62004CC0258_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Belgien tildeler støtte, benævnt »ungdomsarbejdsløshedsydelser«, til unge under 30 år, der søger arbejde for første gang, eller som tidligere har haft lønnet beskæftigelse i en periode, der har været for kort til at opnå ret til arbejdsløshedsydelse. Ioannis Ioannidis blev nægtet denne ydelse med den begrundelse, at han ikke havde gennemført sin gymnasieuddannelse i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af de tre nationale fællesskaber i dette land, og at han ikke havde opnået et diplom eller et eksamensbevis for en sådan uddannelse, ligesom han ikke som barn blev forsørget af en vandrende arbejdstager, selv om han havde et anerkendt græsk eksamensbevis.
2. Genstanden for det spørgsmål, som Cour de travail de Liège har forelagt, er, hvorvidt dette afslag er foreneligt med fællesskabsretten. Domstolen har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til de nævnte ydelser for så vidt angår børn af vandrende arbejdstagere og belgiske statsborgere, som har studeret i en anden medlemsstat.
3. Den situation, der ligger til grund for den foreliggende sag, udgør endnu et led i kæden. Som Sartre har skrevet: »Donc recommençons. Cela n’amuse personne… Mais il faut enfoncer le clou« (2) . Dette giver mig anledning til, efter en fremstilling af de relevante bestemmelser, de faktiske omstændigheder og øvrige formaliteter, at gennemgå gældende retspraksis med henblik på at overføre den på det foreliggende tilfælde.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
4. Artikel 12, stk. 1, EF forbyder »al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet«, inden for traktatens anvendelsesområde, med enkelte undtagelser.
5. Endvidere bestemmer artikel 17, stk.1, EF:
»1. Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.
2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underkastet de pligter, der er indeholdt i denne traktat.«
6. I artikel 18 EF præciseres dernæst de forskellige rettigheder, der er forbundet med unionsborgerskab, bl.a. retten til »at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område« med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
7. Som følge heraf omfatter retten til ligebehandling, der er fastsat i artikel 12 EF, alle statsborgere i Unionens medlemsstater, således at de tillige nyder de i artikel 18 EF fastsatte rettigheder.
8. Der er imidlertid visse bestemmelser, der forbyder forskelsbehandling begrundet i nationalitet af EF-borgere, der rejser til en af den medlemsstat for at have lønnet beskæftigelse, såsom artikel 39 EF, der bestemmer:
»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet.
2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
3. Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:
a) at søge faktisk tilbudte stillinger
b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse
d) at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved gennemførelsesforordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der.
[…]«
9. Fællesskabet har beskæftiget sig med arbejdskraftens bevægelighed siden dets oprettelse, hvilket har medført, at der tidligt blev vedtaget foranstaltninger til afskaffelse af forskelsbehandling for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår, hvilket letter arbejdskraftens bevægelighed med hensyn til udøvelsen af lønnet beskæftigelse. Disse bestræbelser afspejles i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (3) . Artikel 7 bestemmer:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
[…]«
B – Den belgiske lovgivning
10. Ved kongelig anordning af 25. november 1991 vedrørende arbejdsløshed (4) indføres nogle ydelser til fordel for unge under 30 år, der søger arbejde for første gang, med hvem ligestilles de, der tidligere har haft lønnet arbejde, men hvor det samlede antal arbejdsdage ikke er tilstrækkeligt til at opnå ret til arbejdsløshedsydelse.
11. Artikel 36, stk. 1, fastsætter alternative betingelser for at modtage ydelsen (5) :
»[…]
2° a)	Den pågældende skal have gennemført en gymnasieuddannelse eller en erhvervsmæssig eller teknisk grunduddannelse i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af statens fællesskaber (6) .
b) Den pågældende skal have opnået et diplom eller et skriftligt eksamensbevis for de under a) anførte uddannelser udstedt af den kompetente eksamenskommission i et af fællesskaberne.
[…]
h) Den pågældende skal have gennemført studier eller en uddannelse i en anden af Den Europæiske Unions medlemsstater, såfremt følgende betingelser begge er opfyldt:
– Den unge skal fremlægge dokumenter, hvoraf det fremgår, at studierne eller uddannelsen er på samme niveau og ligeværdige med dem, der er nævnt i de foregående litraer.
– På det tidspunkt, hvor der ansøges om ydelser, skal den unge være et barn, som vandrende arbejdstagere som omhandlet i EF-traktatens artikel 48 har forsørgerpligt over for, og de skal have bopæl i Belgien (7) .
[…]«
III – De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
12. Ioannis Ioannidis, der er født den 23. april 1976 og har græsk statsborgerskab, bosatte sig i 1994 i en forstadskommune til Liège. Den 17. oktober 1994 traf ministeren for uddannelse, forskning og undervisning for det franske fællesskab i Belgien afgørelse om, at den studentereksamen, som den pågældende havde gennemført i Grækenland (»apolytirion«), svarede til det belgiske bevis for afsluttet gymnasieuddannelse, der giver adgang til en mellemlang videregående uddannelse.
13. Den 29. juni 2000 opnåede han efter en treårig studieperiode et bevis for bestået eksamen som kinesiolog ved Haute École de la Province de Liège André Vésale.
14. Den 7. juli 2000 indskrev han sig som arbejdssøgende på fuld tid hos Office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l’emploi.
15. Fra den 10. oktober 2000 til den 29. juni 2001 gennemgik han i Frankrig et lønnet uddannelsesforløb i henhold til en kontrakt som kliniktekniker i en privat øre-, næse-, halslægepraksis.
16. Efter at være vendt tilbage til Belgien indgav han den 7. august 2001 en ansøgning om ungdomsarbejdsløshedsydelse til Office national de l’emploi, der blev afslået ved afgørelse af 5. oktober 2001.
17. Tribunal du travail de Liège gav ved dom af 7. oktober 2002 Ioannis Ioannidis medhold i den sag, som han havde anlagt til prøvelse af nævnte afslag.
18. Efter at myndighederne havde appelleret dommen, udsatte Cour de travail de Liège (niende afdeling) sagen med den begrundelse, at Ioannis Ioannidis ifølge de nationale bestemmelser ikke opfyldte betingelserne for ydelsen (8), som kun de fællesskabsretlige bestemmelser gav ham mulighed for at opnå, og forelagde herefter Domstolen følgende spørgsmål:
»Er fællesskabsretten (og navnlig artikel 12 EF, 17 EF og 18 EF) til hinder for, at en medlemsstats lovgivning (såsom den belgiske kongelige anordning af 25.11.1991 vedrørende arbejdsløshed) – som tildeler unge arbejdsløse, der som udgangspunkt ikke må være fyldt 30 år, en såkaldt ungdomsarbejdsløshedsydelse på grundlag af den videregående skoleuddannelse, de har gennemført – både over for ansøgere, der er statsborgere i en anden medlemsstat, og over for egne statsborgere, gør tildeling af denne ydelse betinget af, at den påkrævede uddannelse er blevet gennemført i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af statens tre fællesskaber, [som fastsat i nævnte kongelige anordnings artikel 36, stk. 1, første afsnit, nr. 2, litra a)], således at ungdomsarbejdsløshedsydelse ikke tildeles en ung arbejdsløs, der, selv om han ikke er familiemedlem til en vandrende arbejdstager, dog er statsborger i en anden medlemsstat, hvori han, før han bevægede sig frit inden for Unionen, havde fulgt og gennemført en videregående skoleuddannelse, som myndighederne i den stat, hvor der ansøges om ungdomsarbejdsløshedsydelse, anerkender som ligeværdige med den påkrævede uddannelse?«
IV – Sagen for Domstolen
19. Office national de l’emploi, den italienske regering, den græske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for fristen i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen.
20. Efter afslutningen af den skriftlige forhandling blev man under det almindelige møde den 26. april 2005 enige om ikke at afholde et retsmøde, medmindre hovedsagens parter anmodede herom inden for den fastsatte frist, der udløb den 28. april 2005. I betragtning af den manglende interesse i en mundtlig forhandling fortsættes sagen med dette forslag til afgørelse.
V – Gennemgang af det præjudicielle spørgsmål
21. Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål gennemgås Domstolens praksis, der er tilstrækkelig klar til at fjerne den tvivl, som den forelæggende ret har rejst.
A – Den relevante retspraksis
22. Som tidligere nævnt er der flere domme om den belgiske arbejdsløshedsydelse. Af særlig interesse er Deak-dommen, dommen i sagen Kommissionen mod Belgien og D’Hoop-dommen (9) . For nylig afsagde Domstolen Collins-dommen vedrørende en social ydelse til arbejdssøgende i Det Forenede Konger ige, der indeholder argumenter, som er af væsentlig interesse for den foreliggende sag. Det er derfor nødvendigt at foretage en detaljeret gennemgang af disse sager, da de indeholder nøglen til besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål. Desuden er procesdeltagerne i deres indlæg uenige om rækkevidden af Domstolens retspraksis.
1. Dom af 20. juni 1985, Deak (10)
23. I denne dom blev der taget stilling til et præjudicielt spørgsmål, der var forelagt af Cour de travail de Liège, i et søgsmål mellem Joszef Deak, en ung ungarer med italiensk mor, der var vandrende arbejdstager med bopæl i Belgien, og Office national de l’emploi, der havde nægtet ham ydelsen med den begrundelse, at han ikke var statsborger i en medlemsstat.
24. Domstolen har foretaget nogle præciseringer: For det første er afslaget ikke i strid med forordning nr. 1408/71 (11), som ønskedes fortolket, idet de omhandlede ydelser udgjorde en social fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, der omfatter alle sådanne fordele, der, uanset om de er forbundet med en arbejdskontrakt, tildeles de indenlandske arbejdstagere på grund af deres objektive status som sådanne eller alene som følge af den omstændighed, at de har bopæl i landet. For det andet er det i henhold til ligebehandlingsprincippet forbudt ved tildelingen af disse fordele at forskelsbehandle til skade for efterkommere af en arbejdstager, som forsørges af denne. Endelig må nationaliteten ikke påvirke afgørelsen om tildeling af eller afslag på en ydelse til unge, der søger arbejde for første gang, som er børn af vandrende arbejdstagere i Fællesskabet.
2. Dommen af 12. september 1996 i sagen Kommissionen mod Belgien (12)
25. I denne sag kritiserede Kommissionen Belgien for at have tilsidesat artikel 39 EF og artikel 3 og 7 i forordning nr. 1612/68 ved at opretholde artikel 36 i kongelig anordning af 25. november 1991, der for det første betinger tildelingen af ungdomsarbejdsløshedsydelser af, at de unge, der søger arbejde for første gang, har gennemført en gymnasieuddannelse i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af den belgiske stat eller af et af statens fællesskaber, og for det andet ved samtidig at opfordre arbejdsgivere til at ansætte modtagerne af disse ydelser, for så vidt som staten betaler lønninger og sociale bidrag inden for rammerne af særlige programmer for nedbringelse af arbejdsløshed.
26.
Jeg har behandlet disse to punkter i mit forslag til afgørelse i denne sag, men for Ioannis Ioannidis’ tilfælde har kun det første punkt interesse. Jeg har henvist til, at arbejdsløshedsydelsen i Deak-dommen blev kvalificeret som en social fordel i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 (punkt 22-30). Jeg har understreget, at en eventuel forskelsbehandling på grundlag af nationalitet ikke var åbenbar, idet afgrænsningen af kredsen af støttemodtagere skete i henhold til et kriterium, som ikke havde noget at gøre med nationalitet (punkt 31), men som indirekte var til større skade for vandrende arbejdstagere og deres børn end landets egne statsborgere (punkt 32), eftersom forpligtelsen til at afslutte skoleuddannelse i Belgien indebar en forudgående bopælsforpligtelse, der favoriserede landets egne unge, som lettere kunne opfylde disse krav (punkt 33-43). Jeg anførte, at »[d]et forhold, at børnene tilskyndes til ikke at vende tilbage, falder logisk nok tilbage på deres forældre […], idet disse mister en af de sociale fordele, som normalt tildeles børnene i de belgiske familier. De arbejdstagere, hvis børn har afsluttet den videregående skoleuddannelse i oprindelseslandet og er arbejdssøgende, vil have flere vanskeligheder ved at flytte til en medlemsstat, som nægter de pågældendes børn de rettigheder, som tilkendes børn af indenlandske arbejdstagere: en ungdomsarbejdsløshedsydelse, som desuden indebærer en afgjort fortrinsstilling ved adgang til visse stillinger« (punkt 44). Følgelig foreslog jeg, at Domstolen fastslog, at der var sket en tilsidesættelse af fællesskabsretten.
27. Domstolen tilsluttede sig denne opfattelse og fastslog, at ungdomsarbejdsløshedsydelsen var en social fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 1612/68, også når der er tale om unge, »som vandrende arbejdstagere med bopæl i Belgien har forsørgerpligt over for, men som ikke har afsluttet deres skolegang i Belgien, men i deres oprindelsesland, dvs. i en anden medlemsstat« (præmis 25 og 26). Efter at have henvist til retspraksis vedrørende forbuddet mod forskelsbehandling anførtes det bl.a.: »Særligt er de betingelser forbudt, som gælder uden forskel, men lettere kan opfyldes af indenlandske end af vandrende arbejdstagere« (præmis 27 og 28). Domstolen fandt, at den omhandlede bestemmelse lignede »en art betingelse om forudgående bopæl«, som favoriserede belgiske statsborgere, selv om den også omfattede belgiske unge, der afslutter deres videregående skoleuddannelse uden for deres land (præmis 29 og 30) – et spørgsmål, der blev behandlet i D’Hoop-dommen. Domstolen fastslog følgelig, at der på dette punkt forelå traktatbrud, som påstået af Kommissionen.
28. Domstolen frifandt i øvrigt Kongeriget Belgien for så vidt angik adgangen til særlige programmer for indslusning eller genindslusning på arbejdsmarkedet, fordi de, som følge af deres særlige beskaffenhed, i forbindelse med ledigheden, går ud over det egentlige område for adgang til beskæftigelse, og fællesskabsreglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed finder anvendelse på personer, der allerede befinder sig på arbejdsmarkedet i kraft af, at de har udøvet en faktisk og reel beskæftigelse, således at de pågældende kan betragtes som arbejdstagere, hvilket ikke var tilfældet for unge, der søger arbejde for første gang (præmis 40).
29. Med henblik på at tilpasse de nationale bestemmelser til dommen udstedte Belgien den kongelige anordning af 13. december 1996, som ændrede kongelig anordning af 25. november 1991, ved at tilføje det allerede nævnte litra h) til artikel 36 med det formål at gøre ydelsen tilgængelig for børn af vandrende arbejdstagere.
3. Dommen af 11. juli 2002, D’Hoop (13)
30. I modsætning til det foregående tilfælde havde den berørte afsluttet sin videregående skoleuddannelse i Frankrig med et bevis, som Belgien, hvor hun var statsborger, anerkendte som ligeværdigt med det belgiske bevis for afsluttet gymnasieuddannelse, der giver adgang til en mellemlang videregående uddannelse.
Efter at have gennemgået en universitetsuddannelse i Belgien ansøgte hun om ungdomsarbejdsløshedsydelse, som man nægtede hende med den begrundelse, at hun ikke opfyldte betingelserne i artikel 36 i kongelig anordning af 25. november 1991.
31. Tribunal du travail de Liège forelagde et præjudicielt spørgsmål vedrørende anvendeligheden af artikel 39 EF og af artikel 7 i forordning nr. 1612/68 i det pågældende tilfælde.
32. Domstolens dom, der følger generaladvokatens forslag til afgørelse(14), var baseret på to retsgrundlag. For det første de nævnte bestemmelser og for det andet begrebet unionsborgerskab.
33. Hvad angår det første grundlag blev Marie-Nathalie D’Hoop nægtet muligheden for at påberåbe sig de fordele, som traktaten eller den afledte ret tildeler vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer (præmis 20), da det, for at fællesskabsrettens regler om fri bevægelighed finder anvendelse på arbejdsløshedsforsikring, kræves, at den, som påberåber sig dem, »allerede befinder sig på arbejdsmarkedet», hvilket ikke er tilfældet for unge, der søger arbejde for første gang (præmis 18). Desuden blev ansøgerens forældre boende i Belgien, mens hun fulgte sin undervisning i Frankrig (præmis 19).
34. Med hensyn til det andet grundlag har Domstolen taget udgangspunkt i den antagelse, at i det omfang unionsborgerne i alle medlemsstaterne skal undergives samme retlige behandling som den, der tilkommer statsborgere fra disse medlemsstater, der befinder sig i samme situation, ville det være uforeneligt med retten til fri bevægelighed, hvis den pågældende i den medlemsstat, hvori han er statsborger, får en behandling, der er mindre gunstig end den, han ville have fået, hvis han ikke havde gjort brug af sine beføjelser efter traktaten på dette område (præmis 30), hvilket er en betragtning, som er »særlig vigtig inden for uddannelsesområdet« (præmis 32). Efter at have fastslået, at den belgiske lovgivning behandler belgiske statsborgere, der har gennemført hele deres videregående skoleuddannelse i Belgien, forskelligt fra dem, der har benyttet deres ret til fri bevægelighed, og som har opnået deres gymnasieeksamensbevis i en anden medlemsstat (præmis 33), udtalte Domstolen, at en sådan forskelsbehandling »er i strid med de principper, der ligger til grund for unionsborgerskabet« (præmis 35). Imidlertid medgav Domstolen, at en forskelsbehandling kunne være begrundet, forudsat at den er uafhængig af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning (præmis 36). I denne forstand har Domstolen anerkendt, at ydelsen har til formål at lette de unges overgang fra undervisningssektoren til arbejdsmarkedet, og »at den nationale lovgiver ville sikre sig, at der består en reel forbindelse mellem den, der ansøger om ydelserne, og det berørte arbejdsmarkeds geografiske område« (præmis 38). Domstolen fandt under alle omstændigheder, at en enkeltstående betingelse, der vedrører stedet, hvor den pågældende har opnået bevis for at have afsluttet en videregående skoleuddannelse, har en alt for generel og ensidig karakter. Den fokuserer utilbørligt på en omstændighed, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning og går ud over det, der er nødvendigt for opnå det tilstræbte formål (præmis 39).
35. Staten, som var direkte berørt af afgørelsen, ændrede på ny artikel 36 i kongelig anordning af 25. november 1991, idet den ved kongelig anordning af 11. februar 2003 tilføjede en ny mulighed for at tildele ydelsen – litra j) – hvilket ikke er relevant for den aktuelle problemstilling, da den af tidsmæssige årsager ikke kan finde anvendelse i denne sag (15) .
4. Collins-dommen af 23. marts 2004 (16)
36. I en tvist mellem B.F. Collins og Secretary of State for Work and Pensions vedrørende sidstnævntes afslag på at udbetale førstnævnte den støtte til arbejdssøgende, som var fastsat i Det Forenede Kongeriges lovgivning, forelagde Social Security Commissioner flere præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af forordning nr. 1612/68 og Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 (17) .
37. Ser man bort fra argumenterne i forbindelse med direktivet, har denne dom interesse af to grunde: som følge af begrebet arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7 ff. i forordning nr. 1612/68, og anvendelsen af begrebet unionsborgerskab i det konkrete tilfælde.
38. Jeg har gennemgået begge begrundelser i det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte den 10. juli 2003.
39. Ved behandlingen af den første begrundelse henviste jeg til forskellen mellem forordningens afsnit I (artikel 1-6), hvis bestemmelser gælder for enhver statsborger i en medlemsstat, og afsnit II (artikel 7-9), der kun vedrører en »arbejdstager«, altså en person, der i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (18) . Derfor finder ligebehandling med hensyn til de sociale fordele, der er indført ved artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, ifølge Lebon-dommen (19) ikke anvendelse på dem, der flytter for at finde arbejde (præmis 22-35).
40. Ved gennemgangen af den anden begrundelse anførte jeg, at forbuddet mod forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, ifølge fast retspraksis skal finde anvendelse selvstændigt og alene i situationer inden for fællesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder specifikke regler. På samme måde kommer artikel 18 EF, der generelt sikrer retten for alle unionsborgere til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, specifikt til udtryk i artikel 39 EF med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed, således, at den alene finder anvendelse, når det pågældende tilfælde ikke er omfattet af sidstnævnte bestemmelse. Jeg har medgivet, at et bopælskrav med det formål at bevise, at den pågældende er rodfæstet i landet og har forbindelse til det indenlandske arbejdsmarked, kan være begrundet såvel i ønsket om at undgå den såkaldte »socialturisme«, hvor personer flytter fra stat til stat med det formål at drage fordel af sociale ydelser uden bidragspligt, som i ønsket om at forebygge misbrug.
41. Også i dette tilfælde fulgte Domstolen generaladvokatens forslag til afgørelse. For det første henviste Domstolen til sondringen mellem på den ene side statsborgere i de medlemsstater, der endnu ikke har indgået en arbejdsaftale i den værtsmedlemsstat, hvor de søger beskæftigelse, og på den anden side de, som allerede arbejder i værtsmedlemsstaten, eller som har arbejdet dér, og som ikke længere er i beskæftigelse, men alligevel betragtes som arbejdstagere. De første er kun omfattet af ligebehandlingsprincippet for så vidt angår adgangen til beskæftigelse (20), hvorimod de sidstnævnte »i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 kan påberåbe sig de samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere« (præmis 30 og 31).
42. Efter at have taget stilling til artikel 39 EF’s indflydelse på de nationale bestemmelser (præmis 55-59) nåede Domstolen frem til, at det for at fastlægge rækkevidden af retten til ligebehandling for personer, der søger beskæftigelse, er nødvendigt at fortolke princippet på grundlag af de øvrige fællesskabsretlige bestemmelser, herunder især artikel 12 EF (præmis 60).
43. På grundlag af disse forudsætninger konkluderede Domstolen, at de britiske bestemmelser, hvorved der var indført en forskelsbehandling på grundlag af opholdet i Det Forenede Kongerige, favoriserede egne statsborgere, da de lettere vil kunne opfylde denne betingelse (præmis 65). Dernæst henviste Domstolen til D’Hoop-dommen med henblik på at afgøre, om denne forskelsbehandling kunne begrundes, og fastslog, at bopælsbetingelsen sikrede, at der består en reel forbindelse mellem den, der søger arbejde, og den pågældende stats arbejdsmarked, forudsat at den ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at opfylde denne målsætning (præmis 67-72) (21) .
B – Gennemgang af den foreliggende sag
44. Med henblik på at besvare det spørgsmål, som Cour de travail de Liège har forelagt, må gennemgangen inddeles i tre trin: afgrænsningen af den lovgivning, der finder anvendelse, konstateringen af, om der foreligger en forskelsbehandling, og efterprøvelsen af, om denne kan begrundes.
1. Relevante fællesskabsbestemmelser
a) Fremstilling
45. Først skal de bestemmelser i primær ret, der finder anvendelse, og som vedrører unionsborgerskabet eller arbejdskraftens frie bevægelighed, fastlægges.
46. Med henblik på at udforme en »status civitatis«for europæere indfører artikel 17 EF »unionsborgerskabet«, som tilkommer enhver, der er statsborger i en medlemsstat (stk. 1), og unionsborgerne har de rettigheder og er underkastet de pligter, der er indeholdt i traktaten (stk. 2).
47. Henset til, at artikel 12 EF forbyder al forskelsbehandling på grundlag af nationaliteten, må det medgives, at dette udtryk for lighedsprincippet hører til europæernes rettigheder, som blev væsentligt udvidet, idet den eneste begrænsning består i kravet om en fællesskabsretlig forbindelse mellem denne personlige egenskab og den situation, der skal bedømmes (22) .
48. Som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i Collins-sagen, følger det af fast retspraksis, at lighedsprincippet i artikel 12, stk. 1, EF udspiller sin virkning inden for traktatens anvendelsesområde uden at påvirke de særlige regler heri (23), hvoraf det kan udledes, at princippet kun skal anvendes selvstændigt, når der ikke i fællesskabsretten er fastsat specifikke regler (24) .
49. Princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed med den efterfølgende afskaffelse af enhver forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, er hovedsageligt gennemført ved forordning nr. 1612/68 og forordning nr. 1408/71 (25), hvorfor det må overvejes, om disse bestemmelser finder anvendelse på Ioannis Ioannidis.
b) Om ligebehandlingsprincippet er uanvendeligt på arbejdstagere
50. For at kunne påberåbe sig reglerne om fri bevægelighed er det ifølge dommen i sagen Kommissionen mod Belgien en forudsætning, at den, der ansøger om en arbejdsløshedsydelse i henhold til national ret, tidligere har været på arbejdsmarkedet. Som det fremgår af Collins-dommen, hvori nævnes flere tidligere domme, er begrebet »arbejderstager« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 39 EF og i forordning nr. 1612/68, et fællesskabsretligt begreb, som ikke må fortolkes indskrænkende.
51. Det må tilføjes, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at arbejdsforholdets sui generis -karakter, den berørtes produktivitet, hvorledes aflønningen tilvejebringes eller den begrænsede størrelse af denne aflønning, ikke »er afgørende for arbejdstagerbegrebet« (26), hvilket også gør sig gældende for så vidt angår en aktivitet, der er blevet gennemført inden for rammerne af en faglig uddannelse under de vilkår, der gælder for faktisk og reel lønnet beskæftigelse mod vederlag (27), som det er tilfældet med den kontrakt, der blev underskrevet af Ioannis Ioannidis i Frankrig (28), hvor han som følge heraf har status som arbejdstager.
52. I modsætning hertil har Ioannis Ioannidis ikke denne status i Belgien, hvor han står uden for arbejdsmarkedet, hvorfor han ikke i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 kan ansøge om de samme ydelser, som ungdomsarbejdsløshedsydelsen siden Deak-dommen tilhører, som tildeles indenlandske lønmodtagere (29), selv om han tidligere har udøvet en beskæftigelse i et andet land (30) .
53. Et af de tvivlsspørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret, er dermed afklaret, eftersom anvendelsen af særskilte bestemmelser vedrørende lighed på området for arbejdskraftens frie bevægelighed skal udelukkes med hensyn til arbejdssøgende, og derfor finder princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 17 EF, fuldt ud anvendelse.
2. Om der foreligger en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet
54. Unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, således at de, uafhængigt af deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende, undergives samme retlige behandling (31) .
55. I det foreliggende tilfælde er kravene for tildeling af ungdomsarbejdsløshedsydelser tilsyneladende formuleret objektivt og med henvisning til faktorer, som abstrakt set ikke har noget at gøre med nationalitet.
56. Kravet om, at uddannelsen skal være gennemført i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af de belgiske fællesskaber [artikel 36, stk. 1, første afsnit, nr. 2, litra a), i kongelig anordning af 25.11.1991], eller at ansøgeren har opnået et tilsvarende diplom eller et skriftligt eksamensbevis for denne uddannelse [nr. 2, litra b)], indebærer imidlertid en forudgående bopælspligt, som lettere vil kunne opfyldes af den pågældende stats statsborgere end af statsborgere fra andre medlemsstater (32) .
57. Særlige overvejelser fortjener den mulighed, der er indført i den nævnte nr. 2, litra h), som følge af dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, hvorefter man ganske vist kan følge en uddannelse i andre medlemsstater, men dog under forudsætning af, at der er tale om en ligeværdig uddannelse, og at ansøgeren er et barn, som vandrende arbejdstagere har forsørgerpligt over for.
58. Ingen af de opstillede alternativer vedrører det tilfælde, at en ansøgning om ydelser indgives af en person, som ikke er lønmodtager, og hvis forældre ikke arbejder i landet, og som efter at have uddannet sig i en anden medlemsstat opnår et bevis på, at uddannelsen er ligeværdig med den belgiske uddannelse, som giver ret til ydelsen.
59. Det må derfor fastslås, at der foreligger en forskelsbehandling til skade for dem, der i lighed med Ioannis Ioannidis befinder sig i ovennævnte situation, idet de fratages de ydelser, den skal lette adgangen til arbejdsmarkedet, fordi de har gennemført deres gymnasieuddannelse i en anden medlemsstat.
60. Bedømmelsen af den forskellige behandling indebærer, at det er nødvendigt at tage stilling til, om den kan begrundes.
3. Begrundelsen for forskelsbehandlingen
61. Som allerede anført skal den belgiske ungdomsarbejdsløshedsydelse lette unges overgang fra uddannelse til beskæftigelse, og det er derfor legitimt at ville sikre sig, at der er en forbindelse med det nationale arbejdsmarked, hvilket er et mål, som er vanskeligt at opnå ved at opstille en enkeltstående betingelse, der vedrører stedet, hvor den pågældende har gennemført uddannelsen eller har opnået et tilsvarende bevis, som fastsat i artikel 36, stk. 1, nr. 2, litra a) og b), i kongelig anordning af 25. november 1991. Denne betingelse er ikke alene for generel og ensidig, men er heller ikke udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning, som anført i D’Hoop-dommen, der fuldt ud kan overføres på denne sag, selv om den ikke vedrører en belgier. Der tages hensyn til, at ansøgerens nationalitet ikke spiller nogen rolle, da det i modsat fald ville indebære en direkte forskelsbehandling.
62. Den mulighed, der er fastsat i samme artikels litra h), kan heller ikke begrunde forskelsbehandlingen. Anerkendelsen af, at den uddannelse, der er gennemført i en anden medlemsstat, er gyldig, udelukker ganske vist den kritik, der er rettet mod indholdet af litra a) og b), men den yderligere betingelse om, at der skal være tale om et barn af vandrende arbejdstagere, bosiddende i Belgien, er et meget restriktivt og subjektivt boligkrav, eftersom det ikke omfatter tilfældet med unionsborgere, der søger arbejde for første gang, og som ikke er børn, der forsørges af sådanne vandrende arbejdstagere. Denne hindring går ud over, hvad der er nødvendigt for at konstatere en forbindelse mellem ansøgeren om ydelsen og det arbejdsmarked, som denne ønsker at få adgang til.
63. Da de belgiske bestemmelser ikke omfatter tilfælde som Ioannis Ioannidis’, indebærer de en forskelsbehandling, som er i strid med Fællesskabets retsorden.
VI – Forslag til afgørelse
64. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Cour de travail de Liège, således:
»Fællesskabsretten, navnlig artikel 12, stk. 1, EF, er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der gør det muligt at afslå ungdomsarbejdsløshedsydelse til en statsborger fra en anden medlemsstat, som søger arbejde for første gang, med den begrundelse, at den pågældende har gennemført sin uddannelse i den medlemsstat, hvor han er statsborger, og at han ikke er et barn, der forsørges af en vandrende arbejdstager.«
(1) .
(2)
–	Citat af M. Luby, Journal du droit international, 1997, nr. 2, s. 542, i forbindelse med en kommentar til dommen af 12.9.1996, sag C-278/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4307, som jeg vender tilbage til senere.
(3)
–	EFT 1968 II, s. 467.
(4) – Moniteur belge af 31.12.1991, s. 29888
(5)
–	Jeg nævner kun dem, der har betydning for den foreliggende sag.
(6)
– Indholdet af dette litra a) er blevet ændret ved kongelig anordning af 11.2.2003 (Moniteur belge af 19.2.2003, s. 8026) med hensyn til tekniske eller erhvervsmæssige studier.
(7)
–	Affattelsen af litra h) beror på kongelig anordning af 13.12.1996 (Moniteur belge af 31.12.1996, s. 32265), der er vedtaget som følge af dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, som jeg gennemgår mere detaljeret nedenfor.
Ved den i foregående fodnote nævnte kongelige anordning blev ordene »medlem af Den Europæiske Union« erstattet med »Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde« og to nye punkter blev tilføjet: »i) eller have opnået et eksamensbevis for en gymnasieuddannelse eller for en videregående erhvervsmæssig eller teknisk grunduddannelse, i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af statens fællesskaber«, »j) eller have opnået et eksamensbevis udstedt af et fællesskab, hvoraf det fremgår, at det er ligeværdigt med de under litra b) anførte beviser, eller et eksamensbevis, der giver adgang til en videregående uddannelse. Dette litra finder ikke anvendelse, medmindre den pågældende forud har gennemført mindst seks års studier i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et fællesskab«. De sidstnævnte ændringer har ingen betydning for den foreliggende sag, da anmodningen er indgivet, før de nye bestemmelser trådte i kraft.
(8)
–	Ifølge den forelæggende rets oplysninger har han ikke gennemført en gymnasieuddannelse i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af de belgiske fællesskaber [artikel 36, stk. 1, første afsnit, nr. 2, litra a), i kongelig anordning af 25.11.1991]. Han har heller ikke opnået et diplom eller et skriftligt eksamensbevis for ligeværdige uddannelser, der er udstedt af den kompetente eksamenskommission [litra b)], og endelig, selv om den uddannelse, han havde fulgt i Grækenland, kunne anerkendes som ligeværdig [litra h), første led], var det ikke godtgjort, at hans forældre var vandrende arbejdstagere [litra h), andet led].
(9)
–	I dommen af 1.12.1977, sag 66/77, Kuyken, Sml. s. 2311, blev ordningen for de nævnte ydelser i artikel 124 i kongelig anordning af 20.12.1963, der gik forud for artikel 36 i kongelig anordning af 25.11.1991, behandlet – om virkningen af Deak-dommen på Domstolens retspraksis, se punkt 46-59 i det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte i sagen Kommissionen mod Belgien – og i dommen af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, gennemgås afslaget på at tildele støtte til en marokkansk kvinde, der boede med sin far af samme nationalitet, og som var gået på pension i Belgien efter at have udøvet lønnet beskæftigelse som arbejdstager.
(10)
–	Sag 94/84, Sml. s. 1873.
(11)
–	Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366).
(12)
–	Sag C-278/94, Sml. I, s. 4307.
(13)
–	Sag C-224/98, Sml. I, s. 6191. A. Iliopoulo og H. Toner: »A new approach to discrimination against free movers? D’Hoop mod Office Nationale de l’Emploi«, European Law Review, 2003, s. 389 ff.
(14)
–	Fremsat af generaladvokat Geelhoed den 21.2.2002.
(15)
–	Jf. punkt 7 i dette forslag til afgørelse.
(16)
–	Sag C-138/02, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(17)
–	Om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).
(18)
–	Den samme definition af arbejdsforhold ses i dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, præmis 16 og 17, af 12.5.1998, sag C-85/96, Martínez Sala, Sml. I, s. 2691, præmis 32, og af 6.11.2003, sag C-413/01, Ninni-Orasche, Sml. I, s. 13187. præmis 34.
(19)
–	Dom af 18.6.1987, sag 316/85, Sml. s. 2811.
(20)
–	Artikel 5 i forordning nr. 1612/68 indeholder et konkret udtryk for denne rettighed, idet retten til at modtage den samme ydelse gennem arbejdsformidlingen anerkendes.
(21)
–	I sidstnævnte retning, dom af 15.1.1998, sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, Sml. I, s. 47, præmis 21, af 24.11.1998, sag C-274/96, Bickel og Franz, Sml. I, s. 7637, præmis 27. I dommen af 17.9.2002, sag C-413/99, Baumbast og R, Sml. I, s. 7091, fastslås med hensyn til unionsborgernes opholdsret i artikel 18 EF, at udøvelsen heraf kan vige for medlemsstaternes legitime interesser (præmis 90), og det tilføjes, at anvendelsen af de nationale begrænsninger og betingelser imidlertid skal finde sted under overholdelse af de grænser, der fastsættes i fællesskabsretten, og i overensstemmelse med dennes almindelige principper, navnlig proportionalitetsprincippet. Dette indebærer, at de nationale foranstaltninger, der træffes på dette område, skal være hensigtsmæssige og nødvendige med henblik på at nå det forfulgte mål (præmis 91).
(22)
–	M. Requejo Isidro, »Estrategias para la »comunitarización« descubriendo el potencial de la ciudadanía europea« La Ley, 2003 nr. 5903, s. 1 ff. Som det fremgår af nævnte dom af 12.5.1998, Martinez Sala, præmis 63, af dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 32, og af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, præmis 32, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, kan artikel 12 EF påberåbes af en unionsborger, der lovligt opholder sig i værtsmedlemsstaten, »i alle de situtioner, der er omfattet af anvendelsesområdet, ratione materiae, for fællesskabsretten«.
(23)
–	Domstolens dom af 15.1.2002, sag C-55/00, Gottardo. Sml. I, s. 413, præmis. 21.
(24)
–	Dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, præmis 20, af 25.6.1997, sag C-131/96, Mora Romero, Sml. I, s. 3659, præmis 10, og af 26.11.2002, sag C-100/01, Oteiza Olazábal, Sml. I, s. 10981, præmis 25.
(25)
–	Dom af 28.6.1978, sag 1/78, Kenny, Sml. s. 1489, præmis 9, og af 12.5.1998, sag C-336/96, Gilly, Sml. I, s. 2793, præmis 38.
(26)
–	Dom af 21.6.1988, sag 197/86, Brown, Sml. s. 3205, præmis 21, af 31.5.1989, sag 344/87, Bettray, Sml. s. 1621, præmis 15 og 16, domme af 26.2.1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027, præmis 10, og sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071, præmis 14-17, samt dom af 19.11.2002, sag C-188/00, Kurz, Sml. I, s. 10691, præmis 32.
(27)
–	Førnævnte Lawrie-Blum-dom, præmis 19-21, Bernini-dommen, præmis 15 og 16, og Kurz-dommen, præmis 33 og 34.
(28)
–	De sparsomme oplysninger, der er afgivet i denne henseende, giver – som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg – ikke mulighed for at udvide prøvelsen af det præjudicielle spørgsmål til eksempelvis spørgsmål vedrørende anvendelsen af forordning nr. 1408/71.
(29)
–	Førnævnte Lebon-dom, præmis 26, dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 39 og 40, samt Collins-dommen, præmis 31 og 58.
(30)
–	I lighed med Cour de travail bemærkes, at ydelsen gives til unge, der søger deres første beskæftigelse, og til dem, der efter at have gennemført deres studier har udøvet lønnet beskæftigelse, eller som tidligere har udøvet en lønnet beskæftigelse, der var for kortvarig til, at de kunne opnå ret til arbejdsløshedsydelse.
(31)
–	Jf. bl.a. dom af 2.10.2003, sag C-148/02, Garcia Avello, Sml. I, s. 11613, præmis 22 og 23, Grzelczyk-dommen, præmis 31, D’Hoop-dommen, præmis 28, Collins-dommen, præmis 61, og Bidar-dommen, præmis 31, idet de fire sidstnævnte domme allerede er nævnt ovenfor.
(32)
–	Jf. bl.a. dom af 23.5.1996, sag C-237/94, O’Flynn, Sml. I, s. 2617, præmis 18, af 16.1.2003, sag C-388/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 721, præmis 13 og 14, og Collins-dommen, præmis 65.