62008CC0241_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Strony prowadzą spór w przedmiocie tego, czy Francja dokonała w art. L. 414‑1, art. L. 414‑4 i art. R 414‑21 francuskiego kodeksu ochrony środowiska naturalnego ( Code de l’environnement ) prawidłowej transpozycji art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(2) . Przepisy te dotyczą obszarów, które z uwagi na ich znaczenie dla ochrony i odtworzenia określonych typów siedlisk lub ochrony gatunków są chronione przez prawo wspólnotowe.
2. Sporne są następujące zagadnienia:
– Czy państwo członkowskie może ograniczyć dopuszczalne środki mające na celu zapobieganie pogorszaniu stanu danych obszarów w zakresie, w jakim działalność ludzka, która nie oddziaływuje w sposób istotny, nie może zostać zakazana?
– Czy zawarcie w ustawie stwierdzenia, że określone działania nie powodują istotnego niepokojenia, jest zgodne z zakazem istotnego niepokojenia gatunków?
– Czy ocena skutków dla środowiska musi być przeprowadzana w stosunku do wszystkich mających znaczenie planów i przedsięwzięć?
– Czy przepisy francuskie gwarantują, że rozwiązania alternatywne w stosunku do przedsięwzięć, które wpływają niekorzystnie na dany teren, zostaną zbadane w wystarczający sposób?
II – Postępowanie i żądania stron
3. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 18 października 2005 r. Komisja poinformowała Francję o swoich zarzutach, żądając od niej zajęcia stanowiska w tej kwestii. Po otrzymaniu odpowiedzi Francji z dnia 7 lutego 2006 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię. Wyznaczyła w niej ostateczny termin dwóch miesięcy na odparcie jej zarzutów.
4. Ponieważ odpowiedź z dnia 28 lutego 2007 r. nie zadowoliła Komisji, wniosła ona niniejszą skargę pocztą elektroniczną w dniu 30 maja 2008 r., a jej tekst w formie pisemnej wysłała ona za pośrednictwem poczty w dniu 2 czerwca 2008 r. Komisja wnosi o:
– stwierdzenie, że nie przyjmując wszystkich przepisów ustawowych i wykonawczych koniecznych do właściwej transpozycji art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy; oraz
– obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
5. Republika Francuska wnosi o:
– oddalenie skargi; oraz
– obciążenie Komisji Wspólnot Europejskich kosztami postępowania.
6. Strony składały wyjaśnienia wyłącznie na piśmie.
III – Ocena prawna
7. Zdaniem Komisji, Francja nie dokonała prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej.
A – W przedmiocie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej
8. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.”
9. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził już, że dla wprowadzenia w życie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej konieczne może być podjęcie zarówno działań zapobiegawczych przeciwko zewnętrznym naruszeniom i zakłóceniom spowodowanym przez człowieka, jak i działań powstrzymujących rozwój naturalny mogący pogorszyć stan ochrony gatunków i siedlisk naturalnych na specjalnych obszarach ochrony(3) .
10. Artykuł L. 414‑1 ust. 5 francuskiego kodeksu ochrony środowiska naturalnego przewiduje, że w tym celu, we współpracy z różnymi grupami interesów, ustalane są dla każdego obszaru konieczne środki ochronne lub odtworzeniowe. Komisja kwestionuje te ograniczenia tych środków, które zostały określone w zdaniach trzecim i czwartym akapitu trzeciego tego przepisu.
1. W przedmiocie dopuszczalności
11. Dopuszczalność zarzutów skargi skierowanych przeciwko art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie i czwarte francuskiego kodeksu ochrony środowiska naturalnego budzi wątpliwości, ponieważ Komisja kwestionuje w skardze inną wersję tego przepisu niż w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi do Trybunału.
12. W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi do Trybunału Komisja odnosiła się do obowiązującej wówczas wersji nadanej ustawą nr 2005‑157 z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie rozwoju terenów wiejskich(4) :
„[Ograniczenia te] nie prowadzą do zakazu działalności człowieka, jeżeli nie oddziałuje ona w sposób istotny na cele wymienione w powyższym ustępie. Hodowla ryb, polowanie i inne działania łowieckie, które są podejmowane na warunkach dopuszczalnych na podstawie obowiązujących ustaw i przepisów wykonawczych i na określonych w tych przepisach terenach, nie stanowią działalności będącej niepokojeniem lub oddziaływującej w ten sposób.”
13. Jednakże w skardze Komisja występuje przeciwko art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie i czwarte w brzmieniu ustawy nr 2006‑1772 z dnia 30 grudnia 2006 r. o wodzie i zbiornikach wodnych,(5) a więc zmianom, które nastąpiły po przekazaniu uzasadnionej opinii, ale przed upływem wyznaczonego w niej terminu.
„[Ograniczenia te] nie prowadzą do zakazu działalności człowieka, jeżeli nie oddziałuje ona w sposób istotny na zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony tych siedlisk przyrodniczych i tych gatunków . Rybactwo, akwakultura, polowanie i inne działania łowieckie, które są podejmowane na warunkach dopuszczalnych na podstawie obowiązujących ustaw i przepisów wykonawczych i na określonych w tych przepisach terenach, nie stanowią działalności będącej niepokojeniem lub oddziaływującej w ten sposób”(6) .
14. Przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 226 WE jest ograniczony przez przedmiot postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane przez Komisję do państwa członkowskiego oraz uzasadniona opinia wydawana przez Komisję wyznaczają przedmiot sporu, który nie może być od tego momentu rozszerzony. Możliwość przedstawienia przez zainteresowane państwo uwag, nawet jeśli nie zdecyduje się ono z niej skorzystać, stanowi bowiem istotną gwarancję wymaganą przez traktat, której poszanowanie jest istotnym wymogiem proceduralnym decydującym o prawidłowości postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przez państwo członkowskie. W związku z tym uzasadniona opinia oraz skarga Komisji muszą opierać się na tych samych zarzutach, co wezwanie do usunięcia uchybienia rozpoczynające postępowanie poprzedzające wniesienie skargi(7) .
15. Ponadto istnienie uchybienia powinno być oceniane na podstawie sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajduje się w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(8) .
16. Przy zastosowaniu tych reguł w ściśle formalistyczny sposób rozciągnięcie postępowania na zmiany wprowadzone ustawą z 2006 r. byłoby niedopuszczalnym rozszerzeniem przedmiotu skargi w stosunku do uzasadnionej opinii. Skarga dotycząca przepisów w wersji, której dotyczyło postępowanie poprzedzające wniesienie skargi byłaby natomiast bezzasadna, ponieważ zakwestionowane przepisy, w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, nie istniały już w tej wersji, w której kwestionowała je Komisja.
17. Jeśli jednak system ustanowiony przez przepisy kwestionowane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi zostaje w całości utrzymany w nowych uregulowaniach przyjętych przez państwo członkowskie po przedstawieniu uzasadnionej opinii, które są zaskarżone w ramach skargi, postępowanie przed Trybunałem może zostać rozciągnięte na nowy stan prawny(9) . Ponieważ zmiany prawa francuskiego z 2006 r. – jak słusznie i bezspornie podkreśla Komisja – dotykają istotnej dla skargi treści regulacji jedynie w sposób marginalny, ich włączenie do skargi stanowi uprawnioną zmianę przedmiotu sporu.
18. Zatem zarzuty skargi skierowane przeciwko art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie i czwarte francuskiego kodeksu ochrony środowiska naturalnego są dopuszczalne.
2. W przedmiocie ograniczenia do „istotnego oddziaływania”
19. W pierwszym zarzucie Komisja kwestionuje art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie francuskiego kodeksu ochrony środowiska naturalnego w zakresie, w jakim przewiduje on, że działalność ludzka może zostać ograniczona tylko wtedy, jeśli oddziałuje ona w sposób istotny na zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub dzikich gatunków.
20. Trafnie podkreśla ona, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zakazuje wszelkiego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków i jedynie w przypadku niepokojenia gatunków wprowadza wymóg oddziaływania w sposób istotny na środowisko, aby w ten sposób uzasadnić środek stanowiący ograniczenie. Sprzeczna z nim byłaby sytuacja, w której działalność ludzka mogłaby zostać ograniczona tylko wtedy, jeśli oddziałuje ona w sposób istotny na środowisko.
W przedmiocie pojęcia pogorszenia
21. Mimo że Trybunał jeszcze wyraźnie nie zdefiniował pojęcia pogorszenia stanu siedlisk, niemniej w celu jego zobrazowania można powołać się na orzecznictwo dotyczące art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Zasadniczo istnieje bowiem zgodność co to tego, że art. 6 ust. 2 i 3 mają na celu ten sam poziom ochrony(10) .
22. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej dwukrotnie nawiązuje do wpływu wywieranego na tereny chronione. Zgodnie z jego zdaniem pierwszym każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na taki teren, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Zdanie drugie przewiduje, że na dany plan lub przedsięwzięcie może zostać wyrażona zgoda tylko wtedy, gdy w świetle oceny ich skutków nie będą one oddziaływać niekorzystnie na dany teren jako całość.
23. Jak stwierdza również Francja, plany lub przedsięwzięcia mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, jeśli niosą ze sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony tego terenu(11) . Jeżeli ma to miejsce, to należy zbadać, czy dane działanie jest zgodne z założeniami ochrony tego terenu.
24. Podkreślić należy, iż naruszenie założeń ochrony nie wymaga oddzielnej oceny, czy oddziaływanie planu lub przedsięwzięcia jest istotne. Wystarczy bowiem jakiekolwiek ryzyko naruszenia założeń ochrony, aby spowodować powstanie obowiązku przeprowadzenia oceny skutków dla środowiska. Natomiast ewentualny wpływ planu lub przedsięwzięcia na dany teren jest bez znaczenia, jeśli nie narusza on założeń ochrony(12) .
25. Wynik oceny skutków dla środowiska jest istotny dla stwierdzenia, czy dany plan lub przedsięwzięcie może zostać zatwierdzony na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej. Właściwe władze wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, w świetle wniosków wynikających z tej oceny, że nie wpłynie on niekorzystnie „na dany” teren jako całość.
26. Na tej podstawie rząd francuski prezentuje następujące stanowisko: plan lub przedsięwzięcie mogą zostać zatwierdzone, mimo że oddziałują one w sposób istotny, ale nie „na dany“ teren jako całość. Dlatego też uznaje on za sprzeczne kategoryczne wyłączenie istotnego oddziaływania na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
27. Argument ten opiera się jednakże na błędnym rozróżnieniu pomiędzy istotnym oddziaływaniem na teren i niekorzystnym wpływem na „dany teren” jako całość. Założenia ochrony są bowiem miarodajne nie tylko dla oceny, czy ma miejsce istotne oddziaływanie, lecz również dla stwierdzenia, czy „dany teren” jako całość doznaje niekorzystnego wpływu(13) .
28. W związku z tym należy przyjąć, że pogorszenie stanu siedlisk w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ma miejsce również wtedy, gdy zostają naruszone założenia ochrony danego obszaru ochrony.
W przedmiocie naruszenia założeń ochrony
29. Francja najwyraźniej uważa, że jedynie
istotne oddziaływanie na zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych może naruszać założenia ochrony danego terenu. Założenia ochrony danego terenu mają jednakże, zgodnie z art. 1 lit. l), art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, za przedmiot właśnie zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu siedlisk przyrodniczych. Dlatego też wszelkie oddziaływanie na te siedliska może naruszać również założenia ochrony danego terenu, bez względu na to, czy ocenia się to oddziaływanie jako istotne, czy też nie.
30. To czy skutki określonych działań, w szczególności różne działania wymienione przykładowo przez strony, rzeczywiście naruszają założenia ochrony, może zostać stwierdzone tylko w indywidualnym przypadku z uwzględnieniem konkretnych założeń. Chodzi tu przy tym właśnie o podejmowaną na granicy nauki decyzję o charakterze prognozy, która zakłada pewien zakres swobody oceny po stronie właściwych organów krajowych.
31. Sporna francuska regulacja nie pozostawia jednakże takiego zakresu swobody oceny, lecz uniemożliwia zakazanie ludzkiej działalności, która nie oddziałuje „w sposób istotny” na siedliska. Prościej rzecz ujmując: działalność ta jest zasadniczo dozwolona . Nawet jeśli fachowcy są przekonani o tym, że dana działalność narusza założenia ochrony, należałoby dodatkowo wykazać, że oddziałuje ona w sposób istotny, zanim działalność ta będzie mogła zostać zakazana.
W przedmiocie wykładni art. L. 414‑1 ust. 5 akapit pierwszy i trzeci kodeksu ochrony środowiska naturalnego
32. Francja twierdzi ponadto, że Komisja niewłaściwie interpretuje art. L 414‑1 ust. 5 akapit pierwszy i trzeci kodeksu ochrony środowiska naturalnego. Działalność ludzka oddziałująca w sposób istotny na zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony jest w każdym razie zakazana. Jeśli brak jest takiego istotnego oddziaływania, to działalność nie może zostać wprawdzie zakazana, jednakże mimo to obowiązuje cel określony w akapicie pierwszym polegający na zapobieganiu pogorszenia stanu siedlisk. Musi to zostać zapewnione poprzez odpowiednie środki.
33. Gdy art. L 414‑1 ust. 5 akapit pierwszy i trzeci kodeksu ochrony środowiska naturalnego jest interpretowany i stosowany w taki sposób, to urzeczywistnione zostają zasadnicze elementy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Otwartą pozostaje jedynie kwestia tego, co dzieje się, gdy brak jest środków umożliwiających prowadzenie działalności bez powodowania szkód. Również ta niejasność zostaje rozwiana, gdy – jak podnosi rząd francuski w duplice – każde pogorszenie w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej jest równoznaczne z oddziaływaniem w sposób istotny w rozumieniu art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego.
34. Argumentacja rządu francuskiego nie uwzględnia jednakże tego, że nie jest wystarczające dokonanie transpozycji dyrektywy siedliskowej w ten sposób, iż jej cele mogą zostać ewentualnie osiągnięte przy pomocy – bynajmniej nieoczywistej – zgodnej z nią wykładni prawa krajowego. Nawet zgodna z dyrektywą praktyka administracyjna, która z natury może być dowolnie zmieniana przez administrację i nie jest odpowiednio znana, nie może być uznana za wywiązanie się z obowiązku transpozycji danej dyrektywy(14) .
35. Przeciwnie, dokładność transpozycji ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy zarządzanie wspólnym dziedzictwem powierzone jest państwom członkowskim na ich terytoriach.(15) Wynika z tego, że w ramach dyrektywy siedliskowej, która ustanawia złożone i techniczne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, państwa członkowskie są w sposób szczególny zobowiązane do dbania o to, aby ich przepisy prawne mające zapewnić transpozycję tej dyrektywy były jasne i precyzyjne(16) .
36. Artykuł L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego nie spełnia tych wymogów. Wykładnia przedstawiona przez rząd francuski nie jest wprawdzie całkowicie wykluczona, jednakże dla przeciętnego czytelnika bardziej logiczne jest uznanie, że działalność jest dozwolona, jeśli nie ma istotnego wpływu na siedliska. Wniosek ten może się narzucać w szczególności w odniesieniu do tych grup interesów, które zgodnie z art. L 414‑1 ust. 5 akapit drugi uczestniczą w konsultacjach w sprawie środków dotyczących ochrony terenu. Należy się obawiać, że na tej podstawie powstaną niepotrzebne konflikty dotyczące tego, czy określone oddziaływanie jest istotne, czy też nie.
37. Jak podkreśla Komisja, przedstawiona przez rząd francuski wykładnia art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego nie jest ponadto zgodna z dokonaną przez ten rząd interpretacją art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Twierdzi on bowiem, że zakaz każdego pogorszenia stanu siedlisk naturalnych jest „radykalny”(17) i usiłuje wykazać, że taki zakaz nie jest wymagany przez ten przepis.
W przedmiocie uwzględnienia innych interesów
38. Francja powołuje się również na art. 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i jej motyw trzeci. Zgodnie z nimi przy stosowaniu dyrektywy należy uwzględnić wymagania gospodarcze, społeczne, kulturowe i regionalne. Artykuł L 414‑1 ust. 5 kodeksu ochrony środowiska naturalnego stanowi w tym świetle odpowiednią i proporcjonalną transpozycję dyrektywy.
39. Pogląd ten jest jednakże sprzeczny z orzecznictwem dotyczącym art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa(18) (zwanej dalej: „dyrektywą ptasią”). Przepis ten, tak jak art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia kroków właściwych w celu uniknięcia na obszarach ochrony pogorszenia warunków naturalnych siedlisk oraz istotnych zakłóceń wpływających na ptactwo, dla którego zostały wyznaczone specjalne obszary ochrony w rozumieniu dyrektywy ptasiej.(19) Naruszenie zobowiązania wynikającego z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej nie może być uzasadnione względami natury ekonomicznej i społecznej, ponieważ wymienienie tych interesów w dyrektywie nie stanowi samodzielnego uzasadnienia dla odstępstwa(20) .
40. W odniesieniu do dyrektywy siedliskowej nie można – zasadniczo – przyjąć innego stanowiska. W niniejszej sprawie otwartą pozostać może kwestia, czy w ramach art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej wymienione interesy mogą być nadrzędne, na zasadzie odstępstwa, wobec względów ochrony terenu(21), czy też uwzględnienie nadrzędnych interesów zawsze wymaga zastosowania art. 6 ust. 3 i ust. 4. Artykuł L. 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego nie dokonuje bowiem rozróżnienia według tego, czy istnieją nadrzędne interesy w spornej działalności. Dlatego też uregulowanie to nie może być również uzasadniane takimi interesami.
W przedmiocie środków ochronnych wywierających niekorzystny wpływ
41. Ponadto rząd francuski podnosi, że w istocie także środki mające na celu ochronę i rozwój siedlisk mogą spowodować pogorszenie ich stanu i mimo to są dozwolone. W tej sytuacji powinno być możliwe również dopuszczenie działalności ludzkiej, która nie oddziałuje na środowisko w sposób istotny.
42. W celu zilustrowania szkodliwego wpływu środków ochronnych i odtworzeniowych Francja wymienia różne przykłady: w szczególności różne typy siedlisk mogą zmieniać się kolejno na tym samym terenie. Każda zmiana skutkuje bezwzględnie zanikiem danego typu siedliska. Również określone środki ochronne mogą szkodzić innym typom siedlisk lub nawet przez pewien ograniczony czas siedlisku, którego dotyczą. Francja wymienia w tym zakresie regularne osuszanie stawów mające na celu zapobieganie zamulaniu, które jednakże powoduje przez pewien okres czasu zanik chronionego typu siedliska. Wreszcie np. rolnictwo narusza wprawdzie pewne elementy typów siedlisk, jest jednakże warunkiem dla dalszego wykorzystywania terenów przez ptactwo.
43. Argumenty te nie uwzględniają jednakże tego, że środki, które są odpowiednie i konieczne dla realizacji założeń ochrony, nie mogą zasadniczo zostać uznane za odpowiedzialne za pogorszenie stanu terenu w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Gdyby określone założenia ochrony miały być ze sobą sprzeczne w tym znaczeniu, że działania ochronne konieczne dla danego celu stanowią przeszkodę w realizacji innego celu, to konflikt ten musi zostać rozwiązany w ramach definicji tych celów.
44. Trybunał orzekł już, iż założenia ochrony mogą zostać ustalone, jak wynika z art. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, a w szczególności z jej art. 4 ust. 4(22), na podstawie znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także na podstawie celów spójności Natury 2000 oraz na podstawie zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.(23) Nieodzowne jest zatem wyważenie tych celów i wyznaczenie priorytetów. Gwoli uzupełnienia należy tu zwrócić uwagę, iż ta bardzo złożona decyzja zakłada przysługujący odpowiednim władzom krajowym szeroki zakres swobody oceny, jednakże nie jest ona całkowicie wyłączona spod kontroli sądowej(24) .
45. Działalność ludzka, co do której nie udziela się dalszych wyjaśnień i dlatego też może mieć dowolny charakter, nie jest natomiast porównywalna do koniecznych działań ochronnych bądź do konfliktu założeń ochrony.
Wniosek w przedmiocie art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego
46. W konsekwencji należy stwierdzić, iż art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie trzecie kodeksu ochrony środowiska naturalnego jest sprzeczny z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
3. W przedmiocie odstępstw w odniesieniu do określonej działalności
47. W drugim zarzucie skargi Komisja kwestionuje art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie czwarte kodeksu ochrony środowiska naturalnego. Rybactwo, akwakultura, polowanie i inne działania łowieckie, które są podejmowane zgodnie z obowiązującymi regulacjami, nie stanowią zgodnie z tym przepisem działalności będącej niepokojeniem. Postanowienie to Komisja uznaje za sprzeczne z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
48. W istocie już w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej Trybunał odrzucił wyłączanie określonej, poza tym zgodnej z prawem, działalności, z konieczności przeprowadzenia oceny skutków dla środowiska. Nie jest bowiem zapewnione, że działalność ta nie mogłaby oddziaływać w sposób istotny i tym samym niekorzystnie na tereny chronione(25) .
49. Z uwagi na taką samą koncepcję ochrony myśl ta ma zastosowanie również do art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Określona działalność może tylko wtedy zostać generalnie zaklasyfikowana jako niebędąca niepokojeniem, gdy zagwarantowane jest, że nie powoduje ona niepokojenia, które mogłoby mieć istotne znaczenie w stosunku do celów dyrektywy.
50. Trybunał uznał już, że hodowle małżów mogą mieć istotny wpływ na tereny chronione(26) . Nie tylko założenie hodowli małżów, lecz również jej eksploatacja może powodować niepokojenie. W ten sam sposób dotyczy to z pewnością hodowli ryb. Polowanie i połów mogą nieść mniejsze zagrożenia, jednakże mogą istnieć założenia ochrony, które mogą być naruszane poprzez takie niepokojenie. Dlatego też musi istnieć możliwość zakazania tej działalności, jeśli w odniesieniu do określonych terenów chronionych może ona powodować niepokojenie, które mogłoby mieć istotne znaczenie w stosunku do celów dyrektywy.
51. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że przy wykonywaniu tej działalności należy przestrzegać ogólnych obowiązujących w jej zakresie reguł.
52. Francja podnosi w tym względzie, iż we właściwych regulacjach w zakresie akwakultury zostały w szczególności wyznaczone obszary, na których działalność ta jest dozwolona i że uwzględnione zostały przy tym obszary wrażliwe. Również dla polowań i połowów mogą zostać ustalone ilości dopuszczalne do pozyskania.
53. Tego rodzaju środki mogą w rzeczy samej zmniejszyć ryzyko znacznego niepokojenia. Jednakże może ono zostać w pełni wykluczone przez przepisy regulujące te działania jedynie wtedy, gdy przewidują one w sposób bezwzględny przestrzeganie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, to jest, jeśli ich celem jest w szczególności zagwarantowanie założeń ochrony przewidzianych w dyrektywie siedliskowej(27) . Jednakże akurat tego rząd francuski nie wykazuje.
54. Rząd francuski podnosi ponadto, że dla każdego obszaru opracowywany jest dokument („document d’objectifs” – dokument w sprawie wyznaczenia celów), który stanowi podstawę dla uregulowania wymienionych działań w taki sposób, by nie powodowały one istotnego niepokojenia.
55. Między stronami sporne jest to, czy istnieje obowiązek ustanawiania takich uregulowań. Komisja opiera się na brzmieniu odpowiedniej podstawy prawnej, art. L 414‑2 ust. 4 kodeksu ochrony środowiska naturalnego, który nie ustanawia takiego obowiązku. Francja natomiast wywodzi taki obowiązek z art. L 414‑1 ust. 5 akapit pierwszy kodeksu ochrony środowiska naturalnego.
56. Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie tego zarzutu nie ma to jednakże znaczenia. Artykuł L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie czwarte kodeksu ochrony środowiska naturalnego należy bowiem rozumieć w ten sposób, że wobec wymienionych tam działań nie są dopuszczalne środki mające na celu zapobieżenie niepokojeniu. W przeciwnym razie przepis ten nie miałby skutku regulacyjnego.
57. Nawet jeśli art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie czwarte kodeksu ochrony środowiska naturalnego byłby de facto stosowany tak, jak przedstawia to rząd francuski, to nie zmieniałoby to niczego w okoliczności, że przepis ten jest co najmniej niejednoznaczny. Zainteresowane grupy interesów byłyby bowiem przekonane, że właśnie ich działalność nie może zostać uznana za niepokojenie i poddana ograniczeniom.
58. Dlatego też art. L 414‑1 ust. 5 akapit trzeci zdanie czwarte kodeksu ochrony środowiska naturalnego również nie spełnia wymogów w zakresie wystarczająco jasnej transpozycji(28) art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
B – W przedmiocie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej
59. Ponadto Komisja kwestionuje również francuską transpozycję art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Zdanie pierwsze tego przepisu reguluje, jakie plany i przedsięwzięcia muszą zostać zbadane co do tego, czy są zgodne z założeniami ochrony specjalnych obszarów ochrony:
„Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony.”
60. Przepis ten został transponowany do prawa francuskiego przez art. L. 414‑4 ust. 1 kodeksu ochrony środowiska naturalnego:
„Programy lub przedsięwzięcia związane z pracami, budowami i planami zagospodarowania, które wymagają pozwolenia lub zgody ze strony organów administracji, i których realizacja może w sposób istotny oddziaływać na obszar Natura 2000, są przedmiotem oceny ich skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W przypadku tych programów, które są ustanowione przez przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne i dla których nie jest wymagana ekspertyza dotycząca skutków środowiskowych, ocena jest przeprowadzana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. L. 122‑4 i nast. niniejszego kodeksu.
Prace, budowy i plany zagospodarowania przewidziane w umowach Natura 2000 są zwolnione z procedury oceny przewidzianej w powyższym ustępie.”
61. Komisja podważa dwa punkty tej transpozycji:
– odstępstwo dla prac, budów i planów zagospodarowania przewidzianych w tak zwanych umowach Natura 2000 jest zbyt szerokie; oraz
– również przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia muszą zostać poddane ocenie skutków dla środowiska, jeśli mogą oddziaływać w sposób istotny na założenia ochrony.
1. W przedmiocie umów Natura 2000
62. Komisja kwestionuje okoliczność, że prace, budowy i plany zagospodarowania przewidziane w tak zwanych umowach Natura 2000 są, zgodnie z art. L. 414‑4 ust. 1 akapit drugi kodeksu ochrony środowiska naturalnego, wyłączone spod oceny skutków dla środowiska, o której mowa w art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej.
63. Umowy Natura 2000 są przewidzianymi w prawie francuskim porozumieniami z użytkownikami określonych terenów na obszarach Natura 2000.
64. Bezspornie prace, budowy i plany zagospodarowania mogą być planami lub przedsięwzięciami w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, podczas gdy plan lub przedsięwzięcie, które nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, nie wymaga oceny skutków dla środowiska.
65. Skuteczność skargi w tym punkcie wymaga więc, by prawo francuskie dopuszczało włączanie do umów Natura 2000 prac, budów i planów zagospodarowania, które nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu.
66. Treść tych umów jest uregulowana w art. L 414‑3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze kodeksu ochrony środowiska naturalnego:
„Umowa Natura 2000 obejmuje całość zobowiązań zgodnie z wytycznymi i środkami ustalonymi w dokumencie w sprawie celów, który dotyczy zachowania oraz w odpowiednim przypadku odtworzenia siedlisk przyrodniczych i gatunków uzasadniających ustanowienie obszaru Natura 2000.”
67. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie jest możliwe obejmowanie umową Natura 2000 dowolnych działań i w ten sposób wyłączanie ich spod obowiązku oceny skutków środowiskowych. Porozumienie musi być zgodne z dokumentem w sprawie wyznaczenia celów dla danego terenu. Dokument ten zasadniczo może stanowić transpozycję art. 4 ust. 4(29) i art. 6 ust. 1(30) dyrektywy siedliskowej, to jest ustalać w szczególności założenia ochrony i plan zagospodarowania dla poszczególnych terenów.
68. Zatem Francja prawdopodobnie słusznie podkreśla, że uzgodnione w umowach Natura 2000 środki wykonawcze nie są sprzeczne z założeniami ochrony i odtworzenia danego terenu.
69. Jednakże dla Komisji ta zgodność z założeniami ustalonymi dla danego terenu nie jest wystarczająca. Środki, które nie są sprzeczne z założeniami, niekoniecznie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu. Francuskie uregulowanie wyłącza zatem, zdaniem Komisji, zbyt wiele działań środków spod obowiązku oceny skutków dla środowiska.
70. Odstępstwo dla środków w zakresie zagospodarowania terenu wynika z tego, że realizacja założeń ochrony i odtworzenia dla tego terenu jest ze swej natury podobna do oceny skutków środowiskowych. Wymaga ona naukowej analizy złożonych okoliczności faktycznych, to jest danego terenu z występującymi tam gatunkami, siedliskami i potencjałem rozwoju. Ocena skutków tych środków dla środowiska prowadziłaby do podwójnej kontroli.
71. Wbrew stanowisku Komisji art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie ustanawia również wymogu przeprowadzania oceny braku skutków środków w zakresie zagospodarowania terenu, jeśli mogłyby one naruszać określone założenia ochrony. Ustalenie założeń ochrony i odtworzenia może bowiem wymagać rozstrzygania w ten sposób konfliktów pomiędzy różnymi założeniami. Konieczne może się więc okazać zaakceptowanie oddziaływania na określone typy siedlisk, aby umożliwić rozwój innych siedlisk. Decydujące jest w tym względzie odpowiednie znaczenie danych założeń ochrony i odtworzenia dla sieci Natura 2000(31) .
72. Zastąpienie oceny skutków dla danego terenu przez decyzje dotyczące zagospodarowania terenu nie może jednakże zostać rozciągnięte na środki, którym brak jest bezpośredniego związku z zagospodarowaniem terenu. Komisja słusznie bowiem podkreśla, że odstępstwa od ogólnych reguł powinny być interpretowane w sposób zawężający. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej plany i przedsięwzięcia muszą być zasadniczo badane indywidualnie. W ramach takiej procedury można zbadać konkretne skutki indywidualnego środka.
73. Natomiast umowy Natura 2000 mają siłą rzeczy bardziej ogólny charakter. Będą one mogły uwzględnić konkretne miejsce lub jego stan w chwili przyjmowania środka jedynie w bardzo ograniczonym stopniu. Ponadto ustalenia wynikające z doświadczeń związanych z podobnymi środkami z okresu pomiędzy zawarciem umowy i realizacją środka mogą zostać włączone tylko w drodze zmiany umowy. Jeśli taka zmiana prowadzi do ograniczenia działalności, będzie ona z reguły budzić kontrowersje i z tego względu będzie trudna do osiągnięcia.
74. Dlatego też dla odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia oceny skutków dla danego terenu nie wystarczy, by środki były zgodne z dokumentem w sprawie wyznaczenia celów, lecz muszą one być bezpośrednio konieczne dla realizacji założeń ochrony. Praktyczne skutki odpowiedniego dopasowania prawa francuskiego mogą być niewielkie, niemniej powinno ono przyczynić się do uniknięcia niejednoznaczności.
75. W konsekwencji art. L. 414‑4 ust. 1 akapit drugi w związku z art. L 414‑3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze kodeksu ochrony środowiska naturalnego jest sprzeczny z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej w zakresie, w jakim stanowi on, że wystarczająca jest okoliczność, by umowy Natura 2000 były zgodne z dokumentem w sprawie wyznaczenia celów dla danego obszaru.
76. W zakresie w jakim Komisja zarzuca Francji w ramach odpowiedzi na skargę, a więc prawdopodobnie po terminie, że umowy Natura 2000 mogą być zawierane przed ustaleniem dokumentu w sprawie wyznaczenia celów i tym samym niezależnie od niego, nie udowadnia ona tego – kwestionowanego przez Francję – zarzutu.
2. W przedmiocie przedsięwzięć niewymagających pozwolenia
77. Zgodnie z art. L. 414‑4 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze kodeksu ochrony środowiska naturalnego w brzmieniu mającym zastosowanie dla niniejszej sprawy prace, budowy i plany zagospodarowania podlegają ocenie skutków środowiskowych, jeśli wymagają pozwolenia.
78. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej plan lub przedsięwzięcie należy w przypadku wątpliwości dotyczących braku istotnego oddziaływania poddać ocenie skutków dla danego terenu. Zatem określone kategorie przedsięwzięć mogą zostać wyłączone spod oceny skutków dla środowiska tylko na podstawie kryteriów, które mogą zagwarantować, że sporne środki nie będą mogły oddziaływać na tereny chronione w istotny sposób(32) .
79. Na tej podstawie Komisja zarzuca, iż prawo francuskie dopuszcza istnienie przedsięwzięć, które nie wymagają ani pozwolenia, ani zgody organów administracji i w konsekwencji nie dotyczy ich procedura oceny. Tymczasem część z tych przedsięwzięć oddziałuje w sposób istotny, z uwagi na cele w zakresie ochrony gatunków, na obszary ochrony.
80. Francja nie kwestionuje tego zarzutu, ale powołuje się na zmiany problematycznych przepisów, które w części zostały wprowadzone ustawą z dnia 1 sierpnia 2008 r.(33), a w pozostałej części są już przygotowane do wprowadzenia w życie.
81. Przepisy te przewidują, że w zasadzie wszystkie możliwe środki, bez względu na to, czy wymagają pozwolenia, czy też nie, muszą zostać poddane ocenie skutków dla środowiska. Warunkiem poddania tej ocenie jest jednakże to, by były one zawarte na krajowej bądź lokalnej liście sporządzanej z uwzględnieniem danych założeń ochrony.
82. Nie da się wykluczyć, że w szczególności lokalne listy mogą ograniczyć obowiązek oceny środków mających ze swej natury mniejsze oddziaływanie do koniecznych przypadków. Lokalne listy mogą bowiem ujmować sporne środki oraz zagrożenia dla założeń ochrony i odtworzenia bardziej precyzyjnie niż ogólne uregulowania. W ten sposób można uniknąć dokonywania zbytecznych ocen i dokładnie określić specyficzne zagrożenia związane z konkretnym założeniem. Jeżeli jednak stosowne listy nie zostały sporządzone lub są niepełne, ochrona terenu jest bezwzględnie naruszona. W dziedzinie szczególnych środków odnoszących się do niektórych terenów Komisja będzie mogła to sprawdzić jedynie w sposób wyrywkowy.
83. Jednakże jak słusznie podnosi Komisja, w ramach niniejszego postępowania te nowe regulacje nie mają ostatecznie praktycznego znaczenia. Trybunał nie może ich brać pod uwagę, ponieważ istotny jest stan prawny obowiązujący w momencie upływu terminu, który Komisja wyznaczyła w uzasadnionej decyzji, to jest w dniu 15 lutego 2007 r.(34) Tego, że ówczesna regulacja nie spełnia wymogów art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, rząd francuski nie kwestionuje.
84. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. L. 414‑4 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze kodeksu ochrony środowiska naturalnego jest sprzeczny z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej w zakresie, w jakim ogranicza obowiązek oceny skutków dla środowiska do prac, budów i planów zagospodarowania wymagających pozwolenia.
C – W przedmiocie oceny rozwiązań alternatywnych
85. Wreszcie Komisja krytykuje okoliczność, że podlegająca przedłożeniu przez podmiot występujący z planem lub przedsięwzięciem ocena skutków dla danego terenu nie musi zawierać przedstawienia rozwiązań alternatywnych, jeśli prowadzi do negatywnego rezultatu. Odpowiednia ocena skutków dla danego terenu w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej musi jednakże zawierać również te rozwiązania.
86. Na pierwszy rzut oka wydaje się, jak gdyby, wbrew stanowisku Komisji, kwestia ta była już rozstrzygnięta. Rozwiązania alternatywne odnoszące się do danego planu lub przedsięwzięcia nie dotyczą bowiem stosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, lecz wyrażenia zgody na przedsięwzięcie lub plan na podstawie art. 6 ust. 4. W zakresie mającym znaczenie w niniejszej sprawie przepis ten ma następujące brzmienie:
„Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. […]”
87. Zastosowanie art. 6 ust. 4 nie jest obowiązkowe. Przeciwnie, w przypadku negatywnego wyniku oceny skutków dla danego terenu właściwe władze mogą odmówić zezwolenia na realizację przedsięwzięcia albo wyrazić zgodę na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, pod warunkiem że zostaną spełnione wszystkie przesłanki przewidziane tym przepisem(35) . Zatem ocena na podstawie art. 6 ust. 3 nie musi być przeprowadzana w świetle przesłanek zawartych w art. 6 ust. 4(36) .
88. Jednakże przy bliższej analizie Komisja podnosi w niniejszej sprawie trochę inny zarzut. Zakwestionowany przez nią art. R 414‑-21 ust. 3 kodeksu ochrony środowiska naturalnego dotyczy wyraźnie przypadku, gdy plan lub przedsięwzięcie, mimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu ma zostać zrealizowany. W takim przypadku obowiązkowa jest ocena rozwiązań alternatywnych.
89. Mimo to można by podważyć stanowisko Komisji stwierdzając, że jej zarzut nie dotyczy transpozycji art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, lecz naruszenia art. 6 ust. 4. Wyznaczając przedmiot skargi ściśle na podstawie żądań skargi Komisji można by zatem stwierdzić, że zarzut ten podlega odrzuceniu(37) .
90. Niemniej art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, uzasadnienie skargi i sama uzasadniona opinia wskazują na związek z art. 6 ust. 4. Zatem skargę należy rozumieć w ten sposób, że Komisja w rzeczywistości zamierzała zarzucić naruszenie art. 6 ust. 4.
91. Ponadto związek ten był rządowi francuskiemu oczywiście wiadomy, ponieważ wszystkie uwagi w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi do Trybunału oraz pisma w postępowaniu przed Trybunałem przyjmowały za punkt wyjścia zarzut naruszenia art. 6 ust. 4. Zatem obrona przed zarzutami Komisji nie została utrudniona wskutek braku dosłownego wymienienia art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
92. Zgodnie z art. R 414‑21 ust. 3 pkt 1 wnioskodawca powinien przedstawić przyczyny braku innego zadowalającego rozwiązania.
„Jeśli mimo środków przewidzianych w pkt II program lub przedsięwzięcie może oddziaływać w znacznym stopniu szkodliwie na stan ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, które uzasadniały wyznaczenie terenu lub terenów, w dokumentacji dotyczącej oceny skutków dla środowiska przedstawiane są ponadto:
1. przyczyny, ze względu na które brak jest innego zadowalającego rozwiązania oraz okoliczności, które umożliwiają uzasadnienie realizacji programu lub przedsięwzięcia na warunkach przewidzianych w art. L. 414‑4 w pkt III lub IV;
2. […]”
93. Komisja uważa, że dane te nie są wystarczające, by przeprowadzić ocenę rozwiązań alternatywnych. W tym celu właściwe organy muszą w istocie same poszukiwać rozwiązań alternatywnych.
94. Rząd francuski odpiera ten zarzut twierdząc, że art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej nie wymaga wyraźnie przedstawienia rozwiązań alternatywnych, lecz jedynie braku rozwiązania alternatywnego.
95. Stanowisko francuskie jest wprawdzie trafne, biorąc pod uwagę analizę samego brzmienia tego przepisu, jednakże z kontekstu i celu regulacji wynika, że brak rozwiązań alternatywnych zakłada porównanie rozwiązań alternatywnych(38) .
96. Ponadto Francja podnosi, że uzasadnienie braku rozwiązań alternatywnych wymagane zgodnie z art. R 414‑21 ust. 3 pkt 1 kodeksu ochrony środowiska naturalnego oznacza w praktyce w każdym przypadku, że wnioskodawca rozwiązania alternatywne ustala, opisuje i przedstawia kartograficznie. W przyszłości zostanie to jednoznacznie stwierdzone w przepisach wykonawczych.
97. Nawet jeśli w praktyce rozwiązania alternatywne są przedstawiane, to art. R 414‑21 ust. 3 pkt 1 kodeksu ochrony środowiska nie dotyczy jednakże oceny rozwiązań alternatywnych w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
98. W pierwszej kolejności wynika to z tego, że stwierdzenie braku rozwiązań alternatywnych nie należy do wnioskodawcy, lecz do organu wydającego pozwolenie. Dokonując rozważenia wszystkich zalet i wad objętego wnioskiem planu lub przedsięwzięcia organ ten może dojść do odmiennego wniosku niż wnioskodawca. Ten z kolei w wyborze pomiędzy różnymi alternatywami będzie się kierował z reguły swoim własnym interesem. Natomiast art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej dopuszcza oddziaływanie na teren chroniony tylko wtedy, gdy jest to wymagane z powodów o charakterze zasadniczym, wynikających z nadrzędnego interesu publicznego . To rozstrzygnąć może jedynie organ wydający pozwolenie.
99. Wprawdzie nie jest wykluczone nałożenie na wnioskodawcę zadania przygotowania oceny rozwiązań alternatywnych, jednakże jego prace wstępne nie mogą przesądzać o wyniku tej oceny. Porównanie powinno natomiast w odpowiednim przypadku doprowadzić do realizacji przedsięwzięcia w inny sposób z poszanowaniem danego obszaru ochrony. Ponadto zwróciłam już uwagę na konieczność zbadania, na podstawie porównywalnych standardów naukowych, co najmniej najbliższych alternatyw danego rozwiązania pod kątem ich wpływu na dany obszar i pod kątem właściwych istniejących powodów uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym(39) .
100. Artykuł R 414‑21 ust. 3 pkt 1 kodeksu ochrony środowiska naturalnego nie wskazuje dostatecznie wyraźnie konieczności przeprowadzenia przez organ wydający pozwolenie szerokiego porównania niewykluczającego żadnego z rozwiązań. W szczególności nie wystarcza ograniczenie się do przedstawienia tylko przyczyn braku rozwiązania alternatywnego, nawet jeśli są przy tym przedstawiane rozwiązania alternatywne. Przeciwnie, właściwemu organowi wydającemu pozwolenie muszą zostać podane do wiadomości także argumenty przemawiające za alternatywnymi rozwiązaniami, aby mógł on wziąć również te argumenty pod uwagę.
101. W związku z powyższym art. R 414‑21 ust. 3 pkt 1 kodeksu ochrony środowiska naturalnego jest sprzeczny z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
IV – Wnioski
102. Proponuję zatem, by Trybunał orzekł w następujący sposób:
1. Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, ponieważ nie przyjęła wszystkich przepisów ustawowych i wykonawczych koniecznych do właściwej transpozycji tych przepisów.
2. Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
(1) .
(2)
–	Dziennik Ustaw L 206, s. 7; do niniejszej sprawy zastosowanie ma wersja dyrektywy siedliskowej zmieniona aktem dotyczącym warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Dz.U. 2003, L 236, s. 33,
(3)  –	Wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C‑6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz., s. I‑9017, pkt 34.
(4)  –	JORF nr 46 z dnia 24 lutego 2005 r.
(5)  –	JORF nr 303 z dnia 31 grudnia 2006 r.
(6)  – Podkreślenie rzecznik generalnej.
(7)  –	Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑186/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz., s. I‑12093, pkt 15 i wskazane tam orzecznictwo.
(8)  –	Wyrok z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie C‑221/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz., s. I‑4515, pkt 23 i wskazane tam orzecznictwo.
(9)  –	Wyrok z dnia 22 września 2005 r. w sprawie C‑221/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz., s. I‑8307, pkt 39 i wskazane tam orzecznictwo.
(10)  –	Zobacz podobnie wyroki z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑127/02 Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee), Zb.Orz., s. I‑7405, pkt 36 i z dnia 13 grudnia 2007 r. C‑418/04 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz., s. I‑10947, pkt 263, jak też moje opinie z dnia 29 stycznia 2004 r. do wyroków w sprawie C‑127/02 Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee), Rec., s. I‑7405, pkt 118, z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑304/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz., s. I‑7495, pkt 62 oraz z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C‑418/04, Zb. Orz. 2007, s. I‑10947, pkt 173.
(11)  –	Wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 10, pkt 48.
(12)  –	Wyrok z dnia 4 października 2007 r. w sprawie C‑179/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz., s. I‑8131, pkt 35.
(13)  –	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, przywołany w przypisie 10, pkt 259.
(14)  –	Wyrok z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie C‑507/04 Komisja przeciwko Austrii, Zb. Orz., s. I‑5939, pkt 162 i wskazane tam orzecznictwo.
(15)  –	Wyroki Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwo, przywołany w przypisie 3, pkt 25, z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑98/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb. Orz., s. I‑53, pkt 59 i z dnia 10 maja 2007 r. w sprawie C‑508/04 Komisja przeciwko Austrii, Zb. Orz., s. I‑3787, pkt 58.
(16)  –	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, przywołany w przypisie 3, pkt 26.
(17)  –	Punkt 34 odpowiedzi na skargę.
(18)
–	Dziennik Ustaw L 103, s. 1.
(19)  –	Wyroki z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie C‑96/98 Komisja przeciwko Francji, Rec., s. I‑8531, pkt 35, z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C‑117/00 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. s. I‑5335, pkt 26 oraz z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑388/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz., s. I‑7555, pkt 26.
(20)  –	Wyroki z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C‑57/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑883, pkt 22 i w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, przywołany w przypisie 7, pkt 37.
(21)  –	Zobacz tym względzie moją opinię w sprawie Waddenzee, przywołaną w przypisie 10, pkt 119. Pragmatycznym rozwiązaniem, które jest już zawarte w najnowszym prawie francuskim (zobacz w tym względzie poniżej, pkt 81 i nast.), rozciągnięcie procedury pozwolenia określonej w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej – ewentualnie każdorazowo jedynie dla potrzeb konkretnej sytuacji – na sporne działania, ponieważ w tych ramach nadrzędne interesy mogą zostać uwzględnione.
(22)  –	Przepis ten brzmi następująco: „Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.”
(23)  –	Wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 10, pkt 54.
(24)  –	Zobacz moją opinię z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C‑254/08 Futura Immobiliare i in., Zb.Orz. s. I‑6995, pkt 58.
(25)  –	Zobacz wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, przywołany w przypisie 15, pkt 43 i 44.
(26)  –	Zobacz w tym względzie wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, przywołany w przypisie 10, pkt 236 i nast.
(27)  –	Zobacz wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, przywołany w przypisie 15, pkt 43.
(28)  –	Zobacz w tym względzie pkt 34 powyżej.
(29)  –	W odniesieniu do tekstu tego przepisu zob. przypis 22.
(30)  –	Przepis ten ma następujące brzmienie: „Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.”
(31)  –	Zobacz pkt 43 i nast. powyżej.
(32)  –	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, przywołany w przypisie 15, pkt 41.
(33)  –	Ustawa nr 2008‑757 z dnia 1 sierpnia 2008 r. o odpowiedzialności za szkodę w środowisku i różnych regulacjach przyjętych w celu dostosowania do prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska (JORF nr 179 z dnia 2 sierpnia 2008 r. s. 12361).
(34)  –	Zobacz pkt 15 powyżej.
(35)  –	Wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑239/04 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz., s. I‑10183, pkt 25. Zobacz również wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 10, pkt 57 i 60.
(36)  –	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑441/03 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz., s. I‑3043, pkt 28 i nast.
(37)  –	Zobacz wyrok w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, przywołany w przypisie 3, pkt 57 i nast.
(38)  –	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, przywołany w przypisie 35, pkt 36 i nast.
(39)  –	Zobacz moją opinię z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑239/04 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz., s. I‑10183, pkt 46. Zobacz także wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, przywołany w przypisie 10, pkt 83.