61985C0021
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 23. April 1986
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A —
In der Verordnung Nr. 2750/75 des Rates „über die Kriterien für die Bereitstellung von Getreide für die Nahrungsmittelhilfe“ (ABl. 1975, L 281, S. 89 ff.) ist vorgesehen, daß im Falle der Verwendung von Getreide aus Beständen der Interventionsstellen eine Ausschreibung durchgeführt wird (Artikel 4 Absatz 2). Dabei sind, wie es in Artikel 4 Absatz 4 heißt, die Bedingungen so zu gestalten, daß den Interessenten, unabhängig vom Ort ihrer Niederlassung in der Gemeinschaft, gleicher Zugang und gleiche Behandlung gewährleistet werden.
Einzelheiten sind in der Verordnung Nr. 1974/80 der Kommission (ABl. 1980, L 192, S. 11 ff.) geregelt. Sie gelten — so ist in Artikel 1 Absatz 2 bestimmt — „für Maßnahmen, die auf der Fob- oder Cif-Stufe abgewickelt werden“. Gemäß Artikel 2 dieser Verordnung wird die Interventionsstelle des benannten Mitgliedstaats mit der Durchführung der Verfahren für die Bereitstellung und Lieferung der Erzeugnisse beauftragt. Interessenten, die sich an einer solchen Aktion beteiligen wollen, haben ihrem Angebot — nach Artikel 4 — unter anderem beizufügen:
„b)
die Verpflichtungserklärung ..., die Ausschreibungsbedingungen einzuhalten ;
d)
im Falle einer Ausschreibung für die Lieferung von Waren auf der Cif-Stufe die Verpflichtungserklärung..., den Schiffstransport auf Schiffen durchzuführen, die der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören, höchstens 15 Jahre in Betrieb sind und für die ein Gesundheitsattest einer zuständigen Behörde vorliegt“.
Artikel 5 der Verordnung schreibt weiter vor, es könnten nur Angebote nach Stellung einer Kaution berücksichtigt werden, die die Einhaltung der vom Zuschlagsempfänger eingegangenen Verpflichtungen gewährleisten soll. In Artikel 11 heißt es, der Zuschlagsempfänger habe seinen Verpflichtungen entsprechend den Bedingungen der Verordnung zur Eröffnung der Ausschreibung sowie unter Einhaltung der Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 4 Buchstaben b, c, d und e nachzukommen. In Artikel 20 schließlich ist geregelt, wann die gestellte Kaution freigegeben wird. Hierbei ist jetzt vor allem der zweite Gedankenstrich von Interesse. Danach wird die Kaution freigegeben „für den Zuschlagsempfänger für die gelieferten Mengen... gemäß den Bestimmungenfür diese Lieferung ...“.
Eine Maßnahme gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1974/80 wurde in der Verordnung Nr. 588/81 der Kommission „über die Lieferung.. von Weichweizen an Äthiopien im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe“ getroffen. Ihr zufolge wurde die deutsche Interventionsstelle mit der Durchführung der Bereitstellungs- und Lieferverfahren beauftragt. Im Anhang A der Verordnung waren die Gesamtmenge des aus Lagerbeständen der deutschen Iriterventionsstelle bereitzustellenden Weichweizens (eine Partie von 5000 t), die Notwendigkeit der Cif-Lieferung von einem Hafen der Gemeinschaft zum Löschhafen Assab sowie die Verladefrist (1. bis 30. April 1981) angegeben.
Den Zuschlag aus dieser Ausschreibung erhielt die Klägerin des Ausgangsverfahrens. Bei der Organisation des Transports kam es jedoch zu Schwierigkeiten, die dazu führten, daß die Verladung auf zwei Schiffen erfolgte, die zwar der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören, aber länger als 15 Jahre in Betrieb sind, und daß die Verladung erst am 5. bzw. 6. Mai 1981 abgeschlossen wurde.
Die mit der Durchführung der Aktion betraute Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (die Beklagte des Ausgangsverfahrens) meinte deswegen, es seien so die „Bestimmungen für diese Lieferung“ im Sinne des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1974/80 nicht eingehalten worden, und erklärte die gesamte gestellte Kaution für verfallen.
Daraufhin kam es zur Einleitung eines Verfahrens beim Verwaltungsgericht Frankfurt. Diesem Gericht erscheint die Gültigkeit der dem Verfall der Kaution zugrunde liegenden Regelung zweifelhaft. Der Verlust der ganzen Kaution in einem Fall, in dem die gesamte Menge geliefert worden ist, wenn auch nicht auf den vorgeschriebenen Schiffen und in der vorgeschriebenen Verladefrist, sei, so meint das Gericht, nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, und dies stelle auch angesichts der Tatsache, daß bei Lieferung der halben Menge nur die halbe Kaution verfalle, ein absurdes Ergebnis dar. Gehe man, weil sich Sanktionen nach der Schwere eines Verstoßes und nach dem Umfang der Nichterfüllung einer Verpflichtung zu richten haben, davon aus, daß im Falle der Klägerin nur ein Teil der gestellten Kaution für verfallen erklärt werden könne, so müsse angenommen werden, daß im gegenwärtigen Fall nur ein geringer Teil der Kaution betroffen sei, stelle doch die Einhaltung der Verladefrist keine Garantie für die Ankunft des Getreides zu einem bestimmten Zeitpunkt dar, wie auch das Alter eines Schiffes kein erhöhtes Risiko bilde, wenn der Gesamtzustand des Schiffes so gut sei, daß es in die höchste Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse aufgenommen werde. Fraglich ist nach Ansicht des befaßten Gerichts außerdem, ob die Festsetzung eines Höchstalters für die einzusetzenden Schiffe nicht als willkürlich angesehen werden müsse, weil die Kommission selbst von diesem Kriterium in der Verordnung Nr. 75/84 (ABl. 1984, L 10, S. 37), die sich auf die Lieferung von Weichweizen als Nahrungsmittelhilfe an das Königreich Lesotho bezog, abgesehen hat. Das Gericht setzte deshalb durch Beschluß vom 15. November 1984 das bei ihm anhängige Verfahren aus und legte folgende Frage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 EWG-Vertrag vor:
„Ist Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1974/80 der Kommission vom 22. Juli 1980 über allgemeine Durchführungsbestimmungen für bestimmte Nahrungsmittelhilfeaktionen auf dem Getreide- und Reissektor (ABl. L 192 vom 26. 7. 1980) mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insofern vereinbar, als danach die nach Artikel 5 der Verordnung zu stellende Kaution in vollem Umfang verfällt, wenn
erster Fall:
der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d dadurch verletzt, daß er den Transport auf Schiffen durchfuhren läßt, die zwar der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören, jedoch mehr als 15 Jahre in Betrieb sind;
zweiter Fall:
der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung zur Verladung der Ware innerhalb einer bestimmten Frist (hier nach Anhang A Nr. 16 der Verordnung (EWG) Nr. 588/81 der Kommission vom 4. März 1981, ABl. L 60 vom 6. 3. 1981) dadurch verletzt, daß er die Ware fünf bis sechs Tage später verlädt?“
Hierzu haben sich schriftlich nur die italienische Regierung und die Kommission geäußert. Erstere ist der Meinung (Einzelheiten vernachlässige ich jetzt), die Nichteinhaltung der Verpflichtung, Schiffe zu verwenden, die höchstens 15 Jahre in Betrieb sind, könne — wenn die benutzten Schiffe die gleiche Zuverlässigkeit aufwiesen — ebensowenig zum Verfall der ganzen Kaution führen wie die Nichteinhaltung der vorgesehenen Verladefrist (wenn es sich um eine unbedeutende Verspätung handelte). Die Kommission dagegen hält Artikel 20 der Verordnung Nr. 1974/80 für mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar und sieht es folglich als korrekt an, daß die Kaution für verfallen erklärt wird, wenn das für Schiffe geltende Alterskriterium nicht beachtet wurde oder wenn die Verladefrist auch nur um wenige Tage überschritten wurde. In der mündlichen Verhandlung (in der die italienische Regierung und die Kommission ihre Auffassung weiter erläutert haben) hat auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens Stellung genommen. Dabei hat sie vor allem ausgeführt, sie sei durch höhere Gewalt an der Einhaltung der Lieferbedingungen gehindert worden. Im übrigen vertrat auch sie den Standpunkt, es sei nicht berechtigt gewesen, die Benutzung von Schiffen zu verlangen, die höchstens 15 Jahre in Betrieb waren, und den Verfall der Kaution bei einer geringfügigen Überschreitung der Verladefrist auszusprechen, die — bei Vorliegen mißlicher Umstände — nicht als Verletzung einer Hauptpflicht des Zuschlagsempfängers angesehen werden könne.
B —
Meines Erachtens ist zu dieser Problematik folgende Wertung angebracht.
1.
Wie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an den das Verwaltungsgericht Frankfurt im vorliegenden Fall denkt, nach unserer Rechtsprechung zu verstehen ist, ist Ihnen in Erinnerung. Danach ist wichtig, „ob die zur Erreichung des angestrebten Zwecks eingesetzten Mittel mit der Bedeutung die- ses Zwecks zu vereinbaren sind und ... ob sie zu dessen Erreichung erforderlich sind“ (Urteil in der Rechtssache 66/82, Slg. 1983, 404, Randnr. 8 (
1
)), oder es wird — wie im Urteil in der Rechtssache 15/83 (
2
) (Slg. 1984, 2185, Randnr. 25) — einfach darauf abgestellt, „was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist“.
Lassen Sie mich hierzu auch einige markante Anwendungsfälle in Erinnerung bringen.
So wurde in der Rechtssache 122/78 (
3
) (Slg. 1979, 682 ff.) beanstandet, daß die bei der Erteilung einer Einfuhrlizenz zu stellende Kaution gleichermaßen verfiel, wenn die Einfuhr nicht während der Gültigkeitsdauer der Lizenz erfolgte wie auch wenn die Ein- fuhrnachweise nicht fristgerecht vorgelegt wurden. Zu dem zuletzt genannten Punkt wurde festgehalten, daß die vorgesehene Sanktion — weil es sich hier um einen erheblich geringeren Verstoß handle —. im Verhältnis zu dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung (um das es dabei geht) übermäßig streng sei. Verlangt werden müsse vielmehr, daß die Sanktion den praktischen Auswirkungen einer solchen Regelwidrigkeit besser angepaßt werde.
Ähnlich war die Einstellung des Gerichtshofes in der Rechtssache 240/78 (
4
) (Slg. 1979, 2147 ff.). Hier ging es bekanntlich um — durch Beihilfen unterstützte — private Lagerhaltung auf dem Sektor Schweinefleisch (bei der auch Kautionen zu stellen sind) und darum, daß die Einlagerungsnachweise nicht fristgerecht erbracht worden sind. Im Urteil wurde festgehalten, trotz verspäteter Einsendung dieser Nachweise sei ein Beihilfeanspruch entstanden, und es wurde zu dem bei dieser Sachlage an sich vorgesehenen Verfall der Kaution hervorgehoben, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlange, daß eine „Sanktion dem Ausmaß der Nichterfüllung der Vertragspflichten oder der Schwere des Verstoßes gegen diese Pflichten“ angepaßt werde (Randnr. 15).
War für diese Urteile offensichtlich bedeutsam die Unterscheidung zwischen Hauptpflichten und Nebenpflichten (rein administrativer Art), so ließ sich mit Hilfe dieser Überlegung in zwei anderen Fällen die Feststellung der Ungültigkeit einer Sanktionsregelung nicht rechtfertigen. Dies war der Fall in der Rechtssache 272/81 (
5
) (in der es um die Gewährung einer Sonderbeihilfe für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere und um den Verfall der gestellten Kaution wegen Nichteinhaltung der für die Denaturierung festgelegten Voraussetzungen ging). Im Urteil der Ersten Kammer vom 2. Dezember 1982 wurde hierzu betont, für die Denaturierung seien wegen des Risikos der Zweckentfremdung zu Recht strenge Voraussetzungen festgelegt worden. Gutgeheißen wurde demgemäß, daß es bei Nichterfüllung dieser Pflicht zum Verlust der Beihilfe und der Kaution kam, und es wurde hierzu namentlich unterstrichen, es sei nicht notwendig, die Maßnahme „nach dem jeweiligen Grad der Pflichtverletzung“ abzustufen (Randnr. 14) — wozu wissenswert ist, daß nur eine geringfügige Abweichung von der in der einschlägigen Verordnung vorgesehenen Denaturierungsformel vorlag. Zu nennen ist hier auch noch einmal das Urteil in der Rechtssache 66/82 (in der es um den Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe ging, wo — was durch Kaution zu sichern war — die Verarbeitung in einer bestimmten Frist zu erfolgen hatte). Hierzu meinte der Generalanwalt (
6
), es sei nicht gerechtfertigt, dieselbe Sanktion (Verfall der ganzen Kaution) für Verstöße von ganz unterschiedlichem Gewicht vorzusehen, nämlich das Unterlassen der Verarbeitung schlechthin und die Verarbeitung mit einer gewissen Verspätung. Dem ist die Erste Kammer jedoch nicht gefolgt. Nach ihrer Meinung war der Verfall der Kaution bei bloßer Überschreitung der Verarbeitungsfrist nicht zu beanstanden, und dafür war vor allem die Erkenntnis von Bedeutung, die strikte Einhaltung der Verarbeitungsfrist sei für das gute Funktionieren des durch die fraglichen Verordnungen eingerichteten Systems von grundlegender Bedeutung.
2.
Bevor ich versuche, anhand dieser Rechtsprechung einen Vorschlag zur Lösung des jetzt zur Debatte stehenden Problems zu entwickeln, muß — weil dies für das vorlegende Gericht wie auch für die italienische Regierung in ihrer schriftlichen Stellungnahme von beträchtlicher Bedeutung war — noch klargestellt werden, daß die Ansicht nicht richtig ist, die Verordnung Nr. 1974/80 der Kommission enthalte eine abgestufte Regelung in dem Sinne, daß bei Lieferung eines Teils der zu verfrachtenden Erzeugnisse nur der entsprechende Teil der Kaution verfalle. Dies ergibt sich, wie die Kommission überzeugend gezeigt hat, einmal aus Artikel 15 dieser Verordnung. In seinem Absatz 2 ist nämlich vorgesehen, daß die gelieferten Mengen endgültig festgestellt werden, wenn die Ware der zollamtlichen Überwachung unterstellt wird (d. h. vor Abfahrt des Schiffes), und es ist hier nur davon die Rede, daß bei Lieferung der Ware in loser Schüttung eine Minderlieferung von 2 % des zu liefernden Gewichts zulässig sei. Außerdem heißt es in Absatz 4 ganz klar:
„Fällt die in den vorstehenden Absätzen genannte Übereinstimmungskontrolle negativ aus, so muß die Ware zurückgewiesen und ersetzt werden. Bei Fehlmengen muß der Zuschlagsempfänger die Ladung vervollständigen.“
Dafür läßt sich zum anderen auf die für die Freigabe der Kaution geltende Regelung (Artikel 20) hinweisen. Zur Freigabe kommt es danach (zweiter Gedankenstrich) „für die gelieferten Mengen unter Berücksichtigung der in Artikel 15 Absatz 2 zweiter Unterabsatz genannten Toleranz von 2 % ...“. Außerdem ist im folgenden Gedankenstrich die Rede von der „durch Verschulden des Empfängers nicht gelieferten Menge“_d. h. bei Feststellung der Unvollständigkeit im Empfangshafen erfolgt die Freigabe der Kaution nur, wenn die Unvollständigkeit auf ein Verschulden des Empfängers zurückgeht.
Es läßt sich also sagen, daß ein für die Überlegungen des vorlegenden Gerichts und der italienischen Regierung wichtiger Ansatzpunkt bei näherem Zusehen nicht zu halten ist.
3.
Soweit es in der uns gestellten Frage um die Festlegung eines Höchstalters für die zu verwendenden Schiffe und das Problem geht, ob dergestalt eine zu strenge Verpflichtung in der Verordnung Nr. 1974/80 enthalten ist, hat die italienische Regierung bekanntlich die Ansicht vertreten, wenn der Zustand eines Schiffes so sei, daß es in die höchste Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse aufgenommen werde, stelle ein Alter von mehr als 15 Jahren kein erhöhtes Risiko dar. Ausreichend sei es folglich, wenn auf die objektive Eignung eines Schiffes abgestellt werde, die gegebenenfalls mit einer Ad-hoc-Bescheinigung nachgewiesen werde. Die italienische Regierung verwies in diesem Zusammenhang auch auf den Umstand, daß in Mittelmeerhäfen keine große Auswahl an Frachtführern, die strenge Bedingungen erfüllen könnten, bestehe, und sie bezog sich andererseits auf den die Materie beherrschenden Grundsatz des gleichen Zugangs und der gleichen Behandlung (Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2750/75), der bei Festlegung zu strenger Bedingungen zum Nachteil von Interessenten aus dem Mittelmeerraum in Gefahr komme. Die Kommission dagegen brachte vor, die in ihrer Verordnung Nr. 1974/80 festgelegten Kriterien seien wesentlich für sichere und rechtzeitige Lieferungen. Im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes handle es sich insofern also um Haupt- (und nicht untergeordnete Ne-ben-)pflichten, und es sei deshalb sicher angemessen, auf ihre Erfüllung mit Hilfe strenger Sanktionen hinzuwirken. Außerdem bezog sich die Kommission in diesem Zusammenhang auf den in der Rechtsprechung verwendeten Begriff „gutes Funktionieren des Systems“. Dafür sei in der Tat das Gleichbehandlungsgebot des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2750/75 von Bedeutung. Im Interesse seiner Beachtung könne aber auf präzise objektive Kriterien nicht verzichtet werden, und dies nicht etwa, wie die italienische Regierung meint, damit alle Teilnehmer an einer Ausschreibung in den Genuß gleicher Versicherungsbedingungen kommen, sondern weil andernfalls solche Teilnehmer einen Vorteil hätten, die den Transport mit Hilfe älterer — und damit billigerer — Schiffe durchführen lassen.
Meines Erachtens ist der Kommission zuzustimmen, wenn sie im gegenwärtigen Zusammenhang die Notwendigkeit besonders hervorgehoben hat, auf eine zuverlässige Erfüllung der den Empfängerländern gegenüber eingegangenen Verpflichtungen großen Wert zu legen, also für einen sicheren und zuverlässigen Transport der Nahrungsmittel zu sorgen, die — soll der Zweck der Aktion erreicht werden — schnell und in einwandfreiem Zustand an ihren Bestimmungsort gelangen müssen. Überzeugend finde ich auch, was zu der Frage ausgeführt wurde, ob Schiffe, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind, als mit größerem Risiko behaftet angesehen werden können. Die Erfahrung zeigt offenbar, daß sie häufiger in Unfälle und Betrügereien verwickelt sind. Außerdem läßt sich sagen, daß sie — wegen ihres geringeren Kaufpreises — oft in den Händen nicht besonders kapitalkräftiger Eigner sind, die bei Instandsetzungsmaßnahmen zu besonderer Sparsamkeit neigen. Deshalb spielt das genannte Alterskriterium, wie die Kommission anhand der Rechtslage mehrerer Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich, Königreich der Niederlande und Bundesrepublik Deutschland) gezeigt hat, auch in den Versicherungsbedingungen und bei der Prämiengestaltung eine Rolle, d. h. es wird bei älteren Schiffen ein größeres Risiko angenommen (soweit es sich nicht um Linienschiffe handelt, die freilich bei Massentransporten, wie den jetzt interessierenden, in aller Regel nicht in Betracht kommen dürften). Daneben verhält es sich offenbar — wie die Kommission unwidersprochen vorgetragen hat — auch so, daß Länder des Mittleren Ostens (wie Saudi-Arabien und Jordanien) Schiffe, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind, verschärften Kontrollen unterwerfen, was vom Befahren der entsprechenden Gewässer abschrecken und eine rasche Beförderung beeinträchtigen könnte.
Wenn andererseits der italienischen Regierung mit der Ansicht recht zu geben ist, es gebe sicherlich Fälle, in denen mehr als 15 Jahre alte Schiffe in so gutem Zustand gehalten werden, daß sie kein erhöhtes Risiko darstellen, so kann dem doch in einer allgemeinen Regelung wohl schwerlich Rechnung getragen werden, sei es in der Form, daß in jedem einzelnen Fall eine Verläßlichkeitsprüfung vorgenommen wird (was einen zusätzlichen und vermeidbaren und deshalb nichtvertretbaren Verwaltungsaufwand mit sich bringen würde), oder derart, daß Teilnehmer an einer Ausschreibung Ad-hoc-Bescheinigungen über den Zustand der verwendeten Schiffe vorlegen müßten (von denen nicht zu sehen ist, wie sie ohne größere Schwierigkeiten beschafft werden können, und in deren Ansehung sich auch Bewertungsprobleme stellen können). In einer generellen Regelung ist es sicher sachgerechter, sich an allgemeine, aufgrund langer Erfahrung entwickelte Kriterien zu halten, und dies nicht zuletzt — auch hier scheint mir die Kommission recht zu haben —, weil so am ehesten die Gewähr besteht, daß der für das Ausschreibungsverfahren wesentliche Grundsatz der Gleichbehandlung respektiert wird.
Ein nachträgliches Abgehen von dem Kriterium des Höchstalters würde eine einseitige Bevorzugung des Zuschlagsempfängers und eine Benachteiligung aller übrigen Interessenten bedeuten, die möglicherweise bei Verzicht auf das Alterskriterium günstigere Konditionen hätten anbieten können als der Zuschlagsempfänger. Diese Überlegung verbietet es, dem Zuschlagsempfänger nachträglich entgegenzukommen.
Wenn somit das von der Kommission festgelegte, für Schiffe geltende Alterskriterium keineswegs willkürlich, sondern angemessen und vernünftig im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, so kann diese Wertung auch nicht erschüttert werden durch zwei weitere, im Verfahren zutage getretene Erwägungen, nämlich den von der italienischen Regierung gemachten Hinweis auf die besonderen Verhältnisse in Mittelmeerhäfen (wo nicht ohne weiteres dem genannten Alterskriterium entsprechende Schiffe verfügbar seien) und den Hinweis auf die Verordnung Nr. 75/84 der Kommission (ABl. 1984, L 10, S. 37), der zufolge für die Lieferung von Weichweizen als Nahrungsmittelhilfe an das Königreich Lesotho nur die Bedingung galt, „den Schiffstransport auf Schiffen durchzuführen, die der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören“ (wogegen ein Alterskriterium nicht festgelegt war).
Wenn zutrifft, was die Kommission unwidersprochen vorgetragen hat, daß nämlich weltweit der Anteil der über 15 Jahre alten Schiffe nur 28 % beträgt, und folglich davon auszugehen ist, daß im Mittelmeerraum allenfalls entsprechende (wahrscheinlich aber günstigere) Verhältnisse anzutreffen sind, ist in der Tat nicht einzusehen, wieso der Ausschluß dieser Transportmöglichkeit in der zu beurteilenden Regelung eine echte Einengung der Teilnahmemöglichkeiten für Interessenten aus dem Mittelmeerbereich darstellen sollte, die mit dem erwähnten Gleichbehandlungsgrundsatz nicht in Einklang stünde. Was andererseits die, für Lieferungen an das Königreich Lesotho festgelegte Regelung anbelangt, so hat die Kommission plausibel erklärt, daß hier ein Abgehen von dem für Schiffe geltenden Alterskriterium (das in der ursprünglich vorgesehenen Regelung — Verordnung Nr. 3406/83, ABl. 1983, L 337, S. 28 — durchaus enthalten war) unausweichlich wurde, weil sich andernfalls keine Interessenten für den problematischen See-Binnentransport in das Innere Afrikas gefunden hätten. Zu beachten ist außerdem, daß es in dem genannten Fall nicht um eine Lieferung auf der Cif-Stufe ging, für die Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1974/80 gilt. Es mußte vielmehr für den Transport bis an den Bestimmungsort gesorgt werden. Hierbei kann aber wohl eher an weniger strenge Anforderungen hinsichtlich der Auswahl der Transportmittel gedacht werden als bei Cif-Lieferungen (bei denen es nur auf eine zuverlässige Verfrachtung ankommt), läßt sich doch annehmen, daß das eigene Interesse des Zuschlagsempfängers, der für die Erreichung des Transportzieles verantwortlich ist, dafür sorgt, daß keine risikoreichen Transportmöglichkeiten gewählt werden.
Zum ersten Teil der gestellten Frage ist also festzuhalten, daß die in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1974/80 enthaltene Definition der zu verwendenden Schiffe sachgerecht erscheint, weil es sich um eine für das Gelingen solcher Aktionen wesentliche Verpflichtung handelt, und daß demzufolge für die Nichtbeachtung dieser Verpflichtung zutreffenderweise eine spürbare Sanktion in Form des vollständigen Verfalls der gestellten Kaution vorgesehen ist.
4.
Da aus dem Vorlagebeschluß folgt, daß in dem im Ausgangsverfahren zu behandelnden Fall die soeben erörterte Bedingung nicht eingehalten wurde (was bedeutet, daß der Verfall der Kaution zu Recht ausgesprochen worden ist), ist der andere in der Vorlagefrage erwähnte Gesichtspunkt — Nichteinhaltung der Verladefrist — für die Entscheidung, des Ausgangsverfahrens eigentlich unerheblich. Ich will aber auch auf ihn noch kurz eingehen.
Die Kommission meinte hierzu bekanntlich, bei der Beachtung der Verladefrist gehe es um eine Hauptpflicht im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung und es sei daher für den Fall ihrer Mißachtung zu Recht der Verfall der ganzen Kaution angeordnet. Die italienische Regierung hingegen ist der Auffassung, der Einhaltung der Verladefrist komme keine wesentliche Bedeutung zu, und dies einmal, weil sie keine Gewähr für das Eintreffen der Ware am Bestimmungsort zu einem bestimmten Zeitpunkt gebe, sowie zum anderen, weil es trotz ihrer Nichtbeachtung zur Zahlung des Transportentgeltes komme (und nicht zur Auflösung des Vertrages). Eine unbedeutende Überschreitung sollte daher nach ihrer Meinung ohne Folgen bleiben, und im übrigen müsse es — eben weil die Nichtbeachtung nicht zur Vertragsauflösung führe — im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sachgerechter erscheinen, pro Tag der Überschreitung der Verladefrist (bis zu einer bestimmten Höchstgrenze) eine Geldbuße festzusetzen.
Was diesen Streitpunkt anbelangt, so kann wohl — um damit zu beginnen — schwerlich die von der italienischen Regierung vorgetragene Überlegung überzeugend genannt werden, der Einhaltung der Verladefrist könne deshalb keine wesentliche Bedeutung zukommen, weil es bei ihrer Überschreitung nicht zu einer Annullierung des mit dem Zuschlagsempfänger zustande gekommenen Rechtsverhältnisses kommt. Nach meiner Ansicht kann so keine zutreffende Bewertung der für die Lieferung geltenden Kriterien vorgenommen werden. Denn wenn sich — bei der Kontrolle im Verladehafen — herausstellt, daß die Verladefrist nicht eingehalten worden ist, dürfte eine solcherart verspätete Durchführung des Transports für die Zwecke der Nahrungsmittelhilfe noch eher erträglich sein als ein völliger Neubeginn des Verfahrens, der einen beträchtlichen Zeitverlust mit sich brächte.
Nicht von der Hand zu weisen ist allerdings, daß die Meinung der italienischen Regierung, es hätte an eine nach dem Umfang der Verspätung sich richtende Sanktion gedacht werden können, durchaus etwas Bestechendes hat (wie der — zu der Rechtssache 66/82 vorgetragene — Standpunkt des Generalanwalts, im Falle einer bloßen Überschreitung der für verbilligte Butter geltenden Verarbeitungsfrist sei eine geringere Sanktion angebracht als bei völliger Unterlassung der Verarbeitung). Ich denke jedoch, daß der Kommission im vorliegenden Fall ebensowenig nachgesagt werden kann, sie habe, indem sie einer anderen Lösung den Vorzug gab, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mißachtet, wie dies in der erwähnten Rechtssache geschehen ist. Dafür sind vor allem zwei Überlegungen maßgeblich, die aus der eingangs dargestellten einschlägigen Rechtsprechung gewonnen werden können, nämlich einmal diejenige, bei Nichterfüllung einer im Rahmen einer Ausschreibung übernommenen Hauptpflicht brauche nicht nach dem jeweiligen Grad der Pflichtverletzung abgestuft zu werden (Rechtssache 272/81, Slg. 1982, 4180, Randnr. 14), sowie zum anderen diejenige, nach der zu fragen ist, was für das gute Funktionieren eines Systems von grundlegender Bedeutung ist (Rechtssache 66/82, Slg. 1983, 405, Randnr. 13).
Tatsächlich kann schwerlich in Abrede gestellt werden, daß es sich bei der Beachtung der Verladefrist um eine wesentliche Verpflichtung handelt, mit der gesichert werden soll, daß die dem Empfängerland gegenüber eingegangene Verpflichtung, die Nahrungsmittel möglichst bald zur Verfügung zu stellen, wirkungsvoll erfüllt wird. Auch wenn nicht zu bestreiten ist, daß sich die Dauer von Seetransporten nicht präzise kalkulieren läßt, kann doch in der Regel davon ausgegangen werden, daß ein Schiff, das später beladen wird und mit Verspätung abfährt, auch zu einem späteren Zeitpunkt im Löschhafen eintrifft. Völlig unvertretbar ist in diesem Zusammenhang jedenfalls die Ansicht der italienischen Regierung, nach dem System der Verordnung Nr. 1974/80 komme es auf die Ankunft der Ware im Empfangsland deswegen nicht an, weil nur Kontrollen bis zum Abschluß des Ladevorgangs vorgesehen seien.
Richtig ist auch, daß die Einhaltung der Verladefrist für das gute Funktionieren des Systems von grundlegender Bedeutung ist; dies im Hinblick auf den tragenden Grundsatz der Gleichbehandlung, und weil offensichtlich die Auswahl des günstigsten Angebots (im Sinne des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1974/80) auf dieser Basis nicht mehr gewährleistet ist, wenn ohne weiteres Abweichungen von der Verladefrist möglich sind. Käme es dabei nur zu geringfügigen Sanktionen, so ließen sie sich möglicherweise ohne weiteres ausgleichen durch Vorteile, die sich aus der Überschreitung der Verladefrist ergeben. Noch weniger ist daran zu denken, bei einer unbedeutenden Überschreitung der Verladefrist auf jegliche Sanktion zu verzichten (und dies ganz abgesehen davon, daß sich dann sofort das Problem ergeben würde, wo die Grenze zwischen „bedeutend“ und „unbedeutend“ zu ziehen wäre). Im übrigen gilt auch hier der schon erwähnte Satz (siehe S. 3547, Absatz 3), daß ein nachträgliches Abgehen von dem Grundsatz der Einhaltung der festgesetzten Verladefrist eine einseitige Bevorzugung des Zuschlagsempfängers und eine Benachteiligung aller übrigen Interessenten bedeuten würde, die bei Kenntnis der Möglichkeit der Fristüberschreitung möglicherweise günstigere Konditionen hätten anbieten können als der Zuschlagsempfänger.
Schließlich sei der Vollständigkeit halber noch gesagt, daß auch im gegenwärtigen Zusammenhang mit dem Hinweis der italienischen Regierung auf die besonderen Verhältnisse in den Mittelmeerhäfen offensichtlich nichts zu gewinnen ist. Mit Recht hat die Kommission dazu betont, es könne einfach nicht angenommen werden, daß es hier größere Schwierigkeiten bei der Einhaltung von Verladedispositionen geben soll. Sollten sie aber — wozu übrigens nichts Substantiiertes vorgetragen worden ist — in einem gewissen Umfang anzutreffen sein, so gibt die großzügig bemessene Verladefrist sicher ausreichend Spielraum, dem Rechnung zu tragen, und es bedarf keineswegs — im Interesse der Gleichbehandlung von Interessenten aus dem Mittelmeerraum — einer zusätzlichen Toleranzmarge.
C —
Auf die vom Verwaltungsgericht Frankfurt gestellte Frage sollte deshalb so geantwortet werden:
Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 über allgemeine Durchführungsbestimmungen für bestimmte Nahrungsmittelhilfeaktionen auf dem Getreide- und Reissektor ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insofern vereinbar, als danach die nach Artikel 5 der Verordnung zu stellende Kaution in vollem Umfang verfällt, wenn der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d dadurch verletzt, daß er den Transport auf Schiffen durchführen läßt, die zwar der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören, jedoch mehr als 15 Jahre in Betrieb sind, oder wenn der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung zur Verladung der Ware innerhalb einer bestimmten Frist dadurch verletzt, daß er die Ware fünf bis sechs Tage später verlädt.
(
1
)	Urteil vom 23. Februar 1983 in der Rechtssache 66/82, Fromançais SA/Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles (FORMA), Slg. 1983, 395.
(
2
)	Urteil vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 15/83, Denkavit Nederland BV/Hoofdproduktschap voor. Akkerbouwprodukten, Slg. 1984, 2171.
(
3
)	Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78, SA Buitoni/Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles, Slg. 1979, 677.
(
4
)	Urteil vom 21. Juni 1979 in der Rechtssache 240/78, Atalanta Amsterdam BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Slg. 1979, 2137.
(
5
)	Urteil vom 2. Dezember 1982 in der Rechtssache 272/81, Société RU-MI/Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles, Sig. 1982, 4167.
(
6
)	Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischi vom 11. November 1982 in der Rechtssache 66/82, Fromançais SA/Fonds d'Orientation et de Régularisation des Marchés Agricoles (FORMA), Slg. 1983, 407.