62017CC0709
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 10. april 2019 (
1
)
Sag C-709/17 P
Europa-Kommissionen
mod
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd
»Appel – dumping – gennemførelsesforordning (EU) 2015/776 – import af cykler afsendt fra Cambodja, Pakistan og Filippinerne – udvidelse af den endelige antidumpingtold, der indførtes over for importen af cykler med oprindelse i Kina, til også at omfatte denne import – forordning (EF) nr. 1225/2009 – artikel 13 – omgåelse – samleprocesser – det land, hvor de pågældende dele direkte eller indirekte hidrører fra – regler for bevis for omgåelse«
1.
Den nuværende økonomiske situation er kendetegnet ved en voksende globalisering af den internationale handel, hvilket giver virksomhederne mulighed for i stadig højere grad at udflytte produktionen af varer til forskellige produktionslande, navnlig til lande med et lavt teknologisk niveau. I en sådan global økonomisk sammenhæng bliver det stadig mere vigtigt for EU at råde over instrumenter til beskyttelse af handelen, som er egnede til at reagere effektivt på de udfordringer, som et sådant handelsklima medfører, ved at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens industri mod import af varer, der er genstand for dumping. Blandt disse instrumenter spiller reglerne til modvirkning af omgåelse en grundlæggende rolle med hensyn til at garantere effektiviteten af de antidumpingforanstaltninger, som EU vedtager.
2.
I den foreliggende sag står Domstolen for første gang over for en kompleks omgåelse, der består i mange på hinanden følgende samleprocesser, der finder sted i forskellige tredjelande. Det grundlæggende spørgsmål i den foreliggende sag er, hvordan EU-institutionerne kan bevise, at der er tale om omgåelse, når de støder på en sådan praksis.
3.
Dette spørgsmål er opstået i forbindelse med en appelsag iværksat af Europa-Kommissionen til prøvelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 10. oktober 2017, Kolachi Raj Industrial mod Kommissionen (T-435/15 (
2
), herefter den »appellerede dom«), hvorved Retten annullerede gennemførelsesforordning (EU) 2015/776 (
3
) (herefter »den omtvistede forordning«), om udvidelse af den endelige antidumpingtold, der indførtes over for importen af cykler med oprindelse i Folkerepublikken Kina, til også at omfatte importen af cykler afsendt fra bl.a. Pakistan, for så vidt som den vedrører selskabet Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (herefter »Kolachi«).
4.
Den foreliggende sag er derfor af stor betydning i forbindelse med EU’s antidumpinglovgivning, eftersom den giver Domstolen lejlighed til for første gang at fastsætte de krav til bevisførelsen, som EU’s institutioner er underlagt i tilfælde af kompleks omgåelse.
I. Retsforskrifter
5.
På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten fandtes bestemmelserne om vedtagelse af EU’s antidumpingforanstaltninger i forordning (EF) nr. 1225/2009 (
4
) (herefter »grundforordningen«).
6.
Denne forordnings artikel 13 vedrører omgåelse og er affattet således:
»1.   Antidumpingtold, der er indført i henhold til denne forordning, kan udvides til også at gælde for indførsel fra tredjelande af samme vare, uanset om denne er let ændret, eller indførsel af samme vare i let ændret stand fra det land, der er omfattet af foranstaltninger, eller dele deraf, når gældende foranstaltninger omgås. […] Omgåelse defineres som en ændring i mønstret for handelen mellem tredjelande og [EU] eller mellem individuelle selskaber i det land, der er omfattet af foranstaltninger, og [EU], som skyldes praksis, forarbejdning eller bearbejdning, for hvilken der ikke foreligger nogen tilstrækkelig gyldig grund eller økonomiske begrundelse ud over indførelsen af tolden, og hvor der foreligger beviser for skade eller for, at toldens afhjælpende virkninger undergraves med hensyn til priserne på og/eller mængderne af samme vare, samt hvor der foreligger bevis for dumping i forhold til de tidligere fastslåede normale værdier for samme eller lignende varer, om fornødent i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2.
Den i første afsnit omhandlede praksis, forarbejdning eller bearbejdning omfatter bl.a. […] under de omstændigheder, der er anført i stk. 2, samling af dele gennem en samleproces i [EU] eller et tredjeland.
2.   En samleproces i [EU] eller i et tredjeland anses for at indebære en omgåelse af gældende foranstaltninger, hvis:
a)
processen er påbegyndt eller udvidet væsentligt siden eller umiddelbart forud for indledningen af antidumpingundersøgelsen, og de pågældende dele hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, og
b)
delene udgør mindst 60% af den samlede værdi af de dele, der indgår i den samlede vare, dog således at omgåelse under ingen omstændigheder anses for at finde sted, når værditilvæksten til de indførte dele i løbet af samle- og eller færdiggørelsesprocessen overstiger 25% af fremstillingsomkostningerne, og
c)
virkningerne af tolden undergraves i henseende til priserne på og/eller mængderne af samme vare hidrørende fra en samleproces, og der foreligger bevis for dumping i forhold til de tidligere fastslåede normalværdier for samme eller lignende varer.
3.   Undersøgelser i henhold til denne artikel iværksættes på Kommissionens initiativ eller på anmodning fra en medlemsstat eller enhver interesseret part på grundlag af tilstrækkelige beviser vedrørende de faktorer, der er omhandlet i stk. 1. […]
Undersøgelserne udføres af Kommissionen. Kommissionen kan bistås af toldmyndighederne, og undersøgelsen afsluttes inden for ni måneder.
Fremgår det af den endelige konstatering af de faktiske omstændigheder, at det er berettiget at udvide foranstaltningerne, vedtages dette af […] Kommissionen […].
[…]
5.   Denne artikel udelukker ikke den normale anvendelse af gældende toldbestemmelser.«
II. Sagens baggrund og den omtvistede forordning
7.
Baggrunden for tvisten og den omtvistede forordning fremgår af henholdsvis præmis 1-19 og 20-27 i den appellerede dom, og yderligere oplysninger kan findes heri.
8.
I forbindelse med den foreliggende sag skal jeg blot nævne, at Unionen allerede i 1993 indførte en antidumpingtold på import af cykler med oprindelse i Kina, som efterfølgende flere gange blev taget op til fornyet behandling og endeligt opretholdt på 48,5% i 2013 (
5
).
9.
I 2013 udvidede Unionen efter en første antiomgåelsesundersøgelse med gennemførelsesforordning (EU) nr. 501/2013 (
6
) denne antidumpingtold til at omfatte importen af cykler afsendt fra Indonesien, Malaysia, Sri Lanka og Tunesien.
10.
Kommissionen modtog en ny klage i 2014 og indledte en ny antiomgåelsesundersøgelse, denne gang om en eventuel omgåelse af de antidumpingforanstaltninger, der blev indført i 2013 over for importen af kinesiske cykler via import af cykler afsendt fra Cambodja, Pakistan og Filippinerne.
11.
Hvad angår nærmere bestemt Pakistan, deltog Kolachi, der er den eneste producent af cykler i landet, i denne nye undersøgelse. Det fremgik af denne undersøgelse, at Kolachi ikke fremstillede cykeldele i Pakistan, men at selskabet købte disse dele i Sri Lanka og Kina, hvorefter cyklerne blev samlet i Pakistan (
7
). Størstedelen af Kolachis leverandører var srilankanske selskaber, der tilhørte samme koncern som Kolachi – hvis ejer er af kinesisk oprindelse – og for hvilke det allerede var blevet fastslået, at de havde deltaget i aktiviteter til omgåelse af den antidumpingtold, som Unionen havde pålagt importen af kinesiske cykler (
8
). Undersøgelsen viste også, dels at den leverandør, hvorfra Kolachi købte hovedparten (93%) af de cykeldele, der blev anvendt i selskabets samleprocesser i Pakistan, nemlig selskabet Flying Horse Pvt Ltd, var et mellemled, som købte en stor andel af disse dele fra en fabrikant af cykeldele etableret i Sri Lanka, dels at denne fabrikant var selskabet Great Cycles Pvt Ltd, som er et af de selskaber, der er forretningsmæssigt forbundet med Kolachi. Det fremgik af undersøgelsen, at størstedelen af de dele, der blev importeret fra Sri Lanka, og som blev købt hos Flying Horse, var blevet produceret af Great Cycles ved hjælp af en betydelig andel af kinesiske materialer. Kommissionen fandt også, at der fandtes en række uregelmæssigheder, som gjorde forholdet mellem Flying Horse og Kolachi tvivlsomt (
9
).
12.
Den 18. maj 2015 vedtog Kommissionen den omtvistede forordning, hvorved den udvidede den endelige antidumpingtold på 48,5%, der anvendes på importen af cykler med oprindelse i Kina, til at omfatte importen af cykler afsendt fra bl.a. Pakistan, uanset om de er angivet med oprindelse i dette land eller ej (
10
).
III. Sagen for Retten og den appellerede dom
13.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. juli 2015 anlagde Kolachi søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede forordning, for så vidt som den vedrørte selskabet. Under retsforhandlingerne for Retten fik European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande (
11
).
14.
Kolachi fremsatte til støtte for sit annullationssøgsmål ét anbringende om tilsidesættelse af grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b). Kolachi anfægtede i det eneste anbringendes første led Kommissionens analyse af den utilstrækkelige bevisværdi af de »formular A«-oprindelsescertifikater, som Kolachi havde fremsendt under undersøgelsen med henblik på at godtgøre, at de dele, som Great Cycles fremstillede, rent faktisk havde oprindelse i Sri Lanka. Kommissionen havde i den omtvistede forordning afvist disse formularer på grund af en række uoverensstemmelser. I det eneste anbringendes andet led gjorde Kolachi gældende, at Kommissionen fejlagtigt havde anvendt grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), som en regel om oprindelse på fremstilling af cykeldele i Sri Lanka, selv om undersøgelsen vedrørte en eventuel omgåelse i Pakistan.
15.
Retten fremførte i den appellerede dom et todelt ræsonnement.
16.
For det første fastlagde Retten i den appellerede doms præmis 77-93 de regler, der regulerede beviset for de betingelser, der er fastsat i grundforordningens artikel 13, stk. 2, med henblik på at konstatere, at der findes samleprocesser, som udgør en omgåelse.
17.
På grundlag af de principper, som Retten udledte i sin dom af 26. september 2000, Starway mod Rådet (T-80/97, EU:T:2000:216, herefter »Starway-dommen«), fastslog den i den appellerede doms præmis 83, at selv om det med henblik på anvendelsen af grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), som regel er tilstrækkeligt at henvise til den blotte »oprindelse« af de dele, der anvendes til at samle den endelige vare, kan det i tvivlstilfælde være nødvendigt at kontrollere, om de pågældende dele »med oprindelse i« et tredjeland faktisk har oprindelse i et andet land.
18.
Retten fortolkede dernæst i den appellerede doms præmis 84 og 85 begrebet »hidrører fra«, der anvendes i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), således, at det henviser til »indførsel«.
19.
På denne baggrund konstaterede Retten i den appellerede doms præmis 86 og 87 først, at for så vidt som mindst 47% af de dele, der anvendtes til samling af cykler i Pakistan, var importeret fra Sri Lanka efter at være blevet forarbejdet her, kunne disse dele betragtes som »hidrørende fra« Sri Lanka, og den fastslog dernæst, at denne konstatering imidlertid ikke var til hinder for, at Kommissionen i tvivlstilfælde kunne kontrollere, om de dele, der »hidrører fra« Sri Lanka, rent faktisk havde oprindelse i et land, som var underlagt foranstaltninger, nemlig Kina.
20.
Det var på grundlag af denne fortolkning af grundforordningens artikel 13, stk. 2, at Retten for det andet satte sig for i den appellerede doms præmis 94-119 at efterprøve, om Kommissionen uden at begå en retlig fejl kunne konkludere, at de cykeldele, der hidrører fra Sri Lanka, rent faktisk var af kinesisk oprindelse.
21.
Retten forkastede således i den appellerede doms præmis 94-106 det af Kolachi fremførte eneste anbringendes første led vedrørende bevisværdien af »formular A«-oprindelsescertifikater. Denne del af den appellerede dom er ikke genstand for appel.
22.
Derimod tog Retten i den appellerede doms præmis 107-119 det af Kolachi fremførte eneste anbringendes andet led til følge og fastslog, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at anvende grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), »analogt« på cykeldele indkøbt i Sri Lanka med henblik på at kontrollere deres oprindelse i forbindelse med samleprocesser i Pakistan. Dermed undersøgte Kommissionen således reelt ifølge Retten dels, om fremstillingen af cykeldele i Sri Lanka omgik antidumpingforanstaltningerne vedrørende cykler med oprindelse i Kina, hvilket imidlertid ikke udgjorde en del af den pågældende undersøgelse. Dels anvendte den »analogt« en bestemmelse, nemlig grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), som ikke udgjorde en regel om oprindelse og derfor ikke kunne anvendes til bestemmelse af en vares oprindelse.
23.
Retten annullerede derfor den omtvistede forordning for så vidt angik Kolachi.
IV. Parternes påstande
24.
Kommissionen har den 8. december 2017 iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom. Med denne appel har Kommissionen nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at søgsmålet i første instans forkastes, og at sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne, eller, subsidiært, at sagen hjemvises til Retten til fornyet behandling, og at afgørelsen om sagsomkostningerne i første instans og under appelsagen udsættes.
25.
Kolachi har i sit svarskrift nedlagt påstand om, at appellen forkastes i sin helhed, eller, subsidiært, at den appellerede dom korrigeres, og at dens dispositive del stadfæstes. Selskabet har ligeledes nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at bære sine egne omkostninger i forbindelse med appelsagen og at betale de af Kolachi afholdte omkostninger, mens EBMA tilpligtes at bære sine egne omkostninger i forbindelse med appelsagen.
26.
EBMA har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at Kommissionen frifindes i første instans, og at Kolachi tilpligtes at betale sagsomkostningerne ved begge instanser, eller subsidiært, at sagen hjemvises til Retten til fornyet behandling, at afgørelsen om sagsomkostningerne i første instans udsættes, og at Kolachi tilpligtes at betale sagsomkostningerne i forbindelse med appelsagen.
V. Bedømmelse af appellen
A.
Kort sammendrag af parternes argumenter
27.
Til støtte for sin appel har Kommissionen fremsat ét anbringende, der er opdelt i to led, om retlige fejl, der er begået ved fortolkningen af grundforordningens artikel 13. Dette anbringende er rettet mod den appellerede doms præmis 83-93 og 107-119.
28.
Kommissionens appel vedrører navnlig Rettens fortolkning (
12
), der i det væsentlige er baseret på en formodning om, at en del kun anses for at »hidrøre fra« et land i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), når den importeres fra dette land, det vil med andre ord sige, når den afsendes fra dette land, medmindre Kommissionen godtgør, at denne del »har oprindelse« i det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningen.
29.
Kommissionen har i det eneste anbringendes første led gjort gældende, at denne fortolkning er fejlagtig, idet den indebærer, at det land, hvor de dele, der anvendes til samling, »hidrører fra«, kun kan godtgøres ved hjælp af oprindelsesreglerne, hvilket savner grundlag i ordlyden af grundforordningens artikel 13 og er i strid med lovgivers hensigt, da ordningen om modvirkning af omgåelse blev vedtaget. Med denne bestemmelse blev der således indført en særskilt retlig ordning, som er uafhængig af oprindelsesreglerne. Endvidere mindsker Rettens fortolkning effektiviteten af instrumentet til modvirkning af omgåelse. De kriterier, der er fastsat i oprindelsesreglerne, skal således kontrolleres for hver enkelt del, hvilket er umuligt i forbindelse med en antiomgåelsesundersøgelse.
30.
I det andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl, idet dens fortolkning af grundforordningens artikel 13, stk. 2, indebærer en begrænsning af den type bevis, der kan anvendes til at påvise, hvor de dele, der anvendes til samleprocesser i det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne, »hidrører fra«, idet det forbydes Kommissionen at godtgøre dette på andre måder end ved hjælp af oprindelsesreglerne.
31.
Kolachi har bestridt Kommissionens argumenter. Hvad angår det første led har selskabet fremhævet, at hverken grundforordningen eller de tidligere forordninger definerer udtrykket »hidrører fra«. Dette begreb er således ikke et selvstændigt begreb, men skal fortolkes i lyset af de analoge begreber i EU-retten, herunder navnlig toldkonceptet »oprindelse«, hvilket i øvrigt følger af grundforordningens artikel 13, stk. 5.
32.
Derudover har Kommissionen læst den appellerede dom forkert. Retten har ikke udtalt sig om påvisning af, hvor delene hidrører fra, men om Kommissionens mulighed for at »kontrollere« deres oprindelse. Retten har således ikke begrænset de midler, som Kommissionen råder over, og den har heller ikke fastslået, at begrebet »hidrører fra« er baseret på oprindelsesreglerne. Under alle omstændigheder er oprindelsesreglerne, således som de fremgår af toldbestemmelserne, et passende kriterium for bestemmelse af, hvor delene »hidrører fra«. En sådan fortolkning understøttes af Unionens forpligtelser inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO). Derimod er de tærskler, der er fastsat i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), ikke relevante med henblik på bestemmelse af en dels oprindelse. Endvidere er det på ingen måde blevet godtgjort, at Rettens fortolkning mindsker effektiviteten af reglerne til modvirkning af omgåelse.
33.
Hvad angår anbringendets andet led har Kolachi gjort gældende, at det ikke er tilladt at anvende kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), til bestemmelse af delenes oprindelse, eftersom der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse om, at disse kriterier skal anvendes. Eftersom denne bestemmelse udgør en undtagelse fra den almindelige ordning for pålæggelse af antidumpingtold, skal den fortolkes strengt. Derudover kan der ikke etableres nogen logisk forbindelse mellem kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), og bestemmelsen af de pågældende deles oprindelse.
34.
Subsidiært, og såfremt Domstolen skulle konkludere, at den appellerede dom er behæftet med en retlig fejl, har Kolachi nedlagt påstand om, at Domstolen ændrer begrundelsen og i den appellerede dom erstatter henvisningerne til delenes oprindelse med en henvisning til det land, hvor de hidrører fra.
B.
Bedømmelse
1. Indledende bemærkninger
35.
Kommissionens appel, der støttes af EBMA, vedrører såvel Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 107-119, hvorefter Kommissionen har begået en retlig fejl ved at anvende grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), »analogt« på dele købt i Sri Lanka, som det teoretiske og fortolkningsmæssige grundlag, som denne konstatering er baseret på, nemlig Rettens bedømmelse i nævnte doms præmis 83 og 93 af reglerne om bevis for, at betingelserne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, for at det kan fastslås, om der er tale om en samleproces, der udgør en omgåelsespraksis, er overholdt.
36.
Inden jeg går over til at behandle de argumenter vedrørende det eneste anbringende, som Kommissionen har fremført mod den appellerede dom, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremhæve visse principper i forbindelse med EU-reglerne om omgåelse, således som de kan udledes af retspraksis.
2. EU-retten om omgåelse i lyset af retspraksis
37.
Først skal det bemærkes, at EU-lovgivningen om modvirkning af omgåelse indeholdt i grundforordningen ikke er baseret på antidumpingaftalen af 1994 (
13
), men er blevet vedtaget ensidigt af EU (
14
). Skønt spørgsmålet om omgåelse blev drøftet inden for rammerne af WTO-GATT-forhandlingerne, var det dog ikke muligt at nå frem til enighed i denne sammenhæng (
15
).
38.
Det følger heraf, at EU-reglerne om omgåelse i grundforordningens artikel 13 udgør en retlig ramme, der, selv om de indgår i Unionens antidumpingforordning, alligevel har en særlig karakter.
39.
Med hensyn til målene med denne forordning har Domstolen allerede haft lejlighed til at præcisere, at i henhold til formålet med og opbygningen af grundforordningen, der navnlig kommer til udtryk i 19. betragtning hertil og i artikel 13, har en forordning om udvidelse af antidumpingtold som eneste formål at sikre dennes effektivitet og at forhindre dens omgåelse, og som følge heraf har en foranstaltning om udvidelse af en endelig antidumpingtold kun accessorisk karakter i forhold til den første retsakt, som indfører denne told, der beskytter de endelige foranstaltningers effektive anvendelse (
16
).
40.
Det er dermed i lyset af dette mål, dvs. at sikre den effektive anvendelse af de antidumpingforanstaltninger, som Unionen har vedtaget, og at undgå, at de omgås, at EU-bestemmelserne om modvirkning af omgåelse skal fortolkes.
41.
Domstolen har dernæst givet adskillige indikationer i sin praksis vedrørende beviset for, at de fire betingelser for, at det kan fastslås, at der er tale om omgåelse, er opfyldt (
17
).
42.
Domstolen har således anført, at det af grundforordningen, herunder navnlig dens artikel 13, stk. 3, fremgår, at bevisbyrden for, at der foreligger omgåelse, påhviler institutionerne. Når institutionerne således beslutter at udvide den antidumpingtold, de har indført på importen fra et bestemt land, til også at omfatte et andet land, påhviler det dem at godtgøre, at alle forudsætningerne for, at der foreligger omgåelse af antidumpingtolden som angivet i grundforordningens artikel 13, stk. 1, tredje punktum, er opfyldt (
18
).
43.
Selv om det ikke kan bestrides, at EU-institutionerne har bevisbyrden for, at der foreligger omgåelse, må man imidlertid med henblik på fastsættelse af reglerne om, hvilket bevisniveau der kræves for, at det kan fastslås, at der foreligger omgåelse, holde sig to aspekter, der følger af retspraksis, for øje.
44.
For det første har Domstolen således anført, at definitionen af omgåelse i grundforordningens artikel 13, stk. 1, er formuleret i meget brede vendinger, der giver EU-institutionerne et vidt skøn (
19
). Indrømmelse af dette skøn er desuden en logisk konsekvens af, at institutionerne ifølge retspraksis har et vidt skøn inden for den fælles handelspolitik, ganske særligt med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, som følge af kompleksiteten af de økonomiske, politiske og retlige situationer, de skal undersøge (
20
).
45.
Dette skøn indebærer desuden, at domstolsprøvelsen af et sådant skøn skal begrænses til en kontrol af, at formforskrifterne er overholdt, at de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, at der ikke er foretaget en åbenbart urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder, og at der ikke foreligger magtfordrejning (
21
).
46.
For det andet har Domstolen også fremhævet, at de beføjelser, som EU-institutionerne har i forbindelse med undersøgelser af, om der foreligger omgåelse, er ret begrænsede. I modsætning til hvad der gør sig gældende på andre områder af EU-retten, som f.eks. i forbindelse med overtrædelser af konkurrenceretten, har institutionerne ikke beføjelse til at tvinge de af undersøgelsen omfattede producenter/eksportører til at deltage i denne eller til at fremlægge oplysninger. Institutionerne er således afhængige af, at parterne samarbejder frivilligt og forsyner dem med de nødvendige oplysninger (
22
).
47.
I øvrigt gennemføres sådanne undersøgelser normalt i vid udstrækning i lande uden for EU og er underlagt et betydeligt tidspres. I henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 3, andet afsnit, skal antiomgåelsesundersøgelser således afsluttes inden for ni måneder.
48.
Domstolen har derimod endnu aldrig haft lejlighed til specifikt at behandle reglerne om bevis for, at der er tale om samleprocesser, der udgør en omgåelse i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2.
49.
Den eneste relevante retspraksis i denne henseende er Rettens Starway-dom, som Retten, således som det fremgår af punkt 17 i nærværende forslag til afgørelse, har henvist til i den appellerede dom som støtte for dens fortolkning af grundforordningens artikel 13, stk. 2.
50.
I Starway-dommen fastslog Retten i det væsentlige, at EU-institutionerne i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, skal godtgøre, at de dele, der udgør mindst 60% af den samlede værdi af de dele, som indgår i den samlede vare, hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, for at en samleproces kan anses for at omgå de gældende antidumpingforanstaltninger. EU-institutionerne er derimod ikke forpligtet til at bevise, at de nævnte dele også har oprindelse i dette land. Hvis den pågældende virksomhed ønsker, at dens samleprocesser ikke betragtes som omgåelse, påhviler det den derimod at godtgøre, at disse dele har oprindelse i et andet land (
23
).
3. Fortolkningen af begrebet »hidrører fra« i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a)
51.
Det er i lyset af de principper, der er udledt af retspraksis, og som er beskrevet i det foregående afsnit, at de argumenter, som Kommissionen har fremført til prøvelse af den appellerede dom, og som EBMA har støttet, skal bedømmes. Disse argumenter vedrører for det første den fortolkning, som Retten har anlagt af begrebet »hidrører fra«, som anvendes i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a).
52.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det i henhold til denne bestemmelse bl.a. er et krav, at de pågældende dele »hidrører fra« det land, der er omfattet af foranstaltningerne, for at samleprocesserne kan anses for at være en omgåelse af de gældende antidumpingforanstaltninger.
a) Rettens ræsonnement i den appellerede dom
53.
Som anført i punkt 18 i nærværende forslag til afgørelse fortolkede Retten i den appellerede doms præmis 84 og 85 begrebet »hidrører fra«, der anvendes i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), ved at sidestille det med begrebet »indførsel«.
54.
I henhold til Rettens fortolkning kan dele kun anses for at »hidrøre fra« det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne, i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), hvis de importeres fra dette land. Såfremt de pågældende dele er blevet importeret – til det land, hvor samleprocesserne finder sted – fra et andet land, kan Kommissionen ifølge Retten kun tage hensyn hertil i den undersøgelse, som den foretager i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), med henblik på at fastslå, at der foreligger samleprocesser, der omgår antidumpingforanstaltningerne, i to tilfælde: Hvis delene blot er i transit i det andet (mellemliggende) land, eller hvis den, selv om delene er blevet importeret fra et andet (mellemliggende) land, kan påvise, at de i realiteten har oprindelse i det land, der er omfattet af foranstaltningerne.
55.
I henhold til Rettens ræsonnement skal Kommissionen således foretage en form for undersøgelse i to faser med henblik på at fastlægge, hvor de pågældende dele hidrører fra, i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a). I første omgang skal Kommissionen fastslå, om de pågældende dele er importeret fra lande, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne. Hvis det ikke er tilfældet, kan den i anden omgang kontrollere, at delene, selv om de er importeret fra et andet land, i realiteten har oprindelse i det land, der er omfattet af foranstaltningerne.
56.
Retten har i den appellerede dom baseret sin fortolkning af begrebet »hidrører fra« i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, på et dobbelt grundlag. Dels har den henvist til den omstændighed, at flere af grundforordningens bestemmelser (
24
) systematisk forbinder begrebet »hidrører fra« med begrebet »indførsel«, hvilket bekræftes af en gennemgang af de forskellige sprogversioner af disse bestemmelser. Dels har den henvist til målet om, at foranstaltningerne til bekæmpelse af omgåelse, der ligger til grund for grundforordningens artikel 13, skal være effektive.
b) Fortolkning af begrebet »hidrører fra«
57.
Kommissionen og EBMA har anført, at Rettens fortolkning af begrebet »hidrører fra« er fejlagtig og i strid med ånden i bestemmelserne om modvirkning af omgåelse.
58.
Under disse omstændigheder skal det vurderes, om Rettens fortolkning i den appellerede dom af begrebet »hidrører fra« er korrekt.
59.
Indledningsvis skal det bemærkes, som Retten også har gjort, at grundforordningen ikke indeholder nogen definition af det pågældende begreb.
60.
Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse imidlertid ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
25
).
61.
Hvad for det første angår ordlydsfortolkningen, skal det først anføres, at ordlyden af grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), ikke indeholder en udtrykkelig henvisning til begrebet »indførsel«. Som det fremgår af punkt 56 i nærværende forslag til afgørelse, baserede Retten desuden i realiteten ikke sin fortolkning af de pågældende udtryk på ordlyden af den bestemmelse, hvori de optræder, men valgte derimod en kontekstuel og teleologisk fortolkning.
62.
I denne forbindelse er jeg imidlertid ikke overbevist om, at den omstændighed, at lovgiver i den pågældende bestemmelse, i modsætning til hvad der er tilfældet i andre af grundforordningens bestemmelser, har besluttet ikke at knytte begrebet »hidrører fra« sammen med begrebet »indførsel«, taler til fordel for en fortolkning, der sidestiller disse to udtryk.
63.
Derimod har ordene »hidrører fra« en forklarende funktion i forhold til ordet »indførsel«, når disse udtryk knyttes sammen i de af Retten anførte bestemmelser i grundforordningen, for så vidt som de tjener til at angive, hvor indførslen »hidrører fra«. I grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), er begrebet »hidrører fra« derimod på ingen måde knyttet sammen med udtrykket »indførsel«, der ikke findes i denne bestemmelse, men henviser til de pågældende dele. Det nævnte udtryk er forklarende i forhold til udtrykket »dele« og har til formål at angive, at de pågældende dele, for at kunne tages i betragtning ved undersøgelsen af samleprocesserne, specifikt skal »hidrøre fra« det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne.
64.
Hvis begrebet »hidrører fra« og begrebet »indførsel« knyttes kunstigt sammen, selv om en sådan sammenknytning ikke er udtrykkeligt fastsat, betyder det i realiteten, at rækkevidden af det første begreb begrænses. Ser man på den franske ordlyd, betyder udtrykket »provenir« (fra) både »venir de« (stamme fra) og »tirer son origine de« (have oprindelse i) (
26
). En fortolkning, der begrænser betydningen af udtrykket alene til en situation, svarende til den første betydning, i hvilken der er tale om, at delene direkte fysisk hidrører – dvs. de indføres – fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, begrænser i betydeligt omfang rækkevidden af begrebet »hidrører fra«. En sådan fortolkning udelukker således alle situationer, svarende til den anden betydning af begrebet »hidrøre fra«, i hvilke der er tale om, at delene indirekte hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, dvs. situationer, hvor delene, selv om de ikke direkte fysisk hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, alligevel kan anses for at komme fra dette land.
65.
I øvrigt modsiges Rettens restriktive fortolkning af begrebet »hidrører fra« af analysen af de forskellige sprogversioner af den pågældende bestemmelse, dvs. grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), en analyse, som Retten ikke foretog i den appellerede dom (
27
).
66.
Mens flere sprogversioner af denne bestemmelse således anvender et begreb svarende til det franske »provenir de« (
28
), henviser andre sprogversioner, som f.eks. den tyske og den italienske, udtrykkeligt til delenes oprindelse i »det land, der er omfattet af foranstaltningerne« (
29
), mens andre sprogversioner igen anvender begreber, der synes mere tvetydige, for så vidt som de kan henvise til både, hvor delene hidrører fra, og deres oprindelse (
30
).
67.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at analysen af den pågældende bestemmelses ordlyd snarere taler imod en fortolkning, der begrænser rækkevidden af begrebet »hidrører fra« udelukkende til »indførsler« fra det sidste udførselsland for de pågældende dele.
68.
En tilgang, der tager hensyn til såvel de forskellige betydninger af verbet »provenir« som til de forskellige sprogversioner af den pågældende bestemmelse, taler derimod snarere for en mere bred fortolkning af dette begreb, der går videre end blot til begrebet »indførsel«, og som omfatter den omstændighed, at de pågældende dele såvel direkte som indirekte hidrører fra det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne.
69.
Hvad for det andet angår den sammenhæng, i hvilken den pågældende bestemmelse indgår, skal det bemærkes, således som det fremgår af punkt 37 og 38 i nærværende forslag til afgørelse, at for så vidt som EU-retten vedrørende omgåelse indeholdt i grundforordningens artikel 13 ikke er baseret på antidumpingaftalen af 1994, skal den betragtes som et specifikt regelsæt i EU-retten vedrørende antidumping.
70.
Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at såfremt Retten ønsker at fortolke grundforordningens artikel 13, stk. 2, ved at henvise til andre bestemmelser i samme forordning, hvoraf nogle især vil kunne udgøre en gennemførelse i EU-retten af særlige forpligtelser indeholdt i antidumpingaftalen af 1994 (
31
), skal den forklare, hvorfor denne henvisning er berettiget, hvilket Retten ikke har gjort i den foreliggende sag.
71.
Denne betragtning taler således også imod Rettens ræsonnement for at sidestille begrebet »hidrøre fra« med begrebet »indførsel«.
72.
For det tredje er Rettens restriktive fortolkning af begrebet »hidrører fra« i den appellerede dom efter min opfattelse heller ikke i overensstemmelse med målet med EU-retten om modvirkning af omgåelse, der, som det fremgår af punkt 39 og 40 i nærværende forslag til afgørelse, er at sikre effektiviteten af de antidumpingforanstaltninger, som Unionen har vedtaget, og undgå, at de omgås.
73.
Som anført i punkt 1 i dette forslag til afgørelse, skal det også i denne forbindelse bemærkes, at det i den nuværende økonomiske situation, der er kendetegnet ved en voksende globalisering af den internationale handel og ved en øget mulighed for at udflytte produktionen af varer, navnlig til lande med et lavt teknologisk niveau, er relativt ligetil at gennemføre stadig mere komplekse former for omgåelse. I en sådan sammenhæng er det afgørende, at Unionen råder over instrumenter til beskyttelse af handelen, som er egnede til at reagere effektivt på sådanne udfordringer ved at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens erhvervsliv mod import af varer, der er genstand for dumping. Det er på denne baggrund, at bestemmelserne om modvirkning af omgåelse i grundforordningens artikel 13 skal fortolkes.
74.
Det skal i denne forbindelse anføres, at Rettens fortolkning af begrebet »hidrører fra« i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), giver Kommissionen mulighed for at basere sig på den blotte konstatering af en fysisk bevægelse (dvs. blot indførelse) af delene fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, til det land, hvor samlingen foregår, for at fastslå, at delene »hidrører fra« det første land.
75.
Det er dog korrekt, som Retten har fastslået i den appellerede doms præmis 85, at en sådan fremgangsmåde gør det enklere at bevise, at betingelsen om »oprindelse« i sager om omgåelse via samling af dele, der kan defineres som »konventionelle«, er opfyldt, dvs. i situationer, hvor de dele, der i sidste ende samles i slutproduktet, indføres direkte fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne.
76.
I sådanne tilfælde indebærer denne fortolkning, at en simpel konstatering fra Kommissionens side af, at indførsel af delene fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, giver anledning til en slags formodning for, at delene »hidrører fra« dette land, som de pågældende erhvervsdrivende eventuelt kan tilbagevise (
32
).
77.
Situationen er imidlertid en helt anden, når der er tale om »komplekse« tilfælde af omgåelse, der indebærer flere på hinanden følgende eller mange samlinger, som finder sted i forskellige lande, hvilken form for omgåelse, der også skal være omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelserne om modvirkning af omgåelse i grundforordningens artikel 13.
78.
I modsætning til hvad der er tilfældet i forbindelse med »konventionelle« samleprocesser, bevirker Rettens fortolkning af begrebet »hidrører fra«, når der er tale om »komplekse« tilfælde af omgåelse, at der skabes en form for formodning for, at de pågældende dele »hidrører fra« indførselslandet – i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a). Dette betyder, at det ifølge den fremgangsmåde i to faser, som Retten har anvendt, påhviler EU-institutionerne og ikke de berørte erhvervsdrivende at påvise (
33
) de pågældende deles oprindelse, selv når der foreligger stærke indicier, der kan give anledning til mistanke om, at der er tale om omgåelse.
79.
En sådan tilgang bevirker imidlertid, at den bevisbyrde, der påhviler EU-institutionerne, bliver betydeligt sværere at løfte, når de skal godtgøre, at der foreligger omgåelse bestående i komplekse samleprocesser. Den er i øvrigt i strid med den tilgang, der blev anvendt i Starway-dommen, og som Retten selv har henvist til (
34
).
80.
Efter min opfattelse kan en fortolkning, der medfører, at EU-institutionernes bevisbyrde bliver betydeligt sværere at løfte, når de skal godtgøre, at der er tale om omgåelse, ikke anses for at være forenelig med det mål om effektivitet, der ligger til grund for bestemmelserne om modvirkning af omgåelse, som er gengivet i punkt 39, 40 og 72 i nærværende forslag til afgørelse. En sådan konklusion gælder så meget desto mere i lyset af betragtningerne om arten af antiomgåelsesundersøgelserne og de beføjelser, som EU-institutionerne har i denne forbindelse, og som er beskrevet i punkt 46 og 47 i nærværende forslag til afgørelse.
81.
I øvrigt og for det fjerde synes en fortolkning af grundforordningens artikel 13, stk. 2, der pålægger EU-institutionerne at fastslå oprindelsen af de importerede dele, som Kommissionen med rette har anført, at være i strid med lovgivers ønske om at opgive kravet om, at institutionerne skal bevise oprindelsen – i toldbestemmelsernes tekniske forstand – af de dele, der indgår i samleprocesserne. Mens Unionens regler om modvirkning af omgåelse således oprindelig omfattede en mulighed for at udvide den endelige antidumpingtold til at omfatte tilfælde af samling af »dele […] som har oprindelse i det land, hvorfra den vare, som er pålagt antidumpingtold, eksporteres« (
35
), er udtrykket »oprindelse« i bestemmelsen om samleprocesser siden vedtagelsen af forordning (EF) nr. 3283/94 (
36
) blevet erstattet af udtrykket »hidrører fra«, hvorved det med rimelighed kan antages, at en sådan ændring afspejler lovgivers hensigt om at opgive begrebet »oprindelse« i teknisk forstand i denne forbindelse (
37
) og om for så vidt angår dette aspekt at ændre betingelserne for konstatering af omgåelse (
38
). Det følger heraf, at EU-institutionerne efter ikrafttræden af disse nye regler, der blev fastholdt i den udgave af grundforordningen, som finder anvendelse på den foreliggende sag, ikke længere er forpligtet til at fastslå delenes »oprindelse« i toldbestemmelsernes tekniske forstand, men blot skal godtgøre, at de hidrører fra det land, der er underlagt foranstaltningerne, hvilket indebærer, at begrebet »hidrører fra« skal forstås i en mere fleksibel og bred forstand end begrebet »oprindelse« (
39
).
82.
Sammenfattende fremgår det af ovenstående betragtninger, at den snævre fortolkning af begrebet »hidrører fra« i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), som Retten har anlagt i den appellerede doms præmis 84 og 85, hvorved den sidestiller dette begreb med begrebet »indførsel«, efter min opfattelse er fejlagtig.
83.
Derimod er jeg af den opfattelse, at det fremgår af en ordlydsfortolkning, en kontekstbestemt fortolkning, en teleologisk og en historisk fortolkning af denne bestemmelse, at udtrykket »hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne« skal fortolkes bredt, således at begrebet »hidrører fra« skal fortolkes således, at det omfatter såvel den omstændighed, at pågældende dele direkte hidrører fra dette land, som at de indirekte hidrører fra dette land.
4. Reglerne om bevis for, at der foreligger omgåelse bestående i samleprocesser i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2
84.
I henhold til den appellerede dom er det på grundlag af fortolkningen af udtrykket »hidrører fra« og den sondring, der følger heraf, mellem dels, hvor de pågældende dele hidrører fra, hvilket ifølge Retten følger af indførslen, dels disse deles oprindelse, at Kommissionen eventuelt skal kontrollere, at Retten har begrundet sin fastlæggelse af reglerne for de beviser, som EU-institutionerne skal fremlægge med henblik på at godtgøre, at der foreligger omgåelse bestående i samleprocesser i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2.
85.
Kommissionen har i sin appel, der støttes af EBMA, ligeledes bestridt dette aspekt af den appellerede dom.
86.
Det skal i denne forbindelse for det første anføres, som det også fremgår af punkt 41 og 42 i nærværende forslag til afgørelse, at Domstolen allerede har udtalt, at bevisbyrden for, at der foreligger omgåelse, påhviler EU-institutionerne. Når dette er sagt, skal det dog efterprøves, hvordan denne bevisbyrde skal anvendes i praksis, og hvilket bevisniveau der kræves af institutionerne under de forskellige omstændigheder, der kan opstå.
87.
I denne henseende finder jeg det nødvendigt at sondre mellem to typer af situationer: dels situationer, som jeg har kaldt »klassisk« omgåelse, nemlig de situationer, hvor de pågældende dele – der til slut samles til det færdige produkt – direkte hidrører fra det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne, dels situationer med »kompleks« omgåelse, der omfatter på hinanden følgende eller mange samleprocesser, der finder sted i et eller flere lande, og i hvor de pågældende dele indirekte hidrører fra det land, hvor samlingen foregår.
88.
I den førstnævnte situation er det med henblik på at bevise, at de pågældende dele hidrører direkte fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, efter min opfattelse, som Retten også fastslog i den appellerede dom, og som det fremgår af punkt 74-76 i nærværende forslag til afgørelse, tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at de pågældende dele er blevet importeret fra det land, der er omfattet af antidumpingforanstaltningerne. I dette tilfælde er det, når det er blevet fastslået, hvor disse dele direkte hidrører fra, fortsat muligt for de berørte erhvervsdrivende at afkræfte den formodning for, at delene hidrører direkte fra et givent land, der følger af indførelsen af dele fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, ved at påvise, at de pågældende dele i realiteten har oprindelse i et andet land (
40
).
89.
En sådan fastlæggelse af bevisreglerne i forbindelse med situationer af denne art er efter min opfattelse helt i overensstemmelse med målet om, at bestemmelserne til modvirkning af omgåelse skal være effektive.
90.
I den anden situation, dvs. situationer, hvor institutionerne står over for tilfælde, hvor de pågældende dele indirekte hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne, og når der ikke blot er tale om, at delene er i transit i et mellemliggende land, er det ikke så enkelt at bevise, at der foreligger en kompleks omgåelse bestående i mange samleprocesser.
91.
Viser det sig imidlertid i løbet af undersøgelsen, at selv om de dele, der samles i det færdige produkt, er blevet importeret fra et andet land end det land, der er omfattet af foranstaltningerne, rent faktisk for en stor del udgøres af dele, der oprindeligt er blevet fremstillet i det land, der er omfattet af foranstaltningerne, eller som er blevet fremstillet under anvendelse af en stor andel af komponenter eller råvarer med oprindelse i dette land, kan den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen i forbindelse med konstatering af omgåelse, efter min opfattelse lettes.
92.
Under sådanne omstændigheder er det efter min opfattelse rimeligt at give Kommissionen ret til på grundlag af en »række samstemmende indicier« (
41
) at fastslå, at disse dele indirekte hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltningerne i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), og tage hensyn til dem i den analyse, som den foretager i henhold til nævnte forordnings artikel 13, stk. 2, litra b). Eksistensen af forbindelser mellem de selskaber, der er involveret i de forskellige faser af produktionskæden, nogle af disse selskabers deltagelse i tidligere tilfælde af omgåelse, tegn på ringe merværdi af foreløbige samlinger udgør alle eksempler på indicier, som Kommissionen i en sådan situation kan tage i betragtning i sin analyse vedrørende bestemmelsen af, hvorfra de pågældende dele indirekte hidrører.
93.
I en sådan situation har den berørte erhvervsdrivende, når Kommissionen på grundlag af en »række samstemmende indicier« har konstateret, at de pågældende dele indirekte hidrører fra det land, der er omfattet af foranstaltninger i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), stadig mulighed for at bevise, at selv om disse dele, der er importeret fra et mellemliggende land, for en stor del består af dele med oprindelse i dette land, eller for en stor del er blevet fremstillet af komponenter eller råvarer med oprindelse i dette land, og uanset tilstedeværelsen af vigtige indicier, der klart understøtter mistanken om, at der foreligger omgåelse, i realiteten har oprindelse i dette mellemliggende land eller eventuelt i et andet land. Med henblik herpå kan den pågældende erhvervsdrivende f.eks. fremlægge pålidelige certifikater, der dokumenterer, at delene har oprindelse i det mellemliggende land. Den erhvervsdrivende kan ligeledes godtgøre, at disse dele i det mellemliggende land har undergået en reel forarbejdning, der er så væsentlig, at disse dele har ændret karakter, og at denne mellemliggende forarbejdning var baseret på objektive økonomiske grunde, der begrundede eksistensen af en produktionskæde i flere lande.
94.
En sådan karakterisering af reglerne om bevisførelse i tilfælde af mange samleprocesser gør det efter min opfattelse muligt at overholde princippet om, at EU-institutionerne skal bevise, at der foreligger omgåelse, og dette er ligeledes i overensstemmelse med målet om, at bestemmelserne om modvirkning af omgåelse skal være effektive. Nævnte karakterisering tager også hensyn til den specifikke karakter af de beføjelser, som EU-institutionerne har i forbindelse med antiomgåelsesundersøgelser og de tidsmæssige begrænsninger, som disse er underlagt i denne type undersøgelse, således som anført i punkt 46 og 47 i nærværende forslag til afgørelse.
95.
Derimod er den fremgangsmåde i to faser, som Retten anvendte, og som er beskrevet i punkt 54 og 55 i nærværende forslag til afgørelse, baseret på en fejlagtig fortolkning af grundforordningens artikel 13, stk. 2.
5. Konklusion
96.
Fastlæggelsen af reglerne om bevis for omgåelse, der følger af den efter min opfattelse fejlagtige fortolkning af begrebet »hidrører fra« i den appellerede dom, ligger til grund for hele det ræsonnement, der har foranlediget Retten til at konkludere, at Kommissionen havde begået en retlig fejl, og at den omtvistede forordning derfor burde annulleres. Ifølge Retten var de pågældende dele blevet importeret – og »hidrørte« derfor efter dens opfattelse – fra Sri Lanka, og Kommissionen var derfor forpligtet til at kontrollere deres kinesiske oprindelse, hvis den ønskede at tage hensyn til dem i analysen af samleprocesserne i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b). Det var under kontrollen af delenes kinesiske oprindelse, at Kommissionen begik den angivelige retlige fejl, idet den med henblik herpå »analogt« anvendte de i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), opstillede kriterier.
97.
Det følger heraf, at Rettens fejlagtige fortolkning af begrebet »hidrører fra« har bevirket, at Retten har begået en fejl ved fastlæggelsen af reglerne for bevis for, at der foreligger en kompleks omgåelse via samling i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2, hvilken fastlæggelse ligger til grund for det af Retten fastslåede om, at Kommissionen havde begået en retlig fejl.
98.
Under disse omstændigheder må det konkluderes, at den appellerede dom er behæftet med flere retlige fejl i tilknytning til fortolkningen af grundforordningens artikel 13, stk. 2, der undergraver grundlaget for Rettens konklusion i den appellerede dom. Det følger efter min opfattelse heraf, at Kommissionens appel, som støttes af EBMA, bør tages til følge, og at den appellerede dom derfor bør ophæves (
42
).
VI. Om søgsmålet i første instans
99.
Ifølge artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, såfremt den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse. Det mener jeg er tilfældet i den foreliggende sag.
100.
Kolachi har til støtte for sit søgsmål i første instans fremsat ét anbringende om tilsidesættelse af grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b). Kolachi har i det væsentlige foreholdt Kommissionen for det første, at den har anvendt denne bestemmelse på fremstillingsprocesser i Sri Lanka, selv om undersøgelsen vedrørte den angivelige omgåelse via samleprocesser i Pakistan, for det andet, at den har begået en retlig fejl ved at behandle nævnte bestemmelse som en oprindelsesregel, og for det tredje, at den ikke har truffet nogen foranstaltninger til at anvende de oprindelsesregler, der er fastsat i EU-toldlovgivningen.
101.
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at ifølge de oplysninger, som Kolachi selv har afgivet i forbindelse med undersøgelsen, var 93% af de dele, der blev anvendt til samling af cykler i Pakistan, blevet leveret gennem Flying Horse. Disse dele var delvist importeret fra Kina (46% af de samlede dele), delvist fra Sri Lanka (47% af de samlede dele). Undersøgelsen viste, at størsteparten af de dele, der var importeret fra Sri Lanka og købt hos Flying Horse, dvs. rammer, gafler, legerede fælge og plastikhjul, i realiteten var fremstillet af Great Cycles, idet der for en meget stor del var anvendt kinesiske råvarer. Det fremgik i øvrigt af undersøgelsen, at Great Cycles var et selskab, som var forretningsmæssigt forbundet med Kolachi, der tidligere havde været involveret i omgåelsestransaktioner. Som det fremgår af 99. betragtning til den omtvistede forordning havde Kommissionen ligeledes konstateret, at forbindelserne mellem Flying Horse og Kolachi var tvivlsomme. Alle disse omstændigheder er blevet fastslået og er ikke blevet bestridt af Kolachi. I retsmødet ved Domstolen har Kolachi endog udtrykkeligt som svar på de specifikke spørgsmål, som selskabet har fået forelagt, bekræftet, at de forarbejdede dele fra Sri Lanka var blevet »omdannet« på grundlag af dele af kinesisk oprindelse.
102.
Det er med udgangspunkt i det i undersøgelsen konstaterede, at der skal foretages en bedømmelse af 98.-101. betragtning til den omtvistede forordning, hvori Kommissionen konkluderede, at Kolachi var involveret i samleprocesser, der udgør omgåelse i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 2.
103.
Det fremgår af 98. og 99. betragtning til den omtvistede forordning, at Kommissionen konkluderede, at Kolachis køb af dele hos Flying Horse, selv om de blev importeret fra Sri Lanka, faktisk havde (indirekte) oprindelse i Kina i den i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a), nævnte forstand på grundlag af følgende elementer: dels konstateringen af, at Kolachi ikke havde kunnet godtgøre, at disse dele havde oprindelse i Sri Lanka (
43
), dels flere indicier, der rejste tvivl om forbindelserne mellem Flying Horse, der optræder som mellemled mellem et selskab, der er forretningsmæssigt forbundet med Kolachi – nemlig Great Cycles – og Kolachi selv. Det er på grundlag af disse faktorer, at Kommissionen i sidste punktum i 99. betragtning til den omtvistede forordning konkluderede, at kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), var opfyldt i den foreliggende sag.
104.
Det var først som svar på et argument fremfør af Kolachi, som er sammenfattet i sidste punktum i 100. betragtning til den omtvistede forordning, hvori Kommissionen blev foreholdt, at den havde anvendt grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), som regel om oprindelse, at denne i sidste punktum i 101. betragtning til den omtvistede forordning efter at have bemærket, at »grundforordningens artikel 13, stk. 2 litra b), ganske rigtigt ikke er en regel om oprindelse«, fandt det berettiget »at konkludere, at disse dele for over 60% blev fremstillet af råmaterialer fra Kina, og at værditilvæksten var under 25% af produktionsomkostningerne, og det kunne under disse omstændigheder konkluderes, at disse dele kom fra Kina«.
105.
I lyset af alle de oplysninger, der fulgte af undersøgelsen, og af fortolkningen af den omtvistede forordning er jeg for det første af den opfattelse, at Kommissionen i medfør af de regler om bevis for »komplekse« samleprocesser, som jeg har foreslået i punkt 91-93 i nærværende forslag til afgørelse, i den foreliggende sag kunne konkludere, at de dele, der var indkøbt hos Flying Horse og importeret fra Sri Lanka, men fremstillet af Great Cycle, indirekte hidrørte fra Kina. Dels viste det sig således, at de pågældende dele var blevet fremstillet i Sri Lanka under anvendelse af en temmelig stor andel af råvarer fra Kina. Dels var Kommissionen i besiddelse af en række samstemmende indicier, der klart støttede mistanken om, at Kolachi var indblandet i komplekse omgåelsestransaktioner. I denne henseende påhvilede det i henhold til nævnte bevisregler Kolachi at bevise, at de pågældende dele havde oprindelse i Sri Lanka, hvilket selskabet tydeligvis ikke har været i stand til.
106.
Det følger for det andet heraf, at Kommissionen under disse omstændigheder med henblik på at fastlægge, at nævnte dele indirekte hidrører fra Kina, på ingen måde var forpligtet til at kontrollere oprindelsen ved at anvende en af reglerne om oprindelse i toldbestemmelserne eller ved »analogt« at anvende kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), som oprindelsesregel.
107.
For det tredje fremgår det efter min opfattelse af en læsning af de relevante betragtninger til den omtvistede forordning, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke har anvendt kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), »analogt« som en oprindelsesregel med henblik på at fastlægge, at de pågældende dele indirekte hidrører fra Kina. Konklusionen om, at disse dele indirekte hidrører fra Kina, følger således af de klare konklusioner, som Kommissionen drog i sidste punktum i 98. betragtning og næstsidste punktum i 99. betragtning til den omtvistede forordning på grundlag af de væsentlige indicier, som den var i besiddelse af. Den omstændighed, at Kommissionen som svar på et specifikt argument fremført af Kolachi ligeledes konstaterede, at kriterierne i grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra b), var opfyldt også for så vidt angår de pågældende dele, der var forarbejdet i Sri Lanka, udgør blot et supplerende indicium, der kan underbygge den konklusion, som Kommissionen allerede var nået frem til, og som det i givet fald påhvilede Kolachi at afkræfte ved at fremlægge pålidelige beviser for, at de pågældende dele havde oprindelse i Sri Lanka.
108.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de tre led i det eneste anbringende fremsat af Kolachi efter min opfattelse skal forkastes, og at det af Kolachi anlagte annullationssøgsmål bør forkastes i sin helhed.
VII. Sagsomkostninger
109.
Ifølge Domstolens procesreglements artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostningerne. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
110.
Hvis Domstolen tilslutter sig mine vurderinger angående Kommissionens appel, har Kolachi tabt sagen. Da Kommissionen og EBMA har nedlagt påstand om, at Kolachi tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges Kolachi at betale de af Kommissionen og EBMA afholdte omkostninger såvel i første instans som i den foreliggende appelsag.
VIII. Forslag til afgørelse
111.
Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1)
Den Europæiske Unions Rets dom af 10. oktober 2017, Kolachi Raj Industrial mod Kommissionen (T-435/15, EU:T:2017:712), ophæves.
2)
Det af Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd anlagte annullationssøgsmål ved Retten i sag T-435/15 forkastes.
3)
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd betaler de af Europa-Kommissionen og European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) i første instans og i appelsagen afholdte omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EU:T:2017:712.
(
3
) – Kommissionens gennemførelsesforordning af 18.5.2015 om udvidelse af den endelige antidumpingtold, der indførtes ved Rådets forordning (EU) nr. 502/2013 over for importen af cykler med oprindelse i Folkerepublikken Kina, til også at omfatte importen af cykler afsendt fra Cambodja, Pakistan og Filippinerne, uanset om varen er angivet med oprindelse i Cambodja, Pakistan og Filippinerne (EUT 2015, L 122, s. 4).
(
4
) – Rådets forordning af 30.11.2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2009, L 343, s. 51, og berigtigelse EUT 2010, L 7, s. 22), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 37/2014 af 15.1.2014 (EUT 2014, L 18, s. 1).
(
5
) – Jf. Rådets forordning (EU) nr. 502/2013 af 29.5.2013 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 990/2011 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af cykler med oprindelse i Folkerepublikken Kina efter en interimsundersøgelse i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1225/2009 (EUT 2013, L 153, s. 17). Jf. den appellerede doms præmis 1-5 for henvisninger til tidligere forordninger.
(
6
) – Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 501/2013 af 29.5.2013 om udvidelse af den endelige antidumpingtold, der indførtes ved gennemførelsesforordning (EU) nr. 990/2011 over for importen af cykler med oprindelse i Folkerepublikken Kina, til også at omfatte importen af cykler afsendt fra Indonesien, Malaysia, Sri Lanka og Tunesien, uanset om varen er angivet med oprindelse i Indonesien, Malaysia, Sri Lanka og Tunesien (EUT 2013, L 153, s. 1).
(
7
) – Jf. den appellerede doms præmis 8.
(
8
) – Jf. den appellerede doms præmis 9 og 11.
(
9
) – Den appellerede doms præmis 12 og 13.
(
10
) – Jf. den omtvistede forordnings artikel 1, stk. 1.
(
11
) – Kendelse afsagt af formanden for Rettens Syvende Afdeling den 9.3.2016.
(
12
) – Kommissionen har navnlig henvist til den appellerede doms præmis 83, 87, 92 og 108.
(
13
) – Aftale om anvendelsen af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (EFT 1994, L 336, s. 103), som findes i bilag 1A til overenskomst om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, godkendt ved Rådets afgørelse 94/800/EF af 22.12.1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (1986-1994) (EFT 1994, L 336, s. 1).
(
14
) – Jf. 19. betragtning til grundforordningen. Jf. i denne henseende generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Maxcom m.fl. mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2016:712, punkt 5) samt generaladvokat Bots forslag til afgørelse Simon, Evers & Co. (C-21/13, EU:C:2014:261, punkt 10 og 11).
(
15
) – Jf. i denne forbindelse 19. betragtning til grundforordningen.
(
16
) – Jf. dom af 6.6.2013, Paltrade (C-667/11, EU:C:2013:368, præmis 28), og af 17.12.2015, APEX (C-371/14, EU:C:2015:828, præmis 50 og 53). Jf. i denne forbindelse også 19. betragtning til grundforordningen samt Starway-dommen, præmis 85.
(
17
) – Det fremgår af definitionen i grundforordningens artikel 13, stk. 1, tredje punktum, at fire betingelser skal være opfyldt for, at det kan fastslås, at der foreligger omgåelse: For det første skal der være tale om en ændring i mønstret for handelen mellem tredjelande og Unionen, for det andet skal denne praksis skyldes praksis, forarbejdning eller bearbejdning, for hvilken der ikke foreligger nogen tilstrækkelig gyldig grund eller økonomisk begrundelse ud over indførelsen af tolden, for det tredje skal der foreligge beviser for skade, og for det fjerde skal der foreligge bevis for dumping.
(
18
) – Jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Maxcom m.fl. mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2016:712, punkt 45 og den deri nævnte retspraksis), og i denne retning dom af 26.1.2017, Maxcom mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2017:61, præmis 56-58).
(
19
) – Jf. dom af 4.9.2014, Simon, Evers & Co. (C-21/13, EU:C:2014:2154, præmis 48).
(
20
) – Jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Maxcom m.fl. mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2016:712, punkt 44), og dom af 4.9.2014, Simon, Evers & Co. (C-21/13, EU:C:2014:2154, præmis 29), og af 26.1.2017, Maxcom mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2017:61, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Ibidem.
(
22
) – Jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Maxcom m.fl. mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2016:712, punkt 49 og den deri nævnte retspraksis).
(
23
) – Jf. Starway-dommens præmis 84, 85 og 88 og den appellerede doms præmis 79-81.
(
24
) – I den appellerede doms præmis 84 nævnte Retten specifikt ottende betragtning til grundforordningen samt artikel 2, stk. 7, litra a), artikel 3, stk. 4, artikel 9, stk. 5 og 6, og artikel 13, stk. 1, heri.
(
25
) – Jf. dom af 12.10.2017, Tigers (C-156/16, EU:C:2017:754, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Jf. definitionen af begrebet »provenir« i Le petit Larousse illustré, udgave 2011, Larousse, Paris. I denne forbindelse kan begrebet »oprindelse« ikke i toldbestemmelsernes rent tekniske forstand forstås som »oprindelse«. Jf. i denne henseende betragtningerne om den historiske fortolkning af den pågældende bestemmelse i punkt 81 i nærværende forslag til afgørelse.
(
27
) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten ikke foretog en analyse af de forskellige sprogversioner af den pågældende bestemmelse, men en analyse af sprogversionerne af de i den appellerede doms præmis 84 og fodnote 24 i nærværende forslag til afgørelse omhandlede artikler i grundforordningen, der knytter begrebet »hidrører fra« sammen med udtrykket »indførsel«.
(
28
) – Dvs. den spanske version (»procedan del«), den græske (»προέρχονται από«), den engelske (»are from«), den kroatiske (»iz«), den lettiske (»nāk no«), den litauiske (»ira iš«), den portugisiske (»provenientes do«) og den rumænske (»provin din«).
(
29
) – Den tyske sprogversion anvender udtrykket »Ursprung«, mens den italienske version anvender begrebet »originari«.
(
30
) – Jf. f.eks. den tjekkiske (»pochazeji«), den polske version (»pochodzą z«) og den slovakiske (»pochádzajú z«). Det ser også ud til at være tilfældet med det udtryk, der anvendes i den estiske version »pärinevad riigist«.
(
31
) – Det er i denne forbindelse ikke nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt grundforordningens artikel 3, stk. 4, og artikel 9, stk. 5 og 6, har til formål at gennemføre sådanne forpligtelser. Hvad angår grundforordningens artikel 9, stk. 5, henvises til generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Rådet mod Growth Energy og Renewable Fuels Association (C-465/16 P, EU:C:2018:794, punkt 184 f.).
(
32
) – Det fremgår således af retspraksis, at det tilkommer de pågældende producenter/eksportører, at påvise, at deres specifikke situation begrunder en fritagelse i henhold til grundforordningens artikel 13, stk. 4, når EU-institutionerne fastslår, at der foreligger omgåelse i et tredjeland som helhed (jf. i denne henseende dom af 26.1.2017, Maxcom mod Chin Haur Indonesia, C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2017:61, præmis 59). De pågældende producenter skal således have mulighed for at godtgøre, at dele, der »hidrører fra« det land, der er omfattet af foranstaltningerne, i realiteten har »oprindelse« i et andet tredjeland, således at samling af disse dele ikke kan betragtes som en omgåelse. Denne tilgang er i øvrigt den tilgang, som Retten valgte i Starway-dommen, præmis 85, 86 og 88, som Retten gentagne gange har henvist til i den appellerede dom (jf. specifikt den appellerede doms præmis 80 og 81).
(
33
) – Retten anvendte i den appellerede dom udtrykket »kontrollere« i stedet for »påvise« eller »godtgøre« oprindelsen (jf. f.eks. præmis 87, 92,107, 114). Det fremgår imidlertid af en samlet læsning af den appellerede dom (navnlig af præmis 107-114), at den fremgangsmåde i to faser, som Retten anvendte, og som er gengivet i punkt 54 og 55 i nærværende forslag til afgørelse, når der er tale om »komplekse« samleprocesser, bevirker, at bevisbyrden vedrørende de pågældende deles oprindelse i toldmæssig forstand påhviler EU-institutionerne.
(
34
) – Jf. punkt 50 og fodnote 32 in fine i nærværende forslag til afgørelse.
(
35
) – Jf. artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 1761/87 af 22.6.1987 om ændring af forordning (EØF) nr. 2176/84 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det europæiske økonomiske Fællesskab (EFT 1987, L 167, s. 9), hvormed bestemmelserne om modvirkning af omgåelse blev indført i EU-retten. Jf. i denne henseende ligeledes generaladvokat Bots forslag til afgørelse i sag Simon, Evers & Co. (C-21/13, EU:C:2014:261, punkt 9 ff.).
(
36
) – Rådets forordning af 22.12.1994 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT 1994, L 349, s. 1).
(
37
) – En sådan fortolkning af lovgivers hensigt støttes af Kommissionens arbejdsdokument (KOM(94) 414 endelig udg. af 5.10.1994, s. 164 og 165), hvorefter »oprindelsesreglerne i stigende grad har vist sig at være utilstrækkelige til at påvise tilfælde af åbenlys omgåelse«.
(
38
) – Jf. i samme retning Starway-dommen, præmis 83.
(
39
) – Denne konklusion kan efter min opfattelse ikke drages i tvivl af den omstændighed, at henvisningerne til begrebet »oprindelse«, som det fremgår af punkt 67 i nærværende forslag til afgørelse, er bevaret i nogle sprogversioner af grundforordningens artikel 13, stk. 2, litra a). For det første er der tale om et klart mindretal af alle sprogversionerne af grund forordningen, og for det andet ville en fortolkning af den pågældende bestemmelse, der forpligter Kommissionen til med henblik på at bestemme, hvor delene hidrører fra, i henhold til denne bestemmelse at godtgøre delenes oprindelse i toldmæssig henseende, være i strid med formålet med forordningen om modvirkning af omgåelse, som er at sikre antidumpingforanstaltningernes effektivitet, således som anført i punkt 39, 40 og 72 i nærværende forslag til afgørelse. I øvrigt kan en sådan forpligtelse vedrørende bevisbyrde, i modsætning til hvad Kolachi har hævdet, ikke baseres på grundforordningens artikel 13, stk. 5.
(
40
) – Jf. fodnote 32 i dette forslag til afgørelse.
(
41
) – Dette kriterium til fastlæggelse af det bevisniveau, som EU-institutionerne kræver for at kunne godtgøre, at der er tale om en omgåelse, er det samme kriterium, som det kriterium, der er blevet anerkendt i retspraksis, når EU-institutionerne i tilfælde af manglende samarbejde fra alle interesserede parter, eller i det mindste en væsentlig del af dem, træffer afgørelse på grundlag af de foreliggende faktiske oplysninger. Jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Simon, Evers & Co. (C-21/13, EU:C:2014:2154, præmis 35-37), og domme af 26.1.2017, Maxcom mod Chin Haur Indonesia (C-247/15 P, C-253/15 P og C-259/15 P, EU:C:2017:61, præmis 63-66), og Maxcom mod City Cycle Industries (C-248/15 P, C-254/15 P og C-260/15 P, EU:C:2017:62, præmis 65-68).
(
42
) – For så vidt som de retlige fejl, som Retten har begået ved fortolkningen af udtrykket »hidrører fra«, og den deraf følgende fejlagtige fastlæggelse af reglerne om bevis for omgåelse via samling undergraver hele Rettens ræsonnement, kan Kolachis påstand om en ændring af begrundelserne nævnt i præmis 34 i nærværende forslag til afgørelse ikke tages til følge.
(
43
) – Jf. 98. betragtning til den omtvistede forordning. Denne bedømmelse blev tiltrådt af Retten og har ikke været genstand for appel (jf. punkt 21 i nærværende forslag til afgørelse).