62021CJ0040
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
4 maggio 2023 (
*1
)
«Rinvio pregiudiziale – Decisione 2006/928/CE – Meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 15, paragrafo 1 – Articolo 47 – Articolo 49, paragrafo 3 – Cariche pubbliche elettive – Conflitto di interessi – Normativa nazionale che prevede il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tempo prestabilito – Sanzione complementare alla cessazione del mandato – Principio di proporzionalità»
Nella causa C‑40/21,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Curtea de Apel Timişoara (corte d’appello di Timişoara, Romania), con decisione del 12 novembre 2020, pervenuta in cancelleria il 26 gennaio 2021, nel procedimento
T.A.C.
contro
Agenția Națională de Integritate (ANI),
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Arabadjiev, presidente di sezione, P.G. Xuereb, T. von Danwitz (relatore), A. Kumin e I. Ziemele, giudici,
avvocato generale: N. Emiliou
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–
per T.A.C., da T. Chiuariu, avocat;
–
per l’Agenția Națională de Integritate (ANI), da D. Chiurtu, O. Iacob e F.‑I. Moise, in qualità di agenti;
–
per il governo rumeno, da E. Gane e L. Liţu, in qualità di agenti;
–
per il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
–
per la Commissione europea, da L. Nicolae, P.J.O. Van Nuffel e M. Wasmeier, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10 novembre 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (GU 2006, L 354, pag. 56), nonché dell’articolo 15, paragrafo 1, dell’articolo 47 e dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra T.A.C. e l’Agenția Națională de Integritate (ANI) (Agenzia nazionale per l’integrità, Romania) in merito a un rapporto redatto da tale agenzia che constata a carico di quest’ultimo una violazione, nel corso del suo mandato di sindaco, delle norme che disciplinano i conflitti di interessi in materia amministrativa.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3
La decisione 2006/928 è stata adottata, nel contesto dell’adesione della Romania all’Unione europea prevista per il 1o gennaio 2007, sul fondamento, in particolare, degli articoli 37 e 38 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 203; in prosieguo: l’«Atto di adesione»), entrato in vigore il 1o gennaio 2007. I considerando da 1 a 6 e 9 di tale decisione sono formulati come segue:
«(1)
L’Unione europea è fondata sullo stato di diritto, un principio comune a tutti gli Stati membri.
(2)
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e il mercato interno istituiti dal trattato sull’Unione europea e dal trattato che istituisce la Comunità europea poggiano sulla certezza reciproca che le decisioni e le pratiche amministrative e giudiziarie di tutti gli Stati membri rispettano pienamente lo stato di diritto.
(3)
Questa condizione presuppone l’esistenza, in tutti gli Stati membri, di un sistema giudiziario e amministrativo imparziale, indipendente ed efficace, dotato di mezzi sufficienti, tra l’altro, per contrastare la corruzione.
(4)
Il 1o gennaio 2007 la Romania diventerà membro dell’Unione europea. Pur riconoscendo il considerevole impegno messo in atto dalla Romania per completare i suoi preparativi di adesione all’Unione europea, la Commissione europea ha indicato, nella sua relazione del 26 settembre 2006, alcune questioni in sospeso, in particolare per quanto riguarda la responsabilità e l’efficienza del sistema giudiziario e degli organismi preposti a fare applicare la legge, ambiti in cui occorre proseguire gli sforzi per garantire la capacità di questi organi di mettere in atto e applicare le misure adottate per stabilire il mercato interno e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
(5)
L’articolo 37 dell’atto di adesione autorizza la Commissione ad adottare misure appropriate in caso di rischio imminente di pregiudizio al funzionamento del mercato interno dovuto al mancato rispetto, da parte della Romania, degli impegni che ha preso. L’articolo 38 dell’atto di adesione autorizza la Commissione ad adottare misure appropriate in caso di rischio imminente di carenze gravi in Romania nel recepimento, nell’attuazione o nell’applicazione di atti adottati a norma del titolo VI del trattato UE o di atti adottati a norma del titolo IV del trattato CE.
(6)
Le questioni in sospeso, che riguardano la responsabilità e l’efficienza del sistema giudiziario e degli organismi preposti a fare applicare la legge, giustificano l’istituzione di un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione.
(...)
(9)
È opportuno modificare la presente decisione se la valutazione della Commissione indica la necessità di adeguare i parametri di riferimento. La presente decisione sarà abrogata non appena tutti i parametri di riferimento saranno stati rispettati in maniera soddisfacente».
4
L’articolo 1 della decisione 2006/928 così dispone:
«Ogni anno, entro il 31 marzo e per la prima volta entro il 31 marzo 2007, la Romania riferisce alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento esposti nell’allegato.
La Commissione può, in qualsiasi momento, fornire un’assistenza tecnica attraverso diverse attività oppure raccogliere e scambiare informazioni sui parametri di riferimento. La Commissione può inoltre, in qualsiasi momento, organizzare missioni di esperti in Romania a tale scopo. Le autorità rumene forniscono alla Commissione l’assistenza necessaria a tale riguardo».
5
L’articolo 2 di tale decisione prevede quanto segue:
«La Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio, per la prima volta nel giugno 2007, le proprie osservazioni e conclusioni in merito alla relazione presentata dalla Romania.
La Commissione riferisce nuovamente al Parlamento europeo e al Consiglio in funzione dell’evoluzione della situazione e almeno ogni sei mesi».
6
Ai sensi dell’articolo 4 di detta decisione:
«Gli Stati membri sono destinatari della presente decisione».
7
L’allegato della decisione in argomento è formulato come segue:
«Parametri di riferimento di cui all’articolo 1 che la Romania deve rispettare:
1)
Garantire una maggiore trasparenza e una maggiore efficienza dei procedimenti giudiziari, in particolare potenziando la capacità e la responsabilità del Consiglio superiore della magistratura. Riferire in merito all’impatto dei nuovi codici di procedura civile e penale ed effettuare i necessari controlli.
2)
Creare, come previsto, un’agenzia di integrità responsabile della verifica delle proprietà, delle incompatibilità e dei potenziali conflitti d’interesse, nonché dell’emissione di decisioni obbligatorie su cui basare eventuali azioni dissuasive.
3)
Sulla base dei progressi già compiuti, continuare a condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello.
4)
Adottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare all’interno delle amministrazioni locali».
Diritto rumeno
8
L’articolo 25 della legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (legge n. 176/2010 relativa all’integrità nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici, recante modifica ed integrazione della legge n. 144/2007 relativa alla creazione, all’organizzazione e al funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’integrità, nonché recante modifica ed integrazione di altri atti normativi), del 1o settembre 2010 (Monitorul Oficial al României, parte I, n. 621 del 2 settembre 2010), prevede quanto segue:
«(1)   Il fatto commesso da una persona che risulta aver emesso un atto amministrativo, concluso un atto giuridico, adottato una decisione o partecipato all’adozione di una decisione in violazione degli obblighi legali relativi al conflitto di interessi o alla situazione di incompatibilità costituisce un illecito disciplinare ed è sanzionato secondo le norme applicabili all’incarico, alla funzione o all’attività di cui si tratti, nella misura in cui le disposizioni della presente legge non vi deroghino e se il fatto non integri gli elementi costitutivi di un reato.
(2)   La persona che sia stata sollevata o rimossa dalle sue funzioni conformemente a quanto previsto dal paragrafo 1 o nei confronti della quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi o di una situazione d’incompatibilità non ha più il diritto di esercitare una funzione o un incarico pubblico che è oggetto delle disposizioni della presente legge, ad eccezione di quelli elettorali, per un periodo di tre anni dalla data in cui essa è stata sollevata o rimossa dalla funzione o dall’incarico pubblico di cui si tratta o dalla data di cessazione di pieno diritto del mandato. Se la persona ha ricoperto una carica elettiva, non può più ricoprire la stessa carica per un periodo di tre anni a decorrere dalla cessazione del mandato. Nel caso in cui la persona non ricopra più una funzione o un incarico pubblico alla data dell’accertamento della situazione d’incompatibilità o del conflitto di interessi, il divieto di tre anni decorre secondo la legge, dalla data in cui il rapporto di valutazione è diventato definitivo o dalla data in cui è diventata definitiva ed irrevocabile la decisione giudiziaria che conferma l’esistenza di un conflitto di interessi o di una situazione d’incompatibilità.
(…)».
9
Ai termini dell’articolo 66, paragrafo 1, della legea nr. 286/2009 privind Codul penal (legge n. 286/2009 recante il codice penale), del 17 luglio 2009 (Monitorul Oficial al României, partie I, n. 510 del 24 luglio 2009), nella versione vigente all’epoca dei fatti del procedimento principale (in prosieguo: il «codice penale»):
«La pena accessoria dell’interdizione dall’esercizio di determinati diritti consiste nel divieto di esercitare, per un periodo compreso tra uno e cinque anni, uno o più dei seguenti diritti:
a)
il diritto di candidarsi alle elezioni delle autorità pubbliche o a qualsiasi altra funzione pubblica;
b)
il diritto di svolgere funzioni che comportano l’esercizio di pubblici poteri».
10
L’articolo 301 del codice penale, rubricato «Conflitto di interessi», al paragrafo 1 enuncia:
«Il fatto che un funzionario pubblico, nell’esercizio delle sue funzioni, compia un atto o partecipi all’adozione di una decisione che ha consentito di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio patrimoniale per sé stesso, per il coniuge, per un parente o un affine fino al secondo grado compreso (...) è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la pena complementare del divieto di esercitare il diritto di occupare una funzione pubblica».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
11
Il 22 giugno 2016 il ricorrente nel procedimento principale è stato eletto sindaco del comune di MN (Romania) per il periodo 2016/2020.
12
In un rapporto di valutazione del 25 novembre 2019, l’ANI ha constatato che quest’ultimo non aveva rispettato le norme che disciplinano i conflitti di interessi in materia amministrativa. Nel corso del suo mandato, egli avrebbe infatti concesso, mediante un contratto di comodato, ad un’associazione di cui la moglie era membro fondatore e vicepresidente, il diritto di utilizzare a titolo gratuito, per un periodo di cinque anni, taluni locali appartenenti al comune ai fini dello svolgimento di attività culturali.
13
Nel caso in cui tale rapporto, avente valore di constatazione dell’esistenza di un conflitto di interessi in capo al ricorrente nel procedimento principale, divenisse definitivo, segnatamente in assenza di contestazione da parte di quest’ultimo, il suo mandato cesserebbe ipso iure e gli verrebbe inflitto un divieto supplementare di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni, in forza del diritto nazionale.
14
Con atto di ricorso del 19 dicembre 2019, il ricorrente nel procedimento principale ha proposto dinanzi al Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest, Romania) un ricorso diretto all’annullamento di tale rapporto, facendo valere, tra l’altro, che il diritto dell’Unione ostava a una normativa nazionale in forza della quale una sanzione come il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni viene inflitta, automaticamente e senza possibilità di modulazione in ragione della gravità della violazione commessa, a una persona che si ritiene abbia agito in situazione di conflitto di interessi.
15
Poiché il suddetto tribunale si è dichiarato incompetente a statuire su tale ricorso, la causa è stata rinviata al giudice del rinvio, la Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara, Romania).
16
Tale organo giurisdizionale espone, anzitutto, che il procedimento principale rientra nell’ambito del diritto dell’Unione in quanto la legge n. 176/2010 attua il secondo parametro di riferimento di cui all’allegato della decisione 2006/928. Anche la creazione dell’ANI sarebbe avvenuta al fine di conformarsi a detto parametro.
17
Il suddetto organo giurisdizionale rileva poi che, ai sensi dell’articolo 25 della legge in argomento, in caso di constatazione, divenuta definitiva, dell’esistenza di un conflitto di interessi a carico di una persona che ricopre cariche pubbliche elettive, il mandato di tale persona cessa ipso iure. Inoltre, il divieto complementare di esercitare tali cariche per un periodo di tre anni, previsto al paragrafo 2 di detto articolo, opererebbe automaticamente, senza alcuna analisi della necessità di tale divieto né alcuna applicazione differenziata in ragione della gravità dell’inadempimento. Secondo la giurisprudenza della Curtea Constituțională (Corte costituzionale, Romania), detto divieto riguarderebbe tutte le cariche pubbliche elettive di cui all’articolo 1 della legge in argomento, nonostante l’espressione «la stessa carica» utilizzata in tale disposizione. Peraltro, né la cessazione del mandato né il divieto di esercizio di cariche pubbliche elettive potrebbero essere contestati in via giudiziaria, poiché il giudice chiamato a statuire sulla legittimità di un rapporto di valutazione dell’ANI può unicamente verificare se i fatti addebitati all’interessato costituiscano o meno un conflitto di interessi e non già pronunciarsi sulle sanzioni che ne derivano.
18
Il giudice del rinvio afferma inoltre che, sebbene nel caso di specie non sia stato constatato alcun reato a carico del ricorrente nel procedimento principale, l’articolo 301, paragrafo 1, del codice penale prevede un reato di conflitto di interessi, anch’esso passibile della pena complementare del divieto di esercitare il diritto di svolgere funzioni pubbliche, prevista all’articolo 66, paragrafo 1, del medesimo codice. Detto giudice ritiene pertanto necessario stabilire se, al pari di quest’ultima pena, il divieto di esercizio di cariche pubbliche elettive previsto all’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010 debba essere valutato alla luce del principio di proporzionalità della pena garantito dall’articolo 49 della Carta e, in caso affermativo, se tale principio osti a una sanzione di questo tipo.
19
Infine, tale giudice ritiene che occorra verificare se l’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 47 della Carta ostino a una disposizione nazionale che infligge in modo automatico detta sanzione per una durata prestabilita di tre anni, senza consentire al giudice di analizzarne la necessità o la portata alla luce delle circostanze concrete del caso di specie.
20
Per questi motivi, la Curtea de Apel Timişoara (Corte di appello di Timişoara, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il principio di proporzionalità della pena, sancito all’articolo 49 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che esso si applica anche a fatti diversi da quelli definiti formalmente come reati dalla legge nazionale, ma che possono essere considerati come “accuse penali”, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo [e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»)], alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in particolare quello della severità della pena, come nel caso del procedimento principale per quanto riguarda la valutazione dei conflitti d’interesse, che può dar luogo all’applicazione della sanzione complementare consistente nel divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni.
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, se il principio di proporzionalità della pena, sancito all’articolo 49 della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una disposizione della legislazione nazionale di attuazione in forza della quale, in caso di constatazione di un conflitto di interessi di una persona che ricopre una carica pubblica elettiva, si applica automaticamente, sulla base della legge (ope legis), la sanzione complementare del divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato di tre anni, senza dare la possibilità di irrogare una sanzione proporzionata alla violazione commessa.
3)
Se il diritto di lavorare garantito dall’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, nonché il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, garantito dall’articolo 47 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una disposizione della legislazione nazionale di attuazione in forza della quale, in caso di constatazione di un conflitto di interessi di una persona che ricopre una carica pubblica elettiva, si applica automaticamente, sulla base della legge (ope legis), la sanzione complementare del divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato di tre anni, senza dare la possibilità di irrogare una sanzione proporzionata alla violazione commessa».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità
21
L’ANI e il governo rumeno contestano la ricevibilità delle questioni pregiudiziali. Essi fanno valere, da un lato, che la Carta non è applicabile alla controversia di cui al procedimento principale, in assenza di attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della stessa. Essi aggiungono, d’altro lato, che le questioni poste non sono pertinenti e che il problema sollevato è di natura meramente ipotetica, in quanto la controversia di cui al procedimento principale ha ad oggetto unicamente l’annullamento di un rapporto di valutazione che ha constatato un conflitto di interessi in capo al ricorrente nel procedimento principale e non verte sulla questione delle sanzioni.
22
Occorre ricordare che l’ambito di applicazione della Carta, per quanto riguarda l’operato degli Stati membri, è definito all’articolo 51, paragrafo 1, della medesima, ai sensi del quale le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione. Detto articolo 51, paragrafo 1, conferma la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse [sentenza del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 78 e giurisprudenza ivi citata).
23
Nel caso di specie, dalle indicazioni del giudice del rinvio nonché dall’esposizione dei motivi riguardanti il progetto della legge n. 176/2010 risulta che quest’ultima attua il secondo parametro di riferimento di cui all’allegato della decisione 2006/928, vale a dire creare un’agenzia di integrità responsabile della verifica delle proprietà, delle incompatibilità e dei potenziali conflitti d’interesse, nonché dell’emissione di decisioni obbligatorie su cui basare eventuali azioni dissuasive.
24
Come giudicato dalla Corte, i parametri di riferimento che figurano nell’allegato di tale decisione hanno carattere vincolante per la Romania, nel senso che tale Stato membro è soggetto all’obbligo specifico di rispettarli e di adottare le misure appropriate per la loro realizzazione. Allo stesso modo, detto Stato membro è tenuto ad astenersi dall’attuare qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione di siffatti parametri (v., in tal senso, sentenza del 18 maggio 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, punto 172).
25
Inoltre, la suddetta decisione obbliga la Romania a lottare, in modo effettivo e indipendentemente da un’eventuale lesione agli interessi finanziari dell’Unione, contro la corruzione, in particolare contro la corruzione di alto livello, nonché a prevedere sanzioni effettive e dissuasive per i casi di corruzione in generale (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2021, Euro Box Promotion e a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, EU:C:2021:1034, punti 189 e 190 e giurisprudenza ivi citata).
26
In tale contesto, la Corte ha altresì precisato che la Romania dispone di una libertà di scelta delle sanzioni applicabili, che possono assumere la forma di sanzioni amministrative, di sanzioni penali o di una combinazione di entrambe, e che tale competenza è limitata dai principi di proporzionalità, di equivalenza e di effettività (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2021, Euro Box Promotion e a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, EU:C:2021:1034, punti 191 e 192 e giurisprudenza ivi citata).
27
Da tali considerazioni risulta che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 21 delle sue conclusioni, la legge n. 176/2010, in particolare il suo articolo 25, costituisce una misura di attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, cosicché quest’ultima è applicabile nell’ambito del procedimento principale.
28
Riguardo all’oggetto della controversia principale, per costante giurisprudenza le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli definisce sotto la propria responsabilità, e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto, da parte della Corte, di pronunciarsi su una domanda proposta da un organo giurisdizionale nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto la realtà o con l’oggetto della controversia principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenza del 13 novembre 2018, Levola Hengelo, C‑310/17, EU:C:2018:899, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
29
Nel caso di specie, nella domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio ha precisato che, qualora la legittimità del rapporto di valutazione menzionato al punto 12 della presente sentenza dovesse essere confermata mediante il rigetto del ricorso di cui tale giudice è investito, il ricorrente nel procedimento principale si vedrebbe automaticamente vietare l’esercizio di cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni, in applicazione dell’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010, senza poter contestare siffatto divieto nell’ambito di un altro procedimento giurisdizionale.
30
Pertanto, non appare in modo manifesto che l’interpretazione delle disposizioni della Carta non abbia alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della controversia principale o che il problema abbia carattere ipotetico.
31
Ne consegue che le questioni pregiudiziali sono ricevibili.
Nel merito
Sulla prima questione
32
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta debba essere interpretato nel senso che esso si applica a una normativa nazionale che prevede, al termine di un procedimento amministrativo, una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale carica.
33
L’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, in forza del quale le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato, si riferisce alle sanzioni di natura penale. Occorre, dunque, verificare se un simile divieto abbia natura penale (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punto 90).
34
Secondo la costante giurisprudenza della Corte relativa all’interpretazione dell’articolo 50 della Carta e trasposta all’articolo 49, paragrafo 3, di quest’ultima, tre criteri sono rilevanti ai fini della valutazione della natura penale di una sanzione. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura stessa dell’illecito e il terzo nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere (v., in tal senso, sentenze del 6 ottobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punto 91, nonché del 22 marzo 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
35
Infatti, anche per gli illeciti che non sono qualificati come «penali» dal diritto nazionale, un simile carattere può nondimeno derivare della natura stessa dell’illecito in questione e dal grado di severità delle sanzioni che quest’ultimo può comportare [sentenza del 22 giugno 2021, Latvijas Republikas Saeima (Punti di penalità), C‑439/19, EU:C:2021:504, punto 88 e giurisprudenza ivi citata].
36
Benché spetti al giudice del rinvio valutare, alla luce dei suddetti criteri, se la misura di cui trattasi nel procedimento principale abbia natura penale ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, la Corte, pronunciandosi sul rinvio pregiudiziale, può tuttavia fornire precisazioni tese a guidare detto giudice nella sua valutazione (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punto 92 e giurisprudenza ivi citata).
37
Per quanto riguarda il primo criterio, vertente sulla qualificazione dell’illecito nel diritto interno, risulta sia dalla formulazione dell’articolo 25, paragrafo 1, della legge n. 176/2010, che fa riferimento a un «illecito disciplinare», sia dalla giurisprudenza nazionale citata nella domanda di pronuncia pregiudiziale, in particolare da quella della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), che, nel diritto rumeno, né la cessazione ipso iure del mandato in caso di constatazione di un conflitto di interessi né il divieto – complementare a tale cessazione – di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva sono considerati sanzioni penali. Inoltre, dal fascicolo agli atti della Corte risulta che tali misure sono inflitte sulla base di un procedimento amministrativo. Se è vero che il diritto rumeno prevede anche il reato di conflitto di interessi, le sanzioni in cui si incorre a detto titolo sono irrogate sulla base di un procedimento separato e indipendente, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 31 delle sue conclusioni.
38
Per quanto riguarda il secondo criterio, relativo alla natura stessa dell’illecito, esso impone di verificare se la misura di cui trattasi persegua, in particolare, una finalità repressiva, caratteristica che è propria di una sanzione di natura penale, ai sensi dell’articolo 49 della Carta [v., in tal senso, sentenze del 22 giugno 2021, Latvijas Republikas Saeima (Punti di penalità), C‑439/19, EU:C:2021:504, punto 89, nonché del 6 ottobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punto 94 e giurisprudenza ivi citata].
39
Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale e dalle osservazioni delle parti dinanzi alla Corte risulta che la legge n. 176/2010 mira a garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici nonché a prevenire la corruzione istituzionale, e che la misura di divieto di esercizio delle cariche pubbliche elettive, come quella che può essere imposta nel procedimento principale, rientra in un insieme più ampio di misure che perseguono tutte, in modo complementare, tale obiettivo e, di conseguenza, contribuisce alla realizzazione dei parametri di riferimento previsti dalla decisione 2006/928. Infatti, la finalità di tale divieto, come così come quella della decadenza ipso iure dal mandato, consiste nel preservare il buon funzionamento e la trasparenza dello Stato, ponendo fine in modo duraturo alle situazioni di conflitto di interessi.
40
A tal riguardo, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha giudicato, nel caso di un divieto di candidarsi alle elezioni e di ricoprire cariche elettive che perseguiva una tale finalità ed era volto alla libera determinazione degli organi elettivi, che quest’ultimo non rivestiva un carattere punitivo, ancorché fosse stato pronunciato a seguito di una condanna penale per fatti di corruzione (v., in tal senso, Corte EDU, 18 maggio 2021, Galan c. Italia, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 85 e 97, nonché Corte EDU, 17 giugno 2021, Miniscalco c. Italia, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 64 e 73).
41
In considerazione di tali elementi e alla luce della giurisprudenza citata al punto precedente, risulta che una misura di divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni, come quello che può essere inflitto nella controversia principale, persegue un obiettivo essenzialmente preventivo e non repressivo.
42
Per quanto concerne il terzo criterio, relativo al grado di severità della sanzione, occorre sottolineare che, come evidenziato dall’avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, tale misura non consiste nell’imporre una pena detentiva o nell’infliggere un’ammenda, bensì nel vietare l’esercizio futuro di attività determinate, nella specie, di ricoprire cariche pubbliche elettive, a un gruppo circoscritto di persone aventi uno status particolare. Tale divieto ha inoltre una durata limitata e non ha ad oggetto il diritto di voto.
43
Si deve aggiungere che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, sanzioni simili alla misura di cui è causa nel procedimento principale non sono considerate, in via generale, come aventi un grado di gravità sufficiente a conferire loro natura penale, tanto più quando il diritto di voto non viene inciso (v., in tal senso, Commissione europea dei diritti dell’uomo, 13 gennaio 1997, Tapie c. Francia, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, pag. 5, nonché Corte EDU, 18 maggio 2021, Galan c. Italia, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 96 e 97).
44
Da tali considerazioni risulta che nessuno dei tre criteri menzionati al punto 34 della presente sentenza appare soddisfatto e che, di conseguenza, il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive previsto dalla normativa nazionale di cui è causa nel procedimento principale non sembra avere natura penale, circostanza che spetta, tuttavia, al giudice del rinvio verificare.
45
Orbene, nel caso in cui non abbia natura penale, tale misura non può essere valutata sotto il profilo dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta.
46
Alla luce di quanto precede, alla prima questione occorre rispondere dichiarando che l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta deve essere interpretato nel senso che esso non si applica a una normativa che prevede, al termine di un procedimento amministrativo, una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale funzione, nel caso in cui detta misura non abbia natura penale.
Sulla seconda questione
47
In via preliminare, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la seconda questione è posta per l’ipotesi in cui il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive previsto all’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010 dovesse essere considerato come avente natura penale. Orbene, come risulta dalle considerazioni esposte ai punti da 32 a 46 della presente sentenza, tale divieto, fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare, non sembra avere tale natura, cosicché l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta non dovrebbe essere applicabile.
48
Ciò posto, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, nella misura in cui attua il diritto dell’Unione come indicato al punto 27 della presente sentenza, deve, in ogni caso, essere conforme al principio di proporzionalità, in quanto principio generale del diritto dell’Unione.
49
Infatti, secondo una giurisprudenza costante, il principio di proporzionalità fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione che devono essere rispettati da una normativa nazionale che rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione o che costituisce attuazione del medesimo, anche in assenza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili [v., in tal senso, sentenze dell’11 aprile 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, punto 39 e giurisprudenza ivi citata, nonché dell’8 marzo 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto), C‑205/20, EU:C:2022:168, punto 31 e giurisprudenza ivi citata].
50
Secondo una giurisprudenza costante, al fine di rispettare il principio di proporzionalità, occorre che una misura sia idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo legittimo perseguito e non ecceda quanto necessario al suo conseguimento, fermo restando che gli inconvenienti causati dalla stessa non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v., in tal senso, sentenze del 25 gennaio 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punto 56, nonché del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
51
Per quanto riguarda le misure amministrative o repressive consentite da una normativa nazionale, esse non devono eccedere i limiti di ciò che è appropriato e necessario alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti da tale normativa (sentenza del 24 febbraio 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli e Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punto 37 e giurisprudenza ivi citata). In particolare, la severità della sanzione irrogata deve essere adeguata alla gravità dell’infrazione che essa intende sanzionare (sentenza del 12 settembre 2019, Maksimovic e a., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 e C‑148/18, EU:C:2019:723, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
52
In tale contesto, al fine di fornire al giudice del rinvio una risposta utile, occorre riformulare la seconda questione come diretta, in sostanza, a sapere se il principio di proporzionalità osti a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale carica.
53
Nel caso di specie, occorre anzitutto ricordare che la legge n. 176/2010, il cui articolo 25, paragrafo 2, prevede il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni, mira a garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici nonché a prevenire la corruzione istituzionale. Le finalità di tale legge, che contribuiscono alla realizzazione dei parametri di riferimento di cui all’allegato della decisione 2006/928, costituiscono dunque un obiettivo legittimo riconosciuto dall’Unione.
54
Benché spetti al giudice del rinvio, unico competente ad interpretare ed applicare il diritto nazionale, nell’ipotesi in cui esso confermasse la legittimità del rapporto di valutazione in causa nel procedimento principale, valutare in via definitiva se, rispetto al conflitto di interessi constatato in tale rapporto, detta sanzione sia appropriata, necessaria e proporzionata alla realizzazione del suddetto obiettivo legittimo, la Corte può nondimeno fornire talune precisazioni volte a guidare tale giudice nel compiere questa valutazione (v., in tal senso, sentenza del 24 febbraio 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli e Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
55
In merito alla questione se detta sanzione sia idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, il conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti, si deve ricordare che essa interviene a seguito di una constatazione da parte dell’ANI, divenuta definitiva, di una situazione illegale di conflitto di interessi imputabile a una persona che ricopre cariche pubbliche elettive come il mandato di sindaco, al pari del ricorrente nel procedimento principale, durante l’esercizio delle sue funzioni, a titolo complementare alla cessazione ipso iure del mandato.
56
L’imposizione automatica di tali sanzioni consente quindi di far cessare in modo duraturo la situazione di conflitto di interessi rilevata, preservando il funzionamento dello Stato e degli organi elettivi interessati. Inoltre, il fatto di prevedere sia la cessazione ipso iure del mandato sia un divieto automatico di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito sufficientemente lungo appare idoneo a dissuadere le persone che esercitano un mandato elettivo dal porsi in una situazione di questo tipo e a incentivarle a rispettare i loro obblighi in materia.
57
Ne consegue che il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni previsto dalla normativa nazionale di cui è causa nel procedimento principale appare appropriato per conseguire l’obiettivo legittimo perseguito da tale normativa.
58
Riguardo al carattere necessario di tale sanzione, dal fascicolo agli atti della Corte risulta che il legislatore rumeno ha previsto tale divieto e ne ha fissato la durata in tre anni in considerazione della gravità intrinseca per il funzionamento dello Stato e per la società dei fatti costitutivi di una situazione di conflitto di interessi. Pertanto, detto divieto viene imposto in conseguenza dell’inadempimento che sia stato commesso da un titolare di cariche pubbliche elettive, come il ricorrente nel procedimento principale, e che sia di gravità certa.
59
Il legislatore rumeno ha altresì previsto, all’articolo 301, paragrafo 1, del codice penale, il reato di conflitto di interessi, punibile con la reclusione e con la pena complementare dell’interdizione dalle cariche elettive per un periodo variabile, che va da uno a cinque anni.
60
Occorre aggiungere che l’ampiezza dei conflitti di interessi nonché il livello di corruzione osservati nel settore pubblico nazionale devono essere presi in considerazione al fine di stabilire se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale ecceda o meno i limiti di quanto è necessario per realizzare l’obiettivo di garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici nonché per prevenire la corruzione istituzionale. A tal riguardo, occorre ricordare che la legge n. 176/2010 attua il secondo parametro di riferimento di cui all’allegato della decisione 2006/928, avente carattere vincolante per la Romania e volto a far sì che dalle decisioni imperative dell’ANI possano discendere sanzioni dissuasive. Tale decisione obbliga altresì quest’ultimo Stato membro a lottare in modo efficace contro la corruzione.
61
Orbene, tenuto conto della componente preventiva della misura in questione, volta in particolare a dissuadere le persone che esercitano funzioni pubbliche dall’arrecare qualsiasi pregiudizio all’integrità della loro funzione, la fissazione di un periodo prestabilito per tale misura è necessaria, in un contesto nazionale siffatto, per garantirne l’effettività.
62
Inoltre, il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive previsto all’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010 è limitato nel tempo e si applica solo a determinate categorie di persone che esercitano funzioni particolari. In particolare, chi esercita un mandato elettivo in qualità di sindaco, come il ricorrente nel procedimento principale, è investito di responsabilità nonché di poteri importanti e ha per missione di rappresentare i suoi concittadini.
63
Tale divieto riguarda, peraltro, solo attività circoscritte, vale a dire le cariche pubbliche elettive, e non impedisce l’esercizio di qualsiasi altra attività professionale, in particolare nel settore privato.
64
Ne consegue che, alla luce del contesto in cui si inserisce la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, quest’ultima, nella parte in cui impone una sanzione di ineleggibilità per un periodo prestabilito di tre anni, non eccede i limiti di quanto è necessario alla realizzazione dell’obiettivo legittimo da essa perseguito.
65
Per quanto riguarda la proporzionalità della misura in questione e, in particolare, l’adeguatezza della sua severità rispetto alla gravità dell’illecito, occorre ricordare l’importanza che la lotta contro la corruzione nel settore pubblico riveste in taluni Stati membri e la priorità che è stata accordata dal legislatore rumeno a tale obiettivo, che rappresenta una necessità reale della società rumena, come indicato nell’esposizione dei motivi riguardanti il progetto della legge n. 176/2010, imposta altresì dalla decisione 2006/928.
66
Pertanto, tenuto conto della gravità del pregiudizio all’interesse pubblico derivante dagli atti di corruzione e dai conflitti di interessi, anche quelli meno significativi, da parte degli eletti in un contesto nazionale di rischio elevato di corruzione, il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prestabilito di tre anni previsto da tale normativa nazionale non risulta, in linea di principio, sproporzionato rispetto all’illecito che esso mira a sanzionare.
67
Ciò nondimeno, il fatto che la durata di tale divieto non sia provvista di alcuna possibilità di modulazione, come confermerebbe la giurisprudenza della Înalta Curte de Casație şi Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania), non consente di escludere che, in taluni casi eccezionali, detta sanzione possa risultare sproporzionata rispetto all’illecito da essa sanzionato.
68
È quanto potrebbe, infatti, verificarsi quando, eccezionalmente, il comportamento illecito constatato non presenta, alla luce dell’obiettivo perseguito, alcun elemento di gravità, mentre l’impatto di detta sanzione sulla situazione personale, professionale ed economica della persona interessata si rivela particolarmente grave.
69
Pertanto, nel caso di specie, supponendo che sia confermata la legittimità del rapporto di valutazione di cui è causa nel procedimento principale, spetta al giudice del rinvio verificare, alla luce di tutte le circostanze pertinenti, se il rigore della sanzione inflitta al ricorrente nel procedimento principale in forza dell’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010 resti adeguato alla gravità del conflitto di interessi constatato in detto rapporto, tenendo conto dell’obiettivo perseguito da tale legge.
70
Ove così non fosse, spetterebbe a tale giudice interpretare la suddetta normativa, per quanto possibile, nel senso che essa consente di infliggere una sanzione proporzionata pur restando effettiva e dissuasiva, nel rispetto della decisione 2006/928.
71
Infatti, occorre ricordare che i giudici nazionali sono tenuti ad interpretare, per quanto possibile, il diritto nazionale in modo conforme al diritto dell’Unione e che, sebbene l’obbligo di interpretazione conforme non possa servire da fondamento ad un’interpretazione contra legem del diritto nazionale, detti giudici nazionali, ivi inclusi i giudici di ultima istanza, devono modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C‑566/17, EU:C:2019:390, punti 48 e 49, nonché del 4 marzo 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punto 60 e giurisprudenza ivi citata).
72
Alla luce di quanto precede, alla questione sollevata occorre rispondere dichiarando che il principio di proporzionalità deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale funzione, a condizione che, alla luce di tutte le circostanze pertinenti, l’applicazione di tale normativa conduca ad infliggere una sanzione adeguata alla gravità della violazione che essa reprime, tenuto conto dell’obiettivo di garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici nonché di prevenire la corruzione istituzionale. Così non è quando, eccezionalmente, il comportamento illecito constatato non presenta, alla luce di detto obiettivo, elementi di gravità, mentre l’impatto di tale misura sulla situazione personale, professionale ed economica della persona interessata si rivela particolarmente grave.
Sulla terza questione
73
Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 47 della Carta debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale carica.
74
Per quanto riguarda l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, esso sancisce il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta o accettata. Inoltre, il libero esercizio di un’attività professionale fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 29 marzo 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
75
L’ANI e il governo rumeno ritengono che il diritto di ricoprire cariche pubbliche elettive non rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, in quanto il diritto di essere eletto fa parte dei diritti politici, come sarebbe confermato dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Anche la Commissione sostiene che la misura di divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive di cui è causa nel procedimento principale non sembra rientrare nell’ambito di applicazione di tale disposizione, poiché il processo elettivo non implica il diritto per una determinata persona di ricoprire siffatte cariche.
76
A tal riguardo, è vero che l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta è formulato in modo ampio, come dimostra l’uso dei termini «ogni persona», «lavorare» e «professione».
77
Inoltre, secondo le spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 17), la libertà professionale, sancita da tale disposizione, è riconosciuta nella giurisprudenza della Corte, risultante in particolare dalle sentenze del 14 maggio 1974, Nold/Commissione (4/73, EU:C:1974:51, punti da 12 a 14), del 13 dicembre 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, pag. 3727), e dell’8 ottobre 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punto 8). La predetta disposizione si ispira inoltre all’articolo 1, paragrafo 2, della Carta sociale europea, firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e riveduta a Strasburgo il 3 maggio 1996, che esige una tutela efficace del diritto del lavoratore di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente intrapreso, nonché al punto 4 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, adottata in occasione della riunione del Consiglio europeo tenutasi a Strasburgo il 9 dicembre 1989, che proclama che ogni persona ha diritto alla libertà di scelta e di esercizio di una professione, secondo le norme che disciplinano ogni professione. Pertanto, l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta ha un ambito di applicazione ampio sia ratione personae che ratione materiae, come ha osservato l’Avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni.
78
Ciò premesso, tale ambito di applicazione, per quanto ampio, non include il diritto di esercitare, per un periodo determinato, un mandato elettivo ricevuto all’esito di un processo elettorale democratico, come quello di sindaco.
79
Questa interpretazione è avvalorata dal fatto che l’articolo 15 della Carta si trova sotto il titolo II della medesima, rubricato «Libertà», mentre le disposizioni specifiche relative al diritto di eleggibilità alle elezioni, ossia gli articoli 39 e 40 della Carta, riguardanti il diritto di voto e di eleggibilità rispettivamente alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali, si trovano sotto un titolo separato, precisamente il titolo V, rubricato «Cittadinanza».
80
Anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo suffraga una simile interpretazione, poiché quest’ultima ha giudicato che il diritto di esercitare un mandato elettivo, ricevuto al termine di un processo elettorale, è un diritto politico del quale la retribuzione costituisce solo il corollario (v., in tal senso, Corte EDU, 8 novembre 2016, Savisaar c. Estonia, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, §§ 26 e 27).
81
Ne deriva che il diritto di ricoprire cariche pubbliche elettive, in particolare quella di sindaco, non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, cosicché, nel caso di specie, il ricorrente nel procedimento principale non può utilmente far valere tale disposizione.
82
Come risulta dall’articolo 53 della Carta, una siffatta interpretazione non pregiudica, tuttavia, la possibilità per gli Stati membri di applicare uno standard più favorevole di protezione del diritto al lavoro e del libero esercizio dell’attività professionale riconosciuto dalla loro costituzione nazionale, purché tale applicazione non comprometta il livello di protezione previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte.
83
Per quanto concerne l’articolo 47 della Carta, esso prevede, al suo primo comma, che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice nel rispetto delle condizioni previste in detto articolo, e precisa, al suo secondo comma, che ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge.
84
Il riconoscimento del diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47, in un determinato caso di specie, presuppone che la persona che lo invoca si avvalga di diritti o di libertà garantiti dal diritto dell’Unione o che tale persona sia sottoposta a procedimenti penali che costituiscono attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, sentenza del 22 febbraio 2022, RS (Efficacia delle sentenze di una Corte costituzionale), C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 34 e giurisprudenza ivi citata].
85
È quanto si verifica nel caso di specie, poiché il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prestabilito di tre anni, a cui andrebbe incontro il ricorrente nel procedimento principale qualora la legittimità del rapporto di valutazione redatto dall’ANI venisse confermata, è previsto dalla legge n. 176/2010, la quale, come risulta dal punto 27 della presente sentenza, attua il diritto dell’Unione. L’articolo 47 della Carta è dunque applicabile al procedimento principale.
86
Per quanto riguarda il contenuto di tale disposizione, il principio della tutela giurisdizionale effettiva ivi enunciato è costituito da diversi elementi, tra i quali, in particolare, il principio della parità delle armi e il diritto di ricorso ad un giudice (sentenza del 30 giugno 2016, Toma e Biroul Executorului Judecătoresc Horaаţiu‑Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
87
Il diritto a un ricorso effettivo, sancito all’articolo 47 della Carta implica in particolare che il titolare di tale diritto possa adire un giudice competente a garantire il rispetto dei diritti che gli sono attribuiti dal diritto dell’Unione e, a tal fine, ad esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto rilevanti ai fini della decisione della controversia di cui è investito [v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2020, État luxembourgeois (Diritto di ricorso contro una richiesta di informazioni in materia fiscale), C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, punto 66 e giurisprudenza ivi citata].
88
Nel caso di specie, il diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta presuppone, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 100 delle sue conclusioni, che il giudice del rinvio possa sindacare la legittimità del rapporto di valutazione redatto dall’ANI in cui si censura il ricorrente nel procedimento principale e, se del caso, annullare tale rapporto nonché le sanzioni inflitte sul fondamento di quest’ultimo.
89
Orbene, dal fascicolo agli atti della Corte risulta che i rapporti di valutazione redatti dall’ANI contengono la descrizione dei fatti, il punto di vista della persona interessata e la valutazione degli elementi che costituiscono il conflitto di interessi constatato. Inoltre, il giudice del rinvio è competente ad esaminare, nell’ambito del controllo che esso deve esercitare sul rapporto di valutazione di cui trattasi nel procedimento principale, tutte le questioni pertinenti di diritto e di fatto e, pertanto, in esito a tale controllo, a confermare o escludere l’esistenza del conflitto di interessi. Peraltro, qualora dovesse giungere alla conclusione che il rapporto di valutazione è illegittimo, detto giudice avrebbe il potere di annullarlo e, per l’effetto, d’invalidare le misure di cessazione del mandato e di divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive inflitte sulla sua base.
90
Peraltro, come risulta dai punti 69 e 72 della presente sentenza, spetta al giudice del rinvio verificare che, nel caso di specie, sia rispettata l’esigenza, derivante dal diritto dell’Unione, che sia imposta una sanzione proporzionata.
91
Infine, come parimenti rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 102 delle sue conclusioni, il fascicolo agli atti Corte non contiene alcun elemento tale da far dubitare dell’effettività dei mezzi di ricorso previsti dal diritto rumeno o della conformità della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale all’articolo 47 della Carta.
92
Alla luce di quanto precede, alla questione sollevata occorre rispondere dichiarando che:
–
l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta deve essere interpretato nel senso che il diritto di esercitare un mandato elettivo ricevuto in esito a un processo elettorale democratico, come il mandato di sindaco, non rientra in detta disposizione;
–
l’articolo 47 della Carta deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale carica, a condizione che la persona interessata abbia effettivamente la possibilità di contestare la legittimità del rapporto contenente tale constatazione e della sanzione inflitta sul fondamento di quest’ultimo, ivi inclusa la sua proporzionalità.
Sulle spese
93
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1)
L’articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso non si applica a una normativa nazionale che prevede, al termine di un procedimento amministrativo, una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale funzione, nel caso in cui tale misura non abbia natura penale.
2)
Il principio di proporzionalità deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale funzione, a condizione che, alla luce di tutte le circostanze pertinenti, l’applicazione di tale normativa conduca a infliggere una sanzione adeguata alla gravità della violazione che essa reprime, tenuto conto dell’obiettivo di garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici nonché di prevenire la corruzione istituzionale. Così non è quando, eccezionalmente, il comportamento illecito constatato non presenta, alla luce di detto obiettivo, elementi di gravità, mentre l’impatto di tale misura sulla situazione personale, professionale ed economica della persona interessata si rivela particolarmente grave.
3)
L’articolo 15, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali deve essere interpretato nel senso che il diritto di esercitare un mandato elettivo ricevuto in esito a un processo elettorale democratico, come il mandato di sindaco, non rientra in detta disposizione.
4)
L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede una misura di divieto di ricoprire qualsiasi carica pubblica elettiva per un periodo prestabilito di tre anni nei confronti di una persona riguardo alla quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi nell’esercizio di tale carica, a condizione che la persona interessata abbia effettivamente la possibilità di contestare la legittimità del rapporto contenente tale constatazione e della sanzione inflitta sul fondamento di quest’ultimo, ivi inclusa la sua proporzionalità.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il rumeno.