62008CC0333
JÁN MAZÁK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. szeptember 8. (
1
)
C-333/08. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Francia Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés — Áruk szabad mozgása — EK 28. cikk és EK 30. cikk — Behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozás — Azonos hatású intézkedés — Előzetes engedélyezési rendszer — Technológiai segédanyagok és olyan élelmiszerek, amelyek előállításához más tagállamokból származó, ott jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott ilyen technológiai segédanyagokat használtak fel — Olyan eljárás, amely a gazdasági szereplők számára lehetővé teszi ilyen anyagok »pozitív jegyzékre« történő felvételének az elérését — Kölcsönös elismerési záradék — A gazdasági szereplők számára jogbizonytalanságot teremtő nemzeti szabályozási keret”
1.
A keresetével az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Francia Köztársaság – mivel a technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek esetében, amelyek előállításához más tagállamokból származó, ott jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagokat használtak fel, olyan előzetes engedélyeztetési rendszert írt elő, amely nem tartja tiszteletben az arányosság elvét – nem teljesítette az EK 28. cikkből eredő kötelezettségeit.
I – Jogi háttér
A – A közösségi jog
2.
A technológiai segédanyagok mint olyanok nem képezik közösségi szintű horizontális harmonizáció tárgyát. A közösségi jog a technológiai segédanyagoknak csak bizonyos kategóriáit (
2
) és a technológiai segédanyagok bizonyos élelmiszerek (
3
) előállítása során történő felhasználását harmonizálja.
3.
A technológiai segédanyagokról szóló nemzeti szabályozás az élelmiszerjog részét képezi, így következésképpen eleget kell tennie az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28-i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletből (
4
) fakadó követelményeknek. E rendelet szerint a kockázatelemzés elve és az elővigyázatosság elve az élelmiszerjog általános elvei közé tartozik.
B – A technológiai segédanyagokról szóló francia szabályozás
4.
A technológiai segédanyagokra vonatkozó jogi rendszert az áruértékesítés során elkövetett csalás és az élelmiszer-hamisítás elleni küzdelemről szóló, 1905. augusztus 1-jei törvény végrehajtásának közigazgatási szabályozásáról szóló, az 1973. február 12-i 73-138. sz. rendelettel és az 1999. március 26-i 99-242. sz. rendelettel módosított 1912. április 15-i rendelet (a továbbiakban: 1912. évi rendelet) hozta létre.
5.
Az 1912. évi rendelet egy előzetes engedélyezési rendszeren alapul. Ez azt jelenti, hogy emberi fogyasztásra szánt áruk és élelmiszerek forgalomba hozatala tilos, amennyiben azokhoz vegyi anyagokat (
5
) adtak, vagy amennyiben azok előállításához vegyi anyagot használtak. Ez a tilalom nem érinti azon vegyi anyagokat, amelyek alkalmazását jogszerűnek nyilvánították az 1912. évi rendelet alapján hozott határozatok.
6.
Az 1912. évi rendelet alkalmazásában számos határozatot hoztak. Azok általában meghatározzák az engedélyezett anyagot, valamint a felhasználást, és azt az élelmiszert, amely esetében azt engedélyezték. E határozatok pontosítják a tisztasági kritériumokat és más olyan jellegzetességeket, amelyeket a technológiai segédanyagoknak tiszteletben kell tartaniuk, továbbá rögzítik az érintett segédanyagok gyártási folyamatban való alkalmazásának feltételei mellett a végső élelmiszerben felhasznált technológiai segédanyagok maximális maradékanyag-tartalmát. E határozatok közül csak négy tartalmaz kölcsönös elismerési záradékot.
7.
Az 1912. évi rendeletet hatályon kívül helyezte az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerek előállítása során alkalmazható technológiai segédanyagokról szóló, 2001. július 31-i 2001-725. sz. rendelet (a továbbiakban: 2001. évi rendelet), amely azonban csak 2006. december 2-án lépett hatályba.
8.
A 2001. évi rendelet 1. cikke meghatározza a „technológiai segédanyagok” fogalmát, és az említett rendelet tárgyi hatályát. E meghatározás szerint technológiai segédanyagok alatt a következőket kell érteni:
„olyan anyag, amelyet élelmiszer összetevőjeként önmagában nem fogyasztanak, és a nyersanyagok, az élelmiszerek vagy azok összetevőinek feldolgozása során tudatosan használnak egy bizonyos technológiai célnak a kezelés vagy a feldolgozás során történő elérése érdekében, ami ezen anyag vagy származékai maradékainak a véletlenszerű vagy technológiailag elkerülhetetlen jelenlétét eredményezheti a késztermékben, feltéve hogy ezek a maradékok nem jelentenek semmiféle egészségügyi veszélyt, és a késztermékre semmilyen technológiai hatásuk nincs”.
9.
A 2001. évi rendelet, ugyanúgy, mint az 1912. évi rendelet, a technológiai segédanyagok előzetes értékelésén alapul. A 2001. évi rendelet 2. cikkéből következik, hogy a fogyasztóvédelmi, mezőgazdasági, egészségügyi és iparügyi miniszterek olyan határozatot hoznak, amelyben rögzítik először is azon technológiai segédanyagok jegyzékét, amelyeknek a felhasználása engedélyezett, és adott esetben azok alkalmazásának feltételeit, valamint az elfogadható maradékanyag-határértéket, másodszor a jellegzetességi és azon tisztasági kritériumokat, amelyeknek meg kell felelniük, harmadszor pedig a hordozó- vagy oldóanyagként felhasznált anyagokra vonatkozó szabályokat.
10.
A 2001. évi rendelet 3. cikke a 2. cikkében előírt határozat módosításának a lehetőségére vonatkozik. A következőképpen rendelkezik:
„A 2. cikkben előírt határozat rendelkezéseinek a módosítására vagy kiegészítésére irányuló kérelmet bármely természetes vagy jogi személy benyújthatja. Azt a Versenyügyi, Fogyasztóvédelmi és Csaláselleni Főigazgatóság [Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes] részére címezik a vizsgálatához szükséges összes irattal együtt a Francia Élelmiszerbiztonsági Ügynökség [Agence française de sécurité sanitaire des aliments] részére történő továbbítás céljából.
A fogyasztóvédelmi, mezőgazdasági, egészségügyi és iparügyi miniszterek határozata megállapítja az iratok összetételére vonatkozó szabályokat.
Amint az iratok hiánytalanok, a Versenyügyi, Fogyasztóvédelmi és Csaláselleni Főigazgatóság igazolja azok átvételét, és biztosítja azok Francia Élelmiszerbiztonsági Ügynökség részére történő továbbítását. Az ügynökségnek a kérelem beérkezését követő négy hónapos határidőn belül kell állást foglalnia.
A Versenyügyi, Fogyasztóvédelmi és Csaláselleni Főigazgatóság közli a kérelmezővel az ügynökség állásfoglalását, valamint a minisztérium által az ezen állásfoglalást követően hozott, indoklással ellátott határozatot. Ezen értesítés az állásfoglalás elfogadását követő egy hónapon belül történik.”
11.
A 2001. évi rendelet 6. cikke alapján tilos a 2001. évi rendelet 2. cikkének nem megfelelő technológiai segédanyagok és az ilyen technológiai segédanyagok felhasználásával előállított, emberi fogyasztásra szánt élelmiszerek birtoklása, eladás céljából történő bemutatása, eladási ajánlata, eladása vagy ingyenes osztása.
12.
Azonban a 2001. évi rendelet 6. cikke előír egy kölcsönös elismerési záradékot, amely a következőképpen szól:
„E rendelkezések azonban nem képezik a következők szabad mozgása elvének az akadályát:
a)
a jelen cikk 1. pontjában említett azon élelmiszerek, amelyek az Európai Közösség más tagállamaiból vagy az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás más szerződő tagállamaiból származnak, amennyiben e tagállamok felállítottak egy, a technológiai segédanyagok alkalmazásán keresztül felmerülő kockázatot értékelő olyan módszert, amely lehetővé teszi a jelen rendeletben garantált biztonsági szinttel megegyező szint biztosítását;
b)
az Európai Közösség más tagállamaiból vagy az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás más szerződő tagállamaiból származó technológiai segédanyagok, amelyek a 2. cikkben előírt határozatban rögzítettől eltérő tisztasági kritériumoknak felelnek meg, amennyiben e kritériumokat e tagállamok valamelyikében állapították meg, vagy ezen országok valamelyikében az illetékes szerv által nyújtott kedvező és hivatalosan kihirdetett állásfoglalás tárgyát képezték.”
13.
A 2001. évi rendelet annak 7. cikkével összhangban csak a 2. cikkében előírt határozat kihirdetésével lép hatályba. Mivel e határozatot, vagyis a technológiai segédanyagok bizonyos élelmiszerek előállítása során történő felhasználásáról szóló határozatot (arrêté relatif à l’emploi d’auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires) (a továbbiakban: a 2006. évi határozat) 2006. október 19-én fogadták el, és azt követően december 2-án hirdették ki a Francia Köztársaság Hivatalos Lapjában, a 2001. évi rendelet 2006. december 2-án lépett hatályba.
II – A pert megelőző eljárás és a felek kérelmei
14.
Bizottság, mivel úgy vélte, hogy a Francia Köztársaság – mivel a más tagállamokból származó, az utóbbiakban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek esetében, amelyek előállításához e technológiai segédanyagokat felhasználták, előzetes engedélyeztetési rendszert írt elő, és másodlagosan, mivel elmulasztott felállítani egy, a technológiai segédanyagok felhasználása engedélyének megszerzéséhez szükséges, kielégítően egyértelmű, könnyen hozzáférhető, átlátható és a jogbiztonság követelményét kielégítő eljárást – nem teljesítette az EK 28. cikkből eredő kötelezettségeit, 2005. október 18-án az EK 226. cikkel összhangban felszólító levelet küldött a Francia Köztársaságnak. (
6
)
15.
Mivel a Bizottság nem elégedett meg a Francia Köztársaság által a 2006. február 16-i válaszában (
7
) előadott észrevételekkel, annak 2006. július 4-én indokolással ellátott véleményt küldött, amelyben felhívta a francia hatóságokat, hogy két hónapon belül tegyék meg a szükséges intézkedéseket.
16.
A francia hatóságoknak a 2006. szeptember 8-i, indokolással ellátott véleményre adott válaszában előadott érvelése ellenére a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet, amellyel azt kéri a Bíróságtól, hogy állapítsa meg, hogy a Francia Köztársaság – mivel a más tagállamokból származó, az utóbbiakban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek esetében, amelyek előállításához e technológiai segédanyagokat felhasználták, olyan előzetes engedélyeztetési rendszert írt elő, amely nem tartja tiszteletben az arányosság elvét – nem teljesítette az EK 28. cikkből eredő kötelezettségeit, és hogy a Francia Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
17.
A Francia Köztársaság az ellenkérelmében és a viszonválaszában kifejtett érvei alapján azt kéri, hogy a Bíróság a keresetet utasítsa el, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
III – Elemzés
A – Az előzetes engedélyezési rendszer, mint a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedés
18.
A jelen ügyben nem vitatott az a tény, hogy a technológiai segédanyagok mind az 1912. évi rendeletben, mind a 2001. évi rendeletben előírt előzetes engedélyezési rendszere önmagában mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül.
19.
A Bíróságnak már volt alkalma a vitaminok és ásványi anyagok esetében megvizsgálni az 1912. évi rendelettel bevezetett előzetes engedélyezési rendszert. A Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5-én hozott ítéletben (
8
) a Bíróság megállapította, hogy azon szabályozás, amely szerint a vitaminokkal és ásványi anyagokkal dúsított élelmiszereket akkor lehet forgalomba hozni, ha e tápanyagokat előzetesen felveszik egy „pozitív jegyzékre”, ezen élelmiszerek forgalmazását nehezebbé és költségesebbé teszi, és következésképpen a Szerződés 30. cikke értelmében vett mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül.
20.
A Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers és Andibel ügyben 2008. június 19-én hozott ítéletben (
9
) a Bíróság megerősítette és általánosította ezen ítélkezési gyakorlatot annak elismerésével, hogy egy olyan szabályozás, amely akként rendelkezik, hogy bizonyos áruk forgalmazását ezen áruknak egy „pozitív listán” történő előzetes feltüntetéséhez kell kötni, nehezebbé és költségesebbé teszi ezen áruk forgalmazását, következésképpen akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet.
21.
Ez az ítélkezési gyakorlat a jelen ügyre nézve tökéletesen alkalmazhatónak tűnik. Mind az 1912. évi rendelet, mind a 2001. évi rendelet a technológiai segédanyagok előzetes engedélyezési rendszerén alapul, amely annak előírásával, hogy a technológiai segédanyagokat és azon élelmiszereket, amelyek előállításához e technológiai segédanyagokat felhasználták, akkor lehet forgalomba hozni, ha a technológiai segédanyagokat előzetesen felveszik egy „pozitív jegyzékre“, nehezebbé és költségesebbé teszi a technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek forgalmazását, amelyek előállításához a más tagállamokból származó, ezen utóbbiakban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagokat felhasználták, következésképpen akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet.
22.
Azon a véleményen vagyok, hogy ez a megállapítás kizárt lenne, ha az előzetes engedélyezési rendszer egy olyan kölcsönös elismerési záradékot tartalmazna, amely kiküszöbölné az említett rendszer negatív hatásait a technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek forgalmazása tekintetében, amelyek előállításához a más tagállamokból származó, ezen utóbbiakban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagokat felhasználták. Jelen esetben azonban nem ez a helyzet.
23.
Ami az 1912. évi rendeletet illeti, az annak alapján hozott határozatokból csak négy tartalmazott kölcsönös elismerési záradékot. Ami a 2001. évi rendeletet illeti, az valóban tartalmaz egy kölcsönös elismerési záradékot. Azonban, amint annak szövegéből következik, az csak azon technológiai segédanyagoknak és azon technológiai segédanyagoknak a felhasználásával előállított élelmiszereknek a forgalmazására korlátozódik, amelyek kizárólag olyan tagállamokból származnak, amelyek biztosítják a francia szabályozással egyenértékű biztonsági szintet.
B – Az előzetes engedélyezési rendszer igazolása
24.
Még ha az előzetes engedélyezési rendszer azonos hatású intézkedésnek minősül is, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az áruk szabad mozgását akadályozó nemzeti szabályozás nem szükségképpen ellentétes a közösségi joggal, ha az EK 30. cikkben felsorolt közérdeken alapuló indokok vagy feltétlenül érvényesítendő követelmények valamelyike igazolja. (
10
)
25.
Mivel a technológiai segédanyagok felhasználásának előzetes engedélyezési rendszerét a francia kormány szerint a közegészségügy védelmének az EK 30. cikkben kifejezetten előírt követelménye igazolja, meg kell vizsgálni, hogy teljesülnek-e azok a feltételek, amelyek lehetővé teszik az EK 28. cikk általános szabálya alóli kivételt.
26.
E tekintetben a Bizottság azon a véleményen van, hogy a technológiai segédanyagok felhasználásának általános előzetes engedélyezési rendszere nem igazolható a közegészség védelmének célkitűzésével, mivel ez aránytalan azon esetleges kockázattal, amelyet a technológiai segédanyagok az emberi egészségre jelenthetnek. A Bizottság elvileg nem zárja ki, hogy a technológiai segédanyagok bizonyos kategóriáit előzetes engedélyezésnek vethessék alá, feltéve azonban, hogy egy ilyen rendszer alkalmazása az érintett technológiai segédanyagok minden egyes kategóriája esetén célzottan és tudományos alapon pontosan igazoltan történik.
27.
A francia kormány azzal érvelve védekezik, hogy a technológiai segédanyagok potenciális kockázatot jelenthetnek a közegészségre, amely kockázat maguk a technológiai segédanyagok maradékanyagainak és/vagy a végtermékben az újdonképződő termékeknek a jelenlétéhez kapcsolódik. Állításának az alátámasztására először is a Francia Élelmiszerbiztonsági Ügynökség (a továbbiakban: AFSSA) 2008. augusztus 13-i feljegyzésére utal, amelyben az ügynökség az agro-élelmiszeri ágazatban felhasznált technológiai segédanyagok alkalmazásának engedélyezésére irányuló kérelmek értékelésének nyolcéves mérlegét foglalta össze, és másodszor az AFSSA-nak az élelmiszerek gyártási eljárásainak az újdonképződő termékek keletkezésére gyakorolt hatásáról szóló, 2007. áprilisi tanulmányára utal.
28.
A francia kormány hangsúlyozza, hogy az elővigyázatosság elvének megfelelően, amennyiben az emberi egészségre gyakorolt kockázat meglétét, illetve jelentőségét illető bizonytalanságok fennállnak, védelmi intézkedéseket lehet elfogadni anélkül, hogy várni kellene arra, hogy a kockázatok valódiságát és súlyosságát teljes körűen bizonyítsák. Ebből az következik, hogy az előzetes engedélyezési rendszer közegészségügy követelményekre tekintettel történő igazolása érdekében a francia kormánynak nem kell pontosan és tudományosan bizonyítania a technológiai segédanyagok által jelentett kockázat fennállását. Ugyanakkor bizonyítani kell azt a kockázatot, amelyet a felhasználásuk jelenthet.
29.
E tekintetben a Bizottság nem vitatja azt, hogy az előzetes engedélyezési rendszer alkalmas a közegészség védelmére. Felmerül az a kérdés, hogy az egészség ilyen védelme szükséges-e, vagy más szóval, hogy a technológiai segédanyagok a maguk összességében a közegészségre olyan kockázatot jelentenek-e, hogy azt egy előzetes engedélyezési rendszeren keresztül kell védelemben részesíteni.
30.
Annak vizsgálata előtt, hogy bizonyították-e a technológiai segédanyagok közegészségre jelentett kockázatát, hangsúlyozni szeretném, hogy különbséget kell tenni a technológiai segédanyagok előzetes engedélyezési rendszere arányosságának vizsgálata – mint amiről a jelen ügyben szó van –, és az áruk forgalmazását tiltó, e rendszer alkalmazásában hozott konkrét határozatok arányosságának vizsgálata között – mint ami például a Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5-én hozott ítéletben (
11
) történt. A közegészségre jelentett kockázat fennállása bizonyítékának az értékelése ugyanis e két esetben eltér.
31.
Meg kell továbbá jegyezni, hogy a Bizottság keresetlevele nem érinti az előzetes engedélyezési rendszer alkalmazásában hozott határozatokat, amelyek tárgya valamely konkrét termék forgalmazásának a megtiltása. Sokkal inkább kizárólag magára az előzetes engedélyezési rendszerre vonatkozik.
32.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében harmonizáció híján, és amennyiben a tudományos kutatások jelenlegi állását illetően bizonytalanságok vannak, a tagállamok feladata meghatározni az emberi élet és egészség védelmének biztosítani kívánt szintjét, és azt, hogy megkövetelik-e az élelmiszerek forgalmazásának előzetes engedélyeztetését, ugyanakkor szem előtt kell tartaniuk az áruk Közösségen belüli szabad mozgásának követelményét. (
12
)
33.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából továbbá kitűnik, hogy az EK 30. cikkre hivatkozó nemzeti hatóságok feladata minden egyes ügyben – a nemzeti táplálkozási szokások fényében és a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel – bizonyítani, hogy szabályozásuk szükséges az említett rendelkezéssel érintett érdekek hatékony védelme érdekében, és különösen azt, hogy a szóban forgó termékek forgalmazása tényleges kockázatot jelent a közegészségre. (
13
)
34.
Úgy tűnhet, hogy ellenmondás van a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatok elvei között. Míg egyrészt az élelmiszerek forgalmazása előzetes engedélyeztetésének vizsgálata céljából elegendő bizonyítani a tudományos kutatások jelenlegi állását illetően fennálló bizonytalanságokat, addig másrészt a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel minden egyes ügyben bizonyítani kell, hogy a szóban forgó termékek forgalmazása tényleges kockázatot jelent a közegészségre.
35.
Ilyen körülmények között kell különbséget tenni az előzetes engedélyezési rendszer és az e rendszer alkalmazásában elfogadott, áruk forgalmazását tiltó konkrét határozatok között. Véleményem szerint valamely előzetes engedélyezési rendszer esetében elegendő bizonyítani a tudományos kutatások jelenlegi állását illetően fennálló bizonytalanságokat, míg az áruk forgalmazását tiltó konkrét határozatok esetében a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel minden egyes ügyben bizonyítani kell, hogy a szóban forgó termékek forgalmazása tényleges kockázatot jelent a közegészségre.
36.
Következésképpen úgy vélem, hogy a francia kormány eleget tett a megkövetelt bizonyítási tehernek. Az AFSSA 2008. augusztus 13-i feljegyzése és az AFSSA 2007. áprilisi tanulmánya elegendő bizonyítéknak minősül. Bizonyítják, hogy a tudományos kutatás jelenlegi állása szerint nem biztos, hogy a technológiai segédanyagok ártalmatlanok a közegészségre.
37.
A Bizottság azon érvelésével kapcsolatban, miszerint a technológiai segédanyagoknak csak bizonyos kategóriáit lehet előzetes engedélyezés alá vetni, feltéve hogy egy ilyen rendszer alkalmazása az érintett technológiai segédanyagok minden egyes kategóriája esetén célzottan és tudományos alapon pontosan igazoltan történik, a francia kormány azon érvelését támogatom, miszerint a gyártási eljárások folyamatos fejlődésére tekintettel bonyolult eldönteni, hogy mely anyagok alkalmasak technológiai segédanyagként való felhasználásra, és előre meghatározni a technológiai segédanyagok azon kategóriáit, amelyek ártalmatlanok.
38.
Következésképpen úgy vélem, hogy a technológiai segédanyagok előzetes engedélyezését igazolja a közegészség védelme.
C – Az engedélyezett technológiai segédanyagok pozitív jegyzékének a módosítását lehetővé tevő eljárás
39.
A Bizottság kifogásolja, hogy a technológiai segédanyagok felhasználásának előzetes engedélyezési rendszere nem felel meg a Bíróság e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlata követelményeinek, amelyek értelmében azon eljárásnak, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy elérjék valamely technológiai segédanyagnak az engedélyezett technológiai segédanyagok nemzeti jegyzékére történő felvételét, könnyen hozzáférhetőnek és ésszerű időn belül lefolytathatónak kell lennie, és ha az eljárás elutasítással végződik, az elutasító határozatnak bíróság előtt megtámadhatónak kell lennie.
40.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint egy olyan szabályozás, amely megköveteli, hogy bizonyos áruk forgalmazását azoknak egy „pozitív jegyzékre” történő előzetes felvételétől tegyék függővé, csak akkor egyeztethető össze a közösségi joggal, ha több feltétel teljesül. (
14
) E feltételek egyike előírja, hogy ehhez a szabályozáshoz olyan eljárásnak kell kapcsolódnia, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy elérjék valamely árunak az engedélyezett áruk nemzeti jegyzékére történő felvételét. Ezen eljárásnak könnyen igénybe vehetőnek kell lennie, ami azt jelenti, hogy kifejezetten elő kell írni az érintett hatóságokra kötelező általános hatályú intézkedésben, illetve ésszerű időn belül lefolytathatónak kell lennie, és ha az eljárás a felvétel elutasításával végződik, amelyet indokolni kell, az elutasításnak bíróság előtt megtámadhatónak kell lennie. (
15
)
41.
Véleményem szerint a fent említett feltételek olyan kritériumok, amelyek lehetővé teszik az érintett nemzeti szabályozás arányosságának az értékelését.
42.
Amint már a jelen indítvány 19. pontjában jeleztem, a Bíróságnak már volt alkalma megvizsgálni az 1912. évi rendelettel bevezetett, felhasználásra vonatozó előzetes engedélyezési rendszert. A Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5-én hozott ítéletben (
16
) a Bíróság az 1912. évi rendelettel kapcsolatban úgy döntött, hogy azon eljárás, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy elérjék valamely árunak az engedélyezett áruk nemzeti jegyzékére történő felvételét, nem felel meg a jelen indítvány 35. pontjában felidézett feltételeknek.
43.
Ami a 2001. évi rendelettel bevezetett, felhasználásra vonatkozó előzetes engedélyezési rendszert illeti, a Bizottság hangsúlyozza azon tényt, hogy a szóban forgó eljárás – még ha elő is ír egy olyan eljárást, amely lehetővé teszi az engedélyezett technológiai segédanyagok jegyzékének a módosítását vagy kiegészítését – több okból sem felel meg a Bíróság e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlatában rögzített követelményeknek.
44.
Először is a Bizottság jelzi, hogy az új anyagoknak az engedélyezett technológiai segédanyagok jegyzékére történő felvételére irányuló kérelmeket egyformán kezelik, függetlenül attól, hogy egy még nem engedélyezett vegyi anyagról vagy egy másik tagállamban technológiai segédanyagként jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott anyagról van-e szó. Ezt a tényt nem vitatta a francia kormány. Mindazonáltal azzal érvelt, hogy csupán az a körülmény, hogy valamely anyagot egy másik tagállamban forgalmaznak, nem mentesíti az AFSSA-t és az illetékes francia hatóságokat az általuk végzendő vizsgálat alól.
45.
Nem gondolom, hogy az egy másik tagállamban technológiai segédanyagként jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott új anyagnak az engedélyezési eljárás keretében történő kedvezményes kezelése azon feltételek közé tartozna, amelyeket be kell tartani azon szabályozás közösségi joggal való összeegyeztethetőségének a biztosítása érdekében, miszerint bizonyos áruk forgalmazását előzetes engedélyezésnek kell alávetni. Ellenkező esetben magával az előzetes engedélyezési rendszer értelmével fordulna szembe.
46.
Másodszor (
17
) a Bizottság felhívja a figyelmet arra a tényre, hogy az engedélyezési eljáráshoz való könnyű hozzáférhetőség követelményével ellentétben a felvételre irányuló kérelem dossziéjának az összetételét meghatározó miniszteri határozatot még mindig nem fogadták el. A francia kormány azzal válaszolt, hogy 2003. július 2-án az AFSSA az internetes oldalán közzétette „A technológiai segédanyagoknak az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerekben történő felhasználására vonatkozó dosszié összeállításáról szóló iránymutatások” című dokumentumát, amely segítségül szolgál az engedélyezési kérelem dossziéjának a benyújtáshoz.
47.
Teljes mértékben osztom azt a véleményt, hogy a jegyzékre való felvételre irányuló kérelem dossziéjának az összetételére vonatkozó információhoz való hozzáférés lehetőségének következménye van az engedélyezési rendszerhez való hozzáférésre. Ráadásul a 2001. évi rendelettel előírt, valamely anyag engedélyezett technológiai segédanyagok jegyzékére történő felvételére irányuló kérelem elbírálására nyitva álló határidők azon a napon kezdődnek, amelyen a kérelem dossziéja teljes.
48.
Anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni „A technológiai segédanyagoknak az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerekben történő felhasználására vonatkozó dosszié összeállításáról szóló iránymutatások” című dokumentum tartalmát, a Bizottság azon álláspontjával értek egyet, miszerint az említett dokumentum semmi esetre sem helyettesítheti a 2001. évi rendelet 3. cikkében előírt miniszteri határozatot, amelyben meg kell határozni a kérelem dossziéjának az összetételére vonatkozó szabályokat.
49.
Valamely anyag engedélyezett technológiai segédanyagok jegyzékére történő felvételét kérelmező személy ugyanis nincs kapcsolatban az AFSSA-val, „A technológiai segédanyagoknak az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerekben történő felhasználására vonatkozó dosszié összeállításáról szóló iránymutatások” című dokumentum szerzőjével. A 2001. évi rendelet 3. cikke szerint a kérelmezőnek a Versenyügyi, Fogyasztóvédelmi és Csaláselleni Főigazgatósághoz kell a kérelmét benyújtania, amely véglegesen dönt e kérelemről. A kérelmező szempontjából az AFSSA csak egy konzultatív szerv. Ezért az AFSSA dokumentumának nincs, és nem is lehet kötelező hatálya az engedélyezett technológiai segédanyagok jegyzékére történő felvételt kérelmező személy szempontjából.
50.
Harmadszor a Bizottság úgy véli, hogy az eljárás időtartamát, amely legalább körülbelül öt hónap, jelentősen csökkenteni kellene az azon tagállamokból származó anyagokkal kapcsolatban, amelyekben azokat már technológiai segédanyagként engedélyezték. Mindenesetre a dosszié közigazgatási vizsgálatának időtartama indokolatlan. A francia kormány szerint a körülbelül öt hónapig tartó eljárás, amelyből négyet az AFSSA általi értékelésre tartanak fent, nem tűnik túlzottan hosszúnak.
51.
Úgy tűnik nekem, hogy az engedélyezési eljárás időtartamának egy másik tagállamban technológiai segédanyagként jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott új anyagok esetében történő lerövidítésének megkövetelése éppen olyan megalapozatlan, mint az ilyen anyagok kedvezményes elbánásban való részesítésének a követelménye.
52.
Meg kell azonban vizsgálni, hogy az engedélyezési eljárás időtartamát lehet-e a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett „ésszerű időnek” tekinteni. (
18
)
53.
A 2001. évi rendelet 3. cikke szerint az engedélyezési eljárást a legjobb esetben 5 hónapon belül be lehet fejezni. Azonban az említett cikk szövege és főleg a határidő számítása nem zárja ki ezen ésszerű idő túllépését.
54.
Ezenkívül a határidő azon a napon kezdődik, amelyen a kérelem dossziéja teljes. Figyelembe véve a dosszié összetételére vonatkozó bizonytalanságot, a határidő kezdetének az időpontja is bizonytalannak tűnik.
55.
Negyedszer a Bizottság hangsúlyozza, hogy a jegyzékre történő felvételt elutasító határozat esetén a 2001. évi rendelet nem ír elő jogorvoslati lehetőségeket. A francia kormány ezt nem vitatja. Azonban azzal érvel, hogy a felvételt elutasító határozat megtámadható, még ha a 2001. évi rendelet nem is pontosítja a jogorvoslati lehetőségeket. Ráadásul a francia jogban fennáll egy általános kötelezettség arra vonatkozóan, hogy a jogalanyokat tájékoztassák a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről, valamint azok gyakorlásának a feltételeiről.
56.
E ponton egyetértek a francia kormány azon érvelésével, miszerint a felvételt elutasító határozat megtámadása lehetőségének a követelménye nem jelenti azt, hogy az ilyen határozattal szembeni jogorvoslati lehetőségeket a 2001. évi rendeletnek elő kellett volna írnia. A francia kormány bizonyította egy általános szabályozás, vagyis a Code de justice administrative (közigazgatási bírósági kódex) fennállását, amely általános jelleggel biztosítja, hogy minden közigazgatási határozattal szemben kereset nyújtható be.
57.
Következésképpen úgy vélem, hogy a 2001. évi rendelet, amely megköveteli, hogy a technológiai segédanyagok forgalmazását előzetes engedélyezésnek vessék alá, mivel nem ír elő egy olyan könnyen hozzáférhető eljárást, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy elérjék valamely technológiai segédanyagnak az engedélyezett áruk nemzeti pozitív jegyzékére ésszerű időn belül történő felvételét, nem összeegyeztethető a közösségi joggal.
58.
Figyelembe véve azt a tényt, hogy sem az 1912. évi rendelethez, sem a 2001. évi rendelethez véleményem szerint nem kapcsolódik olyan eljárás, amely tiszteletben tartja az arányosság elvét, nem fontos annak meghatározása, hogy az irányadó időpontban, vagyis az indokolással ellátott véleményben rögzített időpont lejártakor mely rendelet volt alkalmazandó. Azonban úgy vélem, hogy a francia hatóságoknak az élelmiszerágazatban működő vállalkozások részére címzett, a Francia Köztársaság Hivatalos Lapjában2002. január 19-én kihirdetett, arra vonatkozó közleményének, hogy kihirdetésétől kezdve nem volt akadálya a 2001. évi rendelet dossziék benyújtására és a szabad mozgás elvére vonatkozó rendelkezései alkalmazásának, nem lehet kötelező hatálya harmadik személyekkel szemben. Ellenkező esetben ez ellentétes lenne a jogállamiság elvének a részét képező jogbiztonság elvével.
D – Az előzetes engedélyezési rendszer és a kölcsönös elismerési záradék
59.
A jelen kereset felveti azt a kérdést, hogy a közösségi jog megköveteli-e a kölcsönös elismerési záradék nemzeti szabályozásba történő felvételét.
60.
A Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. február 10-én hozott ítéletben (
19
) a Bíróság ismét világosan kimondta, hogy az EK 28. cikk magában foglalja a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének, a más tagállamban jogszerűen előállított és forgalmazott termékek kölcsönös elismerése elvének, valamint a közösségi termékek tekintetében a nemzeti piacokhoz való szabad hozzáférés biztosítása elvének a betartására vonatkozó kötelezettséget. Ebből következik, hogy valamely kölcsönös elismerési záradék az EK 28. cikkből fakadó kötelezettség teljesítésének az eszköze.
61.
Azonban az EK 30. cikk engedélyez bizonyos kivételeket az EK 28. cikkből eredő kötelezettségek alól. Ez azt jelenti, hogy egy azonos hatású intézkedésnek minősülő nemzeti szabályozásnak nem kell kölcsönös elismerési záradékot tartalmaznia, ha ez az akadály igazolható az EK 30. cikkben felsorolt közérdeken alapuló indokok által. Ha az érintett szabályozás tartalmazna kölcsönös elismerési záradékot, nem minősülne azonos hatású intézkedésnek.
62.
H a Bizottság kontra Franciaország ügyben 1998. október 22-én hozott ítéletet (
20
) összevetjük a Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5-én hozott ítélettel, (
21
) kétségek merülhetnek fel. E két esetben a Bizottság kifogásolta, hogy a Francia Köztársaság az áruk szabad mozgása akadályának minősülő szabályozásába nem vett fel kölcsönös elismerési záradékot. Míg a Bíróság az első esetben megállapította a kötelezettségszegést, a másodikban elutasította a kötelezettségszegésre vonatkozó panaszt. Azonban az említett eseteket megkülönbözteti az a tény, hogy a Francia Köztársaság a második esetben bizonyította, hogy az áruk szabad mozgását akadályozó szabályozását igazolja a közegészség védelme, míg az első esetben a közegészség védelmével kapcsolatban semmiféle megállapítást nem tettek.
IV – A költségekről
63.
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Francia Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
V – Végkövetkeztetések
64.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy
—
állapítsa meg, hogy a Francia Köztársaság – mivel a technológiai segédanyagok és azon élelmiszerek esetében, amelyek előállításához más tagállamokból származó, ott jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagokat használtak fel, olyan előzetes engedélyeztetési rendszert írt elő, amelyhez nem kapcsolódik olyan eljárás, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy elérjék valamely más tagállamokból származó, az utóbbiakban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott technológiai segédanyagoknak az engedélyezett technológiai segédanyagok nemzeti pozitív jegyzékére történő felvételét, és nem tartotta tiszteletben az arányosság elvét – nem teljesítette az EK 28. cikkből eredő kötelezettségeit;
—
a Francia Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Például az extrakciós oldószerek, amelyeket harmonizálták az élelmiszerek és az élelmiszer-összetevők előállításánál használt extrakciós oldószerekre vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1988. június 13-i 88/344/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 157., 28. o.; magyar különkiadás 13. fejezet, 9. kötet, 222. o.).
(
3
)	Például a borpiac közös szervezéséről szóló, 1999. május 17-i 1493/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 179., 1. o.; magyar különkiadás 3. fejezet, 26. kötet, 25. o.) hatálya alá tartozó borok.
(
4
)	HL L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.
(
5
)	Az 1912. évi rendeletben alkalmazott „vegyi anyagok” kifejezés alatt a „technológiai segédanyagokat” kell érteni, amely kifejezést 1912-ben még nem ismerték.
(
6
)	Olyan kiegészítő felszólító levélről van szó, amely megsemmisítette az 1996. július 3-i felszólító levelet és az 1998. március 27-i indoklással ellátott véleményt, és azok helyébe lépett.
(
7
)	A francia hatóságok kérelmének megfelelően a Bizottság elfogadta a felszólító levélre adandó válasz határidejének a meghosszabbítását.
(
8
)	A C-24/00.sz. ügyben hozott ítélet, EBHT 2004., I-1277.o., 23. pont.
(
9
)	A C-219/07. sz. ügyben hozott ítélet, EBHT 2008., I-4475. o., 23. pont.
(
10
)	Lásd a 120/78. sz. Rewe-Zental-ügyben 1979. február 20-án hozott ítélet (EBHT 1979., 649. o.) 8. pontját; a C-420/01. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. június 19-én hozott ítélet (EBHT 2003., I-6445. o.) 29. pontját; a C-270/02. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. február 5-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-1559. o.) 21. pontját és a C-366/04. sz. Schwarz-ügyben 2005. november 24-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-10139. o.) 30. pontját.
(
11
)	Hivatkozás a 8. lábjegyzetben, 49–75. pont.
(
12
)	Lásd a C-88/07. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009. március 5-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-1353. o.) 86. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
13
)	Lásd a 12. lábjegyzetben hivatkozott, Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009. március 5-én hozott ítélet 89. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
14
)	Lásd a C-344/90. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1992. július 16-án hozott ítélet (EBHT 1992., I-4719. o.) 8–10. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, a 8. lábjegyzetben hivatkozott, Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5-én hozott ítélet 25. pontját, valamint a 9. lábjegyzetben hivatkozott Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers és Andibel ügyben hozott ítéletet 33–36. pontját.
(
15
)	Lásd a 9. lábjegyzetben hivatkozott Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers és Andibel ügyben hozott ítélet 35. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
16
)	Hivatkozás a 8. lábjegyzetben, 36–42. pont.
(
17
)	Az érthetőség kedvéért módosítottam a Bizottság érvelésének a sorrendjét.
(
18
)	Lásd a 15. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
19
)	A C-110/05. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I-519. o.) 34. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
20
)	A C-184/96. sz. ügyben hozott ítélet, EBHT 1998., I-6197. o.
(
21
)	Hivatkozás a 8. lábjegyzetben.