61985C0009
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 27 de mayo de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main solicita un pronunciamiento sobre la validez y la interpretación de determinados preceptos del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156). Este Tribunal tuvo ocasión, recientemente, de ocuparse de dicha normativa en la sentencia de 28 de junio de 1984, asuntos acumulados 187 y 190/83 (Nordbutter contra República Federal de Alemania, Rec. 1984, p. 2553). Me limitaré, pues, a recordar que, para acrecentar el consumo de leche en la Comunidad, el Consejo ha instituido dos tipos de ayudas: la primera se estableció en 1968 para la leche desnatada destinada a alimentar ganado para abasto; la segunda, de mayor relevancia y denominada «especial», vio la luz en 1977 y se destina a la leche desnatada fresca para uso exclusivo en la crianza de animales con excepción de los terneros jóvenes. Esta normativa podía, sin embargo, dar lugar a fraudes, concretamente en aquellas explotaciones en las que se crían a la vez terneros y otros animales. Estas explotaciones, llamadas «mixtas», hubieran podido, en efecto, adquirir la leche desnatada en condiciones más ventajosas, al amparo de la ayuda especial, destinándola, sin embargo, a la alimentación de terneros.
Se hacía preciso, por lo tanto, evitar que las explotaciones de crianza accedieran directamente a dicha ayuda, y someter a controles eficaces el uso que éstas hacen de la leche obtenida con arreglo al régimen correspondiente. El Reglamento (CEE) n° 2793/77 se propuso, precisamente, estos objetivos al establecer que la ayuda únicamente se concederá a las industrias lácteas (artículo 3) y sólo para la cantidad de leche desnatada cubierta por un compromiso en virtud del cual las explotaciones, y sobre todo las explotaciones mixtas, se obligan: a) «a declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate», [segundo guión de la letra c) del artículo 4], y b) «a tomar para cada uno de los terneros cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto en el guión precedente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial igual a 6 kilogramos de leche por día o 180 kilogramos al mes», [la así llamada regla de los seis kilogramos: tercer guión de la letra c]. El compromiso debe suscribirse por cada ganadero y los datos en él contenidos deben incluirse en la solicitud que la industria láctea presenta para obtener la ayuda.
El apartado 3 del artículo 4, añadido por el Reglamento (CEE) n° 188/83, de 26 de enero de 1983 (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3), dispone, por otra parte, que en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días, el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate. Finalmente, el apartado 3 del artículo 5 prescribe que «toda solicitud de pago de la ayuda especial dirigida por la industria láctea a la autoridad competente incluirá, (aparte de la referencia a los mencionados compromisos [...] una declaración que certifique que la industria láctea: a) ha respetado las condiciones contempladas en el artículo 3, para las cantidades de leche desnatada de que se trate [...]; b) renuncia a la ayuda [...] o la devuelve [...], total o parcialmente, a la autoridad competente, en el caso de que (se compruebe) que el ganadero no hubiere respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4».
Del marco normativo descrito se desprende que el sistema de concesión de la ayuda especial instituido por el Reglamento (CEE) n° 2793/77 incluye dos controles basados en los datos suministrados por las explotaciones. El primero es preventivo y se confía a la industria láctea que, en el momento de la presentación de la solicitud para la concesión de la ayuda, debe garantizar el respeto de las condiciones en que se articula el compromiso suscrito por el ganadero. A este respecto, observó el Tribunal de Justicia, en la ya citada sentencia de 28 de junio de 1984, que «ninguna disposición de Derecho comunitario obsta [...] a que la industria láctea incluya en el contrato de suministro estipulado con cada ganadero cláusulas con arreglo a las cuales este último se comprometa a permitir a una persona, habilitada al efecto por la industria láctea, el acceso a su explotación y a proporcionar cualquier documento útil y cualquier información necesaria para probar que la leche se ha usado de acuerdo con la normativa comunitaria y con los compromisos contraídos» (apartado 17; traducción provisional). Por el contrario, el segundo control es eventual, tiene lugar tras el abono de la ayuda, y compete a la autoridad nacional.
2.
Pasemos a los hechos. Como se desprende de la resolución de remisión, la Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) comprobó, en el curso de distintos controles tendentes a verificar si el régimen de que se trata se aplicaba correctamente, que, en el período 1980/1981, algunas explotaciones mixtas no habían observado los compromisos y los plazos establecidos por el artículo 4. Por este motivo, requirió a la industria láctea Nordbuuer GmbH de Rendsburg, que había percibido las ayudas especiales por cuenta de dichas explotaciones, para que restituyera el importe correspondiente. La empresa recurrió esta decisión por vía administrativa, alegando que el órgano de control había calculado el número máximo de terneros existentes en las explotaciones suministradas por ella de acuerdo con un criterio distinto al contemplado en el artículo 4. Dicha empresa alegaba, por otra pane, que la obligación de reintegrar el importe total de la ayuda, cuando las declaraciones de los ganaderos sean tardías o contengan errores, excede el objetivo del Reglamento, y, por lo tanto, resulta contraria al principio de proporcionalidad. Aun participando en buena parte de estos argumentos, el Verwaltungsgericht ha considerado oportuno suspender el procedimiento y plantear a este Tribunal las siguientes cuestiones prejudiciales:
«a)
¿Cómo debe interpretarse la expresión “número máximo” del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento?
b)
Si es compatible lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 (en la versión actualmente vigente) con el principio de proporcionalidad en la medida en que, a tenor de lo previsto en el Reglamento, una ayuda puede denegarse por el mero hecho de que la relación del ganado o el número máximo de terneros jóvenes se hayan declarado a la industria láctea con un retraso de más de diez días.
c)
Si es compatible con el principio de proporcionalidad denegar o solicitar el reintegro de la totalidad de la ayuda cuando un ganadero haya suministrado datos erróneos [...] (indicando, por ejemplo, un número de terneros inferior al realmente existente), o bien si el derecho a la ayuda especial únicamente se reduce en un importe equivalente a la diferencia entre lo que hubiera debido abonarse si tomamos como base el número real de cabezas de ganado y el importe abonado de hecho.
d)
Si, de acuerdo con la letra b) del apartado 3 del artículo 5, entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente denegar la concesión o solicitar el reintegro, total o parcial, de la ayuda especial.
e)
En caso de que se responda negativamente a la cuestión d), ¿qué requisitos y qué limitaciones deben observarse, en caso de denegación o de requerimiento de restitución parcial de las ayudas especiales?»
3.
Al comentar la primera cuestión, el Juez a quo se pregunta si, a la vista de la regla de los seis kilogramos, la expresión «número máximo» del artículo 4 no está haciendo más bien referencia al número medio de terneros existentes en una explotación durante el trimestre considerado. Esta lectura del precepto dejaría, en efecto, de penalizar a aquellos ganaderos que mantengan durante un cierto período un número de terneros superior a su capacidad normal y garantizaría a todas las explotaciones una verdadera igualdad de trato.
Observo, sin embargo, que la interpretación que se propone, además de contrastar con el tenor literal de la norma, no responde al objetivo de acrecentar el consumo de leche destinada a la alimentación animal y perturba la eficacia del control que la industria láctea debe llevar a cabo. A la luz de este objetivo, sólo puede entenderse por «número máximo» el número más elevado de terneros conseguido por el ganadero en un momento cualquiera del trimestre. Este dato permite a la industria láctea, en efecto, conocer con anticipación el complejo patrimonio zootécnico de una explotación mixta para el cálculo de las cantidades de leche a suministrar al amparo del régimen especial, y sirve también como base para determinar los suministros que no se benefician de este régimen y que el ganadero debe tomar en el sentido del tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4.
Por el contrario, las declaraciones basadas en el número medio de terneros permitirían a las explotaciones adquirir menos cantidad de leche en el marco del régimen menos ventajoso de la ayuda normal y, después, compensar el número máximo de terneros con el mínimo registrado durante el trimestre; se tornaría, así, vano cualquier control por parte de la industria láctea que (no lo olvidemos) es quien se responsabiliza personalmente de la ejecución puntual del sistema de ayudas.
Estas consideraciones valen también in apicibus para las cuestiones segunda y tercera. Según el Verwaltungsgericht resulta dudoso, desde un doble punto de vista, que el apartado 3 del artículo 4 respete el principio de proporcionalidad. En primer lugar, la obligación impuesta al ganadero de comunicar dentro de un determinado plazo los datos relativos a la especie y al número de los animales en crianza reviste un carácter accesorio: parece, por ello, excesivo castigar su inobservancia con una sanción grave cual es la pérdida total del derecho a la ayuda. No menos desproporcionada es la sanción prevista para las hipótesis de informaciones erróneas: en tal caso (observa el Juez) «sería más justo revocar la ayuda [...] únicamente en lo que se refiere a la parte concedida sobre la base de los datos que han resultado falsos».
¿Qué decir al respecto? Como todos sabemos, una norma comunitaria se adecúa al principio de proporcionalidad si los medios que permite utilizar corren parejos a la importancia de su objetivo y son necesarios para su consecución (sentencia de 23 de febrero de 1983, asunto 66/82, Fromançais, Rec. 1983, p. 395). Ahora bien, he dicho al principio que la ayuda especial se ha creado para aumentar el consumo de leche desnatada, extendiéndolo a animales distintos de los terneros, y que nuestro Reglamento se promulgó para evitar los fraudes a que podía dar lugar semejante régimen. De acuerdo con esta perspectiva, y teniendo en cuenta la responsabilidad que incumbe a la industria láctea en la aplicación correcta del sistema, la obligación que recae sobre las explotaciones mixtas, a tenor de lo previsto en el apartado 3 del artículo 4, no tiene en absoluto una naturaleza accesoria. Desempeña, por el contrario, una función esencial: permite a la industria láctea suministrar la leche de acuerdo con las necesidades reales de cada ganadero.
Pues bien, aun siendo consciente de la importancia que para el buen funcionamiento del sistema reviste la comunicación dentro de plazo de los datos a que se refiere la mencionada obligación, el legislador ha reconocido que siempre son posibles retrasos leves, y los ha sancionado, cuando no superen los diez días, con la reducción de la ayuda en un 10 °/o. Pero, si esto es así, no puede decirse, ciertamente, que la pérdida total de la ayuda en caso de ausencia de comunicación o de comunicación muy tardía de los datos suponga una sanción exorbitante en relación con los objetivos del Reglamento que nos ocupa. Hay que añadir que esta medida no posee, propiamente, un verdadero carácter sancionador, por lo que no es asimilable a decisiones como la confiscación de una fianza. Se limita a retirar el beneficio de la ayuda para la compra de la leche durante el trimestre.
Lo dicho puede también hacerse extensivo, aunque de una manera todavía más incisiva, a las falsas declaraciones de datos. Establecer, en honor al principio de proporcionalidad, que la cuantía de la ayuda se reduzca en la medida en que los datos suministrados por la explotación sean erróneos privaría al sistema de todo efecto disuasorio e induciría a los ganaderos a tentativas sistemáticas de fraude: en efecto, una vez descubiertos, aquéllos tan sólo verían reducida la ayuda hasta el importe que les hubiera correspondido de haber proporcionado datos correctos.
Se dice que a lo largo del trimestre pueden tener lugar acontecimientos imprevisibles que, por lo tanto, pueden modificar los datos anteriormente proporcionados, como puede ser el caso del nacimiento prematuro de un ternero. A este respecto, basta con observar que, según el artículo 6 de nuestro Reglamento, «los ganaderos interesados (en la ayuda especial) remitirán al organismo competente de su Estado miembro [...] el compromiso de señalar de inmediato las modificaciones de tales datos que puedan ocasionar un cambio en el nivel de la ayuda». Aunque este precepto se dirige prioritariamente a aquellas explotaciones que producen leche para la alimentación animal, sin duda alguna es de alcance general (como lo prueba lo dispuesto en su letra b): afecta, por lo tanto, a todos los ganaderos.
Dos palabras, para concluir, sobre las cuestiones sub d) y e). A mi parecer, el artículo 5 no deja a las autoridades nacionales ninguna facultad discrecional para decidir cuándo y por qué procede el reembolso total o parcial de la ayuda. En efecto, como ha observado la Comisión, la fórmula que utiliza el precepto se limita a indicar que la obligación de reintegro sólo subsiste por lo que respecta a aquellos compromisos asumidos por las explotaciones cuya disconformidad con los requisitos exigidos por el artículo 3 haya sido comprobada por el órgano de control. Por lo que respecta a los otros compromisos de los ganaderos, la solicitud de subvenciones sigue siendo válida.
4.
Por todo lo dicho, sugiero a este Tribunal que responda a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, mediante resolución de 13 de diciembre de 1984 en el asunto entre la empresa Nordbutter GmbH y la República Federal de Alemania, de la manera siguiente:
a)
la expresión «número máximo» que figura en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión debe interpretarse en el sentido de que se refiere al número más elevado de terneros alcanzado por una explotación mixta un día dado del período al que dicho precepto se refiere;
b)
la pérdida total de la ayuda especial, en caso de declaraciones incorrectas sobre el número de terneros que se mantengan en una explotación mixta o en caso de que no se observe el plazo previsto a tal efecto en el citado artículo 4, es compatible con el principio de proporcionalidad, porque responde adecuadamente a los objetivos que persigue el Reglamento;
c)
la expresión «o la devuelve, según el caso, total o parcialmente» que figura en el artículo 5 debe interpretarse en el sentido de que impone a la industria láctea la obligación de devolver total o parcialmente la ayuda especial en función de aquellos compromisos asumidos por las explotaciones que no se adecúen a los requisitos previstos por la letra a) del apartado 1 del artículo 3 de la citada normativa.
(
*1
)	Traducido del italiano.