61994CC0271_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Bakgrund
1 Genom den förevarande ansökan vill parlamentet få rådets beslut 94/445/EG av den 11 juli 1994 om dataöverföring mellan myndigheter av statistik över varuhandeln mellan medlemsstater (Edicom)(1) ogiltigförklarat. Kritiken avser den rättsliga grunden för detta beslut, vilket har antagits med stöd av artikel 235 i fördraget. Sökanden har gjort gällande att det ifrågasatta beslutet i stället borde ha grundats på artikel 129d tredje stycket eller i andra hand på artikel 100a i fördraget. Kommissionen, som har intervenerat i rättegången till stöd för parlamentet, har likaså yrkat att beslutet i fråga skall ogiltigförklaras, men anser att ordningsföljden av de bestämmelser som är relevanta för antagandet av beslutet bör kastas om. Kommissionen åberopar nämligen i första hand artikel 100a och i andra hand artikel 129d tredje stycket. Det förevarande målet är av särskilt intresse eftersom det är första gången som artikel 129d, som avser transeuropeiska nät och har införts genom Maastrichtfördraget, åberopas inför domstolen.
2 Innan jag går in på parternas argument, bör något nämnas om det lagstiftningsförfarande som föregått antagandet av rättsakten.
Kommissionens ursprungliga förslag av den 12 mars 1993 grundade sig på artikel 100a.(2) Parlamentet, som hade hörts av rådet i enlighet med det förfarande som anges i nämnda bestämmelse, hade inte framställt några invändningar i fråga om den valda rättsliga grunden. Rådet hörde därefter parlamentet på nytt och angav att beslutet i fråga skulle grundas på artikel 235 i stället för på artikel 100a. Rådet förklarade att "eftersom det handlar om en serie åtgärder och beslutet inte innehåller några egentliga harmoniseringsåtgärder, kan detta endast grundas på den behörighet som ges i artikel 235". Parlamentet gjorde för sin del gällande att det föreslagna beslutet skulle kunna grundas på artikel 129d tredje stycket. Det är viktigt att komma ihåg att Maastrichtfördraget, i vilket sistnämnda bestämmelse avseende informationsnät återfinns, redan hade trätt i kraft vid den tidpunkten. Rådet vidhöll likväl sin ståndpunkt att Edicombeslutet måste antas med stöd av artikel 235.
Den ifrågavarande tvistens beskaffenhet, upptagande till sakprövning samt de åberopade argumentens relevans
3 Det skall inledningsvis påpekas att fastställandet av vilken som är den korrekta grunden för det ifrågasatta beslutet uppenbarligen är av betydelse för att därefter kunna bestämma det förfarande som skulle ha iakttagits i det aktuella fallet, såväl med avseende på de skyldigheter som åligger de organ som deltar i lagstiftningsprocessen som på de skilda röstetal som krävs för att fatta ett beslut. I artikel 235 föreskrivs som bekant enbart ett samrådsförfarande medan det i artiklarna 129d tredje stycket och 100a däremot föreskrivs ett samarbetsförfarande respektive medbeslutandeförfarande. Av detta följer, enligt en fast rättspraxis(3), att om det fastställs att den valda rättsliga grunden var felaktig utgör detta inte ett rent formfel utan utgör ett brott mot grundläggande formföreskrifter, vilket medför att rättsakten är ogiltig.
4 Det står vidare utom allt tvivel att anledningen till att parlamentet har väckt talan är att det vill skydda sina befogenheter, dvs. denna institutions rätt till ett större inflytande i lagstiftningsförfarandet, varför denna talan kan tas upp till prövning enligt artikel 173 tredje stycket.(4)
Huruvida artikel 235 är tillämplig
5 Sedan detta klargjorts skall jag nu gå över till att behandla talan i sak. Edicombeslutet har som ovan angivits grundats på artikel 235. Enligt en fast rättspraxis följer det "av själva ordalydelsen i artikel 235 att denna artikel kan användas som [rättslig grund] för en rättsakt enbart om det inte finns någon annan bestämmelse i fördraget som ger gemenskapsinstitutionerna den behörighet som krävs för att den skall kunna antas"(5). Det är således fråga om en subsidiär bestämmelse, som enbart kan åberopas när det inte finns några andra mer specifika bestämmelser som kan grunda behörighet. När rådet försvarar valet av artikel 235, utgår det dock från att det i detta fall inte fanns någon annan rättslig grund för gemenskapens behörighet än den allmänna och subsidiära behörighet som ges i artikel 235. Svarandeinstitutionen har tillagt att även de föregående programmen Caddia(6), TEDIS(7) och INSIS(8), som har ett innehåll som liknar det omtvistade beslutets, grundades på artikel 235. Detta skulle, alltjämt enligt rådet, utgöra ytterligare ett bevis för att det var riktigt att använda sig av artikel 235 även för att fatta Edicombeslutet.
6 Jag vill inledningsvis påpeka att rådet har fel när det anser det vara av avgörande betydelse att de ovan angivna gemenskapsrättsliga interventionsprogrammen hade antagits med stöd av artikel 235 och inte enligt andra bestämmelser i fördraget. Fastställandet av den korrekta rättsliga grunden för en rättsakt bör först och främst basera sig på objektiva kriterier såsom syftet med och innehållet i de bestämmelser som skall antas. Detta framgår av domstolens fasta rättspraxis.(9) Institutionernas tidigare praxis avseende liknande fall saknar däremot fullständigt betydelse och kan därför inte vara bindande för den som utfärdar en rättsakt i fråga om vilken som är den relevanta rättsliga grunden.(10) Det är emellertid ett faktum att programmen Caddia och INSIS tillkom före ikraftträdandet av såväl Europeiska enhetsakten som Maastrichtfördraget, genom vilka artikel 100a respektive artikel 129d infördes i gemenskapsrätten. Dessa bestämmelser kunde följaktligen, av den enkla anledningen att de ännu inte existerade, inte åberopas vid antagandet av dessa program.(11)
Domstolen skall således göra sin granskning i enlighet med den nu gällande ordningen, utan att låta sig styras av en praxis som för övrigt inte har den betydelse som den tillmäts av rådet. Enligt min mening kan inte något annat kriterium användas för en riktig bedömning och ett riktigt avgörande av detta mål än det som har utvecklats i rättspraxis, dvs. att det är syftet med och innehållet i Edicombeslutet som skall beaktas för att få klarhet i om rådet kunde grunda antagandet av denna rättsakt på artikel 235 eller inte.
Edicombeslutet: syfte och innehåll
7 Jag skall således granska Edicombeslutet i enlighet med det ovan angivna kriteriet. Hänsyn måste först tas till följande förhållande. Vid förverkligandet av den inre marknaden gjorde sig, såvitt är av betydelse i målet, två lika viktiga grundläggande krav gällande, vilka dock måste sammanjämkas på lämpligt sätt. För det första skulle man, med hänsyn till den inre marknadens funktion och samordningen av de gemensamma politikområdena, säkerställa ett lämpligt informationsutbyte mellan företag, nationella förvaltningsmyndigheter och behöriga gemenskapsmyndigheter. För det andra skulle man, sedan de inre gränserna avskaffats, undanröja de hinder för den fria rörligheten som kunde följa av de formaliteter och förpliktelser som åvilade de ekonomiska aktörerna genom att de var skyldiga att för statistiska ändamål lämna uppgifter om samtliga varutransaktioner mellan medlemsstaterna.
Åtskilliga gemenskapsåtgärder har vidtagits för att uppnå dessa syften.(12) Närmare bestämt har uppgiften att undanröja alla formaliteter, valideringar och förpliktelser i fråga om dokumentation av varurörelser inom gemenskapen anförtrotts ett system för insamling av uppgifter, vilket betecknas som direkt eftersom insamlingen sker hos företagen i stället för vid gränserna.(13) Vad därefter gäller det tekniska förfaringssättet för denna insamling, har gemenskapslagstiftaren vägletts av intresset av att säkerställa att uppgifterna är aktuella och fullständiga samtidigt som de är tillgängliga för alla intresserade användare. Det är just detta som föranleder behovet av att ha system som är driftskompatibla och som därför bör grundas på metoder för automatisk databehandling och elektronisk dataöverföring.(14)
8 Edicombeslutet ingår i det ovan beskrivna systemet.(15) Syftet med detta beslut klargörs i ingressen. Där anges att "spridningen av statistiska uppgifter [måste] förbättras i syfte att skapa den europeiska informationsmarknaden" (fjärde övervägandet). I femte övervägandet hänvisas till "det kommande rådsbeslutet om antagande av ett flerårigt gemenskapsprogram för att stödja införandet av transeuropeiska informationsnät för datautbyte mellan myndigheter (IDA)", varvid preciseras att beslutet "skall kompletteras med praktiska åtgärder, särskilt inom statistikområdet". Av beslutet som helhet betraktat framgår att det är avsett att säkerställa de nationella informationsnätens driftskompatibilitet och därigenom underlätta deras sammangående i ett gemensamt transeuropeiskt informationsnät för insamling och överföring av uppgifter mellan myndigheter.
9 Sedan detta klargjorts kan vi nu gå in närmare på innehållet i det omtvistade beslutet. I artikel 1 första stycket stadgas att "[e]tt antal åtgärder, nedan kallade 'Edicom' (elektroniskt datautbyte för handel), skall genomföras för att underlätta omvandlingen av regionala och nationella system samt gemenskapssystem till samverkande system på europeisk nivå, i första fasen för insamling av rapporter från fördrag om varuhandeln mellan medlemsstaterna och för validering och förbehandling av sådana rapporter samt spridning av den färdiga statistiken". I det andra stycket förskrivs vidare att "[d]essa system skall vara baserade på distribuerade informationssystem på regional och nationell nivå samt på gemenskapsnivå, och deras samverkansförmåga skall säkerställas genom utveckling och användning av harmoniserade standarder och kommunikationsförfaranden".
Kommissionen har ansvaret för att Edicom genomförs. Edicom beskrivs i artikel 3 genom att exempel på åtgärderna i fråga anges. Bland annat omfattas följande:
"- Att konstruera, utveckla och främja programvara för insamling, utvärdering och överföring av statistiska uppgifter samt att hjälpa medlemsstaterna att göra programvaran tillgänglig för företagen.
- Att konstruera, utveckla och främja programvara för mottagande, validering, behandling och spridning av data, att hjälpa de regionala och nationella organ samt gemenskapsorgan som ansvarar för insamlingen av statistiska uppgifter och att göra programvaran tillgänglig för dessa samt att vid behov förbättra utrustningen.
- Att konstruera, utveckla och främja format för informationsutbyte baserade på europeiska och internationella standarder och att göra dem tillgängliga.
- Att konstruera, utveckla och främja de metoder, förfaranden och avtal som skall användas vid informationsutbyte.
- Att göra programvaru- och tjänsteleverantörer medvetna om vad som krävs för nationell statistik och gemenskapsstatistik".
Sammanfattningsvis gör beslutets syfte och innehåll det möjligt att påstå att gemenskapen har velat skapa tekniska förutsättningar för utvecklingen av inbördes kompatibla, och således driftskompatibla, informationsnät. Det var denna punkt som skulle klargöras. Jag skall nu bedöma om den omtvistade åtgärdens lämpliga rättsliga grund stod att finna i artikel 129d tredje stycket eller i artikel 100a.
Huruvida artikel 129d är tillämplig
10 Sökanden anser att det omtvistade beslutet borde ha grundats på artikel 129d tredje stycket. Edicombeslutet skulle närmare bestämt, med hänsyn till dess ovan redovisade syfte och innehåll, omfattas av gemenskapens behörighet som regleras av artikel 129c.1 andra strecksatsen, enligt vilken gemenskapen skall "genomföra de åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att säkerställa nätens driftskompatibilitet ... ". Rådet har däremot gjort gällande att de bestämmelser som ingår i avdelning XII om transeuropeiska nät inte är tillämpliga i det förevarande fallet.
Det behöver väl inledningsvis knappast påpekas att rådet gör sig skyldigt till en uppenbar motsägelse när det, för att visa att artikel 129d inte kan vara tillämplig, hänvisar till och ordagrant citerar kommissionens yttrande, enligt vilket bestämmelserna i avdelning XII skulle syfta till att skapa nät, vilket inte har skett i det förevarande fallet. Det är inte lätt att förstå detta argument. Kommissionen har nämligen inte bestridit att det i detta fall är fråga om att skapa ett transeuropeiskt nät. Kommissionen avsåg i stället - vilket kommer att redovisas nedan - att påpeka att detta nät snarare enbart är ett medel för att förverkliga den inre marknaden än utgör den ifrågasatta rättsaktens huvudsyfte. Argumentationen syftar således till att ge stöd åt påståendet att artikel 100a är tillämplig och inte, såsom rådet i stället förefaller hävda, till att utesluta att det är fråga om ett "transeuropeiskt nät".
Parternas ståndpunkter skiljer sig särskilt åt i fråga om tolkningen av artikel 129c. Svaranden har hävdat att gemenskapens behörighet, såsom den utformats i den bestämmelsen, måste utnyttjas i en bestämd logisk ordning, förutom i kronologisk ordning. De i artikel 129c.1 andra strecksatsen föreskrivna åtgärderna för att säkerställa nätens driftskompatibilitet skulle nämligen vara villkorade av att det har fastställts sådana riktlinjer som avses i första strecksatsen i samma bestämmelse. Rådet har hävdat att det inte antog Edicombeslutet med stöd av artikel 129d på grund av att det dessförinnan inte hade antagits några sådana "riktlinjer" som skulle utgöra den obligatoriska referensramen för alla åtgärder på området.
Parlamentet har för sin del genmält att behörigheten i fråga om nätens driftskompatibilitet är fristående, dvs. inte villkorad av att det dessförinnan har fastställts sådana "riktlinjer" som avses i artikel 129c.1 första strecksatsen.
Jag anser för min del att jag måste ansluta mig till sökandens ståndpunkt. Att åtgärderna för att göra de nationella näten driftskompatibla är fristående, framgår enligt min mening av lydelsen av artikel 129b, i vilken anges de mål som gemenskapsåtgärderna syftar till att uppnå i det förevarande fallet. I den bestämmelsen anges, utöver "upprätta och utveckla transeuropeiska nät" (punkt 1), uttryckligen ett annat och klart åtskilt ingripande av gemenskapen för att "främja de nationella nätens samtrafikförmåga och driftskompatibilitet" (punkt 2). Detta visar att gemenskapens ingripande är motiverat med hänsyn till två syften. Den skall beakta både att det skall "upprätta[s] och utveckla[s]" nya nät och att ett transeuropeiskt nät skall upprättas genom att de redan befintliga nationella näten sammankopplas(16). Eftersom de transeuropeiska näten inte är och - i motsats till vad rådet anser - inte heller skulle kunna vara något annat än förbindelser mellan de enskilda nationella näten, är det i båda de fall som anges i artikel 129b fråga om ett sådant "transeuropeiskt nät" som avses i avdelning XII i fördraget. Skillnaden mellan dessa fristående och åtskilda föreskrifter i artikel 129b är således följande. Den första avser det fallet att det är nödvändigt att åtgärda bristen på infrastrukturer, vilka upprättas eller utvecklas genom ingripanden som kan sägas vara strukturella genom att de syftar till att skapa nät som inte finns, medan den andra i stället syftar till att tillämpas i en situation där det redan finns nationella nät - vilka sedan skall utgöra det "transeuropeiska nätet" - och där det enbart är fråga om att koppla samman dessa.
Vilken behörighet ges gemenskapsorganen i artikel 129c för att uppnå dessa syften? Gemenskapen ges genom den bestämmelsen dubbla befogenheter, dels att planera, dels att vidta praktiska åtgärder. Dessa befogenheter motsvarar de två olika fall som avses i punkterna 1 och 2 i artikel 129b(17). När skapandet av ett "transeuropeiskt nät" kräver ingripanden av strukturell art, är behörigheten fördelad mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Den sistnämnda skall fastställa en serie riktlinjer som, förutom mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som förutses, även skall precisera särskilda projekt av gemensamt intresse (artikel 129c.1 första strecksatsen). Det ankommer därefter på medlemsstaterna att införa de infrastrukturer som är nödvändiga för att dessa projekt skall kunna genomföras och, mer allmänt sett, för att i vart fall de mål som fastställts på gemenskapsnivå skall uppnås. Det är för övrigt lätt att förstå, med hänsyn till hur komplicerat detta ämnesområde är, varför man i fördraget har beaktat behovet av att låta upprättandet av ett nytt nät och utvecklingen av de redan befintliga föregås och förberedas av en serie riktlinjer, vägledande kriterier och projekt av gemensamt intresse. Medlemsstaternas genomförandeåtgärder bör vidtas gemensamt inom denna ram när det finns behov av att åtgärderna samordnas och, i förekommande fall, gemensamt finansieras. Det föreskrivs både att medlemsstaterna skall samordna sina respektive genomförandeåtgärder och att kommissionen "i nära samarbete med medlemsstaterna [får] ta lämpliga initiativ för att främja en sådan samordning" (artikel 129c.2). Parallellt med behörigheten avseende planering och samordning har gemenskapen även getts behörighet att bidra till finansieringen av sådana projekt av gemensamt intresse som har preciserats i riktlinjerna (artikel 129c.1 tredje strecksatsen). Det är framför allt med hänsyn till det sistnämnda som det har föreskrivits att genomförandeåtgärderna med nödvändighet är beroende av planeringsåtgärder som skall föregå de förstnämnda åtgärderna, eftersom det enbart är projekt av gemensamt intresse, som har preciserats i riktlinjerna, som kan komma i fråga för bidrag från gemenskapen till finansieringen enligt det uttryckliga stadgandet i tredje strecksatsen. Härav framgår klart att det konkreta utövandet av den föreskrivna behörigheten i det system som avses i artikel 129c.1 är beroende av att det dessförinnan har fastställts riktlinjer.
Annorlunda förhåller det sig emellertid i det fall att det redan finns nationella nät och det enbart är fråga om att koppla samman dessa. I det fallet, som är det som avses i artikel 129b.2, aktualiseras den behörighet som uttryckligen och tydligt grundas på artikel 129c.1 andra strecksatsen i och med att där föreskrivs att gemenskapen skall ingripa för att säkerställa "nätens driftskompatibilitet, särskilt när det gäller teknisk standardisering". Den sistnämnda behörigheten - som har särskild relevans för förevarande fall - har således inte utformats på så sätt att gemenskapen ges en generell verkställande behörighet för att genomföra program, mål och projekt av gemensamt intresse som har fastställts i enlighet med första strecksatsen. Det bör påpekas att denna behörighet tillkommer medlemsstaterna(18). Gemenskapen har däremot enbart behörighet "att säkerställa nätens driftskompatibilitet". Denna behörighet är således begränsad till enbart det andra fallet, då det redan finns nationella nät, men dessa behöver göras tekniskt kompatibla för att kunna integreras i ett gemensamt transeuropeiskt nät. I detta fall erfordras inte att gemenskapen preciserar mål för programmen under iakttagande av det för detta ändamål lämpliga föreskrivna förfarandet. I artikel 129b.2 föreskrivs direkt och i förväg, en gång för alla, insatser av gemenskapen av huvudsakligen teknisk art som skall underlätta sammankoppling av de nationella näten. Med andra ord ges i artikel 129c.1 andra strecksatsen en fristående befogenhet att agera; fristående eftersom den enbart avser det särskilda fall som anges i artikel 129b.2 där gemenskapens ingripande inte syftar till att upprätta eller utveckla icke existerande infrastrukturer - i vilket fall det är nödvändigt att ställa upp mål och precisera projekt av gemensamt intresse - utan till att koppla samman de redan befintliga nationella näten, vilket är ett mer begränsat syfte.(19)
11 Det är inte nog med det. Även om man godtog rådets ståndpunkt att alla gemenskapsåtgärder skulle vara villkorade av att riktlinjer dessförinnan har fastställts i enlighet med artikel 129c.1, måste det likväl erkännas att den planering som åsyftas i bestämmelsen redan kan föreligga genom den föregående lagstiftningen och, mer allmänt sett, genom de åtgärder som gemenskapen har vidtagit och fastställt på detta område. Någon ny planering behöver inte uttryckligen göras när den redan är en del av acquis communautaire [gemenskapsrätten] och svarar mot de mål som anges vara väsentliga i artikel 129c.1 första strecksatsen samt tillräckligt klart slår fast de "mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som förutses när det gäller de transeuropeiska näten". I ett sådant extremt fall som jag nu beskrivit finns inte behov av att göra någon ytterligare planering, vilken gemenskapens praktiska åtgärder antas vara underordnade. Om så vore fallet, skulle det leda till en icke ändamålsenlig och omotiverad försening i uppnåendet av de mål som anges vara prioriterade och således skall förverkligas utan dröjsmål. Behörigheten att fastställa riktlinjer kan, även om man beaktar hela det område som den legitimt kan utövas på, enligt min mening likväl inte paralysera gemenskapens praktiska åtgärder, under förutsättning att dessa vidtas mot bakgrund av klara riktlinjer och kriterier som har fastställts dessförinnan.
I det förevarande fallet hade fullständiga riktlinjer fastställts. Gemenskapens ingripande kunde enbart komma i fråga med avseende på problemet med de nationella nätens driftskompatibilitet. Genom den serie rättsakter som föregick Edicombeslutet, särskilt programmen Caddia, INSIS och TEDIS samt förordning 3330/91 och besluten 91/353 och 82/607, hade upprättats "mål, prioriteringar, och huvudlinjer för de åtgärder som förutses när det gäller de transeuropeiska näten"(20), vilket skett med särskild hänvisning till informationssystemen för insamling och spridning av statistiska uppgifter. De regler som det omtvistade beslutet innehåller syftar utan något som helst tvivel till att förverkliga ett mål som klart har utpekats som ett prioriterat mål genom de rättsakter som gemenskapen tidigare har antagit, vilket framgår av övervägandena i de sistnämnda. Av särskild vikt är i detta avseende beslut 91/353, i vilket de transeuropeiska statistiknäten anges ingå bland de informationssektorer som är av allmänt intresse och som bör prioriteras. I samma beslut påpekas även särskilt det framträdande behovet av att de nationella näten är inbördes driftskompatibla för att lösa "de problem som beror på att de nationella informationssystemen är inkompatibla samt ... på att olika förfaranden och olika metoder används". Detta gör det fullständigt befogat att dra den ovan redovisade slutsatsen. Man hade redan ställt upp "mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som förutses". Det kvarstod enbart att vidta de praktiska åtgärder som var nödvändiga för att näten skulle bli driftskompatibla.
Sammanfattningsvis anser jag att oavsett om de befogenheter som avses i artikel 129c.1 andra strecksatsen anses vara fristående eller villkorade - som rådet påstår - av att en planering vidtas, blir resultatet i det förevarande fallet i praktiken likväl det som jag har redovisat, nämligen att gemenskapen var behörig att vidta praktiska åtgärder för att säkerställa de nationella nätens driftskompatibilitet, utan att dessförinnan behöva slå fast eller invänta sådana "riktlinjer" som avses i första strecksatsen i bestämmelsen i fråga.
12 Sedan ovanstående har klargjorts måste undersökas huruvida Edicombeslutet verkligen kan kvalificeras som en åtgärd för att "säkerställa nätens driftskompatibilitet", såsom erfordras i artikel 129c.1 andra strecksatsen. Svaret kan inte vara annat än jakande. Själva lydelsen av beslutet bekräftar nämligen helt och hållet det förslag som jag anser mig kunna ge domstolen. I artikel 1 definieras Edicom ordagrant som åtgärder för att underlätta "omvandlingen av regionala och nationella system samt gemenskapssystem till samverkande system på europeisk nivå". I artikel 3 beskrivs i form av exempel spektrat av möjliga gemenskapsåtgärder. Därvid anges en rad olika typer av verksamhet, vilka har den gemensamma egenskapen att de syftar till att skapa tekniska förutsättningar för att de enskilda nationella näten, sedan de väl blivit samverkande och driftskompatibla, skall kunna utgöra ett transeuropeiskt informationsnät. Nätens driftskompatibilitet utgör således det viktigaste målet för det omtvistade beslutet.
Artikel 129d tredje stycket jämförd med 129c.1 andra strecksatsen utgjorde följaktligen den rättsliga grund på vilken rådet kunde och borde stödja sig för att utfärda det ifrågasatta beslutet.
Huruvida artikel 100a är tillämplig
13 De ovan dragna slutsatserna befriar mig likväl inte från uppgiften att förklara varför jag inte instämmer med kommissionen och parlamentet självt beträffande den andra möjliga grunden för beslutet, vilken av den ena institutionen har åberopats i första hand och av den andra i andra hand, nämligen artikel 100a i fördraget. Genom den bestämmelsen ges gemenskapen lagstiftningsbefogenheter i fråga om "tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera".
Kommissionens ståndpunkt är att det omtvistade beslutet borde ha grundats på denna bestämmelse eftersom beslutet rör förverkligandet av den inre marknaden.(21) Kommissionen har närmare bestämt gjort gällande att Edicom, även om det syftar till att säkerställa de nationella informationsnätens driftskompatibilitet, har till huvudsyfte att säkerställa den gemensamma marknadens funktion. Skapandet av ett informationsnät skulle enbart vara ett medel för att uppnå det nämnda väsentliga målet, varför det enligt intervenienten var nödvändigt att i första hand tillämpa artikel 100a för detta(22).
14 Enligt min mening är kommissionens ståndpunkt inte riktig. Den skulle ge upphov till den uppenbart oacceptabla följden att gemenskapens ingripande skulle falla inom tillämpningsområdet för artikel 100a i samtliga fall som det, om än indirekt, tjänar syften som rör den gemensamma marknaden. Domstolens rättspraxis går i annan riktning. Enbart den omständigheten att upprättandet eller funktionen av den inre marknaden berörs är inte tillräckligt för att artikel 100a skall vara tillämplig.(23) Närmare bestämt har det i fast rättspraxis slagits fast att det inte är befogat att använda den artikeln, när den rättsakt som skall antas enbart indirekt ger upphov till verkningar avseende harmoniseringen av förhållandena inom gemenskapens inre marknad(24). För att en rättsakt skall kunna grundas på artikel 100a krävs med andra ord att rättsaktens "syfte" med nödvändighet och uttryckligen utgörs av upprättandet och funktionen av den inre marknaden. Generaladvokaten Tesauro har i målet kommissionen mot rådet(25) med rätta framhållit att de åtgärder som kan vidtas med stöd av artikel 100a särskilt måste reglera "konkurrens- eller handelsvillkoren inom gemenskapen". Bestämmelsen är däremot inte tillämplig när "rättsakten i fråga indirekt ger upphov till återverkningar på marknadsvillkoren".
Det är efter detta lätt att konstatera att de villkor som domstolen har fastställt för tillämpningen av artikel 100a inte är uppfyllda i det förevarande fallet. Edicombeslutet syftar till att säkerställa informationsnätens driftskompatibilitet i fråga om statistik över varuhandel mellan medlemsstaterna. Beslutets inverkan på det område som omfattas av artikel 100a utgörs enbart av den indirekta verkan att den inre marknadens funktion främjas. Det direkta syftet för beslutet består emellertid i att skapa tekniska förutsättningar för att, såsom ovan redovisats, kunna säkerställa de nationella nätens driftskompatibilitet. Beslutet går ut på att skapa premisser för ett transeuropeiskt informationsnät och inget annat. Med avseende på det beslutets direkta syfte anges i fördraget en särskild gemenskapspolitik och särskilda gemenskapsåtgärder, vilka regleras i en särskild avdelning. De bestämmelser som stadgas där har därför företräde, i de avseenden som nu är i fråga, framför alla andra bestämmelser.
Kommissionen har i det förevarande målet under alla omständigheter bortsett från att även själva artikel 129b, till vilken det uttryckligen hänvisas i artikel 129c, syftar till att förverkliga den gemensamma marknaden. Detta är för övrigt ett centralt mål i fördraget som flera bestämmelser på olika sätt syftar till att uppnå. I förhållande till förverkligandet av den inre marknaden kan artikel 100a och artikel 129c teleologiskt sett sägas samverka. Båda bestämmelserna syftar till att uppnå de mål som fastställts i artikel 7a. Det finns emellertid en innehållsmässig skillnad mellan bestämmelserna. Artikel 129c är en specialregel i förhållande till artikel 100a genom att den reglerar en särskild aspekt av den ekonomiska integrationen som avser skapandet av transeuropeiska informationsnät. Av domstolens rättspraxis framgår att om det finns en särskild rättslig grund, utgör denna den enda möjliga grunden för den rättsakt som skall antas(26). Det är precis detta som är fallet i förevarande mål. Med hänsyn till att artikel 129c har ett mer specifikt innehåll är det således enbart den som reglerar antagandet av det beslut som nu prövas.
15 Sammanfattningsvis borde det omtvistade beslutet ha utfärdats enbart med stöd av artikel 129d tredje stycket, som är den enda bestämmelse som har särskild relevans i det förevarande fallet. Rådet kunde inte anta beslutet med stöd av artikel 235. Det omtvistade beslutet har således inte korrekt rättslig grund och skall av den anledningen ogiltigförklaras.
Huruvida verkningarna av Edicombeslutet skall bestå
16 Rådet har i sina svarsinlagor begärt att domstolen, om Edicombeslutet ogiltigförklaras(27), skall förordna att verkningarna av beslutet skall bestå. Kommissionen har för sin del tillstyrkt denna begäran och har i samband härmed gjort gällande att en ogiltigförklaring med retroaktiv verkan av det ifrågasatta beslutet skulle få irreparabla skadeverkningar på de praktiska åtgärder som redan har vidtagits med stöd av Edicombeslutet. Denna skada skulle närmare bestämt bestå i att medlemsstaterna inte skulle ha någon möjlighet att genom dataöverföring upprätta statistik över varuhandeln inom gemenskapen. Det skulle i sådant fall bli nödvändigt att återgå till att samla in uppgifter med hjälp av formulär. På grund härav, och med hänsyn till de störningar som en ogiltigförklaring med retroaktiv verkan av det ifrågasatta beslutet skulle ge upphov till samt till behovet av att säkerställa kontinuitet i gemenskapens offentliga tjänst, har rådet och kommissionen begärt att domstolen skall förordna att verkningarna av beslutet skall bestå till dess att ett nytt beslut, som har fattats på korrekt rättslig grund, har trätt i kraft(28).
Jag hyser uppfattningen att parternas begäran bör bifallas. Jag anser nämligen att en ogiltigförklaring av Edicombeslutet med verkan från dettas antagande (ex tunc) skulle få allvarliga skadeverkningar för de åtgärder, vilka dessutom är av betydande vikt, som kommissionen redan har vidtagit och även skulle förorsaka allvarlig och omotiverad skada för de ekonomiska aktörerna, medlemsstaterna och gemenskapen själv. Jag föreslår därför att domstolen med stöd av artikel 174 andra stycket(29) skall förordna att det ifrågavarande beslutets verkningar skall betraktas som bestående till dess att det föreligger ett nytt beslut som har fattats på den korrekta rättsliga grunden.
Förslag till avgörande
Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
- ogiltigförklara rådets beslut 94/445/EG av den 11 juli 1994 om dataöverföring mellan myndigheter av statistik över varuhandeln mellan medlemsstater (Edicom),
- förordna att verkningarna av de kommissionsbeslut som redan har fattats på grundval av det ogiltigförklarade beslutet skall bestå till dess att det föreligger ett beslut som har fattats på den korrekta rättsliga grunden, och
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna, med undantag för dem som kommissionen har förorsakats.
(1) - EGT nr L 183, 1994, s. 42.
(2) - EGT nr C 87, 1993, s. 10.
(3) - Se, bland många andra, dom av den 26 mars 1987, kommissionen mot rådet (45/86, Rec. s. 1493, punkt 12), och av den 29 mars 1990, Grekland mot rådet (C-62/88, Rec. s. I-1527, punkt 10).
(4) - Se dom av den 28 juni 1994, parlamentet mot rådet (C-187/93, Rec. s. I-2857, punkt 14).
(5) - Se till exempel den ovan i fotnot 3 nämnda domen kommissionen mot rådet, punkt 13.
(6) - Rådets beslut 85/214/EEG av den 26 mars 1985 om samordning av medlemsstaternas och kommissionens agerande i samband med genomförandet av ett långtidsprogram för användningen av telematik i gemenskapens informationssystem beträffande import och export samt förvaltning och finansiell kontroll av organisationen av jordbruksprodukter (EGT nr L 96, 1985, s. 35) [vid översättningen fanns inte någon svensk version att tillgå].
(7) - Rådets beslut 87/499/EEG av den 5 oktober 1987 om ett gemenskapsprogram för elektronisk överföring av kommersiella uppgifter via kommunikationsnät (TEDIS) (EGT nr L 285, 1987, s. 35) [vid översättningen fanns inte någon svensk version att tillgå].
(8) - Rådets beslut 82/869/EEG av den 13 december 1982 om samordning av medlemsstaternas och kommissionens verksamhet för att undersöka behovet av samt förbereda ett interinstitutionellt informationssystem för gemenskapen (EGT nr L 368, 1982, s. 40) [vid översättningen fanns inte någon svensk version att tillgå].
(9) - Se de i fotnot 3 ovan angivna domarna.
(10) - Se domarna av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet (131/86, Rec. s. 905, punkt 29), och Förenade kungariket mot rådet (68/86, Rec. s. 855, punkt 24).
(11) - Inte heller förtjänar rådets invändning om att artikel 100 i fördraget, som avsåg förverkligandet av den gemensamma marknaden, vid den tiden alltjämt var gällande något avseende. Med denna invändning vill rådet visa att de ifrågavarande programmen inte hade något ändamålssamband med den gemensamma marknadens organisation och funktion och att den enda möjligheten att införa programmen därför var att använda sig av artikel 235. Det behöver väl knappast påpekas att rådet i målet har förbisett att de ovan angivna programmen inte antogs med stöd av artikel 100 av enbart det skälet - vilket endast gäller valet av normgivningssätt och inte alls har med innehållet i programmen eller med den möjliga betydelsen av syftet med dessa i förhållande till förverkligandet av den gemensamma marknaden att göra - att dessa program krävde att det var ett beslut som antogs medan det enbart är direktiv som kan antas enligt artikel 100.
(12) - Det är på grund av dessa krav som man har infört programmen INSIS, Caddia och TEDIS samt rådets beslut 82/607/EEG om samordning av medlemsstaternas och kommissionens åtgärder rörande förberedandet av ett långsiktigt program om användning av datateknik i gemenskapens informationssystem beträffande import och export samt om ekonomisk förvaltning och kontroll av jordbruksmarknadens organisationer (EGT nr L 247, 1982, s. 25) [vid översättningen fanns inte någon svensk version att tillgå], rådets förordning (EEG) nr 3330/91 av den 7 november 1991 om statistik över varuhandel medlemsstater emellan (Intrastat) (EGT nr L 316, s. 1), rådets förordning (EEG) nr 854/93 av den 5 april 1993 om transiterings- och tullagerstatistik i samband med varuhandeln mellan medlemsstater (EGT nr L 90, 1993, s. 1) samt slutligen det omtvistade beslutet. Övervägandena i respektive ingress till de ovan nämnda rättsakterna är talande i detta avseende.
(13) - Se sjätte övervägandet i Intrastatförordningen, nämnd i den föregående fotnoten.
(14) - Se i detta avseende den i fotnot 12 nämnda lagstiftningen samt rådets beslut 87/95/EEG av den 22 december 1986 om standardisering inom området informationsteknologi och telekommunikation (EGT nr L 36, 1987, s. 31) och rådets beslut 91/353/EEG av den 7 juni 1991 om ett särskilt program för teknisk forskning och utveckling inom området för informationssystem av allmänt intresse (1990-1994) (EGT nr L 192, 1991, s. 18) [vid översättningen fanns inte någon svensk version av dessa beslut att tillgå].
(15) - I tredje övervägandet hänvisas uttryckligen till artikel 34 i förordning nr 3330/91, i vilken anges att villkor bör skapas för ökat nyttjande av automatisk databehandling och elektronisk dataöverföring i syfte att underlätta uppgiften för de parter som är skyldiga att lämna uppgifter.
(16) - Det är uppenbart att detta andra fall - vilket är det som har störst betydelse i målet - hänför sig till redan befintliga nationella nät som enbart behöver sammankopplas, medan det faktiskt kan uppstå problem med nätens samtrafikförmåga, eftersom dessa redan existerar.
(17) - Det finns anledning att erinra om att det i artikel 129d föreskrivs olika lagstiftningsförfaranden för dessa faser, nämligen ett medbeslutandeförfarande för riktlinjerna och ett samarbetsförfarande för de andra åtgärder som avses i artikel 129c.1.
(18) - Det är i detta avseende intressant att notera skillnaden jämfört med regleringen i artikel 130s.3 i fråga om miljön. I den bestämmelsen föreskrivs att rådet i ett första skede skall "anta allmänna handlingsprogram som anger de mål som skall prioriteras" och därefter skall "besluta ... om de åtgärder som behövs för att genomföra dessa program". De sistnämnda måste således med nödvändighet ha antagits i förväg. Så behöver däremot inte ske i det förevarande fallet. Såsom framgår av stadgandet i artikel 129c.1 andra strecksatsen syftar den där föreskrivna behörigheten snarare till att reglera de åtskilda och fristående problem som rör de redan befintliga nätens driftskompatibilitet än till att genomföra de program som åsyftas i första strecksatsen.
(19) - Vid närmare eftertanke gör sig det behov av att "säkerställa nätens driftskompatibilitet" som avses i artikel 129c.1 andra strecksatsen enbart gällande i fråga om sammankoppling av de redan befintliga näten, vilka således skall omvandlas till en enhet. När det föreskrivs att nya nät skall upprättas eller att redan befintliga nät skall utvecklas är det befogat att anta att ett sådant behov beaktas och tillgodoses i erforderlig utsträckning, först vid utarbetandet av "riktlinjerna" och därefter inom ramen för de samordningsåtgärder som kommissionen får vidta enligt artikel 129c.2.
(20) - Utöver de ovan beaktade omständigheterna kan tilläggas att Edicom återfinns bland de prioriterade projekten i kommissionens beslut "Mot transeuropeiska nät. För ett gemenskapsrättsligt handlingsprogram", doc. COM (90) 585 fin., 10.12.1990. Även om denna omständighet inte är av avgörande betydelse, är den likväl betydelsefull för de frågor som nu är aktuella.
(21) - Ett annat argument, som framförts av intervenienten till stöd för att artikel 100a är tillämplig i det förevarande fallet skall här kort kommenteras, för att sedan lämnas utan avseende. Argumentet hänför sig till artikel 34 i förordning nr 3330/91 (Intrastat) som antagits med stöd av artikel 100a. I den artikeln ges kommissionen möjlighet att "skapa villkor för ökat nyttjande av automatisk databehandling och elektronisk dataöverföring". Kommissionen anser att den genom denna bestämmelse har fått befogenhet att i egna förordningar föreskriva enskilda praktiska åtgärder av samma art som dem som föreskrivs i Edicombeslutet. Detta skulle enligt kommissionens mening visa att artikel 100a även nu är den bestämmelse på vilken det i förevarande mål omtvistade beslutet skall grundas, eftersom artikeln en gång använts som stöd för att anta ovannämnda bestämmelser. Detta resonemang är inte övertygande. Låt oss anta - även om denna fråga är allt annat än klar - att bestämmelserna i Edicombeslutet i huvudsak överensstämmer med de bestämmelser som kan utfärdas enligt artikel 34 i Intrastatförordningen. Detta förändrar emellertid inte den omständigheten att genomförandeåtgärderna, vars grund utgjordes av artikel 100a vid den tidpunkt då den nämnda förordningen utfärdades, har reglerats i uttryckliga bestämmelser i det senare antagna Maastrichtfördraget. Det är därför de sistnämnda bestämmelserna som reglerar gemenskapens intervention när de tekniska hjälpmedel som används för "automatisk databehandling och elektronisk dataöverföring", såsom anges i Intrastatförordningen, utgör informationsnät. Vi har därmed kommit tillbaka till den särskilda bestämmelsen och den särskilda avdelningen i fördraget, som rådet har underlåtit att använda som det borde. Dessutom har domstolen, i dom av den 29 juni 1989 i målet Vreugdenhil (22/88, Rec. s. 2049, punkterna 16 och 17), slagit fast en princip, enligt vilken kommissionen inte kan åberopa genomförandebefogenheter som den har erhållit i fråga om ett bestämt ämnesområde "när föremålet för åtgärden inte tillhör området i fråga utan i stället tillhör ett område som har reglerats på ett uttömmande sätt" genom andra bestämmelser.
(22) - Kommissionen har emellertid själv hävdat att artikel 129d tredje stycket borde ha tillämpats i stället för artikel 100a, om det skulle anses att anknytningen till informationsnät var den väsentligaste.
(23) - Dom av den 17 mars 1993, kommissionen mot rådet (C-155/91, Rec. s. I-939, punkt 19).
(24) - Dom i målet kommissionen mot rådet, nämnd i föregående fotnot.
(25) - I föregående fotnot nämnd dom, s. I-956.
(26) - Se domarna i målen Förenade kungariket mot rådet (vilka nämnts i fotnot 10), punkt 14 och följande punkter, dom av den 16 november 1989 i målet kommissionen mot rådet (C-131/87, Rec. s. 3743, punkt 25), dom i målet parlamentet mot rådet (nämnd i fotnot 4), punkt 24 och följande punkter, samt dom av den 5 oktober 1994 i målet Tyskland mot rådet (C-280/93, Rec. s. I-4973, punkt 54).
(27) - Det rör sig om hela 128 praktiska åtgärder - varav vissa redan har avslutats - vilka, enligt vad kommissionen har påstått, i betydande grad har förbättrat systemet för utbyte av uppgifter via informationsnät mellan medlemsstaterna samt mellan medlemsstaterna och kommissionen.
(28) - Parlamentet har vid sammanträdet uppgett att det inte motsätter sig att artikel 174 andra stycket tillämpas, men har begärt att verkningarna av Edicombeslutet skall förklaras bestå, om behov därav finns, fram till dagen för domstolens dom om ogiltigförklaring och inte till den senare tidpunkt då ett nytt beslut har fattats med stöd av en lämplig rättslig grund. Kommissionen har emellertid i detta avseende, alltjämt vid sammanträdet, invänt att även den av sökanden föreslagna lösningen skulle få allvarliga skadeverkningar för de åtgärder som redan har utförts och för dem som håller på att genomföras samt att den dessutom skulle ge upphov till ett juridiskt tomrum på det ifrågavarande området, som är ett område av stor vikt.
(29) - Jag vill först påpeka att artikel 174 andra stycket enbart kan tillämpas analogivis på det förevarande fallet, eftersom bestämmelsen uttryckligen avser enbart förordningar. Domstolen har emellertid utvidgat bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta även rättsakter av annat slag (dom av den 7 juli 1992 i målet parlamentet mot rådet, C-295/90, Rec. s. 4193, punkterna 26 och 27. Se särskilt generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande och den däri åberopade rättspraxisen). Att det är fråga om ett beslut och inte en förordning hindrar således inte att artikel 174 andra stycket tillämpas på det förevarande fallet. Vad därefter gäller möjligheten att förordna att samtliga verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten skall bestå till dess att en annan rättsakt har antagits på den korrekta rättsliga grunden, se den i fotnot 3 nämnda domen i målet kommissionen mot rådet, punkt 23, och särskilt generaladvokaten Lenz förslag till avgörande.