61992CC0013_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans ces affaires, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven (juridiction administrative de dernière instance dans les affaires du commerce et de l' industrie) des Pays-Bas a déféré à la Cour une question relative à la validité de certaines dispositions du règlement (CEE) du Conseil n
1101/89 du 27 avril 1989, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure (JO n
L 116, 1989, p. 25; ci-après dénommé "règlement"). La question déférée soulève le problème de la compatibilité de l' article 8 paragraphe 3 sous a) du règlement avec certains principes généraux de droit communautaire, en particulier, les principes de la sécurité juridique, de la confiance légitime, de la proportionnalité et de l' égalité.
2. Le règlement a été adopté au titre de l' article 75 du traité CEE en vue de la réduction de la surcapacité structurelle des flottes opérant sur le réseau des voies navigables intérieures de la Communauté. Les motifs de l' adoption du règlement sont énoncés dans ses considérants, dont le premier et le deuxième sont libellés comme suit:
"...considérant que les surcapacités structurelles de cale qui se manifestent depuis un certain temps dans les flottes opérant sur le réseau des voies navigables reliées entre elles de Belgique, d' Allemagne, de France, du Luxembourg et des Pays-Bas affectent sensiblement, dans ces pays, l' économie des transports, et notamment le secteur des transports de marchandises par voie navigable;
considérant que les prévisions ne permettent pas d' envisager dans ce secteur, pour les années à venir, un accroissement de la demande qui soit suffisant pour absorber ces surcapacités; que, en effet, la part de la navigation intérieure dans le marché global des transports continue à diminuer du fait des mutations progressives des industries de base dont l' approvisionnement est essentiellement assuré par les voies d' eau; ..."
3. L' article premier du règlement prévoit ce qui suit:
"1. Les bateaux de navigation intérieure affectés au transport de marchandises entre deux ou plusieurs points sur les voies navigables des États membres sont soumis à des mesures d' assainissement structurel du secteur de la navigation intérieure dans les conditions fixées par le présent règlement.
2. Les mesures visées au paragraphe 1 comprennent:
- la réduction des surcapacités structurelles par des actions de déchirage coordonnées sur le plan communautaire,
- des mesures d' accompagnement visant à éviter l' aggravation des surcapacités existantes ou l' apparition de surcapacités nouvelles."
4. L' article 2 précise les types de bateaux auxquels le règlement s' applique. L' article 3 prévoit la constitution d' un fonds de déchirage dans chacun des États membres dont les voies navigables intérieures sont reliées à celles d' un autre État membre et dont le tonnage de la flotte est supérieur à 100.000 tonnes. L' article 4 prévoit que, pour chacun des bateaux soumis au règlement, le propriétaire verse à l' un des fonds de déchirage une cotisation fixée conformément à l' article 6.
5. Au titre de l' article 5, le propriétaire déchirant un bateau tombant dans le champ d' application du règlement et faisant partie de sa flotte en activité reçoit une prime de déchirage du fonds de déchirage dont relève le bateau. Afin de faciliter la mise oeuvre immédiate d' un système de déchirage coordonné, l' article 7 prévoit que les États membres préfinancent sous la forme de prêts le fonds de déchirage constitué sur leur territoire.
6. L' article 8 contient les dispositions dites "vieux pour neuf". L' article 8 paragraphe 1 sous a) prévoit ce qui suit:
"Pendant une période de cinq ans à compter de l' entrée en vigueur du présent règlement, la mise en service, sur les voies navigables ..., de bateaux soumis au présent règlement qui sont nouvellement construits, ... est subordonnée à la condition:
- que le propriétaire du bateau à mettre en service déchire sans prime de déchirage un tonnage de cale équivalant à celui de ce bateau,
- ou que, s' il ne déchire aucun bateau, il verse au fonds dont son nouveau bateau relève ou qu' il a choisi conformément à l' article 4 une contribution spéciale d' un montant égal à celui de la prime de déchirage fixée pour un tonnage égal à celui du nouveau bateau,
- ou que, s' il déchire un tonnage inférieur à celui du nouveau bateau à mettre en service, il verse au fonds considéré une contribution spéciale d' un montant équivalant à celui de la prime de déchirage qui correspond, au moment donné, à la différence entre le tonnage du nouveau bateau et le tonnage de la cale déchirée."
7. Au titre de l' article 8, paragraphe 4, la mise en service d' un bateau est interdite jusqu' à ce que le propriétaire ait satisfait aux conditions énoncées à l' article 8 paragraphe 1. En cas d' infraction à cette interdiction, les autorités nationales peuvent prendre des mesures afin d' empêcher que le bateau en question participe au trafic fluvial intérieur.
8. L' article 8, paragraphe 2 prévoit que les conditions énoncées à l' article 8, paragraphe 1 s' appliquent également aux augmentations de capacité résultant d' un allongement de bateaux et d' un remplacement des moteurs de pousseurs.
9. L' article 8, paragraphe 3 sous a) contient les dispositions transitoires qui constituent le noeud de l' affaire. Ces dispositions sont les suivantes:
"Ne sont pas soumis aux conditions énoncées aux paragraphes 1 et 2 les bateaux pour lesquels le propriétaire apporte la preuve:
- que la construction était en cours au moment de l' entrée en vigueur du présent règlement,
- que les travaux déjà réalisés représentent au moins la mise en oeuvre de 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes
et
- que la livraison et la mise en service interviendront dans les six mois suivant l' entrée en vigueur du présent règlement."
L' article 11 a prévu l' entrée en vigueur du règlement le jour de sa publication au Journal officiel (le 28 avril 1989) et son application dès le 1er mai 1989. Le régime de déchirage mis en place par le règlement est devenu effectif le 1er janvier 1990 (1).
10. Les parties requérantes dans la procédure au principal sont des propriétaires de bateaux qui ont manqué à leur obligation de satisfaire aux conditions prévues par l' article 8, paragraphe 3 sous a). En conséquence, elles ont été obligées par le ministre néerlandais des transports et des travaux publics (ci-après dénommé "le ministre") de verser une contribution spéciale au titre de l' article 8 paragraphe 1 sous a), deuxième tiret (ci-après dénommée la "contribution spéciale"). Les circonstances propres à chaque partie requérante sont exposées succinctement ci-après.
Affaire C-13/92 Driessen
11. Par contrat conclu le 14 décembre 1988, la firme Driessen en Zonen V.o.f. ("Driessen") s' est entendue avec le chantier Van Eijk Scheepsbouw B.V. pour la construction d' un coque en acier destinée à un bateau de navigation intérieure, coque à livrer au plus tard au cours de la quatrième semaine de 1990 pour le prix de 2 087 250 florins. En répondant à la demande de Driessen au sujet de la possibilité d' annuler la commande compte tenu de la règle "vieux pour neuf", le chantier l' a informée par lettre du 14 mars 1989 que les coûts d' annulation à l' époque s' élèveraient à 550 000 florins. Driessen a décidé de ne pas annuler le contrat. De décembre 1988 à février 1989, Driessen a souscrit à des engagements envers divers entrepreneurs et fournisseurs en ce qui concerne le bateau pour un total d' environ 1 500 000 florins.
12. Par lettre du 5 janvier 1990, le ministre a notifié à Driessen que la condition mentionnée à l' article 8, paragraphe 3 sous a), troisième tiret prévoyant la livraison et la mise en service du bateau dans les six mois à compter de l' entrée en vigueur du règlement n' avait pas été remplie et que, par conséquent, une des conditions prévues à l' article 8, paragraphe 1 sous a) devait être remplie avant la mise en service du bateau. La coque a été livrée par le chantier au cours de la deuxième semaine de 1990 et le bateau a été mis en service le 17 février 1990.
Affaire C-14/92 Molewijk
13. Par contrat conclu le 25 novembre 1988, M. A. Molewijk (dénommée ci-après "Molewijk") a commandé au chantier naval Grave B.V la construction d' un bateau de navigation intérieure, à livrer au plus tard le 31 mars 1990 pour le prix de 4 000 000 de florins. Répondant à une demande que Molewijk lui avait adressée en mars 1989, le chantier lui a notifié que les coûts d' annulation du contrat pour la construction du bateau à l' époque s' élèveraient à 1 120 000 florins. Il a également signalé à Molewijk qu' il serait impossible de livrer le bateau dans les six mois de l' entrée en vigueur du règlement comme Molewijk l' avait demandé. Par lettre du 27 mars 1990, le ministre a demandé à Molewijk de verser 873 933 florins à titre de contribution spéciale. Le bateau a été livré le 7 avril 1990 et il a été mis en service le 21 avril 1990.
Affaire C-15/92 Sayonara
14. Au cours de la deuxième quinzaine de février 1989, Motorschiff Sayonara Basel A.G. ("Sayonara") a conclu un accord verbal avec Scheepswerf Slob B.V. pour la construction d' une coque d' automoteur, à livrer le 31 janvier 1990 pour le prix de 2 900 000 florins. Un contrat écrit a été signé entre les parties le 1er mars 1989. Par lettre du 28 mai 1990, la ministre a prié Sayonara de verser une contribution spéciale estimée à 720 727 florins. L' automoteur est entré en service le 22 juin 1990.
Affaire C-16/92 Mourik
15. Le 18 février 1989, C. Mourik en Zoon V.o.f. (dénommée ci-après "Mourik") a conclu un accord avec le chantier Gebr. Buys Scheepsbouw B.V. pour la construction d' un bateau de navigation intérieure pour le prix de 2 435 000 florins. Un contrat écrit a été signé entre les parties le 25 février 1989. Aux termes de ce contrat, les travaux de construction du bateau devaient commencer en mai 1989 et le bateau devait être livré en avril 1990. Par lettre du 13 octobre 1989, le ministre a notifié à Mourik que la condition mentionnée à l' article 8, paragraphe 3 sous a) deuxième tiret, en vertu de laquelle, à la date d' entrée en vigueur du règlement, les travaux de construction du bateau déjà réalisés devaient représenter au moins 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou 50 tonnes, n' était pas été remplie. Le bateau est entré en service en avril 1990. Par décision du 9 avril 1990, le ministre a prié Mourik de verser 402 234 florins au titre d' une contribution spéciale relative à ce bateau.
16. Il ressort de ce qui précède que toutes les parties requérantes ont manqué à leur obligation de satisfaire à la condition mentionnée à l' article 8, paragraphe 3 sous a), troisième tiret, prévoyant la livraison et la mise en service d' un nouveau bateau dans les six mois de l' entrée en vigueur du règlement. En outre, Mourik n' a pas rempli la condition prévue à l' article 8, paragraphe 3 sous a) deuxième tiret en vertu de laquelle les travaux déjà exécutés lors de l' entrée en vigueur du règlement doivent représenter la mise en oeuvre d' au moins 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes.
17. Driessen a demandé au College van Beroep voor het Bedrijfsleven l' annulation de la décision l' obligeant à satisfaire à une des conditions prévues à l' article 8, paragraphe 1 sous a). Les autres parties requérantes ont demandé à la même juridiction l' annulation des décisions les obligeant à verser une contribution spéciale. Néanmoins, sur le fond, la question est la même dans les quatre affaires et, au cours de la procédure, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a déféré à la Cour une question identique dans chacune des ces quatre affaires, question qui est la suivante:
"Les dispositions combinées relatives au régime de contribution spéciale, de l' article 8, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret du règlement (CEE) n
1101/81 du Conseil, et relatives au régime transitoire, dudit article 8, paragraphe 3 sous a), sont-elles dépourvues de validité, dans la mesure où elles ne prennent pas en compte, ou à tout le moins dans la mesure où elles prennent insuffisamment en compte une situation telle que celle évoquée dans le cadre de la présente procédure?"
18. Bien que la question déférée par la juridiction nationale soulève la question de la validité de l' article 8, paragraphe 1 sous a) deuxième tiret et de l' article 8, paragraphe 3 sous a), c' est en fait la validité de l' article 8 paragraphe 3 sous a) deuxième et troisième tiret qui est mise en cause.
19. Driessen conteste la validité de la condition prévue à l' article 8, paragraphe 3 sous a) troisième tiret, au motif qu' elle est contraire aux principes généraux suivants: le principe de la sécurité juridique, celui de la confiance légitime et celui de l' égalité. Les autres parties requérantes contestent la validité des conditions prévues à l' article 8, paragraphe 3 sous a), deuxième et troisième tiret, au motif qu' elles sont contraires à ces principes et, en outre, au principe de la proportionnalité. Elles contestent également la validité du règlement au motif que le Conseil a manqué à son obligation de consulter dûment le Parlement.
20. Nous examinerons l' ensemble des arguments des parties requérantes, mais dans un ordre différent de celui qu' elles ont adopté.
L' obligation de consulter le Parlement
21. Les parties requérantes soutiennent que le règlement doit être annulé au motif que le Parlement n' a pas été dûment consulté. Au titre de l' article 75 du traité, sur la base duquel le règlement a été adopté, le Conseil doit consulter au préalable le Parlement. Les parties requérantes soutiennent que, bien que le Parlement ait donné son avis sur la première proposition de la Commission, les dispositions transitoires concernant le régime "vieux pour neuf" comprises dans cette proposition ont été ultérieurement modifiées sans que le Parlement soit consulté. Elles font valoir que le manquement du Conseil à l' obligation de consulter à nouveau le Parlement constitue une violation d' une forme substantielle.
22. L' adoption du règlement a été précédée par la présentation de propositions de la Commission, qui contenaient des dispositions transitoires différentes de celles qui figurent à l' article 8 paragraphe 3 sous a). La première proposition de la Commission a été soumise au Conseil le 19 mai 1988 (COM(88) 111, JO n
C 297, 1988, p. 13). L' article 8, paragraphe 1 dernier alinéa, de cette proposition prévoyait que "(ne) sont pas soumis à ces conditions (c' est-à-dire à la règle 'vieux pour neuf' ) les bateaux pour lesquels le propriétaire apporte la preuve que leur construction était en cours le jour où une action de déchirage a été décidée."
23. Le Parlement a rendu son avis sur cette proposition le 16 novembre 1988 (JO n
C 326, 1988, p. 50). La Commission a ensuite soumis au Conseil une proposition modifiée le 23 décembre 1988, qui a été publiée au Journal officiel du 7 février 1989 (COM(88) 853, JO n
C 31, 1989, p. 14). L' article 8, paragraphe 1 dernier alinéa de cette proposition, qui était fondé sur les modifications proposées par le Parlement dans son avis, était libellé comme suit:
"Ne sont pas soumis à ces conditions [c' est-à-dire la règle "vieux pour neuf"] les bateaux pour lesquels le propriétaire apporte la preuve:
(a) que la construction était en cours au moment de l' action de déchirage en cause;
(b) que les travaux déjà réalisés représentent au moins la mise en oeuvre de 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes;
(c) que la livraison et la mise en service interviendront dans les six mois qui suivent l' action visée au point a)."
24. L' argument des parties requérantes suivant lequel le Parlement n' a pas été suffisamment consulté est irrecevable. La Cour a jugé que l' obligation de consulter le Parlement au cours de la procédure législative communautaire implique une consultation nouvelle chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s' écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l' exception des cas où les amendements correspondent, pour l' essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même: voir l' affaire C-65/90 Parlement/Conseil (Rec. 1992 p. I-4593, point 16).
25. La proposition de modification de la Commission a apporté des changements fondamentaux aux dispositions transitoires relatives à la règle "vieux pour neuf" de la proposition initiale mais ces changements étaient fondés entièrement sur l' avis du Parlement. Le texte des modifications proposées par le Parlement dans son avis (JO n
C 326, 1988, p. 53) et celui de l' article 8, paragraphe 1 dernier alinéa, de la proposition modifiée de la Commission (voir le paragraphe 23 ci-dessus) sont identiques, au moins dans les versions en langues anglaise, française et allemande. Nonobstant l' existence de certaines divergences entre l' avis du Parlement et la proposition modifiée de la Commission en ce qui concerne les dispositions transitoires dans la version en langue néerlandaise, il n' est pas douteux que la Commission se proposait de se rallier aux vues du Parlement. Il est donc évident qu' il était inutile de consulter le Parlement sur la modification à la proposition de la Commission.
26. Il est exact que les dispositions transitoires finalement insérées dans le règlement diffèrent quelque peu de celles qui figuraient dans la modification à la proposition de la Commission. Au titre de l' article 8, paragraphe 3 sous a) du règlement, la date à partir de laquelle le délai de six mois commençait à courir était celle de l' entrée en vigueur du règlement, alors qu' au titre de l' article 8, paragraphe 1 dernier alinéa, de la proposition modifiée, la date à prendre en compte était la date à laquelle l' action de déchirage avait été engagée. Cette date était liée aux mesures d' application à prendre par la Commission.
27. Néanmoins, selon nous, le texte du règlement, considéré dans son ensemble, ne peut passer, en raison de cette différence, pour s' écarter sensiblement de la modification à la proposition de la Commission, modification qui traduisait pleinement les vues exprimées par le Parlement, au point de nécessiter une nouvelle consultation du Parlement. Il ressort clairement de son avis que le Parlement préconisait sans réserve l' institution de dispositions transitoires rigoureuses.
28. Nous concluons que l' argument selon lequel le règlement est nul au motif que le Parlement n' a pas été dûment consulté ne peut être retenu.
Les principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime
29. Les parties requérantes soutiennent que l' article 8, paragraphe 3 sous a) constitue une atteinte au principe de la sécurité juridique et à celui de la confiance légitime.
30. Elles font valoir que lorsqu' elles ont conclu les contrats de construction des bateaux, le règlement n' était pas entré en vigueur. A l' entrée en vigueur du règlement, il leur était devenu impossible d' annuler les contrats en cause sans engager des frais importants. Les parties requérantes soutiennent que l' article 8, paragraphe 3, sous a) exerce un effet rétroactif et que, conformément à la jurisprudence de la Cour, cet effet n' est acceptable que sous réserve de conditions rigoureuses. Une disposition communautaire ne peut rétroagir que là où l' objectif à atteindre par cette disposition l' exige et où la confiance légitime des personnes en cause est dûment respectée: voir par exemple l' affaire 98/78 Racke/Hauptzollamt Mainz (Rec. 1979, p. 69, point 20) et l' affaire C-331/88 Fesesa et autres (Rec. 1990, p. I-4023, point 45). Les parties requérantes soutiennent que l' article 8, paragraphe 3 sous a) ne satisfait à aucune de ces deux conditions.
31. Il est possible de distinguer entre la rétroactivité au sens strict, là où des mesures s' appliquent rétroactivement à des transactions conclues dans le passé, et l' application de nouvelles dispositions avec effet immédiat à des situations préexistantes. Si une telle distinction était tirée, le règlement ne pourrait passer pour exercer un effet rétroactif au sens strict. Il serait plus indiqué de dire que son application est immédiate. Il en est ainsi parce que le régime "vieux pour neuf" en cause dans cette affaire ne vise pas les bateaux qui étaient en service au moment de l' entrée en vigueur du règlement. Le règlement ne s' applique pas à des contrats de construction de bateaux qui étaient conclus et exécutés entièrement avant son entrée en vigueur mais à des contrats en cours à la date de son entrée en vigueur. Aux fins de la présente procédure, nous estimons cependant inutile de tirer la distinction susvisée.
32. Que le règlement soit rétroactif au sens strict ou simplement d' application immédiate à des situations préexistantes, la confiance légitime doit en tout état de cause être bien entendu respectée. En règle générale, une telle confiance naîtra probablement de la législation antérieure (voir par exemple l' affaire 74/74 CNTA, Rec. 1975, p. 533, l' affaire 189/89 Spagl, Rec. 1990, p. I-4539, et l' affaire C-152/88 Sofrimport/Commission, Rec. 1990, p. I-2477) ou du comportement des institutions communautaires (voir par exemple l' affaire 127/80 Grogan/Commission, Rec. 1982, p. 869 et l' affaire 289/81 Mavridis/Parlement Rec. 1983, p. 1731, point 21). Néanmoins, le principe est également susceptible d' être appliqué à des mesures telles que le règlement qui ne modifie pas une disposition législative existante mais institue des mesures dans un domaine jusque là non réglementé. Même en l' absence de législation antérieure ou de tout comportement particulier chez les institutions communautaires, il peut exister, par exemple, une obligation d' arrêter des mesures provisoires appropriées. A l' évidence, le principe ne peut s' étendre au point de faire obstacle généralement à l' application de nouvelles dispositions aux effets futurs de situations qui se sont présentées sous le régime de dispositions antérieures: voir par exemple l' affaire 84/78 Tomdini/Amministrazione delle Finanze dello Stato (Rec. 1979, p. 1801, point 21). Néanmoins, il reste qu' en arrêtant des mesures législatives, les institutions communautaires doivent respecter en tout état de cause la confiance légitime des personnes concernées, à moins qu' un intérêt communautaire primordial n' ait priorité.
33. Nous reconnaissons également volontiers que, dans une affaire comme l' espèce, dans laquelle l' application du règlement à des contrats en cours risque de causer des pertes financières graves à certaines entreprises commerciales, une application aussi immédiate ne peut être autorisée que si elle est nécessaire pour que les objectifs du règlement soient atteints.
34. Nous examinerons donc, en premier lieu, le point de savoir si la confiance légitime des parties requérantes a été respectée et, en deuxième lieu, si l' application du règlement aux contrats en cours a l' époque de son entrée en vigueur était nécessaire compte tenu de ses objectifs. Nous traiterons de ce dernier point en deuxième lieu en raison de son lien avec la question de la proportionnalité, invoquée par les parties requérantes dans un grief distinct. Néanmoins, il est à relever ici que l' application du règlement à des contrats existants a été aménagée par des dispositions transitoires. Un point sous-jacent fondamental dans cette affaire concerne par conséquent la question de savoir si ces dispositions transitoires, considérées objectivement, suffisaient à protéger les personnes qui devaient subir le contrecoup de l' application du règlement.
35. La firme Driessen déclare qu' elle avait conclu le contrat de construction d' un nouveau bateau après la publication de la proposition initiale de Commission. Compte tenu des dispositions transitoires figurant dans cette proposition, elle a commandé le nouveau bateau, étant entendu qu' il serait dérogé à la règle "vieux pour neuf" lors de l' entrée en vigueur du règlement. A cette époque, déclare Driessen, il était impossible de savoir que des dispositions transitoires plus rigoureuses seraient adoptées. Driessen fait valoir que le règlement est contraire au principe de la confiance légitime parce que les propriétaires de bateaux qui s' attendaient, compte tenu de la proposition initiale de la Commission, à être visés par les dispositions transitoires, indépendamment de la durée de construction des bateaux commandés, ont été finalement exclus de l' application de ces dispositions. Des arguments similaires sont invoqués par les autres parties requérantes.
36. Il nous semble qu' au moins en principe, une entreprise commerciale qui table sur une proposition de réglementation le fait à ses risques et périls. S' il était admis qu' une proposition présentée par la Commission donne naissance à une confiance légitime chez les entreprises commerciales en cause dans l' adoption finale par le Conseil de la proposition non modifiée, les conséquences en seraient inacceptables. Il s' ensuivrait que le Conseil serait tenu d' acquiescer à la proposition de la Commission en violation directe des dispositions du traité. Ce serait là également porter atteinte au droit du Parlement de participer au travail législatif et de l' influencer conformément à ce que prévoit le traité. En outre, il s' ensuivrait que la Commission elle-même serait liée par sa proposition de sorte qu' elle ne pourrait l' amender aux stades successifs de la procédure législative. Il en résulte que la proposition initiale de la Commission ne peut faire naître une confiance légitime dans l' incorporation pure et simple dans le règlement des dispositions transitoires comprises dans cette proposition.
37. Au surplus, les parties requérantes n' ont pas réussi à démontrer que lorsqu' elles ont conclu les contrats de construction des bateaux, elles ne pouvaient prévoir l' adoption de dispositions transitoires plus rigoureuses telles que celles qui ont été incorporées ultérieurement dans le règlement.
38. Le Conseil souligne qu' en adoptant des dispositions transitoires strictes, il s' inspirait des voeux des organisations commerciales représentant les exploitants des voies de navigation intérieures. Ce point est confirmé par les pièces soumises à la Cour par la Commission et le gouvernement néerlandais. Après la présentation de la proposition initiale de la Commission, l' Union internationale de la Navigation Fluviale (UINF) et l' Organisation Européenne des Bateliers (OEB), ont recommandé par lettre du 2 septembre 1988 l' adoption de dispositions transitoires identiques à celles qui ont été incorporées ultérieurement dans la modification à la proposition de la Commission (2). Le gouvernement néerlandais souligne qu' un grand nombre des organisations de la navigation intérieure, y compris les organisations néerlandaises, sont affiliées à l' UNIF et l' OEB. En outre, dans l' avis qu' elle a soumis au ministre le 14 octobre 1988, le Conseil social et économique néerlandais a donné son accord au sujet des dispositions transitoires rigoureuses recommandées par l' UNIF et l' OEB.
39. Il ressort à l' évidence des documents soumis à la Cour par la Commission et le gouvernement néerlandais que, de septembre à novembre 1988 (c' est-à-dire avant la conclusion par les parties requérantes des contrats de construction de leurs bateaux), plusieurs revues professionnelles avaient publié des articles rendant compte des appels des organisations professionnelles en faveur de l' incorporation de dispositions transitoires plus strictes dans le règlement ainsi que du texte des dispositions transitoires proposées par ces organisations.
40. Au cours de l' audience, il est apparu qu' une seule des quatre parties requérantes dans la procédure principale est affiliée à une organisation professionnelle représentée par l' UNIF et l' OEB. Selon nous, ce n' est pas là cependant un point d' une importance capitale. Eu égard aux vues exprimées par les organisations en cause et publiées dans la presse spécialisée, on ne peut prétendre qu' à l' époque de la conclusion par les parties requérantes des contrats de construction de nouveaux bateaux, il était impossible de prévoir que les dispositions transitoires incorporées dans la proposition initiale de la Commission seraient modifiées. Toutes les parties requérantes auraient pu prévoir la possibilité de l' adoption de dispositions transitoires plus rigoureuses.
41. En particulier, Sayonara et Mourik ont conclu des contrats de construction de bateaux après la publication de la proposition modifiée de la Commission. Il y a lieu de rappeler que cette proposition a été publiée au Journal officiel du 7 février 1989. Sayonara a conclu un contrat verbal de construction du bateau au cours du deuxième semestre de février 1989 et un contrat écrit le 1er mars 1989. Mourik a conclu un accord de construction de bateau le 18 février 1989 et signé un contrat le 25 février 1989 (voir les paragraphes 14 et 15 ci-dessus). Ces parties requérantes avaient donc connaissance ou tout au moins auraient dû avoir connaissance de l' existence des dispositions transitoires plus rigoureuses comprises dans la modification à la proposition de la Commission à l' époque de la conclusion des contrats de construction de leurs bateaux.
42. On fait valoir non seulement que les dispositions transitoires incorporées dans la modification à la proposition étaient plus rigoureuses que dans la proposition initiale, mais aussi que les dispositions transitoires incorporées dans le règlement étaient plus rigoureuses que celles qui figuraient dans la modification à la proposition. Il y a lieu de rappeler qu' au titre de l' article 8 paragraphe 3 sous a) du règlement, la date à prendre en considération est la date de son entrée en vigueur, alors que, au titre de la disposition équivalente de la modification à la proposition, la date à prendre en considération était la date de début de l' action de déchirage, qui était subordonnée aux mesures d' application à prendre par la Commission. Les parties requérantes soutiennent que, jusqu' à la fin de mars 1989, lorsque fut connue l' issue d' une réunion du Conseil au sujet de l' adoption du règlement relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure, elles pouvaient s' attendre à ce que les bateaux qu' elles avaient commandés seraient mis en service sans être soumis au régime "vieux pour neuf".
43. Nous ne sommes pas persuadés par cet argument. Pour les mêmes motifs que ceux qui sont valables en ce qui concerne la proposition initiale de la Commission, la modification à la proposition de la Commission ne pouvait faire naître en aucun cas une confiance légitime dans le caractère intangible des dispositions transitoires qui y étaient prévues. Pour ce qui concerne le caractère prévisible des dispositions transitoires incorporées dans la version définitive du règlement, il nous semble que, pour que les exigences du principe de la confiance légitime soient satisfaites, dans une affaire comme l' espèce, il est inutile que les entreprises commerciales en cause soient à même de prévoir chaque détail des dispositions transitoires. Il suffit qu' une entreprise prudente et bien informée placée dans la situation des parties requérantes ait pu prévoir la possibilité de l' adoption de dispositions transitoires rigoureuses lorsqu' elle a conclu un contrat de construction d' un nouveau bateau: voir l' affaire C-350/88 Delacre et autres/Commission (Rec. 1990, p. I-395, point 37).
44. Il nous semble que, compte tenu de la nécessité pressante de réduire la surcapacité structurelle des flottes opérant sur le réseau des voies navigables intérieures de la Communauté, nécessité très largement admise, et des thèses défendues par les organisations professionnelles, l' entreprise commerciale susvisée aurait pu prévoir cette possibilité. En outre, si les parties requérantes étaient décidées à passer des commandes de construction de nouveaux bateaux alors que l' adoption d' un nouveau régime était imminente, elles auraient pu se protéger elles-mêmes, ainsi que le souligne le Conseil, en insérant dans les contrats de construction des bateaux des clauses limitant leur responsabilité au cas où elles auraient à résilier les contrats à la suite des modifications en cause.
45. Au cours de l' audience, en étayant son argument suivant lequel l' article 8 paragraphe 3 sous a) est non valide, Driessen a abondamment invoqué l' arrêt de la Cour dans l' affaire C-368/89 Crispoltoni (Rec. 1991, p. I-3695). Néanmoins, selon nous, cette affaire ne constitue pas un argument en faveur de la thèse de Driessen.
46. Dans l' affaire Crispoltoni, la Cour a jugé que la rétroactivité de certains règlements régissant l' organisation commune du marché du tabac, dont la validité était mise en cause dans cette affaire, n' était pas nécessaire pour que les objectifs de ces règlements soient atteints et qu' en fait, elle n' était pas de nature à permettre de les atteindre (points 18 à 20 de l' arrêt). Ainsi que les considérations qui vont suivre le feront apparaître clairement, nous estimons cependant que les dispositions transitoires de l' article 8 paragraphe 3 sous a) deuxième et troisième tirets, étaient nécessaires pour que les objectifs du règlement soient atteints. Il y a également lieu de relever que, dans l' affaire Crispoltoni, les mesures en cause ne contenaient aucune disposition transitoire.
47. Dans l' affaire Crispoltoni, la Cour a également jugé que la confiance légitime des personnes en cause n' avait pas été respectée parce qu' elles étaient en droit de s' attendre à ce que toutes les mesures pouvant exercer des effets sur leurs investissements leur soient notifiées en temps utile (point 21 de l' arrêt). En revanche, pour les motifs que nous avons déjà indiqués, nous n' estimons pas que la confiance légitime des parties requérantes dans la présente affaire ait été trahie. Ainsi que nous l' avons souligné, les effets du règlement contesté sur les contrats existants n' étaient pas imprévisibles.
Le principe de la proportionnalité
48. Les parties requérantes contestent que les dispositions transitoires rigoureuses prévues à l' article 3 paragraphe 3 sous a) étaient nécessaires pour que les objectifs poursuivis par le règlement soient atteints.
49. Elles reconnaissent que les dispositions transitoires relatives au régime "vieux pour neuf" devaient remplir une fonction importante: elles devaient faire obstacle à un bond en avant des commandes des exploitants de voies de navigation intérieure pour la construction de nouveaux bateaux peu avant l' entrée en vigueur du règlement afin d' éviter les effets préjudiciables du régime "vieux pour neuf". Néanmoins, elles soutiennent que les dispositions transitoires prévues à l' article 8 paragraphe 3 sous a) deuxième et troisième tirets, allaient au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre cet objectif.
50. Nous ne sommes pas persuadés par cet argument. Il ressort clairement des considérants et des dispositions du règlement que le régime "vieux pour neuf" est indispensable à la réduction de la surcapacité structurelle des réseaux de navigation intérieure. Nous avons la certitude que la règle transitoire stricte prévue à l' article 8 paragraphe 3 sous a) était nécessaire pour que l' efficacité de ce régime soit assurée et que les objectifs du règlement soient atteints. C' est là ce qui est confirmé par le fait que, comme nous l' avons constaté, tant l' UNIF et l' OEB que le conseil social et économique néerlandais ont recommandé l' adoption de mesures transitoires similaires à celles qui figurent à l' article 8 paragraphe 3 sous a).
51. Nous ne reconnaissons pas davantage le bien-fondé de l' argument suivant lequel il aurait été possible d' atteindre l' objectif consistant à faire obstacle à un bond en avant tardif des commandes de construction de nouveaux bateaux en exigeant que la construction d' un nouveau bateau soit en cours lors de l' entrée en vigueur du règlement. A l' évidence, si c' était là la seule condition imposée, il serait loisible aux entreprises commerciales de placer rapidement des commandes de construction de nouveaux bateaux peu avant l' entrée en vigueur du règlement en accroissant ainsi la surcapacité existante. En outre, il aurait été peut-être difficile dans certains cas, après coup, de vérifier la date de la commande ou du début des travaux de construction. Nous avons la certitude que, pour que l' efficacité du régime "vieux pour neuf" soit assurée, les dispositions transitoires ne devaient viser que les bateaux dont la construction était relativement avancée à l' époque de l' entrée en vigueur du règlement et aurait pu être achevée ensuite à bref délai. Les conditions formulées à l' article 8 paragraphe 3 sous a) deuxième et troisième tirets, pouvaient à juste titre être tenues pour nécessaires, selon nous, si les objectifs du règlement devaient être atteints.
52. Les conditions prévues à l' article 8 paragraphe 3 sous a, deuxième et troisième tirets, en particulier au troisième tiret, portent prétendument un grave préjudice aux intérêts d' une catégorie particulière d' entreprises commerciales, c' est-à-dire, à certaines entreprises qui ont placé des commandes de construction de nouveaux bateaux auprès de petits chantiers ayant besoin d' au moins d' une année pour construire un bateau.
53. Selon la jurisprudence de la Cour, le devoir des institutions communautaires de veiller à ce que les obligations imposées aux entreprises commerciales ne soient pas plus lourdes qu' il n' est nécessaire pour atteindre l' objectif poursuivi par la disposition imposant ces obligations ne signifie cependant pas nécessairement que ce devoir doive être évalué par rapport à une catégorie particulière, quelle qu' elle soit, d' exploitants: voir par exemple l' affaire 5/73 Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Rec. 1973, p. 1091, point 22), l' affaire 9/73 Schlueter/Hauptzollamt Loerrach (Rec. 1973, p. 1135, point 22); voir également les affaires jointes 154/78 etc. Valsabbia/Commission (Rec. 1980, p. 907, point 49).
54. En tout état de cause, il nous semble que, compte tenu des objectifs du règlement, le délai de six mois prévu pour l' achèvement de la construction d' un bateau au troisième tiret de l' article 8 paragraphe 3 sous a) ne peut être considéré comme exagérément bref. Il semble que de nombreuses commandes aient été placées pour la construction de nouveaux bateaux avant l' entrée en vigueur du règlement en prévision de la mise en place du régime "vieux pour neuf". Si un délai plus long avait été accordé, il y aurait risque qu' un plus grand nombre de bateaux soit lancé sur le marché déjà saturé, ce qui aurait réduit l' efficacité du règlement.Il est à noter que, compte tenu de l' existence évidente d' une surcapacité dans la navigation intérieure intracommunautaire, le Conseil a adopté le règlement afin "de réaliser à bref délai une réduction substantielle des surcapacités" (voir le troisième considérant du règlement; les italiques sont de nous).
55. La thèse selon laquelle le délai de six mois n' est pas démesuré est également étayée par le fait que, ainsi qu' il ressort des observations de la Commission et du Conseil, seul un nombre limité d' entreprises ne l' ont pas respecté. La majorité des bateaux en construction à l' époque de l' entrée en vigueur du règlement a été livrée dans ce délai. Il est également à noter que les parties requérantes ont dépassé sensiblement ce délai. Il ne leur aurait donc pas été possible de faire échapper leurs nouveaux bateaux à l' application du régime "vieux pour neuf", à moins que les dispositions transitoires n' aient prévu un délai sensiblement plus long après l' entrée en vigueur du règlement pour l' achèvement des bateaux en construction.
56. Nous concluons que, compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement, les exigences prévues à l' article 8 paragraphe 3 sous a) deuxième et troisième tirets, étaient nécessaires pour que ces objectifs soient atteints.
57. A l' audience, Driessen a également soutenu que, dans le règlement, le Conseil n' avait pas suffisamment motivé l' application du régime "vieux pour neuf" aux bateaux en construction à l' époque de son entrée en vigueur, sous réserve des dispositions transitoires de l' article 8 paragraphe 3 sous a), et que, par conséquent, ce règlement constituait une violation de l' article 190 du traité CEE. Comme nous l' avons déjà indiqué, il est cependant évident, compte tenu des objectifs du règlement énoncés dans ses considérants, que les dispositions transitoires prévues à l' article 8 paragraphe 3 sous a) étaient nécessaires pour que ces objectifs soient atteints. Nous estimons donc que le Conseil s' est acquitté dûment de son obligation, en sa qualité d' organe législatif, de motiver suffisamment l' application immédiate du règlement sous réserve des dispositions transitoires de l' article 8 paragraphe 3 sous a).
Le principe de l' égalité
58. Les parties requérantes soutiennent que les dispositions transitoires relatives au régime "vieux pour neuf" sont contraires aux principes de l' égalité. Les parties requérantes dans les affaires C-14 à 16/92 font valoir en particulier que les exigences prévues à l' article 8 paragraphe 3 sous a), deuxième et troisième tirets, constituent une discrimination au détriment des entreprises commerciales, telles qu' elles-mêmes, qui ont placé des commandes de construction d' un bateau auprès de petits chantiers navals, par comparaison avec les entreprises commerciales qui ont placé des commandes auprès de grands chantiers navals. Elles soutiennent que les grands chantiers navals sont en mesure d' achever la construction d' un bateau à plus bref délai que les petits chantiers navals et que, par conséquent, les entreprises commerciales qui ont placé des commandes de construction d' un bateau en même temps qu' elles mais auprès d' un grand chantier naval étaient en mesure de respecter le délai de six mois prévu à l' article 8 paragraphe 3 sous a), troisième tiret. Elles concluent que les conditions restrictives inscrites à l' article 8 paragraphe 3 sous a), deuxième et troisième tirets, entraînent une différence de traitement entre les entreprises commerciales placées dans la même situation, laquelle différence de traitement constitue une discrimination interdite par le droit communautaire.
59. C' est là, selon nous, un argument qui ne peut être retenu. Selon la jurisprudence de la Cour, le principe de l' égalité interdit de traiter différemment des situations comparables, à moins que la différence de traitement ne soit objectivement justifiée: voir par exemple l' affaire 84/87 Erpelding/Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture (Rec. 1988, 2647, point 29) et les affaires jointes C-181/88, C-182/88 et C-218/88 Deschamps et autres/Ofival (Rec. 1989, p. 4381, point 18).
60. Néanmoins, nous ne voyons pas comment, compte tenu des circonstances propres aux présentes affaires, le principe de l' égalité a pu être violé. Le choix d' un chantier naval est une décision commerciale, dont les conséquences doivent être supportées par l' entreprise commerciale particulière. Les parties requérantes n' étaient pas tenues de passer des commandes de construction de nouveaux bateaux auprès de petits chantiers navals, construction dont elles pouvaient prévoir qu' elle prendrait éventuellement plus de temps. En outre, puisqu' elles savaient que l' adoption d' une mesure visant à réduire la surcapacité structurelle des réseaux de navigation intérieure était imminente, elles auraient pu, comme nous l' avons déjà indiqué, se protéger en insérant dans les contrats de construction des bateaux une clause limitant leur responsabilité envers les chantiers navals au cas où ces contrats devraient être résiliés à la suite de l' adoption de cette mesure.
61. Il existe d' autres motifs pour lesquels nous n' estimons pas que les arguments des parties requérantes soient convaincants. En premier lieu, il serait difficile en pratique de prévoir dans les dispositions transitoires des délais différents pour la livraison de nouveaux bateaux en fonction de la dimension du chantier naval qui a entrepris la construction d' un bateau puisqu' un désaccord pourrait naître au sujet des critères appliqués afin de distinguer entre petit et grand chantier naval. En deuxième lieu, si des différences de délai étaient prévues, il pourrait être nécessaire d' établir d' autres distinctions dans un souci d' égalité. Par exemple, il serait possible de soutenir que l' efficacité d' un chantier naval dépend non seulement de sa dimension mais également de son équipement technique et il faudrait donc prévoir des délais différents selon l' équipement technique utilisé par le chantier naval qui a entrepris de construire un nouveau bateau. De plus, il faudrait peut-être également prévoir des délais différents en fonction de la dimension du bateau à construire. Selon nous, le principe de l' égalité ne peut faire obstacle à ce que l' instance chargée de légiférer adopte un critère d' application général - en fait l' adoption d' un tel critère est de la nature de l' activité législative. Il se peut que ce soit là toucher des personnes différentes de différentes manières, mais il est probable qu' au-delà d' un certain seuil, toute tentative d' ajuster la législation à des circonstances différentes n' entraînerait qu' un nouveau contentieux relatif à une prétendue inégalité de traitement.
62. En conclusion, l' argument suivant lequel le règlement est non valide au motif qu' il constitue une atteinte au principe de l' égalité doit être rejeté.
Conclusions
63. Par conséquent, nous estimons que la question déférée à la Cour doit recevoir la réponse suivante:
L' examen des points soulevés n' a révélé l' existence d' aucun élément de nature à ébranler la validité du règlement (CEE) du Conseil n
1101/89 du 27 avril 1989 relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure.
(*) Langue originale: l' anglais.
(1) - Voir l' article 2 du règlement (CEE) de la Commission n
1102/89 fixant certaines modalités d' application du règlement (JO L 116, 1989, p. 30) et modifié pour la dernière fois par le règlement (CEE) de la Commission n 3690/92 (JO L 374, 1992, p. 22).
(2) - Nonobstant l' existence de légères divergences dans les diverses versions linguistiques des documents soumis à la Cour, il semble évident que, par les modifications qu' elle a apportées, la Commission se proposait de se rallier aux recommandations des organisations.