61999CC0510_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledande anmärkningar
1. I detta mål har Tribunal de grande instance de Grenoble begärt förhandsavgörande beträffande två frågor. Den nationella domstolen vill få klarhet i huruvida konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), två gemenskapsrättsliga förordningar och artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget skall tolkas så att en medlemsstat har rätt att utan undantag i tiden och inom hela statens territorium förbjuda all kommersiell användning av exemplar av vilda arter som fötts och fötts upp i fångenskap.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Folkrätt
2. Den 3 maj 1973 undertecknades konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (nedan kallad CITES-konventionen). Syftet med denna konvention är att skydda vissa utrotningshotade arter av vilda djur och växter genom en reglering av den internationella handeln med dem. För att uppnå detta mål föreskrivs i konventionen en rad begränsningar och kontroller.
3. CITES-konventionen innehåller flera bilagor. Bilaga I avser samtliga utrotningshotade arter, vilka skall omfattas av de strängaste bestämmelserna. Bilaga II avser dels alla arter som skulle kunna bli utrotningshotade om det inte fanns stränga handelsbestämmelser, dels andra arter som skall omfattas av stränga bestämmelser.
4. Enligt artikel VII.4 i CITES-konventionen skall sådana för kommersiella ändamål i fångenskap uppfödda exemplar av en djurart som upptagits i bilaga I betraktas som exemplar av arter upptagna i bilaga II. I artikel XIV.1 föreskrivs att bestämmelserna i konventionen inte på något sätt skall påverka konventionsstaternas rätt att anta strängare inhemska föreskrifter rörande villkoren för handel med, fångst, innehav eller transport av de arter som anges i bilagorna I, II och III, vilket även innefattar totalförbud för sådan verksamhet.
B - Gemenskapsrätt
Förordning (EEG) nr 3626/82
5. Rådets förordning (EEG) nr 3626/82 av den 3 december 1982 om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, som gällde till och med den 31 maj 1997, syftade till en enhetlig tillämpning inom gemenskapen av de handelspolitiska åtgärder som skall genomföras enligt CITES-konventionen.
6. Artikel 6 innehåller ett principiellt förbud:
"1. Beträffande exemplar som avses i artiklarna 2 a och 3.1 är förevisning för allmänheten i kommersiellt syfte, försäljning, saluförande samt förvaring eller transport i försäljningssyfte förbjuden, såvida inte medlemsstaterna med beaktande av konventionens mål och bestämmelserna i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar medger undantag från dess förbud av följande orsaker:
..."
7. I artikel 15 föreskrivs bland annat följande:
"1. Vad gäller de arter som omfattas av denna förordning får medlemsstaterna, av en eller flera av nedan angivna orsaker, bibehålla eller vidta mer långtgående åtgärder, förutsatt att dessa åtgärder är i enlighet med fördraget, särskilt artikel 36 i detta. Sådan åtgärder får bibehållas eller antas av följande orsaker:
a) Syftet är att förbättra överlevnadsmöjligheterna för de exemplar som finns i mottagarlandet.
b) Syftet är att bevara inhemska arter.
c) Syftet är att bevara arter som helhet, eller en population av arter i ursprungslandet.
..."
8. Bilaga A till förordning (EEG) nr 3626/82 innehåller CITES-konventionen och bilagorna I och II till denna.
Förordning (EG) nr 338/97
9. Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem ersatte från och med den 1 juni 1997 förordning (EEG) nr 3626/82. Syftet med förordningen är att förbättra skyddet för vilda djur- och växtarter, varvid hänsyn skall tas till vetenskaplig kunskap och handelns struktur.
10. Enligt artikel 7 i denna förordning skall exemplar av de arter som anges i bilaga A, som är födda och uppfödda i fångenskap eller som har förökats på konstgjord väg, behandlas i enlighet med de bestämmelser som är tillämpliga på exemplar av de arter som anges i bilaga B, med undantag för fall då bestämmelserna i artikel 8 är tillämpliga. Bilaga A motsvarar härvid bilaga I till CITES-konventionen, och bilaga B motsvarar bilaga II.
11. Artikel 8 innehåller bestämmelser om kontroll av kommersiell verksamhet:
"1. Det är förbjudet att köpa, att erbjuda sig att köpa, att förvärva för kommersiella ändamål, att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa, att använda i vinstsyfte och att försälja, att inneha för försäljning, att saluföra eller att för försäljning transportera exemplar av de arter som upptagits i bilaga A.
...
3. I enlighet med kraven i annan gemenskapslagstiftning kan undantag från de förbud som anges i punkt 1 i enskilda fall medges under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndigheten i den medlemsstat där exemplaren finns då exemplaren
...
d) är av en djurart och är exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap eller är av en växtart och är exemplar som förökats artificiellt, eller en del eller ett derivat av ett sådant djur eller en sådan växt, eller
...
5. De förbud som anges i punkt 1 skall också tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i bilaga B, utom då den behöriga myndigheten vid den berörda medlemsstaten har övertygats om att exemplaren har förvärvats och, om de har sitt ursprung utanför gemenskapen, att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter."
Förordning (EG) nr 939/97
12. I kommissionens förordning (EG) nr 939/97 av den 26 maj 1997 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem fastställs närmare bestämmelser om villkor och kriterier för behandlingen av ansökningar om tillstånd och intyg samt för utfärdande, giltighet och användning av sådana handlingar. Särskilda bestämmelser gäller för exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap och för exemplar av växtarter som har förökats på konstgjord väg.
13. I artikel 32 föreskrivs följande undantag:
"Förbuden i artikel 8.1 i förordning (EG) nr 338/97 och bestämmelserna i dess artikel 8.3 att undantag från dem skall medges genom att individuella intyg utfärdas i varje enskilt fall skall inte avse
a) levande exemplar av i fångenskap födda och uppvuxna djur av de arter som anges i bilaga VII och hybrider av dessa under förutsättning att exemplar av de i denna bilaga förtecknade arterna är märkta i enlighet med artikel 36.1,
b) levande exemplar av i fångenskap födda och uppvuxna djur som är märkta i enlighet med artikel 36.1 och som åtföljs av ett intyg enligt artikel 20.3 e, utfärdat till uppfödaren av den behöriga administrativa myndigheten i en medlemsstat,
..."
C - Nationell rätt
14. Enligt bestämmelserna i den franska code rural angående skydd för fauna och flora är det möjligt att vidta mer långtgående åtgärder än dem som uttryckligen föreskrivs i de folkrättsliga och gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Code rural omfattar även de arter av aror som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
15. I artikel L. 211-1 i code rural föreskrivs följande:
"Om det av ett särskilt vetenskapligt intresse eller av behovet att bevara det biologiska arvet är motiverat att skydda arter av vilda djur och växter, är det förbjudet
1. att förstöra eller föra bort ägg eller bon, att lemlästa, förstöra, fånga eller föra bort, att avsiktligt störa och att stoppa upp vilda djur, eller att transportera, saluföra, använda, förvara, salubjuda, sälja eller köpa levande eller döda vilda djur,
2. ...
3. att förstöra, förändra eller försämra dessa djur- och växtarters särskilda miljö.
...
Förbud mot innehav enligt punkterna 1 och 2 omfattar inte exemplar som innehades lagenligt när förbudet avseende den art som de tillhör trädde i kraft."
16. I artikel L. 211-2 föreskrivs följande:
"Conseil d'Ètat skall i dekret fastställa följande:
1. En uttömmande förteckning över skyddade vilda arter av djur eller växter.
2. Giltighetstiden för de permanenta eller tillfälliga förbud som införs för att kunna återställa de berörda naturliga populationerna eller deras livsmiljöer samt för att skydda djurarter under perioder eller omständigheter under vilka de är särskilt sårbara.
3. Förbudens tillämpningsområde inom det nationella territoriet, inbegripet de allmänna havsområdena och territorialvattnen.
4. Beviljande av tillstånd för fångst av djur eller insamling av arter för vetenskapliga ändamål.
5. Bestämmelser om hur spaning, förföljelse och närmande får ske i syfte att dokumentera i bild eller ljud, och särskilt om viltfotografering av djur av alla arter och om de områden där dessa bestämmelser skall gälla, samt bestämmelser om de arter som skyddas utanför dessa områden.
6. Regler som skall iakttas av de anläggningar som har tillstånd att utanför den naturliga livsmiljön inneha eller föda upp exemplar av de arter som nämns i punkt 1 eller 2 i artikel L. 211-1 i bevarande- eller fortplantningssyfte.
7. En förteckning över de skyddade platser som nämns i punkt 4 i artikel L. 211-1, de bevarandeåtgärder som skall vidtas för att undvika att dessa försämras samt beviljande av tillstånd att i undantagsfall samla in fossiler i forsknings- eller undervisningssyfte."
17. Code rural innehåller en rad tillämpningsföreskrifter. I artikel R. 211-1 finns bestämmelser om behörighet att upprätta den förteckning i artikel L. 211-2 över vilda arter av djur och växer som omfattas av de förbud som anges i artikel L. 211-1. I artikel R. 211-3 föreskrivs vilka typer av förbud enligt artikel L 211-1 som är tillämpliga, liksom förbudens varaktighet, deras territoriella tillämpning och under vilka perioder av året som de är tillämpliga. I artikel R. 211-5 definieras vilda djurarter som djurarter som inte har varit föremål för avel.
18. I ett beslut som fattades gemensamt av miljöministern och jordbruksministern den 15 maj 1986 föreskrivs ett permanent förbud inom hela det franska territoriet för vissa verksamheter, bland annat transport, hemförsäljning, användning, saluförande, försäljning och köp av vilda fågelarter, däribland vissa av de arter av aror som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
19. Vid aktuell tidpunkt återfanns de nationella föreskrifter som innehöll ansvarsbestämmelser vid åsidosättande av de gemenskapsrättsliga förordningarna i ett beslut av den 1 mars 1993. I artikel 3 i nämnda beslut föreskrivs i huvudsak att det krävs tillstånd av ministern med ansvar för naturskydd (le ministre chargé de la protection de la nature) för innehav och transport i försäljningssyfte, för köp samt för kommersiell användning av exemplar av de arter som förekommer i bilaga I till CITES-konventionen. I artikel 4 föreskrivs att det för de exemplar som omfattas av bilaga II är möjligt att erhålla ett motsvarande tillstånd av departementsprefekturen. I båda fallen gäller att det inte krävs något tillstånd när vissa omständigheter kan styrkas. Dessa undantag gäller emellertid inte för verksamheter som är förbjudna enligt artikel L. 211-1 i code rural.
III - Bakgrund
20. Den åtalade i det nationella brottmålsförfarandet, Xavier Tridon, bedriver enligt uppgift från den nationella domstolen en kläckningsanläggning för papegojägg i Champagnier i departementet Isère (Frankrike). Den 1 oktober 1993 ansökte han dels om behörighetsbevis för hållande av vilda djur enligt artikel L. 213-2 i code rural, dels om tillstånd att starta en anläggning för uppfödning av papegojor.
21. Enligt beslut av miljöministern den 16 mars 1995 erhöll Xavier Tridon ett behörighetsbevis för uppfödning av papegojor, med undantag av aror, kakaduor och astrilder.
22. Enligt beslut nummer 96-6815 av prefekturen i departementet Isère av den 11 oktober beviljades han tillstånd att starta en anläggning, vilken inte fick vara öppen för allmänheten, för uppfödning av vilda djur (papegojor förutom aror, kakaduor och astrilder).
23. Enligt beslut av miljöministern av den 16 oktober 1995 erhöll han ett mer omfattande behörighetsbevis för att hålla papegojor (utan inskränkning vad gällde arter) och astrilder.
IV - Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
24. I ett förfarande med anledning av att en person som köpt en ara av Xavier Tridon ingav ett klagomål mot denne den 19 oktober 1997 fastställdes att han under tiden november 1995-november 1997 i kommersiellt syfte hade avyttrat exemplar av vissa arter av aror. Det handlade om aror som omfattas av ministerbeslutet av den 15 maj 1986 och som har fötts och fötts upp i fångenskap.
25. I brottmålsförfarandet har Xavier Tridon åtalats för flera överträdelser och särskilt för försäljning av skyddade djur.
26. Xavier Tridon har ifrågasatt huruvida ministerbeslutet av den 15 maj 1986 är förenligt med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och med CITES-konventionen.
27. Tribunal de grande instance de Grenoble har ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) För perioden före den 1 juni 1997, skall bestämmelserna i konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), i synnerhet artiklarna VII och XIV, bestämmelserna i förordning (EEG) nr 3626/82 av den 3 december 1982, i synnerhet artiklarna 6 och 15, samt bestämmelserna i artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget, tolkas så att en medlemsstat har rätt att införa eller bibehålla interna bestämmelser som utan begränsning i tiden och inom hela statens territorium förbjuder all kommersiell användning av exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap av vilda arter som naturligt förekommer inom hela eller en del av den statens territorium?
2) För perioden efter den 1 juni 1997, skall bestämmelserna i konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), i synnerhet artiklarna VII och XIV, bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, samt bestämmelserna i artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget, tolkas så att en medlemsstat har rätt att införa eller bibehålla interna bestämmelser som utan begränsning i tiden och inom hela statens territorium förbjuder all kommersiell användning av exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap av vilda arter som naturligt förekommer inom hela eller en del av den statens territorium?"
V - Inledande anmärkningar
28. CITES-konventionen har inte ingåtts av någon av gemenskaperna och ingen av gemenskaperna är part i denna konvention. Den kan därför inte anses vara en rättsakt som har beslutats av gemenskapens institutioner i den mening som avses i artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG). Enligt min uppfattning är domstolen ändå behörig eftersom konventionen har betydelse för tolkningen av de aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Den omständigheten att CITES-konventionen enligt kommissionens uppfattning inte innehåller några bestämmelser om handeln med exemplar av vissa djur- och växtarter inom en konventionsstat medför inte att någon annan bedömning skall göras i den mån de gemenskapsrättsliga bestämmelserna syftar till att uppnå målen med CITES-konventionen.
29. Vad gäller de i tolkningsfrågorna omnämnda bestämmelserna i EG-fördraget skall det prövas huruvida det i detta mål över huvud taget föreligger en tillräcklig grad av anknytning till gemenskapsrätten.
30. Den nationella domstolen har inte endast ställt frågor som rör tolkningen av bestämmelser i EG-fördraget utan frågorna rör i första hand tolkningen av förordningarna. Den bedömning som görs i det följande kommer emellertid att begränsa sig till de delar av frågorna som rör fördraget.
31. Vad gäller de faktiska omständigheterna i målet skall anmärkas att såväl Xavier Tridon som den som har köpt aran är etablerade i samma medlemsstat vilket medför att samtliga förhållanden med avseende på person är knutna till en och samma medlemsstat. Även de varor som är föremål för förfarandet vid den nationella domstolen kommer från samma medlemsstat. Det rör sig således om rent interna förhållanden. Emellertid kan en nationell åtgärd, även om samtliga omständigheter i ett mål som har anhängiggjorts i nationell domstol inskränker sig till en enda medlemsstat, medföra verkningar för den fria rörligheten av varor mellan medlemsstaterna.
32. Vidare inskränker sig de här tillämpliga bestämmelserna i code rural inte till fåglar som har fötts och fötts upp inom landet.
33. Enligt domstolens rättspraxis är bestämmelserna i fördraget tillämpliga på nationella bestämmelser, även om dessa i praktiken ännu inte har tillämpats på importerade varor, eftersom de indirekt eller potentiellt kan medföra hinder för handeln inom gemenskapen.
34. Vidare kan det inte helt uteslutas att de omtvistade fåglarna har importerats från en annan medlemsstat och därmed omfattas av den franska lagstiftningen.
35. Slutligen skall anmärkas att det förfarande som föreskrivs i artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) är "ett medel för EG-domstolen och de nationella domstolarna att samarbeta, vilket innebär att domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna en tolkning av gemenskapsrätten som de behöver för att kunna avgöra anhängiga tvister".
36. Enligt fast rättspraxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen vid vilken målet har anhängiggjorts att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som har ställts till domstolen. Följaktligen är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten.
37. I detta mål är det inte uppenbart att tolkningen av artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse) inte har något samband med föremålet för tvisten vid den nationella domstolen. Vidare synes det inte heller uppenbart att denna tolkning inte är nödvändig för den nationella domstolen.
38. Vid sådant förhållande skall tolkningsfrågorna prövas även mot bakgrund av artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse).
VI - Den första frågan
39. De båda tolkningsfrågorna bör var och en besvaras utifrån olika kategorier av djurarter, varvid man bör utgå från indelningen i CITES-konventionen, som i sin tur ligger till grund för bilagorna till förordningen. Bilaga I till CITES-konventionen, som återges i förordning (EEG) nr 3682, motsvarar bilaga A till förordning (EG) nr 338/97. Bilaga II till CITES-konventionen, som återges i förordning (EEG) nr 3626/82, motsvarar bilaga B till förordning (EG) nr 338/97.
40. Bedömningen av vilken bilaga som omfattar de fåglar som är i fråga i målet vid den nationella domstolen omfattas inte av tolkningsfrågan och rör den konkreta tolkningen av förordningarna, vilken omfattas av den nationella domstolens behörighet.
41. När det gäller gemenskapens sekundärrätt avser den första frågan gällande rätt före den 1 juni 1997, det vill säga förordning (EEG) nr 3626/82.
A - Arter som omfattas av bilaga I
42. Såsom den franska regeringen, kommissionen och Procureur de la République med rätta har påpekat, föreskrivs uttryckligen i förordning (EEG) nr 3626/82 en rad förbud avseende de arter som anges i bilaga I till CITES-konventionen. I denna bestämmelse föreskrivs visserligen att medlemsstaterna kan medge undantag för i fångenskap uppfödda exemplar, men detta är endast en möjlighet. Om medlemsstaterna inte använder sig av denna möjlighet, skall förbudet tillämpas.
B - Arter som omfattas av bilaga II
43. Enligt Procureur de la République syftar förordning (EEG) nr 3626/82 till att harmonisera och förstärka skyddet för vissa djur- och växtarter. I enlighet därmed ger båda förordningarna medlemsstaterna möjlighet att vidta mer verksamma skyddsåtgärder. Denna befogenhet har företräde framför undantag som medför lättnader för exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap. Dessutom står det inte i strid med artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 och 30 EG i ändrad lydelse) att vidta en nationell åtgärd som förbjuder handel med exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap, så länge förbudet är motiverat av miljöskyddsskäl. För övrigt skulle handelslättnader öppna dörren för missbruk eftersom det skulle vara svårt att följa samtliga transaktioner som avser sådana exemplar.
44. Flera parter i förfarandet har i detta sammanhang uttalat sig om domstolens dom i målet Vergy. Därvid anser den franska regeringen och Procureur de la République att denna dom inte har betydelse i detta mål, särskilt eftersom den rör en annan rättsakt, nämligen rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar. Detta direktiv omfattar endast vilda fåglar och inte exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap, vilket det är fråga om i målet vid den nationella domstolen. Även Xavier Tridon och kommissionen har understrukit att det direktiv som var föremål för prövning i domen i målet Vergy endast omfattar vilda exemplar.
45. Den franska regeringen har för övrigt anfört att en av de arter som Xavier Tridon hanterar åtnjuter skydd sedan flera år och att det inte som i målet Vergy är fråga om arter som under lång tid har varit föremål för handel.
46. Domen i målet Vergy gällde i själva verket ett exemplar av en art som inte är skyddad, och det ovan nämnda direktivet omfattar endast vilda fåglar. Till skillnad från målet Vergy omfattar de förordningar som är aktuella i detta mål däremot även exemplar av skyddade arter som har fötts och fötts upp i fångenskap.
Mot denna bakgrund saknas skäl att i detta fall närmare undersöka domen i målet Vergy.
47. Xavier Tridon anser att det generella nationella handels- och transportförbudet står i strid med principen om fri rörlighet för varor. Vad gäller villkoren för hantering av skyddade exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap har Xavier Tridon hänvisat till de detaljerade bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 939/97, särskilt artiklarna 24, 34 och 36.
48. Vad gäller Xavier Tridons argument, som i huvudsak grundar sig på bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 939/97, skall det först anmärkas att denna förordning trädde i kraft först den 1 juni 1997, det vill säga när förordning (EEG) nr 3626/82 redan hade upphört att gälla.
49. Flera parter i förfarandet har med rätta hänvisat till artikel 15 i förordning (EEG) nr 3626/82. I denna bestämmelse föreskrivs uttryckligen att medlemsstaterna kan bibehålla eller vidta mer långtgående åtgärder. Sådana åtgärder får emellertid endast vidtas av vissa skäl, som uttömmande räknas upp. Dessutom föreskrivs uttryckligen att medlemsstaterna är skyldiga att tillse att dessa åtgärder "är i enlighet med fördraget, särskilt artikel 36". Slutligen är medlemsstaterna skyldiga att genast underrätta kommissionen om sådana åtgärder.
50. Det skall inledningsvis prövas huruvida de franska bestämmelserna syftar till att uppnå ett eller flera av de mål som anges i artikel 15 i förordning (EEG) nr 3626/82, som till exempel att förbättra överlevnadsmöjligheterna för levande exemplar, att bevara inhemska arter eller att bevara arter i ursprungslandet. Enligt min uppfattning framgår det redan av det huvudsakliga innehållet i och ändamålet med föreskrifterna i code rural och ministerbesluten, att de syftar till att uppnå de mål som anges i artikel 15 i förordningen.
51. För att besvara frågan huruvida de franska bestämmelserna är i enlighet med fördraget, krävs en prövning mot bakgrund av artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse). De franska bestämmelserna måste härvid uppfylla två villkor: det skall finnas godtagbara skäl för de vidtagna åtgärderna och de skall vara proportionerliga.
52. För det första skall det understrykas att artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse) tillåter medlemsstaterna att vidta eller bibehålla åtgärder om de vidtas av vissa uttömmande uppräknade skäl. Till dessa hör även det här eftersträvade målet att skydda djurs hälsa och liv. Det är därför inte nödvändigt att hänvisa till skyddet för miljön, som för övrigt endast kan beaktas inom ramen för artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse).
53. För det andra kan de av Frankrike vidtagna åtgärderna endast vara tillåtna om de står i proportion till det mål som skall uppnås och att detta mål inte kan uppnås genom åtgärder som medför en mindre begränsning av handeln inom gemenskapen samt att de vidtagna åtgärderna med hänsyn till befintliga risker är avgjort effektivare än åtgärder med mindre begränsande verkan.
Inom ramen för denna proportionalitetsbedömning måste det således prövas om de franska bestämmelserna är lämpliga och nödvändiga samt om de är rimliga.
54. För det första skall det påpekas att tolkningsfrågan avser den strängaste åtgärden, det vill säga ett förbud mot kommersiell användning, utan begränsning i tid eller rum.
55. Enligt min uppfattning framstår det som uppenbart att ett så omfattande förbud i varje fall kan gagna det eftersträvade målet att skydda djurs hälsa och liv.
56. Vad gäller frågan huruvida åtgärden är nödvändig har den franska regeringen i huvudsak anfört följande argument. Det är nödvändigt att skyddsbestämmelserna omfattar arter som lever i fångenskap, eftersom uppfödning för kommersiella ändamål kan få betydande negativa följder för bevarandet av den berörda arten. Om uppfödning i fångenskap tilläts skulle det vara möjligt att skapa en "riktig" marknad för exemplar av de berörda arterna. Mot bakgrund av de höga prisnivåerna skulle frestelsen bli stor att föra bort sådana exemplar ur den naturliga livsmiljön, eftersom det är svårare att föda upp dem i fångenskap. Den franska regeringen anser dessutom att sammansättningen av den genetiska arvsmassan hos djur som är födda i fångenskap är mindre varierad. Därmed finns en risk för genetiska defekter. Genetisk ensidighet är skadligt för den lokala faunan, särskilt när exemplar som har fötts upp i fångenskap skall återinföras i sin naturliga livsmiljö. Inte heller konstgjord kläckning erbjuder i sig någon effektiv lösning på det genetiska problemet. Vidare finns det en fara för att det i naturen uppstår en "konkurrens" mellan naturliga populationer och populationer som har fötts upp i fångenskap. Sammantaget är därför mångfalden av arter hotad. Eftersom möjligheterna att förvärva exemplar som skyddas av CITES-konventionen är mycket begränsade ökar efterfrågan på exemplar som insamlats i naturen.
Slutligen har den franska regeringen anfört att effektiva kontroller inte är möjliga och att det dessutom finns ett flertal möjligheter att kringgå lagen. I synnerhet är det av topografiska skäl nästan omöjligt att kontrollera utförseln ur departementet Guyane.
57. Kommissionen anser sig å sin sida inte ha erhållit tillräckliga upplysningar som motiverar ett generellt förbud mot saluföring. Kommissionen föreslår som en alternativ åtgärd att det införs ett system med intyg.
58. Det kan under omständigheterna i detta fall inte bedömas om de av Frankrike vidtagna åtgärderna är nödvändiga utan kompletterande upplysningar. För detta krävs en konkret prövning som sannolikt också grundar sig på vetenskapliga studier. Det ankommer på den nationella domstolen att eventuellt ta initiativet till en sådan prövning.
59. Det ankommer dessutom på den nationella domstolen att pröva huruvida de nationella förbudsbestämmelserna "med hänsyn till [deras] konkreta tillämpning" är nödvändiga för att uppnå målet att skydda vissa djurarters hälsa och liv. Härvid skall den nationella domstolen beakta följande aspekter.
60. Svårighetsgraden av det ingrepp som ett sådant förbud medför skall vägas mot det intresse som skall skyddas, det vill säga hälsa och liv för de fågelarter som omfattas av bilaga II.
61. Enligt domstolens rättspraxis kan den omständigheten att en viss djurart är utrotningshotad till och med motivera ett förbud mot att hålla andra djurarter. Det går inte att här göra en uttömmande bedömning av frågan om ett förbud mot kommersiell användning av exemplar av en viss djurart, som har fötts och fötts upp i fångenskap, på ett jämförbart sätt bidrar till att skydda vilda exemplar av samma art.
62. Senare gemenskapsrättslig lagstiftning visar att det är möjligt att vidta andra åtgärder än de Frankrike har vidtagit i syfte att skydda de berörda exemplaren.
Endast den omständigheten att det finns åtgärder med mindre begränsande verkan innebär emellertid inte att de franska bestämmelserna skall anses vara oproportionerliga. Den avgörande frågan är i stället om det finns något annat sätt som är lika effektivt, men som har mindre begränsande verkan, när det gäller att uppnå de eftersträvade målen. Närmare bestämt måste det utredas huruvida de stränga bestämmelserna medför en högre grad av effektivitet.
63. Vidare måste det beaktas att de nationella förbudsbestämmelserna utgör ett system med individuella och villkorade undantag och att det enligt artikel-L.-211-1 i code rural och 1986 års ministerbeslut tycks vara tillåtet med ett förbud som detta så länge det är ändamålsenligt.
64. Slutligen skall det undersökas om andra åtgärder skulle vara betydligt dyrare, eller rent av ogenomförbara.
VII - Den andra frågan
65. När det gäller gemenskapens sekundärrätt avser den första frågan gällande rätt före den 1 juni 1997, det vill säga förordningarna (EG) nr 338/97 och (EG) nr 939/97.
A - Arter som omfattas av bilaga I
66. Vad gäller de arter som omfattas av bilaga I anser den franska regeringen att ett generellt förbud är tillåtet. Regeringen har emellertid därefter hänvisat till den undantagsmöjlighet för exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap som föreskrivs i artikel 32 i förordning (EG) nr 939/97.
67. Xavier Tridon gjorde vid förhandlingen gällande att bestämmelsen i artikel 8 i förordning (EG) nr 338/97, där det föreskrivs ett förbud som omfattar även exemplar av de arter som anges i bilaga I, som har fötts och fötts upp i fångenskap, står i strid med artikel 7 i samma förordning, där det föreskrivs att sådana exemplar skall behandlas på samma sätt som exemplar av de arter som anges i bilaga II.
68. Det kan härvid anmärkas att det i artikel 7.1 a i förordning (EG) nr 338/97 visserligen föreskrivs att sådana exemplar skall behandlas på samma sätt som exemplar av de arter som omfattas av bilaga II, men att det görs undantag för fall då bestämmelserna i artikel 8 är tillämpliga.
69. I artikel 8.1 i förordning (EG) nr 338/97 föreskrivs ett generellt förbud för exemplar av de arter som omfattas av bilaga I. I artikel 8.3 föreskrivs om en rad undantag från detta förbud. Artikel 8.3 d avser exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap. I denna bestämmelse föreskrivs att det i enlighet med kraven i annan gemenskapslagstiftning om skydd av vilda djur kan medges undantag från de förbud som anges i artikel 8.1, om exemplaren har fötts och fötts upp i fångenskap.
70. Det framgår av denna bestämmelses lydelse, och då inte endast i rättegångsspråkets version, att detta undantag endast innebär en möjlighet att medge undantag. Eftersom det inte närmare anges vem som kan bevilja dessa undantag kan i princip alla myndigheter som skall tillämpa förordningen komma i fråga.
71. Kommissionen påpekade vid förhandlingen att det i artikel 8.3 föreskrivna undantaget inte finns i ett direktiv, utan i en förordning. Detta medför inte att annan bedömning skall göras. Tvärtom visar detta endast på den befogenhet som den behörig myndigheten i medlemsstaten har att - direkt - tillämpa undantaget.
72. Enligt domstolens rättspraxis skall undantag från grundläggande bestämmelser tolkas restriktivt. Detta gäller även bestämmelsen i artikel 8.3, där det föreskrivs ett undantag från det principiella förbudet i artikel 8.1.
73. Vid sidan av dessa undantagsbestämmelser i förordning (EG) nr 338/97 återfinns även i artikel 32 i kommissionens förordning (EG) nr 939/97 ett undantag som kan tillämpas på exemplar som har fötts och fötts upp i fångenskap. Denna bestämmelse är egentligen ett undantag såväl från förbudet i artikel 8.1 som från undantaget i artikel 8.3 i förordning (EG) nr 338/97. Om förutsättningarna i artikel 32 är uppfyllda åsidosätts förbudet utan att det krävs ett sådant intyg som avses i artikel 8.3. Det rör sig således om ett undantag som gäller ex lege.
74. I artikel 32 i förordning (EG) nr 939/97 föreskrivs undantag för två kategorier av levande djurarter. Den första kategorin avser exemplar av i fångenskap födda och uppfödda djur av de arter som anges i bilaga VIII i förordning nr 939/97 och som är märkta i enlighet med artikel 36 i samma förordning.
75. Den andra kategorin avser exemplar av i fångenskap födda och uppfödda djur som är märkta i enlighet med nämnda artikel 36.1 i förordning (EG) nr 939/97 och som åtföljs av ett intyg enligt artikel 20.3 e i nämnda förordning, utfärdat till uppfödaren av en behörig administrativ myndighet i en medlemsstat. Om båda dessa förutsättningar är uppfyllda, gäller alltså inte förbudet i artikel 8.1 i förordning (EG) nr 338/97.
B - Arter som omfattas av bilaga II
76. Det kan påpekas att det följer av artikel 8.5 i förordning (EG) nr 338/97 att det generella förbudet i artikel 8.1 i samma förordning skall tillämpas på exemplar av de arter som omfattas av bilaga II. Såsom kommissionen med rätta har framhållit föreskrivs emellertid i artikel 8.5 ett undantag för det fall den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har övertygats om att exemplaren har förvärvats och, om de har sitt ursprung utanför gemenskapen, att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter. Mot bakgrund av detta undantag gör kommissionen bedömningen att det inte är nödvändigt med ett generellt förbud.
77. Den franska regeringen har med hänvisning till tredje övervägandet till förordningen anfört att denna medger att medlemsstaterna vidtar strängare åtgärder. Den franska regeringen gör inte åtskillnad mellan tidigare gällande rätt och de nu tillämpliga bestämmelserna när det gäller exemplar som omfattas av bilaga II, varför dess överväganden angående bilaga II även avser bestämmelserna i förordning (EG) nr 338/97.
78. Det skall för det första anmärkas att den ifrågavarande förordningen grundar sig på artikel 130s i EG-fördraget (nu artikel 175 EG). Därmed är i princip artikel 130t i EG-fördraget (nu artikel 176 EG) tillämplig. Enligt sistnämnda bestämmelse skall de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 130s inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Dessa villkor är uppfyllda i detta fall. Hänvisningen till tredje övervägandet till förordningen är endast meningsfull så till vida att det här ges uttryck för gemenskapslagstiftarens avsikt att anta minimiåtgärder. Medlemsstaternas principiella befogenhet att vidta strängare åtgärder följer redan av gemenskapens primärrätt.
79. Enligt artikel 130t i EG-fördraget (nu artikel 176 EG) gäller denna befogenhet för medlemsstaterna emellertid endast under förutsättning att åtgärderna är förenliga med fördraget. I bestämmelsens lydelse enligt Amsterdamfördaget krävs dessutom att åtgärderna anmäls till kommissionen.
80. Vad gäller förenligheten med fördraget kan jag hänvisa till det som anförts ovan i samband med den första frågan beträffande de arter som omfattas av bilaga II.
Härvid måste det emellertid kontrolleras att skyddsåtgärderna för exemplar av arter som omfattas av bilaga II inte är strängare än dem som gäller för exemplar av arter som omfattas av bilaga I. Detta innebär att i varje fall de i förordningarna föreskrivna undantagen för de arter som anges i bilaga I är tillämpliga även på exemplar av arter som omfattas av bilaga II. Detta gäller emellertid inte för de undantag vars tillämpning omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.
VIII - Förslag till avgörande
81. Mot bakgrund av det som anförts ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1) Den första frågan skall besvaras på så sätt att när det gäller arter som omfattas av bilaga I skall rådets förordning (EEG) nr 3626/82 av den 3 december 1982 om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter tolkas så, att den inte utgör hinder mot bestämmelser i en medlemsstat, vilka innebär ett förbud utan begränsning i tiden inom hela statens territorium mot all kommersiell användning av i fångenskap födda och uppfödda exemplar av vilda arter.
Den första frågan skall besvaras på så sätt att när det gäller de arter som omfattas av bilaga II, skall förordning (EEG) nr 3626/82 och artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse) tolkas så, att de inte utgör hinder mot bestämmelser i en medlemsstat, vilka innebär ett förbud utan begränsning i tiden inom hela statens territorium mot all kommersiell användning av i fångenskap födda och uppfödda exemplar av vilda arter, under förutsättning att dessa bestämmelser är nödvändiga för att uppnå ett effektivt skydd och att detta inte kan uppnås med hjälp av åtgärder med mindre begränsande verkan.
2) Den andra frågan skall besvaras på så sätt att när det gäller arter som omfattas av bilaga I skall rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och kommissionens förordning (EG) nr 939/97 av den 26 maj 1997 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem tolkas så, att de inte utgör hinder mot bestämmelser i en medlemsstat, vilka innebär ett förbud utan begränsning i tiden inom hela statens territorium mot all kommersiell användning av i fångenskap födda och uppfödda exemplar av vilda arter.
Detta gäller inte för följande två fall av levande exemplar:
- Exemplar, som har fötts och fötts upp i fångenskap, av de arter som anges i bilaga VIII till förordning (EG) nr 939/97 och som är märkta i enlighet med artikel 36 i denna förordning, och
- exemplar, som har fötts upp i fångenskap, är märkta i enlighet med artikel 36.1 i förordning (EG) nr 939/97 och som åtföljs av ett sådant intyg som avses i artikel 20.3 e i samma förordning, utfärdat till uppfödaren av en behörig administrativ myndighet i en medlemsstat.
Den andra frågan skall besvaras på så sätt att när det gäller de arter som omfattas av bilaga II, skall förordning (EG) nr 338/97 och artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse) tolkas så, att de inte utgör hinder mot bestämmelser i en medlemsstat, vilka innebär ett förbud utan begränsning i tiden inom hela statens territorium mot all kommersiell användning av i fångenskap födda och uppfödda exemplar av vilda arter, under förutsättning dels att dessa bestämmelser är nödvändiga för att uppnå ett effektivt skydd och att detta inte kan uppnås med hjälp av åtgärder med mindre begränsande verkan, dels att dessa bestämmelser inte är strängare än de bestämmelser som gäller för de arter som anges i bilaga I.