62006CC0428
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 8. maj 2008 (
1
)
Forenede sager C-428/06 — C-434/06
Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) m.fl.
mod
Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya m.fl.
»Statsstøtte — skatteforanstaltninger vedtaget af en regional eller lokal myndighed — selektiv karakter«
I — Indledning
1.
De tre historiske provinser Vizcaya (Bizkaia), Álava (Araba) og Guipúzcoa (Gipuzkoa) er selvstændige regionale enheder, som tilsammen udgør den selvstyrende region Baskerlandet. De har i henhold til traditionelle privilegier (Fueros) fået tillagt egne lovgivningsbeføjelser på skatteområdet. På grundlag af disse beføjelser har de fastsat selskabsskatteprocenten for de selskaber, der er etableret i deres respektive områder, til 32,5%. I Spanien anvendes derimod generelt en selskabsskatteprocent på 35%. Endvidere har provinserne indført særlige ordninger for den skattemæssige behandling af visse investeringer, som ikke har noget modstykke i den spanske skattelovgivning.
2.
Naboregionerne La Rioja og Castilla y León samt fagforeningen Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA er af den opfattelse, at disse beskatningsordninger strider mod trinhøjere nationale bestemmelser og udgør ulovlig statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF og 88 EF. De har derfor anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, som har forelagt Domstolen de foreliggende syv, i vidt omfang enslydende præjudicielle anmodninger (
2
).
3.
Spørgsmålet er i første række, om skatteforanstaltningerne i de historiske provinser begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre, dvs. om de er selektive. Vælger man hele Spaniens territorium som referenceramme, er der tale om regional selektivitet. Det er nemlig kun virksomheder, der er etableret i en bestemt del af Spanien, dvs. i de historiske provinser, der omfattes af de pågældende beskatningsordninger.
4.
Domstolen har imidlertid i sin dom af 6. september 2006 i sagen Portugal mod Kommissionen (
3
) i forbindelse med skattebestemmelser i den portugisiske selvstyrende region Azorerne (herefter »Azorerne-dommen«) præciseret, at hele medlemsstatens område ikke nødvendigvis udgør referencerammen i forbindelse med skatteforanstaltninger truffet af en regional eller lokal enhed. Når en sådan enhed har et tilstrækkeligt selvstyre, kan alene dens område udgøre den relevante geografiske referenceramme. I så fald er en ordning, som begunstiger alle i området etablerede virksomheder på samme måde, en almindelig, ikke-selektiv foranstaltning, som ikke opfylder kriterierne for at udgøre statsstøtte.
5.
Domstolen og Retten har i mellemtiden behandlet over 40 sager vedrørende skatteforanstaltninger i de historiske provinser Vizcaya, Álava og Guipúzcoa, hvoraf nogle fortsat verserer (
4
). De i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser har imidlertid endnu ikke været genstand for en sag. Kommissionen og Retten har ikke alene udledt den selektive karakter af de hidtil behandlede foranstaltninger på grundlag af deres territoriale anvendelsesområde, men også på grundlag af andre betingelser, som begrænsede kredsen af begunstigede, f.eks. virksomhedernes størrelse eller den omstændighed, at der var tale om en nyetableret virksomhed (
5
).
6.
I de foreliggende sager er det derimod kun beskatningsordningernes karakter af regional foranstaltning, der er afgørende. Dette giver Domstolen mulighed for at videreudvikle den praksis, der tog sin begyndelse i Azorerne-dommen. Den skal navnlig præcisere nærmere, hvilke krav der skal stilles til regionale og lokale enheders selvstyre, for at deres beskatningsordninger kan betragtes som selvstændige foranstaltninger, der ikke omfatter hele statens territorium.
II — De relevante retsregler
A — Den spanske forfatning
7.
Følgende bestemmelser i den spanske forfatning er af særlig interesse i den foreliggende sammenhæng:
»Artikel 2 — Forfatningen er baseret på den spanske nations uopløselige enhed samt et fælles og udeleligt fædreland for alle spaniere; den anerkender og garanterer retten til selvstyre for de nationaliteter og regioner, af hvilke den er sammensat, og solidariteten mellem dem.
Artikel 31 — (1) Alle bidrager til at betale de offentlige udgifter efter økonomisk formåen og ved hjælp af et retfærdigt skattesystem, som er baseret på principperne om lighed og progression, og som under ingen omstændigheder må have konfiskatorisk karakter.
[…]«
8.
Afsnit VIII i forfatningen vedrører statens territoriale opdeling og indeholder bl.a. følgende bestemmelser:
»Artikel 137 — Statens territorium er opdelt i kommuner, provinser og de områder, der vil blive oprettet som selvstyrende regioner. De nyder alle selvstyre ved forfølgelsen af deres respektive interesser.
Artikel 138
— (1) Staten garanterer, at det i forfatningens artikel 2 fastsatte princip om solidaritet gennemføres effektivt ved at tilstræbe, at der opretholdes en passende og retfærdig økonomisk ligevægt mellem de forskellige dele af statens territorium; den tager navnlig hensyn til øernes situation.
(2)   Forskelle mellem de enkelte selvstyrende regioners statutter må under ingen omstændigheder føre til økonomiske eller sociale privilegier.
Artikel 139 — (1) Alle spaniere har inden for alle dele af statens territorium de samme rettigheder og pligter.
(2)   Ingen myndighed må træffe foranstaltninger, som direkte eller indirekte hindrer udøvelsen af personers frie bevægelighed og etableringsfrihed samt de frie varebevægelser inden for hele Spaniens territorium.
Artikel 143 — (1) Ved udøvelsen af den i forfatningens artikel 2 anerkendte ret til selvstyre kan provinser, der grænser op til hinanden og har fælles historiske, kulturelle og økonomiske karakteristika, samt øområderne og provinserne, som historisk udgør regionale enheder, opnå selvstyre og i henhold til bestemmelserne i dette afsnit samt i deres respektive statutter konstituere sig som selvstyrende regioner.
[…]«
9.
Artikel 148 og 149 indeholder opregninger af henholdsvis de områder, hvor de selvstyrende regioner kan overtage kompetencen, og de områder, hvor kompetencen er forbeholdt staten. Til de selvstyrende regioners mulige beføjelser hører navnlig fremme af den økonomiske udvikling i de selvstyrende regioner inden for rammerne af de mål, der er fastsat i den økonomiske politik på nationalt plan (artikel 148, stk. 1, nr. 13).
10.
Artikel 156-158 indeholder nærmere bestemmelser vedrørende de offentlige finanser:
»Artikel 156 — (1) De selvstyrende regioner nyder økonomisk uafhængighed ved udviklingen og udøvelsen af deres beføjelser i overensstemmelse med principperne om samordning med den statslige finansforvaltning og om solidaritet mellem alle spaniere.
(2)   De selvstyrende regioner kan i henhold til love og statutter handle som statens delegerede eller medvirke ved opkrævningen, forvaltningen og inddrivelsen af statens skatter.
Artikel 157 — (1) De selvstyrende regioners finansielle midler består af:
a)
skatter, som helt eller delvis er afstået af staten; tillæg til statsskatter og andre andele af statens indtægter
b)
egne skatter, afgifter og særlige afgifter
c)
overførsler fra en fællesterritorial udligningsfond og andre midler fra statsbudgettet
d)
afkast af egen formue og privatretlige indtægter
e)
indtægter fra kreditvirksomhed.
(2)   De selvstyrende regioner kan under ingen omstændigheder træffe beskatningsforanstaltninger, som vedrører aktiver uden for deres område, eller som hindrer den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser.
[…]
Artikel 158 — (1) I statsbudgettet kan der afsættes midler til de selvstyrende regioner i forhold til omfanget af de af dem udførte statslige tjenester og aktiviteter samt til sikring af et mindsteniveau af grundlæggende offentlige tjenester inden for hele Spaniens territorium.
(2)   Med henblik på at rette op på økonomiske skævheder inden for dele af territoriet og gennemføre solidaritetsprincippet effektivt oprettes en udligningsfond for investeringer, hvis midler fordeles af Cortes Generales blandt de selvstyrende regioner og i givet fald provinserne.«
B — Autonomistatut
11.
Den selvstyrende region Baskerlandet har sit forfatningsretlige grundlag i autonomistatutten fra 1979 (
6
), ifølge hvis artikel 40 regionen råder over sin egen selvstændige finansforvaltning.
12.
Endvidere bestemmer autonomistatuttens artikel 41, stk. 1, at forholdet mellem staten og Baskerlandet på skatteområdet reguleres ved de selvstyrende regioners sædvanlige økonomiske aftaler (»el sistema foral tradicional de Concierto Económico«). Artikel 41, stk. 2, fastsætter følgende principper for de økonomiske aftaler:
»a)
De kompetente institutioner i de historiske provinser i Baskerlandet [baskiske provinser, hvori der historisk gælder en særlig lovgivning] kan på grundlag af aftaleordningen på deres eget område opretholde, opbygge og vedtage bestemmelser vedrørende en skatteordning, idet der tages hensyn til statens generelle beskatningsordning samt til de bestemmelser om samordning, om harmonisering af skatter og afgifter og om samarbejde med staten, der er fastsat i den relevante økonomiske aftale, samt til de bestemmelser, som det baskiske parlament udsteder med samme formål, som finder anvendelse inden for den selvstyrende region.
b)
Opkrævning, administration, indkassering, inddrivelse og kontrol af alle skatter og afgifter, med undtagelse af toldafgifter […], påhviler i hver historisk provins den respektive Diputación Foral, hvorved samarbejdet med staten og dens kontrolforanstaltninger ikke berøres.
c)
De kompetente organer i de historiske provinser træffer relevante beslutninger for på deres respektive område at anvende de konjunkturbestemte skattemæssige særordninger, som staten har besluttet at anvende generelt inden for statens territorium. Disse bestemmelser har samme gyldighedsperiode som de statslige ordninger.
d)
Baskerlandets bidrag til staten udgøres af et samlet bidrag bestående af delbidrag fra hver af provinserne, som disse skal tilvejebringe som andel af statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region.
e)
Til fastsættelse af de historiske provinsers delbidrag, som tilsammen udgør det nævnte samlede bidrag, nedsættes en paritetisk kommission, som på den ene side består af en repræsentant for hver Diputación Foral og et tilsvarende antal repræsentanter for den baskiske regering og på den anden side af et tilsvarende antal repræsentanter for den statslige forvaltning. Det herved fastsatte bidrag stadfæstes ved lov i den gyldighedsperiode, der er fastsat i den økonomiske aftale, med forbehold af den årlige tilpasning heraf i henhold til den procedure, der ligeledes er fastsat i den økonomiske aftale.
f)
Ordningen skal administreres i overensstemmelse med solidaritetsprincippet, som der henvises til i forfatningens artikel 138 og 156.«
C — Økonomisk aftale
13.
Den økonomiske aftale mellem den selvstyrende region Baskerlandet og Spanien fra 2002 (
7
), der finder anvendelse i den foreliggende sag, erstatter den tidligere aftale fra 1981. I den økonomiske aftales artikel 2-4 opstilles principper, som de historiske provinser skal overholde ved udformningen af skattesystemet:
»Artikel 2. Almindelige principper
1.   I det skattesystem, som de historiske provinser opbygger, skal følgende principper overholdes:
1 —
Hensyntagen til solidariteten i det i forfatningen og i autonomistatutten fastsatte omfang.
2 —
Hensyntagen til statens generelle beskatningsordning.
3 —
Samordning, harmonisering af skatter og afgifter og samarbejde med staten i overensstemmelse med bestemmelserne i denne økonomiske aftale.
4 —
Samordning, harmonisering af skatter og afgifter og samarbejde mellem de historiske provinsers organer i henhold til de bestemmelser, som det baskiske parlament udsteder herom.
5 —
Overholdelse af internationale aftaler eller overenskomster, som Spanien har undertegnet og ratificeret, eller som Spanien har tiltrådt.
Der skal navnlig tages hensyn til bestemmelserne i den af Spanien indgåede overenskomst om undgåelse af dobbeltbeskatning og Den Europæiske Unions skatteharmoniseringsregler, idet de tilbagebetalinger skal foretages, der følger af anvendelsen af disse overenskomster og regler.
2.   Bestemmelserne i denne aftale skal fortolkes i henhold til bestemmelserne for fortolkningen af skattelovgivningen i Ley General Tributaria (almindelig lov om skatter og afgifter).
Artikel 3. Skatteharmonisering
De historiske provinser skal ved udarbejdelsen af skattebestemmelser overholde følgende:
a)
tilpasse sig Ley General Tributaria med hensyn til terminologi og begreber, uden at de i denne økonomiske aftale fastsatte særlige forhold berøres
b)
opretholde et samlet skattetryk, der modsvarer det, der er gældende inden for statens øvrige territorium
c)
overholde og sikre personers frie bevægelighed og etableringsfrihed samt fri bevægelighed for varer, kapital og tjenesteydelser inden for hele Spaniens territorium, uden forskelsbehandling, begrænsning af virksomheders muligheder for at konkurrere eller fordrejning ved tildelingen af midler
d)
anvende samme inddeling som inden for hele territoriet for aktiviteterne kvægavl, minedrift, tjenesteydelser, industri, handel samt liberale og kunstneriske erhverv, uden at en eventuel mere vidtgående inddeling af disse aktiviteter berøres.
Artikel 4. Samarbejdsprincip
1.   De kompetente organer i de historiske provinser skal inden for en passende frist på forhånd give statsadministrationen meddelelse om lovforslag på skatteområdet.
På samme måde skal statsadministrationen give disse organer meddelelse om tilsvarende forslag.
2.   Staten skal udvikle mekanismer, som gør det muligt for Baskerlandets organer at medvirke i internationale aftaler, som har konsekvenser for anvendelsen af denne økonomiske aftale.
3.   Statsforvaltningen og forvaltningen i de historiske provinser skal ved udførelsen af deres opgaver inden for administration, kontrol og opkrævning af skatter omgående og på passende måde meddele hinanden data og oplysninger, som de anser for nødvendige for en bedre opkrævning af disse skatter.
De to forvaltninger skal navnlig:
a)
via deres databehandlingscentre meddele hinanden alle oplysninger, som de behøver. Med henblik herpå tilvejebringes de nødvendige tekniske midler til den gensidige kommunikation. Årligt udarbejdes en fælles og samordnet plan for edbbehandlingen af skatteoplysningerne
b)
sikre, at kontroltjenesterne udarbejder fælles kontrolplaner for udvalgte samordnede mål, områder og procedurer samt for skattepligtige, som har flyttet bopæl, virksomheder, som er omfattet af skattemæssig transparens, og selskaber, som betaler selskabsskat forholdsmæssigt på grundlag af omsætningen.«
14.
I artikel 14, stk. 1, reguleres fordelingen af beskatningsbeføjelserne med hensyn til selskabsskat på følgende måde:
»1.   Selskabsskatten er en for skattepligtige med skattemæssigt hjemsted i Baskerlandet samordnet skat, som er underlagt den autonome lovgivning.
Uanset ovenstående stykke er skattepligtige, hvis omsætning i det foregående skatteår oversteg 6 mio. EUR, og som i det pågældende skatteår opnåede mindst 75% af deres omsætning inden for det fælles territorium, underlagt lovgivningen i dette territorium.
Ligeledes anvendes de autonome bestemmelser på skattepligtige med skattemæssigt hjemsted inden for det fælles territorium, når deres omsætning i det foregående skatteår oversteg 6 mio. EUR, og de opnåede deres samlede omsætning i Baskerlandet.«
15.
I den økonomiske aftales artikel 48-60 reguleres de økonomiske relationer mellem staten og Baskerlandet. Artikel 48-50 har følgende ordlyd:
»Artikel 48. Almindelige principper
Med hensyn til de økonomiske relationer mellem staten og Baskerlandet gælder følgende principper:
1 —
Skattemæssigt og økonomisk selvstyre for Baskerlandets organer med hensyn til fastsættelsen og udførelsen af deres beføjelser.
2 —
Hensyntagen til solidariteten i det i forfatningen og i autonomistatutten fastsatte omfang.
3 —
Samordning og samarbejde med staten for at sikre budgetmæssig stabilitet.
4 —
Bidrag fra Baskerlandet til statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, i den i denne økonomiske aftale fastsatte form.
5 —
Baskerlandets kompetente organer har de muligheder for finansiel kontrol, som staten til enhver tid varetager, og som er tillagt de regionale myndigheder, uden at dette medfører, at de lokale enheder inden for Baskerlandet får mindre selvstændighed end de regionale myndigheder i henhold til det fælles system.
Artikel 49. Finansielt bidrag
Baskerlandets bidrag til staten består i et samlet finansielt bidrag, der omfatter bidragene fra hver af dets historiske provinser, som bidrag til alle statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region Baskerlandet.
Artikel 50. Det finansielle bidrags gyldighedsperiode og ajourføring
1.   Metoden til fastsættelse af det finansielle bidrag, som gælder for den følgende femårsperiode, skal i overensstemmelse med de i denne aftale opstillede almindelige principper hvert femte år fastsættes ved lov, som efter forudgående godkendelse fra den paritetiske kommission for den økonomiske aftale vedtages af Cortes Generales (det spanske nationalparlament), og samtidig godkendes det finansielle bidrag for det første år af femårsperioden.
2.   Hvert år, der følger efter det første år, ajourfører den paritetiske kommission for den økonomiske aftale det finansielle bidrag ved hjælp af den metode, der er godkendt ved den i ovenstående stykke omhandlede lov.
3.   De principper, som udgør den i denne aftale indeholdte metode til fastsættelse af det finansielle bidrag, kan ændres i loven om femårigt finansielt bidrag, hvis det synes hensigtsmæssigt på grundlag af omstændighederne i forbindelse med anvendelsen heraf og de derved indvundne erfaringer.«
16.
I henhold til artikel 63 og 64 kan spørgsmålet, om en skattelovgivning er forenelig med den økonomiske aftale, inden dens offentliggørelse undersøges af en paritetisk sammensat kommission til samordning og vurdering af lovgivningen. På anmodning fra et af medlemmerne undersøger kommissionen indvendinger mod lovgivningen og forsøger at opnå en mindelig løsning.
D — Lov om finansielt bidrag i femårsperioden 2002-2006
17.
Ved lov af 23. maj 2002 (
8
) blev metoden til fastsættelse af Baskerlandets finansielle bidrag for perioden 2002-2006 vedtaget. Den indeholder bl.a. følgende bestemmelser.
»Artikel 3. Fastsættelse af det finansielle bidrag for basisåret
Det konkrete finansielle bidrag for basisåret i femårsperioden 2002-2006 fastsættes ved at anvende koefficienten for modregning i det samlede beløb af de udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, og ved at foretage relevante korrektioner og kompensationer i det i nedenstående artikler fastsatte omfang.
Artikel 4. Statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region
1.   Som statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, betragtes udgifter, som kan henføres til beføjelser, hvis udøvelse endnu ikke faktisk er overtaget af denne region.
2.   Det samlede beløb af disse udgifter beregnes ved fra de samlede udgifter på statsbudgettet at fradrage alle budgetmidler, der på statsligt niveau kan henføres til de beføjelser, som den selvstyrende region har overtaget, regnet fra det i det pågældende kongelige dekret fastsatte tidspunkt for den faktiske overførsel. […]
Artikel 5. Korrektioner
1.   Uanset bestemmelserne i nedenstående artikel 14 og 15 bliver de tal, som fremkommer på grundlag af modregningen i henhold til artikel 4, stk. 4, som supplement til de skønnede indtægter fra direkte skatter, som kan henføres til Baskerlandet og statens øvrige territorium, korrigeret i henhold til aftalens artikel 55. […]
Artikel 6. Kompensation
1.   Fra andelen af det finansielle bidrag fra hver af de historiske provinser fradrages følgende poster:
a)
den modregnelige del af ikke samordnede skatter
b)
den modregnelige del af budgetindtægter uden skattemæssig karakter
c)
den modregnelige del af underskuddet på det generelle statsbudget. […]
Artikel 7. Modregningsindeks
Modregningsindekset i henhold til artikel 4 og 6 ovenfor, som fastsættes på grundlag af de historiske provinsers indtægter i forhold til statens indtægter, udgør for den løbende femårsperiode 6,24%.«
18.
I andre bestemmelser i loven reguleres de ajourføringer af det finansielle bidrag, som på grundlag af basisåret 2002 skal foretages i de efterfølgende år.
E — Baskiske bestemmelser
19.
Det finans- og skattesystem, der er oprettet ved de ovennævnte bestemmelser, suppleres af Baskerlandets lov nr. 27/1983 af 25. november 1983. Heri fastsættes den andel af skatteindtægterne, som de historiske provinser skal betale til Baskerlandet efter fradrag af bidraget til staten.
20.
Desuden blev der ved Baskerlandets lov nr. 3/1989 af 30. maj 1989 oprettet et organ til samordning på skatteområdet inden for Baskerlandet. Dette organ afgiver rapport om forslag til lovgivning på skatteområdet i de historiske provinser.
F — De omtvistede skattebestemmelser i de historiske provinser
21.
Sag C-428/06, C-429/06 og C-434/06 vedrører en påstand om annullation af Norma Foral nr. 7/2005 af 23. juni 2005, udstedt af Juntas Generales de Vizcaya, hvis artikel 2 ændrer Norma Foral nr. 3/1996 af 26. juni 1996 om selskabsskat (del Impuesto sobre Sociedades) (
9
):
—
Artikel 2, stk. 4, ændrer artikel 29 i Norma Foral nr. 3/1996, således at skatteprocenten fastsættes til 32,5%.
—
Artikel 2, stk. 6, ændrer artikel 37 i Norma Foral nr. 3/1996 og foreskriver, at investeringer, der foretages i visse nye faste aktiver, der er bestemt til udvikling af virksomhedens økonomiske drift, giver ret til at fradrage 10% af investeringens værdi i beskatningsgrundlaget.
—
Artikel 2, stk. 7, ændrer artikel 39 i Norma Foral nr. 3/1996. I henhold til denne bestemmelse kan skattepligtige i beskatningsgrundlaget fradrage et beløb på 10% af regnskabsårets overskud og henlægge det til en fond til produktionsinvesteringer og/eller aktiviteter med henblik på beskyttelse eller forbedring af miljøet eller energibesparelse.
22.
Dermed afviger den selskabsskatteprocent, der er gældende i Vizcaya, fra den procent på 35%, der gælder generelt i Spanien (
10
). Skattefradragene i henhold til artikel 37 og 39 i Norma Foral nr. 3/1996 har intet modstykke i den spanske lov om selskabsskat.
23.
Sag C-430/06 og C-433/06 vedrører Decreto Foral Normativo de Urgencia Fiscal nr. 2/2005 af 24. maj 2005, udstedt af Consejo de Diputados de Álava, hvis eneste artikel, stk. 4 og 5, ændrer artikel 29 og 37 i Norma Foral nr. 24/1996 af 5. juli 1996 om selskabsskat. Bestemmelserne svarer til de anfægtede bestemmelser i Vizcaya.
24.
Sag C-431/06 og C-432/06 vedrører endelig Decreto Foral nr. 32/2005 af 24. maj 2005, udstedt af Diputación Foral de Guipúzcoa, som ændrer artikel 29 og 37 i Norma Foral nr. 7/1996 af 4. juli 1996 om selskabsskat. Bestemmelserne svarer til de anfægtede bestemmelser i de andre historiske provinser.
III — De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
25.
Allerede inden vedtagelsen af de i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser fandtes der tilsvarende lovgivning i de tre historiske provinser. Ved dom af 9. december 2004 annullerede Tribunal Supremo imidlertid disse tidligere lovbestemmelser (kassationsappel nr. 7893/1999) (
11
). Retten undersøgte i den forbindelse navnlig Normas Forales på grundlag af forfatningens principper om selvstyre, ligebehandling, statens enhed og solidaritet samt om konkurrence og etableringsfrihed. Den fremhævede i den henseende, at de nævnte principper ikke udelukkede enhver afvigelse fra det generelle skattesystem, som måtte forekomme i de historiske provinser. Der skulle nemlig også tages hensyn til det i forfatningen garanterede selvstyre for disse provinser. På den anden side blev grænserne for det forfatningsmæssigt tilladte overskredet, såfremt forskellene udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1.
26.
Under hensyntagen til Domstolens og Rettens praksis analyserede Tribunal Supremo derpå de enkelte bestemmelser og nåede bl.a. til den konklusion, at den nedsatte skatteprocent, reglerne om fradrag for visse investeringer i faste aktiver og henlæggelserne til den særlige fond udgjorde støtte. Uden at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse annullerede Tribunal Supremo disse og en række andre bestemmelser, da de ikke var anmeldt til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3, EF.
27.
Efter at de historiske provinser derpå havde vedtaget de i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser med samme indhold, anfægtede naboregionerne La Rioja og Castilla y León samt UGT-RIOJA igen disse ved Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. På grund af Azorerne-dommen (
12
), som Domstolen i mellemtiden havde afsagt, anså denne ret en præjudiciel forelæggelse for at være nødvendig og forelagde ved kendelser af 20. september 2006 følgende præjudicielle spørgsmål i sagerne C-428/06, C-429/06 og C-434/06:
»Skal artikel 87, stk. 1, EF fortolkes således, at de skatteforanstaltninger, der er vedtaget af Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, hvorved artikel 29, stk. 1, litra a), og artikel 37 og 39 i lov om selskabsskat affattes på en sådan måde, at der dels indføres en skatteprocent, der er lavere end den almindelige sats, der er fastsat i den spanske statslige lovgivning, dels nogle skattefradrag, der ikke eksisterer inden for den statslige skattelovgivning, og disse foranstaltninger finder anvendelse på den nævnte autonome regions område, skal anses for at være selektive og dermed omfattet af begrebet statsstøtte, hvorfor de skal anmeldes til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3, EF?«
28.
De præjudicielle spørgsmål i de andre sager vedrører de parallelle bestemmelser i Álava (C-430/06 og C-433/06) og Guipúzcoa (C-431/06 og C-432/06), men er i øvrigt enslydende.
29.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 30. november 2006 blev sagerne forenet.
30.
Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA, Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad de Castilla y León, Diputación Foral de Guipúzcoa, Confederación Empresarial Vasca (Confebask), den spanske og den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har afgivet indlæg for Domstolen. Endvidere har Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya og Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao afgivet fælles indlæg.
IV — Bedømmelse
A — Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
31.
UGT-RIOJA og Comunidad Autónoma de La Rioja havde oprindeligt gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skulle afvises. Førstnævnte part havde anført i den henseende, at Norma Foral nr. 7/2005, der var udstedt af Juntas Generales de Viscaya, allerede var blevet annulleret eller dens anvendelse udsat. Comunidad Autónoma de La Rioja havde hævdet, at de omtvistede bestemmelser i alle tre provinser var blevet annulleret ved kendelse afsagt af Tribunal Superior de Justicia del País Vasco den 14. november 2005 (stadfæstet ved kendelse af 17.3.2006) som led i opfyldelsen af Tribunal Supremos dom af 9. december 2004.
32.
Begge parter frafaldt imidlertid deres formalitetsindsigelse kort tid før retsmødet. De oplysninger, som parterne gav på et spørgsmål fra Domstolen under retsmødet om situationen i forbindelse med de nævnte sager, giver intet klart billede. Bestemmelserne, som blev anfægtet i en sag om foreløbige forholdsregler, synes til dels at være blevet udsat, selv om kendelserne herom med hensyn til visse Normas Forales formentlig ikke er blevet retskraftige.
33.
Hertil skal jeg først og fremmest bemærke, at det er uden betydning, at formalitetsindsigelser frafaldes, da Domstolen også af egen drift skal undersøge formaliteten. Den omstændighed, at de omtvistede bestemmelser muligvis er blevet annulleret eller udsat, kunne herved rejse tvivl om nødvendigheden af den præjudicielle forelæggelse.
34.
Ifølge fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 234 EF imidlertid udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom (
13
).
35.
Når spørgsmål, som er stillet af nationale retsinstanser, vedrører fortolkning af en fællesskabsretlig bestemmelse, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse, medmindre det er åbenbart, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i virkeligheden har til formål at få Domstolen til at træffe afgørelse ved hjælp af en konstrueret tvist eller at afgive responsa om generelle eller hypotetiske spørgsmål, at den fortolkning af fællesskabsretten, der anmodes om, ikke har nogen forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en relevant besvarelse af de forelagte spørgsmål (
14
).
36.
I de stadig verserende tvister i hovedsagen har sagsøgerne anfægtet bestemmelserne i de historiske provinser. I denne forbindelse har den forelæggende ret rejst et spørgsmål om fortolkningen af artikel 87 EF. Der er intet, der tyder på, at tvisterne er afgjort eller har fået hypotetisk karakter, fordi bestemmelserne allerede er blevet annulleret i andre sager. Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, hvis vurdering først og fremmest er af betydning, har under alle omstændigheder indbragt sagen for Domstolen, selv om bestemmelsernes gyldighed ifølge parterne skal være draget i tvivl inden for rammerne af sager om foreløbige forholdsregler ved netop den pågældende ret. Det tilkommer den forelæggende ret og ikke Domstolen at vurdere virkningerne af de afgørelser, der er truffet inden for rammerne af disse sager, efter den nationale procesret (
15
).
37.
Confebask anser desuden ikke forelæggelserne for nødvendige, da svaret allerede klart fremgår af Azorerne-dommen. Domstolen kunne også træffe afgørelse ved kendelse i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3. Der er i denne forbindelse imidlertid ikke tale om en formalitetsindsigelse i egentlig forstand. I de tilfælde, hvor proceduren i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3, finder anvendelse, skal anmodningen nemlig ikke afvises, men kan blot behandles i en forenklet procedure. Dette er der imidlertid ingen anledning til, da svaret på det præjudicielle spørgsmål ikke fremgår klart af retspraksis, og besvarelsen heraf desuden giver anledning til rimelig tvivl.
38.
Anmodningen om præjudiciel forelæggelse bør således antages til realitetsbehandling.
B — Det præjudicielle spørgsmål
39.
Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, på hvilke betingelser lokale myndigheders skatteforanstaltninger, som er mere fordelagtige end de skattebestemmelser, der gælder inden for medlemsstatens øvrige territorium, er selektive og dermed udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, der skal anmeldes til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3, EF.
40.
Inden jeg på grundlag af de faktiske omstændigheder i hovedsagen undersøger nærmere, under hvilke omstændigheder beskatningsordninger skal betragtes som selektive, vil jeg gerne minde om hovedlinjerne i Azorerne-dommen.
1. Azorerne-dommen
41.
I Azorerne-dommen har Domstolen for første gang indgående behandlet spørgsmålet om skattebestemmelsers såkaldte regionale selektivitet. Udgangspunktet er i den forbindelse først og fremmest fast retspraksis vedrørende betingelsen om selektivitet. I henhold til praksis kræver artikel 87, stk. 1, EF en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (
16
).
42.
Selv om skatter principielt ikke er nogen fordel, men en byrde, kan skatteforanstaltninger dog udgøre støtte, når staten i visse tilfælde opkræver lavere skatter end normalt eller afstår fra beskatning. Da begrebet statsstøtte er mere generelt end tilskudsbegrebet, omfatter det nemlig også lettelse af de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (
17
). For at vurdere, om en skatteforanstaltning har karakter af støtte, kræves der som referenceramme derfor en beskatning, der betegnes som »normal«, og hvorfra den omtvistede ordning afviger på selektiv vis (
18
). En forskellig beskatning er berettiget, når denne forskellige behandling følger af skattesystemets karakter eller opbygning (
19
).
43.
Den afgørende fornyelse i Azorerne-dommen er, at Domstolen fastslog, at referencerammen ikke nødvendigvis skal være hele medlemsstatens territorium. Den anså det derimod også for muligt, at referencerammen for en lokal eller regional myndigheds beskatningsordning alene er dennes område, når denne myndighed er tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til medlemsstatens centralregering (
20
).
44.
I sin tidligere retspraksis vedrørende regionale myndigheders støtteforanstaltninger havde Domstolen frem for alt understreget, at disse foranstaltninger kan henføres til staten (
21
). I tilknytning hertil har Kommissionen i sin hidtidige beslutningspraksis betragtet ordninger, som ikke fandt anvendelse inden for hele statens territorium, som selektive foranstaltninger, selv om de var vedtaget af regionale myndigheder (
22
).
45.
Ved fastsættelsen af referencerammen for vurderingen af en nedsat skatteprocent i en del af en medlemsstats territorium sondrede Domstolen i Azorerne-dommen med udgangspunkt i generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse (
23
) mellem tre situationer:
—
Centralregeringen beslutter ensidigt at nedsætte skatteprocenten inden for et bestemt geografisk område i forhold til den nationale skatteprocent (den første situation).
—
Beskatningsbeføjelserne er af centralstaten omfordelt til alle lokale myndigheder på et bestemt niveau, som inden for grænserne af de beføjelser, de er givet, har selvstændig beføjelse til at fastsætte skatteprocenten for deres geografiske kompetenceområde (den anden situation).
—
En regional eller lokal myndighed vedtager som led i udøvelsen af beføjelser, der er tilstrækkeligt uafhængige af centralmagten, og som andre myndigheder ikke har (asymmetri), en skatteprocent, som er lavere end den nationale sats, og som udelukkende gælder for virksomheder beliggende på det område, der hører under myndighedens beføjelser (den tredje situation).
46.
I den første situation foreligger der uden tvivl en selektiv foranstaltning. Da det i denne forbindelse er på det nationale niveau, at man fastlægger både den generelle ordning og den regionale afvigelse, er det kun hele statens territorium, der kan komme i betragtning som referenceramme.
47.
I den anden situation findes der ingen »normal beskatning«, som gælder for hele statens territorium, og hvorfra de enkelte regionale myndigheders ordninger kan afvige på fordelagtig vis. De forskellige lokale ordninger står derfor isoleret ved siden af hinanden og er ikke selektive (
24
).
48.
Dette ligner det indbyrdes forhold mellem medlemsstaternes beskatningsordninger. Da direkte beskatning henhører under medlemsstaternes kompetence (
25
), er selskabsskatteprocenterne ikke harmoniseret, men afviger betydeligt fra hinanden i de forskellige medlemsstater. Mens skatteprocenten i Bulgarien og Cypern kun udgør 10%, ligger EU-gennemsnittet på ca. 25% (
26
). Selv om de forskellige skatteprocenter absolut påvirker konkurrencen, har særligt lave satser, som gælder for alle virksomheder i en medlemsstat, ikke karakter af støtte, da der mangler et fælles system i Fællesskabet.
49.
Den tredje situation er kendetegnet ved en asymmetrisk kompetencefordeling. På nogle områder har de lokale eller regionale myndigheder visse lovgivningsbeføjelser, som inden for statens øvrige territorium tilkommer centralstaten. Det afgørende er i denne henseende, hvilken grad af selvstyre de lokale myndigheder har i forbindelse med deres lovgivningsvirksomhed.
50.
Såfremt centralstaten faktisk bestemmer indholdet af de lokale ordninger og/eller bærer de økonomiske konsekvenser heraf, er der ikke tale om et ægte selvstyre. Den lokale ordning skal så henføres til centralstaten. Dennes generelle ordninger udgør sammenligningsgrundlaget for vurderingen af, om den lokale ordning er forbundet med en selektiv fordel. Hvis man alene anvendte den lokale myndigheds område som referenceramme, fordi ordningen formelt blev indført af denne myndighed, ville medlemsstaterne let kunne omgå forbuddet mod statsstøtte. De behøvede blot formelt at overdrage kompetencen til at vedtage sådanne ordninger til de regionale eller lokale myndigheder (
27
).
51.
Hvis den lokale myndigheds omtvistede foranstaltning derimod bliver vedtaget af denne under udøvelse af tilstrækkeligt selvstændige beføjelser, kan den tredje situation sammenlignes med den anden situation: Bestemmelser vedtaget af forskellige lovgivere — i dette tilfælde centralstaten og regionale myndigheder — der handler selvstændigt, består side om side uden en fælles referenceramme.
52.
Spørgsmålet, om der foreligger et tilstrækkeligt selvstyre, har Domstolen såvel som generaladvokat Geelhoed (
28
) knyttet sammen med tre kriterier, der skal opfyldes kumulativt:
—
Den lovgivende regionale eller lokale enhed er forfatningsmæssigt tildelt en politisk og administrativ status, som er adskilt fra centralregeringens status — institutionelt selvstyre.
—
Bestemmelserne er vedtaget, uden at centralregeringen direkte kan gribe ind i deres indhold — proceduremæssigt selvstyre.
—
De økonomiske følger af nedsættelser i forhold til den nationale skatteprocent, hvilke nedsættelser gælder for virksomheder beliggende i regionen, må ikke udlignes ved tilskud eller bidrag fra andre regioner eller fra centralregeringen — økonomisk selvstyre.
2. Anvendelse af kriterierne i Azorerne-dommen på de historiske provinsers foranstaltninger
53.
Ligesom i Azorerne-sagen må der i forbindelse med de historiske provinser antages at foreligge en asymmetrisk kompetencefordeling som i den tredje situation. Også i Spanien henhører skattelovgivningen nemlig principielt under centralstatens kompetence. I modsætning til de øvrige lokale og regionale enheder er det kun de historiske provinser, der har egne beføjelser på dette område (
29
). Afgørende for vurderingen af, om de i hovedsagen omtvistede beskatningsordninger skal relateres til de bestemmelser, der gælder i den øvrige del af Spanien, eller betragtes som selvstændige ordninger, er derfor provinsernes selvstyre ved udøvelsen af deres beføjelser.
a) Indledende bemærkninger
54.
Indledningsvis vil jeg gerne minde om, at Den Europæiske Union i henhold til artikel 6, stk. 3, EU respekterer medlemsstaternes nationale identitet. Dette indebærer bl.a., at Unionen ikke berører en medlemsstats forfatningsmæssige ordning, hvad enten den er centralistisk eller føderal, og at principielt heller ikke ændrer noget ved kompetencefordelingen inden for en medlemsstat. I den nye affattelse af denne bestemmelse i Lissabontraktaten understreges det udtrykkeligt, at Unionen respekterer medlemsstaternes forfatningsmæssige strukturer (
30
).
55.
Ifølge fast retspraksis kan en medlemsstat imidlertid ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden, herunder dens forfatningsmæssige struktur, til støtte for, at forpligtelser, der følger af fællesskabsretten, ikke overholdes (
31
).
56.
I Azorerne-dommen har Domstolen foretaget en passende afvejning mellem disse to principper. Den respekterer på den ene side det selvstyre, som den enkelte medlemsstats forfatning indrømmer statens lokale enheder. Såfremt en foranstaltning nemlig altid skulle anses for at være selektiv alene på grund af, at det territoriale anvendelsesområde for en lokal beskatningsordning er begrænset, ville der i vidt omfang kunne rejses tvivl om det selvstyre, som den nationale forfatning indrømmer den lokale enhed. Enhver lokal ordning, som er mere fordelagtig end centralstatens skattelovgivning, og som også opfylder de yderligere betingelser for at udgøre støtte og overskrider de minimis-tærsklen, vil skulle godkendes af Kommissionen. En sådan godkendelse vil kun blive tildelt, hvis foranstaltningen er begrundet, f.eks. fremme af økonomisk underudviklede områder i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), EF.
57.
På den anden side sikres det som følge af kravene til den lokale lovgivers selvstyre, at medlemsstaterne ikke kan forskanse sig bag deres forfatningsmæssige ordning og omgå støtteforbuddet i artikel 87 EF gennem en rent formel overdragelse af lovgivningsbeføjelser.
58.
Der skal tages hensyn til denne afvejning ved anvendelsen af kriterierne i Azorerne-dommen på de foreliggende sager.
59.
Der er imidlertid to omstændigheder, der adskiller de foreliggende sager fra Azorerne-sagen. For det første er der tale om en anden processuel situation: Azorerne-dommen blev afsagt på grundlag af et annullationssøgsmål indledt af Portugal i henhold til artikel 230, stk. 1, EF til prøvelse af en kommissionsbeslutning. Domstolen skulle derfor selv træffe endelig afgørelse om, hvorvidt det var lykkedes Kommissionen at påvise, at den omtvistede foranstaltning udgjorde statsstøtte.
60.
I forbindelse med de foreliggende præjudicielle anmodninger i henhold til artikel 234 EF er Domstolens opgave derimod begrænset til fortolkningen af artikel 87, stk. 1, EF. Selv om den derved tager hensyn til de specifikke omstændigheder i hovedsagen, tilkommer det den forelæggende ret at foretage den endelige vurdering af, om de historiske provinsers omtvistede ordninger skal betragtes som selektive foranstaltninger og dermed som statsstøtte (
32
). Det præjudicielle spørgsmål, som sigter mod at få Domstolens vurdering af de konkrete foranstaltninger, skal derfor forstås i den forstand, jeg har angivet i punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
61.
For det andet skal det tages i betragtning, at Azorerne var blevet tildelt en beføjelse til at nedsætte den nationale skatteprocent for at opveje strukturelle handicap for virksomhederne i regionen som følge af regionens østatus (
33
). For at nedsættelsen af skatteprocenten ikke samtidig medførte en økonomisk svækkelse af regionen, kompenserede centralstaten for de heraf følgende lavere skatteindtægter. På grundlag heraf konkluderede Domstolen, at det økonomiske ansvar for de regionale beskatningsordninger ikke bæres af regionen selv, men i sidste instans af centralstaten, og anvendte derfor statens generelle skatteniveau som referenceramme for vurderingen af, om den regionale skatteprocent var selektiv (
34
).
62.
Det fremgår ikke, at beskatningsordningerne i Baskerlandets historiske provinser har til formål at kompensere for lignende geografiske eller øvrige strukturelle handicap. De i forhold til de generelle ordninger mere fordelagtige skattemæssige rammebetingelser har snarere til formål at tilvejebringe særlige incitamenter til virksomhedsetablering. Samtidig ligger det imidlertid — i modsætning til i Azorerne-sagen — heller ikke i systemets logik, at centralstaten kompenserer for lavere indtægter, som opstår for de historiske provinser som følge af skattefordelene.
63.
Endelig kan det antages, at de omtvistede ordninger faktisk finder anvendelse på samme måde på alle erhvervsdrivende, der er underlagt de historiske provinsers beskatningsbeføjelser. I denne forbindelse har Kommissionen anført, at de historiske provinser på den ene side også beskatter indtægter, der er opnået uden for deres område, og på den anden side ikke beskatter visse indtægter, der er opnået inden for provinserne.
64.
Denne omstændighed kan forklares med, at fordelingen af beskatningsbeføjelserne mellem centralstaten og Baskerlandet i henhold til den økonomiske aftales artikel 14, stk. 1, første punktum, i første række er knyttet til det sted, hvor virksomheden har sit hjemsted. Inden for visse grænser er indtægter, der ikke opnås på hjemstedet, alligevel underlagt beskatning efter hjemstedets bestemmelser. Der er derimod ikke foreskrevet nogen generel begrænset skattepligt for faste driftssteder på disses hjemsted, kombineret med en skattemodregning eller skattefritagelse for disse indtægter på det sted, hvor virksomheden har hovedsæde. I den henseende adskiller fordelingen af beskatningsbeføjelserne sig fra de regler, der er almindelige i den internationale skatteret. Heraf følger imidlertid ikke, at beskatningen i Baskerlandet er selektiv. Tværtimod finder den på samme måde anvendelse på alle virksomheder, som i overensstemmelse med fordelingen af beskatningsbeføjelserne er underlagt Baskerlandets skattesystem.
b) Det politiske og økonomiske selvstyres saglige omfang
65.
Ifølge Kommissionens fortolkning kræver Domstolen i Azorerne-dommen en undersøgelse i to faser for at vurdere den lokale enheds selvstyre. Det skal først undersøges, om den lokale enhed »spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima, som virksomhederne virker i« (
35
). Først når dette er fastslået, skal det undersøges, om de tre selvstyrekriterier i dommens præmis 67 foreligger.
66.
De historiske provinser har faktisk kun meget begrænsede beføjelser ved fastsættelsen af rammebetingelserne for økonomien. I henhold til autonomistatuttens artikel 41 kan de ganske vist fastlægge skattelovgivningen, men de har næppe indflydelse på anvendelsen af skatteprovenuet. Indtægterne overføres nemlig i vidt omfang til den selvstyrende region Baskerlandet og staten. Allerede af den grund er der derfor ikke tale om noget tilstrækkeligt selvstyre.
67.
Kommissionen har ganske vist ret i, at virksomheders konkurrencesituation ikke alene påvirkes af de skattemæssige rammebetingelser, men også af mange andre lokale faktorer, f.eks. adgangen til kvalificeret arbejdskraft, udformningen af de arbejdsretlige regler og af den sociale sikring samt kvaliteten af infrastrukturerne. Dette betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at der kun kan antages at foreligge et »tilstrækkeligt selvstyre«, når en indenstatlig enhed har så omfattende kompetencer, at den formår at påvirke alle disse faktorer.
68.
Selv medlemsstaterne har i dag ikke længere fuldstændig autonomi med hensyn til den økonomiske politik. De skal føre deres økonomiske politik i overensstemmelse med principperne i artikel 98 EF og samordne den i Rådet i overensstemmelse med artikel 99 EF. Mange bestemmelser med relevans for virksomhedernes placering, f.eks. bestemmelser inden for arbejdsret, miljøbeskyttelse, indgåelse af offentlige kontrakter og beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, er harmoniseret på fællesskabsplan. På visse områder, f.eks. landbrug, udenrigshandel og transport, er den nationale politik endvidere underordnet en fællesskabspolitik.
69.
Ved en nøjere læsning af den afgørende passage i Azorerne-dommen, som Kommissionen kun citerer i forkortet form, bliver det ligeledes klart, at Domstolen lægger vægt på, om der er selvstyre ved vedtagelsen af de konkrete foranstaltninger, og ikke på, hvorledes det forholder sig med den generelle handlefrihed inden for den økonomiske politik. Den anså det således for muligt, »at en indenstatslig enhed har en retlig og faktisk ordning, som gør den tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til en medlemsstats centralregering, således at det ved de foranstaltninger, denne enhed vedtager (
36
), er den og ikke centralregeringen, der spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima, […]« (
37
). I den forbindelse henviste Domstolen tydeligvis til de i Azorerne-sagen omtvistede beskatningsordninger.
70.
Hvis Kommissionen havde ret i sin fortolkning af Azorerne-dommen, er det vanskeligt at forstå, hvorfor Domstolen ikke også i den pågældende sag allerede afviste, at der var selvstyre, fordi de regionale kompetencer var begrænset til at tilpasse skatteprocenten. I stedet undersøgte den nøje, om regionen ved udøvelsen af denne kompetence handlede uafhængigt i institutionel, proceduremæssig og økonomisk henseende.
71.
Denne opfattelse fra Kommissionens side kan derfor ikke tages til følge.
c) Korrekt tilknytningsmoment: de enkelte historiske provinser eller den selvstyrende region Baskerlandet?
72.
Ved vurderingen af de omtvistede foranstaltningers selektivitet og undersøgelsen af de enkelte lokale enheders selvstyre rejser der sig først og fremmest det spørgsmål, om det er den selvstyrende region Baskerlandet som helhed eller de tre historiske provinser, der skal sammenholdes med centralstaten.
73.
I henhold til autonomistatuttens artikel 41, stk. 1, påhviler det de historiske provinser at vedtage beskatningsordninger, som det — som netop anført — først og fremmest drejer sig om i den foreliggende sammenhæng. Bestemmelserne i den økonomiske aftales artikel 2-4 er rettet til dem. De udveksler direkte oplysninger om skattelovgivningen med centralstatens finansforvaltning og har egne repræsentanter i kommissionen til samordning og vurdering af lovgivningerne i henhold til den økonomiske aftales artikel 63 og 64. Dette taler for at undersøge de enkelte historiske provinsers selvstyre.
74.
Det er imidlertid påfaldende, at samordningen inden for Baskerlandet tydeligvis fører til, at Normas Forales i alle tre provinser i vidt omfang er identiske. Derfor kunne man tvivle på, om de enkelte provinsers lovgivning er selvstændig. I den forbindelse skal der sondres mellem to hypoteser:
—
De historiske provinser er som følge af samordningen inden for Baskerlandet retligt eller faktisk tvunget til at vedtage fælles bestemmelser, idet samordningen er uafhængig af anvisninger fra centralstaten.
—
Provinserne er inden for rammerne af samordningen bundet af den selvstyrende regions bestemmelser, som selv beror på centralstatens anvisninger.
75.
I det første tilfælde udøves beskatningsbeføjelserne af alle tre provinser og eventuelt også af den selvstyrende region i fællesskab. Samordningen af lovgivningen inden for Baskerlandet begrænser i dette tilfælde muligvis provinsernes selvstyre i forhold til hinanden, men ikke deres (fælles) selvstyre i forhold til centralstaten. Det er imidlertid kun forholdet mellem centralstaten og den lokale eller regionale myndighed, der er af betydning ved vurderingen af, om en beskatningsordning, som gælder på samme måde for alle virksomheder i den pågældende myndigheds område, er selektiv. I dette tilfælde skal det derfor undersøges, om de i fællesskab agerende provinser eller provinserne og den selvstyrende region tilsammen er tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til centralstaten.
76.
I forbindelse med den anden hypotese rejses der derimod tvivl om de historiske provinsers selvstyre som følge af centralstatens indirekte anvisninger. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare, hvilken af disse to hypoteser der foreligger, og at drage de konsekvenser, der følger heraf.
77.
Endelig kunne man også forestille sig, at den selvstyrende region Baskerlandet kan påvirke skattelovgivningen i de historiske provinser på en sådan måde, at der i en del af Baskerlandet gælder mere fordelagtige betingelser end i andre dele. I dette tilfælde kunne der være tale om en selektiv foranstaltning, hvor det ganske vist ikke er centralstaten, men Baskerlandet, der udgør referencerammen. Der er imidlertid intet i de oplysninger, som er forelagt Domstolen, der taler for denne antagelse.
d) Anvendelsen af de enkelte kriterier
78.
Der er for den forelæggende ret og alle parter i sagen ved Domstolen ingen tvivl om de historiske provinsers og deres organers institutionelle selvstyre. Det er derfor ikke nødvendigt at drøfte dette kriterium yderligere. Indsigelserne fra sagsøgerne i hovedsagen og fra Kommissionen er kun rettet mod de historiske provinsers proceduremæssige og økonomiske selvstyre.
79.
I den forbindelse har Kommissionen inden for rammerne af det proceduremæssige selvstyre med rette identificeret to aspekter. Det ene aspekt, som man også kunne kalde proceduremæssigt selvstyre i snæver forstand, vedrører den lokale myndigheds frihed til at vedtage skattebestemmelser efter en procedure, hvor centralstaten ikke har nogen eller i hvert fald ingen afgørende indflydelse. Det andet aspekt vedrører den lokale myndigheds materielle manøvremargen i henhold til den nationale retsorden. For også bedre at afspejle dette andet aspekt vil jeg nedenfor i stedet for begrebet proceduremæssigt selvstyre anvende begrebet lovgivningsmæssigt selvstyre, dvs. formelt og materielt lovgivningsmæssigt selvstyre.
i) Lovgivningsmæssigt selvstyre
80.
Som Domstolen har fastslået Azorerne-dommens præmis 67, skal den lokale bestemmelse være vedtaget, »uden at den centrale regering direkte kan gribe ind i dens indhold«.
81.
Domstolen henviser imidlertid i denne forbindelse til punkt 54 i forslaget til afgørelse, hvor generaladvokaten anvendte en lidt mere vidtgående formulering: »Beslutningen skal være truffet […] i henhold til en procedure, hvor centralregeringen ikke har beføjelse til at gribe direkte ind i proceduren med fastsættelsen af skatteprocenten, og hvor den lokale myndighed ikke har pligt til at tage centralstatens interesser i betragtning ved fastsættelsen af skatteprocenten« (
38
).
82.
I dommens præmis 68 hedder det endelig, at et tilstrækkeligt politisk og skattemæssigt selvstyre i forhold til centralregeringen forudsætter, at den lokale myndighed er bemyndiget til at vedtage foranstaltninger med nedsættelse af skatteprocenter uafhængigt af enhver overvejelse, der er forbundet med centralregeringens adfærd.
83.
På grundlag af disse formuleringer er parterne uenige om, hvorvidt den omstændighed, at de historiske provinser i forbindelse med deres skattelovgivning er bundet af visse retlige normer, rejser tvivl om deres selvstyre. Overholdelsen af disse normer er underlagt domstolskontrol, i sidste instans ved Tribunal Supremo, dvs. en domstol på centralstatsligt niveau. Også dette betragter nogle parter som en begrænsning af de historiske provinsers selvstyre.
84.
De forfatningsmæssige bestemmelser, herunder bestemmelserne i autonomistatutten og i den økonomiske aftale, begrænser provinsernes materielle manøvremargen. Derfor vil jeg undersøge dette aspekt inden for rammerne af det materielle lovgivningsmæssige selvstyre. I den sammenhæng vil jeg også behandle domstolenes efterfølgende kontrol af skattebestemmelser. Da denne kontrol ikke har direkte indvirkning på meningsdannelsen under lovgivningsproceduren, berører den ikke det lovgivningsmæssige selvstyre i formel betydning, men har til formål at sikre overholdelsen af grænserne for det materielle lovgivningsmæssige selvstyre.
— Formelt lovgivningsmæssigt selvstyre
85.
Der foreligger formelt lovgivningsmæssigt selvstyre, når centralstaten ingen mulighed har for at gribe direkte ind i den procedure, som munder ud i vedtagelsen af skattebestemmelser, f.eks. ved at den skal godkende bestemmelserne, kan nedlægge veto mod, at de vedtages, eller kan overtage kompetencen til at indføre dem.
86.
Derimod berøres det formelle lovgivningsmæssige selvstyre ikke, når centralstaten og den lokale myndighed underretter eller konsulterer hinanden gensidigt om lovgivningsforslag, således som Det Forenede Kongerige med rette har anført. Dette er under alle omstændigheder tilfældet, når den lokale myndighed i sidste instans frit kan fastholde sit forslag — selv i tilfælde af en negativ udtalelse fra centralregeringen.
87.
Uden at jeg vil foregribe den forelæggende rets endelige vurdering, skal jeg bemærke, at det ikke synes at fremgå af bestemmelserne i forfatningen, autonomistatutten og den økonomiske aftale, at centralregeringen har en sådan ret til at træffe endelig afgørelse. Den økonomiske aftales artikel 4 foreskriver ganske vist samordning og samarbejde mellem skattemyndighederne, som får en institutionel ramme via kommissionen til samordning og vurdering af lovgivningen i henhold til den økonomiske aftales artikel 63 og 64. Samordningen og samarbejdet synes dog ikke at medføre, at de historiske provinser mod deres vilje er bundet af centralstatens bestemmelser.
— Materielt lovgivningsmæssigt selvstyre
88.
Materielt lovgivningsmæssigt selvstyre betyder, at den lokale lovgiver frit kan fastsætte skattebestemmelsernes indhold. Lovgiveren har imidlertid ingen fuldstændig frihed i noget demokratisk og retsstatsligt system. Tværtimod er lovgiveren altid bundet af forfatningsmæssige bestemmelser og skal navnlig overholde de grundlæggende rettigheder og menneskerettighederne. Også fællesskabsretten opstiller grænser for den nationale lovgivning.
89.
Den omstændighed, at de historiske provinser skal tage hensyn til forfatningsmæssige grænser i forbindelse med skattelovgivningen, udelukker derfor ikke på forhånd, at der foreligger materielt lovgivningsmæssigt selvstyre. Disse bestemmelser må dog ikke begrænse manøvremargenen på en sådan måde, at provinserne praktisk talt ikke længere kan forfølge egne finanspolitiske mål i forbindelse med skattelovgivningen.
90.
I den forbindelse skal jeg først nævne forfatningens artikel 2, som på den ene side garanterer retten til autonomi for Spaniens nationaliteter og regioner, men samtidig forpligter disse til indbyrdes solidaritet. Solidaritetsprincippet er endvidere også forankret i forfatningens artikel 138 og 156. Går autonomien så vidt, at regionerne kan indlade sig på skattekonkurrence med hinanden, eller er dette i strid med solidaritetsprincippet? Dette er det centrale spørgsmål i hele tvisten, som imidlertid ikke skal besvares af Domstolen, men af de nationale domstole.
91.
Forfatningens artikel 31 foreskriver desuden beskatning efter økonomisk formåen og ved hjælp af et retfærdigt skattesystem, som er baseret på principperne om lighed og progression. Hvis man udleder heraf, at der i Spanien kun må findes ét skattesystem, som alle skattepligtige bidrager til efter formåen, må de lokale lovgivere ikke indføre lavere skatteprocenter. Dette medfører nemlig, at skattebyrdens størrelse ikke alene afhænger af den skattepligtiges formåen, men også af vedkommendes hjemsted. Det er imidlertid også muligt, at artikel 31 ikke udelukker, at der findes flere skattesystemer i Spanien, inden for hvilke de nævnte principper skal gennemføres.
92.
Med hensyn til forfatningen skal jeg endvidere nævne artikel 139, som påbyder ligebehandling af alle borgere og forbyder foranstaltninger, som direkte eller indirekte hindrer udøvelsen af personers frie bevægelighed og etableringsfrihed. Som supplement hertil fastsætter den økonomiske aftales artikel 3, litra c), at provinsernes beskatningsordninger heller ikke må føre til forskelsbehandling eller begrænse konkurrencen mellem virksomhederne.
93.
Forskellige skatteprocenter eller forskellige skattemæssige fradragsmuligheder kan ganske vist påvirke de skattepligtige ved valget af etableringssted. Domstolen har i sin praksis vedrørende de grundlæggende friheder imidlertid fastslået, at EF-traktaten ikke garanterer de skattepligtige, at overflytningen af deres virksomhed til en anden medlemsstat vil være skattemæssig neutral (
39
). På grund af forskellene i medlemsstaternes skattelovgivning kan en sådan overflytning alt efter omstændighederne betyde fordele eller ulemper for arbejdstageren for så vidt angår beskatningen. Dette synspunkt beror på, at der ikke findes et fælles skattesystem på fællesskabsplan (
40
). Spørgsmålet, om dette kan overføres til forholdene inden for Spanien, afhænger derfor ligeledes af, om man kan anse de historiske provinsers skattestruktur for et selvstændigt system i forhold til den centralstatslige struktur.
94.
Andre forpligtelser fremgår af autonomistatuttens artikel 41, stk. 2, litra a), hvorefter provinserne skal tage hensyn til statens generelle beskatningsordning samt til de bestemmelser om samordning, om harmonisering af skatter og afgifter og om samarbejde med staten, der er fastsat i den relevante økonomiske aftale.
95.
I den økonomiske aftales artikel 2, nr. 2, og artikel 3, litra a), er det præciseret nærmere, at provinserne skal tage hensyn til statens generelle beskatningsordning og tilpasse sig Ley General Tributaria med hensyn til terminologi og begreber. Den omstændighed, at fælles beskatningsordninger og begreber skal overholdes, er imidlertid ikke nødvendigvis til hinder for at forfølge egne finanspolitiske mål. I den henseende er det derimod afgørende, om de materielle parametre, såsom skatteprocenten og beregningsgrundlaget, kan fastsættes forskelligt fra centralstatens lovgivning.
96.
En yderligere begrænsning ligger i forpligtelsen til over for de skattepligtige at opretholde et samlet skattetryk, der modsvarer det, der er gældende inden for statens øvrige territorium [den økonomiske aftales artikel 3, litra b)]. Med denne bestemmelse kan de historiske provinser dog muligvis ændre balancen mellem beskatningen af fysiske personers indkomst og andre skatter på den ene side og selskabsskatten på den anden side, uden at den gennemsnitlige skatteprocent pr. indbygger ændres. Det vil imidlertid også være muligt at kompensere for nedsættelsen af selskabsskatteprocenten ved at udvide beregningsgrundlaget.
97.
Sammenfattende konkluderer jeg, at det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om de historiske provinser i henhold til bestemmelserne i forfatningen, autonomistatutten og den økonomiske aftale ved vedtagelsen af skattelovgivning råder over en manøvremargen, som gør det muligt for dem at forfølge egne finanspolitiske mål. Dette er tilfældet, hvis de kan fastsætte afgørende parametre, som f.eks. skatteprocenten eller beregningsgrundlaget, således, at de afviger væsentligt fra centralstatens skattelovgivning.
98.
Nogle parter har anført, at det af retspraksis fra højere retsinstanser i Spanien allerede fremgår, at der ikke findes en sådan manøvremargen. Jeg kan ikke vurdere dette endeligt, men vil gerne kort komme ind på de to domme, der navnlig er nævnt i denne forbindelse.
99.
For så vidt der i denne forbindelse henvises til Tribunal Constitucionals dom 96/2002 af 25. april 2002 (
41
), skal jeg bemærke, at denne afgørelse netop ikke direkte vedrørte de historiske provinsers lovgivningsbeføjelser. Den vedrørte derimod centralstatslige bestemmelser, hvor der blev indført fordele, der var analoge med provinsernes beskatningsordninger. Herved begunstigedes virksomheder, som på grund af deres hjemsted i en anden medlemsstat var underlagt centralstatens beskatningsbeføjelser og derfor ikke kunne opnå skattefordele i henhold til Normas Forales til oprettelsen af et driftssted i de historiske provinser. Disse fik i henhold til de omtvistede centralstatslige bestemmelser tilbagebetalt skatten, for så vidt som den oversteg det beløb, som de skulle have betalt ved anvendelse af provinsernes skattelovgivning.
100.
Forfatningsdomstolen har anset denne forskelsbehandling af to kategorier af virksomheder — virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat, og virksomheder, der er etableret i Spanien, men uden for Baskerlandet — som med hensyn til oprettelsen af et driftssted i Baskerlandet befinder sig i samme situation, for at være uforenelig med forfatningen (
42
). Denne forskelsbehandling fandt imidlertid sted inden for samme retsorden. Situationen for erhvervsdrivende, der er etableret i provinserne og underlagt provinsernes skattelovgivning, er derimod åbenbart ikke blevet sammenlignet med situationen for virksomheder med hjemsted inden for statens øvrige territorium, som er underlagt de generelle beskatningsordninger.
101.
Tribunal Supremos dom af 9. december 2004 (
43
) giver heller ikke ubetinget et endeligt svar på spørgsmålet, om de nationale bestemmelser giver de historiske provinser et tilstrækkeligt materielt lovgivningsmæssigt selvstyre. Retten har tilsyneladende trukket grænsen for deres handlefrihed dér, hvor provinsernes skattebestemmelser overskrider tærsklen for at udgøre statsstøtte. I den forbindelse skal der mindes om, at der på daværende tidspunkt ikke kunne tages hensyn til Domstolens senere afsagte dom i Azorerne-sagen.
102.
Set i lyset af principperne i denne dom kan man forestille sig to fortolkninger af Tribunal Supremos betragtninger. Enten har den allerede implicit forudsat, at det i mangel af et tilstrækkeligt selvstyre i de historiske provinser alene er statens skattesystem, der kan komme i betragtning som referenceramme for vurderingen af, om provinsernes skattebestemmelser er selektive, eller den har ønsket at gøre selvstyrets omfang afhængigt af det fællesskabsretlige støttebegreb.
103.
På grundlag af Azorerne-dommen førte den sidstnævnte opfattelse imidlertid til en cirkelslutning. I denne dom knytter Domstolen nemlig omvendt forekomsten af støtte sammen med den lokale skattelovgivers manglende selvstyre i henhold til national ret. For at undgå en sådan cirkelslutning skal man som forudsætning for at anvende støttebegrebet i artikel 87, stk. 1, EF undersøge den lokale skattelovgivers beføjelser. Den fortolkning af national ret, som er nødvendig i denne forbindelse, kan Domstolen ikke overtage fra de nationale domstole.
104.
Afslutningsvis vil jeg behandle det argument, at de historiske provinser ikke har et tilstrækkeligt selvstyre, da deres bestemmelser er underlagt domstolskontrol og i sidste instans fra en centralstatslig domstols side.
105.
Hvis nationale bestemmelser opstiller grænser for en lokal skattelovgivers manøvremargen, er det i en retsstat ikke unormalt, at overholdelsen af disse grænser er underlagt domstolskontrol. Så længe kontrollen kun omfatter dette og ikke hensigtsmæssigheden af de lokale skattelove, udgør domstolskontrollen ingen yderligere begrænsning af den lokale myndigheds selvstyre. Den omstændighed, at det i sidste instans er en domstol på centralstatsligt niveau, der har kompetence, ændrer intet ved dette forhold. Det er ligeledes uden betydning, at lokale bestemmelser, som bestemmelser af en lavere rangorden, kan anfægtes ved de almindelige domstole, mens regionale og centralstatslige love kun kan anfægtes ved forfatningsdomstolen.
e) Økonomisk selvstyre
106.
En lokal myndighed har økonomisk selvstyre, når den selv skal bære de økonomiske konsekvenser af sine beskatningsordninger og ikke modtager nogen kompensation fra centralstaten for lavere skatteindtægter, som skyldes, at de lokale ordninger afviger fra de centralstatslige ordninger.
107.
Anvendelsen af dette kriterium giver anledning til betydelige praktiske problemer, hvis nedsættelsen af skatteprocenten eller indrømmelsen af andre fordele ikke — som i Azorerne-sagen — viser sig som en form for indirekte regionalstøtte fra centralstaten. I så fald er der nemlig ingen indre logik mellem skattenedsættelsen og kompenserende pengestrømme mellem centralstaten og den lokale eller regionale myndighed. I situationer som dem, der foreligger i hovedsagerne, er der derimod behov for en omfattende vurdering af de økonomiske relationer mellem centralstaten og dens decentraliserede dele.
108.
Denne undersøgelse kompliceres imidlertid af, at der ved siden af statens, regionernes og andre statslige myndigheders almindelige budgetter findes særlige tværgående statslige fonde, navnlig de sociale sikringsordninger, gennem hvilke der kan forekomme yderligere økonomiske forskydninger mellem forskellige geografiske områder og statslige niveauer.
109.
I den forbindelse kan det ikke altid udelukkes, at de decentraliserede enheder under det statslige niveau har økonomisk selvstyre, når der ved en samlet betragtning kan konstateres en økonomisk nettooverførsel fra centralstaten til den lokale eller regionale enhed. En sådan økonomisk overførsel kan nemlig have mange forskellige grunde, som ikke har nogen som helst sammenhæng med de lokale eller regionale beskatningsordninger.
110.
For at kunne fastslå en sammenhæng mellem sådanne pengestrømme og den lokale skattelovgivning skal derfor mindst to betingelser være opfyldt. For det første skal de lokale skatteindtægters størrelse i hvert fald indgå som en parameter ved fastsættelsen af eventuelle økonomiske overførsler. For det andet skal en mindskelse af skatteindtægterne også føre til en tilsvarende kompenserende tilpasning af overførslen af midler mellem de statslige niveauer.
111.
Med henblik på en nærmere undersøgelse må det lægges til grund, at den lavere skatteprocent og de særlige fradrag, som provinsernes beskatningsordninger giver mulighed for som en afvigelse fra centralstatens bestemmelser, under alle omstændigheder i en vis skatteansættelsesperiode fører til lavere skatteindtægter. De historiske provinsers påstand om, at deres skattepolitik faktisk øger skatteindtægterne på længere sigt, da den medfører, at flere virksomheder etablerer sig, kan ikke tages i betragtning. Hvis man ved undersøgelsen af en støtteforanstaltning accepterede sådanne argumenter til forsvar, ville støtteforbuddet i praksis miste sin betydning. Statsstøtte ydes nemlig ofte med henblik på at fremme en positiv økonomisk udvikling blandt de begunstigede virksomheder, således at »investeringen« i sidste instans bliver rentabel for staten gennem oprettelse af arbejdspladser, aflastning af de sociale sikringsordninger og indkassering af skatteindtægter for staten (
44
).
112.
Det afgørende instrument i forbindelse med de økonomiske relationer mellem centralstaten og den selvstyrende region Baskerlandet og indirekte også de historiske provinser, som den forelæggende ret og parterne i sagen for Domstolen har baseret sig på, er det såkaldte finansielle bidrag (Cupo).
113.
Systemet med det finansielle bidrag har sit grundlag i autonomistatuttens artikel 42, stk. 2, litra d)-f), den økonomiske aftales artikel 48 ff. samt loven om finansielt bidrag i femårsperioden 2002-2006. I det væsentlige er der i den forbindelse tale om en overførsel af den overvejende del af skatteindtægterne fra de historiske provinser til den selvstyrende region Baskerlandet og centralstaten. Denne overførsel er nødvendig, da en stor del af skatteindtægterne tilflyder de historiske provinser, mens de statslige ydelser i overvejende grad tilvejebringes af centralstaten og den selvstyrende region.
114.
Meget forenklet bestemmes størrelsen af Baskerlandets samlede bidrag til statsbudgettet, som består af delbidrag fra de historiske provinser, i følgende trin. Først beregnes udgifterne til statens opgaver, som regionerne ikke selv udfører, idet det fiktivt antages, at alle spanske regioner udfører opgaver i samme omfang som Baskerlandet. Derefter anvendes en fordelingsfaktor, som skal svare til de historiske provinsers andel af indtægterne i forhold til staten som helhed. Denne faktor har siden 1981 konstant udgjort 6,24%. Derpå følger forskellige tilpasninger og korrektioner, som dog ikke har direkte sammenhæng med skatteprovenuets størrelse. Til sidste fremkommer det beløb, som Baskerlandet skal betale til staten. I basisåret 2002 udgjorde det ca. 1 mia. EUR, og der kan foretages yderligere tilpasninger i de efterfølgende år.
115.
Det er vanskeligt at fastslå præcist, i hvilket omfang de historiske provinsers skatteindtægter og ændringerne heraf som følge af de omtvistede bestemmelser har indflydelse på størrelsen af de økonomiske overførsler fra dem eller fra den selvstyrende region Baskerlandet til staten. Oplysningerne fra parterne i de skriftlige indlæg og som svar på et spørgsmål fra Domstolen under retsmødet giver samlet set det indtryk, at fastsættelsen af det finansielle bidrag i sidste instans snarere er et politisk kompromis end en direkte følge af ændringen af visse økonomiske parametre, f.eks. navnlig skatteindtægternes størrelse. Dette antydes allerede af den omstændighed, at fordelingsfaktoren, som egentlig skulle have sammenhæng med de historiske provinsers forholdsmæssige andel af skatteindtægterne, ikke er ændret i over 25 år, selv om skatteindtægterne rent faktisk sikkert har varieret.
116.
Den spanske regering er under alle omstændigheder af den opfattelse, at ændringen af de historiske provinsers skatteindtægter ingen indflydelse har på det finansielle bidrags størrelse. Såfremt den forelæggende ret skulle komme til samme resultat, og der ikke foreligger andre kompensationsmekanismer, kan de historiske provinser anses for at have et tilstrækkeligt økonomisk selvstyre.
V — Forslag til afgørelse
117.
Det præjudicielle spørgsmål fra Tribunal Superior de Justicia del País Vasco skal derfor besvares som følger:
»Artikel 87, stk. 1, EF skal fortolkes således, at en beskatningsordning vedtaget af en lokal enhed i en medlemsstat, som gælder på samme måde for alle virksomheder, der er underlagt dens beskatningsbeføjelser, og som er mere fordelagtig end medlemsstatens generelle skattebestemmelser, ikke begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, hvis den lokale enhed har tilstrækkeligt selvstyre ved udøvelsen af sine lovgivningsbeføjelser på skatteområdet. Et sådant selvstyre forudsætter,
—
at den lokale enhed har institutionelt selvstyre
—
at centralstaten i den procedure, der fører til vedtagelsen af den lokale skattebestemmelse, ikke kan udøve nogen afgørende indflydelse (formelt lovgivningsmæssigt selvstyre)
—
at den lokale enhed ved udformningen af sine skattebestemmelser råder over en tilstrækkelig stor manøvremargen, som gør det muligt for den at forfølge selvstændige finanspolitiske mål (materielt lovgivningsmæssigt selvstyre), og
—
at den lokale enhed selv bærer det økonomiske ansvar for de lavere skatteindtægter, som de i forhold til den almindelige skattelovgivning mere fordelagtige ordninger resulterer i (økonomisk selvstyre).«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Sag C-428/06, Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya. Sag C-429/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya. Sag C-430/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Diputación Foral de Álava. Sag C-431/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Diputación Foral de Guipúzcoa. Sag C-432/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Juntas Generales de Guipúzcoa og Diputación Foral de Guipúzcoa. Sag C-433/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Álava og Diputación Foral de Álava. Sag C-434/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Diputación Foral de Vizcaya og Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
(
3
) – Sag C-88/03, Sml. I, s. 7115.
(
4
) – På nuværende tidspunkt verserer de forenede sager T-30/01 — T-32/01, T-86/02 — T-88/02, T-227/01 — T-229/01, T-265/01, T-266/01 og T-270/01 fortsat for Retten i Første Instans.
(
5
) – Jf. Rettens domme af 6.3.2002, forenede sager T-127/99, T-129/99 og T-148/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1275, præmis 146, og forenede sager T-92/00 og T-103/00, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1385, præmis 27, samt dom af 23.10.2002, forenede sager T-346/99, T-347/99 og T-348/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4259, præmis 52.
(
6
) – Godkendt af Cortes Generales Españolas (det spanske parlament) ved Ley Orgánica nr. 3/1979 af 18.12.1979. Er tilgængelig i tysk oversættelse på adressen: www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.net/r48-2312/de/contenidos/informacion/estatuto_guernica/de_455/estatu_com_a.html
(
7
) – Godkendt ved lov nr. 12/2002 af 23.5.2002 (Ley por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del Paìs Vasco, BOE nr. 124 af 24.5.2002). Tilgængelig på adressen: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf
(
8
) – Lov nr. 13/2002 (Ley por la que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio 2002-2006, BOE nr. 124 af 24.5.2002). Tilgængelig på adressen: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf
(
9
) – Sagsøgerne i hovedsagen med hensyn til sag C-428/06 og C-429/06 har nedlagt påstand om annullation af artikel 2, stk. 4, 6 og 7, i Norma Foral, mens kun artikel 2, stk. 4 og 6, påstås annulleret i sag C-434/06.
(
10
) – Jf. artikel 28, stk. 1, i den ved Real Decreto-Legislativo nr. 4/2004 af 5.3.2004 ændrede lov om selskabsskat.
(
11
) – Bilag 8 til Kommissionens skriftlige indlæg.
(
12
) – Nævnt ovenfor i fodnote 3.
(
13
) – Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59, af 17.7.1997, sag C-28/95, Leur-Bloem, Sml. I, s. 4161, præmis 24, og af 29.1.2008, sag C-275/06, Promusicae, Sml. I, s. 271, præmis 36.
(
14
) – Promusicae-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 37.
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 29.4.2004, forenede sager C-482/01 og C-493/01, Orfanopoulos og Oliveri, Sml. I, s. 5257, præmis 42, af 30.6.2005, sag C-28/04, Tod’s og Tod’s France, Sml. I, s. 5781, præmis 14, og af 12.1.2006, sag C-246/04, Turn- und Sportunion Waldburg, Sml. I, s. 589, præmis 21.
(
16
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 54, med henvisning til dom af 8.11.2001, sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Sml. I, s. 8365, præmis 41, af 29.4.2004, sag C-308/01, GIL Insurance m.fl., Sml. I, s. 4777, præmis 68, og af 3.3.2005, sag C-172/03, Heiser, Sml. I, s. 1627, præmis 40.
(
17
) – Jf. dom af 23.2.1961, sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, org.ref.: Rec. s. 1, præmis 43, af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis 13, og af 1.12.1998, sag C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907, præmis 34.
(
18
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 56.
(
19
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 52, med henvisning til dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 33, og af 15.12.2005, sag C-148/04, Unicredito Italiano, Sml. I, s. 11137, præmis 51.
(
20
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
(
21
) – Dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 17; jf. tillige generaladvokat Saggios forslag til afgørelse af 1.7.1999 i de forenede sager C-400/97, C-401/97 og C-402/97, Juntas Generales de Guipúzcoa m.fl., Sml. 2000 I, s. 1073, på s. 1074, punkt 31. Dette fastholdt Domstolen også principielt i Azorerne-dommen, jf. dommens præmis 55, nævnt ovenfor i fodnote 3.
(
22
) – Jf. den i Azorerne-dommen omtvistede kommissionsbeslutning 2003/442/EF af 11.12.2002 om afsnittet vedrørende nedsatte indkomstskatteprocenter i ordningen for tilpasning af det nationale skattesystem til den selvstyrende region Azorernes særlige forhold (EUT 2003 L 150, s. 52, betragtning 26-32) og Kommissionens beslutning 2005/261/EF af 30.3.2004 om Det Forenede Kongeriges påtænkte støtteordning vedrørende den gibraltarske regerings reform af selskabsskatten (EUT 2005 L 85, s. 1, betragtning 102-109), som Gibraltar og Det Forenede Kongerige har anfægtet ved annullationssøgsmål for Retten (forenede sager T-211/04 og T-215/04).
(
23
) – Forslag til afgørelse af 20.10.2005 i sag C-88/03, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7115, punkt 50-54.
(
24
) – Jf. forslaget til afgørelse i Azorerne-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 23, punkt 53. Samme synspunkt anlægges formentlig tillige af Kommissionen (meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne fra 1998, EFT C 384, s. 3, punkt 16, og rapport om gennemførelsen af denne meddelelse af 9.2.2004, C[2004]434, punkt 33). I litteraturen betragtes således f.eks. den tyske ordning med virksomhedsskat, hvor kommunerne fastsætter skatteprocenten, som ikke-selektiv (R.M. Stein, Bestimmtheit von Regionalbeihilfen, 2007, s. 167 f.).
(
25
) – Jf. bl.a. dom af 13.12.2005, sag C-446/03, Marks & Spencer, Sml. I, s. 10837, præmis 29, af 12.9.2006, sag C-196/04, Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995, præmis 40, og af 12.12.2006, sag C-374/04, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, Sml. I, s. 11673, præmis 36.
(
26
) – Tallene stammer fra Eurostat-undersøgelsen, Taxation trends in the European Union, 2007, s. 32, tabel I-6, (tilgængelig på adressen: www.ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_structures/Structures2007.pdf).
(
27
) – Jf. i denne retning generaladvokat Saggios forslag til afgørelse, Juntas Generales de Guipúzcoa m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 21, punkt 37.
(
28
) – Jf. forslaget til afgørelse i Azorerne-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 23, punkt 54.
(
29
) – Foruden Vizcaya, Álava og Guipúzcoa har den selvstyrende region Navarra tilsvarende beskatningsbeføjelser i henhold til traditionelle privilegier (Fueros).
(
30
) – Artikel 3a, stk. 2, første punktum, EU (efter ny nummerering nu artikel 4 EU), som ændret ved Lissabontraktaten om ændring af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, undertegnet i Lissabon den 13.12.2007 (EUT C 306, s. 1), har følgende ordlyd: »Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre.«
(
31
) – Jf. navnlig dom af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon, Sml. I, s. 1683, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis.
(
32
) – Jf. i denne henseende tillige den ovenfor i fodnote 13 nævnte retspraksis.
(
33
) – Dette anerkendte Kommissionen også principielt og anså den nedsatte skatteprocent for til dels at være berettiget på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra a), EF. Den kritiserede kun, at den nedsatte skatteprocent også var gældende for finanssektoren, som ikke på samme måde berøres af regionens østatus (jf. Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 27 f.).
(
34
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 71 ff.
(
35
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
(
36
) – Min fremhævelse.
(
37
) – Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
(
38
) – Min fremhævelse.
(
39
) – Dom af 29.4.2004, sag C-387/01, Weigel, Sml. I, s. 4981, præmis 55.
(
40
) – Jf. punkt 45 ovenfor, den anden situation.
(
41
) – Bilag 7 til Kommissionens skriftlige indlæg.
(
42
) – I sidste instans erklærede forfatningsdomstolen dermed, at en forskelsbehandling af landets egne statsborgere var ulovlig.
(
43
) – Jf. punkt 25 ovenfor.
(
44
) – I denne forbindelse har Kommissionen navnlig anført, at det ifølge retspraksis er virkningen af en støtteforanstaltning til fordel for en virksomhed, der er afgørende, og ikke de dermed forfulgte formål (jf. dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 79, af 26.9.1996, sag C-241/94, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis 20, og af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 25).