61998CC0104_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 L'Oberster Gerichtshof della Repubblica d'Austria ha proposto alla Corte la presente domanda di pronuncia pregiudiziale, concernente l'interpretazione e l'applicazione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 19 settembre 1978, 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (1), al fine di stabilire la compatibilità con il diritto comunitario di una normativa di legge che ha introdotto, dal 1, settembre 1996, un'età pensionabile (2) differenziata per gli uomini e per le donne ai fini della concessione di una prestazione denominata «pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro».
2 In base a questa disposizione di deroga, può essere fissato, in via di eccezione alla regola della parità di trattamento, un limite d'età differenziato per gli uomini e per le donne ai fini della prima erogazione di una pensione di vecchiaia (in generale). Questa possibilità di deroga non vale, tuttavia, per le altre prestazioni citate all'art. 3 della direttiva sulla parità di trattamento, tra cui, per esempio, quelle versate in caso di invalidità.
3 La disposizione controversa dell'art. 122 quater del Bauernsozialversicherungsgesetz (legge relativa all'assicurazione sociale degli agricoltori; in prosieguo: il «BSVG») (3) prevede che «hanno diritto alla pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro l'assicurato che ha compiuto il 57, anno di età e l'assicurata che ha compiuto il 55, anno, se (...)». Tale disposizione abroga una norma, di contenuto altrimenti equivalente, del seguente tenore: «ha diritto (...) l'assicurato (o l'assicurata) che ha compiuto il 55, anno di età, qualora egli (ella) (...)».
4 I ricorrenti nella causa principale (in prosieguo: i «ricorrenti») sono 13 agricoltori che, in età compresa tra i 55 e i 57 anni, avevano presentato una domanda di pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro. Poiché alla data di riferimento gli interessati non avevano ancora compiuto il 57, anno di età, le loro domande venivano respinte. Contro tale decisione essi proponevano un'azione giudiziaria attualmente pendente in sede di «Revision» dinanzi l'Oberster Gerichtshof.
5 Il giudice a quo dubita della compatibilità della disciplina controversa con la direttiva 79/7. A suo parere è dubbio che la disposizione austriaca ricada nell'ambito di applicazione della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 79/7. Tale disposizione autorizza gli Stati membri ad escludere «la fissazione del limite di età per la concessione della pensione di vecchiaia e di fine lavoro e le conseguenze che possono derivarne per altre prestazioni» dall'ambito di applicazione della direttiva sulla parità di trattamento. Tuttavia, qualora la prestazione in questione sia da qualificare quale «prestazione di invalidità» (4) ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento, essa non rientrerebbe nell'ambito di applicazione della disposizione di deroga ed eventuali disparità di trattamento nell'accesso alla prestazione sarebbero pertanto vietate, conformemente al principio di parità di trattamento sancito dall'art. 4 della direttiva sulla parità trattamento e direttamente applicabile a partire dal 23 settembre 1984.
6 Vi sarebbero buone ragioni per qualificare la controversa prestazione come prestazione di invalidità ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento, qualificazione da effettuarsi appunto sul piano del diritto comunitario. La ridotta capacità lavorativa del potenziale beneficiario della prestazione sarebbe una condizione irrinunciabile per il diritto alla prestazione controversa. Un esame della genesi storica della prestazione rafforzerebbe l'impressione che si tratti di una prestazione di invalidità ai sensi del diritto comunitario. Così, all'inizio essa sarebbe stata definita semplicemente «pensione di inabilità al lavoro» (5). Nel corso degli anni, l'accesso alla prestazione sarebbe stato agevolato al fine di porre rimedio alle maggiori diseguaglianze nel settore economico interessato. Il carattere della prestazione non si sarebbe, tuttavia, sostanzialmente modificato. Il solo fatto che la nozione di «pensione di vecchiaia» compaia nella denominazione della prestazione dal 1993 (6) non trasformerebbe quest'ultima in una pensione di vecchiaia o di fine lavoro ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento.
7 Un ulteriore dubbio circa l'incompatibilità della disparità di trattamento tra uomini e donne introdotta nel 1996 emergerebbe dall'art. 7, n. 2, e dalla finalità complessiva della direttiva sulla parità di trattamento, che condurrebbe a concludere che la disposizione di deroga di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva sulla parità di trattamento possa essere mantenuta solo per un determinato periodo transitorio. Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, il giudice a quo giunge alla conclusione che modifiche di disposizioni discriminatorie rientranti nell'ambito della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, sono ritenute conformi alla direttiva solo se volte ad una eliminazione di disparità di trattamento. La contestata normativa dello Stato membro avrebbe costituito, tuttavia, un passo nella direzione opposta, tanto più che essa avrebbe istituito una nuova discriminazione tra uomini e donne prima inesistente.
8 L'Oberster Gerichtshof della Repubblica d'Austria sottopone pertanto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 79/7/CEE vada interpretato nel senso che consente ad uno Stato membro di fissare un'età pensionabile differenziata unicamente per i diritti a pensione riconosciuti per il solo rischio di vecchiaia, oppure se tale disposizione derogatoria vada applicata anche ai diritti a pensione che evidentemente possono essere concessi solo da una determinata età ma, inoltre, unicamente per invalidità (inabilità al lavoro).
2) Se l'art. 7, n. 1, lett. a), e n. 2, della direttiva 79/7/CEE debba essere interpretato nel senso che consente ad uno Stato membro di modificare, dopo la scadenza del termine di trasposizione, una norma anteriore che prevedeva la stessa età pensionabile per i due sessi (nella specie, il compimento del 55, anno di età per gli uomini e per le donne), fissando ex nunc un'età differente per gli uomini e per le donne (nella specie, il compimento del 57, anno di età per gli uomini e del 55, anno di età per le donne)».
9 Al procedimento hanno preso parte i ricorrenti, i governi della Repubblica d'Austria e del Regno Unito, nonché la Commissione. Tornerò sugli argomenti delle parti nell'ambito della valutazione giuridica.
B - Presa di posizione
1. Sulla prima questione
10 Riguardo all'applicabilità della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento, occorre distinguere, da un lato, il fatto che essa vale per le pensioni di vecchiaia o di fine lavoro e, dall'altro, per le eventuali conseguenze derivanti dalla fissazione dell'età pensionabile su altre prestazioni. Tale disposizione derogatoria deve, pertanto, essere analizzata in due tappe. Dapprima, occorre qualificare la prestazione controversa ed eventualmente definire i pertinenti criteri di diritto comunitario. Solo se si ritiene che non si tratti di una pensione di vecchiaia o di fine lavoro, bisogna verificare se la fissazione di un'età pensionabile differenziata ad opera della contestata legge nazionale debba essere considerata come una conseguenza, sulla prestazione de qua, della lecita fissazione di un'età pensionabile differenziata.
11 Nell'esame della prima questione, i ricorrenti si basano ampiamente sulla valutazione operata dal giudice a quo. Poiché tra i requisiti per il riconoscimento della pensione si fa riferimento in primo luogo alla ridotta idoneità al lavoro, la prestazione de qua dovrebbe essere considerata come prestazione di invalidità ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento. Pertanto, essa non rientrerebbe nell'ambito di applicazione della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento.
12 Il governo austriaco chiarisce in primo luogo che la prestazione di cui trattasi, sotto il profilo sistematico, non costituisce una particolarità del regime di previdenza sociale degli agricoltori, ma si trova allo stesso modo sia nel regime previdenziale dei lavoratori autonomi dell'industria e dell'artigianato (GSVG) sia nel regime previdenziale dei lavoratori subordinati (ASVG).
13 Il governo austriaco ritiene che la controversa discriminazione sia giustificata dall'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento. A suo parere, la pensione di vecchiaia per inabilità al lavoro è una pensione di vecchiaia ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento. A questo proposito, esso rinvia alla genesi storica della prestazione. Il governo austriaco fa valere che in Austria esiste un'età pensionabile differenziata per gli uomini e per le donne, e cioè 65 anni per gli uomini e 60 per le donne. Inoltre, esiste la possibilità di ottenere pensioni anticipate di vecchiaia, che possono essere concesse già cinque anni prima del compimento della normale età pensionabile, e ciò sulla base di motivi giuridici diversi, come, per esempio, in caso di disoccupazione ovvero una volta maturato un lungo periodo di contribuzione. Con il Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten (7) (legge costituzionale federale relativa all'età pensionabile differenziata per gli assicurati di sesso maschile e per quelli di sesso femminile), l'età pensionabile per gli uomini e per le donne verrà a lungo termine equiparata e differita. A partire dalla riforma generale delle pensioni del 1993 (8), nel cui ambito diversi tipi di prestazione sono stati raggruppati, la prestazione controversa dovrebbe essere considerata come una pensione anticipata di vecchiaia, per la quale l'età minima è stata fissata a 55 anni per entrambi i sessi. Insieme all'istituzione della pensione anticipata di vecchiaia per ridotta idoneità al lavoro, è stata introdotta la pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro permanente a favore degli agricoltori e dei commercianti (9).
14 Il governo austriaco espone alcune considerazioni sistematiche che dovrebbero dimostrare l'affinità della prestazione controversa con una tradizionale pensione di vecchiaia. Al riguardo, vanno citati la protezione dell'attività lavorativa e il periodo minimo di contribuzione che facilitano l'accesso alla prestazione rispetto ad una pura prestazione di invalidità. Anche la disposizione che prevede la soppressione della pensione in caso di esercizio di un'attività lavorativa rientra nell'ambito delle disposizioni applicabili alla pensione di vecchiaia, mentre non vale per una pensione d'invalidità. Infine, la prestazione controversa viene convertita in una pensione di vecchiaia al raggiungimento della «normale età pensionabile».
15 Il governo austriaco non nasconde che lo Strukturanpassungsgesetz del 1996 era sostenuto da considerazioni finanziarie, non ultime quelle dirette a poter soddisfare i «parametri di Maastricht».
16 Poiché il governo austriaco ritiene, in conclusione, che la «pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro» costituisca una pensione di vecchiaia ai sensi dell'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento, esso espone solo in via subordinata le ulteriori considerazioni rispetto alle conseguenze - che potrebbero costituire una giustificazione - dell'età pensionabile su altre prestazioni.
17 Sulla base di un'analisi dettagliata della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia (10), il governo austriaco sostiene che la coerenza tra il sistema della pensione di vecchiaia e il sistema delle altre prestazioni da esaminare, da una parte, e gli aspetti finanziari, dall'altra, suffragano la conclusione secondo cui la pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro è in ogni caso una prestazione avente un rapporto diretto con l'età pensionabile differenziata. La disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento entrerebbe, quindi, comunque in azione.
18 Il governo del Regno Unito ritiene che non vi sia ragione di mettere in discussione la qualificazione, data dal giudice a quo, della prestazione controversa quale pensione per inabilità al lavoro. Inoltre, esso fa presente che una prestazione, per poter essere ricompresa nell'ambito di applicazione della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento, dev'essere necessariamente e oggettivamente collegata all'età differenziata per il pensionamento. Poiché la modifica legislativa che ha prodotto la discriminazione controversa è intervenuta per motivi di carattere finanziario, non si vede come una tale modifica debba essere necessariamente collegata con l'età differenziata per il pensionamento.
19 Anche la Commissione ritiene che la valutazione del giudice a quo, secondo cui la prestazione controversa costituirebbe una prestazione di invalidità, sia sostanzialmente corretta. Essa rileva, inoltre, con riferimento alla giurisprudenza della Corte, che le disposizioni derogatorie debbono essere interpretate in modo restrittivo, concludendo che una pensione anticipata di vecchiaia che venga concessa per il verificarsi di un rischio diverso dal rischio di vecchiaia ai sensi dell'art. 3 della direttiva sulla parità di trattamento non configura una pensione di vecchiaia o di fine lavoro ai sensi dell'art. 7, n. 1, lettera a), della direttiva sulla parità di trattamento. Per risolvere la questione se la disparità di trattamento controversa sia una conseguenza su altre prestazioni dell'età differenziata per il pensionamento, occorrerebbe verificare se essa sia necessariamente e oggettivamente connessa all'età differenziata per il pensionamento, e al riguardo considerazioni di bilancio non sarebbero in linea di principio idonee a creare il nesso necessario. Per questi motivi, l'art. 7, n. 1, lettera a), non verrebbe in applicazione.
Valutazione
20 La qualificazione giuridica della prestazione controversa è, in ultima analisi, una valutazione di diritto interno che spetta al giudice a quo. Tuttavia, tale valutazione deve tener conto di parametri di diritto comunitario, che è compito della Corte indicare.
21 L'articolo 3 della direttiva sulla parità di trattamento definisce l'ambito di applicazione della direttiva stessa. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, lett. a), la direttiva sulla parità di trattamento si applica
«ai regimi legali che assicurano una protezione contro i rischi seguenti:
- malattia - invalidità, - vecchiaia, - infortunio sul lavoro e malattia professionale, - disoccupazione».
22 Per poter stabilire a quale rischio corrisponda una prestazione, occorre definirne gli elementi caratteristici. Tali criteri oggettivi dovrebbero consentire altresì di delimitare i diversi rischi tra loro. Così, nel caso di una «prestazione di vecchiaia», è condizione essenziale il compimento dell'età pensionibile prevista dalla legge. Per una «prestazione di invalidità» è invece determinante l'esistenza di una regolare e permanente inabilità al lavoro per infermità fisica o psichica. Caratteristico di una «prestazione di disoccupazione» è, per esempio, il fatto che il beneficiario della prestazione non sia vincolato da un rapporto di lavoro in atto, ma, inoltre, vi sia da parte sua, in linea di principio, la disponibilità al reinserimento nella vita lavorativa, il che risulta oggettivamente dal fatto che la persona sia a disposizione dell'ufficio di collocamento quale persona in cerca di lavoro (11).
23 La qualificazione della prestazione può diventare problematica, allorché - come nel caso di specie - essa presenti caratteri dell'uno e dell'altro rischio. Può inoltre indurre in confusione il fatto che la nozione di «età per il pensionamento» venga intesa - come nel presente caso da parte del governo austriaco - come inabilità al lavoro dipendente dall'età o, quale definita in altro contesto, come momento in cui l'avente diritto non viene più ritenuto idoneo al lavoro per ragioni di età (12).
24 Tali circostanze non dovrebbero, tuttavia, ostare ad una chiarezza concettuale. Infatti, anche se l'età pensionabile prevista dalla legge viene posta in relazione con una qualsiasi inabilità al lavoro, si tratta comunque in tal caso di una presunzione, che può prendere la forma di una fictio juris. Infatti la conservazione dell'efficienza fisica al momento del raggiungimento dell'età legale per il pensionamento è assolutamente concepibile, il che tuttavia non mette in discussione il fatto in sé del compimento dell'età pensionabile. L'oggettivo compimento di una determinata età è al contrario necessario e sufficiente (13).
25 Nel caso del rischio di invalidità la situazione è, invece, sostanzialmente diversa. Riguardo ad esso deve esistere oggettivamente un'infermità che pregiudichi l'idoneità al lavoro. E', questo, il caso della prestazione controversa nella fattispecie in esame. Il criterio dell'età può entrare in gioco come fattore che accresce il rischio da assicurare. Dal punto di vista della politica sociale si potrà ritenere che una ridotta idoneità al lavoro, unitamente ad un'età avanzata, aggravi decisamente il rischio (14). Come dimostra la prestazione da qualificare nel caso di specie, anche aspetti di politica sociale e legati alla politica del
mercato del lavoro, come l'alleviamento degli oneri di un settore economico o la necessità di evitare diseguaglianze sociali, svolgono senz'altro un ruolo nella concezione di una prestazione sociale, senza mettere in discussione il carattere della prestazione in quanto tale. Il criterio dell'età minima è inoltre idoneo a delimitare in modo oggettivo l'ambito dei potenziali aventi diritto. Esso non dovrebbe, pertanto, essere utilizzato quale elemento costitutivo nella qualificazione della prestazione.
26 Le percentuali di effettivo godimento della prestazione citate dal governo austriaco nel corso della trattazione orale non ostano sostanzialmente a questa impostazione. Se nell'anno 1998 la quota delle pensioni anticipate di vecchiaia per inabilità al lavoro nel regime dell'assicurazione sociale degli agricoltori ammontava al 50% di tutte le pensioni anticipate di vecchiaia concesse, il che rappresenta, rispetto al numero complessivo di tutte le pensioni riconosciute, una percentuale del 39%, mentre quella delle «vere e proprie pensioni per inabilità al lavoro» costituisce solo il 15%, si tratta innegabilmente di una percentuale elevata. Al riguardo, tuttavia, non si può ignorare che, nel quadro dei requisiti per ottenere la prestazione, il criterio dell'inabilità al lavoro è collegato a quello della protezione dell'attività lavorativa. Ne consegue che l'inabilità al lavoro (15) dev'essere accertata per l'esercizio, nel settore agricolo, di una determinata attività. La concreta conformazione dei requisiti per il riconoscimento del diritto - come espressamente confermato dal governo austriaco - è dettata da considerazioni di politica sociale. Ciò non toglie però che un'inabilità al lavoro rappresenti un elemento costitutivo della qualificazione della prestazione.
27 Per proseguire questo esame, occorre partire dal presupposto che la prestazione attualmente da qualificare costituisce una prestazione per invalidità ai sensi dell'articolo 3 della direttiva 79/7 di modo che essa non ricade nell'ambito di applicazione della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), prima ipotesi, della direttiva sulla parità di trattamento, ma potrebbe essere considerata in ogni caso come un'«altra prestazione», per la quale la fissazione di un'età pensionabile differenziata produce «conseguenze».
28 La Corte di giustizia, nella sentenza Graham e a. (16), ha legittimato disparità di trattamento tra uomini e donne sotto il profilo dell'attribuzione e del calcolo di determinate prestazioni di invalidità previste dall'ordinamento giuridico del Regno Unito in quanto conseguenze per altre prestazioni della fissazione di un'età pensionabile differenziata per gli uomini e per le donne. In particolare, nella fattispecie, si trattava, da una parte, della riduzione della pensione di invalidità, al compimento dell'età prevista per la pensione di vecchiaia (60 anni per le donne e 65 per gli uomini), all'ammontare di una pensione di vecchiaia effettivamente dovuta. D'altra parte, si trattava di un assegno di invalidità, versato in aggiunta alla pensione di invalidità, che era riconosciuto solo alle persone divenute inabili al lavoro almeno 5 anni prima del compimento dell'età pensionabile, ossia, per le donne, prima del compimento del 55, anno di età e, per gli uomini, prima del compimento del 60, anno di età.
29 La Corte di giustizia ha fissato al riguardo i seguenti criteri per le «conseguenze (...) per altre prestazioni», che legittimano disparità di trattamento ai sensi dell'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento. Come già dichiarato nella sentenza Thomas e a. (17), esse sono limitate alle disciminazioni esistenti in altri regimi di prestazioni che sono necessariamente ed obiettivamente legate alle differenze dell'età di pensionamento (18). Ricorre detta ipotesi se dette discriminazioni siano obiettivamente necessarie per evitare di mettere in gioco l'equilibrio finanziario del sistema di previdenza sociale o per garantire la coerenza tra il regime delle pensioni di vecchiaia e il regime delle altre prestazioni (19).
30 Mentre nella causa Graham e a. esisteva un oggettivo collegamento tra l'età pensionabile e la parità di trattamento in questione, poiché al compimento dell'età pensionabile si erano immediatamente verificate le indesiderate conseguenze di legge rappresentate dalla riduzione della prestazione, nel caso in esame la situazione è diversa. Non esiste alcun collegamento tra le fissazione dell'età per la concessine della pesnione di vecchiaia e l'età minima per il conseguimento della «pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro». I requisiti per il conseguimento della prestazione e i limiti di età per la pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro sono indipendenti dal regime generale delle pensioni di vecchiaia. Vi è un punto di contatto tra i due regimi solo al compimento dell'età pensionabile prevista dalla legge, poiché in quel momento la prestazione della pensione anticipata per inabilità al lavoro viene sostituita dalla normale pensione di vecchiaia.
31 Rispetto all'età pensionabile prevista dalla legge, l'età minima per il conseguimento della prestazione controversa è stata scelta in maniera piuttosto incoerente. Mentre per le donne essa è stata fissata a 55 anni, ossia 5 anni prima del compimento dell'età pensionabile prevista dalla legge, per gli uomini è stata fissata a 57 anni, ossia 8 anni prima del compimento dell'età pensionabile.
32 All'udienza, il governo austriaco ha ammesso al riguardo che, nell'ipotesi di un'eventuale fissazione di un'età differenziata per il conseguimento della prestazione, che fosse rispettivamente di 50 anni per le donne e di 55 anni per gli uomini, un parallelo aumento di due anni del limite di età, con il passaggio di quest'ultimo a 52 anni per le donne e a 57 per gli uomini, non avrebbe certo posto alcun problema. La situazione nel caso in esame era, tuttavia, diversa in quanto anche per le donne l'«età pensionabile» ai fini di detta prestazione era fissata a 55 anni. Poiché un aumento dell'età oltre questa «età normale per la pensione anticipata» sarebbe stato in contrasto con il sistema giuridico austriaco, tale età doveva rimanere invariata per le donne, mentre quella prevista per gli uomini veniva aumentata di due anni. Inoltre, uno Stato che abbia previsto una differenza di cinque anni per l'età pensionabile degli uomini e delle donne, non sarebbe in alcun modo obbligato a trasferirla nella stessa misura a tutte le conseguenze per altre prestazioni.
33 Tale argomentazione, tuttavia, non può far dimenticare che, prima della modifica legislativa controversa, si era in presenza di una disciplina non discriminatoria, che in questa forma non era imposta neppure dall'età pensionabile prevista dalla legge, poiché la prestazione controversa non dipendeva da tale età.
34 Pertanto è anche difficile capire perché la discriminazione relativa all'età minima per conseguire la pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro, introdotta dalla modifica legislativa, debba essere necessariamente legata all'età pensionabile prevista dalla legge. Al contrario, la precedente situazione giuridica, a carattere non discriminatorio e ben funzionante, avvalora la tesi che manchi il necessario collegamento dell'ormai differenziata età per il conseguimento della prestazione con l'età pensionabile prevista dalla legge. L'età per il conseguimento della prestazione fissata a 55 anni tanto per gli uomini quanto per le donne non è stata modificata in modo unitario né proporzionale rispetto all'età pensionabile prevista dalla legge. Pertanto, anche la coerenza dei regimi può essere difficilmente addotta a giustificazione della controversa disparità di trattamento.
35 Per quanto riguarda ora l'equilibrio finanziario dei regimi di previdenza sociale interessati, occorre rilevare che alla base della riforma legislativa vi erano ragioni economiche. Le considerazioni di bilancio addotte debbono tuttavia essere intese nel senso di misure generali di austerità dirette a sgravare complessivamente il bilancio dello Stato, misure che debbono essere considerate indipendenti dal finanziamento e dall'effetto congiunto, sul piano economico, delle prestazioni sociali interessate in senso stretto. Il governo austriaco, in ogni caso, non ha addotto, al di là delle generiche considerazioni di bilancio, alcun argomento che porti a concludere nel senso di un'interdipendenza dei regimi tra loro. E' indubbio che il raggiungimento dei «parametri di Maastricht» era un obiettivo imposto dal diritto comunitario. Ciò non autorizzava, tuttavia, a conseguire tale obiettivo attraverso misure discriminatorie. Considerazioni di bilancio sono comunque inidonee, secondo una costante giurisprudenza della Corte, a giustificare discriminazioni tra i sessi (20).
36 Concludendo, l'età differenziata per gli uomini e per le donne ai fini del conseguimento di una pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro non può essere considerata né oggettivamente né necessariamente collegata all'età pensionabile prevista dalla legge. E' pertanto altresì escluso che ci si possa richiamare all'art. 7, n. 1, lett. a), seconda ipotesi, della direttiva sulla parità di trattamento per giustificare la disparità di trattamento. Ciò vale indipendentemente dal fatto che l'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento autorizzi gli Stati membri solo a mantenere le discriminazioni esistenti o, eventualmente, addirittura consenta loro di introdurne ex novo. Tale conclusione conduce direttamente alla seconda questione, la quale, conformemente al punto di vista espresso in questa sede, va risolta solo in via subordinata.
2. Sulla seconda questione
37 Con la seconda questione, il giudice a quo intende stabilire se la successiva introduzione di un'età pensionabile differenziata rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 7, nn. 1, lett. a), e 2, della direttiva sulla parità di trattamento.
38 Preliminarmente, occorre chiarire che il termine «successiva», da una parte, deve essere certamente inteso nel senso di successiva alla data in cui la direttiva sulla parità di trattamento è divenuta vincolante per lo Stato membro. Per la Repubblica d'Austria, essa può essere individuata nella data di adesione allo Spazio economico europeo, ossia il 1, gennaio 1994, e, al più tardi, nella data di adesione alle Comunità europee, cioè il 1, gennaio 1995. D'altra parte, il termine «successiva» indica che già precedentemente esisteva una normativa che prevedeva una parità di trattamento.
39 E' inoltre opportuno chiarire che, nella logica dell'analisi in precedenza svolta, non è stata l'età pensionabile in senso stretto ad essere fissata successivamente in modo differenziato, bensì l'età prevista per il conseguimento di una prestazione sociale sulla quale l'età pensionabile produce eventualmente «conseguenze».
40 I ricorrenti sostengono che l'art. 7, n. 2, e l'art. 8, n. 2, della direttiva sulla parità di trattamento non autorizzano l'introduzione successiva di nuove eccezioni al principio della parità di trattamento. Le disposizioni da emanare ovvero le misure da adottare ai sensi di tali disposizioni potrebbero essere solo, da un lato, quelle comportanti progressi per la realizzazione dell'obiettivo fondamentale della direttiva sulla parità di trattamento e, dall'altro, valutazioni e analisi che possano costituire la base per stabilire se il mantenimento di eccezioni sia ancora giustificato. Il diritto austriaco sarebbe in contasto con la direttiva sulla parità di trattamento.
41 Il governo austriaco chiarisce innanzi tutto che l'aumento dell'età prevista per gli uomini per il conseguimento della pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro potrebbe essere considerato senza dubbio un passo nella direzione della realizzazione del principio della parità di trattamento ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento, poiché precedentemente tale età, per gli uomini, era inferiore di dieci anni alla «normale» età pensionabile, mentre per le donne era inferiore solo di cinque anni. Ormai, tale differenza sarebbe stata ridotta a tre anni. Nella misura in cui la fissazione un'età differenziata per la pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro può essere giustificata per coerenza con la normale età pensionabile, ciò dovrebbe valere per tutto il periodo di transizione verso la completa realizzazione del principio della parità di trattamento. In tale periodo, il legislatore nazionale dovrebbe rimanere libero di perseguire i propri obiettivi rispettivi. Qualora la Corte di giustizia non dovesse condividere tale punto di vista, dovrebbe verificarsi l'aumento - necessario per considerazioni finanziarie - dell'età per il conseguimento del diritto, sia per gli uomini sia per le donne, da 55 a 57 anni. Ciò tuttavia contrasterebbe radicalmente con l'obiettivo, inerente alla direttiva sulla parità di trattamento, di salvaguardare il più possibile, durante il periodo transitorio, i vantaggi esistenti a favore delle donne.
42 In conclusione, il governo austriaco ritiene che una modifica legislativa, con cui sia aumentata di due anni solo per gli uomini l'età, precedentemente fissata in modo uniforme per gli uomini e per le donne, per il conseguimento della pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro, rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento. All'udienza, il governo austriaco ha fatto espressamente notare che la formulazione dell'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento non contiene alcuna indicazione da cui si possa desumere che si tratti di una clausola di «standstill». Tale disposizione si riferirebbe, invece, alla «fissazione del limite di età per la concessione della pensione» e non, ad esempio, al «mantenimento del limite di età per la concessione della pensione».
43 La seconda questione, secondo il governo del Regno Unito, va intesa come diretta a stabilire se la disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), costituisca una clausola di «standstill», in base alla quale uno Stato membro non possa adottare alcun nuovo provvedimento a carattere discriminatorio, anche se rientri nel campo di applicazione della detta disposizione derogatoria. Il governo del Regno Unito ritiene che tale questione debba essere risolta in senso negativo. Né dalla lettera della direttiva sulla parità di trattamento né dalla giurisprudenza della Corte di giustizia risulterebbe l'esistenza di un obbligo di «standstill».
44 La Commissione ritiene che la disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, sia finalizzata alla realizzazione dell'obiettivo della parità di trattamento dei sessi. Ne conseguirebbe che tale disposizione dovrebbe essere interpretata come «una sorta di obbligo di standstill». Uno Stato membro eccederebbe il margine di libertà attribuitogli da tale disposizione per l'adeguamento dei suoi regimi pensionistici qualora aggravasse una discriminazione esistente o addirittura ne introducesse una nuova. Tale punto di vista sarebbe suffragato dalla lettera dell'art. 7, n. 2, relativo al mantenimento delle eccezioni, il che consentirebbe di concludere che sarebbe possibile solo mantenere disposizioni discriminatorie esistenti e non introdurne di nuove.
Valutazione
45 Poiché sia il governo austriaco sia il governo del Regno Unito, nonché la Commissione, utilizzano la nozione di obbligo ovvero di clausola di «standstill», occorre in primo luogo, al fine di poter proseguire il presente esame, definire il contenuto di tale nozione.
46 Anzitutto, essa potrebbe essere intesa letteralmente come prescrizione diretta al mantenimento della situazione giuridica esistente al momento dell'entrata in vigore della direttiva sulla parità di trattamento. Poiché tuttavia quest'ultima, in base tanto alla sua lettera quanto al suo spirito, mira ad una «graduale» attuazione del principio della parità di trattamento in materia di previdenza sociale, un'interpretazione statica di questo genere non è appropriata nel contesto in esame. Un obbligo di standstill potrebbe, tuttavia, essere anche interpretato come un divieto di peggioramento dello status quo al momento dell'entrata in vigore della direttiva sulla parità di trattamento. Ciò corrisponde probabilmente alla concezione di tale nozione presupposta dalle parti e risponde ad un'interpretazione teleologica delle disposizioni della direttiva. Tuttavia, tale impostazione non risolve il problema di stabilire quale tipo di modifica possa essere considerato come un miglioramento dello status quo e, pertanto, come un passo nella giusta direzione.
47 Lo scopo della direttiva sulla parità di trattamento può essere pacificamente individuato nella parità di trattamento tra i sessi in materia di previdenza sociale, benché alcuni ambiti, per un periodo non determinato a priori, siano esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva stessa (21). Lo scopo della disposizione derogatoria di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento è stato definito dalla giurisprudenza della Corte come un temporaneo mantenimento dei benefici riconosciuti alle donne in materia di pensioni (22).
48 Tali «benefici riconosciuti alle donne» possono però produrre effetti sfavorevoli per queste ultime sia nel calcolo della prestazione sia nelle sue conseguenze per altre prestazioni. La Corte di giustizia ha ammesso conseguenze negative del genere sulla situazione pensionistica delle donne (23). E' pertanto problematico il criterio alla luce del quale va valutato il progresso perseguito rispetto allo scopo della direttiva sulla parità di trattamento.
49 Il miglioramento della situazione di diritto delle donne rispetto ad una originaria situazione di svantaggio, come nella causa oggetto della sentenza 7 luglio 1994, causa C-420/92, Bramhill (24), può essere inteso, in maniera abbastanza diretta, come un passo verso l'obiettivo perseguito (25).
50 Nel caso in esame è decisamente più difficile ravvisare un progresso ai sensi della direttiva sulla parità di trattamento. Come ha giustamente fatto presente il governo austriaco, nella disciplina non discriminatoria della pensione anticipata di vecchiaia per inabilità al lavoro vigente prima della modifica legislativa dell'anno 1996 le donne erano relativamente svantaggiate, in quanto esse potevano usufruire della prestazione solo cinque anni prima del compimento dell'età prevista dalla legge per fruire della pensione di vecchiaia, mentre gli uomini già dieci anni prima del compimento della «normale» età pensionabile erano potenziali beneficiari di tale disciplina. Un aumento identico per gli uomini e per le donne dell'età per il conseguimento di una prestazione come quella controversa corrisponderebbe certo ad uno scopo definito come la parificazione assoluta, ma sarebbe relativamente più svantaggioso per le donne. Non si vede alcuna chiara via d'uscita da questo conflitto di interessi.
51 Punto di partenza di questo esame dovrebbe essere il principio, ribadito costantemente nella giurisprudenza della Corte, secondo cui le eccezioni debbono essere interpretate in maniera restrittiva (26). Solo entro un ambito di applicazione chiaramente delimitato delle disposizioni derogatorie sono ammissibili modifiche legislative volte all'eliminazione delle disparità di trattamento, senza con ciò determinare in una volta una completa parità. Pertanto, non sembrano escluse a priori neppure discipline che mantengano in essere, seppur in misura attenuata (27), disparità di trattamento.
52 Per contro, l'introduzione di nuove disparità di trattamento in un regime di prestazioni precedentemente privo di discriminazioni ha un'altra natura. La circostanza che inizialmente sia stato possibile configurare un tipo di prestazione in maniera non discriminatoria in base al sesso può essere considerata un indizio del fatto che la disciplina derogatoria non è stata fatta valere. Non si può equiparare al fatto di «mantenere le esclusioni in questione» ai sensi dell'art. 7, n. 2, della direttiva sulla parità di trattamento l'ipotesi che, nell'emanazione di successive normative, sia fatta valere per la prima volta, come fondamento giuridico, la disposizione derogatoria. In questo senso, l'art. 7, n. 1, non può essere considerato indipendentemente dal n. 2 di tale norma. Anche se nel n. 1 ci si riferisce solo ad una «fissazione del limite di età», il concetto di «mantenere», di cui al n. 2, implica che le disposizioni derogatorie del n. 1 debbano almeno essere fatte valere per poter giustificare una successiva modifica legislativa a contenuto discriminatorio. Una successiva introduzione di nuove disparità di trattamento non sarebbe quindi possibile.
53 Tuttavia, ai fini del caso in esame, detta problematica non necessita di ulteriori approfondimenti poiché, conformemente al punto di vista da me sostenuto in precedenza per la soluzione della prima questione, la disposizione derogatoria da interpretare in maniera restrittiva di cui all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento non può comunque essere applicata in materia.
Sull'efficacia nel tempo di una sentenza di interpretativa
54 La Repubblica d'Austria e il Regno Unito invitano a limitare l'efficacia nel tempo della pronuncia della Corte di giustizia al futuro, nel caso in cui la disciplina austriaca dovesse rivelarsi in contrasto col diritto comunitario. La Repubblica d'Austria pone in evidenza a questo proposito soprattutto le rilevanti conseguenze sul piano finanziario.
55 Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, i giudici degli Stati membri possono e devono applicare le disposizioni del diritto comunitario, quali interpretate dalla Corte di giustizia, in linea di massima anche a rapporti giuridici sorti prima dell'emanazione della sentenza sulla domanda di pronuncia pregiudiziale (28). Secondo tale giurisprudenza, una limitazione della retroattività di massima di una decisione interpretativa, per analogia con l'art. 174, secondo comma, del Trattato CE (29) (divenuto art. 231 CE), viene in considerazione, in via eccezionale, quando essa è giustificata (30) da considerazioni imprescindibili di certezza del diritto riguardanti il complesso degli interessi pubblici e privati in gioco. Tale situazione si deve presumere quando esiste il rischio di gravi ripercussioni economiche e vi sia incertezza quanto alla portata delle norme comunitarie pertinenti (31). Solo qualora entrambe le condizioni siano soddisfatte, può essere riconosciuta una legittima esigenza di tutela dell'affidamento nella compatibilità di una disciplina nazionale con il diritto comunitario. A questo proposito, si deve sottolineare nuovamente che il rischio di conseguenze gravose sul piano finanziario non costituisce di per sé solo un motivo per tutelare l'affidamento nel mantenimento di una normativa.
56 Queste condizioni necessarie per una limitazione dell'efficacia nel tempo della sentenza interpretativa non sussistono relativamente all'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento. Vero è che il governo austriaco fa presente i considerevoli oneri economici collegati ad un'eventuale incompatibilità dell'attuale disciplina con il diritto comunitario. Tuttavia, tali pretesi maggiori oneri debbono essere relativizzati. In primo luogo, la controversa modifica legislativa non dipendeva dai costi dell'interessato settore economico della previdenza sociale in quanto tali, bensì da considerazioni generali di carattere finanziario, che, dal canto loro, miravano al raggiungimento dei parametri di Maastricht, il che non ha alcun rapporto obiettivo con la coerenza dei sistemi previdenziali. In secondo luogo, in base a mere considerazioni pratiche, l'aggravio finanziario rimane contenuto, giacché il caso in esame riguarda una pensione per inabilità al lavoro. Un imprescindibile criterio per il riconoscimento della prestazione è, al riguardo, l'accertamento dell'almeno parziale inabilità al lavoro. Ciò non è in alcun modo possibile retroattivamente.
57 Per quanto riguarda la tutela dell'affidamento nella compatibilità della disciplina nazionale con il diritto comunitario, occorre osservare quanto segue. Le conseguenze del «necessario legame» tra una discriminazione e
limiti di età differenziati nell'assicurazione vecchiaia sono state chiaramente accertate nelle precedenti pronunce della Corte di giustizia (32). Anche i criteri per valutare il carattere «necessario» e l'«obiettivo legame» sono già stati esposti dalla Corte di giustizia in modo tale da non lasciare adito a dubbi sul piano giuridico. Sullo sfondo della pregressa applicazione pluriennale di una disciplina non discriminatoria, non potevano sussistere dubbi, per la Repubblica d'Austria, sul fatto che l'introduzione di limiti di età discriminatori non era necessaria ai sensi di tale giurisprudenza.
C - Conclusione
58 Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo di risolvere la domanda di pronuncia pregiudiziale nei seguenti termini:
«L'art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale, dev'essere interpretato nel senso che non autorizza uno Stato membro ad applicare tale disposizione derogatoria a prestazioni che vengono sì concesse a partire da una determinata età, ma, in aggiunta, solo in base all'esistenza di un'invalidità (inabilità al lavoro)».
(1) - GU 1979, L 6, pag. 24 (in prosieguo: la «direttiva sulla parità di trattamento»).
(2) - Nota influente ai fini della versione italiana delle presenti conclusioni.
(3) - Nella versione contenuta nello Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl. 1996, pag. 201.
(4) - V. art. 3, n. 1, lett. a), della direttiva sulla parità di trattamento.
(5) - V. § 79, n. 1, e § 70 b) del Bauern-Pensionsversicherungsgesetz (legge relativa alla previdenza per gli agricoltori, in vigore dall$1.1.1971; in prosieguo: il «PVG»).
(6) - V. la 18° legge di modifica del BSVG (Bauern-Sozialversicherungsgesetz, in vigore dal 1, gennaio 1979), entrata in vigore il 1, luglio 1993, BGBl 1993, pag. 337.
(7) - Legge 29.12.1992, BGBl 1992, pag. 832.
(8) - 51° legge di modifica dell$ASVG, BGBl 1992, pag. 335.
(9) - 18° legge di modifica del BSVG, BGBl 1993, pag. 337; 19° legge di modifica del GSVG, BGBl 1993, pag. 336.
(10) - Sentenze 30 marzo 1993, causa C-328/91, Thomas e a. (Racc. pag. I-1247), 7 luglio 1992, causa C-9/91, Equal Opportunities Commission (Racc. pag. I-4297), 11 agosto 1995, causa C-92/94, Graham e a. (Racc. pag. I-2521) e 30 aprile 1998, cause riunite da C-377/96 a C-384/96, De Vrient e a. (Racc. pag. I-2105).
(11) - Sentenze 20 febbraio 1997, causa C-88/95, Martínez Losada e a. (Racc. pag. I-869) e 25 febbraio 1999, causa C-320/95, Alvite (Racc. pag. I-951); v. anche conclusioni dell$avvocato generale Alber, presentate l$11 luglio 1998 nella stessa causa (paragrafo 19).
(12) - Così una disposizione dell$ordinamento belga, v. la sentenza nelle cause riunite da C-377/96 a C-384-96, De Vriendt e a. (citata alla nota 10, punto 21), e le conclusioni dell$avvocato generale Alber, presentate il 15 gennaio 1998 nella stessa causa (Racc. pag. I-2107, paragrafo 34).
(13) - Ovviamente, assieme ad altre condizioni per il riconoscimento del diritto, come ad esempio l'esistenza di periodi di assicurazione, di periodi contributivi, ecc.
(14) - Una simile situazione si verifica nel caso della disoccupazione di lavoratori anziani, talché si trovano ovunque anche forme miste di prestazioni sociali per questa categoria di persone (v. sentenze Martínez Losada e a., e Alvite, citate alla nota 11), che vengono eventualmente definite anch'esse «disciplina relativa al pensionamento anticipato» come avviene nell$ordinamento giuridico austriaco, secondo quanto esposto dal governo austriaco.
(15) - Nota priva di interesse ai fini della versione italiana delle presenti conclusioni.
(16) - Citata supra, nota 10.
(17) - Citata supra nota 10.
(18) - V. sentenza Graham e a., citata alla precedente nota 10, punto 11; il corsivo è mio.
(19) - Ibidem, punto 12.
(20) - V., ad esempio, sentenza 24 febbraio 1994, causa C-343/92, Roks (Racc. pag. I-571, punti 35 e segg.).
(21) - V. art. 7, n. 1, lett. a)-e), della direttiva sulla parità di trattamento.
(22) - V. sentenza Thomas e a., citata alla nota 10, punto 9.
(23) - Sentenze Graham e a., citata alla nota 10, e 30 gennaio 1997, causa C-139/95, Balestra (Racc. pag. I-549).
(24) - Racc. pag. I-3191.
(25) - Lo svantaggio delle donne nella causa Bramhill era possibile in base alla disposizione derogatoria di cui all$art. 7, n. 1, lett. d). La prestazione controversa in tale causa era stata concessa per legge ad una più ampia cerchia di donne, senza tuttavia realizzare con ciò la parità di trattamento.
(26) - V. sentenza nelle cause riunite da C-377/96 a C-384/96, De Vrient e a., citata alla nota 10, punto 25, con ulteriori citazioni.
(27) - Come, ad esempio, nella fattispecie oggetto della sentenza Bramhill, citata alla nota 24.
(28) - Sentenze 27 marzo 1980, cause riunite 66/79, 127/79 e 128/79, Salumi e a. (Racc. pag. 1237, punto 9), e 27 marzo 1980, causa 61/79, Denkavit Italiana (Racc. pag. 1205, punto 16).
(29) - Sentenza 26 aprile 1994, causa C-228/92, Roquette Frères (Racc. pag. I-1445, punto 19).
(30) - Sentenze 8 aprile 1976, causa 43/75, Defrenne (Racc. pag. 455, punti 74-75), e 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot (Racc. pag. 379, punto 28).
(31) - Sentenza 9 agosto 1994, cause riunite C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-410/93 e C-411/93, Lancry e a. (Racc. pag. I-3957, punti 40 e segg.).
(32) - V. sentenze Thomas e a. e Graham e a., citate alla nota 10.