62013FJ0100_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело F‑100/13
с предмет жалба на основание член 270 ДФЕС, приложим към Договора за ЕОАЕ по силата на член 106а от последния,
Bruno Julien-Malvy, длъжностно лице в Европейската служба за външна дейност, с местожителство в Токио (Япония), и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, за които се явяват T. Bontinck и A. Guillerme, адвокати,
жалбоподатели,
срещу
Европейска служба за външна дейност (ЕСВД), за която се явяват S. Marquardt и M. Silva, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав),
състоящ се от: S. Van Raepenbusch (докладчик), председател, E. Perillo и J. Svenningsen, съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 май 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С жалба, постъпила в секретариата на Съда на публичната служба на 4 октомври 2013 г., г‑н Julien-Malvy и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, искат от Съда на публичната служба да отмени решението на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) от 19 декември 2012 г. в частта, в която, считано от 1 януари 2014 г., се премахва надбавката за условия на живот (наричана по-нататък „надбавката“) за служителите с месторабота в Аржентина, Хонконг, Чили, Япония, Малайзия, Сингапур и Тайван, и вследствие на това да разпореди изплащането на сумите, които те смятат, че трябва да получат като надбавка.
Правна уредба
2. Член 1 от Решение 2010/427/ЕС на Съвета от 26 юли 2010 година за определяне на организацията и функционирането на ЕСВД (ОВ L 201, стр. 30) предвижда, че ЕСВД е „функционално независим орган на Европейския съюз, отделен от генералния секретариат на Съвета [на Европейския съюз] и от [Европейската] [к]омисия[…], с необходимата правоспособност, за да изпълнява задачите си и да постига целите си“. Съгласно член 6 от посоченото решение за служителите на ЕСВД се прилагат Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) — в приложимата му към спора редакция отпреди влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и на Условията за работа на другите служители на Европейския съюз — както и Условията за работа на другите служители на Европейския съюз.
3. Член 1б от Правилника предвижда по-специално че „[о]свен ако не е предвидено друго в настоящия правилник […] [ЕСВД] по смисъла на настоящия правилник […] се счита[…] за институци[я] на Съюза“.
4. В член 110, параграф 1 от Правилника се уточнява, че „[общите] [р]азпоредби[…] за [прилагане] на настоящия правилник се приемат от всяка институция след консултации с Комитета по персонала и с Комитета по правилника“. Съгласно параграф 3 от същия член общите разпоредби за прилагане, посочени в параграф 1 (наричани по-нататък „ОРП“), „се свеждат до знанието на служителите“.
5. В приложение Х към Правилника са предвидени особени и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на служба в трета страна; глава 1 от това приложение е озаглавена „Общи разпоредби“ и член 1 от нея гласи:
„В настоящото приложение се съдържат особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на служба в трета страна.
За такава служба могат да бъдат наети само граждани на държавите членки на Съюза, като органът по назначаване няма право да се позовава на дерогацията, предвидена в член 28, буква а) от Правилника за [длъжностните лица].
Общите разпоредби за [прилагане] се приемат в съответствие с член 110 от Правилника за [длъжностните лица]“.
6. Член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника гласи:
„В зависимост от мястото на работа на длъжностното лице се определя размерът на [надбавката] като процент от референтна сума. […]
Ако длъжностното лице работи в държава, където условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза, този вид надбавка не се отпуска.
За други места на работа, [надбавката] се определя, както следва.
Параметрите, които се вземат предвид при определяне на [надбавката], са следните:
– здравна и болнична среда,
– сигурност,
– климатични условия,
по отношение на които се прилага коефициент 1;
– степен на изолираност,
– други местни условия,
по отношение на които се прилага коефициент 0,5.
Всеки параметър има следната стойност:
0: ако условията са нормални, но не и еквивалентни на нормалните в Съюза,
2: ако условията са трудни в сравнение с нормалните в Съюза,
4: ако условията са много трудни в сравнение с нормалните в Съюза.
[…]
Определената [надбавка] [за всяко място на работа] се преразглежда и, ако е необходимо, се адаптира ежегодно от органа по назначаване след получаване на становището на комитета по персонала.
[…]“.
7. Член 1 от Решение на Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност от 17 декември 2013 година относно надбавката и допълнителната надбавка по член 10 от приложение Х към Правилника, в редакцията му след приемане на Регламент № 1023/2013 (наричано по-нататък „вътрешните правила“), гласи:
„Параметрите, посочени в член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, се определят от [органа по назначаването], който може да се позовава по-специално на информация, предоставена от достоверни публични или частни източници с международен характер, от държавите членки, както и от делегациите на Съюза и службите на [и]нституциите и органите на Съюза“ [неофициален превод].
8. Член 2 от вътрешните правила предвижда:
„След получаване на становището на комитета по персонала на ЕСВД и на Комисията [органът по назначаването] определя процента на [надбавката] за различните места на работа. […]
Ако назначението е в държава, където условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза, този вид надбавка не се отпуска […].
Еквивалентността се определя от [органа по назначаването] след сравнение на нивото на развитие на съответните трети страни и тяхното относително място в класациите на О[рганизацията на обединените нации] (надбавка за условия на живот), на [Програмата за развитие на Организацията на обединените нации] (индекс за човешкото развитие), на М[еждународния валутен фонд] ([брутен вътрешен продукт] на глава от населението), на О[рганизацията за сътрудничество и развитие в Европа] ([индекс за по-добър живот]) и, ако е необходимо, въз основа на друга информация от достоверни публични или частни източници с международен характер“ [неофициален превод].
Обстоятелства в основата на спора
9. На 19 декември 2012 г. генералният административен директор на ЕСВД, в качеството си на орган по назначаването, приема съгласно член 10 от приложение Х към Правилника решение за адаптиране на размера на надбавката, отпускана на служителите на работа в трети страни. С това решение по-специално се актуализира списъкът на третите страни, където условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Европейския съюз (наричан по-нататък „списъкът“), и съответно се премахва надбавката за служителите, които в частност, както жалбоподателите, са на работа в Аржентина, Хонконг, Чили, Япония, Малайзия, Сингапур и Тайван, като се определя, че тя се премахва от 1 януари 2014 г.
10. На 12, 15, 17 и 18 март 2013 г. жалбоподателите подават жалби по административен ред срещу посоченото по-горе решение, доколкото с него се премахва надбавката за служителите, работещи в съответните страни (наричани по-нататък заедно „жалбите по административен ред“).
11. С решения от 26 юни и 2 юли 2013 г. органът по назначаването отхвърля жалбите по административен ред.
Производство и искания на страните
12. Жалбоподателите молят Съда на публичната служба:
– да отмени решението на генералния административен директор на ЕСВД от 19 декември 2012 г. в частта, в която се премахва надбавката за служителите, работещи в Аржентина, Хонконг, Чили, Япония, Малайзия, Сингапур и Тайван (наричано по-нататък „обжалваното решение“),
– вследствие на това да разпореди изплащане на надбавката в размер от 15 %, считано от 1 януари 2014 г.,
– да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски.
13. ЕСВД моли Съда на публичната служба:
– да отхвърли жалбата,
– да се произнесе по съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта на жалбата
14. Уместно е да се припомни, че длъжностните лица и служителите имат право да подават жалба срещу увреждащ ги акт от общ характер на органа по назначаването, ако, от една страна, за да породи правни последици този акт, не е необходимо приемането на мярка за прилагане, или натоварените с прилагането му органи не разполагат с право на преценка, и от друга страна, той засяга непосредствено интересите на длъжностните лица, като изменя съществено правното им положение (вж. в този смисъл във връзка с бездействието на органа по назначаването да извърши проверка на редовността на изборите за комитет по персонала, решение De Dapper и др./Парламент, 54/75, EU:C:1976:127; във връзка с решение относно правилата за избор на комитет по персонала, решение Diezler и др./ИСК, 146/85 и 431/85, EU:C:1987:457, т. 6 и 7; във връзка с решение на органа по назначаването за изменение на начина на изчисляване на надбавка за разликата във възнаграждението, изплащана на длъжностните лица, които след конкурс преминават в по-горна категория, решение Brown/Съд, 125/87, EU:C:1988:136, т. 16).
15. В случая обжалваното решение, което е прието от органа по назначаването съгласно член 10 от приложение Х към Правилника, води до премахване на надбавката за служителите на работа в делегациите и службите на Съюза в Аржентина, Хонконг, Чили, Япония, Малайзия, Сингапур и Тайван, считано от 1 януари 2014 г. Ето защо обжалваното решение изглежда достатъчно ясно и безусловно, за да може да породи правни последици за работещите в съответните трети страни служители, без да е необходимо приемането на конкретна мярка за прилагане.
16. Наистина за прилагането на обжалваното решение е необходимо приемането на индивидуални административни актове, за да бъде премахната надбавката, която дотогава е изплащана на служителите с месторабота в посочените по-горе трети страни, сред които са и жалбоподателите. Въпреки това приемането на подобни опосредстващи актове, при което компетентните органи не разполагат със свобода на преценка, не е пречка за непосредственото засягане на правното положение на жалбоподателите, които могат със сигурност да очакват, че ще спрат да получават надбавката, считано от 1 януари 2014 г.
17. От изложеното дотук следва, че жалбата е допустима.
По искането за отмяна
18. Жалбоподателите излагат шест основания, като съответно първото е свързано с нарушение на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника и на принципите на правна сигурност и на прозрачност, второто — с неизпълнение на задължението за мотивиране, третото — с неспазване на член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, с явна грешка в преценката и с нарушение на принципа на пропорционалност, четвъртото — със злоупотреба с власт и с процесуални правомощия, петото — с грешка при прилагане на правото и с фактическа грешка, а шестото — с нарушение на принципа на оправданите правни очаквания.
По първото основание: нарушение на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника и на принципите на правна сигурност и прозрачност
19. Жалбоподателите твърдят по същество, че по силата на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, съгласно който „[ОРП] се приемат в съответствие с член 110 от Правилника за [длъжностните лица]“, ЕСВД е била длъжна да приеме ОРП на член 10 от посоченото приложение, за да има обжалваното решение „ясно и достатъчно предвидимо“ правно основание. Поради липсата на такива ОРП обжалваното решение нарушавало принципите на правна сигурност и на прозрачност.
20. ЕСВД моли основанието да се отхвърли. Тя изтъква, че поради липсата на изрична разпоредба в този смисъл задължението за приемане на ОРП по член 1 от приложение Х към Правилника не би могло да се отнася до всички разпоредби от това приложение, и в частност до член 10. Освен това при всяко положение този член е достатъчно ясен и точен, за да се избегне опасността от произволна преценка при прилагането му.
21. В това отношение от съдебната практика следва, че ОРП по смисъла на член 110 от Правилника се отнасят, на първо място, до изрично предвидените в някои специални разпоредби на Правилника мерки за прилагане и, при липса на изрична разпоредба, задължението да се приемат мерки за изпълнение при изричните условия по посочения член е допустимо само по изключение, а именно когато разпоредбите на Правилника са до такава степен неясни и неточни, че не могат да бъдат приложени, без да се стигне до произволна преценка (решение Behmer/Парламент, F‑47/07, EU:F:2009:103, т. 47).
22. Макар в случая член 10 от приложение Х към Правилника, който, както бе посочено по-горе, е правното основание на обжалваното решение, да не съдържа изрична разпоредба, предвиждаща приемането на ОРП съгласно член 110 от Правилника, член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, включен в посветената на „[о]бщи[те] разпоредби“ глава 1 на това приложение, изрично установява такова задължение. Изпълнението на това задължение не би могло да се ограничи до прилагането на член 1 от приложение Х към Правилника. Всъщност в първа алинея от този член само се уточнява предметът на приложение Х към Правилника, а именно „[да] съдържа[…] особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на служба в трета страна“. Що се отнася до член 1, втора алинея от приложение Х към Правилника, съгласно който „[з]а такава служба могат да бъдат наети само граждани на държавите членки на Съюза, като органът по назначаване няма право да се позовава на дерогацията, предвидена в член 28, буква а) от Правилника за [длъжностните лица]“, това е императивна и безусловна разпоредба, за прилагането на която не е необходимо да се приема конкретна мярка.
23. Ето защо разпоредбите на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника са от общ характер и предвидените в този член ОРП се отнасят до приложение X в неговата цялост, включително до разпоредбите относно предоставянето на надбавката.
24. Общият характер на разпоредбите на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника не би могъл да бъде оспорен поради обстоятелството, че съгласно член 3 от посоченото приложение, който също е част от глава 1 от това приложение, посветена на „[о]бщи[те] разпоредби“, по отношение на длъжностните лица, които по-рано са били назначени в трета страна и временно са преназначени в централата на ЕСВД или на друга месторабота в Съюза, могат да продължат да се прилагат някои от разпоредбите на приложение Х към Правилника „въз основа на [ОРП]“, приети от органа по назначаването. Всъщност следва да се отбележи, че разпоредбата, за която става въпрос, а именно тази в член 3 от приложение Х към Правилника, е предвидена изрично „[ч]рез дерогация от член 1, първа алинея“ от същото приложение.
25. Следователно ОРП, за които става въпрос в член 3 от приложение Х към Правилника и които се отнасят до положението на длъжностните лица, временно преназначени в рамките на Съюза, не биха могли да се прилагат за „особени[те] и дерогиращи[те] разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на служба в трета страна“, посочени в член 1, първа алинея от приложение Х към Правилника, и следователно да препращат към ОРП, предвидени в третата алинея от същия член 1. При това положение не би могло да се приеме, че като предвижда в член 3 от приложение Х към Правилника задължение за приемане на ОРП в посочените в този член случаи, законодателят на Съюза е имал намерение да ограничи единствено до член 3 обхвата на задължението за приемане на ОРП на основание член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника.
26. Освен това ЕСВД отбелязва, че що се отнася до правото на институцията да иска възстановяване на сумите, изплатени на длъжностно лице в срок за изпитване, в случай че заинтересованият не бъде титуляризиран, член 22 от приложение Х към Правилника предвижда задължение за установяване на „приети от органа по назначаване“ разпоредби за прилагането му, без да уточнява естеството на тези разпоредби, тоест, както твърди още ЕСВД, без да изисква приемането на ОРП. Въпреки това, дори да се предположи, че законодателят на Съюза не е смятал да задължи органа по назначаването да приеме ОРП на член 22 от приложение Х към Правилника — който не се отнася до надбавката, а до възможността да се иска възстановяване на определени суми, когато длъжностното лице в срок за изпитване не бъде титуляризирано — при липса на изрична разпоредба в този смисъл това обстоятелство не би могло да освободи органа по назначаването от задължението да приеме ОРП на член 10 от приложение Х към Правилника. Освен това препращането в член 22 от приложение Х към Правилника към разпоредбите, „приети от органа по назначаване“, съвсем не е пречка тези разпоредби да приемат формата на ОРП по смисъла на член 110 от Правилника.
27. Другото изтъкнато от ЕСВД обстоятелство, че определени разпоредби от приложение Х към Правилника са до такава степен ясни и точни, че не изискват ОРП, също не позволява да се направи извод, че общото правило в член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника не се прилага за разпоредбите на член 10 от приложение Х към Правилника. Настоящият спор показва именно затрудненията при тълкуване на втората алинея на член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, която изключва възможността за отпускане на надбавката на длъжностните лица, работещи „в държава, където условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза“.
28. Накрая, обстоятелството, че в член 10 от приложение Х към Правилника, в редакцията му след приемане на Регламент № 1023/2013, в сила от 1 януари 2014 г., се уточнява, че „[п]одробните правила за прилагане на настоящия член се определят от органа по назначаване“, без в него да се посочват ОРП по член 110 от Правилника, не би могло a posteriori да разкрие предполагаемо намерение на законодателя на Съюза при приемането на първоначалната редакция на посочения член, приложима за спора, а именно през октомври 1987 г., да направи незадължително приемането на ОРП на посочения член. Нещо повече, редакцията на член 1 от приложение Х към Правилника след приемане на Регламент № 1023/2013 е идентична с приложимата за настоящия спор и все така предвижда задължение за приемане на ОРП. Освен това препращането към „подробните правила за прилагане“ в новия член 10 от приложение Х към Правилника съвсем не е пречка тези разпоредби да приемат формата на ОРП по смисъла на член 110 от Правилника.
29. Предвид изложеното по-горе ЕСВД е била длъжна да приеме ОРП на член 10 от приложение Х към Правилника в съответствие член 1, трета алинея от посоченото приложение.
30. От преписката по делото обаче не се установява, че ЕСВД, която по отношение на служителите си се явява институция по смисъла на Правилника, е приела ОРП на член 10 от приложение Х към Правилника съгласно разпоредбите на член 110 от него. Вътрешните правила са приети след обжалваното решение, поради което ЕСВД не би могла надлежно да се позовава на тях. Освен това тези вътрешни правила са приети без предварителни консултации с комитета по Правилника за длъжностните лица. Ето защо те не биха могли да бъдат приети за ОРП по смисъла на член 110 от Правилника, доколкото не са приети съгласно предвидената в този член процедура. Впрочем същото се отнася и до вътрешните правила на Комисията от 10 октомври 1987 г. относно надбавката и допълнителната надбавка по член 10 от приложение Х към Правилника, за които в съдебното заседание ЕСВД посочва, че ги е прилагала по аналогия за служителите си.
31. Въпреки това следва да се констатира, че приемането на ОРП предполага предварително създаване на комитет по персонала. Съгласно член 99 от Правилника в ЕСВД е следвало да бъде създаден такъв до 31 декември 2011 г. При това положение, макар за жалост да е забавено прилагането на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, следва да се приеме, че към датата на обжалваното решение ЕСВД все още е била в период на адаптация, що се отнася до прилагането на тази разпоредба (вж. в този смисъл във връзка със задължението за приемане на ОРП на членове 43 и 45 от Правилника, решения Bernusset/Комисия, 94/63 и 96/63, EU:C:1964:41 и De Pascale/Комисия, 97/63, EU:C:1964:61). Ето защо бездействието на ЕСВД не би могло само по себе си да бъде разглеждано като основание за недействителност на обжалваното решение, по-специално предвид нуждите на службата, и в частност задължението на органа по назначаването ежегодно да преразглежда надбавката за всяко място на работа съгласно член 10, параграф 1, седма алинея от приложение Х към Правилника.
32. Освен това е уместно да се отбележи, че липсата на ОРП на приложение Х към Правилника не лишава обжалваното решение от правно основание, тъй като то е прието на основание на разпоредбите на член 10, параграф 1 от посоченото приложение, и по-специално на втора алинея, съгласно която „[а]ко длъжностното лице работи в държава, в която условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Европейския съюз, този вид надбавка не се отпуска“.
33. При всяко положение жалбоподателите биха могли надлежно да се позоват на основанието, свързано с липсата на ОРП на приложение Х към Правилника, единствено ако твърдяното нарушение би могло да ги засегне лично (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Warner по дело Deboeck/Комисия, 90/74, EU:C:1975:109). В това отношение следва да се подчертае, че основната цел на ОРП е да се определят критерии, от които администрацията да се ръководи при упражняване на дискреционните си правомощия, или да бъде уточнен обхватът на разпоредби от Правилника, които са до такава степен неясни и неточни, че не могат да бъдат приложени, без да се стигне до произволна преценка (вж. в този смисъл решения Ianniello/Комисия, Т‑308/04, EU:T:2007:347, т. 38 и Behmer/Парламент, EU:F:2009:103, т. 47). Ако неяснотата на дадена разпоредба сама по себе си не е достатъчна, за да не може тя да бъде приложена, без да се стигне до произволна преценка, жалбоподателите биха имали интерес да изтъкват такова основание само ако неприемането на ОРП от страна на ЕСВД ги е увредило лично, като е довело до това органът по назначаването да приложи за положението им разпоредбите на член 10 от приложение X към Правилника по пристрастен и произволен начин.
34. Жалбоподателите обаче не представят доказателства, удостоверяващи, че липсата на ОРП е довела до субективно прилагане спрямо тях на член 10 от приложение Х към Правилника от страна на органа по назначаването. Всъщност те само твърдят, но без да представят доказателства в подкрепа на твърденията си, че ЕСВД е приела „произволно, че условията на живот [в страните, където работят,] са еквивалентни“ на обичайните в Съюза и изтъкват, че те „не следва да доказват, че [разглежданите] разпоредби са неясни и неточни“. По-специално обстоятелството, че при опр еделяне на размера на надбавката съобразно мястото на работа органът по назначаването не е използвал параметрите, посочени в член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение Х към Правилника, не е достатъчно, за да се приеме, че органът по назначаването е „включ[ил] произволно в списъка местата на работа, в които условията на живот могат да се считат за еквивалентни на [обичайните] в Съюза“. Впрочем, видно от преписката по делото, не само не е вярно, че органът по назначаването не се е „ръководил от никакъв критерий“, но и той е определил критерии, въз основа на които може да прецени еквивалентността на условията на живот. Така например в обжалваното решение органът по назначаването показва използвания метод, като посочва, че ежегодното преразглеждане на надбавката включва „анализ на преобладаващите в местата на работа условия на живот, който има за цел да се установи дали те са били или все още са еквивалентни на обичайните в Съюза“, като добавя, че „[п]ри необходимост въз основа на тази проверка органът по назначаването може да реши, че надбавка[та] изобщо не следва да се отпуска“, и освен това уточнява, че „[с]ледва да се вземат предвид анализите, направени от компетентните служби на Европейския съюз, размерите по схемата „Hardship allowance“ („надбавки за трудни мисии“) на [Организацията на обединените нации] и други данни, с които разполагат службите“. Критериите, използвани от органа по назначаването, са посочени както в писмената защита на ЕСВД, така и в отговорите на жалбите по административен ред на жалбоподателите, като не е било спорно, че тези критерии са били взети предвид при преценката на индивидуалното положение на жалбоподателите. Макар жалбоподателите да твърдят, че така представената методология е недостатъчно точна, те не доказват какво не ѝ достига, нито, във всеки случай, че тази неточност е довела до това органът по назначаването без основание да ги третира различно в сравнение със служителите на работа в други страни.
35. При условията на евентуалност жалбоподателите изтъкват, че дори да бяха приети такива ОРП, ЕСВД все пак е щяла да наруши принципа на прозрачност, тъй като не ги е довела до знанието на служителите и не ги е съобщила на комитета по персонала. Въпреки това, доколкото, както бе посочено, хипотезата на жалбоподателите не намира потвърждение в преписката по делото, основанието следва да бъде отхвърлено.
36. Накрая, обстоятелството, че вследствие на влизането в сила на Регламент № 1023/2013 това уведомяване било още по-необходимо, тъй като „коефициентът на тежест“ вече не се споменавал в редакцията на член 10 от приложение Х към Правилника след измененията с Регламента, е без значение за законосъобразността на обжалваното решение, което не е прието при действието на посочения регламент.
37. Предвид изложеното по-горе липсата на ОРП на приложение Х към Правилника не може да доведе до недействителност на обжалваното решение, поради което първото основание следва да се отхвърли.
По второто основание: непълнота на мотивите
38. Жалбоподателите твърдят, че с обжалваното решение не е изпълнено задължението за мотивиране на решенията, които имат неблагоприятни последици, предвидено в член 25 от Правилника. Всъщност в обжалваното решение само се посочвала необходимостта от актуализиране на списъка, без ни най-малко да се дават мотиви или обяснение, по-конкретно относно използвания метод, в подкрепа на твърденията за такава необходимост. По-специално само посочването във вътрешно съобщение и в отговорите на жалбите по административен ред на размерите, прилагани от Организацията на обединените нации (ООН) спрямо нейните служители, или на индекса за човешкото развитие на Програмата за развитие на Организацията на обединените нации (ПРООН), или дори на прилаганите от Съединените американски щати към техния дипломатически персонал, не позволявало да се разбере използваната методология.
39. ЕСВД моли основанието да се отхвърли.
40. В това отношение е уместно да се припомни, че съгласно трайната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на разглеждания акт и, когато става въпрос, както в случая, за акт с общо приложение, мотивирането може да се ограничи до посочване, от една страна, на цялостното положение, довело до приемането му, а от друга страна — на общите цели, които следва да постигне (решения Обединено кралство/Съвет, C‑150/94, EU:C:1998:547, т. 25 и 26, Люксембург/Парламент и Съвет, C‑168/98, EU:C:2000:598, т. 62, Kik/СХВП, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, т. 102 и Испания/Съвет, C‑342/03, EU:C:2005:151, т. 55; във връзка с регламенти относно възнагражденията на длъжностните лица вж. също решения Abrias и др./Комисия, 3/83, EU:C:1985:283, т. 30 и 31 и Rijnoudt и Hocken/Комисия, T‑97/92 и T‑111/92, EU:T:1994:69, т. 49 и сл.).
41. От друга страна, съдилищата на Съюза многократно са постановили, че ако даден акт с общо приложение показва същността на целите, които институцията преследва, би било прекалено да се изисква да се излагат конкретни мотиви за всеки избор, направен между различни технически решения (вж. по-специално решение Испания/Съвет, C‑284/94, EU:C:1998:548, т. 30), като например техническите аспекти при изчисляване на възнагражденията на длъжностните лица (решение Abello и др./Комисия, T‑544/93 и T‑566/93, EU:T:1995:202, т. 89).
42. На последно място, независимо от естеството на разглеждания акт, не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото мотивите на акта следва да бъдат преценявани с оглед не само на текста на този акт, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решение Нидерландия/Комисия, С‑26/00, EU:C:2005:450, т. 113 и цитираната съдебна практика).
43. В случая мотивите на обжалваното решение се отнасят до член 10 от приложение Х към Правилника. В тях се припомня, че адаптирането на надбавката се извършва ежегодно и се отнася до всички места на работа, за да може да бъде взето предвид развитието на контекста. В мотивите се уточнява, че това адаптиране включва анализ на преобладаващите условия на живот в местата на работа, за да се определи дали те са или все още са еквивалентни на обичайните в Съюза. В тях се посочва, че при необходимост въз основа на тази проверка органът по назначаването може да реши изобщо да не се отпуска надбавката. В мотивите се уточнява по-специално че се вземат предвид анализите на компетентните служби на Съюза, размерите по системата за надбавки за трудни мисии на ООН и препоръките на техническата група на ЕСВД от 5 и 19 октомври 2012 г. относно адаптирането на надбавката. На последно място в тях се посочва, че списъкът следва да бъде актуализиран, като в него се добавят изброените трети страни. Ето защо в мотивите на обжалваното решение са посочени както цялостното положение, довело до приемането му, така и общите цели, които трябва да бъдат постигнати с него.
44. Освен това следва да се отбележи, че обжалваното решение е прието след консултация относно приемането му с централния комитет по персонала — секция извън Съюза. Макар последният да е възразил, че няма достъп до определени бази данни, и да не е одобрил представения му проект за решение, обжалваното решение все пак е прието в контекст, известен на жалбоподателите, които са били запознати със становището на посочения комитет и това им е позволило да разберат последиците, които тази мярка ще породи за тях.
45. Следва да се отбележи още, че на 21 декември 2012 г. до всички служители на работа в делегациите е разпространено вътрешно съобщение от дирекцията по човешките ресурси на ЕСВД. В това съобщение се уточнява по-специално че обжалваното решение е прието на основание член 10, параграф 1, втора алинея от приложение Х към Правилника, който съгласно текста на съобщението „предоставя на органа по назначаването широки дискреционни правомощия за определяне на списъка […]“. Освен това в него се посочва, че анализът на органа по назначаването се основава на „сравнение на условията на живот във въпросните страни“, на „потвърждението за подобряване на условията на живот във въпросните трети страни“, на „сравнение с размерите на надбавките [на ООН] за [нейните] служители, както и на класациите на [ПРООН и индекса на човешко развитие]“.
46. На последно място, органът по назначаването е доразвил мотивите за обжалваното решение в отговорите на жалбите по административен ред, в които по-специално отбелязва, че последиците от икономическата криза в Съюза са допринесли съществено за сближаване на европейското жизнено равнище с жизненото равнище в третите страни, които са прибавени към списъка и някои от които от много години са в ускорен икономически растеж. В отговорите на жалбите по административен ред органът по назначаването се е постарал да отговори отделно на всеки от различните фактически доводи, изложени от жалбоподателите, като им е позволил да се запознаят с основанията за обжалваното решение и да преценят възможността за обжалване пред Съда на публичната служба.
47. При това положение Съдът на публичната служба счита, че съгласно установените в съдебната практика принципи мотивите на обжалваното решение, макар и кратки, са пълни (вж. в този смисъл решения Di Marzio и Lebedef/Комисия, T‑98/92 и T‑99/92, EU:T:1994:70, т. 80 и 81 и Chassagne/Комисия, F‑43/05, EU:F:2007:14, т. 108).
48. Този извод не може да бъде поставен под съмнение от обстоятелството, че комитетът по персонала не е получил достъп до „референтните документи“ или до определени „бази данни“, както и до „въпросниците“. Всъщност, макар задължението за консултации с комитета по персонала да произтича от Правилника, жалбоподателите не доказват и дори не твърдят, че предоставянето на представителите на персонала на документите, на които те се позовават и които впрочем те не посочват точно, представлява предварителна формалност, която органът по назначаването следва да изпълни в рамките на производството по приемане на обжалваното решение (вж. в този смисъл решение Dalmasso/Комисия, F‑112/11, EU:F:2013:43, т. 29).
49. Предвид изложеното по-горе следва да се отхвърли второто основание.
По третото основание: неспазване на член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, явна грешка в преценката и нарушение на принципа на пропорционалност
50. Третото основание е разделено на три части, като първата е свързана с грешка при прилагане на правото, втората — с явна грешка в преценката, и третата — с нарушение на принципа на пропорционалност.
51. На първо място, що се отнася до първата част от третото основание, жалбоподателите твърдят, че органът по назначаването е допуснал в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, тъй като при съставянето на списъка не е приложил петте параметъра, изброени в член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение Х към Правилника. Всъщност органът по назначаването се ограничил с това произволно да състави списъка и взел предвид въпросните параметри само за да определи размера на надбавката, платима в останалите страни. Липсата на критерии предоставяла на органа по назначаването прекалено широка свобода на преценка и поради това противоречала на принципа на прозрачност. Позоваването на „анализите, направени от […] служби[те] на Европейския съюз“, на „размерите по системата [„надбавки за трудни мисии“ на ООН] или на схемата на ПРООН и тази на САЩ не било релевантно за установяване на еквивалентността на условията на живот. За сметка на това органът по назначаването трябвало да вземе предвид отговорите на въпросниците относно условията на живот, дадени от делегациите. На последно място, обратно на неговите твърдения, той можел да вземе предвид режима, прилаган от държавите членки по отношение на дипломатическия им персонал на работа в чужбина.
52. В това отношение е уместно да се припомни, че поради особения си и дерогационен характер приложение Х към Правилника следва да бъде тълкувано стриктно (определение Marcuccio/Комисия, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, т. 31).
53. Нещо повече, следва да се отбележи, че макар в член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение Х към Правилника да са изброени ограничително параметрите, с оглед на които се определя размерът на надбавката за работа в страни, където условията на живот не се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза, законодателят на Съюза все пак не е въвел нито един критерий за определяне на еквивалентността между условията на живот в страните от Съюза и в третите страни. Освен това, както бе посочено в точка 31 от настоящото решение, към датата на приемане на обжалваното решение ЕСВД е била в период на адаптация, което би могло да обоснове липсата към посочената дата на ОРП, от които службата да се ръководи при упражняване на правото си на преценка при прилагане на член 10 от приложение Х към Правилника.
54. Предвид това следва да се приеме, че като не е определил критерий за установяване на еквивалентността на условията на живот между страните от Съюза и третите страни, законодателят на Съюза е искал да остави широка свобода на преценка на органа по назначаването в рамките на общите разпоредби за прилагане, които последният трябва да приеме за в бъдеще. При тези обстоятелства Съдът на публичната служба смята, че към датата на приемане на обжалваното решение ЕСВД е можела — без да допуска грешка при прилагане на правото и в пределите на правото си на преценка — да взима предвид критерии, различни от параметрите, изрично изброени в член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение X към Правилника, за да прецени наличието на еквивалентност.
55. Следователно, противно на твърденията на жалбоподателите, при преценката на условията на живот и определянето на еквивалентността им между страните от Съюза и третите страни органът по назначаването не е бил обвързан или ограничен от параметрите, посочени в член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника. Макар жалбоподателите да твърдят освен това, че при преценката си относно еквивалентността на условията на живот органът по назначаването е следвало да вземе предвид изчисленията на държавите членки във връзка с дипломатическия им персонал, те не представят никакви доказателства в подкрепа на тези доводи. При това положение предвид степента на сложност на материята и широкото му право на преценка органът по назначаването не само е можел, но и е взел предвид индексите и данните относно равнището на икономическо развитие, достигнато в разглежданите страни, както и оценките на някои международни организации или държави, като тези на ООН в рамките на ПРООН, при определяне на елементите от възнаграждението на техните собствени служители, или тези на САЩ за дипломатичес кия им персонал на работа в чужбина.
56. С оглед на доказателствата по делото използването при определяне на еквивалентността на условията на живот между страните от Съюза и третите страни на тези данни и така описаният метод, при който се отдава предимство на общ икономически подход, основан на съпоставянето на равнищата на икономическо развитие, и се отчитат анализите, направени от други международни образувания или от някои държави за дипломатическия им персонал, видимо не са в противоречие с член 10, параграф 1 от приложение X към Правилника.
57. Този извод не може да бъде оборен поради обстоятелството, което освен това не е доказано, че използваният за определяне на еквивалентността на условията на живот метод е различен от прилагания в миналото, доколкото, както вече бе посочено, използваният метод не води до надвишаване на пределите на правото на преценка на органа по назначаването и разпоредбите на Правилника не предвиждат задължение на последния да не променя метода си.
58. На последно място, ако се приеме, както искат жалбоподателите, че еквивалентността на условията на живот би следвало да се преразглежда съобразно параметрите и метода, използвани за изчисляване на размера на надбавката, това би означавало да се гарантира през всяка следваща година, че на съответните служители ще се отпуска надбавка в минималния размер от 10 % в съответствие с хипотезата, в която всички параметри са определени на „0“, макар условията на живот да бъдат считани за еквивалентни. Такъв подход би бил в явно противоречие с волята на законодателя на Съюза да не се отпуска надбавката на служителите на работа в трети страни, където условията на живот са еквивалентни на обичайните в Съюза.
59. По-нататък, що се отнася до втората част от второто основание, свързана с явна грешка в преценката, най-напред следва да се припомни, че съгласно трайната съдебна практика в областите, в които законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, упражняваният от съда контрол за законосъобразност трябва да се ограничи до проверка дали разглежданата мярка не е опорочена поради явна грешка или злоупотреба с власт, или дали въпросният орган не е надвишил явно пределите на правото си на преценка (решения Jippes и др., C‑189/01, EU:C:2001:420, т. 80 и цитираната съдебна практика, Испания/Съвет, C‑310/04, EU:C:2006:521, т. 96, Busacca и др./Сметна палата, T‑164/97, EU:T:1998:233, т. 48 и Chassagne/Комисия, EU:F:2007:14, т. 56).
60. Освен това е уместно да се подчертае, че също съгласно трайната съдебна практика, от една страна, административните актове се ползват с презумпция за законосъобразност, а от друга страна, че по принцип всеки носи тежестта да докаже твърденията си, така че жалбоподателите са длъжни да представят най-малкото достатъчно точни, обективни и непротиворечиви доказателства в подкрепа на истинността или правдоподобността на фактите, обосноваващи техните твърдения (решение Wiame/Комисия, F‑15/08, EU:F:2010:7, т. 21 и цитираната съдебна практика).
61. Данните, които жалбоподателите представят за всяка разглеждана държава на месторабота в подкрепа на втората част от третото основание, свързана с явна грешка в преценката, следва да бъдат разгледани в светлината на току-що припомнените принципи от съдебната практика.
62. Жалбоподателите твърдят по същество, че петте параметъра, установени в член 10 от приложение Х към Правилника за определяне на размера на надбавката, през референтния период не са се подобрили изобщо в разглежданите страни, а в някои от тях дори са се влошили. Това се отнасяло до климатичните условия, по-специално в Япония с увеличаването на рисковете от земетресение и урагани, в Малайзия, в Хонконг или в Сингапур с увеличението на атмосферното замърсяване, или в Аржентина с повишения риск от наводнения. В последната от тези държави силно били влошени здравните условия, предвид епидемията от денга, както и условията, свързани със сигурността, с оглед на наблюдаваната там висока престъпност. В подкрепа на тезата си жалбоподателите представят статии от печата, статии от интернет сайтове, проучвания на Световната здравна организация по-специално относно качеството на въздуха в Хонконг или в Чили, както и резултатите от въпросниците, изпратени от делегациите. Ето защо жалбоподателите считат, че като е отнел двете точки, които е дал предходната година за климатични условия, за да определи за същата година размера на надбавката на 15 % от референтния размер за Япония, Хонконг, Чили, Тайван, Малайзия и Сингапур, и като е отнел двете точки, също дадени предходната година за параметъра сигурност при определяне на размера на надбавката за Аржентина, органът по назначаването е допуснал явна грешка при преценката на условията на живот в тези трети страни и следователно погрешно е приел, че те са станали еквивалентни на обичайните в Съюза.
63. Съдът на публичната служба обаче счита, че тези съображения са без значение за решаването на настоящия спор, доколкото, както бе посочено по-горе, за да обоснове преценката си на еквивалентността на условията на живот, органът по назначаването не се е позовал на параметрите по член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение Х към Правилника. Макар в отговорите на жалбите по административен ред, и по-специално в отговора до жалбоподателите на работа в Малайзия, органът по назначаването да е оспорил основателността на доводите на жалбоподателите относно посочените по-горе параметри, при всяко положение не може да се приеме, че той е заместил мотивите в решението само защото е заел позиция по основателността на посочените параметри: органът по назначаването в отговорите си на жалбите по административен ред — както и ЕСВД в писмената си защита по настоящото производство — ни най-малко не се е основал на тези параметри при преценка на еквивалентността между условията в страните от Съюза и в третите страни, което впрочем жалбоподателите не оспорват.
64. Дори да се предположи, че в отговорите на доводите на жалбоподателите органът по назначаването е допуснал фактически грешки или явна грешка при преценката на тежестта на посочените по-горе параметри за разглежданите страни, това обстоятелство би било без значение за законосъобразността на обжалваното решение. Всъщност от отговорите на жалбите по административен ред и от данните, посочени от ЕСВД в писмената ѝ защита, е видно, че за да обоснове преценката си на еквивалентността между условията на живот в страните от Съюза и в третите страни, органът по назначаването се е позовал основно, както бе посочено, на икономически индекси и данни.
65. Следователно на първоначален етап органът по назначаването е основал преценката си на анализ на достигнатото ниво на развитие в разглежданите държави на месторабота, както в абсолютен, така и в относителен аспект, въз основа на показатели като брутния вътрешен продукт на глава от населението по данни на Международния валутен фонд или индекса за по-добър живот на Организацията за сътрудничество и развитие в Европа.
66. Органът по назначаването подчертава, че проведеният на този първи етап анализ показва, че условията на живот в рамките на Съюза са се влошили поради финансовата криза, и обратно, че условията на живот в съответните държави на месторабота са се подобрили до такава степен, че понякога са по-благоприятни от обичайно наблюдаваните в Съюза. На втори етап органът по назначаването сравнява получените резултати със статистиката, изготвена по-специално от ООН и САЩ за съответния им персонал на работа в чужбина по трудни мисии, като приема, че системите на ООН и на САЩ в много аспекти са доста близки с използваната от Съюза за служителите му на работа в трети страни. На последно място, органът по назначаването допълва анализа си, като взема предвид определени международни индекси, и по-специално индекса за човешкото развитие на ПРООН, който отчита едновременно очакваната продължителност на живота, нивото на образование и жизненото равнище.
67. Жалбоподателите оспорват този метод на преценка, като по същество твърдят единствено, че използваните от ЕСВД данни са „в известна степен неотносими и неподходящи“. Те изтъкват, че в миналото ЕСВД не се е „съобразявала с [режима на ООН за надбавки за трудни мисии или с този на САЩ]“ и е „отпускала [надбавката] в случаи, в които ООН не го е правила“. Те се позовават още на заключенията на техническата група за надбавката, съгласно които „анализът на [ООН] [би] трябва[ло] да се използва внимателно, доколкото [ООН] основава [своята] преценка на държавата като цяло, докато [Комисията] съобразява [своя анализ] с положението в столиците“. Въпреки това тези неясни доводи не са достатъчни, за да се приеме, че при преценката на еквивалентността на условията на живот органът по назначаването е допуснал явна грешка. На последно място, макар в жалбата си жалбоподателите да твърдят, че комитетът по персонала е отбелязал, че Япония и Тайван не са били включени в „режима [за надбавки за трудни мисии на ООН]“, те не го доказват.
68. Като взима предвид доказателствата по делото и отчита широкото право на преценка на органа по назначаването в тази област, и при положение че жалбоподателите не са представили никакви доказателства, поставящи под съмнение използвания от последния метод за преценка на еквивалентността на условията на живот, Съдът на публичната служба смята, че вследствие на отчитането на неблагоприятното влияние на кумулативните последици от финансовата криза върху условията на живот в Съюза след 2008 г. и на едновременното подобрение през последните години на социално-икономическите показатели в държавите на месторабота, органът по назначаването, като се е базирал на сравнителен анализ на резултатите от други големи международни статистически системи, е могъл основателно да приеме, че условията на живот в разглежданите трети страни са станали еквивалентни на обичайните в Съюза, без да допусне явна грешка в преценката си в това отношение.
69. Накрая, що се отнася до третата част от третото основание, жалбоподателите изтъкват, че с обжалваното решение се нарушава принципът на пропорционалност, тъй като с оглед на действителното положение в разглежданите държави породените неблагоприятни последици са непропорционални спрямо преследваните цели. Последиците от обжалваното решение били особено тежки по отношение на най-ниските степени и за длъжностните лица и служителите, които имали големи разходи за издръжка на семейството. В подкрепа на тази част от основанието жалбоподателите изглежда твърдят, че разпоредбите на член 10 от приложение Х към Правилника предвиждат надбавка в размер на 10 % от референтната сума дори когато стойностите на всички параметри са определени на нула. При всяко положение този довод не може да бъде приет, тъй като член 10 от приложение Х към Правилника предвижда определяне на стойност на параметъра нула, когато „условията са нормални, но не и еквивалентни на нормалните в Съюза“, и следователно се прилага само в положения, при които условията на живот се считат за нормални, а не за еквивалентни на обичайните в Съюза.
70. Въпреки това е уместно да се припомни, че принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на поставената цел (вж. решения National Farmers’ Union и др., C‑157/96, EU:C:1998:191, т. 60 и Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 99).
71. В случая обжалваното решение е прието, в съответствие с разпоредбите на член 10 от приложение Х към Правилника, в рамките на ежегодното преразглеждане на надбавката, която се отпуска на служителите на работа в трети страни с цел отчитане на особените условия на живот, в които те са поставени, когато изпълняват извън Съюза служебните си задължения към неговите институции. Доколкото малко по-горе бе констатирано, че в случая органът по назначаването е имал основание да приеме, че условията на живот в разглежданите държави са еквивалентни на обичайните в Съюза, и че следователно не е трябвало да бъдат отчитани никакви особени условия на живот, обжалваното решение, в което се определя дата на влизане в сила повече от една година след приемането му именно за да бъдат взети предвид последиците от него за изплащаните възнаграждения, не е надхвърлило границите на необходимото за постигане на целта, установена в разпоредбите на член 10 от приложение Х към Правилника.
72. От изложеното по-горе следва, че трите части от третото основание са отхвърлени, поради което трябва да бъде отхвърлено и третото основание.
По четвъртото основание: злоупотреба с власт и с процесуални правомощия
73. Жалбоподателите твърдят, че обжалваното решение не е прието поради еквивалентността между условията на живот в страните от Съюза и страните, в които те са на работа, а за да се позволи на ЕСВД да направи бюджетни икономии в стремеж „да спечели доверието на Европейския парламент и на данъкоплатците“, както се посочва в съобщение от 7 юни 2013 г. на генералния административен директор на ЕСВД. Те изтъкват, че обжалваното решение е „политическо“, а не административно, и че то не прилага параметрите по член 10 от приложение Х към Правилника, които единствени трябвало да бъдат взети предвид като основа за посоченото решение. Ето защо органът по назначаването произволно се основал на други критерии, различни от предвидените в Правилника, с единствената цел да не трябва да отпуска надбавката на жалбоподателите. Тъй като в предходните години администрацията не считала условията на живот в разглежданите страни за еквивалентни на обичайните в Съюза, с промяната в прилагания метод за преценка на изискването за еквивалентност на условията на живот в третите страни се целяло единствено да се намалят разходите за заплати под натиска на държавите членки и във връзка с реформата на Правилника от 2013 г.
74. В това отношение следва да се припомни, че дадено решение е опорочено поради злоупотреба с власт, на която злоупотребата с процесуални правомощия е една от проявните форми, само ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви доказателства изглежда, че е било прието с оглед на постигане на цел, различна от преследваната с разглежданата правна уредба (решения Lux/Сметна палата, 69/83, EU:C:1984:225, т. 30, Pitrone/Комисия, T‑46/89, EU:T:1990:62, т. 70 и Angelidis/Парламент, F‑104/08, EU:F:2010:23, т. 89).
75. При всяко положение е достатъчно да се припомни приетото по-горе, а именно че обжалваното решение, в което не се определя размерът на дължимата на жалбоподателите надбавка, а се премахва надбавката, на която те са имали право дотогава, е било надлежно прието от органа по назначаването въз основа на критерии за преценка, различни от параметрите по член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение Х към Правилника, и че извършената от органа по назначаването преценка не е опорочена поради явна грешка и не надхвърля предел ите на неговото право на преценка. Премахването на надбавката е оправдано от правна гледна точка и отговаря на законната цел на институцията да адаптира възнагражденията поради особените условия за изпълнение на функциите в трети страни на месторабота, поради което бюджетните икономии, които биха могли да последват от това решение, не могат да обосноват извод за злоупотреба с власт или с процесуални правомощия.
76. Само фактът, че обжалваното решение е било квалифицирано като „политическо“ от ЕСВД във вътрешно съобщение, не би могъл да постави под съмнение тази преценка, доколкото от въпросното съобщение по никакъв начин не следва, че обжалваното решение е прието с цел, различна от тази, за която е било предвидено от правна гледна точка. Освен това, дори да се приеме за установено обстоятелството, че органът по назначаването е променил метода за преценка дали условията на живот в третите страни на месторабота са еквивалентни с обичайните в Съюза, то също не е достатъчно, за да се докаже наличието на злоупотреба с процесуални правомощия. Доколкото, както вече бе посочено, в приложимите норми не е определена конкретна процедура, органът по назначаването може — в област, в която, както в случая, разполага с широка свобода на преценка — да адаптира своя метод за преценка всяка следваща година, стига, както в случая, този подход да не надхвърля пределите на правото му на преценка и да не е в противоречие с норми от Правилника или с някой от принципите на правото на Съюза в областта на публичната служба, на които жалбоподателите биха могли да се позоват.
77. Ето защо четвъртото основание не може да бъде прието.
По петото основание: грешка при прилагане на правото и фактическа грешка
78. Жалбоподателите твърдят, че органът по назначаването е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като в отговорите на жалбите по административен ред е приел, че „ако според администрацията в определена държава „условията на живот могат да се считат за еквивалентни на обичайните условия в Съюза“, годишно адаптиране не се извършва“.
79. В това отношение следва да се отбележи, че тази формулировка може да доведе до объркване, като с това се съгласява и ЕСВД. Въпреки това, както се установява от обясненията в писмената защита и обратно на твърденията на жалбоподателите, с това пояснение ЕСВД по никакъв начин не е искала да покаже, че веднъж премахната, надбавката вече никога няма да бъде отпусната отново. Напротив, в съображенията на обжалваното решение се уточнява, че адаптирането се извършва ежегодно и „включва анализ на преобладаващите условия на живот в местата на работа с цел да се определи дали те са или все още са еквивалентни на обичайните в Съюза“, както и че при необходимост въз основа на тази проверка органът по назначаването решава, че „няма да бъде отпускана никаква [надбавка] или че [надбавката] ще бъде въведена (отново)“. Противно на твърденията на жалбоподателите, възприетият от органа по назначаването подход изобщо не е противоречив. При всяко положение, дори да се предположи, че той е погрешен, оспорваното от жалбоподателите твърдение няма никакво значение за законосъобразността на обжалваното решение, което впрочем е надлежно мотивирано.
80. На последно място жалбоподателите изтъкват, че органът по назначаването е допуснал фактическа грешка, тъй като е приел, както следвало от мотивите на решението за отхвърляне на жалбата по административен ред, подадена от работещите в Япония жалбоподатели, че условията на живот в тази държава са се подобрили през продължителен период от време, като същевременно е посочил, че Япония може би „няма подобрение в абсолютна стойност“. Както основателно отбелязва ЕСВД, тези мотиви не съдържат нито фактически грешки, нито противоречие, тъй като дадено икономическо положение може да не се е подобрило в абсолютна стойност, но да се е подобрило относително в сравнение с други държави, в случая спрямо държавите от Съюза, в които условията на живот през същия референтен период са се влошили.
81. Следователно петото основание трябва да бъде отхвърлено.
По шестото основание: нарушение на принципа на оправданите правни очаквания
82. Жалбоподателите изтъкват, че като не е променила размера на надбавката, отпускана на служителите на работа в трети страни, за които не е налице право на надбавката, поне от 2007 г., при това въпреки икономическата криза, ЕСВД е породила оправдани правни очаквания, че надбавката ще бъде запазена, още повече че положението в засегнатите държави се е влошило, по-специално вследствие на инцидента във Фукушима (Япония), лошото качество на въздуха в Чили и Китай, лошите здравни условия в Сингапур и високата престъпност в Аржентина.
83. ЕСВД моли правното основание да бъде отхвърлено.
84. В това отношение следва да се припомни, че право да иска защита на оправданите правни очаквания има всяко лице в положение, при което администрацията, като му е дала конкретни уверения под формата на конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници, е породила у него основателни надежди (вж. например решение Centeno Mediavilla и др./Комисия, T‑58/05, EU:T:2007:218, т. 96).
85. В случая и при всяко положение само обстоятелството, че надбавката е останала непроменена в период от няколко години, не би могло да бъде достатъчно, за да могат жалбоподателите да се позовават на принципа на защита на оправданите правни очаквания, тъй като уреждащите предоставянето на посочената надбавка разпоредби изрично предвиждат, че тя се преразглежда ежегодно и че следователно може да бъде изменяна всяка година или дори да бъде премахната. При тези обстоятелства жалбоподателите не биха могли сериозно да твърдят, че като не е изменила надбавката от началото на икономическата криза, администрацията им е дала конкретни и безусловни уверения, които да породят правото им да получават надбавката.
86. Освен това, както бе припомнено в точка 71 от настоящото решение, органът по назначаването е отложил влизането в сила на обжалваното решение, като по този начин е осигурил гъвкав преход във времето между старото и новото положение, за да защити в достатъчна степен очакванията на жалбоподателите за запазване на определено правно положение.
87. Поради това шестото основание също следва да бъде отхвърлено.
88. От всичко изложено по-горе следва, че искането за отмяна трябва да бъде отхвърлено.
По искането да се разпореди плащане
89. Следва да се припомни, че съдилищата на Съюза нямат правомощие да дават разпореждания на администрацията в рамките на контрола за законосъобразност на основание член 91 от Правилника (решение Di Marzio/Комисия, T‑14/03, EU:T:2004:59, т. 63). Ето защо искането на жалбоподателите до Съда на публичната служба да разпореди изплащането на сумите, които те смятат, че трябва да получат като надбавка, следва да бъде отхвърлено като недопустимо.
90. От всичко изложено дотук следва, че настоящата жалба трябва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
91. Съгласно член 87, параграф 1 от Процедурния правилник, без да се засяга действието на другите разпоредби на дял II, осма глава от посочения правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно параграф 2 от същия член, когато справедливостта изисква това, Съдът на публичната служба може да реши дадена страна, макар и загубила делото, да бъде осъдена да заплати само частично съдебните разноски и дори да не бъде осъдена за тях. Освен това, ако не е направено искане относно съдебните разноски, съгласно член 89, параграф 3 от Процедурния правилник всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
92. От изложените по-горе мотиви следва, че жалбоподателите са загубили делото. ЕСВД обаче не е поискала изрично жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, а е поискала от Съда на публичната служба единствено да се произнесе по разноските. Тъй като обстоятелствата в конкретния случай не обосновават прилагането на разпоредбите на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник, жалбоподателите и ЕСВД трябва съответно да понесат направените от тях разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Г‑н Julien-Malvy и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, понасят направените от тях съдебни разноски.
3) Европейската служба за външна дейност понася направените от нея съдебни разноски.