61966C0005
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
presentate il 19 aprile 1967 (
1
)
Signor Presidente, signori Giudici,
I 14 ricorsi, proposti dalla società Kampffmeyer e da altri importatori tedeschi di cereali, scaturiscono dalla sentenza Toepfer, del 1o luglio 1965, che ha annullato la desicione 3 ottobre 1963 con cui la Commissione C.E.E. aveva autorizzato la Repubblica federale di Germania a mantenere in vigore le misure di salvaguardia relative all'importazione di mais, miglio e sorgo provenienti dalla Francia, misure adottate il 1o ottobre dello stesso anno.
Tutte le ricorrenti — le cui domande di licenza d'importazione erano state respinte il 3 ottobre dall'ente tedesco competente — traendo da detta sentenza le conseguenze ch'esse ritengono logiche, chiedono che la Commissione venga condannata a risarcire il danno loro assertivamente arrecato dalla decisione illegittima e ch'esse valutano in circa 4 milioni di marchi nel suo complesso.
La sentenza che pronuncerete è importante non soltanto per il valore della controversia, ma anche e soprattutto, da un punto di vista generale, per il fatto che interpreterete per la prima volta — fatta eccezione per la sentenza Plaumann (15 luglio 1963, Raccolta, vol. IX, pag. 195) — le disposizioni ambigue, e senza dubbio volutamente ambigue, dell'articolo 215, 2o comma, del trattato di Roma, relativo alla responsabilità extracontrattuale della Comunità. Il problema presenta aspetti tanto più delicati in quanto l'attività di cui si fa carico alla Commissione è strettamente connessa a quella della Repubblica federale, che è stata l'unica a trarre un vantaggio economico dalle operazioni controverse ed è stata convenuta in giudizio dalle ricorrenti dinanzi ai giudici nazionali. Il combinato disposto degli articoli 178 e 215, 2o comma, del trattato, vi attribuisce la competenza a conoscere della responsabilità della Comunità e solo di quella; cionondimeno, non potrete adempiere il vostro compito senza sindacare, più o meno direttamente, gli atti del governo federale.
La sentenza Toepfer e la relazione d'udienza mi dispensano dal soffermarmi sulle circostanze di diritto e di fatto che hanno dato origine alle attuali controversie. Ricorderò semplicemente che l'organizzazione comune del mercato dei cereali, instaurata dal regolamento n. 19 del Consiglio, è imperniata sul prelievo, che livella i prezzi negli scambi tra gli Stati membri e tiene conto della differenza tra il prezzo franco-frontiera del paese esportatore e il prezzo d'entrata del paese importatore.
Il prezzo d'entrata viene annualmente determinato dallo Stato importatore; il prezzo franco-frontiera viene in genere fissato dalla Commissione ogni settimana, in base alle indicazioni fornite dallo Stato esportatore; in pratica, il prezzo viene fissato solo qualora, alla data considerata, esso sia inferiore al prezzo d'entrata, e vada quindi applicato il prelievo.
Quest'ultimo è calcolato dallo Stato importatore, che lo riscuote e se ne ascrive l'intero beneficio. Come sapete, nella Repubblica federale la gestione del sistema è affidata all'Einfuhr -und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel che pubblica i tassi di prelievo e rilascia i certificati d'importazione — vulgo licenze — che hanno validità quadrimestrale.
Il prelievo riscosso è quello applicabile alla data dell'importazione; tuttavia, in base al regolamento 31-63 (Gazzetta ufficiale n. 59, pag. 1225), l'importatore di mais proveniente dagli Stati membri può chiedere che gli venga applicato il tasso di prelievo in vigore alla data della domanda di licenza, con eventuali leggere modifiche; poiché però il prezzo di mercato, com'è detto nella motivazione, non ha in genere lo stesso andamento al termine di una campagna e all'inizio di quella successiva, tale facoltà non è concessa per importazioni di mais (la cui campagna inizia il 1o ottobre) effettuate durante i mesi di ottobre, novembre e dicembre.
Il prelievo sostituisce ogni altro sistema d'intervento cui gli Stati membri potessero in precedenza ricorrere; nell'ipotesi che la situazione possa venire o venga gravemente perturbata dalle importazioni, in misura tale da compromettere il perseguimento degli obiettivi definiti dall'articolo 39 del trattato, l'articolo 2 del regolamento n. 19 autorizza lo Stato interessato ad adottare le necessarie misure di salvaguardia, non meglio definite, ma che possono giungere fino alla chiusura delle frontiere.
L'accaduto è noto. Nella decisione del 27 settembre 1963, entrata in vigore il 1o ottobre, la Commissione, sulla scorta di indicazioni fornite dall'O.N.I.C. (ente francese competente) da cui si desumeva che il prezzo franco-frontiera era superiore al prezzo d'entrata tedesco, si asteneva dal fissare il primo; l'Einfuhr-und Vorratsstelle pubblicava quindi per il 1o ottobre un tasso di prelievo pari a 0,00 DM. Nello stesso giorno venivano presentate domande di licenza d'importazione per il mese di gennaio 1964, al tasso prefissato di 0,00 DM, per un totale di 126000 tonnellate, ed alcuni dei postulanti stipulavano immediatamente contratti d'acquisto di mais francese. Impensierita dal cumulo di domande, l'amministrazione tedesca disponeva dapprima che venisse ritirata la tabella relativa ai tassi di prelievo e in seguito, con effetto dal 1o ottobre, sospendeva la concessione dei certificati d'importazione di mais proveniente dagli Stati membri e dai paesi terzi. Tale decisione, adottata in base all'articolo 22 del regolamento n. 19, veniva subito notificata alla Commissione, che a sua volta adottava due provvedimenti: con decisione 1o ottobre 1963 fissava il prezzo franco frontiera, con effetto dal giorno successivo, a 422 franchi, ad un livello dunque di molto inferiore a quello del prezzo d'entrata nell'ottobre 1963 e nel gennaio 1964, che oscillava fra 420 e 434 DM. Indi, con decisione 3 ottobre 1963 indirizzata al governo federale, autorizzava quest'ultimo a sospendere il rilascio dei certificati per l'importazione di mais fino al 4 ottobre incluso.
Per quanto riguarda le licenze richieste dalle ricorrenti, il diniego dell'Einfuhr-und Vorratsstelle reca la data del 3 ottobre.
Ciò dava origine ad una duplice controversia, che si discute parallelamente dinanzi al giudice comunitario e a quello nazionale, e che verte sulla legittimità dei provvedimenti adottati dalle varie autorità e sulla responsabilità ch'essi implicano. Infatti, come la società Toepfer ha ottenuto l'annullamento della decisione della Commissione del 3 ottobre in quanto non sussisteva lo stato di fatto richiesto dall'articolo 22 del regolamento n. 19, così la stessa e le altre ricorrenti hanno ottenuto dal giudice amministrativo tedesco una declaratoria d'illegittimità relativamente al rifiuto opposto lo stesso giorno alle loro domande di licenza, in quanto non sarebbero state rispettate le formalità richieste dalla legislazione federale per l'adozione di misure di salvaguardia.
E come vi si chiede di condannare la Comunità a risarcire il danno assertivamente causato dalla Commissione che ha convalidato le misure di salvaguardia, così il giudice civile tedesco deve attualmente pronunciarsi sull'azione di danni promossa contro la Repubblica federale e l'Einfuhr-und Vorratsstelle. Come sapete, il Landgericht di Bonn attende per pronunciarsi che voi abbiate statuito sulla responsabilità comunitaria.
I
Prima di affrontare il merito della questione dovete pronunciarvi sulla ricevibilità, sotto il profilo del termine d'impugnazione, di alcuni ricorsi, e più esattamente dei ricorsi 5-66, 7-66 e 14-21-66.
Prima di adire questa Corte, le ricorrenti hanno presentato domande di risarcimento alla Commissione, domande pervenute alla destinataria tra il 1o ed il 14 ottobre 1965. Dopo una risposta interlocutoria in data 28 ottobre, la Commissione respingeva tali domande il 2 marzo 1966, vale a dire oltre quattro mesi dopo la loro presentazione. I ricorsi giurisdizionali sono stati registrati, in parte prima che fosse nota alle interessate la reiezione delle loro domande (19 febbraio per la causa 5-66 e 28 febbraio per la causa 7-66) e in parte dopo (29 aprile per le cause 14 — 21-66), comunque oltre il termine di quattro mesi — aumentato del termine in ragione della distanza — dalla presentazione del reclamo amministrativo.
A questo proposito è necessario riferirsi all'articolo 43 dello statuto della Corte di giustizia C.E.E. (che — mutatis mutandis — ricalca l'articolo 40 dello statuto della Corte C.E.C.A.) il quale stabilisce per l'azione di responsabilità extracontrattuale la prescrizione quinquennale, a decorrere dalla data in cui è accaduto il fatto che le dà origine; la ricevibilità non è subordinata ad alcun reclamo preventivo da presentarsi all'istituzione. Ma l'articolo continua in questi termini : «La prescrizione è interrotta sia dall'istanza presentata alla Corte, sia dalla preventiva richiesta che il danneggiato può rivolgere all'istituzione competente della Comunità. In quest'ultimo caso l'istanza deve essere proposta nel termine di due mesi previsto dall'articolo 173; sono applicabili, quando ne sia il caso, le disposizioni di cui all'articolo 175, comma secondo».
Attribuendo all'articolo testé citato portata generale e considerando perentorio il termine in esso stabilito, si deve concludere che i ricorsi litigiosi sono tardivi. Nel silenzio dell'istituzione, infatti, due mesi dopo l'introduzione del reclamo ha preso a decorrere il termine d'impugnazione di due mesi di cui all'articolo 175, 2o comma, e gli atti introduttivi sono stati depositati quando questo termine ere già scaduto. La conclusione non può essere diversa nemmeno aggiungendo al termine i sei giorni supplementari previsti in ragione della distanza, che prolungano soltanto i termini processuali stricto sensu e non possono prorogare il termine entro il quale si deve pronunciare l'istituzione interessata.
È pur vero che le ricorrenti affermano non ricorrere la fattispecie prevista dall'articolo 43 in quanto, mentre il testo francese parla di «demande préalable», il testo tedesco si riferisce a colui che ha subito il pregiudizio e « seinen Anspruch geltend macht; tale formula comporterebbe che la domanda di risarcimento non solo deve essere motivata, ma deve indicare esattamente anche l'ammontare del danno subito, il che è stato fatto solo nel caso del ricorso 5-66. L'argomento non è molto convincente. Voi ammettete che il ricorso giurisdizionale non indichi fin dall'inizio la somma richiesta a titolo di risarcimento (Plaumann, 15 luglio 1963, Raccolta, vol. IX, pag. 221); non è quindi possibile usare maggior rigore nei confronti del ricorso amministrativo. Talvolta poi, come nel nostro caso, la controversia non verte sull'importo, ma sul principio del risarcimento; un reclamo, anche se non vi è specificato alcun importo e pur se mira ad una soluzione amichevole, può ben costituire una «preventiva richiesta» ai sensi dell'articolo 43.
Ciò non toglie che la disposizione litigiosa possa apparire formulata in modo insolito e sia quindi inopportuno interpretarla con eccessivo rigore. La norma svantaggia coloro che si rivolgono all'istituzione interessata dopo aver subito un pregiudizio, privandoli così di una parte del tempo che loro concede la prima parte dell'articolo 43 onde far valere i loro diritti. È fuori del comune d'altronde configurare come interruzione della prescrizione un fatto che contribuisce al accorciarne il termine e non ad aumentarlo. A quanto mi risulta, nessun ordinamento interno degli Stati membri contiene disposizioni analoghe. Tanto meno il diritto francese, cui l'agente della Commissione si è richiamato nella fase orale: la domanda di risarcimento dev'essere preceduta dal ricorso amministrativo ed il silenzio dell'amministrazione durante quattro mesi equivale ad un rifiuto che permette di adire il giudice; tuttavia, a differenza di quanto accade nel ricorso per eccesso di potere, si ha decadenza solo due mesi dopo la notifica all'interessato di una espressa decisione di rifiuto (legge 7 giugno 1956, articolo 4, paragrafo 5).
Anche la Commissione, che non solleva eccezioni, interpreta la disposizione finale dell'articolo 43 nel senso ch'essa disciplina la durata dell'interruzione che proroga il termine di prescrizione quinquennale previsto dal 1o comma dell'articolo, termine che comunque non potrebbe venire ridotto. In altre parole, essa riguarderebbe il caso in cui, poco prima della scadenza del termine di prescrizione, il ricorrente indirizza un reclamo all'amministrazione; i termini degli articoli 173 e 175 verrebbero a sommarsi ai cinque anni di quello ordinario, prorogando così la durata del termine di prescrizione. Indubbiamente tale interpretazione non manca di arditezza; tuttavia la sua opportunità e il fatto che la stessa convenuta la sostenga m'inducono a consigliarvi di accoglierla e a considerare i ricorsi ricevibili.
Laddove foste di avviso contrario, resterebbe da esaminare se la lettera 2 marzo 1966, respingendo espressamente ma tardivamente i ricorsi amministrativi, possa far decorrere un nuovo termine d'impugnazione. Per conto mio ne dubito molto, giacché il documento si limita a confermare puramente e semplicemente un rifiuto già acquisito.
II
1.
Le domande a voi sottoposte si fondano sull'articolo 215, 2o comma, del trattato che prevede, in materia di responsabilità extracontrattuale, l'obbligo della Comunità di risarcire, in conformità ai principi generali comuni a tutti gli ordinamenti degli Stati membri, i danni provocati dalle istituzioni o dai loro dipendenti nell'esercizio delle loro funzioni. Tale formula è sicuramente meno precisa di quella usata nell'articolo 40 del trattato C.E.C.A., che collega la nozione di risarcimento a quella di «faute de service». Minore esattezza sussiste anche in quanto l'articolo si richiama a principi generali comuni, mentre i diritti degli Stati membri in materia di responsabilità delle pubbliche autorità non sono affatto identici. Basterà ricordare che, a seconda dei paesi, tale responsabilità si caratterizza applicando o trasponendo al caso della pubblica amministrazione le norme di diritto privato e deve esser fatta valere dinanzi al giudice civile; in Francia invece si ricorre a norme sulla competenza e di diritto materiale diverse, poiché il giudice amministrativo ha elaborato una nozione autonoma e sfumata della responsabilità dell'amministrazione, basata in generale sulla colpa del pubblico servizio ed in via eccezionale sul rischio. In realtà, le differenze consistono forse più nella tecnica giuridica impiegata che nei risultati pratici. Tutti gli Stati ammettono il principio della responsabilità dell'amministrazione — o almeno tale principio generale è comune — e, per vie diverse, l'estensione di tale responsabilità tende ovunque ad aumentare.
Devo ancora esaminare il problema sotto il profilo del diritto comunitario. Nella fase orale, un patrono delle ricorrenti vi ha messo insistentemente in guardia contro quella ch'egli ha definito la «teoria minima», teoria che consisterebbe nel riconoscere il diritto al risarcimento solo qualora esso sia ammesso da ciascun diritto interno, separatamente considerato; infatti l'articolo 215, 2o comma, non si richiama al «diritto» ma ai «principi generali». Adottando una formula così vaga, gli autori del trattato hanno in definitiva affidato a voi il compito di determinare la disciplina della responsabilità extracontrattuale; è questa un'opera di raffronto e di creazione che avete già dovuto compiere in altri campi.
Ad esempio, la direttiva contenuta nell'articolo 40 del trattato C.E.C.A., il quale parla di «faute de service», non vi ha dispensato dal definire più esattamente il contenuto di tale nozione in diritto comunitario, senza obbligarvi ad accogliere in ogni caso le soluzioni elaborate dal diritto nazionale dal quale era tratta. Molte delle precisazioni che avete già effettuato entreranno necessariamente a far parte del regime che dovete definire, giacché i compiti e l'organizzazione delle Comunità hanno troppi punti in comune perché non vengano risolti in modo identico i problemi cui dà luogo il loro funzionamento. Tuttavia, come in ogni altra opera di giurisprudenza, la teoria può essere elaborata solo poco alla volta e si desume dal confronto tra le sentenze; essa costituisce un punto di arrivo.
In partenza, senz'alcuna pretesa di elaborare una teoria generale, si tratta di stabilire se le circostanze di diritto e di fatto della presente controversia implichino la responsabilità della Comunità nei confronti delle ricorrenti, a seguito della decisione che avete dichiarato illegittima. In ogni problema di responsabilità, qualunque ne sia il fondamento, sorgono tre questioni principali: l'evento dannoso — il nesso causale fra l'evento e l'asserito pregiudizio — l'entità del danno risarcibile.
2.
L'evento dannoso anzitutto. Si tratta della decisione 3 ottobre 1963, con cui la Commissione autorizzava il governo tedesco a mantenere in vigore, fino a tutto il 4 ottobre, le misure di salvaguardia adottate dal 1o ottobre. Voi l'avete dichiarata illegittima, in quanto non vi era motivo di temere le gravi perturbazioni del mercato contemplate dall'articolo 22.
Non ogni illegittimità o violazione di norme implica necessariamente il diritto al risarcimento. Le ricorrenti ammettono che devono sussistere due altri presupposti, che nella fattispecie ricorrerebbero. La disposizione violata deve proteggere gli interessi di coloro che hanno subito il pregiudizio. È inoltre necessario che l'irregolarità costituisca una «faute». Pur ammettendo tali principi, la convenuta non è d'accordo sul come le ricorrenti intendono applicarli alla fattispecie.
a)
La prima condizione è stata da voi posta nella sentenza Vloeberghs (9 e 12-60, Raccolta, vol. VII, pag. 379), con cui avete interpretato l'articolo 40 del trattato C.E.C.A., e si può logicamente estenderne l'applicazione nell'ambito dell'articolo 215, 2o comma. Essa trae origine dal diritto tedesco, in cui l'articolo 34 della legge fondamentale considera responsabile la collettività solo se chi ha causato il pregiudizio ha violato i suoi obblighi verso i terzi nell'esercizio delle sue funzioni; devo poi rilevare che, secondo l'avvocato della ricorrente nella causa 13-66, tale nozione dovrebbe essere oggi intesa in modo molto elastico. Essa presenta analogie con la nozione di diritto italiano, secondo cui le norme create, esclusivamente o principalmente, nel pubblico interesse attribuiscono un interesse legittimo che consente di esercitare l'azione di annullamento, ma non conferiscono diritti soggettivi tutelabili con un'azione di risarcimento. Tuttavia, se si ammette il principio, esso non deve essere inteso troppo rigidamente, ove non si voglia svuotare di contenuto la nozione di responsabilità.
La convenuta osserva che, omettendo di controllare quale uso abbia fatto il governo tedesco della facoltà di adottare misure di salvaguardia, essa ha violato una norma creata nell'interesse della collettività (cioè per il regolare funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati) non già nell'interesse degli importatori; essa confronta l'articolo 22 del regolamento con vari articoli del trattato, che implicano un procedimento analogo, ed assume che, in sostanza, tutte queste norme non hanno un oggetto diverso dalla competenza di controllo attribuitale dall'articolo 169, che non si può certo affermare sia intesa a tutelare gl'interessi di un determinato gruppo di operatori economici. La convenuta non intende comunque uscire dall'ambito dell'articolo 22; anche ammettendo che vi sia stata violazione dell'articolo 18, il quale vieta di far ricorso a qualsiasi altra misura di protezione, si tratterebbe pur sempre di un divieto che riguarda direttamente solo gli Stati membri e al massimo indirettamente la Commissione, attraverso l'articolo 22.
Che l'organizzazione dei mercati esista nell'interesse dell'intera collettività è evidente, ma si deve anche tener presente che tale organizzazione è basata sul principio della libertà degli scambi; pur mirando a salvaguardare gl'interessi dei produttori, essa non perde di vista che l'aumento degli scambi tra Stati membri presuppone — nell'interesse dei consumatori stessi — garanzie e facilitazioni a favore degli intermediari e particolarmente degli importatori. Ora, perché possano essere invocate a sostegno di una azione di risarcimento, non è necessario che le disposizioni in esame mirino esclusivamente alla tutela degl'interessi degl'importatori; basta che esse servano anche a tale tutela. La precisione con cui l'articolo 22 determina i casi in cui si possono limitare gli scambi ha pure la funzione di garantire alle imprese commerciali che le transazioni, le quali costituiscono la loro ragione di vita, saranno perturbate solo in condizioni ben determinate; si pensi ad esempio all'obbligo di elaborare disposizioni onde sottrarre agli effetti delle misure di salvaguardia le merci in spedizione; alla preoccupazione — espressa nell'articolo — di non gravare gli esportatori di oneri eccessivi o evitabili: tutti fatti perfettamente indifferenti alla collettività, presa nel suo insieme. Anche se tali norme nella fattispecie non sono state violate, bisogna tenerle presenti onde caratterizzare nel suo complesso l'articolo 22.
Ritengo dunque che la natura della norma violata non vieti alle ricorrenti di invocarla per ottenere il risarcimento. Senza insistere sulla questione, aggiungerò che la sentenza Toepfer si può considerare orientata in questo senso, in quanto ammette che le ricorrenti siano toccate direttamente ed individualmente dal provvedimento annullato. Bisogna certo tener distinti i presupposti della ricevibilità del ricorso per annullamento da quelli riguardanti il merito dell'azione di risarcimento: l'articolo 176, 2o comma, del trattato dispone che l'obbligo, incombente all'autore dell'atto annullato, di adottare i provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza relativa, non pregiudica l'eventuale obbligazione ex articolo 215. Cionondimeno lo sforzo, evidente nella vostra sentenza 1o luglio 1965, per estendere la facoltà di ricorso, così rigidamente circoscritta dall'articolo 173, sarebbe incomprensibile se non fosse accompagnato da un'uguale liberalità nel valutare l'azione di risarcimento.
b)
Questo primo punto non è sufficiente a dimostrare che la decisione 3 ottobre 1963 è tale da implicare la responsabilità della Comunità. Le ricorrenti ammettono in linea di massima che a tal fine è necessario che l'illegittimità sia colposa; esse contestano invece che la colpa possa essere «graduata» a seconda dei casi, onde tener conto della natura dell'attività di cui trattasi, e che, ad esempio, la Commissione, qualora svolga compiti di controllo, sia responsabile solo in caso di «colpa grave».
Lasciando da parte per il momento questo punto, esaminerò rapidamente gli argomenti svolti dalle parti. In sostanza, anche se in una luce leggermente diversa, gli argomenti hanno molti punti in comune con quelli svolti nelle cause 106 e 107-63, e la cosa non deve meravigliare. In quell'occasione si trattava di stabilire se determinate circostanze di fatto (consumo annuo di mais nella Repubblica federale; tonnellaggio complessivo delle licenze richieste per il gennaio 1964, ecc.) rappresentassero una minaccia di grave perturbazione del mercato, atta a giustificare la convalida delle misure di salvaguardia da parte della Commissione. Ora che la valutazione della Commissione, presupposto della legittimità della decisione, è stata da voi ritenuta erronea, si tratta di stabilire se l'errore sia imputabile a negligenza — come sostengono le ricorrenti — ovvero, come sostiene la Commissione, esso derivi dalla complessità e dall'incertezza connesse alle previsioni economiche, il che escluderebbe qualsiasi colpa. Tale tesi è stata svolta nella fase scritta; all'udienza, l'agente della Commissione ha sostenuto che nella sentenza Toepfer voi non avete affermato che la decisione impugnata fosse insufficientemente motivata, violasse il principio della proporzionalità, o disconoscesse la nozione di grave perturbazione del mercato, ma soltanto ch'essa aveva valutato erroneamente la situazione di fatto; l'agente ha cercato di dimostrare che, sia per la complessità e novità del problema sottoposto alla Commissione, sia in vista del termine molto breve entro il quale la decisione doveva essere emessa, l'errore era comprensibile e quindi non colposo.
Questa tesi non è priva di valore. È vero innanzitutto che il diritto di taluni Stati membri non considera colposo qualsiasi errore d'interpretazione di una norma di legge. Il diritto tedesco pare tener conto degli eventuali dubbi circa la portata della norma, che non siano ancora stati chiariti dalla Corte suprema; se il giudizio, dato dopo attento esame, è giuridicamente sostenibile, la sua eventuale disapprovazione successiva non lo rende retroattivamente colposo. Nello stesso ordine di idee rilevo che, onde stabilire che errori nel calcolo della base dei contributi di perequazione non costituiscono di per sé una faute de service, la vostra sentenza Meroni afferma che tali errori possono essere «dipesi da complicati problemi giuridici» (14-60, Raccolta VII, pag. 327). Per gli stessi motivi il Consiglio di Stato francese ha interpretato restrittivamente la nozione di faute de service in campo economico, tanto che un commentatore ha potuto affermare che, in questo settore, si doveva ammettere un'ampia tolleranza per le possibilità di errore.
È normale d'altro lato tener conto della situazione nella quale è stata adottata una decisione, onde valutare la diligenza o la negligenza dell'organo che l'ha adottata. La rapidità con cui si è dovuto decidere, l'obbligo di sveltire la procedura delle consultazioni, devono esser tenuti presenti.
Qualunque sia il valore degli argomenti dedotti dalla Commissione, essi non mi paiono del tutto convincenti. Ritengo che il comportamento di questo organo sia viziato da una certa negligenza, la quale dà carattere colposo alla sua decisione illegittima, ed ecco il perché.
A causa di certe contraddizioni, almeno apparenti, contenute nelle sue memorie, avete chiesto alla Commissione se, a quell'epoca, sarebbe stata in grado di stabilire i prezzi franco-frontiera evitando le difficoltà in cui è incappata la decisione. La risposta dice chiaramente — e, mi pare, in modo persuasivo — che la decisione 27 settembre 1963, che sarebbe entrata in vigore il successivo 1o ottobre e che non fissava il prezzo franco-frontiera, ha regolarmente applicato la disciplina allora vigente. Vi era dunque nel sistema una lacuna che ha contribuito a creare le difficoltà cui la misura di salvaguardia avrebbe dovuto porre rimedio, e, proprio al fine di evitare che tali difficoltà si ripresentassero, il Consiglio — su proposta della Commissione — ha istituito, col regolamento 56-64, un sistema di premi. A questo proposito non intendo occuparmi del delicatissimo problema del se la carenza nell'emanare un regolamento, o nel proporne l'emanazione all'autorità competente, implichi la responsabilità extracontrattuale dell'istituzione. Mi limiterò a sottolineare che la situazione giuridica era tale che la Commissione avrebbe dovuto prevedere l'insorgere di difficoltà e procedere con particolare cautela. E ciò tanto più in quanto il 1o ottobre, data di entrata in vigore della decisione 27 settembre, coincideva coll'apertura della nuova campagna del mais, che avrebbe modificato il livello dei prezzi, nonché con la data alla quale gli importatori potevano chiedere licenze d'importazione per il successivo mese di gennaio ad un tasso di prelievo prefissato. La concomitanza di tutti questi elementi avrebbe dovuto mettere in guardia dei servizi che si deve ritenere conoscano a fondo il funzionamento dei mercati agricoli.
D'altro canto gli stessi servizi, sia in forma autonoma sia tramite i loro corrispondenti abituali, disponevano di fonti d'informazione abbastanza numerose per. poter orientare la loro decisione: essi erano al corrente del consumo annuo di mais nella Repubblica federale e del fabbisogno di mais d'importazione che si sarebbe avuto all'inizio dell'anno successivo; l'aumento relativo dell'interscambio tra detto paese e la Francia, peraltro conforme agli scopi di un'organizzazione comune dei mercati, doveva permettere di prevedere se le licenze richieste avrebbero potuto compromettere l'equilibrio del mercato. Anche se questa era una delle prime volte in cui la Commissione aveva dovuto pronunziarsi in materia di misure di salvaguardia, la situazione non era imprevedibile e la gravità del provvedimento da adottare avrebbe richiesto un esame più approfondito di quello che in effetti è stato condotto.
È vero che la Commissione allega a sua difesa il breve termine impartitole per pronunciarsi, termine entro il quale dovevano essere sentiti gli Stati membri in sede di comitato di gestione. Essa afferma che tali Stati, ed in particolare la Francia, una delle più interessate al problema, hanno condiviso il suo parere circa la legittimità delle misure di salvaguardia. L'articolo 22-2, però, accordava alla Commissione non più di quattro giorni lavorativi a decorrere dalla notifica da parte della Repubblica federale; poiché tale notifica ha avuto luogo la sera del 1o ottobre, la Commissione non era affatto tenuta a pronunciarsi il giorno 3, anziché proseguire l'esame. Essa sostiene che era necessario regolarizzare al più presto la situazione creatasi a seguito del provvedimento del governo federale; e sia, ma non al punto da adottare una decisione non adeguatamente ponderata.
L'approvazione del comitato di gestione in sede consultiva è poi irrilevante ai fini dell'eventuale responsabilità dell'istituzione.
Ritengo perciò che vi sia stata negligenza e quindi colpa. Per il caso che voi foste dello stesso avviso, la Commissione aggiunge che la decisione criticata è stata adottata nell'esercizio della sua potestà di controllo; in questa ipotesi la sua responsabilità sussisterebbe solo in caso di «colpa grave», vale a dire se l'atto — per dirla coi termini del diritto tedesco — fosse stato viziato da «grave negligenza» (grobe Fahrlässigkeit). Ammetto senza difficoltà che non le si può far carico di ciò.
La Commissione corrobora la sua tesi con l'opinione espressa da taluni vostri avvocati generali a proposito dell'articolo 40 C.E.C.A. (vedansi le conclusioni Vloeberghs, Raccolta VII, pag. 456 e Hauts Fourneaux de Chasse, Raccolta VIII, pag. 731), opinione che le vostre sentenze non hanno mai accolto né respinto espressamente. Rileverò tuttavia che, nell'affermare la responsabilità dell'Alta Autorità per il comportamento degli organismi di Bruxelles sottoposti al suo controllo, la sentenza Fives-Lille-Cail si basa sul fatto che l'istituzione «ha gravemente violato il dovere di sorveglianza impostole dalla normale diligenza» (19-60, Raccolta VII, pag. 578), mentre la sentenza Forges de la Providence si limita a parlare di «negligenza» (29-63, Raccolta XI, pag. 1140).
Si deve forse graduare la colpa nel sistema di responsabilità di cui all'articolo 215, 2o comma, richiedendo una colpa grave in materia di controllo, coma ad esempio ammette il diritto francese per la responsabilità amministrativa? Non mi pare necessario risolvere oggi il problema, in quanto l'azione della Commissione nel caso dell'articolo 22 del regolamento n. 19 esula dalle ipotesi che giustificano questa particolare disciplina. In generale questa viene spiegata con l'autonomia dell'organo controllato, ma anche col fatto che il controllo si esercita sul comportamento generale, non già su ogni singolo atto, tanto che, com'è detto nella sentenza Forges de la Providence, taluni atti del controllato possono temporaneamente sfuggire al sindacato. È la difficoltà del controllo quella che giustifica la responsabilità solo per colpa grave. Nella fattispecie le cose stanno ben altrimenti, poiché la Commissione deve di necessità prendere in esame la misura di salvaguardia e deve adottare immediatamente la decisione che modifica o sopprime tale misura. Nemmeno nell'ipotesi di convalida si ha la stessa situazione che si avrebbe se l'organo di controllo si astenesse puramente e semplicemente dall'intervenire. In questa materia, una negligenza pari a quella che mi pare di aver ravvisato costituisce una colpa tale da implicare la responsabilità della Comunità.
Se le ricorrenti hanno essenzialmente invocato la colpa, la maggior parte di esse non ha rinunciato a fondare altrimenti il ricorso. È stato allegato un diritto ad ottenere le licenze richieste; la decisione negativa della Commissione sarebbe assimilabile ad un esproprio e, secondo un principio giuridico generale, tale intervento darebbe diritto al risarcimento. Se non erro, è un principio di diritto tedesco riguardante i provvedimenti adottati legalmente od illegalmente dalla pubblica autorità, ma non costitutivi di colpa (Ehle, Klage und Prozessrecht des EWG Vertrags, commento all'articolo 215, pag. 6); la Commissione oppone ch'esso non è applicabile alla fattispecie per mancanza dei presupposti necessari. È comunque assodato che nei sei Stati membri non esiste al riguardo alcun principio comune: il diritto francese, ad esempio, ammette la responsabilità senza colpa, derivante dal semplice rischio, soltanto per gli atti legittimi. Inoltre le ricorrenti hanno soltanto abbozzato le loro pretese, senza tentare di meglio identificare il diritto invocato, il che mi dispensa da ogni ulteriore considerazione.
3.
Perché sussista la responsabilità della Comunità, non basta che il comportamento della Commissione sia stato colposo, ma è altresì necessario che esso sia la causa del danno; tale è la portata dell'articolo 215 che parla di danni cagionati dalle istituzioni. Più precisamente, è necessario un nesso causale diretto tra il comportamento, o la decisione criticata, e il pregiudizio allegato; è quanto richiede la sentenza Aciéries du Temple (Raccolta IX, pag. 592) a proposito dell'articolo 40 del trattato C.E.C. A., ma la soluzione cui giunge detta sentenza dev'essere estesa alla materia in esame.
Non è tuttavia sempre facile, definire questo rapporto di causalità. Da un punto di vista negativo, si può affermare che non vi è nesso causale se allo stesso risultato si sarebbe giunti qualora l'amministrazione non fosse venuta meno ai propri obblighi. Le teorie elaborate in merito dai giuristi e dai filosofi sono innumerevoli, come è stato detto nella fase orale. Causa del pregiudizio sarebbe ogni fatto in mancanza del quale esso non si sarebbe prodotto; ci si può riferire al fatto più vicino; si può attribuire il pregiudizio a quello tra i suoi precedenti che, secondo l'andamento naturale delle cose, era atto a produrlo.
È curioso che le parti, le quali hanno lungamente discusso sul sussistere della colpa, non abbiano approfondito questo aspetto della questione. Ad esso tuttavia si riferiscono le ricorrenti quando sostengono che la Commissione, anziché convalidare la misura di salvaguardia che avete ritenuto illegittima, avrebbe dovuto annullarla, addirittura con effetto retroattivo. Sotto il profilo giuridico mi pare logico che, se non fossero sussistiti i presupposti per l'adozione di misure di salvaguardia, l'istituzione avrebbe dovuto, non solo annullarle ex nunc, ma anche cancellare i loro effetti precedenti, giacché qualsiasi altra soluzione avrebbe comportato il rischio di togliere alla decisione ogni reale efficacia. Ora, in caso di annullamento retroattivo, le ricorrenti avrebbero potuto concludere le loro transazioni calcolando un prelievo pari a zero, il che però non era più possibile quando avete annullato la decisione. Questa dunque sarebbe all'origine del danno.
Quanto alla Commissione, essa non si è pronunciata durante la fase scritta; all'udienza, il suo agente ha ricordato che le licenze erano state rifiutate dall'Einfuhr-und Vorratsstelle il 3 ottobre, mentre la decisione delle autorità di Bruxelles veniva notificata al governo tedesco solo il 4, quando il danno si era già prodotto; il rappresentante della Commissione ha aggiunto che tutto quello di cui si poteva far carico alla Commissione era di non aver imposto alla Repubblica federale di revocare le misure di salvaguardia già adottate. Condivido questo modo di vedere, che però implica che la decisione della Commissione è stata una delle condizioni del verificarsi del danno.
In effetti, essa non è stata la sola condizione: è stato all'uopo necessario il concorso — o il succedersi nel tempo — di due attività: quella della Repubblica federale che ha adottato le misure di salvaguardia e negato le licenze e quella della Commissione che, convalidando tali misure, ha consolidato il pregiudizio o rifiutato di costringere le autorità tedesche ad eliminarlo.
Se il governo federale è stato la causa prima, ciò non toglie che la Commissione sia anch'essa responsabile del danno. Citerò qui un passo delle conclusioni dell'avvocato generale Roemer nella causa Vloeberghs, che mi sembra si applichi, mutatis mutandis, alla presente controversia : «La circostanza che la causa remota del danno sia da ricercarsi nel comportamento contrario al trattato di uno Stato membro non impedisce affatto di ravvisarne la causa immediata nella successiva omissione dell'Alta Autorità. Se questa omette di esercitare i suoi poteri di controllo nei confronti di uno Stato membro, la responsabilità del danno, originariamente causato dal comportamento contrario al trattato di questo Stato, ricade su di essa» (9 e 12-60, Raccolta VII, pagg. 461-462).
Ammettendo che la Comunità deve risarcire i pregiudizi arrecati direttamente, si solleva però un problema delicato. Le ricorrenti, persuase che le autorità federali sono in parte responsabili, hanno esperito azione di risarcimento dinanzi ai tribunali competenti, dichiarando che rinunceranno all'azione nei confronti di uno dei convenuti — Stato o Comunità — «solidalmente responsabili», non appena l'altro avrà soddisfatto le loro pretese, «poiché i rapporti fra gli obbligati in solido riguardano soltanto questi ultimi».
La difficoltà sorge dal fatto che le due persone giuridiche che hanno concorso nell'evento dannoso fanno parte di due ordinamenti giuridici nettamente distinti. Pur se la Repubblica federale fa parte dell'organizzazione comune dei mercati, non è vostro compito valutarne il comportamento in tale settore, né giudicare in quale misura essa abbia eventualmente contribuito all'evento dannoso; la sua responsabilità dev'essere valutata dai tribunali tedeschi in base al diritto tedesco. Questa rigida separazione vi impedisce di tener conto degli atti della Comunità onde condannarla a risarcire solo una parte del danno, oppure vi impedisce di attribuire a detta responsabilità carattere solo subordinato. Per contro, se lo ritenete utile, potete aggiungere alla condanna una clausola mirante a garantire che il danno non venga risarcito due volte.
4.
Sono così giunto all'ultimo punto: l'entità del danno risarcibile. È indiscutibile che la poliedricità delle situazioni e la complessità dei documenti non vi consentiranno di determinarla immediatamente. Sarà necessario pronunciare una sentenza interlocutoria e nominare un perito. Le mie osservazioni mirano dunque a risolvere i problemi fondamentali ed a delimitare il compito del perito.
Tutte le ricorrenti, il 1o ottobre 1963, hanno chiesto licenze d'importazione per il successivo mese di gennaio; sette di esse (quelle dei ricorsi 5, 7, 14, 15, 16, 19, e 21-66) affermano di avere acquistato lo stesso giorno, sul mercato francese, quantità più o meno rilevanti di mais, in vista della concessione delle licenze stesse.
Il pregiudizio assertivamente subito a seguito del rifiuto viene così scomposto dalle ricorrenti :
—
il danno emergente, individuabile nelle penali che talune di esse hanno dovuto pagare per recedere dai contratti e, per altre, nella perdita subita rivendendo la merce già consegnata;
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il lucro cessante, derivante dal rifiuto di rilasciare le licenze, e che corrisponde al profìtto che le ricorrenti avrebbero realizzato qualora fosse stato possibile importare il mais in esenzione dal prelievo. Le stime variano, a seconda delle ricorrenti, da 9,66 a 77,40 DM.
La Commissione ha criticato tali stime sotto un duplice aspetto, indipendentemente dalle obiezioni specifiche sollevate nelle singole cause, cioè sia rispetto alle cifre indicate, sia rispetto ai documenti prodotti a sostegno.
La prima critica si riferisce alle perdite subite in relazione ai contratti di compravendita stipulati dalle sette ricorrenti sopra ricordate, perdite di cui sarebbero responsabili le ricorrenti stesse. L'ammontare dei quantitativi di mais per i quali il 1o ottobre erano state richieste licenze era sufficiente, a detta della Commissione, a dimostrare che si era aperta una falla nel regime dei prelievi e si dovevano quindi adottare misure di salvaguardia. Le ricorrenti avrebbero perció data prova di leggerezza stipulando i contratti prima di avere ottenuto le licenze, senza nemmeno premunirsi mediante l'apposizione di clausole risolutone per l'eventualità che venisse negata la licenza.
È vero che l'articolo 22 fa gravare continuamente sugli importatori il rischio di eventuali misure di salvaguardia; ciò nondimeno esito ad accettare incondizionatamente la tesi della Commissione. Non errano le ricorrenti affermando che il prelievo di 0,00 DM era conseguenza dell'applicazione delle norme vigenti; che l'aliquota era stata confermata a taluni operatori che avevano chiesto chiarimenti per telefono, e che quindi gl'importatori non avevano alcun motivo di dubitare che essa fosse esatta. Poiché però essi non erano tenuti a stipulare i contratti prima di avere ottenuto le licenze, se non si può parlare di colpa, si può ritenere che vi sia stata l'assunzione di un rischio di cui è giusto sopportino le conseguenze.
Questo punto resta tuttavia incerto; è invece sicuro l'errore commesso dagli importatori che hanno stipulato contratti dopo le ore 14.15, vale a dire dopo che l'Einfuhr-und Vorratsstelle aveva comunicato che il tasso di prelievo era temporaneamente revocato a causa della modifica dei prezzi franco-frontiera, il che doveva far comprendere agli interessati che la precedente situazione giuridica era mutata. Spetta quindi a coloro che asseriscono di aver subito il danno di provare che i contratti sono stati stipulati prima dell'ora limite.
La seconda critica di carattere generale si riferisce al lucro cessante calcolato dalle ricorrenti. La cifra ottenuta appare alla Commissione contraria ad un principio generale, che sarebbe comune alla disciplina della responsabilità in tutti gli Stati membri, e secondo il quale «non si ha diritto al risarcimento per la perdita di un vantaggio incompatibile col vigente ordinamento giuridico». Poiché il regolamento n. 19 mirava a compensare la differenza di prezzo tra il paese d'esportazione e quello d'importazione, importare senza prelievo mais acquistato nel paese di esportazione ad un prezzo nettamente inferiore a quello di entrata è contrario ai principi di tale regolamento. A maggior ragione, contrasta con la disciplina vigente il trarre da tale operazione profitti molto superiori al normale, vale a dire superiori a quel margine di cui si tiene di solito conto nel determinare il prezzo d'entrata, ad esempio 3 DM per la Germania. Inoltre tale margine, valido per le importazioni che hanno effettivamente avuto luogo e che deve coprire le spese generali, va ridotto per le importazioni che non sono state effettuate.
Mi sembra però che la Commissione estenda eccessivamente la portata del principio ch'essa invoca. Qualunque ordinamento nega ogni effetto giuridico a ciò che è contrario all'ordine pubblico o alla morale; si può citare l'esempio della concubina, o il diniego di risarcimento per mancata soddisfazione dei debiti di gioco oppure l'atto amministrativo ottenuto mediante dolo, ma non è affatto evidente che l'operazione criticata dalla Commissione possa essere assimilata ai casi testé menzionati. La tesi della convenuta sarebbe convincente se gli importatori dovessero rivendere la merce ad un prezzo fissato dalla legge, calcolato in base a determinati elementi e con un utile ben precisato. Il sistema istituito dal regolamento n. 19 è ben diverso; una volta corrisposto il prelievo, l'importatore è libero di comprare o di vendere al prezzo che preferisce. Se la situazione del mercato gli impedisce di collocare la merce al prezzo sperato, egli sopporta le perdite senza alcuna garanzia di un margine di utile; in compenso, può incassare gli utili che riesce a procurarsi. Nella controreplica, la convenuta parla di «notevoli rischi commerciali, specifici, come è noto, delle operazioni d'importazione di cereali» ed è risaputo che tale mercato ha carattere speculativo; ma non contrasta col vigente ordinamento il concludere un affare vantaggioso.
Se la tesi della Commissione va respinta, ciò non implica che ogni richiesta delle ricorrenti relativa al lucro cessante vada accolta: per convincersene basterà ricordare che le perdite variano da 9,66 DM a 77,40 DM. Su quale dato ci si deve basare? Poiché la vostra sentenza del 1965 stabilisce che il 1o ottobre 1963 non vi .era motivo di adottare misure di salvaguardia, e le ricorrenti avevano quindi il diritto di ottenere, come richiesto, le licenze con prelievo pari a zero, bisogna riconoscere a loro favore il pro fitto che normalmente avrebbero ricavato nel gennaio 1964. Ma i prezzi di vendita praticati in questo periodo andrebbero rettificati per tener conto di varie circostanze che si sarebbero verificate se le licenze fossero state concesse: per i quantitativi che non avevano costituito oggetto di un contratto immediato di compravendita, i prezzi francesi avrebbero potuto aumentare per l'incremento della domanda — i prezzi di vendita in Germania sarebbero leggermente diminuiti. Quale sarebbe stata l'influenza dei vari elementi, è argomento dibattuto dalla convenuta e da alcune ricorrenti. Il perito ascolterà le parti e vi specificherà quale cifra dovrà essere ritenuta attendibile, tenendo conto di volta in volta delle giustificazioni avanzate dagli importatori circa le varie operazioni da loro effettuate. Quando il perito si sarà pronunciato, potrete determinare l'entità del risarcimento spettante alle singole ricorrenti, risarcimento che, in linea di principio, possiamo già considerare come dovuto.
Per finire, vorrei far presente che non condivido i timori, espressi con tanta insistenza dall'agente della Commissione, relativi alle nefaste conseguenze che l'ammissione della responsabilità dell'istituzione avrebbe sull'attività della medesima. Non posso credere ch'essa sia atta a paralizzare l'iniziativa e le decisioni dei suoi funzionari. L'esperienza delle pubbliche amministrazioni dei paesi che ammettono da lungo tempo la responsabilità delle pubbliche autorità non giustifica un tale timore.
In definitiva, concludo chiedendo che
—
venga riconosciuta in linea di massima la responsabilità della CE.E., nei confronti delle 14 ricorrenti, per le conseguenze pregiudizievoli della decisione 3 ottobre 1963;
—
venga nominato un perito che determini, nei limiti da me indicati, l'entità dei singoli risarcimenti;
—
le spese del giudizio vengano poste a carico della convenuta.
(
1
)	Traduzione dal francese.