РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
26 март 2009 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Членове 43 ЕО и 56 ЕО — Устав на приватизирани предприятия — Критерии за упражняване на определени специални правомощия на държавата“
По дело C‑326/07
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 13 юли 2007 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑жа L. Pignataro-Nolin и г‑н H. Støvlbæk, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Италианска република, за която се явява г‑н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г‑н P. Gentili, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г‑н A. Rosas, председател на състав, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н J. Klučka, г‑жа P. Lindh (докладчик) и г‑н Ал. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: г‑н D. Ruiz-Jarabo Colomer,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 октомври 2008 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 ноември 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като е приела разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета на председателя на Министерския съвет за определяне на критериите относно упражняването на специалните правомощия, предвидени в член 2 от Декрет-закон № 332 от 31 май 1994 г., преработен след изменения в Закон № 474 от 30 юли 1994 г. (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474), от 10 юни 2004 г. (GURI бр. 139 от 16 юни 2004 г., стр. 26, наричан по-нататък „Декрета от 2004 г.“), Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 56 ЕО.
Правна уредба
Декрет-закон № 332/1994
2        Декрет-закон № 332 относно разпоредбите за ускоряването на процедурите за прехвърляне на участието на държавата и на публичноправни субекти в акционерни дружества (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni) от 31 май 1994 г. (GURI бр. 126 от 1 юни 1994 г., стр. 38) е преработен след изменения в Закон № 474 от 30 юли 1994 г. (GURI бр. 177 от 30 юли 1994 г., стр. 5). Впоследствие този декрет-закон е изменен със Закон № 350 относно разпоредбите за формирането на годишния бюджет и многогодишния бюджет на държавата (Закон за бюджета 2004 г.) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004) от 24 декември 2003 г. (обикновена притурка към GURI бр. 196 от 27 декември 2003 г., наричан по-нататък „Закона за бюджета № 350/2003“). Посоченият декрет-закон, преработен и изменен (наричан по-нататък „Декрет-закон № 332/1994“), предвижда, че държавата притежава специални правомощия в определени дружества (наричани по-нататък „специалните правомощия“).
3        Съгласно член 2, параграф 1 от Декрет-закон № 332/1994:
„1. С декрет на председателя на Министерския съвет, издаден по предложение на министъра на икономиката и финансите, съгласувано с министъра на производствените дейности, както и с компетентните ресорни министри, след съобщаване на компетентните парламентарни комисии се определят онези от дружествата, контролирани пряко или непряко от държавата и извършващи дейност в областта на отбраната, транспорта, далекосъобщенията, енергийните източници и другите обществени услуги, в чиито устави следва да се включи по решение на извънредното общо събрание преди приемането на какъвто и да било акт, който води до загубата на контрол, разпоредба, която предоставя на министъра на икономиката и финансите едно или няколко от следните специални правомощия, които той трябва да упражнява съгласувано с министъра на производствените дейности […].“
4        Тези специални правомощия, посочени в споменатия член 2, параграф 1, букви a)—d), са следните:
a)      противопоставяне на придобиването от инвеститори на значително участие, представляващо най-малко 5 % от правата на глас или по-нисък процент, определен с декрет от министъра на икономиката и финансите. За да се противопоставят, властите разполагат с десетдневен срок, считано от датата на съобщаването, което трябва да бъде направено от управителите на съответното дружество към момента на подаване на искането за вписване в регистъра на акционерите, докато цесионерът разполага с шестдесетдневен срок за обжалване на решението на властите пред компетентния съд;
b)      противопоставяне на сключването на съглашения или споразумения между акционерите, които представляват най-малко 5 % от правата на глас или по-нисък процент, определен с декрет от министъра на икономиката и финансите. Десетдневният и шестдесетдневният срок, посочени в точка а), се прилагат съответно за противопоставянето от страна на властите и за обжалването от акционерите, които се присъединяват към съответните съглашения или споразумения;
c)      налагане на вето върху приемането на решения за прекратяване на дружеството, прехвърляне на предприятието, сливане, разделяне, преместване на седалището на дружеството в чужбина, промяна в предмета на дейност на дружеството, изменение на устава, с което се премахват или променят специалните правомощия. Предвиден е шестдесетдневен срок за обжалване на решение за налагане на вето;
d)      назначаване на управител без право на глас.
5        От исковата молба е видно, че по-специално в уставите на дружествата по италианското право ENI, Telecom Italia, Enel и Finmeccanica, които извършват дейност съответно в сектора на нефтохимическата промишленост и енергетиката, далекосъобщенията, електроенергията, както и отбраната, е въведена клауза относно упражняването на специалните правомощия.
6        Член 4, параграф 230 от Закона за бюджета № 350/2003 предвижда, че с декрет ad hoc на председателя на Министерски съвет, по предложение на министъра на икономиката и финансите, както и на министъра на производствените дейности, който трябва да бъде приет в срок от 90 дни от влизането в сила на посочения закон, се определят критериите за упражняване на специалните правомощия, като тяхното използване се ограничава само до случаите на увреждане на жизненоважните интереси на държавата.
Декретът от 2004 г.
7        Съгласно член 1, параграфи 1 и 2 от Декрета от 2004 г.:
„1.      Специалните правомощия, предвидени в член 2 от Декрет-закон [№ 332/1994], се упражняват само когато са обосновани от важни и императивни съображения от обществен интерес, които по-специално засягат обществения ред, обществената сигурност, общественото здраве и отбраната, и само за приемането на подходящи и пропорционални на защитата на тези интереси мерки като евентуалното определяне на подходящи срокове, без да се накърнява спазването на принципите на националното право, както и на общностното право, и преди всичко на принципа на недопускане на дискриминация.
2.      Специалните правомощия, предвидени в член 2, параграф 1, точки a), b) и c) от Декрет-закон [№ 332/1994], се упражняват без да се накърняват посочените в този параграф 1 правила при следните обстоятелства:
a)      сериозна и действителна опасност от спиране на минималното национално снабдяване с петролни и енергийни продукти, както и предоставянето на свързани и последващи услуги, и общо на снабдяването със суровини и съществени за общността блага, и спиране на предоставянето на минимален набор от услуги в сектора на далекосъобщенията и транспорта;
b)      сериозна и действителна опасност за непрекъснатостта на изпълнението на задълженията по отношение на общността в рамките на предоставянето на обществени услуги, както и за изпълнението на предоставената на дружеството задача да служи на обществения интерес;
c)      сериозна и действителна опасност за безопасността на инсталациите и мрежите във връзка с основните обществени услуги;
d)      сериозна и действителна опасност за националната отбрана, военната сигурност, обществения ред и обществената сигурност;
e)      заплахи за общественото здраве.“
Досъдебна процедура
8        Комисията започва производство за установяване на неизпълнение на задължения за нарушението на членове 43 ЕО и 56 ЕО във връзка с условията за упражняване на специалните правомощия, като на 6 февруари 2003 г. изпраща на Италианската република официално уведомително писмо. Вследствие на това тази държава членка изменя законодателството си, като приема Закон за бюджета № 350/2003, както и Декрета от 2004 г. Тъй като счита обаче, че така въведените изменения не са достатъчни, на 22 декември 2004 г. Комисията изпраща на Италианската република допълнително официално уведомително писмо.
9        След като на 20 май 2005 г. получава отговора на италианското правителство и тъй като счита, че не може да се съгласи със съдържащите се в този отговор доводи, на 18 октомври 2005 г. Комисията издава мотивирано становище, отнасящо се само до установените в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г. критерии, с което отправя покана към Италианската република да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от получаването му. В отговор тази държава членка изпраща нота, в която по същество оспорва анализа на Комисията.
10      Тъй като преценява, че положението продължава да бъде незадоволително, Комисията предявява настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
11      Според Комисията нарушението от Италианската република на членове 43 ЕО и 56 ЕО се дължи на обстоятелството, че Декретът от 2004 г. не уточнява достатъчно критериите за упражняване на специалните правомощия. Според тази институция посочените критерии не позволяват на инвеститорите да се запознаят с положенията, при които тези правомощия ще бъдат използвани.
12      Комисията твърди, че конкретните положения, които могат да бъдат обхванати от понятието за сериозна и действителна опасност, съдържащо се в член 1, параграф 2, букви a)—d) от Декрета от 2004 г., са потенциално многобройни, неопределени и неопределими. Тази липса на точност в определянето на специфичните и обективни обстоятелства, които обосновават използването от държавата на специалните правомощия, придавала дискреционен характер на посочените правомощия предвид свободата на преценка, с която разполагали италианските власти. Това водело до общо възпиране на инвеститорите, и по-конкретно на тези, които възнамеряват да се установят в Италия, за да упражняват влияние върху управлението на предприятията, за които се отнася разглежданата правна уредба.
13      Комисията отбелязва, че след като член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г. се отнася до прилагането на предвидените в Декрет-закон № 332/1994 специални правомощия, оценката на пропорционалността на този декрет обхваща разглеждането на законосъобразността на посочените правомощия в определени положения.
14      Комисията признава, че свободата на установяване и свободното движение на капитали могат да бъдат ограничавани от национални мерки, обосновани въз основа на членове 46 ЕО и 58 ЕО или с императивни съображения от обществен интерес, но само доколкото не съществува общностна правна уредба за хармонизиране, която предвижда необходимите мерки за осигуряване на защитата на основните интереси на държавата.
15      Що се отнася до регламентираните сектори като тези на енергетиката, природния газ и далекосъобщенията, Комисията счита, че целта за запазване на основните интереси на държавата може да бъде постигната с приемането на мерки, които са по-малко ограничителни, като предвидените от европейския законодател. Комисията по-конкретно посочва Директива 2003/54/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (OВ L 176, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 61), Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО (OВ L 176, стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80), както и Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (OВ L 108, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195). Комисията подчертава, че тези директиви предвиждат прилагането на мерки за запазване на минималното национално снабдяване в посочените области. Тази институция твърди, че Италианската република не посочва защо запазването на минималното национално снабдяване в така регламентираните сектори на икономиката не можело да бъде осигурено въз основа на посочените директиви.
16      Що се отнася до нерегламентираните сектори, Комисията твърди, че Италианската република не е обосновала прилагането на спорните критерии.
17      Освен това Комисията отбелязва, че не съществува никаква причинна връзка между, от една страна, необходимостта да се гарантира енергийното снабдяване, както и да се предоставят обществени услуги, и от друга страна, контрола върху акционерното участие и управлението на дадено предприятие.
18      Следователно според Комисията Декретът от 2004 г. представлява инструмент, който надвишава необходимото за защитата на обществените интереси, за които се отнася.
19      На първо място, Италианската република посочва, че голяма част от анализа на Комисията се отнася до твърдяната незаконосъобразност на специалните правомощия, чийто режим е установен в Декрет-закон № 332/1994. Посоченото в иска, както и в мотивираното становище неизпълнение на задължения обаче се отнасяло единствено до Декрета от 2004 г., а не до Декрет-закон № 332/1994. Следователно твърдяната незаконосъобразност на режима на специалните правомощия, който произтича от този декрет-закон, не била обхваната от настоящия иск.
20      Според тази държава членка от това следва, че съществената част от твърденията за нарушения, изложени от Комисията в нейния иск, не може да бъде уважена. Това важало за твърденията за нарушения относно наложените от Италианската република граници на придобиването на акции в съответните дружества — твърдения за нарушения, които се отнасят до акционерната собственост, тоест до структурата на тези дружества. Всъщност Комисията упреквала главно Италианската република, че е въвела контролни мерки относно посочената структура, а не мерки, които позволяват да се контролират специфичните управленски решения. Тези твърдения за нарушения обаче засягали Декрет-закон № 332/1994, а не Декрета от 2004 г.
21      Поради това Италианската република заключава, че следва да се отхвърлят твърденията за нарушения, основани на липсата на пропорционалност на разпоредбите относно специалните правомощия, тъй като в действителност тази част от иска се отнася до Декрет-закон № 332/1994.
22      На второ място, Италианската република оспорва анализа на Комисията, доколкото последната основава съществената част от твърденията си за нарушения на изтъкнатото от нея нарушение на член 56 ЕО относно свободното движение на капитали, като същевременно допълва, че тези твърдения за нарушения можели независимо от това да бъдат основани на нарушение на член 43 ЕО относно свободата на установяване. Според тази държава членка от практиката на Съда, по-специално от Решение от 12 септември 2006 г. по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Recueil, стр. I‑7995), е видно, че ако даден въпрос може да бъде разгледан от гледна точка на свободата на установяване, това изключва този въпрос да попада в обхвата на свободното движение на капитали. Тъй като обаче спорните мерки се отнасяли за актове, които имат за цел упражняване на решаващо влияние върху управлението на съответните дружества, членове 43 ЕО, 45 ЕО и 46 ЕО били релевантни. Този въпрос бил важен, тъй като тези членове съдържали по-малко ограничителни разпоредби от тези на членове 56 ЕО и 58 ЕО.
23      На трето място, Италианската република оспорва основателността на твърдението за нарушение, свързано с дискреционния характер, който разпоредбите на Декрета от 2004 г. придавали на предоставените на националната администрация специални правомощия.
24      На четвърто място, тази държава членка отхвърля доводите на Комисията относно директивите, приложими в регламентираните сектори. Всъщност тези директиви били релевантни само ако искът се отнасял до Декрет-закон № 332/1994, който предвижда структурни мерки. От своя страна Декретът от 2004 г. не въвеждал никаква мярка от този вид, а само уточнявал случаите и условията на приемане на предвидените в посочения декрет-закон мерки. Италианската република твърди, че във всеки случай нищо не забранява на държавите членки да приемат в тези основни сектори мерки, които установяват правомощия за намеса, с които дори се превишава предвиденото в разпоредбите на посочените директиви.
25      Италианската република допълва, че трябва да се приложи принципът на субсидиарност. Всъщност националното законодателство било по-подходящо от общностното законодателство за уреждане на положения, които представляват опасност за жизненоважните интереси на държавата — положения, които само последната може да прецени своевременно и правилно.
26      В другите сектори на обществени услуги, които все още не са предмет на хармонизиране, като сектора на националната отбрана, дадена държава членка имала право да приеме мерки, за да се справи с положения, които сериозно увреждат общия интерес.
27      Според Италианската република единственият довод от иска, който следва да се вземе предвид, е твърдяната липса на предвидимост на конкретните случаи, в които е възможно да се прибегне към разпоредбите на Декрет-закон № 332/1994. Тази държава членка обаче твърди, че всички специфични обстоятелства се установяват и могат да бъдат преценени едва при наличието на инвеститор. Поради това тази държава членка заключава, че условията за упражняване на специалните правомощия не могат да бъдат определени с по-голяма точност от тази, с която са определени в Декрета от 2004 г.
Съображения на Съда
По предмета на иска
28      Според Италианската република със значителна част от доводите си Комисията в действителност оспорва не критериите, съдържащи се в Декрета от 2004 г., а специалните правомощия, установени с Декрет-закон № 332/1994, и цели да се постанови, че тези правомощия не са в съответствие с общностното право. По този начин тези доводи разширявали предмета на спора и следователно били недопустими.
29      В това отношение е уместно да се напомни, че предметът на иска за установяване на неизпълнение на задължения се предопределя от мотивираното становище и исковата молба (вж. в този смисъл по-специално Решение от 24 юни 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑350/02, Recueil, стр. I‑6213, точка 20 и цитираната съдебна практика). Тъй като по настоящото дело тези два акта се отнасят единствено до установените в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г. критерии, следва да се заключи, че Комисията не е разширила предмета на спора, така че искът е допустим.
30      Вярно е, че Комисията излага възражения по отношение на специалните правомощия, установени с Декрет-закон № 332/1994, но тя не ги поставя под въпрос и оспорва само критериите, които позволяват тяхното прилагане.
31      Тъй като твърдяното неизпълнение на задължения се отнася само до определените в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г. критерии, Съдът следва да се произнесе само по съответствието на тази разпоредба с общностното право.
По прилагането на членове 43 ЕО и 56 ЕО
32      Комисията счита, че изтъкнатото от нея неизпълнение на задължения трябва да бъде разгледано с оглед на член 43 ЕО относно свободата на установяване и на член 56 ЕО относно свободното движение на капитали.
33      Що се отнася до въпроса дали определено национално законодателство попада в обхвата на едната или другата от тези свободи, от трайно установена съдебна практика е видно, че трябва да се вземе предвид целта на оспорваното законодателство (вж. Решение от 24 май 2007 г. по дело Holböck, C‑157/05, Сборник, стр. I‑4051, точка 22 и цитираната съдебна практика).
34      Националните разпоредби, приложими спрямо участието на гражданин на дадена държава членка в капитала на дружество, установено в друга държава членка, което му позволява да упражнява безспорно влияние върху решенията на дружеството и да определя неговата дейност, попадат в материалното приложно поле на разпоредбите на Договора за ЕО относно свободата на установяване (вж. в този смисъл по-специално Решение от 13 април 2000 г. по дело Baars, C‑251/98, Recueil, стр. I‑2787, точка 22 и Решение от 23 октомври 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑112/05, Сборник, стр. I‑8995, точка 13).
35      В обхвата на разпоредбите на член 56 ЕО относно свободното движение на капитали попадат по-конкретно преките инвестиции, а именно всички видове инвестиции на физически или юридически лица, които служат за установяване или поддържане на трайни и преки връзки между лицето, което предоставя капитала, и дружеството, на което този капитал се предоставя с цел извършване на стопанска дейност. Тази цел предполага, че притежаваните от акционера акции му позволяват да участва ефективно в управлението на дружеството или в контрола върху него (вж. Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 18 и цитираната съдебна практика).
36      Национално законодателство, което не следва да се прилага единствено по отношение на дяловите участия, позволяващи да се упражнява безспорно влияние върху решенията на дадено дружество и да се определя неговата дейност, но което се прилага независимо от размера на дяловото участие на акционера в дружеството, може да попада в приложното поле както на член 43 ЕО, така и на член 56 ЕО (вж. в този смисъл Решение по дело Holböck, посочено по-горе, точки 23 и 24). Противно на твърдяното от Италианската република, Решение по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе, не позволява да се заключи, че в такъв случай само член 43 ЕО би бил релевантен. Всъщност това решение, както е видно от точка 32 от него, засяга единствено положение, при което дадено дружество притежава участие, което му предоставя контрол над други дружества (вж. Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Испания, C‑207/07, точка 36).
37      В конкретния случай следва да се установи разграничение според това дали критериите се прилагат за правомощието на държавата да се противопостави на придобиването на акционерно участие и на сключването на съглашения от акционерите, представляващи определен процент от правата на глас, или за правомощието да наложи вето върху определени решения на дружеството.
38      На първо място, относно правомощието за противопоставяне, посочено в член 2, параграф 1, букви a) и b) от Декрет-закон № 332/1994, от преписката е видно, че най-малко 5 % от правата на глас или евентуално по-нисък процент, определен от компетентния министър, трябва да позволяват на заинтересованите лица да участват ефективно в управлението на съответното дружество, което попада в обхвата на разпоредбите на член 56 ЕО. При все това относно дружествата, в които акционерното участие по принцип е силно разпръснато, не е изключено притежаващите участие, съответстващо на тези проценти, да имат право безспорно да влияят върху управлението на такова дружество и да определят неговата дейност, което попада в обхвата на разпоредбите на член 43 ЕО, както поддържа Италианската република. Освен това след като Декрет-закон № 332/1994 установява минимален процент, тази правна уредба следва да се прилага и за акционерните участия, които надвишават този процент и явно предоставят право да се осъществява контрол. Следователно критериите, които се отнасят до упражняването на посоченото правомощие за противопоставяне, трябва да се разгледат от гледна точка на тези две разпоредби от Договора.
39      На второ място, относно правомощието за налагане на вето, посочено в член 2, параграф 1, буква c) от Декрет-закон № 332/1994, се налага изводът, че това правомощие се отнася до решенията относно управлението на дружеството и следователно засяга само акционерите, които могат да упражняват безспорно влияние върху съответните дружества, поради което критериите, които се отнасят до упражняването на това правомощие, трябва да бъдат разгледани от гледна точка на член 43 ЕО. Освен това дори да се предположи, че тези критерии имат ограничително въздействие върху свободното движение на капитали, това въздействие би било неизбежна последица от евентуалното ограничаване на свободата на установяване и не би оправдало самостоятелното разглеждане с оглед на член 56 ЕО (вж. Решение по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе, точка 33). Следователно критериите, които се отнасят до упражняването на правомощието за налагане на вето, трябва да се разгледат единствено от гледна точка на член 43 ЕО.
По критериите, посочени в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., доколкото те се отнасят до упражняването на правомощието за противопоставяне
–       По неизпълнението на задълженията, произтичащи от член 56 ЕО
40      Като начало следва да се посочи, че разглежданите тук критерии определят обстоятелствата, при които може да бъде осъществено правомощието на държавата да се противопостави на придобиването на определено акционерно участие или на сключването на определени съглашения от акционерите в съответните дружества. От практиката на Съда следва, че прибягването до такова правомощие може да противоречи на свободното движение на капитали, гарантирано от член 56 ЕО (вж. по-специално Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑98/01, Recueil, стр. I‑4641, точка 50 и Решение по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 58). Спорният въпрос по настоящото дело е дали посочените критерии установяват условия, които позволяват да се обоснове упражняването на такива правомощия.
41      В това отношение следва да се напомни, че свободното движение на капитали може да бъде ограничено от национални мерки, обосновани с упоменатите в член 58 ЕО съображения или с императивни съображения от обществен интерес, доколкото не съществува общностна мярка за хармонизиране, която предвижда необходимите мерки за осигуряване на защитата на тези интереси (вж. Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 72 и цитираната съдебна практика).
42      Когато липсва такова общностно хармонизиране, по правило държавите членки трябва да определят степента на закрила, която възнамеряват да осигурят на тези законни интереси, както и начина, по който трябва да бъде постигната посочената степен. Те обаче могат да направят това само в очертаните от Договора граници, и по-специално при спазване на принципа на пропорционалност, който изисква приетите мерки да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (вж. Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 73 и цитираната съдебна практика).
43      Впрочем дори в областите, които са били предмет на хармонизиране, принципът на пропорционалност е приложим в случаите, в които общностният законодател е оставил на държавите членки свобода на преценка.
44      В конкретния случай гледните точки на Италианската република и на Комисията се различават по въпроса дали критериите, приложими за упражняването на правомощието за противопоставяне на придобиването на акционерно участие или на сключването на съглашения от акционерите, които представляват най-малко 5 % от правата на глас, дори по-нисък процент в определени случаи, са такива, че това упражняване е пропорционално на преследваните цели и следователно е съвместимо с гарантираната в член 56 ЕО свобода.
45      В това отношение следва да се посочи, че спорните критерии се отнасят до общи интереси, които по-конкретно засягат минималното снабдяване с енергийни ресурси и съществени за общността блага, непрекъснатостта на предоставянето на обществените услуги, безопасността на използваните в рамките на основните обществени услуги инсталации, националната отбрана, защитата на обществения ред и обществената сигурност, както и заплахите за общественото здраве. Преследването на такива интереси може да обоснове определени ограничения на упражняването на основните свободи, при условие че се спазва принципът на пропорционалност (вж. по-специално Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Комисия/Испания, C‑274/06, точка 38).
46      Както е напомнено в точки 42 и 43 от настоящото решение обаче, спазването на принципа на пропорционалност изисква, на първо място, с приетите мерки да могат да се постигнат преследваните цели.
47      При все това с прилагането на спорните критерии, доколкото те се отнасят до упражняването на правомощието за противопоставяне, не могат да се постигнат преследваните в конкретния случай цели поради липса на връзка между посочените критерии и това правомощие.
48      Всъщност Съдът по-рано е постановил, че самото придобиване на участие в размер на 10 % от капитала на дружество, което извършва дейност в енергийния сектор, или всяко друго придобиване, което предоставя значително влияние върху такова дружество, не може по принцип само по себе си да се счита за действителна и достатъчно сериозна заплаха за сигурността на снабдяването (вж. Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точки 38 и 51).
49      В писмените изявления на Италианската република не се съдържа никакво доказателство, нито дори никакви индиции, че прилагането на спорните критерии за осъществяването на правомощието за противопоставяне позволява да се постигнат преследваните цели. Вярно е, че в хода на устните състезания тази държава членка посочва няколко примера. Така тя споменава възможността чуждестранен оператор, свързан с терористична организация, да иска да придобие значително участие в национални дружества в стратегическа област. Тази държава членка също се позовава на възможността чуждестранно дружество, което контролира международни енергийни преносни мрежи и което в миналото е използвало тази позиция, за да създаде сериозни трудности за снабдяването на съседни държави, да желае да придобие акции в национално дружество. Според тази държава членка съществуването на прецеденти от такова естество можело да обоснове противопоставяне на придобиването от такива инвеститори на значителни участия в съответните национални дружества.
50      Налага се изводът обаче, че такива съображения не се съдържат в Декрета от 2004 г., който не посочва никакво специфично и обективно обстоятелство.
51      Съдът по-рано е постановил, че правомощия за намеса на държава членка — като правомощието за противопоставяне, условията за упражняване на което се определят с разглежданите критерии, — които не са подчинени на никакво условие, с изключение на формулираното общо позоваване на защита на националните интереси, без да се уточняват специфичните и обективни обстоятелства, при които тези правомощия ще бъдат упражнявани, представляват сериозно нарушение на свободата на движение на капитали (вж. в този смисъл Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Франция, C‑483/99, Recueil, стр. I‑4781, точки 50 и 51).
52      Тези съображения са приложими за настоящия случай. Всъщност макар разглежданите критерии да се отнасят до различни видове общи интереси, те са формулирани общо и неточно. Освен това липсата на връзка между тези критерии и специалните правомощия, за които се отнасят, засилва несигурността относно обстоятелствата, при които тези правомощия могат да бъдат упражнявани, и придава дискреционен характер на споменатите правомощия предвид свободата на преценка, с която разполагат националните власти за тяхното прилагане. Такава свобода на преценката е непропорционална спрямо преследваните цели.
53      От друга страна, самото посочване в член 1, параграф 1 от Декрета от 2004 г., че специалните правомощия трябва да бъдат упражнявани само в съответствие с общностното право, не може да направи прилагането на тези критерии съвместимо с общностното право. Всъщност общият и абстрактен характер на критериите не може да гарантира, че специалните правомощия ще бъдат упражнени в съответствие с изискванията на общностното право (вж. в този смисъл Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, C‑463/00, Recueil, стр. I‑4581, точки 63 и 64).
54      Накрая, макар обстоятелството, че съгласно член 2, параграф 1, букви a)—c) от Декрет-закон № 332/1994 националният съд може да осъществява контрол върху упражняването на специалните правомощия, да е необходимо за защита на лицата във връзка с прилагането на нормите относно свободното движение на капитали, то все пак не е достатъчно само по себе си за отстраняване на несъвместимостта на критериите за прилагането на специалните правомощия с тези правила.
55      Следователно трябва да се заключи, че като е приела разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 56 ЕО, доколкото тези разпоредби се прилагат за специалните правомощия, предвидени в член 2, параграф 1, букви а) и б) от Декрет-закон № 332/1994.
–       По неизпълнението на задълженията, произтичащи от член 43 ЕО
56      Доколкото упражняването на правомощието за противопоставяне се отнася и до акционерни участия, които предоставят на притежателите им правото безспорно да влияят върху управлението на съответните дружества, както и да определят тяхната дейност, и следователно може да ограничи свободата на установяване, следва да се отбележи — поради същите съображения като изложените по-горе при разглеждането на съвместимостта на критериите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., с член 56 ЕО, — че тези критерии предоставят на италианските власти непропорционална свобода на преценка при упражняването на правомощието за противопоставяне.
57      Следователно трябва да се заключи, че като е приела разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО, доколкото тези разпоредби се прилагат за специалните правомощия, предвидени в член 2, параграф 1, букви а) и б) от Декрет-закон № 332/1994.
По критериите, посочени в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., доколкото те се отнасят до упражняването на правомощието за налагане на вето
58      Както е посочено в точка 39 от настоящото решение, прилагането на критериите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., за правомощието за налагане на вето върху определени решения трябва да бъде разгледано единствено от гледна точка на член 43 ЕО.
59      Комисията счита, че тези критерии, доколкото са приложими за правомощието за налагане на вето, са непропорционални на преследваната цел и следователно противоречат на член 43 ЕО. Италианската република оспорва този анализ.
60      Следва да се заключи, че що се отнася до съответните дружества, решенията за тяхното прекратяване, прехвърляне на предприятието, сливане, разделяне, преместване на седалището на дружеството в чужбина, промяна в предмета на дейност на дружеството, както и измененията на устава, с които се премахват или променят специалните правомощия, засягат важни аспекти от управлението на тези дружества.
61      Възможно е такива решения, които могат да се отнасят до самото съществуване на тези дружества, да засягат по-специално непрекъснатостта на предоставянето на обществените услуги или запазването на минималното национално снабдяване със съществени за общността блага, които представляват общи интереси, посочени в Декрета от 2004 г.
62      Следователно съществува връзка между специалното правомощие за налагане на вето и определените в Декрета от 2004 г. критерии.
63      Обстоятелствата, при които това правомощие може да бъде упражнявано, обаче не са уточнени.
64      Относно правото на противопоставяне на определени решения за прехвърляне или за предоставяне като гаранция на активи на дружества, които извършват дейност в петролния сектор, Съдът е постановил, че тъй като упражняването на това право не е подчинено на никакво условие, ограничаващо оперативната самостоятелност на министъра при контрола за това кои лица притежават активи на тези дружества, съответният режим надвишава необходимото за постигането на изтъкнатата цел, а именно предотвратяване на нарушаването на минималното снабдяване с петролни продукти в случай на действителна заплаха. Съдът допълва, че при липсата на обективни и точни критерии в структурата на споменатия режим, посочената правна уредба е непропорционална на определената цел (Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точки 52 и 53).
65      Следва да се провери дали сходни съображения са приложими за настоящия случай.
66      Декретът от 2004 г. не съдържа уточнения относно обстоятелствата, при които критериите за упражняване на правомощието за налагане на вето, предвидено в член 2, параграф 1, буква c) от Декрет-закон № 332/1994, могат да се прилагат. Макар това правомощие да може да се упражнява само при положения на сериозна и действителна опасност или на заплахи за общественото здраве в съответствие с член 1, параграф 2 от посочения декрет и при спазване на посочените в член 1, параграф 1 от същия декрет условия, а именно по-специално поради съображения свързани с обществения ред, обществената сигурност, общественото здраве и отбраната, при липсата на уточнения относно конкретните обстоятелства, които позволяват да се упражнява въпросното правомощие, инвеститорите не знаят кога това правомощие за налагане на вето може да се приложи. Следователно трябва да се приеме, както поддържа Комисията, че положенията, позволяващи упражняването на правомощието за налагане на вето, са потенциално многобройни, неопределени и неопределими и че те оставят широко право на преценка на италианските власти.
67      Италианската република обаче твърди, че принципът на субсидиарност е приложим в съответните стратегически области и че държавите членки трябва да запазят широко право на преценка, тъй като те могат най-добре да предприемат действия в спешни положения, които засягат жизненоважни интереси на държавата. Директивите, въведени в регламентираните области като енергетиката, съдържали само минимални правила относно спазването на изискванията за обществените услуги.
68      В това отношение, както е посочено в точка 43 от настоящото решение, дори ако тези директиви оставят право на преценка на държавите членки, по-специално за приемането на мерки в спешни случаи, с разпоредбите, които те приемат, трябва да се спазват очертаните от Договора граници, и по-конкретно принципът на пропорционалност.
69      Относно образуванията, които осъществяват дейност в петролния сектор, сектора на далекосъобщенията и електроенергията, Съдът по-специално е приел, че целта да се гарантира сигурността на снабдяването с такива продукти или предоставянето на такива услуги, в случай на криза на територията на съответната държава членка, може да представлява съображение, свързано с обществената сигурност, и следователно да обоснове ограничение на основна свобода (вж. Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 71).
70      Съдът обаче е приел също, че въпреки че в съществена степен държавите членки са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, според националните си нужди, като основания за дерогиране на основна свобода тези изисквания следва да се тълкуват стриктно, така че обхватът им не може да се определя едностранно, без да се упражни контрол от институциите на Европейската общност. Поради това позоваване на обществения ред и обществената сигурност може да се прави само в случай на действителна и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (вж. по-специално Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия, C‑355/98, Recueil, стр. I‑1221, точка 28, Решение от 14 март 2000 г. по дело Église de scientologie, C‑54/99, Recueil, стр. I‑1335, точка 17 и Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 47).
71      Съдът е приложил този анализ за режим на противопоставяне, който е в сила в Белгия в областта на енергетиката и който се отнася до определени решения, засягащи стратегическите активи на националните дружества, по-конкретно енергийните мрежи, както и до специфични управленски решения, свързани с тези дружества, като намесата на държавата е възможна само при поставяне под въпрос на целите на енергийната политика. Съдът е приел, че този режим се основава на обективни и подлежащи на контрол от юрисдикциите критерии и че Комисията не е доказала, че по-малко ограничителни мерки са могли да бъдат приети за постигане на преследваната цел (вж. Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Белгия, C‑503/99, Recueil, стр. I‑4809, точки 50—53).
72      В конкретния случай обаче, както е установено в точка 66 от настоящото решение, Декретът от 2004 г. не съдържа уточнения относно конкретните обстоятелства, при които правомощието за налагане на вето може да бъде упражнено, и следователно посочените в него критерии не се основават на обективни и подлежащи на контрол условия.
73      Както е напомнено в точки 53 и 54 от настоящото решение, посочването, че правомощието за налагане на вето трябва да бъде упражнявано само в съответствие с общностното право, и обстоятелството, че националният съд може да осъществи контрол върху упражняването му, не могат да направят Декрета от 2004 г. съвместим с общностното право.
74      Следователно трябва да се заключи, че като е приела разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета от 2004 г., Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО, доколкото тези разпоредби се прилагат за специалното правомощие, предвидено в член 2, параграф 1, буква c) от Декрет-закон № 332/1994.
По съдебните разноски
75      По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Италианската република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)      Като е приела разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграф 2 от Декрета на председателя на Министерския съвет за определяне на критериите относно упражняването на специалните правомощия, предвидени в член 2 от Декрет-закон № 332 от 31 май 1994 г., преработен след изменения в Закон № 474 от 30 юли 1994 г. (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474), от 10 юни 2004 г., Италианската република не е изпълнила задълженията си:
–        по членове 43 ЕО и 56 ЕО, доколкото посочените разпоредби се прилагат за специалните правомощия, предвидени в член 2, параграф 1, букви a) и b) от този декрет-закон, изменен със Закон № 350 относно разпоредбите за формирането на годишния бюджет и многогодишния бюджет на държавата (Закон за бюджета 2004 г.) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004) от 24 декември 2003 г., и
–        по член 43 ЕО, доколкото посочените разпоредби се прилагат за специалното правомощие, предвидено в споменатия член 2, параграф 1, буква c).
2)      Осъжда Италианската република да заплати съдебните разноски.
Подписи
* Език на производството: италиански.