62024CJ0144
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
22. Januar 2026 (
*1
)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Niederlassungsfreiheit – Nationale Regelung, mit der für bestimmte wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft unter den Marktpreisen liegende Referenzpreise festgelegt werden – Verpflichtung zur Entrichtung einer ‚zusätzlichen Schürfgebühr‘ in Höhe von 90 % der Differenz zwischen dem Referenzpreis und dem Verkaufspreis – Maßnahme, die überwiegend Unternehmen betrifft, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Gesellschaften gehalten werden – Kein Rechtfertigungsgrund – Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – Richtlinie (EU) 2015/1535 – Art. 1 Abs. 1 Buchst. d – Begriff ‚sonstige Vorschrift‘“
In der Rechtssache C‑144/24
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 23. Februar 2024,
Europäische Kommission, vertreten durch L. Armati, M. Mataija und A. Tokár als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér, R. Kissné Berta und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin) sowie der Richter J. Passer, E. Regan, D. Gratsias und B. Smulders,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 30. April 2025
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass Ungarn mit dem Erlass
–
der Bestimmungen über die Entrichtung einer zusätzlichen Schürfgebühr und die Mindestabbaumenge für bestimmte mineralische Ressourcen, die jeweils in der A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet (Regierungsverordnung Nr. 404/2021 [VII. 8.] über die zusätzliche Schürfgebühr zur Ankurbelung der Wirtschaft, im Folgenden: Verordnung Nr. 404/2021) und in der A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet (Regierungsverordnung Nr. 405/2021 [VII. 8.] zur Änderung des Gesetzes Nr. XLVIII von 1993 über den Bergbau, im Folgenden: Verordnung Nr. 405/2021) enthalten sind, sowie
–
der §§ 27/A, 27/B und 27/C des A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (Gesetz Nr. XLVIII von 1993 über den Bergbau) in der durch das Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. Törvény (Gesetz Nr. CXXXVI von 2021 zur Änderung bestimmter Gesetze im Bereich Energie und Verkehr sowie in damit zusammenhängenden Bereichen, im Folgenden: Gesetz Nr. CXXXVI von 2021) geänderten Fassung (im Folgenden: Bergbaugesetz)
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 AEUV und Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 2015, L 241, S. 1) verstoßen hat.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
2
Art. 49 AEUV bestimmt:
„Die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Das Gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ansässig sind.
Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbstständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften im Sinne des Artikels 54 Absatz 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen.“
3
In Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 heißt es:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
…
d)
‚sonstige Vorschrift‘ eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können;
…
g)
‚Entwurf einer technischen Vorschrift‘ den Wortlaut einer technischen Spezifikation oder einer sonstigen Vorschrift oder einer Vorschrift betreffend Dienste einschließlich Verwaltungsvorschriften, der ausgearbeitet worden ist, um diese als technische Vorschrift festzuschreiben oder letztlich festschreiben zu lassen, und der sich im Stadium der Ausarbeitung befindet, in dem noch wesentliche Änderungen möglich sind.“
4
Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„Vorbehaltlich des Artikels 7 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.“
B. Ungarisches Recht
1.
Bergbaugesetz
5
§ 27/A des Bergbaugesetzes bestimmt:
„(1)   Im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Verwaltung mineralischer Ressourcen verfolgt die Bergbauaufsichtsbehörde [(Ungarn)] aufmerksam die wirtschaftlichen Prozesse im Zusammenhang mit der Suche nach mineralischen Rohstoffen, ihrem Abbau, ihrer Vermarktung und ihrer volkswirtschaftlichen Nutzung. Die Bergbauaufsichtsbehörde prüft in diesem Rahmen, ob eine Situation vorliegt, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt.
(2)   Wenn sich aus dem monatlichen Wert des Preisindex der Industrie für wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft, der vom Központi Statisztikai Hivatal [(Zentrales Statistikamt, Ungarn)] veröffentlicht wird …, ein Anstieg der Preise der Baustoffindustrie von mindestens 5 % im Vergleich zum gleichen Zeitraum des Vorjahres ergibt – und zwar mindestens zweimal innerhalb eines Zeitraums von zwölf Monaten –, kann der Leiter der [Bergbauaufsichtsbehörde] kraft Verordnung eine Situation für gegeben erklären, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt.
…
(4)   In der in Abs. 2 genannten Verordnung muss die Dauer der Situation, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt, angegeben werden; sie darf ein Jahr nicht überschreiten.
…“
6
§ 27/B des Bergbaugesetzes sieht vor:
„(1)   Der Leiter der [Bergbauaufsichtsbehörde] legt kraft Verordnung für die Bergbaustandorte zum Abbau von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft, die über mindestens 5000000 m3 abbaubarer mineralischer Ressourcen verfügen, Folgendes fest:
a)
detaillierte Anforderungen an die Mindestmenge der abzubauenden mineralischen Ressourcen und den entsprechenden Zeitplan für den Abbau,
b)
Vorschriften, die hinsichtlich der Mengen und Fristen des operativen Abbaus von denen des § 49 Nr. 49 abweichen,
c)
Vorschriften, die hinsichtlich der Frist für die Aufnahme des operativen Abbaus und der Fristverlängerung von denen des § 26/A Abs. 4, 6b und 6c abweichen,
d)
Vorschriften, die hinsichtlich der Unterbrechung oder Aussetzung des Abbaus von denen des § 30 Abs. 4 abweichen,
für die Dauer der Situation, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt.
…
(5)   Bei Nichterfüllung der in Abs. 1 Buchst. b und c genannten Anforderungen, die in der in Abs. 1 genannten Verordnung festgelegt sind, entzieht die Bergbauaufsichtsbehörde dem Bergbaubetreiber seine Bergbauberechtigung.“
7
In § 27/C dieses Gesetzes heißt es:
„(1)   Liegt eine Situation vor, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt, haben Unternehmen im Sinne der Abs. 2 und 3 die zusätzliche Schürfgebühr im Sinne dieser Bestimmung zu entrichten.
(2)   Eine zusätzliche Schürfgebühr ist von Unternehmen zu entrichten, die
a)
zur Entrichtung einer Schürfgebühr gemäß § 20 Abs. 2 Buchst. a und b verpflichtet sind und
b)
die als Haupttätigkeit
ba)
im Bereich des Abbaus von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft sowie
bb)
im Bereich der Herstellung von Erzeugnissen, die als wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft dienen,
eine vom Leiter der [Bergbauaufsichtsbehörde] in einer Verordnung festgelegte wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, und die
c)
im zweiten Steuerjahr vor Eintritt der kraft Verordnung des Leiters der [Bergbauaufsichtsbehörde] für gegeben erklärten Situation, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt, einen Umsatz von 3000000000 ungarischen Forint (HUF) [(etwa 7715000 Euro)] oder mehr – ohne Berücksichtigung etwaiger verbundener Unternehmen – erzielt haben.
…
(5)   Zahlungspflichtige Unternehmen im Sinne von Abs. 2 haben beim Verkauf der von ihnen abgebauten oder verarbeiteten Erzeugnisse, die als wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft dienen, eine zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten, wenn der auf dem Buchungsbeleg angegebene Verkaufspreis pro Tonne ohne Mehrwertsteuer den in der Verordnung des Leiters der [Bergbauaufsichtsbehörde] festgelegten Referenzeinheitspreis pro Tonne übersteigt. Der Betrag der zusätzlichen Schürfgebühr entspricht 90 % des Produkts aus der verkauften Menge und der Differenz zwischen dem Verkaufspreis pro Tonne und dem Referenzeinheitspreis pro Tonne. Der auf dem Buchungsbeleg angegebene Verkaufspreis darf die Kosten der Dienstleistung nicht enthalten, und der Verkaufspreis darf nicht um die Kosten der Dienstleistung verringert werden.
…“
2.
Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021
8
Die Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 waren ursprünglich mit Wirkung vom 9. Juli 2021 und nur für die Dauer der Covid‑19-Pandemie erlassen worden. Die Geltung dieser Verordnungen wurde jedoch aufgrund des Krieges in der Ukraine mehrfach verlängert, so dass sie im Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Vertragsverletzungsklage immer noch in Kraft waren.
a)
Verordnung Nr. 404/2021
9
§ 1 der Verordnung Nr. 404/2021 bestimmt:
„(1)   Abweichend vom [A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Gesetz Nr. CXCIV von 2011 über die wirtschaftliche Stabilität Ungarns)] ist eine zusätzliche Schürfgebühr von Unternehmen zu entrichten, die
a)
zur Entrichtung einer Schürfgebühr gemäß § 20 Abs. 2 Buchst. a und b des [Bergbaugesetzes] verpflichtet sind und
b)
deren Haupttätigkeit in der
ba)
Gewinnung von Naturwerksteinen und Natursteinen, Kalk- und Gipsstein, Kreide und Schiefer (NACE 0811),
bb)
Gewinnung von Kies, Sand, Ton und Kaolin (NACE 0812),
bc)
Herstellung von Zement (NACE 2351) oder
bd)
Herstellung von Kalk und gebranntem Gips (NACE 2352),
be)
Herstellung von Ziegeln und sonstiger Baukeramik (NACE 2332),
bf)
Herstellung von keramischen Wand- und Bodenfliesen und ‑platten (NACE 2331),
besteht und die
c)
im Jahr 2019 einen Nettoumsatz – ohne Berücksichtigung etwaiger verbundener Unternehmen im Sinne des [A társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (Körperschaft- und Dividendensteuergesetz)] – von 3000000000 HUF oder mehr erzielt haben.
(2)   Zahlungspflichtige Unternehmen im Sinne von Abs. 1, die
a)
kalibrierten Sand, den sie für mehr als 700 HUF [(etwa 1,80 Euro)] pro Tonne verkaufen,
b)
kalibrierten Kies, den sie für mehr als 900 HUF [(etwa 2,30 Euro)] pro Tonne verkaufen,
c)
kalibriertes Kies-Sand-Gemisch, das sie für mehr als 700 HUF pro Tonne verkaufen,
d)
natürliches Kies-Sand-Gemisch, das sie für mehr als 700 HUF pro Tonne verkaufen,
e)
Zement, den sie für mehr als 20000 HUF [(etwa 51,50 Euro)] pro Tonne verkaufen,
…
– jeweils ohne Mehrwertsteuer – als wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft abbauen, verarbeiten oder herstellen, sind verpflichtet, 90 % der Differenz zwischen ihrem tatsächlichen Umsatz und dem auf der Grundlage der verkauften Menge und des in diesem Absatz festgelegten Preises ermittelten Umsatz als zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten.
…
(3)   Beim Verkauf der in Abs. 2 genannten Erzeugnisse muss der Verkäufer, wenn er keine zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hat, eine angemessene Gewinnspanne anstreben, wobei die in den Abs. 2 und 2a genannten Werte zu berücksichtigen sind.
(4)   Betreibt ein Verkäufer, der keine zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hat, eine gegen Abs. 3 verstoßende Preispolitik, mit der die Erzielung eines unangemessenen Gewinns verfolgt wird, so kann die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(Nationale Steuer- und Zollbehörde, Ungarn)] ein steuerrechtliches Verwaltungsverfahren einleiten.
…
(7)   Für die Zwecke dieser Verordnung ist unter Haupttätigkeit im Sinne von Abs. 1 die Tätigkeit zu verstehen, die das Unternehmen zu irgendeinem Zeitpunkt im Jahr 2019 als Haupttätigkeit ausgeübt hat.“
b)
Verordnung Nr. 405/2021
10
§ 1 Abs. 1 bis 3a der Verordnung Nr. 405/2021 bestimmt:
„(1)   In Anbetracht der durch die Covid‑19-Pandemie verursachten Ausnahmesituation erlässt die Bergbauaufsichtsbehörde für Bergbaustandorte zur Gewinnung von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft eine Entscheidung, durch die der Bergbaubetreiber,
a)
der den technischen Betriebsplan für die Aufnahme des operativen Abbaus vor Inkrafttreten dieser Verordnung erhalten hat, verpflichtet wird, innerhalb eines Jahres den operativen Abbau im Umfang von mindestens 50 % der maximalen Abbaumenge aufzunehmen, die im ersten technischen Betriebsplan für den Abbau vor der Änderung genehmigt wurde;
b)
der den technischen Betriebsplan für die Aufnahme des operativen Abbaus nach Inkrafttreten dieser Verordnung erhalten hat, verpflichtet wird, innerhalb eines Jahres den operativen Abbau im Umfang von 100 % der maximalen Abbaumenge aufzunehmen, die im ersten technischen Betriebsplan für den Abbau vor der Änderung genehmigt wurde;
…
(2)   Ein Bergbaubetreiber, der den operativen Abbau von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft durchführt, kann mit Genehmigung der Bergbauaufsichtsbehörde die Abbaumenge reduzieren. Der Bergbaubetreiber kann seinen Antrag auf Reduzierung der Abbaumenge bis zum 20. Tag des Monats stellen, der auf den letzten Tag der in Abs. 1 festgelegten einjährigen Abbaufrist folgt.
(2a)   Die Reduzierung der Abbaumenge kann genehmigt werden, wenn
a)
der Bergbaubetreiber von höherer Gewalt betroffen war oder
b)
ein zwingender externer Grund vorliegt, der nicht unter Buchst. a fällt und nicht dem Tätigkeitsbereich des Bergbaubetreibers zuzurechnen ist.
(3)   Wird der Abbau nicht gemäß Abs. 1 aufgenommen – und vorbehaltlich der in Abs. 3a genannten Ausnahmefälle –, entzieht die Bergaufsichtsbehörde dem Bergbaubetreiber die Bergbauberechtigung und bestimmt als neuen Inhaber der Bergbauberechtigung für den betreffenden Bergbaustandort die Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(staatliche ungarische Vermögensverwaltungsgesellschaft)], damit diese das Eigentumsrecht im Namen des ungarischen Staates ausübt.
(3a)   Die Bergbauaufsichtsbehörde entzieht dem Bergbaubetreiber die Bergbauberechtigung nicht, wenn der Bergbaubetreiber nachweist, dass ein Grund im Sinne von Abs. 2a vorliegt, durch den die Anwendung dieser Vorschrift ausgeschlossen ist.“
II. Vorverfahren
11
Am 6. April 2022 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an Ungarn, in dem sie die Vereinbarkeit der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 sowie des Gesetzes Nr. CXXXVI von 2021, mit dem die §§ 27/A, 27/B und 27/C in das Bergbaugesetz eingefügt wurden, insbesondere mit Art. 49 AEUV und Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 in Frage stellte.
12
Der Kommission zufolge wurden mit der Verordnung Nr. 404/2021 zum einen für bestimmte wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft, wie Sand, Kies und Zement, unter den Marktpreisen liegende amtliche Preise festgelegt und wurden zum anderen die größten Unternehmen, die diese Stoffe abbauten oder herstellten und die fast alle von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen gehalten würden, zur Entrichtung einer „zusätzlichen Schürfgebühr“ in Höhe von 90 % der Differenz zwischen dem in dieser Verordnung festgelegten Referenzpreis und dem tatsächlichen Verkaufspreis dieser Ausgangsstoffe verpflichtet. Gleichzeitig seien die Unternehmen, für die diese Verordnungen gegolten hätten, nach der Verordnung Nr. 405/2021 verpflichtet gewesen, eine von der Regierung festgelegte Mindestabbaumenge aufrechtzuerhalten, um nicht ihre Bergbauberechtigung zu verlieren. Das Gesetz Nr. CXXXVI von 2021 wiederum habe den Leiter der Bergbauaufsichtsbehörde ermächtigt, ähnliche Maßnahmen zu ergreifen.
13
In seiner Antwort vom 13. Juni 2022 stellte Ungarn das Vorliegen der in dem Aufforderungsschreiben genannten Verstöße in Abrede. Es machte insbesondere geltend, dass die zusätzliche Schürfgebühr eine Steuer sei, dass die streitigen Bestimmungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt seien und dass sie die Niederlassungsfreiheit in verhältnismäßiger Weise beschränkten.
14
Am 26. Januar 2023 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Ungarn, in der sie im Wesentlichen an den in ihrem Aufforderungsschreiben dargelegten Argumenten festhielt. Sie forderte Ungarn auf, innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen.
15
Mit Schreiben vom 30. März 2023 beantwortete Ungarn die mit Gründen versehene Stellungnahme und wiederholte, dass der Vorwurf der Vertragsverletzung unbegründet sei.
16
Da diese Antwort die Kommission nicht überzeugte, hat sie am 23. Februar 2024 die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.
III. Zur Klage
17
Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Rügen, mit denen sie einen Verstoß gegen Art. 49 AEUV bzw. einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 geltend macht.
A. Zur ersten Rüge: Verstoß gegen Art. 49 AEUV
1.
Zum Vorliegen einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit
a)
Vorbringen der Parteien
18
Was zunächst die Verordnung Nr. 404/2021 anbelangt, macht die Kommission geltend, dass ihr § 1 Abs. 2 einen Referenzpreis für fünf wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft, nämlich kalibrierten Sand, kalibrierten Kies, kalibriertes Kies-Sand-Gemisch, natürliches Kies-Sand-Gemisch und Zement, festlege. Bei einem Verkauf zu einem höheren Preis müsse das betreffende Unternehmen die mit dieser Verordnung eingeführte zusätzliche Schürfgebühr entrichten, die 90 % der Differenz zwischen seinem tatsächlichen Umsatz und dem auf der Grundlage der verkauften Menge und dieses Preises ermittelten Umsatz betrage.
19
Sodann trägt die Kommission in Bezug auf die Verordnung Nr. 405/2021 vor, dass gemäß ihrem § 1 Abs. 1, 2 und 2a die Bergbauaufsichtsbehörde die Bergbaubetreiber verpflichte, innerhalb eines Jahres die Abbautätigkeit tatsächlich aufzunehmen, und zwar im Umfang von mindestens 50 % der im technischen Betriebsplan für den Abbau genehmigten maximalen Abbaumenge bzw. im Umfang von 100 % dieser Menge, je nach dem Zeitpunkt, zu dem sie diesen Plan erhalten hätten (im Folgenden: Mindestabbauverpflichtung). Die geltende Mindestabbaumenge könne nur mit Genehmigung dieser Behörde reduziert werden, wenn der Bergbaubetreiber von höherer Gewalt betroffen gewesen sei oder ein anderer zwingender externer Grund vorliege. Ohne eine solche Genehmigung werde dem Betreiber, der die Mindestabbauverpflichtung nicht einhalte, seine Bergbauberechtigung entzogen.
20
Was schließlich das Bergbaugesetz betrifft, so ermächtigten dessen §§ 27/A bis 27/C den Leiter der Bergbauaufsichtsbehörde, Maßnahmen zu beschließen, die den in den Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 vorgesehenen entsprächen. Die Tatsache, dass der Leiter dieser Behörde keine derartigen Maßnahmen beschlossen habe, obwohl die Voraussetzungen dafür erfüllt gewesen seien, könne auf den Umstand zurückzuführen sein, dass der ungarische Gesetzgeber die ursprünglich auf die Dauer der Covid‑19-Pandemie beschränkte Geltungsdauer dieser Verordnungen aufgrund des Kriegs in der Ukraine verlängert habe.
21
Nach Ansicht der Kommission bewirken alle diese Maßnahmen eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit.
22
Im Vorverfahren habe sie festgestellt, dass die in § 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 404/2021 festgelegten Preise für alle dort genannten wesentlichen Ausgangsstoffe stets unter den Marktpreisen gelegen hätten.
23
Sie habe auch festgestellt, dass von den 340 Unternehmen, die in Ungarn in den in dieser Verordnung genannten Tätigkeitsbereichen aktiv seien, nur vier die zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hätten, und dass diese Unternehmen bis auf eine Ausnahme alle von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen gehalten würden. Obwohl diese vier Unternehmen nur 1,2 % der insgesamt 340 Unternehmen ausmachten, hielten sie zusammen 25 % der Marktanteile in diesen Tätigkeitsbereichen.
24
Die zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichteten Unternehmen sähen sich gezwungen, ihre Erzeugnisse zu dem in der Verordnung Nr. 404/2021 festgelegten Preis zu verkaufen, um zu vermeiden, dass sie 90 % der Differenz zwischen diesem Preis und dem Marktpreis als Gebühr entrichten müssten. Dies zwinge diese Unternehmen – im Gegensatz zu den Unternehmen, die diese Abgabe nicht zu entrichten hätten –, mit Verlust zu arbeiten. Die Verordnung Nr. 405/2021 verstärke diese Wirkung noch weiter, da die zur Entrichtung der Gebühr verpflichteten Unternehmen der durch diese Verordnung vorgeschriebenen Mindestabbauverpflichtung nachkommen müssten, damit ihnen ihre Bergbauberechtigung nicht entzogen werde, auch wenn sie mit Verlust arbeiteten.
25
Die Kommission macht geltend, dass unter diesen Umständen die beiden Verordnungen sowohl einzeln als auch zusammen in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen an der Ausübung ihrer Niederlassungsfreiheit hinderten bzw. deren Ausübung weniger attraktiv für sie machten, und zwar aus drei Gründen.
26
Was erstens in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen betreffe, die den Eintritt in den ungarischen Markt beabsichtigten, erschwerten diese Vorschriften ihren Zugang zu diesem Markt. Außerdem seien sie nach der Verordnung Nr. 405/2021 verpflichtet, innerhalb eines Jahres die der Mindestabbauverpflichtung entsprechende Abbaumenge zu erreichen, während die Verordnung Nr. 404/2021 die Erzielung von Gewinnen erheblich erschwere oder sogar ausschließe.
27
Zweitens mache die Einführung neuer Bedingungen für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen, die bereits auf dem ungarischen Markt tätig seien, weniger attraktiv oder sogar unmöglich, da ihre Gewinne erheblich reduziert würden. Es sei sogar möglich, dass sie mit Verlust arbeiten müssten.
28
Drittens ergebe sich aus Rn. 53 des Urteils vom 21. Dezember 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), dass die Ausübung der Niederlassungsfreiheit grundsätzlich nicht nur die Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer einschließe, Art und Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit, die auf den Aufnahmemitgliedstaat ausgeweitet werde, zu bestimmen, sondern auch das Recht, anschließend den Umfang dieser Tätigkeit zu verringern. Die Mindestabbauverpflichtung gestatte es jedoch nicht, diesen Aspekt der Niederlassungsfreiheit auszuüben.
29
Schließlich führe die fragliche nationale Regelung zu einer mittelbaren Diskriminierung, da sie – mit einer Ausnahme – Unternehmen betreffe, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen gehalten würden.
30
Ungarn ist der Ansicht, die Kommission stütze sich für ihre Feststellung, dass eine Vertragsverletzung vorliege, zu Unrecht auf eine kumulative Anwendung der nationalen Regelungen, um die es in der vorliegenden Klage gehe.
31
Die Wirkungen der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 könnten nämlich nicht kumuliert werden, da diese Verordnungen nicht zusammen angewandt werden könnten.
32
Die Verordnung Nr. 405/2021 betreffe gemäß ihrem § 1 Abs. 1 nur Bergbaubetreiber, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung, d. h. am 9. Juli 2021, ihre Abbautätigkeit noch nicht tatsächlich aufgenommen hätten. Diese Betreiber erfüllten definitionsgemäß nicht die Kriterien in Bezug auf ihre Haupttätigkeit im Jahr 2019 und den von ihnen in diesem Jahr erzielten Nettoumsatz, auf die sich die Verordnung Nr. 404/2021 für die Bestimmung der zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichteten Unternehmen beziehe.
33
Somit betreffe die in der Verordnung Nr. 405/2021 vorgesehene Mindestabbauverpflichtung in der Praxis nicht die Unternehmen, die die durch die Verordnung Nr. 404/2021 eingeführte zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hätten.
34
Im Übrigen sähen die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes nur einen Regelungsrahmen vor, der den Leiter der zuständigen nationalen Behörde ermächtigen solle, ausnahmsweise und vorübergehend bestimmte Vorschriften zu erlassen. Nicht nur seien solche Vorschriften noch nicht erlassen worden, sondern die Bestimmungen dieser Paragrafen und der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 seien inhaltlich auch nicht identisch.
35
Auf das Vorbringen der Kommission, um nachzuweisen, dass diese Verordnungen die Niederlassungsfreiheit beschränkten, entgegnet Ungarn erstens in Bezug auf die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen, die den Eintritt in den ungarischen Markt beabsichtigten, dass die Mindestabbauverpflichtung für alle – nationalen und ausländischen – neuen Marktteilnehmer gelte, was jegliche Verletzung der Niederlassungsfreiheit ausschließe.
36
Außerdem sehe das Bergbaugesetz als allgemeine Regel vor, dass die Abbautätigkeit innerhalb einer bestimmten Frist tatsächlich aufgenommen werden müsse, und für Bergbaustandorte einer gewissen Größe, dass eine Mindestabbaumenge erreicht werden müsse. Gegenüber dieser allgemeinen Regelung sehe die Verordnung Nr. 405/2021 in Anbetracht einer Notlage für einen Übergangszeitraum eine verschärfte Abbauverpflichtung vor, und § 27/B des Bergbaugesetzes erlaube es, ebenfalls übergangsweise, von den normalerweise geltenden Vorschriften abzuweichen. Es sei nicht unverhältnismäßig, wenn in einer vorübergehenden Situation die Mindestabbaumenge die normalerweise geltende Menge übersteige.
37
Was zweitens die bereits auf dem ungarischen Markt tätigen Unternehmen betrifft, macht Ungarn geltend, dass die zusätzliche Schürfgebühr eine Steuer sei, die auf neutralen Kriterien wie dem im Jahr 2019 erzielten Nettoumsatz und dem in der Verordnung Nr. 404/2021 festgelegten Referenzpreis beruhe. Damit die Steuerbelastung verhältnismäßig bleibe, knüpfe diese Verordnung die Steuerpflicht an die Höhe des Umsatzes. Insoweit habe der Gerichtshof in Rn. 50 des Urteils vom 3. März 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), anerkannt, dass der Umsatz als neutrales Unterscheidungskriterium angesehen werden könne, da er einen relevanten Indikator für die Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen darstelle.
38
Drittens betreffe das Urteil vom 21. Dezember 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), einen anderen Kontext als den der vorliegenden Rechtssache, so dass daraus nicht die allgemeine Schlussfolgerung abgeleitet werden könne, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten keine Maßnahmen ergreifen dürften, die den Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit der Unternehmen beeinflussen könnten.
39
Was schließlich das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung betreffe, so sei die Tatsache, dass die zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichteten Unternehmen hauptsächlich von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen gehalten würden, eine Folge der besonderen Merkmale des ungarischen Marktes, auf dem die stärksten Unternehmen in dem betreffenden Sektor ausländische Unternehmen seien. Insoweit sei der vorliegende Fall mit den Fällen vergleichbar, die den Urteilen vom 3. März 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), und vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), zugrunde gelegen hätten.
40
In ihrer Erwiderung trägt die Kommission vor, der Standpunkt Ungarns, wonach die Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 keine kumulativen Wirkungen hätten, da diese Verordnungen nicht zusammen angewandt werden könnten, sei unzutreffend. Aus § 1 Abs. 2 und 2a der Verordnung Nr. 405/2021 ergebe sich nämlich, dass Unternehmen, die bereits eine Bergbautätigkeit ausübten, einer Mindestabbauverpflichtung unterlägen. Diese Unternehmen fielen aber auch unter die Verordnung Nr. 404/2021.
41
Insoweit macht Ungarn in seiner Gegenerwiderung geltend, dass eine solche Auslegung von § 1 Abs. 2 und 2a fehlerhaft sei, da er nur für Bergbaubetreiber gelte, die eine neue Abbautätigkeit aufnähmen.
42
Ungarn räumt ein, dass es angesichts des Wortlauts der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, dass ein Bergbaubetreiber, der bereits auf dem ungarischen Markt tätig sei und eine Abbautätigkeit an einem neuen Bergbaustandort aufnehme, unter diese beiden Verordnungen falle. Zum einen betreffe in einem solchen Fall die Mindestabbauverpflichtung jedoch nur diesen neuen Standort. Zum anderen setze die kumulative Anwendung der beiden Verordnungen auf zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichtete Unternehmen voraus, dass diese von einer Entscheidung der Bergbauaufsichtsbehörde betroffen seien, da die Anwendung der Verordnung Nr. 405/2021 auf einen bestimmten Bergbaubetreiber von einer solchen Entscheidung abhänge. Nach den von dieser Behörde übermittelten Informationen sei jedoch keines dieser Unternehmen Gegenstand einer solchen Entscheidung gewesen.
43
Im Übrigen weist die Kommission in ihrer Erwiderung darauf hin, dass – selbst wenn die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes nur einen Regelungsrahmen vorsähen, der es dem Leiter der zuständigen nationalen Behörde erlaube, Vorschriften zu erlassen, was er bisher nicht getan habe – aus Rn. 70 des Urteils vom 5. Juli 2007, Kommission/Belgien (C‑522/04, EU:C:2007:405), hervorgehe, dass, auch wenn die Behörden eines Mitgliedstaats in der Praxis eine unionsrechtswidrige nationale Bestimmung nicht anwendeten, die Rechtssicherheit gleichwohl verlange, dass diese Bestimmung geändert werde.
44
In Bezug auf das Vorbringen Ungarns zu den Urteilen vom 3. März 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), und vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), weist die Kommission darauf hin, dass die Rechtssachen, in denen diese Urteile ergangen seien, progressive Umsatzsteuern betroffen hätten. Die zusätzliche Schürfgebühr sei aber keine Umsatzsteuer und habe keinen progressiven Charakter.
45
Sie sei keine Umsatzsteuer, da ihre Bemessungsgrundlage nicht auf dem Umsatz der diese Gebühr schuldenden Unternehmen beruhe, sondern dieser nur für die Bestimmung des Kreises der betroffenen Unternehmen relevant sei. Außerdem sei der einzige relevante Umsatz der Umsatz, den die Unternehmen im Jahr 2019 erzielt hätten, so dass dieser Kreis von Unternehmen, der zu einem großen Teil aus Unternehmen bestehe, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Gesellschaften gehalten würden, den ungarischen Behörden beim Erlass der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 bekannt gewesen sei und sich nicht entsprechend ihrem Jahresumsatz verändere.
46
Diese Modalitäten der Bestimmung des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 404/2021 seien ein Indiz für eine diskriminierende Absicht, die darin bestehe, in diesen Anwendungsbereich fallende Unternehmen in eine ungünstigere Lage zu versetzen als diejenigen, die nicht von der zusätzlichen Schürfgebühr betroffen seien und die hauptsächlich von ungarischen Staatsangehörigen gehalten würden.
47
Im Übrigen weise die zusätzliche Schürfgebühr nicht die Merkmale einer progressiven Besteuerung auf, da die betreffenden Unternehmen sie nicht entrichten müssten, solange sie sich an den durch die Verordnung Nr. 404/2021 festgelegten Preis hielten, sondern, wenn sie diesen Preis überstiegen, die Gebühr in Höhe von 90 % der Differenz zwischen diesem Preis und dem Verkaufspreis zu entrichten hätten.
48
Zusammenfassend enthalte die Bestimmung des Anwendungsbereichs dieser Verordnung, auch wenn sie streng genommen nicht auf einer Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit oder dem Ort der Niederlassung der betreffenden Unternehmen beruhe, offensichtlich diskriminierende oder protektionistische Aspekte und sei daher im Sinne des Urteils vom 9. Mai 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, Rn. 14), mit den Grundfreiheiten unvereinbar.
49
In seiner Gegenerwiderung entgegnet Ungarn, dass die zusätzliche Schürfgebühr eine stufenweise variable Steuer sei, da aufgrund der Umsatzschwelle bestimmte Unternehmen als steuerpflichtig angesehen würden und andere nicht. Selbst wenn diese Gebühr keinen progressiven Charakter habe, seien zudem einige der aus den Urteilen vom 3. März 2020Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), und vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), gewonnenen Erkenntnisse auf den vorliegenden Fall übertragbar, z. B. die Tatsache, dass der Umsatz ein relevanter Indikator für die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen sei.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
50
Als Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV sind nach ständiger Rechtsprechung alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen (Urteil vom 25. April 2024, Edil Work 2 und S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51
Insoweit sind nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund des Sitzes der Gesellschaften verboten, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungskriterien tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen (Urteile vom 5. Februar 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, Rn. 30, und vom 4. Oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën [Zinsen für ein gruppeninternes Darlehen], C‑585/22, EU:C:2024:822, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52
Um zu beurteilen, ob die mit den Verordnungen Nr. 404/2021 bzw. Nr. 405/2021 eingeführten Bestimmungen über die Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr und über die Mindestabbauverpflichtung sowie die vergleichbaren Bestimmungen in den §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes, auf die sich die vorliegende Rüge bezieht, gegen Art. 49 AEUV verstoßen, ist zunächst zu untersuchen, ob deren Wirkungen sowohl zusammen als auch getrennt zu prüfen sind, da nach Ansicht der Kommission diese beiden Arten von Verpflichtungen zusammen angewandt werden können, was Ungarn bestreitet.
53
Nach ständiger Rechtsprechung zur Beweislast im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV ist es Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (Urteil vom 21. Dezember 2023, Kommission/Dänemark [Höchstparkdauer], C‑167/22, EU:C:2023:1020, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Das Vorliegen einer Vertragsverletzung kann jedoch, wenn sie auf dem Erlass einer Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung, deren Vorliegen und Anwendung nicht bestritten werden, beruht, durch eine rechtliche Analyse der Bestimmungen dieser Maßnahme nachgewiesen werden (Urteil vom 19. November 2024, Kommission/Polen [Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei], C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 130 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55
Im vorliegenden Fall beruht die Vertragsverletzung, die die Kommission Ungarn zur Last legt, insbesondere auf dem Erlass der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021, deren Existenz und Anwendung von Ungarn nicht bestritten werden und deren Bestimmungen Gegenstand einer rechtlichen Analyse in der Klageschrift sind.
56
Daher ist zu prüfen, ob diese Analyse zutreffend ist, indem untersucht wird, ob sich, wie die Kommission geltend macht, die persönlichen Anwendungsbereiche dieser Verordnungen überschneiden, so dass sie kumulativ auf ein und dasselbe Unternehmen angewandt werden können.
57
Aus § 1 Abs. 1 und 7 der Verordnung Nr. 404/2021 geht hervor, dass die zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichteten Unternehmen diejenigen sind, deren Haupttätigkeit im Jahr 2019 im Abbau oder der Herstellung bestimmter wesentlicher Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft bestand und deren Nettoumsatz in diesem Jahr den Schwellenwert von 3 Mrd. HUF (etwa 7715000 Euro) erreicht oder überschritten hat.
58
Was die Verordnung Nr. 405/2021 betrifft, ergibt sich aus deren § 1 Abs. 1, dass die Bergbauaufsicht eine Entscheidung erlassen muss, mit der die Bergbaubetreiber verpflichtet werden, den Abbau am betreffenden Bergbaustandort innerhalb eines Jahres tatsächlich aufzunehmen, und zwar im Umfang von mindestens 50 % der im technischen Betriebsplan dieses Standorts genehmigten maximalen Abbaumenge, wenn der Betreiber diesen Plan vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung erhalten hat, oder im Umfang von 100 % dieser Menge, wenn er ihn nach diesem Zeitpunkt erhalten hat.
59
Folglich kann sich die Mindestabbauverpflichtung nur auf Bergbaubetreiber beziehen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung, d. h. am 9. Juli 2021, die Abbautätigkeit an einem bestimmten Bergbaustandort noch nicht tatsächlich aufgenommen hatten.
60
Wie Ungarn jedoch zu Recht geltend macht, haben diese Betreiber in der Praxis die zusätzliche Schürfgebühr nicht zu entrichten, da der persönliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 404/2021 nur Unternehmen umfasst, deren Haupttätigkeit im Jahr 2019 bereits im Abbau oder der Herstellung bestimmter wesentlicher Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft bestand.
61
Dieses Ergebnis wird nicht durch das Vorbringen der Kommission in Frage gestellt, wonach Bergbaubetreiber, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 405/2021 bereits eine Abbautätigkeit ausgeübt hätten, von deren § 1 Abs. 2 Satz 1 erfasst würden. Die Kommission ist der Ansicht, dass diese Bestimmung, da sie die Bedingungen für die Verringerung der Abbaumenge für einen „Bergbaubetreiber, der den operativen Abbau von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft durchführt“, festlege, allgemeine Geltung habe und nicht auf Betreiber beschränkt sei, die ihre Abbautätigkeit nach diesem Inkrafttreten tatsächlich aufnähmen.
62
Wie Ungarn zu Recht geltend macht, ergibt sich aus § 1 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 405/2021, dass diese Bestimmung auf die in § 1 Abs. 1 dieser Verordnung festgelegte Frist von einem Jahr verweist, die an die tatsächliche Aufnahme der Abbautätigkeit an einem Bergbaustandort anknüpft. Folglich betrifft § 1 Abs. 2 nur Bergbaubetreiber, die einen solchen Abbau aufnehmen, und hat nicht die ihm von der Kommission beigemessene allgemeine Geltung.
63
Daher ist festzustellen, dass die Kommission den ihr obliegenden Nachweis im Sinne der in Rn. 53 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung in Bezug auf die kumulative Anwendung der Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 auf dieselben Unternehmen nicht erbracht hat.
64
Es ist daher nicht zu prüfen, ob die kumulative Anwendung dieser Verordnungen gegenüber Unternehmen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten als Ungarn bewirkt, dass sie an der Ausübung ihrer Niederlassungsfreiheit in Ungarn gehindert werden oder dass deren Ausübung weniger attraktiv für sie gemacht wird. Dagegen ist zu untersuchen, ob diese beiden Verordnungen, wie auch die Kommission zur Stützung ihrer Klage vorträgt, jeweils für sich genommen gegen die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV verstoßen.
65
Aus den vorstehenden Gründen sind die Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 für die Zwecke der vorliegenden Klage gesondert zu prüfen, bevor anschließend geprüft wird, ob die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes gegen die Niederlassungsfreiheit verstoßen.
1) Zur Verpflichtung zur Entrichtung der in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehenen zusätzlichen Schürfgebühr
66
Was die Frage betrifft, ob die in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehene Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt, ist als Erstes festzustellen, dass die Kommission – von Ungarn unwidersprochen – behauptet, die in § 1 Abs. 2 dieser Verordnung festgelegten Referenzpreise hätten während des Vorverfahrens für alle dort genannten Stoffe stets unter den Marktpreisen gelegen.
67
Da die Höhe dieser Gebühr 90 %, d. h. fast der gesamten Differenz zwischen dem Verkaufspreis der betreffenden Stoffe und dem Referenzpreis, entspricht, macht diese Gebühr folglich gemäß der in Rn. 50 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung die Ausübung der Niederlassungsfreiheit zwangsläufig weniger attraktiv, wenn nicht sogar unmöglich, denn sie ist geeignet, die Rentabilität der Investitionen der Unternehmen, die die Gebühr entrichten müssen, zunichtezumachen (vgl. entsprechend Urteil vom 20. Dezember 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, Rn. 36).
68
Als Zweites trägt die Kommission – ebenfalls von Ungarn unbestritten – vor, dass von den 340 in Ungarn in dem betreffenden Sektor tätigen Unternehmen nur vier die zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hätten, von denen drei von einer in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Gesellschaft gehalten würden.
69
Zwar liegt nach dem Grundsatz der Steuerautonomie der Mitgliedstaaten außerhalb der Bereiche, in denen das Steuerrecht der Union harmonisiert wurde, die Bestimmung der grundlegenden Merkmale jeder Steuer im Ermessen dieser Staaten. Dieses Ermessen ist jedoch unter Beachtung des Unionsrechts (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. März 2021, Kommission/Ungarn, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, Rn. 44) und insbesondere der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit auszuüben (Urteil vom 6. Oktober 2022, Contship Italia, C‑433/21 und C‑434/21, EU:C:2022:760, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70
Eine Pflichtabgabe, die an ein scheinbar objektives Unterscheidungskriterium anknüpft, aber aufgrund ihrer Merkmale in den meisten Fällen Gesellschaften benachteiligt, die ihren Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem die Abgabe erhebenden Mitgliedstaat haben und sich in einer vergleichbaren Situation wie die Gesellschaften mit Sitz in letzterem Staat befinden, stellt eine nach den Art. 49 und 54 AEUV verbotene mittelbare Diskriminierung aufgrund des Sitzes der Gesellschaften dar (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën [Zinsen für ein gruppeninternes Darlehen], C‑585/22, EU:C:2024:822, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71
Dies ist bei der zusätzlichen Schürfgebühr der Fall, da sie in erster Linie für Gesellschaften gilt, die in anderen Mitgliedstaaten als Ungarn ansässig sind, und zwar systematisch.
72
Insbesondere ergibt sich diese Situation entgegen dem Vorbringen Ungarns nicht aus der Anwendung eines neutralen Besteuerungskriteriums wie des Umsatzes, anders als in der Situation, um die es in den Rechtssachen ging, in denen die Urteile vom 3. März 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, Rn. 46), und vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, Rn. 66), ergangen sind.
73
Wie die Kommission zu Recht ausführt, dient der Umsatz im vorliegenden Fall nämlich nicht zur Bestimmung der Bemessungsgrundlage der zusätzlichen Schürfgebühr, sondern lediglich zur Ermittlung der Unternehmen, die diese Gebühr zu entrichten haben. Außerdem beträgt die Gebühr, wie Ungarn einräumt, stets 90 % der Differenz zwischen dem in der Verordnung festgelegten Referenzpreis und dem Verkaufspreis der betreffenden Stoffe, so dass sie keinen progressiven Charakter hat.
74
Darüber hinaus wird bei der zusätzlichen Schürfgebühr, die im Jahr 2021 für einen grundsätzlich begrenzten Zeitraum, nämlich für die Dauer der Covid‑19-Pandemie, eingeführt wurde, zur Ermittlung der zu ihrer Entrichtung verpflichteten Unternehmen ein in zeitlicher Hinsicht starrer Umsatz berücksichtigt, nämlich der Umsatz, den diese im Jahr 2019 erzielt haben, obwohl sie zumindest bis zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Vertragsverletzungsklage am 23. Februar 2024 weiterhin zur Entrichtung dieser Gebühr verpflichtet waren.
75
Solange die Geltung der Verordnung Nr. 404/2021 verlängert wird, wird die zusätzliche Schürfgebühr somit immer für dieselben vier Unternehmen gelten – von denen drei von einer in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Gesellschaft gehalten werden –, und zwar auch dann, wenn ihr jeweiliger Umsatz nach 2019 den Schwellenwert von 3 Mrd. HUF (etwa 7715000 Euro) nicht mehr erreicht.
76
Umgekehrt müssen die im selben Sektor tätigen Unternehmen, deren Umsatz diesen Schwellenwert nach dem Jahr 2019 erreicht hat, diese Gebühr nicht entrichten. Die Kommission trägt jedoch – von Ungarn unbestritten – vor, dass die nicht zur Entrichtung dieser Gebühr verpflichteten Unternehmen hauptsächlich von in Ungarn ansässigen natürlichen oder juristische Personen gehalten würden.
77
Die durch die Verordnung Nr. 404/2021 eingeführte Regelung ist somit dadurch gekennzeichnet, dass in Anbetracht der Modalitäten für die Abgrenzung des persönlichen Anwendungsbereichs dieser Verordnung die Unternehmen, die die zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten haben, immer dieselben sein werden und sie außerdem unabhängig von der Entwicklung ihres Umsatzes zur Entrichtung verpflichtet bleiben. Gleichzeitig wird kein anderes Unternehmen die Gebühr zu entrichten haben, selbst wenn sein Umsatz den Schwellenwert von 3 Mrd. HUF (etwa 7715000 Euro) erreicht oder überschreitet.
78
Nach alledem ist festzustellen, dass die in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehene Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellt.
2) Zur in der Verordnung Nr. 405/2021 vorgesehenen Mindestabbauverpflichtung
79
Was die Frage betrifft, ob die Mindestabbauverpflichtung eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt, führt die Kommission zunächst mehrfach an, die Verordnung Nr. 405/2021 führe dazu, dass die von ihr erfassten Unternehmen verpflichtet seien, eine bestimmte Abbaumenge zu erreichen oder aufrechtzuerhalten, obwohl sie sich gezwungen sähen, mit Verlust zu arbeiten, um zu vermeiden, dass sie die zusätzliche Schürfgebühr nach der Verordnung Nr. 404/2021 entrichten müssten.
80
Dieses Argument beruht somit auf der Annahme, dass die Unternehmen, die einer solchen Verpflichtung bezüglich der Abbaumenge unterliegen, auch die zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten haben. Wie jedoch aus Rn. 60 des vorliegenden Urteils hervorgeht, sind diese Unternehmen in der Praxis nicht zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichtet.
81
Was sodann die Unternehmen betrifft, die die Aufnahme einer Bergbautätigkeit in Ungarn nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 405/2021 beabsichtigen – d. h. die einzigen Unternehmen, die, wie sich aus Rn. 59 des vorliegenden Urteils ergibt, von der Mindestabbauverpflichtung betroffen sind –, beschränkt sich die Kommission auf die pauschale Behauptung, dass diese Verpflichtung den Zugang zum ungarischen Markt für in anderen Mitgliedstaaten ansässige Gesellschaften erschwere.
82
In Ermangelung jeglicher kumulativen Wirkung mit der Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr ist festzustellen, dass die Kommission, indem sie sich auf dieses pauschale Vorbringen beschränkt hat, nicht nachgewiesen hat, dass die Mindestabbauverpflichtung die Ausübung der Niederlassungsfreiheit weniger attraktiv macht, wie es die in den Rn. 50 und 53 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung verlangt.
83
Im Übrigen gilt diese Mindestabbauverpflichtung, wie Ungarn zu Recht geltend macht, für alle – nationalen und ausländischen – Bergbaubetreiber, die eine Abbautätigkeit an einem Bergbaustandort in Ungarn aufnehmen. Insoweit hat die Kommission jedoch keinen Anhaltspunkt für den Nachweis geliefert, dass es sich bei den von dieser Verpflichtung betroffenen Gesellschaften hauptsächlich um in anderen Mitgliedstaaten ansässige Gesellschaften handelt.
84
Schließlich macht die Kommission geltend, die Mindestabbauverpflichtung hindere die Bergbaubetreiber daran, den Umfang ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu verringern, obwohl sich aus dem Urteil vom 21. Dezember 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, Rn. 53), ergebe, dass die Niederlassungsfreiheit u. a. die Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer einschließe, Art und Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit, die auf den Aufnahmemitgliedstaat ausgeweitet werde, zu bestimmen, sowie das Recht, anschließend den Umfang dieser Tätigkeit zu verringern.
85
Insoweit genügt der Hinweis, dass aus diesem Urteil nicht hervorgeht, dass Wirtschaftsteilnehmer, die eine Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ansässig sind, aufnehmen, im Aufnahmemitgliedstaat grundsätzlich keinen etwaigen Verpflichtungen insbesondere in Bezug auf den Umfang der Tätigkeit unterliegen können, sofern diese Verpflichtungen mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit mit der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV sind nämlich, wie sich aus diesem Urteil ergibt, die Besonderheiten der nationalen Regelung, mit der solche Verpflichtungen eingeführt werden, zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang geht aus § 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 405/2021 hervor, dass die Mindestabbauverpflichtung von der „maximalen Abbaumenge …, die im ersten technischen Betriebsplan für den Abbau … genehmigt wurde“, abhängt. Die Kommission hat hierzu jedoch keine genauen Angaben gemacht, anhand deren der Gerichtshof prüfen könnte, welche konkreten Auswirkungen die letztgenannte Verpflichtung als solche auf die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch die betroffenen Unternehmen haben kann.
86
Nach alledem ist festzustellen, dass die Kommission nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen hat, dass die Mindestabbauverpflichtung eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellt.
3) Zu den §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes
87
Was schließlich die Frage anbelangt, ob die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen, ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission in ihrer Klageschrift auf das Vorbringen beschränkt, dass diese Paragrafen Maßnahmen enthielten, die denen in den Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 entsprächen.
88
Insoweit ist festzustellen, dass § 27/A des Bergbaugesetzes im Wesentlichen die Voraussetzungen vorsieht, unter denen der Leiter der Bergbauaufsichtsbehörde kraft Verordnung eine „Situation …, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt“, für gegeben erklären kann.
89
Solange eine solche Situation besteht, ist der Leiter dieser Behörde befugt, ebenfalls durch Verordnung Maßnahmen zu erlassen, die mit den in den Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 vorgesehenen vergleichbar sind. Zum einen erlaubt nämlich § 27/B dieses Gesetzes dem Behördenleiter, u. a. eine Mindestabbauverpflichtung für Bergbaustandorte festzulegen, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Zum anderen führt § 27/C dieses Gesetzes eine Sondergebühr ein, die auch als „zusätzliche Schürfgebühr“ bezeichnet wird, wobei der Behördenleiter für die Zwecke der Entrichtung dieser Gebühr durch Verordnung die Referenzpreise für bestimmte wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft festlegen muss.
90
Unter diesen Umständen ist zum einen festzustellen, dass die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes nur einen allgemeinen Regelungsrahmen vorsehen, der durch verschiedene Verordnungen, die vom Leiter der Bergbauaufsichtsbehörde gegebenenfalls erlassen werden, umgesetzt werden muss. Es ist unstreitig, dass zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage keine entsprechende Verordnung erlassen worden war.
91
Zum anderen sind die in § 27/B und in § 27/C dieses Gesetzes vorgesehenen Maßnahmen zwar mit den in den Verordnungen Nr. 405/2021 bzw. Nr. 404/2021 vorgesehenen Maßnahmen vergleichbar, sie sind jedoch nicht mit diesen identisch.
92
Was insbesondere die Regelung über die zusätzliche Schürfgebühr betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 404/2021 selbst die Referenzpreise für die Berechnung dieser Gebühr festlegt, wobei diese Preise im Vorverfahren stets unter den Marktpreisen lagen, wie aus Rn. 66 des vorliegenden Urteils hervorgeht.
93
Dagegen legt § 27/C des Bergbaugesetzes nicht die Referenzpreise für die Berechnung der in ihm vorgesehenen Gebühr fest, sondern diese Preise sind durch Verordnung des Leiters der Bergbauaufsichtsbehörde festzulegen. Folglich steht nicht fest, dass die von ihm gegebenenfalls festgelegten Preise unter den Marktpreisen liegen.
94
Ebenso könnten die Unternehmen, die die in § 27/C des Bergbaugesetzes vorgesehene Gebühr entrichten müssten, im Laufe der Zeit wechseln, wohingegen, wie sich aus den Rn. 74 bis 77 des vorliegenden Urteils ergibt, die Unternehmen, die die mit der Verordnung Nr. 404/2021 eingeführte zusätzliche Schürfgebühr entrichten müssen, immer dieselben sind, da diese Gebühr auf einem in zeitlicher Hinsicht starren Umsatz beruht. Um die ersteren Unternehmen zu ermitteln, knüpft § 27/C des Bergbaugesetzes nämlich an den Umsatz an, der von diesen „im zweiten Steuerjahr vor Eintritt der … Situation, die eine Marktüberwachungsmaßnahme rechtfertigt“, erzielt wurde, d. h. an einen Umsatz, der in zeitlicher Hinsicht nicht starr ist.
95
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Gründe, aus denen erwiesen ist, dass die in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehene Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt, nicht auf die in § 27/C des Bergbaugesetzes vorgesehene Regelung übertragbar sind bzw. nur dann gegebenenfalls übertragen werden könnten, wenn die §§ 27/A bis 27/C dieses Gesetzes vom Leiter der Bergbauaufsichtsbehörde umgesetzt worden wären, was zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage und erst recht zum Zeitpunkt des Ablaufs der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, nicht der Fall war.
96
Dieses Ergebnis wird nicht durch die von der Kommission angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs in Frage gestellt, wie sie sich u. a. aus Rn. 102 des Urteils vom 26. Juni 2019, Kommission/Griechenland (C‑729/17, EU:C:2019:534), ergibt, wonach, auch wenn die Behörden eines Mitgliedstaats eine unionsrechtswidrige nationale Bestimmung faktisch nicht anwenden, die Rechtssicherheit gleichwohl verlangt, dass diese Bestimmung geändert wird.
97
Diese Rechtsprechung setzt nämlich voraus, dass feststeht, dass die streitige Bestimmung unionsrechtswidrig ist, was zum gegenwärtigen Zeitpunkt bei den §§ 27/A bis 27/C nicht der Fall ist.
98
Nach alledem ist festzustellen, dass die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes als solche und mangels Umsetzung dieser Paragraphen durch Verordnungen des Leiters der Bergbauaufsichtsbehörde keine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellen.
2.
Zur Rechtfertigung der Beschränkung der Niederlassungsfreiheit, die sich aus der in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehenen Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr ergibt
a)
Vorbringen der Parteien
99
Die Kommission weist darauf hin, dass Ungarn in seiner Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mehrere zwingende Gründe des Allgemeininteresses angeführt habe, die nach Ansicht Ungarns den Erlass und die Beibehaltung der zusätzlichen Schürfgebühr rechtfertigten.
100
Zunächst habe sich Ungarn auf die Ankurbelung der Wirtschaft sowie den Schutz der nationalen Wirtschaft und ihrer wichtigsten Sektoren berufen. Es handele sich jedoch um wirtschaftliche Ziele, die keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses darstellen könnten, und zwar auch nicht in einer Ausnahmesituation wie der Ankurbelung der Wirtschaft nach der Covid‑19-Pandemie, wie sich aus den Rn. 23 und 64 des Urteils vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), ergebe.
101
Sodann habe sich Ungarn auf die Bekämpfung von Marktstörungen, die Erhaltung des Wohnungsbauprogramms und die Bekämpfung unlauterer Preisbildungspraktiken berufen. Dabei handele es sich um allgemeine und vage Begriffe, die sich nur schwer von den in der vorstehenden Randnummer genannten wirtschaftlichen Zielen trennen ließen und deren Inhalt sowie die Frage, inwiefern die Verordnung Nr. 404/2021 zur Verwirklichung dieser Ziele beitrage, Ungarn nicht näher erläutert habe.
102
Schließlich habe Ungarn Ziele angeführt, die nach Ansicht der Kommission vom Unionsrecht anerkannte zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, nämlich die Versorgungssicherheit sowie den Schutz der Verbraucher und der Empfänger von Dienstleistungen.
103
Was als Erstes die Versorgungssicherheit betreffe, habe der Gerichtshof in den Rn. 67 und 69 des Urteils vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), entschieden, dass ein solches Ziel nur geltend gemacht werden könne, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliege, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre, und ausgeführt, dass das Ziel, die Versorgungssicherheit für den Bausektor in Bezug auf bestimmte Rohstoffe zu gewährleisten, keinem solchen Grundinteresse entspreche.
104
Zunächst habe Ungarn nicht nachgewiesen, dass eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der Versorgungssicherheit in Bezug auf die von der Verordnung Nr. 404/2021 erfassten Stoffe vorliege. Selbst wenn die Produktionsmenge dieser Stoffe in Ungarn unzureichend wäre, spräche nichts dagegen, sie einzuführen. Zudem habe die ungarische Regierung ihre Ausfuhr auch nicht beschränkt.
105
Des Weiteren sei die im vorliegenden Fall in Rede stehende Regelung offensichtlich ungeeignet, eine solche Versorgungssicherheit zu gewährleisten, da sie, indem sie die betreffenden Unternehmen zwinge, mit Verlust zu verkaufen, deren finanzielle Stabilität beeinträchtige und sie dazu veranlasse, ihre Tätigkeiten auf dem ungarischen Markt einzustellen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Festlegung von Referenzpreisen die Sicherheit der Versorgung mit wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft verbessere, fielen 75 % der Produktion dieser Stoffe nicht unter diese Vorgabe.
106
Schließlich habe Ungarn nicht erläutert, weshalb die Versorgungssicherheit nicht durch Maßnahmen gewährleistet werden könne, die die Niederlassungsfreiheit in geringerem Maße beschränkten.
107
Was als Zweites den Schutz der Verbraucher und der Empfänger von Dienstleistungen anbelangt, weist die Kommission darauf hin, Ungarn habe geltend gemacht, dass die Höhe der Marktanteile der Unternehmen, die die zusätzliche Schürfgebühr zu entrichten hätten, ein relevanter Aspekt für die Beurteilung der Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit dieser Gebühr sei und dass mit der Anwendbarkeit nach Maßgabe des Nettoumsatzes auf Unternehmen abgezielt werde, die über ausreichende Marktanteile verfügten, um die Produktion beschränken und künstlich hohe Verkaufspreise aufrechterhalten zu können.
108
Insoweit weist die Kommission darauf hin, dass, wenn das wahre Ziel der zusätzlichen Schürfgebühr die Bekämpfung der Erzielung außergewöhnlicher Gewinne sei, die Frage gestellt werden könne, weshalb diese Gebühr nur einer sehr kleinen Anzahl von in dem betreffenden Sektor tätigen Unternehmen auferlegt werde.
109
Außerdem könne gemäß § 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 404/2021, wenn ein Verkäufer, der die Gebühr nicht zu entrichten habe, eine Preispolitik betreibe, mit der die Erzielung eines unangemessenen Gewinns verfolgt werde, die nationale Steuer- und Zollbehörde ein steuerrechtliches Verwaltungsverfahren gegen diesen einleiten. Diese Bestimmung sehe somit zur Erreichung des Ziels, unangemessene Gewinne zu verhindern, eine weniger einschneidende Maßnahme als die Auferlegung dieser Gebühr vor.
110
Des Weiteren habe Ungarn nicht nachgewiesen, dass die zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verpflichteten Unternehmen über einen so großen Marktanteil verfügten, dass sie die Marktbedingungen verzerren könnten. Die von Ungarn beschriebenen marktverzerrenden Auswirkungen seien mit einer Situation des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung im Sinne von Art. 102 AEUV vergleichbar, der gegebenenfalls mit Hilfe von Rechtsinstrumenten des Wettbewerbsrechts begegnet werden müsse. Im Übrigen seien bei der ungarischen Wettbewerbsbehörde Verfahren gegen Unternehmen des betreffenden Sektors anhängig.
111
Ungarn tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen, wonach die Verordnungen Nr. 404/2021 und Nr. 405/2021 ein rein wirtschaftliches Ziel verfolgten. Vielmehr dienten sie den Interessen der Verbraucher und der Empfänger von Dienstleistungen, indem sie zum einen die Verfügbarkeit ausreichender Mengen von Rohstoffen für die Bauindustrie und zum anderen nicht missbräuchliche Preisbildungspraktiken gewährleisteten.
112
Die negativen wirtschaftlichen Auswirkungen, die zwischen 2020 und 2021 aufgrund der Covid‑19-Pandemie zu spüren gewesen seien, seien durch die Geschäftspolitik einiger Marktteilnehmer in Bezug auf Produkte wie Sand und Kies noch verschärft worden. Die Preise für Bergbauprodukte seien in den vergangenen fünf Jahren unabhängig von Angebot und Nachfrage im Inland um durchschnittlich 20 % gestiegen. Im selben Zeitraum hätten die größten Marktteilnehmer im Bereich des Abbaus von Kies-Sand-Gemischen nicht nur ihren Umsatz, sondern auch ihr Ergebnis nach Steuern deutlich gesteigert. Sie hätten also zusätzliche Gewinne erzielt, indem sie von der extrem gestiegenen Nachfrage anderer Akteure des Bausektors profitiert hätten.
113
Es sei entgegen der Forderung der Kommission nicht erforderlich, Beweise für das Vorliegen eines Mangels der betreffenden Stoffe auf dem ungarischen Markt vorzulegen, da, wenn es Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Sicherheit der Versorgung mit wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft bedroht sein könnte, auch die Verringerung der Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung dieser Sicherheit als legitimes Ziel angesehen werden könne. Es sei daher nicht erforderlich, abzuwarten, bis die Versorgungssicherheit tatsächlich beeinträchtigt sei, damit ein Mitgliedstaat berechtigt sei, geeignete und verhältnismäßige Präventivmaßnahmen zur Abwehr einer solchen Gefahr zu ergreifen.
114
In Bezug auf das Vorbringen der Kommission, die Verordnung Nr. 404/2021 sei zur Gewährleistung dieser Versorgungssicherheit offensichtlich ungeeignet, wendet Ungarn ein, dass auch Unternehmen, die nicht der zusätzlichen Schürfgebühr unterlägen – die zu 75 % der Gesamtproduktion der betreffenden Stoffe beitrügen –, das in der Verordnung Nr. 404/2021 festgelegte Preisniveau berücksichtigen und eine angemessene Gewinnspanne anstreben müssten. Die Verhältnismäßigkeit wäre gerade dann gefährdet, wenn die Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr für alle Marktteilnehmer gälte und nicht nur für diejenigen, die diese Verpflichtung aufgrund ihrer Wirtschaftskraft tragen könnten.
115
Was schließlich die von der Kommission genannten Wettbewerbsverfahren anbelangt, könne mit Hilfe des Wettbewerbsrechts, selbst wenn es eine Lösung für unlautere Preisbildungspraktiken böte, nicht sichergestellt werden, dass wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft in ausreichenden Mengen verfügbar seien.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
116
Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nur dann zulässig, wenn sie erstens aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zweitens verhältnismäßig ist, was bedeutet, dass sie geeignet sein muss, die Erreichung der verfolgten Zielsetzung in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist (Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulausbildung], C‑66/18, EU:C:2020:792, Rn. 178 und die dort angeführte Rechtsprechung).
117
Überdies obliegt dem betreffenden Mitgliedstaat der Nachweis, dass diese kumulativen Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulausbildung], C‑66/18, EU:C:2020:792, Rn. 179 und die dort angeführte Rechtsprechung).
118
In diesem Zusammenhang ist ferner darauf hinzuweisen, dass die Rechtfertigungsgründe, die ein Mitgliedstaat geltend machen kann, durch geeignete Beweise oder eine Untersuchung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme sowie genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens ergänzt werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn [Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen], C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 94 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a., C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 101).
119
Im vorliegenden Fall macht Ungarn geltend, der Erlass der Verordnung Nr. 404/2021 sei erforderlich gewesen, um die Wirtschaft anzukurbeln, die nationale Wirtschaft und ihre wichtigsten Sektoren zu schützen – u. a. durch die Gewährleistung der Sicherheit der Versorgung mit wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft –, das Wohnungsbauprogramm zu erhalten und zu sichern, Marktstörungen zu bekämpfen, die Lauterkeit des Handelsverkehrs zu gewährleisten, unlautere Preisbildungspraktiken zu bekämpfen und Empfänger von Dienstleistungen zu schützen.
120
Es handele sich nicht um rein wirtschaftliche Ziele, da diese Verordnung letztlich darauf abziele, den Interessen der Verbraucher und der Empfänger von Dienstleistungen zu dienen, indem gewährleistet werde, dass wesentliche Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft in ausreichenden Mengen und zu nicht missbräuchlichen Preisen zur Verfügung stünden.
121
Aus den Schriftsätzen Ungarns geht hervor, dass alle diese Gründe im Wesentlichen auf den angeblichen zusammenwirkenden Folgen der ungünstigen Marktentwicklung aufgrund der Covid‑19-Pandemie und eines Mangels an diesen Stoffen beruhten. Die Auswirkungen dieses Mangels seien durch das Verhalten der wichtigsten Wirtschaftsteilnehmer des betreffenden Sektors verschärft worden, die auf diese Weise außerordentliche Gewinne erzielt hätten, indem sie von dem extremen Anstieg der Nachfrage profitiert hätten.
122
Nach ständiger Rechtsprechung können rein wirtschaftliche Motive keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, der eine Beschränkung einer vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheit zu rechtfertigen vermag (Urteil vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a., C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 123 und die dort angeführte Rechtsprechung).
123
Dies gilt insbesondere für Ziele, die mit der Förderung der nationalen Wirtschaft oder deren ordnungsgemäßem Funktionieren verbunden sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung), wie das von Ungarn im vorliegenden Fall angeführte Ziel der Ankurbelung der Wirtschaft sowie des Schutzes der nationalen Wirtschaft und ihrer wichtigsten Sektoren.
124
Dagegen hat der Gerichtshof anerkannt, dass eine nationale Regelung eine gerechtfertigte Beschränkung einer Grundfreiheit darstellen kann, wenn sie durch wirtschaftliche Überlegungen vorgegeben wird, mit denen ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt wird (Urteil vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a., C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 123 und die dort angeführte Rechtsprechung).
125
Nach ständiger Rechtsprechung sind jedoch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie die in Art. 52 Abs. 1 AEUV genannte öffentliche Ordnung und Sicherheit, da sie es erlauben, von einer im AEU-Vertrag vorgesehenen Grundfreiheit abzuweichen, eng auszulegen, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Kontrolle durch die Organe der Europäischen Union bestimmt werden darf. Somit können diese Gründe nur geltend gemacht werden, wenn eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn [Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen], C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 59, vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn [Transparenz von Vereinigungen], C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 66).
126
Speziell zu einem mit der Versorgungssicherheit zusammenhängenden Ziel hat der Gerichtshof entschieden, dass ein solches Ziel nur geltend gemacht werden kann, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (Urteil vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
127
Der Gerichtshof hat in Rn. 69 des Urteils vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), bereits entschieden, dass das Ziel, die Versorgungssicherheit für den Bausektor in Bezug auf bestimmte Grundrohstoffe, nämlich Kies, Sand und Ton, die aus einer Abbautätigkeit stammen, zu gewährleisten, keinem „Grundinteresse der Gesellschaft“ im Sinne der in den beiden vorangehenden Randnummern angeführten Rechtsprechung entspricht.
128
Ebenso wenig entspricht das im vorliegenden Fall von Ungarn geltend gemachte Ziel, die Sicherheit der Versorgung des Bausektors mit Stoffen, die von der mit der Verordnung Nr. 404/2021 eingeführten zusätzlichen Schürfgebühr betroffen sind – nämlich kalibriertem Sand, kalibriertem Kies, kalibriertem Kies-Sand-Gemisch, natürlichem Kies-Sand-Gemisch und Zement –, zu gewährleisten, einem solchen „Grundinteresse der Gesellschaft“. Folglich stellt es auch keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen vermag.
129
Was das Ziel der Erhaltung und Sicherung des Wohnungsbauprogramms betrifft, ist festzustellen, dass Ungarn in seinen Schriftsätzen keinerlei Angaben zum Inhalt und Umfang dieses Programms gemacht hat und damit der Verpflichtung, die ihm – wie sich aus der in Rn. 118 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt – insoweit obliegt, nicht nachgekommen ist.
130
Jedenfalls beruht dieses Ziel, wie sich aus Rn. 121 des vorliegenden Urteils ergibt, ebenso wie die Ziele der Bekämpfung von Marktstörungen, der Bekämpfung unlauterer Preisbildungspraktiken sowie des Schutzes der Verbraucher und der Empfänger von Dienstleistungen, im Wesentlichen auf den angeblichen zusammenwirkenden Folgen der ungünstigen Marktentwicklung aufgrund der Covid‑19-Pandemie und eines Mangels an den von der zusätzlichen Schürfgebühr betroffenen Stoffen.
131
Insoweit wirft die Kommission Ungarn vor, keinen Beweis für das Vorliegen eines solchen Mangels auf dem ungarischen Markt vorlegt zu haben.
132
Ungarn macht geltend, es sei nicht erforderlich, solche Beweise vorzulegen, da, wenn es Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Sicherheit der Versorgung des Bausektors mit solchen Stoffen bedroht sein könnte, auch die Verringerung der Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung dieser Sicherheit als legitimes Ziel angesehen werden könne.
133
Damit verkennt Ungarn zum einen die in den Rn. 117 und 118 des vorliegenden Urteils genannten Verpflichtungen, die ihm obliegen, wenn es zwingende Gründe des Allgemeininteresses geltend macht, um eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen.
134
Zum anderen macht Ungarn, indem es sich auf die bloße „Wahrscheinlichkeit“ einer Gefährdung der Sicherheit der Versorgung des Bausektors mit bestimmten Stoffen beruft, keine „tatsächliche“ und „gegenwärtige“ Gefährdung im Sinne der in Rn. 126 dieses Urteils angeführten Rechtsprechung geltend.
135
Daher ist das Vorliegen einer tatsächlichen, gegenwärtigen und hinreichend schweren, ein Grundinteresse der Gesellschaft berührenden Gefährdung, die es erlaubt, zwingende Gründe des Allgemeininteresses geltend zu machen, im Zusammenhang mit den in Rn. 130 des vorliegenden Urteils genannten Zielen nicht nachgewiesen.
136
Folglich ist die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit, die sich aus der in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehenen Verpflichtung zur Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr ergibt, durch keines der von Ungarn geltend gemachten Ziele gerechtfertigt.
137
Nach alledem ist festzustellen, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 AEUV verstoßen hat, dass es die Bestimmungen über die Entrichtung der mit dieser Verordnung eingeführten Gebühr erlassen hat.
138
Folglich ist der ersten Rüge teilweise stattzugeben, soweit sie die in der Verordnung Nr. 404/2021 vorgesehene zusätzliche Schürfgebühr betrifft.
B. Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535
1.
Vorbringen der Parteien
139
Die Kommission macht geltend, dass ihr die Verordnung Nr. 404/2021 und die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes gemäß Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 im Entwurfsstadium hätten übermittelt werden müssen.
140
Sowohl die Verordnung als auch die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes fielen unter den Begriff „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. d dieser Richtlinie, da es sich um Vorschriften mit „rechtsverbindlichem Charakter“ handele.
141
Außerdem beeinflussten die Verordnung Nr. 404/2021 und die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes die Vermarktung der dort genannten Rohstoffe und wesentlichen Ausgangsstoffe für die Bauwirtschaft, indem sie zum einen amtliche Preise für diese Erzeugnisse festlegten und zum anderen die Entrichtung der zusätzlichen Schürfgebühr verlangten.
142
Der Leitfaden der Kommission zur Richtlinie 2015/1535 stütze diese Auslegung, da in ihm ausgeführt werde, dass der Begriff „sonstige Vorschrift“ Vorschriften umfasse, „die sich auf den Lebenszyklus eines Erzeugnisses auswirken – vom Inverkehrbringen über die Handhabung bis zur Beseitigung des durch das Erzeugnis entstandenen Abfalls“, wobei diese Vorschriften geeignet sein müssten, die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich zu beeinflussen.
143
Nach Ansicht Ungarns ist die zweite Rüge zurückzuweisen.
2.
Würdigung durch den Gerichtshof
144
Aus Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2015/1535 geht hervor, dass die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden „Entwurf einer technischen Vorschrift“ übermitteln, wobei dieser Begriff, wie sich aus Art. 1 Abs. 1 Buchst. g dieser Richtlinie ergibt, u. a. den Begriff „sonstige Vorschrift“ umfasst.
145
Art. 1 Abs. 1 Buchst. d dieser Richtlinie definiert den Begriff „sonstige Vorschrift“ als eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.
146
Die Definition des letztgenannten Begriffs weist daher eine gewisse Komplexität auf und verlangt, wie der Generalanwalt in Nr. 118 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, dass eine Reihe kumulativer Voraussetzungen erfüllt ist.
147
Wie sich aus Rn. 53 des vorliegenden Urteils ergibt, ist es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann.
148
Nur wenn die Kommission genügend Anhaltspunkte für den Nachweis der behaupteten Vertragsverletzung vorgebracht hat, obliegt es dem Mitgliedstaat, diese Anhaltspunkte und die sich daraus ergebenden Folgen substantiiert zu bestreiten (Urteil vom 24. Juni 2021, Kommission/Spanien [Verschlechterung des Naturraums Doñana], C‑559/19, EU:C:2021:512, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
149
Im vorliegenden Fall macht die Kommission zur Stützung ihrer zweiten Rüge in ihrer Klageschrift zwar geltend, dass die Verordnung Nr. 404/2021 und die §§ 27/A bis 27/C des Bergbaugesetzes unter den Begriff „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2015/1535 fielen, doch untermauert sie diese Behauptung in keiner Weise, sondern beschränkt sich im Wesentlichen auf den Hinweis, dass es sich um Vorschriften mit „rechtsverbindlichem Charakter“ handele, die die Vermarktung von Rohstoffen und wesentlichen Ausgangsstoffen für die Bauwirtschaft beeinflussten. Anhand dieses Vorbringens lässt sich jedoch nicht rechtlich hinreichend begründen, weshalb die ungarischen Rechtsakte unter diesen Begriff fallen sollten.
150
Mangels einer – und sei es auch nur knappen – Untersuchung der verschiedenen kumulativen Voraussetzungen, die die letztgenannte Bestimmung in Bezug auf jeden dieser Rechtsakte aufstellt, hat die Kommission den Gerichtshof nämlich nicht in die Lage versetzt, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung zu prüfen.
151
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen hat, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 verstoßen hat.
152
Somit ist die zweite Rüge zurückzuweisen.
153
Nach alledem ist festzustellen, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 AEUV verstoßen hat, dass es die in der Verordnung Nr. 404/2021 enthaltenen Bestimmungen über die Entrichtung einer zusätzlichen Schürfgebühr erlassen hat.
154
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
IV. Kosten
155
Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
156
Da der Klage der Kommission nur teilweise stattgegeben wird, hat im vorliegenden Fall jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Ungarn hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 AEUV verstoßen, dass es die in der A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet (Regierungsverordnung Nr. 404/2021 [VII. 8.] über die zusätzliche Schürfgebühr zur Ankurbelung der Wirtschaft) enthaltenen Bestimmungen über die Entrichtung einer zusätzlichen Schürfgebühr erlassen hat.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Die Europäische Kommission und Ungarn tragen jeweils ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Ungarisch.