62023TJ0298_RES
Zaak T‑298/23
Elena Petrovna Timchenko
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 2 april 2025
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Beperkingen inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkingen inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Handhaving van de naam van de verzoekende partij op de lijsten – Motiveringsplicht – Artikel 2, lid 1, onder a), en d), van besluit 2014/145/GBVB – Artikel 3, lid 1, onder a) en d), van verordening (EU) nr. 269/2014 – Beoordelingsfout – Recht om te worden gehoord – Unieburgerschap – Vrij verkeer – Eigendomsrecht – Evenredigheid”
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten naar aanleiding van de situatie in Oekraïne – Verplichting om in de motivering de specifieke en concrete redenen voor die maatregel aan te geven – Besluit genomen in een door de betrokkene gekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
[Art. 296 VWEU; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/572, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, bijlage I, en 2023/571]
(zie punten 33‑36, 40)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen – Verplichting om de individuele en specifieke redenen voor de genomen besluiten mee te delen – Recht om te worden gehoord voordat dergelijke maatregelen worden getroffen – Beperkingen – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a), en art. 52, lid 1]
(zie punten 48‑50)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Later besluit waarbij de naam van de verzoeker wordt gehandhaafd op de lijst van personen voor wie de maatregelen gelden – Geen nieuwe redenen – Verplichting voor de Raad om de betrokkene de nieuwe gegevens mee te delen die in aanmerking zijn genomen bij de periodieke heroverweging van de beperkende maatregelen – Mededeling van de nieuwe gegevens aan de betrokkene opdat deze opmerkingen kan indienen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/572, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, bijlage I, en 2023/571]
(zie punten 51‑54)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Plaatsing op de lijsten op basis van een geheel van nauwkeurige, concrete en onderling samenhangende aanwijzingen – Beoordelingsfout – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/572, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, bijlage I, en 2023/571]
(zie punten 67‑69)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Criteria voor de vaststelling van de beperkende maatregelen – Personen, entiteiten of lichamen die banden hebben met een persoon die op de bij het bestreden besluit behorende lijst is geplaatst – Verplichting van de Raad om een geactualiseerde beoordeling te verrichten bij de heroverweging van de beperkende maatregelen – Relevantie van de bewijzen die in het kader van een eerdere plaatsing op een lijst zijn overgelegd wanneer de motivering, de situatie van de verzoeker en de toestand in Oekraïne niet zijn gewijzigd
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/572, art. 2, lid 1, en bijlage; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, art. 3, lid 1, en bijlage I, en 2022/330]
(zie punten 70‑72)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Criteria voor de vaststelling van de beperkende maatregelen – Personen, entiteiten of lichamen die banden hebben met een persoon die op de bij het bestreden besluit behorende lijst is geplaatst – Begrip ‘verbonden’ – Gemeenschappelijke belangen – Vrijwillige activiteit in een stichting zonder winstoogmerk
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/329, art. 2, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, art. 3, lid 1, en 2022/330]
(zie punten 74‑83)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Verbod van binnenkomst en doorreis voor bepaalde personen en entiteiten en bevriezing van hun tegoeden in het licht van de situatie in Oekraïne – Beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven, het eigendomsrecht en het recht op vrij verkeer in de Unie – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Bij wet gestelde beperking – Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van het ingeroepen recht – Nastreven van een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang – Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – Voorwaarden waaraan is voldaan
[Art. 21, lid 2, en art. 29 VEU; art. 20, lid 2, en art. 21, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7, art. 17, art. 45, lid 1, en art. 52, lid 1; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/572, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 269/2014, bijlage I, en 2023/571]
(zie punten 94‑108, 118‑125, 128‑130)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Ontbreken van een van de voorwaarden – Volledige verwerping van beroep tot schadevergoeding
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 134, 135)
Samenvatting
In deze arresten verwerpt het Gerecht de door de echtelieden Timchenko ingestelde beroepen tot nietigverklaring van de handelingen waarbij hun namen in maart 2023 (
1
) en vervolgens in september van hetzelfde jaar (
2
) door de Raad van de Europese Unie zijn gehandhaafd op de lijsten van personen en entiteiten die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen. Deze zaken bieden het Gerecht onder meer de gelegenheid om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van het gewijzigde criterium g) van besluit 2014/145, op grond waarvan de Raad beperkende maatregelen kan vaststellen tegen vooraanstaande zakenlieden die in Rusland actief zijn (
3
), en over het begrip ‘verbonden’ wanneer twee personen samen betrokken zijn bij een stichting zonder winstoogmerk.
Deze arresten maken deel uit van een reeks beperkende maatregelen die door de Unie zijn vastgesteld naar aanleiding van de militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022. G. N. Timtsjenko, een zakenman van Russische en Finse nationaliteit, is op de litigieuze lijsten gehandhaafd wegens het feit dat hij een vooraanstaande zakenman is die in Rusland actief is en dat hij verantwoordelijk is voor het verstrekken van steun aan acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen (
4
) en materiële of financiële steun verleent aan of profijt trekt van de Russische besluitvormers die verantwoordelijk zijn voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne. (
5
) Ook de naam van zijn echtgenote, E.P. Timchenko, is op de lijsten gehandhaafd, omdat zij met haar echtgenoot verbonden is en profijt trekt van de Russische besluitvormers die verantwoordelijk zijn voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne.
Tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring stelt G. N. Timchenko onder meer dat de Raad een beoordelingsfout heeft gemaakt bij de toepassing op hem van de criteria van „verbondenheid” en „vooraanstaande zakenlieden”. Daarnaast werpt hij een exceptie van onwettigheid op met betrekking tot dit laatste criterium, zoals dit in 2023 is gewijzigd. Zijn echtgenote, E.P. Timchenko, stelt op haar beurt dat sprake is van een kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing op haar van het criterium van verbondenheid.
Beoordeling door het Gerecht
Wat om te beginnen de exceptie van onwettigheid betreft die G. N. Timchenko ten aanzien van het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) van besluit 2014/145 heeft opgeworpen omdat de Raad een vermoeden van wederzijdse afhankelijkheid tussen vooraanstaande zakenlieden en de Russische regering zou hebben geschapen, merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat de wijziging die in criterium g) is doorgevoerd, geen betrekking heeft op de definitie van „vooraanstaande zakenlieden” als zodanig. Deze wijziging was uitsluitend bedoeld om de werkingssfeer van de beperkende maatregelen te verruimen zodat zij zich voortaan uitstrekken tot alle vooraanstaande zakenlieden, met inbegrip van de zakenlieden die niet betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten voor de regering van de Russische Federatie vormen. Het Gerecht constateert vervolgens dat de verruiming van dit criterium tot doel heeft om de invloed uit te buiten die vooraanstaande zakenlieden kunnen uitoefenen op de regering van de Russische Federatie, zodat deze laatste haar beleid ten aanzien van Oekraïne wijzigt.
Tot slot roept het Gerecht ten eerste in herinnering dat de vaststelling van een criterium voor plaatsing op de litigieuze lijsten een handeling van algemene strekking is die beoogt een doelstelling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te verwezenlijken en ten tweede dat de Raad bij de vaststelling van dergelijke criteria over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. De Raad hoeft dus niet aan te tonen dat er een relatie van onderlinge afhankelijkheid tussen de Russische regering en vooraanstaande zakenlieden bestaat om het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) te kunnen vaststellen. De enkele omstandigheid dat iemand behoort tot de categorie van vooraanstaande zakenlieden die in Rusland actief zijn, is voldoende grond om de nodige beperkende maatregelen op basis van het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) te kunnen vaststellen. Door een objectief, autonoom en toereikend criterium te formuleren op grond waarvan personen op de litigieuze lijsten kunnen worden geplaatst, waartoe onder meer het bewijs moet worden geleverd dat aan twee voorwaarden cumulatief is voldaan, heeft de Raad derhalve geen vermoeden geschapen.
Wat in de tweede plaats de gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel door het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) aangaat, constateert het Gerecht allereerst dat de voorwaarde betreffende de uitoefening van activiteiten in Rusland voldoende duidelijk is afgebakend en omschreven om strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel te voorkomen. De bepalingen van het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) zijn bovendien voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar om aan de hand daarvan te kunnen bepalen op wie zij van toepassing zijn. Voorts zijn zij ingebed in een rechtskader dat duidelijk is afgebakend door de doelstellingen die worden nagestreefd met de regelgeving inzake de betrokken beperkende maatregelen. Tot slot kan niet worden gesteld dat dit criterium in strijd is met het rechtmatigheidsbeginsel, aangezien het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) is ingevoerd bij een handeling van algemene strekking die is vastgesteld op grond van artikel 29 VEU.
Wat in de derde plaats de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, merkt het Gerecht op dat de aanpak van de Raad om, gelet op de verslechtering van de situatie in Oekraïne, de kring van personen die aan de betrokken beperkende maatregelen kunnen worden onderworpen, te verruimen teneinde de beoogde doelstellingen te bereiken, gebaseerd is op de progressiviteit van de aantasting van de rechten naargelang van de doeltreffendheid van de maatregelen. Met de vaststelling van dit gewijzigde criterium g) beoogt de Raad de invloed uit te buiten die deze categorie personen op het Russische regime kan uitoefenen door hen ertoe te bewegen druk op deze regering uit te oefenen opdat zij haar beleid ten aanzien van Oekraïne wijzigt. De vaststelling van het eerste bestanddeel van het gewijzigde criterium g) was dus geschikt om de doelstellingen te bereiken die met de beperkende maatregelen worden nagestreefd en noodzakelijk om de in artikel 21 VEU geformuleerde doelstellingen te bereiken.
Wat in de vierde en laatste plaats het middel betreffende een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot criterium a) van besluit 2014/145 aangaat, constateert het Gerecht dat de door de Raad aangeleverde bewijsstukken aantonen dat Bank Rossiya, waarvan verzoeker via de vennootschappen Volga Group en Transoil aandeelhouder is, in verschillende sectoren op de Krim heeft geïnvesteerd, welke investeringen bijdragen tot de uitvoering van het beleid tot annexatie van deze regio door de Russische Federatie. Het Gerecht merkt in dit verband op dat verzoeker zelfs met een deelneming van 10,323 % in Bank Rossiya de op een na grootste aandeelhouder van deze bank is. Bovendien staat Bank Rossiya blijkens het door de Raad geproduceerde bewijsmateriaal bekend als een bankinstelling die zeer nauw gelieerd is aan de entourage van Putin. Gelet op het voorgaande concludeert het Gerecht dat G. N. Timchenko kan worden geacht steun te verlenen aan acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen in de zin van criterium a).
Wat ten slotte de echtgenote van G. N. Timchenko betreft, stelt het Gerecht in het licht van het door de Raad geleverde bewijs vast dat E. P. Timchenko als oprichtend lid en lid van de raad van bestuur van de Timchenko Foundation volledig betrokken is bij het beheer van deze stichting. Daarnaast heeft G.N. Timchenko ondernemingen van de Volga Group bij de activiteiten van de stichting betrokken door daaraan financiële, logistieke en relationele steun te verlenen tijdens de gezondheidscrisis in verband met de COVID‑19-pandemie. Aldus heeft deze zakenman op operationeel niveau synergieën tussen de ondernemingen van zijn groep en de stichting tot stand gebracht, in aanvulling op de activiteiten van de Russische overheidsdiensten. Gelet op de institutionele taken die de echtelieden Timchenko binnen de stichting vervullen en gelet op hun inzet ten behoeve van een goede werking ervan, concludeert het Gerecht dat de twee echtelieden met elkaar verbonden zijn in de zin van de relevante bepalingen van besluit 2014/145.
(
1
)	Besluit (GBVB) 2023/572 van de Raad van 13 maart 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 134) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/571 van de Raad van 13 maart 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 1).
(
2
)	Besluit (GBVB) 2023/1767 van de Raad van 13 september 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 226, blz. 104) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1765 van de Raad van 13 september 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 226, blz. 3).
(
3
)	Artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), zoals gewijzigd bij besluit 2023/1094 [hierna: „gewijzigd criterium g)”].
(
4
)	Artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2014/145/GBVB.
(
5
)	Artikel 2, lid 1, onder d), van besluit 2014/145/GBVB.