62012CC0063
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 12 september 2013 (
1
)
Mål C‑63/12
Europeiska kommissionen
mot
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ’normala’ metoden — Rådets beslut att inte anta förslaget — Begreppet ’rättsakt mot vilken talan kan väckas’ — Villkor för tillämpning av undantagsklausulen”
Mål C‑66/12
Europeiska unionens råd
mot
Europeiska kommissionen
”Talan om ogiltigförklaring — Passivitetstalan — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ’normala’ metoden — Talan av rådet — Beslut om att väcka talan vid domstolen — Tillämplig majoritetsregel”
och
Mål C‑196/12
Europeiska kommissionen
mot
Europeiska unionens råd
”Passivitetstalan — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ”normala” metoden — Rådets beslut att inte anta förslaget — Underlåtenhet”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Relevanta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna
III – Förfarandet vid domstolen
A – Mål C‑63/12
B – Mål C‑66/12
C – Mål C‑196/12
IV – Talan i målen C‑63/12 och C‑196/12
A – Huruvida talan i dessa båda mål kan tas upp till sakprövning
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
2. Min bedömning
a) Domstolsprövning när talan väckts avseende en vägran av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ
i) Talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är tillämplig när en institution har agerat rättsstridigt
ii) Passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF är tillämplig när en institution har underlåtit att vidta åtgärder
iii) Vägran att anta en rättsakt bör angripas genom talan om ogiltigförklaring
b) Bedömning av rådets agerande
B – Huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad
1. Parternas och intervenienternas yttranden
a) Inledande anmärkningar
b) Sökandesidans argument
i) Kommissionen
– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna
– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna
ii) Parlamentet
c) Svarandesidans argument
i) Rådet
– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna
– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna
ii) Medlemsstaterna
– Republiken Tjeckien
– Konungariket Danmark
– Förbundsrepubliken Tyskland
– Konungariket Spanien
– Konungariket Nederländerna
– Förenade kungariket
2. Min bedömning
a) Domstolens praxis avseende kommissionens och rådets respektive roller och befogenheter inom ramen för förfarandet för anpassning av lönerna
b) Lösning av konflikten mellan kommissionen och rådet om huruvida det föreligger ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen”
i) Analys av villkoren för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna
ii) Bedömning av huruvida grunderna för ogiltigförklaring är välgrundade
– Grunden avseende maktmissbruk
– Grunden att rådet har åsidosatt en rättsregel genom att anse sig ha rätt att vägra att anta förslaget till förordning
– Grunden att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen har åsidosatts genom en otillräcklig och felaktig motivering
V – Talan i mål C‑66/12
A – Huruvida talan är välgrundad
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
a) Irland
b) Republiken Frankrike
2. Min bedömning
B – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
2. Min bedömning
VI – Rättegångskostnader
VII – Förslag till avgörande
I – Inledning
1.
Frågan om den årliga anpassningen av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen, som är det gemensamma föremålet för talan i målen C‑63/12, C‑66/12 och C‑196/12, prövades nyligen av domstolen i domen av den 24 november 2010 i målet kommissionen mot rådet, (
2
) genom vilken domstolen delvis ogiltigförklarade rådets förordning (EU, Euratom) nr 1296/2009 av den 23 december 2009, (
3
) i vilken fastställdes en procentsats för anpassning av lönerna som var lägre än den som hade föreslagits av Europeiska kommissionen.
2.
Frågeställningarna i de tre förevarande målen är emellertid annorlunda och kräver en fördjupning av den tidigare analysen. Dessutom föreligger nya och svåra problem som avser huruvida talan i målen kan tas upp till prövning.
3.
Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i unionen fastställs i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän, (
4
) i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 (
5
) och av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1080/2010 av den 24 november 2010 (
6
).
4.
Fram till och med den 31 december 2012 fastställdes i artiklarna 1 och 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna villkoren för den automatiska översyn av lönerna för tjänstemän och övriga anställda som Europeiska unionens råd årligen utför på förslag av kommissionen.
5.
Artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna innehöll en undantagsklausul, som gjorde det möjligt att avvika från denna anpassningsmetod ”[o]m en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras”. I det fallet ankom det på kommissionen att lägga fram ”lämpliga förslag” för rådet, som fattade beslut i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
6.
Den 17 december 2010 konstaterade rådet att ”de senaste finansiella och ekonomiska kriserna som inträffat inom [unionen] och som har lett till betydande finanspolitiska anpassningar och ökad osäkerhet beträffande sysselsättningen i flera medlemsstater skapar en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom [unionen]” och anmodade i enlighet med artikel 241 FEUF kommissionen att i god tid och mot bakgrund av objektiva uppgifter lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna så att Europaparlamentet och rådet skulle kunna behandla och anta dessa före utgången av 2011. (
7
)
7.
Den 13 juli 2011 antog kommissionen en rapport om undantagsklausulen, (
8
) i vilken den drog slutsatsen att det inte förelåg någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen. Rådet invände mot denna slutsats och beslutade den 28 oktober 2011 med en ”överväldigande” majoritet av delegationerna att rikta en ny begäran till kommissionen på grundval av artikel 241 FEUF. Rådet förklarade att det var ”övertygat om att den finansiella och ekonomiska kris som för närvarande äger rum inom [unionen] och som medför betydande finanspolitiska korrigeringar i de flesta medlemsstater innebär en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom [unionen]” och begärde ”[i] detta särskilda och ovanliga sammanhang och med tanke på de objektiva uppgifter som avspeglar den ekonomiska och sociala situationen hösten 2011” att kommissionen skulle tillämpa artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och lägga fram ett lämpligt förslag till lönejustering. (
9
)
8.
Den 24 november 2011 lade kommissionen fram ett meddelande med ytterligare upplysningar, (
10
) i vilket den vidhöll att villkoren för tillämpning av klausulen inte var uppfyllda, och lämnade samma dag in ett förslag till rådet om anpassning inom ramen för 2011 års översyn, (
11
) vilket syftade till dels en höjning av lönerna och pensionerna med 1,7 %, vilket var den nivå som erhölls vid en rent mekanisk tillämpning av den beräkningsmetod som anges i tjänsteföreskrifterna, dels en anpassning av korrigeringskoefficienterna.
9.
Rådet beslutade den 19 december 2011 (
12
) att inte anta förslaget till förordning, eftersom det ansåg att kommissionens vägran att lämna in ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna grundade sig på otillräckliga och felaktiga skäl.
10.
Den 3 februari 2012 väckte kommissionen talan om ogiltigförklaring av rådets beslut, vilken registrerades med målnummer C‑63/12.
11.
Kommissionen, som den 25 januari 2012 hade lämnat en formell underrättelse till rådet, väckte den 26 april 2012 parallellt med talan om ogiltigförklaring även en passivitetstalan, för det fallet att rådets agerande skulle bedömas som underlåtenhet att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF, vilken registrerades med målnummer C‑196/12.
12.
Rådet, å sin sida, väckte den 3 februari 2012 talan om ogiltigförklaring och, i andra hand, passivitetstalan mot såväl meddelandet som förslaget till förordning, vilken registrerades med målnummer C‑66/12.
13.
Kommissionen har med stöd av parlamentet gjort gällande att rådet, inom ramen för det förfarande för anpassning av lönerna som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, var förpliktat att följa kommissionens förslag till förordning. Enligt kommissionen och parlamentet fick rådet inte, i syfte att beakta den ekonomiska och sociala krisen, avvika från den automatiska tillämpningen av den beräkningsmetod som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, eftersom kommissionen inte hade föreslagit detta.
14.
Kommissionen har således huvudsakligen yrkat att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras, och har i andra hand, genom passivitetstalan, yrkat att domstolen ska slå fast att rådet, genom att inte anta förslaget till förordning, har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som åligger rådet enligt tjänsteföreskrifterna.
15.
Rådet har med stöd av flera medlemsstater (
13
) invänt mot dessa yrkanden och den argumentering som anförts till stöd för dem. Enligt rådet och nämnda medlemsstater har rådet i enlighet med tjänsteföreskrifterna behörighet att vägra att anpassa lönerna, om det anser att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen är uppfyllda.
16.
Rådet har med stöd av nämnda medlemsstater och ytterligare tre medlemsstater (
14
) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara meddelandet, eftersom kommissionen där anger sin slutgiltiga avsikt att inte lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, samt förslaget till förordning. Rådet har i andra hand yrkat att domstolen i enlighet med artikel 265 FEUF ska slå fast att kommissionen genom sin underlåtenhet har åsidosatt fördragen.
17.
Även om dessa tre mål inte formellt har förenats, motiverar sambandet mellan föremålet för talan i målen och den gemensamma karaktären hos de grunder i sak som anförts att det läggs fram ett gemensamt förslag till avgörande.
18.
I mitt förslag till avgörande kommer jag att hävda att det omtvistade beslutet utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas och jag kommer därför att föreslå att domstolen ska förklara dels att kommissionens talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning, dels att den passivitetstalan som kommissionen har väckt parallellt följaktligen ska avvisas.
19.
Jag kommer även att förklara att förekomsten av en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen utgör ett villkor för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och att rådet har rätt att vägra att godta ett förslag till förordning som grundar sig på den ”normala” metoden endast och allenast om detta villkor är uppfyllt.
20.
Jag kommer att tillägga att det vid oenighet mellan kommissionen och rådet om huruvida en sådan försämring föreligger ankommer på domstolen att säkerställa att den institutionella jämvikten iakttas genom att göra en prövning av kommissionens bedömning, men vilken begränsas till att kontrollera huruvida bedömningen är uppenbart oriktig.
21.
Jag kommer vidare att hävda att kommissionen inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den mot bakgrund av objektiva uppgifter ansåg att den ekonomiska krisen i medlemsstaterna 2010 inte möjliggjorde tillämpning av det undantagsförfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
22.
Jag kommer mot bakgrund av ovanstående att dra slutsatsen att kommissionens talan om ogiltigförklaring bör bifallas och att det omtvistade beslutet bör ogiltigförklaras.
23.
Eftersom kommissionens talan om ogiltigförklaring är välgrundad och det följaktligen inte finns fog för rådets talan, kommer jag att föreslå att domstolen, med hänsyn till en god rättskipning och av processekonomiska skäl, inte ska pröva huruvida sistnämnda talan kan tas upp till sakprövning, utan ska ogilla talan i sak.
24.
Jag kommer, i andra hand, att dra slutsatsen att rådets talan ska avvisas, eftersom ett beslut om att väcka talan vid domstolen måste antas med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 16.3 FEU och den rättsstridighet som behäftar beslutet, vilken kommissionen har rätt att åberopa, medför att talan ska avvisas.
II – Relevanta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna
25.
Relevanta bestämmelser är artiklarna 64, 65 och 65a i tjänsteföreskrifterna samt artiklarna 1, 3, 10 och 15 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, vilken har rubriken ”Regler för genomförande av artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna”.
26.
I artikel 64 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”En tjänstemans lön i euro skall efter avdrag för obligatoriska avdrag som anges i dessa tjänsteföreskrifter eller i genomförandeförordningar till dessa, korrigeras med en koefficient som är över, under eller lika med 100 % beroende på levnadskostnaderna på de olika anställningsorterna.
Dessa korrigeringskoefficienter skall på förslag från kommissionen fastställas av rådet med kvalificerad majoritet ...”
27.
Artikel 65 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”1.   Rådet skall varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor [(Eurostat) i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av [unionens] medlemsstater.
Rådet skall i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för [unionens] ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn skall särskilt tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.
2.   Om väsentliga förändringar av levnadskostnaderna inträffat skall rådet inom … två månader besluta om vilka anpassningar som skall göras av korrigeringskoefficienterna och i förekommande fall om de skall tillämpas retroaktivt.
3.   Vid tillämpningen av denna artikel skall rådet på förslag från kommissionen fatta beslut med kvalificerad majoritet ...”
28.
I artikel 65a i tjänsteföreskrifterna anges att tillämpningsföreskrifter till artiklarna 64 och 65 fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
29.
I artikel 1.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[m]ed avseende på den översyn som föreskrivs i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna skall Eurostat varje år före utgången av oktober månad utarbeta en rapport om förändringarna av levnadskostnaderna i Bryssel, de ekonomiska pariteterna mellan Bryssel och vissa orter i medlemsstaterna samt utvecklingen av köpkraften för lönerna för nationella tjänstemän i central statsförvaltning”.
30.
I artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”1.   Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli.
2.   Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats.
...
6.   Institutionerna skall göra motsvarande positiva eller negativa anpassning av löner och pensioner till tjänstemän, före detta tjänstemän och andra berörda personer med retroaktiv verkan för tiden mellan den dag då beslutet om den nya anpassningen får verkan och den dag då det träder i kraft.
...”
31.
De faktorer som används för beräkningen av den årliga anpassningen, vilka förtecknas i avsnitt 1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, är förändringarna av levnadskostnaderna i Bryssel, de ekonomiska pariteterna mellan Bryssel och vissa orter i medlemsstaterna samt utvecklingen av köpkraften för lönerna för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i de åtta medlemsstater som förtecknas i artikel 1.4 a sista stycket i bilaga XI. (
15
)
32.
I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som är den enda artikeln i kapitel V i bilagan, vilket har rubriken ”Undantagsklausul”, föreskrivs följande:
”Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, skall kommissionen lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet, som skall fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel [336 FEUF].”
33.
Artikel 15 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som ingår i kapitel 7 i bilagan, vilket har rubriken ”Slutbestämmelse och översynsklausul” har följande lydelse:
”1.   Bestämmelserna i denna bilaga skall tillämpas från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012.
2.   De skall ses över i slutet av det fjärde året, särskilt mot bakgrund av budgetkonsekvenserna. I detta syfte skall kommissionen lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet och eventuellt ett förslag om ändring av denna bilaga på grundval av artikel 336 [FEUF].”
III – Förfarandet vid domstolen
A – Mål C‑63/12
34.
Kommissionen väckte talan om ogiltigförklaring vid domstolen genom ansökan av den 7 februari 2012. Rådet ingav sitt svaromål den 2 april 2012, kommissionen sin replik den 11 maj 2012 och rådet sin duplik den 2 juli 2012.
35.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 25 april 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Parlamentet ingav sin interventionsinlaga den 11 juni 2012. Rådet inkom med sina yttranden över inlagan den 27 juli 2012.
36.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 6 juli 2012 tilläts Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden.
37.
Dessa medlemsstater ingav sina interventionsinlagor enligt följande: Republiken Tjeckien den 19 september 2012, Konungariket Spanien den 20 september 2012, Förenade kungariket den 24 september 2012 och övriga medlemsstater den 21 september 2012.
38.
Kommissionen yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 4 januari 2013.
39.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
40.
Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.
41.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
avvisa talan om ogiltigförklaring,
—
i andra hand, ogilla talan, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
42.
Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska bifalla rådets yrkanden.
B – Mål C‑66/12
43.
Rådet väckte talan om ogiltigförklaring vid domstolen genom ansökan av den 9 februari 2012. Kommissionen ingav sitt svaromål den 23 mars 2012, rådet sin replik den 11 maj 2012 och kommissionen sin duplik den 22 juni 2012.
44.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 april 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Parlamentet inkom med sin interventionsinlaga den 11 juni 2012. Rådet inkom med sina yttranden över inlagan den 27 juli 2012.
45.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 6 juli 2012 tilläts Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden.
46.
Förutom Republiken Lettland, som inte har inkommit med någon interventionsinlaga, ingav dessa medlemsstater sina interventionsinlagor enligt följande: Republiken Tjeckien den 19 september 2012, Konungariket Spanien den 20 september 2012, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Nederländerna den 21 september 2012, Irland den 24 september 2012 och Republiken Frankrike den 25 september 2012.
47.
Kommissionen yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 4 januari 2013.
48.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
i första hand, ogiltigförklara meddelandet och förslaget till förordning,
—
i andra hand, slå fast att fördragen har åsidosatts, eftersom kommissionen har underlåtit att lägga fram lämpliga förslag för parlamentet och rådet på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och
—
förpliktiga kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
49.
Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att rådets yrkanden ska bifallas.
50.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
51.
Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.
C – Mål C‑196/12
52.
Kommissionen väckte passivitetstalan vid domstolen den 26 april 2012. Rådet ingav sitt svaromål den 18 juni 2012, kommissionen sin replik den 30 juli 2012 och rådet sin duplik den 17 september 2012.
53.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 september 2012 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden, medan parlamentet tilläts intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
54.
Förbundsrepubliken Tyskland ingav sin interventionsinlaga den 16 oktober 2012, Konungariket Spanien den 24 oktober 2012, Förenade kungariket den 14 november 2012 och Konungariket Nederländerna och parlamentet den 16 november 2012.
55.
Kommissionen och rådet yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 16 januari 2013 respektive den 21 januari 2013.
56.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
slå fast att rådet, genom att inte anta förslaget till förordning, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
57.
Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.
58.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
59.
Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska bifalla rådets yrkanden.
IV – Talan i målen C‑63/12 och C‑196/12
A – Huruvida talan i dessa båda mål kan tas upp till sakprövning
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
60.
Rådet har hävdat att talan om ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning. Det omtvistade beslutet är nämligen inte en rättsakt som har självständiga rättsverkningar, eftersom rådet varken ändrade förslaget till förordning eller avvisade det slutgiltigt när det antog sitt beslut, utan endast för tydlighetens skull angav skälen till att det inte kunde anta förslaget.
61.
Kommissionen har invänt mot denna bedömning och anser att man ska skilja mellan de båda delarna i det förslag till förordning som rådet har vägrat att anta.
62.
När det, för det första, gäller anpassningen av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen, anser kommissionen att talan om ogiltigförklaring visst kan tas upp till sakprövning, eftersom den angripna rättsakten har en beslutskaraktär som följer av såväl det rättsliga instrument som användes som dess innehåll.
63.
När det gäller det omtvistade beslutets form har kommissionen påpekat att beslutet är en unionsrättsakt enligt artikel 288 FEUF, att det har offentliggjorts i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning som är avsedd för unionens lagstiftning och att tjänsteföreskrifterna anges som rättslig grund i beslutet, särskilt artikel 65 samt bilagorna VII, XI och XIII, liksom artikel 20 i anställningsvillkoren för övriga anställda i unionen.
64.
När det gäller den angripna rättsaktens innehåll, är det obestridligt att det omtvistade beslutet har självständiga rättsverkningar, eftersom det till följd av beslutet inte har gjorts någon årlig anpassning av lönerna och pensionerna, vilka följaktligen har frysts. Kommissionen frågar sig hur rådet ska kunna anta förslaget utan att först upphäva beslutet om att inte anta det, och anser att den åtskillnad som rådet försökt etablera mellan ett ”beslut att inte anta” och ett ”beslut att avslå” inte vilar på någon fastställd typologi.
65.
När det, för det andra, gäller antagandet av de korrigeringskoefficienter som är tillämpliga på lönerna och pensionerna, har kommissionen påpekat att det omtvistade beslutet inte innehåller någon motivering i denna fråga och har därför dragit slutsatsen att även om rådet formellt har antagit ett avslagsbeslut, måste dess inställning i första hand anses utgöra en rättsstridig underlåtenhet att vidta åtgärder, mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas.
66.
Rådet har med hänvisning till domstolens rättspraxis, enligt vilken man för att avgöra om angripna åtgärder utgör rättsakter ska fästa avseende vid deras innehåll, (
16
) replikerat att påståendet att det omtvistade beslutet har resulterat i en frysning av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen bygger på den felaktiga premissen att enbart den omständigheten att kommissionen har lagt fram ett förslag på grundval av artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna räcker för att rådet ovillkorligen ska vara förpliktat att vidta åtgärder på denna grundval. Rådet har tillagt att för att tjänstemännen ska ha rätt till den anpassning som föreslås av kommissionen krävs det att rådet beslutar om anpassningen, vilket innebär ett val mellan två rättsliga grunder som är ömsesidigt uteslutande, det vill säga artikel 3 i tjänsteföreskrifterna och artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
67.
Rådet har slutligen påpekat att det omtvistade beslutet inte är slutgiltigt och inte har någon inverkan på den rättsliga existensen för förslaget till förordning, vilket rådet, genom tillämpning av regeln lex posterior derogat priori, när som helst kan anta, utan att upphäva den tidigare antagna rättsakten.
68.
Parlamentet har anslutit sig till kommissionens argumentering. Parlamentet har gjort gällande att den åtskillnad som rådet gör mellan ett ”beslut att inte anta” och ett ”beslut att avslå” måste anses som konstlad och att det är viktigt att vid bedömningen av beslutets karaktär beakta den omständigheten att beslutet utgör rådets svar på en förpliktelse att anpassa lönerna och pensionerna ”före utgången av varje år” och på det förslag som kommissionen lagt fram för detta ändamål.
69.
De intervenerande medlemsstaterna stöder rådets ståndpunkt och har hänvisat till de argument som rådet har utvecklat. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att det omtvistade beslutet inte har några rättsverkningar, eftersom det varken avslutar förfarandet eller fråntar förslaget till förordning dess föremål. Rådets beslut är endast ett mellanliggande steg i det förfarande som kommissionen har inlett i syfte att fastställa den årliga anpassningen av lönerna, och detta förfarande kommer inte att vara avslutat förrän rådet har antagit en förordning om anpassning av lönerna med retroaktiv verkan från och med den 1 juli 2011.
2. Min bedömning
70.
Som jag kommer att visa nedan är det en talan om ogiltigförklaring – och inte en passivitetstalan – som ska väckas mot båda delarna av det omtvistade beslutet.
71.
Den talan om ogiltigförklaring och den passivitetstalan som har väckts av kommissionen har i realiteten ett och samma föremål, eftersom de båda syftar till påföljder för rådets agerande när rådet vägrade att anta förslaget till förordning med hänvisning till att undantagsklausulen borde tillämpas. Eftersom rådets agerande vid första påseendet till fullo förefaller kunna anses utgöra ett beslut, men samtidigt eventuellt kan uppfattas som en underlåtenhet från rådets sida att vidta den årliga anpassningen av lönerna och fastställa korrigeringskoefficienterna, har kommissionen angripit denna rättsakt ur två olika vinklar och har väckt både en talan om ogiltigförklaring och en passivitetstalan, som svar på vilka rådet har väckt en talan om ogiltigförklaring och, i andra hand, en passivitetstalan.
72.
Kommissionens och rådets osäkerhet om vilken form av talan som är tillämplig visar den rättsliga osäkerheten kring användningsområdena för talan om ogiltigförklaring respektive passivitetstalan, särskilt när det ifrågasatta agerandet utgörs av en vägran. Denna osäkerhet beror på komplexiteten i det teoretiskt nära sambandet mellan dessa båda former av talan och viss textuell utveckling, men förklaras även av att utvecklingen av rättspraxis har lämnat utrymme för viss tveksamhet. Vilket skälet än är, är det mycket problematiskt att tveksamhet kan uppstå om var gränsen mellan dessa båda former av talan går, särskilt hos två unionsinstitutioner, trots att det rättsliga systemet för prövning av lagenligheten hos unionsrättsakter måste uppfylla principen att det ska vara komplett (
17
) och enhetligt för att iakttagandet av principen om ett effektivt domstolsskydd ska kunna garanteras.
73.
Sistnämnda princip, som följer av artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och bekräftas i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, innebär att talan kan väckas mot varje rättsstridig rättsakt som antas av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ och som går någon emot.
74.
För att kunna garantera ett så omfattande domstolsskydd som möjligt kan det hävdas att det först och främst är viktigt att undvika alla luckor i prövningen av lagenligheten och således att se till att ett avslagsbeslut som fattas av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ och har bindande rättsverkningar kan tas upp till prövning av domstolen för att garantera dess lagenlighet, och det spelar mindre roll om prövning uppnås genom en talan om ogiltigförklaring eller en passivitetstalan.
75.
Det måste därför tillåtas att det finns två konkurrerande former av talan och det måste accepteras att sökandena vid behov har möjlighet att fritt välja vilken form av talan de vill använda mot ett avslagsbeslut.
76.
Det är viktigt att erinra om att de båda formerna av talan har ett gemensamt ändamål, vilket framgår av de avgöranden där domstolen har konstaterat att de ”endast ger uttryck för ett och samma rättsmedel” (
18
) eller har slagit fast principen att ”det inom fördragets system med olika former av talan finns ett nära samband mellan [taleformerna]”. (
19
)
77.
Trots de båda taleformernas gemensamma ändamål är de dock olika till sin karaktär. (
20
) Villkoren för att talan ska kunna väckas och tas upp till prövning samt, i mindre utsträckning, de verkningar som talan kan ha är också olika. (
21
) Jag är därför övertygad om att det varken ligger i sökandenas intresse eller främjar en god rättskipning att tillåta överlappningar. Det är tvärtom nödvändigt att dra en tydlig gräns mellan dessa båda former av talan, för att garantera att de är ömsesidigt uteslutande och säkerställa en harmonisk samexistens grundad på en rättslig systematik. (
22
) Detta är inte endast en teoretisk fråga, utan det krävs en analys av hur de båda formerna av talan kompletterar eller konkurrerar med varandra samt av deras grad av självständighet eller beroende. (
23
) Denna fråga rymmer också en viktig praktisk aspekt, eftersom svaret på den är avgörande för sökandenas möjlighet att använda den form av talan som är bäst lämpad för att utdöma påföljder för den rättsstridighet som har begåtts, i syfte att domstolsprövningen ska ha en så ändamålsenlig verkan som möjligt.
78.
Innan jag går närmare in på rådets agerande och den form av talan som bör användas för att bestrida agerandets lagenlighet, kommer jag först att gå igenom de regler som enligt domstolens gällande praxis är tillämpliga vid domstolsprövning av ”negativa” ageranden, det vill säga ageranden genom vilka någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ uttrycker en vägran.
a) Domstolsprövning när talan väckts avseende en vägran av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ
79.
Jag anser att följande kan hållas för säkert: Eftersom talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan väckas när en institution agerat rättsstridigt (i), medan passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF kan väckas när en institution underlåtit att vidta åtgärder (ii), ska vägran att anta en rättsakt angripas genom talan om ogiltigförklaring (iii).
i) Talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är tillämplig när en institution har agerat rättsstridigt
80.
Enligt artikel 263 FEUF ska domstolen granska lagenligheten av rättsakter som antas av institutionerna, bland annat rådet, och som inte är rekommendationer eller yttranden.
81.
För att en rättsakt ska kunna vara föremål för en talan om ogiltigförklaring måste två villkor vara uppfyllda.
82.
För det första måste rättsakten, ”bestämmelsen”, faktiskt ha antagits av en av unionens institutioner.
83.
För det andra framgår det av fast rättspraxis avseende talan om ogiltigförklaring som väckts av medlemsstaterna eller av institutionerna att ”alla bestämmelser som antas av institutionerna och som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar, oberoende av deras form”, anses utgöra rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. (
24
) För att en fysisk eller juridisk person ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring mot en rättsakt som riktas till personen i fråga, måste rättsaktens bindande rättsverkningar påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning. (
25
)
84.
Kriteriet bindande rättsverkningar är särskilt viktigt när det rör sig om att bedöma huruvida talan kan väckas mot en mellanliggande rättsakt som antagits inom ramen för ett administrativt förfarande i flera led. För att talan ska kunna väckas mot en rättsakt måste den i princip ha en slutgiltig karaktär. Som domstolen har angett måste den utgöra ”ett slutgiltigt uttryck för institutionens åsikt”, (
26
) vilket innebär att en mellanliggande rättsakt som syftar till att förbereda det slutliga beslutet, till exempel en rättsakt som uttrycker en institutions preliminära ståndpunkt, inte kan betraktas som en rättsakt mot vilka talan kan väckas. (
27
)
85.
Det har slagits fast att ett förslag till förordning som kommissionen lägger fram för rådet inte kan betraktas som en rättsakt mot vilken talan kan väckas, eftersom det utgör en mellanliggande rättsakt som endast syftar till att förbereda antagandet av en slutlig rättsakt utan att slutgiltigt fastställa den ståndpunkt som rådet kommer att anta. (
28
)
86.
Däremot bör talan om ogiltigförklaring kunna väckas mot en mellanliggande rättsakt som har ”självständiga rättsverkningar”. (
29
)
87.
Det bör slutligen påpekas att även om mellanliggande åtgärder som inte är av beslutskaraktär inte som sådana kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan de eventuella rättsliga brister som åtgärderna är behäftade med åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de mellanliggande åtgärderna utgör ett led. (
30
)
ii) Passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF är tillämplig när en institution har underlåtit att vidta åtgärder
88.
I artikel 265 FEUF föreskrivs att om parlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna och unionens övriga institutioner väcka talan vid domstolen för att få överträdelsen fastslagen.
89.
En passivitetstalan kan även väckas av varje fysisk eller juridisk person om någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ har underlåtit att till personen i fråga rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande.
90.
En sådan talan ska endast tas upp om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan har anmodats att vidta åtgärder och om institutionen, organet eller byrån inom två månader efter denna anmodan inte har ”tagit ställning”.
91.
Enligt fast rättspraxis bygger rättsmedlet passivitetstalan på den uppfattningen att det vid rättsstridig passivitet från en institutions sida ska vara möjligt att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att underlåtenheten att agera strider mot fördraget, då den berörda institutionen inte har avhjälpt denna underlåtenhet. (
31
)
92.
Genom att ställa denna regel mot föremålet för en talan om ogiltigförklaring kan en gräns dras mellan de båda rättsmedel som är avsedda att säkerställa en direkt prövning av huruvida unionsinstitutionernas agerande är lagenligt. Medan talan om ogiltigförklaring är tillämplig när en åsikt uttrycks i form av en rättsakt som har bindande rättsverkningar, är passivitetstalan däremot tillämplig när en institution rättsstridigt underlåtit att agera. Med andra ord, prövningen av lagenligheten sker genom talan om ogiltigförklaring när den ifrågasatta institutionen har vidtagit felaktiga åtgärder och genom passivitetstalan när den har begått ett fel genom underlåtenhet.
93.
Man kan mot bakgrund av denna åtskillnad sluta sig till svaret på vilken form av talan som ska användas vid ett avslagsbeslut.
iii) Vägran att anta en rättsakt bör angripas genom talan om ogiltigförklaring
94.
Även om den tydliga åtskillnaden mellan talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan har fördunklats på grund av de begreppsmässiga skillnaderna mellan definitionen av passivitetstalan i EKSG-fördraget respektive EEG‑fördraget, (
32
) anser jag dock att det av ovanstående genomgång av vilken form av talan som ska tillämpas vid ett rättsstridigt negativt beslut tydligt framgår att ett avslag är en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas.
95.
En vägran att anta ett beslut är nämligen att jämställa med ett beslut, eftersom denna vägran uttrycker en åsikt – om än en negativ sådan, och för ett avslagsbeslut gäller därför samma behörighets- och formregler som för ett positivt beslut.
96.
I rättspraxisen tillämpas helt klart detta synsätt och det finns ett stort antal domar där det har konstaterats att en talan om ogiltigförklaring som väckts mot ett avslagsbeslut kan tas upp till prövning. (
33
)
97.
I ett obiter dictum i domen av den 27 september 1988 i målet parlamentet mot rådet (
34
) medgav domstolen emellertid att parlamentet kunde väcka passivitetstalan mot rådets underlåtenhet att lägga fram ett budgetförslag, och konstaterade att ”[e]n vägran att vidta åtgärder kan nämligen, hur klart denna än kommer till uttryck, hänskjutas till domstolen på grundval av artikel 175 om den medför att passiviteten består”. (
35
) Denna formulering, som i doktrinen har betecknats som ”gåtfull”, (
36
) förklaras mer av hänsyn till parlamentets talerätt än av en önskan om att utvidga tillämpningsområdet för passivitetstalan. I senare rättspraxis har man för övrigt återgått till ett mer ortodoxt synsätt. (
37
)
98.
För att avgöra om ett avslagsbeslut utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, görs i rättspraxis även åtskillnad beroende på om den rättsakt som blivit föremål för ett avslag kunde ha haft slutgiltiga rättsverkningar. Domstolen har upprepade gånger slagit fast att en rättsakt som innebär avslag ska bedömas i förhållande till föremålet för den begäran på vilken den utgör ett svar. (
38
) Denna formulering, som kan tyckas en aning svårtolkad och som har utformats på olika sätt, (
39
) innebär egentligen följande när det gäller negativa beslut. En vägran att anta en rättsakt kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, när en sådan talan kunde ha väckts mot den rättsakt som institutionen vägrat att anta. Om den rättsakt som inte antagits kan ha slutgiltiga rättsverkningar kan således vägran att anta den vara föremål för en talan. Om den rättsakt som inte antagits inte har sådana verkningar kan man däremot inte väcka talan om ogiltigförklaring vid domstolen mot vägran att anta det.
99.
En vägran att vidta åtgärder ska således angripas genom en talan om ogiltigförklaring, oavsett i vilken form vägran uttryckts.
100.
Talan om ogiltigförklaring kan väckas, för det första, i fall av en uttrycklig vägran. När en institution svarar genom ett uttryckligt avslagsbeslut ska passivitetstalan inte användas, eftersom sökanden inom den tidsfrist som fastställs i EUF-fördraget har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring för att få prövat huruvida den rättsakt som antagits av institutionen är rättsstridig.
101.
En uttrycklig vägran kan ta sig två olika former.
102.
Det kan helt enkelt röra sig om en vägran att anta det beslut som begärts. (
40
)
103.
Det kan även röra sig om antagande av en rättsakt som strider mot den som har begärts. I detta fall kan en passivitetstalan inte väckas mot det antagna beslutet, eftersom en passivitetstalan, som det konstaterats i flera domar, avser ”passivitet genom underlåtenhet att vidta åtgärder eller att ta ställning men inte antagandet av en annan rättsakt än den som berörda personer skulle ha funnit önskvärd eller nödvändig”. (
41
)
104.
Domstolen har till och med, i domen av den 23 januari 1992 i målet kommissionen mot rådet, (
42
) vilken meddelades till följd av en talan om ogiltigförklaring som väckts av kommissionen mot en rådsförordning, genom vilken lönerna och pensionerna för gemenskapernas tjänstemän och övriga anställda korrigerades och de tillhörande korrigeringskoefficienterna anpassades till dessa löner och pensioner, konstaterat att talan om ogiltigförklaring kan väckas mot antagandet av en rättsakt i vilken ett förslag av kommissionen rättsstridigt utelämnats. I domen i det målet konstaterade domstolen att kommissionens förslag framför allt avsåg infogande av en särskild korrigeringskoefficient för München (Tyskland) och att den förordning som rådet antagit på grundval av detta förslag inte innehöll några sådana bestämmelser. Domstolen drog därför slutsatsen att kommissionen hade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring mot denna förordning, eftersom den ansåg att rådet genom utelämnandet hade åsidosatt en skyldighet som föreskrivs i EEG‑fördraget. (
43
) När en institution har vidtagit åtgärder, men har underlåtit att anta en del av den föreslagna åtgärden, kan talan om ogiltigförklaring således väckas mot den rättsstridighet som detta resulterar i. (
44
)
105.
Talan om ogiltigförklaring kan, för det andra, väckas vid ett tyst avslag. Det är dock viktigt att precisera att en institutions tystnad eller passivitet kan betraktas som ett tyst avslag endast om detta uttryckligen fastställs i en unionsrättslig bestämmelse. Av fast rättspraxis framgår att ”[i] avsaknad av … uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett beslut skall anses ha fattats och som anger vad beslutet skall anses innehålla, kan en institutions passivitet inte jämställas med ett beslut, eftersom det rättsmedelssystem som inrättats genom fördraget annars skulle ifrågasättas”. (
45
)”Under vissa specifika omständigheter ... [kan emellertid] tystnad eller passivitet från en institutions sida … undantagsvis anses utgöra ett underförstått avslagsbeslut”. (
46
)
106.
Detta är i sammanfattning de viktigaste av de principer som reglerar talan mot negativa beslut.
107.
Ytterligare två preciseringar ska emellertid göras.
108.
Det är, för det första, viktigt att påpeka att avsaknad av beslut på grund av att den majoritet som krävs inte har uppnåtts inte är det samma som en vägran att fatta beslut.
109.
Denna åtskillnad illustreras i domen av den 13 juli 2004 i målet kommissionen mot rådet, (
47
) vilket avsåg genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen hade väckt talan om ogiltigförklaring mot rådets ”underlåtenhet att anta” de formella åtgärder som angavs i rekommendationer som kommissionen hade avgett i enlighet med artikel 104.8 och 104.9 EG (
48
) och som syftade till att tvinga Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike att reducera underskottet i de offentliga finanserna. Domstolen ansåg att talan måste avvisas, eftersom den påtalade underlåtenheten berodde på att den majoritet som är nödvändig för att anta ett beslut inte hade uppnåtts. Domstolen påpekade även att det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten som fastställer en tidsfrist efter vars utgång det ska anses att ett indirekt beslut har fattats, eller som definierar innehållet i ett sådant beslut. (
49
)
110.
Det ska tilläggas att domen av den 30 september 2003 i målet Eurocoton m.fl. mot rådet, (
50
) i vilken domstolen slog fast att rådets underlåtenhet att anta ett förslag till förordning om införande av en slutgiltig antidumpningstull utgjorde en rättsakt mot vilken talan kunde väckas, inte kan åberopas för att göra gällande det motsatta förhållandet. Denna dom, som avsåg de särskilda omständigheterna i samband med antidumpningsförfaranden, kan orsaka viss osäkerhet, eftersom domstolen i den låter förstå att enbart den omständigheten att man röstar utgör ett ”ställningstagande” även om den majoritet som är nödvändig för att anta förordningen inte har uppnåtts, (
51
) men detta kan enligt min åsikt förklaras av att det inom ramen för antidumpningsförfaranden föreskrivs en tidsfrist efter vilken rådet inte längre har rätt att anta kommissionens förslag, vilket innebär att underlåtenheten att anta förslaget inom den föreskrivna fristen kunde betraktas som ett tyst avslag. (
52
)
111.
För det andra följer det, såsom kommissionen och rådet har påpekat, av fast rättspraxis avseende upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring, att såväl den angripna åtgärdens innehåll som avsikten hos dess upphovsmän ska beaktas när en sådan åtgärd ska kvalificeras. (
53
)
112.
Mot bakgrund av ovanstående principer kommer jag nedan att undersöka huruvida rådets agerande utgjorde en rättsakt mot vilken talan kan väckas och därefter kommer jag att fastställa vilken form av talan som ska tillämpas.
b) Bedömning av rådets agerande
113.
Utgör det omtvistade ”beslutet”, genom vilket rådet beslutade att inte anta förslaget till förordning och vilket lagts fram på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, ett beslut mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas?
114.
Jag anser att denna fråga utan tvekan ska besvaras jakande.
115.
Det bör för det första påpekas att rådet har missuppfattat sitt eget beslut när det försäkrar att det inte agerade på grundval av förslaget till förordning, vilket det varken ändrade eller slutgiltigt avslog, utan endast redogjorde för skälen till att det inte kunde anta förslaget. Det omtvistade beslutet innehåller emellertid inte endast en förklaring av skälen, utan innehåller även en normativ del där det anges att rådet ”beslutar att inte anta kommissionens förslag”.
116.
Den rättsakt som rådet har antagit har således en beslutskaraktär.
117.
Rådets rättsakt har även en slutgiltig karaktär. Den sätter nämligen punkt för processen för anpassning enligt den ”normala” metoden av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen samt av korrigeringskoefficienterna avseende dessa löner och pensioner för år 2011, eftersom det i artikel 3.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att rådets förordning ska antas ”före utgången av varje år”. Det bör påpekas att rådets argument att det rörde sig om ett avvaktande svar av preliminär karaktär inte alls överensstämmer med vare sig skälen i det omtvistade beslutet eller den ståndpunkt som rådet har antagit inom ramen för förfarandet i förevarande mål. Som det framgår av skäl 14 i det omtvistade beslutet ansåg rådet att endast förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna kunde tillämpas för att ta hänsyn till den ekonomiska krisen. Det var således inte alls frågan om att eventuellt ta om förfarandet för det fallet att kommissionen till exempel skulle lyckas övertyga rådet om att det inte finns någon möjlighet att tillämpa undantagsklausulen. Rådet visade tydligt att det slutgiltigt ville avvika från förfarandet med den ”normala” metoden, som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och i stället använda det särskilda förfarande som enligt artikel 10 i samma bilaga XI ska användas vid en allvarlig ekonomisk kris.
118.
Förbundsrepubliken Tysklands argument, att det omtvistade beslutet endast utgjorde ett mellanliggande steg i det förfarande som kommissionen inlett för att fastställa den årliga anpassningen av lönerna, tycks bygga på en förväxling mellan de två slagen av förfaranden, vilka utesluter varandra, såsom Konungariket Nederländerna helt riktigt har påpekat.
119.
Eftersom rådet som argument har anfört ordalydelsen i det omtvistade beslutet, bör det tilläggas att den påstådda skillnaden mellan ett beslut ”att inte anta” och ett beslut ”att avslå” verkar mer bestickande än finurlig. Rådet underlät inte att ta ställning till förslaget till förordning på grund av att det till exempel inte uppnådde den nödvändiga majoriteten, utan fattade ett beslut som helt enkelt är att jämställa med ett avslag på förslaget till förordning.
120.
Det bör även påpekas att den rättsakt som rådet vägrade att anta är en förordning, som om den hade antagits utan tvekan skulle ha haft bindande rättsverkningar gentemot såväl unionens institutioner som dess tjänstemän och övriga anställda, vilka från och med den 1 juli 2011 inte har erhållit den höjning som de skulle ha haft rätt till om rådet hade antagit förslaget till förordning.
121.
Kommissionens argument att man bör skilja mellan de två delarna i förslaget till förordning, eftersom avslaget avseende anpassningen av korrigeringskoefficienterna inte har motiverats och därför måste ses som en rättsstridig underlåtenhet att vidta åtgärder, beror enligt min mening på en förväxling mellan avsaknad av motivering av ett beslut och avsaknad av ett beslut.
122.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden bör talan om ogiltigförklaring tas upp till sakprövning, medan passivitetstalan bör avvisas.
B – Huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad
1. Parternas och intervenienternas yttranden
a) Inledande anmärkningar
123.
Kommissionens talan om ogiltigförklaring (mål C‑63/12) och rådets talan (mål C‑66/12) har inte samma föremål, eftersom den förstnämnda riktas mot det omtvistade beslutet, medan den andra riktas mot två av kommissionens tre förberedande rättsakter. (
54
)
124.
Det är emellertid klarlagt och har inte bestritts av parterna att rådets invändningar i sak som det anfört inom ramen för sin talan är identiska med de grunder i sak som denna institution har anfört i sitt svaromål på kommissionens talan om ogiltigförklaring.
125.
Som rådet har angett i sitt svaromål i mål C‑63/12 är den grundläggande frågan i båda målen huruvida villkoren för tillämpning av undantagsklausulen var uppfyllda eller inte. I parternas talan respektive svaromål i detta mål hänvisas för övrigt frekvent till de argument som anförts i mål C‑66/12.
126.
Även om detta sätt att lägga fram grunderna, genom att delvis hänvisa till bifogade handlingar, inte gör att de inte kan tas upp till prövning, är det emellertid motiverat och till och med nödvändigt att göra en samlad genomgång av alla argument.
127.
Även om nedanstående resonemang gäller huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad, beaktar jag således även de argument som parterna anfört inom ramen för talan i mål C‑66/12.
b) Sökandesidans argument
i) Kommissionen
128.
Kommissionen har kritiserat rådet för att det vägrade att anpassa dels lönerna och pensionerna, dels korrigeringskoefficienterna.
– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna
129.
Kommissionen har, i första hand, anfört en grund som består av två delar, varav den första delen avser maktmissbruk och den andra delen avser åsidosättande av gränserna för rådets behörighet. (
55
)
130.
Kommissionen har genom denna grunds första del, som avser åsidosättande av artiklarna 3 och 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, hävdat att rådet åsidosatte dels handläggningsregler, dels principen om institutionell jämvikt när det ansåg att villkoren i artikel 10 i bilaga XI var uppfyllda och därför vägrade att anta förslaget om anpassning av lönerna och pensionerna, trots att kommissionen inte hade lagt fram något förslag för rådet på grundval av denna artikel och den undantagsåtgärd som föreskrivs i den bestämmelsen måste antas gemensamt av parlamentet och rådet.
131.
Kommissionen har genom denna grunds andra del tillagt att rådet, som inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning, åsidosatte artikel 65 i tjänsteföreskrifterna genom att vägra att anta förslaget till förordning, samt att rådet, om det ansåg att kommissionen otillbörligen hade underlåtit att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, hade möjlighet att föra tvisten till domstolen och vid behov yrka om interimistiska åtgärder. Genom att inte anta förslaget till förordning åsidosatte rådet dessutom principen att den som har stiftat en lag själv måste följa den (patere legem quam ipse fecisti).
132.
Kommissionen har, i andra hand, hävdat att rådet gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att åsidosätta villkoren för tillämpning av undantagsklausulen. Kommissionen anser att motiveringen till det omtvistade beslutet är ”otillräcklig och felaktig”, eftersom villkoren för tillämpning av undantagsklausulen inte var uppfyllda.
133.
Kommissionen har erinrat om att den enligt fast rättspraxis har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom områden där en komplex ekonomisk och social bedömning är nödvändig, (
56
) och har påpekat att den använde femton ekonomiska indikatorer som godkänts gemensamt, särskilt av medlemsstaterna själva, och att det var motiverat att välja perioden den 1 juli 2010 till början av november 2011 för bedömningen, eftersom en plötslig försämring av situationen konstateras över en ganska kort period.
134.
Kommissionen har tillagt att genom tillämpning av metoden återspeglas minskningen i vissa nationella tjänstemäns köpkraft i lönerna och pensionerna för unionens tjänstemän, och anser sig ha analyserat den försämring av de offentliga finanserna som rådet åberopat, men att försämringen inte kunde betecknas som ”plötslig”, eftersom den hade inletts redan före den kraftiga nedgången i den ekonomiska aktiviteten åren 2008 och 2009.
135.
Kommissionen har även hävdat att den beaktade revideringen nedåt av tillväxtprognoserna, vilken reflekterades i medlemsstaternas beslut om de nationella offentliga lönerna, och analyserade den kreditåtstramning som förelegat minst sedan 2008 eller till och med 2007. När det gäller prisfallet på tillgångar anser kommissionen att rådet borde ha förklarat relevansen hos denna faktor, som är en del av den normala ekonomiska cykeln och är extremt volatil. Enligt kommissionen tydde inte heller fluktuationerna i arbetslöshetsnivåerna under 2011 på en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.
– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna
136.
Enligt kommissionen skiljer sig anpassningen av korrigeringskoefficienterna från anpassningen av lönerna, eftersom den sistnämnda, som görs på grundval av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, avser en justering av de allmänna lönenivåerna i förhållande till Bryssel (Belgien) (”variation i tiden”), medan den förstnämnda, som görs på grundval av artikel 64 i tjänsteföreskrifterna, syftar till att upprätthålla lika behandling mellan tjänstemän och pensionerade tjänstemän, oavsett deras anställningsort eller hemvist i unionen (”variation i rummet”).
137.
Kommissionen har kritiserat rådet för att ha åsidosatt artiklarna 1 och 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna samt artikel 64 i tjänsteföreskrifterna genom att vägra att anpassa korrigeringskoefficienterna samt för att ha underlåtit att motivera sitt beslut, eftersom motiveringen till beslutet endast avsåg anpassningen av lönerna och pensionerna och den rättsliga grunden angavs vara artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, medan artikel 64 i tjänsteföreskrifterna inte nämndes.
ii) Parlamentet
138.
Parlamentet har instämt i kommissionens bedömning. Parlamentet anser särskilt att rådet har överträtt sina befogenheter i egenskap av medlagstiftare, eftersom det genom att anta det omtvistade beslutet faktiskt tillämpade artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, trots att tillämpning av undantagsklausulen förutsätter användning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
139.
Parlamentet har betonat de skadliga konsekvenserna för den institutionella jämvikten av att missbruka befogenheterna på det sätt som rådet gjorde när det avvek från den ”normala” metod som fastställs i tjänsteföreskrifterna och bortsåg från det politiska val som gjordes när tjänsteföreskrifterna antogs. Parlamentet har med hänvisning till bestämmelserna i artikel 13 FEU, där det anges att varje institution ska utöva sina befogenheter med respekt för övriga institutioners befogenheter, påpekat att om rådet av politiska skäl som berodde på finanskrisen ville byta metod, borde det ha följt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, som innebär att det politiska valet görs av de båda medlagstiftarna på förslag av kommissionen och efter samråd med övriga berörda institutioner.
c) Svarandesidans argument
i) Rådet
– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna
140.
Rådet har tillbakavisat de grunder som avser maktmissbruk och åsidosättande av gränserna för dess behörighet.
141.
Rådet anser, i första hand, att dess beslut inte grundar sig på artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan speglar dess ståndpunkt avseende tillämpningen av den ”normala” metoden.
142.
Rådet anser att det inte enbart ankommer på kommissionen att fastställa huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen, utan att rådet tillsammans med parlamentet har befogenhet att göra egna bedömningar i detta avseende. Rådet har gjort gällande att om det, inom ramen för sin befogenhet att göra egna bedömningar, drar slutsatsen att villkoren för att tillämpa denna artikel är uppfyllda, eller, för det fallet att det inte har befogenhet att göra egna bedömningar, anser att kommissionens bedömning är uppenbart felaktig, har det i annat fall inget annat alternativ än att låta bli att anta förslaget till anpassning och samtidigt väcka talan för att få fastslaget att kommissionens slutsats inte är rättsligt grundad. När kommissionen vägrade att lägga fram ett förslag på grundval av undantagsklausulen, beslutade rådet på ett öppet och konsekvent sätt att inte anta förslaget till förordning, och beslutade parallellt med detta även att väcka talan vid domstolen för att få prövat huruvida det fanns fog för kommissionens vägran att tillämpa undantagsklausulen. Rådet anser att enligt kommissionens synsätt är det tvunget att anta en förordning med tillämpning av den ”normala” metoden, trots att det är av motsatt ståndpunkt och anser att förordningen är rättsstridig.
143.
Rådet har, i andra hand, gjort gällande att förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är indelat i tre separata steg. Först görs en utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen i unionen mot bakgrund av objektiva uppgifter från kommissionen, och i förekommande fall fastställs att denna situation har försämrats allvarligt och plötsligt, eftersom rådet och parlamentet har befogenhet att göra egna bedömningar i detta avseende. Därefter läggs förslag fram på initiativ av kommissionen, vilken emellertid har en normbunden behörighet när villkoren för tillämpning av undantagsklausulen är uppfyllda. Slutligen antar parlamentet och rådet de åtgärder som kommissionen har föreslagit.
144.
Rådet har hävdat att det står helt klart att det omtvistade beslutet motsvarar det första steget i förfarandet och att det inte kunde vidta åtgärder på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, eftersom kommissionen inte lade fram något förslag om detta. För öppenhetens skull och i syfte att befästa sin ståndpunkt i avvaktan på domstolens avgörande av huruvida villkoren för tillämpning av undantagsklausulen var uppfyllda, lade rådet endast fram skälen till att det inte kunde anta förslaget till förordning.
145.
Rådet har även förklarat varför det anser att det inte finns fog för den grund som kommissionen har anfört i andra hand, vilken avser åsidosättande av villkoren för tillämpning av undantagsklausulen.
146.
Rådet har gjort gällande att även om kommissionen skulle ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bedöma den ekonomiska och sociala situationen i unionen och huruvida den eventuellt har försämrats allvarligt och plötsligt, har rådet samma utrymme för skönsmässiga bedömningar.
147.
Rådet har med hänvisning till domstolens rättspraxis avseende det krav på motivering som anges artikel 296 FEUF (
57
) gjort gällande att det omtvistade beslutet inte är en rättsakt och att beslutet, om det ändå skulle anses ha rättsliga verkningar, innehåller sexton skäl där rådet redogör för orsakerna till sin ståndpunkt, varför rådet inte kan kritiseras för att inte ha tillhandahållit en tillräcklig motivering.
148.
Rådet anser vidare att det omtvistade beslutet inte kan kritiseras för att vara behäftat med en uppenbart oriktig motivering. Rådet är enigt med kommissionen om vilka allmänna kriterier som ska beaktas när det gäller att kontrollera om villkoren för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda, men anser att kommissionen har tillämpat kriterierna felaktigt och har betecknat omständigheterna felaktigt och därför har dragit felaktiga slutsatser av de uppgifter som den har beaktat.
149.
Rådet har inte bestritt att den period som ska beaktas för att konstatera att det skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör vara ganska kort, men har hävdat att referensperioden inte bör vara samma som den period som täcks av den ”normala” metoden.
150.
För det första beaktar en sådan avgränsning inte den ekonomiska verkligheten och ger resultat som fråntar undantagsklausulen dess ändamålsenliga verkan, eftersom en kris oftast berör två referensperioder. Rådet har i detta sammanhang kritiserat kommissionens tillvägagångssätt för att leda till att en enda händelse, det vill säga en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen, splittras i flera ”minikriser”. Rådet har påpekat att till exempel vid en kris som varar i åtta månader och som börjar märkas i mars år n, det vill säga fyra månader före referensperiodens slut, beaktar kommissionen, med avseende på den årliga anpassning som avser perioden den 1 juli år n till den 30 juni år n + 1, endast de fyra sista månaderna av krisen, vars återverkningar på de ekonomiska och sociala uppgifterna således utjämnas eftersom man tar hänsyn till medeltalet för ett år.
151.
Rådet anser att kommissionens tillvägagångssätt således gör det extremt svårt eller till och med omöjligt att tillämpa undantagsklausulen och innebär ett åsidosättande av klausulens mål, som är att möjliggöra snabba åtgärder i en krissituation. Undantagsklausulen kan således tillämpas inte endast i slutet av året, i stället för den årliga anpassningen enligt den ”normala” metoden, utan även under året, i det fallet att det uppkommer en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.
152.
För det andra bör frågan om huruvida justeringen av tjänstemännens löner vid en allvarlig och plötslig kris sker tillräckligt snabbt inte bedömas teoretiskt, utan med beaktande av de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet och nödvändigheten av att reagera snabbt, utan att invänta att medlemsstaternas åtstramningsåtgärder ska påverka deras tjänstemäns löner, vilket ger en fördröjd inverkan på lönerna för tjänstemännen i unionen.
153.
För det tredje bortser kommissionen genom sitt tillvägagångssätt från den omständigheten att räkneverken efter en kris inte genast ställs om till noll, eftersom det behövs tid för att konsolidera de offentliga finanserna och företagens kapital.
154.
Rådet har dragit slutsatsen att den omständigheten att kommissionen inte tog tillräcklig hänsyn till förhållandena före referensperiodens början, vilka hade kraftiga återverkningar på den ekonomiska och sociala situationen under perioden den 1 juli 2010 till och med början av november 2011, samt kommissionens felaktiga och alltför restriktiva tolkning av kriterierna för att tillämpa undantagsklausulen, i betydande grad snedvred kommissionens slutsatser, såsom rådet konstaterade i skäl 7 i det omtvistade beslutet.
155.
Rådet har vidare gjort gällande att det stora antal olika åtgärder som medlemsstaterna hade vidtagit för att göra åtstramningar och sanera sina budgetar inte speglades av någon av de indikatorer som kommissionen använde. Kommissionen begärde inte någon information om dessa åtgärder utan beaktade endast den minskade köpkraften för de nationella tjänstemännen i de åtta referensmedlemsstaterna, vilken återspeglas i resultatet av den ”normala” metoden. Denna mycket förenklade indikator visar emellertid inte vare sig den ekonomiska och sociala situationen i hela unionen eller de budgetåtstramningar som har drabbat de offentligt anställda i ett stort antal medlemsstater.
156.
Rådet har i detta sammanhang erinrat om att det i slutet av 2011 endast fanns fyra medlemsstater som inte var föremål för förfarandet vid alltför stora underskott, och att den offentliga skulden i unionen, vilken var mycket hög redan efter krisen 2008 och 2009, på nytt hade börjat växa till följd av den ekonomiska försämringen under andra halvåret 2011.
157.
Som exempel på de budgetkonsolideringsåtgärder som medlemsstaternas regeringar hade beslutat om har rådet angett att den spanska regeringen, efter det att den i april 2011 hade antagit ett stabiliseringsprogram som innehöll en finanspolitisk åtstramning på mer än 1,5 % av BNP fram till och med 2013, brådskande antog kompletterande åtgärder den 30 december 2011. Rådet har även angett att den italienska regeringen i mitten av 2011 vidtog kompletterande åtgärder motsvarande ett sammanlagt nettobelopp på 59,8 miljarder euro, det vill säga omkring 3,5 % av BNP, och därefter dessutom antog en ny rad åtgärder motsvarande 1,3 % av BNP i syfte att uppnå jämvikt i budgeten 2013.
158.
Rådet har vidare hänvisat till beskrivningen av budgetkonsolideringsåtgärderna i höstprognosen 2011 från kommissionens generaldirektorat GD Ekonomi och finans, och förvånar sig över att kommissionen inte beaktade dessa åtgärder, trots att de utgjorde en tillförlitlig indikator på den ekonomiska och sociala krisens allvar och plötsliga uppkomst.
159.
Enligt rådet underlät kommissionen också att beakta utvecklingen av köpkraften för tjänstemännen i de medlemsstater som inte ingår i det urval på åtta medlemsstater som förtecknas i artikel 1.4 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, trots att denna uppgift var av betydelse. (
58
)
160.
Rådet anser framför allt att kommissionen bortsåg från det stora antalet andra konsolideringsåtgärder som medlemsstaterna hade vidtagit och som påverkade den nationella offentliga verksamheten samt de åtgärder som hade vidtagits på unionsnivå, såsom Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), reformen av stabilitets- och tillväxtpakten, fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen samt kommissionens båda förslag av den 23 november 2011, (
59
) vilka syftade till att inrätta ett system på unionsnivå för att förstärka övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstaterna i euroområdet.
161.
Enligt rådet bortsåg kommissionen fullständigt från den omständigheten att krisen, som inledningsvis endast påverkade vissa medlemsstater, hade utvecklats till en allvarlig förtroendekris för hela unionen, särskilt för medlemsstaterna i euroområdet, och att medlemsstaternas mycket höga offentliga skuld förvärrade krisen. Rådet kan därför inte förstå att kommissionen, trots den kraftiga försämringen av den ekonomiska tillväxten, vilken kommissionen själv har påpekat, kunde dra slutsatsen att de ekonomiska och sociala förhållandena inte var att beteckna som ”extraordinära”.
162.
Rådet har även kritiserat kommissionen för att ha gett en kraftigt förenklad bild av kreditåtstramningen, ha underlåtit att beakta prisfallet på tillgångar och inte tillräckligt ha beaktat situationen på arbetsmarknaden, som kännetecknas av en mycket hög arbetslöshet.
163.
Rådet har mer allmänt kritiserat kommissionen för att ha beslutat att en analysfaktor som redan återspeglades i resultaten av den ”normala” metoden inte kunde beaktas med avseende på tillämpningen av undantagsklausulen, trots att två olika steg bör urskiljas i processen för utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen. Först ska situationen granskas med beaktande av samtliga relevanta faktorer och först därefter kan det, i det fallet att det har konstaterats en allvarlig och plötslig försämring av situationen, granskas om denna försämring återspeglas tillräckligt snabbt i justeringen av lönerna med tillämpning av den ”normala” metoden. Enligt rådet erhålls en ofullständig och felaktig bild av den ekonomiska och sociala situationen i unionen om man från början utesluter vissa relevanta faktorer.
164.
Kommissionen har replikerat att undantagsklausulen ska användas endast i fall av en extrem utveckling i unionen och endast om den ”normala” metoden inte klarar av att mäta denna utveckling. Enligt kommissionen beaktas effekterna på medellång sikt av en kris med denna metod, varför det inte är berättigat att använda undantagsklausulen.
165.
Kommissionen har även kritiserat rådet för att inte ha preciserat vilken referensperiod som bör användas och vilka kriterier som bör väljas för att det ska vara möjligt att få fram objektiva uppgifter.
– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna
166.
Rådet har, i första hand, samtidigt som det är överens med kommissionen om att anpassningen av korrigeringskoefficienterna har ett annat syfte än det årliga fastställandet av lönenivåerna, gjort gällande att det inte någonstans i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att rådet måste besluta om en anpassning före årets utgång, och att skillnaderna mellan de korrigeringskoefficienter som är tillämpliga från och med den 1 juli 2010 och de som föreslagits av kommissionen sammantaget är inom en marginal som i stort garanterar en skälig likhet i behandlingen.
167.
Rådet har, i andra hand, hävdat att rådet inte omfattas av motiveringsskyldigheten, eftersom dess beslut inte utgör en rättsakt och anpassningen av korrigeringskoefficienterna under alla omständigheter är en underordnad aspekt och därför inte behöver motiveras specifikt.
ii) Medlemsstaterna
– Republiken Tjeckien
168.
Republiken Tjeckien har instämt i rådets yttranden. Republiken Tjeckien har särskilt kritiserat kommissionen för att tidsmässigt ha begränsat utvärderingen av den ekonomiska och sociala situationen i unionen till den referensperiod som användes vid tillämpning av den ”normala” metoden, att endast ha beaktat vissa indikatorer var för sig utan att göra en sammanhängande granskning av utvecklingen och för att ha gjort en felaktig bedömning av de budgetåtstramningsåtgärder som medlemsstaterna antagit eller anmält. Enligt Republiken Tjeckien beaktade kommissionen inte situationen i hela unionen, utan tillämpade den ”normala” metoden trots att denna endast tar hänsyn till utvecklingen av tjänstemännens köpkraft i åtta medlemsstater. Kommissionen motsade dessutom sig själv när den vägrade att beakta situationen i Ungern, med förevändning att denna medlemsstat inte är en av de medlemsstater vars situation ska beaktas vid tillämpning av den ”normala” metoden, och samtidigt vägrade att beakta situationen i Konungariket Spanien, Republiken Frankrike respektive Republiken Italien, med motiveringen att situationerna i dessa redan återspeglats genom tillämpning av den ”normala” metoden.
– Konungariket Danmark
169.
Konungariket Danmark anser att domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet inte hindrar att rådet deltar när det gäller att avgöra huruvida villkoren för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda. Enligt Konungariket Danmark har kommissionen genom att lägga fram ett förslag till anpassning av lönerna enligt den ”normala” metoden, trots att villkoren för tillämpning av denna metod inte var uppfyllda, åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete. Konungariket Danmark anser att det vid en kris är av största vikt att snabbt vidta effektiva åtgärder för att förhindra att krisen förvärras, och har påpekat att man i Konungariket Danmark, efter det att BNP hade minskat med nästan fyra procent mellan åren 2008 och 2011 till följd av den globala ekonomiska krisen, skar ner utgifterna för ministeriernas verksamhet, reviderade inkomstskattesatserna och fryste tjänstemännens löner.
– Förbundsrepubliken Tyskland
170.
Förbundsrepubliken Tyskland har betonat att kommissionen inte har monopol på att bedöma huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och att rådet följaktligen inte ”blint” måste följa varje förslag som kommissionen lägger fram. Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat att kommissionen visserligen har initiativrätt, men att rådet och parlamentet, vilka ansvarar för godkännandet av unionens budget, har befogenhet att, i enlighet med principen om institutionell jämvikt, kontrollera om villkoren för tillämpning av undantagsklausulen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda.
171.
Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att rådet inte hade något annat val än att låta bli att godkänna förslaget till förordning och att det omtvistade beslutet inte ändrar de bindande verkningarna av bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan endast säkerställer rådets möjlighet att väcka talan mot kommissionen för underlåtenhet att tillämpa undantagsklausulen.
172.
Förbundsrepubliken Tyskland anser vidare att kommissionens rapporter av den 13 juli och den 25 november 2011 innehåller felaktigheter och att man på grundval av de objektiva uppgifter som lämnats inte kan dra någon annan slutsats än att det förelåg en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen. Förbundsrepubliken Tyskland har invänt mot tillämpningen av principen om parallell utveckling av lönerna för tjänstemän i unionen och lönerna för nationella tjänstemän.
– Konungariket Spanien
173.
Konungariket Spanien anser att den fråga som domstolen har att avgöra i grunden är ett problem som rör de faktiska omständigheterna, eftersom det gäller att avgöra huruvida de ekonomiska omständigheter som förelåg i unionen i december 2011 krävde tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
174.
Konungariket Spanien anser att det, vid den tidpunkt när kommissionen lade fram sitt förslag till förordning, fanns tillräckliga uppgifter som styrkte att det förelåg en allvarlig, exceptionell och allmänt utbredd kris vars verkningar inte återspeglades med den ”normala” metoden och som till och med har förvärrats efter det. Enligt Konungariket Spanien överensstämmer de ekonomiska prognoserna från hösten 2011, som kommissionen offentliggjorde den 10 november 2011, inte med den ståndpunkt som kommissionen anfört inom ramen för förevarande mål, eftersom det framgår att prognosen om en ökning av BNP med 1,8 % 2011 och 1,9 % 2012 har ändrats till 1,6 % respektive 0,6 %.
– Konungariket Nederländerna
175.
Konungariket Nederländerna har hävdat att när rådet ansåg att unionen befann sig i en allvarlig ekonomisk kris, hade det fog för att avslå förslaget till förordning, eftersom förfarandet för anpassning enligt den ”normala” metoden och undantagsförfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utesluter varandra. Konungariket Nederländerna har insisterat på den omständigheten att även om kommissionen tillhandahåller objektiva uppgifter för en utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen, har den inte ensam behörighet att vidta denna utvärdering. Rådet har, inom ramen för undantagsklausulen, befogenhet att skönsmässigt vidta nämnda utvärdering.
176.
Konungariket Nederländerna har även gjort gällande att det inte kan göras någon åtskillnad mellan begreppet allmän ekonomisk kris och begreppet försämring av situationen som används i undantagsklausulen, vilken inte är begränsat till krissituationer som orsakas av ”yttre händelser”. Konungariket Nederländerna har tillagt att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den inte strikt skiljde förfarandet i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna från undantagsklausulen och särskilt när den begränsade analysen av uppgifterna till de uppgifter som använts inom ramen för den ”normala” metoden, utan att beakta de siffror som gällde för hela unionen, samt uteslöt vissa uppgifter såsom priset på tillgångar och det minskade förtroendet på marknaderna till följd av den offentliga skulden. Denna felaktiga bedömning ledde till att undantagsklausulen förlorade sin ändamålsenliga verkan. Konungariket Nederländerna har slutligen invänt mot tillämpningen av regeln om parallell utveckling av lönerna för tjänstemän i unionen och lönerna för tjänstemän i medlemsstaterna inom ramen för undantagsklausulen.
– Förenade kungariket
177.
Enligt Förenade kungariket kan rådet, mot bakgrund av de objektiva uppgifter som tillhandahålls av kommissionen, fastställa att det har skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen och i så fall besluta att inte godkänna ett förslag som kommissionen har lagt fram i enlighet med artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
178.
Förenade kungariket anser även att kommissionen grundade sin bedömning på den felaktiga premissen att principen om parallell utveckling var tillämplig, trots att det för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna endast krävs ett objektivt konstaterande av att det skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.
179.
Förenade kungariket har tillagt att kommissionens tillvägagångssätt absolut inte är förenligt med målet för undantagsklausulen och anser att det inte kan föreligga något verkligt tvivel om krisens allvar, när de brådskande åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna och institutionerna själva vittnar om krisens plötsliga uppkomst.
2. Min bedömning
180.
De frågor som är föremål för förevarande tvister mellan kommissionen och rådet rör de berörda institutionernas respektive roller och befogenheter vid olikartade bedömningar av den ekonomiska och sociala situationen.
181.
”Rent horisontella” (
60
) tvister mellan kommissionen och rådet avseende fastställandet av lönenivåerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen har alltid på ett grundläggande sätt bidragit till iakttagandet av den institutionella jämvikten. (
61
) De domar som domstolen har avkunnat i sådana tvister innehåller värdefulla konstateranden som det bör erinras om innan jag, mot bakgrund av dessa konstateranden och de särskilda omständigheterna i den aktuella tvisten, närmare granskar de grunder som kommissionen har anfört.
a) Domstolens praxis avseende kommissionens och rådets respektive roller och befogenheter inom ramen för förfarandet för anpassning av lönerna
182.
Domstolen har avkunnat fyra domar avseende förfarandet för årlig anpassning av lönerna och pensionerna, i vilka den har slagit fast att rådet självt har begränsat sin behörighet inom ramen för den ”normala” metoden och att kommissionen har skyldighet att ta initiativ inom ramen för undantagsklausulen.
183.
Det är inte nödvändigt att i detalj gå in på hur metoden för anpassning av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen har uppkommit och utvecklats över tiden, (
62
) men det bör erinras om att bestämmelserna i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som har rubriken ”Regler för genomförande av artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna”, har antagits för att undvika konflikter mellan unionsinstitutionerna och deras tjänstemän och övriga anställda avseende anpassningen av lönerna.
184.
Med beaktande av detta mål har domstolen konstaterat att rådet självt har fastställt gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna och har förpliktat rådet att iaktta dessa gränser.
185.
I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet påpekade domstolen att den gällande versionen av bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är ”slutresultatet av en fortlöpande utveckling som ... kännetecknas av en alltmer exakt och mer ingripande reglering av metoden för årlig anpassning av lönerna”, (
63
) och slog fast att rådet genom att anta denna bilaga har utfärdat bestämmelser som syftar till att genomföra denna artikel och genom denna ”reglering” har begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt nämnda artikel. Enligt domstolen har rådet ”åtagit sig genom ett självständigt beslut att under [giltighetstiden för bilaga XI i tjänsteföreskrifterna] iaktta de kriterier som uttömmande fastställs i artikel 3 i nämnda bilaga vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna”, (
64
) varav domstolen har dragit slutsatsen att rådet inte, inom ramen för nämnda artikel 3, kan åberopa ett utrymme för skönsmässig bedömning som går utöver de kriterier som fastställs i sistnämnda artikel.
186.
I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, i vilken domstolen upprepade och bekräftade det resonemang som den tidigare hade tillämpat i sin dom av den 5 juni 1973 i målet kommissionen mot rådet (
65
) och av den 26 juni 1975 i målet kommissionen mot rådet, (
66
) förpliktade den således rådet att iaktta de gränser som det självt har fastställt för sin behörighet att fatta beslut, vilket innebär att rådet måste iaktta den ”normala” metoden, utom om det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är tillämpligt.
187.
Domen i det ovannämnda målet innehåller även olika preciseringar som avser tillämpningen av förfarandet i undantagsklausulen och möjligheten att beakta en allvarlig ekonomisk kris.
188.
Förfarandet i undantagsklausulen gör det möjligt ”att i en extraordinär situation sporadiskt avvika från den metod som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan att dock ändra eller upphäva metoden för kommande år” (
67
) genom att ”möjliggöra för institutionerna att reagera på plötsliga händelser som snarare kräver en sporadisk reaktion än en fullständig ändring av den ’normala’ metoden”. (
68
)
189.
Enligt domstolen utgör undantagsförfarandet ”den enda” möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. (
69
)
190.
Domstolen tillade att utövandet av den behörighet som kommissionen har getts genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte endast utgör en möjlighet för kommissionen, varav slutsatsen bör dras att den behörighet att ta initiativ som kommissionen tillerkänns i den unionsrättsliga lagstiftningsprocessen, inom ramen för det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 10 utgör en skyldighet att ta initiativ. (
70
)
191.
Domstolen preciserade slutligen att rådet enligt artikel 241 FEUF får anmoda kommissionen att förelägga rådet ett lämpligt förslag. (
71
)
192.
Två huvudsakliga slutsatser kan dras av ovannämnda avgörande.
193.
Den första slutsatsen avser förhållandet mellan de båda förfaranden som föreskrivs i artikel 3 respektive artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Förhållandet mellan dessa båda förfaranden är sådant att de i princip utesluter varandra. Förfarandet inom ramen för den ”normala” metoden bör i princip tillämpas så länge bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är i kraft, medan det särskilda förfarande som gör det möjligt att ta hänsyn till en allvarlig ekonomisk kris endast kan användas i undantagsfall. I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet underströk domstolen den exceptionella karaktären hos förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna genom att beteckna den situation som möjliggör användning av detta förfarande som ”extraordinär” och konstatera att artikeln gör det möjligt att reagera på ”plötsliga” händelser som kräver en ”sporadisk” reaktion, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ”normala” metoden.
194.
Den andra slutsatsen avser beslutsprocessen när det gäller att fastställa nivån på lönerna och pensionerna. Det finns två faktorer som skiljer denna process från det normala beslutssystemet, det vill säga dels att rådets utrymme för skönsmässig bedömning omvandlas till en skyldighet att tillämpa den ”normala” metoden, utom om undantagsklausulen är tillämplig, dels att kommissionens behörighet att ta initiativ omvandlas till en skyldighet att använda undantagsklausulen när villkoren för detta är uppfyllda.
195.
Nu kvarstår att fastställa på vilken grundval den institutionella jämvikten kan upprätthållas när kommissionen och rådet har olika åsikter om huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig ekonomisk kris som motiverar tillämpning av undantagsklausulen.
b) Lösning av konflikten mellan kommissionen och rådet om huruvida det föreligger ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen”
196.
Vid förhandlingen inriktades diskussionen, på domstolens initiativ, framför allt på villkoren för tillämpning av undantagsklausulen, när rådet och kommissionen är oense om huruvida en allvarlig ekonomisk kris föreligger. Denna fråga förefaller avgörande för huruvida rådet har möjlighet att vägra att anta ett förslag som kommissionen har lagt fram på grundval av den ”normala” metoden. Om det förfarande som föreskrivs i undantagsklausulen är tillämpligt enbart till följd av en ”dialog” mellan rådet och kommissionen, bör den omständigheten att detta förfarande är tillämpligt innebära att det förslag till förordning som kommissionen har lagt fram på grundval av den ”normala” metoden är rättsstridigt och att rådet följaktligen har rätt att vägra att anta det.
197.
Jag kommer nedan först att behandla denna fråga och därefter gå igenom de olika grunder som kommissionen har anfört till stöd för sin talan om ogiltigförklaring.
i) Analys av villkoren för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna
198.
I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna anges inte vilken institution som det åligger att, mot bakgrund av ”objektiv information som tillhandahålls av kommissionen”, utföra den bedömning som är nödvändig för att fastställa huruvida undantagsklausulen är tillämplig. Denna bestämmelses utformning gör det rent av svårt att avgöra institutionernas respektive ansvar, eftersom ordet ”konstateras” används i passiv form före ordet ”tillhandahålls”, som även det står i passiv form, men som markerar en åtgärd som ska vidtas av kommissionen, som ”skall … lägga fram” lämpliga förslag. Av denna ordalydelse går det inte att klart avgöra om det endast ankommer på kommissionen ensam att bedöma situationen, eller om rådet kan göra en egen bedömning. Den fråga som egentligen behöver besvaras är emellertid inte huruvida var och en av dessa båda institutioner får göra en egen bedömning på grundval av den ”objektiva” information som det står klart att det ankommer på kommissionen att tillhandahålla, utan på vilket sätt den interinstitutionella oenigheten ska lösas i fall av olika bedömningar.
199.
När det gäller huruvida rådet har rätt att vägra att anta förslaget till anpassning av lönerna och pensionerna enligt den ”normala” metoden, om det anser att det föreligger en allvarlig ekonomisk kris som motiverar användning av förfarandet i undantagsklausulen, har parterna anfört motsatta synsätt, det vill säga antingen räcker det att rådet framställer en anmodan enligt artikel 241 FEUF för att förfarandet enligt undantagsklausulen ska bli tillämpligt, eller också kan detta förfarande bli tillämpligt endast på kommissionens initiativ, vilket innebär att rådet, om kommissionen vägrar, inte har någon annan möjlighet än att vända sig till domstolen för att få fastslaget att kommissionen har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid utvärderingen av den ekonomiska och sociala situationen.
200.
Enligt det förstnämnda synsättet, som förutsätter en dialog mellan kommissionen och rådet – eller, för att uttrycka det mindre positivt, kan ge upphov till oenighet mellan de båda institutionerna (
72
) – vilken leder fram till förfarandet i undantagsklausulen, tycks frågan om huruvida detta förfarande är tillämpligt avgöras genom att låtsas att problemet inte existerar. Detta synsätt innebär att kommissionen, utan att det uttryckligen sägs, är förpliktad att, på anmodan av rådet i enlighet med artikel 241 FEUF, lägga fram ett förslag till förordning på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och att, om kommissionen ändå lägger fram ett förslag till förordning på grundval av artikel 3 i bilaga XI, omvandlas detta förslag, eftersom rådet inte instämmer, till ett ”lämpligt förslag” enligt undantagsklausulen.
201.
Det andra synsättet är mer klassiskt. Enligt detta är förfarandet i undantagsklausulen tillämpligt om ett grundläggande villkor är uppfyllt, det vill säga om det föreligger en allvarlig och plötslig ekonomisk och social kris, liksom ett förfarandevillkor, det vill säga att kommissionen har lagt fram ett lämpligt förslag.
202.
Jag för min del kan inte instämma i det första synsättet, och föreslår utan tvekan att domstolen ska välja det andra, till stöd för vilket flera argument kan anföras.
203.
Det första argumentet är av textanalytisk art och kan delas in i två delar.
204.
För det första framgår det tydligt av ordalydelsen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna att förekomsten av ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen” utgör ett villkor för att förfarandet i undantagsklausulen ska vara tillämpligt. Med ordet ”[o]m” avses i denna artikel att en försämring ska föreligga objektivt sett. Om unionslagstiftaren hade velat att rådets åsikt skulle vara den utlösande faktorn för förfarandet, skulle han ha använt en annan formulering. (
73
) Det står således klart att det för att avvika från den ”normala” metoden och tillämpa det ”särskilda” förfarandet krävs att det föreligger en kris som uppfyller kriterierna att den ska vara allvarlig och plötslig, vilka anges i den bestämmelsen.
205.
För det andra föreskrivs det i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna att kommissionen ”skall … lägga fram lämpliga förslag” för parlamentet och rådet. Inom ramen för den dialog som förs mellan rådet och kommissionen i konflikten om anpassningen av lönerna från och med den 1 juli 2011, har rådet missuppfattat innehållet i förslaget på två punkter, när det anser att kommissionens förslag har lagts fram för parlamentet och rådet på grundval av artikel 10, trots att förslaget har lagts fram på grundval av den ”normala” metoden och endast riktar sig till rådet.
206.
Det andra argumentet grundar sig på domstolens gällande rättspraxis avseende tillämpningen av undantagsklausulen.
207.
Domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet och logiken bakom denna rättspraxis hindrar enligt min mening en tolkning som ger rådet behörighet att ta initiativ till tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Enligt domstolen är tillämpningen av denna artikel ”avhängig” ett förslag från kommissionen, (
74
) och att slå fast att den är avhängig ett initiativ av rådet skulle gå emot denna rättspraxis. Påståendet att det förslag som kommissionen har antagit på grundval av den ”normala” metoden skulle göra förfarandet i undantagsklausulen tillämpligt, om rådet inte instämmer i det, visar enligt min mening att kommissionens förslag har missuppfattats.
208.
Domstolen har framför allt slagit fast att inom ramen för förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna har rådet ingen annan behörighet än den som enligt gemenskapsrätten föreskrivs i artikel 241 FEUF. Enligt sistnämnda artikel har rådet emellertid endast behörighet att genom en anmodan ”stimulera” kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen och att förelägga rådet lämpliga förslag. Även om utövandet av den behörighet som kommissionen har getts genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte endast utgör en möjlighet för denna institution, (
75
) har rådet således inte en behörighet att ta initiativ som innebär att det kan träda i kommissionens ställe och utlösa förfarandet i undantagsklausulen, för det fallet att kommissionen underlåter att ta initiativ.
209.
Det tredje argumentet avser iakttagandet av principen om institutionell jämvikt.
210.
Denna väsentliga princip innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter ska respektera de övrigas befogenheter.
211.
Principen att rådet självt har begränsat sin behörighet inom ramen för beslutsprocessen för anpassning av lönerna går dåligt ihop med att rådet skulle tillerkännas fullständig frihet att utlösa förfarandet i undantagsklausulen.
212.
Det bör i detta sammanhang erinras om att beslutsprocessen vid tillämpning av den ”normala” metoden för anpassning av lönerna, såsom domstolen har tolkat den, kännetecknas av att rådet har en begränsad beslutsbehörighet och, under giltighetstiden för bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, är förpliktat att iaktta vissa villkor vid utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna. Beslutsprocessen kännetecknas även av att kommissionen deltar i den, vilket innebär att ”beslut på sätt och vis nås genom konsensus, och att rådet förlorar sin rätt att unilateralt avvika från sitt tidigare principbeslut i fall av konkret tillämpning”. (
76
)
213.
Eftersom tillämpning av undantagsklausulen nödvändigtvis innebär att man frångår den ”normala” metoden, skulle det, om rådet på eget initiativ kunde utlösa förfarandet i undantagsklausulen endast genom att hänvisa till en allvarlig ekonomisk kris, skapa en obalans i jämvikten och ge rådet möjlighet att inte endast ifrågasätta kommissionens deltagande, utan också att kringgå de kriterier som anges i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
214.
Vad mera är anser jag att rådets påstående att det inte slutgiltigt har avstått från sitt utrymme för skönsmässig bedömning, utan att det återfår detta i fall av en ekonomisk kris, inte är förenligt med den nya utformningen av den institutionella jämvikten enligt Lissabonfördraget.
215.
Enligt detta påstående ska artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ses som ett undantag till det automatiska anpassningsförfarandet i artikel 3 i bilaga XI, vilket resulterar i en återgång till den beslutsbehörighet för rådet som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna.
216.
Även om en sådan tolkning eventuellt var möjlig innan Lissabonfördraget trädde i kraft, är den inte längre möjlig efter detta fördrags ikraftträdande, genom vilket behörighetsfördelningen mellan institutionerna har utvecklats till fördel för parlamentet.
217.
Det bör erinras om att det i artikel 336 FEUF föreskrivs att tjänsteföreskrifter för tjänstemännen ska fastställas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Hänvisningen till denna bestämmelse i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är fullständigt entydig och betyder att förfarandet i undantagsklausulen inte ska ses som att rådet återtar den beslutsbehörighet som föreskrivs i artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, utan som en återgång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det är således inte möjligt att resonera så, att rådet genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna återfår möjligheten att fritt utöva det utrymme för skönsmässig bedömning som det godtog att begränsa när det förpliktade sig att iaktta bestämmelserna i artiklarna 1 och 3 i bilaga XI.
218.
Det fjärde argumentet grundar sig på kravet på domstolsprövning.
219.
I en rättslig union som har inrättat ett system med talemöjligheter som garanterar domstolsprövning av att de rättsakter som antas av unionsinstitutionerna är förenliga med överordnade bestämmelser och grundläggande principer, är det grundläggande problemet med att tolka artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna så, att den dialog som i en konflikt förs mellan kommissionen och rådet utgör den utlösande faktorn för undantagsklausulen, att det hindrar all domstolsprövning av beslutet att tillämpa undantagsklausulen.
220.
Om förfarandet tillämpas enbart till följd av en ”dialog” mellan rådet och kommissionen, som förs innan såväl som efter det att kommissionen lägger fram sitt förslag, är det inte möjligt att göra ens en begränsad domstolsprövning vare sig före eller efter antagandet av en förordning.
221.
Kommissionen kan inte vidta åtgärder för att förhindra att en förordning antas, eftersom om kommissionen visar sin avvikande åsikt genom att lägga fram ett förslag som grundar sig på den ”normala” metoden, jämställs detta förslag med ett ”lämpligt förslag” som på vederbörligt sätt riktas till rådet och parlamentet i enlighet med undantagsklausulen.
222.
Domstolskontroll kan inte heller utövas i efterhand, eftersom om kommissionen väcker talan om ogiltigförklaring av den förordning som slutgiltigt antas av parlamentet och rådet, kan den inte till stöd för sin talan anföra att det inte föreligger en ekonomisk kris, eftersom förekomsten av en ekonomisk kris antagligen inte utgör ett villkor för att det ska vara lagenligt att använda förfarandet i undantagsklausulen.
223.
Säg att rådet, utan att åberopa förekomsten av en ekonomisk kris, eller till och med trots att det uttryckligt erkänner att en ekonomisk kris inte föreligger, formellt anmodar kommissionen att lägga fram ett förslag på grundval av undantagsklausulen, enbart av det skälet att tillämpning av den ”normala” metoden skulle leda till en alltför stor löneökning. Om ett beslut att använda undantagsklausulen skulle vara lagenligt enbart på grund av att det varit föremål för en interinstitutionell ”dialog”, skulle detta olagliga kringgående av den ”normala” metoden inte kunna få några påföljder.
224.
Den omständigheten att parlamentet har rätt att yttra sig och under det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan göra gällande sin egen bedömning av den ekonomiska och sociala situationen, kan enligt min mening inte rättfärdiga en sådan tolkning, eftersom denna institutions deltagande i beslutsprocessen inte kan kompensera för avsaknaden av domstolsprövning.
225.
Det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är utformat som ett så begränsat undantag som möjligt, och kan tillämpas endast om vissa villkor är uppfyllda. För att de åtgärder som institutionerna vidtar inom ramen för detta förfarande ska vara lagenliga krävs att det föreligger bestämda faktiska omständigheter, det vill säga det måste föreligga en ekonomisk kris som dessutom är allvarlig och plötslig.
226.
Mer allmänt finns det skäl att förhålla sig skeptisk till en tolkning vars slutliga verkan är att, utanför området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), fastställa en kategori rättsakter som kan undandras domstolsprövning. Det finns två skäl som skulle kunna anföras till stöd för en sådan tolkning, nämligen bedömningens politiska dimension och områdets tekniskt komplicerade karaktär. Dessa skäl är emellertid desamma som de som i doktrinen vanligen anförs för att förklara unionsdomstolarnas beslut att inte lämna ifrån sig hela sin prövningsrätt, utan att utöva en begränsad prövning, särskilt när det krävs en komplicerad ekonomisk bedömning. (
77
) Enligt min åsikt finns det inget särskilt skäl till att domstolen vid tillämpningen av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna skulle begränsa sin prövning eller till och med avstå från den helt och hållet.
227.
Omfattande rättspraxis vittnar om domstolens förmåga att mobilisera alla processuella resurser för att utöva hela sitt ansvar inom de mest komplexa områden, särskilt när iakttagandet av den institutionella jämvikten eller de grundläggande principerna hotas.
228.
Jag för min del ser inget tungt vägande skäl till att domstolen skulle avstå från sin behörighet att pröva lagenligheten, eller begränsa sig till en försvagad domstolsprövning, som är begränsad till ett mekaniskt konstaterande av att det har förts en interinstitutionell ”dialog” med avslutande verkan. I enlighet med principen om institutionell jämvikt ska varje berörd unionsinstitution ta sin del av ansvaret och domstolen har, i egenskap av väktare av fördragen, en skyldighet att garantera domstolsprövning, vars intensitet vid behov kan varieras.
229.
Jag ska nu sammanfatta det ovanstående. En tolkning enligt vilken förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna skulle bli tillämpligt genom en dialog mellan kommissionen och rådet tycks strida mot ordalydelsen i den artikeln, domstolens tolkning av den, principen om institutionell jämvikt och kravet på domstolsprövning. För tillämpning av det extraordinära förfarandet krävs tvärtom ett objektivt konstaterande av att det skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen. Vid oenighet mellan kommissionen och rådet om huruvida en sådan försämring föreligger, åligger det domstolen att pröva kommissionens bedömning.
230.
Nu när dessa premisser har fastställts, ska jag behandla de grunder för ogiltigförklaring som har anförts av kommissionen.
ii) Bedömning av huruvida grunderna för ogiltigförklaring är välgrundade
231.
Kommissionen tycks inte ha ägnat någon särskild omsorg åt att särskilja de grunder som den har anfört till stöd för sin talan om ogiltigförklaring. Genom den huvudsakliga grundens första del hävdar kommissionen således att rådet inte hade behörighet att anta det omtvistade beslutet, men kritiserar samtidigt rådet för att ha gjort sig skyldigt till åsidosättande av handläggningsregler och för att ha åsidosatt ”formella krav”, principen om institutionell jämvikt, principen att den som har stiftat en lag själv måste följa den (patere legem quam ipse fecisti) samt artiklarna 3 och 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
232.
Jag utgår nedan ifrån de grunder för att väcka talan som anges i artikel 263.2 FEUF och kommer i tur och ordning att behandla grunden avseende maktmissbruk, grunden avseende att rådet har åsidosatt en rättsregel genom att anse att den hade rätt att vägra att anta förslaget till förordning och grunden avseende att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen har åsidosatts på grund av en otillräcklig och felaktig motivering.
– Grunden avseende maktmissbruk
233.
Grunden avseende maktmissbruk, genom vilken kommissionen har kritiserat rådet för att ha kringgått förfarandet i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet, kan inte godtas, och detta av två alternativa skäl: antingen har kommissionen förväxlat maktmissbruk med överträdelse av EUF-fördraget, eller också finns det inget fog för denna grund.
234.
För det första kan maktmissbruk (åsidosättande av handläggningsregler är en form av maktmissbruk) (
78
) logiskt anses föreligga endast om den som antagit rättsakten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Maktmissbruk kan däremot knappast förekomma när det är fråga om utövande av en normbunden behörighet. (
79
) I detta fall har maktmissbruk emellertid förväxlats med överträdelse av fördraget, eftersom en åtgärd som vidtas av en institution men inte föreskrivs i gällande bestämmelser är rättsstridig, och det finns då ingen anledning att undersöka nämnda institutions motiv.
235.
Beslut som rådet antar i enlighet med den ”normala” metoden för anpassning av lönerna omfattas emellertid av en normbunden behörighet. Kritiken tycks således avse en överträdelse av lagstiftningen och det är därför inte nödvändigt att undersöka rådets motiv.
236.
För det andra, som det framgår av fast rättspraxis, rör det sig om maktmissbruk när en institution har antagit en rättsakt uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angivits eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördragen för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet. (
80
)
237.
I förevarande fall förutsätter maktmissbruk att rådet försökte uppnå ett annat mål än att beakta att det förelåg en allvarlig ekonomisk kris.
238.
Kommissionen har emellertid inte visat att det omtvistade beslutet antogs på grund av andra motiv än de som anges i skälen i beslutet. När det gäller rådets eventuellt oriktiga bedömning av huruvida en allvarlig ekonomisk kris förelåg, utgör detta inte maktmissbruk, utan en överträdelse av fördraget.
– Grunden att rådet har åsidosatt en rättsregel genom att anse sig ha rätt att vägra att anta förslaget till förordning
239.
Det tycks inte finnas fog för grunden att rådet vägrade att anta förslaget till förordning och i stället tillämpade artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
240.
För det första vägrade rådet, när förslaget till förordning lades fram för det, tvärtemot vad kommissionen har hävdat, endast att tillämpa den ”normala” metoden, men vidtog inga åtgärder enligt förfarandet i undantagsklausulen.
241.
Vidare anser jag att rådet, som enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna och artiklarna 1 och 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna har behörighet att vidta en årlig anpassning av lönerna enligt den ”normala” metoden, även har behörighet att vägra en sådan anpassning om villkoren för den inte är uppfyllda.
242.
När det föreligger en allvarlig och plötslig ekonomisk kris har rådet rätt att vägra att anta ett förslag till anpassning enligt den ”normala” metoden, eftersom en sådan kris förpliktar kommissionen att lägga fram ett lämpligt förslag på grundval av undantagsklausulen.
– Grunden att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen har åsidosatts genom en otillräcklig och felaktig motivering
243.
När det gäller den huvudsakliga frågan om vägran att anpassa lönerna, ska jag genast tillbakavisa påståendet att motiveringen var otillräcklig, eftersom det omtvistade beslutet innehåller sexton skäl där rådet redogör för varför det ansåg att det inte kunde anta förslaget till förordning.
244.
Då återstår att undersöka om motiveringen av det omtvistade beslutet var felaktig.
245.
Enligt domstolens praxis gäller sedan lång tid tillbaka att unionsdomstolarna i allmänhet ska göra en begränsad prövning av komplexa ekonomiska bedömningar, vilken ska begränsas till att kontrollera huruvida det föreligger en uppenbart oriktig bedömning. Domstolen har upprepade gånger slagit fast att domstolsprövningen av en rättsakt som förutsätter en sådan bedömning endast ska avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. (
81
)
246.
För att undersöka om den ekonomiska och sociala situationen i unionen har försämrats allvarligt och plötslig krävs en bedömning mot bakgrund av komplexa objektiva uppgifter, vilken görs med användning av ett stort antal indikatorer.
247.
Det måste därför konstateras att unionsdomstolen bör begränsa sin prövning av denna bedömning till att kontrollera att motiveringen var tillräcklig, att de faktiska omständigheterna var materiellt riktiga och att bedömningen inte var uppenbart oriktig.
248.
Innan jag närmare behandlar de olika invändningar som anförts av rådet och de intervenerande medlemsstaterna, återger jag nedan de stora dragen i kommissionens bedömning av den ekonomiska och sociala situationen.
249.
I rapporten om undantagsklausulen analyseras villkoren för tillämpning av undantagsklausulen och anges att försämringen av situationen inte endast måste vara allvarlig och plötslig, men också att det ”måste röra sig om en försämring som inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden, eftersom den både tids- och storleksmässigt är exceptionell”. (
82
) Kommissionen utgår i rapporten från det obevisade påståendet att ”[p]rincipen om parallell utveckling i förhållande till nationella tjänstemän vid förändringar i köpkraften … måste upprätthållas även i tider av ekonomisk nedgång i EU”, (
83
) vilket innebär att undantagsklausulen inte bör tillämpas när den ”normala” metoden” ”på ett korrekt sätt tar hänsyn till den ekonomiska och sociala utvecklingen i [unionen], såsom den återspeglas i de nationella tjänstemännens löner”. (
84
)
250.
I rapporten om undantagsklausulen anges i punkt 4.1 vidare att ”försämring” är en term som används för att beskriva en försämring av den ekonomiska och sociala situationen, att frågan om huruvida en försämring är allvarlig bör avgöras med hänsyn till ”både storleken och varaktigheten hos de ekonomiska och sociala verkningar som har konstaterats”, medan frågan om huruvida den är plötslig bör undersökas med hänsyn till ”snabbheten och förutsägbarheten hos [dessa verkningar]”, varför det enligt kommissionen är ”särskilt viktigt att skilja mellan normala ekonomiska konjunktursvängningar och variationer som orsakas av yttre händelser”.
251.
När det gäller de ”objektiva” indikatorer som kan användas anges i rapporten om undantagsklausulen att dessa bör vara förenliga med ett antal relevanta och allmänt godtagna principer. I rapporten förtecknas femton indikatorer som avser den ekonomiska verksamheten, (
85
) de offentliga finanserna, (
86
) arbetsmarknaden (
87
) och det ekonomiska klimatet, (
88
) vilka grundar sig på den prognos för den europeiska ekonomin som GD Ekonomi och finans offentliggjorde den 13 maj 2011.
252.
I rapporten om undantagsklausulen konstateras slutligen att dessa indikatorer visar att recessionen tog slut hösten 2009 och att den ekonomiska återhämtningen i unionen sker stegvis. I rapporten anges att det inte förelåg någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen under ”referensperioden den 1 juli 2010 till mitten av maj 2011” och att man inte har identifierat några omständigheter som inte beaktades eller inte kunde ha beaktats genom den ”normala” metoden. I rapporten dras slutsatsen att det inte är lämpligt att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
253.
I sitt meddelande, som grundade sig på ”den senaste utvecklingen i [unionen] sedan den ekonomiska vårprognosen lades fram”, (
89
) och särskilt på de ekonomiska prognoser som GD Ekonomi och finans lade fram den 10 november 2011, är kommissionen mer försiktig och gör en mer nyanserad bedömning av situationen.
254.
I meddelandet bekräftar kommissionen slutsatsen från den tidigare bedömningen, men konstaterar att de ekonomiska utsikterna har försämrats och att det har skett ”en avmattning av ekonomin”, som den ”normala” metoden emellertid klarar av att återspegla.
255.
I meddelandet anges att även om dessa prognoser visar på en sämre utveckling för 2011 jämfört med den prognos som lades fram på våren och visar ”den turbulens som den europeiska ekonomin för närvarande upplever”, (
90
) står unionen inte inför en extraordinär situation i vilken lönerna för tjänstemännen i unionen ”inte justeras tillräckligt skyndsamt för att ta hänsyn till de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna med avseende på de nationella tjänstemännen”. (
91
)
256.
De invändningar som rådet och de intervenerande medlemsstaterna har riktat mot kommissionens bedömning kan inordnas i fyra kategorier beroende på om de avser den period som ska beaktas för att bedöma den ekonomiska och sociala situationen, de relevanta indikatorernas natur och antal, det geografiska område inom vilket försämringen bör föreligga och, slutligen, vidhållandet av principen om parallell utveckling av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen och av lönerna för nationella tjänstemän.
257.
Jag behandlar nedan dessa fyra kategorier av invändningar i tur och ordning, i syfte att undersöka om kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
258.
Den första invändningen avser den period som ska beaktas.
259.
Jag anser att kommissionen inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den som referensperiod valde den 1 juli 2010 till mitten av maj 2011, med motiveringen att det inte fanns anledning att beakta perioden dessförinnan, eftersom den redan hade beaktats inom ramen för föregående anpassning, och att mitten av maj 2011 var datumet för de sista tillgängliga uppgifterna.
260.
Det bör allmänt påpekas att artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte gör det möjligt att beakta vilken kris som helst, utan endast kriser som står ut särskilt på grund av sin ”plötslighet”. För att avgöra om en händelse är plötslig, tycks det logiskt att beakta dess längd och att anse att en händelse som är svår att lokalisera i tiden och som är resultatet av en stegvis utveckling inte är plötslig.
261.
Kriteriet ”plötslighet”, som föreskrivs i unionslagstiftningen, utesluter följaktligen att varaktiga kriser beaktas, oavsett hur djupa de än är, och innebär att bedömningsperioden måste vara begränsad.
262.
Det bör framför allt påpekas att domstolen i domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet slog fast principen att tillämpning av undantagsklausulen förutsätter en försämring av situationen som inte kan beaktas med tillräcklig skyndsamhet med den ”normala” metoden, eftersom denna metod fungerar med en eftersläpning. (
92
) Rådet har för övrigt inte invänt mot denna princip, som det har hänvisat till i sina skriftliga yttranden.
263.
Av domstolens praxis framgår således tydligt att tillämpning av undantagsklausulen är motiverad när den ”normala” metoden inte är tillräckligt snabb för att beakta en plötslig kris. Det är således nödvändigt att identifiera en händelse eller en rad händelser som inträffat nyligen och under en bestämd period.
264.
När det gäller bedömningsperiodens början har kommissionen med rätta gjort gällande att perioden före den 1 juli 2010 inte behövde beaktas, eftersom den omfattades av föregående anpassning, avseende vilken rådet inte hade begärt att undantagsklausulen skulle tillämpas.
265.
Det bör påpekas att rådet inte direkt har kritiserat kommissionen för att inte ha beaktat krisen 2008 och 2009, utan i stället har invänt mot att kommissionen inte beaktade de ”bestående verkningarna” av denna kris för den ekonomiska och sociala situationen under referensperioden, och har påpekat att krisen ”har gjort att den ekonomiska och sociala situationen i många medlemsstater är extremt besvärlig”. (
93
)
266.
Den omständigheten att krisen 2008 och 2009 gav verkningar som kvarstod under referensperioden innebär emellertid inte att kommissionens val var felaktigt, särskilt som de använda indikatorerna endast mätte följderna av nya händelser som inträffade under referensperioden.
267.
Det måste emellertid konstateras att kommissionen vid sin helhetsbedömning av den ekonomiska och sociala konjunkturen under referensperioden inte utelämnade en eventuell påverkan från den föregående krisen. Det bör särskilt påpekas att kommissionen helt följdriktigt beaktade den första början till en ekonomisk återhämtning som inträffade under 2010, men att den också genom att nämna det oroande läget för de offentliga finanserna och den negativa inverkan av medlemsstaternas insatser framför allt hänvisade till att det samlade budgetunderskottet mellan åren 2007 och 2009 hade stigit från under 1 % av BNP till nästan 7 % av BNP.
268.
När det gäller bedömningsperiodens slut bör det påpekas att kommissionen och rådet egentligen förefaller vara underförstått eniga om den omständigheten att periodens slut bör motsvara det datum då de senaste uppgifterna blev tillgängliga.
269.
Invändningen att kommissionen genom sitt tillvägagångssätt har bortsett från den ekonomiska verkligheten och har fråntagit undantagsklausulen hela dess ändamålsenliga verkan beror säkert på en felaktig bild av tillvägagångssättet. Tvärtemot vad rådet har hävdat, framgår det inte av kommissionens bedömning att den hade för avsikt att krisens början och slut skulle stämma helt överens med den referensperiod som tillämpades för den ”normala” metoden. Kommissionen inväntade således inte utgången av denna period för att göra sin bedömning och utvärdera huruvida artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna var tillämplig. Det framgår tvärtom av rapporten om undantagsklausulen och meddelandet att om kommissionen hade konstaterat en försämring av den ekonomiska och sociala situationen mellan juli 2010 och mitten av maj 2011, det vill säga under en annan period än referensperioden, kunde den ha ansett det vara motiverat att tillämpa undantagsklausulen.
270.
Det framgår absolut inte att kommissionen gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den valde period för bedömning av situationen.
271.
Den andra invändningen avser de relevanta indikatorernas karaktär och antal.
272.
Rådet har hävdat att bedömningen av den ekonomiska och sociala situationen med avseende på tillämpningen av undantagsklausulen bör göras mot bakgrund av den ekonomiska och sociala situationen i vid mening och inte mot bakgrund av de båda parametrar som är avgörande för den årliga anpassningen enligt den ”normala” metoden. Rådet har särskilt kritiserat kommissionen för att endast ha beaktat den minskade köpkraften för nationella tjänstemän i de åtta medlemsstater som används som referens vid tillämpningen av den ”normala” metoden och för att ha bortsett från det stora antalet andra konsolideringsåtgärder som påverkar den nationella offentliga verksamheten. Rådet har även kritiserat kommissionen för att ha underlåtit att beakta ett antal andra väsentliga indikatorer.
273.
Det första påståendet är ogrundat och kan inte godtas. Kommissionen bedömde nämligen inte den ekonomiska och sociala situationen på grundval av resultatet av tillämpningen av den ”normala” metoden, vilken beaktar utvecklingen av köpkraften för tjänstemännen i de åtta referensmedlemsstaterna. Som jag angett ovan, (
94
) gjordes bedömningen på grundval av femton indikatorer som anses täcka både det ekonomiska och det sociala området. Det bör framför allt påpekas att kommissionen beaktade utvecklingen av lönerna i den offentliga sektorn i hela unionen. Kommissionen underlät inte heller att beakta de budgetåtstramningsåtgärder som antagits av medlemsstaterna, eftersom den nämnde att tjänstemännen under lång tid framöver kommer att fortsätta att känna av krisens verkningar ”på grund av behovet att göra betydande budgetnedskärningar under de kommande åren”. (
95
)
274.
Även det andra påståendet om utelämnande av vissa väsentliga indikatorer tycks vara ogrundat.
275.
Genom att endast föreskriva att bedömningen ska göras på grundval av objektiv information som lämnas av kommissionen, utan att ens upprätta en vägledande förteckning över relevanta indikatorer, lämnade unionslagstiftaren kommissionen ett utrymme för egen bedömning när det gäller att fastställa de indikatorer som visar den ekonomiska och sociala situationens utveckling. Eftersom begreppet ekonomisk och social situation för övrigt är väldigt vagt, är det oundvikligt att bedömningsprocessen innehåller delar som kan förbättras.
276.
Under dessa omständigheter räcker det inte att rådet påstår att det fanns andra indikatorer än de femton som valts ut som kan visa att kommissionens bedömning var uppenbart oriktig.
277.
Vissa av de indikatorer som rådet har anfört har dessutom sina egna begränsningar, till exempel den mycket föränderliga indikator som avser synen på den offentliga skulden hos finansmarknadernas aktörer.
278.
Det är således inte fastställt att den bedömning av situationen som kommissionen gjorde på grundval av de utvalda indikatorerna var uppenbart oriktig.
279.
Den tredje invändningen avser det geografiska område som ska beaktas.
280.
Rådet och de intervenerande medlemsstaterna har i huvudsak kritiserat kommissionen dels för att ha begränsat sig till att bedöma situationen i de medlemsstater som ingår i referensurvalet för fastställande av de särskilda indikatorer som används vid den ”normala” metoden, dels för att inte ha beaktat de särskilda situationerna i vissa medlemsstater vilka innebar en risk för hela unionen.
281.
Båda delar av denna invändning är ogrundade.
282.
Dels framgår det av rapporten om undantagsklausulen och meddelandet att kommissionen har analyserat uppgifter som avser hela unionen, och inte har uteslutit en eller flera medlemsstater på grund av att de inte ingick i referensurvalet.
283.
Dels återspeglas den särskilda situationen i vissa medlemsstater i de allmänna uppgifterna om hela unionen, på vilka kommissionen har grundat sitt resonemang. Eftersom den ekonomiska och sociala situationen ”inom unionen” ska beaktas, speglar uppgifterna inte endast situationen i de medlemsstater som kämpar med en besvärlig konjunktur, utan även i de medlemsstater där situationen är bättre. Det måste dessutom konstateras att kommissionen inte bortsåg från eventuella skillnader mellan medlemsstaterna. När det till exempel gäller arbetslöshetsnivåerna var kommissionen noggrann med att nämna de olika skillnaderna i utveckling mellan medlemsstaterna, men ansåg, när den ställde dessa faktorer i perspektiv till hela situationen, att situationen i vissa medlemsstater inte motiverade användning av undantagsklausulen.
284.
Den fjärde invändningen, som är mer allmän, avser att kommissionen, i fall av en kris, höll fast vid principen om parallell utveckling mellan lönerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen och lönerna för nationella tjänstemän. Kommissionen har kritiserats för att tolka undantagsklausulen alltför restriktivt, när den anser att denna klausul bör tillämpas endast i det fallet att en försämring av den ekonomiska och sociala situationen inte redan speglas i en förlorad köpkraft för nationella tjänstemän, vilken återspeglas genom tillämpning av den ”normala” metoden.
285.
Denna invändning förefaller inte mer välgrundad än de föregående invändningarna.
286.
Den ”normala” metoden för anpassning av lönerna för tjänstemän i unionen bygger allt sedan den först började tillämpas på principen om parallell utveckling av köpkraften för tjänstemän i unionen och köpkraften för nationella tjänstemän. Denna princip har dikterat användningen av särskilda indikatorer, som anses ge en så sanningsenlig bild som möjligt av huruvida köpkraften för lönerna för nationella tjänstemän utvecklas uppåt eller nedåt. En försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen inverkar på lönerna för nationella tjänstemän, vilket rådet självt har medgett, (
96
) och återspeglas vid tillämpning av den ”normala” metoden, om så endast delvis och med viss eftersläpning.
287.
Tvärtemot vad rådet har hävdat har kommissionen inte förnekat att den sänkning av köpkraften för tjänstemännen i unionen som erhålls genom tillämpning av den ”normala” metoden kan vara otillräcklig vid en allvarlig och plötslig kris i unionen, men anser att krisen 2011 inte hade en sådan inverkan att den motiverade åtgärder som gick utöver det som redan återspeglades genom tillämpning av den ”normala” metoden.
288.
Rådet har inte visat att denna bedömning bygger på en ofullständig eller felaktig analys av de tillgängliga uppgifterna eller att vissa indikatorer har förbisetts eller förringats till förmån för andra mindre relevanta indikatorer. Även om en utvärdering grundar sig på objektiva uppgifter, är det oundvikligt att analysen av uppgifterna och fastställandet av huruvida de är representativa rymmer en viss subjektivitet. Ingen av de gjorda invändningarna visar att kommissionen vid sin analys gick utöver det handlingsutrymme som denna institution har eller att analysen är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning.
289.
Även om en försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen kan göra det nödvändigt att lägga om lönepolitiken och i vissa fall kan motivera en minskning av köpkraften, bör man vid en sådan utveckling iaktta principerna för en rättslig union samt bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna och de garantier som dessa innehåller för tjänstemän och övriga anställda i unionen.
290.
Rådet har, inom ramen för sin behörighet enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, åtagit sig att under en bestämd period iaktta ett bindande och automatiskt förfarande för anpassning av lönerna, vilket kombineras med ett skyddsförfarande som innebär att det för att avvika från det automatiska förfarandet krävs att kommissionen konstaterar att det föreligger en ekonomisk kris som uppfyller villkoren, och att rådet och parlamentet därefter, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, bedömer att det är lämpligt att avvika från det automatiska förfarandet.
291.
Rådet kan inte unilateralt frånsäga sig att tillämpa de stränga förfarandevillkor och materiella villkor som gäller för tillämpningen av förfarandet i undantagsklausulen, utan att det innebär en överträdelse av såväl tjänstföreskrifterna som principen om skydd för berättigade förväntningar, vilken tjänstemän och övriga anställda i unionen kan åberopa.
292.
Det finns naturligtvis inget som hindrar att tjänsteföreskrifterna ändras så, att ett annat förfarande föreskrivs, när tillämpningstiden för metoden har löpt ut den 31 december 2012.
293.
För att åtgärda asymmetrin mellan den mekaniska logiken vid anpassning enligt den ”normala” metoden och avsaknaden av automatik vid tillämpning av undantagsklausulen, föreskrivs i Europaparlamentets ståndpunkt, vilken fastställdes vid första behandlingen den 2 juli 2013, (
97
) att det ska infogas en ny undantagsklausul med en automatisk karaktär, som tillämpas mekaniskt vid en sänkning av unionens BNP. (
98
)
294.
Det är för övrigt intressant att konstatera att om den nya krisklausulen hade tillämpats 2011, skulle förslaget till förordning ha accepterats på grund av BNP‑ökningen. (
99
)
295.
Eftersom jag anser att kommissionen inte har gjort något uppenbart fel vid sin bedömning, drar jag slutsatsen att det omtvistade beslutet bör ogiltigförklaras i den del rådet har vägrat att anpassa lönerna.
296.
Jag kommer endast kortfattat att ta upp frågan om anpassning av korrigeringskoefficienterna, som inte tycks innehålla några särskilda svårigheter.
297.
I fråga om korrigeringskoefficienterna finns det två möjligheter.
298.
Antingen ska förfarandet i undantagsklausulen tillämpas även vid anpassning av korrigeringskoefficienterna, och beslutet om att inte anpassa dessa är då rättsstridigt av samma skäl som beslutet om att inte anpassa lönerna är det.
299.
Eller också – vilket jag anser – kan artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte motivera en vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna, och i detta fall ska rådets beslut ogiltigförklaras, eftersom det inte innehåller någon som helst motivering som förklarar skälen till att rådet motsätter sig en anpassning av korrigeringskoefficienterna.
300.
Jag föreslår därför att domstolen ska ogiltigförklara det omtvistade beslutet i sin helhet.
V – Talan i mål C‑66/12
301.
Jag kommer nedan först att redogöra för skälen till att jag, i första hand, kommer att föreslå att domstolen ska ogilla talan, utan att det är nödvändigt att pröva kommissionens invändning om rättegångshinder.
302.
För det fallet att domstolen inte skulle instämma i mitt synsätt, kommer jag därefter att ange skälen till att jag, i andra hand, anser att invändningen om rättegångshinder måste godtas.
A – Huruvida talan är välgrundad
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
303.
Eftersom jag inom ramen för min granskning av huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad redan har redogjort för de argument som har anförts av rådet, kommissionen, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket, redogör jag nedan endast för de grunder som har anförts av Irland och Republiken Frankrike.
a) Irland
304.
Irland har hävdat att sannolikheten för att det kommer att uppstå en obalans i medlemsstaternas budgetar kan utgöra en allvarlig och plötslig störning och anser att rådet, när det bedömer risken för att krisen ska fördjupas, kan beakta andra uppgifter än de objektiva uppgifter som tillhandahålls av kommissionen.
305.
Irland har kritiserat kommissionen för att inte korrekt ha beaktat läget i medlemsstaternas offentliga finanser, trots att detta är den faktor som är mest grundläggande och kännetecknande för den nuvarande ekonomiska krisen.
306.
Irland har påpekat att när det gäller den särskilda situationen i Irland har omfattande budgetanpassningar vidtagits, som framför allt har inneburit lönesänkningar för de offentligt anställda, och det har gjorts diverse åtaganden för att bevara banksektorn. Irland har även nämnt den kännbara minskningen av real BNP under åren 2008–2010, vilken följdes av en minskning av bruttonationalinkomsten (BNI) 2011, ökningen av den offentliga skulden, den minskade sysselsättningen och den låga inflationen, vilka visar att den irländska inhemska ekonomin är fortsatt svag.
b) Republiken Frankrike
307.
Republiken Frankrike har hävdat att domstolen bör göra en gängse prövning av kommissionens vägran att tillämpa undantagsklausulen, framför allt eftersom kommissionen inte har något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller tillämpningen av denna klausul, och de komplexa bedömningar som behöver göras inte motiverar en begräsning av domstolsprövningen.
308.
Republiken Frankrike har instämt i rådets resonemang när det gäller såväl de relevanta uppgifternas avgränsning i tiden som bedömningen av situationens allvar och plötslighet.
309.
Republiken Frankrike anser att kommissionen inte har beaktat alla objektiva och relevanta uppgifter och har betonat att när det gäller situationen i Frankrike har de budgetåtgärder som vidtagits till följd av krisen resulterat i ett stopp för de två viktigaste beståndsdelarna i tjänstemännens löner till följd av en frysning av indexpunkten. Enligt Republiken Frankrike är en tillräckligt snabb anpassning inte möjlig vid den eftersläpning på ett år som gäller vid tillämpning av den ”normala” metoden.
310.
Republiken Frankrike anser vidare att kommissionen har underskattat och förringat krisens allvar och har tolkat artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna på ett sätt som gör det alltför svårt, eller till och med omöjligt, att uppfylla villkoren för att avvika från den ”normala” metoden.
311.
Republiken Frankrike har slutligen betonat att kommissionen i egenskap av väktare av unionens allmänna intressen har särskilda skyldigheter och inte får undanta unionens tjänstemän från den nödvändiga kollektiva insats som tjänstemännen i medlemsstaterna bidrar till för att man ska kunna minska budgetunderskotten och ta sig ur en kris av hittills oskådat allvar i unionens historia.
2. Min bedömning
312.
Domstolen har upprepade gånger slagit fast att unionsdomstolarna får bedöma huruvida en god rättskipning, mot bakgrund av omständigheterna i målet, motiverar att talan ogillas i sak, utan att först pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning. (
100
)
313.
Detta förfaringssätt, att man vänder på den logiska eller naturliga ordningen vid prövningen av frågor, har ibland diskuterats. (
101
) Om det emellertid finns en situation då principerna om processekonomi och god rättskipning motiverar att unionsdomstolarna prövar huruvida en talan är välgrundad, utan att först pröva huruvida den kan tas upp till sakprövning, är det när en talan ska ogillas till följd av ett avgörande i ett konnext mål.
314.
Detta är precis situationen i förevarande mål.
315.
Jag har ovan betonat sambandet mellan de tre mål som avses i detta förslag till avgörande och överlappningen mellan de anförda grunderna. (
102
)
316.
Om domstolen, som jag har föreslagit, beslutar att bifalla talan i mål C‑63/12 om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, med motiveringen att kommissionen inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den ansåg att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen inte var uppfyllda, (
103
) har den följaktligen inget annat val än att ogilla rådets talan om ogiltigförklaring, genom vilken rådet har gjort gällande att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning i två av de förberedande rättsakterna inför det omtvistade beslutet.
317.
Jag föreslår därför, i första hand, att talan i mål C‑66/12 ska ogillas.
318.
Det är således endast i andra hand som jag nedan behandlar den komplexa och besvärliga frågan om huruvida talan kan tas upp till sakprövning.
B – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
1. Yttranden från parterna och intervenienterna
319.
Kommissionen har yrkat att talan ska avvisas i sin helhet. Rådets beslut om att väcka talan antogs nämligen inte med en kvalificerad majoritet av medlemmarna, eftersom sex delegationer vid debatten i Ständiga representanternas kommitté (Coreper) angav att de avstår från att rösta och eftersom denna punkt antogs utan debatt vid rådets (i sammansättning av miljöministrar) möte den 19 december 2011.
320.
Kommissionen har gjort gällande att sedan Lissabonfördraget trädde i kraft ska rådet enligt artikel 16.3 FEU fatta beslut med kvalificerad majoritet, om inte annat föreskrivs i fördragen. Rådet har hänvisat till det undantag som föreskrivs i artikel 240.3 FEUF, där det anges att rådet ska besluta med enkel majoritet i procedurfrågor och när det antar sin arbetsordning. Ett beslut om att väcka talan vid domstolen utgör emellertid inte en enkel procedurfråga ens om det saknar bindande rättsverkningar, utan utgör tvärtom ett principbeslut i saken, eftersom det ger uttryck för rådets invändningar mot kommissionens slutsatser om huruvida metoden ska tillämpas.
321.
Eftersom rådet inte fattade beslut med kvalificerad majoritet, bör dess beslut om att väcka talan vid domstolen inte anses ha antagits. De procedurregler som fastställs i fördragen är inte något som medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan förfoga över och de är av grundläggande betydelse. När sökandens önskan att väcka talan dessutom inte har fastställts, bör talan avvisas.
322.
Rådet har replikerat att beslutet om att väcka talan vid domstolen per definition är ett procedurbeslut och inte ett materiellt beslut, eftersom det inte syftar till att anta en rättsakt eller en åtgärd som föreskrivs i fördragen och inte innehåller något beslut i saken avseende de rättsliga frågor som domstolen har att avgöra.
323.
Rådet har gjort gällande att det innan Lissabonfördraget trädde i kraft alltid – utan invändningar från kommissionen – ansåg att röstningsregeln vid beslut om att väcka talan utgjordes av den standardregel om enkel majoritet som föreskrivs i artikel 205.1 EG, och inte av den regel som föreskrivs i den specifika rättsliga grunden på området när materiella frågor ställs till domstolen, och har hävdat att bestämmelsen om kvalificerad majoritet i artikel 16.3 FEU inte fastställs som en allmän princip, utan helt enkelt som en standardregel.
324.
Om ett beslut om att väcka talan vid domstolen måste antas med kvalificerad majoritet, skulle det enligt artikel 3.3 tredje stycket i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser, vilket fogats till EU-fördraget och EUF-fördraget, vara nödvändigt att erhålla minst 255 röster för beslutet från minst två tredjedelar av rådets medlemmar, eftersom ett sådant beslut inte fattas på förslag av kommissionen. Paradoxalt nog skulle det vara svårare att anta beslut om att väcka talan vid domstolen än att anta viktiga politiska beslut, trots att det inte finns något som visar att upphovsmännen till Lissabonfördraget ville minska rådets möjligheter att göra gällande sina rättigheter vid domstolen och ville skapa en obalans mellan unionsinstitutionerna, med beaktande av att kommissionen, å sin sida, fattar beslut om att väcka talan med en majoritet av sina ledamöter. (
104
)
325.
Konungariket Spanien har tillagt att en begränsning av möjligheterna att väcka talan skulle skada principen om ett effektivt domstolsskydd, och att Lissabonfördraget inte syftar till att göra det svårare för unionsinstitutionerna att väcka talan. Regeln om kvalificerad majoritet överensstämmer för övrigt inte med praxis vid de andra institutionerna, vilkas arbetsordning gör det enklare att väcka talan, och påverkar principen om institutionell jämvikt genom att förhindra att en institution väcker talan i syfte att skydda sin behörighet.
326.
Republiken Frankrike har gjort gällande att de enda bestämmelser i fördragen där det uttryckligen föreskrivs att majoritetsregeln är tillämplig när rådet väcker talan vid domstolen är bestämmelserna i artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF, vilka avser talan om avsättning av en ledamot av kommissionen, och har hävdat att det är desto mer paradoxalt att tillämpa en striktare majoritetsregel vid talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan än vid talan om avsättning, eftersom villkoren för genomförande av förfarandena för avsättning kompletteras med skyddsbestämmelser, vilka motiveras av principen om maktdelning och principen om kontinuitet i maktutövningen.
327.
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att enligt principen om effektivt domstolsskydd får artikel 240.3 FEUF inte ges en alltför snäv tolkning. Enligt denna medlemsstat måste beslutet betraktas som giltigt även om det skulle vara rättsstridigt, eftersom unionsinstitutionernas rättsakter bör presumeras vara lagenliga om de inte har återkallats eller ogiltigförklarats.
328.
Förenade kungariket har hävdat att för det fallet att beslutet borde ha fattats med kvalificerad majoritet, uppnåddes denna majoritet i rådet (miljö) den 19 december 2011, eftersom denna fråga, som ingick bland A-punkterna på dagordningen, antogs med konsensus av rådet, eftersom ingen av medlemmarna yttrade sig, begärde att en förklaring skulle skrivas in i protokollet eller föreslog att punkten skulle debatteras på nytt och därför skulle strykas från dagordningen.
329.
Kommissionen har ifrågasatt att den grund som anförts av Förenade kungariket, som är intervenient, kan tas upp till prövning, eftersom rådet, som är part i målet, inte har bestritt att det antog sitt beslut med enkel majoritet. Kommissionen har i sak gjort gällande att den omständigheten att en punkt antas ”utan debatt” inte betyder att den har antagits enhälligt och att det av meddelandet från Coreper till rådet (
105
) och förteckningen över A-punkter som föreslagits för antagande av rådet (
106
) tydligt framgår att det i rådet inte fanns en kvalificerad majoritet för beslutet.
2. Min bedömning
330.
Innan jag behandlar frågan om huruvida ett beslut att väcka talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan kräver kvalificerad majoritet i rådet, är det nödvändigt att först klargöra med vilken majoritet beslutet faktiskt fattades, eftersom kommissionens invändning om rättegångshinder är fel i sak om beslutet fattades med kvalificerad majoritet.
331.
Förenade kungariket, som är intervenient, har begärt att detta ska undersökas. Den grund som har anförts till stöd för detta kan, tvärtemot vad kommissionen har hävdat, inte avvisas. Den princip som fastställs i artikel 129.1 i domstolens rättegångsregler, enligt vilken intervention endast får ske i syfte att stödja en av parternas yrkanden, hindrar inte att en intervenient anför egna argument.
332.
Vidare anser jag att det när en invändning om rättegångshinder framställs, som grundar sig på att majoritet inte har uppnåtts, under alla omständigheter ankommer på domstolen att vid behov ex officio pröva med vilken majoritet det omtvistade beslutet har fattats.
333.
Mot bakgrund av de uppgifter som har lämnats av parterna, särskilt meddelandet från Coreper till rådet, av vilket det framgår att sex delegationer lade ner sin röst, (
107
) och förteckningen över A-punkter som behandlades vid det 3139:e mötet i rådet (miljö), måste det anses att beslutet inte var föremål för den särskilda majoritetsomröstning som krävs när rådet vidtar åtgärder som inte grundas på förslag av kommissionen. (
108
)
334.
Nu återstår att avgöra huruvida denna majoritet krävs för att väcka en talan om ogiltigförklaring eller en passivitetstalan.
335.
Innan Lissabonfördraget trädde i kraft föreskrevs i artikel 205.1 EG som standardregel vid omröstning i rådet att beslut skulle fattas ”med en majoritet av medlemmarna”, det vill säga med enkel majoritet, vilket innebar att varje medlemsstats röst vägde lika mycket.
336.
Denna regel hade egentligen en konstlad karaktär, eftersom rådet i allmänhet fattade beslut med enhällighet eller kvalificerad majoritet och endast i ett mycket begränsat antal fall beslutade med enkel majoritet.
337.
När regeln om kvalificerad majoritet ersatte regeln om enkel majoritet som standardregel, så att ordalydelsen i fördragen anpassades till verkligheten, betraktades detta således som ett slut på denna besynnerlighet.
338.
Upphovsmännen till Lissabonfördraget blev därvid tvungna att uttryckligen räkna upp de fall där enkel majoritet är tillämplig genom undantag.
339.
Lissabonfördraget och protokoll nr 1 om ändring av de protokoll som är fogade till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och/eller fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, vilket är fogat till Lissabonfördraget, innehåller därför bland sina ”övergripande ändringar” bestämmelser som syftar till att infoga orden ”med enkel majoritet” efter ”rådet”.
340.
Genom artikel 2.A.3 i Lissabonfördraget ändras sju bestämmelser i EUF-fördraget på detta sätt, det vill säga artiklarna 150 första stycket FEUF, artikel 160 första stycket FEUF och artikel 242 FEUF, vilka avser inrättandet av rådgivande kommittéer (
109
) och fastställandet av stadgar för de kommittéer som föreskrivs i fördragen, artikel 241 FEUF, vilken avser anmodanden till kommissionen att företa utredningar och förelägga rådet lämpliga förslag, artiklarna 245 sista stycket sista meningen FEUF och artikel 247 FEUF, vilka avser begäranden till domstolen om att den ska besluta att en ledamot av kommissionen ska avsättas från ämbetet, och slutligen artikel 337 FEUF, vilken avser fastställandet av de villkor på vilka kommissionen får inhämta information och företa de kontroller som behövs.
341.
Genom artikel 1.A.7 a och b i ovannämnda protokoll nr 1 ändras artikel 4 andra stycket och artikel 13 andra stycket i protokollet om stadgan för Europeiska unionens domstol, vilka avser medgivande av avvikelse för utövande av yrkesverksamhet respektive utseende av biträdande referenter, samt artikel 6 första stycket första meningen i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier, vilken avser utformningen av de identitetshandlingar som ordförandena för unionsinstitutionerna kan utställa till sina ledamöter och anställda.
342.
Genom Lissabonfördraget har även artikel 207 EG ändrats, vilken avser rådets organisation. Numera föreskrivs i artikel 240.2 andra stycket FEUF att rådet ska besluta med enkel majoritet om generalsekretariatets organisation, medan det i artikel 240.3 FEUF föreskrivs att rådet ”ska besluta med enkel majoritet i procedurfrågor och när det antar sin arbetsordning”.
343.
Upphovsmännen till Lissabonfördraget förefaller således ha fäst största möjliga vikt vid denna fråga genom att förteckna de fall där omröstning kan ske med enkel majoritet genom undantag från regeln om kvalificerad majoritet, vilken numera utgör standardregel.
344.
Hela svårigheten ligger i att tolka deras tystnad när det gäller vilken majoritetsregel som är tillämplig när talan väcks i enlighet med artiklarna 263 FEUF och 265 FEUF. (
110
)
345.
Rådet och de intervenerande medlemsstaterna anser att svaret är beroende av karaktären hos beslutet att väcka talan och har hävdat att det rörde sig om ett beslut i en ”procedurfråga” i den mening som avses i artikel 240.3 FEUF.
346.
Jag instämmer inte i denna bedömning.
347.
För det första tycks begreppet procedurfråga avse rådets interna förfaranden och inte externa förfaranden, såsom rättsliga förfaranden vid unionsdomstolarna.
348.
För det andra anser jag att det, även om begreppet procedurfråga skulle omfatta domstolsförfaranden, finns en grundläggande skillnad mellan rådets beslut om att väcka talan vid domstolen och rådets fastställande av praktiska föreskrifter för att väcka och föra en talan. Ett beslut om fastställande av föreskrifter för hur talan ska föras kan visserligen anses utgöra en procedurfråga, men ett principbeslut om att väcka talan kan inte jämställas med denna kategori av frågor. Rådets beslut att utöva sin rätt att vända sig till en unionsdomstol för att få prövat lagenligheten hos en annan unionsinstitutions åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder, och för att säkerställa iakttagandet av den interna behörighetsfördelningen, är ett viktigt beslut som inte kan betraktas som en procedurfråga. Huruvida talan avser en fråga i vilken rådet redan har tagit ställning i sak genom ett särskilt beslut ändrar inte detta, eftersom man av detta tidigare ställningstagande inte kan dra slutsatsen att rådet underförstått vill väcka talan vid domstolen, eller att beslutet att väcka talan vid domstolen, i avsaknad av bestämmelser i fördragen, endast utgjorde en enkel procedurfråga.
349.
Jag tror inte heller att svaret, genom ett resonemang a fortiori, kan härledas ur artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF, i vilka det föreskrivs att rådet ska fatta beslut med enkel majoritet vid begäranden till domstolen om att denna ska besluta om avsättande av en kommissionsledamot som inte längre respekterar de förpliktelser som följer med ämbetet eller som har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse.
350.
Det är knappast relevant att göra en tolkning av dessa bestämmelser, vilka särskilt avser unionens institutionella system, som i grunden skiljer sig från de nationella konstitutionella ordningarna, eller att jämföra dem med de bestämmelser i fransk eller tysk rätt som reglerar förfarandena för avsättande av medlemmar av den verkställande makten. (
111
)
351.
Republiken Frankrikes påstående, att bestämmelserna i EUF-fördraget syftar till att undvika att talan mot kommissionsledamöter väcks vid domstolen, härrör från en extrapolering av nationella – och för övrigt omdiskuterade – bestämmelser.
352.
Rådets och vissa av de intervenerande medlemsstaternas argument, vilka grundar sig på principen om domstolsskydd och principen om institutionell jämvikt samt, mer allmänt, kraven i en rättslig union, tycks ha mer substans, men har inte utvecklats närmare, särskilt inte av rådet, som har nöjt sig med en koncis försäkran om att det inte finns något som visar att upphovsmännen till Lissabonfördraget hade för avsikt att på ett så radikalt sätt minska rådets möjligheter att göra gällande sina rättigheter vid domstolen.
353.
Det bör erinras om att det är på grund av ”det grundläggande intresset av att upprätthålla och respektera den institutionella jämvikt[en]” (
112
) och med hänvisning till ”systematiken” (
113
) i fördragen som domstolen har fyllt den ”processuella bristen” i fördraget och tillerkänt parlamentet rätten att väcka talan om ogiltigförklaring för att det ska kunna skydda sina befogenheter.
354.
Nu återstår att avgöra huruvida den omständigheten att rådet, som garanterar den mellanstatliga legitimiteten, måste ha möjlighet att skydda sina befogenheter, motiverar en avvikelse från standardregeln i artikel 16.3 FEU för att i stället tillämpa enkel majoritet.
355.
Jag är inte särskilt övertygad av argumentet att principen om institutionell jämvikt, som innebär att varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, (
114
) innebär att röstningsreglerna måste se lika ut för de tre unionsinstitutioner som deltar i beslutsfattandet i unionen.
356.
I artikel 250 FEUF föreskrivs att kommissionen ska fatta sina beslut med en majoritet av sina ledamöter. Vidare har domstolen med hänvisning till kollegialitetsprincipen slagit fast att de beslut om att väcka talan om fördragsbrott mot en medlemsstat som kommissionen fattar i egenskap av fördragens väktare ska överläggas gemensamt i kollegiet och att underlaget för beslutet ska vara tillgängligt för kollegiets ledamöter. (
115
)
357.
Vad beträffar parlamentet föreskrivs i artikel 231.1 FEUF att parlamentet ska besluta med majoritet av de avgivna rösterna, om inte annat föreskrivs i fördragen. I artikel 128 i parlamentets arbetsordning föreskrivs dessutom att parlamentets talman kan väcka talan vid domstolen på parlamentets vägnar i enlighet med en rekommendation från det ansvariga utskottet utan föregående omröstning i kammaren. (
116
)
358.
De röstningsregler som är tillämpliga vid dessa institutioner är emellertid inte direkt jämförbara, eftersom den bakomliggande organisationsstrukturen ser helt olika ut.
359.
Den argumentering som stöder sig på att de tillämpade majoritetsreglerna är ojämlika tycks mig dessutom paradoxal, eftersom det, om rådets beslut ska omfattas av regeln om kvalificerad majoritet, tvärtom leder till lika tillämpning av den normalregel – eller standardregel – som i fördragen föreskrivs för var och en av de tre berörda institutionerna.
360.
Det är riktigt att principen om institutionell jämvikt har en annan aspekt, eftersom den innebär att påföljder kan utdömas för varje åsidosättande av principen om behörighetsfördelning mellan institutionerna. Mot denna bakgrund skulle det kunna anses att den omständigheten att rådet måste anta sitt beslut om att väcka talan vid domstolen med kvalificerad majoritet hindrar en säker och effektiv tillgång för rådet till detta rättsmedel. Slutligen förutsätter den ändamålsenliga verkan av rådets rätt att väcka talan att rådet måste ha möjlighet att fatta beslut utan krav på särskild majoritet.
361.
Efter att ha beaktat dessa argument, och eftersom det är utrett att artikel 240.3 FEUF knappast är tillämplig, frågar jag mig om det inte är möjligt att sluta sig till att artikel 16.1 FEU begränsar räckvidden för den regel som fastställs i 16.3 FEU, och att anse att denna regel endast är tillämplig på de av rådets beslut som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16.1 FEU, det vill säga när rådet lagstiftar eller utövar budgetfunktionen eller fastställer eller samordnar politik. Eftersom fördragen i så fall inte innehåller några bestämmelser om det röstningssätt som är tillämpligt vid beslut om att väcka talan, skulle rådet ha befogenhet att vidta åtgärder i denna fråga inom ramen för sin behörighet att organisera det interna arbetet.
362.
Mot detta resonemang finns det dock tre, enligt min mening väsentliga, invändningar.
363.
Den första invändningen grundar sig på rådets egna påpekanden, när det har gjort gällande att innan Lissabonfördraget trädde i kraft utgjordes röstningsregeln vid beslut om att väcka talan vid domstolen av standardregeln i artikel 205.1 EG och inte av den regel som föreskrevs i den särskilda rättsliga grunden på området i fråga. Eftersom det står klart att regeln i artikel 16.3 FEU har ersatt regeln i artikel 205.1 EG som standardregel, är det inte konsekvent att förklara att denna inte är tillämplig på beslut som utan tvekan omfattades av den tidigare regelns tillämpningsområde.
364.
Den andra invändningen grundar sig på domstolens praxis.
365.
Av rättspraxis förefaller det som om domstolen har velat ge majoritetsregeln i dess egenskap av standardregel ett så brett tillämpningsområde som möjligt, utan några som helst inskränkningar. I sin dom av den 9 november 1995 i målet Tyskland mot rådet (
117
) slog domstolen fast att den artikel i fördraget i vilken majoritetsregeln föreskrivs som standardregel vid beslut i rådet skulle ”vara överflödig om det förhöll sig så, att avsaknaden av en bestämd omröstningsregel i en viss fördragsbestämmelse innebar att rådet inte kunde lägga denna bestämmelse till grund för antagandet av en rättsakt”. (
118
) Denna artikel är emellertid inte överflödig, eftersom den tillämpas när det inte finns en uttrycklig bestämmelse i vilken det anges vilken majoritetsregel som är tillämplig med avseende på den rättsliga grunden i fråga. Även om denna rättspraxis härrör från tiden innan Lissabonfördraget trädde i kraft, har nämnda fördrag inte ändrat karaktären av allmän standardregel hos den regel som fastställs i artikel 16.3 FEU, vilken det således är svårt att tolka restriktivt om inte annat uttryckligen föreskrivs.
366.
Domstolens praxis innehåller också intressanta preciseringar som avser den rättsliga karaktären hos beslut om att väcka talan. I ett mål som avsåg ett fördragsbrott slog domstolen fast att det beslut om att väcka talan om fördragsbrott som kommissionen hade antagit i egenskap av fördragens väktare ”[inte] skall anses vara en lednings- och förvaltningsåtgärd”. (
119
) I enlighet med detta konstaterande, som kan överföras på en talan om ogiltigförklaring, kan man tillbakavisa påståendet att detta slag av beslut inte omfattas av de röstningsregler som fastställs i fördraget, utan omfattas av rådets behörighet att organisera det interna arbetet.
367.
Den tredje och mest grundläggande invändningen bygger på betydelsen av de regler som gäller för beslutsprocessen i rådet och systemet för viktning av medlemsstaternas röster. Denna extremt känsliga fråga är föremål för ständig diskussion vid regeringskonferenserna, och upphovsmännen till fördraget har vid varje revidering av fördragen alltid varit särskilt noggranna med att uttryckligt och exakt fastställa röstningsreglerna för var och en av de rättsliga grunder på vilka rådets agerande stöder sig och inte enbart för de funktioner som anges i artikel 16.1 FEU.
368.
Sammanfattningsvis anser jag att det, när det gäller rådets beslut om att väcka talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan vid domstolen, finns väsentliga invändningar mot att avvika från regeln om kvalificerad majoritet, vilken har fastställts som standardregel av fördragens upphovsmän.
369.
Nu återstår att avgöra om den rättsstridighet som rådets beslut är behäftat med innebär att talan ska avvisas och om kommissionen kan åberopa denna rättsstridighet.
370.
Den första frågan ska utan tvekan besvaras jakande.
371.
Bestämmelserna om röstningsregler utgör väsentliga bestämmelser och som det framgår av den tvist om den rättsliga grunden som det hänvisas till nedan fäster domstolen särskild vikt vid att dessa regler iakttas. Domstolen har slagit fast att det i princip inte kan anses utgöra ett fel av enbart formell natur att en artikel i fördraget felaktigt har använts som rättslig grund, varigenom kravet på enhällighet i rådet har ersatts av kravet på kvalificerad majoritet. En ändring av röstningsreglerna kan nämligen inverka på innehållet i den antagna rättsakten. (
120
) Att inte utdöma påföljder vid en överträdelse av så väsentliga regler är enligt min åsikt inte förenligt med de krav som ställs i en rättslig union.
372.
Vidare är det, tvärtemot vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, inte möjligt att göra gällande att rådets beslut är rättsstridigt genom att väcka talan om ogiltigförklaring, eftersom det av domstolens rättspraxis framgår att talan i princip inte kan väckas mot ett beslut om att väcka talan. (
121
) Det är således endast genom invändning om rättegångshinder, inom ramen för svaromålet på rådets talan, som åsidosättande av regeln om kvalificerad majoritet kan åberopas.
373.
Även den andra frågan ska enligt min mening besvaras jakande.
374.
Som jag har angett ovan utgör röstningsreglerna väsentliga bestämmelser, som bör vidmakthållas inte endast därför att det ligger i medlemsstaternas intresse, utan också därför att det bidrar till lagenligheten i en rättslig union. I rättspraxis har det vidare allmänt slagits fast att grunder som avser åsidosättande av sakprövningsförutsättningarna vid en talan om ogiltigförklaring utgör tvingande rätt, vilket innebär att de kan prövas ex officio av unionsdomstolarna. Domstolen har, slutligen, i flera domar prövat huruvida det finns fog för en grund som avser åsidosättande av röstningsreglerna vid en institution, vilken anförts av svaranden, och har därvid implicit medgett att den kan tas upp till prövning. (
122
)
375.
Sammanfattningsvis anser jag att det omtvistade beslutet fattades i strid med regeln om kvalificerad majoritet i artikel 16.3 FEU och att denna rättsstridighet, vilken kommissionen har rätt att åberopa, innebär att rådets talan ska avvisas i sin helhet.
376.
Det är följaktligen inte nödvändigt att behandla de övriga grunder som kommissionen anfört till stöd för att talan ska avvisas.
VI – Rättegångskostnader
377.
I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna, där det föreskrivs att tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats, anser jag att yrkandena att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målen C‑63/12 och C‑66/12 samt att kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C‑196/12 ska bifallas.
378.
I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna bör parlamentet och de intervenerande medlemsstaterna bära sina rättegångskostnader i respektive mål.
VII – Förslag till avgörande
379.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen
1)
avseende talan i mål C‑63/12 ska
—
ogiltigförklara rådets beslut 2011/866/EU av den 19 december 2011 om kommissionens förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna,
—
förplikta Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
förplikta Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europaparlamentet att bära sina rättegångskostnader,
2)
avseende talan i mål C‑66/12 ska
—
avvisa talan utan att pröva om den kan tas upp till sakprövning,
—
förplikta Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
förplikta Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europaparlamentet att bära sina rättegångskostnader,
3)
avseende talan i mål C‑196/12 ska
—
avvisa talan,
—
förplikta Europeiska kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
förplikta Konungariket Spanien, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Nederländerna, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europaparlamentet att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Dom av den 24 november 2010 i mål C‑40/10, kommissionen mot rådet (REU 2010, s. I‑12043).
(
3
)	Förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2009 av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (EUT L 348, s. 10).
(
4
)	EGT L 56, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 39.
(
5
)	EUT L 124, s. 1.
(
6
)	EUT L 311, s, 1, nedan kallade tjänsteföreskrifterna.
(
7
)	Rådets dokument 17946/10 ADD 1 av den 17 december 2010.
(
8
)	Rapport från kommissionen till rådet om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna), KOM(2011) 440 slutlig (nedan kallad rapporten om undantagsklausulen).
(
9
)	Rådets dokument 16281/11 av den 31 oktober 2011 (beslut antaget genom skriftligt förfarande avslutat den 4 november 2011).
(
10
)	Meddelande från kommissionen till rådet om ytterligare upplysningar till rapport från kommissionen om undantagsklausulen av den 13 juli 2011, KOM(2011) 829 slutlig (nedan kallat meddelandet).
(
11
)	Förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna, KOM(2011) 820 slutlig (nedan kallat förslaget till förordning).
(
12
)	Beslut 2011/866/EU om kommissionens förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (EUT L 341, s. 54) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
(
13
)	Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
(
14
)	Irland, Republiken Frankrike och Republiken Lettland.
(
15
)	Dessa medlemsstater är följande: Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket. I samma bestämmelse föreskrivs, efter uppräkningen av länderna, att rådet efter förslag från kommissionen i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna får anta ett nytt urval som representerar minst 75 % av unionens bruttonationalprodukt (BNP) och som ska tillämpas från och med året efter det att det har antagits.
(
16
)	Rådet har hänvisat till domstolens dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 225), och förstainstansrättens dom av den 10 juli 1990 i mål T-64/89, Automec mot kommissionen (REG 1990, s. II-367).
(
17
)	Domstolen har upprepade gånger konstaterat att den rättsliga unionen bygger på att det har upprättats ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden, som är avsett att göra det möjligt för domstolen att pröva lagenligheten av de rättsakter som antas av unionens institutioner, organ och byråer (se, framför allt, dom av den 14 juni 2012 i mål C‑533/10, CIVAD, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
(
18
)	Se dom av den 18 november 1970 i mål 15/70, Chevalley mot kommissionen (REG 1970, s. 975; svensk specialutgåva, volym 1, s. 497), punkt 6, och av den 26 november 1996 i mål C-68/95, T. Port (REG 1996, s. I-6065), punkt 59, samt beslut av den 1 oktober 2004 i mål C‑379/03 P, Pérez Escolar mot kommissionen, punkt 15. I dessa avgöranden konstateras att enskilda kan väcka talan om ogiltigförklaring mot en av en institution antagen rättsakt som inte riktas till dem, eftersom de berörs direkt och personligen av rättsakten, men att de även har möjlighet att väcka passivitetstalan mot en institution som har underlåtit att anta en rättsakt som skulle ha berört dem direkt och personligen.
(
19
)	Se dom av den 22 maj 1985 i mål 13/83, parlamentet mot rådet (REG 1985, s. 1513; svensk specialutgåva, volym 8, s. 197), punkt 36.
(
20
)	Till skillnad från EKSG-fördraget, i vilket underlåtenhet definieras som ”det avslagsbeslut som skall anses föreligga som en följd av … passivitet” (artikel 35) och kan vara föremål för en särskild form av talan om ogiltigförklaring, betraktas passivitetstalan i EG‑fördraget som en självständig form av talan och definieras så, att den syftar till att ”få fastslagen” en överträdelse av fördraget som följer av underlåtenhet att vidta åtgärder (artikel 175 i EG‑fördraget, senare artikel 232 EG, nu artikel 265 FEUF).
(
21
)	Det finns inga grundläggande olikheter mellan verkningarna och de preciseras dessutom i en och samma bestämmelse, nämligen artikel 266 första stycket FEUF, där det anges att en ifrågasatt institution ska ”vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen”. Medan ogiltigförklaring av en rättsakt emellertid resulterar i att rättsakten i fråga omedelbart och retroaktivt avlägsnas ur rättsordningen, innebär ett konstaterande om att en institution gjort sig skyldig till underlåtenhet att den berörda institutionen förpliktas att anta den rättsakt som den tidigare vägrat att anta, vilket dock inte medför en omedelbar förändring av den rättsliga situationen.
(
22
)	I denna fråga se, framför allt, Berrod, F., La systématique des voies de droit communautaires, Dalloz, Paris, 2003, Ritleng, D., ”Pour une systématique des contentieux au profit d’une protection juridictionnelle effective”, Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, PU Toulouse, 2004, s. 735, och Lenaerts, K., ”La systémique des voies de recours dans l’ordre juridique de l’union européenne”, Mélanges en hommage à Georges Vandersanden, Bruylant, Bryssel, 2008, s. 257.
(
23
)	Se i denna fråga den ovannämnda avhandlingen av Berrod, F., nr 388, s. 356, och nr 392, s. 359. Berrod, F. sammanfattar den dialektiska spänning som finns mellan de båda formerna av talan genom att hänvisa till den ”väsenslikhet” som förbinder dem, men betonar samtidigt att det icke desto mindre finns en ”grundläggande skillnad” mellan en passivitetstalan och en talan om ogiltigförklaring.
(
24
)	Se dom av den 13 oktober 2011 i de förenade målen C‑463/10 P och C‑475/10 P, Deutsche Post och Tyskland mot kommissionen (REU 2011, s. I‑9639), punkt 36 och där angiven rättspraxis.
(
25
)	Se beslut av den 14 maj 2012 i mål C‑477/11 P, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mot kommissionen, punkt 51 och där angiven rättspraxis.
(
26
)	Se dom av den 5 december 1963 i de förenade målen 23/63, 24/63 och 52/63, Henricot m.fl. mot Höga myndigheten (REG 1963, s. 439, s. 455).
(
27
)	Se, bland annat, domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 10, och beslutet i det ovannämnda målet Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mot kommissionen, punkterna 55 och 56.
(
28
)	Förstainstansrättens beslut av den 15 maj 1997 i mål T-175/96, Berthu mot kommissionen (REG 1997, s. II-811), punkterna 21 och 22.
(
29
)	Se beslutet i det ovannämnda målet Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mot kommissionen, punkt 58 och där angiven rättspraxis.
(
30
)	Se domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 12, och tribunalens dom av den 21 juni 2012 i de förenade målen T‑264/10 och T‑266/10, Spanien mot kommissionen, punkt 13.
(
31
)	Se dom av den 16 februari 1993 i mål C-107/91, ENU mot kommissionen (REG 1993, s. I-599), punkt 10 och där angiven rättspraxis.
(
32
)	Det bör särskilt påpekas att, på grund av att EKSG-fördraget jämställer tystnad med ett tyst avslag, har passivitetstalan genom en spridningseffekt börjat tillämpas som rättsmedel vid alla avslagsbeslut, även uttryckliga sådana. Se i denna fråga Soldatos, P., ”L’introuvable recours en carence devant la Cour de justice des Communautés européennes”, Cahiers de droit européen, 1969, s. 316 och följande sidor.
(
33
)	Se, framför allt, dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69), av den 15 december 1988 i de förenade målen 166/86 och 220/86, Irish Cement mot kommissionen (REG 1988, s. 6473), avseende avslag på ett klagomål mot beviljande av stöd, av den 9 december 2004 i mål C-123/03 P, kommissionen mot Greencore (REG 2004, s. I-11647), avseende kommissionens vägran att betala dröjsmålsränta på ett återbetalt bötesbelopp, och av den 18 november 2010 i mål C‑322/09 P, NDSHT mot kommissionen (REU 2010, s. I‑11911), avseende ett beslut att inte inleda ett formellt granskningsförfarande avseende statligt stöd.
(
34
)	Dom av den 27 september 1988 i mål 302/87, parlamentet mot rådet (REG 1988, s. 5615; svensk specialutgåva, volym 9, s. 739).
(
35
)	Punkt 17.
(
36
)	Se Simon, D., Le système juridique communautaire, PUF, Paris, andra utgåvan, 1998, nr 379, s. 402.
(
37
)	Se domen i det ovannämnda målet NDSHT mot kommissionen, punkterna 44–56.
(
38
)	Se dom av den 8 mars 1972 i mål 42/71, Nordgetreide mot kommissionen (REG 1972, s. 105), punkt 5, som avsåg kommissionens vägran att ändra förteckningen över produkter på vilka systemet med utjämningsbelopp kan tillämpas. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 1992 i de förenade målen C-15/91 och C-108/91, Buckl m.fl. mot kommissionen (REG 1992, s. I-6061), punkt 22, som avsåg kommissionens vägran att återinföra importavgifter på vissa jordbruksprodukter. Se även beslut av den 6 april 2006 i mål C-408/05 P, GISTI mot kommissionen (ej publicerad i rättsfallssamlingen, se upplysning, REG 2006, s. I-52*), punkt 10, och av den 15 december 2011 i mål C‑411/11 P, Altner mot kommissionen (REU 2011, s. I‑206), punkt 7 och där angiven rättspraxis, som avsåg kommissionens vägran att inleda ett fördragsbrottsförfarande. I sistnämnda beslut av domstolen förklaras den omständigheten att talan om ogiltigförklaring inte väckts mot kommissionens vägran med att enskilda inte kan väcka talan mot rättsakter som kommission antar inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande i enlighet med artikel 258 FEUF, eftersom dessa rättsakter riktar sig till medlemsstaterna och inte till enskilda. Ytterligare två förklaringar brukar anföras till att talan om ogiltigförklaring inte kan väckas i sådana fall, nämligen att kommissionens motiverade yttranden inte har bindande rättsverkningar och att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning, både när det gäller att bedöma huruvida ett fördragsbrott föreligger och när det gäller att avgöra om ett fördragsbrottsförfarande ska inledas. Den sistnämnda förklaringen förefaller grunda sig på en förväxling mellan sakprövningsförutsättningar och materiella villkor. Att den berörda institutionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning bör inte leda till att domstolen avvisar vare sig en talan om ogiltigförklaring (i fall av uttryckligt avslag på en begäran om att vidta åtgärder mot fördragsbrott) eller en passivitetstalan (när ställning inte har tagits, trots att den frist har löpt ut som anges i den formella underrättelsen om att åtgärder mot fördragsbrott kommer att vidtas), utan dessa bör i stället betraktas som ogrundade, vilket innebär att institutionens rättsakt eller underlåtenhet att vidta åtgärder inte ska betraktas som rättsstridig.
(
39
)	I domen i det ovannämnda målet Buckl m.fl. mot kommissionen talas om en bedömning i förhållande till ”arten” av begäran, medan det i domen i det ovannämnda målet Nordgetreide mot kommissionen talas om ”föremålet” för begäran.
(
40
)	Se, bland annat, dom av den 10 december 2002 i mål C-312/00 P, kommissionen mot Camar och Tico (REG 2002, s. I-11355), som avsåg en talan om ogiltigförklaring som riktades mot kommissionens vägran att anta en förordning i enlighet med artikel 16.3 i rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT L 47, s. 1) för att ändra den tullkvot som anges i artikel 18 i förordning nr 404/93 i syfte att åtgärda de effekter som hade uppstått för bananproduktionen i Somalia på grund av de exceptionella översvämningarna under åren 1997 och 1998.
(
41
)	Se dom av den 13 juli 1971 i mål 8/71, Deutscher Komponistenverband mot kommissionen (REG 1971, s. 705; svensk specialutgåva, volym 1, s. 593), punkt 2. Denna formulering har upprepats i identisk lydelse i domarna i de ovannämnda målen Irish Cement mot kommissionen, punkt 17, Buckl m.fl. mot kommissionen, punkt 17, och ENU mot kommissionen, punkt 10. Se även tribunalens beslut av den 17 november 2010 i mål T‑61/10, Victoria Sánchez mot parlamentet och kommissionen, punkt 38.
(
42
)	Dom av den 23 januari 1992 i mål C-301/90, kommissionen mot rådet (REG 1992, s. I-221).
(
43
)	Punkt 14.
(
44
)	I punkt 11 i förslaget till avgörande inför domen i målet i fråga angav generaladvokaten Jacobs att även om det kan förefalla ovanligt att yrka ogiltigförklaring av en förordning på grund av att den inte innehåller en viss bestämmelse, är problemet i huvudsak det samma ”oavsett om en förordning är rättsstridig på grund av att den innehåller en särskild bestämmelse eller på grund av att en sådan bestämmelse har utelämnats”. Denna förklaring är inte helt övertygande. I ett sådant fall beror rättsstridigheten inte på den förordning som antagits, vilken inte i sig är rättsstridig, utan är resultatet av en underlåtenhet att vidta åtgärder. Jag anser även att antagande av en annan bestämmelse än den som har begärts och underlåtenhet att anta en bestämmelse är två olika saker. Att jämställa den sistnämnda med den förstnämnda innebär att man anser att en delvis underlåtenhet att vidta åtgärder till följd av en begäran utgör ett tyst avslag, vilket jag inte anser är möjligt på grund av det skäl som jag angett ovan i punkt 105.
(
45
)	Se beslut av den 13 december 2000 i mål C-44/00 P, Sodima mot kommissionen (REG 2000, s. I-11231), punkt 24. Se även domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Greencore, punkt 45, och tribunalens beslut av den 24 mars 2011 i mål T‑36/10, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen (REU 2010, s. II‑1403), punkt 38, och av den 13 november 2012 i mål T‑278/11, ClientEarth m.fl. mot kommissionen, punkt 32. Dessa båda beslut innehåller ett relevant exempel på en bestämmelse i vilken uteblivet besked från en institution inom den fastställda tidsfristen jämställs med ett avslag. Det rör sig om artikel 8.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43), där det föreskrivs att om inget besked ges av institutionen inom den föreskrivna tidsfristen på en bekräftande ansökan om att beviljas tillgång till en handling ”skall ansökan anses ha avslagits”. Denna typ av bestämmelse återfinns emellertid företrädesvis inom området personalmål, även om den också förekommer inom andra områden. Se, för olika exempel, Mariatte, F., och Muñoz, R., Contentieux de unionen européenne / 2 – Carence – Responsabilité, Lamy Axe droit, Paris, 2011, s. 29.
(
46
)	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Greencore, punkt 45. Jag känner inte till några avgöranden av domstolen eller tribunalen där detta undantag tillämpats på grundval av exceptionella omständigheter.
(
47
)	Dom av den 13 juli 2004 i mål C-27/04, kommissionen mot rådet (REG 2004, s. I-6649).
(
48
)	Artikel 126.8 och 126.9 FEUF.
(
49
)	Punkt 32 i domen.
(
50
)	Dom av den 30 september 2003 i mål C-76/01 P, Eurocoton m.fl. mot rådet (REG 2003, s. I-10091).
(
51
)	Punkterna 58 och 59.
(
52
)	Punkt 64.
(
53
)	Dom av den 17 juli 2008 i mål C-521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen (REG 2008, s. I-5829), punkt 42.
(
54
)	Meddelandet och förslaget till förordning.
(
55
)	Se grundens rubrik mellan punkterna 38 och 39 i kommissionens ansökan.
(
56
)	Kommissionen har, inom området statligt stöd, hänvisat till domen av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet (REG 1980, s. 3333; svensk specialutgåva, volym 5, s. 405), punkt 25, av den 17 november 1987 i de förenade målen 142/84 och 156/84, British American Tobacco och Reynolds Industries mot kommissionen (REG 1987, s. 4487; svensk specialutgåva, volym 9, s. 247), punkt 62, av den 10 mars 1992 i mål C-174/87, Ricoh mot rådet (REG 1992, s. I-1335), punkt 68, och av den 15 juni 1993 i mål C-225/91, Matra mot kommissionen (REG 1993, s. I-3203; svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑213), punkt 25, samt, inom området dumpning, till förstainstansrättens dom av den 28 oktober 1999 i mål T-210/95, EFMA mot rådet (REG 1999, s. II-3291), punkt 57.
(
57
)	Rådet har som exempel hänvisat till domen av den 10 juli 2008 i mål C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala (REG 2008, s. I-4951).
(
58
)	Rådet har hänvisat dels till prognoserna från GD Ekonomi och finans i mars 2011, där det förutsågs att lönerna i 17 av de 19 berörda medlemsstaterna skulle komma att sänkas, dels till dokument A65/11/12, Forecast of the trend in purchasing power of national officials to July 2011, som Eurostat gav ut i mars 2011.
(
59
)	Europaparlamentets och rådets förslag till förordning om skärpning av den ekonomiska övervakningen och övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstater som har, eller hotas av, allvarliga problem i fråga om sin finansiella stabilitet i euroområdet (KOM(2011) 819 slutlig) och Europaparlamentets och rådets förslag till förordning om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet (KOM(2011) 821 slutlig).
(
60
)	Jag använder här den terminologi som K. Lenaerts föreslog i sin avhandling Le juge et la constitution aux États-Unis d’Amérique et dans l’ordre juridique européen, Bruylant, Bryssel, 1988, nr 298, s. 343.
(
61
)	För en analys av dessa tvister mot bakgrund av fördelningen och regleringen av behörighetsförhållandena mellan institutioner, se den ovannämnda avhandlingen av Lenaerts, K., nr 295–307, s. 340 och följande sidor.
(
62
)	Sedan 1972 har fem metoder tillämpats i enlighet med följande bestämmelser: rådets beslut av den 20 och 21 mars 1972, rådets beslut 81/1061/Euratom, EKSG, EEG av den 15 december 1981 om ändring av metoden för anpassning av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i gemenskaperna (EGT L 386, s. 6), rådets beslut 87/530/Euratom, EKSG, EEG av den 20 oktober 1987 om komplettering av metoden för anpassning av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i gemenskaperna (EGT L 307, s. 40), rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 3830/91 av den 19 december 1991 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda i dessa gemenskaper vad beträffar närmare föreskrifter om anpassning av löner (EGT L 361, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 149–154), rådets förordning (EG, Euratom) nr 2181/2003 av den 8 december 2003 om övergångsbestämmelser som skall antas inom ramen för reformen av tjänsteföreskrifterna, särskilt när det gäller löner och pensioner (EUT L 327, s. 1) och rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (EUT L 124, s. 1).
(
63
)	Punkt 63 i domen.
(
64
)	Punkt 71 i domen.
(
65
)	Dom av den 5 juni 1973 i mål 81/72, kommissionen mot rådet (REG 1973, s. 575). I punkt 9 i denna dom slog domstolen fast att ”rådet genom [sitt beslut av den 21 mars 1972], vilket fattades inom ramen för den behörighet som det har getts genom artikel 65 i tjänsteföreskrifterna beträffande löner till personalen, har påtagit sig skyldigheter som det har förbundit sig att iaktta under den period som rådet självt har fastställt”.
(
66
)	Dom av den 26 juni 1975 i mål 70/74, kommissionen mot rådet (REG 1975, s. 795). I punkt 20 i denna dom konstaterade domstolen att ”rådet genom sitt beslut av den 20 och 21 mars 1972 hade för avsikt att förbinda sig att under en bestämd period iaktta fastställda kriterier vid tillämpningen av artikel 65 [i tjänsteföreskrifterna]”.
(
67
)	Punkt 74 i domen.
(
68
)	Punkt 75 i domen.
(
69
)	Domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 77.
(
70
)	Ibidem punkt 79.
(
71
)	Ibidem punkt 80.
(
72
)	Diskussionerna mellan kommissionen och rådet har alla kännetecken av en dialog mellan döva.
(
73
)	Det kunde i artikel 10 till exempel ha föreskrivits att undantagsklausulen ska tillämpas ”om rådet (eller parlamentet) anser att en allvarlig och plötslig ekonomisk kris föreligger”.
(
74
)	Punkt 78 i domen.
(
75
)	Punkt 79 i domen.
(
76
)	Lenaerts, K. (ovan fotnot 21), nr 305, s. 354.
(
77
)	Se, för ett liknande resonemang, avhandling av Ritleng, D., Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes, 1998, nr 683, s. 583.
(
78
)	Se dom av den 21 juni 1988 i de förenade målen 32/87, 52/87 och 57/87, ISA m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 3305), punkt 8 och där angiven rättspraxis.
(
79
)	Se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 15 december 1994 i mål T-489/93, Unifruit Hellas mot kommissionen (REG 1994, s. II-1201), punkt 84, och av den 14 december 2011 i mål T‑52/09, Nycomed Danmark mot EMA (REU 2011, s. II‑8133), punkt 103. Se även den ovannämnda avhandlingen av Ritleng, D., nr 193, s. 182.
(
80
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2008 i mål C-442/04, Spanien mot rådet (REG 2008, s. I-3517), punkt 49 och där angiven rättspraxis.
(
81
)	Se dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C-341/06 P och C-342/06 P, Chronopost och La Poste mot UFEX m.fl. (REG 2008, s. I-4777), punkt 143 och där angiven rättspraxis, samt beslut av den 25 april 2002 i mål C-323/00 P, DSG mot kommissionen (REG 2002, s. I-3919), punkt 43.
(
82
)	Punkt 4, s. 5.
(
83
)	Punkt 4.2, s. 7.
(
84
)	Idem.
(
85
)	BNP-tillväxt, inhemsk efterfrågan, lagerstock, nettoexport, privat konsumtion, offentlig konsumtion, totala investeringar och inflation (HIKP) i unionen.
(
86
)	Saldot i de offentliga finanserna och den offentliga skulden i unionen.
(
87
)	Total sysselsättning, arbetslöshet, löner och socialförsäkringsavgifter i unionen.
(
88
)	Indikatorn för tilltron till ekonomin (Economic Sentiment Indicator) och förväntade sysselsättningsmöjligheter i unionen.
(
89
)	Punkt 1 sjätte stycket, s. 3.
(
90
)	Punkt 3 fjärde stycket, s. 11.
(
91
)	Punkt 3 nionde stycket, s. 12.
(
92
)	Denna eftersläpning förklaras av den omständigheten att det internationella indexet för Bryssel, i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.2 och 1.4 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, beaktar den konstaterade utvecklingen mellan juni månad föregående år och juni månad innevarande år och att de särskilda indikatorer som fastställts av Eurostat visar utvecklingen av reallönerna för nationella tjänstemän i central statsförvaltning mellan juli månad föregående år och juli månad innevarande år. Domstolen beaktade i punkt 70 i domen denna eftersläpning och påpekade att den löneutveckling i medlemsstaterna som skett mellan juli månad föregående år och juli månad innevarande år återspeglar de beslut beträffande tjänstemännens löner som myndigheterna i dessa medlemsstater har fattat med hänsyn till den ekonomiska situation som rådde under denna period.
(
93
)	Se punkt 40 i rådets duplik i mål C‑63/12.
(
94
)	Se punkt 251 ovan.
(
95
)	Se rapporten om undantagsklausulen, punkt 5.2.5 femte stycket, s. 23.
(
96
)	I skäl 8 i det omtvistade beslutet påpekade rådet att den finansiella krisen ”medför betydande finanspolitiska korrigeringar, bland annat justeringar av nationella tjänstemäns löner i ett stort antal medlemsstater”.
(
97
)	Ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr …/2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen.
(
98
)	Se artikel 1.53 i ståndpunkten, genom vilken bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ändras så att det infogas en ny undantagsklausul (ny artikel 11). Om BNP-utvecklingen är mellan -0,1 % och ‑ 1 % ska 33 % av den särskilda indikatorns värde beaktas omedelbart, medan resterande 67 % överförs till den 1 april år n + 1. Om BNP-utvecklingen är mellan - 1 % och - 3 %, ska indikatorns värde i sin helhet överföras till den 1 april år n + 1. Om BNP minskar med mer än 3 %, görs ingen uppdatering så länge den sammanlagda ökningen av BNP, mätt från och med innevarande år, inte uppvisar ett positivt värde. I skäl 4 i ståndpunkten anges att denna automatiska krisklausul syftar till att ”lösa de problem som tillämpningen av denna metod tidigare har orsakat”.
(
99
)	Enligt statistik från Eurostat uppgick den reala BNP-tillväxten till 1,6 % 2011. Tabellen över den reala BNP-tillväxten (i volym) finns på Internet på adressen http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=tec00115.
(
100
)	Se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 26 februari 2002 i mål C-23/00 P, rådet mot Boehringer (REG 2002, s. I-1873), punkterna 51 och 52, och av den 23 mars 2004 i mål C-233/02, Frankrike mot kommissionen (REG 2004, s. I-2759), punkt 26, samt tribunalens dom av den 25 april 2013 i mål T‑526/10, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot kommissionen, punkt 20.
(
101
)	Se, bland annat, punkterna 46–53 i generaladvokaten Jääskinens förslag till avgörande inför domen av den 7 mars 2013 i mål C‑547/10 P, Schweiz mot kommissionen, samt Bouveresse, A., ”Recevabilité et moyens d’annulation, note sous TUE, 24 avril 2013, affaire T‑256/10”, Revue Europe, com. 257.
(
102
)	Se ovan punkterna 123–127.
(
103
)	Det bör preciseras att de argument som anförts av Irland och Republiken Frankrike inte kan ändra denna slutsats.
(
104
)	Se artikel 250 FEUF.
(
105
)	Rådets dokument 18771/11 av den 16 december 2011 (bilaga B.7 i kommissionens svaromål i mål C‑66/12).
(
106
)	Rådets dokument 18665/11 av den 16 december 2011 (bilaga B.8 i kommissionens svaromål i mål C‑66/12).
(
107
)	Dessa var Konungariket Belgien, Republiken Grekland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Polen och Republiken Portugal.
(
108
)	Se artikel 3.3 i ovannämnda protokoll (nr 36).
(
109
)	Sysselsättningskommittén och kommittén för socialt skydd.
(
110
)	Det bör påpekas att det i artikel 218.11 FEUF, vilken avser inhämtande av domstolens yttrande om huruvida ett planerat avtal är förenligt med fördragen, inte heller anges någon särskild majoritetsregel.
(
111
)	Det bör särskilt påpekas att principen om maktfördelningen i unionens institutionella system är annorlunda utformad än i de nationella rättsordningarna. Se, för ett liknande resonemang, Georgopoulos, T., ”Doctrine de séparation des pouvoirs et intégration européenne”, La prise de décision dans le système de unionen européenne, 2011, s. 3.
(
112
)	Dom av den 22 maj 1990 i mål C-70/88, parlamentet mot rådet (REG 1990, s. I-2041; svensk specialutgåva, volym 10, s. 425), punkt 26.
(
113
)	Ibidem punkt 14.
(
114
)	Artikel 13.2 FEU.
(
115
)	Dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-5449), punkt 48, och av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-9989), punkt 80.
(
116
)	I artikel 128.3 andra meningen i arbetsordningen föreskrivs att i början av nästföljande sammanträdesperiod ”kan” talmannen begära att kammaren beslutar om huruvida talan bör vidhållas.
(
117
)	Dom av den 9 november 1995 i mål C-426/93, Tyskland mot rådet (REG 1995, s. I-3723).
(
118
)	Punkt 18.
(
119
)	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 37.
(
120
)	Dom av den 11 september 2003 i mål C-211/01, kommissionen mot rådet (REG 2003, s. I-8913), punkt 52.
(
121
)	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 47, och domstolens dom av den 12 september 2006 i mål C-131/03 P, Reynolds Tobacco m.fl. mot kommissionen (REG 2006, s. I-7795), punkt 56, samt förstainstansrättens dom av den 15 januari 2003 i de förenade målen T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, Philip Morris International m.fl. mot kommissionen (REG 2003, s. II-1), punkt 79.
(
122
)	Se, bland annat, dom av den 17 februari 2011 i mål C‑251/09, kommissionen mot Cypern, punkterna 13–17.