62010CC0473_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetével az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország nem teljesítette a 2001/12/EK irányelvvel(2) módosított 91/440/EGK tanácsi irányelv(3) (a továbbiakban: 91/440 irányelv) 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2004/49/EK irányelvvel(4) módosított 2001/14/EK irányelv(5) (a továbbiakban: 2001/14 irányelv) 4. cikkének (2) bekezdéséből, 14. cikkének (2) bekezdéséből, 6. cikkének (1) és (2) bekezdéséből, 7. cikkének (3) bekezdéséből, 8. cikkének (1) bekezdéséből és 11. cikkéből eredő kötelezettségeit.
2. A jelen ügy több olyan, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset sorába(6) illeszkedik, amelyeket a Bizottság 2010-ben és 2011-ben indított a 91/440 irányelvnek és a 2001/14 irányelvnek a tagállamok általi alkalmazását érintően, különösen ideértve a vasúttársaságoknak az infrastruktúrához, azaz a vasúti hálózathoz való, egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáférését. E keresetek újaknak tekinthetők, mivel a Bíróság számára először teremtenek lehetőséget arra, hogy a vasutaknak az Európai Unión belüli liberalizációját illetően állást foglaljon, és különösen értelmezze azt, amit „első vasúti csomagnak” szokás nevezni.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
3. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése a következőket írja elő:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket azért, hogy a II. mellékletben felsorolt, az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó feladatokkal olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat bízzanak meg, amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat. E cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell.
A tagállamok ugyanakkor vasúttársaságokra vagy bármilyen más szervezetre átruházhatják a díjak beszedését, továbbá a vasúti infrastruktúraüzemeltetés, mint például a beruházás, karbantartás és finanszírozás felelősségét.”
4. A szóban forgó 6. cikk (3) bekezdésében említett alapvető funkciókat felsoroló, a 91/440 irányelv II. mellékletében foglalt jegyzék szövege a következő:
– „a vasúttársaságok engedélyezésével kapcsolatos előkészületek és döntéshozatal, ideértve az engedélyek megadását,
– a menetvonal-kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatal, ideértve a rendelkezésre állás meghatározását és felmérését, valamint az egyes egyedi menetvonalak elosztását is,
– az infrastruktúra-használati díjak meghatározásával kapcsolatos döntések,
– a szolgáltatáshoz kapcsolódó közszolgáltatási kötelezettségek betartásának ellenőrzése.”
5. A 2001/14 irányelv 2. cikkében foglalt fogalommeghatározások szerint az említett irányelv alkalmazásában:
„a) »elosztás«: a vasúti infrastruktúra-kapacitás pályahálózat-működtető általi elosztása;
[…]
g) »infrastruktúra-kapacitás«: az infrastruktúrának egy elemére, egy adott időszakra kért menetvonalak beállítási lehetősége;
h) »pályahálózat-működtető«: minden olyan közszervezet vagy vállalkozás, amely elsősorban a vasúti infrastruktúra létrehozásáért és fenntartásáért felelős. Ebbe beletartozhat az ellenőrző és biztonsági rendszerek működtetése is. A pályahálózat-működtető funkciói egy hálózaton vagy annak egy részén megoszthatók több szervezet vagy vállalkozás között;
i) »hálózat«: a pályahálózat-működtető tulajdonában és/vagy igazgatása alatt álló teljes vasúti infrastruktúra;
[…]
k) »vasúttársaság«: bármilyen, a vonatkozó közösségi jognak megfelelően engedélyezett magán- vagy közvállalkozás, amelynek fő üzleti tevékenysége vasúti áru- és/vagy személyszállítási szolgáltatások nyújtása annak kikötésével, hogy a vontatást e vállalkozásnak kell biztosítania; ide értendők a csak vontatást biztosító társaságok is;
l) »menetvonal«: egy vonatnak két pont között adott időtartam alatt történő közlekedtetéséhez szükséges infrastruktúra-kapacitás;
m) »szolgálati menetrend«: az érvényessége idején a kérdéses infrastruktúrán végbemenő összes tervezett vonat- és gördülőállomány-mozgást meghatározó adatok.”
6. A 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) […] Az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása és a díj beszedése a pályahálózat-működtető feladata.
(2) Amennyiben a pályahálózat-működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független bármely vasúttársaságtól, az e fejezetben megjelölt feladatokat – a díjbeszedés kivételével – egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független díjszabási szervezet látja el.”
7. A 2001/14/EK irányelv 5. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„(1) A vasúttársaságok hátrányos megkülönböztetéstől mentes alapon jogosultak minimális szolgáltatások összességére és a II. mellékletben megjelölt szolgáltatási infrastruktúrához való hálózaton keresztüli hozzáférésre. A II. melléklet 2. pontjában említett szolgáltatások nyújtása hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon történik, és a vasúttársaságok kérelmeit csak akkor lehet elutasítani, ha megoldásukra léteznek piaci körülmények között megvalósítható alternatívák. Ha nem egyetlen pályahálózat-működtető nyújt ilyen szolgáltatásokat, a »fő infrastruktúra« biztosítója minden tőle telhetőt megtesz a szolgáltatások nyújtásának megkönnyítésére.”
8. A 2001/14/EK irányelv 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok rögzítik a feltételeket, adott esetben az előlegfizetést is ideértve, annak biztosítására, hogy szokványos üzleti feltételek mellett és belátható időn belül a pályahálózat-működtető könyveiben az infrastruktúra-használati díjakból származó bevétel, az egyéb üzleti tevékenységekből származó eredmény és az állami támogatás legalább egyensúlyban legyen az infrastruktúra költségeivel.
[…]
(2) A pályahálózat-működtetők, kellő tekintettel a biztonsági követelményekre és az infrastruktúra-szolgáltatás minőségének fenntartására és javítására, kedvezményekben részesülnek az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentése céljából.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a (2) bekezdésben rögzített rendelkezés az illetékes hatóság és a pályahálózat-működtető közötti, állami támogatást biztosító, legalább három évre szóló szerződés vagy a szükséges hatáskörökről rendelkező, megfelelő szabályozó intézkedések bevezetése révén végrehajtásra kerüljön.”
9. A 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A (4) vagy (5) bekezdés vagy a 8. cikk sérelme nélkül a minimális szolgáltatások összességéért és a szolgáltatási infrastruktúrához való hozzáférésért fizetendő díjaknak meg kell egyezniük az adott vonat közlekedtetéséből közvetlenül eredő költséggel.”
10. A 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Amennyiben a piac ezt lehetővé teszi, a tagállamok a pályahálózat-működtető felmerült költségeinek teljes megtérülése érdekében, az optimális versenyképességnek különösen a nemzetközi vasúti áruszállítás számára való garantálása mellett hatékony, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes elvek alapján felárat számíthatnak fel. A díjazási rendszernek tekintetbe kell vennie a vasúttársaságok által elért termelékenységnövekedést.
A díjak mértéke azonban nem zárhatja ki, hogy az infrastruktúrát olyan piaci szegmensek használják, amelyek legalább a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerült költségeket, s ezen felül a piac által megengedett megtérülési arányt fedezni tudják.”
11. A 2001/14 irányelv 13. cikke (2) bekezdésének első albekezdése a következőket írja elő:
„Az adott infrastruktúrakapacitás használati joga menetvonal formájában legfeljebb egy szolgálati menetrend érvényességi időszakára adható a kérelmezőknek.”
12. A 2001/14 irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„ […] A kapacitást a pályahálózat-működtető osztja el.
Ha a pályahálózat-működtető jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve nem független minden vasúttársaságtól, az (1) bekezdésben említett és az e fejezetben leírt feladatokat egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független elosztó szerv látja el.”
13. A 2001/14 irányelv 29. cikke értelmében:
„(1) A vasúti közlekedés műszaki hiba vagy baleset miatti zavara esetén a pályahálózat-működtető köteles minden szükséges intézkedést megtenni a szokásos állapot visszaállítására. E célból kidolgoz egy katasztrófatervet, amely felsorolja a vasúti közlekedésben bekövetkezett súlyos balesetek vagy zavarok esetén értesítendő közszervezeteket.
(2) Az infrastruktúrát ideiglenesen használhatatlanná tevő vészhelyzetben vagy üzemzavar esetén az odaítélt menetvonalak a rendszer megjavításához szükséges időre figyelmeztetés nélkül visszavonhatók.
Ha a pályahálózat-működtető szükségesnek ítéli, megkövetelheti a vasúttársaságoktól, hogy a szokásos állapot legrövidebb időn belüli helyreállításához általa legmegfelelőbbnek ítélt eszközöket bocsássák a rendelkezésre [helyesen: rendelkezésére].
(3) A tagállamok megkövetelhetik, hogy a vasúttársaságok vegyenek részt a biztonsági szabványok és szabályok általuk való betartásának végrehajtásában és ellenőrzésében.”
14. A 2001/14 irányelv II. mellékletének 1. pontja a következőket írja elő:
„1. A minimális szolgáltatások összessége a következőket tartalmazza:
a) az infrastruktúra-kapacitásra vonatkozó kérelmek kezelése;
b) a megadott kapacitás használati joga;
c) a kitérők és elágazások használata;
d) a vonatközlekedés szabályozása, ideértve a jelző- és biztosítóberendezési rendszert, a szabályozást, a vonatindítást és a vonatmozgással kapcsolatos információk továbbítását és szolgáltatását;
e) egy kapacitással már rendelkező szolgáltatás bevezetéséhez vagy üzemeltetéséhez szükséges minden egyéb információ.”
B – A nemzeti jog
15. A vasútról szóló 1993. évi XCV. törvény a vasúttársaságtól független szervezetként 2004-ben létrehozta a Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezetet (a továbbiakban: VPE).
16. A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény(7) (a továbbiakban: a vasúti közlekedésről szóló törvény) 62. §-a értelmében a pályakapacitás elosztásával és a díjak megállapításával kapcsolatos feladatokat a VPE végzi.
17. Az említett, a vasúti közlekedésről szóló törvény 28. §-ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az állam nevében a miniszter – az államháztartásért felelős miniszter egyetértésével – szerződésben kötelezettséget vállal az országos törzshálózati pálya és tartozékai, valamint a regionális vasúti pálya és tartozékai működtetését végző vasúti társaságnak a pályahálózat működtetésével kapcsolatban felmerült, és a hálózathozzáférési díjból, valamint a vasúti társaság egyéb üzleti tevékenységéből nem fedezett, indokoltnak elismert költségei megtérítésére. E szerződés feltételeit úgy kell meghatározni, hogy a vasúti pályahálózat működtetőjét a működtetés költségeinek, illetve a hálózat-hozzáférési díjak csökkentésére ösztönözze, a vasúti közlekedés biztonságának, illetve a szolgáltatások minőségének sérelme nélkül.”
18. Ugyanezen törvény 31. §-a (2) bekezdésének b) pontja előírja, hogy „a vasúti közlekedés biztonsága érdekében […] a vasúti pályahálózat működtetője – a veszélyhelyzet megszűnéséig – jogosult a veszélyeztetett vasúti pályának, illetve pályaszakasznak a lezárására, továbbá az adott pályaszakaszra kiadott menetvonalak visszavonására, a közúti átjárót érintő lezárás esetén a közút kezelőjének értesítése mellett […].”
19. A vasúti közlekedésről szóló törvény 55. §-ának (8) bekezdése előírja:
„Ha a hálózat-hozzáférési díjak várhatóan nem fedezik a nyílt hozzáférésű vasúti pályahálózat működtetőjének összes indokolt költségét és ráfordítását, az 54. § (1) és (3)–(5) bekezdéseiben rögzített szolgáltatások díja legfeljebb az összes indokolt költségre és ráfordításra fedezetet nyújtó mértékig olyan általános felárral növelhető, amely figyelembe veszi a vasúti társaságok termelékenységének növekedését, a vasúti pályahálózat hatékony használatának követelményét, a nemzetközi vasúti árutovábbítás versenyképességét, az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét.”
20. A 83/2007 (X. 6.) GKM-PM együttes rendelet a vasútihálózat-hozzáférési díj rendszerének a keretét, valamint a hálózat-hozzáférési díjak képzésének alapvető szabályait érinti.(8)
21. A vasúti pályahálózathoz történő nyílt hozzáférés részletes szabályairól szóló 101/2007 (XII. 22.) GKM rendelet(9) 23. §-ának (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Ha a pályahálózat-működtető a [vasúti közlekedésről szóló törvény] 31. §[-a] (2) bekezdés[ének] b) pontja alapján a menetvonalat visszavonta, a kapacitáselosztó szervezet az igénylő kérelmére a rendelkezésre álló kapacitás terhére más menetvonalat ajánl fel.”
22. A VPE minden évben Hálózati Üzletszabályzatot tesz közzé. A 2009–2010-es Hálózati Üzletszabályzat 4.3. pontjának kilencedik bekezdése kimondja:
„A VPE kapacitáselosztási döntéseiről az érintett hozzáférésre jogosultat, a pályahálózat-működtetőket és a vasúti igazgatási szervet értesíti.”
23. Ugyanezen üzletszabályzatnak „A menetrendszerinti közlekedés helyreállításának főbb elvei” című 4.8.1. pontja a következőképpen rendelkezik:
„a) A napi tervtől, menetrendtől való eltérés esetén a pályahálózat-működtető üzem- és operatív irányítási szervezete köteles olyan intézkedések megtételére, amelyek megszűntetik a zavarokat, helyreállítják a tervszerinti, menetrendszerinti vonatközlekedést. […]
b) A hozzáférésre jogosultaknak folyamatosan rendelkezni kell egy döntési jogosultsággal felruházott kapcsolattartó személlyel, vagy saját irányítási szervezettel, akiket üzemzavar, veszélyhelyzet esetén a pályahálózat-működtető üzemi és operatív irányítási szervezete értesíti, és akiknek igényeit a menetrendszerinti üzem helyreállítása céljából figyelembe veszik.
c) Vis maior
és előre nem látható egyéb rendkívüli körülmények:
– A vonatközlekedésben műszaki meghibásodás vagy balesetek miatt bekövetkezett zavarok esetén a pályahálózat-működtető köteles mindent megtenni a normál üzemi körülmények visszaállítására. E célból szükséghelyzeti tervet kell készítenie, amely tartalmazza súlyos balesetek, vagy a vonatközlekedésben bekövetkezett súlyos zavarok esetén értesítendő szervezeteket.
– A pályahálózat-működtető kérésére a hozzáférésre jogosult köteles térítés ellenében rendelkezésre bocsátani a normál üzemi körülmény mielőbbi visszaállításához a legmegfelelőbbnek ítélt eszközöket.
– A vasúti pályahálózatot ideiglenesen használhatatlanná tevő veszélyhelyzet esetén a pályahálózat-működtető a kiutalt menetvonalakat az érdekeltek értesítésével visszavonhatja a helyreállításhoz szükséges időtartamra. A VPE erre az időszakra az igénylő kérelmére a rendelkezésre álló kapacitás terhére más menetvonalat ajánl fel.”
III – A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
24. 2008. január 26-i levelével a Bizottság felszólította Magyarországot arra, hogy tegye meg észrevételeit a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségei, illetve ugyanezen irányelv 3. cikkéből, 6. cikkének (1) bekezdéséből, 6. cikkének (2)–(5) bekezdéséből, 7. cikkének (3) bekezdéséből, 8. cikkéből, 11. cikkéből és 30. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségei megsértésével kapcsolatban. Magyarország 2008. augusztus 22-i levelével válaszolt erre a felszólító levélre. Ezt a levelet további levelek, többek között a 2009. június 10-i levél egészítette ki.
25. A Bizottság 2009. október 8-i levelével indokolással ellátott véleményt küldött, amelyben megállapította, hogy Magyarország nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, illetve ugyanezen irányelv 6. cikkének (1) és (2) bekezdéséből, 7. cikkének (3) bekezdéséből, 8. cikkének (1) bekezdéséből és 11. cikkéből eredő kötelezettségeit. A Bizottság felhívta Magyarországot arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az indokolással ellátott véleménynek az annak kézhezvételétől számított két hónapos határidőn belül eleget tegyen. Magyarország 2009. december 16-i levelével válaszolt az indokolással ellátott véleményre, és vitatta a Bizottság által a terhére rótt kötelezettségszegést.
26. A Bizottság, mivel Magyarország válaszát nem találta kielégítőnek, úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet, amely 2010. szeptember 29-én érkezett a Bírósághoz.
27. A Bíróság elnöke 2011. február 15-i végzésével megengedte a Cseh Köztársaság, a Lett Köztársaság és a Lengyel Köztársaság beavatkozását Magyarország kérelmeinek támogatása végett. A Bíróság elnöke 2011. április 4-i végzésével az eljárási szabályzat 93. cikkének 7. §-a alapján megengedte az Olasz Köztársaság beavatkozását Magyarország kérelmeinek támogatása végett.
28. A Bizottság a Bíróság Hivatalához 2012. június 6-án benyújtott beadványában bejelentette, hogy eláll a keresetének a hatodik, a 2001/14 irányelv 11. cikkének a vasúthálózat teljesítményének javítására szolgáló rendszer létrehozására vonatkozó (1) bekezdésére alapított jogalapjától.
29. A 2012. május 23-i tárgyaláson a Bizottság, Magyarország, az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság képviseltette magát.
IV – A felek által előterjesztett jogalapok és érvek
A – Az első, a vasúti menetvonalak kiosztásának függetlenségére vonatkozó kifogásról
1. A felek érvei
30. A Bizottság arra hivatkozik, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében – mivel a menetvonalak kijelölése az infrastruktúrához egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon való hozzáférés érdekében biztosítandó olyan alapvető funkció, amely a 91/440 irányelv II. mellékletében szerepel, és amelyre alkalmazandó a függetlenség követelménye – a vasúttársaság nem hozhat menetvonal-kijelöléssel kapcsolatos döntést. Az infrastruktúra kapacitás elosztását független elosztó szervezetnek kell ellátnia.
31. Márpedig a forgalomirányítás beletartozik a menetvonal-kijelölésbe, amelyet Magyarországon a vasúttársaságtól független szervezetnek, a VPE-nek kell biztosítania, és nem a MÁV Zrt.-nek és a GySEV Zrt.-nek, amelyek pályahálózat-működtetők és egyben vasúttársaságok is.
32. A Bizottság egyrészt rámutat arra, hogy a forgalomirányítónak ismernie kell a kapacitáselosztási döntéseket annak érdekében, hogy irányítani tudja a forgalmat. Mivel Magyarországon a pályahálózat-működtetőket, a MÁV Zrt.-t és a GySEV Zrt.-t a Hálózati Üzletszabályzat értelmében tájékoztatják a versenytársaikra vonatkozó minden egyes kapacitáselosztási döntésről, ezzel lényegében részévé válnak e kapacitáselosztási folyamatnak.
33. Másrészt a Bizottság szerint üzemzavar vagy veszélyhelyzet esetén a forgalomirányításhoz tartozik, hogy a forgalomirányító teszi meg a menetrend szerinti közlekedés helyreállításához szükséges intézkedéseket. Ilyen esetben a forgalomirányítónak az előre meghatározott menetrendtől eltérve szükségszerűen újra kell osztania a rendelkezésre álló menetvonalakat és hálózati kapacitást. Magyarországon a két pályahálózat-működtetőnek kell megtennie a zavar elhárításához szükséges intézkedéseket, a vasúttársaságok igényeit figyelembe véve.
34. A Bizottság nem vitatja, hogy normális helyzetben a forgalomirányító csak végrehajtja a VPE által meghozott döntéseket, leközlekedteti a menetrend szerint mozgó szerelvényeket, és nincs befolyása a kapacitáselosztási, illetve menetvonal-kijelölési határozatokra. Ezzel szemben az, hogy az említett forgalomirányító helyszíni beavatkozást végez veszélyhelyzet, illetve üzemzavar esetén a közlekedés helyreállítása érdekében, a Bizottság szerint azt jelenti, hogy a menetvonalak kijelöléséről dönt, és hogy mérlegelési joggal rendelkezik e tekintetben. A menetvonal-visszavonás pedig szintén olyan beavatkozás, amely a 91/440 irányelv II. melléklete szerinti menetvonal-elosztást érintő alapvető funkció.
35. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az a vasúttársaság, amely forgalomirányítást végez, versenyelőnyhöz jut, mivel az említett irányítással összefüggő feladatok elvégzéséhez szükségképpen részletes ismeretekkel kell rendelkeznie a vasúttársaságok által nyújtott szolgáltatásokról, azok mennyiségéről, időpontjairól. Márpedig a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésével és a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésével ellentétes, ha a forgalomirányítási tevékenység révén bármely vasúttársaság betekintést nyerhet versenytársai infrastruktúra-használatába, vagy bizonyos helyzetekben következésképpen menetvonal-kijelöléssel, illetve infrastruktúrakapacitás-elosztással kapcsolatos döntéseket hozhat. A Bizottság hozzáfűzi, hogy a forgalomirányító de facto
mindig ráhatással van a közlekedésre a menetrend megvalósítása során, és a versenytársak csak a közzétett menetrendet ismerik, de a tényleges vasúti mozgásokról nincs tudomásuk.
36. Ami a forgalomirányítás és a pályahálózat-működtetés közötti viszonyt illeti, a Bizottság emlékeztet arra, hogy a menetvonal-kijelölés függetlenségére vonatkozó követelmény akkor is érvényes, ha arra a forgalomirányítás keretében kerül sor. Ezen utóbbi számos olyan feladattal jár együtt, amelyek nyilvánvalóan nem érintik a menetvonal-kijelölést, például a karbantartás, pályaépítés és egyéb beruházások, amelyeket a vasúti társaságok is megvalósíthatnak.
37. A Magyar Kormány megítélése szerint a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése helyesen akként értelmezendő, hogy kizárólag a II. mellékletben kifejezetten felsorolt tevékenységeket tekinti alapvető funkciónak. Ugyanezen bekezdés a második albekezdésében nem kimerítő jelleggel meghatároz olyan funkciókat is, amelyeket, noha azok a II. melléklet szerinti tevékenységnek vagy ahhoz tartozónak is minősülhetnek, a vasúttársaságok is elláthatnak.
38. A magyar szabályozás még veszélyhelyzet vagy üzemzavar esetén sem teszi lehetővé a forgalomirányító számára a menetvonalak újraosztását. Menetvonal-kijelölésre és kapacitáselosztásra kizárólag a VPE mint független szervezet jogosult.
39. Egyfelől ugyanis a forgalomirányító alapvető feladata, hogy a VPE által meghozott kapacitáselosztási és menetvonal-kiutalási döntéseket végrehajtsa. A forgalomirányító e körben nem rendelkezik döntési jogkörrel, és nem bírálhatja felül a kiutalt menetvonalat és kapacitást. A VPE 24 órás ügyeleti rendszerben a nap bármely szakában képes az egyedi menetvonaligények fogadására és elbírálására.
40. Másfelől a forgalomirányító veszélyhelyzet vagy üzemzavar esetén nem rendelkezik kapacitáselosztási jogosultsággal sem. Ilyen helyzetekben a menetrend szerinti közlekedés helyreállítása érdekében e forgalomirányító képes az azonnali beavatkozásra, és olyan intézkedéseket tesz meg, amelyek a lehető leggyorsabban biztosítják a VPE által kiutalt menetvonalak és kapacitások közül a lehető legtöbbnek a felhasználását.
41. Azon menetvonalak esetén pedig, amelyek leközlekedtetése a megtett intézkedések ellenére sem biztosítható, a pályahálózat-működtető visszavonhatja az adott menetvonalat, e jogot bizonyos esetekben a 913/2010 rendelet 14. cikkének (8) bekezdése is biztosítja. A magyar kormány kifejti, hogy a forgalomirányítónak kizárólag akkor van lehetősége a vasúti menetvonalak visszavonására, ha egy pályaszakasz ideiglenesen használhatatlanná vált, és ott a közlekedés semmiképp nem lehetséges. Ez nem egy pálya használatának tilalmát érintő diszkrecionális döntés, hanem egy pályaszakasz biztonsági okból történő ideiglenes lezárása addig, amíg a VPE igyekszik az érintett vasúttársaság számára alternatív menetvonalat rendelkezésre bocsátani.
42. A magyar kormány álláspontja szerint két különböző tevékenységnek minősül egyfelől a menetrend szerinti vonatközlekedés helyreállítása, amely technikai és vasútbiztonsági intézkedéseket jelent, és másfelől a menetvonalak újbóli elosztása, amely kizárólag a VPE feladata.
43. A magyar hatóságok szerint ebből az következik, hogy a forgalomirányítónak semmilyen hatása nincs a menetvonalak kiosztására, ugyanis erre még a leközlekedtetést megelőzően sor kerül. A pályahálózat-működtető köteles a menetvonal-kiutalásban foglaltaknak megfelelő szerződést kötni a hozzáférésre jogosulttal, valamint a menetvonal-kiutalásban foglaltaknak megfelelően közlekedtetni e jogosult vonatát, bármilyen eltérés a szerződéses jogkövetkezményeknek a pályahálózat-működtetővel szembeni alkalmazását vonja maga után. Következésképpen a kapacitáselosztási döntéseknek a döntést követő megismerése nem egyenlő a menetvonal-kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatallal.
44. A magyar kormány úgy ítéli meg, hogy a forgalomirányítás inkább az infrastruktúra-üzemeltetéshez tartozik, így e két tevékenység elkülönítése életszerűtlen lenne, és minden gyakorlati alkalmazásnak ellentmondana. A forgalomirányítás és az infrastruktúra-üzemeltetés közötti szoros összefüggésre egyébként a 91/440 irányelv is rámutat, amelynek 3. cikke kimondja, hogy az infrastruktúra-üzemeltető feladatai közé tartozhat a forgalomirányító és biztonsági rendszerek működtetése is.
45. A magyar kormány vitatja, hogy a pályahálózat-működtető versenyelőnyhöz jut a forgalomirányítási tevékenysége során, mivel még üzemzavar vagy veszélyhelyzet esetén sem végez menetvonal-kiosztást, és mivel a Bizottság által megjelölt információk csak azt követően jutnak a tudomására, hogy a VPE már meghozta a menetvonal-kiosztással kapcsolatos döntéseit. A magyar kormány egyetért a Bizottsággal abban, hogy a forgalomirányítónak szükségképpen részletes ismeretekkel kell rendelkeznie a vasúttársaságok által nyújtott szolgáltatásokról, azok mennyiségéről, időpontjairól.
46. A lengyel kormány támogatja a magyar kormány azon érvét, miszerint a forgalomirányító üzemzavar vagy veszélyhelyzet esetén történő esetleges beavatkozása semmiképpen nem jelenti a menetvonalak újbóli kiosztását. Ilyen esetekben olyan ad hoc
válaszról van szó, amelyre csak az a szervezet van felkészülve, amely a vasúti forgalomirányítás napi feladatait ellátja.
47. A lengyel kormány emlékeztet arra is, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése csak azon cél elérését követeli meg, hogy az infrastruktúra egyenlő feltételek mellett és hátrányos megkülönböztetéstől mentesen legyen hozzáférhető. A 2001/14 irányelv (11) preambulumbekezdése ugyanezen célkitűzésre hivatkozik. Márpedig a lengyel kormány szerint a Bizottság egyetlen olyan ténybeli vagy jogi érvre sem hivatkozott, amely igazolná, hogy Magyarország nem érte el ezt a célt.
48. Lengyelország beavatkozási beadványával kapcsolatos észrevételeiben a Bizottság megállapítja, hogy miután a magyar szabályozás nem tartotta tiszteletben a menetvonalakat kijelölő szervezet függetlenségére vonatkozó követelményt, szükségtelen a pályahálózat-működtető által elkövetett konkrét visszaélésekre hivatkozni, mivel e követelmény épp azt hivatott biztosítani, hogy a megfelelő struktúrák létrehozásával általánosságban megvalósuljon a kijelölt cél.
2. Az első jogalap vizsgálata
a) Előzetes észrevételek
49. A 91/440 irányelv az eredeti változatában megkezdte a vasúti közlekedés liberalizációját oly módon, hogy bevezette a szállító vállalkozásoknak a vasúti infrastruktúrához való hozzáférésére vonatkozó jogot. E hozzáférésre vonatkozó jog bevezetéséhez társult a szállítási szolgáltatások nyújtásának és az infrastruktúra működtetésének az elválasztására vonatkozó elv. Az említett, elválasztásra vonatkozó elv nem a struktúrákra, hanem a funkciókra, pontosabban a könyvelési funkcióra vonatkozott. Az elválasztást csak opcionális módon lehet megvalósítani, azáltal, hogy ugyanazon vállalkozáson belül külön szervezeti egységeket hoznak létre, vagy az infrastruktúra működtetését külön szervezetre bízzák. Az integrált nemzeti modellt tehát nem kérdőjelezték meg.
50. A 95/18/EK irányelv és a 95/19/EK irányelv,(10) majd ezt követően az első vasúti csomag irányelvei a hozzáférési jog végrehajtását célozták a szállító vállalkozások engedélyezése bevezetésének, és a kapacitások elosztására és a díjszabásra vonatkozó szabályoknak az előírása útján. A hátrányos megkülönbözetéstől mentes hozzáférés biztosítása érdekében a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése előírta az alapvető funkciókkal megbízott szerv függetlenségének az elvét, e funkciókat pedig a továbbiakban az említett irányelv II. melléklete sorolta fel.
51. A vasúttársaságok engedélyeinek a kiállításáról, a kapacitások elosztásáról, az egyedi menetvonalak elosztásáról, a szállító társaságok által fizetendő díjak meghatározásáról, valamint a közszolgáltatási kötelezettségek betartásának ellenőrzéséről van szó. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése a hálózathoz való hozzáférés tekintetében a „szervezetek[nek] vagy vállalkozások[nak]”, valamint a „díjszabási szervezet[nek]”, valamint a „[kapacitás]elosztó szerv[nek]” a függetlenségére hivatkozik.
52. Az említett alapvető funkciók azoknak a funkcióknak felelnek meg, amelyeket vasúti szállító társaság semmiképpen nem gyakorolhat. E funkciókat ezzel szemben gyakorolhatja a működtető, amennyiben minden vasúttársaságtól – különösen ideértve a korábbi működtetőt – független, vagy ellenkező esetben azokat végrehajthatja egy „szervezet” is. Az alapvető funkciókkal megbízott szervek valamennyi döntése ellen jogorvoslati kérelmet lehet benyújtani a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében létrehozott független ellenőrzési szervhez.
53. Magyarországon a menetvonalak kijelölését és elosztását a VPE kft. végzi, amely a vasúttársaságoktól független szervezet. Ezzel szemben a MÁV Zrt. és a GySEV Zrt., amelyek pályahálózat-működtetők, egyúttal vasúttársaságoknak is minősülnek. A Bizottság első kifogásának a középpontjában tehát az a kérdés áll, hogy a forgalomirányítás az infrastruktúra-üzemeltetés fogalmába tartozik-e, és ha igen, az magában foglalja-e a menetvonalak kijelölését és elosztását, és következésképpen azt csak a vasúttársaságoktól független szervezet végezheti-e. E kérdések megválaszolásához tisztázni kell az „alapvető funkciók” és a „menetvonal” fogalmának pontos jelentését.
b) Az alapvető funkció és a menetvonal
54. A 91/440 irányelv II. melléklete szerint a 6. cikk (3) bekezdésében említett alapvető funkciók közé tartozik a vasúttársaságok engedélyezésével kapcsolatos „előkészületek[nek] és döntéshozatal[nak]”, valamint a menetvonal-kijelöléssel kapcsolatos „döntéshozatal[nak]” a funkciója, ideértve az egyes egyedi menetvonalak „elosztását” is, továbbá az infrastruktúra-használati díjak meghatározásával kapcsolatos „döntések” meghozatalának funkciója, és a szolgáltatáshoz kapcsolódó közszolgáltatási kötelezettségek betartásának „ellenőrzés[ére]” vonatkozó funkció. Következésképpen az uniós vasúti szabályozás keretében az alapvető funkció igazgatási vagy kvázi igazgatási jellegű tevékenységekből áll, mint amilyen a döntés-előkészítés és a döntéshozatal, valamint a kötelezettségek betartásának az ellenőrzése.
55. Ezzel szemben a 2001/14 irányelv II. mellékletének 1. pontja szerint a pályahálózat-működtető által a vasúttársaságok számára teljesítendő minimális szolgáltatások összessége a d) pont alatt többek között magában foglalja a vonatközlekedés szabályozását, ideértve a jelző- és biztosítóberendezési rendszert, a szabályozást, a vonatindítást és a vonatmozgással kapcsolatos információk továbbítását és szolgáltatását, valamint az e) pont alatt magában foglalja az egy kapacitással már rendelkező szolgáltatás bevezetéséhez vagy üzemeltetéséhez szükséges minden egyéb információt. Olyan szolgáltatások nyújtásáról van tehát szó, amelyek álláspontom szerint a vasúti forgalomirányítás fogalmába tartoznak.
56. A 2001/14 irányelv 2. cikkének 1. pontja szerint a „menetvonal” egy vonatnak két pont között adott időtartam alatt történő közlekedtetéséhez szükséges infrastruktúra-kapacitás. Márpedig a menetvonalnak a menetrendbe való felvétel vagy a 2001/14 irányelv 23. cikkének megfelelő ad hoc
döntés útján történő kiosztása a vasúttársaság számára jogot biztosít arra, hogy meghatározott infrastruktúra-kapacitásokat használjon. Jogi értelemben ez egy igazgatási vagy kvázi igazgatási engedély megadásának felel meg. Ezt az értelmezést megerősíti a 13. cikk (2) bekezdése, amely az „adott infrastruktúra-kapacitás használati joga menetvonal formájában” fordulatot használja.
57. Amint minden jogot, a jogosult a menetvonal formáját öltő jogot is gyakorolhatja olyan tevékenységek végzése útján, amelyek az említett jog alkalmazási körébe tartoznak. A menetvonalak tekintetében a jog gyakorlása az adott időpontban a menetvonalhoz tartozó kérdéses szakasz üzemeltetésében áll. Hozzá kell fűzni, hogy a menetvonal túlságosan alacsony szintű kihasználása a 2001/14 irányelv 27. cikke értelmében maga után vonhatja az arról való lemondás kötelezettségét.
58. E megfontolások alapján számomra úgy tűnik, hogy a forgalomirányítás az infrastruktúra-üzemeltetés körébe tartozó szolgáltatásokból áll. A 2001/14 irányelv 2. cikkének h) pontja szerint ugyanis az infrastruktúra üzemeltetésébe „beletartozhat az ellenőrző és biztonsági rendszerek működtetése is”.
59. A fenti megfontolásokból következik, hogy a forgalomirányítási tevékenységek nem foglalják magukban a menetvonalak kijelölésére vonatkozó döntések meghozatalát, hanem e tevékenységek közé kizárólag e döntések végrehajtása tartozik, akár a menetrend elfogadása, akár a menetvonalak ad hoc
kijelölése útján. A vasúti forgalomirányítás olyan ténybeli tevékenységet jelent, amelynek célja a kapacitások használatára vonatkozó, menetvonalak formáját öltő jogok tényleges, teljes biztonság mellett történő gyakorlásának a biztosítása. Másképp fogalmazva: ha a hálózat működtetője egy vonatnak zöld jelzést ad, ez az intézkedés nem biztosít a menetvonalhoz való jogot. Ugyanígy a hálózat működtetője által aktivált piros jelzés nem egyenlő a menetvonalról való lemondással. Nem szabad tehát összetéveszteni a jogok meglétét és azok gyakorlását, mivel a közlekedés különböző formáinak szabályozása céljából a jogok megadása útján bevezetett rendszerek más szinten helyezkednek el, mint az ezen jogok gyakorlásának az olyan illetékes hatóságok által történő ellenőrzése, mint a rendőrség, a repülésirányítás vagy a vasúti forgalomirányítás.
60. Ebből következően a forgalomirányítás nem foglal magában az alapvető funkciók jegyzékének az értelmében vett döntéshozatalt. Márpedig tekintettel arra, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből következik, hogy a tagállamok az alapvető funkciókat kivéve a vasúttársaságokra vagy bármilyen más szervezetre átruházhatják az infrastruktúra üzemeltetésének a felelősségét, a forgalomirányítás átruházható az olyan vasúttársaságokra, mint a MÁV Zrt. és a GySEV Zrt.
61. Ez a következtetés a 91/440 irányelv és a 2001/14 irányelv szó szerinti és rendszerszerű értelmezésén alapul. Ehhez hozzá kell fűzni, hogy nehezen elképzelhető, hogy a jogalkotó a 91/440 irányelv II. mellékletében tudatosan hallgatott volna egy olyan fontos kérdésről, mint a forgalomirányítás, amennyiben a célja az lett volna, hogy azt szerepeltesse az alapvető funkciók között. Meg kell azonban még vizsgálni, hogy a Bizottság által kifejtett teleologikus érvelés alkalmas-e e következtetés megcáfolására.
62. A Bizottság álláspontja szerint a forgalomirányítónak ismernie kell a kapacitáselosztási döntéseket annak érdekében, hogy irányítani tudja a forgalmat, így a MÁV Zrt. és a GySEV Zrt., mivel az üzletszabályzatnak megfelelően értesítést kap a versenytársaikat érintő valamennyi kapacitáselosztási döntésről, lényegében részévé válik a kapacitáselosztási folyamatnak.
63. Ez az érv nem meggyőző. A kapacitáselosztás valójában a hálózat rendszeres szolgáltatásaira vonatkozó menetrendnek a megállapításában, vagy a menetvonalak ad hoc
kijelölésére vonatkozó egyedi döntésekben áll. A 2001/14 irányelv mindkét esetre részletes szabályokat ír elő, amelyek az infrastruktúrát üzemeltető elosztó szervezetre eljárási és érdemi kötelezettségeket rónak. Nem látom az állítólagos kapcsolatot a vasúti forgalomirányításba tartozó tevékenységek és az elosztó szervezetnek a 2001/14 irányelv III. fejezetében leírt feladatai között.
64. Ami azt a tényt illeti, hogy a MÁV Zrt. és a GySEV Zrt. szükségszerűen tájékoztatást kap a versenytársaikat érintő valamennyi kapacitáselosztási döntésről, meg kell állapítani, hogy az ilyen kapacitáselosztási döntések általában részei a rendszeres szolgáltatásokra vonatkozó menetrendnek, amely természetszerűleg hozzáférhető harmadik személyek számára. Ami a menetvonalak ad hoc
kijelölését érintő döntéseket illeti, számomra úgy tűnik, hogy azokról a pályahálózat-működtetőt – még ha nem is bízták meg forgalomirányítással – az érintett szakaszon végzett karbantartási munkák eshetőségére, és az olyan szolgáltatásokhoz való hozzáférés szükségességére tekintettel, mint az elágazások és a váltók használata, tájékoztatni kell.
65. Márpedig annak elfogadásával, hogy az infrastruktúra üzemeltetése – az alapvető funkciók kivételével – vasúttársaságokra vagy más szervezetekre bízható, az uniós jogalkotó szükségszerűen elismerte, hogy amennyiben a hálózat karbantartását vasúttársaságra bízzák, e társaságnak szüksége lesz a kapacitáselosztásra vonatkozó információkra.
66. Meg kell még vizsgálni a Bizottság azon érvét, amely szerint üzemzavar vagy veszélyhelyzet esetén a forgalomirányításhoz tartozik, hogy a forgalomirányító teszi meg a menetrend szerinti közlekedés helyreállításához szükséges intézkedéseket. Ilyen esetben a forgalomirányítónak az előre meghatározott menetrendtől eltérve szükségszerűen újra kell osztania a rendelkezésre álló menetvonalakat és hálózati kapacitást. Az, hogy az említett forgalomirányító helyszíni beavatkozást végez veszélyhelyzet, illetve üzemzavar esetén a közlekedés helyreállítása érdekében, a Bizottság szerint azt jelenti, hogy a menetvonalak kijelöléséről dönt, és hogy mérlegelési joggal rendelkezik e tekintetben. A menetvonal-visszavonás pedig szintén olyan beavatkozás, amely a 91/440 irányelv II. melléklete szerinti menetvonal-elosztást érintő alapvető funkció.
67. A számomra úgy tűnik, hogy ez az érv a jogok megállapításának és azok gyakorlásának az összetévesztésén alapul. A meghatározott kapacitáshoz való jognak a menetvonalak útján történő kiosztása alapvető funkció, amelyet Magyarországon kizárólag a VPE kft. végez. Amint a magyar kormány azt alátámasztotta, ez fennáll a vasúti közlekedés műszaki hiba vagy baleset miatti zavara esetén is, amelyre a 2001/14 irányelv 29. cikkének (1) bekezdése utal.(11) A pályahálózat-működtetőnek kell elfogadnia a normál helyzet visszaállításának a biztosításához szükséges rendelkezéseket, amely feladat a menetvonalak visszavonását is magában foglalhatja. Ezzel szemben a menetvonalak újbóli kiosztása a független elosztó szervezet feladata, amely a jelen esetben a VPE.
68. A forgalomirányítás olyan intézkedésekből áll, amelyeket az üzemeltető annak érdekében tesz meg, hogy a kapacitáshoz való jogokat a menetvonalak formájában gyakorolhassák. Az ilyen típusú döntések nem azonosíthatók a menetvonalak kijelölésével, sőt elosztásával. Ha ez nem lenne igaz, az olyan vasúttársaság, amely például A és B város között 15 órától 16 óráig menetvonal jogosultja, két menetvonal-kijelölésben részesülne, amelyek közül az egyik a szolgáltatás menetrendjének az illetékes szervezet általi elfogadásának felelne meg, a második pedig akkor következne be, amikor A város pályaudvarán a jelzés a forgalomirányító kezdeményezésére zöldre vált. Ez az értelmezés nem lehet meggyőző.
69. Ezen oknál fogva a forgalomirányítónak a menetvonalaknak a vészhelyzetben vagy üzemzavar esetén történő visszavonására vonatkozó döntéseit nem a menetvonalak újbóli elosztásának kell tekinteni, hanem az azok gyakorlását érintő vészhelyzetben való beavatkozásnak. Tekintettel arra, hogy a 2001/14 irányelv 29. cikke (2) bekezdésének a szövege az (1) bekezdésben vagy a (2) bekezdés második albekezdésében foglalt esetekkel ellentétben nem határozza meg, hogy mely szervezet jogosult arra, hogy döntsön a vészhelyzetben való ilyen beavatkozásról, nem kizárt, hogy a pályahálózat-működtetőről van szó, még ha vasúttársaságról vagy a rendőrségről, illetve a polgári védelmi hatóságokról van is szó.
70. Ezen okok miatt azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bizottság által felhozott első kifogásnak ne adjon helyt.
B – A második, a díjmegállapítás függetlenségére vonatkozó kifogásról
1. A felek érvei
71. A Bizottság arra hivatkozik, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése és a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a vasúti szolgáltatásokat nyújtó szervezet nem hozhat a díjak megállapítására vonatkozó döntést, mindössze azok beszedésére lehet jogosult az ilyen szervezet. Ugyanezen rendelkezések alapján a díjak kialakításával és megállapításával kapcsolatos feladatokat egy független díjszabási szervezet látja el.
72. A Bizottság szerint a magyar szabályozás ellentétes e két rendelkezéssel, mivel e pályahálózat-működtetők – a MÁV Zrt. és a GySEV Zrt., amelyek egyben vasúttársaságok is – állítják ki az infrastruktúra használatáért fizetendő díjak részletes számláit.
73. A Bizottság megjegyzi, hogy a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében említett, „az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása” kifejezés jelenti először is azon általános díjmeghatározást, amelynek keretében a Hálózati Üzletszabályzatban minden pályaszakaszra vonatkozóan rögzítik a kilométerenként fizetendő díj összegét; másrészt jelenti az egyedi felhasználók által az általuk igénybe vett pályaszakasz hossza alapján fizetendő összegek konkrét megállapítását. Az említett irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében szigorúan kell értelmezni azon lehetőséget, hogy a díjbeszedést egy nem független pályahálózat-működtető is elvégezheti, mert az kivételt jelent a főszabály alól.
74. A Bizottságnak az az álláspontja, hogy ha a vasúttársaság végzi a díjak részletes számláinak kiállítását, ez versenyelőnyhöz juttatja, mivel e számlák szükségképpen utalnak többek között a versenytárs vasúttársaságok által igénybe vett szolgáltatásokra, e szolgáltatások mennyiségére és az igénybevételük időpontjaira. Márpedig a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése kifejezetten utal az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáférés elvére.
75. A magyar kormány vitatja, hogy a pályahálózat-működtetők a díjak megállapításával kapcsolatos döntéseket hozhatnának, mivel a számlák kiállításának feladatát látják el, amely a díjak beszedésével kapcsolatos feladat, és nem minősül a 91/440 irányelv alapján olyan alapvető funkciónak, amelyet független szervezetnek kellene végeznie. A számlák kiállítása valójában csak az említett díjak beszedéséhez technikailag szükséges eszköz.
76. A magyar kormány különbséget tesz a díjak kialakítása, azok tényleges megállapítása és a beszedésük között. Ezek közül az első fogalom az egyes díjképzési szabályok kialakítását jelenti, amelyet a tagállam vagy a pályahálózat-működtető végez. E díjak megállapítása jelenti az egyes egyedi díjak megállapítását a konkrét esetben az adott vasúttársaságra és az általa igénybe vett szolgáltatásokra vonatkoztatva. A díjak kialakításával és megállapításával kapcsolatos feladatokat a VPE mint a Bizottság által elismert független szervezet látja el. A díjak beszedése az a konkrét pénzforgalmi aktus, amelynek eredményeképpen a megállapított díjak a pályahálózat-működtető részére megfizetésre kerülnek. A számlák kiállítása a VPE kalkulációin alapuló díjak pusztán technikai megjelenítését képezi, és következésképpen nem a díjak kialakítása, és nem is azok konkrét megállapítása aktusának, hanem díjbeszedési aktusnak minősül.
77. A magyar hatóságok megkérdőjelezik, hogy a részletes számlákból nyert információkhoz való hozzáférésnek versenytorzító hatása lenne, mivel a pályahálózat-működtetőnek nincs érdemi befolyása a hálózat-hozzáférési díjak megállapítására. A pályahálózat-működtető továbbá szükségszerűen megismeri más forrásból, például a vasúttársasággal kötött szerződésből ezeket az információkat. Még ha a pályahálózat-működtető addig általa nem ismert információkhoz jut is, semmilyen körülmények között nem bocsáthatja azokat a vasúti szállítást végező üzletágak rendelkezésére.
78. A lengyel kormány a magyar kormányhoz hasonlóan arra hivatkozik, hogy a számlázás nem jelenti sem a díjak összegének megállapítását, sem pedig a beszedésükkel kapcsolatos kérdésekben történő bármilyen döntéshozatalt, hanem a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerinti díjszabás része. A számlázás ugyanis másodlagos tevékenység, amely arra irányul, hogy az előzetesen meghatározott díjtételek mértékéből, valamint a korábban kiutalt menetvonalak és azok tényleges használata alapján számszaki műveletekkel állapítsák meg az eredményt.
2. A második kifogás vizsgálata
79. Először is észrevételezni kell, hogy a második kifogás ugyanazt a kérdéskört érinti, mint a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben előterje sztett, a díjszabás függetlenségére vonatkozó első kifogás, csak fordított megközelítésben. Az említett ügyben a Bizottság kifogása a díjak „megállapítása” fogalmának az értelmezésére vonatkozik a tagállam, illetve a pályahálózat-működtetők hatásköreinek az elhatárolására tekintettel.(12) A jelen ügyben az értelmezés a „beszedés” fogalmát érinti, amely funkciót a vasúttársaságoktól nem független pályahálózat-működtetők is gyakorolhatják, ellentétben a „díj megállapításával”, amely alapvető funkciónak minősül. Másképp fogalmazva a Bíróságnak azt kell meghatároznia, mit foglal minimálisan magában a „díj megállapítására” vonatkozó alapvető funkció a nem független piaci szereplők viszonylatában, míg a a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben annak meghatározásáról van szó, hogy ugyanezen alapvető funkció mit foglal maximálisan magában az állam viszonylatában.
80. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok létrehoznak egy díjszabási „rendszert”, és a pályahálózat-működtetők függetlenségének a tiszteletben tartása mellett különös díjszabási szabályokat is megállapíthatnak. Az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása és a díj beszedése a pályahálózat-működtető feladata. Ez az utóbbi feladat tehát nem minősül alapvető funkciónak, és következésképpen átruházható a nem független piaci szereplőkre. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerint a tagállamok valóban átruházhatják vasúttársaságokra vagy bármilyen más szervezetre a díjak „beszedését”.(13)
81. A magyar kormány különbséget tesz a díjak kialakítása, azok tényleges megállapítása és a beszedésük között. Megjegyzem, hogy a Bizottság a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hangsúlyozza, hogy a „megállapít” kifejezés jelentése eltér a „felszámítás” kifejezéstől, amely a beszedési eljárásnak csupán egy szakasza, és azt a „beszedés” fogalmába tartozónak kell tekinteni.
82. Számomra úgy tűnik, hogy a 2001/14 irányelv a „megállapít” ige használatával a díjszabás tekintetében a pályahálózat-működtető számára fenntartott területet hoz létre. Ennek külső korlátja az állam vonatkozásában annak a követelményében áll, hogy az állam által meghatározott szabályokhoz képest a díjszabás keretében fent kell állnia bizonyos mozgástérnek. A belső korlát, amelyen belül a „beszedés” területe kezdődik, a nem független piaci szereplők viszonylatában az objektív adatok és kritériumok alapján végzett mechanikus számítások, valamint az említett számításokban alkalmazott tényezőkre vonatkozó választásokat és értékeléseket érintő döntések közötti különbségtételnek felel meg. Ezen utóbbi korlát az, amely megalapozza a külön díjszabási szervezet iránti szükségletet, ha a pályahálózat-működtető jogi, szervezeti vagy döntéshozatali szempontból nem független.
83. A magyar kormány álláspontja szerint a számlák kiállítása a VPE kalkulációin alapuló díjak pusztán technikai megjelenítését képezi, és következésképpen nem a díjak kialakítása, és nem is azok konkrét megállapítása aktusának, hanem puszta díjbeszedési aktusnak minősül.(14) Úgy tűnik, hogy a Bizottság nem tagadja a számlázás mechanikus jellegét, de az az álláspontja, hogy a beszedés fogalmát, mint kivételt, szigorúan kell értelmezni, így a díj megállapításába a különböző felhasználók által fizetendő összegeknek a felhasznált pályaszakasz hossza alapján történő konkrét kiszámítása is beletartozik.
84. Úgy tűnik tehát a számomra, hogy a Bizottság szemszögéből az a meghatározó tényező, hogy a díjak részletes számláinak a kiállításával megbízott vasúttársaság e tevékenység által versenyelőnyre tesz szert, mivel ily módon hozzáférhet a versenytárs vasúttársaságok által alkalmazott szolgáltatásokra, e szolgáltatások mennyiségére és felhasználásuk időpontjára vonatkozó információkhoz.
85. Nem hiszem, hogy a Bizottság érvelése megalapozhatná azt a következtetést, amelyre a Bizottság jutni kíván. Számomra nehezen elképzelhető egy olyan „díjbeszedési” rendszer, amelyben az, akit ezzel megbíztak, és aki az uniós szabályozás szerint lehet vasúttársaság, nem szerez tudomást olyan igazoló információkról, amelyek az alapjául szolgálnak azoknak a számláknak, amelyek tekintetében a beszedést biztosítja. Márpedig azon információk szempontjából, amelyekhez a beszedéssel megbízott szervezet hozzáfér, nincs meghatározó különbség a számítási módszernek az említett szervezet számára megadott adatokra való mechanikus alkalmazása útján történő számlázás, valamint a harmadik személyek által kiállított számlákban feltüntetett összegek beszedése között.
86. Ráadásul, amint arra már rámutattam (lásd a fenti 64. pontot), a pályahálózat-működtető szükségszerűen ismeretekkel rendelkezik a kapacitáselosztást illetően. Ezen információ, valamint a vasúti szolgáltatásokra vonatkozó egyéb, szabadon hozzáférhető információk, valamint a beszedendő összegek alapján e pályahálózat-működtető a versenytársak szolgáltatásait érintően könnyen levonhatja a kérdéses következtetéseket.(15)
87. Ezen okok miatt úgy vélem, hogy a Bizottságnak nem sikerült bizonyítania, hogy Magyarország a díjak számlázása tekintetében nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
88. Következésképpen a Bizottság második kifogását el kell utasítani.
C – A harmadik, a pályahálózat-működtető pénzügyi egyensúlyára, valamint a költség- és díjcsökkentést ösztönző intézkedésekre alapított kifogásról
1. A felek érvei
89. A Bizottság azt rója fel Magyarországnak, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése követelményeivel ellentétben nem határozott meg olyan feltételeket, amelyek biztosítanák a pályahálózat-működtetők pénzügyi egyensúlyát. Megjegyzi, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy az illetékes miniszter szerződésben kötelezettséget vállal a vasúti pálya működtetését végző vasúti társaságnak a pályahálózat működtetésével kapcsolatban felmerült, indokoltnak elismert költségei megtérítésére. Márpedig ilyen szerződés megkötésére még nem került sor.
90. A Bizottság továbbá arra hivatkozik, hogy a magyar szabályozás a 2001/14 irányelv 6. cikke (2) és (3) bekezdésének rendelkezéseivel ellentétben nem tartalmaz a költségek és a díjak csökkentésére ösztönző intézkedéseket. A vasúti közlekedésről szóló törvény hivatkozott 28. §-ának (1) bekezdésére hivatkozik, amely kimondja, hogy az itt említett szerződésnek ösztönöznie kell a pályahálózat működtetőjét a működtetés költségeinek, illetve a hálózat-hozzáférési díjaknak a csökkentésére.
91. A magyar kormány e tekintetben arra hivatkozik, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28. §-ának (1) bekezdése szerinti szerződés tervezete jelenleg előkészítés alatt áll.
92. A Bizottság válaszában rámutat arra, hogy még mindig nem kapta meg e szerződéstervezetet, és így nincs abban a helyzetben, hogy mérlegelje, megfelelnek-e a 2001/14 irányelvnek ezek az új rendelkezések.
2. A harmadik kifogás vizsgálata
93. A harmadik, a pályahálózat-működtető pénzügyi egyensúlyára, valamint a költség- és díjcsökkentést ösztönző intézkedésekre alapított kifogás tekintetében elég azt megállapítani, hogy a magyar kormány e kifogást nem vitatja. Arra az érvelésre szorítkozik, hogy a vasúti közlekedésről szóló magyar törvény 28. §-ának (1) bekezdésében említett szerződés tervezete, amely szerződésben az illetékes miniszter kötelezettséget vállal az infrastruktúra üzemeltetése keretében felmerülő költségek megtérítésére, és amelynek a pályahálózat-működtetőket ösztönöznie kell a működtetés költségeinek, illetve a hálózat-hozzáférési díjaknak a csökkentésére, előkészítés alatt áll.
94. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés fennállását azon helyzet alapján kell megítélni, amelyben a szóban forgó tagállam az indokolással ellátott véleményben rögzített határidő lejártakor volt.(16)
95. Ebből az a következtetés adódik, hogy a Bizottság harmadik kifogása megalapozott.
D – A negyedik, a közvetlen költségeken alapuló díjszabásra alapított kifogásról
1. A felek érvei
96. A Bizottság keresetében arra hivatkozik, hogy a magyar szabályozás nem felel meg a 2001/14 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének, mivel e rendelkezés követelményeivel ellentétben jelenleg egyetlen olyan rendelkezés sincs a magyar szabályozásban, amely biztosítaná a közvetlen költségek elvének alkalmazását.
97. A magyar kormány az ellenkérelmében arra hivatkozik, hogy a VPE szövegezte meg a díjképzés módszertanát tartalmazó 83/2007 (X. 6.) GKM-PM rendeletet, amely 2010. december 12-től kezdődően a 2010–2011-es menetrendi évtől számított öt évig hatályos.
98. A Bizottság válaszában rámutat arra, hogy a díjképzés módszertanát igazoló dokumentumot még nem küldték meg neki, és az ellenkérelem olvasata alapján azt állítja, hogy e módszertan nem tűnik számára úgy, mint amely megfelelne a 2001/14 irányelv 7. cikke követelményeinek.
99. A lengyel kormány megjegyzi, hogy a Bizottság az indokolással ellátott véleményében előadta, hogy a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében említett közvetlen költségek legfeljebb a pályahálózat-működtetés összköltségének 35%-át érheti el. A lengyel kormány szerint ezen állításnak nincs alapja a 2001/14 irányelvben, ugyanis az nem határozza meg a vasúti szolgáltatás üzemeltetéséből közvetlenül eredő költség fogalmát, és a tagállamok bizonyos szabadsággal rendelkeznek az infrastruktúra-hozzáférési díjak kialakítása terén.
2. A negyedik kifogás vizsgálata
100. Mivel a negyedik kifogást úgy kell értelmezni, hogy az kizárólag a 2001/14 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének a megsértésére vonatkozik, a kötelezettségszegés megállapítása e tekintetben semmilyen különleges problémát nem vet fel, mivel az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor, azaz, 2009. október 8-án a magyar szabályozás nem tartalmazott a közvetlen költségek alapján történő díjképzésre vonatkozó módszert, tekintve, hogy az 2010. december 12-én lépett hatályba.
101. Ebből az a következtetés adódik, hogy a Bizottság negyedik kifogása megalapozott.
V – A költségekről
102. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
103. Mivel a Bizottság kérte Magyarországnak a költségek viselésére való kötelezését, e kérelemnek helyt kell adni, ha a Bíróság a javaslatomnak megfelelően a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetnek a kérelmek többsége tekintetében helyt ad.
104. Az eljárási szabályzat 69. cikke 4. §-ának első bekezdése értelmében a Cseh Köztársaság, a Lett Köztársaság és a Lengyel Köztársaság, amelyek kérelmezték a jelen jogvitába való beavatkozás megengedését, maguk viselik saját költségeiket.
VI – Végkövetkeztetések
105. A fenti megfontolások összessége alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
„1. Magyarország nem teljesítette a következő rendelkezésekből eredő kötelezettségeit:
– a 2004. április 29-i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26-i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 6. cikkének (1) bekezdése, mivel nem fogadott el a pályahálózat-működtetők pénzügyi egyensúlyát biztosító intézkedéseket;
– a 2004/49 irányelvvel módosított 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése, mivel nem ösztönzi intézkedések útján a pályahálózat-működtetőket az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a hozzáférési díjaknak a csökkentésére, és
– a 2004/49 irányelvvel módosított 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése, mivel nem biztosítja, hogy a minimális szolgáltatások összességéért és a szolgáltatási infrastruktúrához való hozzáférésért fizetendő díjak megegyezzenek a vasúti szolgáltatások működtetéséből közvetlenül eredő költséggel.
2. A Bíróság a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
3. A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
4. A Lengyel Köztársaság, a Lett Köztársaság és a Cseh Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.”
(1) .
(2)  – 2001. február 26-i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 376. o.).
(3)  – A közösségi vasutak fejlesztéséről szóló, 1991. július 29-i tanácsi irányelv (HL L 237., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 341. o.).
(4)  – A 2004. április 29-i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 164., 44. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 227. o.). Meg kell jegyezni, hogy a 2001/14 irányelv címét a 2004/49 irányelv 30. cikke módosította A cím a módosítást követően „a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26-i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv”.
(5)  – A vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26 -i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.
(6)  –	A következő, a Bíróság előtt folyamatban levő ügyekről van szó: a C-483/10. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügy; a C-512/10. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügy; a C-528/10. sz., Bizottság kontra Görögország ügy; a C-545/10. sz., Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügy; a C-555/10. sz., Bizottság kontra Ausztria ügy; a C-556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügy; a C-557/10. sz., Bizottság kontra Portugália ügy; a C-625/10. sz., Bizottság kontra Franciaország ügy; a C-627/10. sz., Bizottság kontra Szlovénia ügy; a C-369/11. sz., Bizottság kontra Olaszország ügy és a C-412/11. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügy.
(7)  –	Magyar Közlöny, 2005/172. szám.
(8)  –	Magyar Közlöny 2007/134. szám.
(9)  –	Magyar Közlöny 2007/181. szám.
(10)  –	A vasúttársaságok engedélyezéséről szóló, 1995. június 19-i 95/18/EK tanácsi irányelv (HL L 143., 70. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 258. o.), valamint a vasúti infrastruktúra-kapacitás elosztásáról és az infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 1995. június 19-i 95/19/EK tanácsi irányelv (HL L 143., 75. o.).
(11)  –	A releváns nemzeti rendelkezéseket a 101/2007 GKM rendelet 23. §-a, valamint a Hálózati Üzletszabályzat 4.8.1 pontja foglalja magában.
(12)  –	Hozzá kell fűzni, hogy ez a kérdés más formában felmerül a fent hivatkozott Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyben is.
(13)  –	Kétlem, hogy a 91/440 irányelv és a 2001/14 irányelv francia változatában alkalmazott különböző kifejezések („perception” és „recouvrement”) bármilyen jogilag releváns különbségtételt hordozhatnának magukban.
(14)  –	A kormány a viszonválaszában közli, hogy a VPE határozza meg az egyedi felhasználók által igénybe venni kívánt pályaszakasz hosszára, jellemzőire és a közlekedtetés során nyújtott szolgáltatásokra figyelemmel megállapított fizetendő összeget. A pályahálózat-működtető mindössze a menetvonal-kiutalásban számszerűen megállapított összeg alapján állítja ki a számlát a felhasználó felé.
(15)  –	Lásd a 2001/14 irányelv 8. cikkének (3) bekezdését (a díjszabás átláthatósága), valamint az említett irányelv I. mellékletét.
(16)  –	Lásd különösen a C-391/10. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2011. február 3-án hozott ítélet 8. pontját, valamint a C-390/10. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben 2011. április 14-én hozott ítélet 11. pontját.