61976C0114
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM7. JUNI 1977 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die Gemeinschaft leidet auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse ständig unter einem strukturellen Überschuß. Diese Lage ist auf ein im Verhältnis zu einem stagnierenden Verbrauch zu großes Angebot zurückzuführen, dessen Zunahme langfristig auf etwa 1,7 % jährlich geschätzt wird. Genauer gesagt ist in den letzten Jahren der Butterverbrauch zurückgegangen, der Verbrauch an flüssiger Milch dagegen ist verhältnismäßig gleich geblieben, weist jedoch eine abnehmende Tendenz auf, und nur der Käseverbrauch nimmt zu. Mit der Überproduktion an Milch haben sich die Anlagen, in denen dieses Erzeugnis zu Magermilchpulver verarbeitet wird, stark ausgebreitet Auf diese Weise sind die Bestände an Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen rapide in ganz erheblichem Umfang angewachsen. Aus ungefähr 160000 t am 1. Januar 1973 wurden etwa 1100000 t am 1. Januar 1976 mit anhaltend steigender Tendenz in der ersten Hälfte dieses Jahres.
Parallel zu diesem Anwachsen der Bestände erfolgte eine schrittweise Erhöhung des Interventionspreises für Milchpulver, der von 47 RE pro Doppelzentner in den Jahren 1971-1972 auf 54 RE in den Jahren 1972-1973, 79 RE im Jahre 1974, 88 RE im Jahre 1975 und dann auf 90,16 RE im Jahre 1976 stieg.
Magermilchpulver, das zur menschlichen Ernährung bestimmt ist, konnte zu Preisen verkauft werden, die in der Nähe der Interventionspreise lagen. Die auf diese Weise abgesetzten Mengen sind jedoch relativ gering.
Um dagegen auf dem Futtermittelmarkt in Anbetracht der Preise für Futter mit vergleichbarem Eiweißgehalt konkurrieren zu können, müßte das Milchpulver zu einem Sechstel des Preises angeboten werden, der dem Erzeuger von den Interventionsstellen gezahlt wird.
Vor diesem Hintergrund muß die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976„über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist“ (ABl. L 67 vom 15. März 1976, S. 18), betrachtet werden.
Die Präambel der Verordnung beginnt mit der Feststellung, daß „die Bestände des von den Interventionsstellen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse … gekauften Magermilchpulvers … sehr umfangreich [sind]“. Aus der Überlegung, daß diese verfügbaren Mengen eine wichtige Quelle von Eiweiß, das zur Tierfütterung verwendet werden kann, bilden, und damit dieses Eiweiß in stärkerem Maße zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern (bei denen Milch bereits zur normalen Fütterung gehört) verwendet wird, hielt es der Rat für erforderlich, „den Ankauf einer bestimmten Menge Magermilchpulver vorzuschreiben, das zur Verhütung des Mißbrauchs seines Verwendungszwecks denaturiert wurde“.
Dies ist in Artikel 1 der genannten Verordnung geschehen.
Im Anschluß daran bestimmt Artikel 2, daß die Gewährung der in den Gemeinschaftsbestimmungen vorgesehenen Beihilfen für eine Reihe pflanzlicher Stoffe die üblicherweise zur Fütterung von Tieren verwendet werden — wie Raps- und Rübsensamen, Sonnenblumenkerne, Leinsaat, Soja u.a. —, von der Vorlage einer Bescheinigung abhängig ist, mit der der erfolgte Ankauf und die Denaturierung des Magermilchpulvers nachgewiesen werden (wobei die Denaturierung — wie in der Präambel angegeben — gefordert wird, um auszuschließen, daß das Erzeugnis anders als zur Tierfütterung verwendet wird). Nach Artikel 2 kann wahlweise eine Kaution gestellt werden, die dazu dient, die nachfolgenden Ankaufs- und Denaturierungsgeschäfte sicherzustellen, und die gemäß Artikel 4 erstattet wird, wenn die Vornahme dieser Geschäfte nachgewiesen ist.
Darüber hinaus ist nach Artikel 3 bei der Überführung gewisser zur Tierfütterung bestimmter pflanzlicher Erzeugnisse aus dritten Ländern — die praktisch den größten Teil der in der Gemeinschaft verbrauchten Erzeugnisse dieser Art darstellen — in den freien Verkehr der Gemeinschaft eine „Eiweiß-Lizenz“ vorzulegen. Um diese Lizenz zu erhalten, muß der Betroffene eine Kaution stellen oder die zuvor genannte Bescheinigung vorlegen.
Bei den vor dem 15. März 1976, dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung, geschlossenen Verträgen wird die sich aus der geschilderten Regelung ergebende Belastung den nachfolgenden Käufern der in den Artikeln 2 und 3 aufgeführten Erzeugnisse oder der aus ihrer Verarbeitung hervorgegangenen eiweißhaltigen Erzeugnisse auferlegt. Dies bestimmt Artikel 5 der Verordnung.
Schließlich ist zu erwähnen, daß die Verordnung ihrem Artikel 11 zufolge vom 1. April 1976 an gelten sollte. Jedoch galten Artikel 3 Absatz 1 über das Erfordernis der Vorlage einer „Eiweiß-Lizenz“ für die Überführung in den freien Verkehr und Artikel 5 betreffend den Ubergang der Belastung auf den Käufer bei früheren Verträgen bereits vom 19. März 1976 an. Artikel 11 regelte außerdem das Außerkrafttreten der Verordnung durch die Bestimmung, daß sie auf die in der Gemeinschaft erzeugten Raps- und Rübsensamen und übrigen Erzeugnisse, für die die Kaution gestellt oder für die die in Artikel 6 genannte Bescheinigung vor dem 31. Oktober 1976 vorgelegt würde, sowie auf die Erzeugnisse aus anderen Ländern anwendbar sein sollte, die vor dem gleichen Datum eingeführt würden.
Von der im letzten Unterabsatz des Artikels 11 enthaltenen Ermächtigung zur Verlängerung der Regelung hat der Rat keinen Gebrauch gemacht; einen entsprechenden Vorschlag der Kommission lehnte er ab.
Das mit dieser Verordnung errichtete System ist zwischen März und Juli 1976 durch mehrere Verordnungen der Kommission, die die Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung erließ, näher bestimmt und ergänzt worden, genauer gesagt durch die Verordnungen mit den Nummern 677 (vom 26. März 1976), 746, 749, 753 (vom 31. März), 764 (vom 1. April), 902 (vom 20. April), 1110 (vom 13. Mai), 1131 (vom 14. Mai), 1409 (vom 18. Juni) und 1743 (vom 20. Juli).
Ich beschränke mich insoweit auf den Hinweis, daß die Verordnung Nr. 677/76 neben der Bestimmung der Einzelheiten über die Anträge auf „Eiweiß-Lizenzen“, deren Erteilung und Gültigkeitsdauer im Anhang die Kautionsbeträge für die einzelnen Erzeugnisse festsetzte, während die Verordnung Nr. 753/76 die Einzelheiten über den Verkauf des Magermilchpulvers bestimmte, das in Futtermitteln verwendet werden soll.
2.
Das zentrale Thema der verschiedenen Verfahren, die zu einer gemeinsamen mündlichen Verhandlung geführt haben und die für diese Schlußanträge zusammen behandelt werden, ist die Frage, ob die Verordnung Nr. 563/76 mit dem EWG-Vertrag vereinbar ist. In vier Schadensersatzklagen gegen den Rat und die Kommission (Rechtssachen 83 und 94/76, 4 und 15/77) und in vier Vorabentscheidungsverfahren auf Vorlage mehrerer innerstaatlicher Gerichte (Rechtssachen 114, 116, 119 und 120/76) ist — mit teilweise gleicher Begründung — die These der Unvereinbarkeit vertreten worden.
Die Kläger in den erstgenannten vier Rechtssachen — Firma Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG, Bernd Adleff, Firma F. X. Zollner KG und Christof Schwab — befassen sich mit der Erzeugung und dem Verkauf von Küken, mit der Legehennenhaltung und mit der Produktion und dem Verkauf von Hühnereiern. Sie sind der Auffassung, ihnen sei durch die Erhöhung des Futtermittelpreises, die sich aus der Anwendung der Verordnung Nr. 563/76 ergeben habe, ein Schaden entstanden.
Drei der Rechtssachen der zweiten Gruppe (116, 119 und 120) betreffen Verfahren, die vor dem niederländischen College van Beroep voor het Bedrijfsleven, dem Finanzgericht Hamburg und dem Finanzgericht Bremen anhängig sind. Diesen Verfahren liegen Klagen von Importeuren gegen Bescheide der nationalen Behörden zugrunde, mit denen die Einfuhrabfertigung pflanzlicher Futtermittel ohne vorherige Vorlage der „Eiweiß-Lizenz“ und — in der Rechtssache 116/76 — die Ausstellung der genannten Lizenz ohne vorherige Gestellung einer Kaution für die Zeit vom 15. April bis 11. Mai 1976 abgelehnt wurden.
Die Rechtssache 114/76 ist dagegen aus einer Auseinandersetzung zwischen zwei Unternehmen entstanden. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens stellt Futtermittel aus Rohstoffen her, die sie sich bei verschiedenen Importeuren beschafft. Die Beklagte, die Inhaberin eines Legehennenablegebetriebs, kaufte die benötigten Futtermittel bei der Klägerin. Da die Lieferanten der Klägerin die durch die Verordnung Nr. 563/76 auferlegte Belastung auf die Klägerin abgewälzt hatten, wollte diese ihrerseits die Belastung an die Beklagte weitergeben, die sich jedoch weigerte, den entsprechenden Betrag zu zahlen. Die Klägerin klagte deshalb vor dem Landgericht Oldenburg auf Zahlung des Betrags, der ihr nach ihrer Ansicht aufgrund der Verordnung Nr. 563/76 zusteht. Dieses Gericht hat ebenso wie die drei anderen genannten Gerichte den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Gültigkeit dieser Verordnung ersucht.
Genauer gesagt wird das Problem der Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 von den Finanzgerichten Hamburg und Bremen sowie vom Landgericht Oldenburg global jeweils in einer einzigen Frage aufgeworfen, mit sprachlichen Abweichungen, die aber keine wesentliche Bedeutung haben. Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hingegen hat sieben Fragen vorgelegt, in denen sieben Voraussetzungen für eine Unvereinbarkeit der Verordnung mit dem Gemeinschaftsrecht aufgeführt sind, wobei jede dieser Voraussetzungen die „Unverbindlichkeit“ der Verordnung zur Folge hätte. Ich halte es jedoch nicht für erforderlich, hier den Wortlaut der Fragen wiederzugeben, da sie bei der Untersuchung der verschiedenen Aspekte des Problems nacheinander erörtert werden.
In allen erwähnten Rechtssachen werden folgende Ungültigkeitseinwände erhoben:
—
Verletzung von Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages, der die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik bestimmt;
—
Verletzung des in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages niedergelegten Diskriminierungsverbots;
—
Verletzung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Außer in der Rechtssache 114/76 wird ferner als viertes die Verletzung der Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe e und 86 Absatz 2 Buchstabe d des Vertrages, also der Bestimmungen, die die Wettbewerbsfreiheit schützen, gerügt.
Die Tatsachen, denen insoweit Rechnung zu tragen ist, sind in allen Rechtssachen die gleichen.
Auch wenn wir es hier mit zwei Verfahrensgruppen zu tun haben, die sich sowohl nach ihrem Gegenstand als auch nach ihrer Funktion deutlich voneinander unterscheiden, so können doch die in ihnen aufgeworfenen gemeinsamen Rechtsfragen, die die Gültigkeit eines und desselben Rechtsaktes des Rates betreffen, für diese Schlußanträge zusammen behandelt werden. Dies ändert nichts daran, daß in prozessualer Hinsicht ein wichtiger Unterschied zwischen den Rechtssachen dieser beiden Gruppen besteht: In den Vorabentscheidungssachen erledigt die Beantwortung der aufgeworfenen Fragen das Verfahren, während mit ihr im Rahmen der Schadensersatzklagen im Hinblick auf die Haftung und den Schaden nur eine Vorfrage gelöst ist. Die Untersuchung der beiden letztgenannten Aspekte hängt nämlich von der Antwort ab, die auf die Frage nach der Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 gegeben wird: Sie sind nur dann zu prüfen, wenn die Verordnung eine qualifizierte Rechtswidrigkeit aufweist. Die Verordnung ist Ausdruck wirtschaftspolitischer Ermessensentscheidungen und löst daher nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur dann aus, wenn eine höherrangige, dem Schutz der Einzelnen dienende Rechtsnorm — oder ein solcher Rechtsgrundsatz — verletzt ist (s. zuletzt das Urteil vom 31. März 1977 in den verbundenen Rechtssachen 54-60/76, Compagnie Industrielle et Agricole du Comté de Loheac u.a.).
Außer aus den Gründen, die in allen hier behandelten Verfahren angeführt werden, ist die Gültigkeit der Verordnung noch aus anderen Gründen in Zweifel gezogen worden, die in der einen oder anderen Rechtssache gesondert vorgebracht werden. Mit ihnen werde ich mich nach der Prüfung der gemeinsamen Probleme befassen.
3.
Ich halte es für nützlich, einige kurze Bemerkungen zu der allgemeinen Frage vorauszuschicken, inwieweit die Ausübung der Ermessensbefugnisse gerichtlich kontrolliert werden kann, über die Rat und Kommission bei der Festlegung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik verfügen.
Es ist anerkannt, daß der Gerichtshof zwar die Aufgabe hat, die Rechtmäßigkeit der Verordnungen zu überprüfen, aber nicht befugt ist, die Zweckmäßigkeit der vom Rat oder von der Kommission getroffenen wirtschaftspolitischen Entscheidungen zu kontrollieren. Er hat zu prüfen, ob nicht die Grenzen überschritten sind, die der Ausübung der diesen Gemeinschaftsorganen übertragenen Ermessensbefugnisse durch Vertragsbestimmungen oder allgemeine Grundsätze gesetzt sind. Ihm steht daher nicht die Entscheidung darüber zu, ob der Rat eine im Hinblick auf die Wirtschaftslage bessere Maßnahme hätte treffen können als die, deren Gültigkeit bestritten wird. Der Gerichtshof hat selbst ausgeführt, daß „die Gerichte nicht die Beurteilungen, zu denen die zuständige Behörde gelangt ist, durch ihre eingenen ersetzen [dürfen]“; sie müssen sich darauf beschränken zu prüfen, ob jene Beurteilungen offensichtlich irrig oder mit einem Ermessensmißbrauch behaftet sind (Urteil vom 14. März 1973 in der Rechtssache 57/72, Westzucker, Slg. 1973, 321).
Dies schließt jedoch nicht völlig aus, daß der Gerichtshof auch wirtschaftliche Faktoren würdigen darf, sofern diese Wertung zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der betreffenden Handlung erforderlich ist. Wir werden später sehen, daß dies insbesondere dann der Fall ist, wenn es um die Feststellung geht, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wurde. Mit der Beurteilung, ob eine wirtschaftspolitische Linie des Rates oder der Kommission zweckmäßig ist, oder der Prüfung, ob Prognosen des Wirtschaftsablaufs zutreffend sind, auf die sich bestimmte Entscheidungen dieser Organe stützen, werden die Grenzen der Aufgaben des Gerichtshofes aber zweifellos überschritten. Was dagegen die Notwendigkeit einer Maßnahme oder den Ernst der Lage angeht, die zu dieser Maßnahme geführt hat, kann es Fälle geben, in denen der Gerichtshof insoweit eine Bewertung vornehmen muß. Denken Sie beispielsweise an den Fall, daß die Rechtmäßigkeit einer Schutzmaßnahme in Frage steht und daher zu ermitteln ist, ob die Voraussetzungen, die diese Maßnahme rechtfertigen, gegeben sind. Dies ist jedoch nur ein Beispiel: Die in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehende Maßnahme hat in Wirklichkeit nichts mit Schutzmaßnahmen zu tun, da es sich bei ihr lediglich um eine Maßnahme zur Verwaltung des Agrarmarktes handelt, die an eine strukturell bedingte, durch die Konjunktur während eines bestimmten Zeitraums verschärfte Lage gebunden ist.
4.
Der erste Einwand, der den einzelnen Verfahren gemeinsam ist, geht — wie wir gesehen haben — dahin, daß die Verordnung Nr. 563/76 nicht mit den Zielen in Einklang stehe, die Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages der gemeinsamen Agrarpolitik zuweist. Nach dieser Bestimmung, die ich hier nicht wörtlich zitieren will, bestehen die genannten Ziele im wesentlichen darin,
a)
die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren zu steigern;
b)
auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;
c)
die Märkte zu stabilisieren;
d)
die Versorgung sicherzustellen;
e)
für angemessene Preise zugunsten der Verbraucher Sorge zu tragen.
Die Futtermittel verbrauchenden Unternehmen in den vorliegenden Rechtssachen sind der Ansicht, die fragliche Ankaufsverpflichtung für Magermilchpulver stehe zu keiner dieser Zielsetzungen in Beziehung. Daher sei Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 1 des Vertrages verletzt, an dem die Rechtmäßigkeit der Ratsverordnung zu messen sei. Nach dieser Bestimmung „[kann] die nach Absatz 2 gestaltete gemeinsame Organisation … alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen“. Die beanstandete Verordnung sei aber durchaus nicht zur Durchführung des Artikels 39 erforderlich. Abgesehen davon, daß sie nichts mit der Sicherstellung der Versorgung oder der Gewährleistung angemessener Preise für die Verbraucher zu tun habe, fördere sie nicht die Produktivität der Landwirtschaft, sondern stehe im Widerspruch zur Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und zur Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung. Die beteiligten Unternehmen kommen dann auf die Frage der Festsetzung überhöhter Interventionspreise für Milch zurück und erklären, diese trügen nicht entfernt zur Stabilisierung der Märkte bei, sondern hätten die Überproduktion und das Anwachsen der Lagerbestände zur Folge. Marktstabilisierung bedeute Anpassung der Produktion an die Nachfrage, hier insbesondere an die innergemeinschaftliche Nachfrage; im Lichte dieses Kriteriums bedeute die gesamte Politik der Gemeinschaft auf dem Milchsektor, die schließlich zu der fraglichen Verordnung geführt habe, ein Abweichen von dem genannten Ziel.
Kommission und Rat ihrerseits rechtfertigen die Verordnung Nr. 563/76 unter Hinweis auf die Zielsetzung der Marktstabilisierung. Sie bemerken hierzu, die Verordnung habe angesichts der untragbaren Höhe der Magermilchpulverbestände im Jahre 1975 bezweckt, ein weiteres Anwachsen dieser Bestände zu verhindern. Die Kommission trägt im besonderen vor, die Marktstabilisierung erfordere nicht nur präventive Eingriffe, sondern auch korrigierende Maßnahmen, um die Folgen eines bestehenden Ungleichgewichts zu beseitigen oder zu mildern. Um die Angemessenheit der fraglichen Maßnahmen im Hinblick auf den verfolgten Zweck zu beurteilen, müßten diese im Gesamtzusammenhang der Gemeinschaftspolitik im Milchsektor gesehen werden.
Außerdem war die getroffene Maßnahme nach Ansicht der Kommission nicht nur aus dem angegebenen Grund zur Marktstabilisierung geeignet, sondern hierzu auch notwendig, ja sogar das einzig mögliche Mittel, da ein auf die Beseitigung der Ursachen der strukturell bedingten Überschüsse gerichtetes Vorgehen nicht kurzfristig zum Abbau der Bestände hätte beitragen können. Die Einführung einer Abschöpfung, die sicher langfristig gesehen geeigneter gewesen wäre, die Lage günstig zu beeinflussen, hätte im übrigen wegen der zahlreichen Probleme, die damit aufgeworfen würden, nicht von heute auf morgen verwirklicht werden können.
Bevor ich zu diesen gegensätzlichen Auffassungen Stellung nehme, möchte ich einen Grundsatz hervorheben, den ich bereits erwähnt habe: Die Beurteilung der Vereinbarkeit der fraglichen Verordnung mit den Artikeln 39 und 40 des Vertrages darf nicht auf eine Überprüfung der gesamten wirtschaftspolitischen Konzeption des Rates im Sektor Milcherzeugnisse hinauslaufen (ich denke hier vor allem an die Frage der Festsetzung angeblich überhöhter Interventionspreise für Milch, welche die Überschußlage herbeigeführt haben sollen, der die Verordnung Nr. 563/76 vorübergehend zum Teil abhelfen wollte).
Dies vorausgeschickt, erhebt sich die Frage, welche Art von Beziehung eine Agrarverordnung zu Artikel 39 aufweisen muß, um als rechtmäßig gelten zu können. Zweifellos kann man nicht verlangen, daß jeder Rechtsetzungsakt sämtliche in dieser Vorschrift genannten Ziele verfolgt; eines dieser Ziele genügt. Die größte Schwierigkeit aber liegt darin, daß bei der Verfolgung eines Ziels zuweilen andere Ziele preisgegeben werden.
Nach Ansicht der Firma Granaría, Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache 116/76, — die besondere Ausführungen zu diesem Punkt gemacht hat — ist eine Verordnung, die zwar einige der in Artikel 39 genannten Ziele fördert, aber anderen zuwiderläuft, mit dieser Vorschrift unvereinbar und somit ungültig. Dies sei gerade bei der Verordnung Nr. 563/76 des Rates der Fall.
Diese Ansicht ist vielleicht etwas zu starr und schematisch. Die vielfältigen Ziele des Artikels 39 stellen Erfordernisse auf, die sich in der Praxis, von einer bestimmten Maßnahme her gesehen, als widersprüchlich erweisen können. Man kann sich deshalb leicht Sachlagen vorstellen, in denen ein als vorrangig betrachtetes Ziel nur durch Maßnahmen erreicht werden kann, die mit einem in derselben Vorschrift genannten anderen Ziel objektiv unvereinbar sind.
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 13. März 1968 in der Rechtssache 5/67 (Beus, Slg. 1968, 127) betont, daß die Ziele des Artikels 39 nicht alle gleichzeitig in vollem Umfang erreicht werden können, da sie den Schutz der Interessen sowohl der Landwirte als auch der Verbraucher bezwecken.
Deshalb ist es notwendig, daß dem Rat die Befugnis zuerkannt wird, einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen herbeizuführen und möglicherweise im Einzelfall eine Auswahl zu treffen, indem er aus Zweckmäßigkeitserwägungen aufgrund der besonderen Umstände des Falles einem Interesse gegenüber einem anderen den Vorzug gibt. Dies steht im übrigen mit den Grundsätzen in Einklang, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Februar 1968 in der Rechtssache 28/66 (Regierung des Königreichs der Niederlande/Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 1968, 2) auf dem Gebiet des Kohle- und Stahlmarktes aufgestellt hat. Zu den in den Artikeln 2 und 3 EGKS-Vertrag genannten Zielen hat der Gerichtshof ausgeführt, daß sie nicht sämtlich in vollem Umfang gleichzeitig verfolgt werden können; die Gemeinschaft muß daher für ihren Ausgleich sorgen und, wenn Widersprüche auftreten, den Zielen den Vorrang einräumen, der ihnen nach ihrer Meinung unter den gegebenen wirtschaftlichen Verhältnissen gebührt. Die Geltung eines ähnlichen Grundsatzes ist ausdrücklich auch in bezug auf die Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag anerkannt worden (Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73, Balkan-Import-Export, Slg. 1973, 1091, 1112).
Es liegt auf der Hand, daß der Rat bei diesen wirtschaftspolitischen Entscheidungen über einen weiten Ermessensspielraum verfügt. Um einen Verstoß gegen den Vertrag zu bejahen, genügt also nicht die Feststellung, daß bei einer spezifischen Maßnahme irgendeine Zielsetzung zugunsten einer anderen zurückgestellt oder preisgegeben wird; vielmehr ist Voraussetzung, daß die Aufgabe dieser anderen Zielsetzung nicht sachlich gerechtfertigt war.
In den vorliegenden Fällen bleibt zu untersuchen, ob die Verordnung Nr. 563/76 tatsächlich gegen eines der in Artikel 39 aufgeführten Ziele verstößt. Nach Ansicht der beteiligten Unternehmen verletzt sie zunächst das in Buchstabe a genannte Ziel — Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft —, da sie das letzte Glied in einer Kette von Maßnahmen sei, die die Überproduktion an Milch durch künstliches Hinauftreiben der Preise auf Kosten der Rationalisierung der Erzeugung noch erhöht hätten.
Ich habe bereits darauf hingewiesen, daß bei der Beurteilung der Gültigkeit der in Rede stehenden Verordnung dem früheren Verhalten des Rates kein entscheidendes Gewicht zukommen kann, außer es hätte sich in rechtswidrigen Akten niedergeschlagen, die die Rechtsgrundlage dieser Verordnung bilden. Zudem haben wir gesehen, daß die Verordnung bezweckte, die sowohl wegen des Anwachsens der Lagerbestände als auch der dadurch verursachten finanziellen Belastung objektiv schwierige Lage der Interventionsstellen zu verbessern. Auch wenn die Verordnung daher nicht zur Verwirklichung des in Artikel 39 Buchstabe a genannten Ziels beiträgt, so läßt sich doch meines Erachtens auch nicht behaupten, daß sie bereits für sich allein genommen gegen dieses Ziel verstößt.
Sodann haben die beteiligten Unternehmen geltend gemacht, die Verordnung verletze auch das zweite der in Artikel 39 Absatz 1 aufgeführten Ziele. Sie sind der Auffassung, dieses Ziel — die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung — müsse durch Steigerung der Produktivität, Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren verwirklicht werden, das heißt also gemäß den in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a aufgestellten Handlungsleitlinien. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des Artikels 39, der zunächst in Absatz 1 Buchstabe a die erwähnten Leitlinien als Hauptziele der Agrarpolitik angebe und dann in Buchstabe b die Notwendigkeit zum Ausdruck bringe „auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung … eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“. Man will hieraus den Schluß ziehen, daß das letztgenannte Ziel mittels der in Buchstabe a genannten Maßnahmen erreicht werden müsse.
Diese Auslegung findet zwar eine gewisse Stütze im Wortlaut des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b, doch entspricht sie wohl nicht den Funktionserfordernissen eines Systems, das durch die Notwendigkeit gekennzeichnet ist, dringenden und widerstreitenden Bedürfnissen gerecht zu werden. An deren Spitze stehen die sozialen Belange, die häufig — zumindest kurzfristig — die Hintanstellung wirtschaftlicher Gesichtspunkte fordern. In der gegenwärtigen Lage könnte diese Auslegung zudem zur Folge haben, daß die gesamte bisherige Marktpolitik der Gemeinschaft als unrechtmäßig anzusehen wäre, da sie — wie man weiß — hauptsächlich auf der Festsetzung politischer Preise für die Agrarerzeugnisse beruht, die den Landwirten ein ausreichendes Einkommen sichern sollen; demgegenüber ist die Politik der Modernisierung und Strukturverbesserung und demgemäß die der Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung nur zögernd in Gang gekommen und nimmt nun — unter enormen Schwierigkeiten — erst langsam Gestalt an.
Nach meiner Ansicht führt eine vernünftige und realistische Auslegung der fraglichen Bestimmungen zu dem Ergebnis, daß das in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b bezeichnete Ziel erst auf lange Sicht durch Verwirklichung des in Buchstabe a vorgesehenen anderen Ziels, dem der Strukturverbesserung, erreicht werden muß. Hätte man einen notwendigen, automatischen Zusammenhang zwischen den beiden verschiedenen Zielsetzungen vom Inkrafttreten des Vertrages an bejaht, so hätte dies zu einer Zeit, als eine Strukturpolitik weder festgelegt war noch innerhalb kurzer Zeit hätte verwirklicht werden können, jeden Eingriff der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Marktpolitik unmöglich gemacht.
Aufgrund dieser Überlegungen halte ich die Auffassung, die ersten beiden Zielsetzungen des Artikels 39 seien eng aneinander gekoppelt, außer bei langfristiger Betrachtung nicht für vertretbar.
Unabhängig von der soeben erörterten These hat die Firma Granaría bemerkt, die durch die Verordnung Nr. 563/76 auferlegte Ankaufsverpflichtung habe die Tierfütterung verteuert und damit die Kosten für die Viehzüchter ohne eine entsprechende Verbesserung ihrer Einkommen erhöht. Auch aus diesem Grunde verstoße die Verordnung gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b.
Die Kommission hat demgegenüber hervorgehoben, es sei in sozialpolitischer Hinsicht nicht gerechtfertigt gewesen, nur den Milcherzeugern die Kosten aufzuerlegen, die um der Förderung des Absatzes der Milchpulverbestände willen hätten getragen werden müssen. Eine solche Lösung hätte praktisch eine nachträgliche Herabsetzung der garantierten Preise bedeutet, die den Milcherzeugern zuvor gewährt worden seien.
Wir müssen hier berücksichtigen, daß das Problem der unterschiedlichen Auswirkungen der fraglichen Maßnahme auf die einzelnen Gruppen von Landwirten noch im Hinblick auf die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen sein wird. Was die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b genannten Ziel angeht, so ist, wie ich meine, einzuräumen, daß ein Widerspruch insoweit nicht besteht.
Letzten Endes erweist sich die Verordnung Nr. 563/76 im Lichte des Artikels 39 Absatz 1 als rechtmäßig, soweit sie das Ziel verfolgt, den Milchpulvermarkt zu stabilisieren, und nicht als unvereinbar mit anderen Zielsetzungen. Dabei ist selbstverständlich zu bedenken, daß die Verordnung das Problem des Milchpulverüberschusses nicht von Grund auf zu lösen gedachte, sondern nur gewisse negative Folgen einer Politik abschwächen wollte, die zweifellos überprüft werden mußte. Für mich steht außer Frage, daß kurzfristig gesehen die Verordnung einer ernsten Ungleichgewichtslage zum Teil abhelfen und somit einen Beitrag zur Marktstabilisierung leisten konnte.
5.
Die zweite den in diesen Schlußanträgen behandelten Rechtssachen gemeinsame Frage betrifft die Beachtung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung. Sie sollen vor allem prüfen, ob die Verordnung Nr. 563/76 gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag verstößt, nach dem die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte „jede Diskriminierung zwischen Erzeugern und Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat]“.
Die Frage, ob eine Diskriminierung im Sinne dieser Norm vorliegt, betrifft die Beziehungen zwischen Personen, die nicht nur der gleichen Kategorie (Erzeuger, Verbraucher) angehören, sondern auch der gleichen Tätigkeit oder benachbarten oder konkurrierenden Tätigkeiten nachgehen, denn nur unter dieser Voraussetzung kann normalerweise ihre Situation verglichen und eine mögliche Diskriminierung festgestellt werden. Aber der Grundsatz hat auch eine allgemeinere Bedeutung.
Im Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73 (Balkan Import-Export, Slg. 1973, 1092 ff., 1113, Randziffer 26) hat der Gerichtshof klargestellt, daß sich Artikel 40 lediglich mit der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder zwischen Verbrauchern befaßt, während die Frage des Gleichgewichts, das zwischen den entgegengesetzten Interessen dieser beiden Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern erhalten bleiben muß, Gegenstand der Regelung des Artikels 39 ist.
Vorliegend wäre es unangemessen, von Diskriminierung zwischen den Milcherzeugern, die als durch die Ratsverordnung mittelbar begünstigt betrachtet werden können, und den an den vorliegenden Rechtssachen beteiligten Viehzüchtern, die Tierfutter kaufen und auf die die Belastung aus dieser Verordnung abgewälzt wird, zu sprechen, und zwar aus zwei Gründen: Erstens gewährt die Verordnung Nr. 563/76 den Milcherzeugern keine Vorteile; denn diese werden allenfalls durch den Ankauf von Milchpulver seitens der Interventionsstellen begünstigt, welcher unabhängig von dieser Verordnung erfolgte und weiterhin erfolgt.
Ich halte es für überflüssig, an dieser Stelle nochmals auszuführen, daß hier nicht die gesamte Gemeinschaftspolitik auf dem Milch- und Käsesektor zu prüfen ist. Zweitens würde der Vergleich zwischen einer Kategorie von Erzeugern und einer Kategorie von Verbrauchern angestellt, weil die Verordnung Nr. 563/76 nachteilige Wirkungen für die Viehzüchter nicht als solche, sondern in ihrer Eigenschaft als Käufer von Viehfutter hat. Man darf nicht vergessen, daß die Pflicht zum Ankauf von Milchpulver den Herstellern und Importeuren von Ölsaaten auferlegt ist und daß diese Belastung nur in den Grenzen des Artikels 5 der Verordnung auf die Käufer dieser Staaten abgewälzt wird.
Dies vorausgeschickt, kann die Frage der Diskriminierung entweder geprüft werden, um — ganz allgemein — zu klären, ob es zulässig ist, die wirtschaftlichen Lasten in anderen Wirtschaftssektoren entstandener ungünstiger Verhältnisse bestimmten Gruppen (hier: Erzeuger und Importeure von Saaten für die tierische Ernährung sowie Viehzüchter, die Tierfutter kaufen) aufzubürden, oder um — konkreter — festzustellen, ob vorliegend von einer Diskriminierung innerhalb der Gruppe der Viehzüchter gesprochen werden kann.
Ich werde mit der Untersuchung der letztgenannten Frage beginnen. Hierzu hat die Kommission ausgeführt, die Regelung der Verordnung Nr. 563/76 gelte für den gesamten Bereich des Tierfutters (mit der einzigen Ausnahme des Futters für Kälber) und treffe keinerlei Unterscheidung unter den verschiedenen Gruppen von Viehzüchtern. Das läßt sich vom Wortlaut der Regelung her nicht bestreiten. In der wirtschaftlichen Wirklichkeit allerdings tragen vor allem die Geflügel- und — wenn auch in geringerem Maße — die Schweinezüchter die finanzielle Last der Regelung der Verordnung, zum einen, weil sie nur die Lasten dieses Systems tragen und anders als die Rinderzüchter, die häufig auch Milcherzeuger sind, nicht auch Vorteile daraus genießen, zum anderen weil sie viel stärker als die Rinderzüchter, welche in der günstigen Jahreszeit ihre Herden auch auf die Weide schicken können, von gekauftem Viehfutter abhängen. Jedoch scheinen mir diese Überlegungen, die an Umstände anknüpfen, welche nicht immer eine Gruppe insgesamt begünstigen und jedenfalls außerhalb des eigentlichen Wirkungsbereichs der Verordnung Nr. 563/76 liegen, nicht hinreichend für die Feststellung, daß dieser Rechtsakt gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 verstoße.
Zur Frage der Nichtdiskriminierung im weiteren Sinne hat die Kommission bemerkt, nichts verbiete, die von einer Überproduktion in einem bestimmten Sektor verursachten Lasten auch auf Unternehmen außerhalb dieses Sektors abzuwälzen. Abgesehen von einer spezifischen Beziehung zwischen dem Sektor, der die Lasten zu tragen habe, und dem begünstigten Sektor, bestehe zwischen allen landwirtschaftlichen Sektoren wegen deren gegenseitiger Abhängigkeit eine Wechselbeziehung allgemeiner Art. Jedoch gebe es hier eine unmittelbare Verbindung zwischen dem Sektor der pflanzlichen Proteine und dem der tierischen Proteine, weil beide Teil des umfassenderen Marktes für Proteine seien.
Die in der Rechtssache 119/76 beteiligte Firma Ölmühle Hamburg AG hat anerkannt, daß eine vom Allgemeininteresse der Gemeinschaft geforderte Ungleichbehandlung zulässig sei. Im konreten Fall allerdings hält dieses Unternehmen diese Voraussetzung insofern für nicht gegeben, als die von der betroffenen Verordnung auferlegten Belastungen nur dazu gedient hätten, die vom Rat und der Kommission auf dem Milchsektor begangenen Irrtümer teilweise zu korrigieren. Dieses begrenzte Ziel rechtfertige es nicht, die Interessen von dem betroffenen Sektor vollkommen fremden Personen zu opfern, die nicht in den Genuß der Vorteile der bisherigen Politik gekommen seien.
Ich halte es allerdings für nicht begründet, zwischen Maßnahmen, die das reibungslose Funktionieren des Gemeinsamen Marktes gewährleisten sollen, und Maßnahmen, die lediglich die schädlichen Auswirkungen einer früheren Gemeinschaftspolitik auf einem bestimmten Sektor verringern sollen, zu unterscheiden. Auch die Vorschriften der letztgenannten Art schützen ein öffentliches Interesse, nämlich das Interesse daran, das Schlimmste zu vermeiden und den Normalzustand wiederherzustellen.
Dessenungeachtet besteht weiterhin die grundsätzliche Frage, ob es zulässig ist, im Allgemeininteresse der Gemeinschaft bestimmte Lasten und Opfer solchen Gruppen aufzuerlegen, die mit einem in Schwierigkeiten befindlichen Sektor nichts zu tun haben. Die Antwort auf diese Frage scheint mir vernünftigerweise weder ein klares Ja noch ein klares Nein sein zu können; es hängt alles von dem Ausmaß der Belastung und von den Alternativmöglichkeiten ab. Deshalb werde ich das Problem unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit erörtern, obwohl es auf den ersten Blick die Frage der Nichtdiskriminierung zu berühren scheint. Zunächst möchte ich sagen, daß mir die Behauptung der Kommission über das Bestehen eines unmittelbaren Zusammenhangs zwischen dem Sektor der pflanzlichen Proteine und demjenigen der tierischen Proteine wenig glaubwürdig erscheint. Und ich möchte daran erinnern, daß die europäische parlamentarische Versammlung im Laufe der Debatten über den von der Kommission dem Rat unterbreiteten Vorschlag einer Verordnung, der eine obligatorische Beimischung von Magermilchpulver zu Viehfutter vorsah, eine Entschließung gefaßt hatte, in der sie es zwar für zulässig hielt, im Rahmen einer kurzfristigen Lösung des Uberschußproblems unter anderem auch zur Beimischung von Milchpulver zu Viehfutter Zuflucht zu nehmen, es jedoch für unannehmbar erklärte, die finanziellen Konsequenzen des Verkaufs dieser Überschüsse weitgehend den Erzeugern von Schweinefleisch und den Geflügelhaltern aufzubürden, Wie der Rat in seiner Klagebeantwortung in den Rechtssachen 83 und 94/76 vorträgt, hatte die Kommission daraufhin ihren ursprünglichen Entwurf geändert und dem Rat vorgeschlagen, nicht mehr die Beimischung von denaturiertem Magermilchpulver zum Viehfutter, sondern nur noch den Ankauf dieses Erzeugnisses vorzuschreiben. Aber auf diese Weise wurde das vom Europäischen Parlament aufgeworfene Problem meines Erachtens nicht gelöst.
6.
Die dritte zu beantwortende Frage lautet, ob vorliegend der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet worden ist. Die begriffliche Abgrenzung dieses Grundsatzes vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung könnte man wie folgt vornehmen: Die Nichtdiskriminierung betrifft die Beziehungen zwischen verschiedenen Gruppen von Bürgern und besteht in deren Gleichbehandlung durch die Träger der öffentlichen Gewalt, während der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedeutet, daß die den Bürgern auferlegten Lasten nicht das zur Befriedigung des jeweiligen öffentlichen Interesses erforderliche Maß überschreiten dürfen. Wenn also eine Rechtshandlung für bestimmte Kategorien der von ihr Betroffenen eine im Verhältnis zu den — im Zusammenhang der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse und der verfügbaren Mittel konkret festzustellenden — Erfordernissen übermäßige Belastung enthält, so verletzt sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Notwendigkeit der Berücksichtigung dieses Grundsatzes bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Rechtshandlungen der Gemeinschaft, mit denen den Bürgern Lasten und Beschränkungen auferlegt werden, findet in der Rechtsprechung des Gerichtshofes mit am frühesten ihren Ausdruck im Urteil vom 13. Juli 1962 in der Rechtssache 19/61 (Mannesmann AG / Hohe Behörde, Slg. 1962, 717 ff., 749). Der Gerichtshof erklärte damals, daß „die Hohe Behörde bei der Planung und Anwendung der finanziellen Einrichtungen, die sie zur Wahrung des Gleichgewichts auf dem Markt geschaffen hat, sicherlich verpflichtet ist, den tatsächlichen wirtschaftlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, auf die diese Einrichtungen Anwendung finden sollen, damit die erstrebten Ziele unter den günstigsten Bedingungen und unter möglichst geringen Opfern für die betroffenen Unternehmen erreicht werden können“.
In seinem Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel / Köster, Slg. 1970, 1161) hatte der Gerichtshof festzustellen, ob die Kommission etwa gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels zu dem angestrebten Zweck verstoßen hatte, indem sie in einer ihrer Verordnungen die Gewährung einer Ausfuhrlizenz an die Voraussetzung knüpfte, daß eine Verpflichtung zur Ausfuhr eingegangen und eine gegebenenfalls verfallende Kaution.3. gestellt wurde. In dem Urteil entschied der Gerichtshof, dieses Prinzip, dem ein Grundrecht entspreche, gehöre zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Beachtung der Gerichtshof gewährleiste. Die sich aus der erwähnten Verordnung ergebenden Belastungen wurden deshalb auf ihre Notwendigkeit und Angemessenheit für die Erreichung des verfolgten Zwecks geprüft. Der Gerichtshof beschäftigte sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit auch mit der Höhe der Kaution im Vergleich zum Gesamtwert der Ware und zu den sonstigen Vertriebskosten; dies geschah aus der Überlegung, daß eine Unverhältnismäßigkeit die Verletzung eines Grundrechts bedeutet hätte. Auf ein entsprechendes Merkmal hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil vom 11. Mai dieses Jahres in den verbundenen Rechtssachen 99 und 100/76 (Roomboterfabriek) abgestellt, in dem es um eine andere Kautionsregelung ging.
Auch im Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73 (Balkan Import-Export, Slg. 1973, 1092) hat sich der Gerichtshof mit einer Frage der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit der Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen auf dem Milchsektor gemäß der Verordnung Nr. 974/71 beschäftigt. Bei dieser Gelegenheit hat der Gerichtshof bestätigt, daß die Gemeinschaftsorgane bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse darüber zu wachen haben, daß die den Wirtschaftsteilnehmern auferlegten Belastungen nicht das Maß übersteigen, das erforderlich ist, damit die Verwaltung die ihr gesteckten Ziele zu erreichen vermag.
Das Urteil vom 13. November 1973 in den verbundenen Rechtssachen 63 bis 69/72 (Werhahn / Rat, Slg. 1973, 1230) hat sich mit ähnlichen Fragen beschäftigt; die wirtschaftlichen Verhältnisse werden im Hinblick auf die Frage untersucht, ob die Festsetzung eines zu hohen Schwellenpreises etwa — bei Berücksichtigung der verfolgten Ziele — eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darstellt.
Im Urteil vom 9. März 1976 in der Rechtssache 95/75 (Effem / Hauptzollamt Lüneburg, Slg. 1976, 361) ist ausgesprochen worden, daß Vorschriften über eine Ausfuhrabschöpfung bei Getreide ungültig sind, falls die Abschöpfung pauschal festgesetzt und nicht berücksichtigt worden ist, welche Mengen an Grundstoffen die Verarbeitungserzeugnisse enthalten. Der Gerichtshof hat im Gegensatz zum Generalanwalt nicht ausdrücklich auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Bezug genommen; man kann meines Erachtens aber sagen, daß dieses Prinzip dem Urteil zugrunde liegt.
Endlich möchte ich darauf hinweisen, daß der Gerichtshof in einer ganzen Reihe von Urteilen zu vom Vertrag gewährten Freiheitsrechten wie Freizügigkeit, Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit auf das Merkmal der Verhältnismäßigkeit abstellte. In diesen Fällen diente der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedoch als Maßstab bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit staatlicher Vorschriften und Maßnahmen zur Beschränkung dieser Rechte.
Ich komme nunmehr zu unserem Fall zurück. Die Berechnung der Belastung, die den Erzeugern und Importeuren von zur Verfütterung bestimmten Saaten mit der Verordnung Nr. 563/76 auferlegt worden ist, — einer Belastung, die, wie wir gesehen haben, auf die Viehzüchter, die Viehfutter kaufen, abwälzbar ist — kann anhand zweier Größen erfolgen: zum einen nach dem für die Ankaufsverpflichtung für Milchpulver festgesetzten Preis, zum anderen nach dem tatsächlichen Wert dieses Erzeugnisses im Hinblick auf den Preis anderer Substanzen mit gleichem Nährwert. Gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 753/76 der Kommission betrug der Verkaufspreis der Interventionsstellen für Magermilchpulver zur tierischen Ernährung 52,16 RE/dz ab Lager. Nach einem Arbeitspapier der Kommission vom 3. Februar 1976, auf das sich einige der Schadensersatzklägerinnen der vorliegenden Verfahren beziehen, ließ sich der seinerzeitige Marktwert des Milchpulvers unter Berücksichtigung seines Proteingehalts im Vergleich zum Proteingehalts anderen Tierfutters mit rund 15 RE/dz beziffern. Zu den Preisen für Substitutionsprodukte ist daran zu erinnern, daß die Kommission in ihrer Antwort vom 3. Mai 1977 auf einige Fragen des Gerichtshofes eingeräumt hat, der Nährwert von Sojaschrot komme bei gleichem Gewicht demjenigen von Magermilchpulver im wesentlichen gleich, und den Preis für Sojaschrot während des Anwendungszeitraums in der Verordnung Nr. 563/76 mit durchschnittlich etwas über 17 RE/dz (bei Schwankungen von 13,3 bis 20,4 RE) beziffert hat.
Die Viehzüchter waren also verpflichtet, das Milchpulver für die tierische Ernährung zu mehr als dem Dreifachen seines tatsächlichen Marktwertes zu kaufen. Die in der Differenz zwischen dem festgesetzten Preis und dem Marktwert zum Ausdruck kommende Belastung — rund 37 RE/dz — stellte sich also als eine Art Steuer zu Lasten der obengenannten Gruppen dar, mit der der Notwendigkeit, die überschüssigen Milchpulvervorräte unterzubringen, begegnet werden sollte.
Tatsächlich beliefen sich nach einem vom Rat zitierten Bericht des Bundesministers für Landwirtschaft die Mehrkosten für Viehzüchter aus der Ankaufsverpflichtung für Milchpulver auf 2,81 v. H. bei Geflügelfutter und auf 1,34 v. H. bei Schweinefutter. Es ist also zu fragen, ob es einen Weg gab, dieser Notwendigkeit mit geringerer Belastung für die genannten Gruppen zu entsprechen.
Auf diese Frage sind zwei Antworten möglich. Die erste, ziemlich naheliegende Antwort lautet, daß das Opfer, wäre die Belastung voll vom Gemeinschaftshaushalt getragen worden, mittelbar auf die Schultern aller Gemeinschaftsbürger verteilt, gewiß ausgeglichener erschienen wäre. Man muß sich dazu vor Augen halten, daß die Gemeinschaft 1976 auch beim Verkauf von Milchpulver für die tierische Ernährung zum festgesetzten Preis von 52,16 RE/dz einen Verlust von 38 RE/dz machte, der sich zahlmäßig aus der Differenz zwischen dem Interventionspreis und dem Verkaufspreis ergibt. Es sei hinzugefügt, daß diese Lösung im Hinblick auf das Auslaufen der Verordnung Nr. 563/76 dann auch tatsächlich gewählt wurde; mit der Verordnung Nr. 2706/76 vom 8. November 1976 wurde nämlich der Verkaufspreis für denaturiertes Milchpulver für die tierische Ernährung drastisch von 52 RE auf 17 RE zurückgenommen, um auf dem Markt konkurrenzfähig zu werden. Eine zweite Antwort kann sich auf den Umstand stützen, daß die Kosten der Verarbeitung der flüssigen Magermilch zu Milchpulver und der anschließenden Denaturierung den Marktwert dieser für die Viehfütterung bestimmten Milch übersteigen: Nach den verfügbaren Angaben, die in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurden, betragen die Kosten 17 bis 19 RE/dz gegenüber dem bereits angegebenen Marktwert von 15 RE. Wenn man also aufgehört hätte, die Verarbeitung von Milch zu Magermilchpulver zu fördern, das — wenn zur Fütterung von Tieren bestimmt — einen Marktwert hat, der noch unter den schlichten Verarbeitungskosten liegt, oder wenn man das Ausmaß dieser Verarbeitung beschränkt und die Milch anderen Zwecken zugeführt oder teilweise einfach vernichtet hätte, so wäre das Anwachsen der Überschußvorräte an Milchpulver mit geringeren Gesamtkosten zu vermeiden gewesen; in diesem Falle hätte das Ausmaß der Belastung für die Erzeuger und Importeure von Viehfutter und für die Viehzüchter geringer sein können. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingewandt, die Vernichtung ungeheurer Mengen von Milch hätte Umweltprobleme hervorrufen können. Dieses Argument erscheint mir nicht sehr überzeugend. Auf jeden Fall läßt sich wohl nicht leugnen, daß mit einer solchen auf die Drosselung der Milchpulvererzeugung und damit der Verkäufe an die Interventionsstellen ausgerichteten Lösung das Hauptziel der Regelung der Verordnung Nr. 563/76, nämlich die Verminderung der Milchpulvervorräte der Interventionsstellen, auf weniger kostspielige Weise hätte erreicht werden können.
Der Umstand, daß diese Regelung für bestimmte Gruppen von Erzeugern und Verbrauchern ein zu großes Opfer im Verhältnis zu dem von der Gemeinschaft erstrebten Vorteil bedeutete, führt mich also zu der Auffassung, daß die Verordnung Nr. 563/76 den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzte.
7.
Die im Ausgangsverfahren der Rechtssache 144/76 beklagte Firma Grows-Farm hat vor dem Landgericht Oldenburg geltend gemacht, die streitige Verordnung verstoße gegen das Grandgesetz, insbesondere gegen den die Berufsfreiheit schützenden Artikel 12. Nach Auffassung dieser Firma wäre eine Ankaufsverpflichtung, die sich im wesentlichen als Abgabe zu Lasten gewisser Unternehmen darstellt, nach deutschem Recht nur zulässig, wenn das Prinzip der Verhältnismäßigkeit gewahrt würde und wenn eine sachliche Anknüpfung zwischen dem Begünstigten und dem Belasteten bestände. Das genannte Unternehmen hält eine solche Beziehung zwischen den Importeuren und Verbrauchern von pflanzlichem Viehfutter auf der einen Seite und den Milcherzeugern auf der anderen Seite für nicht gegeben und behauptet außerdem, die Verringerung der Magermilchpulvervorräte hätte mit weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden können, insbesondere durch den Verkauf dieses Erzeugnisses zu konkurrenzfähigen, marktgerechten Preisen. Die der Gemeinschaft daraus entstehenden finanziellen Verluste hätten über den allgemeinen Haushalt finanziert werden müssen.
Bekanntlich können die in den Verfassungen der Mitgliedstaaten garantierten Rechte vor diesem Gerichtshof nicht als solche geltend gemacht werden, weil es nicht Sache der Gemeinschaftsrechtsprechung ist, über die Einhaltung des innerstaatlichen Rechts zu wachen. Wir wissen aber auch, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung die Grundrechte, die zum gemeinsamen Bestand der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten gehören, als eigene anerkennt. Der Grundsatz der freien Berufswahl wird, wenn auch in verschiedenen Formulierungen, in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bejaht. Es ist also anzunehmen, daß ein entsprechendes Freiheitsrecht auch in der Gemeinschaftsrechtsordnung besteht.
Vorliegend geht es jedoch um die Rechtmäßigkeit einer Verordnung, die nicht den Zugang zu einem bestimmten Beruf, sondern nur die Ausübung eines bereits gewählten Berufs betrifft. Die grundsätzliche Zulässigkeit von Vorschriften zur Regelung wirtschaftlicher Betätigungen, die auch spürbare Begrenzungen der Berufsausübung im Allgemeininteresse mit sich bringen können, steht sowohl für die nationalen Rechtsordnungen (Artikel 12 GG überträgt dem Gesetzgeber die Aufgabe, die Berufsausübung zu regeln) als auch für die Gemeinschaftsrechtsordnung (siehe Urteil vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73, Nold/Kommission, Slg. 1974, 492 und die dazugehörigen Schlußanträge des Generalanwalts Trabucchi) außer Zweifel.
Für die Prüfung der Frage, ob eine vom Gemeinschaftsrecht gesetzte Beschränkung der Ausübung bestimmter Berufe die zulässigen Grenzen überschreitet, sind das verfolgte Allgemeininteresse und das entgegenstehende Individualinteresse — im Lichte der für die Behörden vorgegebenen Situation und der ihnen zur Bewältigung der daraus erwachsenen Anforderungen verfügbaren Mittel — gegeneinander abzuwägen.
Dies führt also zurück zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den wir gerade erörtert haben. Dieser Nichtigkeitsgrund ist deshalb als durch die Prüfung der auf diesen allgemeinen Grundsatz gestützten Rüge erledigt zu betrachten.
8.
In der Rechtssache 116/76 hat das niederländische Gericht unter anderem gefragt, ob die Verordnung Nr. 563/76 gegen die in Artikel 3 Buchstabe f, 85 und 86 EWG-Vertrag formulierten Grundsätze über den Schutz des freien Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt verstoße. Die gleiche Frage wird auch im Rahmen der Schadensersatzklagen aufgeworfen. Die Kläger in diesen Rechtssachen behaupten nämlich eine Verletzung des Artikels 85 Absatz 1 Buchstabe e und des Artikels 86 Absatz 2 Buchstabe d EWG-Vertrag, welche es verbieten, an den Abschluß von Verträgen die Bedingung zu knüpfen, daß der Vertragspartner zusätzliche Leistungen annimmt, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen. Die in der Verordnung Nr. 563/76 formulierte Verpflichtung der Händler von pflanzlichem Viehfutter zum Ankauf von denaturiertem Magermilchpulver verstoße gegen dieses Verbot. Die Kläger erkennen zwar an, daß die Artikel 85 und 86 gegenüber den Trägern öffentlicher Gewalt nicht die gleiche Bedeutung haben wie gegenüber Unternehmen, sie vertreten jedoch die Auffassung, die dort zum Ausdruck gebrachten Prinzipien müßten auch für die Gemeinschaftsorgane gelten.
Die Kommission hat zu der streitigen Regelung vorgetragen, für die von der Verordnung betroffenen Personen bestehe nicht einfach eine Ankaufsverpflichtung, sie könnten diese vielmehr durch Verzicht auf die zur Sicherheit geleistete Kaution vermeiden. Allerdings waren die Betroffenen wegen der Höhe der von ihnen gezahlten Kaution wirtschaftlich gesehen praktisch zum Ankauf von Milchpulver gezwungen, wenn sie nicht noch schwerere Verluste hinnehmen wollten. Ferner steht außer Zweifel, daß die streitige Regelung in erster Linie (wie schon aus ihrer Überschrift ersichtlich) eine Ankaufsverpflichtung darstellt.
Die an der Vorabentscheidungssache 116/76 beteiligte Firma Granaría behauptet, die Verordnung Nr. 563/76 verletze auch noch aus einem anderen Grund die Wettbewerbsregeln und insbesondere den allgemeinen Grundsatz des Artikels 3 Buchstabe f EWG-Vertrag: Sie verursache nämlich eine Verzerrung des Preisniveaus, weil nicht alle zur Viehfütterung geeigneten Erzeugnisse in den Anwendungsbereich der Artikel 2 und 3 der Verordnung fielen. Die Verordnung begünstige deshalb in künstlicher Weise gewisse für die tierische Ernährung verwendbare Produkte. Begünstigte Rohstoffe seien insbesondere Getreide, Hülsenfrüchte und Fischmehl.
Mir scheint jedoch gegenüber allen auf die Wettbewerbsregeln gestützten Nichtigkeitsgründen das von der Kommission und vom Rat vorgetragene Argument durchschlagend, daß die Verbote der Artikel 85 Absatz 1 und 86 an die Unternehmen gerichtet und in keiner Weise auf Maßnahmen anwendbar sind, die die Gemeinschaftsbehörden zur Realisierung eines agrarpolitischen Ziels beschlossen haben. Es besteht ein Unterschied zu den die Tätigkeit der Gemeinschaftsbehörden regelnden Normen und Prinzipien, welche das allgemeine Interesse und die Rechte der einzelnen schützen.
Was insbesondere die Landwirtschaft angeht, so kann auch auf Artikel 42 EWG-Vertrag verwiesen werden, der bestimmt, daß die Wettbewerbsregeln auf diesen Sektor nur insoweit Anwendung finden, als der Rat dies bestimmt. Endlich stimme ich gegenüber dem Argument, das aus Artikel 3 Buchstabe f abzuleiten versucht wird, der Kommission zu, die darauf hinweist, daß in Buchstabe d des gleichen Artikels die Einführung einer gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen ist, ohne daß irgendein Vorrang der Wettbewerspolitik gegenüber der Agrarpolitik festgelegt würde.
Die Auferlegung einer Ankaufsverpflichtung muß, soweit diese für die Erreichung eines der Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag notwendig ist und nicht gegen Grundsätze verstößt, welche die Träger der öffentlichen Gewalt in ihrem Handeln beschränken (im vorliegenden Fall ist insbesondere an das Diskriminierungsverbot und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu denken), als ein Instrument der Wirtschaftspolitik betrachtet werden, das der Gemeinschaftsgesetzgeber einsetzen kann, ohne etwaigen Beschränkungen durch die Wettbewerbsregeln zu unterliegen.
Deshalb ist wohl auszuschließen, daß die Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 durch einen Verstoß der in ihr vorgesehenen Ankaufsverpflichtung gegen Artikel 3 Buchstabe f, 85 Absatz 1 Buchstabe e und 86 Absatz 2 Buchstabe d EWG-Vertrag beeinträchtigt wird.
9.
Eine gegenüber den anderen Nichtigkeitsgründen logisch vorrangige, jedoch nur von dem niederländischen Gericht in der Rechtssache 116/76 aufgeworfene Frage zur Form der Verordnung Nr. 563/76 beschäftigt sich mit dem Problem der hinreichenden Begründung. Das niederländische Gericht fragt, ob die Verordnung auf die Verringerung der Milchpulvervorräte der Interventionsstellen ziele oder nicht eher auf eine gesteigerte Verwendung des aus Milch gewonnenen Proteins zur Fütterung von Tieren. Für den ersten Fall werden Zweifel daran geäußert, ob die Verordnung in einer Artikel 190 EWG-Vertrag genügenden Weise mit Gründen versehen sei.
Die in der Rechtssache 116/76 beteiligte Firma Granaría hat behauptet, der Wortlaut der Verordnung lasse das Ziel einer gesteigerten Verwendung von Milchpulver für die Fütterung von Tieren erkennen. Wenn nach dem Vortrag von Kommission und Rat Ziel der Verordnung mehr eine Verringerung der Milchpulverüberschüsse gewesen sei, so sei die Verordnung nicht hinreichend mit Gründen versehen.
Mir scheint indessen, daß das Hauptziel der Verordnung Nr. 563/76, nämlich eine Verringerung der Vorräte an Milchpulver, hinreichend deutlich aus dem Text der Verordnung insgesamt hervorgeht. So beginnt die erste Begründungserwägung der Präambel mit der Feststellung: „Die Bestände des von den Interventionsstellen … gekauften Magermilchpulvers sind sehr umfangreich“, und in der fünften Begründungserwägung wird die Dringlichkeit der getroffenen Maßnahmen mit dem „Umfang der Lagerbestände“ und den „durch ihr ständiges Anwachsen verursachten Kosten“ begründet. Dazu kommt, daß es in Artikel 11 letzter Absatz ausdrücklich heißt, die vom Rat getroffene Regelung verfolge „das Ziel einer wesentlichen Verringerung der vorhandenen Bestände an Magermilchpulver“. Die Verordnung läßt also insgesamt betrachtet klar erkennen, welches ihr Hauptziel war.
Die Firma Granaría trägt allerdings noch ein zweites Argument vor: Der Verkauf der im Besitz der Interventionsstellen befindlichen Vorräte müsse gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Grundverordnung Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 13 ff.) unter solchen Bedingungen erfolgen, daß das Marktgleichgewicht nicht gestört wird. Wenn die Verordnung Nr. 563/76 das Ziel einer Verringerung der Vorräte an Magermilchpulver verfolgte, dann hätte sie die genannte Vorschrift der Verordnung Nr. 804/68 beachten und auf sie Bezug nehmen müssen. An dieser Bezugnahme jedoch fehle es ebenso wie an jeglicher Erwähnung, daß die Voraussetzungen von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 erfüllt seien. Daraus sei zu entnehmen, daß die Verordnung Nr. 563/76 andere Ziele verfolge als den Verkauf der vorhandenen Vorräte, was auch durch jene andere Vorschrift dieser Verordnung bestätigt werde, wonach das Milchpulver zu denaturieren ist, um zu gewährleisten, daß es nur für die Fütterung von Tieren verwendet wird. Wenn als Hauptziel der Verordnung die Verringerung der Vorräte an Milchpulver anzusehen sei, so lasse sich diese Bestimmung nicht rechtfertigen.
Dazu läßt sich leicht bemerken, daß die Firma Granaría zu Unrecht übersieht, daß es notwendig war, das unter die Verordnung Nr. 563/76 fallende Milchpulver nicht der menschlichen Ernährung zuzuführen, weil dies offensichtlich das mit der Regelung erstrebte Ziel einer Erhöhung des Gesamtverbrauchs vereitelt hätte. Um nämlich zumindest zeitweise andere Absatzmärkte als die üblichen, bereits gesättigten zu finden und um eine Beeinträchtigung des Marktes für Milchpulver zur menschlichen Ernährung durch das System der Ankaufsverpflichtung zu vermeiden, mußte sichergestellt werden, daß das nach der Verordnung Nr. 563/76 verkaufte Milchpulver für den besonderen Verwendungszweck der Viehfütterung reserviert würde.
Mithin schließt der Umstand, daß Artikel 7 der Verordnung Nr. 804/68 in der Verordnung 563/76 nirgends angezogen wird, nicht aus, daß diese Verordnung objektiv in den Anwendungsbereich dieser Norm fällt.
Im Ergebnis leidet die These der Firma Granaría an übertriebenem Formalismus. Meines Erachtens vermögen die von diesem Unternehmen vorgetragenen Argumente eine Verletzung des Artikels 190 EWG-Vertrag, nach dem Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen der Gemeinschaft mit Gründen zu versehen sind, nicht darzutun.
10.
In der Vorabentscheidungssache 116/76 ist das Problem der Vereinbarkeit der Verordnung Nr. 563/76 mit den Finanzvorschriften des Gemeinschaftsrechts aufgeworfen worden. Es geht insbesondere darum festzustellen, welches die Natur und die Rechtfertigung der Einnahmen sind, die der Gemeinschaft aus der Anwendung der Verordnung erwachsen, und ob ein Verstoß gegen den Beschluß des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften oder ein Verstoß gegen Artikel 199 EWG-Vertrag vorliegt.
Es ist vor allem daran zu erinnern, daß nach Artikel 2 jenes Beschlusses die Einnahmen aus Abschöpfungen oder anderen Abgaben auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt werden, sowie die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen eingeführt werden, eigene, in den Haushalt der Gemeinschaft einzusetzende Mittel darstellen. Eigene Mittel sind ferner nach dem letzten Absatz jenes Artikels Einnahmen aus sonstigen gemäß dem Vertrag im Rahmen einer gemeinsamen Politik eingeführten Abgaben, „sofern das Verfahren des Artikels 201 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft … durchgeführt worden ist“.
Zur Natur der durch die Verordnung Nr. 563/76 auferlegten, der Gemeinschaft Einnahmen verschaffenden Abgaben vertritt die betroffene Firma die Ansicht, sowohl die in den Artikeln 2 ff. der Verordnung vorgesehene Kaution als auch der Mehrpreis von Milchpulver gegenüber den Preisen für Konkurrenzprodukte seien als eine versteckte Besteuerung zugunsten der Gemeinschaft anzusehen; sie fielen unter keine der in Artikel 2 des Beschlusses des Rates vom 21. April 1970 vorgesehenen Gruppen von Einnahmen. Auch wenn man annehmen wollte, diese versteckte Besteuerung sei einer Einnahme im Sinne des letzten Absatzes dieses Artikels gleichzustellen, so würde es doch an dem Erfordernis der Durchführung des in dieser Bestimmung erwähnten Verfahrens fehlen. Zu Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 563/76 — nach dem die verfallenen Kautionen von den Interventionsausgaben abgezogen werden, für die im Rahmen der Verordnung Nr. 804/68 kein Betrag je Einheit festgesetzt ist — bemerkt die betroffene Firma, daß eine öffentliche Stelle eingenommene Beträge nicht zur Kürzung von bestimmten Ausgaben verwenden könnte, wenn sie diese Beträge nicht als eigene Einnahmen ansähe; deswegen müßten sie nach den anwendbaren Vorschriften in den Haushalt eingestellt werden.
Der Rat hat seinerseits vorgetragen, der Verfall einer Kaution falle ebenso wie die Einziehung einer Geldbuße unter den Begriff der „anderen Einnahmen“, die der erste Unterabsatz des Artikels 4 Absatz 1 des Ratsbeschlusses vom 21. April 1970 von den eigenen Mitteln unterscheide.
Diese Auffassung scheint mir mit der Zielsetzung der Verordnung Nr. 563/76 übereinzustimmen, welche mit der Einführung einer Kaution mit Verfallmöglichkeit gewiß nicht eigene Mittel der Gemeinschaft zu schaffen, sondern lediglich die Einhaltung der Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver zu gewährleisten bezweckte.
Die Kommission hat bemerkt, Einnahmen dieser Art fielen in den Rahmen einer Interventionsregelung; als solche unterschieden sie sich nicht von den Einnahmen, die durch den Verkauf von Erzeugnissen entstünden, die Gegenstand der Intervention gewesen seien. Sie zitiert vorangegangene Verordnungen, in denen bestimmt gewesen sei, daß gewisse Einnahmen den Interventionsstellen gutgeschrieben würden und somit zur Verringerung von deren Ausgaben dienten, wie dies bei den infolge der Nichtbeachtung von Rechtsvorschriften und vertraglichen Abmachungen durch die Verkäufer oder die Aufkäufer eingenommenen Beträgen der Fall sei (vgl. Verordnung Nr. 2306/70 des Rates vom 10. November 1970 über die Finanzierung von Interventionsausgaben auf dem Binnenmarkt für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. L 249 vom 17. November 1970, Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b, Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe d und Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe d).
Das Problem der Rechtfertigung der Einnahmen, welche der Gemeinschaft aus der Verordnung Nr. 563/76 erwachsen, erscheint danach verknüpft mit der Existenz einer Befugnis der Gemeinschaftsstellen zur Auferlegung der entsprechenden Abgaben. Insoweit kann man mit Recht Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages anführen, nach welchem die gemeinsame Organisation im Bereich der Landwirtschaft „alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen“ kann. Im Urteil vom 13. Dezember 1967 in der Rechtssache 17/67 (Neumann, Slg. 1967, 592) hat der Gerichtshof anerkannt, daß die Gemeinschaft aufgrund des Artikels 40 Absatz 3 befugt ist, eine Abschöpfungsregelung zur Stabilisierung des Marktes einzuführen. Die Gemeinschaft ist also als befugt anzusehen, sich des Mittels der Abgabenerhebung zu bedienen, wenn die Abgaben als das geeignete Mittel zur Verfolgung der in Artikel 39 genannten Ziele erscheinen.
In dem Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125) hat der Gerichtshof insbesondere die Einführung einer Regelung, die im Rahmen der Verordnung Nr. 120/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide, um die Ausfuhr zu garantieren, die Stellung von Kautionen mit der Möglichkeit des Verfalls vorsieht, als rechtmäßig angesehen, da eine solche Regelung ein angemessenes Mittel der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte im Sinne des Artikels 40 Absatz 3 ist. Der Gerichtshof hat besonders angemerkt, daß der Kautionsverfall keine Geldbuße oder Strafsanktion ist, sondern nur als Sicherheit für die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung wirkt; deshalb kann er von der Gemeinschaft zulässigerweise angewendet werden.
Es sind noch die formalen Rügen zu prüfen. Diese werden auf Artikel 199 des Vertrages gestützt, der bestimmt, daß „alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft … für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt [werden]“.
Diese Vorschrift bedeutet jedoch nicht, daß im allgemeinen Haushaltsplan der Gemeinschaft jeder einzelne Posten der im Rahmen einer Gemeinschaftshandlung bewirkten Rechnungsvorgänge aufgeführt sein müßte; es genügt, daß im Haushaltsplan die positiven oder negativen Ergebnisse der Interventionen der Gemeinschaft erscheinen.
Dies entspricht der ständigen Praxis. Wie die Kommission hervorgehoben hat, werden im allgemeinen die Kosten, Verluste und Gewinne aus den Interventionen auf dem Markt nur in den Büchern der verschiedenen Interventionsstellen aufgeführt, und lediglich die Nettoverluste werden gemäß Artikel 199 des Vertrages in den Haushaltsplan eingestellt.
Andere Probleme wirft der Mehrpreis auf, der sich aus dem Unterschied zwischen dem vorgeschriebenen Preis für Milchpulver, das zur Verwendung als Tierfutter bestimmt ist, und dem Wert dieses Erzeugnisses auf dem Markt ergibt. Dieser Mehrpreis bezweckte und bewirkte im Unterschied zu der Kaution unmittelbar eine Minderung der Belastung der Gemeinschaft durch die Interventionsregelung. Dies war also eine wirtschaftliche Absicht, die bei grundsätzlicher Würdigung der Erscheinung dazu führen könnte, diese Art der Abgabe unter dem Gesichtspunkt ihrer Funktion dem Begriff der Steuer anzunähern. Die Befugnis zur Einführung einer derartigen Abgabe ist bereits untersucht worden; es braucht kaum hinzugefügt zu werden, daß die Überlegungen, aufgrund derer eine derartige Befugnis als legitim anerkannt worden ist, die Bewertung des die fragliche Abgabe einführenden Aktes vom Standpunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus nicht präjudizieren. Bilanzmäßig ist dann die fragliche Abgabe ein Bestandteil des Gesamtpreises, den die Käufer von Milchpulver an die Interventionsstellen zahlen, und kann folglich nicht getrennt geführt werden.
Aus diesen Gründen ist die Frage der Vereinbarkeit der Verordnung Nr. 563/76 mit den Finanzvorschriften des Gemeinschaftsrechts zu bejahen.
11.
Ich hatte bereits Gelegenheit, auf die Regelung von Artikel 5 der Verordnung Nr. 563/76 für die vor dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung geschlossenen Verträge hinzuweisen: Die Auswirkungen der Belastung, die sich aus der in der Verordnung festgelegten Regelung ergibt, tragen die Käufer der in den Artikeln 2 und 3 genannten pflanzlichen Erzeugnisse oder der aus ihrer Verarbeitung hervorgegangenen eiweißhaltigen Erzeugnisse. Insoweit ist die Befugnis des Rates in Zweifel gezogen worden, dadurch in zivilrechtliche Vertragsverhältnisse einzugreifen, daß der Käufer von Futter, und zwar im Stadium der Erfüllung eines vor Inkrafttreten der Verordnung abgeschlossenen Kaufvertrags, verpflichtet wird, die Belastung zu tragen, die das Gemeinschaftsrecht dem Verkäufer auferlegt.
Dies ist der Gegenstand der sechsten Vorlagefrage des niederländischen Gerichts in der Rechtssache 116/76, und hierzu haben auch die an den Vorabentscheidungsverfahren 119 und 120/76 beteiligten Unternehmen, die sich beide in der Lage von Importeuren pflanzlichen Futters befinden und als solche der Verpflichtung unterliegen, sich die in der Verordnung Nr. 563/76 vorgesehene „Eiweiß-Lizenz“ (mit den damit verbundenen Belastungen) zu beschaffen, Ausführungen gemacht. Mit ihrem Vortrag, der erwähnte Artikel 5 der Verordnung sei wegen mangelnder Befugnis des Rates zu einem so schwerwiegenden Eingriff in zivilrechtliche Vertragsverhältnisse rechtswidrig, beabsichtigen diese Unternehmen gewiß nicht, sich der ihnen durch die erwähnte Bestimmung eingeräumten Möglichkeit zu berauben, für die zur Zeit des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 563/76 bereits abgeschlossenen Verträge die hieraus resultierende Belastung ihren Kunden aufzuerlegen; mit dem Vortrag Artikel 5 sei rechtswidrig, wollen sie vielmehr erreichen, daß die Verordnung für ungültig erklärt wird. Die an den Rechtssachen 119 und 120/76 beteiligten Unternehmen bemerken nämlich, daß, käme durch die Rechtswidrigkeit des Artikels 5 die Möglichkeit zur Weitergabe der Belastung an ihre Abnehmer in Fortfall, sich daraus für sie eine unerträgliche Belastung ergäbe, die sie mit ihrer Gewinnspanne nicht decken könnten; ein System, das sie zwänge, einen derartigen enteignungsgleichen Eingriff hinzunehmen, der sie finanziell ruinieren könne, sei um so offensichtlicher rechtswidrig.
Wenn es zutrifft, daß der Rat befugt ist, die Ankaufsverpflichtung vorzuschreiben, die der wesentliche Gegenstand der Verordnung Nr. 563/76 ist, dann muß man ihm meines Erachtens gleichzeitig die Befugnis zuerkennen, alle geeigneten Ubergangsmaßnahmen zu ergreifen, um die schädlichen und offensichtlich ungerechten Auswirkungen zu vermeiden, die die Einführung der neuen Regelung sonst auf die bestehenden Vertragsverhältnisse gehabt hätte. Der Vorrang der Vorschriften des öffentlichen Rechts vor — auch bereits bestehenden — vertraglichen Verpflichtungen muß anerkannt werden; und die notwendige Anpassung früherer Vertragsverhältnisse an die durch die Verordnung Nr. 563/76 geschaffene neue Situation liegt im allgemeinen Interesse.
Ich halte also auch diese Rüge eines besonderen Aspektes dieser Verordnung nicht für gerechtfertigt.
12.
Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 563/76 bestimmt: „Bis zum Inkrafttreten der einschlägigen Durchführungsbestimmungen ergreifen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit die Freigabe der betreffenden Erzeugnisse, die zur Abfertigung zum freien Verkehr angemeldet worden sind, nur unter der Bedingung erfolgt, daß der Betroffene sich verpflichtet, eine Kaution zu stellen, mit der die Beachtung dieser Bestimmungen gewährleistet wird.“
In der Rechtssache 116/76 fragt das niederländische Gericht, ob diese Vorschrift so zu verstehen ist, daß die Mitgliedstaaten bereits vor dem 1. April 1976 die Stellung einer Kaution als Voraussetzung für die Ausstellung einer „Eiweiß-Lizenz“ verlangen durften, obwohl es in Artikel 11 Absatz 2 heißt, daß die Verordnung erst ab 1. April 1976 gilt. Für den Fall der Bejahung dieser Frage fragt das niederländische Gericht, ob dann Absatz 3 bindend ist, da Artikel 3 Absatz 2 dieser Verordnung, der als Voraussetzung für die Ausstellung einer „Eiweiß-Lizenz“ eine Kaution vorschreibt, erst ab 1. April 1976 anwendbar geworden ist und außerdem die Durchführungsbestimmungen zu Artikel 3, die in der Verordnung Nr. 677/76 der Kommission enthalten sind, erst ab 1. April 1976 in Kraft getreten sind.
Ich weise darauf hin, daß der erste Absatz von Artikel 11 das Inkrafttreten der Verordnung mit dem Tage ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt zusammenfallen läßt, die am 15. März 1976 erfolgt ist. Andererseits erklärt der zweite Absatz, daß die Verordnung „ab 1. April 1976 [gilt], mit Ausnahme von Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 — hinsichtlich der sich aus der Anwendung von Artikel 3 Absatz 1 ergebenden Belastung —, die ab 19. März 1976 gelten“. Erinnern wir uns daran, daß Artikel 3 Absatz 1 die Überführung von Samen und anderen ähnlichen Erzeugnissen aus Drittländern in den freien Verkehr in der Gemeinschaft von der Vorlage einer „Eiweiß-Lizenz“ abhängig macht. Am 24. März 1976 hatte das vor dem niederländischen Gericht klagende Unternehmen für einige von der vorerwähnten Bestimmung erfaßte Erzeugnisse eine „Eiweiß-Lizenz“ beantragt, ohne zuvor die Kaution zu stellen; aus diesem Grunde hatte die niederländische Interventionsstelle diesen Antrag am selben Tage zurückgewiesen.
Das betroffene Unternehmen vertritt die Ansicht, mangels Durchführungsbestimmungen könne Artikel 11 Absatz 3 noch nicht als von jenem Zeitpunkt an anwendbar angesehen werden, und folglich hätten die Mitgliedstaaten die „Eiweiß-Lizenz“ auf Antrag erteilen müssen, ohne von dem Betreffenden die Stellung einer Kaution verlangen zu können. Artikel 11 Absatz 3 habe nämlich, so meint das Unternehmen, nur zu vermeiden bezweckt, daß das mögliche Fehlen gemeinschaftsrechtlicher Durchführungsvorschriften zu dem Zeitpunkt, von dem an die Verordnung insgesamt gelten sollte, dem Erlaß innerstaatlicher Normen hätte entgegenstehen können, durch welche vorübergehend das Funktionieren des neuen Systems hätte gesichert werden sollen.
Gegen diese Auslegung sprechen meines Erachtens zwei Gründe: Erstens die Regelung von Artikel 11 Absatz 1, der das sofortige Inkrafttreten des neuen Systems bestimmt — eine Regelung, deren Funktion sich eigentlich in bezug auf den zweiten und dritten Absatz dieses Artikels 11 erklärt; zweitens die ausdrückliche Vorschrift des Artikels 11 Absatz 2, nach dem nicht nur die Vorschrift über die Verpflichtung zur Vorlage einer Eiweiß-Lizenz für die Überführung der von Artikel 3 erfaßten Erzeugnisse in den freien Verkehr, sondern auch zugleich die Bestimmung über die Überbürdung der daraus resultierenden wirtschaftlichen Belastung bei der Erfüllung der früheren Verträge vorher anzuwenden waren. Die vorgezogene Geltung dieser letztgenannten Bestimmung zeigt deutlich den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers, die Vorschrift über die Verpflichtung zur Stellung einer Kaution als Voraussetzung für die Überführung der von Artikel 3 Absatz 1 erfaßten Erzeugnisse in den freien Verkehr zur gleichen Zeit in Kraft treten zu lassen; andernfalls wäre die Möglichkeit, die aus dem System der Verordnung resultierende Belastung schon mit Wirkung für die Zeit vor dem 1. April 1976 an den Käufer weiterzugeben, vollständig gegenstandslos gewesen (es hätte keine Belastung gegeben, wenn man die „Eiweiß-Lizenz“ ohne Kaution hätte erhalten können).
Wie andererseits die Kommission bemerkt hat, entsprach die sofortige Geltung der Verpflichtung zur Kautionsstellung einem praktischen Erfordernis von größter Bedeutung: nämlich zu vermeiden, daß den Importeuren zwischen dem 15. März und dem 1. April 1976 ein Zeitraum zur Verfügung gestanden hätte, in dem sie ohne Belastung die von der Verordnung betroffenen Waren hätten einführen können. Dies hätte wahrscheinlich zu massiven Einfuhren Anlaß gegeben, und die Wirksamkeit der Maßnahme wäre dadurch beträchtlich eingeschränkt worden. Der Vermeidung eben dieses Nachteils diente es, daß die Kautionspflicht mit einer vorübergehenden, teilweise nationalen Regelung, die vom 1. April 1976 an durch ein vollständig gemeinschaftsrechtliches System ersetzt werden sollte, vom 19. März an zur Geltung kam.
Das Ergebnis der systematischen Auslegung der fraglichen Bestimmung wird also durch die Erwägung des verfolgten Zwecks bestätigt. Man muß deshalb anerkennen, daß die Mitgliedstaaten vom 19. März 1976 an die Erteilung der Genehmigung für die Überführung der in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 563/76 erwähnten, aus Drittländern eingeführten Waren in den freien Verkehr davon abhängig machen durften und mußten, daß der Antragsteller eine Kautionsverpflichtung einging, die die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Durchführungsbestimmungen gewährleisten sollte, die vom 1. April 1976 an in Kraft treten sollten.
13.
In ihrer Klagebeantwortung in den Rechtssachen 83 und 94/76 hat die Kommisson bei der Darlegung der Situation auf dem Markt für Milch und pflanzliche Eiweißstoffe sowie bei der Erwähnung der Möglichkeit der Gemeinschaft, die Einfuhren von pflanzlichen Futtermitteln mit dem Ziel einer Verringerung der Benachteiligung der Milch weniger günstig zu behandeln, in einer Fußnote bemerkt, diese Möglichkeit gelte für die Marktwirtschaft der Gemeinschaft im Inneren unter Außerachtlassung der Probleme, die sich auf der Ebene der internationalen Beziehungen ergeben könnten. An diese Bemerkung anknüpfend führen die Kläger der Schadensersatzprozesse in ihrer Erwiderung einen neuen Grund für die Ungültigkeit ein; sie machen geltend, die durch die Verordnung Nr. 563/76 eingeführte Regelung widerspreche den Regeln des GATT.
Diese Ansicht hat sodann in den Erklärungen der an den Vorabentscheidungssachen 119 und 120/76 beteiligten Unternehmen einen Widerhall gefunden.
Es ist vorgetragen worden, die Ankaufsverpflichtung sei eine mengenmäßige Beschränkung, die gegen Artikel XI des GATT verstoße. Diese Beschränkung ergebe sich daraus, daß das Magermilchpulver, das aufgrund dieser Verordnung in der Gemeinschaft zwingend für die Tierfütterung verwendet werden müsse, an die Stelle entsprechender Mengen pflanzlicher Futtermittel trete, für die folglich ein Hindernis bei ihrer Einfuhr in die Gemeinschaft bestehe. Außerdem verstoße die Ankaufsverpflichtung gegen Artikel III des GATT, der die Gleichstellung ausländischer mit inländischen Waren auf dem Gebiet der inneren Abgabenvorschriften vorsehe. Die Gleichbehandlung inländischer und ausländischer Erzeugnisse im Hinblick auf die Milchpulverankaufsverpflichtung sei nur scheinbar. Innerhalb der Gemeinschaft sei die Erzeugung eiweißhaltiger Pflanzen, die als Tierfutter verwendbar seien, nämlich minimal; deshalb habe die Verordnung Nr. 563/76 vor allem die Einfuhren getroffen.
Unter dem Gesichtspunkt, daß nach Artikel 49 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes neue Angriffsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden können, wenn sie nicht auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind, erscheint mir die Zulässigkeit dieses neuen Angriffsmittels im Rahmen der Schadensersatzprozesse recht zweifelhaft. Eine Randbemerkung der Kommission zu den Problemen, die eine neue Regelung bei der Einfuhr von Futtermitteln auf internationaler Ebene aufwerfen könnte, konnte den Klägern einen erneuten Anlaß geben, die Gültigkeit der Verordnung zu bestreiten, aber sie stellt sicherlich keinen jener Gründe dar, die nach der erwähnten Bestimmung der Verfahrensordnung das Vorbringen eines neuen Angriffsmittels im Lauf des Verfahrens rechtfertigen können. Die Existenz des GATT und der daraus resultierenden Verpflichtungen mußte den Klägern bekannt sein, lange bevor die Kommission in ihre Klagebeantwortung jene Anmerkung aufnahm.
Andererseits hatte der Gerichtshof schon zweimal Gelegenheit zu erklären, daß die Gültigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane „an einer Bestimmung des Völkerrechts gemessen werden [kann], wenn diese Bestimmung die Gemeinschaft bindet und ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründet, sich vor Gericht auf sie zu berufen“ (Urteil vom 12. Dezember 1972 in den Rechtssachen 21 und 24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219; Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 9/73, Schlüter). In beiden zitierten Entscheidungen hat der Gerichtshof zwar anerkannt, daß das GATT ein für die Gemeinschaft bindender Vertrag ist, er hat jedoch verneint, daß bestimmte Artikel dieses Vertrages — speziell Artikel XI und Artikel II — ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründen, vor Gericht ihre Einhaltung zu verlangen. Die Argumentation des Gerichtshofes stützte sich in dem einen wie in dem anderen Fall auf aus dem System des GATT abgeleitete Gründe, die „Sinn, Aufbau und Wortlaut dieses Abkommens“ betrafen (Randnummern 19 und 20 der Entscheidungsgründe des zitierten Urteils vom 12. Dezember 1972 und Randnummer 28 der Entscheidungsgründe des zitierten Urteils vom 24. Oktober 1973). Die Antwort auf die in den vorliegenden Rechtssachen mit Bezug auf Artikel XI vorgebrachte Rüge wurde bereits gegeben; doch ist meines Erachtens die aus Artikel III des GATT abgeleitete Rüge ebenso zu beantworten.
Nach dieser Rechtsprechung kann der gestützt auf die genannten Gründe erhobene Einwand der Ungültigkeit der Verordnung weder für die Zwecke der Vorabentscheidungsersuchen noch — selbst wenn er nicht wegen Verspätung zurückzuweisen wäre — im Rahmen der Schadensersatzprozesse als begründet anerkannt werden.
14.
Die an den Vorabentscheidungsverfahren 119 und 120/76 beteiligten Unternehmen sehen einen anderen Grund für die Rechtswidrigkeit in dem Umstand, daß der Rat den Erlaß von Regelungen, die einen wesentlichen Teil des Systems der Ankaufsyerpflichtung für Milchpulver darstellten, der Kommission übertragen hat. Die betroffenen Unternehmen beziehen sich insbesondere auf die Festlegung der Höhe der Kaution, welche durch Artikel 9 und den Anhang der Verordnung Nr. 677/76 der Kommission bestimmt worden ist. Sie meinen, im Gemeinschaftsrecht müsse die Delegation von Befugnissen seitens des Rates als ein Mittel zur Durchführung im engeren Sinne verstanden werden: In einer Gemeinschaft, die durch den Zusammenschluß von Staaten entstanden sei, müsse der Kernbereich der materiellen Regelung ausschließlich von demjenigen Gremium getroffen werden, in dem die Staaten vertreten seien, also dem Rat, während sich die Kommission auf die Ausübung einer reinen Durchführungstätigkeit beschränken müsse.
Das Finanzgericht Hamburg, welches in dieser Rechtssache um Vorabentscheidung ersucht hat, hat in dem Vorlagebeschluß jedoch die Ansicht geäußert, das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in der Verordnung des Rates in dem gleichen Umfang geregelt seien, wie es in Deutschland in Artikel 80 des Grundgesetzes für ermächtigende Gesetze vorgeschrieben sei. Es genüge, wenn wie im Streitfall die Grundlinien einer Regelung in der Verordnung des Rates enthalten seien.
Die Kommission hat sich dieser Ansicht angeschlossen und bemerkt, es entspreche der ständig befolgten Praxis, daß die Verordnung des Rates die Grundlinien einer bestimmten Regelung enthalte und sodann der Kommission die Aufgabe übertrage, die Regelung in diesem Rahmen im einzelnen zu bestimmen. Der Rat räume auf diese Weise der Kommission einen weiten Beurteilungsspielraum und weitreichende Entscheidungsbefugnisse ein, insbesondere wenn die Kommission im sogenannten „Verwaltungsausschußverfahren“ entscheide.
Es besteht kein Zweifel, daß die seit vielen Jahren von den Gemeinschaftsorganen befolgte Praxis auf einer weiten Auslegung des letzten Unterabsatzes von Artikel 155 EWG-Vertrag beruht, aufgrund dessen die Kommission die Aufgabe hat, „die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt“. Es werden also üblicherweise von der Kommission bei der Ausführung der Verordnungen des Rates Rechtsetzungsbefugnisse ausgeübt, die über eine Durchführungsbefugnis in dem sehr engen Sinne, wie ihn in den Rechtssachen 119 und 120/76 die Unternehmen wünschen, hinausgehen. Diese Praxis entspricht den funktionellen Erfordernissen der Gemeinschaft. Sie ist im übrigen vom Gerichtshof gebilligt worden. In der Rechtssache 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide/Köster) war der Gerichtshof um Vorabentscheidung darüber ersucht worden, ob eine Verordnung der Kommission, welche für die Gewährung einer Ausfuhrlizenz die Stellung einer Kaution vorschrieb und außerdem den Verfall dieser Kaution bei unterbliebener Ausfuhr anordnete, im Rahmen der Befugnisse dieses Organs liege. Die Kommission hatte diese Bestimmungen auf der Grundlage einer Verordnung des Rates erlassen, welche sich darauf beschränkt hatte vorzusehen, daß die Erteilung der Lizenz von der Stellung einer Kaution abhängig sei, zu der die Kommission die Einzelheiten bestimmen sollte, welche aber die Höhe der Kaution nicht festgelegt und auch die Möglichkeit des Verfalls der Kaution nicht erwähnt hatte. In jenem Fall war also weder die Verordnung des Rates genauer bestimmt als die Verordnung Nr. 563/76 noch waren die von der Kommission ausgeübten Befugnisse weniger weitreichend als in dem Fall, mit dem wir uns jetzt befassen; auch hatte die Kommission die Verpflichtung zur Vorlage einer Einfuhrlizenz, die die Grundverordnung des Rates nur für Getreide im eigentlichen Sinne vorgesehen hatte, auf die Verarbeitungserzeugnisse ausgedehnt. In seinem Urteil vom 17. Dezember 1970 (Slg. 1970, 1162) erkannte der Gerichtshof die Befugnis der Kommission zum Erlaß all dieser Regelungen an, da sie notwendig erschienen, um das harmonische Funktionieren der in der Grundverordnung getroffenen Regelung zu gewährleisten. Auch in dem Urteil vom 14. März 1973 in der Rechtssache 57/72 (Westzucker, Slg. 1973, 322) erkannte der Gerichtshof die Befugnis der Kommission an, bei der Ausführung einer Verordnung des Rates über die Gewährung und die Höhe der Denaturierungsprämien und damit auch über deren Aussetzung zu entscheiden. In demselben Urteil führte der Gerichtshof aus, daß die Kommission eine weitgehende Entscheidungsfreiheit genießt, die jeden Automatismus ausschließt und im Lichte der wirtschaftspolitischen Ziele auszuüben ist, welche die Verordnung des Rates im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik aufstellt.
Schließlich führte der Gerichtshof in dem Urteil vom 30. Oktober 1975 in der Rechtssache 23/75 (Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Slg. 1975, 1280) aus: „Da nur die Kommission in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln, kann sich der Rat veranlaßt sehen, ihr auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik eine weitgehende Beurteilungs- und Handlungsbefugnis zu übertragen.“ Wenn dann die auf diese Weise der Kommission übertragenen Befugnisse im sogenannten „Verwaltungsausschußverfahren“ auszuüben sind, „ermöglicht [dieses Verfahren] dem Rat, der Kommission eine umfassende Durchführungsbefugnis zu übertragen“. Und schließlich: „Hat der Rat der Kommission auf diese Weise eine weitreichende Zuständigkeit verliehen, so sind deren Grenzen nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation und weniger nach dem Buchstaben der Ermächtigung zu beurteilen.“
Im Lichte dieser Rechtsprechung besteht kein Zweifel, daß die untersuchte Rüge als unbegründet anzusehen ist.
15.
Der Mangel des Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der, wie festgestellt worden ist, der Verordnung Nr. 563/76 des Rates anhaftet, macht diese Rechtshandlung ungültig. Eine solche vom Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren getroffene Feststellung würde die nationalen Gerichte verpflichten, ihre Anwendung zu unterlassen.
Was die Schadensersatzklagen anbelangt, so ist, da es sich um die Verletzung eines höherrangigen Prinzips zum Schutze der einzelnen handelt, die Gemeinschaft als zum Ersatz des Schadens verpflichtet anzusehen, den die Anwendung dieser Verordnung den Klägern verursacht hat.
Aufgrund ausdrücklichen Beschlusses des Gerichtshofes, der den Klägern durch Schreiben des Kanzlers vom 5. April 1977 mitgeteilt worden ist, war die mündliche Verhandlung zwischen den Parteien auf die Frage der Haftung beschränkt, während die Frage der Ursächlichkeit der Handlung der Gemeinschaft für den Schaden sowie die Frage von Art und Umfang des Schadens ausgeklammert blieb.
Wenn deshalb der Gerichtshof grundsätzlich eine Haftung der Gemeinschaft anerkennt, wird erneut in die mündliche Verhandlung einzutreten sein, um den Parteien die Möglichkeit zu geben, ihre Standpunkte zu den im gegenwärtigen Verfahrensstadium ausgeklammerten Fragen darzulegen.
Abschließend schlage ich also dem Gerichtshof vor, zu entscheiden, daß die Verordnung Nr. 563/76 des Rates aus den oben dargelegten Gründen ungültig ist, und folglich in den Rechtssachen 114, 116, 119 und 120/76 festzustellen, daß die vorlegenden Gerichte diese Verordnung nicht anzuwenden haben, sowie in den Rechtssachen 83 und 94/76, 4 und 15/77 festzustellen, daß eine Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 EWG-Vertrag dem Grunde nach besteht. Es wird schließlich zweckmäßig sein, den Parteien für den Fall, daß sie sich über den Ersatz des Schadens nicht einigen, eine Frist für das weitere Betreiben des Verfahrens zu setzen.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.