62015TJ0112
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
30 mars 2017 (
*1
)
« FEOGA – Section “Garantie” – FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Règlement (CE) no 1782/2003 – Règlement (CE) no 796/2004 – Régime d’aides à la surface – Notion de pâturages permanents – Obligation de motivation – Proportionnalité – Correction financière forfaitaire – Déduction de correction antérieure »
Dans l’affaire T‑112/15,
République hellénique, représentée initialement par MM. I. Chalkias, G. Kanellopoulos, Mmes E. Leftheriotou et A. Vasilopoulou, puis par M. Kanellopoulos, Mmes Leftheriotou et Vasilopoulou, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par M. D. Triantafyllou et Mme A. Marcoulli, puis par M. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2014/950/UE de la Commission, du 19 décembre 2014, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2014, L 369, p. 71),
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mmes M. Kancheva et N. Półtorak (rapporteur), juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 15 septembre 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1
Entre les 26 et 29 septembre 2008 et entre les 23 et 27 février 2009, la Commission des Communautés européennes a procédé aux enquêtes AA/2008/012/GR et AA/2009/031/GR concernant les dépenses effectuées par la République hellénique au titre, respectivement, des aides à la surface et des mesures de développement rural, dans le cadre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », ainsi que du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).
2
Par lettres du 21 novembre 2008 et du 13 mai 2009, la Commission a adressé ses observations à la République hellénique. La République hellénique y a répondu, respectivement, le 21 janvier 2009 et le 13 juillet 2009.
3
Une réunion bilatérale s’est tenue le 8 avril 2010. Le 2 juin 2010, la Commission a adressé à la République hellénique ses conclusions, auxquelles cette dernière a répondu le 2 août 2010.
4
Par lettre du 31 mai 2013, la Commission a informé la République hellénique qu’elle maintenait sa position concernant le montant net de 104758550,31 euros qu’elle entendait imposer à cette dernière et les motifs de ses corrections.
5
La République hellénique a saisi l’organe de conciliation par lettre du 11 juillet 2013, dans laquelle elle contestait notamment le montant des corrections proposées.
6
Dans son avis rendu le 31 janvier 2014, l’organe de conciliation, bien qu’il ait constaté qu’il n’avait pas été possible de rapprocher les positions divergentes des parties, a invitées celles-ci à entreprendre d’autres contacts en vue d’un rapprochement de leurs positions respectives.
7
Le 26 mars 2014, la Commission a adopté sa position finale à la suite de l’avis de l’organe de conciliation, dans laquelle elle constatait des faiblesses dans le fonctionnement du système d’identification des parcelles agricoles et du système d’information géographique (ci-après le « SIPA-SIG ») affectant les contrôles croisés et les contrôles administratifs, des faiblesses dans les contrôles sur place ainsi que des calculs erronés des paiements et des sanctions. Par ailleurs, la Commission a souligné le caractère récurrent de ces constatations. Le montant final net de la correction imposée à la République hellénique s’élevait à 86007771,11 euros.
8
Le 19 décembre 2014, la Commission a adopté la décision d’exécution 2014/950/UE, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Feader (JO 2014, L 369, p. 71, ci-après la « décision attaquée »).
9
Par la décision attaquée, la Commission a appliqué, en ce qui concerne la République hellénique, des corrections forfaitaires au titre de l’année de demande 2008 dans le domaine des aides à la surface pour un montant total de 61012096,85 euros, dont elle a déduit le montant de 2135439,32 euros. La Commission a également imposé des corrections au titre de l’année de demande 2008 dans le domaine du développement rural pour un montant total de 10504391,90 euros, dont elle a déduit le montant de 2588231,20 euros. Les montants des incidences financières qui en résultent sont, respectivement, de 58876657,53 euros et de 7916160,70 euros.
10
La Commission a justifié l’imposition des corrections forfaitaires par les motifs suivants, exposés dans le rapport de synthèse joint à la décision attaquée (ci-après le « rapport de synthèse ») :
–
s’agissant du SIPA-SIG : les services de la Commission étaient d’avis qu’il n’était pas conforme aux exigences découlant de l’article 20 du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), tel que modifié ; en particulier :
–
des erreurs avaient été constatées concernant les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible, ces données étant pour l’essentiel inexactes ; en particulier, ces erreurs ont été constatées par rapport aux superficies utilisées en tant que pâturages qui, selon les vérifications, ne pouvaient pas toujours être considérées comme éligibles au bénéfice de l’aide sur la base de l’article 2, premier alinéa, points 2 et 2 bis, du règlement (CE) no 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement no 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 18), tel que modifié ; par conséquent, les agriculteurs n’étaient pas correctement informés de l’éligibilité des parcelles qu’ils entendaient déclarer ; par ailleurs, les contrôles croisés visant à éviter qu’une même aide ne soit indûment octroyée plusieurs fois au titre de la même parcelle n’étaient pas concluants, sauf si des contrôles sur place, détectant la localisation incorrecte des parcelles et leur éligibilité, avaient eu lieu ;
–
à partir de l’année 2009, une nouvelle information dans le SIPA-SIG était utilisée pour les déclarations et les contrôles croisés ; or, les résultats des contrôles croisés ne pouvaient pas être utilisés pour évaluer le risque pour le fonds pour l’année 2008 ; en effet, en 2008, les agriculteurs déclaraient leurs parcelles sur la base des anciens SIPA-SIG ; or, si le système avait fonctionné correctement en 2008, une partie de ces parcelles aurait été refusée comme inéligible, dont une proportion importante concernant les pâturages permanents que les autorités grecques considéraient comme éligibles et pour lesquels la Commission avait déjà, dans la correspondance antérieure, indiqué leur inéligibilité pour cause de non-respect des dispositions légales pertinentes ;
–
les contrôles sur place ne répondaient pas, pour l’année de demande 2008, aux exigences des articles 23 et 30 du règlement no 796/2004 ; plus particulièrement :
–
s’agissant des pâturages : l’absence de mesurage des pâturages a été jugée particulièrement préoccupante ; dans plusieurs cas, les surfaces éligibles étaient couvertes de plantes ligneuses et d’autres parcelles étaient en partie couvertes de plantes fourragères herbacées, de sorte qu’elles ne remplissaient pas les critères de pâturages permanents de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 ; les surfaces déclarées étaient souvent localisées dans des zones éloignées, sans limites visibles et difficilement accessibles ; il a été constaté que les inspecteurs n’avaient pas procédé au mesurage des surfaces conformément aux exigences de l’article 30 du règlement no 796/2004 ; alors que la République hellénique avait à plusieurs reprises indiqué que les superficies contestées avaient toujours été utilisées comme pâturages sans que leur éligibilité soit contestée par la Commission, ces surfaces avaient également été inéligibles au regard des règles applicables avant 2006 et la direction générale (DG) « Agriculture » avait également critiqué leur éligibilité (enquête AP/2001/06) ;
–
s’agissant des contrôles sur place par télédétection : la procédure appliquée n’était pas conforme aux exigences ; par conséquent, des aides ont été versées en faveur de parcelles inéligibles en vertu de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 et de l’article 2 du règlement no 796/2004 ;
–
s’agissant des contrôles sur place classiques : le « re-mesurage » a fait apparaître des différences sans pour autant démontrer une défaillance systématique dans le fonctionnement de ce type de contrôle, à l’exception des pâturages ; en 2008, en vue de l’introduction d’un nouveau SIPA-SIG, la République hellénique n’a pas rentré dans celui-ci les coordonnées des parcelles soumises aux contrôles sur place classiques ; par conséquent, il n’existait aucune représentation graphique permettant de détecter des déclarations multiples ;
–
les lacunes constatées constituaient une défaillance continue dans le fonctionnement des contrôles clés et des contrôles secondaires et généraient un risque pour le fonds à l’égard des aides à la surface ; par ailleurs ces constatations étaient récurrentes ;
–
les lacunes constatées se répercutaient sur les aides « couplées » à la surface supplémentaires.
11
La Commission a appliqué, au vu des constatations relatives aux faiblesses dans le SIPA-SIG et dans les contrôles sur place, des corrections réparties selon la classification suivante :
–
pour les agriculteurs ne déclarant que des pâturages, une correction forfaitaire de 10 % a été imposée du fait d’une situation problématique dans le SIPA et les contrôles sur place, révélateurs du taux élevé d’erreurs et, partant, d’irrégularités importantes ; bien que, selon la Commission, conformément au document no VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document no VI/5330/97 »), une correction de 25 % soit justifiée, l’application d’une correction forfaitaire de 10 % semblait plus appropriée en tenant compte de l’« effet tampon » ;
–
pour les agriculteurs qui ne déclaraient pas de pâturages, une correction forfaitaire de 2 % a été imposée en tenant compte de l’« effet tampon », de l’amélioration des contrôles sur place classiques et du fait que, dans cette catégorie d’agriculteurs, le niveau d’irrégularités identifiées était plus bas et que les contrôles sur place classiques représentaient une part substantielle des contrôles ;
–
pour les aides liées à la surface complémentaires, une correction forfaitaire de 5 % a été imposée du fait de leur affectation négative par le lancement tardif de contrôles sur place et du fait de l’absence de l’« effet tampon » ;
–
pour toutes les mesures de développement rural fondées sur la surface, une correction forfaitaire de 5 % a été imposée.
Procédure et conclusions des parties
12
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 2 mars 2015, la République hellénique a introduit le présent recours.
13
Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
14
Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité la Commission à produire deux documents. Celle-ci a déféré à cette demande dans le délai imparti.
15
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 15 septembre 2016. Au cours de cette audience, la République hellénique a présenté certains documents, qui figuraient déjà au dossier.
16
La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle écarte du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées au titre des aides à la surface pour l’année de demande 2008 et correspondant à 10 % du montant total des dépenses effectuées pour les aides relatives aux pâturages, à 5 % du montant total des dépenses effectuées pour les aides liées complémentaires et à 5 % du montant total des dépenses effectuées pour le développement rural.
17
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme non fondé ;
–
condamner la République hellénique aux dépens.
En droit
18
À l’appui de son recours, la République hellénique soulève trois moyens d’annulation. Le premier moyen, relatif à la correction financière forfaitaire de 10 % pour les aides à la surface, est tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004, d’une motivation insuffisante et d’une violation du principe de proportionnalité et des limites s’imposant au pouvoir discrétionnaire de la Commission. Le deuxième moyen, relatif à la correction financière forfaitaire de 5 % pour les aides liées complémentaires, est tiré d’une erreur de fait, d’une motivation insuffisante et d’une violation du principe de proportionnalité. Le troisième moyen, relatif à la correction financière de 5 % appliquée pour les aides du second pilier de la politique agricole commune (PAC), consacré au développement rural, est tiré d’un défaut de motivation, d’une erreur de fait et d’une violation du principe de proportionnalité.
19
À titre liminaire il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les fonds agricoles européens ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêt du 27 février 2013, Pologne/Commission, T‑241/10, non publié, EU:T:2013:96, point 20).
20
Lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du fonds certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds agricoles européens, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21).
21
Ainsi, il y a lieu de vérifier si l’État membre concerné a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour le fonds sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, points 22 ; voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, EU:C:2005:103, point 95).
22
C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les moyens avancés par la République hellénique au soutien de son recours en ce qu’il vise les trois catégories de corrections forfaitaires appliquées dans la décision attaquée.
Sur le moyen relatif à la correction financière de 10 % concernant les aides à la surface
23
S’agissant de la correction forfaitaire de 10 % relative aux aides à la surface, la République hellénique invoque trois griefs, tirés, respectivement, de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 établissant la définition du pâturage, d’un défaut de motivation et de la violation du principe de proportionnalité.
Sur le premier grief, tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004
24
La République hellénique fait valoir, en substance, que la définition des « pâturages permanents », figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004, doit être interprétée en ce sens qu’elle inclut les surfaces couvertes de broussailles et de plantes ligneuses, caractéristiques des pâturages dits de type méditerranéen.
25
À titre liminaire, il y a lieu de relever que, conformément à l’article 31 du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1), la Commission écarte du financement de l’Union des dépenses qui n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union. Il en résulte que la Commission est tenue de poursuivre l’objectif du législateur dans les limites fixées par les règlements concernés et que le soutien aux revenus agricoles n’est pas accordé de manière discrétionnaire, mais uniquement lorsqu’il est conforme aux conditions énoncées dans les textes applicables.
26
Dans la mesure où les parties s’opposent quant à l’interprétation de la définition des « pâturages permanents » admissibles au bénéfice de l’aide au titre de la réglementation en vigueur s’agissant de l’année de demande 2008, il convient, tout d’abord, de déterminer les règles pertinentes s’agissant de la définition des « pâturages permanents » et leur interprétation et, ensuite, d’examiner si la Commission n’a pas commis d’erreur en imposant la correction forfaitaire litigieuse sur la base des constatations effectuées.
27
En premier lieu, il convient de relever que, aux fins de la détermination des droits au paiement de l’aide, l’article 43 du règlement no 1782/2003, dans sa version en vigueur à l’époque des faits, prévoyait le bénéfice d’un droit au paiement par hectare, le nombre d’hectares incluant, selon le paragraphe 2, sous b), dudit article, toutes les superficies fourragères au cours de la période de référence. Ces dernières étaient définies au paragraphe 3 de l’article 43 du règlement no 1782/2003, selon lequel elles incluaient « la superficie de l’exploitation disponible […] pour l’élevage d’animaux », à l’exclusion, notamment, des bâtiments, des bois, des étangs et des chemins.
28
Selon l’article 44, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, dans sa version en vigueur à l’époque des faits, tout droit au paiement lié à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donnait droit au paiement de l’aide. Selon le paragraphe 2 de ce même article, par hectare admissible au bénéfice de l’aide, il convenait d’entendre « toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables et des pâturages permanents, à l’exclusion des […] forêts ou [des surfaces] affectées à une activité non agricole ».
29
Il s’ensuit que le système instauré par le règlement no 1782/2003, dans sa version en vigueur à l’époque des faits, réservait les aides liées à la surface aux seules surfaces agricoles, en d’autres termes, à toute surface comportant un couvert de production agricole, pour éviter que les surfaces qui n’étaient pas effectivement soumises à une activité agricole ne soient admises au bénéfice de l’aide.
30
En second lieu, les pâturages permanents étaient définis à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004, dans sa version applicable en 2008, comme « les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans ou davantage».
31
En outre, en vertu de l’article 2, premier alinéa, point 2 bis, du règlement no 796/2004, dans sa version en vigueur à l’époque des faits, « [l’]herbe et [les] autres plantes fourragères herbacées » désignaient « toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies dans l’État membre considéré (qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux)».
32
Par ailleurs, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 796/2004, dans sa version en vigueur à l’époque des faits, « une parcelle boisée est considérée comme une parcelle agricole aux fins du régime d’aide “surfaces” sous réserve que les activités agricoles visées à l’article 51 du règlement […] no 1782/2003 ou, le cas échéant, que la production envisagée puissent se dérouler comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même zone ».
33
Force est, d’emblée, de constater que la définition de « pâturages permanents » figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 ne mentionnait expressément en tant que « pâturages permanents » que des terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées.
34
Partant, bien que les plantes autres que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne soient pas expressément exclues de cette définition, cette dernière établissait une distinction implicite entre, d’une part, l’herbe et les plantes fourragères herbacées et, d’autre part, par opposition à ces dernières, toutes les plantes non herbacées, à savoir les plantes ligneuses. Il ressort, en effet, de la formulation des termes « production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées » que seules les herbes et les plantes fourragères herbacées devaient, en principe, être admises au bénéfice de l’aide au regard de ladite définition.
35
Ainsi, s’agissant des aides aux pâturages, le critère retenu par le règlement no 796/2004 pour s’assurer qu’il n’y ait pas de versement d’aides au titre des surfaces non soumises à une activité agricole était le type de végétation présente sur la surface en cause. En effet, la prédominance de plantes autres que les plantes herbacées servait d’indicateur d’abandon de l’activité agricole sur les surfaces en cause, en l’occurrence des pâturages. De la sorte, la limitation de la définition des « pâturages permanents » aux seules surfaces couvertes d’herbe et de plantes fourragères herbacées, ces dernières servant de fourrage naturel, visait à prévenir le risque d’admission au bénéfice des aides de surfaces qui seraient affectées à des activités non agricoles et ne seraient pas effectivement utilisées pour l’élevage des animaux. Les éléments ligneux (arbres et arbustes) pouvaient tout au plus être tolérés pour autant qu’ils ne compromettaient pas le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages.
36
Par conséquent, il résulte tant du libellé de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 que des objectifs et du contexte de ce dernier que la notion de « pâturages permanents » doit être interprétée en ce sens que les forêts et les parcelles couvertes de plantes ligneuses étaient, en principe, exclues du bénéfice de l’aide.
37
Ensuite, il ressort du dossier que le Centre commun de recherche (JRC) de la Commission publie un guide destiné à fournir aux États membres des orientations sur les meilleures façons de respecter les dispositions légales en vigueur relatives à la politique agricole commune (PAC).
38
Selon la version du guide appliquée en 2008 et fournie par la Commission en réponse à la mesure d’organisation de la procédure :
« [L]les services de la Commission sont d’avis que “les bois” devraient être interprétés comme surfaces au sein d’une parcelle agricole avec une couverture d’arbres (y compris les buissons, etc.) empêchant la poussée de la végétation de sous-bois adaptée au pâturage ; conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 796/2004, les surfaces arborées à l’intérieur d’une parcelle agricole d’une densité supérieure à 50 arbres par hectare devraient, en règle générale, être considérées comme inéligibles[ ; d]es exceptions, justifiées au préalable par les États membres, peuvent être envisagées pour des classes d’arbres des cultures mixtes, telles que les vergers, et pour des raisons écologiques/environnementales ; […] s’agissant des buissons, des roches, etc., les conditions auxquelles ces éléments peuvent être considérés comme faisant partie d’une parcelle agricole devraient être définies sur la base des normes habituelles de l’État membre ou de la région concernés. »
39
Il ressort de l’extrait dudit guide qu’une présence limitée d’arbres, inférieure à 50 arbres par hectare, n’excluait pas les parcelles agricoles du bénéfice de l’aide dans la mesure où une telle présence marginale n’empêchait pas leur exploitation agricole effective. Selon le guide, il était également possible de prévoir d’autres exceptions à l’exclusion d’arbres et d’autres plantes ligneuses, à condition qu’elles soient définies et justifiées au préalable.
40
Il convient également de relever que, en l’espèce, s’agissant de la correction forfaitaire appliquée aux aides relatives aux pâturages, la Commission a fondé sa décision sur les constatations suivantes. Dans la première lettre adressée à la République hellénique, datée du 21 novembre 2008, la Commission a relevé que les contrôles sur place effectués lors des enquêtes en cause avaient démontré que certaines superficies admises au bénéfice de l’aide ne respectaient pas les critères d’éligibilité prévus par l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 et par l’article 2 du règlement no 796/2004. La Commission a mentionné les exemples suivants :
–
642-526-7231-031B : des 18 hectares déclarés/acceptés, seuls 10 % pouvaient être considérés comme éligibles ; la parcelle telle que dessinée sur la carte ne pouvait pas être localisée dans le pâturage communal ;
–
665-522-0095-039B : 35 hectares déclarés/acceptés ; une partie de la parcelle déclarée par l’agriculteur était un bord de mer sableux avec un peu d’herbe, partiellement aménagé comme piste d’essai ; les autorités grecques avaient accepté la superficie en tant que pâturage, parce qu’elle était traversée par les animaux, ce qui n’a pas été considéré comme un critère acceptable ;
–
585-559-2915-001B : déclaré/accepté pour 3,1 hectares ; la parcelle en bloc mesurait 38,4 hectares dont 37,7 étaient considérés comme pâturage éligible par la commune ; la parcelle étant un pâturage communal, elle ne pouvait pas être localisée ; sur la base d’une photo fournie à la fin de la mission, au moins la moitié du bloc était couverte d’arbustes denses ou de forêt ;
–
522-528-2317-401B : déclaré/accepté pour 20 hectares ; la parcelle en bloc mesurait 33,69 hectares dont 32,75 étaient considérés comme pâturage éligible par la commune ; le bloc était entièrement couvert d’arbres et constituait en fait une forêt ; les autorités alléguaient que les animaux pouvaient y pénétrer ; dans le nouveau SIPA-SIG, le bloc est interprété comme une forêt sur la base d’ortho-images ;
–
513-526-3201-401B : déclaré/accepté pour 7 hectares ; la parcelle en bloc mesure 9,3 hectares dont 8,8 hectares étaient considérés comme pâturage éligible par la commune ; le bloc était en fait un flanc de montagne couvert à 80 % d’arbustes et d’arbres denses ; dans le nouveau SIPA-SIG, le bloc est considéré comme étant 100 % éligible sur la base des ortho-images, ce qui a été considéré comme étant incorrect ; à côté du bloc se trouve un pâturage et l’agriculteur ayant déclaré ce bloc fait pâturer ses animaux sur le véritable pâturage en dehors du bloc ;
–
512-526-9460-402B : déclaré/accepté pour 18 hectares ; la parcelle en bloc mesurait 42 hectares dont 41,2 étaient considérés comme pâturage éligible par la commune ; le bloc était situé sur la pente raide d’une montagne, couverte d’arbres/arbustes et de buissons ; dans le nouveau SIPA-SIG, le bloc est interprété comme une forêt sur la base d’ortho-images.
41
Il ressort des échanges ultérieurs entre la Commission et la République hellénique que les défaillances constatées par la Commission n’ont pas pu être justifiées par les autorités grecques. Par conséquent, la Commission a constaté, dans le rapport de synthèse, que, « pour les agriculteurs qui ne déclar[ai]ent que des pâturages[,] la situation [était] révélatrice du taux élevé d’erreurs et, partant, d’irrégularités importantes ». Le rapport de synthèse relève, en outre, que, dans plusieurs cas, les parcelles éligibles n’étaient pas couvertes de plantes herbacées, mais de plantes ligneuses, et parfois des parties de parcelles étaient couvertes de plantes herbacées, ne remplissant pas, par conséquent, les critères de pâturages permanents découlant de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004. Par ailleurs, selon le rapport de synthèse, il était assez courant que les superficies déclarées soient localisées dans des endroits éloignés (publics/communs), qui n’étaient pas toujours visiblement délimités et facilement accessibles. Il a ainsi été constaté que les inspecteurs ne procédaient pas au mesurage des superficies des parcelles agricoles déclarées conformément à l’article 30 du règlement no 796/2004, en ce que, parfois, seul un point de référence était relevé sans qu’aucune détermination effective de la superficie ait eu lieu.
42
Il ressort de ce qui précède que les irrégularités constatées par les services de la Commission pouvaient constituer des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable que cette dernière éprouvait à l’égard des aides déboursées au titre des pâturages, conformément à la jurisprudence citée au point 44 ci-dessus.
43
Or, la République hellénique n’apporte aucun élément démontrant l’inexactitude des appréciations de la Commission et permettant de remettre en cause la décision d’imposer une correction forfaitaire au titre des pâturages permanents, conformément à la jurisprudence citée au point 44 ci-dessus.
44
En effet, la République hellénique fait valoir, en substance, qu’il ne serait ni logique ni fondé d’exclure les pâturages « de type méditerranéen » des aides de la PAC et soulève, à l’appui de son allégation, une série d’arguments visant à démontrer que la Commission a commis une erreur en imposant la correction forfaitaire litigieuse en ce que des surfaces couvertes de plantes ligneuses servant de fourrage traditionnel aux animaux du pourtour méditerranéen auraient dû être admises au bénéfice de l’aide en tant que pâturages.
45
Il convient de relever d’emblée que, par ce grief, la République hellénique n’entend pas contester la légalité de la définition des « pâturages permanents » figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004.
46
Par ailleurs premièrement, la République hellénique soutient que la PAC a toujours eu pour objectif de soutenir les pâturages de type méditerranéen qui s’étendent sur une partie substantielle du territoire hellénique, français, italien, espagnol et portugais. Par ailleurs, selon la République hellénique, l’exclusion des pâturages méditerranéens de la définition des « pâturages permanents » serait contraire aux dispositions de l’Union en matière de protection environnementale.
47
À cet égard, il y a lieu de constater que la République hellénique se borne à alléguer, de façon abstraite, que la PAC a toujours eu pour objectif d’offrir un soutien aux pâturages permanents de type méditerranéen, en n’étayant ses propos que par une référence abstraite à l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934), dépourvue d’explications quant à sa pertinence.
48
S’agissant du prétendu objectif de la PAC de soutien aux pâturages permanents de type méditerranéen, il convient de relever, tout d’abord, qu’un tel objectif ni ne figure parmi les objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE ni ne découle des dispositions du règlement no 1782/2003, qui prévoyait seulement, en son considérant 4, que, « étant donné que les pâturages permanents ont un effet positif sur l’environnement, il convient d’adopter des mesures visant à encourager le maintien des pâturages permanents existants afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables ».
49
Par ailleurs, force est de constater que, pour autant que la République hellénique fasse valoir que la décision attaquée doit être conforme aux dispositions de l’Union en matière de protection de l’environnement, elle ne précise pas les dispositions prétendument violées.
50
Deuxièmement, la République hellénique fait valoir que, dans les pays méditerranéens, la notion de « pâturages permanents » fait référence à des surfaces couvertes de végétation naturelle, ligneuse ou boisée, destinées au pâturage des animaux de ferme. La République hellénique invoque également la revendication récurrente des éleveurs d’Europe du sud concernant la reconnaissance de l’éligibilité des pâturages de type méditerranéen au titre de la PAC, quelle que soit la végétation qui s’y trouve.
51
Il y a lieu de relever que, tout d’abord, la République hellénique ne saurait utilement se prévaloir d’une prétendue notion interne de pâturages qui admettrait des surfaces à prédominance de couverture végétale ligneuse en tant que ressources fourragères, dès lors que seule une présence marginale de plantes ligneuses était tolérée selon la définition de l’Union en vigueur à l’époque des faits (voir, en ce sens, arrêt du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 68).
52
Ensuite, à l’appui de son argument fondé sur la revendication récurrente concernant la reconnaissance de l’éligibilité des pâturages de type méditerranéen au titre de la PAC, la République hellénique se contente de renvoyer à une série d’annexes datant, pour la plus ancienne, de 2011, sans apporter d’explication ni identifier les passages pertinents de celles-ci.
53
Or, il découle de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure que les éléments de droit et de fait sur lesquels se fonde un recours doivent ressortir, de manière à tout le moins sommaire, du texte même de la requête et qu’il ne suffit donc pas qu’il soit fait référence dans la requête à de tels éléments figurant dans une annexe de celle-ci. De même, il n’appartient pas au Tribunal de rechercher et d’identifier, dans les annexes, les moyens qu’il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, celles-ci ayant une fonction purement probatoire et instrumentale (voir, en ce sens, arrêt du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, EU:C:2005:408, points 94, 97 et 100). Il s’ensuit que le renvoi global aux annexes invoquées par la République hellénique ne peut qu’être rejeté comme irrecevable.
54
Il convient néanmoins de relever que les travaux sur la réforme de la PAC 2014-2020 ont débuté en avril 2010 par le lancement d’un débat public sur l’avenir de la PAC, ses objectifs et ses principes. Ensuite, en octobre 2011, la Commission a présenté un ensemble de propositions législatives ayant abouti à l’adoption, notamment, du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608). Ledit règlement a étendu la définition des « pâturages permanents » aux surfaces couvertes de plantes ligneuses. Il est donc possible de conclure sur la base du contenu des documents dont tente de se prévaloir la République hellénique qu’ils ont été établis et publiés dans le cadre d’une campagne ayant pour but d’influencer les choix du législateur portant sur la disposition litigieuse concernant les pâturages permanents. À supposer même que les annexes invoquées par la République hellénique puissent être pertinentes dans le cadre d’une contestation de la légalité, non soulevée en l’espèce, du règlement no 796/2004 en ce que ce dernier exclurait de la définition des pâturages permanents les pâturages de type méditerranéen, elles ne sont pour autant pas pertinentes pour fonder une interprétation étendue de la disposition litigieuse en l’espèce.
55
Troisièmement, la République hellénique allègue que les surfaces litigieuses auraient toujours servi de pâturages sans que leur éligibilité fût contestée par la Commission.
56
À cet égard, il convient de relever que la Commission n’est pas tenue de prendre en charge, pour les fonds agricoles européens, les dépenses effectuées par un État membre sur la base d’une application objectivement erronée, mais fondée sur une interprétation adoptée de bonne foi, du droit de l’Union, sauf si l’interprétation erronée du droit de l’Union peut être imputée à une institution de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 2009, Espagne/Commission, T‑369/05, non publié, EU:T:2009:213, point 67).
57
Or, force est de constater que la République hellénique n’apporte aucun élément permettant de conclure qu’en 2008 son interprétation de la notion des pâturages était imputable à un comportement de la Commission. Elle se borne à réaffirmer l’argument, contesté par la Commission, tiré de l’absence de contestation de l’éligibilité des surfaces traditionnellement pâturées qu’elle avait déjà soulevé lors de la procédure précontentieuse, sans pour autant présenter d’éléments de preuve à son appui. À cet égard, il ressort du rapport de synthèse que, selon les règles en vigueur avant 2006, ces surfaces étaient considérées comme inéligibles et que la Commission contestait leur éligibilité. Par conséquent, le présent argument ne peut qu’être rejeté.
58
Quatrièmement, la République hellénique fait valoir que l’interprétation de la notion litigieuse qu’elle avance serait corroborée, d’une part, par les recommandations de la Commission qui ont servi de base à l’élaboration, en 2012, d’un plan d’action grec relatif à l’évaluation de l’éligibilité des pâturages par photo-interprétation d’images satellite des parcelles agricoles et, d’autre part, par la modification de la définition en cause intervenue dans le règlement no 1307/2013.
59
S’agissant de la modification de la définition des « pâturages permanents » opérée par le règlement no 1307/2013, il convient de constater que, par son argument, la République hellénique invoque une législation postérieure à l’appui de son interprétation de la législation applicable en l’espèce.
60
Or, il est constant que les dispositions pertinentes du nouveau règlement no 1307/2013 sont applicables depuis le 1er janvier 2015, sans qu’aucune application rétroactive ait été prévue. Force est de constater que, compte tenu du fait qu’il appartenait au législateur de l’Union, qui dispose, dans l’exercice de son pouvoir, d’une large marge d’appréciation, d’évaluer la situation et, le cas échéant, de décider de l’opportunité de modifier la disposition en vigueur, il ne résulte pas de la seule modification ultérieure de la définition litigieuse que l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 doit être interprété dans le sens de la modification opérée (voir, en ce sens, arrêt du 5 avril 2006, Deutsche Bahn/Commission, T‑351/02, EU:T:2006:104, point 112). Ce grief ne peut donc qu’être rejeté comme non fondé.
61
S’agissant des recommandations et du plan d’action de 2012, il ressort d’un extrait desdites recommandations, produit par la République hellénique, que, si le nombre d’arbres par hectare de pâturage était inférieur à 50, l’ensemble de la parcelle était considéré purement comme un pâturage. Si, en revanche, le nombre d’arbres par hectare de parcelle de référence était supérieur à 50, toute la parcelle était à considérer comme n’étant pas un pâturage. S’agissant des parcelles abritant des arbustes éparses, la classification suivante était établie :
–
lorsque la surface éligible en tant que pâturage était évaluée par photo-interprétation à un taux de 0 à 25 %, il convenait de considérer que 0 % de la surface totale était éligible,
–
lorsque la surface éligible en tant que pâturage était évaluée par photo-interprétation à un taux de 25 à 50 %, il convenait de considérer que 37,5 % de la surface totale était éligible,
–
lorsque la surface éligible en tant que pâturage était évaluée par photo-interprétation à un taux de 50 à 75 %, il convenait de considérer que 62,5 % de la surface totale était éligible,
–
lorsque la surface éligible en tant que pâturage était évaluée par photo-interprétation à un taux de 75 à 100 %, il convenait de considérer que 100 % de la surface totale était éligible.
62
Lesdites recommandations étaient fondées sur la version appliquée en 2012 du guide publié par le JRC, destiné à fournir aux États membres des orientations sur les meilleures façons de respecter les dispositions légales en vigueur relatives à la PAC (voir points 37 à 39 ci-dessus). Selon l’extrait de ce guide, joint aux recommandations susvisées et identique au texte en vigueur en 2008 :
« [I]l est de l’avis de la Commission que les “bois” devraient être interprétés comme des surfaces au sein d’une parcelle agricole avec une couverture d’arbres (y compris les buissons, etc.) empêchant la poussée de la végétation de sous-bois adaptée au pâturage[ ; s]’agissant des parcelles contenant des arbres, les services de la Commission sont d’avis que, par conséquent, les surfaces arborées à l’intérieur d’une parcelle agricole d’une densité supérieure à 50 arbres/ha devraient, en règle générale, être considérées comme inéligibles[ ; d]es exceptions, justifiées au préalable par les États membres, peuvent être envisagées pour des classes d’arbres des cultures mixtes, telles que les vergers, et pour des raisons écologiques/environnementales[ ; s]’agissant de buissons, roches, etc., les conditions auxquelles ces éléments peuvent être considérés comme faisant partie d’une parcelle agricole devraient être définies sur la base des normes habituelles de l’État membre ou région concernés. »
63
À la différence de la version en vigueur en 2008, la version 2012 précisait que, afin d’évaluer la surface éligible au sein d’une parcelle agricole de pâturage permanent, les États membres pouvaient utiliser un coefficient de réduction, sous une des formes suivantes : « - un système de prorata ».
64
Il ressort du dossier et des renseignements que la Commission a fournis lors de l’audience que le plan d’action fondé sur les recommandations de la Commission auquel se réfère la République hellénique était en cours d’élaboration en 2012, dans la perspective de l’entrée en vigueur du règlement no 1307/2013, lequel a modifié la définition des « pâturages permanents ». Or, il ne ressort aucunement du dossier que ledit plan d’action et les recommandations sur lesquelles il se fonde s’appliquaient avant l’année de l’élaboration du plan, à savoir 2012. Il s’ensuit que, à supposer même que le plan d’action et lesdites recommandations permettent d’étayer une interprétation élargie de la notion de pâturages admettant au bénéfice de l’aide des surfaces couvertes de plantes ligneuses au-delà de 50 arbres par hectare, la République hellénique ne saurait se prévaloir de l’élaboration de ce plan d’action et de ces recommandations pour contester l’imposition de la correction forfaitaire litigieuse fondée sur les constatations effectuées pour l’année de demande 2008.
65
Partant, il convient de constater que la République hellénique reste en défaut de démontrer l’inexactitude des appréciations de la Commission.
66
Enfin, force est de constater, à titre surabondant, qu’eu égard aux défaillances constatées dans l’application des règles relatives aux pâturages et dans le fonctionnement du système des contrôles du SIPA-SIG, visées aux points 44 et 44 ci-dessus, les surfaces litigieuses auraient été inéligibles, que la définition appliquée ait été conforme au libellé de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 ou que la Commission ait appliqué l’interprétation découlant du plan d’action 2012 ou même celle adoptée dans le règlement no 1307/2013.
67
Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier grief de la République hellénique, tiré d’une interprétation erronée de la définition des « pâturages permanents » figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004.
Sur le deuxième grief, tiré d’un défaut de motivation
68
La République hellénique soutient qu’en refusant de prendre en compte les éléments qu’elle a invoqués au soutien du grief tiré de l’interprétation et de l’application erronées de la définition des pâturages, lue dans le contexte plus large des objectifs de la PAC, la Commission aurait entaché sa décision d’un défaut de motivation.
69
Il y a lieu d’observer, d’emblée, qu’il ne découle pas du seul fait que la Commission ne donne pas satisfaction à la République hellénique que la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation.
70
Il y a, par ailleurs, lieu de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, EU:C:2004:246, point 65).
71
Les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes des fonds sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C‑132/99, EU:C:2002:168, point 39). Dans ces conditions, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge de celui-ci une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêts du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, EU:C:2001:455, point 98, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 94).
72
En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que la question de l’inéligibilité des superficies déclarées pour cause de non-conformité à la définition de « pâturages permanents » de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 a été expressément soulevée dans la correspondance initiale, dans le cadre de la procédure de conciliation et dans la position finale arrêtée par la Commission, ainsi qu’il ressort des lettres échangées par la Commission et la République hellénique, de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse.
73
Il ressort ainsi clairement des lettres de la Commission du 21 novembre 2008 et du 31 mai 2013, ainsi que de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse annexé à la décision attaquée, que la République hellénique connaissait les irrégularités ayant motivé les corrections imposées. En effet, les services de la Commission ont expressément contesté la manière dont les autorités grecques déterminaient les surfaces des pâturages éligibles aux aides en se fondant sur des exemples d’irrégularités ainsi que constaté et énuméré des défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG et dans les contrôles sur place.
74
Enfin, dans le rapport de synthèse, la Commission a conclu ce qui suit :
« Pour les agriculteurs qui ne déclar[ai]ent que des pâturages[,] la situation [était] révélatrice du taux élevé d’erreurs et, partant, d’irrégularités importantes[ ; p]ar conséquent, conformément aux dispositions du document no VI/5330/97, pages 11 et 12, une correction de 25 % est justifiée[ ; t]outefois, compte tenu du fait que de nombreux agriculteurs détiennent beaucoup plus de terres que de droits (“effet tampon”), [seule une partie des pâturages permanents qui ont été déclarés sont utilisés pour l’activation des droits au paiement et] l’application d’une correction forfaitaire de 10 % semble plus appropriée. »
75
Il s’ensuit que la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée, qu’elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse et que la Commission a expressément indiqué au cours de la procédure les motifs de l’imputation de la correction forfaitaire de 10 % de l’aide versée à la République hellénique en 2008 au titre des aides à la surface concernant les pâturages permanents.
76
Il résulte des constatations qui précèdent que la décision attaquée est motivée conformément aux exigences de l’article 296 TFUE. Le présent grief doit donc être rejeté.
Sur le troisième grief, tiré de la violation du principe de proportionnalité
77
La République hellénique fait valoir, en substance, que le taux de correction de 10 % imposé dans la décision attaquée est disproportionné et ne devrait pas dépasser 5 %.
78
Selon la jurisprudence, une correction arrêtée par la Commission conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière tend à éviter la mise à la charge des fonds de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue pas une sanction (voir arrêt du 31 mars 2011, Grèce/Commission, T‑214/07, non publié, EU:T:2011:130, point 136 et jurisprudence citée). La jurisprudence a ainsi reconnu que les taux forfaitaires retenus dans les orientations permettent à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (arrêt du 10 septembre 2008, Italie/Commission, T‑181/06, non publié, EU:T:2008:331, point 234).
79
Il y a lieu de rappeler que, en ce qui concerne le montant de la correction financière, la Commission peut aller jusqu’à refuser la prise en charge par les fonds agricoles européens de l’intégralité des dépenses exposées, si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, T‑33/07, non publié, EU:T:2009:195, point 140). Cependant, la Commission doit respecter le principe de proportionnalité, qui exige que les actes des institutions ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêts du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, point 25, et du 19 juin 1997, Air Inter/Commission, T‑260/94, EU:T:1997:89, point 144).
80
Selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts du 14 février 2008, Espagne/Commission, T‑266/04, non publié, EU:T:2008:37, point 105, et du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 196).
81
En ce qui concerne le type de correction appliquée en l’espèce, il y a lieu de rappeler que, à la lumière des orientations de la Commission établies dans le document no VI/5330/97, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, une correction forfaitaire peut être envisagée (voir, en ce sens, arrêt du 18 septembre 2003, Royaume‑Uni/Commission, C‑346/00, EU:C:2003:474, point 53).
82
Selon le document no VI/5330/97, lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 25 % des dépenses dans la mesure où il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour le fonds.
83
Lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 10 % dans la mesure où il existe un risque élevé de pertes importantes pour les fonds agricoles européens.
84
S’agissant des défaillances constatées par la Commission, il y a lieu d’observer à titre liminaire que la République hellénique ne conteste pas leur réalité, mais se borne à contester l’ampleur de la correction imposée, à savoir 10 %.
85
En l’espèce, il est constant que la mise en œuvre du système de contrôle n’était pas complètement absente. Il convient, dès lors, conformément aux critères visés au point 146 ci-dessus, de vérifier si la Commission a pu considérer à bon droit que, au regard des défaillances constatées, la mise en œuvre du système de contrôle était gravement déficiente.
86
Il ressort du rapport de synthèse que la Commission avait constaté des lacunes dans le SIPA-SIG qui impliquaient des inexactitudes matérielles des limites et des superficies maximales admissibles des parcelles de référence. Par conséquent, les contrôles croisés visant à éviter qu’une même aide ne soit indûment octroyée plusieurs fois au titre de la même parcelle n’étaient pas concluants, sauf si des contrôles sur place détectant la localisation incorrecte des parcelles et leur inéligibilité avaient eu lieu.
87
Plus particulièrement, la Commission a constaté des problèmes importants concernant les superficies déclarées en tant que pâturages permanents que la République hellénique considérait comme éligibles, mais que la Commission a refusé à plusieurs reprises pour cause de non-conformité aux dispositions pertinentes.
88
Les parties divergent dans leur appréciation quant à la façon de déterminer les « pâturages éligibles à l’aide ». Néanmoins, il résulte de l’analyse faite dans le cadre du premier grief du présent moyen que, nonobstant l’étendue de la définition des « pâturages permanents » appliquée en l’espèce, les irrégularités constatées auraient tout de même conduit la Commission à imposer la correction forfaitaire appliquée.
89
Plus particulièrement, la Commission a relevé dans le rapport de synthèse que, à la suite de la mise à jour du SIPA-SIG, une partie des superficies déclarées en 2008 avait été enlevée du système à partir de l’année 2009. Or, si le SIPA-SIG avait correctement fonctionné en 2008, cette partie des surfaces n’aurait alors pas été considérée comme étant éligible. Cette lacune concernait une proportion élevée de surfaces considérées à tort comme éligibles au titre de pâturages permanents sur le fondement d’une définition erronée.
90
En outre, en 2008, la Commission a constaté que le SIPA-SIG ne fonctionnait pas correctement dans la mesure où, en vue de l’introduction d’un nouveau SIPA-SIG en 2009, la République hellénique n’avait pas rentré dans ledit système les coordonnées des parcelles soumises aux contrôles sur place classiques. Par conséquent, il n’existait aucune représentation graphique permettant de détecter des déclarations multiples. Or, en vertu des règles du droit de l’Union relatives aux fonds, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance. Une telle exigence implique que les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible pour l’aide soient définies de manière précise et exacte. Ces informations sont en effet essentielles pour que soit garantie la fiabilité des contrôles administratifs croisés, pour que puissent être réalisés les contrôles sur place et pour que les agriculteurs disposent d’informations correctes afin qu’ils puissent soumettre des déclarations correctes (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 29).
91
Ensuite, s’agissant des contrôles sur place, la Commission a constaté dans le rapport de synthèse qu’ils n’étaient pas effectués conformément aux normes en vigueur en 2008.
92
En premier lieu, s’agissant de la qualité des contrôles sur place, la Commission a constaté que l’absence de mesurage des pâturages était particulièrement préoccupante. En effet, outre la non-conformité des surfaces avec la définition des « pâturages permanents » découlant de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004, les surfaces déclarées étaient souvent localisées dans des zones éloignées, sans limites visibles et difficilement accessibles ; il a été constaté que les inspecteurs n’avaient pas procédé au mesurage des surfaces conformément aux exigences de l’article 30 du règlement no 796/2004 en ce que parfois seul un point de référence était relevé sans qu’aucune détermination effective de la superficie ait eu lieu.
93
En deuxième lieu, s’agissant des contrôles par télédétection, la procédure appliquée n’était pas conforme aux exigences. En effet, les audits ont révélé que le code T-4 (parcelle couverte par les nuages) était trop souvent attribué aux parcelles dont l’éligibilité était douteuse. À cet égard, la Commission a attiré l’attention sur les spécifications techniques selon lesquelles ces codes ne devaient pas être assignés aux parcelles dont l’éligibilité était douteuse à l’issue de la photo-interprétation informatisée.
94
En troisième lieu, s’agissant des contrôles sur place ordinaires, la Commission a relevé dans le rapport de synthèse que, s’agissant de la totalité des parcelles, en 2008, les coordonnées faisant l’objet de ces contrôles n’étaient pas enregistrées, rendant la détection des déclarations multiples impossible.
95
Il résulte de ce qui précède que, en ce qui concerne les dépenses liées aux pâturages, la Commission a constaté des carences dans le système de contrôle tenant à l’admission par les autorités helléniques au bénéfice de l’aide au titre des pâturages de superficies non conformes aux règles en vigueur. Cette constatation de la Commission n’est pas susceptible d’être remise en cause même en tenant compte d’une interprétation étendue de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004. Ainsi, ces carences dans le système de contrôle, prises ensemble avec toutes les autres carences constatées et non contestées par la République hellénique, constituent une mise en œuvre gravement déficiente du système de contrôle impliquant un niveau élevé d’erreurs attestant d’irrégularités généralisées, ayant entraîné vraisemblablement des pertes extrêmement élevées pour le fonds (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑175/03, non publié, EU:C:2005:643, point 79). Néanmoins, la Commission a tenu compte du risque inférieur de pertes encouru par le fonds découlant de l’« effet tampon », en vertu duquel seule une partie des superficies déclarées est prise en compte pour activer des droits au paiement.
96
À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la Commission a pu, sans commettre d’erreur, appliquer une correction forfaitaire de 10 % à ces dépenses.
97
Aucun argument de la République hellénique ne remet en cause cette conclusion.
98
En premier lieu, la République hellénique se prévaut des améliorations qui auraient été apportées aux contrôles classiques, sans pour autant que son argument soit étayé ou qu’il soit précisé de quelles améliorations il s’agissait.
99
À cet égard, s’agissant des contrôles sur place, il ressort du rapport de synthèse que la Commission a effectivement constaté un niveau élevé continu des contrôles sur place (supérieur à 10 %) des agriculteurs lors des années de demande 2007 et 2008, dont elle a tenu compte dans le calcul des corrections forfaitaires. Or, force est également de constater que, s’agissant de la qualité du système de contrôles sur place, dans le rapport de synthèse, la Commission a opposé à la République hellénique des lacunes et des défaillances, sans pour autant constater des améliorations s’agissant des pâturages.
100
Ainsi, en l’absence d’éléments permettant de vérifier l’allégation de la République hellénique, l’argument concernant les améliorations constatées doit être rejeté.
101
En second lieu, s’agissant de la décision d’exécution de la Commission, du 15 avril 2011, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du FEAGA et du Feader (JO 2011, L 102, p. 33), par laquelle la Commission a imposé à la République hellénique un taux de correction de 5 % pour l’année 2007 sur la base des mêmes constatations que celles figurant dans la décision attaquée, force est de relever que les constatations de la Commission relatives à une année de demande antérieure ne sauraient suffire pour invalider les constatations de la Commission relatives à l’année de demande en cause, dès lors que ces dernières sont de nature à justifier les conclusions et la correction forfaitaire imposée. Par ailleurs, dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé le caractère récurrent des défaillances qu’elle a constatées.
102
Enfin, il y a lieu de relever, à l’instar de la Commission, que les superficies des pâturages permanents ont été réduites à 1,5 million d’hectares, malgré l’application à partir de 2012 de la définition plus étendue des « pâturages permanents », incluant la végétation ligneuse. La Commission fait valoir, à juste titre, qu’une telle réduction de 50 % des surfaces éligibles, au lieu d’une augmentation prévisible de celles-ci à la suite de l’élargissement de la définition litigieuse, atteste de l’étendue du problème initial affectant les déclarations relatives aux surfaces qui ne remplissaient pas, en tout état de cause, la définition, même étendue, des pâturages.
103
Or, alors que l’écart entre les surfaces des pâturages fondant des droits au paiement et les surfaces des pâturages effectivement déclarées dont se prévaut la République hellénique a dûment été pris en compte et a permis de réduire la correction forfaitaire appliquée à 10 % grâce à la prise en considération de « l’effet-tampon », il reste indépendant du problème affectant les déclarations initiales constaté en 2008. En effet, la République hellénique ne saurait utilement soutenir que, même en tenant compte de la réduction des superficies éligibles à 1,5 million d’hectares, il n’en résulte aucun risque pour le fonds. Le fait que les surfaces des pâturages ouvrant des droits à paiement liés à la surface ne représentent qu’une fraction des surfaces des pâturages déclarées ne remet pas en cause les inexactitudes constatées dans le fonctionnement du SIPA-SIG et dans les contrôles clés, selon lesquelles ces superficies, auxquelles l’aide a été octroyée, n’étaient pas toujours entièrement éligibles à l’aide, car elles ne satisfaisaient pas aux exigences de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 204).
104
Partant, il y a lieu de considérer que la République hellénique n’est pas parvenue à démontrer l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour le fonds, au regard du doute sérieux et raisonnable que la Commission a éprouvé à l’égard du fonctionnement du SIPA-SIG et des contrôles.
105
Il s’ensuit que la Commission a considéré à juste titre que les défaillances dans le SIPA-SIG et les lacunes dans les contrôles clés résultaient de la mise en œuvre d’un système de contrôle gravement défaillant comportant un niveau élevé d’erreur attestant d’irrégularités généralisées. En tenant compte du risque inférieur pour le fonds découlant de l’« effet tampon », elle a appliqué, à bon droit, une correction financière de 10 %.
106
À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent grief et, partant, l’ensemble du moyen relatif à la correction forfaitaire de 10 % appliquée aux pâturages.
Sur le moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides à la surface complémentaires
107
Dans le cadre du moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides à la surface complémentaires, la République hellénique soulève des griefs tirés, respectivement, d’une erreur de fait, d’une insuffisance de motivation et de la violation du principe de proportionnalité.
108
À cet égard, il convient d’observer, que, dans le cadre du présent moyen, la République hellénique se borne à énumérer, dans l’énoncé du moyen, lesdits griefs, en faisant suivre cette énumération d’une argumentation confuse et, pour partie, non étayée quant aux principes prétendument violés. Toutefois, il ressort des écrits de la République hellénique qu’elle invoque, en substance, une violation des garanties procédurales dans le cadre de la procédure précontentieuse et une violation du principe de proportionnalité.
Sur le premier grief, tiré d’une violation des garanties procédurales dans le cadre de la procédure précontentieuse
109
Dans le cadre de ce grief, la République hellénique tend à faire constater qu’elle aurait été privée de la garantie procédurale visée à l’article 31 du règlement no 1290/2005 et à l’article 11 du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement no 1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90), du fait que la Commission aurait omis de lui opposer la tardiveté des contrôles en temps utile.
110
Il convient de rappeler que la décision finale et définitive relative à l’apurement des comptes doit être prise à l’issue d’une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (arrêt du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission, C‑245/97, EU:C:2000:687, point 47).
111
Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, la Commission est tenue de respecter, dans les relations avec les États membres, les conditions qu’elle s’est imposées par des règlements d’application. En effet, le non-respect de ces conditions peut, selon son importance, vider de sa substance la garantie procédurale accordée aux États membres par l’article 31 du règlement no 1290/2005 (voir, par analogie, arrêt du 17 juin 2009, Portugal/Commission, T‑50/07, non publié, EU:T:2009:206, point 27).
112
En outre, l’article 31 du règlement no 1290/2005, d’une part, et l’article 11 du règlement no 885/2006, d’autre part, visent la même étape de la procédure d’apurement des comptes, à savoir l’envoi de la première communication par la Commission à l’État membre, à l’issue des contrôles qu’elle a effectués (voir arrêt du 30 avril 2015, France/Commission, T‑259/13, non publié, sous pourvoi, EU:T:2015:250, point 100 et jurisprudence citée).
113
L’article 11 du règlement no 885/2006 définit les différentes étapes à respecter lors de la procédure d’apurement des comptes. En particulier, l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, de ce règlement précise le contenu de la première communication écrite par laquelle la Commission communique le résultat de ses vérifications aux États membres, avant l’organisation de la discussion bilatérale. Aux termes de cette disposition, la première communication doit préciser le résultat des vérifications de la Commission à l’État membre concerné et indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles de l’Union en cause (arrêt du 24 mars 2011, Grèce/Commission, T‑184/09, non publié, EU:T:2011:120, point 40).
114
Il convient de rappeler, par ailleurs, qu’il a d’ores et déjà été jugé que la communication écrite visée à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 885/2006 doit être de nature à donner à l’État membre une parfaite connaissance des réserves de la Commission, de sorte qu’elle puisse alors remplir la fonction d’avertissement qui lui est impartie (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 2009, Portugal/Commission, T‑50/07, non publié, EU:T:2009:206, point 39).
115
Il s’ensuit que, dans la première communication visée par l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 885/2006, la Commission doit indiquer, de manière suffisamment précise, l’objet de l’enquête menée par ses services et les carences constatées lors de cette enquête, celles-ci étant susceptibles d’être invoquées ultérieurement comme élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou des chiffres transmis par ces dernières et, ainsi, de justifier les corrections financières retenues dans la décision finale écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné au titre du fonds (arrêt du 17 juin 2009, Portugal/Commission, T‑50/07, non publié, EU:T:2009:206, point 40).
116
En conséquence, afin de remplir sa fonction d’avertissement, notamment à la lumière de l’article 31 du règlement no 1290/2005, la communication visée à l’article 11 du règlement no 885/2006 doit d’emblée identifier de manière suffisamment précise toutes les irrégularités reprochées à l’État membre concerné qui ont, en définitive, fondé la correction financière effectuée. Seule une telle communication est en mesure de garantir une parfaite connaissance des réserves de la Commission et peut constituer l’élément de référence pour le décompte du délai de 24 mois prévu à l’article 31 du règlement no 1290/2005 (arrêts du 3 mai 2012, Espagne/Commission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, point 31, et du 30 avril 2015, France/Commission, T‑259/13, non publié, sous pourvoi, EU:T:2015:250, point 106).
117
Conformément à la jurisprudence précitée, il convient d’examiner si la communication des résultats satisfait aux exigences de l’article 11 du règlement no 885/2006 et constitue, par conséquent, une communication régulière en application de ladite disposition.
118
Force est de constater que tel est le cas. En effet, ainsi que le fait valoir la Commission, cette dernière a, lors de la communication des résultats des enquêtes dans la lettre du 21 novembre 2008, ainsi que dans la lettre du 31 mai 2013 établie sur le fondement de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 885/2006, expressément soulevé le problème des retards dans la réalisation des contrôles sur place, en indiquant que les retards ont affecté la qualité des contrôles sur place s’agissant des aides couplées à la surface. Par la suite, les lacunes découlant de l’affectation négative de la qualité des contrôles sur place en raison de leur tardiveté ont été clairement identifiées dans la position finale de la Commission (voir la lettre du 26 mars 2014).
119
Par conséquent, il y a lieu de constater que tant la communication des résultats que la communication adressée à la République hellénique dans le cadre de la procédure de conciliation identifient, au sens de la jurisprudence susvisée, la tardiveté des contrôles reprochée à l’État membre ayant contribué à fonder la correction financière en l’espèce s’agissant des aides à la surface complémentaires.
120
Ainsi, compte tenu du fait que le grief de la tardiveté des contrôles affectant la qualité de ceux-ci, susceptible d’occasionner des pertes pour le fonds et de justifier l’imposition d’une correction financière, a été communiqué à la République hellénique au moins deux fois lors de la procédure précontentieuse, la République hellénique ne saurait utilement alléguer que la Commission aurait violé son obligation de soumettre à la discussion bilatérale tout résultat du contrôle susceptible de constituer un motif de correction majorée.
121
Il s’ensuit que le premier grief de la République hellénique doit être rejeté.
Sur le second grief, tiré de la violation du principe de proportionnalité
122
Dans le cadre de ce grief, la République hellénique fait valoir que, au regard des constatations relatives aux surfaces autres que les pâturages et des améliorations constatées par rapport à l’exercice précédent, il y a lieu de limiter la correction à tout au plus 2 %.
123
Il y a lieu, tout d’abord, de relever que la République hellénique ne conteste pas les retards pris dans la réalisation des contrôles sur place classiques.
124
Il ressort de l’annexe 2 du document no VI/5330/97, précité, que les défaillances affectant le fonctionnement du SIPA-SIG et les défaillances concernant les contrôles sur place concernent les contrôles clés (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 92).
125
Il ressort également du document no VI/5330/97 que, lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, et qu’il peut donc être raisonnablement conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 5 % dans la mesure où il existe un risque significatif de pertes importantes pour le fonds.
126
Ainsi qu’il a déjà été relevé dans le cadre de l’examen du troisième grief du premier moyen et du premier grief du deuxième moyen, la Commission a constaté dans le rapport de synthèse des défaillances concernant le SIPA-SIG, lequel contenait des informations matériellement incorrectes sur les limites et les surfaces maximales éligibles des parcelles. Bien que ces défaillances concernent particulièrement les pâturages, elles ont néanmoins été constatées pour tout type de parcelles.
127
Ensuite, s’agissant des contrôles sur place, la Commission a constaté dans le rapport de synthèse qu’ils n’étaient pas effectués conformément aux normes en vigueur en 2008, alors que cela était essentiel afin de vérifier correctement l’éligibilité de la superficie déclarée et ainsi assurer le respect des articles 23 et 30 du règlement no 796/2004. S’agissant des contrôles par télédétection, la procédure appliquée n’était pas conforme aux exigences. En effet, les audits ont révélé que le code T-4 (parcelle couverte par les nuages) était trop souvent attribué aux parcelles dont l’éligibilité était douteuse. S’agissant des contrôles sur place ordinaires, la Commission a relevé qu’en 2008, s’agissant de la totalité des parcelles, les coordonnées faisant l’objet de ces contrôles n’étaient pas enregistrées, rendant ainsi la détection des déclarations multiples impossible.
128
S’agissant, plus particulièrement, des contrôles sur place classiques, la Commission a relevé dans le rapport de synthèse que, quand bien même le « re-mesurage » aurait fait apparaître des différences, ces dernières n’étaient pas de nature à appuyer la conclusion selon laquelle il existait une défaillance systématique dans le fonctionnement de ces contrôles.
129
Enfin, la Commission a indiqué que, s’agissant des aides couplées à la surface complémentaires, les contrôles sur place avaient été négativement affectés par les retards dans leur déroulement.
130
La Commission a conclu que les lacunes constatées représentaient une défaillance continue dans le fonctionnement des contrôles clés et des contrôles secondaires. Plus particulièrement, elle a constaté que, pour l’année en cause, les défaillances concernant le SIPA-SIG n’avaient pas été corrigées par rapport à l’année de demande précédente (2007).
131
Il résulte de ce qui précède que, en ce qui concerne les aides couplées à la surface, la Commission a pu, sans commettre d’erreur, leur appliquer une correction forfaitaire de 5 %, conformément aux dispositions du document no VI/5330/97.
132
La République hellénique avance que les améliorations apportées aux contrôles classiques sur place et une amélioration constante du SIPA-SIG contrediraient le doute sérieux et raisonnable exprimé par la Commission, qui, selon cette dernière, justifie l’imposition du taux de correction de 5 % pour les aides liées à la surface complémentaires. En outre, selon la République hellénique, la Commission aurait dû appliquer un taux de 2 % applicable aux aides accordées au titre de surfaces autres que des pâturages.
133
Or, l’argument tiré d’un défaut de bien-fondé du maintien du doute raisonnable et sérieux en dépit des améliorations apportées au SIPA-SIG doit être rejeté. En effet, il ressort du point 4 de la requête et de l’annexe 4 de cette dernière que les améliorations apportées au SIPA-SIG invoquées par la République hellénique n’étaient pas d’application pendant l’année de demande 2008. Ainsi, les améliorations ultérieures apportées au SIPA-SIG ne sauraient remettre en cause les constatations de défaillances durant la période litigieuse (voir, par analogie, arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 206).
134
Par ailleurs, les améliorations constatées dans le système de contrôles sur place classiques ne suffisent pas, à elles seules, à remettre en cause l’appréciation du risque pour le fonds opérée sur le fondement de l’ensemble des défaillances constatées pour l’année litigieuse énumérées ci-dessus.
135
Enfin, il y a lieu de rejeter l’argument de la République hellénique selon lequel, pour la pondération du risque pour le fonds, la Commission aurait dû se référer au type des aides liées à la surface complémentaires et leur appliquer le taux de 2 % qu’elle a appliqué aux aides accordées au titre de surfaces autres que des pâturages.
136
En effet, outre le fait que la République hellénique se borne à énoncer, à l’appui de son argument, le caractère accessoire des aides couplées à la surface, il ressort du rapport de synthèse que la réduction du taux de correction de 5 % à 2 % imposée au titre des aides pour les superficies autres que les pâturages (terres arables) résulte de l’application de l’« effet tampon ». Or, ainsi que le fait valoir la Commission, une même réduction due à l’« effet tampon » ne saurait s’appliquer aux aides à la surface complémentaires pour lesquelles l’« effet tampon » ne joue aucun rôle. En effet, pour ce type d’aides, qui sont couplées à la production, il n’est pas fait usage des « droits à paiement », ces derniers étant activés par des superficies admissibles dont le nombre peut être inférieur aux superficies totales déclarées par un agriculteur. Ainsi, dans le cas des aides à la surface complémentaires, seule la superficie effectivement cultivée ayant été déclarée fonde l’aide correspondante.
137
À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent grief et, partant, l’ensemble du moyen relatif à la correction de 5 % concernant les aides à la surface complémentaires.
Sur le moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides au développement rural
138
Dans le cadre du moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides au développement rural, la République hellénique soulève des griefs tirés, respectivement, d’un défaut de motivation, d’une erreur de fait et de la violation du principe de proportionnalité. En outre, elle allègue une double imposition d’une correction pour le même motif.
139
À cet égard, il convient d’observer que, dans le cadre du présent moyen, la République hellénique se borne de nouveau à énumérer, dans l’énoncé du moyen, lesdits griefs, en faisant suivre cette énumération d’une argumentation confuse et, pour partie, non étayée quant aux principes prétendument violés. Toutefois, pour regrettable que soit l’ambiguïté relevée, cette dernière n’empêche pas la Commission de présenter des arguments en défense, ni au Tribunal de statuer sur le recours (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Sachsa Verpackung/Commission, T‑79/06, non publié, EU:T:2011:674, point 21). En effet, il ressort des écrits de la République hellénique qu’elle invoque, en substance, un grief tiré d’un défaut de motivation et un grief tiré d’une double imposition de la correction pour le même motif s’agissant de la mesure portant le numéro 214 du programme de développement rural.
Sur le premier grief, tiré d’un défaut de motivation supplémentaire
140
En premier lieu, ainsi qu’il a déjà été relevé, les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes des fonds sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C‑132/99, EU:C:2002:168, point 39). Dans ces conditions, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge du fonds une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêts du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, EU:C:2001:455, point 98, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 94).
141
En deuxième lieu, conformément à l’article 73 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Feader (JO 2005, L 277, p. 1), afin d’assurer, dans le cadre de la gestion partagée, une bonne gestion financière conformément à l’article 274 CE, la Commission met en œuvre les actions et les contrôles prévus à l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005.
142
Conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005, la Commission s’assure, notamment, de l’existence et du bon fonctionnement dans les États membres des systèmes de gestion et de contrôle.
143
Par ailleurs, il convient de relever, comme le fait à juste titre observer la Commission sans que la République hellénique le conteste, que les aides pour le développement rural en cause en l’espèce sont des aides liées à la surface agricole déclarée.
144
Il s’ensuit que le système intégré de gestion et de contrôle s’applique aux régimes de soutien direct ainsi qu’aux mesures de développement rural qui sont accordées sur la base du nombre d’hectares.
145
À cet égard, il y a lieu de rappeler l’importance, déjà évoquée, que revêt la mise en place du SIPA-SIG pour le fonctionnement du régime d’aide liée à la surface. En effet, l’identification des parcelles agricoles constitue un élément clé de l’application correcte d’un régime lié à la superficie. L’absence d’un système fiable d’identification des parcelles implique en soi un risque élevé de préjudice pour le budget de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 31 mars 2011, Grèce/Commission, T‑214/07, non publié, EU:T:2011:130, point 57, et du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 122).
146
En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que la Commission a relevé les défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG et des contrôles sur place dans la correspondance initiale, dans le cadre de la procédure de conciliation et dans la position finale, ainsi qu’il ressort des lettres échangées par la Commission et la République hellénique, de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse. Les défaillances constatées affectaient tous les types d’aides liées à la surface.
147
Il ressort ainsi clairement des lettres de la Commission du 21 novembre 2008 et du 31 mai 2013, ainsi que de sa position finale, que la République hellénique connaissait les irrégularités ayant motivé les corrections imposées. En effet, les services de la Commission ont expressément opposé aux autorités grecques les dysfonctionnements dans le SIPA-SIG et dans les contrôles sur place.
148
Enfin, dans le rapport de synthèse, la Commission a conclu que, « [p]our toutes les mesures du [second] pilier fondées sur la surface, étant donné la combinaison des constatations, et conformément aux dispositions du document [no ]VI/5330/97, une correction forfaitaire de 5 % est proposée ».
149
Il s’ensuit que la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée, qu’elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse et que la Commission a expressément indiqué au cours de la procédure administrative les motifs de l’imputation de la correction forfaitaire en cause.
150
À cet égard, est dénuée de pertinence l’allégation de la République hellénique, par ailleurs non étayée, selon laquelle la Commission n’a pas pris en compte, pour l’appréciation du risque que représentent les carences constatées, l’augmentation des contrôles sur place prescrite dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure de développement rural en cause. À la supposer avérée, l’augmentation des contrôles sur place ne saurait compenser les carences constatées dans leur réalisation (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 205).
151
En outre, ainsi qu’il a été relevé au point 146 ci-dessus, il y a lieu d’observer que, à supposer que, en faisant valoir l’amélioration constante du SIPA-SIG, la République hellénique se réfère aux améliorations apportées à partir de l’année 2009 à la suite d’un plan d’action à cet effet, des améliorations apportées postérieurement à l’année 2008, à supposer même qu’elles soient avérées, ne sauraient remettre en cause les considérations qui précèdent. Il y a dès lors lieu de rejeter comme non fondé le premier grief, tiré d’un défaut de motivation supplémentaire.
Sur le second grief, tiré d’une prétendue double correction imposée pour le même motif
152
La République hellénique fait valoir, en substance, que la correction relative aux aides au développement rural doit être annulée en tant qu’elle serait appliquée pour la seconde fois en ce qui concerne la mesure de développement rural portant le numéro 214.
153
Plus particulièrement, la République hellénique fait d’abord valoir que, conformément aux orientations appliquées par la Commission, établies dans le document no VI/5330/97, lorsque plusieurs carences sont décelées dans le même système, les corrections forfaitaires ne s’appliquent pas cumulativement, mais seule la carence la plus grave, en termes de risques encourus par le système de contrôle dans son ensemble, est prise en considération.
154
Ainsi qu’il a été précisé dans la réplique et lors de l’audience, la République hellénique conteste le mode de calcul de la correction imposée en l’espèce.
155
En effet, la République hellénique fait valoir que, malgré la déduction de 2318055,75 euros, la Commission aurait imposé une double correction pour le même motif qu’une correction imposée antérieurement. En particulier, la République hellénique considère que la déduction en question ne tient pas compte de l’intégralité de la correction imposée en vertu de la décision d’exécution 2013/214/UE de la Commission, du 2 mai 2013, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du FEAGA et du Feader (JO 2013, L 123, p. 11). La République hellénique fait valoir qu’il lui est impossible de comprendre la méthode de calcul du montant de 2318055,75 euros, qui seul aurait été pris en compte au titre de la correction imposée en vertu de la décision d’exécution 2013/214, alors que cette dernière se serait élevée à 3328030,09 euros.
156
Tout d’abord, il ressort du rapport de synthèse, auquel renvoie la décision d’exécution 2013/214, que les faiblesses dans les contrôles constatées par la Commission concernaient le respect des engagements imposés ainsi que le caractère complet des rapports de contrôle et la traçabilité s’agissant, notamment, d’une mesure d’aide au développement rural portant le numéro 214, pour l’année de demande 2008. En revanche, les carences constatées ne concernaient pas les superficies (les limites et les surfaces maximales éligibles) des parcelles, lesquelles ont été relevées dans le cadre de l’enquête ayant abouti à la décision attaquée en l’espèce, au titre, notamment, de la même mesure d’aide au développement rural portant le numéro 214.
157
Par conséquent, il y a lieu de constater que les deux corrections forfaitaires consécutives ont été imposées pour des faiblesses et des carences différentes décelées dans les deux enquêtes consécutives menées par la Commission au titre de la même mesure d’aide au développement rural. À cet égard, la Commission a affirmé, tant dans sa réponse écrite à la mesure d’organisation de la procédure que lors de l’audience, avoir été dans l’obligation de réduire le montant de la correction litigieuse afin d’éviter un cumul de corrections, mais fait valoir que la déduction de 2318055,75 euros est, à cet effet, correcte.
158
S’agissant de la décision d’exécution 2013/214, il ressort de la partie de l’annexe de ladite décision consacrée au poste budgétaire 6711 que la Commission a imposé, d’une part, une correction forfaitaire de 2 % au titre de l’année 2009 pour des faiblesses concernant les contrôles sur place en ce qui concerne le second pilier de la PAC, d’un montant de 959020,82 euros, et, d’autre part, une correction forfaitaire de 5 % au titre de l’année 2009 pour des faiblesses concernant les contrôles sur place en ce qui concerne le second pilier de la PAC, d’un montant de 2369009,27 euros. Le montant total de la correction imposée au titre de l’année 2009 pour des faiblesses concernant les contrôles sur place en ce qui concerne le développement rural (second pilier de la PAC) s’élevait à 3328030,09 euros.
159
S’agissant, ensuite, des montants des corrections imposées dans la décision attaquée, il ressort de la partie de l’annexe de ladite décision consacrée au poste budgétaire 6711 que la Commission a imposé une correction forfaitaire de 5 % pour des faiblesses concernant le SIPA et les contrôles sur place en ce qui concerne le développement rural (second pilier de la PAC). Selon la même annexe, le montant initial de cette correction s’est élevé à 5007867,36 euros, dont la Commission a déduit 2318055,75 euros au titre de la correction antérieure imposée en vertu de la décision d’exécution 2013/214. Compte tenu de cette déduction, l’incidence financière de la correction litigieuse s’élève à 2689811,61 euros.
160
S’agissant de la déduction précitée de 2318055,75 euros, il ressort des explications fournies par la Commission dans son mémoire en défense et la duplique que le montant de 2318055,75 euros, correspondant au montant de la correction antérieure déduite de la correction en cause en l’espèce, aurait été inclus, au titre de l’année de demande 2008, dans le montant de la correction forfaitaire de 2369009,27 euros, lequel portait sur les deux années de demande, à savoir 2008 et 2009.
161
Interrogée sur les modalités de calcul du montant de 2318055,75 euros déduit de la correction litigieuse, la Commission a expliqué dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure, et ensuite à l’audience, que la correction antérieure imputée en 2009 pour l’année 2008 s’élevait à 3745694,27 euros sur un montant total de dépenses de 134518285,02 euros. Selon les explications de la Commission, cette correction concernait toutefois toutes les mesures de développement rural (indiquées par le code se terminant par 001). Pour la même période, selon la Commission, les paiements directs se seraient élevés à 83247820,42 euros. Il s’ensuivrait, selon la Commission, que le rapport entre les paiements directs liés à la surface et l’ensemble des dépenses au titre des mesures agroenvironnementales était de l’ordre de 61 %.
162
La Commission fait ensuite valoir que, étant donné qu’afin d’éviter une double correction elle devait déduire seulement le montant de la correction antérieure relative aux aides au développement rural correspondant au pourcentage de ces aides liées à la surface, elle a appliqué à la correction antérieure le taux de 61 % selon la relation visée au point 161 ci-dessus. Ce faisant, elle a obtenu le montant de 2318055,75 euros qu’elle a déduit.
163
Toutefois, force est de constater que les écrits présentés par la Commission à l’appui de son mode de calcul de la déduction de 2318055,75 euros ne l’étayent, en tout état de cause, pas. En effet, les montants figurant dans les tableaux présentés par la Commission en annexe VI bis de son mémoire en défense ne sont pas conformes aux montants des tableaux présentés par la Commission en annexe de sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure. Plus particulièrement, d’une part, les bases du calcul des corrections imposées ne concordent pas dans les documents présentés par la Commission et, d’autre part, cette dernière reste en défaut d’expliquer l’origine du montant de 134518285,02 euros et du montant de la déduction antérieure imputée en 2009 pour l’année de demande 2008 s’élevant à 3745694,27 euros, lesquels ne ressortent d’aucun autre document figurant au dossier. De même, la Commission reste en défaut d’expliquer la pertinence de ces chiffres pour le calcul de la déduction litigieuse et pour l’élimination d’une double correction entre la décision d’exécution 2013/214 et la décision attaquée.
164
Par ailleurs, il y a lieu de relever que les « aides directes » auxquelles la Commission fait référence dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure relèvent du premier pilier de la PAC. Or, tant la correction litigieuse que la correction précédente imposée en vertu de la décision d’exécution 2013/214, censée avoir été déduite, concernent le développement rural (second pilier de la PAC). Il en résulte que la réponse de la Commission à la mesure d’organisation de la procédure est ambiguë et prête à confusion, en ce qu’elle indique que le calcul erroné des surfaces a des répercussions à la fois sur les paiements directs et les aides au développement rural, mais qu’elle reste en défaut de préciser en quoi cela justifie les explications qui suivent.
165
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 12 mai 2016, Italie/Commission, T‑384/14, EU:T:2016:298, point 43 et jurisprudence citée).
166
Or, force est de constater que la décision attaquée ne contient que les sommes de la correction imposée et de la déduction sans aucune indication susceptible de clarifier le calcul de celles-ci. En outre, ainsi qu’il est exposé au point 167 ci-dessus, le raisonnement qui a conduit la Commission à considérer que la déduction du montant de 2318055,75 euros serait suffisante afin de tenir compte de la correction antérieure, imposée en vertu de la décision d’exécution 2013/214, demeure ambigu et lacunaire.
167
Il s’ensuit que, à la lumière de la jurisprudence rappelée au point 165 ci-dessus, la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation en ce qui concerne l’absence du cumul de corrections. Par conséquent, le troisième moyen de la République hellénique doit être accueilli et la décision attaquée doit être annulée en ce qui concerne le calcul du montant de la correction de 5007867,36 euros, de la déduction de 2318055,75 euros et de l’incidence financière de 2689811,61 euros concernant les dépenses relatives aux aides au développement rural (second pilier) et imposées au titre de l’année de l’exercice fiscal 2009 pour les faiblesses concernant le SIPA et les contrôles sur place pour l’année de demande 2008.
168
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu, d’une part, d’annuler pour défaut de motivation la décision attaquée en tant qu’elle écarte du financement de l’Union des dépenses effectuées par la République hellénique dans le secteur du développement rural Feader Axe 2 (2007-2013, mesures liées à la surface), pour l’année d’exercice 2009, au titre des faiblesses concernant le SIPA et les contrôles sur place (second pilier, année de demande 2008), et, d’autre part, de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
169
Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, le Tribunal peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.
170
En l’espèce, il convient de constater que la République hellénique n’a pas conclu à la condamnation de la Commission aux dépens.
171
Par conséquent, étant donné que la République hellénique a omis de conclure aux dépens et que le recours n’a été que partiellement accueilli, il y a lieu de condamner la République hellénique à ses propres dépens ainsi qu’aux dépens exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)
La décision d’exécution 2014/950/UE de la Commission, du 19 décembre 2014, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), est annulée en ce qui concerne les montants de la correction de 5007867,36 euros, de la déduction de 2318055,75 euros et de l’incidence financière de 2689811,61 euros, s’agissant des dépenses effectuées par la République hellénique dans le secteur du développement rural Feader Axe 2 (2007-2013, mesures liées à la surface), pour l’année d’exercice fiscal 2009, au titre des faiblesses concernant le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) et les contrôles sur place (second pilier, année de demande 2008).
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La République hellénique supportera ses propres dépens ainsi que les dépens exposés par la Commission européenne.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 mars 2017.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le moyen relatif à la correction financière de 10 % concernant les aides à la surface
Sur le premier grief, tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004
Sur le deuxième grief, tiré d’un défaut de motivation
Sur le troisième grief, tiré de la violation du principe de proportionnalité
Sur le moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides à la surface complémentaires
Sur le premier grief, tiré d’une violation des garanties procédurales dans le cadre de la procédure précontentieuse
Sur le second grief, tiré de la violation du principe de proportionnalité
Sur le moyen relatif à la correction financière de 5 % concernant les aides au développement rural
Sur le premier grief, tiré d’un défaut de motivation supplémentaire
Sur le second grief, tiré d’une prétendue double correction imposée pour le même motif
Sur les dépens
(
*1
)	Langue de procédure : le grec.