62019CC0872
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GERARD HOGAN
föredraget den 20 januari 2021 (
1
)
Mål C‑872/19 P
Bolivarianska republiken Venezuela
mot
Europeiska unionens råd
”Överklagande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Förordning (EU) 2017/2063 – Artiklarna 2, 3, 6 och 7 – Restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela – Talan om ogiltigförklaring väckt av tredjeland – Artikel 263 fjärde stycket FEUF – Villkoret direkt berörd – Allmän ordning – Begreppet juridisk person – Tredjeland – Avvisning”
I. Inledning
1.
Den försämrade politiska och ekonomiska situationen i Bolivarianska republiken Venezuela utgör ett allvarligt hot mot de demokratiska principerna, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna. Sedan 2017 har Europeiska unionens råd därför antagit en mängd restriktiva åtgärder (sanktioner). I dessa förbjuds försäljning, leverans, transport eller export av viss militär och annan utrustning till Venezuela (exempelvis fordon för kravallbekämpning och fordon för förflyttning av fångar). Av skälen till besluten och förordningarna om genomförande av de restriktiva åtgärderna framgår att rådet befarade att denna utrustning kunde användas för internt förtryck och för att slå ned legitima demokratiska protester i landet i fråga. Åtgärderna inbegrep även tillhandahållande av tekniska tjänster, förmedlingstjänster och finansiella tjänster knutna till leveransen av sådan utrustning. Åtgärderna gör det dessutom möjligt att införa reseförbud för vissa namngivna fysiska personer eller frysa vissa namngivna fysiska eller juridiska personers, enheters eller organs tillgångar. De sistnämnda åtgärderna, som riktas mot enskilda personer, är dock inte föremål för förevarande mål.
2.
Förevarande mål rör snarare Bolivarianska republiken Venezuelas invändningar mot vissa av de restriktiva åtgärdernas giltighet. Den stora frågan är huruvida en stat som inte är medlem av Europeiska unionen har rätt att väcka en talan om ogiltigförklaring vid domstolen. Även om detta kan anses utgöra viktiga och potentiellt känsliga folkrättsliga frågor, särskilt på unionsrättslig nivå, kan de frågor som ska avgöras inom ramen för prövningen av förevarande överklagande begränsas till följande: i) Ska Bolivarianska republiken Venezuela anses vara en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 FEUF och ii), för det fall fråga 1 ska besvaras jakande, är Bolivarianska republiken Venezuela direkt berörd (
2
) av de vidtagna åtgärderna, så att landet har den talerätt som krävs för att bestrida giltigheten av de restriktiva åtgärderna i den mening som avses i artikel 263 FEUF? (
3
)
3.
Förevarande mål rör följaktligen Bolivarianska republiken Venezuelas överklagande av den 28 november 2019 av den dom som tribunalen (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) meddelade den 20 september 2019, Venezuela/rådet (T‑65/18, EU:T:2019:649) (nedan kallad den överklagade domen). I domen slog tribunalen fast att Bolivarianska republiken Venezuela inte hade visat att denna stat var direkt berörd av åtgärderna i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Bolivarianska republiken Venezuela hade därför inte den talerätt som krävdes för att vidhålla sin talan om ogiltigförklaring och talan avvisades därför.
4.
Bolivarianska republiken Venezuela har i huvudsak gjort gällande att tribunalen, mot bakgrund av domen av den 13 september 2018, Almaz-Antey Air and Space Defence/rådet (T‑515/15, ej publicerad, EU:T:2018:545) (nedan kallad domen Almaz-Antey), gjorde en felaktig tolkning av kriteriet direkt berörd i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Överklagandet ger följaktligen domstolen ett unikt tillfälle att uttala sig om tillämpningen av sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 fjärde stycket FEUF i samband med en talan om ogiltigförklaring som väckts av ett tredjeland mot restriktiva åtgärder som Europeiska unionens råd har antagit med anledning av situationen i den staten. Vad gäller överklagandet ska det således, som jag redan har påpekat, prövas huruvida Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och, om så är fallet, huruvida denna stat även är direkt berörd av de aktuella restriktiva åtgärderna.
II. Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
5.
Den 13 november 2017 antog rådet förordning (EU) 2017/2063 med stöd av artikel 215.2 FEUF, och rådets beslut (Gusp) 2017/2074 av den 13 november 2017 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela. (
4
)
6.
I artikel 2 i förordning 2017/2063 specificeras att det är förbjudet att tillhandahålla tekniskt bistånd, förmedlingstjänster och andra tjänster som har samband med varor eller teknik upptagna i Europeiska unionens gemensamma förteckning över militär utrustning, antagen av rådet den 17 mars 2014, (
5
) till fysiska och juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela.
7.
I artikel 3 i, och bilaga I till, förordning 2017/2063 föreskrivs att det även är förbjudet att sälja, leverera, överföra eller exportera utrustning som skulle kunna användas för internt förtryck, såsom vapen, ammunition, fordon avsedda för kravallbekämpning, fordon för förflyttning av fångar eller sprängämnen och att tillhandahålla tekniskt bistånd och förmedlingstjänster och andra tjänster som har samband med den utrustningen till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela.
8.
I artikel 4 i förordning 2017/2063 föreskrivs att med avvikelse från artiklarna 2 och 3 får de behöriga myndigheter i medlemsstaterna på de villkor som de anser vara lämpliga ge tillstånd till vissa verksamheter.
9.
Utan förhandstillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är det enligt artiklarna 6 och 7 i, och bilaga II till, förordning 2017/2063 förbjudet att direkt eller indirekt sälja, leverera, överföra eller exportera utrustning, teknik eller programvara för paketinspektion, nätavlyssning, övervakning, störning och röstigenkänning, samt att tillhandahålla tekniskt bistånd, förmedlingstjänster, finansiella tjänster och andra tjänster som har samband med sådan utrustning, teknik och programvara till personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela.
10.
I artikel 6.2 i förordning nr 2017/2063 föreskrivs att de behöriga myndigheter i medlemsstaterna inte får bevilja något tillstånd att sälja, leverera, överföra eller exportera utrustning, teknik eller programvara till personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela, om de har rimliga skäl att anta att utrustningen, tekniken eller programvaran skulle användas för internt förtryck av Venezuelas regering, myndigheter, företag eller organ eller av någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner.
11.
I artikel 7.1 c i förordning 2017/2063 föreskrivs att om inte den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har gett ett förhandstillstånd i enlighet med artikel 6.2 ska det vara förbjudet att tillhandahålla alla typer av tjänster som har samband med övervakning eller avlyssning av telekommunikation eller internet till, eller direkt eller indirekt till förmån för, Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner.
12.
I artiklarna 8–11 i, och bilagorna IV och V till, förordning 2017/2063 föreskrivs även, med förbehåll för vissa undantag, frysning av finansiella tillgångar som tillhör vissa fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ och ett förbud mot att göra sådana tillgångar tillgängliga för dem. I artikel 17.4 i förordning 2017/2063 föreskrivs att ”[f]örteckningen i bilagorna IV och V ska ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad”. (
6
)
13.
Enligt artikel 20 i förordning 2017/2063 gäller ovannämnda förbud även
”a)
inom unionens territorium, inbegripet dess luftrum,
b)
ombord på alla flygplan och fartyg som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion,
c)
på varje person inom eller utanför unionens territorium som är medborgare i en medlemsstat,
d)
på varje juridisk person, enhet eller organ, inom eller utanför unionens territorium, som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats rätt,
e)
på varje juridisk person, enhet eller organ med avseende på varje form av affärsverksamhet som helt eller delvis bedrivs i unionen.”
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
14.
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 februari 2018 väckte Bolivarianska republiken Venezuela talan om ogiltigförklaring av förordning 2017/2063, i den del förordningens bestämmelser berörde Bolivarianska republiken Venezuela. Tribunalen fann att Bolivarianska republiken Venezuelas talan om ogiltigförklaring, såvitt den avsåg förordning 2017/2063, endast avsåg artiklarna 2, 3, 6 och 7 (nedan kallade de omtvistade bestämmelserna). (
7
)
15.
Genom en separat handling som inkom till tribunalens kansli den 3 maj 2018 framställde rådet en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 130 i tribunalens rättegångsregler. Rådet anförde tre grunder till stöd för att Bolivarianska republiken Venezuelas talan borde avvisas, nämligen att Bolivarianska republiken Venezuela, det vill säga sökanden i det målet, saknar berättigat intresse av att få saken prövad, att Bolivarianska republiken Venezuela inte är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna och att Bolivarianska republiken Venezuela inte är en ”fysisk eller juridisk person” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Bolivarianska republiken Venezuela ingav sina synpunkter på invändningen om rättegångshinder den 27 juni 2018. Genom en separat handling som inkom till tribunalens kansli den 17 januari 2019 justerade Bolivarianska republiken Venezuela sin talan i enlighet med artikel 86 i tribunalens rättegångsregler, så att hänvisning även görs till beslut 2018/1656 och tillämpningsförordning 2018/1653, i den del förordningens bestämmelser berör Bolivarianska republiken Venezuela. Rådet yttrade sig om justeringen den 5 februari 2019.
16.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor om huruvida talan kunde tas upp till prövning vid en förhandling den 8 februari 2019. Tribunalen ansåg att det var lämpligt att avgöra frågan huruvida talan om ogiltigförklaring kunde tas upp till prövning genom att först pröva rådets andra avvisningsgrund, enligt vilken Bolivarianska republiken Venezuela inte är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna.
17.
I den överklagade domen påpekade tribunalen att det följer av fast rättspraxis att villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som är föremål för talan, i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF, förutsätter att två kumulativa kriterier är uppfyllda, nämligen att den omtvistade åtgärden dels direkt påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning, dels inte ger mottagarna som ska genomföra åtgärden något utrymme för skönsmässig bedömning, då åtgärden är av rent automatisk karaktär och endast följer av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser. För att avgöra huruvida en rättsakt medför rättsverkningar, ska avseende dessutom fästas bland annat vid rättsaktens syfte, innehåll, innebörd och sammanhang, samt de rättsliga och faktiska omständigheter som ligger till grund för rättsakten. (
8
)
18.
Enligt tribunalen uppställer de omtvistade bestämmelserna, för det första, ett förbud mot att sälja eller tillhandahålla varje fysisk eller juridisk person, enhet eller organ i Venezuela vapen, militär utrustning eller all annan utrustning som kan användas för internt förtryck, samt utrustning, teknik eller programvara för övervakning. För det andra uppställer de angripna bestämmelserna ett förbud mot att tillhandahålla sådana fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Venezuela ekonomiska, tekniska eller andra tjänster relaterade till sådan utrustning och teknik. (
9
) Tribunalen konstaterade dessutom att i artikel 20 i förordning nr 2017/2063 begränsas tillämpningen av ovannämnda förbud till unionens territorium, fysiska personer som är medborgare i en medlemsstat, juridiska personer som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats rätt, samt juridiska personer, enheter och organ med avseende på varje form av affärsverksamhet som helt eller delvis bedrivs i unionen. (
10
)
19.
Tribunalen fann att de omtvistade bestämmelserna inte uppställer något förbud för Bolivarianska republiken Venezuela, utan på sin höjd kan ge upphov till indirekta verkningar för Venezuela, såtillvida att de förbud som gäller för fysiska personer som är medborgare i en medlemsstat och för juridiska personer som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats rätt, skulle kunna medföra att antalet leverantörer som kan tillhandahålla Bolivarianska republiken Venezuela sådana varor och tjänster begränsas. (
11
)
20.
Tribunalen medgav att den i domen Almaz-Antey hade underkänt argumentet att den rättsliga situationen för en enhet med säte utanför unionen inte påverkades direkt av åtgärder som syftade till att förbjuda unionens aktörer att utföra vissa typer av transaktioner med enheten i fråga. I det målet fann Tribunalen nämligen att ett förbud för unionens aktörer att utföra sådana transaktioner kunde jämställas med ett förbud för sökanden i målet att utföra dessa transaktioner med unionens aktörer. (
12
) Tribunalen konstaterade emellertid att det inte finns någon uttrycklig och specifik hänvisning till Bolivarianska republiken Venezuela i de omtvistade bestämmelserna som är jämförbar med hänvisningen till sökanden i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey. (
13
)
21.
Enligt tribunalen kan Bolivarianska republiken Venezuela dessutom inte jämställas med en sådan aktör som sökanden i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey. Bolivarianska republiken Venezuelas olika sätt att verka kan nämligen inte nedbringas till en rent kommersiell verksamhet, eftersom en stat måste utöva sina offentliga befogenheter, i synnerhet inom ramen för sina uppdrag inom statliga verksamhetsområden såsom försvar, polis och övervakning. Tribunalen konstaterade vidare att till skillnad från en sådan aktör vars kapacitet är begränsad till sitt syfte, har Bolivarianska republiken Venezuela, i egenskap av stat, dessutom ett verksamhetsområde som kännetecknas av en oerhört stor mångfald och som inte kan begränsas till en specifik verksamhet. Det mycket stora antalet befogenheter som tillkommer Bolivarianska republiken Venezuela innebär att den skiljer sig från en aktör som vanligtvis bedriver en viss ekonomisk verksamhet som omfattas av en restriktiv åtgärd. (
14
)
22.
Tribunalen påpekade också att sådana förbud som de som uppställs i de angripna bestämmelserna inte direkt kan påverka situationen för aktörer som inte är verksamma på de berörda marknaderna. I domen Almaz-Antey konstaterade tribunalen just att sökanden var ett bolag som var verksamt inom den försvarssektor som avsågs i de relevanta bestämmelserna i den angripna rättsakten. (
15
)
23.
Tribunalen konstaterade att det av de uppgifter från Eurostat som Bolivarianska republiken Venezuela åberopade framgick att det sammanlagda värdet av handelstransaktionerna med Venezuela avseende de varor som omfattas av de omtvistade bestämmelserna uppgick till 76 miljoner euro 2016, 59 miljoner euro 2017, och att det var 0 euro 2018, men att dessa uppgifter, även om de visade att de omtvistade bestämmelserna var effektiva, likväl inte bevisade att Bolivarianska republiken Venezuela, genom att köpa de ifrågavarande varorna och tjänsterna, agerade i egenskap av en enhet som kan likställas med en ekonomisk aktör som är verksam på marknaderna för dessa varor och tjänster, och inte inom ramen för sina statliga verksamhetsområden. (
16
) Tribunalen påpekade att i avsaknad av en specifik handling, såsom ett avtal, förefaller Bolivarianska republiken Venezuelas möjlighet att inleda ett rättsförhållande med aktörer inom unionen vara rent spekulativ och endast kunna resultera i framtida och hypotetiska förhandlingar. Tribunalen slog fast att de förbud som införts genom de omtvistade bestämmelserna således inte i sig kan anses påverka Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning. (
17
)
24.
Som svar på Bolivarianska republiken Venezuelas påstående att det av fast rättspraxis följer att om en unionsrättsakt hindrar en juridisk offentlig person från att utöva sin befogenhet på det sätt som den önskar, så innebär detta att dennes rättsliga ställning direkt påverkas och att den berörs direkt av nämnda rättsakt, slog tribunalen fast att de omtvistade bestämmelserna inte uppställer ett direkt förbud för Bolivarianska republiken Venezuela att köpa och importera den avsedda utrustningen eller erhålla tjänsterna i fråga. Tribunalen slog dessutom fast att bestämmelserna inte påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas förmåga att utöva sina suveräna rättigheter över de områden och tillgångar som faller under dess jurisdiktion, och att ingenting i förordning 2017/2063 tyder på att rådets avsikt var att minska Venezuelas rättskapacitet. Med beaktande av varje stats – eller sammanslutning av staters – rätt att självständigt avgöra hur den eller de avser att upprätthålla sina ekonomiska förbindelser med tredjeländer, utgör de ifrågavarande åtgärderna på sin höjd en indirekt begränsning av Bolivarianska republiken Venezuelas möjligheter i detta avseende. (
18
)
25.
Tribunalen slutsats var att Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning inte påverkades direkt av de omtvistade bestämmelserna och att talan följaktligen skulle avvisas i den del den avsåg de omtvistade bestämmelserna. (
19
)
IV. Yrkandena i förevarande överklagande
26.
Bolivarianska republiken Venezuela har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen i den del talan avvisades,
–
fastställa att talan kan tas upp till prövning och återförvisa målet till tribunalen för att den ska avgöra målet i sak, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna för förevarande förfarande och förfarandet vid tribunalen.
27.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet,
–
förplikta Bolivarianska republiken Venezuela att ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen.
V. Förfarandet vid domstolen
28.
Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får ”[a]lla fysiska eller juridiska personer … på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”. De villkor som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF är väsentliga villkor som måste vara uppfyllda för att fysiska eller juridiska personer ska ha rätt att väcka talan om granskning av lagenligheten av en unionsrättsakt. Om dessa väsentliga villkor inte är uppfyllda, kan en sådan talan följaktligen inte tas upp till prövning och ett sådant rättegångshinder tillhör därför tvingande rätt och är något som domstolen kan och till och med ska pröva ex officio. (
20
) Underlåtenheten att uppfylla de sakprövningsförutsättningar för en ogiltighetstalan som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF utgör därför ett rättegångshinder för en fysisk eller juridisk persons talan som unionsdomstolarna kan pröva när som helst och även ex officio. (
21
)
29.
Även om förevarande överklagande avser tribunalens beslut att i den överklagade domen avvisa Bolivarianska republiken Venezuelas talan på grund av att dess rättsliga ställning inte direkt påverkades av de omtvistade bestämmelserna, beslutade domstolen genom beslut av den 7 juli 2020 att begära att Bolivarianska republiken Venezuela, rådet, Europeiska kommissionen och medlemsstaterna senast den 11 september 2020 skriftligen skulle yttra sig om huruvida ett tredjeland ska betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
30.
På begäran av vissa av de berörda parterna förlängdes fristen för att inkomma med sådana skriftliga yttranden till den 25 september 2020. Vissa av de berörda parterna har dessutom begärt att få tillgång till handlingarna i förevarande mål. Eftersom inga parter hade några invändningar mot detta beviljades tillgång till handlingarna. Skriftliga yttranden beträffande huruvida Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF har inkommit från Bolivarianska republiken Venezuela, rådet, Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Litauen, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Slovenien, Republiken Slovakien, Konungariket Sverige och kommissionen.
31.
Enligt min mening ska frågan huruvida Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF prövas före frågan huruvida Bolivarianska republiken Venezuela är direkt berörd.
VI. Överklagandet
A. Begreppet juridisk person
1.
Parternas argument
32.
Bolivarianska republiken Venezuela har påpekat att rådet i sin svarsskrivelse i förevarande mål har medgett att Bolivarianska republiken Venezuela har internationell rättskapacitet och enligt relevanta folkrättsliga och nationella bestämmelser är en juridisk person. Skyldigheten att följa rättsstatsprincipen innebär att unionen är skyldig att garantera varje fysisk eller juridisk persons ”rätt till ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som de har enligt unionens rättsordning”. En sådan person måste dessutom ha rätt att vid unionsdomstolarna bestrida de rättsakter som unionsinstitutionerna antar och som vållar dem skada, förutsatt att villkoren i artikel 263 FEUF är uppfyllda. Detta är ett uttryck för den allmänna unionsrättsliga principen att där det finns en rättighet finns det ett rättsmedel (ubi ius ibi remedium), som avspeglas i artikel 47 första tycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och i artikel 19.1 FEU.
33.
Bolivarianska republiken Venezuela anser att det av lydelsen av artikel 263 fjärde stycket FEUF inte ens indirekt kan härledas att denna stat inte omfattas från begreppet juridisk person i den mening som avses i den bestämmelsen. I sitt beslut av den 10 september 2020, Kambodja och CRF/kommissionen (T‑246/19, EU:T:2020:415), slog tribunalen dessutom bland annat fast att uttrycket ”alla fysiska eller juridiska personer” i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska förstås så, att det även omfattar stater som inte är medlemmar av unionen, såsom Konungariket Kambodja. Enligt Bolivarianska republiken Venezuela gäller detta resonemang i tillämpliga delar även för förevarande överklagande. Användningen av bestämningen ”alla” och motsvarande uttryck i andra språkversioner (exempelvis ”any” på engelska) (
22
) i hänvisningen till ”fysiska eller juridiska personer” i artikel 263 fjärde stycket FEUF visar att detta uttryck omfattar ”alla” personer och enheter som är fysiska och/eller juridiska personer, utan åtskillnad. Att tolka uttrycket ”alla fysiska eller juridiska personer” i artikel 263 fjärde stycket FEUF på så sätt att det inte omfattar enheter som har internationell rättskapacitet, såsom Bolivarianska republiken Venezuela, skulle strida mot ordalydelsen i denna bestämmelse och vara contra legem. En sådan tolkning contra legem skulle även strida mot rättspraxis, enligt vilken ”de bestämmelser i fördraget som berör medborgarnas rätt att föra talan inte [kan] tolkas restriktivt, och följaktligen kan, då fördraget inte säger något om detta, inte någon begränsning förutsättas i detta hänseende”. (
23
)
34.
Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att ovannämnda bokstavstolkning tydligt bekräftas om artikel 263 fjärde stycket FEUF läses mot bakgrund av dess syfte och rättsliga sammanhang. Enligt fast praxis är syftet med artikel 263 fjärde stycket FEUF ”att tillförsäkra samtliga fysiska och juridiska personer som är direkt och personligen berörda av [unions]institutionernas rättsakter ett adekvat rättsligt skydd.” (
24
) Rätten att väcka talan om ogiltigförklaring är dessutom väsentlig för att säkerställa att de krav som följer av rättsstatsprinciperna uppfylls. Unionsdomstolarna har därför redan godtagit att en ”juridisk person” i den mening som avses i nämnda bestämmelse kan avse regioner och andra territoriella enheter i en medlemsstat, (
25
) subregionala enheter i tredjeländer, (
26
) bolag etablerade i tredjeländer, (
27
) tredjeländer, (
28
) nya medlemsstater innan deras anslutning till unionen (
29
) och till och med organisationer som saknar rättskapacitet enligt nationell rätt, unionsrätten eller folkrätten. (
30
) Att utesluta Bolivarianska republiken Venezuela från det domstolsskydd som ges i artikel 263 fjärde stycket FEUF skulle strida mot nämnda bestämmelse och beröva Bolivarianska republiken Venezuela möjligheten till rättsmedel mot åtgärder som har direkta och betydande konsekvenser för dess rättsliga ställning. Det finns inte heller något i unionens primärrätt som talar för att en enhet som har internationell rättskapacitet, såsom Bolivarianska republiken Venezuela, inte omfattas av begreppet juridisk person i den mening som avses i nämnda bestämmelse. I domstolens praxis angående rätten att intervenera med stöd av artikel 40 i domstolens stadga går det tvärtom att hitta stöd för uppfattningen att Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
35.
Enligt rådet är ett tredjeland inte en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, förutom när det har tillerkänts särskilda rättigheter i unionens rättsordning enligt ett avtal som ingåtts med unionen. Detta undantag är inte tillämpligt i förevarande fall. Syftet med den aktuella bestämmelsen är att stärka skyddet för enskilda, inte stater. (
31
) Enligt artikel 47 i stadgan ska effektivt domstolsskydd ges för varje rättighet som härletts från unionsrätten. Suveräna stater, som inte omfattas av ett sådant system och som inte har tilldelats några rättigheter (och inte omfattas av några skyldigheter) enligt unionsrätten kan – i princip – inte göra anspråk på att få sin sak prövad i unionsdomstolarna. Att ge ett suveränt tredjeland rätt att väcka talan vid unionsdomstolarna utanför ovannämnda gränser skulle inte bara vara oförenligt med en bokstavlig och teleologisk tolkning av den aktuella fördragsbestämmelsen utan skulle även strida mot själva systemet med unionsrättsliga rättsmedel (och andan bakom detta), vilket har utformats för att skydda rättigheter som tillerkänts enligt unionsrätten. (
32
) Eftersom ”unionen har ett eget konstitutionellt ramverk” (
33
) kan de rättsmedel som föreskrivs i fördragen inte utvidgas till att omfatta tredjeländer. Även om ett tredjeland är en juridisk person enligt folkrätten omfattas det inte av detta konstitutionella ramverk, som är begränsat till medlemsstaterna. Unionen utvecklar sina förbindelser med suveräna tredjeländer på den internationella arenan och dessa förbindelser regleras av folkrätten, som i sin tur bygger på samtycke. I den internationella rättsordningen har folkrättsliga rättssubjekt inte automatiskt rätt att väcka talan vid domstol. De har i stället rätt att inte underkasta sig en annan stats eller en internationell domstols behörighet, såvitt de inte har samtyckt till detta. Suveräna tredjeländer har inga särskilda rättigheter enligt unionsfördragen, inte heller en rätt att bli föremål för likabehandling eller att fritt och villkorslöst handla med ekonomiska aktörer inom unionen. Detta är förenligt med doktrinen om suveräna staters immunitet, enligt vilken folkrättsliga rättssubjekt inte kan reglera andra sådana rättssubjekts agerande via sina interna regler.
36.
Rådet har gjort gällande att rättspraxis gällande principen att gamla och nya medlemsstater ska behandlas lika, där domstolen funnit att Republiken Polen hade rätt att väcka talan i egenskap av blivande medlemsstat, (
34
) inte kan motivera att ett tredjeland, såsom Venezuela, som inte är och inte kan bli en medlemsstat, ges talerätt vid unionsdomstolarna. Rådet har vidare gjort gällande att även om Schweiziska edsförbundet implicit tillerkändes talerätt av domstolen i domstolens beslut av den 14 juli 2005, Schweiz/kommissionen (C‑70/04, ej publicerat, EU:C:2005:468) skedde detta i ett helt annat sammanhang, eftersom det i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart föreskrevs att Schweiziska edsförbundet skulle jämställas med en medlemsstat vid tillämpningen av specifika bestämmelser i unionens interna lagstiftning. I artikel 20 i avtalet gavs domstolen dessutom exklusiv behörighet på vissa områden.
37.
Rådet anser även att om ett tredjeland som berörs av allmänna restriktiva åtgärder (embargon) tillåts bestrida sådana åtgärder med stöd av villkor som gör det möjligt för personer som omfattas av individuella åtgärder att väcka talan vid unionsdomstolarna, skulle detta strida mot den åtskillnad som i fördragen görs mellan allmänna och individuella restriktiva åtgärder och leda till en otillbörlig utvidgning av tillämpningsområdet för de befogenheter som tilldelats unionsdomstolarna i fråga om bestämmelserna rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller rättsakter som antagits med stöd av dessa bestämmelser. För att det system för domstolsskydd som föreskrivs i fördragen ska vara konsekvent får ett tredjeland som, såsom i förevarande fall, bestrider ett embargo – det vill säga restriktiva åtgärder av allmän karaktär med artikel 215 första stycket FEUF som rättslig grund och som i enlighet med artiklarna 24.1 FEU och 275 FEUF inte omfattas av unionsdomstolarnas behörighet – inte i undantagsfall ges möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna. Denna slutsats är dessutom förenlig med domstolens fasta praxis, enligt vilken olika enheter som betraktas som organ som kan hänföras till en stat har rätt att väcka talan vid unionsdomstolarna när de har förts upp i förteckningen över personer som är föremål för individuella restriktiva åtgärder. (
35
)
38.
Att under de omständigheter som är i fråga i förevarande mål tillerkänna ett tredjeland talerätt mot rättsakter från unionsinstitutionerna skulle enligt rådet dessutom skapa en rättslig möjlighet som kan missgynna unionen i förhållande till dess internationella partner, vars suveräna beslut i fråga om internationella förbindelser, handel eller ekonomiska politik inte kan angripas vid deras domstolar, vilket på ett otillbörligt sätt skulle begränsa unionens politik och internationella förbindelser. Detta är särskilt relevant i förevarande mål, där ett tredjeland bestrider bestämmelser i en unionsrättsakt som genomför ett politiskt beslut av rådet i syfte att begränsa de ekonomiska förbindelserna med detta land.
39.
Republiken Polen anser att juridiska personer i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF i huvudsak utgörs av enheter som är juridiska personer enligt lagstiftningen i en medlemsstat eller i ett tredjeland, men inte dessa länder själva. Polen har hävdat att ”enligt rapporter om den europeiska konventionens arbete med den nuvarande lydelsen av artikel 263 fjärde stycket FEUF” avsåg fördragens upphovsmän att skydda enskildas rättigheter. Begreppet juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF kan även definieras med hänvisning till i vilket sammanhang det används i domstolens praxis. I denna praxis används nämligen omväxlande uttrycket ”fysisk och juridisk person” och uttrycket ”enskild”, eller till och med ”privatperson”, vilket står i tydlig kontrast till stater (och således utesluter stater från uttryckets räckvidd). Till skillnad från enskildas ställning fastställs staters ställning emellertid i folkrätten. En av de grundläggande folkrättsliga principerna är ömsesidighet. Att tillåta tredjeländer att väcka direkt talan mot unionsrättsakter vid unionsdomstolarna skulle leda till en brist på ömsesidighet, såväl i materiellt som processuellt hänseende, i unionens förbindelser med dessa länder, eftersom tredjeländer skulle kunna bestrida unionsrättsakter vid unionens interna domstol (EU-domstolen), men unionen inte skulle kunna angripa dessa länders nationella rättsakter och de akter som dessa länder antar inom ramen för olika mellanstatliga sammanslutningar (internationella organisationer) som de är medlemmar i (vid dessa länders nationella domstolar eller vid dessa internationella organisationers domstolar). Tredjeländer är inte parter i unionens grundfördrag (EU-fördraget och EUF-fördraget) och kan inte härleda sina rättigheter och skyldigheter från dessa fördrag. Samtidigt riktas unionsrättsakter som antas enligt fördragen inte till tredjeländer. Dessa akter har inte några rättsverkningar gentemot tredjeländer och är inte bindande inom deras territorium, och tilldelar inte heller tredjeländer några rättigheter eller skyldigheter. Detta inbegriper även restriktiva åtgärder vilka, i enlighet med artikel 215.2 FEUF, får införas mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater. Unionens interna lagstiftning, som omfattas av folkrätten, kan inte reglera situationen för andra folkrättsliga rättssubjekt, såsom suveräna stater.
40.
Republiken Slovenien anser att en tolkning av begreppet ”juridisk person” i artikel 263 fjärde stycket FEUF som innebär att talerätt vid domstolen även ska tillerkännas tredjeländer utan att de har ingått något avtal med unionen som definierar rättsförhållandet mellan avtalsparterna, skulle riskera att domstolen blir det forum som kommer att användas för att angripa unionens politik. Dessutom skulle ömsesidigheten i internationella förbindelser inte kunna garanteras. De aktuella tredjeländerna borde inte tillåtas att påverka unionens politik genom att väcka talan vid domstolen.
41.
Konungariket Belgien anser att så som folkrätten för närvarande ser ut är det ostridigt att ett tredjeland är en juridisk person, bland annat på grund av att det har rättskapacitet och kan vara part i rättsprocesser. Unionen har aldrig sökt ifrågasätta gällande folkrätt, och kan inte heller göra det. Att förneka att ett tredjeland kan vara berört av en unionsrättsakt skulle vara detsamma som att ifrågasätta unionens förmåga att fullgöra sitt uppdrag enligt artikel 3.5 FEU. Att neka ett tredjeland som berörs av en unionsrättsakt rätten till ett effektivt domstolsskydd skulle dessutom vara detsamma som att anta en restriktiv syn på rättsstatsprincipen, ett av de värden som unionen bygger på enligt artikel 2 FEU.
42.
Republiken Bulgarien och Republiken Litauen anser att suveräna stater har rättskapacitet enligt folkrätten och att ett tredjeland i princip kan betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. För att ett tredjeland ska kunna väcka talan mot en unionsrättsakt måste emellertid de ytterligare villkor som uppställs i artikel 263 fjärde stycket FEUF vara uppfyllda. Enligt både Republiken Bulgarien och Republiken Litauen är Bolivarianska republiken Venezuela inte direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna.
43.
Republiken Grekland anser att ett tredjeland inte kan betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Att tillerkänna tredjeländer rätt att väcka talan mot unionsrättsakter som inför sanktioner kan undergräva integriteten och autonomin hos de sanktioner som införts i fördragen. Det kan dessutom missgynna unionen i förhållande till tredjeländer som i sina nationella rättsordningar inte tillerkänner unionen en liknande rätt att väcka talan i samband med tillämpningen av internationella konventioner. (
36
)
44.
Republiken Estland anser att eftersom det varken i artikel 263 fjärde stycket FEUF eller i rättspraxis angående den bestämmelsen anges exakt vem som omfattas av begreppet juridisk person, kan det inte uteslutas att även ett tredjeland kan betraktas som en juridisk person i den mening som avses i den bestämmelsen. De fysiska och juridiska personer som avses i artikel 263 FEUF är inte priviligierade sökande såsom medlemsstaterna och unionsinstitutionerna och måste därför uppfylla ytterligare krav för att kunna väcka talan. Republiken Estland anser att bestämmelserna i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan ges en så vid tolkning att ett tredjeland ges en förmånligare ställning än enskilda som väcker talan vid tribunalen med stöd av den bestämmelsen. Om ett tredjeland inte kan behandlas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, skulle detta land således inte ens kunna skydda sina intressen när det inte råder någon tvekan om att dess rättigheter har åsidosatts och det kan styrka att samtliga nödvändiga villkor för att väcka talan är uppfyllda. (
37
)
45.
Republiken Slovakien anser att det inte finns någon rättslig grund i fördragen som gör det möjligt för domstolen att pröva en talan om ogiltigförklaring som väckts av suveräna tredjeländer, vilka inte ens omfattas av unionens regleringsbehörighet. Ingen analogi kan göras mellan mål C‑70/04 å ena sidan, som inte rör frågan huruvida Schweiziska edsförbundet är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, och rättspraxis angående regioner som är juridiska personer enligt nationell rätt och vars territorium omfattas av unionens regleringsbehörighet, eller rättspraxis avseende intervenienter i mål vid domstolen å den andra. I enlighet med artikel 129.1 i domstolens rättegångsregler får ”[i]ntervention … endast ske i syfte att, helt eller delvis, stödja en av parternas yrkanden. En intervenient har inte samma processuella rättigheter som parterna …”. Enligt artikel 129.2 i rättegångsreglerna är dessutom ”interventionen accessorisk till huvudtvisten”. Syftet med artikel 263 fjärde stycket FEUF är vidare att ge enskilda rätt att väcka talan om ogiltigförklaring.
46.
Detta skiljer sig från lydelsen av artikel 215.1 FEUF, i vilken det hänvisas till en situation där ”de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredjeländer helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas” och artikel 215.2 FEUF, i vilken det föreskrivs att ”[o]m så föreskrivs i ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionen, får rådet i enlighet med förfarandet i punkt 1 besluta om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater”, visar att begreppet juridisk person i artikel 215.2 FEUF inte omfattar stater utan typexempel på juridiska personer, såsom affärsdrivande bolag, föreningar, fackförbund eller diverse andra enheter. Enligt Republiken Slovakien är det enligt artikel 215.2 FEUF därför endast tillåtet att vidta restriktiva åtgärder mot fysiska personer, juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater, men inte direkt mot tredjeländer.
47.
I artikel 275 FEUF begränsas dessutom EU-domstolens behörighet till att (utöver att kontrollera att artikel 40 FEU följs) pröva en talan som väckts i enlighet de villkor som uppställs i artikel 263 fjärde stycket FEUF om kontroll av lagenligheten av beslut om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer. Det finns ingen anledning att tolka begreppet juridisk person i samband med restriktiva åtgärder i artikel 215.2 FEUF annorlunda än tolkningen av samma begrepp i artikel 275 andra stycket FEUF.
48.
Republiken Slovakien har slutligen påpekat att om suveräna tredjeländer kunde angripa unionsinstitutionernas rättsakter genom att väcka talan om ogiltigförklaring skulle detta missgynna unionen i förhållande till dess internationella partner och följaktligen på ett otillbörligt sätt begränsa unionen vid genomförandet av dess politik och internationella förbindelser.
49.
Konungariket Nederländerna anser att Bolivarianska republiken Venezuela kan betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Tredjeländer, som enligt folkrätten har rättskapacitet, kan betraktas som juridiska personer i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Ställningen för ett sådant tredjeland som Bolivarianska republiken Venezuela kan dock aldrig likställas med den ställning som unionens eller medlemsstaternas institutioner har. Ett tredjelands rätt att väcka talan bör därför bedömas enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF och de villkor för att ta upp talan till prövning som uppställs i den bestämmelsen. Konungariket Nederländerna anser emellertid att Bolivarianska republiken Venezuela inte uppfyller dessa villkor, eftersom de restriktiva åtgärderna i fråga dels inte är riktade till Bolivarianska republiken Venezuela, utan till specifika, identifierade fysiska och juridiska personer från Venezuela och unionen, dels inte direkt berör Bolivarianska republiken Venezuela.
50.
Konungariket Sverige anser att ett tredjeland inte är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Enligt artikel 275 FEUF är domstolen inte behörig med avseende på bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller med avseende på akter som antas på grundval av dessa bestämmelser. Domstolen är dock behörig att kontrollera att artikel 40 i FEU följs och att pröva en talan, utformad enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, om kontroll av lagenligheten av beslut om sådana restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som rådet har antagit på grundval av avdelning V kapitel 2 FEU. Detta avspeglas även i artikel 24.1 FEU. Att det finns ett samband mellan de restriktiva åtgärdernas individuella karaktär och möjligheten att väcka talan vid unionsdomstolarna, vilket följer av artikel 275 FEUF och artikel 263 fjärde stycket FEUF, är även något som följer av domstolens praxis. (
38
) I artikel 215.2 FEUF föreskrivs att rådet får besluta om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater, om så föreskrivs i ett beslut som antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 FEU. Av lydelsen av den bestämmelsen följer således att restriktiva åtgärder enligt artikel 215.2 FEUF, som kan bli föremål för domstolsprövning, inte kan vidtas mot stater.
51.
Förbundsrepubliken Tyskland anser att ett tredjeland är en ”juridisk person” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och kan väcka talan med stöd av denna bestämmelse, förutsatt att landet direkt och personligen berörs av den aktuella rättsakten. För tredjeländer kan denna ställning härledas ur den allmänna folkrätten, enligt vilken varje stat som erkänts av den internationella statsgemenskapen har ställning som rättssubjekt. Ett tredjeland har dock endast rätt att väcka talan om de övriga villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF är uppfyllda. (
39
)
52.
Förbundsrepubliken Tyskland anser att principen om ett effektivt domstolsskydd, mot bakgrund av vilken sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 FEUF ska tolkas, kräver att även tredjeländer ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför domstol om lagenligheten av sådana unionsrättsakter som avses i artikel 263 första stycket FEUF. Även om tredjeländer visserligen i princip inte är rättssubjekt som är bundna av unionsrätten är det emellertid troligt att just sådana restriktiva åtgärder som de som är i fråga i det nationella målet kan få praktiska konsekvenser för tredjeländer. Att inte kvalificera tredjeländer som ”juridiska personer” enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF skulle vara detsamma som att neka dessa ett effektivt domstolsskydd och delvis strida mot rätten för privaträttsliga fysiska och juridiska personer i tredjeländer att väcka talan med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, en rätt som domstolen har slagit fast även omfattar grupper av personer som inte, eller endast i begränsad omfattning, getts ett rättsligt erkännande i det berörda tredjelandet. Inte minst med hänsyn till parternas likställdhet i processen måste det således anses oacceptabelt att ge ”organisationer utan rättsligt erkännande” som är baserade i ett tredjeland, såsom den västsahariska befrielsefronten (Polisario) eller de lankesiska tamilska tigrarna (Liberation Tigers of Tamil Eelam), partsbehörighet enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, men inte deras statliga motparter.
53.
Kommissionen anser att det av en bokstavstolkning eller en kontextuell analys av artikel 263 fjärde stycket FEUF inte går att dra några definitiva slutsatser beträffande begreppet juridisk person.
54.
Om en teleologisk tolkning av artikel 263 fjärde stycket FEUF grundar sig på principen om likabehandling av stater, omfattas tredjeländers åtgärder inte av unionens behörighet när dessa rör förbindelser med unionen som regleras av folkrätten (acta jure imperii). Tredjeländer kan följaktligen endast anses utgöra juridiska personer i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF när de handlar jure gestionis eller har möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna enligt ett internationellt avtal med unionen. Sett till det mål som eftersträvas med artikel 263 fjärde stycket FEUF är detta synsätt förenligt med principen om ett effektivt domstolsskydd. Den fråntar inte tredjelandet möjligheten att överklaga, men innebär att talan ska bifallas med stöd av den lämpliga behörigheten. När ett tredjeland agerar självständigt ska rättsmedlet således erkännas i enlighet med folkrätten (
40
) snarare än enligt unionsrätten. Detta synsätt är även förenligt med artikel 47 i stadgan, eftersom tredjelandet endast kan göra gällande rättigheterna i stadgan om det tillhör dem ”vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts” – det vill säga när landet agerar som en privaträttslig part. Om detta synsätt skulle tillämpas på förevarande mål kan Bolivarianska republiken Venezuela inte anses vara en juridisk person, eftersom de skäl som Bolivarianska republiken Venezuela har åberopat till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av de restriktiva åtgärderna och förhållandet mellan unionen och Bolivarianska republiken Venezuela med avseende på åtgärden samtliga faller inom ramen för jure imperii och ska regleras som folkrättsliga frågor.
55.
Kommissionen anser att vid en teleologisk tolkning av artikel 263 fjärde stycket FEUF som grundas på de många möjligheter som unionens rättsordning ger finns det inget som hindrar att artikel 263 fjärde stycket FEUF tolkas så, att tredjeländer omfattas av begreppet juridisk person, för det fall ett tredjeland beslutar sig för att underkasta sig unionsdomstolarnas behörighet. (
41
)
56.
När unionen antar en ensidig akt som kan påverkar ett tredjelands intressen och detta land väljer att väcka talan vid unionsdomstolarna i stället för att använda sig av internationella tvistlösningsmekanismer finns det enligt kommissionen inget skäl för unionsdomstolarna att som princip vägra att pröva ett sådant mål, utan att pröva huruvida samtliga relevanta sakprövningsförutsättningar är uppfyllda. Medlemsstaternas konstitutionella traditioner förefaller inte heller utgöra hinder för en sådan öppen tolkning. I åtminstone vissa medlemsstater kan tredjeländer väcka talan vid en nationell domstol, vilken i sin tur kan begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen, inbegripet om giltigheten av unionsrättsakter.
57.
Kommissionen framhåller dock att tredjelandet måste uppfylla villkoret om att vara direkt och personligen berörd.
2.
Analys
58.
Av de yttranden som inkommit till domstolen, vilka jag kortfattat har sammanfattat ovan, framgår att frågan huruvida Bolivarianska republiken Venezuela har talerätt i förevarande mål inte enbart ger upphov till den mer allmänna frågan om huruvida begreppet juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF omfattar tredjeländer, utan även den mer specifika frågan om huruvida domstolen – i tvister rörande restriktiva åtgärder – är behörig att enligt bland annat artikel 275 FEUF avgöra en talan om ogiltigförklaring som väckts av ett tredjeland. Jag anser att frågan om domstolens behörighet bör behandlas först.
a)
Domstolens behörighet i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp)
59.
I sitt överklagande till tribunalen har Bolivarianska republiken Venezuela framfört invändningar mot flera av bestämmelserna i förordning 2017/2063. Den rättsliga grunden för den förordningen är artikel 215 FEUF.
60.
Enligt fast praxis ger artikel 275 andra stycket FEUF EU-domstolen behörighet att pröva en talan utformad enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, om kontroll av lagenligheten av sådana beslut om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som rådet har antagit på grundval av bestämmelser om Gusp. (
42
) I punkt 106 i domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), slog domstolen fast att ”EU-domstolens behörighet inte är begränsad när det rör sig om en förordning som antagits på grundval av artikel 215 FEUF och som innebär att unionens ståndpunkter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genomförs. Sådana förordningar utgör nämligen unionsrättsakter som antagits i enlighet med EUF-fördraget, och unionsdomstolarna är skyldiga att, i enlighet med den behörighet som de getts enligt fördragen, säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av dessa”.
61.
Det finns egentligen ingen anledning att dra någon annan slutsats i förevarande mål. Unionsdomstolarna är följaktligen behöriga att pröva giltigheten av de restriktiva åtgärder som antagits med stöd av artikel 215 FEUF, förutsatt att sökanden iakttar de kriterier som föreskrivs i artikel 263 FEUF. För att avgöra detta ska det först fastställas huruvida Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
62.
Jag återvänder därför nu till denna fråga.
b)
Artikel 263 fjärde stycket FEUF – juridisk person
1) Folkrättslig praxis
63.
Även om frågan om hur artikel 263 FEUF ska tolkas naturligtvis omfattas av unionsrätten, och som det ankommer på domstolen att avgöra, är de allmänna folkrättsliga aspekter som tas upp i överklagandet emellertid viktiga och av viss betydelse för svaret på denna fråga.
64.
Suveräna stater som Venezuela, som har erkänts av det internationella samfundet, har rättskapacitet och betraktas som juridiska personer enligt folkrätten. Till följd av sin ställning som suveräna stater kan de båda stämma andra och bli stämda. Det finns visserligen vissa undantag till denna princip, eftersom det kan finnas omständigheter under vilka en suverän stat antingen kan bygga hela sitt försvar på den suveräna immuniteten eller alternativ stödja sig på doktriner såsom Act of State-doktrinen, vad gäller giltigheten av officiella handlingar som utförs inom den statens gränser.
65.
En central punkt i rådets argumentation är att den folkrättsliga principen om staters immunitet (inklusive besläktade doktriner, såsom Act of State-doktrinen) i praktiken gör det omöjligt för tredjeländer att väcka denna typ av talan vid unionsdomstolarna. Jag anser emellertid att vedertagen nationell praxis innebär att de traditionella principer om hövlighet som alla suveräna stater omfattas av ger sådana stater rätt att väcka talan vid en annan suverän stats domstolar, såvida det inte pågår faktiska fientligheter.
66.
Även om domstolen ännu inte har prövat just denna fråga, vilket innebär att den i stort sett ska prövas utifrån grundläggande principer, kan följande utlåtande om relevant folkrättslig praxis från US Supreme Court (Förenta staterna högsta domstol) i domen i målet Banco Nacional de Cuba/Sabbatino (
43
) likväl betraktas om vägledande: ”Enligt de principer om hövlighet som styr detta lands förbindelser med andra nationer, har suveräna stater rätt att väcka talan vid domstolar i Förenta staterna … Även om hövlighet ofta förknippas med förekomsten av vänskapliga förbindelser mellan stater, har detta privilegium endast vägrats regeringar som befinner sig i krig med Förenta staterna … eller som inte erkänns av detta land. …”. (
44
)
67.
I det målet slog US Supreme Court (Förenta staternas högsta domstol) fast att Republiken Kuba hade rätt att väcka talan vid amerikanska federala domstolar, trots det ansträngda förhållandet mellan de båda länderna.
68.
Även vid en bedömning som enbart grundas på allmänna folkrättsliga principer är det därför i princip uppenbart att Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Enligt min mening kan principen om staters immunitet inte åberopas för att begränsa Bolivarianska republiken Venezuelas talerätt vid EU-domstolen, eftersom en talan inte har väckts mot Bolivarianska republiken Venezuela, utan av Bolivarianska republiken Venezuela. Doktrinen om staters immunitet, som utgör ett skydd eller hinder mot stämningar, (
45
) har återgetts av Internationella domstolen i domen Staters immunitet mot domstolsprövning (Tyskland mot Italien; Grekland (intervenient)). (
46
) I den domen slog Internationella domstolen fast att enligt den internationella sedvanerätten ska en stat fortsatt åtnjuta immunitet mot lagföring för gärningar som dess väpnade styrkor och andra statliga organ påstås ha begått i en annan stat inom ramen för en väpnad konflikt. (
47
)
69.
Jag anser inte heller att det avgörande som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) nyligen meddelade i målet Demokratiska republiken Kongo mot Belgien (Europadomstolen, 29 oktober 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) är till någon hjälp i förevarande mål. I det målet avvisade Europadomstolen en ansökan från Demokratiska republiken Kongo. Det avgörandet grundades emellertid på formuleringarna och innehållet i artiklarna 33 (
48
) och 34 (
49
) i Europakonventionen. Det är dock uppenbart att konventionens systematik är specifik och speciell, och avsedd att göra det möjligt för enskilda (inklusive juridiska personer) att anföra klagomål mot en fördragsslutande stat eller en fördragsslutande stats möjlighet att anföra klagomål mot en annan fördragsslutande stat. Det är således mot denna bakgrund som Europadomstolen fann att endast höga fördragsslutande parter, enskilda personer, grupper av enskilda personer eller icke-statliga organisationer får väcka talan vid Europadomstolen. Eftersom Demokratiska republiken Kongo inte föll inom någon av dessa kategorier avvisades talan. (
50
)
70.
Det går emellertid inte att i detta avseende göra någon exakt jämförelse med den unionsdomstol som har inrättats genom fördragen. För det första är lydelsen av artikel 263 FEUF, och dess sammanhang, annorlunda och mindre preskriptiv än konventionen. I artikel 263 fjärde stycket FEUF anges tydligt att en juridisk person endast kan väcka talan under förutsättning att denna är ”direkt och personligen berörd”, i den mening som krävs enligt denna bestämmelse. I artikel 263 fjärde stycket FEUF görs emellertid inte någon åtskillnad mellan de olika kategorierna av juridiska personer. Eftersom Bolivarianska republiken Venezuela har rättskapacitet till följd av sin ställning som suverän stat, ska landet således betraktas som en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
71.
För det andra speglar de restriktiva åtgärder som har ifrågasatts i förevarande mål inte bara den omständigheten att medlemsstaterna har valt att samla sin egen suveränitet beträffande denna aspekt av utrikes- och säkerhetspolitiken hos unionen, utan även att rådet i fördragen har getts en uttrycklig befogenhet att anta sådana åtgärder i form av ett gemensamt instrument som representerar medlemsstaternas vilja. EU-domstolen har flera gångar konstaterat att unionsrätten bygger på etablerade folkrättsliga principer och praxis. (
51
) Sammantaget innebär detta att jag, åtminstone i detta sammanhang, anser att det är lämpligt att stödja sig på folkrättslig praxis vid tolkningen av innebörden av begreppet juridisk person i artikel 263 fjärde stycket FEUF, samtidigt som jag naturligtvis medger att detta uttryck har en självständig innebörd på unionsnivå som det i slutändan ankommer på EU-domstolen att fastställa.
72.
EU-domstolen bör därför följa vedertagen folkrättslig praxis och den tillhörande principen om rättslig hövlighet, som även tillämpas av enskilda domstolar i medlemsstaterna om dessa själva har antagit samma typ av individuella restriktiva åtgärder. Enligt ovannämnda praxis och princip är unionsdomstolarna således skyldiga att låta andra suveräna stater väcka talan vid dem i deras egenskap av juridiska personer.
2) Befintlig praxis från unionsdomstolarna
73.
Enligt artikel 19.3 a FEU ska Europeiska unionens domstol i enlighet med fördragen avgöra ärenden där talan väcks av en medlemsstat, en institution eller fysiska eller juridiska personer. De sökande som har talerätt vid EU-domstolen förtecknas således i den bestämmelsen. (
52
) Vad gäller prövning av vissa akters laglighet – benämnt talan om ogiltigförklaring (
53
) – föreskrivs det i artikel 263 fjärde stycket FEUF att utöver en sådan talan som får väckas av medlemsstaterna och unionsinstitutionerna (
54
) med stöd av artikel 263 FEUF andra och tredje styckena får alla fysiska eller juridiska personer, under vissa omständigheter, väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
74.
Varken artikel 19.3 a FEU eller artikel 263 fjärde stycket FEUF innehåller någon definition av uttrycket juridisk person. Detta uttryck definieras inte heller i någon annan bestämmelse i EUF-fördraget, eller i EU-fördraget. (
55
) Detta uttryck, som inte innehåller någon hänvisning till nationell lagstiftning, måste således betraktas som ett självständigt unionsrättsligt begrepp. (
56
)
75.
Domstolen har ännu inte uttryckligen uttalat sig i frågan huruvida ett tredjeland kan anses utgöra en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Tribunalen fann däremot i sitt beslut av den 10 september 2020, Kambodja och CRF/kommissionen (T‑246/19, EU:T:2020:415, punkt 51) att uttrycket ”alla fysiska eller juridiska personer” i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska förstås så, att det även omfattar stater som inte är medlemmar av unionen, såsom i förevararande fall Konungariket Kambodja. (
57
) I sin tidigare dom av den 10 juni 2009Polen/kommissionen (T‑257/04, EU:T:2009:182, punkterna 51 och 52), fann tribunalen (
58
) att Republiken Polen, som vid den relevanta tidpunkten (
59
) inte var en medlemsstat, hade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF. (
60
)
76.
Trots avsaknaden av ett direkt avgörande från domstolen i denna fråga finns det emellertid flera tidigare utslag som tyder på att uttrycket i fråga är tillräckligt omfattande för att omfatta en talan om ogiltigförklaring som väckts av ett tredjeland.
77.
Det viktigaste prejudikatet på området är kanske domstolens beslut av den 14 juli 2005, Schweiz/kommissionen (C‑70/04, ej publicerat, EU:C:2005:468) i vilket domstolen prövade huruvida den eller tribunalen var behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring som väckts av Schweiziska edsförbundet. (
61
) Domstolen slog fast att Schweiziska edsförbundet hade rätt att fullfölja talan, oavsett om detta grundades på avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart (för vilket Schweiziska edsförbundets ställning ska likställas med medlemsstaternas ställning i den mening som avses i artikel 263 andra stycket FEUF (
62
)) eller på att Schweiziska edsförbundet var en självständig juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. (
63
) En tolkning av detta beslut är att domstolen underförstått har ansett att Schweiziska edsförbundet åtminstone var en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
78.
Domstolen motiverade dock denna slutsats med det särskilda sammanhang som utmärkte avtalet i fråga. Det råder ingen tvekan om att detta sammanhang saknas i förevarande mål, som bygger på restriktiva åtgärder snarare än på ett bilateralt avtal. Trots det godtog domstolen i sin dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), att Kurdistans arbetarparti (PKK), en organisation som saknade rättskapacitet, hade rätt att väcka talan mot restriktiva åtgärder som vidtagits mot denna organisation. Domstolen slog fast att eftersom gemenskapslagstiftaren ansåg att PKK fortfarande existerar i tillräckligt hög grad för att kunna bli föremål för de restriktiva åtgärderna är det ur rättvisehänseende och för konsekvensens skull nödvändigt att anse att denna enhet fortfarande existerar i tillräckligt hög grad för att den ska kunna angripa den aktuella åtgärden. Enligt domstolen skulle en organisation i annat fall kunna bli föremål för sådana åtgärder utan att ha möjlighet att väcka talan mot dem.
79.
Den domen är särskilt intressant eftersom den tyder på att kravet på att vara en ”fysisk eller juridisk person” inte i strikt mening behöver vara uppfyllt för att en enhet ska ha rätt att väcka talan mot restriktiva åtgärder med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det går således att hävda att en sådan enhet som Bolivarianska republiken Venezuela, förutsatt att den bland annat kan visa att den direkt och personligen berörs av restriktiva åtgärder, ska ha möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna för att skydda sina rättigheter, oberoende av hur denna enhet klassificeras enligt nationell rätt, folkrätten eller unionsrätten.
80.
I enlighet med artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, får varje annan person intervenera i tvister inför unionsdomstolarna om den personen kan motivera att denne har ett intresse av utgången av den tvist som underställts en av dessa domstolar. (
64
) Även om den aktuella bestämmelsen inte hänvisar till en ”juridisk person”, anser jag att uttrycket ”person” utan tvekan inbegriper ”juridisk person”. I sitt beslut av den 23 februari 1983, Chris International Foods/kommissionen (91/82 och 200/82, EU:C:1983:45), slog domstolen fast att Samväldet Dominica, ett tredjeland, kunde intervenera i en talan om ogiltigförklaring eftersom det hade visat ett tillräckligt intresse av utgången av tvisten. (
65
)
81.
Dessutom anser jag att artikel 263 fjärde stycket FEUF inte är begränsad till privata aktörer eller enskilda. (
66
) Domstolen har konsekvent slagit fast att i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF kan ett regionalt eller lokalt organ, i den mån det utgör en juridisk person enligt nationell rätt, väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut som är riktat till detta och mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör detta. (
67
)
82.
Ett exempel på detta ges i domen av den 22 november 2001, Nederlandse Antillen/rådet (C‑452/98, EU:C:2001:623). I det målet gjorde Nederländska Antillerna gällande att eftersom Nederländska Antillerna i egenskap av autonom provins enligt Konungariket Nederländernas konstitution själv får tillvarata sina egna intressen, borde Nederländska Antillerna följaktligen ha individuell talerätt enligt artikel 263 andra stycket FEUF eller artikel 263 tredje stycket FEUF och således kunna väcka talan för att skydda sina rättigheter, utan att behöva bevisa att denna provins direkt och personligen berördes av åtgärden. Domstolen avvisade detta resonemang och slog fast att Nederländska Antillernas rätt att väcka talan endast kunde prövas med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, förutsatt att Nederländska Antillerna hade rättskapacitet enligt nederländsk rätt.
3) Förevarande talan
83.
Det är ostridigt att Bolivarianska republiken Venezuela har rättskapacitet och denna stat är otvivelaktigt en juridisk person i folkrättslig mening. Landet var trots allt med och grundade Förenta nationerna år 1945.
84.
Även om domstolen, som jag redan har påpekat, aldrig har uttalat sig direkt om denna fråga, tyder tribunalens och domstolens praxis angående talerätt ändå på att Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Såsom tribunalen konstaterade i sitt beslut av den 10 september 2020, Kambodja och CRF/kommissionen (T‑246/19, EU:T:2020:415, punkt 46), ska bestämmelserna i artikel 263 fjärde stycket FEUF tolkas teleologiskt (
68
) och tredjeländer undantas från det domstolsskydd som följer av denna artikel.
85.
Dessutom talar respekten för rättsstatsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd (
69
) för att Bolivarianska republiken Venezuela ska anses utgöra en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket. Såsom framgår av bland annat artikel 2 FEU är rättsstaten ett av de värden som unionen grundas på. Även om artikel 47 i stadgan inte kan ge EU-domstolen behörighet utgör den bestämmelsen emellertid en bekräftelse av principen om ett effektivt domstolsskydd. I artikel 47 första stycket föreskrivs nämligen att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. Det ska erinras om att möjligheten till en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten i sig är en grundförutsättning för en rättsstat. (
70
)
86.
I motsats till vad vissa parter, och särskilt rådet, har anfört, anser jag inte att erkännandet av ett tredjeland som juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF skulle missgynna unionen i förhållande till dess internationella partner och därmed begränsa unionens möjligheter att utforma sin interna politik och sina internationella förbindelser. Rådet har i detta avseende framhållit att unionen inte ges någon ömsesidig tillgång till domstolarna i tredjeländer, som inte tillåter att deras suveräna beslut avseende internationella relationer, handel eller ekonomiska policys kan bli föremål för prövning.
87.
Jag har redan behandlat frågan om staters praxis i folkrättslig mening, varför jag anser att rådet har fel beträffande sina farhågor om brist på ömsesidighet. Under alla omständigheter är rättvisa och ett effektivt domstolsskydd kännetecknande för den demokratiska tradition som präglar såväl de 27 medlemsstaterna som unionen. Även om domstolen eller de enskilda medlemsstaterna i praktiken inte kan väcka talan vid venezuelanska domstolar (eller domstolarna i andra tredjeländer) är detta en fråga för den staten. Detta fråntar emellertid inte unionen dess skyldighet att upprätthålla högsta möjliga demokratiska standard, iaktta rättsstatsprincipen och låta ärenden bli föremål för en oberoende domstolsprövning. Härav följer att rättsstatsprincipen och principen om ett effektivt domstolsskydd inte grundar sig på ömsesidighet och inte kan förhandlas bort eller förlora sin betydelse i diplomatiska förhandlingar eller bli föremål för ömsesidiga avtalsförpliktelser.
88.
I motsats till vad rådet har påstått kan det tilläggas att den omständigheten att ett tredjeland ”angriper bestämmelser i en unionsrättsakt som genomför ett politiskt beslut av rådet om att minska de ekonomiska förbindelserna med rådet” endast kan betraktas som ett fastställande av de faktiska omständigheterna. Detta saknar dock relevans för rättsfrågan huruvida Bolivarianska republiken Venezuela har rätt att fullfölja förevarande talan.
89.
Att erkänna att ett tredjeland är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF undantar dessutom inte denna stat från skyldigheten att iaktta de andra relevanta kriterier som reglerar frågan om talerätt. Att ge ett tredjeland möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna i enlighet med dessa villkor missgynnar i slutändan inte unionen, varken internt eller externt, utan säkerställer framför allt att rättsstatsprincipen iakttas.
90.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att Venezuela ska anses utgöra en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket, trots dess ställning som tredjeland.
B. Villkoret direkt berörd
1.
Parternas argument
91.
Bolivarianska republiken Venezuela har till stöd för sitt överklagande åberopat en enda grund, i vilken den gör gällande att tribunalen, mot bakgrund av den rättspraxis som följer av domen Almaz-Antey, gjorde en felaktig tolkning av kriteriet direkt berörd i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
92.
Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att tribunalen, vid sin bedömning av huruvida denna stat är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna, felaktigt grundade sig på den rättspraxis som följer av domen Almaz-Antey, vars relevans i förevarande mål är svår att förstå. Bolivarianska republiken Venezuela har hävdat att förevarande mål, som är det första i sitt slag i unionens praxis, snarare rör en talan som väckts av regeringen i ett tredjeland mot vilket de restriktiva åtgärderna uttryckligen riktas. Tribunalen förbisåg helt detta viktiga särdrag hos förevarande mål, som skiljer detta från de mål som har gett upphov till domstolens nuvarande praxis. Bolivarianska republiken Venezuela har erinrat om att tribunalen, inom ramen för bedömningen av nya frågor beträffande upptagande till prövning av en talan om ogiltigförklaring, har framhållit vikten av att ”undvika ett alltför formalistiskt synsätt som skulle innebära att det i vissa fall inte förelåg någon möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring trots att en viss enhet är föremål för restriktiva gemenskapsåtgärder.” (
71
) Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att frågan huruvida den agerade i egenskap av en ekonomisk aktör som var verksam på de aktuella marknaderna inte kan anses vara det avgörande kriteriet för att avgöra om denna stat är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna, eftersom detta inte krävs enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Enligt Bolivarianska republiken Venezuela är syftet med de omtvistade bestämmelserna att hindra denna stat från att köpa varor och tjänster. På grund av de omtvistade bestämmelsernas beskaffenhet och innehåll påverkar dessa direkt Bolivarianska republiken Venezuela, såväl i rättsligt som faktiskt hänseende.
93.
Bolivarianska republiken Venezuela har även gjort gällande att den omständigheten att denna stat inte har registrerats som klagande i en relevant bilaga till förordning nr 2017/2063 på samma sätt som klaganden i domen Almaz‑Antey saknar relevans, eftersom det specifikt hänvisas till Venezuela i de omtvistade bestämmelserna. Genom att export av vissa varor och tjänster till Venezuela förbjuds i de omtvistade bestämmelserna får dessa, genom sitt innehåll, betydande faktiska och rättsliga konsekvenser för Bolivarianska republiken Venezuela. Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att det inte går att förneka att den verksamhet som bedrivs av regeringen i ett tredjeland inte är en rent kommersiell verksamhet. Detta utesluter dock inte att Bolivarianska republiken Venezuelas regering även kan agera som en ekonomisk aktör på en specifik marknad. Den omständighet som anförs i punkt 37 i den överklagade domen räcker därför inte för att slå fast att en sådan enhet inte är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna. Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att den i samband med köpet av de varor och den utrustning som avses i de omtvistade bestämmelserna bedrev en rent kommersiell verksamhet, eftersom den agerade som en privat aktör på den relevanta marknaden. I motsats till vad som anges i den överklagade domen agerade Bolivarianska republiken Venezuela följaktligen som en ekonomisk aktör.
94.
Bolivarianska republiken Venezuela anser att de omtvistade bestämmelserna hindrar företaget från att i) köpa vapen, militär utrustning eller annan utrustning som kan användas för internt förtryck samt utrustning, teknik eller programvara för övervakning och ii) erhålla finansiella, tekniska eller andra tjänster som har samband med sådan utrustning och teknik. Eftersom de omtvistade bestämmelserna påverkar Bolivarianska republiken Venezuela nuvarande ekonomiska förbindelser med samtliga relevanta aktörer i unionen är det uppenbart att bestämmelserna får betydande faktiska konsekvenser för landet. Det rör sig dessutom om mer än enbart en indirekt påverkan. Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av den rättspraxis som avses i punkt 46 i den överklagade domen och inte beaktade den uppenbara omständigheten att de omtvistade bestämmelserna direkt påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas situation.
95.
Rådet har gjort gällande att Bolivarianska republiken Venezuelas argument till stöd för sin enda grunds tre delgrunder i viss mån överlappar varandra. Rådet anser att de tre delgrunderna i princip avser samma fråga, nämligen huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att de omtvistade bestämmelserna i förordning 2017/2063 inte direkt berör Bolivarianska republiken Venezuela i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Inga andra specifika bestämmelser eller principer i unionsrätten påstås ha åsidosatts. Rådet anser att eftersom Bolivarianska republiken Venezuela endast har begärt omprövning av den bevisning som lagts fram vid tribunalen, ska överklagandet ogillas på grund av att det går utöver föremålet för ett överklagande, vilket enligt artikel 58 i domstolens stadga ska begränsas till rättsfrågor.
96.
Rådet anser att förevarande överklagande i vissa delar inte kan tas upp till prövning och därför ska ogillas.
97.
Rådet anser att Bolivarianska republiken Venezuela inte har åberopat någon specifik unionsrättslig bestämmelse eller princip på grundval av vilken tribunalen skulle ha varit skyldig att låta begreppet direkt berörd få en större räckvidd än i unionsdomstolarnas nuvarande praxis. Rådet har påpekat att domen av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet (
72
) helt saknar relevans för förevarande mål. I den domen beslutade domstolen att anpassa de processuella reglerna för upptagande till prövning av en talan om ogiltigförklaring genom att utsträcka talerätten till organisationer som inte är juridiska personer. Enligt rådet ”är rättskapaciteten inte en tvistefråga i förevarande mål, utan det är ostridigt att Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person och således i princip har rätt att väcka talan vid unionsdomstolen, dock med förbehåll för allmänna sakprövningsförutsättningar, vilka enligt rådet inte är uppfyllda i detta fall”. (
73
)
98.
Frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna har en direkt inverkan på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning avgjordes av tribunalen i enlighet med fast praxis, det vill säga ”i det konkreta fallet … med hänsyn till regelinnehållet i den aktuella unionsakten”. (
74
) I motsats till vad Bolivarianska republiken Venezuela har påstått var tribunalen enligt unionsrätten följaktligen inte skyldig att bedöma det övergripande syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna för att avgöra huruvida Bolivarianska republiken Venezuela var direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna. Om syftet med åtgärden används som kriterium för att bedöma om en unionsrättsakt har direkt inverkan på ett tredjelands rättsliga eller faktiska situation, skulle detta strida mot unionsdomstolarnas fasta praxis, och ett sådant synsätt skulle även utvidga kategorin potentiella sökande till att omfatta varje tredjeland som unionen inom ramen för sin utrikespolitik beslutar att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska och finansiella förbindelserna med. Även om personer, enheter eller organ i sådana tredjeländer, inbegripet sådana som kan anses vara organ som kan hänföras till staten, kan hindras från att köpa utrustning som omfattas av exportrestriktioner från unionsmarknaden, är det uppenbart att sådana begränsningar inte har någon direkt inverkan på ett tredjelands rättsliga ställning, i landets egenskap som stat och i dess jure imperii-kapacitet, det vill säga i den egenskap med stöd av vilken det enligt Bolivarianska republiken Venezuela borde ha beviljats talerätt.
99.
I motsats till vad Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande anser rådet att tribunalen inte slog fast att Bolivarianska republiken Venezuela inte var direkt berörd enbart på grund av att det saknades tillräckliga hänvisningar till landet i de omtvistade bestämmelserna. Tribunalen kom tvärtom fram till sin slutsats efter att i punkterna 35–48 i den överklagade domen ha redogjort för en mängd relevanta, vederbörligen motiverade omständigheter som fastställts i relevant rättspraxis. Vad särskilt gäller hänvisningarna till Bolivarianska republiken Venezuela i de omtvistade bestämmelserna är det uppenbart att dessa inte riktades direkt till Bolivarianska republiken Venezuela. Bestämmelserna innebär endast ett förbud för ekonomiska aktörer i unionen att ha ekonomiska och finansiella förbindelser med fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ (som är etablerade eller verksamma) i Venezuela. Vad som anges är att det rör sig om sådana personers eller enheters specifika användning av viss utrustning i Venezuela, ”med hänsyn till risken för ytterligare våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna”.
100.
Rådet anser att tribunalen, i motsats till vad Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande (i sin första grund), inte till fullo har beaktat den aktuella statens specifika situation och gjort en bedömning av huruvida denna stat kan jämföras med en ekonomisk aktör som är verksam på en viss marknad i den mening som avses i domstolens praxis. Rådets slutsats var att detta inte var möjligt, eftersom ett land som agerade i sin jure imperii-kapacitet inte kan jämföras med en privat eller offentlig enhet vars existens begränsas av dess syfte (den aktuella kommersiella verksamheten). Bolivarianska republiken Venezuela har inte förklarat varför den anser att denna slutsats av tribunalen utgör ett exempel på felaktig rättstillämpning. Enligt tribunalens bedömning är Bolivarianska republiken Venezuelas påstående att en stat kan agera som en ekonomisk aktör på en specifik marknad irrelevant. Skälet till villkoret att andra enheter än stater måste vara direkt berörda är den inverkan som tillämpningen av restriktiva åtgärder kan få på deras ekonomiska verksamhet. En sådan inverkan kan inte fastställas i förhållande till en stat, mot bakgrund av det ”mycket stora antalet befogenheter” och olika verksamhetsområden som kännetecknar en stat.
101.
Rådet anser att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att Bolivarianska republiken Venezuela – som inte specifikt namnges i åtgärderna och som inte visat att den var verksam på den marknad som påverkades av exportrestriktioner – av de skäl som anförs i punkterna 37–40 i den överklagade domen inte uppfyllde de krav som uppställts i rättspraxis, och därför var tvungen att neka Bolivarianska republiken Venezuela talerätt. Genom att göra gällande att tribunalen borde ha erkänt de faktiska effekterna av åtgärderna oberoende av under vilka omständigheter sådana effekter i fast rättspraxis har erkänts som tillräckliga för att styrka talerätt har Bolivarianska republiken Venezuela i själva verket yrkat att domstolen ska fastställa en ny regel enligt vilken tredjeländer som önskar bestrida ekonomiska åtgärder som unionen vidtagit inom ramen för sin utrikespolitik automatiskt ska tillerkännas talerätt. Bolivarianska republiken Venezuela förefaller med andra ord verka vilja inrätta en ny regel som automatiskt ger tredjeländer talerätt genom att göra det möjligt för dem att bestrida åtgärder för att genomföra beslut som antagits i syfte att uppnå legitima mål inom ramen för unionens yttre åtgärder, såsom dessa definieras i artikel 21 FEU, inbegripet genom att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska eller finansiella förbindelserna med ett eller flera tredjeländer (artikel 215.1 FEUF).
102.
Rådet har gjort gällande att detta skulle strida mot det system för domstolsskydd som föreskrivs i fördragen, vilket har utformats för att säkerställa skyddet för de rättigheter som följer av unionsrätten. Unionsfördragen ger inte suveräna tredjeländer någon specifik rätt till likabehandling eller till fri och villkorslös handel med ekonomiska aktörer i unionen. Tredjeländer kan således per definition inte göra gällande att deras rättsliga ställning påverkas av en unionsåtgärd som potentiellt innebär att de behandlas olika (vanligtvis endast inom begränsade verksamhetssektorer), och eventuellt även i förhållande till andra tredjeländer med vilka unionen inte beslutar att minska eller avbryta sina ekonomiska förbindelser. Att skapa en sådan ny rättslig möjligt skulle dessutom missgynna unionen i förhållande till dess internationella partner, vars suveräna ekonomiska politiska beslut inte kan angripas vid deras domstolar, vilket på ett otillbörligt sätt skulle begränsa unionens politik och internationella förbindelser. Detta är särskilt relevant i förevarande mål, där ett tredjeland bestrider bestämmelser i en unionsrättsakt genom vilken ett politiskt beslut av rådet genomförs i syfte att begränsa de ekonomiska förbindelserna med denna stat.
2.
Analys
103.
För att villkoret i artikel 263 fjärde stycket FEUF om att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut som är föremål för talan ska anses vara uppfyllt måste två kumulativa kriterier vara för handen. Dels måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. Dels får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas. (
75
)
104.
Det är således nödvändigt att pröva huruvida tribunalen i förevarande fall på ett korrekt sätt har tillämpat de aktuella kriterierna.
105.
Av den överklagade domen framgår att tribunalen endast prövade det första av dessa två kumulativa kriterier, och fann att de omtvistade bestämmelserna inte direkt påverkade klagandens rättsliga ställning. Enligt min mening gjorde tribunalen en riktig bedömning när den i punkt 30 i den överklagade domen konstaterade att för att avgöra huruvida en rättsakt medför rättsverkningar ska avseende fästas bland annat vid rättsaktens syfte, innehåll, innebörd och sammanhang, samt de rättsliga och faktiska omständigheter som ligger till grund för rättsakten. (
76
) Denna ståndpunkt, som förespråkar ett holistiskt och pragmatiskt synsätt vid bedömningen av en åtgärds verkningar och prioriterar innehåll framför form, ska användas vid prövningen av en åtgärds inverkan på en fysisk eller juridisk persons rättsliga ställning. Mot bakgrund av att förevarande mål är en ny typ av mål, i vilket ett tredjeland för första gången har yrkat ogiltigförklaring av restriktiva åtgärder, är ett sådant synsätt särskilt motiverat och även förenligt med andan i punkt 114 i domen PKK och KNK/rådet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32) i vilken domstolen konstaterade att det gällde att ”undvika ett alltför formalistiskt synsätt som skulle innebära att det i vissa fall inte förelåg någon möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring trots att en viss enhet är föremål för restriktiva [åtgärder]”. (
77
)
106.
Tribunalens huvudresonemang avseende villkoret direkt berörd återges i punkterna 31–33 i den överklagade domen. (
78
)
107.
I punkt 31 i den överklagade domen fann tribunalen att de omtvistade bestämmelserna, för det första, uppställde ett förbud mot att sälja eller tillhandahålla varje fysisk eller juridisk person, enhet eller organ i Venezuela vapen, militär utrustning eller all annan utrustning som kan användas för internt förtryck, samt utrustning, teknik eller programvara för övervakning, och för det andra uppställde ett förbud mot att tillhandahålla sådana fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Venezuela ekonomiska, tekniska eller andra tjänster relaterade till sådan utrustning och teknik.
108.
Tribunalen konstaterade därefter att artikel 20 i förordning 2017/2063 begränsar tillämpningen av ovannämnda förbud till unionens territorium, fysiska personer som är medborgare i en medlemsstat, juridiska personer som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats nationella rätt, samt juridiska personer, enheter och organ med avseende på varje form av affärsverksamhet som helt eller delvis bedrivs i unionen och att de omtvistade bestämmelserna inte uppställer något förbud mot Bolivarianska republiken Venezuela. Enligt tribunalen kan de omtvistade bestämmelserna således på sin höjd ge upphov till indirekta verkningar för Bolivarianska republiken Venezuela, såtillvida att de förbud som gäller för fysiska personer som är medborgare i en medlemsstat och för juridiska personer som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats rätt, skulle kunna medföra att antalet leverantörer som kan tillhandahålla Bolivarianska republiken Venezuela sådana varor och tjänster begränsas. (
79
)
109.
Jag uppfattar tribunalens bedömning av de omtvistade bestämmelsernas inverkan på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning i hög grad konstlad och onödigt formalistisk. Jag anser också att tribunalens bedömning strider mot syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna. Åtgärderna utformades särskilt för och syftade till att påverka Venezuela. Skälen till detta är följande.
110.
För det första framgår det tydligt av artiklarna 6 och 7 i förordning 2017/2063, att hänvisningen till ”fysiska och juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela” i det omtvistade beslutet inbegriper Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner. Det är uppenbart att de omtvistade bestämmelserna identifierar och riktas mot just Bolivarianska republiken Venezuela, eftersom det annars inte hade varit nödvändigt att uttryckligen utesluta eller hänvisa till ”Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner” i artiklarna 6.2 och 7.1 c i förordning 2017/2063. (
80
) De förbud som föreskrivs i de angripna bestämmelserna identifierar och riktas mot just Bolivarianska republiken Venezuela och olika organ som kan hänföras till denna stat. (
81
) Syftet med förbuden är bland annat att Bolivarianska republiken Venezuela (och de olika organ som kan hänföras till den staten (
82
)) inte ska förvärva vissa bestämda varor och tjänster från någon av de personer som anges i artikel 20 i förordning nr 2017/2063. (
83
)
111.
Med tanke på att förbuden i de omtvistade bestämmelserna hindrar Bolivarianska republiken Venezuela från att motta varor och tjänster från någon av de personer som avses i artikel 20 i förordning nr 2017/2063, känns det konstlat och överdrivet formalistiskt att påstå att ett förbud mot att sälja och tillhandahålla varor och tjänster till Bolivarianska republiken Venezuela, som specifikt identifieras som måltavla för förbudet, inte har en direkt, eller till och med personlig, inverkan på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning. (
84
) Det skulle även kunna påpekas att det är uppenbart att dessa åtgärder påverkar Venezuelas anseende inom den internationella statsgemenskapen. Åtgärderna antyder och syftar till att antyda – kanske av mycket goda skäl – att Venezuelas åtagande i fråga om demokratiska värderingar och traditioner lämnar mycket i övrigt att önska och att denna stat behöver göra mycket mer innan unionen och dess medlemsstater har fullt förtroende för att Venezuela upprätthåller dessa värden.
112.
Även om tribunalen gjorde en riktig bedömning när den redogjorde för den tillämpning med avseende på plats (ratione loci) och den tillämpning med avseende på person (ratione personae) som omfattas av förbuden i de omtvistade bestämmelserna i enlighet med artikel 20 i förordning 2017/2063, innebär den omständigheten att dessa förbud är begränsade till unionen och att de omtvistade bestämmelserna inte i sig innehåller något förbud riktat mot Bolivarianska republiken Venezuela inte att de omtvistade bestämmelserna inte direkt påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning.
113.
I artikel 20 i förordning 2017/2063 anges nämligen endast omfattningen av unionslagstiftarens behörighet – såväl geografiskt som vad gäller personkretsen – i samband med restriktiva åtgärder som antagits med stöd av denna förordning. Den omständigheten att förordning 2017/2063 inte ska ”tillämpas” (
85
) på Bolivarianska republiken Venezuela, eftersom det är uppenbart att unionslagstiftaren inte har direkt behörighet gentemot denna stat, innebär inte nödvändigtvis att restriktiva åtgärder som endast är tillämpliga inom unionen och som är bindande för medborgarna i en medlemsstat inte direkt påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning. (
86
) Varje annan slutsats skulle innebära att varje fysisk eller juridisk person utanför unionen som inte är medborgare i en medlemsstat eller införlivats eller bildats i enlighet med lagstiftningen i en medlemsstat som förtecknats i exempelvis bilaga IV och bilaga V till förordning nr 2017/2063 och vars tillgångar eller ekonomiska resurser har frysts i enlighet med artikel 8 i den förordningen eller med motsvarande restriktiva åtgärder, skulle ha rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av dessa åtgärder. (
87
)
114.
Domstolen har emellertid flera gånger slagit fast att hänsyn måste tas till att de restriktiva åtgärderna har en betydande negativ inverkan på den berörda personens eller enhetens grundläggande fri- och rättigheter, och att varje uppförande på en förteckning över personer eller enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, oavsett om det sker med stöd av artikel 215 FEUF eller artikel 291.2 FEUF, därför ger denna person eller enhet möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom åtgärden kan likställas med ett individuellt beslut mot den berörda personen eller enheten. (
88
)
115.
Jag understryker i detta avseende att uppförandet av de personer eller enheter som omfattas av restriktiva åtgärder i en förteckning medför att dessa personer eller enheter både direkt och personligen berörs av åtgärderna. (
89
) Även om frysningen av en persons penningmedel eller ekonomiska resurser kanske kan ha en större inverkan på dennes rättsliga ställning än ett förbud mot att sälja vissa varor eller tillhandahålla vissa tjänster till denne person (vilket inte är fallet här), (
90
) är det ändå uppseendeväckande att tribunalen i domen Almaz-Antey konstaterade att ett sådant förbud hade en direkt inverkan (
91
) på sökandens rättsliga ställning i det målet. (
92
) I domen Almaz-Antey slog tribunalen nämligen fast att eftersom den restriktiva åtgärd som var i fråga i det målet dels innebar ett förbud mot direkt eller indirekt försäljning, leverans, överföring eller export av varor och teknik med dubbla användningsområden till alla personer, enheter eller organ i Ryssland som anges i bilaga IV till det beslutet av medborgare i medlemsstaterna eller från medlemsstaternas territorier, dels innebar tillhandahållande av tekniskt bistånd, förmedlingstjänster, finansiering eller finansieringshjälp i samband med ovannämnda varor eller teknik till alla personer, enheter eller organ i Ryssland som anges i bilaga IV, hade de relevanta bestämmelserna i det beslutet en direkt inverkan på den rättsliga ställningen för sökanden, som namngavs i bilaga IV till det aktuella beslutet. (
93
)
116.
I domen Almaz-Antey avvisade tribunalen således rådets argument att sökandens rättsliga ställning i det målet inte påverkades eftersom den aktuella bestämmelsen inte förbjöd de nämnda enheterna att utföra vissa verksamheter, utan snarare förbjöd fysiska och juridiska personer som omfattas av unionens behörighet att sälja varor och teknik med dubbla användningsområden. (
94
)
117.
Jag instämmer i att beslutet och resonemanget i domen Almaz-Antey är korrekt och bör tillämpas analogt i förevarande mål. Enligt min mening hindrar de omtvistade bestämmelserna Bolivarianska republiken Venezuela från att köpa vissa specifika varor och tjänster från vissa bestämda aktörer i unionen och påverkar därmed direkt Bolivarianska republiken Venezuelas juridiska rättigheter och intressen. För fullständighetens skull, och mot bakgrund av att förevarande mål är en ny typ av mål, kommer jag att redogöra för vissa av parternas övriga argument och tribunalens resonemang.
118.
I punkterna 34–37 i den överklagade domen gjorde tribunalen åtskillnad mellan omständigheterna i förevarande mål och omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey. Tribunalen konstaterade att det i det sistnämnda målet angavs i bilagan att sökanden var ett av de företag som det var förbjudet att sälja eller tillhandahålla de ifrågavarande varorna och tjänsterna till. Tribunalen konstaterade dessutom att Bolivarianska republiken Venezuela inte kan jämställas med en aktör, såsom var fallet med sökanden i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey, eftersom dess olika sätt att verka inte kan nedbringas till en rent kommersiell verksamhet.
119.
För egen del anser jag att det inte spelar någon roll att Bolivarianska republiken Venezuela namnges eller identifieras i artikeldelen i förordning nr 2017/2063 i stället för i en bilaga till den förordningen. I annat fall skulle en sökande kunna nekas rätten att väcka talan enligt artikel 263 FEUF enbart på grund av parten namnges eller identifieras i själva förordningen snarare än i en bilaga.
120.
Det viktiga är vilken verkan eller inverkan som de omtvistade bestämmelserna och de förbud som beskrivs i dessa har på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning snarare än den exakta form i vilken dessa förbud presenteras. Jag anser därför att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 36 i den överklagade domen slog fast att Bolivarianska republiken Venezuela inte uttryckligen och specifikt avses i de omtvistade bestämmelserna, på ett sätt som kan jämföras med sökanden i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey.
121.
Dessutom anser jag att det saknar betydelse för frågan huruvida villkoret direkt berörd är uppfyllt att Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning eller verksamhet inte är begränsad till den rättsliga ställningen för en aktör som är verksam på vissa marknader eller den verksamhet som denne bedriver. Den omständigheten att Bolivarianska republiken Venezuela, i egenskap av stat, har en rad olika befogenheter som inte enbart är av kommersiell natur kan inte i sig omintetgöra, minska eller göra de omtvistade bestämmelsernas inverkan på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning indirekta. (
95
) Jag noterar att utöver kravet på att talan ska väckas av en fysisk eller juridisk person, uppställs inte några andra krav avseende en sådan persons ställning eller kapacitet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. (
96
)
122.
Det kan även tilläggas att, i motsats till vad rådet har gjort gällande, skapar den syn på begreppet direkt berörd som jag i förevarande förslag till avgörande förespråkar med avseende på Bolivarianska republiken Venezuela inte någon ny regel eller ”rättslig möjlighet” (
97
) som automatiskt ger tredjeländer rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av restriktiva åtgärder med stöd av artikel 263 FEUF. Jag anser att domstolen i stället ska tillämpa sin nuvarande praxis och bara anpassa denna till denna nya typ av talan. Dessutom, och återigen i motsats till vad rådet har gjort gällande, grundar sig reglerna om talerätt i artikel 263 FEUF, och särskilt artikel 263 fjärde stycket FEUF, på de objektiva kriterier som fastställts i fördraget och tolkats av unionsdomstolarna, snarare än på förekomsten eller avsaknaden av en bestämmelse om ömsesidighet i fråga om talerätt mellan unionen och tredjeländer.
VII. Förslag till avgörande
123.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska slå fast att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att förevarande talan inte kunde tas upp till prövning på grund av att Bolivarianska republiken Venezuela saknade talerätt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Jag föreslår därför att förevarande mål ska återförvisas till tribunalen, så att den kan meddela ett avgörande beträffande samtliga frågor avseende upptagande till prövning som återstår inom ramen för Bolivarianska republiken Venezuelas talan om ogiltigförklaring, samt avgöra målet i sak.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Frågan huruvida villkoret om att vara personligen berörd var uppfyllt behandlades inte i den överklagade domen. I sin invändning om rättegångshinder ansåg rådet att denna fråga inte behövde behandlas eftersom Bolivarianska republiken Venezuela inte uppfyllde villkoret om att vara direkt berörd. Jag noterar dock att Venezuela, i sitt svar på rådets invändning om rättegångshinder, hävdade att förordning (EU) 2017/2063 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela (EUT L 295, 2017, s. 21), som antogs med stöd av artikel 215 FEUF, är en rättsakt och att det således räcker att visa att Venezuela är direkt berörd av denna åtgärd.
(
3
)	För det fall det även fastställs att Venezuela är personligen berörd av dessa åtgärder.
(
4
)	EUT L 295, 2017, s. 60. Enligt punkt 1 i den överklagade domen ”uppställs [i beslut 2017/2074] för det första ett förbud mot att exportera vapen, militär eller annan utrustning som kan användas för internt förtryck, samt utrustning, teknik eller programvara för övervakning, till Venezuela. För det andra uppställs i beslutet ett förbud mot att tillhandahålla Venezuela ekonomiska, tekniska eller andra tjänster relaterade till sådan utrustning och teknik. För det tredje föreskrivs det i beslutet att tillgångar och ekonomiska resurser tillhörande vissa personer, enheter och organ ska frysas. Enligt skäl 1 i beslut 2017/2074 antogs beslutet med anledning av den fortsatta försämringen av situationen i Venezuela med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna.” I den ursprungliga versionen av artikel 13 i beslut 2017/2074 föreskrevs att beslutet skulle tillämpas till den 14 november 2018. Genom rådets beslut (Gusp) 2018/1656 av den 6 november 2018 om ändring av beslut (Gusp) 2017/2074 (EUT L 276, 2018, s. 10) förlängdes giltighetstiden till den 14 november 2019 och ändrades punkt 7 i bilaga I till beslutet, som avsåg en av de personer som omfattades av frysningen av finansiella tillgångar.
(
5
)	EUT C 107, 2014, s. 1.
(
6
)	Genom rådets genomförandeförordning (EU) 2018/1653 av den 6 november 2018 om genomförande av förordning (EU) 2017/2063 (EUT L 276, 2018, s. 1) ändrades punkt 7 i bilaga IV till förordningen, som avsåg en av de personer som omfattades av frysningen av finansiella tillgångar.
(
7
)	Se punkt 22 i den överklagade domen. Denna slutsats har inte bestritts i förevarande överklagande. Se punkt 14 i överklagandet.
(
8
)	Se punkterna 29 och 30 i den överklagade domen och där angiven rättspraxis.
(
9
)	Se punkt 31 i den överklagade domen.
(
10
)	Se punkt 32 i den överklagade domen.
(
11
)	Se punkt 32 i den överklagade domen.
(
12
)	Se punkt 34 i den överklagade domen.
(
13
)	I punkt 35 i den överklagade domen påpekade tribunalen att i det mål som avgjordes genom domen Almaz-Antey angavs det i bilagan till det angripna beslutet att sökanden var ett av de företag som det var förbjudet att sälja eller tillhandahålla de ifrågavarande varorna och tjänsterna till.
(
14
)	Se punkt 37 i den överklagande domen.
(
15
)	Se punkt 38 i den överklagande domen.
(
16
)	Se punkterna 39 och 40 i den överklagande domen.
(
17
)	Se punkt 41 i den överklagande domen.
(
18
)	Se punkterna 42 och 43 i den överklagande domen.
(
19
)	Se punkt 51 i den överklagande domen.
(
20
)	Se, analogt, dom av den 29 april 2004, Italien/kommissionen (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punkt 35).
(
21
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
(
22
)	”jede Person” på tyska, ”toda persona” på spanska, ”toute personne” på franska och ”qualsiasi persona” på italienska.
(
23
)	Dom av den 11 juli 1996, Métropole télévision m.fl./kommissionen (T-528/93, T-542/93, T-543/93 och T-546/93, EU:T:1996:99, punkt 60). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen (25/62, EU:C:1963:17, s. 106–107).
(
24
)	Dom av den 10 juni 2009, Polen/kommissionen (T-257/04, EU:T:2009:182), punkt 53) och beslut av den 10 juni 2009, Polen/kommissionen (T-258/04, ej publicerad, EU:T:2009:183, punkt 61).
(
25
)	Beslut av den 8 februari 2007, Landtag Schleswig-Holstein/kommissionen (C‑406/06, ej publicerat, EU:C:2007:90, punkt 9).
(
26
)	Beslut av den 3 juli 2007, Commune de Champagne m.fl./rådet och kommissionen (T-212/02, EU:T:2007:194, punkt 178).
(
27
)	Dom av den 13 maj 2019, Giant (China)/rådet (T-425/13 DEP, ej publicerad, EU:T:2019:340).
(
28
)	Beslut av den 10 september 2020, Kambodja CRF/kommissionen (T-246/19, EU:T:2020:415).
(
29
)	Dom av den 10 juni 2009, Polen/kommissionen (T-257/04, EU:T:2009:182), punkt 53) och beslut av den 10 juni 2009, Polen/kommissionen (T-258/04, ej publicerat, EU:T:2009:183, punkt 61).
(
30
)	Dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32).
(
31
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 90).
(
32
)	Till stöd för sin uppfattning har rådet anfört yttrande 1/17 av den 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punkt 109).
(
33
)	Se yttrande 1/17 av den 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punkt 110).
(
34
)	Dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkt 45), och dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punkt 38).
(
35
)	Dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128).
(
36
)	Se, analogt, dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494, punkt 39).
(
37
)	Detta kan driva tredjelandet till att söka andra vägar för att väcka talan vid EU-domstolen, exempelvis via en mellanhand i form av en privaträttslig juridisk person, eller använda sig av tvistlösningsförfaranden utanför unionen, exempelvis skiljeförfaranden.
(
38
)	Se, exempelvis, dom av den 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/rådet (T-578/12, ej publicerad, EU:T:2014:678, punkt 36), och dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 50), dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 44), och dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 103).
(
39
)	Denna tolkning är förenlig med domstolens tidigare praxis, enligt vilken bland annat lokala myndigheter i medlemsstaterna har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Se dom av den 15 juni 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/kommissionen (T-288/97, EU:T:1999:125, punkt 41 och följande punkter).
(
40
)	Se artikel 65 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331), som hänvisar till artikel 33 i FN-stadgan.
(
41
)	Kommissionen förespråkar denna andra teleologiska tolkning.
(
42
)	Se, senast, dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
(
43
)	376 US 398 (1964).
(
44
)	368 US 398 (1964), s. 408–409, återgiven i Harlan J. (fotnoter borttagna).
(
45
)	Och som till sin natur därför är defensiv. För en överblick över skillnaden mellan handlingar som en stat utför jure imperii och handlingar som en stat utför jure gestionis, se förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet Supreme Site Services m.fl. (C‑186/19, EU:C:2020:252, punkterna 59–63).
(
46
)	ICJ Reports [2012], s. 99.
(
47
)	I det målet fann Internationella domstolen att statsimmuniteten för staters offentligrättsliga handlingar (acta jure imperii) även omfattade civilrättsliga förfaranden avseende aktuella handlingar.
(
48
)	I artikel 33 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen), med rubriken ”Mellanstatliga klagomål”, föreskrivs följande: ”En hög fördragsslutande part får till domstolen hänskjuta ett brott mot bestämmelserna i konventionen och protokollen till denna som påstås ha begåtts av en annan hög fördragsslutande part.”
(
49
)	I artikel 34 i Europakonventionen, med rubriken ”Enskilda klagomål”, föreskrivs följande: ”Domstolen får ta emot klagomål från enskilda personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda personer som påstår sig av någon av de höga fördragsslutande parterna ha utsatts för en kränkning av någon av de i konventionen eller protokollen till denna angivna rättigheterna.”
(
50
)	Jag påpekar att reglerna om talerätt i konventionen är något mindre ”generösa” än reglerna i EUF-fördraget. Medan lokala eller regionala myndigheter som är juridiska personer enligt nationell rätt kan väcka talan med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, förutsatt att de uppfyller villkoren om att bland annat vara direkt och personligen berörda, har Europadomstolen i sitt avgörande i målet [Demokratiska] republiken Kongo mot Belgien (Europadomstolen, 29 oktober 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) upprepat att nationella myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning inte har rätt att väcka talan vid Europadomstolen med stöd av artikel 34 i Europakonventionen.
(
51
)	Se, exempelvis, dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punkt 47), och dom av den 12 november 2019, Organisation juive européenne och Vignoble Psagot (C‑363/18, EU:C:2019:954, punkt 48). Se även, i detta avseende, Masson, A. och Sterck, J., ”The Influence of International Law on the Court of Justice’s case-law”, i Petrlík, D., Bobek, M., Passer J.M. och Masson, A. (eds.), Évolution des rapports entre les ordres juridiques de l’Union européenne, international et nationaux: Liber amicorum Jiří Malenovský, Bruylant, Bryssel, 2020.
(
52
)	Utöver de förhandsavgöranden som avses i artikel 19.3a FEU får EU-domstolen enligt artikel 19.3 c även besluta i de övriga fall som föreskrivs i fördragen.
(
53
)	Se artikel 264 FEUF, enligt vilken en välgrundad talan medför att den berörda rättsakten ska förklaras ogiltig.
(
54
)	Medlemsstaterna, Europaparlamentet, rådet och kommissionen benämns ibland ”priviligierade” sökande, eftersom de inte behöver visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad för att ha talerätt. Se artikel 263 FEUF andra stycket. Revisionsrätten, Europeiska centralbanken och Regionutskotten är ”halvpriviligierade” sökande eftersom de har rätt att väcka talan för att tillvarata sina rättigheter. Se artikel 263 FEUF tredje stycket.
(
55
)	Se, exempelvis, artiklarna 7, 40 och 42 FEU och artiklarna 75, 215.2 och 275 FEUF. Se även, exempelvis, artikel 15.3 FEUF, i vilken det hänvisas till en ”juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat”. Min kursivering. Det ytterligare förtydligande eller den begränsning som lagts till genom denna bestämmelse – som inte återges i artikel 267 FEUF – tyder på att uttrycket juridisk person ska ges en vid innebörd.
(
56
)	Se, analogt, dom av den 3 september 2014, Deckmyn och Vrijheidsfonds (C‑201/13, EU:C:2014:2132, punkterna 14 och 15). I punkt 10 i domen av den 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/kommissionen (135/81, EU:C:1982:371), konstaterade domstolen att begreppet juridisk person i artikel 263 FEUF inte nödvändigtvis har samma innebörd i medlemsstaternas olika rättssystem.
(
57
)	I det målet erinrade tribunalen om att syftet med artikel 263 fjärde stycket FEUF är att ge ett tillräckligt domstolsskydd för alla fysiska eller juridiska personer som direkt och personligen berörs av unionsrättsakter. Tribunalen fann att även om tredjeländer inte kan åberopa den ställning som priviligierad sökande som medlemsstaterna har enligt unionssystemet, kan de väcka talan med stöd av juridiska personers rätt att väcka talan. En enhet med rättskapacitet kan således i princip väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF.
(
58
)	Tribunalen hänvisade till förslaget till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Polen/rådet (C‑273/04, EU:C:2007:361, punkt 41). I den punkten konstaterade generaladvokaten Poiares Maduro att eftersom Republiken Polen har rättskapacitet enligt landets nationella rätt, och i likhet med samtliga stater tillerkänns internationell rättskapacitet enligt folkrätten, hade Polen enligt artikel 263 fjärde stycket EU rätt att väcka talan vid domstolen mot en rättsakt som går Polen emot förutsatt att kriterierna om att vara direkt och personligen berörd är uppfyllda och för att den aktuella rätten att väcka talan omvandlas till ett slags allmän talerätt (actio popularis). Av generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande går det slutligen att dra slutsatsen att Republiken Polen hade rätt att väcka talan i egenskap av medlemsstat, och således i egenskap av privilegierad sökande i enlighet med artikel 263 andra stycket FEUF, eftersom generaladvokaten ansåg att fristen för att väcka talan mot rättsakten i fråga löpte från och med den dag då anslutningsfördraget trädde i kraft. I sin dom av den 23 oktober 2007, Polen/rådet (C‑273/04, EU:C:2007:622), prövade domstolen, trots rådets invändning om rättegångshinder, inte Republiken Polens talerätt, utan begränsade sig till att pröva talan i sak.
(
59
)	Vilken enligt tribunalen föregick Polens anslutning till unionen i maj 2004.
(
60
)	Se även beslut av den 10 juni 2009, Polen/kommissionen (T-258/04, ej publicerat, EU:T:2009:183, punkterna 60 och 61). I det beslutet slog tribunalen fast att Republiken Polen, innan landet blev medlemsstat, hade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF om denna direkt och personligen berörde landet. Tribunalen slog emellertid fast att preskrioptionsfristen för att väcka talan hade löpt ut. Efter överklagande ogiltigförklarade domstolen genom dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen (C‑336/09 P, EU:C:2012:386) tribunalens beslut om rättegångshinder, och slog fast att Republiken Polen i sin egenskap av medlemsstat hade talerätt i det aktuella målet.
(
61
)	Den talan hade väckts mot kommissionens beslut av den 5 december 2003 om ett förfarande rörande tillämpningen av artikel 18.2 första meningen i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart och av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 (ärende TREN/AMA/11/03 – tyska åtgärder rörande inflygningar till Zürichs flygplats) (delgivet med nr K(2003) 4472), (EUT L 4, 2004, s. 13).
(
62
)	Även om ett sådant likställande inte uttryckligen framgår av beslutet, grundas detta på avtalstexten.
(
63
)	Se beslut av den 14 juli 2005, Schweiz/kommissionen (C‑70/04, ej publicerat, EU:C:2005:468, punkt 22).
(
64
)	En eventuell analogi med artikel 263 FEUF bör inte överdrivas, eftersom syftet med en interventionsansökan är begränsat till att biträda en av parternas yrkanden och inte att väcka en självständig talan.
(
65
)	Se däremot beslutet av domstolens vice ordförande av den 17 maj 2018, Amerikas förenta stater/Apple Sales International m.fl. (C‑12/18 P(I), ej publicerat, EU:C:2018:330), i vilket domstolen ogillade Amerikas förenta staters överklagande av det beslut som hade meddelats av tribunalen den 15 december 2017, Apple Sales International och Apple Operations Europe/kommissionen (T-892/16, ej publicerat, EU:T:2017:925), i vilket tribunalen avslog Amerikas förenta staters ansökan om att intervenera till stöd för yrkandet från Apple Sales International och Apple Operations Europe i mål T‑892/16, enbart av den anledningen att Amerikas förenta stater inte hade visat att det hade ett intresse av utgången av tvisten. Se även punkt 14 i beslutet av den 4 juni 2012, Attey m.fl./rådet (T-118/11, T-123/11 och T-124/11, ej publicerat, EU:T:2012:270), i vilket tribunalen uppgav att Republiken Elfenbenskusten hade beviljats tillstånd att intervenera till stöd för den talan.
(
66
)	Till stöd för uppfattningen att artikel 263 fjärde stycket FEUF är begränsat till privata aktörer eller enskilda har vissa parter i förevarande mål konstaterat att generaladvokaten Wathelet i punkt 25 i sitt förslag till avgörande i målet Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (C‑133/12 P, EU:C:2013:336) slog fast att efter de ändringar av artikel 230 EG som införts genom Lissabonfördraget, vilka nu avspeglas i artikel 263 fjärde stycket FEUF, kan ”[e]nskilda … således numera väcka talan om ogiltigförklaring utan att behöva visa att de är personligen berörda, förutsatt att den aktuella rättsakten är en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder” (min kursivering). Enligt min mening innebär detta inte att artikel 263 fjärde stycket FEUF enbart ger privata aktörer talerätt. Detta textavsnitt bör inte läsas ur sitt sammanhang och isolerat. Klagandena i det målet var bostadsbolag och således privata aktörer, även om de fyllde en social funktion. Se även punkt 90 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:21), i vilken det anges att ”efter intensiv diskussion av hela denna problematik i det Europeiska konventet beslutade lagstiftaren sig nämligen för att inte stärka enskildas rättsliga skydd mot unionsakter med allmän giltighet genom att reformera begreppet personligen berörd, utan att i stället införa en helt ny tredje möjlighet att väcka talan i artikel 263 fjärde stycket FEUF, nämligen den redan ovan diskuterade … möjligheten för fysiska och juridiska personer att väcka talan mot regleringsakter som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder” (min kursivering). Det bör dock påpekas att generaladvokaten Kokott i punkt 22 i sitt förslag till avgörande konstaterade att ”Samtliga parter i förevarande mål är ense om att fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan har utökats genom artikel 263 fjärde stycket FEUF”. Den fråga som prövades var omfattningen av denna utökning av talerätten. Även i det målet var klagandena privata aktörer, nämligen Inuit Tapiriit Kanatami, ett organ som företräder kanadensiska inuiters intressen, samt flera andra parter som huvudsakligen var producenter eller återförsäljare av sälprodukter. Under alla omständigheter kan jag inte se hur de ändringar som infördes genom Lissabonfördraget kan vara relevanta i förevarande mål, eftersom begreppet juridisk person i artikel 263 FEUF har existerat – och inte ändrats – sedan Romfördraget trädde i kraft år 1953 (se artikel 173 EEG).
(
67
)	Dom av den 22 mars 2007, Regione Siciliana/kommissionen (C‑15/06 P, EU:C:2007:183, punkt 29). Se även dom av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217, punkt 59).
(
68
)	Tribunalen hänvisade i detta sammanhang till domen av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen (25/62, EU:C:1963:17, punkt 106).
(
69
)	Principen om ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, till vilken artikel 19.1 andra stycket FEU hänvisar, utgör en allmän unionsrättslig princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Se dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl. (C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punkt 55). Ett sådant skydd garanteras enskilda som inte är priviligierade sökande enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.
(
70
)	Dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 72 och 73).
(
71
)	Dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punkt 114).
(
72
)	C‑229/05 P, EU:C:2007:32.
(
73
)	Jag konstaterar att detta uttalande från rådet i viss mån motsägs av rådets senare svar på domstolens fråga. Jag påpekar dock att rådet i sin invändning om rättegångshinder vid tribunalen gjorde gällande att klaganden inte var en fysisk eller juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
(
74
)	Dom av den 13 september 2018, Gazprom Neft rådet (T-735/14 och T-799/14, EU:T:2018:548, punkt 97).
(
75
)	Beslut av den 10 mars 2016, SolarWorld/kommissionen (C‑142/15 P, ej publicerat, EU:C:2016:163, punkt 22). Se även dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente per le Ville vesuviane och Ente per le Ville vesuviane/kommissionen (C‑445/07 P och C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
(
76
)	Även om den rättspraxis som tribunalen hänvisade till i punkt 30 i den överklagade domen avser huruvida en talan kan väckas mot en rättsakt och således har rättsverkningar (på ett abstrakt sätt), anser jag att det pragmatiska synsätt som förordats även kan användas för att bedöma huruvida en rättsakt har en direkt inverkan på fysiska eller juridiska personers rättsliga ställning. För ett exempel på ett sådant pragmatiskt synsätt vid bedömningen av huruvida villkoret direkt berörd är uppfyllt, se dom av den 5 maj 1998, Glencore Grain/kommission (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, punkterna 38–54), i vilken domstolen underkände rent teoretiska hypoteser eller argument som talade mot ett erkännande av att villkoret direkt berörd var uppfyllt.
(
77
)	Min kursivering. Som rådet påpekat minskar den omständigheten att domen av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32) specifikt rörde frågan om talerätt för en organisation som inte är en juridisk person inte på något sätt behovet av att undvika överdriven formalism i andra mål.
(
78
)	I de efterföljande punkterna anförs enligt min mening endast ytterligare skäl till stöd för tribunalens slutsats att Bolivarianska republiken Venezuela inte är direkt berörd av de omtvistade bestämmelserna.
(
79
)	Åtskillnaden mellan direkt och indirekt inverkan på en persons rättsliga ställning behandlades även i det mål som avgjordes genom domen av den 13 mars 2008, Kommissionen/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i kommissionen/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2007:611). I det målet slog domstolen fast att ett beslut genom vilket nya begränsningar införs för rättigheter som innehas av en person, vilka inte existerade vid förvärvet av dessa rättigheter och som gör det svårare att utöva dessa rättigheter, har en direkt inverkan på denna persons rättsliga ställning.
(
80
)	Den omständigheten att de omtvistade bestämmelserna inte enbart avser fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Venezuela, utan även specifikt riktas mot och identifierar Bolivarianska republiken Venezuela och organ som kan hänföras till denna stat är knappast förvånande, eftersom det framgår av skälen 1, 2 och 3 i förordning nr 2017/2063 att denna förordning antogs mot bakgrund av den fortsatta försämringen av situationen i Venezuela med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna och behovet av att motverka bland annat internt förtryck, allvarliga kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna eller förtryck av det civila samhället och den demokratiska oppositionen. I likhet med rådet anser jag att syftet med en åtgärd inte i sig är tillräckligt för att bedöma huruvida en unionsrättsakt direkt påverkar ett tredjelands rättsliga ställning. Det viktigaste är enligt min mening villkoren för och innehållet i de aktuella åtgärderna, vilka i förevarande fall uttryckligen identifierar och riktas mot Bolivarianska republiken Venezuela.
(
81
)	Rådet har nämligen självt medgett att organ som kan hänföras till Bolivarianska republiken Venezuela i dess egenskap av stat kan hindras från att köpa utrustning som omfattas av de aktuella restriktionerna.
(
82
)	Samt, mer allmänt, alla andra fysiska och juridiska personer, enheter eller andra organ i Venezuela. Jag anser att de omtvistade bestämmelserna, i den mån de begränsar möjligheten för alla andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Venezuela än Bolivarianska republiken Venezuela att köpa vissa varor och tjänster, även indirekt påverkar Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning.
(
83
)	Jag anser därför att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 43 i den överklagade domen när den konstaterade att de aktuella åtgärderna, åtminstone indirekt, begränsade Venezuelas möjligheter.
(
84
)	Ett sådant konstlat synsätt, som även förekommer i punkt 43 i den överklagade domen, och i vilket tribunalen slog fast att de omtvistade bestämmelserna inte utgör ett direkt förbud för Bolivarianska republiken Venezuela att köpa och importera den avsedda utrustningen eller erhålla tjänsterna i fråga, skulle exempelvis strida mot den omständigheten att rätten att motta tjänster följer av rätten att tillhandahålla tjänster och att de båda rättigheterna existerar parallellt. Se, exempelvis, dom av den 31 januari 1984, Luisi och Carbone (286/82 och 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16) och dom av den 1 juli 2010, Dijkman och Dijkman-Lavaleije (C‑233/09, EU:C:2010:397, punkt 24).
(
85
)	Min kursivering. Se de formuleringar som används i artikel 20 i förordning 2017/2063.
(
86
)	Se, analogt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 241–247) och dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet (T-715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 68). Trots att restriktiva åtgärder kan ha allmän giltighet och ålägga abstrakt definierade personer och enheter skyldigheter, utesluter detta inte att dessa åtgärder direkt och personligen kan beröra de fysiska och juridiska personer som anges i dessa åtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
(
87
)	Jag påpekar även att rådet, i sin invändning om rättegångshinder vid tribunalen, mot bakgrund av lydelsen av artikel 20 i förordning 2017/2063 gjorde gällande att den förordningen inte har bindande rättsverkan för eller i Venezuela och är begränsad till medlemsstaterna och de personer som omfattas av medlemsstaternas behörighet. Enligt min mening är denna separata invändning om rättegångshinder i sig kopplad till frågan om huruvida villkoret direkt berörd är uppfyllt.
(
88
)	Dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
(
89
)	Se dom av den 21 september 2005, Yusuf och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (T-306/01, EU:T:2005:331, punkt 184–188), som fastställdes av rådet genom domen av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 241).
(
90
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim/rådet och kommissionen (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punkt 70), och dom av den 6 juni 2013, Ayadi/kommissionen (C‑183/12 P, ej publicerad, EU:C:2013:369, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
(
91
)	Vad gäller villkoret direkt berörd, som också befanns vara uppfyllt, se punkterna 68–72 i domen Almaz-Antey.
(
92
)	I detta avseende går det inte göra någon meningsfull åtskillnad som skulle kunna påverka bedömningen av talerätten, och i synnerhet huruvida en sökande är direkt berörd, enbart på grund av omfattningen av en åtgärds inverkan på en persons rättsliga ställning. Enligt min mening är en sådan inverkan direkt och kan faktiskt fastställas.
(
93
)	Se punkterna 63 och 64 i domen Almaz-Antey, som specifikt rör villkoret direkt berörd.
(
94
)	Se punkt 65 i domen Almaz-Antey i vilken tribunalen konstaterade att ”[d]et är självklart så, att det ankommer på organ som är etablerade i unionen att tillämpa nämnda åtgärder, eftersom de rättsakter som antas av unionens institutioner i princip inte är avsedda att tillämpas utanför unionens territorium. Detta innebär däremot inte att de enheter som påverkas av de relevanta bestämmelserna i [rådets beslut 2014/512/Gusp av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s.13)] inte direkt berörs av de restriktiva åtgärder som tillämpas mot dem. Det förbud mot att utföra vissa typer av verksamhet med enheter etablerade utanför unionen är nämligen liktydigt med ett förbud mot att dessa företag genomför de ifrågavarande transaktionerna med verksamhetsutövare inom unionen. Om tribunalen skulle godta rådets argument i detta avseende, så innebär detta att tribunalen måste anse att förtecknade personer, mot vilka de restriktiva åtgärderna är tillämpliga, och detta även vad gäller frysning av individuella tillgångar, inte direkt berörs av sådana åtgärder, eftersom det i första hand är unionens medlemsstater, eller fysiska och juridiska personer under deras jurisdiktion, som ska tillämpa dem”.
(
95
)	Även om sökanden i domen Almaz-Antey var ett aktiebolag som var verksamt inom försvarssektorn, snarare än en stat, ser jag, med tanke på att Bolivarianska republiken Venezuela är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, ingen anledning att avvika från tribunalens resonemang i den domen om huruvida Bolivarianska republiken Venezuela var direkt berörd.
(
96
)	Det enda övriga relevanta kravet är kanske att Bolivarianska republiken Venezuela ska ha ett intresse av utgången av sin talan (berättigat intresse av att få saken prövad), men detta är inte något som har ifrågasatts i förevarande mål.
(
97
)	För att använda rådets formulering.