62002CC0276_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Touto žalobou se Španělské království domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Komise 2002/935/ES ze dne 14. května 2002 o státní podpoře ve prospěch Grupo de Empresas Álvarez(2) . Podle tohoto rozhodnutí určeného Španělsku podpora, kterou představuje soustavné neplacení daní a neodvádění pojistného na sociální zabezpečení společnostmi Grupo de Empresas Álvarez SA (dále jen „GEA“) a Vidrios Automáticos del Norte SA (dále jen „Vanosa“), která je dceřinou společností GEA, po prohlášení platební neschopnosti dne 19. listopadu 1997 u společnosti GEA a dne 14. listopadu 1997 u společnosti Vanosa, v období od uvedených dat do ledna 2001, je neslučitelná se společným trhem.
2. Souvislosti projednávaného případu zasluhují stručné připomenutí, které je o to nezbytnější, že návrh na zahájení řízení předložený Soudnímu dvoru neobsahuje jasné vylíčení důvodů neplatnosti. Tato nejasnost je zdrojem procesních obtíží, které je nutno vyřešit ještě před posouzením věcné stránky případu.
I – Souvislosti případu
A – Situace podniků, které mají prospěch z podpory
3. GEA je podnikem na výrobu a prodej nádobí z porcelánu a kameniny. Až do roku 1991 byl ve Španělsku jedním z hlavních výrobců nádobí. Jeho 100% vlastněná dceřiná společnost Vanosa působila v oblasti skleněných obalů. Po roce 1992 došlo v oblasti, v níž působily oba tyto podniky, k vážným nesnázím. Region Galicie, kde je skupina zmíněných podniků usazena, byl navíc postižen hospodářskou krizí.
4. Tyto nesnáze byly důvodem, proč španělské veřejné orgány poskytly GEA v období let 1992 až 1996 různé finanční podpory formou záruk a přímé dotace. Ve svém prvním rozhodnutí 98/364/ES ze dne 15. července 1997(3) Komise prohlásila, že přestože byly tyto podpory označeny za protiprávní z důvodu jejich neoznámení, jsou v souladu s pokyny Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v nesnázích, a z toho důvodu i slučitelné se společným trhem. Toto prohlášení Komise však bylo vázáno na dvě podmínky. Španělské orgány se jednak musely do budoucna zdržet poskytnutí jakékoli další nové podpory, jednak měly plně uplatňovat schválený restrukturalizační plán. Dále jí měly každé pololetí překládat zprávu o plnění tohoto plánu a o hospodářské situaci GEA.
5. Druhou zprávu o uplatňování restrukturalizačního plánu obdržela Komise dne 21. května 1999. Na základě této zprávy se Komise dozvěděla o platební neschopnosti, kterou v roce 1997 na návrh výše uvedených podniků prohlásil Juzgado de Primera Instancia de Vigo (Španělsko), a o dohodách uzavřených v souladu s vnitrostátními právními předpisy s Agencia Estatal de Administración Tributaria (Agentura daňové správy) a Tesorería General de la Seguridad Social (orgán Správy sociálního zabezpečení) v roce 1998 (dále jen „dohody“). Předmětem těchto dohod uzavřených dne 14. dubna 1998 mezi daňovou správou a oběma podniky bylo jednak částečné prominutí dluhu na daních oběma podnikům a dále posečkání a dlouhodobé časové rozložení splátek zbývající části dluhu. Zvláštní dohoda uzavřená dne 6. listopadu 1998 mezi společností Vanosa a Správou sociálního zabezpečení upravovala částečné prominutí nahromaděného dluhu, jakož i posečkání a restrukturalizaci splátek zbývající části dluhu. Komise při rozboru této zprávy zjevně neshledala žádné porušení podmínek pro povolení podpory. K zahájení nového řízení podle čl. 88 odst. 2 ES vedly Komisi pouze stížnosti podané soutěžiteli. Tyto stížnosti se týkaly chování španělských orgánů, které podle soutěžitelů v případě dotyčných podniků upustily od vymáhání značné částky daní a pojistného na sociální zabezpečení.
B – Napadené rozhodnutí
6. Napadené rozhodnutí přijaté v rámci řízení zahájeného Komisí ve své podstatě stanoví, že ode dne prohlášení platební neschopnosti společnosti GEA a společnosti Vanosa až do ledna 2001 tyto podniky systematicky neplnily své daňové povinnosti a povinnosti vůči systému sociálního zabezpečení. Komise v souladu se svým rozhodnutím 1999/509/ES ze dne 14. října 1998 o poskytování podpory ze strany Španělska podnikům skupiny Magefesa a jejím právním nástupcům(4), které Soudní dvůr potvrdil v rozsudku ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise(5), pak tvrdí, že soustavné a systematické neodvádění pojistného na sociální zabezpečení a neplacení značné částky daní po prohlášení platební neschopnosti a uzavření dohod představuje převod státních prostředků ve prospěch společností GEA a Vanosa. Komise dále uvádí, že výhoda, kterou dotyčné podniky takto získaly vůči svým soutěžitelům v obchodních vztazích uvnitř Společenství, je výsledkem nečinnosti španělských orgánů, které nepřijaly nezbytná opatření k tomu, aby tyto podniky splnily své povinnosti. V důsledku toho pak došlo k značnému nárůstu dluhů těchto podniků, z čehož lze tedy dovodit, že se stát v projednávaném případě nechoval jako soukromý věřitel jednající s náležitou péčí.
7. Za těchto okolností se Komise domnívá, že upuštění španělských orgánů od vymáhání dlužných daní a dlužného pojistného na sociální zabezpečení společností GEA a Vanosa představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Mimoto se Komise domnívá, že na tuto podporu nelze vztáhnout žádnou z výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 a 3 ES. V důsledku toho Komise rozhodla, že předmětná podpora je neslučitelná se společným trhem, a žádá Španělské království o přijetí veškerých opatření nezbytných k tomu, aby od příjemce získalo podporu nazpět.
II – K přípustnosti žalobních důvodů
8. V rámci jednání se účastníci řízení shodli na tom, že žalobní důvody vycházejí z porušení čl. 87 odst. 1 ES. V argumentaci žalobce lze rozlišit tři důvody neplatnosti napadeného rozhodnutí. Podle žalobce došlo k porušení smlouvy ES v první řadě nesprávným výběrem a výkladem použitelného právního rámce, v druhé řadě nesprávným zjištěním skutkového stavu, z nějž vycházelo napadené rozhodnutí, a v poslední řadě pak nesprávným právním posouzením relevantních skutečností.
9. Přetrvávají však jisté pochybnosti o přípustnosti jiného žalobního důvodu uplatněného v průběhu řízení. Žalobce ve své replice navrhuje částečné zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu neurčitého stanovení doby, k níž se poskytnutí státní podpory váže. Komise v tomto návrhu odhalila nový žalobní důvod. Dospěla proto k závěru, že je třeba jej zamítnout na základě čl. 42 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, podle něhož předkládání nových důvodů v průběhu řízení není přípustné, ledaže by se tyto důvody zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení.
10. Je třeba připomenout, že se Soudní dvůr řídí pravidlem, podle něhož zamítne veškeré žalobní důvody, které byly poprvé uplatněny až v replice. V tomto stadiu řízení lze v některých případech připustit předložení nového žalobního důvodu, avšak pouze za předpokladu, že se jedná o některou ze tří následujících výjimečných situací: ukáže se, že dotyčný žalobní důvod ve své podstatě jen rozšiřuje žalobní důvod již dříve přímo, či implicitně vyjádřený v návrhu na zahájení řízení(6) nebo že tento žalobní důvod je důvodem veřejného pořádku, který je třeba uplatnit i bez návrhu(7), nebo že se zakládá na nové skutečnosti, která vyšla najevo až v průběhu řízení(8) .
11. Dle mého názoru není v projednávané věci pochyb o tom, že opožděně uplatněný důvod je nepřípustný. Co je předmětem návrhu, který španělská vláda předkládá ve své replice? Španělská vláda v tomto návrhu vytýká Komisi způsob, jakým byla stanovena doba trvání podpory. Tento důvod žalobce je však vyjádřen dvojsmyslně. Třebaže je na první pohled jednoduchý, obsahuje dvě odlišné části.
12. Žalobce zaprvé tvrdí, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí je doba trvání podpory označena neurčitě. Toto rozhodnutí je tedy dle jeho názoru vzhledem k nedostatku odůvodnění protiprávní z důvodu nedodržení formy. Žalobní důvod v této podobě se týká zcela jiného právního důvodu, než ke kterému se vážou žalobní důvody uvedené v žalobě, jež se všechny týkají legality uvedeného rozhodnutí po stránce věcné. Opožděné předložení žalobního důvodu, který se týká nového právního problému a nesouvisí s žalobními důvody uvedenými v návrhu na zahájení řízení, lze dle mého názoru považovat jednoduše za nový důvod, u nějž je třeba rozhodnout, že je nepřípustný. I kdyby však Soudní dvůr postupoval v souladu s částí své judikatury a považoval takový důvod za důvod veřejného pořádku, který je soudce Společenství povinen uplatnit i bez návrhu(9), postačí, aby určil, že Komise splnila svou povinnost odůvodnit rozhodnutí tím, že v bodech 41 až 55 jasně uvedla důvody napadeného rozhodnutí, dobu trvání podpory a úvahy, které ji k tomuto určení vedly(10) . I kdyby bylo rozhodnuto, že žalobní důvod spočívající v nedostatku odůvodnění je přípustný, nelze jej považovat za opodstatněný.
13. Za druhé pak žalobce dobu trvání sporné podpory přímo zpochybňuje. Přesněji řečeno vytýká Komisi, že začátek poskytování podpory stanovila k datu zahájení řízení pro platební neschopnost, přestože v rámci těchto řízení a dohod bylo upuštěno od vymáhání dluhů, což Komise ve svém prvním rozhodnutí 98/364 z roku 1997 schválila. Komise v tomto žalobním důvodu spatřuje pouze problém vyčíslení podpory, o které jde v následující fázi výkonu napadeného rozhodnutí. Dle mého názoru je však zřejmě spravedlivější, aby určení okamžiku poskytnutí výhod, jakož i určení doby jejich trvání přímo záleželo na provedení kvalifikace podpory. Tento důvod se tedy stejně jako žalobní důvody uvedené v žalobě týká porušení čl. 87 odst. 1 ES. Z toho však nelze vyvodit jeho přípustnost.
14. Pokud by bylo rozhodnuto o přípustnosti tohoto žalobního důvodu, pak by samozřejmě bylo na místě zabývat se jeho opodstatněností. Bylo by pak třeba uvést, že určení okamžiku poskytnutí podpory lze provést různě. V zásadě může podpora vzniknout teprve v okamžiku poskytnutí sporných výhod. Může tomu však být jinak, pokud byly tyto výhody poskytnuty v rozporu s rozhodnutím o poskytnutí podpory, které Komise povolila. V tomto případě je totiž legalita povolených opatření přísně vázána na dodržení podmínek, které Komise uložila dotyčnému státu. Jakmile se ukáže, že stát nesplnil uložené povinnosti a podmínky, je možné se odvážit tvrdit, že kvalifikace podpory se vztahuje nejen na nepředvídané výhody (v projednávané věci upuštění od vymáhání dluhů v návaznosti na uzavřené dohody), ale také na opatření, která v době svého přezkumu nevzbuzovala výhrady z hlediska pravidel zakotvených ve Smlouvě (v projednávané věci upuštění od vymáhání dluhů v návaznosti na řízení pro platební neschopnost a následující dohody)(11) .
15. Snaha o posouzení těchto otázek je však v projednávané věci zbytečná. Toto tvrzení totiž není, jak se domnívá žalobce, pouhým argumentem na podporu žalobních důvodů, nýbrž skutečným žalobním důvodem založeným na jiných úvahách a faktických a právních skutečnostech, než které byly vylíčeny na podporu žaloby. Takto chápaný žalobní důvod sice do jisté míry souvisí se zrušením rozhodnutí navrhovaným v žalobě, jednoznačně se však od důvodů vyjádřených v žalobě liší. Rozšiřuje totiž předmět sporu, který již byl pevně stanoven, a neměl by se tedy v zásadě měnit. V souladu s judikaturou Soudního dvora již žalobce není oprávněn jej v takovém případě uplatnit(12) .
16. Je třeba dodat, že v projednávané věci nelze výjimku upravenou jednacím řádem použít: nehledě na základ tohoto žalobního důvodu nelze tvrdit, že by se opíral o skutečnosti, které vyšly najevo až v průběhu řízení. Nic totiž nebránilo tomu, aby byla údajná protiprávnost namítána již po přijetí napadeného rozhodnutí.
17. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobní důvod spočívající v neurčitém stanovení doby trvání podpory musí být prohlášen v obou svých částech za nepřípustný.
III – K porušení čl. 87 odst. 1 ES a ke kvalifikaci státní podpory
18. Žalobce na podporu své žaloby na neplatnost uvádí tři žalobní důvody. Prvním z nich zpochybňuje rámec a právní kritérium, které byly použity na posouzení opatření k podpoře podniků v nesnázích. Podle tohoto postupu by totiž každé řízení pro platební neschopnost obsahovalo státní podporu. Pro případ, že by tento rámec byl v projednávané věci shledán použitelným, žalobce svým druhým žalobním důvodem popírá, že by španělské orgány zůstaly nečinné po dobu neplacení daní a neodvádění pojistného na sociální zabezpečení. Svým třetím žalobním důvodem pak žalobce nesouhlasí se způsobem, jakým Komise posoudila činnost těchto orgánů.
19. První žalobní důvod ve své podstatě zpochybňuje vhodnost použití kritéria tzv. „soukromého věřitele“ při rozboru zacházení s podniky v nesnázích, zatímco oba další se týkají nesprávného použití tohoto kritéria v projednávané věci.
A – Nesprávné právní posouzení: k vhodnosti použití kritéria soukromého věřitele při vymezení pojmu státní podpora
20. Žalobce se především domnívá, že kritizované chování dotyčných orgánů je důsledkem obvyklého uplatňování vnitrostátních předpisů úpadkového práva. Vůči každému jinému podniku nacházejícímu se v téže situaci by se mohlo postupovat stejně. Žalobce naznačuje, že rámec, v němž Komise v napadeném rozhodnutí provádí svůj rozbor, zpochybňuje právní úpravu obecné povahy, a nikoli zvláštní opatření, jak to u státních podpor požaduje právní řád Společenství. Veškeré postupy zavedené členskými státy k předcházení úpadkům by tak byly ohroženy.
21. Je pravdou, že Soudní dvůr rozhodl, že případná ztráta daňových příjmů, kterou by stát utrpěl v důsledku použití režimu výjimečné správy z důvodu absolutního zákazu provádět v individuálních případech exekuční opatření a pozastavovat úročení všech dluhů dotyčného podniku, by sama o sobě neumožňovala tento postup označovat za podporu. Vycházel přitom ze skutečnosti, že takový důsledek je vlastní každému právnímu režimu, který stanoví rámec pro úpravu vztahů mezi podnikem v úpadku a všemi jeho věřiteli, a že z něj tedy nelze automaticky vyvozovat vznik dodatečných finančních nákladů, které nesou přímo, či nepřímo orgány veřejné moci a jejichž účelem je poskytnutí vymezené výhody dotyčným podnikům(13) . Za konkrétních okolností však může chování státu v rámci konkurzního řízení představovat podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES(14) . Takto bylo rozhodnuto zejména v případě rozhodnutí státních věřitelů o tom, že nebude podán návrh na likvidaci podniků skupiny Magefesa, které až do přerušení své činnosti neplnily daňové povinnosti(15) .
22. Jak uvádí Komise, právní rámec projed návané věci jasně vyplývá z judikatury Soudního dvora, zejména pak ve věci „Magefesa“. Na žádném místě napadeného rozhodnutí Komise netvrdí, že by na existenci státní podpory usuzovala z postupů zavedených k předcházení úpadkům a z uzavřených dohod, či dokonce ze ztrát, které z nich vyplynuly pro státní věřitele. Toto rozhodnutí nezpochybňuje vnitrostátní předpisy úpadkového práva ani postupy k předcházení úpadkům jako takové. V této souvislosti není napadána skutečnost, že by státní věřitelé měli k dispozici různé prostředky k donucení dotyčných podniků ke splnění jejich povinností a diskreční pravomoc při volbě těchto prostředků. V souladu s judikaturou Soudního dvora to postačuje k určení, že se zde o zvláštní opatření skutečně jedná(16) . Skutečnost, že se jedná o podporu, nemůže vyplývat z existence obecné výhody poskytované vnitrostátními právními předpisy, nýbrž z existence specifické a selektivní
výhody založené na jejich použití v projednávané věci(17) .
23. K posuzování chování orgánů veřejné moci v případech, jako je tento, Soudní dvůr vyvinul metodologii, která se osvědčila i v činnosti Komise a podle níž se chování orgánů veřejné moci porovnává s tím, jak by se za stejných okolností choval soukromý věřitel jednající s náležitou péčí(18) . Je třeba si položit otázku, zda by soukromý věřitel za obdobných okolností dospěl k uzavření stejných dohod a k témuž prominutí dluhu a zda by zaujal tentýž přístup k zajištění provádění těchto dohod. Za přijatelné by bylo možné považovat takové zásahy, které dotyčnému podniku umožní překonat dočasnou krizi, a to ku prospěchu věřitele. Zavrhnout je však třeba takové zásahy, které pouze usilují o záchranu podniku, který není života schopný a nepřizpůsobuje se tržním podmínkám, neboť odporují logice hospodářské efektivnosti a řádného fungování společného trhu.
24. Komise v napadeném rozhodnutí zcela oprávněně připomíná, že kritérium soukromého věřitele nelze zaměňovat za kritérium soukromého investora, které již má v judikatuře svou tradici(19) . Zatímco soukromý investor svou činností u dotyčných podniků usiluje o dosažení zisku, věřitel se snaží, aby mu dlužník nacházející se ve finanční tísni zaplatil dlužné částky(20) . Investor si může zvolit investici, jejíž návratnost mu bude připadat nejlepší. Kapitál, který je připraven investovat, je teoreticky dostupný za stejných podmínek každému subjektu na trhu. Věřitel se však v takové situaci nenachází. Věřitel je již zapojen do výsadního vztahu s dlužnickým podnikem, jemuž může být ochoten poskytnout nové výhody formou prominutí nebo restrukturalizace dluhů. Kapitál, o nějž se v takovém případě jedná, není nabízen „na trhu“. Není dostupný všem hospodářským subjektům za stejných podmínek. Tento kapitál je poskytován pouze s ohledem na zájmy obou stran. V důsledku tohoto rozdílu mezi oběma situacemi je dle mého názoru třeba také odlišně posuzovat srovnání mezi chováním orgánů veřejné moci a chováním soukromého subjektu. V případě investování probíhá srovnání „v běžných tržních podmínkách“. Je-li kapitál umísťován, a to i v podniku v nesnázích, za podmínek vhodných pro investora, který tak může očekávat jeho finanční návratnost v krátkodobějším, či dlouhodobějším výhledu, nelze hovořit o výhodě a o narušování hospodářské soutěže. Ve vztahu mezi věřitelem a dlužníkem je situace jiná. Zde je možné vycházet pouze z „podmínek obdobných tržním“(21) . Situaci dlužnických podniků je třeba porovnávat nikoli se situací jejich soutěžitelů na trhu, nýbrž se situací podniků, které se nacházejí ve stejných nesnázích. Je třeba si položit nejen otázku, zda existuje hospodářská výhoda, neboť o tom není pochyb(22), ale také zda je tato výhoda „selektivní“ v tom smyslu, že tomuto podniku zajišťuje přednostní zacházení, které nelze nijak odůvodnit logikou hospodářské efektivity(23) . V tomto případě tedy není rozhodujícím kritériem zjištění, zda existuje hospodářská výhoda, nýbrž zda tato výhoda představuje příznivější zacházení, než které by za obdobných podmínek zajistil soukromý věřitel svému dlužnickému podniku.
25. V obou případech nezbývá než souhlasit s metodou porovnání založenou na kritériu soukromého věřitele. Tato metoda je v souladu s obecným cílem Smlouvy, jímž je zamezit vytváření umělých výhod ve prospěch některých hospodářských zájmů a poskytnout jim tak privilegované postavení(24) . Je však nutné brát zřetel na odlišnosti v situacích, na něž má být tato metoda použita. Její funkce, jakož i smysl nejsou stejné, použije-li se na případ investora, nebo na případ věřitele.
26. V projednávaném případě zjevně není třeba podrobovat rámec či právní metodu použitou Komisí žádným vážným výtkám. Jsou v souladu s rozlišováním a kritériem vyplývajícími z judikatury Soudního dvora. Jediná skutečná otázka, na kterou zbývá odpovědět, se týká způsobu, jakým je třeba v konkrétních okolnostech projednávaného případu použít teorii, kterou Komise nazývá „doktrínou Magefesa“, a to s ohledem na chování orgánů veřejné moci. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že při posuzování výhody představující státní podporu, jsou zvlášť důležité konkrétní okolnosti každého případu(25) .
27. První závěr je nasnadě. Nesprávné právní posouzení nebylo možno prokázat. První žalobní důvod tedy není opodstatněný.
B – Nesprávné použití kritéria soukromého věřitele jednajícího s náležitou péčí
28. Nesprávné použití tohoto kritéria podle žalobce vyplývá jednak z pouze částečného zohlednění relevantních skutečností, jednak z nesprávného právního posouzení skutečností sdělených Komisi.
1. Nesprávné skutkové zjištění
29. Aby bylo možné určit, zda se za okolností projednávaného případu španělské orgány chovaly jako věřitel jednající s dostatečně náležitou péčí, je třeba zjistit, jaké kroky skutečně podnikly. Španělská vláda se však domnívá, že napadené rozhodnutí nevystihuje zcela přesně relevantní skutečnosti, které měla Komise k dispozici. Španělská vláda z toho vyvozuje, že toto rozhodnutí bylo přijato na základě skutečností, které se liší od skutečností, které uvádí Komise.
30. Je na místě připomenout, že v rámci řízení o žalobě na neplatnost musí být legalita aktu posuzována v závislosti na skutkovém a právním stavu ke dni jeho přijetí(26) . Podle tohoto pravidla nelze Komisi ve věci státních podpor vytýkat, že nezohlednila faktické skutečnosti, které jí nebyly sděleny v době přezkumu chování španělských orgánů(27) . Ze spisového materiálu předloženého Soudnímu dvoru však vyplývá, že mnohé skutečnosti, které španělská vláda v žalobě uvedla na podporu své argumentace, nebyly Komisi sděleny v průběhu přezkumného správního řízení. Ať již tyto skutečnosti nastaly po vydání napadeného rozhodnutí(28), nebo nebyly včas sděleny autorovi rozhodnutí(29), nelze se jich s úspěchem dovolávat na podporu žalobního důvodu předkládaného Soudnímu dvoru. Opírá-li se žalobní důvod založený na nesprávném skutkovém zjištění o takové skutečnosti, pak mu nelze vyhovět.
31. Žaloba sice obsahuje více údajů než spis vypracovaný Komisí v rámci přezkumného řízení, na základě materiálů předložených Soudnímu dvoru se však lze domnívat, že tento spis je úplnější, než by mohlo vyplývat z napadeného rozhodnutí(30) . O provedených exekucích a o uspokojení z nemovitých zástav se uvedené rozhodnutí zjevně nezmiňuje podrobně. Komise v tomto rozhodnutí hovoří pouze o exekuci na nemovitosti a různá aktiva(31) .
32. Lze však z výše uvedeného vyvozovat protiprávnost napadeného rozhodnutí? Žalobce na tom trvá a spatřuje v těchto skutečnostech důkaz vlastní aktivity a náležité péče, s níž orgány vedly konkurzní řízení. Komise popírá, že by zohlednění těchto skutečností mohlo vést ke změně jejího rozboru. Oba účastníci řízení tím ve skutečnosti přesouvají problém do jiné roviny. Jádro věci podle nich spočívá spíše ve způsobu, jakým byl posouzen skutkový stav. O údajné protiprávnosti hovoří jako o důsledku nesprávného právního posouzení skutkového stavu, a nikoli nesprávného skutkového zjištění.
33. V této souvislosti je třeba v každém případě uznat, že Komise má do jisté míry volnost při zjišťování a výběru relevantních skutků. Komisi lze pouze vyčítat, že opomněla uvést některé okolnosti, které mohly být z hlediska rozboru užitečné. Není však zjevné, že by napadené rozhodnutí vycházelo z podstatně nesprávných či zkreslených skutečností. To ostatně ani není předmětem tvrzení. Za těchto okolností nemůže být pouhá faktická nepřesnost v odůvodnění sama o sobě důvodem protiprávnosti výroku tohoto rozhodnutí. Žalobní důvod založený na nesprávném skutkovém zjištění je proto třeba zamítnout.
2. Nesprávné právní posouzení skutkových okolností
34. Je třeba si položit následující otázku: lze závěr, podle nějž španělské orgány neprojevily dostatečnou péči, odůvodňovat skutečnostmi, které mohly být Komisi známy v průběhu přezkumného řízení? Jinak řečeno, mohlo by zohlednění veškerých okolností projednávané věci včetně těch skutečností, které Komise nepřevzala do odůvodnění rozhodnutí, vést k odlišnému posouzení věci? Touto otázkou je třeba se ještě zabývat.
35. Španělská vláda tvrdí, že uplatněním kritéria soukromého věřitele jednajícího s dostatečnou péčí Komise nedostatečně zohlednila opatření přijatá příslušnými orgány k zajištění vymáhání dluhů vzniklých po uzavření dohod. Podle španělské vlády tak zůstala zamlčena opatření jako exekuce na movité a nemovité věci, návrh na exekuci přikázáním pohledávky z účtu podaný Správou sociálního zabezpečení v roce 2001 a zajištění podnikových bytů, ochranných známek skupiny GEA, pohledávek hlavních zákazníků dotyčných podniků provedené Daňovou správou v letech 1999 až 2001. Podle ní pak tento omyl vedl Komisi k nesprávnému posouzení, že „Španělské království nepřijalo opatření stanovená španělskými právními předpisy (zvláštní exekuční řízení), kterými by zabránilo, aby dotyčné podniky pokračovaly ve své činnosti v případě, že nedodržují své daňové povinnosti a povinnosti vůči systému sociálního zabezpečení“(32) . Komise k těmto argumentům uvádí, že přijatá opatření byla opožděná a každopádně neúčinná. Podle Komise je selhání orgánů veřejné moci prokázáno tím, že po uzavření dohod nedokázaly zabránit značnému nárůstu dluhů dotyčných podniků. Tyto orgány pak jakožto přednostní věřitelé nepoužily veškeré dostupné právní nástroje k tomu, aby zabránily další platební nekázni těchto podniků. V takové situaci měly využít možnosti podat návrh na prohlášení konkurzu zmíněných podniků a na likvidaci jejich aktiv.
36. Než se vyjádřím k tomuto rozporu, rád bych se na okamžik pozastavil u kritéria soukromého věřitele jednajícího s náležitou péčí, jehož posouzení je předmětem sporu. V judikatuře zůstává pojem „soukromého věřitele“ nevyjasněný, což platí tím spíše, pokud na základě fikce tomuto pojmu podřadíme „domnělého soukromého věřitele“, jako je tomu v případě státního věřitele s přednostními pohledávkami(33) . Podle mého názoru má tato fikce podtrhovat jednu podstatnou vlastnost. „Soukromý věřitel jednající s náležitou péčí v tržím hospodářství“ je efektivním
hospodářským subjektem, který je schopen rozpoznat a použít nejvhodnější prostředky k dosažení určitého cíle, tedy k vymáhání svých pohledávek.
37. Efektivnost předpokládá zejména, aby soukromý věřitel jednající s náležitou péčí bral v úvahu veškeré faktory týkající se vztahu, jehož je stranou(34) . Uvádí-li žalobce, že Komise v jiném rozhodnutí zaujala v obdobné věci opačné stanovisko, pak Komise správně namítá, že okolnosti projednávané věci jsou podstatně odlišné. Toto rozhodnutí na rozdíl od napadeného rozhodnutí poukazovalo na aktivní a předem oznámený postup Správy sociálního zabezpečení a rozpočtových orgánů(35) .
38. Je třeba též podotknout, že toto kritérium po orgánech veřejné moci nežádá, aby byly lhostejné vůči jiným cílům konkurzních řízení. Mohou samozřejmě brát ohled na „obecný a společenský zájem na zachování pracovních míst“(36) . Opatření přijatá v tomto rámci však mohou mít účinky pouze v rámci přezkumu slučitelnosti podpory podle čl. 87 odst. 3 ES. Pro účely posouzení státní podpory se však opatření státu nepoměřují podle hodnoty nebo významu sledovaných cílů. Poměřují se podle efektivnosti prostředků, které byly použity za účelem ochránit vlastní zájmy jakožto věřitele. Chování orgánů veřejné moci lze v těchto souvislostech hodnotit pouze z tohoto jediného hlediska.
39. Konečně je však na místě připomenout, že kritérium soukromého věřitele nevyžaduje, aby byl okamžitě podán návrh na prohlášení konkurzu podniku v nesnázích(37) . V zásadě nelze španělským orgánům vyčítat, že měly v úmyslu zabránit ukončení činnosti dotyčných podniků. Je naprosto pochopitelné, že je v zájmu soukromého věřitele, kter ý disponuje značnými prostředky, aby byl po určitou dobu zachován chod dlužnického podniku, ukáže-li se, že náklady na okamžitou likvidaci jsou vyšší nežli náklady na poskytnutí podpory. Každý věřitel musí nakonec porovnat prospěch, který může získat z rychlé likvidace podniku, a prospěch z dočasného upuštění od vymáhání svých dluhů a ze zachování činností svého dlužníka.
40. Domnívám se, že k rozhodnutí o upuštění od vymáhání dluhů je třeba dle judikatury Soudního dvora splnit tři podmínky. Za prvé musí být předem možno prokázat hospodářskou životaschopnost a zlepšení finanční situace podniku(38) . Za druhé musí být učiněno vše, co by zamezilo poskytování dalších úvěrů a hromadění dalších dluhů(39) . Za třetí musí mít stát možnost vymoci své dluhy v přiměřené lhůtě(40) .
41. Při použití tohoto rozboru na projednávaný případ vychází najevo slabé stránky argumentace španělské vlády. V období po uzavření dohod, kdy bylo ještě možné předpokládat životaschopnost podniků a počítat s vymožením pohledávek v přiměřené lhůtě splatnosti, se ukázalo, že nebyla přijata nejefektivnější opatření k zamezení hromadění dalších dluhů. Tento nedostatek efektivity a náležité péče se projevuje zejména ve třech rovinách.
42. V první řadě vyplývá z opožděnosti použitých prostředků. Exekuce, na něž poukazuje žalobce a které byly provedeny v návaznosti na řízení pro platební neschopnost, byly zahájeny teprve od konce roku 2000, tedy více než tři roky po prohlášení platební neschopnosti. Jakmile se tedy španělské orgány konečně rozhodly vypovědět dohody a pokračovat v exekučních řízeních, souhrn dluhů již činil jakékoli vymožení dluhů vysoce nepravděpodobným(41) . Důkazem opožděnosti těchto kroků je i skutečnost, že sami účastníci řízení uznali, že soukromí věřitelé byli při  navrhování exekuce na zástavní právo k nemovitosti a prohlášení konkurzu na společnost Vanosa pohotovější než věřitelé státní. Nedostatek náležité péče je v druhé řadě důsledkem neefektivnosti použitých prostředků. Ze spisu vyplývá, že provedené exekuce měly pouze omezený účinek. Na rozdíl od tvrzení žalobce však pouhý „nátlak“ ze strany státních věřitelů nemůže nahrazovat neexistenci přímých opatření. Kromě toho, že skutečné účinky takového nátlaku jsou čistě hypotetické, jediný pravděpodobný účinek, který žalobce uvádí (uzavření podniků), se zcela vymyká sledovanému cíli, jímž je vymáhání pohledávek. Neefektivnost a nedostatek náležité péče konečně dokazuje neznalost, v níž setrvávaly španělské orgány. Skutečnost, že Španělské království nebylo s to sdělit přesnou výši dlužných daní, již sama o sobě ukazuje na jistou míru nedbalosti. Španělské orgány se navíc nedokázaly s jistotou vyslovit ke stavu činností dotyčných podniků. Aniž by tento nedostatek informací jakkoli ospravedlňoval neplnění daňových povinností společnosti GEA, jak tvrdí žalobce, přece jen ukazuje na neobezřetnost příslušných orgánů.
43. Žalobce závěrem naznačuje, že i při vyšší míře péče příslušných orgánů by nebylo možné vypovědět dohody rychleji. Tato skutečnost se týká samotného fungování správního systému vymáhání pohledávek(42) . V souladu s ustálenou judikaturou však domnělé obtíže praktického a správního charakteru nemohou ospravedlňovat nepoužití prostředků nezbytných k plnění základních pravidel Smlouvy(43) a v projednávaném případě pak k provedení rozhodnutí, jímž byla povolena podpora na restrukturalizaci.
44. Za těchto okolností a s ohledem na předchozí průběh v projednávané věci lze jen sotva nesouhlasit s tím, že v zájmu věřitele jednajícího s náležitou péčí bylo vypovědět dohody a vyvolat likvidaci dotyčných podniků v co nejkratší lhůtě. Je třeba připomenout, že přezkoumání situace těchto podniků mělo proběhnout v rámci restrukturalizačního plánu, jehož plnění bylo přísně podmíněno neposkytnutím další podpory, a to ani formou upuštění od vymáhání nesplacených pohledávek(44) . Nesporná skutečnost, že dohody byly porušeny již po svém uzavření, dle mého názoru dostatečně naznačovala cestu, jakou bylo třeba se ubírat. Španělské orgány prokázaly nedostatečnou schopnost reagovat, přestože byly na vzniklou situaci upozorněny, a právě to se rovnalo poskytnutí státní podpory.
45. S ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci mám za to, že Komise správně použila kritérium soukromého věřitele. Stejně jako ostatní posuzované žalobní důvody je třeba zamítnout i důvod týkající se nesprávného právního posouzení skutkových okolností.
IV – Závěry
46. Vzhledem k výše uvedenému proto navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) žaloba se zamítá;
2) Španělskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.“
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 329, s. 1 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
(3)
–	Úř. věst. 1998, L 164, s. 30.
(4)
–	Úř. věst. 1999, L 198, s. 15.
(5)
–	C-480/98, Recueil, s. I-8717.
(6)
–	Rozsudek ze dne 30. září 1982, Amylum v. Rada (108/81, Recueil, s. 3107, bod 25).
(7)
–	Rozsudek ze dne 20. února 1997, Komise v. Daffix (C-166/95 P, Recueil, s. I-983, bod 24).
(8)
–	Rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P, Recueil, s. I‑8375, body 369 až 379).
(9)
–	Judikatura se sice zjevně ustálila na tom, že povinnost odůvodnit rozhodnutí je důvodem veřejného pořádku, přetrvává zde však nejistota ohledně procesních důsledků, které z toho vyplývají. Jednou se Soudní dvůr pouze domnívá, že „může z úřední moci posoudit nesplnění formálních náležitostí“, kam spadá i povinnost odůvodnit rozhodnutí (viz například rozsudek ze dne 7. května 1991, Oliveira v. Komise, C-304/89, Recueil, s. I-2283, bod 18), jindy zase dochází k závěru, že se jedná o povinnost, kterou je vázán (viz zejména rozsudek ze dne 3. července 2003, Belgie v. Komise, C-457/00, Recueil, s. I-6931, bod 102). Pravomoc uplatnit z úřední moci důvody veřejného pořádku je dle mého názoru pouhou možností, a nikoli právní povinností. „Povinností“ je pouze v obecném smyslu, neboť úkolem soudce Společenství je zajistit účinnou soudní ochranu tak, že do věci může zasáhnout pouze tehdy, je-li nesplnění předmětné povinnosti zjevné.
(10)
–	V těchto bodech napadeného rozhodnutí Komise zřetelně upřesnila dobu trvání podpory a svůj úmysl zpochybnit nečinnost orgánů veřejné moci, pokud se jedná o dluhy dotčených podniků vzniklé po platební neschopnosti.
(11)
–	Viz v tomto smyslu Keppenne J.-P., Guide des aides d’État en droit communautaire, Bruylant, Brusel, 1999, s. 94.
(12)
–	Viz například rozsudky ze dne 1. dubna 1982, Dürbeck v. Komise (11/81, Recueil, s. 1251, bod 13); a ze dne 6. prosince 1984, Biovilac v. EHS (59/83, Recueil, s. 4057, bod 24).
(13)
–	Rozsudek ze dne 1. prosince 1998, Ecotrade (C-200/97, Recueil, s. I-7907, bod 36). Soudní dvůr v této souvislosti odkázal na rozsudek ze den 17. března 1993, Sloman Neptun (C-72/91 a C‑73/91, Recueil, s. I-887, bod 21).
(14)
–	Viz rozsudky ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise (C-342/96, Recueil, s. I-2459); ze dne 29. června 1999, DM Transport (C-256/97, Recueil, s. I-3913) a ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 5.
(15)
–	Rozsudek ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 5.
(16)
–	Viz rozsudky ze dne 26. září 1996, Francie v. Komise, (C-241/94, Recueil, s. I-4551, body 20 a 21) a DM Transport, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 30. Viz také stanovisko generálního advokáta La Pergoly ve věci Španělsko v. Komise (C-342/96, uvedené výše v poznámce pod čarou 14), bod 8, a stanovisko generálního advokáta Jacobse v téže věci, bod 40, a dále stanovisko generálního advokáta Mischa ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise (C-480/98, uvedený výše v poznámce pod čarou 5), body 12 až 14.
(17)
–	Je třeba podotknout, že u Soudního dvora dochází k záměně pojmů specifičnost a selektivnost (viz například rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, C-75/77, Recueil, s. I-3671, bod 26). Je však třeba si položit otázku, zda není na místě tyto pojmy rozlišovat. Specifičnost je totiž protikladem k obecnosti. Opatření je specifické, jestliže se uplatní na zvláštní skupinu podniků, aniž by bylo možné toto rozlišení odůvodnit povahou a strukturou daného systému veřejných plateb (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 13. února 2003, Španělsko v. Komise, C‑409/00, Recueil, s. I-1487, bod 52). Takové opatření vede k uplatňování zvláštního zacházení. Selektivita je odlišnou otázkou, která vyvstává v jiné fázi rozboru (viz body 24 a 25 tohoto stanoviska). Selektivita je nejen protikladem k obecnosti, ale také k rovnému zacházení a předpokládá, že uvnitř určité skupiny subjektů je některým z nich poskytnuto výsadní zacházení. V tomto smyslu může existovat specifická výhoda, která není selektivní.
(18)
–	Rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 46.
(19)
–	Bod 49 odůvodnění napadeného rozhodnutí. K tomuto kritériu soukromého investora viz zejména rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise (C-305/89, Recueil, s. I-1603); ze dne 14. září 1994, Španělsko v. Komise (C-278/92 až C-280/92, Recueil, s. I-4103) a ze dne 28. ledna
2003, Německo v. Komise (C-334/99, Recueil, s. I-1139).
(20)
–	Rozsudky ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 46, a ze dne 29. června 1999, DM Transport, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 24.
(21)
–	Viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Jacobse ve věci DM Transport, uvedené výše v poznámce pod čarou 14, bod 34.
(22)
–	Komise již na základě samotného kritéria soukromého investora úspěšně obhájila před Soudním dvorem, že za obdobných okolností by pro dlužnický podnik bylo získání takového kapitálu na trhu obtížnější. Pokud by tento podnik byl nucen obrátit se na kapitálový trh, aby získal úvěr v hodnotě odpovídající výhodě, která mu vznikla z prominutí či z restrukturalizace jeho dluhů, je zřejmé, že by v takovém případě musel přistoupit na méně příznivé podmínky (viz argumentaci Komise v rozsudcích ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, a DM Transport, uvedených výše v poznámce pod čarou 14, bod 36, respektive 23). To postačuje, abychom mohli usuzovat na vznik výhody (viz v tomto smyslu také stanovisko generálního advokáta La Pergoly ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 11). Z pohledu Soudního dvora to však nepostačuje k tomu, abychom mohli usuzovat na existenci státní podpory (rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, body 47 až 49).
(23)
–	Kritérium soukromého věřitele takto dokazuje, že za jistých předpokladů může výhoda poskytnutá podniku vůči jeho soutěžitelům existovat za běžných tržních podmínek, aniž by byla selektivní, neboť tato výhoda mohla být nabídnuta jakémukoli dalšímu subjektu nacházejícímu se ve stejné situaci.
(24)
–	Nelze popírat, že selektivní
státní opatření vystavují Společenství velkému nebezpečí: jedná se o nebezpečí „zneužití“ politického systému, který poskytuje prospěch omezené skupině subjektů a vzniklé náklady přesouvá na ostatní členy pospolitosti, třebaže tito nemají na rozhodnutí o poskytnutí výhody přímý vliv.
(25)
–	Viz rozsudky Ecotrade, uvedený výše v poznámce pod čarou 13, bod 37, a ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 5, body 19 až 21.
(26)
–	Rozsudek ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise (15/76 a 16/76, Recueil, s. 321, bod 7).
(27)
–	Rozsudek ze dne 14. září 1994, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 19, bod 31, a rozsudek Soudu ze dne 6. října 1999, Kneissl Dachstein v. Komise (T-110/97, Recueil, s. II-2881, bod 102).
(28)
–	Na podporu své argumentace žalobce poukazuje zejména na to, že v období od března do října 2002 vnitrostátní soud rozhodl o exekuci na jeden závod společnosti Vanosa v červnu 2002, o přechodu společnosti Vanosa na akciovou společnost zaměstnanců a také o likvidaci majetku společnosti GEA.
(29)
–	To se týká zejména následujících skutečností uvedených v žalobě: návrh na prohlášení platební neschopnosti ze strany zaměstnanců společnosti Vanosa v červnu 2001, zamítnutí tohoto návrhu příslušným vnitrostátním soudem, pravděpodobné ukončení činnosti společností GEA a Vanosa v roce 2001, vypovězení dohody ze dne 6. listopadu 1998 Správou sociálního zabezpečení dne 20. prosince 2001, jednání konaná v červenci a listopadu roku 2000 mezi daňovými orgány a členy správních rad těchto podniků, jejichž účelem bylo přimět tyto podniky k plnění svých povinností.
(30)
–	To vyplývá zejména ze srovnání napadeného rozhodnutí a dopisu ze dne 29. listopadu 2001, v němž španělské orgány předložily své připomínky v průběhu přezkumného řízení zahájeného Komisí.
(31)
–	Body 37 a 44 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(32)
–	Bod 47 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(33)
–	Viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Jacobse ve věci DM Transport, uvedené výše v poznámce pod čarou 14, bod 36, a stanovisko generálního advokáta Mischa ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 5, bod 34.
(34)
–	Jak uvedl Soud v rozsudku ze dne 11. července 2002, HAMSA v. Komise (T-152/99, Recueil, s. II-3049, bod 168), „navrhne-li podnik, jehož finanční situace se značně zhoršuje, dohodu nebo soubor dohod o restrukturalizaci svého dluhu vůči věřitelům za účelem stabilizace své situace a zamezení likvidace, každý věřitel si musí vybrat mezi částkou, která je mu nabídnuta v rámci navrhované dohody, a částkou, kterou se domnívá, že by získal z likvidace podniku. Jeho volba je ovlivněna řadou faktorů, jako je jeho postavení přednostního či běžného zástavního věřitele oprávněného ze zástavy na nemovitosti, povaha a rozsah jeho případného zajištění, jeho zhodnocení šancí na stabilizaci podniku a prospěch, který by mu náležel v případě likvidace“.
(35)
–	Rozhodnutí Komise 2003/283/ES ze dne 27. listopadu 2002 o opatřeních přijatých Španělským královstvím ve prospěch Refractarios Especiales SA (Úř. věst. 2003 L 108, s. 21).
(36)
–	Tento zájem vyplývá zejména z odůvodnění dohody uzavřené mezi Správou sociálního zabezpečení a společností Vanosa ze dne 6. listopadu 1998.
(37)
–	Viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Mischa ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. října 2000, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 5, bod 36.
(38)
–	Je třeba připomenout, že tento požadavek je obsažen v pokynech přijatých Komisí v oblasti státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v nesnázích a že byl Soudním dvorem označen za podmínku slučitelnosti podpory na restrukturalizaci podniků ještě před zveřejněním těchto pokynů, a to v rozsudku ze dne 14. září 1994, Španělsko v. Komise, uvedeném výše v poznámce pod čarou 19.
(39)
–	Viz rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 14, bod 47.
(40)
–	Viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Jacobse ve věci DM Transport, uvedené výše v poznámce pod čarou 14, bod 38.
(41)
–	Je třeba připomenout, že za posuzované období od ledna 1997 do ledna 2001 dosahoval celkový dluh společnosti GEA jen u zaměstnavatelských odvodů částky 2 582 880 484 ESP, z čehož 166 937 745 bylo splaceno, zatímco za totéž období u stejných odvodů činil dluh její dceřiné společnosti Vanosa 557 166 270 ESP, z čehož bylo splaceno 105 989 762.
(42)
–	Replika, s. 14.
(43)
–	Viz obdobně rozsudek ze dne 26. ledna 1999, Terhoeve (C-18/95, Recueil, s. I-345, bod 45).
(44)
–	Bod 50 odůvodnění napadeného rozhodnutí.