62016CC0195
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 16. mail 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑195/16
Staatsanwaltschaft Offenburg
versus
I.
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Amtsgericht Kehl (Kehli esimese astme kohus (Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Transport – Juhiluba – Vastastikune tunnustamine – Kohaldamisala – Teises liikmesriigis väljastatud ajutine tunnistus juhtimisõiguse kohta selle riigi territooriumil – Kriminaalmenetlus juhiloa esitamata jätmise eest – Juhtimisõiguse ja juhiloa eristus – Karistuste laad – Haldus- või kriminaalmenetlus
I. Sissejuhatus
1.
I. (edaspidi „vastustaja“) sooritas Prantsusmaal edukalt sõidueksami. Tõenduseks selle kohta, et ta on omandanud juhtimisõiguse, väljastati talle ajutine tunnistus, mis pidi kehtima talle lõpliku juhiloa väljastamiseni. Kuu aja pärast peeti ta kinni, kui ta juhtis autot Kehli linnas Saksamaal. Tema esitatud ajutist Prantsuse tunnistust ei aktsepteeritud Saksamaa õiguse alusel tunnustatud dokumendina. Talle esitati kriminaalsüüdistus sõiduki juhtimises ilma juhtimisõiguseta.
2.
Neid faktilisi asjaolusid silmas pidades on Amtsgericht Kehl (Kehli esimese astme kohus, Saksamaa) esitanud Euroopa Kohtule kaks komplekti küsimusi – esiteks: milliseid dokumente on liikmesriigid kohustatud nii ELi esmase kui ka teisese õiguse kohaselt tunnustama juhtimisõiguse tõendina? Kas aktsepteerida tohib ainult lõplikke standardvormis juhilube? Või tuleb tunnustada ka teiste liikmesriikide pädevate asutuste väljastatud ajutisi tunnistusi? Teiseks: mis laadi karistuse võib liikmesriik määrata isikule, kes on küll omandanud juhtimisõiguse, kuid ei saa seda tõendada lõplikus standardvormis väljastatud juhiloaga, nagu on ette nähtud asjakohases ELi teiseses õiguses?
II. Õigusraamistik
A. ELi õigus
1.
Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL)
3.
ELTL artikli 18 esimene lõik sätestab: „Ilma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist, on aluslepingutes käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.“
4.
ELTL artikli 21 lõige 1 sätestab: „Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.“
5.
ELTL artikli 45 lõige 1 sätestab: „Tagatakse töötajate liikumisvabadus liidu piires.“
6.
ELTL artikli 49 kohaselt „keelatakse piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil“.
7.
ELTL artikli 56 esimene lõik sätestab: „Järgnevate sätete kohaselt keelatakse liidu piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises liikmesriigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.“
2.
Direktiiv 2006/126
8.
Juhilubade direktiivi (
2
) (edaspidi „direktiiv“) põhjenduses 2 on märgitud järgmist: „Juhilubasid käsitlevad eeskirjad on oluline osa ühisest transpordipoliitikast, need aitavad parandada liiklusohutust ning hõlbustavad selliste isikute vaba liikumist, kes asuvad elama muus liikmesriigis kui juhiloa väljastanud liikmesriik. […] Vaatamata edusammudele juhiloa eeskirjade ühtlustamisel, on juhilubade uuendamise perioodilisust ja sõidukite alamkategooriaid käsitlevad liikmesriikide eeskirjad märkimisväärselt erinevad; neid eeskirju tuleb ühenduse poliitikate rakendamisele kaasaaitamiseks täielikumalt ühtlustada“.
9.
Põhjendus 3 on järgmine: „Direktiivis 91/439/EMÜ ette nähtud võimalus sätestada juhilubade kehtivusaeg siseriiklike sätetega viib olukorrani, kus eri liikmesriikides kehtivad erinevad eeskirjad ning liikmesriikides kokku on kasutusel üle 110 erineva juhiloamudeli. See tekitab läbipaistvusega seotud probleeme kodanikele, politseile ja juhilubade haldamise eest vastutavatele ametiasutustele ning põhjustab juhilubade (millest mõned võivad olla isegi aastakümnete tagused) võltsimist“.
10.
Põhjenduse 5 kohaselt ei tohiks „direktiiv […] piirata enne selle kohaldamiskuupäeva antud või saadud olemasolevaid juhtimisõigusi“.
11.
Põhjendus 8 on sõnastatud järgmiselt: „Liiklusohutust silmas pidades tuleks ette näha juhilubade väljastamise miinimumnõuded. Sõidueksamite ja loa andmise nõudeid tuleb ühtlustada. […].“
12.
Artikli 1 lõige 1 sätestab: „Liikmesriigid võtavad kasutusele I lisas esitatud ühenduse mudelil põhineva riigisisese juhiloa vastavalt käesoleva direktiivi sätetele. Ühenduse juhiloamudeli esiküljel oleval embleemil peab olema juhiloa väljastava liikmesriigi tunnusmärk.“
13.
Artikli 2 lõige 1 sätestab, et „[l]iikmesriikide väljastatud juhilubasid tunnustatakse vastastikku“.
14.
Artikli 3 lõige 3 näeb ette, et „[l]iikmesriigid tagavad, et hiljemalt 19. jaanuar 2033 kohaldamiskuupäevast vastavad kõik väljastatud või kasutusel olevad juhiload käesoleva direktiivi nõuetele“.
15.
Artikli 4 lõige 1 sätestab: „Artiklis 1 sätestatud juhiluba annab õiguse juhtida allpool määratletud kategooriate mootorsõidukeid. […]“.
16.
Artikli 5 lõige 1 sätestab: „Juhiloas märgitakse, millistel tingimustel loaomanik tohib sõidukit juhtida“.
17.
Artikli 7 lõige 1 sätestab, et „[j]uhiluba väljastatakse ainult neile taotlejatele:
a)
kes on sooritanud oskuste ja käitumise eksami ja teooriaeksami ning kelle tervislik seisund vastab nõuetele II ja III lisa sätete kohaselt;
[…]“.
B. Saksamaa õigus
1.
Fahrerlaubnis-Verordnung (juhtimisõiguse määrus)
18.
Isikute liiklusesse lubamise määruse (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, (
3
) edaspidi „FeV“) § 4 sisaldab sätteid, mis reguleerivad mootorsõidukite juhtimise õiguse andmist ja tõendamist:
„(1)   Avalikul teel mootorsõidukit juhtival isikul peab olema juhtimisõigus. […]
(2)   Juhtimisõigust tõendab kehtiv ametlik dokument (juhiluba). Juhiluba peab mootorsõidukit juhtival isikul kaasas olema ja ta peab selle pädeva isiku nõudmisel kontrollimiseks esitama. Paragrahvi 29 lõike 2 teise lausega ette nähtud rahvusvaheline või välisriigi juhiluba koos tõlkega peab kaasas olema ja tuleb pädeva isiku nõudmisel kontrollimiseks esitada.
(3)   Erandina lõike 2 esimesest lausest võib juhtimisõigust tõendada ka muu dokumendiga kui juhiluba, kui see on sõnaselgelt ette nähtud või selleks on antud sõnaselge luba. Lõike 2 teine lause on mutatis mutandis kohaldatav esimeses lauses nimetatud dokumendi suhtes.“
19.
Paragrahvi 22 pealkiri on „Pädeva asutuse menetlus ja tehnokontrolli keskus“. Paragrahv sätestab:
„[…]
(3)   Kui kõik juhtimisõiguse andmise nõuded on täidetud, on juhilubasid väljastav asutus kohustatud juhiloa väljastama.
(4)   […] Pärast eksami edukat sooritamist kannab ekspert või eksami vastuvõtja või muul juhul juhilubasid väljastav asutus juhiloale väljastamiskuupäeva ja väljastab selle. Juhiloa tohib väljastada ainult juhul, kui taotleja isik on üheselt tuvastatud. Kui juhiloa on väljastanud ekspert või eksami vastuvõtja, teatab ta sellest juhilubasid väljastavale asutusele ja kinnitab juhiloa väljastamiskuupäeva. Lisaks saadab ta juhilubasid väljastavale asutusele koolitustunnistuse. Juhtimisõiguse tõenduseks väljastatakse juhiluba või selle puudumisel ajutine eksamitunnistus, mis kehtib ainult Saksamaa territooriumil kui tõend juhtimisõiguse olemasolu kohta vastavalt lisale 8a.“
20.
Paragrahv 29 näeb ette välisriikide kodanike juhtimisõiguse tunnustamise teatavatel tingimustel. Paragrahv sätestab:
„(1)   Isik, kellele on juhtimisõigus antud välisriigis, võib oma õiguse ulatuses juhtida Saksamaa territooriumil mootorsõidukit, kui tema tavaline elukoht ei ole Saksamaal vastavalt §-le 7. […]
(2)   Juhtimisõigust tõendab kehtiv riiklik või rahvusvaheline juhiluba […]. Välisriikide juhiload, mis ei ole koostatud saksa keeles ja väljastatud Euroopa Liidu liikmesriigis […], tuleb tõlkida.
(3)   Lõikes 1 ette nähtud õigus ei laiene välisriigis antud juhtimisõigusega isikutele,
1.
kellel on ainult õppesõiduluba vms ajutine juhiluba;
[…]“.
21.
Paragrahvi 75 lõige 4 sätestab, et kui isikul ei ole juhiluba kaasas (ja ta ei esita seda pädevate asutuste nõudmisel kontrollimiseks), on see väärtegu (sks Ordnungswidrigkeit).
2.
Straßenverkehrsgesetz (maanteeliikluse seadus)
22.
Straßenverkehrsgesetzi (
4
) (edaspidi „StVG“) § 21 näeb ette järgmised karistused:
„(1)   Isikule, kes juhib mootorsõidukit ilma selle puhul nõutava õiguseta […], võidakse määrata vabadusekaotus pikkusega kuni üks aasta või rahatrahv.
(2)   Isikule, kes paneb hooletusest toime lõikes 1 osutatud teo […], võidakse määrata vabadusekaotus pikkusega kuni kuus kuud või rahatrahv kuni 180 päevamäära ulatuses […]“.
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
23.
Vastustaja sooritas autojuhieksami 17. aprillil 2015 oma elukohariigis Prantsusmaal. Sellega omandas ta õiguse B-kategooria juhiloale. Prantsusmaal ei väljastata lõplikku juhiluba kohe. Selle väljastamine võib võtta nädalaid või isegi kuid (
5
). Seepärast väljastati vastustajale ajutine tunnistus (Certificat d’Examen du Permis de Conduire ehk sõidueksami tunnistus, edaspidi „CEPC“) (
6
).
24.
Ligi üks kuu hiljem, 15. mail 2015 tabati vastustaja juhtimast autot Kehli linnas (Saksamaa). Tal ei olnud kontrollimiseks esitada Saksamaal kehtivat juhiluba. Selle asemel esitas ta oma ajutise tunnistuse – CEPC – koos oma isikut tõendava dokumendiga.
25.
Offenburgi prokurör esitas vastustajale kriminaalsüüdistuse mootorsõiduki juhtimises ilma sellekohase õiguseta ja vastuolus StVG §-ga 21. Tema ajutine tunnistus loeti kehtivaks ainult Prantsusmaa territooriumil. Seda ei peetud dokumendiks, mis Saksamaa õiguse kohaselt tõendab Saksamaal mootorsõiduki juhtimise õigust.
26.
Prokurör taotles Amtsgericht Kehlilt (Kehli esimese astme kohus, Saksamaa) vastustajale karistuse määramist. Sellel kohtul on kahtlusi võimaliku süüdimõistmise kooskõlas mitme ELi õiguse sättega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas vastustajal oli ikka ELi õiguse tähenduses õigus Saksamaal mootorsõidukit juhtida. Kui seda dokumenti tuleb tunnustada juhtimisõigust tõendava dokumendina, millest tuleneb, et kuritegu ei ole toime pandud, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas asjas kõne all olevatest asjaoludest võib sellegipoolest järeldada väärteo toimepanekut.
27.
Seepärast esitas Amtsgericht Kehl (Kehli esimese astme kohus, Saksamaa) oma 22. märtsi 2016. aasta määrusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas Euroopa Liidu õigust, eelkõige direktiivi 2006/126 juhilubade kohta artiklit 2 või ELTL artikleid 18, 21, 45, 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille alusel keeldutakse tunnustamast mõnes muus liikmesriigis saadud juhtimisõigust, eriti kui juhtimisõigus on saadud direktiiviga 2006/126 ette nähtud korras?
2.
Kas Euroopa Liidu õigust, eelkõige direktiivi 2006/126 artiklit 2 või ELTL artikleid 18, 21, 45, 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille alusel keeldutakse tunnustamast juhtimisõigust tõendavat dokumenti, mille mõni muu liikmesriik on seda õigust omavale isikule välja andnud direktiiviga 2006/126 ette nähtud korras, isegi kui asjaomane liikmesriik on piiranud kõnealuse dokumendi kehtivust ajaliselt ja ainult oma riigi territooriumiga ning lisaks ei vasta see dokument direktiivis 2006/126 ette nähtud juhiloamudeli tingimustele?
3.
Kui vastus esimesele küsimusele on eitav: kas Euroopa Liidu õigust, eelkõige direktiivi 2006/126 artiklit 2 või ELTL artikleid 18, 21, 45, 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette kriminaalkaristuse juhtimisõiguseta mootorsõiduki juhtimise eest, isegi kui sõiduki juht on saanud sellele direktiivile vastava juhtimisõiguse mõnes muus liikmesriigis, kuid ta ei suuda seda tõendada direktiivis 2006/126 sätestatud juhiloamudelile vastava dokumendiga?
4.
Kui vastus teisele küsimusele on eitav: kas Euroopa Liidu õigust, eelkõige direktiivi 2006/126 artiklit 2 või ELTL artikleid 18, 21, 45, 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt antakse juhiloa taotlejale üldjuhul lõplik juhiluba vahetult pärast sõidueksami edukat sooritamist, ja mis näevad väärteomenetluse korras ette rahatrahvi mootorsõiduki juhtimise eest, kui juhil, kes on saanud direktiivi 2006/126 tingimuste kohaselt juhtimisõiguse mõnes muus liikmesriigis, ei ole sõiduki juhtimise ajal kaasas tema juhtimisõigust tõendavat lõplikku juhiluba, sest seda ei ole veel väljastatud, aga tulenevalt asjaomases liikmesriigis lõpliku juhiloa väljaandmise menetluse eripäradest, mida juht ei saa mõjutada, on tal ametlik tunnistus selle kohta, et ta on täitnud juhtimisõiguse saamiseks vajalikud tingimused?“
28.
Kirjalikud seisukohad on esitanud Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik ja Euroopa Komisjon.
IV. Hinnang
29.
Oma esimese ja teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriigid on kehtiva juhtimisõigust tõendava dokumendina kohustatud aktsepteerima ainult direktiivi 2006/126 kohaselt väljastatud lõplikku standardvormis juhiluba või kas nad on kohustatud aktsepteerima muid dokumente, mis samuti tõendavad selle õiguse omamist teises liikmesriigis. Kolmanda ja neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, mis laadi karistusi, kui üldse, võib määrata juhtidele, kes on mõnes liikmesriigis juba juhtimisõiguse omandanud, kuid ei saa seda veel tõendada lõpliku standardvormis juhiloaga.
30.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimused esitanud viitega kahele ELi õigusnormistikule: direktiivile, aga ka mitmele esmase õiguse sättele, sealhulgas ELTLis sisalduvad sätted vaba liikumise, diskrimineerimiskeelu ja liidu kodakondsuse kohta. Nõustun eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, et mõlemad normistikud on käesolevas asjas asjakohased. Selguse huvides aga käsitlen kumbagi neist eraldi ja üksteise järel.
31.
Sellest tulenevalt on käesolev ettepanek üles ehitatud järgmiselt. Sissejuhatuseks selgitan, kuidas eristada kaht käesolevas asjas keskse tähtsusega mõistet: ühelt poolt juhtimisõigust ja teiselt poolt juhiluba (A). Pärast seda analüüsin direktiivist liikmesriikidele tulenevaid kohustusi (B) ja seejärel aluslepingutest tulenevaid üldisi kohustusi karistuste määramisel ELi esmase õigusega hõlmatud valdkondades (C).
A. Terminoloogiline kommentaar: „juhtimisõigus“ ja „juhiluba“
32.
Nii ELi kui ka mitme liikmesriigi õiguses tehakse selget vahet kahel asjal: mingi tegevuse õiguse olemasolu (või tekkimine), näiteks „juhtimisõigus“, on erinev sellest, et selle õiguse omanik suudab seda tõendada asjakohase dokumendiga (nimetatagu seda tunnistuseks, loaks vms), näiteks „juhiluba“. Õigus tekib siis, kui kõik seadusega selleks ette nähtud tingimused on täidetud. Kui on, väljastatakse selle kohta tõend (
7
).
33.
ELi õiguse tasandil on see eristus juhilubade kontekstis märgatav nii direktiivis endas kui ka sellele eelnenud Euroopa Kohtu praktikas.
34.
Nagu pealkirjast näha, on direktiivi eesmärk eelkõige tõendi, s.o juhiloa ühtlustamine ja standardimine. Sellegipoolest puudutab direktiiv ka juhtimisõigust – selles on sätestatud mõned sisulised miinimumtingimused, mis peavad selle õiguse omandamiseks olema täidetud. Direktiivi artikli 4 ja artikli 7 lõike 1 ning II ja III lisa kohaselt sätestab direktiiv peale vanuse alampiiri konkreetsed miinimumnõuded sõidueksamitele ja juhilubadele ning juhtimiseks vajalikule füüsilisele ja vaimsele sobivusele (
8
).
35.
Kohtuotsus Skanavi (
9
) tehti enne direktiivi 2006/126 vastuvõtmist. Faktiline kontekst selles kohtuasjas oli küll mõneti teistsugune, kuid kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus üldiselt järgmist: „Asjaolu, et liikmesriik on isikule andnud teise liikmesriigi antud juhiloa asemel oma, ei loo alust otse ühenduse õigusest tulenevale õigusele juhtida mootorsõidukit vastuvõtvas riigis, vaid on tõend selle õiguse olemasolu kohta“ (
10
).
36.
On selge, et sellega tunnistas Euroopa Kohus, et juhiluba on kõigest juhtimisõiguse olemasolu tõendiks. See õigus tähendab, et asjaomase isiku puhul on kõik direktiivist mootorsõidukite juhtimisele tulenevad tingimused täidetud. Juhiluba ise on viimane dokument, mis seda õigust tõendab ja mis väljastatakse direktiiviga kooskõlas ühtlustatud vormis. Nagu Euroopa Kohus on sedastanud: „Teise liikmesriigi väljastatud juhiloa omamist tuleb käsitada tõendina selle kohta, et nimetatud juhiloa omanik vastas nendele tingimustele juhiloa väljastamise päeval“ (
11
). Seega tuleneb juhtimisõigus õiguslikust sündmusest – kõigi selle õiguse omandamiseks vajalike füüsiliste, vaimsete ja intellektuaalsete tingimuste tegelikust täitmisest. Juhiluba aga on ametlik kinnitus selle õiguse olemasolu kohta.
37.
Viimaseks võib ELi õiguse tasandilt ära märkida asjaolu, et Euroopa Kohus järeldab sarnase eristuse olemasolu ka teistes valdkondades. Nii näiteks on Euroopa Kohus analoogselt eristanud elamisluba ja elamisõigust, mis saadakse siis, kui selleks ELi õigusega ette nähtud tingimused on täidetud. Konkreetselt on Euroopa Kohus sedastanud, et „elamislubade deklaratiivsus [tähendab], et need load üksnes tunnustavad juba eelnevalt olemasolevat õigust“ (
12
). „Liikmesriigi kodanikule elamisloa andmine ei kujuta endast õigusi andvat toimingut, vaid toimingut, millega liikmesriik tuvastab, milline on teise liikmesriigi kodaniku olukord“ (
13
). Selles tulenevalt järeldas Euroopa Kohus edasi, et nii liikmesriigi kodaniku kui ka selle kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõigus tuleneb vahetult ELi õigusest, sõltumata sellest, kas liikmesriigi pädev asutus on talle elamisloa andnud. (
14
).
38.
Sama loogikat järgides ei peeta liikmesriikide tasandil üllatavaks asjaolu, et ELi õiguses tehakse nendel kahel mõistel vahet. Hoopis vastupidi. Nagu näha, eristatakse mitme liikmesriigi õigussüsteemis ühelt poolt õiguse tekkimist kui õiguslikku sündmust ja teiselt poolt selle sündmuse toimumist tõendava dokumendi väljastamist, mis järgneb esimesele sündmusele või toimub sellega paralleelselt.
39.
Konkreetselt juhilubade kontekstis arvab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et juhtimisõigust eristatakse juhiloast nii Saksa kui ka Prantsuse õiguses. See eristus kandub üle ka karistuste valdkonda, kus selle põhjal eristatakse kriminaal- ja halduskaristusi. Mõlema riigi õiguskorras on mootorsõiduki juhtimisõiguseta juhtimine karistatav kuriteona. Mootorsõiduki juhtimine ilma juhiloata, küll aga juhtimisõigusega, on karistatav väärteona.
40.
Sellega seoses nõustun eelotsusetaotluse esitanud kohtuga: üldjuhul tuleks juhtimisõiguse ja juhiloa mõiste teineteisest lahus hoida. Samas on nad mõistagi omavahel paratamatult seotud. Luba enne ei anta, kui on omandatud asjaomane õigus. Kuid kumbki eksisteerib mõnel määral teisest sõltumata, nagu tõendab nähtus, mida võiks nimetada õiguse ja ametliku dokumendi vahelisteks ajaliseks kattumatuseks.
41.
Isikul võib, nagu põhikohtuasjas, olemas olla mootorsõiduki juhtimise õigus, kuid puududa veel vastav juhiluba. Teisalt võib isikul olemas olla juhtimisõigus, kuid mitte juhiluba direktiiviga ette nähtud vormis. See oleks nii eelkõige nende sõidukijuhtide puhul, kes said oma juhiloa enne direktiivi jõustumist.
42.
Samas võiks ette kujutada olukorda, kus isikul on juhiluba, kuid mitte enam juhtimisõigust. Kui pettused kõrvale jätta, siis võib selline olukord esineda siis, kui konkreetne juhtimisõigus on peatatud või tühistatud, kuid selle omanik ei ole veel oma luba tagastanud.
43.
See ei ole üksnes teoreetiline arutelu. Sellel on käegakatsutavad, praktilised tagajärjed. Täpsemalt viib see ühe paratamatu järelduseni: juhtimisõiguse tekkimine on iseseisev õiguslik sündmus, mille iseseisev toime ei sõltu sellest, kas selle sündmuse tõenduseks on olemas juhilubade jaoks ette nähtud asjakohane ühtlustatud vormis dokument. See asjaolu on võimalike karistuste puhul äärmiselt oluline. Kuid enne, kui selle teema juurde asun, tuleb käsitleda liikmesriikidele direktiivist tulenevaid kohustusi, mis on seotud vastastikuse tunnustamisega.
B. Direktiivist 2006/126 liikmesriikidele tulenevad kohustused
44.
Oma esimese ja teise küsimusega, mida saab käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus esmalt teada, kas direktiiv 2006/126 kohustab liikmesriike tunnustama teises liikmesriigis väljastatud ajutist tunnistust kui kehtivat tõendit juhtimisõiguse olemasolu kohta.
45.
Minu lühike vastus sellele küsimusele on ei. Tõsi, direktiivis on mõni säte tingimuste kohta, mis peavad juhtimisõiguse omandamiseks olema täidetud. Kuid ainus kohustus, mis konkreetselt direktiivist tuleneb, on juhiloaks nimetatava ühtlustatud dokumendi vastastikune tunnustamine – selle dokumendi ühtlustamine ongi sisuliselt direktiivi eesmärk.
46.
Direktiivi artikli 2 lõige 1 sätestab, et „[l]iikmesriikide väljastatud juhilubasid tunnustatakse vastastikku“. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt „sätestab [vastastikuse tunnustamise klausel] liikmesriikide väljastatud juhilubade vastastikuse tunnustamise ilma ühegi formaalsuseta. See säte paneb liikmesriikidele selge ja täpse kohustuse, mis ei jäta selle kohustuse täitmiseks võetavate meetmete osas mingisugust kaalutlusruumi“ (
15
).
47.
Seega on olemas vastastikuse tunnustamise kohustus, mis on sõnastatud käsuna. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib aga teada, kuidas täpselt tuleb „juhiluba“ selle sätte tähenduses mõista. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas mõistega „juhiload“ on mõeldud seda, et direktiivi artikkel 2 nõuab juhtimisõiguse tunnustamist ainult juhul, kui juhtimisõigust tõendava dokumendina on välja antud ametlik juhiluba, või hõlmab juhilubade tunnustamise kohustus ka sõiduki juhtimise õigust, see tähendab juhtimisõigust tõendava dokumendi olemasolu olenemata ametliku juhiloa omamisest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et selline ebamäärasus on tingitud eelkõige asjaolust, et direktiiv ei näe ette kõigis liikmesriikides kehtivat juhtimisõiguse üldist tunnustamist, kuna puudub juhtimisõigust reguleeriv ühtlustatud ELi õigus.
48.
Madalmaade ja Poola valitsuse ning komisjoni väitel hõlmab direktiiviga ette nähtud vastastikuse tunnustamise kohustus ainult juhilube, s.o ühtlustatud vormis tõendeid juhtimisõiguse olemasolu kohta.
49.
Olen sellega nõus. Minu arvates hõlmab direktiivi artikli 2 lõikes 1 sätestatud vastastikuse tunnustamise kohustus ainult ühtlustatud juhiluba kui ametlikku dokumenti, mis tõendab üheselt juhtimisõiguse olemasolu. Ei direktiivi sõnastusest, kontekstist ega eesmärkidest saa järeldada, et liikmesriigid on kohustatud automaatselt tunnustama dokumente, mida direktiivis sõnaselgelt ette nähtud ei ole.
50.
Esiteks näeb direktiivi artikli 2 lõige 1 sõnaselgelt ette liikmesriikide väljastatud „juhilubade“ vastastikuse tunnustamise. Meenutades õiguse olemasolu ja seda tõendava dokumendi eristamist, mida kirjeldasin käesoleva ettepaneku eelmises osas, on üpris selge, et „loaga“ peetakse silmas füüsilist dokumenti, ametlikku kinnitust selle kohta, et juhtimisõiguse tingimused on täidetud. Seda kinnitavad ka direktiivi tõlked teistesse keeltesse, näiteks saksa Führerscheine, prantsuse permis de conduire, tšehhi ridičské průkazy, hispaania permiso de conducción, itaalia patenti di guida. On selge, et kõik need väljendid viitavad konkreetsele dokumendile.
51.
Teiseks annab sama tulemuse ka direktiivi süsteemne tõlgendamine. Valdav osa direktiivi sätetest on suunatud loa enda formaadile. Direktiiv sisaldab täpseid nõudeid selle kohta, millise kujunduse, sisu ja füüsiliste tunnustega ning turvaelementidega peab olema dokument, millega ühtlustatud ja ühetaolises vormis tõendada juhtimisõiguse olemasolu.
52.
Kujunduse poolest peavad liikmesriikide juhiload vastama Euroopa Liidu juhiloamudelile, nagu see on sätestatud direktiivi I lisas ja artikli 1 lõikes 1. See mudel näitab, milline peab juhiluba ELis välja nägema ning mis teavet see peab sisaldama ja mis järjekorras. Sisu poolest näeb direktiivi artikli 5 lõige 1 ette, et juhiloas tuleb märkida, millistel tingimustel loaomanik tohib sõidukit juhtida. Lisaks näeb direktiiv juhilubade võltsimise ohu vältimiseks ette turvaelemendid. Artikli 3 lõige 2 näeb koostoimes I lisaga sõnaselgelt ette, et juhiloa valmistamiseks kasutatud materjal peab olema muudetud võltsimiskindlaks.
53.
Kui peale selle heita pilk ka varasematele õigusnormidele, saab kinnitust seisukoht, et liidu (ühenduse) seadusandja eesmärk selles valdkonnas on jäänud samaks. Ka praeguse direktiivi eelkäija (
16
) eesmärk oli dokumendi enda ühtlustamine (
17
).
54.
Kolmandaks ja viimaseks kinnitab ka direktiivi üldine eesmärk järeldust, et vastastikuse tunnustamise kohustus hõlmab ainult ametlikku dokumenti, s.o juhiluba ennast.
55.
Direktiivi põhjenduses 2 on märgitud, et juhiload aitavad parandada liiklusohutust ning hõlbustavad isikute vaba liikumist. Põhjendustes 3 ja 4 on aga esile tõstetud vajadus lahendada läbipaistvusega seotud probleemid ja vältida võltsimist. Eesmärk, miks on ette nähtud ühtne, lõpuks (
18
) kogu ELis kehtiv juhiloamudel, on asendada üle 110 erineva juhiloamudeli. Kuivõrd kõigi nende kehtivuse kontrollimine on raske, võivad kogu selle mitmekesisusega kaasneda pettused.
56.
Kõik need eesmärgid viivad ühe järelduseni: direktiivi eesmärk on kehtestada üks ja ühtne juhiluba, mis oleks ametiasutustele hõlpsasti ja kiiresti äratuntav kogu liidus. Seega oleks direktiivi üldise eesmärgiga vastuolus tõlgendada teda nii, et liikmesriigid on taas kohustatud tunnustama igasuguseid dokumente, mida teistes liikmesriikides võidakse väljastada juhtimisõiguse olemasolu tõendamiseks.
57.
Samas, nagu käesolevas ettepanekus eespool punktis 34 mainitud, sisaldab direktiiv ka mitut juhtimisõiguse minimaalse ühtlustamise nõuet, sätestades juhiloa väljastamise sisu- ja vormitingimused, näiteks vanus või juhtimisvõime.
58.
Minu arusaamist mööda on need miinimumtingimused direktiivi lisatud järk-järgult kui juhilubade vastastikuse tunnustamise paratamatu eeltingimus. Sellele järeldusele saab tulla juba 1978. aastast pärit kohtuotsuse Choquet põhjal, kus Euroopa Kohus leidis, et teistes liikmesriikides väljastatud juhilube saab tunnustada ainult juhul, kui nende lubade väljastamise tingimused on piisavalt ühtlustatud (
19
).
59.
Seega on liidu seadusandja seda loogikat järgides järjestikuste muutmiste teel kehtestanud juhilubade vastastikuse tunnustamise eeltingimusena teatavad miinimumtingimused. Ma ei arva aga, et neid juhtimisõiguse teatavate aspektide ühtlustamise miinimum- ja pigem kõrvalnõudeid saab tõlgendamisel pea peale pöörata ja väita, et nende näol on tegemist ühtlustamisega ja seega tuleneb neist ka juhtimisõiguse enda vastastikuse tunnustamise kohustus. Teatavate eeltingimuste ühtlustamine selleks, et hõlbustada lõppdokumendi vastastikust tunnustamist, ei tähenda, et ka neid eeltingimusi tuleb vastastikku tunnustada. Kuigi ma tunnistaksin meeleldi, et „Varjatud ühtlustamine“ või „Kogemata ühtlustamine“ sobiksid väga hästi mõne teadusartikli pealkirjaks, ei arva ma sugugi, et neist sobiks lähtuda teisesest õigusest liikmesriikidele tulenevate kohustuste ulatuse tõlgendamisel.
60.
Eespool kirjeldatust johtub, et direktiivi 2006/126 artiklit 2 ei saa tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud tunnustama dokumente, mis tõendavad teises liikmesriigis juhtimisõiguse omandamist, kuid ei vasta direktiivi nõuetele.
C. Liikmesriikidele aluslepingutest tulenevad üldised kohustused
61.
Käesoleva ettepaneku eelmises osas tulin järeldusele, et direktiivi ei saa tõlgendada nii, nagu see kohustaks liikmesriike tunnustama teises liikmesriigis omandatud juhtimisõigust. Direktiiv kohustab liikmesriike kõigest väljastama direktiivis selgelt ette nähtud ühtlustatud kujul dokumente – s.o ühtset juhiluba – ja neid ka vastastikku tunnustama.
62.
Sellegipoolest tuleb veel käsitleda eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahe esimese küsimuse teist poolt – millised kohustused tulenevad liikmesriikidele selles valdkonnas esmasest õigusest? Need kohustused on oma laadilt seotud eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmanda ja neljanda küsimusega. Nendega soovib siseriiklik kohus teada, mis laadi karistusi, kui üldse, võib liikmesriik direktiivi alusel määrata isikule sõiduki juhtimise eest ilma õige juhiloata, vaid ajutise tunnistusega, mis tõendab, et see isik on omandanud juhtimisõiguse teises liikmesriigis.
63.
Neid küsimusi käsitlen käesoleva ettepaneku ülejäänud osas. Kõigepealt määran kindlaks esmase õiguse asjakohased sätted (1) ja analüüsin seejärel nende sätete kooskõla kriminaal- ja halduskaristustega, mida määratakse sõiduki juhiloata juhtimise eest (2).
1.
Esmase õiguse asjakohased sätted: vaba liikumine ja diskrimineerimiskeeld
64.
Direktiiv näeb ette ainult juhilubade vastastikuse tunnustamise. Selles ei ole ühtki sätet, mis käsitleks karistuste määramist sõiduki juhtimise eest ilma juhtimisõiguseta või ilma ametliku juhiloata vms dokumendita.
65.
Seega, nagu teisteski ELi õiguse valdkondades, on karistuste ettenägemine konkreetset küsimust reguleerivate ELi õigusnormide puudumisel põhimõtteliselt jäetud liikmesriikidele (
20
).
66.
Seda pädevust kasutades peavad liikmesriigid sellegipoolest järgima teisi, eriti ELi esmasest õigusest tulenevaid nõudeid. Teisese õigusega reguleerimata küsimustes, mis jäävad sellegipoolest selgesti ELi õiguse kohaldamisalasse, jääb kohaldatavaks esmane õigus ja sellest tulenevad kohustused.
67.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab, et kriminaal- ja halduskaristused sõiduki juhtimise eest ilma Saksamaal tunnustatava juhiloata, vaid teises liikmesriigis väljastatud ajutise tunnistusega võivad olla vastuolus ELTL artiklist 18 tuleneva üldise diskrimineerimiskeeluga ning ELTL artiklites 21, 45, 49 ja 56 tagatud põhivabadustega.
68.
Juhin kohe tähelepanu, et käesolevas asjas kõne all olev olukord jääb selgesti aluslepingute kohaldamisalasse vähemalt kahel põhjusel: esiteks, nagu Euroopa Kohus sedastas juba kohtuotsuses Skanavi, tuleneb juhtimisõigus sisuliselt ELi õigusest; (
21
) teiseks on igal juhul üpris selge, et vastustaja on kasutanud oma õigust liidu territooriumil vabalt liikuda.
69.
Mis puudutab konkreetselt vaba liikumist, siis ei ole eelotsusetaotluses täpsustatud, miks vastustaja Saksamaal liikus. Seepärast peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ise kindlaks määrama, millised vaba liikumise õigused on põhikohtuasjas kaalul. Et aga eelotsusetaotluse esitanud kohut igakülgselt abistada, võib sellega seoses anda mõned üldised juhised. Mõeldavad on mitu võimalust.
70.
Esiteks võib vastustaja Saksamaale sõitnud olla selleks, et tegelda mingi kindla majandustegevusega, näiteks otsida tööd, asutada oma ettevõte või osta või pakkuda teenuseid. Sellega seoses ja arvestades isikliku transpordivahendi tähtsust võib teises liikmesriigis väljastatud ajutise tõendi tunnustamisest keeldumine mõjutada töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate tegevust mitmes valdkonnas (
22
). Seega võib ajutiste tunnistuste tunnustamisest keeldumine takistada töötajate vaba liikumist või asutamisvabadust.
71.
Teiseks võib vastustaja olla Saksamaale sõitnud kõigest puhkama. Sellisel juhul kasutas ta arvatavasti turistidele suunatud teenuseid. Kuigi aluslepingute esmane eesmärk see ehk ei ole, on Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika, et teenuste osutamise vabadus hõlmab ka teenuste kasutajate vabadust liikuda teenuste saamiseks teistesse liikmesriikidesse (
23
). Seega võib välisriikides väljastatud ajutiste juhitunnistuste tunnustamisest keeldumist käsitada ka teenuste kasutamise vabaduse piiranguna.
72.
Kolmandaks on vastustaja eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel Prantsusmaa ja seega ELi kodanik. Seepärast jääb tema olukord ELi õiguse sisulisse kohaldamisalasse: ta on ELTL artikli 21 lõikes 1 sätestatud liidu kodakondsuse mõistes kasutanud õigust liidu territooriumil liikuda.
73.
Lühidalt jääb eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsustada, milline põhivabadus on käesolevas asjas asjakohane. Kuna aga vastustaja näib olevat ELi kodanik, ei oleks minu arvates isegi vaja hakata looma (mõnikord üpriski tüütuid ja sageli pigem profülaktilisi) seoseid ühe konkreetse vabadusega. Piisama peaks juba tõsiasjast, et isik on liidu territooriumil vabalt liikuv kodanik, sest mida liidu kodakondsus veel peaks hõlmama kui mitte õigust liidu territooriumil vabalt ringi rännata? Autoraedarius europeus sum (
24
).
74.
Igal juhul võib iga liidu kodanik kõigis olukordades, mis kuuluvad liidu õiguse esemelisse kohaldamisalasse, tugineda ELTL artikli 18 lõikele 1, mis keelab igasuguse diskrimineerimise kodakondsuse alusel. Need olukorrad hõlmavad peale põhivabaduste ka õigust kasutada ELTL artiklist 21 tulenevat vabadust liikmesriikide territooriumil liikuda (
25
).
75.
ELTL artikkel 18, mille kohaselt on keelatud „igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel“, nõuab, et aluslepingutes käsitletud valdkondadesse kuuluvas olukorras olevaid isikuid koheldakse võrdselt (
26
). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt keelab diskrimineerimiskeelu põhimõte mitte ainult otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse kaudse diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje (
27
). Siseriiklik õigusnorm, mis ei ole objektiivselt õigustatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, kujutab endast kaudset diskrimineerimist, kui see võib oma olemuse [tõttu] mõjutada pigem teiste liikmesriikide kodanikke kui selle riigi kodanikke (
28
).
2.
Kriminaal- ja halduskaristuste kooskõla liidu esmase õigusega
76.
Järgmiseks käsitlen küsimust, kuidas neid üldisi kaalutlusi käesolevas asjas kohaldada. Eelkõige vajab vastust küsimus, kas võimalikud kriminaal- ja/või halduskaristused selle eest, et isikul ei ole juhtimisõiguse olemasolu tõendamiseks esitada ühtset juhiluba, on kooskõlas liikumisvabaduse ja diskrimineerimiskeeluga.
77.
Madalmaad väidavad, et liikmesriikidel on õigus ette näha nii kriminaal- kui ka halduskaristusi. Need karistused ei tohi aga olla diskrimineerivad ning peavad olema proportsionaalsed ja tõhusad.
78.
Komisjon on nõus, et karistused jäävad liikmesriikide pädevusse. Tema arvates aga tuleb vahet teha kahel isikuterühmal: ühelt poolt need, kes on juhtimisõiguse omandanud teises liikmesriigis, ja teiselt poolt need, kes seda õigust veel omandanud ei ole või kellelt see on ära võetud. Komisjoni arvates on kriminaalkaristused võimalikud ainult viimase isikuterühma puhul.
79.
Olen komisjoni seisukohaga nõus. Käesolevas asjas ei saa kriminaalkaristusi määrata teises liikmesriigis omandatud juhtimisõiguse omamise eest. Teisalt on minu arvates võimalik määrata halduskaristusi selle eest, et isik ei esita kõnealuse õiguse olemasolu tõenduseks õiget dokumenti, s.o ühtset juhiluba.
80.
Sellele küsimusele võib läheneda kaht moodi: esiteks mis tahes põhivabaduse piirangu perspektiivist, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus peab ise kindlaks määrama. Teiseks võib sellele küsimusele läheneda liidu kodakondsusega kaasneva ja ELTL artikli 18 esimeses lõigus sätestatud kodakondsuse alusel (kaudse) diskrimineerimise keelu vaatenurgast. Lõpuks aga jõuab mõlema loogikaga samasse kohta: keda koheldakse kellest halvemini (diskrimineerivalt)?
81.
Käesolevas asjas on võimalik võrdlemine kahel tasandil. Esiteks tuleb mõelda sellele, mille eest täpselt karistatakse. Millise süüteo eest täpselt karistus määratakse? Teiseks: kas need dokumendid, s.o liikmesriigis väljastatud ajutised juhitunnistused on sellega seoses sisuliselt võrreldavad?
82.
Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma taotluses selgitanud, määratakse Saksa õiguse kohaselt kriminaalkaristus juhtimisõiguse puudumise eest – s.o selle eest, et isikul ei ole selleks tegevuseks üldse õigust. Halduskaristus määratakse aga olukorras, kus juhil ei ole pädeva asutuse (reeglina politsei) nõudmisel esitada õigel kujul kohustuslikku dokumenti. Teisisõnu määratakse halduskaristus selle eest, kui ei täideta kohustust esitada kohustuslik dokument kontrollimiseks, kuigi dokumendi aluseks olev õigus on tegelikult olemas.
83.
Kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu sisu on, et liikmesriik ei tohi teiste liikmesriikide kodanikke kohelda enda omadest halvemini. See tähendab, et oma õiguskorda tuleb hõlmata ka võrreldavad olukorrad, mille juured on teistes liikmesriikides, suhtudes teiste liikmesriikide aktidesse ja otsustesse lojaalselt ja heas usus.
84.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaolude põhjal otsustades oli käesoleva asja vastustaja oma juhtimisõiguse omandanud Prantsusmaal. Tal ei olnud kõigest selle tõenduseks esitada ühtset juhiluba. Jättes kõrvale tõendamiskoormise küsimuse, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus peab ise lahendama, ja eeldades, et on üheselt tõendatud, et vastustajal oli hetkel, mil ta kinni peeti, juhtimisõigus olemas, ei saa talle määrata kriminaalkaristust juhtimisõiguse puudumise eest.
85.
Teisisõnu on küsimus sisuliselt selles, kuidas koheldaks sarnases olukorras juhti, kellel on küll olemas „Saksa juhtimisõigus“, kuid puudub õige luba. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Saksamaal väljastatakse juhiluba kohe pärast ette nähtud eksamite sooritamist. Ta viitab aga ka FeV § 22 lõikele 4. See säte näeb ette erandi, et juhtimisõiguse tõenduseks võib väljastada ajutise eksamitunnistuse, mis kehtib ainult Saksamaa territooriumil.
86.
See tähendab, et isikut, kes on Saksamaal sooritanud sõidueksamid ja sellega omandanud juhtimisõiguse ning kelle politsei peab kinni enne, kui ta on kätte saanud oma ühtse juhiloa, ei saaks karistada mitte ainult kriminaalkorras, vaid et teda ei saaks karistada ka halduskorras. Põhjus seisneb selles, et Saksa õiguse kohaselt on Saksamaa asutuste väljastatud ajutine eksamitunnistus dokument, mis õiguslikust perspektiivist vaadates tõendab piisavalt juhtimisõiguse olemasolu.
87.
See viib teise punkti juurde: halduskaristuste määramine ja ajutiste tunnistuste võrreldavus.
88.
Kui esmasest õigusest tuleneva diskrimineerimiskeeluga ja vastastikuse tunnustamise kohustusega äärmuseni minna, võiks tõepoolest väita, et kui Saksamaa aktsepteerib Saksa ajutisi eksamitunnistusi, peab ta aktsepteerima ka Prantsuse CEPCsid. Kui Saksamaa aktsepteerib oma ajutisi tunnistusi, siis peab ta aktsepteerima ka teiste liikmesriikide omi.
89.
Ma ei arva, et esmasest õigusest tulenevate kohustuste tõlgendamisega võib nii kaugele minna, ja seda peamiselt kolmel põhjusel.
90.
Esiteks loodi direktiiviga juhilubade vastastikuse tunnustamise ühtlustatud kord. Aluslepingute perspektiivist vaadates jäävad esmasest õigusest tulenevad kohustused selles korras asjakohaseks ja kohaldatavaks, nagu ma arvasin ka käesoleva ettepaneku eelmises osas. Ma ei leia aga, et nende tõlgendamiseks võiks minna nii kaugele, et selle tulemusena kehtestatakse sisuliselt täiesti uus kohustus tunnustada kõiki ja igasuguseid liikmesriikides väljastatud dokumente. Paralleelselt ei leia ma ka seda, et see nõuab teatavatest teisese õiguse tasandil tehtud seadusandlikest valikutest loobumist ehk teisisõnu tagasipöördumist Euroopa juurde, kus liikmesriigid väljastavad kümneid erinevaid juhilube (
29
).
91.
Teiseks tasub meeles pidada, et nii Prantsuse kui ka Saksa süsteemis antakse ajutine juhitunnistus mitte ainult ajaliste, vaid ka selgete territoriaalsete piirangutega. See eristab neid minu arvates võrreldavatest juhtimisõigust tõendavatest dokumentidest, kui sellise dokumendi omanik otsustab selle õiguse tõendamiseks eirata oma dokumendile seatud selgeid piiranguid ja püüab seda kasutada nii ajalises kui ka geograafilises mõttes „sihipäratult“.
92.
Kolmandana ja ehk ka kõige tähtsamana tuleb meenutada, mille eest haldustrahviga karistatakse: nagu ma aru saan, tehakse seda juhul, kui isik ei esita pädeva asutuse nõudmisel õigel kujul dokumente. Sellest vaatenurgast vaadates ei ole kahtlust, et sellist tõendamiskohustust ei ole täitnud isik, kellel on ainult teises liikmesriigis väljastatud ajutine tunnistus, mille ajaline ja geograafiline kehtivus on sõnaselgelt piiratud ja mis seega ei ole täielikult tunnustatav. Vastustajal lihtsalt ei olnud võimalik õiget dokumenti esitada. Seega saaks teda halduskorras karistada.
93.
Teisisõnu on liikmesriikidel igal juhul vabadus määrata karistusi selle eest, kui isik ei esita nõudmisel kontrollimiseks seadusega ette nähtud dokumente. Sellega aga karistatakse selle eest, et isikul ei ole kaasas seadusega nõutud dokumente, mitte aga selle õiguse puudumise eest, mille tõenduseks asjaomane dokument on väljastatud. Kui karistust üldse määrata, siis selle eest, et seadusega ette nähtud tõendamiskohustused on täitmata. Nii võib see olla ka täiendava halduskoormuse tõttu, mis kaasneb selle õiguse olemasolu kontrollimisega teiste vahendite abil, mida peaks hõlpsasti ja ühtselt saama kontrollida kohustusliku standardvormis juhiloa varal.
94.
Täielikkuse huvides lisan, et minu arvates oleks järeldus sama ka siis, kui argumenteerida ainult aluslepingus sisalduvatele, vaba liikumist käsitlevatele sätetele tuginedes. Siin leiab kasulikke juhiseid taas kohtuotsusest Skanavi (
30
). Selles kohtuasjas oli kõne all ühele Kreeka kodanikule määratud kriminaalkaristuste kehtivus. Kodanik asus asutamisvabadust kasutades elama Saksamaale, et tegelda majandustegevusega. Selles kohtuasjas karistati teda selle eest, et ta ei olnud oma Kreeka juhiluba vahetanud Saksa oma vastu.
95.
Euroopa Kohus sedastas, et asutamisvabadus ei luba „isikut, kes juhib mootorsõidukit ja oleks võinud saada teises liikmesriigis väljastatud loa asemele vastuvõtva riigi loa, kuid ei teinud seda ette nähtud aja jooksul, kohelda kui isikut, kes juhib mootorsõidukit ilma juhiloata ja on seega karistatav vabadusekaotuse või rahatrahviga“ (
31
). Euroopa Kohus jõudis sellele järeldusele pärast seda, kui ta oli asunud seisukohale, et juhilubade vahetamise kohustus on „sisuliselt haldusnõuete täitmise viis“ (
32
).
96.
Sarnane mõttekäik võib olla asjakohane ka käesolevas asjas. Selle üks osaline on isik, kes ei ole veel oma elukohariigis kätte saanud juhiluba selle õigel kujul, küll aga on omandanud juhtimisõiguse. Siseriiklikus õiguses sätestatud kohustust esitada kontrollimiseks ühtne, lõplik juhiluba, mitte ajutine tunnistus, võib samuti pidada haldusnõudeks. Konkreetsel kujul on juhiloa omandamine formaalsus, mille eesmärk on üheselt tõendada juhtimisõiguse olemasolu.
97.
Kohtuotsuse Skanavi analoogia käesoleva asjaga on isegi ilmsem. Põhjus seisneb selles, et juhiloa väljastamine ei sõltu vastustajast. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigusega märgib, ei olnud viimasel mingit kontrolli kuupäeva üle, mil tema juhiluba talle väljastatakse: kohtuasjas Skanavi see nii ei olnud.
98.
Sellise isiku kohtlemine, kes on omandanud teises liikmesriigis juhtimisõiguse, kuid ei ole veel oma juhiluba kätte saanud, isikuna, kes juhib mootorsõidukit ilma juhiloata ja keda seepärast võib karistada kriminaalkorras (olgu karistuseks vabadusekaotus või kõigest trahv, kuid igal juhul kantaks see isik karistusregistrisse), oleks analoogselt võttes ja kaasnevaid tagajärgi silmas pidades rikkumise raskuse suhtes ebaproportsionaalne (
33
).
99.
Taas võib laiema paralleeli tõmmata olukorraga, kus ei täideta elamisõiguse tõendamise formaalsusi, näiteks nõuet deklareerida oma elukoht kolme päeva jooksul pärast liikmesriigi territooriumile sisenemist. Selles osas on Euroopa Kohus sedastanud, et liikmesriigid ei tohi määrata karistust, mis on rikkumise raskuse suhtes niivõrd ebaproportsionaalne, et sellest võib saada vaba liikumise takistus (
34
). Seega ohustavad kinnipidamise ja riigist väljasaatmise meetmed, mis põhinevad üksnes isiku poolt välismaalaste kontrolliga seotud õiguslike formaalsuste täitmata jätmisel, vahetult ELi õigusest tuleneva riigis elamise õiguse sisu ning on õiguserikkumise tõsiduse suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalsed (
35
). Liikmesriikidel on aga õigus kehtestada selliste nõuete rikkumise eest sanktsioone, mis on samaväärsed sanktsioonidega nende oma kodanike toime pandud süütegude eest (
36
).
100.
Eelolevast analüüsist järeldub, et ELTL artikleid 18 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus olukord, kus liikmesriik võtab isiku kriminaalvastutusele sõiduki juhtimise eest, kui juht on juhtimisõiguse omandanud teises liikmesriigis vastavalt direktiivile 2006/126, kuid ei saa temast sõltumatutel halduslikel põhjustel kontrollimiseks esitada selle õiguse olemasolu tõendavat dokumenti, mis vastaks direktiivi nõuetele.
V. Ettepanek
101.
Eespool esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Amtsgericht Kehli (Kehli esimese astme kohus, Saksamaa) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
–
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/126/EÜ (juhilubade kohta) artiklit 2 ei saa tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud tunnustama dokumente, mis tõendavad teises liikmesriigis juhtimisõiguse omandamist, kuid ei vasta direktiivi nõuetele.
–
ELTL artikleid 18 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus olukord, kus liikmesriik võtab isiku kriminaalvastutusele sõiduki juhtimise eest, kui juht on juhtimisõiguse omandanud teises liikmesriigis vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta direktiivile 2006/126 juhilubade kohta, kuid ei saa temast sõltumatutel halduslikel põhjustel kontrollimiseks esitada selle õiguse olemasolu tõendavat dokumenti, mis vastaks direktiivi nõuetele.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/126/EÜ juhilubade kohta (uuestisõnastamine) (ELT 2006, L 403, lk 18).
(
3
)	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verorndnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften6 vom 21. Dezember 2016 (määrus isikute liiklusesse lubamise kohta (juhtimisõiguse määrus – FeV), 13.12.2010 (BGBl. 2010 I, lk 1980), viimati muudetud 21. detsembri 2016. aasta 11. määruse juhtimisõiguse määruse ja muude liiklussätete muutmise kohta (BGBl. 2016 I, lk 3083) artiklitega 1 ja 2).
(
4
)	Straßenverkehrsgesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 (maanteeliikluse seadus (StVG) 5. märtsil 2003 avaldatud redaktsioonis (BGBl. 2003 I, lk 310, parandus lk 919), viimati muudetud deklareerimata töö ja ebaseadusliku töötamise vastast võitlust käsitleva 6. märtsi 2017. aasta seaduse (BGBl. 2017 I, lk 399) artikliga 3).
(
5
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Prantsusmaa ametiasutused väljastasid vastustajale juhiloa 9. juulil 2015.
(
6
)	Prantsuse õiguse kohaselt väljastatakse CEPC ajutise juhiloana, mis kehtib kuni lõpliku juhiloa (direktiivi 2006/126 I lisa nõuetele vastava standardloa) väljastamiseni. Prantsusmaa territooriumil tuleb see lõpliku juhiloa asemel esitada kontrollimiseks koos isikut tõendava dokumendiga. See kehtib kuni neli kuud alates eksami edukast sooritamisest (vt Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (JORF, 6.5.2012, lk 8050) (20. aprilli 2012. aasta määrus, millega kehtestatakse juhilubade koostamise, väljastamise ja kehtivuse tingimused) artikkel 4 I 1).
(
7
)	Eraldi kategooria, mis käesolevat asja ei puuduta, moodustavad loomulikult ametlikud dokumendid, mis loovad õigusi. Nende puhul tekib õigus alles siis ja ainult juhul, kui väljastatakse asjaomane dokument, tavaliselt haldusotsus. Kuid sellised õigusi loovad dokumendid erinevad dokumentidest, mis õigusi pelgalt deklareerivad.
(
8
)	Direktiiv näeb ette vaid juhiloa väljastamise tingimusi käsitlevate siseriiklike õigusnormide minimaalse ühtlustamise – vt kohtuotsus, 1.3.2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 53).
(
9
)	Vt kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
10
)	Vt kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 34).
(
11
)	Vt kohtuotsus, 1.3.2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 42).
(
12
)	Vt kohtuotsus, 21.7.2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 54).
(
13
)	Vt kohtuotsus, 25.7.2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74). Vt ka kohtuotsus, 21.7.2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48). Juhin tähelepanu, et nendes kohtuotsustes kõne all olnud olukord oli põhikohtuasjas kõne all olevale vastupidine. Nende teema oli ELi õigusest tulenevad tagajärjed, mis on seotud loa omandamisega olukorras, kus elamisõiguse sisulised tingimused on täitmata.
(
14
)	Vt kohtuotsus, 25.7.2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74).
(
15
)	Vt nt kohtuotsused, 29.4.2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, punkt 45); 26.6.2008, Wiedemann ja Funk (C‑329/06 ja C‑343/06, EU:C:2008:366, punkt 50) ja 1.3.2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 40).
(
16
)	Nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiiv 91/439/EMÜ juhilubade kohta (EÜT 1991, L 237, lk 1; ELT eriväljaanne 07/01, lk 317).
(
17
)	Vt eriti direktiivi 91/439 I lisa, mis käsitleb ühenduse juhiloamudelit.
(
18
)	Siin tuleb rõhutada sõna „lõpuks“. On selge, et direktiiv näeb ette liikmesriikide varasemate dokumentide järkjärgulise kaotamise üle pika aja, mille jooksul kuuluvad need dokumendid direktiivi kohaselt täielikule tunnustamisele (selle kohta vt selle direktiivi põhjendus 5 ja artikli 3 lõige 3).
(
19
)	Kohtuotsus, 28.11.1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punkt 7).
(
20
)	Vt kohtuotsused, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 36) ja 29.10.1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punkt 25).
(
21
)	Vt kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 34).
(
22
)	Vt lõpetuseks analoogia alusel kohtuotsus, 28.11.1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punkt 4
in fine). Vt ka kohtuotsused, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punktid 36 ja 39) ja 29.10.1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punkt 26).
(
23
)	Vt kohtuotsused, 31.1.1984, Luisi ja Carbone (286/82 ja 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16) ja 2.2.1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 15).
(
24
)	Siinkohal viitan tänuga kohtujurist Jacobsi inspireerivale väljendile civis europeus sum tema ettepanekus kohtuasjas Konstantinidis (C‑168/91, ei avaldata, EU:C:1992:504, punkt 46).
(
25
)	Vt nt kohtuotsused, 2.10.2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punkt 24); 13.4.2010, Bressol jt (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 31) ja 22.12.2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punktid 53 and 54).
(
26
)	Selle kohta vt kohtuotsused, 2.2.1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 10) ja 6.9.2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 29).
(
27
)	Vt kohtuotsused, 18.7.2007, Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437, punkt 29); 13.4.2010, Bressol jt (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 40); 25.1.2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, punktid 32 ja 34) ja 18.3.2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 64).
(
28
)	Vt kohtuotsused, 30.11.2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, punkt 40) ja 13.4.2010, Bressol jt (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 41).
(
29
)	Ühtlustatud teisese õiguse ja aluslepingute vastastikmõju kohta vt nt kohtuotsused, 5.4.1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkt 36) ja 5.10.1994, Centre d'insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, punkt 31). Pisut teistsuguse käsitluse näiteks vt ka kohtuotsused, 22.1.2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punkt 27) ja 13.11.2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, punkt 43).
(
30
)	Vt kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
31
)	Kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 39).
(
32
)	Kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 35).
(
33
)	Selle kohta vt kohtuotsus, 29.2.1996, Skanavi ja Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 37).
(
34
)	Selle kohta vt kohtuotsused, 3.7.1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punkt 19) ja 12.12.1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 14).
(
35
)	Vt kohtuotsused, 25.7.2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 78) ja 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punkt 40).
(
36
)	Vt kohtuotsused, 3.7.1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punkt 19) ja 12.12.1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 14).