62017CJ0244
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
4. rujna 2018. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Odluka (EU) 2017/477 – Stajalište koje treba donijeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za suradnju osnovanog na temelju Sporazuma o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane, u pogledu rada Vijeća za suradnju, Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela – Članak 218. stavak 9. UFEU‑a – Odluka kojom se utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju međunarodnog sporazuma – Sporazum čije se određene odredbe mogu povezati sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP) – Pravilo glasovanja”
U predmetu C‑244/17,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 10. svibnja 2017.,
Europska komisija, koju su zastupali L. Havas, L. Gussetti i P. Aalto, u svojstvu agenata, a zatim L. Havas i L. Gussetti, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. Bishop i P. Mahnič Bruni, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C. G. Fernlund i C. Vajda, predsjednici vijeća, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (izvjestitelj), S. Rodin i F. Biltgen, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 17. travnja 2018.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 31. svibnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva poništenje Odluke Vijeća (EU) 2017/477 od 3. ožujka 2017. o stajalištu koje treba donijeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za suradnju osnovanog na temelju Sporazuma o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane, u pogledu rada Vijeća za suradnju, Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela (SL 2017., L 73, str. 15., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Sporazum o partnerstvu i pobijana odluka
2
Dana 26. listopada 2015. Vijeće Europske unije donijelo je Odluku (EU) 2016/123 o potpisivanju, u ime Europske unije, i privremenoj primjeni Sporazuma o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane (SL 2016., L 29, str. 1.). Ta odluka donesena je na pravnoj osnovi članka 37. i članka 31. stavka 1. UEU‑a i članka 91., članka 100. stavka 2. i članaka 207. i 209. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 5. i stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a. Sporazum o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane (u daljnjem tekstu: Sporazum o partnerstvu), potpisan je 21. prosinca 2015. u Astani (Kazahstan) a njegova privremena primjena, propisana u njegovu članku 281. stavku 3., počela je 1. svibnja 2016.
3
Člankom 268. Sporazuma o partnerstvu osniva se Vijeće za suradnju, kojemu u obavljanju njegovih dužnosti pomaže Odbor za suradnju, osnovan člankom 269. tog sporazuma. Potonjim člankom, u njegovu stavku 6., propisuje se da Vijeće za suradnju može odlučiti osnovati specijalizirane pododbore ili druga tijela koja mu mogu pomagati u obavljanju njegovih dužnosti. Vijeće utvrđuje sastav i dužnosti takvih pododbora ili tijela i način njihova funkcioniranja.
4
Osim toga, člankom 268. Sporazuma o partnerstvu u stavku 7. određuje se da Vijeće za suradnju donosi svoj Pravilnik. U njemu, u skladu s člankom 269. stavkom 7. Sporazuma, Vijeće za suradnju utvrđuje dužnosti i funkcioniranje Odbora za suradnju i svih pododbora ili tijela koje je osnovalo Vijeće za suradnju.
5
Radi provedbe tih odredbi Komisija, zajedno s Visokom predstavnicom Europske unije za vanjsku i sigurnosnu politiku, donijela je 3. veljače 2017. Prijedlog odluke Vijeća o stajalištu koje u ime Europske unije treba donijeti u Vijeću za suradnju osnovanom na temelju Sporazuma o partnerstvu, kojemu je postupovna pravna osnova članak 218. stavak 9. UFEU‑a u vezi s člankom 37. UEU‑a, a materijalna pravna osnova članci 207. i 209. UFEU‑a.
6
Dana 3. ožujka 2017. Vijeće je donijelo pobijanu odluku dodajući predloženim pravnim osnovama članak 31. stavak 1. UEU‑a i članak 91. i članak 100. stavak 2. UFEU‑a. Navedenom odlukom određuje se:
„Članak 1.
1.   Stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru Vijeća za suradnju osnovanog člankom 268. stavkom 1. Sporazuma o […] partnerstvu […] temelji se na nacrtima odluka Vijeća za suradnju priloženima ovoj Odluci u pogledu:
–
donošenja poslovnika Vijeća za suradnju i poslovnikâ Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela,
–
osnivanja Pododbora za pravdu, slobodu i sigurnost, Pododbora za energiju, promet, okoliš i klimatske promjene te Pododbora za carinsku suradnju.
2.   Manje tehničke ispravke nacrta odluka Vijeća za suradnju mogu dogovoriti predstavnici Unije u okviru Vijeća za suradnju bez daljnje odluke Vijeća.
Članak 2.
Vijećem za suradnju sa strane Unije predsjeda Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, u skladu sa svojim zaduženjima na temelju Ugovorâ te u svojstvu predsjednika Vijeća za vanjske poslove.
[…]”
Zahtjevi stranaka
7
Komisija od Suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku i naloži Vijeću snošenje troškova.
8
Vijeće zahtijeva da se tužba odbije i Komisiji naloži snošenje troškova. Podredno, ako bi se pobijana odluka trebala poništiti, od Suda zahtijeva da zadrži njezine učinke.
O tužbi
Argumentacija stranaka
9
Svojim jedinim tužbenim razlogom Komisija Vijeću prigovara da je u pravnoj osnovi pobijane odluke dodalo članak 31. stavak 1. UEU‑a, kojim se osobito određuje da se odluke na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a, koje sadržava posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (ZVSP), donose jednoglasno, osim ako je tim poglavljem predviđeno drukčije.
10
U potporu tom zahtjevu, Komisija ističe da se o odluci donesenoj na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a treba glasati kvalificiranom većinom, u skladu s odredbama članka 218. stavka 8. prvog podstavka u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, kao što je Sud to presudio u presudi od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 66.), čak i ako bi se na temelju jedne ili više materijalnih pravnih osnova inače zahtijevala jednoglasnost za sklapanje međunarodnog sporazuma.
11
Prema Komisijinu mišljenju, člankom 218. UFEU‑a predviđa se, kao što je Sud to istaknuo u presudi od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće (C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 52.), općeprimjenjiv jedinstven postupak koji se odnosi na pregovore i sklapanje međunarodnih sporazuma za čije je sklapanje Unija nadležna u svojim područjima djelovanja, uključujući ZVSP, što je potvrđeno presudom od 14. lipnja 2016., Parlament/Vijeće (C‑263/14, EU:C:2016:435, t. 55.), u kojoj je Sud presudio da sporazum koji poglavito ulazi u ZVSP treba sklopiti u skladu s člankom 218. stavkom 6. UFEU‑a. Tim jedinstvenim postupkom uređuju se pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma te donošenje stajališta kojima se takvi sporazumi provode. Što se tiče poglavlja 2. glave V. UEU‑a, njime nije obuhvaćen postupak donošenja odluka koji se primjenjuje na međunarodne sporazume.
12
Pravila glasovanja za donošenje svih odluka Vijeća donesenih na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a propisana su isključivo u članku 218. stavku 8. prvom podstavku UFEU‑a, koji je lex specialis kojim se propisuje pojednostavljeni postupak koji Vijeće treba poštovati kada utvrđuje stajališta koja treba donijeti u tijelu osnovanom sporazumom i u područjima koja ulaze u ZVSP i u onima koja u njega ne ulaze. Stoga se, prema Komisijinu mišljenju, pravilo glasovanja kvalificiranom većinom primijenilo na donošenje pobijane odluke jer njezin cilj nije bila dopuna ili izmjena institucionalnog okvira Sporazuma o partnerstvu, nego samo osiguravanje učinkovite provedbe tog sporazuma, tako da se ona ne može izjednačiti sa sklapanjem ili izmjenom međunarodnog sporazuma.
13
Komisija usto primjećuje da stajalište Vijeća nije u skladu s člankom 40. prvim stavkom UEU‑a jer dodavanje članka 31. stavka 1. UEU‑a nalaže jednoglasnost za donošenje svake odluke donesene na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a u okviru međunarodnog sporazuma čija pravna osnova sadržava odredbu koja ulazi u ZVSP, neovisno o predmetu te odluke. Tvrdi da bi to stajalište dovelo do primjene postupaka koji se odnose na ZVSP za izvršavanje nadležnosti Unije ne samo u području ZVSP‑a nego i za provedbu drugih politika Unije.
14
Vijeće ističe da je Odluka 2016/123, kojom je odobreno potpisivanje Sporazuma o partnerstvu i privremena primjena određenih njezinih dijelova, donesena na pravnoj osnovi članka 37. i članka 31. stavka 1. UEU‑a te članka 91., članka 100. stavka 2. i članaka 207. i 209. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 5. i stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a, što Komisija nije osporavala, i da se mjerama predviđenima pobijanom odlukom nastoji osigurati dobro funkcioniranje institucionalnog okvira osnovanog na temelju Sporazuma o partnerstvu.
15
Prema mišljenju Vijeća, ustaljena je sudska praksa da nadležnost Unije za ugovaranje međunarodnih obveza uključuje i nadležnost uređivanja svojih obveza institucionalnim odredbama koje su pomoćne i stoga pripadaju istoj nadležnosti kao i materijalne odredbe s kojima su povezane. Iz toga slijedi da Unija pobijanu odluku može donijeti samo na temelju odredbi koje je ovlašćuju da donese temeljne odredbe Sporazuma o partnerstvu.
16
Usto, smatra da Komisija pogrešno tumači sudsku praksu. Kao prvo, presudom od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće (C‑658/11, EU:C:2014:2025), zaista se potvrđuje da postupak donošenja odluka kojima se utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti u tijelu osnovanom sporazumom treba smatrati jedinstvenim postupkom, općeprimjenjivim na sva područja politika i djelovanja Unije. Međutim, tom se presudom u točki 53. uspostavlja načelo prema kojem taj postupak mora uzeti u obzir posebnosti predviđene Ugovorima za svako područje djelovanja Unije, osobito u pogledu ovlasti institucija. No, područje ZVSP‑a ima postupovne i materijalne posebnosti i njih stoga treba uzeti u obzir prilikom primjene općeg postupka iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a. Osobito prilikom izvršavanja svojih nadležnosti u tom području Vijeće je ovlašteno odlučivati kvalificiranom većinom samo u slučajevima iz članka 31. stavaka 2. i 3. UEU‑a. Nijedna odredba UFEU‑a ne bi se mogla koristiti da bi se predvidjelo neko drugo odstupanje a da se pritom ne bi povrijedio članak 40. drugi stavak UEU‑a.
17
Kao drugo, presuda od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑81/13, EU:C:2014:2449), ne može služiti kao temelj za Komisijino stajalište prema kojem se odluka Vijeća na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a mora donijeti kvalificiranom većinom u svim tim slučajevima, neovisno na koje se područje Unije ta odluka odnosi. Takvo stajalište bilo bi protivno ustaljenoj sudskoj praksi prema kojoj materijalna pravna osnova neke mjere određuje postupak koji treba poštovati za donošenje te mjere. Bila bi protivna i pravilnom tumačenju te presude, koju treba tumačiti u njezinu kontekstu – da se predmet u kojem je donesena nije odnosio na nadležnosti Unije u području ZVSP‑a – i vodeći računa o tome da se pravilo glasovanja kvalificiranom većinom propisano člankom 16. stavkom 3. UEU‑a, navedeno u mišljenju nezavisne odvjetnice na koje se upućuje u navedenoj presudi, ne primjenjuje na ZVSP.
18
Međutim, iako se, prema mišljenju Vijeća, člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a propisuje poseban i pojednostavljen postupak za donošenje stajališta koja treba donijeti u tijelu osnovanom sporazumom ili o suspenziji primjene nekog sporazuma, njime se ne uređuju svi vidovi tog postupka ni, osobito, primjenjivo pravilo glasovanja. Što se tiče posebnog postupka, pravila glasovanja propisana u članku 218. stavku 8. UFEU‑a, koja se primjenjuju tijekom cijelog postupka sklapanja sporazuma uređenog odredbama sadržanim u prethodnim stavcima tog članka 218., ne mogu se automatski primjenjivati na taj posebni postupak. Stoga se pravilo glasovanja navedeno u članku 218. stavku 8. prvom podstavku UFEU‑a na njega primjenjuje samo u dijelu u kojem se njime odražavaju pravila glasovanja primjenjiva u područjima djelovanja Unije za donošenje internih akata. Osim toga, iako se člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a propisuje pojednostavljeni postupak, u odnosu na razrađeniji postupak propisan za sklapanje nekog sporazuma, to pojednostavljenje odnosi se isključivo na ograničeno sudjelovanje Europskog parlamenta.
19
Naposljetku, Vijeće osporava tvrdnje prema kojima je povrijedilo članak 40. UEU‑a time što je osobito isticalo da je dodavanje članka 31. stavka 1. UEU‑a u pravnu osnovu pobijane odluke nužno kako bi se poštovali postupci propisani Ugovorima za izvršavanje nadležnosti Unije u području ZVSP‑a, da nije počinjena povreda ovlasti institucija i da je u svakom slučaju bilo nužno da Vijeće odluči jednoglasno sukladno članku 293. stavku 1. UFEU‑a.
Ocjena Suda
20
Pri određivanju pravila glasovanja koje treba primijeniti kada Vijeće sukladno članku 218. stavku 9. UFEU‑a donosi odluku kojom se utvrđuju stajališta koja treba donijeti u ime Unije u tijelu osnovanom sporazumom kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, tu odredbu treba tumačiti uzimajući u obzir ne samo njezin tekst već i njezine ciljeve i kontekst (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 51.).
21
Člankom 218. UFEU‑a, kako bi udovoljilo zahtjevima jasnoće, dosljednosti i racionalizacije, predviđa se općeprimjenjiv jedinstven postupak koji se odnosi osobito na pregovore i sklapanje međunarodnih sporazuma za čije je sklapanje Unija nadležna u svojim područjima djelovanja, u što ulazi ZVSP, osim kada Ugovori predviđaju posebne postupke (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 52.).
22
Sud je istaknuo da taj postupak, upravo zbog svojeg općeg karaktera, mora uzeti u obzir posebnosti predviđene Ugovorima za svako područje djelovanja Unije, osobito u pogledu ovlasti institucija, i da on ima za cilj na vanjskom planu odraziti podjelu ovlasti između institucija primjenjivu na unutarnjem planu, osobito uspostavljajući jednakost postupka donošenja mjera Unije na unutarnjem planu i postupka usvajanja međunarodnih sporazuma kako bi osigurao da Parlament i Vijeće imaju u odnosu na određeno područje jednake ovlasti u poštovanju institucionalne ravnoteže predviđene Ugovorima (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 53., 55. i 56.).
23
Taj postupak obuhvaća, među ostalim, različita pravila povezana posebno s djelovanjem Unije u područjima koja ulaze u ZVSP.
24
Iz toga proizlazi da se u pogledu postupka pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma od strane Unije samim odredbama članka 218. UFEU‑a uzimaju u obzir posebnosti svakog područja djelovanja Unije, osobito onim propisanim za ZVSP, koje u tom pogledu odražavaju institucionalnu ravnotežu uspostavljenu Ugovorima za svako od tih područja.
25
Što se tiče članka 218. stavka 9. UFEU‑a, njime se propisuje pojednostavljeni postupak osobito za određivanje stajališta koja treba donijeti u ime Unije u okviru njezina sudjelovanja u donošenju – unutar tijela koje odlučuje, a uspostavljeno je dotičnim međunarodnim sporazumom – akata o njegovoj primjeni ili provođenju (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Vijeće/Komisija, C‑73/14, EU:C:2015:663, t. 65.).
26
Kao što proizlazi iz zajedničkog tumačenja stavaka 6., 9. i 10. članka 218. UFEU‑a, to pojednostavljenje koje se primjenjuje samo u pogledu akata kojima se ne dopunjuje niti mijenja institucionalni okvir sporazuma, sastoji se isključivo od ograničenja sudjelovanja Parlamenta.
27
Nasuprot tomu, s obzirom na to da se člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a ne propisuje nikakvo pravilo glasovanja za donošenje, od strane Vijeća, kategorija odluka koje su njime obuhvaćene, pravilo glasovanja mora se odrediti u svakom pojedinačnom slučaju u odnosu na članak 218. stavak 8. UFEU‑a. Tako je u pogledu odluke kojom Vijeće utvrđuje stajalište koje treba donijeti u ime Unije u tijelu osnovanom sporazumom, Sud već imao priliku presuditi da, kada takva odluka ne ispunjava nijedan od slučajeva u kojima se člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost, u načelu Vijeće, u skladu s odredbama članka 218. stavka 8. prvog podstavka UFEU‑a i članka 218. stavka 9. UFEU‑a, treba donijeti navedenu odluku odlučujući kvalificiranom većinom (presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 51.).
28
U tom pogledu treba istaknuti da određivanje pravila glasovanja koje se primjenjuje za donošenje takve odluke pozivanjem na dva podstavka članka 218. stavka 8. UFEU‑a doprinosi – poput onoga što je u točki 24. ove presude istaknuto u pogledu postupka pregovaranja i sklapanja sporazuma – jamčenju da se jedinstvenim postupkom iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a uzimaju u obzir posebnosti svakog područja djelovanja Unije.
29
Osobito, s obzirom na to da se prvi slučaj u kojem se člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a zahtijeva da Vijeće jednoglasno odluči odnosi na situaciju u kojoj sporazum obuhvaća područje za koje se zahtijeva jednoglasnost za donošenje nekog akta Unije, tim slučajem tako se uspostavlja veza između materijalne pravne osnove neke odluke donesene na temelju navedenog članka i pravila glasovanja koje se primjenjuje na njezino donošenje. Takav je slučaj u pogledu ZVSP‑a s člankom 31. stavkom 1. prvim podstavkom UEU‑a kojim se osobito propisuje da se odluke koje ulaze u glavu V. poglavlje 2. UEU‑a donose jednoglasno, osim u slučajevima kada se navedenim poglavljem propisuje drukčije.
30
Veza koja se tako osigurava između materijalne pravne osnove odluka donesenih u okviru postupka propisanog u članku 218. stavku 9. UFEU‑a i pravila glasovanja primjenjivog za donošenje tih odluka povrh toga doprinosi očuvanju jednakosti između postupaka koji se odnose na unutarnje djelovanje Unije i postupaka koji se odnose na njezino vanjsko djelovanje, uz poštovanje institucijske ravnoteže koju su uspostavili autori Ugovorâ.
31
Protivno onomu što u bitnome tvrdi Komisija, iz točke 66. presude od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑81/13, EU:C:2014:2449), ne proizlazi da se svaka odluka kojom se utvrđuje stajalište koje u ime Unije treba donijeti u tijelu koje je osnovano sporazumom, u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, mora donijeti kvalificiranom većinom jer se aktom koje to tijelo treba donijeti ne dopunjuje niti mijenja institucionalni okvir tog sporazuma.
32
Točno je da je Sud u toj presudi presudio da je, u pogledu odluke koja ulazi u područje iz članka 48. UFEU‑a i koja je donesena u okviru sporazuma o pridruživanju kojom se ne nastoji ni dopuniti ni izmijeniti institucionalni okvir tog sporazuma nego samo osigurati njegova provedba, Vijeće trebalo, u skladu s odredbama članka 218. stavka 8. prvog podstavka u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, usvojiti tu odluku odlučujući kvalificiranom većinom i bez prethodne suglasnosti Parlamenta. Sud se stoga u tom okviru nije pozvao na članak 218. stavak 8. drugi podstavak UFEU‑a, unatoč okolnosti da se drugi slučaj u kojem se tom odredbom propisuje da Vijeće odlučuje jednoglasno upravo odnosi na „sporazume o pridruživanju” koje je Unija nadležna sklopiti na temelju članka 217. UFEU‑a.
33
Međutim, taj slučaj je posebnost koja se odnosi na tu posebnu kategoriju međunarodnog sporazuma. Odluka kojom se namjerava provesti sporazum o pridruživanju ne može se općenito smatrati sličnom takvom sporazumu niti da zbog toga ulazi u tu kategoriju. Naime, samo ako neka odluka kojom se nastoji provesti sporazum o pridruživanju za predmet ima dopunu ili izmjenu njegova institucionalnog okvira, ona dobiva takav doseg da bi se trebala izjednačiti s odlukom koja se odnosi na sklapanje sporazuma kojim se mijenja sporazum o pridruživanju. To opravdava da se na takvu odluku na temelju iznimke propisane u članku 218. stavku 9. in fine UFEU‑a, primjenjuje isti postupak kao onaj propisan za sklapanje sporazuma o pridruživanju, dakle u kojem Vijeće odlučuje jednoglasno i potrebna je prethodna suglasnost Parlamenta, sukladno članku 218. stavku 6. drugom podstavku točkama (a) i (i) UFEU‑a.
34
Prvi slučaj u kojem se člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost sasvim je drukčije prirode jer se odnosi na područje koje se obuhvaća donesenim aktom, i slijedom toga, na njegov sadržaj. U tom slučaju, okolnost da odluka kojom se nastoji provesti međunarodni sporazum Unije radnjom koju treba poduzeti tijelo koje odlučuje, a koje je osnovano tim sporazumom, nije obuhvaćena iznimkom propisanom u članku 218. stavku 9. in fine UFEU‑a, ne omogućava zaključivanje o tome odnosi li se takva odluka ili ne na područje za koje se zahtijeva jednoglasnost za donošenje akta Unije i stoga, u pogledu prvog slučaja iz članka 218. stavka 8. drugog podstavka UFEU‑a, treba biti donesena jednoglasno.
35
Kako bi se u tom kontekstu odredilo odnosi li se neka odluka donesena u okviru koji je određen u članku 218. stavku 9. UFEU‑a zaista na takvo područje, relevantna je njezina materijalna pravna osnova.
36
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, izbor pravne osnove za neki akt Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (vidjeti u tom smislu presude od 26. ožujka 1987., Komisija/Vijeće, 45/86, EU:C:1987:163, t. 11.; od 11. lipnja 1991., Komisija/Vijeće, C‑300/89, EU:C:1991:244, t. 10.; mišljenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti), od 6. prosinca 2001., EU:C:2001:664, t. 22. i presudu od 14. lipnja 2016., Parlament/Vijeće, C‑263/14, EU:C:2016:435, t. 43.).
37
Ako analiza nekog akta Unije pokaže da on slijedi dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao akcesoran, akt se treba temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. Iznimno, ako je suprotno tomu utvrđeno da akt istovremeno slijedi više ciljeva ili ako ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi tako da su primjenjive različite odredbe Ugovorâ, takva se mjera treba temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama (vidjeti u tom smislu presude od 10. siječnja 2006., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑178/03, EU:C:2006:4, t. 42. i 43.; od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 34. i od 14. lipnja 2016., Parlament/Vijeće, C‑263/14, EU:C:2016:435, t. 44.).
38
Iz prethodno navedenog proizlazi da se, kao u pogledu odluke koja se odnosi na sklapanje međunarodnog sporazuma od strane Unije, odluka kojom Vijeće utvrđuje stajalište koje u ime Unije treba donijeti u tijelu koje je osnovano sporazumom na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a i koja se isključivo odnosi na ZVSP u načelu mora donijeti jednoglasno, u skladu s člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a. Nasuprot tomu, ako takva odluka obuhvaća više sastavnih dijelova ili se njome nastoji postići više ciljeva, od kojih određeni ulaze u ZVSP, pravilo glasovanja koje se primjenjuje za njezino donošenje treba odrediti u pogledu njezina glavnog ili prevladavajućeg cilja ili sastavnog dijela. Dakle, ako glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio odluke ulazi u područje za koje se ne zahtijeva jednoglasnost za donošenje akta Unije, navedena odluka mora se u skladu s člankom 218. stavkom 8. prvim podstavkom UFEU‑a donijeti kvalificiranom većinom.
39
U ovom slučaju, pobijanom odlukom utvrđuje se stajalište koje u ime Unije treba donijeti u Vijeću za suradnju osnovanom na temelju Sporazuma o partnerstvu o, s jedne strane, odluci navedenog vijeća o donošenju njegova poslovnika i poslovnikâ Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela i, s druge strane, o odluci toga vijeća kojim se uspostavljaju tri specijalizirana pododbora.
40
Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 54. svojega mišljenja, akti koji su se tako trebali donijeti odnose se općenito na način rada međunarodnih tijela osnovanih na temelju Sporazuma o partnerstvu. Iz toga slijedi da se područje u koje ulazi pobijana odluka treba ocjenjivati s obzirom na Sporazum o partnerstvu u cijelosti (vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (revidirani Lisabonski sporazum), C‑389/15, EU:C:2017:798, t. 64. i analogijom mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 276. i navedenu sudsku praksu).
41
Vijeće u tom pogledu smatra da su veze koje Sporazum o partnerstvu ima sa ZVSP‑om dovoljno značajne da bi se opravdalo to da pravna osnova pobijane odluke uključuje – poput one koja se odnosi na potpisivanje u ime Unije i na privremenu primjenu samog Sporazuma o partnerstvu – članak 37. UEU‑a, u skladu s kojim Unija može sklopiti sporazume s jednom ili više država ili međunarodnih organizacija u područjima koja ulaze u ZVSP.
42
U tom pogledu svakako treba istaknuti da Sporazum o partnerstvu ima određene poveznice sa ZVSP‑om, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 64. do 68. svojega mišljenja. Tako je članak 6. toga sporazuma koji se nalazi u njegovu poglavlju II., naslovljenom „Politički dijalog; suradnja u području vanjske i sigurnosne politike”, posebno posvećen toj politici jer se prvim stavkom navedenog članka propisuje da stranke jačaju svoj dijalog i suradnju u području vanjske i sigurnosne politike, a posebno rješavaju pitanja sprečavanja sukoba i upravljanja krizama, regionalne stabilnosti, neširenja oružja, razoružavanja i nadzora oružja, nuklearne sigurnosti i nadzora izvoza oružja i robe dvojne namjene. Osim toga, članci 9. do 12. Sporazuma o partnerstvu, kojima se definira okvir suradnje među strankama u području sprečavanja sukoba i upravljanja krizama, regionalne stabilnosti, borbe protiv širenja oružja za masovno uništenje i borbe protiv nezakonite trgovine malim i lakim oružjem, također mogu ulaziti u ZVSP.
43
Međutim, treba utvrditi da, kao što je to u bitnome istaknula nezavisna odvjetnica u točki 69. svojega mišljenja, te veze između Sporazuma o partnerstvu i ZVSP‑a nisu dostatne da bi se smatralo da pravna osnova odluke koja se odnosi na njegovo potpisivanje u ime Europske unije, i na njegovu privremenu primjenu, treba uključivati članak 37. UEU‑a.
44
Naime, s jedne strane, većina odredbi toga sporazuma koji sadržava 287 članaka ulazi i u zajedničku trgovinsku politiku Unije i u njezinu politiku razvojne suradnje.
45
S druge strane, odredbe Sporazuma o partnerstvu koje imaju vezu sa ZVSP‑om i koje su navedene u točki 42. ove presude, osim što su manje brojne u odnosu na sve odredbe tog sporazuma, ograničavaju se na izjave ugovornih stranaka o ciljevima koji se trebaju postići njihovom suradnjom i na teme na koje se treba odnositi, a da se pritom ne određuju konkretni načini provedbe te suradnje (vidjeti analogijom presudu od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 56.).
46
Navedene odredbe koje u potpunosti ulaze u cilj Sporazuma o partnerstvu, naveden u njegovu članku 2. stavku 2. – doprinijeti miru i stabilnosti na međunarodnoj i regionalnoj razini i gospodarskom razvoju – stoga nemaju takav doseg da bi se moglo smatrati da su odvojeni sastavni dijelovi tog sporazuma jer su te odredbe, suprotno tomu, akcesorne naravi u odnosu na dva sastavna dijela navedenog sporazuma – zajedničku trgovinsku politiku i razvojnu suradnju.
47
S obzirom na sva ta razmatranja, Vijeće je u pravnu osnovu pobijane odluke pogrešno uključilo članak 31. stavak 1. UEU‑a i tu odluku donijelo u skladu s pravilom jednoglasnosti.
48
Slijedom toga treba prihvatiti jedini tužbeni razlog Komisije i poništiti pobijanu odluku.
O održavanju na snazi učinaka pobijane odluke
49
Vijeće od Suda zahtijeva da, u slučaju da poništi pobijanu odluku, održi na snazi njezine učinke. U potporu tom zahtjevu ono ističe da je stajalište Unije utvrđeno u toj odluci već izraženo u skladu s njom i da su na temelju nje nastupili učinci – poslovnici Vijeća za suradnju, Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela, kao i odluka o osnivanju triju specijaliziranih pododbora, koji su doneseni i stupili su na snagu 28. ožujka 2017. Prema njegovu mišljenju, bilo bi neproporcionalno zahtijevati donošenje nove odluke čiji bi sadržaj ostao neizmijenjen jer presuda Suda omogućava da se postigne isti cilj.
50
U skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.
51
U ovom slučaju iz elemenata kojima Sud raspolaže proizlazi da je stajalište Unije koje je definirano pobijanom odlukom izraženo unutar Vijeća za suradnju u ožujku 2017. i da je navedeno vijeće akte predviđene tom odlukom donijelo tijekom istog mjeseca. Slijedom toga, poništenje pobijane odluke, a da se pritom ne održe na snazi njezini učinci, moglo bi poremetiti funkcioniranje tijela osnovanih na temelju Sporazuma o partnerstvu, dovesti u pitanje obveze Unije u pogledu pravnih akata koje su donijela ta tijela i tako ometati dobru provedbu toga sporazuma (vidjeti analogijom presudu od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 65.).
52
Slijedom toga, učinke pobijane odluke čije se poništenje proglašava ovom presudom treba održati na snazi zbog pravne sigurnosti.
Troškovi
53
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, Vijeću se nalaže snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Odluka Vijeća (EU) 2017/477 od 3. ožujka 2017. o stajalištu koje treba donijeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za suradnju osnovanog na temelju Sporazuma o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane u pogledu rada Vijeća za suradnju, Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela.
2.
Održavaju se na snazi učinci Odluke 2017/477.
3.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski