62002TO0341_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑341/02
Regione Siciliana,
vertegenwoordigd door I. Braguglia, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. de March en L. Flynn als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking D (2002) 810439 van de Commissie van 5 september 2002 houdende afsluiting van de financiële bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) betreffende het grote project „Autoweg Messina-Palermo” (EFRO nr. 93.05.03.001 – Arinco nr. 93.IT.16.009),
geeft
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
samengesteld als volgt: J. Azizi, kamerpresident, M. Jaeger en F. Dehousse, rechters,
griffier: H. Jung,
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
De toepasselijke regeling
1. Artikel 158 EG bepaalt dat de Gemeenschap haar optreden gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang, ontwikkelt en vervolgt. In het bijzonder stelt zij zich ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde daarvan te verkleinen, teneinde een harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen. Overeenkomstig artikel 159 EG ondersteunt zij deze ontwikkeling ook door haar optreden via de structuurfondsen, waaronder het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO).
2. Met het oog op die doelstellingen en om de taken van de fondsen te regelen, heeft de Raad verordening (EEG) nr. 2052/88 van 24 juni 1988 vastgesteld, betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9), onder meer gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5) (hierna „verordening nr. 2052/88”, van kracht ten tijde van de feiten), alsook verordening (EEG) nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), onder meer gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20) (hierna „verordening nr. 4253/88”, destijds van kracht).
Verordening nr. 2052/88
3. Volgens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 bestaat een van de wezenlijke taken van het EFRO in het bevorderen van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelingsachterstand (doelstelling 1). In bijlage 1 bij de verordening wordt Sicilië (Italië) genoemd als een van de onder doelstelling 1 vallende regio’s.
4. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 bepaalt:
„De actie van de Gemeenschap is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten. Zij komt tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties [...], waarbij elke partij handelt als een partner die een gemeenschappelijk doel nastreeft. Dit overleg wordt hierna ‘partnerschap’ genoemd. Het partnerschap omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties.”
5. Ingevolge artikel 5, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2052/88 worden de vormen van bijstandsverlening – met uitzondering van die bedoeld sub e, te weten steun ten behoeve van technische bijstand –, die op initiatief van de Commissie plaatsvinden, uitsluitend door de lidstaat of door de door de lidstaat aangewezen bevoegde autoriteiten vastgesteld en door de lidstaat of, in voorkomend geval, de hiertoe door hem aangewezen instantie aan de Commissie voorgelegd.
Verordening nr. 4253/88
6. Artikel 2 van verordening nr. 4253/88 bepaalt dat de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden fondsen met name plaatsvindt op het niveau van de communautaire bestekken. De regeling betreffende die bestekken is te vinden in titel III van die verordening (artikelen 8‑13). Volgens artikel 8, lid 1, van de verordening worden de communautaire bestekken voor doelstelling 1 op grondslag van een akkoord met de betrokken lidstaat in het kader van het partnerschap en bij beschikking van de Commissie vastgesteld.
7. Luidens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 „[moet] overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en onverminderd de bevoegdheden van de Commissie, met name als verantwoordelijke instantie voor het beheer van de financiële middelen van de Gemeenschap, de tenuitvoerlegging van de in de communautaire bestekken opgenomen vormen van bijstandsverlening hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten [...] zijn en wel op het passende territoriale niveau naar gelang van de specifieke organisatie van elke lidstaat”.
8. Om een reëel economisch effect te waarborgen mogen volgens artikel 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88 („[a]dditionaliteit”) de kredieten van de structuurfondsen niet in de plaats komen van de structurele overheidsuitgaven of de daarmee gelijk te stellen structurele uitgaven van de lidstaat voor het gehele grondgebied dat voor de betrokken doelstelling in aanmerking komt.
9. Titel IV van verordening nr. 4253/88 („[b]ijstand uit de fondsen”) bevat regels voor de behandeling van de bijstandsaanvragen (artikel 14), de financieringsvoorwaarden (artikel 15) en enkele specifieke bepalingen (artikel 16).
10. Volgens artikel 16, lid 2, van deze verordening kan het EFRO juist zoals de andere structuurfondsen financiële bijstand verlenen voor grote projecten, dat wil zeggen projecten waarvan de totale kosten die voor de vaststelling van de communautaire bijstand in aanmerking worden genomen, als algemene regel meer dan 25 miljoen euro voor infrastructuurinvesteringen of 15 miljoen euro voor productieve investeringen bedragen.
11. Titel VI van verordening nr. 4253/88 („[f]inanciële bepalingen”) bevat regels inzake het aangaan van betalingsverplichtingen (artikel 20), betaling van de financiële bijstand (artikel 21), de financiële controle (artikel 23) en de vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand (artikel 24).
12. Artikel 21 van verordening nr. 4253/88 luidt als volgt:
„1. De financiële bijstand wordt overeenkomstig de aangegane betalingsverplichtingen aan de hiertoe door de betrokken lidstaat in zijn aanvraag aangewezen nationale, regionale of lokale autoriteit of instantie in de regel uitbetaald binnen twee maanden na de ontvangst van de ontvankelijke aanvraag. Dit kan geschieden hetzij in de vorm van voorschotten, hetzij in de vorm van een definitieve betaling die betrekking heeft op daadwerkelijk verrichte uitgaven. Voor acties die zich over een periode van twee jaar of langer uitstrekken, zijn de betalingen gerelateerd aan de jaartranches van de [...] betalingsverplichtingen.
[...]
3. Een tweede voorschot, dat zodanig is berekend dat de twee voorschotten samen ten hoogste 80 % van de aangegane betalingsverplichtingen belopen, wordt overgemaakt zodra de verantwoordelijke instantie officieel heeft verklaard dat het eerste voorschot ten minste voor de helft is besteed en de actie in een bevredigend tempo en overeenkomstig de doelstellingen wordt uitgevoerd.
Op de aan de eindbegunstigden uit te betalen bedragen mogen geen sommen worden ingehouden waardoor de financiële bijstand waarop zij recht hebben, wordt verlaagd.
4. Het saldo van iedere betalingsverplichting wordt betaald indien:
– de in lid 1 bedoelde aangewezen autoriteit of instantie binnen de zes maanden na het betrokken jaar of de daadwerkelijke voltooiing van de actie bij de Commissie een betalingsaanvraag indient,
– de in artikel 25, lid 4, bedoelde verslagen bij de Commissie zijn ingediend,
– de lidstaat bij de Commissie een verklaring indient waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.
5. De lidstaten wijzen de autoriteiten aan die gemachtigd zijn de in de leden 3 en 4 bedoelde verklaringen af te geven, en zien erop toe dat de begunstigden de bedragen van de voorschotten en van de betalingen zo spoedig mogelijk ontvangen en in de regel niet later dan drie maanden na de ontvangst van de kredieten door de lidstaat, mits de aanvragen van de begunstigden voldoen aan de nodige voorwaarden om tot betaling over te gaan.”
13. Artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 luidt:
„Teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, nemen de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
– regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
– onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
– door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of de projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen. [...]
[...]”
14. Artikel 24 van verordening nr. 4253/88 bepaalt:
„1. Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen, indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald [...]”
15. In titel VII ten slotte geeft verordening nr. 4253/88 regels voor het toezicht op en de evaluatie van het gebruik van de door de fondsen verleende bijstand. Daartoe voorziet artikel 25, lid 3, van de verordening in toezichtcomités, die in het kader van het partnerschap op grond van een akkoord tussen de betrokken lidstaat en de Commissie worden ingesteld.
De feiten
16. Bij beschikking van 22 december 1993, gericht tot de Italiaanse Republiek, kende de Commissie voor de programmeringsperiode 1994/1999 financiële bijstand van het EFRO toe tot een bedrag overeenkomend met 50 % van de in aanmerking komende kosten van de bouw van een autoweg Palermo-Messina op Sicilië, een groot project in de zin van artikel 16, lid 2, van verordening nr. 4253/88. De noodzakelijke werken werden in tien kavels verdeeld.
17. Volgens artikel 3, eerste alinea, van die beschikking kon de communautaire bijstand worden verleend ter bestrijding van de kosten van de voor het project voorziene werken die in de betrokken lidstaat in rechtens verbindende handelingen waren neergelegd en waarvoor vóór 30 juni 1994 specifieke middelen waren vastgelegd. De uitgaven voor die werken moesten uiterlijk op 30 juni 1996 zijn verricht. Volgens artikel 3, tweede alinea, kon de Commissie die data verschuiven, indien de lidstaat binnen een bepaalde termijn daarom verzocht. Indien de Commissie geen uitstel toestond, konden uitgaven die na afloop van de vastgestelde uiterste datum werden gedaan, niet meer voor financiële bijstand van het EFRO in aanmerking worden genomen.
18. In de bijlage bij de beschikking van 22 december 1993 was verzoekster aangewezen als verantwoordelijke autoriteit voor de uitvoering van het project.
19. Bij beschikking van 28 juli 1995, gericht tot de Italiaanse Republiek, verschoof de Commissie, op een desbetreffend verzoek van de Italiaanse regering, de uiterste datum voor de nationale financiële vastleggingen naar 31 december 1995 en, onder voorbehoud van een andere beschikking van de Commissie vóór 31 december 1995, de uiterste datum voor de nationale betalingen ter zake van het project naar 31 december 1997.
20. Bij beschikking van 22 december 1995, gericht tot de Italiaanse Republiek, wijzigde de Commissie de in de beschikking van 22 december 1993 opgenomen beschrijving van het project.
21. Op 9 juli 1997 stelde het comité van toezicht op het communautaire bestek voor de onder doelstelling 1 vallende Italiaanse regio’s (hierna „toezichtcomité”) vast, dat de werken in verband met het project moeilijk vóór 31 december 1997 konden worden voltooid. Bij die gelegenheid verbonden het autowegconsortium en verzoekster zich, ieder voor een deel, om het bedrag overeenkomend met de deelneming van het EFRO in de voltooiing van de nog niet gereed gekomen kavels, uit eigen middelen te dekken.
22. Bij brief van 5 augustus 1997 verbond verzoekster zich formeel om de voltooiing van bepaalde kavels zelf te financieren.
23. Bij brief van 26 september 1997 verzocht verzoekster de Commissie om verlenging van de betalingstermijn voor verscheidene kavels.
24. Bij brief van 30 oktober 1997 aan verzoekster verklaarde de Commissie, na eraan te hebben herinnerd dat er al een verlenging tot 31 december 1997 voor het project was toegestaan, dat met spoed alle nodige maatregelen moesten worden getroffen om de werken uiterlijk op die datum te voltooien.
25. Bij brief van 17 juni 1998 diende verzoekster bij het Italiaanse Ministerie van de Schatkist en bij de Commissie de eindafrekening van de tot 31 december 1977 verrichte uitgaven in, tezamen met een aanvraag om betaling door het EFRO en met het eindverslag.
26. Op 23 juli 1998 zond de Commissie dit verslag terug aan het Ministerie van de Schatkist, omdat het niet alle nodige gegevens bevatte om het project te kunnen afsluiten. Zij verzocht de Italiaanse autoriteiten om een nieuw eindverslag, met voor elk van de in het kader van het project gefinancierde kavels een uiteenzetting over de technische en financiële stand van zaken op de einddatum van de betalingen (te weten 31 december 1997) en een adequate rechtvaardiging voor de redenen van de vertraging bij de uitvoering van elk van de tien kavels.
27. In een brief van 10 februari 1999 aan het Ministerie van de Schatkist verklaarde de Commissie dat, naar uit het eindverslag bleek, verzoekster haar verbintenis om de voltooiing van de werken van het project uiterlijk op 31 december 1997 te financieren, blijkbaar niet was nagekomen. De Commissie constateerde dat slechts twee van de tien kavels op 31 december 1997 waren voltooid, en dit met een vertraging van twee jaar. Onder deze omstandigheden, aldus de Commissie, moest de eventuele uitbetaling van het saldo van de bijstand op de daadwerkelijke betalingen voor de twee voltooide kavels worden gebaseerd, voorzover althans de uitvoering ervan in wezen in overeenstemming was met het oorspronkelijke project.
28. Bij brief van 21 december 2001 deed de Commissie de Italiaanse Republiek, via haar permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie, een voorstel tot afsluiting van het project wegens de vertraging bij de uitvoering van de werken toekomen. In dit voorstel werd uitgegaan van de per 31 december 1997 verrichte uitgaven ter zake van de per 31 december 1999 voltooide werken.
29. Verzoekster diende bij brief van 14 februari 2002 schriftelijke opmerkingen over dat voorstel in.
30. Bij brief van 5 september 2002 (hierna „bestreden beschikking”) stelde de Commissie de Italiaanse Republiek, via haar permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie, in kennis van haar besluit om de bijstand voor het project definitief af te sluiten op basis van de per 31 december 1997 verrichte uitgaven ter zake van de per 5 september 2002 voltooide werken. Deze data kwamen dus in de plaats van die welke in de brief van 21 december 2001 waren genoemd.
31. Aan het eind van deze beschikking vermeldde de Commissie het vrijkomende niet uitgegeven restbedrag, te weten het verschil tussen het aanvankelijk voor het project vastgelegde bedrag van de financiële bijstand van het EFRO en het totaalbedrag van de door het EFRO verrichte betalingen, alsmede het terug te vorderen bedrag, te weten het verschil tussen laatstgenoemd bedrag en het bedrag overeenkomend met het op de afsluitdatum ten laste van het EFRO komende gedeelte van de in aanmerking komende uitgaven. Voorts verklaarde de Commissie, dat de Italiaanse Republiek de eindbegunstigde per aangetekende brief van de beschikking in kennis diende te stellen.
Procesverloop en conclusies van partijen
32. In deze context heeft verzoekster bij op 14 november 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
33. Tot staving van dit beroep voert verzoekster vier nietigheidsmiddelen aan: in de eerste plaats onbevoegdheid van het orgaan dat de bestreden beschikking heeft ondertekend; in de tweede plaats schending en/of verkeerde toepassing van de artikelen 24 en 25 van verordening nr. 4253/88; in de derde plaats tegenstrijdigheid in de gedraging van de Commissie en schending van het vertrouwensbeginsel; in de vierde plaats ontbreken van motivering en gebrekkige voorlichting.
34. Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie in de kosten te verwijzen.
35. De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep te verwerpen;
– in beide gevallen verzoekster in de kosten te verwijzen.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
36. De Commissie betwist niet, dat verzoekster door de bestreden beschikking individueel wordt geraakt. Zij meent evenwel, dat verzoekster door de beschikking niet rechtstreeks wordt geraakt en dat het beroep daarom alleen al op die grond niet-ontvankelijk is.
37. In zijn beschikking van 2 april 2001, Coillte Teoranta/Commissie (T‑244/00, Jurispr. blz. II‑1275), aldus de Commissie, heeft het Gerecht al beslist dat het besluit om bepaalde uitgaven niet voor financiering door de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) in aanmerking te laten komen, geen rechtstreekse gevolgen had voor de rechtspositie van de ontvanger van de gemeenschapssteun.
38. De redengeving van die beschikking geldt evenzo voor het beheer van het EFRO en de andere structuurfondsen in de programmeringsperiode 1994/1999. Deze overeenkomstige toepassing is mogelijk, omdat het beheer van die fondsen berust op het beginsel van de scheiding van de rechtsbetrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten enerzijds en tussen de lidstaten en de steunontvangers anderzijds.
39. In het onderhavige geval laat de bestreden beschikking de Italiaanse Republiek jegens de eindbegunstigden een beoordelingsbevoegdheid aangaande de terugvordering van het onverschuldigd betaalde. Een eventuele terugbetaling door verzoekster van de haar in casu uitbetaalde steun zou geen gevolg van de bestreden beschikking als zodanig zijn, maar van eventuele stappen die de bevoegde autoriteiten op basis van hun nationale wetgeving daartoe hebben ondernomen.
40. Een correcte uitvoering van de bestreden beschikking verlangt dus enkel, dat de Italiaanse Republiek het in die beschikking vermelde onverschuldigd betaalde aan de Commissie vergoedt. Dan volgt daaruit evenwel, dat de bestreden beschikking verzoekster niet rechtstreeks raakt.
41. Daarom vordert de Commissie primair niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
42. Verzoekster merkt op dat de bepalingen van het EG-Verdrag betreffende de rechten van beroep van particulieren niet restrictief kunnen worden uitgelegd (arrest Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 207). Procesbevoegdheid hebben dus alle personen die de door die verdragsbepalingen vereiste rechtspersoonlijkheid bezitten en door de bestreden handeling individueel en rechtstreeks worden geraakt.
43. Deze oplossing moet ook gelden wanneer de verzoeker een openbaar lichaam is dat aan bepaalde voorwaarden voldoet (arrest Gerecht van 15 juni 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, T‑288/97, Jurispr. blz. II‑1871).
44. Ofschoon verzoekster niet formeel de geadresseerde van de thans bestreden handeling is, wordt zij er wel rechtstreeks en individueel door geraakt, omdat zij kan worden geïdentificeerd als degene die materieel de geadresseerde ervan is en er een kennelijk oorzakelijk verband tussen haar individuele situatie en de handeling bestaat. De handeling heeft zeker geen normatieve of algemene strekking, maar heeft specifiek verzoeksters situatie op het oog en geeft haar daarmee het recht er in rechte tegen op te komen (arresten Hof van 13 mei 1971, International Fruit Company e.a./Commissie, 41/70‑44/70, Jurispr. blz. 411; 18 november 1975, CAM/Commissie, 100/74, Jurispr. blz. 1393, en 21 november 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e.a./Commissie, C‑244/88, Jurispr. blz. 3811).
45. Met betrekking tot de noodzakelijke aanvullende voorwaarde om beroep te kunnen instellen, te weten dat voor de toepassing van de handeling geen uitvoeringsmaatregelen nodig zijn, kan er volgens verzoekster redelijkerwijs van worden uitgegaan, dat daaraan in het onderhavige geval eveneens is voldaan. De bestreden beschikking heeft rechtstreeks gevolgen voor verzoeksters rechtspositie en laat de adressaat ervan, de Italiaanse Republiek, geen enkele beoordelingsbevoegdheid op het stuk van de tenuitvoerlegging, die eenvoudig bestaat in het terugvorderen van de eerder door het EFRO betaalde bedragen, zonder dat daarvoor enig aanvullend normatief handelen noodzakelijk is. Volgens vaste communautaire rechtspraak is een en ander voldoende om particulieren procesbevoegd te maken (arrest Hof van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, Jurispr. blz. I‑2309, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46. Voor het overige wijst verzoekster erop dat, anders dan de Commissie stelt, er ter zake van het onderhavige project directe rechtsbetrekkingen tussen haar en de Commissie hebben bestaan. Zij verwijst hiervoor in het bijzonder naar de brief van 30 oktober 1997, waarin de Commissie haar rechtstreeks in kennis stelde van haar standpunt met betrekking tot de door verzoekster gevraagde verlenging van de termijn voor de voltooiing van de werken.
Beoordeling door het Gerecht
47. Volgens artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht op elk moment middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, ook ambtshalve in behandeling nemen en er uitspraak over doen op de wijze als voorzien in artikel 114, leden 3 en 4, van dit Reglement.
48. Ingevolge artikel 114, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering geschiedt de verdere behandeling mondeling, tenzij het Gerecht anders beslist.
49. In casu meent het Gerecht, dat het door de processtukken voldoende is voorgelicht en dat er geen noodzaak bestaat om partijen in hun mondelinge opmerkingen te horen.
50. Overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG kan iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de tweede en de derde alinea van dat artikel bedoelde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.
51. In casu staat vast, dat de bestreden beschikking door de Commissie ter kennis is gebracht van de Italiaanse Republiek.
52. Daarom moet worden nagegaan of verzoekster, die niet als adressaat van de bestreden beschikking in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG kan worden beschouwd, niettemin een beroep tot nietigverklaring van die beschikking kan instellen op grond dat zij er rechtstreeks en individueel door wordt geraakt.
53. De voorwaarde van rechtstreeks geraakt zijn vereist volgens vaste rechtspraak, dat de gewraakte gemeenschapshandeling rechtstreeks gevolgen voor de rechtspositie van de particulier heeft en geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan de adressaten van de handeling die met de uitvoering ervan zijn belast, in die zin dat deze uitvoering zuiver automatisch geschiedt op grond van de gemeenschapsregeling alleen, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden toegepast (arrest Dreyfus/Commissie, reeds aangehaald, punt 43; arresten Gerecht van 15 september 1998, Oleifici Italiani en Fratelli Rubino/Commissie, T‑54/96, Jurispr. blz. II‑3377, punt 56; 13 december 2000, DSTV/Commissie, T‑69/99, Jurispr. blz. II‑4039, punt 24, en 22 november 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Commissie, T‑9/98, Jurispr. blz. II‑3367, punt 47; beschikking Gerecht van 10 september 2002, Japan Tobacco en JT International/Parlement en Raad, T‑223/01, Jurispr. blz. II‑3259, punt 45). Hetzelfde geldt, wanneer de mogelijkheid dat de adressaten geen gevolg aan de gemeenschapshandeling zullen geven, louter theoretisch is, omdat er geen enkele twijfel aan hun bereidheid bestaat om zich overeenkomstig die handeling te gedragen (arresten Hof van 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie, 11/82, Jurispr. blz. 207, punten 8‑10, en Dreyfus/Commissie, reeds aangehaald, punt 44).
54. De hier bestreden beschikking brengt de weigering van de Commissie tot uitdrukking om de uiterste termijn voor de indiening van definitieve betalingsaanvragen te verlengen, en verklaart de bijstand definitief afgesloten op basis van de per 31 december 1997 verrichte uitgaven ter zake van de per 5 september 2002 voltooide werken, waarmee elke betaling door het EFRO in het kader van de betrokken bijstand wordt uitgesloten voor uitgaven die ofwel na 31 december 1997 waren verricht ofwel betrekking hadden op werken die op 5 september 2002 niet waren voltooid, welke uitgaven daardoor niet meer voor de bijstand in aanmerking kwamen.
55. De bestreden beschikking heeft dus tot gevolg dat, enerzijds, het EFRO voor het met de niet meer in aanmerking komende uitgaven overeenkomende, nog niet toegekende bedrag van de bijstand van zijn verplichting werd bevrijd, en dat, anderzijds, de Commissie de door het EFRO ter zake van bedoelde uitgaven reeds betaalde bedragen kan terugvorderen. De bestreden beschikking bewerkte aldus een besnoeiing van de financiële bijstand van het EFRO (beschikking Gerecht van 6 juni 2002, SLIM Sicilia/Commissie, T‑105/01, Jurispr. blz. II‑2697, punt 47).
56. Wat de bepaling van de gevolgen van deze beschikking voor verzoekster betreft, merkt het Gerecht op dat volgens de oorspronkelijke beschikking waarbij de bijstand werd toegekend, verzoekster de verantwoordelijke autoriteit voor de uitvoering van het project was. Naar uit het dossier blijkt, heeft verzoekster overeenkomstig artikel 21, lid 1, van verordening nr. 4253/88 in die hoedanigheid betaling ontvangen van de met de bijstand overeenkomende bedragen, die zij aan de uiteindelijke gerechtigden diende uit te betalen. Blijkens de bestreden beschikking beliepen die betalingen overeenkomstig artikel 21, lid 3, van verordening nr. 4253/88 80 % van de totale bijstand.
57. De bestreden beschikking zou dus slechts kunnen worden geacht rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van verzoekster te hebben gehad, indien door die beschikking, zonder dat de Italiaanse Republiek enige beoordelingsbevoegdheid op dat stuk had, aan verzoekster enerzijds de nog niet door het EFRO uitbetaalde bijstandsbedragen ter zake van de niet meer in aanmerking komende uitgaven waren ontnomen en zij anderzijds verplicht werd het onverschuldigd betaalde terug te betalen, dat wil zeggen de reeds ontvangen bijstandsbedragen ter zake van de niet meer in aanmerking komende uitgaven.
58. Zoals het Gerecht reeds heeft geoordeeld, vloeien dergelijke gevolgen echter niet voort uit een beschikking van de Commissie tot beëindiging van de financiële bijstand van het EFRO, noch uit een andere bepaling van gemeenschapsrecht die de gevolgen van een dergelijke beschikking dient te regelen (beschikking SLIM Sicilia/Commissie, reeds aangehaald, punt 51).
59. Volgens het institutionele stelsel van de Gemeenschap en de regels betreffende de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten, zijn het deze laatste die, tenzij het gemeenschapsrecht anders bepaalt, op hun grondgebied zorg moeten dragen voor de uitvoering van gemeenschapsregelingen (arresten Hof van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82‑215/82, Jurispr. blz. 2633, en 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie, 89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 11; beschikking Coillte Teoranta/Commissie, reeds aangehaald, punt 42). In het bijzonder bij financieringen in het kader van het EFRO dienen volgens artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om middelen die door misbruik of nalatigheid verloren zijn, terug te vorderen.
60. Zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 22 januari 2004, COPPI (C‑271/01, Jurispr. blz. I‑1029, punten 39 en 40), berust deze laatste bepaling op het subsidiariteitsbeginsel genoemd in de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93. Overeenkomstig dit beginsel moet bij het gebruik van EFRO-middelen, onverminderd de bevoegdheden van de Commissie, met name als verantwoordelijke instantie voor het beheer van de financiële middelen van de Gemeenschap, de tenuitvoerlegging van de vormen van bijstandsverlening hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten zijn en wel op het passende territoriale niveau naar gelang van de specifieke organisatie van elke lidstaat (in dezelfde zin, beschikking Gerecht van 15 maart 2004, Institouto N. Avgerinopoulou e.a./Commissie, T‑66/02 en T‑139/02, Jurispr. blz. II‑855, punt 64).
61. In dat stelsel dienen volgens ‘s Hofs rechtspraak dus de lidstaten de communautaire regeling uit te voeren en ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers de noodzakelijke individuele maatregelen te treffen. Bij die uitvoering gaan de lidstaten te werk volgens de voorschriften en op de wijze als voorzien in de nationale wetgeving, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen (arrest Étoile commerciale en CNTA/Commissie, punt 12, en beschikking Coillte Teoranta/Commissie, punt 42, beide reeds aangehaald).
62. Daarbij valt op te merken dat een publiekrechtelijk territoriaal lichaam zoals verzoekster, dat op regionaal niveau belast is met het beheer van de van het EFRO ontvangen middelen, niet gelijk kan worden gesteld met de lidstaat zelf (beschikking Hof van 21 maart 1997, Waals Gewest/Commissie, C‑95/97, Jurispr. blz. I‑1787, punt 6). In de toepasselijke regeling, namelijk artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88, wordt overigens duidelijk onderscheid gemaakt tussen de lidstaten enerzijds en de door hen op nationaal, regionaal of lokaal niveau aangewezen bevoegde instanties of autoriteiten anderzijds.
63. In deze samenhang moet de vraag van het rechtstreeks geraakt zijn van verzoekster worden onderzocht.
64. Wat in de eerste plaats de bevrijding van het EFRO voor de nog niet betaalde bedragen betreft, merkt het Gerecht op dat in de bestreden beschikking aan de Italiaanse Republiek enkel te kennen wordt gegeven, dat bedoelde bedragen wegens de afsluiting van de bijstand niet zullen worden uitbetaald. Uit artikel 21, lid 5, van verordening nr. 4253/88 nu volgt dat, behalve bij sommige, hier niet in geding zijnde, vormen van bijstandsverlening, waaronder die bedoeld in artikel 5, lid 2, eerste alinea, sub e, van verordening nr. 2052/88, de in het kader van financiële bijstand van het EFRO toegekende communautaire kredieten door de Commissie aan de betrokken lidstaat worden uitbetaald (arrest COPPI, reeds aangehaald, punten 37, 38 en 41, en conclusie van advocaat-generaal Alber bij dat arrest, punt 61).
65. In casu is er niets wat de Italiaanse Republiek belet het ingehouden gedeelte van de communautaire financiering voor eigen rekening te nemen en aldus de voltooiing van de werken in verband met het betrokken project te financieren. Daarbij zij in het bijzonder opgemerkt dat volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 de bijstand van het EFRO bedoeld is als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten, terwijl artikel 9 van verordening nr. 4253/88 bovendien preciseert dat overeenkomstig het additionaliteitsbeginsel de communautaire bijstand niet in de plaats van de structurele overheidsuitgaven van de lidstaat mag komen.
66. Wat in de tweede plaats de terugbetaling van het onverschuldigd betaalde betreft, merkt het Gerecht op dat de Commissie in de bestreden beschikking de Italiaanse Republiek enkel te kennen geeft, dat de reeds betaalde bedragen die betrekking hebben op niet meer in aanmerking komende uitgaven, door het EFRO moeten worden teruggevorderd. In afwijking van de normale praktijk van de Commissie ten aanzien van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde, onwettige overheidssteun, bevat de bestreden beschikking geen bepaling waarbij de Italiaanse Republiek wordt opgedragen de onverschuldigde bedragen van de begunstigden terug te vorderen (zie, in die zin, beschikking Coillte Teoranta/Commissie, reeds aangehaald, punt 45).
67. De bij de bestreden beschikking aan de Italiaanse Republiek opgelegde verplichting om de eindbegunstigde in kennis te stellen van de beschikking, kan uiteraard niet worden opgevat als een verplichting om het onverschuldigd betaalde van die begunstigde terug te vorderen. Daar verzoekster niet de eindbegunstigde van de betrokken financiële bijstand was, kan die aanwijzing in ieder geval niet als bewijs dienen – wat verzoekster trouwens ook niet stelt – dat de bestreden beschikking haar rechtspositie rechtstreeks raakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
68. Zoals de Commissie in haar memories terecht opmerkt, houdt een correcte uitvoering van de bestreden beschikking dus enkel in, dat de Italiaanse Republiek het EFRO de in die beschikking bedoelde onverschuldigd betaalde bedragen terugbetaalt (zie, in die zin, beschikking Coillte Teoranta/Commissie, reeds aangehaald, punt 45; conclusie van advocaat-generaal Alber bij arrest COPPI, reeds aangehaald, punten 58‑63).
69. Overigens kan de Commissie de terugbetaling van bijstand slechts verlangen van de entiteit waaraan zij die bijstand heeft toegekend (conclusie van advocaat-generaal Alber bij arrest COPPI, reeds aangehaald, punt 58). Zoals evenwel in punt 64 supra al is opgemerkt, worden de in het kader van financiële bijstand van het EFRO verstrekte communautaire kredieten in een geval als het onderhavige door de Commissie aan de betrokken lidstaat uitbetaald (arrest COPPI, reeds aangehaald, punt 41).
70. Onder deze omstandigheden zou de terugbetaling van de aan verzoekster betaalde middelen niet een direct gevolg van de bestreden beschikking zijn, maar van de maatregelen die de Italiaanse Republiek daartoe op basis van het nationale recht zou treffen, teneinde aan de uit de gemeenschapsregeling terzake voortvloeiende verplichtingen te voldoen (arrest Deutsche Milchkontor e.a., punten 19 en 20; conclusie van advocaat-generaal Cruz Vilaça bij arrest Étoile commercial en CNTA/Commissie, punten 48‑52; beschikking Coillte Teoranta/Commissie, punt 47, alle reeds aangehaald).
71. Met betrekking tot financiële bijstand van het EFRO heeft het Gerecht al geoordeeld, dat niets de conclusie wettigt, dat de lidstaat geen enkele beoordelings– of beslissingsbevoegdheid ter zake van een dergelijke terugbetaling heeft (beschikking SLIM Sicilia/Commissie, reeds aangehaald, punt 52).
72. Overeenkomstig het in de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 bedoelde subsidiariteitsbeginsel handelt de lidstaat bij maatregelen krachtens artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 immers uit eigen bevoegdheid (zie, in die zin, arrest COPPI, reeds aangehaald, punten 39‑45 en 48, en conclusie van advocaat-generaal Alber bij dat arrest, punt 72).
73. Het valt dus niet uit te sluiten dat de Italiaanse Republiek op grond van bijzondere omstandigheden ervan afziet de litigieuze bijstand terug te vorderen en de terugbetaling aan het EFRO van de bedragen waarvan zij ten onrechte meende dat zij deze mocht uitbetalen, voor haar eigen rekening neemt (zie, in die zin, arrest Hof van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, Jurispr. blz. 245, punt 8; conclusie van advocaat-generaal Cruz Vilaça bij arrest Étoile commercial en CNTA/Commissie, punt 54, en beschikking Coillte Teoranta/Commissie, punt 48, beide reeds aangehaald).
74. Geen van de beschikkingen die de Commissie in deze aangelegenheid ten aanzien van de Italiaanse Republiek heeft gegeven, zij het de oorspronkelijke beschikking van 22 december 1993, zij het de latere beschikkingen van 28 juli en 22 december 1995, bevat namelijk een bepaling die de Italiaanse Republiek verplicht de onverschuldigd betaalde bedragen van verzoekster of van de eindbegunstigden terug te vorderen.
75. Aangezien de financiële bijstand van het EFRO, zoals in punt 65 supra al is opgemerkt, bedoeld is als aanvulling op of bijdrage tot overeenkomstige nationale acties, is het verder niet uitgesloten dat de Italiaanse Republiek besluit de voltooiing van het project uit eigen middelen te financieren.
76. Uit het dossier blijkt overigens niet dat de Italiaanse Republiek in haar betrekkingen met verzoekster te kennen heeft gegeven dat zij de financiële consequenties van een beschikking van de Commissie tot vermindering van de bijstand op verzoekster of de eindbegunstigden zou verhalen. In het bijzonder heeft verzoekster niets aangevoerd waaruit blijkt dat de financiering van het project tot het bedrag van de communautaire bijstand gebonden was aan de voorwaarde dat deze bijstand uiteindelijk ten laste van het EFRO zou komen, wat betekent dat het verband tussen de bestreden beschikking en de eventuele terugvordering van die bijstand nog indirecter is (beschikking Coillte Teoranta/Commissie, reeds aangehaald, punt 51). Maar zelfs als dat het geval was, zou dat volgens de rechtspraak van het Hof en het Gerecht (arrest Étoile commerciale en CNTA/Commissie, punt 13; beschikking SLIM Sicilia/Commissie, punt 51, beide reeds aangehaald) niet volstaan voor een rechtstreeks geraakt zijn in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, omdat de terugvordering dan niet het gevolg is van de bestreden beschikking van de Gemeenschap, maar van een autonome interne maatregel van de bevoegde nationale autoriteiten.
77. Ten slotte, zelfs indien de Italiaanse Republiek zou besluiten het onverschuldigd betaalde terug te vorderen, is het dus duidelijk niet zo, dat zij geen enkele beoordelingsbevoegdheid heeft met betrekking tot degene of degenen bij wie die terugvordering moet plaatsvinden. In het bijzonder staat geenszins vast dat de Italiaanse Republiek noodzakelijkerwijs verzoekster en niet de eindbegunstigden voor de terugbetaling van het onverschuldigd betaalde zal aanspreken.
78. Uit het voorgaande volgt dat het naar aanleiding van de vaststelling van de bestreden beschikking de Italiaanse Republiek is die moet beoordelen, of volgens de bepalingen van het nationale recht en onder toezicht van de nationale rechter terugbetaling van het onverschuldigd betaalde moet worden verlangd van verzoekster dan wel van de eindbegunstigden, en die de daartoe noodzakelijke individuele nationale maatregelen moet treffen.
79. Ofschoon verzoekster in haar memories stelt dat de Italiaanse Republiek met betrekking tot het terugvorderen van het onverschuldigd betaalde geen enkele beoordelingsbevoegdheid heeft, voert zij geen argumenten aan om deze stelling te onderbouwen. Voorts betoogt verzoekster ook niet dat, ook al zou de Italiaanse Republiek een beoordelingsbevoegdheid hebben, deze bevoegdheid louter theoretisch zou zijn, met name gelet op bepaalde bijzondere bepalingen van het nationale recht betreffende, bijvoorbeeld, de bevoegdheidsverdeling tussen de staat en de regio’s. Wel is het zo dat, wanneer de Commissie op verzoek van een lidstaat vrijwaringsmaatregelen vaststelt of een staatssteun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart, er volgens de rechtspraak geen twijfel aan bestaat dat de lidstaat die om die maatregelen heeft verzocht, ze zal opvolgen en er alle consequenties aan zal verbinden (zie, onder meer, arrest Piraiki-Patraiki e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 8 en 9; arresten Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T‑380/94, Jurispr. blz. II‑2169, punten 46 en 47, en 5 december 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Commissie, T‑114/00, Jurispr. blz. II‑5121, punten 73 en 74). In het onderhavige geval behoeft dat echter niet het geval te zijn, omdat de Italiaanse Republiek de Commissie niet om de bestreden beschikking heeft gevraagd, en kan dus, zolang niet van het tegendeel blijkt, niet worden uitgesloten dat de Italiaanse Republiek ervan zal afzien, de betrokken bijstand van verzoekster of van de eindbegunstigden terug te vorderen.
80. Hieruit volgt dat de bestreden beschikking geen rechtstreekse gevolgen voor verzoeksters rechtspositie heeft.
81. Geen van de argumenten of omstandigheden die verzoekster, overigens zonder nader bewijs, in haar memories heeft aangevoerd, kan deze conclusie aan het wankelen brengen.
82. Wat in de eerste plaats het arrest Dreyfus/Commissie (reeds aangehaald) betreft, waarnaar verzoekster verwijst om haar stelling te staven, dat zij procesbevoegd is, merkt het Gerecht op dat de situatie in de onderhavige zaak niet op één lijn kan worden gesteld met die in genoemd arrest. In de punten 52 en 53 van het arrest Dreyfus/Commissie overwoog het Hof, dat de mogelijkheid dat de adressaat van de litigieuze beschikking van de betrokken communautaire financiering zou hebben afgezien, „zuiver theoretisch” was, zodat die beschikking, waarbij die financiering was geweigerd, de verzoeker „elke reële mogelijkheid ontnam om de aangegane transactie uit te voeren of op de overeengekomen voorwaarden betaling van de geleverde goederen te verkrijgen”. Daarom oordeelde het Hof, dat de verzoeker rechtstreeks door die beschikking werd geraakt. In het onderhavige geval daarentegen blijkt uit de voorgaande analyse, dat de mogelijkheid dat de Italiaanse Republiek de voltooiing van de werken uit haar eigen middelen zal financieren zonder het onverschuldigd betaalde van verzoekster terug te vorderen, in het geheel niet theoretisch is.
83. In de tweede plaats is er de door verzoekster in repliek kort aangeduide omstandigheid dat zij een openbaar lichaam is dat „aan bepaalde voorwaarden voldoet”. Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan dat, zo de centrale of autonome openbare lichamen een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 230 EG kunnen instellen, de ontvankelijkheid van dat beroep volgens het door verzoekster aangehaalde arrest Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie (reeds aangehaald, punten 28‑35) afhangt van de voorwaarde, dat die lichamen in het bijzonder rechtstreeks door de bestreden handeling worden geraakt. Om de hiervóór uiteengezette redenen is dat met verzoekster in deze zaak echter niet het geval.
84. Aangaande, in de derde plaats, de omstandigheid dat er tussen verzoekster en de Commissie directe rechtsbetrekkingen in het kader van het project zouden hebben bestaan, daar bepaalde stukken door verweerster rechtstreeks aan verzoekster waren gezonden, kan eenvoudig worden opgemerkt dat een dergelijke omstandigheid, zo al bewezen, geen bewijs is van een rechtstreekse band tussen verzoekster en de bestreden beschikking in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. Een dergelijke band kan immers enkel worden geacht te bestaan, wanneer de beschikking rechtstreeks, zonder toepassing van nadere regels, gevolgen heeft voor de rechtspositie van verzoekster. Uit het voorgaande blijkt echter dat dat niet het geval is.
85. Wat ten slotte de omstandigheid betreft, dat de bestreden beschikking specifiek met het oog op verzoeksters situatie zou zijn vastgesteld, kan worden volstaan met op te merken dat een dergelijke omstandigheid, zo bewezen, hoogstens zou aantonen dat verzoekster individueel door de bestreden beschikking wordt geraakt. Zij is daarentegen van geen belang voor de vraag, of verzoekster rechtstreeks door de bestreden beschikking wordt geraakt.
86. Uit het hiervóór overwogene volgt, dat verzoekster niet rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden beschikking, daar deze uitsluitend gevolgen heeft in de rechtsbetrekkingen tussen de Commissie en de Italiaanse Republiek.
87. Het beroep moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard, waarbij in het midden kan blijven of verzoekster individueel door de bestreden beschikking wordt geraakt.
Kosten
88. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dat is gevorderd. Daar verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer)
Dictum
beschikt:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) Verzoekster zal haar eigen kosten dragen, alsmede die van verweerster.
Luxemburg, 8 juli 2004.