61999CC0507_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Αν η οδηγία 90/425/ΕΟΚ του Συμβουλίου ή ο κανονισμός (ΕΚ) 717/96 της Επιτροπής επιτρέπει σε κράτος μέλος να διατάξει να σφαγούν για λόγους δημόσιας υγείας ορισμένοι μόσχοι και αν στους κτηνοτρόφους πρέπει να καταβληθεί ένα ορισμένο ποσό ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου για να αποζημιωθούν για τη μη πώληση των μόσχων, μπορεί τότε το πιο πάνω κράτος μέλος να απαιτήσει και την άμεση σφαγή των ζώων ή οι κτηνοτρόφοι έχουν δικαίωμα να καθυστερήσουν την προσκόμιση των ζώων για σφαγή έως ότου οι μόσχοι αποκτήσουν το βάρος με το οποίο υπό φυσιολογικές συνθήκες θα είχαν πωληθεί στην αγορά; Αυτό είναι στην ουσία το ερώτημα επί του οποίου το College van Beroep voor het bedrijfsleven (Κάτω Χώρες) ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως στην παρούσα υπόθεση.
Η κοινοτική νομοθεσία
Η κοινή οργάνωση των αγορών βοείου κρέατος
2. Η κοινή οργάνωση των αγορών βοείου κρέατος διέπεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, όπως αυτός έχει τροποποιηθεί.
3. Το άρθρο 23 του κανονισμού 805/68, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1261/71, ορίζει: «ροκειμένου να ληφθούν υπόψη οι περιορισμοί της ελευθέρας κυκλοφορίας που θα επέφερε η εφαρμογή μέτρων προοριζομένων για την καταπολέμηση της διαδόσεως των ασθενειών στα ζώα, είναι δυνατόν να ληφθούν έκτακτα μέτρα στηρίξεως της αγοράς που θίγεται από αυτούς τους περιορισμούς, κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 27 []. Τα μέτρα αυτά λαμβάνονται μόνο κατά το μέτρο και για το χρονικό διάστημα που είναι αυστηρώς αναγκαία για τη στήριξη αυτής της αγοράς.»
Οι υγειονομικές απαιτήσεις
4. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 90/425 ορίζει μεταξύ άλλων:
«Εάν, κατά τη διάρκεια του ελέγχου που πραγματοποιείται στον τόπο προορισμού της αποστολής ή κατά τη μεταφορά, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους προορισμού διαπιστώνουν:
α) την παρουσία παραγόντων υπεύθυνων για ασθένεια που αναφέρεται στην οδηγία 82/894/ΕΟΚ [], όπως τροποποιήθηκε τελευταία από την απόφαση 90/134/ΕΟΚ της Επιτροπής [], ζωονόσου, ασθένειας ή οιασδήποτε αιτίας που ενδέχεται να συνιστά σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για τον άνθρωπο ή ότι τα προϊόντα προέρχονται από περιοχή μολυσμένη από επιζωοτική ασθένεια, οι προαναφερόμενες αρχές επιβάλλουν την απομόνωση του ζώου ή της παρτίδας ζώων στον πλησιέστερο σταθμό απομόνωσης ή τη θανάτωσή τους ή/και την καταστροφή τους.
[...]
Μπορούν να εφαρμόζονται τα μέτρα διασφάλισης που προβλέπονται στο άρθρο 10.
[...]»
5. Το άρθρο 10 της οδηγίας αφορά τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε περίπτωση που εμφανιστεί νόσος των ζώων. Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, κάθε κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου εμφανιστεί οποιαδήποτε ασθένεια των ζώων που αναφέρει η οδηγία 82/894 ή οποιαδήποτε ζωονόσος, ασθένεια ή αιτία που ενδέχεται να συνιστά σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για την υγεία των ανθρώπων πρέπει να ειδοποιήσει αμέσως τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή. Το κράτος μέλος προορισμού δύναται, για σοβαρούς λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας ή της υγείας των ζώων, να λάβει συντηρητικά μέτρα εν αναμονή της θεσπίσεως μέτρων από την Επιτροπή και πρέπει να τα ανακοινώσει αμελλητί στην Επιτροπή και στα άλλα κράτη μέλη. Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 4, η Επιτροπή οφείλει να παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς την κατάσταση και να θεσπίζει οποιαδήποτε μέτρα είναι αναγκαία.
Η κρίση της ΣΕΒ
6. Στις 20 Μαρτίου 1996, στο πλαίσιο πολλών κρουσμάτων σπογγώδους εγκεφαλοπάθειας των βοοειδών (στο εξής: ΣΕΒ), η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου πληροφόρησε την Επιτροπή ότι έχει λάβει ορισμένα μέτρα κατόπιν νέων πληροφοριών για την εμφάνιση κρουσμάτων της ασθένειας Creutzfeldt-Jakob που ενδέχεται να έχουν σχέση με τη ΣΕΒ. Κατόπιν αυτού, άλλα κράτη μέλη αποφάσισαν να απαγορεύσουν τις εισαγωγές ζώντων βοοειδών και βοείου κρέατος από το Ηνωμένο Βασίλειο. Στην απόφαση 96/239/ΕΚ, η Επιτροπή σημείωσε ότι, αν και τότε δεν ήταν δυνατή η λήψη οριστικής θέσεως σχετικά με τη δυνατότητα μεταδόσεως της ΣΕΒ στον άνθρωπο, δεν μπορούσε να αποκλειστεί η ύπαρξη κινδύνου μεταδόσεως. Δεδομένου ότι η εντεύθεν αβεβαιότητα είχε δημιουργήσει σοβαρές ανησυχίες στους καταναλωτές, η Επιτροπή αποφάσισε, ως επείγον μέτρο, να απαγορεύσει τη μεταφορά κάθε βοοειδούς, βοείου κρέατος και παραγώγου προϊόντος από το Ηνωμένο Βασίλειο στα άλλα κράτη μέλη .
7. ερί τις τρεις εβδομάδες αργότερα, η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό 717/96 με βάση το άρθρο 23 του κανονισμού 805/68. Το προοίμιο του κανονισμού αυτού αναφέρεται στην απαγόρευση των εξαγωγών από το Ηνωμένο Βασίλειο, αλλά σημειώνει ότι μόσχοι που γεννήθηκαν εκεί εξήχθησαν για πάχυνση σε άλλα κράτη μέλη πριν από την επιβολή της απαγορεύσεως. Η δυνατότητα να εισέλθουν τέτοιοι μόσχοι στην αλυσίδα διατροφής δημιούργησε στους καταναλωτές έλλειψη εμπιστοσύνης για το βόειο κρέας και διατάραξε τις αγορές στο Βέλγιο, στη Γαλλία και στις Κάτω Χώρες. Κατά συνέπεια, ήταν αναγκαίο να θεσπισθούν έκτακτα μέτρα για να στηριχθούν οι αγορές αυτές με την καθιέρωση ενός συγχρηματοδοτούμενου από την Κοινότητα καθεστώτος που να παρέχει στα εν λόγω κράτη μέλη τη δυνατότητα να αγοράσουν τα σχετικά ζώα για να τα θανατώσουν και μετά να τα καταστρέψουν. Το τίμημα που θα καταβαλλόταν στους παραγωγούς έπρεπε να τους αποζημιώσει για τη μη πώληση των σχετικών μόσχων και ήταν ενδεδειγμένο να βασιστεί στην πιο πρόσφατη τιμή των σφαγίων μόσχου στην κοινοτική αγορά, δηλαδή σε 2,8 ECU ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου.
8. Έτσι, το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 717/96 επέτρεψε στις αρμόδιες εθνικές αρχές να αγοράσουν όλα τα βοοειδή ηλικίας στις 20 Μαρτίου 1996 το πολύ έξι μηνών που κατά την ημερομηνία αυτή βρίσκονταν σε εκμετάλλευση της ημεδαπής και που προσκομίστηκαν σε αυτές από παραγωγό δυνάμενο να αποδείξει ότι γεννήθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο.
9. Οι επόμενες παράγραφοι έθεσαν αυστηρές προϋποθέσεις οι οποίες επέβαλαν να σφαγούν και καταστραφούν τα ζώα κατά τέτοιον τρόπο ώστε να εξαλειφθεί κάθε δυνατότητα μολύνσεως των προϊόντων που προορίζονται για ανθρώπινη ή ζωική κατανάλωση ή για χρήση σε κοσμητικά ή φαρμακευτικά προϊόντα, και όλα αυτά υπό διαρκείς ελέγχους και επιθεωρήσεις από τις εθνικές αρχές.
10. Το άρθρο 1, παράγραφος 5, ορίζει: «Εάν ο αριθμός των ζώων που προσκομίζονται για πώληση και επακόλουθη καταστροφή υπερβαίνει τον αριθμό για τον οποίο υπάρχει δυνατότητα καταστροφής στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, η αρμόδια αρχή μπορεί να περιορίσει την πρόσβαση στο παρόν πρόγραμμα.»
11. Κατά το άρθρο 2, το καταβλητέο τίμημα ήταν 2,8 ECU ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου και έπρεπε να συγχρηματοδοτηθεί από την Κοινότητα σε ποσοστό 70 %.
Η ολλανδική νομοθεσία
12. Οι ολλανδικές αρχές είχαν ήδη λάβει μέτρα για να αντιμετωπίσουν τα σοβαρά υγειονομικά προβλήματα που ήσαν τότε στο προσκήνιο. Στις 3 Απριλίου 1996, ο Υπουργός Γεωργίας, εριβάλλοντος και Αλιείας έλαβε απόφαση βάσει της οποίας οι μόσχοι που γεννήθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο έπρεπε να σφαγούν «εντός χρονικού διαστήματος που θα καθοριστεί από τον περιφερειακό διευθυντή» της εθνικής υπηρεσίας ελέγχου αγελαίων ζώων και κρέατος .
13. Στην αιτιολογία της αποφάσεως αυτής σημειωνόταν: «το μέτρο σφαγής των ζώων στηρίζεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425/ΕΟΚ, κατά το οποίο τα κράτη μέλη πρέπει να θανατώσουν και/ή καταστρέψουν τα ζώα, αν από έλεγχο στον τόπο προορισμού προκύψει ότι τα ζώα προέρχονται από περιοχή μολυσμένη με επιζωοτική ασθένεια.»
14. Στις 3 Απριλίου θεσπίστηκαν και κανόνες για την καταβολή αποζημιώσεως στους ιδιοκτήτες των μόσχων που θα θανατώνονταν . Βάσει των κανόνων αυτών όπως ίσχυαν κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα, η αποζημίωση ανερχόταν σε 2,8 ECU ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου, σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού 717/96.
Η διαδικασία
15. Η Denkavit Nederland BV (στο εξής: Denkavit) είχε την κυριότητα μόσχων οι οποίοι σύμφωνα με τις πιο πάνω ολλανδικές διατάξεις έπρεπε να σφαγούν. Τον Απρίλιο, Μάιο και Ιούνιο του 1996 αμφισβήτησε διάφορες ανακοινώσεις και αποφάσεις των ολλανδικών αρχών βάσει των οποίων οι μόσχοι της έπρεπε να αγορασθούν προς σφαγή πριν ολοκληρωθεί η πάχυνσή τους. Οι διοικητικές ενστάσεις της Denkavit και η αίτησή της αποζημιώσεως απορρίφθηκαν με τρεις αποφάσεις κατά των οποίων άσκησε προσφυγή ενώπιον του College van Beroep voor het bedrijfsleven.
16. Το υπόβαθρο της διαφοράς είναι το γεγονός ότι οι παραγωγοί συνήθως σχεδιάζουν να πωλήσουν τους μόσχους τους προς σφαγή γύρω στην ηλικία των έξι μηνών και στηρίζουν τους οικονομικούς υπολογισμούς τους στο βάρος που έχει αποκτηθεί κατά την ηλικία αυτή. Αν ένας μόσχος εισαγωγής σφαγεί νωρίτερα, οπότε θα έχει μικρότερο βάρος, το κόστος ανά χιλιόγραμμο (το οποίο αποτελείται από το κόστος αγοράς και το κόστος εκτροφής) θα είναι μεγαλύτερο, καθόσον η περαιτέρω πάχυνση μέχρι το σύνηθες εμπορεύσιμο βάρος θα προσθέσει μόνον κόστος εκτροφής. Όμως, αν η αποζημίωση βασίζεται σε ενιαίο ποσό ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου ανεξαρτήτως της ηλικίας σφαγής, τότε οι παραγωγοί, των οποίων οι μόσχοι σφάζονται νωρίτερα, ενδέχεται να λάβουν, κατά το ανάλογο μέτρο, λιγότερα απ' όσα θα ελάμβαναν αν επιτρεπόταν να αποκτήσουν οι μόσχοι το σύνηθες εμπορεύσιμο βάρος.
17. Το εθνικό δικαστήριο ανέστειλε τη διαδικασία και ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ερωτημάτων:
«1) Συνεπάγεται το γεγονός ότι οι σχετικοί μόσχοι υπάγονται στην κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα του βοείου κρέατος ότι η (φερόμενη) εξουσία των ολλανδικών αρχών να καθορίσουν το χρονικό σημείο σφαγής των βρετανικών μόσχων πρέπει να έχει έρεισμα στην κοινοτική ρύθμιση, ελλείψει του οποίου οι εθνικές αρχές δεν έχουν τέτοια εξουσία;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, αποτελεί το άρθρο 8 της οδηγίας 90/425/EΟΚ επαρκές έρεισμα για την πιο πάνω εξουσία;
3) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, υπάρχει στο κοινοτικό δίκαιο άλλο έρεισμα για την πιο πάνω εξουσία;»
18. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Denkavit, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, οι οποίες υπέβαλαν παρατηρήσεις και κατά την προφορική διαδικασία.
Ανάλυση
Η ανάγκη υπάρξεως νομικής βάσεως στο κοινοτικό δίκαιο
19. Όπως εύστοχα παρατήρησαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου μπορεί να βρεθεί, σε γενικές γραμμές, στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου. Όπου υπάρχει κοινή οργάνωση των αγορών, εξουσία των κρατών μελών να δράσουν με αυτοτέλεια στον σχετικό τομέα υφίσταται μόνο στις περιπτώσεις που το συγκεκριμένο θέμα δεν ρυθμίζεται σε κοινοτικό επίπεδο ή έχει χορηγηθεί ειδική εξουσία από το κοινοτικό δίκαιο . Όμως, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να λαμβάνουν οποιαδήποτε μέτρα είναι αναγκαία για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων . Εν ουδεμιά περιπτώσει δύνανται να λάβουν μέτρα που υπονομεύουν την κοινή οργάνωση των αγορών, που εισάγουν παρέκκλιση από αυτήν ή που εμποδίζουν την εύρυθμη λειτουργία της .
20. Όμως, η ειδική πτυχή του πρώτου ερωτήματος - αν πρέπει να υπάρχει έρεισμα στο κοινοτικό δίκαιο για να μπορέσουν οι ολλανδικές αρχές να καθορίσουν την ημερομηνία σφαγής των σχετικών μόσχων - απαιτεί να εξεταστεί η νομοθεσία την οποία αφορούν το δεύτερο και (σιωπηρώς) το τρίτο ερώτημα. ρέπει να καθοριστεί αν η νομοθεσία αυτή ρύθμιζε το σχετικό ζήτημα και/ή παρείχε την εξουσία αυτή στις εθνικές αρχές και αν η άσκηση της εξουσίας αυτής απαιτείτο από τα κοινοτικά μέτρα ή τουλάχιστον έγινε σύμφωνα με αυτά.
Η οδηγία 90/425
21. Η Denkavit ισχυρίζεται ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425 επιτρέπει τη σφαγή και/ή καταστροφή των ζώων που έχουν μολυνθεί από ασθένεια ή των ζωικών προϊόντων που προέρχονται από περιοχή μολυσμένη από ασθένεια. Η διάκριση αυτή είναι κατά την άποψή της λογική καθόσον είναι δυνατόν να αποδειχθεί ότι ένα ζώο είναι μολυσμένο αλλά όχι ότι ένα προϊόν προέρχεται από μολυσμένο ζώο. Όμως, οι μόσχοι της Denkavit ήσαν ζώα - που δεν προέκυψε ότι είχαν μολυνθεί από τη ΣΕΒ - από μολυσμένη περιοχή, οπότε δεν υπάγονταν στη διάταξη αυτή, η οποία ως εκ τούτου δεν μπορούσε να αποτελέσει έρεισμα για τους ολλανδικούς κανόνες.
22. Άλλο έρεισμα θα μπορούσε να βρεθεί στο άρθρο 10, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, διατείνεται η Denkavit, αν το τέταρτο εδάφιο της διατάξεως αυτής δεν επέτρεπε μόνον «συντηρητικά» μέτρα . Όμως, η σφαγή είναι οριστικό και όχι συντηρητικό ή προστατευτκό μέτρο. Ακόμα και αν μπορούσε να θεωρηθεί ότι οι επίμαχοι κανόνες είναι συντηρητικά μέτρα, οι κανόνες αυτοί θα μπορούσαν να θεσπιστούν και να μείνουν σε ισχύ μόνο μέχρι τη θέσπιση μέτρων από την Επιτροπή - δηλαδή μέχρι τον κανονισμό 717/96.
23. Κατά την άποψή μου, είναι σαφές ότι η οδηγία 90/425 οριοθετεί τις περιστάσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη δύνανται χωρίς ειδική κοινοτική άδεια να διατάξουν τη σφαγή και καταστροφή ζώων που έχουν εισαγάγει από άλλα κράτη μέλη. Όταν συντρέχουν οι περιστάσεις τις οποίες αφορά το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ τα κράτη μέλη οφείλουν είτε να θέσουν τα ζώα σε απομόνωση είτε να τα θανατώσουν. Αν οι περιστάσεις είναι αυτές που προβλέπει το άρθρο 10, παράγραφος 1, υφίσταται ευρύτερη διακριτική εξουσία να ληφθούν για λόγους υγείας συντηρητικά μέτρα. Κατά την άσκηση των εξουσιών που τους παρασχέθηκαν κατ' αυτόν τον τρόπο, τα κράτη μέλη πρέπει να μένουν οπωσδήποτε εντός των καθορισμένων ορίων και οφείλουν να λαμβάνουν κάθε αναγκαίο μέτρο για να εξασφαλίσουν την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
24. Όμως, δεν συμφωνώ με την άποψη της Denkavit ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ αφορά μόνον τα ζωντανά μολυσμένα ζώα ή τα ζωικά προϊόντα από μολυσμένη περιοχή και όχι τα ζωντανά ζώα από μολυσμένη περιοχή τα οποία δεν αποδείχθηκε ότι είναι μολυσμένα.
25. Η γραμματική ερμηνεία, αν και μέχρι ενός σημείου στηρίζει την άποψη αυτή, παρέχει στήριγμα και για την αντίθετη άποψη. Τα μόνα μέτρα που η διάταξη αυτή επιτρέπει ρητώς - και μάλιστα απαιτεί - είναι η απομόνωση ή η σφαγή και/ή καταστροφή «του ζώου ή της παρτίδας ζώων». Ουδεμία ένδειξη υπάρχει ως προς τις ενέργειες που πρέπει να γίνουν σχετικά με τα προϊόντα. Έτσι, αν και υπάρχουν οι λέξεις «περιοχή μολυσμένη από επιζωοτική ασθένεια», με αμιγώς γραμματική ερμηνεία δεν επιτρέπονται μέτρα όσον αφορά ζώα ή προϊόντα που προέρχονται από τέτοια περιοχή. Μια τέτοια ερμηνεία δεν μας βοηθεί, οπότε είναι σαφές ότι απαιτείται ευρύτερη προσέγγιση.
26. Κατά τις υποσημειώσεις που υπάρχουν στα αντίστοιχα προοίμιά τους, η οδηγία 90/425 απορρέει από την πρόταση της Επιτροπής από την οποία απορρέει και η οδηγία 89/662 . Το άρθρο 7, παράγραφος 1, της αρχικής αυτής προτάσεως έχει ως εξής: «Εάν κατά τη διάρκεια του ελέγχου που πραγματοποιείται στον τόπο προορισμού της αποστολής, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους προορισμού διαπιστώνουν επιζωοτία ή άλλη νέα σοβαρή και μεταδοτική ασθένεια, επιβάλλουν την άμεση σφαγή των ζώων ή την καταστροφή της παρτίδας.» Στη συνέχεια, η αρχική αυτή πρόταση τροποποιήθηκε με δύο τρόπους, οι οποίοι έχουν ιδιαίτερη σημασία για την παρούσα υπόθεση.
27. ρώτον, εκδόθηκαν δύο χωριστές οδηγίες, εκ των οποίων, όπως παρατήρησε η Επιτροπή, η οδηγία 89/662 αφορά κυρίως ζωικά προϊόντα και η οδηγία 90/425 αφορά κυρίως ζωντανά ζώα. Δεύτερον, η διάταξη επεκτάθηκε στις εισαγωγές που ενδέχεται να συνιστούν κίνδυνο λόγω του ότι προέρχονται από περιοχή μολυσμένη με ασθένεια, ανεξαρτήτως του αν στις εισαγωγές αυτές μπορεί να αποδειχθεί η παρουσία της ασθένειας.
28. Τα άρθρα 7, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 89/662 και 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425 είναι πανομοιότυπα μέχρι το χωρίο «[...] ή ότι τα προϊόντα προέρχονται από περιοχή μολυσμένη από επιζωοτική ασθένεια, οι προαναφερόμενες αρχές επιβάλλουν [...]». Στη συνέχεια, η πρώτη οδηγία προβλέπει σε ορισμένες περιπτώσεις την καταστροφή της παρτίδας των σχετικών προϊόντων, ενώ θα υπενθυμίσω ότι η δεύτερη οδηγία προβλέπει την απομόνωση, σφαγή και/ή καταστροφή των σχετικών ζώων.
29. αρά ταύτα, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 90/425 δεν περιορίζεται στα ζώα· καλύπτει ρητώς και τα ζωικά προϊόντα, και ουδείς λόγος συντρέχει να υποτεθεί ότι σκοπός ήταν να αποκλειστούν τα προϊόντα από το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ όπου γίνεται ρητή μνεία τους. Όμως, ούτε και τα ζωντανά ζώα μπορούν να αποκλειστούν από τη διάταξη αυτή. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι σκοπός ήταν το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ να είναι όσο το δυνατόν πιο περιεκτικό και να καλύπτει όλες τις πιθανές περιπτώσεις όπου θα μπορούσε να είναι αναγκαίο να απομονωθούν ή σφαγούν και καταστραφούν ζώα ή να καταστραφούν ζωικά προϊόντα. Θα συμφωνήσω ότι μια τέτοια περιεκτική ερμηνεία είναι ο μόνος λογικός τρόπος να συμφιλιωθούν μεταξύ τους τα χωρία της μάλλον ασύνδετα διατυπωμένης διατάξεως αυτής· με άλλα λόγια, έχει εφαρμογή και στα προϊόντα και στα ζώα από μολυσμένη περιοχή και επιτρέπει την καταστροφή και των δύο.
30. Η σφαγή και η καταστροφή των ζώων από μολυσμένη περιοχή, ακόμα και αν δεν εμφανίζουν σημάδια ασθένειας, είναι σαφώς επιθυμητή στο πλαίσιο της διατάξεως αυτής, καθόσον κάλλιστα μπορούν να υπάρξουν περιστάσεις όπου η σφαγή και η καταστροφή είναι αναγκαίες για να προληφθεί η εξάπλωση μιας ιδιαίτερα μολυσματικής ή λοιμώδους ασθένειας. Υπό τις ειδικές περιστάσεις της κρίσεως της ΣΕΒ το 1996, όπου είχε γίνει αντιληπτό ότι υπήρχε κίνδυνος μεταδόσεως στους ανθρώπους μιας μοιραίας και ιδιαίτερα επώδυνης ασθένειας, αλλά υπήρχε μεγάλη αβεβαιότητα ως προς τον ακριβή τρόπο μεταδόσεως στα βοοειδή και τη διάρκεια του χρόνου επωάσεως, νομίζω ότι τέτοια μέτρα ήσαν πλήρως δικαιολογημένα .
31. Επί πλέον, ακόμα και θεωρηθεί ότι η αναφορά της προελεύσεως από μολυσμένη περιοχή ισχύει μόνον για τα προϊόντα, νομίζω ότι το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ ως συνόλου είναι επαρκές για να καλύψει περιστάσεις όπως η υπό εξέταση. Η σφαγή επιτρέπεται αν οι αρμόδιες αρχές αποδείξουν την ύπαρξη, μεταξύ άλλων, «οιασδήποτε αιτίας που ενδέχεται να συνιστά σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για τον άνθρωπο». Στις αιτίες αυτές, κατά την άποψή μου, περιλαμβάνεται το γεγονός ότι τα ζώα προέρχονται από περιοχή μολυσμένη με μοιραία ασθένεια όταν δεν μπορεί να λεχθεί με βεβαιότητα ότι δεν μπορούν να έχουν κολλήσει ή κληρονομήσει την ασθένεια αυτή.
32. Έτσι, θεωρώ ότι, στο κοινοτικό δίκαιο, το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425 ήταν γενικά επαρκής νομική βάση για να διατάξουν οι ολλανδικές αρχές τη σφαγή και καταστροφή των μόσχων από περιοχή μολυσμένη με ΣΕΒ, και ρητώς σε αυτή τη βάση θεσπίστηκαν οι ολλανδικοί κανόνες.
33. Από την άλλη πλευρά, στη διάταξη αυτή ή στο σύστημα που καθιέρωσε η οδηγία δεν υπάρχει τίποτα - ούτε προβλήθηκε ότι υπάχει κάτι - που να οριοθετεί με οποιονδήποτε τρόπο την εξουσία τους να αποφασίζουν για το πότε πρέπει να αναληφθεί η δράση αυτή. Εκτός αν είχαν τεθεί όρια - και αρκεί να επιτυγχάνεται ο σκοπός που μέτρου - τα κράτη μέλη πρέπει να είναι ελεύθερα να αποφασίζουν για το πότε πρέπει να αρχίσει η δράση αυτή, διότι αλλιώς θα θιγόταν σοβαρά η εξουσία τους να διατάσσουν τη σφαγή ζώων.
34. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, δεν είναι αναγκαίο να εξεταστεί λεπτομερώς το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 10, παράγραφος 1, της οδηγίας. Όμως, μπορούν να γίνουν δύο παρατηρήσεις. Από τη μια πλευρά, η Denkavit πλανάται όταν ισχυρίζεται ότι η σφαγή δεν μπορεί να είναι «συντηρητικό» μέτρο. Η λέξη αυτή δεν χρειάζεται να ερμηνευθεί εδώ υπό την έννοια του «αναστρέψιμου». Η σφαγή ορισμένων ζώων μπορεί να γίνει ως προσωρινό μέτρο εν αναμονή της καθιερώσεως άλλων μεθόδων ανασχέσεως που να φθάνουν λιγότερο μακριά. Από την άλλη πλευρά, είναι αλήθεια ότι κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, στο κράτος μέλος προορισμού επιτρέπεται να λάβει μέτρα μόνο μέχρι να ενεργήσει η Επιτροπή - όπως έπραξε εν προκειμένω με το να εκδώσει τον κανονισμό 717/96.
Ο κανονισμός 717/96
35. Εφόσον ο κανονισμός 717/96 ρυθμίζει την εξουσία αγοράς και την υποχρέωση θανατώσεως μόσχων ειδικά στις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, πρέπει να εξεταστεί αν το μέτρο αυτό μεταβάλλει καθ' οποιονδήποτε τρόπο τη γενική εξουσία που οι ολλανδικές αρχές αντλούν από το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425.
36. Στο πλαίσιο του κανονισμού αυτού έχει ανακύψει ένα ερμηνευτικό ζήτημα, δηλαδή το ζήτημα της σημασίας που πρέπει να δοθεί στη λέξη «προσκομίζονται» που περιέχεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1. Κατά την άποψη της Denkavit, η λέξη αυτή συνεπάγεται ότι ο παραγωγός πρέπει να έχει δικαίωμα να επιλέξει το χρονικό σημείο της προσκομίσεως, και τούτο βάσει τόσο του γράμματος - στα ολλανδικά, η έκφραση που χρησιμοποιείται είναι «voor verkoop [...] aangeboden» (κατά λέξη: που προσφέρονται προς πώληση), μολονότι η Denkavit τονίζει και το προαιρετικό στοιχείο που θεωρεί ότι ενυπάρχει στο γαλλικό «présenté» ή στο αγγλικό «presented» - όσο και του πνεύματος του κανονισμού, όπου το πάγιο ποσό της αποζημιώσεως βασίστηκε στις τιμές των σφαγίων στην αγορά, δηλαδή στις τιμές των σφαγίων μόσχου πλήρους παχύνσεως.
37. ρώτ' απ' όλα, θα συμφωνήσω με την Επιτροπή ότι το άρθρο 1, παράγραφος 1, σαφώς παρέχει στα σχετικά κράτη μέλη την εξουσία να επιλέξουν αν οι περί ων πρόκειται μόσχοι πρέπει να αγορασθούν και ότι το γεγονός ότι οι σχετικοί μόσχοι πρέπει να προσκομισθούν προς τούτο δεν αποκλείει το να επιβληθεί υποχρέωση προσκομίσεώς τους. Σε κάθε περίπτωση, οι εθνικές αρχές είχαν δικαίωμα να επιβάλουν μια τέτοια υποχρέωση - και προθεσμία για τη συμμόρφωση προς αυτήν - σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425.
38. εραιτέρω, συμφωνώ με την Ολλανδική Κυβέρνηση ότι ο κύριος σκοπός του κανονισμού 717/96 δεν ήταν να επιτραπεί η υποχρεωτική σφαγή των σχετικών μόσχων (που ήδη προβλεπόταν από την οδηγία 90/425), αλλά να επιτραπεί η καταβολή ενός ποσού για την αποζημίωση των παραγωγών (που δεν προβλεπόταν από την οδηγία αυτή και που από το πνεύμα του κανονισμού προκύπτει ότι συνιστά παρέμβαση στην αγορά). Είναι αλήθεια ότι υπήρχε και σκοπός προστασίας της δημόσιας υγείας· όμως, ο σκοπός αυτός δεν υπηρετείτο με το να επιτραπεί η σφαγή, αλλά με το να αποτραπεί η διαφυγή των ζώων από τη σφαγή μέσω της καταβολής αποζημιώσεως, χωρίς την οποία η απόφαση να διαταχθεί αυτή η ευρείας κλίμακας σφαγή κάλλιστα θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια ότι θα απεκρύπτετο η καταγωγή μερικών ζώων. Ο κύριος σκοπός ήταν, όπως είναι σαφές από το προοίμιο και από το γεγονός ότι ο κανονισμός εκδόθηκε βάσει του άρθρου 23 του κανονισμού 805/68, να στηριχθεί, για την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης του κοινού, μια αγορά που αντιμετώπιζε την ανάγκη θανατώσεως μεγάλου αριθμού ζώων.
39. Το εθνικό δικαστήριο υπέθεσε ότι το άρθρο 1, παράγραφος 5, του κανονισμού 717/96 έχει νόημα μόνον αν η πρωτοβουλία για την «προσκόμιση» ανήκει στον παραγωγό και όχι στις αρχές. Όμως, όπως παρατήρησε η Ολλανδική Κυβέρνηση, η συμμόρφωση προς τις διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφοι 2 έως 4, το οποίο επέβαλε σημαντικές υποχρεώσεις σχετικά με τη σφαγή, την καταστροφή και την επιτήρηση, απαιτούσε τη διάθεση αξιόλογων πόρων. Έτσι, η κατά το άρθρο 1, παράγραφος 5, ανάγκη «περιορισμού της πρόσβασης στο παρόν πρόγραμμα» θα μπορούσε να προκύψει αν οι παραγωγοί επιθυμούσαν να προσκομίσουν τους μόσχους τους εντός πολύ μικρού χρονικού διαστήματος. Ήταν ενδεχόμενο όλοι οι παραγωγοί να μην έκαναν τους ίδιους οικονομικούς υπολογισμούς με την Denkavit· κατέχοντας ζώα που πράγματι είχαν χάσει κάθε εμπορική αξία, μερικοί θα μπορούσαν να θεωρήσουν προτιμότερο να λάβουν το ταχύτερο δυνατό αποζημίωση, για να ξαναρχίσουν την παραγωγή.
40. Η Denkavit ισχυρίζεται επίσης ότι, εφόσον το ποσό της αποζημιώσεως καθορίστηκε βάσει των τιμών που είχαν στην αγορά οι μόσχοι πλήρους παχύνσεως, εφόσον το ποσό που καταβλήθηκε υπό το καθεστώς αυτό ήταν τέτοιο ώστε «να αποζημιωθούν [οι παραγωγοί] για τη μη πώληση των σχετικών μόσχων», και εφόσον το σύστημα της «τιμής ανά χιλιόγραμμο» ενδέχεται να μη καλύπτει πλήρως τα διαφυγόντα κέρδη όταν οι μόσχοι θανατώνονται πριν από την εμπορεύσιμη ηλικία και το εμπορεύσιμο βάρος, ο κανονισμός 717/96 πρέπει να είχε ως σκοπό να εφαρμόζεται επί των μόσχων όταν φθάνουν σε αυτό το στάδιο και όχι προηγουμένως.
41. Στο γράμμα του κανονισμού δεν υπάρχει τίποτα που να στηρίζει την άποψη αυτή, την οποία δεν θεωρώ ούτε καν ως πιθανή ερμηνεία του σκοπού του νομοθέτη.
42. Συμφωνώ με την Ολλανδική Κυβέρνηση ότι δεν μπορεί να υπάρξει ειδικό δικαίωμα για «πλήρη» αποζημίωση - ή ακόμα και δικαίωμα για οποιαδήποτε αποζημίωση - ώστε να αποκατασταθεί η ζημία που προκλήθηκε από μια ασθένεια, η οποία είναι κίνδυνος που ενυπάρχει σε κάθε κτηνοτροφική δραστηριότητα, ή από τη συμμόρφωση σε υγειονομικά μέτρα που αποβλέπουν στο να προληφθεί η εξάπλωση μιας ασθένειας . Ορθή είναι και η παρατήρηση της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι οι σχετικοί μόσχοι όντως δεν είχαν καμία εμπορική αξία καθόσον δεν μπορούσαν να πωληθούν στην αγορά, ενώ, όπως σημείωσε η Επιτροπή, η μοναδική εμπορική αξία στην οποία μπορούσε να βασιστεί η αποζημίωση ήταν αυτή των σφαγίων καθόσον δεν υπήρχε τιμή για τα ζωντανά ζώα. Υπό τις συνθήκες αυτές, το να επιτραπεί η πάχυνση των μόσχων μέχρι ορισμένο βάρος για να ζητηθεί μεγαλύτερη αποζημίωση σαφώς θα συνιστούσε (όπως παρατηρεί η Ολλανδική Κυβέρνηση) κατασπατάληση κοινοτικών πόρων και σαφώς θα ήταν (όπως τονίζει η Επιτροπή) ασυμβίβαστο με κάθε συνεπή γεωργική πολιτική.
43. Έτσι, κατά την άποψή μου στο κείμενο του κανονισμού 717/96 δεν υπάρχει τίποτα που να περιορίζει την εξουσία των ολλανδικών αρχών να διατάξουν την άμεση σφαγή ζώων ή που να παρέχει σε παραγωγούς οποιοδήποτε δικαίωμα να παχύνουν τους μόσχους τους πριν από τη σφαγή.
Η επιταγή ίσης μεταχειρίσεως
44. Ωστόσο, η Denkavit ισχυρίζεται ότι ο κανονισμός 717/96 πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων. Αν εφαρμοστεί κατά τον τρόπο που επιδιώκουν οι ολλανδικές αρχές, θα δημιουργήσει κλιμακωτές διακρίσεις μεταξύ των παραγωγών των οποίων οι μόσχοι είχαν εμπορεύσιμο βάρος και εκείνων οι οποίοι είχαν μόλις αρχίσει τη διαδικασία παχύνσεως. Κατά συνέπεια, πρέπει να ερμηνευθεί κατά τέτοιον τρόπο ώστε να επιτραπεί σε όλους τους παραγωγούς να παχύνουν τους μόσχους τους μέχρι το εμπορεύσιμο βάρος πριν από τη σφαγή, ή ακόμα, όπως πρότεινε η Denkavit κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, πρέπει να κηρυχθεί ανίσχυρος κατά το μέρος που καθόρισε ενιαίο ποσό αποζημιώσεως.
45. Αποτελεί πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ότι η γενική αρχή της ισότητας είναι θεμελιώδης αρχή του κοινοτικού δικαίου η οποία αποκλείει το να αντιμετωπίζονται με διαφορετικό τρόπο ανάλογες καταστάσεις και ότι διαφορετικές καταστάσεις δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο, εκτός αν η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς . Η Denkavit παραπονείται ότι διαφορετικές καταστάσεις αντιμετωπίστηκαν με τον ίδιο τρόπο χωρίς αντικειμενική δικαιολόγηση.
46. Συμφωνώ ότι όλοι οι παραγωγοί που στις 20 Μαρτίου 1996 κατείχαν βρετανικούς μόσχους ηλικίας το πολύ έξι μηνών δεν βρίσκονταν ακριβώς στην ίδια κατάσταση. Εκείνοι των οποίων οι μόσχοι είχαν ηλικία που πλησίαζε το ανώτατο όριο είχαν επενδύσει περισσότερα και έλπιζαν να πωλήσουν στην τιμή της αγοράς συντομότερα από εκείνους που πρόσφατα είχαν αγοράσει νεαρότατους μόσχους· επί πλέον, νομίζω ότι είναι αναμφισβήτητο ότι ο νόμος της αύξουσας αποδόσεως σημαίνει (στην παρούσα υπόθεση) ότι η επένδυση ανά χιλιόγραμμο βάρους ζώντος ζώου ήταν μικρότερη για τους πρώτους απ' ό,τι ήταν για τους δεύτερους, ενώ η συνολική επένδυση ήταν μεγαλύτερη για τους πρώτους. Όμως, όλες οι διαφορές αυτές ήσαν διαφορές διαβαθμίσεως.
47. Νομίζω ότι στην παρούσα υπόθεση υπήρξε μια κλιμακωτά διαφορετική μεταχείριση (λόγω του ποσού της αποζημιώσεως που καταβλήθηκε) η οποία συνδεόταν με μια κλιμακωτά διαφορετική κατάσταση (λόγω του ποσού της επενδύσεως που είχε γίνει). Η αιτίαση της Denkavit είναι ότι ο λόγος των αντίστοιχων κλιμακίων των δύο κλιμάκων δεν ήταν σταθερός.
48. Μολονότι θα ήταν δυνατόν να γίνουν πιο συγκρίσιμες οι καταστάσεις όλων των παραγωγών με το αν επιτραπεί σε όλους να παχύνουν τους μόσχους τους μέχρι το «πλήρες» βάρος για να καθορίσουν ποια αποζημίωση θα πρέπει να καταβληθεί, τούτο θα συνεπαγόταν άσκοπα έξοδα για ζώα χωρίς οικονομική αξία και τη συνολική καταβολή μεγαλύτερης αποζημιώσεως απ' ό,τι ήταν αντικειμενικώς αναγκαίο. Επίσης, θα ήταν λιγότερο πιθανό να επιτευχθεί ο στόχος σταθεροποιήσεως της αγοράς με το να καθησυχαστούν οι καταναλωτές. εραιτέρω, με δεδομένη την έλλειψη οποιασδήποτε τιμής στην αγορά για σφάγια νεότερων ζώων, δεν θα ήταν κατορθωτό να ρυθμιστεί το ποσό της αποζημιώσεως κατά τρόπο που να λαμβάνεται υπόψη η ακριβής ηλικία των μόσχων.
49. Υπό τις συνθήκες αυτές, θεωρώ ότι μπορούσε να δικαιολογηθεί αντικειμενικώς ο καθορισμός ενιαίου ποσού αποζημιώσεως για όλους τους μόσχους, ανεξαρτήτως της ηλικίας στην οποία επρόκειτο να σφαγούν. Επί πλέον, όταν όλοι όσοι ανήκουν σε συγκεκριμένη κατηγορία παραγωγών βρίσκονται σε καταστάσεις που εντός ορισμένων ορίων είναι ανάλογες, δεν υφίσταται παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως απλώς και μόνον διότι δεν γίνεται διαφοροποίηση κατά περίπτωση. άντοτε θα υπάρχουν διαφορές διαβαθμίσεως μεταξύ των επί μέρους καταστάσεων, και σε κάθε επί μέρους σύστημα αποζημιώσεως θα πρέπει να γίνεται κάποιος συγκερασμός.
50. Εν πάση περιπτώσει, εν προκειμένω οι διαφορές μπορεί όντως να μην είναι υπερβολικές. Ενώπιον του Δικαστηρίου δεν προβλήθηκε ότι η καταβληθείσα αποζημίωση ήταν ανεπαρκής για να καλύψει το κόστος των μόσχων και της παχύνσεώς τους μέχρι την ημερομηνία της σφαγής τους, όποια και αν είναι η ημερομηνία αυτή - εκείνο που προβλήθηκε είναι απλώς ο διαφορετικός βαθμός απώλειας ενός (εντελώς υποθετικού) κέρδους. Έτσι, υπό τον κανονισμό 717/96 ο παραγωγός, που μόλις είχε αγοράσει μια παρτίδα μόσχων για πάχυνση, κάλλιστα θα μπορεί να λάβει αποζημίωση επαρκή για να αγοράσει νέα παρτίδα και να συνεχίσει την παραγωγή του μετά μια μικρή διακοπή . Ο παραγωγός του οποίου οι μόσχοι είχαν φθάσει την εμπορεύσιμη ηλικία και το εμπορεύσιμο βάρος θα μπορεί να λάβει κατά προσέγγιση την τιμή που θα πετύχαινε στην αγορά· μετά, θα μπορεί να συνεχίσει την παραγωγή του λίγο-πολύ όπως την είχε προγραμματίσει. Έτσι, ο κάθε ένας θα λάβει αποζημίωση που σε γενικές γραμμές αντιστοιχεί στην κατάστασή του στον κύκλο παραγωγής.
Συμπέρασμα
51. Ενόψει των ανωτέρω, νομίζω ότι το Δικαστήριο πρέπει να δώσει στο College van Beroep voor het bedrijfsleven την εξής απάντηση:
«Το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/425/ΕΟΚ του Συμβουλίου αποτελούσε επαρκή βάση στο κοινοτικό δίκαιο για να θεσπιστούν από τις ολλανδικές αρχές, στο πλαίσιο της κρίσεως της σπογγώδους εγκεφαλοπάθειας των βοοειδών που εκδηλώθηκε μετά τον Μάρτιο του 1996, μέτρα που απαιτούσαν τη σφαγή, σε χρονικό σημείο που θα καθοριζόταν από τις αρχές αυτές, των μόσχων που γεννήθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο. Στην οδηγία αυτή ή στον κανονισμό (ΕΟΚ) 717/96 της Επιτροπής, ο οποίος επιτρέπει την καταβολή μιας πάγιας αποζημιώσεως για τη σφαγή αυτή και που και αυτός μπορούσε να αποτελέσει βάση για τα πιο πάνω μέτρα, δεν υπάρχει τίποτα που να περιορίζει με οποιονδήποτε τρόπο τη διακριτική εξουσία των εθνικών αρχών να καθορίσουν υπό τις συνθήκες αυτές το χρονικό σημείο της σφαγής.»