62022CC0011
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 23. marca 2023 (
1
)
Zadeva C‑11/22
Est Wind Power OÜ
proti
AS Elering
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija))
„Predhodno odločanje – Pomoči, ki jih dodelijo države – Podpora za energijo iz obnovljivih virov – Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 – Točka 19(44) in opomba 66 v točki 126 – Gradnja polja vetrnih elektrarn – Pojem ‚nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta‘ – Pojem ‚začetek del‘“
Uvod
1.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago točke 19(44) in opombe 66 v točki 126 Smernic o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 (v nadaljevanju: smernice iz leta 2014). (
2
)
2.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Est Wind Power OÜ (v nadaljevanju: EWP), ki proizvaja energijo iz obnovljivih virov, in Elering, estonskim organom, pristojnim za dodelitev pomoči za obnovljive vire energije, v zvezi z zakonitostjo ocene tega organa, ki je ugotovil, da napredovanje projekta gradnje polja vetrnih elektrarn, ki ga je začela družba EWP, ne izpolnjuje zahtev iz nacionalne zakonodaje, ki bi tej družbi omogočale, da za gradnjo tega polja vetrnih elektrarn pridobi pomoč za obnovljive vire energije na podlagi sheme pomoči, ki jo je vzpostavila Republika Estonija.
3.
V skladu z zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi osredotočeni na analizo prvega in osmega vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašata na razlago pojma „začetek del“ iz točke 19(44) in opombe 66 v točki 126 smernic iz leta 2014 in pojma „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ iz točke 42 obrazložitve Sklepa z dne 6. decembra 2017 o spremembah estonske sheme pomoči za obnovljive vire energije in soproizvodnjo (državna pomoč SA.47354) (
3
) (v nadaljevanju: Sklep iz leta 2017), ki sta oba nujna pogoja za dodelitev zadevne pomoči.
Pravni okvir
Pravo Unije
Smernice iz leta 2014
4.
V točki 19(44) smernic iz leta 2014 je navedena ta opredelitev:
„‚začetek del‘ pomeni bodisi začetek gradbenih del v okviru naložbe bodisi prvo trdno zavezo za naročilo opreme ali drugo zavezo, po kateri naložbe ni mogoče več preklicati, če slednja nastopi pred začetkom gradbenih del. Nakup zemljišča in pripravljalna dela, kot je pridobivanje dovoljenj in izvajanje predhodnih študij izvedljivosti, se ne štejejo za začetek del. […]“
5.
V točki 50 teh smernic je navedeno:
„Komisija meni, da pomoč nima spodbujevalnega učinka za upravičenca, če se je delo na projektu že začelo, preden je upravičenec nacionalnim organom predložil vlogo za pomoč. V takih primerih, ko upravičenec začne izvajati projekt, preden zaprosi za pomoč, se nobena pomoč, dodeljena za ta projekt, ne bo štela za združljivo z notranjim trgom.“
6.
Točka 126 navedenih smernic med drugim določa:
„[…]
Od 1. januarja 2017 se uporabljajo naslednje zahteve:
Pomoč se bo dodeljevala v konkurenčnih postopkih zbiranja ponudb na podlagi jasnih, preglednih in nediskriminatornih meril (66) […]“
7.
V opombi 66 k točki 126 teh smernic je navedeno:
„Obratom, ki so začeli delovati pred 1. januarjem 2017 in jim je država članica pred tem datumom potrdila, da bodo prejemali pomoč, se lahko pomoč dodeli na podlagi veljavne sheme v času potrditve.“
Sklep iz leta 2017
8.
V točkah od 42 do 44 obrazložitve Sklepa iz leta 2017 je navedeno:
„(42)
Opomba 66 [v smernicah iz leta 2014] se lahko šteje za prenos pravnega načela varstva legitimnih pričakovanj in je tesno povezana z zahtevo po spodbujevalnem učinku državnih pomoči. Konkretno to pomeni, da morajo organi, ki dodeljujejo pomoč, proizvajalce, katerih projekt je bil 1. januarja 2017 v taki razvojni fazi, da je bilo zelo verjetno, da bo dokončan, šteti za obstoječe proizvajalce, tako da bi morali dobiti pomoč na podlagi obstoječe sheme pomoči (legitimno pričakovanje). To zahteva vsaj, da so naročniki pridobili potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta in da imajo zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden.
(43)
Opredelitev pojma ‚začetek del‘ v točki 19(44) [smernic iz leta 2014] zagotavlja več podrobnosti glede tega. Opombo 66 [v smernicah iz leta 2014] morajo torej organi, ki dodeljujejo pomoč, brati in razlagati tako, da upoštevajo ta element. Komisija glede tega ugotavlja, da države članice ostajajo odgovorne za pravilno izvajanje ukrepov pomoči prek svojih pristojnih organov.
(44)
Če organ, ki dodeljuje pomoč, meni, da so se dela v zvezi s konkretnim projektom začela v smislu točke 19(44) [smernic iz leta 2014] pred 1. januarjem 2017, Komisija oceni, da se ta ocena nanaša na ta projekt kot tak.“
Estonsko pravo
9.
Člen 59 elektrituruseadus (zakon o trgu električne energije) (Riigi Teataja z dne 30. junija 2020, v nadaljevanju: ELTS), naslovljen „Pomoč“, je v različici, ki je veljala do 31. oktobra 2021, določal:
„(1)   Proizvajalec ima pravico, da od operaterja prenosnega omrežja pridobi pomoč iz tega člena: 1. za proizvodnjo električne energije, če je za to uporabljal napravo za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, katere neto moč ne presega 125 MW;
[…].
(2)   Operater prenosnega omrežja proizvajalcu izplača pomoč na njegovo prošnjo:
[…].
(21)   Pomoč iz odstavka 2 tega člena pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) [PDEU], ki se dodeli v skladu s smernicami [iz leta 2014] in na podlagi sklepa [iz leta 2017].
(22)   Za pomoč iz odstavka 2 tega člena za energijo, proizvedeno s proizvodno napravo z električno močjo najmanj 1 MW, lahko zaprosi proizvajalec, ki je v zvezi z naložbenim projektom za to proizvodno napravo dela začel najpozneje 31. decembra 2016 s tem, da je izvedel vsaj enega od naslednjih ukrepov:
1.
začel je proizvajati električno energijo;
2.
začel je gradbena dela v zvezi z navedenim naložbenim projektom;
3.
sprejel je trdno zavezo za naročilo opreme za gradnjo proizvodnega obrata;
4.
sprejel je drugo zavezo, po kateri tega naložbenega projekta ni mogoče več preklicati, razen nakupa zemljišča, na katerem je proizvodni obrat, pridobivanja dovoljenj in pripravljalnih del, ki niso del zavez, po katerih naložbenega projekta ni mogoče več preklicati.
(23)   Če proizvajalec operaterja prenosnega omrežja zaprosi za oceno skladnosti s pogoji iz odstavka 22 tega člena, mora ta biti izdana v 90 dneh od prejema navedene prošnje.
[…]“
Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
10.
Družba EWP je za namestitev polja 28 vetrnih elektrarn s skupno močjo 64,4 MW v kraju Päite‑Vaivina na ozemlju občine Toila (Estonija) izvedla naslednje ukrepe: 27. aprila 2004 je z operaterjem prenosnega omrežja Elering sklenila pogodbo o priključitvi in na tej podlagi plačala priključnino v višini 522.813,93 EUR; leta 2008 je družba EWP tam postavila stebre za merjenje vetra, za kar so ji nastali stroški v višini 212.002,15 EUR; družba EWP je s pogodbo z dne 11. maja 2010 pridobila stavbno pravico na 28 zemljiščih, predvidenih za gradnjo načrtovanega polja vetrnih elektrarn.
11.
Občinska uprava v Toili je 19. januarja 2016 objavila pogoje za načrtovanje polja vetrnih elektrarn in družba EWP je 4. februarja 2016 zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja. Ministrstvo za obrambo je 20. aprila 2016 zavrnilo odobritev gradbenega načrta za polje vetrnih elektrarn, občinska uprava v Toili pa je z odlokom z dne 26. aprila 2016 zavrnila izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja. Družba EWP je po tej zavrnitvi vložila tožbi zoper ti zavrnilni odločbi.
12.
Družba EWP je 29. septembra 2020 operaterja Elering na podlagi člena 59(23) ELTS zaprosila za oceno skladnosti načrtovanega naložbenega projekta s pogoji iz člena 59(22) tega zakona. Operater Elering je v oceni z dne 13. aprila 2021 ugotovil, da ta projekt ne izpolnjuje pogojev iz te določbe in da zato družbe EWP ni mogoče šteti za „obstoječega proizvajalca“ v smislu nacionalne zakonodaje.
13.
Družba EWP je 13. maja 2021 pri Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija), predložitvenem sodišču, vložila ničnostno tožbo v zvezi z zadevno oceno in temu sodišču predlagala, naj operaterju Elering odredi, da ponovno preuči njeno vlogo.
14.
Predložitveno sodišče poudarja, da je v okviru spora o glavni stvari Evropsko komisijo na podlagi člena 29(1) Uredbe (EU) 2015/1589 (
4
) zaprosilo za mnenje glede razlage točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 in zlasti glede pojma „obstoječi proizvajalec“, uporabljenega v tej točki.
15.
Komisija je v mnenju z dne 17. januarja 2020 odgovorila, da je treba točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da zahteva, da so na dan 1. januarja 2017„naročniki pridobili potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta in da imajo zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden“. Dodala je, da morata ta pogoja biti izpolnjena skupaj z eno od treh alternativ iz točke 19(44), prvi stavek, smernic iz leta 2014, da se podjetje lahko šteje za „obstoječega proizvajalca“ in da je tako upravičeno do državne pomoči, združljive z notranjim trgom, na podlagi sklepa iz leta 2017.
16.
Glede na to mnenje predložitveno sodišče meni, da so potrebna dodatna pojasnila o pojmih „začetek del“, „gradbena dela v okviru naložbe“, „druga zaveza, po kateri naložbe ni mogoče več preklicati“ in „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ iz točke 19(44) in točke 126 smernic iz leta 2014 ter o zahtevah, ki iz tega izhajajo za nacionalno upravo v zvezi z oceno verjetnosti, da bo naložbeni projekt dokončan.
17.
V teh okoliščinah je Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba predpise Unije o državnih pomočeh, zlasti prvo alternativo pojma ‚začetek del‘ iz točke 19(44) [smernic iz leta 2014], to je ‚začetek gradbenih del v okviru naložbe‘, razlagati tako, da pomeni začetek gradbenih del, povezanih s katerim koli naložbenim projektom, ali zgolj začetek takih gradbenih del, ki so povezana z napravo, ki je predmet naložbenega projekta, s katerim se bo proizvajala obnovljiva energija?
2.
Ali je treba predpise Unije o državnih pomočeh, zlasti prvo alternativo pojma ‚začetek del‘ iz točke 19(44) [smernic iz leta 2014], to je ‚začetek gradbenih del v okviru naložbe‘, razlagati tako, da mora pristojni organ države članice v primeru, ko ugotovi začetek gradbenih del v zvezi z naložbo, v skladu z načelom varstva legitimnih pričakovanj dodatno upoštevati še, do katere faze je bil izpeljan naložbeni projekt, in kakšna je verjetnost, da bo dokončan?
3.
Če je odgovor na zgornje vprašanje pritrdilen: ali se lahko pri ocenjevanju faze, v kateri je naložbeni projekt, upoštevajo tudi druge objektivne okoliščine, kot so na primer nedokončani spori pred sodišči, ki ovirajo nadaljevanje naložbenega projekta?
4.
Ali je v tem primeru pomembno, da je Sodišče Evropske unije v točkah 61 in 68 sodbe z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), ugotovilo, da obstoja ali neobstoja spodbujevalnega učinka ni mogoče šteti za merilo, ki je jasno in ki je nacionalnim organom preprosto za uporabo, saj je za to, da se preveri skladnost s tem merilom, potrebno v vsakem primeru posebej izvesti kompleksne ekonomske presoje, zaradi česar tako merilo ni v skladu z zahtevo, da morajo biti merila za uporabo izjem jasna in nacionalnim organom preprosta za uporabo?
5.
Če je odgovor na zgornje vprašanje pritrdilen: ali je treba predpise Unije o državnih pomočeh, zlasti opombo 66 k točki 126 [smernic iz leta 2014] v povezavi s točko 19(44) [teh smernic], razlagati tako, da nacionalnemu organu pri preverjanju izpolnjevanja merila začetka del ni treba opraviti ekonomske presoje naložbenega projekta v vsakem posameznem primeru?
6.
Če je odgovor na zgornje vprašanje pritrdilen: ali je treba predpise Evropske unije o državnih pomočeh, zlasti zadnjo alternativo pojma ‚začetek del‘ iz točke 19(44) [smernic iz leta 2014], to je ‚drugo zavezo, po kateri naložbe ni mogoče več preklicati‘, razlagati tako, da je zaradi katere koli zaveze – razen nakupa zemljišča in pripravljalnih del (kot je pridobitev gradbenega dovoljenja) – naložba taka, da je ni mogoče več preklicati, ne glede na stroške, ki so povezani s prevzeto zavezo?
7.
Ali je treba predpise Unije o državnih pomočeh in zlasti pojem ‚začetek del‘ iz točke 19(44) [smernic iz leta 2014] razlagati tako, da sta nujna pogoja za začetek del ta, da je proizvajalec pridobil pravico do uporabe zemljišča in da je bilo pridobljeno nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta?
8.
Če je odgovor na zgornje vprašanje pritrdilen: ali je treba pojem ‚nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta‘ razlagati z vidika nacionalnega prava in ali gre lahko le za dovoljenje, na podlagi katerega se izvedejo gradbena dela v zvezi z naložbenim projektom?“
18.
Družba EWP, operater Elering, estonska vlada in Komisija so predložili pisna stališča. Te stranke so poleg tega ustno podale stališča na obravnavi 12. januarja 2023.
Analiza
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje od prvega do šestega
19.
Uvodoma je treba preučiti ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija podala v zvezi s prvimi šestimi vprašanji za predhodno odločanje.
20.
Komisija meni, da ob upoštevanju odgovorov, ki jih je treba dati na sedmo in osmo vprašanje za predhodno odločanje, vprašanja za predhodno odločanje od prvega do šestega niso dopustna ali vsekakor niso upoštevna.
21.
Komisija v zvezi s tem trdi, da se v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 v okviru pogojev za dodelitev pomoči zahteva, da je proizvajalec, da bi se štel za „obstoječega proizvajalca“ na dan 1. januarja 2017, pridobil potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta in da ima zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden. Vendar meni, da to ne velja v obravnavanem primeru, ker je iz predložitvene odločbe razvidno, da družba EWP na ta datum ni imela dovoljenja estonskih organov, potrebnega za gradnjo zadevnega polja vetrnih elektrarn. Iz tega po mnenju Komisije sledi, da eden od pogojev iz sklepa iz leta 2017 ni izpolnjen, zaradi česar vprašanja za predhodno odločanje od prvega do šestega niso upoštevna.
22.
Čeprav je treba poudariti, da ni sporno, da je „[potrebno] nacionalno dovoljenje [za izvedbo projekta]“ eden od nujnih predhodnih pogojev, da je vlagatelja mogoče opredeliti kot „obstoječega proizvajalca“, da bi prejel pomoč na podlagi estonske sheme državnih pomoči, je treba ugotoviti, da niti sklep iz leta 2017 niti smernice iz leta 2014 ne opredeljujejo tega izraza oziroma ne vsebujejo pojasnila o vrsti zahtevanega „nacionalnega dovoljenja“ (iz česar sicer izvira prošnja predložitvenega sodišča za pojasnila o vrsti zahtevanega dovoljenja, ki je predmet sedmega in osmega vprašanja za predhodno odločanje).
23.
Zato, ker stranke pojem „nacionalno dovoljenje“ razlagajo različno, ne da bi bilo o njem dokončno odločeno, menim, da vprašanja od prvega do šestega, ki se nanašajo na določitev glavnega merila za dodelitev pomoči, ostajajo upoštevna in da je torej treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.
Utemeljenost
Uvodne ugotovitve
24.
Predložitveno sodišče z osmimi vprašanji za predhodno odločanje poziva Sodišče k razlagi smernic iz leta 2014, da se ugotovi, ali pristojni nacionalni organ, in sicer operater prenosnega omrežja Elering, družbi EWP pravilno ni priznal, da je na dan 31. decembra 2016 imela status „obstoječega proizvajalca“, ki bi ji lahko dal pravico do pomoči na podlagi prejšnje sheme pomoči, ki je bila nadomeščena s 1. januarjem 2017.
25.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je sklep iz leta 2017 določal, da bodo od 1. januarja 2017 pomoči za proizvajalce energije iz obnovljivih virov v Estoniji dodeljene po zaključenem konkurenčnem postopku zbiranja ponudb. V estonski shemi je bilo vseeno predvideno odstopanje, ker se obveznost, da se za dodelitev pomoči izvede konkurenčni postopek zbiranja ponudb, ne uporablja za „obrate, ki so začeli delovati pred 1. januarjem 2017 in jim je država članica pred tem datumom potrdila, da bodo prejemali pomoč“.
26.
Predložitveno sodišče želi z vprašanji za predhodno odločanje pravzaprav dobiti pojasnila o področju uporabe tega odstopanja.
27.
Preden bom prešel na analizo, se mi zdi glede na njeno upoštevnost za vprašanja, o katerih bo moralo odločiti Sodišče, potrebno opredeliti se do obsega smernic iz leta 2014 in njihove zavezujoče narave v okviru te zadeve, o katerih se je razpravljalo na obravnavi.
28.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča presoja združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije. Pri tem ima Komisija široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksne ekonomske in socialne ocene. Pri izvrševanju te diskrecijske pravice lahko Komisija sprejme smernice za določitev meril, na podlagi katerih namerava presojati združljivost ukrepov pomoči, ki jih načrtujejo države članice, z notranjim trgom. (
5
)
29.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da smernice, ki jih Komisija sprejme v sporočilih, načeloma zavezujejo le to institucijo pri izvrševanju njene diskrecijske pravice in ne morejo ustvarjati avtonomnih pravnih obveznosti za države članice. (
6
) Tako imajo na področju državnih pomoči le sklepi, ki jih sprejme Komisija, zavezujoč učinek za države članice, ki morajo zagotoviti njihovo spoštovanje.
30.
Vseeno je treba ugotoviti, da se sklep iz leta 2017 opira na smernice iz leta 2014 in se poleg tega nanje izrecno sklicuje, kar jim lahko daje zavezujočo naravo. S tem, da so pogoji, našteti v smernicah iz leta 2014, ki so povzeti in upoštevani kot merila združljivosti v sklepu iz leta 2017, so te smernice del tega sklepa, tako da Komisija od Republike Estonije zahteva njihovo spoštovanje. (
7
)
31.
Poleg tega tako iz sklepa iz leta 2017 kot iz stališča estonske vlade jasno izhaja, da je Republika Estonija svojo shemo državnih pomoči uskladila z okvirom, določenim v smernicah iz leta 2014, tako da so pogoji za dodelitev zadevne pomoči, če niso enaki, vsaj skladni s smernicami iz leta 2014. (
8
) Tako je namen države članice, ko priglasi načrt državne pomoči, skladen s smernicami, „zagotoviti“, da bo Komisija priglašeno pomoč razglasila za združljivo s členom 107(3) PDEU, ker se Komisija s smernicami samoomejuje pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice. (
9
)
32.
Če bi se poleg tega v tej zadevi ugotovilo, da določbe smernic, ki jih je Komisija v sklepu iz leta 2017 opredelila kot merila za odobritev dodeljene pomoči, ne bi imele zavezujočega učinka za Republiko Estonijo, bi to v tem primeru pomenilo, da sklep iz leta 2017 ne zavezuje te države članice in da se ta lahko zato izogne obveznostim, ki izhajajo iz njega, ta rešitev pa očitno ni združljiva z ustaljeno sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 29 teh sklepnih predlogov.
33.
Poleg tega menim, da to, da se predložitveno sodišče v vprašanjih za predhodno odločanje ni (neposredno) sklicevalo na točke obrazložitve sklepa iz leta 2017, ki napotujejo na določbe smernic iz leta 2014, ampak se je sklicevalo na te določbe, ne more ne omajati zgornjih ugotovitev ne vzbuditi kakršnega koli dvoma o dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje
34.
Predložitveno sodišče se s prvim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, kako je treba razlagati prvo alternativo pojma „začetek del“ iz točke 19(44) smernic iz leta 2014, to je „začetek gradbenih del v okviru naložbe“.
35.
Natančneje, ob upoštevanju, da je družba EWP že namestila stebre za merjenje vetra in potrebne priključke, je namen prvega vprašanja izvedeti, ali taka dela pomenijo „začetek gradbenih del v okviru naložbe“ v smislu navedene določbe, kot trdi družba EWP, ali pa se ta pojem nanaša samo na začetek gradnje obratov za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov in torej v obravnavanem primeru vetrnih elektrarn, kot trdita operater Elering in estonska vlada. (
10
)
36.
Najprej je treba pripomniti, da na podlagi opredelitve v točki 19(44), prvi stavek, smernic iz leta 2014, ki je bila povzeta v točki 36 obrazložitve sklepa iz leta 2017, ni mogoče niti opredeliti vrste del, na katera se nanaša izraz „gradbena dela v okviru naložbe“, niti določiti praga v zvezi s stroški, od katerega bi se za začeta dela moralo šteti, da izpolnjujejo pogoje za upravičenost do pomoči.
37.
Vseeno je treba spomniti, da pojem „začetek del“, kot izhaja iz točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017, omogoča ugotovitev, ali se naročnik na dan 1. januarja 2017 lahko ali ne šteje za „obstoječega proizvajalca“ energije iz obnovljivih virov. Tako se v skladu s to točko obrazložitve za to, da ga je mogoče šteti za „obstoječega proizvajalca“, zahteva, da je bil projekt na ta datum „v taki razvojni fazi, da je bilo zelo verjetno, da bo dokončan“. V isti točki obrazložitve je pojasnjeno, da bi vlagatelj, ki izpolnjuje pogoje za to, da je opredeljen kot „obstoječi proizvajalec“ (
11
), moral dobiti pomoč na podlagi obstoječe sheme pomoči zlasti z vidika „načela varstva legitimnih pričakovanj“. (
12
)
38.
Poleg tega je treba poudariti, da estonska shema državnih pomoči zagotavlja, da je samo določena kategorija proizvajalcev lahko opredeljena kot „obstoječi proizvajalci“, da bi lahko iz naslova odstopanja prejeli pomoč na podlagi prejšnje sheme, ne da bi se zanje uporabil novi sistem konkurenčnega zbiranja ponudb, pri čemer tako odstopanje poleg tega prispeva k lažjemu prehodu s stare na novo shemo pomoči. (
13
)
39.
Iz točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 je razvidno tudi, da je bil namen sprememb, ki jih je Republika Estonija vnesla v svojo shemo državnih pomoči (in ki jih je Komisija s tem sklepom odobrila), vključno s spremembami v zvezi s pojmom „obstoječi proizvajalec“, pravzaprav s proizvajalci energije iz obnovljivih virov, ki so že dejavni na trgu, izenačiti določeno kategorijo proizvajalcev, katerih vstop na trg je bil zelo verjeten ob upoštevanju napredovanja (že izvedenih) del in jamstev, ki so jih v zvezi s tem že dobili od nacionalnih organov.
40.
Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev menim, da je treba zavrniti razlago, ki jo predlaga družba EWP in v skladu s katero bi zgolj dejstvo, da so se dela v zvezi z njenim naložbenim projektom že začela, zadostovalo, da se jo opredeli kot „obstoječega proizvajalca“, da bi prejela pomoč na podlagi sklepa iz leta 2017.
41.
Čeprav ni sporno, da dela, ki jih je izvedla družba EWP, namreč pomenijo eno od potrebnih faz za gradnjo in delovanje načrtovanega polja vetrnih elektrarn, ostaja dejstvo, da je razlaga, ki jo podaja ta družba, težko združljiva s pogoji za dodelitev pomoči, kot izhajajo iz sklepa iz leta 2017.
42.
Razlaga, ki jo podpira družba EWP, bi namreč povzročila, prvič, razširitev pojma „obstoječi proizvajalec“, ki je ta sklep ne podpira, ker bi bili zaradi nje s proizvajalci, ki so že dejavni na trgu (in tistimi, ki so tik pred vstopom na trg), izenačeni proizvajalci, katerih dela so v zgodnji fazi in ne vključujejo (na dan 31. decembra 2016) nobenega jamstva, da bodo dokončana. Razlaga, ki jo upošteva družba EWP, pa bi vsakemu proizvajalcu ne glede na naravo opravljenih del in že izvedenih naložb omogočila, da zahteva dodelitev državne pomoči.
43.
Drugič, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 37 do 39 teh sklepnih predlogov, ni dovolj, da so se dela v zvezi z gradnjo polja vetrnih elektrarn zgolj začela, temveč mora biti napredovanje teh del tudi tako, da je naložba postala nepreklicna, tako da obstaja velika verjetnost, da bodo dela izvedena.
44.
To pa po mojem mnenju pomeni, da pojem „začetek del“ predpostavlja ne le, da so bila opravljena vsa pripravljalna dela (vključno s pridobitvijo gradbenega dovoljenja), ampak je bila pripravljena tudi ocena vseh nastalih stroškov, izvedenih naložb in sprejetih zavez glede na skupne stroške projekta. Čeprav družba EWP izpodbija ocene, ki jih je operater Elering opravil v zvezi z deležem stroškov del, ki jih je izvedla, glede na skupne stroške zadevnega projekta, pa med strankama ni sporno, da gradnja vetrnih elektrarn (ki se v obravnavanem primeru sploh še ni začela) predstavlja največji delež skupnih stroškov tega projekta. (
14
)
45.
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov (in zlasti točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017) menim, da je treba pojem „začetek gradbenih del v okviru naložbe“ razlagati tako, da se v obravnavanem primeru nanaša na gradnjo obratov za proizvodnjo električne energije.
46.
Tretjič, spomniti je treba, da so iz opredelitve začetka del v točki 19(44) smernic iz leta 2014 izrecno izključena „pripravljalna dela, kot je […] izvajanje predhodnih študij izvedljivosti“.
47.
Ob upoštevanju ugotovitev dejanskega stanja, ki jih mora v zvezi s tem opraviti predložitveno sodišče, bi se zdelo, da so značilnosti in cilji postavitve, kot je postavitev stebrov za merjenje vetra (in ukrepov, ki jih je družba EWP izvedla za potrebne priključke), bližje „predhodni študiji izvedljivosti“, ki zadevnemu vlagatelju omogoča, da ugotovi, ali je izbrana lokacija primerna za gradnjo polja vetrnih elektrarn, preden začne potrebna dela za izvedbo te naložbe. (
15
)
48.
Zgornji elementi bi torej lahko kazali, da 1. januarja 2017 projekt družbe EWP ni bil v taki razvojni fazi, da bi bilo zelo verjetno, da bo dokončan, in da bi moral biti upravičen do pomoči na podlagi obstoječe sheme pomoči v smislu točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017.
49.
Ob upoštevanju navedenega predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba pravila Unije o državnih pomočeh, zlasti prvo alternativo pojma „začetek del“ iz točke 19(44) smernic iz leta 2014, to je „začetek gradbenih del v okviru naložbe“, razlagati tako, da pri izrazu „gradbena dela“ ne gre za začetek katerih koli gradbenih del, povezanih z naložbenim projektom, temveč gre le za začetek gradnje vetrnih elektrarn za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov.
Osmo vprašanje za predhodno odločanje
50.
Predložitveno sodišče se z osmim vprašanjem najprej sprašuje, ali je treba pojem „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ razlagati z vidika nacionalnega prava. To sodišče želi poleg tega dobiti pojasnila o vrsti dovoljenja, ki se zahteva za gradnjo polja vetrnih elektrarn. Natančneje, čeprav točka 19(44) smernic iz leta 2014 ne določa natančno vrste zahtevanega dovoljenja, se v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 zahteva, da so „naročniki pridobili potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta“. (
16
)
51.
Najprej je treba poudariti, da se stranki iz postopka v glavni stvari ne strinjata glede vsebine, ki jo je treba pripisati pojmu „nacionalno dovoljenje“. Na eni strani namreč operater Elering, estonska vlada in Komisija menijo, da nacionalno dovoljenje predpostavlja gradbeno dovoljenje, to je dovoljenje, ki neposredno podeljuje pravico do gradnje polja vetrnih elektrarn. Na drugi strani družba EWP meni, da to ne sme nujno biti končno dovoljenje, izdano za gradnjo vseh delov projekta, in da je v obravnavanem primeru merilo v zvezi z nacionalnim dovoljenjem že izpolnjeno, ker obstaja splošni prostorski načrt, ki vključuje polje vetrnih elektrarn.
52.
Ker sklep iz leta 2017 ne vsebuje pojasnil o vrsti zahtevanega dovoljenja in ker ni harmonizacije na ravni prava Unije, je treba takoj ugotoviti, da je treba pojem „nacionalno dovoljenje“ razlagati z vidika nacionalnega prava. V zvezi s tem je treba na eni strani navesti, da Sodišče, kot je razvidno iz ustaljene sodne prakse, ni pristojno za odločanje o razlagi nacionalne ureditve. (
17
) Na drugi strani je treba poudariti, da mora predložitveno sodišče v okviru svoje proste presoje spoštovati sklep iz leta 2017. (
18
)
53.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je pridobitev nacionalnega dovoljenja eden od pogojev, da je vlagatelj lahko opredeljen kot „obstoječi proizvajalec“ in na tej podlagi upravičen do uporabe prejšnje sheme pomoči, saj se navedeno dovoljenje običajno pridobi pred nastopom dogodka, povezanega s tremi alternativami, omenjenimi v točki 19(44) smernic iz leta 2014.
54.
Natančneje, v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 se zahteva, da ima proizvajalec na dan 1. januarja 2017 pridobljeno potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta (in da ima zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden). Poleg tega iz povezave med to točko obrazložitve in načelom varstva legitimnih pričakovanj izhaja, da morajo biti nacionalna dovoljenja pridobljena tako, da ustvarijo legitimno pričakovanje glede izvedbe naložbenega projekta. Drugače povedano, zadevni projekt mora biti v taki fazi, da je zelo verjetno, da bo dokončan, ob upoštevanju napredovanja del in jamstev, ki so jih javni organi dobili v zvezi s tem.
55.
Predložitveno sodišče bo torej moralo nazadnje presoditi, ali so bili v skladu z nacionalnim pravom na dan 31. decembra 2016 pogoji, zahtevani za načrtovanje polja vetrnih elektrarn družbe EWP, izpolnjeni in zlasti ali se lahko šteje, da prostorski načrt, ki ga je občinska uprava v Toili objavila 19. januarja 2016, zadostuje za ugotovitev, da je družba EWP pridobila potrebno „nacionalno dovoljenje“ v smislu točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017.
56.
Vseeno je treba pojasniti, da iz ugotovitev predložitvenega sodišča izhaja, da čeprav prostorski načrt dopušča izvedbo projekta s tem, da določa nekatere njegove značilnosti, je ta načrt samo splošen dokument, ki sam po sebi ne omogoča gradnje polja vetrnih elektrarn. Zdi se namreč, da so poleg tega za gradnjo različnih objektov, ki sestavljajo polje vetrnih elektrarn, med drugim zlasti gradnjo vetrnih elektrarn, potrebna dodatna dovoljenja, vključno z gradbenim dovoljenjem. (
19
)
57.
Poleg tega se ob upoštevanju povezave, ki je v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 vzpostavljena med načelom varstva legitimnih pričakovanj in zahtevanim nacionalnim dovoljenjem, strinjam s stališčem operaterja Elering in estonske vlade, in sicer, da podjetje ne more imeti nobenega legitimnega pričakovanja glede izvedbe naložbenega projekta, dokler niso izpolnjene vse zahteve, ki izhajajo iz nacionalnega prava. Samo zakonito pridobljen položaj je namreč lahko zajet z načelom varstva legitimnih pričakovanj. Zato se na to načelo ni mogoče sklicevati, če pravni položaj ni dokončno pridobljen ali če so izpolnjeni samo nekateri od zahtevanih pravnih pogojev, medtem ko drugi niso. Poleg tega to načelo ne varuje zgolj možnosti ali obeta, da se pravica pridobi v prihodnosti, zlasti če zanjo še naprej veljajo dodatni pogoji, kot se zdi, da je v obravnavani zadevi (ker naj bi prostorski načrt nato s pridržkom pridobitve drugih dovoljenj omogočal izdajo gradbenega dovoljenja).
58.
Vendar se zdi, da to, da je glede na informacije v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ministrstvo za obrambo 20. aprila 2016 zavrnilo odobritev gradbenega načrta za polje vetrnih elektrarn in da je občinska uprava v Toili z odlokom z dne 26. aprila 2016 zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja, kaže, da pred 31. decembrom 2016 niso bila (in ob upoštevanju zgoraj navedenih zavrnitev nikakor niso mogla biti) na voljo vsa potrebna nacionalna dovoljenja v smislu točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017.
59.
Glede na navedeno predlagam, naj se na osmo vprašanje odgovori tako, da je treba pojem „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ razlagati z vidika nacionalnega prava. Poleg tega je „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ – če izvedba naložbenega projekta zahteva izvedbo gradbenih del, za katera je potrebno gradbeno dovoljenje – lahko le gradbeno dovoljenje, to je dokončno dovoljenje, na podlagi katerega se izvedejo gradbena dela.
Predlog
60.
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija), odgovori:
1.
Točko 19(44) Smernic o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020
je treba razlagati tako, da:
se prva alternativa pojma „začetek del“, to je „začetek gradbenih del v okviru naložbe“, ne nanaša na začetek katerih koli gradbenih del, povezanih z naložbenim projektom, temveč le na začetek gradnje vetrnih elektrarn za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov.
2.
Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020
je treba razlagati tako, da
–
je treba pojem „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ opredeliti z vidika nacionalnega prava, hkrati pa mora biti v skladu s sklepi, ki jih Evropska komisija sprejme na področju državnih pomoči;
–
je „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ – če izvedba naložbenega projekta zahteva izvedbo gradbenih del, za katera je potrebno gradbeno dovoljenje – lahko le gradbeno dovoljenje, to je dokončno dovoljenje, na podlagi katerega se izvedejo gradbena dela.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2014, C 200, str. 1.
(
3
)	UL 2018, C 121, str. 7.
(
4
)	Uredba Sveta z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).
(
5
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi (C‑526/14, EU:C:2016:570, točke od 37 do 39).
(
6
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi (C‑526/14, EU:C:2016:570, točka 40), in z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 30).
(
7
)	V zvezi s tem je treba pojasniti, da se tako možnost določitve odstopanja od novega sistema konkurenčnih postopkov zbiranja ponudb (opisana v točkah 34 in 35 obrazložitve sklepa iz leta 2017) kot pogoji za dodelitev državne pomoči (opredeljeni v točkah od 36 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017) opirajo na smernice iz leta 2014.
(
8
)	Glej kot primer točko 37 obrazložitve sklepa iz leta 2017, v kateri Komisija ugotavlja, da je opredelitev pojma „obstoječi proizvajalec“ v estonskem zakonu skladna s pojmom „začetek del“ iz točke 19(44) smernic iz leta 2014.
(
9
)	Ne da bi to veljalo za obravnavani primer, je treba vseeno pojasniti, da države članice ohranijo možnost, da Komisiji priglasijo načrte državnih pomoči, ki ne izpolnjujejo (oziroma ne izpolnjujejo v celoti) meril iz smernic, ne da bi to nujno pomenilo, da Komisija ne bo odobrila takih načrtov. Glej v tem smislu sodbi z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi (C‑526/14, EU:C:2016:570, točka 43), ter z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 31).
(
10
)	Zdi se, da se Komisija s svojim stališčem približuje stališču, ki ga zagovarjata zadnjenavedeni stranki, ne da bi bilo to sicer jasno razvidno iz njenih ustnih stališč, saj se je ta institucija na obravnavi bolj abstraktno osredotočila predvsem na merila za dodelitev pomoči, vpisana v sklep iz leta 2017, ne da bi se konkretno opredelila do obravnavanega primera. Iz razlogov, navedenih v točki 21 teh sklepnih predlogov, Komisija poleg tega ni predložila pisnega stališča o tem vprašanju.
(
11
)	Moj poudarek.
(
12
)	Glej točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017.
(
13
)	Glej točki 34 in 40 obrazložitve sklepa iz leta 2017.
(
14
)	V zvezi s tem je operater Elering ocenil, da bosta gradnja in namestitev vetrnih elektrarn predstavljali skoraj 80 % skupnih stroškov projekta.
(
15
)	To v obravnavanem primeru pomeni, da zadevni vlagatelj določi prednostno geografsko lokacijo ob upoštevanju morfoloških značilnosti izbrane lokacije in povezanih meteoroloških pogojev za postavitev polja vetrnih elektrarn. To pa načeloma predpostavlja, da vlagatelj preuči več lokacij, tako da postavi stebre za merjenje vetra, da bi lahko določil idealno mesto za gradnjo polja vetrnih elektrarn in vetrni potencial izbrane lokacije, ne da bi to nujno pomenilo, da bo polje vetrnih elektrarn postavljeno na vsaki lokaciji, na kateri so bili prvotno postavljeni ti stebri. Tako bi bilo treba stroške, ki so nastali družbi EWP, enačiti bolj s splošnimi in tekočimi stroški, in ne z (nepreklicnimi) stroški, povezanimi z infrastrukturo polja vetrnih elektrarn.
(
16
)	Uvodoma je treba pripomniti, da bo Sodišče moralo odločiti o tem vprašanju le, če bo menilo, da je treba na sedmo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti pritrdilno. Tak odgovor pa, kot se zdi, izhaja neposredno iz sklepa iz leta 2017. V zvezi s tem iz točke 19(44) smernic iz leta 2014 izhaja, da nakup zemljišča in pridobitev „nacionalnega dovoljenja“ spadata med pripravljalna dela, v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 pa se nedvoumno zahteva, da mora vlagatelj imeti pravico uporabljati zemljišče in imeti „nacionalno dovoljenje“, da je lahko opredeljen kot „obstoječi proizvajalec“.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, točka 64).
(
18
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 26), in moje sklepne predloge v zadevi Veejaam in Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, točka 24).
(
19
)	Poleg tega se zdi, da to potrjujejo dejanja, ki so privedla do spora o glavni stvari, zlasti zavrnitev ministrstva za obrambo, da odobri gradbene načrte za polje vetrnih elektrarn, in zavrnitev občinske uprave v Toili, da izda gradbeno dovoljenje, za katero je zaprosila družba EWP.