61984CJ0247_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved dom af 26 . september 1984, indgaaet til Domstolens justitskontor den 16 . oktober s.aa ., har Cour d ' appel de Bruxelles i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, navnlig traktatens artikel 36 .
2 Fortolkningsspoergsmaalet er blevet rejst under en straffesag mod Léon Motte, som er tiltalt for til Belgien at have indfoert sort og roed konserveret stenbiderrogn tilsat farvestofferne henholdsvis indigoblaat og kochenillefarve A, hvis anvendelse ikke var tilladt efter de for naevnte levnedsmiddeltype gaeldende belgiske regler .
3 Cour d ' appel de Bruxelles fastslog, at de af tiltalen omfattede varer var indfoert fra Forbundsrepublikken Tyskland, hvor de to omhandlede farvestoffer lovligt kan anvendes i konserveret fiskerogn, samt at farvestofferne ogsaa er tilladt i Belgien for en raekke andre levnedsmidler, og har herefter rejst spoergsmaalet, om der ikke i det foreliggende tilfaelde er tale om en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i traktatens artikel 36, sidste punktum . Cour d ' appel mener, at der er tale om et principielt spoergsmaal, der indebaerer en fortolk ning af traktatens bestemmelser, og har derfor forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :
»Udgoer forbudet i kongelig anordning af 27 . juli 1978 mod anvendelse af indigoblaa og kochenillefarve A i ikke roeget rogn i sig selv en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion for de frie varebevaegelser?«
4 Det fremgaar af sagen, at kongelig anordning af 27 . juli 1978 ( Moniteur belge af 20 . 10 . 1978, s . 12523 ) indeholder listen over de tilladte tilsaetningsstoffer, der kan anvendes i levnedsmidler, og er vedtaget i medfoer af lov af 24 . januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed med hensyn til levnedsmidler og andre produkter ( Moniteur belge af 8 . 4 . 1977, s . 4501 ). Ifoelge naevnte lov er det forbudt og strafbart at deltage i fremstilling eller forhandling af levnedsmidler, der ikke opfylder lovens bestemmelser, og kongen bemyndiges til at opstille en liste over tilsaetningsstoffer, der lovligt kan anvendes i levnedsmidler . Ifoelge lovens artikel 4, stk . 2, skal enhver ansoegning om optagelse paa listen forelaegges det overordnede levnedsmiddelraad til udtalelse om tilsaetningsstoffets skadelighed og dets tolerancegraense for den menneskelige organisme, samt om noedvendigheden, nytten og hensigtsmaessigheden af at anvende tilsaetningsstoffet .
5 Den i det praejudicielle spoergsmaal omhandlede kongelige anordning indeholder i overensstemmelse med disse bestemmelser regler om, at de i hovedsagen omhandlede farvestoffer lovligt kan tilsaettes en raekke andre levnedsmidler end ikke roeget rogn . Ifoelge anordningen kan visse andre farvestoffer end de i hovedsagen omhandlede tilsaettes ikke roeget rogn . Men ifoelge anordningen er det ikke tilladt at tilsaette de omtvistede farvestoffer til ikke roeget rogn ; som den belgiske regering har anfoert i sit indlaeg for Domstolen, havde ingen, dengang de af tiltalen omfattede forhold blev begaaet, anmodet om denne sammensaetnings optagelse paa positivlisten over tilsaetningsstoffer, og de belgiske myndigheder havde saaledes ikke haft lejlighed til at tage stilling til en saadan optagelse .
6 Det praejudicielle spoergsmaal maa herefter forstaas saaledes, at der oenskes en afgoerelse af, om faellesskabsreglerne skal fortolkes saaledes, at det ikke er udelukket at forbyde anvendelsen af indigoblaat og kochenillefarve A i ikke roeget rogn, hvorimod det er forbudt at udstede nationale bestemmelser, der ogsaa for levnedsmidler, der er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor de lovligt er bragt i handelen, indeholder et krav om, at anvendelsen af det omhandlede farvestof i en saadan levnedsmiddeltype forudsaetter, at det er optaget paa en national positivliste, og som foreskriver at enhver ansoegning om optagelse skal forelaegges et udvalg af sagkyndige til udtalelse om tilsaetningsstoffets skadelighed og dets tolerancegraense for den menneskelige organisme, samt om noedvendigheden, nytten og hensigtsmaessigheden af at anvende tilsaetningsstoffet .
7 Tiltalte i hovedsagen, den tyske, den belgiske, den danske og den nederlandske regering samt Kommissionen har afgivet indlaeg om dette spoergsmaal for Domstolen .
8 Tiltalte i hovedsagen har gjort gaeldende, at regler af den omhandlede art udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, og har vedroerende sidstnaevnte begreb henvist til traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser . Naar man staar over for regler, der som de i sagen omhandlede belgiske regler er indfoert efter traktatens ikrafttraeden, er der tale om en overtraedelse af traktatens artikel 32, stk . 1, hvorefter medlemsstaterne afstaar fra i deres indbyrdes samhandel at goere de paa ikrafttraedelsestidspunktet gaeldende kontingenter og foranstaltninger med tilsvarende virkning mere restriktive . Der kan ikke paa grundlag af traktatens artikel 36 gives nogen begrundelse for en foranstaltning, der indeholder et principielt forbud, for hvilket der kun kan goeres undtagelse, efter at der er sket en vurdering ikke blot af stoffets skadelighed, men ogsaa om dets anvendelse i et levnedsmiddel er noedvendig, nyttig og hensigtsmaessig .
9 Den belgiske regering har gjort gaeldende, at nationale regler som de i sagen omhandlede er i overensstemmelse med Raadets direktiv af 23 . oktober 1962 om tilnaermelse af medlemsstaternes retsforskrifter om farvestoffer, som maa anvendes i levnedsmidler ( EFT 1959-1962, s . 248 ). I artikel 5 i dette direktiv siges det, at direktivet ikke beroerer nationale retsforskrifter, i hvilke det bestemmes, hvilke levnedsmidler der maa farves ved hjaelp af de farvestoffer, der er naevnt i positivlisterne i bilagene til direktivet, og de to farvestoffer, sagen drejer sig om, findes faktisk paa de naevnte lister .
10 Der kan efter den belgiske regerings opfattelse ikke herske tvivl om, at de belgiske regler, der i oevrigt svarer til de internretlige bestemmelser, der gaelder i de oevrige medlemsstater, er i overensstemmelse med traktatens artikler 30 og 36 . De belgiske bestemmelser repraesenterer ganske enkelt den over alt i verden kendte ordning, der omfatter en raekke positivlister, der kan aendres efter en bestemt procedure . Det er importoeren, der maa indlede denne procedure, og der bliver kun tale om en hindring for samhandelen inden for Faellesskabet, saafremt de nationale myndigheder under denne procedure afslaar at opfoere den vare, der er tale om, paa listen . Et afslag vil endog kunne vaere begrundet ifoelge artikel 36, medmindre det maa anses for en vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen .
11 Den tyske, den danske og den nederlandske regering har anfoert, at nationale bestemmelser som de i sagen omhandlede udgoer en af traktatens artikel 30 omfattet hindring for samhandelen inden for Faellesskabet, men at denne hindring imidlertid er begrundet ifoelge traktatens artikel 36 . Da faellesskabsharmoniseringen af bestemmelserne om tilsaetningsstoffer er meget ufuldstaendig, er det af hensyn til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed noedvendigt, at en beslutning om anvendelse af et bestemt farvestof i et levnedsmiddel traeffes af de nationale myndigheder i den enkelte medlemsstat . Disse maa herved blandt andet hense til de hos dem herskende kostvaner og desuden laegge vaegt paa, dels om samme farvestof anvendes i andre levnedsmidler, der er almindelige i forbruget i vedkommende stat, dels om andre tilsaetningsstoffer anvendes i det levnedsmiddel, afgoerelsen vedroerer .
12 Kommissionen har anerkendt, at nationale bestemmelser som de i sagen omhandlede er i overensstemmelse med det naevnte direktiv . Den har dog fremhaevet, at det ikke af den grund er udelukket, at traktatens artikel 30 kan finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde . Den har vedroerende artikel 36 bemaerket, at ikke blot er de to omhandlede stoffer optaget paa en positivliste for Faellesskabet, men at Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler, der blev oprettet ved Kommissionens afgoerelse 74/234 af 16 . april 1974 ( EFT L 136, s . 1 ) desuden har fastsat maksima for den daglige indtagelse af disse stoffer . Omfanget af den sundhedsrisiko, der er forbundet med indtagelsen af dem, er altsaa en kendt sag .
13 Paa baggrund heraf mener Kommissionen, at et krav om forudgaaende godkendelse i den importerende medlemsstat af anvendelsen af disse stoffer i varer, der lovligt kan bringes i omsaetning i den eksporterende medlemsstat, og som saaledes allerede er undersoegt dér, ikke kan vaere begrundet i henhold til traktatens artikel 36 . Derimod maa det kunne kraeves, at importoeren giver oplysninger, ved hjaelp af hvilke den importerende medlemsstats myndigheder kan kontrollere, om godkendelse af den omhandlede vare indebaerer en betydelig risiko for at de i varerne indeholdte tilsaetningsstoffer indtages i maengder, der overstiger det fastsatte hoejst tilladelige daglige maksimum .
14 Paa baggrund af disse indlaeg bemaerkes foerst, at det praejudicielle spoergsmaal drejer sig om en fortolkning af traktaten og ikke af direktivet om farvestoffer . Domstolen skal henvise til parternes indlaeg for Domstolen under sagen, idet det angaaende direktivet vil vaere tilstraekkeligt at henvise til dommene af 12 . juni 1980 ( Grunert, 88/79, Sml . s . 1827 ) og af 5 . februar 1981 ( Kugelmann, 108/80, Sml . s . 433 ), hvori Domstolen fastslog, at de tilsvarende direktiver om konserveringsstoffer og antioxidenter ikke afskaerer medlemsstaterne fra at udstede nationale bestemmelser som de i naervaerende sag omhandlede .
15 Dernaest bemaerkes, at bestemmelsen i traktatens artikel 32, stk . 1, er uden betydning for besvarelsen af det spoergsmaal, der er stillet i den foreliggende sag . Formaalet med naevnte bestemmelse var udelukkende at undgaa, at medlemsstaterne i overgangsperioden skaerpede de restriktive foranstaltninger, der skulle vaere afskaffet senest ved denne periodes udloeb . Efter overgangsperiodens udloeb er der intet i denne bestemmelse, der ikke foelger af bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 36 .
16 Vedroerende de sidstnaevnte artikler bemaerkes, at det foelger af Domstolens faste praksis, dels at det ikke er udelukket at anvende traktatens artikel 30, fordi der er udstedt harmoniseringsdirektiver, dels, at begrundelsen for at anvende artikel 36 foerst bortfalder, naar faellesskabsdirektiver foreskriver fuldstaendig harmonisering af alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af sundheden og desuden foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af disse foranstaltningers overholdelse .
17 Anvendelsen af nationale bestemmelser som de i naervaerende sag omhandlede paa varer, der er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor de lovligt er bragt i omsaet ning, kan som anfoert af flertallet af procesdeltagere hindre samhandelen inden for Faellesskabet . Disse bestemmelser er altsaa omfattet af artikel 30, og det maa derfor undersoeges, om de eventuelt er begrundet ifoelge bestemmelsen i artikel 36 i traktaten i hensynet til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed .
18 I den forbindelse bemaerkes, at der for tilsaetningsstoffer, og herunder farvestoffer til anvendelse i levnedsmidler, kun er gennemfoert en meget ufuldstaendig harmonisering, der er udtryk for faellesskabslovgivers tilbageholdende stillingtagen til saadanne stoffers eventuelle farlighed .
19 Som fastslaaet af Domstolen blandt andet i dom af 14 . juli 1983 ( Sandoz, 174/82, Sml . s . 2445 ), tilkommer det i det omfang, der bestaar en vis uvished paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin, medlemsstaterne i mangel af harmonisering at afgoere, hvor langt de vil stramme beskyttelsen af menneskers liv og sundhed under hensyntagen til de krav, der foelger af de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet .
20 Selv om medlemsstaterne ved vurderingen i saa henseende maa tage hoejde for den internationale forsknings resultater og herunder navnlig de konklusioner, Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til, maa det fremhaeves, at udtalelser fra sidstnaevnte komité ikke er bindende . Endvidere betyder fastsaettelsen af et maksimum for den daglige indtagelse af et tilsaetningsstof, at anvendelsen i videre omfang af dette stof kan vaere farlig, og lader, ligesom godkendelsen fra den eksporterende medlemsstats myndigheder, en uvished bestaa, der skyldes de forskellige kostvaner i de forskellige medlemsstater . Komiteens udtalelser kan saaledes efter deres beskaffenhed og i mangel af bindende regler og effektive kontrolforanstaltninger paa faellesskabsplan ikke fritage de nationale myndigheder for deres ansvar for beskyttelsen af sundheden .
21 Det maa tilfoejes, at det i alle medlemsstater anses for oenskeligt at begraense anvendelsen af tilsaetningsstoffer mest muligt, og at der i overensstemmelse hermed ved afgoerelsen af, om et tilsaetningsstof kan tillades anvendt i et levnedsmiddel laegges vaegt ikke blot paa, hvor skadeligt stoffet er, men ogsaa paa, om dets anvendelse i det paagaeldende levnedsmiddel daekker et behov . Spoergsmaalet herom er blevet behandlet i Den videnskabelige Komité for Levnedsmidlers rapport af 22 . februar 1980, der er omhandlet i Kommissionens henstilling til medlemsstaterne af 11 . november 1980 om undersoegelser til vurdering af sikkerheden ved tilsaetningsstoffer til levnedsmidler ( EFT L 320, s . 36 ). Komiteen anfoerer i naevnte rapport, at det er en forudsaetning for at tillade anvendelse af et tilsaetningsstof, at det godtgoeres, at stoffets anvendelse opfylder et teknologisk eller oekonomisk behov eller, for saa vidt angaar smagsstoffer og farvestoffer, et organoleptisk eller psykologisk behov .
22 Heraf foelger, at der paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke bestaar hindringer for krav ifoelge national ret om, at der ogsaa for varer indfoert fra andre medlemsstater skal indhentes tilladelse til markedsfoering af farvede levnedsmidler, saaledes at anvendelsen kan tillades eller forbydes skoensmaessigt paa grundlag af en vurdering af behovet for at farve den paagaeldende foedevare og af en videnskabelig vurdering af den sundhedsrisiko, som anvendelsen af farvestoffet vil kunne indebaere for menneskers sundhed .
23 Det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for traktatens artikel 36, sidste punktum, kraever imidlertid, at medlemsstaternes mulighed for at forbyde indfoersel af de paagaeldende varer fra andre medlemsstater begraenses til, hvad der er noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal, og at tilladelse til at forhandle disse varer saaledes skal gives, naar dette er foreneligt med de naevnte beskyttelsesformaal . Domstolen har paa baggrund af denne konstatering i sin foernaevnte dom af 14 . juli 1983 ( Sandoz, 174/82 ) kendt for ret, at forhandling af levnedsmidler, der er tilsat vitaminer, og som er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor disse varer lovligt forhandles, boer tillades, naar tilsaetningen af vitaminer opfylder et reelt behov .
24 Paa baggrund heraf maa det fastslaas, at selv om faellesskabsretten ikke er til hinder for, at importmedlemsstaten anvender regler som de i naervaerende sag omhandlede paa farvede levnedsmidler, der lovligt er i omsaetning i den eksporterende medlemsstat, fastsaetter den dog visse begraensninger i saa henseende . Saafremt importstatens myndigheder paa baggrund af kostvanerne i importstaten kan fastslaa, at der er et reelt behov for at farve levnedsmidler som de omhandlede, kan de ikke uden at overtraede traktatens bestemmelser og navnlig artikel 36, sidste punktum, afslaa anvendelsen af farvestoffet alene med den begrundelse, at den indfoerte vare indeholder farvestof . De nationale myndigheder maa desuden ved vurderingen af den farlighed, som det farvestof, der faktisk er anvendt i levnedsmidlet har, tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet, navnlig til de konklusioner, som Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til, idet disse resultater maa vurderes i lyset af kostvanerne i importmedlemsstaten .
25 Det praejudicielle spoergsmaal skal derfor besvares paa foelgende maade :
, EOEF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet er paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke til hinder for en national lovgivning om tilsaetning af farvestoffer til levnedsmidler, der ogsaa for varer indfoert fra en anden medlemsstat, hvor disse varer lovligt er bragt i omsaetning, indeholder et krav om, at anvendelsen af et bestemt farvestof i varer af den omhandlede art angives i en national positivliste, samt om, at en ansoegning om stoffets optagelse paa denne liste skal forelaegges et sagkyndigt udvalg, der skal afgive udtalelse om stoffets farlighed og om de maengder, hvori det risikofrit kan anvendes i levnedsmidler, og samtidig tage stilling til, i hvilket omfang anvendelsen af stoffet er noedvendig, nyttig og hensigtsmaessig .
, De nationale myndigheder skal imidlertid ved anvendelsen af en saadan national lovgivning paa varer, der er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor de lovligt er bragt i omsaetning, tillade tilsaetning af vedkommende farvestof, naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov, og skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko, som farvestoffets anvendelse i praksis kan medfoere, tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig de konklusioner, som Faellesskabets videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
26 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den belgiske, den danske og den nederlandske regering og af Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN ( femte afdeling )
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Cour d ' appel de Bruxelles ved dom af 26 . september 1984, for ret :
1 ) EOEF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet er paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke til hinder for en national lovgivning om tilsaetning af farvestoffer til levnedsmidler, der ogsaa for varer indfoert fra en anden medlemsstat, hvor disse lovligt er bragt i omsaetning, indeholder et krav om, at anvendelsen af et bestemt farvestof i varer af den omhandlede art ngives i en national positivliste, samt om, at en ansoegning om stoffets optagelse paa denne liste skal forelaegges et sagkyndigt udvalg, der skal afgive udtalelse om stoffets farlighed og om de maengder, hvori det risikofrit kan anvendes i levnedsmidler, og samtidig tage stilling til, i hvilket omfang anvendelsen af stoffet er noedvendig, nyttig og hensigtsmaessig .
2)De nationale myndigheder skal imidlertid ved anvendelsen af en saadan national lovgivning paa varer, der er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor de lovligt er bragt i omsaetning, tillade tilsaetning af vedkommende farvestof, naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov, og skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko, som farvestoffets anvendelse i praksis kan medfoere, tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig de konklusioner, som Faellesskabets videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til .