61994C0202
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
NIAL FENNELLY
presentate il 26 ottobre 1995 (
*1
)
I — Introduzione
1.
La presente domanda di pronuncia pregiudiziale solleva una serie di nuove questioni relative all'interpretazione della direttiva sugli uccelli selvatici (in prosieguo: la «direttiva») (
1
). In particolare essa pone la questione se la protezione della direttiva si estenda a sottospecie di uccelli che non vivono in quanto tali allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri, nella misura in cui la sottospecie in questione sia impossibile da distinguere o appena distinguibile da altre sottospecie della stessa specie ed in cui altre sottospecie siano protette ai sensi della direttiva. L'ordinanza di rinvio solleva anche la questione se uno Stato membro può impedire l'importazione nel suo territorio di specie di uccelli di cui è consentito il commercio conformemente alla legislazione di un altro Stato membro.
II — Fatti e procedimento nella causa principale
2.
Secondo l'ordinanza del giudice a quo il signor Van der Feesten è stato trovato in possesso di un certo numero di esemplari del Carduelis carduelis caniceps o cardellino a testa grigia, un uccello protetto dalla Vogelwet [legge olandese su(lla protezione de)gli uccelli] del 31 dicembre 1936. Risulta dagli atti di causa che gli esemplari in questione erano acquistati in Danimarca ed importati nei Paesi Bassi. Il giudice nazionale indica che, contrariamente alla specie principale Carduelis carduelis o cardellino elegante («europeo»), il cardellino a testa grigia non vive naturalmente allo stato selvatico nel territorio degli Stati membri.
3.
Il signor Van der Feesten ha contestato il sequestro degli esemplari effettuato ai sensi dell'art. 552 a del Dutch Wetboek van Strafvordering (codice olandese di procedura penale). In seguito ad una sentenza dello Hoge Raad (Corte suprema) der Nederlanden, il Gerechtshof di 's-Hertogenbosch (Corte regionale di appello) ha sottoposto alla Corte le tre questioni pregiudiziali che seguono:
«1)
Se sia compatibile con il tenore e/o la portata della direttiva 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come più volte in seguito modificata, e in particolare con l'art. 1, n. 1, e con l'art. 14 della stessa, una normativa nazionale che tutela (ai sensi della direttiva) uccelli i quali, a quanto risulta, appartengono ad una sottospecie che in quanto tale non vive naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri, per il solo motivo che invece la specie (principale) e/o altre sottospecie di quest'ultima vivono naturalmente allo stato selvatico in quel territorio o nel territorio dello Stato membro interessato.
2)
Se per la soluzione della prima questione rilevi la circostanza che le autorità dello Stato membro interessato competenti in materia possano affermare che, per il giudice del procedimento penale in questione pur dotato delle necessarie cognizioni tecniche, è impossibile o molto diffìcile distinguere gli uccelli della sottospecie in esame da altri esemplari della medesima specie (principale) o di altre sottospecie di quest'ultima o ancora di altre specie o sottospecie.
3)
Qualora si dovesse giudicare che trattasi di una misura più rigorosa ai sensi dell'art. 14 della direttiva, se sia determinante il fatto che gli uccelli di quella determinata sottospecie che si trovano nello Stato membro interessato siano stati importati da un altro Stato membro che poteva adottare un'identica misura rigorosa, ma che nella fattispecie, al momento dei fatti di causa, non l'ha/aveva (ancora) adottata».
III — Contesto normativo
a) Vogelwet
4.
L'art. 1, n. 2, della Vogelwet del 1936 adotta la definizione di «uccelli protetti» intendendo come tali «tutti gli uccelli appartenenti ad una delle specie viventi allo stato selvatico in Europa». Secondo l'art. 7 «è vietato detenere, proporre per l'acquisto, acquistare, offrire in vendita, vendere, consegnare, trasportare, proporre di trasportare, importare, far transitare o esportare uccelli protetti», mentre l'art. 28 rende punibili le violazioni di siffatto divieto.
b) Direttiva 79/409
5.
La direttiva prende come punto di partenza, in base al secondo ‘considerando’del preambolo, la diminuzione della popolazione di «molte specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico» nel territorio europeo degli Stati membri (
2
) tale diminuzione «rappresenta un serio pericolo per la conservazione dell'ambiente naturale, in particolare poiché minaccia gli equilibri biologici». L'efficace protezione degli uccelli è considerata come «un problema ambientale tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comuni», per quanto riguarda in particolare le specie migratrici che «costituiscono un patrimonio comune» (preambolo, terzo ‘considerando’). L'obiettivo di tale conservazione è indicato come «la protezione a lungo termine e la gestione delle risorse naturali in quanto parte integrante del patrimonio dei popoli europei» e «[il] mantenimento e [...] l'adeguamento degli equilibri naturali delle specie entro i limiti di quanto è ragionevolmente possibile» (preambolo, ottavo ‘considerando’).
6.
Il campo di applicazione della direttiva è descritto all'art. 1, n. 1:
«La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
La direttiva non elenca le specie di uccelli selvatici che beneficiano delle sue disposizioni, ma estende la sua protezione a «tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico» in Europa, fatte salve talune eccezioni (v. artt. 6, nn. 2-4, 7 e 9). Qualificherò le specie di uccelli in tal modo protette come «specie protette» (
3
) l'esatta portata di tale frase costituisce beninteso l'oggetto principale del presente procedimento.
7.
La direttiva impone un certo numero di obblighi generali per mantenere i livelli di popolazione delle specie protette, nonché la preservazione, il mantenimento e il ripristino dei loro habitat (artt. 2 e 3). Le disposizioni successive contengono obblighi più specifici quanto alla protezione delle specie minacciate e migratrici elencate all'allegato I (art. 4) ed alla protezione di uccelli selvatici e delle loro uova in generale, ivi compresi il divieto di offrire in vendita uccelli selvatici e limitazioni alla caccia di uccelli di specie protette (artt. 5-8).
8.
In particolare, l'art. 5 obbliga gli Stati membri ad adottare «le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1, che comprenda in particolare il divieto (...) di detenere le specie di cui sono vietate la caccia e la cattura» [art. 5, lett. e)]. L'art. 6 vieta la vendita, il trasporto per la vendita, la detenzione per la vendita nonché l'offerta in vendita degli uccelli vivi e degli uccelli morti, nonché di qualsiasi parte riconoscibile ottenuta dall'uccello, fatte salve talune eccezioni. L'art. 11 della direttiva esige dagli Stati membri di vigilare «affinché l'eventuale introduzione di specie di uccelli che non vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri non pregiudichi la flora e la fauna locali» e di consultare al riguardo la Commissione, mentre l'art. 13 prevede che le misure adottate in virtù della presente direttiva non devono «provocare un deterioramento della situazione attuale per quanto riguarda la conservazione di tutte le specie di uccelli» contemplate dalla direttiva. L'art. 14 è isolato dal contesto della direttiva e prevede che «gli Stati membri possono prendere misure di protezione più rigorose di quelle previste dalla presente direttiva»; nessun ‘considerando’ permette di chiarire l'obiettivo o la portata di tale articolo.
IV — Osservazioni presentate alla Corte
9.
Conformemente all'art. 20 dello Statuto della Corte, i governi olandese e francese nonché la Commissione hanno presentato osservazioni sia scritte sia orali, mentre l'Openbaar Ministerie (Pubblico ministero) ha presentato soltanto osservazioni scritte e l'attore nella causa principale ha presentato unicamente osservazioni orali. Tali osservazioni possono riassumersi nei termini seguenti.
a) Prima questione — applicazione della direttiva alle sottospecie non europee di specie protette
10.
L'attore nella causa principale sostiene la distinzione tra sottospecie a seconda che vivano o meno allo stato selvatico in Europa. L'art. 1 della direttiva prende le mosse dall'obiettivo di conservare specie di uccelli viventi liberamente allo stato selvatico. La questione se il campo di applicazione della direttiva sia rigorosamente definito grazie al riferimento alle specie o sottospecie ha assai poca importanza. Egli afferma che la Commissione non ha affatto provato che le sottospecie sono protette in ogni caso dalla direttiva; egli sostiene anche che la Commissione non è mai intervenuta nell'ambito del mercato interno per uccelli di sottospecie non europee.
11.
Secondo l'Openbaar Ministerie, l'art. 36 del Trattato, che si riferisce alla tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, autorizza i Paesi Bassi ad imporre restrizioni all'importazione nell'interesse della protezione degli uccelli selvatici. Tanto la Vogelwet quanto la direttiva vanno interpretate nel senso che il termine «specie» include le sottospecie e che è sufficiente, nel contesto della protezione degli uccelli, che la specie viva in Europa. A suo giudizio sarebbe biologicamente impossibile proteggere una specie se le disposizioni pertinenti non riguardassero anche le sottospecie.
12.
Il governo olandese nota che la Vogelwet non definisce la nozione di «specie» utilizzata all'art. 1 e che il termine va inteso pertanto nella sua accezione corrente. In tassonomia, che il governo definisce come lo studio scientifico della classificazione e della sistematica, la nozione di «specie» comprende tutte le sottospecie, variazioni e popolazioni della specie che si distinguono tra loro geograficamente. L'esemplare di una determinata sottospecie appartiene quindi necessariamente alla specie. Dato che la direttiva impiega la nozione di «specie» di uccelli, la protezione che essa assicura si estende anche alle sottospecie della specie; pertanto gli Stati membri sono obbligati a vietare il commercio e lá detenzione di uccelli di specie viventi naturalmente allo stato selvatico nel loro territorio, nonché delle sottospecie di tali specie. La circostanza che la sottospecie in questione non vive in Europa non ha alcuna influenza, a parere del governo olandese, sulla protezione assicurata dalla direttiva.
13.
Su tale base il governo olandese asserisce che la Vogelwet è compatibile con la lettera e lo spirito della direttiva ed in modo particolare con l'art. 1, n. 1. Appartenendo alla specie Carduelis carduelis che vive naturalmente allo stato selvatico in Europa, la sottospecie Carduelis carduelis caniceps rientra nel regime di protezione della direttiva. Sotto il profilo giuridico un'analoga situazione sussiste nella regione fiamminga del Belgio e nella Repubblica federale di Germania.
14.
Il governo olandese sostiene in via subordinata che, se la direttiva non impone di vietare il commercio delle sottospecie non europee, un divieto siffatto è quanto meno conforme alla sua lettera e al suo spirito. Solo in tal modo si potrà raggiungere l'obiettivo consistente nella conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico in Europa; è importante che le sottospecie delle specie protette non vengano importate né siano oggetto di transazioni commerciali. Poiché le differenze tra le sottospecie e la specie principale o altre sottospecie sono spesso ridotte, possono verificarsi accoppiamenti incrociati all'origine di ibridi che sono idonei a compromettere la conservazione delle specie viventi allo stato selvatico. Il mancato divieto di commercializzare le sottospecie non europee, allorché la specie principale vive allo stato selvatico in Europa, pregiudicherebbe l'efficacia della direttiva. Sotto questo profilo la prima questione va risolta quindi in senso affermativo.
15.
Secondo il governo francese, sia la direttiva in parola sia la direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (
4
), si fondano sulla nozione di «specie» utilizzata nella sua accezione tassonomica. La principale caratteristica di una specie consiste nel fatto che i suoi membri hanno acquisito una serie di tratti distintivi stabili facenti parti del patrimonio genetico dei singoli esemplari e trasmessi di generazione in generazione. Nell'immensa maggioranza dei casi la prole generata dalla fecondazione di un membro di una specie da parte di un membro di un'altra specie non è feconda; trattasi di un fatto capitale quanto alla possibilità di operare distinzioni tra le specie. Viceversa, la delimitazione tra sottospecie della medesima specie non si fonda su differenze genetiche così chiare ed oggettive, in quanto, contrariamente alle specie, le sottospecie sono fertili inter se e possono distinguersi solo in base alle caratteristiche esterne, al loro habitat o al loro comportamento. La distinzione tra sottospecie è pertanto materia di dibattito scientifico. Il governo conclude che la direttiva si riferisce a tutte le sottospecie di una specie rientrante nel suo campo di applicazione, anche quando gli uccelli di una data sottospecie non vivono naturalmente allo stato selvatico in Europa.
16.
Il governo francese ammette che in alcuni casi l'allegato I della direttiva menziona soltanto una particolare sottospecie di talune specie, come il Pbalacrocorax carbo sinensis, sottospecie continentale del cormorano. A suo parere, soltanto per codesta particolare sottospecie sono richieste misure di conservazione speciale relative al suo habitat conformemente all'art. 4, n. 1, della direttiva, il campo di applicazione dell'art. 4 è molto più limitato di quello dell'art. 1 che si estende a tutte le specie di uccelli selvatici viventi naturalmente in Europa. Inoltre la menzione di tale sottospecie indica l'esistenza di un'unanimità di opinioni in seno alla comunità scientifica sul punto che la sottospecie continentale del cormorano presenta caratteristiche specifiche sufficienti per poter essere facilmente individuata ed isolata, unanimità che si riflette nel testo della stessa direttiva. D'altro canto il governo francese prosegue affermando che uno Stato membro non ha la facoltà di decidere autonomamente quali sottospecie esso auspica che vengano escluse dalla protezione garantita ai sensi della direttiva. Un intervento siffatto comprometterebbe l'applicazione uniforme di una disposizione essenziale della direttiva, poiché in tal modo codesta applicazione diverrebbe tributaria di pareri scientifici diversi ed all'occorrenza contraddittori.
17.
La Commissione, che considera la seconda questione sostanzialmente parte della prima, sostiene gli argomenti delle tre parti appena citate. Essa concorda in particolare sul fatto che il Consiglio ha effettuato una scelta deliberata del termine «specie» al fine di tracciare il campo di applicazione della direttiva. Essa non lascia intendere che esistano elementi di prova autonomi idonei a far luce sull'intendimento del Consiglio, ma tenta di inferire quest'ultimo da tre argomenti principali a sostegno della propria tesi. In primo luogo i riferimenti che gli allegati alla direttiva operano in taluni casi ad una sottospecie di una specie particolare stanno a dimostrare che il Consiglio era consapevole del significato ornitologico e tassonomico del termine «specie» allorché esso l'ha utilizzato all'art. 1. In secondo luogo, la grande difficoltà di stabilire chiare distinzioni tra sottospecie milita, nell'interesse di un effettivo controllo, a favore della protezione di tutte le sottospecie. In terzo luogo, essa indica che l'importazione di sottospecie presenta un pericolo di ibridazione derivante dall'accoppiamento incrociato tra coppie di diverse sottospecie. La Commissione ha dichiarato in proposito all'udienza che si importano in Belgio 800000 uccelli canori all'anno tra cui 40000Carduelis carduelis caniceps, il che potrebbe condurre ad una modifica artificiale dell'avifauna europea. Tuttavia un esperto ha chiarito che, poiché i membri di sottospecie diverse di una specie sono fecondi inter se, non sorge problema alcuno di ibridazione, in quanto ciò presupporrebbe accoppiamenti fra specie diverse. Piuttosto, la Commissione ha manifestato il timore per quello che essa ha definito inquinamento genetico. Essa ha sostenuto che di un timore siffatto v'è traccia nell'art. 11 della direttiva, benché tale disposizione si occupi dell'introduzione di nuove specie.
b) Seconda questione — la difficoltà di distinguere una sottospecie dalle altre sottospecie
18.
Secondo l'Openbaar Ministerie, la normativa comunitaria permette alle autorità nazionali di stabilire la linea di demarcazione tra uccelli protetti e uccelli non protetti nell'interesse della lotta alla «falsificazione» della fauna. Il governo olandese sostiene che l'impossibilità di distinguere in pratica tra gli uccelli di una sottospecie e quelli della specie principale o tra differenti sottospecie della medesima specie principale milita a favore di una soluzione affermativa della prima questione, il che gli permette di aggiungere che deve risolvere in senso negativo la seconda questione. Il governo francese propone anch'esso una soluzione negativa, aggiungendo che il rischio di confusione tra le sottospecie dimostra l'impossibilità di attuare la direttiva basandosi sulla nozione di sottospecie. Le due asserzioni che precedono muovono dunque dal presupposto che è difficile o impossibile distinguere tra sottospecie. La Commissione concorda con tale punto di vista, ma considera che la questione in parola non può essere separata dalla prima.
e) Terza questione — importazione di esemplari di sottospecie esotiche da un altro Stato membro
19.
Secondo l'Openbaar Ministerie, se gli Stati membri non potessero mantenere le rispettive disposizioni complementari in conformità dell'art. 36 del Trattato, le restrizioni nazionali in parola potrebbero divenire effettive soltanto laddove tutti gli altri Stati membri adottassero disposizioni analoghe, il che osterebbe agli obiettivi di cui all'art. 36.
20.
Secondo i governi olandese e francese, la protezione delle sottospecie controverse non costituisce una misura più rigorosa ai sensi dell'art. 14 della direttiva e che non occorre risolvere tale questione. La Commissione adotta la stessa posizione, aggiungendo che un soggetto privato trovantesi nella situazione del signor Van der Feesten non può addurre a pretesto il fatto che un altro Stato membro abbia omesso di attuare in modo corretto la direttiva (
5
).
V — Disamina delle questioni sottoposte alla Corte
21.
Va presa in esame, in primo luogo, l'asserzione dell'attore all'udienza secondo cui gli uccelli la cui cattura è all'origine del presente procedimento non soltanto vivevano in cattività, ma erano incapaci di vivere allo stato selvatico. Sia l'individuazione degli uccelli in parola, sia le caratteristiche ad essi propri sono questioni di fatto che deve risolvere il giudice nazionale. La possibile applicazione della direttiva ad uccelli allo stato selvatico nati e cresciuti in cattività era una delle questioni principali sollevate nella causa C-149/94, Vergy, per cui presenterò oggi le mie conclusioni. Se la decisione della Corte in tale causa corrisponderà agli elementi di fatto, spetterà al giudice nazionale applicarla. Tuttavia il giudice nazionale non ha sollevato alcuna questione su tale punto.
a) Prima questione — Campo di applicazione dell'art. 1 detta direttiva
22.
La prima questione, cui fanno capo la seconda e la terza, solleva la compatibilità con la direttiva di una normativa nazionale che protegge gli uccelli che non vivono naturalmente in Europa appartenendo alla sottospecie esotica o non europea di una specie protetta. È giurisprudenza consolidata che la Corte non è competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, a statuire sulla compatibilità di una disposizione nazionale col diritto comunitario; tuttavia, la Corte può e nel caso di specie deve «ricavare dal testo delle questioni formulate dal giudice a quo, tenuto conto dei dati da questi forniti, gli elementi relativi all'interpretazione del diritto comunitario al fine di consentire a detto giudice di risolvere il problema giuridico sottopostogli» (
6
). A giusto titolo, quindi, il giudice nazionale non chiede alla Corte di statuire sulla validità di una particolare normativa, questione che ad esso spetta risolvere. Esso sollecita solo un orientamento ai fini dell'interpretazione del diritto comunitario.
23.
La principale questione che si presenta nel caso di specie non è stata decisa in precedenza dalla Corte nella sua abbondante giurisprudenza concernente la direttiva sugli uccelli selvatici (
7
) e non si tratta di una questione semplice. La direttiva include o no le sottospecie non europee di una specie europea? Se la direttiva non riguarda tali sottospecie per se, la seconda questione che si presenta è se la protezione di tali sottospecie non europee sia compatibile con la direttiva o comunque col diritto comunitario.
24.
È abituale distinguere in tassonomia aviaria tra le specie che presentano variazioni geografiche in misura tale che sono individuate due o più sottospecie (specie politipiche) e quelle per cui non viene individuata alcuna sottospecie (specie monotipiche) (
8
). Tutti gli individui di una specie politipica sono ipso facto membri di una sottospecie; la protezione della specie è garantita tramite misure che proteggono tutte le sottospecie o alcune tra esse. La nozione di «sottospecie» è autorevolmente definita da Cramp e Simmons (
9
) come quella che designa «gruppi di popolazioni simili, che appartengono ad una singola specie, vivono in un'area geografica compresa nell'habitat della specie e differiscono in modo riconoscibile da altre popolazioni della medesima specie» (
10
). A tale proposito il termine «specie principale» usato nell'ordinanza di rinvio può indurre in confusione; nell'accezione ornitologica il cardellino europeo non è «principale» a maggior titolo del cardellino a testa grigia. Trattasi nondimeno della sottospecie «nominativa», in quanto porta il medesimo nome della specie stessa; secondo Cramp e Simmons, la sottospecie nominativa «non è necessariamente la sottospecie più “tipica”, la più centrale o la più diffusa, ma semplicemente quella designata per prima col nome in questione» (
11
).
25.
La specie Carduelis carduelis o cardellino è una specie politipica, di cui sono state individuate circa 24 sottospecie; la specie appartiene a sua volta alla famiglia Carduelidae (che comprende in totale circa 112 specie), al sottordine dei passeri (uccelli canori) e all'ordine dei passeriformi (passeracei o uccelli aventi l'abitudine di appollaiarsi) il quale, con 5100 specie, è attualmente il gruppo aviario dominante sulla terra (
12
). La specie Carduelis carduelis si divide in due gruppi, il gruppo carduelis, che è una sottospecie vivente soprattutto in Europa (nel senso geografico del termine) ed il gruppo caniceps che si trova principalmente in Asia centrale. L'ordinanza di rinvio designa il cardellino europeo come Carduelis carduelis, invece che Carduelis carduelis carduelis; per fugare ogni dubbio, il cardellino elegante («europeo») è più esattamente conosciuto col nome di Carduelis carduelis carduelis, che è, come il Carduelis carduelis caniceps, una sottospecie della specie Carduelis carduelis. È pacifico tra le parti che il cardellino europeo fruisce in linea di principio della protezione della direttiva.
26.
Come si è dedotto dai termini utilizzati, la direttiva non distingue tra «specie» e sottospecie e nulla dice circa la questione se il termine «specie» includa necessariamente tutte le sottospecie delle specie protette. Ciò contrasta nettamente, ad esempio, con la convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione sottoscritta a Washington il 3 marzo 1973 (in prosieguo: la «convenzione di Washington»), il cui art. 1, lett. a), prevede che l'espressione «specie» significa: «ogni specie, sottospecie, oppure un gruppo di esseri viventi relativi alle medesime e geograficamente isolato» (
13
). Essa è quindi in contrasto con la Vogelwet, il cui art. 1 protegge «tutti gli uccelli appartenenti a una delle specie viventi allo stato selvatico in Europa» (il corsivo è mio), il che a prima vista comprende gli esemplari di sottospecie non europee di una specie europea di uccelli selvatici.
27.
Secondo me è necessario andare oltre il significato ristretto o letterale del termine «specie». Esso non può venire interpretato senza tener conto del suo contesto ornitologico; allorché indica una specie monotipica, designa senz'altro la specie, mentre, se usato con riferimento a specie politipiche, può riferirsi sia all'insieme, sia soltanto a talune delle sottospecie della specie. Mancando qualsiasi indicazione espressa nel preambolo o nelle disposizioni materiali della direttiva, si può concepire che il riferimento alle «specie» di cui all'art. 1 della direttiva possa interpretarsi in uno dei tre modi seguenti:
—
il termine «specie» include tutte le sottospecie di specie protette senza alcuna limitazione (come proposto dai governi olandese e francese, dall'Openbaar Ministerie e dalla Commissione);
—
il termine «specie» indica soltanto quelle sottospecie (di specie protette) che vivono allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri (
14
)
—
il termine «specie» comprende sottospecie di specie protette, nei limiti in cui ciò è necessario per conseguire gli scopi della direttiva.
In molti casi, ad esempio, quando tutte le sottospecie di una specie particolare vivono allo stato selvatico in Europa, non sussisterà in pratica alcuna differenza fra tali possibili interpretazioni. Tuttavia, la differenza tra, da un lato, la prima interpretazione e, dall'altro, la seconda e la terza può essere significativa in circostanze come quelle del caso di specie.
28.
Se si rivelano corrette le osservazioni in proposito dell'Openbaar Ministerie, dei governi olandese e francese nonché della Commissione, l'art. 1 va interpretato nel senso della sua applicabilità a «tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri ai quali si applica il Trattato ed a tutte le sottospecie di tale specie ovunque esse vivano». La questione che sorge è se siffatta interpretazione estensiva di tale articolo — il quale è il fondamento dei procedimenti penali secondo la normativa nazionale rilevante dello Stato membro che opera il rinvio — è imposta dalla stessa direttiva e, in caso contrario, se la detta interpretazione è conforme a quest'ultima. In concreto in quale modo la confisca dei cardellini (non europei) a testa grigia del signor Van der Feesten potrebbe contribuire alla protezione del cardellino elegante europeo o altrimenti alla realizzazione delle finalità perseguite dalla direttiva?
29.
Cercherò ora di classificare gli argomenti a favore dell'estensione della protezione alle sottospecie non europee ed esprimerò la mia propria opinione che sarà eventualmente contraria a quella della maggioranza.
i) La scelta del termine «specie» all'art. 1 è deliberata ed estende quindi la protezione della direttiva a tutte le sottospecie di specie viventi naturalmente allo stato selvatico in Europa.
30.
Non esiste alcun passaggio della direttiva che estenda la protezione da essa accordata a tutte le sottospecie di ogni specie protetta. Infatti essa non utilizza mai, assolutamente, il termine «sottospecie», il che vale sia per le disposizioni della direttiva sia per i suoi allegati.
31.
L'idea di alcuni tra coloro che hanno presentato osservazioni, segnatamente la Commissione, secondo cui la direttiva traccia una distinzione tra le specie, menzionate nel suo corpo normativo, e le sottospecie, basate su alcune parti degli allegati, è a mio parere fallace. La distinzione in parola discende dal fatto che certi tipi di uccelli — non pretendo di aver risolto il problema parlando di specie — vengono designati esclusivamente col nome di una sottospecie. Ciò non è di alcun conforto alla distinzione rivendicata, dal momento che le disposizioni della direttiva riferentisi ai medesimi allegati si astengono dall'impiegare il termine in parola. Secondo me è almeno altrettanto possibile sostenere l'argomento contrario. L'art. 4 impone «misure speciali di conservazione» per «le specie menzionate nell'allegato I». Tale allegato include, al punto 5, il Phalacrocorax carbo sinensis, che è una sottospecie del cormorano. L'art. 7 autorizza la caccia nel quadro della legislazione nazionale delle «specie elencate nell'allegato II», che include, al punto 13, il Lagopus lagopus scoticus e hibernicus o pernice bianca di Scozia, una sottospecie. In ciascuno dei due casi, quindi, la direttiva utilizza il termine «specie» per designare una sottospecie. L'affermazione del governo francese, citata al paragrafo 16 più sopra, non è pertinente. Essa non chiarisce la ragione per cui i due termini sono utilizzati in modo intercambiabile. Inoltre modifiche successive agli allegati della direttiva individuano un numero importante di sottospecie protette; secondo la versione coordinata della direttiva pubblicata dalla Commissione nel 1992, 19 sottospecie sono enumerate all'allegato I, 2 all'allegato III/2 ela ciascuno degli allegati II/1 e III/I (
15
).
32.
Se è pur vero che la designazione non corretta di un certo numero di sottospecie potrebbe ben derivare da una svista redazionale del testo originario della direttiva, tuttavia la situazione in parola fa perlomeno dubitare dell'idea di una scelta premeditata e deliberata da parte del Consiglio quanto ai termini impiegati e mi invita a cercare lumi altrove che nel semplice termine «specie». Credo che lumi possono trovarsi nell'impiego dell'espressione «viventi naturalmente nel territorio europeo degli Stati membri» che fa seguito al termine «specie di uccelli viventi (...) allo stato selvatico» nel secondo, terzo e sesto ‘considerando’del preambolo alla direttiva. La medesima restrizione territoriale è presente all'art. 1, che definisce il campo di applicazione della direttiva come concernente «la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri». Il fatto che tale protezione si limiti al «territorio europeo degli Stati membri» (
16
), mi sembra costituire una scelta politica più evidente e deliberata di quella avanzata dalle parti che hanno presentato osservazioni scritte, cioè che la «specie» comporta necessariamente le sottospecie non europee di una specie protetta.
33.
Inferisco dal testo della direttiva che il termine «specie», pur se scelto deliberatamente, non può interpretarsi, in qualsiasi caso, nel senso di comprendere necessariamente qualunque sottospecie della specie protetta ai sensi della direttiva. A mio parere siffatto termine va interpretato in rapporto al contesto di ogni disposizione in cui esso viene utilizzato. Come notato più sopra, le specie di uccelli monotipici non si suddividono in sottospecie e pertanto qualsiasi riferimento alle sottospecie di tali specie sarebbe privo di significato. Dalla direttiva emerge la possibilità che il termine «specie» sia stato utilizzato all'art. 1 con riferimento alle specie monotipiche di uccelli selvaggi, nonché all'insieme o soltanto ad alcune tra le sottospecie di specie politipiche di uccelli. Non mi pare quindi che il riferimento alle «specie» di cui all'art. 1 sia decisivo ai fini del campo di applicazione della protezione voluta dalla direttiva e, in particolare, quanto all'estensione geografica di siffatta protezione che, effettivamente, costituisce l'oggetto della principale questione controversa.
34.
La limitazione geografica della protezione garantita dalla direttiva da me segnalata poc'anzi è in sintonia con la dichiarazione del Consiglio 22 novembre 1973 concernente un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale, citata dal primo ‘considerando’ del preambolo alla direttiva; la dichiarazione definisce la cattura e l'uccisione di uccelli migratori e canori come «un grave problema per l'equilibrio ecologico dell'Europa» (
17
). Il Comitato economico e sociale ha visto nella proposta su cui si è basata la direttiva «un provvedimento molto efficace ai fini (...) della salvaguardia dell'ambiente e della conservazione del comune patrimonio aviario dell'Europa» il cui obiettivo è «la protezione degli uccelli selvatici negli Stati delh CEE» e ha reputato che «la direttiva dovrebbe esplicitamente escludere le specie esotiche, importate dall'uomo da altre regioni» (
18
) data la posizione inequivocabile del Comitato circa il campo di applicazione della direttiva, non dubito affatto ch'esso intendesse l'esclusione di sottospecie esotiche di specie di uccelli selvatici sia europee sia non europee. Un'opinione simile quanto al campo di applicazione dell'art. 1 della direttiva è alla base del parere del Parlamento europeo il quale rilevava che la direttiva era una misura tendente a «impedire l'incombente estinzione e la grave decimazione di molte specie di uccelli in Europa»; avendo considerato che la direttiva non era applicabile agli uccelli al di fuori dell'Europa, il Parlamento invitava la Commissione ad avviare negoziati con i paesi terzi al fine di attuare «le misure di protezione dell'avifauna su un piano mondiale» (
19
).
35.
La direttiva contrasta con taluni altri strumenti di diritto comunitario in materia di protezione della flora e della fauna. Ad esempio, il regolamento n. 3626/82 (
20
) è diretto ad applicare nella Comunità la convenzione di Washington sulle specie minacciate di estinzione; la convenzione è applicabile a «tutte le specie minacciate di estinzione per le quali esiste o potrebbe esistere una azione del commercio» nonché a tutte le specie che potrebbero essere minacciate in futuro, indipendentemente dal loro habitat, incluse tutte le sottospecie ed i gruppi di esseri viventi relativi alle medesime e geograficamente isolati (
21
). Un approccio simile è stato adottato dalla convenzione di Bonn sulla conservazione delle specie migratrici della fauna selvatica, il cui art. I definisce «specie migratrice»«la popolazione complessiva o una parte geograficamente distinta della popolazione di qualsiasi specie o di un taxon inferiore di animali selvatici»; tale convenzione è stata approvata a nome della Comunità in conformità della decisione del Consiglio 24 giugno 1982, 82/461 /CEE (
22
). Se, come si è affermato, fosse universalmente riconosciuto che il termine «specie» comprende tutte le sottospecie di una specie particolare, siffatte definizioni sarebbero superflue.
36.
Tale modo di vedere è ulteriormente confortato da diverse dichiarazioni della Commissione e dalla giurisprudenza della Corte. Così, nell'introduzione alla sua seconda relazione sull'applicazione della direttiva, la Commissione nota le «diverse minacce gravanti sull'avifauna europea» e la necessità di «rafforzare ed estendere i controlli per permettere la salvaguardia e la sopravvivenza degli uccelli viventi in Europa» (
23
). Nella prima sentenza pronunciata riguardo alla direttiva, la Corte ha dichiarato che «la sfera di protezione della direttiva comprende (...) le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo di un altro Stato membro» (
24
). Parimenti, allorché nella sentenza Van den Burg la Corte ha dichiarato che «la direttiva ha disciplinato esaurientemente i poteri degli Stati membri nel settore della conservazione degli uccelli selvatici», a mio parere essa ha inteso riferirsi soltanto agli uccelli europei, poiché la direttiva non prevede la conservazione degli uccelli non europei (
25
).
37.
In conclusione non posso rinvenire né nel testo della direttiva, né nei lavori preparatori, né nelle relazioni sull'applicazione della direttiva, né nella giurisprudenza relativa alla sua interpretazione alcun elemento corroborante l'idea che l'art. 1 sia stato necessariamente concepito come applicabile alle sottospecie non europee delle specie protette.
ii) Sarebbe «biologicamente impossibile» proteggere le specie se le disposizioni pertinenti non fossero applicabili alle sottospecie, data la difficoltà di distinguere queste ultime.
38.
Le parti hanno molto insistito su tale aspetto sia nelle osservazioni scritte sia nella fase orale, benché all'udienza il governo olandese abbia sottolineato le difficoltà pratiche presentate dalla differenziazione tra le sottospecie piuttosto che l'impossibilità biologica di procedervi (
26
). L'avvocato del signor Van der Feesten ha rigettato tale argomento come irrealistico per il motivo che le autorità competenti degli Stati membri interessati dispongono di un'esperienza professionale più che sufficiente in materia di differenziazione delle sottospecie. Nessun esperto in ornitologia, tra quelli chiamati a testimoniare, ha confermato l'argomento relativo all'«impossibilità biologica». L'esperto del governo francese ha dichiarato che l'introduzione di sottospecie non dava luogo ad obiezioni laddove la sottospecie in questione fosse perfettamente individuabile e la comunità scientifica internazionale si trovasse completamente d'accordo sulla distinzione fra tale sottospecie e le altre; ciò presuppone che è possibile procedere a una distinzione tra le sottospecie.
39.
Nessuna delle parti che sostengono il punto di vista in parola ha ritenuto opportuno spiegare alla Corte come, essendo biologicamente o praticamente impossibile distinguere tra Carduelis carduelis carduelis e Carduelis carduelis caniceps, si sia potuto imputare all'attore nella causa principale di possedere esemplari di quest'ultima sottospecie. Se fosse impossibile distinguere tra le due sottospecie controverse, si vede difficilmente come si sarebbe potuto sottoporre alla Corte una questione in materia.
40.
Risulta inoltre dalle osservazioni sia del governo olandese, sia di quello francese che la caratteristica principale di una sottospecie è di essere geograficamente distinta e biologicamente distinguibile da altre sottospecie della medesima specie. Tale opinione collima con la definizione generalmente accolta — e più sopra menzionata — di «sottospecie» in quanto riconoscibile da altre popolazioni della medesima specie (
27
).
41.
Inoltre tale argomento è incompatibile con altri provvedimenti, in materia, di diritto comunitario nonché con quelli proposti. Al fine di attuare correttamente il regolamento n. 3626/82, ad esempio, le autorità degli Stati membri devono essere in grado di individuare le numerose sottospecie di uccelli protetti dalla convenzione di Washington ed enumerate come tali negli allegati alla convenzione, nonché di applicare alle stesse le disposizioni del regolamento. Un simile orientamento è stato accolto nella proposta di regolamento relativo alla disciplina del possesso e del commercio di esemplari di specie della flora e fauna selvatiche, presentato dalla Commissione il 18 novembre 1991 (
28
), che distingue talune sottospecie applicando alle stesse un trattamento diverso dal resto della specie. Così, ad esempio, l'Anas aucklandia nesiotis avrebbe dovuto essere classificato nell'allegato A del regolamento, mentre l'Anas aucklandia auckhndia e l'Anas auctìandia chlorotis sarebbero dovuti rientrare nell'allegato B e sarebbero stati quindi soggetti a condizioni di importazione meno rigide. Se fosse impossibile distinguere tra le sottospecie di uccelli, siffatte disposizioni non avrebbero alcun senso.
42.
Per poter giustificare con un argomento siffatto, fondato sull'impossibilità biologica o pratica di distinguere le sottospecie, una definizione estensiva del campo di applicazione della direttiva oltre quello inteso dal legislatore, secondo me, come proprio di quest'ultima, le parti avrebbero dovuto dimostrare che in realtà non è mai, o quasi mai, possibile distinguere le sottospecie. I fatti non giustificano un'interpretazione siffatta. Invero le differenze che si sviluppano, col trascorrere del «tempo geologico», tra le sottospecie classificate come appartenenti alla medesima specie possono essere così evidenti da richiedere la riclassificazione di una sottospecie come una nuova specie (
29
). Ciò non significa che la classificazione degli uccelli selvatici in sottospecie non possa dar luogo in pratica a difficoltà, ma piuttosto che tali difficoltà non giustificano l'ignoranza delle differenze che sono già riconosciute allorché si interpreta l'art. 1 della direttiva; esaminerò più avanti, rispondendo alla seconda questione del giudice nazionale, la possibile rilevanza di tali difficoltà.
iii) In tassonomia le specie comprendono necessariamente le sottospecie.
43.
Palesemente tale affermazione è corretta; è altrettanto evidente ch'essa non ha un'influenza decisiva sull'interpretazione del termine «specie» di cui all'art. 1 della direttiva. Il punto in questione è se la protezione di una sottospecie vivente in Europa ai sensi di una disposizione di diritto comunitario imponga (o permetta) provvedimenti repressivi contro coloro che siano stati trovati in possesso di esemplari di una sottospecie non europea della medesima specie. La tassonomia aviaria riconosce le differenze tra le sottospecie, comprese quelle tra le sottospecie controverse; non è stata avanzata alcuna convincente ragione per dimostrare che la direttiva dovrebbe porre in non cale tali differenze.
44.
L'agente del governo olandese ha invocato all'udienza un'interpretazione estensiva, «tassonomica» del campo di applicazione della direttiva citando in particolare i paragrafi 14 e 15 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven nella causa Association pour la protection des animaux sauvages e a. (
30
). Tale argomento non mi sembra pertinente. L'avvocato generale ha basato la sua interpretazione delle disposizioni controverse nel caso di specie sull'«obiettivo e la struttura generale» della direttiva, così come io stesso ho fatto; orbene, non v'è alcun passaggio delle sue conclusioni dal quale emerga che la direttiva è applicabile alle sottospecie di una specie protetta non viventi naturalmente o abitualmente in Europa.
iv) L'estensione della protezione garantita dalla direttiva si giustifica con la necessità di una protezione contro le modifiche dell'avifauna naturale, che vanno sotto il nome di «inquinamento genetico».
45.
La Commissione asserisce, fondandosi su tale argomento, che la direttiva protegge necessariamente tutte le sottospecie di una specie protetta, mentre il governo olandese si serve dello stesso argomento a sostegno della sua conclusione subordinata che la protezione estensiva è perlomeno compatibile con la direttiva, se non imposta dalla stessa; quest'ultima conclusione sarà esaminata più avanti. L'avifauna naturale in questione può essere soltanto l'avifauna europea, dato che gli Stati membri non sono in grado, fatta eccezione per le attività di taluni Stati membri nei loro territori non europei, di garantire una protezione contro le modifiche dell'avifauna non europea. Tale argomento è necessariamente di carattere subordinato rispetto all'asserzione principale della Commissione che l'art. 1 comprende le sottospecie non europee di specie protette. Se tali sottospecie sono già comprese in queste ultime, diviene privo di oggetto qualsiasi argomento basato sulla necessità della protezione stessa.
46.
L'analogia che la Commissione cerca di stabilire con l'art. 11 della direttiva, secondo cui «gli Stati membri vigilano affinché l'eventuale introduzione di specie di uccelli che non vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri non pregiudichi la flora e la fauna locali», non è però convincente. Tale disposizione illustra la distinzione, implicita nella direttiva, tra, da un lato, flora e fauna locali, che la stessa mira a proteggere e, dall'altro, flora e fauna esotiche, ch'essa comunque non protegge; è certo che il Carduelis carduelis caniceps non è fauna locale. Se il termine «specie» dovesse interpretarsi conformemente allo scopo della direttiva come ho suggerito, il Carduelis carduelis caniceps rientrerebbe nell'art. 11 in quanto «specie di uccelli che non vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri». Ciò conferirebbe al termine «specie», nel presente contesto, lo stesso contenuto flessibile di quello implicitamente datogli dal Consiglio in occasione dell'elaborazione degli allegati.
47.
Il governo francese ha espresso la sua preoccupazione quanto al rischio che sia compromessa l'applicazione uniforme della direttiva se gli Stati membri fossero autorizzati a determinare autonomamente le sottospecie che essi auspicano escludere dalla sua protezione. Il criterio geografico che circoscrive il campo di applicazione dell'art. 1 — uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico in Europa —, che risulta da un'analisi del testo e dei suoi conclamati obiettivi ed è confermato dai lavori preparatori, è privo di ambiguità ed obiettivo e prevede una delimitazione uniforme della portata della direttiva.
48.
Alla luce di quanto precede, sono portato a concludere che il termine «specie» come utilizzato all'art. 1 della direttiva non comprende le sottospecie non europee di una specie protetta e che la prima questione va risolta in tal senso.
b) Seconda questione — difficoltà di distinguere le sottospecie protette di uccelli selvatici da quelle che non lo sono
49.
La seconda questione tende ad accertare se la direttiva vada interpretata nel senso che impone o permette agli Stati membri di proteggere le sottospecie non europee di uccelli selvatici allorché le competenti autorità nazionali non sono in grado o sono appena in grado di distinguerle dalle sottospecie protette. Nella misura in cui tale questione riguarda l'interpretazione della direttiva e l'eventuale obbligo, per gli Stati membri, di proteggere le sottospecie esotiche, ho già risposto a tale questione, quando ho trattato l'argomento che è «biologicamente impossibile» distinguere tra le sottospecie di una medesima specie.
50.
Rimane la questione se la direttiva possa autorizzare gli Stati membri a estendere ad esemplari di sottospecie esotiche le disposizioni applicabili agli uccelli protetti, qualora le autorità competenti incontrino reali difficoltà a distinguere gli uni dagli altri. Tale questione è stata sottoposta alla Corte in circostanze ove la classificazione degli esemplari, all'origine della presente causa, non ha sollevato alcun dubbio. Se le competenti autorità sono state in grado di stabilire, con piena soddisfazione per quanto le riguarda, l'identità degli uccelli confiscati, nessuna delle risposte che la Corte potrebbe fornire alla questione in parola risponderebbe alla «necessità di dirimere concretamente» la controversia dinanzi al giudice nazionale (
31
). Avuto riguardo alla situazione di fatto, la questione è pro tanto ipotetica ed a mio parere la Corte non è competente a risolverla.
51.
Per l'ipotesi in cui la Corte non condividesse tale punto di vista, va considerata la questione degli obblighi incombenti ad uno Stato membro le cui autorità non sono in grado, in un caso particolare di distinguere tra esemplari protetti ed esemplari non protetti di una specie protetta. Data la posizione assunta sulla prima questione, i governi olandese e francese, l'Openbaar Ministerie e la Commissione non hanno trattato esplicitamente tale questione, mentre l'opponente nella causa principale ha ritenuto che la questione non si ponesse nella pratica.
52.
La questione dell'individuazione delle sottospecie o persino delle specie di uccelli non è trattata nella direttiva, che non prevede una procedura per la soluzione dei casi difficili; se la questione è tanto problematica per le competenti autorità nazionali come è stato affermato, trovo straordinario che la stessa non sia stata sollevata nei primi tredici anni di operatività della direttiva. È evidente che il diritto comunitario non esige dagli Stati membri di compiere l'impossibile e la Corte ha ammesso che l'assoluta impossibilità di adempiere un obbligo risultante dal Trattato può costituire un valido argomento da opporre ad un ricorso per inadempimento (
32
). Nella misura in cui l'imposizione di un divieto di importare esemplari di sottospecie non europee fosse contrario all'art. 30 del Trattato (
33
), l'applicazione di un siffatto divieto indistintamente agli esemplari protetti ed esotici potrebbe giustificarsi soltanto in caso di autentica impossibilità ed unicamente fintantoché non si fosse potuto trovare una soluzione soddisfacente a livello comunitario. Per costante giurisprudenza, «le difficoltà di ordine pratico rivelatesi in sede di attuazione di un atto comunitario non consentono allo Stato membro di dispensarsi unilateralmente dall'osservanza dei propri obblighi; la struttura istituzionale della Comunità offriva allo Stato membro interessato i mezzi per ottenere che si tenessero nel debito conto gli inconvenienti da esso lamentati» (
34
) tale giurisprudenza è a mio parere applicabile alle circostanze del presente caso.
e) Terza questione — restrizioni all'importazione di esemplari di sottospecie esotiche
53.
Sottoponendo alla Corte la terza questione trattata nel presente caso, il giudice nazionale è partito dall'assunto che si potesse invocare in linea di principio l'art. 14 per giustificare il divieto di importare esemplari di sottospecie esotiche. Poiché tali esemplari non rientrano, secondo me, nel campo di applicazione della direttiva, ne deriva che l'art. 14 non si applica a siffatto divieto (
35
).
54.
Pur riferendosi alla direttiva in quanto essa detta le uniche disposizioni facenti capo al diritto comunitario che siano pertinenti nel caso di specie, la terza questione, se letta insieme alla prima, solleva il punto dell'ammissibilità di norme operanti in pratica quale divieto di importare esemplari esotici da uno Stato membro in un altro, laddove sia legittimo l'acquisto di quegli esemplari nello Stato membro di esportazione. Nell'interesse dell'economia procedurale e conformemente alla linea seguita dalla Corte in alcune recenti cause (
36
), mi parrebbe opportuno che la Corte affronti il problema della pertinenza degli artt. 30 e 36 del Trattato nella sentenza ch'essa pronuncerà nel presente caso.
55.
Non è affatto revocabile in dubbio che esemplari di sottospecie esotiche rientrano nel campo di applicazione dell'art. 30 in quanto «oggetti trasportati al di là di una frontiera per dar luogo a negozi commerciali (...) indipendentemente dalla natura di tali negozi» (
37
). Questa è la posizione implicitamente adottata dalla Corte nella causa Van den Burg (
38
) ed esplicitamente dalla Commissione (benché quest'ultima si sia espressa altrimenti nelle osservazioni da essa presentate nella presente causa) e dal Parlamento europeo, allorché essi hanno rispettivamente presentato ed esaminato la proposta di regolamento relativo alla disciplina del possesso e del commercio di esemplari di specie della flora e della fauna selvatiche (
39
). La Commissione ha giustificato tale proposta, basata al contempo sugli artt. 100 A e 113 del Trattato, asserendo che «gli Stati membri hanno mantenuto in vigore e adottato un numero sempre maggiore di misure più rigorose in materia di scambi commerciali relativi a moltissime specie — oggetto o meno del regolamento [n. 3626/82] — creando di conseguenza barriere commerciali agli scambi, incompatibili con il buon funzionamento del mercato interno e pertanto inammissibili» (
40
). Le disposizioni nazionali controverse nella causa principale mi sembrano costituire proprio una misura siffatta da considerare alla luce della «rule of reason» elaborata dalla Corte nella sentenza detta «Cassis de Dijon» (
41
), nonché dell'art. 36 del Trattato.
56.
In conformità ad una costante giurisprudenza, «in mancanza di una normativa comune sul commercio dei [beni] di cui trattasi, gli ostacoli per la libera circolazione intracomunitaria che derivano da disparità fra le normative nazionali devono essere accettati qualora una siffatta disciplina nazionale, che si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, possa essere giustificata in quanto necessaria per rispondere ad esigenze imperative del diritto comunitario. Tale disciplina deve (...) essere proporzionata al fine perseguito», e la tutela dell'ambiente costituisce una di tali esigenze imperative (
42
). Come ho rilevato più sopra, non condivido la tesi secondo cui il commercio di esemplari esotici è disciplinato dalle disposizioni della direttiva in materia di commercializzazione; si può considerare indistintamente applicabile la normativa nazionale, nel senso che vieta l'importazione e la vendita di tali esemplari indipendentemente dalla loro provenienza (
43
). Occorre quindi tener conto della giustificazione e della proporzionalità delle disposizioni comunitarie in parola.
57.
Benché il Trattato non menzioni esplicitamente la conservazione della fauna selvatica come parte integrante degli obiettivi di politica comunitaria in materia ambientale, è generalmente riconosciuto che essa contribuisce alla «salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente» in conformità dell'art. 130 R, primo trattino del Trattato (
44
). Anche se le parti non esaminano espressamente tale questione, si possono considerare pertinenti in proposito taluni degli argomenti avanzati a favore dell'interpretazione estensiva del termine «specie» di cui all'art. 1 della direttiva ed esaminati in precedenza.
58.
Si è per esempio affermato che si imponevano restrizioni degli scambi allo scopo di combattere la «falsificazione» della fauna; considero tale affermazione come riferentesi all'utilizzazione della vendita di uccelli esotici per coprire quella di uccelli selvatici europei. Non si è provata l'esistenza di un siffatto traffico clandestino né si è dimostrato come disposizioni nazionali del tipo di quelle controverse nella causa principale potrebbero contribuire alla lotta contro simili pratiche e nemmeno che misure meno restrittive degli scambi tra Stati membri non sarebbero idonee a perseguire tale obiettivo in maniera del pari soddisfacente.
59.
Da numerose parti al procedimento si sono invocati i rischi di ibridazione, qualora esemplari di sottospecie esotiche fossero lasciati in libertà allo stato selvatico e fossero in grado di accoppiarsi con esemplari di sottospecie europee. All'udienza l'esperto della Commissione ha spiegato che un ibrido è, in effetti, il prodotto di un accoppiamento fra esemplari di specie diverse, ma che l'abbandono allo stato selvatico di quantità importanti di uccelli esotici darebbe luogo a ciò che si definisce come «inquinamento genetico». Data l'importanza assai considerevole conferita ad argomenti fondati sulla genetica dalla maggior parte delle parti al procedimento, è alquanto sorprendente che tale concetto sia apparso nel dibattito ad uno stadio molto tardivo e deplorevole che non si sia fornita nessuna indicazione quanto alla natura o alle conseguenze dell'inquinamento genetico sulla conservazione del cardellino europeo. Poiché si sta parlando dell'introduzione di sottospecie che, per definizione, sono capaci di accoppiarsi con le sottospecie europee esistenti, conseguenza che di per sé stessa non è evidentemente pregiudizievole, importerebbe conoscere molto più chiaramente come e perché un fenomeno siffatto, indipendentemente dalla descrizione peggiorativa che ne viene data, debba considerarsi in modo negativo. È di nuovo rilevante, al riguardo, l'art. 11. Se quindi, trattandosi delle specie, occorre limitare la portata del termine, esso ammette comunque la possibilità di introdurre nuove specie allo stato selvatico, a condizione di proteggere la flora e la fauna da ogni possibile danno e di consultare la Commissione. Siamo ben lontani da un divieto totale.
60.
Comunque sia, non si è dimostrato che una disposizione nazionale limitante il commercio degli uccelli esotici, come quella controversa nella causa principale, contribuisca alla prevenzione dell'inquinamento genetico, anche se si dovesse supporre, per lo scopo dell'argomentazione, che misure contro l'inquinamento genetico sono compatibili con gli obiettivi della Comunità in materia ambientale. Un divieto nazionale di importazione impedisce l'ingresso degli uccelli in questione nel territorio di un determinato Stato membro, ma non impedisce il loro accoppiamento con le sottospecie europee nel territorio comunitario. Ritengo significativo, inoltre, il fatto che la Commissione non abbia preso nessuna misura intesa ad impedire il surriferito traffico di esemplari esotici (
45
). Tale inazione, benché contraddica la posizione adottata dalla Commissione nel presente caso, è in linea con i concetti costantemente espressi in risposta ad interrogazioni parlamentari, secondo cui «un divieto generale di commercio degli uccelli selvatici non è necessario» (
46
), nonché con la summenzionata proposta di regolamento sul commercio di esemplari di fauna selvatica (
47
), che prevede il controllo ma non il divieto di tali importazioni.
61.
Il governo olandese, pur avendo tentato di giustificare la propria normativa nazionale, che invero vieta le importazioni, con l'argomento che era molto difficile distinguere le sottospecie in parola nel presente caso, ha mancato di spiegare come le autorità nazionali interessate siano state in grado di procedere penalmente contro l'opponente nella causa principale per il possesso di Carduelis carduelis caniceps in quanto varietà distinta dal Carduelis carduelis carduelis. Data la situazione, non sono convinto che il governo olandese possa invocare il rischio di inquinamento genetico per giustificare il divieto di importare il Carduelis carduelis caniceps da un altro Stato membro.
62.
Si è affermato che il divieto di importazione potrebbe essere giustificato da «motivi (...) di tutela (...) della vita (...) degli animali», conformemente all'art. 36 del Trattato. Tale punto non è stato sviluppato in modo esauriente né nelle osservazioni scritte né in quelle orali; non si è provata l'esistenza di un interesse idoneo a giustificare una deroga all'art. 30 fondata sull'art. 36 né dimostrato che il divieto di importare esemplari esotici eliminerebbe o ridurrebbe i rischi per la salute degli animali.
63.
In assenza di qualsiasi elemento di prova o argomento sufficiente per dimostrare che lo scopo o l'effetto delle disposizioni litigiose era la tutela dell'ambiente o che altre misure meno restrittive degli scambi fra Stati membri non avrebbero permesso di raggiungere in maniera del pari soddisfacente l'obiettivo prefisso in materia di ambiente, posso solo concludere che il divieto da parte del Regno dei Paesi Bassi di vendere esemplari di sottospecie esotiche di specie protette non è giustificato secondo la direttiva e crea un ostacolo agli scambi, che è incompatibile con l'art. 30 del Trattato.
VII — Conclusione
64.
Alla luce di quanto precede raccomando alla Corte di risolvere nei termini seguenti le questioni sottopostele dal Gerechtshof di 's-Hertogenbosch:
«1)
La direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, non è applicabile ad esemplari di uccelli selvatici di sottospecie che non vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri, anche se altre sottospecie della medesima specie vivono in questo territorio e sono quindi protette ai sensi della direttiva. Pertanto l'art. 14 della direttiva non può essere invocato al fine di giustificare disposizioni nazionali che proteggono sottospecie non europee.
2)
La Corte non è competente a risolvere la seconda questione, in quanto non si è dimostrato che le sottospecie controverse nella causa principale non possono in effetti distinguersi dalle sottospecie europee della medesima specie.
3)
L'art. 30 del Trattato va interpretato nel senso che osta a normative nazionali che vietano l'importazione da uno Stato membro ad un altro Stato membro di esemplari di sottospecie non europee di specie protette, quali le norme controverse nella causa principale».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	Direttiva Jel Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1).
(
2
)	Per brevità sacrificherò la precisione riferendomi nel corso dell'esposizione all'«Europa» piuttosto che al «territorio europeo degli Stati membri».
(
3
)	Un elenco di tali specie, generalmente indicato come «IRSNB 1988», è suto pubblicato dalla Commissione nella sua prima relazione sull'applicazione della direttiva, EUR 12835 (1990).
(
4
)	GU L 206, pag. 7.
(
5
)	Sentenza 11 gennaio 1990, causa C-38/89, Blanguernon (Race. pag. I-83, punti 7 e 8).
(
6
)	V., ad esempio, sentenza 22 settembre 1988, causa 228/87, Procedimento penale/ignoti (Racc. pag. 5099, punto 7).
(
7
)	Tale giurisprudenza è stata repertoriata da Wils Wouter, «The Birds Directive 15 years later a survey of the case-law and a comparison with the habitats directive», Journal of Environmental Law, volume 6, pag. 219 (1994).
(
8
)	Cramp e Simmons (eds), Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa — The Birds of the Western Palaearctic, Oxford University Press, Oxford, 1977, volume I, introduzione, pag. 2.
(
9
)	L'autorità di Cramp e Simmons in materia di uccelli selvatici è stata sottolineata dalla Corte con la sentenza 17 gennaio 1991, causa C-157/89, Commissione/Italia (Race, pag. I-57, punto 15).
(
10
)	Loe. cit.
(
11
)	Loc. cit.
(
12
)	Encyclopaedia Britannica, 15* edizione, Chicago, 1992, volume 15, pag. 95.
(
13
)	Applicata nella Comunità ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 3 dicembre 1982, n. 3626 (GU L 384, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 3626/82»); il testo e ivi riprodotto a pag. 7.
(
14
)	L'avvocato del signor Van der Feesten ha tentato di operare una distinzione tra uccelli selvatici esotici ed uccelli viventi liberamente allo stato selvatico in Europa; tutuvia, le specie di uccelli selvatici esotici che non sono presenti in Europa non rientrano comunque nel campo di applicazione della direttiva. Ciò dà luogo ad un'ulteriore anomalia. Conformemente alla proposta interpretazione estensiva dell'art. 1, sarebbe perfettamente legale importare e mettere in commercio uccelli di specie non europee, ma non invece di sottospecie non europee qualora un'altra sottospecie delia medesima specie vivesse in Europa.
(
15
)	Normativa comunitaria in materia ambientale, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 1992, volume 4, pagg. 14-48.
(
16
)	L'art 1, n. 3, della direttiva escludeva in un primo tempo la Groenlandia, benché il Trattato non si applichi più alla Groenlandia in conformità del Trattato 13 marzo 1984 (GU 1985, L 29, pag. 1).
(
17
)	GU 1973, C 112, pagg. 1, 40 (il corsivo è mio).
(
18
)	Parere 25 maggio 1977, paragrafi 1.1, 1.2 e 1.5 (il corsivo è mio; GU C 152, pag. 3).
(
19
)	Parere 14 giugno 1977, paragrafi 1 e 7 (il corsivo è mio; GU C 163, pagg. 28 e 29).
(
20
)	Citato supra, nou 13.
(
21
)	Am. I (a) e II.1 della convenzione, loc. cit., pag. 7 (GU 1982, L 210, pag. 11).
(
22
)	Ibidem, pag. 10.
(
23
)	Seconda relazione sull'applicazione della direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici, COM(93) 572 def., 24 novembre 1993, pag. 2 (il corsivo è mio).
(
24
)	Sentenza 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029, punto 22; il corsivo è mio).
(
25
)	Sentenza 23 maggio 1990, causa C-169/89 (Racc. pag. I-2143, punto 9).
(
26
)	Nelle sue osservazioni scrìtte il governo olandese ha sostenuto che spesso le sottospecie si distinguevano tra loro assai poco, posizione assai meno categorica di quella difesa all'udienza.
(
27
)	Paragrafo 24 delle presenti conclusioni.
(
28
)	GU 1992, C 26, pag. 1; una versione modificata di tale proposta è stata presentata al Parlamento europeo ed al Consiglio il 21 gennaio 1994 (GU C 131, pag. 1).
(
29
)	Encyclopaedia Britannica, ciuta supra, nou 12, volume 18, pag. 872; all'udienza l'esperto della Commissione ha fatto allusione a tale aspetto.
(
30
)	Sentenza 19 gennaio 1994, causa C-435/92 (Racc. pag. I-67, in particolare pagg. I-75-I-77).
(
31
)	Sentenza 15 giugno 1995, cause riunite C-422/93, C-423/93 e C-424/93, Zabala Erasun e a-/Instituto Nacional de Empieo (Racc. pag. I-1567, punto 29).
(
32
)	Sentenza 15 gennaio 1986, causa 52/84, Commissione/Belgio (Racc. pag. 89, punto 16).
(
33
)	La questione è esaminata più avanti (paragrafi 55-63).
(
34
)	Sentenza 7 febbraio 1979, causa 128/78, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 419, punto 10).
(
35
)	V. i paragrafi 27-36 delle mie conclusioni 26 ottobre 1995 nella citata causa Vergy, sugli uccelli allevati in cattività, che considero esulino anche essi dal campo di applicazione della diretriva.
(
36
)	Per esempio, nella sentenza 8 giugno 1995, causa C-451/93, Delavant (Racc. pag. I-1545), la Corte ha risolto la questione che il giudice nazionale avrebbe dovuto sollevare, anziché ritenersi vincolata da un'erronea premessa circa l'identità delle disposizioni applicabili (punto 12). Nella sentenza 29 giugno 1995, causa C-56/94, SCAC (Racc. pag. I-1769), la Corte ha risolto una questione che non era strettamente indispensabile, «al fine di fornire una soluzione utile» al giudice nazionale (punto 26).
(
37
)	Sentenza 28 marzo 1995, causa C-324/93, Evans Medicai e Macfarlan Smith (Racc. pag. I-563, punto 20).
(
38
)	Citata supra, nota 25, punto 6.
(
39
)	Proposta citata al paragrafo 41 delle presenti conclusioni; parere del Parlamento europeo 24 giugno 1993 (GU C 194, pag. 289).
(
40
)	COM(91) 448 def., punto 2.5, pag. 4.
(
41
)	Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral (Racc. pag. 649, punto 8).
(
42
)	Sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607, punti 6 e 9); ho preferito il termine «beni» a quello di «prodotti» dau la natura dei beni controversi.
(
43
)	Sull'applicabilità della «rule of reason» al divieto di importazione e commercializzazione, v. sentenza 23 febbraio 1988, causa 216/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 793, punto 7).
(
44
)	V., ad esempio, il primo trattino della direttiva sugli habitat, citata supra, nota 4.
(
45
)	Paragrafo 17 delle presenti conclusioni.
(
46
)	V., ad esempio, l'interrogazione scritta del Parlamento europeo, E-3182/93, da parte di Jessica Larive (GU 1994, C 296, pag. 49), ed i riferimenti forniti nella risposta della Commissione.
(
47
)	Paragrafo 41 delle presenti conclusioni.