62022CC0538
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
30 päivänä marraskuuta 2023 (
1
)
Asia C‑538/22
SB
vastaan
Agrárminiszter
(Ennakkoratkaisupyyntö – Fővárosi Törvényszék (Budapestin alioikeus, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Asetus (EU) N:o 1307/2013 – 52 artikla – Delegoitu asetus (EU) N:o 639/2014 – 53 artiklan 1 kohta – Tuotantosidonnaisia tukitoimenpiteitä koskevat tukikelpoisuusperusteet – Jäsenvaltion harkintavalta – Delegoitu asetus (EU) N:o 640/2014 – 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 13 ja 15 alakohta – Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki, joka perustuu eläintukijärjestelmien mukaisiin eläintukihakemuksiin – Eläintukihakemus – 30 ja 31 artikla – Tukien laskeminen – Hallinnolliset seuraamukset – Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014 – 15 artiklan 3 kohta – Tukihakemuksen muuttaminen jälkikäteen – Sallimattomuus – Poikimiskiintiön noudattamisesta emolehmätuotannossa annettu kansallinen lainsäädäntö – Tuotantosidonnaisen tuen epääminen kokonaisuudessaan, jos poikimiskiintiö ei täyty
I Johdanto
1.
Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Fővárosi Törvényszékissä (Budapestin alioikeus, Unkari) vireillä olevaa kannetta, jonka maataloustuottaja SB (jäljempänä kantaja) on nostanut Agrárminiszterin (Unkarin maatalousministeri) päätöksestä olla myöntämättä niin sanottua vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea (
2
) emolehmätuotannolle. Kantaja ei nimittäin ollut täyttänyt hakemuksen kohteena olevana vuonna lainsäädännössä edellytettyä lisääntymiskiintiötä – josta käytetään nimitystä ”poikimiskiintiö” – hakemuksessa ilmoitetun eläinmäärän osalta.
2.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksillään lähinnä, onko sallittua evätä tuen myöntäminen kokonaisuudessaan vai onko tukea ainoastaan pienennettävä suhteellisesti – sen eläinmäärän perusteella, jonka osalta vaadittu poikimiskiintiö täyttyy.
3.
Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastattaessa on erotettava tuen myöntämisen edellytykset, joiden vahvistamisessa jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, ja niiden täytäntöönpanossa tapahtuvien rikkomisten mahdolliset oikeudelliset seuraukset. Jos edellytykset tuen myöntämiselle eivät täyty, oikeutta tukeen ei ole. Tuen mahdollinen laskeminen uudelleen tai suhteellinen pienentäminen ei siinä tapauksessa tulisi alun alkaenkaan kyseeseen käsiteltävässä asiassa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1.
Asetus (EU) N:o 1306/2013
4.
Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (
3
) 63 artiklassa, jonka otsikko on ”Aiheettomasti suoritetut maksut ja hallinnolliset seuraamukset”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Jos todetaan, ettei tuensaaja täytä alakohtaisessa maatalouslainsäädännössä säädettyjä tukikelpoisuusperusteita, tuen tai palkkion myöntämisen edellytyksiin liittyviä sitoumuksia tai muita velvoitteita, tukea ei makseta tai tuki peruutetaan kokonaan tai osittain, ja tapauksen mukaan asetuksen (EU) N:o 1307/2013 21 artiklassa tarkoitettuja vastaavia tukioikeuksia ei myönnetä tai ne peruutetaan.
– –”
2.
Asetus (EU) N:o 1307/2013
5.
Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (
4
) IV osaston 1 luvun, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki”, 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset säännöt”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat myöntää viljelijöille tuotantosidonnaista tukea tässä luvussa vahvistetuin edellytyksin – –.
– –
6.   Tuotantosidonnainen tuki on tuotannonrajoitusjärjestelmä, joka toteutetaan vuotuisena tukena tiettyjen pinta-alojen ja tuotosten perusteella tai tietyn eläinmäärän perusteella ja jonka on noudatettava rahoituksen enimmäismääriä, jotka jäsenvaltioiden on määritettävä kunkin toimenpiteen osalta ja annettava tiedoksi komissiolle.
– –”
3.
Delegoitu asetus (EU) N:o 639/2014
6.
Delegoidun asetuksen (EU) N:o 639/2014 (
5
) 53 artiklan, jonka otsikko on ”Tuen myöntämisedellytykset”, 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on säädettävä tuotantosidonnaisia tukitoimenpiteitä koskevista tukikelpoisuusperusteista asetuksessa (EU) N:o 1307/2013 vahvistetuissa rajoissa ja tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin.”
4.
Delegoitu asetus (EU) N:o 640/2014
7.
Delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 (
6
) johdanto-osan 28 ja 31 perustelukappaleessa todetaan muun muassa seuraavaa:
”(28)
Eläintukijärjestelmien mukaisten eläintukihakemusten tai eläimiin liittyvien tukitoimenpiteiden mukaisten maksupyyntöjen osalta säännösten noudattamatta jättäminen johtaa siihen, ettei kyseinen eläin ole tukikelpoinen. Olisi säädettävä vähennyksistä, joita sovelletaan ensimmäisestä eläimestä, jonka osalta havaitaan säännösten noudattamatta jättämistä, mutta hallinnollisen seuraamuksen olisi vähennyksen tasosta riippumatta kuitenkin oltava lievempi, jos säännösten noudattamatta jättämistä havaitaan enintään kolmen eläimen osalta. Kaikissa muissa tapauksissa hallinnollisen seuraamuksen ankaruuden olisi riiputtava niiden eläinten prosenttiosuudesta, joiden osalta säännösten noudattamatta jättämistä havaitaan.
– –
(31)
Maaseudun kehittämistuen epäämiset ja perumiset ja hallinnolliset seuraamukset olisi vahvistettava ottaen huomioon varoittavuus- ja suhteellisuusperiaate. Maaseudun kehittämistuen epäämisten ja perumisten olisi oltava eriasteisia todetun säännösten noudattamatta jättämisen vakavuuden, laajuuden, keston ja toistuvuuden mukaan. Maaseudun kehittämistuen epäämisissä ja perumisissa ja hallinnollisissa seuraamuksissa olisi tukikelpoisuusedellytysten, sitoumusten ja muiden velvoitteiden osalta otettava huomioon eri tukitoimenpiteiden ominaispiirteet. Jos on kyse vakavasta noudattamatta jättämisestä tai jos tuensaaja on esittänyt väärennettyjä todisteita tuen saamiseksi, maaseudun kehittämistuki olisi evättävä ja asetettava hallinnollinen seuraamus. Ankarimmillaan hallinnollisena seuraamuksena olisi oltava sulkeminen kokonaan pois yhdestä tai useammasta tukitoimenpiteestä tai tukitoimien tyypistä tietyksi ajaksi.”
8.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohtaan sisältyvät muun muassa seuraavat määritelmät:
”– –
2)
’noudattamatta jättämisellä’ tarkoitetaan
a)
asetuksen (EU) N:o 1306/2013 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun suoran tuen tai maaseudun kehittämistuen myöntämiseen liittyvien tukikelpoisuusperusteiden, sitoumusten tai muiden velvoitteiden osalta kyseisten tukikelpoisuusperusteiden, sitoumusten tai muiden velvoitteiden noudattamatta jättämistä; tai
– –
13)
’eläintukijärjestelmällä’ tarkoitetaan asetuksen (EU) N:o 1307/2013 IV osaston 1 luvussa säädettyä vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea koskevaa toimenpidettä, jossa vuotuinen tuki myönnetään tietyissä määrällisissä rajoissa tietyn eläinmäärän perusteella;
– –
15)
’eläintukihakemuksella’ tarkoitetaan hakemuksia sellaista tukea varten, jossa vuotuinen tuki myönnetään tietyissä määrällisissä rajoissa tietyn eläinmäärän perusteella asetuksen (EU) N:o 1307/2013 IV osaston 1 luvussa säädetyn vapaaehtoisen tuotantosidonnaisen tuen mukaisesti;
16)
’ilmoitetuilla eläimillä’ tarkoitetaan eläimiä, joita koskee eläintukijärjestelmän mukainen eläintukihakemus tai eläimiin liittyvää tukitoimenpidettä koskeva maksupyyntö;
– –
18)
’määritetyllä eläimellä’ tarkoitetaan
a)
eläintukijärjestelmän osalta eläintä, jonka osalta kaikki tuen myöntämiseksi vahvistettujen sääntöjen edellytykset täyttyvät; tai
b)
eläimiin liittyvän tukitoimenpiteen osalta eläintä, joka on tunnistettu hallinnollisten tai paikalla tehtävien tarkastusten avulla; – –”
9.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan, jonka otsikko on ”Laskentaperusta”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Suoraa tukea tai maaseudun kehittämistukea ei missään tapauksessa myönnetä tukihakemuksessa tai maksupyynnössä ilmoitettua suuremmalle eläinmäärälle.
2.   Tilalla olevia eläimiä pidetään määritettyinä ainoastaan, jos niitä koskevat tunnistetiedot on merkitty tukihakemukseen tai maksupyyntöön. Tunnistetut eläimet voidaan korvata ilman suoran tuen tai maaseudun kehittämistuen saantioikeuden menettämistä edellyttäen, ettei toimivaltainen viranomainen ole vielä ilmoittanut tuensaajalle säännösten noudattamatta jättämisestä tukihakemuksessa tai maksupyynnössä eikä tuensaaja ole vielä saanut tietoa viranomaisen aikomuksesta tehdä tarkastus paikalla. Jos jäsenvaltio ei hyödynnä tukihakemuksettoman järjestelmän mahdollisuutta niiden sääntöjen mukaisesti, jotka komissio vahvistaa asetuksen (EU) N:o 1306/2013 78 artiklan b alakohdan perusteella, sen on varmistuttava kaikin tavoin siitä, mitkä eläimet kuuluvat tuensaajan tukihakemuksiin tai maksupyyntöihin.
3.   Jos tukihakemuksessa tai maksupyynnössä ilmoitettu eläinten lukumäärä on suurempi kuin hallinnollisessa tai paikalla tehdyssä tarkastuksessa määritetty lukumäärä, suoran tuen tai maaseudun kehittämistuen laskenta perustuu määritettyyn eläinmäärään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 31 artiklan soveltamista.”
10.
Kyseisen asetuksen 31 artiklan, jonka otsikko on ”Hallinnolliset seuraamukset eläintukijärjestelmissä tai eläimiin liittyvissä tukitoimenpiteissä ilmoitettujen eläinten osalta”, 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jos eläintukijärjestelmän mukaisessa tukihakemuksessa tai eläimiin liittyvän tukitoimenpiteen mukaisessa maksupyynnössä havaitaan 30 artiklan 3 kohdan mukaisesti eläinten ilmoitetun ja määritetyn lukumäärän välinen ero, tuen kokonaismäärää, joka tuensaajalle olisi kyseisen tukijärjestelmän tai tukitoimenpiteen osana voitu maksaa asianomaiselta hakuvuodelta, on vähennettävä tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti vahvistettavalla prosenttiosuudella, jos säännösten noudattamatta jättämistä havaitaan enintään kolmen eläimen kohdalla.”
5.
Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014
11.
Asetuksen (EU) N:o 809/2014 (
7
) 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhtenäisen tukihakemuksen tai maksupyynnön muutokset”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Tukihakemuksia tai maksupyyntöjä koskevan yhtenäishakemuksen viimeisen jättöpäivän jälkeen yhtenäishakemukseen tai yhtenäiseen maksupyyntöön voidaan lisätä yksittäisiä viljelylohkoja tai yksittäisiä tukioikeuksia tai siinä jo olevia voidaan mukauttaa edellyttäen, että suorien tukien järjestelmiä tai maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevia vaatimuksia noudatetaan.
– –
3.   Jos toimivaltainen viranomainen on jo ilmoittanut tuensaajalle yhtenäishakemukseen tai yhtenäiseen maksupyyntöön sisältyvästä noudattamatta jättämisestä tai jos se on ilmoittanut tuensaajalle aikomuksestaan tehdä tarkastus paikalla tai jos paikalla tehtävässä tarkastuksessa paljastuu jokin noudattamatta jättäminen, 1 kohdan mukaisia muutoksia ei sallita niiden viljelylohkojen osalta, joita noudattamatta jättäminen koskee.
– –”
12.
Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 21 artiklan, jonka otsikko on ”Eläintukihakemuksia ja eläimiin liittyvien tukitoimenpiteiden yhteydessä esitettäviä maksupyyntöjä koskevat vaatimukset”, 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 15 alakohdassa määritellyssä eläintukihakemuksessa – – on oltava kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen tukikelpoisuuden vahvistamiseksi suoran tuen ja/tai maaseudun kehittämistuen osalta, ja erityisesti
– –
c)
eläintukihakemuksen tai maksupyynnön aiheena olevien eläinten lukumäärä lajeittain sekä naudoista eläinten tunnistuskoodi;
– –”
B
Kansallinen oikeus
13.
Suorien tuotantosidonnaisten tukien järjestelmästä 13.3.2015 annetun maatalousministeriön määräyksen nro 9 (A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendelet, jäljempänä ministeriön määräys nro 9) 4 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
”(2)   Valtiokonttori antaa tukipäätöksen tehtyään – – delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 640/2014 – – tarkoitetut tarkastukset ja ottaen huomioon [kyseisessä asetuksessa] annetut tukivähennyksiä ja muita seuraamuksia koskevat säännökset.
– –”
14.
Ministeriön määräyksen nro 9 7 §:n 3 momentin mukaan ”tukikelpoisia eläimiä on oltava vähintään – – yksi”.
15.
Kyseisen määräyksen 11 §:n 1 momentin e kohdan sanamuoto on seuraava:
”Emolehmäpalkkioon ovat oikeutettuja maataloustuottajat – –, joiden tukia varten ilmoittamasta laumasta yli 50 prosenttia muodostuu lihantuotantoon tarkoitetuista vasikoista ja joiden tukihakemuksessa mainituista eläimistä vähintään 30 prosenttia on poikinut kyseisen vuoden aikana ja joiden tukihakemuksessa mainituista emolehmistä syntyneitä vasikoita on pidetty samassa laumassa emojensa kanssa vähintään kuukauden ajan niiden syntymästä lähtien vasikoiden tilallapitoaikana – –.”
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
16.
Kantaja teki 9.5.2019 maataloustukien myöntämiseen toimivaltaiselle ensimmäisen asteen viranomaiselle emolehmätuotantoon tarkoitettua tuotantosidonnaista tukea (emolehmäpalkkiota) koskevan maksupyynnön 11 eläimestä.
17.
Kyseinen viranomainen hylkäsi maksupyynnön 25.6.2020, koska näistä 11 eläimestä ainoastaan kolme oli poikinut kyseisellä palkkiokaudella, mikä tarkoitti, että poikimisprosentti oli 27 prosenttia, jolloin ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdassa asetettu vaatimus ei täyttynyt. Tässä tilanteessa yhtäkään hakemuksessa mainittua eläintä ei pidetty tukikelpoisena, eikä eläimiin myöskään voitu soveltaa delegoidun asetuksen N:o 640/2014 31 artiklaa.
18.
Kantaja teki ensimmäisen asteen viranomaisen päätöksestä oikaisuvaatimuksen Agrárminiszterille, joka pysytti kyseisen päätöksen ja totesi, että koska tukihakemuksessa mainituilla eläimillä ei ollut saavutettu vähintään 30 prosentin poikimisprosenttia, tukikelpoisten eläinten määrä oli nolla ministeriön määräyksen nro 9 7 §:n 3 momentin mukaisesti.
19.
Kantaja nosti oikaisuvaatimuksesta tehdystä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Kanteensa tueksi kantaja väittää, että Agrárminiszter on lainvastaisesti jättänyt soveltamatta delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 ja 31 artiklassa säädettyjä oikeudellisia seurauksia, nimittäin vähennyksiä ja seuraamuksia. Kantaja myös väittää, että Agrárminiszter ei ole ottanut huomioon määritettyjen eläinten lukumäärää ja niiden eläinten lukumäärää, jotka eivät täytä tukikriteerejä, 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 18 alakohdan mukaisesti vaan se on ottanut huomioon ainoastaan delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 16 alakohdan mukaisesti ilmoitettujen eläinten lukumäärän. Kyseisen asetuksen 30 artiklan 3 kohdassa kuitenkin säädetään, että tuen laskenta perustuu määritettyjen eläinten määrään. Kantaja katsoo lisäksi, että 11 emolehmästä, joiden osalta hakemus oli tehty, 10 täytti tukikriteerit ja etenkin 30 prosentin poikimisprosentin, joten kyseeseen tulee ainoastaan tuen oikeasuhteinen vähentäminen muttei sen epääminen kokonaisuudessaan.
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko tuotantosidonnaisen tuen epääminen kokonaisuudessaan yhteensopivaa etenkin delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 ja 31 artiklan kanssa, ja esittää tästä syystä seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko jäsenvaltion käytäntö, jonka mukaan emolehmätuotantoon tarkoitettua tuotantosidonnaista tukea koskeva maksupyyntö on – silloin, kun kyseessä olevan jäsenvaltion asettaman sen kriteerin kannalta, joka on ratkaiseva tukioikeuden osalta, todettu poikimisprosentti suhteessa ilmoitettujen eläinten lukumäärään on alempi kuin edellytetty, – hylättävä kokonaisuudessaan silloinkin, kun ilmoitetuilta eläimiltä edellytetty poikimisprosentti saavutetaan pienemmässä eläinten ryhmässä – koska kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä poikimisprosenttia pienempi poikimisprosentti tarkoittaa, että yhtäkään ilmoitetuista eläimistä ei pidetä tukikelpoisena – delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan 3 kohdan mukainen, kun otetaan huomioon myös sen johdanto-osan 28 ja 31 perustelukappale ja sen 2 artiklan 1 kohdan 16 ja 18 alakohta ja 31 artiklan 1–3 kohta?
2)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko käsiteltävässä asiassa delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 18 alakohdassa ja 30 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu tukikelpoisten eläinten määrä, kun otetaan huomioon kyseisen asetuksen johdanto-osan 28 ja 31 perustelukappaleessa tarkoitetut porrastamisen ja oikeasuhteisuuden vaatimukset ja ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä mainitut unionin oikeussäännöt ja kun saavutettu poikimisprosentti on kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä poikimisprosenttia pienempi, määritettävä
a)
siten, että tukikelpoisiksi eläimiksi lasketaan ainoastaan eläimet, jotka ovat poikineet, vai
b)
siten, että tukikelpoisiksi eläimiksi lasketaan eläimet, jotka kuuluvat ilmoitetuista eläimistä rajattuun ryhmään, jossa kansallisessa lainsäädännössä edellytetty poikimisprosentti saavutetaan?
3)
Kun otetaan huomioon delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan 3 kohta ja 31 artiklan 1 ja 2 kohta ja sen johdanto-osan 31 perustelukappaleessa tarkoitettu suhteellisuusperiaate, onko kyseisen asetuksen 31 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että seuraamuksen perustan määrittämiseksi on laskettava joko tukikelpoisuusedellytykset täyttävien eläinten lukumäärän ja niiden eläinten lukumäärän, jotka eivät täytä tukikelpoisuusedellytyksiä, välinen suhde, tai tukikelpoisuusedellytykset täyttävien eläinten lukumäärän ja ilmoitettujen eläinten lukumäärän välinen suhde ja kerrottava tämä osamäärä 100:lla prosenttiosuuden laskemiseksi?”
21.
Kantajan lisäksi Unkarin hallitus ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia näistä kysymyksistä unionin tuomioistuimen menettelyssä. Unionin tuomioistuin päätti työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ettei istuntoa asianosaisten kuulemiseksi pidetä.
IV Asian tarkastelu
A
Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kohde
22.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys käsittelee vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea, joka perustuu eläintukijärjestelmien mukaisiin eläintukihakemuksiin, koskevien unionin oikeuden säännösten, (
8
) joiden täytäntöön panemiseksi ministeriön määräys nro 9 annettiin, tulkintaa. Tätä varten on tarkasteltava ennen kaikkea asetuksen N:o 1307/2013 ja sen täytäntöön panemiseksi annettujen delegoitujen asetusten N:o 639/2014 ja 640/2014 sekä täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 säännöksiä.
23.
Ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdan mukaan oikeus saada tuotantosidonnaista tukea emolehmätuotantoon edellyttää muun muassa, että tukea haettaessa ilmoitetuista eläimistä, joiden osalta kyseinen hakemus jätettiin, vähintään 30 prosenttia on poikinut hakuvuoden aikana. Unkarin hallituksen mukaan 30 prosentin poikimiskiintiöllä pyritään luomaan maataloustuottajille kannustin säilyttää eläinmääränsä pitkällä aikavälillä tai jopa kasvattaa sitä.
24.
Agrárminiszter sovelsi kyseistä säännöstä ja hylkäsi kantajan tukihakemuksen kokonaisuudessaan, koska siinä ilmoitettujen 11 emolehmän poikimiskiintiö oli hakuvuotena ainoastaan 27 prosenttia. Kantaja ei kiistä tätä mutta pyrkii kanteellaan siihen, että sille myönnetään haettua tukea ainoastaan niistä 10 emolehmästä, joiden osalta vaadittu 30 prosentin poikimiskiintiö täyttyi. Kantaja ja Unkarin hallitus väittävät, että poikimiskiintiö muodostaa ainoastaan perustan tuen määrän laskemiselle, joten tukea voidaan ainoastaan vähentää suhteellisesti.
25.
Tutkin ensin, voivatko jäsenvaltiot ottaa käyttöön tällaisen tukisääntelyn. Lisäksi on selvitettävä, voidaanko tuotantosidonnaista tukea koskevaa hakemusta ja siinä ilmoitettua eläinmäärää – kuten kantaja väittää – muuttaa vielä jälkikäteen (jäljempänä B jakso).
26.
Tämän jälkeen tarkastelen vielä, mahdollistavatko tuotantosidonnaisten tukien laskentaa ja hallinnollisten seuraamusten määräämistä koskevat unionin oikeuden säännöt käsiteltävässä asiassa ainoastaan tuen vähentämisen sen epäämisen sijasta (jäljempänä C jakso).
B
Jäsenvaltioiden harkintavalta tuotantosidonnaisten tukien myöntämisedellytysten vahvistamisessa
27.
Asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 9 kohdassa annetaan komissiolle valta antaa saman asetuksen 70 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joilla vahvistetaan muun muassa tuotantosidonnaisen tuen myöntämisedellytykset. Delegoidun asetuksen N:o 639/2014 53 artiklan, jonka otsikko on ”Tuen myöntämisedellytykset”, 1 kohdassa säädetään vastaavasti, että jäsenvaltioiden on säädettävä tuotantosidonnaisia tukitoimenpiteitä koskevista tukikelpoisuusperusteista asetuksessa N:o 1307/2013 vahvistetuissa rajoissa ja tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin.
28.
Antaessaan ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohtaan sisältyvän tukisääntelyn Unkari on nähdäkseni käyttänyt sille annettua harkintavaltaa sovellettavien unionin säännösten mukaisesti. Siinä tuotantosidonnaisen tuen myöntämiselle säädetyt kriteerit ovat nimittäin delegoidun asetuksen N:o 639/2014 liitteessä I olevan 3 kohdan g alakohdassa tarkoitettuja ”tukikelpoisuusedellytyksiä”, (
9
) jotka on annettu komissiolle tiedoksi kyseisen asetuksen 67 artiklan 1 kohdan mukaisesti (
10
)
29.
Ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdassa säädetäänkin, kuten myös komissio katsoo, edellytyksistä siinä säädetyn tuotantosidonnaisen tuen saamiselle. Näiden edellytysten mukaan hakemuksessa mainittujen emolehmien, toisin sanoen delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 16 alakohdassa tarkoitettujen ilmoitettujen eläinten (
11
) määrän, poikimiskiintiön on oltava hakuvuotena vähintään 30 prosenttia. Kyse on siis tiukasti hakemuksessa ilmoitettujen eläinten määrään sidotusta tuen myöntämisedellytyksestä.
30.
Tämän näkemyksen vahvistavat sekä asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 6 kohdan sanamuoto, jonka mukaan vuotuisena tukena maksettava tuotantosidonnainen tuki perustuu muun muassa tiettyyn eläinmäärään, että sitä konkretisoivat delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 13 ja 15 alakohtaan sisältyvät eläintukijärjestelmän ja eläintukihakemuksen määritelmät. (
12
)
31.
Tämän mukaisesti ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohta perustuu – delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 16 alakohdassa tarkoitettujen tukihakemuksessa ”ilmoitettujen eläinten” osalta – tiettyyn eläinmäärään. Ainoastaan sen perusteella on määritettävä, täyttyykö 30 prosentin poikimiskiintiö hakuvuotena ja oliko tuki myönnettävä.
32.
Tästä syystä on hylättävä väite siitä, että ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdassa ei säädetä tuen myöntämisedellytyksistä vaan ainoastaan perusteesta tuotantosidonnaisen tuen laskemiselle delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 18 alakohdassa tarkoitettujen ”määritettyjen eläinten” määrän perusteella.
33.
Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, ettei kantaja täyttänyt näitä tuen myöntämisedellytyksiä niiden eläinten lukumäärällä mitattuna, joiden osalta se oli jättänyt hakemuksen tuotantosidonnaisen tuen myöntämiseksi ja joita oli 11. Tämän lukumäärän perusteella hakuvuoden päätyttyä laskettu poikimiskiintiö oli nimittäin ainoastaan 27 prosenttia.
34.
Kantaja kuitenkin väittää, että sille olisi myönnettävä tukea ainakin 10 lehmästä, koska niiden osalta 30 prosentin poikimiskiintiö täyttyi. Tällä väitteellä pyritään pienentämään jälkikäteen 9.5.2019 päivätyssä alkuperäisessä tukihakemuksessa ilmoitettua eläinten määrää.
35.
Kuten komissio perustellusti toteaa, tällainen jälkikäteinen korjaus ei kuitenkaan tule kyseeseen nyt tarkasteltavassa tapauksessa.
36.
Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 15 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä 21 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, säädetään, että jos toimivaltainen viranomainen on jo ilmoittanut tuensaajalle maksupyyntöön sisältyvästä noudattamatta jättämisestä, maksupyynnön muutoksia ei sallita niiden viljelylohkojen – eikä myöskään kyseisessä pyynnössä ilmoitettujen eläinten määrän – osalta, joita noudattamatta jättäminen koskee. Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 2 alakohdan a alakohdan mukaan tällaisena noudattamatta jättämisenä pidetään tukikelpoisuusperusteiden noudattamatta jättämistä. Toimivaltainen viranomainen antoi tällaisen ilmoituksen 25.6.2020, siis hakuvuoden päättymisen jälkeen, kun se hylkäsi tukihakemuksen viitaten 30 prosentin poikimiskiintiön täyttymättä jäämiseen.
37.
Edellä tarkastellut unionin säännökset eivät siten ole esteenä ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohtaan perustuvalle Agrárminiszterin päätökselle evätä kantajan hakema tuki kokonaisuudessaan.
C
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 ja 31 artiklaa ei voida soveltaa
38.
Kantajan ja Unkarin hallituksen väitteistä ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä epäilyistä poiketen delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 ja 31 artikla eivät muuta tätä päätelmää. Kyseiset säännökset eivät koske tuotantosidonnaisen tuen myöntämisedellytyksiä, joten niillä ei voida rajoittaa jäsenvaltion tähän liittyvää harkintavaltaa, eikä niitä voida soveltaa, jos nyt kyseessä olevan kaltaista tuen myöntämisedellytystä ei noudateta.
1.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artikla
39.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklassa ei säädetä jo sen otsikonkaan (”Laskentaperusta”) perusteella tuotantosidonnaisen tuen myöntämisedellytyksistä vaan ainoastaan sen laskennassa käytettävistä perusteista. Kyseisen 30 artiklan 1 kohdan mukaan suoraa tukea ei myönnetä tukihakemuksessa tai maksupyynnössä ilmoitettua suuremmalle eläinmäärälle. Tuen myöntämisen edellytyksenä on 30 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan se, että tilalla olevat eläimet on määritetty eli niitä koskevat tunnistetiedot on merkitty tukihakemukseen. Jos tukihakemuksessa ilmoitettu eläinten lukumäärä on suurempi kuin hallinnollisessa tai paikalla tehdyssä tarkastuksessa määritetty lukumäärä, suoran tuen laskenta perustuu 30 artiklan 3 kohdan mukaan määritettyyn eläinmäärään. (
13
)
40.
Nämä säännökset eivät siten koske ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdassa säädettyä hakuvuotena ilmoitettua eläinmäärää koskevaa tukikelpoisuusedellytystä, eikä niitä voida soveltaa.
41.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei tosin vaikuta sulkevan pois sitä, että tukea myönnetään tukihakemuksessa tai maksupyynnössä ilmoitettua pienemmälle eläinmäärälle.
42.
Kuten edellä 28–36 kohdassa esitetään, hakemuksessa ilmoitetun eläinmäärän pienentäminen jälkikäteen – tässä tapauksessa 11:stä 10 emolehmään – olisi kuitenkin ristiriidassa ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohtaan sisältyvän tukisääntelyn mukaisten myöntämisedellytysten ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 15 artiklan 3 kohdan kanssa. Se olisi myös ristiriidassa tämän tukisääntelyn tavoitteen kanssa, jota Unkarin hallitus on painottanut. Edellytyksellä, jonka mukaan vähintään 30 prosentin tukihakemuksessa ilmoitetuista emolehmistä täytyy poikia hakuvuotena, on tarkoitus luoda maataloustuottajille kannustin säilyttää eläinmäärä pitkällä aikavälillä tai jopa kasvattaa sitä (edellä 23 kohta). Tätä kannustinvaikutusta eikä eläinmäärän säilymistä ei kuitenkaan voitaisi taata, jos maataloustuottaja voisi jälkikäteen pienentää tukihakemuksessa ilmoitettujen eläinten määrää täyttääkseen säädetyn poikimiskiintiön.
2.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 31 artikla
43.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 31 artiklaan sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä ei myöskään voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, eivätkä ne siksi voi johtaa haetun tuen määrän prosentuaaliseen vähentämiseen.
44.
Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 2 kohdan a alakohdan mukaan kaikenlainen tukikelpoisuusperusteiden noudattamatta jättäminen on tosin noudattamatta jättämistä (edellä 36 kohta), jolla voi lähtökohtaisesti olla hallinnollisia seuraamuksia. Ainoastaan tätä tarkoitusta varten kyseisen asetuksen 31 artiklan 1–3 kohdan säännöksissä otetaan lähtökohdaksi määritettyjen eläinten määrä ja noudattamatta jättämiset yksittäisten eläinten osalta. (
14
) Edellytyksenä on kuitenkin, että tukioikeus on lähtökohtaisesti olemassa.
45.
Ministeriön määräyksen nro 9 11 §:n 1 momentin e kohdassa kuitenkin edellytetään – kuten edellä on todettu – tältä osin, että tukihakemuksessa ilmoitettu emolehmien määrä täyttää hakuvuotena 30 prosentin poikimiskiintiön. Tämä tuen myöntämisedellytys on – asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 6 kohdassa, luettuna yhdessä delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 13 ja 15 alakohdan kanssa, säädettyjen edellytysten (edellä 30 ja 31 kohta) mukaisesti – siis lauma- eikä eläinkohtainen.
46.
Tuen suhteellinen vähentäminen delegoidun asetuksen N:o 640/2014 31 artiklan säännösten mukaisesti ei tule tästä syystä kyseeseen. Koska käsiteltävässä asiassa on kyse tuen myöntämisedellytyksen noudattamatta jättämisestä, myöskään suhteellisuusperiaate, jota näillä säännöksillä konkretisoidaan, (
15
) ei edellytä toisenlaista lopputulosta. Tukea ei nimittäin voida myöntää myöskään osittain, jos sille asetetut edellytykset eivät täyty.
D
Välipäätelmä
47.
Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan 3 kohtaan ja 31 artiklan 1–3 kohtaan sisältyvät säännökset eivät ole esteenä riidanalaiselle päätöskäytännölle.
48.
Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava myöntävästi.
49.
Toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, jotka koskevat delegoidun asetuksen N:o 640/2014 30 artiklan 3 kohdan ja 31 artiklan 1–3 kohdan mukaisen tuen prosentuaalisen vähennyksen laskentamenetelmää, ei siten ole myöskään tarpeen vastata.
V Ratkaisuehdotus
50.
Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Tuotantosidonnaisen tuen maksamista emolehmätuotannolle koskevan hakemuksen hylkääminen kokonaisuudessaan sillä perusteella, että kansallisissa säännöksissä säädetty poikimiskiintiö ei täyttynyt tukihakemuksessa ilmoitetun eläinmäärän osalta, on yhteensopivaa yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 30 artiklan 3 kohdan ja 31 artiklan 1–3 kohdan kanssa, vaikka tämä poikimiskiintiö täyttyisi sellaisen eläinten osajoukon osalta, joka on pienempi kuin ilmoitettujen eläinten määrä.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Komission selvennysten (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/additional-optional-schemes/voluntary-coupled-support_fi) mukaan yhteisessä maatalouspolitiikassa (jäljempänä YMP) purettiin asteittain maataloustuottajien tulotason tukemiseksi maksettujen maksujen ja tiettyjen tuotteiden tuotannon välinen yhteys. Tällä pyritään estämään se, että tiettyjen tuotteiden tapauksessa syntyy ylijäämää, ja huolehtimaan siitä, että maataloustuottajat kohdentavat tuotantonsa tosiasiallisen markkinakysynnän mukaan. Tietyillä vaikeuksissa olevilla maatalouden aloilla voidaan kuitenkin tarvita kohdennettuja tukia. ”Vapaaehtoisella tuotantosidonnaisella tuella” on tarkoitus estää näiden vaikeuksien paheneminen, koska se voisi johtaa tuotannosta luopumiseen. Siitä kärsisivät myös muut toimitusketjun lenkit tai niihin liittyvät markkinat. Tästä syystä jäsenvaltioiden on mahdollista myöntää edelleenkin rajoitetusti (tuotantosidonnaista) tulotukea tietyillä aloilla tai tietyille tuotteille. Tällaiseen toimenpiteeseen sovelletaan kuitenkin erilaisia edellytyksiä ja tiukkoja enimmäismääriä markkinoiden tai kilpailun vääristymisen riskin hillitsemiseksi.
(
3
)	Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 549, oikaisu EUVL 2016, L 130, s. 9), sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2017 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2017/2393 (EUVL 2017, L 350, s. 15).
(
4
)	Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 608).
(
5
)	Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annettu komission delegoitu asetus (EUVL 2014, L 181, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 9.7.2018 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2018/1784 (EUVL 2018, L 293, s. 1).
(
6
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta 11.3.2014 annettu komission delegoitu asetus (EUVL 2014, L 181, s. 48), sellaisena kuin se on muutettuna 4.5.2016 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2016/1393 (EUVL 2016, L 225, s. 41).
(
7
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta 17.7.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2014, L 227, s. 69).
(
8
)	Ks. erityisesti asetuksen N:o 1307/2013 52 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 13 alakohdan kanssa.
(
9
)	Tämä käsite vastaa delegoidun asetuksen N:o 639/2014 53 artiklan 1 kohtaan sisältyvää käsitettä ”tukikelpoisuusperusteet”.
(
10
)	Vaikka se ei käykään ilmi ennakkoratkaisupyynnöstä, on lähdettävä siitä, että Unkarin viranomaiset ovat antaneet nämä ”tukikelpoisuusedellytykset” asianmukaisesti tiedoksi komissiolle delegoidun asetuksen N:o 639/2014 67 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tämän vahvistaa komission lausuma, jonka mukaan sillä on oikeus tarkastaa tiedoksi annettujen tukikelpoisuusedellytysten yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa, mutta tähän ei ollut aihetta Unkarin tiedoksiannon perusteella.
(
11
)	Nimittäin ”[eläinten], joita koskee eläintukijärjestelmän mukainen eläintukihakemus”.
(
12
)	Tällaisella tukijärjestelmällä tarkoitetaan ”asetuksen (EU) N:o 1307/2013 IV osaston 1 luvussa säädettyä vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea koskevaa toimenpidettä, jossa vuotuinen tuki myönnetään – – tietyn eläinmäärän perusteella”. Myös siihen perustuvissa määritelmissä ”eläintukihakemus” tai ”hakemukset sellaista tukea varten” säädetään, että ”vuotuinen tuki myönnetään – – tietyn eläinmäärän perusteella” (kursivointi tässä).
(
13
)	Kursivointi tässä.
(
14
)	Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 johdanto-osan 28 perustelukappaleessa otetaan samoin lähtökohdaksi noudattamatta jättämiset yksittäisten, enintään kolmen eläimen osalta.
(
15
)	Ks. delegoidun asetuksen N:o 640/2014 johdanto-osan 31 perustelukappaleen ensimmäinen virke.