62001C0100
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO TIZZANO
fremsat den 25. april 2002 (
1
)
1.
Er myndighederne i en medlemsstat berettiget til ud fra hensynet til den offentlige orden at begrænse opholdet for andre medlemsstaters arbejdstagere til en del af det nationale område? Det er dette spørgsmål, som Conseil d'État ved beslutning af 29. december 2000 i medfør af artikel 234 EF har forelagt Domstolen, under henvisning til EF-traktatens artikel 6, 8 A og 48 (efter ændring nu artikel 12 EF, 18 EF og 39 EF), til proportionalitetsprincippet og til Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (
2
).
De relevante retsregler
Fællesskabsretlige bestemmelser
2.
Med hensyn til de relevante fællesskabsbestemmelser skal jeg først og fremmest henvise til det i traktatens artikel 6, stk. 1, indeholdte generelle princip, som bestemmer: »Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«
3.
Princippet om personers frie bevægelighed fremgår af traktatens artikel 8, stk. 1, hvori det er fastsat: »Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil«. Også denne bestemmelse er almengyldig.
4.
Hvad angår arbejdskraftens frie bevægelighed er disse principper navnlig blevet gennemført i traktatens artikel 48, som bestemmer følgende:
»1.
Arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet gennemføres senest ved overgangsperiodens udløb.
2.
Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
3.
Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:
a)
at søge faktisk tilbudte stillinger
b)
frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
c)
at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse
d)
at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved gennemførelsesforordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der.
[...] «
5.
Rækkevidden og gennemførelsesbestemmelserne til de i traktatens artikel 48, stk. 3, fastsatte undtagelser, er reguleret ved direktiv 64/221, som blandt andet vedrører »bestemmelserne om indrejse, om udstedelse og forlængelse af opholdstilladelse og om udvisning, som træffes af medlemsstaterne af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (artikel 2, stk. 1). Relevant for denne sag er særligt direktivets artikel 3, stk. 1, som dels og navnlig bestemmer, at »[fjorholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold« (stk. 1), og dels, at »[s]traffedomme alene kan ikke uden videre begrunde disse forholdsregler«. Desuden er der heri fastsat særlige processuelle garantier for unionsborgere, som rammes af sådanne foranstaltninger (artikel 6-9).
Nationale bestemmelser
6.
For så vidt angår national lovgivning skal jeg citere dekret nr. 46-448 af 18. marts 1946, som senest ændret ved dekret nr. 93-1285 af 6. december 1993 om betingelserne for udlændinges indrejse til og ophold i Frankrig (herefter »dekret nr. 46-448«). Dekretets artikel 2 bestemmer blandt andet:
»Med forbehold af bestemmelserne i artikel 1 kan udlændinge opholde sig og færdes frit i hele Frankrig.
Indenrigsministeren kan dog ved beslutning udpege bestemte departementer, hvori udlændingene fra datoen for offentliggørelsen af den pågældende beslutning ikke må tage bopæl uden forudgående tilladelse af præfekten for det område, hvor de ønsker at bosætte sig.
Opholdstilladelserne for udlændingene bosat i disse departementer skal være forsynet med en særlig påtegning om, at de er gældende for det pågældende departement.
Såfremt en udlænding, der ikke er i besiddelse af en permanent opholdstilladelse, og som på grund af sin adfærd eller forhistorie skal underkastes en særlig overvågning, kan indenrigsministeren forbyde ham at opholde sig i et eller flere departementer. Commissaire de la République kan under de samme forudsætninger efter eget valg begrænse den territoriale gyldighed af opholdstilladelsen eller det dokument, som den pågældende har fået udstedt, til departementet eller et eller flere distrikter inden for departementet. Den pågældendes opholdstilladelse skal forsynes nied en påtegning om indenrigsministerens eller commissaire de la Républiques beslutning.
De udlændinge, der er omfattet af ovennævnte stykke, må ikke bevæge sig uden for det område, som opholdstilladelsen gælder for, uden en tilladelse udstedt af politikommissæren, eller hvis dette ikke er muligt, af gendarmeriet i det område, hvor de har bopæl.
En udlænding, der har bosat sig eller taget ophold i et distrikt i strid med bestemmelserne i denne artikel, straffes med den straf, der er fastsat for overtrædelser af femte grad.«
Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
7.
Det fremgår af forelæggelsesbeslutningens oplysninger, at Aitor Oteiza Olazabal, der er spansk statsborger fra San Sebastian (Spanien), er aktivt medlem af den militante terrororganisation Euskadi Ta Askatasuna (»herefter ETA«). I juli 1986 forlod han sit land og tog til Frankrig, hvor han tilsyneladende var beskæftiget som lønmodtager, og hvor han uden held ansøgte om flygtningestatus.
8.
I april 1988 blev Aitor Oteiza Olazabal anholdt af det franske politi i forbindelse med en straffesag, der var rejst på grund af en kidnapning af en virksomhedsleder fra Bilbao, som ETA var mistænkt for og havde taget ansvaret for. I forbindelse med denne sag blev Aitor Oteiza Olazabal ved tribunal de grande instance de Paris (Frankrig) den 8. juli 1991 idømt 18 måneders fængsel (hvoraf otte måneder var betinget) for sit tilhørsforhold til en kriminel organisation med terrormål for øje, såvel som et opholdsforbud på fire år i Frankrig i tillægsstraf.
9.
Efter løsladelsen ansøgte Aitor Oteiza Olazabal om en permanent opholdstilladelse hos de administrative myndigheder under henvisning til, at han var borger i Fællesskabet. Ansøgningen blev afvist. Derimod undlod de samme myndigheder at fuldbyrde den tillægsstraf, som tribunal de grande instance de Paris havde idømt ham, og besluttede i stedet at »tåle« hans tilstedeværelse på fransk område ved at bevilge ham midlertidige opholdstilladelser af kortere varighed (disse opholdstilladelser omfattede tilsyneladende en periode fra september 1992 til august 1996).
10.
I juni 1996 besluttede Aitor Oteiza Olazabal, der indtil da havde været bosat i departementet Hauts-de-Seine (Ile-de-Fran-ce-regionen), at bosætte sig i departementet Pyrénées-Atlantiques (Aquitaine-regionen), der grænser op til den selvstyrende region Baskerlandet. Ifølge Aitor Oteiza Olazabals egne oplysninger har han som følge af flytningen fundet beskæftigelse som lønmodtager.
11.
På grundlag af politiets oplysninger, hvoraf det fremgik, at Aitor Oteiza Olazabal fortsat havde kontakt til ETA, havde indenrigsministeren i mellemtiden ved beslutning af 21. marts 1996 truffet med hjemmel i artikel 2 i dekret nr. 46-448 forbudt Aitor Oteiza Olazabal at tage ophold i 31 departementer i det sydvestlige Frankrig, herunder i Pyrénées-Atlantiques og i Ile-de-France-regionen. På baggrund af de samme oplysninger og i medfør af den samme bestemmelse forbød præfekten i Hauts-de-Seine ved beslutning af 25. juni 1996, at han forlod dette departement uden tilladelse.
12.
Aitor Oteiza Olazabal anlagde ved tribunal administratif de Paris (Frankrig) sag med påstand om annullation af disse to beslutninger. Ved dom af 7. juli 1997 gav retten ham medhold. Denne dom blev den 18. februar 1999 stadfæstet af Cour administrative d'appel de Paris (Frankrig), som derved afviste indenrigsministerens appel. Disse administrative første og anden instansdomstole fastslog især, at fællesskabsretten som fremhævet af Domstolen i Rutili-dommen (
3
) var til hinder for vedtagelsen af nationale foranstaltninger, som af hensyn begrundet i den offentlige orden har til formål at begrænse EF-borgeres frie bevægelighed inden for en medlemsstats område, når tilsvarende foranstaltninger ikke kan træffes over for den pågældende stats egne borgere. Da disse domstole fandt, at overvågningsforanstaltningerne i artikel 2 i dekret nr. 46-448 kun kan træffes over for udlændinge, fastslog de, at de beslutninger, der var truffet over for Aitor Oteiza Olazabal med hjemmel i denne bestemmelse, var ulovlige.
13.
1 håbet om at få ændret disse domme har indenrigsministeren iværksat appel ved Conseil d'État, der på grund af tvivl om fortolkningen af de relevante fællesskabsbestemmelser har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i Rom-traktatens artikel 6, 8 A og 48, nu [...] artikel 12 EF, 18 EF og 39 EF, proportionalitetsprincippet, således som det finder anvendelse i fællesskabsretten, samt de i den afledte ret fastsatte bestemmelser med henblik på gennemførelse af traktaten, navnlig direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964, til hinder for, at en medlemsstat over for en statsborger fra en anden medlemsstat, som er omfattet af traktatens bestemmelser, ved en administrativ ordensforanstaltning, der er underlagt domstolsprøvelse for så vidt angår lovligheden, begrænser denne statsborgers opholdstilladelse til en del af det nationale område, såfremt hensyn til den offentlige orden er til hinder for, at opholdstilladelsen kan omfatte resten af det nationale område, eller er den eneste opholdsbegrænsning, der lovligt kan fastsættes for denne statsborger, et forbud i overensstemmelse med national ret mod ophold på hele det nationale område?«
14.
Aitor Oteiza Olazabal, den franske, spanske og italienske regering samt Kommissionen har indgivet indlæg til Domstolen. Samtlige parter bortset fra den italienske regering deltog ligeledes i retsmødet, der fandt sted den 15. januar 2002, hvor den belgiske regering også afgav indlæg.
Retlig vurdering
Indledning
15.
Conseil d'État ønsker med det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om de af denne ret nævnte fællesskabsretlige regler og principper tillader medlemsstaterne ud fra hensynet til den offentlige orden at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters borgere til en del af det nationale område, eller derimod, om den eneste foranstaltning, der ifølge fællesskabsretten med henblik på at sikre hensynet til den offentlige orden er tilladt, er at udvise de pågældende borgere fra hele det nationale område. Inden jeg behandler dette spørgsmål og dermed afgrænser dets rækkevidde, er det hensigtsmæssigt at fremkomme med to kortfattede præciseringer. Den ene vedrører de i denne sag relevante fællesskabsbestemmelser, den anden vedrører de spørgsmål, Domstolen i lyset af Rutili-dommen skal tage stilling til med henblik på at give den forelæggende ret et anvendeligt svar.
i) De relevante fællesskabsbestemmelser
16.
Som det fremgår, vedrører det af Conseil d'État forelagte spørgsmål såvel traktatens artikel 6 og 8 A, som i generelle vendinger indeholder princippet om forbud mod forskelsbehandling og om den frie bevægelighed, som traktatens artikel 48, hvori de førnævnte principper navnlig er blevet gennemført for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed. Det skal derfor først og fremmest afklares, hvilke af de pågældende bestemmelser der finder anvendelse i den foreliggende sag.
17.
Jeg bemærker i denne forbindelse, at det fremgår af sagens akter for den nationale ret og af de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg, at Aitor Oteiza Olazabal under henvisning til de ved traktatens artikel 48 sikrede rettigheder vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed har haft beskæftigelse som lønmodtager, siden han rejste ind i Frankrig. I så fald er det, som også den franske regering og Kommissionen har bemærket, ikke de i traktatens artikel 6 og 8 A indeholdte generelle principper (lex generalis), men denne særlige bestemmelse (lex specialis), der skal tages i betragtning.
18.
Det fremgår således af fast retspraksis, at »traktatens artikel 6, der indeholder det almindelige forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kun [kan] anvendes selvstændigt på forhold omfattet af fællesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling«. Henset til, at »[fjor så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed er forbuddet mod forskelsbehandling blevet gennemført og konkretiseret ved traktatens artikel 48-51 samt ved de retsakter fra Fællesskabets institutioner, der er vedtaget på grundlag af disse artikler«, har Domstolen således præciseret, at det »[fjølgelig er [...] unødvendigt, at Domstolen udtaler sig om fortolkningen af traktatens artikel 6, hvis et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede falder ind under disse traktatbestemmelser og de fællesskabsforordninger, som er vedtaget på grundlag heraf« (
4
). Det må ligeledes fastslås, at der heller ikke skal henvises til det i traktatens artikel 8 A indeholdte generelle princip i de tilfælde, hvor den frie bevægelighed særligt er sikret gennem traktatens artikel 48. I en vigtig afgørelse vedrørende etableringsretten, som jeg henviser til analogt, har Domstolen præciseret, at »traktatens artikel 8 A, hvori det generelle princip om, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, fastslås, har fundet særligt udtryk i traktatens artikel 52«, netop for at udlede heraf, at »[f]or så vidt som hovedsagen er omfattet af sidstnævnte bestemmelse, er det ikke fornødent, at Domstolen udtaler sig om fortolkningen af artikel 8 A« (
5
).
19.
Det følger heraf, at det ikke er nødvendigt at behandle det foreliggende præjudicielle spørgsmål i relation traktatens artikel 6 og 8 A, idet hovedsagen falder inden for traktatens artikel 48's anvendelsesområde.
ii) De spørgsmål, som Domstolen i lyset af Rutili-dommen skal tage stilling til med henblik på at give den forelæggende ret et anvendeligt svar
20.
Conseil d'États spørgsmål vedrørende den territoriale udstrækning af de ved traktatens artikel 48, stk. 3, tilladte undtagelsesforanstaltninger, minder — selv om spørgsmålet ikke udtrykkeligt henviser dertil — klart om Rutili-dommen, som angik et partielt opholdsforbud (dvs. begrænset til visse dele af området), som var pålagt en italiensk arbejdstager af de franske administrative myndigheder. Diskussionerne ved de nationale domstole har i øvrigt som nævnt netop kredset omkring denne dom, og den har udgjort et afgørende punkt i samtlige parters indlæg i den foreliggende sag, som i lang tid diskuterede det hensigtsmæssige i at vende tilbage til denne dom.
21.
Det skal bemærkes, at Domstolen ved besvarelsen af et spørgsmål, der var forelagt af tribunal administratif de Paris om de begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed, der »begrundes« i hensynet til den offentlige orden, i den i det foregående punkt omtalte dom navnlig præciserede dels, at »[s]åvel retten til adgang til medlemsstaternes område, som retten til at opholde sig dér og bevæge sig frit er fastsat i traktaten ved en henvisning til disse staters samlede område og ikke ved en henvisning til deres interne underopdelinger«, og dels, at »det i artikel 48, stk. 3, udtrykte forbehold om beskyttelse af den offentlige orden har samme rækkevidde som de rettigheder, i hvis udøvelse det giver hjemmel for begrænsninger«. På baggrund af disse betragtninger sluttede Domstolen, at »der i medfør af det forbehold, som i dette øjemed er indsat i artikel 48, stk. 3, kun kan udstedes opholdsforbud for hele det nationale område« (
6
).
22.
Det er netop dette resultat, som Conseil d'État henviser til, når det nærmere bestemt har anmodet Domstolen om at genoverveje sin opfattelse vedrørende muligheden for af hensyn til den offentlige orden at udstede partielt opholdsforbud over for arbejdstagere fra andre medlemsstater.
23.
Jeg vender tilbage til dette spørgsmål senere. Jeg vil dog allerede nu understrege, at straks efter i ovennævnte vendinger at have præciseret omfanget af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 3, fortsatte Domstolen ved at påpege følgende: »Hvad [...] angår partielle opholdsforbud, som er begrænset til visse dele af området, skal de af fællesskabsretten beskyttede personer i medfør af traktatens artikel 7 inden for denne bestemmelses anvendelsesområde behandles på lige fod med statsborgerne i den pågældende medlemsstat« (
7
), hvorfor »en sådan foranstaltning, som begrænser opholdsretten til en del af det nationale område, kun kan iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere« (
8
).
24.
Skønt problemet ikke er blevet rejst i det af Conseil d'État forelagte spørgsmål, der tilsyneladende vælger at se bort fra, at de i henhold til traktatens artikel 48, stk. 3, tilladte undtagelsesforanstaltninger eventuelt kan indebære forskelsbehandling, mener jeg imidlertid, at ovennævnte uddrag af Rutili-dommen er af særlig betydning for løsningen af tvisten i hovedsagen. De administrative første og anden instansdomstole traf som nævnt netop deres afgørelser på grundlag heraf og fastslog, at de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for Aitor Oteiza Olazabal, var ulovlige, netop fordi de særlige overvågningsforanstaltninger fastsat i dekret nr. 46-448 ikke ligeledes kan iværksættes over for franske statsborgere. Der skal derfor tages hensyn til dette forhold ved undersøgelsen af det for Domstolen forelagte spørgsmål, og det præjudicielle spørgsmål skal besvares i lyset af hovedsagens faktiske og retlige omstændigheder, således at den forelæggende ret kan få et anvendeligt svar.
25.
Jeg vil derfor i det følgende først og fremmest undersøge, om medlemsstaterne i medfør af traktatens artikel 48, stk. 3, af hensyn begrundet i den offentlige orden er berettiget til at begrænse opholdstilladelsen for andre medlemsstaters arbejdstagere til en del af det nationale område. Hvis dette viser sig at være tilfældet, skal det derefter undersøges, om sådanne restriktive begrænsninger som præciseret i Rutili-dommen kun kan iværksættes »i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere«. Det drejer sig i det væsentlige om at få fastslået, om det generelle forbud mod vilkårlig forskelsbehandling også finder anvendelse på de undtagelsesforanstaltninger, der er omfattet af traktatens artikel 48, stk. 3, uanset om forbuddet omfatter Hele det nationale område eller kun en del heraf. Det skal med andre ord vurderes, om den i andet punktum af traktatens artikel 36 (efter ændring nu artikel 30 EF), og i stk. 3 i artikel 73 D (efter ændring nu artikel 58 EF) fastsatte betingelse vedrørende de frie vare- og kapitalbevægelser, hvorefter de restriktioner, der retfærdiggøres af hensyn begrundet i de offentlige interesser, »dog [ikke må] udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling«, også finder anvendelse på området for arbejdskraftens frie bevægelighed.
Lovligheden af partielle opholdsforbud begrundet i hensyn til den offentlige orden
26.
Det skal herefter med hensyn til realiteten i de rejste problemer frem for alt undersøges, om medlemsstaterne i medfør af traktatens artikel 48, stk. 3, bestemmelserne i direktiv 64/221 samt proportionalitetsprincippet er berettiget til over for andre medlemsstaters statsborgere, som har påberåbt sig arbejdskraftens frie bevægelighed at udstede partielle opholdsforbud (dvs. begrænset til en del af det nationale område) begrundet i hensyn til den offentlige orden. Jeg skal i denne forbindelse præcisere, at Domstolen ikke skal tage stilling til, om de af de franske myndigheder i sagen påberåbte særlige hensyn til den offentlige orden kan begrunde det partielle opholdsforbud, der er pålagt Aitor Oteiza Olazabal, men at den kun generelt skal udtale sig om, hvorvidt sådanne forbud lovligt kan udstedes i medfør af traktatens artikel 48, stk. 3, eller derimod, om den eneste undtagelse fra princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed, der ud fra hensyn til den offentlige orden er tilladt i henhold til denne bestemmelse, består i, at andre medlemsstaters arbejdstagere udvises fra hele det nationale område.
27.
Som jeg allerede har påpeget, har Domstolen allerede besvaret dette spørgsmål i Rutili-dommen ved at udtale, at »i medfør af det forbehold, som i dette øjemed er indsat i artikel 48, stk. 3, [kan der] kun [...] udstedes opholdsforbud for hele det nationale område«, men ikke for de »interne underopdelinger« (
9
). Domstolen har således i denne dom tilsyneladende fastslået, at medlemsstaterne som hovedregel ikke må fravige princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed ved at udstede partielle opholdsforbud begrænset til en del af det nationale område. Derimod har samtlige de parter, der har indgivet indlæg i sagen, givet udtryk for den modsatte opfattelse, nemlig at sådanne undtagelser i princippet er tilladt, men herefter har meningerne — som vi skal se i det følgende — været delte med hensyn til betingelserne for deres anvendelse.
28.
Til støtte for deres synspunkt har disse parter i det væsentlige gjort gældende, at hvis medlemsstaterne er berettiget til over for en arbejdstager fra en anden medlemsstat at iværksætte en så indgribende foranstaltning som en udvisning fra hele det nationale område begrundet i hensyn til den offentlige orden, må mindre restriktive begrænsninger i den frie bevægelighed, såsom netop partielle opholdsforbud, nødvendigvis være tilladt. En sådan løsning er i øvrigt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, idet den tillader de nationale myndigheder at tilpasse de restriktive foranstaltninger, der eventuelt træffes, til virkelige behov af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden. Parterne har desuden anført, at de i Rutili-dommen anførte betragtninger vedrørende rækkevidden af forbeholdet i traktatens artikel 48, stk. 3, ikke går igen hverken i traktaten eller i den afledte ret. Kommissionen har især gjort gældende, at selv om den opholdstilladelse, der i medfør af artikel 6 i Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (
10
) meddeles andre medlemsstaters arbejdstagere, skal gælde for hele det nationale område, er forholdet ikke desto mindre det, at det i henhold til direktivets artikel 10 er muligt at fravige alle direktivets bestemmelser, herunder bestemmelsen i artikel 6, hvis det er begrundet i hensyn til den offentlige orden.
29.
Disse bemærkninger er efter min opfattelse overbevisende. Der er ingen tvivl om, at »[s]åvel retten til adgang til medlemsstaternes område, som retten til at opholde sig dér og bevæge sig frit er fastsat i traktaten [navnlig i artikel 48] ved en henvisning til disse staters samlede område« (
11
), hvilket i øvrigt bekræftes — hvis det stadig var nødvendigt — af artikel 6 i direktiv 68/360. Jeg forstår imidlertid ikke, hvorfor de undtagelser, der er tilladt i henhold til traktatens artikel 48, stk. 3, nødvendigvis skal have den samme rækkevidde som de rettigheder, de vedrører, og hvorfor man derfor skal udelukke muligheden for kun at begrænse dem delvist. Jeg skal tværtimod bemærke, at den pågældende bestemmelse ved at fastsætte de rettigheder, der følger af arbejdskraftens frie bevægelighed, er affattet under forbehold af »begrænsninger, der retfærdiggøres af hensyn til den offentlige orden«, uden at det på nogen måde hverken kræves, at disse begrænsninger omfatter alle de nævnte rettigheder, eller at de har den samme rækkevidde som dem. Det forekommer derfor i mangel af udtrykkelige oplysninger i modsat retning rimeligt at antage, at hvis medlemsstaterne ud fra hensyn til den offentlige orden kan gå så langt som til at forbyde andre medlemsstaters arbejdstagere adgang til og ophold på deres område og dermed radikalt fratage dem muligheden for at påberåbe sig retten til fri bevægelighed, er de også berettiget til at træffe mindre indgribende foranstaltninger over for disse arbejdstagere, såsom partielle opholdsforbud på en del af det nationale område (
12
).
30.
Ud over at en sådan løsning er i bedre overensstemmelse med de omhandlede bestemmelsers ordlyd og mere rationel, henter den sit særlige grundlag i principperne og i retspraksis. Muligheden for at tilpasse de restriktive foranstaltninger, der eventuelt træffes i kraft af virkelige behov forbundet med sikringen af den offentlige orden, er efter min opfattelse helt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, som medlemsstaterne i henhold til fast retspraksis er forpligtet til at overholde, når de fraviger de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved traktaten (
13
). Det er således kun på denne måde, at begrænsningerne reelt kan være forholdsmæssige ud fra de virkelige behov, som er forbundet med sikringen af den offentlige orden uden at gå videre end, hvad der er strengt nødvendigt herfor (
14
).
31.
Det synspunkt, som jeg her forfægter, bekræftes også af adskillige afgørelser, hvori Domstolen har fastslået, at nationale foranstaltninger, der begrænser udøvelsen af grundlæggende rettigheder, og som kun finder anvendelse på en del af den berørte medlemsstats område, kunne begrundes i væsentlige hensyn forbundet med beskyttelsen af offentlige interesser. Domstolen har f.eks. i Albore-dommen, som den franske regering har påberåbt sig, udtalt, at selv om den omstændighed, at udenlandske statsborgeres erhvervelse af fast ejendom, som er »beliggende i provinser, som støder op til landegrænser«, er betinget af en særlig administrativ tilladelse, udgør en begrænsning i de frie kapitalbevægelser, og som derfor i princippet er i strid med traktatens artikel 73 B (efter ændring nu artikel 56 EF), kan en sådan begrænsning ikke desto mindre tillades, såfremt »der for hvert enkelt område, som begrænsningen gælder for, blev ført bevis for, at den pågældende medlemsstats militære interesser ville blive udsat for virkelige, konkrete og alvorlige risici, som ikke ville kunne imødegås ved hjælp af mindre restriktive procedurer, hvis statsborgerne i alle medlemsstaterne blev behandlet på en måde, som ikke er diskriminerende« (
15
). Et andet eksempel i den samme retning findes i Bluhme-dommen, hvori Domstolen fastslog, at en begrænsning i de frie varebevægelser, der følger af et forbud mod på en given ø (den danske ø Læsø) at holde bier af en anden art end den lokale, i medfør af traktatens artikel 36 kan være begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs liv og sundhed (
16
). Desuden har Domstolen mere generelt og indirekte anerkendt, at det er muligt »delvist« at fravige de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved traktaten, når den har fundet, at de restriktive foranstaltninger, som de lokale myndigheder har truffet, og som kun finder anvendelse inden for disse myndigheders territoriale kompetenceområde, på en eller anden måde har været begrundet (
17
).
32.
Ovenstående bemærkninger bringer mig herefter til på ny at overveje Rutili-dommens præmis 48 og den heri indeholdte antagelse, hvorefter »der i medfør af det forbehold, som i dette øjemed er indsat i artikel 48, stk. 3, kun kan udstedes opholdsforbud for hele det nationale område«. En afklaring i denne henseende forekommer mig i øvrigt at være så meget desto mere nødvendig, da denne kategoriske antagelse begrænses betydeligt og endog indirekte afkræftes af en senere passage i den samme dom, hvor Domstolen dog uden at henvise til artikel 48 udtalte, at »en sådan foranstaltning, som begrænser opholdsretten til en del af det nationale område [f.eks. partielle opholdsforbud], kun iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere« (
18
).
33.
Herefter er det min opfattelse, at det herom skal fastslås, at traktatens artikel 48, stk. 3, bestemmelserne i direktiv 64/221 samt proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at et forbud mod ophold på hele det nationale område ikke udgør den eneste restriktive foranstaltning for arbejdskraftens frie bevægelighed, som medlemsstaterne ud fra hensynet til den offentlige orden kan fastsætte over for andre medlemsstaters statsborgere, idet det også er muligt at udstede partielle opholdsforbud over for disse statsborgere.
Muligheden for at udstede partielle opholdsforbud på grundlag af regler, der kun gør det muligt at vedtage sådanne restriktive foranstaltninger over for udenlandske statsborgere
34.
Da det ligger fast, at der i medfør af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 3, i princippet kan udstedes partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters arbejdstagere, skal det herefter afgøres, om sådanne restriktive foranstaltninger — for at bruge den formulering, som blev brugt i Rutili-dommen — kun kan træffes »i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere«, eller om de også kan træffes, når der ikke kan træffes lignende forbud over for egne statsborgere.
Parternes argumenter
35.
Aitor Oteiza Olazabal har vedrørende dette spørgsmål gjort gældende, at Domstolen ikke bør forkaste Rutili-dommens resultat, og at den følgelig bør fastslå, at partielle opholdsforbud, der iværksættes over for andre medlemsstaters arbejdstagere på grundlag af regler, der kun finder anvendelse på udlændinge, såsom netop dekret nr. 46-448, er ulovlige. Han har især anført, at for så vidt der ikke er fastsat bestemmelser om, at der kan træffes tilsvarende foranstaltninger over for franske statsborgere, vil anvendelsen af sådanne forbud medføre en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som klart er i strid med fællesskabsretten.
36.
Derimod har alle de regeringer, der har indgivet indlæg i sagen, gjort det modsatte gældende, nemlig at undtagelsen i artikel 48, stk. 3, under alle omstændigheder gør det muligt at vedtage de i denne sag omhandlede foranstaltninger. De har i det væsentlige anført, at selv om EF-arbejdstagere i medfør af de rettigheder, som de er tillagt i henhold til traktaten, er berettiget til at udøve deres virksomhed i en anden medlemsstat end deres egen, kan begrænsninger i disse rettigheder ud fra hensynet til den offentlige orden i medfør af artikel 48, stk. 3, kun finde anvendelse på de personer, som påberåber sig disse rettigheder, dvs. udelukkende arbejdstagere fra andre medlemsstater. I den anledning har de især påberåbt sig Van-Duyn-dommen (
19
), som vedrørte et afslag på indrejsetilladelse over for en nederlandsk statsborger, som ville arbejde for »Scientology-kirken« i Det Forenede Kongerige. Domstolen fastslog således, at »en medlemsstat, når den af hensyn til den offentlige orden med føje fastsætter restriktioner, ved bedømmelsen af den pågældendes personlige forhold kan betragte det som en relevant omstændighed, at han er tilknyttet en bevægelse eller organisation, hvis virksomhed af medlemsstaten betragtes som skadelig for samfundet uden dog at være forbudt, også selv om der ikke gælder nogen restriktion for de af nævnte stats egne borgere, som hos en sådan bevægelse eller organisation ønsker at udøve en lignende virksomhed, som statsborgeren fra en anden medlemsstat« (
20
). Den franske og spanske regering har tilføjet, at det i traktatens artikel 48, stk. 2, indeholdte forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet heller ikke er til hinder for dette resultat, henset til, at samme artikels stk. 3 netop af hensyn til den offentlige orden tillader en fravigelse af forbuddet.
37.
Selv om Kommissionen er enig med de regeringer, der har indgivet indlæg, i, at de foranstaltninger, som træffes i medfør af artikel 48 over for andre medlemsstaters arbejdstagere ikke i sig selv kan betragtes som udtryk for forskelsbehandling, har den et andet synspunkt. Kommissionen har gjort gældende, at det ikke følger heraf, at disse foranstaltninger nødvendigvis er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Det skal nemlig også undersøges, om de betingelser, der ifølge Domstolens praksis opstilles for at bringe undtagelsen i anvendelse, er opfyldt. Kommissionen gør i den forbindelse navnlig opmærksom på, at Domstolen i Adoui og Cornuaille-dommen præciserede, at udstedelsen af sådanne foranstaltninger ikke kan ske på baggrund af en bedømmelse af visse former for adfærd, som »indebærer, at statsborgere fra andre medlemsstater behandles vilkårligt« (
21
). Kommissionen har på baggrund af denne dom, som den mener er udtryk for en kovending i retspraksis i forhold til Van Duyn-dommen, anført, at en medlemsstat ikke er berettiget til at indføre partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters statsborgere, når den nationale lovgivning ikke gør det muligt at træffe repressive eller andre faktiske og effektive foranstaltninger, der har til formål at bekæmpe den omhandlede adfærd, mod egne statsborgere, som befinder sig i den samme situation.
Stillingtagen
38.
Jeg mener, at Domstolen vedrørende dette konkrete spørgsmål skal bekræfte sin opfattelse i Rutili-dommen, og i det væsentlige igen udtale, at »en sådan foranstaltning, som begrænser opholdsretten til en del af det nationale område, kun [kan] iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere« (
22
).
39.
Denne løsning er efter min opfattelse i overensstemmelse med ånden bag og formålene med traktaten, for så vidt den med rette hviler på en antagelse om, at undtagelserne fra den frie bevægelighed i henhold til artikel 48, stk. 3, af hensyn til den offentlige orden, ligesom undtagelserne fra de øvrige grundlæggende rettigheder, ikke må indebære vilkårlig forskelsbehandling, og at de derfor, medmindre der foreligger objektive grunde, ikke må udmøntes i foranstaltninger, som er strengere og mere restriktive over for andre medlemsstaters borgere end over for medlemsstatens egne borgere. Med andre ord mener jeg såvel principielt som i en logisk sammenhæng, at der af traktatens artikel 48, stk. 3, skal anlægges en fortolkning, som omfatter det princip, som for så vidt angår de frie vare-og kapitalbevægelser udtrykkeligt er indeholdt i traktatens artikel 36 og 73 D, hvorefter de omhandlede undtagelser ikke må »udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling«.
40.
I øvrigt følger en sådan fortolkning også af Fællesskabets retsinstansers praksis. Det er således netop i denne retning, at Adoui og Cornuaille-dommen efter min opfattelse skal fortolkes. Som Kommissionen har bemærket, udgjorde den faktisk en klar ændring i forhold til Van Duyn-dommen.
41.
I denne sag drejede det sig om at fastslå, om de belgiske myndigheder i medfør af de i traktatens artikel 48 og 56 fastsatte undtagelsesbestemmelser havde beføjelse til at nægte at meddele opholdstilladelse til to franskmænd, som udøvede en virksomhed i Belgien (prostitution), som blev fundet i strid med den offentlige orden, men som hverken var underlagt sanktioner eller ulovlig for belgiske statsborgere. Ved behandlingen af dette spørgsmål bemærkede Domstolen først, at medlemsstaterne på grundlag af forbeholdene af hensyn til den offentlige orden har beføjelse til over for andre medlemsstaters borgere at træffe »foranstaltninger [som ikke kan bringes] i anvendelse over for deres egne statsborgere, idet staten ikke kan udvise sine egne borgere fra det nationale område eller forbyde dem indrejse«. På grundlag heraf fastslog Domstolen, at »en sådan forskelsbehandling, som vedrører arten af de foranstaltninger, der kan træffes, må derfor tillades«. Domstolen præciserede dog umiddelbart herefter, at »den kompetente myndighed i en medlemsstat ikke ved udstedelsen af de nævnte foranstaltninger [må] basere[r] sin beslutning på en bedømmelse af visse former for adfærd, som indebærer, at statsborgere fra andre medlemsstater behandles vilkårligt« (
23
). Domstolen fortsatte ved at udtale, at for at undgå sådanne konsekvenser »kan adfærden ikke være så alvorlig, at den begrunder indrejse- eller opholdsrestriktioner på en medlemsstats område over for en statsborger fra en anden medlemsstat, når medlemsstaten ikke træffer repressive foranstaltninger eller andre [faktiske] og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af den udviste adfærd over for sine egne statsborgere« (
24
). På denne baggrund fastslog Domstolen herefter, at »en medlemsstat ikke i medfør af undtagelsesbestemmelserne vedrørende den offentlige orden i traktatens artikel 48 og 56 fra sit eget område kan udvise en statsborger fra en anden medlemsstat, såfremt den førstnævnte medlemsstat ikke anvender repressive foranstaltninger eller andre [faktiske] og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af den udviste adfærd over for sine egne statsborgere« (
25
).
42.
Det følger herefter af denne dom, som efterfølgende er blevet bekræftet i flere afgørelser (
26
), at når medlemsstater fraviger princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed af hensyn til den offentlige orden, må de ikke derved skabe nogen »forskelsbehandling« eller »behandle« vilkårligt (
27
) (dvs. som ikke er begrundet) til skade for andre medlemsstaters statsborgere, både hvad angår adfærd, som er underlagt sanktioner, og de foranstaltninger, der finder anvendelse. I ovennævnte sag fandt Domstolen især, at den omstændighed, at visse former for adfærd kun var forbudt, hvis de blev udvist af andre medlemsstaters statsborgere, var i strid med dette princip. Når Domstolen derimod ikke har udvidet denne opfattelse til også at omfatte »en sådan forskelsbehandling, som vedrører arten af de foranstaltninger, der kan træffes«, skyldes dette udelukkende, at den pågældende sag vedrørte et afslag på opholdstilladelse, dvs. en foranstaltning, som i henhold til et folkeretligt princip ikke kan træffes over for egne statsborgere. Det kan derfor modsætningsvis udledes heraf, at medlemsstaterne tilsidesætter fællesskabsretten, når de skaber forskelsbehandling og vilkårlig behandling ved i mangel af objektive grunde at forbeholde en anden og strengere behandling for andre medlemsstaters borgere, også med hensyn til »arten af de foranstaltninger, der kan træffes«.
43.
Hvis denne retspraksis overføres til den foreliggende sag og dermed til spørgsmålet om begrænsninger af arbejdskraftens frie bevægelighed, som følger af partielle opholdsforbud, kan følgende udledes:
—
Dels er myndighederne i en medlemsstat i medfør af traktatens artikel 48, stk. 3, kun berettiget til at udstede partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters statsborgere på baggrund af en adfærd, som er i strid med den offentlige orden, såfremt denne adfærd i lignende tilfælde og under de samme betingelser også giver anledning til repressive foranstaltninger eller andre faktiske og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af den pågældende adfærd, når den udvises af medlemsstatens egne statsborgere.
—
Dels er de nationale myndigheder i en medlemsstat, medmindre der foreligger objektive grunde, ikke berettiget til at udstede partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters statsborgere, når der i lignende tilfælde og under de samme betingelser ikke kan træffes sådanne foranstaltninger over for medlemsstatens egne statsborgere.
44.
Det kan på denne baggrund konkluderes, at medlemsstaterne, medmindre der foreligger objektive grunde, af hensyn til den offentlige orden kun er berettiget til at udstede partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters statsborgere, som har påberåbt sig arbejdskraftens frie bevægelighed, i de tilfælde og under de betingelser, hvorunder sådanne foranstaltninger kan træffes over for medlemsstatens egne statsborgere.
Forslag til afgørelse
45.
Henset til ovenstående bemærkninger foreslår jeg herefter Domstolen at besvare Conseil d'États spørgsmål på følgende måde:
»EF-traktatens artikel 48, stk. 3 (efter ændring nu artikel 39, stk. 3, EF), bestemmelserne i Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed samt proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at et forbud mod ophold på hele det nationale område ikke udgør den eneste restriktive foranstaltning for arbejdskraftens frie bevægelighed, som medlemsstaterne ud fra hensynet til den offentlige orden kan fastsætte over for andre medlemsstaters statsborgere, idet det også er muligt at udstede partielle opholdsforbud over for disse statsborgere. Medlemsstaterne er dog, medmindre der foreligger objektive grunde, af hensyn til den offentlige orden kun berettiget til at udstede partielle opholdsforbud over for andre medlemsstaters statsborgere, som har påberåbt sig arbejdskraftens frie bevægelighed, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan træffes over for medlemsstatens egne statsborgere.«
(
1
) – Originalsprog: italiensk.
(
2
) – EFT 1963-1964, s. 109.
(
3
) – Dom af 28.10.1975, sag 36/75, Sml. s. 1219.
(
4
) – Dom af 25.6.1997, sag C-131/96, Mora Romero, Smi. I, s. 3659, præmis 10-12. Se i samme retning dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, præmis 20, som ovennævnte dom henviser til. samt dom af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1461, præmis 12 og 13, af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholz, Sml. I, s. 505, præmis 6, af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralta, Sml. I, s. 3453, præmis 18, af 12.5.1998, sag C-336/96, Gilly, Sml. I, s. 2793, præmis 39, og af 15.1.2002, sag C-55/00, Gottardo, Sml. I, s. 413, præmis 21 og 22.
(
5
) – Skanavi og Chryssanthakopoulos-dommen, præmis 22.
(
6
) – Rutili-dommen, præmis 46-48.
(
7
) – Rutili-dommen, præmis 49.
(
8
) – Rutili-dommen, præmis 53.
(
9
) – Præmis 46 og 48.
(
10
) – EFT 1968 II, s. 477.
(
11
) – Rutili-dommen, præmis 46.
(
12
) – Se i denne retning generaladvokat Mayras' forslag til afgørelse i Rutili-dommen, hvori er anført følgende: »Eftersom de nationale myndigheder har ret til at påberåbe sig forbeholdet om den offentlige orden til at nægte visse af Fællesskabets arbejdstagere adgang til deres område eller til at udvise dem, som har fået tilladelse til at opholde sig dér, men hvis personlige adfærd retfærdiggør, at de udvises, ville det så ikke være fornuftstridigt at fratage medlemsstaterne retten til over for disse arbejdstagere at træffe mindre alvorlige foranstaltninger, som er begrænset til et forbud mod ophold på en del af deres område?«
(
13
) – Jf. bl.a. dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 38, af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085, præmis 36, af 12.7.1990, sag C-128/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3239, præmis 18, og af 8.3.2001, sag C-405/98, Gourmet International Products, Sml. I, s. 1795, pramis 41 og 42.
(
14
) – Jf. f.eks. dom af 20.5.1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, præmis 16-18, Bond van Adverteerders-dommen, præmis 36, og Gourmet International Products-dommen, præmis 42.
(
15
) – Jf. dom af 13.7.2000, sag C-423/98, Sml. I, s. 5965, præmis 22.
(
16
) – Dom af 3.12.1998, sag C-67/97, Bluhme, Sml. I, s. 8033, præmis 38.
(
17
) – Jf. i denne forbindelse f.eks. dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad c Publivia, Sml. I, s. 4151, præmis 26, om nogle bestemmelser vedtaget af en selvstyrende region i en medlemsstat om forbud mod visse former for reklame for drikkevarer med et højt alkoholindhold på dens område, hvori Domstolen understregede, at »selv om de er en foranstaltning med tilsvarende virkning i EØF-traktatens artikel 30's forstand, kan [de] være begrundede efter traktatens artikel 36 ud fra hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed«.
(
18
) – Rutili-dommen, præmis 53.
(
19
) – Dom af 4.12.1974, sag 41/74, Sml. s. 1337.
(
20
) – Van Duyn-dommen, pramis 24, min fremhævelse.
(
21
) – Dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Sml. s. 1665, præmis 7. Det skal bemærkes, at i modsætning til dommens øvrige sproglige versioner, hvor der anvendes formuleringen »benanales vilkårligt«, er der i den italienske version tale om »vilkårlig forskelsbehandling«. Det lader imidlertid ikke til, at denne uklarhed er af væsentlig betydning henset til. at borgere fra forskellige medlemsstater, der »behandles vilkårligt«, efter min opfattelse svarer til en »vilkårlig forskelsbehandling«.
(
22
) – Rutili-dommen, præmis 53, min fremhævelse.
(
23
) – Præmis 7, min fremhævelse.
(
24
) – Adoui og Cornuaille-dommen, præmis 8.
(
25
) – Adoui og Cornuaille-dommen, præmis 9.
(
26
) – Jf. dom af 18.5.1989, sag 249/86, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1263, præmis 19, af 16.7.1998, sag C-171/96, Pereira Roque, Smi. I, s. 4607, præmis 50 og 51, og af 20.11.2001, sag C-268/99, Jany m.fl., SmI. I, s. 8615, præmis 61 og 62.
(
27
) – Som jeg tidligere har gjort opmærksom på, er disse to udtryk blevet anvendt uden forskel i dommens forskellige sproglige versioner (jf. punkt 21 ovenfor).