62024CJ0114_RES
Sag C-114/24 P
Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)
mod
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 3. juli 2025
»Appel – voldgiftsbestemmelse – syvende rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (2007-2013) – SANAD-projektet – personaleomkostninger – støtteberettigede omkostninger – anmodning om tilbagebetaling – debetnota – artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om god forvaltning – ændring af begrundelsen – artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – bevisbyrde – proportionalitet«
Retslig procedure – indbringelse af sag for Retten på grundlag af en voldgiftsklausul – anbringender – tilsidesættelse af princippet om god forvaltning – Unionens retsinstansers kompetence til at undersøge eventuelle tilsidesættelser af chartret om grundlæggende rettigheder og generelle EU-retlige principper
(Art. 272 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41)
(jf. præmis 45-47)
Den Europæiske Unions budget – finansiel støtte fra Unionen – modtageren forpligtet til at overholde betingelserne for tildeling af tilskud – syvende rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (2007-2013) – tilskudsaftale – finansiering med faste beløb – efterfølgende kontroller foretaget i forbindelse med en finansiel revision – lovlighed
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1046, art. 181 og 183)
(jf. præmis 74, 75 og 77)
Appel – anbringender – urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder – afvisning – Domstolens prøvelse af fortolkningen af en kontraktbestemmelse – udelukket
(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1; Domstolens procesreglement, art. 169)
(jf. præmis 84)
Appel – anbringender – Domstolens prøvelse af bedømmelsen af fortolkningen og anvendelsen af national ret, som påberåbes af en part – udelukket, medmindre den er gengivet urigtigt
(Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)
(jf. præmis 85 og 86)
Den Europæiske Unions budget – finansiel støtte fra Unionen – modtageren forpligtet til at overholde betingelserne for tildeling af tilskud – finansiering, der alene vedrører udgifter, som faktisk er afholdt – begrundelse for, at de angivne omkostninger er reelle – foreligger ikke – ikkestøtteberettigede omkostninger – den korrekte tekniske udførelse af projekter, der er genstand for finansiel bistand fra Unionen – ingen betydning
(Art. 317 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, art. 121)
(jf. præmis 97 og 99)
Appel – anbringender – urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder og af beviserne – afvisning – Domstolens prøvelse af vurderingen af de faktiske omstændigheder og af beviselementer – udelukket, medmindre de er gengivet urigtigt – tilsidesættelse af bevisbestemmelserne – formaliteten
[Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1; Domstolens procesreglement, art. 168, stk. 1, litra d)]
(jf. præmis 107-109)
Resumé
I denne sag forkastede Domstolen en appel vedrørende en tilskudsaftale, der indeholdt en voldgiftsbestemmelse, og den bekræftede herved sin faste praksis, hvorefter Europa-Kommissionen i forbindelse med gennemførelsen af en kontrakt fortsat er underlagt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til chartret om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og de generelle principper i EU-retten, således at Unionens retsinstanser skal efterprøve, om der foreligger en tilsidesættelse af chartrets artikel 41 i en tvist, der – som den foreliggende – hører under gennemførelsen af artikel 272 TEUF.
Appellanten var et græsk selskab, der drev virksomhed i nanoteknologisektoren. Den 20. december 2012 indgik det en tilskudsaftale med Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA) vedrørende gennemførelsen af SANAD-projektet (herefter »tilskudsaftalen«). Denne aftale fastsatte et maksimalt finansielt bidrag fra Den Europæiske Union til dette projekt, der skulle gennemføres i løbet af en periode på 48 måneder fra den 1. januar 2013, opdelt i to indrapporteringsperioder på 24 måneder. I januar 2013 tiltrådte fire andre deltagere i SANAD-projektet tilskudsaftalen som tilskudsmodtagere. Projektet blev færdiggjort den 31. december 2016.
I forbindelse med den endelige betaling af EU’s bidrag til projektet gjorde REA i en e-mail af 8. oktober 2018 appellanten opmærksom på, at der forelå en række uregelmæssigheder og mangler i den dokumentation, som selskabet havde fremlagt. Den 21. august 2019 meddelte REA desuden appellanten, at det ville indlede en finansiel revision vedrørende hele gennemførelsesperioden for tilskudsaftalen, og fremlagde en detaljeret liste over data og dokumenter, der skulle stilles til rådighed med henblik på denne revision, der blev gennemført mellem den 22. og den 24. oktober 2019.
Den 22. juli 2020 modtog appellanten et udkast til revisionsberetning, der indeholdt resultaterne af den finansielle revision, og hvoraf det fremgik, at visse kategorier af omkostninger i forbindelse med projektet skulle anses for ikke at være støtteberettigede i henhold til tilskudsaftalens bestemmelser. Appellanten anfægtede disse konklusioner den 23. september 2020. Den 30. marts 2021 meddelte REA appellanten, at konklusionerne af udkastet til revisionsberetning blev fastholdt, og at selskabet havde anmodet om et for stort beløb henset til tilskudsaftalens bestemmelser. REA meddelte ligeledes, at de justeringer, der var anført i beretningen, ville blive gennemført, herunder pålægget om tilbagebetaling af de for meget udbetalte beløb og beregningen af erstatningen i henhold til tilskudsaftalens almindelige betingelser. Den 22. april 2021 vedtog REA resultatevalueringsrapporten vedrørende SANAD-projektets anden indrapporteringsperiode. Den 5. maj 2021 fremsendte REA en forudgående underretningsskrivelse til appellanten, hvoraf det fremgik, at REA godkendte den endelige revisionsberetning, og at det ville foretage inddrivelse med hensyn til resultatet af den finansielle revision, og ligesom REA opfordrede appellanten til inden for en frist på to måneder at meddele det eventuelle indsigelser. Appellanten fremsendte to gange indsigelser, som REA besvarede.
Det sidste svar, dateret den 22. december 2021, hvori REA forklarede, at appellantens argumenter ikke kunne ændre ved konklusionerne i den endelige revisionsberetning, var vedlagt debetnota nr. 3242113938, hvorved der blev krævet betaling af et beløb vedrørende SANAD-projektet fra alle deltagerne i dette projekt. Den 22. juni 2022 underrettede appellanten REA om en ajourføring af fordelingen af den samlede fordring, der skulle inddrives hos de forskellige deltagere. Endelig meddelte REA den 29. september 2022 appellanten dels kreditnota nr. 3234220185, hvorved debetnota nr. 3242113938 blev annulleret, og der blev taget højde for appellantens foreslåede fordeling af fordringen mellem de forskellige deltagere i SANAD-projektet, dels den nye debetnota, der var specifik for REA’s fordring mod appellanten.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede for det første, at princippet om god forvaltningsskik indebærer en forpligtelse for den kompetente institution til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag. Når EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer således handler inden for rammerne af opfyldelsen af en kontrakt, hvis vilkår de har fastsat, henhører denne situation under EU-retten og dermed under chartrets anvendelsesområde som omhandlet i chartrets artikel 51. Domstolen henviste desuden til sin praksis, hvorefter EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer, når de gennemfører en kontrakt, fortsat er underlagt de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til chartret og de generelle principper i EU-retten. Den omstændighed, at den lovgivning, der finder anvendelse på den pågældende kontrakt, ikke sikrer de samme garantier som dem, der følger af chartret og af de generelle principper i EU-retten, fritager derfor ikke EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer for at sikre overholdelsen heraf i forhold til sine kontrahenter (
1
). I øvrigt henviste Domstolen til sin faste praksis, hvoraf det følger, at hvis parterne i deres kontrakt i henhold til en voldgiftsbestemmelse beslutter at tillægge Unionens retsinstanser kompetence til at påkende tvister vedrørende denne kontrakt, har den disse retsinstanser kompetence til at tage stilling til tilsidesættelser af chartret og de generelle principper i EU-retten, uanset hvilken lov der i henhold til den nævnte kontrakt finder anvendelse herpå.
På denne baggrund fastslog Domstolen, at Retten havde begået en retlig fejl ved at udelukke, at Unionens retsinstanser kan efterprøve en eventuel tilsidesættelse af princippet om god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41 i en tvist, der – som den foreliggende – hører under gennemførelsen af artikel 272 TEUF.
Domstolen bemærkede dog, at hvis begrundelsen i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ifølge Domstolens faste praksis ikke, at denne dom skal ophæves, men at begrundelsen skal ændres og appellen forkastes (
2
). Det skulle derfor efterprøves, om forkastelsen af klagepunktet om en tilsidesættelse af ejendomsretten som sikret ved chartrets artikel 41 var berettiget af andre retlige grunde end dem, der var behæftet med den fejl i Rettens dom, der blev påpeget.
I denne henseende skal den ansvarlige anvisningsberettigede, senest inden saldoen betales, bl.a. tjekke opfyldelsen af de betingelser, som udløser betaling af faste beløb, enhedsomkostninger eller fast takst, herunder om fornødent opnåelse af output og/eller resultater, i overensstemmelse med artikel 183, stk. 1, i finansforordningen af 2018 (
3
). Det er i denne bestemmelse præciseret, at opfyldelsen af disse betingelser derudover kan kontrolleres efterfølgende, og således udtrykkeligt anerkendt, at den ansvarlige anvisningsberettigede har ret til at tjekke, at de betingelser, der udløser betaling, er opfyldt, og til at nedsætte tilskuddet, hvis disse betingelser ikke er opfyldt, eller i tilfælde af uregelmæssigheder, svig eller brud på andre forpligtelser. Med dette for øje fremhævede Domstolen, at REA eller Kommissionen i overensstemmelse med den tilskudsaftale, der var indgået mellem parterne, når som helst under projektets gennemførelse og indtil udløbet af en frist på fem år efter projektets afslutning, kunne lade foretage finansielle revisioner vedrørende den korrekte gennemførelse af denne aftale.
Desuden fastsatte denne aftale, at tilskudsmodtageren havde pligt til at opbevare de originale udgaver eller i særlige tilfælde bekræftede kopier af de originale udgaver, herunder elektroniske kopier, af alle dokumenter vedrørende tilskudsaftalen i fem år efter projektets afslutning.
Domstolen bemærkede, at det fremgik af Rettens konstateringer, at SANAD-projektet var blevet afsluttet den 31. december 2016, og at REA havde informeret appellanten om indledningen af en revisionsprocedure den 21. august 2019, efter at organet havde sendt en e-mail den 8. oktober 2018, hvorved det allerede, i forbindelse med den endelige betaling af EU’s bidrag til SANAD-projektet og dermed inden betalingen af saldoen, havde anført, at der forelå en række uregelmæssigheder og mangler i de bilag, som appellanten havde fremlagt. I øvrigt havde Retten anført, at tilskudsaftalen fastsatte, at de finansielle revisioner kunne udføres af REA’s eller Kommissionens ansatte, og fastslået, at selv om appellanten havde gjort gældende, at disse ikke var upartiske, havde appellanten ikke fremlagt det mindste bevis herfor.
På denne baggrund fandt Domstolen, at den omhandlede revision hverken var blevet gennemført for sent eller efter fremgangsmåder, der var i strid med princippet om upartiskhed. Det fremgik således, at på trods af den retlige fejl i Rettens dom, der var blevet konstateret, var appellantens argument om en tilsidesættelse af retten til god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41 ugrundet og kunne derfor forkastes af Retten.
Appellanten gjorde for det andet gældende, at Retten havde begået retlige fejl ved fortolkningen af flere bestemmelser i tilskudsaftalen og den belgiske civillovbogs artikel 1161-1163. Domstolen henviste på dette punkt til sin faste praksis, hvorefter den efterprøvelse, som Retten foretager af en aftalemæssig bestemmelse, såsom tilskudsaftalens bestemmelser, ikke kan anses for at være en fortolkning af retsregler, og den kan således ikke kontrolleres inden for rammerne af en appel, uden at der gribes ind i Rettens kompetence til at fastslå de faktiske omstændigheder. Denne konklusion var ligeledes relevant for så vidt angår appellantens argument om, at Retten havde undladt at fortolke den manglende klarhed i tilskudsaftalen til fordel for appellanten i overensstemmelse med den belgiske civillovbogs artikel 1162. Denne tilgang svarede reelt til at anfægte Rettens vurdering, ifølge hvilken formuleringen af kontraktbestemmelserne var klar og utvetydig.
Desuden har Domstolen ligeledes fastslået, at den for så vidt angår Rettens fortolkning af den nationale lovgivning, der finder anvendelse på kontrakter indgået af EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer, i forbindelse med en appelsag kun er kompetent til at efterprøve, om denne lovgivning er blevet gengivet urigtigt, hvilket skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne, uden at det skal være fornødent at foretage en fornyet vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne.
I den foreliggende sag havde appellanten ikke gjort gældende, at Retten havde begået en fejl som følge af en urigtig gengivelse af bestemmelserne i den belgiske civillovbog. Appellanten kunne heller ikke med føje gøre gældende, at Retten ved at henvise til tilskudsaftalens almindelige betingelser havde tilsidesat bestemmelserne i finansforordningen af 2018, som går forud for bestemmelserne i denne aftale. Det fremgik nemlig, at de bestemmelser i tilskudsaftalen, der fastsatte en pligt til at opbevare dokumenterne vedrørende aftalen og stille dem til rådighed for REA eller Kommissionen i tilfælde af revision, var i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen af 2018, som tillader efterfølgende kontroller i forbindelse med en finansiel revision, herunder i tilfælde af finansiering efter fast takst.
Hvad endelig angik argumentet om, at Retten ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for sin fortolkning af tilskudsaftalen, bemærkede Domstolen, at Rettens fortolkning fulgte af dens indgående analyse af aftalens bestemmelser i den appellerede dom. Følgelig havde Retten begrundet sin vurdering i denne henseende.
Som det sidste fremhævede Domstolen, at Retten med føje havde fastslået, at den omstændighed, at SANAD-projektet havde kunnet afsluttes med succes, ikke kunne rejse tvivl om REA’s gennemførelse af den finansielle revision eller omstændighederne i forbindelse hermed. Den omstændighed, at det pågældende projekt var blevet gennemført korrekt på det tekniske plan og i overensstemmelse med bestemmelserne i tilskudsaftalen, var nemlig ikke tilstrækkelig til, at appellanten havde ret til den fastsatte finansielle støtte. Det krævedes ligeledes, at appellanten havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til denne aftale korrekt, således at REA, bl.a. i forbindelse med en finansiel revision, kunne kontrollere, at de anmeldte omkostninger var støtteberettigede og begrundede (
4
). Med henblik herpå var det navnlig vigtigt, at tilskudsmodtageren var i stand til at bevise, at de anmeldte omkostninger rent faktisk var blevet afholdt med henblik på at gennemføre det pågældende projekt.
Følgelig mistede modtageren af den finansielle støtte i tilfælde af tilsidesættelse af de finansielle forpligtelser, der var fastsat i tilskudsaftalen, retten til udbetaling af tilskuddene, og dermed fik appellantens medkontrahent pligt til at træffe alle passende foranstaltninger i denne henseende (
5
), herunder hel eller delvis tilbagesøgning af tilskuddet, uanset at SANAD-projektet var blevet gennemført korrekt på det tekniske plan.
Det følger heraf, at en tilskudsmodtager kun erhverver en endelig ret til betaling af EU’s finansielle bidrag, hvis alle betingelserne for tildelingen af tilskuddet er opfyldt. Tilskudsmodtagerens godtgørelse af, at projektet er blevet gennemført, er ikke tilstrækkelig som begrundelse for tildeling af et bestemt tilskud. Det påhviler nemlig den pågældende at føre bevis for, at de anmeldte omkostninger er blevet afholdt i overensstemmelse med de betingelser for tildeling af de pågældende tilskud, der er fastsat i tilskudsaftalen.
(
1
) – Domme af 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe mod Kommissionen (C-378/16 P, EU:C:2020:575, præmis 82) og ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 86).
(
2
) – Dom af 19.9.2024, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (C-725/20 P, EU:C:2024:766, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1, berigtiget i EUT 2020, L 191, s. 10, herefter »finansforordningen af 2018«).
(
4
) – I overensstemmelse med artikel II.21 i aftalens almindelige betingelser.
(
5
) – I henhold til artikel II.21, stk. 6, i denne aftales almindelige betingelser.