62008CC0064_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Με τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Landesgericht Linz (Αυστρία) το Δικαστήριο καλείται εκ νέου να εξετάσει τη σχέση μεταξύ των κοινοτικών ελευθεριών και της νομοθετικής πολιτικής των κρατών μελών στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών.
2. Στο πλαίσιο της πλούσιας συναφούς νομολογίας του, το Δικαστήριο καλείται αυτή τη φορά να αποφανθεί επί του ζητήματος της συμβατότητας προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ εθνικής ρυθμίσεως η οποία ορίζει ότι την εκμετάλλευση τυχερών παιχνιδιών σε καζίνα μπορούν να έχουν μόνον ανώνυμες εταιρίες που έχουν την έδρα τους στην ημεδαπή, περιορίζει τη διάρκεια ισχύος των αδειών εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών σε δεκαπέντε έτη και επιτρέπει στους διοργανωτές τυχερών παιχνιδιών που είναι κάτοχοι τέτοιας αδείας να προβαίνουν σε σχετική διαφήμιση, απευθύνοντας παροτρύνσεις για συμμετοχή στα επίμαχα τυχερά παιχνίδια.
II – Το νομικό πλαίσιο
Α –	Ο αυστριακός ομοσπονδιακός νόμος για τα τυχερά παιχνίδια
3. Στην Αυστρία, τα τυχερά παιχνίδια διέπονται από τον ομοσπονδιακό νόμο για τα τυχερά παιχνίδια (Glücksspielgesetz), όπως τροποποιήθηκε το 1989 (2) .
1. Οι σκοποί που επιδιώκει ο ομοσπονδιακός νόμος για τα τυχερά παιχνίδια
4. Στον ομοσπονδιακό νόμο για τα τυχερά παιχνίδια δεν περιέχεται διάταξη η οποία να εξαγγέλλει τους σκοπούς που επιδιώκει η Δημοκρατία της Αυστρίας μέσω της ρυθμίσεως των τυχερών παιχνιδιών. Παρά ταύτα, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου αυτού, οι οποίες είναι κάπως διαφωτιστικές, προκύπτει ότι οι σκοποί αυτοί είναι ρυθμιστικής και φορολογικής φύσεως.
5. Όσον αφορά τους επιδιωκόμενους ρυθμιστικούς σκοπούς, στις εν λόγω προπαρασκευαστικές εργασίες αναφέρεται ότι «υπό ιδανικές συνθήκες, η απόλυτη απαγόρευση των τυχερών παιχνιδιών θα αποτελούσε την πλέον ορθολογική ρύθμιση. Λαμβανομένης υπόψη όμως της σαφώς έμφυτης στον άνθρωπο τάσεως προς τα τυχερά παιχνίδια, […] θεωρείται ορθότερο αυτή η τάση να διοχετεύεται προς συγκεκριμένες κατευθύνσεις, προς το συμφέρον τόσο του ατόμου όσο και της κοινωνίας. Κατ’ αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνονται δύο σκοποί: αποτρέπεται η καταφυγή σε παράνομη διοργάνωση τυχερών παιχνιδιών, η οποία παρατηρείται στα κράτη όπου τα τυχερά παιχνίδια απαγορεύονται πλήρως, και συγχρόνως το κράτος διατηρεί τη δυνατότητα να εποπτεύει τη νόμιμη διεξαγωγή τυχερών παιχνιδιών. Κύριος δε σκοπός της εποπτείας αυτής πρέπει να είναι η προστασία των παικτών».
6. Όσον αφορά τους επιδιωκόμενους φορολογικούς σκοπούς, οι προπαρασκευαστικές εργασίες κάνουν λόγο για «το συμφέρον του ομοσπονδιακού κράτους να μπορεί να αντλεί τα υψηλότερα δυνατά έσοδα από το μονοπώλιο των τυχερών παιχνιδιών. […] Επομένως, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση, κατά τη ρύθμιση των τυχερών παιχνιδιών – τηρώντας και προστατεύοντας τους ρυθμιστικούς σκοπούς του νόμου– πρέπει να αποβλέπει στη διεξαγωγή των οικείων τυχερών παιχνιδιών κατά τρόπο ώστε το μονοπώλιό τους να αποφέρει στο αυστριακό Δημόσιο τα υψηλότερα δυνατά έσοδα».
2. Το κρατικό μονοπώλιο στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών
7. Το άρθρο 1 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια ορίζει τα τυχερά παιχνίδια ως εκείνα «στα οποία το κέρδος ή η ζημία του παίκτη εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη».
8. Το άρθρο 3 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια καθιερώνει «κρατικό μονοπώλιο» στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών, ορίζοντας ότι το δικαίωμα διοργανώσεως και εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών ανήκει, κατ’ αρχήν, στο κράτος, εφόσον δεν ορίζεται άλλως σε διάταξη του εν λόγω νόμου.
3. Ελεύθερα τυχερά παιχνίδια
9. Τα αθλητικά στοιχήματα, τα «μικρά» μηχανήματα τυχερών παιχνιδιών που λειτουργούν με κέρματα και οι λαχειοφόρες αγορές που αποφέρουν περιορισμένα κέρδη δεν εμπίπτουν στο κρατικό μονοπώλιο.
10. Αφενός, στην Αυστρία τα αθλητικά στοιχήματα δεν θεωρούνται ως τυχερά παιχνίδια, δεδομένου ότι δεν βασίζονται απλώς και μόνο στην τύχη, αλλά απαιτούν επίσης ο παίκτης να διαθέτει ορισμένη επιδεξιότητα και γνώσεις. Τα στοιχήματα αυτά υπάγονται στην αρμοδιότητα των ομόσπονδων κρατών και η διοργάνωσή τους είναι ελεύθερη. Κάθε πρόσωπο που πληροί τις νόμιμες προϋποθέσεις δικαιούται να λάβει άδεια διοργανώσεως αθλητικών στοιχημάτων είτε κατά τους παραδοσιακούς τρόπους είτε στο διαδίκτυο.
11. Αφετέρου, το άρθρο 4 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια εξαιρεί από το κρατικό μονοπώλιο τα μηχανήματα τυχερών παιχνιδιών που λειτουργούν με κέρματα στα οποία το μέγιστο διακυβευόμενο ποσό δεν υπερβαίνει τα 0,50 ευρώ για κάθε παιχνίδι, ενώ το πιθανό κέρδος δεν μπορεί να είναι μεγαλύτερο των 20 ευρώ («μικρά» μηχανήματα), καθώς και τις λαχειοφόρους αγορές που αφορούν μικροποσά, τις τόμπολες και τις κληρώσεις με έπαθλο εμπορεύματα. Η κανονιστική ρύθμιση περί των μικρών μηχανημάτων τυχερών παιχνιδιών απόκειται στην αρμοδιότητα των ομόσπονδων κρατών. Για τη διεξαγωγή λαχειοφόρων αγορών που αφορούν μικροποσά απαιτείται άδεια του ομοσπονδιακού Υπουργείου Οικονομικών της Αυστρίας.
4. Το σύστημα χορηγήσεως αδειών
12. Ο Υπουργός Οικονομικών της Αυστρίας μπορεί να παραχωρεί το δικαίωμα διοργανώσεως και εκμεταλλεύσεως των τυχερών παιχνιδιών που εμπίπτουν στο κρατικό μονοπώλιο, χορηγώντας άδειες διοργανώσεως λαχειοφόρων αγορών και ηλεκτρονικών κληρώσεων (άρθρο 14 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια) και εκμεταλλεύσεως καζίνων (άρθρο 21 του νόμου αυτού).
13. Το άρθρο 14 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια καθορίζει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας διοργανώσεως λαχειοφόρων αγορών και ηλεκτρονικών κληρώσεων. Επιτρέπεται η παραχώρηση μίας μόνον αδείας (3) . Ο αποκτών πρέπει να είναι κεφαλαιουχική εταιρία με έδρα στην Αυστρία. Σε περίπτωση που υπάρχουν περισσότεροι υποψήφιοι, η άδεια παραχωρείται σε εκείνον ο οποίος προσφέρει τις καλύτερες προοπτικές προσπορισμού φορολογικών εσόδων στο ομοσπονδιακό κράτος.
14. Δυνάμει του άρθρου 20 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια (4), κάθε έτος τίθεται στη διάθεση ενός ταμείου προωθήσεως των αθλητικών δραστηριοτήτων ποσό ίσο με το 3 % των εσόδων από τις αυστριακές λαχειοφόρους αγορές και, εν πάση περιπτώσει, όχι μικρότερο των 40 εκατομμυρίων ευρώ.
15. Το άρθρο 21 θέτει τις προϋποθέσεις εκμεταλλεύσεως καζίνων. Ο αριθμός των αδειών για καζίνα περιορίζεται σε δώδεκα στο σύνολο (5) . Επιτρέπεται η παραχώρηση μίας μόνον αδείας ανά δημοτική περιφέρεια. Ο νόμος διευκρινίζει ότι οι κάτοχοι αδείας πρέπει να είναι ανώνυμες εταιρίες οι οποίες διαθέτουν Εποπτικό Συμβούλιο και έχουν την έδρα τους στην Αυστρία· πρέπει επίσης να διαθέτουν κεφάλαιο ύψους τουλάχιστον 22 εκατομμυρίων ευρώ και, λόγω των περιστάσεων, να προσφέρουν τις καλύτερες προοπτικές προσπορισμού φορολογικών εσόδων στους τοπικούς δημόσιους φορείς εξουσίας, τηρουμένων των κανόνων του άρθρου 14 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια όσον αφορά την προστασία των παικτών.
16. Το άρθρο 22 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια ορίζει τη διάρκεια ισχύος των αδειών διοργανώσεως και εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών σε δεκαπέντε έτη κατ’ ανώτατο όριο.
17. Το άρθρο 24 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια απαγορεύει στον κάτοχο αδείας να ιδρύει θυγατρικές εκτός αυστριακού εδάφους. Κατά το άρθρο 24a του ίδιου νόμου, κάθε διεύρυνση των δραστηριοτήτων που αποτελούν το αντικείμενο ήδη χορηγηθείσας αδείας πρέπει να εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν υπάρχει κίνδυνος μειώσεως των φορολογικών εσόδων που προέρχονται από τα τέλη εκμεταλλεύσεως που καταβάλλουν τα καζίνα.
18. Δυνάμει των άρθρων 19 και 31 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, ο ομοσπονδιακός Υπουργός Οικονομικών έχει δικαίωμα γενικής εποπτείας του κατόχου της αδείας. Προς τούτο, μπορεί να λαμβάνει γνώση των ετήσιων λογαριασμών του κατόχου της αδείας και οι εξουσιοδοτημένοι με την άσκηση του δικαιώματος εποπτείας υπάλληλοι δύνανται να έχουν πρόσβαση στους χώρους ασκήσεως της εμπορικής δραστηριότητας του κατόχου της αδείας. Εξάλλου, ο υπουργός εκπροσωπείται εντός των εταιρειών που είναι κάτοχοι αδείας από έναν «κρατικό επίτροπο». Οι ελεγχθέντες ετήσιοι λογαριασμοί υποβάλλονται, εν τέλει, στον Υπουργό Οικονομικών εντός προθεσμίας έξι μηνών από τη λήξη του οικείου οικονομικού έτους.
19. Το άρθρο 25, παράγραφος 3, του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, όπως ίσχυε το 1989, προέβλεπε την υποχρέωση του κατόχου αδείας να απαγορεύει ή να περιορίζει την πρόσβαση στο καζίνο παικτών αυστριακής ιθαγένειας οι οποίοι τελούσαν σε κατάσταση που δεν τους επέτρεπε να μετέχουν σε τυχερά παιχνίδια ή στους οποίους είχε απαγορευθεί η συμμετοχή σε παρόμοια παιχνίδια. Βάσει του κανόνα αυτού, η κάτοχος της σχετικής αδείας εταιρία Casinos Austria AG, κατόπιν δικαστικών διαδικασιών που κίνησαν παίκτες εναντίον της, υποχρεώθηκε να καλύψει σημαντικές περιουσιακές απώλειες λόγω συμμετοχής σε τυχερά παιχνίδια. Μετά τη μεταρρύθμιση του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια που πραγματοποιήθηκε τον Αύγουστο του 2005, η υποχρέωση του κατόχου αδείας να επιστρέφει σε παίκτη ποσά που έχασε ο τελευταίος περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο ποσό για τη διαβίωσή του, ενώ ευθύνη του κατόχου αδείας υπάρχει μόνο σε περιπτώσεις όπου συνέβαλε ο ίδιος εκ προθέσεως ή βαρείας αμελείας στην πρόκληση της ζημίας, οπότε η εν λόγω ευθύνη δεν καλύπτει πλέον περιπτώσεις στις οποίες ο παίκτης, ερωτηθείς ως προς την ικανότητά του να μετάσχει σε τυχερά παιχνίδια, παρέσχε μόνον ελλιπή στοιχεία. Επιπλέον, για την άσκηση του σχετικού δικαιώματος ο νόμος προβλέπει πλέον αποκλειστική προθεσμία έξι μηνών.
20. Μετά τη μεταρρύθμιση του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια που πραγματοποιήθηκε το 2008, το άρθρο 56, παράγραφος 1, ορίζει ότι οι κάτοχοι αδείας υποχρεούνται να τηρούν υπεύθυνη στάση όσον αφορά τις διαφημιστικές τους καταχωρίσεις, οι οποίες μάλιστα αποτελούν αντικείμενο παρακολουθήσεως εκ μέρους της εποπτεύουσας αρχής.
Β –	Ο αυστριακός Ποινικός Κώδικας
21. Κατά το άρθρο 168 του αυστριακού Ποινικού Κώδικα (Strafgesetzbuch) τιμωρείται «όποιος είτε διοργανώνει παιχνίδι στο οποίο το κέρδος ή η ζημία του παίκτη εξαρτάται αποκλειστικώς ή κυρίως από την τύχη ή το οποίο απαγορεύεται ρητώς, είτε προάγει τη συνάθροιση ατόμων προς διοργάνωση τέτοιου παιχνιδιού, με σκοπό να προσπορίσει στον εαυτό του ή σε τρίτον περιουσιακό όφελος από τη διοργάνωση ή τη συνάθροιση αυτή».
III – Τα πραγματικά περιστατικά, η εξέλιξη της διαδικασίας και τα προδικαστικά ερωτήματα
22. Ο E. Engelmann, Γερμανός υπήκοος, εκμεταλλευόταν καζίνα στην Αυστρία και συγκεκριμένα στο Λιντς από τις αρχές του 2004 έως τις 19 Ιουλίου 2006 και στο Schärding από τον Απρίλιο του 2004 έως τον Απρίλιο του 2005. Στα εν λόγω καζίνα διοργανώνονταν, μεταξύ άλλων, το παιχνίδι «ρουλέτα παρατήρησης» και τα παιχνίδια τράπουλας πόκερ και «Two Aces». Ο E. Engelmann δεν είχε υποβάλει στις αυστριακές αρχές αίτηση για τη χορήγηση αδείας διοργανώσεως τυχερών παιχνιδιών, ούτε είχε λάβει νόμιμη άδεια από τις αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους.
23. Με την απόφαση του Bezirksgericht Linz της 5ης Μαρτίου 2007, ο E. Engelmann κηρύχθηκε ένοχος της παράνομης διοργανώσεως, στην Αυστρία, τυχερών παιχνιδιών με σκοπό τον προσπορισμό περιουσιακού οφέλους. Κατά την απόφαση ο κατηγορούμενος είχε τελέσει το προβλεπόμενο από το άρθρο 168, παράγραφος 1, του αυστριακού Ποινικού Κώδικα ποινικό αδίκημα της διοργανώσεως τυχερών παιχνιδιών, όποτε καταδικάστηκε σε καταβολή χρηματικής ποινής ύψους 2 000 ευρώ.
24. Κατά της ανωτέρω δικαστικής αποφάσεως ο E. Engelmann άσκησε έφεση ενώπιον του Landesgericht Linz. Το εθνικό αυτό δικαστήριο, διατηρώντας επιφυλάξεις ως προς τη συμβατότητα των διατάξεων του αυστριακού δικαίου για τα τυχερά παιχνίδια προς τις ελευθερίες παροχής υπηρεσιών και εγκαταστάσεως του κοινοτικού δικαίου, υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, τρία προδικαστικά ερωτήματα.
25. Οι εν λόγω αμφιβολίες βασίζονται, πρώτον, στο γεγονός ότι, καθόσον γνωρίζει το αιτούν δικαστήριο, πριν από τη θέσπιση των ισχυουσών κρίσιμων διατάξεων του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια δεν προηγήθηκε ανάλυση των κινδύνων που συνεπάγεται η παθολογική εξάρτηση από τα τυχερά παιχνίδια και των νομικών ή πρακτικών δυνατοτήτων αποτροπής της, πράγμα το οποίο αντίκειται προς την απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2003, C‑42/02, Lindman (Συλλογή 2003, σ. I‑13519, σκέψεις 25 και 26).
26. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς το εάν η αυστριακή πολιτική που ακολουθείται στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών για τα οποία χορηγείται άδεια εκμεταλλεύσεως είναι συνεπής και συστηματική. Το αιτούν δικαστήριο υποστηρίζει ότι για συνεπή και συστηματικό περιορισμό της συναφούς με τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα δραστηριότητας μπορεί να γίνεται λόγος μόνον όταν ο νομοθέτης αξιολογεί όλες τις κατηγορίες και τους τομείς των τυχερών παιχνιδιών και στη συνέχεια επεμβαίνει ανάλογα με το βαθμό επικινδυνότητας ή την πιθανότητα προκλήσεως εξαρτήσεως που διαπιστώνει στον οικείο τομέα. Σύμφωνα με το αιτούν δικαστήριο, τούτο δεν συμβαίνει στην Αυστρία. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο του αυστριακού μονοπωλίου για τα τυχερά παιχνίδια, επιτρέπεται η διαφήμιση του τομέα αυτού σε μεγάλη έκταση, ιδίως του ποδοσφαιρικού στοιχήματος ΤΟΤΟ, καθώς και των κληρώσεων του παιχνιδιού «Lotto-Jackpot». Κατά το μέτρο αυτό, όπως ισχυρίζεται εν συνεχεία το αιτούν δικαστήριο, στην Αυστρία γίνεται αποδεκτή ακόμη και η ενεργός παρότρυνση για συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια και στοιχήματα.
27. Τρίτον, το Landesgericht Linz αμφιβάλλει ως προς το εάν ο περιορισμός της χορηγήσεως αδείας μόνο σε ανώνυμες εταιρίες που εδρεύουν στην ημεδαπή συνάδει προς τις επιταγές της καταλληλότητας, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, καθώς και κατά πόσον ο περιορισμός αυτός μπορεί να δικαιολογηθεί με βάση τους σκοπούς καταπολεμήσεως της οικονομικής εγκληματικότητας, του ξεπλύματος χρήματος και της παθολογικής εξαρτήσεως από τα τυχερά παιχνίδια.
28. Εν τέλει, το Landesgericht αναφέρεται στο άρθρο 24a του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, το οποίο σκοπεί ρητώς στο να αποτρέπεται κάθε κίνδυνος μειώσεως των φορολογικών εσόδων από τα καζίνα· συναφώς, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η διάταξη αυτή συνάδει προς τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία οι περιορισμοί των θεμελιωδών ελευθεριών στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών πρέπει να εξυπηρετούν πράγματι τον σκοπό του περιορισμού των ευκαιριών συμμετοχής σε τυχερά παιχνίδια και όχι της εξευρέσεως μιας πηγής εσόδων.
29. Επίσης, σύμφωνα με το αιτούν δικαστήριο, εάν υποτεθεί ότι το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει στον E. Engelmann να διοργανώνει και να εκμεταλλεύεται τυχερά παιχνίδια, έστω και εάν δεν έχει ιδρύσει ή εξαγοράσει, για τον σκοπό αυτόν, ανώνυμη εταιρία με έδρα στην Αυστρία, αυτός θα μπορούσε κατ’ αρχήν να υποβάλει αίτηση για τη χορήγηση της σχετικής αδείας. Εάν μάλιστα του είχε χορηγηθεί η άδεια αυτή, δεν θα υπήρχε ούτε τέλεση του εγκλήματος της παράνομης διοργανώσεως τυχερού παιχνιδιού υπό την έννοια του άρθρου 168 του Ποινικού Κώδικα.
30. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Landesgericht Linz αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 43 [ΕΚ] την έννοια ότι αυτό εμποδίζει την εφαρμογή διατάξεως κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι την εκμετάλλευση τυχερών παιχνιδιών σε καζίνα μπορούν να έχουν μόνον εταιρίες που έχουν την εταιρική μορφή ανώνυμης εταιρίας με έδρα στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, δηλαδή διατάξεως η οποία επιβάλλει την ίδρυση ή εξαγορά τέτοιας κεφαλαιουχικής εταιρίας εντός του κράτους μέλους αυτού;
2) Έχουν τα άρθρα 43 [ΕΚ] και 49 ΕΚ την έννοια ότι αυτά εμποδίζουν το κρατικό μονοπώλιο για ορισμένα τυχερά παιχνίδια, όπως είναι τα τυχερά παιχνίδια στα καζίνα, εφόσον στο οικείο κράτος μέλος δεν υπάρχει γενικά καμία συνεπής και συστηματική πολιτική για τον περιορισμό των τυχερών παιχνιδιών, αφού οι διοργανωτές τέτοιων παιχνιδιών που είναι κάτοχοι κρατικής αδείας απευθύνουν παροτρύνσεις για συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια –π.χ. σε κρατικά στοιχήματα σχετικά με αθλητικές εκδηλώσεις και σε κρατικές λαχειοφόρους αγορές– και προβαίνουν στη σχετική διαφήμιση (στην τηλεόραση, σε εφημερίδες και περιοδικά), η οποία μάλιστα φτάνει στο σημείο να προσφέρει λίγο πριν την κλήρωση τη δυνατότητα εξαργύρωσης του δελτίου (“TOI TOI TOI – Glaub’ ans Glück” [“Καλή τύχη – Πίστεψε στην τύχη”]);
3) Έχουν τα άρθρα 43 [ΕΚ] και 49 ΕΚ την έννοια ότι αυτά εμποδίζουν την εφαρμογή διατάξεως που προβλέπει ότι όλες οι άδειες διοργανώσεως και εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών και καζίνων χορηγούνται για περίοδο δεκαπέντε ετών βάσει ρυθμίσεως που έχει αποκλείσει από τη διαδικασία χορηγήσεως των αδειών τους κοινοτικούς υποψήφιους (που δεν έχουν την ιθαγένεια του οικείου κράτους μέλους);»
31. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ενώπιον του Δικαστηρίου ο E. Engelmann, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η Αυστριακή, η Βελγική, η Ελληνική, η Πορτογαλική και η Ισπανική Κυβέρνηση. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση, που διεξήχθη στις 14 Ιανουαρίου 2010, παρέστησαν οι εκπρόσωποι του E. Engelmann, της Επιτροπής, της Αυστριακής, της Βελγικής, της Ελληνικής και της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως προκειμένου να εκθέσουν προφορικώς τους ισχυρισμούς τους.
IV – Νομική εκτίμηση
Α –	Προκαταρκτικό ζήτημα: παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων και ενδεχόμενες επιπτώσεις της αποφάσεως του Δικαστηρίου επί της νομικής καταστάσεως του E. Engelmann
32. Στην υπό κρίση υπόθεση ανακύπτει το προκριματικό ζήτημα του παραδεκτού των ερωτημάτων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, καθόσον η απάντηση που πρόκειται να δοθεί από Δικαστήριο ενδέχεται να μην έχει επιπτώσεις επί της νομικής καταστάσεως του E. Engelmann, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης.
33. Όσον αφορά το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, έστω και εάν το Δικαστήριο αποφανθεί ότι η προϋπόθεση ιδρύσεως ή εξαγοράς εταιρίας στην Αυστρία δεν συνάδει προς τη Συνθήκη, γεγονός παραμένει ότι ο E. Engelmann αποτελεί φυσικό πρόσωπο. Η απάντηση του Δικαστηρίου δεν θα τον αφορούσε παρά μόνον εάν αυτός ήταν σε θέση να ιδρύσει εταιρία σύμφωνα με την αυστριακή νομοθεσία (εάν διέθετε το ελάχιστο απαιτούμενο κεφάλαιο, κ.λπ.). Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, όσον αφορά τη διαφημιστική δραστηριότητα σε σχέση με τα τυχερά παιχνίδια, δεν συνδέεται ούτε αυτό άμεσα με τη νομική κατάσταση του E. Engelmann και τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης. Παρά ταύτα, σε αμφότερες τις περιπτώσεις αυτές, η νομολογία επιτάσσει να επιδειχθεί εμπιστοσύνη στο αιτούν δικαστήριο, στο οποίο απόκειται να εκτιμήσει τόσο την ανάγκη υποβολής προδικαστικού ερωτήματος για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο (6) .
34. Η λυσιτέλεια του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, όσον αφορά τη διάρκεια ισχύος των αδειών εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών, είναι σαφώς λιγότερο αμφίβολη, συνδέεται δε άμεσα με τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης. Αυτό προκύπτει από τη σκέψη 63 της αποφάσεως της 6ης Μαρτίου 2007, C‑338/04, C‑359/04 και C‑360/04, Placanica κ.λπ. (7), όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι, «ελλείψει διαδικασίας παραχωρήσεως αδειών στην οποία να μπορούν να μετέχουν και οι επιχειρήσεις που αποκλείσθηκαν παρανόμως από τον τελευταίο διαγωνισμό για την παραχώρηση αδειών, δεν μπορούν να επιβληθούν κυρώσεις εις βάρος των εν λόγω επιχειρήσεων για την άσκηση δραστηριοτήτων χωρίς την προηγούμενη παραχώρηση αδείας» (8) .
35. Εάν το Δικαστήριο αποφανθεί ότι η διάρκεια ισχύος δεκαπέντε ετών δεν συνάδει προς τη Συνθήκη, τυγχάνει εμμέσως εφαρμογής η απόφαση Placanica κ.λπ.
36. Συνεπεία της ως άνω νομολογίας, επιβάλλεται επίσης η εξέταση ενός ζητήματος το οποίο δεν τέθηκε μεν από το αιτούν δικαστήριο, ανέκυψε όμως στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, και το οποίο θα μπορούσε να ασκήσει επιρροή επί της εκβάσεως της διαφοράς της κύριας δίκης: πρόκειται για το ζήτημα της εικαζόμενης ελλείψεως διαφάνειας κατά την ανανέωση των αδειών εκμεταλλεύσεως καζίνων.
Β –	Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
37. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 43 ΕΚ έχει την έννοια ότι εμποδίζει την εφαρμογή νομοθεσίας κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι την εκμετάλλευση καζίνων μπορούν να έχουν μόνον εταιρίες που έχουν την μορφή ανώνυμης εταιρίας και εδρεύουν στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, επιβάλλοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο την ίδρυση ή εξαγορά τέτοιας εταιρίας εντός του κράτους μέλους αυτού.
1. Κύρια επιχειρήματα των μετασχόντων στη διαδικασία
38. Τόσο η Επιτροπή όσο και ο E. Engelmann υποστηρίζουν ότι η απάντηση επί του ερωτήματος αυτού πρέπει να είναι καταφατική. Η Επιτροπή διευκρινίζει ωστόσο ότι σε περίπτωση που συντρέχει επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος, όπως η προστασία των πιστωτών, η απαίτηση περί ιδρύσεως ή εξαγοράς κεφαλαιουχικής εταιρίας θα μπορούσε, ενδεχομένως, να θεωρηθεί δικαιολογημένη.
39. Η Αυστριακή, η Βελγική, η Ελληνική και η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζουν αντιθέτως ότι, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι η αυστριακή ρύθμιση περιορίζει την ελευθερία εγκαταστάσεως, ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος και είναι σύμφωνος προς την αρχή της αναλογικότητας.
40. Η Αυστριακή Κυβέρνηση διατείνεται ιδίως ότι οι προϋποθέσεις που θέτει η εθνική της νομοθεσία όσον αφορά την έδρα και τη νομική μορφή εταιρίας για να λάβει άδεια εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών είναι αναγκαίες ώστε να διασφαλίζεται ο αποτελεσματικός έλεγχος της δραστηριότητας της εταιρίας αυτής. Εξάλλου, η Αυστριακή Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι η νομοθεσία της δεν απαιτεί η εταιρία να έχει ήδη την έδρα της επί αυστριακού εδάφους κατά το χρονικό σημείο υποβολής της σχετικής αιτήσεως, ούτε κατά τo στάδιο της εξετάσεως της αιτήσεως αυτής.
41. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου δεν περιέχει επαρκή στοιχεία, ώστε να μπορεί να δοθεί απάντηση επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, οπότε αυτό είναι, κατά την άποψή της, απαράδεκτο.
2. Εκτίμηση
α)	Προκαταρκτική παρατήρηση επί της επικλήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως
42. Το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητα προς την ελευθερία εγκαταστάσεως (άρθρο 43 ΕΚ) του άρθρου 21 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, το οποίο ορίζει ότι οι κάτοχοι αδειών εκμεταλλεύσεως καζίνων πρέπει να είναι ανώνυμες εταιρίες που διαθέτουν Εποπτικό Συμβούλιο και έχουν την έδρα τους στην Αυστρία.
43. Μια πρώτη ανάγνωση του εν λόγω ερωτήματος οδηγεί ενδεχομένως στη σκέψη ότι κρίσιμο ζήτημα εν προκειμένω αποτελεί κυρίως η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 49 ΕΚ), δεδομένου ότι οι εταιρίες που μπορούν να αποκλεισθούν από τη χορήγηση των επίμαχων αδειών είναι όσες δεν εδρεύουν στο κράτος προορισμού των οικείων υπηρεσιών. Εντούτοις, κατόπιν αναλυτικότερης εξετάσεως των στοιχείων της υποθέσεως, υπό το πρίσμα της νομολογίας, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η προσέγγιση του Landesgericht Linz είναι ορθή.
44. Το πεδίο εφαρμογής αμφοτέρων των ανωτέρω ελευθεριών έχει οριοθετηθεί σαφώς από τη νομολογία, με καθοριστικό στοιχείο το εάν ο επιχειρηματίας προσφέρει τις υπηρεσίες του, «κατά τρόπο σταθερό και συνεχή», από επαγγελματική κατοικία εντός του κράτους μέλους προορισμού ή αντιθέτως από επαγγελματική κατοικία εντός άλλου κράτους μέλους. Στην πρώτη περίπτωση ο επιχειρηματίας εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας εγκαταστάσεως, ενώ στη δεύτερη περίπτωση ο επιχειρηματίας παρέχει τις υπηρεσίες του σε διασυνοριακό επίπεδο και εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (9) .
45. Ενόψει του άρθρου 43 ΕΚ, η έννοια της «επαγγελματικής κατοικίας» ερμηνεύεται ευρέως, περιλαμβάνοντας όχι μόνον την κύρια έδρα των δραστηριοτήτων που ασκεί ο επιχειρηματίας, αλλά και τις ενδεχόμενες δευτερεύουσες έδρες που αυτός ιδρύει. Όπως τονίζει ρητώς το Δικαστήριο στην προμνησθείσα απόφαση Gebhard, «ένα πρόσωπο μπορεί να εγκατασταθεί, υπό την έννοια της Συνθήκης, σε περισσότερα του ενός κράτη μέλη και, ιδίως, στην περίπτωση των εταιρειών, με την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιρειών, και, όπως έκρινε το Δικαστήριο στην περίπτωση μελών ελευθέρων επαγγελμάτων, με τη δημιουργία δεύτερης επαγγελματικής κατοικίας» (σκέψη 24) (10) .
46. Συνεπώς, η ουσία του άρθρου 43 ΕΚ έγκειται στην «πραγματική άσκηση μιας οικονομικής δραστηριότητας με τη δημιουργία μιας μόνιμης εγκατάστασης σε άλλο κράτος μέλος για αόριστο χρονικό διάστημα» (11) .
47. Στην παρούσα υπόθεση, ο αυστριακός νόμος για τα τυχερά παιχνίδια εμποδίζει εταιρίες που εδρεύουν σε άλλα κράτη μέλη να εγκαθίστανται στην Αυστρία, καθώς απαγορεύει σε αυτές να ιδρύουν στο έδαφός της μόνιμη εγκατάσταση εκμεταλλεύσεως καζίνου για όσο χρόνο ισχύει σχετική άδεια. Όπως αναφέρει η Επιτροπή στο υπόμνημα παρεμβάσεως που υπέβαλε, το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, εφόσον αναφέρεται αποκλειστικώς στα καζίνα με κτιριακή εγκατάσταση, που έχουν οπωσδήποτε εμπορική παρουσία στην Αυστρία, άπτεται του άρθρου 43 ΕΚ. Εάν το ερώτημα αφορούσε τις αλλοδαπές εταιρίες, κρίσιμο θα ήταν το δικαίωμα εγκαταστάσεώς τους στην Αυστρία και ιδρύσεως εκεί δεύτερης επαγγελματικής έδρας.
48. Η υποχρέωση που επιβάλλεται στους επιχειρηματίες άλλων κρατών μελών να έχουν την κύρια εγκατάστασή τους στο κράτος όπου προτίθενται να παράσχουν τις υπηρεσίες τους αποτελεί ασφαλώς «αυτή καθεαυτή, άρνηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών» (12) . Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει ήδη τονίσει ότι «οι διατάξεις που αφορούν τις υπηρεσίες εφαρμόζονται μόνον εάν δεν τυγχάνουν εφαρμογής οι διατάξεις που αφορούν το δικαίωμα εγκαταστάσεως» (13) .
49. Το πρώτο ερώτημα του Landesgericht Linz αφορά δύο από τις προϋποθέσεις τις οποίες επιβάλλει το άρθρο 21 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια στις εταιρίες που επιθυμούν να ζητήσουν να τους χορηγηθεί άδεια εκμεταλλεύσεως καζίνου. Αφενός, οι άδειες αυτές χορηγούνται μόνο σε ανώνυμες εταιρίες· αφετέρου, η αιτούσα ανώνυμη εταιρία πρέπει να έχει την έδρα της στην Αυστρία. Δεδομένου ότι οι δύο αυτές απαιτήσεις διαφέρουν κατά πολύ ως προς τη φύση τους και ως προς το περιεχόμενό τους, είναι προτιμότερο κάθε μία από αυτές να αναλυθεί χωριστά.
β)	Η απαίτηση περί υποχρεωτικής έδρας στην Αυστρία
50. Ας εξετασθεί κατ’ αρχάς η απαίτηση προς τις εταιρίες να έχουν την έδρα τους στην Αυστρία.
51. Η απαίτηση αυτή έχει ως συνέπεια να εμποδίζει κάθε συμμετοχή στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών στην Αυστρία εταιρειών που έχουν συσταθεί σε άλλο κράτος μέλος και οι οποίες προτίθενται, προς τον σκοπό αυτόν, να ιδρύσουν στην Αυστρία απλώς και μόνο μόνιμη εγκατάσταση (είτε πρόκειται για πρακτορείο είτε για θυγατρική εταιρία είτε για υποκατάστημα είτε για άλλης μορφής μόνιμη εγκατάσταση). Μια αλλοδαπή εταιρία η οποία επιθυμεί να της χορηγηθεί άδεια εκμεταλλεύσεως καζίνου στην Αυστρία υποχρεούται να συστήσει ή να εξαγοράσει εκεί άλλη εταιρία και δεν μπορεί να περιοριστεί στη διαχείριση του καζίνου από το εξωτερικό, χρησιμοποιώντας αυτό μόνον ως δευτερεύουσα επαγγελματική κατοικία. Ως εκ τούτου, και υπό το πρίσμα της ανωτέρω εξετασθείσας νομολογίας, η εν λόγω απαίτηση συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως που θεσπίζει το άρθρο 43 ΕΚ.
52. Εξάλλου, πρόκειται για σαφές παράδειγμα άμεσης δυσμενούς διακρίσεως των εταιρειών που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος.
53. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 43 ΕΚ επάγεται απαγόρευση όλων των περιορισμών που καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, τα δε εισάγοντα διακρίσεις μέτρα συνιστούν τους πιο σοβαρούς από τους περιορισμούς αυτούς.
54. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 48 ΕΚ, η ελευθερία εγκαταστάσεως την οποία καθιερώνει το άρθρο 43 ΕΚ περιλαμβάνει, όσον αφορά τις εταιρίες που έχουν συσταθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία κράτους μέλους και έχουν την καταστατική τους έδρα, την κεντρική τους διοίκηση ή την κύρια εγκατάστασή τους εντός της Κοινότητας, το δικαίωμα να ασκούν τη δραστηριότητά τους στο οικείο κράτος μέλος μέσω υποκαταστήματος ή πρακτορείου. Η έδρα των εταιρειών, υπό την προαναφερθείσα έννοια, χρησιμεύει επομένως, όπως η ιθαγένεια για τα φυσικά πρόσωπα, στον προσδιορισμό της συνδέσεώς τους με την έννομη τάξη ενός κράτους. Κατά συνέπεια, το να γίνει δεκτό ότι το κράτος μέλος εγκαταστάσεως μπορεί ελεύθερα να προβαίνει σε διαφορετική μεταχείριση λόγω και μόνον του γεγονότος ότι η έδρα της εταιρίας βρίσκεται σε άλλο κράτος μέλος θα καθιστούσε τη διάταξη αυτή άνευ περιεχομένου (14) .
55. Επίσης, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι οι κανόνες περί ίσης μεταχειρίσεως απαγορεύουν όχι μόνον τις προφανείς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας, ή λόγω έδρας όταν πρόκειται για εταιρίες, αλλά και κάθε μορφή συγκεκαλυμμένης διακρίσεως η οποία, διά της εφαρμογής διαφορετικών κριτηρίων διαχωρισμού, καταλήγει, στην πράξη, στο ίδιο αποτέλεσμα (15) .
56. Εν προκειμένω, η αυστριακή νομοθεσία περί τυχερών παιχνιδιών εισάγει άμεση διάκριση καθόσον απαγορεύει τη χορήγηση αδείας εκμεταλλεύσεως καζίνου σε εταιρίες που έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος.
57. Ο χαρακτηρισμός «άμεση διάκριση» προφανώς δεν είναι ουδέτερος: όπως είναι γνωστό, τα εισάγοντα δυσμενή διάκριση μέτρα μπορούν να δικαιολογηθούν μόνον από ορισμένη από τις παρεκκλίσεις που προβλέπουν ρητώς τα άρθρα 45 ΕΚ και 46 ΕΚ, πλην όμως οι μη εισάγοντες δυσμενή διάκριση και οι εισάγοντες έμμεση διάκριση περιορισμοί μπορούν επίσης να δικαιολογηθούν από «επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος», οι οποίοι αποτελούν σαφώς ευρύτερη έννοια (16) .
58. Στην παρούσα υπόθεση, από τις παρεκκλίσεις που προβλέπουν τα άρθρα 45 ΕΚ και 46 ΕΚ, θα μπορούσαν ενδεχομένως να προβληθούν μόνον οι λόγοι δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας κατά το άρθρο 46 ΕΚ.
59. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 46 ΕΚ, όπως κάθε κανόνας που εισάγει παρέκκλιση, ερμηνεύεται συσταλτικώς. Συγκεκριμένα, η προσφυγή στη δικαιολόγηση αυτή προϋποθέτει την ύπαρξη πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής θίγουσας θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας (17) .
60. Όμως, αντίθετα προς ό,τι διατείνεται η Αυστριακή Κυβέρνηση, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι παρόμοια απειλή απορρέει από την αδυναμία στην οποία θα βρίσκονταν οι αυστριακές αρχές, ελλείψει του επίδικου κανόνα, να ελέγχουν αποτελεσματικώς τις δραστηριότητες που ασκεί μια εταιρία εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών της οποίας η κύρια έδρα ευρίσκεται σε άλλο κράτος μέλος. Πράγματι, μπορούν να διενεργούνται έλεγχοι, και να επιβάλλονται εξάλλου κυρώσεις, κατά πάσης επιχειρήσεως που είναι εγκατεστημένη εντός κράτους μέλους, ασχέτως του τόπου κατοικίας των διευθυνόντων αυτήν. Επίσης, η πραγματική εκτέλεση τυχόν επιβληθείσας ποινής μπορεί να διασφαλίζεται μέσω προηγούμενης συστάσεως ασφαλείας (18) .
61. Η Αυστριακή Κυβέρνηση επικαλείται περαιτέρω τη νομολογία του Δικαστηρίου η οποία, στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών, παρέχει στα κράτη μέλη «επαρκή εξουσία εκτιμήσεως προκειμένου να καθορίζουν τις απαιτήσεις που συνεπάγεται η προστασία των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξεως», βάσει της ισχύουσας σε καθένα από αυτά κλίμακας αξιών (19) . Το εν λόγω πραγματικό περιθώριο εκτιμήσεως επιδέχεται πάντως περιορισμούς. Κύριο δε περιορισμό αποτελεί ακριβώς η απαγόρευση κάθε μέτρου εισάγοντος διακρίσεις. Ως εκ τούτου, το επιχείρημα της Αυστριακής Κυβερνήσεως είναι αλυσιτελές εν προκειμένω.
62. Η Αυστριακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται εν τέλει ότι το άρθρο 21 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια δεν απαιτεί η υποψήφια για τη χορήγηση αδείας εταιρία να έχει την έδρα της στην ημεδαπή κατά το στάδιο εξετάσεως της σχετικής αιτήσεως και ότι η επίμαχη απαίτηση ισχύει μόνο για την ήδη επιλεγείσα εταιρία και μόνο για τη διάρκεια ισχύος της χορηγούμενης αδείας. Πρόκειται επομένως, κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση, για μέτρο σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας. Η επιχειρηματολογία αυτή ωστόσο δεν ευσταθεί. Κατ’ αρχάς, διότι η επίμαχη νομοθεσία είναι ικανή να αποθαρρύνει τις εταιρίες που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη από την υποβολή τ έτοιας αιτήσεως λόγω των εξόδων εγκαταστάσεως και λειτουργίας στην Αυστρία στα οποία θα πρέπει να υποβληθούν εάν η αίτησή τους γίνει δεκτή. Ακολούθως και εν πάση περιπτώσει, διότι από το χρονικό σημείο χορηγήσεως της οικείας αδείας υπάρχει προφανής δυσμενής διάκριση των αλλοδαπών εταιρειών, η δε ενδεχόμενη συμφωνία του εισάγοντος διάκριση μέτρου προς την αρχή της αναλογικότητας δεν μεταβάλλει τίποτα επ’ αυτού.
γ)	Η απαίτηση περί συστάσεως ανώνυμης εταιρίας
63. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να διευκρινίσει εάν η απαίτηση που επιβάλλει στον κάτοχο αδείας εκμεταλλεύσεως καζίνου να έχει τη μορφή ανώνυμης εταιρίας είναι σύμφωνη προς το άρθρο 43 ΕΚ.
64. Η εν λόγω προϋπόθεση δύναται να αποτρέψει τους κοινοτικούς επιχειρηματίες –Αυστριακούς ή αλλοδαπούς– που είναι φυσικά πρόσωπα από το να ιδρύσουν δευτερεύουσα εγκατάσταση στην Αυστρία επιδιώκοντας τον ανωτέρω σκοπό. Αποτελεί, συνεπώς, περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως (20) .
65. Εντούτοις, η απαίτηση περί συγκεκριμένης νομικής μορφής, σε αντίθεση προς την προϋπόθεση της ιθαγένειας που μόλις εξετάσθηκε, δεν εισάγει δυσμενή διάκριση, καθώς εφαρμόζεται αδιακρίτως στους Αυστριακούς υπηκόους και σε αυτούς των άλλων κρατών μελών. Κατά συνέπεια και μολονότι συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί για λόγους γενικού συμφέροντος.
66. Πιο συγκεκριμένα, οι περιορισμοί αυτοί δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον είναι πρόσφοροι για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού ορίου. Εν πάση περιπτώσει και όπως ήδη προαναφέρθηκε, αυτοί οι περιορισμοί πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη εισάγοντα διακρίσεις (21) .
67. Μεταξύ των «επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος» που το Δικαστήριο δέχεται ότι μπορούν να δικαιολογήσουν έναν από τους ανωτέρω περιορισμούς συγκαταλέγονται η προστασία των καταναλωτών, η πρόληψη της απάτης και της ενθαρρύνσεως της εκ μέρους των πολιτών σπατάλης χρημάτων που συνδέεται με τα τυχερά παιχνίδια. Η Αυστριακή Κυβέρνηση προβάλλει, συναφώς, τον «σκοπό αποτελεσματικού ελέγχου από το κράτος» ενός ευαίσθητου τομέα όπως αυτού των τυχερών παιχνιδιών. Απόκειται στην ίδια να αποδείξει, ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ότι η απαίτηση κατά την οποία ο κάτοχος αδείας εκμεταλλεύσεως καζίνου πρέπει να είναι ανώνυμη εταιρία είναι πρόσφορη για την επίτευξη του σκοπού αυτού, ότι πρόκειται για σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας μέτρο και ότι ο επίμαχος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί, εάν ο κάτοχος της αδείας επιλέξει άλλη νομική μορφή.
68. Αρκεί να επισημανθεί ότι συμμερίζομαι συναφώς την άποψη της Επιτροπής κατά την οποία «η κάλυψη ελάχιστου κεφαλαίου από τις ανώνυμες εταιρίες, όπως επιτάσσει η [κοινοτική] νομοθεσία περί εταιρειών δύναται, επί παραδείγματι, ενδεχομένως να εξυπηρετεί σκοπό κοινωνικής προστασίας, διότι αποτελεί κατώφλιο φερεγγυότητας και διασφαλίζει ορισμένη προστασία των πιστωτών στο πλαίσιο της ασκήσεως εμπορικών δραστηριοτήτων». Απόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει εάν ο περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως που θέτει η επίδικη στην κύρια δίκη αυστριακή νομοθεσία τηρεί τις προπαρατεθείσες προϋποθέσεις.
Γ –	Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
69. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν αντιβαίνει στα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ το κρατικό μονοπώλιο για ορισμένα τυχερά παιχνίδια, όπως είναι τα παιχνίδια στα καζίνα, εφόσον στο οικείο κράτος μέλος δεν υπάρχει εν γένει καμία συνεπής και συστηματική πολιτική για τον περιορισμό των τυχερών παιχνιδιών. Το αιτούν δικαστήριο υποστηρίζει ότι η εν λόγω έλλειψη λογικής συνέπειας οφείλεται στο γεγονός ότι «οι διοργανωτές τέτοιων παιχνιδιών που είναι κάτοχοι κρατικής αδείας απευθύνουν παροτρύνσεις για συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια –π.χ. σε κρατικά στοιχήματα σχετικά με αθλητικές εκδηλώσεις και σε κρατικές λαχειοφόρους αγορές– και προβαίνουν στη σχετική διαφήμιση στην τηλεόραση, σε εφημερίδες και περιοδικά».
1. Κύρια επιχειρήματα των μετασχόντων στη διαδικασία
70. Ο E. Engelmann υποστηρίζει ότι η αυστριακή πολιτική στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών στερείται συνέπειας, επικαλείται δε προς απόδειξη αυτού ότι η προσφορά τυχερών παιχνιδιών εκ μέρους των μονοπωλιακών επιχειρήσεων και οι πραγματοποιούμενες από αυτές διαφημιστικές δαπάνες, κατά τα τελευταία έτη, επεκτείνονται διαρκώς. Κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση, αντιθέτως, η επέκταση αυτή ανταποκρίνεται στην επιδίωξη «ελεγχόμενης αναπτύξεως» των συναφών δραστηριοτήτων, προκειμένου να παρασχεθεί μια αξιόπιστη και, ταυτοχρόνως, ελκυστική εναλλακτική επιλογή σε σχέση με τις απαγορευμένες δραστηριότητες· η Αυστριακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται εξάλλου ότι μια ακατάλληλη διαφημιστική εκστρατεία (την οποία επικαλείται το αιτούν δικαστήριο) δεν μπορεί αφ’ εαυτής να υπονομεύσει τον συνεπή χαρακτήρα ενός συστήματος χορηγήσεως αδειών.
71. Η Βελγική, η Ελληνική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση παρατηρούν, παραπέμποντας στην απόφαση Placanica κ.λπ., ότι απλώς και μόνον η ύπαρξη κάποιας μορφής διαφημίσεως όσον αφορά τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών δεν συνεπάγεται ότι η συναφής εθνική πολιτική είναι ασυνεπής κατά την έννοια των άρθρων 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
72. Η Επιτροπή διευκρινίζει, επίσης, ότι, κατά την εκτίμηση του συνεπούς και συστηματικού χαρακτήρα της εφαρμοζόμενης στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών πολιτικής, πρέπει ιδίως να λαμβάνονται υπόψη η στρατηγική της μονοπωλιακής επιχειρήσεως σχετικά με τα προϊόντα και τη διαφήμιση, καθώς και τα υφιστάμενα μέσα ελέγχου.
2. Εκτίμηση
73. Το υποβληθέν από το αιτούν δικαστήριο ερώτημα έχει ως βάση την αξιολόγηση της συνολικής συνέπειας της εφαρμοζόμενης εντός κράτους μέλους πολιτικής στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών. Το αιτούν δικαστήριο προβάλλει ότι το κρατικό μονοπώλιο των καζίνων είναι ασύμβατο προς τη Συνθήκη, με την αιτιολογία ότι οι κάτοχοι αδείας εκμεταλλεύσεως άλλων παιχνιδιών τα οποία εμπίπτουν επίσης στο κρατικό μονοπώλιο (όπως οι λαχειοφόροι αγορές) διαφημίζουν τα προϊόντα τους.
74. Η απάντηση επί του ερωτήματος αυτού προϋποθέτει μια συλλογιστική σε δύο στάδια.
75. Αρχικώς, επιβάλλεται να εξετασθεί κατά πόσον είναι δυνατή η διαφήμιση των τυχερών παιχνιδιών που υπόκεινται σε μονοπωλιακό καθεστώς χωρίς να θίγεται η συνέπεια της εφαρμοζόμενης στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών πολιτικής –αυτό είναι το ζήτημα της διαφημίσεως.
76. Στη συνέχεια, ανακύπτει το ερώτημα εάν η ανακολουθία η οποία ενδεχομένως απορρέει από τη διαφημιστική δραστηριότητα που αναπτύσσουν οι κάτοχοι αδείας εκμεταλλεύσεως λαχειοφόρων αγορών μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τη συνέπεια και, επομένως, τη συμβατότητα προς τη Συνθήκη της αποφάσεως να υπάγονται σε μονοπωλιακό καθεστώς και άλλα παιχνίδια, όπως αυτά των καζίνων – αυτό είναι το ζήτημα της αναλύσεως κατά κατηγορία τυχερών παιχνιδιών.
α)	Το ζήτημα της διαφημίσεως
77. Ας προηγηθεί η εξέταση του εάν είναι δυνατή η συνύπαρξη διαφημίσεως και μονοπωλίου τηρουμένων των Συνθηκών.
78. Η εξέταση της συνέπειας και της αναλογικότητας ενός περιοριστικού μέτρου όπως το μονοπώλιο των τυχερών παιχνιδιών αποτελεί, αναμφιβόλως, ευρύ ζήτημα και προϋποθέτει κατ’ αρχάς να καθορισθούν οι επιδιωκόμενοι σκοποί της περιοριστικής ρυθμίσεως.
79. Στην παρούσα υπόθεση, υπάρχουν μόνον ενδείξεις ως προς τους σκοπούς αυτούς. Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια προκύπτει ότι ο νομοθέτης επιδίωκε το διττό σκοπό της διατηρήσεως των τυχερών παιχνιδιών εντός των ορίων της νομιμότητας και της αποτροπής, κατ’ αυτόν τον τρόπο, του κινδύνου συμμετοχής των παικτών σε παράνομα τυχερά παιχνίδια και, ταυτοχρόνως, της εποπτείας της διενέργειας των τυχερών παιχνιδιών και της προστασίας των παικτών.
80. Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες συνάγεται ότι, πέραν του ανωτέρω διττού σκοπού, ο νομοθέτης επιδίωκε επίσης ένα φορολογικό σκοπό. Ο E. Engelmann υποστηρίζει ότι η αυστριακή πολιτική στον επίμαχο τομέα στερείται συνέπειας, διότι το μονοπωλιακό καθεστώς επιδιώκει πρωτίστως τον εν λόγω φορολογικό σκοπό προσπορισμού εσόδων στο κράτος. Πάντως, δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο δεν υποβάλλει ρητώς ερώτημα ως προς το ζήτημα αυτό, αρκεί να σημειωθεί ότι, κατά τη νομολογία, αυτού του είδους ο σκοπός «δεν πρέπει να συνιστά παρά παρεπόμενη ευεργετική συνέπεια και όχι [την] πραγματική αιτία της ακολουθούμενης περιοριστικής πολιτικής» (22) . Ο εθνικός δικαστής θα πρέπει να προσδιορίσει το περιεχόμενο των άρθρων 14 και 21 του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια κατά το μέτρο που αυτά δίνουν προτεραιότητα, για τη χορήγηση των επίμαχων αδειών, στον υποψήφιο ο οποίος προσφέρει τις καλύτερες προοπτικές να προσπορίσει στο κράτος φορολογικά έσοδα. Εάν διαπιστωθεί ότι ο εν λόγω φορολογικός σκοπός αποτελεί κύριο σκοπό των διατάξεων αυτών, τότε το μονοπωλιακό καθεστώς, συνοδευόμενο ή μη από διαφήμιση, είναι αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο.
81. Θα εξετασθεί επομένως, κατ’ αρχάς, ο σκοπός της διατηρήσεως των τυχερών παιχνιδιών εντός ορισμένων ορίων, ο οποίος αναφέρεται πρώτος στις προπαρασκευαστικές εργασίες του αυστριακού νόμου. Πρόκειται για τον σκοπό της καταπολεμήσεως της απάτης και της εγκληματικότητας στον οικείο τομέα, ώστε να διασφαλίζεται ότι η ζήτηση τυχερών παιχνιδιών θα κατευθύνεται προς ελεγχόμενη και εποπτευόμενη από το κράτος προσφορά.
82. Το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί ως προς το εάν ο ανωτέρω σκοπός διατηρήσεως εντός ορισμένων ορίων της ζητήσεως τυχερών παιχνιδιών συνάδει προς την ύπαρξη ορισμένης διαφημιστικής δραστηριότητας. Συγκεκριμένα, στην προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ. έκρινε ότι «μια πολιτική ελεγχόμενης αναπτύξεως του τομέα των τυχερών παιχνιδιών μπορεί κάλλιστα να συνάδει προς τον σκοπό της προσελκύσεως όσων επιδίδονται σε απαγορευόμενες δραστηριότητες παράνομων παιχνιδιών και στοιχημάτων προς τις δραστηριότητες που ασκούνται κατόπιν αδείας και βάσει των προβλεπόμενων από τον νόμο κανόνων. […] Προς επίτευξη του σκοπού αυτού, οι επιχειρήσεις που ασκούν δραστηριότητες κατόπιν αδείας πρέπει να προσφέρουν μια αξιόπιστη και, ταυτοχρόνως, ελκυστική εναλλακτική επιλογή σε σχέση με τα παράνομα παίγνια, τούτο δε συνεπάγεται την προσφορά ευρέος φάσματος παιγνίων, την εκτεταμένη προβολή των δραστηριοτήτων τους μέσω της διαφημίσεως και τη χρησιμοποίηση σύγχρονων μεθόδων διανομής» (σκέψη 55).
83. Επομένως, η αρχή που ισχύει εν προκειμένω έχει ήδη διατυπωθεί από τη νομολογία (23) . Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να καθορίσει εάν η προσφορά τυχερών παιχνιδιών εκ μέρους των κατόχων εθνικής αδείας και οι διαφημιστικές τους ενέργειες έχουν την κατάλληλη εμβέλεια ώστε να παρέχουν μια «ελκυστική» εναλλακτική λύση σε σχέση με τα απαγορευμένα παιχνίδια, χωρίς εντούτοις να ενθαρρύνουν υπέρ του δέοντος τη ζήτηση τυχερών παιχνιδιών, πράγμα το οποίο θα ήταν αντίθετο προς τον σκοπό προστασίας των παίκτη, ο οποίος μνημονεύεται επίσης στις προπαρασκευαστικές εργασίες του επίμαχου νόμου. Η διαφήμιση και η ανάπτυξη των τυχερών παιχνιδιών θα πρέπει, τελικώς, να είναι ανάλογες μεταξύ τους.
84. Επί του σημείου αυτού, συμμερίζομαι τη γνώμη την οποία διατύπωσε η Επιτροπή με τα υπομνήματά της, κατά τα οποία «όσον αφορά τη διαφήμιση, το εθνικό δικαστήριο πρέπει επίσης να ελέγξει εάν η κρίσιμη στρατηγική της μονοπωλιακής επιχειρήσεως εκ των πραγμάτων μοναδικό σκοπό έχει να πληροφορηθούν οι ενδεχόμενοι πελάτες σε σχέση με την ύπαρξη των οικείων προϊόντων και εάν αποσκοπεί στο να εξασφαλίσει την προσήκουσα πρόσβαση σε τυχερά παιχνίδια ή, αντιθέτως, εάν τα εν λόγω στρατηγικά μέτρα υπαγορεύ ουν και ενθαρρύνουν την ενεργό συμμετοχή σε τέτοια παιχνίδια».
85. Εντούτοις, η Αυστριακή Κυβέρνηση ορθώς προέβαλε με το υπόμνημά της ότι «μια μεμονωμένη διαφημιστική ενέργεια δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τη νομιμότητα ενός εθνικού συστήματος προστασίας, έστω και εάν γίνει δεκτό ότι αυτή καθεαυτή η διαφημιστική ενέργεια είναι υπέρμετρη». Συγκεκριμένα, φρονώ ότι το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει τη συνέπεια του επίδικου περιορισμού υπό το πρίσμα της διαφημιστικής στρατηγικής που εφαρμόζουν οι κάτοχοι αδείας, λαμβάνοντας όμως ταυτοχρόνως υπόψη την αποτελεσματικότητα του ασκουμένου από το κράτος ελέγχου επί της εν λόγω εμπορικής δραστηριότητας.
β)	Το ζήτημα της αναλύσεως κατά κατηγορία τυχερών παιχνιδιών
86. Εν πάση περιπτώσει, το ανωτέρω ενδεχόμενο ελλείψεως συνέπειας θα επηρέαζε, κατά την άποψη μου, μόνον το μονοπώλιο υπέρ του οποίου αναπτύχθηκε δυσανάλογα έντονη και ακατάλληλη διαφημιστική δραστηριότητα.
87. Μολονότι, όπως τονίζει πάγια νομολογία, «τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν τους σκοπούς της πολιτικής τους στον τομέα των τυχερών παιγνίων και, ενδεχομένως, να προσδιορίζουν με ακρίβεια το επίπεδο της επιδιωκόμενης προστασίας» (24), εντούτοις, οι περιορισμοί που αυτά επιλέγουν να επιβάλλουν στις ατομικές ελευθερίες πρέπει να εξετάζονται κατά τρόπο εξατομικευμένο για κάθε τυχερό παιχνίδι, χωρίς η εκάστοτε εξέταση να επηρεάζεται από τα χαρακτηριστικά των άλλων τυχερών παιχνιδιών.
88. Με την απόφαση Placanica κ.λπ. το Δικαστήριο έκρινε ρητώς ότι τα κριτήρια της συνέπειας και της αναλογικότητας πρέπει να εξετάζονται «χωριστά για καθέναν από τους επιβαλλόμενους με την εθνική νομοθεσία περιορισμούς» (25) . Κατόπιν τούτου, πρέπει να αποκλεισθεί η από κοινού εξέταση του μονοπωλίου δύο τυχερών παιχνιδιών που διαφέρουν μεταξύ τους όπως είναι, αφενός, οι λαχειοφόροι αγορές και, αφετέρου, τα τυχερά παιχνίδια που διοργανώνονται στα καζίνα.
89. Εξάλλου, κάθε παιχνίδι διαφέρει από τα υπόλοιπα. Συγκεκριμένη κατηγορία τυχερών παιχνιδιών ενδέχεται να προσφέρεται περισσότερο για την ανάπτυξη δόλιων ή εγκληματικών δραστηριοτήτων ή κάποια άλλη ενδέχεται να ενέχει σημαντικότερους κινδύνους από απόψεως εθισμού. Οι διαφορετικές αυτές κατηγορίες δεν μπορούν, κατά συνέπεια, να τυγχάνουν της ίδιας μεταχειρίσεως, στο δε κράτος μέλος απόκειται να δικαιολογεί τη σχετική απόφαση περί του εκάστοτε τρόπου μεταχειρίσεως.
90. Τα κράτη μέλη είναι, συνεπώς, ελεύθερα να μεταχειρίζονται με διαφορετικό τρόπο δύο μονοπώλια τυχερών παιχνιδιών, όπως ακριβώς είναι ελεύθερα να επιτρέπουν τη διαφήμιση οινοπνευματωδών ποτών σε ορισμένες περιπτώσεις και σε άλλες να την απαγορεύουν (26) .
91. Προς την εν λόγω ανάλυση κατά κατηγορία τυχερών παιχνιδιών δεν συνάδει το επιχείρημα που προέβαλε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Αυστριακή Κυβέρνηση, ότι η εκτενέστερη διαφήμιση παιχνιδιών που είναι λιγότερο επικίνδυνα, όπως οι λαχειοφόρες αγορές, μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη του σκοπού κατευθύνσεως των παικτών προς αυτά τα παιχνίδια και να τους απομακρύνει από τη συμμετοχή σε άλλα παιχνίδια που ενέχουν μεγαλύτερο κίνδυνο εθισμού, όπως αυτά που διοργανώνονται στα καζίνα.
Δ –	Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
1. Κύρια επιχειρήματα των μετασχόντων στη διαδικασία
92. Σχετικά με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, ο E. Engelmann υποστηρίζει ότι τόσο η χορήγηση αδειών για χρονικό διάστημα δεκαπέντε ετών όσο και ο αποκλεισμός από τη διαδικασία χορηγήσεως των αδειών των υποψηφίων που δεν έχουν την ιθαγένεια του οικείου κράτους μέλους είναι αντίθετοι προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ. Όσον αφορά τη διάρκεια ισχύος των αδειών, ο E. Engelmann προβάλλει τον φορολογικό σκοπό που επιδιώκει πρωτίστως η αυστριακή νομοθεσία και, ειδικότερα, τα άρθρα 14, παράγραφος 5, και 21, παράγραφοι 4 και 5, του ομοσπονδιακού νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, τα οποία ορίζουν ότι σε περίπτωση ταυτόχρονης υποβολής περισσότερων αιτήσεων, η άδεια χορηγείται στον υποψήφιο που προσφέρει τις καλύτερες προοπτικές προσπορισμού φορολογικών εισοδημάτων στο αυστριακό Δημόσιο.
93. Η Βελγική και η Αυστριακή Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή προτείνουν να δοθεί μια λιγότερο κατηγορηματική απάντηση επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, η οποία να διακρίνει μεταξύ, αφενός, του ενδεχομένου αποκλεισμού των αλλοδαπών υποψηφίων από τη διαδικασία χορηγήσεως αδειών και, αφετέρου, της διάρκειας ισχύος των αδειών.
94. Όσον αφορά κατ’ αρχάς τον αποκλεισμό από τη διαδικασία χορηγήσεως αδειών των υποψηφίων που δεν έχουν την ιθαγένεια του οικείου κράτους μέλους, τόσο η Επιτροπή όσο και η Βελγική Κυβέρνηση ισχυρίζονται ότι μια τέτοια εισάγουσα διάκριση διάταξη είναι αντίθετη προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ. Η Αυστριακή Κυβέρνηση διατείνεται ότι η εθνική της ρύθμιση δεν αποκλείει από τη διαδικασία χορηγήσεως αδειών τους εν δυνάμει υποψηφίους που έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος, εφόσον οι απαιτήσεις περί της νομικής μορφής και της έδρας του υποψηφίου δεν είναι απαραίτητο να πληρούνται κατά το στάδιο της υποβολής των αιτήσεων για τη χορήγηση αδείας. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει αντιθέτως ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Συνθήκη ΕΚ, καίτοι απαγορεύει τις διακρίσεις, εντούτοις δεν προβλέπει υποχρέωση ευνοϊκής μεταχειρίσεως των αλλοδαπών παρεχόντων υπηρεσίες σε σχέση με τους υπηκόους τους κράτους μέλους εντός του οποίου παρέχονται οι οικείες υπηρεσίες.
95. Όσον αφορά τη διάρκεια ισχύος των αδειών, τόσο η Επιτροπή όσο και η Αυστριακή Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι ο περιορισμός της στα δεκαπέντε έτη είναι εύλογος και σύμφωνος προς την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου του μεγέθους των επενδύσεων τις οποίες πρέπει να πραγματοποιήσουν οι κάτοχοι αδείας. Μια τέτοια διάταξη μπορεί επομένως, κατά την άποψή τους, να αποτελεί δικαιολογημένο περιορισμό βάσει των άρθρων 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
2. Εκτίμηση
96. Με το τρίτο και τελευταίο προδικαστικό του ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της συμβατότητας προς τη Συνθήκη της εθνικής νομοθεσίας η οποία καθορίζει σε δεκαπέντε έτη τη διάρκεια ισχύος όλων των αδειών εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών και καζίνων και αποκλείει από τη διαδικασία χορηγήσεως των αδειών αυτών τους κοινοτικούς υποψηφίους οι οποίοι δεν έχουν την ιθαγένεια του οικείου κράτους μέλους.
97. Κατ’ αρχάς, κατά τη γνώμη μου, τίποτε δεν απαγορεύει τον καθορισμό της διάρκειας ισχύος των αδειών εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών σε δεκαπέντε έτη. Ο χρονικός περιορισμός της διάρκειας ισχύος των αδειών αυτών είναι απαραίτητος προκειμένου να διασφαλίζεται ότι μεσοπροθέσμως θα πραγματοποιηθεί ορισμένο άνοιγμα των οικείων υπηρεσιών στον ανταγωνισμό. Συγχρόνως, η δεκαπενταετής διάρκεια ισχύος των αδειών εκτιμάται ότι δεν συνιστά υπερβολικά μακρό χρονικό διάστημα λαμβανομένου υπόψη του μεγέθους των επενδύσεων που κατά κανόνα συνεπάγονται αυτού του είδους επιχειρηματικές δραστηριότητες. Ο καθορισμός υπερβολικά βραχείας διάρκειας ισχύος θα υποχρέωνε τους κατόχους των αδειών να ακολουθούν επιθετική εμπορική πολιτική η οποία δεν είναι συμβατή προς τους σκοπούς του γενικού συμφέροντος. Πρόκειται, επομένως, για ένα μη εισάγοντα διάκριση περιορισμό, ο οποίος είναι συνεπής και σύμφωνος προς την αρχή της αναλογικότητας.
98. Στο πλαίσιο του ερωτήματος αυτού, ο E. Engelmann υποστήριξε επίσης ότι οι άδειες διοργανώσεως τυχερών παιχνιδιών στην Αυστρία «χορηγήθηκαν χωρίς δημοσιότητα στις εταιρίες CASAG και ÖLG», υπαινισσόμενος ότι οι αυστριακές αρχές προέβησαν σε ανανέωση της διάρκειας ισχύος των εν λόγω αδειών προ της λήξεως αυτής προκειμένου να αποφύγουν τη σχετική διαδικασία προκηρύξεως διαγωνισμού και, κατά συνέπεια, την παροχή δυνατότητας σε άλλους επιχειρηματίες να τους χορηγηθεί άδεια.
99. Η Αυστριακή Κυβέρνηση, ερωτηθείσα σχετικώς κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, δεν διέψευσε το σημείο αυτό, επιβεβαιώνοντας ότι η διάρκεια ισχύος των αδειών εκμεταλλεύσεως των καζίνων παρατάθηκε σε 22 έτη χωρίς προηγούμενη δημοσιότητα.
100. Κατά πάγια νομολογία, η γενική αρχή διαφάνειας επιβάλλει υποχρέωση «να διασφαλιστεί, υπέρ κάθε προσώπου που ενδέχεται να υποβάλει προσφορά, προσήκων βαθμός δημοσιότητας που να παρέχει τη δυνατότητα να ανοίξει στον ανταγωνισμό η παραχώρηση υπηρεσιών και να ελέγχεται η αμεροληψία των διαδικασιών διαγωνισμού» (27) .
101. Ως εκ τούτου, εάν αποδειχθεί ότι η παράταση της διάρκειας ισχύος των επίμαχων αδειών έγινε χωρίς δημοσιότητα ή άνοιγμα στον ανταγωνισμό, οι αυστριακές αρχές δεν μπορούν να δικαιολογήσουν μια τέτοια διαδικασία παρά μόνον εάν επικαλεστούν είτε ένα από τα προβλεπόμενα από τα άρθρα 45 ΕΚ και 46 ΕΚ μέτρα παρεκκλίσεως είτε έναν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, υπό την προϋπόθεση δε ότι, στην τελευταία αυτή περίπτωση, η έλλειψη διαφάνειας αποτελεί προσήκον μέτρο για την επίτευξη του κρίσιμου εν προκειμένω σκοπού γενικού συμφέροντος και ότι δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού μέτρου (28) .
102. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει εκ νέου τις ανησυχίες του ως προς το εάν το περιεχόμενο των κανόνων για τη χορήγηση αδειών εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών εισάγει διακρίσεις. Το Landesgericht Linz αναφέρεται στο πλαίσιο του εν λόγω ερωτήματος στον φερόμενο αποκλεισμό των αλλοδαπών από τη διαδικασία χορηγήσεως των αδειών (πράγμα το οποίο η Αυστριακή Κυβέρνηση αρνείται), ενώ το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά τον αποκλεισμό της δυνατότητας εκμεταλλεύσεως των τυχερών παιχνιδιών κατόπιν της χορηγήσεως της αδείας.
103. Παρά την εν λόγω διαφοροποίηση, θεωρώ ότι η απάντηση επί του ερωτήματος αυτού πρέπει να είναι η ίδια με αυτή που δόθηκε επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, καθώς οι θεωρήσεις που αναπτύχθηκαν επ’ αυτού μπορούν σαφέστατα να ισχύσουν και επί ενδεχομένου περιορισμού του άρθρου 49 ΕΚ. Η απαγόρευση στους υπηκόους άλλων κρατών μελών να μετάσχουν σε διαδικασία χορηγήσεως αδειών περιορίζει επομένως την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (εφόσον για την απλή συμμετοχή σε μια τέτοια διαδικασία ο επιχειρηματίας δεν επιβάλλεται να διαθέτει δευτερεύουσα έδρα στην οικεία χώρα) και αποτελεί εισάγοντα διάκριση περιορισμό μη δυνάμενο να δικαιολογηθεί στην παρούσα υπόθεση.
V – Πρόταση
104. Ως εκ τούτου, προτείνεται στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί των προδικαστικών ερωτημάτων ως ακολούθως:
«1) Το άρθρο 43 ΕΚ έχει την έννοια ότι εμποδίζει την εφαρμογή διατάξεως κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι την εκμετάλλευση τυχερών παιχνιδιών σε καζίνα μπορούν να έχουν μόνον εταιρίες που έχουν την εταιρική μορφή ανώνυμης εταιρίας με έδρα στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
2) Το γεγονός ότι οι κάτοχοι κρατικής αδείας απευθύνουν παροτρύνσεις για τη συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια και προβαίνουν στη σχετική διαφήμιση δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι η εθνική πολιτική περιορισμού των τυχερών παιχνιδιών στερείται συνέπειας κατά την έννοια της νομολογίας. Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει εάν η εν λόγω διαφήμιση συνάδει προς τον σκοπό της παροχής μιας “ελκυστικής” εναλλακτικής επιλογής σε σχέση με τα παράνομα παιχνίδια, χωρίς εντούτοις να ενθαρρύνει πέραν του δέοντος τη ζήτηση τυχερών παιχνιδιών. Εν πάση περιπτώσει, αυτή η ενδεχόμενη έλλειψη συνέπειας θα επηρέαζε μόνον το μονοπώλιο το οποίο αναπτύσσει την εν λόγω δυσανάλογα έντονη και ασυνεπή διαφημιστική δραστηριότητα.
3) Αντιβαίνει στα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ η διάταξη που προβλέπει ότι όλες οι άδειες εκμεταλλεύσεως τυχερών παιχνιδιών και καζίνων χορηγούνται δυνάμει ρυθμίσεως που αποκλείουσας από τη διαδικασία χορηγήσεως των αδειών τους κοινοτικούς υποψήφιους που δεν έχουν την ιθαγένεια του οικείου κράτους μέλους.
Δεν αντιβαίνει στα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ ο περιορισμός της διάρκειας ισχύος των ως άνω αδειών σε δεκαπέντε έτη.»
(1) .
(2)
–	BGB1.
620/1989.
(3)
–	Την άδεια αυτή κατέχει σήμερα η εταιρία Österreichische Lotterien GmbH (στο εξής: OLG).
(4)
–	Όπως ισχύει από τις 10 Δεκεμβρίου 2004 ( BGB1.
I, 136/2004).
(5)
–	Όλες τις άδειες αυτές κατέχει σήμερα η εταιρία Casinos Austria AG, στην οποία χορηγήθηκαν διά της διοικητικής διατάξεως της 18ης Δεκεμβρίου 1991 αρχικώς για περίοδο δεκαπέντε ετών κατ’ ανώτατο όριο. Στη γραπτή απάντησή της στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, η Αυστριακή Κυβέρνηση δήλωσε ότι «δεν προέβη σε καμία δημόσια προκήρυξη της διαδικασίας χορηγήσεως των αδειών στις οποίες αναφέρεται το Δικαστήριο»· κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση διευκρίνισε επίσης ότι η διάρκεια ισχύος των εν λόγω αδειών παρατάθηκε από 15 σε 22 έτη χωρίς καμία προσφυγή σε διαδικασία διαγωνισμού ή προηγούμενη δημοσιότητα.
(6)
–	Βλ. αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 2001, C‑379/98, Preussen Elektra (Συλλογή 2001, σ. I‑2099, σκέψη 38), της 22ας Μαΐου 2003, C‑18/01, Korhonen κ.λπ. (Συλλογή 2003, σ. I‑5321, σκέψη 19), και της 19ης Απριλίου 2007, C‑295/05, Asemfo (Συλλογή 2007, σ. I‑2999, σκέψη 30).
(7)
–	Συλλογή 2007, σ. I‑1891.
(8)
–	Στην υπόθεση Placanica κ.λπ. το Δικαστήριο αναφέρεται στην έλλειψη διαφάνειας κατά τη χορήγηση αδειών διοργανώσεως στοιχημάτων σχετικών με αθλητικές εκδηλώσεις, σε περίπτωση που η επιχείρηση που δραστηριοποιείται στον οικείο τομέα έχει υποβάλει αίτηση χορηγήσεως αδείας. Εντούτοις, η απόφαση εφαρμόζει την ίδια έννομη συνέπεια και στην περίπτωση του μεσολαβούντος (του κ. Placanica) ο οποίος δεν είχε υποβάλει αίτηση χορηγήσεως σχετικής αδείας στις αρμόδιες αρχές και ως εκ τούτου δεν είχε λάβει την απαραίτητη για τη διοργάνωση στοιχημάτων σχετικών με αθλητικές εκδηλώσεις άδεια της αστυνομίας. Στη σκέψη 67, το Δικαστήριο τόνισε ότι «δεν μπορεί να προσαφθεί, εν πάση περιπτώσει, σε πρόσωπα, όπως οι κατηγορούμενοι των κύριων δικών, ότι άσκησαν δραστηριότητες χωρίς την απαιτούμενη άδεια της αστυνομίας, καθόσον δεν μπορούσαν να λάβουν τις άδειες αυτές, λόγω του ότι η χορήγησή τους προϋποθέτει την προηγούμενη παραχώρηση στα πρόσωπα αυτά αδείας από τις αρμόδιες αρχές, της οποίας δεν μπορούσαν να τύχουν, κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου». Η έλλειψη επιρροής του εξεταζόμενου ζητήματος στην έκβαση της διαφοράς της κύριας δίκης δεν αποτέλεσε λόγο απαραδέκτου ούτε για το προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στην υπόθεση Gottwald (απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2009, C‑103/08, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 18· βλ., επίσης, προτάσεις της 30ής Απριλίου 2009 που ανέπτυξα στην υπόθεση αυτή, σημείο 29.
(9)
–	Βλ. αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 1986, 205/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 21), της 30ής Νοεμβρίου 1995, C‑55/94, Gebhard (Συλλογή 1995, σ. I‑4165, σκέψη 22), και της 29ης Απριλίου 2004, C‑171/02, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2004, σ. I‑5645, σκέψεις 24 και 25).
(10)
–	Βλ., συναφώς, αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 1984, 107/83, Klopp (Συλλογή 1984, σ. 2971, σκέψη 19), και της 6ης Ιουνίου 1996, C‑101/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1996, σ. I‑2691, σκέψη 12).
(11)
–	Βλ. απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C‑221/89, Factortame κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. Ι-3905, σκέψη 20).
(12)
–	Βλ., συναφώς, προμνησθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Γερμανίας (σκέψη 52) και Επιτροπή κατά Ιταλίας (σκέψη 31), και απόφαση της 9ης Ιουλίου 1997, C‑222/95, Parodi (Συλλογή 1997, σ. Ι-3899, σκέψη 31). Οι αποφάσεις αυτές αφορούν, εντούτοις, την υποχρέωση αποκτήσεως μόνιμης εγκαταστάσεως για τη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών οι οποίες δεν είναι απαραίτητο να παρέχονται σε μόνιμη εγκατάσταση, όπως ορισμένες χρηματοοικονομικές υπηρεσίες.
(13)
–	Βλ. προμνησθείσα απόφαση Gebhard (σκέψη 22).
(14)
–	Βλ. αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 1986, 270/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1986, σ. 273, σκέψη 18), και της 13ης Ιουλίου 1993, C‑330/91, Commerzbank (Συλλογή 1993, σ. I‑4017, σκέψη 13).
(15)
–	Βλ. προμνησθείσα απόφαση Commerzbank (σκέψη 14), και απόφαση της 12ης Απριλίου 1994, C‑1/93, Halliburton Services (Συλλογή 1994, σ. I‑1137, σκέψη 15).
(16)
–	Βλ. αποφάσεις της 29ης Μαΐου 2001, C‑263/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2001, σ. I‑4195, σκέψη 15), της 17ης Οκτωβρίου 2002, C‑79/01, Payroll κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I‑8923, σκέψη 28), και της 30ής Μαρτίου 2006, C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (Συλλογή 2006, σ. I‑2941, σκέψεις 36 και 37).
(17)
–	Βλ. αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 1977, 30/77, Bouchereau (Συλλογή τόμος 1977, σ. 617, σκέψη 35), και της 29ης Οκτωβρίου 1998, C‑114/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1998, σ. I‑6717, σκέψη 46).
(18)
–	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας (σκέψη 47.
(19)
–	Βλ. αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1994, C‑275/92, Schindler (Συλλογή 1994, σ. I‑1039, σκέψεις 32 και 61), της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, C‑124/97, Läärä κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I‑6067, σκέψη 14), της 21ης Οκτωβρίου 1999, C 67/98, Zenatti (Συλλογή 1999, σ. I-7289, σκέψη 15)· της 6ης Νοεμβρίου 2003, C‑243/01, Gambelli κ.λπ. (Συλλογή 2003, σ. I‑13031, σκέψη 63)· βλ., επίσης, προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ. (σκέψη 47), και απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2009, C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional και Bwin International (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 57).
(20)
–	Βλ. συναφώς, σε υποθέσεις σχετικές με την άσκηση της δραστηριότητας της ιδιωτικής ασφαλίσεως, προμνησθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (σκέψη 42), και απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2006, C‑514/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2006, σ. I‑963, σκέψη 31). Όσον αφορά τον τομέα των τυχερών παιχνιδιών, βλ. προμνησθείσα απόφαση Gambelli, στην οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ο αποκλεισμός της δυνατότητας κεφαλαιουχικών εταιρειών εισηγμένων σε χρηματιστηριακές αγορές άλλων κρατών μελών να λάβουν άδεια παραχωρήσεως, «συνιστά, εκ πρώτης όψεως, περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, ανεξαρτήτως του ότι ο εν λόγω περιορισμός επιβάλλεται αδιακρίτως επί όλων των κεφαλαιουχικών εταιρειών που θα εξεδήλωναν ενδιαφέρον για τέτοιου είδους παραχωρήσεις είτε αυτές είναι εγκατεστημένες στην Ιταλία είτε σε άλλο κράτος μέλος» (σκέψη 48).
(21)
–	Βλ., μεταξύ άλλων, προμνησθείσα απόφαση Gambelli (σκέψη 65).
(22)
–	Βλ. προμνησθείσες αποφάσεις Zenatti (σκέψη 36), και Gambelli (σκέψη 62).
(23)
–	Η λύση θα ήταν διαφορετική σε περίπτωση κατά την οποία επιδιωκόμενος σκοπός του επίδικου περιορισμού θα ήταν η μείωση των ευκαιριών για τυχερά παιχνίδια, δεδομένου ότι, έως σήμερα, δεν έχει εξετασθεί κατά πόσον η διαφημιστική δραστηριότητα συνάδει προς τον εν λόγω σκοπό. Παρά ταύτα, το Δικαστήριο πρόκειται να αποφανθεί προσεχώς επί του ζητήματος αυτού στην εκκρεμή ενώπιον του Δικαστηρίου υπόθεση C‑316/07, C‑358/07 έως C‑360/07, C‑409/07 και C‑410/07, Stoß κ.λπ. Τούτο προφανώς δεν συμβαίνει, πάντως, στην περίπτωση της αυστριακής νομοθεσίας, καθόσον στις προπαρασκευαστικές εργασίες γίνεται μόνον αναφορά, εν γένει, στην εποπτεία των νομίμων τυχερών παιχνιδιών με κύριο σκοπό την προστασία του παίκτη.
(24)
–	Βλ. προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ. (σκέψη 48).
(25)
–	Βλ. προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ. (σκέψη 49).
(26)
–	Βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Ιουλίου 2004, C‑262/02, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 2004, σ. I‑6569).
(27)
–	Αποφάσεις της 7ης Δεκεμβρίου 2000, C‑324/98, Teleaustria και Telefonadress (Συλλογή 2000, σ. I‑10745, σκέψεις 61 και 62), και της 13ης Οκτωβρίου 2005, C‑458/03, Parking Brixen (Συλλογή 2005, σ. I‑8585, σκέψη 49).
(28)
–	Η απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2007, C‑260/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2007, σ. I‑7083), μολονότι αφορά αγωγή λόγω παραβάσεως κράτους μέλους και διαφορετικά πραγματικά περιστατικά, θα μπορούσε να χρησιμεύσει ως καθοδήγηση για το αιτούν δικαστήριο. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι είναι αντίθετη προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ η ανανέωση 329 συμβάσεων παραχωρήσεως για τη συλλογή στοιχημάτων ιπποδρομιών χωρίς προσφυγή σε διαδικασία διαγωνισμού. Όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο, η ανανέωση αυτή δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από την ανάγκη αποθαρρύνσεως της ασκήσεως παράνομων δραστηριοτήτων συλλογής και διαχειρίσεως στοιχημάτων, εφόσον δεν είναι ικανή να εξασφαλίσει την εκπλήρωση του εν λόγω επιδιωκόμενου σκοπού, βαίνει δε πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για να αποτρέπεται η εμπλοκή των επιχειρηματιών που δραστηριοποιούνται στον τομέα των στοιχημάτων ιπποδρομιών σε παράνομες ή παραβατικές δραστηριότητες (σκέψη 34).