61989CC0358(01)_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Det skal i denne sag erindres, at sagsoegeren, et fransk selskab, har anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 2808/89 (EFT L 271, s. 1) om indfoerelse af en endelig antidumpingtold paa importen af calciummetal med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og Sovjetunionen og om endelig opkraevning af den midlertidige antidumpingtold paa denne import, der er indfoert ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 707/89 (EFT L 78, s. 10). Subsidiaert har sagsoegeren nedlagt paastand om annullation af 24. betragtning til den anfaegtede forordning, der skildrer Raadets afvisning af at indroemme sagsoegeren en saerlig fritagelse for den afgift, som er paalagt ved bestemmelserne i denne forordning.
2. Den anfaegtede forordning fastsaetter satsen for den endelige told til 21,8% af varens nettopris frit Faellesskabets graense, ufortoldet, for calciummetal med oprindelse i Kina og til 22,0% af denne pris for calciummetal med oprindelse i Sovjetunionen. Dette var en betydelig forhoejelse af den midlertidige told, som var fastsat til 10,7% af nettoprisen frit Faellesskabets graense for ufortoldede varer med oprindelse i begge de naevnte lande.
3. En begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede forordning, indtil der var truffet afgoerelse i hovedsagen, blev ikke taget til foelge, jf. den af Domstolens praesident den 14. februar 1990 afsagte kendelse. En formalitetsindsigelse, som var fremfoert af Raadet, blev forkastet ved Domstolens dom af 16. maj 1991.
Baggrund
4. Det produkt, der er genstand for den anfaegtede forordning, dvs. calciummetal, anvendes hovedsagelig i metalindustrien. Sagsoegeren bruger det specielt til fremstilling af calciumgranulat, der anvendes til raffinering af metaller og til fremstilling af en ny generation af hoejtydende magneter, der er bestemt til montering i en raekke husholdnings- og industrimaskiner. Til dette formaal skal sagsoegeren bruge calcium af en meget hoej renhedsgrad.
5. Calcium af denne type findes ikke i naturlig tilstand og fremstilles kun i foelgende fem lande: det tidligere Sovjetunionen, Kina, Amerikas Forenede Stater, Canada og Frankrig. Det sagsoegende selskab har anfoert, at det, siden det begyndte at fremstille calciumgranulat, har forsoegt at koebe calcium hos den eneste franske leverandoer, et selskab ved navn Péchiney Électrométallurgie SA, men haevder, at Péchiney aldrig har vaeret i stand til eller oensket at imoedekomme sagsoegerens behov. Ifoelge sagsoegeren skyldes Péchiney' s uvilje mod at levere, at Péchiney selv er i faerd med at udvikle sin egen produktionsmetode til fremstilling af calciumgranulat. Sagsoegeren anfoerer, at Péchiney' s salgsnaegtelse maa betegnes som misbrug af en dominerende stilling efter EOEF-traktatens artikel 86, og sagsoegeren har indgivet en klage vedroerende dette forhold til Conseil de la concurrence, som er den kompetente franske myndighed i konkurrencespoergsmaal, og for hvilken sagen stadig verserer. Det var foerst efter at sagsoegeren havde indset, at det ikke var muligt at forsyne sig med calcium hos Péchiney, at selskabet henvendte sig til leverandoerer uden for Faellesskabet, bl.a. herunder i Kina og i Sovjetunionen.
6. I juli 1987 modtog Kommissionen en klage indgivet af Chambre syndicale de l' électrométallurgie et de l' électrochimie paa vegne af Péchiney, hvorefter calciummetal med oprindelse i Kina og Sovjetunionen blev indfoert til Faellesskabet til dumpingpriser, hvorved der blev forvoldt skade. Kommissionen indledte en undersoegelse (EFT 1988 C 20, s. 3) daekkende perioden fra den 1. januar 1987 til den 31. december 1987, som foerte til udstedelsen af den anfaegtede forordning.
Sagsoegerens kritik af den anfaegtede forordning
7. Sagsoegeren bestrider gyldigheden af den anfaegtede forordning, hovedsagelig af fire grunde, som jeg foreslaar at behandle en efter en. Foerst vil jeg dog understrege, at sagsoegerens indsigelse mod 24. betragtning til den anfaegtede forordning efter min opfattelse skal anses som en indsigelse ikke mod selve betragtningen, men mod forordningen, for saa vidt som den udgoer en afvisning af at indroemme den oenskede fritagelse. Som saadan maa den staa eller falde med sagsoegerens indsigelse mod forordningen i sin helhed. Jeg mener ikke, at Raadet har kompetence til under de omstaendigheder, der her er tale om, at indroemme en bestemt importoer en fritagelse fra en forordning, som indfoerer en antidumpingtold. I henhold til ordlyden af 24. betragtning til den anfaegtede forordning ville en fritagelse som den, sagsoegeren har anmodet om, netop vaere i modstrid med formaalet med denne forordning. Hvis indfoerelsen af en told i det foreliggende tilfaelde var berettiget, var der ingen grund til, at sagsoegeren skulle fritages fra den, da selskabet ikke har nogen lovlig interesse i fortsat at modtage importeret calcium til dumpingpriser.
8. Det bemaerkes, at de argumenter, som sagsoegeren goer gaeldende for at anfaegte gyldigheden af den anfaegtede forordning, for stoerstepartens vedkommende er blevet fremfoert for Kommissionen og for Raadet, inden forordningen blev vedtaget. Betragtningerne til den anfaegtede forordning og til forordning nr. 707/89 goer forholdsvis detaljeret rede for Kommissionens og Raadets svar paa de fleste af disse argumenter. Raadet begraenser sig i sit indlaeg hovedsagelig til at gentage disse svar. Det vil derfor ikke vaere noedvendigt for mig at give en detaljeret fremstilling af parternes samtlige anbringender.
i) Samme vare
9. I henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 1, nemlig forordning nr. 2423/88 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT L 209, s. 1), "(kan) en antidumpingtold ... opkraeves for enhver dumpingvare, naar en saadan vare ved overgang til fri omsaetning i Faellesskabet forvolder skade". Med henblik paa at konstatere, om der foreligger skade i dette oejemed, skal det paavises, at dumpingimporten "forvolder skade ... eller truer med at forvolde vaesentlig skade for en erhvervsgren i Faellesskabet eller i vaesentlig grad forsinker oprettelsen af en saadan erhvervsgren" (jf. artikel 4, stk. 1). I henhold til artikel 4, stk. 5, skal der ved udtrykket "erhvervsgren i Faellesskabet" forstaas "samtlige faellesskabsproducenter af samme vare eller de af dem, hvis samlede produktion ... udgoer en betydelig del af den samlede faellesskabsproduktion af saadanne varer ...". Udtrykket "samme vare" defineres i artikel 2, stk. 12, saaledes: "... en vare, som er identisk med, dvs. i enhver henseende mage til den omhandlede vare, eller, saafremt en saadan vare ikke findes, en anden vare, der har egenskaber, som ligger taet op ad den paagaeldende vares".
10. I syvende betragtning til den anfaegtede forordning konkluderer Raadet "... at den fra Kina og Sovjetunionen importerede vare er den samme som calciummetal fremstillet i Faellesskabet i henhold til artikel 2, stk. 12, i forordning (EOEF) nr. 2423/88". Denne konklusion bestrides af sagsoegeren, der anfoerer, at calcium fremstillet af Péchiney er af en ringere kvalitet end kinesisk og sovjetisk calcium, og at det er vanskeligere at anvende. Dette begrundes af sagsoegeren med, at de kinesiske og sovjetiske producenter anvender en anden fremstillingsmetode, som bevirker, at man faar et metal, der indeholder mere end 99% calcium, mens man ved den metode, der anvendes af Péchiney, opnaar et metal med et calciumindhold paa 96-97%. Det er i retsmoedet blevet fremfoert, at den fremstillingsmetode, der anvendes af de kinesiske og sovjetiske producenter, indebaerer et meget hoejt elektricitetsforbrug, og at det ville vaere uoekonomisk for vestlige producenter at anvende denne metode. Sagsoegeren anfoerer, at resultatet er, at calciummetal, som leveres af Péchiney, skal underkastes en yderligere behandling, inden det faar samme renhedsgrad som kinesisk og sovjetisk calciummetal, og at omkostningerne ved brugen naturligvis foroeges tilsvarende.
11. Péchiney og Chambre syndicale er sammen interveneret til stoette for Raadets paastande. I den resterende del af dette forslag til afgoerelse vil jeg af rent praktiske grunde kun henvise til den foerstnaevnte intervenient. Péchiney bestrider ikke, at sovjetisk og kinesisk calciummetal har en hoejere renhedsgrad end Péchiney' s eget, men selskabet bestrider, at de to produkter ikke kan anses for "samme vare" efter grundforordningen. Ifoelge Péchiney er de to produkter substituerbare paa de fleste anvendelsesomraader, og Extramet har kun behov for calciummetal af en saerlig hoej renhedsgrad paa grund af saerlige produktionstekniske krav. Extramet haevder naturligvis, at denne teknik goer det muligt at opnaa et slutprodukt, der giver bedre resultater end andre slutprodukter paa markedet, selv om disse kan fremstilles ved brug af calciummetal med en lavere renhedsgrad.
12. Ifoelge sjette betragtning til den anfaegtede forordning "har Kommissionen konkluderet, at selv om det i Faellesskabet fremstillede calciummetal er af lidt lavere renhedsgrad end det fra Kina og Sovjetunionen importerede, har det i Faellesskabet fremstillede calciummetal og den fra Den Kinesiske Folkerepublik og Sovjetunionen importerede vare tilstraekkelig overensstemmende fysiske og tekniske egenskaber, samme endelige formaal og samme markeder til at kunne betragtes som samme vare". Sagsoegeren bestrider Raadets erklaering om, at forskellen i renhed mellem calciummetal fremstillet i Faellesskabet og kinesisk og sovjetisk calciummetal er "mindre", og haevder, at en forskel paa under 1% kan vaere af afgoerende betydning for, i hvilket omfang varen egner sig til det formaal, den er bestemt til. Sagsoegeren gentager sit krav, som selskabet en gang tidligere uden held har fremfoert over for Kommissionen, om, at der udpeges en sagkyndig, der skal undersoege spoergsmaalet om samme vare.
13. Raadet henleder opmaerksomheden paa flere momenter, der ikke alle i sig selv er af afgoerende betydning, men som efter min opfattelse svaekker sagsoegerens anbringende, ifoelge hvilket calciummetal fremstillet i Faellesskabet og calciummetal produceret i Kina og Sovjetunionen ikke kan anses for at vaere samme vare. For det foerste, uanset at sagsoegeren anfoerer, at calciummetal leveret af Péchiney kun opfylder sagsoegerens krav, hvis det underkastes en yderligere behandling, bestrider selskabet ikke, at det er teknisk muligt at anvende dette calciummetal. For det andet har den sovjetiske eksportoer ligeledes i loebet af undersoegelsen gjort gaeldende, at hans produkt ikke var den samme vare som Péchiney' s produkt, idet eksportoeren har anfoert, at sovjetisk produceret calciummetal var af ringere kvalitet. For det tredje er ingen endelig bruger af calciummetal paa noget tidspunkt under proceduren interveneret for at anfaegte Kommissionens konklusioner. For det fjerde, og dette er maaske det afgoerende punkt, indroemmer sagsoegeren indirekte ° idet selskabet goer gaeldende, at det foerst henvendte sig til leverandoerer i Kina og Sovjetunionen, efter at det havde vist sig, at Péchiney ikke var indstillet paa at levere, hvorved Péchiney gjorde sig skyldig i misbrug af en dominerende stilling efter traktatens artikel 86 ° at Péchiney' s vare ville have egnet sig til de tilsigtede anvendelsesomraader, saafremt selskabet havde kunnet koebe den. Hvis den paastaaede lavere kvalitet for Péchiney' s vare gjorde denne uegnet til de paataenkte anvendelsesomraader, er det vanskeligt at forstaa, hvorfor sagsoegeren har brugt saa mange kraefter paa at opnaa levering fra denne kilde. I sin anmodning til Conseil de la concurrence, der er vedlagt som bilag til sagsoegerens staevning i den foreliggende sag, anfoerer sagsoegeren, at Péchiney ikke ville have have haft nogen vanskelighed ved at levere calciummetal i de oenskede maengder og i den oenskede kvalitet. Sagsoegeren har desuden i retsmoedet erkendt, at selskabet kunne bruge calciummetal fremstillet af Péchiney til visse formaal.
14. Jeg mener derfor, at Kommissionen og Raadet med rette har konkluderet, at calciummetal produceret i Faellesskabet har egenskaber, der er meget lig egenskaberne for calciummetal fremstillet i Kina og i Sovjetunionen i betydningen efter grundforordningens artikel 2, stk. 12, selv om de to varer ikke er ens. I en raekke af de sager om fotokopieringsmaskiner til almindeligt papir, som blev paadoemt den 10. marts 1992 (sag C-171/87, Sml. I, s. 1237, sag C-174/87, Sml. I, s. 1335, sag C-175/87, Sml. I, s. 1409, sag C-176/87, Sml. I, s. 1493, sag C-177/87, Sml. I, s. 1535, og sag C-179/87, Sml. I, s. 1635), har Domstolen erkendt, at produkter kunne betragtes som vaerende samme vare med henblik paa en antidumpingprocedure, for saa vidt som de var i indbyrdes konkurrence. Det fremgaar klart, at paa talrige anvendelsesomraader (selv om der er uenighed om det noejagtige antal) er calcium af den renhedsgrad, som produceres i Kina og Sovjetunionen, ikke paakraevet. Paa disse anvendelsesomraader maa calcium produceret i disse lande derfor anses for at konkurrere med calcium fremstillet af Péchiney. Jeg finder derfor, at Kommissionen var berettiget til at konkludere, at der er tale om samme vare. Efter min opfattelse var det unoedvendigt at udpege en sagkyndig til at undersoege spoergsmaalet paa forhaand.
ii) Beregning af den normale vaerdi
15. Niende betragtning til forordning nr. 707/89 indeholder foelgende passage:
"For at fastslaa, om der finder dumping sted med hensyn til importen af de paagaeldende varer med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og Sovjetunionen, maatte Kommissionen tage hensyn til, at disse lande ikke er lande med markedsoekonomi, jf. artikel 2, stk. 5, i forordning (EOEF) nr. 2423/88, og anvende en af de metoder for beregning af den normale vaerdi, der er fastsat i naevnte artikel."
16. I overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 5, litra a), har Kommissionen foelgelig set paa den pris, til hvilken den samme vare rent faktisk blev solgt til forbrug paa hjemmemarkedet i De Forenede Stater af et firma ved navn Pfizer. Sagsoegeren bestrider Kommissionens valg af De Forenede Stater som et egnet tredjeland med markedsoekonomi til brug for denne undersoegelse med den begrundelse, at Pfizer er den eneste producent i De Forenede Stater, og at konkurrencen paa hjemmemarkedet i dette land er utilstraekkelig. Endvidere goer sagsoegeren gaeldende, at stoerstedelen af Pfizers salg ikke er foregaaet i normal handel (jf. grundforordningens artikel 2, stk. 7) men i interne selskabstransaktioner, og at Pfizer derfor er i stand til at opnaa en for stor fortjeneste. Sagsoegeren haevder, at den normale vaerdi burde beregnes i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 5, litra b).
17. Raadet goer gaeldende, at Kommissionen kun har vurderet Pfizer' s salg til uafhaengige endelige brugere, og at de priser, dette selskab har forlangt i undersoegelsesperioden, gjorde det muligt at opnaa en rimelig, men ikke for stor fortjeneste, jf. ottende betragtning til den anfaegtede forordning. Ifoelge Raadet har Pfizer saaledes erklaeret, at selskabet ikke har haft noget internt salg til dets kemiske og farmaceutiske datterselskaber i loebet af undersoegelsesperioden. Raadet haevder derfor, at det med rette har bekraeftet Kommissionens konklusioner med hensyn til fastsaettelse af den normale vaerdi. Endvidere gentager Raadet i sit svarskrift, at ifoelge ellevte betragtning til forordning nr. 707/89 havde Kommissionen sikret sig, at Pfizer paa sit hjemmemarked befandt sig i en konkurrencesituation som foelge af import.
18. Domstolen understregede i sin dom af 22. oktober 1991 i sag C-16/90, Noelle mod Hauptzollamt Bremen-Freihafen, at selv om valg af tredjeland i denne forbindelse er omfattet af faellesskabsinstitutionernes skoen ved bedoemmelsen af komplicerede oekonomiske omstaendigheder, er udoevelsen af dette skoen i princippet underkastet retslig kontrol. Domstolen griber ind i tilfaelde, hvor det er konstateret, at de gaeldende procedureregler ikke er overholdt, eller at institutionerne har begaaet en aabenbar fejl eller magtfordrejning. Endvidere har Domstolen i praemis 13 til dommen i Noelle-sagen understreget, at det skulle undersoeges, om institutionerne havde taget hensyn til alle relevante omstaendigheder for at kunne fastslaa, om det valgte tredjeland er egnet, og om oplysningerne i sagen er blevet bedoemt med den omhu, som kraeves, for at normalvaerdien kan anses for fastsat paa en hensigtsmaessig og ikke urimelig maade.
19. Alligevel er de argumenter, Raadet har fremfoert i betragtningerne til den anfaegtede forordning vedroerende dette spoergsmaal, ikke blevet gendrevet af sagsoegeren. Faktisk erkender sagsoegeren i sin staevning, at en betragtelig maengde calcium blev importeret til De Forenede Stater i undersoegelsesperioden, specielt fra Canada. Jeg mener derfor ikke, at sagsoegeren har godtgjort, at de betingelser, der blev afstukket i Noelle-sagen, ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
iii) Skaden
20. Sagsoegeren bestrider de erklaeringer, der er fremfoert af Kommissionen i betragtningerne til forordning nr. 707/89 og bekraeftet af Raadet i den anfaegtede forordning, med hensyn til skadesspoergsmaalet. Specielt bestrider sagsoegeren, at alle skader, som produktionen i Faellesskabet har lidt, kan tilskrives den paastaaede dumping, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, i grundforordningen, ifoelge hvilke skader forvoldt af andre faktorer end virkningerne af dumping "saasom omfang af og priser paa import, der ikke er dumpet eller subsidieret, eller nedgang i efterspoergslen, som enkeltvis eller samlet ligeledes har en skadelig indvirkning paa den paagaeldende erhvervsgren i Faellesskabet, ikke maa tilskrives dumpingimporten eller den subsidierede import". Sagsoegeren understreger, at artikel 4, stk. 2, bestemmer foelgende:
"En undersoegelse af, om der foreligger skade, omfatter foelgende faktorer, idet dog hverken en enkelt eller flere af disse noedvendigvis er udslagsgivende for afgoerelsen:
a) omfanget af dumpingimporten eller den subsidierede import, isaer hvorvidt den er steget betydeligt enten absolut eller i forhold til produktionen eller forbruget i Faellesskabet
b) priserne paa dumpingimporten eller den subsidierede import, isaer hvorvidt der tilbydes en vaesentlig lavere pris i forhold til prisen for samme vare i Faellesskabet
c) foelgevirkningerne for den paagaeldende erhvervsgren vurderet paa baggrund af de faktiske eller mulige tendenser inden for relevante oekonomiske faktorer ...".
21. Kommissionens konklusioner med hensyn til skaden er fremfoert i 16.-22. betragtning til forordning nr. 707/89. Ifoelge Kommissionen faldt importen af calciummetal fra Kina fra 130 tons i 1985 til 119 tons i 1987, efter at have vaeret oppe paa ialt 150 tons i 1986. Importen fra Sovjetunionen steg fra 60 tons i 1985 til 428 tons i 1986, inden den atter faldt til 145 tons i 1987. Kommissionen understreger, at den massive indtraengen af importerede varer fra Sovjetunionen i 1986 resulterede i opbygningen af overskudslagre.
22. Kommissionen forklarer, at denne tendens skal ses i relation til det fortsat faldende forbrug, der er konstateret i Faellesskabet siden 1985. Ifoelge sagsoegeren skyldtes dette fald i forbruget, i det mindste delvis, de teknologiske fremskridt, som betoed, at der var brug for mindre maengder calcium til at udfoere funktioner, som tidligere kraevede meget stoerre maengder. Efter dette fald i forbruget steg den kinesiske imports markedsandel fra 12% i 1985 til 20% i 1987, mens den sovjetiske imports markedsandel steg fra 6% i 1985 til 25% i 1987.
23. Det lader til, at Péchiney foretog store investeringer i 1985 og i 1986 som foelge af beslutninger, der var blevet truffet, mens markedet ekspanderede. Det forhold, at importen udgjorde en stadig stoerre markedsandel, havde en drastisk virkning paa udnyttelsen af produktionskapaciteten hos Péchiney, som faldt fra 81% i 1985 til 52% i 1987. I loebet af denne toaarige periode blev Péchiney tvunget til at skaere sin medarbejderstab ned til det halve, og i 1987 led selskabet betydelige oekonomiske tab. Samtidig med at Kommissionen konkluderede, at den skade, Péchiney havde lidt, var foraarsaget af import fra Kina og Sovjetunionen, konstaterede den, at faldet i forbruget i Faellesskabet naesten praecist svarede til et fald i importen fra tredjelande, bortset fra Kina og Sovjetunionen, og Kommissionen mente derfor, at skaden ikke kunne tilskrives importen fra andre tredjelande end sidstnaevnte.
24. Sagsoegeren bestrider den argumentation, som Kommissionen og Raadet har baseret paa Péchiney' s produktionstal for 1985, med den begrundelse, at der var tale om et usaedvanligt aar. Sagsoegeren goer gaeldende, at det paa grundlag af Péchiney' s produktion i de foregaaende aar kunne forventes, at selskabets produktion ville stige med ca. 10% om aaret. Saaledes skulle Péchiney' s produktion have vaeret paa ca. 660 tons i 1985, hvor selskabet i realiteten producerede 927 tons. Sagsoegeren konkluderer, at Péchiney overvurderede den potentielle efterspoergsel efter calciummetal i Faellesskabet. Sagsoegeren haevder endvidere, at hvis man ser bort fra de usaedvanlige tal fra 1985, forekommer faldet i produktionen hos Péchiney meget mindre og lader ane, at selskabet naeppe overhovedet har lidt under faldet i forbruget.
Sagsoegeren tilfoejer, at Péchiney' s beslutning om at foretage betydelige investeringer i 1985 og 1986 var uklog i betragtning af dette fald.
25. Kommissionen og Raadet anser dette argument for ubegrundet. Raadet anfoerer, at beslutningen om at investere i ny kapacitet blev truffet af Péchiney i 1984, da kapacitetsudnyttelsen laa paa 92%, og markedet ekspanderede. Dette anbringende er ikke blevet imoedegaaet af sagsoegeren, og det synes at stemme overens med sagsoegerens anbringende om, at 1985 ikke burde vaere taget i betragtning. Efter min opfattelse kan man ikke forvente, at Kommissionen og Raadet skal vurdere det fornuftige i ledelsesbeslutninger truffet af virksomheder, der er involveret i dumpingprocedurer, medmindre der foreligger uomtvistelige beviser for, at en given beslutning er fuldstaendig urimelig. Jeg finder, at Kommissionen og Raadet var berettiget til at have den opfattelse, at Péchiney ikke kunne kritiseres for ikke at have forudset faldet i efterspoergslen, og at den skade, Péchiney har lidt som foelge af en oeget import fra Kina og Sovjetunionen, ikke kunne tilskrives nogen fejlbedoemmelse hos Péchiney' s ledelse.
26. Sagsoegeren haevder endvidere, at selskabet selv var ansvarlig for en stor del af importen af calciummetal fra Kina og Sovjetunionen i undersoegelsesperioden, og at selskabet kun benyttede sig af disse forsyningskilder paa grund af Péchiney' s uretmaessige salgsnaegtelse, et argument som jeg allerede tidligere har naevnt (jf. stk. 5, ovenfor). Sagsoegeren mener, at saafremt Péchiney havde vaeret indstillet paa at imoedekomme selskabets behov, ville importen fra Kina og Sovjetunionen have vaeret langt lavere, og Péchiney' s udnyttelse af dets produktionskapacitet ville have vaeret betydelig bedre. Sagsoegeren haevder kort og godt, at den af Péchiney lidte skade for en stor del var selvforskyldt, og at man derfor ikke skulle tage den i betragtning.
27. Kommissionens svar paa dette argument, som er bekraeftet af Raadet, er efter min opfattelse langt fra overbevisende. Femtende betragtning til den anfaegtede forordning er formuleret som foelger:
"Det tredje argument gaar ud paa, at faellesskabsproducenten har forvoldt sig selv skade ved at naegte at levere calciummetal til den paagaeldende importoer, som i en medlemsstat har anlagt sag mod EF-producenten med paastand om misbrug af dominerende stilling.
Kommissionen bemaerker, at EF-producenten har afvist disse paastande, og at der endnu ikke er afsagt endelig dom i sagen i den paagaeldende medlemsstat.
Det er Kommissionens opfattelse, at det ikke er og ikke kan vaere formaalet med en antidumpingprocedure at tolerere eller tilskynde til restriktiv forretningspraksis, og at indledningen af en saadan procedure derfor ikke beroerer en virksomheds ret til at indlede en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 eller 86, idet udfaldet heraf ikke kan foregribes ved en antidumpingprocedure. Hvis og naar en overtraedelse af artikel 85 og 86 opdages, og der er truffet afgoerelse i henhold til Raadets forordning nr. 17, kan Kommissionen endvidere tage den igangvaerende antidumpingprocedure op til fornyet undersoegelse efter artikel 14, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2423/88."
28. For saa vidt angaar den foerste del af Kommissionens svar paa ovennaevnte paastand, var det klart utilstraekkeligt at loese spoergsmaalet blot ved at erklaere, at faellesskabsproducenten havde afvist de naevnte paastande. Desuden, saafremt spoergsmaalet var relevant, kunne en manglende endelig afgoerelse i den paagaeldende medlemsstat ikke fritage Kommissionen fra dens forpligtelse til at foretage en undersoegelse.
29. Med hensyn til det andet punkt, som er rejst af Kommissionen, har denne anvendt lignende argumenter i andre dumpingsager for at begrunde en tilsidesaettelse af anbringender baseret paa traktatens konkurrencebestemmelser (1). Det er derfor klart, at dette afsnit kun er en standardformular. Det var saerlig uheldigt i den foreliggende sag, eftersom proceduren i henhold til traktatens artikel 86 ikke blev indledt i medfoer af forordning nr. 17 (EFT 1959-1962, s. 81), men helt legitimt var ivaerksat ved de kompetente nationale myndigheder. Under alle omstaendigheder er det klart utilstraekkeligt at reagere ved blot at lade muligheden staa aaben for en undersoegelse af dumpingproceduren, saafremt der senere konstateres en overtraedelse af konkurrencereglerne, idet den part, der soeger at paaberaabe sig disse regler, paa dette tidspunkt kan have lidt uoprettelig skade. En saadan fremgangsmaade giver efter min opfattelse ikke en tilstraekkelig beskyttelse mod brugen af en antidumpingprocedure med det sigte at undergrave traktatens konkurrenceregler.
30. Vanskeligheden ved at forene anvendelsen af antidumpingforanstaltninger med faktorer, der beroerer konkurrence- eller "antitrust"-politikken, er almindeligt anerkendt (2) og blev for nylig behandlet af generaladvokat Van Gerven i den tidligere omtalte Noelle-sag, jf. navnlig punkt 11 i hans forslag til afgoerelse. Som en kommentator har bemaerket, "tilsigter antitrust-lovgivningen ... at sikre konkurrencen, hvilket som regel er ensbetydende med at holde priserne nede; antidumpingforanstaltninger har til formaal at forhindre illoyal konkurrence og foelgelig i visse tilfaelde at fremkalde prisstigninger. Enhver antidumpinglov kan, hvis den ikke haandteres med omhu, modvirke konkurrencen ..." (Domstolens oversaettelse), jf. Temple Lang, a.st., s. 7-2.
31. Konkurrencepolitikkens saerlige status i medfoer af EOEF-traktaten er understreget i artikel 3, litra f), ifoelge hvilken Faellesskabets virke indebaerer "gennemfoerelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for faellesmarkedet ikke fordrejes". Den fundamentale betydning af dette maal blev fremhaevet af Domstolen i sag 6/72, Europemballage og Continental Can mod Kommissionen (Sml. 1973, s. 215, praemis 24).
32. Det er korrekt, at i medfoer af artikel 3, litra b), omfatter Faellesskabets virke "indfoerelse af en faelles toldtarif og af en faelles handelspolitik over for tredjelande", og at det er inden for rammerne af denne politik, at der traeffes forholdsregler mod dumping, jf. traktatens artikel 113. Ikke desto mindre, mens traktaten anser en behoerig beskyttelse mod dumping for et noedvendigt onde, maa forholdsregler til sikring af en saadan beskyttelse ikke traeffes uden hensyntagen til det maal, der er fastsat i artikel 3, litra f).
33. Jeg accepterer, at procedurerne for undersoegelse af klager vedroerende dumping og af paastaaede overtraedelser af konkurrencereglerne i princippet er forskellige, hvilket Raadet understreger i dets betragtninger til den anfaegtede forordning. Der kan imidlertid forekomme tilfaelde, hvor undladelse af pligten til at tage hensyn til forhold af konkurrencepolitisk karakter kan foere til vedtagelse af antidumpingforholdsregler, der faar virkninger, der er uforenelige med denne politik. Det er derfor efter min opfattelse absolut noedvendigt, at der tages behoerigt hensyn til de konkurrencepolitiske forhold paa omraader, hvor det overvejes at indfoere antidumpingtold. (Det kan ligeledes undertiden vaere noedvendigt at tage hensyn til forhold af handelspolitisk karakter i konkurrencesager, men dette spoergsmaal skal der ikke tages stilling til i denne sag).
34. Generelt boer institutionerne tage relevante konkurrencepolitiske forhold i betragtning, naar de undersoeger, hvorvidt det af hensyn til "Faellesskabets interesser" er paakraevet, at der gribes ind (jf. grundforordningens artikel 11, stk. 1, med hensyn til den midlertidige told, samt artikel 12, stk. 1, i samme forordning vedroerende den endelige told). Dette er et synspunkt, som jeg senere skal vende tilbage til. Konkurrencemaessige forhold kan imidlertid ogsaa goeres gaeldende i andre sammenhaenge, isaer i forbindelse med skadesspoergsmaalet, hvilket fremgaar af den foreliggende sag. Det boer saaledes bemaerkes, at en af de forordninger, der er en forloeber for grundforordningen, udtrykkeligt har naevnt konkurrencen mellem producenterne i Faellesskabet blandt de faktorer, der boer undersoeges for at konstatere, om dumpingimporten har forvoldt skade, jf. artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 459/68 (EFT 1968 I, s. 77).
35. I den foreliggende sag har sagsoegeren gjort gaeldende, at den skade, Péchiney paastaar at have lidt, er selvforskyldt, for saa vidt som den er et resultat af Péchiney' s overtraedelse af artikel 86. Det er klart, at dette spoergsmaal ikke er rejst uoverlagt eller uberettiget: Det har vaeret genstand for en klage, som sagsoegeren har indgivet til de kompetente franske myndigheder paa konkurrenceomraadet, og Kommissionen har i loebet af undersoegelsen modtaget skriftlige beviser for, at Péchiney skulle have haft til hensigt at skade sagsoegerens aktiviteter. Hvis sagsoegeren har ret, er betingelserne for indfoerelse af en told ikke opfyldt.
36. Raadet behandler ikke realiteten i det ovennaevnte anbringende, hverken i betragtningerne til den anfaegtede forordning eller i dets bemaerkninger. Ikke desto mindre soeger Kommissionen, der er interveneret til stoette for Raadets paastande, at foretage en naermere analyse af den overfladiske maade, hvorpaa den formodede overtraedelse af artikel 86 er behandlet i betragtningerne til den anfaegtede forordning. I sine bemaerkninger goer Kommissionen for foerste gang gaeldende, at den ganske vist har undersoegt sagsoegerens klage, men at den har konkluderet, at Péchiney ikke indtog en dominerende stilling paa grund af den aabenhed, der var kendetegnende for det faelles marked for calciummetal. Den tilfoejer, at genstanden for striden mellem sagsoegeren og Péchiney mere synes at vaere produktets kvalitet end spoergsmaalet om, hvorvidt Péchiney var villig til eller ej at levere calciummetal til sagsoegeren. Efter Kommissionens opfattelse henhoerer saadanne uoverensstemmelser under aftaleretten og ikke under konkurrenceretten.
37. Jeg mener ikke, at de argumenter, der er fremfoert af Kommissionen, er tilstraekkelige til at loese dette spoergsmaal. Kommissionen synes at erkende, at hverken den selv eller Raadet var i stand til at udtale sig om, hvorvidt det tab Péchiney har lidt, var selvforskyldt, uden at tage stilling til realiteten i sagsoegerens paastand om overtraedelse af traktatens artikel 86. Der er imidlertid intet i betragtningerne til den anfaegtede forordning, der tyder paa, at realiteten i denne paastand var blevet grundigt undersoegt af Kommissionen eller af Raadet, inden der blev truffet beslutning om at indfoere en told. Raadets forsoemmelse af sin pligt til at undersoege spoergsmaalets realitet i betragtningerne til den anfaegtede forordning maa under alle omstaendigheder anses for uforenelig med betingelserne efter traktatens artikel 190, der bestemmer, at forordninger skal vaere begrundede.
38. Lovligheden af den formodede naegtelse fra Péchiney' s side af at levere calciummetal til sagsoegeren er ikke det eneste punkt i forbindelse med konkurrencespoergsmaalet, som Kommissionen og Raadet har afholdt sig fra at loese. Sagsoegeren anfoerer, at indtil 1986 var Péchiney' s priser lavere end priserne hos de kinesiske og sovjetiske producenter, hvilket bevirkede, at de sidstnaevnte blev tvunget til at saenke deres priser for at kunne komme ind paa det faelles marked. Raadet svarer, at Kommissionen havde konstateret prisunderbuddet fra de kinesiske og sovjetiske eksportoerers side i undesoegelsesperioden, dvs. i loebet af kalenderaaret 1987, og fortsaetter (jf. attende betragtning til den anfaegtede forordning):
"Argumentet om, hvem der paabegyndte prisunderbuddet forud for 1985, er nu vanskeligt, om ikke umuligt, at tage stilling til, og det er under alle omstaendigheder irrelevant for spoergsmaalet om prisunderbud i den periode, hvor skaden er blevet undersoegt, hvorvidt de beroerte eksportoerer oprindeligt blot havde til hensigt at bringe deres priser paa linje med EF-producentens priser. Den nye beregning af prisunderbuddet har bekraeftet, at der er beviser for, at den kinesiske og sovjetiske dumpingeksport har underbudt EF-producentens priser."
39. Jeg erkender, at det er vanskeligt at fastslaa, hvem der paabegyndte prisunderbuddet. Eftersom jeg imidlertid allerede har konkluderet, at Kommissionens og Raadets konklusioner med hensyn til skaden er grundloese, finder jeg det unoedvendigt at uddybe dette spoergsmaal.
iv) Faellesskabets interesser
40. Jeg har allerede gjort opmaerksom paa, at i henhold til grundforordningens artikel 12, stk. 1, kan en endelig antidumpingtold kun indfoeres, naar "(det) fremgaar ... af den endelige konstatering af de faktiske omstaendigheder, at der foreligger dumping ... samt deraf foelgende skade, og ... det af hensyn til Faellesskabets interesser (findes) paakraevet, at Faellesskabet griber ind ...". Sagsoegeren haevder, at Faellesskabets interesser i den foreliggende sag, langt fra at kraeve indgriben, i realiteten kraevede, at selskabet skulle have tilladelse til at fortsaette sine aktiviteter, som ifoelge dets eget udsagn udgoer et vigtigt bidrag til udviklingen af en konkurrencedygtig europaeisk industri. Der er ifoelge sagsoegeren ingen stratetisk grund til at opretholde en produktion af calciummetal i Faellesskabet. Sagsoegeren goer ligeledes gaeldende, at indfoerelsen af en told bevirkede en betydelig foroegelse af selskabets omkostninger og en trussel mod dets eksistens. Sagsoegeren anfoerer, at dette ville goere en ende paa det vaesentlige bidrag, selskabet yder til udviklingen af nye magnettyper.
41. De ovennaevnte argumenter afvises af Raadet og af Kommissionen, der finder at, "hvis (der) ikke ... ydes beskyttelse mod den skadelige virkning af den kinesiske og sovjetiske dumpingimport, vil eksistensen af den eneste faellesskabsproducent blive bragt i fare, og Faellesskabet vil saa vaere helt afhaengigt af eksterne forsyningskilder for saa vidt angaar calciummetal til brug i metalindustrien" (tyvende betragtning til den anfaegtede forordning). Desuden goer Kommissionen og Raadet gaeldende, at sagsoegeren i sin beregning af toldens indvirkning paa selskabets aktiviteter ikke alene har indkalkuleret selve tolden, men ogsaa andre stigninger i produktionsomkostningerne samt kursudsving i 1988 og 1989. Kommissionens undersoegelse var noedvendigvis baseret paa forhold, som er kommet frem i undersoegelsesperioden, og viste, at de foreslaaede foranstaltninger kun ville faa en begraenset indvirkning paa sagsoegerens samlede omkostninger og en ganske ubetydelig virkning for de endelige brugere af calciummetal i Faellesskabet. Det er ligeledes blevet fremfoert under denne sag, at stoerstedelen af det calciummetal, sagsoegeren har koebt fra kilder uden for Faellesskabet, er indfoert under proceduren for aktiv foraedling og reeksporteret efter forarbejdning. Det er derfor ikke bragt i fri omsaetning i Faellesskabet, og der skal ikke betales nogen told. Raadet bemaerker, at ingen endelig bruger i Faellesskabet har anmodet om at blive hoert eller er fremkommet med nogen skriftlig redegoerelse efter indfoerelsen af den midlertidige told (23. betragtning til den anfaegtede forordning).
42. Domstolen har for nylig i flere sager vedroerende fotokopieringsmaskiner til almindeligt papir atter bekraeftet, at spoergsmaalet om, hvorvidt Faellesskabets interesser kraever, at der gribes ind, indebaerer en bedoemmelse af komplekse oekonomiske forhold, og at en domstolskontrol af en saadan bedoemmelse boer vaere begraenset til at efterproeve, om de relevante formforskrifter er overholdt, om de faktiske omstaendigheder, der er lagt til grund for det anfaegtede valg, er materielt rigtige, at der ikke foreligger en aabenbar fejl i vurderingen af disse omstaendigheder eller et tilfaelde af magtfordrejning, jf. praemis 68 i dom af 10. marts 1992 i sag C-174/87. I den foreliggende sag finder jeg, at sagsoegeren ikke har fremlagt tilstraekkelig dokumentation til at godtgoere, at der rejses tvivl om Kommissionens og Raadets paastand om, at noedvendigheden af at undgaa, at Faellesskabet blev afhaengigt af eksterne kilder for calciummetal, vejede tungere end brugernes interesse i en varig adgang til forsyningen af calciummetal til de lavest mulige priser.
43. Ovennaevnte paastand var imidlertid efter min opfattelse ikke tilstraekkelig til at fastslaa, at Faellesskabets interesser kraevede indgriben, idet der saa ligeledes skulle tages hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt indfoerelsen af en told var forenelig med Faellesskabets konkurrencepolitik. At institutionerne skal tage hensyn til relevante konkurrencepolititiske spoergsmaal i dumpingsager, naar de undersoeger, om Faellesskabets interesser kraever indgriben, er allerede anerkendt af generaladvokat Van Gerven i dennes forslag til afgoerelse i den tidligere naevnte Noelle-sag og af Kommissionen selv i dennes "Vejledning vedroerende De Europaeiske Faellesskabers antidumping- og udligningstoldlovgivning" (engelsk udgave gengivet i Van Bael og Bellis, Anti-Dumping and other Trade Protection Laws of the EEC, 2. udg., 1990, s. 594-600), hvor punkt 12 har foelgende ordlyd: "Faellesskabets interesse kan omfatte en lang raekke faktorer, men den vigtigste er hensynet til forbrugere og producenter af den importerede vare og behovet for at tage hensyn til konkurrencesituationen paa Faellesskabets marked."
44. Spoergsmaalet om virkningen af indfoerelse af en told paa konkurrencen inden for det faelles marked burde have vaeret undersoegt i forbindelse med Faellesskabets interesser, idet der, uanset at Péchiney ikke indtog en dominerende stilling forud for indfoerelsen af tolden, dog var en risiko for, at den anfaegtede forordning fik til virkning at placere Péchiney i en saadan situation. Det er paa sin plads at fremhaeve, at i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 4064/89 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 395, s. 1) skal fusioner, der skaber en dominerende stilling, som bevirker, at den effektive konkurrence haemmes betydeligt, erklaeres uforenelige med faellesmarkedet. Efter min opfattelse har institutionerne ligeledes pligt til at undersoege, hvorvidt antidumpingtold boer indfoeres paa omraader, hvor den kunne faa samme virkning.
45. Mens det for saa vidt angaar skadesspoergsmaalet, saaledes som jeg har forklaret det, var noedvendigt at undersoege konkurrenceforholdene for at kunne fastslaa, om betingelserne for indfoerelse af en told var opfyldt, var det spoergsmaal, der skulle tages stilling til i forhold til Faellesskabets interesser, hovedsagelig af politisk karakter. Det forekommer mig, at faellesskabsinstitutionerne i dumpingsager har pligt til at afveje noedvendigheden af at beskytte Faellesskabets industri mod enhver skade og noedvendigheden af at overvaage, at konkurrencen ikke fordrejes inden for det faelles marked. For at opfylde betingelserne efter traktatens artikel 190, skal institutionerne endvidere i forordninger til indfoerelse af antidumpingtold goere rede for deres afgoerelse med hensyn til den betydning, der skal tillaegges de forskellige relevante faktorer.
46. Jeg erkender, at i dumpingsager kan institutionerne ikke forventes at foretage en lige saa dybtgaaende undersoegelse af spoergsmaal vedroerende Faellesskabets konkurrencepolitik som den undersoegelse, der kunne forventes af dem i forbindelse med en procedure i henhold til forordning nr. 17. I henhold til grundforordningens artikel 7, stk. 9, litra a), skal undersoegelser normalt vaere afsluttet inden for en frist paa et aar efter procedurens ivaerksaettelse. Dette ville i talrige tilfaelde vaere umuligt, hvis institutionerne var forpligtede til at foretage en dybtgaaende undersoegelse af ethvert konkurrencespoergsmaal, der blev rejst i loebet af undersoegelsen. Det foelger imidlertid paa ingen maade heraf, at Kommissionen helt kan se bort fra de konkurrencepolitiske spoergsmaal i dumpingsager.
47. Det boer maaske bemaerkes, at Kommissionen er bedre placeret til at undersoege konkurrenceaspekterne i undersoegelser om dumping end myndighederne i visse stater, hvor ansvaret for gennemfoerelsen af konkurrencelovgivningen og af undersoegelsen af dumpingklager er overdraget til forskellige organer. Det er ganske vist rigtigt, at grundforordningens artikel 8, stk. 1, og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 saetter en graense for, i hvilken udstraekning Kommissionen maa bruge visse indhentede oplysninger til andre formaal end det, hvortil de var givet, men disse bestemmelser hindrer ikke, at embedsmaendene i de relevante generaldirektorater kan raadfoere sig med hinanden i de paagaeldende sager, inden de skrider til handling.
48. Jeg er derfor af den opfattelse, at institutionerne i givet fald skal tage et rimeligt hensyn til foelgevirkningerne af indfoerelsen af en antidumpingtold for Faellesskabets konkurrencepolitik. Sker dette, vil Domstolen formentlig kun sjaeldent blande sig i den afvejning, der foretages af Kommissionen og af Raadet. Uanset at Kommissionen imidlertid i retsmoedet fastholdt, at de kompetente generaldirektorater i realiteten havde raadfoert sig med hinanden, er der intet, der tyder paa, at institutionerne har gjort noget serioest forsoeg paa at foretage den afvejning, der kraeves af dem. Jeg mener foelgelig, at Domstolen ikke har noget andet valg end at gribe ind.
49. Min konklusion paa dette punkt ville ikke kunne rokkes, selv om sagsoegerens klage skulle blive afvist af Conseil de la concurrence. Denne instans er ikke i stand til at vurdere, hvilken virkning indfoerelsen af en antidumpingtold ville faa paa konkurrencen inden for det faelles marked. Den passende balance, der skal skabes mellem Faellesskabets konkurrencepolitik og dets handelspolitik, er helt klart et spoergsmaal, der kun kan behandles paa tilfredsstillende maade af faellesskabsinstitutionerne. Selv en beslutning fra Kommissionen i medfoer af forordning nr. 17, ifoelge hvilken den erkendte, at Péchiney' s handlemaade var forenelig med artikel 86, ville i realiteten efter min opfattelse ikke vaere tilstraekkelig til at loese spoergsmaalet, idet der stadig skulle tages hensyn til den virkning, indfoerelsen af en antidumpingtold ville faa paa konkurrencen inden for det faelles marked.
Forslag til afgoerelse
50. Sammenfattende mener jeg, at Raadet ikke i tilstraekkelig grad har undersoegt sagsoegerens paastand, ifoelge hvilken den af Péchiney paaberaabte skade var selvforskyldt. Jeg mener ligeledes, at Raadet har tilsidesat sin forpligtelse til paa behoerig vis at undersoege, om indfoerelsen af en told var forenelig med noedvendigheden af at undgaa, at konkurrencen fordrejes inden for det faelles marked. For saa vidt som der ikke er taget stilling til disse spoergsmaal, er betragtningerne til den anfaegtede forordning under alle omstaendigheder utilstraekkelige til at opfylde betingelserne efter traktatens artikel 190.
51. Jeg skal derfor foreslaa foelgende:
° Den anfaegtede forordning erklaeres ugyldig.
° Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om foreloebige forholdsregler og formalitetsindsigelsen, med undtagelse af de af intervenienterne afholdte omkostninger, som de selv baerer.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) ° Jf. f.eks. Raadets forordning (EOEF) nr. 3687/87 om indfoerelse af en endelig antidumpingtold paa importen af kviksoelv med oprindelse i Sovjetunionen (EFT L 346, s. 27) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1361/87 om indfoerelse af en midlertidig antidumpingtold paa importen af ferrosiliciumcalcium/calciumsilicid med oprindelse i Brasilien (EFT L 129, s. 5). Jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 3365/87 vedroerende det samme produkt (EFT L 322, s. 1).
(2) ° Vedroerende nogle bidrag til debatten under en europaeisk synsvinkel, se Vandoren: The interface between anti-dumping and competition law and policy in the European Community 1986, 2 LIEI 1; Temple Lang: Reconciling European Community antitrust and antidumping, transport and trade safeguard policies ° practical problems i Hawk (udg.), Annual Proceedings of the Fordham Corporate Law Institute (1988), kapitel 7; Kulms Competition, trade policy and competition policy in the EEC: the example of antidumping (1990) 27 CMLRev 285; Mendes, Antitrust in a World of Interrelated Economies (1991).