62002CC0346_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I de foreliggende traktatbrudssager har Kommissionen anfægtet nationale bestemmelser, der indeholder en pligt til at benytte klausuler om skadesfriheds- henholdsvis skadesklassesystemer i motorkøretøjsforsikringsaftaler. Efter Kommissionens opfattelse strider en sådan pligt mod princippet om fri tariffastsættelse.
2. I såvel luxembourgsk som fransk ret er det nemlig fastsat, at lovpligtige forsikringsaftaler, der dækker erstatningsansvaret for motorkøretøjer, skal indeholde et ved lov fastlagt system til tilpasning af forsikringspræmierne til skadeshyppigheden. Med baggrund i direktiv 92/49/EØF (2) ser Kommissionen heri en tilsidesættelse af den frie tariffastsættelse, der efter dens opfattelse følger af bortfaldet af den præventive kontrol fra tilsynsmyndighedernes side af tariffer og vilkår, da sådanne pligtmæssige systemer har direkte indflydelse på de tilbudte tariffer.
3. Kommissionen baserer sig i denne forbindelse navnlig på Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Italien (3), hvori princippet om fri tariffastsættelse udtrykkeligt er anerkendt. Det skal på denne baggrund først og fremmest afklares, om princippet om fri tariffastsættelse, som Domstolen har udledt af artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49, umiddelbart er til hinder for nationale regler som dem, der her er tale om, eller om de kan undergives en forholdsmæssighedsvurdering ud fra almene hensyn.
II – De relevante retsregler
A – Fællesskabsretlige bestemmelser
4. I femte betragtning til direktiv 92/49 fastsættes:
»Den valgte fremgangsmåde består i at gennemføre en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn.«
5. I 19. betragtning til direktiv 92/49 hedder det:
»Det påhviler den medlemsstat, hvor risikoen består, at påse, at der ikke findes nogen hindring for, at de forsikringsprodukter, der tilbydes i Fællesskabet, kan afsættes på dens område, forudsat at de ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består, og såfremt disse hensyn ikke er beskyttet af hjemlandets retsregler […], forudsat at disse retsregler anvendes ikke-diskriminerende på ethvert selskab, der udøver virksomhed i denne medlemsstat, er objektivt begrundet og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål.«
6. Artikel 1 i direktiv 92/49 lyder således:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
c) hjemland: den medlemsstat, hvor hjemstedet for det forsikringsselskab, der dækker risikoen, er beliggende
[...]«
7. I afsnit II – Adgang til udøvelse af forsikringsvirksomhed – bestemmes i artikel 6 i direktiv 92/49:
»Artikel 8 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
»Artikel 8
[...]
3) Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller indfører love eller administrative bestemmelser, der foreskriver godkendelse af vedtægterne og fremlæggelse af alt materiale, der er nødvendigt for den normale gennemførelse af tilsynet.
Medlemsstaterne må dog ikke fastsætte bestemmelser, der foreskriver forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et selskab agter at anvende over for forsikringstagerne.
Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående anmeldelse eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre sådanne krav er et led i en almindelig priskontrolordning.
[...]«
8. Artikel 28 i direktiv 92/49 i afsnit III – Harmonisering af betingelserne for udøvelse af forsikringsvirksomhed – lyder:
»Den medlemsstat, hvor risikoen består, kan ikke forhindre forsikringstageren i at indgå en aftale med et forsikringsselskab, der har fået tilladelse i henhold til artikel 6 i direktiv 73/239/EØF, når aftalen ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består.«
9. Artikel 29 i direktiv 92/49, også i afsnit III, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et forsikringsselskab agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at kontrollere, at nationale bestemmelser om forsikringsaftaler overholdes, kan de alene kræve, at de pågældende betingelser og de øvrige dokumenter på opfordring skal kunne forelægges, uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at et selskab kan udøve sin virksomhed.
Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
10. I artikel 30, stk. 2, i direktiv 92/49, der ligeledes findes i afsnit III, fastsættes:
»Uanset om andet måtte være fastsat, kan en medlemsstat, der pålægger forpligtelse til at tegne en forsikring, kræve, at dens kompetente myndighed får meddelelse om de almindelige og specielle betingelser i de lovpligtige forsikringer, før de anvendes.«
11. I direktiv 92/49, afsnit IV – Bestemmelser vedrørende fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser – indeholder artikel 39, stk. 2 og 3, følgende regler:
»2) Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som selskabet agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at kontrollere, at deres nationale bestemmelser om forsikringsaftaler overholdes, kan de alene kræve, at ethvert selskab, der ønsker at udøve forsikringsvirksomhed på deres område i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, på opfordring skal kunne forelægge de betingelser og andre dokumenter, som det agter at anvende, uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at selskabet kan udøve sin virksomhed.
3) Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
B – National ret – Luxembourg
12. Ved storhertugelig bekendtgørelse af 20. december 1994 om gennemførelse af den ændrede lov af 7. april 1976 om ansvarsforsikring for motorkøretøjer og om fastsættelse af ufravigelige krav til aftaler om ansvarsforsikring for motorkøretøjer (4) indførtes navnlig et system, hvorefter der skal ske præmienedsættelse efter flere skadefrie år og præmieforhøjelse i tilfælde af skader (herefter »bonus-malus-ordningen«). Efter bekendtgørelsens artikel 3 er modstående aftalebestemmelser forbudt.
13. Efter nævnte bekendtgørelses artikel 7 finder bonus-malus-ordningen anvendelse på alle ansvarsforsikringsaftaler vedrørende køretøjer med sædvanligt hjemsted i Storhertugdømmet Luxembourg, der indgås af fysiske personer. Bonus-malus-ordningen finder i overensstemmelser hermed ikke anvendelse på forsikringsaftaler vedrørende motorkøretøjskaskoforsikring eller motorkøretøjsretshjælpsforsikring, der indgås af fysiske personer, eller på nogen form for forsikringsaftaler vedrørende motorkøretøjer, der indgås af juridiske personer.
14. Efter denne bonus-malus-ordning bliver enhver ny forsikringstager indplaceret på trin 11 på bonus-malus-skalaen, hvilket svarer til en bonus på nul procent. Skadesfrihed i den – som udgangspunkt etårige – prøveperiode fører til en nedrykning med ét trin på skalaen indtil maksimalt trin -3. På sidstnævnte trin betaler forsikringstageren kun 45% af udgangspræmien. Derimod bevirker enhver skade en oprykning med 3 trin, idet dog oprykningen ophører ved trin 22 – svarende til 250% af udgangspræmien.
15. I forhold til denne ordning anses for skadestilfælde kun sådanne skader, der er forbundet med udbetalinger fra forsikringsselskabet til skadelidte tredjemænd. Der finder således ikke oprykning sted, når skadelidte tredjemænds krav er mindre end grænsen i eventuelle selvrisikoklausuler, eller når forsikringstageren godtgør forsikringsselskabet de udbetalte beløb inden fire måneder efter meddelelse om udbetalingen.
C – National ret – Frankrig
16. I Frankrig er økonomi- og finansministeren gennem forsikringslovbogens (5) artikel L111-4 bemyndiget til at give pålæg om at benytte standardklausuler i forsikringsaftaler. Han har gjort brug af denne bemyndigelse i forhold til den såkaldte bonus-malus-klausul i motorkøretøjsforsikringen (6) . I forsikringslovbogens artikel A121-1 bestemmes i det væsentlige, at ansvarsforsikringsaftaler for motorkøretøjer skal indeholde en bonus-malus-klausul, der er i overensstemmelse med de krav til reglerne, som er fastsat i bilaget (herefter ligeledes »bonus-malus-ordningen«).
17. I henhold til reglen i den nævnte artikel A121-1 i forsikringslovbogen fastsætter forsikringsselskabet en udgangspræmie. Den faktiske præmie, forsikringstageren skal betale, beregnes som udgangspræmien ganget med den forhøjelses- henholdsvis nedsættelseskoefficient, der svarer til skadeshyppigheden. Koefficientens størrelse ligger mellem 0,5 og 3,5, idet hver skade – med undtagelse af den første i et treårigt skadesfrit tidsrum ved en koefficient på 0,5 – bevirker en koefficientforhøjelse på 25%, mens skadesfrihed i den relevante – etårige – prøveperiode er forbundet med en koefficientnedsættelse på 5%.
18. På grundlag af fiktionen i den franske forsikringslovbogs artikel L111-4 om benyttelse af klausulen anses afvigende eller modstående klausuler for uskrevne (7) .
III – Sagens omstændigheder, den administrative procedure og sagens forløb for Domstolen
19. Da Kommissionen var nået til den opfattelse, at reglerne i Luxembourg og Frankrig om motorkøretøjsforsikring – og dette navnlig for så vidt angår pligten ifølge reglerne til at optage de tarifrelevante skadesfriheds- henholdsvis skadesklasseordninger i aftaler om ansvarsforsikring af motorkøretøjer – var i strid med den frie tariffastsættelse, der efter Kommissionens opfattelse følger af direktiv 92/49, tilsendte den den 7. juli 1997 den franske regering og den 25. juli 2001 den luxembourgske regering en åbningsskrivelse med opfordring til regeringerne om bemærkninger hertil inden to måneder.
20. Da den franske regerings svarskrivelser af 23. oktober 1997 og 31. juli 1998 (8) efter Kommissionens opfattelse ikke havde bragt mistanken om traktatbrud ud af verden, rettede den ved skrivelser af henholdsvis 20. april 2001 til Den Franske Republik og af 20. december 2001 til Storhertugdømmet Luxembourg en begrundet udtalelse til hver af de to stater, hvori den gjorde gældende, at der forelå en overtrædelse af direktiv 92/49, og hvori den opfordrede dem til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden to måneder. Den franske regering svarede ved skrivelse af 18. juli 2001, den luxembourgske regering ved skrivelse af 6. marts 2002.
21. Da Kommissionen nåede til den opfattelse, at Den Franske Republik og Storhertugdømmet Luxembourg ikke havde overholdt deres forpligtelser, anlagde den ved stævning af 30. september 2002, der blev indført i Domstolens register samme dag, i medfør af artikel 226 EF sag ved Domstolen mod dels Den Franske Republik, dels Storhertugdømmet Luxembourg.
22. I sag C-346/02 mod Storhertugdømmet Luxembourg har Kommissionen nedlagt følgende påstand:
– Det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 92/49/EØF, da det har indført og opretholdt en bonus-malus-ordning, som har automatiske og bindende følger for tarifferne, og som gælder for alle bilforsikringsaftaler indgået på luxembourgsk område af fysiske personer, uanset om aftalerne indgås med forsikringsselskaber, som har hjemsted i Storhertugdømmet Luxembourg, eller med forsikringsvirksomheder, som udøver deres virksomhed dér ved filialer eller tjenesteydelser, hvilken ordning er i strid med princippet om frie tariffer og ophævelse af forudgående eller systematisk kontrol af tariffer og aftaler som fastsat i direktivets artikel 6, stk. 3, samt artikel 29 og 39.
– Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23. I sag C-347/02 mod Den Franske Republik har Kommissionen nedlagt følgende påstand:
– Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 92/49/EØF, da den har indført og opretholdt en bonus-malus-ordning, som har automatiske og bindende følger for tarifferne, og som gælder for alle bilforsikringsaftaler indgået på fransk område af fysiske personer, uanset om aftalerne indgås med forsikringsselskaber, som har hjemsted i Den Franske Republik, eller med forsikringsvirksomheder, som udøver deres virksomhed dér ved filialer eller tjenesteydelser, hvilken ordning er i strid med princippet om frie tariffer og ophævelse af forudgående eller systematisk kontrol af tariffer og aftaler som fastsat i direktivets artikel 6, stk. 3, samt artikel 29 og 39.
– Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV – Retlig bedømmelse
A – Indledende bemærkninger om forløbet af min undersøgelse
24. Da Kommissionens anbringender på den ene side og medlemsstaternes argumentation på den anden side i det væsentlige er ens i de to sager, vil jeg undergive dem fælles bedømmelse. Kun i det omfang, de angår specifikke forhold i den pågældende medlemsstat, må en særskilt bedømmelse være nødvendig.
25. Efter Kommissionens opfattelse er de luxembourgske og de franske regler i lige grad i strid med direktiv 92/49, idet de i reglerne fastsatte krav om hensyntagen til skadeshyppighed i et skadesfriheds- henholdsvis skadesklassesystem efter begge systemers indhold har automatiske og bindende følger for tarifferne. Dette udgør en tilsidesættelse af det princip om fri tariffastsættelse, der følger af direktiv 92/49. Både den luxembourgske og den franske regering understreger derimod, at reglerne i de pågældende medlemsstater ikke påvirker princippet om fri tariffastsættelse allerede af den grund, at forsikringsselskaberne uanset reglerne frit kan fastsætte (grund)præmierne. I hvert fald er de nationale regler berettigede ud fra tvingende almene hensyn. Kommissionen finder derimod ikke, at reglerne kan være berettigede, da direktivet indeholder en udtømmende regulering af princippet om fri tariffastsættelse.
26. På baggrund af det anførte kan det fastslås, at de foreliggende traktatbrudssager i det væsentlige rejser tre retsspørgsmål. For det første må det være af betydning at undersøge rækkevidden af princippet om fri tariffastsættelse. Kun på denne måde kan det fastslås, om direktivet i forhold til tarifrelevante regler indeholder en udtømmende regulering med den følge, at eventuelle nationale regler, der går herudover, ikke kan være berettigede ud fra tvingende almene hensyn.
27. Skulle det vise sig, at princippet om fri tariffastsættelse ikke principielt er til hinder for en bonus-malus-ordning som den, der her behandles, skal det videre undersøges, i hvor høj grad de omhandlede	 nationale regler begrænser de primærretligt forankrede grundlæggende friheder, der er gennemført i forsikringssektoren særligt gennem direktiv 92/49.
28. Endelig skal det eventuelt undersøges, om de begrundelser vedrørende reglernes berettigelse, som de sagsøgte medlemsstater har fremført, kan anerkendes og kan holde stand over for en forholdsmæssighedsvurdering.
B – Princippet om fri tariffastsættelse
1. Oprindelsen til princippet om fri tariffastsættelse
a) Indholdet af direktiv 92/49
29. Med direktiv 92/49 afsluttedes den skabelse af et indre marked for skadesforsikring, som var påbegyndt med de første to generationer af direktiver (9) . Formålet med disse rammebestemmelser var at fremme markedsintegrationen, samtidig med, at der sikredes forsikringstagerne en passende beskyttelse (10) .
30. Med henblik på at opnå dette mål fandt Fællesskabets lovgivningsmyndighed det nødvendigt at fastlægge betingelserne for forsikringsvirksomhed i fællesskabsretsakter. Det skete gennem vedtagelse af en fælles ramme til harmonisering af væsentlige principper i forsikringstilsynsretten. Rammens kerne er koncentrationen af tilsynskompetencen i hjemlandet (11) . Denne tilsynsordning gør det muligt for forsikringsvirksomhederne at optage virksomhed i enhver anden medlemsstat i overensstemmelse med principperne for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
31. Dermed rykkede solvenskontrollen af forsikringsvirksomheder – senere også forsikringskoncerner (12) og finanskonglomerater (13) – i forgrunden, mens kontrollen af formidlervirksomhed i første omgang udeblev (14), og produkt- og tarifkontrol, om overhovedet noget, var reduceret til et almindeligt ordenstilsyn (15) . Single-Licence-systemet indebærer nemlig afskaffelse af den præventive kontrol med forsikringsbetingelser og tariffer (16) .
32. Det må også fremhæves, at der med hensyn til de her behandlede fællesskabsretlige rammer er tale om en ganske begrænset harmonisering. Med den tredje generation af direktiver skulle først og fremmest de nationale tilsynssystemer koordineres. En harmonisering af tilsynsretten fandt i overensstemmelse hermed kun sted i det omfang, den blev anset for nødvendig for skabelsen af et indre marked (17) . Forsikringsaftaleretten blev kun marginalt berørt af disse udviklingslinjer (18) . Fællesskabsretlige krav til reglerne findes kun med hensyn til kollisionsregler og oplysningspligt i forbindelse med indgåelse af forsikringsaftaler.
33. Af det anførte fremgår, at den frie tariffastsættelse har sin rod i afskaffelsen af den præventive kontrol med forsikringsbetingelser og tariffer. Yderligere ses det at være af betydning, at direktiv 92/49 ikke har indebåret nogen omfattende harmonisering af alle bestemmelser, der kunne have en præmiemæssig relevans. Dog skal det fremhæves, at man med direktiv 92/49 gennem afskaffelsen af den præventive vilkårs- og tarifkontrol ønsker at nå frem til fri omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet (19) . I direktivets 19. betragtning hedder det herom, »inden for rammerne af det indre marked er det i forsikringstagerens interesse at have adgang til det størst mulige udvalg af forsikringsprodukter, der tilbydes i Fællesskabet, således at han kan vælge den forsikring, der passer bedst til hans behov«. Med hensyn til de bonus-malus-ordninger, der er tale om, bemærkes, at fastlæggelsen ved lov at den præmiemæssige relevans af skadeshyppigheden i form af et stift rabat- henholdsvis præmietilpasningssystem nødvendigvis er ensbetydende med en reduceret mangfoldighed af produkter, da forsikringsvirksomhederne for så vidt ikke kan tilbyde egne modeller.
b) Dommen i sag C-59/01 (Kommission mod Italien)
34. Under denne sag (20) havde Kommissionen anfægtet nationale regler, ifølge hvilke der var sket fastfrysning af tarifferne for alle aftaler om ansvarsforsikring for motorkøretøjer, der dækkede risici på italiensk område, og som gjaldt uden forskel for forsikringsselskaber, der er hjemmehørende i Italien, og selskaber, som udøver deres virksomhed dér gennem datterselskaber eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.
35. Den italienske regering havde erkendt, at der forelå en begrænsning af forsikringsselskabernes frie tariffastsættelse, men påberåbte sig undtagelsesreglen i artikel 8, stk. 3, tredje afsnit, i første direktiv 73/239/EØF (21) om en almindelig priskontrolordning.
36. Domstolen henviste i dommens præmis 28 til, at »[medlemsstaterne] [i] henhold til artikel 8, stk. 3, tredje afsnit, i direktiv 73/239 og artikel 29, stk. 2, samt artikel 39, stk. 3, i direktiv 92/49 […] desuden kun [kan] indføre eller opretholde krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, hvis disse krav er et led i en almindelig priskontrolordning«.
37. Efter Domstolens opfattelse »følger [det] heraf, at fællesskabslovgiver klart har haft til hensigt at sikre princippet om fri tariffastsættelse inden for forsikringsområdet bortset fra livsforsikringer, herunder også lovpligtige forsikringer, såsom lovpligtige ansvarsforsikringer for motorkøretøjer. Dette princip indebærer, at enhver ordning med forudgående meddelelse om eller løbende godkendelse af tariffer, som et selskab agter at anvende over for forsikringstagerne, ikke er tilladt« (22) .
38. Om tilladte undtagelser anførte Domstolen følgende: »Den eneste undtagelse fra dette princip, der er fastsat i direktiv 92/49, vedrører forudgående meddelelse om eller godkendelse af »tarifforhøjelser«, der er et led i »en almindelig priskontrolordning«« (23) .
Domstolen udtalte videre: »I henhold til artikel 28 i direktiv 92/49 kan den medlemsstat, hvor risikoen består, forhindre forsikringstageren i at indgå en aftale med et forsikringsselskab, hvis aftalen er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i denne medlemsstat.
Denne bestemmelse kan dog på ingen måde fortolkes således, at de bestemmelser, der er nævnt ovenfor i præmis 28, og som udtrykkeligt angiver de grunde, der kan begrunde en fravigelse af princippet om fri tariffastsættelse, mister deres effektive virkning. Denne konklusion understøttes af den omstændighed, at artikel 28 i direktiv 92/49 går umiddelbart forud for en bestemmelse i samme kapitel, der udtrykkeligt gentager medlemsstaternes forbud mod at begrænse den frie adgang til selv at fastsætte tarifferne, bortset fra tilfælde, hvor det sker som led i en almindelig priskontrolordning« (24) .
39. I denne dom anerkendte Domstolen udtrykkeligt princippet om fri tariffastsættelse. I den sammenhæng lod den sig åbenlyst lede af den bestående sammenhæng mellem afskaffelsen af præventiv kontrol og fri tariffastsættelse. Når man imidlertid tager i betragtning, at begrænsningen i den frie tariffastsættelse var ubestridt i sag C-59/01, må man rejse spørgsmålet om princippets rækkevidde. I de foreliggende sager er det nemlig spørgsmålet, hvorvidt selve princippet om den frie tariffastsættelse bliver berørt.
2. Rækkevidden af princippet om fri tariffastsættelse
a) Parternes væsentligste argumenter
40. Kommissionen
har gjort gældende, at de omhandlede bonus-malus-ordninger er i strid med princippet om fri tariffastsættelse. Den udleder under henvisning til de allerede anførte domme af 11. maj 2000 (25) og 25. februar 2003 (26) princippet dels af bortfaldet af den præventive vilkårs- og tarifkontrol, og dels af direktivets mål om en fri omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet.
41. Efter Kommissionens opfattelse er dette princip til hinder for nationale regler om, at bestemte begivenheder i en forsikringsaftales løbetid obligatorisk og i et omfang, der er fastlagt ved lov, skal have indvirkning på præmiens størrelse. Kommissionen har imidlertid understreget, at den ikke frakender medlemsstaterne muligheden for at indføre en trindeling, på grundlag af hvilken der tages hensyn til de af de sikrede forårsagede skader, eller endog at anvende et ensartet skadesfriheds- henholdsvis skadesklassesystem. Kommissionen ville således anse indplaceringen i skadesfrihedsklasser henholdsvis skadesklasser uden foreskrevne nedsættelses-/forhøjelseskoefficienter for præmierne eller bidragene for ubetænkelig, da de i dette tilfælde stod forsikringsvirksomhederne frit for at vurdere de økonomiske følger af de enkelte faktorer – såsom antallet af uheld, den pågældende skades omfang eller manglende egnethed.
42. Den luxembourgske regering
er derimod af den opfattelse, at princippet om fri tariffastsættelse er til hinder for en præventiv eller systematisk meddelelses- eller godkendelsespligt vedrørende tariffer.
43. Det af den franske regering anførte svarer i det væsentlige til den luxembourgske argumentation. Regeringen advarer mod at gøre princippet om fri tariffastsættelse for absolut. I hvert fald skal artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 fortolkes i lyset af samme direktivs artikel 28.
44. Den franske regering har yderligere påberåbt sig dommen i sagen Kommissionen mod Italien (27) samt Cullet-dommen (28), hvis løsning ifølge regeringen kan overføres til det foreliggende tilfælde.
b) Bedømmelse
45. Diskussionen om princippet om fri tariffastsættelse angår i virkeligheden mindre, om princippet er gældende, end om, hvilke undtagelser fra princippet der skal være tilladt. Går man nemlig ud fra, at der ved direktiv 92/49 gennem afskaffelsen af den præventive tarif- og vilkårskontrol er truffet bestemmelse om generel fri tariffastsættelse, fremgår det, at direktivet for så vidt indeholder en udtømmende regulering – med den følge, at kun undtagelser fra dette princip, der udtrykkeligt er fastsat i direktiv 92/49 selv, kan tillades. Går man derimod ud fra, at princippet om fri tariffastsættelse har en begrænset rækkevidde, må det undersøges, i hvilket omfang tarifrelevante regler i medlemsstaterne kan begrundes med tvingende almene hensyn.
46. Det må forudskikkes, at dette spørgsmål ikke er endeligt afklaret ved dommen i sag C-59/01 (29), da det var ubestridt, at de regler, der var tale om i sagen, i hvert fald skulle anses for en begrænsning af den frie tariffastsættelse.
47. Den franske regering har ikke uden føje fremhævet, at princippet om fri tariffastsættelse ikke er nævnt udtrykkeligt i direktiv 92/49. Undtagelsen ifølge artikel 8, stk. 3, tredje afsnit, i direktiv 73/239, som affattet ved direktiv 92/49, angår ikke den frie tariffastsættelse generelt, men (kun) eventuelle forudgående kontrolmekanismer henholdsvis systematiske underretningsforpligtelser.
48. Såfremt princippet om fri tariffastsættelse imidlertid kommer til udtryk gennem bortfaldet af præventiv tarifkontrol og eventuelle systematiske underretningsforpligtelser, er det ifølge dommen i sag C-59/01 utvivlsomt gældende. Tilbage står alene spørgsmålet, om dette princip også er til hinder for regler i medlemsstaterne, der ganske vist angår forsikringsvirksomheders udformning af deres tariffer – som f.eks. i den foreliggende sag gennem regulering af enkelte tarifelementer – men som ikke kan sidestilles med en forudgående kontrol af tarifferne eller med en systematisk underretningspligt.
49. I denne forbindelse synes henvisningen til den frie omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet, som er formålet med direktiv 92/49, ikke at være til særlig hjælp. Den frie omsætning gælder nemlig med forbehold af artikel 28 i direktiv 92/49, dvs. med forbehold af gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består [til forskel fra hjemlandet, jf. artikel 1, litra c), i direktiv 92/49]. Dermed overtager direktiv 92/49 generelt begrundelserne for en begrænsning af de grundlæggende friheder, der er fastsat i traktaterne (30) .
50. Anvendelse af direktivets artikel 28 kan imidlertid ikke ske, såfremt man antager, at der ved direktivet er sket en harmonisering af samtlige tarifrelevante bestemmelser (31) . En udvidelse af rækkevidden af princippet om fri tariffastsættelse – i overensstemmelse med den forståelse, som Kommissionen tal er for – har til følge, at den frie tariffastsættelse ud over sit kerneområde – bortfald af præventiv tarifkontrol og udelukkelse af systematiske underretningsforpligtelser – hindrer enhver tarifrelevant regulering i medlemsstaterne. Dermed er Kommissionen konsekvent med sit krav om, at løsningen fra dommen i sag C-59/01 overføres: Kun en generel priskontrolordning kan begrunde undtagelser fra princippet om fri tariffastsættelse i vid forstand; artikel 28 må ikke fratage dette regel-undtagelses-forhold dets praktiske virkning.
51. Spørgsmålet er imidlertid, om en vid forståelse af fri tariffastsættelse – og dermed det ved direktivet harmoniserede område – formår at overbevise.
52. Man må imidlertid advare mod at strække princippet om fri tariffastsættelse for vidt, idet der ikke herved tages tilstrækkeligt hensyn hverken til ordlyden af eller til systematikken i direktiv 92/49, ligesom den ville kunne føre til normkollisioner og afgrænsningsvanskeligheder, som man må tage alvorligt.
53. For det første ses det ikke af ordlyden af og systematikken i direktiv 92/49, at Fællesskabets lovgivningsmyndighed ud over bortfaldet af den præventive vilkårs- og tarifkontrol samt afskaffelse af eventuelle systematiske underretningspligter har villet tilvejebringe en absolut fri tariffastsættelse på en sådan måde, at tarifrelevante regler i medlemsstaterne principielt ikke ville være tilladte (32) .
54. I denne forbindelse må man tænke på, at forsikring som sådan er et rent retsprodukt, hvoraf følger, at ethvert indgreb i aftalefriheden – det være sig gennem fastsættelsen af en mindstedækning eller gennem forbud mod bestemte klausuler, der bl.a. fastlægger dækningsomfanget – påvirker selve produktet og dermed får en – om end kun indirekte – betydning for tarifferne. At lægge en vid forståelse af den frie tariffastsættelse til grund tvinger imidlertid til en netop ud fra praktikabilitetssynspunkter besværlig sondring – som ikke er forsikringsteknisk begrundet – mellem sådanne regler, der primært angår aftalevilkårene – og som sådan har betydning for tarifferne i et omfang, der kun vanskeligt kan fastslås (33) – og sådanne, hvis betydning for tarifferne følger af, at et tarifelement reguleres. Netop bonus-malus-ordninger er vel imidlertid omfattet af begge kategorier.
55. Samtidig fremgår det, at fri tariffastsættelse er nært forbundet med aftalefriheden inden for forsikringsområdet. Fra Kommissionens side har man imidlertid aldrig givet udtryk for den opfattelse, at aftalefriheden skal forstås således, at den principielt forbyder enhver form for begrænsning af aftalefriheden – f.eks. i form af en national forsikringsaftaleret. Det er tværtimod almindeligt anerkendt, at eventuelle begrænsninger – der er ensbetydende med bestemmelser indført i medlemsstaterne til beskyttelse af forsikringstagerne – i den frie omsætning af forsikringsprodukter kan være velbegrundede, for så vidt som der er tale om bestemmelser, der er indført ud fra almene hensyn.
56. Endelig formår den helliggørelse af den frie tariffastsættelse, som Kommissionen går ind for, ikke at overbevise, idet Kommissionen i anden sammenhæng – på grundlag af andre vurderinger – selv stræber efter regulering med henblik på bestemte tarifelementer: Her skal blot henvises til dens initiativ med henblik på at udelukke visse – kønsspecifikke – tarifelementer (34) .
3. Foreløbigt resultat
57. Princippet om fri tariffastsættelse i henhold til artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 er ikke til hinder for nationale regler som dem, der er rejst spørgsmål om i sag C-346/02 henholdsvis sag C-347/02.
58. Det skal imidlertid undersøges, om Kommissionen på baggrund af de omhandlede nationale regler har kunnet identificere andre relevante faktorer, der kan hæmme den tilstræbte virkeliggørelse af et indre marked for forsikringer.
C – Bonus-malus-ordninger, der har tvingende og automatiske virkninger for tarifferne, som hæmmende faktor i forbindelse med virkeliggørelsen af det indre marked for forsikringer
1. Parternes væsentligste argumenter
59. Ifølge den franske regerings opfattelse, der er blevet bekræftet i svarskriftet, følger det af den omstændighed, at den frie tariffastsættelse ikke er relevant, at bonus-malus-ordningen skal vurderes i forhold til reglerne i artikel 49 EF om fri udveksling af tjenesteydelser.
60. Også den luxembourgske regering
har under henvisning til femte betragtning til direktiv 92/49 gjort gældende, at harmoniseringen ifølge dette direktiv er ufuldstændig og i det væsentlig begrænset til tilsynsretlige elementer. Herefter er forsikringstariffer ikke genstand for denne harmonisering, således at storhertugdømmet kan bibeholde den gældende bonus-malus-ordning ud fra almene hensyn. Denne opfattelse bekræftes ved direktivets 19. betragtning og dets artikel 28.
61. Kommissionen
er ikke udtrykkeligt kommet ind på den franske og den luxembourgske regerings indsigelser. Det kan vel imidlertid af det, den har anført, udledes, at skulle Domstolen gå ud fra, at der ikke er gennemført nogen harmonisering med hensyn til bonus-malus-ordningen, måtte der ske en prøvelse i henhold til artikel 28 i direktiv 92/49 af begrundelsen for eventuelle begrænsninger i de grundlæggende friheder, der er forankret i traktaten – og som er gennemført ved direktiv 92/49.
2. Bedømmelse
62. Først bemærkes, at den franske regerings retsopfattelse i hvert fald ikke ses at kunne få betydning. Skulle Domstolen nemlig antage, at bonus-malus-ordninger ikke er omfattet af den delharmonisering af forsikringsretten, som tilstræbes med direktivet, kan den ikke bedømme de bonus-malus-ordninger, der er tale om, på grundlag af en primærretlig målestok, allerede fordi Kommissionen ikke har rejst krav om, at dette fastslås. I overensstemmelse med Domstolens faste retspraksis (35) skulle Kommissionens søgsmål altså afvises.
63. I øvrigt bemærkes, at bonus-malus-ordninger ikke kun angår den frie udveksling af tjenesteydelser, men også – og især (36) – etableringsfriheden efter artikel 43 EF.
a) Den frie omsætning af forsikringsprodukter som sekundærretligt udtryk for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser
64. Da direktiv 92/49 har til formål at fuldende det indre marked i forsikringssektoren, ligger det fast, at der i nærværende sammenhæng ved direktivet er sørget for gennemførelse af de grundlæggende friheder, der er forankret i traktaten – nemlig etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser – og direktivet udgør således en del af sikringen heraf.
65. I denne forbindelse bestrider de pågældende medlemsstater ikke, at deres respektive bonus-malus-ordninger begrænser den frie omsætning af forsikringsprodukter – her aftaler om ansvarsforsikring af motorkøretøjer – idet de tvinger indenlandske filialer af forsikringsselskaber med hjemsted i en anden medlemsstat eller udenlandske selskaber, som tilbyder deres produkter i forbindelse med den frie udveksling af tjenesteydelser – til at ændre deres vilkår og tariffer i overensstemmelse hermed (37) .
66. Det skal fremhæves, at den omstændighed, at den sekundære fællesskabsret ikke har harmoniseret retsreglerne om tariffer fuldstændigt, på ingen måde udelukker en tilsidesættelse af princippet om fri omsætning. Dette har betydning for spørgsmålet, om undtagelser er tilladte.
b) Konklusion med hensyn til målestokken for prøvelsen
67. Ud over den – ikke her behandlede – sikring af den frie tariffastsættelse gennem afskaffelse af den præventive tarifkontrol og udelukkelse af eventuelle systematiske underretningspligter sikrer direktiv 92/49 den frie omsætning af forsikringsprodukter. Til brug for prøvelsen af, om de bonus-malus-ordninger, der er genstand for sagen, er i strid med fællesskabsretten, har Kommissionen således med rette benyttet direktiv 92/49 som målestok for prøvelsen.
68. I det omfang disse ordninger begrænser den frie omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet, er de dermed i det hele i strid med direktiv 92/49, medmindre de skal anses for regler, der er begrundet i almene hensyn som anført i artikel 28 i direktiv 92/49.
D – Begrundelse i almene hensyn
1. Parternes væsentligste argumenter
69. Både den luxembourgske
og den franske
regering anser de omhandlede bonus-malus-ordninger for regler begrundet i almene hensyn.
70. Kommissionen har på konsekvent vis kun subsidiært taget stilling til det anførte, da den anser det for udelukket, at reglerne kan begrundes.
a) Væsentlige argumenter i sag C-346/02
71. Den luxembourgske regering
har særlig henvist til dommen i sag C-294/00 (38) og har anført, at nationale foranstaltninger, der kan begrænse de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, kun kan være berettigede, hvis de opfylder fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet.
72. Den luxembourgske bonus-malus-ordning opfylder disse betingelser. Den anvendes uden forskelsbehandling. Almene hensyn er den af Domstolen anerkendte (39) forbrugerbeskyttelse og den af Domstolen ligeledes anerkendte (40) færdselssikkerhed.
73. Bonus-malus-ordningen tjener forbrugerbeskyttelsen, idet den fremmer tariftransparensen og holder eventuelle forhøjelser på grund af skadeshyppighed eller uerfarenhed som fører inden for visse rammer. Ved at ordningen gør det muligt at tage hensyn til skadeshyppigheden, bliver der skabt et incitament til at køre forsigtigt og ansvarsbevidst.
74. Den omhandlede ordning går heller ikke ud over det, der er nødvendigt for at opnå målet: Den anvendes kun på fysiske personer og overlader forsikringsselskaberne fuldstændig frihed til at fastsætte grundpræmien i henhold til egne beregninger.
75. Ifølge Kommissionen
kan de nævnte mål nås ved mindre indgribende midler, navnlig gennem afkald på ved lov at fastsætte den tarifmæssige virkning af en indplacering i de enkelte skades(friheds)klasser. Endvidere er ordningens egnethed til at fremme trafiksikkerheden tvivlsom, da den kun er anvendeligt på en begrænset personkreds og ikke tager hensyn til alle skadestilfælde.
b) Væsentlige argumenter i sag C-347/02
76. Den franske regering
har påberåbt sig dommen i sag C-398/95 (41) og har henvist til, at den frie udveksling af tjenesteydelser kun må begrænses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på modtagerstatens område. Det er navnlig en betingelse, at restriktionerne er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som de forfølger, og de må ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål.
77. Den franske bonus-malus-ordning anvendes på samme måde på alle selskaber, der driver virksomhed i landet. Som almene hensyn kommer forbrugerbeskyttelsen og færdselssikkerheden i betragtning (42) .
78. Med hensyn til forbrugerbeskyttelsen fremhæver den franske regering den begrænsning af præmiesvingninger, der følger af ordningen, hvilket igen har en positiv indflydelse på præmieudviklingen og holder faren for manglende forsikring inden for visse grænser. Derudover kan der konstateres en vis tariftransparens.
79. For så vidt angår færdselssikkerheden har den franske regering fremlagt undersøgelser, hvorefter hensyntagen til skadeshyppigheden som tarifelement ud fra en samlet betragtning har en positiv virkning på de forsikrede føreres adfærd.
80. Mindre indgribende foranstaltninger ses der ikke at være mulighed for, idet ordningens positive virkninger for forbrugerbeskyttelsen og færdselssikkerheden netop er et resultat af, at den er præceptiv.
81. Kommissionen
har heroverfor i det væsentlige hævdet den samme retsopfattelse som over for den luxembourgske regering i sag C-346/02.
2. Bedømmelse
82. Først bemærkes, at krydshenvisninger synes at være på sin plads for at undgå gentagelser, i det omfang de to medlemsstaters argumenter udviser ligheder. I øvrigt er det dog nødvendigt at foretage en særskilt undersøgelse af de to bonus-malus-ordninger for at tage hensyn til deres særlige kendetegn.
83. En begrundelse for de – fastslåede – begrænsninger i den frie omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet (43), som sker ved de omhandlede bonus-malus-ordninger, forudsætter, at de anvendes uden forskelsbehandling; de skal endvidere være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (44) .
a) Tariftransparens og forbrugerbeskyttelse
84. Det er ikke bestridt, at forbrugerbeskyttelsen hører til de almene hensyn, der kan begrunde begrænsningerne i de grundlæggende friheder (45) . Kommissionen har heller ikke rejst tvivl om, at der i forbindelse med begge de omhandlede ordninger er tale om foranstaltninger, der anvendes uden forskel.
i) I sag C-346/02
85. Den luxembourgske regerings argumentation vedrørende den nationale bonus-malus-ordnings egnethed og passende omfang med henblik på at forfølge forbrugerbeskyttelsesformål forekommer ikke at holde stik i særlig høj grad.
86. Argumentet om tariftransparensen står i modsætning til den luxembourgske regerings argumentation vedrørende den principielt frie tariffastsættelse, som – efter regeringens opfattelse – gælder i Luxembourg. Når forsikringspræmierne principielt fastsættes frit af de forsikringsselskaber, der opererer i Storhertugdømmet, og bonus-malus-ordningen kun angår et enkelt tarifelement, er det ikke muligt at se, i hvor høj grad ordningen vil kunne påvirke forsikringspræmiernes og -bidragenes transparens. Med andre ord: Den ensartede fastsættelse af de koefficienter, der følger af hensyntagen til skadeshyppigheden, og dens anvendelse på den såkaldte udgangspræmie, ændrer intet ved denne udgangspræmies eventuelle sammenlignelighed med de øvrige udbyderes præmier.
87. Argumentet om at holde præmiesvingningerne inden for visse grænser virker af flere grunde heller ikke overbevisende.
88. Såfremt der med bonus-malus-ordninger gennem fastsættelse af en højeste koefficient sættes grænser for, i hvilket omfang der kan tages hensyn til høj skadeshyppighed henholdsvis uerfarenhed hos bestemte forsikringstagere, bidrager de selvfølgelig til at sikre et udbud af forsikringer, som ikke afskrækker sådanne førere fra at tegne forsikring af økonomiske grunde. Som også Kommissionen allerede har bemærket, synes der imidlertid ikke at være empirisk grundlag for at antage, at afskaffelsen af et obligatorisk skadesfriheds- henholdsvis skadesklassesystem skulle føre til en forøgelse af antallet af uforsikrede førere. I øvrigt bemærkes i overensstemmelse med det af Kommissionen anførte, at de tilladte koefficienter fra 0,5 til 2,5 muliggør en præmie- eller bidragssvingning i forholdet 1 til 5 og dermed tillader svingninger i væsentligt omfang, således at sikringen af »betalbare« forsikringspræmier må bedømmes som noget hypotetisk.
89. I øvrigt skal jeg erindre om, at beskyttelse mod uforsikrede førere er et anliggende for direktiverne om motorkøretøjsforsikring (46), således at national enegang også og netop på dette område ikke forekommer principielt uproblematisk.
90. Såfremt det fremføres, at bonus-malus-ordninger gennem fastsættelse af en mindstekoefficient begrænser skadesfrihedsrabatter til fordel for gode førere med henblik på at sikre en solidaritet blandt forsikringstagerne, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det også uden en bonus-malus-ordning af den omhandlede art tilkommer tilsynsmyndighederne inden for rammerne af det såkaldte ordenstilsyn at gribe ind over for uforholdsmæssige rabatter, der efter omstændighederne kan bringe forsikringsselskabernes mulighed for vedvarende at opfylde deres ydelsesforpligtelser i fare.
ii) I sag C-347/02
91. Overvejelserne vedrørende udformningen af den luxembourgske bonus-malus-ordning kan i fuldt omfang overføres til udformningen af den franske bonus-malus-ordning – dog med den ændring, at de i den franske ordning tilladte koefficienter mellem 0,5 og 3,5 muliggør en præmie- eller bidragssvingning i forholdet 1 til 7.
b) Trafiksikkerhed
92. Fremme af færdselssikkerheden hører til blandt de anerkendte almene hensyn (47) . Spørgsmålet er, om de omhandlede bonus-malus-ordninger forfølger dette mål i overensstemmelse med forholdsmæssighedsprincippet.
i) I sag C-346/02
93. Den luxembourgske bonus-malus-ordnings egnethed med hensyn til fremme af færdselssikkerheden må bedømmes som tvivlsom.
94. For det første er den luxembourgske ordnings anvendelsesområde begrænset til fysiske personer. Når man imidlertid tager i betragtning, hvilken fremtrædende betydning leasingvirksomhed har i Storhertugdømmet (48), må det konstateres, at den luxembourgske bonus-malus-ordning ikke finder anvendelse på en væsentlig del af trafikanterne.
95. For det andet bemærkes, at indplaceringen i en skadesklasse ifølge den luxembourgske ordning er bundet til det pågældende køretøj. Ganske vist overføres indplaceringen til ny bil ved udskiftning, men ved køb af bil nummer to er overførsel af indplaceringen udelukket. Det er ikke indlysende, hvorfor en forsikret fører bliver indplaceret forskelligt alt efter, hvilket køretøj han benytter, især da den forskellige indplacering ikke hidrører fra hvert af de pågældende køretøjers statistiske »uheldstilbøjelighed«.
96. Såfremt en medlemsstat ønsker at styrke færdselssikkerheden også gennem udformningen af forsikringstarifferne, kunne man forestille sig ordninger, hvori eventuelle fradrag af points i forbindelse med regler om frakendelse af førerretten efter et pointsystem – som findes i såvel Luxembourg som Frankrig – fik betydning for præmiefastsættelsen, og som samtidig i mindre grad ville begrænse den frie tarif- og produktudformning, f.eks. fordi den faktiske størrelse af præmietilpasningen ikke er foreskrevet ved lov. Muligvis ville et sådant system give mulighed for en bedre hensyntagen til den faktiske adfærd hos motorførerne.
ii) I sag C-347/02
97. De foranstående overvejelser kan også overføres til den franske ordning.
98. I øvrigt har den franske regering i det fremførte påvist, at hensyntagen til skadeshyppigheden – i form af et tarifelement – i forbindelse med beregningen af forsikringspræmier eller -bidrag styrker færdselssikkerheden, at de sikrede førere bliver finansielt delagtiggjort i følgerne af deres adfærd ved rattet.
Fænomenet moralsk risiko (moral hazard), hvorefter en ansvarsforsikrets omhu mindskes efter tegningen af forsikringen, er imidlertid almindeligt forekommende i ansvarsforsikring, således at der til stadighed foreligger et forsikringsteknisk behov for at tilvejebringe relevante incitamenter – i form af erstatningsudelukkelse eller selvrisikoklausuler. Den franske regering har imidlertid ikke påvist, at det er nødvendigt med en lovreguleret
ordning for at imødegå denne moralske risiko. Det må tværtimod være mere nærliggende, at markedet allerede af forsikringstekniske grunde ville tilbyde sådanne – lige så virksomme – systemer (49) .
99. Den franske regering har heller ikke kunnet påvise, at antallet af ofre for trafikulykker er lavere i medlemsstater med lovregulerede bonus-malus-ordninger end i medlemsstater, hvor sådanne ordninger følger af praksis på markedet, eller hvor lovreguleringen ikke berører tarifstrukturen (50) .
100. Jeg kommer derfor til det resultat, at de omhandlede bonus-malus-ordninger bevirker en begrænsning i den frie omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet, en begrænsning, der ikke vil kunne begrundes i almene hensyn.
V – Sagens omkostninger
101. I henhold til Domstolens procesreglements artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg og Den Franske Republik pålægges at betale sagernes omkostninger, og da de har tabt sagerne, bør det pålægges dem at betale disse omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
102. Derfor foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1. I sag C-346/02
– Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 92/49/EØF, da det har indført og opretholdt en bonus-malus-ordning, som har automatiske og bindende følger for tarifferne, og som gælder for alle aftaler om ansvarsforsikring af motorkøretøjer indgået på luxembourgsk område af fysiske personer, uanset om aftalerne indgås med forsikringsselskaber, som har hjemsted i Storhertugdømmet Luxembourg, eller med forsikringsvirksomheder, som udøver deres virksomhed dér ved filialer eller tjenesteydelser, hvilken ordning er i strid med princippet om fri omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet som fastsat i direktivets artikel 6, stk. 3, samt artikel 29 og 39.
– Storhertugdømmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.
2. I sag C-347/02
– Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 92/49/EØF, da den har indført og opretholdt en bonus-malus-ordning, som har automatiske og bindende følger for tarifferne, og som gælder for alle aftaler om ansvarsforsikring af motorkøretøjer indgået på fransk område, uanset om aftalerne indgås med forsikringsselskaber, som har hjemsted i Den Franske Republik, eller med forsikringsvirksomheder, som udøver deres virksomhed dér ved filialer eller tjenesteydelser, hvilken ordning er i strid med princippet om fri omsætning af forsikringsprodukter i Fællesskabet som fastsat i direktivets artikel 6, stk. 3, samt artikel 29 og 39.
– Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Rådets direktiv af 18.6.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv), EFT L 228, s. 1.
(3)
–	Dom af 25.2.2003, sag 59/01, Sml. I, s. 1759. Vedrørende denne dom henvises der til Jean-Marc Binon, »Assurance et responsabilité«, Cronique de droit européan, RGAR 2003, 13785, nr. 8.
(4)
–	Mémorial
A, 1994, s. 2776.
(5)
–	[…] som affattet ved lov nr. 94-5 af 4.1.1994 (JORF af 5.1.1994). Ved denne lov blev bl.a. direktiv 92/49 gennemført i fransk ret.
(6)
–	»Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations«.
(7)
–	Dom afsagt af Cour de cassation, Første Afdeling for Civile Sager, den 20.3.1984, optrykt i RGAT 1984, 420 med kommentar af Bigot, se også Bigot, Traité de droit des assurances, Tome III: Le contrat d’assurance, Paris,
2002, nr. 343.
(8)
–	Den luxembourgske regering besvarede ikke Kommissionens åbningsskrivelse.
(9)
–	Med hensyn til ikke-livsforsikring bør især nævnes Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24.7.1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, EFT L 228, s. 3 (herefter »direktiv 73/239«), Rådets direktiv 73/240/EØF af 24.7.1973 om ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden inden for direkte forsikring bortset fra livsforsikring, EFT L 228, s. 20, samt Rådets andet direktiv 88/357/EØF af 22.6.1988 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, om fastsættelse af bestemmelser, der kan lette den faktiske gennemførelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om ændring af direktiv 73/239/EØF, EFT L 172, s. 1.
(10)
–	Se blot tredje betragtning til direktiv 92/49.
(11)
–	Den såkaldte »Single Licence« henholdsvis »Passeport unique«.
(12)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/78/EF af 27.10.1998 om supplerende tilsyn med forsikringsselskaber i en forsikringsgruppe, EFT L 330 s. 1.
(13)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/87/EF af 16.12.2002 om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat og om ændring af Rådets direktiv 73/239/EØF, 79/267/EØF, 92/49/EØF, 92/96/EØF, 93/6/EØF og 93/22/EØF samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/78/EF og 2000/12/EF, EFT L 35 af 11.2.2003, s. 1.
(14)
–	Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2002/92/EF af 9.12.2002 om forsikringsformidling, EFT L 9 af 15.1.2003, s. 3.
(15)
–	Se vedrørende flere oversigten i Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, 2. oplag, München 2002, særlig nr. 143 ff. med yderligere henvisninger.
(16)
–	Artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49.
(17)
–	Femte betragtning til direktiv 92/49, »den valgte fremgangsmåde består i at gennemføre en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn«.
(18)
–	18. betragtning til direktiv 92/49, »det er ikke en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af det indre marked for forsikringer, at der er sket en samordning af forsikringsaftaleretten«.
(19)
–	Se i denne retning allerede dom af 11.5.2000, sag C-296/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3025, præmis 29: »Forpligtelsen til løbende at anmelde [bestemte] oplysninger om sådanne betingelser udgør et krav, der strider mod det frie marked for forsikringsydelser i Fællesskabet, som skal gennemføres ved direktiv 92/49 og 92/96.«
(20)
–	Dommen i sag C-59/01 (nævnt i fodnote 3).
(21)
–	Nævnt i fodnote 9, som affattet ved direktiv 92/49.
(22)
–	Dommen er nævnt i fodnote 3 (præmis 29).
(23)
–	A.st., præmis 29.
(24)
– A.st., præmis 30 f.
(25)
–	Nævnt i fodnote 19.
(26)
–	Nævnt i fodnote 3.
(27)
–	Dom af 7.6.1983, sag 78/82, Sml. s. 1955. Domstolen fastslog i denne dom, at fastsættelsen af en bindende handelsavance ved detailsalg af tobaksvarer i et statsligt handelsmonopol ikke begrænser avlernes frihed til frit at fastsætte detailpriser.
(28)
–	Dom af 29.1.1985, sag 231/83, Sml. s. 305.
(29)
–	Nævnt i fodnote 3.
(30)
–	Om fortolkningen af denne bestemmelse, se Kommissionens fortolkningsmeddelelse – Fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet »almene hensyn« inden for forsikringssektoren, EFT C 43 af 16.2.2000, s. 5. Se også Dubuissons udførlige afhandling, L’intérêt général en droit communautaire de l’assurance, RGAT 1995, s. 809.
(31)
–	Om konsekvenserne, se ovenfor, punkt 45.
(32)
–	Udelukkelse af samtlige tarifrelevante regler i medlemsstaterne på grundlag af direktivet kunne muligvis udledes af motiverne til direktivforslaget, se hertil Dubuisson (nævnt i fodnote 30), punkt 42.
(33)
–	F.eks. forbud mod en dækningsudelukkende klausul, der anses for urimelig.
(34)
–	Se Kommissionens forslag af 5.11.2003 til Rådets direktiv om gennemførelse af princippet om ligebehandling af kvinder og mænd i forbindelse med adgang til og levering af varer og tjenesteydelser (KOM/2003/0657 endelig udg.).
(35)
–	Jf. dom af 5.6.2003, sag C-145/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5581, præmis 17: »Særligt har åbningsskrivelsen i procedurens administrative fase til formål at afgrænse tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsætte sine bemærkninger, de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar.«
(36)
–	Fra et praktisk synspunkt danner omsætning af aftaler om ansvarsforsikring af motorkøretøjer på grundlag af den frie udveksling af tjenesteydelser antagelig en absolut undtagelse.
(37)
–	Den franske ordnings begrænsning af den frie omsætning bliver også tydelig gennem overflytningen af retsgrundlaget for at pålægge brug af standardklausuler – artikel L111-4 i forsikringslovbogen og før den artikel L310-7 – fra den tilsynsretlige til den kontraktretlige del af forsikringslovbogen. Med denne overflytning skulle det sikres, at også udenlandske udbydere – efter indførelsen af den såkaldte Home-country-control
– kunne underkastes bonus-malus-reglerne. Se hertil Bigot, Traité de droit des assurances, bind 3, nr. 343, fodnote 256.
(38)
–	Dom af 11.7.2002, sag C-294/00, Deutsche Paracelsus Schulen, Sml. I, s. 6515.
(39)
–	Den luxembourgske regering har med hensyn hertil påberåbt sig dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755.
(40)
–	Den luxembourgske regering har i denne sammenhæng påberåbt sig dom af 5.10.1994, sag C-55/93, van Schaik, Sml. I, s. 4837.
(41)
–	Dom af 5.4.1997, SETTG, Sml. I, s. 3091.
(42)
–	Disse hensyn er efter den franske regerings opfattelse blevet anerkendt som legitime i dom af 4.12.1986, sag 252/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3713, og af 11.6.1987, sag 496/85, Gofette og Gillard, Sml. s. 2525.
(43)
–	Jf. ovenfor, fodnote 65.
(44)
–	Dom i sag 204/84 (nævnt i fodnote 39), præmis 47.
(45)
–	Med henblik på forsikringsbranchen må henvisningen til de ledende domme i sag 252/83 (nævnt i fodnote 42), præmis 20, og i sag 205/84 (nævnt i fodnote 39), præmis 30, antages at være rigtig.
(46)
–	Jf. artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 72/166/EØF af 24.4.1972 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkøretøjer og kontrollen med forsikringspligtens overholdelse, EFT 1972 II, s. 345.
(47)
–	Om sikkerheden i trafikken som begrundelse: se dom i sag C-55/93 (nævnt i fodnote 40).
(48)
–	Jeg skal her blot henvise til den tilbagevendende problematik omkring de såkaldte »gule plader«; jf. f.eks. dom af 2.10.2003, sag C-232/01, straffesag mod Hans van Lens, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(49)
–	I denne retning også Dubuisson (nævnt i fodnote 30), nr. 44.
(50)
–	Som allerede Dubuisson (nævnt i fodnote 30) formoder, er antallet af trafikdræbte i en medlemsstat uden lovreguleret bonus-malus-ordning, som f.eks. Forbundsrepublikken Tyskland, ifølge oplysninger fra det tyske statistiske forbundskontor, lavere end i Frankrig, såvel i absolutte tal som i forhold til trafiktætheden.