62001CC0014_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante su cuestión prejudicial, el Verwaltungsgericht Hannover (Alemania) solicita al Tribunal de Justicia que aprecie la validez del Reglamento (CE) nº 2799/1999 y sus anexos respecto de los artículos 11, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1255/1999 y 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, así como de los principios generales del Derecho y, en particular, el principio de protección de la confianza legítima.
Marco jurídico
2. Según el artículo 34 CE, apartado 2:
«La organización común establecida bajo una de las formas indicadas en el apartado 1 podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 33, en particular, la regulación de precios, subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos, sistemas de almacenamiento y de compensación de remanentes, mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones.
La organización común deberá limitarse a conseguir los objetivos enunciados en el artículo 33 y deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad.
[...]»
3. El marco jurídico está constituido además por los Reglamentos nos 1255/1999 y 2799/1999.
El Reglamento nº 1255/1999
4. El Reglamento nº 1255/1999 es el Reglamento de base. Su objeto es la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. Entre sus objetivos, dicho Reglamento establece un régimen de ayudas y de fomento al consumo de leche y de productos lácteos en la Comunidad.
5. El artículo 11 del Reglamento nº 1255/1999 dispone:
«1. Se concederán ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal que cumplan determinadas condiciones.
A efectos de la aplicación del presente artículo, el suero de mantequilla y el suero de mantequilla en polvo se considerarán leche desnatada y leche desnatada en polvo.
2. El importe de la ayuda se fijará en función de los factores siguientes:
- el precio de intervención de la leche desnatada en polvo,
- la evolución de la situación de abastecimiento de leche desnatada y leche desnatada en polvo, y la evolución de su uso en la alimentación animal,
- la evolución de los precios de los terneros,
- la evolución de los precios de mercado de las proteínas competidoras respecto a los de la leche desnatada en polvo.»
6. El artículo 15 de dicho Reglamento establece:
«Se adoptarán, de acuerdo con el procedimiento contemplado en el artículo 42 []:
a) las normas de desarrollo del presente capítulo y, en particular, las condiciones aplicables a la concesión de las ayudas que en el mismo se contemplan;
b) los importes de las ayudas contempladas en el presente capítulo;
[...]
d) las demás decisiones y medidas que pueda adoptar la Comisión en virtud del presente capítulo.»
El Reglamento nº 2799/1999
7. El Reglamento nº 2799/1999 trata más especialmente del régimen de ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a ser transformadas y utilizadas para la alimentación animal.
8. Dicho Reglamento establece las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1255/1999. Contiene las normas de desarrollo de este ultimo Reglamento en lo que respecta a la concesión de ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal.
9. El tercer considerando del Reglamento nº 2799/1999 precisa los objetivos según los cuales:
«Es conveniente garantizar que la leche desnatada y la leche desnatada en polvo a las que se concedan ayudas sean efectivamente utilizadas para la alimentación animal. Por consiguiente, procede prever que el beneficio de las ayudas se reserve para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo transformadas en piensos compuestos o desnaturalizadas con arreglo a determinados requisitos. Asimismo, es conveniente prever disposiciones adecuadas para evitar que el mismo producto se beneficie de la ayuda varias veces.»
10. En el undécimo considerando del Reglamento nº 2799/1999, la Comisión estima que es oportuno suprimir la medida de ayuda prevista para la leche desnatada por el Reglamento (CEE) nº 1105/68 por las siguientes razones. En primer lugar, considera que la concesión de ayudas para la leche desnatada plantea muchos problemas, especialmente en lo relativo al control de sus beneficiarios. Además, estima que el impacto de este régimen de ayuda en el equilibrio del mercado lácteo ha llegado a ser marginal debido a la gran disminución de la producción de leche desnatada. Por último, destaca que el mercado de la leche desnatada seguirá recibiendo apoyo gracias a la ayuda concedida para su transformación en piensos compuestos.
11. El capítulo IV del Reglamento nº 2799/1999, titulado «Disposiciones transitorias y finales», contiene el artículo 36 que establece expresamente la derogación del Reglamento nº 1105/68.
12. El artículo 38 del Reglamento nº 2799/1999 determina su entrada en vigor a partir del 1 de enero de 2000 y que «sólo se aplicará a las cantidades de leche desnatada o leche desnatada en polvo transformadas en piensos compuestos o en leche desnatada en polvo desnaturalizada a partir de esa fecha».
Hechos y procedimiento del litigio principal
13. El 8 de enero de 2000, Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG, una central lechera privada, presentó ante el Bezirksregierung Hannover (Alemania) (Gobierno regional de Hannover) una solicitud de concesión de ayuda para leche desnatada utilizada para la alimentación animal.
Esta solicitud se refería al mes de enero de 2000 con respecto a una cantidad de 6.695 kg de leche desnatada durante el período cubierto por la ayuda. El importe de la ayuda solicitada era de 759,47 DEM.
14. Mediante resolución de 13 de enero de 2000, la demandada denegó la solicitud de Molkerei basándose en que el Reglamento nº 2799/1999 sólo había mantenido las ayudas para la leche desnatada en polvo y las había suprimido para la leche desnatada.
15. El 21 de enero de 2000, la demandante presentó un recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución denegatoria. Negaba la validez del Reglamento nº 2799/1999, en vigor desde el 1 de enero de 2000, sobre la base de las siguientes alegaciones:
- el Reglamento nº 2799/1999 es contrario a la prohibición de discriminación consagrada en el artículo 34 CE, apartado 2, debido a que distingue la leche desnatada en polvo de la leche desnatada, aunque se trata del mismo producto;
- la Comisión no está facultada para suprimir la concesión de subvenciones para la leche desnatada, habida cuenta de que el Reglamento nº 1255/1999 prevé ayudas tanto para la leche desnatada en polvo como para la leche desnatada;
- la abrupta supresión de subvenciones es contraria al principio de protección de la confianza legítima. En efecto, puesto que el Reglamento nº 2799/1999 fue publicado el 31 de diciembre de 1999, los productores no tuvieron la posibilidad de adaptarse a lo dispuesto en él.
16. Mediante resolución de 22 de febrero de 2000, el Bezirksregierung Hannover desestimó el recurso contra la resolución de 13 de enero de 2000. Indicó que estaba obligado a aplicar el Reglamento nº 2799/1999.
17. El 13 de marzo de 2000, Molkerei interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Hannover. Solicitaba al juez nacional que se pronunciase sobre la validez del Reglamento nº 2799/1999 a la luz del principio de no discriminación, del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1255/1999 y del principio de protección de la confianza legítima.
La cuestión prejudicial
18. En consecuencia, el Verwaltungsgericht Hannover decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿El Reglamento (CE) nº 2799/1999, junto con sus anexos, infringe:
a) el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1255/1999;
b) el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, y
c) los principios generales del Derecho comunitario y el principio de protección de la confianza legítima en la medida en que excluye la concesión de ayudas a la leche desnatada y al suero de mantequilla destinados a la alimentación líquida de animales, a menos que dichos productos se hayan transformado previamente en piensos compuestos o en leche desnatada en polvo, sin establecer un período transitorio para ello, y es por este motivo (parcialmente) nulo?»
Apreciación
19. Mediante su cuestión, el juez remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en primer lugar, si la Comisión no ha sobrepasado los límites inherentes al ejercicio de sus competencias de ejecución cuando, al aplicar el Reglamento nº 1255/1999, decide la supresión de las ayudas a la leche desnatada y al suero de mantequilla destinados a la alimentación líquida de los animales, en segundo lugar, si dicha supresión vulnera el principio de no discriminación y, en tercer lugar, si vulnera los principio generales del Derecho y el principio de protección de la confianza legítima.
Sobre las competencias de ejecución de la Comisión al aplicar el Reglamento nº 1255/1999
20. En sus observaciones escritas, la demandante considera que las competencias de ejecución de la Comisión deben ejercerse en el marco de determinados límites precisados por la jurisprudencia comunitaria. Estima que las competencias de la Comisión deben apreciarse en función de los objetivos principales de la organización de los mercados agrícolas, tal como los ha fijado el Consejo en el Reglamento nº 1255/1999. Según la demandante, el Consejo creó una organización de mercados en el sector de la leche y los productos lácteos con la finalidad de sostener los mercados tanto de la leche líquida como de la leche en polvo. Por lo tanto, al suprimir las ayudas a la leche desnatada y al suero de mantequilla líquidos en el Reglamento nº 2799/1999 la Comisión ha modificado el ámbito de aplicación de dicha organización de mercados y, por ello, ha infringido el Reglamento nº 1255/1999.
21. En contra de lo que sostiene la demandante, la Comisión alega que el Reglamento nº 1255/1999 le otorga competencia para subvencionar la leche destinada a la alimentación animal siempre que se presente en forma de polvo o que entre en la composición de mezclas o de piensos compuestos. Estima que el Consejo es competente para fijar las normas esenciales en materia de política agrícola y que ella misma está encargada de adoptar las normas de desarrollo. En consecuencia, la competencia delegada a la Comisión debe ser interpretada en sentido amplio.
22. En el presente asunto, la cuestión que se plantea es si el hecho de exigir, como requisito para la concesión de ayudas, que la leche desnatada destinada a la alimentación animal sea previamente transformada en piensos compuestos o en leche desnatada en polvo para que le sea aplicable el régimen de ayudas infringe el Reglamento nº 1255/1999.
23. Para responder a todos los argumentos de las partes, procede recordar que el Tribunal de Justicia considera que, para apreciar la importancia de las competencias de ejecución de la Comisión en el ámbito de la política agrícola común, hay que referirse al sistema del Tratado, en cuyo contexto hay que situar el artículo 211 CE y del que resulta que el concepto de ejecución debe ser interpretado en un sentido amplio. Dado que la Comisión es la única que puede hacer un seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados agrícolas y que puede actuar con la urgencia que requiere la situación, el Consejo puede verse inducido a otorgarle amplias facultades discrecionales y de acción en este ámbito. En tal caso, los límites de dicha competencia deben apreciarse especialmente a la vista de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado.
24. Sobre este particular, es necesario precisar que el Tribunal de Justicia efectúa la distinción entre las normas de carácter esencial, cuya competencia corresponde exclusivamente al Consejo y aquellas que, por ser solamente de ejecución, pueden ser objeto de delegación en la Comisión. Únicamente deben ser calificadas de normas esenciales las disposiciones destinadas a reflejar las orientaciones fundamentales de la política comunitaria.
25. A la luz de esta jurisprudencia, estimo que la Comisión no ha sobrepasado los límites inherentes al ejercicio de sus competencias de ejecución al aplicar el Reglamento nº 1255/1999.
26. En efecto, como subraya acertadamente la Comisión, destaco que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1255/1999 dispone que se concederán ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal que cumplan determinadas condiciones.
27. Además, como explicó la Comisión en el día de la audiencia pública, observo que el Consejo la ha facultado para fijar las condiciones a las que está subordinada la concesión de ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo.
28. Sobre esta base, la Comisión introdujo dos disposiciones en el Reglamento nº 2799/1999. En primer lugar, se trata del artículo 8 de dicho Reglamento según el cual, para beneficiarse de la ayuda, la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, por una parte, deberán utilizarse en una empresa autorizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del mismo Reglamento y, por otra parte, no beneficiarse de una ayuda o de una reducción de precio en virtud de otras medidas comunitarias. En segundo lugar, el artículo 9 del Reglamento nº 2799/1999 dispone que la autorización establecida se refiere únicamente a las empresas que produzcan mezclas, piensos compuestos o leche en polvo desnaturalizada.
29. El examen de los artículos 8 y 9 del Reglamento nº 2799/1999 muestra así que la Comisión quiso modificar las condiciones de concesión de las ayudas a la leche desnatada para hacerlas más restrictivas.
30. A tenor del mismo Reglamento nº 2799/1999, resulta que sólo la leche desnatada previamente transformada en pienso compuesto o en leche desnatada en polvo es la destinataria de las ayudas previstas por el Reglamento nº 1255/1999.
31. La Comisión justifica la modificación de las condiciones de concesión de las ayudas a la leche desnatada alegando que la definición de determinadas condiciones a las que está subordinado el régimen de ayudas es de su competencia exclusiva y de su apreciación soberana. Considera que, por tal motivo, el Reglamento nº 1255/1999 le deja un amplio margen de interpretación en la medida en que su artículo 11 es impreciso y no se pronuncia sobre el contenido de las condiciones exigidas para la concesión de dichas ayudas. Estima que la redacción de dicho artículo 11 no permite afirmar que el Consejo quería a toda costa que se mantuvieran las subvenciones en beneficio de la leche desnatada que se utiliza directamente en la alimentación animal.
32. Recuerdo que el Tribunal de Justicia ha declarado que las instituciones comunitarias disponen de una amplia facultad de apreciación en materia de política agrícola común, habida cuenta de las responsabilidades que les confiere el Tratado. Ante tal facultad, el juez comunitario debe limitarse a examinar si su ejercicio ha estado viciado por un error manifiesto o una desviación de poder o si las instituciones comunitarias han sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación.
33. Pues bien, de todo ello no resulta que la Comisión haya incurrido en cualquier error manifiesto o en desviación poder, o que haya sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación al aplicar el Reglamento nº 1255/1999.
34. En efecto, el Reglamento nº 1255/1999 prevé expresamente que el cálculo del importe de las ayudas se fije teniendo en cuenta un determinado número de elementos coyunturales relativos a la situación del mercado de la leche. El artículo 11, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento determina que el importe de las ayudas se fijará en función de determinados factores, entre ellos, en especial, «la evolución de la situación de abastecimiento de leche desnatada y leche desnatada en polvo, y la evolución de su uso en la alimentación animal». Pues bien, la Comisión estima que, actualmente, el uso de leche desnatada líquida para la alimentación animal tiene muy poca importancia en el mercado. El hecho de continuar ayudando al mercado de leche desnatada ya no se justifica.
35. El mercado de leche desnatada ha conocido una importante evolución en los últimos años. La Comisión señala, sin que lo niegue la demandante ni los Estados miembros, que «la experiencia adquirida pone de manifiesto que el régimen de ayuda [...] plantea numerosos problemas en lo que se refiere a su aplicación y al control de los beneficiarios. Además, las cantidades de leche desnatada acogidas a esta medida han disminuido mucho los últimos años, tanto que el efecto de este régimen de ayuda en el equilibrio del mercado lácteo ha llegado a ser marginal. Por otra parte, el mercado de la leche desnatada seguirá recibiendo apoyo gracias a la ayuda concedida para su transformación en piensos compuestos.»
36. En estas circunstancias, parece razonable que la Comisión haya fijado, como condición para la concesión de ayudas, que la leche desnatada destinada a la alimentación animal sea transformada previamente en piensos compuestos o en leche en polvo.
37. Por mi parte, estimo que la Comisión no ha sobrepasado los límites inherentes al ejercicio de su facultad de ejecución. En efecto, considero que el hecho de excluir la leche desnatada no transformada en piensos compuestos o en leche desnatada en polvo del régimen de ayudas previstas por el Reglamento nº 1255/1999 no equivale a modificar el ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
38. A la vista de lo que antecede, propongo, pues, que se responda que el examen del primer punto de la cuestión no permite declarar la invalidez del Reglamento nº 2799/1999.
Sobre la violación del principio de no discriminación
39. Por lo que respecta al principio de no discriminación, Molkerei sostiene que
existe una vulneración de la prohibición de discriminación debido tan sólo al trato diferente que se otorga a la leche desnatada en polvo y a la leche desnatada líquida. Estima que no existe una diferencia fundamental entre la leche desnatada y la leche desnatada en polvo utilizadas para la alimentación animal. En efecto, considera que la leche desnatada en polvo no es más que leche desnatada en forma deshidratada. Según la demandante, la Comisión ha vulnerado el principio de no discriminación.
40. Conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta prohibición de no discriminación no es sino la expresión específica del principio general de igualdad en el Derecho comunitario, que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado.
41. En el presente asunto, la leche desnatada y la leche desnatada en polvo son dos productos perfectamente comparables.
42. No obstante, dos diferencias objetivas parecen justificar que sean objeto de un trato diferente. Por una parte, la leche desnatada líquida es más perecedera que la leche en polvo. Por ello, no puede conservarse la leche desnatada de la misma manera que la leche en polvo. Por otra parte, la leche desnatada no es objeto de los mismos controles que la leche desnatada en polvo. Como observa acertadamente la Comisión, habida cuenta del carácter perecedero de la leche desnatada líquida, es indispensable efectuar controles con relativa frecuencia, tanto en las centrales lecheras como a los criadores de terneros que utilizan este tipo de leche y el coste económico de dichos controles es mucho más elevado que el de los controles sobre la leche en polvo.
43. La Comisión explica la diferencia de trato insistiendo en el hecho de que el mercado de la leche desnatada está en constante disminución en estos últimos años y en que el mantenimiento de las ayudas irroga un coste financiero elevado que, difícilmente, puede seguir justificándose.
44. Compruebo que la tendencia revela que la leche desnatada parece ser progresivamente menos atractiva. El hecho de continuar ayudando a este sector de la leche, cuando su cuota de mercado se reduce cada vez más, implica que el régimen de ayudas sea revisado y adaptado a las necesidades propias de este mercado.
45. Habida cuenta de estas consideraciones, estimo, pues, que la leche desnatada y la leche desnatada en polvo presentan diferencias objetivas que justifican que la Comisión les aplique un régimen de ayuda diferente.
46. En estas circunstancias, considero que el Reglamento nº 2799/1999 es válido respecto del artículo 34 CE, apartado 2.
Sobre la vulneración del principio de protección de la confianza legítima
47. En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente se refiere a los principios generales del Derecho comunitario de manera general y al principio de protección de la confianza legítima, en particular. Observo que, en los propios fundamentos de la resolución de remisión, sólo es objeto de una controversia argumentada la validez del Reglamento nº 2799/1999 a la luz del principio de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, ceñiré la cuestión de la validez del Reglamento nº 2799/1999 al principio de protección de la confianza legítima.
48. Por lo que se refiere a dicho principio, la demandante estima que la Comisión hubiera debido prever un plazo transitorio suficiente antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 2799/1999 que establece la supresión de las ayudas para la leche desnatada.
49. No comparto el punto de vista de la demandante.
50. Recuerdo que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de protección de la confianza legítima sólo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que puede generar una confianza legítima.
51. En efecto, en el ámbito de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto supone una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica, no está justificado que los operadores económicos confíen legítimamente en que no se les impongan restricciones como consecuencia de eventuales reglas de la política de mercados o de la política estructural.
52. En el caso de autos, dos elementos deben retener nuestra atención.
53. El primer elemento se refiere al Informe especial nº 1/99 del Tribunal de Cuentas. En el anexo de dicho documento, la Comisión anuncia muy claramente que tiene intención de modificar la normativa existente en materia de ayudas en el ámbito de la leche desnatada. Por una parte, recuerda que, en el marco de la Agenda 2000, ha presentado una propuesta de modificación del Reglamento nº 1255/1999. Por otra parte, pone claramente en duda el mantenimiento de las ayudas asignadas a la leche desnatada habida cuenta de la importancia marginal de este producto para el equilibrio del mercado de las proteínas lácteas (3 % del volumen total subvencionado de leche desnatada en el mercado interior).
54. El segundo elemento que merece atención es la correspondencia intercambiada entre la Comisión y las federaciones de agricultores afectados. Se desprende de autos que, desde el mes de agosto de 1999, la Comisión informó a la Federación alemana de agricultores y a la Federación nacional de criadores de terneros de su intención de suprimir las ayudas a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación animal.
55. En consecuencia, el motivo basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima debe ser igualmente desestimado.
56. Habida cuenta de lo anterior, procede responder al tercer punto de la cuestión prejudicial que su examen no revela ninguna elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento nº 2799/1999.
Conclusión
57. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
«El examen de la cuestión planteada no revela ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CE) nº 2799/1999 de la Comisión, de 17 de diciembre de 1999, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1255/1999 en relación con la concesión de una ayuda a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal y con la venta de dicha leche desnatada en polvo.»