61986CC0077_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La National Dried Fruit Trade Association ( Association ) représente des importateurs et des distributeurs de fruits secs au Royaume-Uni . Dans un litige pendant devant la High Court of England and Wales, elle conteste la validité d' une réglementation communautaire appliquée par la direction générale des douanes et accises, réglementation qui assujettit à un prix minimal à l' importation ( PMI ), assorti d' une taxe compensatoire frappant les importations à un prix inférieur à ce dernier, les raisins secs, autres que ceux dits "de Corinthe", importés dans la Communauté en provenance de pays tiers . La question est importante pour les membres de l' Association, car le Royaume-Uni importe des quantités substantielles de raisins secs, et pour ceux qui pratiquent le même commerce dans certains autres États membres; elle l' est également pour les producteurs de Grèce, pays qui était, à l' époque considérée, le seul État membre producteur de raisins secs autres que les raisins de Corinthe, en particulier de raisins connus sous le nom de raisins de Smyrne ou sultanines .
La High Court a déféré deux questions à la Cour en application de l' article 177 du traité CEE :
"1 ) Le règlement ( CEE ) n° 2742/82 de la Commission ( tel que plusieurs fois modifié ) a-t-il été invalide et illégal lors de son adoption, ou à une date quelconque de son application ( et, dans l' affirmative, à laquelle ?), du fait qu' il prévoyait des mesures qui n' étaient pas autorisées par les règlements ( CEE ) n°s 516/77 ( et en particulier par l' article 14 de ce règlement ) et 521/77 du Conseil et/ou comme comportant des dispositions et ayant des effets qui étaient disproportionnés aux buts de ces règlements et/ou du fait qu' il n' était pas suffisamment motivé?
2 ) Le règlement ( CEE ) n° 2089/85 du Conseil et le règlement ( CEE ) n° 2237/85 de la Commission et/ou le règlement ( CEE ) n° 2238/85 de la Commission ( tel que modifié ) sont-ils invalides et illégaux comme comportant des dispositions et ayant des effets qui sont disproportionnés aux buts dans lesquels ces règlements ont été adoptés et/ou comme n' étant pas suffisamment motivés?"
La première question porte sur les règlements qui ont fixé le PMI et la taxe compensatoire de 1982 à 1985; la seconde vise les règlements organisant pareil système à compter du 1er septembre 1985 . Nous les appellerons respectivement le "premier système de PMI" et le "second système de PMI ".
Le premier système de PMI
Le règlement de base de l' organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes ( notamment les raisins secs ) était, pendant la période concernée, le règlement n° 516/77 du Conseil ( JO 1977, L 73, p . 1 ), périodiquement modifié, prévoyant, en particulier, un mécanisme de prix et de prélèvements communs .
Son douzième considérant admet que "... le mécanisme des prix et prélèvements communs peut, dans des circonstances exceptionnelles, être mis en défaut ... ( et ) que, afin de ne pas laisser dans de tels cas le marché communautaire sans défense contre les perturbations risquant d' en résulter, il convient de permettre à la Communauté de prendre rapidement toute mesure nécessaire ...".
Le règlement dispose donc en son article 14, paragraphe 1 : "Si, dans la Communauté, le marché d' un ou de plusieurs produits visés à l' article 1er subit ou est menacé de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l' article 39 du traité, des mesures appropriées peuvent être appliquées dans les échanges avec les pays tiers jusqu' à ce que la perturbation ou la menace de perturbation ait disparu ."
Les raisins secs font partie des produits visés .
Les modalités d' application des dispositions précitées ont été définies par le règlement n° 521/77 du Conseil ( JO 1977, L 73, p . 28 ). Il ressort des considérants de ce règlement que les mesures prises en application de l' article 14 doivent cesser de s' appliquer dès disparition de la perturbation ou de la menace de perturbation; il en ressort également que lesdites mesures doivent être proportionnées aux circonstances afin d' éviter qu' elles n' aient des effets autres que ceux souhaités . Pour déterminer s' il existe une perturbation effective ou une menace de perturbation, il doit être tenu compte, en particulier, du volume des importations réalisées ou prévisibles, des disponibilités de produits sur le marché de la Communauté, des prix pratiqués sur le marché de la Communauté pour les produits indigènes et de la tendance de ces prix, et
"d ) des prix pratiqués sur le marché de la Communauté, ramenés à un stade comparable, pour les produits en provenance des pays tiers, et notamment de leur tendance à une baisse excessive, si la situation visée in limine se présente du fait des importations ".
L' article 2 dispose que, lorsqu' il existe une perturbation grave ou une menace de perturbation grave, les certificats d' importation peuvent cesser d' être délivrés ou être refusés, dans le cas des produits soumis au régime des certificats, et les importations de produits non soumis à ce régime peuvent être suspendues en totalité ou en partie . Il prévoit aussi ce qui suit :
"1 ) ...
c ) pour tous les produits :
- un système de prix minimaux au-dessous desquels les importations peuvent être soumises à la condition qu' elles se fassent à un prix au moins égal au prix minimal fixé pour le produit en question;"
et plus loin,
"2 ) Les mesures visées au paragraphe 1 ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires ... Elles peuvent être limitées à ... certaines qualités ou présentations ..."
Dans les considérants du règlement n° 2742/82 de la Commission ( JO 1982, L 290, p . 28 ), on relève que des mesures de sauvegarde étaient nécessaires pour les raisins secs autres que les raisins de Corinthe car, au cours de la campagne de commercialisation 1981/1982, les prix des produits importés avaient été sensiblement inférieurs à ceux pratiqués dans la Communauté, de sorte qu' en octobre 1982 il s' était accumulé un stock de sultanines représentant 60 % de la récolte de l' année et que le marché de la Communauté était menacé de subir des perturbations graves, susceptibles de mettre en péril les objectifs définis à l' article 39 du traité .
Un prix minimal de 106,7 écus par 100 kilogrammes nets a été fixé pour les importations de raisins secs autres que les raisins de Corinthe et, en vertu de l' article 2, paragraphe 2 : "si le prix minimal n' est pas respecté, une taxe compensatoire de 16,0 écus par 100 kilogrammes nets est applicable ".
L' Association soutient que le règlement de la Commission instituant le premier système de PMI n' était pas valide car il excédait les limites de l' habilitation de la Commission, portait atteinte au principe de proportionnalité et violait l' article 190 du traité étant insuffisamment motivé .
Pour ce qui concerne l' excès de pouvoir, le premier argument consiste à affirmer que ni l' article 14 du règlement n° 516/77 ni l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77 n' autorisaient expressément l' institution d' une taxe compensatoire quelle qu' elle fût et que l' article 13, paragraphe 2, du règlement n° 516/77 interdisait la perception de toute taxe d' effet équivalant à un droit de douane ainsi que l' application de toute mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative . Cela est incontestablement exact .
Selon l' argument suivant, l' institution d' une taxe compensatoire, quelle qu' elle fût, n' était pas autorisée de manière implicite; l' Association souligne que, avant l' instauration du second système de PMI, un article 4 bis a été inséré dans le règlement n° 516/77 pour autoriser explicitement la perception d' une taxe compensatoire (( règlement n° 988/84 du Conseil ( JO 1984, L 103, p . 11 ) )). Cela met en évidence, selon elle, le fait que l' habilitation à cet effet n' existait pas antérieurement .
Nous ne souscrivons pas à ce second argument . Si la question de l' existence d' une habilitation implicite s' était posée, il était logique d' introduire une disposition expresse . Cela ne résout pas la question de savoir si ladite habilitation devait déjà être considérée comme implicite dans le règlement .
La Commission se fonde sur les arrêts de la Cour dans les affaires jointes 41 à 44/70, International Fruit Co./Commission ( Rec . 1971, p . 411 ), et dans l' affaire 345/82, Woensche/République fédérale d' Allemagne ( Rec . 1984, p . 1995 ). Dans ce second arrêt, qui avait trait à l' article 14, paragraphe 1, du règlement n° 516/77 et à l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77, la Cour a déclaré que "si la Commission pouvait arrêter des mesures de sauvegarde ayant pour effet la cessation totale des importations en provenance des pays tiers, elle pouvait, à plus forte raison, appliquer des mesures à caractère moins restrictif ".
On ne saurait, selon nous, affirmer que toute imposition d' une taxe compensatoire constituait un excès de pouvoir . Une taxe compensatoire est un instrument permettant de garantir le respect du PMI; sur le plan des principes, nous sommes disposés à admettre, d' une part, qu' il existait une habilitation implicite à utiliser cet instrument dans ce but et, d' autre part, qu' un PMI et une taxe compensatoire sont de nature à constituer des mesures de sauvegarde moins restrictives que la suspension totale des importations ou le refus d' octroyer les licences d' importation .
La question la plus délicate porte sur le point de savoir si l' institution de la taxe compensatoire particulière en cause constituait un excès de pouvoir .
Le premier argument en ce sens consiste à faire valoir qu' une taxe à taux fixe ne répond pas nécessairement à la condition posée à l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77, en ce qu' elle risque de ne pas garantir que le prix à l' importation majoré de la taxe compensatoire sera "au moins égal au prix minimal" à l' importation .
Dans les considérants du règlement n° 2742/82 de la Commission, on relève que la taxe compensatoire doit être calculée sur la base des prix pratiqués par les principaux pays fournisseurs non membres . Cela habilite manifestement la Commission à fixer une taxe compensatoire garantissant que les prix, même les plus faibles, sont relevés ( par la taxe ) à un niveau supérieur au prix minimal à l' importation . Théoriquement, la Commission pourrait fixer une taxe plus faible aboutissant à ce que le prix à l' importation de certains produits, même majoré de la taxe compensatoire, demeure inférieur au PMI; dans cette hypothèse, les importations en question contreviendraient à l' article 2 du règlement n° 2742/82 . Toutefois, rien n' indique que la taxe fixée en l' espèce permettait effectivement à certains produits d' entrer dans la Communauté à un prix inférieur au PMI . S' il était établi que ladite taxe produisait réellement pareil effet, il y aurait lieu de faire une analyse différente, mais, pour ce qui concerne ce moyen, nous ne pensons pas que le simple fait d' appliquer une taxe à taux fixe constituait un excès de pouvoir .
L' Association affirme ensuite que ledit règlement de la Commission était invalide en ce qu' il visait l' ensemble des raisins secs autres que les raisins de Corinthe . Elle explique que les raisins secs (" dried grapes ") comprennent les sultanines (" sultanas ") et les raisins secs ordinaires (" raisins "). Ces variétés diffèrent par leurs modes de production, par leurs caractéristiques et par les utilisations culinaires qui en sont faites . Les sultanines sont séchées à l' ombre et enduites d' un produit qui leur conserve une texture tendre, alors que les raisins secs ordinaires sont séchés en plein soleil, ne sont pas enduits et sont beaucoup moins tendres . Le gouvernement néerlandais souligne que la différence entre ces produits est confirmée par le règlement n° 426/86 ( JO 1986, L 49, p . 1 ) qui régit actuellement l' organisation commune du marché concerné . Les raisins secs ordinaires, nous dit-on, ne sont pas produits dans la Communauté, ni même utilisés dans certains États membres, alors que les sultanines sont, au contraire, produites en grandes quantités en Grèce et utilisées dans l' ensemble de la Communauté . Rien ne justifiait donc l' imposition de la taxe compensatoire ( ni donc, semble-t-il, le PMI ) dans le cas des raisins secs ordinaires ( par opposition aux sultanines ) dans la mesure où ceux-ci ne constituaient pas une production communautaire nécessitant une protection .
De leur côté, le gouvernement hellénique et la Commission mettent en avant le fait que la position 08.04 du tarif douanier commun ne connaît que deux catégories de raisins secs, ceux de "Corinthe" et les "autres ". Ils soutiennent que les raisins secs qui ne sont pas des raisins de Corinthe sont des raisins ordinaires; selon leur argumentation, les sultanines et les raisins secs ordinaires sont interchangeables et il existe même dans le commerce un produit dont la désignation, "sultana raisins", regroupe les deux notions .
En faisant valoir que le tarif douanier commun ne mentionne que les "raisins de Corinthe" et les "autres raisins secs", la Commission présente un argument qui n' offre pas grand secours dans la mesure où il laisse entière la question de savoir s' il existe plus d' une variété d' "autres" raisins secs .
Bien que pareille question de fond, à supposer qu' elle doive être tranchée, relève essentiellement du juge de renvoi, il nous semble possible, aux fins du présent renvoi, d' admettre l' idée avancée par l' Association ( à savoir que les désignations "sultanines" et "raisins secs ordinaires" ne recouvrent pas des notions strictement identiques, même si ces deux variétés proviennent l' une et l' autre de la même espèce de raisins sans pépins ). Dans le premier considérant du règlement n° 2742/82, il est question des "sultanines" récoltées dans la Communauté, et le Conseil ainsi que, nous semble-t-il, la Commission ont en définitive véritablement reconnu que les sultanines constituaient une variété particulière de raisins secs, différant donc, à certains égards, des autres raisins secs ordinaires . Cette concession semble correspondre aux habitudes et aux goûts alimentaires existant dans certains au moins des États membres .
Toutefois, à supposer même que l' on admette l' existence de différences entre les sultanines et les raisins secs ordinaires ( ou autres raisins ), il ne s' ensuit pas, selon nous, qu' un PMI et une taxe compensatoire applicables à l' ensemble des raisins secs autres que les raisins de Corinthe dépassaient les limites de l' habilitation de la Commission . L' importation d' une marchandise que la Communauté ne produit pas peut être de nature à causer, dans cette dernière, une menace de perturbation grave du marché d' une production communautaire, dès lors que les deux produits en cause présentent un minimum de similitudes du point de vue de leurs caractéristiques et qu' ils sont, dans une mesure suffisante, effectivement utilisés ou potentiellement utilisables à des fins comparables . L' article 14, paragraphe 1, du règlement n° 516/77 du Conseil ne limite pas les mesures susceptibles d' être adoptées aux seules mesures concernant l' importation de produits identiques aux produits menacés . Certes, il nous semble, à première vue, qu' il existe des différences entre les "sultanines" et la variété communément appelée "raisins", tout au moins dans certains États membres; toutefois, dans le cas d' un renvoi tel que celui qui nous occupe et en l' absence d' appréciation des faits par le juge du fond, on ne saurait, selon nous, affirmer qu' il n' existait pas la moindre interchangeabilité entre les deux produits et que l' adoption de mesures appropriées visant l' ensemble des raisins secs autres que les raisins de Corinthe dépassait nécessairement les limites de l' habilitation de la Commission .
Si nous abandonnons provisoirement la question de savoir s' il était matériellement justifié d' instituer une taxe compensatoire et de la maintenir ensuite pour toute la durée pendant laquelle elle a été maintenue, les autres arguments relatifs à l' excès de pouvoir recoupent ceux avancés pour soutenir que ladite taxe était disproportionnée; il est donc commode de les examiner ensemble . L' Association fait valoir que l' imposition d' une taxe compensatoire dépassait ce qui était raisonnablement nécessaire pour atteindre un but légitime et présentait un caractère répressif, arbitraire et incertain, que la Commission n' était pas habilitée à instituer pareille taxe à titre d' instrument légitime destiné à garantir le respect du PMI et que le système adopté violait en outre le principe fondamental de la proportionnalité .
L' Association soutient que le système adopté créait de grandes incertitudes . L' importateur ne pouvait pas savoir s' il avait respecté le PMI avant le dédouanement; au cas où il apparaissait finalement qu' il ne l' avait pas respecté, sans qu' il y eût faute de sa part, la sanction était d' une rigueur injustifiée .
Cet argument se fonde, nous dit-on, sur des réalités commerciales . Le prix du contrat de fourniture doit être fixé bien avant l' entrée en douane . Il est fixé, selon la pratique internationale, en dollars des États-Unis et converti en monnaie nationale au moment de l' importation . Le prix minimal et la taxe compensatoire ( exprimés l' un et l' autre en écus ) sont convertis dans les différentes monnaies nationales, puis corrigés par application d' un coefficient . La comparaison entre le prix à l' importation d' une marchandise et le PMI correspondant doit s' effectuer au jour de l' accomplissement des formalités douanières ( articles 2 et 3 du règlement n° 2742/82 ). Au cours de la période d' application du premier système de PMI, le PMI a changé trois fois, les coefficients ont subi dix-huit modifications et le taux de change appliqué par les autorités douanières pour convertir les dollars des États-Unis en livres sterling a varié cent sept fois . Lors des modifications de coefficients, le taux précédent était maintenu pour les marchandises qui avaient déjà quitté le pays exportateur sous réserve qu' elles soient importées dans un délai déterminé . Ce mécanisme assurait une certaine stabilité des prix . L' Association affirme cependant, sans être contredite, que, au moment où les comparaisons requises étaient effectuées, on constatait fréquemment que des marchandises vendues, selon le taux de change en vigueur à la conclusion du contrat, à un prix égal ou supérieur au PMI n' atteignaient pas ledit PMI au moment du dédouanement à l' importation . Il en résultait que l' intégralité de la taxe compensatoire, dont le montant a atteint jusqu' à 25 % du PMI, était exigible . Selon l' Association, cela aurait pu se justifier si le prix, tel qu' il ressortait de la conversion, présentait le même écart par rapport au PMI . Il était totalement injustifié et et hors des compétences de la Commission d' adopter un système qui imposait le paiement de l' intégralité de la taxe compensatoire alors que le prix à l' importation, tel que calculé par conversion, n' était que peu, voire à peine, inférieur au PMI .
La Commission admet que, en période de fluctuations considérables de la parité du dollar, les négociants pouvaient en effet en venir à constater qu' un prix supérieur au PMI à la date de la conclusion du contrat lui était inférieur à la date de l' importation . Elle allègue que ceux-ci auraient dû effectuer leurs négociations en marks allemands pour éviter cette conséquence . Cette réponse ne nous paraît pas satisfaisante . Si d' autres méthodes permettent d' atteindre l' objectif de la réglementation, il nous semble tout à fait disproportionné ( si tant est qu' une telle solution soit matériellement possible ) d' exiger une modification des usages du commerce international pour faire face à une perturbation grave du marché ( et uniquement pendant la durée d' existence de ladite perturbation ). Le fait que le règlement n° 2186/83 ( JO 1983, L 210, p . 11 ) permettait aux négociants de s' engager à payer le PMI converti en monnaie nationale à la date de la demande et majoré de 4 % ne fournit pas non plus une réponse satisfaisante puisque, comme l' indique l' Association sans être démentie par la Commission, cette solution était peu attrayante dans la mesure où les marges étaient inférieures à 4 %.
A l' appui de son affirmation selon laquelle la perception de l' intégralité de la taxe compensatoire, quel que fût l' écart de prix par rapport au PMI, était disproportionnée et constituait un excès de pouvoir, l' Association invoque les arrêts de la Cour dans les affaires 240/78, Atalanta/Produktschap Voor Vee En Vlees ( Rec . 1979, p . 2137 ), et 181/84, E . D . & F . Man ( Sugar ) ( Rec . 1985, p . 2889 ). Selon ces arrêts, il est constant que toute sanction doit être commensurée au degré d' inexécution de l' obligation concernée ou à la gravité du manquement à ladite obligation . Les affaires qui ont donné lieu aux arrêts précités ne sont pas directement comparables avec le cas qui nous occupe dans la mesure où elles concernent une sanction destinée à garantir le respect d' une obligation secondaire et non principale . Elles fournissent néanmoins des orientations applicables en l' espèce .
Le but essentiel du système litigieux était, nous semble-t-il, de garantir le respect d' un PMI pour un produit que la Communauté produisait en partie et qu' elle devait importer . A la différence de l' affaire Woensche, dans laquelle les importateurs savaient qu' ils étaient passibles d' une amende s' ils dépassaient un certain seuil quantitatif et pouvaient choisir de ne pas importer les produits concernés, en l' espèce, au contraire, les négociants ne pouvaient pas savoir s' ils avaient respecté le PMI tant que la comparaison pertinente n' avait pas été effectuée sur la base des parités et coefficients en vigueur à la date de ladite comparaison . Selon nous, il eût été légitime et proportionné de leur réclamer la différence; le fait d' assujettir les négociants au paiement de l' intégralité de la taxe compensatoire, quel que soit l' écart par rapport au PMI, dépasse largement ce qui est nécessaire pour garantir le respect de ce dernier . Pareille taxe devient une sanction discriminatoire et cesse d' être l' instrument nécessaire pour garantir le respect du PMI, instrument qui peut être considéré comme implicitement autorisé dans le cadre du premier système de PMI . Nous nous rallions donc à la thèse selon laquelle le règlement n° 2742/82, en tant qu' il permettait de percevoir une taxe compensatoire supérieure à la différence apparaissant, au moment de l' accomplissement des formalités douanières, entre le prix à l' importation d' une marchandise et le PMI, excédait les pouvoirs de la Commission et violait le principe de proportionnalité .
L' Association soutient ensuite que le PMI a en fait fréquemment été fixé à un niveau supérieur, et parfois très supérieur, à celui des prix pratiqués dans la Communauté . Dans la mesure où le premier système de PMI a été instauré en vue de lutter contre les importations en provenance de pays tiers à des prix "anormalement bas", elle fait valoir qu' il ne pouvait être justifié de fixer le PMI à un niveau très supérieur aux prix pratiqués dans la Communauté .
Si et dans la mesure où le PMI a été fixé à un niveau supérieur ( à moins d' un écart minime ) à celui du prix le plus élevé pratiqué dans la Communauté pour les sultanines, on ne saurait, selon nous, prétendre qu' il était indispensable pour atteindre l' objectif de la législation ( arrêt dans l' affaire 66/82, Fromançais SA/FORMA, Rec . 1983, p . 395 ). Toutefois, la question de savoir si tel a effectivement été le cas suppose un examen approfondi des faits - niveau des prix pratiqués dans la Communauté à différentes périodes . La Cour ne saurait à notre avis procéder à un tel examen dans le cadre d' un renvoi préjudiciel . Ce n' est que si les faits sont établis ( et, à ce jour, ils n' ont pas été établis par la juridiction nationale ) qu' il sera possible de déterminer si le PMI a été fixé à un niveau trop élevé .
L' Association expose, d' autre part, que la taxe perçue s' appliquait indistinctement aux importations de produits en emballages de détail et aux importations de produits en vrac . L' emballage étant onéreux, c' était là une incitation à importer des produits emballés; il en résultait un préjudice pour les emballeurs du pays importateur ainsi que pour les importateurs, notamment membres de l' Association, possédant leurs propres installations de conditionnement . La Commission réplique que les produits emballés atteignent en principe aisément le PMI et qu' il eût été malvenu de fixer le PMI à un niveau correspondant aux prix applicables aux produits emballés et de l' appliquer également aux produits en vrac . Bien que l' argument de l' Association nous semble posséder une certaine force, les preuves présentées à la Cour ne permettent pas, selon nous, d' affirmer que cet élément était en lui-même de nature à conférer un caractère abusif au système .
Enfin, dans le même passage de ses observations, l' Association mentionne que si, à leur arrivée, les produits achetés se révélaient de qualité inférieure à la qualité stipulée dans le contrat, par exemple s' ils étaient détériorés ou infestés, tout abattement négocié ou résultant d' un arbitrage commercial était déduit pour le calcul du prix à l' importation . En conséquence, le prix final pouvait être inférieur au PMI, et la taxe compensatoire exigible .
La Commission réplique a ) que les produits doivent être contrôlés avant leur entrée sur le territoire de la Communauté et b ) qu' il eût fallu introduire dans le contrat une clause en vertu de laquelle, en cas de défaut de qualité donnant lieu à une compensation ayant pour effet de rendre l' importateur passible de la taxe compensatoire dans le cadre du régime du PMI, le fournisseur aurait été tenu de verser le montant de ladite taxe à ce dernier . Le premier argument de la Commission nous semble peu réaliste; le second nous semble imposer une charge excessive à l' importateur .
Le règlement lui-même ne précise pas que le prix à retenir est le prix diminué d' une éventuelle compensation convenue ou décidée postérieurement à l' importation; il ne saurait donc être considéré de prime abord comme abusif pour ce motif . Quoi qu' il en soit, le prix à l' importation qu' il envisage ( prix à comparer avec le PMI ) nous semble être le prix auquel sont importés des produits supposés de qualité conforme à celle stipulée dans le contrat . Si, dans un cas particulier, il est établi que ce prix a été diminué du montant d' une compensation liée à un défaut de qualité, c' est là, selon nous, une application erronée du système . En tout état de cause, ce problème fait intervenir des questions de fait qu' il appartient à la juridiction nationale de trancher .
Un autre argument, qui touche davantage aux questions essentielles, consiste à soutenir que rien ne justifiait ni d' instaurer le système ni de le maintenir en vigueur pour toute la durée pendant laquelle il est resté en vigueur .
Compte tenu des considérants du règlement n° 2742/82 et des faits admis, on ne saurait, selon nous, affirmer que, au moment de son instauration, le système du PMI assorti d' une taxe compensatoire, valide par ailleurs, était injustifié . Pour une raison indéterminée, peut-être le maintien des prix à un niveau élevé au cours de la période antérieure en prévision de l' adhésion de la Grèce à la Communauté, les stocks de sultanines étaient importants et les prix des raisins secs originaires de pays tiers fléchissaient tandis que leurs importations progressaient . La fixation d' un PMI assorti d' une taxe compensatoire appropriée entrait donc dans les compétences de la Commission .
Toutefois, nous dit-on, cette réglementation a été maintenue en vigueur pendant plus longtemps qu' il n' était nécessaire . Depuis la campagne de commercialisation 1981/1982, les sultanines en provenance de Grèce étaient épuisées à la fin des trois premiers mois de l' exercice . Il fallait en importer en attendant la récolte grecque suivante . Des importations de raisins secs ordinaires étaient nécessaires pendant toute l' année . En tout état de cause, les stocks de raisins secs étaient faibles à la fin de chaque exercice - nullement comparables aux stocks de 52 500 tonnes qui s' étaient accumulés à la fin de la campagne de commercialisation 1981/1982 . A la fin de la campagne 1982/1983, ils étaient de 7 000 tonnes, et étaient tombés à 1 000 tonnes à la fin de la campagne 1983/1984 . L' Association argue que les mesures adoptées n' étaient plus justifiées, ne fût-ce que dans la mesure où les prix des pays tiers augmentaient . Même en 1983, la Commission a proposé au Conseil de transformer les mesures d' urgence en un régime permanent de gestion du marché ( JO 1983, C 84, p . 3 ).
La Commission réplique que la justification réside dans le maintien des stocks à un faible niveau; si le PMI et la taxe compensatoire n' avaient pas été conservés, le niveau des stocks aurait recommencé à s' élever .
Nous ne disposons d' aucune appréciation des faits relatifs à ces questions . En l' absence d' une telle appréciation, nous ne pensons pas que la Cour puisse se prononcer sur les effets réels du règlement comme elle y est invitée dans le présent renvoi . On peut en revanche affirmer que ledit règlement ne pouvait valablement prévoir que des mesures appropriées pour éviter l' effet ou la menace d' une perturbation grave du marché dans le secteur des raisins secs autres que les raisins de Corinthe . Dès lors que pareille perturbation, ou menace de perturbation, avait cessé d' exister, le maintien du règlement ne reposait sur aucune base juridique . Cela ressort du considérant déjà cité du règlement n° 521/77, aux termes duquel l' application des mesures visées doit cesser dès la fin de la perturbation ou de la menace de perturbation; cela ressort aussi du règlement n° 2742/82 lui-même, qui précise que lesdites mesures visent à éviter que les fruits secs importés ne soient commercialisés à des prix anormalement bas . Nous admettons la thèse, soutenue par le gouvernement néerlandais, selon laquelle le maintien en vigueur du système à titre d' instrument de régulation de marché et non de mesure de sauvegarde destinée à faire face à une situation d' urgence, constituerait un excès de pouvoir . Si la juridiction nationale estime que la perturbation ou la menace de perturbation avait cessé d' exister, il lui est loisible de conclure que le règlement n° 2742/82 avait cessé de reposer sur une base valable et n' était pas légalement applicable .
A titre de troisième moyen invoqué contre le premier système de PMI, l' Association fait valoir que le règlement est insuffisamment motivé pour satisfaire à l' article 190 du traité CEE : en premier lieu, il ne contient aucune explication quant aux raisons qui ont conduit à appliquer les mesures de sauvegarde aux raisins secs ordinaires et rien n' y indique non plus que la Commission a examiné les situations caractérisant les marchés des diverses variétés de raisins secs . Les différents règlements qui ont reconduit le règlement n° 2742/82 mentionnent, pour seul motif, le fait que "les prix à l' importation demeurent trop bas"; or, ainsi que cela a déjà été indiqué, l' article 1er du règlement n° 521/77 énumère plusieurs facteurs à prendre en considération . Au surplus, alors que le quatrième considérant du règlement n° 2742/82 dispose que la taxe compensatoire doit être calculée "sur la base des prix pratiqués par les principaux pays fournisseurs", il n' existait en pratique aucun rapport mathématique logique entre la taxe et les prix mondiaux . La motivation était donc démentie par la pratique .
La Commission réplique que la motivation du règlement n° 2742/82 et de tous les règlements qui l' ont étendu ou modifié est suffisante et claire . Elle expose en particulier que les éléments visés à de l' article 1er du règlement n° 521/77 ont été attentivement pris en considération et elle évoque la jurisprudence de la Cour en matière de motivation des règlements, par opposition aux décisions individuelles, notamment l' arrêt dans l' affaire 5/67, Beus/HZA Moenchen ( Rec . 1968, p . 126 ), dans lequel la Cour a déclaré ( p . 143 ):
"... il s' agit en l' espèce d' un règlement, c' est-à-dire d' un acte destiné à une application générale, dont la motivation peut se borner à indiquer, d' une part, la situation d' ensemble qui a conduit à son adoption, d' autre part, les objectifs généraux qu' il se propose d' atteindre;
... dès lors, on ne saurait exiger qu' ( elle ) spécifie les différents faits parfois très nombreux et complexes au vu desquels le règlement a été adopté, ni a fortiori qu' elle en fournisse l' appréciation plus ou moins complète ."
Compte tenu de l' opinion ainsi exprimée par la Cour dans les attendus de l' arrêt Beus, il nous semble, tout bien considéré, que la motivation du règlement n° 2742/82 expose en effet de manière suffisante les éléments visés à l' article 1er du règlement n° 521/77 . Ainsi que cela a déjà été mentionné, les sultanines sont expressément citées dans les considérants de ce règlement en tant que sous-groupe de "raisins secs ". Nous pensons que la motivation est critiquable en ce qu' elle n' explique pas plus clairement les raisons qui ont amené la Commission à appliquer les mesures de sauvegarde à d' autres variétés de raisins secs qui ne sont pas produits dans la Communauté . Néanmoins, nous ne croyons pas pouvoir affirmer que le défaut de motivation est de nature à affecter la validité du règlement . La finalité et l' intention d' ensemble sont claires .
Le second système de PMI
Le premier système de PMI a été remplacé par le second système de PMI à compter du 1er septembre 1985 . La base juridique sur laquelle repose ce second système n' est pas l' article 14 du règlement n° 516/77, mais son article 4 bis qui a été introduit par le règlement n° 988/84 du Conseil ( JO 1984, L 103, p . 11 ). Ce dernier visait à adapter et unifier le régime d' aides à la production applicable, entre autres, aux raisins secs . Son dixième considérant est libellé comme suit :
"... en ce qui concerne certains produits du secteur pour lesquels la Communauté est un importateur très important, il convient, pour permettre d' améliorer la stabilité du marché ou pour faciliter le fonctionnement normal du système d' aides, d' instaurer un mécanisme de prix minimaux à l' importation assorti d' un système de taxe compensatoire qui en garantisse le respect ."
L' article 4 bis impose, notamment pour les raisins secs, un PMI qui, conformément au paragraphe 2, doit être déterminé en tenant compte des prix franco frontière à l' importation dans la Communauté, des prix pratiqués sur les marchés mondiaux, de la situation sur le marché intérieur de la Communauté et de l' évolution des échanges avec les pays tiers . Il résulte du paragraphe 3 que, "si le prix minimal à l' importation n' est pas respecté, la taxe compensatoire calculée sur la base des prix pratiqués par les principaux pays tiers fournisseurs est applicable en sus du droit de douane ". Il existe donc une disposition prévoyant expressément une taxe compensatoire .
Les règles générales d' application du second système de PMI ont été définies par le règlement n° 2O89/85 du Conseil ( JO 1985, L 197, p . 10 ), et les modalités particulières par le règlement n° 2237/85 de la Commission ( JO 1985, L 209, p . 25 ). Pour la campagne de commercialisation 1985/86, le PMI et les taxes compensatoires ont été fixés par le règlement n° 2238/85 de la Commission ( JO 1985, L 209, p . 26 ). Ces divers règlements sont ceux sur lesquels porte la seconde partie du renvoi préjudiciel .
Les principales différences dégagées par l' Association entre les deux systèmes sont les suivantes : en premier lieu, le Conseil prévoit la possibilité de tenir compte des différences de valeur entre fruits emballés et fruits non emballés ( article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 2089/85 ), même si cette possibilité n' a pas été reprise dans le règlement d' application adopté par la Commission; ensuite, l' article 2 du règlement du Conseil définit une échelle variable en fonction de l' écart entre le PMI et le prix de contrat de fourniture ( lequel reste néanmoins déterminé à la date de l' importation ); en troisième lieu, les coefficients sont désormais fixés tous les deux mois alors qu' ils pouvaient antérieurement changer toutes les semaines . L' Association soutient néanmoins que ce dernier avantage est neutralisé par la disparition de la règle du maintien des coefficients pour les marchandises en cours de transport, règle qui était prévue dans le premier système de PMI et à laquelle il a déjà été fait allusion .
S' agissant de la validité du second système de PMI, les griefs de l' Association ne visent pas la légalité intrinsèque de ce système, ni l' imposition d' une taxe compensatoire en elle-même, celle-ci étant désormais expressément autorisée, mais les modalités d' application; l' Association affirme que les autorités communautaires ont également violé le principe de proportionnalité et manqué à l' obligation de motiver leurs décisions dans la mise en oeuvre de ce second système . Un grand nombre des arguments précédents à cet égard sont repris sous forme de renvoi .
L' Association soutient à nouveau, d' une part, que le principe de proportionnalité a été violé en ce qu' il ne saurait y avoir de justification aux mesures visant à stabiliser le marché des raisins secs ordinaires - ces derniers n' étant pas produits dans la Communauté - et, d' autre part, que lesdites mesures étaient également viciées par une absence totale d' explication quant aux motifs de la stabilisation du marché des raisins secs ordinaires .
Comme dans le cas précédent, le maintien en vigueur du système pendant des périodes ( telles que mars et avril 1986 ) au cours desquelles les stocks communautaires étaient épuisés violait le principe de proportionnalité et était insuffisamment motivé . Les mesures qui auraient permis d' atténuer les difficultés causées aux importateurs par les fluctuations monétaires font toujours défaut . Si une taxe compensatoire à taux variable est préférable à une taxe à taux fixe, le montant maximal de ladite taxe a été considérablement relevé et l' ensemble de l' échelle des taxes est excessivement lourd compte tenu de la difficulté de respecter le PMI . Celui-ci a lui-même été considérablement augmenté et demeure trop élevé . Les règlements d' application omettent d' établir une distinction entre les fruits emballés et les fruits en vrac et ne contiennent aucune motivation quant à cette omission . Les abattements correspondant à une détérioration des marchandises ou à une qualité inférieure à celle prévue continuent d' être traités comme des réductions de prix .
Le gouvernement néerlandais appuie modérément les thèses de l' Association pour ce qui concerne le second système de PMI . Il met en évidence, à juste titre selon nous, les bases juridiques différentes des deux systèmes . Le premier visait à remédier à de graves difficultés à court terme alors que le second forme partie intégrante du mécanisme d' aides . Néanmoins, certaines incertitudes subsistent : le PMI est trop élevé et la raison pour laquelle le système s' applique à l' ensemble des raisins secs, et non aux seules sultanines, n' est pas claire . Si ces effets sont disproportionnés, il ne le sont peut-être pas au point de rendre le règlement invalide .
La Commission se fonde essentiellement sur les arguments qu' elle a présentés pour le premier système de PMI . Elle nie que le PMI ait été sensiblement relevé et soutient que la fixation des coefficients tous les deux mois rendait inutile la règle du maintien des coefficients pour les marchandises en cours de transport .
Bien que la question de la validité du règlement n° 2237/85 du Conseil soit posée dans la seconde partie du renvoi, l' Association a précisé qu' elle ne contestait pas ce point . Aucun élément établissant l' invalidité de ce règlement n' a été produit dans le cadre du présent renvoi .
Eu égard au second système de PMI, nous ne sommes pas convaincus que des mesures visant à l' ensemble des raisins secs, et non les seules sultanines, dépassaient nécessairement les limites de l' habilitation, s' il est exact que toutes les importations de raisins secs peuvent perturber le marché des sultanines . C' est là une question qui nous semble relever du juge du fond et non devoir être tranchée dans le cadre d' un renvoi préjudiciel sur la base de l' article 177 . Les questions de savoir si le PMI a été fixé à un niveau trop élevé par rapport aux prix pratiqués dans la Communauté, si la taxe compensatoire ( même échelonnée ) portait les prix à un niveau très supérieur au prix communautaire, si, en n' exerçant pas les pouvoirs qui lui ont été conférés pour établir une distinction entre les marchandises emballées et les marchandises en vrac, la Commission a commis une omission entrainant des effets contraires à l' objectif du système ou discriminatoires à l' égard des marchandises en vrac sont autant de questions de fait appelant des investigations; elles ne peuvent, selon nous, être tranchées par la Cour sur la base des éléments contestés produits par les parties .
En conséquence, nous vous proposons de répondre aux questions déférées par la juridiction nationale que le règlement n° 2742/82 de la Commission ( et les règlements qui l' ont modifié ) est invalide dans la mesure où il prévoit une taxe compensatoire à taux fixe quel que soit l' écart entre le prix à l' importation et le PMI fixé par la Commission; qu' il n' a pas été établi en l' espèce que les règlements n° 2089/85 du Conseil et n° 2237/85 ( tel que modifié ) de la Commission étaient invalides en eux-mêmes; que la question de savoir si l' application qui en a été faite allait au-delà de ce qui était autorisé, ou était disproportionnée ou discriminatoire selon les formes de présentation, est une question de fait qui relève de la juridiction nationale .
Quant aux dépens : à l' égard de l' Association, il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens dans le cadre du litige au principal; les frais exposés par les gouvernements néerlandais et hellénique ainsi que par la Commission et le Conseil ne peuvent faire l' objet d' un remboursement .
(*) Traduit de l' anglais .