61).
75      Съзнавам, че в Становище № 1167/2023 и № 1168/2023 от 18 март 2024 г. относно изискванията за правова държава във връзка с амнистиите с оглед по-специално на предложението за испански закон, който да бъде приет от парламента, „относно Устройствения закон за амнистия с цел институционална, политическа и обществена нормализация в Каталуня“ (CDL-AD (2024) 003), Венецианската комисия посочва, че „що се отнася до правната сигурност, [Венецианската комисия] отбелязва, че приложното поле ratione materiae и ratione temporis, определено в член 1.1 от проектозакона за амнистия, е много широко и неопределено“ и поради това „препоръчва по-прецизно определяне на приложното поле ratione materiae и ratione temporis на амнистията, за да се постигне по-голяма предвидимост на действието на закона“ (т. 94 и 96).
Следва обаче да се припомни, че Венецианската комисия разглежда принципа на правна сигурност от обща, абстрактна и нормативна гледна точка, целяща да установи идеални стандарти, приложими във всички случаи.
В правото на Съюза обаче този принцип се преценява не абстрактно, а функционално, в светлината на целите на правния ред на Съюза, и по-специално за да се определи дали полезното действие на Директива 2017/541 е застрашено.
Именно това становище изразява генерален адвокат
Hogan в заключението си, като подчертава, че „[а]нализът на Венецианската комисия по същество е политически, макар да e съставен въз основа на задълбочен правен и политически анализ“ и че „[с]тановището на Венецианската комисия цели постигане на идеална система“ (заключение на генерален адвокат Hogan по дело
Repubblika (C-896/19, EU:C:2020:1055, т. 88). Така, макар с оглед на подобряването на нормативната уредба приложното поле на член 1 от LOA да може да се определи по-точно, в случая това обстоятелство не може да се приравни на нарушение на принципа на правна сигурност, гарантиран от правото на Съюза.
76      Що се отнася до случая, в който амнистията се извършва след сезирането на наказателния съд, Donnedieu de Vabres подчертава, че амнистията зачита правата на трети лица и не погасява иска за обезщетение за вреди; ако гражданският иск все още не е предявен, само гражданският съд може да го разгледа (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., стр. 558 и 559, № 991).
77      Merle и Vitu коментират по характерен и критичен начин общия характер на амнистията, като отбелязват, че „[с]ъставителите на Закона за амнистия не са възпрепятствани от никакви ограничения, когато става въпрос за определянето на престъпленията, спрямо които ще се разпростре мярката за опрощаване [...]“ (Merle, R., Vitu, A., op. cit., p. 1111, № 945).
Що се отнася до лицата, които се ползват от амнистията, авторите правят разграничение между „реалната амнистия“, а именно „тази, която се предоставя на извършителите на изброените в закона престъпления, без изобщо да се вземат предвид присъщите качества на лицата, които се ползват от нея“, и „личната амнистия“, а именно тази, която не отчита естеството или тежестта на извършените престъпления, а се отнася до „някои категории лица, които поради своето минало или поради особено качество, заслужават такава мярка“ (пак там, стр. 1112—1113, № 946).
Относно класифицирането на амнистиите според тяхното приложно поле, вж.
Siatista, I. M. et Wierda, M., op.cit., p. 259, и Stahn, C., op. cit., p. 260.
78      Вж. точка 88 от настоящото заключение.
79      Вж. точка 84 от настоящото заключение.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      Вж. член 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд) (C-430/21, EU:C:2022:99, т. 52) и от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C-204/21, EU:C:2023:442, т. 79).
82      Вж. решение от 24 юни 2019 г., Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, т. 54 и цитираната съдебна практика).
83      Вж. решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Словения (Архиви на ЕЦБ) (C-316/19, EU:C:2020:1030, т. 119).
84      Вж. точка 84 от настоящото заключение.
85      Вж. решение от 26 март
2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny (C-558/18 и C-563/18, наричано по-нататък „решение Miasto Łowicz“, EU:C:2020:234, т. 44).
86      Вж. решение Miasto Łowicz (т. 45).
87      Вж. решение Miasto Łowicz (т. 46).