62002CC0042_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Asioissa Schindler(2), Läärä(3) ja Zenatti(4) antamiensa tuomioiden jälkeen yhteisöjen tuomioistuin arvioi nyt käsiteltävässä asiassa jälleen kysymystä siitä, onko kansallinen arpajaisia koskeva sääntely Euroopan yhteisön perustamissopimukseen sisältyvien, palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräysten mukainen. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, onko EY 49 artikla esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa säännöksiä, joiden mukaan muissa jäsenvaltioissa järjestettävistä arpajaisista saatavia arpajaisvoittoja pidetään tuloverotuksessa arpajaisvoiton saajan veronalaisena tulona, kun taas kyseisessä jäsenvaltiossa järjestettävistä arpajaisista saatavat arpajaisvoitot ovat tuloverotuksessa verovapaita.
II  Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Arpajaisverolaki (552/1992)
2. Arpajaisverolain 1 §:n mukaan Suomessa toimeenpannuista arpajaisista suoritetaan valtiolle arpajaisveroa.
3. Arpajaisilla tarkoitetaan kyseisen lain 2 §:n 1 momentin mukaan muun muassa tavara- ja raha-arpajaisia sekä bingo- ja totopeliä.
4. Arpajaisverolain 3 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
" Verovelvollinen on arpajaisten toimeenpanija."
B Tuloverolaki (1535/1992)
5. Tuloverolain 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
" Tulovero ja veronsaajat. Ansiotulosta suoritetaan veroa valtiolle, kunnalle ja seurakunnalle. Pääomatulosta suoritetaan veroa valtiolle. Kuntien oikeus pääomatulojen verotuksen tuottoon otetaan huomioon jaettaessa verotuloja siten kuin jäljempänä tässä laissa ja veronkantolaissa (611/78) säädetään."
6. Tuloverolain 9 §:n 1 ja 2 momentissa määritellään verovelvolliset ja veronalaiset tulot. Sen mukaisesti velvollinen suorittamaan veroa tulon perusteella on verovuonna Suomessa asunut henkilö Suomesta ja muualta saamastaan tulosta. Veronalaista tuloa ovat verovelvollisen rahana tai rahanarvoisena etuutena saamat tulot. Luonnollisen henkilön ja kuolinpesän tulo jaetaan kahteen tulolajiin, joita ovat pääomatulo ja ansiotulo.
7. Arpajaisvoittojen osalta tuloverolain 85 §:ssä säädetään seuraavaa:
" Arpajaisvoitto. Arpajaisverolain 2 §:ssä tarkoitetuista arpajaisista saatu voitto ei ole veronalaista tuloa. Veronalaista tuloa on kuitenkin sellainen voitto, jota voidaan pitää kohtuullisena vastikkeena jostakin suorituksesta tai ennakkoperintälaissa tarkoitettuna palkkana."
C Ahvenanmaan maakunnan kunnallisverolaki
8. Lain
1 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa seuraavaa:
" Lain soveltamisala. Ansiotulosta ─ ─ suoritetaan veroa kunnalle, ja ansiotuloa koskeva tappiontasaus myönnetään kunnallisverotuksessa siten kuin siitä on säädetty tuloverolaissa (1535/92) ja tuloveroasetuksessa (1551/92), tässä laissa ja erityisissä säännöksissä säädetyin poikkeuksin."
III Tosikeikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
9. Lindman, joka on valittanut Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen, on Suomen kansalainen ja asuu Saltvikissa Ahvenanmaalla. Ruotsissa käydessään hän oli ostanut arvan AB Svenska Spel -nimisen yhtiön järjestämiä arpajaisia varten. Tukholmassa 7.1.1998 järjestetyssä arvonnassa hän voitti 1 000 000 Ruotsin kruunun palkinnon. Arpajaisvoitto, joka vastaa 672 100 Suomen markkaa, luettiin veronalaiseksi ansiotuloksi verovuodelta 1998 toimitetussa tuloverotuksessa.
10. Koska arpajaisvoittoa pidettiin ansiotulona, siitä kannettiin valtionveroa Suomen valtiolle, kunnallisveroa Saltvikin kunnalle, kirkollisveroa seurakunnalle sekä lisäksi sairausvakuutusmaksu, joka on tilitettävä sairausvakuutuslain mukaan ja joka on sidoksissa vakuutetun kunnallisverotukseen.
11. Arpajaisvoittoa ei pidetty tuloverolain 85 §:n perusteella verovapaana, koska verovapaus koskee vain arpajaisverolain 2 §:ssä tarkoitettuja arpajaisia, joita ovat ainoastaan Suomessa toimeenpannut arpajaiset. Voittoa ei käsitelty myöskään pääomatulona, koska pääomatulona pidetään tuloa, jota omaisuuden voidaan katsoa tuottaneen, mistä ei tässä tapauksessa ole kyse.
12. Lindman vaati verotuksen oikaisemista verotuksen oikaisulautakunnassa. Hänen vaatimuksensa, joka koski Ruotsista saadun arpajaisvoiton verotuksen poistamista tai alentamista, hylättiin kuitenkin 22.5.2000 tehdyllä päätöksellä sen jälkeen kun verohallitukselta oli saatu asiaa koskeva lausunto.
13. Lindman on hakenut verotuksen oikaisulautakunnan päätökseen muutosta valittamalla Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt kansallinen tuomioistuin.
14. Lindman vaatii valituksessaan, että hänen Ruotsista saamaansa arpajaisvoittoa ei verotettaisi lainkaan tai että voittoa vaihtoehtoisesti verotettaisiin pääomatulona eli lievemmän verokannan mukaisesti.
15. Suomen viranomaiset ovat pääasian oikeudenkäynnissä esittäneet kantanaan, että tuloverolaissa tarkoitettu verovapaus koskee vain Suomessa toimeenpantavia arpajaisia ja että se ei rajoita ruotsalaisen arpajaisia järjestävän yhteisön vapautta tarjota palvelujaan Suomessa EY 49 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
16. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen ilmoituksen mukaan tuloverolain mukainen verovapaus koskee arpajaisverolain perusteella vain Suomessa toimeenpantavia arpajaisia. Tuomioistuin on sen vuoksi sitä mieltä, että ulkomailla toimeenpantavista arpajaisista saatavien voittojen tuloverotus (ansio- tai pääomatulona) voidaan mahdollisesti katsoa palvelun suorituspaikkaan perustuvaksi syrjinnäksi.
17. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin on näin ollen esittänyt 5.2.2000 tekemällään päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle EY 234 artiklan nojalla seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
" Onko EY 49 artikla esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa säännöksiä, joiden mukaan muissa jäsenvaltioissa toimeenpantavista arpajaisista saatavia arpajaisvoittoja pidetään tuloverotuksessa arpajaisvoiton saajan veronalaisena tulona, kun taas kyseisessä jäsenvaltiossa toimeenpantavista arpajaisista saatavat arpajaisvoitot ovat tuloverotuksessa verovapaita?"
IV Osapuolten lausumat
18. Nyt käsiteltävässä asiassa kannanottoja ovat esittäneet Lindman, Suomen, Belgian ja Tanskan hallitukset, komissio ja EFTAn valvontaviranomainen sekä Norjan hallitus.
19. Lindman on esittänyt ainoastaan, että hän pitää arpajaisvoittonsa verotusta syrjivänä. Hänen näkemyksensä mukaisesti arpajaisvoittoa ei nimittäin olisi verotettu, jos hän olisi asunut Ruotsissa tai jos hän olisi voittanut suomalaisissa arpajaisissa.
20. Suomen, Belgian, Tanskan ja Norjan hallitukset pitävät Suomessa voimassa olevan sääntelyn kaltaista verosääntelyä, jonka mukaan muissa jäsenvaltioissa järjestettävistä arpajaisista saatavia voittoja verotetaan ja kotimaisia voittoja ei, EY 49 artiklan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn mukaisena. Nämä hallitukset viittaavat erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön asioissa Schindler,(5) Läärä(6) ja Zenatti.(7) Ne tosin myöntävät olennaisilta osin sen, että tämän kaltainen arpajaisvoittojen verokohtelu on omiaan rajoittamaan palvelujen tarjoamisen vapautta, mutta eivät pidä tällaista sääntelyä kuitenkaan välttämättä syrjivänä. Hallitukset tuovat yhdenmukaisesti esille sen, että suomalainen sääntely on joka tapauksessa yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi oikeutettu ja esittävät, että mainitun oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltioilla on rahapelejä koskevan sääntelyn osalta laaja harkintavalta.
21. Lisäksi Suomen hallitus esittää erikseen, että rahapelien järjestämistä koskee Suomessa erityinen sääntely, jonka tarkoituksena on pelaajien oikeusvarmuuden takaaminen, rikosten ehkäiseminen sekä rahapeleistä aiheutuvien yhteiskunnallisten haittojen rajoittaminen. Nämä tavoitteet on tunnustettu Schindler-tuomiossa hyväksyttäviksi oikeuttamisperusteiksi palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamiselle, ja ne oikeuttavat myös puheena olevan verosääntelyn, sillä ne muodostavat osan kansallista arpajaisia koskevaa sääntelyä.
22. Suomen hallitus toteaa, että rahapeleistä, joita järjestävät Suomessa kolme kyseiseen toimintaan luvan saanutta yhteisöä, saatavat tulot ovat huomattavia. Se vetoaa siihen, että nämä tulot tuloutetaan valtion budjettiin sen varmistamiseksi, että ne käytetään mahdollisimman yleishyödyllisellä tavalla. Suomen valtio on tämän vuoksi myös pidättäytynyt rahapelien liian korkeasta arpajaisverotuksesta, jotta voittojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin ei vaarantuisi.
23. Suomen hallitus esittää lisäksi, että arpajaistoiminnan verotus on Suomessa tämän vuoksi hyvin lievää ja että kyseistä toimintaa eivät arpajaisveron lisäksi koske muut verot. Kyseinen vero ei vastaa tällä hetkellä suuruudeltaan sitä veroa, joka arpajaisvoiton saaneen henkilön olisi maksettava, mikäli voittoja käsiteltäisiin hänen veronalaisena tulonaan.
24. Suomen hallitus esittää, että sille ei jää mitään muuta keinoa kuin verottaa ulkomailla toimeenpannuista arpajaisista voittoja saaneita henkilöitä, koska se ei voi verottaa ulkomaista arpajaisten järjestäjää. Muussa tapauksessa ulkomaisten arpajaisten kotimaiset voittajat jakaisivat veroedun ulkomaisen arpajaisten järjestäjän kanssa riippumatta siitä, käytetäänkö pelitulot niiden alkuperämaassa yleishyödyllisiin tarkoituksiin tai otetaanko siellä huomioon samoja suojaamistarkoituksia kuin suomalaisissa säännöksissä.
25. Suomen hallitus on suullisessa käsittelyssä esittänyt lähemmin, että arpajaisista saatavien tulojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin muodostaa vain lisäperustelun koskien sääntelyn yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Ennen kaikkea arpajaisiin sovelletaan Suomessa yleisesti erilaisin toimenpitein toteutettuja pelipanoksia ja -voittoja koskevia rajoituksia. Voittojen suuruus vaikuttaa ratkaisevasti pelin houkuttelevuuteen. Voittojen verotuksen johdosta ulkomaisiin arpajaisiin osallistuminen tulee vähemmän houkuttelevaksi, jolloin voidaan ylläpitää kontrolli ja suoja pelien haitallisia yhteiskunnallisia vaikutuksia vastaan. Nämä tavoitteet voidaan saavuttaa vain verottamalla ulkomaisista arpajaisista saatavia voittoja, eikä vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ole olemassa.
26. Suomen hallituksen näkemyksen mukaan pelien järjestämistä ja pelitoiminnan harjoittamiselle asetettuja ehtoja koskevat rajoitukset, joita kansallisessa lainsäädännössä on asetettu, voivat olla yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi ─ jotka liittyvät pelaajien suojaan, yleiseen järjestykseen ja yleishyödyllisten toimien rahoittamiseen ─ oikeutettuja siinäkin tapauksessa, että kansalliset säännökset ovat syrjiviä.
27. Kyseistä verosääntelyä ei kuitenkaan voida Suomen hallituksen mukaan katsoa syrjiväksi. Syy sille, että kotimaisista arpajaisista saatavia voittoja ei veroteta, on nimittäin se, että näitä arpajaisia verotetaan niiden toimeenpanijan kautta. Sitä paitsi kotimaisista arpajaisista saatavia voittoja verotettaisiin samoin, jos arpajaiset olisi järjestetty ilman asianmukaista lupaa, joten kyseessä ei siten ole kansalaisuuteen perustuva syrjintä.
28. Kuitenkin siinäkin tapauksessa, että näin olisi, kysymykseen tulisi asiaa kokonaisuutena tarkasteltaessa EY 46 artiklan mukainen oikeuttamisperuste. Arpajaistoimintaa koskevan sääntelyn tarkoituksena on nimittäin laittomien rahapelien, rahanpesun ja muun rikollisuuden estäminen, mikä vastaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tavoitteita. Sitä paitsi vaikea peliriippuvuus on katsottava sairaudeksi, joten kansallinen arpajaisia koskeva lainsäädäntö edistää myös kansanterveyttä.
29. Lopuksi Suomen hallitus myöntää, että Suomessa järjestettävissä arpajaisissa ei ole pelipanoksen suuruutta koskevia rajoituksia.
30. Belgian hallitus toteaa suomalaisista säännöksistä, että vaikka Suomessa järjestettävistä arpajaisista saatavat voitot ovat verovapaita, verotus tapahtuu kuitenkin arpajaisten järjestäjän kautta. Ulkomailla järjestettävistä arpajaisista saatavien voittojen verottaminen olisi siis nähtävä korjaavana tekijänä, jonka avulla voidaan ottaa huomioon suomalaisten arpajaisten järjestäjien verottaminen. Muussa tapauksessa syntyisi nimittäin houkutus pelata ulkomailla, jolloin kansalliset viranomaiset menettäisivät kontrollin olemassa olevaan pelitarjontaan ja arpajaisten yhteiskunnalliset vaikutukset olisivat ennakoimattomia.
31. Myös Belgian hallituksen näkemyksen mukaan puheena oleva suomalainen sääntely on yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi oikeutettu niillä ehdoilla, jotka yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt asioissa Kraus(8) ja Gebhard(9) antamissaan tuomioissa. Oikeuttamisperusteina tulisivat erityisesti kysymykseen kuluttajansuoja ja yleinen järjestys.
32. Belgian hallitus viittaa siihen, että arpajaisten haitalliset vaikutukset ilmenevät yksilötasolla ja yhteiskunnallisesti siinä valtiossa, jossa pelaaja asuu, eivätkä siinä valtiossa, jossa arpalippu on ostettu. On siten Suomen valtion harkintavallassa rajoittaa näitä haitallisia vaikutuksia vapauttamalla verosta vain sellaiset voitot, jotka on tuottanut arpajaisten järjestämiseen luvan saanut ja valvonnan kohteena oleva järjestäjä. Suomessa arpajaisia järjestää Suomen valtion kontrolloima organisaatio. Tällä toteutetaan kanavointipolitiikkaa, jonka avulla pelaajat pyritään pitämään poissa rahapelitoiminnan
" harmaalta alueelta" . Tämän politiikan toteutuminen vaarantuisi ulkomaisten arpajaisten johdosta. Asiassa Zenatti(10) annetun tuomion mukaan pelitilaisuuksien vähentämistarkoitus riittää palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen oikeuttamisperusteeksi.
33. Sitä paitsi suomalaiset säännökset eivät sisällä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Verovapautusta koskevaa erottelua ei tehdä kansalaisuuden perusteella, vaan sillä perusteella, onko arpajaisten järjestäjällä toimintaansa varten lupa. Lisäksi suomalaiset säännökset, joiden tarkoituksena on pelitarjonnan rajoittaminen yhteiskunnallisesti siedettävälle tasolle, ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon peliriippuvuus, joita arpajaiset saattavat aiheuttaa.
34. Tanskan hallitus jakaa pitkälti esitetyt oikeudelliset näkemykset. Se viittaa lisäksi siihen, että se ottaa asiaan kantaa sen vuoksi, että Suomessa noudatetun käytännön mukainen arpajaisten verotus on yleisesti käytössä eri jäsenvaltioissa. Ulkomailla järjestettävistä arpajaisista saatavien voittojen verovapaus johtaisi kussakin valtiossa yleisesti siihen, että kansalaiset osallistuisivat tällaisiin arpajaisiin, jolloin säännökset, jotka kyseinen jäsenvaltio on antanut yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi ja joita yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt sallittuina, menettäisivät vaikutuksensa, ja näin olisi myös siinä tapauksessa, että arpajaistoimintaa säännellään myös toisessa jäsenvaltiossa.
35. Tanskan hallitus painottaa sitä, että puheena olevat verosäännökset muodostavat kiinteän osan lainsäädäntöä, jolla säännellään ja rajoitetaan arpajaisten ja muiden rahapelien järjestämistä ja markkinointia ja jotka yhteisöjen tuomioistuin on useista yleisen edun mukaisista pakottavista syistä johtuen todennut oikeutetuiksi. Myös juuri internetin tarjoamien mahdollisuuksien johdosta voidaan rahapelien markkinointia koskeva kielto pysyttää voimassa vain sitä tukevien verotuksellisten toimenpiteiden avulla.
36. Alankomaiden hallitus esittää, että Suomen hallituksen ensisijaisena tavoitteena on kantaa ne verot, jotka sille kuuluvat. Ratkaisevaa ei ole se, kuka on verot maksava verovelvollinen. Suomi verottaa pelien voittajia joko suoraan tai jossain määrin epäsuorasti pelin järjestäjän kautta. Kun siis suomalaisten arpajaisten suomalainen voittaja on maksanut veronsa jo pelin järjestäjän kautta, ulkomaisten arpajaisten suomalainen voittaja ei ole maksanut vielä mitään veroja, sillä näitä arpajaisia ei sinänsä veroteta Suomessa. Tästä seuraa se, ettei suomalaisiin verosäännöksiin sisälly syrjivää kohtelua eivätkä ne ole EY 49 artiklan vastaisia.
37. Siinäkin tapauksessa, että säännöksiä pidettäisiin syrjivinä, ne ovat EY 46 artiklassa mainituilla perusteilla EY 49 artiklan kanssa yhteensopivia, sillä kyseisten verosäännösten tarkoituksena on rahapelien aiheuttamien haitallisten vaikutusten torjunta, eivätkä säännökset ylitä sitä, mikä on näiden päämäärien saavuttamiseksi välttämätöntä. Muissa jäsenvaltioissa järjestettävistä arpajaisista saatavien voittojen verottaminen, jonka seurauksena on arpajaisista saatavan voittosumman pienentyminen, on ainoa mahdollisuus rajoittaa yleistä kiinnostusta tällaisiin peleihin ilman että niihin osallistumista kielletään kokonaan.
38. Norjan hallitus viittaa myös EY 46 artiklassa oleviin oikeuttamisperusteisiin ja esittää yleisen järjestyksen osalta, että pelivoittojen verottaminen palvelee erityisesti rahanpesun torjumista. Henkilöt voisivat nimittäin ostaa voittotositteita voidakseen todistaa veroviranomaisille rahan laillisen alkuperän.
39. Komissio ja EFTAn valvontaviranomainen ovat puolestaan sitä mieltä, että vain ulkomaisten arpajaisvoittojen verottaminen Suomen lainsäädännössä säädetyllä tavalla on syrjivää, eikä kohtelua voida oikeuttaa yleisen edun mukaisten pakottavien syiden perusteella. Verotusta on siten pidettävä EY 49 artiklan vastaisena.
40. Komission näkemyksen mukaan EY 46 artiklassa mainitut poikkeukset eivät nimittäin ole sovellettavissa nyt käsiteltävään tapaukseen. Erityisesti puheena olevien säännösten tarkoituksena ei ole säännellä onnenpelitoimintaa yleisen edun näkökulmasta tai suojella henkilöitä onnenpelien aiheuttamilta vaaroilta. Suomalaisen lainsäädännön vaikutuksena on pikemminkin se, että vain ulkomaisista rahapeleistä saatavat voitot katsotaan verotettavaksi tuloksi. Suomen hallituksen esittämä kanta, jonka mukaan kyseinen sääntely palvelee yleistä järjestystä ja kansanterveyttä, on, kuten komissio on suullisessa käsittelyssä huomannut, epämääräinen ja kaukaa haettu. Sitä paitsi yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Schindler, Zenatti ja Läärä mainitsemilla perusteilla ei voida oikeuttaa suoraa syrjintää, josta on kyse nyt käsiteltävässä tapauksessa. Kuitenkin silläkin oletuksella, että suomalaiset verosäännökset eivät olisi syrjiviä, on tuskin olemassa sellaisia yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joilla palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen voitaisiin oikeuttaa.
41. Lopuksi komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen antamaan tuomioon asiassa Fischer,(11) jonka mukaan jäsenvaltio ei verotuksen neutraliteettiperiaatteen vuoksi saa kantaa arvonlisäveroa luvattomiin rahapeleihin liittyvistä liiketoimista, jos vastaava sallittu toiminta on vapautettu verosta. Vielä paremmalla syyllä jäsenvaltio ei voi syrjimättömyysperiaate huomioon ottaen kohdella ulkomailla järjestettyyn rahapeliin osallistunutta kotimaista voittajaa huonommin kuin kotimaiseen rahapeliin osallistunutta voittajaa. Komissio on lisäksi suullisessa käsittelyssä viitannut verotuksen tasossa olevaan suureen eroon kotimaiselta arpajaisten järjestäjältä kannetun arpajaisveron ja sen tuloveron välillä, joka ulkomaisiin arpajaisiin osallistuneelta voittajalta nyt käsiteltävässä tapauksessa on kannettu. Sitä paitsi verokohtelu voi johtaa myös kaksinkertaiseen verotukseen, sillä myös Ruotsissa järjestettyjä arpajaisia verotetaan.
42. EFTAn valvontaviranomainen jakaa olennaisilta osin komission esittämän kannan. Se toteaa, että suomalaiset tuloverosäännökset ovat arpajaisvoittajien osalta erilaiset riippuen palvelujen tarjoajan kotipaikasta ja että ne siten rajoittavat pelin järjestäjän oikeutta vapaaseen palvelujen tarjoamiseen. Kotimaisten ja ulkomaisten arpajaisvoittojen erilainen verokohtelu on omiaan aiheuttamaan sen, että suomalaiset pelaajat eivät osallistu ulkomaisiin arpajaisiin.
43. Jäsenvaltiot näkevät epäilyksettä rahapeleissä säännönmukaisesti moraalisia, uskonnollisia tai kulttuurisia vaaroja, mutta ottaen huomioon se tosiasia, että Suomessa järjestetään useita kansallisia arpajaisia, on kyseenalaista, voidaanko näihin perusteisiin turvautua perusteluna ulkomailla järjestettyjen arpajaisten täysin erilaiselle kohtelulle. Syrjivät kansalliset säännökset voivat ylipäänsä olla poikkeuksellisesti oikeutettuja vain EY 46 artiklassa mainituilla perusteilla, mutta sellaisia perusteita ei kyseisten verosäännösten osalta ole olemassa.
V Arviointi
44. Yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan otteeseen, nimittäin asioissa Schindler,(12) Läärä(13) ja Zenatti(14) arvioinut kansallisen arpajaisia ja muita rahapelejä koskevan sääntelyn yhteensopivuutta perusvapauksien kanssa.
45. On kuitenkin viitattava erityisesti kahteen eroavaisuuteen, joita nyt käsiteltävässä asiassa on verrattuna muihin tapauksiin ja jotka on otett ava huomioon seuraavassa yhteisön oikeutta koskevassa arvioinnissa.
46. Ensinnäkin nyt käsiteltävässä tapauksessa on ensimmäistä kertaa arvioitava arpajaisia koskevaa fiskaalista sääntelyä suhteessa perusvapauksiin.
47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko se, että toisessa jäsenvaltiossa toimeenpantavista arpajaisista saatavista arpajaisvoitoista kannetaan tulovero, kun taas kyseisessä jäsenvaltiossa toimeenpantavista arpajaisista saatavat voitot ovat tuloverotuksessa verovapaita, EY 49 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen kanssa yhteensopivaa.
48. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuimen tähän saakka antamissa tuomioissa, jotka koskevat palvelujen tarjoamisen vapautta arpajaistoiminnan alalla, ulkomainen palvelun tarjoaja tai tämän edustaja on kussakin tapauksessa harjoittanut toimintaa palveluja vastaanottavan tahon kotijäsenvaltion alueella tai markkinoilla tai palvelun tarjoajaa on estetty harjoittamasta tällaista toimintaa.
49. Asiassa Schindler jäsenvaltiossa kotipaikan omaava arpajaisten järjestäjä (tai tämän valtuutettu edustaja) lähetti toisen jäsenvaltion kansalaisille mainoksia ja arpalippuja, joiden tarkoituksena oli mahdollistaa näiden henkilöiden osallistuminen arpajaisiin.(15)
50. Asiassa Läärä oli kysymys raha-automaattien asentamisesta ja ylläpidosta toisessa jäsenvaltiossa asuvan elinkeinonharjoittajan toimesta.(16)
51. Asiassa Zenatti ulkomaisen järjestäjän edustaja huolehti palvelujen kohdevaltiossa urheilukilpailuja koskevien vedonlyöntien välittämisestä.(17)
52. Mainituissa asioissa oli kussakin kysymys jäsenvaltion alueella harjoitettavaa onnenpelitoimintaa koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä, jolla pyrittiin erityisesti sääntelemään rahapelien tarjontaa kyseisen jäsenvaltion alueella.
53. Sitä vastoin nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kysymys siitä, missä määrin ulkomainen palvelujen tarjoaja voi harjoittaa arpajaistoimintaa toisen jäsenvaltion alueella. Ruotsalaisen arpajaisten järjestäjän toiminta Suomessa ei tässä ole tarkastelun kohteena. Lähtökohtana on pikemminkin mahdollisuus toisessa jäsenvaltiossa tarjotun palvelun hankkimiseen. Tässä on kysymys passiivisen palvelujen tarjoamisen vapauden ilmenemismuodosta, koska Lindman on osallistunut Ruotsiin matkustettuaan siellä järjestettyihin arpajaisiin.(18)
54. Kyseisen palvelun hankkiminen tapahtui nyt käsiteltävässä tapauksessa kuitenkin ilmeisesti pikemminkin sattumalta kuin siten, että se olisi ollut ulkomaille matkustamisen syy. Etualalla eivät nimittäin ole henkilön oikeuteen kohdistuvat rajoitukset mennä toiseen jäsenvaltioon, vaan ennemminkin rajoitukset, jotka koskevat palvelun vapaata liikkumista sinänsä, siis
" tuotteen vapaata liikkuvuutta"
koskevat näkökohdat. Puheena olevan asetelman kanssa verrattavissa olisivat siten myös tapaukset, joissa henkilö osallistuu ulkomaisen järjestäjän tarjoamiin arpajaisiin puhelimen, telefaksin tai internetin välityksellä, eli myös sellainen palvelujen tarjoaminen, jossa pelkkä palvelu liikkuu valtiosta toiseen ja jossa ei siis, toisin kuin asiassa Schindler, ole kyse ulkomaisen arpajaistoiminnan harjoittajan toimimisesta toisen jäsenvaltion alueella.
A Kysymys siitä, rajoitetaanko kyseisellä verosääntelyllä palvelujen tarjoamisen vapautta
55. Ensinnäkin on todettava, että vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella välitön verotus ei sinänsä kuulu yhteisön toimivaltaan tällä hetkellä voimassa olevan yhteisön oikeuden mukaan, jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava yhteisön oikeutta.(19)
56. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut asiassa Schindler,(20) arpajaisten järjestäminen katsotaan EY 50 artiklassa tarkoitetuksi palvelujen tarjoamiseksi. On siten tutkittava, onko puheena oleva verosääntely EY 49 artiklassa säädetyn palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa yhteensopiva.
57. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 49 artiklassa ei kielletä ainoastaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan myös yleisesti kaikki palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvat rajoitukset.
58. Tällaisiksi rajoituksiksi on katsottava kaikki toimenpiteet ─ vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin ─ joilla estetään tällainen toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.(21)
59. Riidanalainen arpajaisvoittojen verotus ei tosin suoraan estä Suomen kansalaisia osallistumasta toisessa jäsenvaltiossa järjestettäviin arpajaisiin. Kyseinen verotus tekee kuitenkin epäilyksettä tällaiset arpajaiset vähemmän houkutteleviksi kuin arpajaiset, joista saatavat voitot ovat verovapaita, ja on siten omiaan aiheuttamaan sen, että suomalaiset pelaajat jättävät osallistumatta ulkomaisiin arpajaisiin. Juuri tämä on myös Suomen hallituksen antamien tietojen mukaan verosääntelyn tarkoituksena.
60. Riidanalaiset verosäännökset merkitsevät siten lähtökohtaisesti sekä ulkomaisen arpajaisten järjestäjän että myös niihin osallistuvien suomalaisten näkökulmasta palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoittamista.(22)
61. Tätä eivät myöskään olennaisilta osin kiistä asian käsittelyn yhteydessä huomautuksia esittäneet hallitukset.
62. Riidanalaiset verosäännökset voivat siten olla palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn kanssa yhteensopivia vain, jos ne voidaan oikeuttaa asianmukaisilla perusteilla ja jos ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
B Kysymykseen tulevat oikeuttamisperusteet
63. Palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset voivat periaatteessa olla oikeutettuja EY 55 artiklan perusteella sovellettavassa EY 46 artiklassa nimenomaisesti mainittujen yleisen edun mukaisten syiden perusteella tai oikeuskäytännössä vakiintuneiden yleisen edun mukaisten pakottavien syiden perusteella.
64. Yhteisöjen tuomioistuin on asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti, joihin asianomaiset hallitukset pääasiassa vetoavat tuekseen, antamissaan tuomioissa tosin viitannut EY 46 artiklan mukaisiin oikeuttamisperusteisiin, mutta ei kuitenkaan ole eritellysti tutkinut asiaa tämän säännöksen valossa.
65. Yhteisöjen tuomioistuin on pikemminkin todennut, viitaten erityisiin rahapeleille tunnusomaisiin seikkoihin ja niiden järjestämiseen liittyviin erityisiin vaaroihin ─ jotka myös nyt käsiteltävässä asiassa ovat perinpohjaisesti olleet puheena ─ että asiaan liittyy yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka voivat rahapelitoiminnan alalla oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset.
66. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että edellä mainituissa asioissa nimettyjä syitä ─ kuten petosten ja muiden rikosten estämistä, peliriippuvuuden hyväksikäytön estämistä ja haitallisten henkilökohtaisten ja sosiaalisten seurausten välttämistä samoin kuin saatujen tulojen käyttämistä ainoastaan yleishyödyllisiin tarkoituksiin ja hyväntekeväisyyteen ─ on tarkasteltava kokonaisuutena eikä yksittäin ja että nämä syyt liittyvät kokoavasti
" palvelun vastaanottajien suojaamiseen sekä yleisemmin kuluttajansuojaan ja yhteiskuntajärjestyksen turvaamiseen" .(23)
67. Nyt käsiteltävässä tapauksessa näyttää kuitenkin kyseenalaiselta, voidaanko riidanalaista verosääntelyä ylipäätään oikeuttaa ─ tässä mainituilla tai muilla ─ yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä.
68. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä viitataan nimittäin näiden oikeuttamisperusteiden yhteydessä
" erotuksetta sovellettaviin"
toimenpiteisiin.(24)
69. Yhteisöjen tuomioistuin on näin katsonut, että rahapelitoimintaa koskevia kansallisia säännöksiä, joihin se on todennut liittyvän edellä kuvattuja yleisen edun mukaisia pakottavia syitä oikeuttamisperusteena, on kussakin tapauksessa sovellettu erotuksetta sekä kotimaassa että jossain muussa jäsenvaltiossa kotipaikan omaaviin elinkeinonharjoittajiin.(25)
70. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin useaan kertaan todennut, että syrjivät toimenpiteet voivat olla yhteisön oikeuden mukaisia ainoastaan EY 46 artiklassa nimenomaisesti mainituilla perusteilla.(26)
71. Kuten Suomen hallitus on esittänyt, julkisasiamies Jacobs on asiassa Danner antamassaan ratkaisuehdotuksessa tosin esittänyt luopumista oikeuttamisperusteiden erottelusta syrjiviin ja erotuksetta sovellettaviin toimenpiteisiin,(27) mutta asiassa annetusta tuomiosta ei kuitenkaan voida päätellä, että yhteisöjen tuomioistuin olisi seurannut tätä ehdotusta, varsinkaan kun se ei ole nimenomaisesti määritellyt asiassa riidanalaisia toimenpiteitä syrjiviksi.(28)
72. Yhteisöjen tuomioistuin on pikemminkin asiassa C-388/01 antamassaan tuomiossa hiljattain vahvistanut, että syrjivät toimenpiteet ─ ainakin siinä tapauksessa, että niihin liittyy erottelu kansalaisuuden perusteella ─
" ovat yhteisön oikeuden mukaisia ainoastaan, jos niihin voidaan soveltaa jotain nimenomaista poikkeussäännöstä, kuten EY 46 artiklaa ─ ─ eli yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta ja kansanterveyttä" .(29)
73. On siis ilmeisesti edelleen tehtävä oikeuttamisperusteita koskeva erottelu toisaalta palvelujen tarjoamisen vapautta tosin rajoittavien, mutta erotuksetta sovellettavien toimenpiteiden ja toisaalta syrjivien toimenpiteiden välillä, vaikka oikeuskäytännöstä ei voidakaan johtaa yksiselitteisiä kriteerejä tätä koskevaan rajanvetoon.(30)
74. On joka tapauksessa pidettävä kiinni siitä, että EY 46 artikla ja siinä mainitut oikeuttamisperusteet voivat oikeuttaa
" ulkomaalaisia koskevat erityissääntelyt" . Tämä määräys koskee siten ennen muuta nimenomaisesti kaikkia toimenpiteitä, jotka ovat kansalaisuuden perusteella ─ eli siinä tapauksessa, että kysymyksessä on yritys, yrityksen kotipaikan perusteella(31) ─ syrjiviä.
75. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin joissakin tapauksissa viitannut myös palvelun alkuperään syrjivien toimenpiteiden yhteydessä.(32)
76. Palveluja koskevien syrjivien säännösten määrittäminen palvelun alkuperän perusteella eikä palvelujen tarjoajan kotipaikan tai kansalaisuuden perusteella näyttää asianmukaiselta erityisesti sellaisissa tapauksissa kuin nyt käsiteltävänä olevassa, jossa
palvelujen tarjoamisen vapauden henkilöön liittyvillä näkökohdilla on vähäisempi merkitys ja jossa on pikemminkin kyse palvelusta sinänsä. Tällaiset palvelujen tarjoamisen vapauden esiintymismuodot osoittavat
" tuotteiden vapaana liikkuvuutena"
pikemminkin yhtymäkohtia tavaroiden vapaan liikkuvuuden ─ jossa kriteerinä ei myöskään ole kansalaisuus ─ kuin henkilöiden vapaan liikkuvuuden kanssa.
77. Tältä osin on todettava, että arpajaisvoiton riidanalainen kohtelu verotettavana tulona koskee kauttaaltaan vain muissa jäsenvaltioissa järjestettävistä arpajaisista saatavia voittoja, eli palveluja, joiden alkuperä on muissa jäsenvaltioissa.
78. Suomen hallituksen viittaus siihen, että kyseinen arpajaisvoittojen verotus ei koske vain ulkomaisia arpajaisia, vaan myös kaikkia arpajaisia, jotka toimeenpannaan Suomessa ilman lupaa, on näkemykseni mukaan hylättävä jo sen vuoksi, että laillisesti järjestettyjä rahapelejä ei voida verrata laittomasti järjestettyihin rahapeleihin.
79. Nyt käsiteltävällä tapauksella ei sitä paitsi ole ─ toisin kuin asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti, joissa oli kysymys onnenpelitoiminnasta palvelun vastaanottajan jäsenvaltiossa(33) ─ mitään yhteyttä arpajaistoiminnan harjoittamista koskevaan toimilupaan Suomessa.
80. Lisäksi en voi myöskään hyväksyä Suomen, Belgian ja Alankomaiden hallitusten esittämää kantaa, jonka mukaan riidanalainen verosääntely ei ole olennaisilta osiltaan syrjivä sen vuoksi, että kotimaiset arpajaisten järjestäjät maksavat arpajaisveroa, minkä johdosta kotimaisista ja ulkomaisista arpajaisista saatavia arpajaisvoittoja verotetaan loppujen lopuksi samalla tavoin.
81. Tässä ei ole kysymys kahdesta toisiinsa verrattavissa olevasta verotusmuodosta. Kuten Suomen hallituksen antamista tiedoista käy ilmi, suomalaisten rahapelien järjestäjien maksaman veron suuruus ei vastaa sen veron määrää, joka arpajaisvoitosta olisi maksettava, jos voittoa pidettäisiin tuloverotuksessa veronalaisena tulona. Kuten komissio on esittänyt, tulovero voi kohota 56:een prosenttiin saakka, kun taas arpajaisvero on Suomen hallituksen antamien tietojen mukaan hyvin matala, joten on ilmeisesti lähdettävä siitä, että kotimaisista arpajaisista saatavien voittojen verotus on lievempää verrattuna ulkomaisista arpajaisista saatavien voittojen verotukseen.
82. Tulovero ja arpajaisvero eroavat sitä paitsi toisistaan myös niiden laskutavan osalta. Koska ulkomaiset arpajaisvoitot otetaan mukaan veron perusteeseen laskettaessa Suomen progressiivista tuloveroa, riippuu näiden voittojen tosiasiallinen verotus lopulta voiton suuruudesta ja ilmeisesti myös suomalaisen arpajaisvoittajan muiden tulojen suuruudesta.
83. Yhteenvetona on siten todettava, että riidanalaisen verosääntelyn osalta, toisin kuin sellaisten kansallisten säännösten osalta, joista oli kysymys asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti, ei ole kysymys sääntelystä, jota sovelletaan erotuksetta ja joka siten voisi olla yleisen edun mukaisten pakottavien syiden johdosta oikeutettu. Pikemminkin kysymyksessä on syrjivä toimenpide, joka voi olla yhteisön oikeuden mukainen ainoastaan EY 46 artiklassa mainittujen syiden perusteella.
C Taloudelliset syyt
84. Valtioiden suhdetta rahapelitoimintaan voidaan yleisesti luonnehtia kaksijakoiseksi: toisaalta valtiot katsovat, että niillä on rahapeleihin liittyvien yhteiskunnallisten riskien johdosta perinteisesti oikeus säännellä rahapelitoimintaa tai rajoittaa sitä, ja toisaalta rahapeleillä on sekä fiskaalisessa mielessä että yleisesti julkisen talouden kannalta suuri merkitys.
85. Julkisasiamies Gulmann on jo asiassa Schindler antamassaan ratkaisuehdotuksessa käsitellyt yksityiskohtaisesti rahapelien taloudellisia vaikutuksia sekä viitannut kyseisen alan vapauttamiseen liittyviin seurauksiin, jotka voivat aiheuttaa julkiselle taloudelle osin kauaskantoisia seurauksia.(34)
86. Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset voivat kuitenkin olla yhteisön oikeuden mukaisia vain siltä osin, kuin rajoitukset ovat yhteydessä rahapeleihin liittyvien erityisten riskien perusteella noudatettuun sääntely- ja suojelupolitiikkaan.
87. Vaikka jäsenvaltioille tällä alueella annettu tietty liikkumavara ─ kuten asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti annetuissa tuomioissa on todettu ─ palvelee loppujen lopuksi myös tiettyjen jäsenvaltioiden taloudellisia intressejä, sitä tosiasiaa ei voi jättää huomiotta, että yhteisön oikeudesta ei periaatteessa voida johtaa perustetta taloudellisiin tai protektionistisiin tarkoitusperiin liittyvien rajoitusten voimassa pitämiseksi.
88. Tämä käy ilmi selvänä seurauksena vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaisesti talouteen liittyvät syyt eivät voi olla EY 46 artiklassa tarkoitettuja syitä tai yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joilla voitaisiin oikeuttaa EY:n perustamissopimuksessa taatun perustavaa laatua olevan vapauden rajoitus.(35)
89. Tästä seuraa ensinnäkin käsiteltävän tapauksen kannalta se, että riidanalaista verosääntelyä ei voida perustella yksinomaan tiettyjen yleishyödyllisten tarkoitusperien rahoituksen varmistamisella.
90. Tämä ilmenee mielestäni myös asiassa Zenatti annetusta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että vaikkakaan ei ole
" samantekevää", että arpajaisista ja muista rahapeleistä saatavat tulot voivat muodostaa olennaisen osan yleishyödyllisen tai yleisen edun mukaisen toiminnan rahoituksesta,
" tätä seikkaa ei sinänsä voida pitää palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien rajoitusten objektiivisena oikeuttamisperusteena" .(36)
91. Eräät asianomaisista hallituksista ovat myös enemmän tai vähemmän nimenomaisesti viitanneet arpajaisista saatavien verotulojen säilyttämiseen. Yleisesti kuitenkaan välttämättömyys estää verotulojen väheneminen ─ joka johtuu esimerkiksi siitä, että pelaajat osallistuvat arpajaisiin muissa jäsenvaltioissa ─ ei voi oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista EY 46 artiklan mukaisesti tai yleisen edun mukaisena pakottavana syynä.(37)
92. Muuksi kuin talouteen liittyväksi syyksi voitaisiin sen sijaan katsoa verojärjestelmän johdonmukaisuuden säilyttäminen, jota yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan kertaan arvioinut palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien verosäännösten yhteydessä.(38)
93. Käsittelemättä sitä problematiikkaa, voidaanko tätä oikeuttamisperustetta ylipäätään soveltaa sellaisiin syrjiviin toimenpiteisiin kuin tässä puheena olevaan, verokohtelun erilaisuus voi kuitenkin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan olla oikeutettua verojärjestelmän johdonmukaisuuden perusteella vain siinä tapauksessa, että kysymyksessä olevien verotuksellisten toimenpiteiden välillä on suora ja välitön yhteys.(39)
94. Nyt käsiteltävässä tapauksessa ei voida kuitenkaan puhua sen kaltaisesta yhteydestä toisaalta suomalaisten arpajaisten järjestäjien verotuksen ja toisaalta näihin arpajaisiin osallistuneiden voittajien tuloverovapautuksen välillä.
95. Ensinnäkin kyseessä on kahteen eri verovelvolliseen kohdistuva erillinen verotus, ja toiseksi suomalaisen arpajaisten järjestäjän maksama arpajaisvero ei suuruudeltaan vastaa sitä veroa, joka suomalaisiin arpajaisiin osallistuneiden voittajien olisi maksettava, jos näitä voittoja verotettaisiin samoin kuin ulkomailla järjestettävistä arpajaisista saatavia voittoja.
D Sen toteen näyttäminen, että puheena oleva sääntely on oikeutettu, ja suhteellisuusperiaate
96. Ainakin osa Suomen hallituksen esittämistä perusteluista koskee EY 46 artiklassa tarkoitettuja yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen ja ennen kaikkea kansanterveyteen liittyviä syitä. Kuten Suomen hallitus on tuonut julki, kyseenalaisen sääntelyn tarkoituksena on erityisesti peliriippuvuuden hillitseminen ja
rahanpesun ja muiden rikosten vaaran torjuminen.
97. Kansallinen toimenpide, jolla rajoitetaan EY:n perustamissopimuksessa taattua perusvapautta, voi kuitenkin olla EY 46 artiklassa mainittujen syiden perusteella olla oikeutettu kuitenkin vain siinä tapauksessa, että suhteellisuusperiaatteen asettamat vaatimukset on otettu huomioon.
98. Tämä tarkoittaa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, että tällaisella toimenpiteellä voidaan taata sillä tavoiteltavan päämäärän saavuttaminen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi; sama lopputulos ei siten voi olla saavutettavissa lievemmillä säännöksillä.(40)
99. Ennen kuin käsittelen sitä, onko riidanalainen toimenpide kyseisen päämäärän saavuttamiseen soveltuva ja sen saavuttamiseksi välttämätön, haluaisin vielä erikseen lyhyesti viitata Suomen hallituksen ─ ja myös muiden asianomaisten hallitusten ─ esittämissä perusteluissa esiintyvään kaksijakoisuuteen.
100. Toisaalta riidanalaiseen verokohteluun liittyvän oikeuttamisperusteen osalta esitetyt kannanotot ovat sen suuntaisia, että verotus sinänsä palvelisi tiettyjä tavoitteita kuten peliriippuvuuden hillitsemistä.
101. Toisaalta argumentaation laajemmat puitteet koskivat ilmeisesti sitä, että riidanalainen verosääntely muodostaa välttämättömän osan suomalaista rahapelisääntelyä, sillä se estää sen, että jäsenvaltion rahapelialalla noudattamat suojaamistavoitteet tai
" kanavointipolitiikka", jotka yhteisöjen tuomioistuin on periaatteessa katsonut oikeutetuiksi, jäisivät toteutumatta ulkomailla järjestettäviin arpajaisiin osallistumisen johdosta.
102. Jälkimmäisen osalta on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jättänyt jäsenvaltioiden harkintavaltaan sen,
" minkä laajuista suojaa jäsenvaltio haluaa alueellaan antaa arpajaisten ja muiden rahapelien osalta" .(41)
103. Tämä on ilmeisesti kuitenkin ymmärrettävä siten, että jäsenvaltiot saavat lähtökohtaisesti päättää oman harkintansa mukaisesti rahapelien tarjoamisen reunaehdoista ja suojan tasosta
omalla alueellaan . Asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti oli erityisesti kysymys juuri tarjonnan rajoittamisesta.(42) Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että kullekin jäsenvaltiolle kuuluu sen määrittäminen,
" onko tavoiteltuun päämäärään nähden tarpeellista, että tällainen toiminta kielletään kokonaan tai osittain, vai onko tätä toimintaa ainoastaan rajoitettava ja säädettävä toiminnan valvomiseksi tarpeellisista, enemmän tai vähemmän tiukoista valvontajärjestelyistä" .(43) Tämä harkintavalta ei kaiketi voi kuitenkaan mennä niin pitkälle, että jäsenvaltio, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, voisi estää tai rajoittaa pelkkää osallistumista toisessa jäsenvaltiossa järjestettäviin arpajaisiin, jotka eivät ole yhteydessä sen alueella tai markkinoilla järjestettävään arpajaistoimintaan.
104. Tällaisessa tapauksessa nimittäin toisessa jäsenvaltiossa tarjottavat arpajaispalvelut eivät joko ole ollenkaan tai ovat vain välillisesti osa kyseisen jäsenvaltion
" rahapelitarjontaa", jonka kontrollointiin tai rajoittamiseen jäsenvaltiolla epäilemättä on oikeus.(44)
105. Ensinnäkin siltä osin kuin tavoitteena on rahanpesun ja muiden rikosten ehkäiseminen, siis yleisen järjestyksen suojaaminen, asianomaisten hallitusten esittämien näkökohtien perusteella on tuskin todennäköistä, että ulkomaisia arpajaisvoittoja koskeva riidanalainen verokohtelu soveltuisi näiden tavoitteiden saavuttamiseen tai olisi tältä osin tarpeen.
106. Norjan hallitus on viitannut rahanpesun torjumisen yhteydessä siihen, että mikäli riidanalaista sääntelyä ei olisi, henkilöt voisivat ostaa ulkomaisia arpajaisvoittotositteita osoittaakseen veroviranomaisille rahan laillisen alkuperän.
107. Ensinnäkin verotukselliset toimenpiteet soveltuvat tällaisten toimien estämiseen kaiketi vain siltä osin kuin rahanpesu laittomasti hankittujen varojen verotuksen johdosta muuttuu vähemmän houkuttelevaksi. Verotukselliset toimenpiteet eivät sinänsä kuitenkaan vaikuta mitenkään rahanpesumahdollisuuksiin.
108. Siitä kysymyksestä, onko ulkomailta saatavien arpajaisvoittojen verotus tarpeen alalla tapahtuvan rahanpesun estämiseksi, on siten todettava, että tältä osin olisi pikemminkin kiinnitettävä huomiota arpajaisvoiton olemassaolon todentamiseen, joka voidaan periaatteessa toteuttaa samalla tavoin riippumatta siitä, verotetaanko näitä voittoja.(45)
109. Tässä valossa ulkomailta saatavien arpajaisvoittojen yleinen verottaminen ei ole mielestäni asianmukaisessa suhteessa toimenpiteellä tavoiteltuun päämäärään nähden.
110. Kun kyseessä puolestaan on peliriippuvuuden hillitseminen, eli kansanterveydelliset syyt, sen osalta on todettava, että osapuolten esittämistä kannanotoista voidaan johtaa hieman konkreettisempia syitä. Niiden mukaan kiusaus pelaamiseen ilmeisesti vähenee erityisesti sen seurauksena, että voittojen suuruus pienenee verotuksellisten toimenpiteiden johdosta.
111. Koska arpajaisista saatavan voiton suuruus vaikuttaa arpajaisten houkuttelevuuteen, on katsottava, että riidanalainen toimenpide on pelihimon hillitsemiseksi lähtökohtaisesti sopiva.
112. Useat näkökohdat puhuvat kuitenkin sen puolesta, että riidanalainen sääntely ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen tai kansanterveydellisten syiden kannalta tarpeellinen.
Lisäksi nämä vastaväitteet koskevat suurimmaksi osaksi myös sitä kysymystä, onko riidanalainen toimenpide oikeutettu asian käsittelyn yhteydessä mainittujen yleisen edun mukaisten pakottavien syiden nojalla.
113. Suomen hallituksen kirjallisessa lausumassaan esittämä kanta, jonka mukaan arpajaisten verotus pidetään Suomessa mahdollisimman alhaisena, jotta yleishyödyllisten toimien rahoitus ei vaarantuisi, ei juurikaan ole yhdensuuntainen ─ arpajaisia koskevan suomalaisen veropolitiikan mukaisen ─ kansanterveydellisillä syillä perustellun ja peliriippuvuuden hillitsemiseen tähtäävän tavoitteen kanssa.
114. Yleisesti EY 46 artiklaa koskevasta oikeuskäytännöstä on johdettavissa, että siinä mainitut oikeuttamisperusteet eivät salli sitä, että jäsenvaltiot soveltavat rajoituksiin kahdenlaista mittapuuta. Yleisen järjestyksen osalta yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltio ei voi tästä syystä toteuttaa toimenpiteitä toisen jäsenvaltion kansalaista kohtaan
" sellaisen käyttäytymisen perusteella, jonka perusteella ensin mainitun valtion omia kansalaisia ei rangaistaisi eikä ryhdyttäisi sellaisiin todellisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin, joilla tällainen toiminta pystytään torjumaan" .(46) Nyt käsiteltävään tapaukseen sovellettuna tämä tarkoittaa sitä, että peliriippuvuuden torjumista koskevien syiden perusteella ulkomailla järjestettäviin arpajaisiin ei voida kohdistaa rajoittavampia toimia kuin kotimaisiin arpajaisiin. Tältä osin on todettava, että Suomen hallitus ei ole voinut osoittaa sellaisia riidanalaiseen sääntelyyn rinnastettavissa olevia toimenpiteitä, joilla pyrittäisiin torjumaan peliriippuvuutta suomalaisten arpajaisten yhteydessä.
115. Arpajaisvero, joka suomalaisen arpajaisten järjestäjän on maksettava, on (peliriippuvuutta hillitsevän) vaikutuksensa osalta ulkomaisista arpajaisista saatavista voitoista kannettuun veroon tuskin rinnastettavissa jo siitä syystä, että se on ilmeisesti määrältään alhaisempi, ja etenkin sen vuoksi, että arpajaisiin osallistuva pelaaja maksaa sen vain välillisesti. Suomen hallitus on lisäksi myöntänyt, että Suomessa ei ole mitään arpajaisia koskevia rajoituksia pelipanoksen suuruuden suhteen.
116. Kun Suomen hallitus lopuksi perustelee kantaansa sillä, että ulkomaisista arpajaisista saatavien voittojen verotuksen tarkoituksena on yksinomaan kompensoida puuttuva arpajaisverorasitus, tässä verotuksessa pitäisi ottaa huomioon myös se, onko ulkomailla järjestetyistä arpajaisista jo maksettu veroa lähdevaltiossa. Muussa tapauksessa riidanalainen säännös ylittää sen, mikä on tarpeellista asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.
117. Tämän seikan tarkistamismahdollisuuksien osalta voidaan, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo useasti samantyyppisissä tapauksissa tehnyt, viitata direktiiviin 77/799/ETY,(47) jonka mukaisesti jäsenvaltio voi pyytää toimivaltaisilta viranomaisilta kaikkia sellaisia tietoja, jotka se tarvitsee tuloveron asianmukaiseksi määrittämiseksi.(48) Tuloveron määrää laskettaessa ulkomailla järjestettävistä arpajaisista saatavat voitot kuuluvat nimittäin riidanalaisen sääntelyn mukaisesti veron perusteeseen.
118. Näin ollen on todettava, että riidanalainen sääntely ei ole 46 artiklassa mainittujen syiden perusteella tarpeellinen.
119. Riidanalainen sääntely ei siten ole oikeutettu.
120. Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että sellaiset verosäännökset, kuten tässä puheena olevat, eivät ole EY 49 artiklan mukaisia.
VI Lopputulos
121. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Suomessa sovellettavan kaltaiset kansalliset säännökset, joiden mukaan muissa jäsenvaltioissa järjestettävistä arpajaisista saatavia arpajaisvoittoja pidetään tuloverotuksessa arpajaisvoiton saajan veronalaisena tulona, kun taas kyseisessä jäsenvaltiossa järjestettävistä arpajaisista saatavat arpajaisvoitot ovat tuloverotuksessa verovapaita, ovat EY 49 artiklan vastaisia.
(1) .
(2) Asia C-275/92, Schindler, tuomio 24.3.1994 (Kok. 1994, s. I-1039, Kok. Ep. XV, s. II-1).
(3) Asia C-124/97, Läärä, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I-6067).
(4) Asia C-67/98, Zenatti, tuomio 21.10.1999 (Kok. 1999, s. I-7289).
(5) Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia.
(6) Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia.
(7) Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia.
(8) Asia C-19/92, Kraus, tuomio 31.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1663, Kok. Ep. XIV, s. I-177, 32 kohta).
(9) Asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok. 1995, s. I-4165, 37 kohta).
(10) Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia, tuomion 36 kohta.
(11) Asia C-283/95, Fischer, tuomio 11.6.1998 (Kok. 1998, s. I-3369).
(12) Mainittu edellä alaviitteessä 2.
(13) Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(14) Mainittu edellä alaviitteessä 4.
(15) Ks. edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Schindler, tuomion 3 kohta.
(16) Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia Läärä, tuomion 2 kohta.
(17) Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 2 kohta.
(18) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaan oikeuteen sisältyy palvelujen vastaanottajien vapaus mennä toiseen jäsenvaltioon hankkiakseen siellä palveluja ilman rajoituksista seuraavaa haittaa. Ks. mm. asia C-55/98, Vestergaard, tuomio 28.10.1999 (Kok. 1999, s. I-7641, 20 kohta); asia C-224/97, Ciola, tuomio 29.4.1999 (Kok. 1999, s. I-2517, 11 kohta); yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83, Luisi ja Carbone, tuomio 31.1.1984 (Kok. 1984, s. 377, Kok. Ep. VII, s. 455, 16 kohta) ja asia 186/87, Cowan, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 195, Kok. Ep. X, s. 11, 15 kohta).
(19) Vrt. mm. asia C-136/00, Danner, tuomio 3.10.2002 (28 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-294/97, Eurowings, tuomio 26.10.1999 (Kok. 1999, s. I-7447, 32 kohta) ja asia C-279/93, Schumacker, tuomio 14.2.1995 (Kok. 1995, I-225, 21 kohta).
(20) Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Schindler, tuomion 19 kohta.
(21) Mm. asia C-131/01, komissio v. Italia, tuomio 13.2.2003 (26 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-294/00, Deutsche Paracelsus Schulen, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6515, 38 kohta); asia C-58/98, Corsten, tuomio 3.10.2000 (Kok. 2000, s. I-7919, 33 kohta); asia C-272/94, Guiot, tuomio 28.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1905, 10 kohta); asia C-43/93, Vander Elst, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3803, Kok. Ep. XVI, s. I-59, 14 kohta) ja asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4221, 12 kohta).
(22) Vrt. esim. asia C-158/96, Kohll, tuomio 28.4.1998 (Kok. 1998, s. I-1931, 35 kohta).
(23) Ks. edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Schindler, tuomion 57 kohta ja sitä seuraavat kohdat; alaviitteessä 3 mainittu asia Läärä, tuomion 31 kohta ja sitä seuraavat kohdat ja alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 29 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(24) Vrt. mm. edellä alaviitteessä 21 mainittu asia Deutsche Paracelsus Schulen, tuomion 39 kohta; asia C-424/97, Haim, tuomio 4.7.2000 (Kok. 2000, s. I-5123, 57 kohta); alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 29 kohta ja alaviitteessä 9 mainittu asia Gebhard, tuomion 37 kohta.
(25) Ks. edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Schindler, tuomion 47 kohta; alaviitteessä 3 mainittu asia Läärä, tuomion 28 kohta ja alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 26 kohta. Molemmissa viimeksi mainituissa tapauksissa riidanalaiset kansalliset säännökset eivät ─ toisin kuin asiassa Schindler ─ sisältäneet kulloinkin puheena ollutta rahapelitoimintaa koskevaa yleistä kieltoa, vaan ne antoivat yksinoikeuden tällaisen toiminnan järjestämiseen tietyille (kotimaisille) elimille. Vaikka tällaiset säännökset väistämättä haittaavat ulkomaisen palvelujen tarjoajan toimintaa tai käytännössä poissulkevat toiminnan harjoittamisen kyseisellä alalla, yhteisöjen tuomioistuin määritteli nämä säännökset erotuksetta sovellettaviksi, koska rahapelitoimintaan liittyvät rajoitukset koskivat kaikkia ─ kotimaisia tai ulkomaisia ─ elinkeinonharjoittajia, joilla
ei ollut toimintaa varten lupaa tai jotka eivät voineet sellaista saada .
(26) Ks. edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Ciola, tuomion 16 kohta; asia C-484/93, Svensson, tuomio 14.11.1995 (Kok. 1995, s. I-3955, 15 kohta); asia C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4007, Kok. Ep. XI, s. I-343, 11 kohta); asia C-353/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4069, Kok. Ep. XI, s. 367, 15 kohta) ja asia 352/85, Bond van Adverteerders ym., tuomio 26.4.1988 (Kok. 1988, s. 2085, Kok. Ep. IX, s. 455, 32 kohta). Vrt. myös asiassa C-388/01, komissio v. Italia (tuomio 16.1.2003, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) 10.10.2002 antamani ratkaisuehdotuksen 35 kohta.
(27) Julkisasiamies Jacobsin asiassa C-136/00 (tuomioon viitattu edellä alaviitteessä 19) 21.3.2002 antaman ratkaisuehdotuksen 40 ja 41 kohta.
(28) Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Danner, tuomion 32 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(29) Asia C-388/01, komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003 (19 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(30) Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ciola antamansa tuomion 16 kohdassa todennut, että kansalliset säännökset, jotka ovat syrjiviä palvelujen vastaanottajan asuinpaikasta riippuen, ovat yhteisön oikeuden mukaisia ainoastaan, kun ne kuuluvat EY:n perustamissopimuksessa olevan nimenomaisen poikkeusmääräyksen soveltamisalaan, kun se taas edellä alaviitteessä 29 mainitussa asiassa komissio v. Italia hiljattain antamansa tuomion 21 kohdassa on tutkinut tämän kriteerin mukaisesti poikkeavaa toimenpidettä siltä osin, onko toimenpide yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi oikeutettu.
(31) Vrt. jo asia 270/83, komissio v. Ranska, tuomio 28.1.1986 (Kok. 1986, s. 273, Kok. Ep. VIII, s. 407, 18 kohta).
(32) Mm. edellä alaviitteessä 26 mainittu asia komissio v. Alankomaat, tuomion 15 kohta ja edellä alaviitteessä 26 mainittu asia Bond van Adverteerders, tuomion 32 kohta.
(33) Ks. edellä ratkaisuehdotuksen 48 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä alaviite 25.
(34) Edellä alaviitteessä 2 mainitussa asiassa Schindler 16.12.1993 annetun ratkaisuehdotuksen 114 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(35) Vrt. mm. edellä alaviitteessä 29 mainittu asia C-388/01, komissio v. Italia, tuomion 19 kohta; asia C-436/00, X ja Y, tuomio 21.11.2002 (50 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-35/98, Verkooijen, tuomio 6.6.2000 (Kok. 2000, s. I-4071, 48 kohta); edellä alaviitteessä 22 mainittu asia Kohll, tuomion 41 kohta ja edellä alaviitteessä 26 mainittu asia Svensson, tuomion 15 kohta.
(36) Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 36 kohta; vrt. kuitenkin myös edellä alaviitteessä 26 mainittu asia Bond van Adverteerders, tuomion 34 kohta.
(37) Vrt. edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Danner, tuomion 56 kohta ja asia C-307/97, Saint-Gobain, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I-6161, 51 kohta).
(38) Ks. esim. edellä alaviitteessä 35 mainittu asia Verkooijen, tuomion 48 ja 56 kohta ja seuraavassa alaviitteessä mainittavat tuomiot.
(39) Ks. edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Danner, tuomion 36 kohta; yhdistetyt asiat C-397/98 ja C-410/98, Metallgese llschaft Ltd ym., tuomio 8.3.2001 (Kok. 2001, s. I-1727, 69 kohta) ja edellä alaviitteessä 35 mainittu asia Verkooijen, tuomion 57 kohta.
(40) Ks. vastaavasti asia C-100/01, Olazabal, tuomio 26.11.2002 (43 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); yhdistetyt asiat C-34/95, C-35/95 ja C-36/95, De Agostini, tuomio 9.7.1997 (Kok. 1997, s. I-3843, 55 kohta); edellä alaviitteessä 9 mainittu asia Gebhard, tuomion 37 kohta ja edellä alaviitteessä 26 mainittu asia komissio v. Alankomaat, tuomion 19 kohta.
(41) Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 33 kohta.
(42) Ks. alaviite 25.
(43) Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Zenatti, tuomion 33 kohta.
(44) Vrt. julkisasiamies Fennellyn edellä alaviitteessä 4 mainitussa asiassa Zenatti antaman ratkaisuehdotuksen 33 kohta.
(45) Loppujen lopuksi rahanpesuun liittyvä toiminta lienee arpajaisiin osallistuvien henkilöiden osalta, toisin kuin arpajaisten järjestäjän osalta ─ joihin sen vuoksi säännönmukaisesti sovelletaan vastaavaa kontrolli- tai lupajärjestelmää ─ vaikeaa suuremmassa mittakaavassa toteutettuna. Ensinnäkin pitäisi saada tieto henkilöstä, joka suostuu myymään ulkomaisen arpajaisvoittotositteen ja joka on voittanut sopivan rahasumman. Toisaalta rahapeleistä, kuten arpajaisista, saatavat erityisen korkeat tai ─ ennen muuta ─ jatkuvat voitot eivät jää huomaamatta.
(46) Edellä alaviitteessä 40 mainittu asia Olazabal, tuomion 42 kohta; ks. myös yhdistetyt asiat 115/81 ja 116/81, Adoui ja Coruaille, tuomio 18.5.1982 (Kok. 1982, s. 1665, Kok. Ep. VI, s. 443, 9 kohta).
(47) Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen alalla 19 päivänä joulukuuta 1977 annettu neuvoston direktiivi 77/799/ETY (EYVL 1977, L 336, s. 15).
(48) Vrt. edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Danner, tuomion 49 kohta; edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Vestergaard, tuomion 26 kohta; asia C-250/95, Futura Participations, tuomio 15.5.1997 (Kok. 1997, s. I-2471, 30 kohta) ja asia C-80/94, Wielockx, tuomio 11.8.1995 (Kok. 1995, s. I-2493, 26 kohta).