61985CC0067_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans sa décision 85/215/CEE ( JO 1985, L 97, p . 49 ), la Commission a déclaré que le tarif préférentiel du gaz naturel appliqué aux Pays-Bas pour l' horticulture sous serres chauffées constituait une aide incompatible avec le marché commun au sens de l' article 92 du traité . Elle a ordonné au gouvernement néerlandais de supprimer l' aide ( article 1er ) et de communiquer à la Commission avant le 15 mars 1985 les mesures prises pour se conformer à la décision ( article 2 ).
Les parties requérantes demandent l' annulation de cette décision au titre de l' article 173 du traité . Il s' agit respectivement de deux entreprises d' horticulture, la Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV, une société à responsabilité limitée, et M . Van Vliet, un particulier, ( affaire 67/85, nous désignerons ces deux requérantes par "Van der Kooy "), le Landbouwschap, une organisation prévue par la loi qui agit dans le cadre de cette procédure en tant que représentant des intérêts du secteur de l' horticulture sous serres aux Pays-Bas ( affaire 68/85 ) et le royaume des Pays-Bas, destinataire de la décision ( affaire 70/85 ). Les requérantes ont introduit une demande de mesures provisoires, parmi lesquelles le sursis à exécution de la décision, qui a été rejetée par ordonnance du président de la Cour du 3 mai 1985 . A la suite de cette ordonnance, le tarif du gaz appliqué aux horticulteurs sous serres a été augmenté, mais non pas, selon la Commission, à un taux qui faisait disparaître l' effet d' aide . En conséquence, la Commission a saisi la Cour, dans l' affaire 213/85, d' un recours tendant à faire déclarer, en application de l' article 93, paragraphe 2, du traité, que, en ne se conformant pas aux articles 1er et 2 de la décision contestée, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité . Le gouvernement danois et celui du Royaume-Uni sont intervenus à l' appui des conclusions de la Commission dans les quatre affaires, et le gouvernement allemand dans les trois affaires jointes seulement .
La conformité avec le droit communautaire du tarif du gaz naturel appliqué au secteur de l' horticulture aux Pays-Bas est en question depuis plusieurs années et a fait l' objet d' une décision antérieure de la Commission . Nous décrivons le contexte ci-après .
Les Pays-Bas disposent de réserves considérables de gaz naturel . Vers le milieu des années 70, en partie pour des raisons écologiques, cet État a accordé des avantages fiscaux pour inciter les horticulteurs à se convertir du fuel lourd au gaz naturel . A l' heure actuelle, selon les indications figurant dans la décision de la Commission, plus de 95 % de l' énergie utilisée dans l' horticulture aux Pays-Bas proviennent du gaz naturel .
La NV Nederlandse Gasunie semble bénéficier d' un monopole sur le gaz naturel produit en mer et à terre aux Pays-Bas . C' est une compagnie de droit privé, dont l' État détient directement 10 % du capital, alors que 40 % sont détenus par De Staatsmijnen ( ci-après "DSM "), elles-mêmes détenues à 100 % par l' État, mais qui, selon la Commission, agissent "exclusivement sur la base des lois du marché"; les sociétés Esso et Shell détiennent chacune 25 % des actions . Gasunie fournit le gaz directement aux sociétés de distribution et aux consommateurs importants . Les petits consommateurs sont fournis par des sociétés de distribution locales relevant d' une association dénommée Vegin .
La mesure dans laquelle le gouvernement intervient dans la fixation des tarifs de Gasunie constitue l' une des questions les plus importantes de la procédure . Il est toutefois constant entre les parties que, comme l' indique la décision, les tarifs doivent être approuvés par le "conseil des commissaires" de Gasunie à la majorité des trois quarts des votes exprimés . A l' heure actuelle, ce conseil comporte huit membres, dont l' un est désigné par l' État, trois par DSM et deux par chacune des sociétés pétrolières . Ainsi, l' État n' y dispose pas de la majorité et Shell et Esso peuvent bloquer des propositions qui ne leur conviennent pas . Les prix ainsi convenus sont soumis à l' approbation du ministre des Affaires économiques . Les pouvoirs du ministre à cet égard résultent tant de la loi que d' une convention avec Gasunie datant de 1963 .
A la suite d' une enquête portant sur la concurrence dans le secteur de l' horticulture en serres chauffées, la Commission a adopté, le 15 décembre 1981, la décision 82/73/CEE ( JO 1982, L 37, p . 29 - ci-après "décision de 1981 "). La Commission a estimé que les horticulteurs en serres bénéficiaient d' un tarif préférentiel qui représentait une aide d' État incompatible avec le traité . Elle a fait grief de ce que le niveau de prix était inférieur à celui imposé à d' autres consommateurs industriels et de ce que le seuil permettant d' obtenir des réductions en fonction du volume de consommation était nettement inférieur en ce qui concerne les horticulteurs sous serres qu' en ce qui concerne les consommateurs industriels ( 30 000 m3, contre 170 000 ). Qui plus est, les révisions périodiques étaient nettement moins fréquentes pour les horticulteurs que pour les utilisateurs de l' industrie ou les petits consommateurs . Aux termes des contrats en vigueur à cette époque, le prix du gaz accordé à l' horticulture était indexé sur le prix du fuel au cours des quinze mois précédents et il était ajusté une fois par an . La formule d' ajustement elle-même ne devait être renégociée qu' une fois pendant la période de cinq ans de validité du contrat entre Gasunie, le Landbouwschap et Vegin . Or, le tarif industriel était ajusté chaque trimestre sur la base d' un concept de prix "paritaire" de fuel lourd . Le contrat prévoyait que la disparité entre le tarif de l' horticulture et le tarif industriel serait progressivement réduite sur une période de deux ans et demi débutant en avril 1982 et que, à partir d' octobre 1982, le tarif accordé à l' horticulture serait indexé sur le prix paritaire .
L' article 1er de la décision de 1981 imposait aux Pays-Bas de prendre les mesures nécessaires pour que "l' aide que représente le tarif préférentiel pour l' horticulture soit supprimée d' ici au 1er octobre 1982 par un alignement du tarif horticole sur le tarif industriel" et pour que l' écart n' augmente pas par rapport à la situation existant au 1er décembre 1981 .
Le gouvernement néerlandais, le Landbouwschap et deux horticulteurs, dont l' un était Van der Kooy, ont saisi la Cour de recours contestant la décision de 1981 ( affaires 67, 68 et 70/82 ). Des discussions entre la Commission et le gouvernement néerlandais n' en ont pas moins continué et un nouveau contrat a été conclu entre Gasunie et le Landbouwschap . La façon dont la Commission interprète la situation est exposée dans la lettre qu' elle a adressée au gouvernement néerlandais le 29 juillet 1982 .
Gasunie et le Landbouwschap se sont mis d' accord pour éliminer, en trois étapes entre le 1er avril 1982 et le 1er avril 1983, l' écart entre le tarif appliqué à l' horticulture et celui appliqué à l' industrie et pour qu' à cette date le tarif de l' horticulture soit le même que le tarif industriel majoré d' un demi-cent par mètre cube . Comme pour le tarif industriel, le tarif accordé à l' horticulture devait être lié au prix paritaire de fuel lourd, tel qu' il était déterminé par le "Centraal Bureau voor de Statistiek" ( bureau central de la statistique, ci-après "CBS "), et également ajusté trimestriellement . La Commission devait être informée du prix trimestriel paritaire ainsi que du tarif qui en résultait pour l' horticulture, de toute modification apportée à la formule à la suite de l' évolution des techniques de chauffage ou de modification de la situation économique ainsi que de la méthode de calcul de tout ajustement ultérieur .
Ce contrat a amené la Commission à abroger la décision de 1981 par une nouvelle décision (( 82/518/CEE ( JO 1982, L 229, p . 38 ) )) et les requérantes ont retiré leur plainte . Bien que cet arrangement n' ait pas satisfait les horticulteurs sous serres dans les autres États membres en raison de la période pendant laquelle leurs concurrents néerlandais continueraient à bénéficier d' un tarif préférentiel, la Commission n' est plus intervenue jusqu' en octobre 1984 .
Par télex du 4 octobre 1984, le gouvernement néerlandais a informé la Commission que Gasunie, Vegin et le Landbouwschap avaient conclu de nouveaux contrats destinés à être appliqués du 1er octobre 1984 au 1er octobre 1985 . Bien que partant du principe que le tarif de l' horticulture devait être lié au tarif industriel, ces contrats fixaient un plafond au tarif de l' horticulture : ce dernier ne devait pas dépasser la moyenne des tarifs pour l' horticulture, tels qu' ils avaient été ajustés en application de la formule, imposés en 1983, majorée de 10 %, ce qui donnait un plafond de 42,5 cents par mètre cube ( cents/m3 ). Selon la décision litigieuse, l' application de la formule en vigueur à partir du 1er avril 1983 aurait donné des prix de 46,6 cents/m3 au quatrième trimestre de 1984 et de 48 cents/m3 au premier trimestre de 1985 . Ainsi, les nouveaux contrats permettaient aux horticulteurs d' épargner respectivement 4,1 et 5,5 cents/m3 au cours de ces deux trimestres . Si, toutefois, le prix devait être inférieur à 42,5 cents, dans une période quelconque, des ajustements devaient être faits en ce qui concerne les prix des trimestres antérieurs où le prix aurait normalement dû dépasser le prix plafond .
Le gouvernement néerlandais a expressément précisé, dans son télex du 4 octobre 1984, qu' il informait la Commission de ce nouveau contrat en application de l' arrangement formulé dans la lettre adressée par la Commission, le 29 juillet 1982, au gouvernement néerlandais . Le gouvernement néerlandais n' avait jamais cessé de défendre le point de vue selon lequel le tarif ne constituait pas une aide et ne devait donc pas être notifié à la Commission au titre de l' article 93, paragraphe 3 . En toute hypothèse, il est clair que le nouveau tarif était en vigueur avant que la Commission n' en ait été informée . La Commission n' en a pas moins déclaré, en accusant réception du télex du gouvernement néerlandais, qu' elle considérait ce télex comme une notification au titre de l' article 93, paragraphe 3, et elle a rappelé au gouvernement néerlandais qu' un projet notifié ne peut pas être mis à exécution avant que la Commission en ait terminé l' examen . Elle a également demandé des informations supplémentaires, qui lui ont été fournies par le gouvernement néerlandais .
La Commission a ensuite engagé la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, de la manière habituelle en publiant une communication au Journal officiel et en écrivant aux États membres . Dans la lettre qu' elle a adressée au gouvernement néerlandais le 27 novembre 1984 pour lui demander de présenter ses observations, la Commission a de nouveau critiqué ce gouvernement pour avoir mis en oeuvre la mesure sans l' avoir notifiée conformément à l' article 93, paragraphe 3, et elle lui a rappelé que cette mise en oeuvre illicite d' une aide pourrait conduire à l' obligation de récupérer les avantages accordés ou au refus de financements FEOGA et elle lui a demandé de prendre toutes les mesures nécessaires pour suspendre l' exécution de l' aide alléguée .
La Commission a reçu des observations de différents États membres et parties intéressées, parmi lesquelles le Landbouwschap, qui a été le seul à présenter des observations en faveur du tarif préférentiel . Tous les autres États membres et parties intéressées qui ont présenté des observations à la Commission ont apparemment déclaré qu' ils estimaient que la mesure constituait une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, qui était incompatible avec le marché commun et faussait le jeu de la concurrence dans le secteur de l' horticulture . Entre octobre 1984 et janvier 1985, plusieurs États membres ont exprimé leurs préoccupations à cet égard à des réunions du Conseil, en déclarant que les horticulteurs de leur pays faisaient pression sur eux pour qu' ils agissent à l' égard de ce qu' ils ressentaient comme une concurrence déloyale des agriculteurs néerlandais .
Compte tenu des observations reçues ainsi que des résultats de son enquête, la Commission s' est trouvée confortée dans son premier point de vue, selon lequel le nouveau tarif constituait une aide aux horticulteurs sous serres néerlandais qui n' était pas compatible avec le marché commun, et elle a adopté la décision litigieuse .
La Commission commence par contester la recevabilité des recours formés par Van der Kooy et par le Landbouwschap .
Depuis la fin de la procédure écrite dans ces affaires, la Cour a rendu son arrêt dans l' affaire 169/84, Compagnie française de l' azote ( Cofaz)/Commission ( arrêt du 28 janvier 1986, Rec . p . 391 ), jugeant recevable un recours formé par des parties privées au titre de l' article 173, paragraphe 2, du traité, dans le cadre des dispositions relatives aux aides étatiques, les questions de fond de l' affaire n' ayant pas encore été tranchées .
Cette affaire concerne également le tarif du gaz naturel aux Pays-Bas . Après que la Commission eut entamé une procédure au titre de l' article 93, paragraphe 2; au sujet de tarifs prétendument préférentiels accordés aux producteurs d' ammoniac utilisé pour fabriquer des engrais azotés, un nouveau tarif a été adopté pour les utilisateurs industriels importants, tarif dont les producteurs d' ammoniac pouvaient bénéficier . La Commission a estimé que ce n' était pas une aide d' État et a décidé de clore la procédure de l' article 93, paragraphe 2, car le tarif était appliqué sans distinction sectorielle et était commercialement justifié, compte tenu du fait que les pertes subies en raison du tarif plus bas étaient compensées par d' autres économies . Trois producteurs d' engrais azotés français ont demandé, en application de l' article 173 du traité CEE, que la décision de clore la procédure de l' article 93, paragraphe 2, soit annulée .
Dans son arrêt, la Cour a souligné que, lorsqu' un règlement accorde des garanties procédurales qui permettent de demander à la Commission de constater une infraction aux règles du droit communautaire, les entreprises doivent disposer d' une voie de recours destinée à protéger leurs intérêts légitimes . Dès lors que des entreprises sont intervenues dans la procédure administrative, elles ont le droit de recourir à l' article 173, pour autant que leur situation commerciale est affectée de manière sensible par l' aide qui fait l' objet de la décision contestée ( attendus 23 à 25 ).
En l' espèce, les requérantes avaient montré que la décision de la Commission pouvait sérieusement affecter leur situation sur le marché, eu égard à l' aide prétendument substantielle aux producteurs néerlandais, au fait que le gaz naturel représentait 80 % du prix de revient usine de l' ammoniac ainsi qu' à la forte augmentation de la part de marché néerlandaise en France .
Ces éléments ont conduit la Cour à estimer que la décision concernait individuellement les requérantes . En ce qui concerne l' intérêt direct, la Cour a estimé qu' "il suffit d' observer que la décision de la Commission de clore la procédure a laissé entiers tous les effets du système tarifaire instauré, alors que la procédure demandée par les requérantes aboutirait à une décision de supprimer ou de modifier ledit système" ( attendu 30 de l' arrêt ).
En ce qui concerne la recevabilité du recours de Van der Kooy, la Commission fait valoir deux éléments . Le premier est qu' il convient de distinguer entre ce qu' elle appelle une aide individuelle ( c' est-à-dire une aide ayant un seul bénéficiaire déterminé ) et les aides attribuées à toute une classe ou tout un secteur, comme en l' espèce, où tous les horticulteurs sous serres bénéficient de l' aide . La Commission prétend que la requérante dans cette affaire ne peut donc pas se prévaloir des arrêts de la Cour dans l' affaire 730/79 ( Philip Morris Holland/Commission, Rec . 1980, p . 2671 ) ni de l' affaire 323/82 ( Intermills/Commission, Rec . 1984, p . 3809 ), dans lesquels la Cour a permis au bénéficiaire d' une mesure d' aide individuelle de contester la décision négative de la Commission .
Le second argument de la Commission est que le fait que le tarif préférentiel ait été appliqué sans notification préalable à la Commission au titre de l' article 93, paragraphe 3, comporte certaines conséquences juridiques . Cette mise en oeuvre illicite, avant que la Commission n' ait abouti à une décision, ne doit pas placer les bénéficiaires de l' aide dans une position plus favorable que celle qui eût été la leur si le gouvernement néerlandais s' était acquitté de son obligation de notification . Il convient ainsi de distinguer cette situation de celle où c' est une décision de la Commission imposant la suppression ou la modification d' une aide existante, légalement en vigueur, qui est contestée ( la Commission doute qu' un tel recours serait recevable en toute hypothèse ). Le fait que la Commission exige que le gouvernement néerlandais ne mette pas en oeuvre une aide illégalement accordée ne peut pas être valablement contesté par les horticulteurs néerlandais ou leurs représentants . Puisque les États membres ne sont pas tenus d' introduire des régimes d' aide, il n' y a aucun droit correspondant de recevoir une aide et il n' est pas possible d' affirmer qu' une décision négative de la Commission a affecté la situation potentielle des bénéficiaires sur le marché selon les critères retenus par la Cour dans l' affaire Cofaz .
Van der Kooy fait valoir qu' il a été affecté par la décision litigieuse abolissant les tarifs préférentiels . Il escomptait que le tarif convenu entre Gasunie et le Landbouwschap serait applicable du 1er octobre 1984 au 1er octobre 1985 et il avait fait des projets en conséquence . A aucun moment dans l' affaire Philip Morris, il n' a été affirmé que la recevabilité du recours résultait du fait qu' il s' agissait d' une aide individuelle . Dans l' affaire Cofaz, la Cour n' a pas admis l' argument de la Commission, en ce sens qu' il s' agissait d' une mesure générale plutôt que d' une aide individuelle et que celle-ci ne pouvait donc pas être contestée par les parties requérantes .
Les arguments présentés ne nous ont pas convaincu de la nécessité de faire une distinction absolue, dans le cas qui nous préoccupe, entre les aides individuelles et les mesures d' aide d' application plus générale . Dans les affaires Philip Morris et Intermills, où il s' agissait incontestablement de mesures d' aide individuelle, la Commission n' a pas contesté la recevabilité des recours et les arrêts de la Cour se bornent à faire état de cette circonstance . Nous ne voyons pas pourquoi, en principe, le bénéficiaire prévu pour une aide individuelle devrait se trouver dans une position plus favorable en ce qui concerne l' accès à cette Cour que celui qui devrait profiter d' une mesure destinée à bénéficier à deux, dix entreprises ou plus . Une aide individuelle n' est pas forcément qualitativement différente des aides qui bénéficient à un plus grand nombre . Elle n' a pas nécessairement un impact supérieur ou inférieur sur la concurrence et sur le commerce à l' intérieur du marché commun . L' une des caractéristiques de l' octroi d' aide par les États membres est la grande variété des techniques qui se sont développées et, à notre avis, il serait artificiel et peu souhaitable de distinguer a priori entre celles qui bénéficient à une entreprise et celles qui bénéficient à plusieurs, aussi longtemps que les conditions formulées, par exemple dans l' affaire 25/62, Plaumann/Commission ( Rec . 1963, p . 95 ), sont satisfaites .
Il nous semble qu' une entreprise qui sera clairement affectée par une décision imposant le retrait d' une "aide" déjà introduite, puisqu' elle ne bénéficiera plus de cette aide, a le droit de contester la validité d' une telle décision devant la Cour . Il ne serait pas juste de permettre à des concurrents matériellement affectés par une aide le droit de contester l' octroi de cette dernière tout en refusant aux destinataires déçus le droit de contester une décision négative de la Commission, alors qu' il est certain que ces destinataires sont matériellement au moins autant affectés par le retrait du bénéfice escompté .
En ce qui concerne l' argument de la Commission selon lequel la situation est différente lorsque l' aide en cause a été mise en oeuvre avant sa notification, deux points appellent des observations . Le premier est que la Commission dispose d' une importante série de pouvoirs pour traiter de la mise en oeuvre illégale de l' aide . En l' espèce, la Commission a choisi de ne pas se fonder exclusivement sur cette mise en oeuvre illégale, mais d' examiner l' aide pour vérifier sa compatibilité avec le marché commun, comme si elle avait été dûment notifiée . Elle n' a pas entamé une procédure contre le gouvernement néerlandais pour infraction à l' article 93, paragraphe 3; elle n' a pas demandé à la Cour d' adopter des mesures provisoires; elle n' a pas inscrit d' obligation de récupération dans la décision elle-même et, bien qu' elle ait réservé dans le dernier considérant de la décision la possibilité de chercher à obtenir cette récupération à un stade ultérieur, elle a informé la Cour lors de l' audience qu' elle n' avait pas pris d' initiative en ce sens . Nous ne pensons pas que la Commission peut utiliser le moyen de la mise en oeuvre illégale pour contester la recevabilité de la procédure alors que les questions de fond ont été soulevées . En second lieu, les bénéficiaires d' aides mises en oeuvre illégalement ont précédemment engagé des procédures devant cette Cour qui ont été jugées non seulement recevables, mais également bien fondées ( par exemple Intermills et affaires jointes 296 et 318/82, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek BV/Commission - l' affaire "LPF", arrêt du 13 mars 1985, Rec . p . 810 ). Dans ces deux affaires, la partie requérante n' a pas pu démontrer que la mesure étatique en question n' était pas une aide d' État, mais les décisions ont été annulées pour d' autres raisons . Ainsi, le fait que l' aide ait été introduite sans avoir été notifiée à la Commission n' est pas déterminant .
A notre avis, le recours de Van der Kooy est recevable . La décision concernait les parties requérantes directement et individuellement .
La position du Landbouwschap soulève des problèmes différents . Par une déclaration du 13 octobre 1967, les représentants des employés et des travailleurs de l' agriculture et de l' horticulture ont chargé le Landbouwschap de représenter leurs intérêts dans certains domaines, dont la négociation du prix du gaz . La Commission commence par poser la question de savoir si, selon le droit néerlandais, le Landbouwschap est tenu de représenter les intérêts des horticulteurs . Il n' y a, toutefois, aucun doute qu' il l' a fait en réalité, dès avant la décision de 1981, au cours de discussions avec la Commission sur le prix du gaz et que cette dernière l' a traité comme agissant ainsi . Qui plus est, il nous semble ( quelle que soit la situation en droit national en ce qui concerne ses obligations ) que nous disposons d' une documentation abondante permettant à la Cour d' admettre la prétention du Landbouwschap de représenter les cultivateurs . Cela n' est toutefois pas décisif quant au point de savoir si la décision concerne directement et individuellement le Landbouwschap au sens de l' article 173 .
Des associations telles que le Landbouwschap peuvent avoir un rôle important à jouer dans le cadre de la procédure administrative prévue à l' article 93 . Elles se trouvent dans une situation plus favorable que leurs membres individuels pour présenter à la Commission les thèses du secteur . On peut s' attendre à ce qu' elles disposent d' informations et de statistiques à jour ou à ce qu' elles soient en mesure de se les procurer; elles devraient être capables de présenter les circonstances particulières du secteur et les différences qui existent à l' intérieur du secteur pris globalement d' une manière bien plus cohérente que l' un quelconque de leur membre . Il est clair qu' en l' espèce le Landbouwschap a joué un tel rôle . Le fait de permettre à une telle association de présenter la situation comporte, de toute évidence, quelque avantage pour l' administration de la justice .
D' un autre côté, il est tout à fait clair que le Landbouwschap n' est pas un destinataire direct de l' aide alléguée . Il n' est pas engagé lui-même dans l' horticulture, pas plus qu' il n' achète du gaz au tarif préférentiel accordé à l' horticulture . Qui plus est, il ne nous semble pas que des arrêts antérieurs de la Cour lui permettent de déduire son droit de saisir la Cour du simple fait que les personnes qu' il représente auraient bénéficié du tarif réduit et auraient pu établir que la décision de la Commission les concerne directement et individuellement . La Cour a précédemment jugé qu' "une organisation constituée pour la défense des intérêts collectifs d' une catégorie de justiciables ne saurait être considérée comme concernée directement et individuellement par un acte affectant les intérêts généraux de cette catégorie" (( affaire 72/74, Union syndicale/Conseil ( Rec . 1975, p . 401, et notamment p . 410 ); voir également les affaires jointes 16 et 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Conseil ( Rec . 1962, p . 471, notamment p . 479 ), l' affaire 135/81, Groupement des agences de voyages/Commission ( Rec . 1982, p . 3799 ), et l' affaire 250/81, Greek Canners Association/Commission ( Rec . 1982, p . 3535 ) )). Le Landbouwschap n' a pas démontré que sa situation peut se distinguer au fond de celle des associations en cause dans ces arrêts .
Cela n' exclut pas une constatation en ce sens que le Landbouwschap est concerné directement et individuellement par la décision contestée, d' une manière différente de celle dont les horticulteurs sont concernés . Le Landbouwschap a cherché à démontrer qu' il était concerné à deux égards . En premier lieu, il a cherché à se prévaloir de l' attendu 24 de l' arrêt Cofaz pour montrer que sa participation à la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, suffisait à établir un intérêt direct et individuel . Il est clair que cette référence est hors de propos si l' on tient compte du texte de l' attendu 25, selon lequel les parties à la procédure doivent également démontrer que "leur situation sur le marché est affectée de manière sensible par l' aide ". Il ressort clairement du reste de l' arrêt, autant que des conclusions de l' avocat général M . VerLoren van Themaat, que la Cour prenait en considération la position sur le même marché que celui des bénéficiaires de l' aide . C' est pourquoi nous ne pensons pas que l' arrêt Cofaz soit d' une quelconque utilité pour le Landbouwschap . En second lieu, le Landbouwschap prétend qu' il serait concerné par le retrait du tarif préférentiel de plusieurs manières : il perdrait sa crédibilité en tant que négociateur dans le secteur agricole, ce qui pourrait amener ensuite des cultivateurs à refuser de payer les cotisations ou contributions qu' ils versent au Landbouwschap, et, encore plus grave, ce retrait entraînerait la faillite de nombreux horticulteurs, ce qui comporterait également une importante perte de revenus pour le Landbouwschap; enfin, il devrait conclure un nouveau contrat avec Gasunie, ce qui montre bien que sa situation juridique est affectée par la décision litigieuse .
Il est évident qu' une perte de revenus éventuelle concerne le Landbouwschap, mais nous pensons que c' est là une éventualité trop éloignée pour fonder le droit de contester la décision litigieuse au titre de l' article 173 . Bien que ce soit peut-être plus discutable, nous ne pensons pas que l' obligation de négocier un nouveau contrat prouve le droit du Landbouwschap de former un tel recours . Il négocie un tel contrat au nom des horticulteurs qui gagneront ou perdront aux nouvelles modalités convenues .
Malgré les avantages qu' il y a à permettre à une association telle que le Landbouwschap d' entamer une procédure, nous ne pensons pas que le fait qu' il ne soit pas autorisé à le faire lui portera préjudice en l' espèce . Les recours du Landbouwschap et de Van der Kooy respectivement sont en tous points identiques; ces deux requérantes ont été représentées par le même avocat . Elles ont soumis une réplique commune . Il est tout à fait clair que ce qui a été dit au nom de Van der Kooy s' est inspiré dans une large mesure des connaissances et des ressources du Landbouwschap . Il nous semble que le Landbouwschap n' est pas complètement privé de toute possibilité de défendre les intérêts de ses membres en n' étant pas en mesure de former un recours en son propre nom, dès lors qu' il peut prêter assistance à l' un ou l' autre de ses membres et que les questions de fond peuvent être complètement examinées . En conséquence, nous estimons que, conformément à la jurisprudence antérieure, le recours du Landbouwschap devrait être jugé irrecevable . Même s' il peut se produire que l' équité exige qu' une association soit autorisée à former un recours, il nous semble qu' en l' espèce le principe établi dans les arrêts antérieurs devrait être maintenu .
Nous en venons à présent à l' examen du fond .
L' approche de la Commission dans l' examen auquel elle a procédé pour adopter sa décision est fondée sur le principe qu' un tarif préférentiel ( qualification donnée au prix du gaz pour l' horticulture ) est incompatible avec le marché commun au sens de l' article 92, paragraphe 1, lorsque : 1 ) "il est à l' avantage de certaines entreprises ou de certaines productions qui sont en concurrence avec des entreprises ou des productions d' autres États membres, les produits concernés faisant l' objet d' échanges intracommunautaires"; 2 ) "il a été imposé par l' autorité publique"; 3 ) "il donne lieu à une compensation de l' État versée à la société distributrice ou à une moindre recette de l' État ".
La Commission a conclu que le prix pratiqué par Gasunie pour l' horticulture sous serres néerlandaise constituait une aide qui favorisait cette dernière par rapport à d' autres consommateurs de gaz aux Pays-Bas, qui faussait le jeu de la concurrence entre ces horticulteurs et les horticulteurs sous serres dans d' autres États membres et affectait les échanges intracommunautaires . En conséquence, il était incompatible avec le marché commun en vertu de l' article 92, paragraphe 1, du traité; aucune des dérogations prévues à l' article 92, paragraphe 2 ou 3, n' était applicable .
Étant donné que le gouvernement néerlandais maintient qu' il n' a pas notifié le tarif préférentiel conformément à l' article 93, paragraphe 3 ( parce qu' il estimait que ce tarif ne constituait pas une aide ), et que, en toute hypothèse, ce gouvernement l' a mis en vigueur ( s' il s' agissait d' une aide ) avant la décision finale de la Commission, il est de prime abord curieux que la Commission n' ait pas simplement déclaré que la mesure mise en oeuvre était illégale et devait être abrogée, en saisissant la Cour, si nécessaire ( affaire 31/77 R, Commission/Royaume-Uni, Rec . 1977, p . 921, et 171/83 R, Commission/France, Rec . 1983, p . 2621 ). Il aurait alors suffi d' examiner s' il s' agissait bien d' une aide, et non pas si elle était compatible avec le marché commun .
C' est toutefois la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, qui a été engagée et les requérantes font valoir trois moyens principaux à l' encontre de la décision adoptée : violation de l' article 92, violation de règles de procédure substantielles et défaut d' une motivation suffisante, telle que l' exige l' article 190 du traité .
En ce qui concerne l' article 92, elles affirment que, même en supposant qu' il y ait eu une aide, la Commission a commis une erreur fondamentale en estimant qu' elle avait été "accordée par un État membre ou au moyen de ressources d' État sous quelque forme que ce soit ".
Comme nous l' avons déjà dit, la Commission a défini le problème comme étant de savoir si l' aide alléguée était "imposée par une autorité publique ". Elle a admis que l' État n' était pas en mesure de contrôler Gasunie, pas plus qu' il ne détenait la majorité des votes pour les décisions de fixation de prix, mais elle a constaté qu' il pouvait bloquer toute décision à laquelle il n' était pas favorable en ce domaine . De surcroît, les tarifs ne pouvaient être appliqués qu' après l' approbation du ministre des Affaires économiques et Gasunie s' était engagée à ne pas employer d' autres tarifs que ceux préalablement approuvés par le ministre pour chaque groupe de consommateurs . Elle appelle l' attention sur les pouvoirs légaux dont dispose le ministre des Affaires économiques au titre d' une loi du 19 décembre 1974, lui permettant d' interdire les livraisons de gaz à un prix inférieur à celui fixé par le ministre s' il estime que ce gaz est fourni à un prix inférieur à sa valeur, ainsi que de fixer des prix différents pour différentes catégories de gaz; la Commission rappelle néanmoins que, selon les informations données par le gouvernement néerlandais, cette loi n' a pas encore été appliquée en pratique ( point I.5 de la décision ). La Commission conclut que le gouvernement dispose "d' une influence prépondérante, ne serait-ce que par droit de veto, pour déterminer l' avantage qui revient aux horticulteurs" et que, en fixant le tarif horticole, "Gasunie prend en considération les impératifs économiques qui lui sont suggérés par l' État néerlandais ". Cette conclusion a été confirmée par l' absence de "raisons économiques" saines pour justifier le tarif différentiel pratiqué .
En ce qui concerne l' implication de l' État, Van der Kooy et le gouvernement néerlandais soulignent la répartition des actions et des votes au sein de Gasunie en affirmant qu' elle montre bien que rien de ce qui s' est produit n' était imputable à l' État . Ce dernier ne peut pas imposer un tarif en tant que titulaire d' actions . En outre, les pouvoirs de contrôle tels que ceux qui appartiennent au ministre visent principalement à vérifier a posteriori que la politique énergétique du gouvernement a été mise en oeuvre et à garantir que les prix ne sont ni trop élevés pour le consommateur final ni fixés à un niveau inférieur à la valeur du gaz vendu . Le ministre n' est pas celui qui a pris l' initiative de cette structure des prix, pas plus qu' il n' a exercé en l' espèce l' un quelconque de ses pouvoirs . Il s' est agi d' un contrat de droit purement privé, fondé sur des motifs commerciaux, dans lequel DSM a agi en tant qu' unité commerciale indépendante sans que sa politique lui ait été dictée par l' État . C' est pourquoi la Commission a interprété la situation de manière totalement fausse et elle n' a pas le pouvoir d' ordonner au gouvernement néerlandais d' intervenir dans un contrat de droit privé auquel il n' était pas partie .
Ces dernières observations ne sont pas dénuées de valeur, mais nous ne sommes pas convaincu qu' elles excluent toute constatation de ce que le comportement visé en l' espèce pourrait constituer une aide au sens de l' article 92 .
Dans les affaires 78/76, Steinike et Weinlig ( Rec . 1977, p . 595 ), et 290/83, Commission/France ( Rec . 1985, p . 439 ), la Cour, selon notre interprétation, a admis que, pour décider si un avantage accordé autrement que sous la forme d' une aide directe de l' État à un secteur donné pouvait constituer une aide d' État, on pouvait tenir compte du contexte . En fait, s' il en était autrement, il serait trop facile de détourner les articles 92 et 93 du traité de leur objectif . Ces affaires ne correspondent pas absolument aux présentes affaires, mais il convient de noter que, dans l' affaire 290/83, le fait que le ministre de l' Agriculture ait omis d' intervenir dans l' institution d' une allocation de solidarité alors qu' il en avait le pouvoir, ainsi que l' obligation d' obtenir l' approbation de l' autorité publique pour une telle démarche, ont été considérés comme des éléments pertinents .
A notre connaissance, il n' appartient pas à la Cour de décider au fond du point de savoir si l' État était suffisamment impliqué en l' espèce, mais d' examiner si la Commission s' est fourvoyée dans son appréciation des actes susceptibles de constituer une implication de l' État ou si elle a agi de manière illégale en concluant à l' existence d' une implication de l' État sur la base d' éléments qui ne permettaient pas de justifier une telle constatation . En l' espèce, le capital de DSM était détenu à 100 % par l' État . Les 40 % de parts détenues par DSM ajoutées à la participation directe de l' État de 10 %, ainsi que les pourcentages de vote, peuvent très bien ne pas avoir permis, même en combinant les votes, d' imposer de manière autonome un tarif préférentiel; ils permettaient, toutefois, de bloquer toute proposition qui n' était pas agréable et d' exercer une influence considérable sur les décisions de Gasunie . Même si l' on admet que les pouvoirs du ministre de l' Économie devaient être exercés a posteriori, il nous paraît peu réaliste de présumer que Gasunie s' engagerait dans des tarifs et des politiques susceptibles de ne pas être approuvés par le ministère . Qui plus est, il convient de noter que le gouvernement a été impliqué dans la négociation d' un arrangement avec la Commission à la suite de la décision de 1981 et que Gasunie et le Landbouwschap ont modifié les accords entre eux pour donner effet à cet arrangement . Selon nous, le gouvernement a également été impliqué dans les négociations qui ont fait suite à la décision litigieuse de 1985, pour produire un plan alternatif . Si l' on considère la situation dans son ensemble, il nous semble impossible de dire que l' État s' est borné à offrir des encouragements dénués d' effets . Ce qui s' est produit s' est passé sur l' ordre ou sous l' influence de l' État et, à notre avis, la Commission disposait d' éléments lui permettant de conclure qu' il y avait en l' espèce une implication de l' État, qui pouvait constituer une aide d' État si les prix fixés étaient d' un niveau peu élevé et n' étaient pas commercialement justifiés et si des ressources d' État étaient engagées, soit directement, soit indirectement . Nous ne pensons pas que c' est à tort que la Commission parle de l' "influence prépondérante" de l' État . Elle a commencé par exiger que le tarif soit "imposé" par une autorité publique . Si l' État a exercé une influence prépondérante dans la fixation du tarif, ce fait est susceptible de constituer, en ce qui nous concerne, l' imposition d' un tarif .
Il nous semble que la Commission pouvait, à juste titre, estimer que des ressources d' État étaient engagées . L' État a renoncé à sa part des profits qui auraient été réalisés par Gasunie si les prix avaient été plus élevés et il semble admis que l' État est le destinataire de taxes de la société, même si les autres titulaires d' actions ont, en définitive, perdu également de l' argent . Cela ne revient évidemment pas à dire que, chaque fois qu' un groupe commercial dont l' État détient des parts réduit ses prix ou ne réalise pas le maximum de ses bénéfices, la perte doit être considérée comme une aide d' État . Ce n' est que lorsque ces événements se produisent sur l' ordre ou sous l' influence prédominante ou effective de l' État que cela peut constituer une aide d' État .
Il convient alors de se demander si la fixation de ce tarif préférentiel, même sous l' influence de l' État et entraînant des pertes pour cet État, était rendue nécessaire par des considérations commerciales qui excluraient qu' il s' agisse d' une "aide ". La Commission a-t-elle à juste titre estimé qu' il n' y avait pas de "raisons économiques saines" pour justifier l' adoption du tarif différentiel?
Nous ne comprenons pas la décision dans le sens que semble lui donner le gouvernement néerlandais, c' est-à-dire comme affirmant qu' un tarif fixé à un niveau plus bas pour un secteur que pour les autres constitue automatiquement une aide . Telle n' est pas la position de la Commission . Un tarif inférieur n' est une aide que s' il n' est pas commercialement justifiable .
L' approche de la Commission est que les différences sectorielles doivent être fondées sur des critères objectifs et vérifiables et être le résultat de facteurs économiques normaux .
Nous estimons que cette approche est correcte . Une aide d' État est, par nature, non commerciale, en ce sens que l' État intervient alors que les opérateurs économiques n' interviendraient pas . L' État peut avoir ses raisons d' agir, ainsi mais elles ne sont pas commerciales au sens usuel du terme . Ainsi, l' État peut acheter des parts dans une société ou prêter des capitaux, mais lorsqu' il agit ainsi dans une mesure ou selon des conditions qui ne seraient pas acceptables pour un investisseur commercial, alors, si les conditions de l' article 92 sont réunies, il accorde une aide qui relève de cette disposition . Ainsi, dans l' affaire 40/85, Belgique/Commission ( arrêt du 10 juillet 1986, Rec . p . 2321 ), la Cour a confirmé la constatation de la Commission selon laquelle deux injections importantes de capital provenant de fonds publics dans une société dont les pertes annuelles représentaient des centaines de millions de BFR pendant la période concernée constituaient une aide d' État, car aucun investisseur privé ni actionnaire privé n' aurait fourni de telles sommes en l' absence de plan de rénovation viable .
La question de la justification commerciale du tarif a été examinée sous deux angles . Existait-il de bonnes raisons de faire une différence entre les horticulteurs et d' autres secteurs industriels? Le tarif réel était-il justifié, eu égard aux risques invoqués de conversion à l' énergie du charbon?
Le gouvernement néerlandais a affirmé que cette différence était justifiée par les augmentations abruptes des prix du fuel lourd et la probabilité de fluctuations qui conduiraient à une instabilité du prix du gaz et à une plus grande compétitivité du charbon, comme source alternative d' énergie dont l' usage s' était accru dans les États voisins et qui avait conduit 22 des 8 000 exploitations horticoles néerlandaises à se convertir au charbon au cours des quatre années suivant la campagne 1980/1981 . Le charbon devenait une option attrayante pour quelques cultivateurs néerlandais à un prix du gaz de 37 à 38 cents/m3 et, pour beaucoup d' entre eux, à un prix du gaz supérieur à 42-43 cents/m3 . Selon lui, l' utilisation dans le secteur de l' horticulture se distingue de l' utilisation industrielle par, notamment, le pourcentage plus élevé du fuel dans ses coûts globaux, par la nécessité pour 60 % des agriculteurs de remplacer leur chaudière dans un avenir proche, par les mesures d' économie d' énergie plus importantes déjà adoptées par les agriculteurs, ce qui rend plus difficile l' adoption de nouvelles mesures d' économie par ces derniers au fur et à mesure de l' augmentation des prix du gaz, ainsi que par des périodes d' amortissement plus longues dans l' horticulture ( cinq ans, contre deux à trois ans pour l' industrie ).
Dans sa décision, la Commission a adopté un point de vue différent sur ces questions . Le passage de la formule consistant à aligner le prix du gaz sur celui du fuel lourd à la formule alignant ce premier prix sur le prix du charbon était à la fois temporaire et partiel, puisqu' il devait durer tout d' abord un an et que le prix paritaire de fuel n' était pas totalement abandonné . Ainsi, son influence sur la décision des agriculteurs de se convertir ou non au charbon ne pouvait être que limitée . Qui plus est, bien que le souhait évident du gouvernement d' assurer la stabilité des prix et de limiter le risque de conversion au charbon soit compréhensible ( même si on pouvait s' attendre à ce que Gasunie profite de conditions du marché jouant en sa faveur ), rien n' explique pourquoi une approche similaire n' a pas été utilisée à l' égard de secteurs comparables dans l' industrie . De surcroît, la Commission affirme qu' il est plus onéreux de livrer du gaz aux horticulteurs ( probablement, car ce sont, en général, des consommateurs moins importants ) qu' aux industriels, apportant ainsi un nouveau démenti à la justification de la différence de tarif .
Un examen des conditions économiques prenant en considération les données les plus récentes - la taille des exploitations ( l' exploitation moyenne étant de 15 000 m2 et consommant 650 000 m3 de gaz par an; une grande exploitation étant de 40 000 m2 et consommant 1 600 000 m3 de gaz par an ), les coûts d' investissement des installations au gaz et des installations au charbon, les différences de prix, les coûts d' exploitation et les différences de rendement entre le gaz et le charbon -
"conduit à la conclusion que le prix d' équilibre, c' est-à-dire le prix auquel les conditions de concurrence entre le gaz et le charbon sont équilibrées sans qu' il y ait avantage ou désavantage pour l' un et pour l' autre, se situe entre 43 et 44,3 cents/m3 . A ce niveau de prix, les entreprises resteraient au gaz naturel pour les raisons principales suivantes : facilité d' utilisation du gaz naturel, investissement de base moins important, pas de problèmes de stockage ni d' environnement . Le prix qui donnerait lieu à un mouvement significatif de conversion au charbon se situe à 46,5 cents/m3 pour une exploitation de taille moyenne et à 47,5 cents/m3 pour une exploitation plus grande, dans les meilleures hypothèses . Dans cette dernière fourchette, qui est calculée sur la base d' un critère de temps de remboursement de cinq ans, il est escompté que 30 % du gaz naturel consommé par le secteur horticole serait remplacé par du charbon en moins de trois ans . Il en découle que le prix applicable depuis le 1er octobre 1984 confère un avantage sensible au gaz naturel; en effet, ce prix est inférieur au prix d' équilibre et bien en dessous du seuil à partir duquel un changement sensible vers le charbon commencerait à se produire .
Le prix du gaz pour l' horticulture est donc trop bas et discriminatoire ".
En conséquence, la Commission a conclu que l' accord de 1984 était fondé sur le souhait d' abaisser le prix du gaz pour l' horticulture, ce qui constituait une volonté politique et économique de l' État plutôt que le résultat de la gestion normale d' une entreprise privée .
La Commission a admis que les tarifs différenciés A à F peuvent légitimement être appliqués aux consommateurs industriels en fonction du volume consommé . De surcroît, elle a admis, dans le cadre de l' arrangement qui a suivi la décision de 1981, la possibilité d' appliquer un tarif préférentiel à l' horticulture . Jusqu' en 1984, le tarif D ( celui normalement appliqué aux consommateurs de quantités comprises entre 10 et 50 millions de m3 ) majoré de 0,5 cent/m3 a été utilisé, malgré la consommation considérablement inférieure tant des entreprises d' horticulture moyennes que des grandes entreprises ( respectivement 650 000 et 1 600 000 m3 ).
En revanche, la Commission a été d' avis que le tarif de l' horticulture devait présenter des relations raisonnables avec le tarif industriel considéré dans son ensemble . Lorsque les prix ont été gelés pour le premier trimestre de 1985, ce qui s' est produit est que le tarif industriel a, en fait, été réduit d' environ 3 %, alors que le tarif de l' horticulture a été réduit de 10 % pour une année . Même si, comme le prétendent les requérantes, il était moins vraisemblable que les consommateurs industriels se convertissent au charbon, il est évident que certains l' auraient fait et la préférence accordée aux horticulteurs était substantielle, sans que sa justification ait été démontrée .
Les chiffres acceptés par la Commission comme correspondant au prix d' équilibre ( entre 43 et 44,3 cents/m3 ) ainsi que le prix auquel les exploitations moyennes et les grandes se convertiraient probablement au charbon ( 46,5 et 47,5 cents/m3, respectivement ) ont été vigoureusement contestés .
Les requérantes fondent leur argumentation en ce qui concerne le prix d' équilibre sur deux rapports, l' un élaboré en 1984 par un groupe d' organismes parmi lesquels figure le Landbouw Economische Instituut ( ci-après "LEI ") et l' autre, du LEI, daté de janvier 1985 . Le gouvernement néerlandais affirme qu' il a donné à la Commission une copie du premier rapport lors de l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, en janvier 1985 . La Commission le conteste en affirmant qu' elle n' avait pas vu ce rapport avant de le trouver en annexe à la requête du gouvernement néerlandais dans la présente affaire . Quoi qu' il en soit, nous ne sommes pas convaincu par l' affirmation de Van der Kooy selon laquelle la Commission aurait dû demander à voir le rapport pour la raison qu' il en était fait état dans la correspondance . Il appartenait à la Commission de rechercher s' il s' agissait d' une aide sur la base de son enquête et des éléments qui lui avaient vraiment été fournis . De même, dans la présente procédure, ce n' est pas à la Commission qu' il incombe de démontrer que les rapports invoqués par les requérantes sont entachés d' erreur ( contrairement à ce que prétendent les requérantes ); c' est plutôt à ces requérantes de montrer que le rapport de la Société belge de gestion d' énergie SA ( ci-après "rapport GFE "), préparé pour la Commission et que cette dernière reprend à son compte, était si inexact ou si faux que la Commission ne pouvait raisonnablement pas s' en prévaloir pour aboutir aux conclusions qui ont été les siennes .
Van der Kooy estime que le rapport GFE est fondé sur des bases trop limitées . Les rapports de 1984 et 1985 sur lesquels se fondent les requérantes prennent en considération la situation d' un plus grand nombre d' exploitations horticoles et arrivent à des conclusions plus subtiles, notamment qu' il n' est pas exact de parler d' un seul prix d' équilibre, puisque le prix auquel une exploitation sera tentée de se convertir au charbon dépend d' une combinaison de facteurs techniques . Dans les mémoires qu' elle a déposés, la Commission cite comme prix d' équilibre celui de 46,9 cents/m3, qui, dans les calculs du rapport de 1985 du LEI, ne concerne qu' un groupe d' exploitations, à savoir celles disposant d' un condenseur dit "combiné" incorporé à leur système de chauffage . Or, seules 892 exploitations horticoles sur 8 174 aux Pays-Bas, soit 11 %, sont dotées d' un tel équipement . Selon Van der Kooy, plus de la moitié des exploitations horticoles néerlandaises ne disposent d' aucun condenseur et le prix d' équilibre fixé dans le rapport du LEI de 1985 pour de telles exploitations est de 37,9 cents/m3 pour une exploitation ayant 25 000 m2 de surface sous serre et 38,3 cents/m3 pour une exploitation disposant de 12 500 m2 sous serre . Tout en estimant que le rapport GFE est concentré sur une exploitation représentative, c' est-à-dire de 15 000 m2 et consommant 650 000 m3 de gaz par an, Van der Kooy critique ce rapport pour trois raisons techniques ( à savoir qu' il surestime l' efficacité d' une chaudière avec simple condenseur connecté au circuit de retour, qu' il ne reflète pas la valeur calorifique plus importante du charbon et qu' il surestime la quantité de travail supplémentaire exigée par le charbon ), et il en déduit que les prix d' équilibre calculés par la GFE devraient être réduits de 4,1 cents/m3 .
Le gouvernement néerlandais fait valoir des points de vue similaires . Il observe que le rapport du LEI distingue quatre catégories d' exploitations, celles avec un condenseur combiné, celles avec un condenseur simple connecté à un circuit séparé, celles avec un condenseur simple connecté au circuit de retour et celles qui sont dépourvues de condenseur, et qu' il indique un prix d' équilibre différent pour chaque catégorie ( respectivement 46,9, 45,3, 42,9 et 41 cents/m3 pour une exploitation de 12 500 m2 sous serres ). Le gouvernement néerlandais prétend que ces catégories représentent respectivement 18, 37, 6 et 39 % des exploitations consommant au moins 50 m3 d' énergie par m2 . Le gouvernement néerlandais estime aussi que GFE surestime l' efficacité des chaudières ainsi que le travail supplémentaire résultant de l' utilisation du charbon .
Il semble que, dans une certaine mesure, les requérantes ont mal interprété le rapport GFE . Ce dernier ne s' est pas borné à examiner la probabilité d' une conversion des exploitations du gaz au charbon . Il a examiné le point de savoir si une exploitation qui doit remplacer ses chaudières ou se doter de capacités supplémentaires choisirait du gaz ou du charbon . Le point de vue de GFE, qui n' est pas contesté par les requérantes, est que, en l' état actuel de la technique, une chaudière à gaz avec condenseur simple connecté au circuit de retour peut être installée dans pratiquement toute petite exploitation, et il est vraisemblable qu' un agriculteur ne disposant pas encore de condenseur installerait un tel équipement s' il devait remplacer sa chaudière, d' autant que son prix est à peine plus élevé que celui d' une chaudière sans condenseur . Ainsi, l' allégation des requérantes selon laquelle GFE avait étudié un cas qui n' était pas statistiquement représentatif ne semble pas fondée . Le rapport établi en 1985 par le LEI ne comportait aucune preuve statistique, mais, dans sa décision, la Commission a cité les déclarations du gouvernement néerlandais selon lesquelles environ 60 % des exploitations néerlandaises devraient remplacer leur chaudière dans un avenir proche . Ainsi, il nous semble que le rapport de la GFE repose sur des bases bien plus représentatives que ne le prétendent les requérantes .
Le rapport sur lequel ces dernières se fondent semble présumer que l' alternative consiste à choisir entre une conversion au charbon ou le renouvellement d' équipement d' exactement la même nature que ceux existants . Ce n' est que dans le cas d' exploitations ne disposant pas d' un condenseur que le rapport du LEI a établi un prix d' équilibre inférieur à 42,5 cents/m3, sans tenir compte du point de savoir si les besoins théoriques de chaleur des exploitations pouvaient être couverts grâce au charbon . Sur ce point, Van der Kooy fait état du prix d' équilibre le moins élevé possible dans le cadre d' une couverture théorique totale, alors que le gouvernement néerlandais pense plus prudemment qu' une couverture théorique totale n' est pas réalisable . En ce qui concerne d' autres facteurs, tels que le travail supplémentaire prétendument nécessaire pour le charbon ( Van der Kooy suggère 125 heures par an, contre 250 dans le rapport GFE ), il s' agit là de pures estimations et évaluations de part et d' autre, sur lesquelles la Cour ne peut pas trancher .
Toutefois, nous ne pensons pas que les affirmations des requérantes ont montré que le rapport de la GFE était si inexact ou faux en ce qui concerne un élément particulier, ou fondé sur des considérations si erronées que la Commission n' aurait raisonnablement pas dû se fonder sur ce document . Le simple fait que le LEI ait abouti à des conclusions différentes ne prouve pas le contraire; à l' instar des juristes, les experts aboutissent fréquemment à des conclusions différentes quant à ce qu' il convient de déduire des faits . Même si l' on devait admettre que GFE s' est trompée sur certains points de détail, la crédibilité générale du rapport n' a pas été ébranlée . Le cas de figure choisi comme point de départ par GFE, c' est-à-dire l' agriculteur qui, lorsqu' il renouvelle son équipement, se dote de l' équipement le plus avancé et le plus économique se trouvant sur le marché, nous semble plus convaincant que le cas d' un agriculteur qui choisit entre sa conversion à une source d' énergie différente ou le renouvellement de son équipement existant, sans améliorer ce dernier .
Nous estimons donc que la Commission disposait d' éléments sur lesquels elle pouvait légitimement se fonder pour conclure que le tarif de l' horticulture avait été fixé à un niveau notablement inférieur à celui qui était nécessaire pour tenir compte du risque de conversion au charbon ou, en d' autres termes, un niveau qui n' était pas commercialement justifié . Pour les raisons que nous avons déjà données, nous concluons également que la Commission pouvait légitimement déduire que le gouvernement néerlandais avait joué un rôle significatif dans la fixation de ce tarif . Elle pouvait légitimement décider que ce tarif constituait une aide d' État au sens de l' article 92, paragraphe 1, qui aurait dû être notifiée à la Commission avant sa mise à exécution .
A strictement parler, il n' est nécessaire d' examiner ni si une telle aide fausse le jeu de la concurrence et affecte le commerce entre les États membres, ni si elle est compatible avec le marché commun . Nous adhérons aux déclarations de la Commission dans sa duplique, selon lesquelles la portée de l' article 93 est plus large que celle de l' article 92, paragraphe 1, en ce que l' article 93 ne limite pas l' étendue de l' obligation de notifier aux aides qui faussent ou menacent de fausser le jeu de la concurrence et affectent le commerce entre les États membres . Comme le déclare la Commission, il s' agit là de points qui doivent être examinés par cette institution au cours de l' examen qu' elle fait subir au projet d' aide .
Toutefois, à présent qu' elle a examiné le projet d' aide dans le cadre de la procédure de l' article 93, paragraphe 2, c' est l' exactitude de sa conclusion, en ce sens que le tarif préférentiel a faussé le jeu de la concurrence et affecté le commerce entre les États membres et que ce tarif était incompatible avec le marché commun, qui se trouve contestée maintenant .
Dans la décision, la Commission fournit un certain nombre de statistiques sur les exportations néerlandaises que nous citerons ici :
"Les Pays-Bas :
a ) assurent actuellement :
- 75 % de la production communautaire sous serres chauffées de cornichons et concombres,
- 40 % de laitues et
- 65 % de tomates,
b ) exportent :
- 91 % de leur production de tomates,
- 68 % de leur production de cornichons et concombres,
- 84 % de leur production de fleurs coupées .
De ces exportations, l' Allemagne absorbe à elle seule :
- 55 % pour les tomates,
- 73 % pour les cornichons et concombres,
- 62 % pour les fleurs et boutons de fleurs .
Les exportations néerlandaises de fleurs exercent une pression croissante sur le marché allemand depuis 1975 . Les exportations de ces produits vers le Royaume-Uni, le Danemark, la Belgique et la France ont augmenté de façon considérable depuis 1974 ."
La conclusion de la Commission était la suivante :
"L' impact de cette aide sur la concurrence et les échanges intracommunautaires résulte à la fois de la comparaison entre la production horticole néerlandaise sous serres chauffées et l' ensemble de la production horticole communautaire sous serres chauffées, et de l' incidence d' un avantage, même faible au niveau de ses coûts de chauffage . Même si la variabilité de ces coûts est grande pour les différents produits concernés et entre les États membres, la production néerlandaise est suffisamment importante pour que même un faible avantage au niveau de ces coûts ait une incidence sur le prix à la production . Dès lors, la production horticole néerlandaise bénéficie d' un avantage qui affecte nécessairement les échanges intracommunautaires, d' autant plus que la plus grande partie de la production néerlandaise est exportée vers d' autres États membres ."
Cette conclusion a été fermement appuyée par les trois États membres intervenants . En particulier, le royaume de Danemark et le Royaume-Uni ont souligné qu' ils avaient, à plusieurs reprises, pressé la Commission d' engager une procédure en ce qui concerne le tarif néerlandais, car il conférait un avantage très significatif aux agriculteurs néerlandais . En fait, le Royaume-Uni remarque que l' arrangement entre la Commission et le gouvernement néerlandais en 1982 constituait un compromis qui permettait à la plus grande partie des agriculteurs néerlandais de continuer à bénéficier d' une marge préférentielle significative par rapport à d' autres consommateurs, en raison de l' alignement du tarif de l' horticulture sur le tarif D . L' avantage supplémentaire offert aux agriculteurs néerlandais par le tarif introduit en octobre 1984 représentait une réduction des coûts de chauffage de 10 % pour le dernier trimestre de 1984, de plus de 11 % pour le premier trimestre de 1985 et de presque 16 % pour le deuxième trimestre de 1985 . Les coûts de chauffage représentant entre 25 et 30 % des coûts de production, l' importance de l' économie réalisée est évidente . Le Royaume-Uni l' évalue comme représentant de 50 à 100 % des bénéfices réalisés en 1984 au Royaume-Uni par un cultivateur raisonnablement efficace et il a déclaré, lors de l' audience, qu' un cultivateur raisonnablement efficace au Royaume-Uni serait juste arrivé à équilibrer son budget en 1985 . De même, le gouvernement danois calcule que, si les cultivateurs danois avaient bénéficié de l' avantage accordé aux cultivateurs néerlandais au cours de la période de chauffage 1984/1985, ils auraient économisé en moyenne 6,83 DKR par m2 . Les États membres intervenants soulignent également les conséquences qui résultent, pour les agriculteurs de leur pays, du fait qu' ils ne sont pas protégés contre les augmentations du coût du fuel ( qui, au Royaume-Uni, où 80 % des cultivateurs utilisent du fuel lourd, a augmenté de 43 % entre le 1er avril 1983 et le 1er janvier 1985, période au cours de laquelle le tarif du gaz accordé à l' horticulture aux Pays-Bas n' a augmenté que de 8 %). Il est clair que cela confère aux agriculteurs néerlandais un avantage significatif en matière de planification et d' investissement . D' après le Royaume-Uni, l' incertitude à laquelle se trouvent confrontés les agriculteurs dans d' autres États membres les conduit à moyen terme à réduire leur production ou, même, à se retirer du marché, et, selon le gouvernement danois, elle les prive des capitaux nécessaires pour se restructurer . Les parties intervenantes soulignent également que les Néerlandais sont maîtres des prix et que les mouvements de prix sur leur marché national reflètent les tendances néerlandaises, et non pas les tendances nationales . Ils admettent toutefois que le succès néerlandais n' est pas entièrement dû au tarif préférentiel : une politique de commercialisation efficace a également joué un rôle dans ce succès, de même que des facteurs extérieurs tels que la fluctuation des taux de change . Toutefois, le tarif préférentiel constitue, sans aucun doute, l' élément le plus significatif du succès néerlandais .
Nous ne pensons pas que les tentatives faites par les requérantes pour répondre sur ce point sont convaincantes . Van der Kooy attire l' attention sur d' autres facteurs du succès néerlandais, tels que la spécialisation, une application rigoureuse de normes de qualité, le conditionnement, etc . Ces thèses trouvent leur réponse dans deux des arguments des parties intervenantes déjà mentionnés, à savoir que de tels facteurs, bien qu' importants, ne suffiraient pas en l' absence des avantages de coût représentés par le tarif et que la spécialisation ne devient une possibilité que lorsque la planification et les investissements nécessaires peuvent être faits en toute assurance . En second lieu, Van der Kooy prétend que les coûts de production n' ont aucune influence à court terme sur les prix de vente lorsqu' il s' agit de produits vivants dont les cycles de croissance ne peuvent être modifiés et qui doivent être commercialisés dès qu' ils sont prêts . Tout en admettant que, à très court terme, un agriculteur ne peut pas réduire ni accroître sa production, des coûts de production stables et peu élevés lui permettront une planification et une production supérieure à celle qui eût été la sienne autrement, ce qui conduit à de plus grandes disponibilités et à des prix moins élevés sur le marché .
Il nous semble que les observations des États membres intervenants amplifient et illustrent le point de vue de la Commission selon lequel une réduction des coûts de production accordés à des producteurs d' un État membre qui exportent des quantités importantes de leur production dans les autres États membres ne peut pas manquer de fausser le jeu de la concurrence et d' affecter le commerce entre les États membres . Ainsi, il nous semble que la Commission a abouti à la bonne conclusion sur ce point dans sa décision; en toute hypothèse, elle était en droit de conclure dans le sens qu' elle a choisi .
Ayant constaté que le tarif préférentiel était une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, la Commission a recherché dans le cadre de sa décision si elle était susceptible d' être exemptée au titre de l' article 92, paragraphe 3 . Elle a estimé que cette aide ne contribuait à la réalisation d' aucun objectif communautaire; en particulier, elle ne pouvait pas être considérée comme une mesure destinée à promouvoir la réalisation d' un projet important d' intérêt européen commun au sens de l' article 92, paragraphe 3, sous b ), "étant donné que cette tarification est en contradiction avec les objectifs de la politique énergétique commune, qui vise notamment les économies d' énergie et son utilisation rationnelle ". La Commission a également estimé que les critères de l' article 92, paragraphe 3, sous a ) et c ), n' étaient pas satisfaits, puisque l' aide était "accordée uniquement en fonction des quantités de gaz achetées, à l' exclusion de critères d' adaptation ou d' amélioration de structure des entreprises ou d' économie d' énergie ou de développement dans le cadre régional", et devait donc être considérée comme une aide au fonctionnement .
Les requérantes n' ont pas été en mesure de fournir un motif permettant de considérer ce tarif préférentiel, s' il s' agissait d' une aide, comme étant compatible avec le marché commun . Van der Kooy affirme que, au cours des dix dernières années, la Commission a admis qu' un alignement a posteriori du tarif horticole sur le prix paritaire de fuel lourd n' est pas une aide incompatible avec le marché commun et que la décision contestée aboutit à la conclusion contraire, retirant ainsi le bénéfice de l' article 92, paragraphe 3, en violation de principes généraux ( non spécifiés ) du droit communautaire et de la politique relative aux aides d' État . Cet argument nous apparaît vicié . Sauf dans la décision de 1981 abrogée, la Commission n' a jamais déclaré que le tarif préférentiel accordé à l' horticulture constituait une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, et elle n' a donc jamais eu l' occasion de se prononcer sur la compatibilité de ce tarif avec le marché commun au titre de l' article 92, paragraphes 2 et 3 . Il n' est donc pas approprié de dire que la Commission a changé d' avis quant à la compatibilité du tarif avec le marché commun . C' est pourquoi nous rejetons les allégations de Van der Kooy sur ce point .
Il nous reste à examiner les arguments concernant les motifs et la violation de règles de procédures substantielles . En ce qui concerne la motivation, la question est de savoir si la décision satisfait aux exigences de l' article 190 en ce sens qu' elle permet à la Cour de contrôler sa légalité et fournit aux requérantes les informations nécessaires pour leur permettre de vérifier si la décision est bien fondée . C' est là le critère que la Cour a constamment appliqué ( par exemple dans l' affaire LPF ) et qui découle de l' affaire 24/62, Gouvernement de la République fédérale d' Allemagne/Commission ( Rec . 1963, p . 129 ), dans laquelle la Cour a déclaré :
"En imposant à la Commission l' obligation de motiver ses actes, l' article 190 ne répond pas seulement à un souci formel, mais vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, à la Cour d' exercer son contrôle et aux États membres, comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité . Pour motiver un acte, il suffit d' expliciter, de façon même succincte, mais claire et pertinente, les principaux points de droit et de fait lui servant de support et nécessaires pour rendre compréhensibles le raisonnement qui a déterminé la Commission ."
En ce qui concerne les constatations que nous avons déjà discutées ( c' est-à-dire celles en ce sens que le tarif préférentiel constituait une aide d' État accordée grâce à des ressources étatiques et qui faussait le jeu de la concurrence et affectait le commerce entre les États ), les passages que nous avons cités nous semblent montrer que la Commission s' est acquittée des obligations que lui impose l' article 190, tel qu' il est interprété par la Cour . L' une des critiques spécifiques du gouvernement néerlandais était que le raisonnement était défectueux parce que la Commission n' avait pas montré pourquoi les calculs figurant dans les deux rapports dont se prévalaient les requérantes étaient erronés . Comme nous l' avons déjà dit, nous ne pensons pas que la Commission était tenue de le faire .
Ainsi, cette décision peut être distinguée de la décision litigieuse dans l' affaire LPF que la Cour a invalidée pour défaut d' exposé approprié des motifs relatifs aux effets de l' aide sur la concurrence et sur le commerce interétatique . Dans cette décision, la Commission s' est contentée d' énoncer que deux États membres et deux associations commerciales étaient concernés par l' atteinte à la concurrence et elle a reproduit le texte de l' article 92, paragraphe 1, en omettant d' expliquer pourquoi elle ne pensait pas que l' aide était susceptible d' une exemption au titre de l' article 92, paragraphe 3, en particulier en n' indiquant pas qu' elle avait pris en considération le plan de restructuration envisagé qui accompagnait l' aide . Dans l' affaire 40/85, Belgique/Commission, la Cour a jugé admissible une motivation de décision succincte, due pour partie au manque de coopération de la part du gouvernement belge dans le cadre de l' enquête de la Commission sur l' aide illégale, et qui montrait que l' entreprise bénéficiaire exportait plus de 70 % de sa production vers d' autres États membres et qu' elle aurait dû fermer en l' absence d' aide, ce qui aurait permis à ses concurrents de développer leurs ventes dans un marché connaissant une surcapacité de production . Ce raisonnement était suffisant pour permettre à la Commission de conclure que l' aide affectait le commerce interétatique et faussait ou menaçait de fausser le jeu de la concurrence au sens de l' article 92, paragraphe 1 . Les motifs de la décision contestée dans la présente procédure vont bien au-delà, alors même que le gouvernement néerlandais n' a pas pleinement coopéré, ce que lui reproche la Commission .
Le dernier argument concerne non l' exposé des motifs de la Commission, mais un prétendu défaut de montrer de manière explicite dans la décision quelle était exactement la nature de l' aide, la façon dont le gouvernement néerlandais devait l' éliminer ainsi que la date à laquelle il devait le faire . La Commission, prétendent les requérantes, ne voit, d' une part, aucune objection aux différences de tarif en tant que telles, tout en estimant, d' autre part, que le tarif accordé à l' horticulture devrait être celui demandé à des secteurs industriels comparables . Cette incohérence ainsi que le défaut de spécification de l' obligation imposée au gouvernement néerlandais par la décision constitue une violation, contraire à l' article 189 du traité, de règles de procédure substantielles .
A cet égard, le gouvernement néerlandais fait référence à l' affaire 70/72, Commission/République fédérale d' Allemagne, Rec . 1973, p . 813 ( l' affaire de la "Kohlegesetz "). La Commission avait demandé à la Cour de déclarer que l' Allemagne ne s' était pas conformée à la décision de la Commission du 17 février 1971 "de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour mettre fin, dans les régions minières du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à l' octroi non sélectif de primes d' investissement" au titre de la loi allemande applicable . Le gouvernement allemand avait tardé à notifier les mesures d' aide, mais la Commission ne lui en avait pas fait grief . Sa décision avait été adoptée environ dix-huit mois après la notification . A la suite de l' adoption de la décision, des discussions avaient eu lieu entre la Commission et le gouvernement allemand pour déterminer les critères d' un octroi sélectif des primes . Des critères géographiques avaient été convenus, mais aucun accord n' avait été atteint en ce qui concerne la date de mise en oeuvre de la décision . Le gouvernement allemand avait adopté des dispositions transitoires qui avaient fait l' objet du recours de la Commission devant la Cour . En particulier, la Commission demandait qu' il soit déclaré que le gouvernement allemand était tenu d' exiger la restitution, par les bénéficiaires, de certaines primes octroyées en infraction de la décision .
La Cour a estimé que le dispositif de la décision ne précisait ni l' époque à laquelle la défenderesse aurait dû supprimer ou modifier les aides en cause ni les critères sur la base desquels elle aurait dû le faire . Elle a estimé que les antécédents de la décision et son préambule permettaient de reconnaître "tout au plus que le critère de différenciation devait avoir un caractère territorial, en ce sens que la prorogation du régime d' aide ne devait bénéficier qu' à certaines régions particulièrement touchées par la crise charbonnière ". Ce n' est qu' au cours des discussions bilatérales qui ont suivi que le critère géographique a commencé à apparaître . "Ce n' est que dans une communication du 16 décembre 1971 que la Commission a défini les critères d' une différenciation territoriale de l' octroi des aides, en énonçant certains paramètres de caractère économique pouvant servir à cette fin et en énumérant les circonscriptions territoriales à l' intérieur desquelles la continuation de l' octroi des primes d' investissement pourrait être considérée comme compatible avec le traité ." Qui plus est, la liste définitive de ces circonscriptions - plus étendue que celle envisagée dans la communication - n' est apparue que dans les mémoires de la Commission dans cette affaire . La Cour a donc estimé "que, à défaut d' indications suffisantes sur l' un des éléments essentiels de la décision prise en vertu de l' article 93, paragraphe 2, l' objet de l' obligation imposée à la République fédérale d' Allemagne est resté indéterminé jusqu' à l' époque où, à la suite des travaux accomplis en commun avec les représentants du gouvernement allemand, la Commission a été en mesure d' indiquer à celui-ci, avec le degré indispensable de précision, quel pouvait être le champ d' application territorial des aides envisagées par la loi prorogeant celle du 15 mai 1968 et quelles étaient, corrélativement, les circonscriptions à l' intérieur desquelles cette prorogation ne pouvait trouver application; ... on ne saurait reprocher aux autorités allemandes d' avoir, en présence de cette incertitude sur l' un des aspects essentiels de la prohibition prononcée par la Commission, pris les dispositions nécessaires pour tenir compte des intérêts légitimes des investisseurs opérant à l' intérieur des zones qui devaient être ultérieurement exclues du bénéfice des aides en cause ".
Dans l' affaire LPF, la Cour, ayant estimé que la décision ne comportait pas une motivation suffisante en ce qui concerne les questions de l' effet sur le commerce et sur la concurrence, ainsi que les raisons de refuser l' exemption, a déclaré ce qui suit :
"L' obligation de motiver sa décision s' imposait d' autant plus à la Commission en l' espèce que l' article 2 de ladite décision oblige le royaume des Pays-Bas à prendre des mesures 'pour éviter que l' aide octroyée continue à avoir des effets de distorsion de concurrence dans l' avenir, notamment à l' égard des entreprises des autres États membres', et que le contenu et la portée de cette obligation doivent être déterminés en fonction des éléments de fait et de droit qui ont amené la Commission à conclure à l' existence de tels effets . De plus, si la Commission a choisi la formule précitée, précisément en vue de laisser au gouvernement néerlandais une certaine liberté de décision quant aux mesures à prendre pour mettre fin à l' infraction constatée, il lui incombait de fournir à ce gouvernement des indications utiles permettant d' identifier les mesures qui pourraient entrer en ligne de compte ."
Van der Kooy se fait l' écho de ces arguments, en ajoutant que la décision donnait au gouvernement néerlandais jusqu' au 15 mars, c' est-à-dire en gros trois semaines, pour supprimer l' aide . Il estime que ce délai est bien trop court et constitue une atteinte aux droits légitimes des horticulteurs qui bénéficient de l' aide .
Pour tenter de répondre à ces arguments, la Commission insiste sur la distinction entre les aides illégalement mises en oeuvre et les projets d' aide dûment notifiés . S' agissant de projets, il est inutile de fixer un délai pour la suppression ou la modification puisque le programme ne peut pas être mis en oeuvre s' il est incompatible . Des discussions en ce qui concerne la façon dont le projet pourrait être rendu compatible peuvent avoir lieu après une décision . Dans le cas d' une aide illégale, telle que celle de l' espèce, il est important de mettre fin à l' octroi de cette aide dès que possible pour réduire les problèmes, non seulement pour les bénéficiaires auprès de qui il faudra éventuellement récupérer l' aide, mais également pour les concurrents dans d' autres États membres . C' est délibérément que la Commission s' est abstenue d' indiquer les mesures que le gouvernement néerlandais devrait prendre pour faire cesser l' incompatibilité avec le marché commun . Selon la Commission, il s' agit là d' une application correcte de l' article 93, paragraphe 2, qui l' autorise à décider que l' État intéressé "doit ... supprimer ou ... modifier" l' aide . Toutefois, la décision a indiqué, par des données chiffrées, de quelle manière le tarif était incompatible, tout en laissant au gouvernement néerlandais le soin de choisir les moyens appropriés de supprimer cette incompatibilité . La Commission va jusqu' à suggérer que la décision crée, ou plutôt confirme, l' obligation incombant au gouvernement néerlandais de mettre fin à l' octroi de l' aide aussi vite que possible et d' en supprimer les effets autant que possible, si nécessaire en la récupérant auprès de ses bénéficiaires .
Il nous semble que la position de la Commission est confuse . D' un côté, elle parle de l' illégalité de l' aide, alors que, de l' autre côté, ses déclarations correspondent à une situation où il serait possible de la rendre compatible en la modifiant . Selon nous, cette confusion provient du fait que la Commission a omis d' engager une action contre le tarif sur la base de son caractère illégal et a, au contraire, ouvert la procédure de l' article 93, paragraphe 2, pour examiner ses effets sur le commerce et sur la concurrence ainsi que sa compatibilité avec le marché commun . Le fait que le gouvernement néerlandais n' ait pas notifié l' aide rendait celle-ci totalement illégale . Qui plus est, la Commission a établi, de manière superflue mais à juste titre, qu' il n' y avait aucune raison d' estimer que la mesure était compatible avec le marché commun . L' aide résidait dans l' aspect préférentiel du tarif . Le devoir du gouvernement néerlandais était d' abolir l' aide . Cela exigeait une modification du tarif . Or, une telle modification du tarif ne constitue pas une modification de l' aide, mais une suppression de cette dernière . Dès lors que l' élément préférentiel a été supprimé, il n' est pas exact de dire que le tarif est compatible avec le marché commun . Il ne comporte alors plus aucun aspect d' aide et la question de la compatibilité ne se pose plus .
En ce qui concerne la question des délais, l' article 2 prévoit que le gouvernement néerlandais devait informer la Commission avant le 15 mars 1985 des mesures prises pour se conformer à l' article 1er, qui exigeait qu' il mette fin à l' aide . Cela n' implique pas un élément rétroactif, et cette impression est renforcée par le dernier considérant, déjà cité, où il est écrit que la décision ne préjuge pas des conséquences que la Commission tirera sur le plan de la récupération de l' aide auprès des bénéficiaires . Nous estimons que l' on ne saurait admettre que la Commission déclare à présent que la décision a créé ou confirmé une obligation de récupérer l' aide de la part du gouvernement néerlandais . Il nous semble qu' une telle obligation devrait être inscrite dans le dispositif même de la décision .
Il n' en résulte toutefois pas qu' il convient d' accepter les arguments des requérantes . Il nous semble possible de distinguer les affaires Kohlegesetz et LPF de la présente espèce . Il est clair que la décision identifie l' aide comme résidant dans l' élément préférentiel du tarif accordé à l' horticulture . Des chiffres sont donnés : le prix d' équilibre indiqué se situe entre 43 et 44,3 cents/m3 et les prix les plus bas auxquels les conversions au charbon seraient nombreuses a été calculé comme étant de 46,5 cents/m3 pour une exploitation moyenne et de 47,5 cents/m3 pour une exploitation plus importante . Il est exact que la Commission n' a pas précisément défini le tarif qui permettrait de faire disparaître l' élément préférentiel . Nous estimons qu' elle n' est pas tenue de le faire, puisqu' il y a plusieurs façons d' atteindre cet objectif, et il lui est loisible de laisser aux parties le soin de choisir les modalités appropriées . Gasunie pouvait souhaiter mettre au point un tarif plus subtilement différencié pour faire face à la différence de propension de chaque catégorie d' horticulteurs à se convertir au charbon . Il ne faut pas non plus oublier que le tarif avait été introduit de manière illégale et que les problèmes susceptibles de résulter de son abolition complète provenaient d' une faute du gouvernement . La Commission était disposée à discuter la mise en oeuvre de la décision et des mesures avaient même été prises à cet égard, ce qui fait l' objet de la procédure dans l' affaire 213/85, Commission/Pays-Bas . Ainsi, bien que ces affaires aient des points communs avec l' affaire Kohlegesetz, en ce que la Commission a suscité quelques difficultés en ne se limitant pas à la question de l' illégalité de la mise en oeuvre de l' aide, on peut distinguer la présente espèce, dans la mesure où il n' était pas raisonnablement possible de dire que le gouvernement néerlandais subirait une perte en ce qui concerne la nature ou la portée de l' aide définie dans la décision ou des mesures qu' on attendait de lui pour mettre en oeuvre la décision . En d' autres termes, pour adopter la formule utilisée dans l' affaire Kohlegesetz, l' objet de l' obligation imposée au gouvernement néerlandais n' était pas laissé indéterminé dans la décision . De même, pour adopter les termes utilisés dans l' arrêt LPF, la Commission a fourni au gouvernement néerlandais "des indications utiles permettant à ce dernier d' identifier les mesures qui pourraient entrer en ligne de compte ".
Le caractère approprié des mesures effectivement prises fait l' objet du litige dans l' affaire 213/85 .
En résumé, nous concluons en ce qui concerne les présents recours que le recours du Landbouwschap devrait être déclaré irrecevable et que les recours formés par Van der Kooy et le gouvernement néerlandais devraient être rejetés . En ce qui concerne les dépens, il nous semble approprié que le gouvernement néerlandais supporte pour moitié, le Landbouwschap pour un quart et Van der Kooy BV et Van Vliet chacun pour un huitième les frais engagés par la Commission et par les États membres intervenants .
(*) Traduit de l' anglais .