62000CC0036_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Den 26 oktober 1999 fattade kommissionen beslut 2000/131/EG om det statliga stöd som Spanien har genomfört till förmån för statligt ägda skeppsvarv (nedan kallat det omtvistade beslutet). Beslutet innebar att Konungariket Spaniens stöd till skeppsvarven i form av särskilda skattelättnader inte längre ansågs vara rättsligt motiverat och att detta stöd betraktades som en ny stödform, oförenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 e EG.
II - Bakgrund och förfarande
A - Tillämpliga bestämmelser
2. I rådets direktiv 90/684/EEG av den 21 december 1990 om stöd till varvsindustrin, som förlängdes genom rådets förordning (EG) nr 3094/95 av den 22 december 1995 om stöd till varvsindustrin, finns ett antal särskilda bestämmelser för statligt stöd inom denna sektor, vilka utgör ett undantag från det allmänna förbudet enligt artikel 87.1 EG.
3. Genom rådets förordning (EG) nr 1013/97 av den 2 juni 1997 om stöd till vissa skeppsvarv som är under omstrukturering godkände rådet stöd till omstrukturering av skeppsvarv i vissa medlemsstater, bland annat de statligt ägda varven i Spanien.
4. I artikel 1 i denna förordning föreskrivs bland annat följande:
"1. Trots bestämmelserna i förordning (EG) nr 3094/95 får kommissionen, när det gäller de varv under omstrukturering som anges i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel, fastställa att ytterligare driftsstöd är förenligt med den gemensamma marknaden för de särskilda ändamålen och upp till angivna belopp.
...
4. Stöd till omstrukturering av de statligt ägda varven i Spanien får anses förenligt med den gemensamma marknaden upp till ett belopp av 135 028 miljoner spanska pesetas i följande former:
- Utbetalningar för räntor upp till 62 028 miljoner spanska pesetas under tiden 1988-1994 för lån som tagits för att kompensera försenade utbetalningar av tidigare godkänt stöd.
- Skattelättnader under perioden 1995-1999 upp till 58 miljarder spanska pesetas.
- Kapitaltillskott under 1997 upp till 15 miljarder spanska pesetas.
Alla övriga bestämmelser i direktiv 90/684/EEG skall tillämpas på dessa varv.
Den spanska regeringen samtycker till att, i enlighet med en tidsplan som godkänns av kommissionen och under alla förhållanden senast den 31 december 1997, genomföra en faktisk och definitiv minskning av kapaciteten med 30 000 kompenserande nettoregisterton."
5. I artikel 2 i denna förordning föreskrivs bland annat att kommissionen skall övervaka den faktiska användningen av drifts- och investeringsstödet, att omstruktureringsplanen följs och att kapacitetsminskningarna genomförs på ett sätt som kan godtas av kommissionen. Övervakningsprogrammet skall inbegripa övervakning på plats av kommissionen, vid behov med hjälp av oberoende experter. De spanska myndigheterna skall även fram till mitten av år 1999 lämna kvartalsvisa rapporter till kommissionen om vilka framsteg som gjorts för att fullfölja omstruktureringsprogrammen och uppgifter om de särskilda varv som får stöd. Uppgifterna skall omfatta följande: Hur stödet används, investeringar, produktivitet, minskningar och begränsningar av kapaciteten, minskningar av antalet anställda och ekonomisk lönsamhet. Kommissionen skall i sin tur två gånger årligen lämna rapporter till rådet om utvecklingen av omstruktureringsprogrammen.
B - Bakgrund
6. År 1995 presenterade de spanska myndigheterna en omstruktureringsplan för skeppsvarven som innehöll ett paket med stödåtgärder. I enlighet med direktiv 90/684 startade kommission vid början av 1996 det formella förfarandet, bland annat vad gäller de skattelättnader som ingick i detta paket. I juni 1997 antog rådet med stöd av artikel 92.3 e i EG-fördraget (nu artikel 87.3 e EG) förordning nr 1013/97 om stöd till skeppsvarv som är under omstrukturering i vissa medlemsstater, däribland Konungariket Spanien. Denna förordning möjliggjorde att skattelättnader kunde godkännas.
7. Genom skrivelse D/6715 av den 6 augusti 1997 (nedan kallat beslut om godkännande av stödet) godkände kommissionen statligt stöd till ett belopp av 229 008 miljoner ESP. Av detta belopp godkändes 93 980 miljoner ESP med stöd av artiklarna 6 och 7 i direktiv 90/684 och 135 028 miljoner ESP med stöd av artikel 4.1 i förordning nr 1013/97. I enlighet med förordning nr 1013/97 angavs i beslutet om godkännande av stödet bland annat att särskilda skattelättnader för perioden 1995-1999 fick utbetalas upp till 58 miljarder ESP. Grunden för godkännandet av de särskilda skattelättnaderna var att skeppsvarven inte längre var berättigade till några allmänna skattelättnader.
8. Enligt beslutet om godkännande av stödet fick de maximalt tillåtna stödbeloppen för varje stödkategori inte överskridas. Stödets godkännande var även underkastat flera villkor, som avsåg minskning av kapacitet, minskning av produktivitet och efterlevnad av övervakningsföreskrifterna.
9. Vid ett av de regelbundna övervakningstillfällena framkom att den spanska regeringen troligtvis hade beviljat ett för högt belopp i skattelättnader till de berörda skeppsvarven. Från och med 1997 införlivades varven igen i ett holdingbolag för vilket det fanns ett skattekonsolideringssystem. De berörda skeppsvarven fick därmed återigen ta del av de allmänna skattelättnaderna. Efter att ha begärt vissa upplysningar beslutade kommissionen genom skrivelse av den 15 februari 1999 att inleda det förfarande som angavs i artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG).
C - Det överklagade beslutet
10. I beslutet drog kommissionen slutsatsen att de statligt ägda varven i Spanien har tagit emot stöd i form av särskilda skattelättnader på 18 451 miljoner ESP som inte var rättsligt motiverade. Kommissionen konstaterade att totalbeloppet för sådana stödutbetalningar inte hade överskridits, men att det utgjorde ett maximibelopp. Inom ramen för detta maximibelopp skulle stödet endast motsvara beskattningsgrundande förluster, och ett grundläggande antagande var att varven inte kunde beviljas skattelättnader inom ramen för Spaniens allmänna skattekonsolideringssystem. Detta var ett grundvillkor för stödets godkännande och därmed för dess förenlighet med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 e EG.
11. Kommissionen konstaterade att summan av faktiskt utbetalade särskilda och allmänna skattelättnader uppgick till 70 062 miljoner ESP inklusive 58 miljarder ESP i särskilda skattelättnader. Av dessa 58 miljarder ESP utbetalades 39 549 miljoner ESP i mars 1997. Denna utbetalning motsvarar det berättigade stödet för 1995 och 1996. Under dessa år kunde varven inte göra anspråk på skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen. Läget var dock annorlunda 1997, då den allmänna skattelagstiftningen kunde tillämpas på varven. Från och med detta år var således stödet i form av särskilda skattelättnader som baserades på särskilda skatteregler inte motiverat. Detta innebar att det inte längre fanns någon grund för de särskilda skattelättnader på 18 451 miljoner ESP som utbetalades under 1998 med stöd av dessa särskilda skatteregler.
12. Eftersom kommissionen ansåg att utbetalningen av 18 451 miljoner ESP under 1998 inte längre var förenlig med artikel 87.3 e EG, och att den därför var oförenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.1 EG, beslutade kommissionen att detta belopp skulle återkrävas jämte ränta.
III - Grunder
13. Den spanska regeringen har väckt förevarande talan mot detta beslut och har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara det omtvistade beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Talan har fyra grunder, varav två avser förfarandet och två innehållet i kommissionens beslut.
15. Genom den första grunden har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och god förvaltningssed i och med att kommissionen har inlett det förfarande som gäller för nya stödformer och inte det förfarande som gäller för befintliga stödformer.
16. Enligt den spanska regeringens andra grund, vilken åberopats i andra hand, är motiveringen av kommissionens beslut bristfällig eftersom den inte behandlar verkningarna av det stöd som förklarats rättsstridigt.
17. I den tredje grunden har den spanska regeringen anfört följande argument:
- Kommissionen har felaktigt betraktat det år 1997 tillåtna stödet på 58 miljarder ESP som enbart en ren kompensation för de skattelättnader som skeppsvarven skulle förlora. Stödet var ett resultat av allmänna förhandlingar avseende den spanska regeringens plan för dessa varv. Genom att göra så åsidosatte kommissionen rådets förordning nr 1013/97 och principen om skydd för berättigade förväntningar.
- Kommissionen har felaktigt tolkat beloppet för de tillåtna stödprogrammen som ett maximibelopp och därmed förnekat tillståndsbeslutets slutgiltiga karaktär. Detta innebar ett åsidosättande av artikel 87.3 EG och principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar.
- Kommissionen har på ett felaktigt sätt lagt ihop de belopp som har utbetalats inom ramen för den allmänna skattelagstiftningen med de tillåtna stödprogrammen. Detta innebär enligt den spanska regeringen att kommissionen har åsidosatt artikel 87.1 EG.
18. I andra hand och som fjärde grund har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och gjort en uppenbart oriktig bedömning. Enligt den spanska regeringen är de 58 miljarder ESP som har utbetalats berättigade även om man skulle godta att de inte kunde förekomma samtidigt med de allmänna skattelättnaderna.
19. Kommissionen har yrkat att domstolen skall avvisa talan och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV - Den första och andra grunden (som avser förfarandet)
A - Den första grunden: åsidosättande av principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och god förvaltningssed
Parternas argument
20. Den spanska regeringen har i den första grunden gjort gällande att kommissionen borde ha inlett det förfarande som anges i artikel 88.1 EG, eftersom det berörda stödprogrammet tidigare hade blivit godkänt och det gällande maximibeloppet inte överskridits. Kommissionen har således inlett ett felaktigt förfarande och därmed åsidosatt principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och god förvaltningssed.
21. Den spanska regeringen har vidare påpekat att det framgår av det omtvistade beslutet att kommissionen, med anledning av att varven återigen kunde göra anspråk på skattelättnader inom ramen för det allmänna skattekonsolideringssystemet, drog slutsatsen att ett villkor för stödets godkännande har åsidosatts. Detta innebar enligt kommissionen att de särskilda skattelättnaderna inte längre var rättsligt motiverade, eftersom ett grundläggande antagande när dessa skattelättnader godkändes var att varven inte längre kunde beviljas skattelättnader inom ramen för det allmänna systemet. Kommissionen underrättade inte den spanska regeringen om detta, utan väntade tills den sista utbetalningen hade gjorts 1998, varefter kommissionen inledde förfarandet som anges i artikel 88.2 EG med motiveringen att utbetalning av särskilda skattelättnader under 1997 utgjorde en ny stödform. Genom att göra så åsidosatte kommissionen principerna om rättssäkerhet och god förvaltningssed.
22. Kommissionen kan enligt den spanska regeringen inte som stöd för sitt beslut göra gällande att stöd som redan godkänts, blivit oförenligt med den gemensamma marknaden eftersom det framkommit att stödet inte längre behövdes. Att kommissionen i detta sammanhang har åberopat målet Philip Morris mot kommissionen är inte övertygande, eftersom man av denna dom inte kan dra slutsatsen att nödvändigheten av varje godkänd stödåtgärd måste bevisas innan åtgärden kan tillämpas.
23. Den spanska regeringen anser vidare att det med hänsyn till den bristfälliga motiveringen och komplexiteten av beslutet om godkännande av stödet var påkallat att kommissionen, om det nu skulle vara så att varje enskild godkänd stödåtgärd krävde en särskild motivering för att kunna tillämpas, hade underrättat regeringen om detta. Enligt den spanska regeringen gällde detta i ännu högre grad i förevarande fall, eftersom kommissionen redan i början av 1997 visste att Agencia Industrial del Estado (AIE) skulle avvecklas och skeppsvarven skulle införlivas med ett nytt företag. Genom att kommissionen, utan att i förväg ha angivit detta, beslutade att det redan godkända stödet var oförenligt med gemenskapsrätten, har den åsidosatt principerna om rättssäkerhet, skydd för berättigade förväntningar och god förvaltningssed.
24. I förevarande fall borde kommissionen enligt den spanska regeringen ha inlett förfarandet enligt artikel 88.1 EG för stöd som redan godkänts. Det handlade i detta fall om stöd som redan existerade och som redan godkänts. Om kommissionen nu anser att detta stöd inte längre kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, bör den ompröva beslutet om stöd med iakttagande av förfarandet som anges i denna artikel.
25. Kommissionen har opponerat sig mot den spanska regeringens resonemang. Enligt kommissionen kan stöd som utbetalats i enlighet med alla villkor som gäller för det berörda stödprogrammet anses vara befintligt stöd. Detta stöd skall anses vara godkänt i enlighet med det stödprogram som ligger till grund för stödet. Om det faktiska stödet som utbetalas dock visar sig åsidosätta de villkor som finns för stödprogrammet, betraktas detta stöd inte längre som godkänt stöd. Då handlar det i stället om "nytt stöd", som enligt bestämmelser i artikel 88.2 och 88.3 EG på nytt skall anmälas och bedömas.
26. Kommissionen har därför gjort gällande att den inledde rätt förfarande i förevarande fall, och har till stöd för denna ståndpunkt åberopat artikel 6 i förordning nr 659/99 samt den rättspraxis som är relevant i detta sammanhang. I det förevarande fallet har stöd utbetalats i strid med villkoret som gäller för de särskilda skattelättnaderna, det vill säga att skeppsvarven inte hade rätt till skattelättnader i enlighet med den allmänna skattelagstiftningen. Hela stödet skall därför anses vara nytt stöd, vilket medför de följder som anges i EG-fördraget. Förfarandet enligt artikel 88.1 EG, som enligt den spanska regeringen borde ha tillämpats, gör det omöjligt att återkräva stöd som uppenbarligen har utbetalats i strid med beslutet om godkännande av stödet, vilket är ett icke önskvärt resultat.
B - Den andra grunden: bristfällig motivering
Parternas argument
27. I sin andra grund och i andra hand har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionen borde ha prövat stödet enligt alla kriterier som anges i artikel 87.1 EG när den konstaterade att det handlade om nytt stöd. Motivering saknades dock helt i det omtvistade beslutet vad gäller två av de fyra kumulativa villkor som enligt denna artikel skall vara uppfyllda för att en stödåtgärd kan anses vara oförenlig med den gemensamma marknaden, nämligen att stödet "påverkar handeln mellan medlemsstaterna" och att det "snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen".
28. Kommissionen anser att det är uppenbart att stöd har beviljats. Kommissionen har hänvisat till sitt beslut av den 6 augusti 1997 som innebar att stödet bedömdes vara förenligt med den gemensamma marknaden, under de villkor som ställdes i beslutet. Ett sådant godkännande förutsätter att stöd föreligger. Kommissionen har vidare hänvisat till den i detta sammanhang relevanta lagstiftningen, bland annat direktiv 90/684 och förordning nr 1013/97, och hävdat att det framgår av detta regelverk att varje form av statligt stöd inom den sårbara fartygsbyggnadsindustrin nästan definitionsmässigt innebär att handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen inom denna industri påverkas. I rättspraxis finns inte något krav på att faktiska omständigheter som är allmänt kända ändå skall motiveras uttryckligen i ett beslut. Dessutom har kommissionen, även om det inte behövs, påpekat att stödet i förevarande fall inte skall anses vara anmält, vilket enligt rättspraxis innebär att kommissionen inte behöver visa det beviljade stödets faktiska verkningar.
29. Med anledning av kommissionens svaromål har den spanska regeringen framhållit att denna rättspraxis inte innebär att kommissionen är helt befriad från skyldigheten att motivera beslutet vad gäller stödåtgärdens effekter på handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen. Det omtvistade beslutet kan enligt den spanska regeringen inte grunda sig på vad som fastställts i tidigare beslut, eftersom beslutet inte innehåller någon hänvisning till motiveringen av dessa tidigare beslut. Kommissionens hänvisning till rättspraxis, och framför allt till domen i målet Siemens mot kommissionen, är obefogad. I denna dom godtog domstolen att en partiell motivering kompletterades med hänvisning till de rådande faktiska omständigheterna. Detta kan dock enligt den spanska regeringen inte tolkas som om kommissionen är helt befriad från skyldigheten att motivera sina beslut. Kommissionen har nämligen felaktigt åberopat rättspraxis som avser icke anmälda stödåtgärder. Kommissionen visste att skeppsvarven hade införlivats med ett nytt holdingbolag och kunde veta vilka konsekvenser detta skulle medföra för tillämpningen av skattelättnader i enlighet med den allmänna skattelagstiftningen.
Bedömning
a) Inledning
30. Den frammarsch som de så kallade nya industristaterna har gjort sedan slutet av 1960-talet har haft en stor betydelse för den globala varvsindustrin. Skeppsvarvens kapacitet för nyproduktion och reparation växte fortare än efterfrågan, medan skeppsvarv i (inledningsvis) Japan och (senare) Sydkorea samt Taiwan producerade mot kostnadspriser som var betydligt lägre än i Nordamerika eller Västeuropa. Resultatet blev den nästan permanenta krissituation som den europeiska varvsindustrin befunnit sig i sedan början av 1970-talet. Denna krissituation har medfört en del sociala och ekonomiska konsekvenser, och i syfte att skydda denna industri, som ansågs vara livsviktig, samt för att undvika den chock som plötsliga företagsnedläggningar skulle orsaka i samhället, beslutade många stater redan under 1960-talet att subventionera varvsindustrin. Visserligen kunde man utifrån ett rent nationellt perspektiv ofta ha förståelse för denna form av stöd, men icke desto mindre åstadkom den att både den globala och den europeiska varvsindustrins problem inte minskade utan ökade. Produktionskapacitet som inte längre var lönsam upprätthölls på ett konstgjort sätt, och på grund av stödet sänktes prisnivån ytterligare.
31. För att förebygga att utvecklingen inom denna mycket sårbara industri skulle mynna ut i en kostsam och utsiktslös kapplöpning i att bevilja subventioner, tog den Europeiska gemenskapen redan i ett tidigt skede initiativet till att med stöd av artikel 87.3 e EG reglera nationellt statligt stöd till varvsindustrin och underkasta stödet stränga villkor. Det första direktivet avseende varvsindustrin tillkom 1969 och har bytts ut ett flertal gånger sedan dess. I det förevarande fallet gäller direktiv 90/684. De första direktiven hade två målsättningar: De europeiska skeppsvarven skulle behålla sin konkurrenskraft på den globala marknaden, och detta utan att det skulle leda till en snedvridning av konkurrensen mellan skeppsvarven inom den Europeiska gemenskapen. I senare direktiv betonades vikten av omstruktureringar inom varvsindustrin för att förbättra dess globala konkurrenskraft. Avtal inom ramen för OECD, som innebar att driftsstödet till varvsindustrin successivt skulle minskas och på sikt upphöra helt, stimulerade denna strävan. Enligt rådets nu gällande förordning nr 1540/98 av den 29 juni 1998 om fastställande av nya regler för stöd till varvsindustrin är driftsstöd ej längre tillåtet. Gemenskapslagstiftningen präglas av en strikt och restriktiv tillämpning av undantagsmöjligheterna samt stringenta bestämmelser för kontroll och övervakning.
32. Direktiv 90/684 kan således betraktas som ett sektoriellt undantag från de allmänna reglerna för statligt stöd. Förordning nr 1013/97 möjliggör i sin tur undantag från dessa sektoriella regler till förmån för bland annat de spanska skeppsvarven. Med stöd av denna förordning kan särskilda stödåtgärder till dessa skeppsvarv, som annars skulle vara oförenliga med direktiv 90/684, ändå förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden. Anledningen till denna extra stödmöjlighet var att lämna de berörda spanska varven tillfälle att genom omfattande omstrukturering återigen bli konkurrenskraftiga. Med hänsyn till att det handlar om en undantagssituation finns skäl att tillämpa en restriktiv tolkning av de villkor som finns för detta stöd.
b) Den första grunden
33. Den första grunden avser frågan om kommissionen har inlett rätt förfarande. Innan denna fråga kan besvaras måste man först avgöra om stödet kan anses vara nytt stöd eller om det omfattas av ett tidigare beslut om godkännande av stöd.
34. Enligt rättspraxis gäller att om en medlemsstat beviljat stöd till ett företag som innebär ett åsidosättande av villkoren i kommissionens beslut om godkännande av detta stöd, eller om stödet överskrider de ramar som fastställts i beslutet om godkännande av stödet, skall beslut om att stödet var otillåtet och skall återkrävas fattas i enlighet med det förfarande som anges i artikel 88.2 EG. Om kommissionen finner att den berörda medlemsstaten har åsidosatt några av de villkor för stödet som hade angivits i tidigare beslut om godkännande, skall förfarandet enligt artikel 88.2 andra stycket tillämpas. Om kommissionen finner att det handlar om nya stödbelopp som inte granskats i förfarandet som ledde till det tidigare beslutet om godkännande av stöd, skall förfarandet som anges i artikel 88.2 första stycket tillämpas.
35. Domstolen resonerade på ett likadant sätt i målet "Italgrani", som avsåg enskilda stödåtgärder för genomförandet av ett tidigare godkänt stödprogram. I denna dom fastställde domstolen att, för det fall kommissionen finner att den enskilda stödåtgärden inte omfattas av dess beslut om godkännande av stödprogrammet, skall stödåtgärden ses som ett nytt stöd.
36. Det är vedertaget att de spanska skeppsvarven fortfarande var en del av koncernen l´Instituto National de Industria (nedan kallad INI), när omstruktureringsplanen ursprungligen upprättades, och att varven i enlighet med den allmänna spanska lagstiftningen om kvittning av förluster mot vinst inom en koncern via INI kunde minska förlusten efter skatt med 28 procent. Från och med den 1 augusti 1995 var dock varven införlivade med det (förlustdrabbade) statliga holdingbolaget Agencia Industrial del Estado (nedan kallat AIE), vilket hade till följd att möjligheten till kvittning av förlusterna försvann. För att ändå tillhandahålla de berörda varven denna möjlighet infördes i Spanien lag nr 13/96, som gav dessa företag möjligheten att till och med den 31 december 1999 få del av en sådan förmån. Under denna period kunde företagen ta emot belopp från staten motsvarande de belopp som de skulle ha varit berättigade till enligt det allmänna skattekonsolideringssystemet.
37. När den spanska regeringen anmälde omstruktureringsåtgärderna i november 1997, nämnde den uttryckligen denna särskilda lag som en del av planen. Efter att ha funnit att lagen var en särskild åtgärd till förmån för varven och att den därför utgjorde en stödåtgärd, beslutade kommissionen att närmare granska denna stödåtgärd. Efter det att kommissionen på grund av förordning nr 1013/97 hade fått rådets "fullmakt", godkände den stödet i form av skattelättnader upp till ett maximibelopp.
38. Följande avsnitt i beslutet om godkännande av beslutet är relevant i detta sammanhang: "Vad gäller skattelättnaderna på 58 miljarder ESP har det framkommit att den dåvarande aktieinnehavaren INI i enlighet med gällande spansk praxis för holdingbolag har minskat förlusten efter skatt genom att kvitta förlusterna före skatt mot vinst inom andra delar av koncernen. Enligt de ekonomiska prognoserna i planen kommer dessa skattelättnader att finnas tillgängliga fram till slutet av 1998. Enligt artikel 1.4 i förordning nr 1013/97 kommer även dessa skattelättnader att godkännas av kommissionen."
39. Den 1 september 1997 införlivades varven dock med Sociedad de Participaciones Industriales (nedan kallat SEPI), och fick, precis som när de var en del av INI, rätt att enligt de allmänna spanska skattekonsolideringsreglerna kvitta förluster före skatt mot vinst inom andra delar av koncernen.
40. Kommissionen ansåg att detta innebar att stödet inte längre var rättsligt motiverat och att 1998 års utbetalning av 18 451 miljoner ESP i form av särskilda skattelättnader måste anses vara en överträdelse av det tidigare beslutet om godkännande av stödet. Ett grundvillkor när beslutet om godkännande av stödet fattades var nämligen att varven inte längre skulle vara en del av en koncern där vinst kunde kvittas mot förluster, vilket skulle innebära att varven inte längre kunde kompensera för sina förluster inom ramen för den allmänna skattelagstiftningen. Med hänsyn till detta godkändes stödet. Syftet var aldrig att ge skeppsvarven möjlighet att tillgodoräkna sig båda skattelättnaderna.
41. Jag anser att det framgår av hela kontexten i förevarande fall att kommissionen inte godkände de särskilda skattelättnaderna för att skapa en situation där varven samtidigt också kunde få skattelättnader i enlighet med den allmänna lagstiftningen. Stödet godkändes eftersom skeppsvarven ej längre med stöd av den allmänna lagstiftningen kunde få del av skattelättnader. Som en del av omstruktureringsplanen hade den spanska regeringen anmält skattelättnader baserade på den spanska lagen nr 13/96 som trädde i kraft före förordning nr 1013/97 och beslutet om godkännande av stödet. Det är därför mycket troligt att kommissionen, vid bedömningen av om detta stöd var förenligt med den gemensamma marknaden, kunde utgå från att stödet enbart skulle avse de företag som inte kunde få del av de allmänna skattelättnaderna. Detta framgår också av avsnittet i beslutet om godkännande av stödet som nämnts i punkt 38. Dessutom handlar det i förevarande fall, såsom även kommissionen påpekat, om ett dubbelt undantag från ett förbud. Godkännandet måste således tolkas restriktivt. Det ligger därför nära till hands att konstatera att godkännandet av stödet enbart avsåg en situation där skeppsvarven inte samtidigt kunde beviljas skattelättnader på grund av den allmänna lagstiftningen.
42. Av ovanstående framgår att jag delar kommissionens uppfattning att stödet inte omfattas av det tidigare beslutet om godkännande av stöd. Från och med den tidpunkt då skeppsvarven återigen blev en del av ett holdingbolag på vilket det allmänna skattekonsolideringssystemet var tillämpligt, och varven på grund av detta beviljades allmänna skattelättnader, var stödet inte längre rättsligt motiverat, och den spanska regeringen kunde inte längre åberopa kommissionens ursprungliga beslut om godkännande av stödet. Det stöd för 1997 som utbetalades 1998 i form av särskilda skattelättnader måste således anses vara nytt stöd.
43. Kommissionen har mycket riktigt påpekat att varje beslut om godkännande av stöd skall innehålla skäl som motiverar stödet. Om dessa skäl ej längre föreligger, bortfaller även godkännandet. I förevarande fall var motiveringen till att bevilja särskilda skattelättnader att skeppsvarven skulle bli del av ett förlustdrabbat holdingbolag, vilket innebar att de inte längre kunde dra fördel av skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen. Denna form av skattemässig förlustkompensation behövdes för att varven skulle ha tillräckligt ekonomiskt utrymme för en framgångsrik omstrukturering. Rådet och kommissionen godkände därför att den spanska regeringen skapade en särskild skatteåtgärd för att säkerställa de skattelättnader som skeppsvarven annars skulle ha gått miste om. Men när de berörda skeppsvarven införlivades med holdingbolag som gick med vinst fanns motiveringen för en särskild skatteåtgärd inte kvar längre. Det särskilda skattemässiga stöd som den spanska regeringen sedan beviljade varven, omfattas således inte av beslutet om godkännande av stödet. Det måste därför anses handla om en "ny" stödåtgärd i den mening som avses i artikel 88.2 EG.
44. Den spanska regeringens argument att kommissionen har åsidosatt principerna om rättssäkerhet, skydd för berättigade förväntningar och god förvaltningssed, eftersom kommissionen underlåtit att informera regeringen innan förfarandet inleddes, eller i varje fall tidigare än vad som nu var fallet, om sin ståndpunkt huruvida stödet med hänsyn till de ändrade omständigheterna fortfarande kunde anses förenligt med den gemensamma marknaden, kan inte heller godtas. Att de spanska statligt ägda skeppsvarven under 1997 återigen blev del av ett holdingbolag på vilket det allmänna skattekonsolideringssystemet var tillämpligt, kan ej anses ha kunnat ge kommissionen kännedom om att den spanska regeringen ändå skulle bevilja särskilda skattelättnader. Den spanska regeringen kunde veta och borde ha vetat att det ej fanns något stöd för detta.
45. Med anledning av vad som ovan angivits finner jag att förfarandet enligt artikel 88.2 första stycket EG är det rätta förfarandet i förevarande fall. Jag delar inte den spanska regeringens uppfattning att kommissionen borde har inlett förfarandet för befintligt stöd som anges i artikel 88.1 EG.
c) Den andra grunden
46. Den spanska regeringen har även anfört att kommissionen, eftersom det handlar om nytt stöd, borde ha tagit upp frågan om huruvida handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen påverkas. Med hänsyn till bakgrunden av stödet och till den sektor det berör, vill jag fatta mig kort vid behandlingen av detta argument.
47. Det finns en utförlig rättspraxis från domstolen som innebär att man vid bedömning av motiveringen av ett beslut inte bara skall ta hänsyn till motiveringens lydelse utan även till dess sammanhang samt samtliga de rättsregler som reglerar det berörda området.
48. Såsom tidigare konstaterats handlar det om en industri som präglas av strukturell överkapacitet och mycket känsliga konkurrensförhållanden både utanför och inom Gemenskapen. Det är således klart att varje stödåtgärd kan rubba konkurrensen inom denna sektor och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
49. Det omtvistade beslutet skall ses mot bakgrund av beslutet om godkännande av stödet, förordning nr 1013/97 samt direktiv 90/684. I direktiv 90/684 anges att statligt stöd, med hänsyn till den europeiska varvsindustrins dåliga position på världsmarknaden, kan leda till en snedvridning av konkurrensen mellan skeppsvarven inom gemenskapen och på så sätt påverka flödet av order och därmed handeln mellan medlemsstaterna. Därför har i detta direktiv beviljandet av statligt stöd underkastats detaljerade villkor och en noggrann övervakning. Undantag från bestämmelserna är tillåtna endast om de uppfyller det tunga kravet att först ha godkänts av rådet. Ett sådant godkännande gav rådet i förevarande fall genom förordning nr 1013/97. Att det tunga kravet på rådets godkännande har ställts har sin grund i att varje enskild avvikelse från direktivets allmänna bestämmelse kan påverka konkurrensen inom gemenskapens varvsindustri. Denna industris känslighet framgår också av beslutet om godkännande av stödet från 1997. I beslutet sattes en rad detaljerade villkor både för hela paketet av stödåtgärder som för varje enskild del därav. Villkoren syftade till att säkerställa att stödpaketet skulle uppnå sitt mål, det vill säga en ingripande omstrukturering av de berörda skeppsvarven och en förbättring av deras konkurrenskraft utan att detta skulle påverka konkurrensen inom gemenskapen mer än nödvändigt. Denna bakgrund till beslutet tydliggör att varje ensidig avvikelse från det godkända stödpaketet, som innebär att varven tilldelas betydligt mer statliga medel än vad som angivits i stödpaketet, nästan definitionsmässigt leder till snedvridning av konkurrensen inom gemenskapens varvsindustri och kan leda till att handeln mellan medlemsstaterna - i form av flödet av order - påverkas. Ett beslut av kommissionen att en medlemsstat har beviljat mer stöd till varven än vad som var tillåtet, kan mot denna bakgrund av marknadsfaktorer och politiska faktorer vara kortfattat. Den medlemsstat som beslutet gällde kunde och borde veta att detta extra stöd som beviljats kunde medföra dessa effekter.
50. Med hänsyn till ovan nämnda omständigheter finner jag att kommissionens motivering av sitt beslut ej kan anses ha varit bristfällig.
V - Bedömning av den tredje och den fjärde grunden
A - Den tredje grunden: åsidosättande av artiklarna 87.1 och 87.3 e EG, av förordning nr 1013/97 samt av principen om skydd för berättigade förväntningar
Parternas argument
51. Den spanska regeringen har i sin tredje grund hävdat att artiklarna 87.1 och 87.3 e EG, förordning nr 1013/97 samt principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts. Grunden består av tre delar.
52. I första delen har den spanska regeringen gjort gällande att det godkända stödet på 58 miljarder ESP inte skall anses vara en ren kompensation för de skattelättnader som varven skulle gå miste om, utan att det var en del av det totala stödpaket som var resultatet av förhandlingarna. Kommissionen beaktade inte detta och åsidosatte därmed rådets förordning nr 1013/97 och de berättigade förväntningar som uppstod på grund av kommissionens beslut att slutgiltigt godkänna ett fastställt stödbelopp. Den spanska regeringen har påpekat att, om meningen var att utbetalning av en del av stödet enligt beslutet om godkännande av stödet skulle vara beroende av huruvida vissa faktiska förhållanden fortfarande var aktuella, kommissionen uttryckligen borde ha nämnt detta i beslutet.
53. Enligt den spanska regeringen förhandlade parterna om det totala stödbeloppet och hänsyn togs till detta belopp när de berörda skeppsvarvens motprestation fastställdes, nämligen en irreversibel kapacitetsminskning på 30 000 kompenserande nettoregisterton. I förordning nr 1013/97 skulle det inte ha ställts samma krav på motprestation om det totala stödbeloppet inte skulle vara det som fastslagits i samma förordning. Den spanska regeringen anser att den uppfyllde alla krav som ställdes i förordningen och i beslutet om godkännande av stödet, vad gäller såväl kapacitetsminskningen som att det maximala stödtaket skulle respekteras.
54. Den spanska regeringen har vidare anfört att de belopp som varven kunde ha fått del av enligt skattekonsolideringssystemet inte kunde uppskattas på förhand, eftersom dessa belopp fastställs på grundval av beskattningsunderlaget (skattelättnaderna utgör 28 procent av detta underlag). Om kommissionen ansåg att de särskilda skattelättnader som nämns i beslutet om godkännande av stödet var en kompensation för de skattelättnader som varven skulle gå miste om enligt den allmänna skattelagstiftningen, borde kommissionen ha utformat och beskrivit dem på det sättet. Att kommissionen begränsade sig till att godkänna ett fast belopp visar enligt den spanska regeringen inte att det handlar om en kompensation.
55. Kommissionen förbehöll sig dessutom inte rätten att ompröva tidigare godkända stödbelopp i form av skattelättnader när de exakta belopp som varven skulle ha varit berättigade till hade blivit kända. Kommissionen begränsade sig till att tydligt och slutgiltigt godkänna stöd till ett fastställt belopp och under vissa särskilda villkor.
56. Den spanska regeringens ståndpunkt är, sammanfattningsvis, att kommissionens uppfattning är motsägelsefull. Antingen kan det beviljade stödet på 58 miljarder ESP motiveras som en kompensation för de förlorade skattelättnaderna, eller kan man betrakta det som en del av paketet med stödåtgärder som underkastats villkoret att varvens kapacitet minskas avsevärt och permanent och där det funnits tillfälle att förhandla om de olika posterna. Den förstnämnda ståndpunkten, som också kommissionen har intagit, skulle innebära att ett betydligt högre stöd kan utbetalas än vad som beviljats, nämligen om det belopp som skall kompenseras visar sig vara mycket högre än vad som beräknats. Denna möjlighet verkar dock oacceptabel för kommissionen.
57. Kommissionen avvisar den spanska regeringens resonemang. Utgångspunkten verkar vara att beslutet om godkännande av stödet inte innehöll några andra villkor för stödet än att utgiftstaket på 58 miljarder ESP skulle respekteras och kapaciteten skulle minskas enligt vad som överenskommits. Enligt kommissionens uppfattning var godkännandet av stödet enbart rättsligt motiverat om de spanska varven inte längre kunde få del av de allmänna skattelättnaderna. Eftersom denna motivering inte längre gäller har även godkännandet upphört att gälla. Kommissionen har påpekat att stödet enbart kan godkännas om det kan betraktas som nödvändigt, både när det gäller beloppets storlek och vad som är syftet med stödet. Om det skulle finnas andra instrument för att uppnå samma syften, som till exempel den allmänna skattelagstiftningen, kan stödet ej godkännas.
58. Enligt kommissionen finns det inte några beslut som innebär ett slags allmänt godkännande av stöd, med det enda villkoret att stödtaket skall respekteras. Det tillhör kommissionens beslutspraxis att det alltid anges varför stödet godkänns och till vilket belopp. Det har aldrig fattats beslut att godkänna ett stödpaket utan att närmare bestämma stödformerna. Detta är ännu viktigare i en sektor som är så känslig som varvsindustrin, där statligt stöd oftast är förbjudet. Kommissionen har i detta sammanhang påpekat att beslutet om godkännande av stödet innehåller en detaljerad beskrivning av varje enskild stödform och de villkor som gäller för godkännande av dessa stödformer. Allt detta skulle ha varit meningslöst om det endast var maximibeloppet för godkänt stöd och kapacitetsminskningen hos varven som var de relevanta villkoren för detta stöd.
59. Kommissionen har således en annan uppfattning än den spanska regeringen om resultatet av de allmänna förhandlingarna. Kommissionen har anfört att förordning nr 1013/97 och beslutet om godkännande av stödet är tydligt formulerade. I dessa dokument har inte enbart fastställts att Konungariket Spanien inte skall överskrida maximibeloppet för godkänt stöd, utan även att målsättningen och stödtaket för varje enskild godkänd stödform skall beaktas. Kommissionen finner det svårt att se vad den spanska regeringen grundar sig på när den åberopar att berättigade förväntningar och förordning nr 1013/97 har åsidosatts.
60. Kommissionen har påpekat att uppgifter från den spanska regeringen låg till grund för fastställandet av maximibeloppet på 58 miljarder ESP. Dessa uppgifter var baserade på prognoser om varvens förluster före skatt, och inte, som i teorin är att föredra, på en uppskattning av varvens framtida beskattningsunderlag. Eftersom det handlade om prognoser och inte slutgiltiga uppgifter, krävde kommissionen inte att den spanska regeringen skulle lämna mer exakta uppgifter. Det var omöjligt att i förväg göra detaljerade beräkningar, eftersom företagens definitionsmässigt osäkra framtida resultat skulle påverka sådana beräkningar avsevärt.
61. Ytterligare ett skäl för kommissionen att godta en beräkning baserad på en prognos av förlusten före skatt, var att en beräkning på grundval av det förväntade beskattningsunderlaget skulle vara ännu mindre pålitlig. Skattelagstiftning förändras nämligen från år till år, vilket gör varje uppskattning mycket osäker. En uppskattning som var baserad på de berörda skeppsvarvens prognoser vad gäller nettoresultat, var i förevarande fall mer pålitlig.
62. De särskilda skattelättnaderna beräknades dock i enlighet med den särskilda lagen nr 13/96 i praktiken på grundval av beskattningsunderlaget och inte på grundval av förlusterna före skatt. Detta behövde inte uttryckligen anges i beslutet om godkännande av stödet, eftersom det redan framgick av den särskilda lagen nr 13/96.
63. Slutligen har kommissionen påpekat att beloppet på 58 miljarder ESP i skattelättnader kunde godkännas, eftersom det utgjorde ett tak för stödet. Om varvens förluster hade blivit mindre än beräknat hade också kompensationen enligt lag nr 13/96 minskats med motsvarande belopp, eftersom denna lag har beskattningsunderlaget som utgångspunkt. Om däremot förlusterna hade blivit större än beräknat och därför även kompensationen enligt lag nr 13/96 blivit större, hade det stöd som utbetalades i form av skattelättnader ändå inte varit större än 58 miljarder ESP, eftersom detta belopp uttryckligen hade betecknats som maximibelopp. Det rör sig således om ett system som garanterar att konkurrensen inte påverkas i större utsträckning än vad som är maximalt tillåtet, oberoende av hur företagens utveckling blir.
64. De spanska myndigheternas påpekande att kommissionen aldrig skulle ha godkänt ett belopp som översteg 58 miljarder ESP, även om de verkliga förlusterna hade varit mycket större, är därför korrekt. Kommissionen ansåg detta vara det maximala belopp som kunde godkännas utan att samtidigt påverka konkurrensen i för stor utsträckning. Att försvara en annan tolkning skulle innebära att den spanska staten hade fått en obegränsad fullmakt att bevilja skattelättnader även om förlusternas storlek hade givit vid handen att företaget inte var starkt nog för att överleva. Det var därför som det fastställda maximibeloppet absolut inte fick överskridas.
65. Kommissionen har bestritt den spanska regeringens påstående att det fanns ett samband mellan kapacitetsminskningen och det enligt beslutet maximalt tillåtna stödbeloppet. Kapacitetsminskningen är en fullständig del av beslutet om godkännande av stödet och utgör en motprestation som på sätt och vis minskar stödets negativa konsekvenser för konkurrensen. Detta innebär dock inte att det finns en automatisk koppling mellan kapacitetsminskningen och det maximalt tillåtna stödbeloppet.
66. I andra delen av denna grund har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionens tolkning av det maximalt tillåtna stödbeloppet i form av skattelättnader är oförenlig med artikel 87.3 EG, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Kommissionens tolkning motsäger enligt den spanska regeringen att beslutet om godkännande av stöd var slutgiltigt. Det som kommissionen framfört i punkt 42 i sitt beslut skulle medföra att det överklagade beslutet förvandlas till en programförklaring som tvingar de spanska myndigheterna att vid genomförande av omstruktureringsplanen kontinuerligt styrka att det stöd som utbetalats - och som redan hade blivit godkänt - verkligen var nödvändigt.
67. Att de redan godkända beloppen var maximibelopp betyder enligt den spanska regeringen inte att de var tillfälliga, det vill säga att betydligt lägre belopp skulle ha godkänts om omstruktureringsplanerna hade genomförts. Kommissionen gjorde en annorlunda tolkning, som enligt den spanska regeringen innebär ett åsidosättande av artikel 1 i förordning nr 1013/97. Denna förordning möjliggör att även "nytt" stöd förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden, så länge målsättningen med stödet och stödtaket beaktas.
68. Till svar på den andra delen av tredje grunden har kommissionen påpekat att beviljandet av de allmänna skattelättnaderna i hög grad är beroende av företagens utveckling och att osäkerheten vad gäller skattelättnadernas omfattning är en logisk konsekvens av detta. Eftersom det alltså inte var möjligt att i förväg fastställa omfattningen bestämde kommissionen ett tak för stödet i syfte att förebygga att företag trots sina mycket negativa resultat ändå automatiskt skulle beviljas stöd, vilket skulle påverka konkurrensen negativt. På samma sätt är det enligt kommissionen logiskt att kompensationen i enlighet med den spanska lagen nr 13/96 (som uppgår till 28 procent av beskattningsunderlaget) minskas när företagens resultat visar sig vara bättre än väntat. Man kan därför inte hävda att beslutet var preliminärt. Visserligen fastställdes i beslutet inte den exakta omfattningen av det stöd som faktiskt skulle utbetalas, men både sättet att beräkna stödet och maximibeloppet på 58 miljarder ESP framgick av beslutet.
69. I den tredje grundens tredje del har den spanska regeringen hävdat att kommissionen i det omtvistade beslutet lade ihop skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen och de särskilda skattelättnaderna. Enligt den spanska regeringen är detta ett felaktigt resonemang, eftersom skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen inte skall betraktas som stödåtgärder. Att lägga ihop dem med de särskilda skattelättnaderna innebär därför att artikel 87.1 har åsidosatts.
70. I sitt svar avseende denna delgrund har kommissionen angivit att det omtvistade beslutet endast innehöll slutsatsen att stödet i form av särskilda skattelättnader från och med den 1 januari 1997 inte längre var rättsligt motiverat och att grunden för beslutet om godkännande av stödet därmed hade försvunnit. Det stöd som beviljats från och med detta datum kan därför inte anses vara godkänt. I beslutet lade kommissionen således inte ihop två belopp och undersökte inte heller den ackumulerade effekten av dessa två former av skattelättnader, utan kommissionen fastställde endast att de "särskilda" skattelättnader som tidigare hade godkänts, inte längre var rättsligt motiverade.
B - Den fjärde grunden: åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och felaktig bedömning
Parternas argument
71. I sin fjärde grund och i andra hand har den spanska regeringen gjort gällande att de 58 miljarder ESP som utbetalades till varven var berättigade, även om man skulle godta att det godkända stödet i form av särskilda skattelättnader inte kunde förekomma samtidigt med de allmänna skattelättnaderna. Kommissionen har således åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och gjort en uppenbart felaktig bedömning.
72. Den spanska regeringen har i detta sammanhang anfört att de skattelättnader som varven fick och som var baserade på de allmänna skattekonsolideringssystemet utgjorde 28 procent av beskattningsunderlaget. När de särskilda skattelättnaderna godkändes gjordes detta dock på grundval av 28 procent av nettoresultatet före skatt. Kommissionen borde ha beaktat detta kriterium.
73. Kommissionens uppfattning är däremot att stödet som utbetalades år 1998 inte alls var rättsligt motiverat. Kommissionen har påpekat att det godkända stödet inte motsvarade "28 procent av de förväntade förlusterna under den period som skulle beaktas", som den spanska regeringen har hävdat, utan stödet motsvarade - om än upp till ett maximibelopp - det belopp som annars hade beviljats varven med stöd av den allmänna skattelagstiftningen. Grunden för det beloppet var lag nr 13/96, som trädde i kraft innan förordning nr 1013/97 och beslutet om godkännande av stödet hade antagits. I beslutet om godkännande av stödet hänvisades därför till denna spanska lag när skattelättnaderna godkändes. Stöd som utbetalades på grund av denna lag motsvarade inte 28 procent av förlusterna före skatt, utan det belopp som varven kunde ha tillgodoräknat sig om de hade stannat kvar i ett skattekonsolideringssystem. Kommissionen anser därför att den tillämpade det enda rätta kriteriet.
2. Bedömning av den tredje och fjärde grunden
74. Den spanska regeringen har underlåtit att beakta att förevarande mål inte handlar om huruvida stödtaket har över- eller underskridits, utan huruvida stödet inte längre var rättsligt motiverat och därmed inte omfattades av beslutet om godkännande av stödet.
75. I förordning nr 1013/97 och beslutet om godkännande av stödet angavs tydligt det totala maximalt tillåtna beloppet, maximibeloppen för varje stödform samt kravet att Konungariket Spanien skall minska kapaciteten med 30 000 kompenserande nettoregisterton.
76. Jag vill påpeka att förordning nr 1013/97 och beslutet om godkännande av stödet innebär en fullmakt för den spanska regeringen att undantagsvis bevilja stöd till ett antal skeppsvarv i syfte att främja deras omstrukturering, bland annat genom en kapacitetsminskning. Varken i förordning nr 1013/97 eller i beslutet om godkännande av stödet kan man finna stöd för den spanska regeringens påstående att det finns en linjär koppling mellan det totala tillåtna stödbeloppet och omfattningen av kapacitetsminskningen. I artikel 1.1 i den nämnda förordningen föreskrivs att kommissionen får godkänna ytterligare driftsstöd när det gäller de spanska offentligt ägda skeppsvarv som är under omstrukturering. Kommissionen får endast godkänna stöd för de ändamål och upp till de belopp som anges i artikel 1.4 i förordningen. Stödåtgärder för de ändamål och de belopp som anges där kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden, under förutsättning att stödåtgärderna är nödvändiga för att uppnå dessa ändamål. Vad gäller motiveringen av de nu aktuella särskilda skattelättnaderna framgår av beslutet att stödet godkändes eftersom de berörda varven inte längre kunde få del av skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen. När varven senare återigen kunde få del av dessa skattelättnader var denna form av stöd inte längre nödvändig. Att förordning nr 1013/97 möjliggör att särskilt stöd beviljas de spanska skeppsvarven, betyder inte att kommissionen inte längre är skyldig att kontrollera om detta stöd fortfarande är motiverat, det vill säga nödvändigt. Att en viss form av stöd av det totala stödpaketet inte längre är nödvändigt, innebär naturligtvis inte några förändringar i kraven att varven skall omstruktureras och att deras kapacitet skall minskas, vilket utgör villkor för godkännande av det totala stödpaketet.
77. Den spanska regeringens påstående, att kommissionens tolkning innebär att godkännandet i praktiken var preliminärt, är således ohållbart. Godkännandet var slutgiltigt, men gällde givetvis enbart under förutsättning att de särskilda skäl som motiverade varje enskild del av paketet med exceptionella stödåtgärder även fortsättningsvis skulle gälla. Det var just stödåtgärdernas exceptionella karaktär som förpliktade kommissionen att kontinuerligt och noggrant övervaka att de var nödvändiga.
78. Den spanska regeringens påstående, att allmänna skattelättnader som beviljas med stöd av allmänna, nationella åtgärder inte utgör något stöd enligt EG-fördragets mening, är i och för sig korrekt. Det är dock inte det som det handlar om här. Såsom framgår av ovanstående text godkändes inte att särskilda och allmänna skattelättnader skulle beviljas samtidigt. Den godkända stödåtgärden var ett undantag och syftade till att kompensera varvens förlorade rätt till allmänna skattelättnader och på så sätt säkerställa omstruktureringen. Stödets motivering försvann när varven återigen med stöd av de allmänna reglerna kunde få del av de vanliga skattelättnaderna. Kommissionen lade således inte ihop två belopp, utan beslutade att stödet inte längre var rättsligt motiverat när varven återigen kunde kvitta sina förluster enligt den allmänna lagstiftningen.
79. Den spanska regeringens invändningar mot kommissionens beräkningssätt kan enligt min uppfattning inte heller vinna bifall. Kommissionen använde sig av uppgifter som de spanska myndigheterna hade lämnat när den fastställde det maximalt tillåtna stödbeloppet i form av särskilda skattelättnader. Dessa uppgifter avsåg det uppskattade nettoresultatet före skatt (förluster). Kommissionen angav att det hade varit mer korrekt att göra en uppskattning på grundval av det framtida beskattningsunderlaget, men även att bedömningen då hade varit betydligt svårare och mer osäker. Eftersom det handlade om att fastställa ett maximibelopp, vilket i alla fall måste ske på grundval av uppskattningar, ansåg kommissionen att det varken var nödvändigt eller möjligt att kräva att de spanska myndigheterna skulle lämna mer detaljerade uppgifter. Storleken på de skattelättnader som varven kunde få del av beräknades enligt lag nr 13/96 på grundval av beskattningsunderlaget. När kommissionen skulle beräkna omfattningen av det stöd i form av skattelättnader som varven hade fått under 1997 och som överskred maximigränsen, utgick den från vad som angivits i denna lag. Med hänsyn till systematiken i beslutet om godkännande av stödet anser jag att detta var det enda rätta tillvägagångssättet. I lag nr 13/96 föreskrivs nämligen att grunden för de särskilda skattelättnaderna är densamma som gäller för de allmänna skattelättnaderna. Stöd som utbetalas på grund av denna lag motsvarar det belopp som varven kunde ha fått del av om de hade stannat kvar inom ett holdingbolag som gick med vinst och som hade möjlighet till kvittning av förluster mot vinst inom koncernen. Det sistnämnda beloppet beräknas på grundval av beskattningsunderlaget, vilket är det bokförda resultatet med korrigering för permanenta och för närvarande inte relevanta poster. Omständigheten att grunden för beräkningen inte uttryckligen hade angivits i beslut om godkännande av stödet, gör inte kommissionens tillvägagångssätt mindre korrekt. Godkännandet avsåg nämligen just de särskilda skattelättnader som hade varit anledningen till den nämnda spanska lagen. När de särskilda skattelättnaderna inte längre var rättsligt motiverade, var man tvungen att beakta den lag som låg till grund för dessa skattelättnader för att kunna beräkna omfattningen av det felaktigt utbetalade stödet.
80. Den spanska regeringens argument att kommissionen borde ha använt sig av de kriterier som användes för att beräkna det maximalt tillåtna beloppet av 58 miljarder ESP för denna form av skattemässigt stöd är enligt min uppfattning bristande. Såsom jag har förklarat i ovanstående text behövdes detta beräkningssätt, där man utgick från de förväntade nettoresultaten, för att i förväg kunna göra en rimlig bedömning av de skattelättnader som varven skulle gå miste om, om de skulle införlivas med ett förlustdrabbat holdingbolag. När man i efterhand beräknar de stödbelopp som felaktigt utbetalades till skeppsvarven, måste man dock följa systematiken i den lagstiftning som låg till grund för det felaktigt utbetalade stödet. Det handlar inte om en uppskattning baserad på förväntningar, utan om en beräkning av ett belopp med hjälp av kriterier som samtliga framgår av lagen själv.
81. Även om det inte behövs vill jag dessutom påpeka att förevarande tvist inte avser frågan huruvida stödtaket på 58 miljarder ESP har överskridits, utan huruvida lag nr 13/96 fortfarande fick tillämpas när den år 1997 inte längre var motiverad, det vill säga när de berörda skeppsvarven återigen kunde få del av skattelättnader enligt den allmänna skattelagstiftningen.
82. Min bedömning är således att talan inte heller kan bifallas på den tredje och fjärde grunden.
VI - Förslag till avgörande
83. Med hänsyn till vad som ovan anförts, föreslår jag att domstolen skall:
1) ogilla Konungariket Spaniens talan, och
2) förplikta sökanden att i enlighet med artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler ersätta rättegångskostnaderna.