DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
17 mai 2013(*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Paiement unique à la surface – ‘Zones défavorisées’ – Paiements directs nationaux complémentaires – Fonctionnement du système d’information géographique et du système d’identification des parcelles agricoles – Article 31 du règlement (CE) n° 1290/2005 – Proportionnalité – Sécurité juridique – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑335/11,
République de Bulgarie, représentée par M. T. Ivanov et Mme E. Petranova, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Rossi, D. Dimov, Mme G. Koleva et M. D. Stefanov, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution 2011/244/UE de la Commission, du 15 avril 2011, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 102, p. 33), en ce qui concerne la République de Bulgarie,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. M. Prek (rapporteur), juges,
greffier : Mme J. Weychert, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 octobre 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        À la suite de trois inspections (AA/2007/21 et AA/2007/23 concernant l’année 2007, et AA/2008/21 concernant les années 2007 et 2008) effectuées en République de Bulgarie par les services de la Commission des Communautés européennes du 4 au 8 juin 2007, du 24 au 28 septembre 2007 et du 9 au 13 juin 2008, celle-ci a adressé, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90), ses observations et demandes d’information par des courriers respectivement du 27 août 2007, du 27 février 2008 et du 1er octobre 2008. Elle y a indiqué qu’elle pouvait, sur la base des carences constatées, proposer d’écarter du financement de l’Union européenne une partie des dépenses financées dans le cadre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).
2        Les autorités bulgares compétentes ont fait part de leurs observations sur les constatations de la Commission par des courriers respectivement du 11 septembre 2007, 8 mai 2008 et 3 décembre 2008.
3        Le 18 février 2009, la Commission a invité les autorités bulgares à une réunion bilatérale.
4        Un résumé des points discutés lors de cette réunion, qui s’est tenue le 14 avril 2009, a été communiqué à la République de Bulgarie par lettre du 4 juin 2009.
5        Les autorités bulgares ont transmis à la Commission leurs commentaires sur ce résumé par lettre du 14 septembre 2009.
6        Par lettre du 17 mars 2010 (ci-après, la « communication officielle »), la Commission a formellement communiqué ses conclusions aux autorités bulgares pour ce qui concerne les dépenses déclarées pour l’année 2008. Elle proposait d’exclure du financement communautaire la somme de 24 543 106,87 euros des dépenses déclarées au titre de l’aide octroyée dans le cadre du FEAGA et du Feader, au motif que le fonctionnement du système d’information géographique et du système d’identification des parcelles agricoles (ci-après le « SIPA-SIG ») et les contrôles sur place étaient défaillants.
7        La République de Bulgarie a contesté ces observations et, par lettre du 29 avril 2010, a saisi l’organe de conciliation.
8        Les fonctionnaires de la Commission ont été auditionnés par l’organe de conciliation et lui ont confirmé, à la date du 28 juin 2010, que la Commission maintenait ses propositions de corrections financières.
9        L’organe de conciliation a pris l’initiative d’une rencontre entre les fonctionnaires de la Commission et les représentants de la République de Bulgarie, mais ceux-ci ne sont pas parvenus à se mettre d’accord.
10      Le 1er septembre 2010, l’organe de conciliation a rendu son rapport final.
11      Le 11 février 2011, les services de la Commission ont communiqué leur position finale qui confirmait, en substance, les conclusions provisoires exprimées dans la communication officielle pour ce qui concerne les dépenses déclarées pour l’année 2008.
12      Le 15 avril 2011, la Commission a adopté la décision d’exécution 2011/244/UE écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 102, p. 33, ci-après la « décision attaquée »). D’une part, dans le cadre du FEAGA, la Commission a appliqué une correction forfaitaire de 10 % aux dépenses déclarées en 2008 au titre du régime de paiement unique à la surface (ci-après le « RPUS »), soit un montant de 20 848 236,79 euros. D’autre part, dans le cadre du Feader, elle a appliqué des corrections forfaitaires de 10 % aux dépenses déclarées en 2008 au titre du mécanisme « Zones défavorisées » (ci-après le « mécanisme ZD »), soit un montant de 1 204 509,85 euros, et de 5 % aux dépenses déclarées en 2008 au titre des paiements directs nationaux complémentaires (ci-après les « PDNC »), soit un montant de 2 490 360,23 euros. La Commission a ainsi écarté du financement de l’Union la somme totale de 24 543 106,87 euros.
Procédure et conclusions des parties
13      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 juin 2011, la République de Bulgarie a introduit le présent recours.
14      La République de Bulgarie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, annuler la décision attaquée en tant qu’elle la concerne ;
–        à titre subsidiaire, réduire la correction de 10 % appliquée aux dépenses au titre du RPUS dans le cadre du FEAGA, jusqu’à concurrence de 5 %, de même que la correction de 10 % appliquée dans le cadre du Feader, axe n°2 (amélioration de l’environnement et de l’espace rural) du programme bulgare de développement rural, jusqu’à concurrence de 5 % ;
–        condamner la Commission aux dépens.
15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République de Bulgarie aux dépens.
En droit
16      À l’appui de son recours, la République de Bulgarie invoque quatre moyens, tirés de la violation, respectivement, de l’article 31 du règlement (CE) n° 1290/2005, du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), des principes de proportionnalité et de sécurité juridique ainsi que de l’obligation de motivation.
A –  Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 31 du règlement n° 1290/2005
17      Au soutien du premier moyen, tiré de la violation de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, la République de Bulgarie invoque trois griefs. Le premier est fondé sur le fait que la Commission n’aurait pas démontré l’existence d’une violation des règles de l’Union. Le deuxième, présenté à titre subsidiaire, repose sur le fait que, à supposer qu’une infraction ait été effectivement prouvée, la Commission aurait apprécié de façon erronée la nature et la gravité de celle-ci. Le troisième grief est tiré d’une évaluation erronée du risque de préjudice pour le budget de l’Union.
18      Au préalable, il convient de rappeler que, selon l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lorsque la Commission constate que les dépenses au titre du FEAGA et du Feader n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union et qu’elle décide de montants à écarter du financement communautaire, elle doit évaluer les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. Elle tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union.
1.     Sur le premier grief du premier moyen, tiré de ce que la Commission n’a pas démontré l’existence d’une infraction aux règles de l’Union
19      À titre liminaire, il convient de rappeler que les fonds ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions du droit de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, point 32, et la jurisprudence citée).
20      Selon une jurisprudence constante, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge des fonds certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, elle doit prouver l’existence desdites violations (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, point 6). En d’autres termes, la Commission est obligée de justifier la décision par laquelle elle constate l’absence ou la défaillance des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné (arrêt de la Cour du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, point 46).
21      La Commission est tenue non de démontrer de façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les autorités nationales ou l’irrégularité des données transmises, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres (arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, point 36, et Espagne/Commission, point 20 supra, point 47).
22      Il appartient ensuite à cet État membre de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (arrêt Belgique/Commission, point 21 supra, point 37). En d’autres termes, l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt de la Cour du 6 octobre 1993, Italie/Commission, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, point 7, et Espagne/Commission, point 20 supra, point 48).
23      En l’espèce, la Commission a estimé que le fonctionnement du SIPA­SIG, d’une part, et les contrôles sur place, d’autre part, avaient été défaillants. La République de Bulgarie conteste ces affirmations et présente une série d’arguments à cet égard qu’il convient d’examiner.
a)     Quant aux défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG
24      Dans la communication officielle, la Commission a souligné qu’il existait des défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG aux motifs que, premièrement, les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place ne seraient pas probants et que, deuxièmement, les agriculteurs auraient reçu des informations inexactes et des conseils insuffisants.
Sur le caractère non probant des contrôles administratifs croisés et des contrôles sur place
25      En ce qui concerne le premier motif, il ressort de la communication officielle que des exigences doivent être remplies pour que les informations du SIPA-SIG soient fiables et précises en ce qui concerne l’identification correcte des limites des parcelles de référence ainsi que la superficie maximale éligible. Or, selon la Commission, le SIPA-SIG mis en place par les autorités bulgares pour l’année 2008 ne respecterait pas toutes les exigences, de sorte que des terres ou des portions de surfaces non éligibles n’auraient pas été exclues de la superficie maximale éligible des parcelles de référence et n’auraient, par conséquent, pas pu être détectées lors des contrôles croisés administratifs. Il ne fournirait pas un appui suffisant à la préparation et à la réalisation des contrôles sur place, ce qui nuirait à leur efficacité.
26      Dans la communication officielle et dans ses écritures, la Commission souligne que ces observations sont corroborées par le constat des faiblesses suivantes :
–        le SIPA-SIG bulgare ne contient pas le code d’utilisation correct des terres pour chacune des parcelles de référence et la valeur précise de la superficie totale éligible pour l’année concernée ;
–        les codes d’utilisation des terres et les estimations des valeurs des superficies potentiellement non éligibles n’ont pas été utilisés pour la détermination des superficies à payer et n’étaient pas toujours corrects ;
–        l’appel d’offre prévu en 2008 pour l’achat de nouvelles orthophotographies aériennes n’a pas été organisé.
–       Sur l’absence de code d’utilisation correct des terres pour chacune des parcelles de référence et sur l’absence de valeur précise de la superficie totale éligible
27      La Commission fait valoir, dans la communication officielle et dans ses écritures, que les inspections effectuées en 2008 par ses services ont révélé que le SIPA-SIG bulgare ne contenait pas d’informations précises sur les codes d’utilisation des terres, ni sur la superficie maximale éligible pour chaque bloc physique. Elle considère que le système de signalisation par l’attribution de codes alphanumériques indiquait les dimensions approximatives de la surface potentiellement inéligible dans les blocs physiques, sous forme de fourchette de pourcentages (système des bannières), et qu’il n’était donc pas conforme à l’exigence de définition précise de la superficie maximale éligible.
28      La République de Bulgarie se prévaut du fait que la parcelle de référence est le bloc physique, que les blocs physiques ont été créés au cours de la période 2006-2007, que la couverture intégrale du pays par lesdits blocs a été achevée en février 2008, que chaque parcelle de référence s’est vu attribuer un numéro unique et que les parties inéligibles de manière permanente à l’aide dont la superficie unitaire était supérieure à 100 m² ont été exclues de ces blocs physiques. Elle estime que l’affirmation de la Commission quant à l’indication des dimensions approximatives de la surface potentiellement inéligible dans les blocs physiques, sous forme de fourchette de pourcentages, n’est pas assez précise.
29      Il importe de souligner que, en vertu des règles du droit de l’Union relatives aux fonds, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C‑418/06 P, Rec. p. I‑3047, point 31 ; du Tribunal du 17 juin 2009, Portugal/Commission, T‑50/07, non publié au Recueil, point 101, et du 28 septembre 2011, Grèce/Commission, T‑352/05, non publié au Recueil, point 93). Une telle exigence implique que les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible pour l’aide soient définies de manière précise et avec exactitude. Ces informations sont en effet essentielles pour que soit garantie la fiabilité des contrôles administratifs croisés, pour que puissent être réalisés les contrôles sur place et pour que les agriculteurs disposent d’informations correctes afin qu’ils puissent soumettre des déclarations correctes.
30      En l’espèce, il convient de relever que les autorités bulgares ont introduit un système de signalisation par l’attribution de codes alphanumériques indiquant les dimensions approximatives de la surface potentiellement inéligible dans les blocs physiques – c’est-à-dire une parcelle de référence avec un type d’utilisation homogène et limitée par des éléments topographiques permanents –, sous forme d’une fourchette de pourcentages. Les blocs physiques étaient donc dotés d’une bannière indiquant un pourcentage de la superficie potentiellement inéligible. Force est d’admettre que ce système définissant de façon approximative les surfaces inéligibles à l’aide n’est pas conforme à l’exigence de définition précise de la superficie maximale éligible.
31      Il y a lieu de constater que la République de Bulgarie n’apporte aucun argument convaincant visant à remettre en cause le constat fait par la Commission selon lequel le système appliqué définit de façon approximative les surfaces inéligibles à l’aide. Il ressort d’ailleurs de la description du système présenté par la République de Bulgarie dans ses écritures qu’il s’agit d’un système d’identification par des codes alphanumériques indiquant la dimension approximative des surfaces potentiellement inéligibles à l’aide dans le cadre des blocs physiques, sous forme d’une fourchette de pourcentages desdites surfaces inéligibles. Ce système ne prévoit donc pas d’indiquer de façon précise les surfaces inéligibles à l’aide.
32      Les constatations de la Commission sont donc exactes sur ce point et constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle.
33      La République de Bulgarie fait valoir que l’article 143 ter, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1), prévoit que la surface agricole aux fins du RPUS est la partie de la surface agricole utilisée qui a été maintenue en bonnes conditions agronomiques. Elle souligne que, s’agissant spécifiquement de la Bulgarie, cette disposition ne prévoit pas de date de référence à laquelle il est déterminé si la surface est en bonne condition agricole. Elle en déduit qu’elle serait obligée de mettre à jour annuellement les informations permettant de déterminer quelle surface agricole est en bonnes conditions agricoles et qu’il ne lui serait pas possible d’introduire dans le SIPA-SIG des informations fiables et précises sur la superficie maximale éligible pour l’année de référence concernée avant la réalisation des contrôles administratifs croisés et avant l’analyse des risques qui précède l’exécution des contrôles sur place. En ce sens, elle soutient que l’article 143 ter, paragraphe 4, du règlement n° 1782/2003 introduit à son égard des exigences différentes de celles imposées à d’autres États membres qui appliquent le RPUS en ce qui concerne les informations contenues dans le SIPA-SIG.
34      Tout d’abord, il y a lieu de rappeler que l’article 143 ter, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement n° 1782/2003 dispose que la surface agricole d’un nouvel État membre aux fins du RPUS est la partie de la surface agricole utilisée qui a été maintenue en bonnes conditions agronomiques à la date du 30 juin 2003. Le troisième alinéa de cette même disposition prévoit également que, s’agissant de la République de Bulgarie, la surface agricole aux fins du RPUS est la partie de la surface agricole utilisée qui a été maintenue en bonnes conditions agronomiques, mais il ne précise rien en ce qui concerne la date. La République de Bulgarie doit déterminer la superficie agricole totale utilisée qui constituera la base de la répartition de l’enveloppe du fonds pour la campagne concernée par hectare et mettre à jour périodiquement (en principe tous les ans) ses bases de données concernant les droits à l’aide par hectare, afin d’exclure les surfaces agricoles qui n’ont pas été maintenues en bonnes conditions agricoles. En d’autres termes, seules les surfaces agricoles maintenues en bonnes conditions agricoles peuvent être incluses dans la catégorie des surfaces donnant droit à l’aide aux agriculteurs au titre de l’enveloppe financière du RPUS.
35      L’exigence d’identifier des surfaces agricoles maintenues en bonnes conditions agricoles pour l’année de référence doit être distinguée de l’obligation de déterminer la superficie maximale éligible dans le SIPA-SIG pour chaque bloc physique. À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 23, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement nº 1782/2003 (JO L 141, p. 18), les contrôles administratifs et les contrôles sur place prévus par ledit règlement sont effectués de façon à assurer une vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides ainsi que des exigences et des normes applicables en matière de conditionnalité. Les autorités nationales doivent donc procéder au contrôle administratif des demandes d’aide, notamment en vérifiant la superficie maximale éligible à l’aide. Les informations relatives à la superficie maximale éligible à l’aide doivent être fournies par l’État membre aux agriculteurs afin qu’ils puissent déposer leurs demandes uniques d’aide qui, en application de l’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 796/2004, ne peuvent être introduites postérieurement au 15 mai. Ces informations doivent également être transposées à temps dans la base de données afin que les autorités chargées d’effectuer les contrôles croisés puissent réaliser lesdits contrôles et préparer l’échantillon représentatif des agriculteurs qui feront l’objet d’un contrôle sur place.
36      Il ressort de l’article 12, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 que les autorités compétentes doivent disposer des informations relatives à la superficie maximale admissible par parcelle de référence aux fins de l’application du RPUS avant la période durant laquelle les agriculteurs peuvent introduire leur demande.
37      Il s’ensuit que les arguments de la République de Bulgarie mentionnés au point 33 ci-dessus doivent être rejetés.
38      Il résulte également de ce qui précède que la République de Bulgarie n’a pas réussi à remettre en cause la conclusion de la Commission selon laquelle la manière dont les dimensions de la superficie maximale éligible sont reportées dans le SIPA-SIG est critiquable en ce qu’elle est imprécise et approximative, ce qui rend le SIPA-SIG inefficace.
39      À cet égard, il convient également de rejeter l’argument de la République de Bulgarie selon lequel les autorités bulgares peuvent introduire, dans le SIPA-SIG, une information fiable et exacte sur les terres agricoles actuellement (à savoir pour l’année de référence en cours) éligibles, après la réalisation de clichés (aériens et satellites) ou de contrôles sur place. La République de Bulgarie affirme en vain que cette information peut être obtenue entre le mois d’avril, ou de mai, et le mois d’octobre et être introduite dans le SIPA-SIG entre les mois d’avril et de novembre. En effet, la Commission a indiqué, sans être contredite sur ce point, que l’information actualisée concernant la superficie non éligible dans tous les blocs physiques a été de nouveau transcrite dans le système de manière approximative et non précise.
40      Enfin, la République de Bulgarie affirme que les codes indiquant les modalités d’utilisation permanente des blocs physiques ont été utilisés en 2008 lors de la détermination des surfaces ayant fait l’objet d’un paiement et que, s’agissant des surfaces dont les modalités d’utilisation permanentes étaient celles de la « surface non agricole », les paiements dans le cadre du RPUS n’ont été opérés qu’après la réalisation de contrôles complémentaires. Ainsi que le souligne la Commission, cette considération ne suffit pas à démontrer que la République de Bulgarie a utilisé les codes au cours de l’année 2008 dans des hypothèses autres que celles de la « surface non agricole ».
–       Sur l’absence d’utilisation des codes d’utilisation des terres et sur l’absence d’utilisation des estimations des valeurs des superficies potentiellement non éligibles pour la réalisation des contrôles croisés
41      Dans la communication officielle, la Commission a fait observer que les codes d’utilisation des terres et l’information sur les évaluations des superficies potentiellement inéligibles n’étaient pas utilisés pendant les contrôles administratifs croisés. Dans ses écritures, elle précise que cela constitue la plus grave lacune dans le SIPA-SIG. Elle souligne que les autorités bulgares ne tenaient pas compte des bannières lors des contrôles administratifs croisés et ne déduisaient donc pas la surface inéligible indiquée par la bannière posée. Ainsi, même dans l’hypothèse d’un bloc physique doté d’une bannière indiquant que 50 % de la superficie était potentiellement inéligible, les autorités bulgares acceptaient la déclaration d’un agriculteur selon laquelle 60 % de la superficie de ce bloc était éligible à l’aide.
42      En premier lieu, la République de Bulgarie soutient que les codes d’utilisation des terres ont servi lors de la détermination des surfaces faisant l’objet d’un paiement. Celle-ci fait, en effet, valoir que lesdits codes déterminent les blocs qui sont des « surfaces agricoles » et ceux qui ne le sont pas. Elle indique que les surfaces déclarées pour l’aide dans des blocs physiques « Surfaces non agricoles » ont été considérées comme inéligibles pour le paiement au titre du RPUS, des PDNC et du mécanisme ZD, et cela indépendamment de leur mode d’utilisation durable déclaré (type de culture à long terme). Elle souligne que, lors des contrôles administratifs croisés à l’aide des codes d’utilisation des terres, l’« éligibilité de chaque bloc d’exploitation agricole déclaré » et l’« éligibilité de l’exploitation pour l’aide », en termes de dimension, sont déterminées en excluant des surfaces déclarées pour l’aide les parties situées dans des blocs physiques non agricoles (par exemple, les routes, les canaux, les forêts). Quant aux surfaces déclarées pour l’aide dans des blocs physiques « Surfaces agricoles », elle fait valoir que c’est le mode d’utilisation durable déclaré (type de culture à long terme) qui a été pris en compte et que les surfaces déclarées à titre de « pâturages », de « vignes » ou de culture du « tabac » ont été inéligibles pour le paiement au titre des PDNC. Enfin, elle affirme que l’éligibilité des surfaces agricoles était utilisée lors de la détermination de l’éligibilité des paiements, puisque, à ce stade-là, elle était déjà disponible dans le SIPA-SIG pour l’année correspondante.
43      Les arguments de la République de Bulgarie ne sauraient prospérer. En effet, en premier lieu, en ce qui concerne les affirmations visant à remettre en cause la constatation selon laquelle les codes d’utilisation des terres n’étaient pas utilisés lors de contrôles administratifs croisés, force est de constater qu’elles ne sont étayées par aucun élément de preuve.
44      À cet égard, ne saurait prospérer l’argument de la République de Bulgarie selon lequel les codes indiquant les modalités de l’utilisation permanente des blocs physiques ont été utilisés en 2008. En effet, celle-ci n’a pas apporté d’éléments de preuves permettant de démontrer que les codes auraient été utilisés dans des cas autres que celui des surfaces déclarées sous le mode d’utilisation des blocs physiques à long terme en tant que « terres non agricoles » (code « 100 »).
45      De plus, dans une lettre du 11 septembre 2007 en réponse à une lettre de la Commission du 27 août 2007 adressée en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006 dans le cadre de l’inspection AA/2007/21 relative à l’année 2007, la République de Bulgarie a indiqué que « la manière d’utilisation à long terme typique pour la Bulgarie ‘Utilisation mixte des terres’ (code 5) rendait inutile l’application du contrôle croisé portant sur la manière d’utilisation à long terme de parcelle et de bloc physique ». Ainsi que le souligne la Commission, la République de Bulgarie a en substance considéré qu’il était inutile d’opérer des contrôles croisés basés sur l’utilisation permanente des terres de la parcelle et du bloc physique. Eu égard à cette considération, la Commission a pu légitimement mettre en doute le fait que la République de Bulgarie avait utilisé les codes pour les contrôles croisés au cours de l’année 2007 et qu’elle les avait également utilisés au cours de l’année 2008.
46      Les doutes quant à l’utilisation des codes d’utilisation des terres lors des contrôles administratifs croisés sont également confirmés par les conclusions finales de la rencontre bilatérale du 14 avril 2009 selon lesquelles la République de Bulgarie a admis que deux codes d’utilisation des terres enregistrés dans le SIPA-SIG n’étaient pas corrects, mais que cette information n’était pas pertinente pour les vérifications croisées.
47      En second lieu, s’agissant de l’absence d’utilisation des pourcentages des superficies potentiellement non éligibles pour la réalisation des contrôles croisés, force est de constater que, ainsi qu’il ressort des conclusions finales de la rencontre bilatérale du 14 avril 2009, la République de Bulgarie a elle-même confirmé que les pourcentages des superficies potentiellement non éligibles n’étaient pas utilisés lors des contrôles croisés. De plus, elle a également reconnu dans ses écritures que la superficie maximale éligible dans chaque bloc physique est la surface du bloc entier, ce qui tend à confirmer que la surface inéligible indiquée par la bannière n’a pas été déduite de la superficie maximale d’un bloc pour déterminer la superficie maximale éligible.
48      À cet égard, tout d’abord, l’argument de la République de Bulgarie tiré des objectifs pour lesquels le système des bannières a été introduit dans le SIPA-SIG est dénué de pertinence en ce qu’aucun des objectifs présentés n’inclut la réalisation des contrôles administratifs croisés.
49      La République de Bulgarie avance un autre argument tiré de ce que l’information relative à l’éligibilité des surfaces agricoles a été utilisée pour déterminer l’éligibilité des paiements parce qu’elle était disponible dans le SIPA-SIG pour l’année correspondante. Appelée à préciser ce qu’elle entendait par « information sur l’éligibilité des surfaces agricoles utilisée lors de la détermination de l’éligibilité des paiements », la République de Bulgarie a indiqué qu’il s’agissait de l’information orthophotographique ainsi que de l’information actualisée par les contrôles sur place et ceux sur le terrain.
50      Cet argument doit être rejeté. En effet, il convient de rappeler que la mise à jour de l’information sur les surfaces maximales éligibles à l’aide est intervenue tardivement. La République de Bulgarie fait valoir en vain que les superficies éligibles à l’aide ont pu être déterminées pendant la campagne en cours, après la fin de tous les contrôles. Si l’information en question est disponible au moment de la campagne, il y a une vérification croisée à partir du moment où une demande est présentée par un agriculteur. Il y a ainsi un recoupement entre les données, si bien que 100 % des demandes sont vérifiées. Cependant, si le contrôle est réalisé sur le terrain ex post, l’information mise à jour sur les surfaces éligibles à l’aide ne concernera que les parties sur lesquelles les contrôles ont été réalisés. Pour les autres superficies pour lesquelles il n’y pas eu de contrôle, l’information ne permettait pas de déterminer avec précision les superficies éligibles à l’aide.
51      À supposer qu’il faille comprendre l’argumentation de la République de Bulgarie en ce sens que les informations obtenues par le système des bannières donnaient des informations suffisamment précises sur les superficies éligibles à l’aide, il convient de souligner que les observations de la République de Bulgarie sur ce point ne permettent pas de déterminer si ces informations ont été effectivement utilisées dans le cadre des contrôles croisés. Les doutes de la Commission sont d’ailleurs renforcés par le fait qu’il ressort des considérations de la République de Bulgarie que les objectifs du système des bannières n’incluaient pas la réalisation des contrôles croisés. La Commission a donc pu légitimement considérer qu’il existait un doute sur le point de savoir si l’information relative à la surface inéligible dans chaque bloc physique avait été utilisée pour l’exécution des contrôles administratifs croisés sur la base desquels les paiements ont été effectués.
52      Ne saurait, en outre, prospérer l’argument selon lequel de nouveaux contrôles croisés ont été effectués notamment sur la base des résultats des contrôles rapides sur place et selon lequel les résultats desdits contrôles croisés ont servi pour déterminer les paiements finaux au titre du RPUS, du mécanisme ZD et des PDNC.
53      En effet, la République de Bulgarie tente de démontrer que les contrôles rapides sur 87,84 % des pâturages et sur 100 % des surfaces déclarées dans les blocs physiques « Surfaces agricoles », à savoir sur les surfaces où le risque est le plus élevé, ont eu pour effet de réduire le risque pour les fonds. Or, force est d’admettre, ainsi que le souligne la Commission, que, eu égard à la qualité des contrôles rapides, ceux-ci ne permettent pas de ramener le niveau de risque pour les fonds à 0 %.
54      En effet, d’une part, de tels contrôles consistent essentiellement en une estimation visuelle des surfaces inéligibles et portent sur un grand nombre de surfaces dans un temps très court. Ils ne permettent pas de mesurer avec précision la superficie maximale éligible dans chaque bloc physique. À tout le moins, la République de Bulgarie n’a pas démontré que le moyen qu’elle a utilisé pour déterminer les superficies des parcelles agricoles garantit une mesure de qualité au moins équivalente à celle requise par la norme technique applicable élaborée dans l’Union et qu’elle a ainsi satisfait à l’exigence de l’article 30, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004. Elle conteste même la nécessité d’utiliser des instruments de mesure techniques lors des contrôles rapides et confirme ainsi les conclusions de la Commission quant à l’absence de détermination précise des superficies des parcelles agricoles.
55      D’autre part, sur la base d’informations communiquées par la République de Bulgarie, consistant en un tableau comprenant les pourcentages de terres surdéclarées selon le type d’utilisation des parcelles agricoles au titre de la campagne 2008 pour le RPUS, la Commission a présenté, dans ses écritures, un tableau duquel il ressort que, même en excluant les pâturages permanents, à savoir les surfaces les plus risquées, le pourcentage global de surdéclarations comptabilisées à l’occasion des contrôles sur place indique que le risque pour les fonds est élevé. De surcroît, le pourcentage total de surdéclarations ne constitue pas le seul indicateur de risque pour les fonds, puisqu’il convient également de tenir compte d’autres indices tels que les pertes subies en raison de la non-application de sanctions aux agriculteurs ayant surdéclaré leurs terres. À côté de ces deux indicateurs, la Commission s’est fondée sur d’autres indices ainsi qu’il a été rappelé aux points 27 ci-dessus, à savoir que le SIPA-SIG ne contenait pas le code d’utilisation correct des terres pour chacune des parcelles de référence, ni la dimension précise de la superficie totale éligible à l’aide, que les codes d’utilisation des terres et les estimations des dimensions approximatives des superficies potentiellement inéligibles à l’aide n’étaient pas toujours corrects et que les codes d’utilisation des terres et les estimations des superficies potentiellement inéligibles à l’aide n’étaient pas utilisés pendant les contrôles administratifs croisés. Force est de relever que les données transmises par la République de Bulgarie à partir des contrôles administratifs qu’elle a effectués confirment les conclusions de la Commission. L’ensemble des indices précités, en ce compris les deux indicateurs que sont le pourcentage global de surdéclarations et la non-application de sanctions aux agriculteurs ayant surdéclaré, permettent d’avoir une idée de la gravité du risque pour les fonds.
–       Sur l’absence d’organisation d’un appel d’offre pour l’achat de nouvelles orthophotographies aériennes
56      Dans la communication officielle et dans ses écritures, la Commission constate que les autorités bulgares n’ont pas organisé d’appel d’offre pour l’achat d’ortho-images aériennes en 2008 et que les ortho-images n’ont donc pas été actualisées. Elle considère que la qualité des données du SIPA-SIG est restée insuffisante et que cela a eu une incidence sur l’efficacité des contrôles rétrospectifs et futurs.
57      C’est en vain que la République de Bulgarie fait valoir, en substance, que la réalisation de contrôles rapides sur place de toutes les surfaces les plus risquées, déclarées pour l’aide, compenserait l’absence d’actualisation des ortho-images aériennes.
58      Tout d’abord, il convient d’observer qu’il a déjà été jugé qu’un État membre ne saurait exciper des dispositions, des pratiques ou des situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 9 novembre 2006, Commission/Royaume-Uni, C‑236/05, Rec. p. I‑10819, points 28 et 29, et du 8 mai 2008, Commission/Portugal, C‑233/07, non publié au Recueil, point 33).
59      Ensuite, les États membres sont tenus de mettre à jour leur base de données pour garantir une efficacité du système intégré de gestion et de contrôle.
60      En outre, ainsi qu’il a été souligné au point 54 ci-dessus, les contrôles rapides sur place ne permettent pas de mesurer avec précision la superficie maximale éligible dans chaque bloc physique.
61      Enfin, l’analyse des nouvelles ortho-images aurait incontestablement permis de redéfinir les limites des parcelles de référence pour les besoins des contrôles croisés et des contrôles sur place effectués en 2008 et dans le futur.
62      Il résulte de tout ce qui précède que la République de Bulgarie n’est pas parvenue à démontrer l’inexactitude des constatations de la Commission selon lesquelles les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place ne seraient pas probants.
Sur le caractère inexact et insuffisant des informations et des conseils délivrés aux agriculteurs
63      Le second motif de défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG énoncé par la Commission dans la communication officielle est fondé sur le fait que les informations fournies aux agriculteurs étaient parfois inexactes et que les conseils qui leur étaient prodigués étaient insuffisants, ce que conteste la République de Bulgarie.
64      Il convient de rappeler que, en application de l’article 12 du règlement n° 796/2004, la demande unique doit contenir toutes les informations nécessaires pour décider de l’éligibilité de l’aide, et notamment les informations sur les dimensions exactes de la superficie admissible pour chaque parcelle de référence. Ladite disposition impose, en effet, à l’État membre de fournir à l’agriculteur, par le biais de formulaires préimprimés distribués aux agriculteurs, l’information concernant la superficie maximale éligible par parcelle de référence.
65      Or, ainsi qu’il a été souligné aux points 30 à 32 ci-dessus, l’information relative aux surfaces maximales éligibles était inexacte en raison du système d’évaluation imprécis des superficies inéligibles. L’information exigée par l’article 12 du règlement n° 796/2004 ne figurait donc pas dans le SIPA-SIG et ne pouvait ainsi être transmise aux agriculteurs.
66      Les arguments de la République de Bulgarie pour réfuter cette conclusion ne sont pas pertinents. Elle se prévaut en vain du fait que sa stratégie consistant en la réalisation de contrôles de terrains, d’une part, et en la mise à disposition d’informations complémentaires pour les agriculteurs en 2008, d’autre part, a permis de diminuer le nombre et la superficie des blocs d’exploitation agricole portant la bannière « Surface inéligible comprise entre 75 % et 100 % ». En effet, il n’est pas démontré que le problème de surdéclaration a été complètement résolu. De plus, la Commission souligne que les statistiques que lui a fournies la République de Bulgarie conformément à l’article 76 du règlement n° 796/2004 font apparaître que le problème de surdéclaration se posait toujours en 2008, de surcroît avec plus d’acuité qu’en 2007, ce que n’a pas remis en cause cette dernière.
b)     Quant aux carences dans les contrôles sur place
67      La République de Bulgarie conteste l’existence de carences dans les contrôles sur place en faisant valoir, d’une part, qu’elle a augmenté les contrôles sur place conformément au règlement n° 796/2004 et, d’autre part, que l’ensemble des surfaces déclarées en vue de l’aide pour l’année 2008 ont fait l’objet d’un contrôle sur place ou d’un contrôle rapide sur le terrain.
68      Premièrement, la République de Bulgarie fait valoir qu’elle a augmenté, passant de 5 à 17,17 %, le nombre de contrôles sur place et qu’elle s’est ainsi conformée à l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004. Elle relève également que le document de travail DS/2006/24 rév.2 de la Commission, qui indique que le taux des contrôles sur place doit être de 25 % au minimum, n’a aucune valeur juridique contraignante.
69      Il convient de rappeler que l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 énonce que, dans l’hypothèse où des contrôles sur place font apparaître des irrégularités significatives, l’autorité compétente accroît en conséquence le nombre de contrôles sur place pour l’année en cours ainsi que le pourcentage d’agriculteurs devant faire l’objet d’un contrôle sur place l’année suivante.
70      Il y a lieu de souligner que, au point 12.1.1.2 de la communication officielle, la Commission a constaté, sur la base des statistiques soumises par la République de Bulgarie, que 17,17 % des demandes au titre du RPUS ont été contrôlées sur place. Elle a également relevé que les données avaient révélé un pourcentage d’erreurs élevé en termes de surfaces non trouvées (10,58 %) et un pourcentage important de demandes au titre du RPUS pour lesquelles il existait des surdéclarations (82,82 %). Elle a considéré que, en raison du nombre élevé de demandes au titre du RPUS incluant des terres surdéclarées, la République de Bulgarie aurait dû renforcer les contrôles sur place de manière significative et que l’augmentation des contrôles atteignant à 17,17 % des demandes au titre du RPUS était à cet égard insuffisante.
71      Il doit être relevé, à l’instar de la Commission, que le pourcentage de demandes au titre du RPUS faisant l’objet de surdéclarations est extrêmement élevé, puisqu’il concerne 82,82 % desdites demandes. Il importe également de souligner que l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 exige de l’autorité compétente qu’elle accroisse « en conséquence » le nombre de contrôles sur place.
72      Dans les circonstances de l’espèce caractérisées par un pourcentage très élevé de demandes pour lesquelles il existait des surdéclarations, il apparaît que la Commission a fait une juste application de l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 en considérant que, en augmentant les contrôles sur place pour atteindre 17,17 % des demandes au titre du RPUS, la République de Bulgarie n’a pas accru « en conséquence » le nombre desdits contrôles et n’a donc pas satisfait à l’exigence de ladite disposition.
73      La République de Bulgarie se contente de faire valoir que la Commission se serait uniquement fondée sur le document de travail DS/2006/24 rév.2 pour conclure que le taux de 17,17 % était insuffisant, et que ce document n’a aucune valeur juridique contraignante.
74      Or, il ne ressort pas de la décision attaquée que la Commission a considéré que le document de travail DS/2006/24 rév.2 était juridiquement contraignant et que, au motif que la République de Bulgarie n’aurait pas augmenté les contrôles sur place au taux établi dans ledit document, elle aurait violé l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004. Il apparaît, au contraire, que c’est en raison de l’importance des surdéclarations (82,82 %) et du danger que celle-ci représentait pour le fonds que la Commission a considéré que le taux de 17,17 % était insuffisant.
75      Le fait que la Commission ait pu, au cours de la procédure d’enquête, faire référence au document de travail DS/2006/24 rév.2, qui mentionne un taux de référence minimal de 25 % en cas de surdéclarations concernant 75 à 100 % des demandes au titre du RPUS, est sans incidence à cet égard. Il ne saurait, en effet, être reproché à la Commission d’avoir établi, uniquement à des fins d’orientation générale, des seuils de référence en vue d’aider les États membres dans leurs tâches de contrôle.
76      Au surplus, il y a lieu de noter que la République de Bulgarie était bien consciente de la nécessité d’augmenter de manière substantielle les contrôles sur place, eu égard à l’importance des surdéclarations. En effet, il ressort des conclusions de la discussion bilatérale qui s’est tenue à Bruxelles le 14 avril 2009 que la République de Bulgarie a confirmé que, en raison des taux élevés d’erreurs en 2007, une décision administrative avait été prise afin d’augmenter le nombre des contrôles sur place jusqu’à atteindre 25 %. Elle souligne qu’un nombre supplémentaire d’agriculteurs a été choisi pour faire l’objet d’un contrôle sur place. Elle admet toutefois que, en raison des mauvaises conditions météorologiques et du début de la nouvelle période de récolte, elle n’a pas pu atteindre l’objectif. Il n’était donc pas de l’intention initiale de la République de Bulgarie de se contenter d’une augmentation de 17,17 % des contrôles sur place.
77      Il résulte de ce qui précède que la Commission n’a pas erronément interprété l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 en considérant que l’augmentation passant de 5 à 17,17 % des contrôles sur place était insuffisante.
78      Deuxièmement, la République de Bulgarie fait valoir que l’ensemble des surfaces déclarées en vue de l’aide pour l’année 2008, utilisées de manière permanente en tant que « pâturages permanents », a fait l’objet d’un contrôle sur place ou d’un contrôle rapide sur le terrain. Elle conteste également que les critères qu’elle applique pour évaluer l’éligibilité de la surface à l’aide rendraient les contrôles inaptes à réduire le risque pour le fonds.
79      Tout d’abord, s’agissant des contrôles sur place, la Commission relève que leur nombre est insuffisant.
80      Ensuite, quant au contrôle rapide sur le terrain, la Commission souligne à juste titre qu’ils ne sauraient compenser l’insuffisance des contrôles sur place. En effet, de tels contrôles ne permettent pas d’évaluer la superficie maximale éligible avec le même niveau de qualité que celui exigé dans le cadre des contrôles sur place. À cet égard, ainsi qu’il a été souligné au point 54 ci-dessus, la République de Bulgarie n’a pas démontré que le moyen qu’elle a utilisé pour déterminer les superficies des parcelles agricoles garantit une mesure de qualité au moins équivalente à celle requise par la norme technique applicable élaborée dans de l’Union et qu’elle a ainsi satisfait à l’exigence de l’article 30, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004.
81      Enfin, en ce qui concerne les critères d’évaluation utilisés par la République de Bulgarie dans le cadre des contrôles rapides, il convient de rappeler que ceux-ci se présentent comme suit :
« Si, dans un bloc d’exploitation agricole ou une parcelle agricole déclarée éligible au titre d’une aide en tant que pâturage permanent (pâturage, pré et prairie), on constate la présence de plantes indésirables, d’arbustes et d’arbres excédant le nombre de 50 par ha et/ou des surfaces durablement inéligibles, la totalité de la surface déclarée doit être considérée comme inéligible et la case appropriée doit être marquée d’un ‘NON’. Dans les autres cas, la surface totale déclarée est considérée éligible au titre d’une aide et la case appropriée doit être marquée d’un ‘OUI’. »
82      Force est de constater que ces critères ne permettent pas de déterminer quels sont les « autres cas » dans lesquels la superficie totale indiquée sera considérée comme éligible à l’aide. À cet égard, la Commission avance à juste titre l’exemple d’une parcelle qui comporte 49 arbres par hectare et qui sera considérée comme éligible à l’aide dans son ensemble alors qu’une grande partie ne l’est pas. Les explications de la République de Bulgarie ne permettent pas de remettre en cause ces considérations.
83      Eu égard à tout ce qui précède, le premier grief du premier moyen, tiré de ce que la Commission n’aurait pas démontré l’existence d’une infraction, doit être rejeté.
2.     Sur le deuxième grief du premier moyen, soulevé à titre subsidiaire, tiré de l’évaluation erronée de la nature et de la gravité de l’infraction lors de l’estimation des sommes écartées du financement
84      Le deuxième grief du premier moyen concerne l’application par la Commission des corrections forfaitaires respectivement de 10 % aux dépenses dans le cadre du RPUS, de 10 % aux dépenses au titre du mécanisme ZD et de 5 % aux dépenses dans le cadre des PDNC. Selon la République de Bulgarie, la Commission n’a pas estimé correctement la nature et la gravité de l’infraction à la réglementation.
85      Selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles du droit de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts de la Cour du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, point 67, et du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, Rec. p. I‑5925, point 38).
86      En ce qui concerne le type de correction financière à appliquer dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), le document VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie », contient les orientations que cette dernière se propose de suivre à ce sujet. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le Feader et le FEAGA sont les deux instruments de financement de la politique agricole commune (PAC) institués par le règlement n° 1290/2005 et que ces deux fonds remplacent, depuis le 1er janvier 2007, respectivement le FEOGA-Orientation et le FEOGA-Garantie . L’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005, qui prévoit que la Commission décide des montants à écarter du financement communautaire lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union, est applicable aux deux fonds. Dès lors que l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005 est libellé en des termes quasi identiques à ceux de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), dans sa version résultant du règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), sous l’empire duquel les orientations, définies par la Commission le 23 décembre 1997, ont été adoptées, rien n’interdisait à la Commission de les appliquer également dans l’exercice des compétences que l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005 lui attribuait, ce que ne conteste d’ailleurs pas la République de Bulgarie.
87      Selon ces orientations, lorsque le niveau réel des paiements irréguliers ne peut pas être déterminé et que, par conséquent, il n’est pas possible de quantifier le montant des pertes financières subies par la Communauté, la Commission applique des corrections financières forfaitaires s’élevant, en général, à 2 %, à 5 %, à 10 % ou à 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte.
88      Ainsi qu’il résulte dudit document, ces orientations distinguent les deux catégories suivantes de contrôles :
« –      Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.
–        Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes en doublon pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures. »
89      À cet égard, le document VI/5330/97 prévoit :
« Lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 10 %, car il est raisonnablement permis de penser qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA.
Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
Lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés mais omet complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de perte pour le FEOGA et de la gravité moindre de l’infraction.
[…]
Néanmoins, lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 25 %, dans la mesure où il peut être raisonnablement estimé que la liberté de soumettre impunément des demandes irrecevables occasionnera des pertes extrêmement élevées pour le FEOGA. »
90      Premièrement, il convient de déterminer si la Commission a pu, sans commettre d’erreur, appliquer une correction forfaitaire de 10 % aux dépenses dans le cadre du RPUS et à celles au titre du mécanisme ZD.
91      Il ressort de la communication officielle que des lacunes ont été observées dans le fonctionnement du SIPA-SIG, impliquant une déficience dans le système de contrôle ainsi qu’un risque élevé de pertes importantes pour les fonds. Ainsi qu’il ressort des développements relatifs au premier grief, l’existence de carences dans le fonctionnement du SIPA-SIG est avérée. Ces carences ont affecté l’efficacité des contrôles administratifs croisés ainsi que la réalisation des contrôles sur place au point de les rendre complètement inefficaces dans certains cas.
92      Or, il ressort de la définition du document VI/5330/97 rappelée au point 88 ci-dessus, ainsi que du document de travail AGRI-2006-63085-REV1 « [c]ontrôles clés et contrôles supplémentaires dans le domaine des aides à la surface » que les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place sont des contrôles clés, ce que ne conteste d’ailleurs pas la République de Bulgarie.
93      Il résulte de ce qui précède que, en ce qui concerne les dépenses dans le cadre du RPUS et celles au titre du mécanisme ZD, la Commission a pu, sans commettre d’erreur, leur appliquer une correction forfaitaire de 10 %.
94      Les arguments de la République de Bulgarie ne sont pas susceptibles de remettre en cause ce constat.
95      La République de Bulgarie fait valoir en vain qu’il peut être déduit de la communication officielle que la Commission aurait considéré que les informations du SIPA-SIG relatives à la surface maximale éligible à l’aide étaient exactes dans un grand nombre de cas et que, partant, la correction de 10 % ne se justifiait pas au vu des condition prévues dans le document VI/5330/97.
96      D’une part, il ressort incontestablement de ladite communication que les informations du SIPA-SIG relatives aux superficies maximales éligibles à l’aide n’étaient pas toujours exactes et que cela a entraîné une réalisation inefficace des contrôles administratifs croisés et entravé la réalisation des contrôles sur place.
97      D’autre part, le document VI/5330/97 n’impose pas l’exigence que l’information contenue dans le SIPA-SIG soit imprécise à 100 % pour parvenir à la conclusion que les contrôles clés ont été réalisés d’une manière inefficace. Il faut rappeler en l’espèce qu’une information essentielle, à savoir les dimensions de la superficie maximale éligible, était imprécise.
98      Deuxièmement, il convient d’examiner l’argument de la République de Bulgarie selon lequel la correction forfaitaire de 5 % appliquée aux dépenses dans le cadre des PDNC démontrerait que tous les contrôles clés ont bien été réalisés. Elle se prévaut, en effet, du fait que les terres agricoles déclarées dans le cadre du RPUS se recoupent avec les terres pour lesquelles sont effectués des PDNC et que les contrôles opérés le sont conjointement. Elle soutient ainsi qu’il existe une contradiction entre le constat opéré dans la communication officielle selon lequel il y a une incapacité à réaliser les contrôles clés dans le cadre du RPUS et la correction financière de 5 % appliquée dans le cadre des PDNC.
99      Toutefois, il ressort de la communication officielle que les carences constatées dans le fonctionnement du SIPA-SIG en ce qui concerne les PDNC sont les mêmes que celles relevées dans le cadre du RPUS et du mécanisme ZD. Il en ressort également que l’évaluation du risque de surdéclaration effectuée par les autorités bulgares en 2008, dont a tenu compte la Commission pour fixer la correction à appliquer aux dépenses au titre des PDNC, indique que les terres présentant le plus haut risque sont les pâturages. Eu égard au fait que ces derniers n’étaient pas éligibles au titre des PDNC en 2008 et que, partant, les PDNC n’ont pas bénéficié aux terres les plus à risque, la Commission a décidé de limiter la correction à 5 %.
100    Il n’existe donc aucune contradiction entre le constat d’une incapacité à réaliser les contrôles clés dans le cadre du RPUS et la correction financière de 5 % appliquée dans le cadre des PDNC.
101    Au surplus, la République de Bulgarie ne présente aucun argument visant à démontrer que, en tant que telle, ladite correction financière de 5 % appliquée dans le cadre des PDNC résulterait d’une évaluation erronée de la nature et de la gravité de l’infraction.
102    Il s’ensuit que le deuxième grief du premier moyen, tiré de l’évaluation erronée de la nature et de la gravité de l’infraction lors de l’estimation des sommes écartées du financement, doit être rejeté.
3.      Sur le troisième grief du premier moyen, tiré d’une évaluation erronée du risque de préjudice pour le budget de l’Union
103    Le troisième grief du premier moyen concerne uniquement les corrections de 10 % des dépenses dans le cadre du RPUS et du mécanisme ZD. La République de Bulgarie fait valoir que les contrôles sur 100 % des surfaces à haut risque, à savoir les contrôles sur place et les contrôles rapides sur les pâturages permanents en 2008 ainsi que les contrôles effectués en 2009 sur les blocs physiques non contrôlés en 2008, ont constitué une garantie suffisante de la protection des intérêts financiers de l’Union.
104    Ainsi qu’il a été observé dans le cadre du premier grief, le fait que 100 % des surfaces à haut risque ait fait l’objet d’un contrôle n’a pas eu pour effet de réduire le risque global pour les fonds. Il convient de rappeler que les contrôles rapides exercés sur 87,84 % des pâturages permanents n’ont pas permis d’évaluer la superficie maximale éligible avec le même niveau de qualité que celui exigé dans le cadre des contrôles sur place. Ces contrôles de faibles qualités n’ont donc pas pu entraîner une réduction du risque pour les fonds.
105    Aucun des arguments visant à démontrer le caractère erroné de l’évaluation du risque de préjudice pour le budget de l’Union ne saurait prospérer.
106    Tout d’abord, la République de Bulgarie affirme que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle a bien contesté dans ses écritures que la façon la plus appropriée de déterminer la correction financière est l’application de la méthode forfaitaire. Toutefois, force est de constater qu’elle ne présente aucun argument visant à remettre en cause l’application en tant que telle de ladite méthode forfaitaire et n’identifie pas la méthode qui, selon elle, aurait dû être appliquée. En effet, sans qu’elle ait été contredite par la République de Bulgarie, la Commission a souligné que les informations provenant des contrôles effectués en Bulgarie ne permettaient pas de déterminer le préjudice par extrapolation, mais permettaient de conclure à une insuffisance dans les systèmes de contrôle et à appliquer ainsi une correction forfaitaire.
107    Ensuite, la République de Bulgarie affirme à tort que la Commission aurait manqué à son obligation de coopération en ne lui indiquant pas les preuves qu’elle devait présenter en vue de démontrer que le risque pour les fonds était inférieur à la correction forfaitaire proposée.
108    D’une part, il ressort tant de l’invitation à la réunion bilatérale que des conclusions relatives à celle-ci que les autorités bulgares ont été invitées à présenter des preuves claires en vue de démontrer que le risque pour les fonds était inférieur à la correction forfaitaire proposée.
109    D’autre part, la Commission souligne à juste titre qu’elle ne saurait dresser une liste détaillée des données à fournir pour démontrer que le risque pour les fonds était inférieur à la correction forfaitaire proposée. En effet, l’État membre est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds, et il lui incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, Rec. p. I‑1, points 7 à 9 ; du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, points 39 à 41, et du Tribunal du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, T‑344/05, non publié au Recueil, point 76).
110    Par ailleurs, s’agissant de l’argument de la République de Bulgarie selon lequel la Commission n’utilise pas correctement le pourcentage de surdéclarations établi sur la base de tous les contrôles sur place, il y a lieu de le rejeter. Ainsi que le souligne la Commission, le taux forfaitaire de correction ne doit pas forcément être égal au pourcentage des surdéclarations. Il convient, en effet, de tenir compte du fait que le pourcentage de surdéclaration n’a été que l’un des indicateurs utilisés pour évaluer le risque pour les fonds, puisque la Commission a aussi pris en compte l’importance des pertes probables subies en raison de la non-application de sanctions aux agriculteurs.
111    En outre, la République de Bulgarie fait valoir que, pour se conformer à l’exigence de prendre en considération la perte maximale probable, la Commission aurait dû tenir compte du fait que les surfaces les plus risquées, à savoir les pâturages permanents, ne concernaient que 13 % des surfaces déclarées au titre du RPUS. Il y a lieu de constater que, par cet argument, la République de Bulgarie confirme qu’au moins une partie desdites surfaces présentant le plus haut risque ouvrait un droit au financement au titre du RPUS. Le fait que « seulement » 13 % des pâturages permanents étaient concernés par les surfaces déclarées au titre du RPUS ne constitue pas un motif suffisant qui aurait obligé la Commission, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, à réduire à 5 % la correction appliquée aux dépenses au titre du RPUS.
112    De plus, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie, le rapport final de l’organe de conciliation ne corrobore pas son point de vue quant à une prétendue violation de l’article 31 du règlement n° 1290/2005. L’organe de conciliation prend certes acte de certaines améliorations intervenues, mais souligne que toutes ces améliorations ne semblent pas avoir donné les résultats escomptés sur les demandes de l’année 2008. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que des améliorations, aussi méritoires soient-elles, ne sauraient constituer un motif imposant à la Commission de réduire le taux des corrections à effectuer si, en dépit desdites améliorations, le risque de préjudice pour les fonds a continué à être très élevé (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 17 mars 2005, Grèce/Commission, C‑285/03, non publié au Recueil, point 63, et arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, T‑243/05, Rec. p. II‑3475, point 77).
113    Enfin, l’argument, au demeurant non étayé, selon lequel la Commission aurait appliqué des critères injustes et arbitraires doit être rejeté. La Commission peut légitimement prendre en compte le pourcentage élevé d’infractions relevées. Le fait que ce sont les autorités bulgares qui constatent les infractions n’a pas d’incidence sur la pertinence de ce critère.
114    Il résulte de ce qui précède que le troisième grief du premier moyen, tiré d’une évaluation erronée du risque de préjudice pour le budget de l’Union, doit être rejeté.
115    Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de rejeter le premier moyen, tiré de la violation de l’article 31 du règlement n° 1290/2005.
B –  Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité
116    Dans le cadre du deuxième moyen, la République de Bulgarie soutient que la Commission a violé le principe de proportionnalité en appliquant une correction de 10 % des dépenses dans le cadre du RPUS et du mécanisme ZD.
117    Tout d’abord, force est de constater que, à l’appui de son moyen, la République de Bulgarie renvoie aux arguments qu’elle a présentés dans le cadre des deuxième et troisième griefs du premier moyen. Or, lesdits griefs ont été rejetés pour les raisons exposées ci-dessus.
118    Ensuite, la Commission a mis en évidence l’existence de déficiences dans les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place au point de rendre ceux-ci complètement inefficaces dans certains cas. Ainsi qu’il a été rappelé aux points 91 et 92 ci-dessus, les déficiences constatées concernent des contrôles clés et entraînent un risque élevé de pertes pour les fonds. La Commission a appliqué une correction de 10 % des dépenses dans le cadre du RPUS et du mécanisme ZD, conformément à ce que prévoit le document VI/5330/97 lorsque des contrôles clés sont mal effectués au point de les rendre inefficaces.
119    Enfin, s’agissant de la question de savoir si, en tant que tel, le document VI/5330/97 ne prévoit pas des taux de correction qui seraient disproportionnés, il convient de souligner que l’application de corrections forfaitaires dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes des fonds est, ainsi qu’il est souligné dans le document précité, un moyen légitime pour l’Union de recouvrer les fonds auprès des États membres afin que le budget de celle-ci ne subisse pas de pertes à la suite de dépenses irrégulières ou inéligibles effectuées par les États membres. Les taux forfaitaires retenus dans le document VI/5330/97 permettent à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 10 septembre 2008, Italie/Commission, T‑181/06, non publié au Recueil, point 234).
120    Il n’apparaît donc pas que la Commission a violé le principe de proportionnalité.
121    Aucun des arguments avancés par la République de Bulgarie ne permet de remettre en cause les considérations précédentes.
122    Premièrement, s’agissant de l’arrêt du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, point 109 supra, dont se prévaut la République de Bulgarie pour soutenir qu’une correction de 10 % était disproportionnée, il n’est pas pertinent en l’espèce. En effet, les circonstances factuelles étaient différentes dès lors que les contrôles clés avaient été effectués, mais que leur niveau d’efficacité était réduit. Dans le cas d’espèce, les carences dans le SIPA-SIG sont nettement plus importantes, ce qui justifie la correction de 10 % appliquée aux dépenses au titre du RPUS et du mécanisme ZD.
123    Deuxièmement, il convient de rejeter l’argument selon lequel la Commission aurait dû prendre en compte la différence importante entre le pourcentage de surdéclarations concernant les surfaces non trouvées pour les terres arables (3,45 %) et celui pour les pâturages permanents (20,52 %), et ainsi prendre en considération l’avis de l’organe de conciliation sur ce point de baisser le taux de correction à 5 %.
124    D’une part, il est utile de rappeler que, ainsi que l’admet au demeurant la République de Bulgarie, la Commission n’est pas liée par les conclusions de l’organe de conciliation lorsqu’elle arrête sa décision (arrêts de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C‑130/99, Rec. p. I‑3005, point 39, et du 13 juin 2002, Luxembourg/Commission, C‑158/00, Rec. p. I‑5373, point 50).
125    D’autre part, la Commission souligne à juste titre qu’elle a pris en considération l’information relative à la différence du nombre de surdéclarations concernant les terres arables et les pâturages permanents, puisque, dans le taux de 5 % qu’elle a appliqué aux dépenses au titre des PDNC, elle a tenu compte du fait que les surfaces les plus à risque, à savoir les pâturages permanents, n’ouvraient pas de droit aux paiements au titre desdits PDNC. En revanche, s’agissant des demandes d’aides au titre du RPUS, elle a pris en compte le fait que celles-ci pouvaient être déposées pour les pâturages permanents et a donc légitimement appliqué un taux de 10 %.
126    Dans ce contexte, troisièmement, c’est en vain que la République de Bulgarie soutient que, lors de la détermination des corrections au titre du RPUS et du mécanisme ZD, la Commission n’aurait pas tenu compte de son propre constat selon lequel le pourcentage d’erreurs calculé sur la base des contrôles sur place indiquait l’ampleur des problèmes constatés dans les différentes populations. Comme le souligne la Commission, le pourcentage d’erreurs calculé sur la base des contrôles sur place ne constitue pas une donnée suffisamment fiable et la couverture de ces contrôles est plus limitée que celle des contrôles administratifs croisés. Par conséquent, cette donnée est un indicateur qui ne permet pas de déterminer précisément le risque exact pour les fonds sur le plan quantitatif. Même si ce pourcentage peut donner une idée de l’ampleur des problèmes constatés, il ne peut être utilisé en tant que tel pour calculer le risque financier encouru par les fonds et n’implique donc pas que la Commission soit tenue d’établir un taux de correction proportionnel à celui-ci.
127    Il résulte de tout ce qui précède que le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité, doit être rejeté.
C –  Sur le troisième moyen, tiré de la violation du principe de sécurité juridique
128    Dans le cadre d’un troisième moyen, tiré de la violation du principe de sécurité juridique, la République de Bulgarie soulève un premier grief, tiré du fait que, en imposant une correction financière de 10 % aux dépenses au titre du RPUS et du mécanisme ZD, la Commission n’a pas respecté les orientations qu’elle a elle-même édictées dans le document VI/5330/97. Dans le cadre d’un deuxième grief, elle fait valoir que les États membres doivent connaître avec exactitude l’étendue des obligations qui leur ont été imposées. Or, la conformité des dépenses faites par la République de Bulgarie aurait été examinée au regard de règles non explicitement prévues dans les règlements concernés ou pour lesquelles il n’existerait pas de critères clairs permettant d’évaluer leur mise en œuvre. Dans le cadre d’un troisième grief, elle soutient que la Commission a appliqué des critères incompatibles avec la méthode de détermination des surfaces éligibles à l’aide dans le pays, prévue à l’article 143 ter, paragraphe 4, du règlement n° 1782/2003.
129    En ce qui concerne le premier grief, il y a lieu de relever que les arguments au soutien de celui-ci sont ceux invoqués dans le cadre du deuxième grief du premier moyen, tiré de l’évaluation erronée de la nature et de la gravité de l’infraction. C’est donc en vain que la République de Bulgarie fait à nouveau valoir qu’elle a effectué un contrôle clé encore plus approfondi que ce que requiert la réglementation et qu’une correction de 10 % ne pouvait donc lui être appliquée. En effet, les arguments présentés à cet égard ont été rejetés (voir points 85 à 101 ci-dessus).
130    Quant au deuxième grief, d’une part, la République de Bulgarie se réfère aux arguments qu’elle a présentés dans le cadre du premier grief du premier moyen. Eu égard aux considérations contenues dans les points 24 à 83 ci-dessus, il y a lieu de les rejeter.
131    D’autre part, il convient d’examiner l’argument selon lequel la conformité des dépenses aurait été examinée au regard de règles non explicitement prévues dans les règlements concernés ou pour lesquelles il n’existerait pas de critères clairs.
132    À titre liminaire, il importe de rappeler que le règlement n° 1290/2005 prévoit que la Commission et les États membres collaborent dans le cadre d’un régime de gestion partagée dans le déroulement de la procédure de financement de la politique agricole commune (PAC). L’article 9 dudit règlement prévoit à cet égard que les États membres prennent, dans le cadre de la PAC, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union. Il leur revient donc de mettre en place un système efficace de gestion et de contrôle afin de s’assurer de la régularité et de la réalité des dépenses.
133    À cet égard, il est de jurisprudence constante que les États membres sont tenus d’organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d’assurer que les conditions matérielles et formelles d’octroi des aides sont correctement observées. Si l’organisation d’un tel ensemble de contrôles fait défaut ou si celle mise en place par un État membre est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l’observation de ces conditions, la Commission est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné (voir, en ce sens et par analogie, arrêts de la Cour du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C‑8/88, Rec. p. I‑2321, points 20 et 21 ; du 14 avril 2005, Espagne/Commission, C‑468/02, non publié au Recueil point 36, et arrêt du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, point 109 supra, point 74).
134    Il doit également être souligné que, même si la réglementation pertinente relative à l’octroi des primes n’impose pas expressément aux États membres d’instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle telles que celles évoquées par la Commission lors de l’apurement des comptes des fonds, il n’en reste pas moins que cette obligation peut découler, le cas échéant implicitement, du fait que, en vertu des règles relatives aux fonds, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 14 avril 2005, Espagne/Commission, point 133 supra, point 35 ; du 24 avril 2008, Belgique/Commission, point 29 supra, point 70, et du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, point 109 supra, point 75).
135    Force est de considérer dans ce contexte que les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place ainsi que la transmission d’informations correctes et complètes aux agriculteurs sont indispensables pour garantir l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle.
136    C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si les règles au regard desquelles la conformité des dépenses a été examinée ne sont pas prévues dans les règlements concernés ou ne répondent pas à des critères clairs.
137    En premier lieu, la République de Bulgarie rappelle que l’exigence invoquée par la Commission que l’information dans le SIPA-SIG soit fiable et exacte en vue de la délimitation des parcelles de référence et de leur surface maximale éligible au bénéfice de l’aide repose sur l’article 20 du règlement n° 1782/2003, ainsi que sur l’ article 12, l’article 24, paragraphe 1, sous c), et l’article 29 du règlement n° 796/2004. Elle fait valoir que ces dispositions ne posent pas d’exigences au regard des informations dans le SIPA-SIG en vue de la délimitation des parcelles de référence et de la détermination de leur surface maximale éligible au bénéfice de l’aide, et qu’elles ne posent pas d’exigences qui permettent d’apprécier l’exactitude desdites délimitation et détermination. Dans le même sens, elle soutient que la Commission ne saurait valablement prétendre que les agriculteurs ont reçu des informations inexactes et des conseils insuffisants, puisque l’administration bulgare a remis aux agriculteurs les formulaires préétablis contenant des informations sur l’étendue et les délimitations des parcelles de référence et que l’article 12 du règlement n° 796/2004 ne comporterait ni exigences ni critères permettant d’évaluer les informations obtenues par les agriculteurs au sujet des surfaces éligibles au bénéfice de l’aide.
138    Une telle argumentation ne saurait prospérer. En effet, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, il ressort d’une interprétation systématique et téléologique de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 12 du règlement n° 796/2004 que l’exigence d’une identification fiable des parcelles agricoles dans le contexte du SIPA-SIG suppose que la base de données contienne des informations sur les limites des parcelles de référence et sur la superficie maximale admissible pour chaque parcelle. Ces informations sont, en effet, indispensables pour établir si les conditions d’octroi de l’aide sont remplies.
139    En second lieu, quant à l’argument tiré du fait que l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004 ne mentionne pas le taux d’augmentation des contrôles sur place, il doit être rejeté. En effet, cette disposition prévoit que, en cas d’irrégularités significatives, l’autorité compétente accroît « en conséquence » le nombre de contrôles sur place. Le taux d’augmentation varie ainsi selon l’importance des irrégularités. À supposer que les autorités compétentes éprouvent des difficultés dans l’application de dispositions réglementaires, rien ne les empêche, dans le cadre de la coopération qui anime les relations entre les États membres et la Commission dans le contexte de la PAC, de demander des conseils à la Commission.
140    En ce qui concerne le troisième grief, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie et ainsi qu’il ressort des points 34 à 38 ci-dessus, les exigences qui lui étaient imposées quant aux informations devant figurer dans le SIPA-SIG n’étaient pas incompatibles avec la méthode de détermination des surfaces éligibles à l’aide, prévue à l’article 143 ter, paragraphe 4, du règlement n° 1782/2003.
141    Il résulte de ce qui précède que le troisième moyen, tiré de la violation du principe de sécurité juridique, doit être rejeté.
D –  Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
142    Dans le cadre du quatrième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation, la République de Bulgarie soutient que la Commission n’a pas exposé de façon claire et univoque les raisons de l’imposition des corrections financières et se réfère à cet égard aux arguments présentés dans le premier grief du premier moyen.
143    Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et de défendre leurs droits et au juge d’exercer son contrôle. Il ne saurait toutefois être exigé que la motivation spécifie tous les différents éléments de fait et de droit pertinents. En effet, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait à ces exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 18 janvier 2000, Mehibas Dordtselaan/Commission, T‑290/97, Rec. p. II‑15, point 92, et la jurisprudence citée).
144    Ainsi que la Commission l’a rappelé, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, il est de jurisprudence constante que la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge des fonds les sommes litigieuses (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, point 21 supra, point 98 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, point 67, et Pays-Bas/Commission, point 109 supra, point 119).
145    Tout d’abord, il ressort du dossier que le gouvernement bulgare a été associé au processus d’élaboration de la décision attaquée. En effet, les raisons pour lesquelles la Commission entendait appliquer des corrections financières ont été exposées notamment lors de la réunion bilatérale du 14 avril 2009, qui s’est tenue dans le cadre de la procédure de conciliation, et dans la communication officielle. Dans ce contexte, force est de reconnaître que la motivation donnée par la Commission était suffisante pour permettre à la République de Bulgarie de connaître clairement les motifs de la décision attaquée et de préparer sa défense.
146    Les arguments développés dans le cadre du premier grief du premier moyen montrent d’ailleurs qu’elle a compris ce qui lui était reproché et qu’elle a pu présenter une argumentation en vue de les réfuter.
147    Ensuite, il y a lieu de rejeter l’argument selon lequel la motivation n’était pas claire parce que la communication officielle manquait de clarté en son paragraphe 1.1.1. Il ressort incontestablement de ladite communication que les premiers tirets dudit paragraphe consistent en un rappel de certaines obligations auxquelles doivent satisfaire les États membres et que les tirets qui suivent contiennent celles desdites conditions qui n’étaient pas remplies en l’espèce par la République de Bulgarie.
148    Enfin, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie, le fait que la procédure a concerné deux dossiers relatifs à deux années de référence différentes et que les questions ont parfois été examinées dans les mêmes documents ou au cours d’une même réunion n’implique pas pour autant que la Commission ait été confuse ou qu’elle ait manqué de clarté.
149    En effet, il convient de rappeler que trois enquêtes ont été menées en Bulgarie et que trois communications en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement nº 885/2006 ont été adressées à la République de Bulgarie, deux pour l’année de référence 2007 – à savoir les courriers du 27 août 2007 et du 27 février 2008 mentionnés au point 1 ci-dessus – et une couvrant les années de référence 2007 et 2008 – à savoir le courrier du 1er octobre 2008 mentionné au point 1 ci-dessus. Ainsi que le souligne la Commission, il ressort de ces documents qu’une partie des carences établies du système national de contrôle concernaient les deux années de référence.
150    Rien n’empêchait ainsi la Commission de faire le choix, pour des raisons d’économie de procédure, d’examiner les trois dossiers portant sur les deux années de référence à l’occasion d’une même réunion bilatérale. La Commission a ensuite engagé deux procédures correspondant aux deux années de référence et a ainsi envoyé deux communications officielles à la République de Bulgarie, dont celle du 17 mars 2010 mentionnée au point 6, ci-dessus, pour ce qui concerne les dépenses déclarées pour l’année 2008. La Commission a poursuivi les deux procédures correspondant aux deux années de référence et a adopté deux décisions, dont la décision attaquée.
151    Indépendamment du fait qu’il s’agit de deux décisions séparées concernant deux années de références différentes, il convient de constater qu’une partie des documents élaborés par la Commission dans le cadre de la phase de conclusion de ces procédures concernaient les deux années de référence. Toutefois, cette manière de procéder était parfaitement légitime pour des raisons d’économie de procédure et en raison du recoupement partiel des objets de ces procédures, dès lors qu’elle n’a pas porté préjudice à la clarté et à la précision des informations pertinentes relatives à ces deux années de référence. À tout le moins, la République de Bulgarie n’a présenté aucun argument convaincant à cet égard. Elle n’identifie pas non plus les imprécisions ou inexactitudes alléguées dans les documents susvisés, qui l’auraient conduite à ne pas comprendre la décision attaquée.
152    Par conséquent, le présent moyen doit être rejeté comme non fondé.
153    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le recours de la République de Bulgarie doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
154    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République de Bulgarie ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République de Bulgarie est condamnée aux dépens.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 mai 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
A –  Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 31 du règlement n° 1290/2005
1.  Sur le premier grief du premier moyen, tiré de ce que la Commission n’a pas démontré l’existence d’une infraction aux règles de l’Union
a)  Quant aux défaillances dans le fonctionnement du SIPA-SIG
Sur le caractère non probant des contrôles administratifs croisés et des contrôles sur place
–  Sur l’absence de code d’utilisation correct des terres pour chacune des parcelles de référence et sur l’absence de valeur précise de la superficie totale éligible
–  Sur l’absence d’utilisation des codes d’utilisation des terres et sur l’absence d’utilisation des estimations des valeurs des superficies potentiellement non éligibles pour la réalisation des contrôles croisés
–  Sur l’absence d’organisation d’un appel d’offre pour l’achat de nouvelles orthophotographies aériennes
Sur le caractère inexact et insuffisant des informations et des conseils délivrés aux agriculteurs
b)  Quant aux carences dans les contrôles sur place
2.  Sur le deuxième grief du premier moyen, soulevé à titre subsidiaire, tiré de l’évaluation erronée de la nature et de la gravité de l’infraction lors de l’estimation des sommes écartées du financement
3.  Sur le troisième grief du premier moyen, tiré d’une évaluation erronée du risque de préjudice pour le budget de l’Union
B –  Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité
C –  Sur le troisième moyen, tiré de la violation du principe de sécurité juridique
D –  Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
Sur les dépens
* Langue de procédure : le bulgare.