61995CC0255_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1 Consiglio di Stato, Italien, har i denne sag forelagt Domstolen nogle praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af Faellesskabets regler om stoette til ekstensivering af produktion af overskudsprodukter inden for landbrugssektoren.
Grundforordningen
2 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12. marts 1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1760/87 af 15. juni 1987 (2) og Raadets forordning (EOEF) nr. 1094/88 af 25. april 1988 (3), (herefter »grundforordningen«) er der indfoert en ordning med stoette til landbrugsbedrifter til investeringer, der goer det muligt at nedsaette produktionsomkostningerne og forbedre leve- og arbejdsvilkaarene, eller som tager sigte paa en omstilling af produktionen.
3 Grundforordningen indeholder bl.a. foelgende bestemmelser:
»AFSNIT 01
Nedlaeggelse af agerjord
Artikel 1a
1. Medlemsstaterne indfoerer en stoetteordning, som skal tilskynde til nedlaeggelsen af agerjord.
2. Al agerjord uanset afgroede kan omfattes af en stoette til nedlaeggelse, saafremt jorden rent faktisk er blevet dyrket i en referenceperiode, der skal fastsaettes. Udelukket fra naevnte ordning er jord udlagt med afgroeder, for hvilke der ikke gaelder en faelles markedsordning.
3. Den agerjord, der tages ud af produktion, skal mindst udgoere 20% af den paagaeldende bedrifts agerjord som omhandlet i stk. 2 ...
4. Medlemsstaterne fastsaetter:
...
b) den i stk. 2 omhandlede referenceperiode
c) den forpligtelse, som stoettemodtageren skal indgaa navnlig med henblik paa en overvaagning af, om det dyrkede areal rent faktisk reduceres paa bedriften som helhed.
...
AFSNIT 02
Ekstensivering af produktionen
Artikel 1b
1. Medlemsstaterne indfoerer en ordning med stoette til ekstensivering i forbindelse med overskudsprodukter. Som overskudsprodukter betragtes produkter, for hvilke der ikke systematisk paa faellesskabsplan findes normale ikke subventionerede afsaetningsmuligheder.
...
2. Som ekstensivering betragtes en nedsaettelse med mindst 20% i mindst fem aar af produktionen af det paagaeldende produkt, uden at kapaciteten for andre overskudsprodukter oeges. En saadan foroegelse er dog tilladt i forhold til en eventuel udvidelse af bedriftens udnyttede landbrugsareal.
3. Medlemsstaterne fastsaetter:
a) betingelserne for ydelse af stoetten, navnlig bestemmelserne vedroerende nedsaettelse af produktionen for de forskellige produkter. For at foretage den i stk. 2 omhandlede produktionsnedsaettelse kan det med hensyn til oksekoed bestemmes, at antallet af kvaegenheder nedsaettes med mindst 20% ...
b)
...
c)
referenceperioden for den paagaeldende produktion med henblik paa beregning af nedsaettelsen
d)
den forpligtelse, som stoettemodtageren skal indgaa, navnlig med henblik paa en overvaagning af, om produktionen rent faktisk nedsaettes.«
Gennemfoerelsesforordningen
4 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 4115/88 af 21. december 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med stoette til ekstensivering af produktionen (4) (herefter »gennemfoerelsesforordningen«) angiver i artikel 2, jf. bilag I, at oksekoed er omfattet af ordningen med stoette til ekstensivering af produktionen.
Gennemfoerelsesforordningen indeholder endvidere foelgende bestemmelser af betydning for denne sag:
»Artikel 3
1. For at kunne modtage stoette til ekstensivering skal producenten underskrive en forpligtelse om rent faktisk at nedsaette produktionen af et eller flere af de i bilag I naevnte produkter ...
Artikel 4
1. Producenten nedsaetter produktionen efter bestemmelser, som medlemsstaterne fastsaetter, i forhold til landbrugsbedriftens normale produktion forstaaet som gennemsnittet af de aarlige produktioner i en referenceperiode.
De bestemmelser, som medlemsstaterne skal fastsaette, kan omfatte foelgende metoder:
- en 'kvantitativ' metode paa grundlag af de rent faktisk nedsatte maengder ifoelge artikel 6 og/eller
- ...
2. Den referenceperiode, som medlemsstaterne skal fastsaette, skal goere det muligt at fastslaa den paagaeldende bedrifts normale aarlige produktion, der kan udgoere et paalideligt grundlag for beregning af nedsaettelsen, og i givet fald kontrollere virkningerne af produktionens omstilling til et mindre intensivt system.
Landbrugsbedriftens normale aarlige produktion konstateres paa grundlag af de tekniske og oekonomiske driftsboeger; den kan anslaas skoensmaessigt paa grundlag af passende tekniske kriterier for de forskellige produktionssektorer i tilfaelde af anvendelse af den 'produktionstekniske' metode.
Artikel 6
1. I tilfaelde af anvendelse af den 'kvantitative' metode beregnes nedsaettelsen af produktionen med mindst 20% paa den enkelte bedrift for hvert produkt, der beroeres af forpligtelsen, ud fra bedriftens samlede produktion af dette produkt.
... Artikel 7
I tilfaelde af anvendelse af den 'kvantitative' metode for oksekoed kan produktionsnedsaettelsen foretages ved en tilsvarende nedsaettelse af det antal dyr, der udgoer besaetningen. I saa tilfaelde sikrer medlemsstaterne sig, at
- de dyr, der er omfattet af nedsaettelsen, slagtes eller definitivt udfoeres til tredjelande
- den resterende besaetning ikke bliver genstand for en produktionsintensivering.
Artikel 9
1. Producenten skal i stoetteansoegningen angive ...
b) for produkter, der er omfattet af ekstensiveringen:
- i tilfaelde af anvendelse af den 'kvantitative' metode, bedriftens aarlige gennemsnitsproduktion
- ...
2. Ved ekstensivering af animalske produktioner skal ansoegeren endvidere angive foelgende:
- den grovfoderaedende besaetnings gennemsnitlige sammensaetning i referenceperioden og dens aarlige foderbehov
- den gennemsnitlige maengde foder, der opkoebes uden for bedriften i referenceperioden.
3. Stoetteansoegningen vedlaegges:
- de tekniske eller oekonomiske data, paa grundlag af hvilke den i stk. 1, litra b), foerste led, omhandlede gennemsnitsproduktion bliver fastslaaet, eller i mangel af disse oplysninger en detaljeret vurdering af den gennemsnitlige produktion
- den forpligtelse, som producenten har underskrevet for at opnaa stoette ifoelge artikel 10.
Artikel 10
1. Producenten forpligter sig til paa basis af medlemsstaternes bestemmelser:
- enten at nedsaette produktionen af det eller de produkter, der beroeres af ekstensiveringen, med mindst 20% i forhold til den aarlige produktion i referenceperioden i tilfaelde af anvendelse af den 'kvantitative' metode
-
eller ...«
Den nationale lovgivning
5 Til gennemfoerelse af de naevnte faellesskabsretlige bestemmelser og med henblik paa at tilpasse dem til nationale forhold har det italienske Land- og Skovbrugsministerium udstedt dekret nr. 34 af 8. februar 1990 (5) (herefter »dekretet«).
Efter dekretets artikel 2, stk. 1 og 2, kan der efter ansoegning ydes stoette til ekstensivering af produktionen til alle producenter, som dyrker de produkter, der er opregnet i bilag I til gennemfoerelsesforordningen. Producenterne skal i den forbindelse forpligte sig til faktisk at nedsaette produktionen af et eller flere produkter i en periode paa fem aar.
I dekretets artikel 4, stk. 6, er det fastsat, at naar den kvantitative metode til nedsaettelse af produktionen anvendes, jf. artikel 4 i gennemfoerelsesforordningen, skal nedsaettelsen af produktionen af hvert enkelt af de produkter, som forpligtelsen vedroerer, andrage mindst 20% af den paagaeldende bedrifts samlede produktion af det paagaeldende produkt i referenceperioden.
Dekretets artikel 5, stk. 1 og 3, fastsaetter for husdyrbrugsprodukter den referenceperiode, der skal anvendes med hensyn til kontrollen med gennemfoerelsen af ekstensiveringen, til produktionsaarene 1986/87 og 1987/88. Begyndelsen af forpligtelsesperioden kan tidligst indtraede i produktionsaaret 1989/90.
6 Ved cirkulaere nr. 245 af 5. september 1990 (herefter »cirkulaeret«) har Land- og Skovbrugsministeriet fastsat en raekke naermere regler om anvendelse af ordningen med stoette til produktionsekstensivering. Cirkulaeret indeholder saaledes bl.a. regler vedroerende svingninger i produktionen i den periode, der ligger mellem den fastsatte referenceperiode (produktionsaarene 1986/87 og 1987/88) og begyndelsen af forpligtelsesperioden (produktionsaaret 1989/90). I det foelgende anvendes udtrykket mellemperioden som betegnelse for denne periode, der saaledes udgoeres af produktionsaaret 1988/89.
Efter cirkulaeret skal stoettemodtageren forpligte sig til i en periode paa fem aar at nedsaette den aarlige produktion med mindst 20% i forhold til den gennemsnitlige produktion i referenceperioden. Antallet af husdyr i loebet af og ved afslutningen af hvert enkelt produktionsaar, som forpligtelsen vedroerer, kan derfor under ingen omstaendigheder forhoejes i forhold til det antal dyr, besaetningen omfattede i referenceperioden. Det er kun nedsaettelser af antallet af husdyr, der er lovlige.
Cirkulaeret fastsaetter endvidere, at forhoejelser af antallet af dyr til opdraetning i mellemperioden ikke paavirker en producents ret til stoette, idet der er pligt til at nedsaette antallet af dyr i forhold til det gennemsnitlige antal dyr i besaetningen i referenceperioden. I tilfaelde af en nedsaettelse af antallet af dyr til opdraetning i mellemperioden har opdraetteren imidlertid ikke ret til stoette, saafremt den yderligere nedsaettelse af antallet af dyr, som sker i forpligtelsesperioden, viser sig at vaere mindre end 20% i forhold til antallet af dyr i referenceperioden.
7 Det fremgaar af sagen, at den italienske regering i forbindelse med udarbejdelsen af cirkulaeret forespurgte Kommissionen, om denne fortolkning af reglerne var korrekt. Kommissionen anerkendte ved en note den italienske udlaegning af faellesskabsreglerne.
Sagens faktiske omstaendigheder
8 Bedrifterne S. AGRI SNC (herefter »AGRI«) og Agricola Veneta SAS (herefter »VENETA«) ansoegte den 31. marts 1990 Ispettorato regionale per l'agricoltura di Padova om stoette til ekstensivering af deres produktioner, som bestaar i kvaegopdraet.
9 Stoerrelsen af de to bedrifters produktion i de relevante produktionsaar fremgaar af nedenstaaende skema, hvor forskellige former for kvaeg er omregnet til storkreaturer.$
Antal storkreaturer
Gennemsnit i referenceperioden
Mellemperioden
1. aar af forpligtelsesperioden
AGRI
868,42
529,30
459,95
VENETA
1124,15
507,63
441,72$
10 AArsagen til de store nedsaettelser af produktionen i mellemperioden var for begge bedrifters vedkommende, at Italien i produktionsaaret 1988/89 var staerkt plaget af mund- og klovesyge. AGRI's og VENETA's besaetninger var ikke selv direkte ramt af mund- og klovesyge, men bedrifterne maatte nedsaette produktionen, da efterspoergslen efter koed fra Veneto-regionen faldt paa grund af mund- og klovesyge i denne region.
11 Ispettorato regionale dell'agricoltura di Padova meddelte ved afgoerelser af 18. marts 1991 AGRI og VENETA afslag paa selskabernes ansoegninger om stoette til ekstensivering af opdraetning under henvisning til, at den nedsaettelse, der skete i loebet af det foerste aar af forpligtelsesperioden, uanset den nedsaettelse af antallet af dyr, der allerede var gennemfoert i mellemperioden, udgjorde mindre end 20% i forhold til det gennemsnitlige antal opdraettede dyr pr. aar i referenceperioden.
De praejudicielle spoergsmaal
12 AGRI og VENETA har anlagt sag til proevelse af disse afgoerelser, og de verserer nu for Consiglio di Stato, der ved kendelse af 21. marts 1995 har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er det foreneligt med faellesskabsretten, navnlig med artikel 1b, stk. 3, litra c), i [grundforordningen] og med artikel 4, stk. 1 og 2, artikel 7 og artikel 10, stk. 1, i [gennemfoerelsesforordningen], at der efter en national bestemmelse - saafremt der tidsmaessigt er et interval mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden - ikke alene tages hensyn til produktionen (antal kvaegenheder) i referenceperioden sammenlignet med den produktion, der skal gennemfoeres i forpligtelsesperioden, men ogsaa til svingninger i produktionen, der er indtraadt i den naevnte mellemliggende periode?
2)
Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende, er det da foreneligt med ovennaevnte faellesskabsretlige bestemmelser, at det i en national bestemmelse er fastsat, at der i tilfaelde af, at der er sket en nedsaettelse af antallet af kvaegenheder under opdraetning i perioden mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden, ikke alene ikke kan ydes stoette for de paagaeldende dyr, men at de heller ikke medregnes ved beregningen af de 20%, som er mindstesatsen for produktionsnedsaettelsen mellem referenceperioden og forpligtelsesperioden, og som er betingelsen for, at der kan ydes stoette (hvilket navnlig indebaerer, at der heller ikke ydes stoette for de dyr, som besaetningen faktisk skal reduceres med i forpligtelsesperioden, saafremt antallet heraf er mindre end 20% af det gennemsnitlige antal dyr, der er opdraettet i referenceperioden)?«
13 Med de stillede spoergsmaal anmoder den nationale ret i realiteten Domstolen om at tage stilling til, om de naevnte bestemmelser i grundforordningen og gennemfoerelsesforordningen skal fortolkes saaledes, at det er den gennemsnitlige produktion i referenceperioden eller produktionen i mellemperioden, der skal nedsaettes, for at der kan ydes stoette til ekstensivering til en producent.
Proceduren for Domstolen
14 AGRI og VENETA har anfoert, at en national bestemmelse, som i tilfaelde af et interval mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden ikke blot tager hensyn til stoerrelsen af produktionen i referenceperioden sammenlignet med den produktion, der skal gennemfoeres i forpligtelsesperioden, men ogsaa tager hensyn til svingninger i produktionen, som er opstaaet i loebet af mellemperioden, ved vurderingen af, om der kan ydes stoette til ekstensivering, ikke kan anses for at vaere i overensstemmelse med faellesskabsretten.
15 Den italienske regering er af den opfattelse, at de relevante faellesskabsbestemmelser maa fortolkes saaledes, at der ikke alene skal tages hensyn til stoerrelsen af produktionen i referenceperioden sammenlignet med den produktion, der skal gennemfoeres i forpligtelsesperioden, men ogsaa til svingninger i produktionen, der er opstaaet i mellemperioden. Er produktionen blevet nedsat i loebet af mellemperioden, kan der saaledes kun ydes stoette til ekstensivering, saafremt den allerede nedsatte produktion nedsaettes yderligere.
16 Kommissionen har anfoert, at faellesskabsbestemmelserne maa fortolkes saaledes, at der skal tages hensyn til nedsaettelser i produktionen, der er indtraadt i mellemperioden, i forbindelse med vurderingen af, i hvilket omfang en producent har ret til stoette, idet nedsaettelsen skal vaere en foelge af, at producenten har forpligtet sig til nedsaettelsen, og vaere en modydelse for udbetaling af stoetten. Det maa derfor kraeves, at producenten rent faktisk ved forpligtelsesperiodens indtraeden nedsaetter sin produktion med 20% i forhold til produktionen i referenceperioden.
Stillingtagen
17 Domstolen har i dom af 14. januar 1993 (6) praeciseret medlemsstaternes kompetence i relation til ordningen om stoette til ekstensivering og udtalt, at:
»I saa henseende bemaerkes, at de omtvistede faellesskabsbestemmelser begraenser medlemsstaternes kompetence til spoergsmaal af teknisk karakter, men ikke tillader dem at begraense kredsen af stoetteberettigede. Kompetencen gaelder saaledes kun den praktiske anvendelse af stoetteordningen, dvs. tilpasningen til de lokale forhold og ganske saerligt de konkrete metoder til at nedsaette produktionen.«
Medlemsstaterne skal saaledes ved administrationen af ordningen med stoette til ekstensivering holde sig strikt til den kompetence, der er tildelt dem i henhold til faellesskabsbestemmelserne. De enkelte medlemsstaters myndigheder har ikke mulighed for at indfoere andre kriterier for tildeling af stoette end dem, der er fastsat i faellesskabsbestemmelserne.
18 Efter grundforordningens artikel 1b, stk. 2 og 3, litra c), er betingelserne for, at en producent kan modtage stoette til ekstensivering, at han i en periode paa mindst 5 aar nedsaetter sin produktion af det paagaeldende produkt med mindst 20% af produktionen i en referenceperiode, som fastsaettes af medlemsstaterne.
19 Der skal saaledes for at vaere berettiget til stoette for det foerste vaere tale om en »nedsaettelse« (jf. grundforordningens artikel 1b, stk. 2). Dette understreges i gennemfoerelsesforordningen gennem udtryksmaaden »rent faktisk at nedsaette« (artikel 3, stk. 1) og »de rent faktisk nedsatte maengder« (artikel 4, stk. 1, 2. afsnit, 1. led). Ved anvendelsen af den kvantitative metode for oksekoed kan produktionsnedsaettelsen ske ved »en tilsvarende nedsaettelse af det antal dyr, der udgoer besaetningen«, men i saa fald skal medlemsstaterne ikke blot sikre sig, at de paagaeldende dyr slagtes eller definitivt udfoeres til tredjeland, men tillige, at »den resterende besaetning ikke bliver genstand for en produktionsintensivering« (artikel 7). De citerede formuleringer understreger efter min opfattelse, at det afgoerende er, at produktionen rent faktisk er nedsat i forpligtelsesperioden, og at dette kan kontrolleres.
20 Der skal endvidere vaere tale om en nedsaettelse »med mindst 20% i mindst 5 aar« af produktionen af det paagaeldende produkt (jf. grundforordningens artikel 1b, stk. 2). Medlemsstaterne fastsaetter »referenceperioden for den paagaeldende produktion med henblik paa beregning af nedsaettelsen« (jf. grundforordningens artikel 1b, stk. 3, litra c)). Dette uddybes i gennemfoerelsesforordningens artikel 4, stk. 1, hvorefter nedsaettelsen af produktionen skal ske »i forhold til landbrugsbedriftens normale produktion forstaaet som gennemsnittet af de aarlige produktioner i en referenceperiode«. Efter artikel 4, stk. 2, skal den referenceperiode, som medlemsstaterne skal fastsaette, »goere det muligt at fastslaa den paagaeldende bedrifts normale aarlige produktion, der kan udgoere et paalideligt grundlag for beregning af nedsaettelsen, og i givet fald kontrollere virkningerne af produktionens omstilling til et mindre intensivt system.«
Disse formuleringer viser efter min opfattelse, at kontrollen med, at der rent faktisk er sket den kraevede nedsaettelse i forpligtelsesperioden, skal foregaa ved at sammenholde den faktiske produktion i forpligtelsesperioden med den hidtidige normalproduktion, altsaa den gennemsnitlige produktion i referenceperioden.
For at give myndighederne et sikkert grundlag for at beregne den kraevede nedsaettelse skal producenten i forbindelse med sin ansoegning om ekstensiveringsstoette angive en raekke oplysninger om bedriftens situation. Det foelger saaledes af gennemfoerelsesforordningens artikel 9, at producenten skal angive bedriftens aarlige gennemsnitsproduktion i referenceperioden, den grovfoderaedende besaetnings gennemsnitlige sammensaetning i referenceperioden og dens aarlige foderbehov samt den gennemsnitlige maengde foder, der opkoebes uden for bedriften i referenceperioden. Endelig skal stoetteansoegningen vedlaegges de tekniske eller oekonomiske data, paa grundlag af hvilke gennemsnitsproduktionen bliver fastslaaet, og den forpligtelse, som producenten har underskrevet for at opnaa stoette. Ved at sammenholde alle disse oplysninger med hinanden kan det kontrolleres, at oplysningerne om produktionen i referenceperioden er korrekte.
21 Det, der skal nedsaettes med den saaledes beregnede maengde, er »produktionen af det paagaeldende produkt« (jf. grundforordningens artikel 1b, stk. 2). Dette udtryk er ikke ganske klart. Ud fra sammenhaengen, jf. ordene »nedsaette ... med 20% ...«, maa man kunne slutte, at udtrykket »produktionen af det paagaeldende produkt« henviser til noget kvantitativt, altsaa til noget, som kan maales. Men hvordan maaler man en produktion af oksekoed? Der findes mig bekendt ikke noget produktionsbarometer, der kan angive en producents oejeblikkelige produktion af oksekoed. Selv om en sagkyndig meget muligt kan udoeve et kvalificeret skoen over, hvor stor en produktion en given besaetning vil producere i loebet af en vis periode, er et saadant skoen som andre prognoser behaeftet med en vis usikkerhed, f.eks. den usikkerhed, der kan vaere knyttet til, at der opstaar en smitsom sygdom i besaetningen. Ved anvendelsen af den kvantitative metode - der maa ses som en forenklet metode til gennemfoerelse af den faktiske nedsaettelse af produktionen - anviser gennemfoerelsesforordningens artikel 7 da ogsaa som foran anfoert, at der ikke blot skal ske en nedsaettelse af antallet af dyr i besaetningen, men at medlemsstaterne tillige skal sikre sig, at den resterende besaetning ikke goeres til genstand for en produktionsintensivering i forpligtelsesperioden, hvilket maa forudsaette en kontrol af de faktiske forhold i forpligtelsesperioden.
22 Saa vidt jeg kan se, er der saaledes ikke andre anvendelige maalemetoder for »produktionen af det paagaeldende produkt« end at undersoege, hvor mange stykker kvaeg, der rent faktisk er leveret til slagtning i loebet af en vis periode. Denne periode maa saaledes vaere en allerede forloebet periode og ikke en fremtidig periode, saaledes som forpligtelsesperioden vil vaere det, naar producenten paatager sig forpligtelsen og skal foretage de handlinger eller undladelser, der medfoerer nedsaettelsen. Noget andet er, at man i loebet af forpligtelsesperioden og ved dens udloeb kan foretage en kontrol af, at produktionen i forpligtelsesperioden rent faktisk har haft den nedsatte stoerrelse, som producenten har forpligtet sig til.
23 Forordningerne synes skrevet ud fra den forudsaetning, at der ikke er nogen mellemperiode mellem referenceperioden og forpligtelsesperioden. Forordningerne »passer til« den normale situation, hvor medlemsstaterne fastsaetter en referenceperiode, som er udtryk for den normale produktion, hvor producenten leverer oplysninger om sin produktion i denne referenceperiode, hvor myndighederne i medlemsstaten paa dette grundlag beregner den kraevede nedsaettelse, og hvor producenten ved forpligtelsesperiodens indtraeden nedsaetter sin produktion, som paa dette tidspunkt under normale forhold kvantitativt vil vaere nogenlunde den samme som i referenceperioden. Beregningen af nedsaettelsens stoerrelse og kontrollen med, at nedsaettelsen faktisk sker, volder i normalsituationen ingen vanskeligheder. I normalsituationen kan der endvidere ikke vaere nogen tvivl om, at udtrykket »produktionen« henviser til den gennemsnitlige produktion i referenceperioden. Der kan i den forbindelse vaere grund til at understrege, at forordningerne i samtlige de tilfaelde, hvor de ikke blot anvender udtrykket »produktionen«, men kvalificerer dette udtryk naermere, anvender udtryk, som henviser til referenceperioden gennem udtrykkene »den normale produktion«, »den normale aarlige produktion«, »gennemsnitsproduktionen« og »produktionen i referenceperioden«.
24 Den gennemsnitlige aarlige produktion, som en bedrift har haft i en fastsat referenceperiode omfattende flere produktionsaar, vil kunne taenkes at vaere misvisende, f.eks. hvis produktionen i et eller flere af de aar, der indgaar i referenceperioden, har vaeret unormalt lav paa grund af naturkatastrofer, parasitangreb eller sygdom i besaetningen. Medlemsstaterne maa efter min opfattelse i disse tilfaelde vaere berettigede og efter omstaendighederne tillige forpligtede til at fastsaette regler om, at der skal bortses fra saadanne aar i referenceperioden, eller at andre perioder end referenceperioden skal tages i betragtning, hvis produktionen i alle de aar, der indgaar i referenceperioden, har vaeret unormalt lav paa grund af ekstraordinaere omstaendigheder. Den italienske regering har
i oevrigt gennemfoert saadanne bestemmelser, idet der i dekretets artikel 5, stk. 2, er indsat en regel om, at der ses bort fra den fastsatte referenceperiode i de tilfaelde, hvor der i denne periode har vaeret naturkatastrofer, parasitangreb eller sygdom i besaetningen, som har medfoert en vaesentlig nedgang i produktionen.
25 Udtrykket »produktionen af det paagaeldende produkt« i grundforordningens artikel 1b, stk. 2, maa saaledes i de tilfaelde, som forordningen gaar ud fra, er de normale, og hvor udloebet af referenceperioden umiddelbart efterfoelges af begyndelsen af forpligtelsesperioden, antages at henvise til den faktiske produktion i referenceperioden, eventuelt justeret for aar med unormalt lav produktion paa grund af ekstraordinaere omstaendigheder.
26 Det maa herefter undersoeges, om det goer nogen forskel, at der i en medlemsstat er indskudt en mellemperiode mellem referenceperiodens udloeb og forpligtelsesperiodens begyndelse.
27 Der foreligger ingen oplysninger om, hvorfor den italienske regering ikke medtog produktionsaaret 1988/89 som en del af referenceperioden. Havde den gjort det, ville problemet med en mellemperiode ikke vaere opstaaet, og det ville som naevnt have vaeret muligt at bortse fra et unormalt produktionsaar for producenter, der var beroert af ekstraordinaere omstaendigheder. Efter gennemfoerelsesforordningens artikel 4, stk. 2, har medlemsstaterne pligt til at fastsaette referenceperioden paa en saadan maade, at man herigennem kan fastslaa den enkelte bedrifts »normale aarlige produktion, der kan udgoere et paalideligt grundlag for beregning af nedsaettelsen, og i givet fald kontrollere virkningerne af produktionens omstilling til et mindre intensivt system«. Paa denne baggrund kan man naeppe bortse fra muligheden af, at Den Italienske Republik generelt har anset produktionsaaret 1988/89 for at vaere et unormalt produktionsaar, saaledes at referenceperioden ville have vaeret misvisende for, hvad der er den normale produktion, hvis 1988/89 var indgaaet i denne. Dette finder ogsaa stoette i oplysningerne om, at der netop i 1988/89 var en epidemi med mund- og klovesyge, som var baggrunden for, at AGRI og VENETO netop i denne periode maatte nedsaette produktionen paa grund af staerkt faldende efterspoergsel.
28 Efter min opfattelse kan det forhold, at der indskydes en mellemperiode, som endog efter det oplyste var praeget af unormal lav produktion, ikke goere nogen forskel for fortolkningen af udtrykket »produktionen«. Den faktiske produktion, som myndighederne har oplysninger om, og som de kan kontrollere, er korrekte, er fortsat alene den faktiske produktion i referenceperioden. Der er ingen holdepunkter i forordningerne for, at mellemperioden skal tillaegges nogen som helst betydning for beregningerne, tvaertimod fremgaar det tydeligt af bestemmelsen i gennemfoerelsesforordningens artikel 4, stk. 1, at nedsaettelsen af produktionen skal ske i forhold til landbrugsbedriftens normale produktion forstaaet som gennemsnittet af de aarlige produktioner i referenceperioden.
29 Kommissionens og den italienske regerings udlaegning af reglerne i en situation som den foreliggende med en mellemperiode bevirker, at saafremt en producent i en mellemperiode rent faktisk allerede har nedsat sin produktion i forhold til produktionen i referenceperioden, kan han ikke modtage stoette for at opretholde denne nedsaettelse i forpligtelsesperioden. Selv om producenten saaledes rent faktisk producerer 20% mindre oksekoed i hele forpligtelsesperioden i forhold til produktionen i referenceperioden, skulle han efter denne fortolkning vaere uberettiget til at faa stoette, idet produktionen paa tidspunktet for forpligtelsesperiodens indtraeden ikke nedsaettes yderligere.
Jeg ser intet holdepunkt i forordningerne for at indlaegge en saadan begraensning i stoetteordningen. Den reelle virkning af en saadan anvendelse af reglerne ville - stik imod hele ordningens opbygning - vaere, at det ikke var en bedrifts normalproduktion (antallet af dyr opdraettet i referenceperioden, som medlemsstaterne skal soerge for, er udtryk for den normale tilstand), der nedsaettes, men i givet fald en unormalt lav produktion (antallet af dyr opdraettet i en unormal mellemperiode). Kommissionens og den italienske regerings standpunkt indebaerer saaledes i realiteten, at det reelt bliver produktionen i mellemperioden, dvs. i den konkrete sag produktionsaaret 1988/89, der skal nedsaettes, og ikke produktionen i referenceperioden, uanset at det er denne, som efter medlemsstatens opfattelse er udtryk for den normale produktion. Realiteten i Kommissionens og den italienske regerings standpunkt er saaledes, at man goer situationen i den (unormale) mellemperiode til udgangspunktet for beregningen og endog foejer spot til skade ved at kraeve, at en unormalt lav produktion nedsaettes med 20% af den normale (hoejere) produktion.
30 Man kan ogsaa efterproeve Kommissionens standpunkt ved at undersoege den omvendte situation, hvor produktionen i mellemperioden forudsaettes at vaere unormalt hoej. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen saaledes svaret, at en producent, som i referenceperioden har produceret gennemsnitligt 100 storkreaturer pr. produktionsaar, og som i mellemperioden har forhoejet produktionen til 150 storkreaturer, vil vaere berettiget til stoette, blot han nedsaetter produktionen i forpligtelsesperioden til 130 storkreaturer. Det forekommer mig, at en saadan forstaaelse af reglerne ikke blot ville forspilde formaalet med ekstensiveringsordningen, men tillige ville aabne for aabenlyse og uacceptable omgaaelsesmuligheder. Den italienske producent, som vil snyde systemet og i forpligtelsesperioden opretholde sin normalproduktion (i referenceperioden) paa 100 storkreaturer og samtidig modtage stoette fra EF, ville saa blot skulle soerge for at saette produktionen op til 120 i loebet af mellemperioden. Det kan ikke vaere rigtigt! Der er i oevrigt ingen holdepunkter i forordningerne for, at nedsaettelse og forhoejelse i mellemperioden skulle vaere undergivet forskellige regler, saaledes som efter det italienske cirkulaere.
31 Det maa endvidere fremhaeves, at formaalet med ordningen med stoette til ekstensivering er at tilpasse produktionen af i dette tilfaelde oksekoed til markedet, idet der er en overskudsproduktion af oksekoed. Et krav om, at det er produktionen i et enkelt tilfaeldigt produktionsaar, hvor stoerrelsen af denne produktion i en enkelt region eller en enkelt medlemsstat paa grund af forskellige omstaendigheder netop dette aar kan taenkes at vaere unormalt stor eller lille, der skal nedsaettes, er ikke i overensstemmelse med dette formaal.
For at opnaa det oenskede resultat maa det noedvendigvis vaere bedrifternes normale produktion, der skal reguleres. Herved sikrer man ogsaa en ligelig behandling ikke blot af de enkelte producenter, men ogsaa af producenterne i de forskellige medlemsstater. Man kunne f.eks. forestille sig den situation, hvor oksekoedsproduktionen i en enkelt medlemsstat i et produktionsaar, der udgoer en mellemperiode, kun har udgjort 40% af den normale produktion paa grund af en smitsom sygdom. Et krav om, at producenterne i denne medlemsstat skulle nedsaette deres i forvejen lave produktion i mellemperioden med 20% af normalproduktionen i referenceperioden, ville foere til, at producenter i den paagaeldende medlemsstat for at modtage ekstensiveringsstoette skulle nedsaette deres produktion til 20% af det normale, mens producenter i andre medlemsstater kunne faa samme stoette mod blot at nedsaette deres produktion til 80% af den normale produktion. Der ville saaledes med en saadan fortolkning ske en aabenbar forskelsbehandling af producenterne i de forskellige medlemsstater.
32 Kommissionen har til stoette for, at svingninger, der er indtraadt i perioden mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden, kan tages i betragtning ved vurderingen af, om en producent har ret til stoette, anfoert, at der er en taet sammenhaeng mellem retten til stoette og forpligtelsen til paa baggrund af den indgaaede aftale at nedsaette produktionen i forpligtelsesperioden. Det maa derfor efter Kommissionens opfattelse noeje kontrolleres, at producenten ved forpligtelsesperiodens indtraeden reducerer sin faktiske produktion med 20%. Kommissionen har saaledes anfoert, at hvis en producent allerede har nedsat sin produktion med f.eks. 20% i mellemperioden, maa det kraeves, at han ved forpligtelsesperiodens indtraeden yderligere nedsaetter sin produktion med 20% af produktionen i referenceperioden for at kunne modtage stoette. Ellers ville der efter Kommissionens opfattelse ikke laengere vaere tale om, at producenten paa baggrund af den indgaaede aftale leverer en modydelse til gengaeld for den udbetalte stoette.
33 Jeg er ikke enig heri. Ekstensivering i den forstand, der foelger af de faellesskabsretlige bestemmelser, betyder en nedsaettelse af en bedrifts normale produktion i mindst 5 aar paa baggrund af en praecis indgaaet aftale til gengaeld for udbetaling af en stoette. Hvis man fulgte Kommissionens standpunkt, ville der for det foerste ikke vaere tale om en nedsaettelse af normalproduktionen. Men dernaest er det forhold, at den paagaeldende producent i en kortere periode forud for indtraedelsen af forpligtelsesperioden midlertidigt har nedsat sin produktion af den ene eller den anden aarsag, ikke til hinder for, at producenten yder noget til gengaeld for sin stoette: Hvis ikke han havde indgaaet aftalen om ekstensivering, ville han jo, saa snart det var muligt, igen have forhoejet sin produktion til det normale niveau eller eventuelt et endnu hoejere niveau, saa han kunne tjene det samme som eller mere end foer. Formaalet med ordningen med stoette til ekstensivering er saaledes opnaaet: Nemlig at udbetale et beloeb til producenten, der saetter ham i stand til i en periode at holde et lavere produktionsniveau, og derved forhindre overskudsproduktion. Producenten leverer sin modydelse for praemien ved at opretholde den nedsatte produktion.
34 Det har under sagen vaeret fremfoert, at det skulle vaere urimeligt, saafremt en producent, hvis nedsaettelse af produktionen i mellemperioden f.eks. skyldes mund- og klovesyge i besaetningen, allerede har modtaget stoette til koeb af en ny besaetning til erstatning for den, der er tilintetgjort, yderligere kan modtage stoette til ekstensivering, blot han noejes med at holde en produktion, der er 20% lavere end i referenceperioden, og altsaa undlader genanskaffelse af den del af den tidligere besaetning, som vil modsvare de 20%. Jeg ser imidlertid ikke noget stoedende heri. Der er tale om to forskellige ordninger. Den ene har til formaal at kompensere producentens tab ved at blive ramt af en kvaegsygdom, der kraever tilintetgoerelse af den besaetning, der er grundlaget for producentens produktion og dermed den paagaeldendes indtaegt. Alt andet lige vil producenten vaere interesseret i at genanskaffe anlaegsaktiverne, altsaa besaetningen, saa han kan sikre sig en fortsat drift og saaledes opretholde sine indtaegter herfra. Den anden ordning har til formaal at give producenten stoette mod at producere mindre end tidligere.
En producent, der tilfaeldigvis udsaettes for sygdom i besaetningen og maa lade denne slaa ned, modtager f.eks. 100 000 ECU, der formentlig mere eller mindre vil svare til besaetningens, altsaa anlaegsaktivernes, vaerdi. En tilsvarende landmand, der har en rask besaetning, vil derfor ogsaa have anlaegsaktiver til en vaerdi af 100 000 ECU. Naar begge producenter har reduceret besaetningen til 80% af den tidligere produktion, henholdsvis har foretaget tilsvarende genanskaffelse, har de med den anfoerte fortolkning begge anlaegsaktiver i form af besaetning til 80 000 ECU foruden de 20 000 ECU i kassebeholdningen, der modsvarer vaerdien af den besaetning, der ikke laengere indgaar i produktionen. Paa driftssiden giver den reducerede besaetning sig ligeledes i begge tilfaelde udslag i, at de indtaegter, som produktionen kaster af sig, er 20% lavere end tidligere, men til gengaeld modtager begge den samme stoette, der skal goere det muligt for dem fortsat at have rimelige indtaegter fra bedriften.
Med denne fortolkning behandles de to producenter saaledes fuldstaendig ligeligt, hvilket ikke ville vaere tilfaeldet med den af Kommissionen haevdede fortolkning.
35 At det er bedriftens normalproduktion, der skal nedsaettes, understoettes i oevrigt ogsaa af den lidt klarere formulering af reglerne i grundforordningen om nedlaeggelse af agerjord. Det foelger saaledes af artikel 1a, stk. 2, at al agerjord kan omfattes af en stoette til nedlaeggelse, saafremt jorden rent faktisk er blevet dyrket i en referenceperiode, der skal fastsaettes. Af artikel 1a, stk. 3, fremgaar, at den agerjord, der skal tages ud af produktion, mindst skal udgoere 20% af den paagaeldende bedrifts agerjord som omhandlet i stk. 2. Denne formulering goer det klart, at det er den jord, der er dyrket i referenceperioden, som skal nedsaettes, og ikke jord, der maatte vaere dyrket paa noget som helst andet tidspunkt.
36 De stillede spoergsmaal maa herefter efter min opfattelse besvares med, at bestemmelserne i grundforordningens artikel 1b, stk. 3, litra c), og bestemmelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 4, stk. 1 og 2, artikel 7 og artikel 10, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at en oksekoedsproducent, der allerede har nedsat sin produktion i en periode, der ligger mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden, er berettiget til stoette, saafremt hans produktion i forpligtelsesperioden rent faktisk er 20% lavere end den gennemsnitlige produktion i referenceperioden.
Forslag til afgoerelse
37 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare de stillede spoergsmaal saaledes:
Bestemmelserne i artikel 1b, stk. 3, litra c), i Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12. marts 1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet, som blev indsat ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1094/88 af 25. april 1988, og bestemmelserne i artikel 4, stk. 1 og 2, artikel 7 og artikel 10, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 4115/88 af 21. december 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med stoette til ekstensivering af produktionen skal fortolkes saaledes, at en oksekoedsproducent, der allerede har nedsat sin produktion i en periode, der ligger mellem udloebet af referenceperioden og begyndelsen af forpligtelsesperioden, er berettiget til stoette, saafremt hans produktion i forpligtelsesperioden rent faktisk er 20% lavere end den gennemsnitlige produktion i referenceperioden.
(1) - EFT L 93, s. 1.
(2) - EFT L 167, s. 1.
(3) - EFT L 106, s. 28.
(4) - EFT L 361, s. 13.
(5) - GURI, almindeligt tillaeg nr. 48 af 27.2.1990.
(6) - Sag C-190/91, Lante, Sml. I, s. 67.