62001J0434
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
6 de Novembro de 2003 (
*1
)
No processo C-434/01,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por R. Wainwright, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por G. Amodeo e K. Mânji, na qualidade de agentes, assistidos por D. Anderson, QC, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não garantir o respeito, no seu território, dos artigos 12.° e 16.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7), o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, C. Gulmann (relator), F. Macken, N. Colneric e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: A. Tizzano,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Julho de 2003,
profere o presente
Acórdão
1
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Novembro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 226.° CE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não garantir o respeito, no seu território, dos artigos 12.° e 16.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva»), o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
2
Nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, a directiva «tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável».
3
A directiva estabelece, no seu artigo 12.°, n.° 1:
«1.
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a)
Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
b)
A perturbação intencional dessas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c)
A destruição ou a recolha intencionais de ovos no meio natural;
d)
A deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso.»
4
O tritão de crista (Triturus cristatus) faz parte das espécies enumeradas no referido anexo IV a).
5
O artigo 16.°, n.° 1, alíneas a) e c), da directiva prevê:
«1.
Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados-Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.°, 13.° e 14.° e nas alíneas a) e b) do artigo 15.°:
a)
No interesse da protecção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
[...]
c)
No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de carácter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
[...]»
A regulamentação nacional
6
A transposição dos artigos 12.° e 16.° da directiva para o Reino Unido efectuou-se, fundamentalmente, através dos Conservation (Natural Habitats) Regulations de 1994 (a seguir «Regulations 1994»).
7
O artigo 39.°, n.° 1, dos Regulations 1994, estabelece a proibição de captura, abate ou perturbação intencionais, no seu ambiente natural, de exemplares das espécies protegidas a nível europeu, de destruição ou recolha dos respectivos ovos, bem como de deterioração ou destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso das mesmas espécies.
8
O artigo 44.° dos Regulations 1994 permite que as autoridades competentes, em casos específicos, concedam derrogações no que respeita a espécies protegidas a nível europeu. Nos termos do n.° 2, constituem casos específicos, designadamente:
«[...]
c)
a protecção dos animais ou das plantas selvagens, ou a sua introdução em zonas específicas;
[...]
e)
a protecção da saúde e segurança públicas ou por outras razões imperativas de interesse público prioritário, incluindo motivos de caracter social ou econòmico e motivos que impliquem consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
[...].»
9
O artigo 44.°, n.° 3, dos Regulations 1994 completa essa disposição ao estabelecer que as autoridades competentes só podem conceder derrogações ao abrigo dos referidos Regulations após terem verificado que não existe outra solução válida e que a derrogação não prejudica a manutenção, num estado de conservação satisfatório, das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural.
10
As autoridades competentes para conceder as derrogações são, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 4.° e 44.°, n.° 4, dos Regulations 1994, os organismos de conservação da natureza competentes, ou seja, o Nature Conservancy Council for England, o Countryside Council for Wales e o Scottish Natural Heritage para os casos contemplados nas alíneas a) a d) do mesmo artigo 44.°, n.° 2, enquanto que para os casos contemplados nas alíneas e) a g) da mesma disposição é competente o Ministro da Agricultura.
Antecedentes do litigio
11
Tendo sido informada de que populações de tritões de crista estavam a ser vítimas de perturbações em Brougliton Park, Pontblyddyn e Connah's Quay in Flintshire, no Pais de Gales, a Comissão, após ter obtido esclarecimentos das autoridades britânicas, enviou ao Reino Unido, em 28 de Abril de 1999, uma notificação de incumprimento na qual sustentava que as autoridades nacionais autorizavam derrogações ao regime de protecção rigorosa das espécies protegidas, em violação dos artigos 12.° e 16.° da directiva. Nessa notificação, a Comissão recordava que, no que respeita a populações de tritões de crista que ocupam terrenos actual ou potencialmente urbanizáveis, as perturbações autorizadas pelo organismo de conservação da natureza competente consistiam na deslocação das referidas populações.
12
As autoridades britânicas responderam por ofício de 12 de Agosto de 1999.
13
Tendo a Comissão solicitado esclarecimentos ao Reino Unido sobre determinadas questões, o governo desse Estado-Membro, por ofício de 3 de Abril de 2000, indicou que o direito nacional obrigava os serviços de urbanismo a ter em consideração a directiva quando do exercício das respectivas competências. Sempre que um pedido de autorização de construção é apresentado e o serviço de urbanismo é informado da presença de uma espécie protegida no sítio que se pondera urbanizar, esse serviço é obrigado a tomar em consideração essa circunstância para se pronunciar sobre esse pedido. O governo do Reino Unido também indicou que existem duas soluções possíveis sempre que um promotor apresenta um pedido de autorização de construção para um projecto urbanístico susceptível de afectar uma espécie protegida. Ou o pedido é indeferido pelo serviço de urbanismo, ou é aceite desde que sejam respeitadas determinadas condições específicas aptas a garantir a protecção da espécie em questão. No segundo caso, o promotor é obrigado a ter em atenção as condições enunciadas nos artigos 12.° e 16.° da directiva e, eventualmente, a pedir uma derrogação ao abrigo do artigo 44.° dos Regulations 1994.
14
Por ofício de 2 de Fevereiro de 2001, a Comissão formulou um parecer fundamentado no qual mantinha os argumentos que desenvolvera na notificação de incumprimento e declarava que, ao não garantir o respeito, no seu território, dos artigos 12.° e 16.° da directiva, o Reino Unido não cumprira as obrigações que lhe incumbem por força desse diploma. O Reino Unido era convidado a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
15
O Reino Unido respondeu a este parecer fundamentado por ofício de 15 de Maio de 2001.
16
A Comissão, por considerar que esta resposta não lhe permitia chegar à conclusão de que o Reino Unido pusera termo ao incumprimento, decidiu submeter ao Tribunal de Justiça a presente acção.
Quanto à presente acção
17
A Comissão, que na réplica restringiu o objecto da acção, acusa o Reino Unido de não ter posto em prática um regime que garanta que, sempre que seja concedida uma autorização de construção para urbanizar locais onde vivem espécies protegidas, como o tritão de crista, as autoridades competentes respeitem as condições previstas no artigo 16.°, n.° 1, alínea c), da directiva, para efeitos da concessão de uma derrogação.
Argumentos das partes
18
Segundo a Comissão, os critérios aplicados pelos serviços locais de urbanismo, no que toca à emissão de autorizações de construção, não são tão rigorosos quanto os fixados no artigo 16.°, n.° 1, alínea c), da directiva. Esses serviços só eram obrigados a respeitar uma obrigação geral que consistia em ter em atenção a presença de espécies protegidas, pois essa presença era qualificada de «elemento a tomar em consideração» para efeitos do ordenamento do território a nível nacional. Em especial, não eram legalmente obrigados a interrogar-se sobre outras soluções satisfatórias diferentes do projecto proposto nem a verificar se o referido projecto correspondia a um dos objectivos definidos no artigo 16.°, n.° 1, alínea c), da referida directiva.
19
A Comissão sustenta que, na prática, a autorização de construção com vista à urbanização é, na maioria dos casos, entregue antes do pedido de urbanização. Desde que o serviço de urbanismo tenha decidido conceder a autorização de construção, o organismo de conservação da natureza competente ou o Ministro da Agricultura, pronunciando-se sobre a derrogação, já não estavam verdadeiramente em condições de declarar, em conformidade com o artigo 16.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, que não existe outra solução satisfatória à urbanização em causa nem que esta verdadeiramente se justifica por razões imperativas de interesse público na acepção do referido artigo 16.°, n.° 1, alínea c), da directiva. Com efeito, essas autoridades centrais dependiam, para determinar se as duas condições em causa estão preenchidas, das informações que lhes eram fornecidas pelos serviços locais de urbanismo em questão, que examinaram os projectos de desenvolvimento na fase do ordenamento do território.
20
O Governo do Reino Unido recorda que nenhuma das autoridades centrais competentes pode conceder uma derrogação se não estiver convencida de que esta integra um dos fundamentos enumerados no artigo 16.°, n.° 1, alíneas a) a e), da directiva e que as duas condições referidas no n.° 1 desse artigo se encontram satisfeitas. Para o efeito, a própria autoridade competente deveria proceder a uma apreciação independente das informações e considerações pertinentes, mesmo que os serviços locais de urbanismo já tenham concedido uma autorização de construção. Este governo acrescenta que, embora, regra geral, seja verdade que as informações factuais na posse dos serviços de urbanismo são a principal fonte de informações factuais de que dispõem as autoridades centrais, não é menos certo que, quando essas autoridades se apercebem de que as informações que lhes foram transmitidas devem ser completadas ou mais precisas, têm o poder de suspender a concessão da licença até que estejam convencidas de que dispõem das informações necessárias que lhes permitem tomar uma decisão.
Apreciação do Tribunal
21
E jurisprudência constante que, no quadro de uma acção por incumprimento, cabe à Comissão provar o incumprimento alegado. E a Comissão que deve apresentar ao Tribunal os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento, não podendo fundamentar-se numa qualquer presunção (v., designadamente, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão//Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C-404/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 26).
22
Assim, no quadro da presente acção, cabe à Comissão provar que a prática seguida no Reino Unido, em causa no presente processo, infrinje o sistema de protecção rigorosa das espécies de animais que figuram no anexo IV a) da directiva, como previsto no artigo 12.°, n.° 1, deste diploma, por as derrogações a esse sistema não serem concedidas no respeito das condições a que se refere o artigo 16.°, n.° 1, alínea c), da directiva.
23
Em apoio da sua tese, a Comissão invoca um ofício de 25 de Outubro de 2000, enviado pelo Department of Environment, Transport and the Regions a um queixoso. Aí se afirma que a autoridade competente, quando da concessão de uma derrogação ao regime rigoroso de protecção, tem em atenção o facto de as autoridades locais terem decidido autorizar a urbanização. Todavia, na passagem seguinte do referido ofício, esclarece que a decisão administrativa final no que respeita à derrogação em causa é tomada pela autoridade competente que vela pelo respeito das condições previstas no artigo 44.° dos Regulations 1994.
24
Ora, não se contesta que o artigo 44.° dos Regulations 1994 transpõe correctamente para direito nacional o artigo 16.° da directiva.
25
No caso em apreço, importa declarar que do referido ofício de 25 de Outubro de 2000 não resulta que as autoridades centrais concedem derrogações ao regime rigoroso de protecção a que se refere o artigo 12.°, n.° 1, da directiva sem verificarem se as condições do artigo 16.°, n.° 1, alínea c), deste diploma estão preenchidas. Tal facto, de resto, não resulta de nenhum elemento dos autos.
26
Além disso, a simples circunstância de duas autoridades serem levadas a sucessivamente apreciar os mesmos factos não implica, por si só, que as avaliações efectuadas pela segunda autoridade se alinhem sistematicamente pelas da primeira, tanto mais que, no caso em apreço, contrariamente às autoridades locais que apenas são obrigadas a tomar em consideração os princípio da directiva, as autoridades centrais são, por seu lado, obrigadas a aplicar as condições rigorosas do artigo 44.° dos Regulations 1994.
27
Não tendo, portanto, a Comissão provado que o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, o presente pedido deve ser julgado improcedente.
Quanto às despesas
28
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1)
A acção é julgada improcedente.
2)
A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
Puissochet
Gulmann
Macken
Colneric
Cunha Rodrigues
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 6 de Novembro de 2003.
O secretário
R. Grass
O presidente
V. Skouris
(
*1
)	Língua do processo: inglês.