62012TJ0345_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑345/12,
Akzo Nobel NV, kotipaikka Amsterdam (Alankomaat),
Akzo Chemicals Holding AB, kotipaikka Nacka (Ruotsi) ja
Eka Chemicals AB, kotipaikka Bohus (Ruotsi),
edustajinaan asianajajat C. Swaak ja R. Wesseling,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Giolito, M. Kellerbauer ja G. Meessen,
vastaajana,
jota tukee
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajanaan asianajaja T. Funke,
väliintulijana,
jossa vaaditaan kumottavaksi komission 24.5.2012 antama päätös C(2012) 3533 final, jolla hylättiin Akzo Nobelin, Akzo Chemicals Holdingin ja Eka Chemicalsin kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista tietyissä kilpailuasioista koskevissa menettelyissä 13.10.2011 annetun Euroopan komission puheenjohtajan päätöksen 2011/695/EU 8 artiklan nojalla tekemä luottamuksellista käsittelyä koskeva hakemus (asia COMP/38.620 – Vetyperoksidi ja perboraatti),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit N. J. Forwood (esittelevä tuomari) ja E. Bieliūnas,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.4.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Euroopan yhteisöjen komissio teki 3.5.2006 [EY] 81 artiklan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan mukaista menettelyä koskeneen päätöksen C(2012) 3533 final Akzo Nobel NV:tä, Akzo Chemicals Holding AN:tä, Eka Chemicals AB:tä, Degussa AG:tä, Edison SpA:ta, FMC Corporationia, FMC Foret SA:ta, Kemira OYJ:tä, Air Liquide SA:ta, Chemoxal SA:ta, Snia SpA:ta, Caffaro Srl:ää, Solvay SA/NV:tä, Solvay Solexis SpA:ta, Total SA:ta, Elf Aquitaine SA:ta ja Arkema SA:ta vastaan (asia COMP/38.620 – Vetyperoksidi ja perboraatti) (jäljempänä VP-päätös).
2. VP-päätöksessä komissio totesi muun muassa, että Akzo Nobel, Akzo Chemicals Holding ja Eka Chemicals eli kantajat olivat osallistuneet EY 81 artiklan rikkomiseen Euroopan talousalueella (ETA) 14 muun vetyperoksidin ja perboraatin alalla toimivan yhtiön kanssa. Kantajille määrättiin näin ollen yhteisvastuullisesti 25,2 miljoonan euron suuruinen sakko.
3. VP-päätöksen ensimmäinen ei-luottamuksellinen toisinto julkaistiin vuonna 2007 komission Kilpailun pääosaston (jäljempänä DG COMP) internetsivulla.
4. Kantajille 28.11.2011 lähettämässään kirjeessä komissio ilmoitti näille aikomuksestaan julkaista VP-päätöksestä yksityiskohtaisempi ja ei-luottamuksellinen uusi toisinto, jossa toistettaisiin kokonaisuudessaan kyseisen päätöksen sisältö luottamuksellisia tietoja lukuun ottamatta. Tässä yhteydessä komissio pyysi kantajia yksilöimään VP-päätöksessä olevat tiedot, joiden luottamuksellista käsittelyä ne aikoivat pyytää.
5. Todettuaan, että VP-päätöksen yksityiskohtaisemmassa toisinnossa, jonka komissio aikoi julkaista, oli paljon tietoja, jotka oli toimitettu sellaisen hakemuksen yhteydessä, joka perustui sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annettuun komission tiedonantoon (EYVL 2002, C 45, s. 3; jäljempänä vuoden 2002 yhteistyötiedonanto), kantajat ilmoittivat komissiolle 9.1.2002 lähettämässään kirjeessä, että ne vastustivat sen ehdotusta, koska suunniteltu julkaiseminen loukkaisi vakavasti ja peruuttamattomasti niiden intressejä. Ne pyysivät näin ollen komissiota ensisijaisesti harkitsemaan uudelleen aikomustaan julkaista VP-päätöksen yksityiskohtaisempi ja ei-luottamuksellinen uusi toisinto ja toissijaisesti jättämään kyseisestä julkaisusta pois tietyt niiden luottamuksellisiksi katsomat tiedot.
6. Komissio ilmoitti kantajille 15.3.2012 päivätyllä kirjeellä, että se hyväksyi niiden pyynnön poistaa julkaistavaksi tarkoitetusta ei-luottamuksellisesta uudesta toisinnosta kaikki tiedot, joilla voitaisiin yksilöidä suoraan tai välillisesti vuoden 2002 yhteistyötiedonannon nojalla toimitettujen tietojen lähde. Komissio katsoi sen sijaan, ettei muita tietoja, joiden luottamuksellista käsittelyä kantajat olivat pyytäneet, ollut perusteltua pitää luottamuksellisina.
7. Kantajat käyttivät kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista tietyissä kilpailuasioita koskevissa menettelyissä 13.10.2011 annetussa komission puheenjohtajan päätöksessä 2011/695/EU (EUVL L 275, s. 29; jäljempänä neuvonantajan tehtävää ja toimivaltuuksia koskeva päätös) vahvistettua mahdollisuutta ja saattoivat asian kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tutkittavaksi, jotta tämä poistaisi julkaistavasta ei-luottamuksellisesta toisinnosta kaikki tiedot, jotka kantajat olivat toimittaneet vuoden 2002 yhteistyötiedonannon nojalla.
Riidanalainen päätös
8. Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja hylkäsi 24.5.2012 antamallaan päätöksellä C(2012) 3533 final (jäljempänä riidanalainen päätös) komission nimissä kantajien esittämät luottamuksellista käsittelyä koskevat pyynnöt ja antoi näin ollen luvan kantajien komissiolle tämän sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen toimittamien tietojen julkaisemiseen.
9. Riidanalaisessa päätöksessä kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja korosti ensiksi toimeksiantonsa rajoja – hänen mukaansa hän saattoi yksinomaan tutkia, oliko tiettyjä tietoja pidettävä luottamuksellisina, eikä korjata perustellun luottamuksen, joka kantajilla oli komissiota kohtaan, väitettyä loukkaamista.
10. Hän totesi lisäksi, että kantajat vastustivat VP-päätöksen yksityiskohtaisemman ja ei-luottamuksellisen uuden toisinnon julkaisemista yksinomaan siksi, että kyseinen päätös sisälsi tietoja, jotka oli toimitettu vuoden 2002 yhteistyötiedonannon mukaisesti. Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan mukaan komissiolla on kuitenkin laaja harkintavalta päättää julkaista enemmän kuin päätöstensä tärkein osa. Viittaukset hallinnollisessa asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin eivät myöskään itsessään ole liikesalaisuuksia eivätkä muita luottamuksellisia tietoja.
11. Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan mukaan kantajat eivät ole osoittaneet, että tietojen, jotka ne olivat toimittaneet komissiolle hyötyäkseen sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta, julkaiseminen saattoi aiheuttaa niille vakavaa vahinkoa. Yrityksen, jolle komissio on määrännyt sakon kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi, intressi siihen, ettei kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevää toimintaa, josta sitä moititaan, koskevista yksityiskohdista anneta tietoja yleisölle, ei missään tapauksessa ansaitse erityistä suojaa. Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja muistutti tästä, että vahingonkorvauskanteet ovat olennainen osa Euroopan unionin politiikkaa kilpailuoikeuden alalla, minkä vuoksi kantajat eivät voi vedota perusteltuun etuun, joka koskee niiden suojaamista vaaralta, joka perustuu siihen, että niitä vastaan nostetaan tällaisia kanteita, koska ne ovat osallistuneet riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuun kartelliin.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
12. Kantajat nostivat nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.8.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
13. Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti päätti asiassa T‑345/12 R, Akzo Nobel ym. v. komissio, 16.12.2012 antamallaan määräyksellä yhtäältä lykätä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanoa ja toisaalta velvoittaa komissio olemaan julkaisematta VP-päätöksen toisintoa, joka on kantajien osalta yksityiskohtaisempi kuin DG COMP:n internetsivulla vuodesta 2007 lähtien julkaistu toisinto.
14. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.1.2013 jättämällään asiakirjalla komissio pyysi unionin yleistä tuomioistuinta antamaan tämän asian käsittelylle etusijan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 55 artiklan 2 kohdan nojalla.
15. Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 7.6.2013 antamalla määräyksellä CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) hyväksyttiin käsiteltävässä asiassa väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
16. Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari nimettiin kolmanteen jaostoon, jolle tämä asia näin ollen siirrettiin.
17. Esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti aloittaa suullisen käsittelyn hyväksymättä komission esittämää pyyntöä etusijan antamisesta asian käsittelylle. Prosessinjohtotoimina unionin yleinen tuomioistuin pyysi niin ikään kantajia esittämään asiakirjoja. Nämä toimittivat pyydetyt asiakirjat määräajassa.
18. Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 9.1.2014 pidetyssä istunnossa.
19. Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaan tai osittain
– tilanteessa, jossa se katsoo, että riidanalainen päätös merkitsee Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) perustuvaa lupaa tutustua asiakirjoihin, kumoaa tällaisen luvan sisältävän päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen kantajat totesivat suullisessa käsittelyssä, että ne peruuttaisivat toisen vaatimuksensa, mikä merkittiin suullisen käsittelyn pöytäkirjaan.
21. Komissio ja väliintulija vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen kokonaisuudessaan
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
22. Komissio väittää lähinnä, että sikäli kuin olisi katsottava, että sen kantajille 28.11.2011 lähettämä kirje sisälsi muodollisen päätöksen julkaista VP-päätöksen yksityiskohtaisempi ja ei-luottamuksellinen uusi toisinto, kyseiset kantajat ovat menettäneet oikeutensa riitauttaa tällaisen päätöksen laillisuus tämän kanteen yhteydessä, koska ne eivät vaatineet sen kumoamista SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa vahvistetussa määräajassa.
23. Tästä on todettava, että vaikka pitää toki paikkansa, että 28.11.2011 päivätyssä kirjeessään komissio ilmoitti kantajille, että se oli ”päättänyt äskettäin” julkaista DG COMP:n internetsivulla vuodesta 2007 lähtien käytettävissä olevaan VP-päätökseen nähden yksityiskohtaisemman uuden toisinnon kyseisestä päätöksestä, tämän toimenpiteen tarkoituksena oli se, että kantajat voisivat pyytää niitä koskevien mahdollisten liikesalaisuuksien tai muiden luottamuksellisten tietojen pois jättämistä tällaisesta julkaisusta kyseisen kirjeen liitteessä III esitettyjen selitysten mukaisesti. Kyseinen kirje ei näin ollen sisältänyt komission lopullista kantaa tämän asian ytimessä oleviin luottamuksellisuutta koskeviin kysymyksiin.
24. Tämä lisäksi selittää sen, ettei komissio kantajille 15.3.2012 lähettämässään kirjeessä vedonnut sen 28.11.2011 päivättyyn kirjeeseen väitetysti sisältyneen julkaisupäätöksen lopullisuuteen vaan pikemminkin pyysi kantajia saattamaan asian kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan käsiteltäväksi, jos ne halusivat riitauttaa sen, että DG COMP oli hylännyt suurimman osan niiden luottamuksellisuutta koskevista pyynnöistä.
25. On vielä todettava, että riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen komissio lähetti vastauksena kantajien pyyntöön näiden edustajalle sähköpostin, josta ilmenee, että kyseinen päätös oli ainoa niitä koskeva päätös tällä alalla ja että siitä ilmeni komission lopullinen kanta.
26. Tästä seuraa, että kanne on otettava tutkittavaksi.
Pääasia
27. Kantajat vetoavat riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevien vaatimustensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäinen koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja hyvää hallintotapaa koskevan kantajien oikeuden loukkaamista, toinen SEUT 339 artiklaan ja [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 28 artiklan 2 kohtaan perustuvan salassapitovelvollisuuden laiminlyöntiä ja kolmas kantajien perustellun luottamuksen, oikeusvarmuuden periaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee perustelujen puutteellisuutta ja hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaamista
28. Kantajat väittävät, ettei riidanalaista päätöstä ole perusteltu riittävästi, minkä vuoksi sillä rikotaan SEUT 296 artiklaa ja loukataan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa taattua oikeutta hyvään hallintoon. Ne väittävät tästä aluksi, että ne eivät kykene riidanalaisen päätöksen perusteella ymmärtämään syitä, joilla perustellaan niiden argumenttien hylkääminen, jotka koskevat niiden perusteltuja odotuksia ja jotka esitettiin niiden luottamuksellista käsittelyä koskeneen pyynnön tueksi. Kantajat väittävät seuraavaksi, että riidanalaisessa päätöksessä ei vastata niiden argumenttiin, jonka mukaan komission suunnittelema julkaiseminen poikkeaa sen aikaisemmasta hallinnollisesta käytännöstä. Ne väittävät lopuksi, että käsiteltävässä asiassa edellytetty perustelujen taso on korkea, koska riidanalaisessa päätöksessä poiketaan komission vuonna 2007 hyväksymästä lähestymistavasta, joka muodostui VP-päätöksen sellaisen ei-luottamuksellisen toisinnon julkaisemisesta, jossa ei ol e tietoja, joiden luottamuksellista käsittelyä kantajat olivat pyytäneet.
29. Komissio väittää, että kun riidanalaista päätöstä tarkastellaan sen asiayhteydessä, se on riittävästi perusteltu.
30. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksittäistapausta koskevan päätöksen perusteluvelvollisuuden tavoitteena on mahdollistaa se, että unionin tuomioistuimet voivat tutkia päätöksen laillisuuden, ja antaa sille, jota asia koskee, riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko päätös asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa, kuitenkin niin, että tämän velvollisuuden laajuus riippuu kyseisen päätöksen luonteesta ja asiayhteydestä, jossa se on tehty (asia 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin v. komissio, tuomio 9.11.1983, Kok., s. 3461, 14 kohta ja asia T-499/95, Van Megen Sports v. komissio, tuomio 11.12.1996, Kok., s. II‑1799, 51 kohta).
31. Vaikka komission on näin ollen SEUT 296 artiklan perusteella mainittava ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin päätös perustuu, sekä ne näkökohdat, joiden vuoksi se on tehnyt päätöksensä, perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja siltä osin kuin sitä, ovatko päätöksen perustelut kyseisen artiklan mukaisia, tutkitaan paitsi päätöksen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. asia C‑367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok., s. I‑1719, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia T-53/12, CF Sharp Shipping Agencies v. neuvosto, tuomio 26.10.2012, 37 kohta). Erityisesti on todettava, että asianomaiselle vastainen toimi on silloin riittävästi perusteltu, kun se on toteutettu asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää häntä koskevan toimen merkityksen (asia T-465/08, Tšekin tasavalta v. komissio, tuomio 15.4.2011, Kok., s. II‑1941, 163 kohta).
32. Tämä perusteluvelvollisuus pannaan täytäntöön kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista annetun päätöksen 8 artiklan 2 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä kyseisen säännöksen 3 kohdan kanssa, kun on kyse päätöksistä, jotka kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan on tehtävä tiettyjen tietojen luottamuksellista käsittelyä koskevista pyynnöistä kilpailusääntöjen soveltamismenettelyissä.
33. Käsiteltävässä asiassa sekä kantajien 8.12.2011 ja 9.1.2012 päivätyistä ja DG COMP:lle lähetetyistä kirjeistä että niiden kuulemismenettelystä vastaavalle neuvonantajalle 10.4.2012 lähettämästä kirjeestä ilmenee, että kantajat väittivät hallinnollisessa menettelyssä, että VP-päätöksen sellaisen toisinnon julkaiseminen, joka sisältää tietoja, jotka ne olivat toimittaneet vapaaehtoisesti vuoden 2002 yhteistyötiedonannosta hyötyäkseen, loukkaisi niiden perusteltuja odotuksia. Samoista kirjeistä ilmenee lisäksi, että kantajat väittivät, että tällaisella julkaisemisella poikettaisiin komission aikaisemmasta hallinnollisesta käytännöstä, joka muodostui siitä, ettei kolmansille paljasteta tietoja, jotka yritykset ovat toimittaneet komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman puitteissa.
34. Tästä on todettava, että vaikka kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja ei ottanut nimenomaisesti kantaa kunkin argumentin asiasisältöön, hän teki tämän – kuten lähinnä ilmenee unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-341/12, Evonik Degussa v. komissio, 28.1.2015 antamasta tuomiosta (42‐44 ja 58 kohta) – noudattaakseen toimivaltuuksiaan, jotka komission puheenjohtaja on hänelle kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista annetun päätöksen 8 artiklan 2 kohdan nojalla antanut.
35. Riidanalainen päätös annettiin kuitenkin sellaisen hallinnollisen menettelyn päätteeksi, jonka kuluessa komissiota pyydettiin vastaamaan suunniteltua julkaisemista koskeviin periaatteellisiin vastalauseisiin, jotka kantajat olivat esittäneet ja jotka eivät kuuluneet kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan toimivaltaan.
36. Kantajien tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi riidanalaista päätöstä on tässä tilanteessa tarkasteltava asiayhteydessä, joka oli sen antamisen taustalla, ja on näin ollen katsottava, että kyseinen päätös sisältää implisiittisesti mutta väistämättä komission kannanotot, jotka koskevat suunniteltua julkaisemista ja jotka esitetään DG COMP:n välityksellä, koska ne koskevat seikkoja, jotka eivät kuulu kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan toimivaltuuksiin.
37. Kun riidanalaista päätöstä tarkastellaan tällä tavoin, se mahdollistaa sen, että kantajat ymmärtävät ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin se perustuu.
38. Kantajille 28.11.2011 lähettämässään kirjeessä komissio näin ollen ensinnäkin perusteli aikomuksensa julkaista VP-päätöksen yksityiskohtaisempi ja ei-luottamuksellinen toisinto viittaamalla avoimuutta koskevaan tavoitteeseen. Kantajille lähettämässään ja 20.12.2011 päivätyssä kirjeessä komissio lisäksi täsmensi lähinnä, että suunniteltu julkaiseminen oli ymmärrettävä sellainen pyyntö huomioiden, joka koski oikeutta saada tutustua VP-päätöksen luottamukselliseen toisintoon ja joka oli tehty asetuksen N:o 1049/2001 perusteella.
39. Vaikka pitää varmasti paikkansa, että kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja katsoi, ettei hänellä ollut toimivaltaa tutkia kantajien perusteltujen odotusten mahdollista loukkaamista, koska tämä tutkiminen ylittäisi hänen toimivaltuutensa, jotka perustuvat kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista annetun päätöksen 8 artiklaan, komissio vastasi DG COMP:n kantajille 15.3.2012 lähettämässä kirjeessä kuitenkin nimenomaisesti kantajien argumenttiin, jonka mukaan riidanalainen julkaiseminen olisi vastoin näiden perusteltuja odotuksia.
40. Kyseisestä kirjeestä ilmenee nimittäin lähinnä, että riidanalaista julkaisemista koskevia periaatteellisia vastalauseita analysoidessaan komissio katsoi, että sen oli punnittava muun muassa sen tutkintatoimien tavoitteiden suojelua, johon sovelletaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta avoimuusperiaatteesta, ja asianosaisten perusteltua etua. Komissio totesi lisäksi, että asiakirjaa ei suojella yksinomaan siksi, että se on toimitettu komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan pyynnön yhteydessä, ja että suunniteltu julkaiseminen ei olisi sen tutkintatoimien tavoitteiden vastaista. Se korosti myös, että käsiteltävässä asiassa oli otettava huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 7 kohta, jonka mukaan kyseisen artiklan kolmessa ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin siinä säädetty suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Komissio päätteli tästä, että riidanalainen julkaiseminen ei merkitsisi kantajien perustellun luottamuksen rikkomista.
41. Riidanalaisessa päätöksessä mainitaan kolmanneksi useita seikkoja sen tueksi, että kantajien luottamuksellisuutta koskevat pyynnöt hylättiin. Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja korosti siinä aluksi, että viittaukset hallinnollisessa asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin eivät sellaisinaan ole liikesalaisuuksia tai muita luonteeltaan luottamuksellisia tietoja. Luottamuksellisuutta koskevien pyyntöjen hylkääminen perusteltiin tämän jälkeen ensiksi laajalla harkintavallalla, joka komissiolla on julkaista enemmän kuin niiden päätösten tärkeimmät osat, jotka se antaa asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan mukaisesti, toiseksi sillä, että kantajat eivät olleet osoittaneet, että niiden komissiolle vuoden 2002 yhteistyötiedonannon nojalla toimittamien tietojen julkaiseminen saattaisi aiheuttaa niille vakavaa vahinkoa, ja kolmanneksi sillä, että jos tällainen vaara osoitettaisiin, oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei kantajien intressi siihen, ettei yleisö ole tietoinen niiden rikkomiseen osallistumisen yksityiskohdista, ole suojelun arvoinen.
42. Edellisessä kohdassa esitetyt toteamukset johtavat niin ikään kantajien sen argumentin hylkäämiseen, jonka mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei selitetä, miksi käsiteltävässä asiassa on perusteltua poiketa komission aikaisemmasta hallinnollisesta käytännöstä. Vaikka tällainen aikaisempi hallinnollinen käytäntö, johon kantajat viittaavat, olisi näytetty toteen, riidanalaisessa päätöksessä antamisasiayhteydessään tarkasteltuna esitetään riittävästi seikkoja, joiden perusteella kantajat voivat ymmärtää syyt, joiden vuoksi komissio päätti poiketa siitä käsiteltävässä asiassa.
43. Kantajien argumentti, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa edellytetty perustelujen taso olisi tavallista korkeampi, koska riidanalaisessa päätöksessä annetaan lupa komission aiemmin luottamuksellisiksi katsomien tietojen julkaisemiseen, on lopuksi hylättävä tehottomana. Vaikka tällainen perusteluvelvollisuuden vahvistaminen olisi perusteltua, olisi nimittäin katsottava, että kun otetaan huomioon sekä kantajien kuulemismenettelystä vastaavalle neuvonantajalle 10.4.2012 päivätyssä kirjeessään esittämien argumenttien luonne että riidanalaisen päätöksen antamisen asiayhteys, joka oli kantajille tuttu, kyseisessä päätöksessä esitetään riittävän selvästi ja täsmällisesti syyt, joiden vuoksi käsiteltävässä asiassa päätettiin, ettei riidanalaisia tietoja ollut enää pidettävä luottamuksellisina.
44. Kantajien väitettä siitä, että riidanalainen päätös on puutteellisesti perusteltu, ei näin ollen voida hyväksyä. Koska kantajat eivät myöskään ole todenneet, miten niiden väite, joka koskee hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaamista, poikkeaa niiden perusteluista, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen puutteellisia perusteluja, kyseistä väitettä ei myöskään voida hyväksyä. Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee SEUT 339 artiklaan ja asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohtaan perustuvan salassapitovelvollisuuden laiminlyöntiä
45. Kantajat väittävät, että riidanalaisessa päätöksessä laiminlyödään komissiolla SEUT 339 artiklan ja asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdan nojalla olevaa salassapitovelvollisuutta. Kantajien mukaan oikeuskäytännöstä ilmenee, että yritysten vapaaehtoisesti komissiolle toimittamia tietoja on suojattava julkistamiselta. Kantajat toimittivat vapaaehtoisesti tiedot, joiden luottamuksellista käsittelyä ne pyysivät käsiteltävässä asiassa, komissiolle vuoden 2002 yhteistyötiedonannosta hyötyäkseen.
46. Kantajat viittaavat tässä yhteydessä lisäksi asetuksen N:o 1/2003 30 artiklaan, jonka nojalla komission on päätöksiään julkaistessaan otettava huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta, sekä [EY] 81 ja [EY] 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/2004 (EUVL L 123, s. 18) 16 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan liikesalaisuuksia ja muita luottamuksellisia tietoja ei luovuteta eikä niihin anneta oikeutta tutustua.
47. Kantajat väittävät myös, että niiden vuoden 2002 yhteistyötiedonannon perustella toimittamat tiedot kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin.
48. Kyseisessä tiedonannossa ja erityisesti sen 29, 32 ja 33 kohdassa vahvistetaan kantajien mukaan sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskeviin pyyntöihin sisältyvien tietojen luottamuksellinen käsittely. Kyseisille tiedoille myönnetty suoja vahvistetaan kantajien mukaan sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun komission tiedonannon (EUVL 2006, C 298, s. 17; jäljempänä vuoden 2006 yhteistyötiedonanto) 6 kohdassa. On myös otettava huomioon se, että kyseiset tiedot on toimitettu komissiolle virallisesti, että vain tietty määrä ihmisiä on niistä tietoinen ja että niiden julkistaminen aiheuttaisi vakavaa vahinkoa kantajille, koska se asettaisi ne niitä vastaan nostettujen vahingonkorvauskanteiden yhteydessä huomattavan epäedulliseen asemaan VP-päätöksen sellaisiin muihin adressaatteihin nähden, jotka eivät tehneet yhteistyötä komission kanssa. Ajan kuluminen ei näistä syistä vaikuta kyseisten tietojen luottamuksellisuuteen, toisin kuin – ilmaisun suppeassa merkityksessä – kaupallisesti arkaluonteisten tietojen tapauksessa. Kantajien intressi siihen, ettei kyseisiä tietoja julkisteta, on lisäksi suojelun arvoinen, koska kyseisten tietojen luottamuksellinen käsittely on ehdoton edellytys komission sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman moitteettoman sujumisen ja näin ollen kartellien alan unionin oikeuden tehokkuuden kannalta.
49. Kantajat väittävät tässä yhteydessä, että komission lähestymistapa, joka muodostuu yksinomaan asiakirjojen, jotka on toimitettu sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien pyyntöjen yhteydessä, tai lausuntojen, jotka edellä mainittujen pyyntöjen tekijä on antanut, suojaamisesta muttei näiden asiakirjojen ja lausuntojen sisältämien tietojen suojaamisesta, on väärä. Niiden mukaan tässä lähestymistavassa jätetään huomiotta SEUT 339 artiklalla taattu salassapitoa koskeva perusoikeus. Suullisessa käsittelyssä kantajat lisäsivät, että komission suunnittelema yksityiskohtaisemman ja ei-luottamuksellisen toisinnon julkaiseminen merkitsisi asetuksella N:o 1049/2001 säädettyjen, toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta koskevien poikkeusten sekä asetuksella N:o 1/2003 säädettyjen, tutkinta-aineistoon tutustumista kartellien alalla koskevien erityissääntöjen kiertämistä.
50. Kantajat toteavat lopuksi, että VP-päätöksen ei-luottamuksellisen toisinnon julkaisemisella vuonna 2007 vastattiin jo tavoitteeseen siitä, että yleisölle ilmoitetaan syyt, joihin kyseinen päätös perustuu. Julkaisemalla VP-päätöksen täydellisemmän ja ei-luottamuksellisen toisinnon komissio pyrkii tosiasiassa tekemään helpommaksi väliintulijan vahingonkorvauskanteen nostamisen Landgericht Dortmundissa (alueellinen tuomioistuin Dortmundissa Saksassa). Riidanalainen päätös kuvastaa tältä osin sellaista yleisempää muutosta komission kartellien alan julkaisupolitiikassa, jolla pyritään auttamaan kantajia sellaisten vahingonkorvauskanteiden yhteydessä, jotka on nostettu kilpailuoikeuden tämäntyyppisiin rikkomisiin osallistuneita vastaan. Sovellettavia oikeussääntöjä muuttamatta päätös VP-päätöksen yksityiskohtaisemman ja ei-luottamuksellisen toisinnon julkaisemisesta ei kantajien mukaan kuitenkaan ole perusteltu. Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 1 kohdassa nimittäin kielletään tutkinnan yhteydessä kerättyjen tietojen käyttö tutkintaan kuulumattomiin tarkoituksiin ja sillä suojataan näin ollen komission tutkinnassa mukana olevia yrityksiä siltä, että tällaisia tietoja käytetään siviilikanteissa. Kantajat lisäsivät vielä suullisessa käsittelyssä lähinnä, että kartellin mahdollisten uhrien intressiä täsmällisten tietojen saamiseen kartellin kulusta suojataan riittävästi kansallisilla tuomioistuimilla olevalla mahdollisuudella pyytää komissiota toimittamaan näille tällaiset tiedot.
51. Komissio ja väliintulija kiistävät nämä väitteet.
52. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä aluksi, että kantajien vuoden 2002 ja 2006 yhteistyötiedonannon sekä komission aikaisemman käytännön vuoksi väitetysti saaman perustellun luottamuksen loukkaamista koskevat argumentit, joihin vedotaan toisen kanneperusteen tueksi, sekoittuvat lähinnä kolmannen kanneperusteen tueksi esitettyjen perustelujen tiettyyn osaan. Kyseisiä argumentteja tutkitaan näin ollen tässä yhteydessä.
53. Seuraavaksi on muistutettava, että SEUT 339 artiklan mukaan unionin toimielimen jäsen, komitean jäsen, unionin virkamies tai muu sen henkilöstöön kuuluva ei saa, tehtävänsä päätyttyäkään, ilmaista salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja eikä varsinkaan tietoja yrityksistä taikka niiden liikesuhteista tai kustannustekijöistä.
54. Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komission kyseisen asetuksen perusteella suorittaman tutkinnan yhteydessä 17‐22 artiklaa sovellettaessa saatuja tietoja voidaan käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on koottu, sanotun rajoittamatta kyseisen asetuksen 12 ja 15 artiklan soveltamista. Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdassa, joka täydentää SEUT 339 määrättyä käytännesääntöä kyseisen asetuksen soveltamisalalla, täsmennetään muun muassa, että sanotun rajoittamatta komission ja jäsenvaltion kilpailuviranomaisten välistä yhteistyötä sekä väitetiedoksiannon adressaateille annettua mahdollisuutta tutustua tutkinta-aineistoon, komissio ja edellä mainitut viranomaiset sekä niiden virkamiehet, toimihenkilöt ja muut kyseisten viranomaisten valvonnassa työskentelevät henkilöt sekä jäsenvaltioiden muiden viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet tätä asetusta sovellettaessa ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä.
55. Asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 1 kohdan nojalla komission on lisäksi julkaistava muun muassa päätökset, joilla se määrää sakkoja yrityksille tai yritysten yhteenliittymille, joiden se katsoo syyllistyneen unionin oikeuden rikkomiseen kartellien alalla. Kyseisen asetuksen 30 artiklan 2 kohdan mukaan julkaistaessa mainitaan osapuolten nimet ja päätöksen pääasiallinen sisältö mukaan lukien määrätyt seuraamukset, mutta siinä on otettava huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta.
56. Asetuksen N:o 773/2004 16 artiklan 1 kohdassa säädetään puolestaan lähinnä, että komissio ei luovuta tutkinta-aineistossa olevia tietoja, mukaan lukien asiakirjat, tai anna oikeutta tutustua niihin siltä osin kuin ne sisältävät henkilön liikesalaisuuksia tai muita luottamuksellisia tietoja.
57. Neuvonantajan tehtävää ja toimivaltuuksia koskevan päätöksen 8 artiklan 1‐3 kohdassa todetaan lopuksi seuraavaa:
”1. Jos komissio aikoo julkistaa tietoja, jotka saattavat sisältää liikesalaisuuksia tai muita jonkin yrityksen tai henkilön luottamuksellisia tietoja, [DG COMP] ilmoittaa kyseiselle yritykselle tai henkilölle kirjallisesti tästä aikomuksesta ja sen syistä. Se asettaa määräajan, jonka kuluessa asianomainen yritys tai henkilö voi esittää kirjallisia huomautuksia.
2. Jos kyseinen yritys tai henkilö vastustaa tietojen julkistamista, se voi saattaa asian kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tutkittavaksi. Jos kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja katsoo, että tieto voidaan julkistaa, koska siinä ei ole kyse liikesalaisuudesta tai muusta luottamuksellisesta tiedosta tai koska ylivoimainen etu edellyttää tiedon julkistamista, tämä todetaan perustellussa päätöksessä, joka annetaan tiedoksi kyseiselle yritykselle tai henkilölle. Päätöksessä ilmoitetaan päivä, jonka jälkeen tieto julkistetaan. Tämä päivä voi olla aikaisintaan viikon kuluttua tiedoksiantopäivästä.
3. Edellä 1 ja 2 kohtaa sovelletaan soveltuvin osin, kun tietoja julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä.”
58. Käsiteltävässä asiassa kantajat eivät kiistä osallistuneensa VP-päätöksen tekemiseen johtaneeseen kartelliin. Ne väittävät sen sijaan, että riidanalaisten tietojen luottamuksellisuus perustuu yksinomaan siihen, että ne ilmoitettiin vapaaehtoisesti komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman puitteissa ja että suunniteltu julkaiseminen saattaa näin ollen vahingoittaa komission tutkintatoimien tavoitteiden suojelua.
59. Koska niiden tietojen ala, jotka kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, on suurempi kuin yritysten liikesalaisuuksien ala (ks. vastaavasti asia 145/83, Adams v. komissio, tuomio 7.11.1985, Kok., s. 3539, 34 kohta ja asia T-198/03, Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomio 30.5.2006, Kok., s. II‑1429, 29 kohta), on määritettävä – tämän rajoittamatta sen tutkimista, onko kolmas kanneperuste perusteltu –, onko tietoja suojattava tämän perusteella vain siksi, että yritys on toimittanut ne vapaaehtoisesti komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman puitteissa, kuten kantajat väittävät.
60. SEU 1 artiklan toisen kohdan mukaan päätökset unionissa tehdään mahdollisimman avoimesti. Tämä periaate heijastuu SEUT 15 artiklassa, jolla taataan tiettyjen edellytysten täyttyessä kansalaisille oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin. Tämän periaatteen mukaisesti ja silloin, kun ei ole olemassa säännöksiä, joilla nimenomaisesti määrättäisiin tai kiellettäisiin julkaiseminen, toimielinten oikeus julkaista toteuttamansa toimet on sääntö, johon on olemassa poikkeuksia siltä osin kuin unionin oikeudessa etenkin niillä säännöksillä, joilla taataan salassapitovelvollisuuden noudattaminen, kielletään kyseisten toimien tai joidenkin niiden sisältämien tietojen paljastaminen (ks. analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 69 kohta).
61. EY 287 artiklassa tai asetuksen N:o 1/2003 28 artiklassa ei kummassakaan mainita nimenomaisesti, mitkä tiedot liikesalaisuuksien ohella ovat salassa pidettäviä. Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdasta ei voida päätellä, että salassa pidettäviä olisivat kaikki mainittua asetusta sovellettaessa saadut tiedot lukuun ottamatta tietoja, jotka on julkaistava asetuksen 30 artiklan nojalla. SEUT 339 artiklan tavoin asetuksen N:o 1/2003 28 artiklassa, jolla täydennetään tätä primaarioikeuden määräystä ja pannaan se täytäntöön yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen alalla, kielletään näet ainoastaan sellaisten tietojen ilmaiseminen, jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä (ks. analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 70 kohta).
62. On lisäksi totta, että edellä 59 kohdassa mainitussa asiassa Bank Austria v. komissio annetun tuomion 75 kohdan ja asiassa T-474/04, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse v. komissio, 12.10.2007 annetun tuomion (Kok., s. II‑4225) 64 kohdan mukaan on niin, että sikäli kuin tiettyjen tietojen luottamuksellisuutta suojellaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta, tällaisella suojelulla on merkitystä sen arvioimiseksi, noudattaako komissio sille asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdassa asetettua kieltoa ilmaista tietoja, jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä.
63. Edellä mainittujen tuomioiden julistamisen jälkeen unionin tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklaa siten, että toimielimet voivat käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. Tämä tulkinta on tehtävä, kun säännöstössä, jossa kyseistä menettelyä säännellään, säädetään myös tällaisen menettelyn yhteydessä saatujen tai vahvistettujen tietojen käsittelyä koskevia tiukkoja sääntöjä (asia C‑404/10 P, komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomio 28.6.2012, 108, 116 ja 118 kohta). Tilanne on nimenomaan tämä, kun on kyse asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdasta ja 28 artiklasta sekä asetuksen N:o 773/2004 6, 8, 15 ja 16 artiklasta, joilla säännellään rajoittavasti SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen käyttöä (asia C‑365/12 P, komissio v. EnBW Energie Baden-Württemberg, tuomio 27.2.2014, 86 kohta). Tässä asiayhteydessä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan tulkitseminen siten, että siinä kielletään komissiota julkaisemasta tietoja, joihin tutustumisen se voisi evätä kyseisen säännöksen nojalla vetoamalla yleiseen olettamaan, poistaisi asetuksen N:o 1/2003 30 artiklalta sen ytimen. Tällaisen tulkinnan vaikutus olisi se, että komissiolta vietäisiin mahdollisuus julkaista jopa päätöksensä tärkein osa, koska sen on väistämättä perustuttava tutkinta-aineistossa oleviin seikkoihin. Sen käytännön vaikutuksena olisi myös luottamuksellisen käsittelyn alalla tällaista käsittelyä pyytäneellä olevan todistustaakan kääntäminen, koska tämän olisi riittävää vedota yleiseen olettamaan, johon toimielimet voivat vedota edellä kuvatuissa olosuhteissa, ja komission velvoittaminen itse asiassa siihen, että se osoittaa, että riidanalaiset tiedot voidaan sisällyttää sen päätöksen julkaistavaan toisintoon.
64. Toisin kuin kantajat lähinnä väittävät, tietojen antamista unionin kilpailuoikeuden rikkomisesta julkaisemalla päätös, jolla kyseisestä rikkomisesta määrätään seuraamuksia, asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan perusteella ei lähtökohtaisesti pidä sekoittaa siihen, että kolmannet saavat tutustua tällaista rikkomista koskevassa komission tutkinta-aineistossa oleviin asiakirjoihin. Käsiteltävässä asiassa rikkomisen muodostamia tekoja koskevien sellaisten tietojen mahdollisen julkaisemisen, joita ei mainittu vuonna 2007 julkaistun VP-päätöksen ei-luottamuksellisessa toisinnossa, seurauksena ei voi olla sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien kantajien komissiolle tekemien hakemusten, kantajien sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella antamat suulliset lausunnot sisältävien pöytäkirjojen tai edes näiden komissiolle tutkinnan aikana vapaehtoisesti toimittamien asiakirjojen välittäminen kolmansille.
65. Nämä periaatteet huomioiden on tutkittava kolmea kumulatiivista edellytystä, joiden on täytyttävä, jotta tiedot kuuluvat luonteensa perusteella salassapitovelvollisuuden piiriin ja jotta niitä siis suojataan yleisölle ilmaisemiselta; kyseiset edellytykset ovat ensinnäkin se, että ainoastaan rajallinen henkilömäärä on tietoinen kyseisistä tiedoista, toiseksi se, että niiden ilmaiseminen on omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa henkilölle, joka on antanut kyseiset tiedot, tai kolmansille, ja kolmanneksi se, että intressejä, joita kyseisten tietojen ilmaiseminen voi loukata, on objektiivisesti tarkasteltuina tarpeen suojata (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 71 kohta ja edellä 62 kohdassa mainittu asia Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse v. komissio, tuomion 65 kohta).
66. Komissio väittää, ettei ensimmäinen edellytys täyty käsiteltävässä asiassa, koska kantajien sille tutkinnan aikana toimittamat tiedot olivat asiakirja-aineistossa, johon VP-päätöksen muut adressaatit saattoivat tutustua.
67. Nämä perustelut on hylättävä. Tältä osin on erotettava toisistaan suoja, joka on annettava salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluville tiedoille suhteessa niihin henkilöihin, yrityksiin tai yritysten yhteenliittymiin, joilla on oikeus tulla kuulluksi kilpailusääntöjen soveltamismenettelyn yhteydessä, ja suoja, joka tällaisille tiedoille on annettava suhteessa yleisöön yleisesti (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, 29 tuomion kohta; ks. myös analogisesti unionin yleisen tuomioistuimen varapresidentin asiassa C‑278/13 P(R), komissio v. Pilkington Group, 10.9.2013 antaman määräyksen 56 ja 57 kohta).
68. Toimielinten virkamiesten ja muiden sen henkilöstöön kuuluvien velvollisuutta – josta määrätään SEUT 339 artiklassa ja joka pannaan täytäntöön yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen alalla asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdalla – olla ilmaisematta hallussaan olevia salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja on lievennetty niiden henkilöiden osalta, joilla on mainitun asetuksen 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti oikeus tulla kuulluiksi. Komissio voi ilmaista tällaisille henkilöille tiettyjä salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja, jos tämä on tutkinnan moitteettoman sujumisen kannalta välttämätöntä. Tässä tilanteessa on kuitenkin katsottava, että vain rajallinen määrä henkilöitä tuntee nämä tiedot.
69. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdassa säädetyllä säännöllä, jolla turvataan komission tutkinnan kohteena olevien osapuolten oikeus tutustua hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, ei rajoiteta komissiolle tutkinnan aikana toimitettujen ja salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen suojelua niiden yleisölle ilmaisemiselta.
70. Toisesta edellytyksestä kantajat väittävät, että niiden komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman mukaisesti toimittamien tietojen ilmaiseminen aiheuttaisi niille vakavaa vahinkoa, koska se asettaisi ne huomattavasti epäedullisempaan asemaan kuin VP-päätöksen muut adressaatit, jotka eivät tehneet yhteistyötä komission kanssa, niitä vastaan nostettujen vahingonkorvauskanteiden yhteydessä. Niiden mukaan tällainen ilmaiseminen saattaisi myös vahingoittaa yleistä etua, koska se on omiaan saamaan yritykset olemaan paljastamatta tulevaisuudessa EY 81 artiklan rikkomisia.
71. Komissio kiistää tämän näkemyksen ja väittää, ettei riidanalaisten tietojen ilmaiseminen voi aiheuttaa vakavaa vahinkoa kantajille, koska niiden väitetysti epäedullisempi asema siviilikanteiden yhteydessä on pelkkä niiden unionin kilpailuoikeuden rikkomiseen osallistumisen oikeutettu seuraamus.
72. On kuitenkin todettava, että tämä komission väite koskee yksinomaan kantajien sitä koskevan intressin oikeutusta, että riidanalaisten tietojen luottamuksellisuutta suojataan – mikä on jäljempänä 79‐89 kohdassa tarkastellun kolmannen edellytyksen ytimessä –, eikä objektiivisesti tarkasteltuna sen vahingon vakavuutta, joka kantajille saattaa aiheutua, jos kyseiset tiedot saatetaan yleisön tietoon.
73. Tämän osalta on kiistatonta, että riidanalaiset tiedot, joiden julkaiseminen riippuu riita-asian lopputuloksesta, muodostuvat lähinnä EY 81 artiklan rikkomisen, josta komissio määräsi seuraamuksia VP-päätöksessä, muodostavien seikkojen kuvauksesta.
74. Komissio ei siis toki nimenomaisesti perustellut riidanalaista päätöstä viittaamalla tavoitteeseen helpottaa vahingonkorvauskanteiden nostamista kansallisissa tuomioistuimissa, mutta asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että ensi näkemältä komission suunnittelema, VP-päätöksen täydellisemmän ja ei-luottamuksellisen toisinnon ja erityisesti kartellin toiminnan kuvausta koskevan kyseisen päätöksen osan julkaiseminen on omiaan mahdollistamaan sen, että väliintulija, joka edustaa niiden yritysten intressejä, jotka katsovat kärsineensä vahinkoa kyseisessä päätöksessä todetun kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi, voi osoittaa helpommin kantajien ja muiden kyseiseen rikkomiseen osallistuneiden yritysten yksityisoikeudellisen vastuun ja tarvittaessa sen laajuuden vahingonkorvauskanteessa, jonka se on nostanut Landgericht Dortmundissa.
75. Kyseisessä toisinnossa paljastetaan nimittäin yksityiskohtaisesti salainen yhteydenpito tai kilpailua rajoittavat sopimukset, joihin kantajat osallistuivat, ja siinä muun muassa mainitaan niiden tuotteiden nimet, jotka olivat salaisen yhteydenpidon tai kilpailua rajoittavien sopimusten kohteena, sovellettuja hintoja koskevat numerotiedot sekä kantajien tavoitteet hintojen ja markkinaosuuksien jakamisen suhteen. Tällaiset tiedot ovat omiaan tekemään helpommaksi sen, että luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka niiden yritysten tavoin, joiden etua väliintulija edustaa, katsovat kärsineensä vahinkoa sen EY 81 artiklan rikkomisen vuoksi, josta VP-päätöksessä määrätään seuraamuksia, osoittavat kärsimänsä vahingon samoin kuin kyseisen rikkomisen ja väitetyn vahingon välisen syy-yhteyden.
76. On lisäksi todettava, että niiden selitysten ohella, jotka väliintulija tästä väliintulokirjelmässään ja suullisessa käsittelyssä esitti, komissio korosti kirjelmissään, että sen suunnittelemalla uuden ja ei-luottamuksellisen toisinnon julkaisemisella edistettäisiin EY 81 artiklaan sisältyvän kiellon soveltamista yksityisoikeuden alalla.
77. Tarvitsematta päättelyn tässä vaiheessa lausua siitä, asettaisiko riidanalaisten tietojen julkaiseminen kantajat niiden väittämällä tavalla epäedullisempaan asemaan vahingonkorvauskanteiden yhteydessä suhteessa muihin rikkomiseen, josta VP-päätöksessä määrättiin seuraamuksia, osallistuneisiin yrityksiin, jotka eivät kuitenkaan osoittaneet samaa yhteistyöhenkeä, on katsottava osoitetuksi, että niiden tietojen ilmaiseminen, joiden luottamuksellista käsittelyä kantajat pyysivät, olisi omiaan aiheuttamaan niille vakavaa vahinkoa.
78. Edellä 65 kohdassa mainittu toinen edellytys täyttyy siis käsiteltävässä asiassa.
79. Kolmannesta edellytyksestä on muistutettava, että sen mukaan tiedon luottamuksellisuuden arviointi edellyttää niiden oikeutettujen intressien, jotka ovat ilmaisemista vastaan, ja sen yleisen edun vertaamista, jonka mukaan toimielinten toiminnassa on noudatettava avoimuusperiaatetta mahdollisimman laajalti (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 71 kohta ja edellä 62 kohdassa mainittu asia Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse v. komissio, tuomion 65 kohta).
80. Tämän osalta on todettava ensinnäkin kantajien argumentista, jonka mukaan suunniteltu julkaiseminen asettaisi ne kasvaneeseen vaaraan siitä, että ne tuomittaisiin muun muassa väliintulijan niitä vastaan nostamien siviilikanteiden yhteydessä, koska ne ovat osallistuneet rikkomiseen, josta määrätään seuraamuksia VP-päätöksessä, että yrityksen, jolle komissio on määrännyt sakon kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi, intressi siihen, että sen kilpailunvastaisen käyttäytymisen yksityiskohtia ei paljasteta yleisölle, ei lähtökohtaisesti ansaitse mitään erityistä suojaa, kun otetaan huomioon yhtäältä yleisön intressi saada mahdollisimman laajalti tietoa komission kaiken toiminnan perusteluista, talouden toimijoiden intressi saada tietää, minkälainen käyttäytyminen altistaa ne seuraamuksille, ja niiden henkilöiden, joille kilpailusääntöjen rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, intressi saada tietää tällaisen käyttäytymisen yksityiskohdat, jotta ne voivat tarpeen vaatiessa esittää vaatimuksensa niitä yrityksiä kohtaan, joille on määrätty seuraamuksia, ja toisaalta tämän yrityksen mahdollisuus saattaa tällainen päätös tuomioistuinvalvonnan alaiseksi (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 78 kohta ja edellä 62 kohdassa mainittu asia Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse v. komissio, tuomion 72 kohta; ks. vastaavasti asia E-14/11, DB Schenker v. EFTA Surveillance Authority, EFTAn tuomioistuimen tuomio 21.12.2012, Report of the EFTA Court, s. 1178, 189 kohta).
81. Tästä seuraa, etteivät kantajat voi lainmukaisesti vastustaa sitä, että komissio julkaisee tietoja, joista ilmenee yksityiskohtaisesti niiden osallistuminen rikkomiseen, josta määrätään seuraamuksia VP-päätöksessä, sillä perusteella, että tällainen julkaiseminen asettaa ne kasvaneeseen vaaraan siitä, että niiden on vastattava yksityisoikeudellisesti kyseiseen rikkomiseen osallistumisestaan.
82. Kolmannesta kanneperusteesta riippumatta kantajat väittävät kuitenkin lähinnä, että kun riidanalaisessa päätöksessä tehdään vähemmän houkuttelevaksi se, että yritykset ilmoittavat tietämistään unionin kilpailuoikeuden rikkomisista ja tekevät yhteistyötä komission kanssa tämän sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen, se on omiaan vaarantamaan kartellien alan unionin oikeuden rikkomisen torjuntapolitiikan tehokkuuden. Tämä intressi on niiden mukaan kuitenkin suojelun arvoinen, koska sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevalla ohjelmalla on keskeinen vaikutus kartellien alan unionin oikeuden kokonaistehokkuuteen. Ne lisäävät tässä yhteydessä lähinnä, että koska tiedot, joiden julkaisemista suunnitellaan, koskevat niitä enemmän kuin muita yrityksiä, jotka eivät ole pyytäneet edellä mainitun ohjelman soveltamista, tällainen julkaiseminen asettaisi ne suhteettoman epäedulliseen asemaan kansallisissa tuomioistuimissa käytävissä oikeudenkäynneissä, mikä vaarantaisi kyseisen ohjelman tehokkuuden.
83. Tästä on todettava yhtäältä, että se, että sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaa menettelyä koskevat asiakirjat toimitetaan henkilöille, jotka haluavat nostaa vahingonkorvauskanteen, saattaisi vaikuttaa kyseisten ohjelmien tehokkuuteen, vaikka kansalliset kilpailuviranomaiset tai komissio myöntävätkin hakijalle kokonaan tai osittain vapautuksen siitä sakosta, jonka ne olisivat voineet määrätä (ks. analogisesti asia C-360/09, Pfleiderer, tuomio 14.6.2011, Kok., s. I‑5161, 26 kohta). Henkilö, joka on osallistunut kilpailuoikeuden rikkomiseen, saatetaan nimittäin saada silloin, kun asiakirjojen toimittaminen on mahdollista, olemaan käyttämättä tällaisissa ohjelmissa annettua mahdollisuutta, kun otetaan huomioon etenkin se, että komissiolle toimitetut asiakirjat tai sille tässä yhteydessä annetut lausunnot voivat olla luonteeltaan sellaisia, että kyseinen henkilö myöntää niillä syyllisyytensä.
84. Oikeus korvaukseen vahingoista, jotka ovat aiheutuneet sopimuksesta tai menettelytavasta, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua, on toisaalta omiaan edistämään huomattavasti toimivan kilpailun ylläpitämistä unionissa (ks. asia C-199/11, Otis ym., tuomio 6.11.2012, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), minkä vuoksi se on osa yleisen edun tavoitteen toteutumista (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 80 kohdassa mainittu asia DB Schenker v. EFTA Surveillance Authority, tuomion 132 kohta).
85. Näitä periaatteita soveltaen unionin tuomioistuin, jolle on esitetty ennakkoratkaisupyyntö sellaisten riita-asioiden yhteydessä, jotka koskevat yritysten, jotka katsovat kärsineensä vahinkoa kilpailuoikeuden rikkomisten vuoksi, pyyntöjä saada tutustua kansallisten kilpailuviranomaisten hallussa oleviin tutkinta-asiakirjoihin, on kehottanut kansallisia tuomioistuimia, joiden käsiteltäväksi tällaiset riita-asiat on saatettu, punnitsemaan intressejä, jotka oikeuttavat sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien hakemusten tekijöiden vapaaehtoisesti toimittamien tietojen toimittamisen tai niiden suojelemisen (edellä 83 kohdassa mainittu asia Pfleiderer, tuomion 30 kohta ja asia C-536/11, Donau Chemie ym., tuomio 6.6.2013, 30 ja 31 kohta).
86. Edellä mainitun oikeuskäytännön ulottuvuutta on arvioitava käsiteltävässä asiassa.
87. Kuten edellä 64 kohdasta ilmenee, käsiteltävä asia ei koske oikeuden, joka koskee kilpailun alan menettelyyn kuuluviin asiakirjoihin tutustumista ja josta oli kyse edellä 83 kohdassa mainitussa asiassa Pfleiderer annetussa tuomiossa ja edellä 85 kohdassa mainitussa asiassa Donau Chemie ym. annetussa tuomiossa, epäämisen riitauttamista vaan kantajien sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen komissiolle vapaaehtoisesti toimittamiin asiakirjoihin tai tälle vapaaehtoisesti antamiin lausuntoihin sisältyvien tiettyjen tietojen julkaisemista, jota komissio suunnittelee.
88. Kantajat tyytyvät väittämään käsiteltävässä asiassa yleisin sanamuodoin, että niiden tutkinnan yhteydessä vapaaehtoisesti toimittamien tietojen julkaiseminen sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötymiseksi vaarantaisi komission tutkintatoimien tavoitteen.
89. Tässä tilanteessa on todettava, että vaikka tämä väite pitäisi paikkansa, siitä ei ilmene, että olisi olemassa oikeussääntö, jota komissio olisi rikkonut yksinomaan siksi, että edellä mainitun ohjelman yhteydessä toimitettujen tietojen suunnitellulla julkaisemisella voi olla vaikutus kyseisen ohjelmaan täytäntöönpanoon tulevissa tutkimuksissa. Tämä nimenomainen argumentti käsittää lisäksi sen, että yleisöllä on intressi tuntea mahdollisimman laajasti komission kaikkien toimien perustelut, että talouden toimijoilla on intressi hankkia tietoja menettelytavoista, jotka saattavat altistaa ne seuraamuksille, ja lopuksi sitä, että komissiolla on intressi säilyttää ohjelmansa tehokas vaikutus. Nämä erityiset intressit eivät kuitenkaan ole vain kantajien intressejä, joten yksinomaan komission tehtävänä on punnita käsiteltävän asian olosuhteissa yhtäältä ohjelman tehokkuutta ja toisaalta yleisön ja talouden toimijoiden intressiä hankkia tietoja komission päätöksen sisällöstä ja toimia oikeuksiensa suojelemiseksi.
90. Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajien argumentilla, jonka mukaan on lähinnä niin, että tiedot, joiden luottamuksellista käsittelyä ne pyysivät, eivät ole keskeisiä VP-päätöksen päätösosan ymmärtämiseksi eivätkä ne näin ollen kuulu komissiolla asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdan nojalla olevan julkistamisvelvollisuuden piiriin. Tarvitsematta edes tarkastella sitä, onko tilanne tämä, on nimittäin riittävää todeta, että edellä 80 kohdassa oleva toteamus huomioiden kyseisellä säännöksellä ei pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti sellainen toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen ilmaiseminen ei loukkaa salassa pidettävien tietojen suojaa (ks. edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 79 kohta).
91. Kantajien argumenttia, joka koskee asetuksen N:o 773/2004 16 artiklan 1 kohtaa, ei myöskään voida hyväksyä, koska kuten edellä esitetyistä humautuksista ilmenee, nämä eivät ole osoittaneet, että tiedot, joiden luottamuksellista käsittelyä ne pyytävät käsiteltävässä asiassa, olisivat joko liikesalaisuuksia tai muita luottamuksellisia tietoja.
92. Tässä tilanteessa on niin ikään hylättävä tehottomana kantajien argumentti, jonka mukaan ajan kuluminen ei vaikuta riidanalaisten tietojen luottamuksellisuuteen.
93. Kantajien viittauksella asiassa C-67/91, Asociación Española de Banca Privada ym., 16.7.1992 annettuun tuomioon (Kok., s. I‑4785) ei puolestaan ole merkitystä käsiteltävässä asiassa, koska kyseinen asia poikkeaa olennaiselta kohdaltaan käsiteltävästä asiasta.
94. Tarvitsematta edes muistuttaa olemassa olevista eroista 6.2.1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 17 ([EY 81 ja 82] artiklan ensimmäinen täytäntöönpanoasetus) (EYVL 1962, 13, s. 204) 20 artiklan 1 kohdan ja sen korvaavan asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 1 kohdan välillä, on riittävää todeta, että kyseinen tuomio koski sitä, että kansalliset viranomaiset käyttivät todisteina komission yrityksiltä saamia tietoja, joita ei ollut mainittu tämän päätöksessä, jossa määrättiin seuraamuksia kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi ja joka oli julkaistu asetuksen N:o 17 21 artiklassa säädetyin edellytyksin, ja yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tällainen käyttö on kiellettyä, koska se ei liity tarkoitukseen, jota varten tällaiset tiedot on hankittu (edellä 93 kohdassa mainittu asia Asociación Española de Banca Privada ym., tuomion 35‐38 ja 47‐54 kohta).
95. Kuten edellä 34 kohdassa mainitussa asiassa Evonik Degussa vastaan komissio annetusta tuomiosta ilmenee (170‐175 kohta), sen sijaan sitä, että komissio julkaisee päätöksistä, jotka se tekee asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan mukaisesti, ei-luottamuksellisen toisinnon, joka sisältää tietoja, jotka yritykset ovat sille vapaaehtoisesti toimittaneet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen, ei voida luokitella siihen tarkoitukseen liittymättömiksi, jota varten ne on hankittu.
96. Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on perusteeton ja se on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka perustuu kantajien perustellun luottamuksen, oikeusvarmuuden periaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamiseen
97. Kantajat väittävät, että siltä osin kuin VP-päätöksessä sallitaan riidanalaisen päätöksen sellaisen ei-luottamuksellisen toisinnon julkaiseminen, joka sisältää kantajien vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella komissiolle toimittamia tietoja, sillä loukataan niiden perusteltuja odotuksia ja näin ollen oikeusvarmuuden periaatetta ja oikeutta hyvään hallintoon, joka taataan perusoikeuskirjan 41 artiklassa.
98. Ne väittävät tästä aluksi, että niiden vuoden 2002 ja vuoden 2006 yhteistyötiedonannoista saamien täsmällisten vakuuttelujen vuoksi ne olettivat, että niiden komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevalla hakemuksella toimittamat tiedot pidettäisiin luottamuksellisina. Nämä vakuuttelut perustuivat paitsi kyseisten tiedonantojen sanamuotoon ja erityisesti viittaukseen siitä, että hakijat voitaisiin saada olemaan tekemättä yhteistyötä, jos niiden asema siviilikanteissa olisi epäedullisempi kuin yhteistyötä tekemättömien yritysten, myös komission aikaisempaan käytäntöön. Kantajat korostavat, että komissio muutti vasta aivan äskettäin politiikkaansa, joka koskee yritysten sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman yhteydessä vapaaehtoisesti antamien lausuntojen ja toimittamien asiakirjojen suojaa.
99. Kantajat kiistävät lisäksi komission argumentin, jonka mukaan tämän käytäntönä ei tähän saakka ole ollut sellaisten luottamuksellisuutta koskevien pyyntöjen hyväksyminen, jotka koskevat komissiolle vapaaehtoisesti sen sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman yhteydessä toimitettuja tietoja. Ne mainitsevat tästä useita komission aikaisempia päätöksiä, joilla määrättiin sakkoja EY 81 artiklan rikkomisen vuoksi. Vaikka kantajat toki myöntävät, että on olemassa tapauksia, joissa päätöksiä, joilla todetaan EY 81 artiklan rikkomisia, on julkaistu kätkemättä komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella esitettyjä tietoja, ei voida sulkea pois sitä, että tämä perustuu siihen, että kyseiset tiedot toimittaneet yritykset eivät olleet pyytäneet niiden luottamuksellista käsittelyä.
100. Kantajien perusteltu luottamus perustuu niiden mukaan myös siihen, että komissio oli jo julkaissut VP-päätöksen ei-luottamuksellisen toisinnon vuonna 2007, että kyseistä toisintoa ei ollut esitetty väliaikaisena ja että julkaisun alaan sovellettavissa säännöissä ei annettu mahdollisuutta julkaista kyseisen päätöksen yksityiskohtaisempi ja ei-luottamuksellinen toisinto. Käsiteltävä asia eroaa tämän viimeisen seikan osalta muista asioista, joissa komissio on julkaissut sellaisten päätösten väliaikaisia ja ei-luottamuksellisia toisintoja, joissa todettiin EY 81 artiklan rikkominen, luottamuksellisuutta koskevien kysymysten lopullista ratkaisua odottaessaan.
101. Komissio ja väliintulija kiistävät nämä perustelut.
102. Tästä on korostettava aluksi, että edellä 34‐36 kohdassa esitetyn päättelyn mukaisesti riidanalaista päätöstä on tarkasteltava sen antamiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn asiayhteydessä ja että kyseinen päätös sisältää näin ollen komission kannanotot suunnitellusta julkaisemisesta, koska se koskee seikkoja, jotka eivät kuulu kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan toimivaltuuksiin.
103. Tästä seuraa, ettei se, että kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja ei ollut toimivaltainen lausumaan argumenteista, jotka kantajat esittivät luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamisesta, rajoita unionin tuomioistuinten toimivaltaa lausua tällaisista argumenteista käsiteltävän kanteen yhteydessä (ks. analogisesti edellä 34 kohdassa mainittu asia Evonik Degussa v. komissio, tuomion 133 kohta).
104. Asiakysymyksen osalta on muistutettava, että kun komissio antaa vuoden 2002 ja 2006 yhteistyötiedonantoihin sisältyvien kaltaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi tätä perustelematta poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta (ks. vastaavasti ja analogisesti yhdistetyt asiat C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok., s. I‑5425, 211 kohta ja asia T-73/04, Carbone-Lorraine v. komissio, tuomio 8.10.2008, Kok., s. II‑2661, 71 kohta).
105. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaa on lisäksi niin, että jokainen oikeussubjekti, jolle unionin toimielin on antamalla tälle täsmällisiä vakuutteluita synnyttänyt perusteltuja odotuksia, voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen (asia 265/85, Van den Bergh en Jurgens ja Van Dijk Food Products (Lopik) v. ETY, tuomio 11.3.1987, Kok., s. I‑1155, 44 kohta ja asia C‑537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan v. komissio, tuomio 16.12.2010, Kok., s. I‑12917, 63 kohta).
106. Käsiteltävässä asiassa on ensiksi hylättävä kantajien argumentti, jonka mukaan komissioon kohdistuva kielto julkistaa kaikissa olosuhteissa tietoja, jotka sisältyvät sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskeviin hakemuksiin näitä koskevan ohjelman perusteella, perustuu vuoden 2002 tai vuoden 2006 yhteistyötiedonantoon.
107. Vuoden 2002 yhteistyötiedonannon 32 ja 33 kohdasta toki ilmenee, että ”komissiolle [tällä] perusteella esitettyjä kirjallisia selvityksiä ei saa paljastaa eikä käyttää mihinkään muuhun tarkoitukseen kuin [EY] 81 artiklan noudattamisen valvontaan” ja että ”komissio katsoo, että [sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan hakemuksen] perusteella saatujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yleensä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastus- ja tutkintatoimien tarkoitusten suojaa”. Komissio on toki myös täsmentänyt vuoden 2006 yhteistyötiedonannossa, joka annettiin sen ajanjakson jälkeen, jona kantajat tekivät yhteistyötä VP-päätöksen antamiseen johtaneessa tutkinnassa, yhtäältä, että tiettyjen yritysten tekemiä aloitteita ilmoittaa sille oma-aloitteisesti kartellia koskevat tietonsa ja oma osuutensa kyseisessä kartellissa ”ei saisi ehkäistä siviilioikeudenkäynneissä annetuilla asiakirjojen esittämistä koskevilla määräyksillä” (6 kohta), ja toisaalta, että ”muut osapuolet – kuten kantelijat – eivät saa tutustua yrityslausuntoihin”, jotka on tehty sakoista vapauttamiseksi tai niiden lieventämiseksi (33 kohta).
108. Kuten komissio perustellusti korostaa, nämä eri sitoumukset koskevat yksinomaan tietojen antamista asiakirjoista, jotka yritykset, jotka haluavat hyötyä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta, ovat toimittaneet sille vapaaehtoisesti, sekä kyseisten yritysten tällä perusteella antamista lausunnoista. Komission kirjelmissään mainitsema päätös evätä EnBW Energie Baden-Württemberg AG:lta oikeus tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka kuuluvat hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, joka koskee menettelyä asiassa COMP/F/38.899 ‐ Kaasueristeiset kytkinlaitteet, on sitä paitsi ymmärrettävä kyseisten sitoumusten valossa.
109. Nämä sitoumukset valaisevat lisäksi komission päätöksen taustalla olevaa syytä poistaa julkaistavaksi suunnitellusta VP-päätöksen yksityiskohtaisemmasta ja ei-luottamuksellisesta toisinnosta kaikki tiedot, joilla voidaan yksilöidä suoraan tai välillisesti kantajien sille sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen toimittamien tietojen lähde.
110. Toiseksi on todettava, että edellä 106‐109 kohdassa esitetty erottelu ei ole ristiriidassa niiden lausuntojen tai komission kannanottojen kanssa, joihin kantajat viittaavat.
111. DG COMP:n pääjohtajan Amerikan yhdysvaltojen tuomarille vuoden 2011 lokakuussa lähettämän kirjeen kohdalla, jossa todettiin, että ”komission vakiintuneena käytäntönä on, että lausuntoja, jotka yritykset ovat nimenomaisesti laatineet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen, suojataan julkistamiselta ennen komission tutkintaa ja sen jälkeen”, ei ensinnäkään näin ollen ole käsiteltävässä asiassa merkitystä. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, tässä kohdassa tyydytään nimittäin kuvastamaan sen tahtoa suojata julkistamiselta lausuntoja, jotka yritykset tekevät sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman puitteissa. Kyseisestä kohdasta ei puolestaan voida päätellä, että DG COMP:n pääjohtaja antoi ymmärtää, että on olemassa komission käytäntö, jossa taataan yrityksen, joka haluaa hyötyä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta, kaikkien vapaaehtoisesti toimittamien tietojen luottamuksellisuus muun muassa sellaisten päätösten julkaisemisen yhteydessä, jotka komissio antaa asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan perusteella.
112. Analogista päättelyä sovelletaan kantajien mainitsemiin niiden lausuntojen kohtiin, jotka komissio antoi amicus curiae ‑kirjelmässään High Court of Justicessa (England & Wales) (ylioikeus (Englanti ja Wales), Yhdistynyt kuningaskunta) vuoden 2011 marraskuussa, koska komissio tyytyi siinä muistuttamaan ”vakiintuneesta käytännöstään, jonka mukaan lausuntoja, jotka yritykset ovat nimenomaisesti laatineet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen, suojataan julkistamiselta ennen komission tutkintaa ja sen jälkeen”.
113. Eurooppalaisen kilpailuverkoston 23.5.2012 pidettyä kokousta koskevasta viittauksesta kantajat tyytyvät toteamaan, että kokouksessa korostettiin, että suoja sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien hakemusten julkistamiselta sellaisenaan eikä lähtökohtaisesti niiden sisältämien tietojen julkistamiselta on olennaisen tärkeää unionin kilpailuoikeuden sääntöjen tehokkaaksi täytäntöön panemiseksi.
114. Viittauksilla, jotka kantajat tekevät komission puoltamaan kantaan asian T-344/08, EnBW Energie Baden-Württemberg v. komissio, tuomio 22.5.2012, edellä 62 kohdassa mainitun asian komissio v. EnBW Energie Baden-Württemberg sekä asian T-437/08, CDC Hydrogene Peroxide v. komissio, tuomio 15.12.2011 (Kok., s. II‑8251), taustalla olevissa tapauksissa, ei ole merkitystä käsiteltävässä asiassa, koska kyseiset asiat koskivat joko päätöstä evätä oikeus tutustua EY 81 artiklan rikkomista koskeneeseen tutkinta-aineistoon tai päätöstä evätä oikeus tutustua tällaista rikkomista koskevan tutkinta-aineiston sisällysluetteloon, kuten komissio perustellusti toteaa. Tästä seuraa, että komission tässä yhteydessä puoltama kanta ei voinut synnyttää kantajissa perusteltua odotusta siitä, että komissio pidättyisi saattamasta yleisön tietoon kaikkia tietoja, jotka kantajat olivat komissiolle tutkinnan yhteydessä vapaaehtoisesti toimittaneet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen.
115. Kantajat toteavat lopuksi, että komissio totesi Antitrust Modernization Commissionissa (kartellilainsäädännön ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan lainsäädännön ajanmukaistamista käsittelevä lautakunta, Yhdysvallat) vuoden 2006 huhtikuussa esittämässään kirjelmässä, että ”tutkinnan aikana oma-aloitteisesti toimitettujen tietojen ilmaiseminen saattaa vaarantaa vakavasti komission ja muiden viranomaisten kilpailuoikeuden soveltamiseksi toteuttamien toimenpiteiden tehokkuuden”.
116. Vaikka tämä lausunto toki koskee komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien hakemusten yhteydessä toimitettuja tietoja eikä sellaisinaan kyseisiä hakemuksia tai niiden perusteella annettuja lausuntoja, on kuitenkin niin, että kyseinen lausunto on tältä osin edellä 111‐114 kohdassa esitetyistä toteamuksista erillään.
117. Komissio korosti lisäksi perustellusti eroa, joka on olemassa käsiteltävässä asiassa suunnitellun julkaisemisen ja sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella sellaisten Yhdysvaltojen kaltaisten kolmansien valtioiden viranomaismenettelyjen yhteydessä, jotka koskevat kilpailusääntöjen rikkomista ja seuraamusten määräämistä rikkomisista, saatujen tietojen julkaisemisen välillä. Kuten edellä 95 kohdassa jo korostettiin, tällaisten tietojen antaminen ne julkaisemalla asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan perusteella merkitsee yksinomaan käyttöä saman asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa tarkoituksessa, joita varten kyseiset tiedot on kerätty, eli unionin kilpailuoikeuden rikkomista koskevia menettelyjä varten ja seuraamusten määräämiseksi rikkomisista. Komissio saattoi puolestaan katsoa tältä osin ristiriitaisia toteamuksia esittämättä, että asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 1 kohtaan sisältyvä sääntö saattaa olla este sille, että kolmannen valtion viranomaisille annetaan tieto sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien pyyntöjen tai tällä perusteella annettujen lausuntojen sisällöstä, tämän rajoittamatta mahdollisia yhteistyövelvoitteita, jotka sillä unionin kansainvälisten sitoumusten perusteella on.
118. Kolmanneksi on tarkasteltava kantajien argumenttia, jonka mukaan niiden perustellun luottamuksen rikkominen perustuu niin ikään komission aikaisempaan käytäntöön, joka muodostui sellaisten tietojen antamatta jättämisestä, jotka luottamuksellista käsittelyä pyytäneet yritykset olivat toimittaneet tälle vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien pyyntöjen perusteella. Tätä käytäntöä ilmentää kantajien mukaan vuonna 2007 julkaistun VP-päätöksen ei-luottamuksellinen toisinto, joka kuvastaa kantajien esittämiä luottamuksellista käsittelyä koskevia pyyntöjä ja jota komissio ei luokitellut väliaikaiseksi, toisin kuin muita julkaistuja toisintoja päätöksistä, joissa määrätään seuraamuksia unionin kilpailuoikeuden rikkomisista.
119. Tästä on todettava, että vaikka tällainen käytäntö näytettäisiin toteen, se ei olisi voinut synnyttää kantajissa perusteltua luottamusta siihen, ettei komissio muuttaisi sitä tulevaisuudessa.
120. Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, talouden toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa (asia 245/81, Edeka, tuomio 15.7.1982, Kok., s. 2745, 27 kohta; ks. asia T-29/05, Deltafina v. komissio, tuomio 8.9.2010, Kok., s. II‑4077, 426 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
121. Käsiteltävässä asiassa toisen kanneperusteen edellä suoritetusta tarkastelusta ilmenee, että tietoja, joiden julkaisemista kantajat vastustavat, ei voida pitää luonteeltaan luottamuksellisina, kun otetaan huomioon niiden hallinnollisessa menettelyssä ja tässä oikeudenkäynnissä esittämät perustelut.
122. Komissiolla on kuitenkin laaja harkintavalta päättää tällaisten tietojen julkaisemisesta tai julkaisematta jättämisestä. Kun otetaan huomioon edellä 60 ja 61 kohdassa mainitut periaatteet, asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohtaa on nimittäin tulkittava siten, että siinä rajataan komission julkistamisvelvollisuus siihen, että mainitaan asianomaiset osapuolet ja niiden päätösten pääasiallinen sisältö, joihin kyseisen säännöksen ensimmäisessä kohdassa viitataan, sen komission tehtävän helpottamiseksi, jonka mukaan sen on annettava yleisölle tieto näiden päätösten olemassaolosta ja sisällöstä, Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemista koskevat kielelliset vaatimukset erityisesti huomioiden. Tässä säännöksellä ei sitä vastoin rajoiteta komission oikeutta – jos se katsoo sen tarpeelliseksi ja jo se on komission resurssien kannalta mahdollista – julkaista päätöstensä teksti kokonaisuudessaan tai julkaista ainakin niiden hyvin yksityiskohtainen toisinto, edellyttäen, että liikesalaisuuksia ja muita luottamuksellisia tietoja suojataan (ks. analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 76 kohta).
123. Vaikka komissiolla on näin ollen yleinen velvollisuus julkaista ainoastaan päätöstensä sellaiset toisinnot, jotka eivät sisällä luottamuksellisia tietoja, tämän velvollisuuden noudattamisen varmistamiseksi ei ole tarpeen tulkita asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohtaa siten, että sillä annettaisiin niille, joille kyseisen asetuksen 7‐10, 23 ja 24 artiklaa soveltaen tehdyt päätökset on osoitettu, erityinen oikeus vastustaa sitä, että komissio julkaisee Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja tarpeen vaatiessa myös kyseisen toimielimen internetsivustolla tietoja, jotka – vaikka eivät olekaan luottamuksellisia – eivät ole välttämättömiä näiden päätösten päätösosan ymmärtämiseksi (ks. analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 77 kohta). Näin ollen asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdassa ei pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen paljastaminen ei loukkaa salassa pidettävien tietojen suojaa (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 79 kohta).
124. Tästä harkintavallasta seuraa näin ollen, että edellä 120 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti kantajille ei voinut syntyä minkäänlaista perusteltua luottamusta sen aikaisemman hallinnollisen käytännön pysyttämiseen, johon ne viittaavat, jos tällainen käytäntö on näytetty toteen.
125. Näin on pääteltävä sitäkin suuremmalla syyllä käsiteltävässä asiassa, jossa yksityiskohtaisten tietojen julkaiseminen kartellien alan unionin oikeuden rikkomisesta on omiaan helpottamaan tällaisesta rikkomisesta vastuussa olevien yritysten siviilioikeudellisen vastuun syntymisen osoittamista ja näin ollen vahvistamaan kyseisen oikeuden soveltamista yksityisoikeuden alalla. Tässä yhteydessä on myös otettava huomioon se, että komissio on korostanut vuoden 2002 yhteistyötiedonannon 31 kohdassa ja vuoden 2006 yhteistyötiedonannon 39 kohdassa, että ”vapautus sakoista tai niiden lieventäminen ei ‐ ‐ suojaa yritystä [EY] 81 artiklan rikkomiseen osallistumisesta aiheutuvilta siviilioikeudellisilta seuraamuksilta”.
126. Kantajien argumentista, jonka mukaan niiden perusteltu luottamus siihen, ettei komissio julkistaisi tutkinnan yhteydessä vapaaehtoisesti toimitettuja tietoja, perustuu VP-päätöksen ensimmäisen, ei-luottamuksellisen toisinnon julkaisemiseen vuonna 2007, on todettava, ettei myöskään sitä voida hyväksyä, kun otetaan huomioon kantajien esittämät luottamuksellista käsittelyä koskevat pyynnöt.
127. Komissio ei toki luokitellut nimenomaisesti väliaikaiseksi VP-päätöksen ensimmäistä ei-luottamuksellista toisintoa, joka julkaistiin vuonna 2007.
128. On kuitenkin muistutettava, että kyseisenä ajankohtana oikeuskäytännössä oli jo tulkittu asetuksen N:o 17 21 artiklan 2 kohtaa, joka vastaa pääosin asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohtaa, siten, että kyseisellä säännöksellä ei pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti toisinto, joka on kattavampi kuin se, jota vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen paljastaminen ei loukkaa salassa pidettävien tietojen suojaa (edellä 59 kohdassa mainittu asia Bank Austria Creditanstalt v. komissio, tuomion 79 kohta). Tässä yhteydessä on katsottava, että yksinomaan sillä, että komissio julkaisi ensimmäisen ei-luottamuksellisen toisinnon VP-päätöksestä vuonna 2007 ja ettei se luokitellut sitä väliaikaiseksi, ei voitu antaa kantajille edellä 105 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja minkäänlaisia täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei kyseisen päätöksen yksityiskohtaisempaa ja ei-luottamuksellista toisintoa julkaistaisi myöhemmin.
129. Koska kantajat eivät sitä paitsi ole esittäneen minkäänlaisia seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että komissio olisi sitoutunut erityisesti niitä kohtaan olemaan julkaisematta VP-päätöksen sellaista ei-luottamuksellista toisintoa, joka sisältää enemmän tietoja kuin DG COMP:n internetsivulla vuoden 2007 syyskuussa julkaistu päätös, ne eivät voi tukeutua yksinomaan kyseiseen julkaisuun johtaakseen siitä tämäntyyppisen perustellun luottamuksen.
130. Väitteet, jotka koskevat oikeusvarmuuden periaatteen sekä oikeutta hyvään hallintoon koskevan periaatteen loukkaamista, on myös hylättävä, koska kantajien niiden tueksi esittämä päättely vastaa pääosin päättelyä, jonka ne esittävät luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevan väitteen tueksi.
131. Tästä seuraa, että kolmas kanneperuste on perusteeton, joten se ja kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
132. Un ionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
133. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission ja väliintulijan esittämien vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB ja Eka Chemicals AB velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut mukaan lukien.