62010CC0115_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti eljárásban a Fővárosi Bíróság (Budapest, Magyarország) a 3508/92 és az 1259/1999 tanácsi rendelet(2) értelmezésével kapcsolatban terjesztett elő kérdéseket. E bíróság a Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt.‑nek (a továbbiakban: Bábolna Zrt.) – a részére nyújtott 2004. évi nemzeti kiegészítő mezőgazdasági támogatás tárgyában – a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (a továbbiakban: Hivatal) ellen közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perében jár el.
I – Jogi háttér
2. A csatlakozási okmány(3) 23. cikkében előírja: „[a] Tanács, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, egyhangúlag eljárva, kiigazíthatja ezen okmány közös agrárpolitikára [a továbbiakban: KAP] vonatkozó rendelkezéseit, amennyiben az a közösségi [jelenleg európai uniós] szabályozás változásai következtében szükségesnek bizonyul. Ilyen kiigazítások a csatlakozás időpontja előtt tehetők”.
3. Ugyanezen okmány 20. cikke szerint „[a]z ezen okmány II. mellékletében felsorolt jogi aktusokat a mellékletben meghatározott módon ki kell igazítani”. E melléklet „Mezőgazdasági jogszabályok” című 6.A. fejezetében a 27. pont b) alpontja előírja, hogy az 1259/1999 rendelet az 1a–1c. cikkel egészül ki. Az 1a. cikk az 1. cikkben említett támogatási rendszerek keretében nyújtott közvetlen kifizetések (fokozatos) bevezetését írja elő. Az 1b. cikk megengedi az új tagállamoknak, hogy az 1. cikkben említett támogatási rendszerek keretében nyújtott kifizetéseket egységes támogatással, illetve „egységes területalapú támogatással” váltsák fel. Végül az 1c. cikk lehetővé teszi számukra, hogy a Bizottság engedélyével nemzeti kiegészítő támogatással egészítsék ki a közvetlen támogatást.
4. Az 1782/2003/EK tanácsi rendelet(4) 2004. május 1‑jétől hatályon kívül helyezte a 3508/92 rendeletet(5) és az 1259/1999 rendeletet(6) . Az 1. cikke előírja, hogy az 1782/2003 rendelet többek között megállapítja a következőket: „[i] a [KAP] keretébe tartozó [helyesen: keretébe tartozó és az I. mellékletben felsorolt] jövedelemtámogatási rendszerek alapján az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlegéből finanszírozott közvetlen kifizetések közös szabályai, az 1257/1999/EK rendelet szerint meghatározottak kivételével, [és ii] mezőgazdasági termelők részére nyújtott jövedelemtámogatás […] egységes támogatási rendszer”.
5. Az 1782/2003 rendelet 2. cikkének a) pontja szerint: „»mezőgazdasági termelő«: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek csoportja – tekintet nélkül az ilyen csoport vagy tagjainak nemzeti jog szerinti jogállására – akinek, illetve amelynek mezőgazdasági üzeme a Közösség területén található [az EK 299. cikkben] meghatározottak szerint, és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat”.
6. A 2004/281/EK tanácsi határozatot(7) a csatlakozási szerződés 2. cikkének (3) bekezdése és a csatlakozási okmány 23. cikke alapján fogadták el. E határozat 1. cikke 5. pontjának a) alpontjában akként rendelkezik, hogy az 1782/2003 rendelet 1. cikkébe a második francia bekezdést követően a következő francia bekezdést kell beilleszteni: „átmeneti egyszerűsített jövedelemtámogatás az új tagállamokban a gazdák számára (a továbbiakban: egységes területalapú támogatási rendszer [Single Area Payment Scheme, SAPS])”.
7. Az említett határozat 1. cikke 5. pontjának c) alpontjában előírja az 1782/2003 rendeletbe többek között a következőképpen megszövegezett 143a. cikk beiktatását: „A támogatási rendszerek bevezetése […] Az új tagállamokban a közvetlen kifizetéseket a következő – a növekedést a 2004. április 30‑i összetételű [Unióban] az ilyen kifizetések ebben az időpontban alkalmazandó szintjének százalékában kifejezett – növekedési ütemezésnek megfelelően kell bevezetni: [i] 25% 2004‑ben, [ii] 30% 2005‑ben, [iii] 35% 2006‑ban, [iv] 40% 2007‑ben, [v] 50% 2008‑ban, [vi] 60% 2009‑ben, [vii] 70% 2010‑ben, [viii] 80% 2011‑ben, [ix] 90% 2012‑ben, [és x] 100% 2013‑tól”.
8. E rendelkezés az „Egységes területalapú támogatási rendszer” címet viselő 143b. cikket is beiktatta, amelynek (1) bekezdése szerint: „[l]egkésőbb a csatlakozás időpontjában az új tagállamok úgy határozhatnak, hogy a közvetlen kifizetéseket a (9) bekezdésben meghatározott alkalmazási időszak alatt a (2) bekezdésnek megfelelően kiszámított egységes területalapú támogatással váltják fel”.
9. Ugyancsak beiktatásra került a „Nemzeti kiegészítő közvetlen kifizetések [complementary national direct payment, CNDP] és közvetlen kifizetések” címet viselő 143c. cikk, amelynek (2), (4), (6) és (7) bekezdése többek között így szól:
„(2) Az új tagállamok a Bizottság engedélyével kiegészíthetik a mezőgazdasági termelő részére nyújtott közvetlen kifizetéseket:
Az új tagállamokban a csatlakozást követően a mezőgazdasági termelő részére a megfelelő közvetlen kifizetés alapján nyújtható közvetlen támogatás teljes összege, beleértve valamennyi nemzeti kiegészítő közvetlen kifizetést, nem haladhatja meg azt a közvetlen támogatási szintet, amelyre a termelő a 2004. április 30‑i összetételű Közösségben a tagállamokra ekkor alkalmazandó megfelelő közvetlen kifizetés keretében jogosult lenne.
(4) Ha egy új tagállam az egységes területalapú támogatási rendszer alkalmazása mellett dönt, az (5) és a (8) bekezdésben említett feltételek mellett nyújthat nemzeti kiegészítő közvetlen támogatást.
(6) Az új tagállam objektív kritériumok alapján és a Bizottság engedélyével határozhat az odaítélhető nemzeti kiegészítő támogatások összegéről.
(7) A Bizottság engedélye: [i] a (2) bekezdés b) pontjának alkalmazási körébe tartozó esetben meghatározza a megfelelő KAP‑típusú nemzeti közvetlen kifizetési rendszereket, [ii] meghatározza azt a szintet, ameddig nemzeti kiegészítő támogatások nyújthatók, a nemzeti kiegészítő támogatások mértékét, és adott esetben, odaítélésük feltételeit, [és iii] a [KAP] alakulása miatt szükségessé váló esetleges módosításokra is figyelemmel kerül kiadásra.”
II – A tényállás és az előterjesztett kérdések
10. A Bábolna Zrt. 2004. május 28‑án nyújtotta be a magyar hatósághoz egységes területalapú támogatás és a hozzá kapcsolódó nemzeti kiegészítő támogatás iránti kérelmét.(8)
11. Ezt követően 2004. szeptember 1‑jétől a Bábolna Zrt. végelszámolás alá került, amelynek megindítására – a sikeres privatizáció érdekében szükséges profiltisztítás és reorganizáció céljából – a 2186/2004. (VII.22.) Korm. határozat alapján került sor.(9)
12. A Hivatal 2005. május 17‑én részben helyt adott a Bábolna Zrt. kérelmének, és egységes területalapú támogatásra 174 410 400 HUF (jelenleg megközelítőleg 626 133 EUR) összeg, míg a nemzeti kiegészítő támogatásra 70 677 810 HUF (jelenleg megközelítőleg 253 733 EUR) összeg kifizetését állapította meg.
13. Ezt követően, miután az elsőfokon eljáró Hivatal észlelte, hogy a Bábolna Zrt. 2004. szeptember 1‑jétől végelszámolási eljárás alatt áll, a 2006. április 11‑i 1026133367. sz. határozatával az előző határozatot módosította, és egyben 174 406 363 HUF (jelenleg megközelítőleg 626 119 EUR) egységes területalapú támogatást állapított meg, míg a szántóföldi nemzeti kiegészítő támogatás esetében a támogatási kérelmet elutasította, és a Bábolna Zrt.‑t 15 829 789 HUF (jelenleg megközelítőleg 56 829 EUR) korábban kifizetett támogatási összeg visszafizetésére kötelezte.
14. A közigazgatási szerv hivatkozott a 6/2004. (I.22.) Korm. rendelet 3. §‑a (1) bekezdésének a) pontjára, amely alapján támogatásban csőd‑, felszámolási, adósságrendezési vagy végelszámolási eljárás alatt nem álló jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság részesülhet.
15. A határozat ellen a Bábolna Zrt. kereseti kérelmet terjesztett elő, amelyben kérte a határozat bírósági felülvizsgálatát, a visszafizetésre kötelező határozat hatályon kívül helyezését, illetve az eredeti engedélyező határozat hatályában fenntartását.
16. A kérdést előterjesztő bíróság előtt a Bábolna Zrt. arra hivatkozik, hogy a jelen ügyben alkalmazandó európai uniós jogszabályok nem zárják ki a támogatásból azokat a személyeket, illetve gazdálkodókat, akik végelszámolás alatt állnak. A támogatás feltétele kizárólag az, hogy a mezőgazdasági termelői csoport üzeme az Európai Unió területén legyen, a kérelmező nemzeti jogi státuszától függetlenül. A Hivatal vitatja ezen értelmezést.
17. A kérdést előterjesztő bíróság szerint azért szükséges az előzetes döntéshozatal, hogy el tudja dönteni, hogy egy tagállamban jogszerűen működő, mezőgazdasági termelést folytató gazdasági társaság, amely ugyanakkor végelszámolás alatt áll – vagyis a jövőre nézve meg kívánja szüntetni a tevékenységét –, jogosult‑e az egységes területalapú uniós támogatáshoz szükséges feltételek fennállása esetén nemzeti kiegészítő támogatásra is, figyelembe véve a KAP alapelveit és céljait.
18. Ennek folytán a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy felmerült azon körülmény tisztázásának a szüksége, hogy a KAP céljait, természetét, tendenciáját figyelembe véve szabályozható‑e teljesen önállóan, illetve az európai uniós elvektől, szabályoktól függetlenül olyan nemzeti kiegészítő támogatás, mint a CNDP. Vagyis azt kérdezi, hogy előírhat‑e a tagállam a nemzeti kiegészítő támogatás körében további, szigorító, szűkítő feltételeket az európai uniós területalapú támogatásokhoz képest.
19. Mindezek alapján a kérdést előterjesztő Bíróság úgy határozott, hogy az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1. Elkülöníthetők‑e a [KAP] hatálya alá tartozó [európai uniós] (EMOGA) támogatásra, illetve a nemzeti kiegészítő támogatásra vonatkozó feltételek, vagyis vonatkozhatnak‑e a nemzeti kiegészítő támogatás feltételeire más, szigorúbb szabályok, mint az EMOGA által finanszírozott támogatásokra?
2. Értelmezhető‑e a [3508/92] rendelet 1. cikke (4) bekezdésének, illetve [az 1259/1999] rendelet 10. cikk a) pontjának a támogatottak alanyi körére vonatkozó hatálya úgy, hogy a támogatásnak alanyi oldalról csak két feltétele van: a) az a mezőgazdasági termelői csoport (egyén) jogosult támogatásra, amelynek b) mezőgazdasági üzeme [az Európai Unió] területén van?
3. Értelmezhetők‑e úgy a fenti rendeletek, hogy az a mezőgazdasági termelő, akinek mezőgazdasági üzeme [az Európai Unió] területén van, de tevékenységét be akarja a jövőben (a támogatás felhasználását követően) szüntetni, nem jogosult a támogatásra?
4. Hogyan kell értelmezni a fenti két rendelet alapján a nemzeti jog szerinti státuszt?
5. A nemzeti jog szerinti státuszba beletartozik‑e a mezőgazdasági termelő (csoport) esetleges megszűnési módjára vonatkozó jogi státusz is? A magyar jog külön jogállást (státuszt) konstituál a megszűnés lehetséges eseteire (csőd‑, felszámolási, illetve végelszámolási eljárás).
6. Lehet‑e külön, egymástól teljesen függetlenül szabályozni az egységes területalapú [európai uniós], illetve a kiegészítő nemzeti támogatás igénybevételének feltételeit? Milyen összefüggés van (lehet) a kétféle támogatás elvei, rendszere, céljai között?
7. Kizárható‑e a nemzeti kiegészítő támogatásból az a csoport (személy), aki egyébként az egységes területalapú közösségi támogatás feltételeinek megfelel?
8. Kiterjed‑e [az 1259/1999 rendelet] hatálya az 1. cikk alapján a nemzeti kiegészítő támogatásokra is, azt figyelembe véve, hogy amit csak részében finanszíroz az EMOGA, azt értelemszerűen a nemzeti kiegészítő támogatás finanszírozza?
9. Jogosult‑e a nemzeti kiegészítő támogatásra az a mezőgazdasági termelő, akinek jogszerűen és ténylegesen működő mezőgazdasági üzeme [az Európai Unió] területén van?
10. Ha a nemzeti jog külön szabályozza a gazdasági társaságok megszűnésének folyamatát, van‑e jelentősége ezen szabályozásnak [az európai uniós] (és az ahhoz kapcsolódó nemzeti) támogatás szempontjából?
11. Értelmezhetőek‑e úgy a [KAP] működésére vonatkozó [európai uniós] és nemzeti jogszabályok úgy, hogy azok komplex, egységesen értelmezendő, azonos elvek és feltételek alapján működő jogrendszert kell, hogy alkossanak?
12. Értelmezhető‑e úgy a [3508/92] rendelet 1. cikke (4) bekezdésének, illetve [az 1259/1999] rendelet 10. cikk a) pontjának hatálya, hogy a támogatás szempontjából teljesen közömbös a mezőgazdasági termelő jövőbeni megszüntetésre irányuló szándéka, illetve az erre vonatkozó jogi státusa?”
III – Elemzés
20. Mind a magyar kormány, mind pedig a Bizottság az előterjesztett kérdések együttes tárgyalását javasolta észrevételeiben, nemcsak azok nagy száma miatt, hanem azért is, mert átfedik egymást, és logikailag egymásra épülnek. Mindazonáltal a jelen indítvány könnyebb olvashatósága érdekében úgy döntöttem, hogy a kérdéseket három nagyobb csoportra osztom (az egyes kérdések pontos szövege tekintetében pedig a fenti 19. pontra hivatkozom).
21. A jelen ügyben felmerült legfontosabb probléma, valamint az a kérdés, amellyel kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei támadtak, lényegében az, hogy a nemzeti kiegészítő támogatások szabályozhatók‑e önállóan, és a tagállamok előírhatnak‑e a nemzeti kiegészítő támogatások körében (különösen a támogatottak viszonylatában) az egységes területalapú támogatási rendszerre előírtakhoz képest további sajátos szigorító és szűkítő feltételeket.
Az 1., 6., 7., 9. és 11. kérdés
22. Mindenekelőtt a vonatkozó európai uniós szabályokban szereplő, fent hivatkozott fogalommeghatározás világosan kimondja, hogy a „»mezőgazdasági termelő«: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek csoportja – tekintet nélkül az ilyen csoport vagy tagjainak nemzeti jog szerinti jogállására – akinek, illetve amelynek mezőgazdasági üzeme az [Európai Unió] területén található […], és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat”. Valójában – amint a Bizottság is rámutat – az európai uniós definíció nem véletlenül ilyen tág, célja a mezőgazdaságban aktív szereplők lehető legszélesebb skálájának lefedése, hogy az idevágó európai uniós jogszabályok a rendelkezések célja értelmében az egész ágazatra vonatkozzanak.
23. Az 1782/2003 rendeletet a 10 új tagállam 2004. évi csatlakozására tekintettel a tanácsi határozat(10) módosította, amely egy új, IVa. címet illesztett be az 1782/2003 rendeletbe; e cím, amely három új cikket – a 143a., 143b. és 143c. cikket – foglal magában, szabályozza a támogatási rendszerek bevezetését az új tagállamokban.
24. A 143a. cikk rendelkezik az új tagállamokban valamennyi közvetlen kifizetés fokozatos bevezetéséről („phasing‑in” rendszer).(11)
25. Az 1782/2003 rendelet 143c. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy az új tagállamok a Bizottság engedélyével és bizonyos feltételek mellett kiegészíthették a közvetlen kifizetéseket.(12)
26. Magyarország úgy döntött, hogy a tanácsi határozat 1. cikke 5. pontjának megfelelően az európai uniós közvetlen kifizetéseket az egységes területalapú támogatással váltja fel.
27. Magyarország 2004. május 18‑án terjesztette elő a nemzeti kiegészítő támogatásokkal kapcsolatos programját, amely kiegészítette, illetve megnövelte („top‑up”) az egységes területalapú támogatási rendszer alapján nyújtott területalapú támogatást. A nemzeti kiegészítő támogatások finanszírozása teljes egészében a nemzeti költségvetés terhére történik.
28. A Bizottság 2004. június 29‑i C(2004)2295 határozatában a 2004. év vonatkozásában jóváhagyta a nemzeti kiegészítő támogatásokat Magyarországon. Az így bevezetett nemzeti kiegészítő támogatási rendszer határozta meg a nemzeti kiegészítő támogatások összegét, szintjét és odaítélésük feltételeit.
29. Már az elején le kell szögezni, hogy a vonatkozó európai uniós jog, így különösen az 1782/2003 rendelet, nem szabályozza a nemzeti kiegészítő támogatások odaítélésére vonatkozó feltételeket.
30. E rendelet pusztán azt írja elő 143c. cikkének (6) bekezdésében, hogy az új tagállamok objektív kritériumok alapján és a Bizottság engedélyével határozhatnak az odaítélhető nemzeti kiegészítő támogatások összegéről. Ezenkívül a 143c. cikk (7) bekezdésének megfelelően a Bizottság engedélye meghatározza azt a szintet, ameddig nemzeti kiegészítő támogatások nyújthatók, a nemzeti kiegészítő támogatások mértékét, és adott esetben, odaítélésük feltételeit.
31. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a közös piacszervezés alá tartozó területeken a tagállamok főszabály szerint nem avatkozhatnak be egyoldalúan hozott nemzeti rendelkezésekkel.(13) Jogalkotási hatáskörük pedig csak maradványjellegű lehet, és azokra a helyzetekre korlátozódik, amelyeket nem fednek le uniós szabályok, vagy ahol e szabályok kifejezett felhatalmazást adnak a tagállamoknak a szabályozásra.(14)
32. Ezenkívül a Bíróság úgy határozott, hogy „ha valamely területet közös piacszervezésről szóló rendelet szabályoz, a tagállamok tartózkodni kötelesek minden olyan intézkedéstől, amely azt sérti, vagy annak ellentmond. A közös piacszervezéssel azok az előírások is összeegyeztethetetlenek, amelyek gátolják a rendeltetésszerű működését, akkor is, ha a közös piacszervezés a kérdéses területet nem szabályozta teljes körűen”.(15)
33. A magyar kormány szerint a nemzeti kiegészítő támogatások odaítélésére vonatkozó feltételeket szabályozó európai uniós rendelkezések hiányában, e feltételeket – figyelemmel a Bizottság engedélyében foglaltakra, illetve az uniós jog alapvető elveinek tiszteletben tartásával – az új tagállamok szabadon alakíthatják ki.(16) A magyar kormány azt is állítja, hogy ez az 1782/2003 rendelet 143c. cikkének (7) bekezdéséből következik, amely előírja, hogy a Bizottság engedélye „adott esetben” meghatározhatja a támogatások odaítélésének feltételeit. Ezért előadja, hogy ebből a contrario
az következik, hogy az odaítélés feltételeit alapvetően a tagállamok határozzák meg.
34. Mindenesetre itt szeretném megjegyezni, amint a magyar kormány és a Bizottság is jelezte, hogy a nemzeti kiegészítő támogatásokat nem európai uniós forrásokból (EMOGA)(17), hanem a tagállamok nemzeti költségvetéséből fizetik. Ezért úgy vélem, hogy az új tagállamok számára bizonyos fokú mozgástér biztosítandó a nemzeti kiegészítő támogatás jogosultsági feltételeinek meghatározása tekintetében.
35. Ezzel kapcsolatban a magyar kormány előadja, hogy ebből következően indokolt, hogy a tagállam bizonyos (szűkítő) feltételeket írhasson elő a támogatásra jogosultak köre tekintetében, amennyiben az az európai uniós jog általános elveit nem sérti.(18) A magyar kormány előadja továbbá, hogy a támogatás jogosultsági feltételeinek szabályozása nem egységes: vannak olyanok, amelyeket az európai uniós jog határoz meg, másokat adott esetben a nemzeti jog. Ezért nem ellentétes az európai uniós joggal egy olyan helyzet, amikor a nemzeti kiegészítő támogatásokra való jogosultság feltételrendszere nem egyezik meg az egységes területalapú támogatásokra való jogosultság feltételrendszerével, és ennek következtében egy, az egységes területalapú támogatásokra jogosult személy esetlegesen nem jogosult a nemzeti kiegészítő támogatás igénylésére.
36. Nézetem szerint nem szabad elfelejteni, amint a magyar kormány és a Bizottság is elismerte, hogy a nemzeti kiegészítő támogatások funkciója lényegében egy önkéntes kompenzáció abból a célból, hogy az átalánytámogatás esetleges negatív hatásait egyes ágazatokban kiegyenlíthessék, és valamennyire enyhítsék a „phasing‑in” mechanizmust.
37. Természetesen a nemzeti kiegészítő támogatások feltételei nem tehetnek önkényes megkülönbözetést azon pályázók között, akik a támogatás folyósítási feltételeinek már eleget tettek. Ezért a Bizottság helyesen érvel, amikor azt állítja, hogy ha már jóváhagyta a nemzeti programot, akkor a tagállam nem dönthet úgy, hogy további eltérő feltételeket alkalmaz.
38. Ebből következik, hogy a nemzeti kiegészítő támogatások tekintetében a tagállamok feltételeket, úgymint pályázati határidőket, kifizetési szinteket, egyéb szankciókat vagy követelményeket állapíthatnak meg. De a szóban forgó előírásokból az következik, hogy bár e feltételek alkalmazása az 1782/2003 rendelet 143c. cikke értelmében a Bizottság engedélyezésétől függ, azoknak a támogatási rendszer alapvető elveivel is összeegyeztethetőnek kell lenniük.
39. A Bizottság ezzel kapcsolatban hozzátette, hogy a fenti feltételeket minden nemzeti kiegészítő támogatás tekintetében szektorokra lebontva (tej, marha‑ és borjúhús, juh, rizs, szántóföldi növények, dohány), illetve általánosan (természetes vagy jogi személy), lehet meghatározni.
40. A Bíróság elé terjesztett iratokból következik, hogy Magyarország nemzeti programja, ahogyan azt a Bizottság jóváhagyta, nem tartalmazta azt a feltételt, hogy támogatásban kizárólag csőd‑, felszámolási, adósságrendezési vagy végelszámolási eljárás alatt nem álló jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság részesülhet.
41. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, hogy a nemzeti bíróságnak kétségei vannak a tekintetben, hogy összeegyeztethető‑e az európai uniós joggal egy olyan helyzet, amikor a mezőgazdasági termelő – tekintet nélkül az aktuális jogállására –egységes területalapú támogatásban részesül az európai uniós jogszabályoknak megfelelően, de a hozzá kapcsolódó nemzeti kiegészítő támogatást megtagadják tőle, mert végelszámolási eljárás alá kerül.
42. Úgy tűnik számomra, hogy a szóban forgó mezőgazdasági termelőnek – a mezőgazdasági támogatás forrásától függően – gyakorlatilag két eltérő szabályrendszernek kell megfelelnie.
43. A magyar kormány érvelésével szemben úgy vélem, hogy a nemzeti kiegészítő támogatásokat nem lehet teljesen függetlenül kezelni, hanem az európai uniós mezőgazdasági támogatási rendszer szerves részének kell tekinteni.
44. Ezzel kapcsolatban le kell szögezni, hogy az 1259/1999, 3508/92 és az 1782/2003 rendeletekben meghatározott „mezőgazdasági termelő” fogalmának definíciója a szóban forgó jogszabályok teljes egészére kiterjed, beleértve a nemzeti kiegészítő támogatások feltételeiről rendelkező részeket is.
45. Ugyanis az európai uniós támogatás és a hozzá kapcsolódó nemzeti támogatás valójában egy egységes program, amelyet közös célok és egymással összeegyeztethető alapelvek jellemeznek.
46. E tekintetben éppen a magyar kormány volt az, amely elismerte, hogy a KAP azonos alapelvek alapján működő, komplex jogi rendszer.
47. Ezért, még ha jogosultak is a nemzeti kiegészítő támogatások tekintetében bizonyos feltételek meghatározására, (i) a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk a „mezőgazdasági termelő” fogalmát; (ii) a nemzeti kiegészítő támogatásokra vonatkozó feltételek a Bizottság engedélyezésétől függnek,(19) és végül pedig (iii) e feltételeknek minden esetben összeegyeztethetőnek kell lenniük a támogatási rendszer alapelveivel.
A 2., 4., 5. és 10. kérdés
48. Egyértelmű, hogy az előterjesztett kérdések közül néhány kimondottan a 3508/92 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében, valamint az 1259/1999 rendelet 10. cikkében (illetve az ezt felváltó 1782/2003 rendelet 2. cikkének a) pontjában) szereplő „mezőgazdasági termelő” fogalmára vonatkozik.
49. A magyar kormány egyfelől elfogadja, hogy e rendelkezésekből következik, hogy a tagállamok nem szűkíthetik le e fogalom terjedelmét azzal, hogy speciális jogi formát írnak elő. Másfelől azonban úgy érvel, hogy a „nemzeti jog szerinti jogállás” nem értelmezhető úgy, hogy abba beletartozna a mezőgazdasági termelők csoportjának és tagjainak azon helyzete is, amikor megszűnésre irányuló eljárás alá kerülnek. Ezzel kapcsolatban a magyar kormány azt is kifejti, hogy megfelel a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az arányosság elvének a nemzeti jogban előírt feltétel, amely szerint csak azok a személyek jogosultak támogatásra, amelyek nem állnak megszűnésre irányuló eljárás alatt.
50. Nézetem szerint a „nemzeti jog szerinti jogállás” kifejezésben a „jogállás ” per definitionem
„valamely személy vagy szervezet, úgymint társaság vagy társulás jogi identitását” jelenti. A mezőgazdasági termelői jogállást azonban kifejezetten kizárták a fent hivatkozott rendeletekben előírt „mezőgazdasági termelő” kifejezés meghatározó jellemzői közül. Tulajdonképpen a vonatkozó rendelkezések elemzése azt mutatja, hogy e rendelkezések a „mezőgazdasági termelő” fogalommeghatározás lényeges jellemzőit emelik ki, azaz hogy (i) a mezőgazdasági termelő „mezőgazdasági üzeme [az Európai Unió] területén található”, és hogy (ii) a mezőgazdasági termelő „mezőgazdasági tevékenységet folytat”.
51. A fenti kizárás ellenére a kérdés továbbra is az, hogy a „mezőgazdasági termelő” (vagy mezőgazdasági termelői csoport) „megszűnésére irányuló eljárás” – vagy arra irányuló szándéka, hogy tevékenységét a jövőben megszünteti – jogilag releváns‑e az európai uniós támogatás és a kapcsolódó nemzeti támogatás odaítélésének szempontjából. E kérdést célszerű úgy megközelíteni, hogy egyúttal elismerjük, hogy (például) a gazdasági társaság feloszlása, a működési engedély visszaadása vagy a tevékenység megszüntetésének más, nemzeti jog szerinti módja nem más, mint a mezőgazdasági termelő jogi identitásának megszüntetésére (vagy esetleg a nemzeti jogszabályok szerinti megváltoztatására) irányuló eljárás.
52. Véleményem szerint addig, amíg az ilyen eljárás jogi szempontból nem fejeződik be, és így a mezőgazdasági termelő megszűnését eredményező jogesemények egyike sem következett be, a mezőgazdasági termelő jogilag folyamatosan létezik, és jogi identitása lényegében érintetlen marad. Sőt üzleti tevékenységéről alkotott szubjektív véleménye (például abbéli szándéka, hogy megszünteti a tevékenységét) sem változtat ezen. Ennek oka pedig az, hogy e szándék ebben az összefüggésben nem minősül olyan jogszabályban előírt körülménynek, amely a mezőgazdasági termelő megszűnését eredményezi, vagy jogállását érinti, és amelynek következtében elveszíti a mezőgazdasági támogatás igényléséhez való jogát.
53. Ráadásul, ha figyelembe vesszük a 3508/92 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében, valamint az 1259/1999 rendelet 10. cikkében (illetve az ezt felváltó 1782/2003 rendelet 2. cikkének a) pontjában) szereplő „mezőgazdasági termelő” fogalmát, e meghatározás szövege alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy e fogalom nem fedi le azokat a természetes vagy jogi személyeket, akik jogilag olyan mezőgazdasági termelőnek minősülnek, akik megszűnésükre irányuló jogi eljárás megindítását kezdeményezték, de egyébként megfelelnek az előbb említett fogalom ismérveinek. Mielőtt e személyeket kizárhatnánk e fogalom alól, a csőd‑, felszámolási, adósságrendezési vagy végelszámolási eljárás alatt álló mezőgazdasági termelőkről kifejezetten ki kellene jelenteni, hogy nem jogosultak olyan mezőgazdasági támogatásra, mint amely az alapügyben is szerepel. Mivel ilyen megfogalmazás nem lelhető fel a szóban forgó rendelkezésekben, úgy vélem, hogy – kiterjesztő értelmezésüket elfogadva – e rendelkezésekbe nem is lehet azt beleérteni.
54. Ezenkívül – amint a fenti 43–47. pontból (és az e pontokat megelőző okfejtésből következik) – a tagállamoknak a nemzeti kiegészítő támogatások alkalmazása során figyelembe kell venniük a „mezőgazdasági termelő” fogalmát.
55. Továbbá a támogatási program alapelveiből következik, hogy a tagállamoknak koherens módon kell eljárniuk a közvetlen kifizetések folyósítása terén, és nem tehetnek különbséget a mezőgazdasági termelők jogállása alapján.(20)
56. Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy figyelembe véve a nemzeti kiegészítő támogatások célját (egyes szektorokban az átalánytámogatás esetleges negatív hatásainak kiegyenlítése), minden olyan mezőgazdasági termelőt megillet a nemzeti kifizetés, aki a 3508/92 rendelettel, az 1259/1999 rendelettel és az 1782/2003 rendelettel összhangban egységes területalapú támogatásra jogosult. Minden más értelmezés azzal a következménnyel járna, hogy egyes mezőgazdasági termelőket megfosztanának a kompenzációs rendszer (CNDP) előnyeitől, ami hátrányosan megkülönböztető alkalmazáshoz vezetne. Amint fent kifejtettem, bár a nemzeti kiegészítő támogatások terén a tagállamoknak jogukban áll bizonyos feltételeket meghatározni, tiszteletben kell tartaniuk a „mezőgazdasági termelő” fogalmát.
A 3., 8. és 12. kérdés
57. A fent kifejtettek alapján világos, hogy a mezőgazdasági támogatásról szóló európai uniós szabályokban nincs olyan előírás, amely a mezőgazdasági termelőt azon az alapon zárná ki a támogatási jogosultságból, hogy szándékában áll megszüntetni a tevékenységét. Ezért a mezőgazdasági termelő akkor is jogosult a közvetlen kifizetésekre, ha még a kifizetés előtt megszünteti tevékenységét, de a kérelem benyújtásának időpontjában teljesítette a vonatkozó követelményeket(21) (egyébként még a magyar kormány is elismerte, hogy a támogatás iránti kérelmeket a kérelem benyújtásakor fennálló jogi és ténybeli körülményekre tekintettel kell megítélni).
58. Úgy vélem, hogy az olyan nemzeti rendelkezés, amelynek értelmében egy végelszámolási eljárás alá került vállalkozás semmilyen esetben nem részesülhet nemzeti kiegészítő támogatásokban, lényeges kihatással lehet az európai uniós mezőgazdasági támogatás alapjáuk szolgáló elvekre. Ugyanis ennek gyakorlati alkalmazása a támogatási jogosultság további szűkítésével járhat, és adott esetben az európai uniós joggal összeegyeztethetetlen feltételeket támaszthat.
59. A Bizottság helyesen utal arra, hogy az európai uniós jogi definíció – amely kifejezetten tág alkalmazási kört állapít meg a „természetes vagy jogi személyek” kifejezéssel – azt mutatja, hogy annak alkalmazása független az ilyen csoport, illetve tagjainak nemzeti jog szerinti jogállásától. A mezőgazdasági támogatások rendszerében ezzel lényeges szempontra hívja fel az európai uniós jogalkotó a tagállamok figyelmét, mivel kihangsúlyozza, hogy nem korlátozhatják a potenciálisan támogatható mezőgazdasági termelők körét a nemzeti jog szerinti jogállásukra hivatkozva. Valójában a nemzeti bíróságra hárul annak vizsgálata, hogy az alapügyben a Bábolna Zrt. ténylegesen felhagyott‑e tevékenységével azt megelőzően, hogy a támogatási kérelmét benyújtotta.
60. Végezetül a fenti megfontolásokból következik, hogy a nemzeti kiegészítő támogatásokat az európai uniós mezőgazdasági‑támogatási rendszer szerves részének kell tekinteni, amely egységes alapelvekkel és meghatározott programjelleggel rendelkezik.
61. Ezért a KAP működésére vonatkozó európai uniós és nemzeti jogszabályok komplex, egységesen értelmezendő, azonos (a KAP minden aspektusára vonatkozó) elvek és feltételek alapján működő jogi rendszert képeznek. A KAP keretében nyújtott európai uniós támogatás (egységes terü1etalapú támogatás), illetve az ahhoz kapcsolódó nemzeti kiegészítő támogatások igénybevételének feltételeit csak annyiban lehet eltérően szabályozni, amennyiben azokat a Bizottság előzetesen engedélyezte. A Bizottság határozatával jóváhagyja a nemzeti támogatási program elveit, céljait és rendszerét. Az egységes területalapú uniós támogatás feltételeinek megfelelő csoport (személy) nem zárható ki a nemzeti kiegészítő támogatásból, ha a Bizottság által engedélyezett nemzeti program ilyen rendelkezést nem tartalmaz. A vonatkozó európai uniós jogszabályokkal összhangban nemzeti kiegészítő támogatásra jogosult minden olyan mezőgazdasági termelő, aki az Európai Unió területén jogszerűen és ténylegesen működő mezőgazdasági üzemmel rendelkezik.
62. A 3508/92 rendelet 1. cikke (4) bekezdésének és az 1259/1999 rendelet 10. cikke a) pontjának keretében a nemzeti jog szerinti státuszt kiterjesztően kell értelmezni úgy, hogy a lehető legszélesebb alanyi kört lefedje, tekintet nélkül arra, hogy a nemzeti jogszabályok értelmében milyen jogállással rendelkezik egy adott mezőgazdasági termelő. A mezőgazdasági termelő (vagy mezőgazdasági termelői csoport) megszűnésének módja – az alapügyben érintett esetben – nem befolyásolja a jogállását (a fenti cikkek alkalmazásában), ha a mezőgazdasági termelő – az általa kezdeményezett, megszűnésére irányuló jogi eljárástól függetlenül – a támogatás iránti kérelem benyújtásakor jogszerűen és ténylegesen is működik.
63. Egy adott mezőgazdasági termelő azon szándéka, hogy tevékenységét a jövőben megszünteti, nem releváns a támogatásra való jogosultsága megállapításakor. Egy adott mezőgazdasági termelő jövőbeni megszűnésre irányuló szándéka, illetve erre vonatkozó jogállása közömbös a 3508/92 rendelet, az 1259/1999 rendelet és az 1782/2003 rendelet alkalmazása szempontjából. Végül pedig az 1259/1999 rendelet hatálya kiterjed a nemzeti kiegészítő támogatásokra is.
IV – Végkövetkeztetések
64. Ennek megfelelően álláspontom szerint a Fővárosi Bíróság által előterjesztett kérdésekre a következő válaszokat kell adni:
– Az 1., 6., 7., 9. és 11. kérdés: a közös agrárpolitika (KAP) működésére vonatkozó európai uniós és nemzeti jogszabályok komplex, egységesen értelmezendő, azonos (a KAP minden aspektusára vonatkozó) elvek és feltételek alapján működő jogi rendszert képeznek. A KAP keretében nyújtott európai uniós támogatás (egységes terü1etalapú támogatás), illetve az ahhoz kapcsolódó nemzeti kiegészítő támogatások igénybevételének feltételeit csak annyiban lehet eltérően szabályozni, amennyiben azokat a Bizottság előzetesen engedélyezte. A Bizottság határozatával jóváhagyja a nemzeti támogatási program elveit, céljait és rendszerét. Az egységes területalapú uniós támogatás feltételeinek megfelelő csoport (személy) nem zárható ki a nemzeti kiegészítő támogatásból, ha a Bizottság által engedélyezett nemzeti program ilyen rendelkezést nem tartalmaz. A vonatkozó európai uniós jogszabályokkal összhangban nemzeti kiegészítő támogatásra jogosult minden olyan mezőgazdasági termelő, aki az Európai Unió területén jogszerűen és ténylegesen működő mezőgazdasági üzemmel rendelkezik.
– A 2., 4., 5. és 10. kérdés: az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27‑i 3508/92/EGK tanácsi rendelet 1. cikke (4) bekezdésének és a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról szóló, 1999. május 17‑i 1259/1999/EK tanácsi rendelet 10. cikke a) pontjának keretében a nemzeti jog szerinti státuszt kiterjesztően kell értelmezni úgy, hogy a lehető legszélesebb alanyi kört lefedje, tekintet nélkül arra, hogy a nemzeti jogszabályok értelmében milyen jogállással rendelkezik egy adott mezőgazdasági termelő. A mezőgazdasági termelő (vagy mezőgazdasági termelői csoport) megszűnésének módja – az alapügyben érintett esetben – nem befolyásolja a jogállását (a fenti cikkek alkalmazásában), ha a mezőgazdasági termelő – az általa kezdeményezett, megszűnésére irányuló jogi eljárástól függetlenül – a támogatás iránti kérelem benyújtásakor jogszerűen és ténylegesen is működik.
– A 3., 8. és 12. kérdés: egy adott mezőgazdasági termelő azon szándéka, hogy tevékenységét a jövőben megszünteti, nem releváns a támogatásra való jogosultsága megállapításakor. Egy adott mezőgazdasági termelő jövőbeni megszűnésre irányuló szándéka, illetve erre vonatkozó jogállása közömbös a 3508/92 rendelet, az 1259/1999 rendelet és a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá számos más rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet alkalmazása szempontjából. Végül pedig az 1259/1999 rendelet hatálya kiterjed a nemzeti kiegészítő támogatásokra is.
(1) .
(2)
–	Az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27‑i 3508/92/EGK tanácsi rendelet ( HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o.), illetve a [KAP] keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról szóló, 1999. május 17‑i 1259/1999/EK tanácsi rendelet ( HL L 160., 113. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 424. o.).
(3)
–	A Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány (HL 2003. L 236., 33. o.).
(4)
–	A [KAP] keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.; helyesbítés: HL 2004. L 94., 70. o.).
(5)
–	Azonban az 1782/2003 rendelet előírta, hogy a 3508/92 rendelet továbbra is alkalmazandó a 2005. naptári évet megelőző naptári évekre vonatkozó közvetlen kifizetések tekintetében, és a hatályon kívül helyezett rendeletekre való hivatkozást az új rendeletre való hivatkozásként kell értelmezni.
(6)
–	E rendeletet hatályon kívül helyezte az 1782/2003 rendelet. Ugyanakkor előírta, hogy „az 1259/1999/EK rendelet 2a. és 11. cikke, valamint e cikkek alkalmazásának céljából az említett rendelet melléklete 2005. december 31‑ig továbbra is alkalmazandó. Továbbá az 1259/1999/EK rendelet 3., 4., 5. cikke, valamint e cikkek alkalmazása céljából az említett rendelet melléklete 2004. december 31‑ig továbbra is alkalmazandó”.
(7)
–	A Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről szóló okmánynak, valamint az Európai Unió alapját képező szerződéseknek a [KAP] reformját követő kiigazításáról szóló, 2004. március 22‑i 2004/281/EK tanácsi határozat (HL 2004. L 93., 1. o.) (a továbbiakban: tanácsi határozat).
(8)
–	A magyar kormány kifejtette, hogy a Bábolna zártkörűen működő részvénytársaság, mely túlnyomó részben állami, kisebb részben önkormányzati tulajdonban áll.
(9)
–	A 2295/2005 (XII.23.) Korm. Határozat, illetve a Bábolna Zrt. közgyűlésének ezt követő döntése értelmében a végelszámolási eljárást 2006. január 31‑i hatállyal megszüntették.
(10)
–	E határozattal kapcsolatban lásd a C‑273/04. sz., Lengyelország kontra Tanács ügyben 2007. október 23‑án hozott ítéletet (EBHT 2007., I‑8925. o.). A Bíróság elutasította Lengyelország (Lettország, Litvánia és Magyarország által is támogatott) keresetét, amely vitatta, hogy a „phasing‑in” rendszert kiterjesztették az új tagállamokbeli mezőgazdasági termelőkre vonatkozó közvetlen kifizetésekre, mivel a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a vitatott határozat a csatlakozási okmány – a KAP reformját követő – szükséges kiigazítása volt, és nem sértette az egyenlő bánásmód és a jóhiszeműség elveit.
(11)
–	A „phasing‑in” mechanizmust többek között azért vezették be, mert a mezőgazdaság helyzete az új tagállamokban gyökeresen eltért a régi tagállamokétól. Így ez az európai uniós támogatások – különösen pedig a közvetlen támogatási rendszerek alá tartozó támogatások – fokozatos alkalmazását indokolta azért, hogy ne zavarják meg az új tagállamok mezőgazdasági ágazatában folyamatban lévő, szükséges átszervezést.
(12)
–	Az új tagállamok számára a 73/2009 rendelet továbbra is fenntartja e lehetőséget. A 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL L 30., 16. o.) helyezte hatályon kívül és váltotta fel az 1782/2003 rendeletet.
(13)
–	Lásd a 154/77. sz. Dechmann‑ügyben 1978. június 29‑én hozott ítélet (EBHT 1978., 1573. o.) 16. pontját.
(14)
–	Lásd a 48/85. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1986. szeptember 18‑án hozott ítélet (EBHT 1986., 2549. o.) 12. pontját, valamint a C‑118/02. sz. Industrias de Deshidratación Agrícola ügyben 2004. március 25‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑3073. o.) 19. pontját.
(15)
–	Lásd a C‑507/99. sz. Denkavit‑ügyben 2002. január 8‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑169. o.) 32. pontját; a C‑332/00. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2002. április 18‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑3609. o.) 29. pontját és a fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott Industrias de Deshidratación Agrícola ügyben hozott ítélet 20. pontját.
(16)
–	A magyar kormány ugyanarra az ítélkezési gyakorlatra hivatkozik, mint amelyet a fenti 13. lábjegyzet is idéz.
(17)
–	Kivéve talán a társfinanszírozásban megvalósuló vidékfejlesztési programokat.
(18)
–	A magyar kormány itt a C‑241/07. sz. JK Otsa Talu ügyben 2009. június 4‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑4323. o.) 48. pontjára hivatkozik.
(19)
–	Az 1782/2003 rendelet 143c. cikkének megfelelően.
(20)
–	Ez különösen az 1782/2003 rendelet 143c. cikkének (2) bekezdéséből következik.
(21)
–	Valójában az egységes területalapú támogatások esetében (szemben olyan mezőgazdasági támogatásokkal, amelyek egy adott tevékenység meghatározott ideig tartó gyakorlását írják elő, például állatok tartását minimum 6 hónapon keresztül) a követelmények teljesítését egy adott pályázat benyújtásának időpontjában kell igazolni.