61996CC0181_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 De praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af Bundesverwaltungsgericht vedroerer faellesskabslovgivningen om maelkekvoter. De vedroerer naermere bestemt den del af denne lovgivning, som er fastsat efter dommene i sagerne Mulder (1) og Von Deetzen (2), og som finder anvendelse paa producenter af maelk og mejeriprodukter, der tidligere var omfattet af lovgivningen om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger.
I - Faellesskabslovgivningen
2 Den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter blev oprettet i 1968 ved forordning (EOEF) nr. 804/68 (3). Da markedssituationen fra starten var praeget af en tendens til uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, som foerte til strukturelle overskud, er faellesskabslovgivningen praeget af, at lovgiver har oensket at bremse vaeksten i produktionen.
Praemieordningen for ikke-markedsfoering og omstilling
3 Saaledes blev der ved forordning (EOEF) nr. 1078/77 (4) truffet en raekke foranstaltninger med henblik paa at reducere udbuddet. Der blev navnlig indfoert en praemieordning til fordel for landbrugere, som paatog sig ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter fra deres virksomhed i en periode paa fem aar eller som omstillede deres malkekvaegsbesaetninger til koedproduktion over en periode paa fire aar.
Tillaegsafgiftsordningen
4 I 1984 konstaterede man, at der trods de foranstaltninger, man havde truffet, fortsat var en stigning i maelkeproduktionen. Det var noedvendigt at traeffe strengere foranstaltninger, hvorfor den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter blev omlagt med indfoerelsen af ordningen med tillaegsafgifter, ogsaa kaldet »maelkekvoteordningen«.
5 Artikel 5c i forordning nr. 804/68, som blev indfoert ved artikel 1 i forordning nr. 856/84 (5), indfoerte en ordning med tillaegsafgifter, som skulle udredes af enhver producent (formel A) eller af enhver opkoeber (formel B) af komaelk for de maengder, som oversteg en aarlig individuel referencemaengde, der blev benaevnt »maelkekvote«. Forbundsrepublikken Tyskland valgte formel A.
6 Ifoelge artikel 1, stk. 3, kan summen af de i stk. 1 omhandlede referencemaengder ikke overstige en samlet garantimaengde svarende til summen af de maengder maelk, der i kalenderaaret 1981 er leveret til behandlings- eller forarbejdningsvirksomheder for maelk eller andre mejeriprodukter i hver medlemsstat, forhoejet med 1%.
7 De almindelige bestemmelser vedroerende anvendelsen af tillaegsafgiften blev fastsat ved forordning (EOEF) nr. 857/84 (6). I Tyskland blev referencemaengden fastsat paa grundlag af aaret 1983. Ifoelge forordningens artikel 2, stk. 2, kan medlemsstaterne saaledes bestemme, at referencemaengden paa deres omraade er lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, der er leveret eller opkoebt i kalenderaaret 1982 eller 1983, afpasset med en procentsats paa en saadan maade, at den i artikel 5c i den aendrede forordning nr. 804/68 fastsatte garantimaengde ikke overskrides.
8 I henhold til denne ordning var det ikke muligt at tildele en kvote til producenter, der som foelge af deres deltagelse i den midlertidige ikke-markedsfoeringsordning i henhold til forordning nr. 1078/77, ikke havde leveret eller solgt maelk i loebet af det referenceaar, som var lagt til grund for kvotetildelingen (disse producenter benaevnes i almindelighed »SLOM-producenter« (7)).
9 Domstolen udtalte i dommene i henholdsvis Mulder-sagen og Von Deetzen-sagen, at en saadan lovgivning, for saa vidt som den ikke indeholdt bestemmelser om tildelingen af referencemaengder til SLOM-producenter, var i strid med den berettigede forventning, som producenterne maatte have til den begraensede virkning af den ordning, de havde underlagt sig, hvorfor ordningen kendtes ugyldig.
10 Med henblik paa at efterkomme disse domme udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 764/89 ,(8) som ved artikel 1 indfoerte en artikel 3a i forordning nr. 857/84 om midlertidig tildeling af en specifik referencemaengde for visse kategorier af producenter, som har deltaget i ikke-markedsfoeringsordninger, og som opfylder visse betingelser.
11 Ved Spagl- (9) og Pastaetter-dommene (10) blev artikel 3a, stk. 1 og 2, kendt ugyldige. Domstolen fandt, at disse bestemmelser var i strid med de berettigede forventninger hos de producenter, som havde deltaget i ikke-markedsfoeringsordningen. Paa den ene side blev de producenter, hvis ikke-markedsfoeringsperiode udloeb inden den 31. december 1983, saaledes i henhold til stk. 1 uden gyldig grund udelukket fra at faa tildelt en SLOM-kvote. For det andet begraensede reglen i stk. 2 den midlertidige specifikke referencemaengde til en sats paa 60% af den maengde maelk, som producenten havde leveret eller solgt i den 12-maaneders periode, som laa forud for ansoegningen om ikke-markedsfoeringspraemien. Dette svarede til en nedsaettelse med 40%, hvilket fandtes urimeligt sammenlignet med de satser, som gjaldt for andre producenter.
12 Den omtvistede forordnings artikel 3a, stk. 1, blev aendret ved artikel 1, punkt II, litra a), i forordning (EOEF) nr. 1639/91 (11) som konsekvens af Spagl- og Pastaetter-dommene. Saaledes blev der indsat et nyt afsnit, hvorefter kategorien af producenter, som kunne drage fordel af den specifikke referencemaengde i henhold til artikel 3a, udvidedes til producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode i forbindelse med opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 paatagne forpligtelse, afsluttedes i loebet af 1983.
13 Artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, har foelgende indhold:
»Producenter,
- hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode i forbindelse med opfyldelsen af den i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77 paatagne forpligtelse udloeb i 1983 ...
eller
- ...
tildeles midlertidigt efter ansoegning indgivet inden for en frist paa tre maaneder at regne fra den 1. juli 1991 en specifik referencemaengde paa de i litra a), b) og d) fastsatte betingelser.«
II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger for den nationale ret
14 I juni 1981 fik sagsoegeren i hovedsagen, Wilkens, tildelt en praemie for omstilling af sin malkekvaegsbesaetning til koedproduktion.
15 I marts 1983 konstaterede Bezirksregierung Hannover (distriktsstyrelsen for Hannover) efter en kontrol af besaetningen uregelmaessigheder i forbindelse med slagtningen af malkekoeerne. Den ophaevede derfor bevillingsafgoerelsen vedroerende omstillingspraemien og kraevede den allerede udbetalte foerste praemierate tilbagebetalt med renter.
16 I den sag, som Wilkens anlagde til proevelse af denne afgoerelse, blev Landwirtschaftskammer Hannover frifundet ved Verwaltungsgericht Hannover's dom af 11. september 1985, og denne afgoerelse blev efter anke stadfaestet ved dom afsagt af Oberverwaltungsgericht Lueneburg den 26. april 1990. Begge domme har retskraft.
17 I juni 1989 ansoegte Wilkens om en midlertidig, specifik referencemaengde med henblik paa at genoptage maelkeproduktionen. Sagsoegte i hovedsagen, Landwirtschaftskammer Hannover, attesterede, at de retlige betingelser for tildeling af en saadan specifik kvote var opfyldt, men forbeholdt sig dog at tilbagekalde attesten, saafremt den sag, som paa davaerende tidspunkt verserede for Oberverwaltungsgericht, foerte til en nedsaettelse af praemien eller den maengde maelk, der var lagt til grund for beregningen af praemien.
18 Efter at Oberverwaltungsgericht Lueneburg ved dom afsagt den 26. april 1990 havde stadfaestet inddragelsen af omstillingspraemien, ophaevede Landwirtschaftskammer Hannover ved afgoerelse af 13. juli 1992 den midlertidige attest. Herefter kunne der ikke tildeles Wilkens nogen specifik referencemaengde.
19 I den sag, som Wilkens anlagde til proevelse af afgoerelsen om ophaevelse, frifandt Verwaltungsgericht Hannover sagsoegte i hovedsagen, hvilken afgoerelse blev stadfaestet af Oberverwaltungsgericht Lueneburg.
20 Sagsoegeren i hovedsagen indgav herefter »revisionsanke« til Bundesverwaltungsgericht vedroerende denne dom.
III - De praejudicielle spoergsmaal
21 Da Bundesverwaltungsgericht fandt, at sagens udfald afhang af fortolkningen, og i paakommende tilfaelde af gyldigheden af den omtvistede forordnings artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, hvorefter tildelingen af en midlertidig, specifik referencemaengde tilsyneladende afhaenger af den korrekte opfyldelse af forpligtelsen til ikke-markedsfoering eller omstilling, som er paataget i henhold til forordning nr. 1078/77, udsatte den sagen og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Udelukker artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, i forordning (EOEF) nr. 857/84, som affattet ved forordning (EOEF) nr. 1639/91, at producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingspraemie er kraevet tilbagebetalt paa grund af tilsidesaettelse af den indgaaede forpligtelse, tildeles en midlertidig, specifik referencemaengde?
2) Er bestemmelsen i bekraeftende fald forenelig med de faellesskabsretlige principper om beskyttelse af den berettigede forventning og om proportionalitet?«
IV - Besvarelse af spoergsmaalene
22 Med det foerste spoergsmaal oensker Bundesverwaltungsgericht oplyst, om en producent, som har paataget sig en forpligtelse til ikke-markedsfoering eller omstilling i henhold til forordning nr. 1078/77 (12), men som ikke laengere er berettiget til en tilsvarende praemie, fordi han ikke har opfyldt de krav, som er opstillet i tilknytning til denne forpligtelse, alligevel har krav paa en specifik referencemaengde i henhold til artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, i den omtvistede forordning, saaledes at han kan genoptage markedsfoeringen af maelk.
23 Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om de paagaeldende bestemmelser, saafremt de skal fortolkes saaledes, at den paagaeldende erhvervsdrivende ikke er berettiget til en specifik referencemaengde, er forenelige med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet.
24 Jeg vil i det foelgende foretage en gennemgang af den relevante lovgivning i lyset af disse principper, hvilket foranlediger mig til at behandle de to spoergsmaal, som er stillet af den nationale ret, samtidigt.
25 Spoergsmaalene omhandler de bestemmelser i den omtvistede forordnings artikel 3a, som er indsat ved forordning nr. 1639/91, navnlig med henblik paa at lade tillaegsafgiftsordningen finde anvendelse paa producenter, hvis ikke-markedsfoeringsperiode udloeb i 1983. Ifoelge Bundesverwaltungsgericht var »Sagsoegerens forpligtelser i henhold til hans deltagelse i ikke-markedsfoeringsprogrammet (...) nemlig ophoert ved annullationen af praemiebevillingen den 2. marts 1983« (13).
26 Som det med rette anfoeres af den nationale ret (14), er retsaktens ordlyd ikke til stor hjaelp, da den kan fortolkes paa to maader.
27 Betingelsen for tildeling af en specifik kvote, som er, at ikke-markedsfoeringsperioden skulle vaere udloebet i 1983 »... i forbindelse med opfyldelsen af den i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77 paatagne forpligtelse«, kan fortolkes saaledes, at producenten forinden skal opfylde de krav, som udspringer af denne forpligtelse. Selv om det ikke er praeciseret, hvilke krav der - saafremt de tilsidesaettes - er til hinder for tildelingen af en specifik referencemaengde, ville en saadan fortolkning indebaere, at kravet i henhold til tillaegsafgiftsordningen betinges af overholdelsen af den forpligtelse, som den paagaeldende har paataget sig i medfoer af ikke-markedsfoeringsordningen, hvilket er omtvistet i denne sag som foelge af afgoerelsen om annullation af den praemie, Wilkens fik tildelt.
28 Denne betingelse kan dog lige saa vel begraenses til et krav om, at ikke-markedsfoeringsperioden skal vaere udloebet i 1983, saaledes som det foelger af formaalet med den reform, som foranledigede faellesskabslovgiver til at aendre indholdet af artikel 3a. Jeg skal erindre om, at forordning nr. 1639/91 netop sigter at udstraekke anvendelsesomraadet for tillaegsafgiftsordningen til producenter, hvis ikke-markedsfoeringsperiode udloeb i 1983 (15). Herefter har henvisningen til »... opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 paatagne forpligtelse« udelukkende til formaal at angive den lovgivning, som danner grundlag for den paagaeldende forpligtelse.
29 For at besvare de stillede spoergsmaal, er det saaledes noedvendigt at foretage en gennemgang af det tilsigtede formaal med lovgivningen og naermere bestemt den omtvistede forordnings artikel 3a.
30 Som allerede anfoert tilsigter saavel tillaegsafgiftsordningen som ikke-markedsfoeringsordningen at raade bod paa markedssituationen for mejeriprodukter i Faellesskabet, som er praeget af strukturelle overskud, der skyldes uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel (16).
31 Hovedformaalet bag begge disse regelsaet er at genoprette ligevaegten paa markedet for maelk og mejeriprodukter via en nedsaettelse af udbuddet.
32 Artikel 3a i den omtvistede forordning, som har til formaal at sikre producenter, der har paataget sig en forpligtelse i henhold til ikke-markedsfoeringsordningen, at de kan benytte sig af tillaegsafgiftsordningen, befinder sig et sted mellem disse to systemer.
33 Bestemmelsen er begrundet i noedvendigheden af at beskytte den berettigede forventning hos denne kategori af erhvervsdrivende.
34 I den forbindelse skal jeg bemaerke, at den oprindelige tillaegsafgiftsordning ikke tog hensyn til producenter, som var underkastet ikke-markedsfoeringsordningen, og som ikke havde leveret maelk i referenceaaret paa grund af deres forpligtelse til ikke-markedsfoering.
35 Faellesskabslovgiver har saaledes med henblik paa at sikre overholdelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning aendret den omtvistede forordning ved at indsaette artikel 3a, som opstiller de naermere bestemmelser for tildelingen af specifikke kvoter til de paagaeldende producenter.
36 Med henblik paa at fastlaegge det noejagtige anvendelsesomraade for den omtvistede forordnings artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, er det noedvendigt at gennemgaa Domstolens praksis, som er det oprindelige grundlag for denne tekst (17).
37 Saaledes fastslog Domstolen i Mulder- og Von Deetzen-dommene, at »bestemmelserne om tillaegsafgift paa maelk (medfoerer) restriktioner for de producenter, som paa grund af opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 paatagne forpligtelse ikke har leveret maelk i loebet af referenceaaret« (18).
38 Tildelingen af en specifik referencemaengde forekommer saaledes klart at vaere forbeholdt de producenter, som har forpligtet sig i henhold til ikke-markedsfoeringsordningen, og som reelt ikke har markedsfoert maelk eller mejeriprodukter paa tidspunktet for udloebet af den periode, som svarede til deres forpligtelse.
39 En producent, som markedsfoerer maelk og mejeriprodukter i strid med sin forpligtelse i henhold til forordning nr. 1078/77, maa baere to konsekvenser.
40 For det foerste foelger det af den forordning, hvis ordlyd blev underkendt, at der ikke laengere er grundlag for tildeling af en ikke-markedsfoeringspraemie.
41 I Jensen-dommen (19) fastslog Domstolen, at »... det, der retligt er den afgoerende forudsaetning for, at ikke-markedsfoeringspraemien ydes og kan anses for endeligt erhvervet, er det faktiske afkald paa at afsaette [produkterne] i hele den fastsatte periode paa fem aar ...«.
42 I henhold til den omtvistede forordning kan den paagaeldende producent i oevrigt ikke betragtes som en af dem, der kan goere krav paa tildeling af en specifik referencemaengde.
43 Det er aabenbart, at det personelle anvendelsesomraade for artikel 3a ikke omfatter producenter, som har tilsidesat deres forpligtelse til ikke-markedsfoering. Denne bestemmelse tilsigter tvaertimod at beskytte den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, som i medfoer af forordning nr. 1078/77 ikke har markedsfoert maelk uden dog at have givet afkald paa at genoptage produktionen og markedsfoeringen efter udloebet af den lovbestemte periode for deres forpligtelse.
44 En saadan producent kan ikke paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning over for et afslag paa at tildele ham en specifik kvote.
45 Saafremt fortabelsen af retten til en praemie foelger af tilsidesaettelsen af forpligtelsen til ikke-markedsfoering, kan den paagaeldende ikke forvente, at den ordning, som han oprindeligt underkastede sig, har begraensede virkninger for ham, dvs. at han kun i en bestemt periode vil vaere afskaaret fra at markedsfoere maelk og mejeriprodukter og senere vil faa mulighed for at genoptage denne markedsfoering. Saaledes er forbuddet mod markedsfoering blevet tilsidesat og spoergsmaalet om genoptagelsen af salget kommer ikke laengere paa tale, idet denne allerede har fundet sted.
46 Jeg skal understrege, at afslaget paa tildelingen af en specifik referencemaengde ikke i dette tilfaelde udgoer en sanktion. Kommissionen anfoerer med rette, at tilbagekaldelsen af praemien saavel som tildelingen af en specifik kvote kun er retlige konsekvenser af anvendelsen af en lovbestemt ordning. Ligeledes er det min opfattelse, at naar de betingelser, som opstilles i en lovgivning med henblik paa tildeling af en rettighed, ikke er opfyldt, kan afslag paa denne ret ikke betragtes som en sanktion, men alene som konsekvensen af afgraensningen af den paagaeldende ordnings anvendelsesomraade (20).
47 Den paagaeldende producent befinder sig i samme situation som en erhvervsdrivende, som aldrig har indstillet sin produktion eller markedsfoeringen af maelk eller mejeriprodukter, fordi han ikke har valgt at ansoege om de praemier, som ydes i henhold til forordning nr. 1078/77.
48 Som Kommissionen anfoerte under retsmoedet_er en saadan producent saaledes omfattet af den almindelige tillaegsafgiftsordning i henhold til artikel 5c, stk. 1, i forordning nr. 804/68 og af den omtvistede forordnings artikel 2, hvorefter der tildeles en referencemaengde, som beregnes paa grundlag af de maengder maelk eller maelkeaekvivalenter, som er leveret i referenceaaret med tillaeg af en procentsats, som fastsaettes paa en saadan maade, at den ikke overskrider en garantimaengde, som fastsaettes af hver medlemsstat.
49 Ligeledes tilslutter jeg mig Kommissionens argumentation, hvorefter den misligholdende producent kun udelukkes fra tildelingen af en specifik referencemaengde for de maengder maelk, som han har markedsfoert.
50 Som anfoert af Kommissionen, foelger det heraf, at de nationale myndigheder i hvert enkelt tilfaelde skal fastlaegge noejagtigt, hvilke maengder maelk som er bragt paa markedet, hvilket forekommer mig at vaere paakraevet af hensyn til den effektive gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik, der er forbundet med indsamlingen af taldata.
51 Denne opfattelse er ogsaa begrundet i proportionalitetsprincippet. Ifoelge dette princip skal en bestemmelse i faellesskabsretten opfylde det tilsigtede formaal uden at gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at naa det.
52 Det er ubestrideligt, at selv om producenter, som har markedsfoert maelk i strid med deres forpligtelse, ikke opnaar ret til en referencemaengde, er det oprindeligt tilsigtede maal med artikel 3a ikke desto mindre opfyldt, idet dette er at sikre, at landbrugere, som har indstillet enhver markedsfoering i henhold til en saadan forpligtelse, kan genoptage produktionen.
53 Den her foreslaaede fortolkning er ikke i strid med proportionalitetsprincippet, for saa vidt som fastsaettelsen af den specifikke kvote og dermed det eventuelle afslag herpaa staar i direkte forhold til den maengde maelk, som er markedsfoert i strid med den forpligtelse, producenten har paataget sig.
54 Den af Raadet foreslaaede fortolkning af bestemmelsen, hvorefter en producent afskaeres fra at faa tildelt enhver specifik kvote, selv om han kun delvis har tilsidesat sin forpligtelse, ville efter min opfattelse ikke i sig selv vaere i strid med proportionalitetsprincippet. Den ville blot vaere udtryk for varetagelsen af et andet hensyn, som er at give afslaget en afskraekkende virkning. I saa fald ville der med artikel 3a, stk. 1, blive indfoert en egentlig sanktion, hvorved bestemmelsen ville aendre karakter. Efter min opfattelse er en saadan fortolkning dog hverken forenelig med retssikkerheden eller med hensynet til bestemmelsens afskraekkende virkning paa grund af bestemmelsens vage ordlyd vedroerende omfanget af foelgerne af en tilsidesaettelse.
55 Der er saa meget desto mere grund til at fastholde en begraensning af den forholdsmaessige, specifikke kvote til tilsidesaettelsen af forpligtelsen til ikke-markedsfoering.
56 Det er ikke altid let at fastlaegge, hvilken ordning der skal gaelde for en misligholdende producent, hvilket ogsaa fremgaar af den nationale rets formulering af spoergsmaalet. Denne henviser til konsekvenserne for producenterne af forpligtelsen til at tilbagebetale praemien som foelge af tilsidesaettelsen af deres forpligtelser uden at give naermere oplysninger vedroerende arten af den paastaaede overtraedelse.
57 Paa denne baggrund skal jeg rejse spoergsmaalet, om en anden misligholdelse end tilsidesaettelsen af forpligtelsen til ikke-markedsfoering ikke paa samme maade kan udelukke tildelingen af en specifik referencemaengde (21).
58 I Drewes-dommen (22) udtalte Domstolen, at det foelger af forskellige bestemmelser i forordning (EOEF) nr. 1307/77 (23), at retten til praemien bortfalder i tilfaelde af manglende maerkning og registrering af dyrene, hvilket medfoerer, at der ikke kan foeres bevis for, at dyrene er blevet anvendt som foreskrevet.
59 Det er dog ikke muligt paa grundlag af denne dom, som udelukkende vedroerte forordning nr. 1078/77, at udlede konsekvenserne af bortfaldet af retten til praemien af andre grunde end selve ikke-markedsfoeringen i forhold til tildelingen af en specifik referencemaengde.
60 Derimod vedroerte et af de i Ecroyd-dommen rejste spoergsmaal netop tildelingen af en specifik referencemaengde i forbindelse med en saadan misligholdelse.
61 Det var her ubestridt, at landbrugeren faktisk havde opfyldt den forpligtelse, som hans forgaenger havde paataget sig, til ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter i ikke-markedsfoeringsperioden (24). Sagen drejede sig om den manglende indgaaelse hos efterfoelgeren til en landbrugsbedrift af en forpligtelse til at viderefoere opfyldelsen af de forpligtelser, som forgaengeren havde paataget sig. Domstolen fastslog, at det »... ikke (kan) tiltraedes, at manglende opfyldelse af en simpel formalitet, som ... [denne] ... medfoerer, at [landbrugeren] udelukkes fra ikke-markedsfoeringsordningen, paa samme maade, som hvis denne ikke reelt havde overholdt ikke-markedsfoeringsforpligtelsen« (25).
62 Domstolen tilfoejede, at det maatte »... fastslaas, at ansoegningen fra [producenten] om tildeling af en specifik referencemaengde ikke kunne afslaas med den begrundelse, at [han] ikke skriftligt havde paataget sig at sikre gennemfoerelsen af de forpligtelser, som [hans] forgaenger havde indgaaet« (26).
63 Ecroyd-dommen bekraefter efter min opfattelse, at beviset for ikke-markedsfoeringen er tilstraekkeligt til at begrunde tildelingen af en specifik referencemaengde, selv i tilfaelde, hvor andre krav ikke er opfyldt.
64 Den omstaendighed, at rettighederne og forpligtelserne i henhold til den omtvistede forordning vedroerte en landbruger, som havde overtaget en bedrift fra en erhvervsdrivende, der havde faaet tilladelse til at deltage i en ikke-markedsfoeringsordning, er ikke til hinder for, at Domstolens loesning kan overfoeres paa en situation, hvor den paagaeldende fra starten er indehaver af eller paaberaaber sig disse rettigheder og forpligtelser.
65 I begge tilfaelde paalaegges den til enhver tid gaeldende bruger en forpligtelse til ikke-markedsfoering, og i Ecroyd-dommen blev den saerlige omstaendighed, at der var tale om overdragelsen af bedriften, som var kendetegnet ved, at efterfoelgeren skriftligt skulle paatage sig at viderefoere de forpligtelser, som forgaengeren havde paataget sig, ikke fundet tilstraekkelig vaesentlig til at begrunde, at den manglende opfyldelse skulle foere til tilbagebetaling af praemien og afslag paa tildeling af en specifik referencemaengde.
66 Ganske vist kan det dermed anfoeres, at misligholdelsen af en anden forpligtelse end den naevnte - ud over bortfaldet af praemien - ville legitimere afslaget paa en specifik kvote. Dette kan for eksempel vaere overdragelsen af malkekvaegsbesaetningen til andet end slagtning eller udfoersel (27).
67 Jeg finder imidlertid, at tilsidesaettelsen af saadanne forpligtelser, som allerede er reguleret i det system, der er indfoert ved forordning nr. 1078/77, som i saadanne tilfaelde sikrer tilbagebetalingen af de udbetalte beloeb, ikke kan sidestilles med en tilsidesaettelse af forpligtelsen til ikke-markedsfoering. Beviset for den manglende overholdelse af disse forpligtelser er ikke tilstraekkeligt til at godtgoere, at en overdragelse af maelk eller mejeriprodukter har fundet sted, hvilket af de ovenfor anfoerte grunde vil begrunde afslaget paa tildelingen af en specifik referencemaengde i sig selv.
68 Endvidere er det min opfattelse, at der boer ses bort fra den antagelse, som tilsyneladende foretages i Ecroyd-dommen, at der noedvendigvis er en sammenhaeng mellem ikke-markedsfoeringspraemien og tildelingen af en specifik referencemaengde.
69 Bevarelsen af praemien fjerner automatisk grundlaget for et afslag paa tildeling af den ansoegte kvote, ligesom tilbagekraevningen af praemien er til hinder for tildelingen af en specifik referencemaengde.
70 I virkeligheden har Domstolen tilsyneladende betragtet den manglende opfyldelse af den omtvistede formalitet, som dannede grundlag for Ecroyd-dommen, som utilstraekkelig til at begrunde tilbagekaldelsen af praemien og afslaget paa en specifik kvote, hvilket forklarer godkendelsen af de to foranstaltninger.
71 Efter min opfattelse er dette ikke altid tilfaeldet, hvilket netop foelger af det med artikel 3a tilstraebte formaal.
72 Bortset fra de tilfaelde, hvor landbrugerens misligholdelse af en forpligtelse, som han har paataget sig i henhold til forordning nr. 1078/77, bestaar i tilsidesaettelsen af forpligtelsen til ikke-markedsfoering, foerer bortfald af retten til ikke-markedsfoeringspraemien ikke noedvendigvis til et afslag paa tildeling af en specifik referencemaengde.
73 Jeg skal bemaerke, at dette bortfald er den retlige konsekvens, som utvetydigt foelger af den ordning, der er indfoert ved forordning nr. 1078/77 (28), af tilsidesaettelsen af en af de mange hertil tilknyttede forpligtelser, hvorunder hoerer forpligtelsen til ikke-markedsfoering.
74 Det system, som er indfoert ved artikel 3a, har et andet formaal end at sikre den faktiske anvendelse af denne ordning. Det kan ikke anvendes til andre formaal end til at sikre producenter, som har indstillet deres markedsfoering, at de kan genoptage denne efter udloebet af den fastsatte periode i henhold til den omtvistede forordning. Hvis man til afslaget paa praemien foejede et afslag paa en specifik kvote, selv om der ikke var sket nogen konstatering af markedsfoering, ville dette vaere ensbetydende med et forsoeg paa at kompensere for de sparsomme oplysninger i artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, hvilket ville vaere i strid med denne maalsaetning. Dette ville indebaere, at en producent, som havde overholdt sin forpligtelse til ikke-markedsfoering, fik frataget sin ret til at genoptage produktionen af grunde, som ikke direkte var knyttet til nedsaettelsen af overskuddet.
75 Ligeledes kan man efter min opfattelse med rimelighed antage, at afslaget paa tildeling af en specifik referencemaengde kun kan baseres paa fortabelsen af retten til ikke-markedsfoeringspraemien, hvis denne fortabelse selv skyldes en klar tilsidesaettelse af forpligtelsen til ikke-markedsfoering.
76 Med hensyn til tvisten i hovedsagen bemaerkes, at det ikke er muligt paa grundlag af sagsakterne med sikkerhed at fastslaa, hvilke forhold de kompetente nationale myndigheder foreholder Wilkens, og som ligger til grund for tilbagekraevningen af ikke-markedsfoeringspraemien og dermed for afslaget paa tildelingen af en specifik referencemaengde.
77 Den nationale ret anfoerer, at det ikke fremgaar af den indankede dom, at sagsoegeren havde tilsidesat forbuddet mod at producere maelk, og at Landwirtschaftskammer Hannover heller ikke har haevdet dette (29). Wilkens goer gaeldende, at det ikke foreholdes ham, at han er fortsat med at producere maelk i omstillingsperioden (30). Ifoelge Raadet har Wilkens derimod ikke godtgjort, at han har overholdt forpligtelsen til ikke at overdrage mejeriprodukter i denne periode (31).
78 Ifoelge den forelaeggende ret begrundede Landwirtschaftskammer Hannover tilbagekaldelsen af den midlertidige tilladelse med, at ikke-markedsfoeringspraemien var blevet annulleret, efter at have konstateret, at betingelserne for tildeling af en specifik kvote ikke var opfyldt (32).
79 Efter min opfattelse tilkommer det ikke Domstolen at tage stilling til, hvilke forhold der har dannet grundlag for tilbagekaldelsen af praemien eller afslaget paa tildeling af en specifik kvote til sagsoegeren.
80 Det tilkommer saaledes den ret, hvor hovedsagen er anlagt, med de midler, som denne har i henhold til sin nationale lovgivning, at soege at identificere de omstaendigheder, som goer det muligt at fastslaa eller at afkraefte, om Wilkens har tilsidesat sin forpligtelse til ikke-markedsfoering, eller at afgraense det noejagtige omfang af denne tilsidesaettelse, med henblik paa i lyset af Domstolens fortolkning at udlede konsekvenserne for gyldigheden af afslaget paa en specifik referencemaengde.
Forslag til afgoerelse
81 Paa baggrund af ovenstaaende skal jeg foreslaa, at de praejudicielle spoergsmaal, som er stillet af Bundesverwaltungsgericht, besvares som foelger:
»1) Artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at der tildeles en midlertidig, specifik referencemaengde til en producent, over for hvem der er truffet afgoerelse om bortfald af retten til udbetaling af en ikke-markedsfoerings- eller omstillingspraemie eller om tilbagebetaling af praemiebeloebet, hvis begrundelsen herfor er, at producenten har tilsidesat den forpligtelse til ikke-markedsfoering, som han har paataget sig i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger.
2) Gennemgangen af det andet spoergsmaal har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3a, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 857/84.«
(1) - Dom af 28.4.1988, sag 120/86, Sml. s. 2321.
(2) - Dom af 28.4.1988, sag 170/86, Sml. s. 2355.
(3) - Raadets forordning af 27.6.1968 (EFT 1968 I, s. 169).
(4) - Raadets forordning af 17.5.1977 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT L 131, s. 1).
(5) - Raadets forordning af 31.3.1984 om aendring af forordning nr. 804/68 (EFT L 90, s. 10).
(6) - Raadets forordning af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13, herefter »den omtvistede forordning«).
(7) - Udtrykket »SLOM« stammer fra det nederlandske »slachtoffers omschakeling« hvilket betyder »ofre for omstilling«. Forkortelsen SLOM gjaldt tidligere i nederlandsk praksis: det stammer fra »Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie«, hvilket betyder »ophoer med leverancer og omstilling af maelkeproduktionen«.
(8) - Raadets forordning af 20.3.1989 om aendring af forordning nr. 857/84 (EFT L 84, s. 2).
(9) - Dom af 11.12.1990, sag C-189/89, Sml. I, s. 4539.
(10) - Dom af 11.12.1990, sag C-217/89, Sml. I, s. 4585.
(11) - Raadets forordning af 13.6.1991 om aendring af forordning nr. 857/84 (EFT L 150, s. 35).
(12) - I det foelgende skal der for overskuelighedens skyld ved »ikke-markedsfoering« forstaas »ikke-markedsfoering eller omstilling«.
(13) - Jf. under II, foerste afsnit, i den danske oversaettelse af forelaeggelseskendelsen.
(14) - Forelaeggelseskendelsen, afsnit 2 og 3.
(15) - Jf. ovenfor, punkt 12.
(16) - Foerste betragtning til forordning nr. 1078/77 og foerste og fjerde betragtning til forordning nr. 856/84.
(17) - Foerste betragtning til forordning nr. 764/89.
(18) - Praemis 25 henholdsvis praemis 14. Min fremhaevelse.
(19) - Dom af 22.9.1988, sag 199/87, Sml. s. 5045, praemis 30. Se ogsaa den senere dom af 6.6.1996, sag C-127/94, Ecroyd, Sml. I, s. 2731, praemis 48.
(20) - Se hertil generaladvokat Jacobs' bemaerkninger vedroerende begrebet sanktion i faellesskabsretten, navnlig for saa vidt angaar den undertiden alt for brede betydning, som begrebet har faaet, i hans forslag til afgoerelse i sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, hvori der blev afsagt dom den 27.10.1992, Sml. I, s. 5383, paa s. 5404, jf. navnlig punkt 30.
(21) - En forpligtelse, som er paataget i medfoer af forordning nr. 1078/77, indebaerer ikke blot, at producenten skal forpligte sig til ikke at overdrage maelk eller mejeriprodukter fra hans bedrift i ikke-markedsfoeringsperioden, men den omfatter ogsaa, for eksempel forpligtelsen til ikke at udleje eller betro malkekvaegsbesaetningen til tredjemand mod vederlag eller gratis, eller til ikke at overdrage besaetningen bortset fra til slagtning eller udfoersel.
(22) - Dom af 18.4.1989, sag 358/87, Sml. s. 891, praemis 23 ff.
(23) - Kommissionens forordning af 15.6.1977 om gennemfoerelsesbestemmelser for praemieordningen for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT L 150, s. 24).
(24) - Praemis 49.
(25) - Praemis 50.
(26) - Praemis 51.
(27) - I denne sag er det, i hvert fald delvis, saadanne beskyldninger, som danner grundlag for de afgoerelser, som Wilkens har anlagt sag til proevelse af. Desuden bemaerkes, at berettigelsen af det anbringende, som Landwirtschaftskammer Hannover har fremfoert, formentlig vil afhaenge af bevisbyrdereglerne.
(28) - I Jensen-dommen anfoeres det, at: »... det klart fremgaar af de naevnte bestemmelsers ordlyd [navnlig af forordning nr. 1078/77], at det udbetalte praemiebeloeb skal tilbagebetales fuldt ud i tilfaelde af manglende opfyldelse af forpligtelserne i henhold til praemieordningen...« (praemis 27, min fremhaevelse).
(29) - Jf. under II, 3. afsnit, i den danske oversaettelse af forelaeggelseskendelsen.
(30) - Punkt 1, 1. afsnit, i hans skriftlige bemaerkninger.
(31) - Punkt 6, 2. afsnit, i dets skriftlige bemaerkninger.
(32) - Under I, 4. afsnit, i den danske oversaettelse af forelaeggelseskendelsen.