62007TJ0267_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T-267/07
Republika Włoska, reprezentowana przez G. Aiella oraz S. Fiorentina, avvocati dello Stato,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez C. Cattabrigę oraz F. Erlbachera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Komisji 2007/327/WE z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) za rok budżetowy 2006 (Dz.U. L 122, s. 51),
SĄD (ósma izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, M.E. Martins Ribeiro i A. Popescu (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 kwietnia 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Ramy prawne
1. W rozporządzeniu Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącym finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13), zmienionym ostatnio rozporządzeniem Rady (WE) nr 1287/95 z dnia 22 maja 1995 r. (Dz.U. L 125, s. 1), ustanowiono ogólne zasady mające zastosowanie do finansowania wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej „WPR”). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, s. 103) zastąpiło rozporządzenie nr 729/70 i znajduje zastosowanie do wydatków dokonywanych od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 16 października 2006 r.
2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b) oraz z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70, a także z art. 1 ust. 2 lit. b) oraz z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) finansuje interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych podejmowane zgodnie z zasadami Unii Europejskiej w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych.
3. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 i art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 Komisja Wspólnot Europejskich podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania Unii, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Unii.
4. Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1258/1999 państwa członkowskie, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi prawa krajowego podejmują środki niezbędne do upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób w celu zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi oraz odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
5. Zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 w przypadku braku całkowitego odzyskania konsekwencje finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Unia, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub organy państw członkowskich.
6. Rozporządzenie nr 1258/1999 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania WPR (Dz.U. L 209, s. 1).
7. Na podstawie art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005 „[p]rzy przekazywaniu rocznych sprawozdań finansowych, przewidzianym w art. 8 ust. 1 lit. c) pkt (iii) państwa członkowskie przesyłają Komisji skrócone zestawienie procedur windykacji wszczętych w wyniku nieprawidłowości, dołączając zestawienie kwot jeszcze nieodzyskanych, w podziale według postępowania administracyjnego lub sądowego oraz według roku odpowiadającego pierwszemu administracyjnemu lub sądowemu ustaleniu nieprawidłowości”. Przepis ten stanowi także, że „[p]aństwa członkowskie udostępniają Komisji szczegółowe zestawienie indywidualnych procedur windykacji, jak również kwot indywidualnych jeszcze nieodzyskanych”.
8. Artykuł 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi, co następuje:
„Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy.
Zainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy kwoty, które nie zostały odzyskane w terminach przewidzianych w akapicie pierwszym niniejszego ustępu.
Podział obciążenia finansowego wynikającego z nieodzyskania, zgodnie z akapitem pierwszym, nie narusza obowiązku zainteresowanego państwa członkowskiego kontynuowania procedur windykacji, przy zastosowaniu art. 9 ust. 1 niniejszego rozporządzenia. Kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz [Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG)], po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w ust. 2.
Gdy w ramach procedury windykacji brak nieprawidłowości zostanie stwierdzony aktem administracyjnym lub sądowym o charakterze ostatecznym, obciążenia finansowe ponoszone przez państwo członkowskie na mocy akapitu pierwszego deklarowane są wobec EFRG jako wydatek.
Jednakże, jeżeli z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie mogło nastąpić w terminach określonych w akapicie pierwszym i jeżeli kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych”.
9. Zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1290/2005 „[w] uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zdecydować o niekontynuowaniu windykacji [odzyskania]”. W przepisie tym wskazano, że taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
„a) gdy łączna kwota poniesionych i przewidywanych kosztów windykacji przewyższa kwotę do odzyskania;
b) gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe w związku z niewypłacalnością dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego”.
10. W tym samym przepisie wskazano, że „[z]ainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno, w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy, kwoty, co do których zdecydowało o niekontynuowaniu procedur windykacji, oraz przedstawia uzasadnienie swojej decyzji”.
11. Zgodnie z art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005:
„Po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 31 ust. 3 Komisja może zdecydować o wyłączeniu z finansowania wspólnotowego kwot obciążających budżet Wspólnoty w następujących przypadkach:
a) na mocy ust. 5 i 6, jeżeli stwierdzi, że nieprawidłowości w windykacji lub jej brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań władz administracyjnych, służb lub organów państwa członkowskiego;
b) na mocy ust. 6, jeżeli oceni, że uzasadnienie przedstawione przez państwo członkowskie nie jest wystarczające, by uzasadnić decyzję o wstrzymaniu procedury windykacji”.
12. Na podstawie przepisów art. 16 rozporządzenia nr 729/70 w związku z art. 20 rozporządzenia nr 1258/1999 i z art. 47 rozporządzenia nr 1290/2005, rozporządzenie nr 729/70 ma zastosowanie do wydatków dokonywanych przez państwa członkowskie od dnia 1 stycznia 1971 r. do dnia 31 grudnia 1999 r., podczas gdy rozporządzenie nr 1258/1999 ma zastosowanie do wydatków dokonywanych od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 16 października 2006 r.
13. Jednakże w szczególności na podstawie art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005 art. 32 tego rozporządzenia ma zastosowanie do przypadków popełnienia nieprawidłowości, o których poinformowano zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 595/91 z dnia 4 marca 1991 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem WPR oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 283/72 (Dz.U. L 67, s. 11) i dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków.
14. Rozporządzenie nr 595/91 stanowi w art. 3:
„1. W ciągu dwóch miesięcy po zakończeniu każdego kwartału państwa członkowskie przekazują Komisji wykaz nieprawidłowości, które były przedmiotem wstępnego postępowania administracyjnego lub sądowego służącego ustaleniu faktów.
W tym celu państwa członkowskie w miarę możliwości przekazują szczegółowe informacje dotyczące:
– przepisów, jakie zostały naruszone,
– charakteru i kwoty wydatków; w przypadku gdy nie dokonano żadnej płatności, kwot, które zostałyby niesłusznie wypłacone, gdyby nie wykryto nieprawidłowości, z wyjątkiem przypadków, gdy podmiot gospodarczy jest winny błędu lub zaniedbania wykrytego przed dokonaniem płatności i nieskutkującego żadną karą administracyjną lub sądową,
– wspólnej organizacji rynku oraz produktu lub produktów lub środka będącego przedmiotem nieprawidłowości,
– okresu lub momentu, w którym dopuszczono się nieprawidłowości,
– praktyk stosowanych przy dopuszczaniu się nieprawidłowości,
– sposobu wykrycia nieprawidłowości,
– krajowych władz lub organizacji, które zarejestrowały nieprawidłowości,
– konsekwencji finansowych oraz możliwości odzyskania kwot,
– daty otrzymania i źródła pierwszej informacji prowadzącej do podejrzenia, że wystąpiły nieprawidłowości,
– daty wykrycia nieprawidłowości,
– w stosownych przypadkach zaangażowanych państw członkowskich i państw trzecich,
– tożsamości powiązanych z nieprawidłowością osób fizycznych i prawnych, z wyjątkiem przypadków, gdy takie informacje nie mają żadnego znaczenia dla zwalczania nadużyć z uwagi na charakter danego nadużycia.
– [...]”.
15. Artykuł 5 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że „[w] ciągu dwóch miesięcy po zakończeniu każdego kwartału państwa członkowskie informują Komisję o postępowaniach wszczętych z tytułu nieprawidłowości, zgłaszanych zgodnie z art. 3 oraz o wszelkich istotnych zmianach z nich wynikających”. Artykuł 5 ust. 2 stanowi, że „[j]eżeli państwo członkowskie uzna, że danej kwoty nie można odzyskać w całości bądź że nie można oczekiwać, iż zostanie ona w całości odzyskana, poinformuje Komisję, w specjalnym powiadomieniu, o wysokości nieodzyskanej kwoty oraz powodach, dla których tą kwotą powinno się, jego zdaniem, obciążyć Wspólnotę bądź państwo członkowskie”, że „[i]nformacje te muszą być na tyle szczegółowe, by Komisja mogła zadecydować o tym, kto ponosi konsekwencje finansowe, zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 729/70” oraz że „[t]aka decyzja jest podejmowana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 5 [wskazanego] rozporządzenia”.
16. Zasady procedury rozliczania rachunków EFOGR zostały ustanowione w drodze rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158, s. 6), zmienionego ostatnio rozporządzeniem Komisji (WE) nr 465/2005 z dnia 22 marca 2005 r. (Dz.U. L 77, s. 6).
17. Artykuł 8 ust. 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„1. W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami wspólnotowymi, powiadamia ona zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określa środki naprawcze, które należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania tych zasad w przyszłości.
Informacja odnosi się do niniejszego rozporządzenia. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć dopuszczalny termin na udzielenie odpowiedzi.
Po wygaśnięciu terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zaprasza państwo członkowskie na dwustronne rozmowy, podczas których strony usiłują doprowadzić do porozumienia co do środków, które mają zostać przedsięwzięte, [a także co do] oceny wagi naruszenia, jak również straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę. Po rozmowach i po upływie wszelkich wyznaczonych przez Komisję terminów następujących po tych rozmowach, po konsultacji z państwem członkowskim w sprawie dostarczenia dodatkowych informacji lub, w przypadku gdy państwo członkowskie nie przyjmuje zaproszenia w terminie wyznaczonym przez Komisję, po upływie tego terminu Komisja oficjalnie powiadamia państwo członkowskie o swoich wnioskach, powołując się na decyzję Komisji 94/442/WE. Bez uszczerbku dla przepisów akapitu czwartego niniejszego ustępu informacja ta zawiera ocenę wszystkich wydatków, które Komisja zamierza wykluczyć na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70.
Państwo członkowskie powiadamia Komisję w możliwie najkrótszym terminie o środkach naprawczych przyjętych w celu zapewnienia zgodności z regułami wspólnotowymi i o dacie ich wejścia w życie. Komisja przyjmuje w odpowiednim przypadku jedną lub więcej decyzji na mocy art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 w celu wyłączenia wydatków dokonanych w sposób niezgodny z regułami wspólnotowymi, do daty wejścia w życie środków [naprawczych]”.
2. Decyzje określone w art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia [...] nr 729/70 zostają podejmowane [podjęte] po zbadaniu każdego raportu opracowanego przez organ pojednawczy zgodnie z przepisami ustanowiony[mi] w decyzji 94/442/WE”.
Okoliczności powstania sporu
18. W 2003 r. Komisja powołała grupę zadaniową ds. odzyskiwania należności (zwaną dalej „grupą zadaniową”), składającą się z urzędników Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i dyrekcji generalnej (DG) ds. rolnictwa Komisji. Zadaniem tej grupy było zbadanie przekazanej przez państwa członkowskie zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 595/91 przed dniem 1 stycznia 1999 r. dokumentacji dotyczącej nieprawidłowości, w odniesieniu do których wypłacone kwoty nie zostały odzyskane w całości, oraz zbadanie przestrzegania przez organy krajowe zobowiązań zawartych w art. 8 rozporządzenia nr 729/70 lub, ewentualnie, w art. 8 rozporządzenia nr 1258/1999. Prace grupy zadaniowej obejmowały w szczególności badanie działalności włoskich agencji płatniczych: Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, agencji pomocy w sektorze rolnym) i Servizio autonomo interventi nel settore agricolo (SAISA, autonomicznej służby interwencji w sektorze rolnym).
19. Uwzględniając dużą wchodzących w zakresie jej obowiązków liczbę przypadków popełnienia nieprawidłowości, około 4200 przypadków opiewających na całkowitą kwotę wynoszącą 1,2 mld EUR, grupa zadaniowa postanowiła zbadać w pierwszej fazie procedury dotyczące przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota przewyższa 500 000 EUR, i przeprowadzić analizę przypadków dotyczących niższych kwot jedynie w drugiej fazie.
20. Po zakończeniu prac grupy zadaniowej dotyczących przypadków, których wysokość przekraczała 500 000 EUR, i zgodnie z procedurą rozliczania rachunków przewidzianą w rozporządzeniu nr 1663/95, Komisja wydała decyzję 2006/678/WE z dnia 3 października 2006 r. w sprawie działań finansowych, które w pewnych przypadkach popełnienia nieprawidłowości przez podmioty gospodarcze należy podjąć w ramach rozliczania wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. L 278, s. 24).
21. Szczegółowe powody dokonanych przez Komisję korekt finansowych zostały zwięźle ujęte w sprawozdaniu podsumowującym AGRI-2006-62645-01-00 w sprawie wyników kontroli rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 i art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 w odniesieniu do odzyskiwania nieprawidłowych płatności.
22. W sprawozdaniu tym dotyczącym pierwszej grupy 157 przypadków popełnienia nieprawidłowości Komisja stwierdziła, że władze włoskie nie dochowały w pełni obowiązku staranności określonego w art. 8 rozporządzenia nr 729/70 i art. 8 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz że powinny, ze względu na ich niedbalstwo, ponieść w pełni obciążenia finansowe wynikające z nieodzyskania niesłusznie wypłaconych kwot łącznie za kwotę 310 849 495,98 EUR. Co się tyczy drugiej grupy przypadków, Komisja wskazała, że jej służby nie mają żadnych uwag związanych z zachowaniem władz krajowych. W niektórych z tych przypadków, w jakich odzyskanie niesłusznie wypłaconych kwot było od tamtego czasu uznawane za niemożliwe, związane z tym obciążenie finansowe powinno w całości być przypisane EFOGR. Wreszcie w zakresie trzeciej grupy przypadków, w sytuacji gdy odzyskanie przedmiotowych kwot wydawało się jeszcze prawdopodobne, decyzja Komisji została odłożona, ponieważ nie było jeszcze możliwe obciążenie EFOGR konsekwencjami finansowymi odzyskania rzeczonych kwot.
23. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 grudnia 2006 r. Republika Włoska wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji 2006/678 w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania wspólnotowego wydatki, i obciążyła budżet Republiki Włoskiej konsekwencjami finansowymi odnoszącymi się do 105 przypadków popełnienia nieprawidłowości. Skarga ta została oddalona przez Sąd wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. w sprawie T-394/06 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze.
24. W dniu 27 kwietnia 2007 r. Komisja przyjęła decyzję Komisji 2007/327/WE z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez EFOGR za rok budżetowy 2006 (Dz.U. L 122, s. 51, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). W decyzji tej Komisja, stosując art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 obciążyła Republikę Włoską w 50% konsekwencjami finansowymi wynikającymi z nienależnych płatności, o których rzeczone państwo poinformowało zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 595/91, a które w dniu 16 października 2006 r. nie zostały jeszcze w pełni odzyskane. Płatności te obejmowały przypadki nieprawidłowości o wartości przewyższającej 500 000 EUR, zgłoszone przez Republikę Włoską zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 595/91 przed dniem 1 stycznia 1999 r. i które do czasu zakończenia procedur odzyskiwania nie mogły zostać włączone do decyzji 2006/678, a także inne przypadki, w których kwota była niższa od progu 500 000 EUR i które były przedmiotem badania ze strony grupy zadaniowej w drugiej fazie jej prac.
Przebieg postępowania i żądania stron
25. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 9 lipca 2007 r., Republika Włoska wniosła niniejszą skargę.
26. Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której następnie przekazano niniejszą sprawę.
27. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
28. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania.
29. Republika Włoska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim ustala ona, że Republika Włoska poniesie 50% konsekwencji finansowych nieodzyskania w niektórych przypadkach popełnienia nieprawidłowości lub zaniedbań wskazanych w skardze;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
30. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
31. Republika Włoska podnosi, co do istoty, dwa zarzuty na poparcie skargi. Wskazuje ona w pierwszej kolejności na naruszenie art. 8 rozporządzenia nr 1663/95, art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, a także obowiązek uzasadnienia oraz w drugiej kolejności, naruszenie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70, art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999, a także obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie naruszenia art. 8 rozporządzenia nr 1663/95, art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 i obowiązku uzasadnienia
32. Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części. Część pierwsza dotyczy przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, podczas gdy część druga odnosi się do przypadków kwot niższych.
W przedmiocie przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR
33. Republika Włoska podnosi zarzut, że Komisja nie wydała formalnej decyzji dotyczącej siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR w ramach decyzji 2006/678. Chodzi o następujące przypadki: Ilca SpA [IT/1989/003 (S)], Eurofeed SpA [IT/1991/003 (S)], Italtrading Srl (IT/1994/001), Codelme Srl (IT/1996/001), Codelme Srl (IT/1997/014), Europa Vini Srl (IT/1998/003), Italsemole Srl (IT/1996/018) (zwane dalej „siedmioma przypadkami popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR”).
34. Nieuzasadnione opóźnienie przy wydawaniu decyzji przez Komisję uniemożliwiło zdaniem Republiki Włoskiej zakończenie siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skutkiem czego budżet Republiki Włoskiej został obciążony 50% wydatków. Komisja dysponowała w rozsądnym terminie wszelkimi informacjami niezbędnymi w celu przyjęcia aktu o niemożliwości odzyskania ogółu kwot będących przedmiotem nieprawidłowości i obciążenia tymi kwotami budżetu wspólnotowego lub budżetu państwa członkowskiego. Nie postępując w ten sposób, Komisja pozbawiła władze włoskie w danym przypadku możliwości dochodzenia ich praw przed sądem.
35. Zdaniem Republiki Włoskiej, ponieważ art. 8 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1663/95 stanowi, że państwo członkowskie jest zobowiązane do udzielenia odpowiedzi w terminie dwóch miesięcy na powiadomienie, w drodze którego Komisja poinformowała państwo członkowskie o wynikach dochodzenia, tego samego dwumiesięcznego terminu Komisja powinna przestrzegać, w przypadku gdy musi wydać decyzję w przedmiocie powiadomień przekazanych na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91.
36. W każdym razie Republika Włoska wskazuje, że brak konkretnego terminu w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie upoważnia do przekroczenia rozsądnego terminu we wskazanych w orzecznictwie granicach. Tymczasem termin ten został znacznie przekroczony w momencie wydania przez Komisję decyzji 2006/678.
37. W replice Republika Włoska wyjaśnia, że zarzut ten jest w pełni dopuszczalny, ponieważ interes w podważaniu niewłączenia do decyzji 2006/678 przypadków popełnienia nieprawidłowości, w których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, urzeczywistnił się dopiero wówczas, gdy przypadki te zostały włączone do zaskarżonej decyzji. Zdaniem rządu włoskiego niewłączenie danych przypadków do decyzji 2006/678 niekoniecznie bowiem oznaczało, że przypadki te zostałyby włączone do zaskarżonej decyzji, lecz stanowiło tylko jeden z warunków wymaganych do tego, aby tak się stało. Do tego czasu Komisja mogłaby ponownie zdefiniować rozpatrywane przypadki, a nawet je pominąć, czego rząd włoski nie miałby powodu kwestionować.
38. Ponadto Republika Włoska podnosi w zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia, ponieważ Komisja nie wyjaśniła powodu, z jakiego siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, nie uregulowano w decyzji 2006/678 ani nie uzasadniła opóźnienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Republika Włoska została bowiem poinformowana o powodach, dla których Komisja nie wydała żadnej decyzji dotyczącej siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, dopiero w ramach niniejszego postępowania. Wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w odpowiedzi na skargę stanowią jednak nie tylko uzasadnienie sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, bez znaczenia dla celów oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz również argumentację niewystarczającą w celu wyjaśnienia uzasadnienia rzeczonej decyzji. Ponieważ pojęcia „braku całkowitego odzyskania” i „postępowania w toku” są pojęciami prawnymi, Komisja nie mogła poprzestać na stwierdzeniu, że konkretne postępowanie było nadal w toku, lecz powinna była wykazać powody, dla których uważała, iż odzyskanie danych kwot było jeszcze możliwe.
39. Komisja twierdzi na wstępie, że pierwszy zarzut stwierdzenia nieważności podniesiony przez Republikę Włoską dotyczy w rzeczywistości nie zaskarżonej decyzji, lecz decyzji 2006/678. Komisja uważa, że w rezultacie niniejszą część pierwszego zarzutu nieważności należy uznać za niedopuszczalną.
40. Należy zatem zbadać tę część zarzutu pierwszego.
41. W tym względzie Republika Włoska kwestionuje co do istoty brak formalnej decyzji Komisji dotyczącej siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR w ramach decyzji 2006/678. Republika Włoska uważa, że Komisja powinna była przestrzegać terminu dwóch miesięcy lub w każdym razie rozsądnego terminu, w celu wydania decyzji w przedmiocie powiadomień przekazanych przez państwo członkowskie na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91. Termin ten został zatem znacznie przekroczony w momencie wydania przez Komisję decyzji 2006/678.
42. Należy zauważyć, że nie można zasadnie twierdzić, iż to zastrzeżenie Republiki Włoskiej nie dotyczy decyzji 2006/678. Samo brzmienie skargi i repliki potwierdza, że argumenty, które podnosi Republika Włoska, dotyczą nie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz zgodności z prawem decyzji 2006/678.
43. Choć prawdą jest, że siedem przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, było przedmiotem decyzji 2006/678, to jednak nie były objęte zaskarżoną decyzją. Nie oznacza to jednak, że decyzja 2006/678 nie jest przedmiotem niniejszego sporu i że tym samym zastrzeżenia dotyczące tej decyzji nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a zatem są pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie.
44. Ponadto należy uznać, podobnie jak czyni to Komisja, że, jeśli rząd włoski zamierzał zarzucić Komisji, iż nie wydała ona w rozsądnym terminie wyraźnej, właściwie uzasadnionej decyzji w przedmiocie siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, miał on możliwość zwrócenia się do Komisji o wydanie decyzji w przedmiocie tych przypadków i, ewentualnie, wnieść skargę zgodnie z art. 232 akapit drugi WE o stwierdzenie przez sąd Unii bezczynności Komisji.
45. W tych okolicznościach ten zarzut Republiki Włoskiej należy oddalić jako nieistotny dla sprawy, a nie odrzucić jako niedopuszczalny.
46. W odniesieniu do części zarzutu opartej na braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia, a sądowi Unii dokonanie jego kontroli (zob. wyroki: Trybunału z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C-26/00 Niderlandy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-6527, pkt 113; Sądu z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie T-48/04 Qualcomm przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2029, pkt 174 i przytoczone tam orzecznictwo).
47. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że z motywu 11 zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 50% konsekwencji finansowych nieodzyskania nieprawidłowości ponosi państwo członkowskie, którego to dotyczy, a 50% – budżet Wspólnoty, jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi.
48. Ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. L 171, s. 90), obowiązującym od dnia 16 października 2006 r., a w którego art. 11 ust. 1–3 ustanowiono co do istoty taką samą procedurę jak procedura określona w art. 8 rozporządzenia nr 1663/95, państwa członkowskie poinformowały o przypadkach popełnienia nieprawidłowości, w odniesieniu do których całkowite odzyskanie kwot nie nastąpiło w dniu 16 października 2006 r., w ww. motywie 11 Komisja doszła do wniosku, że na podstawie tych informacji powinna ona podjąć decyzję w przedmiocie konsekwencji finansowych nieodzyskania kwot odpowiadającym nieprawidłowościom, które sięgają, w zależności od przypadku, odpowiednio ponad czterech lub ośmiu lat.
49. Z powyższego wynika, że ten motyw zaskarżonej decyzji umożliwił Republice Włoskiej poznanie powodów, dla których Komisja zdecydowała, że to państwo członkowskie poniesie 50% obciążenia finansowego będącego konsekwencją nieodzyskania.
50. W każdym razie, jeżeli w drodze tego zastrzeżenia Republika Włoska zamierza zakwestionować brak uzasadnienia decyzji 2006/678 w zakresie, w jakim Komisja nie wyjaśniła powodu, dla którego siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, w których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, nie uregulowano w tej decyzji, zastrzeżenie to należy oddalić jako nieistotne dla sprawy. Stwierdzenie ewentualnego braku uzasadnienia decyzji 2006/678 nie może bowiem doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
51. Ponadto należy przypomnieć, że decyzje Komisji w zakresie rozliczania rachunków EFOGR są wydawane na podstawie sprawozdania podsumowującego, a także korespondencji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim (wyrok Trybunału z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie C-132/99 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2709, pkt 39). W tych okolicznościach uzasadnienie takich decyzji winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem wspomnianych decyzji jest ściśle zaangażowane w proces ich wydawania i zna powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFOGR sporną kwotą (zob. wyroki Trybunału: z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C-130/99 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-3005, pkt 126).
52. Należy zaś stwierdzić, jak podnosi Komisja, że sprawozdanie podsumowujące AGRI-2006-62645-01-00, wskazane w pkt 21 powyżej, zawiera szczegółowe uzasadnienie wymienionych w decyzji 2006/678 korekt. W dokumencie tym w pkt 4 w rubryce „Odroczenie wydania decyzji dotyczących konsekwencji finansowych nieodzyskania kwot związanych z nieprawidłowościami”, służby Komisji jasno wskazały, że stwierdziły one, iż w niektórych przypadkach popełnienia nieprawidłowości przed 1999 r., procedury odzyskania nadal były w toku przed sądami krajowymi, chociaż organy krajowe działały do tego czasu z całą wymaganą starannością. Uważały one w konsekwencji, że nie było już możliwe zakończenie tych przypadków, ponieważ odpowiedniej kwoty nie mógł ponieść ani budżet wspólnotowy, jako że odzyskanie było nadal możliwe, ani budżet zainteresowanego państwa członkowskiego, ponieważ władze krajowe nie dopuściły się zaniedbania. Służby Komisji stwierdziły, że należy zatem poczekać na wyniki będących w toku krajowych postępowań sądowych w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie konsekwencji finansowych braku ewentualnego odzyskania i że przypadki te były w związku z tym wyłączone z zakresu stosowania decyzji 2006/678.
53. W konsekwencji zastrzeżenie oparte na braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy oddalić jako bezzasadne, a w każdym razie, w odniesieniu do zarzucanego braku uzasadnienia decyzji 2006/678, jako nieistotne dla sprawy.
54. Wobec powyższego należy oddalić część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest niższa niż 500 000 EUR
55. Republika Włoska twierdzi w odniesieniu do przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest niższa niż 500 000 EUR, rozliczonych w drodze zaskarżonej decyzji, że okoliczność, iż Komisja opóźniła bez żadnego uzasadnienia wydanie decyzji dotyczących tych przypadków poza rozsądny termin, miała wpływ na przedmiot rzeczonej decyzji. Ponadto Komisja przyznała w odpowiedzi na skargę, że okazało się, iż przypadki te nie wymagały dodatkowego wyjaśnienia ze strony władz włoskich i że były częścią postępowania powierzonego grupie zadaniowej tylko ze względu na wymogi dotyczące skuteczności postępowania administracyjnego. Z powodu tego opóźnienia, które jest całkowicie pozbawione uzasadnienia, rozpatrywane przypadki zostały włączone do zaskarżonej decyzji i zostały poddane stosowaniu art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005 z takim skutkiem, że obciążono budżet krajowy 50% odpowiednich wydatków.
56. W pierwszej kolejności Republika Włoska podnosi, że Komisja nie wydała decyzji w rozsądnym terminie w przedmiocie 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest niższa niż 500 000 EUR już objętych rozpoczętym w 2001 r. postępowaniem dotyczącym rozliczenia rachunków i co do których OLAF ogłosił już w nocie z dnia 12 czerwca 2001 r., że poniesie je EFOGR. Chodzi o następujące przypadki: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018) (zwane dalej „25 przypadkami popełnienia nieprawidłowości”).
57. W drugiej kolejności rząd włoski zarzuca, że Komisja z opóźnieniem dokonała rozliczenia 36 pozostałych przypadków popełnienia nieprawidłowości, nieobjętych notą OLAF-u z dnia 12 czerwca 2001 r. i dla których władze włoskie bezskutecznie zwracały się do służb Komisji, by przypadki te obciążyły budżet wspólnotowy. Republika Włoska odsyła na przykład do siedmiu przypadków wskazanych w dwóch notach SAISA z dnia 6 i z dnia 13 października 2006 r. Chodzi o następujące przypadki popełnionych nieprawidłowości: Codelme-Cabosa (IT/III/98/12), Centro Sud Conserve (IT/4/98/16), Agroverde (IT/I/95/9), Racaniello Rosa (IT/3/95/19), Agricola Paduli (IT/00/11), Vinicola Vedovato Mario (IT/3/96/26) i Agricola Paduli (IT/95/12).
58. Rząd włoski uważa, że uchybienie przez Komisję obowiązkowi wydania decyzji w rozsądnym terminie doprowadziło do objęcia dokumentacji odpowiadającej 36 pozostałym przypadkom popełnienia nieprawidłowości zakresem stosowania art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, skutkiem czego budżet krajowy poniesie w 50% odpowiednie konsekwencje finansowe.
59. Należy przede wszystkim zauważyć, że żadna norma prawna nie zobowiązuje Komisji do wydania decyzji dotyczącej specjalnego powiadomienia dokonanego na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 w konkretnym terminie (wyrok Sądu z dnia 26 października 2010 r. w sprawie T-236/07 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-5253, pkt 63).
60. Należy jednakże przypomnieć, że zgodnie z ogólną zasadą prawa Unii w postępowaniu administracyjnym Komisja jest zobowiązana do zachowania rozsądnych terminów (zob. podobnie wyroki: Trybunału z dnia 15 października 2002 r. w sprawach połączonych C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-8375, pkt 179; Sądu z dnia 30 września 2003 r. w sprawie T-196/01 Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis przeciwko Komisji, Rec. s. II-3987, pkt 229).
61. Obowiązek przestrzegania rozsądnego terminu w przypadku prowadzenia postępowań administracyjnych stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której poszanowanie gwarantuje sąd Unii i która jest ujęta jako jeden z aspektów prawa do dobrej administracji w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. C 364, s. 1) (wyrok Sądu z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie T-394/03 Angeletti przeciwko Komisji, Zb.Orz.SP s. I-A-2-95, II-A-2-441, pkt 162).
62. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że rozsądny charakter czasu trwania postępowania administracyjnego należy oceniać na podstawie konkretnych okoliczności każdej sprawy, a w szczególności na podstawie kontekstu, w jaki się wpisuje, różnych przeprowadzonych etapów postępowania, stopnia złożoności sprawy, a także jej wagi dla różnych zainteresowanych stron (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C-501/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-6717, pkt 53).
63. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że chociaż prawdą jest, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na Komisję konkretnego terminu do wydania decyzji w przedmiocie poniesienia konsekwencji finansowych w przypadkach powiadomienia przez państwo członkowskie na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, to jednak należy dokonać oceny rozsądnego charakteru czasu trwania postępowania administracyjnego i w przypadku przekroczenia rozsądnego terminu, ustalić, czy ta okoliczność mogła mieć wpływ na zaskarżoną decyzję.
64. W pierwszej kolejności w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości, jest bezsporne, jak potwierdziła Komisja na rozprawie, że chodzi o przypadki zgłoszone Komisji przez SAISA przed 1995 r.
65. Tych 25 przypadków było częścią partii około tysiąca przypadków popełnionych nieprawidłowości zgłoszonych przez Republikę Włoską przed 1995 r. Jednakże chodziło tylko o przypadki popełnienia nieprawidłowości, które nie wymagały dodatkowych wyjaśnień ze strony władz włoskich.
66. OLAF w swej nocie z dnia 12 czerwca 2001 r. wskazywał, że owa nota stanowiła „oficjalne powiadomienie na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95” i wyjaśniał w odniesieniu do pierwszej grupy przypadków wymienionych w załączniku 1 do tej noty, co następuje: „Przypadki, w których właściwe organy wskazały, że rozpatrywane kwoty powinny być uznane za niepodlegające odzyskaniu i w odniesieniu do których zgadzamy się, by obciążyły Sekcję Gwarancji EFOGR [...]”.
67. Tymczasem Komisja wydała zaskarżoną decyzję obejmującą 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości dopiero w dniu 27 kwietnia 2007 r.
68. Ponieważ te przypadki popełnienia nieprawidłowości zostały zgłoszone Komisji przed 1995 r., natomiast zostały objęte decyzją w sprawie rozliczenia rachunków Komisji dopiero w dniu 27 kwietnia 2007 r., procedura rozliczania dotycząca tych nieprawidłowości trwała łącznie ponad dziesięć lat.
69. Ponadto należy zauważyć, że od czerwca 2001 r., to jest około sześć lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Komisja uznała za niepodlegające odzyskaniu kwoty odpowiadające 25 przypadkom popełnienia nieprawidłowości i udzieliła zgody, by obciążyć nimi EFOGR.
70. Aby uzasadnić ten termin, Komisja wyjaśnia, że, o ile mogła ona w 2003 r. dokonać rozliczenia konsekwencji finansowych przypadków popełnienia nieprawidłowości zgłoszonych przed 1995 r. przez Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Irlandię, Królestwo Niderlandów, Republikę Portugalską i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, dlatego że OLAF zdołał wyjaśnić wszystkie przypadki popełnienia nieprawidłowości zgłoszone przed 1995 r. przez te państwa członkowskie, o tyle sytuacja była wciąż bardzo niejasna w odniesieniu do Republiki Włoskiej nie tylko ze względu na szereg będących w toku postępowań w sprawie odzyskania, lecz również ze względu na bardzo nieprecyzyjne i niepełne odpowiedzi przedstawione przez władze włoskie.
71. Komisja twierdzi, że nie mogła włączyć do tej samej decyzji z 2003 r. 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości w celu dokonania całościowej analizy sytuacji włoskiej i zagwarantowania niezbędnej skuteczności postępowania administracyjnego. W konsekwencji Komisja zdecydowała o nieprzeprowadzaniu rozliczenia przypadków zgłoszonych przez rząd włoski przed 1995 r., które zostały objęte wraz z przypadkami zgłoszonymi po tej dacie i do 1999 r. pracami grupy zadaniowej powołanej w 2003 r.
72. Ponadto Komisja wskazuje, że ponieważ grupa zadaniowa rozpoczęła od skupienia swych wysiłków na przypadkach, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR stanowiących 85% kwot do odzyskania, to dopiero w pierwszych miesiącach 2005 r. grupa zadaniowa mogła rozpocząć analizę przypadków, których kwota jest niższa niż 500 000 EUR, a mianowicie 3800 przypadków w największej części zgłoszonych przez Republikę Włoską.
73. Wydanie rozporządzenia nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. oznacza zdaniem Komisji, że wszystkie przypadki, w tym 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości zgłoszonych przed dniem 16 października 2006 r. w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91 i dla których nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków, były automatycznie objęte zakresem stosowania art. 32 ust. 5 tego rozporządzenia.
74. Należy stwierdzić, że nawet uwzględniając szereg będących w toku we Włoszech postępowań w sprawie odzyskania i ciążący na Komisji wymóg dokonania analizy sytuacji włoskiej w całości oraz zagwarantowania niezbędnej skuteczności postępowania administracyjnego, nie można się skutecznie powołać na rozsądny charakter czasu trwania tego postępowania administracyjnego w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości.
75. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że od czerwca 2001 r. 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości nie wymagało żadnego zbadania przez Komisję ani żadnych dodatkowych informacji ze strony państwa członkowskiego. Okoliczność tę potwierdziła Komisja zarówno w swych pismach procesowych, jak i na rozprawie.
76. Po drugie, istnienie znacznej liczby innych przypadków popełnienia nieprawidłowości dotyczących Republiki Włoskiej, które były wciąż ustalane, nie uniemożliwiało Komisji w żaden sposób zakończenia wydaniem formalnej decyzji postępowania dotyczącego 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości. Z wyjątkiem faktu, że wszystkie te przypadki popełnienia nieprawidłowości dotyczyły bowiem tego samego państwa członkowskiego, nie istniało żadne inne techniczne lub prawne powiązanie pomiędzy 25 przypadkami popełnienia nieprawidłowości a pozostałymi przypadkami popełnienia nieprawidłowości dotyczącymi Republiki Włoskiej, które uniemożliwiało Komisji uregulowanie 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości w odrębnej decyzji.
77. Po trzecie, nie można w żaden sposób przypisać Republice Włoskiej odpowiedzialności za opóźnienie w ustaleniu 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości. W szczególności w odniesieniu do okresu po nocie OLAF z dnia 12 czerwca 2001 r. wskazano już w pkt 75 powyżej, że Komisja nie zażądała od Republiki Włoskiej żadnych dodatkowych informacji lub wyjaśnień dotyczących tych przypadków. Wynika z tego, że nawet, gdyby przyjąć, jak twierdzi Komisja, iż sytuacja przypadków popełnienia nieprawidłowości zgłoszonych przez Republikę Włoską była niejasna w szczególności ze względu na nieprecyzyjne i niepełne odpowiedzi przedstawione przez władze włoskie, to żadna z tych odpowiedzi nie dotyczyła 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości. Republika Włoska w żaden sposób nie przyczyniła się zatem do wydłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego po czerwcu 2001 r.
78. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości Komisja nie dochowała rozsądnego terminu przy prowadzeniu postępowania administracyjnego.
79. Następnie należy zbadać, czy naruszenie tej zasady może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do rzeczonych przypadków.
80. W tym względzie należy zauważyć, że naruszenie zasady przestrzegania rozsądnego terminu nie uzasadnia co do zasady stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem nie zostało wykazane, że nadmierny upływ czasu wpłynął na zdolność zainteresowanych przedsiębiorstw do skutecznej obrony, naruszenie zasady rozsądnego terminu nie będzie miało wpływu na ważność postępowania administracyjnego (zob. podobnie postanowienie Trybunału z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie C-39/00 P SGA przeciwko Komisji, Rec. s. I-11201, pkt 44; zob. także analogicznie wyroki: Trybunału z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6513, pkt 203; Sądu z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie T-240/07 Heineken Nederland i Heineken przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3355, pkt 295).
81. W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Republika Włoska podnosi opóźnienie, którego dopuściła się Komisja, aby wydać zaskarżoną decyzję dotyczącą 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości i konsekwencje, które to opóźnienie miało na rzeczoną decyzję.
82. W tym względzie należy stwierdzić, że na podstawie przepisu obowiązującego przed wydaniem rozporządzenia nr 1290/2005 i mającego zastosowanie do wspomnianych 25 przypadków, to jest art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70, w przypadku braku całkowitego odzyskania, konsekwencje finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań zostałyby poniesione przez budżet wspólnotowy z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich.
83. Tymczasem OLAF przyznał w swej nocie z dnia 12 czerwca 2001 r., że kwoty dotyczące 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości należy uznać za niepodlegające odzyskaniu i powinny one obciążyć EFOGR.
84. W konsekwencji decyzja Komisji wydana na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 obciążyłaby EFOGR wszystkimi konsekwencjami finansowymi 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości.
85. Z powyższego wynika, że tylko z powodu upływu czasu, w szczególności opóźnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez Komisję i zmiany obowiązujących przepisów, konsekwencjami tymi obciążono w 50% EFOGR i w 50% Republikę Włoską.
86. W tych okolicznościach w zakresie, w jakim zbytnia przewlekłość miała wpływ na samą treść decyzji wydanej po zakończeniu postępowania administracyjnego, nieprzestrzeganie zasady rozsądnego terminu stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Komisja obciążyła w niej Republikę Włoską w 50% konsekwencjami finansowymi w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości.
87. W drugiej kolejności, co się tyczy pozostałych przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest niższa niż 500 000 EUR, nieobjętych notą OLAF-u z dnia 12 czerwca 2001 r. i w odniesieniu do których władze włoskie powołują się również na naruszenie zasady rozsądnego terminu, należy uznać, że Republika Włoska poprzestaje na przedstawieniu tabeli zbiorczej załączonej do skargi, która zawiera 36 przypadków popełnienia nieprawidłowości, z których 22 wskazano jako wciąż niezakończone, a 14 pozostałych wskazano jako zakończone.
88. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 stanowi, że „[j]eżeli państwo członkowskie uzna, że danej kwoty nie można odzyskać w całości bądź że nie można oczekiwać, iż zostanie ona w całości odzyskana, poinformuje Komisję, w specjalnym powiadomieniu, o wysokości nieodzyskanej kwoty oraz powodach, dla których tą kwotą powinno się, jego zdaniem, obciążyć Wspólnotę bądź państwo członkowskie”. W tym samym artykule wskazano, że „[i]nformacje te muszą być na tyle szczegółowe, by Komisja mogła zadecydować o tym, kto ponosi konsekwencje finansowe, zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 729/70”.
89. Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowią, że w przypadku braku całkowitego odzyskania konsekwencje finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Unia, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub organy państw członkowskich.
90. Z powyższego wynika, że zgodnie z tymi przepisami, dopóki postępowania w sprawie odzyskania są w toku i dopóki odzyskanie niesłusznie wypłaconych kwot jest nadal prawdopodobne, dopóty możliwość obciążenia budżetu wspólnotowego odpowiednimi konsekwencjami finansowymi jest wykluczona.
91. W świetle powyższych rozważań w odniesieniu do 22 przypadków popełnienia nieprawidłowości wskazanych jako wciąż niezakończone w tabeli zbiorczej, o której mowa w pkt 87 powyżej, należy zaznaczyć, że postępowań w sprawie odzyskania dotyczących tych przypadków nie zakończono i że w konsekwencji zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 odpowiednie kwoty nie mogły obciążyć EFOGR.
92. Prawdą jest, że akta sprawy zawierają dwa przekazane przez władze włoskie powiadomienia dotyczące zakończenia siedmiu z dwudziestu dwóch przypadków ze względu na nieściągalność przedmiotowych wierzytelności. Jednakże powiadomienia te przekazano dopiero w dniach 6 i 13 października 2006 r.
93. Tymczasem na podstawie art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005 art. 32 tego rozporządzenia ma zastosowanie do przypadków popełnienia nieprawidłowości, o których poinformowano zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 595/91 i dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków.
94. Należy zatem podnieść, że ponieważ powiadomienia te zostały przekazane przez władze włoskie dopiero w dniach 6 i 13 października 2006 r., służby Komisji nie dysponowały czasem niezbędnym do przystąpienia przed dniem 16 października 2006 r. do kontroli wymaganych do stwierdzenia, że nie można odzyskać wierzytelności odpowiadających tym przypadkom popełnienia nieprawidłowości i wydać w rezultacie decyzję o tym, kto ponosi konsekwencje finansowe dotyczące tych przypadków zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999. Od dnia 16 października 2006 r. przypadki te automatycznie zostały objęte zakresem stosowania art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005.
95. W odniesieniu do czternastu pozostałych przypadków popełnienia nieprawidłowości wskazanych jako zakończone w tabeli, o której mowa w pkt 87 powyżej, należy stwierdzić, że akta sprawy nie zawierają żadnego specjalnego powiadomienia przekazanego przez władze włoskie, w rozumieniu art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91. Ponadto akta sprawy nie zawierają również jakiegokolwiek powiadomienia przekazanego przez Komisję potwierdzającego, że przedmiotowe kwoty są kwotami niepodlegającymi odzyskaniu.
96. W tych okolicznościach należy zauważyć, że Republika Włoska nie przedstawia wystarczających informacji, w świetle orzecznictwa wskazanego w pkt 62 powyżej w celu umożliwienia Sądowi dokonania oceny rozsądnego charakteru czasu trwania postępowania administracyjnego dotyczącego tych przypadków, tym bardziej jeśli ewentualny zbyt długi czas trwania tego postępowania można przypisać służbom Komisji.
97. W świetle powyższych rozważań nie zostało wykazane naruszenie zasady rozsądnego terminu odnośnie do 36 przypadków rozpatrywanych w niniejszej sprawie.
98. Z całości powyższych rozważań wynika, że część drugą zarzutu pierwszego należy uwzględnić w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości objętych notą OLAF-u z dnia 12 czerwca 2001 r., a w pozostałym zakresie oddalić.
W przedmiocie naruszenia art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70, art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 i obowiązku uzasadnienia
99. W ramach zarzutu drugiego, po pierwsze, Republika Włoska twierdzi, w odniesieniu do siedmiu przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, że w chwili wydania decyzji 2006/678 spełnione były kryteria uzasadniające wydanie korzystnej dla niej decyzji, ponieważ władze włoskie przedstawiły dowody swej staranności przy zarządzaniu postępowaniami w sprawie odzyskania dotyczącymi tych przypadków. Wyłączenie tych przypadków z decyzji 2006/678 i włączenie ich do zaskarżonej decyzji z takim skutkiem, że obciążono państwo członkowskie w 50% odpowiednimi kwotami, jest zatem rażąco sprzeczne z przepisami art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999.
100. Po drugie, Republika Włoska utrzymuje co do istoty, że Komisja błędnie uznała, że włoskie władze administracyjne lub jednostki dopuściły się zaniedbań przy wykonywaniu obowiązków ciążących na nich na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999, skutkiem czego Komisja nie miała podstaw, by obciążyć Republikę Włoską w 50% konsekwencjami finansowymi zarzucanych zaniedbań zarówno w siedmiu przypadkach popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, jak i w pozostałych przypadkach, których kwota jest niższa niż ten zawarty w zaskarżonej decyzji próg.
101. Republika Włoska twierdzi, że, uwzględniając mające zastosowanie przepisy krajowe, czas trwania terminów, jakie upłynęły, nie jest jako taki wystarczający, aby wykazać zaniedbanie ze strony Republiki Włoskiej. Podnosi ona, że zgodnie z tymi przepisami w przypadkach popełnienia nieprawidłowości zgłoszonych AGEA, w następstwie kontroli przeprowadzonych przez osoby trzecie, dopiero po pierwszej ocenie wydanej przez sąd, zgodnie z którą Republika Włoska mogła wnieść o zwrot danych kwot i że wierzytelność spełniała przewidziane w tym celu w prawie włoskim kryteria pewności, bezsprzeczności i wymagalności. Wynika z tego, że Komisja powinna była uwzględnić czas niezbędny do spełnienia rzeczonych kryteriów w celu dokonania oceny czasu trwania terminów, które upłynęły, aby wykazać zarzucane zaniedbanie mogące być przypisane Republice Włoskiej zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999.
102. Po trzecie, zdaniem Republiki Włoskiej zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem ze względu na brak uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja nie przedstawiła w niej powodów, które, poza starannością okazaną przez władze włoskie, doprowadziły Komisję do obciążenia budżetu krajowego w 50% wydatkami odpowiadającymi rozpatrywanym przypadkom.
103. Komisja zwraca uwagę, że podniesione przez Republikę Włoską w ramach niniejszego zarzutu zastrzeżenia dotyczące przypadków popełnienia nieprawidłowości, których kwota jest wyższa od 500 000 EUR, nie dotyczą zaskarżonej decyzji, lecz decyzji 2006/678. Komisja wskazuje, że, aby podważyć decyzję 2006/678 w zakresie, w jakim nie dotyczy ona rozpatrywanych przypadków, rząd włoski wniósł w sprawie T-394/06 skargę o stwierdzenie nieważności, w której powołał się już na rzekomą staranność, z jaką prowadzono postępowania w sprawie odzyskania dotyczące rzeczonych przypadków popełnienia nieprawidłowości.
104. W tym względzie należy przypomnieć, że decyzja 2006/678 nie jest przedmiotem niniejszej skargi, a zatem, iż wszystkie zastrzeżenia skierowane przeciwko tej decyzji, nawet gdyby były dopuszczalne i zasadne, nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i powinny zatem zostać oddalone jako nieistotne dla sprawy.
105. W odniesieniu do zakwestionowania przez rząd włoski niedbalstwa w jego zachowaniu przy wykonywaniu obowiązków ciążących na tym rządzie w dziedzinie odzyskiwania niesłusznie wypłaconych kwot, należy zaznaczyć, że zarzut ten oparty jest na błędnym założeniu.
106. W zaskarżonej decyzji Komisja nie oparła się bowiem na niedbalstwie władz włoskich, aby obciążyć budżet krajowy w 50% konsekwencjami finansowymi odpowiadającymi rozpatrywanym przypadkom. Komisja oparła się na art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, zgodnie z którym, w odniesieniu do kwot, których odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy.
107. W poprzednim systemie zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 i z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 – konsekwencje finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosiła bowiem Wspólnota, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich. Tymczasem, przyjmując rozporządzenie nr 1290/2005, Rada Unii postawiła sobie za cel w szczególności stworzenie procedury pozwalającej Komisji chronić interesy budżetu wspólnotowego poprzez podejmowanie decyzji o obciążeniu danego państwa członkowskiego częścią kwot utraconych w wyniku nieprawidłowości i nieodzyskanych w rozsądnym terminie (motywy 25, 26). W art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 przewidziano zatem, że kwoty, które nie zostały odzyskane w terminie czterech lub ośmiu lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego, będą odtąd obciążać w równych częściach państwo członkowskie oraz budżet wspólnotowy (ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 49).
108. Z powyższego wynika, że rozpatrywany przepis umożliwia Komisji obciążenie państwa członkowskiego połową kwot utraconych z powodu nieprawidłowości lub nieodzyskanych w rozsądnym terminie, bez konieczności wykazania dla każdego konkretnego przypadku z osobna, że nieodzyskanie lub opóźnienie w odzyskaniu przedmiotowych kwot wynika z niedbalstwa władz krajowych. Obciążenie budżetu krajowego w 50% konsekwencjami finansowymi wynikającymi z nieodzyskania lub z opóźnienia w odzyskaniu jest automatycznym skutkiem samego upływu czasu.
109. W tych okolicznościach należy oddalić to zastrzeżenie Republiki Włoskiej.
110. W odniesieniu do zarzucanego braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji wystarczy zauważyć – jak słusznie podnosi Komisja – że, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie przyjęto za podstawę niedbalstwa władz włoskich, aby obciążyć w 50% budżet krajowy konsekwencjami finansowymi odpowiadającymi rozpatrywanym przypadkom, lecz poprzestano na zastosowaniu art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, Komisja mogła wywiązać się z obowiązku uzasadnienia ustanowionego w traktacie, powołując się po prostu na ten przepis. Tymczasem, jak Sąd wskazał już w pkt 47–49 powyżej, motyw 11 zaskarżonej decyzji w szerokim zakresie odsyła do art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005.
111. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy zatem uznać w tym zakresie za wystarczające.
112. Z powyższego wynika, że należy oddalić zarzut drugi.
113. Z całości powyższych rozważań wynika, że należy stwierdzić częściową nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja obciążyła Republikę Włoską w 50% konsekwencjami finansowymi nieodzyskania w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości. W pozostałym zakresie niniejsza skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
114. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto, zgodnie z art. 87 § 3 regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz w wypadkach szczególnych Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty.
115. Uwzględniając okoliczność, że Republika Włoska przegrała sprawę z wyjątkiem dotyczącym obciążenia w 50% konsekwencjami finansowymi nieodzyskania w odniesieniu do 25 przypadków popełnienia nieprawidłowości, należy obciążyć ją czterema piątymi jej własnych kosztów, jak również czterema piątymi kosztów poniesionych przez Komisję.
116. Komisja pokrywa jedną piątą swych kosztów i jedną piątą kosztów poniesionych przez Republikę Włoską.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji 2007/327/WE z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) za rok budżetowy 2006 w zakresie, w jakim obciąża ona Republikę Włoską w 50% konsekwencjami finansowymi nieodzyskania w odniesieniu do następujących przypadków popełnienia nieprawidłowości: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018).
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Republika Włoska pokrywa cztery piąte własnych kosztów oraz cztery piąte kosztów poniesionych przez Komisję Europejską.
4) Komisja pokrywa jedną piątą własnych kosztów oraz jedną piątą kosztów poniesionych przez Republikę Włoską.