62021CC0068
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 5 maj 2022 (
1
)
Förenade målen C‑68/21 och C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
mot
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21),
Annan part i målet:
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/25/EU – Artiklarna 60 och 62 – Tekniska specifikationer – Komponenter till bussar av märket Iveco eller likvärdiga komponenter – Bevis för likvärdighet – Direktiv 2007/46/EG – Artikel 10.2, artikel 19.1, artikel 28.1 och bilaga IV – EG‑typgodkännande – Komponenter – Huruvida komponenter som ingår i någon av de rättsakter som anges i bilaga IV måste ha beviljats EG‑typgodkännande”
1.
I Italien inledde två offentliga företag som tillhandahåller passagerartransporter i och mellan städer i sina respektive kommuner (Mantova och Brescia) anbudsförfaranden avseende tillhandahållande av reservdelar till bussar. I anbudsförfarandet tilläts såväl originalreservdelar av märket Iveco, som var det aktuella bussmärket, som likvärdiga reservdelar.
2.
Efter att kontrakten hade tilldelats, överklagade en anbudsgivare som inte hade valts ut tilldelningsbeslutet och ifrågasatte om de ”likvärdiga reservdelarna” måste vara EG‑typgodkända i enlighet med direktiv 2007/46/EU. (
2
)
3.
Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) vill i första hand få klarlagt huruvida det krävs ett godkännande för att tillhandahålla likvärdiga reservdelar eller om det räcker att tillsammans med anbudet lämna en försäkran om att den erbjudna produkten är likvärdig med det godkända originalet.
I. Tillämpliga bestämmelser. Unionsrätten
A.
Direktiv 2007/46
4.
Artikel 1 (”Syfte”) har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs en harmoniserad ram som innefattar de administrativa bestämmelserna och allmänna tekniska kraven för godkännande av alla nya fordon som omfattas av dess tillämpningsområde samt av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dessa fordon, i syfte att underlätta registrering, försäljning och ibruktagande av fordonen inom gemenskapen.
I detta direktiv fastställs även bestämmelser om försäljning och ibruktagande av delar och utrustning som är avsedda för fordon som godkänts i enlighet med direktivet.
Särskilda tekniska krav avseende fordons konstruktion och funktion skall i enlighet med detta direktiv fastställas i rättsakter över vilka det finns en uttömmande förteckning i bilaga IV.”
5.
I artikel 2 (”Tillämpningsområde”) föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på typgodkännande av fordon som är konstruerade och tillverkade i en eller flera etapper för användning på väg, och av system, komponenter och separata tekniska enheter som är konstruerade och tillverkade för sådana fordon.
…”
6.
Artikel 3 (”Definitioner”) har följande lydelse:
”I detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV, om inte annat föreskrivs i dessa, gäller följande definitioner:
1.
rättsakt: ett särdirektiv eller en förordning eller en FN/ECE-föreskrift som är fogad till den reviderade överenskommelsen av år 1958.
2.
särdirektiv eller förordning: ett direktiv eller en förordning som förtecknas i del I i bilaga IV. I denna term inbegrips även deras genomförandeakter.
3.
typgodkännande: förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven.
4.
nationellt typgodkännande: förfarande för typgodkännande som fastställs i en medlemsstats nationella lagstiftning, varvid godkännandet endast gäller på den medlemsstatens territorium.
5.
EG‑typgodkännande: förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV eller XI.
…
24.
komponent: anordning som omfattas av krav i en rättsakt och som är avsedd att vara en del av ett fordon men som kan vara typgodkänd oberoende av ett fordon förutsatt att rättsakten uttryckligen tillåter detta.
…”
7.
Artikel 7 (”Förfarandet vid EG‑typgodkännande av system, komponenter eller separata tekniska enheter”) har följande lydelse:
”1.   Tillverkaren ska lämna in ansökan till godkännandemyndigheten. Endast en ansökan får lämnas in avseende en viss typ av system, komponent eller separat teknisk enhet och den får lämnas in endast i en medlemsstat. En separat ansökan skall lämnas in för varje typ för vilken godkännande söks.
2.   Ansökan skall åtföljas av underlaget med det innehåll som anges i särdirektiven eller förordningarna.
…”
8.
I artikel 10 (”Särskilda bestämmelser för system, komponenter eller separata tekniska enheter”) föreskrivs följande:
”…
2.   Medlemsstaterna skall bevilja EG‑typgodkännande för komponenter eller separata tekniska enheter som motsvarar uppgifterna i underlaget och som uppfyller de tekniska kraven i det tillämpliga särdirektivet eller förordningen enligt bilaga IV.
…”
9.
Artikel 19 (”EG‑typgodkännandemärke”) har följande lydelse:
”1.   Tillverkaren av en komponent eller en separat teknisk enhet, oavsett om denna ingår i ett system eller inte, skall på varje komponent eller enhet som tillverkas i överensstämmelse med den godkända typen fästa ett EG‑typgodkännandemärke i enlighet med det tillämpliga särdirektivet eller den tillämpliga förordningen.
2.   Om inget EG‑typgodkännandemärke krävs, skall tillverkaren åtminstone anbringa sitt handelsnamn eller varumärke samt typbeteckning och/eller identifikationsnummer.
3.   EG‑typgodkännandemärket skall utformas i enlighet med tillägget till bilaga VII.”
10.
Artikel 28 (”Försäljning och ibruktagande av komponenter och separata tekniska enheter”) har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall tillåta att komponenter eller separata tekniska enheter säljs eller tas i bruk om och endast om de uppfyller kraven i de tillämpliga rättsakterna och är märkta i enlighet med artikel 19.
…”
11.
Artikel 46 (”Sanktioner”) har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall fastställa de sanktioner som skall tillämpas vid överträdelse av bestämmelserna i detta direktiv, och framför allt av de förbud som ingår i eller är en följd av artikel 31, och i de rättsakter som förtecknas i del I i bilaga IV och skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra dem. …”
12.
Bilaga IV (”Krav i samband med EG‑typgodkännande av fordon”) består av två delar. Den ena delen innehåller en förteckning över ”rättsakter” (särdirektiv och förordningar) och den andra innehåller en definition av begreppet FN/ECE-föreskrifter (”föreskrifter [som] gemenskapen [har] anslutit sig till i egenskap av avtalsslutande part till FN:s ekonomiska kommission för Europa '1958 års reviderade Genève-avtal' genom rådets beslut 97/836/EG, eller efterföljande rådsbeslut i enlighet med artikel 3.3 i det beslutet”) och en förteckning över dessa föreskrifter.
B.
Direktiv 2014/25/EU (
3
)
13.
Artikel 60 (”Tekniska specifikationer”) har följande lydelse:
”1.   Tekniska specifikationer enligt definitionen i punkt 1 i bilaga VIII ska ingå i upphandlingsdokumenten. De egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster ska anges i de tekniska specifikationerna.
…
2.   De tekniska specifikationerna ska tillåta att de ekonomiska aktörerna deltar på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder mot att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.
3.   Utan att det påverkar bindande nationella tekniska regler, i den utsträckning som de är förenliga med unionsrätten, ska de tekniska specifikationerna vara utformade på något av följande sätt:
a)
I form av prestanda- eller funktionskrav, inbegripet miljöegenskaper, förutsatt att parametrarna är tillräckligt exakta för att anbudsgivarna ska kunna fastställa föremålet för kontraktet och för att den upphandlande enheten ska kunna tilldela kontraktet.
b)
Genom en hänvisning till tekniska specifikationer och i prioritetsordning till sådana nationella standarder som genomför europeiska standarder, till europeiska tekniska bedömningar, till gemensamma tekniska specifikationer, till internationella standarder, till andra tekniska referenssystem som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen eller, om sådana inte finns, till nationella standarder, till nationella tekniska godkännanden eller till nationella tekniska specifikationer för projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt användning av varor, varvid varje hänvisning ska åtföljas av orden 'eller likvärdigt'.
c)
I form av de prestanda- eller funktionskrav som avses i led a och, för att påvisa att dessa prestanda- eller funktionskrav antas vara uppfyllda, med en hänvisning till de tekniska specifikationer som avses i led b.
d)
Genom en hänvisning till de tekniska specifikationer som avses i led b i fråga om vissa egenskaper och genom en hänvisning till de prestanda- eller funktionskrav som avses i led a i fråga om andra egenskaper.
4.   Om det inte motiveras av föremålet för kontraktet, får tekniska specifikationer inte innehålla hänvisningar till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor eller tjänster som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör, och inte heller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga. Sådana hänvisningar ska i undantagsfall vara tillåtna om en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet inte är möjlig genom tillämpning av punkt 3. Sådana uppgifter eller hänvisningar ska följas av orden 'eller likvärdigt'.
5.   Om en upphandlande enhet väljer att hänvisa till de tekniska specifikationer som avses i punkt 3 b, får den inte förkasta ett anbud med motiveringen att de erbjudna byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med de tekniska specifikationer som den har hänvisat till, om anbudsgivaren på lämpligt sätt, inklusive med hjälp av de bevismedel som avses i artikel 62, i sitt anbud bevisar att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i de angivna tekniska specifikationerna.
6.   …
Det åligger anbudsgivaren att på ett lämpligt sätt, inklusive med hjälp av de bevismedel som avses i artikel 62, i sitt anbud bevisa att varan, tjänsten eller byggentreprenaden standardenligt uppfyller den upphandlande enhetens prestanda- eller funktionskrav.”
14.
Artikel 62 (”Provningsrapporter, certifiering och andra bevismedel”) har följande lydelse:
”1.   En upphandlande enhet får kräva att ekonomiska aktörer ska uppvisa en provningsrapport från ett organ för bedömning av överensstämmelse eller ett intyg från ett sådant organ som bevismedel för överensstämmelse med kraven eller kriterierna i de tekniska specifikationerna, tilldelningskriterierna eller villkoren för fullgörande av kontraktet.
Om en upphandlande enhet kräver inlämnande av intyg som upprättats av ett specifikt organ för bedömning av överensstämmelse, ska den upphandlande enheten även godta intyg från andra likvärdiga organ för bedömning av överensstämmelse.
…
2.   Den upphandlande enheten ska godta andra lämpliga bevismedel än dem som anges i punkt 1, såsom teknisk dokumentation från tillverkaren, om den berörda ekonomiska aktören inte hade tillgång till sådana intyg eller provningsrapporter som avses i punkt 1 eller inte har möjlighet att erhålla dem inom de berörda tidsfristerna, under förutsättning att detta inte kan tillskrivas den berörda ekonomiska aktören, och under förutsättning att den berörda ekonomiska aktören därigenom bevisar att byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna uppfyller kraven eller kriterierna i de tekniska specifikationerna, tilldelningskriterierna eller villkoren för fullgörande av kontraktet.
…”
II. Bakgrund, målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A.
De omtvistade upphandlingarna
1. Mål C‑68/21
15.
APAM Esercizio SpA, som är ett företag som tillhandahåller passagerartransporter i och mellan städer i Mantova (Italien), inledde (
4
) ett öppet anbudsförfarande avseende tillhandahållande av ”Ivecos originalreservdelar eller likvärdiga reservdelar” (CIG 7602877C91). Kontraktets värde uppskattades till 710000 euro.
16.
I artikel 5.1. (”Typ av reservdelar”) i förfrågningsunderlaget gjordes skillnad mellan följande:
–
”Reservdelar som avser fordonets säkerhet och miljöskydd”. Vad beträffar ”komponenter som ska genomgå godkännandeprov med fordonet eller som självständiga tekniska enheter, får endast originalkomponenter eller likvärdiga komponenter som godkänts enligt den nationella lagstiftningen (trafiklagen) och unionslagstiftningen (direktiv 98/14/EEG, direktiv 2007/46 och bilaga IV till det) tillhandahållas”.
–
”Originalreservdelar (eller reservdelar för den första monteringen)”.
–
”Likvärdiga reservdelar”, som definieras som ”reservdelar (delar, komponenter, utrustning) av likvärdig kvalitet som originalet, eller delar som är av en kvalitet som är minst lika hög som kvaliteten på de komponenter som används för monteringen av fordonet och som tillverkats i enlighet med originaldelstillverkarens tekniska specifikationer och produktionsstandarder”.
17.
Vidare föreskrevs i den artikeln att ”de ovannämnda [likvärdiga] reservdelarna får i enlighet med unionsrätten och tillämpliga bestämmelser i lag, tillverkas av företag som när som helst i enlighet med gällande bestämmelser (UNI‑CEI‑ENISO/IEC 17050), kan intyga att kvaliteten på de tillverkade reservdelarna motsvarar kvaliteten på de originalreservdelar som används för monteringen av fordonen i fråga”.
18.
I artikel 5.2 (”Intyg och deklarationer”) i förfrågningsunderlaget angavs att anbudsgivaren ”inom ramen för upphandlingen och för föreslagna likvärdiga reservdelar, ska inge intyg om överensstämmelse eller ett särskilt godkännande för reservdelen som tillhandahålls av tillverkaren eller godkännandeorganet eller provningslaboratorium som är certifierat enligt ISO 45000”.
19.
I artikel 15 (”Administrativa handlingar”) punkt d i förfrågningsunderlaget ställdes krav på ”… lämpliga tekniska handlingar för varje föreslagen likvärdig reservdel tillsammans som ska åtföljas av följande: … Ett godkännandeintyg för produkten, när det är obligatoriskt, utfärdat av tillverkaren av den föreslagna likvärdiga reservdelen, ett intyg om att den tillhandahållna produkten är likvärdig med den motsvarande originalprodukten (eller den produkt som används för den första monteringen), som innebär att reservdelen är helt utbytbar utan att det krävs någon anpassning, i den enhet eller det system där den ska monteras och att produkten har sådan prestanda att normal funktionalitet och säkerhet säkerställs i systemet, samt en identisk livslängd, utfärdat av tillverkaren av den föreslagna likvärdiga reservdelen.”
20.
Tre företag deltog i förfarandet, däribland Iveco Orecchia och Veneta Servizi International Srl unipersonale, som tilldelades kontraktet.
2. Mål C‑84/21
21.
Brescia Trasporti SpA, som är ett företag som tillhandahåller passagerartransporter i och mellan städer i Brescia (Italien), inledde (
5
) ett anbudsförfarande med ett grundvärde för upphandlingen som uppskattades till 2100000 euro. Upphandlingen avsåg ”tillhandahållande av reservdelar till bussar av märket Iveco som har en Iveco-motor – CIG 7680570EDB”.
22.
I artikel 1 (”Tekniska definitioner”) i det dokument som innehöll de tekniska specifikationerna för upphandlingen angavs tre typer av reservdelar: ”Originalreservdelar”, ”originalreservdelar som används vid första monteringen” och ”likvärdiga reservdelar”.
23.
Enligt artikel 1.3 är ”reservdelar av likvärdig kvalitet som är likvärdiga med originalet delar som har en kvalitet som är minst lika hög som kvaliteten på de komponenter som används för tillverkningen av fordonet och som tillverkats i enlighet med reservdelstillverkarens egna tekniska specifikationer och produktionsstandarder”.
24.
I artikel 2 (”Egenskaper hos de reservdelar som ska levereras …”) i samma dokument angavs att anbudsgivaren för varje reservdel skulle ange om denne avsåg att tillhandahålla en originaldel, en reservdel som används vid första monteringen eller en likvärdig reservdel.
25.
I artikel 3 (”Handlingar som ska ges in tillsammans med anbudet”), angavs, beträffande ”reservdelar av likvärdig kvalitet”, att anbudet, vid äventyr av uteslutning, skulle åtföljas av ett ”intyg från tillverkaren som för varje reservdel visar
–
att den håller tillräckligt hög kvalitet så att deras användning inte skadar det auktoriserade nätverkets rykte,
–
att den är helt utbytbar med originaldelen … utan att den behöver anpassas, i den enhet eller det system där den ska monteras …”.
26.
I artikel 3 angavs vidare att ”leverantören … dessutom [ska] ge in ett godkännandeintyg för produkten, när det är obligatoriskt. Vad beträffar bromsbelägg, bromsskivor och trummor ska tillverkaren förutom de ovannämnda dokumenten ge in ett intyg som styrker EG‑godkännande ECE R90.”
27.
I anbudsförfarandet deltog Iveco Orecchia och VAR Srl, som tilldelades kontraktet.
B.
De nationella målen och tolkningsfrågorna
28.
Iveco Orecchia överklagade de två tilldelningsbesluten till Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sezione staccata di Brescia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet – avdelningen för Brescia) och anförde i korthet följande:
–
De anbudsgivare som tilldelats kontraktet hade inte med intyg eller på annat sätt styrkt att de komponenter som krävdes enligt kontraktshandlingarna och lagstiftningen inom detta område var godkända.
–
I andra hand att upphandlingsvillkoren var rättsstridiga, om de tolkades så att de, när det var nödvändigt, inte krävde att det skulle ges in ett godkännandeintyg utfärdat av en behörig myndighet eller under alla förhållanden ett bevis om att ett sådant godkännande föreligger.
29.
Domstolen i första instans ogillade Iveco Orecchias två överklaganden i dom av den 25 juni 2019 respektive dom av den 26 augusti 2019. Iveco Orecchia har överklagat dessa två domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen). (
6
)
30.
Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) konstaterar följande: (
7
)
–
Ivecos originaldelar, som leveransavtalet avser, godkänns tillsammans med fordonet.
–
Reservdelar som kräver godkännande, i synnerhet om de kan påverka fordonens säkerhet och miljöprestanda, får bara säljas om de har godkänts av godkännandemyndigheten.
–
Bilaga IV till direktiv 2007/46 innehåller en särskild detaljerad förteckning över de kategorier av komponenter för vilka det finns relevanta, och särskilda, bestämmelser om godkännande.
–
Enligt de tekniska specifikationerna krävdes godkännandeintyg när det var nödvändigt. (
8
)
–
Det ska mot bakgrund av dessa faktorer prövas huruvida det krävs att komponenter som inte är originalkomponenter som tillverkas av en tillverkare av sådana komponenter måste godkännas.
–
De tillämpliga bestämmelserna, det vill säga direktiv 2007/46 och de nationella bestämmelser genom vilka det införlivas, tycks föreskriva samma krav på godkännande för fordonstillverkare (som godkänner fordonen i sin helhet och därmed automatiskt godkänner samtliga delar i dem) som för komponenttillverkare.
–
Om en del eller en komponent omfattas av bestämmelserna i en rättsakt (som anges bilaga IV till direktiv 2007/46), får den således bara släppas ut på marknaden om den först har godkänts.
–
Det kan emellertid även hävdas, vilket motparterna har gjort, att det för anbud avseende sådana reservdelar som anges i typologin i bilaga IV, från andra aktörer än fordonstillverkarna, inte ska krävas samma tekniska handlingar som styrker att de har genomgått sådan provning som krävs för godkända originalkomponenter. I det hänseendet kan det som alternativ till de tekniska handlingarna vara tillräckligt med ett allmänt intyg om likvärdighet, i vilket det anges att reservdelen överensstämmer med de tekniska specifikationer som anges i förfrågningsunderlaget och att de föreslagna lösningarna uppfyller villkoren i det underlaget.
31.
Mot bakgrund av detta har Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) hänskjutit två tolkningsfrågor, av vilka jag på domstolens uppmaning bara ska behandla den första. Den har följande lydelse:
”[Ä]r det förenligt med unionsrätten – i synnerhet med bestämmelserna i direktiv 2007/46/EG (artiklarna 10, 19 och 28 i nämnda direktiv) samt principerna om likabehandling, opartiskhet, fri konkurrens och god förvaltningssed – att det, särskilt vad gäller tillhandahållandet, genom offentlig upphandling, av ersättningskomponenter till bussar avsedda för kollektivtrafik, är tillåtet för den upphandlande myndigheten att godta ersättningskomponenter som är avsedda för ett visst fordon, vilka har framställts av en annan tillverkare än fordonstillverkaren, och som således inte har godkänts tillsammans med fordonet, och som hör till en av de typer av komponenter som avses i de tekniska bestämmelserna i bilaga IV till ovannämnda direktiv (förteckning över krav i samband med EG‑typgodkännande av fordon) och anbuden inte åtföljs av något godkännandeintyg eller någon underrättelse om det faktiska godkännandet och således på grundval av antagandet att ett godkännande inte krävs, då det tycks vara tillräckligt med enbart en försäkran från anbudsgivaren om att produkten är likvärdig med det godkända originalet?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen.
32.
Besluten om begäran om förhandsavgörande registrerades vid domstolen den 3 februari 2021 respektive den 11 februari 2021.
33.
Skriftliga yttranden har getts in av Iveco Orecchia, Brescia Trasporti SpA, Var Srl, Veneta Servizi International Srl unipersonale, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio SpA, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen. Med undantag för Di Pinto & Dalessandro SpA, deltog alla dessa vid förhandlingen den 10 mars 2022.
IV. Bedömning
A.
Inledande anmärkning
34.
Även om den hänskjutande domstolen bara efterfrågar en tolkning av artiklarna 10, 19 och 28 i direktiv 2007/46, går det inte att bortse från att tvisterna handlar om varukontrakt som var föremål för ett upphandlingsförfarande som omfattades av bestämmelserna i direktiv 2014/25.
35.
Såsom kommissionen har påpekat och som framkom vid förhandlingen, genomfördes upphandlingarna i fråga av två enheter som är verksamma inom sektorn för transporter i och mellan städer, vilka omfattas av regelverket i direktiv 2014/25.
36.
I såväl besluten att begära förhandsavgörande som några av de skriftliga yttrandena hänvisas till direktiv 2014/24/EU. (
9
) Jag anser emellertid inte att det direktivet utgör den korrekta referensnormen.
37.
Upphandlingarna i förevarande mål avsåg som nämnts tillhandahållande av reservdelar för bussar inom ramen för tillhandahållande av kollektivtrafiktjänster. Sådana upphandlingar omfattas av direktiv 2014/25, eftersom de bidrar till ”verksamhet som avser tillhandahållande eller drift av nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten på områdena … [busstransporter] …”, i enlighet med artikel 11.
38.
Transporttjänster ingår uttryckligen i tillämpningsområdet för direktiv 2014/25, enligt artikel 1.2 i det direktivet.
39.
Under alla förhållanden är de här relevanta artiklarna i direktiv 2014/25 (artiklarna 60 och 62) likvärdiga med de motsvarande artiklarna i direktiv 2014/24 (artiklarna 42 och 44).
B.
Den första tolkningsfrågan
40.
Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen) fråga är väl avgränsad: den vill veta om en upphandlande myndighet får godta ersättningskomponenter för bussar om de, kumulativt,
–
ingår i en av kategorierna i bilaga IV till direktiv 2007/46,
–
har framställts av en annan tillverkare än busstillverkaren, och således inte har godkänts tillsammans med bussen,
–
inte åtföljs av något godkännandeintyg eller någon underrättelse om det faktiska godkännandet och således på grundval av antagandet att ett godkännande inte krävs, då det är tillräckligt med enbart en försäkran från anbudsgivaren om att de är likvärdiga (med originalkomponenterna).
41.
För att besvara denna fråga ska jag först behandla de unionsrättsliga bestämmelserna om godkännande av motorfordon och de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon. Jag ska därefter ta upp skillnaderna mellan godkännande och likvärdighet för att avslutningsvis redogöra för vilken betydelse direkt 2014/25 har i förevarande mål.
1. Godkännande av fordon och deras komponenter
42.
Syftet med direktiv 2007/46 är att ersätta ”medlemsstaternas godkännandesystem med ett förfarande för gemenskapsgodkännande som bygger på principen om fullständig harmonisering.” (
10
)
43.
I artikel 1 i direktiv 2007/46, där direktivets syfte klargörs, anges att det ska fastställas ”en harmoniserad ram som innefattar de administrativa bestämmelserna och allmänna tekniska kraven för godkännande” inte bara av alla nya fordon som omfattas av dess tillämpningsområde, utan även av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dessa fordon.
44.
I den ramen fastställs ”… bestämmelser om försäljning och ibruktagande av delar och utrustning som är avsedda för fordon som godkänts i enlighet med direktivet”.
45.
I direktiv 2007/46 används begreppet ”typgodkännande”, (
11
) vilket skiljer sig från ett individuellt godkännande. Ett typgodkännande kan antingen vara ”nationellt”, då det bara gäller inom en medlemsstat, eller ett ”EG‑typgodkännande”. Genom detta intygas att ”de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV eller XI” uppfylls. (
12
)
46.
Tolkningsfrågan handlar som nämnts bara om de kategorier av komponenter (
13
) som finns i de rättsakter (
14
) som förtecknas i bilaga IV till direktiv 2007/46.
47.
EG‑typgodkännande av komponenter får antingen göras tillsammans med det nya fordonet eller självständigt. (
15
) Enligt artikel 3.24 i direktiv 2007/46 får en komponent som är avsedd att ingå i ett fordon typgodkännas oberoende av fordonet.
48.
För EG‑typgodkännande av självständiga komponenter tillämpas ett förfarande som regleras i artikel 7 i direktiv 2007/46, för vilket särskilda bestämmelser finns i artikel 10. Enligt punkt 2 i artikel 10 ska ”[m]edlemsstaterna … bevilja EG‑typgodkännande för komponenter … som … uppfyller de tekniska kraven i det tillämpliga särdirektivet eller förordningen enligt bilaga IV”.
49.
Även om det inte framgår med önskad klarhet, kan man av artiklarna 10.2, 19 och 28.1 i direktiv 2007/46 sluta sig till att de fordonskomponenter som anges i bilaga IV i princip kräver godkännande.
50.
Det är talande att medlemsstaterna enligt artikel 28.1 i direktiv 2007/46 bara får tillåta att godkända komponenter säljs eller tas i bruk. Med detta avses att de ”uppfyller kraven i de tillämpliga rättsakterna [som anges i bilaga IV] och är märkta i enlighet med artikel 19”.
51.
För att avgöra huruvida komponenterna (oavsett om det är originalkomponenter eller inte) i ett fordon uppfyller de tekniska krav som föreskrivs i rättsakterna i bilaga IV, är just godkännande det instrument som har valts i direktiv 2007/46 och inte något annat. Jag anser att det är den lämpligaste tolkningen av artikel 10.2 i det direktivet, mot bakgrund av de rättsakter som det hänvisas till i bilaga IV till direktivet.
52.
Det kan emellertid förhålla sig så (vilket VAR påpekade i sitt skriftliga yttrande och kommissionen och den italienska regeringen bekräftade vid förhandlingen) att en viss bestämd komponent enligt dessa rättsakter är undantagen från kravet på godkännande. I det fallet finns det inte något krav på att uppvisa ett godkännandeintyg, vilket är nödvändigt när det gäller de övriga komponenter som anges i förteckningen i bilaga IV.
53.
Denna möjlighet tas upp i artikel 19.2 i direktiv 2007/46: ”Om inget EG‑typgodkännandemärke krävs, skall tillverkaren åtminstone anbringa sitt handelsnamn eller varumärke samt typbeteckning och/eller identifikationsnummer.”
54.
Med undantag för denna omständighet får således de komponenter som anges i någon av de rättsakter som nämns i bilaga IV till direktiv 2007/46, inte släppas ut på marknaden utan att först ha erhållit ett EG‑godkännande. Utan ett sådant godkännande får de således inte säljas och tas i bruk.
55.
Detta krav hänger samman med trafiksäkerhetskrav för fordon, vilka ligger till grund för kravet på godkännande av reservdelar (dock inte alla). (
16
) Ett EG‑typgodkännande är således ett förhandsvillkor avseende lämplighet som inte bara berör inslussning genom offentlig upphandling, utan alla former av utsläppande på marknaden.
56.
Det saknar betydelse om komponenterna tillverkas av varumärkesinnehavaren eller av en reservdelstillverkare och om de ska installeras i ett nytt eller i ett begagnat fordon. Det kan således inte anses föreligga någon särbehandling som är till nackdel för tillverkare av likvärdiga reservdelar: när det rör sig om komponenter som kräver EG‑typgodkännande, omfattas såväl likvärdiga komponenter som originalkomponenter av samma regelverk. (
17
)
57.
Mot bakgrund av detta bör den första delen av den första tolkningsfrågan besvaras på följande sätt:
–
I princip får en upphandlande myndighet inte godta ersättningskomponenter som omfattas av de rättsakter som förtecknas i bilaga IV till direktiv 2007/46 om det inte finns något godkännandeintyg, när det i rättsakterna krävs att komponenterna ska godkännas.
–
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av de konkreta komponenter som upphandlingen avsåg, klarlägga huruvida de omfattades av ett krav på godkännande enligt de ovannämnda rättsakterna.
2. Godkännande och likvärdighet
58.
I den andra delen av den första frågan vill den hänskjutande domstolen veta huruvida det i det fall som nämns är tillräckligt med en försäkran från anbudsgivaren själv om likvärdighet med det godkända originalet.
59.
Begreppen godkännande och likvärdighet har olika betydelser:
–
Godkännande är en metod för kontroll, som utförs av en myndighet, ett organ eller en enhet under dess överinseende, genom vilken det intygas att ett fordon (eller i det här fallet dess komponenter) uppfyller vissa föreskrifter och vissa tekniska krav.
–
Vid (en försäkran om) likvärdighet görs bara en objektiv jämförelse mellan vissa produkter, oavsett om de tidigare har godkänts eller inte.
60.
Ett godkännande är som nämnts ett krav för att släppa ut fordonskomponenter på marknaden som måste överensstämma med vissa mycket detaljerade tekniska specifikationer. Detta bygger på tvingande säkerhetskrav, som är nödvändiga när det rör sig om fordonstrafik på allmän väg.
61.
Likvärdighet (i förevarande fall mellan reservdelar från olika tillverkare, som har samma funktion) handlar snarare om huruvida de jämförda produkterna har liknande eller olika egenskaper.
62.
Bevisen för godkännande respektive likvärdighet är inte utbytbara. Det är inte säkert att en godkänd produkt är likvärdig med den produkt som den upphandlande myndigheten kräver och omvänt kan en icke godkänd komponent vara praktiskt taget likvärdig med de originalkomponenter som anges i de tekniska specifikationerna i upphandlingen.
63.
Om två reservdelar, varav den ena är godkänd och den andra inte, har likvärdig kvalitet och är utbytbara, skulle det kunna bero på att båda uppfyller de tekniska kraven för att klara godkännandeprövningen. Jag anser emellertid inte att direktiv 2007/46 medger ett sådant antagande. När trafiksäkerheten och miljöskyddet berörs, är det nödvändigt att en utomstående part (den myndighet eller det organ som godkänner i enlighet med särskilda förfaranden och provningar) gör en kontroll av varje prototyp, om det inte i en rättsakt anges att det inte behövs.
64.
Jag anser inte att ersättningskomponenter kan undantas från godkännandeprövning (och enbart omfattas av krav på försäkran om likvärdighet), enbart på grund av att de ska monteras i ett fordon som redan har använts. Den omständigheten att de är avsedda att monteras i fordonet (per definition i efterhand) innebär inte att de automatiskt blir säkrare, vilket tycks vara vad en av parterna i målet anser.
65.
Villkoren för de två omtvistade kontraktstilldelningarna i förevarande mål handlade om det kriteriet: för likvärdiga reservdelar som måste godkännas, var anbudsgivaren tvungen att inkomma med godkännandeintyg. I annat fall skulle dennes anbud komma att uteslutas.
66.
Det kan således vad gäller just den här typen av reservdelar inte godtas, som alternativ till uppvisande av godkännandeintyg, att anbudsgivaren enbart gör en ensidig försäkran om att reservdelarna är likvärdiga med originalkomponenterna.
67.
Vad beträffar ersättningskomponenter som måste godkännas, är det således inte tillräckligt med en försäkran från anbudsgivaren om att de är likvärdiga med det godkända originalet.
68.
Det återstår nu att undersöka om denna tolkning av direktiv 2007/46 är förenlig med principerna och bestämmelserna i direktiv 2014/25.
3. Betydelsen av direktiv 2014/25
69.
Upphandlande enheter ska i de förfrågningsunderlag som de offentliggör i samband med offentlig upphandling ange vilka egenskaper de byggentreprenader, varor eller tjänster som de har för avsikt att förvärva ska ha. Bland dessa egenskaper kan hänvisningar till ”tekniska specifikationer” för varorna eller tjänsterna återfinnas.
70.
Jag har tidigare påpekat att ”[v]inklade beskrivningar i sådana tekniska specifikationer … i vissa fall minst [kan] innebära ett betydande 'inträdeshinder' för vissa anbudsgivare och i extrema fall (på ett bedrägligt sätt) avgöra det slutliga valet av anbudsgivare på förhand, om egenskaper hos varor eller tjänster som endast den anbudsgivaren har kapacitet att erbjuda anges”. (
18
)
71.
Viljan att förhindra felaktiga metoder och syftet att ”tillåta att den offentliga upphandlingen är öppen för konkurrens”, har fått unionslagstiftaren att införa vissa bestämmelser inom detta område som gör det möjligt att ”lämna anbud som avspeglar olika tekniska lösningar, standarder och tekniska specifikationer på marknaden, inklusive de som utarbetats på grundval av prestandakrav knutna till byggentreprenadernas, varornas och tjänsternas livscykelegenskaper och hållbarhetsaspekten i produktionsprocessen”. (
19
)
72.
Denna strävan återspeglas i artikel 60.2 i direktiv 2014/25: ”De tekniska specifikationerna ska garantera att de ekonomiska aktörerna deltar på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder mot att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.”
73.
”Följaktligen bör”, som regel, ”tekniska specifikationer utformas på ett sådant sätt att man undviker att på konstlad väg begränsa konkurrensen genom krav som gynnar en viss ekonomisk aktör då de avspeglar viktiga egenskaper hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som den aktören brukar erbjuda. Om tekniska specifikationer utformas som funktions- och prestandakrav kan i allmänhet detta mål uppfyllas på bästa möjliga sätt.” (
20
)
74.
I undantagsfall får det emellertid enligt artikel 60.4 i direktiv 2014/25 finnas ”hänvisningar … till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning”. Denna möjlighet, som vissa tillverkare får använda sig av, begränsas av kravet att hänvisningen alltid ska åtföljas av orden ”eller likvärdigt”. (
21
)
75.
Det är förenligt med principerna i artikel 60.2 i direktiv 2014/25 att punkt 5 i den artikeln och artikel 62.2 föreskriver en möjlighet att, när det handlar om att bevisa reservdelarnas likvärdighet, styrka överensstämmelsen med de tekniska specifikationerna på ett öppet och flexibelt sätt, ”vilket innebär att varje lämpligt sätt får användas”. (
22
)
76.
I förevarande mål avsåg kontrakten tillhandahållande av reservdelar, som antingen kunde vara originaldelar från Iveco eller likvärdiga reservdelar. När det rörde sig om reservdelar som krävde godkännande, krävdes intyg om godkännande. Utan ett sådant intyg fick dessa reservdelar (oavsett om det rörde sig om originaldelar eller likvärdiga delar) inte erbjudas av en anbudsgivare, eftersom de då inte uppfyllde ett av villkoren för att få släppas ut på marknaden.
77.
Direktiv 2014/25 reglerar bevis om överensstämmelse med de tekniska specifikationerna, utan att hänvisa till godkännande av de varor som ska levereras. Det är logiskt att så är fallet, eftersom kravet på godkännande är beroende av vilken typ av leveranser som ska upphandlas (
23
) och det direktivet berör många olika sektorer.
78.
Direktiv 2014/25 syftar visserligen till att öka konkurrensen vid offentliga upphandlingar, men det går samtidigt inte att bortse från de tvingande krav som följer av andra unionsrättsliga bestämmelser.
79.
Detta erkänns i skäl 56 i direktiv 2014/25: ”Ingenting i detta direktiv bör hindra vidtagande eller genomförande av sådana åtgärder som behövs för att skydda … säkerhet, hälsa, att skydda människors och djurs liv eller att bevara växter eller andra miljöåtgärder”.
80.
Direktiv 2014/25 ”bör” således inte ”hindra” tillämpningen av direktiv 2007/46, eftersom det sistnämnda direktivet syftar till att ”… säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, hälsoskydd, miljöskydd, energieffektivitet och skydd mot obehörig användning”. (
24
) I den mån direktiv 2007/46, just mot bakgrund av dessa syften, kräver godkännande av vissa reservdelar till fordon, är det kravet nödvändigt och kan inte kringgås genom hänvisning till direktiv 2014/25.
81.
Såsom kommissionen har gjort gällande (
25
) ligger detta kriterium även till grund för andra regler om den inre marknadens funktion, genom vilka unionslagstiftaren har betonat att lex specialis (exempelvis bestämmelserna om användning av motorfordon) ska ha företräde framför allmänna bestämmelser om fri rörlighet för varor.
82.
Under alla förhållanden är kravet på godkännande av reservdelar inte oförenligt med strävan efter ökad konkurrens vid offentlig upphandling. För att värna om denna konkurrens gör artikel 38.1 i direktiv 2007/46 det lättare för fordonstillverkarens konkurrenter att tillverka separata komponenter. Fordonstillverkaren ska förse konkurrenterna med relevanta uppgifter ”i förekommande fall även ritningar som uttryckligen anges i bilagan eller tillägget till en rättsakt – som krävs för EG‑typgodkännande av komponenter …”.
V. Förslag till avgörande
83.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) första fråga på följande sätt:
Artiklarna 10.2, 19.1 och 28.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, ska tolkas så, att när det vid en offentlig upphandling avseende tillhandahållande av ersättningskomponenter till bussar avsedda för kollektivtrafik tillåts att anbud lämnas avseende likvärdiga reservdelar som måste godkännas enligt någon av de rättsakter som förtecknas i bilaga IV till nämnda direktiv, ska anbudsgivarna inge intyg om EG‑typgodkännande och det är i ett sådant sammanhang inte tillräckligt att de bara avger en försäkran om likvärdighet.
(
1
)	Originalspråk: spanska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ramdirektiv) (EUT L 263, 2007, s. 1). Direktivet har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG (EUT L 151, 2018, s. 1). Förordning 2018/858 är av tidsmässiga skäl inte tillämplig i förevarande mål.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
(
4
)	Meddelandet offentliggjordes i tillägget till EUT som handlar om europeisk offentlig upphandling den 21 augusti 2018 (referens 2018/S 159–365946).
(
5
)	Meddelandet offentliggjordes i tillägget till EUT som handlar om europeisk offentlig upphandling den 13 november 2018 (referens 2018/S 218–500319).
(
6
)	I domen av den 26 augusti 2019 ogillade domstolen i första instans Iveco Orecchias överklagande såvitt avsåg den första grunden, bland annat på grund av att Iveco Orecchia hade underlåtit att närmare ange vilka av de reservdelar som Brescia Trasporti SpA erbjöd som krävde ett godkännandintyg.
(
7
)	Punkterna VIII.1, VIII.2 och VIII.4 i de två besluten att begära förhandsavgörande.
(
8
)	I beslutet att begära förhandsavgörande i mål C‑84/21 angavs att ”i den ifrågavarande upphandlingen krävdes enligt de tekniska specifikationerna godkännandeintyg när det var nödvändigt och för likvärdiga bromsskivor och trummor hänvisades uttryckligen till artikel 34 i direktiv 2007/46 (vilket i sin tur hänvisade till de föreskrivna FN/ECE-föreskrifterna för EG‑godkännande)”.
(
9
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).
(
10
)	Skäl 2.
(
11
)
(
12
)	Artikel 3.5 i direktiv 2007/46.
(
13
)	Här ingår således inte system och självständiga tekniska enheter.
(
14
)	Enligt artikel 3.1 i direktiv 2007/46 avses med ”rättsakt””ett särdirektiv eller en förordning eller en FN/ECE-föreskrift som är fogad till den reviderade överenskommelsen av år 1958” (”[som] gemenskapen [har] anslutit sig till i egenskap av avtalsslutande part till FN:s ekonomiska kommission för Europa '1958 års reviderade Genève-avtal' genom rådets beslut 97/836/EG” (del II i bilaga IV till ramdirektivet)). Enligt artikel 34.1 i direktiv 2007/46 utgör ”[d]e FN/ECE-föreskrifter som gemenskapen har anslutit sig till och som förtecknas i del I i bilaga IV … en del av EG-typgodkännandet för fordon på samma villkor som särdirektiven eller förordningarna”.
(
15
)	I de här aktuella målen godkänns inte ersättningskomponenterna till bussen tillsammans med fordonet utan oberoende av det.
(
16
)	Därför åläggs medlemsstaterna enligt artikel 46 i direktiv 2007/46 att fastställa ”de sanktioner som skall tillämpas vid överträdelse av bestämmelserna i detta direktiv … och i de rättsakter som förtecknas i del I i bilaga IV och [att] vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra dem”.
(
17
)	I sitt skriftliga yttrande (s. 15 i det italienska originalet) klargör VAR att företaget ”aldrig har hävdat att … godkännande av en reservdel som är likvärdig med en komponent som kräver godkännande””inte är nödvändigt”, eller att godkännandet i ett sådant fall skulle kunna ersättas av en ”försäkran från anbudsgivaren om likvärdighet med det godkända originalet”.
(
18
)	Förslag till avgörande i målet VAR och ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135, punkt 2).
(
19
)	Skäl 83 i direktiv 2014/25.
(
20
)	Ibidem.
(
21
)	I punkt 33 och följande punkter i mitt förslag till avgörande i målet VAR och ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135), undersökte jag närmare domstolens praxis rörande ”införandet i meddelanden om offentlig upphandling eller förfrågningsunderlag av tekniska specifikationer med hänvisning till ett visst varumärke”.
(
22
)	Dom av den 12 juli 2018, VAR och ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568, punkt 33).
(
23
)	Vid många upphandlingar av varor finns det inga unionsrättsliga bestämmelser som reglerar godkännande av produkter. I förevarande mål, som rör upphandling av reservdelar till fordon som omfattas av harmoniserade bestämmelser, tillämpas däremot strikta bestämmelser som kräver godkännande, utom i det fall där undantag medges i den berörda rättsakten i bilaga IV till direktiv 2007/46.
(
24
)	Skäl 3 i direktiv 2007/46.
(
25
)	Punkt 42 och fotnot 37 i dess skriftliga yttrande, där den hänvisar till skäl 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (EUT L 218, 2008, s. 30). I det skälet anges att ”den ram för marknadskontroll som inrättas i denna förordning bör komplettera och stärka befintliga bestämmelser om marknadskontroll i harmoniserad gemenskapslagstiftning och tillämpningen av sådana bestämmelser. Denna förordning bör emellertid, i enlighet med principen om lex specialis, vara tillämplig endast i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte, av samma natur eller med samma verkan som dem i annan, befintlig eller framtida, harmoniserad gemenskapslagstiftning. Exempel kan hämtas från områden som narkotikaprekursorer, medicintekniska produkter, humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel, motorfordon och luftfart. Motsvarande bestämmelser i denna förordning bör därför inte vara tillämpliga inom de områden som täcks av sådana särskilda bestämmelser.” (Min kursivering).