62023CJ0092
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
26 февруари 2026 година (
*1
)
Съдържание
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Директивата за разрешение
2. Рамковата директива
3. Директивата за конкуренцията
4. Директива 2018/1972
Б. Унгарското право
II. Фактическа обстановка по иска за установяване на неизпълнение на задължения
III. Досъдебната процедура и производството пред Съда
IV. По иска
А. По приложимостта на правото на Съюза
1. По приложимостта на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения и на Хартата
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
1) По регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения
2) По Хартата
2. По приложимостта на Директива 2018/1972 ratione temporis
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
Б. По допустимостта
1. По допустимостта на твърденията за нарушения, изложени по отношение на спорните решения
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
2. По допустимостта на твърдението за нарушение на принципа на лоялно сътрудничество
В. По същество
1. По твърденията за нарушения, отнасящи се до член 48, параграф 7 от Закона за медиите и решението за отказ
а) По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Съображения на Съда
i) По приложимостта на член 10 от Директивата за разрешение
ii) По обхвата на член 48, параграф 7, буква а) от Закона за медиите
iii) По нарушението на принципа на пропорционалност от член 48, параграф 7 от Закона за медиите
б) По твърдението за нарушение на принципа на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
2) Съображения на Съда
в) По твърдението за нарушение, свързано с несвоевременното приемане на решението за отказ
1) Доводи на страните
2) Съображения на Съда
г) Заключение
2. По твърденията за нарушения при спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност
а) По твърденията за нарушение на принципите на прозрачност и пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Съображения на Съда
i) По основанията за недействителност, свързани с предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“
ii) По основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió
б) По твърдението за нарушение, свързано с несвоевременното приемане на решението за обявяване на недействителност
1) Доводи на страните
2) Съображения на Съда
в) Заключение
3. По твърденията за нарушения, свързани с член 65, параграф 11 от Закона за медиите
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
1) По твърдението за нарушение на принципа на недопускане на дискриминация
2) По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност
3) По твърдението за нарушение на задължението за гарантиране на ефективно управление на радиочестотния спектър
4) Заключение
4. По твърденията за нарушение на член 11 от Хартата
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
По съдебните разноски
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Електронни съобщителни мрежи и услуги — Радиочестотен спектър — Директиви 2002/20/ЕО, 2002/21/ЕО, 2002/77/ЕО и (ЕС) 2018/1972 — Индивидуални права на ползване — Национално законодателство и национални административни решения, които лишават търговска радиостанция от възможността да разпространява съдържание на наземна аналогова FM радиочестота — Принципи на пропорционалност, прозрачност, недопускане на дискриминация и добра администрация — Член 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Свобода на изразяване на мнение и свобода на информация — Свобода на медиите“
По дело C‑92/23
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 17 февруари 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана от A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari и A. Tokár,
ищец,
подпомагана от:
Кралство Белгия, представлявано първоначално от C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck и M. Van Regemorter, а впоследствие от C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet и M. Van Regemorter,
Кралство Дания, представлявано първоначално от D. Elkan, J. F. Kronborg и C. A.‑S. Maertens, впоследствие от D. Elkan и C. A.‑S. Maertens, а накрая от C. A-S. Maertens и J. Sandvik Loft,
Кралство Нидерландия, представлявано от M. K. Bulterman и C. S. Schillemans,
встъпили страни,
срещу
Унгария, представлявана от M. Z. Fehér и G. Koós, подпомагани от G. Trinn, ügyvéd,
ответник,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún (докладчик), председатели на състави, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger и R. Frendo, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 декември 2024 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 3 април 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия моли Съда да установи, че Унгария:
–
не е изпълнила задълженията си, произтичащи от членове 5, 7 и 10 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (ОВ L 337, 2009 г., стр. 37) (наричана по-нататък „Директивата за разрешение“), от член 4, точка 2 от Директива 2002/77/ЕО на Комисията от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 249, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 132, наричана по-нататък „Директивата за конкуренцията“), от член 9 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140 (наричана по-нататък „Рамковата директива“), от принципите на пропорционалност, недопускане на дискриминация и лоялно сътрудничество, както и от член 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“):
–
поради това, че на 8 септември 2020 г. Médiatanács (Медиен съвет, Унгария) приема решение № 830/2020 (IX. 8), с което отказва да продължи правото на Klubrádió да използва радиочестотния спектър;
–
поради приемането на член 48, параграф 7 от A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Закон № CLXXXV от 2010 г. за медийните услуги и средствата за масово осведомяване (Magyar Közlöny 2010/202., наричан по-нататък „Законът за медиите“), който в случай на повторно нарушение автоматично изключва продължаването на правото на ползване на радиочестотния спектър за радиоразпръскване, дори когато нарушението не е особено тежко и е чисто формално, и
–
поради произтичащата от това дискриминационна и непропорционална невъзможност Klubrádió да продължи своята дейност в областта на радиоразпръскването;
–
не е изпълнила задълженията си, произтичащи от членове 8 и 9 от Рамковата директива, от член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение, и от принципа на добра администрация:
–
поради липсата на решение по заявлението на Klubrádió за продължаване на правото на ползване на радиочестотния спектър в шестседмичния срок, предвиден в член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение, и
–
поради несвоевременното образуване на процедура за разпределяне на радиочестотата, използвана дотогава от Klubrádió, което да позволи приемането на решение преди изтичане на правото на ползване на Klubrádió;
–
не е изпълнила задълженията си, произтичащи от член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение, от член 45 от Директива (ЕС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения (ОВ L 321, 2018 г., стр. 36), и от член 11 от Хартата, тъй като в обявлението за конкурсната процедура относно използването на възможността за предоставяне на медийни услуги на честота 92,9 MHz, публикувано от Медийния съвет на 4 ноември 2020 г., и в решение № 180/2021 (III. 10.) от 10 март 2021 г. този съвет е поставил непропорционални условия за предоставяне на правото на ползване на радиочестотния спектър, не е определил предварително критериите за предоставяне на правото на ползване на този спектър, не е предвидил свобода на преценка при оценяване на тежестта и релевантността на грешките в подадените заявления, които могат да доведат до отстраняване на кандидатите, и е пренебрегнал незначителния характер на грешките, и
–
не е изпълнила задълженията си, произтичащи от член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, както и от принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация, поради приемането на член 65, параграф 11 от Закона за медиите, който изключва възможността да се поиска временно право на ползване, в случай че правото на ползване на доставчик на медийни услуги не е било продължавано преди това, но дава такава възможност на доставчиците на услуги, чието право на ползване вече веднъж е било продължено, без да обоснове тази разлика в третирането, въпреки че причините, които изключват продължаването, не са пречка за предоставяне на ново право на ползване.
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
2
Общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги, както и за свързаните с тях съоръжения и услуги, която е в сила до 21 декември 2020 г., е била съставена от Рамковата директива и от четирите съпътстващи я специални директиви, една от които е Директивата за разрешение, допълнени от Директивата за конкуренцията. Рамковата директива и Директивата за разрешение са отменени с Директива 2018/1972 (наричани по-нататък заедно с Директивата за конкуренцията „регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения“)
1.
Директивата за разрешение
3
Член 5 от Директивата за разрешение, е гласял:
„[…]
2.   Когато е необходимо предоставяне на индивидуални права на ползване на радиочестоти и номера, държавите членки предоставят такива права, при поискване, на всяко предприятие за предоставяне на мрежи или услуги съгласно общото разрешение, посочено в член 3, при условията на разпоредбите на членове 6, 7 и член 11, параграф 1, буква в) от настоящата директива и всички останали правила, които гарантират ефикасното използване на тези ресурси в съответствие с Директива [2002/21].
Без да засяга специфичните критерии и процедури, приети от държавите членки за предоставяне на доставчиците на услуги, свързани с радио- и телевизионно съдържание, на права на ползване на радиочестоти с оглед постигане на цели от общ интерес в съответствие с правото на Общността, такива права на ползване на радиочестоти и номера се предоставят чрез открити, обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални процедури, а в случай на радиочестоти — в съответствие с разпоредбите на член 9 от Директива [2002/21]. Изключение от изискването за открити процедури би могло да се приложи в случаите, когато предоставянето на индивидуални права на ползване на радиочестоти на доставчици на услуги, свързани с радио- и телевизионно съдържание, е необходимо за постигане на цел от общ интерес, определена от държавите членки в съответствие с правото на Общността.
[…]
3.   Решенията относно предоставянето на права на ползване се вземат, съобщават и оповестяват публично във възможно най-кратки срокове след получаването от страна на националните регулаторни органи на пълни заявления; в триседмичен срок — за номера, разпределени за специфични цели в националния номерационен план; и в шестседмичен срок — за радиочестоти, разпределени за използване от електронни съобщителни услуги в националния честотен план. Последният срок не засяга приложимите разпоредби на международните споразумения, свързани с използването на радиочестотите или орбиталните позиции.
[…]“.
4
Член 7 от Директивата за разрешение е имал следния текст:
„[…]
3.   Когато се налага ограничаване на правата на ползване на радиочестоти, държавите членки предоставят тези права на основата на критерии за подбор, които трябва да бъдат обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални. Такива критерии за подбор трябва да отдадат необходимото значение на постигането на целите, определени в член 8 от Директива [2002/21], и на изискванията на член 9 от посочената директива.
4.   Когато трябва да се използват конкурсни или сравнителни процедури за подбор, държавите членки могат да удължат максималния шестседмичен срок, посочен в член 5, параграф 3, колкото е необходимо, за да гарантират, че такива процедури са справедливи, разумни, открити и прозрачни за всички заинтересовани страни, но с не повече от осем месеца.
[…]“.
5
Член 10 от Директивата за разрешение е гласял:
„1.   Националните регулаторни органи следят и наблюдават спазването на условията на общото разрешение или на правата на ползване и на специфичните задължения, посочени в член 6, параграф 2, в съответствие с член 11.
[…]
3.   Съответният орган има правомощия да изисква прекратяване на нарушението съгласно параграф 2 незабавно или в рамките на разумен срок и предприема подходящи и пропорционални мерки, насочени към гарантиране на спазване.
[…]
5.   В случай на тежки или многократни нарушения на условията на общото разрешение или на правата на ползване или на специфичните задължения, посочени в член 6, параграф 2, когато не се постигне изпълнение на мерките, целящи гарантиране на спазването и посочени в параграф 3 от настоящия член, националните регулаторни органи могат да предотвратят съответното предприятие да продължи да предоставя електронни съобщителни мрежи или услуги, или да прекратят или отнемат правата на ползване. Санкции и наказания, които са ефективни, пропорционални и възпиращи, могат да се прилагат за покриване на периода на всяко нарушение, дори ако нарушението е било поправено впоследствие.
[…]“.
2.
Рамковата директива
6
Според съображение 5 от Рамковата директива:
„Конвергенцията на далекосъобщенията, медиите и информационните технологии налага необходимостта всички преносни мрежи и услуги следва да бъдат обхванати от единна регулаторна рамка. Тази регулаторна рамка включва настоящата директива и от следните четири Специфични директиви: Директива [2002/20], Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) [(ОВ L 108, 2002 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169)], Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) [(ОВ L 108, 2002 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213)], и Директива 97/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно обработката на лични данни и защитата на личната неприкосновеност в далекосъобщителния сектор [(ОВ L 24, 1998 г., стр. 1)] (посочени по-долу като „Специфични директиви“). Необходимо е да бъде отделено регулирането на преноса от регулирането на съдържанието. Настоящата рамка следователно не обхваща съдържанието на услугите, предоставяни по електронни съобщителни мрежи, ползващи съобщителни услуги, като например масово разпространяваното съдържание, финансовите услуги и някои услуги на информационното общество, и следователно не засяга мерките, предприемани на равнище на Общността или на национално равнище по отношение на такива услуги в съответствие със законодателството на Общността, с цел да стимулира културното и езиковото многообразие и да гарантира медийния плурализъм. Съдържанието на телевизионните програми е обхванато от Директива 89/552/ЕИО на Съвета от 3 октомври 1989 година относно съгласуването на някои разпоредби, установени в действащи закони, подзаконови и административни актове на държавите членки относно извършването на телевизионна дейност (ОВ L 298, 1989 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 215). Разделянето на регулирането на преноса от регулирането на съдържанието не накърнява отчитането на връзките, които съществуват помежду им, и по-специално, с оглед да се гарантира медийният плурализъм, културното многообразие и защитата на потребителите“.
7
Член 1 от Рамковата директива е гласял:
„1.   Настоящата директива установява хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, електронните съобщителни мрежи, прилежащите към тях съоръжения и услуги и някои аспекти на крайното оборудване за улесняване на достъпа за ползватели с увреждания. Тя установява задачите на националните регулаторни органи и установява съвкупност от процедури за осигуряване на хармонизирано прилагане на регулаторната рамка в цялата Общност.
2.   Настоящата директива, както и Специфичните директиви не засягат задълженията, наложени от националното законодателство в съответствие със законодателството на Общността или от законодателството на Общността по отношение на услугите, предоставяни с помощта на електронни съобщителни мрежи и услуги.
3.   Настоящата директива, както и Специфичните директиви не засягат мерките, предприети на национално ниво или на ниво на Общността в съответствие със законодателството на Общността, за постигане на цели от общ интерес, и по-специално свързани с регулирането на съдържанието и аудиовизуалната политика.
[…]“.
8
Член 2 от тази директива е гласял:
„За целите на настоящата директива:
a)
„електронна съобщителна мрежа“ означава преносни системи и, когато е приложимо, комутационно или маршрутизиращо оборудване и други ресурси, включително неактивни мрежови елементи, които позволяват преноса на сигнали посредством проводници, радио, оптични или други електромагнитни способи, включително спътникови мрежи, фиксирани (с комутиране на канали и пакети, включително Интернет) и мобилни наземни мрежи, електропроводни системи, доколкото са използвани за пренос на сигнали, мрежи, използвани за радио- и телевизионно разпръскване, кабелни телевизионни мрежи, независимо от типа на пренасяната информация;
[…]
в)
„електронна съобщителна услуга“ означава услуга, осигурявана обикновено срещу заплащане, която се състои изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи, включително далекосъобщителни услуги и предавателни услуги в мрежи, използвани за разпръскване, но изключват услугите, осигуряващи или упражняващи редакторски контрол върху съдържанието, предавано посредством електронни съобщителни мрежи и услуги; тя не включва услуги на информационното общество, както е определено в член 1 от Директива 98/34/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, 1998 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282), които не се състоят изцяло или главно в пренасянето на сигнали по електронни съобщителни мрежи;
[…]“.
9
Член 8 от Рамковата директива е гласял:
„1.   Държавите членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и Специфични директиви, националните регулаторни власти да предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на целите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Такива мерки са пропорционални на тези цели.
[…]
Националните регулаторни власти могат да допринасят в рамките на своите компетенции за гарантирането на прилагането на политика, насочена към насърчаването на културното и езиково многообразие, както и на медийния плурализъм.
2.   Националните регулаторни власти насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги, чрез, inter alia:
a)
гарантиране, че ползвателите, включително ползвателите с увреждания, възрастните ползватели и ползвателите със специфични социални потребности, извличат максимална полза що се отнася до избора, цената и качеството;
[…]
г)
насърчаване на ефективното използване и гарантиране на ефективно управление на радиочестотите и номерационните ресурси.
[…]“.
10
Според член 9, параграф 1 от тази директива:
„Като отдават необходимото внимание на факта, че радиочестотите са обществено благо, което има важна социална, културна и икономическа стойност, държавите членки гарантират ефективното управление на радиочестотите за електронни съобщителни услуги на тяхна територия в съответствие с членове 8 и 8а. Те гарантират, че разпределянето на спектъра, използван за електронни съобщителни услуги и издаването на общи разрешения или индивидуални права на ползване на такива радиочестоти от компетентните национални органи се основава на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии.
[…]“.
3.
Директивата за конкуренцията
11
Член 4 от Директивата за конкуренцията предвижда:
„Без да се засягат конкретните критерии и процедури, приети от държавите членки за предоставяне на права на ползване на радиочестоти на доставчиците на услуги със съдържание за радио- и телевизионни програми с оглед постигане на цели от общ интерес съгласно правото на Общността:
1)
държавите членки не предоставят изключителни или специални права на ползване на радиочестоти за доставка на електронни съобщителни услуги;
2)
предоставянето на радиочестоти за електронни съобщителни услуги трябва да се основава на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии“.
4.
Директива 2018/1972
12
Според съображение 1 от Директива 2018/1972:
„Директиви [2002/20 и 2002/21] бяха съществено изменени. Поради по-нататъшни изменения и с оглед постигане на яснота, посочените директиви следва да бъдат преработени“.
13
Член 2, точка 4 от Директива 2018/1972 има следното съдържание:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4)
„електронна съобщителна услуга“ означава услуга, обичайно предоставяна по възмезден начин по електронни съобщителни мрежи, която включва, с изключение на услугите, осигуряващи или упражняващи редакторски контрол върху съдържанието, предавано посредством електронни съобщителни мрежи и услуги, следните видове услуги:
а)
„услуга за достъп до интернет“ […];
б)
„междуличностна съобщителна услуга; и
в)
услуги, състоящи се изцяло или главно от пренос на сигнали, като предавателни услуги, използвани за предоставяне на услуги от типа „машина—машина“ и за разпръскване“.
14
Член 45 от тази директива предвижда:
„1.   Като отдават необходимото внимание на факта, че радиочестотният спектър е обществено благо, което има важна социална, културна и икономическа стойност, държавите членки гарантират ефективното управление на радиочестотния спектър за електронни съобщителни мрежи и услуги на своята територия в съответствие с членове 3 и 4. Те гарантират, че разпределението на, издаването на общи разрешения и предоставянето на индивидуални права за ползване на радиочестотен спектър за електронни съобщителни мрежи и услуги от компетентните органи се основават на обективни, прозрачни, насърчаващи конкуренцията, недискриминационни и пропорционални критерии.
[…]
2.   Държавите членки насърчават хармонизирането на използването на радиочестотния спектър от електронни съобщителни мрежи и услуги навсякъде в [Европейския съюз] в съответствие с необходимостта за гарантиране на ефективното и ефикасното му използване и като се стремят да създадат ползи за потребителите, като конкуренция, икономии от мащаба и оперативна съвместимост на мрежите и услугите. За тази цел те действат в съответствие с член 4 от настоящата директива и с Решение № 676/2002/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно регулаторната рамка за политиката на Европейската общност в областта на радиочестотния спектър (Решение за радиочестотния спектър) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 163)], като наред с другото:
[…]
в)
гарантират предвидимост и последователност при предоставянето, удължаването на срока, изменението, ограничаването и отнемането на права за ползване на радиочестотен спектър, за да се насърчават дългосрочните инвестиции;
[…]
ж)
прилагат правила за предоставяне, прехвърляне, удължаване на срока, изменение и отнемане на права за ползване на радиочестотен спектър, които са ясно и прозрачно установени, за да се осигури регулаторна сигурност, последователност и предвидимост;
[…]“.
15
Член 48, параграф 3 от посочената директива гласи:
„Изключение от изискването за открити процедури би могло да се приложи, когато предоставянето на индивидуални права за ползване на радиочестотен спектър на доставчици на услуги, свързани с радио- и телевизионно съдържание, е необходимо за постигане на цел от общ интерес, определена от държавите членки в съответствие с правото на Съюза“.
16
Член 124, параграф 1, първа алинея от същата директива има следния текст:
„Държавите членки приемат и публикуват до 21 декември 2020 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези мерки“.
17
Съгласно член 125 от Директива 2018/1972:
„Директиви [2002/20 и 2002/21] се отменят, считано от 21 декември 2020 г., без да се засягат задълженията на държавите членки относно сроковете за транспониране в националното право и за прилагане на директивите, посочени в приложение XII, част Б.
[…]
Позоваванията на отменените директиви се считат за позовавания на настоящата директива и се четат съгласно таблицата на съответствието в приложение XIII“.
Б. Унгарското право
18
Член 22, параграф 8 от Закона за медиите, в редакцията му, приложима към датата на приемане на решения на Медийния съвет № 354/2017 (IV. 19.) (наричано по-нататък „решение № 354/2017“) и № 1224/2017 (XI. 14.) (наричано по-нататък „решение № 1224/2017“), е гласял:
„Доставчиците на медийни услуги са длъжни всеки месец да предоставят на Медийния съвет данни, които позволяват да се контролира спазването на квотите за излъчване […]“.
19
Член 22, параграф 8 от Закона за медиите в действащата му понастоящем редакция гласи:
„Доставчиците на линейни медийни услуги всеки месец — най-късно до края на месеца, следващ съответния месец, а доставчиците на медийни услуги при поискване — в срок до 31 януари на годината, следваща референтната година, са длъжни да предоставят на Медийния съвет данни, които позволяват да се контролира спазването на квотите за излъчване […]“.
20
Член 48 от този закон е със следния текст:
„1.   Ако в настоящия закон не е предвидено друго, аналогова линейна медийна услуга, която използва ограничен, принадлежащ на държавата ресурс, може да се предоставя по силата на административен договор, възложен в конкурсна процедура, обявена и организирана от Медийния съвет.
[…]
5.   Правото да се предоставят аналогови линейни медийни услуги, за които е необходим ограничен, принадлежащ на държавата ресурс, е с максимален срок на валидност от десет години, що се отнася до радиоразпръскването, и десет години, що се отнася до аудио-визуалните медийни услуги; при изтичането на този срок то може да бъде продължено еднократно без провеждането на конкурсна процедура, по инициатива на доставчика на медийни услуги, за максимален срок от седем години, при условие че срокът на договорите за предоставяне на аудиовизуални медийни услуги изтича на датата, посочена в член 38, параграф 1 от А műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(Закон № LXXIV от 2007 г. относно правилата за радиоразпръскване и преминаване към цифрово излъчване) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
[…] Инициативата за продължаването на правото трябва да бъде съобщена на Медийния съвет четиринадесет месеца преди датата на изтичане на срока. В случай на неспазване на посочения срок не се дава съгласие за продължаване. При упражняване на правата на собственост от името на държавата Медийният съвет уведомява доставчика на медийни услуги за продължаването на въпросното право или за факта, че не възнамерява да го продължи, не по-рано от шест месеца и не по-късно от четири месеца преди изтичането на срока на правата. Доставчикът на медийни услуги не може да претендира за продължаването на правото за предоставяне на медийни услуги и предложението за такова продължаване не поражда каквото и да е задължение за Медийния съвет да сключи договор.
[…]
7.   Правото не може да бъде продължавано:
a)
ако с окончателно решение на Медийния съвет доставчикът на медийни услуги е признат за виновен за повтарящи се или тежки нарушения на договора или на разпоредбите на А sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Закон № CIV от 2010 г. за свободата на печата и за основните правила относно медийното съдържание) (Magyar Közlöny 2010/170., наричан по-нататък „Законът за свободата на печата“) или на настоящия закон, или
b)
ако към момента на подаване или разглеждане на предложението доставчикът на медийни услуги има неплатена такса за медийни услуги.
[…]“.
21
Член 55, параграф 1 от Закона за медиите гласи:
„В конкурсната процедура може да участва всяко предприятие:
a)
което няма просрочени с повече от 60 дни митнически задължения или задължения за вноски за общественото осигуряване, няма просрочени данъчни задължения, вписани в регистрите на централната данъчна администрация, или просрочени задължения към специализиран държавен фонд, освен ако кредиторът писмено е отсрочил плащането;
b)
срещу което не се води производство за несъстоятелност, ликвидация поради неплатежоспособност или доброволна ликвидация, или друго производство, водещо до прекратяването му, и
c)
по отношение на което през петте години, предхождащи публикуването на обявлението за конкурса,
ca)
не е налице окончателно административно решение, с което се установява тежко нарушение, изразяващо се в неспазване на административния договор, или
cb)
не е налице прекратяване на административния му договор от страна на Медийния съвет,
d)
което няма просрочени задължения към Медийния съвет“.
22
Член 59 от този закон гласи:
„1.   При проверката за действителност на конкурсното предложение по същество Медийният съвет оценява подаденото от регистрирания за участие в конкурса предложение в неговата цялост и по отношение на всеки от елементите му, и проверява дали е обосновано.
[…]
3.   Конкурсното предложение е материално недействително
[…]
c)
ако поради необосноваността си предложението не е годно да постигне целите, определени в настоящия закон или в обявлението за конкурса, или
[…]“.
23
Съгласно член 63 от посочения закон:
„1.   Веднага след съобщаване на решението по член 62, параграф 1, точка b) на обявения за спечелил конкурса кандидат Медийният съвет служебно образува административна процедура за сключване на административен договор с него. Срокът за провеждане на тази административна процедура е четиридесет и пет дни.
[…]
12.   Доставчикът на медийни услуги има правото и задължението да разпространява програми в съответствие с клаузите на административния договор, като използва собствена мрежа, собствено оборудване и собствени съоръжения или като използва услугите (за разпръскване) на доставчик на електронни съобщителни услуги. Не е необходимо разрешение за предоставяне на далекосъобщителни услуги за извършване на дейностите разпръскване и разпространение, осъществявани от доставчика на медийни услуги с негово собствено оборудване, без да се засягат разрешенията, изисквани по силата на други законови или подзаконови разпоредби.
[…]“.
24
Член 65 от Закона за медиите гласи:
„1.   При подадено искане, с оглед на съображения, свързани с пазара и медийната политика, Медийният съвет може да сключи временен административен договор с максимална продължителност от 180 дни за използване на възможност за предоставяне на медийни услуги:
[…]
c)
за която (Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (Национален орган за съобщенията и медиите, Унгария) (наричан по-нататък „NMHH“) докаже, че е възможно да се предоставят медийни услуги, без да се причиняват радиосмущения на други лица и без да се нарушават международните стандарти.
[…]
11.   Ако правото за предоставяне на линейни радиоуслуги изтече, след като веднъж вече е било подновено от Медийния съвет и конкурсната процедура относно възможността за предоставяне на медийни услуги е започнала, Медийният съвет може, при необходимост дори многократно, да сключи с доставчика на медийни услуги, който преди това е титуляр на правото, и по негово искане, временен административен договор с максимална продължителност 60 дни. На основание на настоящия параграф временен административен договор може да се сключи само до приключването на конкурсната процедура или, ако решението, с което се слага край на конкурсната процедура, е било обжалвано по административен ред — до окончателното произнасяне по делото. Временният административен договор се прекратява на датата на сключване на административния договор с избрания кандидат.
[…]“.
25
Член 66, параграф 4 от този закон гласи:
„Общностната линейна медийна услуга:
[…]
g)
представя програми, които отговарят на целите на обществената услуга, посочени в член 83, най-малко през две трети от своето седмично време за разпространение, включително информационни програми, свързани със съответната общност, политически информационни програми, културни програми и друго подобно съдържание, което по принцип не е предназначено за определена общност,
h)
когато става въпрос за медийна радиоуслуга, представя унгарски музикални програми най-малко през петдесет процента от своето годишно време за разпространение на музикални програми“.
26
Член 185 от посочения закон е със следния текст:
„1.   Медийният съвет или Службата [на NMHH, наричана по-нататък „Службата“] могат да предприемат правни мерки срещу нарушителите на правилата за управлението на медиите в съответствие с разпоредбите на членове 186—189.
2.   При прилагането на правни мерки Медийният съвет и Службата действат при спазване на принципа на равно третиране, като отчитат принципите на прогресия и на пропорционалност; те прилагат принципа на прогресия в зависимост от тежестта и многократността на нарушението и налагат правна мярка, която е пропорционална, като се вземат предвид всички особени обстоятелства и целта на съответната мярка.
[…]“.
27
Член 187 от същия закон предвижда:
„1.   В случай на повторно нарушение Медийният съвет и Службата налагат глоба в размер до 2000000 (унгарски форинта (HUF) (около 5240 евро) на лицето, отговарящо за организацията нарушител, в зависимост от тежестта и естеството на нарушението, както и специфичните обстоятелства по случая.
2.   Медийният съвет и Службата определят правната мярка, като наред с критериите за преценка, предвидени в А közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. Törvény (Закон № CXXV от 2017 г. за санкциите, приложими в случай на административни нарушения) (Magyar Közlöny 2017/171.), вземат предвид и естеството на нарушението, тежестта и продължителността на нарушението, засягането на интересите и правата на личността вследствие от нарушението, както и влиянието на нарушението върху пазара.
[…]
5.   За целите на параграфи 1—4 нарушението се счита за повторно, когато в срок от 365 дни нарушителят осъществи отново същото неправомерно поведение — попадащо в обхвата на същото правно основание, на същата правна разпоредба и в същата област — като установеното с окончателно административно решение, с изключение на малозначителните нарушения. В случай на нарушение на членове 20 и 21, член 22, параграф 2, член 22, параграф 3, член 22, параграф 5 и член 22, параграф 6 нарушението се счита за повторно, когато в срок от три години нарушителят осъществи отново същото неправомерно поведение — попадащо в обхвата на същото правно основание, на същата правна разпоредба и в същата област — като установеното с окончателно административно решение, с изключение на малозначителните нарушения.
[…]“.
28
Член 187, параграф 4 от Закона за медиите, в редакцията му, приложима към датата на приемане на решения № 354/2017 и № 1224/2017, е гласял:
„За целите на параграфи 1—3 нарушението се счита за повторно, когато в срок от 365 дни нарушителят осъществи отново същото неправомерно поведение — попадащо в обхвата на същото правно основание, на същата правна разпоредба и в същата област — като установеното с окончателно административно решение, с изключение на малозначителните нарушения. В случай на нарушения на членове 20 и 21, член 22, параграф 2, член 22, параграф 3, член 22, параграф 5 и член 22, параграф 6 нарушението се счита за повторно, когато в срок от три години нарушителят осъществи отново същото неправомерно поведение — попадащо в обхвата на същото правно основание, на същата правна разпоредба и в същата област — като установеното с окончателно административно решение“.
II. Фактическа обстановка по иска за установяване на неизпълнение на задължения
29
Klubrádió е унгарска търговска радиостанция, която от 1999 г. излъчва предаванията си на честота 95,3 MHz в зоната на излъчване в Будапеща (Унгария).
30
На 13 февруари 2014 г. Медийният съвет и Klubrádió прекратяват договора за радиоразпръскване на тази честота и сключват договор за правото да се предоставят медийни услуги на честота 92,9 MHz в зоната на излъчване в Будапеща (наричана по-нататък „честота 92,9 MHz“) за периода от 14 февруари 2014 г. до 14 февруари 2021 г. (наричан по-нататък „договорът за радиоразпръскване на Klubrádió“). Този договор е можел да бъде продължен за срок от пет години.
31
На 8 ноември 2019 г. Klubrádió иска продължаването му на основание член 48, параграф 5 от Закона за медиите.
32
С решение № 830/2020 (IX. 8) от 8 септември 2020 г. (наричано по-нататък „решението за отказ“) Медийният съвет отказва да удовлетвори това искане.
33
Медийният съвет се обосновава с факта, че в свое решение № 1224/2017 е констатирал, че Klubrádió е нарушила задължението си за ежемесечно предаване на данни за квотите за излъчване, предвидено в член 22, параграф 8 от Закона за медиите (наричано по-нататък „задължението за предаване на данни за квотите за излъчване“), че това нарушение не е малозначително и че в съответствие с член 187, параграф 4 от този закон, в редакцията, приложима към датата на това решение, посоченото нарушение е повторно, тъй като тази радиостанция вече е нарушила същото задължение в срок от 365 дни, както Медийният съвет вече е констатирал в решение № 354/2017. Така Медийният съвет заключава, че съгласно член 48, параграф 7 от посочения закон договорът за радиоразпръскване на Klubrádió не може да бъде продължен.
34
На 4 ноември 2020 г. Медийният съвет публикува обявлението за конкурсната процедура за използване на възможността за предоставяне на медийни услуги на честота 92,9 MHz (наричана по-нататък „спорната конкурсна процедура“). Заявления за участие в тази конкурсна процедура подават Klubrádió и други два доставчика на медийни услуги, а именно Közösségi Rádiózásért Egyesület и LBK Médiaszolgáltató 2020 Kft.
35
С две решения от 22 декември 2020 г. Медийният съвет констатира, че заявленията за участие в конкурсната процедура на двата последни доставчика са недействителни поради несъответствие с формалните изисквания.
36
От друга страна, с решение № 180/2021 (III. 10.) от 10 март 2021 г. Медийният съвет констатира, че заявлението за участие на Klubrádió е недействително поради несъответствие с материалноправните изисквания, вследствие на което обявява спорната конкурсна процедура за неуспешна (наричано по-нататък „решението за обявяване на недействителност“).
37
Това решение е мотивирано на три основания — първо, че в точка III.3 от подадения от Klubrádió с конкурсното предложение формуляр липсва описание на предаване, включено в седмичната програмна схема, представена в точка III.2 от този формуляр, второ, че между продължителността на друго предаване, посочена в точка III.2 от този формуляр, и продължителността му, посочена в точка III.3 от същия формуляр, има разлика от пет минути, и трето, че през петте години, предхождащи датата на подаване на заявлението за участие, счетоводните отчети на тази радиостанция показват отрицателен собствен капитал и тя не е в състояние да покрива разходите си с нетния си оборот.
38
Според Медийния съвет съгласно Закона за медиите и правилата на спорната конкурсна процедура пороците, засягащи програмната схема, не могат да се отстраняват след датата на подаване на заявлението за участие. Що се отнася до наличието на отрицателен собствен капитал, това обстоятелство не позволявало да се постигне целта, посочена в точка 1.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура, а именно да се гарантира присъствието на медийния пазар на радиостанция, която функционира стабилно и предвидимо.
39
На 30 март 2021 г. Медийният съвет и Közösségi Rádiózásért Egyesület сключват временен административен договор на основание член 65 от Закона за медиите с оглед на използването на честота 92,9 MHz за периода от 3 май до 29 октомври 2021 г.
40
Решението за отказ и решението за обявяване на недействителност (наричани по-нататък заедно „спорните решения“) са обжалвани от Klubrádió по съдебен ред. Всяко от тях е потвърдено, първо от Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд, Унгария), а след това от Kúria (Върховен съд, Унгария). Освен това Klubrádió сезира Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария) с възражение за противоконституционност, което е отхвърлено от последния.
III. Досъдебната процедура и производството пред Съда
41
На 22 октомври 2020 г. Комисията изпраща на унгарските органи писмо с искане за уточнения относно мотивите на решението за отказ и приложимото унгарско законодателство.
42
В отговор на това писмо, на 12 ноември 2020 г. председателят на NMHH посочва, че при оценяването на искане за продължаване на правото за предоставяне на медийни услуги член 48, параграф 7 от Закона за медиите не дава на Медийния съвет никаква свобода на преценка, която да му позволи да провери дали това право може да бъде продължено в случай на не толкова тежко, но повторно нарушение. Председателят уточнява, че съгласно разпоредбите на този закон, когато с окончателно решение на Медийния съвет е установено, че съответният доставчик е извършил повторно нарушение или тежко нарушение, посоченото право не може да бъде продължено.
43
На 12 февруари 2021 г. Комисията изпраща ново писмо на унгарските власти, в което изразява загрижеността си относно забавянето при разпределянето на радиочестотите за целите на радиоразпръскването и относно въпроса дали решението за отказ съответства на правото на Съюза, разгледано през призмата на правото на свобода на изразяване на мнение и свобода на информация, прогласено в член 11 от Хартата.
44
В отговор на това писмо, на 19 февруари 2021 г. председателят на NMHH посочва, че в разглежданата ситуация не съществува никаква правна възможност Klubrádió да предоставя временно медийни услуги. Наред с това преповтаря обясненията, дадени в отговора от 12 ноември 2020 г.
45
Като счита, че спорните решения и националните правни норми, въз основа на които те са приети, нарушават редица разпоредби от регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения и член 11 от Хартата, на 9 юни 2021 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо.
46
Унгария отговаря на последното с писмо от 9 август 2021 г., в което твърди, че разглежданата национална правна уредба и резултатът от двете административни процедури, образувани въз основа на тази правна уредба, не противоречат на правото на Съюза.
47
На 21 декември 2021 г. Комисията издава мотивирано становище, в което, на първо място, приема, че Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от членове 5, 7 и 10 от Директивата за разрешение, от член 4, точка 2 от Директивата за конкуренцията, от член 5, параграф 2 и член 9 от Рамковата директива, от принципите на пропорционалност, недопускане на дискриминация и лоялно сътрудничество, както и от член 11 от Хартата. Посочените неизпълнения на задължения били следствие, първо, от приемането на решението за отказ от Медийния съвет, второ, в хипотеза, при която тълкуването на унгарското право, дадено от Медийния съвет, е правилно — от приемането на закон, който в случай на повторно нарушение изключва автоматично продължаването на правата на ползване на радиочестотния спектър, дори когато разглежданото нарушение не е толкова тежко и е чисто формално, трето, от непредоставянето на исканата от Комисията информация, за да се определи дали отхвърлянето на искането на Klubrádió за продължаване съответства на принципа на недопускане на дискриминация, и четвърто, от последвалата от това невъзможност — която е дискриминационна и непропорционална — тази радиостанция да продължи своята дейност в областта на радиоразпръскването.
48
На второ място, Комисията счита, първо, че поради липсата на решение по искането на Klubrádió за продължаване на правото на ползване на радиочестотния спектър в шестседмичния срок, предвиден в Директивата за разрешение, второ, че поради необразуването своевременно на процедура за разпределяне на използваната дотогава от Klubrádió радиочестота, което да позволи приемането на решение преди изтичане на срока на правото на ползване на Klubrádió, и трето, че поради спирането на процедурата за разпределяне с мотива, че Klubrádió е упражнила правото си на жалба, Унгария е нарушила членове 4, 8 и 9 от Рамковата директива, член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение и принципа на добра администрация.
49
На трето място, Комисията твърди, че тъй като Медийният съвет поставил непропорционални условия за разпределяне на правото на ползване на радиочестотния спектър, не определил предварително критериите за разпределяне на тези права, не предвидил никаква свобода на преценка, която да позволи да се оценят тежестта и релевантността на евентуалните грешки в подадените от кандидатите заявления, които могат да доведат до отстраняване на същите, и не се съобразил с малозначителния характер на грешките в конкурсното предложение на Klubrádió, Унгария е нарушила член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение, член 45 от Директива 2018/1972 и член 11 от Хартата.
50
На четвърто място, Комисията изтъква, че като изключва възможността доставчиците на медийни услуги, чието право на ползване на радиочестоти не е продължавано, да сключат временен административен договор за използване на радиочестота, а в същото време предоставя тази възможност на доставчиците на услуги, чието право на ползване на радиочестоти веднъж вече е било продължено, и като не обосновава тази разлика в третирането, Унгария е нарушила член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 и принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация.
51
Комисията приканва Унгария да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
52
На 2 февруари 2022 г. Унгария отговаря на това мотивирано становище, като от една страна, оспорва прилагането в случая на разпоредбите и принципите на правото на Съюза, на които се позовава Комисията, а от друга страна, твърди, че нито приложимите унгарски правни норми, нито спорните решения нарушават правото на Съюза.
53
Тъй като отговорът на Унгария не удовлетворява Комисията, тя решава да подаде настоящия иск.
54
С решения на председателя на Съда от 17 август 2023 г. Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Комисията.
IV. По иска
А. По приложимостта на правото на Съюза
1.
По приложимостта на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения и на Хартата
а)
Доводи на страните
55
На първо място, Унгария изтъква, че регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения не се прилага нито към спорните решения, нито към процедурите, довели до приемането на тези решения, тъй като тези процедури и тези решения не се отнасяли до разпределянето на права на ползване на радиочестоти, а до правото да се предоставят медийни услуги.
56
В това отношение тази държава членка най-напред се позовава на съображение 5, член 1, параграфи 2 и 3, както и на член 2, букви а) и в) от Рамковата директива, които отразявали разграничението, от една страна, между правото на предоставяне на медийни услуги, което било свързано с осигуряването на съдържание и било регламентирано от медийното право, и от друга страна, правото на ползване на радиочестоти, което било свързано с разпределянето на радиочестотите и за което се прилагали правилата относно електронните съобщения. От тези разпоредби следвало, че предоставянето на медийни услуги, а следователно и разрешенията и свързаните с тях процедури, са изключени от приложното поле на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
57
В този контекст Унгария подчертава, че в унгарското законодателство разрешенията за предоставяне на медийни услуги са от компетентността на Медийния съвет и са регламентирани в Закона за медиите, докато разрешенията за използване на радиочестоти са от компетентността на NMHH и са уредени в nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet (Наредба 7/2015. (XI. 13.) на Националния орган за медии и далекосъобщения за въвеждане на правила за предоставянето на национални честоти и за използването на честотите), както и в polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet (Наредба 7/2012. (I. 26.) на Националния орган за медии и далекосъобщения относно някои процедури за управление на гражданските честоти).
58
От друга страна, процедурите, водещи до тези две категории разрешения, били различни и самостоятелни.
59
Всъщност, що се отнася, от една страна, до процедурата, в която се издава разрешение за предоставяне на медийни услуги, съгласно Закона за медиите Медийният съвет обявявал конкурсна процедура, в която разглеждал единствено подадените предложения за придобиване на възможност за предоставяне на тези услуги. След тази конкурсна процедура Медийният съвет образувал и процедура за сключване на административен договор със спечелилия конкурса, който придобивал правото да предоставя медийни услуги, ако в крайна сметка този договор бъде сключен (наричан по-нататък „договорът за радиоразпръскване“). Посоченият договор не съдържал разпоредби относно използването на радиочестотите или електронните съобщения, тъй като неговото приложно поле обхващало единствено правата и задълженията, свързани с правото да се предоставят медийни услуги.
60
Що се отнася, от друга страна, до процедурата за предоставяне на разрешение за използване на радиочестоти във връзка с възможността за предоставяне на медийни услуги, съгласно наредбите, посочени в точка 57 от настоящото решение, права на ползване на честотите в радиочестотните ленти, отредени за радиоразпръскване, можел да придобие само доставчик на медийни услуги, спечелил обявена от Медийния съвет конкурсна процедура, на когото по силата на сключен договор за радиоразпръскване е предоставено разрешение за предоставяне на медийни услуги, или от разпространител, който е сключил договор с такъв доставчик на медийни услуги. При направено искане NMHH издавал индивидуални разрешения за радиоразпръскване, като за тази цел проверявал единствено спазването на технически условия.
61
По-нататък, Унгария твърди, че условията относно разрешенията за предоставяне на медийни радиоуслуги и правилата на свързаните с тях процедури са дефинирани така, че да постигнат цели от общ интерес като насърчаването на правото на информация и на получаването на данни по обществени въпроси, както и насърчаването на културата.
62
От член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение и от член 4 от Директивата за конкуренцията следвало, че такива процедури са извън обхвата на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
63
Накрая, Унгария подчертава, че при сегашното състояние на правото на Съюза условията и процедурите за предоставяне на права за доставка на радиосъдържание са от изключителната компетентност на държавите членки.
64
Ето защо според Унгария с иска си Комисията се опитвала да разшири приложното поле на правото на Съюза в областта на електронните съобщения, като включи в него въпроси, свързани с концепцията на медийната система в държавите членки, които били от компетентността на последните.
65
На второ място, Унгария твърди, че доколкото спорните решения и процедурите, довели до приемане на тези решения, не представляват прилагане на правото на Съюза, към тези решения и тези процедури не се прилага Хартата. В своята дуплика тя уточнява, че както следва от член 51, параграф 1 от Хартата, въпросът дали последната може да се прилага в даден случай, не зависи от специфичните обстоятелства и контекст, в които са приети разглежданите национални мерки, а от въпроса дали се прилага правото на Съюза, в случая регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
66
На първо място, като се съгласява, че следва да се направи разграничение между правната уредба относно съдържанието на медийните услуги и правната уредба относно излъчването, Комисията въпреки това изтъква, че спорните решения и националните правила, въз основа на които те са приети, са свързани с процедурите за ползване на честота 92,9 MHz от Klubrádió и следователно попадат в обхвата на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
67
Всъщност тази рамка се прилагала към всички процедури, посредством които държавите членки гарантират правата на ползване на радиочестоти на разпространителите на радио- и телевизионно съдържание. Решения от 31 януари 2008 г., Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), и от 26 юли 2017 г., Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), показвали, че посочената рамка се прилага към доставчиците на електронни съобщителни услуги, които едновременно с това са и доставчици на медийни услуги.
68
От една страна, от член 48, параграф 7 от Закона за медиите следвало, че правото да се предоставят медийни услуги включва правото да се използва радиочестотният спектър, а именно радиочестотите. От друга страна, макар че според Унгария в унгарското право разпределянето на радиочестотите да се извършва след проведена процедура, която е различна от процедурата за предоставяне на правото на доставка на медийни услуги, и по силата на национална правна уредба, различна от Закона за медиите, в случая нищо не показвало, че е била образувана друга процедура, различна от спорната конкурсна процедура, за да се избере операторът, на който е разрешено да използва честота 92,9 MHz.
69
От друга страна, член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и член 48, параграф 3 от Директива 2018/1972 предвиждали само дерогация от принципа за предоставянето на право на ползване на радиочестоти чрез открити процедури, с оглед постигането на цел от общ интерес. Следователно процедурата за предоставяне на индивидуални права на ползване на радиочестоти във всички случаи трябвало да бъде обективна, прозрачна, недискриминационна и пропорционална, което се подкрепяло от решение от 26 юли 2017 г., Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597).
70
Освен това Комисията оспорва довода на Унгария, че в настоящото си състояние правото на Съюза не се прилага към спорните решения и към националните правила, въз основа на които те са приети. Всъщност, от една страна, разпределянето на радиочестотите не било от изключителната компетентност на държавите членки. От друга страна, обстоятелството, че критериите относно съдържанието на медийните услуги, каквато е програмната схема, също са били оценявани в рамките на спорната конкурсна процедура, не правело неприложима регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения. В този контекст Комисията се позовава на решение от 3 септември 2020 г., Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), за да подчертае, че националните правомощия в областта на регулирането на медиите трябва да се упражняват при спазване на правото на Съюза.
71
Накрая, доводът на Унгария, че Комисията опитвала да разшири приложното поле на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, бил неоснователен, тъй като тази институция оспорвала спорните решения и националните правила, въз основа на които те са приети, само доколкото те засягат електронните съобщителни мрежи и правата на ползване на радиочестоти.
72
На второ място, Комисията счита, че доколкото при приемането на спорните решения Медийният съвет е прилагал правилата на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, той е бил длъжен да спазва Хартата, и по-специално правото на свобода на изразяване на мнение и свобода на информация, прогласено в член 11 от нея.
73
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
б)
Съображения на Съда
1) По регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения
74
Както е предвидено още в член 1, параграф 1 от Рамковата директива, регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения въвежда хармонизиран режим в областта на електронните съобщителни мрежи и услуги, за да се гарантира създаването на вътрешен пазар в тази област. За тази цел посочената рамка определя по-специално правилата относно предоставянето на правата на ползване на радиочестотите.
75
В това отношение членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 9 от Рамковата директива, член 4 от Директивата за конкуренцията и член 45 от Директива 2018/1972, за които Комисията твърди, че са нарушени, предвиждат, че тези права трябва да се предоставят въз основа на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии. Както Съдът вече е уточнил, тези критерии трябва да бъдат спазвани не само при първото предоставяне на радиочестоти, но и в рамките на всяко следващо предоставяне (решение от 26 юли 2017 г., Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, т. 40). Следователно посочените критерии трябва да се спазват и при продължаването на посочените права.
76
Макар в случая спорните решения, процедурите, в които са приети тези решения, и спорните национални правила (наричани по-нататък „спорните национални мерки“) да се отнасят до предоставянето на медийни услуги, данните в представената на Съда преписка все пак позволяват да се приеме, както прави генералният адвокат в точка 31 от заключението си, че спорните национални мерки засягат и разпределянето на права на ползване на радиочестотите.
77
Всъщност, първо, от текста на встъпителната част и на изложението на мотивите в решението за отказ, приложено към исковата молба на Комисията, се установява, че предмет на това решение е отказ да се продължи правото за предоставяне на медийни услуги „на честота 92,9 MHz“. По-нататък, от наименованието на обявлението за спорната конкурсна процедура, също приложено към исковата молба на Комисията, се установява, че тази конкурсна процедура се отнася до използването на възможността за предоставяне на медийни радиоуслуги в зоната на излъчване „Будапеща 92,9 MHz“. Таблицата с информация в обявлението за спорната конкурсна процедура също посочва тази радиочестота. От друга страна, точка 1.2.1 от това обявление предвижда, че целта на процедурата е да гарантира, че „Медийният съвет осигурява отговорно, подходящо и ефективно управление на възможността за предоставяне на медийни услуги на честота Будапеща 92 MHz, която е собственост на държавата“. Освен това член 48 от Закона за медиите визира „линейна аналогова медийна услуга, която използва ограничените ресурси, притежавани от държавата“, и „правото за предоставяне на линейни аналогови медийни услуги чрез прибягване до ограничени ресурси, собственост на държавата“. Накрая, член 65 от този закон се позовава на сключването на временен административен договор за използване на възможност за предоставяне на медийни услуги, за която NMHH докаже, че е възможно да се предоставят медийни услуги, по-специално „без да се причиняват радиосмущения на други лица“.
78
Така от самия текст на решението за отказ, на обявлението за спорната конкурсна процедура и на член 48 от Закона за медиите следва, че това решение, тази конкурсна процедура и този член се отнасят не само до предоставянето на медийни услуги, а и до разпределянето на правото на ползване на радиочестота, в случая честота 92,9 MHz. Текстът на член 65 от Закона за медиите също показва, че временният административен договор, който може да се сключи на основание на този член, също не се отнася само до предоставянето на медийни услуги, но и до използването на радиочестотите.
79
Второ, от текста на решението на NMHH от 13 февруари 2014 г. за предоставяне на Klubrádió на разрешение за използване на честота 92,9 MHz, приложено към дупликата на Унгария, се установява, че срокът на валидност на това разрешение е същият като този на договора за радиоразпръскване на Klubrádió, а именно от 14 февруари 2014 г. до 14 февруари 2021 г. От друга страна, в това решение се казва, че посоченото разрешение се прекратява в деня на изтичане на определения в този договор срок, или в случай на прекратяване на договора по взаимно съгласие или от Медийния съвет — от датата на прекратяването, без специфична административна процедура за същинско отнемане или административно решение.
80
Така текстът на посоченото решение разкрива, че валидността на съответното разрешение зависи от валидността на правото да се предоставят медийни услуги, поради което загубата на това право води автоматично до загуба на правото да се използва честота 92,9 MHz.
81
Трето, дадените от Унгария в писмената фаза на производството и в съдебното заседание обяснения относно условията и реда за прилагане на процедурите за предоставяне на права за доставката на медийни услуги и на права на ползване на радиочестоти, също показват, че в Унгария съществува пряка връзка между правото на предоставяне на медийни услуги и правото на ползване на радиочестота.
82
Всъщност от тези обяснения се установява, че за целите на разпределянето на радиочестоти Медийният съвет трябва предварително да обяви конкурсна процедура за предоставяне на медийни услуги на дадена радиочестота. На спечелилия тази конкурсна процедура се дава правото да предоставя тези услуги по силата на административен договор, сключен с Медийния съвет, а именно договора за радиоразпръскване. Впоследствие, ако има направено искане, NMHH проверява техническите условия и разрешава използването на посочената радиочестота от спечелилия конкурса или разпространителя, с когото посоченият спечелил конкурса сключи договор за разпространение на неговото радиосъдържание.
83
От това следва, че в Унгария достъпът до радиочестоти с оглед на разпространението на радиосъдържание на практика е ограничено само до титулярите на правото на предоставяне на медийни услуги, без значение дали те сами излъчват своето съдържание на въпросната радиочестота, или излъчването се извършва от разпространител, който е сключил за тази цел договор с тези титуляри.
84
Ето защо в тази държава членка решенията, които подобно на решението за обявяване на недействителност са издадени в рамките на конкурсна процедура като спорната, в крайна сметка засягат разпределянето на права на ползване на радиочестоти.
85
От всички тези данни става ясно, че унгарската система за предоставяне на права, отнасящи се до доставката на медийни радиоуслуги и ползването на радиочестоти, е замислена и организирана по такъв начин, че тези права са пряко свързани. От това следва, че всяка национална мярка, свързана с предоставянето на права за доставката на такива услуги, каквито са спорните национални мерки, непременно има последици за правата на ползване на радиочестоти и по този начин попада в материалното приложно поле на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
86
Следователно спорните национални мерки попадат в материалното приложно поле на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения.
87
Този извод не се поставя под въпрос от обстоятелството, че тези национални мерки се отнасят и до предоставянето на медийни радиоуслуги и че според твърденията на Унгария правната уредба за това предоставяне е изключена от приложното поле на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, както следва по-специално от член 2, буква в) от Рамковата директива и от член 2, точка 4 от Директива 2018/1972.
88
Всъщност достатъчно е да се отбележи, че когато при упражняване на свободата си на преценка, що се отнася до естеството и условията на организираните от нея процедури за разпределяне на радиочестоти, държава членка реши, както Унгария, че подборът на ползвателите на последните трябва да се извърши по критерии, свързани с предоставянето на услуги за радиосъдържание, тази държава членка не може да се отклонява от изискванията, предвидени в регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения за целите на разпределяне на радиочестотния спектър, и по-специално от принципа на разпределяне на права на ползване на радиочестоти въз основа на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (вж. по аналогия решение от 20 април 2023 г., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, т. 31).
89
Както генералният адвокат изтъква по същество в точка 33 от заключението си, в противен случай би било възможно държавите членки лесно да заобиколят правилата на тази рамка, отнасящи се до предоставянето на права на ползване на радиочестоти, и по този начин да застрашат преследваните от тази рамка цели, определени в член 8, параграфи 2—4 от Рамковата директива, и по-специално целта за насърчаване на конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги, както и за ефективно използване и управление на радиочестотите. Така тези правила биха били лишени от полезно действие.
90
От друга страна, тъй като регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения се прилага към спорните национални мерки само доколкото последните се отнасят до разпределянето на права на ползване на радиочестоти, не може да се твърди, че е засегната компетентността на държавите членки в областта на медийното регулиране.
91
Накрая, не може да бъде споделен и доводът на Унгария, че процедурите, довели до приемането на спорните решения, попадат в обхвата на дерогацията от прилагане на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, предвидена в член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение.
92
Всъщност, както изтъква Комисията, и тази разпоредба, и член 48, параграф 3 от Директива 2018/1972 предвиждат единствено възможност за дерогация от принципа за предоставяне на права на ползване на радиочестоти чрез открита процедура, когато предоставянето на индивидуални права на ползване на радиочестотния спектър на доставчиците на услуги, свързани с радио- и телевизионно съдържание, е необходимо за постигането на цел от общ интерес, определена от държавите членки в съответствие с правото на Съюза.
93
В случая, както се установява по-конкретно от точка 34 от настоящото решение, обаче не може да се счита, че спорната конкурсна процедура не е била „открита“ по смисъла на член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение и на член 48, параграф 3 от Директива 2018/1972.
94
Във всеки случай предвидената в тези разпоредби дерогация не предполага да се изключи прилагането на цялата регулаторна рамка на Съюза за електронните съобщения. В частност, дори когато тази дерогация се прилага, съгласно член 9 от Рамковата директива правата на ползване на радиочестоти трябва да се предоставят въз основа на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (вж. в този смисъл решение от 31 януари 2008 г.Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, т. 125).
2) По Хартата
95
Важно е да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено „когато те прилагат правото на Съюза“, като тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решение от 19 ноември 2019 г., А. К. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд), C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 78 и цитираната съдебна практика).
96
В случая, доколкото спорните национални мерки представляват прилагане на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, следва да се направи изводът, че при приемането на тези мерки Унгария е била длъжна да спазва основните права, гарантирани от Хартата, и по-конкретно правото на свобода на изразяване на мнение и свобода на информация, прогласено в член 11, на което се позовава Комисията.
97
От това следва, че спорните национални мерки могат да са предмет на контрол както с оглед на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, така и с оглед на Хартата.
98
Следователно доводите на Унгария за неприложимост на тази рамка и на Хартата към тези мерки следва да се отхвърлят.
2.
По приложимостта на Директива 2018/1972 ratione temporis
а)
Доводи на страните
99
Като се позовава на принципа tempus regit actum, Комисията счита, че Директивата за разрешение и Рамковата директива се прилагат към решението за отказ и към спорната конкурсна процедура, а Директива 2018/1972 се прилага към решението за обявяване на недействителност.
100
Унгария обаче изтъква, че този принцип не се прилага към вече започнала административна процедура. Според тази държава членка такава процедура се урежда от правилата, които са в сила към датата на образуването ѝ. Ето защо в случая, доколкото спорната конкурсна процедура била обявена преди датата на влизане в сила на Директива 2018/1972, не само тази конкурсна процедура, но и решението за обявяване на недействителност се регламентирали от Директивата за разрешение и Рамковата директива, макар това решение да е прието след изтичане на срока за транспониране на Директива 2018/1972. Поради това, що се отнася до посоченото решение, Комисията не можела да основава иска си на нарушение на Директива 2018/1972.
101
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
б)
Съображения на Съда
102
Необходимо е да се уточни, че разминаването между гледните точки на Комисията и на Унгария по приложимостта на Директива 2018/1972 ratione temporis се отнася единствено до твърденията за нарушения, засягащи спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност. В това отношение Комисията в частност изтъква, че Унгария е нарушила задължението на държавите членки да гарантират, че разпределянето на индивидуални права на ползване на радиочестотния спектър се основава по-конкретно на прозрачни и пропорционални критерии, което задължение следва от член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение, а считано от датата на приложимост на Директива 2018/1972 — от член 45, параграф 1 от нея.
103
От друга страна е важно да се вземе предвид фактът, че според съображение 1 от Директива 2018/1972 с нея се преработват редица директиви, сред които по-специално Директивата за разрешение и Рамковата директива. В това отношение член 125 от Директива 2018/1972 уточнява, от една страна, че тези директиви се отменят, считано от 21 декември 2020 г., а от друга страна, че позоваванията на отменените директиви се считат за позовавания на Директива 2018/1972. Член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 съответства на член 9, параграф 1 от Рамковата директива, който предвижда по-конкретно задължение за държавите членки да гарантират, че разпределението на радиочестотния спектър за целите на електронните съобщителни услуги се основава на прозрачни и пропорционални критерии.
104
Това задължение, което се припомня в член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение, е равностойно на задължението да се спазват принципите на прозрачност и пропорционалност при разпределянето на радиочестотите, наложено на държавите членки от член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972.
105
При това положение доводите на Унгария относно приложимостта на Директива 2018/1972 ratione temporis следва при всяко положение да се отхвърлят.
Б. По допустимостта
1.
По допустимостта на твърденията за нарушения, изложени по отношение на спорните решения
а)
Доводи на страните
106
Унгария оспорва допустимостта на иска, доколкото той се отнася до спорните решения.
107
На първо място, тази държава членка счита, че макар формално Комисията да изтъква нарушение на разпоредбите от правото на Съюза, всъщност тя поставяла под въпрос съответствието на тези решения с разпоредбите на Закона за медиите или правилата на спорната конкурсна процедура.
108
Въпросът дали решение на Медийния съвет съответства на определени разпоредби от Закона за медиите или на правилата на спорната конкурсна процедура излизал изцяло извън предмета на иска за установяване на неизпълнение на задължения, чиято единствена цел е да позволи на Съда да установи, че държава членка не е изпълнила свое задължение, произтичащо от правото на Съюза, и да наложи преустановяването на това неизпълнение.
109
На второ място, като изтъква, че съгласно постоянната практика на Съда предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължения може да бъде единствено установена, постоянна и всеобща административна практика, Унгария оспорва допустимостта на настоящия иск, доколкото той се отнася до две индивидуални административни решения, които впрочем при обжалването пред националните юрисдикции са били потвърдени със съдебни решения със сила на пресъдено нещо.
110
В своята дуплика Унгария уточнява, че за разлика от решенията, за които се отнасят посочените от Комисията съдебни решения, спорните решения не са общи решения, засягащи група неопределени с точност оператори, които да разкриват последователна и еднородна практика, а решения, отнасящи се до съвсем конкретен оператор.
111
На първо място, Комисията твърди, че в своя иск тя изтъква единствено нарушение на правото на Съюза. В това отношение тя уточнява, че в досъдебната процедура са разглеждани две опции. Първата почивала на твърденията на Унгария, че съгласно Закона за медиите Медийният съвет не разполага с никаква свобода на преценка при приемане на спорните решения. В такъв случай Законът за медиите противоречал на правото на Съюза, тъй като принуждавал Медийния съвет да приема несъвместими с това право решения. Втората опция почивала на тълкуването, което според Комисията следва от текста на Закона за медиите, а именно че Медийният съвет е разполагал със свобода на преценка при приемане на спорните решения. В такъв случай с приемането на тези решения Медийният съвет упражнил тази свобода на преценка по начин, несъвместим с правото на Съюза.
112
На второ място, Комисията изтъква, че според постоянната съдебна практика тя може да започне производство за установяване на неизпълнение на задължение не само по отношение на административна практика, но и в индивидуални случаи на неправилно прилагане на правото на Съюза.
113
От друга страна обстоятелството, че дадено решение е било обжалвано на национално равнище, не било пречка в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължение Комисията да се позовава на несъответствието на това решение с правото на Съюза, в частност когато съответните национални юрисдикции не са отправили преюдициално запитване до Съда, както е в случая.
114
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
б)
Съображения на Съда
115
На първо място, що се отнася до довода за недопустимост, посочен в точки 107 и 108 от настоящото решение, макар наистина в определени части от исковата молба Комисията да разкрива възможно противоречие между спорните решения и националните правила, въз основа на които те са приети, по-специално що се отнася до решението за отказ, все пак от тази искова молба ясно следва, че Комисията цели единствено да се приеме за установено, че спорните решения или тези правила не съответстват на редица разпоредби от регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения и на член 11 от Хартата.
116
На второ място, що се отнася до довода за недопустимост поради това, че индивидуални решения не могат да бъдат предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължения, най-напред следва да се отбележи, че членове 258 и 259 ДФЕС не ограничават контрола на Съда в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължение само до разпоредби или актове с общо приложение, приети от държавите членки. Така от тях може да се направи извод, че индивидуални решения и актове, приети от държавите членки, също могат да бъдат предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължение, когато Комисията счита, че те са приети в нарушение на правото на Съюза.
117
По-нататък Съдът постановява, че предвид своята роля на пазителка на Договорите, единствено Комисията е компетентна да реши дали е уместно да започне процедура за установяване на неизпълнение на задължение и за кое действие или бездействие, за което отговорност носи съответната държава членка, трябва да образува такава процедура. В този контекст Съдът уточнява, че Комисията може да поиска от него да установи неизпълнение на задължение, изразяващо се в непостигане в определен случай на целения от дадена директива резултат (решение от 10 април 2003 г., Комисия/Германия, C‑20/01 и C‑28/01, EU:C:2003:220, т. 30 и цитираната съдебна практика).
118
Тоест в това отношение трябва да се отбележи, че по-специално от член 9, параграф 1 от Рамковата директива следва, че държавите членки имат задължението да гарантират, че разпределянето на радиочестотния спектър от компетентните органи се основава на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии. Тази разпоредба уточнява, че това задължение се прилага при предоставянето както на общи разрешения, така и на индивидуални права на ползване на такива радиочестоти.
119
Така, без да се засяга задължението на Комисията да понесе възложената ѝ доказателствена тежест, Съдът вече е признал, че иск за установяване на неизпълнение на задължения може да има за предмет индивидуален акт или решение.
120
От друга страна в практиката си относно възможността за подаване на иск за установяване на неизпълнение на задължение във връзка с административна практика Съдът се ограничава да обяви условията, на които трябва да отговаря тази практика, за да бъде предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължения, без да се произнася дали е възможно такъв иск да бъде подаден във връзка с индивидуален акт или решение.
121
Накрая, в членове 258 и 259 ДФЕС и в практиката на Съда няма нищо, което да позволи да се приеме, че отхвърлянето на националните жалби срещу индивидуално решение с национални съдебни решения със сила на пресъдено нещо е пречка такова индивидуално решение да може да доведе до иск за установяване на неизпълнение на задължения.
122
С оглед на гореизложените съображения изтъкнатите от Унгария доводи за недопустимост на твърденията за нарушения, отнасящи се до спорните решения, трябва да се отхвърлят.
2.
По допустимостта на твърдението за нарушение на принципа на лоялно сътрудничество
123
В текста на първата точка от петитума на исковата молба Комисията изтъква нарушение на принципа на лоялно сътрудничество от страна на Унгария.
124
Тази институция обаче не споменава този принцип нито когато излага твърденията за нарушения, на които се основава настоящият иск, нито когато развива доводите, изложени в подкрепа на тези твърдения за нарушения.
125
Следователно искът е недопустим, доколкото цели да бъде установено нарушение на принципа на лоялно сътрудничество от страна на Унгария.
В. По същество
126
В подкрепа на иска си Комисията излага четири групи твърдения за нарушения.
127
Първата група твърдения, която е насочена срещу член 48, параграф 7 от Закона за медиите и решението за отказ, е за нарушение на членове 5, 7 и 10 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията, член 9 от Рамковата директива и принципите на пропорционалност, недопускане на дискриминация и на добра администрация. Втората, която е насочена срещу спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност, е за нарушение на член 5, параграфи 2 и 3 от Директивата за разрешение, членове 8 и 9 от Рамковата директива и член 45 от Директива 2018/1972. Третата, която е насочена срещу член 65, параграф 11 от Закона за медиите, е за нарушение на член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, както и на принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация. Четвъртата група твърдения за нарушения е за нарушение на член 11 от Хартата.
1.
По твърденията за нарушения, отнасящи се до член 48, параграф 7 от Закона за медиите и решението за отказ
128
По същество Комисията изтъква, че Унгария не е изпълнила задълженията си съгласно членове 5, 7 и 10 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията, член 9 от Рамковата директива, както и съгласно принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация. Тези неизпълнения на задължения били последица, първо, от приемането на решението за отказ от страна на Медийния съвет, второ, от приемането на член 48, параграф 7 от Закона за медиите, който изключва автоматично продължаването на правата на ползване на радиочестотния спектър за FM радиоразпръскване, когато титулярят повторно наруши задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване, включително когато извършените нарушения са малозначителни, чисто формални и вече са санкционирани с глоби, впоследствие довели до пълно съобразяване, и трето, от произтичащата от това дискриминационна и непропорционална по естеството си невъзможност Klubrádió да продължи своята дейност в областта на радиоразпръскването.
129
От друга страна, Комисията упреква Унгария, че не е изпълнила задълженията си съгласно член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение и принципа на добра администрация заради липсата на решение по искането на Klubrádió за продължаване на правото ѝ на ползване на радиочестотния спектър в предвидения в тази разпоредба шестседмичен срок.
а)
По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
130
Комисията изтъква, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите, или най-малкото начинът, по който Медийният съвет е приложил тази разпоредба спрямо Klubrádió, нарушава членове 5, 7 и 10 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията и член 9 от Рамковата директива, и в частност принципа на пропорционалност, посочен в тези членове.
131
На първо място, Комисията твърди, че решението за отказ противоречи на принципа на пропорционалност с мотива, че отказът да бъде продължено правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги се основава единствено на факта, че за седемте години, през които е действал договорът за радиоразпръскване на Klubrádió, тази радиостанция два пъти е нарушила задължението си да предава данни за квотите за излъчване.
132
Комисията счита, че отказът да бъде продължено правото на предоставяне на медийни услуги може да се сравни със санкция. В това отношение тя се обосновава с тежестта на предвидените в унгарското право последици от такъв отказ за доставчика на медийни услуги, а именно, от една страна, невъзможността да продължи да предоставя съдържание на радиочестота, освен ако спечели нова конкурсна процедура, и от друга страна, ако тази конкурсна процедура е неуспешна — невъзможността да сключи временен административен договор, за да продължи да предоставя съдържание на съответната радиочестота до приключването на друга нова конкурсна процедура.
133
В този контекст Комисията препраща към практиката на Съда, от която следвало, от една страна, че при преценката на пропорционалността на дадена санкция е необходимо да се отчитат естеството и тежестта на нарушението, което тази санкция има за цел да накаже, и от друга страна, че санкцията трябва да e достатъчно адаптивна спрямо тежестта на нарушението.
134
От друга страна, Комисията счита, че отказът за продължаване на правото за предоставяне на медийни услуги е сравним с отнемането или прекратяването на това право. Отнемането или прекратяването обаче били едни от най-тежките санкции, които съгласно член 10, параграф 5 от Директивата за разрешение можели да се налагат само при условие че се спазва принципът на пропорционалност, и само в случай на тежки или повторни неизпълнения на задължения, по-конкретно на условията за правата на ползване на радиочестоти.
135
В този контекст Комисията подчертава, че отказът за продължаване на правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги е правна последица, която е непропорционална на тежестта на извършените от тази радиостанция нарушения.
136
Всъщност, първо, към датата на фактите, осъществяващи състава на разглежданите нарушения, член 22, параграф 8 от Закона за медиите не предвиждал срок за изпълнение на задължението за предаване на данни за квотите за излъчване. Второ, в двата случая, за които се отнасят решения № 354/2017 и № 1224/2017, Klubrádió изпълнила това задължение в хода на санкционното производство. Трето, въз основа на предадените от Klubrádió в изпълнение на това задължение данни Медийният съвет не установил несъответствие между излъчените от тази радиостанция предавания и наложените ѝ задължения в областта на квотите за излъчване. Четвърто, Медийният съвет наложил за всяко от двете установени в тези решения нарушения глоба в размер от 30000 HUF (около 75 евро) до 36000 HUF (около 90 евро), макар че според член 187, параграф 1 от Закона за медиите максималната глоба, предвидена в случаите на повторно нарушение, достигала до 2000000 HUF (5420 евро), което показвало, че посочените нарушения са малозначителни. Пето, Klubrádió платила определените глоби и наложената санкция постигнала целта си, тъй като след посочените решения Медийният съвет не установил други извършени от Klubrádió нарушения.
137
На второ място, Комисията изтъква, че макар член 48, параграф 7 от Закона за медиите да трябва да се тълкува в смисъл, че автоматично изключва продължаването на правото на предоставяне на медийни услуги във всички случаи, в които съответният доставчик е извършил повторно нарушение, включително когато многократно е закъснял при изпълнението на задължението си да предаде данни за квотите за излъчване, тази разпоредба противоречи на принципа на пропорционалност.
138
Всъщност такова тълкуване на посочената разпоредба не оставяло на Медийния съвет никаква свобода да прецени незначителния или недостатъчно тежкия характер на разглежданото нарушение и съответствието на решенията относно продължаването на правото на предоставяне на медийни услуги с принципа за пропорционалност, като по този начин принуждавало Медийния съвет да приема решения, несъвместими с този принцип.
139
Обратно, ако член 48, параграф 7 от Закона за медиите, разглеждан във връзка с член 185, параграф 2 от същия закон, трябвало да се тълкува в смисъл, че Медийният съвет разполага със свобода на преценка при приемане на решенията относно продължаването на правото да се предоставят медийни услуги, предвид данните, посочени в точка 136 от настоящото решение, когато приел решението за отказ, Медийният съвет упражнил свободата си на преценка по начин, несъвместим с принципа на пропорционалност. В такъв случай само това решение противоречало на този принцип.
140
В своя защита, на първо място, Унгария твърди, че отказът за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги няма за цел да санкционира поведението на доставчик, поискал продължаване на това право, а е последица от неспазването от този доставчик на предварително определено изискване, за да има право на такова продължаване. Такъв отказ в частност не можел да се приравнява на отнемането като санкция, предвидена в член 10, параграф 5 от Директивата за разрешение, доколкото тази санкция слагала край на съответния договор за радиоразпръскване преди изтичането на срока на този договор. От своя страна отказът да бъде продължено правото да се предоставят медийни услуги пораждал действие за период, следващ датата на изтичане на посочения договор.
141
Така в случая били неотносими както изискванията, произтичащи от член 10, параграф 5 от Директивата за разрешение, така и съдебната практика относно принципа на пропорционалност в областта на санкциите.
142
На второ място, що се отнася до твърдението, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите нарушава принципа на пропорционалност, Унгария посочва, че правото на Съюза допуска национална правна уредба, която определя условията за изключване на възможността за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги, без никаква възможност да се упражни право на преценка, тъй като обективните условия, предварително определени в закон, изключват възможността за произволно и дискриминационно прилагане на правото.
143
Определените в Закона за медиите критерии да бъде отказано продължаването на правото да се предоставят медийни услуги обаче били обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални, доколкото такова продължаване било изключено само в случай на тежки или повторни нарушения, установени с окончателни решения.
144
Пропорционалността се гарантирала от факта, че според член 187, параграф 5 от Закона за медиите малозначителните нарушения не могат да представляват повторни нарушения. Освен това определените в закона кумулативни условия, които позволяват дадено нарушение да се квалифицира като „повторно нарушение“, гарантирали посредством принципа на прогресия, че отказ за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги може да има само в случаите на най-тежки и отявлени нарушения.
145
От друга страна, Унгария уточнява, че тежестта на съответното нарушение не е предмет на преценка в рамките на процедурата за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги, тъй като тази процедура не е санкционна. Тежестта на дадено нарушение се преценявала от Медийния съвет в санкционна процедура, като последният трябвало по-конкретно да установи дали това нарушение е тежко или повторно, което го задължавало да провери в частност дали посоченото нарушение не е малозначително.
146
Накрая, Унгария добавя, че предоставянето на свобода на преценка на Медийния съвет предполагало, че когато се произнася по продължаването на правото да се предоставят медийни услуги, той трябва да преразгледа дали нарушенията са тежки или повторни, което вече било установено в окончателно решение, а това противоречало на принципите на правовата държава, правната сигурност и равното третиране.
147
На трето място, що се отнася до нарушаването на принципа на пропорционалност от решението за отказ, Унгария посочва, че отказът за продължаване на правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги не следва от прилагането на непропорционалните разпоредби от унгарската правна уредба или от произволно решение на Медийния съвет, а от самия факт на установената от него в окончателни решения поредица от повторни нарушения, извършени от Klubrádió.
148
В това отношение Унгария оспорва довода на Комисията, че нарушенията, установени в решения № 354/2017 и № 1224/2017, са малозначителни.
149
Всъщност, първо, обстоятелството, че наложените глоби са ниски, не доказвало, че става въпрос за малозначителни нарушения. От една страна, размерът на тези глоби не бил показателен за тежестта на съответните нарушения, особено в отсъствието на сравнителни данни. От друга страна, при определянето на този размер Медийният съвет взел предвид финансовото положение на Klubrádió, за да не наложи санкция, която да направи невъзможно или трудно функционирането на тази радиостанция, в съответствие не само с принципите на пропорционалност и на прогресия, но и с процесуалния кодекс, приложим към датата на приемане на решения № 354/2017 и № 1224/2017.
150
Второ, твърдението на Комисията, че към датата на фактите, осъществяващи състава на разглежданите нарушения, член 22, параграф 8 от Закона за медиите не определял срок за изпълнение на задължението за предаване на данни за квотите за излъчване, било невярно. Всъщност националният законодател изменил тази разпоредба, считано от 3 август 2011 г., като предвидил, че „[д]оставчиците на медийни услуги са длъжни всеки месец да предоставят на Медийния съвет данни, които позволяват да се контролира спазването на квотите за излъчване“. Обстоятелството, че в процедурите, довели до приемането на решения № 354/2017 и № 1224/2017, Klubrádió не е направила изявление или възражение относно предполагаемата липса на определен срок за изпълнение на това задължение и че не е обжалвала тези решения, доказвало, че тя познава задълженията си в областта на предаването на данни за квотите за излъчване, както и практиката по вземане на решения на Медийния съвет в това отношение.
151
Трето, важното значение на задължението за предаване на данни за квотите за излъчване обосновавало извода, че извършените от Klubrádió нарушения не са малозначителни. В това отношение Унгария отбелязва, че непредаването или късното предаване на тези данни е пречка за извършването на контрол от страна на Медийния съвет за спазване на задълженията на съответния доставчик в областта на квотите за излъчване и по този начин позволява на този доставчик по-лесно да избегне установяването на друго евентуално нарушение.
152
Четвърто, обстоятелството, че в рамките на процедурите, довели до приемането на решения № 354/2017 и № 1224/2017, Klubrádió е изпълнила задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване, както и това, че впоследствие е платила наложените глоби, не променяли факта, че тази радиостанция е нарушила това задължение.
153
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
2) Съображения на Съда
i) По приложимостта на член 10 от Директивата за разрешение
154
С твърдението си за нарушение на принципа на пропорционалност Комисията счита, че решението за отказ и евентуално член 48, параграф 7 от Закона за медиите не съответстват на принципа на пропорционалност, отразен не само в членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, в член 9 от Рамковата директива и в член 4 от Директивата за конкуренцията, но и в член 10 от Директивата за разрешение.
155
Както беше посочено в точки 74 и 75 от настоящото решение, членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 9 от Рамковата директива и член 4 от Директивата за конкуренцията определят правилата относно разпределянето на права на ползване на радиочестоти.
156
От своя страна член 10 от Директивата за разрешение въвежда правила относно задължението на държавите членки да контролират и да следят за спазването на условията, съпътстващи правата на ползване на радиочестоти, и по-конкретно мерките, които могат да приемат, за да гарантират спазването на тези условия.
157
От анализа, извършен при проверката за приложимост на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения спрямо спорните национални мерки, и по-конкретно от точка 76 от настоящото решение следва, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите и решението за отказ прилагат разпоредбите от тази рамка, отнасящи се до разпределянето на права на ползване на радиочестоти.
158
Следователно съответствието на решението за отказ и на член 48, параграф 7 от Закона за медиите следва да се прецени единствено с оглед на принципа на пропорционалност, отразен в членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 9 от Рамковата директива и член 4 от Директивата за конкуренцията.
ii) По обхвата на член 48, параграф 7, буква а) от Закона за медиите
159
Както следва от точки 137—139 от настоящото решение, твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност от страна на Унгария почива на доводите на Комисията, основани на две алтернативни хипотези. Според първата хипотеза член 48, параграф 7 от Закона за медиите дава на Медийния съвет свобода да преценява тежестта и повторността на извършените от съответния доставчик нарушения, когато приема решения по искания за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги, поради което само решението за отказ противоречи на принципа на пропорционалност, доколкото с оглед на данните, изложени в точка 136 от настоящото решение, Медийният съвет нарушил този принцип при упражняване на своята свобода на преценка. Според втората хипотеза тази разпоредба не предоставя такава свобода на преценка на Медийния съвет, поради което самата разпоредба нарушава посочения принцип, доколкото води до приемане на противоречащи му решения.
160
Ето защо е необходимо предварително да се определи признатият в унгарското право обхват на член 48, параграф 7 от Закона за медиите с оглед на данните, съдържащи се в предоставената на Съда преписка.
161
Тази разпоредба гласи, че правото да се предоставят медийни услуги не може да бъде продължавано по-специално когато с окончателно решение на Медийния съвет съответният доставчик е бил признат за виновен в повторни или тежки нарушения на съответния договор или на разпоредбите на Закона за свободата на печата или на Закона за медиите.
162
Съгласно член 187, параграф 5 от Закона за медиите нарушението се счита за повторно, когато в срок от 365 дни нарушителят осъществи отново същото неправомерно поведение — попадащо в обхвата на същото правно основание, на същата правна разпоредба и в същата област — като установеното с окончателно административно решение, с изключение на малозначителните нарушения.
163
От обясненията, дадени от Унгария в писмената фаза на производството, се установява, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите се тълкува в смисъл, че при приемане на решения по исканията за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги, каквото е решението за отказ, Медийният съвет не разполага със свобода да преценява тежестта на извършените от съответния доставчик нарушения и тяхната повторност. Медийният съвет се ограничава да провери дали в периода на валидност на правото, чието продължаване се иска, е приел по отношение на този доставчик окончателно решение, с което се установява извършването на тежко или повторно нарушение. Ако това е така, на основание тази разпоредба той бил длъжен да откаже продължаването на това право. От тези обяснения се установява още, че когато приема решения в санкционни процедури, каквито са решения № 354/2017 и № 1224/2017, Медийният съвет преценява и евентуално констатира, че извършените от съответния доставчик нарушения са тежки или повторни.
164
Представените от страните документи потвърждават, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите се тълкува и прилага в смисъла, изложен в предходната точка.
165
Всъщност най-напред в решението за отказ Медийният съвет се ограничава да изброи окончателните решения, приети в санкционни процедури срещу Klubrádió, и посочва, че в решение № 1224/2017 той е установил, че тази радиостанция е нарушила задължението за предаване на данни за квотите за излъчване и че това нарушение е повторно.
166
По-нататък, от таблицата с мотивите на издадените от Медийния съвет решения за отказ да бъде продължено правото да се предоставят медийни услуги, представена от Унгария в досъдебната процедура и приложена към исковата молба на Комисията (наричана по-нататък „таблицата с мотивите за отказ“), се установява, че преценката за тежестта или повторността на извършените от съответните доставчици нарушения се извършва не в решенията за отказ да бъде продължено това право, а в окончателните решения, приети в рамките на санкционните процедури.
167
Накрая, решение № 265/18 (III.29) от 27 март 2018 г., прието в санкционна процедура срещу радиостанция Kun-Média, приложено към репликата на Комисията, потвърждава, че именно при приемане на решенията в санкционните процедури Медийният съвет преценява както тежестта на дадено нарушение, така и — ако от тази преценка следва, че това нарушение не е малозначително — дали то е повторно или не.
168
Следователно предвид липсата на свобода на преценка, предоставена на Медийния съвет от Закона за медиите, проверката на твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност изисква да се провери основателността на доводите на Комисията за нарушение на този принцип не от Медийния съвет, а от член 48, параграф 7 от този закон.
iii) По нарушението на принципа на пропорционалност от член 48, параграф 7 от Закона за медиите
169
Както следва от член 9, параграф 1 от Рамковата директива, предвид обстоятелството, че радиочестотите са обществено благо, което има важна социална, културна и икономическа стойност, държавите членки гарантират ефективното управление на тези радиочестоти за електронни съобщителни услуги на тяхна територия в съответствие с регулаторните задачи, уточнени в регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения и от перспективата на постигане на целите, определени по-специално в член 8 от тази директива.
170
По силата на член 4, точка 2 от Директивата за конкуренцията, член 5, параграф 2, втора алинея и член 7, параграф 3 от Директивата за разрешение, както и член 9, параграф 1 от Рамковата директива правата на ползване на радиочестоти трябва да бъдат предоставяни въз основа на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (решение от 26 юли 2017 г., Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, т. 39 и цитираната съдебна практика). Тези критерии, които според изтъкнатото в точка 75 от настоящото решение са приложими при продължаването на тези права, трябва, от друга страна, да се прилагат, като се вземат предвид целите, прогласени в член 8 от Рамковата директива (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2017 г., Europa Way и Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, т. 72).
171
От точки 161—163 от настоящото решение следва, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите води до автоматично лишаване на някои доставчици, а именно тези, за които с окончателно решение Медийният съвет е приел, че са извършили тежко или повторно нарушение на съответния договор за радиоразпръскване или на разпоредбите на Закона за свободата на печата, или на Закона за медиите, от възможността за продължаване на правото им да предоставят медийни услуги, което, както беше посочено при анализа за приложимост на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения към спорните национални мерки, се отнася също така и към ползването на радиочестота.
172
Ето защо трябва да се приеме, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите допринася за определяне на приложимите според унгарското право критерии за разпределяне на правата на ползване на радиочестоти, поради което той трябва да отговаря на изискванията, предвидени в посочените в точка 170 от настоящото решение разпоредби от правото на Съюза, и в частност на изискването за пропорционалност на тези критерии.
173
В това отношение следва да се отбележи, че спазването на условията, свързани с правата на ползване на радиочестоти, е от съществено значение, за да се гарантира ефективното използване и управление на последните. Ето защо основание за отказ да бъдат продължени тези права заради неспазване на задълженията на съответния доставчик в срока на валидност на тези права, може да се счита за критерий за подбор на ползвателите на радиочестоти, който е свързан с целта за насърчаване на конкуренцията чрез стимулиране на ефективното използване и управление на радиочестотите, посочена в член 8, параграф 2, буква г) от Рамковата директива.
174
Въпреки това, както следва от практиката на Съда, изискването за пропорционалност, припомнено в точка 170 от настоящото решение, предполага критериите за разпределяне на правата на ползване на радиочестоти да могат да гарантират осъществяването на целта, която преследват, и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (решение от 26 юли 2017 г., Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, т. 39 и цитираната съдебна практика).
175
Наистина, когато се разглежда искане за продължаване на права на ползване на радиочестоти, вземането предвид на минали нарушения на договора или на приложимата към ползването на радиочестоти правна уредба може да допринесе за постигане на целта за ефективното им използване и управление, но това не променя факта, че възможното засягане на тази цел от тези нарушения зависи от тяхната тежест. Ето защо, за да се гарантира, че вземането предвид на такива нарушения не надхвърля необходимото за постигане на посочената цел, трябва да има съответствие между тежестта на извършеното по-рано нарушение и издаденото решение, що се отнася до продължаването на тези права на ползване.
176
В случая е важно да се отбележи, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите не предвижда, че наличието на минали нарушения на съответния договор за радиоразпръскване, на Закона за медиите или на Закона за свободата на печата е един от критериите, които следва да се вземат предвид при разглеждането на искане за продължаване на права да се предоставят медийни услуги, а че такова продължаване автоматично се изключва за операторите, които са извършили повторно нарушение на този договор или на тези закони, поради което, както изтъкна Комисията, прилагането на тази разпоредба е пречка тези доставчици да продължат да излъчват своето съдържание на радиочестота.
177
При това положение отказът за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги на доставчик, който е извършил повторно нарушение, би бил пропорционален само ако е сигурно, че с оглед на тежестта на това нарушение този отказ е необходим, за да гарантира постигането на целта за ефективно ползване и управление на радиочестотите.
178
Ето защо тази проверка трябва да се извърши за всеки отделен случай, като се вземат предвид по-конкретно естеството на повторното нарушение, извършено от съответния доставчик, и особените обстоятелства по конкретния случай, които имат значение за определяне — при разглеждането на искане за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги — на тежестта на това нарушение и последиците от посоченото нарушение за достъпа на съответния доставчик до радиочестотите с оглед на излъчването на съдържание.
179
Следва да се добави, че както следва от предходната точка, проверката, която Медийният съвет е длъжен да извърши при разглеждане на исканията за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги, е различна от проверката, която той е призван да извършва в санкционните процедури, в които трябва по-специално да провери единствено за целите на тези процедури съответствието между тежестта на разглежданото нарушение и санкцията, която трябва да се наложи, за да бъде същото наказано.
180
Така доводът на Унгария, че предоставянето на свобода на преценка на Медийния съвет при разглеждане на исканията за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги би нарушило принципите на правовата държава, на правна сигурност и на равно третиране, тъй като Медийният съвет трябвало да преразгледа дали нарушенията са тежки или повторни, което е установено в окончателно решение, е неоснователен.
181
Ето защо, като задължава Медийния съвет да откаже автоматично и във всички случаи продължаването на правото да се предоставят медийни услуги, когато съответният доставчик е извършил повторно нарушение, без да му даде никаква свобода на преценка, за да провери при разглеждане на исканията за продължаване на това право дали е налице съответствие между тежестта на разглежданото нарушение и тежестта на последиците от отказа за такова продължаване за достъпа на този доставчик до радиочестотите, член 48, параграф 7 от Закона за медиите нарушава изискването на член 4, точка 2 от Директивата за конкуренцията, член 5, параграф 2, втора алинея и член 7, параграф 3 от Директивата за разрешение, както и член 9, параграф 1 от Рамковата директива, според което продължаването на правата на ползване на радиочестоти трябва да се основава на пропорционални критерии.
182
Следователно, без да е необходимо да се разглеждат доводите на Комисията, изложени в точка 136 от настоящото решение, следва да се приеме, че решението за отказ, доколкото е прието съгласно член 48, параграф 7 от Закона за медиите и следователно на основание национален режим относно предоставянето на права на ползване на радиочестоти, който не спазва изискването за пропорционалност, наложено от разпоредбите от правото на Съюза, посочени в предходната точка на настоящото решение, също нарушава това изискване.
183
Поради това твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност, отразен в членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, в член 4 от Директивата за конкуренцията и в член 9 от Рамковата директива, е основателно.
б)
По твърдението за нарушение на принципа на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
184
Комисията изтъква, че член 48, параграф 7 от Закона за медиите, или най-малкото начинът, по който Медийният съвет е приложил тази разпоредба спрямо Klubrádió, нарушава членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията и член 9 от Рамковата директива, и в частност принципа на недопускане на дискриминация, посочен в тези членове.
185
Комисията се позовава на данните от таблицата с мотивите за отказ, от които се установявало, че Медийният съвет никога, с изключение на случая на Klubrádió, не е отказвал продължаване на правото да се предоставят медийни услуги единствено заради това, че съответният доставчик не е изпълнил задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване.
186
От друга страна, Комисията твърди, че правото на предоставяне на медийни услуги на някои радиостанции, а именно Inforádio, Rádió Smile и Kun-Média, е било продължено въпреки факта, че те са извършили сходни, и дори по-тежки нарушения от тези на Klubrádió.
187
Унгария изтъква, че унгарските разпоредби гарантират прозрачност, обективност и недопускане на дискриминация, като въвеждат обективни критерии, които се прилагат към всички доставчици на медийни услуги за целите на продължаване на тяхното право да предоставят медийни услуги.
188
В този контекст Унгария оспорва в частност твърдението на Комисията, че с изключение на Klubrádió, Медийният съвет никога не бил отказвал продължаване на правото да се предоставят медийни услуги само заради това, че съответният доставчик не е изпълнил задължението за предаване на данни за квотите за излъчване. Всъщност таблицата с мотивите за отказ разкривала, че Медийният съвет не е продължил правото на Fehérvár Médiacentrum Kft. да предоставя медийни услуги, с мотива, че по-рано е констатирал в окончателно решение повторно неизпълнение на това задължение от този доставчик.
189
Що се отнася до решенията относно Inforádió, Rádió Smile и Kun-Média, Унгария твърди, че фактите в основата на тези решения се различават от случая на Klubrádió, и че процедурите, в които са приети посочените решения, са се развили в различен правен контекст, поради което не са сравними с процедурата, следвана при продължаване на правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги. От друга страна, доколкото Комисията не уточнила дали е оценила всички решения, които могат да бъдат взети предвид с оглед на установяване на дискриминация, или за тази цел могат да бъдат взети предвид само цитираните от нея решения, решенията относно Inforádió, Rádió Smile и Kun-Média били само пример. Освен това, предвид обстоятелството, че към исковата си молба Комисията приложила само едно от последните, а именно решението относно Kun-Média, Съдът не бил в състояние да провери дали разглежданите положения са сравними. Така във всички случаи Комисията не доказала, че практиката за вземане на решения на Медийния съвет действително е дискриминационна.
190
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
2) Съображения на Съда
191
Съгласно член 4, точка 2 от Директивата за конкуренцията, член 5, параграф 2, втора алинея и член 7, параграф 3 от Директивата за разрешение, както и член 9, параграф 1 от Рамковата директива, критериите за разпределяне на права на ползване на радиочестоти трябва да спазват принципа на недопускане на дискриминация.
192
Според практиката на Съда принципът на равно третиране, специфично изражение на който е принципът на недопускане на дискриминация, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано. За да се установи наличието на нарушение на принципа на равно третиране, изискването за сходство на положенията трябва да се преценява с оглед на всички елементи, с които те се характеризират, и по-специално, предвид предмета и целта на акта, с който се установява разглежданото различие при третирането, като се подразбира, че за тази цел трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася този акт (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2017 г., Europa Way и Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, т. 69 и цитираната съдебна практика).
193
В случая от таблицата с мотивите за отказ се установява, че с решение № 1203/2019 (X.8) Медийният съвет е отказал да продължи правото на Médiacentrum да предоставя медийни услуги с единствения мотив, че в свое решение № 1115/2016 е констатирал, че в периода от 23 до 31 май 2016 г. този доставчик не е изпълнил задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване и че това нарушение е повторно.
194
От друга страна, решенията относно Inforádio, Radio Smile и Kun-Média са приети в правен и фактически контекст, различен от този, в което е прието решението за отказ.
195
Ето защо, както генералният адвокат констатира в точка 65 от заключението, представените от Комисията доказателства не са достатъчни, за да установят, че решението за отказ съдържа дискриминация спрямо Klubrádió.
196
Следователно твърдението за нарушение на принципа на недопускане на дискриминация, отразен в членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията и член 9 от Рамковата директива, трябва да се отхвърли.
в)
По твърдението за нарушение, свързано с несвоевременното приемане на решението за отказ
1) Доводи на страните
197
Комисията изтъква, че процедурата, в която е прието решението за отказ, е започнала на 8 ноември 2019 г. — датата, на която е подадено искането на Klubrádió за продължаване — и е завършила на 8 септември 2020 г. — датата на решението за отказ — тоест продължила е десет месеца.
198
Така при приемането на решението за отказ Медийният съвет нарушил член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение, който предвижда шестседмичен срок за приемане на решенията относно предоставянето на права на ползване в случай на радиочестоти, които са разпределени за използване от електронни съобщителни услуги в националния честотен план, освен ако тези права се предоставят чрез конкурсни или сравнителни процедури за подбор, което според Комисията не се отнася до решението за отказ.
199
От друга страна, Медийният съвет нарушил и принципа на добра администрация, доколкото спазването на сроковете било изражение на този принцип.
200
Унгария твърди, че процедурата, довела до приемане на решението за отказ, не е процедура за разпределяне на радиочестоти, а процедура за продължаване на правото да се предоставят медийни услуги. Никоя разпоредба от правото на Съюза не определяла срок за продължаването на това право.
201
От съображения за изчерпателност Унгария уточнява, че член 48, параграф 5 от Закона за медиите въвежда точни срокове както за подаване на искане за продължаване на посоченото право, така и за приемане на решенията по такива искания. Тези срокове позволявали не само да се гарантира, че тези решения ще бъдат приети своевременно, но и че не може да съществува положение, при което Медийният съвет да уважи такова искане преди датата на изтичане на разглеждания договор за радиоразпръскване, а впоследствие да се установи, че съответният доставчик на медийни услуги е извършил нарушение, което изключва продължаването.
202
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
2) Съображения на Съда
203
Доколкото от точки 74—94 от настоящото решение следва, че процедурата, довела до приемане на решението за отказ, се отнася до предоставянето на права на ползване на радиочестоти, следва да се посочи, че тази процедура се подчинява на разпоредби, които са част от регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, и сред които по-специално е разпоредбата относно сроковете за приемане на решения за предоставяне на тези права, а именно член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение.
204
Съгласно тази разпоредба решението за отказ е трябвало да се приеме в шестседмичен срок, считано от датата на получаване на пълното искане на Klubrádió за продължаване на нейното право да предоставя медийни услуги.
205
Като се има предвид, че според посоченото в точка 31 от настоящото решение Klubrádió е подала това искане на 8 ноември 2019 г., а решението за отказ е от 8 септември 2020 г., следва да се приеме, че това решение е прието десет месеца след подаването на посоченото искане, тоест много след изтичането на срока по член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение.
206
Следва да се добави, предвид обхвата на член 48, параграф 7 от Закона за медиите и начина, по който тази разпоредба се прилага в Унгария, че при приемането на решението за отказ Медийният съвет е трябвало единствено да провери дали по време на действие на договора за радиоразпръскване на Klubrádió спрямо тази радиостанция има прието окончателно решение, с което се установява извършването на тежко или повторно нарушение. При тези условия няма разумно обяснение, което да оправдае закъснението от около осем месеца и половина при приемане на решението за отказ.
207
В този контекст е важно да се припомни, че както Съдът вече е постановил, когато държава членка прилага правото на Съюза, изискванията, произтичащи от правото на добра администрация като общ принцип на правото на Съюза, и по-конкретно от правото на всяко лице засягащите го въпроси да бъдат разглеждани в разумен срок, са приложими за провежданата от компетентния национален орган процедура (решение от 6 март 2025 г., Община Велико Търново и Община Белово, C‑471/23 и C‑477/23, EU:C:2025:155, т. 73 и цитираната съдебна практика).
208
Следователно с приемането на решението за отказ много след изтичане на шестседмичния срок, считано от датата на получаване на пълното искане на Klubrádió за продължаване на правото на предоставяне на медийни услуги, Медийният съвет е нарушил член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение и принципа на добра администрация.
г)
Заключение
209
По гореизложените съображения част от твърденията за нарушения, отнасящи се до член 48, параграф 7 от Закона за медиите и решението за отказ, следва да бъдат приети и да се установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от:
–
членове 5 и 7 от Директивата за разрешение, член 4 от Директивата за конкуренцията, член 9 от Рамковата директива и принципа на пропорционалност, първо, поради приемането от страна на Медийния съвет на решението за отказ, с което той отказва на Klubrádió продължаване на правото на ползване на радиочестотния спектър, второ, поради приемането на член 48, параграф 7 от Закона за медиите, който изключва автоматично продължаването на правата на ползване на радиочестотния спектър за FM радиоразпръскване, ако титулярят повторно е нарушил задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване, включително когато извършените нарушения са малозначителни, чисто формални и вече са били наказани с глоби, които са довели впоследствие до пълно съобразяване, и трето, поради произтичащата от това непропорционална невъзможност Klubrádió да продължи дейността си в областта на радиоразпръскването, и
–
член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение и принципа на добра администрация, поради приемането на решението за отказ много след изтичането на шестседмичния срок, предвиден в тази разпоредба.
2.
По твърденията за нарушения при спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност
210
По същество Комисията изтъква, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и член 45 от Директива 2018/1972, тъй като в обявлението за спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност Медийният съвет е поставил непропорционални условия за разпределяне на правата на ползване на радиочестотния спектър, не е определил предварително критериите за разпределяне на тези права, не е предвидил свобода на преценка, която да позволи да се оцени тежестта и релевантността на евентуалните грешки в подадените от кандидатите документи за участие, които могат да доведат до отстраняване на тези кандидати, и е пренебрегнала малозначителността на грешките в представеното от Klubrádió конкурсно предложение.
211
От друга страна, Комисията упреква Унгария, че не е изпълнила задълженията си, произтичащи от членове 8 и 9 от Рамковата директива, както и от принципа на добра администрация поради липсата на своевременно организирана процедура за предоставяне на честота 92,9 MHz, което да позволи приемането на решение преди датата на изтичане на правото на Klubrádió да използва тази радиочестота.
а)
По твърденията за нарушение на принципите на прозрачност и пропорционалност
1) Доводи на страните
212
Комисията изтъква, че решението за обявяване на недействителност, което се опира на три основания, противоречи на принципите на прозрачност и пропорционалност, визирани в член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и член 45 от Директива 2018/1972.
213
Всъщност, що се отнася до първото основание за недействителност, Комисията изтъква, че съгласно обявлението за спорната конкурсна процедура кандидатите са били длъжни да приложат към предложенията си формуляр, който в точка III.2 съдържа предвидената седмична програмна схема, като уточнява продължителността на всяко предаване, а в точка III.3 посочва неговото заглавие, кратко описание и продължителност.
214
Както се установявало от решението за обявяване на недействителност, в седмичната програмна схема в точка III.2 от представения от Klubrádió формуляр са били включени, от една страна, предаването „Reggeli Gyors“, предвидено за излъчване всеки ден между 6 ч. и 10 мин. и 10 ч., и от друга страна, предаване с продължителност 55 минути, озаглавено „Reggeli Gyors ismétlés“, предвидено за излъчване през уикенда. За последното предаване, което представлявало подбрани относими и интересни моменти от излъчените през седмицата предавания „Reggeli Gyors“, Klubrádió обаче не попълнила точка III.3 от този формуляр.
215
В решението за обявяване на недействителност Медийният съвет констатирал, че когато дадено предаване е предмет на техническа намеса или когато части от това предаване са изрязани, се получава ново „предаване“ по смисъла на обявлението за спорната конкурсна процедура, и следователно то трябва да се опише в точка III.3 от формуляра. Като се позовава на точка 1.11.10.3 от обявлението за спорната конкурсна процедура, която изключвала възможността да се допълват елементите на подлежащите на оценяване конкурсни предложения, каквато е програмната схема, Медийният съвет не поискал информация относно предаването „Reggeli Gyors ismétlés“, за да се попълни точка III.3 от представения от Klubrádió формуляр.
216
Според Комисията, след като понятието „повторно излъчване“, включено в обявлението за спорната конкурсна процедура, визирало повторното излъчване на „записан звуков материал“, Klubrádió можела основателно да счита, че предаването „Reggeli Gyors ismétlés“, доколкото представлява повторно излъчване на звуков материал — избрани откъси от вече излъчено предаване — попада в обхвата на това понятие и следователно не е трябвало да описва това повторно излъчване в точка III.3 от формуляра.
217
От друга страна, дори да се предположи, че предаването „Reggeli Gyors ismétlés“ не e можело да се приравни на повторно излъчване, Медийният съвет е можел да поиска от Klubrádió да допълни липсващото описание. Невъзможността да се допълват данните относно програмната схема, която според Медийния съвет следва от точка 1.11.10.3 от обявлението за спорната конкурсна процедура, нарушавала принципа на пропорционалност, тъй като тази невъзможност не позволявала на кандидатите да коригират неточности, дори когато са незначителни и чисто формални, нито да разсеят съмненията на Медийния съвет.
218
Що се отнася до второто основание за недействителност, от решението за обявяване на недействителност се установявало, че в седмичната програмна схема, посочена в точка III.2 от представения от Klubrádió формуляр, е включено предаване, озаглавено „Kovátsműhely“, с продължителност 45 минути, докато в точка III.3 от този формуляр това предаване е посочено с продължителност 50 минути. Медийният съвет е приел, че съгласно точка 1.11.10.3 от обявлението за спорната конкурсна процедура това несъответствие не може да бъде поправено.
219
Според Комисията отбелязването на тези две различни продължителности е сравнимо с обикновена административна грешка, чието поправяне не би оказало никакво влияние върху съществените елементи от заявлението за участие на Klubrádió. Да се обяви за недействително заявление за участие въз основа на такава грешка, вместо да се изискат уточнения от кандидата, противоречало на принципа на пропорционалност.
220
Що се отнася до третото основание за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, то почивало на констатацията на Медийния съвет, че Klubrádió, чийто собствен капитал бил отрицателен през годините, предхождащи датата на подаване на заявлението за участие, не е в състояние да покрива разходите си само с нетния си оборот.
221
Комисията подчертава, че Медийният съвет не се позовава на нарушение на условията относно финансовата жизнеспособност на участника, предвидени в точка 1.8.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура, поради което нямало спор, че Klubrádió отговаря на тези условия.
222
Решението за обявяване на недействителност се основавало на точка 1.11.9.2, буква с) от обявлението за спорната конкурсна процедура, според която дадено заявление за участие е опорочено от материална недействителност, ако поради липсата на основание конкурсното предложение е неподходящо за постигането на целите, определени в Закона за медиите или в това обявление. Според Медийния съвет заявлението за участие на Klubrádió не позволявало да се постигне целта, посочена в точка 1.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура, тоест да осигури присъствието на медийния пазар на радиостанция, чието функциониране е стабилно и предвидимо.
223
Според Комисията с приемането на решението за обявяване на недействителност на основанието, посочено в точка 220 от настоящото решение, на първо място, Медийният съвет нарушил изискването за прозрачност, предвидено в член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, тъй като се е основал на критерии за оценка на съдържанието на заявленията за участие, които не фигурират в обявлението за спорната конкурсна процедура. Всъщност условията за допустимост на заявленията не подсказвали наличието на специално изискване за финансова жизнеспособност, свързано със състоянието на собствения капитал на съответното предприятие.
224
На второ място, отхвърлянето на заявлението за участие на Klubrádió било непропорционално, тъй като се основавало на хипотетични доводи. Всъщност Медийният съвет приел, че стабилното функциониране на Klubrádió не е гарантирано, защото според действащото унгарско законодателство дружество, което е с отрицателен собствен капитал, може служебно да бъде заличено от търговския регистър. Според Комисията функционирането на Klubrádió на загуба през петте години преди датата на подаване на заявлението за участие, само по себе си не води до липса на финансова жизнеспособност на този кандидат в бъдеще, след като той не е бил принуден да прекъсне програмите си и не е бил заличен от търговския регистър.
225
От друга страна, Медийният съвет не взел предвид предприетите от Klubrádió мерки за привеждане на собствения капитал в съответствие с изискванията. В това отношение Медийният съвет отхвърлил схемата, по която собственикът на Klubrádió и спонсори поемат разходите на тази радиостанция, с твърдението, че в миналото Klubrádió не е била в състояние да покрива оперативните си разходи със собствения си нетен оборот.
226
Комисията отбелязва, че прибягването до спонсори или външно финансиране (crowdfunding) е легитимен способ за финансиране на медиите. Следователно според тази институция решението за обявяване на недействителност не е свързано с обявената обществена цел, не е подходящо и надхвърля необходимото за постигане на тази цел.
227
Предвид гореизложеното критерият, според който Klubrádió трябвало да покрива оперативните си разходи само със собствения си нетен оборот, не можел да се счита за обективно, прозрачно и пропорционално изискване от гледна точка на правото на Съюза.
228
В своя защита Унгария отбелязва, на първо място, във връзка с основанията за недействителност, отнасящи се до предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“, че за да се гарантира равното третиране и недопускането на дискриминация в конкурсна процедура, както Законът за медиите, така и обявлението за спорната конкурсна процедура почиват на принципа, че съответното конкурсно предложение може да се променя, поправя или допълва само когато става въпрос за поправими или незначителни грешки или когато такава поправка не нарушава изискването за справедлива, прозрачна и недискриминационна процедура. В този контекст Унгария се позовава на разпоредбите на Закона за медиите и правилата на спорната конкурсна процедура, които уточнявали пропуските и празнотите, които не могат да се поправят след датата на подаване на кандидатурата и които водят до недействителност на съответното предложение, сред които били установените нередовности, засягащи горепосочените предавания.
229
Унгария счита, че когато става въпрос за пропуск, който е определен предварително по обвързващ начин и води до недействителност на съответното предложение, да се приеме, че е възможно Медийният съвет да решава, в зависимост от естеството на пропуска и въз основа на собствената си субективна преценка, дали следва да се приложат правните последици от недействителността, би противоречало на принципите на правовата държава и на правна сигурност, както и на изискването за прозрачно, обективно и недискриминационно оценяване.
230
От друга страна, Унгария оспорва доводите на Комисията, че пропуските, засягащи предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“, не са особено тежки, а са формални и административни.
231
Всъщност, що се отнася, от една страна, до предаването „Reggeli Gyors ismétlés“, Klubrádió не спазила условието за валидност, посочено в точка 2.5.5.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура, което предвиждало задължение да се опишат всички програми, включени в седмичната програмна схема. В това отношение Унгария подчертава, че това предаване следва да се счита не за повторно излъчване на предаването „Reggeli Gyors“, а за различно предаване по смисъла на обявлението за спорната конкурсна процедура, доколкото между двете предавания има разлика общо от 825 минути, а в случай на обикновено повторно излъчване повторно излъченото предаване трябвало да бъде напълно идентично с оригиналното предаване. При липсата обаче на уточнения за предаване, което не може да се определи като „повторно излъчване“, съответното конкурсно предложение не можело да се оцени по същество, тъй като не позволявало да се провери спазването на задълженията в областта на квотите за излъчване.
232
От друга страна, що се отнася до предаването „Kovátsműhely“, според Унгария разликата в продължителността, посочена в точки III.2 и III.3 от представения от Klubrádió формуляр, представлява непреодолимо противоречие, което прави несъвместими точка III.2, съдържаща седмичната програмна схема, и точка III.3 с описанието на това предаване. Така представеното от Klubrádió конкурсно предложение не съответствало на условието за валидност, посочено в точка 2.5.5.6 от обявлението за спорната конкурсна процедура. Поправка в продължителността на програмите непременно щяла да доведе до промяна в ангажиментите и съществените декларации в представеното от Klubrádió конкурсно предложение, което било в противоречие с обявлението за спорната конкурсна процедура.
233
На второ място, що се отнася до основанието за нищожност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, Унгария подчертава първо, че формалните изисквания и изискванията по същество за конкурсните предложения са обявени както в Закона за медиите, така и в съответните обявления за конкурсни процедури, в случая в точки 1.11.7 и 1.11.9.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура.
234
Според Унгария проверката за валидност по същество на дадено конкурсно предложение изисква извършването на сложен анализ на съдържанието на това предложение като цяло, при който съгласно член 59 от Закона за медиите Медийният съвет трябва да провери в частност дали посоченото предложение позволява да се гарантира постигането на целта от общ интерес, визирана в обявлението за спорната конкурсна процедура, в случая — да се осигури присъствието на медийния пазар на радиостанция, която функционира стабилно и предвидимо.
235
Представянето на финансовото и икономическото положение на кандидата и на неговия финансов, икономически и прогнозен план били изисквания, наложени за тези цели с обявлението за спорната конкурсна процедура. Така не можело да се приеме, че основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, и критериите за преценка на това основание не са прозрачни.
236
Второ, твърдението на Комисията, че Медийният съвет взел предвид критерии за преценка, които не се съдържат в обявлението за спорната конкурсна процедура, било напълно неоснователно, доколкото това обявление, възпроизвеждащо буквално разпоредбите на Закона за медиите, прогласявало критериите за проверка на конкурсните предложения, правилата относно материалната им недействителност, критериите за годност на предложенията, условията за проверка за формалната им недействителност, изискванията към бизнес плана и финансовия план, както и изискванията към декларациите на кандидатите съответно в точки 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4—2.1.6, 2.2, 2.5.4 и 2.5.8.
237
Трето, според Унгария Комисията погрешно твърди, че извършените от Медийния съвет в решението за обявяване на недействителност преценки относно финансовото състояние на Klubrádió са непропорционални.
238
Най-напред, Унгария уточнява, че обратно на твърденията на Комисията, Медийният съвет обявил за недействително конкурсното предложение на Klubrádió не заради отрицателния от много години собствен капитал на Klubrádió, а защото този отрицателен собствен капитал задължително щял да засегне бъдещата стабилност на посочената радиостанция. От друга страна, декларациите, съдържащи се в конкурсното предложение, относно привеждането на капитала в съответствие с изискванията, били разнопосочни и противоречиви и не бил изпълнен нито един от поетите ангажименти.
239
По-нататък, не било непропорционално да се изисква от радиостанция, която ще получи разрешение да предоставя медийни услуги, да е икономически жизнеспособна, тъй като имало фундаментален обществен интерес тази радиостанция, която използва безплатно и в продължение на десет години изключителна честота, собственост на държавата, да функционира стабилно и предвидимо.
240
Радиостанция, която не отговаря на най-елементарните законови изисквания към формата и управлението на едно дружество, не изпълнявала условията за стабилност и предвидимост, които ѝ позволяват да постигне целите, преследвани от спорната конкурсна процедура, тъй като дългогодишното неправомерно управление щяло да предизвика явни сътресения при бъдещото управление на тази радиостанция, или най-малкото потенциални последици за това управление, за продължаването на дейността на посочената радиостанция и за същността ѝ на действащо предприятие (going concern). Според Унгария случаят на Klubrádió бил такъв, доколкото явно незаконосъобразното състояние на нейния собствен капитал можело да доведе до нейната принудителна ликвидация и евентуално до служебното ѝ заличаване от търговския регистър.
241
Освен това състоянието на собствения капитал не било въпрос на субективна преценка, а обективен въпрос, по повод на който можело да се установи, че в продължение на години Klubrádió съзнателно е нарушавала закона, за което отговаря единствено тя, както показвала декларацията на одитора, приложена към годишните счетоводни отчети на Klubrádió. Бизнес планът, финансовият план и балансът, които тази радиостанция е била длъжна да представи съгласно обявлението за спорната конкурсна процедура, не доказвали, че Klubrádió ще приведе в ред това състояние в разумен срок.
242
Накрая, Унгария счита, че твърдението на Комисията, че собствениците на Klubrádió са взели подходящи мерки, за да приведат в ред отрицателния собствен капитал на тази радиостанция, е необосновано. Всъщност декларациите относно собствения капитал, финансирането и събирането на вземанията, направени от физическото лице, което представлява посочената радиостанция, били противоречиви, хипотетични и условни, поради което не отговаряли на законовите изисквания и на критериите за оценка, определени в правилата на спорната конкурсна процедура.
243
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
2) Съображения на Съда
244
Необходимо е да се припомни, че съгласно член 5, параграф 2, втора алинея от Директивата за разрешение правата на ползване на радиочестоти се предоставят чрез открити, обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални процедури и в съответствие с разпоредбите на член 9 от Рамковата директива. Този член 9, параграф 1, който, както беше отбелязано в точка 103 от настоящото решение, съответства на член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, предвижда също така, че тези права се предоставят въз основа на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии.
245
Необходимо е да се припомни и че принципът на пропорционалност изисква правилата, установени от държавите членки или възлагащите органи в изпълнение на тези разпоредби, да не надхвърлят необходимото за постигането на целите, преследвани с директивите, част от които са тези разпоредби (вж. по аналогия решение от 26 септември 2024 г., Luxone и Sofein, C‑403/23 и C‑404/23, EU:C:2024:805, т. 55 и цитираната съдебна практика).
246
От друга страна, в рамките на конкурсна процедура принципът на равно третиране предоставя на оферентите еднакви възможности при изготвянето на офертите им, което включва изискването спрямо офертите на всички оференти да се прилагат едни и същи условия. Задължението за прозрачност, което произтича от този принцип, има за цел да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране и произвол от страна на публичния орган. Това задължение предполага всички условия и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за конкурсната процедура, така че, първо, да позволят на всички кандидати, които са в разумни граници осведомени и полагат нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същ начин, и второ, да дадат възможност на компетентния орган наистина да провери дали представените пред него конкурсни предложения съответстват на критериите за разпределяне на такива права (вж. в този смисъл решение от 26 септември 2024 г., Luxone и Sofein, C‑403/23 и C‑404/23, EU:C:2024:805, т. 56 и цитираната съдебна практика).
247
Накрая, принципите на прозрачност и равно третиране, които се прилагат за всички процедури за разпределяне на права на ползване на радиочестоти, изискват материалните и процесуалните условия за участие в такива процедури да са предварително ясно определени и оповестени публично, като това важи по-специално за задълженията на предприятията кандидати, така че последните да са точно запознати с изискванията на разглежданата процедура и да са сигурни, че за всички конкуренти важат едни и същи критерии (вж. по аналогия решение от 26 септември 2024 г., Luxone и Sofein, C‑403/23 и C‑404/23, EU:C:2024:805, т. 57 и цитираната съдебна практика).
248
Именно в светлината на тази съдебна практика следва да се провери дали, както твърди Комисията, трите основания за недействителност, на които е отхвърлена кандидатурата на Klubrádió, противоречат на принципите на пропорционалност и прозрачност в обявения от Комисията смисъл, така че решението за обявяване на недействителност и евентуално правилата на спорната конкурсна процедура, въз основа на които то е прието, също да противоречат на тези принципи.
i) По основанията за недействителност, свързани с предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“
249
Както се установява от текста на точка 1.11.10.3 от обявлението за спорната конкурсна процедура и от решението за обявяване на недействителност, приложени към исковата молба на Комисията, не се допускат никакви поправки по подлежащите на оценяване елементи от конкурсното предложение. Съгласно точка 1.12.2.1 от това обявление сред тези елементи е програмната схема на кандидата, описана в точки III.2 и III.3 от представения от последния формуляр.
250
В случай че кандидат допусне минимални грешки в посочените елементи, чието поправяне не би повлияло по никакъв начин съществените елементи от заявлението му и следователно не би засегнало изискването за справедливо и недискриминационно оценяване на кандидатите, невъзможността съгласно правилата на спорната конкурсна процедура Медийният съвет да покани съответния кандидат да поправи такива грешки, изглежда непропорционална.
251
В случая няма спор, че точки III.2 и III.3 от представения от Klubrádió формуляр съдържат две нередовности, отнасящи се до предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“.
252
На първо място, що се отнася до предаването „Reggeli Gyors ismétlés“, констатираната нередовност произтича от факта, че тъй като Klubrádió счита това предаване за „повторно излъчване“ на предаването „Reggeli Gyors“ по смисъла на обявлението за спорната конкурсна процедура, тя не е попълнила за първото предаване точка III.3 от формуляра, в която се посочва по-конкретно неговото описание и продължителност. След като констатира по същество, че предаването „Reggeli Gyors ismétlés“ не може да се счита за „повторно излъчване“ на предаването „Reggeli Gyors“ по смисъла на обявлението за спорната конкурсна процедура, че поради това е трябвало да се опише в точка III.3 от този формуляр и че съгласно предвиденото в точка 1.11.10.3 от обявлението за тази конкурсна процедура липсата на такова описание, доколкото засяга един от подлежащите на оценка елементи, визирани в точка 1.12.2.1 от посоченото обявление, не може да се коригира или отстрани, Медийният съвет заключава, че тази нередовност води до недействителност на конкурсното предложение на Klubrádió.
253
Важно е да се отбележи, че както се установява от решението за обявяване на недействителност, според правилата на спорната конкурсна процедура понятието „повторно излъчване“ означава „излъчване, което е възможно без друга техническа намеса, на записан звуков материал, който преди това е бил излъчван в дадено предаване“, докато понятието „предаване“ означава „поредица звуци, движещи се образи със или без звук или неподвижни изображения, образуващи самостоятелна единица, независимо от своята дължина, от програмната схема или програмното предложение, направено от доставчик на медийни услуги“.
254
Предвид тези определения и в отсъствието на други правила за тълкуване на тези понятия в обявлението за спорната конкурсна процедура не може да се приеме, че предложеното от Медийния съвет тълкуване на понятието „повторно излъчване“, според което едно предаване се счита за повторно излъчено, ако е излъчено повторно изцяло и в пълната си продължителност без друга техническа намеса, следва ясно, точно и еднозначно от това обявление, поради което всички оференти, които са в разумни граници осведомени и полагат нормална грижа, трябва да тълкуват това понятие по такъв начин.
255
Обратно, предвид факта, че посоченото понятие почива не на излъчването на предходно „предаване“, а на „записан звуков материал“, който преди това е бил излъчен „в дадено предаване“, както твърди Комисията, Klubrádió е можела разумно да счита, че предаването „Reggeli Gyors ismétlés“, състоящо се в излъчване на откъси от излъченото преди това предаване „Reggeli Gyors“, представлява „повторно излъчване“ на последното предаване по смисъла на обявлението за спорната конкурсна процедура. При това положение изтъкнатото от Унгария обстоятелство, че между тези две предавания има разлика от общо 825 минути, няма значение.
256
На второ място, що се отнася до предаването „Kovátsműhely“, нередовността в точки III.2 и III.3 от представения от Klubrádió формуляр, се изразява в това, че в програмната схема в точка III.2 от този формуляр радиостанцията е вписала това предаване, като е посочила, че излъчването му е предвидено в неделя между 17 ч., 05 мин. и 17 ч., 50 мин., следователно според тази точка продължителността на посоченото предаване е 45 минути, докато в точка III.3 от формуляра е посочила продължителност на същото предаване 50 минути.
257
Важно е да се вземе предвид фактът, че както Медийният съвет отбелязва в решението за обявяване на недействителност, Klubrádió не е допуснала никакви грешки при останалите предавания, описани в точки III.2 и III.3 от представения от тази радиостанция формуляр, по-специално що се отнася до тяхната продължителност. Така разликата от пет минути при продължителността на предаването „Kovátsműhely“, която следва от тези точки, не изглежда да оказва влияние върху останалите предавания в програмната схема, представена от Klubrádió.
258
Ето защо може да се приеме, че такава разлика е сравнима с печатна грешка, която съответно може да е сред поправимите и несъществени грешки, посочени в точка 228 от настоящото решение.
259
Следователно трябва да се приеме, че с оглед съображенията в точка 250 от настоящото решение, нередовностите, отнасящи се до предаванията „Reggeli Gyors ismétlés“ и „Kovátsműhely“, е трябвало да подлежат на корекция.
260
При това положение решението за обявяване на недействителност, в което въз основа на правилата на спорната конкурсна процедура, които изключват всякаква възможност за поправка в конкурсните предложения, е прието, че предложението на Klubrádió е недействително вследствие от тези нередовности, е непропорционално.
ii) По основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió
261
Следва да се отбележи, че според решението за обявяване на недействителност основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, се базира на отрицателния собствен капитал на тази радиостанция през петте години преди датата на подаване на заявлението за участие, както и на невъзможността да покрива разходите си само с нетния си оборот. Предвид тези елементи, установени по-конкретно с помощта на данните от годишните счетоводни отчети на Klubrádió за финансовите периоди, предхождащи периода, през който тази радиостанция е подала конкурсното предложение, Медийният съвет приема, че това предложение не може, предвид „липсата на основание“, да постигне предвидената в точка 1.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура цел, а именно да гарантира присъствието на медийния пазар на стабилно и предвидимо функционираща радиостанция. Следователно Медийният съвет приема, че подаденото от Klubrádió предложение е опорочено от материална недействителност съгласно член 59, параграф 3, буква с) от Закона за медиите и точка 1.11.9.2, буква с) от обявлението за спорната конкурсна процедура, съгласно която „предложението е опорочено от материална недействителност […], ако поради липсата на основание [то] не е подходящо за постигането на целите, определени в Закона за медиите или в обявлението за конкурсната процедура“.
262
Следва да се отбележи, че както състоянието на собствения капитал, така и данните за нетния оборот са елементи, свързани с финансовата жизнеспособност на дадено предприятие.
263
В това отношение е важно да се подчертае, че наистина в точка 1.8.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура са изложени правилата относно условията за финансова жизнеспособност на кандидатите, чието неспазване през която и да е от фазите на тази конкурсна процедура води до недействителност на предложението на основание точка 1.11.7, буква а) от посоченото обявление.
264
Тази точка 1.8.2 обаче задължава кандидатите, първо, да нямат никакви митнически или социалноосигурителни задължения с настъпил преди повече от 60 дни падеж, никакви данъчни задължения, вписани в регистрите на централната данъчна администрация, или задължение за плащане с настъпил падеж към специализиран държавен фонд, второ, срещу тях да не е образувано производство за несъстоятелност, ликвидация или друго производство, водещо до прекратяването им, трето, през последните пет години преди публикуване на обявлението за конкурсната процедура срещу тях да няма издадени окончателни административни решения, с които се установява тежко нарушение, изразяващо се в неспазване на договора за радиоразпръскване, или прекратяване на този договор от страна на Медийния съвет, и четвърто, да нямат никакви просрочени задължения към Медийния съвет.
265
Ето защо следва да се приеме, че сред условията за финансова жизнеспособност, наложени на кандидатите с обявлението за спорната конкурсна процедура, не фигурират никакви изисквания за състоянието на собствения капитал на кандидатите или за необходимостта да покриват разходите си само с нетния си оборот.
266
Наистина, както твърди Унгария, това обявление задължава кандидатите да представят бизнес план и финансов план за периода до 31 декември 2024 г., като посочат елементите по точка 2.5.4 от посоченото обявление. Въпреки това от тези елементи по никакъв начин не се установява, че от този план трябва да се вижда положителен собствен капитал през годините, предхождащи датата на подаване на конкурсните предложения, и нетен оборот, който е достатъчен да покрива разходите през тези години, като в противен случай съответното конкурсно предложение ще се счита за недействително.
267
Впрочем, що се отнася до финансовите и историческите данни, които трябва да се съдържат в бизнес плана и финансовия план, според точка 2.5.4.3.5 от обявлението за спорната конкурсна процедура кандидатите са длъжни да представят само „последните приключени финансови отчети (баланс, отчет за приходите и разходите и приложения […])“, или както в крайна сметка следва от прочита на тази точка в нейната цялост — годишните счетоводни отчети за финансовия период, предхождащ периода, през който се подава съответното конкурсно предложение.
268
При това положение, както генералният адвокат изтъква в точка 79 от заключението си, използването на критерий, свързан с финансовата жизнеспособност на кандидатите, като основание за недействителност, изведено от неспособността на кандидата да постигне целите на спорната конкурсна процедура, въпреки че този критерий не е част от посочените в това обявление критерии за тази жизнеспособност и не може да бъде разумно изведен от нито едно от правилата на конкурсната процедура, не отговаря на изискванията, свързани с принципа на прозрачност и уточнени в съдебната практика, цитирана в точки 246 и 247 от настоящото решение.
269
Освен това, независимо от горното, в случай че жизнеспособността на съответния оператор не се поставя под въпрос, приемането на правило, което позволява на Медийния съвет да обяви за недействително конкурсното предложение на кандидат поради отрицателния му собствен капитал и невъзможността да покрива разходите си само с нетния си оборот, би противоречало на принципа на пропорционалност. Всъщност, като се има предвид разнообразието на възможните източници на финансиране на една радиостанция, това правило надхвърля необходимото, за да се гарантира присъствието на медийния пазар на радиостанция, чието функциониране е стабилно и предвидимо.
270
В случая, предвид факта че Klubrádió извършва дейност в областта на електронните съобщения, че излъчва съдържанието си на радиочестоти от 1999 г. и че въпреки отрицателния собствен капитал на тази радиостанция, установен в решението за обявяване на недействителност, тя никога не е била принудена да прекъсне дейността си, не може разумно да се приеме, че отхвърлянето на подаденото от Klubrádió конкурсно предложение поради отрицателния ѝ собствен капитал е било необходимо, за да се гарантира присъствието на медийния пазар на една стабилно и предвидимо функционираща радиостанция.
271
В този контекст доводите на Унгария, че състоянието на собствения капитал на Klubrádió не позволява да се постигне тази цел, доколкото това състояние може да доведе до принудителна ликвидация на тази радиостанция и евентуално до заличаването ѝ от търговския регистър, не могат да се приемат.
272
Всъщност посочената радиостанция не е била обект на такива производства за ликвидация или заличаване не само към датата на подаване на конкурсното предложение и датата на разглеждане на кандидатурата, което впрочем, както е посочено в точки 263 и 264 от настоящото решение, би довело до недействителност на нейното конкурсно предложение, но дори и след тези дати, и все още продължава дейността си.
273
Също така не може обосновано да се приеме, че тъй като Klubrádió не може да покрива разходите си само с нетния си оборот и трябва да прибягва до спонсорство и субсидии, това е пречка за постигане на целта по точка 1.2 от обявлението за спорната конкурсна процедура, припомнена по-конкретно в точки 261 и 270 от настоящото решение. Както посочва Комисията и Унгария не го оспорва, бизнес моделът на Klubrádió се е основавал на такива способи за финансиране, които в миналото са ѝ позволили да компенсира отрицателни финансови положения, без това да ѝ попречи да извършва дейността си стабилно и да спазва наложените ѝ условия, свързани с правата на ползване на радиочестоти.
274
Ето защо, без да е необходимо да се разглеждат останалите доводи на Комисията, сред които по-специално този за предполагаемия произволен характер на разглежданото основание за недействителност и на решението за обявяване на недействителност през призмата на решенията, приети в миналото по отношение на други кандидати, следва да се приеме, че обявлението за спорната конкурсна процедура, доколкото позволява на Медийния съвет на основание точка 1.11.9.2, буква с) от него да обяви за недействително конкурсното предложение на кандидат поради отрицателния му собствен капитал и невъзможността да покрива разходите си само с нетния си оборот, противоречи на принципите на прозрачност и на пропорционалност. Същото се отнася до решението за обявяване на недействителност, по-специално с оглед на изложените по-горе елементи относно положението на Klubrádió.
275
От всички гореизложени съображения следва, че твърдението за нарушение на принципите на прозрачност и пропорционалност, отразени в член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и в член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, е основателно.
б)
По твърдението за нарушение, свързано с несвоевременното приемане на решението за обявяване на недействителност
1) Доводи на страните
276
Комисията изтъква, че тъй като решението за отказ е прието на 8 септември 2020 г. след десетмесечна процедура в нарушение на член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение, Медийният съвет обявил спорната конкурсна процедура едва на 4 ноември 2020 г. и така оставил малко време за приключване на тази процедура преди 14 февруари 2021 г., датата на изтичане на договора за радиорадиоразпръскване на Klubrádió. Тъй като според точка 1.11.3.1 от обявлението за спорната конкурсна процедура срокът за подаване на конкурсните предложения е 40 дни, считано от датата на публикуване на това обявление, този срок изтичал на 14 декември 2020 г., следователно Медийният съвет разполагал само с два месеца за оценка на предложенията и за сключване на нов договор за радиоразпръскване. В крайна сметка на 10 март 2021 г. с решението за обявяване на недействителност Медийният съвет обявил конкурсната процедура за неуспешна и на 30 март 2021 г. сключил временен административен договор за използването на честота 92,9 MHz в периода от 3 май до 29 октомври 2021 г.
277
Според Комисията по този начин Медийният съвет не е гарантирал ефективното управление на честотите в нарушение на член 8, параграф 2, буква г) от Рамковата директива и не е насърчил ефикасното използване на радиочестотния спектър в нарушение на член 9, параграф 1 от тази директива. От друга страна, Медийният съвет не гарантирал и правото на Klubrádió на справедлива и бърза процедура в съответствие с общия принцип на добра администрация. Освен това Медийният съвет не отговорил на нуждите на лицата с увреждания, възрастните и лицата със специфични социални потребности, както изисква член 8, параграф 2, буква а) от посочената директива, като се има предвид, че крайните ползватели, принадлежащи към тези категории, може да зависят повече от останалите от наземното излъчване на програмите на Klubrádió и може да изпитват особени затруднения да преминат към онлайн приемане на тези програми.
278
В своя защита Унгария най-напред посочва, че дори да се приеме, че спорната конкурсна процедура попада в обхвата на регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, доводите на Комисията били неоснователни, тъй като съгласно член 7, параграф 4 от Директивата за разрешение шестседмичният срок, предвиден в член 5, параграф 3 от тази директива, може да бъде удължен до осем месеца при конкурсни или сравнителни процедури за подбор.
279
След това Унгария подчертава, че Медийният съвет е провел спорната конкурсна процедура през периода от 4 ноември 2020 г. до 10 март 2021 г., тоест за малко повече от четири месеца въпреки отстраняването на несъответствия и спирането на процедурата — продължителност, която била наполовина на продължителността на конкурсната процедура, предвидена в Директива 2018/1972.
280
От друга страна, Унгария припомня, че спорната конкурсна процедура е с предмет право, за което Klubrádió е подала искане за продължаване, поради което не е било възможно организирането на конкурсна процедура за предоставяне на това право преди разглеждането на това искане и приемането на решение по него. Медийният съвет започнал да подготвя спорната конкурсна процедура веднага след като постановил решението за отказ.
281
Накрая, правата на крайните ползватели с увреждания, възрастни ползватели и ползватели със специфични социални потребности не били засегнати, доколкото Klubrádió разполагала с повече от пет месеца, считано от изтичане на правото ѝ да предоставя медийни услуги, за да премине към цифрово излъчване, което не можело да се счита за кратък срок.
282
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
2) Съображения на Съда
283
На първо място, що се отнася до довода, свързан с ефективното управление и използване на радиочестотите, е важно да се уточни, че обратно на твърденията на Унгария, в исковата молба Комисията не упреква тази държава членка, че е приела решението за обявяване на недействителност в срок, нахвърлящ наложения с регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, тоест осем месеца съгласно член 7, параграф 4 от Директивата за разрешение.
284
Всъщност по същество Комисията твърди, че заради забавянето при приемането на решението за отказ Медийният съвет публикувал обявлението за спорната конкурсна процедура едва на 4 ноември 2020 г., поради което е разполагал с малко време да приключи тази конкурсна процедура преди датата на изтичане на договора за радиоразпръскване на Klubrádió, тоест 14 февруари 2021 г. От това следвало, че Унгария не насърчила ефективното използване на радиочестотния спектър и не е гарантирала ефективното управление на радиочестотите, като е нарушила член 8, параграф 2, буква г) и член 9, параграф 1 от Рамковата директива, както и принципа на добра администрация.
285
В крайна сметка този довод на Комисията е насочен срещу липсата на дължима грижа от страна на националните органи при управлението на честота 92,9 MHz, в нарушение на задълженията, произтичащи от цитираните в предходната точка от настоящото решение разпоредби и принцип.
286
В това отношение следва да се припомни, че член 8, параграф 2, буква г) от Рамковата директива задължава националните регулаторни власти да насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги чрез насърчаване на ефективното използване и гарантиране на ефективно управление на радиочестотите и номерационните ресурси.
287
От своя страна член 9, параграф 1 от тази директива предвижда, че предвид факта, че радиочестотите са обществено благо, което има важна социална, културна и икономическа стойност, държавите членки трябва да гарантират ефективното управление на радиочестотите за електронни съобщителни услуги на тяхна територия в съответствие по-конкретно с член 8 от посочената директива.
288
Така задължението за гарантиране на ефективното управление и използване на радиочестотите като обществено благо, което има важна социална, културна и икономическа стойност, е една от общите цели на регулаторната рамка на Съюза, чието спазване компетентните национални органи са длъжни да осигурят в съответствие с принципа на добра администрация.
289
Бездействието или забавянето при организиране на процедурите за предоставяне на права на ползване на радиочестоти обаче могат да застрашат ефективността при управлението и използването на радиочестотния спектър.
290
В случая е безспорно установено, че на 8 ноември 2019 г. Klubrádió е подала искане за продължаване на договора си за радиоразпръскване, решението за отказ е прието на 8 септември 2020 г., спорната конкурсна процедура е обявена на 4 ноември 2020 г., договорът за радиоразпръскване на Klubrádió е изтекъл на 14 февруари 2021 г., решението за обявяване на недействителност, с което спорната конкурсна процедура е обявена за неуспешна, е прието на 10 март 2021 г., а временни административни договори с Közösségi Rádiózásért Egyesület за предоставяне на медийни услуги на честота 92,9 MHz за периода от 3 май до 29 октомври 2021 г. са сключени на 30 март 2021 г. По този начин не е било възможно тази честота да се използва в периода от 15 февруари до 3 май 2021 г.
291
Както се посочва в точка 205 от настоящото решение, решението за отказ е прието в десетмесечен срок, макар че съгласно член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение е трябвало да се приеме в шестседмичен срок, считано от получаване на това искане от Медийния съвет. Следователно това решение е взето със закъснение от около осем месеца и половина без никакво разумно обяснение, което да оправдае такова закъснение, което също е посочено в точка 206 от настоящото решение.
292
Ако решението за отказ беше прието в шестседмичния срок, предвиден в регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, Медийният съвет щеше да е в състояние да обяви конкурсната процедура за правото да се предоставят медийни услуги на честота 92,9 MHz осем месеца преди датата, на която в крайна сметка тя е обявена, и да приключи тази процедура преди изтичането на договора за радиоразпръскване на Klubrádió, като по този начин гарантира непрекъснатото ползване на тази радиочестота.
293
Ето защо, като приема решението за отказ осем месеца и половина след изтичането на определения в член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение срок, Медийният съвет е забавил необосновано и в нарушение на принципа на добра администрация организирането и обявяването на спорната конкурсна процедура, в резултат от което една радиочестота — честота 92,9 MHz — е останала неизползвана повече от два месеца.
294
Така липсата на дължима грижа от страна на Медийния съвет при приемането на мерките за предоставяне на честота 92,9 MHz е застрашило ефективното управление и използване на радиочестотния спектър, които той е бил длъжен да гарантира.
295
Следователно доводът на Комисията за нарушение на член 8, параграф 2, буква г) и член 9, параграф 1 от Рамковата директива, както и на принципа на добра администрация, е основателен.
296
На второ място, що се отнася до довода относно нуждите на лицата с увреждания, възрастните и лицата със специфични социални потребности, следва да се припомни, че член 8, параграф 2, буква а) от Рамковата директива задължава националните регулаторни власти да насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги, като гарантират, че ползвателите, включително ползвателите с увреждания, възрастните ползватели и ползвателите със специфични социални потребности, извличат максимална полза, що се отнася до избора, цената и качеството.
297
Според Комисията с неоснователното забавяне при обявяването на спорната конкурсна процедура поради неоправданото надхвърляне на предвидения в член 5, параграф 3 от Директивата за разрешение срок за приемане на решения относно предоставянето на права на ползване на радиочестоти, вследствие от което тази конкурсна процедура не е могла да приключи преди датата на изтичане на договора на Klubrádió, Медийният съвет не е отговорил на нуждите на ползвателите с увреждания, възрастните ползватели и ползвателите със специфични социални потребности.
298
Комисията обаче не представя никакви данни, от които да се установи, че забавянето на Медийния съвет при приемането на мерките за предоставяне на честота 92,9 MHz е имало отрицателни последици по-специално за нуждите на категориите ползватели, посочени в член 8, параграф 2, буква а) от Рамковата директива.
299
Ето защо доводът на Комисията за нарушение на член 8, параграф 2, буква а) от Рамковата директива в това отношение трябва да се отхвърли.
300
Следователно твърдението за нарушение вследствие от несвоевременно приетото решение за обявяване на недействителност е основателно, доколкото се отнася до нарушението на член 8, параграф 2, буква г) и член 9, параграф 1 от Рамковата директива и на принципа на добра администрация.
в)
Заключение
301
Предвид гореизложените съображения втората група твърдения за нарушения, свързани със спорната конкурсна процедура и решението за обявяване на недействителност, следва да се уважи частично и да се приеме, че Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от:
–
член 5, параграф 2 от Директивата за разрешение и член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 поради това, че в обявлението за спорната конкурсна процедура и в решението за обявяване на недействителност Медийният съвет е поставил непропорционални условия за разпределяне на правата на ползване на радиочестотния спектър, не е определил предварително критериите за разпределяне на тези права, не е предвидил никаква свобода на преценка, която позволява да се оценят тежестта и релевантността на евентуални грешки в подадените от кандидатите заявления за участие, които могат да доведат до отстраняване на кандидатите, и е пренебрегнал незначителния характер на грешките в представеното от Klubrádió конкурсно предложение, и
–
член 8, параграф 2, буква г) и член 9, параграф 1 от Рамковата директива и принципа на добра администрация поради несвоевременното организиране на процедура за предоставяне на честота 92,9 MHz, което да позволи приемането на решение преди датата на изтичане на правата на Klubrádió да използва тази радиочестота.
3.
По твърденията за нарушения, свързани с член 65, параграф 11 от Закона за медиите
302
По същество Комисията твърди, че с приемането на член 65, параграф 11 от Закона за медиите, който изключва възможността доставчиците на медийни услуги, чието право на ползване на радиочестоти не е продължено, да поискат временно право на ползване, макар, от една страна, да дава тази възможност на доставчиците на такива услуги, чието право на ползване на радиочестоти е продължено веднъж, и от друга страна, причините да не бъде разрешено такова продължаване, да не са пречка за предоставяне на ново право на ползване на радиочестоти, Унгария не е изпълнила задълженията си съгласно член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 и принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация.
а)
Доводи на страните
303
Комисията изтъква, че член 65, параграф 11 от Закона за медиите не позволява на Медийния съвет да сключи временен административен договор с предприятия, които поради извършването на малозначителни, но повторни нарушения, са лишени от възможността да продължат правото си на ползване на радиочестоти. За разлика от него, член 55, параграф 1, буква с) от този закон забранявал участието в нова конкурсна процедура само на предприятията, които през петте години преди публикуването на обявлението за тази конкурсна процедура са извършили тежко нарушение при изпълнението на договора си за радиоразпръскване или чийто договор за радиоразпръскване е прекратен от Медийния съвет. Така извършването на повторни нарушения не било релевантно за целите на участието в такава процедура.
304
Най-напред, Комисията счита, че неравното третиране, въведено с член 65, параграф 11 и член 55, параграф 1, буква с) от Закона за медиите между доставчиците на медийни услуги в зависимост от това дали тяхното право да предоставят медийни услуги е продължавано в миналото или не, не е обосновано с обективни фактори и следователно представлява дискриминация.
305
По-нататък, според Комисията, дори да се предположи, че член 65, параграф 11 от Закона за медиите има за цел да не допусне предоставянето на радиочестота на доставчик на медийни услуги, създаващ опасност от последващи нарушения, тази разпоредба, прилагана във връзка с член 48, параграф 7 от този закон, който в случай на маловажни, но повторни нарушения автоматично води до отхвърляне на исканията за продължаване, била непропорционална, тъй като надхвърляла необходимото за постигането на преследваната цел.
306
Всъщност поради съчетаното действие на тези две разпоредби извършилите маловажни нарушения в миналото предприятия, които могат безпроблемно да продължат да предоставят медийни услуги, и извършилите тежки нарушения предприятия, чиято способност да продължат да предоставят медийни услуги при спазване на правната уредба и клаузите на договора за радиоразпръскване може разумно да се постави под съмнение, били третирани по един и същ начин.
307
От друга страна, Законът за медиите не преследвал последователно целта, посочена в точка 305 от настоящото решение, доколкото условията за сключване на временен административен договор били по-строги от тези за участие в нова конкурсна процедура, макар и двете процедури да водели до сходен резултат, а именно, използването на радиочестота.
308
Накрая, Комисията подчертава, че заради спорната национална правна уредба Klubrádió не могла да сключи временен административен договор и нейната честота останала неизползвана от 15 февруари до 3 май 2021 г. Предоставянето на право на временно ползване съответствало на задължението да се гарантира ефективно управление на радиочестотния спектър и на изискванията за предвидимост и последователност при продължаването на срока и изменението на правата на ползване на радиочестотния спектър, както и за регулаторна сигурност, последователност и предвидимост, предвидени в член 45, параграф 1 и член 45, параграф 2, букви в) и ж) от Директива 2018/1972.
309
Унгария, най-напред, отбелязва, че доколкото Медийният съвет не е бил сезиран с искане от Klubrádió за сключване на временен административен договор, тази радиостанция не е претърпяла никакви вреди. Ето защо не можело да се установи дискриминация.
310
По-нататък, според Унгария наличието на дискриминация може да се разглежда само по отношение на съпоставими правни субекти, правни положения и факти. В случая положенията, визирани в член 65, параграф 11 и в член 55, параграф 1, буква с) от Закона за медиите, не били такива.
311
Всъщност член 65, параграф 11 от Закона за медиите предоставял на бившия титуляр на правото за предоставяне на медийни услуги временно право да предоставя такива услуги най-много до края на конкурсната процедура. Обратно, правото да се предоставят медийни услуги, възложено в конкурсната процедура, било за срок от десет години. Така положението, свързано с получаването на временен административен договор за предоставяне на медийни услуги, предвидено в член 65, параграф 11 от този закон, и положението, свързано с условията за получаване на правото да се предоставят такива услуги в рамките на конкурсна процедура съгласно член 55, параграф 1, буква с) от посочения закон, не били сравними.
312
От друга страна, член 65, параграф 11 от Закона за медиите не можел да се счита за непропорционален, независимо дали се разглежда самостоятелно или във връзка с член 48, параграф 7 от този закон. Всъщност член 65, параграф 11 се отнасял до висяща конкурсна процедура и правото или предимството, предвидени в последната разпоредба, се прилагали само ако правото за предоставяне на медийни услуги веднъж вече е било продължено.
313
В този контекст Унгария припомня, че съгласно член 187, параграф 5 от Закона за медиите малозначителните нарушения не се вземат предвид при установяване на наличието на повторни нарушения, поради което тези малозначителни нарушения не изключват продължаването, а следователно и възможността за получаване на временно право. Така твърдението на Комисията, че предприятията, извършили в миналото малозначителни нарушения, които са в състояние безпроблемно да продължат да предоставят медийни услуги, и извършилите тежки нарушения предприятия се третират еднакво, било неоснователно.
314
Освен това Унгария отбелязва, че не е възможно да се сравняват или да се тълкуват във връзка едно с друго условията за продължаване на право да се предоставят медийни услуги и условията за предоставяне на временно право, тъй като случаят, предвиден в член 65, параграф 11 от Закона за медиите, може да възникне само когато правото вече е било продължено. Ако доставчик на медийни услуги извършва дейност в условия, които изключват продължаването на правото му да предоставя медийни услуги, това право ще се прекрати и този доставчик ще може да придобие ново право в рамките на конкурсна процедура. Това правило се прилагало по един и същ начин спрямо всички доставчици на медийни услуги, поради което нямало дискриминация и посоченото правило не било непропорционално.
315
Накрая, що се отнася до довода на Комисията, че заради спорната национална правна уредба честота 92,9 MHz е останала неизползвана, Унгария изтъква, че временно право може да се предостави до приключване на конкурсната процедура. Така поради неуспеха на спорната конкурсна процедура и липсата на искане от Klubrádió за сключване на временен административен договор тази честота не е била използвана между 15 февруари и 3 май 2021 г.
316
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията.
б)
Съображения на Съда
317
Съгласно член 65, параграф 11 от Закона за медиите, ако правото за предоставяне на линейни радиоуслуги изтече, след като веднъж вече е било подновено от Медийния съвет и конкурсната процедура относно възможността за предоставяне на медийни услуги е започнала, Медийният съвет може да сключи с доставчика на медийни услуги, който преди това е титуляр на правото, и по негово искане, временен административен договор с максимална продължителност 60 дни.
318
Така тази разпоредба води до лишаване на доставчиците като Klubrádió, чието право на предоставяне на медийни услуги не е било продължавано на основание член 48, параграф 7 от Закона за медиите поради наличието на окончателно решение на Медийния съвет, с което се констатира извършването на повторно нарушение, от възможността да сключат временен административен договор, когато, както в случая, правото, което не е продължено, изтича по време, когато конкурсната процедура относно възможността за предоставяне на такива услуги вече е образувана, но не е приключила.
1) По твърдението за нарушение на принципа на недопускане на дискриминация
319
Както се припомня в точка 192 от настоящото решение, според постоянната практика на Съда принципът на равно третиране, специфично изражение на който е принципът на недопускане на дискриминация, изисква по-конкретно да не се третират по различен начин сходни положения.
320
Според обясненията на Комисията в писмените ѝ изявления изтъкнатото нарушение на принципа на недопускане на дискриминация следва от факта, че член 65, параграф 11 от Закона за медиите лишава доставчиците на медийни услуги като Klubrádió, чието право да предоставя медийни услуги не е било продължено поради извършването на повторно нарушение, от възможността да сключат временен административен договор с оглед на предоставянето на такова право за срок до 60 дни, макар член 55, параграф 1 от този закон да разрешава на тези доставчици да участват в конкурсна процедура за предоставянето на това право за срок от десет години.
321
От друга страна, в отговор на поставен от Съда в съдебното заседание въпрос Комисията изтъква, че нарушението на принципа на недопускане на дискриминация следва от факта, че от една страна, Законът за медиите третира различно предприятията, които в миналото вече са предоставяли медийни услуги, и тези, които никога в миналото не са предоставяли такива услуги, тъй като съгласно член 65, параграф 11 от този закон само доставчиците на услуги, които са сключили договор за радиоразпръскване и са се ползвали от продължаването на този договор, можели да сключат временен административен договор, докато, що се отнася до доставчиците на медийни услуги, които не са предоставяли тези услуги в миналото, член 65, параграф 1 от посочения закон позволявал на Медийния съвет да сключи временен административен договор по съображения, свързани с медийния пазар.
322
От друга страна, Законът за медиите третирал различно доставчиците на медийни услуги като Klubrádió, чието право на предоставяне на такива услуги не е било продължено поради извършването на повторно нарушение, и доставчиците, които извършат повторно нарушение, след като са се възползвали от продължаването на правото да предоставят посочените услуги, доколкото съгласно член 65, параграф 11 от този закон първите бивали лишени от възможността да сключат временен административен договор, а вторите имали тази възможност, тъй като техните договори вече са били продължени.
323
Първо, що се отнася до довода на Комисията, изложен в точка 320 от настоящото решение, той се основава на предположението, че режимът за възлагане на правото на предоставяне на медийни услуги въз основа на временен административен договор и режимът за предоставяне на това право въз основа на договор за радиоразпръскване, сключен след проведена конкурсна процедура, са сравними, поради което налагането на по-строги изисквания за временно предоставяне на посоченото право нарушавало принципа на равно третиране.
324
Необходимо е обаче да се вземе предвид фактът, че както следва от член 65, параграф 11 от Закона за медиите, сключването на временен административен договор на основание на тази разпоредба е ограничено само до много особеното положение, при което правото да се предоставят медийни услуги на дадена радиочестота е изтекло още преди приключване на конкурсната процедура за възлагане на ново право да се предоставят медийни услуги на тази радиочестота. При това положение член 65, параграф 11 цели да гарантира непрекъснатото използване на посочената радиочестота, докато приключи тази конкурсна процедура и правото на ползване на същата радиочестота бъде възложено на доставчика, спечелил тази конкурсна процедура. Следователно такова положение, което има временен и спешен характер, се различава от положението, при което правото да се предоставят медийни услуги се възлага в рамките на конкурсна процедура, която няма такъв характер.
325
Ето защо, след като член 65, параграф 11 от Закона за медиите и член 55, параграф 1 от този закон не се отнасят до сравними положения, доводът на Комисията, че тези разпоредби нарушават принципа на недопускане на дискриминация, е неоснователен.
326
Второ, що се отнася до доводите в точки 321 и 322 от настоящото решение, доколкото тези доводи не следват от писмените изявления на Комисията и са повдигнати едва в съдебното заседание, те следва да се отхвърлят като недопустими.
327
Следователно твърдението, че член 65, параграф 11 от Закона за медиите нарушава принципа на недопускане на дискриминация, отразен в член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, е неоснователно.
2) По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност
328
Както се посочва при анализа на първата група твърдения за нарушения, член 48, параграф 7 от Закона за медиите противоречи на принципа на пропорционалност, отразен по-конкретно в член 9, параграф 1 от Рамковата директива, доколкото лишава автоматично и във всички случаи извършилите повторно нарушение доставчици от възможността да бъде продължено правото им на предоставяне на медийни услуги.
329
Ето защо, както изтъква Комисията, като лишава доставчиците, чието право да предоставят медийни услуги не е продължено на основание член 48, параграф 7 от Закона за медиите заради извършването на повторно нарушение, от възможността да сключат временен административен договор, член 65, параграф 11 от този закон също нарушава принципа на пропорционалност.
330
Следователно твърдението, че член 65, параграф 11 от Закона за медиите нарушава принципа на пропорционалност, отразен в член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972, е основателно.
3) По твърдението за нарушение на задължението за гарантиране на ефективно управление на радиочестотния спектър
331
Комисията по същество упреква Унгария, че не е изпълнила задължението си по член 45, параграф 1 и член 45, параграф 2, букви в) и ж) от Директива 2018/1972 да гарантира ефективно управление на радиочестотния спектър, доколкото в резултат от спорната национална правна уредба Klubrádió не е могла да сключи временен административен договор и така честота 92,9 MHz е останала неизползвана от 15 февруари до 3 май 2021 г.
332
В това отношение, доколкото това твърдение, от една страна, се основава на факта, че Klubrádió не е могла да сключи временен административен договор, но е безспорно, че тази радиостанция не е поискала и съответно не ѝ е било отказано да сключи такъв договор, а от друга страна, това твърдение не следва от четвъртото искане в петитума на исковата молба на Комисията, то трябва да се отхвърли.
4) Заключение
333
По гореизложените съображения третата група твърдения за нарушения, свързани с член 65, параграф 11 от Закона за медиите, трябва да се уважи частично, и да се приеме, че Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 и принципа на пропорционалност, поради приемането на член 65, параграф 11 от Закона за медиите, който изключва възможността доставчиците на медийни услуги, чието право на ползване на радиочестоти не е било продължено поради извършването на повторно нарушение, да поискат временни права на ползване.
4.
По твърденията за нарушение на член 11 от Хартата
а)
Доводи на страните
334
Комисията твърди по същество, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 11 от Хартата, от една страна, поради приемането на решението за отказ и на член 48, параграф 7 от Закона за медиите, а от друга страна, поради приемането на решението за обявяване на недействителност и на спорното обявление за конкурсна процедура.
335
На първо място, Комисията посочва, че решението за отказ и националните правила, въз основа на които то е прието, са попречили на Klubrádió да излъчва своите програми на аналогова честота. Според Комисията това било най-тежкото нарушение на свободата на изразяване на мнение и на свободата на медиите, и можело да се сравнява със затварянето на медия от националните органи. Предвид важното значение на радиото, и по-специално влиянието, което тази медия може да оказва върху населението в сравнение с останалите медии, както приел Европейският съд за правата на човека, Комисията счита, че невъзможността Klubrádió да излъчва програмата си на аналогови радиочестоти е явна намеса в свободата на изразяване на мнение, дори ако нейната програма е достъпна в интернет.
336
Комисията твърди, че за да се гарантират свободата и плурализмът на медиите, е абсолютно необходимо разпределянето на радиочестотите, използвани за радиоразпръскване, да се извършва въз основа на недискриминационни и пропорционални критерии.
337
Макар да признава, че свободата на изразяване на мнение и свободата на медиите не са абсолютни права, Комисията припомня, че всяко ограничение на тези свободи трябва да отговаря на изискванията, предвидени в член 52 от Хартата.
338
В това отношение Комисията посочва, че преследваните от Закона за медиите цели, а именно, укрепване на националната и културната идентичност, като се вземе предвид технологичното развитие, като се запази свободата на изразяване на мнение и на словото, както и свободата на печата, и се признава културната, социалната и икономическата тежест на медийните услуги и важността да се гарантира конкуренцията на медийния пазар, представляват цели от общ интерес, които могат да обосноват ограничение на правата и свободите, прогласени в член 11 от Хартата. Въпреки това, според тази институция решението за отказ надхвърляло необходимото за постигането на тези цели.
339
Всъщност това решение било прието от Медийния съвет не поради неспазване на времето за излъчване на унгарски музикални произведения, а единствено поради нарушението на задължението за предаване на данни за квотите за излъчване, което вече било санкционирано с глоба и не било извършвано отново след плащането на глобата. В писмената си реплика Комисията се опира на данни, изложени с цел описание на контекста на спорните решения, като изтъква, че в положение, при което на независим и критичен към правителството доставчик на медийни услуги като Klubrádió се отказва правото на ползване на радиочестоти по чисто формални причини, което затруднява достъпа му до пазара, съдебният контрол трябва да бъде много задълбочен. Всъщност рискът от произвол и дискриминация при такова едно положение бил особено висок.
340
На второ място, Комисията твърди, че решението за обявяване на недействителност също представлява непропорционална намеса в свободата и плурализма на медиите, доколкото това решение не било годно да постигне преследваните цели и надхвърляло необходимото за това. Ето защо условията за такава намеса, прогласени в член 52 от Хартата, не били изпълнени.
341
Всъщност, от една страна, що се отнася до двете основания за недействителност, свързани с неточностите в програмната схема в конкурсното предложение на Klubrádió, тази институция припомня, че те са формални незначителни неточности, които лесно са можели да се изяснят и не са засягали съществени елементи от кандидатурата на Klubrádió, и следователно не са застрашавали равнопоставената конкуренция.
342
От друга страна, що се отнася до основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, Комисията твърди, че като приел, че нетният оборот на съответната радиостанция е единственият легитимен показател за нейната финансова жизнеспособност, Медийният съвет не само дискриминирал радиостанциите, които съзнателно избират да се опрат на други модели за финансиране, но и пренебрегнал напълно законен бизнес модел.
343
Освен това Комисията счита, че е можело преследваните цели да се постигнат с по-малка намеса. Всъщност Медийният съвет можел, по-конкретно когато липсва описание на дадена програма, да поиска уточнения по този повод, а ако ресурсите са недостатъчни, да отнеме правата на ползване на радиочестоти, в случай че съответното предприятие бъде обявено в ликвидация или фалира.
344
Така Комисията твърди, че както решението за обявяване на недействителност, така и правилата на спорната конкурсна процедура, въз основа на които то е прието, трябва да се считат за неоправдани и непропорционални предвид техните последици за правото на свобода на изразяване на мнение, доколкото тяхното прилагане води до изключване на Klubrádió от сектора на радиоразпръскването и до мълчанието на тази радиостанция в унгарската медийна среда, въпреки че са щели да са достатъчни по-малко рестриктивни мерки, които да позволят на Klubrádió да продължи да излъчва.
345
На първо място, Унгария изтъква, че решението за отказ и националните правила, въз основа на които то е прието, не нарушават член 11 от Хартата.
346
Тази държава членка подчертава, че Медийният съвет не е отнел от Klubrádió правото на разпръскване и не я е изключил от сектора на радиоразпръскването, след като тази радиостанция, от една страна, е могла продължително и без прекъсване да излъчва програмата си на радиочестота през целия срок на договора си за радиоразпръскване, а от друга страна, все още може да предоставя медийни радиоуслуги посредством други системи за пренос. В този контекст Унгария изтъква, че Klubrádió понастоящем предоставя тези услуги в интернет, което доказвало, че решението за отказ не я е поставило в невъзможност да предоставя такива услуги.
347
Според Унгария обстоятелството, че Законът за медиите определя обективни условия за продължаване на правото на предоставяне на медийни услуги и че Медийният съвет отказва продължаване в случай на неспазване на тези условия, не представлява непропорционална и необоснована намеса в свободата на печата и правото на разпространение на информация.
348
Всъщност в случай на неспазване на предвидените в този закон изисквания тази държава членка не лишавала съответния доставчик на медийни услуги от правото на излъчване или от възможността да предоставя медийни услуги, а се ограничавала да прилага условията на разрешителния режим. Така отказът да се продължи право на предоставяне на медийни услуги не можел да се сравнява със затваряне на медиен орган, доколкото този отказ не водел до отнемане на това право на предоставяне на медийни услуги, тъй като разрешението за упражняването му изтичало на датата и по начина, предвидени в закона или в договора за радиоразпръскване.
349
В този контекст Унгария отбелязва, че самият факт, че на даден оператор не е предоставено правото да дава достъп до своята медийна услуга на дадена платформа за разпръскване, не предполага непременно нарушение на правата и свободите, прогласени в член 11 от Хартата. Въпросът дали решението за отказ и националните правила, въз основа на които е прието, засягат тези права и свободи, зависел не от това дали Klubrádió е критична към унгарското правителство или от изводите, които Комисията може да направи от контекста на това решение, а от това дали последното е пропорционално с оглед на преследваната цел.
350
На второ място, Унгария изтъква, че нито настоящото дело, нито неговият регулаторен контекст засягат изискванията за балансирана информация и принципа на свобода на печата и плурализъм на медиите. Унгарската разрешителна система гарантирала равния шанс при достъпа до възможностите за предоставяне на медийни услуги на всички кандидати в рамките на конкурсна процедура и осигурявала разпределянето на честоти на всички спечелили доставчици на медийни услуги при пълно съответствие с принципите на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), и на Хартата.
351
В частност, що се отнася до основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на Klubrádió, тази държава членка твърди, че Законът за медиите определя както оценяването на съответствието на конкурсното предложение на Klubrádió с обявлението за спорната конкурсна процедура, и по-специално оценяването на финансовото и икономическото състояние на тази радиостанция, така и евентуалната намеса в свободата на изразяване на мнение и свободата на информация, произтичащи от недействителността на това предложение в случай на отрицателна оценка.
352
Това оценяване било извършено прозрачно и обективно и въз основа на недискриминационните изисквания, предвидени в този закон и в обявлението за спорната конкурсна процедура, поради което неговата правна последица, а именно недействителността на посоченото конкурсно предложение, била пропорционална и обоснована.
353
Накрая, Унгария подчертава факта, че понастоящем Klubrádió предоставя медийни радиоуслуги в интернет, поради което решението за обявяване на недействителност не довело до заглушаване на тази радиостанция.
354
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия подкрепят доводите на Комисията, като по-специално подчертават значимостта на правото на свобода на изразяване на мнение и свобода на информация в едно демократично и плуралистично общество, както и необходимостта при преценката на твърдяното нарушение на член 11 от Хартата от страна на Унгария да се вземе предвид контекстът, в който се вписват спорните национални мерки. В това отношение Кралство Белгия, основавайки се на различни доклади за свободата и плурализма на медиите в Унгария, съставени в периода 2019—2023 г. от Центъра за плурализъм и свобода на медиите, Европейската аудио-визуална обсерватория, Комисаря на Съвета на Европа по правата на човека и Специалния докладчик на ООН за насърчаване и защита на правото на свобода на мнението и изразяването, отбелязва множество проблеми, свързани с настоящия иск, и отрицателните становища на тези международни организации относно свободата на медиите в Унгария.
б)
Съображения на Съда
355
Съгласно член 11, параграф 1 от Хартата, „[в]секи има право на свобода на изразяването на мнения“, което включва „свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на публичните власти и независимо от границите“. Съгласно член 11, параграф 2 „[с]вободата и плурализмът на медиите се зачитат“.
356
Що се отнася до организациите за радиоразпръскване, каквито са радиостанциите, намесата в свободата на изразяване на мнение и свободата на информация е под особената форма на намеса в свободата на медиите или свободата на излъчване, защитени по-специално с член 11, параграф 2 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 3 февруари 2021 г., Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, т. 83).
357
Свободата на медиите, свързана със свободата на излъчване, обаче включва не само правото да се разпространява информация, но и неразривно свързаното право да се използва всеки подходящ способ за разпространение на информация и за довеждането ѝ до възможно най-голям брой адресати.
358
Сред тези способи за разпространение е радиочестотният спектър, който с оглед на съществената роля, която аудио-визуалните медии, каквито са радиото и телевизията, играят при формиране на общественото мнение, представлява основен канал за упражняване на правото на свобода на изразяването на мнение и свобода на информация.
359
Ето защо предоставянето на права на ползване на радиочестоти има пряко въздействие върху правото на свобода на медиите, свързано със свободата на излъчване в нейните две измерения, а именно правото свободно да се предоставя информация и правото да се получава информация.
360
Така, що се отнася до член 10 от ЕКПЧ, който съответства на член 11 от Хартата и чието тълкуване от Европейския съд по правата на човека съгласно член 52, параграф 3 от Хартата трябва да се съобрази при тълкуването на член 11 от нея, тази юрисдикция изтъква, че член 10 гарантира свободата на изразяване на мнение и свободата на информация на всяко лице и се отнася не само до съдържанието на информацията, но и до способите за нейното разпространение, като всяко ограничение на тези способи засяга правото да се получава и да се предоставя информация (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 28 септември 1999 г., Öztürk с/у Турция, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 и цитираната съдебна практика).
361
Ето защо, както следва от разясненията по член 11 от Хартата, които следва да се вземат под внимание при тълкуването на този член, ограниченията, които могат да бъдат наложени на правото на свобода на изразяването на мнение, не могат да превишават предвидените от член 10, параграф 2 от ЕКПЧ. Легитимните основания за намеса при упражняване на правото на свобода на изразяването на мнение са изброени в посочения член 10, параграф 2 и са свързани с националната или обществената сигурност, предотвратяването на безредици или престъпления, защитата на здравето и морала, на репутацията или правата на другите, за предотвратяване разкриването на информация, получена доверително, или за гарантиране авторитета и безпристрастността на правосъдието. Това изброяване е изчерпателно (ЕСПЧ, 15 март 2022 г., OOO Memo с/у Русия, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). Освен това ограниченията, които държавите членки могат да наложат на правото на свобода на изразяването на мнение, не засягат предвидените в правото на Съюза в областта на конкуренцията ограничения на правомощията на държавите членки да въвеждат разрешителните режими, посочени в същия член 10, параграф 1, трето изречение.
362
Следователно всяка национална мярка, която ограничава или затруднява достъпа на организациите за радиоразпръскване до радиочестоти, може да представлява намеса в тяхното право на свобода на медиите, свързана със свободата на излъчване, и по този начин попада в приложното поле на член 11 от Хартата.
363
В случая член 48, параграф 7 от Закона за медиите, доколкото ограничава достъпа на организациите за радиоразпръскване, в случая на Klubrádió, до радиочестоти и по такъв начин им пречи да продължат да излъчват своето радиосъдържание на радиочестота, включва намеса в правото на съответните оператори да упражняват своята свобода на излъчване, която е съставна част от свободата на медиите, прогласена в член 11 от Хартата.
364
Обратно на твърдението на Унгария, обстоятелството, че тези оператори могат да излъчват съдържанието си в интернет, не може да постави под съмнение реалността на тази намеса. Всъщност независимо от това дали излъчването в интернет е способ за разпространение, равностоен на излъчването на аналогови радиочестоти, по този начин посочените оператори се оказват възпрепятствани да продължат своите изпитани оперативни и търговски стратегии и при всички случаи трябва отново да изградят аудиторията си.
365
Наистина, правата и свободите, закрепени в член 11 от Хартата, не са абсолютни прерогативи, а трябва да се разглеждат във връзка с тяхната функция в обществото (решение от 4 октомври 2024 г., Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, т. 47 и цитираната съдебна практика).
366
Доколкото позволява да се ограничи предоставянето на права на ползване на радиочестоти с оглед на гарантиране на ефективно управление на радиочестотния спектър, регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения отразява именно липсата на абсолютен характер, що се отнася до условията на ползване на радиочестотите, на правата и свободите, признати в този член 11.
367
Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата обаче всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, гарантирани от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон, да зачита основното съдържание на тези права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност — да бъде необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
368
Ето защо, както се припомня в точка 361 от настоящото решение, ограниченията на правото на свобода на изразяване на мнение не могат да надхвърлят предвидените в член 10, параграф 2 от ЕКПЧ, без да се засягат ограниченията, които правото на Съюза в областта на конкуренцията може да наложи на правомощията на държавите членки за въвеждане на разрешителните режими, посочени в този член 10, параграф 1, трето изречение.
369
В това отношение следва да се припомни, че член 11 от Хартата представлява един от основните стълбове на едно демократично и плуралистично общество, който е част от ценностите, на които се основава Съюзът в съответствие с член 2 ДЕС. Следователно в такъв контекст намесата в правата и свободите, гарантирани от член 11, трябва да бъде ограничена до строго необходимото (решение от 4 октомври 2024 г., Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, т. 49 и цитираната съдебна практика), което предполага, че преследваната цел не може разумно да се постигне също толкова ефикасно с други средства, които засягат в по-малка степен тези права и свободи (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2023 г., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, т. 77 и цитираната съдебна практика).
370
В този контекст, както се посочва в точка 173 от настоящото решение, член 48, параграф 7 от Закона за медиите предвижда основание за отказ за продължаване на правата на ползване на радиочестоти, който е критерий за подбор на ползвателите на радиочестоти във връзка с предвидената в член 8, параграф 2, буква г) от Рамковата директива цел за насърчаване на конкуренцията чрез стимулиране на ефективното използване и управление на радиочестотите. Доколкото отказът за продължаване на правата на ползване на радиочестоти представлява намеса в правото на свобода на медиите на съответните доставчици, тази намеса би могла да е обоснована само ако този отказ не надхвърля необходимото за постигане на целта от общ интерес, преследвана от тази разпоредба от Закона за медиите, и е строго ограничена до най-необходимото.
371
След като член 48, параграф 7 от Закона за медиите надхвърля необходимото за постигане на преследваната от него цел от общ интерес с оглед изискванията на приложимите директиви, както следва от съображенията в точки 177 и 181 от настоящото решение, намесата в правото на съответните оператори да упражняват свободата си на радиоразпръскване, която той предполага, не може да се счита за пропорционална с оглед на член 52, параграф 1 от Хартата.
372
Ето защо, като не дава никаква свобода на Медийния съвет при разглеждане на исканията за продължаване на правото на предоставяне на медийни услуги, подадени от извършили повторно нарушение доставчици, да преценява тежестта на това нарушение и съответствието му с произтичащата от отказа за продължаване на това право намеса в правата и свободите, закрепени в член 11 от Хартата, член 48, параграф 7 от Закона за медиите може да доведе до приемане на решения, противоречащи на член 11, пример за което е решението за отказ.
373
Всъщност, първо, повторното нарушение, което е в основата на това решение, е следствие не от нарушаване на задълженията на Klubrádió относно квотите за излъчване, наложени от унгарското право, а единствено на задължението за предаване на данни за тези квоти. Второ, по време на санкционните процедури, довели до приемане на решения № 354/2017 и № 1224/2017, и следователно преди приемането на тези две решения, Klubrádió е изпълнила това свое задължение, като е предоставила на Медийния съвет всички релевантни данни. Трето, тези данни не са разкрили неспазване на посочените квоти от страна на Klubrádió. Четвърто, тази радиостанция е платила наложените ѝ с решения № 354/2017 и № 1224/2017 глоби. Пето, от 31 май 2017 г., когато е извършено повторното нарушение, довело до отказа за продължаване на правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги, до датата на решението на отказ, а именно 8 септември 2020 г., тази радиостанция не е нарушила нито посоченото задължение, нито задълженията, свързани с квотите за излъчване, наложени от унгарското право. Впрочем от предоставената на Съда преписка не се установява Klubrádió да е извършила след 31 май 2017 г. каквото и да е нарушение.
374
При тези обстоятелства не може разумно да се приеме, че установеното в решение № 1224/2017 нарушение е с такава тежест, че отказът за продължаване на правото на Klubrádió да предоставя медийни услуги, е необходим, за да гарантира постигането на целта, посочена в точка 370 от настоящото решение.
375
Следователно, както изтъква Комисията, решението за отказ е непропорционално спрямо преследваната цел и тежестта на съдържащата се в него намеса в правото на свобода на медиите на Klubrádió, поради което независимо от контекста, в който се вписва това решение, то нарушава член 11 от Хартата.
376
Този извод се налага и по отношение на решението за обявяване на недействителност, което е довело до лишаване на Klubrádió от възможността да получи правото на ползване на честота 92,9 MHz, и следователно ограничава нейния достъп до радиочестоти, като по този начин не ѝ позволява да продължи излъчването на своето съдържание на радиочестота.
377
Наистина трите основания за недействителност, въз основа на които е прието това решение, може да са оправдани с оглед на целта за насърчаване на конкуренцията чрез стимулиране на ефективното ползване и управление на радиочестотите съгласно член 8, параграф 2, буква г) от Рамковата директива. Всъщност, от една страна, двете основания, свързани с нередовностите в точки III.2 и III.3 от представения от Klubrádió формуляр, имат за цел да гарантират равнопоставената конкуренция, а от друга страна, основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на тази радиостанция, цели да осигури присъствието на медийния пазар на радиостанция, чието функциониране е стабилно и предвидимо.
378
Въпреки това, предвид констатациите, направени във връзка с твърдението за нарушение на принципите на прозрачност и пропорционалност в решението за обявяване на недействителност и в правилата на конкурсната процедура, въз основа на които то е прието, следва да се констатира, както изтъква Комисията, че условията, произтичащи от член 52, параграф 1 от Хартата, в случая не са изпълнени.
379
Всъщност както основанията за недействителност, свързани с нередовностите в точки III.2 и III.3 от представения от Klubrádió формуляр, така и основанието за недействителност, свързано с бизнес плана и финансовия план на тази радиостанция, са непропорционални с оглед на преследваната цел и следователно не биха могли да оправдаят намесата в правото на свобода на медиите на Klubrádió, до която води решението за обявяване на недействителност.
380
Следва също така да се констатира, че нарушенията и пропуските, в които е упрекната Klubrádió в случая, с които е обосновано както решението за отказ, така и решението за обявяване на недействителност, и които конкретно не са позволили на тази радиостанция да продължи дейността си в областта на радиоразпръскването, се отнасят или до малозначителни неточности от формален характер, или до аспекти, които сами по себе си не биха могли да доведат до невъзможността едно радио да продължи дейността си.
381
Ето защо твърденията за нарушение на член 11 от Хартата са основателни.
382
С оглед на гореизложените съображения тези твърдения за нарушения следва да се уважат и да се установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 11 от Хартата, от една страна, поради приемането на решението за отказ и член 48, параграф 7 от Закона за медиите и от друга страна, поради приемането на решението за обявяване на недействителност и на спорното обявление за конкурсна процедура.
По съдебните разноски
383
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В съответствие с член 138, параграф 3 от този правилник, ако страните са загубили по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, освен ако според Съда обстоятелствата по делото оправдават една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна.
384
В настоящия случай, тъй като Комисията е направила искане Унгария да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото по основната част от своите искания, с оглед на обстоятелствата по случая тази държава членка следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и четири пети от съдебните разноски на Комисията. Последната понася една пета от направените от нея съдебни разноски.
385
В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, който предвижда, че встъпилите по делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски, Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от:
–
членове 5 и 7 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., член 4, точка 2 от Директива 2002/77/ЕО на Комисията от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги, член 9 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140, и принципа на пропорционалност, първо, поради приемането на 8 септември 2020 г. от Médiatanács (Медиен съвет, Унгария) на решение № 830/2020 (IX. 8), с което той отказва да продължи правото на ползване на радиочестотния спектър на Klubrádió, второ, поради приемането на член 48, параграф 7 от A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Закон № CLXXXV от 2010 г. за медийните услуги и средствата за масово осведомяване), който автоматично изключва продължаването на правото на ползване на радиочестотния спектър за FM радиоразпръскване, ако титулярят повторно е нарушил задължението си за предаване на данни за квотите за излъчване, включително когато нарушенията са малозначителни, чисто формални и вече са били наказани с глоби, които са довели впоследствие до пълно съобразяване, и трето, поради произтичащата от това непропорционална невъзможност Klubrádió да продължи дейността си в областта на радиоразпръскването;
–
член 5, параграф 3 от Директива 2002/20, изменена с Директива 2009/140, и принципа на добра администрация, поради приемането на това решение много след изтичането на шестседмичния срок, предвиден в тази разпоредба;
–
член 5, параграф 2 от Директива 2002/20, изменена с Директива 2009/140 и член 45, параграф 1 от Директива (ЕС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения, поради това, че в обявлението за конкурсната процедура за използване на възможността за предоставяне на медийни услуги на честота 92,9 MHz, публикувано на 4 ноември 2020 г., и в решение № 180/2021 (III. 10.), прието на 10 март 2021 г., Médiatanács (Медиен съвет, Унгария) е поставил непропорционални условия за разпределяне на правата на ползване на радиочестотния спектър, не е определил предварително критериите за разпределяне на тези права, не е предвидил никаква свобода на преценка, която позволява да се оценят тежестта и релевантността на евентуални грешки в подадените от кандидатите заявления, които могат да доведат до отстраняване на кандидатите, и е пренебрегнал незначителния характер на грешките в представеното от Klubrádió конкурсно предложение;
–
член 8, параграф 2, буква г) и член 9, параграф 1 от Директива 2002/21, изменена с Директива 2009/140, и принципа на добра администрация, поради несвоевременното организиране на процедура за предоставяне на честота 92,9 MHz, което да позволи приемането на решение преди датата на изтичане на правата на Klubrádió на ползване на тази радиочестота;
–
член 45, параграф 1 от Директива 2018/1972 и принципа на пропорционалност поради приемането на член 65, параграф 11 от А médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Закон № CLXXXV от 2010 г. за медийните услуги и средствата за масово осведомяване), който изключва възможността доставчиците на медийни услуги, чието право на ползване на радиочестоти не е било продължено поради извършването на повторно нарушение, да поискат временни права на ползване, и
–
член 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз, от една страна, поради приемането на решение № 830/2020 (IX. 8) и на член 48, параграф 7 от А médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Закон № CLXXXV от 2010 г. за медийните услуги и средствата за масово осведомяване), и от друга страна, поради приемането на решение № 180/2021 (III. 10.) и обявлението за конкурсната процедура относно използването на възможността за предоставяне на медийни услуги на честота 92,9 MHz, публикувано на 4 ноември 2020 г.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Унгария понася, наред с направените от нея съдебни разноски, четири пети от съдебните разноски на Европейската комисия.
4)
Европейската комисия понася една пета от направените от нея съдебни разноски.
5)
Кралство Белгия, Кралство Дания и Кралство Нидерландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.