61999CJ0038_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-38/99,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Stancanelli, membro do Serviço Jurídico, e O. Couvert-Castéra, funcionário nacional posto à disposição do referido serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
República Francesa, representada por K. Rispal-Bellanger, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e D. Colas, secretário dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não transpor correctamente o artigo 7.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125), ao não comunicar todas as medidas de transposição para o conjunto do seu território e ao não aplicar correctamente a referida disposição, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: C. Gulmann (relator), presidente de secção, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e F. Macken, juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: D. Louterman-Hubeau, chefe de divisão,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 29 de Junho de 2000, no decurso da qual a Comissão foi representada por R. Tricot, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, e a República Francesa por K. Rispal-Bellanger e D. Colas,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Setembro de 2000,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Fevereiro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não transpor correctamente o artigo 7.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva aves»), ao não comunicar todas as medidas de transposição para o conjunto do seu território e ao não aplicar correctamente a referida disposição, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Quadro regulamentar
2 Nos termos do artigo 2.° da directiva aves:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio.»
3 O artigo 7.° da directiva aves dispõe:
«1. Com base no seu nível populacional, na sua distribuição geográfica e na sua taxa de reprodução no conjunto da Comunidade, as espécies enumeradas no anexo II podem ser objecto de actos de caça no âmbito da legislação nacional. Os Estados-Membros velarão para que a caça a essas espécies não comprometa os esforços de conservação empreendidos na sua área de distribuição.
2. As espécies enumeradas no anexo II/1 podem ser caçadas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
3. As espécies enumeradas no anexo II/2 podem ser caçadas apenas nos Estados-Membros para os quais são mencionadas.
4. Os Estados-Membros certificam-se de que a prática da caça, incluindo quando necessário a falcoaria, tal como decorre da aplicação das medidas nacionais em vigor, respeita os princípios de uma utilização razoável e de uma regulamentação equilibrada do ponto de vista ecológico das espécies de aves a que diz respeito, e que esta prática seja compatível, no que diz respeito à população destas espécies, nomeadamente das espécies migradoras, com as disposições decorrentes do artigo 2.° Velarão particularmente para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o período nidícola nem durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência. Quando se trate de espécies migradoras, velarão particularmente para que as espécies às quais se aplica a legislação da caça não sejam caçadas durante o seu período de reprodução e durante o período de retorno ao seu local de nidificação. Os Estados-Membros transmitem à Comissão todas as informações úteis que digam respeito à aplicação prática da sua legislação de caça.»
O processo pré-contencioso
4 Em 13 de Novembro de 1997, a Comissão dirigiu ao Governo francês uma carta de notificação por inobservância da directiva aves, e nomeadamente do seu artigo 7.°
5 Nesta carta, a Comissão considerava, em primeiro lugar, que o princípio dito de «protecção completa» das espécies, referido no artigo 7.°, n.° 4, segunda e terceira frases, da directiva aves, não fora objecto de qualquer medida de transposição pelas autoridades francesas e que, mesmo supondo que tal medida existisse, ela não tinha sido comunicada à Comissão pelas referidas autoridades.
6 Em segundo lugar, realçava que, em resultado da ausência de transposição do referido princípio, a regulamentação francesa permitia ao ministro competente que fixasse de modo discricionário uma data de abertura antecipada da caça às aves marinhas, eventualmente incompatível com a proibição da caça em período nidícola e de reprodução imposta pelo artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves. Assim, os decretos de 29 de Maio de 1997 do ministro do Ambiente (JORF de 30 de Maio de 1997, p. 8303, a seguir «decretos ministeriais»), adoptados em virtude do artigo R. 224-6 do novo código rural, fixaram, quanto a 69 departamentos franceses da metrópole, a data da abertura da caça às aves marinhas em data anterior à da abertura geral da caça, sem que seja possível determinar quais os elementos científicos que permitiram às autoridades francesas adoptar estas datas respeitando simultaneamente o princípio da protecção completa das espécies.
7 Em terceiro lugar, a Comissão indicava, por um lado, que as datas de encerramento explicitamente mencionadas na Lei n.° 94-591, de 15 de Julho de 1994, que fixa as datas de encerramento da caça às aves migradoras (JORF de 16 de Julho de 1994, p. 10246), apresentavam uma característica manifestamente demasiado tardia quanto a um número importante de espécies de aves passíveis de ser objecto de actos de caça, segundo as informações disponíveis no banco de dados ORNIS, e, por outro, que a possibilidade, concedida à autoridade administrativa, de derrogar, a nível departamental, as datas de encerramento explicitamente mencionadas nessa lei não permitia garantir o respeito das exigências da directiva aves.
8 Em quarto lugar, as autoridades francesas nunca comunicaram à Comissão as datas da época de caça às aves migradoras nos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle.
9 Em resposta a esta carta fundamentada, o Governo francês limitou-se a enviar à Comissão, em 17 de Junho de 1998, uma cópia do «Relatório do Governo ao Parlamento sobre a aplicação da Lei n.° 94-591, de 15 de Julho de 1994», entregue no Parlamento francês em 16 de Junho de 1998, por aplicação do artigo 2.° desta mesma lei.
10 Por carta de 5 de Agosto de 1998, a Comissão emitiu um parecer fundamentado pelo qual constatava que, ao não transpor correctamente o artigo 7.° da directiva aves, ao não comunicar todas as medidas de transposição para o conjunto do seu território e ao não aplicar correctamente a referida disposição, a República Francesa não cumprira as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva. A Comissão invocava a ausência de transposição do princípio de protecção completa tanto na Lei n.° 94-591 como na Lei n.° 98-549, de 3 de Julho de 1998, relativa às datas de abertura antecipada e de encerramento da caça às aves migradoras (JORF de 4 de Julho de 1998, p. 10208), que em parte substitui a lei anterior. Indicava também que as datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas eram demasiado precoces tanto no âmbito da Lei n.° 94-591 como no da Lei n.° 98-549. A Comissão sustentava ainda que as datas de encerramento da caça mencionadas nessas duas leis eram demasiado tardias. Além disso, realçava a ausência de comunicação das disposições de transposição da directiva aves quanto aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle. A Comissão convidava a República Francesa a adoptar as medidas exigidas para dar cumprimento a este parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
11 Por carta de 6 de Outubro de 1998, o Governo francês recordou que, no relatório do governo ao Parlamento sobre a aplicação da Lei n.° 94-591, sublinhava que as diferentes propostas de lei relativas às datas de abertura antecipada e de encerramento da caça às aves migradoras continham disposições que pareciam estar em contradição com as obrigações fixadas pela directiva aves e que não as podia aceitar. Indicou ainda que a reflexão sobre o dossier da caça, iniciada tanto na Assembleia Nacional como ao nível do governo, devia permitir chegar, a termo, a uma revisão do texto da Lei n.° 98-549, no sentido de uma melhor transposição para o direito interno dos princípios enunciados pela directiva aves.
12 Constatando, no entanto, que a República Francesa não tinha adoptado todas as medidas necessárias para cumprir plenamente as suas obrigações decorrentes da directiva aves, e nomeadamente do seu artigo 7.°, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto ao mérito
13 A Comissão acusa a República Francesa:
- em primeiro lugar, de não ter transposto o princípio de protecção completa;
- em segundo lugar, de ter fixado datas de abertura da caça demasiado precoces;
- em terceiro lugar, de ter fixado datas de encerramento da caça demasiado tardias, e
- em quarto lugar, de não ter comunicado as disposições de transposição da directiva aves relativas aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle.
14 Há que começar por examinar a segunda acusação, seguidamente a terceira, depois a quarta e, finalmente, a primeira.
Quanto às datas de abertura da caça
15 O artigo R. 224-6 do novo código rural dispõe:
«O ministro competente em matéria de caça pode, por decreto publicado pelo menos vinte dias antes da sua entrada em vigor, autorizar a caça às aves marinhas antes da data da abertura geral e até essa abertura:
1.° Em zona de caça marítima;
2.° Nos rios, ribeiros, canais, reservatórios, lagos, lagoas e terrenos alagadiços não drenados, apenas sendo autorizado o tiro acima do lençol de água».
16 Os decretos ministeriais fixavam, quanto a 69 departamentos franceses da metrópole, as datas de abertura da caça às aves marinhas antes da data da abertura geral, datas essas que se situavam no período de 19 de Julho a 31 de Agosto de 1997.
17 O artigo L. 224-2, segundo parágrafo, do novo código rural, na versão que resulta da Lei n.° 98-549, em vigor até à adopção da Lei n.° 2000-698, de 26 de Julho de 2000, relativa à caça (JORF de 27 de Julho de 2000, p. 11542), determinava directamente, quanto a 68 dos 69 departamentos do território metropolitano precedentemente abrangidos pelos referidos decretos ministeriais, as datas de abertura antecipada da caça às espécies de aves marinhas no domínio público marítimo e noutros territórios. O departamento da Moselle, que era objecto de um dos decretos ministeriais, estava expressamente excluído do âmbito de aplicação desta disposição.
18 A Comissão argumenta que as datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas fixadas pelos decretos ministeriais eram desprovidas de fundamento científico e, num certo número de casos, incompatíveis com a proibição da caça em período nidícola e durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência das espécies de aves em causa imposta pelo artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves. Sustenta, além disso, que as datas de abertura antecipada da caça às espécies de aves marinhas, definidas no artigo L. 224-2, segundo parágrafo, do novo código rural, com a redacção dada pela Lei n.° 98-549, são no essencial análogas às previstas pelo regime anterior a esta lei. Deste modo, são também demasiado precoces.
19 O Governo francês responde que as datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas adoptadas nos decretos ministeriais tiveram um fundamento científico. Com efeito, foram fixadas graças a um método assente em observações anuais recolhidas e exploradas segundo um protocolo elaborado pelo Museu Nacional de História Natural e pelo Serviço Nacional da Caça, protocolo que foi apresentado num relatório de 1989 intitulado «Repartição da cronologia da migração pré-nupcial e da reprodução em França das aves marinhas». Este método permite preservar as espécies em curso de nidificação, só uma minoria de indivíduos sendo susceptível de não beneficiar de tal protecção. Deste modo, é evitado um abate significativo de aves. O Governo francês alega que as datas de abertura antecipada da caça das espécies de aves marinhas constantes do artigo L. 224-2, segundo parágrafo, do novo código rural, com a redacção dada pela Lei n.° 98-549, foram determinadas face aos resultados obtidos pela aplicação durante cinco anos do referido método. O governo reconhece, no entanto, à luz dos últimos conhecimentos científicos sintetizados no relatório do comité científico do Museu Nacional de História Natural de 30 de Setembro de 1999, que este método leva, quanto a determinadas espécies em causa e em determinados territórios, a que a abertura da caça seja demasiado precoce.
20 A este respeito, importa recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., nomeadamente, o acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França, C-166/97, Colect., p. I-1719, n.° 18).
21 Ora, no termo do referido prazo, o sistema das datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas, tal como resultava dos decretos ministeriais adoptados em aplicação do artigo R. 224-6 do novo código rural, tinha sido substituído pelo sistema instituído pelo artigo L. 224-2 deste mesmo código, com a redacção dada pela Lei n.° 98-549. No entanto, no que se refere à escolha das datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas, este último sistema apenas apresentava diferenças mínimas relativamente ao precedente.
22 Há pois que examinar esta acusação face ao sistema das datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas, tal como instituído pela Lei n.° 98-549 que alterou o artigo L. 224-2 do novo código rural.
23 A este respeito, há que precisar que o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves tem por objectivo, em especial, impor uma proibição de caçar qualquer espécie de ave selvagem durante o período nidícola ou durante os diferentes estádios da reprodução e de dependência, ou ainda, no que se refere às espécies migradoras, durante o período de retorno ao seu local de nidificação. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o referido artigo tem por finalidade assegurar um regime completo de protecção durante os períodos no decurso dos quais se encontra particularmente ameaçada a sobrevivência das aves selvagens (v. os acórdãos de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália, C-157/89, Colect., p. I-57, n.° 14, e de 19 de Janeiro de 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e o., C-435/92, Colect., p. I-67, n.° 9). Em consequência, o Tribunal declarou ainda que a protecção contra as actividades de caça não se pode limitar à maioria das aves de determinada espécie, definida de acordo com a média dos ciclos reprodutivos e dos movimentos migratórios (v. os acórdãos já referidos Comissão/Itália, n.° 14, e Association pour la protection des animaux sauvages e o., n.° 10).
24 No caso vertente, o próprio Governo francês reconhece que as datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas indicadas no artigo L. 224-2, segundo parágrafo, do novo código rural, com a redacção dada pela Lei n.° 98-549, não permitem preservar o conjunto dos indivíduos das espécies em curso de nidificação. Chega mesmo a admitir que, quanto a determinadas espécies em causa e quanto a determinados territórios, a abertura da caça é demasiado precoce.
25 Além disso, os dados resultantes de um estudo do Serviço Nacional da Caça de Fevereiro de 1998, relativos a duas espécies de aves susceptíveis de ser objecto de actos de caça, mostram que as datas de abertura antecipada da caça resultantes dos decretos ministeriais abrangiam muito frequentemente períodos em que uma percentagem não negligenciável de aves jovens são dependentes, em razão de ainda não voarem. Assim, no que se refere ao pato-real, em 8 departamentos, apenas 80%, no máximo, das aves jovens estavam aptas a voar na data da abertura antecipada da caça; na mesma data, em 26 outros departamentos, esta aptidão para voar apenas se verificava em 90%, no máximo, das aves jovens. No que se refere ao galeirão-comum, em 8 departamentos, no máximo 80% das aves jovens possuíam essa aptidão no momento da abertura antecipada da caça; em 15 outros departamentos, um máximo de 90% das aves jovens estavam aptas para voar nesta data.
26 Dado que, como foi precisado no n.° 21 do presente acórdão, o sistema das datas de abertura antecipada da caça às aves marinhas resultante da Lei n.° 98-549 só apresenta, no que se refere à escolha das datas, diferenças mínimas relativamente ao sistema instituído pelos decretos ministeriais, os dados constantes do estudo citado no número precedente do presente acórdão mantêm-se substancialmente pertinentes também para efeitos da apreciação da compatibilidade do novo sistema com as exigências da directiva aves.
27 Resulta do que precede que o sistema das datas da abertura antecipada da caça às aves marinhas, tal como instituído pela Lei n.° 98-549 que modificou o artigo L. 224-2 do novo código rural, não é susceptível de garantir, contrariamente ao que exige o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, um regime completo de protecção das aves selvagens durante um período no decurso do qual a sua sobrevivência é particularmente ameaçada.
28 Assim, há que declarar que, no que respeita à escolha das datas de abertura antecipada da caça a determinadas espécies de aves marinhas, a República Francesa não aplicou correctamente, no prazo prescrito, o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves. Em consequência, o pedido da Comissão deve ser acolhido quanto a este ponto.
Quanto às datas de encerramento da caça
29 O artigo L. 224-2 do novo código rural, na versão que resultava da Lei n.° 94-591, dispunha:
«É proibido caçar fora dos períodos da abertura da caça fixados pela autoridade administrativa.
No que se refere às espécies de aves marinhas e de aves de arribação, as datas de encerramento da caça são, no entanto, as seguintes, no conjunto do território metropolitano, com excepção dos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle:
- pato-real: 31 de Janeiro; - zarro-comum, abibe-comum: 10 de Fevereiro;
- ganso-comum, frisada, marrequinho-comum, marreco, galeirão, pato-olho-d'ouro, ostraceiro, tarambola-dourada, perna-vermelha-comum, combatente, maçarico-de-bico-direito, laverca e tordeia: 20 de Fevereiro;
- outras espécies de aves marinhas e de aves de arribação: último dia do mês de Fevereiro.
A autoridade administrativa pode, por regulamento adoptado após parecer do conselho departamental da caça e da fauna selvagem, antecipar as datas de encerramento mencionadas nos números precedentes, desde que sejam anteriores a 31 de Janeiro.»
30 O artigo L. 224-2, terceiro parágrafo, do novo código rural, na versão que resulta da Lei n.° 98-549, em vigor até à adopção da Lei n.° 2000-698, dispunha:
«No conjunto do território metropolitano, com excepção dos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle, as datas de encerramento, quanto às espécies de aves marinhas e de aves de arribação, são as seguintes:
- pato-real: 31 de Janeiro; - zarro-comum, zarro-negrinha, abibe-comum: 10 de Fevereiro;
- ganso-comum, frisada, marrequinho-comum, marreco, galeirão, pato-olho-d'ouro, pato-de-bico-vermelho, tarambola-dourada, perna-vermelha-comum, combatente, maçarico-de-bico-direito e laverca: 20 de Fevereiro;
- outras espécies de aves marinhas e de aves de arribação: último dia do mês de Fevereiro.»
31 A Comissão alega que as datas de encerramento da caça, quanto às espécies de aves marinhas e aves de arribação, explicitamente mencionadas na Lei n.° 94-591, tornavam possível a sobreposição do período de caça com o período da migração de retorno cientificamente conhecido quanto a 31 espécies. Para 12 destas, a sobreposição seria superior a vinte dias. A Lei n.° 98-549 não introduziu modificações importantes a este respeito. A referida sobreposição é relativa a 29 espécies e é superior ou igual a vinte dias quanto a 12 das referidas espécies.
32 Na realidade, um tal regime não garante uma protecção completa das espécies de aves durante a migração pré-nupcial, contrariamente ao que exige o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça.
33 Além disso, a Comissão realça que, uma vez que as datas de encerramento da caça estão escalonadas e que espécies com semelhanças podem ou não ser caçadas segundo a data de encerramento definida para cada uma delas, existe um perigo de confusão. Estas datas deveriam, portanto, ser fixadas de acordo com modalidades que garantissem efectivamente uma protecção completa das espécies, o que implicaria a consideração do risco da sua confusão. Ora, face às informações disponíveis, não é esse o caso em França actualmente.
34 A Comissão alega, ainda, que o método ORNIS, a que se refere o Governo francês, se funda na aceitação expressa de uma sobreposição, qualificada de não significativa, dos períodos de caça e dos períodos de migração quanto a um determinado número de espécimes, salvo no que diz respeito às espécies migradoras tardias e em mau estado de conservação, para as quais a caça deve terminar nos dez dias que precedem os dez dias no decurso dos quais tem início a arribação. Ora, o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves não pode ser correctamente respeitado pela aplicação de um tal método, como foi decidido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Association pour la protection des animaux sauvages e o., já referido. Na verdade, a directiva, tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça, impõe uma cessação estrita da caça desde o início do fenómeno migratório, com a única exclusão dos fenómenos excepcionais (espécimes isolados que iniciam a migração). Assim, toda a sobreposição devia ser proibida e nenhum outro critério, tal como o estado de conservação das espécies, poderia constituir motivo para permitir caçar aves que começaram a sua migração.
35 O Governo francês reconhece que algumas das datas fixadas pelas Leis n.os 94-591 e 98-549 podem ser contestáveis face ao artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça. No entanto, esse governo precisa que a Lei n.° 94-591 previa um escalonamento por períodos de dez dias das datas de encerramento da caça, apoiando-se no método ORNIS, tal como descrito na «nota sobre determinados conceitos biológicos abordados na directiva aves», que foi adoptado em 28 de Abril de 1993 pelo comité para a adaptação ao progresso técnico e científico, também conhecido por «comité ORNIS», o qual foi instituído nos termos do artigo 16.° da directiva aves. A referida nota foi publicada pela Comissão, em 24 de Novembro de 1993, no «Segundo relatório sobre a aplicação da directiva aves». As datas de encerramento da caça adoptadas pela Lei n.° 98-549 são também, no essencial, o resultado da aplicação deste método.
36 Segundo o Governo francês, o método ORNIS admite a captura, durante o período de sobreposição da estação de caça com o início da migração, de um número de aves que não constitua um abate significativo, desde que o estatuto de conservação da espécie o permita, de modo a ficar assegurada a protecção completa da espécie, embora não a de cada indivíduo. Os poucos casos em que a aplicação do referido método pelas autoridades francesas não levou a um resultado conforme com as exigências da directiva aves foram devidos a uma aplicação inadequada do método e não a uma falha na sua concepção.
37 No que respeita ao argumento de que a prática do escalonamento das datas de encerramento da caça é susceptível de prejudicar o objectivo da protecção completa das espécies, em razão do risco de confusão de algumas delas, o governo argumenta que não é suficiente, no quadro de uma acção por incumprimento, que a Comissão invoque a existência de um risco, sendo necessário que ela demonstre a realização concreta desse risco, provando que a prática alegadamente não conforme vai, de facto, contra a protecção pretendida. Tendo em conta o facto de o escalonamento das datas de encerramento da caça não ser uma prática nova, a Comissão deveria estar em condições de demonstrar que tais práticas tiveram um impacto sobre o nível populacional das espécies em causa.
38 A este respeito, há que precisar, para começar, que, tendo em conta o que foi recordado no n.° 20 do presente acórdão, só há que examinar esta acusação no que se refere ao regime das datas de encerramento da caça às aves marinhas e às aves de arribação instaurado pelo artigo L. 224-2, terceiro parágrafo, do novo código rural, na versão que resulta da Lei n.° 98-549. Com efeito, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, este regime tinha substituído o que havia sido instaurado pelo artigo L. 224-2, segundo parágrafo, do novo código rural, na sua versão resultante da Lei n.° 94-591.
39 Há seguidamente que recordar que o próprio Governo francês admite que o regime em causa não é, em certo número de casos, conforme às exigências da directiva aves.
40 Finalmente, resulta do exame de um quadro erigido segundo os dados disponíveis no banco de dados ORNIS e que foi junto aos autos que, quanto a 29 espécies migradoras passíveis de serem caçadas em França, as datas de encerramento da caça estão fixadas, segundo as espécies, com um, dois, ou mesmo três períodos de dez dias de atraso relativamente à data de início da migração de retorno (dita também «migração pré-nupcial») da espécie. As espécies assim abrangidas são o pato-real, o abibe-comum, o ganso-comum, a frisada, o marrequinho-comum, o galeirão-comum, o arrabio, o pato-trombeteiro, a piadeira, o ganso-grande-de-testa-branca, o ganso-campestre, o zarro-comum, o pombo-bravo, o pombo-torcaz, a galinha-de-água, a narceja-galega, o pato-fusco, o maçarico-real, a tarambola cinzenta, o eider-edredão, o perna-vermelha-escuro, o tordo-ruivo-comum, o melro-preto, o tordo-comum, o tordo-zornal, o maçarico-de-bico-direito, a laverca, a tordeia e a narceja-comum.
41 Daqui resulta que uma percentagem de aves, mais ou menos importante segundo as espécies, não é protegida contra as actividades de caça durante o período de migração pré-nupcial, no decurso do qual a sobrevivência das aves está particularmente ameaçada.
42 Ora, como o Tribunal de Justiça já declarou, um método que vise ou conduza a que determinada percentagem das aves de uma espécie escape a uma protecção completa durante o período de migração pré-nupcial não é conforme com o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves (v. o acórdão Association pour la protection des animaux sauvages e o., já referido, n.° 13).
43 Quanto ao escalonamento das datas de encerramento da caça, importa recordar que as autoridades nacionais não estão habilitadas pela directiva aves a fixar tais datas escalonadas em função das espécies de aves, excepto se o Estado-Membro em causa provar, com base em dados científicos e técnicos adequados a cada caso específico, que esse escalonamento não inviabiliza a protecção completa das espécies de aves susceptíveis de por ele serem afectadas (v. o acórdão Association pour la protection des animaux sauvages e o., já referido, n.° 22).
44 A este respeito, é forçoso notar que o Governo francês não fez qualquer prova desta natureza.
45 Face às considerações que precedem, há que declarar que, no que respeita à escolha das datas de encerramento da caça a determinadas espécies de aves marinhas e aves migradoras, a República Francesa não aplicou correctamente, no prazo prescrito, o artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves. Em consequência, o pedido da Comissão deve ser também acolhido sobre este ponto.
Quanto à comunicação das disposições de transposição da directiva aves relativas aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle
46 A Comissão sustenta que as autoridades francesas não lhe comunicaram as datas da estação de caça às aves migradoras nos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle.
47 O Governo francês reconhece que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não tinha transmitido qualquer informação a este respeito.
48 Assim, há que declarar que, ao não comunicar, no prazo prescrito, as datas da estação de caça às aves migradoras nos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves. O pedido da Comissão é, pois, também fundado quanto a este ponto.
Quanto à transposição das disposições do artigo 7.°, n.° 4, segunda e terceira frases, da directiva aves
49 A Comissão sustenta que a transcrição do princípio de protecção completa relativa aos períodos de caça, tal como decorre das segunda e terceira frases do n.° 4 do artigo 7.° da directiva aves, que não foi efectuada para a ordem jurídica francesa, é necessária a fim de que as autoridades encarregadas da determinação das datas da caça estejam em condições de proceder a essa operação de acordo com as disposições claras da referida directiva e que qualquer interessado beneficie do pleno efeito das suas disposições.
50 No que se refere mais particularmente ao regime em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a Comissão alega que, se bem que as datas de abertura antecipada e de encerramento da caça tenham posteriormente passado a ser fixadas pelo legislador, este deixou no entanto uma determinada margem de manobra às autoridades administrativas em matéria de definição das datas e da organização das actividades de caça no interior dos períodos fixados pela lei. Assim, as datas de abertura e de encerramento da caça estabelecidas pelo legislador no artigo L. 224-2, segundo e terceiro parágrafos, do novo código rural, na versão resultante da Lei n.° 98-549, não se aplicam aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle. Incumbe aos prefeitos desses departamentos adoptar as datas de abertura e de encerramento da caça em conformidade com as disposições do artigo R. 229-2 do referido código, que define, quanto a estes três departamentos, o período de abertura geral da caça. Quanto às medidas de organização da caça, a Comissão recorda que, nos termos dos três últimos parágrafos do artigo L. 224-2 do mesmo código, na versão que resulta da Lei n.° 98-549, as autoridades administrativas adoptam, sendo necessário, planos de gestão. Ora, estes planos têm uma relação muito estreita, em especial, com a fixação das datas de encerramento da caça.
51 Segundo o Governo francês, a acusação assente na ausência de transcrição do princípio de protecção completa para a ordem jurídica francesa é puramente formal, uma vez que os trabalhos preparatórios tanto da Lei n.° 94-591 como da Lei n.° 98-549 provam que o legislador pretendeu inscrever-se no quadro do artigo 7.°, n.° 4, da directiva aves, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, e isto apesar de algumas das datas adoptadas não parecerem minimamente compatíveis com esta disposição. Na realidade, a transcrição para o direito nacional de um tal princípio é supérflua, uma vez que o direito em vigor garante a sua aplicação efectiva. O Governo francês argumenta que, de qualquer modo, a directiva aves é um texto conhecido, tanto quanto o seria uma disposição de princípio acrescentada ao código rural, e os cidadãos sabem que podem invocá-la, como se prova pela multiplicação dos recursos administrativos baseados nesse texto. Além disso, os órgãos jurisdicionais francesas nunca recusaram verificar a conformidade dos actos administrativos com a directiva aves e, nomeadamente, com o princípio de protecção completa.
52 A este respeito, deve realçar-se, em primeiro lugar, que não se contesta que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, as disposições do artigo 7.°, n.° 4, segunda e terceira frases, da directiva aves não tinham sido objecto de uma recepção formal em direito francês.
53 Importa, em segundo lugar, recordar que é verdade que o Tribunal de Justiça declarou que a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica e que basta um contexto jurídico geral, desde que assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso. No entanto, o Tribunal de Justiça também declarou que a exactidão da transposição se reveste de importância especial no caso da directiva aves, na medida em que a gestão do património comum está confiada, em relação ao seu território, aos Estados-Membros respectivos (v., nomeadamente, o acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, já referido, n.° 39).
54 Em terceiro lugar, é adequado referir que, no que respeita aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle, o artigo R. 229-2 do novo código rural dispõe:
«O período de abertura geral da caça deve ser compreendido entre as seguintes datas:
- data de abertura geral não antes de 23 de Agosto;
- data de encerramento geral o mais tardar em 1 de Fevereiro.»
Segundo este mesmo código, compete ao prefeito adoptar o regulamento anual de abertura da caça.
55 Ora, na medida em que o direito interno não contém qualquer disposição que obrigue os prefeitos dos referidos departamentos a ter em conta, aquando da adopção do regulamento anual de abertura da caça, a proibição de caçar todas as espécies de aves durante os períodos sensíveis recordados no n.° 23 do presente acórdão, ele comporta um elemento de insegurança jurídica quanto às obrigações que os prefeitos devem cumprir na sua actuação. Não está, portanto, garantido que a caça às aves selvagens esteja encerrada durante o período nidícola ou durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência ou ainda, no que se refere às espécies migradoras, durante o período de retorno ao seu local de nidificação (v., neste sentido, o acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, já referido, n.° 39).
56 Daqui resulta que disposições essenciais da directiva aves, como as que constam do artigo 7.°, n.° 4, segunda e terceira frases, não foram, de qualquer modo, objecto de uma transposição completa, clara e inequívoca para a regulamentação francesa (v., neste sentido, o acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, já referido, n.° 39).
57 Há pois que declarar que, no que se refere aos departamentos do Bas-Rhin, do Haut-Rhin e da Moselle, a República Francesa não transpôs correctamente, no prazo prescrito, o artigo 7.°, n.° 4, segunda e terceira frases, da directiva aves. Em consequência, há que acolher o pedido também quanto a este ponto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
58 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo-o a Comissão requerido e tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
59 Ao não transpor correctamente o artigo 7.°, n.° 4, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, ao não comunicar todas as medidas de transposição para o conjunto do seu território e ao não aplicar correctamente a referida disposição, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
60 A República Francesa é condenada nas despesas.