62021TJ0689
RETTENS DOM (Femte Afdeling)
17. juli 2024 (
*1
)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – forhåndskøbsaftaler og købsaftaler indgået mellem Kommissionen og lægemiddelselskaber i forbindelse med indkøb af covid-19-vacciner – delvist afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjemands forretningsmæssige interesser – begrundelsespligt – eksistensen af en forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for skade på den påberåbte interesse – princippet om god forvaltningsskik – ytringsfrihed«
I sag T-689/21,
Margrete Auken,
Tilly Metz,
Jutta Paulus,
Emilie Mosnier i egenskab af arving efter Michèle Rivasi,
Kimberly van Sparrentak,
ved advokat B. Kloostra,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved G. Gattinara og A. Spina, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Svenningsen, og dommerne C. Mac Eochaidh (refererende dommer) og J. Martín y Pérez de Nanclares,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling, bl.a.:
–
stævningen, indleveret til Rettens Justitskontor den 22. oktober 2021
–
Kommissionens anmodning om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse, indleveret til Rettens Justitskontor den 22. februar 2022
–
kendelsen af 2. marts 2022, hvorved Retten som led i en bevisoptagelse pålagde Kommissionen at fremlægge de aftaler, hvori den delvist havde givet afslag på aktindsigt, i deres helhed
–
sagsøgernes bemærkninger til anmodningen om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse, og anmodningen om tilpasning, indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 22. marts og den 21. april 2022
–
kendelsen af 31. maj 2022, hvorved Retten besluttede at henskyde behandlingen af anmodningen om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse, til behandling i forbindelse med sagens realitet
–
Kommissionens svarskrift, der indeholdt dens bemærkninger til anmodningen om tilpasning, indleveret til Rettens Justitskontor den 22. juli 2022
–
replikken og duplikken, indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 21. oktober og den 16. december 2022,
efter retsmødet den 17. oktober 2023, hvorunder sagsøgerne frafaldt påstanden om annullation af det stiltiende afslag,
under henvisning til Michèle Rivasis bortgang den 29. november 2023 og
under henvisning til Emilie Mosniers indtrædelse i sagen i egenskab af arving efter Michèle Rivasi, meddelt Rettens Justitskontor den 26. februar 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Sagsøgerne, Margrete Auken, Tilly Metz, Jutta Paulus og Kimberly van Sparrentak, medlemmer af Europa-Parlamentet, samt Emilie Mosnier, der er indtrådt i rettighederne efter sin mor, Michèle Rivasi, medlem af Europa-Parlamentet (afdød), har med deres søgsmål, der er støttet på artikel 263 TEUF, nedlagt påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse C(2022) 1038 final af 15. februar 2022, truffet i henhold til artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43), hvorefter de fik delvis aktindsigt i forhåndskøbsaftaler og købsaftaler indgået mellem Kommissionen og de berørte lægemiddelvirksomheder i forbindelse med indkøb af covid-19-vacciner (herefter »den anfægtede afgørelse«).
I. Sagens baggrund
2
Den 14. april 2020 vedtog Rådet for Den Europæiske Union forordning (EU) 2020/521 om aktivering af nødhjælp i medfør af forordning (EU) 2016/369 og om ændring af bestemmelserne heri under hensyntagen til covid-19-udbruddet (EUT 2020, L 117, s. 3). Ved denne forordning aktiverede Rådet den nødhjælp, der er fastsat i Rådets forordning (EU) 2016/369 af 15. marts 2016 om ydelse af nødhjælp i Unionen (EUT 2016, L 70, s. 1), som en af de foranstaltninger, der skulle gøre det muligt for Den Europæiske Union som helhed at håndtere krisen i forbindelse med covid-19-pandemien i en solidarisk ånd, henset til de begrænsninger, der var forbundet med den hurtige spredning af virusset, og for så vidt som omfanget og den tværnationale karakter af denne spredning og virkningerne heraf nødvendiggjorde en samlet reaktion.
3
Den 17. juni 2020 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen »EU-strategi for covid-19-vacciner« (COM(2020) 245 final). Denne strategi, der havde til formål at fremskynde udviklingen, fremstillingen og ibrugtagningen af vacciner mod covid-19, byggede på to søjler. Den første var at sikre en tilstrækkelig produktion af vacciner i EU og dermed tilstrækkelige forsyninger til medlemsstaterne gennem forhåndsaftaler om køb (Advance Purchase Agreements (APA’er)) indgået med vaccineproducenter via nødhjælpsinstrumentet (ESI), således som dette var blevet aktiveret ved forordning 2020/521. Den anden var at tilpasse EU’s regelsæt til den aktuelle nødsituation samt at udnytte den eksisterende fleksibilitet i lovgivningen til at fremskynde udviklingen, godkendelsen og tilgængeligheden af vacciner, uden at der slækkes på normerne for vacciners kvalitet, sikkerhed og virkning.
4
Ifølge Kommissionen skulle den foreslåede ramme betragtes som en »forsikringspolice«, der bestod i at overføre noget af risikoen fra medicinalindustrien til de offentlige myndigheder til gengæld for et løfte til medlemsstaterne om lige adgang til en økonomisk overkommelig vaccine, når en sådan på et tidspunkt måtte ligge klar.
5
Ved skrivelse af 20. januar 2021 til Kommissionens formand og generalsekretær, registreret den følgende dag under referencen GESTDEM 2021/0389, anmodede seks medlemmer af Parlamentet (herefter »de seks medlemmer«), herunder de fem oprindelige sagsøgere, i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i »de forskellige aftaler – forhåndskøbsaftaler – der var indgået mellem Kommissionen og lægemiddelselskaber med henblik på indkøb af covid-19-vacciner« (herefter »den oprindelige begæring«). Det blev heri præciseret, at der, så vidt de seks medlemmer var bekendt med, allerede var indgået aftaler med selskaberne AstraZeneca, Sanofi-GSK, Johnson and Johnson, BioNTech-Pfizer, CureVac og Moderna, og at begæringen derfor vedrørte de nævnte aftaler samt de aftaler, der måtte indgås efter datoen for denne begæring, såsom den påtænkte aftale med Novavax.
6
Ved skrivelse af 11. marts 2021 underrettede generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Sundhed og Fødevaresikkerhed (herefter »GD for Sundhed«) de seks medlemmer om, at hun havde identificeret otte dokumenter, der svarede til den oprindelige begæring, nemlig seks forhåndskøbsaftaler og to købsaftaler. Generaldirektøren anførte, at hun havde offentliggjort en redigeret udgave af tre af de nævnte forhåndskøbsaftaler på internettet, nemlig aftalerne med AstraZeneca, Sanofi-GSK og CureVac, og at hun ville videreføre sin vurdering af de resterende dokumenter og høringerne af de berørte tredjeparter med henblik på at træffe afgørelser om deres udbredelse.
7
Ved skrivelse af 9. juni 2021 meddelte generaldirektøren for GD for Sundhed de seks medlemmer, at de som svar på den oprindelige begæring havde fået delvis aktindsigt i ni dokumenter, der ansås for at være omfattet af denne begæring, nemlig de otte dokumenter, der er nævnt i præmis 6 ovenfor, samt en yderligere købsaftale, der var indgået med Pfizer-BioNTech. Generaldirektøren oplyste, at redigerede udgaver af de nævnte dokumenter var blevet offentliggjort på et websted, og at passager heri var blevet sløret på grundlag af undtagelserne vedrørende beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet, beskyttelsen af forretningsmæssige interesser og beskyttelsen af institutionernes beslutningsproces som fastsat i henholdsvis artikel 4, stk. 1, litra b), artikel 4, stk. 2, første led, og artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
8
Ved skrivelse af 30. juni 2021, registreret den følgende dag, genfremsatte de seks medlemmer i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 begæringen over for Kommissionen med henblik på at få denne til at tage begæringen op til fornyet behandling for så vidt angik de ni identificerede dokumenter og videregive dem i deres helhed med undtagelse af de passager, der var omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, litra b) (herefter »den genfremsatte begæring«). De gjorde bl.a. gældende, at de priser, der var angivet i samtlige tidligere indgåede forhåndskøbsaftaler, og de fuldstændige udgaver af de forhåndskøbsaftaler, der var indgået med AstraZeneca, Pfizer-BioNTech og Moderna, var blevet lækket på et socialt netværk og i medierne i perioden fra december 2020 til april 2021.
9
Den 13. august 2021 meddelte Kommissionens Generalsekretariat de seks medlemmer, at det fortsat ikke var i stand til at besvare deres genfremsatte begæring. Samme dag blev det manglende svar på den genfremsatte begæring betragtet som et stiltiende afslag på den nævnte begæring i overensstemmelse med artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
10
Den 15. februar 2022 og efter høring af de berørte lægemiddelvirksomheder i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 (herefter »de berørte virksomheder«) vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse. Det fremgår af denne afgørelse, at Kommissionens Generalsekretariat i forbindelse med vurderingen af den genfremsatte begæring foretog en ny undersøgelse af GD for Sundheds svar på den oprindelige begæring, og at 13 dokumenter efter denne nye undersøgelse blev anset for at være omfattet af begæringen om aktindsigt, nemlig de ni dokumenter, der er nævnt i præmis 7 ovenfor, og fire andre dokumenter.
11
Ved den anfægtede afgørelse gav Kommissionen således delvis aktindsigt i følgende dokumenter (herefter under ét »de omhandlede aftaler«):
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og AstraZeneca (reference ARES(2020)4849918, dokument 1)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Sanofi-GSK (reference ARES(2020)5034184, dokument 2)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Janssen Pharmaceutica (referencenummer ARES(2020)5806059, dokument 3)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Pfizer-BioNTech (reference ARES(2021)256798, dokument 4)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og CureVac (reference ARES(2021)256728, dokument 5)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Moderna (reference ARES(2021)256592, dokument 6)
–
købsaftalen mellem Kommissionen og Pfizer-BioNTech (reference ARES(2021)1601544, dokument 7)
–
købsaftalen mellem Kommissionen og Moderna (reference ARES(2021)1601566, dokument 8)
–
tillæg I til købsaftalen mellem Kommissionen og Moderna (reference ARES(2021)7098313, dokument 9)
–
tillæg II til købsaftalen mellem Kommissionen og Moderna (reference ARES(2021)5602046, dokument 10)
–
den anden købsaftale mellem Kommissionen og Pfizer-BioNTech, del 1 og 2, (reference ARES(2021)3404228, dokument 11)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Novavax (reference ARES(2021)6475411, dokument 12)
–
forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Valneva (reference ARES(2021)7403909, dokument 13).
12
Kommissionen gav nærmere bestemt en mere omfattende delvis aktindsigt i dokument 1-8 og 11, som tidligere var gjort tilgængelige, samt delvis aktindsigt i dokument 9, 10, 12 og 13, som endnu ikke var blevet offentliggjort, i redigeret form. De redigerede udgaver af de nævnte dokumenter var knyttet som bilag til den anfægtede afgørelse.
13
Kommissionen påberåbte sig i den anfægtede afgørelse undtagelsen vedrørende beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet og undtagelsen vedrørende beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser som begrundelse for kun at indrømme delvis aktindsigt i de omhandlede aftaler.
II. Parternes påstande
14
Sagsøgerne har i anmodningen om tilpasning af stævningen nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne vedrørende stævningen i dens oprindelige version.
15
Kommissionen har i svarskriftet, der på Rettens anmodning indeholdt Kommissionens bemærkninger til anmodningen om tilpasning, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse i søgsmålet, som tilpasset.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III. Retlige bemærkninger
16
Sagsøgerne har fremsat følgende seks anbringender til støtte for deres søgsmål, som tilpasset:
–
Det første vedrører fejlagtig anvendelse af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på oplysninger, der ikke er omfattet af denne undtagelse, en begrundelsesmangel i denne henseende og usammenhængende anvendelse af den nævnte undtagelse.
–
Det andet vedrører manglende begrundelse for anvendelsen af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på syv kategorier af bestemmelser.
–
Det tredje vedrører en usammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001, som har ført til en tilsidesættelse af denne forordning, og en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, for så vidt som Kommissionen ikke i samme omfang har sløret bestemmelser eller oplysninger af samme art, samt en begrundelsesmangel i denne henseende.
–
Det fjerde vedrører en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke har taget hensyn til den tungtvejende offentlige interesse i udbredelsen af de ønskede oplysninger, og en begrundelsesmangel i denne henseende.
–
Det femte vedrører en tilsidesættelse af artikel 42 og artikel 52, stk. 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og af artikel 10, stk. 1, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
–
Det sjette vedrører en tilsidesættelse af artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse har sløret visse oplysninger, som den tidligere har gjort tilgængelige, og en begrundelsesmangel i denne henseende.
A. Det første anbringende og det andet anbringendes første led om urigtig anvendelse af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på oplysninger, der ikke er omfattet af denne undtagelse, en begrundelsesmangel i denne henseende og en usammenhængende anvendelse af den nævnte undtagelse
17
Med det første anbringende og det andet anbringendes første led, som tilpasset, har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen med urette anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på oplysninger, der ikke var omfattet af den nævnte undtagelse, ved enten helt eller delvist at sløre følgende:
–
definitioner og navnlig definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« (wilful misconduct) i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« (best reasonable efforts) i dokument 4 og 7
–
bestemmelser om tidsplaner for revisioner og datalagring
–
bestemmelser om udgifter til sikkerhedsundersøgelser efter lancering og risikostyring
–
bestemmelser om donationer og videresalg
–
bestemmelser om ansvarsordningen i tilfælde af tilsidesættelse af beskyttelsen af personoplysninger.
18
Sagsøgerne har gjort gældende, at de oplysninger, der er opregnet i præmis 17 ovenfor, ikke er af forretningsmæssig interesse og derfor ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
19
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen hverken oplyste, hvorfor undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser fandt anvendelse på de oplysninger, der er opregnet i præmis 17 ovenfor, eller hvordan det med rimelighed kunne forventes, at aktindsigten i de nævnte oplysninger konkret og faktisk ville være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser. Kommissionen anvendte i øvrigt den nævnte undtagelse på en usammenhængende måde, eftersom den i visse aftaler udelod oplysninger, som var tilgængelige i andre.
20
Sagsøgerne har desuden anført, at der – henset til den daværende situation med covid-19-pandemien, hvor de omhandlede aftaler og navnlig forhåndskøbsaftalerne blev indgået, og den offentlige finansiering af omfattende forsknings- og udviklingsaktiviteter med henblik på at frembringe en vifte af vacciner uden sikkerhed for resultatet ved hjælp af forudbetalinger til de berørte virksomheder i henhold til forhåndskøbsaftaler – ikke fandtes et kommercielt marked for covid-19-vacciner. De omhandlede aftaler var således af en anden karakter end et almindeligt forretningsforhold. Det var som følge heraf med urette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser og slørede definitionerne og de øvrige oplysninger.
21
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
22
Kommissionen har gjort gældende, at der har været individuelle forhandlinger om alle de omhandlede aftaler i deres helhed, og at den specifikke formulering af de forskellige definitioner og andre aftalebestemmelser derfor afspejler de komplekse kompromiser, der blev fundet i forbindelse med de nævnte individuelle forhandlinger. Den har forklaret, at det relevante kriterium for vurderingen af, om udbredelsen af aftalebestemmelserne kan være til skade for den interesse, der beskyttes ved artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, er, om de pågældende bestemmelsers indhold bringer de kontraherende parters forretningsmæssige interesser i fare. Definitionerne præciserer imidlertid anvendelsesområdet for de aftalte forpligtelser og fastlægger aftalens materielle indhold, hvilket indebærer, at de er »normative«. I det foreliggende tilfælde vil visse centrale definitioner, bl.a. af udtrykkene »alle rimelige bestræbelser« eller »forsætlig adfærd«, og andre gensidige forpligtelser i øvrigt bringe de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser i fare, eftersom de kan medføre, at virksomhederne ifalder ansvar i og uden for kontraktforhold.
23
Kommissionen har anført, at den i den anfægtede afgørelse henviste til baggrunden for og den ekstraordinære karakter af indkøbsproceduren for covid-19-vacciner med henblik på at forklare, hvorfor visse oplysninger i de ønskede dokumenter var relevante ud fra et økonomisk og forretningsmæssigt synspunkt. I disse baggrundsoplysninger klarlægges begrundelsen for processen med individuel forhandling af aftaler om køb af covid-19-vacciner og den globale dimension af købet af de nævnte vacciner, og det fremhæves, at visse oplysninger i de aftaler, der blev indgået mellem Kommissionen og de berørte virksomheder, var forretningsmæssigt følsomme.
24
Efter Kommissionens opfattelse er det i øvrigt ikke en forudsætning for at kunne anvende undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, at der findes et marked med fri konkurrence for et produkt. De særlige omstændigheder, hvorunder købet af vacciner fandt sted, bekræfter desuden, at de berørte virksomheder var udsat for øget konkurrencepres i forhold til at levere meget store mængder vacciner inden for meget kort tid. Kommissionen har i øvrigt fremhævet, at der ikke er nogen tvivl om, at alle de berørte virksomheder er virksomheder, som er aktive på verdensplan og underlagt de konkurrenceprægede markedskræfter, og hvis interesser kan være omfattet af anvendelsesområdet for den omhandlede undtagelse. Deres aktiviteter, herunder leveringen af covid-19-vacciner, vil stadig være af forretningsmæssig karakter, selv om der ydes delvist offentligt tilskud til forskning og udvikling med det formål at forbedre chancerne for at få flere vacciner og få hurtigere adgang til dem.
1.
Indledende bemærkninger
25
Retten bemærker, at de klagepunkter, der er fremsat i forbindelse med det første anbringende og det andet anbringendes første led vedrørende bestemmelserne om donationer og videresalg, er sammenfaldende med de klagepunkter, der er fremsat i forbindelse med det andet anbringendes syvende led. De nævnte klagepunkter vil som følge heraf blive behandlet i forbindelse med det andet anbringendes syvende led (jf. præmis 179-184 nedenfor).
26
Med hensyn til bestemmelserne om tidsplaner for revisioner og datalagring, udgifter til sikkerhedsundersøgelser efter lancering og risikostyring og ansvarsordningen i tilfælde af tilsidesættelse af beskyttelsen af personoplysninger må det konstateres, at sagsøgerne blot har henvist kort hertil i stævningens punkt 32 og 43 samt i punkt 25 og 33 i anmodningen om tilpasning.
27
Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af den anfægtede afgørelse, at der er givet afslag på aktindsigt i disse bestemmelser. Da sagsøgerne ikke har præciseret, hvilke sløringer der er tale om i denne argumentation, har Retten heller ikke været i stand til at identificere sådanne bestemmelser i de dokumenter, som Kommissionen har fremlagt som svar på den bevisoptagelse, der blev iværksat i henhold til artikel 91, litra c), og artikel 104 i Rettens procesreglement. Retten bemærker i øvrigt, at bestemmelserne om »kontroller og revisioner« (checks and audits) gengives i deres helhed i dokument 1, 2, 3, 5, 6, 8, 12 og 13. Det angives desuden i dokument 4, 7 og 11, i hvilken periode disse »kontroller og revisioner« kan foretages. I dokument 9 og 10 er sådanne »kontroller og revisioner« ikke nævnt.
28
Henset til det ovenfor anførte kan undersøgelsen af, om det første anbringende og det andet anbringendes første led er begrundet, alene vedrøre afslaget på aktindsigt i definitionerne af udtrykkene »forsætlig adfærd« og »alle rimelige bestræbelser«.
29
I henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 afslår EU-institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
30
Det skal i denne forbindelse påpeges, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, at blot skade på de omhandlede interesser kan begrunde anvendelse af en af de undtagelser, som er opregnet dér, uden at dette indgreb behøver at nå en særlig grad af alvor (dom af 22.1.2020, PTC Therapeutics International mod EMA, C-175/18 P, EU:C:2020:23, præmis 90).
31
Med hensyn til begrebet forretningsmæssige interesser bemærkes, at dette begreb ikke er defineret i forordning nr. 1049/2001, hvori det alene præciseres, at disse interesser kan omfatte en fysisk eller juridisk persons intellektuelle ejendomsret. Det skal endvidere påpeges, at det for at begrunde et afslag på aktindsigt i et dokument, der er begæret udleveret, principielt ikke er tilstrækkeligt, at dette dokument vedrører en erhvervsmæssig virksomhed, men påhviler den berørte institution at give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for forretningsmæssige interesser, og at godtgøre, at denne risiko for skade med rimelighed kan forventes og ikke kun er hypotetisk (jf. i denne retning dom af 3.7.2014, Rådet mod in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.2.2018, CEE Bankwatch Network mod Kommissionen, T-307/16, EU:T:2018:97, præmis 103-105 og den deri nævnte retspraksis).
32
Den undersøgelse, som institutionen skal foretage for at bringe en undtagelse i anvendelse, skal i øvrigt udføres konkret og skal fremgå af afgørelsens begrundelse (jf. dom af 30.1.2008, Terezakis mod Kommissionen, T-380/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:19, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
33
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det ikke er alle oplysninger vedrørende et selskab og dets forretningsforbindelser, der kan anses for at være omfattet af beskyttelsen af forretningsmæssige interesser i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, idet anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som institutionerne råder over, ellers ville blive bragt i fare (jf. dom af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:759, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis). Denne beskyttelse kan imidlertid omfatte følsomme forretningsmæssige oplysninger såsom oplysninger vedrørende virksomheders forretningsstrategi, størrelsen af deres omsætning, deres markedsandele eller deres forretningsforbindelser (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 54-56, og af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:759, præmis 82 og 83).
34
I forbindelse med anvendelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 har institutionens forpligtelse til at begrunde sin afgørelse om afslag på aktindsigt i et dokument til formål dels at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for afgørelsen, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes, dels at gøre det muligt for Unionens retsinstanser at efterprøve afgørelsens lovlighed. Omfanget af begrundelsespligten afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (jf. dom af 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña mod Kommissionen, T-485/18, EU:T:2020:35, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
35
Ifølge retspraksis indebærer begrundelsespligten imidlertid ikke, at den berørte institution er forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, der er blevet fremført under den procedure, der gik forud for vedtagelsen af den endelige anfægtede afgørelse (jf. dom af 25.9.2018, Psara m.fl. mod Parlamentet, T-639/15 – T-666/15 og T-94/16, EU:T:2018:602, præmis 134 og den deri nævnte retspraksis).
36
Selv om den konkrete sammenhæng, hvori en afgørelse er truffet, kan mindske kravene til den begrundelse, som den berørte institution skal give, kan sammenhængen dog også under særlige omstændigheder skærpe begrundelseskravene. Dette er tilfældet, såfremt den, der har begæret aktindsigt, under proceduren vedrørende begæringen om aktindsigt i dokumenter fremfører omstændigheder, der kan rejse tvivl om, hvorvidt det første afslag var holdbart. I så fald medfører begrundelseskravene, at institutionen skal besvare en bekræftende begæring med angivelse af grundene til, at de pågældende omstændigheder ikke har kunnet medføre, at institutionen har ændret sit synspunkt. I modsat fald kan den, der har fremsat begæringen, ikke forstå, hvorfor den, der har affattet svaret på den bekræftende begæring, har besluttet at fastholde den samme begrundelse for at bekræfte afslaget (dom af 6.4.2000, Kuijer mod Rådet, T-188/98, EU:T:2000:101, præmis 45 og 46).
37
Sagsøgernes argumenter om, at Kommissionen med urette anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på de omhandlede aftaler og navnlig på definitionerne – nærmere bestemt definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7 – skal analyseres i lyset af disse betragtninger.
2.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse for så vidt angår den delvise sløring af definitionerne
38
Sagsøgerne har gjort gældende, at definitionerne i de omhandlede aftaler ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, og har bestridt, at den anfægtede afgørelses begrundelse var tilstrækkelig til at forklare, hvorfor de blev sløret delvist.
39
Retten bemærker, at det uden videre kan læses i de omhandlede aftaler som gengivet i den anfægtede afgørelse, at selv om visse definitioner er identiske, har andre, heriblandt definitioner, der synes at være af teknisk karakter og muligvis ret ukontroversielle, været genstand for individuelle og specifikke forhandlinger, således som Kommissionen har anført, og som det bl.a. fremgår af forskellige tilføjelser eller yderligere præciseringer.
40
Det følger heraf, at selv om det kan anses for almindeligt, at der forekommer definitioner i de omhandlede aftaler, kan deres specifikke affattelse ikke i alle tilfælde anses for at være »generel og almindelig« som omhandlet i præmis 98 i dom af 30. januar 2008, Terezakis mod Kommissionen (T-380/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:19). I den sag, der gav anledning til den nævnte dom, havde institutionen i øvrigt afslået enhver aktindsigt i den pågældende aftale, og dens relevans for den foreliggende sag, hvor Kommissionen med rette overvejede, om det var muligt at give delvis aktindsigt i de omhandlede aftaler, skal derfor relativiseres.
41
Hvad nærmere bestemt angår sløringen af definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7 må Retten konstatere, at de seks medlemmer udtrykkeligt har henvist til disse udtryk i den genfremsatte begæring.
42
I den anfægtede afgørelse, som indeholder begrundelsen for den manglende eller kun delvise videregivelse af en lang række oplysninger i de omhandlede aftaler, herunder eksempelvis definitionerne af »vaccine« (vaccine) og »tilpasset vaccine« (adapted vaccine) samt bestemmelserne om ansvar og erstatning, forklares det imidlertid ikke udtrykkeligt og heller ikke i korte træk, hvorfor andre definitioner og navnlig definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7, som de seks medlemmer udtrykkeligt henviste til i deres genfremsatte begæring, blev sløret.
43
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den argumentation, som Kommissionen har fremført i sine skriftlige indlæg og i retsmødet, hvorefter definitionerne præciserer anvendelsesområdet for de aftalte forpligtelser og fastlægger aftalens materielle indhold, hvilket indebærer, at de er »normative«, og hvorefter definitionerne af »forsætlig adfærd« i dokument 1 og »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7 vil bringe de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser i fare, eftersom de kan medføre, at virksomhederne ifalder ansvar i og uden for kontraktforhold.
44
Disse forklaringer blev nemlig ikke påberåbt i den anfægtede afgørelse og kan ikke udledes af forklaringerne heri, herunder i denne afgørelses punkt 2.1.4, som netop vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de berørte virksomheder kan drages til ansvar. Unionens retsinstanser er imidlertid ikke forpligtet til at tage hensyn til de supplerende forklaringer, som den pågældende retsakts ophavsmand først fremkommer med under sagen, med henblik på at bedømme overholdelsen af begrundelsespligten, da dette ville risikere at skade kompetencefordelingen mellem administrationen og Unionens retsinstanser og svække legalitetskontrollen med administrationens retsakter (jf. dom af 6.7.2023, EIB og Kommissionen mod ClientEarth, C-212/21 P og C-223/21 P, EU:C:2023:546, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
45
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses begrundelse ikke gør det muligt for sagsøgerne at forstå de specifikke grunde, der gav anledning til disse sløringer, eller for Unionens retsinstanser at efterprøve, om de nævnte sløringer var lovlige, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 31, 34 og 36 ovenfor.
46
Sagsøgerne har derfor med rette gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 ved ikke at give en tilstrækkelig forklaring på, hvordan aktindsigt i de omhandlede definitioner konkret og faktisk kunne være til skade for forretningsmæssige interesser for henholdsvis AstraZeneca og Pfizer-BioNTech.
47
Med hensyn til klagepunktet om, at Kommissionen anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på en usammenhængende måde i forbindelse med definitionerne, er dette klagepunkt sammenfaldende med det tredje anbringende og skal derfor behandles i forbindelse med dette anbringende.
B. Det andet anbringende om manglende begrundelse for anvendelsen af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser og om tilsidesættelse af forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke foretog en streng fortolkning og anvendelse af ovennævnte undtagelse
48
Med det andet anbringende har sagsøgerne kritiseret den måde, hvorpå Kommissionen anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser med det formål at udelade visse dele vedrørende seks kategorier af oplysninger fra de omhandlede aftaler, herunder:
–
produktionsanlæggenes beliggenhed
–
intellektuelle ejendomsrettigheder
–
acontobeløb eller forudbetalinger
–
bestemmelser om ansvar og erstatning
–
leveringsplaner
–
bestemmelser om donationer og videresalg.
49
Sagsøgerne har ligeledes foreholdt Kommissionen, at den ikke begrundede anvendelsen af den nævnte undtagelse tilstrækkeligt i den anfægtede afgørelse.
50
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
1.
Afslaget på aktindsigt i produktionsanlæggenes beliggenhed
51
Med det andet anbringendes andet led, som tilpasset, har sagsøgerne gjort gældende, at undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser ikke er til hinder for, at der videregives oplysninger om, hvor de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører er beliggende.
52
Sagsøgerne har endvidere bestridt, at begrundelsen i den anfægtede afgørelse er tilstrækkelig i denne henseende, og at den er korrekt. Det fremgår ikke af denne begrundelse, at de omhandlede oplysninger allerede var kendt af offentligheden. Det fremgår heller ikke, hvorfor disse oplysninger, andre oplysninger eller nærmere oplysninger om produktionsanlæggenes beliggenhed skulle anses for at være fortrolige, eller hvorfor og hvordan udbredelsen af disse oplysninger, der trods alt kun vedrører de første 18 måneder af pandemien, kunne være til skade for de berørte virksomheders aktuelle forretningsmæssige interesser.
53
Sagsøgerne har tilføjet, at de har en interesse i at få oplysninger om de anlæg, der er nævnt i de omhandlede aftaler, og som allerede er kendt af offentligheden, for at kunne sammenligne dem med de anlæg, der er angivet i de omhandlede aftaler. Udbredelsen af disse oplysninger er desuden vigtig for, at offentligheden kan kontrollere, hvor de offentlige midler er blevet investeret, og på hvilke betingelser de første vacciner er blevet udviklet, fremstillet, oplagret og transporteret.
54
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
55
I det foreliggende tilfælde skal sagsøgernes argument om, at udbredelsen af oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og deres forretningsmæssige relationer med deres underleverandører i det væsentlige ikke vil kunne skade de berørte virksomheders aktuelle forretningsmæssige interesser, uden videre forkastes som irrelevante.
56
Spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for at anvende en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, skal nemlig vurderes på baggrund af de faktiske omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, hvor afgørelsen om afslag på aktindsigt i dokumenterne på grundlag af denne undtagelse blev vedtaget (jf. dom af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña mod Kommissionen, T-485/18, EU:T:2020:35, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis), og på baggrund af de oplysninger, der forelå for institutionen på det tidspunkt, hvor den traf afgørelsen (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, CEE Bankwatch Network mod Kommissionen, T-307/16, EU:T:2018:97, præmis 133 og den deri nævnte retspraksis), dvs. i det foreliggende tilfælde den 15. februar 2022.
57
Sagsøgerne har dernæst i det væsentlige anført, at offentligheden allerede har fået adgang til visse oplysninger om de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører via et interaktivt kort, der er offentliggjort på Kommissionens websted, og i offentlige rapporter fra Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA), hvilket har medført, at nærmere oplysninger om disse websteder og de nævnte virksomheders forretningsmæssige relationer med deres underleverandører, som i det foreliggende tilfælde er blevet sløret, ikke er følsomme forretningsmæssige oplysninger. Sagsøgerne har foreholdt Kommissionen, at den ikke tog hensyn til dette i den anfægtede afgørelse.
58
Det skal herved bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse anførte, at valget om at have et produktionsanlæg på et bestemt sted eller at benytte en bestemt underleverandør indgik i de berørte virksomheders interne forretningsstrategi og var resultatet af et konkret økonomisk valg. De nævnte anlægs identitet og deres økonomiske eller industrielle forbindelse med den berørte virksomhed var ikke kendt af offentligheden. Kommissionen konkluderede, at udbredelsen af oplysninger om de berørte virksomheders produktionsanlæg, bl.a. i artikel I.6.3 i dokument 4 og i bilagene til alle de omhandlede aftaler vedrørende de nævnte virksomheders underleverandører, ville afsløre vigtige aspekter af de nævnte virksomheders industrielle kapacitet over for deres konkurrenter og kunne skade deres industrielle kapacitet til at producere vacciner eller på længere sigt af økonomiske årsager gøre det vanskeligt at gennemføre de indgåede aftaler fuldt ud.
59
Retten må efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at disse med varierende detaljeringsgrad afslører identiteten og placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og deres forskellige underleverandører eller partnere samt, alt efter omstændighederne, fordelingen af opgaver mellem de opregnede enheder. Desuden blev der i visse tilfælde foretaget ændringer, f.eks. i form af tilføjelse eller udskiftning af anlæg eller partnere, i købsaftalen set i forhold til forhåndskøbsaftalen.
60
Kommissionen fastslog som følge heraf med rette i den anfægtede afgørelse, at de oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører, som var sløret i de omhandlede aftaler, vedrørte deres forretningsforbindelser og i sidste ende deres kapacitet og deres industrielle og forretningsmæssige strategi.
61
Som anført i præmis 33 ovenfor kan den beskyttelse, der skal sikres forretningsmæssige interesser i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, imidlertid omfatte sådanne oplysninger.
62
I øvrigt kan oplysningerne i de omhandlede aftaler ikke anses for at være historiske (jf. i denne retning dom af 7.7.2015, Axa Versicherung mod Kommissionen, T-677/13, EU:T:2015:473, præmis 154 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 12.7.2018, RATP mod Kommissionen, T-250/18 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:458, præmis 55 og 57). Disse oplysninger var nemlig mindre end to år gamle, og størstedelen af de omhandlede aftaler var – som det fremgår af Kommissionens svar på et spørgsmål, der blev stillet som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse – stadig under gennemførelse på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
63
Konklusionen i præmis 60 ovenfor afkræftes heller ikke af den omstændighed, at der på Kommissionens websted findes et interaktivt kort, som viser »produktionskapaciteten for covid-19-vacciner i [EU]« (interactive map showing the production capacities of COVID-19 vaccines in the EU).
64
Kommissionen har nemlig i svaret på et spørgsmål, som Retten har stillet som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, bekræftet, at det interaktive kort ikke indeholder nogen oplysninger om, hvor i EU de produktionsanlæg for covid-19-vacciner, der er anført i de omhandlede aftaler, er beliggende. Som Kommissionen har medgivet, vises der kun et enkelt produktionsanlæg i Tyskland, som ikke er anført i de aftaler, hvori sagsøgerne har begæret aktindsigt, ved anvendelse af filteret »contracted by APA manufacturer« (efter aftale med en producent, med hvem der er indgået en APA-aftale).
65
Det interaktive kort angiver således, modsat hvad sagsøgerne har gjort gældende, hverken den nøjagtige placering af de produktionsanlæg for covid-19-vacciner, der er genstand for de omhandlede aftaler, eller navnene på eventuelle berørte underleverandører.
66
Selv om EMA’s offentlige rapporter om de forskellige covid-19-vacciner indeholder oplysninger om produktionsanlæg, kan denne omstændighed i øvrigt ikke som sådan forpligte Kommissionen til at videregive samtlige oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal), C-442/18 P, EU:C:2019:1117, præmis 56).
67
Det følger heraf, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl ved at sløre oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører.
68
Eftersom Kommissionen ikke har videregivet oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg og underleverandører via det interaktive kort, er den anfægtede afgørelse desuden ikke behæftet med en utilstrækkelig begrundelse med hensyn til det nævnte kort.
69
Det andet anbringendes andet led skal på denne baggrund forkastes.
70
Det skal endelig bemærkes, at eftersom sagsøgernes argumentation vedrørende interessen i, at der videregives oplysninger om de slørede produktionsanlægs beliggenhed, er sammenfaldende med den argumentation, der er fremført i forbindelse med det fjerde anbringende, vil denne argumentation blive behandlet i forbindelse med det nævnte anbringende (jf. præmis 210 nedenfor).
2.
Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder
71
Med det andet anbringendes tredje led har sagsøgerne bestridt, at den anfægtede afgørelses begrundelse er tilstrækkelig og understøtter en delvis sløring af bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder på grundlag af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
72
Sagsøgerne har givet udtryk for, at betragtningerne i den anfægtede afgørelse, hvorefter udbredelsen af de slørede oplysninger indebærer en risiko for, at de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser lider skade, eftersom denne udbredelse vil øge presset på de nævnte virksomheder for at stille en del af deres knowhow til rådighed og få negative virkninger for deres industrielle kapacitet, er hypotetiske. De har desuden anført, at Kommissionen ikke angav, hvilke dele af bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder der indeholdt de konkrete og specifikke grunde til, at oplysningerne ikke kunne videregives.
73
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
a)
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
74
Retten bemærker, at de seks medlemmer i den genfremsatte begæring udtrykkeligt krævede at få udleveret bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder.
75
I det foreliggende tilfælde slørede Kommissionen delvist bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder i dokument 1, 4, 6, 7, 8, 11, 12 og 13 ved den anfægtede afgørelse.
76
Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at de oplysninger, der var blevet sløret i henhold til undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, indeholdt følsomme forretningsoplysninger, der navnlig vedrørte intellektuel ejendomsret. I den del af denne afgørelse, der omhandlede risici vedrørende de berørte virksomheders organisering og industrielle kapacitet, anførte Kommissionen ligeledes, at en udlevering af beskrivelsen af de gensidige forpligtelser for parterne i de omhandlede aftaler med hensyn til intellektuel ejendomsret ville afsløre vigtige aspekter af de nævnte virksomheders industrielle kapacitet over for deres konkurrenter og kunne skade deres industrielle kapacitet til at producere vacciner eller på længere sigt af økonomiske årsager gøre det vanskeligt at gennemføre de indgåede aftaler fuldt ud. Ifølge de nævnte bestemmelser har den berørte virksomhed eneret til at udnytte de intellektuelle ejendomsrettigheder, der er forbundet med vaccinens fremstilling, eller den kan udstede en licens for en del af disse rettigheder. Den berørte virksomhed kan blive mødt af anmodninger om enten at indrømme undtagelser fra eneretten med henblik på efterfølgende kliniske forsøg eller at udstede supplerende licenser og dermed blive udsat for et stigende pres fra sine konkurrenter for at gøre en del af sin knowhow offentligt tilgængelig. Sådanne anmodninger vil blive hyppigere i takt med det stigende behov for vacciner i forbindelse med pandemiens globale spredning.
77
Det fremgår af disse betragtninger, at Kommissionen fremkom med kortfattede forklaringer uden at videregive indholdet af de slørede sætninger eller sætningsled, hvilket medførte, at undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser mistede sit hovedformål med hensyn til karakteren af de delvist slørede bestemmelser om intellektuelle ejendomsrettigheder. Kommissionen fremkom ligeledes med udførlige forklaringer om, hvordan udbredelsen af disse bestemmelser konkret og faktisk kunne skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
78
Selv om Kommissionen skal angive begrundelsen for i det foreliggende tilfælde at anvende en af de undtagelser til retten til aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, er den i øvrigt ikke forpligtet til at give oplysninger, der går ud over, hvad der er nødvendigt for, at den, der begærer aktindsigt, kan forstå grundlaget for dens afgørelse, og for, at Retten kan efterprøve sidstnævntes lovlighed (dom af 30.1.2008, Terezakis mod Kommissionen, T-380/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:19, præmis 119).
79
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses begrundelse gør det muligt for sagsøgerne at forstå de specifikke grunde til, at Kommissionen slørede bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder delvist i de omhandlede aftaler, og for Unionens retsinstanser at efterprøve, om de nævnte sløringer var lovlige, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 34, 35 og 78 ovenfor.
80
Klagepunktet om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet i denne henseende, skal som følge heraf forkastes.
b)
Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
81
Med hensyn til rigtigheden af de grunde, som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse til støtte for den delvise sløring af bestemmelserne om intellektuel ejendomsret, skal det afgøres, om Kommissionen gav en acceptabel forklaring på spørgsmålet om, hvordan aktindsigt i de slørede oplysninger konkret og faktisk kunne være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, og om den hævdede skade kan anses for at være rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter (jf. i denne retning dom af 25.11.2020, Bronckers mod Kommissionen, T-166/19, EU:T:2020:557, præmis 58).
82
Kommissionen er ifølge den retspraksis, der er nævnt i præmis 30 og 31 ovenfor, ikke forpligtet til at godtgøre, at der foreligger en sikker risiko for, at beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser lider skade.
83
Det er tilstrækkeligt, at den anfægtede afgørelse indeholder håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at risikoen for indgreb i de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk, og at der på dette tidspunkt forelå objektive grunde, som gjorde det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af de oplysninger, som sagsøgerne havde anmodet om (jf. i denne retning dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet, T-471/08, EU:T:2011:252, præmis 78 og 79).
84
I det foreliggende tilfælde fremgår det som anført i præmis 76 ovenfor af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen gav afslag på fuld aktindsigt i de pågældende bestemmelser for ikke at risikere at forstyrre de berørte virksomheders eventuelle strategiske stillingtagen til udnyttelsen af deres rettigheder på et tidspunkt, der var præget af stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, og hvor det kunne forventes, at tredjepartsselskaber ville indgive ansøgninger om licenser.
85
Retten må efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at selv om bestemmelserne om intellektuel ejendomsret, uanset om de findes under overskriften »Udnyttelse af resultater« i aftalen og/eller under overskriften »Intellektuelle ejendomsrettigheder«, minder om hinanden, er de ikke identiske, hvilket i givet fald fremgår af forskellige tilføjelser. Sagsøgerne har desuden ikke bestridt, at der var stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, eller at licensansøgninger var forventelige. Sagsøgerne har heller ikke bestridt, at risikoen for, at en bestemt virksomheds forretningsmæssige interesser lider skade, er af individuel karakter.
86
Det fremgår i øvrigt af Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse, at den foretog en konkret og individuel undersøgelse af begæringen om aktindsigt i de omhandlede aftaler, og at den støttede sig på de omstændigheder, der kendetegnede den foreliggende sag og de berørte virksomheder for så vidt angår bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder for at godtgøre, at der forelå en rimeligt forudsigelig og ikke hypotetisk risiko for, at beskyttelsen af de nævnte virksomheders forretningsmæssige interesser ville lide skade.
87
Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse om, at der forelå en rimeligt forudsigelig og ikke hypotetisk risiko for, at beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ville lide skade, hvis bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder blev videregivet i deres helhed, var begrundede.
88
Med hensyn til klagepunktet om, at Kommissionen anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på en usammenhængende måde, er dette klagepunkt sammenfaldende med det tredje anbringende og skal derfor behandles i forbindelse med dette anbringende.
89
Det andet anbringendes tredje led skal på denne baggrund forkastes.
3.
Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger
90
Med det andet anbringendes fjerde led har sagsøgerne bestridt, at den anfægtede afgørelses begrundelse er tilstrækkelig og understøtter en delvis sløring af bestemmelserne om acontobeløb (down payments) eller forudbetalinger (advance payments) i »nogle« af de omhandlede aftaler på grundlag af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
91
Sagsøgerne har anfægtet de betragtninger, der er fremført i den anfægtede afgørelse, hvorefter udbredelsen af de slørede oplysninger indebærer en risiko for, at de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser lider skade, eftersom denne udbredelse vil gøre det muligt at fastsætte den pågældende aftales samlede værdi og prisen pr. dosis og afsløre de nævnte virksomheders prisstrategier og ‑strukturer, hvilket kan skade deres forhandlinger på verdensmarkedet og udnyttes til ulempe for dem af deres konkurrenter. De har anført, at Kommissionen angav acontobeløbene eller forudbetalingerne i »nogle« af de omhandlede aftaler, og at »nogle« af de nævnte beløb var blevet kendt som følge af lækage af oplysninger på et socialt netværk og i medierne (jf. præmis 8 ovenfor). Kommissionen bekræftede imidlertid ikke, at det faktisk var muligt at beregne prisen pr. dosis eller at drage andre forretningsmæssigt følsomme konklusioner, bl.a. om de berørte virksomheders prisstrategier, på grundlag af de slørede oplysninger om acontobeløb eller forudbetalinger. Sagsøgerne har i denne forbindelse fremhævet, at den pris, som medlemsstaterne skulle betale, ikke blev oplyst. Kommissionen forklarede under alle omstændigheder ikke, hvorfor risikoen for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser var forudsigelig og ikke hypotetisk.
92
Sagsøgerne har foreholdt Kommissionen, at den ikke forklarede, hvordan udbredelsen af acontobeløb eller forudbetalinger kunne afsløre oplysninger om de berørte virksomheders aktuelle situation og markedet for covid-19-vacciner.
93
Sagsøgerne har anført, at risikoen for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser i forbindelse med deres forhandlinger med købere i tredjelande ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, og at den er hypotetisk.
94
Sagsøgerne har anfægtet de betragtninger, der er fremført i den anfægtede afgørelse, hvorefter en fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger i forhåndskøbsaftalerne ville stille den berørte virksomhed ringere i forhold til dens konkurrenter ved at afsløre den økonomiske risiko, som den havde påtaget sig i forbindelse med indgåelsen af den pågældende aftale, og ved at berette om dens prisstrategi. Ifølge sagsøgerne præciseres det ikke heri, hvordan udbredelsen af disse oplysninger konkret kunne være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser eller afsløre følsomme oplysninger om deres omkostningsstrukturer.
95
Sagsøgerne har i denne sammenhæng anført, at selv om det kunne anses for begrundet at sløre bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger i forhåndskøbsaftalerne, da disse aftaler var gældende, var det ikke længere tilfældet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Disse oplysninger kan i øvrigt ikke være relevante for fremtidige forhandlinger. Sagsøgerne har fremhævet, at de ikke begærede aktindsigt i de omhandlede aftaler, før de blev underskrevet, og at købsaftalerne allerede var blevet underskrevet på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget.
96
Sagsøgerne har endelig foreholdt Kommissionen, at den ikke foretog en afvejning af de berørte virksomheders interesse i at bevare fortroligheden af bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger og offentlighedens interesse i gennemsigtighed, og at den ikke forklarede, hvorfor den førstnævnte interesse vejede tungere end den sidstnævnte.
97
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
a)
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
98
Retten bemærker, at de seks medlemmer i den genfremsatte begæring anfægtede den begrundelse for det delvise afslag på aktindsigt i prisoplysningerne i de omhandlede aftaler, der var angivet i svaret af 9. juni 2021 på deres oprindelige begæring.
99
I det foreliggende tilfælde slørede Kommissionen delvist bestemmelserne om priser og betalingsvilkår i alle de omhandlede aftaler ved den anfægtede afgørelse (dog ikke i dokument 10, der ikke omhandler priser). Kommissionen slørede således acontobeløbene eller forudbetalingerne i dokument 2, 3, 4, 12 og 13, men angav dem i dokument 1, 5 og 6. Kommissionen slørede i øvrigt en række oplysninger i de omhandlede aftaler, som bl.a. vedrørte henholdsvis prisen pr. dosis, leveringsprisen, den samlede pris eller de samlede omkostninger, det beløb, der påhviler medlemsstaterne, og betalingsplanerne.
100
Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse indledningsvis, at de oplysninger, der var blevet sløret i henhold til undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, indeholdt følsomme forretningsoplysninger, der navnlig vedrørte priser og individuelle priser pr. dosis, anslåede samlede omkostninger til produkter og omkostningsmetoden. Den påpegede, at udbredelsen af de slørede oplysninger kunne skade de berørte virksomheders konkurrencemæssige situation på verdensmarkedet for fremstilling og markedsføring af covid-19-vacciner.
101
I et afsnit, der netop vedrørte økonomiske risici, anførte Kommissionen dernæst, at bestemmelserne om priser og købsvilkår i forhåndskøbsaftalerne fortsat var relevante for senere købsaftaler. Kommissionen forklarede, at prisoplysningerne var blevet sløret, eftersom deres udbredelse ville gøre det muligt for tredjeparter at drage konklusioner om de berørte virksomheders forretnings- og prisstrategier, som disse virksomheders konkurrenter kunne anvende til at planlægge deres egne strategier, hvilket ville være til alvorlig skade for de igangværende og fremtidige forhandlinger mellem de berørte virksomheder og andre købere på internationalt plan.
102
Hvad nærmere bestemt angår de acontobeløb eller forudbetalinger, der er fastsat i forhåndskøbsaftalerne, dvs. bidraget fra nødhjælpsmidler (jf. præmis 2 og 3 ovenfor), bekræftede Kommissionen, at den havde oplyst det nævnte bidrag for næsten samtlige omhandlede aftaler. Disse acontobeløb udgjorde samlet set ca. 2,7 mia. EUR. Kommissionen anførte, at de berørte virksomheder for de aftaler, hvor acontobeløbet var blevet sløret, havde angivet de konkrete grunde til, at dette beløb var af fortrolig forretningsmæssig karakter. Når acontobeløbets størrelse var kendt, ville det navnlig – med udgangspunkt i markedspraksis – være muligt at anslå aftalens samlede værdi og i sidste ende prisen pr. dosis, som udgør følsomme forretningsoplysninger for samtlige virksomheder. Dette kunne påvirke de berørte virksomheders forhandlinger med andre købere negativt og skade disse virksomheders samlede aktiviteter, eftersom deres prisstrategier og ‑strukturer ville blive afsløret. Sådanne vanskeligheder for de berørte virksomheder ville igen kunne skade gennemførelsen af de omhandlede aftaler.
103
Kommissionen angav desuden begrundelsen for visse specifikke sløringer vedrørende acontobeløbene, der var foretaget i dokument 3 og 6. Sløringerne var knyttet til særlige aspekter af aftalerne vedrørende de omkostninger, der var forbundet med den berørte virksomheds produktionsproces, eller den omstændighed, at der pågik leveringer og drøftelser med den berørte virksomhed på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Formålet med disse sløringer var at gøre det muligt at gennemføre den pågældende aftale korrekt.
104
Kommissionen påpegede dernæst, at følsomme forretningsmæssige oplysninger vedrørende navnlig de berørte virksomheders forretningsstrategier eller deres forretningsmæssige relationer ifølge retspraksis er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. I øvrigt kan de potentielle kommercielle risici, de anvendte priser og tærsklerne for de finansielle forpligtelser, der er indgået i forbindelse med en aftale af følsom karakter, ligeledes være forretningsmæssigt følsomme, bl.a. for aftaler, der stadig er under gennemførelse. Det var i det foreliggende tilfælde klart, at udbredelsen af sådanne passager i forhåndskøbsaftalerne ville stille den berørte virksomhed ringere i forhold til dens konkurrenter, eftersom disse dermed ville få kendskab til den økonomiske risiko, som denne virksomhed havde påtaget sig, og oplysninger om dens prispolitik. Kommissionen fastslog under disse omstændigheder, at visse finansielle aspekter af aftalerne fortsat skulle beskyttes i henhold til undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser.
105
Kommissionen anså det endelig ikke for relevant, at tre forhåndskøbsaftaler var blevet lækket til medierne.
106
Det fremgår af disse betragtninger, at Kommissionen fremkom med detaljerede forklaringer om arten af de slørede oplysninger om acontobeløb og forudbetalinger og om den måde, hvorpå udbredelsen af de nævnte oplysninger konkret og faktisk kunne skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, både indbyrdes og i forhold til de udenforstående lægemiddelselskaber, som de konkurrerer med. Desuden blev der i disse forklaringer taget hensyn til korrespondancen mellem Kommissionen og de seks medlemmer. Kommissionen forklarede nemlig, hvorfor forhåndskøbsaftalerne var relevante for de senere købsaftaler og i forbindelse med forhandlinger med købere i tredjelande, og hvorfor de oplysninger, der var blevet lækket til medierne, ikke kunne begrunde en fravigelse af tavshedspligten for de nævnte oplysninger.
107
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses begrundelse gør det muligt for sagsøgerne at forstå de specifikke grunde til, at Kommissionen slørede bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger delvist i de omhandlede aftaler, og for Unionens retsinstanser at efterprøve, om de nævnte sløringer var lovlige, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 34, 35 og 78 ovenfor.
108
Klagepunktet om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet i denne henseende, skal som følge heraf forkastes.
b)
Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
109
Med hensyn til rigtigheden af de grunde, som Kommissionen anførte til støtte for den delvise sløring af bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger, skal det afgøres, om den i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 30, 31, 81 og 83 ovenfor, gav en acceptabel forklaring på spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt i de slørede oplysninger konkret og faktisk kunne være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, og hvorvidt den angivelige skade kunne anses for at være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
110
I det foreliggende tilfælde fremgår det som nævnt i præmis 100-105 ovenfor af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen gav afslag på fuld aktindsigt i de pågældende bestemmelser, herunder betalingsplaner og betalingsvilkår, for ikke at risikere at afsløre følsomme finansielle oplysninger i de omhandlede aftaler og i sidste ende oplysninger om de berørte virksomheders forretnings- og prisstrategier på et tidspunkt, der var præget af stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, og hvor der var indledt eller i hvert fald kunne blive indledt forhandlinger med købere fra tredjelande.
111
Retten må efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger samt vilkårene og betalingsplanerne er forskellige. Sagsøgerne har i øvrigt ikke bestridt, at der var stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, eller at der var indledt eller i hvert fald kunne blive indledt forhandlinger med købere fra tredjelande på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget.
112
Modsat hvad sagsøgerne har gjort gældende, kan den omstændighed, at de berørte virksomheder har haft adgang til acontobeløb fra offentlige midler til udvikling af covid-19-vacciner, ikke i sig selv udelukke, at bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger er forretningsmæssigt følsomme, eller gøre det muligt at antage, at deres forretningsmæssige interesser ikke kan beskyttes.
113
Det følger i denne henseende af retspraksis, at hvis et offentligt ejet selskab kan have forretningsmæssige interesser, der kan beskyttes på samme måde som en privat virksomheds forretningsmæssige interesser (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, CEE Bankwatch Network mod Kommissionen, T-307/16, EU:T:2018:97, præmis 108), må det samme så meget desto mere gælde for en privat virksomhed, selv om den bidrager til udførelsen af opgaver af offentlig interesse (dom af 5.12.2018, Falcon Technologies International mod Kommissionen, T-875/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:877, præmis 49).
114
Som Kommissionen har gjort gældende, skal sagsøgernes argument om, at oplysninger om vaccinepriser var blevet lækket til medierne, ligeledes forkastes.
115
En uautoriseret udbredelse af et dokument kan nemlig ikke have til følge, at et dokument, der er omfattet af en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, gøres offentligt tilgængeligt (dom af 25.10.2013, Beninca mod Kommissionen, T-561/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:558, præmis 55).
116
Det er heller ikke muligt at tiltræde sagsøgernes argument om, at to virksomheder (AstraZeneca og CureVac) i september og oktober 2022, dvs. mere end seks måneder efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, henholdsvis udtalte, at de ikke havde haft problemer med offentliggørelsen af deres forhåndskøbsaftale, og afslørede »alle detaljer om priserne og det modtagne acontobeløb«, hvilket ifølge sagsøgerne viser, at udbredelsen af oplysningerne om acontobeløbene ikke udgjorde nogen risiko for den berørte virksomheds forretningsmæssige interesser.
117
Som det fremgår af præmis 56 ovenfor, skal vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for at anvende undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, nemlig ske på baggrund af de faktiske omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget, og ikke på baggrund af eventuelle udtalelser fra et mindre antal berørte virksomheder, som fremkom mere end seks måneder efter tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse, når de respektive acontobeløb under alle omstændigheder var blevet videregivet af Kommissionen.
118
Det var som følge heraf med rette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastslog, at en fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger kunne give de berørte virksomheders konkurrenter og tredjepartskøbere adgang til følsomme forretningsoplysninger om de berørte virksomheders forretnings- og prisstrategier.
119
Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse om, at der forelå en rimeligt forudsigelig og ikke kun hypotetisk risiko for, at beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ville lide skade, hvis bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger blev videregivet i deres helhed, var begrundede.
120
Med hensyn til klagepunktet om, at Kommissionen anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på en usammenhængende måde, er dette klagepunkt sammenfaldende med det tredje anbringende og skal derfor behandles i forbindelse med dette anbringende.
121
Det andet anbringendes fjerde led skal på denne baggrund forkastes.
4.
Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om ansvar og erstatning
122
Med det andet anbringendes femte led har sagsøgerne bestridt, at den anfægtede afgørelses begrundelse er tilstrækkelig og understøtter det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om ansvar og erstatning på grundlag af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
123
Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at antagelsen om, at en fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om ansvar og erstatning kunne resultere i talrige urimelige og uberettigede retssager, ikke blev forklaret nærmere, og at Kommissionen hverken præciserede eller underbyggede, hvorfor deres udbredelse ville være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
124
For det andet har sagsøgerne anfægtet de betragtninger, der er fremført i den anfægtede afgørelse, hvorefter en fuldstændig udbredelse af de omhandlede bestemmelser ville afsløre »svage punkter« i den berørte virksomheds ansvarsdækning over for dennes konkurrenter og give disse konkurrenter en konkurrencefordel, som de kunne udnytte.
125
For det tredje har sagsøgerne bestridt, at en fuldstændig udbredelse af de pågældende bestemmelser ville have en indvirkning på de berørte virksomheders generelle omdømme. Kommissionen har intetsteds forklaret, hvorfor udbredelsen af disse bestemmelser skulle have en sådan indvirkning. Hvis et selskab anses for at være ansvarligt for en skade, der skyldes et defekt produkt, er det nemlig denne skade, der påvirker dets omdømme, og ikke de bestemmelser, der er aftalt med Kommissionen.
126
Sagsøgerne har for det fjerde anført, at tre yderligere betragtninger, der er fremført i den anfægtede afgørelse, hvorefter udbredelsen af de slørede oplysninger ville give den berørte virksomheds konkurrenter kendskab til de omkostninger, som en misligholdelse af den omhandlede aftale kunne medføre, og den faktiske fortjeneste, der var forbundet med den nævnte aftale, og kunne skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ved især at forringe deres konkurrenceevne på verdensmarkederne, heller ikke er underbygget. Efter deres opfattelse har Kommissionen ikke fremført tilstrækkelige beviser for, at udbredelsen af de pågældende oplysninger ville gøre det muligt at afsløre indholdet af de berørte virksomheders forretningsstrategi eller svække deres konkurrencemæssige stilling på verdensmarkederne. Det fremgår desuden ikke af de eksempler, der er nævnt i den anfægtede afgørelse, at de slørede oplysninger er af følsom karakter.
127
Sagsøgerne har i øvrigt anført, at Kommissionens argumentation om, at der havde været individuelle forhandlinger om bestemmelserne om ansvar og erstatning, er vildledende. Det fremgår ifølge sagsøgerne af punkt 76 i Den Europæiske Revisionsrets særberetning 19/2022 med titlen »EU’s indkøb af covid-19-vaccine«, at disse bestemmelser går igen i de omhandlede aftaler, hvilket betyder, at deres udbredelse ikke kunne påvirke de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
128
Sagsøgerne har i replikken gjort gældende, at selv om Kommissionen havde bevist, at udbredelsen af de slørede oplysninger konkret og faktisk ville være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, vejer den offentlige interesse i, at de udbredes, tungere end de nævnte forretningsmæssige interesser.
129
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
130
Kommissionen har anført, at de pågældende bestemmelser har samme økonomiske og finansielle relevans som alle andre omkostningselementer for den berørte virksomhed og har været genstand for individuelle forhandlinger.
131
For det første kan det efter Kommissionens opfattelse ikke med rette hævdes, at udbredelsen af de nævnte bestemmelser ikke ville indebære en risiko for, at der blev anlagt strategiske og spekulative erstatningssøgsmål mod de berørte virksomheder.
132
Ifølge Kommissionen ville en fuldstændig udbredelse af de pågældende bestemmelser således øge antallet af erstatningssøgsmål mod den berørte virksomhed, uanset om de var begrundede eller ej, eftersom udbredelsen ville give sagsøgeren flere argumenter, som kunne fremføres for at påvise, at vaccinen var defekt. Denne risiko var i øvrigt så meget desto mere konkret, som definitionen af de skader, for hvilke den berørte virksomhed kunne opnå erstatning, allerede var anført i visse aftaler, nærmere bestemt i dokument 5. Udbredelsen af detaljer om den erstatning, som den berørte medlemsstat skulle betale, kunne desuden have betydning for bevisbyrden for, at produktet var defekt. Kendskabet til disse detaljer kunne nemlig gøre det lettere eller vanskeligere at godtgøre, at vaccineproducenten var ansvarlig. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at risikoen for en massiv retssag og meget store økonomiske konsekvenser for en enkelt virksomhed ikke er abstrakt.
133
Kommissionen har for det andet gjort gældende, at det forklares i tilstrækkeligt omfang i den anfægtede afgørelse, hvorfor en fuldstændig udbredelse af de pågældende bestemmelser ville have negative forretningsmæssige konsekvenser for de berørte virksomheder. De nævnte bestemmelser er nemlig ikke »standardklausuler«, men et resultat af individuelle forhandlinger, og deres endelige ordlyd afspejlede, at virksomheden havde påtaget sig en af flere økonomiske risici inden for rammerne af en kompleks aftale. Hvis de blev udbredt i deres helhed, kunne en sammenlignende vurdering føre til en uberettiget negativ opfattelse af visse produkter. Ifølge retspraksis kan Kommissionen desuden påberåbe sig undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i forbindelse med skade på omdømmet for en aktør, der er aktiv på et marked. Kommissionen har i øvrigt anført, at selv en erstatningsklausul, der finder fuld anvendelse, ikke dækker alle skader, der kan opstå som følge af idømmelse af skadeserstatning til skadelidte, herunder skader på den dømte virksomheds image og omdømme. Der er således ingen tvivl om, at en fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om ansvar og erstatning, dvs. situationer, hvor en virksomhed tildeles eller nægtes erstatning, ville påvirke dens forretningsmæssige interesser.
134
Kommissionen har for det tredje påpeget, at sagsøgerne i det foreliggende tilfælde har anført, at den faktiske og konkrete skade på de forretningsmæssige interesser, som udbredelsen af de nævnte bestemmelser ville medføre, ikke var underbygget, og at der – selv om Kommissionen havde godtgjort en sådan skade – forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i deres udbredelse. Ifølge Kommissionen forklares det i den anfægtede afgørelse, hvilke negative konsekvenser udbredelsen af disse oplysninger i det foreliggende tilfælde ville have for de berørte virksomheder. Selv om det i den anfægtede afgørelse gøres gældende, at der foreligger en risiko for faktisk og konkret skade på forretningsmæssige interesser, indebærer dette imidlertid ikke, at denne risiko ikke er underbygget, eller at den er spekulativ. Sagsøgernes argumentation er i øvrigt selvmodsigende, eftersom de har anført, at det er vigtigt at vide, om de berørte virksomheder vil blive draget til ansvar for skader, hvis vaccinerne har negative virkninger, og samtidig har hævdet, at de konsekvenser, som udbredelsen af de pågældende bestemmelser vil have for de nævnte virksomheder, og som Kommissionen har påberåbt sig, er spekulative og hypotetiske.
a)
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
135
I det foreliggende tilfælde anførte Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 2.1.1, at de oplysninger, der var blevet sløret i henhold til undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, indeholdt følsomme forretningsoplysninger vedrørende navnlig ansvar og erstatning. Den nævnte, at en fuldstændig udbredelse af sådanne oplysninger kunne afsløre den konkrete fortjeneste, som den berørte virksomhed opnåede som følge af forhandlingerne, over for den nævnte virksomheds konkurrenter.
136
I punkt 2.1.4 behandlede Kommissionen dernæst i det væsentlige de berørte virksomheders ansvar uden for kontraktforhold over for tredjemand, navnlig for bivirkninger ved brug af vaccinen, og bestemmelserne om en eventuel erstatning, dvs. medlemsstaternes godtgørelse til de berørte virksomheder, hvis sidstnævnte blev dømt til at betale erstatning til tredjemand i medfør af deres ansvar uden for kontraktforhold. Den kom ligeledes ind på forskellige aspekter af de berørte virksomheders ansvar i kontraktforhold.
137
Kommissionen præciserede således, at en fuldstændig udbredelse af de pågældende bestemmelser risikerede at skade de nævnte virksomheders forretningsmæssige interesser i tre henseender.
138
For det første ville et præcist kendskab til grænserne for den berørte virksomheds ansvar gøre det muligt at udvise en strategisk adfærd over for virksomheden, eftersom den kunne blive konfronteret med de økonomiske konsekvenser af talrige retssager, der blev anlagt urimeligt og uberettiget med det ene formål at modtage erstatning i forbindelse med brugen af dens vaccine. For det andet ville en fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om medlemsstaternes erstatning til de berørte virksomheder og navnlig de bestemmelser, der fastlagde de nøjagtige betingelser for, hvornår en erstatning fra medlemsstaten var udelukket, uundgåeligt afsløre »svage punkter« i den berørte virksomheds ansvarsdækning over for dennes konkurrenter, herunder konkurrenter, der ikke fremstillede vacciner, og give dem en konkurrencefordel, som de kunne udnytte. For det tredje ville et præcist kendskab til grænserne for den berørte virksomheds ansvar ligeledes have en indvirkning på dens generelle omdømme blandt forbrugerne og blandt virksomhedens potentielle handelspartnere. Det fremgår ifølge Kommissionen af disse forklaringer, hvorfor visse passager vedrørende undtagelsen fra bestemmelsen om erstatning, dvs. de betingelser, hvorunder en given berørt virksomhed ikke vil få erstatning, ikke kan udbredes. Kommissionen henviste i denne forbindelse eksempelvis til sløringerne i punkt I.12 i dokument 4.
139
Kommissionen anførte dernæst, at visse bestemmelser om ansvar i kontraktforhold havde en forretningsmæssig dimension, der var blevet vurderet og forhandlet med den berørte virksomhed, og hvis videregivelse ville afsløre oplysninger om denne virksomheds interne kapacitet og strategi over for dens konkurrenter, navnlig for så vidt som disse oplysninger ville gøre det muligt at få præcist kendskab til de omkostninger, som et kontraktbrud kunne medføre for denne virksomhed. Kommissionen illustrerede sine synspunkter med eksempler på præcise bestemmelser.
140
Kommissionen præciserede, at de slørede oplysninger var forretningsmæssigt følsomme. Udbredelsen af disse oplysninger ville for det første gøre det muligt at få præcist kendskab til de omkostninger, som en misligholdelse af aftalen kunne medføre for de berørte virksomheder. For det andet kunne udbredelsen af disse oplysninger vise sig at være til skade for de berørte virksomheder, eftersom de ville give disse virksomheders konkurrenter en meget realistisk forestilling om den faktiske fortjeneste, der var opnået i forbindelse med den omhandlede aftale, mens samme virksomheder på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse forhandlede kontrakter om levering af covid-19-vacciner med købere fra tredjelande, idet konkurrencen i denne henseende fandt sted på et globalt marked. Kommissionen præciserede endvidere, at denne potentielle konflikt med de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ville være så meget desto mere skadelig, som opfyldelsen af visse aftaler var tæt på at starte, hvilket på tidspunktet for den anfægtede afgørelses vedtagelse navnlig gjaldt for dokument 7 og 11.
141
Kommissionen fremhævede endelig, at der i denne sammenhæng skulle tages hensyn til det globale marked, hvorpå de berørte virksomheder udøvede deres aktiviteter, ved vurderingen af virkningerne af, at de pågældende bestemmelser blev udbredt i henhold til forordning nr. 1049/2001. Den anførte, at den i forbindelse med vurderingen af, om undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser fandt anvendelse, havde taget hensyn til forskellige faktorer, herunder de enkelte vaccineproducenters særlige situation på markedet, deres kendetegn, deres forhold til andre markedsaktører, deres markeds- og virksomhedsstrategier og den brug, som deres konkurrenter ville kunne gøre af de udbredte oplysninger. Kommissionen konkluderede på denne baggrund, at en fuldstændig udbredelse af de aftaler, der var indgået med de berørte virksomheder, ville udgøre et indgreb i disse virksomheders forretningsmæssige interesser ved i det væsentlige at forringe deres konkurrenceevne på verdensmarkederne.
142
Det fremgår af disse betragtninger, at Kommissionen forklarede, hvorfor de oplysninger, der var indeholdt i bestemmelserne om ansvar og erstatning, var forretningsmæssigt følsomme. Kommissionen forklarede endvidere i tilstrækkelig grad, hvordan en fuldstændig udbredelse af de nævnte bestemmelser efter dens opfattelse konkret og faktisk kunne være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, både indbyrdes og i forhold til de tredjeparter, som de konkurrerede med.
143
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses begrundelse gør det muligt for sagsøgerne at forstå de specifikke grunde til, at Kommissionen i de omhandlede aftaler delvist slørede bestemmelserne om de berørte virksomheders ansvar, både i og uden for kontraktforhold, og bestemmelserne om medlemsstaternes ydelse af erstatning for eventuelle forpligtelser, som de berørte virksomheder måtte blive pålagt, hvis de ifaldt ansvar uden for kontraktforhold, og for Unionens retsinstanser at efterprøve, om de nævnte sløringer var lovlige, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 34, 35 og 78 ovenfor.
144
Klagepunktet om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet i denne henseende, skal som følge heraf forkastes.
b)
Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
145
Med hensyn til rigtigheden af de grunde, som Kommissionen anførte til støtte for den delvise sløring af bestemmelserne om ansvar og erstatning, skal det afgøres, om den i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 30, 31, 81 og 83 ovenfor, gav en acceptabel forklaring på spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt i de slørede oplysninger konkret og faktisk kunne være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, og hvorvidt den angivelige skade kunne anses for at være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
1) Bestemmelserne om ansvar i kontraktforhold
146
I det foreliggende tilfælde fremgår det som anført i præmis 139-141 ovenfor af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen gav afslag på fuld aktindsigt i bestemmelserne om de berørte virksomheders ansvar i kontraktforhold for ikke at risikere at afsløre angiveligt følsomme forretningsoplysninger om de identificerede risici i forbindelse med gennemførelsen af de omhandlede aftaler og om de økonomiske tærskler, som de nævnte virksomheder accepterede i forhold til disse risici, på et tidspunkt, der var præget af stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, og hvor der var indledt eller i hvert fald kunne blive indledt forhandlinger med købere fra tredjelande.
147
Retten må efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at der er forskel på bestemmelserne om de berørte virksomheders ansvar i tilfælde af misligholdelse, opsigelse eller suspension af de nævnte aftaler, bl.a. i forbindelse med forsinket levering eller manglende leveringer. Sagsøgerne har i øvrigt ikke bestridt, at der var stor efterspørgsel efter covid-19-vacciner, eller at der var indledt eller i hvert fald kunne blive indledt forhandlinger med købere fra tredjelande.
148
Det følger heraf, at det var med rette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastslog, at en fuldstændig udbredelse af de nævnte bestemmelser kunne give de berørte virksomheders konkurrenter og tredjepartskøbere adgang til følsomme forretningsoplysninger om omkostningselementer, virksomhedernes kapacitet og interne strategier og de accepterede finansielle tærskler (jf. i denne retning dom af 12.10.2022, Saure mod Kommissionen, T-524/21, EU:T:2022:632, præmis 99-102).
149
Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse om, at der forelå en rimeligt forudsigelig og ikke hypotetisk risiko for, at beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ville lide skade, hvis bestemmelserne om de nævnte virksomheders ansvar i kontraktforhold blev videregivet i deres helhed, var begrundede.
150
Med hensyn til klagepunktet om, at Kommissionen anvendte undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på en usammenhængende måde, er dette klagepunkt sammenfaldende med det tredje anbringende og skal derfor behandles i forbindelse med dette anbringende.
2) Bestemmelserne om erstatning
151
Det skal indledningsvis bemærkes, at ifølge artikel 1 og 12 i Rådets direktiv 85/374/EØF af 25. juli 1985 om tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar (EFT 1985, L 210, s. 29) er en producent ansvarlig for skade, der forårsages af en defekt ved hans produkt, og producentansvaret kan ikke fraskrives eller indskrænkes over for skadelidte ved en ansvarsfritagelses- eller ansvarsbegrænsningsklausul. Som Kommissionen anerkendte i retsmødet, havde hverken Kommissionen eller medlemsstaterne således ret til at fravige bestemmelserne i direktiv 85/374, når dette direktiv ikke var blevet ændret.
152
Der findes i øvrigt ingen bestemmelse i direktiv 85/374, som forbyder, at en tredjemand, i det foreliggende tilfælde en medlemsstat, godtgør den erstatning, som en producent har betalt på grund af en defekt ved hans produkt.
153
Retten bemærker desuden, at artikel 6, stk. 3, i aftalen af 16. juni 2020 om indkøb af covid-19-vacciner indgået mellem Kommissionen og medlemsstaterne blev offentliggjort på Kommissionens websted den 7. september 2020 og gengivet i sin helhed i et bilag til de omhandlede aftaler, hvilket dog ikke gjaldt for dokument 1. Denne bestemmelse fastsætter en mekanisme, hvorved medlemsstaterne kompenserer de berørte virksomheder for de økonomiske omkostninger, dvs. eventuelle skadeserstatninger, som normalt påhviler de nævnte virksomheder som følge af deres ansvar for deres vacciner. Det fremgår ligeledes af meddelelse COM(2020) 245 final, der er nævnt i præmis 3 ovenfor, at denne mekanisme skulle betragtes som en »forsikringspolice«, der bestod i at overføre noget af den økonomiske risiko, der påhvilede medicinalindustrien, til de offentlige myndigheder til gengæld for et løfte til medlemsstaterne om lige adgang til en økonomisk overkommelig vaccine, når en sådan på et tidspunkt måtte ligge klar.
154
Det følger af det ovenfor anførte dels, at medlemsstaternes mekanisme for erstatning til de berørte virksomheder på ingen måde påvirker ordningen for de nævnte virksomheders retlige ansvar i henhold til direktiv 85/374, dels at de pågældende oplysninger allerede var offentligt tilgængelige på tidspunktet for indgivelsen af den oprindelige begæring om aktindsigt og vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
155
Retten må efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at selv om alle forhåndskøbsaftaler og købsaftaler indeholder en bestemmelse om erstatning i lighed med, hvad der var fastsat i artikel 6 i aftalen af 16. juni 2020 om indkøb af covid-19-vacciner indgået mellem Kommissionen og medlemsstaterne, er det detaljerede indhold af de nævnte bestemmelser ikke identisk. Retten henviser i denne sammenhæng til forskelle for så vidt angår for det første de præcise situationer, hvor det var aftalt, at erstatning fra medlemsstaten ikke fandt anvendelse, selv om størstedelen af de nævnte situationer overordnet set lignede hinanden i de omhandlede aftaler, for det andet det tidsmæssige eller materielle anvendelsesområde for den eventuelle erstatning og for det tredje de nærmere bestemmelser om tilrettelæggelsen af forsvaret i eventuelle erstatningssøgsmål og iværksættelsen af en eventuel erstatning.
156
Efter disse præciseringer står det tilbage at afgøre, om Kommissionen med rette afslog en mere omfattende eller fuldstændig udbredelse af bestemmelserne om erstatning.
157
Det er i denne henseende ikke muligt at tiltræde den første begrundelse, der var angivet i den anfægtede afgørelse, nemlig at et præcist kendskab til grænserne for den berørte virksomheds ansvar ville gøre det muligt at udvise en strategisk adfærd over for virksomheden, eftersom den kunne blive konfronteret med de økonomiske konsekvenser af talrige retssager, der blev anlagt urimeligt og uberettiget med det ene formål at modtage erstatning i forbindelse med brugen af dens vaccine.
158
Selv om et erstatningssøgsmål mod et selskab utvivlsomt kan medføre store omkostninger, hvad enten det drejer sig om økonomiske ressourcer, tid eller personale, bl.a. når sagsøgte efterfølgende frifindes, hviler retten for tredjemænd, der eventuelt har lidt skade som følge af en defekt vaccine, til at anlægge erstatningssøgsmål mod de berørte virksomheder nemlig på den nationale lovgivning, der gennemfører direktiv 85/374. Denne søgsmålsadgang afhænger ikke af erstatningsbestemmelsernes eksistens og indhold.
159
Desuden kan de berørte virksomheders interesse i at undgå sådanne erstatningssøgsmål, såfremt de faktisk har produceret en defekt vaccine og bragt den i omsætning, ikke anses for at udgøre en forretningsmæssig interesse, og den udgør under alle omstændigheder ikke en beskyttelsesværdig interesse, navnlig henset til den adgang, som enhver har til at kræve erstatning for skade, der er påført ham som følge af et defekt produkt (jf. analogt dom af 15.12.2011, CDC Hydrogene Peroxide mod Kommissionen, T-437/08, EU:T:2011:752, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis). Ønsket om at undgå at blive udsat for større omkostninger i forbindelse med en retssag udgør heller ikke en interesse, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom af 28.6.2019, Intercept Pharma og Intercept Pharmaceuticals mod EMA, T-377/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:456, præmis 55 og 56).
160
Desuden indeholder den anfægtede afgørelse intet, der gør det muligt at konkludere, at en mere omfattende udbredelse af mekanismen for erstatning til de berørte virksomheder kunne danne grundlag for sagsanlæg mod disse virksomheder. Sådanne søgsmål har nemlig altid til formål at få vaccineproducenten dømt til at betale erstatning for den skade, der er lidt, uanset hvem der i sidste ende skal bære den udbetalte erstatning.
161
Retten finder under disse omstændigheder, at den første begrundelse, der var anført i den anfægtede afgørelse med henblik på at afslå en videre udbredelse af bestemmelsen om erstatning, ikke som krævet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 31 ovenfor, godtgør, at der foreligger en forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
162
Den anden begrundelse, der var anført i den anfægtede afgørelse med henblik på at afslå den fuldstændige udbredelse af bestemmelserne om erstatning og navnlig de bestemmelser, der fastsatte de præcise betingelser for, hvornår en erstatning fra medlemsstaten var udelukket, var, at en sådan udbredelse uundgåeligt ville afsløre »svage punkter« i den berørte virksomheds ansvarsdækning over for dennes konkurrenter, herunder konkurrenter, der ikke fremstillede vacciner, og give dem en konkurrencefordel, som de kunne udnytte, f.eks. i trykte reklamer og sammenlignende reklamer.
163
Det bemærkes herved, at grunden til, at bestemmelserne om erstatning blev indsat i de omhandlede aftaler, dvs. at kompensere for de risici, som de berørte virksomheder var udsat for i forbindelse med den kortere frist for udvikling af vacciner, var kendt af offentligheden inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
164
Alle de omhandlede aftaler indeholder desuden en bestemmelse om erstatning, som i øvrigt på næsten samme måde opregner de vigtigste specifikke situationer, hvor det ikke er muligt for den berørte virksomhed at opnå erstatning fra medlemsstaten.
165
Eftersom alle de berørte virksomheder af en identificeret og lovlig grund var omfattet af en bestemmelse om erstatning, indeholder den anfægtede afgørelse intet, der gør det muligt at konkludere, at risikoen for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser i tilfælde af en mere omfattende udbredelse af bestemmelsen om erstatning, navnlig som følge af en konkurrencemæssig fordel virksomhederne imellem, på tidspunktet for afgørelsens vedtagelse var rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
166
Retten finder under disse omstændigheder, at den anden begrundelse, der var anført i den anfægtede afgørelse med henblik på at afslå en videre udbredelse af bestemmelsen om erstatning, ikke som krævet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 31 ovenfor, godtgør, at der foreligger en forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
167
Hvad angår den tredje begrundelse, der var anført i den anfægtede afgørelse med henblik på at afslå den fuldstændige udbredelse af bestemmelsen om erstatning, bl.a. de betingelser, hvorunder medlemsstatens erstatning var udelukket, nemlig at et præcist kendskab til grænserne for de berørte virksomheders ansvar ville have indvirkninger på deres omdømme hos forbrugerne og hos deres eventuelle handelspartnere, bemærkes, at en skade på en virksomheds omdømme i modsætning til det af sagsøgerne anførte med sikkerhed udgør en skade på dens forretningsmæssige interesser, for så vidt som enhver aktør, der er aktiv på et marked, har et omdømme, der er afgørende for, at den kan udføre sine økonomiske aktiviteter på markedet (jf. i denne retning dom af 5.12.2018, Falcon Technologies International mod Kommissionen, T-875/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:877, præmis 51 og 53).
168
Af de samme grunde som dem, der er anført i præmis 163-165 ovenfor, indeholder den anfægtede afgørelse ikke desto mindre intet, der gør det muligt med rimelighed at konkludere, at risikoen for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, navnlig deres omdømme, i tilfælde af en mere omfattende udbredelse af bestemmelsen om erstatning på tidspunktet for dens vedtagelse var rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
169
Retten finder under disse omstændigheder, at den tredje begrundelse, der var anført i den anfægtede afgørelse med henblik på at afslå en videre udbredelse af bestemmelsen om erstatning, ikke som krævet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 31 ovenfor, godtgør, at der foreligger en forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
170
Henset til det ovenfor anførte er det andet anbringendes femte led begrundet for så vidt angår bestemmelserne om erstatning i de omhandlede aftaler.
171
Det følger heraf, at det andet anbringendes femte led dels skal tages til følge for så vidt angår bestemmelserne om erstatning, dels skal forkastes for så vidt angår bestemmelserne om de berørte virksomheders ansvar i kontraktforhold.
5.
Det delvise afslag på aktindsigt i leveringsplanerne
172
Med det andet anbringendes sjette led har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den slørede de berørte virksomheders leveringsplaner for vaccinerne, og at den ikke begrundede anvendelsen af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser tilstrækkeligt i denne henseende. De nævnte oplysninger udgør ifølge sagsøgerne ikke følsomme forretningsoplysninger, og risikoen for at skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser er hypotetisk.
173
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
174
I det foreliggende tilfælde slørede Kommissionen leveringsplanerne i snæver forstand, dvs. dosismængderne og leveringshyppigheden, i dokument 3 og 8-13 ved den anfægtede afgørelse.
175
Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at leveringsplanerne og de dertil knyttede kontraktlige forpligtelser udgjorde følsomme forretningsoplysninger for de berørte virksomheder, hvis videregivelse ville afsløre oplysninger om deres kapacitet og deres interne forretningsstrategier over for deres eventuelle konkurrenter. Denne kategori omfatter f.eks. artikel I.4.7.1 ff. i dokument 12, artikel II.14 i dokument 13 og artikel I.4.7 i dokument 8. Kommissionen anførte ligeledes, at disse oplysninger ville afsløre de præcise omkostninger, som en misligholdelse af kontrakten kunne medføre for den berørte virksomhed, eftersom de indeholder de eventuelle regler om en på forhånd aftalt skadeserstatning i tilfælde af forsinket levering eller manglende levering. Disse oplysninger var særligt følsomme, henset til den meget konkurrenceprægede situation, som de berørte virksomheder befandt sig i, for så vidt som disse virksomheder på verdensplan forhandlede og konkurrerede om at levere covid-19-vacciner til købere uden for EU. Denne potentielle konflikt med de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser ville være så meget desto mere skadelig, som aftalernes opfyldelse var tæt på at starte, hvilket på tidspunktet for den anfægtede afgørelses vedtagelse f.eks. gjaldt for dokument 7 og 11. Kommissionen præciserede i øvrigt, at den ved vurderingen af, om undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser fandt anvendelse, havde taget hensyn til de berørte virksomheders særlige situation og til status for gennemførelsen af den pågældende aftale.
176
Retten finder i denne forbindelse, at de omstændigheder, som Kommissionen har fremført, begrunder, at de slørede oplysninger om leveringsplanerne betragtes som følsomme forretningsoplysninger, og er tilstrækkelige til, at det kan konkluderes, at der foreligger en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for, at udbredelsen af disse oplysninger vil være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser (jf. i denne retning dom af 3.7.2014, Rådet mod in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
177
Retten må således efter en fuldstændig gennemgang af de omhandlede aftaler konstatere, at de slørede oplysninger vedrørende leveringsplanerne overordnet set består af relevante og nyere oplysninger om de berørte virksomheders kapacitet og interne forretningsstrategier, leveringsbetingelser og ‑metoder, leveringsmængder og ‑hyppighed samt konsekvenserne for de nævnte virksomheder i tilfælde af manglende eller forsinkede leveringer. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse kunne det således ikke udelukkes, at der forelå en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for skade på de berørte virksomheders interne forretningsstrategier.
178
Det andet anbringendes sjette led skal på denne baggrund forkastes.
6.
Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om donationer og videresalg
179
Med det andet anbringendes syvende led og i lighed med det første anbringende (jf. præmis 17 og 25 ovenfor) har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den i vidt omfang slørede bestemmelserne om donationer og videresalg af vacciner i de omhandlede aftaler, og at den ikke begrundede anvendelsen af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser tilstrækkeligt i denne henseende. Ifølge sagsøgerne er risikoen for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser hypotetisk. Disse oplysninger er i øvrigt meget vigtige for folkesundheden i tredjelande. Kommissionen burde have afvejet den hypotetiske skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser mod offentlighedens interesse i gennemsigtighed, eftersom global vaccination er af afgørende betydning for beskyttelsen af menneskers sundhed inden for EU og i tredjelande.
180
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
181
Ifølge Kommissionen vedrører bestemmelserne om donationer og videresalg, henset til den sammenhæng, hvori forhandlingerne om de omhandlede aftaler fandt sted, kernen i de handelsmæssige transaktioner, og deres udbredelse vil skade de berørte virksomheders legitime forretningsmæssige interesser, navnlig med hensyn til deres kapacitet og interne forretningsstrategier, hvilket fremhæves i den anfægtede afgørelse. Kommissionen har anført, at formålet med ikke at videregive disse bestemmelser er at bevare medlemsstatens og den berørte virksomheds skønsbeføjelse ved vurderingen af et eventuelt videresalg eller en donation og i forbindelse med eventuelle trilaterale aftaler med tredjelande. En fuldstændig offentliggørelse af de nævnte bestemmelser ville gøre sådanne afgørelser afhængige af forhold, som ikke vedrører forretningsmæssige interesser, og kunne få store økonomiske konsekvenser for den berørte virksomhed, bl.a. med hensyn til erstatning, og give dens konkurrenter adgang til nyttige forretningsmæssige oplysninger, som de kunne anvende mod virksomheden i tredjelande. Disse bestemmelser har således en forretningsmæssig dimension. Kommissionen har anfægtet sagsøgernes argumentation om, at de nævnte bestemmelser ikke kan betragtes som fortrolige forretningsoplysninger som følge af den væsentlige interesse for folkesundheden uden for EU, eftersom hensynet til folkesundheden ikke kan anses for afgørende i denne henseende.
182
I det foreliggende tilfælde slørede Kommissionen bestemmelserne om donationer og videresalg fuldstændigt i dokument 7 og 11 ved den anfægtede afgørelse. Den udelod dele af disse bestemmelser i dokument 3, 4, 6, 8, 9, 12 og 13.
183
I den anfægtede afgørelse, hvori der redegøres for den manglende eller kun delvise videregivelse af en lang række oplysninger i de omhandlede aftaler, forklares det imidlertid ikke udtrykkeligt og heller ikke i korte træk, hvorfor bestemmelserne om donationer og videresalg blev sløret.
184
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den argumentation, som Kommissionen har fremført i sine skriftlige indlæg, hvorefter bestemmelserne om donationer og videresalg har en tydelig forretningsmæssig dimension for de berørte virksomheder i forhold til eventuelle trilaterale aftaler, navnlig med hensyn til priser, erstatning og afholdelse af omkostninger, og følgelig i forhold til deres potentielle fremtidige forretningsmæssige relationer. Disse forklaringer blev nemlig ikke påberåbt i den anfægtede afgørelse og kan ikke udledes af forklaringerne heri.
185
Denne konklusion kan heller ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Kommissionen i retsmødet udtalte, at den anfægtede afgørelses punkt 2.1.1 indeholder en umiddelbar begrundelse vedrørende bestemmelserne om donationer og videresalg. Det angives ganske vist i dette punkt, at »de redigerede passager i de aftaler, hvori [sagsøgerne] har begæret aktindsigt, indeholder oplysninger, der, hvis de udbredes, vil kunne skade de berørte virksomheders konkurrenceevne på verdensmarkedet for fremstilling og markedsføring af de pågældende lægemidler«. Denne sætning er imidlertid så generel, at den kan henvise til næsten samtlige bestemmelser i de omhandlede aftaler, og det fremgår ikke, at de berørte virksomheder – eller medlemsstaterne – har konkrete betænkeligheder i forhold til vurderingen af eventuelle donationer eller videresalg i tilfælde af en mere omfattende udbredelse af de pågældende bestemmelser.
186
Kommissionen gav som følge heraf ikke en tilstrækkelig forklaring på, hvordan aktindsigt i bestemmelserne om donationer og videresalg konkret og faktisk kunne skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
187
Henset til det ovenfor anførte har sagsøgerne derfor med rette gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 ved at give afslag på aktindsigt i bestemmelserne om donationer og videresalg.
188
Det følger heraf, at det andet anbringendes syvende led skal tages til følge.
7.
Konklusion vedrørende det andet anbringende
189
Det andet anbringendes femte og syvende led skal af de grunde, der er anført i præmis 151-171 og 182-187 ovenfor, tiltrædes, og den anfægtede afgørelse skal annulleres for så vidt angår bestemmelserne om erstatning og bestemmelserne om donationer og videresalg, og det andet anbringende skal i øvrigt forkastes.
C. Det tredje anbringende om en usammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001, som har ført til en tilsidesættelse af denne forordning, og en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, for så vidt som Kommissionen ikke i samme omfang har sløret bestemmelser eller oplysninger af samme art
190
Med det tredje anbringende har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den på usammenhængende vis slørede visse bestemmelser og oplysninger, der var af samme art eller ligefrem identiske, i visse af de omhandlede aftaler og ikke i andre. Kommissionen angav i øvrigt ikke grunden til disse afvigelser, og forklarede heller ikke, hvorfor udbredelsen af de slørede oplysninger ville være til skade for de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser. Sagsøgerne har anført, at uoverensstemmelserne i sløringerne viser, at Kommissionen blot rettede sig efter den berørte virksomheds opfattelse, og har i replikken gjort gældende, at disse uoverensstemmelser udgør en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.
191
Sagsøgerne har i denne sammenhæng indledningsvis fremhævet bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder og bestemmelserne om acontobeløb eller forudbetalinger.
192
Sagsøgerne har fremsat tilsvarende klagepunkter i forbindelse med det første anbringende vedrørende definitionerne og i forbindelse med det andet anbringendes tredje til femte led vedrørende bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder, acontobeløb og forudbetalinger samt ansvar og erstatning.
193
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
194
Retten påpeger i denne forbindelse, at chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), bestemmer, at retten til god forvaltning indebærer en pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger.
195
Med hensyn til dokumenter fra tredjemand præciseres det desuden i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, at EU-institutionen skal rådføre sig med tredjemanden for at vurdere, om undtagelserne i henhold til den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1 eller 2, kan finde anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Hvis den berørte institution anser det for indlysende, at et afslag på aktindsigt i et dokument, der hidrører fra en tredjemand, skal gives på grundlag af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1 eller 2, skal den give afslag på aktindsigt, uden at det er nødvendigt at rådføre sig med den tredjemand, hvorfra dokumentet hidrører, og dette gælder, uanset om tredjemanden tidligere har modsat sig en begæring om aktindsigt i de samme dokumenter, som er fremsat på grundlag af denne forordning.
196
Med hensyn til EU-institutionernes skønsmargen i forbindelse med behandlingen af begæringer om aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra tredjemand, skal det præciseres, at bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001, der med forbehold af de undtagelser, som den indeholder, fastsætter retten til aktindsigt i alle dokumenter i en institutions besiddelse, skal gennemføres effektivt af den institution, hvortil begæringen om aktindsigt er indgivet (dom af 14.2.2012, Tyskland mod Kommissionen, T-59/09, EU:T:2012:75, præmis 48).
197
I forbindelse med dokumenter fra en tredjemand tilkommer det derfor Kommissionen at vurdere de risici, der kan følge af udbredelsen af disse dokumenter, selv om det er obligatorisk at rådføre sig med den tredjemand, hvorfra et dokument hidrører, før det udbredes. Kommissionen kan navnlig ikke anse denne tredjemands indsigelse for automatisk at betyde, at udbredelsen ikke kan finde sted på grund af en risiko for, at beskyttelsen af forretningsmæssige interesser lider skade, men skal foretage en uafhængig analyse af alle relevante omstændigheder og træffe en afgørelse inden for rammerne af sit skøn.
198
Det endelige ansvar for den korrekte anvendelse af forordning nr. 1049/2001 påhviler således i henhold til forordningens artikel 8 den pågældende EU-institution, som det ligeledes tilkommer at forsvare gyldigheden af afgørelsen om afslag på aktindsigt i dokumenter fra en tredjemand for Unionens retsinstanser eller Den Europæiske Ombudsmand. Hvis institutionen i forbindelse med dokumenter fra tredjemand automatisk skulle følge den begrundelse, der var fremført af den pågældende tredjemand, ville den vanskeligt kunne forsvare over for den person, der har begæret aktindsigt, og i givet fald over for prøvelsesinstanserne, sådanne holdninger, som den ikke selv finder at kunne forsvare (jf. i denne retning og analogt dom af 14.2.2012, Tyskland mod Kommissionen, T-59/09, EU:T:2012:75, præmis 47).
199
Det fremgår i det foreliggende tilfælde af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 foretog nye rådførsler med de berørte virksomheder, som blev betegnet som »omfattende«, vedrørende muligheden for en videre udbredelse af de omhandlede aftaler i forlængelse af den genfremsatte begæring. Det forklares i denne afgørelse, at det fulgte af de nævnte rådførsler, at det stadig var nødvendigt at beskytte dele af de omhandlede aftaler, eftersom de var forretningsmæssigt følsomme, og udbredelsen heraf kunne skade de berørte virksomheders legitime forretningsmæssige interesser. Det præciseres i den anfægtede afgørelse, at der blev givet en mere omfattende delvis aktindsigt i de omhandlede aftaler, efter at institutionen havde taget hensyn til de berørte virksomheders svar og foretaget sin egen vurdering. Det anføres ligeledes i den anfægtede afgørelse, at redigeringernes omfang bl.a. afhang af den enkelte berørte virksomheds særlige situation, dens kendetegn, dens forhold til andre markedsaktører, dens markeds- og virksomhedsstrategier, den brug, som dens konkurrenter kunne gøre af de udbredte oplysninger, og status for gennemførelsen af den omhandlede aftale.
200
Det følger heraf, at sagsøgerne har haft fuld mulighed for at forstå, hvorfor der var forskel på redigeringerne i de omhandlede aftaler, og hvorfor en fuldstændig udbredelse af de forskellige slørede dele af disse dokumenter ifølge Kommissionen kunne få forskellig indvirkning på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser. Den anfægtede afgørelse er derfor ikke behæftet med en begrundelsesmangel i denne henseende.
201
Det fremgår desuden af den anfægtede afgørelse og af en læsning af de omhandlede aftaler, at selv om alle disse dokumenter vedrører den samme materielle genstand, nemlig indkøb af covid-19-vacciner, og indeholder bestemmelser om de kontraherende parters gensidige forpligtelser i denne forbindelse, er de enkelte omhandlede aftalers retlige genstand forskellige, i og med at de berørte virksomheder og de særlige vacciner er forskellige. Hver aftale er således et selvstændigt dokument.
202
Sagsøgerne har i det væsentlige alene forklaret, at det er lidet sandsynligt, at en bestemt oplysning vil være følsom for én virksomhed og ikke for en anden. De har imidlertid ikke peget på relevante indicier, der kan tilbagevise Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse, hvorefter dens afslag på aktindsigt i de slørede oplysninger var baseret på en analyse af oplysningerne om det specifikke indhold af hver enkelt af de omhandlede aftaler og den enkelte berørte virksomheds individuelle situation.
203
Henset til det ovenfor anførte skal det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
D. Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til den tungtvejende offentlige interesse i udbredelsen af de ønskede oplysninger
204
Med det fjerde anbringende, som tilpasset, har sagsøgerne i det væsentlige bestridt, at den begrundelse, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse gav for den manglende mere tungtvejende offentlig interesse i en fuldstændig udbredelse af de omhandlede aftaler som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001, var korrekt og tilstrækkelig.
205
Der foreligger ifølge sagsøgerne en mere tungtvejende offentlig interesse i, at de omhandlede aftaler udbredes i deres helhed, for at styrke offentlighedens tillid til Kommissionens rolle i forbindelse med fælles indkøb af covid-19-vacciner og anvendelse af offentlige midler til dette formål og for at styrke offentlighedens tillid til selve vaccinerne og dermed bekæmpe et fænomen med vaccinemodstand og desinformation.
206
Sagsøgerne har ligeledes anført, at der er en sammenhæng mellem fænomenet vaccinemodstand og offentlig mistillid til institutionerne og den manglende udbredelse af visse oplysninger i de omhandlede aftaler, herunder oplysninger om omkostningsstrukturen for de forskellige vacciner, priserne, produktionsstederne, aftalerne om intellektuel ejendomsret, bestemmelserne om ansvar og erstatning og bestemmelserne om adgang til vacciner.
207
Sagsøgerne har bestridt, at de kun fremførte argumenter af generel karakter til støtte for udbredelsen af de slørede oplysninger. Sagsøgerne har foreholdt Kommissionen, at den ikke foretog en afvejning af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser og den mere tungtvejende offentlige interesse i sundheden, der fremmes af gennemsigtighed. Kommissionen forkastede blot sagsøgernes argumenter uden klart at angive, hvorfor der ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de omhandlede oplysninger.
208
Endelig har sagsøgerne i deres anmodning om tilpasning forklaret, hvorfor det er nødvendigt at videregive visse specifikke oplysninger, der er sløret i de omhandlede aftaler. De har for det første anført, at udbredelsen af definitionerne er en forudsætning for at kunne forstå de omhandlede aftaler og dermed for gennemsigtighed og tillid, og at der som følge heraf er tale om en mere tungtvejende offentlig interesse. For det andet er det nødvendigt at oplyse, hvor produktionsanlæggene for vacciner er beliggende, for at kunne tilrettelægge vaccinationskampagner i medlemsstaterne, og for at offentligheden kan vurdere, om der kan forventes eventuelle leveringsforsinkelser, og kontrollere, om kapaciteten er tilstrækkelig til at levere vaccinerne rettidigt. For det tredje er udbredelsen af bestemmelserne om donationer og videresalg nødvendig for at vide, hvordan Unionen og medlemsstaterne medvirker til at bekæmpe covid-19 på verdensplan. For det fjerde er det nødvendigt at videregive priser pr. dosis og leveringsplaner for at genskabe offentlighedens tillid til fælles indkøb af vacciner og redegøre for medlemsstaternes forskellige valg af vacciner og de leveringsvanskeligheder, der opstod, navnlig hos AstraZeneca. For det femte er udbredelsen af bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger vigtig for, at offentligheden kan have tillid til vaccinerne og til Kommissionens investeringer af offentlige midler og kan analysere dem og drage konklusioner om de fælles vaccineindkøb og de fortjenester, som de berørte virksomheder måtte have opnået. For det sjette er udbredelsen af bestemmelserne om ansvar og erstatning afgørende for at øge tilliden til vacciner, bekæmpe desinformation og klarlægge, hvem der er ansvarlig, og hvem der vil få erstatning, hvis der opstår bivirkninger i forbindelse med vaccination.
209
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
210
Retten bemærker i denne forbindelse indledningsvis, at det første anbringende og det andet anbringendes første led samt det andet anbringendes femte og syvende led skal tages til følge, eftersom Kommissionen ikke gav en tilstrækkelig forklaring på, hvordan aktindsigt i definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7 og i bestemmelserne om donationer og videresalg konkret og faktisk kunne skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, og eftersom begrundelsen for at afslå en videre udbredelse af bestemmelserne om erstatning ikke godtgør, at der foreligger en forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for skade på de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, hvilket strider mod artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. Undersøgelsen af det fjerde anbringende vedrører som følge heraf ikke de nævnte aspekter af den anfægtede afgørelse.
211
I overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelsen navnlig ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, »medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet«. Det fremgår heraf, at EU-institutionerne ikke kan afslå at give aktindsigt i et dokument, når dets udbredelse er begrundet i en mere tungtvejende offentlig interesse, selv om dette ville kunne skade beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser.
212
I denne sammenhæng skal det særlige hensyn, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, afvejes over for bl.a. den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som præciseret i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen en større legitimitet, en større effektivitet og en større ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (jf. dom af 21.10.2010, Agapiou Joséphidès mod Kommissionen og EACEA, T-439/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:442, præmis 136 og den deri nævnte retspraksis, og af 5.2.2018, PTC Therapeutics International mod EMA, T-718/15, EU:T:2018:66, præmis 107).
213
Det påhviler den person, som begærer aktindsigt, konkret at angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter (jf. dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis). Det påhviler nemlig dem, der gør gældende, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i sidste sætningsled i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, at bevise denne (dom af 25.9.2014, Spirlea mod Kommissionen, T-306/12, EU:T:2014:816, præmis 97).
214
Den mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af et dokument, skal ikke nødvendigvis være adskilt fra de principper, der ligger bag forordning nr. 1049/2001. Generelle betragtninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til at begrunde en aktindsigt i de ønskede dokumenter, som kræver, at princippet om åbenhed i den givne situation har en særligt påtrængende karakter, der går forud for begrundelserne for at afslå udbredelsen af de omhandlede dokumenter (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 92 og 93 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 92 og 93).
215
I det foreliggende tilfælde påberåbte de seks medlemmer sig i den genfremsatte begæring en mere tungtvejende offentlig interesse, som efter deres opfattelse begrundede en udbredelse af de omhandlede aftaler, og som i det væsentlige bestod af fem led vedrørende for det første gennemsigtighed med henblik på at styrke offentlighedens tillid til Kommissionens handlinger i forbindelse med indkøb af covid-19-vacciner og anvendelsen af offentlige midler til dette formål, for det andet gennemsigtighed med henblik på at styrke offentlighedens tillid til selve vaccinerne og imødegå fænomenet vaccinemodstand, for det tredje forskellige erklæringer fra Parlamentet, der krævede større gennemsigtighed, for det fjerde pandemiens globale dimension og for det femte chartret og de seks medlemmers dobbelte funktion som unionsborgere og medlemmer af Parlamentet.
216
I den anfægtede afgørelse, hvorved Kommissionen gav en større delvis aktindsigt i dokument 1-8 og dokument 11, som tidligere var blevet udbredt, og delvis aktindsigt i dokument 9, 10, 12 og 13, som indtil da ikke var blevet offentliggjort i redigeret form, anførte Kommissionen, at den anerkendte betydningen af, at offentligheden havde tillid til dens handlinger med hensyn til køb af vacciner, og at den anerkendte den krævede høje grad af gennemsigtighed. Kommissionen mindede om, at den regelmæssigt havde fremsendt oplysninger om status i forhandlingerne med de berørte virksomheder og om de forskellige skridt, der var truffet, herunder over for Parlamentet, for at sikre gennemsigtighed. Den anførte, at den havde rådført sig med de berørte virksomheder med henblik på at give størst mulig aktindsigt i de omhandlede aftaler. Den fremhævede imidlertid, at sundhedskrisen ikke var overstået, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget, og at retten til aktindsigt ikke var en generel og absolut ret. Kommissionen bemærkede dernæst, at argumentationen i den genfremsatte begæring vedrørende en eventuel vaccinemodstand, de forskellige erklæringer fra Parlamentet, chartret og pandemiens globale dimension var af generel karakter, og påpegede, at generelle betragtninger, herunder om beskyttelsen af den offentlige sundhed, ikke var tilstrækkelige til at begrunde en mere tungtvejende offentlig interesse, uden at præcisere de konkrete grunde med hensyn til, i hvilket omfang udbredelsen ville tjene denne offentlige interesse. Den præciserede, at den ikke havde været i stand til at identificere nogen offentlig interesse, som kunne have forrang for den offentlige og private interesse, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. Den anså ikke de betragtninger, der var støttet på den omstændighed, at tre forhåndskøbsaftaler var blevet lækket til medierne, for at være relevante. Kommissionen fastslog endelig, at den omstændighed, at de omhandlede aftaler vedrørte en administrativ procedure og ikke retsakter, styrkede konklusionen om, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de slørede passager.
217
Det fremgår af disse betragtninger, at Kommissionen fremkom med kortfattede forklaringer, der gjorde det muligt for sagsøgerne at forstå, hvorfor den havde afvist, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde en fuldstændig udbredelse af de omhandlede aftaler som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001.
218
Klagepunktet om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet, skal som følge heraf forkastes.
219
Med hensyn til rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse er Kommissionens vurdering ikke behæftet med nogen retlig fejl, henset til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
220
I det foreliggende tilfælde kan den omstændighed, at de berørte virksomheder deltog i udførelsen af opgaver af offentlig interesse, bl.a. udviklingen af covid-19-vacciner, gennem acontobeløb eller forudbetalinger fra offentlige midler, der blev udbetalt i henhold til de omhandlede aftaler, som Kommissionen forhandlede på medlemsstaternes vegne, nemlig som udgangspunkt vise, at offentligheden har en reel interesse i aktindsigt i oplysningerne om de nævnte vacciner og aftaler (jf. i denne retning dom af 7.9.2023, Breyer mod REA, C-135/22 P, EU:C:2023:640, præmis 77).
221
Gennemsigtigheden af den proces, som Kommissionen fulgte i forbindelse med forhandlingerne med producenterne af covid-19-vacciner og indgåelsen af de omhandlede aftaler på medlemsstaternes vegne, kan i øvrigt bidrage til at øge unionsborgernes tillid til den vaccinestrategi, som denne institution var fortaler for, og følgelig til bl.a. at bekæmpe udbredelsen af falske oplysninger for så vidt angår betingelserne for forhandling og indgåelse af de nævnte aftaler (jf. i denne retning domme af 7.9.2022, Saure mod Kommissionen, T-448/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:525, præmis 45, og Saure mod Kommissionen, T-651/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:526, præmis 46).
222
Det må i denne forbindelse konstateres, at Kommissionen ikke benægtede, at der forelå en offentlig interesse i at modtage oplysninger om køb af vacciner og om de omhandlede aftaler, men i den anfægtede afgørelse fastslog, at denne interesse var opfyldt ved de forskellige tiltag, der var taget for at sikre gennemsigtighed, herunder offentliggørelse af ajourførte oplysninger om status for forhandlingerne samt skriftlig og mundtlig meddelelse af oplysninger til Parlamentet. Det må ligeledes konstateres, at de slørede oplysninger ikke indeholder videnskabelige oplysninger om vaccinernes effektivitet og sikkerhed, som vedrører offentlighedens eventuelle bekymringer med hensyn til brugen af vacciner.
223
Generelle betragtninger som dem, der er blevet fremført af sagsøgerne, dvs. behovet for at styrke offentlighedens tillid til Kommissionens handlinger i forbindelse med indkøb af covid-19-vacciner og behovet for at styrke tilliden til selve vaccinerne for at imødegå et fænomen med vaccinemodstand, kan imidlertid ikke godtgøre, at interessen i gennemsigtighed i det foreliggende tilfælde havde en særlig relevant karakter, som kunne gå forud for begrundelsen for at afslå udbredelsen af de slørede dele af de omhandlede aftaler.
224
Denne konklusion drages ikke i tvivl af de mere detaljerede argumenter, som sagsøgerne har fremført i deres anmodning om tilpasning.
225
For det første har sagsøgerne på ingen måde godtgjort, hvorfor videregivelsen til dem selv og i sidste ende offentligheden af oplysninger om placeringen af de berørte virksomheders produktionsanlæg var nødvendig for at kunne tilrettelægge vaccinationskampagner i medlemsstaterne, eftersom de nævnte kampagner gennemføres af de kompetente nationale myndigheder. Sagsøgerne har heller ikke forklaret, hvorledes udbredelsen af disse oplysninger ville gøre det muligt for offentligheden at danne sig en informeret mening om risikoen for eventuelle leveringsforsinkelser og om de nævnte anlægs produktionskapacitet.
226
Det må for det andet, for så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at videregivelsen af priserne pr. dosis og leveringsplanerne ville gøre det muligt at genskabe tilliden hos en større del af offentligheden med hensyn til indkøb af vacciner og redegøre for medlemsstaternes forskellige valg af vacciner og de opståede leveringsvanskeligheder, konstateres, at de ikke har underbygget deres argumenter. De har navnlig ikke forklaret, hvordan det ville styrke offentlighedens tillid til fælles indkøb af covid-19-vacciner, at der blev videregivet følsomme finansielle oplysninger i de omhandlede aftaler, som kunne anvendes mod de berørte virksomheder i forbindelse med deres forhandlinger med købere i tredjelande eller mod Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med senere købsaftaler. De har heller ikke forklaret, hvordan priserne om doser i sig selv vil kunne afsløre begrundelserne for medlemsstaternes beslutninger om, hvilke vacciner der skulle anvendes i deres vaccinationskampagner mod covid-19. Disse beslutninger kan imidlertid påvirkes ikke kun af medlemsstatens valg om at deltage i den omhandlede aftale eller ej og prisen, men også af forskellige hensyn såsom vaccinens kendetegn, dens tilgængelighed og leveringstiden. Som Kommissionen har gjort gældende, ville udbredelsen af leveringsplanerne i øvrigt på ingen måde afdække årsagerne til eventuelle leveringsvanskeligheder.
227
For det tredje bemærkes, for så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at udbredelsen af bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger ville gøre det muligt at styrke offentlighedens tillid til vaccinerne og de foretagne investeringer i offentlige midler ved at gøre det muligt for offentligheden at analysere og drage konklusioner om Kommissionens forhandlinger og investeringer og de berørte virksomheders eventuelle fortjenester, at de følsomme finansielle oplysninger i de omhandlede aftaler ikke vedrører covid-19-vaccinernes effekt eller sikkerhed. Selv hvis det antages, at en mere omfattende udbredelse af de slørede bestemmelser i dokument 2-4, 12 og 13 faktisk ville gøre det muligt at drage konklusioner om forhandlingerne vedrørende de nævnte aftaler, anvendelsen af offentlige midler og de berørte virksomheders fortjenester, har sagsøgerne, som det fastslås i præmis 226 ovenfor, desuden ikke forklaret, hvordan videregivelsen af de slørede oplysninger ville styrke den offentlige tillid, når disse oplysninger kunne påvirke igangværende eller efterfølgende forhandlinger negativt.
228
For det fjerde bemærkes, at eftersom medlemsstaternes mekanisme for erstatning til de berørte virksomheder på ingen måde påvirker ordningen for de nævnte virksomheders retlige ansvar i henhold til direktiv 85/374, og de pågældende oplysninger allerede var offentligt tilgængelige på tidspunktet for indgivelsen af den oprindelige begæring om aktindsigt, har sagsøgerne ikke forklaret, hvordan udbredelsen af bestemmelserne om de berørte virksomheders ansvar i kontraktforhold i tilfælde af misligholdelse, opsigelse eller suspension af de omhandlede aftaler, bl.a. i forbindelse med forsinket levering eller manglende leveringer, skulle gøre det muligt at øge tilliden til vacciner og bekæmpe desinformation.
229
Som Kommissionen har anført i den anfægtede afgørelse, kræver dens administrative virksomhed endelig ikke en lige så vid adgang til aktindsigt som den, der gælder for en EU-institutions lovgivningsvirksomhed (jf. analogt dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 60, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 91).
230
I det foreliggende tilfælde indgår de omhandlede aftaler i en administrativ virksomhed.
231
Under disse omstændigheder begik Kommissionen ikke en retlig fejl, da den på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse påberåbte sig undtagelsen om beskyttelse af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, idet denne undtagelse imidlertid, som det fremgår af artikel 4, stk. 7, i forordning nr.1049/2001, ikke finder anvendelse i en ubegrænset periode, men kun så længe denne beskyttelse er begrundet i det omhandlede dokuments indhold (jf. i denne retning dom af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 56 og 57).
232
Det fjerde anbringende skal som følge heraf forkastes som ugrundet.
E. Det femte anbringende om tilsidesættelse af chartrets artikel 42 og artikel 52, stk. 3, samt EMRK’s artikel 10, stk. 1
233
Med det femte anbringende har sagsøgerne anført, at Kommissionen er forpligtet til at tage hensyn til både ytringsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11, stk. 1, og retten til aktindsigt, der er beskyttet ved chartrets artikel 42. De har foreholdt Kommissionen, at den ikke undersøgte, om og i hvilket omfang den kun delvise aktindsigt i de omhandlede aftaler udgjorde et indgreb i udøvelsen af deres ret til ytringsfrihed, som er fastsat i chartrets artikel 11, stk. 1, og som omfatter friheden til at modtage oplysninger, i strid med chartrets artikel 52, stk. 3, og EMRK’s artikel 10, stk. 1. Sagsøgerne har i replikken tilføjet, at Kommissionen ved ikke at overholde de begrænsninger, der er fastsat for undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, ligeledes tilsidesatte chartrets artikel 42.
234
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
235
For det første er det anbringende vedrørende chartrets artikel 42, der er fremsat i replikken, nyt og skal afvises, da der ikke er fremført argumenter til støtte herfor, og det er under alle omstændigheder ugrundet. For det andet er retten til aktindsigt, som er fastsat i chartrets artikel 42, ikke ubetinget, men skal i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 2, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i traktaterne. Kommissionen tilsidesatte følgelig ikke sagsøgernes ytringsfrihed ved at give afslag på aktindsigt i visse dele af de omhandlede aftaler i medfør af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
236
Sagsøgernes femte anbringende skal forstås således, at det i det væsentlige foreholdes Kommissionen, at den tilsidesatte både chartrets artikel 11, stk. 1, og artikel 42, for så vidt som den, som det følger af gennemgangen af de øvrige anbringender, der er fremsat til støtte for det foreliggende søgsmål, ikke foretog en tilstrækkelig undersøgelse af, om og i hvilket omfang det delvise afslag på aktindsigt i de omhandlede aftaler kunne udgøre et indgreb i deres ret til aktindsigt og deres ytrings- og informationsfrihed.
237
Det bemærkes desuden, at sagsøgerne ikke har fremført specifikke argumenter med henblik på at godtgøre, hvordan det delvise afslag på aktindsigt rent konkret tilsidesætter deres grundlæggende rettigheder og friheder, men i det væsentlige lader konstateringen af en sådan tilsidesættelse afhænge af, om de anbringender, der er gennemgået ovenfor, tages til følge.
238
Under disse omstændigheder må det af de samme grunde som dem, der er anført i præmis 39-46, 151-171 og 182-188 ovenfor, konstateres, at der er sket en tilsidesættelse af chartrets artikel 11, stk. 1, og artikel 42 for så vidt angår sløringen af definitionerne af udtrykkene »forsætlig adfærd« og »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7 samt bestemmelserne om donationer og videresalg og bestemmelserne om erstatning i de omhandlede aftaler.
239
Eftersom sagsøgerne ikke har fremført noget selvstændigt argument i forhold til dem, der er fremført i forbindelse med det første til det fjerde anbringende, der er gennemgået ovenfor, med henblik på at anfægte afslaget på aktindsigt i andre oplysninger end dem, der er nævnt i præmis 238 ovenfor, skal det femte anbringende imidlertid forkastes for så vidt angår sådanne oplysninger.
240
Det femte anbringende skal på denne baggrund tages delvist til følge.
F. Det sjette anbringende om tilsidesættelse af artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse slørede visse oplysninger, som den tidligere havde gjort tilgængelige
241
Med det sjette anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001 ved at udelade visse oplysninger i dokument 7 og 11, som den imidlertid havde videregivet som svar på den oprindelige begæring. Kommissionen kunne efter sagsøgernes opfattelse ikke med rette videregive færre oplysninger som svar på den genfremsatte begæring.
242
Kommissionen har anfægtet denne argumentation.
243
Det er herved tilstrækkeligt at bemærke, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om Kommissionen som svar på en genfremsat begæring kan inddrage aktindsigten i visse oplysninger, der er blevet videregivet i forbindelse med dens oprindelige stillingtagen, at den i det foreliggende tilfælde ikke havde til hensigt at inddrage aktindsigten i de oplysninger i dokument 7 og 11, der var blevet videregivet i forbindelse med dens oprindelige stillingtagen.
244
For det første slørede Kommissionen ganske vist visse oplysninger i dokument 7 og 11, selv om den havde videregivet dem som svar på den oprindelige begæring. Der henvises imidlertid slet ikke til en sådan inddragelse i den anfægtede afgørelse. For det andet har Kommissionen over for Retten udtrykkeligt gjort gældende, at sagsøgerne ikke havde nogen interesse i at fremsætte et sådant anbringende, eftersom de »allerede [havde] fået lovlig aktindsigt […] i de dele af dokumenterne, der var blevet videregivet i den indledende fase«. Kommissionen fremsatte endelig ikke nogen anmodning til sagsøgerne om, at de skulle sørge for at slette de oplysninger, som de havde fået udleveret.
245
Det må under disse omstændigheder fastslås, at sagsøgerne bevarede aktindsigten i visse oplysninger i dokument 7 og 11, som de havde modtaget som svar på deres oprindelige begæring.
246
Det sjette anbringende skal som følge heraf forkastes som irrelevant.
247
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som der herved gives afslag på yderligere aktindsigt i for det første definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« i dokument 1 og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« i dokument 4 og 7, for det andet bestemmelserne om donationer og videresalg og for det tredje bestemmelserne om erstatning.
248
Det skal i denne sammenhæng påpeges, at det ikke tilkommer Retten at træde i Kommissionens sted og udpege de dele af dokumenterne, hvori der skulle være givet fuldstændig eller delvis aktindsigt, idet institutionen ved opfyldelsen af nærværende dom og i overensstemmelse med artikel 266 TEUF skal tage hensyn til de grunde, som er nævnt i dommen i denne henseende (jf. i denne retning dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, EU:T:2006:190, præmis 133).
IV. Sagsomkostninger
249
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgernes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Kommissionens afgørelse C(2022) 1038 final af 15. februar 2022 annulleres, for så vidt som Europa-Kommissionen gav afslag på yderligere aktindsigt i for det første definitionerne af udtrykket »forsætlig adfærd« (wilful misconduct) i forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og AstraZeneca og udtrykket »alle rimelige bestræbelser« (best reasonable efforts) i forhåndskøbsaftalen mellem Kommissionen og Pfizer-BioNTech og i købsaftalen mellem Kommissionen og Pfizer-BioNTech, for det andet bestemmelserne om donationer og videresalg og for det tredje bestemmelserne om erstatning i de forhåndskøbsaftaler og købsaftaler, som Kommissionen indgik med de berørte lægemiddelselskaber i forbindelse med indkøb af covid-19-vacciner, på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
2)
I øvrigt frifindes Kommissionen.
3)
Kommissionen betaler sagsomkostningerne, herunder omkostningerne vedrørende stævningen i dens oprindelige version.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. juli 2024
Underskrifter
Indhold
I. Sagens baggrund
II. Parternes påstande
III. Retlige bemærkninger
A. Det første anbringende og det andet anbringendes første led om urigtig anvendelse af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser på oplysninger, der ikke er omfattet af denne undtagelse, en begrundelsesmangel i denne henseende og en usammenhængende anvendelse af den nævnte undtagelse
1. Indledende bemærkninger
2. Begrundelsen for den anfægtede afgørelse for så vidt angår den delvise sløring af definitionerne
B. Det andet anbringende om manglende begrundelse for anvendelsen af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser og om tilsidesættelse af forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke foretog en streng fortolkning og anvendelse af ovennævnte undtagelse
1. Afslaget på aktindsigt i produktionsanlæggenes beliggenhed
2. Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om intellektuelle ejendomsrettigheder
a) Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
b) Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
3. Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om acontobeløb og forudbetalinger
a) Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
b) Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
4. Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om ansvar og erstatning
a) Begrundelsen for den anfægtede afgørelse
b) Rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse
1) Bestemmelserne om ansvar i kontraktforhold
2) Bestemmelserne om erstatning
5. Det delvise afslag på aktindsigt i leveringsplanerne
6. Det delvise afslag på aktindsigt i bestemmelserne om donationer og videresalg
7. Konklusion vedrørende det andet anbringende
C. Det tredje anbringende om en usammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001, som har ført til en tilsidesættelse af denne forordning, og en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, for så vidt som Kommissionen ikke i samme omfang har sløret bestemmelser eller oplysninger af samme art
D. Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til den tungtvejende offentlige interesse i udbredelsen af de ønskede oplysninger
E. Det femte anbringende om tilsidesættelse af chartrets artikel 42 og artikel 52, stk. 3, samt EMRK’s artikel 10, stk. 1
F. Det sjette anbringende om tilsidesættelse af artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse slørede visse oplysninger, som den tidligere havde gjort tilgængelige
IV. Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.