62000CJ0444_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-444/00,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
The Queen, på begäran av Mayer Parry Recycling Ltd
och
Environment Agency,
Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions,
i närvaro av:
Corus (UK) Ltd,
och
Allied Steel and Wire Ltd (ASW),
angående tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266),
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Wathelet samt domarna C.W.A. Timmermans (referent), P. Jann, S. von Bahr och A. Rosas,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Mayer Parry Recycling Ltd, genom M. Fordham och T. de la Mare, barristers, befullmäktigade av advokatbyrån Denton Wilde Sapte, solicitors,
- Environment Agency, genom R. Navarro, i egenskap av ombud, biträdd av J. Howell, QC,
- Corus (UK) Ltd, genom R. Singh och J. Simor, barristers, befullmäktigade av J. Maton, solicitor,
- Förenade kungarikets regering, genom G. Amodeo, i egenskap av ombud biträdd av P. Sales och M. Hoskins, barristers,
- den danska regeringen, genom J. Molde, i egenskap av ombud,
- den nederländska regeringen, genom H.G. Sevenster, i egenskap av ombud,
- den österrikiska regeringen, genom C. Pesendorfer, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom R.B. Wainwright och H. Støvlbæk, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 18 april 2002 av: Mayer Parry Recycling Ltd, företrätt av M. Fordham, Environment Agency, företrädd av J. Howell, Corus (UK) Ltd, företrätt av R. Singh, Förenade kungarikets regering, företrädd av G. Amodeo, biträdd av P. Sales, den nederländska regeringen, företrädd av J. van der Oosterkamp, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av R.B. Wainwright,
och efter att den 4 juli 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) har, genom beslut av den 9 november 2000 som inkom till domstolens kansli den 30 november 2000, i enlighet med artikel 234 EG ställt två frågor om tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32, nedan kallat direktiv 75/442) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Mayer Parry Recycling Ltd (nedan kallat Mayer Parry) och Environment Agency (nedan kallad EA) vad gäller den senares vägran att auktorisera Mayer Parry som upparbetningsanläggning. Upparbetningsanläggning definieras som en person vars verksamhet består i återvinning och materialutnyttjande av avfall.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
3 I artikel 1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande.
b) Producent: var och en som bedriver en verksamhet som ger upphov till avfall (ursprunglig producent) och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning.
...
e) Bortskaffande: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A.
f) Återvinning: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B.
..."
4 Bland de återvinningsåtgärder som räknas upp i bilaga 2 B till direktiv 75/442 återfinns i punkt R 4 "[å]tervinning/vidareutnyttjande av metaller och metallföreningar". I den inledande anmärkningen till bilaga 2 B preciseras att syftet med denna bilaga är att upprätta en förteckning över återvinningsåtgärder så som de vidtas i praktiken.
5 I artikel 3.1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja
a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas, särskilt genom ...
b) för det andra
- att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller
- att avfall används som energikälla."
6 Artikel 4 i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön,
...
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall."
7 I artikel 8 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
- antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B, eller
- själv återvinner eller bortskaffar avfallet enligt bestämmelserna i detta direktiv."
8 Artikel 9.1 första stycket i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"För genomförandet av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6."
9 I artikel 10 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"För genomförandet av artikel 4 skall tillståndsplikt gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 B."
10 Artikel 12 i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"Inrättningar eller företag vilka yrkesmässigt insamlar eller transporterar avfall eller för annans räkning (exempelvis handlare och mäklare) ombesörjer bortskaffande eller återvinning av avfall skall registreras hos de behöriga myndigheterna, om de inte omfattas av tillståndsplikt."
11 I artikel 13 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"Inrättningar och företag som utför de verksamheter som avses i artikel 9-12 skall regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna."
12 Artikel 15 i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"I enlighet med principen förorenaren betalar skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta
- den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i artikel 9 hantera avfallet, och/eller
- de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör."
13 Artikel 1 i direktiv 94/62 har följande lydelse:
"1. Syftet med detta direktiv är att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall för att å ena sidan förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater och i tredje land och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen.
2. I detta syfte fastställs i detta direktiv åtgärder som i första hand skall motverka uppkomsten av förpackningsavfall och som i enlighet med andra grundläggande principer avser återanvändning av förpackningar samt materialutnyttjande och andra former av återvinning av förpackningsavfall, för att begränsa det avfall som måste bortskaffas slutligt."
14 I artikel 3 i direktiv 94/62 föreskrivs följande:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. förpackningar: alla produkter som framställs av material av något slag och som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till användare och konsument. Även engångsartiklar som används i samma syfte skall betraktas som förpackningar.
...
2. förpackningsavfall: varje förpackning och allt förpackningsmaterial som omfattas av definitionen av avfall i direktiv 75/442/EEG, utom restprodukter från produktionen.
...
6. återvinning: varje tillämpligt förfarande som avses i bilaga 2 B till direktiv 75/442/EEG.
7. materialutnyttjande: upparbetning i en produktionsprocess av avfallsmaterialet till dess ursprungliga ändamål eller till andra ändamål, inbegripet biologisk behandling, men undantaget energiutvinning.
..."
15 I artikel 6.1 a-c i direktiv 94/62 föreskrivs följande:
"För att kunna uppfylla målen i detta direktiv skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inom hela sitt territorium uppnå följande mål:
a) Senast fem år från den dag då detta direktiv skall vara genomfört i den nationella lagstiftningen skall minst 50 viktprocent och högst 65 viktprocent av förpackningsavfallet återvinnas.
b) Inom detta generella mål och inom samma tidsfrist skall minst 25 viktprocent och högst 45 viktprocent av samtliga förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet materialutnyttjas med minst 15 viktprocent för varje slag av förpackningsmaterial.
c) Senast 10 år från den dag då detta direktiv skall vara införlivat i den nationella lagstiftningen skall en viss procentandel av förpackningsavfallet vara föremål för återvinning och materialutnyttjande. Procentandelen skall fastställas av rådet i enlighet med punkt 3 b för att avsevärt utöka de mål som avses i a och b."
16 I artikel 7.1 första stycket i direktiv 94/62 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall för att uppfylla de mål som fastställs i detta direktiv vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa system som säkerställer att
a) använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in från konsumenten, andra slutliga användare eller från avfallsflödet och kanaliseras till det lämpligaste alternativet för avfallshantering,
b) insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande."
Den nationella lagstiftningen
17 Enligt artikel 93 i Environment Act 1995 (miljölag) är Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions behörig att anta bestämmelser om producentansvar som åligger personer och som avser varor och material som definieras i texten. Artikeln infördes för att införliva artikel 6.1 i direktiv 94/62.
18 Med tillämpning av artiklarna 93, 94 och 95 i Environment Act 1995 antogs Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 1997 (förordning om producentansvar beträffande förpackningsavfall, nedan kallad Regulations 1997).
19 Den definition av återvinning och materialutnyttjande som ges i artikel 3 i direktiv 94/62 har använts i Regulations 1997. I Regulations 1997 definieras "upparbetningsanläggning" som en person vars verksamhet, inom ramen för näringsverksamhet, tjänst eller yrkesutövning, består i återvinning eller materialutnyttjande av avfall.
20 Enligt Regulations 1997 skall avfallsproducenten tillställa EA ett intyg om överensstämmelse vari intygas att producenten uppfyllt sina skyldigheter beträffande återvinning och materialutnyttjande för året i fråga. Överträdelse av bestämmelsen är straffbart. Producenten är enligt punkt 22 i Regulations 1997 även skyldig att tillställa EA uppgifter från sitt register, bland annat beträffande volymen förpackningsavfall som lämnats till en upparbetningsanläggning, uttryckt i ton.
21 En producent kan enligt Regulations 1997 uppfylla sina ovannämnda skyldigheter genom att ansluta sig till ett auktoriserat system under ett visst år. Den som ansvarar för detta system är inte skyldig att ge EA något intyg om överensstämmelse men har enligt punkt 24 i Regulations skyldighet att föra register innehållande viss information om bland annat volymen förpackningsavfall som lämnats till en upparbetningsanläggning, uttryckt i ton, och att tillställa EA dessa uppgifter.
22 EA och Scottish Environment Protection Agency (nedan kallad SEPA) har publicerat ett dokument med namnet Orange book varigenom ett system med frivillig auktorisation inrättas. Auktoriserade upparbetningsanläggningar kan med hjälp av detta system utfärda "Packaging Recovery Notes" (intyg om återvinning av förpackningsavfall, nedan kallade PRN) vilka tjänar som bevis för att producenter eller auktoriserade producentsammanslutningar har levererat förpackningsavfall till dessa anläggningar.
23 Systemet med auktorisation syftar till att ge producenten möjlighet att ge EA eller SEPA en bekräftelse på att det förpackningsavfall han lämnat till en upparbetningsanläggning har återvunnits eller materialutnyttjats. Detta möjliggör en tillfredsställande kontroll av huruvida producenterna och auktoriserade sammanslutningar uppfyller de skyldigheter som föreskrivs i Regulations 1997. Syftet är även att ge möjlighet att fastställa att bestämmelser om dokumentation av att återvinning och materialutnyttjande ägt rum efterlevs.
24 Inom ramen för det system som inrättas genom Orange book anser EA att PRN som utfärdats av auktoriserade upparbetningsanläggningar innehåller alla uppgifter som producenter normalt sett skall meddela enligt punkt 22 i Regulations 1997. Endast dessa anläggningar är behöriga att utfärda PRN. Intyg kan överlåtas och har ett ekonomiskt värde. De säljs nämligen av auktoriserade anläggningar till producenter av förpackningsavfall.
25 EA har som policy att bevilja auktorisation för sådan verksamhet som räknas upp i bilaga D, punkt 3 i Orange book. I punkt 3 preciseras att "såvitt avser metall (aluminium och stål) skall upparbetningsanläggningens verksamhet bestå i att av förpackningsavfall tillverka block, tunnplåt eller tråd av aluminium eller stål."
26 Auktorisation meddelas för det stadium i processen då en ny produkt framställs som inte går att skilja från en produkt som har framställts av material som aldrig utgjort avfall. Systemet infördes för att säkerställa att PRN inte utfärdas två gånger under omvandlingen av ett och samma material och för att minska risken för bedrägeri.
27 Systemet med integrerad kontroll av föroreningar som framgår av Environmental Protection Act 1990 (lag om miljöskydd) reglerar miljöföroreningar som uppstår som en följd av vissa processer som anges i lagen, bland annat föroreningar från ståltillverkning. Dessa processer kan endast genomföras med EA:s godkännande. Verksamhet som ingår i en process som omfattas av integrerad kontroll av föroreningar omfattas inte av det nationella tillståndssystemet för avfallshantering såsom det fastställs i Waste Management Licensing Regulations 1994 (förordning beträffande tillstånd för avfallshantering), genom vilka direktiv 75/442 införlivats.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
28 Mayer Parry är ett bolag som specialiserat sig på behandling av metallavfall i syfte att göra det användbart för stålverk vid ståltillverkning.
29 Mayer Parry skaffar metallavfall, bland annat förpackningsavfall av vanligtvis industriellt ursprung. Metallavfall har ett ekonomiskt värde och Mayer Parry måste i allmänhet betala för det. Bolaget samlar in, inspekterar, kontrollerar radioaktivitet, sorterar, rengör, sönderdelar, fördelar och krossar (bryter ner) metallavfallet. Mayer Parry omvandlar genom processen järnhaltigt metallavfall till ett ämne som motsvarar vad som föreskrivs i grad 3 B (nedan kallat grad 3 B-ämne). Bolaget säljer detta ämne till stålverk som använder det vid tillverkningen av block, tunnplåt eller tråd av stål.
30 I november 1998 ansökte Mayer Parry hos EA om auktorisation som upparbetningsanläggning med rätt att utfärda PRN inom ramen för det frivilliga system som EA och SEPA inrättat i enlighet med Orange book.
31 EA avslog ansökan genom beslut av den 15 november 1999. Mayer Parry inledde då en Judicial Review (legalitetskontroll) vid High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), med yrkande om att beslutet skulle upphävas och att High Court of Justice skulle fastställa att verksamheten innebär återvinning och materialutnyttjande såsom dessa definieras i direktiv 94/62. Corus (UK) Ltd (nedan kallat Corus) och Allied Steel and Wire Ltd (nedan kallat ASW) intervenerade i förfarandet inför nämnda domstol.
32 High Court har gjort gällande att det i det mål som denna domstol har att ta ställning till visat sig nödvändigt att avgöra huruvida Mayer Parrys verksamhet utgör materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 94/62. Mot bakgrund av parternas argument visade det sig även nödvändigt att pröva vissa frågor beträffande direktiv 75/442 samt i vilket förhållande detta direktiv står till direktiv 94/62.
33 High Court har även påpekat att det finns ett tidigare mål i vilket Mayer Parry och EA var parter och som avsåg definitionen av begreppet avfall. Detta mål ledde fram till en första dom av High Court av den 9 november 1998. I denna dom ansågs inte det metallavfall som Mayer Parry behandlar och omvandlar till grad 3 B-ämne utgöra avfall.
34 High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), ansåg att målet krävde tolkning av gemenskapsrättsliga bestämmelser och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
"När ett företag hanterar förpackningsmaterial som innehåller järnhaltiga metaller, som (när det tas emot av det företaget) utgör avfall i den mening som avses i artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG och kommissionens beslut 96/350/EG, genom att sortera, rengöra, klippa, krossa, separera och/eller förpacka i balar så att detta material kan användas som råvara i en smältugn för tillverkning av block, tunnplåtar och tråd av stål,
1. har detta material materialuttnyttjats, och upphör det att utgöra avfall, i den mening som avses i rådets direktiv 75/442, när det har
a) beretts för användning som råvara eller
b) använts av ståltillverkaren för framställning av block, tunnplåtar eller tråd av stål?
2. har detta material materialutnyttjats i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall när det har
a) beretts för användning som råvara eller
b) använts av ståltillverkaren för produktion av block, tunnplåtar eller tråd av stål?"
Yttranden som inkommit till domstolen
35 Mayer Parry har gjort gällande att direktiv 75/442 och direktiv 94/62 har fyra kännetecken som är av vikt för målet vid den nationella domstolen. För det första införs genom direktiv 75/442 en gemensam terminologi. För det andra framgår det av dessa direktiv att "avslagsprincipen" inverkar på kvalificeringen av ett material som avfall på så sätt att ett grad 3 B-ämne endast kan anses utgöra avfall om Mayer Parry skulle göra sig av med det. Syftet att "bevara naturtillgångar" uppnås för det tredje när sekundära råvaror uppnås, som till exempel grad 3 B-ämnet. För det fjärde skiljer de två ovannämnda direktiven mellan materialåtervinning och energiutvinning.
36 Mayer Parry har även gjort gällande att det enligt domstolens rättspraxis finns fyra huvudprinciper för att avgöra vid vilken tidpunkt avfall har materialutnyttjats. Frågan huruvida ett ämne utgör avfall omfattas för det första av den nationella domstolens behörighet och skall prövas mot bakgrund av samtliga omständigheter i målet, varvid syftet med direktiv 75/442 och nödvändigheten att säkerställa att direktivets effektivitet inte skadas skall beaktas. Varje ämne utgör för det andra avfall om innehavaren har gjort sig av med eller önskar göra sig av med det. För det tredje föreligger en skillnad mellan återvinning av avfall och normal industriell behandling. För det fjärde sker återvinning när förfarandet i fråga gör det möjligt att uppnå sekundära råvaror som kan användas inom industrin. När en sekundär råvara erhållits för sådan användning, såsom det grad 3 B-ämne som i målet vid den nationella domstolen produceras av Mayer Parry, anses återvinningen och således materialutnyttjandet avslutade och ämnena utgör inte längre avfall.
37 EA har gjort gällande att begreppet materialutnyttjande skall ges samma betydelse i direktiv 75/442 och direktiv 94/62, eftersom de har samma målsättning. Eftersom begreppet avfall dessutom är detsamma i direktiv 75/442 och direktiv 94/62 skall direktiven prövas gemensamt. EA anser dessutom att den nationella domstolens fråga avser tolkning av gemenskapsrätt och inte skall besvaras av den nationella domstolen.
38 För att avgöra vid vilken tidpunkt avfall har materialutnyttjats har EA för det första gjort gällande att ett ämne inte upphör att vara avfall endast av det skälet att det innehas av en annan person än den ursprungliga producenten och denna person inte själv har för avsikt eller skyldighet att göra sig av med det. EA har för det andra hävdat att även om avfall inte nödvändigtvis upphör att vara avfall enbart av det skälet att det kan hävdas att de har återvunnits, kan emellertid beskrivningen av vissa av dessa förfaranden vara till hjälp för att avgöra vid vilken tidpunkt ett ämne upphör att vara avfall. EA anser därför att det saknas skäl att fortsätta kontrollera avfallshanteringen av material när dessa använts för att generera energi (punkt R 1 i bilaga 2 B i direktiv 75/442) eller har vidareutnyttjats, regenererats, återvunnits, återanvänts eller spritts ut på marken till fördel för jordbruket eller för ekologisk förbättring (punkterna R 2 till R 10 i samma bilaga) eller när avfall från något av dessa förfaranden använts (punkt R 11 i nämnda direktiv).
39 EA anser att verksamhet hos ett företag som Mayer Parry inte leder till materialutnyttjande, eftersom bolaget i egenskap av producent inte utför förbehandlande eller liknande åtgärder som medför att behandlat metallavfalls art eller sammansättning ändras.
40 Förenade kungarikets regering har anfört att det för att lösa tvisten vid den nationella domstolen är tillräckligt att fastställa huruvida Mayer Parrys verksamhet utgör materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 94/62, i vilket fall det saknas skäl att pröva direktiv 75/442. Förenade kungarikets regering har härvid för det första påpekat att avfall enligt direktiv 94/62 endast kan materialutnyttjas en gång och att Mayer Parrys verksamhet för det andra inte uppfyller villkoren för materialutnyttjande såsom de framgår av definitionen i artikel 3.7 i direktiv 94/62, då verksamheten inte utgör någon produktionsprocess och inte kan hänföras till upparbetning vare sig i betydelsen omvandling av avfall till en ny vara eller i betydelsen användning i en process liknande den vari en råvara används. Det följer för det tredje av artikel 6.2 i direktiv 94/62 att materialutnyttjande sker först då ståltillverkaren tillverkar block, tunnplåt eller tråd av stål.
41 Förenade kungarikets regering har även gjort gällande att om det skulle visa sig nödvändigt att analysera förhållandet mellan direktiv 94/62 och direktiv 75/442, åtnjuter medlemsstaterna vad gäller genomförandet av det senare direktivet ett visst utrymme för bedömning för att avgöra vad de anser vara återvinning medan något sådant utrymme inte existerar beträffande direktiv 94/62. Vad gäller fastställandet av vid vilken tidpunkt ett material upphör att vara avfall krävs olika tillvägagångssätt för vart och ett av direktiven, eftersom de har olika målsättning.
42 Corus är en ståltillverkare som använder grad 3 B-ämnen som framställs av Mayer Parry vid tillverkningen av tråd, block och tunnplåt av stål. Corus har auktoriserats av EA som upparbetningsanläggning och är en av intervenienterna i tvisten vid den nationella domstolen. Bolaget ställer sig bakom yttrandet från Förenade kungarikets regering och har understrukit att det i förevarande mål för det första är tillräckligt att domstolen uttalar sig om direktiv 94/62. Bolaget har för det andra gjort gällande att dess verksamhet utgör materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 94/62, eftersom den möjliggör användning av grad 3 B-ämnet för produktionsändamål. För det tredje anser bolaget att frågan om hur materialutnyttjande skall bevisas är en fråga som omfattas av medlemsstaternas behörighet.
43 Den danska regeringen stödjer EAs argument och har understrukit att begreppet avfall skall ges en vid tolkning i syfte att skydda miljön. Vid tolkningen av begreppet skall vikt fästas vid frågan huruvida avfallet genomgått en sådan förändring att det kan anses utgöra ett nytt ämne som inte skall underställas medlemsstaternas kontroll av miljömässiga skäl. Den danska regeringen har dragit slutsatsen att Mayer Parrys behandling inte utgör materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 75/442 och direktiv 94/62, med följd att det grad 3 B-ämne som bolaget framställer förblir avfall.
44 Den nederländska regeringen anser vad gäller direktiv 75/442 att begreppet återanvändning inte enbart avser behandling av avfall i en produktionsprocess utan även behandling av avfall vid återvinning i syfte att uppnå en sekundär råvara. För att svara på frågan huruvida återvinningen är avslutad och ämnet följaktligen inte längre utgör avfall, skall det undersökas huruvida avfallsinnehavaren kan göra sig av med det i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442. Det skall härvid kontrolleras om återvinningen gjort det möjligt att uppnå ett ämne med samma kännetecken och egenskaper som en råvara.
45 Den nederländska regeringen anser emellertid att begreppet materialutnyttjande i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 94/62 skall tolkas annorlunda. Av denna artikel följer att materialutnyttjande av förpackningsavfall inte är avslutat förrän avfallet, i egenskap av sekundär råvara, återanvänts i en produktionsprocess. Materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 94/62 är med andra ord inte avslutat i den stund en sekundär råvara erhållits även om detta ämne vid denna tidpunkt förlorat sin egenskap av avfall enligt direktiv 75/442. Endast verklig användning av förpackningsavfall som sekundära råvaror i en produktionsprocess säkerställer en minskning av användningen av basråvaror. Följaktligen materialutnyttjades enligt direktiv 94/62 det grad 3 B-ämne som Mayer Parry framställer först när det användes av ståltillverkaren för att tillverka block, tunnplåt eller tråd av stål.
46 Den österrikiska regeringen har inledningsvis anfört att de definitioner som återfinns i direktiv 94/62 inte kan göra undantag från de definitioner som ges i direktiv 75/442. För att avgöra om avfall som återvunnits inte längre är avfall skall enligt denna regering för det andra intresset av att skydda miljö och människors hälsa ställas mot intresset av att gynna materialutnyttjande. Den österrikiska regeringen anser för det tredje att avfallsåtervinning inte nödvändigtvis måste ske i ett steg. Det är nödvändigt att för varje steg, sett isolerat, pröva om det rör sig om återvinning. Mayer Parry genomför således inte något materialutnyttjande utan enbart avfallsåtervinning i syfte att materialutnyttja avfallet i den mening som avses i direktiv 94/62.
47 Kommissionen har gjort gällande att de definitioner som ges av återvinning och av återanvändning, i egenskap av återvinningsmetoder, vad gäller direktiv 75/442 skall tolkas på samma sätt som de definitioner som återfinns i direktiv 94/62. Skilda tolkningar medför att samma förfarande riskerar att beaktas två gånger när direktivens målsättningar skall genomföras. Kommissionen anser dessutom att avfall enbart kan anses materialutnyttjat först efter hela upparbetningsprocessen, då avfallet omvandlats till en ny produkt. Under dessa omständigheter kan de material som Mayer Parry framställer inte anses ha varit föremål för materialutnyttjande, det vill säga att de fortfarande utgör avfall. Det faktum att det grad 3 B-ämne som Mayer Parry framställer har ett ekonomiskt värde och säljs till ståltillverkare ändrar inte denna slutsats.
48 Kommissionen har dessutom understrukit att det är nödvändigt att identifiera vad som är avfall för att kontrollen av avfallshanteringen skall fungera väl. Kommissionen har härvid erinrat om att det i artikel 2 a i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 030, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43) även hänvisas till definitionen av avfall i artikel 1 a i direktiv 75/442. Ämnen som kan vara potentiellt miljöfarliga får därför inte fritt cirkulera inom gemenskapen och passera dess gränser utan kontroll eller övervakning. Metallavfall som ännu inte genomgått komplett återvinning eller materialutnyttjande kan således inte fritt cirkulera i gemenskapen utan kontroll.
Domstolens svar
Inledande synpunkter
49 Inledningsvis skall sambandet mellan direktiv 75/442 och direktiv 94/62 preciseras, eftersom de yttranden härom som inkommit till domstolen skiljer sig åt på denna punkt och eftersom frågorna avser båda direktiven.
50 Direktiv 75/442 var i sin ursprungliga lydelse det första direktivet som syftade till att harmonisera medlemsstaternas nationella bestämmelser om förebyggande och bortskaffande av avfall.
51 Detta direktiv ändrades väsentligt genom direktiv 91/156, även om ändringen inte medförde någon väsentlig ändring av begreppet avfall som fortfarande avser varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller som denne avser eller är skyldig att göra sig av med. Bland de nya bestämmelser som infördes genom direktiv 91/156 återfinns artikel 2.2 enligt vilken bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i detta direktiv, i fråga om hanteringen av vissa avfallskategorier, kan komma att beslutas genom särdirektiv. Detta gjorde direktiv 75/442 till ett ramdirektiv.
52 Direktiv 94/62 innehåller bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i direktiv 75/442 i den mening som avses i artikel 2.2 i syfte att reglera hanteringen av en viss kategori avfall, nämligen förpackningsavfall.
53 Direktiv 75/442 är emellertid fortfarande av stor vikt för tolkning och tillämpning av direktiv 94/62.
54 Direktiv 94/62 ingår för det första, såsom preciseras i sjunde skälet häri, i den gemenskapsstrategi för avfallshantering som anges i bland annat direktiv 75/442.
55 Med hänsyn till målsättningen att, såsom anges i tredje skälet i direktiv 91/156, förfoga över en gemensam terminologi beträffande avfall innehåller direktiv 94/62 för det andra bestämmelser som uttryckligen hänvisar till direktiv 75/442, som till exempel artikel 3.2 avseende definitionen av förpackningsavfall.
56 Eftersom förpackningsavfall för det tredje utgör avfall i den mening som avses i direktiv 75/442, är detta direktiv tillämpligt på sådant avfall så länge det i direktiv 94/62 inte föreskrivs något annat. Detta gäller till exempel vad som föreskrivs i artiklarna 4 och 5 i direktiv 75/442 om bortskaffande av avfall.
57 Härav följer att direktiv 94/62 skall anses som lex specialis i förhållande till direktiv 75/442 med följd att bestämmelserna i det förstnämnda direktivet äger företräde framför dem i det senare direktivet i de situationer som detta särskilt avses reglera.
Tolkningsfrågorna
58 Tvisten i målet vid den nationella domstolen avser frågan huruvida Mayer Parry, vid tillverkningen av grad 3 B-ämnet genomför materialutnyttjande som gör det möjligt för bolaget att auktoriseras som upparbetningsanläggning och följaktligen att utfärda PRN.
59 Det är ostridigt mellan parterna i tvisten vid den nationella domstolen att grad
3 B-ämnet tillverkas av Mayer Parry av avfall från metallförpackningar. Tvisten avser således i första hand begreppet materialutnyttjande av förpackningsavfall.
60 Den andra frågan, som avser materialutnyttjande av förpackningsavfall i den mening som avses i direktiv 94/62, skall därför besvaras först.
Den andra frågan
61 Den nationella domstolen önskar med sin andra fråga få klarhet i huruvida begreppet materialutnyttjande i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 94/62 skall tolkas så, att detta inbegriper upparbetning av avfall från metallförpackningar när dessa omvandlats till en sekundär råvara, som till exempel grad 3 B-ämnet, eller endast när avfallet använts för tillverkning av block, tunnplåt eller tråd av stål.
62 För att besvara denna fråga kommer domstolen inledningsvis att tolka begreppet materialutnyttjande såsom detta definieras i artikel 3.7 i direktiv 94/62 och därefter att pröva om det är framställning av grad 3 B-ämnet eller tillverkningen av block, tunnplåt eller tråd av stål utifrån förpackningsavfall av metall som skall anses utgöra materialutnyttjande.
63 Det framgår av såväl skälen som av bestämmelserna i direktiv 75/442 och direktiv 94/62 att materialutnyttjande är en form av återvinning. Det följer av artikel 3.1 b i direktiv 75/442 och av fjärde skälet häri att det som framför allt utmärker en avfallsåtervinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet skall kunna användas på ett användbart sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål (dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA, REG 2002, s. I-1961, punkt 69). Således skall materialutnyttjande i egenskap av återvinningssätt ha samma syfte.
64 I den definition av materialutnyttjande som återfinns i artikel 3.7 i direktiv 94/62 nämns de omständigheter som utgör en sådan åtgärd, det vill säga upparbetning i en produktionsprocess av avfallsmaterialet till dettas ursprungliga ändamål eller till andra ändamål, men undantaget energiutvinning.
65 Enligt denna definition utgörs grunden för materialutnyttjandeprocessen av avfall som skall upparbetas. Även om det i definitionen inte preciseras att det skall vara fråga om förpackningsavfall är det, vad gäller direktiv 94/62, uppenbart att det enbart är dessa som åsyftas eftersom detta enbart avser förpackningar och förpackningsavfall. Enligt artikel 3.2 i direktiv 94/62 och artikel 1 a i direktiv 75/442 till vilken den första bestämmelsen hänvisar, definieras förpackningsavfall som varje förpackning och allt förpackningsmaterial utom restprodukter från produktionen och som innehavaren gör sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Förpackningsavfall härrör således från en förpackning i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 94/62.
66 Enligt definitionen av materialutnyttjande skall förpackningsavfallet genomgå upparbetning i en produktionsprocess. En sådan process medför att förpackningsavfallet skall hanteras för att framställa ett nytt material eller tillverka en ny produkt. På så sätt skiljer sig materialutnyttjande tydligt från andra typer av återvinnings-, eller behandlingsåtgärder för avfall som åsyftas i gemenskapslagstiftningen, som till exempel vidareutnyttjande av råvaror och beståndsdelar av råvaror (se punkterna R 3 - R 5 i bilaga 2 B i direktiv 75/442), förbehandling, blandning eller andra förfaranden som endast ändrar avfallets art eller sammansättning (se artikel 1 b i direktiv 75/442).
67 Avfall kan dessutom endast anses materialutnyttjat om det upparbetats till sitt ursprungliga ändamål för att uppnå ett nytt material eller en ny produkt. Detta innebär att avfallet skall omvandlas till sitt ursprungliga skick för att i förekommande fall kunna användas på ett identiskt sätt som det material avfallet härrör i från. Avfall från en metallförpackning skall med andra ord anses materialutnyttjad när det genomgått upparbetning i en process som syftar till att framställa ett nytt material eller att tillverka en ny produkt med liknande egenskaper som det material avfallet bestod av, för att kunna användas på nytt vid tillverkning av metallförpackningar.
68 I definitionen av materialutnyttjande preciseras även att avfallet kan upparbetas i en produktionsprocess till dess ursprungliga ändamål eller till andra ändamål. Härav framgår att begreppet materialutnyttjande inte är begränsat till den situation där det nya materialet eller den nya produkten, med egenskaper som liknar det ursprungliga materialets egenskaper, fortsätter att användas som metallförpackning. Användning för annat ändamål är också kännetecknande för begreppet.
69 Det kan röra sig om vilka ändamål som helst under förutsättning att upparbetningen av förpackningsavfallet inte sker för att utvinna energi, eftersom detta uttryckligen undantas i artikel 3.7 i direktiv 94/62. Upparbetningen får inte heller ske genom bortskaffande, vilket skulle strida mot själva begreppet materialutnyttjande i dess egenskap av återvinningsmetod.
70 Definitionen av materialutnyttjande såsom den tolkats i punkterna 63-69 i denna dom uppfyller målsättningen med direktiv 94/62.
71 Det följer nämligen av såväl första skälet i direktiv 94/62 som av dess artikel 1.1 att direktivet syftar till att dels förebygga och minska förpackningsavfalls inverkan på miljön för att dels säkerställa en hög miljöskyddsnivå, dels säkerställa en väl fungerande inre marknad.
72 Att bevara miljön och att genomföra en hög miljöskyddsnivå är syften som motsvarar vad som föreskrivs i artikel 174.1 och 174.2 EG. För att uppnå detta syfte har gemenskapslagstiftaren genom artikel 6.1 a i direktiv 94/62 fastställt minimimål för att säkerställa att åtminstone 50 viktprocent av förpackningsavfallet återvinns. Bland de olika återvinningsmetoderna skall materialutnyttjande utgöra en stor del och tillsammans med återanvändning vara de metoder som används i första hand, vilket anges i elfte och åttonde skälen i direktiv 94/62.
73 Genom att tolka den definition av materialutnyttjande som ges i artikel 3.7 i direktiv 94/62 så, att upparbetning av förpackningsavfall skall göra det möjligt att uppnå ett nytt material eller en ny produkt vars egenskaper liknar det material som avfallet härrör från, säkerställs en hög miljöskyddsnivå.
74 Det är nämligen endast på detta stadium som de ekologiska fördelar som gjort att gemenskapslagstiftaren valt att prioritera denna metod för återvinning av avfall fullt uppnås, det vill säga att minska förbrukningen av energi och basråvaror (se elfte skälet i direktiv 94/62).
75 Det är också endast på detta stadium som materialen i fråga upphör av vara förpackningsavfall och de olika kontroller av avfall som gemenskapslagstiftaren föreskriver följaktligen inte längre är berättigade. Eftersom materialutnyttjande innebär omvandling av förpackningsavfall till ett nytt material eller en ny produkt med egenskaper som liknar egenskaperna för det material förpackningsavfallet härrör från, kan resultatet av omvandlingen inte längre anses som förpackningsavfall.
76 Genom att alla olkarheter undanröjs vad gäller vid vilken tidpunkt förpackningsavfall skall anses materialutnyttjat, medför tolkningen av begreppet materialutnyttjande i punkterna 63-69 i denna dom att risken kan undanröjas för att flera behandlingsåtgärder för samma avfall beaktas som lika många åtgärder för materialutnyttjande vid tillämpningen av den procentandel som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 94/62.
77 Denna tolkning uppfyller även de krav på tydlighet och enhetlighet som följer av målsättningen med direktiv 94/62 vad gäller att den inre marknaden skall fungera väl. Dessa krav innebär särskilt att förebygga handelshinder och snedvridning av konkurrensen.
78 Handelshinder kan dels uppstå om det i medlemsstaterna används skilda begrepp för materialutnyttjande med följd att ett och samma material eller en och samma produkt kan anses materialutnyttjad i en medlemsstat - och därigenom ha förlorat egenskapen av förpackningsavfall och vara fri från samtliga särskilda avfallskontroller - medan så inte är fallet i en annan medlemsstat.
79 Med hänsyn till att samtliga aktörer som deltar i tillverkning, användning, import och distribution av förpackningar och förpackade produkter skall ta det ansvar som åligger honom enligt principen "förorenaren betalar" (se tjugonionde skälet i direktiv 94/62), är det nödvändigt att begreppet materialutnyttjande ges en enhetlig tillämpning för att dessa aktörer, ur konkurrenssynpunkt, skall vara jämställda på den inre marknaden.
80 När nu begreppet materialutnyttjande klargjorts skall domstolen pröva om grad
3 B-ämnet, vilket i målet vid den nationella domstolen produceras av Mayer Parry, skall anses omfattas av detta begrepp.
81 Det är ostridigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen att material eller föremål som ligger till grund för Mayer Parrys tillverkning av grad 3 B-ämnet utgörs av förpackningsmaterial.
82 Mayer Parry samlar in, inspekterar, kontrollerar radioaktivitet, sorterar, rengör, sönderdelar, sorterar, fördelar och krossar (bryter ner) avfall från metallförpackningar genom den process som beskrivs av den nationella domstolen i punkterna 34 och 35 i begäran om förhandsavgörande. Den nationella domstolen konstaterade att Mayer Parry, genom tillverkningen av grad 3 B-ämnet, upparbetar förpackningsavfall för att erhålla en sekundär råvara som kan användas som ersättning för en basråvara, till exempel järnmalm. Härav följer att det inte kan uteslutas att Mayer Parry upparbetar avfall från metallförpackningar i en produktionsprocess i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 94/62, det vill säga en process som syftar till att framställa ett nytt material eller att tillverka en ny produkt.
83 Framställning av grad 3 B-ämnet utgör inte upparbetning av avfall från metallförpackningar i syfte att återställa ämnet till dess ursprungliga skick, det vill säga stål, och sedan återanvända det för dess ursprungliga ändamål, det vill säga tillverkning av metallförpackningar, eller för andra ändamål. Avfall från de metallförpackningar som Mayer Parry upparbetar är med andra ord inte föremål för upparbetning i en produktionsprocess som ger grad 3 B-ämnet egenskaper som liknar egenskaperna för det material som metallförpackningen bestod av.
84 Grad 3 B-ämnet motsvarar nämligen en blandning som utöver järnhaltiga beståndsdelar även innehåller orenheter (mellan 3 och 7 procent beroende på de olika delarna) som till exempel målarfärg och olja, ickemetallhaltiga ämnen och oönskade kemiska beståndsdelar, som skall elimineras vid användning i syfte att producera stål. Grad 3 B-ämnet kan således inte användas direkt för tillverkning av nya metallförpackningar.
85 Härav följer att detta ämne, såsom Mayer Parry framställer det, inte kan anses utgöra förpackningsavfall som varit föremål för materialutnyttjande.
86 Det återstår då att pröva om användning av grad 3 B-ämnet vid tillverkning av block, tunnplåt eller tråd av stål under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen kan anses som en åtgärd för materialutnyttjande av förpackningsavfall.
87 Så är fallet, eftersom produktionsprocessen i fråga resulterar i tillverkning av nya produkter, det vill säga block, tunnplåt eller tråd av stål vars egenskaper liknar egenskaperna för det material som det metallförpackningsavfall som utgör en del av grad 3 B-ämnet ursprungligen bestod av och som kan användas på samma sätt som det material avfallet härrör från, det vill säga metallförpackningar, eller för annat ändamål.
88 Av vad anförts följer att den andra frågan skall besvaras så att begreppet materialutnyttjande i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 94/62 skall tolkas så att det inte inbegriper upparbetning av avfall från metallförpackningar då detta omvandlats till en sekundär råvara som till exempel grad 3 B-ämnet, utan avser upparbetning av sådant avfall när detta används för att tillverka block, tunnplåt eller tråd av stål.
Den första frågan
89 Med den första frågan önskar den nationella domstolen få klarhet i om svaret på den andra frågan skulle vara annorlunda om begreppen återanvändning och avfall som direktiv 75/442 hänvisar till skulle beaktas.
90 Det skall härvid erinras om att begreppet förpackningsavfall definieras i artikel 3.2 i direktiv 94/62 som varje förpackning och allt förpackningsmaterial som omfattas av definitionen av avfall i direktiv 75/442. Förpackningsavfall i den mening som avses i direktiv 94/62 skall därför anses som avfall i den mening som avses i direktiv 75/442.
91 Det framgår för det första av punkterna 86 och 87 i denna dom att en producent som tillverkar block, tunnplåt eller tråd av stål av grad 3 B-ämnet, vilket härrör från avfall från metallförpackningar, utför materialutnyttjande i den mening som avses i direktiv 94/62. Det följer för det andra även av punkt 75 i denna dom att när förpackningsavfall har materialutnyttjats i den mening som avses i direktiv 94/62 skall det inte längre anses som förpackningsavfall enligt detta direktiv och inte heller enligt direktiv 75/442. Härav följer att block, tunnplåt eller tråd av stål som tillverkats av grad 3 B-ämnet, vilket härstammar från metallförpackningar som materialutnyttjats, inte längre utgör förpackningsavfall i den mening som avses i direktiv 94/62 och direktiv 75/442.
92 Begreppet materialutnyttjande är för övrigt inte definierat i direktiv 75/442. För det fall att begreppet, såsom det avses i direktiv 75/442, inte har samma innehåll som det som återfinns i direktiv 94/62 är endast det senare begreppet tillämpligt på förpackningsavfall. Även om direktiv 75/442, såsom följer av punkterna 53 och 57 i denna dom, utgör ramlagstiftning och är relevant vid tolkning och tillämpning av direktiv 94/62 utgör detta inte hinder för att bestämmelserna i det senare direktivet, i egenskap av lex specialis, har företräde framför dem i direktiv 75/442.
93 Den första frågan skall därför besvaras så att svaret på den andra frågan inte skulle vara annorlunda om begreppen materialutnyttjande och avfall som direktiv 75/442 hänvisar till skulle beaktas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
94 De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering, den danska, den nederländska och den österrikiska regeringen samt kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 9 november 2000 har ställts av High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - följande dom:
1) Begreppet materialutnyttjande (recycling) i den mening som avses i artikel 3.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall skall tolkas så, att det inte inbegriper upparbetning av avfall från metallförpackningar då detta omvandlats till en sekundär råvara som uppfyller kraven i grad 3 B, utan avser upparbetning av sådant avfall när detta används för att tillverka block, tunnplåt eller tråd av stål.
2) Denna tolkning skulle inte vara annorlunda om begreppen återanvändning (recycling) och avfall som rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall hänvisar till skulle beaktas.