Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
DEAN SPIELMANN
της 26ης Φεβρουαρίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑809/24
Trenitalia SpA
κατά
Regione Liguria
[αίτηση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Μεταφορές – Δημόσια υπηρεσία περιφερειακών σιδηροδρομικών μεταφορών – Κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 – Μη καταβολή εύλογου κέρδους στον φορέα
δημοσίων υπηρεσιών – Σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας μικρής διάρκειας – Πλήρης απουσία κινδύνου για τον εν λόγω φορέα – Άρθρο 6 – Σημείο 5 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 – Υποχρέωση λογιστικού διαχωρισμού »
Εισαγωγή
1.        Στην υπό κρίση υπόθεση, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία ορισμένων διατάξεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές (2).
2.        Ειδικότερα, το Δικαστήριο καλείται για πρώτη φορά να αποφανθεί επί του ζητήματος, το οποίο έχει σημαντικές οικονομικές προεκτάσεις, αν οι αρμόδιες εθνικές αρχές υποχρεούνται, στο πλαίσιο σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, να συμπεριλάβουν στην αποζημίωση που καταβάλλεται στον φορέα που είναι επιφορτισμένος με την εκπλήρωση των προβλεπόμενων στη σύμβαση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας ένα ποσό ως «εύλογο κέρδος».
Το νομικό πλαίσιο
3.        Το άρθρο 1 του κανονισμού 1370/2007, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Ο σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι να καθορίσει, σύμφωνα με τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, τον τρόπο με τον οποίον οι αρμόδιες αρχές μπορούν να ενεργούν στον τομέα των δημοσίων επιβατικών μεταφορών για να εξασφαλίζουν την προσφορά υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, οι οποίες θα είναι, μεταξύ άλλων, πολυπληθέστερες, ασφαλέστερες, υψηλότερης ποιότητας ή λιγότερο δαπανηρές, από εκείνες που θα μπορούσαν να προσφέρουν από μόνες τους οι δυνάμεις της αγοράς.
Προς τον σκοπό αυτόν, ο παρών κανονισμός καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών ή συνάπτουν σχετικές συμβάσεις, αποζημιώνουν τους φορείς δημοσίων υπηρεσιών για το κόστος με το οποίο επιβαρύνονται ή/και χορηγούν αποκλειστικά δικαιώματα ως αντάλλαγμα για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.»
4.        Το άρθρο 3 του κανονισμού 1370/2007, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και γενικοί κανόνες», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Εφόσον μια αρμόδια αρχή αποφασίζει να χορηγήσει σε φορέα της επιλογής της αποκλειστικό δικαίωμα ή/και αποζημίωση παντός είδους, σε αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει να το πράττει στο πλαίσιο σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας.»
5.        Το άρθρο 5 του κανονισμού 1370/2007, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ανάθεση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας», προβλέπει στην παράγραφο 6 τα εξής:
«Εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να αποφασίζουν να αναθέσουν απευθείας συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας όταν πρόκειται για σιδηροδρομικές μεταφορές, με εξαίρεση άλλους τρόπους μεταφορών σταθερής τροχιάς, όπως το μετρό ή το τραμ. Κατά παρέκκλιση του άρθρου 4
παράγραφος 3, οι συμβάσεις αυτές δεν υπερβαίνουν τα δέκα έτη, εκτός των περιπτώσεων εφαρμογής του άρθρου 4
παράγραφος 4.»
6.        Το άρθρο 6 του κανονισμού 1370/2007, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Κάθε αποζημίωση συνδεόμενη με γενικό κανόνα ή σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις του άρθρου 4, ανεξάρτητα από τον τρόπο ανάθεσης της σύμβασης. Κάθε αποζημίωση, ανεξάρτητα από τη φύση της, η οποία συνδέεται με σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας που έχει ανατεθεί απευθείας σύμφωνα με το άρθρο 5
παράγραφοι 2, 4, 5 ή 6 ή συνδέεται με γενικό κανόνα, πρέπει επίσης να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του παραρτήματος.»
7.        Το παράρτημα του κανονισμού 1370/2007, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ισχύοντες κανόνες αποζημίωσης στις περιπτώσεις του άρθρου 6
παράγραφος 1», ορίζει τα εξής:
«1.      Η αποζημίωση, η οποία συνδέεται με συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας που έχουν ανατεθεί απευθείας σύμφωνα με το άρθρο 5
παράγραφοι 2, 4, 5 ή 6 ή με γενικό κανόνα, πρέπει να υπολογίζεται σύμφωνα με τους κανόνες που περιέχει το παρόν παράρτημα.
2.      Η αποζημίωση δεν μπορεί να υπερβαίνει το ποσό που αντιστοιχεί στο καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, το οποίο ισοδυναμεί με το άθροισμα των αποτελεσμάτων, θετικών ή αρνητικών, που επιφέρει η τήρηση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας επί του κόστους και των εσόδων του φορέα δημοσίων υπηρεσιών. Τα αποτελέσματα εκτιμώνται με σύγκριση της κατάστασης κατά την οποία εκπληρούται η υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας με την κατάσταση που θα είχε διαμορφωθεί, εάν η εν λόγω υποχρέωση δεν είχε εκπληρωθεί. Για να υπολογίσει το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, η αρμόδια αρχή καθοδηγείται από το ακόλουθο σύστημα:
κόστος που προκύπτει σε σχέση με υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας ή δέσμη υποχρεώσεων παροχής δημοσίων υπηρεσιών που επιβάλλει αρμόδια αρχή ή αρχές και οι οποίες περιλαμβάνονται σε σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας ή/και σε γενικό κανόνα,
μείον οποιαδήποτε θετικά οικονομικά αποτελέσματα που παράγονται εντός του δικτύου της δραστηριότητας στο πλαίσιο της ή των εν λόγω υποχρεώσεων παροχής δημοσίων υπηρεσιών,
μείον οι εισπράξεις από τιμολόγια ή άλλα έσοδα που προκύπτουν κατά την εκπλήρωση της ή των εν λόγω υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας,
συν εύλογο κέρδος,
ίσον καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα.
[...]
5.      Για να βελτιωθεί η διαφάνεια και να αποφευχθούν οι έμμεσες επιδοτήσεις, όταν φορέας δημόσιας υπηρεσίας δεν παρέχει μόνο υπηρεσίες αντί αποζημιώσεως υποκείμενες σε υποχρεώσεις δημοσίων μεταφορικών υπηρεσιών, αλλά ταυτόχρονα ασκεί και άλλες δραστηριότητες, οι λογαριασμοί των εν λόγω δημοσίων υπηρεσιών πρέπει να είναι χωριστοί ούτως ώστε να πληρούν τουλάχιστον τις κάτωθι προϋποθέσεις:
οι λογαριασμοί εκμετάλλευσης που αντιστοιχούν σε καθεμιά από αυτές τις δραστηριότητες πρέπει να είναι χωριστοί και το τμήμα των αντίστοιχων στοιχείων του ενεργητικού και το πάγιο κόστος να καταχωρίζεται σύμφωνα με τους ισχύοντες λογιστικούς και φορολογικούς κανόνες,
[...]
6.      Ως “εύλογο κέρδος” πρέπει να νοείται το ποσοστό απόδοσης του κεφαλαίου που θεωρείται σύνηθες για τον τομέα, στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, και στο οποίο συνυπολογίζεται ο κίνδυνος, ή η απουσία κινδύνου, για τον φορέα δημόσιας υπηρεσίας λόγω της παρέμβασης της δημόσιας αρχής.
7.      Η μέθοδος αποζημίωσης πρέπει να προτρέπει στη διατήρηση ή την ανάπτυξη:
–        αποτελεσματικής διαχείρισης από τον φορέα δημόσιας υπηρεσίας, η οποία να μπορεί να αξιολογηθεί αντικειμενικά, και
–        προσφοράς υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών αρκετά υψηλής ποιότητας.»
Η διαφορά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
8.        Στις 10 Μαρτίου 2010 η Regione Liguria (Περιφέρεια Λιγουρίας, Ιταλία) και η Trenitalia συνήψαν, στο πλαίσιο απευθείας ανάθεσης, σύμβαση παροχής
υπηρεσιών
δημόσιων επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών για τα έτη 2009 έως 2014 (στο εξής: σύμβαση 2009‑2014), με δυνατότητα ανανέωσης για περίοδο έξι ετών.
9.        Κατά τη λήξη της σύμβασης, η Περιφέρεια Λιγουρίας απέρριψε την πρόταση ανανέωσης που υπέβαλε η Trenitalia, λόγω της ανεπάρκειας των προβλεπόμενων επενδύσεων για τον εκσυγχρονισμό του τροχαίου υλικού. Κατά την άποψη της Περιφέρειας Λιγουρίας, ο εκσυγχρονισμός αυτός αποτελούσε ουσιώδη προϋπόθεση για τη σύναψη νέας εξαετούς σύμβασης και καθοριστικό παράγοντα για τη βελτίωση της ποιότητας και της αξιοπιστίας της υπηρεσίας.
10.      Στις 10 Δεκεμβρίου 2016, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνέχεια των υπηρεσιών
δημόσιων μεταφορών που καλύπτονταν από τη σύμβαση 2009‑2014, η Περιφέρεια Λιγουρίας και η Trenitalia συνήψαν, πάντοτε στο πλαίσιο απευθείας ανάθεσης, τριετή σύμβαση «γέφυρα» (στο εξής: σύμβαση 2015‑2017) για τη μεταβατική περίοδο μεταξύ της λήξης της σύμβασης 2009‑2014 και της ανάθεσης νέας σύμβασης παροχής υπηρεσιών διάρκειας δεκαπέντε ετών από το 2018.
11.      Η σύμβαση 2015-2017 διατήρησε τους συμβατικούς όρους της περιόδου 2009-2014, εξαιρουμένου του τρόπου υπολογισμού της αποζημίωσης που καταβλήθηκε στην Trenitalia, ο οποίος καθοριζόταν σε τριετή συγκεντρωτικό πίνακα ο οποίος είχε επισυναφθεί στη σύμβαση. Ο πίνακας αυτός προέβλεπε ότι το συνολικό καθαρό αποτέλεσμα, υπολογιζόμενο ως το αλγεβρικό άθροισμα των αποτελεσμάτων κάθε έτους, έπρεπε να είναι μηδενικό, διασφαλιζομένης κατ’ αυτόν τον τρόπο της οικονομικής και χρηματοοικονομικής ισορροπίας (έσοδα = κόστος + χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις) και της πλήρους κάλυψης των δαπανών στις οποίες υποβλήθηκε η Trenitalia καθ’ όλη την τριετή περίοδο. Ως εκ τούτου, κάθε μείωση του κόστους ή αύξηση των εσόδων συνεπαγόταν κατ’ ανάγκην μείωση της αποζημίωσης που κατέβαλλε η Περιφέρεια Λιγουρίας από δημόσιους πόρους προκειμένου να διασφαλιστεί η οικονομική και χρηματοοικονομική ισορροπία (μηδενικό συνολικό καθαρό αποτέλεσμα).
12.      Κατά το 2018 προέκυψε
διαφωνία μεταξύ των μερών ως προς το ποια στοιχεία έπρεπε να συμπεριληφθούν στον υπολογισμό του συνολικού καθαρού αποτελέσματος για την περίοδο 2015‑2017. Ειδικότερα, η Περιφέρεια Λιγουρίας αντιτάχθηκε στο να
συνυπολογιστεί η απόδοση του καθαρού επενδεδυμένου κεφαλαίου προς όφελος της Trenitalia.
13.      Στις 25 Μαΐου 2021 εγκρίθηκε η deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (απόφαση 444/2021 του περιφερειακού εκτελεστικού οργάνου)
(εφεξής: απόφαση 444/2021), με την οποία καθορίστηκε, χωρίς να ληφθεί υπόψη η απόδοση του καθαρού επενδεδυμένου κεφαλαίου, ότι το λογιστικό υπόλοιπο για την περίοδο 2015-2017 ανερχόταν σε 10 702 543,18 ευρώ. Κατόπιν της αφαίρεσης του εναπομένοντος ποσού των 3 955 613,73
ευρώ που όφειλε η Περιφέρεια Λιγουρίας, η απόφαση 444/2021 επέβαλε στην Trenitalia την υποχρέωση καταβολής ποσού
6 746 929,45
ευρώ, με την αιτιολογία ότι η τελευταία δεν είχε το δικαίωμα να παρακρατήσει το θετικό υπόλοιπο της περιόδου 2015‑2017, στο μέτρο που δεν έφερε τον κίνδυνο ενδεχόμενου αρνητικού υπολοίπου.
14.      Η Trenitalia αμφισβήτησε τη νομιμότητα της αποφάσεως 444/2021 ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (διοικητικού πρωτοδικείου Περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία). Το εν λόγω δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή με απόφαση της 27ης Ιουνίου 2022, κρίνοντας ότι η παραίτηση από το εύλογο κέρδος εκ μέρους της Trenitalia δικαιολογούνταν, πρώτον, από τον μεταβατικό χαρακτήρα της σύμβασης 2015 2017, δεύτερον, από το γεγονός ότι η Trenitalia δεν έφερε τον κίνδυνο ενδεχόμενων ζημιών και, τρίτον, από τη νέα απευθείας ανάθεση των σχετικών υπηρεσιών μεταφορών για διάρκεια δεκαπέντε ετών.
15.      Το ως άνω δικαστήριο διαπίστωσε επίσης ότι τα πλεονάζοντα έσοδα που εισέπραξε η Trenitalia απέρρεαν από την εκμετάλλευση της εμπορικής υπηρεσίας «Cinque Terre Express» και απέρριψε την ερμηνεία κατά την οποία η Trenitalia είχε το δικαίωμα να παρακρατήσει το εν λόγω πλεόνασμα, καθόσον η ερμηνεία αυτή θα είχε ως συνέπεια οι αποζημιώσεις
που λαμβάνονται ως αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας να χρησιμοποιούνται για την επιδότηση εξαιρετικά κερδοφόρων εμπορικών δραστηριοτήτων.
16.      Η Trenitalia προσέβαλε την ως άνω απόφαση ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο.
17.      Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι η σύμβαση 2015‑2017 εγγυάται στην Trenitalia την πλήρη κάλυψη του κόστους, χωρίς ωστόσο να της παρέχει δικαίωμα σε εύλογο κέρδος. Ως εκ τούτου, η μείωση του κόστους ή η αύξηση των εσόδων σε σχέση με τις αρχικές εκτιμήσεις θα έπρεπε να έχει ως συνέπεια τη μείωση της αποζημίωσης που οφείλει η Περιφέρεια Λιγουρίας, προκειμένου να διατηρηθεί οικονομική και χρηματοοικονομική ισορροπία μηδενικού αθροίσματος στο τέλος της τριετούς περιόδου, όπως συμφωνήθηκε στην εν λόγω σύμβαση.
18.      Το εν λόγω δικαστήριο διερωτάται αν η σύμβαση 2015‑2017 είναι συμβατή με τον κανονισμό 1370/2007, καθόσον, αφενός, προβλέπει την παραίτηση του φορέα παροχής υπηρεσιών μεταφορών από ένα εύλογο κέρδος και, αφετέρου, δεν απαιτεί χωριστή λογιστική καταχώριση για το κόστος και τα έσοδα που σχετίζονται με την εν μέρει εμπορική υπηρεσία «Cinque Terre Express».
19.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Αντιτίθενται ο κανονισμός [1370/2007] –ιδίως η αιτιολογική σκέψη 27, δεύτερη περίοδος, το άρθρο 1, παράγραφος 2, το άρθρο 4, παράγραφος 1, το άρθρο 6, παράγραφος 1, και τα σημεία 2 έως 6 του παραρτήματος του κανονισμού– καθώς και οι αρχές και οι σκοποί του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που κατοχυρώνονται στις οικείες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ (ειδικότερα, τα άρθρα 14, 93 και 106) σε σύμβαση παροχής υπηρεσιών όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, με αποτέλεσμα οι σχετικές ρήτρες της να καθίστανται ανίσχυρες, όταν η εν λόγω σύμβαση προβλέπει, ως αντάλλαγμα για τη μη ανάληψη οποιουδήποτε κινδύνου από τον οικονομικό φορέα, την ελεύθερη και μετά λόγου γνώσεως αποδοχή της παραίτησής του από το εύλογο κέρδος, εάν η εν λόγω παραίτηση αφορά περιορισμένο χρονικό διάστημα (τρία έτη), ενόψει της απευθείας ανάθεσης επακόλουθης σύμβασης παροχής υπηρεσιών, για την ανώτατη διάρκεια η οποία προβλέπεται από το άρθρο 5, παράγραφος 6, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού [1370/2007];
2)      Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, αντιτίθενται ο κανονισμός [1370/2007] –ιδίως η αιτιολογική σκέψη 27, πρώτη περίοδος, η αιτιολογική σκέψη 28, το άρθρο 4, παράγραφος 1, το άρθρο 6, παράγραφος 1, και το σημείο 5 του παραρτήματος του κανονισμού– καθώς και οι αρχές και οι σκοποί του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που κατοχυρώνονται στις οικείες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ (ειδικότερα, τα άρθρα 14, 93 και 106) σε σύμβαση παροχής υπηρεσιών όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, με αποτέλεσμα οι σχετικές ρήτρες της να καθίστανται ανίσχυρες και μη αντιτάξιμες, όταν η εν λόγω σύμβαση δεν προβλέπει τη χωριστή λογιστική καταχώριση των εξόδων και των εσόδων υπηρεσίας η οποία έχει εν μέρει εμπορικό χαρακτήρα, λόγω υψηλότερων κομίστρων, προς αποφυγή του κινδύνου υπεραντισταθμίσεων;»
20.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Trenitalia, η Περιφέρεια Λιγουρίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι ίδιοι μετέχοντες στη διαδικασία ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 27ης Νοεμβρίου 2025.
Ανάλυση
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
21.      Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν ο κανονισμός 1370/2007 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικών μεταφορών η οποία, λαμβανομένου υπόψη του ότι ο φορέας που είναι επιφορτισμένος με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν αναλαμβάνει κίνδυνο, προβλέπει ότι το ποσό της οφειλόμενης σε αυτόν αποζημίωσης καλύπτει το σύνολο των δαπανών στις οποίες ο εν λόγω φορέας υποβλήθηκε, χωρίς, ωστόσο, να περιλαμβάνει εύλογο κέρδος, τούτο δε για μεταβατική περίοδο που προηγείται της σύναψης νέας μακροχρόνιας σύμβασης η οποία αφορά την ίδια υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας (3).
22.      Πρέπει κατ’ αρχάς να υπομνησθεί ότι ο κανονισμός 1370/2007, του οποίου την ερμηνεία ζητεί το αιτούν δικαστήριο, εκδόθηκε τόσο βάσει των διατάξεων της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων όσο και βάσει των διατάξεων περί κοινής πολιτικής μεταφορών.
23.      Κατά την αιτιολογική σκέψη 4
του κανονισμού 1370/2007, σκοπός του εν λόγω κανονισμού είναι η εξάλειψη των ανομοιοτήτων μεταξύ μεταφορικών επιχειρήσεων των διαφόρων κρατών μελών. Όπως προκύπτει από το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και από την αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1370/2007, στον σκοπό αυτόν
προστίθεται εκείνος της εξασφάλισης, χάρη στον ελεγχόμενο ανταγωνισμό, της προσφοράς υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών γενικού συμφέροντος, οι οποίες θα είναι, μεταξύ άλλων, πολυπληθέστερες, ασφαλέστερες, υψηλότερης ποιότητας ή λιγότερο δαπανηρές από εκείνες που θα μπορούσαν να προσφέρουν από μόνες τους οι δυνάμεις της αγοράς (4).
24.      Ως εκ τούτου, ο κανονισμός 1370/2007 καθορίζει, κατά το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1, παράγραφος 1, τους όρους υπό τους οποίους οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών ή συνάπτουν σχετικές συμβάσεις, αποζημιώνουν τους φορείς δημοσίων υπηρεσιών για το κόστος με το οποίο επιβαρύνονται ή/και χορηγούν αποκλειστικά δικαιώματα ως αντάλλαγμα για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.
25.      Η έννοια της «αποζημίωσης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας» ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1370/2007 ως «κάθε πλεονέκτημα, ιδίως οικονομικό, που χορηγείται άμεσα ή έμμεσα από αρμόδια αρχή και από δημόσιους πόρους κατά την περίοδο εφαρμογής της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας ή σε σχέση με την περίοδο αυτή».
26.      Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 1370/2007, η αποζημίωση που συνδέεται με σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ανεξάρτητα από τον τρόπο ανάθεσης της σύμβασης, πρέπει να είναι σύμφωνη με τις απαιτήσεις του άρθρου 4 του κανονισμού. Όταν η σύμβαση ανατίθεται απευθείας, όπως εν προκειμένω, η αποζημίωση αυτή, ανεξάρτητα από τη φύση της, πρέπει επίσης να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του παραρτήματος του εν λόγω κανονισμού.
27.      Το άρθρο 4 του κανονισμού 1370/2007 προβλέπει στην παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, ότι οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει, αφενός, να καθορίζουν εκ των προτέρων, με αντικειμενικότητα και διαφάνεια, τις παραμέτρους με βάση τις οποίες πρέπει να υπολογίζεται η πληρωμή της αποζημίωσης, εάν υπάρχει, και, αφετέρου, κατά το στοιχείο γʹ της ίδιας διάταξης, να καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών. Οι δαπάνες αυτές μπορούν να περιλαμβάνουν ιδίως τις δαπάνες προσωπικού, ενέργειας, τελών υποδομής, συντήρησης και επισκευής οχημάτων δημόσιας μεταφοράς, τροχαίου υλικού και εγκαταστάσεων απαραίτητων για την παροχή των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών, καθώς και τα πάγια έξοδα και κατάλληλο ποσοστό απόδοσης κεφαλαίου.
28.      Κατά την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου, από το γράμμα της ως άνω διάταξης προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν, στο πλαίσιο σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον σχεδιασμό του μηχανισμού της αποζημίωσης που οφείλεται στον φορέα δημοσίων υπηρεσιών (5). Ωστόσο, το περιθώριο αυτό οριοθετείται αυστηρά από την απαίτηση, κατά τα οριζόμενα στη δεύτερη περίοδο του άρθρου 4,
παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1370/2007 και στο σημείο 2 του παραρτήματος του ίδιου κανονισμού, να αποφεύγεται κάθε υπεραντιστάθμιση (6). Σε περίπτωση απευθείας ανάθεσης σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αποζημίωση πρέπει να καθορίζονται έτσι
ώστε καμία πληρωμή αποζημίωσης
να μην υπερβαίνει το ποσό που είναι αναγκαίο για να καλύψει το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα επί του κόστους που προκύπτει και των εσόδων που γεννά η εκτέλεση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των συναφών εσόδων που αποκομίζει ο φορέας δημόσιας υπηρεσίας, καθώς και ενός «εύλογου κέρδους» (7). Το «εύλογο κέρδος» ορίζεται στο σημείο 6 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 ως «το ποσοστό απόδοσης του κεφαλαίου που θεωρείται σύνηθες για τον τομέα, στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, και στο οποίο συνυπολογίζεται ο κίνδυνος, ή η
απουσία κινδύνου, για τον φορέα δημόσιας υπηρεσίας λόγω της παρέμβασης της δημόσιας αρχής».
29.      Με άλλα λόγια, οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να προβλέπουν μηχανισμό ο οποίος να διασφαλίζει ότι η αποζημίωση
δεν υπερβαίνει το μέγιστο ποσό που αντιστοιχεί στο καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, προκειμένου να αποφεύγονται αδικαιολόγητες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 1370/2007 (8).
30.      Το άρθρο 4,
παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007 επιβάλλει να λαμβάνεται υπόψη ένα εύλογο κέρδος κατά τον υπολογισμό ενός τέτοιου οικονομικού αποτελέσματος, όταν αυτό το εύλογο κέρδος περιλαμβάνεται στη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
31.      Η ερμηνεία κατά την οποία το εύλογο κέρδος διέπεται από τις διατάξεις του κανονισμού 1370/2007 μόνο στο μέτρο που το εν λόγω κέρδος προβλέπεται στη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιρρωννύεται από δύο στοιχεία του γενικότερου πλαισίου.
32.      Πρώτον, το άρθρο 4, παράγραφος 1,
στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1370/2007 ορίζει ότι οι δαπάνες που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών, οι τρόποι κατανομής των οποίων πρέπει να καθορίζονται στις συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, «μπορούν να περιλαμβάνουν», ιδίως, «κατάλληλο ποσοστό απόδοσης του κεφαλαίου» (ή, με άλλα λόγια, εύλογο κέρδος). Από τη διατύπωση αυτή προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν θέλησε να προσδιορίσει τις δαπάνες που πρέπει υποχρεωτικώς να περιλαμβάνονται στη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
33.      Δεύτερον, το σημείο 2 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 προβλέπει ένα σύστημα κατά το οποίο το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα αντιστοιχεί στο προκύπτον κόστος, αφαιρουμένων των εσόδων
που προκύπτουν από τις δραστηριότητες παροχής δημόσιας υπηρεσίας και των ενδεχόμενων επακόλουθων εσόδων από το δίκτυο, προσαυξημένο κατά ένα εύλογο κέρδος. Το εν λόγω σημείο του παραρτήματος ορίζει ότι η αρμόδια αρχή «καθοδηγείται» από το σύστημα αυτό («shall be guided by the following scheme» στην αγγλική γλώσσα, «se guiará por el siguiente esquema» στην ισπανική γλώσσα και «deve tomar como referencial as seguintes regras» στην πορτογαλική γλώσσα). Κατά τη γνώμη μου, η χρήση του ρήματος «καθοδηγείται» εξηγείται ακριβώς από το γεγονός ότι το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, βάσει του οποίου υπολογίζεται το μέγιστο ποσό αποζημίωσης, περιλαμβάνει τα ενδεχόμενα επακόλουθα έσοδα από το δίκτυο, εφόσον υπάρχουν, και ένα εύλογο κέρδος, εφόσον προβλέπεται από τη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας (9).
34.      Επομένως, από τις μέχρι τούδε εξετασθείσες διατάξεις του κανονισμού 1370/2007 δεν μπορεί να συναχθεί υποχρέωση των αρμόδιων αρχών να καταβάλλουν στον φορέα δημοσίων υπηρεσιών αποζημίωση περιλαμβάνουσα εύλογο κέρδος.
35.      Το άρθρο 1,
παράγραφος 1, και το σημείο 7 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 27
του ίδιου κανονισμού, επίσης δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιβάλλουν τέτοια υποχρέωση στις αρμόδιες αρχές, αντιθέτως προς όσα υποστήριξε η Trenitalia τόσο με τις γραπτές παρατηρήσεις της όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
36.      Υπενθυμίζω το περιεχόμενο των διατάξεων αυτών. Στο άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1370/2007 καθορίζεται ο σκοπός της εξασφάλισης της προσφοράς «υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, οι οποίες θα είναι, μεταξύ άλλων, πολυπληθέστερες, ασφαλέστερες, υψηλότερης ποιότητας ή λιγότερο δαπανηρές» (10). Η αιτιολογική σκέψη 27 του κανονισμού 1370/2007 αναφέρει ότι, όταν μια αρμόδια αρχή προτίθεται να αναθέσει σύμβαση δημόσιας υπηρεσίας χωρίς διαγωνισμό, θα πρέπει επίσης να τηρεί λεπτομερείς κανόνες που θα εξασφαλίζουν την επάρκεια της αποζημίωσης και θα αντικατοπτρίζουν την επιθυμία για αποτελεσματικότητα και ποιότητα των υπηρεσιών. Το σημείο 7 του παραρτήματος διευκρινίζει ότι η μέθοδος αποζημίωσης πρέπει να προτρέπει στη διατήρηση ή την ανάπτυξη αποτελεσματικής διαχείρισης από τον φορέα δημόσιας υπηρεσίας, η οποία να μπορεί να αξιολογηθεί αντικειμενικά, και προσφοράς υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών αρκετά υψηλής ποιότητας.
37.      Στις οδηγίες ερμηνείας του 2014 (11), σχετικά με το εφαρμοστέο ratione temporis στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως κείμενο του κανονισμού 1370/2007, η Επιτροπή επισήμανε στο σημείο 2.4.8 ότι, σύμφωνα με το άρθρο 1 και το σημείο 7 του παραρτήματος, οι κανόνες του εν λόγω κανονισμού «δεν αποβλέπουν μόνον στην αποφυγή τυχόν υπεραντιστάθμισης για υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, αλλά και ότι σκοπός είναι να εξασφαλίσουν ότι η παροχή δημοσίων υπηρεσιών που καθορίζεται στη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας είναι οικονομικά βιώσιμη για να επιτευχθεί και να διατηρηθεί υψηλό επίπεδο ποιότητας της παροχής της υπηρεσίας». Επομένως, κατά την Επιτροπή, «[η] υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει επομένως να αποζημιώνεται κατάλληλα, ώστε να μη συρρικνωθούν μακροπρόθεσμα τα κεφάλαια του μεταφορέα που έχει επενδύσει για τη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας και να μην αποτραπεί η αποτελεσματική εκπλήρωση των συμβατικών υποχρεώσεών του και να διατηρηθεί η εκτέλεση δημοσίων συγκοινωνιών υψηλών προτύπων» (12). Πράγματι, «εάν η αρμόδια αρχή δεν καταβάλλει κατάλληλη αποζημίωση, κινδυνεύει […] να δημιουργήσει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες στον μεταφορέα εάν η σύμβαση του έχει ανατεθεί απευθείας ή/και να προκαλέσει πτώση του συνολικού επιπέδου και της ποιότητας των εκτελούμενων συγκοινωνιών κατά τη διάρκεια της σύμβασης» (13).
38.      Από τα ανωτέρω μπορούν να συναχθούν τα ακόλουθα.
39.      Το άρθρο 1 και το σημείο 7 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 δεν καθορίζουν κατώτατο όριο αποζημίωσης (14) και δεν υποχρεώνουν ρητώς τις αρμόδιες αρχές να καταβάλλουν
αποζημίωση
της οποίας το ποσό να υπερβαίνει το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, περιλαμβανομένου και ενός εύλογου κέρδους. Επομένως, οι διατάξεις αυτές δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιβάλλουν στις αρμόδιες αρχές,
κατ’ αρχήν, υποχρέωση καταβολής τέτοιου κέρδους στους φορείς δημοσίων υπηρεσιών.
40.      Οι ανωτέρω διατάξεις συνιστούν,
εντούτοις,
γενικό περιορισμό της συμβατικής ελευθερίας των αρμόδιων αρχών. Ειδικότερα, το περιθώριο εκτιμήσεως
που διαθέτουν οι αρμόδιες αρχές για τον καθορισμό των παραμέτρων υπολογισμού της αποζημίωσης οριοθετείται επίσης από τον σκοπό που συνίσταται στο να διασφαλίζεται ότι η παροχή υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών θα είναι και αποτελεσματική και οικονομικά αποδοτική, προκειμένου να επιτυγχάνεται για την υπηρεσία αυτή υψηλό επίπεδο ποιότητας. Συγκεκριμένα, όπως έκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση DOBELES, οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να επιβάλλουν στους φορείς παροχής υπηρεσιών μεταφοράς που είναι επιφορτισμένοι με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών όρους, όπως οι σχετικοί με την αποζημίωση, οι οποίοι είναι υπερβολικοί ή παράλογοι (15). Τούτο συμβαίνει, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση συμβατικής ρήτρας που επιβάλλει όρους οι οποίοι προδήλως δεν εγγυώνται την επαρκή αποζημίωση του φορέα παροχής των εν λόγω υπηρεσιών και, ως εκ τούτου, ενδέχεται να θέτουν σε κίνδυνο την αδιάλειπτη παροχή δημοσίων υπηρεσιών αρκετά υψηλής ποιότητας
μακροπρόθεσμα.
41.      Ως εκ τούτου, δεν αποκλείεται η μη καταβολή εύλογου κέρδους και, κατά συνέπεια, η έλλειψη απόδοσης του επενδεδυμένου κεφαλαίου να ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα ένας φορέας παροχής δημόσιων υπηρεσιών να λαμβάνει προδήλως ανεπαρκή αποζημίωση. Σε μια τέτοια περίπτωση, θα επρόκειτο για όρο «υπερβολικό ή παράλογο», κατά την έννοια που εκτέθηκε στην προηγούμενη σκέψη, η οποία δεν συμβιβάζεται με τον κανονισμό 1370/2007 (16).
42.      Η εκτίμηση αυτή, η οποία απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, εμπίπτει στην αρχή της αναλογικότητας (17).
Προκειμένου να εξακριβωθεί αν τηρείται η αρχή αυτή, είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία που πλαισιώνουν την επίμαχη στην κύρια δίκη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ήτοι τη σύμβαση 2015-2017. Εννοώ ιδίως τα δύο στοιχεία που μνημονεύει το αιτούν δικαστήριο, συγκεκριμένα δε τον μεταβατικό χαρακτήρα της σύμβασης και την απουσία οποιουδήποτε οικονομικού και χρηματοοικονομικού κινδύνου για την Trenitalia κατά την παροχή της δημόσιας υπηρεσίας που αποτελεί αντικείμενο της εν λόγω σύμβασης.
43.      Προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, εκτιμώ ότι είναι αναγκαίο να διατυπωθούν ορισμένες παρατηρήσεις, ιδίως επί των δύο ως άνω στοιχείων.
44.      Όσον αφορά το πρώτο στοιχείο υπενθυμίζω, κατ’ αρχάς, ότι η εν λόγω σύμβαση συνήφθη υπό συνθήκες κατά τις οποίες η Περιφέρεια Λιγουρίας την έκρινε αναγκαία για τη διασφάλιση της συνέχειας της παροχής της επίμαχης δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών. Ως εκ τούτου, η περιορισμένη διάρκειά της (τρία έτη) οφειλόταν στην ανάγκη ρύθμισης μιας μεταβατικής κατάστασης, ενόψει της σύναψης επακόλουθης σύμβασης σημαντικά μεγαλύτερης διάρκειας. Πλην όμως, είναι προφανές ότι οι όροι μιας σύμβασης βραχείας διάρκειας είναι, γενικώς, λιγότερο πιθανό να έχουν αρνητικό αντίκτυπο στη μακροπρόθεσμη οικονομική βιωσιμότητα της υπηρεσίας σε σχέση με μια μακροχρόνια σύμβαση.
45.      Όσον αφορά το δεύτερο στοιχείο φρονώ ότι, προκειμένου να διατηρηθεί η οικονομική βιωσιμότητα μιας δημόσιας υπηρεσίας, το ποσό της αποζημίωσης πρέπει να ποικίλλει ανάλογα με τον κίνδυνο που είναι διατεθειμένος να αναλάβει ο φορέας (18). Όπως επισημαίνει
η Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της, η μη καταβολή εύλογου κέρδους θα μπορούσε να συνιστά παράβαση του κανονισμού 1370/2007 όταν ο ενδιαφερόμενος φορέας πρέπει να αντιμετωπίσει επενδυτικούς κινδύνους ή σημαντικούς λειτουργικούς κινδύνους. Ωστόσο, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι στη σύμβαση 2015-2017 δεν προβλεπόταν καμία υποχρέωση επένδυσης η οποία να βαρύνει την
Trenitalia, δεδομένου ότι οι επενδύσεις για τον εκσυγχρονισμό του τροχαίου υλικού είχαν μετατεθεί στην επακόλουθη σύμβαση. Επιπλέον, οι συμβατικές διατάξεις προέβλεπαν την πλήρη κάλυψη των λειτουργικών κινδύνων οι οποίοι θα μπορούσαν να απειλήσουν την παροχή της επίμαχης δημόσιας υπηρεσίας από την Trenitalia. Επομένως, προκύπτει ότι, βάσει της επίμαχης σύμβασης, η Trenitalia προστατευόταν
από κάθε κίνδυνο συνδεόμενο με την παροχή της οικείας δημόσιας υπηρεσίας.
46.      Συναφώς, επισημαίνεται ότι μηχανισμός αποζημίωσης
ο οποίος στηρίζεται στην πλήρη κάλυψη του κόστους με το οποίο επιβαρύνεται ο φορέας δημόσιας υπηρεσίας, όπως ο επίμαχος εν προκειμένω, δεν είναι ικανός να αποτελέσει κίνητρο για αποτελεσματική διαχείριση της δημόσιας υπηρεσίας, όπως απαιτεί το σημείο 7 του παραρτήματος, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού 1370/2007. Πράγματι, όπως διευκρίνισε η Επιτροπή στο σημείο 2.4.3 των οδηγιών ερμηνείας του 2014, «τα υπάρχοντα συστήματα αποζημίωσης που καλύπτουν απλώς το πραγματικό κόστος παρέχουν λίγα κίνητρα για τη μεταφορική εταιρεία για να περιστείλει το κόστος ή για να καταστεί πιο αποτελεσματική με την πάροδο του χρόνου» και «[η] χρήση τους περιορίζεται, συνεπώς, καλύτερα σε περιπτώσεις στις οποίες η αβεβαιότητα σχετικά με το κόστος είναι μεγάλη και ο μεταφορέας χρειάζεται υψηλό βαθμό προστασίας από την αβεβαιότητα». Μολονότι το στοιχείο αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση της αναλογικότητας, είναι εντούτοις αναγκαίο να ενταχθεί στο πλαίσιο εντός του οποίου η αρμόδια αρχή αποφάσισε, αφενός, να συνάψει σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας η οποία προβλέπει την κάλυψη του συνόλου του πραγματικού κόστους του φορέα δημόσιας υπηρεσίας
με σκοπό τη διευκόλυνση της αδιάλειπτης προσφοράς της υπηρεσίας αυτής και, αφετέρου, να κινήσει διαδικασία απευθείας ανάθεσης
σύμβασης διάρκειας δεκαπέντε ετών στον ίδιο φορέα.
47.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα ότι ο κανονισμός 1370/2007 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικών μεταφορών η οποία, λαμβανομένου υπόψη του ότι ο φορέας που είναι επιφορτισμένος με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν αναλαμβάνει κίνδυνο, προβλέπει ότι το ποσό της οφειλόμενης σε αυτόν
αποζημίωσης καλύπτει το σύνολο των δαπανών στις οποίες
ο εν λόγω φορέας υποβλήθηκε, χωρίς, ωστόσο, να περιλαμβάνει εύλογο κέρδος, τούτο δε για μεταβατική περίοδο που προηγείται της σύναψης νέας μακροχρόνιας σύμβασης η οποία αφορά την ίδια υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υπό την προϋπόθεση ότι η μη καταβολή εύλογου κέρδους δεν συνεπάγεται ανεπαρκή αποζημίωση, μη επιτρέπουσα
την ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων που προβλέπει η σύμβαση και την
αδιάλειπτη προσφορά των υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών αρκετά υψηλής ποιότητας, στοιχείο το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
48.      Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 6,
παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007 και το σημείο 5 του παραρτήματος του ίδιου κανονισμού έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών που δεν προβλέπει χωριστή λογιστική καταχώριση του κόστους και των εσόδων υπηρεσίας μεταφοράς η οποία καλύπτεται από τη σύμβαση
αυτή και της οποίας οι όροι τιμολόγησης διασφαλίζουν την εμπορική αποδοτικότητα (19).
49.      Το εν λόγω προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται μόνο σε περίπτωση κατά την οποία στο πρώτο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση, ήτοι αν η αρχή υποχρεούται, βάσει του κανονισμού 1370/2007, να καταβάλει εύλογο κέρδος στον φορέα παροχής δημοσίων υπηρεσιών. Όπως εξήγησα ανωτέρω στις παρούσες προτάσεις, είμαι πεπεισμένος ότι δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να μην απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα. Ωστόσο, σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί τη γνώμη μου, θα εξετάσω στη συνέχεια την ουσία του ερωτήματος.
50.      Υπενθυμίζεται εκ προοιμίου ότι η υπηρεσία στην οποία αναφέρεται το παρόν προδικαστικό ερώτημα, η οποία ονομάζεται «Cinque Terre Express», παρείχε στην Trenitalia τη δυνατότητα να επιτύχει υψηλότερες εισπράξεις από τιμολόγια
σε σχέση με εκείνες που θα πραγματοποιούσε κανονικά στο πλαίσιο της συνήθους δημόσιας υπηρεσίας, χάρη στα αυξημένα τιμολόγια που ισχύουν για τους τουρίστες.
51.      Στην υπόθεση της κύριας δίκης, η Trenitalia υποστήριξε ότι είχε το δικαίωμα να παρακρατήσει, ως εύλογο κέρδος, τα πλεονάζοντα έσοδα από την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας. Η Περιφέρεια Λιγουρίας αντιτάχθηκε, θεωρώντας ότι η νομική ερμηνεία της
Trenitalia θα είχε ως συνέπεια να χρησιμοποιήσει
η εν λόγω εταιρία την αποζημίωση, την οποία έλαβε ως αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, για την επιδότηση εμπορικής δραστηριότητας, ήτοι για την παροχή της υπηρεσίας «Cinque Terre Express».
52.      Κατά τη δεύτερη περίοδο του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, κάθε αποζημίωση
η οποία συνδέεται με σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας που έχει ανατεθεί απευθείας σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 6, του κανονισμού πρέπει να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του παραρτήματος του κανονισμού. Η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά συγκεκριμένα την απευθείας ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας σιδηροδρομικών μεταφορών.
53.      Υπενθυμίζεται ότι, κατά την πρώτη περίοδο του σημείου 5 του παραρτήματος αυτού, «[γ]ια να βελτιωθεί η διαφάνεια και να αποφευχθούν οι έμμεσες επιδοτήσεις, όταν φορέας δημόσιας υπηρεσίας δεν παρέχει μόνο υπηρεσίες αντί αποζημιώσεως υποκείμενες σε υποχρεώσεις δημοσίων μεταφορικών υπηρεσιών, αλλά ταυτόχρονα ασκεί και άλλες δραστηριότητες, οι λογαριασμοί των εν λόγω δημοσίων υπηρεσιών πρέπει να είναι χωριστοί». Συναφώς, το σημείο 2.4.4 των οδηγιών ερμηνείας του 2014 αναφέρει ότι σκοπός μιας τέτοιας υποχρέωσης λογιστικού διαχωρισμού είναι να αποφευχθεί το ενδεχόμενο η αποζημίωση που λαμβάνει ο πάροχος δημόσιας υπηρεσίας να χρησιμοποιηθεί για την ενίσχυση της ανταγωνιστικής θέσης του στο πλαίσιο των εμπορικών δραστηριοτήτων του, όπερ θα ισοδυναμούσε με διεπιδότηση των δραστηριοτήτων αυτών.
54.      Επομένως, ο κανονισμός 1370/2007 απαιτεί λογιστικό διαχωρισμό μεταξύ των υπηρεσιών μεταφορών ως προς τις οποίες καταβάλλονται αποζημιώσεις ως αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και αυτών
ως προς τις οποίες δεν καταβάλλονται
τέτοιες αποζημιώσεις (20).
55.      Όπως προκύπτει από τον ορισμό της «σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας», ο οποίος περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, στοιχείο θʹ, του κανονισμού 1370/2007 (21), οι διαλαμβανόμενες
σε μια τέτοια σύμβαση
υπηρεσίες υπόκεινται στις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας που προβλέπονται στη σύμβαση αυτή.
56.      Εξ αυτού συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι η υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών «Cinque Terre Express», η οποία προβλέπεται ρητώς από τη σύμβαση 2015‑2017, αφορά «υπηρεσίες αντί αποζημιώσεως υποκείμενες σε υποχρεώσεις δημοσίων μεταφορικών υπηρεσιών» κατά την έννοια του σημείου 5 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η υποχρέωση λογιστικού διαχωρισμού δεν έχει εφαρμογή υπό τις περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης.
57.      Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η υπηρεσία σιδηροδρομικής μεταφοράς «Cinque Terre Express» είναι εμπορικά αποδοτική λόγω της προβλεπόμενης από τη σύμβαση 2015‑2017 δυνατότητας εφαρμογής αυξημένου τιμολογίου για τους τουρίστες. Πράγματι, ουδόλως προκύπτει από το σημείο 5 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 ότι η εμπορική αποδοτικότητα μιας από τις «υπηρεσίες αντί αποζημιώσεως [που υπόκεινται] σε υποχρεώσεις δημοσίων μεταφορικών υπηρεσιών» συνεπάγεται την υποχρέωση χωριστής, από λογιστικής απόψεως, μεταχείρισης του κόστους και των εσόδων που συνδέονται με την οικεία υπηρεσία μεταφοράς. Επιπλέον, είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί, όπως επισήμανε η Trenitalia στις γραπτές παρατηρήσεις της, ότι το σημείο 2.2.5 των οδηγιών ερμηνείας του 2014 αναφέρει ότι το γεωγραφικό πεδίο που καλύπτουν οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές να αξιοποιούν τα αποτελέσματα του τοπικού, περιφερειακού και υποεθνικού δικτύου των συγκοινωνιών. Για τον σκοπό αυτό, το συγκεκριμένο σημείο αναφέρεται ρητά στη δυνατότητα οικονομικά αποδοτικής εκτέλεσης των συγκοινωνιών λόγω της σταυροειδούς χρηματοδότησης μεταξύ συγκοινωνιών που είναι κερδοφόρες και άλλων συγκοινωνιών οι οποίες είναι ζημιογόνες και καλύπτονται από την ίδια σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
58.      Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, σε συνδυασμό με το σημείο 5 του παραρτήματος του κανονισμού αυτού, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών που δεν προβλέπει χωριστή λογιστική καταχώριση του κόστους και των εσόδων υπηρεσίας μεταφοράς η οποία καλύπτεται από τη σύμβαση
αυτή και της οποίας οι όροι τιμολόγησης διασφαλίζουν την εμπορική αποδοτικότητα.
Πρόταση
59.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) ως εξής:
1)      Ο κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70,
έχει την έννοια ότι:
δεν αντιτίθεται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικών μεταφορών η οποία, λαμβανομένου υπόψη του ότι ο φορέας που είναι επιφορτισμένος με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν αναλαμβάνει κίνδυνο, προβλέπει ότι το ποσό της οφειλόμενης σε αυτόν αποζημίωσης καλύπτει το σύνολο των δαπανών στις οποίες ο εν λόγω φορέας υποβλήθηκε, χωρίς, ωστόσο, να περιλαμβάνει εύλογο κέρδος, τούτο δε για μεταβατική περίοδο που προηγείται της σύναψης νέας μακροχρόνιας σύμβασης η οποία αφορά την ίδια υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υπό την προϋπόθεση ότι η μη καταβολή εύλογου κέρδους δεν συνεπάγεται ανεπαρκή αποζημίωση, μη επιτρέπουσα την ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων που προβλέπει η σύμβαση και την αδιάλειπτη προσφορά των υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών αρκετά υψηλής ποιότητας, στοιχείο το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
2)      Το άρθρο 6,
παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, σε συνδυασμό με το σημείο 5 του παραρτήματος του εν λόγω κανονισμού,
έχει την έννοια ότι:
δεν αντιτίθεται στη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών που δεν προβλέπει χωριστή λογιστική καταχώριση του κόστους και των εσόδων υπηρεσίας μεταφοράς η οποία καλύπτεται από τη σύμβαση
αυτή και της οποίας οι όροι τιμολόγησης διασφαλίζουν την εμπορική αποδοτικότητα.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 (ΕΕ 2007, L 315, σ. 1).
3      Πέραν της αναφοράς μιας σειράς διατάξεων του κανονισμού 1370/2007, το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει στο προδικαστικό ερώτημά του τα άρθρα 14, 93 και 106 ΣΛΕΕ, χωρίς ωστόσο να εκθέτει τους λόγους για τους οποίους εκτιμά ότι τα συγκεκριμένα άρθρα είναι κρίσιμα εν προκειμένω. Είμαι της γνώμης ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να αναδιατυπώσει το προδικαστικό ερώτημα παραλείποντας τις εν λόγω διατάξεις. Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι, κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο μπορεί να αναδιατυπώσει τα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί, περιορίζοντας, εφόσον το κρίνει απαραίτητο, την ερμηνεία του μόνο σε εκείνες τις διατάξεις που αποτελούν αντικείμενο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως οι οποίες είναι κρίσιμες [βλ. απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Καταχώριση βιομετρικών και γενετικών δεδομένων από την αστυνομία) (C‑205/21, EU:C:2023:49, σκέψη 77), στην οποία το Δικαστήριο αναδιατυπώνει το τρίτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο].
4      Βλ., επίσης, απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, σκέψεις 67 έως 69).
5      Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS κ.λπ. (C‑421/22, στο εξής: απόφαση DOBELES, EU:C:2023:1028, σκέψη 42).
6      Βλ. απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, σκέψη 39).
7      H διάταξη αυτή κωδικοποιεί την τρίτη προϋπόθεση που πρέπει να πληρούται προκειμένου η αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας να μην μπορεί να χαρακτηριστεί ως «κρατική ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ [βλ. απόφαση της 24ης Ιουλίου 2003, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, σκέψη 92)]. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, η αποζημίωση δημόσιας υπηρεσίας η οποία καταβάλλεται σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό για την εκτέλεση δημοσίων υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά και, ως εκ τούτου, απαλλάσσεται από την υποχρέωση εκ των προτέρων κοινοποίησης του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ (νυν άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ).
8      Κατά την αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 1370/2007, «[η] αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας […] μπορεί, υπό ορισμένους όρους, να είναι συμβατή με τη συνθήκη σύμφωνα με το άρθρο 73. Πρώτον, πρέπει να χορηγείται για να εξασφαλισθεί η παροχή υπηρεσιών πραγματικά γενικού συμφέροντος κατά την έννοια της συνθήκης. Δεύτερον, για να αποφευχθούν αδικαιολόγητες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, το ύψος της αποζημίωσης δεν μπορεί να υπερβαίνει τα αναγκαία όρια για την κάλυψη του καθαρού κόστους που συνεπάγεται η εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και του ευλόγου κέρδους».
9      Αντιθέτως, από τη διατύπωση του κειμένου στην ιταλική γλώσσα («segue il seguente schema») θα μπορούσε να συναχθεί ότι το σύστημα αυτό είναι δεσμευτικό για τις αρμόδιες αρχές. Ωστόσο, αυτή η γλωσσική επιλογή δεν φαίνεται να υιοθετείται από τις λοιπές γλώσσες που γνωρίζω.
10      Η υπογράμμιση δική μου.
11      Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις οδηγίες ερμηνείας του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 (ΕΕ 2014, C 92, σ. 1) (στο εξής: οδηγίες ερμηνείας του 2014). Στο σημείο 1 του κειμένου («Εισαγωγή») διευκρινίζεται ότι, «[σ]την παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή εξηγεί πώς αντιλαμβάνεται ορισμένες διατάξεις του κανονισμού, οι οποίες βασίζονται σε βέλτιστες πρακτικές, για να βοηθήσει τα κράτη μέλη να αποκομίσουν πλήρως τα οφέλη της εσωτερικής αγοράς».
12      Η υπογράμμιση δική μου.
13      Η υπογράμμιση δική μου.
14      Βλ. σχέδιο νομοθετικού ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 σχετικά με το άνοιγμα της αγοράς εγχώριων επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών [COM(2013) 0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)], έγγραφο A7-0034/2014, της 16ης Ιανουαρίου 2014, τροποποιήσεις 10 και 40, διαθέσιμο στη διεύθυνση https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‑7-2014-0034_FR.html#_section5.
15      Απόφαση DOBELES (σκέψη 54).
16      Υπενθυμίζω ότι τα κράτη μέλη, όταν κάνουν χρήση του περιθωρίου εκτιμήσεως που τους παρέχει ένας κανονισμός, οφείλουν να ενεργούν εντός των ορίων που θέτουν οι διατάξεις του κανονισμού, ώστε να μη θίγουν το περιεχόμενο και τους σκοπούς του τελευταίου [βλ., όσον αφορά τον κανονισμό 1370/2007, απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, σκέψη 40)].
17      Βεβαίως, η αρχή αυτή διατυπώνεται μόνο στο ενοποιημένο κείμενο του κανονισμού 1370/2007 και όχι στο κείμενο που έχει εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως. Ωστόσο, πρόκειται για γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία εφαρμόζεται ανεξαρτήτως της τυπικής κατοχύρωσής της σε πράξη του παράγωγου δικαίου.
18      Βλ. απόφαση DOBELES (σκέψη 55).
19      Σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύεται στην υποσημείωση 3 των παρουσών προτάσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αναδιατυπώσει το προδικαστικό ερώτημα παραλείποντας τις αιτιολογικές σκέψεις 27 και 28, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007.
20      Βλ. απόφαση της 28ης Ιουνίου 2017, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑482/14, EU:C:2017:499, σκέψεις 127 έως 129), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι από το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, σε συνδυασμό με το σημείο 5 του παραρτήματος του κανονισμού αυτού, δεν προκύπτει ότι «οι φορείς παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικών μεταφορών επιβατών που εκμεταλλεύονται συγχρόνως τόσον αντισταθμιζόμενες δραστηριότητες υποκείμενες σε υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας όσο και άλλες δραστηριότητες υποχρεούνται, στους ετήσιους λογαριασμούς τους, να προσδιορίζουν χωριστά, ανά σύμβαση, τα δημόσια κονδύλια που χορηγούνται για τη δραστηριότητά τους παροχής δημόσιας υπηρεσίας». Αντιθέτως, κατά το Δικαστήριο, οι διατάξεις αυτές επιβάλλουν στους φορείς αυτούς «μόνον την υποχρέωση λογιστικού διαχωρισμού των διαφόρων τομέων δραστηριοτήτων τους».
21      Κατά τη συγκεκριμένη διάταξη, πρόκειται για «μια ή περισσότερες νομικά δεσμευτικές πράξεις, οι οποίες δηλώνουν τη συμφωνία μεταξύ αρμόδιας αρχής και φορέα δημόσιας υπηρεσίας για την ανάθεση στον εν λόγω φορέα δημόσιας υπηρεσίας της διαχείρισης και λειτουργίας των υπηρεσιών δημοσίων επιβατικών μεταφορών των υποκειμένων στις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας».