62012TJ0290_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑290/12
Република Полша, представлявана първоначално от B. Majczyna и M. Szpunar, впоследствие от B. Majczyna и K. Strás, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
представлявана първоначално от N. Donnelly, B. Schima и D. Milanowska, впоследствие от D. Milanowska и M. Schima, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на член 1, точки 2—4, 6, 12 и 13, на разпоредбите на член 2, параграфи 1—3 във връзка с разпоредбата на член 3, както и на приложения I и II към Регламент за изпълнение (ЕС) № 302/2012 на Комисията от 4 април 2012 година относно изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ L 99, стр. 21),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, М. Кънчева и C. Wetter (докладчик), съдии,
секретар: J. Weychert, администратор
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 септември 2014 г.,
постанови настоящото
Основания за решението
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1. На 5 април 2012 г. влиза в сила Регламент за изпълнение (ЕС) № 302/2012 г. на Комисията от 4 април 2012 година относно изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ L 99, стр. 21). Регламент за изпълнение № 302/2012 г. има за цел с внасянето на изменения в Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 г. година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ L 157, стр. 1) да ограничи финансовото участие на Европейския съюз в помощта за групите производители на плодове и зеленчуци (наричани по-нататък „ГП“).
2. Регламент за изпълнение № 302/2012 предвижда включването на приложения Vа и Vб в Регламент за изпълнение № 543/2011, както и въвеждането на изменения в членове 36—39, 44, 47, 92, 95, 97, 98 и 112 от посочения регламент.
3. ГП са образувания, създадени по инициатива на производителите на плодове и зеленчуци в държавите членки, присъединили се към Съюза на 1 май 2004 г. или след тази дата, в най-отдалечените региони на Съюза или на малките острови в Егейско море. Те са с временен характер и са създадени с цел да изпълнят до изтичането на срок най-много от пет години на критериите, които им позволяват да бъдат признати за организации на производители (по-нататък „ОП“).
4. Възможността за създаването на ГП е предвидена в член 125д от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, 2007 г., стр. 1) със съответните изменения.
5. ОП са основните субекти в сектора на плодовете и зеленчуците. За да придобие статут на ОП, образуванието трябва да изпълни критериите, определени в член 122, в член 125а и в член 125б от Общия регламент за ООП, сред които е и задължението да имат минимален брой членове и да търгуват на пазара с минимален обем от продукцията. Признатите ОП могат да се ползват от финансова помощ в рамките на оперативните програми.
6. Член 103а, параграф 1 от Общия регламент за ООП предвижда, че по време на преходния период държавите членки могат да предоставят на ГП два вида финансова помощ, а именно, от една страна, помощи, предназначени за насърчаване на тяхното формиране и улесняване на административното им функциониране, и от друга страна, помощи, предназначени да покрият част от инвестициите, необходими за получаването на признаване и изложени на това основание в плана за признаване.
7. На първо време държавата членка отпуска помощ на ГП. След това част от предоставените средства се възстановява от Съюза.
8. Измененията, въведени с Регламент за изпълнение № 302/2012 се отнасят до възстановяването от Съюза. Член 103а, параграф 2 от Общия регламент за ООП предвижда, че помощите, посочени в параграф 1 от същия член, се възстановяват от Съюза в съответствие с правилата, които се приемат от Европейската комисия относно финансирането на тези мерки, включително праговете, таваните и степента на финансиране от Съюза. Предоставянето на помощ на ГП зависи в действителност в голяма степен от държавите членки. Член 103а, параграф 1 от Общия регламент за ООП предвижда, че „държавите членки могат да отпускат на [ГП] групите производители помощ[и]“. Член 36 от Регламент за изпълнение № 543/2011, със съответните изменения, оставя на държавите членки поле за преценка при определянето на минималните критерии, на които трябва да отговаря един субект, за да може да представи план за признаване; правилата относно съдържанието и изпълнението на плановете за признаване; административните процедури за одобрението, контрола и изпълнението на плановете за признаване, както и измененията, въвеждани в плановете, за които не е необходимо разрешение от компетентния орган. Освен това държавите членки вземат решение за степента на финансиране на ГП в рамките на националната селскостопанска политика. Прилагането по отношение на ГП на правила за финансиране, които са по-благоприятни от отнасящите се до ОП, има за цел да позволи на производителите от сектора на плодовете и зеленчуците, които все още не са в състояние да изпълнят критериите, предвидени за ОП, да си създадат формална пазарна структура. Съгласно съображение 29 от Регламент за изпълнение №  543/2011 със съответните изменения, за да се насърчи създаването на стабилни организации на производители, способни да допринесат трайно за постигане на целите на режима на плодове и зеленчуци, предварително признаване следва да се предоставя само на групи производители, които могат да демонстрират способността си да изпълнят всички изисквания за признаване в рамките на определен срок.
9. Значителното превишаване на първоначално предвидените суми и установяването в хода на проверките в държавите членки на определени нередности при прилагането на разпоредбите на Съюза относно финансирането на ГП водят до приемането от Комисията на Регламент за изпълнение № 302/2012.
10. До 5 април 2012 г., дата на влизането в сила на Регламент за изпълнение № 302/2012, не съществува годишен праг за финансовото участие на Съюза в помощта, отпускана на ГП, нито лимит за участието на Съюза в помощта за инвестициите, предвидена в член 103а, параграф 1, буква б) от Общия регламент за ООП.
11. Що се отнася до ОП обаче, участието на Съюза в помощта за инвестициите е било ограничено на 4,1 % от стойността на предлаганата на пазара продукция. ГП са могли също така да финансират инвестиции, които не са допустими за финансиране при ОП.
12. Влизането в сила на Регламент за изпълнение № 302/2012 е предшествано от дейност в рамките на Управителния комитет за общата организация на селскостопанските пазари (по-нататък „Управителният комитет“). През м. септември 2011 г. на Управителния комитет е представен първият проект за изменение на правилата относно финансовото участие на Съюза, съдържащи се в Регламент за изпълнение №
543/2011. Този проект на Комисията предлага по-конкретно ограничаване на помощите за инвестициите, предвидени в член 103а, параграф 1, буква б) от Общия регламент за ООП, списък на недопустимите инвестиции за помощите и ограничаване на възможността за изменение на плановете за признаване, чието изпълнение вече е започнало, на 25 % от първоначално одобрената сума. Този първи проект е обсъден на заседания на Управителния комитет, състояли се на 20 септември, 4 и 19 октомври 2011 г. На заседанието на Управителния комитет от 19 октомври 2011 г. проектът за изменение е подложен на гласуване. След като Управителният комитет не успява да излезе със становище на това заседание, Комисията решава да спре неговото приемане.
13. След това Комисията представя втори проект за изменение на Регламент за изпълнение № 543/2011, който е обсъден на заседанията на Управителния комитет от 27 и 29 март, както и от 3 април 2012 г., дата, на която този проект се гласува. В посочения проект Комисията по същество предвижда да се изменят ограниченията за помощите за инвестициите, предвидени в член 103а, параграф 1, буква б) от Общия регламент за ООП, да се запази списъкът на недопустимите инвестиции за помощите и таванът на евентуалните изменения в хода на изпълнението на плана за признаване да се намали на 5 % от първоначално одобрената сума. Тя предвижда също така въвеждането на ограничение за финансовото участие на Съюза в помощите, посочени в член 103а от Общия регламент за ООП, на 10 милиона евро за календарна година. Отново Управителният комитет не успява да излезе със становище по този проект.
14. На 4 април 2012 г. Комисията приема Регламент за изпълнение № 302/2012.
Производство и искания на страните
15. На 29 юни 2012 г. Република Полша подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
16. Писмената защита е представена в секретариата на Общия съд на 14 септември 2012 г.
17. Писмената реплика е подадена в секретариата на Общия съд на 6 ноември 2012 г.
18. Дупликата е подадена в секретариата на Общия съд на 18 януари 2013 г.
19. След напускане на първоначално определения съдия докладчик настоящото дело е възложено на нов съдия докладчик.
20. След частичното обновяване на състава на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който вследствие на това е разпределено настоящото дело.
21. Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от неговия процедурен правилник, поставя писмени въпроси на страните. Страните отговарят на тях в определените срокове.
22. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 17 септември 2014 г.
23. Република Полша моли Общия съд:
– да отмени член 1, точки 2—4, 6, 12 и 13, член 2, параграфи 1—3 във връзка с член 3 и приложения I и II от Регламент за изпълнение № 302/2012 (наричани по-нататък „обжалваните разпоредби“),
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
24. Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
От правна страна
25. В подкрепа на своята жалба Република Полша излага четири основания, изведени, първото — от нарушение на принципа на правна сигурност и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, второто — от нарушение на принципа на пропорционалност, третото — от нарушение на член 296 ДФЕС поради недостатъчно мотивиране на обжалваните разпоредби и четвъртото — от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество и на принципа на солидарност.
26. Следва да се обсъди третото основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, преди да се разгледат останалите основания.
По третото основание, изведено от нарушение на член 296 ДФЕС поради недостатъчно мотивиране на обжалваните разпоредби
27. Република Полша поддържа, че Комисията не е изложила достатъчно мотиви за ограничаването на финансовото участие на Съюза в полза на ГП и следователно не е изпълнила задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС.
28. Република Полша преценява, че Комисията е следвало да мотивира обжалваните разпоредби, като се има предвид, че посочените разпоредби имат много отрицателни последици за производителите на плодове и зеленчуци и предвиждат необичайни и безпрецедентни промени, които са въведени с бързи темпове.
29. Република Полша изразява становище освен това, че от гледна точка на приложимата съдебна практика Комисията е трябвало да посочи фактите, които оправдават въвеждането на ограничения за финансовото участие на Съюза в полза на ГП, и целите на въвеждането на такива ограничения.
30. Република Полша подчертава, че Комисията не е посочила недвусмислено целите, които се преследват с въвеждането на съответните ограничения.
31. Комисията оспорва доводите на Република Полша.
32. Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го е издала, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 24 ноември 2005 г., Италия/Комисия, C‑138/03, C‑324/03, и C‑431/03, Rec, EU:C:2005:714, т. 54 и цитираната съдебна практика).
33. Това изискване следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правните норми, уреждащи съответната материя (вж. решение Италия/Комисия, точка 32 по-горе, EU:C:2005:714, т. 55 и цитираната съдебна практика). Това важи в още по-голяма степен, когато държавите членки са били тясно свързани с процеса по изготвяне на спорния акт и са запознати с причините, които са в основата на този акт (вж. решение на Съда от 22 ноември 2001 г. по дело Нидерландия/Съвет, C‑301/97, Rec, EU:C:2001:621, т. 188 и решение от 26 юни 2012 г. Полша/Комисия, C‑335/09 P, Сб., EU:C:2012:385, т. 153 и цитираната съдебна практика).
34. Когато става въпрос за регламент, мотивирането може да се ограничи до посочване, от една страна, на цялостното положение, довело до приемането му, а от друга страна, на общите цели, които той си поставя за цел да постигне (решения от 3 юли 1985 г. Abrias и др./Комисия, 3/83, Rec, EU:C:1985:283, т. 30 и от 10 март 2005 г. Испания/Съвет, C‑342/03, Rec, EU:C:2005:151, т. 55).
35. Освен това, ако акт с общо приложение разкрива съществената част на преследваната от институцията цел, би било прекалено да се изискват конкретни мотиви за отделните видове на направения технически избор (вж. решение от 7 септември 2006 г. Испания/Съвет, C‑310/04, Rec, EU:C:2006:521, т. 59 и цитираната съдебна практика).
36. В случая следва да се установи, че мотивите, поради които са въведени промените във финансовото участие на Съюза в полза на ГП, са изложени в съображения 5 и 6 от Регламент за изпълнение № 302/2012. В тях се изтъква обстоятелството, че се въвежда таван по „съображения за спазване на бюджетната дисциплина“ и поради желанието „да се оптимизира разпределението на финансовите ресурси по устойчив и ефективен начин“.
37. Както произтича, от друга страна, от съображение 2 от Регламент за изпълнение № 302/2012, промените в системата за финансиране са въведени с цел да се предотвратят ситуации, които са в противоречие с целите на Общия регламент за ООП, по-конкретно изкуственото създаване от разглежданите субекти на условия за получаване на помощи от Съюза в резултат на обстоятелството, че производителите преминават от една ГП в друга с цел да се ползват от помощ за срок, по-голям от пет години, и да получават такава помощ дори когато вече отговарят на критериите за признаване, приложими към ОП.
38. Съображение 17 от Регламент за изпълнение № 302/2012 г. се отнася до законните очаквания на производителите и предвижда по-конкретно, че измененията няма да се прилагат за плановете за признаване, които са били одобрени преди датата на влизане в сила на посочения регламент, за които субектите вече са поели финансови задължения или са сключили правнообвързващи договорености с трети страни за реализирането на инвестиции.
39. Що се отнася до влизането в сила на Регламент за изпълнение № 302/2012, както произтича от съображение 19 от посочения регламент, последният влиза в сила в деня на неговото публикуване с цел „да се осигури контрол върху разходите на Съюза“.
40. В самото начало следва да се констатира, че контекстът, в който са приети обжалваните разпоредби, е дал възможност на Република Полша да се запознае с тяхната обосновка. Всъщност Република Полша е участвала в заседанията на Управителния комитет, в хода на които са обсъждани предложения за промени. Също така тя признава в съдебното заседание, че представителите на производителите на плодове и зеленчуци са били информирани за започналите важни промени.
41. С оглед на това следва да се приеме, че от гледна точка на цитираната в точки 32—35 по-горе съдебна практика мотивите за обжалваните разпоредби са достатъчни, тъй като те позволяват на Република Полша и на стопанските субекти да се запознаят с обосновката на приетата мярка, а на Общия съд — да упражни своя контрол.
42. Вследствие на това третото основание, изведено от нарушение на член 296 ДФЕС поради недостатъчни мотиви за обжалваните разпоредби, трябва да се отхвърли по същество.
По първото основание, изведено от нарушение на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания
43. Република Полша поддържа, че обжалваните разпоредби са въведени по начин, по който е било невъзможно за производителите на плодове и зеленчуци да предвидят разглежданите изменения и да адаптират своята дейност към тази промяна. Тя преценява, че дори и да са били възможни промени в тяхното финансово положение, посочените производители са могли да очакват, че тези изменения ще бъдат въвеждани с темпове и по начин, които ще им позволят да се адаптират в разумен срок.
44. Република Полша подчертава, че производителите на плодове и зеленчуци трябва да полагат организационни и финансови усилия още преди представянето на плана за признаване. Според нея тези усилия са налагали финансов ангажимент от страна на публичните власти, на равнището на Съюза и на равнището на държавите членки, за субсидиране на дейностите на производителите, като този механизъм е имал за цел постигането на по-добра структура на пазара на плодове и зеленчуци.
45. Производителите на плодове и зеленчуци следователно били в правото си да очакват, че правилата за финансиране на ГП няма да бъдат изменени „по време на играта“ и че решението, което ги е накарало да предприемат усилията, насочени към създаването на ГП, няма да бъде оттеглено непосредствено преди приемането на плана за признаване или след неговото приемане.
46. Преходните разпоредби на Регламент за изпълнение № 302/2012 според Република Полша са прекалено „ограничителни“, тъй като посочените разпоредби щели да се прилагат единствено по отношение на плановете за признаване, приети преди влизането в сила на посочения регламент, съгласно член 2, параграф 1 от същия регламент. Това се отнасяло също така за преходните правила, съгласно които ограничаването на финансовото участие на Съюза нямало да се прилага по отношение на плановете за признаване, одобрени преди влизането в сила на Регламент за изпълнение № 302/2012 и за които съответната ГП вече е щяла да поеме финансови ангажименти или да сключи правнообвързващи договорености с трети страни за съответните инвестиции.
47. Република Полша поддържа също така, що се отнася до ГП, чиито планове за признаване са одобрени и които са поели правни или финансови ангажименти преди влизането в сила на Регламент за изпълнение № 302/2012, че премахването на възможността за увеличаване на размера на разходите в хода на изпълнението на плана за признаване е нарушение на принципа на правна сигурност.
48. Република Полша в крайна сметка преценява, че Комисията е следвало да предвиди по-дълъг период от приемането на обжалваните разпоредби до влизането им в сила, за да се позволи на ГП да се адаптират към измененията, внесени в Регламент за изпълнение № 543/2011.
49. Комисията оспорва доводите на Република Полша.
50. Принципът на правна сигурност изисква правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато те могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията (вж. в този смисъл решения от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C‑17/03, Rec, EU:C:2005:362, т. 80 и от 16 февруари 2012 г., Costa и Cifone, C‑72/10, Сб., EU:C:2012:80, т. 74 и цитираната съдебна практика).
51. В случая се налага констатацията, че Комисията не е нарушила принципа на правна сигурност. Разпоредбите на Регламент за изпълнение № 302/2012 предвиждат правата и задължения на заинтересованите правни субекти по ясен и точен начин, който дава възможност на последните да се запознаят недвусмислено със своите права и задължения, и то още с влизането в сила на посочения регламент. Всъщност правата и задълженията на ГП са определени в член 1, точка 3, буква в) от Регламент за изпълнение № 302/2012 (отнасящ се до член 38, параграф 5 от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията), който изрично разпорежда, че след като са установени коефициентите на разпределение, компетентният орган на държавата членка предоставя на съответните ГП възможност да изменят или да оттеглят плана си за признаване. Също така член 1, точка 4 от Регламент за изпълнение № 302/2012 (отнасящ се до член 39, параграф 2, трета алинея от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията) предвижда, че компетентният орган на държавата членка може да разреши на ГП да увеличат общия размер на разходите, определен в плана за признаване, най-много с 5 % от първоначално одобрената сума или да го намалят с определен максимален процент.
52. Същото се отнася до преходните разпоредби, съдържащи се в член 2, параграфи 1—3 от Регламент за изпълнение № 302/2012, които уреждат правата на ГП в рамките на прилагането на новите правила относно размера на помощите. Тези преходни разпоредби отговарят също така на изискването за предвидимост, тъй като те позволяват на съответните производители на плодове и зеленчуци да се запознаят с правилата за финансиране, които ще се прилагат по отношение на тях в бъдеще в зависимост от степента на напредък на инвестициите, предвидени в техните планове за признаване.
53. Вследствие на това трябва да се отхвърлят доводите, изведени от нарушение на принципа на правна сигурност.
54. Що се отнася понастоящем до принципа на защита на оправданите правни очаквания, видно от постоянната съдебна практика, правото на позоваване на този принцип се предоставя на всяко лице, у което институция на Общността е породила основателни надежди (решение от 11 март 1987 г., Van den Bergh en Jurgens и Van Dijk Food Products/Комисия, 265/85, Rec, EU:C:1987:121, т. 44). Освен това не може да се твърди нарушение на този принцип, когато администрацията не му е предоставила конкретни уверения (решения от 24 ноември 2005 г., Германия/Комисия, C‑506/03, EU:C:2005:715 и от 18 януари 2000 г., MehibasDordtselaan/Комисия, T‑290/97, Rec, EU:T:2000:8, т. 59).
55. От съдебната практика също така произтича, че когато предпазливият и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка от естество да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато тази мярка бъде приета (вж. в този смисъл по-конкретно решения от 15 юли 2004 г., Di Lenardo и Dilexport, C‑37/02 и C‑38/02, Rec, EU:C:2004:443, т. 70, от 7 септември 2006 г., Испания/Съвет, т. 35 по-горе, EU:C:2006:521, , точка 81 и от 10 септември 2009 г., Plantanol, C‑201/08, Сб., EU:C:2009:539, т. 53 и цитираната съдебна практика).
56. Освен това икономическите оператори нямат основание да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от общностните институции в рамките на тяхното право на преценка, и то по-специално в област като тази на общата организация на пазарите, чийто предмет включва непрекъснато приспособяване в зависимост от промените в икономическото положение (вж. решения от 15 февруари 1996 г., Duff и др., C‑63/93, Rec, EU:C:1996:51, т. 20, от 15 април 1997 г., Irish Farmers Association и др., C‑22/94, Rec, EU:C:1997:187, т. 25 и Полша/Комисия, точка 33 по-горе, EU:C:2012:385, т. 180 и цитираната съдебна практика).
57. Същото се отнася и за присъединяващите се държави членки (вж. решение Полша/Комисия, точка 33 по-горе, EU:C:2012:385, т. 181).
58. В случая Република Полша нито доказва, нито твърди, че Комисията ѝ е дала конкретни уверения. Що се отнася до довода, съгласно който такива конкретни уверения са дадени на стопанските субекти, като са породили оправданите правни очаквания у тях, трябва да се посочи следното.
59. Що се отнася до правните субекти, плановете за признаване на които не са били одобрени преди влизането в сила на обжалваните разпоредби, следва първо да се подчертае, че правомощията,
признати на Комисията от разпоредбите на член 103а, параграф 2, във връзка с член 103з, първа алинея, буква a) от Общия регламент за ООП, ѝ дават правото да определя правила, по които да се приемат прагове и тавани за помощта и делът на финансиране от Съюза. Като се има предвид това право на преценка на Комисията и обстоятелството, че съответните правни субекти работят в областта на общата организация на пазарите, не е могло те да имат оправдани правни очаквания в дълготрайния характер на разпоредбите, предшестващи влизането в сила на обжалваните разпоредби.
60. От друга страна, от материалите по делото не е видно институциите на Съюза да са давали конкретни уверения на разглежданите правни субекти. Член 38 от Регламент за изпълнение № 543/2011 не е гарантирал, че плановете за признаване са щели да бъдат одобрени при тяхното представяне и още по-малко, че това представяне би ангажирало Съюза във финансово отношение. Всъщност третият параграф на този член предвижда, че след извършване на проверките за съответствие, посочени в член 111 от този регламент, държавите членки могат да приемат, да изискват промени в този план или да го отхвърлят.
61. Следователно организационните и финансовите усилия, полагани от разглежданите правни субекти, дори преди представянето на план за признаване, не произтичат от конкретно уверение, в което последните са можели да имат оправдани очаквания, а единствено от надеждата, че техните планове за признаване биха били одобрени след тяхното представяне. Тези усилия са били положени от тях, макар и те да са знаели, че има опасност планът за признаване да бъде отхвърлен или че полските власти биха изисквали определени изменения.
62. Нещо повече, видно от писмо от 14 март 2012 г., изпратено до Комисията от полското Министерство на земеделието и развитието на селските райони, и както бе потвърдено от Република Полша в съдебното заседание, производителите на плодове и зеленчуци са знаели за проекта за изменение на Регламент за изпълнение № 543/2011 още от есента на 2011 г. и са побързали, когато са били уведомени за промените, предлагани в Регламент за изпълнение № 543/2011, техните планове за признаване през последните два месеца от 2011 г. да бъдат одобрени.
63. Вследствие на това трябва да се установи, че разглежданите правни субекти са знаели или е трябвало да знаят най-късно от есента на 2011 г., че се предвижда изменение на правилата за финансиране от Регламент за изпълнение № 543/2011. Те обаче продължавали да изпращат за одобряване планове за признаване, като се надявали, че те ще бъдат одобрени преди изменението на действащите правила.
64. Тази констатация не може да бъде поставена под въпрос, както твърди Република Полша, от обстоятелството, че производителите на плодове и зеленчуци не са имали достъп до проектите на правни актове на Комисията, представени на заседанията на Управителния комитет, тъй като тези актове са имали поверителен характер съгласно член 13, параграф 3 от вътрешния правилник на този комитет.
65. Всъщност, за да се изключи съществуването на оправдани правни очаквания, достатъчно е да се установи, че когато предпазливият и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка от естество да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип при приемането на тази мярка. Следователно в случая не е необходимо производителите на плодове и зеленчуци да са познавали точното съдържание на обжалваните разпоредби, за да се прецени, че те са разполагали с достатъчно информация за предлаганите изменения на Регламент за изпълнение № 543/2011, за да се изключи съществуването на оправдани правни очаквания у тях.
66. Производителите на плодове и зеленчуци също така не са могли да очакват, че ще бъде предвиден по-дълъг срок от приемането на обжалваните разпоредби до тяхното влизане в сила. Трябва да се припомни, както вече беше посочено в точки 40 и 62 от настоящото съдебно решение, че разглежданите правни субекти, както и Република Полша, са знаели или е следвало да знаят с оглед на обстоятелствата по делото, че промяна в системата за финансиране е била неизбежна.
67. Вследствие на това принципът на защита на оправданите правни очаквания не е бил нарушен по отношение на правните субекти, чиито планове за признаване не са били одобрени преди влизането в сила на обжалваните разпоредби.
68. По-нататък, що се отнася до ГП, чиито планове за признаване са били одобрени преди влизането в сила на обжалваните разпоредби, следва да се приеме, от една страна, че те са могли като предпазливи и съобразителни икономически оператори да предвидят въвеждането на изменения в Регламент за изпълнение № 543/2011 и от друга страна, че Комисията е гарантирала в достатъчна степен защитата на техните оправдани правни очаквания с преходните правила, съдържащи се в член 2 от Регламент за изпълнение № 302/2012, без да е било необходимо да се предвижда по-дълъг срок от приемането на обжалваните разпоредби до тяхното влизане в сила. Това освен всичко друго е дало възможност по подходящия начин да се защитят едновременно интересите на ГП и финансовите интереси на Съюза.
69. Всъщност защитата на евентуални оправдани правни очаквания на ГП, чиито планове за признаване са били одобрени, но които не са поели правни или финансови ангажименти преди влизането в сила на обжалваните разпоредби, е била отчетена от Комисията, която е предвидила някои разпоредби в това отношение в член 1, параграф 3 от Регламент за изпълнение № 302/2012 (съответстващ на член 38, параграф 5 от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията). Този член предвижда, че ГП могат да изменят или оттеглят плана си за признаване, след като бъдат установени коефициентите на разпределение относно участието на Съюза, определени в съответствие с член 47, параграф 4, втора алинея от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията. От друга страна, положението на ГП, чиито планове за признаване са били приети, но които не са поели правни или финансови ангажименти преди 5 април 2012 г., също така е отчетено в преходните разпоредби на Регламент за изпълнение № 302/2012. В това отношение следва да се посочи, че ГП, които се оказват в това положение, се ползват с пълния размер на помощите за тяхното формиране и административно функциониране в съответствие с член 2, параграф 3, буква в) от Регламент за изпълнение № 302/2012. Нещо повече, член 2, параграф 3, буква г) от Регламент за изпълнение № 302/2012 предвижда, че в случай на оттегляне разходите, направени от ГП след първоначалното одобряване на плана по отношение на формирането и административното ѝ функциониране, се възстановяват от Съюза до размер, който не надвишава 3 % от помощта, на която ГП би имала право съгласно член 103а, параграф 1, буква а) от Общия регламент за ООП, ако изпълнението на нейния план за признаване би било в ход.
70. И накрая, що се отнася до ГП, чиито планове за признаване са били одобрени и които са поели финансови или правни ангажименти въз основа на посочените планове преди влизането в сила на обжалваните разпоредби, следва да се приеме, че с приемането на Регламент за изпълнение № 302/2012 Комисията не е нарушила техните оправдани правни очаквания, като се има предвид, че те имат възможност да реализират инвестициите, предвидени в техните планове за признаване въз основа на предходните правила за финансиране, като това е предвидено в член 2, параграф 1 и в параграф 2, буква a) от Регламент за изпълнение № 302/2012. От друга страна, ограничаването на 5 % на увеличенията на размера на разходите в хода на реализирането на плана за признаване не съставлява нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания по отношение на ГП, тъй като увеличението на размера на разходите в хода на реализирането на плана за признаване не може да се разглежда като конкретно уверение, което им е дадено от Комисията. Всъщност, видно от текста на член 39, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 543/2011, такова изменение може да се поиска при условия, определени от държавите членки. Следователно е ставало въпрос само за възможност да се изменят плановете за признаване в хода на тяхното изпълнение, а не за конкретно уверение, което им е дадено от Комисията.
71. Предвид гореизложените съображения първото основание следва да се отхвърли в неговата цялост по същество.
По второто основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
72. Република Полша твърди, че Комисията не е извършила никаква проверка, за да установи дали с приемането на обжалваните разпоредби тя не нарушава принципа на пропорционалност. Това неизвършване на проверка съставлявало само по себе си нарушение на принципа на пропорционалност.
73. Република Полша не оспорва, че в областта на общата селскостопанска политика съдебният контрол върху актовете, приемани от институциите на Съюза, е ограничен. Това ограничаване се отнасяло преди всичко до законодателните актове, предполагащи труден политически избор, при който Комисията трябва да намери равновесие между различните цели на общата селскостопанска политика, които често пъти си противоречат помежду си. Това ограничение на съдебния контрол не се отнасяло обаче до актовете на Комисията, които не предполагат политически избор, при който тя само конкретизира практическото прилагане и управлението на даден план или политика. Вследствие на това актовете, които засягат сериозно основните принципи на правото на Съюза, включително принципа на пропорционалност, не могат да бъдат изключени от съдебния контрол.
74. Република Полша установява, че едно от най-значителните ограничения е въвеждането на таван от 10 милиона евро годишно за ГП в рамките на Съюза, предвидено в член 1, точка 6 от Регламент за изпълнение № 302/2012 (съответстващ на член 47, параграф 4 от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията). Тя твърди, че една толкова ограничена помощ за инвестициите има само символична стойност в сравнение с потребностите и с ангажиментите на производителите в организирането на сектора на плодовете и зеленчуците.
75. Това ограничение на финансовото участие на Съюза водело до отпадането на механизъм, насърчаващ производителите да си сътрудничат с цел да се създават ГП, с оглед на положението на пазара на плодове и зеленчуци в Полша и на територията на други нови държави членки.
76. Също така Република Полша поддържа, че въвеждането в член 1, точка 6 от Регламент за изпълнение № 302/2012 на тавани за помощта за инвестициите, възлизащи съответно на 70 %, на 50 % и на 20 % от стойността на продукцията, продавана от съответните ГП, за третата, четвъртата и петата година от реализирането на плана за признаване, ще породи възпиращо действие за производителите на плодове и зеленчуци.
77. И що се отнася до разпоредбите, които предвиждат определени видове инвестиции за помощта (член 1, точки 2 и 12 и приложение I към Регламент за изпълнение № 302/2012), Република Полша е на мнение, че тези разпоредби накърняват принципа на пропорционалност, тъй като те не допринасят за целите на финансовата сигурност и на правната сигурност. Тя не оспорва, че Комисията е компетентна да изготвя списъка на изключенията от инвестициите, но изтъква, че тя трябва да провери предварително дали тези изключения „са в съответствие“ с принципа на пропорционалност, още повече че въпросът за финансовото участие в инвестициите е от компетентност на всяка от държавите членки. Изключенията, предвидени в посоченото приложение, не позволявали да се отчита спецификата на индивидуалните случаи на ГП, които в своите планове за признаване възнамерявали да правят такива инвестиции.
78. Република Полша прави извода, че вредите, които търпят ГП от сектора на плодовете и зеленчуците в резултат на влизането в сила на обжалваните разпоредби, са „много по-големи от ползите, които могат да бъдат реализирани, по-конкретно за бюджетните икономии“.
79. Комисията оспорва доводите на Република Полша.
80. Според постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от основните принципи на правото на Съюза, изисква установените с акт на Съюза мерки да бъдат в състояние да осъществят преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (решения от 6 декември 2005 г., ABNA и др., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, Rec, EU:C:2005:741, т. 68, от 7 юли 2009 г., S.P.C.M. и др., C‑558/07, Сб., EU:C:2009:430, т. 41 и от 8 юни 2010 г., Vodafone и др., C‑58/08, Сб., EU:C:2010:321, т. 51).
81. В рамките на общата селскостопанска политика може да се наложи Съветът да предостави на Комисията широки изпълнителни правомощия, тъй като тя единствена е в състояние да следи постоянно и внимателно развитието на селскостопанските пазари и да действа по спешност, ако ситуацията го налага. Рамките на тези правомощия трябва да се преценяват по-конкретно в зависимост от генералните цели на организацията на пазарите (вж. решение от 27 ноември 1997 г., Somalfruit и Camar, C‑369/95, Rec, EU:C:1997:562, т. 62 и цитираната съдебна практика).
82. Също така съгласно постоянната съдебна практика законодателят на Съюза разполага в областта на общата селскостопанска политика с широко право на преценка, което съответства на политическите отговорности, които членове 40 ДФЕС и 43 ДФЕС му предоставят, и единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на подобна мярка (вж. решение от 12 юли 2012 г., Association Kokopelli, C‑59/11, Сб., EU:C:2012:447, т. 39 и цитираната съдебна практика).
83. С оглед на тази съдебна практика следва да се отхвърли доводът на Република Полша, според който Общият съд не следва да упражнява ограничен съдебен контрол от гледна точка на пропорционалността на обжалваните разпоредби. Всъщност Комисията е трябвало с приемането на обжалваните разпоредби, да намери баланс между целите на Общия регламент за ООП, а именно процеса на организирането на производителите на плодове и зеленчуци, и бюджетната дисциплина на Съюза. Следователно тези мерки са единствено мерки за изпълнение на даден план или политика, както твърди Република Полша.
84. Затова следва да се обсъди дали обжалваните разпоредби са явно неподходящи спрямо преследваните цели.
85. Целите на обжалваните разпоредби са според Комисията по-конкретно бюджетната дисциплина, а именно необходимостта от незабавен контрол на разходите на Съюза и от тяхното оптимизиране, за да се постигнат търсените резултати.
86. Както посочва Комисията, което не се оспорва от Република Полша, разходите, първоначално предвидени от Комисията, в действителност са били надхвърлени в голяма степен. Всъщност през 2007 г. Комисията е предвидила, че разходите на Съюза, предназначени за ГП на Съюза за 2008 г.—2013 г., ще възлизат на 30 милиона евро за 2008 г., на 40 милиона евро за 2009 г., на 40 милиона евро за 2010 г., на 40 милиона евро за 2011 г., на 40 милиона евро за 2012 г. и на 30 милиона евро за 2013 г. Видно обаче от преписката, между 2009 г. и 2011 г. общите разходи на Съюза за тази цел са преминали от около 82 милиона евро за 2009 г. (от които около 40,9 милиона евро в полза на ГП в Полша) на около 195 милиона евро за 2011 г. (от които около 174 милиона евро в полза на ГП Полша).
87. Нещо повече, не се оспорва, че от гледна точка на условията, благоприятни за финансирането на ГП, мотивацията на последните да искат признаване като ОП спада.
88. За да поправи това положение, с обжалваните разпоредби Комисията въвежда таван за участието на Съюза във финансирането на ГП и изключва участието му в някои от инвестициите, изброени в приложение I от Регламент за изпълнение № 302/2012
(ново приложение Vа към Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията), съответстващи на вече приложимите изключения за ОП, които се съдържат в списъка на дейностите и на разходите, които не отговарят на условията за подпомагане, от оперативните програми, посочени в член 60, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 543/2011.
89. Освен това Комисията въвежда с член 1, точка 3, буква б) от Регламент за изпълнение № 302/2012 правила, които позволяват по-прецизен контрол върху продължителността на изпълнението на плановете за признаване и отхвърляне на плановете, представени от субектите, които вече отговарят на критериите за признаване, приложими за ОП.
90. Разбира се, не е изключено намаляването на финансовото участие на Съюза да може да окаже влияние върху мотивацията на ГП на плодове и зеленчуци да се организират. При все това обаче помощта за ГП ще продължи да съществува, но тя ще се урежда от нови правила. Всъщност тази помощ за ГП продължава да бъде различна от финансирането на ОП, които не се ползват с помощ за създаването. Одобряването на плана за признаване продължава да позволява на ГП да получават финансова помощ от Съюза, дори и те да не отговарят на необходимите условия за получаване на статут на ОП. Следователно процесът на организиране на ГП не е спрян, както твърди Република Полша.
91. Що се отнася до темповете, с които обжалваните разпоредби са влезли в сила, Комисията явно не е преминала отвъд необходимото за постигане на преследваните цели. Всъщност тя се е стремила да се упражни незабавен контрол върху разходите на Съюза, като същевременно се отчита положението на ГП, чиито планове за признаване са били вече одобрени. Що се отнася до правните субекти, чиито планове за признаване не са били одобрени преди влизането в сила на обжалваните разпоредби, следва да се отбележи, така както беше посочено в точки 59—66 по-горе, че у тях не са били породени оправдани правни очаквания и че институциите на Съюза не са породили конкретни уверения у тях. Следователно не е било необходимо да се предвижда по-дълъг срок от приемането на обжалваните разпоредби до тяхното влизане в сила или преходни разпоредби. Освен това, както вече беше установено, Комисията е била длъжна да реагира бързо, поради обстоятелството че броят на одобрените планове за признаване се е увеличил силно през последните два месеца на 2011 г.
92. С оглед на гореизложеното следва да се установи, че обжалваните разпоредби не са явно неподходящи от гледна точка на преследваните цели.
93. Ето защо второто основание, изведено от нарушението на принципа на пропорционалност, трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на принципа на солидарност и на принципа на лоялно сътрудничество
94. Според Република Полша принципът на лоялно сътрудничество е нарушен поради неспазване на декларацията, направена от Комисията в документа от 15 юни 2007 г., озаглавен „Компромисен текст на председателството, съгласуван с Комисията“ (наричан по-нататък „компромисът от 2007 г.“). С тази декларация Комисията ясно се задължавала да запази действащото дотогава равнище на финансиране. Обжалваните разпоредби намалявали коренно нивото на финансиране и нарушавали посочения компромис, постигнат в хода на работата по посочената реформа.
95. Принципът на лоялното сътрудничество в рамките на отношенията между Комисията и държавите членки според Република Полша също бил нарушен поради начина на работа, по който били изготвени обжалваните разпоредби. С оглед на краткия срок между първото представяне на основната промяна, състояща се във въвеждането на таван за финансирането от Съюза, определен на 10 милиона евро, и приемането на Регламент за изпълнение № 302/2012, Комисията действала изненадващо, като по този начин поставила държавите членки пред „свършен факт“, без да се консултира с тях.
96. Освен това Република Полша преценява, че обжалваните разпоредби накърняват принципа на солидарност, защото Комисията въвела бюджетни икономии, засягащи субектите с най-слаба степен на организация в сектора на плодовете и зеленчуците. Така производителите на плодове и зеленчуци, които понастоящем се опитват да се организират, щели да почувстват по най-силен начин последиците от обсъжданите промени. В замяна на това ограничаването на финансирането не засягало тези, които вече действат в рамките на ОП, а именно производителите от регионите, в които равнището на организация на сектора на плодовете и зеленчуците е високо. Така обжалваните разпоредби засилвали различията между държавите членки по отношение на развитието на пазара на плодове и зеленчуци, вместо да допринесат за тяхното намаляване.
97. Комисията оспорва доводите на Република Полша.
98. Член 4, параграф 3 ДЕС гласи:
„[П]о силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите“.
99. Най-напред следва да се констатира, че членове 4, 103з и 127 от Общия регламент за ООП възлагат на Комисията изпълнителни правомощия, а член 195, параграфи 1 и 2 от посочения регламент предвижда, че Комисията се подпомага от Управителния комитет. Член 13, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, стр. 13) предвижда, че процедурата по разглеждане, предвидена в член 5 от посочения регламент, се прилага при упражняване на изпълнителните правомощия на Комисията. Работата на Управителния комитет се урежда от неговия вътрешен правилник.
100. Съгласно процедурите, предвидени в Регламент № 182/2011 и във вътрешния правилник на Управителния комитет, приемането на изпълнителните актове от Комисията подлежи на контрол от страна на държавите членки и им позволява да изразят становище по законодателните проекти на Комисията. Затова трябва да се обсъди дали Комисията при приемането на Регламент за изпълнение № 302/2012 е спазила правилата, уреждащи процедурата по приемане на този регламент, и дали в рамките на тази процедура тя е съблюдавала принципа за лоялното сътрудничество.
101. Следва да се припомни, че Комисията най-напред е представила проект за изменение на правилата относно финансовото участие на Съюза. Впоследствие на 19 октомври 2011 г. тя представя за гласуване този проект за изменение на Регламент за изпълнение № 543/2011 пред Управителния комитет. Управителният комитет не излиза със становище по този повод. След това на 27 март 2012 г. Комисията представя нов проект за изменение на държавите членки, който е предложен за гласуване на Управителния комитет на 3 април 2012 г. Последният отново не излиза със становище.
102. Като се има предвид, че Управителния комитет не взема становище при неговото гласуване на 3 април 2012 г., на 4 април 2012 г. Комисията приема Регламент за изпълнение № 302/2012.
103. С оглед на гореизложеното следва да се счита, че Комисията е приела Регламент за изпълнение № 302/2012 в съответствие с процедурните правила, които са били в сила, и че няма никакво доказателство тя да е нарушила принципа на лоялно сътрудничество в хода на процедурата по приемане на посочения регламент. Република Полша всъщност не оспорва обстоятелството, че Регламент за изпълнение № 302/2012 е приет в съответствие с процедурните правила.
104. Що се отнася до предполагаемото ненадейно въвеждане на горна граница за финансовото участие на Съюза на 10 милиона евро, вярно е, че ограничението е представено на 27 март 2012 г., т.е. малко преди гласуването на Регламент за изпълнение № 302/2012 в Управителния комитет на 3 април 2012 г. При това обаче проектът за изменение на правилата за финансово участие на Съюза е бил предмет на консултации и обсъждания с полските власти и с другите държавите членки от м. септември 2011 г. и приемането на проекта за изменение е било отложено след вота на Управителния комитет от 19 октомври 2011 г. Следователно не е изненадващо, че Комисията е решила да приеме втория проект за изменение след гласуването на този проект на 3 април 2012 г., още повече че тя е подчертала значението на бързото приемане на посочения проект и на срещата на Управителния комитет от 29 март 2012 г. Нещо повече, член 5, параграф 4 от Регламент № 182/2011 предвижда, че когато не бъде дадено становище от Управителния комитет, Комисията може да приеме проекта на акта за изпълнение. Това приемане не се обуславя с какъвто и да е срок на изчакване. Освен това, видно от проектите за изменение, Комисията е предвиждала бързото влизане в сила на предлаганите изменения на Регламент за изпълнение № 543/2011 след тяхното приемане. Всъщност в първия проект за изменение влизането в сила на посочените изменения е било предвидено на седмия ден след деня на публикуването им в Официален вестник на Европейския съюз, а във втория проект за изменение влизането в сила на тези изменения е било предвидено за деня на публикуването им в Официален вестник. Следователно Република Полша, знаейки за тези правила и след като е участвала в работата на Управителния комитет, не може валидно да претендира, че Комисията е действала изненадващо, като е поставила държавите членки пред „свършен факт“, без да се консултира с тях.
105. От това следва, че при приемането на Регламент за изпълнение № 302/2012 Комисията е спазила принципа на лоялно сътрудничество.
106. От друга страна, следва да се констатира, че декларацията, съдържаща се в точка 29 от компромиса от 2007 г., се отнася до спазването на процентите на съфинансиране, определени в член 8 от Регламент (ЕО) № 1943/2003 на Комисията от 3 ноември 2003 година за определяне на правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 2200/96 на Съвета по отношение на помощта за групите производители, които са получили предварително признаване (ОВ L 286, стр. 5) и че Регламент за изпълнение № 302/2012 не изменя посочените проценти. Всъщност тези проценти са запазени в член 47 от Регламент за изпълнение № 543/2011 с измененията.
107. Що се отнася до принципа на солидарност, действително обжалваните разпоредби засягат производителите на плодове и зелен чуци, които не са организирани. Същевременно обаче трябва да се приеме, че това ограничаване на финансовото участие на Съюза не съставлява пречка пред организацията на пазарите на плодове и зеленчуци в съответствие с политическата ориентация и с целите на Общия регламент за ООП. Всъщност обжалваните разпоредби не изменят правилата за финансиране на ОП и продължават да имат за цел, както се посочва в точка 90 по-горе, да насърчават създаването на ГП, независимо от ограничаването на помощта, предоставяна на последните.
108. С оглед на гореизложеното четвъртото основание следва да бъде отхвърлено по същество, а с него и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
109. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено искане в този смисъл. Тъй като Република Полша е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Република Полша понася направените от нея съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от Европейската комисия.