61998CJ0318_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-318/98,
angående en anmodning, som Pretura circondariale di Udine, Sezione Distaccata di Cividale del Friuli (Italien), i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende straffesag mod
Giancarlo Fornasar,
Andrea Strizzolo,
Giancarlo Toso,
Lucio Mucchino,
Enzo Peressutti
og
Sante Chiarcosso
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) og af Rådets beslutning 94/904/EF af 22. december 1994 om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT L 356, s. 14),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Anden Afdeling, R. Schintgen, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne P.J.G. Kapteyn og H. Ragnemalm (refererende dommer),
generaladvokat: G. Cosmas
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- L. Mucchino og E. Peressutti ved advokat C. Pagano, Genova, og advokat R. Cattarini, Monfalcone
- den tyske regering ved afdelingschef W.-D. Plessing og kontorchef C.-D. Quassowski, begge Forbundsfinansministeriet, som befuldmægtigede
- den nederlandske regering ved assisterende juridisk konsulent M.A. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- den østrigske regering ved gesandt C. Stix-Hackl, Forbundsudenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Stancanelli og L. Ström, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 6. juli 1999 er afgivet mundtlige indlæg af L. Mucchino og E. Peressutti ved advokat C. Pagano, af den italienske regering ved advokat L. Daniele, Trieste, og af Kommissionen ved P. Stancanelli,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 30. september 1999,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 16. juli 1998, indgået til Domstolen den 18. august 1998, har Pretura circondariale di Udine, Sezione Distaccata di Cividale del Friuli, i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt seks præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) og af Rådets beslutning 94/904/EF af 22. december 1994 om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT L 356, s. 14).
2 Disse spørgsmål er blevet rejst under en straffesag indledt mod Fornasar, Strizzolo, Toso, Mucchino, Peressutti og Chiarcosso, der står tiltalt for at have aflæsset »giftigt og skadeligt affald« under betegnelsen specialaffald, hvilket er i strid med de regler, som gjaldt på tidspunktet for begivenhederne i hovedsagen.
Fællesskabsbestemmelserne
3 Artikel 5 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43), der blev ophævet med virkning fra den 27. juni 1995 ved artikel 11 i direktiv 91/689, som ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168, s. 28), fastsatte, at medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at giftigt og farligt affald bortskaffes uden at være til skade for menneskers sundhed og uden at skade miljøet, herunder navnlig uden at skabe risiko for vandet, luften eller jorden, for fauna og flora, uden at fremkalde lyd- eller lugtgener, og uden at områder eller landskaber påføres skade.
4 I medfør af artikel 5, stk. 2, i direktiv 78/319 skulle medlemsstaterne navnlig træffe de nødvendige foranstaltninger for at forbyde, at giftigt og farligt affald efterlades, eller at der sker udledning, deponering og transport heraf uden kontrol, samt at det overdrages til andre anlæg, anstalter eller virksomheder end sådanne, som er omhandlet i samme direktivs artikel 9, stk. 1.
5 Direktiv 78/319 blev ophævet med virkning fra den 12. december 1993 ved artikel 11 i direktiv 91/689, som erstattede det. Imidlertid blev ophævelsen af direktiv 78/319 udskudt til den 27. juni 1995, hvilket skete på grundlag af artikel 11 i direktiv 91/689, som affattet ved direktiv 94/31.
6 Ifølge artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/689 finder Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), anvendelse på farligt affald med forbehold af direktiv 91/689.
7 Artikel 4 i direktiv 75/442, som ændret, gentog i det væsentlige artikel 5 i direktiv 78/319, for så vidt som det i stk. 1 fastsættes, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet; navnlig må der ikke skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora, forårsages gener ved støj eller lugt og påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade. Artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/442 bestemmer, at medlemsstaterne desuden træffer de nødvendige foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.
8 Artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 har følgende ordlyd:
»I nærværende direktiv forstås ved farligt affald:
- Affald, der er opført på en liste, som senest seks måneder før tidspunktet for nærværende direktivs iværksættelse udarbejdes efter fremgangsmåden i artikel 18 i direktiv 75/442/EØF og på grundlag af bilag I og II til nærværende direktiv; dette affald skal have en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III; ved listens udarbejdelse tages der hensyn til affaldets oprindelse og sammensætning og, når det er relevant, grænseværdierne for koncentration; listen gennemgås med regelmæssige mellemrum og revideres om fornødent efter samme fremgangsmåde.
- Al anden form for affald, hvorom en medlemsstat mener, at det udviser en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III; sådanne tilfælde meddeles Kommissionen og gennemgås efter fremgangsmåden i artikel 18 i direktiv 75/442/EØF med henblik på tilpasning af listen.«
9 Bilag I til direktiv 91/689 er opdelt i bilag I.A og bilag I.B. Disse bilag indeholder henholdsvis 18 og 22 almindelige kategorier eller typer af farligt affald, kendetegnet ved deres art eller den virksomhed, hvorved de er blevet fremstillet. Bilag II opregner 51 stoffer, der gør det i bilag I.B nævnte affald farligt, når det har de i bilag III nævnte egenskaber; bilag III opregner 14 egenskaber, der gør affaldet farligt.
10 Beslutning 94/904 fastsatte listen over farlige stoffer i medfør af artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689.
De nationale bestemmelser
11 Artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 22/97 af 5. februar 1997 om gennemførelse af direktiv 91/156/EØF om affald, direktiv 91/189/EØF om farligt affald og Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald (EFT L 365, s. 10) (GURI, Supplemento ordinario nr. 33 af 15.2.1997), som ændret ved lovdekret nr. 389/97 af 8. november 1997 (GURI nr. 261 af 8.11.1997), bestemmer:
»Ved farligt affald forstås affald, som ikke er husholdningsaffald, der er opført på listen i bilag D på grundlag af bilagene G, H og I.«
12 Bilag D gentager fuldstændig listen over farligt affald som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 og som vedtaget ved beslutning 94/904. Bilagene G, H og I svarer ganske til bilagene I, II og III til direktiv 91/689.
13 Ministerielt dekret nr. 141 af 11. marts 1998 om bortskaffelse af affald og om klassificering af farligt affald, der lagres på lossepladser (GURI nr. 108 af 12.5.1998), fuldstændiggør den nationale lovgivning.
Hovedsagens faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
14 Under et rutinemæssigt kontrolbesøg foretaget den 11. marts 1994 på Verdeindustria Srl's losseplads blev politifolkenes mistanke vakt af lugten fra opløsningsmidler fra en bunke affald aflæsset af en lastbil fra virksomheden Chiarcosso. I transportpapirerne var affaldslasten kvalificeret som specialaffald, der hverken var giftigt eller skadeligt ifølge definitionen i den dagældende lov i Italien. Blandt dette affald opdagede man nogle beholdere af hvidt metal og en tromle med påtegnelsen ICI polyurethan.
15 Den forelæggende ret beordrede en sagkyndig undersøgelse foretaget for at få fastslået karakteren af de i tromlen forefundne stoffer. En sagkyndig blev pålagt at foretage undersøgelser af analytisk art vedrørende affaldet og udtale sig om, hvorvidt det måtte klassificeres som farligt affald, og om affaldets oprindelse kunne have betydning for klassificeringen.
16 Den sagkyndige fastslog, at tromlen indeholdt [methylen]diphenyldiisocyanat (herefter »MDI«) og en isomerforbindelse heraf. Den sagkyndige præciserede, at isocyanaterne er materialer, som er stærkt sundhedsfarlige for mennesker. Meget små koncentrationer af dem i luften, i størrelsen en milliardendedel, kan fremkalde meget alvorlig åndedrætsbesvær, undertiden med dødelig udgang. Stoffet må, ifølge det af den sagkyndige udtalte, med sin sammensætning anses for farligt i sig selv i bogstavelig forstand, og som sådant objektivt skadeligt for miljøet og sundheden.
17 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at MDI er et grundstof til fremstilling af mange syntetiske former for harpiks, der herefter anvendes til fremstilling af automobildele, møbeldele, plasticdele, beklædningsdele og bestanddele af maling osv. Det finder således udbredt anvendelse i virksomheder inden for diverse områder.
18 I forbindelse med undersøgelsen fremgik det af de dokumenter, som ledsagede affaldet, og af de afgivne vidneforklaringer, at hele mængden af det affald, som blev kørt til lossepladsen, stammede fra anlægget i Monfalcone, der drives af virksomheden Fincantieri Cantieri Navali Italiani SpA (herefter »Fincantieri«). Denne virksomhed udfører industrielle søfartsaktiviteter af mekanisk og hermed forbundet art, herunder bygning, udrustning, reparation og ophugning af skibe.
19 Den forelæggende ret anfører, at affaldets oprindelse inden for Fincantieri og dermed identificeringen af den produktionsproces, som stoffet hidrører fra, ikke kan fastslås med sikkerhed. Heller ikke typen af det i tromlen forefundne stof giver, fordi stoffets anvendelse er så forskelligartet, mulighed for at fastslå, hvad der konkret var dets brug.
20 Efter afslutningen af analysen af stikprøver fra det beslaglagte materiale, blev tre af Fincantieri's medarbejdere, lederen af transportvirksomheden og to af lossepladsens ansvarlige tiltalt for at have aflæsset »farligt og skadeligt« affald under betegnelsen specialaffald, hvorved de havde overtrådt de regler, der gjaldt på tidspunktet for begivenhederne i hovedsagen.
21 De tiltalte er blevet retsforfulgt på grundlag af de sidstnævnte regler. Imidlertid fastsættes følgende i den italienske straffelovs artikel 2: »Ingen kan straffes for et forhold, som ifølge senere lovgivning ikke er strafbart.« Den forelæggende ret må derfor bedømme, om det beslaglagte materiale stadig kan kvalificeres som farligt affald ifølge de nugældende regler.
22 Ifølge den sagkyndige erklæring for den forelæggende ret foreligger der i sagen enten et organisk, ikke-halogerende stof, der ikke bruges som opløsningsmiddel (punkt 20 i bilag G til lovdekret nr. 389/97, der svarer til punkt 20 bilag I.B til direktiv 91/689), eller andet affald indeholdende en af bestanddelene opført i bilag H til lovdekret nr. 389/97 med en af de egenskaber, som er opført i bilag I til det nævnte lovdekret (punkt 40 i bilag G til lovdekret nr. 389/97, der svarer til punkt 40 i bilag I.B til direktiv 91/689), sammensat af isocyanater (punkt C37 i bilag H til lovdekret nr. 389/97, der svarer til punkt C37 i bilag II til direktiv 91/689), med en sådan koncentration, at stoffet må opføres som sundhedsskadeligt (punkt H5 i bilag I til lovdekret nr. 389/97, som svarer til punkt H5 i bilag III til direktiv 91/689).
23 Den sagkyndige fastslog, at henset til karakteren af det sted, på hvilket materialet blev hentet for at blive sendt til lossepladsen, er den eneste mulige og fornuftige forklaring på brugen af det, at stoffet skulle anvendes på stedet til at danne skum til varmeisolering. Den eneste rubrik med hensyn til den nationale lovgivning og til listen over farligt affald, som materialet kan være omfattet af, er rubrik 080402: »Klæbestof- og fugemasseaffald uden halogerende opløsningsmidler« under gruppe 0804 »Affald hidrørende fra FFDB [fremstilling, formulering, distribution og brug] af klæbestoffer og fugemasser (herunder tætningsmidler)«. Han bemærkede imidlertid, at det ud fra et teknisk synspunkt er noget vidtgående at ville inkludere varmeisolerende skum under denne rubrik. Under alle omstændigheder var den foreliggende dokumentation ikke tilstrækkelig til at bevise, at materialet oprindelig havde været bestemt til dette brug. Således kunne affaldets oprindelse eller tilblivelse ikke påvises.
24 Med henblik på at klarlægge, om det beslaglagte materiale stadig kan kvalificeres som farligt affald ifølge den nugældende lovgivning, har Pretura circondariale di Udine, Sezione Distaccata di Cividale del Friuli, besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen nedenstående seks præjudicielle spørgsmål:
»1) Er det med henblik på kvalificering af affald som farligt affald efter betydningen i artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF og Rådets beslutning af 22. december 1994 nødvendigt konkret at fastslå affaldets tilblivelse, som der i listen over farligt affald (vedtaget ved nævnte beslutning) henvises til med henblik på klassificering, eller er det med henblik på disse formål tilstrækkeligt, at stoffet ved sin sammensætning også rent abstrakt kan anvendes i en bestemt produktionsproces eller hidrører fra denne som slutprodukt?
2) Er den ved Rådets beslutning 94/904 vedtagne liste udtømmende, således at der ikke findes stoffer uden for listen, som frembyder de egenskaber, der omhandles i bilag I, II og III til direktiv 91/689/EØF?
3) Såfremt listen over farligt affald ikke anses for udtømmende af Domstolen, kan der da antages at ske en automatisk optagelse af farligt affald på grundlag af bilag I, II og III til direktiv 91/689/EØF?
4) Hvilken fremgangsmåde skal man, jf. herved artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689/EØF benytte i en enkelt medlemsstat, der ønsker at kvalificere sådant affald som farligt, der adskiller sig fra det affald, som er opført på den ved Rådets beslutning 94/904 vedtagne liste, og som har en af egenskaberne ifølge bilag III til direktivet, og hvilket organ påhviler det at foretage bedømmelsen og herefter give meddelelse til Kommissionen?
5) Kan også medlemsstatens domstole være forpligtet til at give meddelelse til Kommissionen?
6) Kræver EF-bestemmelserne, at stoffet [methylen]diphenyldiisocyanat (MDI) kvalificeres som farligt affald?«
Formaliteten og Domstolens kompetence
25 Mucchino og Peressutti har påstået sagen afvist. De gør gældende, at et EF-direktiv ifølge fast retspraksis ikke i sit selv kan forpligte borgerne, og at dette princip bør stadfæstes med styrke, da den nationale ret skal afgøre strafansvaret.
26 De hævder, at det, uafhængigt af Domstolens fortolkning af EF-bestemmelserne, tilkommer den forelæggende ret at anvende den gunstigste nationale bestemmelse i forhold til de tiltalte. Ifølge doktrinen og retspraksis i Italien er de handlinger, som ligger til grund for tiltalen, ikke længere strafbare under den nye retstilstand.
27 Indledningsvis skal der henvises til, at det ifølge fast retspraksis udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national ret er kun mulig, hvis det viser sig, at den fortolkning af fællesskabsretten eller den efterprøvelse af en fællesskabsregels gyldighed, som den pågældende ret har anmodet om, åbenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. I, s. 4785, præmis 25 og 26, og af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, præmis 38).
28 I denne sag har den nationale ret forklaret, hvorfor den finder Domstolens svar nyttige for den ved pådømmelsen af den sag, den har fået forelagt, og det ses ikke, at svarene savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
29 Herefter skal de fem første spørgsmål fremmes til besvarelse.
30 Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret Domstolens svar på, om MDI ifølge fællesskabsretten kan kvalificeres som farligt affald.
31 Under en sag efter traktatens artikel 177, der hviler på en klar sondring mellem opgaverne for henholdsvis de nationale retter og Domstolen, henhører enhver bedømmelse af de faktiske omstændigheder under den nationale rets kompetence (dom af 15.11.1979, sag 36/79, Denkavit, Sml. s. 3439, præmis 12, og af 5.10.1999, forenede sager C-175/98 og C-177/98, Lirussi og Bizzaro, Sml. I, s. 6881, præmis 37).
32 Domstolen har således ikke kompetence til at tage stilling til de faktiske omstændigheder i hovedsagen eller til på nationale foranstaltninger eller forhold at anvende de fællesskabsregler, den har fortolket, idet disse spørgsmål udelukkende henhører under den nationale rets kompetence (Lirussi og Bizzaro-dommen, præmis 38). Det samme gælder spørgsmålet om, hvordan visse stoffer i et konkret tilfælde skal klassificeres i relation til listen over farligt affald, som er udarbejdet ved beslutning 94/904 i medfør af artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689.
33 Under disse omstændigheder må det fastslås, at Domstolen ikke vil kunne besvare det sjette spørgsmål.
Det andet, tredje, fjerde og femte spørgsmål
34 Ved spørgsmål 2-5, som først skal behandles, ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 91/689 hindrer medlemsstaterne og deres domstole inden for disses kompetence i at betegne andet affald end det, som findes på listen over farligt affald ifølge beslutning 94/904, som farligt affald, således at de ikke kan anordne strengere beskyttelsesforanstaltninger for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af sådant affald.
35 Ifølge Mucchino og Peressutti samt den nederlandske regering og Kommissionen skal listen over »farligt affald« i den betydning, som forudsættes i direktiv 91/689 og beslutning 94/904, betragtes som udtømmende. Kommissionen finder, at fællesskabsretten indeholder forbud mod automatisk at supplere denne liste ved udelukkende at fastslå, at affaldet henhører under bilagene til direktiv 91/689. Dette er i overensstemmelse med kravet om at anvende en præcis og ensartet definition af farligt affald.
36 Derimod gør den tyske og østrigske regering gældende, at listen over farligt affald som udarbejdet ved beslutning 94/904 ikke kan anses for udtømmende henset til formuleringen af artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689. Tværtimod viser andet led, at andet affald også kan kvalificeres som farligt af medlemsstaterne, når det har en af de egenskaber, der opregnes i bilag III til direktiv 91/689.
37 Indledningsvis skal det påpeges, at artikel 4 i direktiv 75/442, der blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF), tager sigte på at gennemføre principperne om forsigtighed og forebyggende indsats, som fremgår af artikel 130 R, stk. 2, første afsnit, andet punktum, i EF-traktaten (efter ændring nu artikel 174, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF). Efter disse principper skal Fællesskabet og medlemsstaterne forebygge, nedbringe og i videst mulige omfang og fortrinsvis ved kilden fra begyndelsen af fjerne miljøforurening og miljøgener gennem vedtagelse af foranstaltninger, der kan eliminere de kendte risici (jf. Lirussi og Bizzaro-dommen, præmis 51).
38 Det må fremhæves, at selv om den nævnte bestemmelse ikke indeholder noget om, hvad de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare og uden at miljøet skades, konkret skal indeholde, står det dog fast, at bestemmelsen binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige (dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 67).
39 Når der indtræffer en betydelig forringelse af miljøet i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan dette i princippet vise, at medlemsstaterne har overskredet grænserne for det skøn, de har i henhold til denne bestemmelse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 68).
40 Artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/442 fuldstændiggør denne bestemmelse ved en præcis pligt, da den fastsætter, at medlemsstaterne tillige skal træffe de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.
41 Det bemærkes, at forpligtelsen for en medlemsstat til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at nå det ved et direktiv forskrevne resultat er en bindende forpligtelse, som følger af EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), og af direktivet selv (dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 40).
42 Denne forpligtelse til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger påhviler alle medlemsstaternes myndigheder, herunder også domstolene inden for deres kompetence (dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, præmis 8, og Inter-Environnement Wallonie-dommen, præmis 40).
43 Hvad angår direktiv 91/689 skal der henvises til, at det fremgår af dets femte betragtning, at det for at gøre behandlingen af farligt affald i Fællesskabet mere effektiv er nødvendigt at anvende en præcis og ensartet definition af farligt affald, der er baseret på erfaring.
44 Med henblik herpå henviser direktiv 91/689 i artikel 1, stk. 3, til den i direktiv 75/442 givne definition af affald og præciserer i artikel 1, stk. 4, definitionen af farligt affald. Beslutning 94/904 fuldstændiggør direktiv 91/689 og henviser i beslutningens bilag også til definitionen af affald i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442.
45 Ved »farligt affald« i den betydning, der forudsættes i artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689, må forstås affald på den liste, der er udarbejdet i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 18 i direktiv 75/442, samt enhver anden form for affald, som en medlemsstat tillægger en af de egenskaber, der opregnes i bilag III til direktiv 91/689.
46 Herved må det fastslås, at fællesskabsbestemmelserne på miljøområdet ikke tilsigter en fuldstændig harmonisering. Selv om traktatens artikel 130 R nævner visse fællesskabsformål, der skal søges opnået, indeholder EF-traktatens artikel 130 T (nu artikel 176 EF) og direktiv 91/689 mulighed for medlemsstaterne for at træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger. I medfør af traktatens artikel 130 R tager Fællesskabets politik på miljøområdet sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet.
47 I øvrigt skal medlemsstaterne ifølge artikel 7 i direktiv 91/689 i nødsituationer eller ved alvorlig fare træffe alle nødvendige foranstaltninger, herunder i givet fald midlertidige undtagelser fra dette direktiv, for at sikre, at farligt affald ikke udgør en trussel mod befolkningen eller miljøet. Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om disse undtagelser.
48 Det fremgår af de ovenstående bemærkninger, at den i direktiv 91/689 foreskrevne liste i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, giver medlemsstaterne mulighed for at kvalificere enhver anden form for affald som farligt, såfremt en medlemsstat tillægger det en af de egenskaber, der opregnes i nævnte direktivs bilag III. Følgelig anses sådant affald kun for farligt hvad angår området for de medlemsstater, der har vedtaget en sådan kvalifikation.
49 I en sådan situation har medlemsstaterne pligt til at give meddelelse om disse tilfælde til Kommissionen, for at de på ny kan blive undersøgt i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 18 i direktiv 75/442 med henblik på at tilpasse listen over farligt affald. Kommissionen skal således i lyset af den indvundne erfaring undersøge, i hvilket omfang det er hensigtsmæssigt at supplere den almindelige liste over farligt affald, der gælder i samtlige medlemsstater i Fællesskabet, ved hertil at føje affald, som er blevet anset for farligt af en eller flere medlemsstater i medfør af artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689.
50 Artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689 fastsætter ikke den nationale fremgangsmåde, der skal følges af en medlemsstat, og heller ikke det organ, som er kompetent til at kvalificere affaldet som farligt og til at give den hertil svarende meddelelse til Kommissionen.
51 Spørgsmål 2-5 skal følgelig besvares med, at direktiv 91/689 ikke afskærer medlemsstaterne og domstolene inden for disses kompetence fra at kvalificere andet affald som farligt end det, der findes på listen over farligt affald som vedtaget ved beslutning 94/904, og således vedtage strengere beskyttelsesforanstaltninger for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af sådant affald. I denne situation påhviler det den pågældende medlemsstats myndigheder, der er kompetente i medfør af national ret, at give meddelelse om disse tilfælde til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689.
Det første spørgsmål
52 Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 og beslutning 94/904 skal fortolkes således, at det er nødvendigt at fastslå affaldets oprindelse som betingelse for i et konkret tilfælde at kvalificere det som farligt.
53 Kommissionen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 og beslutning 94/904 skal fortolkes således, at det for at kvalificere affald som farligt er nødvendigt at fastslå, at det hidrører fra en fabrikationsproces eller en virksomhed, der er opført på EF-listen over farligt affald.
54 Den nederlandske regering er derimod af den opfattelse, at det for at kvalificere affald som farligt efter betydningen i artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 og beslutning 94/904 ikke er påkrævet, at dets oprindelse nøjagtigt fastslås. Affaldets oprindelse er kun et af de forhold, der giver grundlag for at afgøre, om der er tale om farligt affald.
55 I så henseende skal det blot påpeges, at i medfør af artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 skal affald, der er opført på listen over »farligt affald«, have en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III i samme direktiv, og at denne liste skal tage hensyn til affaldets oprindelse og sammensætning og, når det er relevant, grænseværdierne for koncentration.
56 Det fremgår følgelig af selve ordlyden af denne bestemmelse, at det afgørende kriterium i relation til begrebet »farligt affald« er, om affaldet har en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III til direktiv 91/689. Selv om optagelse på listen over »farligt affald« rent faktisk er begrundet med affaldets oprindelse, indebærer dette ikke, at den nærmere fastslåelse af oprindelsen er absolut nødvendig for at kvalificere det som farligt. Affaldets oprindelse er ikke det eneste kriterium, der er afgørende for at kvalificere det som farligt, men udgør en af de faktorer, som listen over farligt affald indskrænker sig til at »tage hensyn til«.
57 Under disse omstændigheder skal der svares på det første spørgsmål, at artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 samt beslutning 94/904 skal fortolkes således, at det ikke er nødvendigt at fastslå affaldets oprindelse som betingelse for i et konkret tilfælde at kvalificere det som farligt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
58 De udgifter, der er afholdt af den italienske, den tyske, den nederlandske og den østrigske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Pretura circondariale di Udine, Sezione Distaccata di Cividale del Friuli, ved kendelse af 16. juli 1998, for ret:
1) Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald afskærer ikke medlemsstaterne og domstolene inden for disses kompetence fra at kvalificere andet affald som farligt end det, der findes på listen over farligt affald som vedtaget ved Rådets beslutning 94/904/EF af 22. december 1994 om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 om farligt affald, og således vedtage strengere beskyttelsesforanstaltninger for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af sådant affald. I denne situation påhviler det den pågældende medlemsstats myndigheder, der er kompetente i medfør af national ret, at give meddelelse om disse tilfælde til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689.
2) Artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 samt beslutning 94/904 skal fortolkes således, at det ikke er nødvendigt at fastslå affaldets oprindelse som betingelse for i et konkret tilfælde at kvalificere det som farligt.