61994C0334
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
fremsat den 16. november 1995 (
*1
)
Indledning
1.
Denne sag drejer sig om den franske lovgivning om registrering og bemanding af fisker- og fritidsfartøjer samt handelsskibe. Sagen rejser nogle interessante spørgsmål om bl.a. Domstolens kompetence i traktatbrudssager efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union, og om anvendelsen af forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i fællesskabsretten.
2.
Kommissionen har i henhold til artikel 169 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter »traktaten«) nedlagt følgende påstande:
1)
Det fastslås, at Den Franske Republik ved at opretholde love eller andre foranstaltninger, som begrænser retten til registrering af skibe og til at føre fransk flag til skibe, som for mere end halvdelens vedkommende ejes af personer af fransk nationalitet eller af juridiske personer med visse nærmere fastsatte tilknytningspunkter til Frankrig, og som efter et bestemt forholdstal begrænser bemandingen til franske statsborgere, har tilsidesat traktatens artikel 6 (forbud mod forskelsbehandling), 48 (arbejdstageres frie bevægelighed), 52, 58 og 221 (fri etableringsret og deltagelse i selskaber) samt visse lovgivningsbestemmelser, hvorved der er fastsat nærmere regler om den frie bevægelighed (
1
).
2)
Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde Domstolens dom af 4. april 1974 i sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig (
2
) (hvori det allerede fastsloges, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten på grund af nævnte b emandingskrav).
3)
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den franske regering har ikke bestridt Kommissionens synspunkt, men har fremhævet, at der er truffet foranstaltninger med henblik på at afhjælpe situationen lovgivningsmæssigt. Der er ikke blevet afholdt retsmøde.
Faktiske og retlige omstændigheder
3.
I henhold til den franske lovgivning forudsætter et skibs sejlads under fransk flag, at skibet er registreret (registrering som fransk) (
3
). For at kunne registreres skal et skib:
i)
(for mere end halvdelens vedkommende) tilhøre franske statsborgere, der i tilfælde af, at de er bosat i Frankrig i mindre end seks måneder om året skal vælge hjemsted i Frankrig i forhold til alle administrative og retlige spørgsmål angående skibets ejerskab og tilstand, eller
ii)
fuldt ud tilhøre et selskab med hovedsæde i Frankrig eller et selskab med hovedsæde i en anden stat, hvor franske selskaber i henhold til en aftale indgået med Frankrig har tilladelse til at udøve deres virksomhed, der vælger hjemsted i Frankrig i forhold til alle administrative og juridiske spørgsmål angående skibet (i alle tilfælde, og uafhængigt af placeringen af selskabets hovedsæde, skal visse personer i direktionen eller bestyrelsen, et flertal heraf, eller et flertal af interessenterne — afhængigt af selskabs-typen — være franske statsborgere), eller
iii)
fuldt ud tilhøre en kombination af fysiske og juridiske personer, der opfylder betingelserne i henhold til ovenstående kategori i) eller ii), eller
iv)
være påtænkt at tilhøre en person i henhold til ovenstående kategori i)-iii) efter udøvelse af retten til at erhverve ejendomsretten til skibet i henhold til en leasingaftale, eller
v)
i tilfælde af et slub under fremmed flag, i det hele blive fransk ejendom efter forlis på den franske kyst og efter reparationer, der andrager mindst fire gange skibets købspris.Efter samtykke fra ministeren for handelsflåden og budgetministeren kan der tillige gives tilladelse til registrering i tilfælde, hvor:
a)
fysiske eller juridiske personer i henhold til ovenstående kategori ii)-iv) kun besidder en majoritet i sidbet i tilfælde, hvor der er krav om fuldstændig besiddelse, under forudsætning af, at driften af skibet varetages af dem eller er overdraget til andre personer, der opfylder de opstillede betingelser, eller
b)
skibet er taget i totalbefragtning af en fransk reder, der kontrollerer, udruster og varetager driften af sidbet, under forudsætning af, at flagstatens lovgivning under tilsvarende omstændigheder tillader en sådan opgivelse af det fremmede flag (
4
).
4.
I henhold til bestemte franske lovgivningsbestemmelser kræves det, at skibsbesætninger skal bestå af franske statsborgere efter et forholdstal fastsat ved ministeriel anordning (
5
). I artikel 4 i et dekret af 7. august 1967 bestemmes det (med forbehold for visse undtagelser, der er tilladt efter artikel 3 i 1926-loven), at besætningsmedlemmerne på franske sldbe skal være franske statsborgere (
6
). Domstolen udtalte allerede i sagen Kommissionen mod Frankrig (
7
), at denne nationale regel udgør en tilsidesættelse af traktatens artikel 48 og af artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68/EØF (
8
). I et ministerielt cirkulære, som blev udstedt efter afsigelsen af denne dom, bestemmes det, at betingelserne i henhold til dette dekret ikke kan gøres gældende over for statsborgere fra andre medlemsstater i Fællesskabet (
9
).
Retsforhandlinger
5.
Kommissionen indledte den administrative del af proceduren i henhold til traktatens artikel 169 ved fremsendelse af fire åbningsskrivelser til den franske regering, nemlig henholdsvis den 21. august 1989 (vedrørende registrering af fritidsfartøjer), den 16. maj 1990 (vedrørende registrering foretaget af juridiske personer), den 21. maj 1990 (vedrørende registrering af fiskerfartøjer og vedrørende de bemandingskrav, som var blevet underkendt i sagen Kommissionen mod Frankrig (
10
)) og den 24. april 1992 (vedrørende registrering af handelsskibe). De to første åbningsskrivelser blev ikke besvaret. Den 30. juli 1990 besvarede den franske regering skrivelsen af 21. maj 1990, idet den anmodede om forlængelse af svarfristen; ved skrivelse af 17. januar 1991 argumenterede regeringen til støtte for princippet om, at der kræves en »reel økonomisk tilknytning« mellem et skib og flagstaten, men tilføjede, at det var hensigten at erstatte de eksisterende regler om ejerskab med betingelser, der var baseret på statsborgerskab i en medlemsstat i Fællesskabet. Den 7. juli 1992 besvarede den franske regering åbningsskrivelsen af 24. april 1992, idet den henviste til et lovforslag, der ville bringe den franske lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten såvel på dette område som på området for ansættelse af statsborgere fra andre medlemsstater på skibe under fransk flag.
6.
Da Kommissionen ikke modtog yderligere skrivelser fra den franske regering, navnlig ikke vedrørende ændringer af den franske ordning, fremsatte den den 11. oktober 1993 én samlet begrundet udtalelse i tilknytning til de fire åbningsskrivelser og fastsatte en frist på to måneder til efterkommeise heraf. Den franske regering besvarede denne med en kort skrivelse af 24. december 1993, hvori den anførte, at det ikke havde været muligt at behandle forslaget til reform af lovgivningen i det franske parlament. Den 22. juli 1994 tilsendte den franske regering Kommissionen en kopi af lovforslaget; Kommissionen finder, at dette, hvis det vedtages, vil afhjælpe alle de overtrædelser af fællesskabsretten, som Kommissionen har fremført i den foreliggende sag. I henhold til lovforslaget vil posterne som kaptajn og næstkommanderende være forbeholdt franske statsborgere, men Kommissionen har anerkendt, at denne undtagelse er berettiget i henhold til traktatens artikel 48, da de funktioner, som disse skibsofficerer varetager, omfatter egentlig udøvelse af offentlig myndighed. Kommissionen modtog imidlertid ikke yderligere underretning om de foreslåede ændringer i lovgivningen og anlagde derefter den 22. december 1994 nærværende sag i henhold til traktatens artikel 169. Den franske regering indgav svarskrift den 15. marts 1995. I henhold til artikel 44a i procesreglementet har Domstolen efter samtykke fra parterne truffet afgørelse om ikke at afholde mundtlig forhandling.
7.
Under Kommissionens påstand nr. 2, som er anført i ovenstående punkt 2, har Kommissionen påberåbt sig traktatens artikel 171 og udtrykkeligt støttet sin påstand på, at Den Franske Republik ikke har opfyldt en dom afsagt af Domstolen, hvorved den franske lovgivning om krav til besætningens nationalitet, således som beskrevet ovenfor i punkt 4, blev underkendt. Kommissionens påstand nr. 1 vedrører delvis den samme franske lov, idet det dog der gøres gældende, at en anden bestemmelse i fællesskabsretten er blevet tilsidesat (traktatens artikel 52). Ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union indebærer (herefter undertiden omtalt som »Maastricht-traktaten« efter dens gængse benævnelse), at jeg er nødt til at undersøge, om ændringen af traktatens artikel 171 har nogen betydning for den foreliggende sag.
Betydningen af traktatens artikel 171, stk. 2
8.
Ved traktatens artikel 169 bemyndiges Kommissionen til for Domstolen at nedlægge påstand om, at det fastslås, at en medlemsstat har tilsidesat en hvilken som helst bestemmelse i fællesskabsretten (herunder traktaten). Medlemsstaternes forpligtelse til at efterkomme domme afsagt af Domstolen var, og er fortsat, knæsat i traktatens artikel 171. Forud for ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union den 1. november 1993 havde denne bestemmelse samme gyldighed som alle andre traktatbestemmelser, hvorved medlemsstaterne pålægges pligter. Der fandtes ingen særlig procedure for håndhævelse af denne bestemmelse, og Kommissionens retsforfølgning var, som ved alle overtrædelser af fællesskabsretten, baseret på artikel 169 (
11
). I artikel 171, stk. 2, findes der nu en særskilt procedure for anlæg af sager om manglende opfyldelse af en tidligere dom fra Domstolen.
9.
Traktatens artikel 171, som ændret ved Maastricht-traktaten, lyder således:
»1.
Såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til denne traktat, skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
2.
Hvis Kommissionen finder, at den pågældende medlemsstat ikke har truffet disse foranstaltninger, afgiver den, efter at have givet denne stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, en begrundet udtalelse, hvori den præciserer, på hvilke punkter den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet Domstolens dom.
Hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat, kan denne indbringe sagen for Domstolen. Den angiver i denne forbindelse størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som den under omstændighederne finder passende.
Hvis Domstolen fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, kan den pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde.
Denne fremgangsmåde berører ikke bestemmelserne i artikel 170.«
10.
Det stk. 2, som blev indføjet i traktatens artikel 171, modsvarer i mange henseender proceduren i henhold til artikel 169: bestemmelsen forudsætter en underretning med anmodning om bemærkninger og en begrundet udtalelse med en tidsfrist for medlemsstaten til at efterkomme udtalelsen, før der kan indledes en retssag, hvilket sker efter Kommissionens frie skøn. Det mest fremtrædende kendetegn ved den nye bestemmelse er de respektive roller, den fastsætter for Kommissionen, som ifølge bestemmelsen foreslår bødestraffen, men Domstolen pålægger medlemsstaten bøden (
12
). Hensigten er tydeligvis at mane til opfyldelse af Domstolens domme. I forbindelse med proceduren efter artikel 169 før domsafsigelsen og dernæst i kraft af artikel 171, stk. 2, vil en modvillig medlemsstat allerede have haft en række lejligheder til at efterkomme fællesskabsrettens krav.
11.
Det spørgsmål, som opstår, er efter min opfattelse, om Kommissionen skulle have anvendt denne nye procedure, som særligt gælder for traktatens artikel 171, frem for, som den har gjort, den traditionelle procedure i henhold til artikel 169. På den ene side ligger den dom, hvis opfyldelse sagen omhandler, og som blev afsagt den 4. april 1974, tidsmæssigt forud for ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union, hvilket også er tilfældet for Kommissionens åbningsskrivelse og begrundede udtalelse (hhv. 21.5.1990 og 11.10.1993). På den anden side udløb den i den begrundede udtalelse fastsatte frist for at efterkomme denne den 11. december 1993, og sagen blev anlagt ved Domstolen den 22. december 1995, dvs. efter traktatens ikrafttrædelse.
12.
Da spørgsmålet om Kommissionens fortsatte kompetence til at anvende traktatens artikel 169 i en sag, hvor artikel 171. stk. 2, efter omstændighederne finder anvendelse, ikke har været rejst, er jeg i forbindelse med mit forslag til afgørelse nødt til overveje, om jeg bør rejse det (
13
). Hvis Kommissionens kompetence er påvirket af ændringen af artikel 171, er Domstolens kompetence ligeledes påvirket. Domstolen kan ikke tillægges kompetence udelukkende ved parternes samtykke (
14
). Domstolen kan af egen drift efterprøve, om en sag skal afvises, fordi der foreligger ufravigelige procesforudsætninger, som ikke er opfyldt, hvilket klart fremgår af procesreglementets artikel 92, stk. 2; det fremgår endvidere af Domstolens faste praksis, at spørgsmål vedrørende Domstolens kompetence er spørgsmål, som angår ufravigelige procesforudsætninger, og som Domstolen derfor skal efterprøve af egen drift (
15
). Domstolen anser sig tillige forpligtet til af egen drift at afvise søgsmål, hvori der er anvendt en forkert procedure (ofte for at undgå anvendelsen af stramme tidsfrister eller krav, som stilles til en sag, der er behørigt anlagt) (
16
). Domstolen er derfor forpligtet til at efterprøve, om en sag kan antages til realitetsbehandling i tilfælde, hvor der er anvendt en anden procedure end den, som er foreskrevet i traktaterne for de pågældende spørgsmål; dette gælder så meget mere i tilfælde, hvor følgerne for parterne af anvendelsen af den ene procedure frem for den anden kan være mærkbart forskellige (
17
).
13.
Jeg skal derfor behandle spørgsmålet, om den procedure, som er fastlagt i traktatens artikel 171, stk. 2, er obligatorisk i sager, hvor artikel 171, stk. 1, søges håndhævet, eller om Kommissionen i sådanne sager kan fortsætte med, efter sit skøn eller i over-gangssager, at anlægge sag i medfør af artikel 169. Det er min opfattelse, at artikel 171, stk. 2, er obligatorisk i de sager, som bestemmelsen gælder for, eftersom der nu er indført en specifik procedure, hvilket ifølge almindelige fortolkningsprincipper indebærer en fravigelse af enhver bestemmelse af mere generel rækkevidde, i det omfang bestemmelserne ikke stemmer overens (
18
). En sådan uoverensstemmelse fremgår af den bindende ordlyd af første afsnit af artikel 171, stk. 2. Efter denne ordlyd (der også optræder i bestemmelsens andet afsnit) kræves det, i mine øjne, at Kommissionen træffer visse foranstaltninger, førend den kan handle i medfør af artikel 171, stk. 2: Kommissionen skal give medlemsstaten lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, den skal afgive en begrundet udtalelse og senere skal den, hvis den efter sit skøn vælger at indbringe sagen for Domstolen, angive et efter omstændighederne passende beløb i form et fast beløb eller en tvangsbøde. De første to skridt kan, som vi skal se nedenfor, blive påvirket af muligheden for at pålægge sådanne sanktioner.
14.
Dette synspunkt og den tilsvarende bindende ordlyd af artikel 169 er ikke uforenelige. Traktatens artikel 171, stk. 2, er en særbestemmelse, som vedrører en medlemsstats undladelse af at træffe foranstaltninger til opfyldelse af en dom afsagt Domstolen, og som kræver, at Kommissionen følger den deri fastsatte procedure med henblik på at afhjælpe en sådan undladelse. Det angives vedrørende denne nye procedure efter artikel 171, stk. 2 (i fjerde afsnit), at den »ikke [berører] bestemmelserne i artikel 170«, der har generel rækkevidde, mens der ikke er nogen henvisning til artikel 169. Mens artikel 171, stk. 2, således udtrykkeligt giver en medlemsstat mulighed for fortsat at indbringe traktatbrudssøgsmål i medfør af en generel håndhævelsesbestemmelse, uden bødestraf, er det underforstået, at Kommissionen ikke længere har en sådan mulighed i medfør af artikel 169. Heraf følger, at den procedure, som er fastsat i artikel 171, stk. 2, nu skal anvendes i enhver sag, hvor Kommissionen ønsker at håndhæve traktatens artikel 171, stk. 1 (
19
). Imidlertid må der efter min opfattelse gælde en undtagelse fra denne generelle udlægning for overgangssager som den foreliggende. Grundene herfor er efter min mening følgende.
15.
Da den nye procedure efter artikel 171, stk. 2, er obligatorisk, finder jeg, at det følger heraf, at Kommissionen ikke kan anlægge en ny sag mod den berørte medlemsstat i medfør af artikel 169, der er baseret på de materielle bestemmelser i fællesskabsretten, som allerede har været genstand for en forudgående dom. Såfremt der ikke foreligger ændringer af de faktiske omstændigheder, har den eksisterende dom fra Domstolen fastslået den pågældende tilsidesættelse, og det ville være overflødigt at kræve, at Domstolen skulle fastslå dette på ny. Domstolen afviser at afsige dom om samme indhold, som er afgjort i en tidligere dom, der har fået retskraft (
20
). Det er en medlemsstats nye, særskilte tilsidesættelse af dens traktatmæssige forpligtelser, derved at den har undladt at træffe de til opfyldelse af Domstolens dom nødvendige foranstaltninger, som begrunder et fornyet søgsmål på grundlag af traktatens artikel 171, stk. 1.
16.
Det, der først og fremmest interesserer Kommissionen og Domstolen, er imidlertid at sikre, at forpligtelserne i henhold til traktaten overholdes, og ikke indholdet af den retsstridige nationale bestemmelse, praksis eller undladelse som sådan. Derfor finder jeg, at Kommissionen selv efter, at Domstolen har afsagt dom, hvorved det fastslås, at en medlemsstat har tilsidesat en bestemt forpligtelse i henhold til traktaten, fortsat har kompetence til at påtale yderligere, særlige forpligtelser i henhold til traktaten i forbindelse med søgsmål, der indbringes efter artikel 169, vedrørende samme nationale bestemmelse, praksis eller undladelse. Følgelig overskrider Kommissionen ikke sin kompetence, når den indbringer den del af stævningens påstand nr. 1 for Domstolen, der angår de franske krav til besætningen, som blev underkendt i 1974-dommen, idet denne påstand støttes på en overtrædelse af andre traktatbestemmelser (
21
).
17.
Jeg skal herefter behandle spørgsmålet, om proceduren i henhold til artikel 171, stk. 2, finder anvendelse på den påståede, manglende opfyldelse af domme fra Domstolen fra før ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Er dette ikke tilfældet, vil den obligatoriske anvendelse af proceduren (der gælder for håndhævelse af domme, der er afsagt efter 1.11.1993) være uden betydning under den foreliggende sags omstændigheder. I hvert fald én retsteoretiker har givet udtryk for det synspunkt, som jeg er enig i, at muligheden for pålæg af bødestraf i henhold til den nye procedure ikke kan finde anvendelse i sådanne sager på grund af principperne om retssikkerhed og om, at lovgivningen ikke kan have tilbagevirkende kraft (
22
). Dette er almindelige principper i fællesskabsretten, som gælder i særlig grad ved pålæg af straffesanktioner med tilbagevirkende kraft (
23
), men som tillige (bortset fra begrundede undtagelser) forbyder civilretlige foranstaltninger med tilbagevirkende kraft (
24
). Med væsentligt forbehold heraf er det ikke desto mindre min opfattelse, at proceduren finder anvendelse ved traktatbrudssøgsmål, for så vidt angår, hvad der kunne kaldes præ-Maastricht-domme, under forudsætning af, at den påkrævede administrative procedure overholdes, for så vidt angår enhver manglende opfyldelse i post-Maastricht-perioden (
25
).
18.
Den forpligtelse, som er indeholdt i artikel 171, stk. 1, forbliver uforandret, således at der ikke er tale om, at medlemsstaterne underlægges en ny hovedforpligtelse. De underlægges dog en mulig, ny forpligtelse til at betale et fast beløb eller tvangsbøder i tilfælde af manglende opfyldelse af denne hovedforpligtelse. I mine øjne er det helt åbenbart, at Domstolen ikke kan pålægge en bøde for en periode af manglende opfyldelse af en dom, som ligger forud for 1. november 1993. Alle sanktioner, som pålægges en medlemsstat i medfør af traktatens artikel 171, stk. 2, på grund af en fortsat tilsidesættelse af artikel 171, stk. 1, kan kun vedrøre tidsrummet efter den 1. november 1993. Jeg forventer, at Kommissionen tager hensyn til disse principper, når den over Domstolen angiver det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som Kommissionen under omstændighederne finder passende. Imidlertid er det min Idare opfattelse, at Kommissionens beføjelse til at retsforfølge medlemsstaterne for enhver post-Maastricht periode af manglende opfyldelse af Domstolens domme afsagt efter den 1. november 1993 har hjemmel i traktatens artikel 171, stk. 2, og ikke i artikel 169, uafhængigt af, om Domstolen kan pålægge en bøde for så vidt angår forudgående perioder af manglende opfyldelse.
19.
På baggrund af disse bemærkninger skal jeg nu behandle spørgsmålet, om den i øvrigt obligatoriske anvendelse af traktatens artikel 171, stk. 2, er udelukket i sager som den foreliggende på grund af de særlige omstændigheder, som er sammenfattet i punkt 11.
20.
Jeg skal indledningsvis bemærke, at ordlyden af traktatens artikel 171, stk. 2, på ét punkt udtrykkeligt er mere krævende end artikel 169 derved, at det er et krav, at Kommissionen i den begrundede udtalelse præciserer, på hvilke punkter den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet Domstolens dom. Artikel 169 er tavs med hensyn til, i hvilken grad Kommissionen skal angive, hvorledes en medlemsstat ikke har opfyldt en forpligtelse i henhold til traktaten, men i praksis er artilden blevet fortolket således, at Kommissionen skal give en sammenhængende fremstilling af de grunde, som har ført til dens konklusion (
26
). Betingelserne i de to artilder er derfor identiske på dette punkt, og i den foreliggende sag var de efter min opfattelse opfyldt.
21.
Domstolen har i sin faste praksis gjort det ldart, at afgrænsningerne af et søgsmål efter artikel 169 fastlægges under den administrative procedure (
27
). For nylig udtalte Domstolen i sagen Kommissionen mod Spanien, at »en forskriftsmæssig administrativ procedure udgør en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand« (
28
). Princippet om, at sagsgenstanden ldart skal fastlægges under den administrative fase, gælder såvel for den tidsmæssige som den materielle rækkevidde af sagen, dog på forskellig vis.
22.
Kommissionens fremsættelse af den begrundede udtalelse efter artikel 169 er et afgørende tidspunkt under denne procedure. De begivenheder, som i tid går forud for dette tidspunkt, kan omfatte Idager rettet mod en medlemsstat indgivet af private eller af en anden medlemsstat, eller en uafhængig undersøgelse foretaget af Kommissionen. For hver af disse begivenheders vedkommende vil Kommissionen have foretaget den første handling, der består i at opfordre den berørte medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger. Det er på dette sted ufornødent at undersøge sager, hvor medlemsstaterne straks enten fremkommer med et overbevisende og bestemt svar eller efterkommer Kommissionens krav. Jeg må forudsætte, at der ikke sker opfyldelse. Det næste skridt består i, at Kommissionen skal indtage et standpunkt i form af den begrundede udtalelse. Heri anfører den sin Hage, anmoder om afhjælpning og fastsætter en tidsfrist. Svaret fra medlemsstaten består ofte i en eller anden form for passivitet. Medlemsstaten bestrider måske positivt den af Kommissionen fremførte klage eller hengiver sig til en af de mangfoldige former for forhaling, som retspraksis er så rig på.
23.
I begge disse tilfælde kan Kommissionen — selv om den ikke er forpligtet til det — forfølge sagen ved at indbringe den for Domstolen i medfør af artikel 169. Alternativt kan medlemsstaten tage et skridt, som jeg anser for afgørende efter en fortolkning af artikel 169. Den kan vælge at efterkomme kravene i den begrundede udtalelse inden for den af Kommissionen fastsatte frist. Kommissionens beføjelse til at »indbringe sagen for Domstolen« indtræder kun, såfremt medlemsstaten ikke retter sig efter udtalelsen inden for den fastsatte frist, inden hvis udløb medlemsstaten altså kan fratage Kommissionen dens beføjelse og Domstolen dens kompetence. På denne måde fastlægger den begrundede udtalelse på fremsættelsesdatoen sagsgenstanden af et eventuelt efterfølgende søgsmål efter artikel 169, idet den angiver den overtrædelse af fællesskabsretten, som skal afhjælpes, samt fristen herfor. Hvis den pågældende medlemsstat tager skridt til at efterkomme sine forpligtelser efter udløbet af den frist, er den til stadighed underlagt Domstolens prøvelseskompetence på grundlag af en stævning fra Kommissionen vedrørende tilsidesættelsen af medlemsstatens forpligtelser fra før datoen for fremsættelsen af den begrundede udtalelse. Hermed er muligheden for fortrydelse begrænset til den periode, der fastlagt i den begrundede udtalelse, hvilket indebærer en afvejning mellem den mulighed til forsvar, som fastlægges ved denne frist, og interessen i at kunne forfølge en sag, selv efter forsinket opfyldelse, med henblik på at fastslå grundlaget for det ansvar en medlemsstat som følge af sit traktatbrud vil kunne have pådraget sig i forholdet til andre medlemsstater, Fællesskabet eller private (
29
).
24.
Jeg erkender, at den ordlyd, som er anvendt i dommene og forslagene til afgørelse, undertiden kan være uklar med hensyn til det præcise tidspunkt for fastlæggelse af sagsgenstanden i forbindelse med tvister efter artikel 169. F.eks. bemærkede Domstolen i sagen Kommissionen mod Tyskland, at »spørgsmålet, om der foreligger et [traktatbrud], afgøres ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse« (
30
). I sagen Kommissionen mod Italien udtalte generaladvokat Reischl i tilsvarende vendinger, at »sagens genstand ikke kan udvides, efter at den administrative procedure er afsluttet« (
31
). Modsat hertil kan jeg henvise til Domstolens opfattelse i samme sag, hvorefter et lovforslag ikke kunne antages som bevismiddel i sagen, da dette var blev indgivet til Kommissionen »efter vedtagelsen af den begrundede udtalelse« (
32
). Medmindre den administrative procedure afsluttes, eller ophører, ved udstedelsen af frem for ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (hvilket er usandsynligt og modsiges af den franske ordlyd af den tidligere citerede bemærkning fra dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland), foreligger der en vis uoverensstemmelse mellem disse udtalelser. De sager, jeg har anført, angik imidlertid omstændigheder, hvorunder spørgsmålet om, hvorvidt sagens tidsmæssige afgrænsning fastsættes ved udstedelsen eller udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, var uden betydning. De omfattede forsøg (som blev afvist af Domstolen) på at ændre den materielle sagsgenstand efter udløbet af den periode, som var fastsat i den begrundede udtalelse — i den første sag, derved at medlemsstaten forsøgte påberåbe sig en efterfølgende opfyldelse af dens forpligtelser, i den anden, derved at Kommissionen forsøgte at udvide sagsgenstanden til at omfatte den ovenfor nævnte lovforslag (
33
). I den foreliggende sag kan fastsættelsen af søgsmålets tidsmæssige rækkevidde til slutningen af den periode, som er angivet i den begrundede udtalelse, frem for til begyndelsen af denne have betydelige konsekvenser. Konkret er jeg enig i Domstolens udtalelse i sagen Kommissionen mod Italien, hvorefter tidspunktet for fremsættelse af den begrundede udtalelse udgør det mest logiske tidspunkt for fastsættelse af den tidsmæssige rækkevidde af et efterfølgende sagsanlæg fra Kommissionen.
25.
I en række sager har Domstolen tillagt åbningsskrivelsen frem for den begrundede udtalelse tidsmæssigt afskærende virkning. Disse sager angår enten årligt gentagne overtrædelser af f.eks. betalingsforpligtelser i henhold til de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter (
34
) eller af en generel forpligtelse, for hvilke påstandene udvides i samme omfang, som omfanget af forpligtelsen udvides (
35
). I sådanne sager har Domstolen udtalt, at generelle påstande i Kommissionens stævning om tilsidesættelser af den omhandlede forpligtelse ikke kan udvides til at omfatte lignende tilsidesættelse, som hævdes at have rundet sted efter, at åbningsskrivelsen til den berørte medlemsstat er blevet fremsendt, da dette vil skade retten til forsvar. Selv om den foreliggende sag var omfattet af den ene af disse kategorier (hvilket den ikke er), bekræfter disse sager blot, at sagens genstand var fastlagt før ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.
26.
På den anden side har Domstolen under mere særegne faktiske omstændigheder anerkendt en mulighed for at udvide søgsmålet til at omfatte hændelser, der fandt sted efter den begrundede udtalelse var blevet fremsat, eller den heri fastsatte frist var udløbet, under forudsætning af, at der er tale om forhold, »som ... har været af samme beskaffenhed som de i disse udtalelser omhandlede forhold og udgør dele af én og samme adfærd« (
36
). Denne mulighed for udvidelse af søgsmålets tidsmæssige rækkevidde bør fortolkes strengt, men i princippet mener jeg, at den kan finde anvendelse på sager om tilfælde af gentagne undladelser af at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme en dom fra Domstolen i strid med traktatens artikel 171, stk. 1. Så længe der ikke sker ændringer i de væsentlige faktiske omstændigheder, skades retten til forsvar ikke ved, at der efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse inddrages klager baseret på vedvarende identiske handlinger eller undladelser. I sådanne tilfælde kan en medlemsstat, der ikke udnytter den særlige frist, som den begrundede udtalelse fastsætter, til at bringe orden i sine sager blive adressat for en dom fra Domstolen, der omfatter hele tidsrummet indtil datoen for sagens anlæg (eller indtil datoen for den eventuelle opfyldelse, såfremt denne indtræder først).
27.
Denne undtagelsesvise mulighed finder nu anvendelse på søgsmål i medfør af traktatens artikel 171, stk. 2, til håndhævelse af artikel 171, stk. 1, i samme grad, som den før ikrafttrædelsen af Maastricht-traktaten fandt anvendelse på søgsmål anlagt med samme formål i medfør af artikel 169. Imidlertid adskiller den nye procedure sig i kraft af muligheden for sanktioner, såfremt overtrædelsen fortsætter efter den 1. november 1993. Jeg finder, at den begrundede udtalelse i henhold til artikel 169 i den foreliggende sag er utilstrækkeligt grundlag for søgsmål, som — omend kun for en dels vedkommende — angår, hvad jeg har omtalt som en post-Maastricht periode af manglende opfyldelse, og som følgelig kan medføre, at der pålægges sanktioner; i kraft af den berørte medlemsstats ret til kontradiktion og retssikkerhedshensyn har den krav på underretning om muligheden for pålæg af sådanne sanktioner (om så blot i form af en gengivelse af traktatens artikel 171, stk. 2) (
37
). Hvis Kommissionen i stævningen havde forsøgt udtrykkeligt at inddrage anbringender om vedvarende, post-Maastricht tilsidesættelse af traktatens artikel 171, stk. 1, under sagsgenstanden, ville jeg have været nødt til at foreslå, at stævningen var blevet afvist for denne dels vedkommende. Da stævningen imidlertid er affattet i generelle vendinger, foretrækker jeg at læse den således, at den alene angår tidsrummet indtil fremsættelsen af den begrundede udtalelse den 11. oktober 1993, og således, at den ikke støttes på den undtagelsesvise udvidelse af den tidsmæssige rækkevidde af traktatbrudssøgsmål til perioder efter denne dato. Læst således, angår sagen udelukkende tilsidesættelser af artikel 171, stk. 1, før den 1. november 1993, og der opstår ikke spørgsmål vedrørende sanktioner.
28.
Følgelig er det foreliggende søgsmåls sagsgenstand blevet fastlagt før ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Jeg finder, at traktatens artikel 169 var den korrekte hjemmel for indbringelse af sagen for Domstolen, selv efter den 1. november 1993. På det relevante tidspunkt fastsatte artikel 169 Kommissionens kompetence og den korrekte procedure for indbringelse af sådanne sager for Domstolen. Selv om jeg tidligere konkluderede, at rækkevidden af sagsgenstanden efter artikel 169 stiltiende er blevet reduceret ved indføjelsen af traktatens artikel 171, stk. 2, mener jeg dog, at denne ændring alene bør have virkning for fremtiden: for fremtiden fra tidspunktet for fremsættelsen af den begrundede udtalelse i de relevante sager efter den 1. november 1993 (eller, i sager, som beskrevet ovenfor i punkt 24, eventuelt fra afgivelsen af åbningsskrivelsen med opfordring til at fremsætte bemærkninger). En anden afgørelse ville indebære, at alle traktatbrudssøgsmål vedrørende traktatens artikel 171, stk. 1, hvori den begrundede udtalelse er fremsat før den 1. november 1993, men som først er blevet indbragt for Domstolen efter denne dato, må bortfalde. Det ville stride mod målsætningerne i traktatens artikel 171, stk. 2, hvis virkningerne af denne bestemmelse, selv i et begrænset antal overgangssager, blev, at Kommissionens indsats for at sikre opfyldelse af Domstolens domme blev undermineret.
29.
Såfremt Domstolen antager, at traktatens artikel 171, stk. 2, var den eneste korrekte hjemmel for anlæg af den foreliggende sag, fordi sagen blev indbragt for Domstolen efter den 1. november 1993, skal jeg alternativt foreslå, at søgsmålet anses for at være anlagt i henhold til den hjemmel. Bortset fra spørgsmålet om sanktioner, er artikel 169 og artikel 171, stk. 2, for så vidt angår de processuelle betingelser (
38
) og det mulige udfald (endnu mere åbenbart end det var tilfældet i Chevalley-sagen), »blot ... udtryk for et og samme retsmiddel« (
39
). Da spørgsmålet om sanktioner ikke opstår i en sag, der i det hele angår tilsidesættelser af artikel 171, stk. 2, før den 1. november 1993, og der ikke foreligger nogen overtrædelse af retten til kontradiktion, og da en afvisning af sagen ville stride mod den almindelige interesse i håndhævelse af fællesskabsretten, bør sagen antages til realitetsbehandling.
30.
Min konklusion er, at artikel 171, stk. 2, foreskriver en obligatorisk procedure for håndhævelse af traktatens artikel 171, stk. 1, i sager, hvor Kommissionen fremsætter den begrundede udtalelse efter den 1. november 1993. Domstolen kan dog ikke pålægge medlemsstaterne sanktioner for perioder før 1. november 1993 på grund af manglende opfyldelse af domme fra Domstolen. Traktatens artikel 169 indeholder derfor den korrekte procedure for håndhævelse af artikel 171, stk. 1, i tilfælde, hvor en begrundet udtalelse er blevet fremsat, og sagsgenstanden for søgsmålet derfor er blevet fastlagt før den 1. november 1993. Selv i tilfælde, hvor traktatens artikel 171, stk. 2, skal anvendes til håndhævelse af en dom fra Domstolen, kan artikel 169 anvendes for at fastslå overtrædelser af andre bestemmelser i fællesskabsretten på grund af nationale bestemmelser, praksis eller undladelse, som var genstand for den tidligere dom. I den foreliggende sag kan Kommissionens sag derfor antages til realitetsbehandling, i det omfang formålet er at håndhæve traktatens artikel 171, stk. 1, og Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Frankrig (
40
), og i det omfang der herunder er nedlagt påstand om, at det fastslås, at de franske bestemmelser vedrørende skibsbesætningers nationalitet er i strid med andre bestemmelser i fællesskabsretten end dem, som blev påberåbt i forbindelse med dommen (dvs. bestemmelserne om den frie etableringsret). Spørgsmålet om eventuel afvisning af sagen opstår ikke i forhold til sagens andre aspekter.
Parternes argumenter om sagens realitet
31.
Kommissionen har, selv om den franske lovgivning ikke indeholder en sådan sondring, skelnet mellem skibe til udøvelse af økonomisk virksomhed og skibe, der ikke anvendes i dette øjemed, i sin forberedelse i henhold til fællesskabsretten af sagen mod den franske lovgivning om registrering af sådanne skibe.
i) Skibe til udøvelse af økonomisk virksomhed
32.
Kommissionen finder, at den franske ordning om registrering strider mod traktatens artikel 6, 52, 58 og 221 for så vidt angår skibe til udøvelse af økonomisk virksomhed. Til støtte herfor har Kommissionen primært påberåbt sig Domstolens dom i sagen Factortame m.fl. (Factortame II) (
41
). Deri udtalte Domstolen, at i tilfælde, hvor brugen af et skib til økonomisk virksomhed forudsatte, at den, der forestod driften af skibet, skulle have en fast indretning i den berørte medlemsstat, forudsatte registreringen en overholdelse af reglerne vedrørende etableringsfrihed; derfor var registreringsregler, som indebar en forskelsbehandling af personer på grundlag af deres nationalitet forbudt; konkret var registreringsregler, hvorefter ejere eller befragtere af et skib skal have en bestemt nationalitet, eller — såfremt der var tale om et selskab — hvorefter en bestemt andel af selskabsdeltagerne eller bestyrelsesmedlemmerne skulle være af den pågældende nationalitet, derfor i strid med traktatens artikel 52. Hvad angik selskaber, var sådanne regler ligeledes i strid med traktatens artikel 221 om ligebehandling af statsborgere fra andre medlemsstater for så vidt angår kapitalanbringelser i de i artikel 58 nævnte selskaber. Regler, der gjorde registreringen betinget af, at fysiske personer skulle være bosat i den pågældende medlemsstat, var ligeledes i strid med artikel 52, således som det også var tilfældet for regler om beliggenheden i den berørte medlemsstat af det sted, hvorfra fartøjet ledes og kontrolleres, for så vidt disse regler udelukkede, at en sekundær etablering kunne handle efter instruks fra et primært etableringssted i en anden medlemsstat (
42
). Kommissionen har tilføjet, at betingelsen om, at selskaber skal have hovedsæde i Frankrig udgør en hindring for fri etablering af agenturer, filialer eller datterselskaber med det formål at drive et kommercielt skib, hvilket er i strid med traktatens artikel 58.
33.
Hvad angår fiskerfartøjer har Kommissionen henvist til Domstolens praksis vedrørende medlemsstaternes kompetence til at fastsætte betingelser for udnyttelse af deres fiskekvoter og har herved anført, at udøvelsen af denne kompetence skal være forenelig med fællesskabsretten. Det er tilladt at foreskrive, at fartøjer, som har licens til udnytte en medlemsstats fiskekvote, skal have en »reel økonomisk tilknytning« til den pågældende medlemsstat, men målsætningerne med Fællesskabets kvoteordning tillader alene, at den krævede tilknytning angår forbindelsen mellem fiskeriet fra fartøjet og den befolkning, der er afhængig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier (
43
). Det fremgår af retspraksis, at nationale regler, der stiller krav om nationalitet eller bopæl for fiskerfartøjers ejere eller dem, som leder driften (eller besætningen), ikke har tilknytning til disse formål (
44
). I tilfælde hvor en borger i Unionen søger at gøre brug af retten til at etablere sig i medlemsstat med henblik på at udnytte dens fiskekvoter, kan sådanne regler derfor ikke finde anvendelse.
ii) Skibe, der ikke anvendes til udøvelse af økonomisk virksomhed
34.
Kommissionen finder, at den franske ordning om registrering strider mod traktatens artikel 6, 48, 52 samt mod garantierne om ligebehandling i artikel 7 i forordning nr. 1251/70 (
45
) og artikel 7 i direktiv 75/34 (
46
) i det omfang ordningen angår skibe, der ikke anvendes til udøvelse af økonomisk virksomhed. Registrering af et fritidsfartøj drejer sig i streng forstand ikke om arbejdsbetingelser, men muligheden for at udøve fritidsaktiviteter i en medlemsstat er en naturlig følge af arbejdstagernes frie ret til at drage derhen for at udøve beskæftigelse. En person bør ikke være genstand for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på områder, der er forbundet med udøvelsen af en rettighed i henhold til fællesskabsretten. Kommissionen har henvist til Domstolens dom i Cowan-sagen (
47
), der er blevet bekræftet ved dommen i sagen Kommissionen mod Spanien (
48
).
Domstolen udtalte i Cowan-sagen, at selv national lovgivning på områder, der principielt henhører under medlemsstaternes kompetence (herunder strafferets- eller straffe-retsplejelovgivningen), ikke må indebære nogen forskelsbehandling over for de personer, som efter fællesskabsretten har krav på ligebehandling. Domstolen fandt, at personer, som rejser til en anden medlemsstat for at modtage tjenesteydelser dér, bl.a. var berettiget til beskyttelse af deres integritet på lige fod med medlemsstatens egne statsborgere og personer, som er bosat på dens område, og således også til skadeserstatning i henhold til en national ordning på lige fod med medlemsstatens statsborgere og personer, som er bosat dér, selv om fastsættelse af en sådan erstatning henhørte under den nationale kompetence (
49
). I sagen Kommissionen mod Spanien underkendte Domstolen forskelsbehandlingen for så vidt angik betingelserne for adgang til muséer i Spanien som stridende mod traktatens artikel 59 og artikel 6 (efter den nugældende nummerering).
35.
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Frankrig (
50
) i henhold til traktatens artikel 171, stk. 1, skal håndhæves for så vidt angår den franske lovgivning om bemanding af skibe. Kommissionen har anført, at et ministerielt cirkulære ikke er tilstrækkeligt til at ændre en lovgivningstekst, som strider mod traktaten, og har herved støttet sig på Domstolens faste praksis, hvorefter det er utilstrækkeligt at anvende sådanne midler til at gennemføre direktiver på retlig effektiv måde (
51
). Kommissionen har tilføjet, at den franske lovgivning strider mod traktatens artikel 52 og artikel 48 (der sammen med forordning nr. 1612/68 (
52
), udgjorde grundlaget for udfaldet af Domstolens dom i 1974) idet den opstiller hindringer for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, der ønsker at etablere sig i Frankrig (og særligt en hindring for adgang til fiskerisektoren).
36.
Den franske regering har anerkendt Kommissionens saglige argumentation, som fremført i stævningen. Den har fremhævet, at den administrative praksis om ved besætningen ikke at anvende det franske nationalitets-krav over for statsborgere fra Fællesskabet er blevet styrket efter afgørelsen i sagen Kommissionen mod Frankrig (
53
) ved et cirkulære fra transportministeren. I svarskriftet har den franske regering endvidere skitseret indholdet af et lovforslag om transport i almindelighed, der ifølge Kommissionen på passende vis imødegår Kommissionens forskellige klagepunkter vedrørende registrering og bemanding. Imidlertid har kravene i henhold til parlamentets kalender og beslutningen om at inddrage bestemmelser vedrørende luftog vejtransport forhindret, at lovforslaget kunne vedtages til tiden.
Konklusioner om sagens realitet
37.
Hvad angår skibe til udøvelse af økonomisk virksomhed, anerkender jeg Kommissionens argumenter, som jeg har sammenfattet og skitseret ovenfor, og det er min konklusion, at den franske lovgivning vedrørende registrering af sådanne skibe udgør en tilsidesættelse af traktaten.
38.
Kommissionens søgsmål kræver også, at jeg må undersøge spørgsmålet om registrering af skibe, som anvendes til andre formål end udøvelse af økonomisk virksomhed. Det er min opfattelse, at Den Franske Republik også hér har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, selv om Domstolen ikke har haft adgang til en detaljeret redegørelse fra parterne. Det er åbenbart, at Cowan-princippet (
54
), som Domstolen opstillede i forbindelse med den frie bevægelighed for at erhverve tjenesteydelser, ligeledes finder anvendelse på andre områder, der er reguleret ved traktaten: den frie etableringsret, arbejdstagernes frie bevægelighed og retten til at forblive i en medlemsstat efter at have udøvet disse rettigheder (
55
). Som det blev fastslået i Cowan-sagen for så vidt angår tjenesteydelser, kan primære økonomiske rettigheder skabe bestemte afledte krav på ligebehandling, selv på områder, der materielt henhører under medlemsstaternes kompetence, hvoraf lige beskyttelse af personers integritet hører til de mest betydningsfulde. Områder, der henhører under medlemsstaternes kompetence, falder ind under traktatens anvendelsesområde, i det omfang ligebehandling på disse områder udgør en væsentlig følge af den primære økonomiske rettighed til at flytte til eller være bosat i en medlemsstat i forbindelse med økonomisk virksomhed. I mangel af mere detaljerede bestemmelser er ligebehandling i så fald garanteret af forbuddet i traktatens artikel 6 mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet inden for traktatens anvendelsesområde.
39.
Under alle omstændigheder er dette argument stærkere i forhold til personer, som har taget bopæl i en anden medlemsstat for at udøve økonomisk virksomhed dér, end i forhold til personer, hvis tilstedeværelse på en medlemsstats område er af kort varighed, som f.eks. turisters. De kan påvise den »nærmere tilknytning« til værtsstaten, som den franske regering uden held påberåbte sig i Cowan-sagen til forsvar for begrænsningen af erstatning for voldsforbrydelser til at dække franske statsborgere og til udenlandske statsborgere med bopæl på fransk område (
56
).
40.
Vandrende arbejdstagere har allerede omfattende rettigheder i henhold til den lovgivningsmæssige garanti om ligebehandling for så vidt angår »sociale og skattemæssige fordele« (
57
). Sociale fordele omfatter alle fordele, »som, uanset om de er forbundet med en arbejdskontrakt, almindeligvis indrømmes indenlandske arbejdstagere, hovedsagelig på grund af deres objektive status som arbejdstagere eller alene fordi de har bopæl på det nationale område, og hvis udvidelse til også at gælde for arbejdstagere, der er statsborgere i de andre medlemsstater, derfor forekommer egnet til at fremme disses mobilitet inden for fællesskabet« (
58
). De omfatter (i tilfælde, hvor sådanne rettigheder er tillagt statsborgere fra den pågældende medlemsstat) rabatkort til offentlig transport til børnerige familier (
59
), brugen af et mindretals sprog i retssager főien ret i en medlemsstat (
60
), retten til i en medlemsstat at få følgeskab af en partner uden for ægteskab (
61
) og retten til studiestøtte i en anden medlemsstat for børn under forsørgelse (
62
).
41.
Imidlertid udelukker vedtagelsen af afledt fællesskabsret med det formål at sikre sådanne rettigheder for arbejdstagere ikke, at der kan findes en restgruppe af rettigheder om ligebehandling, som udgør følgerettigheder med hjemmel i traktaten, og som er knyttet til arbejdstagernes frie bevægelighed og til den fri etableringsret. Sådanne følgerettigheder om ligebehandling har for så vidt angår arbejdstagere, der påberåber sig artikel 48, gyldighed i forhold til spørgsmål, der ikke udgør sociale fordele i henhold til forordning nr. 1612/68; de har større betydning i forbindelse med den frie etableringsret i henhold til artikel 52, hvor Fællesskabet ikke har foretaget en tilsvarende lovgivningsmæssig regulering.
42.
Afgrænsningen af sådanne følgerettigheder om ligebehandling må defineres med henvisning til de væsentlige menneskelige og økonomiske behov hos dem, der udnytter den primære rettighed i henhold til traktaten. Afslag på mange sociale fordele (således som dette udtryk er anvendt i forordning nr. 1612/68) over for selvstændige eller tjenesteydere kan anses for at påvirke deres konkurrencedygtighed og således for at udgøre en ulovlig hindring for udøvelse af sådan virksomhed, som Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Italien vedrørende adgang til almennyttige boliger (
63
). Selv om denne afgørelses ordlyd er holdt i økonomiske vendinger, har sagen sammenhæng med Cowan-sagen, da de begge angår den sociale sammenhæng, hvori de økonomiske friheder skal udøves (
64
).
43.
Borgere i Unionen, som flytter for at udøve økonomisk virksomhed i en anden medlemsstat, bør kunne slå sig ned og blive integreret i samfundet i den pågældende medlemsstat, og de bør ikke afskrækkes fra at udøve deres økonomiske rettigheder gennem forskelsbehandling på andre område, der er væsentlige for deres velvære (
65
).
44.
Registreringen af fritidsfartøjer anser jeg ikke for at være en social fordel i den forstand, som er indeholdt i forordning nr. 1612/68. Ikke desto mindre er dette, selv om det næsten uundgåeligt kun vil være en aktivitet for et lille mindretal, en del af den omfattende gruppe af fritidsaktiviteter, som kan udfoldes i en medlemsstat. Adgang til sådanne fritidsmuligheder er en følge af retten til fri bevægelighed med henblik på at udøve økonomisk virksomhed og falder derfor inden for traktatens anvendelsesområde. Resultatet er, at forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på dette område er i strid med traktatens artikel 6 for så vidt angår personer, som udnytter arbejdstageres ret til fri bevægelighed, den frie etableringsret eller følgerettighederne om ophold efter udøvelse af disse rettigheder.
45.
Hvad angår de franske regler om besætningers nationalitet anerkender jeg Kommissionens argumenter angående det ministerielle cirkulæres utilstrækkelighed som en retlig bindende foranstaltning til afhjælpning af den tilsidesættelse, der blev fastslået af Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig (
66
). Dette fremgår af Domstolens dom i den sag (
67
) og er blevet bekræftet i fast retspraksis, hvortil Kommissionen har henvist (
68
).
46.
Hvad angår Kommissionens anbringende om, at de franske bemandingsregler strider mod traktatens artikel 52, udgør eksistensen af regler (selv om disse ikke blev håndhævet i praksis), der begrænser gruppen af personer, der kan hyres på et skib, som er registreret i Frankrig, en hindring for fysiske og juridiske personer etablering dér med henblik på anvendelse af et skib til udøvelse af økonomisk virksomhed. I forhold til fartøjer, der kan udnytte franske fiskekvoter, udgør dette også en begrænsning, som ikke falder ind under målsætningerne for kvoteordningen (
69
).
Sagens omkostninger
47.
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da jeg har konkluderet, at Kommissionen bør gives medhold i alle dens påstande om, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, bør Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
I overensstemmelse med de ovenfor anførte betragtninger skal jeg foreslå følgende afgørelse:
1)
Den Franske Republik har tilsidesat traktatens artikel 6, 48, 52, 58 og 221 samt Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 og Rådets direktiv 75/34/EØF ved at opretholde en lovgivning, som begrænser retten til registrering og til at føre fransk flag til skibe, der (for mere end halvdelens vedkommende) ejes af personer med fransk nationalitet eller af juridiske personer med visse nærmere fastsatte tilknytningspunkter til Frankrig, og som efter et bestemt forholdstal begrænser bemandingen til franske statsborgere.
2)
Den Franske Republik har tilsidesat traktatens artikel 171, stk. 1, ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Frankrig (
70
).
3)
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.
(
1
) – Kommissionen har særligt støttet sig på Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29.6.1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348) og Rådets direktiv 75/34/EØF af 17.12.1974 om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende på en anden medlemsstats område efter dér at have udøvet selvstændig erhvervsvirksomhed (EFT 1975 L 14, s. 10).
(
2
) – Smi. s. 359.
(
3
) – Artikel 217 i code des douanes (den franske toldlov).
(
4
) – Den franske toldlovs artikel 219.
(
5
) – Artikel 3 i lov af 13.12.1926 om arbejde til søs (code de travail maritime); og den franske toldslovs artikel 221.
(
6
) – Dekret 67-690 af 7.8.1967. Dette dekret (som Kommissionen har henvist til i den foreliggende sag) er et andet end de bestemmelser, der var genstand for sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, jf. note 2 ovenfor, som (som angivet i præmis 3) vedrørte en ministeriel anordning af 21.11.1961, som ændret ved ministeriel anordning af 12.6.1969, der bortset fra visse lokale undtagelser, bestemte, at mandskabet på broen, i maskinen og ved radio-telefontjenesten på franske sitibe skal være af fransk nationalitet, og at mandskabet generelt skal være af fransk nationalitet i forholdet tre til én; disse anordninger blev imidlertid udstedt med hjemmel i artikel 3 i 1926-loven, og for så vidt som disse tillader, at der sker bemanding med personer uden fransk nationalitet i forholdet én til tre, er det muligt, at disse anordninger i henhold til fransk ret kan anses for i 1967-dekretets forstand at udgøre undtagelser fra den nævnte artikel.
(
7
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
8
) – Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467).
(
9
) – Cirkulære af 29.4.1975 (Journal officiel de la République française, 2.5.1975).
(
10
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
11
) – Den første sag af denne type biev afgjort ved dom af 13.7.1972, sag 48/71, Kommissionen mod Italien, Sml. 1972, s. 135, org. réf.: Rec. s. 529. Antallet af disse sager er steget betydeligt efter 1985.
(
12
) – Se nedenstående punkt 20 for en gennemgang af den anden væsentlige forskel i ordlyden af de processuelle forskrifter i artikel 169 og artikel 171, stk. 2.
(
13
) – Det kunne hverken forventes, at Kommissionen skulle nedlægge pastand om afvisning af dens eget sogsmal, eller at den franske regering skulle nedlægge pastand om iværksættelse af en type sogsmal, der kan indebære mere alvorlige folger.
(
14
) – Jf. f.cks. dom af 11.3.1980, sag 104/79, Foglia, Sml. s. 745, og af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045.
(
15
) – Se f.eks. Rettens dom af 8.10.1992, sag T-84/91, Meskens mod Europa-Parlamentet, SmI. II, s. 2335, hvori Retten i Første Instans fandt det fornødent af egen drift at afvise en påstand om at pålægge en fællesskabsinstitution at betale tvangsbøder for at sikre overholdelse af en sine forudgående afgørelser. Se også Domstolens dom af 17.2.1970, sag 31/69, Kommissionen mod Italien, SmI. 1970, s. 3, org. ref: Rec. s. 25, præmis 8, hvori Domstolen bemærkede, at et bestemt anbringende (om, at der ikke kan anlægges sag i medfør af artikel 169 i tilfælde af simpel undladelse af at gennemføre direkte anvendelig lovgivning) var fremført for sent, men at anbringendet, fordi det vedrører Domstolens kompetence, »skill efterprøves af Domstolen af egen drift«. For yderligere eksempler på sager, hvori Domstolen har fortolket procesreglementets artikel 92, stk. 2, således, at den er forpligtet til at efterprøve admitteringsspørgsmål af egen drift, kan der henvises til: dom af 17.11.1965, sag 55/64, Lens mod Domstolen, SmI. 1965-1968, s. 125, org. ref.: Rec. s. 1033, på s. 1036 og 1037 (om klagefrister i personalesager), og af 27.6.1987, sag 200/87, Giordani mod Kommissionen, Smi. s. 1877, præmis 10 (en sag, hvor det var uldart, om Kommissionen havde nedlagt påstand om afvisning); Rettens dom af 11.7.1991, sag T-19/90, Von Hoessle mod Revisionsretten, Sml. II, s. 615, præmis 23 (klage- og søgsmålsfrister har til formål at fremme retssikkerheden: »Der er således herved tale om ufravigelige procesforudsætninger, som hverken parterne eller vedkommende retsinstans kan føre undtagelser fra«). Heroverfor kan henvises til sager, vori Domstolen i mangel af indsigelser fra den berørte medlemsstat ikke er forpligtet til at undersøge mangler ved den administrative procedure i artikel 169-sager, der blev udformet alene med det formål at beskytte medlemsstaternes rettigheder: Generaladvokat Lenz' forslag til afgørelse i sag C-249/91, Kommissionen mod Frankrig (kendelse af 4.3.1994, Sml. I, s. 787), punkt 22; generaladvokat Gulmann's forslag til afgørelse i sag C-61/90, Kommissionen mod Grækenland (dom af 7.4.1992, Sml. I, s. 2407).
(
16
) – Se f.elts, kendelse af 7.5.1980, forenede sager 114/79, 115/79, 116/79 og 117/79, Founder m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1529, hvori en fællesskabstjenestemands familie forsøgte at anlægge sag i henhold til traktatens artikel 175 og 178 vedrørende spørgsmål, der i det hele henhører under bestemmelserne om personalesager; dom af 6.4.1962, forenede sager 21/61-26/61, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 315, org. ref.: Rec. s. 143, på s. 155 og 156, hvori Domstolen af egen drift udtalte, at et passivitetssøgsmål udgjorde et »processuelt kunstgreb« og ikke kunne påberåbes over for Den Høje Myndighed for så vidt angår et afslag på at ophæve en beslutning, mod hvilken der ikke kunne indbringes et annullationssøgsmål på grund af fristudløb; for et tilsvarende eksempel, se dom af 10.12.1969, forenede sager 10/68 og 18/68, Eridania m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1969, s. 117, org. ref: Rec. s. 459, på s. 483. Kun i tilfælde, hvor betingelserne for anvendelse af såvel traktatens artikel 173 som artikel 175 er opfyldt, har Domstolen fundet, at de to bestemmelser »blot er udtryk for et og samme retsmiddel«, som i dom af 18.11.1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissio nen, Rec. s. 975, præmis 6.
(
17
) – Dette var ikke tilfældet i Chevalley-sagen, jf. note 16 ovenfor.
(
18
) – Dette synspunkt deles af D. Ritleng: »Article 171«, i V. Constantinesco, R. Kovar og D. Simon (udg.), Traité sitr l'Union Européenne: Commentaire article par article, Paris, 1995, s. 577. Om samme lex-specialis-princip, se f.eks. generaladvokat VerLoren van Themaat's bemærkninger i sit forslag til afgørelse i sag 239/84, Gerlach (dom af 24.10.1985, Sml. s. 3507, navnlig på s. 3510).
(
19
) – Det er min opfattelse, at gentagelsen af ordlyden af artikel 169, stk. 1, som er foretaget i mange henseender i artikel 171, stk. 2, forste afsnit, indebarrer, at afgorelsen om at indbringe en sag om håndhævelse af traktatens artikel 171, stk. 1, for Domstolen tilsvarende er overladt til Kommissionens skon.
(
20
) – Se kendelse af 28.3.1980, forenede sager 24/80 R og 97/80 R, Kommissionen mod Frankrig, Snil. s. 1319, præmis 16, 17 og 19, hvori Domstolen afslog af træffe bestemmelse om forelobigc forholdsregler for at sikre opfyldelse af den dom, den allerede havde afsagt den 25.9.1979 i sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig (Sml. s. 2729).
(
21
) – Jf. punkt 7 ovenfor.
(
22
) – Se J. Diez-Hochleitner: »Le traité de Maastricht et l'inexécution des arrêts de la Cour de Justice par les États membres« (1994), Revue du Marché unique européen 111, s. 130.
(
23
) – Se dom af 10.7.1984, sag 63/83, Kirk, Smi. s. 2689, præmis 21, 22 og 23.
(
24
) – Se f.eks. dom af 9.1.1990, sag C-337/88, SAFA, Smi. I, s. 1, præmis 13, og af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 45.
(
25
) – Udtrykkene »præ-« og »post-Maastricht« vedrører perioderne henholdsvis før og efter traktatens ikrafttrædelse.
(
26
) – Dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, org. ref.: Rec. s. 633.
(
27
) – Se f.eks. sag 31/69, Kommissionen mod Italien, præmis 12, jf. note 15 ovenfor, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, præmis 3, jf. note 20 ovenfor, dom af 9.12.1981, sag 193/80, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3019, præmis 12, af 15.12.1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, præmis 14, 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, præmis 6 og 7, af 14.2.1984, sag 325/82, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 777, præmis 8 og 9, af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, præmis 16 og 17, af 7.5.1987, sag 186/85, Kommission mod Belgien, Sml. s. 2029, præmis 13, af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4747, præmis 16 og 17, og af 31.3.1992, sag C-52/90, Kommissionen mod Danmark, Sm!. I, s. 2187, præmis 17.
(
28
) – Kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Sml. I, s. 1975, præmis 17.
(
29
) – Se f.eks. dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, præmis 31. Se også dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, og af 20.2.1986, sag 309/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 599.
(
30
) – Dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Sml. I, s. 2039, præmis 3. Det bemærkes, at den franske ordlyd er mere specifik end den engelske, idet den henviser til datoen for udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
(
31
) – Sag 166/82, jf. note 27 ovenfor, på s. 477.
(
32
) – Jf. note 31 ovenfor, præmis 17, min fremhævelse.
(
33
) – Se også den tilsvarende udtalelse i en helt forskellig sag:dom af 20.2.1986, sag 309/84, Kommissionen mod Italien, præmis 14, jf. note 29 ovenfor, som det imidlertid vil ses straks nedenfor, var der i det tilfælde tale om en sag, hvor fremsendelsen af åbningsskrivelsen afgrænsede den tidsmæssige rækkevidde af sogsmålet.
(
34
) – Se f.eks. sag 309/84, Kommissionen mod Italien, jf. note 29ovenfor, vedrorende årlig betaling af præmier for nedlæggelse af vinarealer, og dom af 10.7.1990, sag C-217/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2879, om obligatorisk destillation af vin i visse vinproduktionsir.
(
35
) – Se f.eks. sag 31/69, Kommissionen mod Italien, jf. note 15ovenfor, hvori en ordning om eksportrestitutioner blev udvidet fra visse produkter til andre få dage for fremsendelsen af åbningsskrivelsen.
(
36
) – Jf. dom af 22.3.1983, sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1013, og af 4.2.1988, sag 113/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 607.
(
37
) – Se Kommissionens tolvte beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten: EFT 1995 C 254, s. 1, på s. 7, om den praksis om såvel i åbningsskrivelserne som i de begrundede udtalelser at henlede medlemsstaternes opmærksomhed på muligheden for sanktioner i henhold til den nye procedure.
(
38
) – Se punkt 20 ovenfor.
(
39
) – Chevalley-sagen, jf. note 16 ovenfor.
(
40
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
41
) – Dom af 25.7.1991, sag C-221/89, Sml. I, s. 3905.
(
42
) – Factortame II-sagen, præmis 22, 29, 30 og 31 samt 33, 34 og 35, jf. note 41 ovenfor. Se tillige domme af 4.10.1991, sag C-246/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4585, og sag C-93/89, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4569. Det fremgår af Domstolens dom af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1461, præmis 12, at enhver forskrift, som er uforenelig med traktatens artikel 52, også er uforenelig med artikel 6.
(
43
) – Se domme af 14.12.1989, sag C-3/87, Agegate, Sml. s. 4459, præmis 17 og 27, sag C-216/87, Jaderow, Sml. s. 4509, præmis 18 og 43, og dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 12 og 35, jf. note 42 ovenfor.
(
44
) – Vedrørende registrering, hovedsæde, kontrol og ejerskab af selskaber samt fysiske personers nationalitet, se Jaderowdommen, præmis 42, jf. note 43 ovenfor, dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 31 og 39, jf. note 42 ovenfor, og dom i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 10, 11 og 15 (kun vedrørende selskabsregistcring), jf. note 42 ovenfor; vedrørende besætningens bopæl, se Agegate-dommen, præmis 24, 25 og 26, jf. note 43 ovenfor.
(
45
) – Jf. note 1 ovenfor.
(
46
) – Jf. note 1 ovenfor.
(
47
) – Dom af 2.2.1989, sag 186/87, Sml. s. 195.
(
48
) – Dom af 15.3.1994, sag C-45/93, Sml. I, s. 911.
(
49
) – Jf. note 47 ovenfor, præmis 17, 18 og 19; se også dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595.
(
50
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
51
) – Se dom af 15.10.1986, sag 168/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2945, præmis 15, dom i sagen Kommissionen mod Tysldand, præmis 24, jf. note 29 ovenfor, og domme af 1.10.1991, sag C-13/90, C-14/90 og C-64/90, alle Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, henholdsvis s. 4327, s. 4331 og s. 4335.
(
52
) – Jf. note 8 ovenfor.
(
53
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
54
) – Ud fra ordlyden af dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, jf. note 48 ovenfor, er det uklart, om Domstolen fandt, at forskelsbehandlingen for så vidt angik prisen for adgang til museer vedrørte accessoriske fordele, som påvirker betingelserne for levering af tjenesteydelser til turister eller disses modtagelse heraf (hvilket tydeligvis var tilfældet i Cowan-sagen), eller vedrørte betingelserne for levering til turister eller disses modtagelse af tjenesteydelser; se dommens præmis 5 og 7, hvori Kommissionens anbringender er sammenfattet.
(
55
) – Kommissionen har ikke påberåbt sie, og jeg behandler ikke, rettigheder for andre borgere i Unionen, der har ret til at være bosat i en medlemsstat i kraft af andre rettigheder i henhold tii fællesskabsretten, som nu er blevet styrket ved traktatens artikel 8 Λ; se Rådets direktiv 90/635/EØF af 28.6.1990 om opholdsret for lonmodtagcrc og selvstændige, der er ophort med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28), og Rådets direktiv 90/364/EØF af 28.6.1990 om opholdsret for personer, som ikke har denne ret på grundlag af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen (EFT L 180, s. 26), samt Rådets direktiv 93/96/EØF af 29.10.1993 om opholdsret for studerende indskrevet på en erhvervsuddannelse (EFT L 317, s. 59).
(
56
) – Cowan-sagen, præmis 16, jf. note 47 ovenfor.
(
57
) – Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, ¡f. note 8 ovenfor.
(
58
) – Dom af 31.5.1979, sag 207/78, Even, Sml. s. 2019, præmis 22.
(
59
) – Dom af 30.9.1975, sag 32/75, Cristini, Sml. s. 1085.
(
60
) – Dom af 11.7.1985, sag 137/84, Mutsch, Sml. s. 2681.
(
61
) – Dom af 17.4.1986, sag 59/85, Reed, Sml. s. 1283.
(
62
) – Dom af 26.2.1992, sag 3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071.
(
63
) – Dom af 14.1.1988, sag 63/86, Sml. s. 29, præmis 16 og 17.
(
64
) – De to afgørelser blev truffet »dans une même perspective de protection de l'environnement sociologique des libertés garanties«, som formuleret af J. Mertens de Wilmars, »L'arrêt Cowan« (1990), Cahiers de droit européen 388, s. 401.
(
65
) – Se f.eks. dom af 15.3.1989, forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, præmis 20.
(
66
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.
(
67
) – Præmis 41 og 42.
(
68
) – Se de i note 51 ovenfor citerede sager.
(
69
) – Se Agegate-sagen, jf. note 43 ovenfor.
(
70
) – Sag 167/73, jf. note 2 ovenfor.