61998CC0096_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Kommissionen har anlagt det foreliggende traktatbrudssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at Frankrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 i fugledirektivet (1), idet det ikke har udlagt et tilstrækkeligt stort areal af området le Marais poitevin som særligt beskyttet område (herefter »SBO«), ikke fastsat en tilstrækkelig beskyttelsesordning, ikke forhindret forringelse af levestederne samt ophævet udlægningen til SBO for en mindre del af et tidligere udlagt område.
I - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
2 Der er enighed om, at le Marais poitevin er et område af særlig ornitologisk interesse, som i alt omfatter ca. 80 000 ha (2) i de franske departementer Vendée, Deux-Sèvres og Charente-Maritime. Det består dels af naturlige våde engområder, som giver et stort antal vilde træk- og redebyggende fugle redebygnings-, føde- og hvilemuligheder, dels af flere andre levesteder, som er egnede til beskyttelse af vilde fugle, såsom laguner, klitter, koge, skove, tørvemoser, levende hegn og kratskove samt vandløb og andre vandmiljøer. I le Marais poitevin lever et stort antal truede vilde fuglearter, som er opført i bilag I til direktivet; desuden bruges området som raste- eller overvintringsområde af andre vilde fuglearter, og det indeholder vådområder, som er af væsentlig international betydning for trækket af vilde fuglearter fra Afrika til Nordeuropa, og som er omfattet af Ramsar-konventionen. Le Marais poitevin er et vigtigt rasteområde for mere end 28 trækfuglearter, og området er af ganske særlig betydning for to arter, nemlig stor kobbersneppe og vibe. Navnlig er Aiguillon-bugten overvintringsområde for tusindvis af andefugle.
3 Efter en klage indgivet i 1989 og en brevveksling tilstillede Kommissionen den 23. december 1992 Frankrig en åbningsskrivelse. I sit svar af 27. september 1993 (3) erkendte Frankrig den ornitologiske betydning af le Marais poitevin og oplyste, at et område på 28 693 ha (korrigeret til 26 250 ha ved skrivelse af 7.12.1993) var blevet udlagt til SBO. Endvidere oplyste Frankrig Kommissionen om, at der var blevet truffet foranstaltninger til at forhindre enhver yderligere forringelse af området. Ved skrivelse af 28. juni 1994 meddelte Frankrig Kommissionen, at det tidligere udlagte SBO »le Marais poitevin intérieur«'s areal var blevet formindsket med en 300 meter bred strimmel land for at muliggøre anlæggelsen af A 83-motorvejen. Ved skrivelse af 8. marts 1995 meddelte Frankrig Kommissionen, at det havde til hensigt at udlægge ca. 3 500 ha vest for hovedvej 137 til SBO, men oplyste ikke, hvornår udlægningen ville finde sted.
4 Den 28. november 1995 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastslog, at Frankrig havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, og henstillede til Frankrig, at det inden for to måneder traf foranstaltninger til at rette sig efter udtalelsen. Frankrig meddelte ved skrivelse af 11. juni 1996, at yderligere 3 540 ha var blevet udlagt til SBO i departementet Charente-Maritime, men at det som følge af dræningen og opdyrkningen af engområderne nu ikke længere var muligt at foretage nye udlægninger, undtagen i marginalt omfang. Efter et møde mellem de franske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene i maj 1997 gav Frankrig Kommissionen meddelelse om en ministeriel beslutning om at oprette »Grand Site Naturel du Marais Poitevin«, en handlingsplan for le Marais poitevin og et cirkulære om udstrækningen af vådområderne heri. Kommissionen anlagde nærværende sag ved en stævning, der blev indført i Domstolens register den 3. april 1998.
II - Relevante fællesskabsbestemmelser
5 Domstolen er fortrolig med direktivets bestemmelser, som det derfor ikke er nødvendigt at gengive in extenso på dette sted. De forpligtelser, som det drejer sig om, fremgår dels af artikel 4, stk. 1 og 2, hvori medlemsstaterne pålægges at »[udlægge] som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af [udslettelsestruede og trækkende] arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse«, dels af artikel 4, stk. 4, hvori de pålægges at forhindre forurening og forringelse af levestederne samt »forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel«.
6 Artikel 7 i »naturtypedirektivet« af 1994 (4), hvorved medlemsstaternes forpligtelser i henhold til fugledirektivet ændres i visse henseender, lyder således:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«
7 Ifølge naturtypedirektivets artikel 6, stk. 2, skal medlemsstaterne »(træffe) passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger«. Ved artikel 6, stk. 3 og 4, indføres en ny ordning for vurdering af planer, som på trods af deres negative virkninger for levestederne kan godkendes, hvis »bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser« gør det berettiget at gennemføre dem.
Kommissionen har under sagen meddelt Domstolen, at den frist, inden for hvilken Frankrig skulle gennemføre direktivet, udløb den 10. juni 1994. Af grunde, som jeg skal vende tilbage til, mener jeg ikke, at det er nødvendigt at tage naturtypedirektivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i betragtning i denne sag (5).
III - Vurdering
a) Utilstrækkeligheden af de til SBO udlagte områder
8 Kommissionens første klagepunkt går ud på, at det samlede areal af de områder i le Marais poitevin, der var blevet udlagt til SBO, ved udløbet af den frist, inden for hvilken Frankrig skulle have rettet sig efter dens begrundede udtalelse, nemlig den 28. januar 1996, var utilstrækkeligt under hensyn til Frankrigs forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2. Til underbygning af klagepunktet har Kommissionen henvist til tre undersøgelser foretaget i henholdsvis 1987, 1989 og 1990. I forbindelse med alle tre undersøgelser blev det samlede areal af le Marais poitevin, som er af særlig ornitologisk interesse, vurderet til 57 830 ha. Den for Kommissionen »mest relevante reference« er dog den fortegnelse over vigtige fuglebeskyttelsesområder (zones importantes pour la conservation des oiseaux, herefter »VIFO«), som den franske regering lod udarbejde i 1994, og ifølge hvilken det samlede areal udgør 77 900 ha. Kommissionen har yderligere bemærket, at det franske miljøministerium i 1995 betegnede le Marais poitevin som det tredjevigtigste VIFO i Frankrig. Den mener, at Frankrig ved kun at have udlagt ca. 26 250 ha (korrigeret til 29 842 ha i Frankrigs svarskrift; Kommissionen har accepteret dette tal) ved udløbet af fristen for at rette sig efter den begrundede udtalelse har overskredet grænserne for sit skøn, for så vidt angår udvælgelsen af, hvilke områder der skal udlægges til SBO.
9 Frankrig har i konklusionerne i sit svarskrift udtrykkelig anerkendt, at det »kunne være ønskeligt« at udvide de eksisterende SBO'ers samlede areal (33 742 ha, da svarskriftet blev udarbejdet) til 49 000 ha og opfordret Domstolen til at erklære dette klagepunkt for »delvis grundløst«, fordi Frankrig »i vid udstrækning« har opfyldt sine forpligtelser i så henseende. Frankrig har også gjort gældende, at Kommissionen hverken har angivet beliggenheden eller arealet af de områder, som den påstår skal udlægges, at direktivet ikke forpligter det til at udlægge samtlige de områder, som er angivet i VIFO-fortegnelsen, eller som er blevet udpeget i forbindelse med tidligere undersøgelser, og at Kommissionen ikke har bestridt, at de områder, som er blevet udlagt, er de bedst egnede til beskyttelse af vilde fugle.
10 Frankrig har ikke udtrykkelig indrømmet, at det pr. 28. januar 1996 ikke havde udlagt et tilstrækkelig stort areal af le Marais poitevin til SBO'er, men har heller ikke forsøgt at gøre gældende, at det på dette punkt fuldt ud havde overholdt sine forpligtelser i henhold til fugledirektivet. Frankrig benægter ikke, at der er en betydelig forskel mellem det samlede areal, som er blevet henholdsvis udlagt og udpeget som værende af ornitologisk interesse, uanset om man lægger VIFO-fortegnelsens eller de tidligere undersøgelsers tal til grund. Frankrig har fuldt ud medgivet, at det areal af le Marais poitevin, som udgør et egnet levested for udslettelsestruede og trækkende vilde fugle, er blevet meget formindsket gennem en længere periode. Det har henledt opmærksomheden på de stadig kraftigere forstyrrelser fra landbrug, som indebærer dræning og opdyrkning med henblik på kornproduktion, og som er blevet fremmet af Fællesskabets fælles landbrugspolitik. Frankrig foregiver dog ikke, at dette er et retsgyldigt forsvar mod klagepunktet om, at det ikke har beskyttet le Marais poitevin. Den effektive reduktion af le Marais poitevin synes at være i størrelsesordenen 30-40%. Disse oplysninger er efter min opfattelse tilstrækkelige til, at der må gives Kommissionen medhold i dette klagepunkt.
11 Frankrigs anbringende om, at Kommissionen hverken har angivet beliggenheden eller arealet af de områder, som burde have været udlagt, mener jeg hverken er relevant eller velbegrundet. Det påhviler først og fremmest medlemsstaterne at udpege, hvilke konkrete områder der skal udlægges; Kommissionen påstår med dette klagepunkt ikke, at Frankrig ikke har udlagt eller beskyttet et bestemt område eller bestemte områder. Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at »når det kan antages, at en medlemsstat som SBO har udlagt lokaliteter, der i antal og samlet udstrækning er klart mindre end det antal lokaliteter og det samlede areal, der findes bedst egnet for beskyttelsen af de omhandlede arter, kan det således fastslås, at denne medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1«, og at Kommissionen ikke »er forpligtet til område for område at fastslå, hvilke overtrædelser af denne bestemmelse der særligt har været tale om« (6). Skønt denne konklusion vedrørte SBO'ernes samlede areal på en bestemt medlemsstats område, er ræsonnementet efter min opfattelse også anvendeligt på et tilfælde som det foreliggende, der drejer sig om de udlagte SBO'ers antal og samlede areal inden for ét større, sammenhængende område af anerkendt ornitologisk betydning. Domstolen er ikke forpligtet til at afgøre, om det - sådan som Kommissionen faktisk har gjort gældende - påhvilede Frankrig at udlægge VIFO'ernes samlede areal, om end dette spørgsmål vil kunne blive rejst i en senere sag. Det er tilstrækkeligt at fastslå, at Frankrig ikke pr. 28. januar 1996 havde udlagt et tilstrækkelig stort område.
b) Utilstrækkelig beskyttelsesordning for SBO'erne
12 Kommissionens andet klagepunkt går ud på, at Frankrig har tilsidesat fugledirektivets artikel 4, stk. 4, ved ikke at have fastsat en fuldstændig, effektiv og stabil beskyttelsesordning for de områder, som er blevet, eller som burde have været, udlagt til SBO. Den mener, at en sådan ordning forudsætter, at der fastsættes retligt bindende bestemmelser, hvori det navnlig angives, hvilke foranstaltninger der i overensstemmelse med direktivets mål kan træffes i området.
13 Dette klagepunkt må vurderes på baggrund af, at det samlede areal i le Marais poitevin, der egner sig som levesteder for fugle i direktivets artikel 4's forstand, gennem mange år gradvis er blevet formindsket, hvilket der i det store og hele ikke er uenighed om. I perioden 1973-1980 blev omkring 28 700 ha naturlige engområder, svarende til 30% af le Marais poitevin, omdannet til agerjord med deraf følgende dræning og opfyldning af grøfter. Disse forandringer førte til en alvorlig tilbagegang i visse fuglebestande. Således faldt antallet af overvintrende ænder i Aiguillon-bugten fra 1983 til 1995 fra 80 000 til 9 000, mens antallet af store kobbersnepper fra 1983 til 1994 faldt fra 48 000 til 8 300. Der er ikke uenighed om, at disse udviklingstendenser har gjort sig gældende i hele perioden siden fugledirektivets ikrafttrædelse.
14 Frankrig har hævdet, at Fællesskabets fælles landbrugspolitik strider imod beskyttelsen af miljøet og gør det vanskeligt for Frankrig at bringe den EF-finansierede produktionsstøtte i overensstemmelse med Fællesskabets støtte til fremme af miljøvenligt landbrug, som forudsætter et betydeligt bidrag fra den franske stat (7). Frankrig har også henvist til den omstændighed, at disse foranstaltninger har fundet anvendelse i le Marais poitevin siden 1991, således at de dækker cirka 85% af vådområderne. Endvidere har Frankrig henvist til en række foranstaltninger vedrørende beskyttelse af biotoper, oprettelsen af et naturreservat i Aiguillon-bugten samt vandloven af 3. januar 1992. Desuden har det i sin duplik gjort gældende, at direktivet i intet tilfælde pålægger medlemsstaterne at træffe særlige beskyttelsesforanstaltninger for SBO'erne.
15 Frankrigs påstand om, at der ikke findes nogen forpligtelse til at træffe særlige beskyttelsesforanstaltninger, blev ikke fremsat i dets svarskrift og er derfor efter min opfattelse uantagelig i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement, hvorefter der ikke må fremsættes nye anbringender under behandlingen af en sag.
16 Med henblik på undersøgelsen af de øvrige dele af dette klagepunkt er det dog alligevel hensigtsmæssigt at erindre om, hvilke forpligtelser der påhviler medlemsstaterne i henhold til fugledirektivets artikel 4. Navnlig må forholdet mellem artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4, som begge påberåbes af Kommissionen, klarlægges. Som Domstolen for nylig udtalte i dommen i sagen om Seine-udløbet, er »medlemsstaterne ... forpligtet til ifølge fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, at tillægge SBO en retlig stilling for beskyttelse, hvorigennem det kan sikres, at de i bilag I til direktivet nævnte arter kan overleve og yngle, og at de trækfuglearter, der ikke er nævnt i bilag I, men som regelmæssigt forekommer dér, kan yngle, skifte fjer og overvintre« (8). Jeg mener derfor, at bestemmelserne pålægger medlemsstaterne to separate, men uadskillelige forpligtelser: en formel forpligtelse til at fastslå beliggenheden og omfanget af de mest egnede områder og at udlægge dem til SBO og en forpligtelse til at give sådanne områder den retlige stilling med hensyn til beskyttelse, som er nødvendig for at sikre, at direktivets mål gennemføres.
17 I den foreliggende sag er det også nødvendigt at klarlægge, om Frankrigs forpligtelser i relation til dette klagepunkt alene er de i direktivets artikel 4 foreskrevne, eller om ændringerne af dem ifølge naturtypedirektivets artikel 7 også er relevante. I betragtning af arten af Kommissionens kritik, som går ud på, at Frankrig i perioden fra ikrafttrædelsen af fugledirektivet i april 1981 til den 28. januar 1986 ikke har truffet de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte fuglenes levesteder i le Marais poitevin, mener jeg ikke, at det er nødvendigt at tage ændringerne af Frankrigs forpligtelser efter artikel 4, stk. 4, første punktum, i betragtning. Navnlig er den generelle forpligtelse ifølge artikel 4, stk. 1 og 2, til at træffe tilstrækkelige beskyttelsesforanstaltninger for udslettelsestruede og trækkende arter »for at sikre, at de kan overleve og formere sig«, uændret. Dette er det generelle mål for artikel 4, stk. 4, og var det også før ikrafttrædelsen af naturtypedirektivet. Desuden har Frankrig ikke forsøgt at påberåbe sig naturtypedirektivets artikel 7 for at godtgøre, at det på det sidstnævnte tidspunkt havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4.
18 Artikel 4, stk. 4, har både et kvantitativt og et kvalitativt aspekt. Jeg undersøger først det kvantitative.
19 Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 4, stk. 4, træffe foranstaltninger med henblik på at undgå forurening eller forringelse af levestederne »i de i [artikel 4, stk. 1 og 2] nævnte beskyttede områder«. Som Kommissionen med rette har påpeget, omfatter denne forpligtelse såvel områder, der allerede er udlagt til SBO, som områder, der bør udlægges til SBO. I sin dom i Santoña-sagen afviste Domstolen et argument fremført på vegne af Spanien, hvorefter Spanien ikke kunne anklages for samtidigt at have overtrådt artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4, fordi de beskyttelsesforanstaltninger, som det planlagde at træffe, ikke kunne gennemføres, før området var blevet udlagt (9). I betragtning af den generelle karakter af forringelsen af levestederne i den foreliggende sag er det hensigtsmæssigt at undersøge baggrunden for dette synspunkt.
20 Domstolen citerede, sådan som den også har gjort i andre sager, ordlyden af niende betragtning til direktivet, hvori det anføres:
»Det er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. Visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder. Disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele.«
Domstolen påpegede, at de erklærede beskyttelsesformål »ikke kunne opnås, hvis medlemsstaterne kun i de tilfælde, hvor man på forhånd havde udlagt et særligt beskyttet område, skulle opfylde de forpligtelser, som fremgår af direktivets artikel 4, stk. 4« (10). Udtrykket »de beskyttede områder« i artikel 4, stk. 4, omfatter derfor ikke kun de områder, som er udlagt i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2. Det følger ikke blot af, at udtrykket ikke stemmer overens med udtrykket »særligt beskyttede områder« i artikel 4, stk. 1, men også af, at de bredere beskyttelsesformål med artikel 4, stk. 1 og 2, tydeligvis ikke begrænser sig til kun at omfatte disse områder.
21 Artikel 4, stk. 2, andet punktum, er af særlig betydning for den foreliggende sag:
»Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.«
Der er enighed om, at le Marais poitevin indeholder vådområder af international betydning og derfor klart er omfattet af artikel 4, stk. 4.
22 Med hensyn til det kvalitative indhold af artikel 4, stk. 4, mener jeg også, at det fremgår af Domstolens dom i Santoña-sagen, at denne bestemmelse både skal læses i sammenhæng med artikel 4, stk. 1 og 2, og i lyset af niende betragtning. Forpligtelsen til at »[træffe] egnede foranstaltninger med henblik på ... at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene« kan ikke betragtes adskilt fra »særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår [fuglenes] levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder«; den sidst gengivne sætning angiver, hvilket resultat der skal nås i den i EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249 EF), forudsatte betydning. Kommissionen erkender denne overlapning mellem de to bestemmelser og mener, at artikel 4, stk. 4, har en bredere rækkevidde. Når man skal undersøge, om »forurening eller forringelse af levestederne« er blevet undgået, mener jeg følgelig, at man kan vurdere, om de »beskyttelsesforanstaltninger«, som det var pligtigt at træffe »med henblik på at sikre, at [fuglene] kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder«, var tilstrækkelige.
23 Som Kommissionen med rette har påpeget, fandt udstedelsen af de tre præfektanordninger om biotopbeskyttelse, som Frankrig har påberåbt sig, og udlægningen af Aiguillon-bugten som naturreservat begge sted efter udløbet af fristen for at rette sig efter den begrundede udtalelse og kan derfor ifølge Domstolens faste praksis ikke tages betragtning (11).
24 Jeg er også enig med Kommissionen i, at vandloven af 1992, i det omfang den gælder for le Marais poitevin, langt fra tilvejebringer den retlige status med hensyn til beskyttelse, som Domstolen har beskrevet i dommen i sagen om Seine-udløbet (12). For det første foreskriver loven, således som den er blevet fortolket af Cour de cassation i dennes dom af 25. marts 1998, ifølge Frankrig en godkendelsesprocedure for arbejder i vådområder eller moser, som fører til udtørring af et areal på 10 000 m2 eller derover. Jeg kan ikke indse, hvordan en så begrænset bestemmelse kan sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for udslettelsestruede og trækkende arter. Som påpeget af Kommissionen udviser bestemmelsen to væsentlige mangler, for så vidt den vedrører Frankrigs overholdelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4. For det første er den ikke til hinder for en udvikling som den, der har fundet sted i le Marais poitevin, siden direktivet trådte i kraft. Selv om Frankrig under retsmødet påstod, at en sådan udvikling navnlig kunne forhindres i kraft af vandloven, står det klart, at ornitologiske interesser i bedste fald kun udgør ét af flere hensyn, deriblandt sociale og økonomiske, som skal afvejes inden for rammerne af en helhedsvurdering. Denne løsning er uforenelig med Domstolens dom i RSPB-sagen (13), hvorefter sådanne hensyn ikke kan tages i betragtning ved anvendelsen af artikel 4. For det andet gælder loven kun for vådområder og har ingen betydning for de dele af le Marais poitevin, der, som omtalt i punkt 2 ovenfor, indeholder andre former for levesteder.
25 Frankrig gør gældende, at det siden 1991 har truffet lokale foranstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug i alle de områder, som har størst betydning for beskyttelsen af fuglenes levesteder. Navnlig blev hele le Marais poitevin i perioden 1990-1995 omfattet af en række samordnede jordforvaltningsforanstaltninger (»opérations groupées d'aménagement foncier«, herefter »OGAF«) af miljømæssig karakter, som er blevet fulgt op af lokale foranstaltninger, og over 85% af engområderne er omfattet af kontrakter. Frankrig påstår, at det ved at tilskynde til opretholdelse af det ekstensive landbrug har bevaret vådområder og forhindret dræning og ændringer af vandforholdene. Det påstår endvidere, at det har forsinket eller endog standset ny opdyrkning i de områder, som er omfattet af disse foranstaltninger.
26 Kommissionen mener, at OGAF-foranstaltningerne er utilstrækkelige dels på grund af deres ufyldestgørende retsstilling, dels på grund af deres beskyttelsesvirknings manglende effektivitet. Med hensyn til det første punkt har den peget på, at foranstaltningerne kun er af frivillig og rent tilskyndende karakter; sådanne foranstaltninger bør være retligt bindende. Med hensyn til det andet punkt har Frankrig ikke truffet foranstaltninger til at forhindre forringelse af de naturlige levesteder i samtlige områder af ornitologisk interesse. Ganske vist bidrager OGAF-foranstaltningerne til at bevare fuglenes levesteder, men af de to af Kommissionen anførte grunde repræsenterer de ikke en tilstrækkelig opfyldelse af forpligtelsen til at fastsætte en beskyttelsesordning for vilde fuglearter og deres levesteder.
27 OGAF-foranstaltningerne berører naturligvis ikke Aiguillon-bugten, som ikke er truet af intensivt landbrug, og som i sin helhed er et offentligt kystområde. Frankrig påberåber sig imidlertid oprettelsen af et naturreservat, som omfatter 2 300 ha af bugten. Selv hvis dette skulle blive anset for en tilstrækkelig særlig beskyttelsesforanstaltning, hvilket jeg betvivler, blev den først truffet i juli 1996, nogle måneder efter udløbet af fristen for at rette sig efter Kommissionens begrundede udtalelse. Af de ovenfor anførte grunde kan denne omstændighed derfor ikke tages i betragtning. Heller ikke det forhold, at det pågældende område var statens ejendom, udgør en tilstrækkelig beskyttelsesordning i relation til fugledirektivet. I sagen om Seine-udløbet erkendte Domstolen således, at de områder i udløbet, der var blevet udlagt til SBO, var statsejede, men drog alligevel den konklusion, at Frankrig ikke havde tilvejebragt en tilstrækkelig beskyttelsesordning for området, idet ordningen »ikke [omfattede] andre konkrete foranstaltninger« (14).
28 Jeg mener derfor ikke, at Frankrig har tilvejebragt en tilstrækkelig beskyttelsesordning for de områder i le Marais poitevin, som er blevet, eller som burde have været, udlagt til SBO.
c) Forringelse af levesteder og forstyrrelse af fuglene
29 Det tredje klagepunkt drejer sig om forringelsen af fuglenes levesteder som følge af motorvejsbyggeriet. Nærmere bestemt kritiserer Kommissionen Frankrig for af SBO'et »le Marais poitevin intérieur« at have undtaget en 300 meter bred strimmel land, hvorigennem løber et afsnit af den nye motorvej A 83 mellem Nantes og Niort, som forbinder Sainte-Hermine og Oulmes. Dette har ført til, at en del af SBO'et er blevet adskilt fra resten, at fuglene er blevet forstyrret på grund af byggeriet, og at SBO'ets areal er blevet formindsket. Efter Kommissionens opfattelse udgør ophævelsen af udlægningen af denne strimmel en tilsidesættelse af Frankrigs forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, således som det fandt anvendelse, da byggeriet blev gennemført, dvs. før medlemsstaternes forpligtelser delvis blev udskiftet med de forpligtelser, der følger af naturtypedirektivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4.
30 Frankrig har gjort gældende, at medtagelsen af den 300 meter brede strimmel land (herefter »den omstridte strimmel«) i det SBO, som Kommissionen fik meddelelse om, beroede på en fejltagelse, og at de franske myndigheder allerede før udlægningen af det franske SBO havde truffet afgørelse om placeringen af det nye afsnit af A 83-motorvejen. Endvidere har Frankrig hævdet, at det har truffet adskillige foranstaltninger for at sikre beskyttelsen af det berørte miljø. Det har desuden anført, at medlemsstaternes forpligtelser i henseende til kriterierne for afgrænsning af SBO'er først blev fastlagt, efter at de begivenheder, som har givet anledning til nærværende klagepunkt, fandt sted, nemlig i RSPB-dommen (15).
31 Det er af væsentlig betydning, om end ikke let, at fastslå, om udlægningen af det område, hvori den omstridte strimmel indgår, skete, før eller efter strimlen formelt blev udpeget til at være en del af en motorvej. Det gør det ikke lettere - således som det noget overraskende fremgik af svarene på en række spørgsmål stillet under retsmødet - at udlægningen af et område i Frankrig anses for at få virkning, når der fremsendes en skrivelse til Kommissionen med en meddelelse om den, idet der ikke kræves noget andet formelt retligt eller administrativt skridt.
32 Eftersom det er medlemsstaterne, der råder over samtlige oplysninger om såvel udlægningen af det pågældende område og dets størrelse som udpegelsen af arealer til almene formål, mener jeg, det vil være passende i en vis udstrækning at modificere bevisbyrdereglerne. Det burde påhvile Kommissionen på forhånd at godtgøre, at arealet først er blevet udlagt, og at udlæggelsen senere er blevet ophævet. En sådan lempelse af bevisbyrden kan være berettiget af grunde svarende til dem, som i en række sager om afslutningen af EUGFL-regnskaber har foranlediget Domstolen til at afgøre, at »[medlemsstaten] har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og ... staten [skal] følgelig ... føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (16).
33 Kommissionen har oplyst, at Frankrig ved skrivelse af 6. juli 1993 underrettede den om, at det have udpeget 25 625 ha i le Marais poitevin til SBO. Frankrig bekræftede i sit formelle svar af 27. september 1993 på åbningsskrivelsen, at det kort tid forinden havde udpeget 25 625 ha, herunder »de engområder, som er berørt af OGAF-miljøforanstaltningerne, Nord des Iles, Maillezais og den centrale del af Vendée, hvilket udgør 21 917 ha«. Selv om det ved undersøgelsen af de i indlæggene fremlagte kort eller beskrivelser ikke er muligt præcist at afgøre, om den omstridte strimmel er omfattet af disse områder eller beskrivelser, forekommer det mig, at Frankrig ikke reelt bestrider, at den er omfattet af et af områderne eller en af beskrivelserne. Hvis det forholdt sig anderledes, burde Frankrig klart have tilkendegivet dette og fremlagt beviser herfor.
34 Ikke desto mindre har Frankrig hævdet, at de administrative skridt, hvorved den omstridte strimmel blev udpeget som placering for motorvejsbyggeriet, blev taget, før den blev udlagt til SBO. Frankrig indskrænker sig imidlertid i sit svarskrift til den vage påstand, at udlægningen til SBO fandt sted efter »undersøgelserne forud for gennemførelsen af motorvejsprojektet«, og at »den endelige linjeføring undgik alle de områder, som Frankrig forberedte sig på at udlægge til SBO'er«. Kommissionen anfører i stævningen, formentlig på grundlag af en passage i den franske regerings svar på den begrundede udtalelse, at motorvejsafsnittet mellem Sainte-Hermine og Oulmes, hvori den omstridte strimmel indgår, var blevet erklæret for at være i almenhedens interesse i oktober 1993 (17). Frankrig har ikke direkte modsagt denne udtalelse. Hvis det nævnte tidspunkt er korrekt, skete udpegelsen efter fremsendelsen af mindst to af de meddelelser til Kommissionen, som ifølge den franske regering udgør den formelle udlægning af et SBO. Ovenstående vage, generelle påstande i Frankrigs svarskrift er efter min opfattelse helt utilstrækkelige til at godtgøre, at Frankrig havde udpeget den omstridte strimmel som placering for et afsnit af A 83-motorvejen før udlæggelsen af SBO'et.
35 Ordlyden af skrivelsen af 19. april 1994 fra miljøministeren synes at bekræfte denne fortolkning. I skrivelsen omtales den »eventuelle uforenelighed« af motorvejsstrækningen og SBO'et, idet det dog angives, at førstnævnte - i modsætning til, hvad ministeren tidligere havde oplyst - var blevet erklæret for at være i almenhedens interesse i august 1993, og at Kommissionen var blevet underrettet om udlæggelsen til SBO den 22. november 1993. Det konkluderes i skrivelsen, at den omstridte strimmel bør anses for ikke at være omfattet af SBO'et. På den plantegning, der var bilagt skrivelsen, ses strimlen som en vejformet gennemskæring af SBO'ets areal. Ydermere viser ministerens udtalelse om, at usikkerheden om placeringen af den planlagte motorvej »forhindrede, at der blev taget hensyn til denne infrastruktur ved afgrænsningen af SBO'et«, klart, at SBO'et er blevet beskåret af hensyn til motorvejsbyggeriet, og ikke, at arealet skulle have været holdt uden for SBO'et af ornitologiske årsager, sådan som det var tilfældet med titangipsanlægget i Le Hode i dommen i sagen om Seine-udløbet (18).
36 Da såvel udlægningen til SBO og den senere underretning til Kommissionen om, at strimlen var blevet undtaget fra SBO'et, fandt sted, før naturtypedirektivets artikel 7 trådte i kraft, mener jeg, at det alene er de forpligtelser, der fulgte af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, der påhviler Frankrig. Denne opfattelse har Frankrig ikke anfægtet.
37 At den omtvistede strimmel blev medtaget i SBO'et »le Marais poitevin intérieur«, er umiddelbart en stærk indikation for, at den hørte til de »bedst egnede områder« til beskyttelse af udslettelsestruede og trækkende vildfuglearter. Også det forhold, at det omstridte område på begge sider grænser op til områder, som er udlagt til SBO, understreger sandsynligheden af, at det er et område, der fortjener at blive udlagt, og Frankrig har ikke, sådan som det havde gjort i sagen om Seine-udløbet (19), fremlagt videnskabeligt bevis for det modsatte. Endelig er det oplysende, om end ikke i sig selv afgørende, at den omstridte strimmel stadig er omfattet af det tilsvarende SBO på det kort af 25. august 1998, som Direction Régionale de l'Environnement Poitou-Charentes har udarbejdet, og som er bilagt Frankrigs duplik som bilag II.
38 Medlemsstaterne kan »ikke råde over [det] samme skøn, når de i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, ændrer eller formindsker [allerede udlagte] ... områders areal«, som de har, når de træffer deres oprindelige valg af, hvilke områder der er bedst egnede til at blive udlagt (20). Strimlen blev, efter min opfattelse, udlagt, før den blev erklæret for at være i almenhedens interesse, og før det efterfølgende byggeri af afsnittet af A 83-motorvejen, og Frankrig ville derfor kun have haft ret til at ophæve udlægningen af den, hvis de kriterier, som Domstolen fastlagde i Leybucht-dommen, havde været opfyldt. En udlægning kan kun ophæves, hvis der er »tale om almene hensyn, som har forrang for det økologiske formål, der forfølges med direktivet. I denne sammenhæng kan ... økonomiske og rekreative hensyn ... ikke komme i betragtning« (21). Frankrig har ikke forsøgt at godtgøre, at ophævelsen af udlægningen af den omstridte strimmel kunne retfærdiggøres af sådanne overordnede almene hensyn.
39 Da udlægningen af området efter al sandsynlighed ikke burde have været ophævet, må der også gives Kommissionen medhold i klagepunktet om væsentlig forringelse af levestederne og forstyrrelse af fuglene i direktivets artikel 4, stk. 4, første punktums forstand.
IV - Forslag til afgørelse
40 På baggrund af det foranstående foreslår jeg Domstolen, at den:
1) fastslår, at Frankrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet det ikke har udlagt en tilstrækkelig stor del af le Marais poitevin som særligt beskyttet område, ikke truffet foranstaltninger til at tilvejebringe en tilstrækkelig beskyttelsesordning for det udlagte særligt beskyttede område, ophævet udlægningen af en strimmel land, der tidligere er blevet udlagt til særligt beskyttet område, for at muliggøre motorvejsbyggeri samt tilladt væsentlige forstyrrelser, der har påvirket de vilde fugle i området
2) pålægger Den Franske Republik at betale sagens omkostninger.
(1) - Rådets direktiv 79/409/EØF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1).
(2) - Det samlede areal er blevet angivet som 91 000, 95 000 og 110 000 ha. Tallet 80 000 er det, der anvendes i Kommissionens begrundede udtalelse.
(3) - Det fremgår, at Frankrig i juli 1993 havde tilsendt Kommissionen lignende oplysninger, jf. punkt 33 nedenfor.
(4) - Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7).
(5) - Jf. punkt 18 og 38 nedenfor.
(6) - Dom af 19.5.1998, sag C-3/96, Sml. I, s. 3031, præmis 63 og 64.
(7) - Jf. Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30.6.1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85).
(8) - Dom af 18.3.1999, sag C-166/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1719, præmis 21 (herefter »sagen om Seine-udløbet«).
(9) - Dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4221 (herefter »Santoña-sagen«).
(10) - Førnævnte sag, jf. fodnote 9, præmis 22.
(11) - Jf. f.eks. sag C-166/97, fodnote 8, præmis 18.
(12) - Førnævnte sag, præmis 21.
(13) - Dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Sml. I, s. 3805 (herefter »RSPB-dommen«).
(14) - Førnævnte sag, jf. fodnote 8, præmis 25 og 26.
(15) - Førnævnte sag, jf. fodnote 13.
(16) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 17.
(17) - Den formelle administrative udpegelse af arealet som bestemt til almene formål efter offentlige høringer og udtalelse fra Conseil d'État.
(18) - Førnævnte sag, jf. fodnote 8, præmis 39-47.
(19) - Førnævnte sag, jf. fodnote 8, præmis 44, 45 og 46.
(20) - Dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 883, præmis 20 (herefter »Leybucht-dommen«).
(21) - Førnævnte sag, jf. fodnote 20, præmis 22.