61984C0248
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MARCO DARMON
vom 16. Dezember 1986 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Rechtsstreitigkeiten haben die Wirkung eines Indikators. In dieser Beziehung ist es aufschlußreich, festzustellen, daß während eines gegebenen Zeitraums bestimmte Themen die Szene beherrschen.
Diese Regel gilt auch für gemeinschaftsrechtliche Streitsachen. So haben Sie unlängst eine Reihe von Urteilen zum Bereich der Preisbindung erlassen, die einen großen Widerhall gefunden haben. Ebenso ist festzustellen, daß es sich bei zahlreichen Rechtssachen, die kürzlich entschieden wurden oder die noch anhängig sind, um Dumping- oder Beihilfesachen handelt.
Dieses Zusammentreffen ist nicht zufällig. Beihilfen beeinflussen bisweilen, Dumpingpraktiken immer den Wettbewerb. Die diesbezüglichen, einander benachbarten Bestimmungen des Vertrages stehen gegenwärtig im Zentrum der wissenschaftlichen Diskussion.
Vor allem zu den staatlichen Beihilfen wären zahlreiche Bemerkungen zu machen, wofür dies jedoch weder der Ort noch die Stunde ist. In diesem Zusammenhang wird auf die notwendige Abstimmung zwischen Gemeinschafts- und staatlichen Beihilfen, die — manchmal positiven, manchmal negativen — konträren Auswirkungen der letztgenannten sowie die Notwendigkeit einer größeren Transparenz in den einschlägigen Verfahren hingewiesen, damit insbesondere die Unternehmen, die durch eine staatliche Beihilfe benachteiligt werden können, in die Lage versetzt werden, sich rechtzeitig an die Kommission oder den Gerichtshof zu wenden.
Diese Problematik der Transparenz, in deren Rahmen unter anderem das Begründungserfordernis eine Rolle spielt, steht im Mittelpunkt unserer Rechtssache, mit den beiden bedeutsamen Einschränkungen, daß Ihnen die angefochtene Entscheidung nicht deshalb zur Prüfung vorgelegt worden ist, weil sie eine staatliche Beihilfe gewährt, sondern weil sie sie untersagt, und daß der Kläger nicht ein Unternehmen, sondern der betroffene Mitgliedstaat ist, hier die Bundesrepublik Deutschland. Es gibt noch eine dritte Besonderheit: Es handelt sich meines Wissens um die erste Klage gegen eine Entscheidung, die auf dem Gebiet der Regionalbeihilferegelungen ergangen ist.
Sie haben über die Rechtmäßigkeit einer aufgrund von Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag ergangenen Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 1984 über das regionale Wirtschaftsförderungsprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen (im folgenden: das Land) zu entscheiden. Genauer gesagt, die Bundesrepublik Deutschland begehrt, diese Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären, als darin Beihilfen für im Sinne des Artikels 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt werden, die das Land im Rahmen eines Programms zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur zugunsten von in den Arbeitsmarktregionen Borken-Bocholt und Siegen ansässigen Unternehmen vorgesehen hat.
Die Klägerin stützt sich auf die vier im Sitzungsbericht wiedergegebenen Klagegründe. Diese lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1)
Fehlende oder unzureichende Begründung; dies ist der wichtigste Klagegrund:
Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Entscheidung enthalte keine Anhaltspunkte, anhand deren geprüft werden könne, ob die Tatbestandsmerkmale des Artikels 92 Absatz 1 erfüllt seien, und führe nicht aus, aufgrund welcher Methode und Kriterien die Kommission die Anwendung der Ausnahmeregelung in Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c abgelehnt habe;
2)
offensichtlicher Fehler der Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens;
3)
Ermessensmißbrauch, insbesondere wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
I — Die Anwendung des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag
2.
Die Frage nach der Begründung im Hinblick auf Artikel 92 Absatz 1 bedeutet, daß zunächst zu der prinzipiellen Frage Stellung genommen werden muß, die die Kommission mit ihrer Behauptung aufwirft, Regionalbeihilfen seien prinzipiell mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Die Mitgliedstaaten hätten 1971 die grundsätzliche Unvereinbarkeit der Regionalbeihilfen anerkannt (
1
). Da die Regionalbeihilferegelungen allgemeiner Natur seien, seien rechtliche Würdigungen aufgrund von konkreten Umständen des Einzelfalls nicht erforderlich, ja sogar unmöglich.
Auf dieser Grundlage verteidigt die Kommission die Begründung der angefochtenen Entscheidung, die wie folgt lautet:
„Die in Nordrhein-Westfalen vorgesehenen Beihilfen, durch die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden, beeinträchtigen den Wettbewerb — oder drohen, ihn zu beeinträchtigen — und verfälschen den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag.
Gemäß Artikel 92 Absatz 1 sind Beihilfen, die die dort aufgeführten Merkmale erfüllen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. ...“
Es stellt sich somit die Frage, ob eine derartige paraphrastische Begründung dem Erfordernis des Artikels 190 EWG-Vertrag genügt. Unterscheiden wir zu diesem Zweck zwischen der Regionalbeihilfe als solcher und der Regelung oder dem Programm über derartige Beihilfen.
3.
Ich möchte sofort der These entgegentreten, eine Regionalbeihilfe stehe ihrem Wesen nach im Widerspruch zu den Regeln des Gemeinsamen Marktes. Weder im Vertrag selbst noch im Sekundärrecht findet sich ein Hinweis auf eine solche Unvereinbarkeit. Nach der Regelung der Artikel 92 bis 94 ist es vielmehr Sache des Rates oder der Kommission, im Einzelfall anhand der in diesen Bestimmungen aufgestellten Kriterien über die Vereinbarkeit einer Beihilfe oder Beihilfeart zu entscheiden, alles selbstverständlich unter der Kontrolle durch den Gerichtshof.
So haben Sie entschieden,
„daß das in Artikel 92 Absatz 1 aufgestellte Verbot weder absolut noch unbedingt ist, da Absatz 3 dieses Artikels und Artikel 93 Absatz 2 teils der Kommission einen weiten Ermessensspielraum zugestehen, teils dem Rat eine ausgedehnte Befugnis erteilen, Beihilfen unter Abweichung von dem allgemeinen Verbot des Artikels 92 Absatz 1 zuzulassen“ (
2
).
Diese Analyse wird durch das Urteil Intermills (
3
) bestätigt, dem zufolge „die Gewährung von Beihilfen ... nicht ohne weiteres als vertragswidrig angesehen werden“ kann (Randnr. 32 der Entscheidungsgründe), was die Kommission ausweislich des Urteils selbst eingeräumt hatte.
4.
Die Kommission verfügt jedoch aufgrund des Vertrages über einen ausgedehnten Ermessensspielraum, der in ihrer Begründung seinen Niederschlag findet, deren Inhalt
„nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen [ist], das die Adressaten ... an Erläuterungen haben können“ (
4
).
Die Begründung für eine Beihilfe zugunsten eines bestimmten Unternehmens wird deshalb zwangsläufig genauer sein als die Begründung bezüglich einer sektoralen Beihilfe, die ihrerseits detaillierter ist als die Begründung für ein Programm, wenn dieses nur die Region bezeichnet und deshalb nicht von vornherein die begünstigten Sektoren oder Unternehmen erkennen läßt.
Genau dies trifft auf den vorliegenden Fall zu, was die Beklagte denn auch deutlich hervorhebt. Ich meine, daß in einem solchen Fall ihrer Argumentation, jede Beibilferegelung mit regionaler Zielsetzung erfülle zumindest das Kriterium der drohenden Verfälschung des Wettbewerbs und des Handels, gefolgt werden muß.
Festzuhalten ist, daß in der Entschließung der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. Oktober 1971 und in den Mitteilungen der Kommission an den Rat von 1971 und 1978 (
5
), auf die die Parteien häufig Bezug genommen haben, die Notwendigkeit eines entsprechenden Vorgehens auf Gemeinschaftsebene mit dem Hinweis auf
„die fehlende sektorale Spezifizität der meisten allgemeinen Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung..., [die] ein typisches Merkmal dieser Regelungen [ist], da eine regionale Beihilfe häufig ohne Unterscheidung an alle Industriesektoren gewährt wird“ (
6
),
und die daraus resultierende Schwierigkeit hervorgehoben werden, die Auswirkungen der Beihilfen auf Wettbewerb und Handel bei den Gütern und Dienstleistungen zu beurteilen.
Artikel 92 findet Anwendung, wenn die normalerweise bei Unternehmen anfallenden Kosten vom Staat übernommen werden, der auf diese Weise die begünstigten Unternehmen gegenüber den anderen fördert. Stellt sich heraus — und dies wird meistens der Fall sein —, daß die Unternehmen, die die im Regionalförderungsprogramm aufgestellten Kriterien erfüllen können, Konkurrenten in anderen Mitgliedstaaten haben, so entstehen bei der Gewährung von Beihilfen Unterschiede in den Produktionskosten zwischen Konkurrenten auf dem Gemeinsamen Markt, so daß der Handel zwischen Mitgliedstaaten zumindest potentiell beeinträchtigt wird. So haben Sie in Ihrem Urteil Philip Morris entschieden:
„Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muß dieser als von der Beihilfe beeinflußt erachtet werden“ (
7
).
Selbst wenn also nicht davon ausgegangen werden kann, daß Regionalbeihilfen als solche mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, darf die Kommission doch im Falle allgemeiner Regionalförderungsprogramme vermuten, daß diese bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen und somit den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Gerade die Tatsache ihrer Allgemeinheit — sowohl hinsichtlich des Sektors als auch hinsichtlich der begünstigten Unternehmen — erfüllt dann diese Tatbestandsvoraussetzung des Artikels 92 Absatz 1.
Um eine klassische rechtliche Unterscheidung aufzugreifen, es handelt sich um eine widerlegbare Vermutung. Wenn also die Kommission nach der Anzeige einer Beihilferegelung beschließt, das Verfahren nicht zu eröffnen (
8
), so räumt sie entweder aufgrund eigener Erkenntnisse oder auf der Grundlage der von dem betroffenen Mitgliedstaat gelieferten Belege und Klarstellungen ein, daß sie die fragliche Regelung als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ansehen kann.
5.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission beschlossen, die Prüfungsphase gemäß Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, womit sie verpflichtet war, den Beteiligten eine Frist zur Äußerung zu setzen.
Einen derartigen Beschluß faßte sie hinsichtlich aller Rahmenpläne, die von 1975 bis 1982 auf Bundesebene aufgestellt worden waren. Bei den meisten Regionalförderungsprogrammen der Länder wartete sie die 1981 erfolgte Einführung der neuen Abgrenzungsmethoden für die Einstufung der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe ab, um deren Rolle gegenüber den Länderprogrammen zu beurteilen.
Es sind nun zwei Situationen denkbar:
—
Die Kommission trifft auf der Grundlage von Artikel 92 Absätze 2 und 3 eine positive Entscheidung. Dies ist hinsichtlich der beiden in Rede stehenden Regionen nicht der Fall.
—
Die Kommission trifft eine negative Entscheidung. In diesem Fall ist von ihr a priori keine weitergehende Begründung zur Anwendung des Artikels 92 Absatz 1 zu verlangen als die Feststellung, daß es sich um ein Regionalförderungsprogramm handelt, und der Hinweis auf die Vermutung. Eine ausführlichere Begründung wäre nur dann notwendig, wenn der Mitgliedstaat von Anfang an oder während der Prüfungsphase eine bestimmte Anzahl von Argumenten für die Zulässigkeit der Beihilferegelung vorgebracht hätte. Je eingehender der Mitgliedstaat sein Vorhaben begründet, desto ausführlicher muß auch die Begründung der Kommission ausfallen, wobei es verständlich ist, daß bei einer programmatischen Beihilfe eine präzise Begründung schwerer fällt als bei einer sektoralen Beihilfe. Gerade dies fällt aber in den Verantwortungsbereich des Mitgliedstaats.
Ich meine deshalb, daß unter dem Blickwinkel des Artikels 92 Absatz 1 die angefochtene Entscheidung ausreichend begründet ist. Sie enthält eine für ihre Empfänger verständliche Argumentation. In ihrem Schriftwechsel mit der Kommission vor Erlaß der Entscheidung hat die Klägerin nicht in Zweifel gezogen, daß Regionalbeihilfen, und zwar sowohl solche der Gemeinschaftsaufgabe als auch Regionalförderungsprogramme der Länder, unter Artikel 92 Absatz I fallen. Unterschiedlicher Auffassung waren die Parteien lediglich über die Beurteilungskriterien und -methoden, anhand deren die Kommission die sozioökonomische Lage der betreffenden Regionen im Hinblick auf die Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 beurteilt hat.
Man kann zwar feststellen, daß die Kommission in einer späteren, ebenfalls an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Entscheidung vom 19. Februar 1986„über die ... Vergabe von regionalen Beihilfen ... in sechs nach der Gemeinschaftsaufgabe ... geförderten Arbeitsmarktregionen“, die in der mündlichen Verhandlung vorgelegt worden ist, unter anderem ausführt, es sei „nach aller Erfahrung... davon auszugehen, daß Unternehmen dabei sein werden, die am innergemeinschaftlichen Handel teilnehmen“.
Dies ist gewiß der richtige Weg, denn er geht in die Richtung einer größeren Transparenz. Im vorliegenden Fall hat sich die Klägerin jedoch während der Prüfungsphase nicht geäußert, so daß die Kommission keine weitergehenden Ausführungen zu machen brauchte.
II — Die Anwendung des Artikels 92 Absatz 3
6.
Kernpunkte des Rechtsstreits sind die Bedeutung und die Durchführung von Artikel 92 Absatz 3.
Die Bundesregierung und die Kommission haben ausgiebig über ihre jeweiligen Befugnisse zur Abgrenzung und Festlegung der regionalen Förderungsgebiete anhand von Indikatoren und Schwellenwerten diskutiert.
Die Klägerin ist der Ansicht, die Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag bezögen sich auf nationale Maßnahmen, während die Grundsätze für eine Koordinierung der Beihilfen mit regionaler Zielsetzung nur Beihilfenhöchstgrenzen nach verschiedenen Arten von Regionen auf Gemeinschaftsebene festsetzten. Deshalb könnten die Rechte und Pflichten eines jeden Mitgliedstaats aus Artikel 104 EWG-Vertrag, insbesondere das Recht, „eine wirksame Regionalpolitik mit dem Ziel des Ausgleiches regionaler Disparitäten im nationalen Rahmen zu betreiben“ (
9
), nicht beschränkt werden. Die Förderbedürftigkeit der verschiedenen Regionen eines Mitgliedstaats müsse folglich ausschließlich auf nationaler Ebene und auf der Grundlage der von den zuständigen nationalen Stellen aufgestellten Indikatoren — Kriterien, die im übrigen verläßlicher seien und eine größere Vergleichbarkeit, insbesondere hinsichtlich der Arbeitslosenquote, gewährleisteten — bestimmt werden. Trotz der methodischen Bedenken dagegen, daß die Kommission auf zwei verhältnismäßig grobe Beurteilungsmaßstäbe — Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung im Jahre 1978 und durchschnittliche Arbeitslosenquote in den Jahren 1975, 1977 und 1979 — zurückgegriffen habe, könne der Verwendung von Gemeinschaftsdurchschnittswerten als Maßstab für den Einsatz von Gemeinscbaftsmittein aus dem Europäischen Fonds für Regionalentwicklung, nicht aber für die Beurteilung der Erfordernisse der Regionalpolitik eines Mitgliedstaats zugestimmt werden; letztere könnten nicht an Werten gemessen werden, die „durch das wirtschaftliche Niveau der entwicklungsbedürftigsten Regionen der Gemeinschaft“ (
10
) bestimmt würden.
In der mündlichen Verhandlung hat die Bundesregierung diese Besorgnis nachdrücklich unterstrichen: Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die in die Anwendung der nationalen Regionalpolitik eingreifen könnten, dürften nicht zu einer Nivellierung führen, durch welche die Regionen der Bundesrepublik Deutschland wegen der in anderen Mitgliedstaaten bestehenden Wirtschaftslage von bestimmten Beihilfen ausgeschlossen würden.
Die Kommission bestreitet, jemals eine derartige Absicht verfolgt, geschweige denn in diesem Sinne gehandelt zu haben. Sie wirke auf die Verringerung der offenkundigsten Diskrepanzen und auf. die Beseitigung bestimmter „Abgründe“ zwischen Regionen der Gemeinschaft hin. In diesem Zusammenhang verweist sie insbesondere auf Absatz 5 der Präambel des EWG-Vertrags, in der die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten den Willen äußern,
„ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“.
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission insoweit den durch die Einheitliche Europäische Akte eingeführten Artikel 130 a EWG-Vertrag zum Vergleich herangezogen, in dem das Ziel formuliert ist, „den Abstand zwischen den verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern“.
Ihr Standpunkt, der in ihrer Entscheidung vom 19. Februar 1986 klar zum Ausdruck kommt, ist folgender: In Artikel 104 EWG-Vertrag sei die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Durchführung einer nationalen Wirtschaftspolitik verankert, diese könne jedoch nicht losgelöst von den Belangen der Gemeinschaft verwirklicht werden. Die der Kommission durch die Artikel 92 und 93 übertragenen Befugnisse würden nämlich gegenstandslos, wenn ein Mitgliedstaat unter Berufung darauf, daß er im Rahmen seiner nationalen Wirtschaftspolitik handele, sich seinen Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag entziehen könnte. Die Artikel 92 und 93 hätten folglich Vorrang vor Artikel 104.
7.
Dazu ist festzustellen, daß diese Bestimmungen, ohne daß eine strenge Rangordnung zwischen ihnen hergestellt zu werden braucht, alle ihren Platz im Dritten Teil des Vertrages haben, der „die Politik der Gemeinschaft“ zum Gegenstand hat. Sein Titel I enthält die gemeinsamen Regeln, also die leitenden Grundsätze. Artikel 104 findet sich in Titel II, der der „Wirtschaftspolitik“ der Gemeinschaft gewidmet ist; die Bestimmungen dieses Titels können deshalb nur anhand der davor genannten allgemeinen Grundsätze ausgelegt werden. Daher bekräftigt Artikel 104 zwar das Recht der Mitgliedstaaten, „die Wirtschaftspolitik [zu betreiben], die erforderlich ist, um unter Wahrung eines hohen Beschäftigungsstands und eines stabilen Preisniveaus das Gleichgewicht seiner Gesamtzahlungsbilanz zu sichern und das Vertrauen in seine Währung aufrechtzuerhalten“, doch sind die Mitgliedstaaten nach den unmittelbar darauf folgenden Bestimmungen verpflichtet, ihre Wirtschaftspolitik zu koordinieren und zu diesem Zweck eine Zusammenarbeit einzurichten, wobei allein die Kommission und der Rat befugt sind, Empfehlungen zur Herbeiführung dieser Zusammenarbeit auszusprechen (Artikel 105). Im übrigen kann Artikel 104, der in Kapitel 2 über die Zahlungsbilanz steht, nicht die Bedeutung beigemessen werden, die die Klägerin ihm zuerkannt wissen möchte, um der Kommission im vorliegenden Fall die Befugnis absprechen zu können, bei der Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 die Indikatoren und Schwellenwerte festzulegen, anhand deren die förderungswürdigen Regionen bestimmt werden können.
Auch Sie haben Artikel 104 unter anderem in Ihrem Urteil in der Rechtssache 95/81 (
11
) so ausgelegt und darauf hingewiesen, daß bei seiner Beurteilung
„auf die Systematik des gesamten Kapitels über die Zahlungsbilanz abzustellen [ist]. Im Rahmen dieses Kapitels“, so fuhren Sie fort, „bezeichnet Artikel 104 lediglich die allgemeinen Ziele der Wirtschaftspolitik, die die Mitgliedstaaten aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinschaft verfolgen müssen. Er kann daher nicht als Rechtsgrundlage für Abweichungen von anderen Vorschriften des Vertrages geltend gemacht werden.“
Der Zusammenhang zwischen den verschiedenen im vorliegenden Rechtsstreit einschlägigen Vertragsbestimmungen macht deutlich, daß der Grundsatz des freien Wettbewerbs von wesentlicher Bedeutung für die Politik der Gemeinschaft ist. Dies ist die Grundlage dafür, daß sowohl die Vereinbarungen von Unternehmen als auch die staatlichen Beihilfen verboten sind, soweit sie eine Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs oder eine Beschränkung des Wettbewerbs zur Folge haben.
Diese Verbote erfordern aber auch Korrektive. Was die Unternehmen betrifft, so sind die Ausnahmen des Artikels 85 Absatz 3 von bestimmten Voraussetzungen abhängig und bestimmten Einschränkungen unterworfen; wesentliches Erfordernis ist, daß zwischen den Unternehmen ein nennenswerter Wettbewerb fortbesteht.
Was die Regionalbeihilfen anbelangt, so sind in Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c zwei Ausnahmen vom Prinzip des freien Wettbewerbs enthalten, die auf dem Konzept der gemeinschaftlichen Solidarität — unter Berücksichtigung der Solidarität auf nationaler Ebene — beruhen. Auch dies ist, wie die zitierte Passage der Vertragspräambel erkennen läßt, ein grundlegendes Prinzip des EWG-Vertrags. Worum es hier geht, ist der notwendige Ausgleich zwischen dem freien Wettbewerb und der Solidarität. Letztere hat je nach Fallgestaltung ein unterschiedliches Gewicht: In den in Buchstabe a beschriebenen Krisenlagen hat sie gegenüber dem Wettbewerb größere Bedeutung als in den Fällen des Buchstabens c, die Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete betreffen.
Die wirtschaftliche Solidarität muß jedoch gegenüber allen Mitgliedstaaten angemessen zum Tragen kommen. Deshalb müssen die Kriterien, die ermöglichen sollen, daß sie über Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c realisiert wird, der Beurteilung der Gemeinschaft selbst, d. h. im vorliegenden Fall der Kommission, überlassen bleiben.
Dies hat mit Nivellierung überhaupt nichts zu tun. Meines Erachtens kann eine staatliche Beihilfe zur Förderung der Entwicklung einer Region, in der z. B. eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) nicht allein deshalb als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar angesehen werden, weil sich diese Region in einem Staat befindet, dessen globaler Entwicklungsstand als hoch eingeschätzt wird. Dafür bedürfte es anderer Gründe, die mit der Situation der Region bezogen auf bestimmte, auf Gemeinschaftsebene, erforderlichenfalls in differenzierter Form, festgelegte Indikatoren oder Schwellenwerte zu tun haben könnten. Im Hinblick auf Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c liefert die angefochtene Entscheidung unter anderem für die Arbeitsmarktregion Aachen ein anschauliches Beispiel dafür, daß Beihilfen aufgrund dieser Bestimmung auch in Regionen hoch entwickelter Mitgliedstaaten gewährt werden dürfen.
Abgesehen davon, stützt jedoch nichts das Argument der Klägerin, daß die von Ihnen in der Rechtssache Philip Morris entwikkelte Rechtsprechung für Regionalbeihilfen nicht herangezogen werden könne. Nun, dieses Urteil enthält die klare Aussage
1)
allgemein zu Artikel 92 Absatz 3, daß „der Kommission ... anders als in Artikel 92 Absatz 2 ein Ermessen eingeräumt wird, da die dort aufgeführten Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, ‚können‘“ (Randnr. 17 der Entscheidungsgründe);
2)
„Die Kommission verfügt über ein Ermessen, das sie nach Maßgabe wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind“ (Randnr. 24 der Entscheidungsgründe).
3)
„Ob die Beihilfe [gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c] mit dem Vertrag vereinbar ist, ist im Gemeinschaftsrahmen zu beurteilen, nicht in dem eines einzelnen Mitgliedstaats“ (Randnr. 26 der Entscheidungsgründe).
8.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sind die Regeln ihrer Anwendung auf die aufeinanderfolgenden Etappen der Entscheidung der Kommission und der Überwachung durch den Gerichtshof zu eruieren.
Zwar hat die Kommission den Nachweis der Unzulässigkeit einer staatlichen Beihilfe gemäß Artikel 92 Absatz 1 zu erbringen, indem sie dartut, daß sie in einer den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigenden Weise den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. Hinsichtlich der genannten Bestimmungen des Artikels 92 Absatz 3 ist die Beweislast aber umgekehrt. Es verhält sich mit anderen Worten, um die Schlußanträge von Generalanwalt Capotorti in der Rechtssache Philip Morris zu zitieren, so, daß
„der beantragende Staat die Beweislast für das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen trägt, von denen die Zulässigkeit einer Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 92 Absatz 3 abhängt“ (
12
).
Und Sie sind in Randnummer 18 der Entscheidungsgründe Ihres Urteils dieser seiner Ansicht gefolgt und haben ausgeführt:
„In der angefochtenen Entscheidung wird ausdrücklich festgestellt, daß die niederländische Regierung keinen Nachweis hat beibringen und die Kommission auch keinen solchen hat finden können, der belegt hätte, daß die Beihilfe die Voraussetzungen für die Anwendung einer der Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag erfüllt.“
Es ist der Kommission gewiß nicht verwehrt, über die ihr vorgetragenen Gesichtspunkte hinaus ergänzende Nachforschungen anzustellen, um die Begründung einer ablehnenden Entscheidung präzisieren zu können. Hierbei handelt es sich aber nur um eine Möglichkeit.
Auch hier ist die Begründungspflicht an den Nachweisen zu messen, die der Staat und gegebenenfalls das oder die unmittelbar und individuell betroffenen Unternehmen beigebracht haben. Da im vorliegenden Fall keine begünstigten Unternehmen feststellbar waren, mußten lediglich die von dem Staat beigebrachten Nachweise bei der Begründung der Entscheidung der Kommission berücksichtigt werden.
Mit diesen Einschränkungen muß, um Ihr unlängst ergangenes Urteil in der Rechtssache 40/85 zu zitieren,
„die Begründung einer beschwerenden Entscheidung ... dem Gerichtshof... die Rechtmäßigkeitskontrolle ermöglichen und die Angaben enthalten, die der Betroffene für die Beurteilung der Frage benötigt, ob die Entscheidung begründet ist oder nicht“ (
13
).
Die Kontrolle durch den Gerichtshof ist ihrerseits auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung begrenzt. Sie kann nicht mit einer Wiederaufnahme der Prüfung des Beihilfevorhabens anhand von Gesichtspunkten verbunden sein, die im Stadium des durch die angefochtene Entscheidung abgeschlossenen Verfahrens nicht vorgetragen worden waren.
9.
Was ist unter Berücksichtigung der genannten Kriterien von der Begründung zu halten, mit der eine Freistellung gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a abgelehnt wurde?
Sehen wir uns noch einmal den Text dieser Begründung an:
„Bei der von ihr im Jahr 1980 vorgenommenen Prüfung des regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms war die Kommission der Auffassung, daß angesichts der Lage des Landes Nordrhein-Westfalen im gemeinschaftlichen Vergleich nur die Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c angewandt werden konnte. Da sich diese Lage inzwischen nicht geändert hat, konnte die Kommission bei der Prüfung des nordrheinwestfälischen Vorhabens zur Neuabgrenzung der Beihilfezonen nur die Anwendung dieser Ausnahmebestimmung ins Auge fassen.“
So knapp diese Begründung auch sein mag, ich halte sie für ausreichend. Die während des Verfahrens vorgelegten Unterlagen beweisen, daß die Kommission bereits 1981 die Meinung vertreten hatte, auch in Teilgebieten der Bundesrepublik könne weder von außergewöhnlich niedriger Lebenshaltung noch von erheblicher Unterbeschäftigung im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a die Rede sein (
14
). In der Mitteilung, die die Klägerin am 21. Juli 1982 an die Kommission gerichtet hat, um gemäß Artikel 93 Absatz 3 die Richtlinien zur Änderung des regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms des Landes zu notifizieren, sowie in den späteren Stellungnahmen sucht man vergeblich irgendeinen Anhaltspunkt dafür, daß die Regionalbeihilfe nach Buchstabe a zulässig sein könnte. Für die Kommission bestand daher kein Anlaß zu einer ausführlicheren Begründung.
10.
In bezug auf den Buchstaben c ist die Problematik komplizierter.
Die Kommission führt zunächst aus, daß die dort vorgesehenen Ausnahmen eng auszulegen seien und den „im Interesse der Gemeinschaft und nicht nur im Interesse der Beihilfeempfänger verfolgten Zielen“ dienten. Sodann erläutert sie die ihrer Entscheidung zugrunde liegende Methode:
Aufgrund der von den Mitgliedstaaten in der Ersten Entschließung des Rates vom 20. Oktober 1971 verabschiedeten Koordinierungsgrundsätze für Beihilfen mit regionaler Zielsetzung müsse sie „sowohl die sozioökonomische Lage der betreffenden Gebiete auf Gemeinschaftsebene als auch etwaige schwerwiegende Unterschiede zwischen den Gebieten eines gleichen Landes berücksichtigen“. Zu diesem Zweck habe sie zunächst „die betreffenden Gebiete in einen gemeinschaftlichen Rahmen einbezogen und das Bruttoinlandsprodukt je Kopf der Bevölkerung sowie die Arbeitslosigkeit in den betreffenden Gebieten mit den entsprechenden Durchschnittswerten der Gemeinschaft verglichen“. Anschließend habe sie „die möglichen Unterschiede zwischen den Gebieten auf nationaler Ebene, die die Gewährung einer Regionalbeihilfe rechtfertigen könnten“, untersucht und hierbei im wesentlichen auf „Angaben über das Einkommen und die Wirtschaftskraft, die Arbeitslosigkeit, die Nachfrage nach Arbeitsplätzen, den Wanderungssaldo und die Infrastruktur“ zurückgegriffen. Schließlich habe sie geprüft, „ob die Regionalförderung wegen besonderer struktureller Probleme — einseitige Wirtschaftsstruktur oder Umstrukturierungen in der Stahlindustrie — als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann“ (Hervorhebungen von mir).
Bis zu diesem Punkt ist die Begründung meines Erachtens nicht zu beanstanden. Ich habe bereits darauf hingewiesen: Die Kommission hat für das Gemeinwohl einzutreten. Sie muß über ein weites Ermessen verfügen, um die Grundsätze des freien Wettbewerbs und der gemeinschaftlichen Solidarität miteinander in Einklang zu bringen, also um die zugrundezulegende Methode und die Kriterien für ihre Anwendung festzulegen. Im übrigen entspricht die Methode — nämlich ein Vergleich des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf der Bevölkerung und der Arbeitslosigkeit in den betreffenden Regionen mit den Durchschnittswerten der Gemeinschaft und sodann die Aufstellung einer Rangfolge der eventuell erforderlichen Regionalbeihilfen je nach bestehenden Unterschieden zwischen den verschiedenen nationalen Regionen anhand von Wirtschaftsindikatoren, wobei die Kommission darauf bedacht ist, vom Standpunkt der Gemeinschaft aus vorzugehen — nach meinem Dafürhalten dem verfolgten Ziel.
11.
Prüfen wir nunmehr ihre Anwendung auf die Regionen Borken-Bocholt und Siegen.
Zu letzterer hat die Kommission ausgeführt, die Bundesregierung habe vorgebracht, daß bei dieser Region eine Reduzierung der in der Stahlindustrie Beschäftigten um 20 %, also der Verlust von 2300 Arbeitsplätzen, sowie der Verlust von 1600 Arbeitsplätzen in den mit der Stahlindustrie verflochtenen Sektoren zu befürchten seien, daß sie mit Ausnahme von 1980 Wanderungsverluste aufweise und daß die erheblich angestiegene Arbeitslosigkeit seit 1981 über dem Bundesdurchschnitt liege.
Zur Begründung ihrer ablehnenden Entscheidung hat die Kommission dem entgegengehalten, die Region Siegen liege mit ihrer langfristigen Arbeitslosigkeit 1979 bis 1983 und auch mit dem Jahreswert für 1983 nur leicht über dem Bundesdurchschnitt; hinsichtlich der Stahlindustrie würde die Arbeitslosenquote selbst bei Maximalannahmen noch um weniger als 30 % über dem Bundesdurchschnitt liegen; diese Sachlage rechtfertige auch unter Berücksichtigung des in Siegen überwiegend negativen Wanderungssaldos keine Ausnahme von dem in Artikel 92 Absatz 1 ausgesprochenen Grundsatz der Unvereinbarkeit.
Unter Berücksichtigung des der Kommission zustehenden Ermessens muß diese Begründung, die umfassend auf die von der Bundesrepublik Deutschland vorgebrachten Argumente eingeht, als ausreichend angesehen werden.
Dies trifft meines Erachtens nicht für die Entscheidung gegenüber der Region Borken-Bocholt zu. Das Vorbringen der Klägerin in diesem Zusammenhang betraf nämlich nicht nur den festgestellten und voraussichtlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit, sondern auch die Höhe des Bruttoinlandsprodukts, das nach ihren Angaben um 17 % unter dem Bundesdurchschnitt lag. Die Begründung der ablehnenden Entscheidung befaßt sich nur mit dem ersten Indikator und geht mit keinem Wort auf den zweiten ein. Sie ist deshalb unzureichend, so daß die angefochtene Entscheidung insoweit als rechtswidrig aufzuheben ist.
III — Die weiteren Klagegründe
12.
Zu prüfen bleiben die letzten beiden Klagegründe, mit denen eine offensichtlich unrichtige Beurteilung und ein Ermessensmißbrauch geltend gemacht werden.
Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente — keine spürbare Änderung der früheren Situation durch die geplante Regelung, keine spürbaren Auswirkungen der geplanten Beihilfen, keine Beschwerden von Seiten anderer Mitgliedstaaten oder konkurrierender Unternehmen, keine Tatsachenfeststellungen und Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz — sind angesichts meiner Ausführungen zur Begründung leicht zurückzuweisen.
Sie sind in der Tat irrelevant, wenn man davon ausgeht, daß die Unzulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 92 Absatz 1 erfüllt waren und die angefochtene Entscheidung unter Berücksichtigung des der Kommission zustehenden Ermessens sowie der der Klägerin obliegenden Beweislast hinsichtlich der Region Siegen ausreichend begründet war.
Ich schlage deshalb vor, die Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 1984 insoweit aufzuheben, als diese gemäß Artikel 1 die vom Land Nordrhein-Westfalen vorgesehenen Beihilfen für Betriebe in der Arbeitsmarktregion Borken-Bocholt für im Sinne von Artikel 92 EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, die Klage der Bundesrepublik Deutschland im übrigen abzuweisen und die Kosten gegeneinander aufzuheben.
(
*1
)	Aus dem Französischen übersetzt.
(
1
)	Erste Entschließung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die allgemeinen Beihilteregelungen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 111 vom 4. 11. 1971, S. 1), mit der einer Mitteilung der Kommission an den Rat vom 23. Juni 1971 über diese Regelungen (ABI. a. a. O., S. 7) nachgekommen wurde.
(
2
)	Urteil vom 22. März 1977 in der Rechtssache 78/76, Steinike und Weinlig/Bundesrcpublik Deutschland, Slg. 1977, 595, Randnr. 8.
(
3
)	Urteil vom 14. November in der Rechtssache 323/82, Slg. 1984, 3809.
(
4
)	Urteil vom 13. März 1985 in den verbundenen Rechtssachen 296 und 318/82, Königreich der Niederlande und Leeuwarder Papierwarenfabriek (LPF)/Kommission, Slg 1985, 809, Randnr. 19.
(
5
)	Siehe oben Fußnote 1 und für die Mitteilung vom 21. Dezember 1978ABl. C 31 vom 3. 2. 1979.
(
6
)	Nr. 8 des Anhangs zu der Ersten Entschließung vom 20. Oktober 1971; siehe auch Nr. 10 der Mitteilung der Kommission von 1978.
(
7
)	Urteil vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79, Philip Morris/Kommission, Slg. 1980, 2671, Randnr. 11.
(
8
)	Urteil in der Rechtssache 84/82, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1984, 1451, insbesondere Randnrn. 11 bis 13.
(
9
)	Beschluß des Bundestages der Bundesrepublik Deutschland vom 11. März 1982, zitiert in der Erwiderung.
(
10
)	Beschluß des deutschen Planungsausschusses für regionale Wirtschaftsstruktur vom 16. März 1983, zitiert in der Erwiderung (S. 7).
(
11
)	Urteil vom 9. Juni 1982, Kommission/Italienische Republik, Slg. 1982, 2187, Randnr. 16.
(
12
)	Rechtssache 730/79, Slg. 1980, 2671, 2702.
(
13
)	Urteil vom 10. Juli 1986, Königreich Belgien/Kommission, Slg. 1986, 2321, Randnr. 21.
(
14
)	Anlage zum Schreiben der Kommission an die Bundesregierung vom 6. November 1981.