62016TO0170
USNESENÍ TRIBUNÁLU (prvního senátu)
11. října 2017 (
*1
)
„Žaloba na neplatnost – Státní podpory – Daňové výhody poskytnuté územním celkem členského státu – Režim podpor prohlášený za neslučitelný s vnitřním trhem – Výkon rozhodnutí – Povinnost ověřit individuální situaci příjemců – Nevyjádření Komise – Akt, který nelze napadnout žalobou – Nepřípustnost“
Ve věci T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, se sídlem v Llodiu (Španělsko), zastoupená M. Araujo Boydem, D. Armesto Macíasem a A. Lamadridem de Pablo, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené L. Flynnem, B. Stromskym a P. Němečkovou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise, údajně obsaženého v dokumentu ze dne 15. července 2015, nazvaném „Daňové spory v Baskicku (Álava) – Neformální zpráva o dodatečných tvrzeních týkajících se slučitelnosti s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře z roku 1998“,
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení I. Pelikánová, předsedkyně, P. Nihoul (zpravodaj) a J. Svenningsen, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává toto
Usnesení
Skutečnosti předcházející sporu
Ke slevě na dani zavedené provincií Álava
1
V letech 1994 až 1997 zavedly provincie Álava, Vizcaya a Guipúzcoa, nacházející se na území autonomního společenství Baskicko (Španělsko), šest daňových režimů rozdělených do dvou typů, a sice sleva na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky a degresivní čtyřleté snížení základu daně pro nové podniky.
2
Základem projednávané věci je jeden ze šesti daňových režimů zmíněných výše v bodě 1, konkrétně daňový režim zavedený provincií Álava, v jehož rámci lze za určitých podmínek poskytnout podnikům z této provincie slevu na dani ve výši 45 % jimi investované částky.
3
Předmětný daňový režim slevy na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedený provincií Álava, byl platný do roku 1999 a ostatní daňové režimy do roku 2000.
4
Žádný z uvedených daňových režimů nebyl oznámen Komisi Evropských společenství.
K přezkumu dotčeného daňového režimu Komisí
5
Komise se o předmětných daňových režimech dozvěděla ze stížností.
6
Dopisy ze dne 17. srpna a 29. září 1999 oznámila Komise španělským orgánům své rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, v souvislosti se všemi šesti daňovými režimy, a sice se slevou na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedenou provinciemi Vizcaya a Guipúzcoa (Úř. věst. 1999, C 351, s. 29), s degresivními čtyřletými sníženími základu daně pro nové podniky, zavedenými provinciemi Álava, Vizcaya a Guipúzcoa (Úř. věst. 2000, C 55, s. 2), a se slevou na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedenou provincií Álava (Úř. věst. 2000, C 71, s. 8).
7
Ve dnech 3. listopadu a 6. prosince 1999 byly proti rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podány žaloby na neplatnost.
8
Tribunál tyto žaloby na neplatnost zamítl rozsudky ze dne 23. října 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa a další v. Komise (T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99, EU:T:2002:258), a ze dne 23. října 2002, Diputación Foral de Álava a další v. Komise (T‑346/99 až T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
Dne 11. července 2001 Komise ukončila fázi formálního vyšetřovacího řízení vydáním šesti rozhodnutí, ve kterých zaprvé konstatovala, že dotčené daňové režimy představují protiprávní státní podporu, neboť byly provedeny v rozporu s povinností předchozího oznámení Komisi podle čl. 108 odst. 3 SFEU, a zadruhé že jsou neslučitelné s vnitřním trhem.
10
V souvislosti se slevou na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedenou provincií Álava, Komise v článku 1 rozhodnutí 2002/820/ES ze dne 11. července 2001 o režimu státních podpor prováděném Španělskem ve prospěch podniků z provincie Álava ve formě slevy na dani ve výši 45 % investované částky (Úř. věst. 2002, L 296, s. 1, dále jen „rozhodnutí z roku 2001“) konstatovala neslučitelnost tohoto daňového režimu s vnitřním trhem.
11
V článku 2 rozhodnutí z roku 2001 vyzvala Komise Španělské království, aby slevu na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedenou provincií Álava, zrušilo, je-li nadále v platnosti.
12
V článku 3 odst. 1 druhém pododstavci rozhodnutí z roku 2001 nařídila Komise Španělskému království, aby pozastavilo vyplácení všech dosud nevyplacených podpor.
13
Konečně v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci a odst. 2 rozhodnutí z roku 2001 uložila Komise Španělskému království povinnost zajistit u příjemců navrácení jednotlivých podpor vyplacených na základě dotčeného režimu, a to za následujících podmínek:
„1.   Španělsko přijme veškerá opatření nezbytná k tomu, aby od příjemců podpory získalo zpět nezákonně vyplacené podpory uvedené v článku 1.
[…]
2.   Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí. […]“ (neoficiální překlad)
14
V souvislosti s uložením povinnosti zajistit navrácení podpor poskytnutých v rámci režimu, který byl prohlášen za neslučitelný, podala Komise v bodě 98 odůvodnění rozhodnutí z roku 2001 následující vysvětlení:
„Toto rozhodnutí se vztahuje na režim a musí být vykonáno bezodkladně spolu s navrácením všech jednotlivých podpor vyplacených v rámci daného režimu. Komise rovněž připomíná, že tímto rozhodnutím, jako vždy, není dotčena otázka, zda jednotlivá podpora může být na základě své konkrétní podoby považována, zcela nebo zčásti, za slučitelnou se společným trhem, a to buď na základě pozdějšího rozhodnutí Komise, nebo podle ustanovení nařízení o výjimce.“ (neoficiální překlad)
K žalobám na neplatnost podaným proti rozhodnutí z roku 2001
15
Ve dnech 25. září, 22. října a 21. prosince 2001 byly proti všem šesti rozhodnutím Komise ze dne 11. července 2001 podány žaloby na neplatnost.
16
Dne 9. září 2009Tribunál v rozsudcích Diputación Foral de Álava a další v. Komise (T‑227/01 až T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 a T‑270/01, EU:T:2009:315), a Diputación Foral de Álava a další (T‑230/01 až T‑232/01 a T‑267/01 až T‑269/01, nezveřejněný, EU:T:2009:316), potvrdil legalitu všech šesti rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2001.
17
První z rozsudků citovaných výše v bodě 16 se týká tří rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2001, jimiž byla konstatována neslučitelnost slev na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedených provinciemi Álava, Vizcaya a Guipúzcoa.
18
Předmětem druhého z rozsudků citovaných výše v bodě 16 jsou tři rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2001, týkající se degresivního čtyřletého snížení základu daně pro nové podniky, zavedeného provinciemi Álava, Vizcaya a Guipúzcoa.
19
Dne 26. listopadu 2009 byly proti oběma rozsudkům citovaným výše v bodě 16 podány kasační opravné prostředky.
20
Dne 28. července 2011 Soudní dvůr kasační opravné prostředky podané proti oběma výše citovaným rozsudkům zamítl rozsudky Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise (C‑471/09 P až C‑473/09 P, nezveřejněný, EU:C:2011:521), a Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise (C‑474/09 P až C‑476/09 P, nezveřejněný, EU:C:2011:522).
Ke kontrole výkonu rozhodnutí z roku 2001
21
Dne 12. října 2001 požádala Komise Španělské království o sdělení, jaká opatření přijalo za účelem vykonání jejích rozhodnutí ze dne 11. července 2001.
22
Vzhledem k tomu, že podané odpovědi nepovažovala Komise za uspokojivé, podala dne 19. listopadu 2003 k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinností podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
23
Soudní dvůr dne 14. prosince 2006 rozhodl, že Španělské království tím, že nepřijalo ve stanovené lhůtě opatření nezbytná pro dosažení souladu s rozhodnutími Komise ze dne 11. července 2001, nesplnilo své povinnosti (rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Španělsko, C‑485/03 až C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
V návaznosti na rozsudek citovaný výše v bodě 23 zajistily španělské orgány u příjemců navrácení části podpor. U zbývající části dospěly k závěru, že v důsledku slučitelnosti s vnitřním trhem, uplatnění pravidel pro podpory de minimis a zohlednění daňových odpočtů se zpětnou účinností nemají být navráceny.
25
Komise dospěla k názoru, že tímto postupem nesplnilo Španělské království všechny povinnosti vyplývající z jejích rozhodnutí ze dne 11. července 2001, a tak dne 18. dubna 2011 podala k Soudnímu dvoru druhou žalobu pro nesplnění povinností podle čl. 260 odst. 2 SFEU.
26
Dne 30. října 2013, v průběhu řízení o nesplnění povinnosti, oznámila Komise Soudnímu dvoru, že podle jejího názoru byly podpory v plné výši navráceny dne 15. října 2013. V důsledku toho nebylo již podle ní nutné ukládat Španělskému království platbu penále, nýbrž jen zaplacení paušální částky (rozsudek ze dne 13. května 2014, Komise v. Španělsko, C‑184/11, EU:C:2014:316, body 16 a 17).
27
V rozsudku ze dne 13. května 2014, Komise v. Španělsko (C‑184/11, EU:C:2014:316), Soudní dvůr rozhodl, že Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU. Uložil mu, aby jako sankci za období neplnění povinností zaplatilo paušální částku ve výši 30 milionů eur.
K situaci žalobkyně
28
Žalobkyní je Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, podnik se sídlem v Llodiu (Španělsko), v provincii Álava.
29
Žalobkyni bylo ve zdaňovacích obdobích let 1994 až 1996 povoleno v rámci projektu za 45664899,69 eura, týkajícího se výstavby tavicí pece na plavené sklo a souvisejících zařízení, uplatňovat slevu na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky.
30
Dne 22. října 2007 oznámilo Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (Generální ředitelství daňové správy Rady provincie Álava, Španělsko) žalobkyni Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B-01.000.702 (rozhodnutí č. 1943/2007, o výkonu rozhodnutí z roku 2001 ve vztahu k žalobkyni, dále jen „rozhodnutí č. 1943/2007“). V tomto rozhodnutí uložilo žalobkyni povinnost vrátit část poskytnutých slev na dani s tím, že zbývající část je třeba v souladu s Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (Úř. věst. 1998, C 74, s. 9; Zvl. vyd. 08/01, s. 226, dále jen „pokyny z roku 1998“) považovat za investiční podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
31
Dne 21. listopadu 2007 podala žalobkyně proti rozhodnutí č. 1943/2007 odvolání k Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (daňový orgán v Álavě), poté správní žalobu k Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Vrchní soud pro Baskicko, Španělsko) a nakonec kasační opravný prostředek k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko).
32
Dne 7. února 2012 oznámilo Generální ředitelství daňové správy Rady provincie Álava žalobkyni druhé rozhodnutí, a sice Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B-01.000.702 (rozhodnutí č. 324/2012, o dodatečném výkonu rozhodnutí z roku 2001 ve vztahu k žalobkyni, dále jen „rozhodnutí č. 324/2012“). Tímto rozhodnutím vyzvala žalobkyni k vrácení části slevy na dani, která byla v rozhodnutí č. 1943/2007 shledána slučitelnou s vnitřním trhem, potažmo k vrácení vyplacené podpory v plné výši.
33
I proti rozhodnutí č. 324/2012 podala žalobkyně žalobu ke španělským soudům, které jí částečně vyhověly.
34
Dne 25. května 2012 poskytly španělské orgány Komisi bankovní potvrzení dokládající vrácení podpor vyplacených žalobkyni.
35
Dne 14. července 2014 podala Diputación Foral de Álava (Rada provincie Álava, Španělsko) ke španělským soudům žalobní odpověď v řízení o žalobě proti rozhodnutí č. 324/2012. Uvedla v ní, že o situaci žalobkyně nebylo dosud s konečnou platností rozhodnuto, „neboť Komise, které přísluší rozhodovat o slučitelnosti podpory, dosud s ohledem na předložená tvrzení a předložené dokumenty neurčila, zda lze mít za to, že uskutečněná investice splňuje kritérium pobídkového účinku vyžadovaného v pokynech [z roku 1998] k tomu, aby u uskutečněných investic bylo možné provést odpočty z titulu regionálních podpor“.
36
Dne 16. ledna 2015 požádala žalobkyně Komisi, aby ji informovala o veškerých kontaktech Komise se španělskými orgány ohledně podpor, jichž byla žalobkyně příjemcem. V tomto dopise uvedla, že má za to, že má právo na přístup ke spisu, právo být vyslechnuta a v řízení se bránit, jakož i právo na to, aby jí byla oznámena všechna rozhodnutí přijatá Komisí v souvislosti s uvedenými podporami.
37
Dopisem ze dne 9. února 2015 odpovědělo generální ředitelství (GŘ) Komise pro hospodářskou soutěž žalobkyni tak, že poukázalo na bilaterální povahu postupu navracení státních podpor, který probíhá mezi Komisí a španělskými orgány a který tudíž vylučuje jakýkoli přímý kontakt příjemců podpor se službami Komise.
38
Dopisem ze dne 16. března 2015 vyjádřila žalobkyně nesouhlas s Komisí.
39
V návaznosti na žalobu proti rozhodnutí č. 324/2012 rozhodl Tribunal Superior de Justicia del País Vaso (Vrchní soud pro Baskicko), že došlo k porušení práva žalobkyně se v řízení účinně bránit, jelikož před přijetím uvedeného rozhodnutí nebyla vyslechnuta. Žalobkyně byla proto vyzvána, aby se dostavila k Radě provincie Álava.
40
Dne 19. února 2016, na druhém slyšení, předal uvedený orgán žalobkyni dokument datovaný dnem 15. července 2015 a nazvaný „Daňové spory v Baskicku (Álava) – Neformální zpráva o dodatečných tvrzeních týkajících se slučitelnosti s [pokyny z roku 1998]“ (dále jen „napadený akt“).
K napadenému aktu
41
Napadený akt není podepsaný, nejsou v něm zmíněni jeho autoři ani není vyhotovený na hlavičkovém papíře Komise. Byla k němu připojena zpráva elektronické pošty, z níž vyplývá, že byl adresován jedním z úředníků GŘ Komise pro hospodářskou soutěž stálému zastoupení Španělského království při Evropské unii.
42
Napadený akt má dva oddíly, a sice jeden obecný a jeden, v němž je popsána individuální situace jednotlivých dotčených podniků.
43
V prvním oddíle napadeného aktu se uvádí:
–
baskické orgány poskytly službám Komise dodatečné informace o tvrzeních vznesených příjemci podpor a týkajících se slučitelnosti režimu slevy na dani ve výši 45 % s pokyny z roku 1998;
–
ačkoli bylo navracení završeno v říjnu 2013, GŘ pro hospodářskou soutěž na žádost orgánů provincie Álava znovu přezkoumalo příslušné spisy;
–
služby Komise španělským orgánům výjimečně umožnily prokázat slučitelnost částek, které měly být odečteny od částek určených v důsledku neslučitelného režimu k navrácení, nejen z hlediska již povolených režimů, jak je obvyklou praxí, nýbrž i z hlediska pokynů z roku 1998;
–
v žádné z projednaných věcí neexistují důkazy dostatečné pro konstatování, že by zde byl účinek pobízející k investicím, respektive pro konstatování, že o podpory bylo zažádáno před skutečným zahájením práce na projektu, jak vyžaduje bod 4.2 pokynů z roku 1998.
44
Druhý oddíl napadeného aktu obsahuje posouzení tvrzení žalobkyně na základě poskytnutých informací, přičemž posouzení tvrzení ostatních příjemců bylo odstraněno.
45
Podle napadeného aktu nelze prokázat, že by investice žalobkyně byly uskutečněny po podání žádosti o podporu.
46
Autor napadeného aktu na základě jemu dostupných informací upřesňuje, že žalobkyně podala žádost o podporu dne 17. února 1995 a že v této žádosti uvedla odhadované náklady na svůj investiční projekt v letech 1994 až 1996. Poukazuje na to, že rozhodnutím ze dne 8. dubna 1995 poskytly orgány provincie Álava podporu nejen na investice plánované na roky 1995 až 1996, ale i na náklady vynaložené daným podnikem před podáním žádosti o podporu (v letech 1994 a 1995).
47
V napadeném aktu se uvádí, že tyto náklady zahrnovaly náklady na „přípravné studie či studie proveditelnosti“ a náklady na zakoupení výpočetní techniky a jiného majetku před podáním žádosti o podporu. Autor tohoto aktu upřesňuje, že žalobkyně navrhla vyloučení nákladů spadajících do této druhé kategorie, protože nejsou svázány s investičním projektem, takže nezpochybňují pobídkový účinek.
48
Autor napadeného aktu zmiňuje i Pokyny k regionální podpoře na období 2007–2013 (Úř. věst. 2006, C 54, s. 13, dále jen „pokyny z roku 2006“). Uvádí, že byly vyžádány důkazy pro účely určení, zda žalobkyně patří mezi malé a střední podniky (SME), neboť v jedné z dřívějších věcí týkajících se navrácení podpory od jiného příjemce téhož režimu bylo vyhověno tvrzením o slučitelnosti nákladů na studii proveditelnosti, jelikož byly splněny podmínky stanovené odstavcem 51 zmíněných pokynů.
49
V napadeném aktu se uvádí, že odstavec 51 pokynů z roku 2006 umožňuje dotovat náklady na přípravné studie, je-li příjemcem SME. Konstatuje se v něm, že v letech 1994 až 1996 nebylo možné považovat žalobkyni za SME. Autor napadeného aktu z toho dovozuje, že „k uskutečnění investic došlo před podáním žádosti o podporu“ a že „[t]yto investice nebyly určeny výhradně na přípravné studie“.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
50
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. dubna 2016 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
51
Dne 20. července 2016 Španělské království podalo návrh na vstoupení jako vedlejší účastník do řízení na podporu návrhových žádání Komise.
52
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 22. července 2016 vznesla Komise námitku nepřípustnosti podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
53
Žalobkyně předložila vyjádření k námitce nepřípustnosti podáním soudní kanceláři Tribunálu ze dne 6. září 2016.
54
Prvním organizačním procesním opatřením podle čl. 89 odst. 3 jednacího řádu si Tribunál dopisem ze dne 24. listopadu 2016 vyžádal od Komise předložení úplné kopie napadeného aktu v původním znění, jakož i korespondenci vedenou se španělskými orgány ohledně podpor vyplacených žalobkyni. Komise této žádosti v určené lhůtě vyhověla.
55
Druhým organizačním procesním opatřením Tribunál dopisem ze dne 8. března 2017 vyzval Komisi, aby odpověděla na písemné otázky. Komise této žádosti v určené lhůtě vyhověla. Po obdržení odpovědí Komise byla žalobkyně vyzvána, aby se písemně vyjádřila. Žalobkyně této výzvě v určené lhůtě vyhověla.
56
Žalobkyně v žalobě navrhuje, aby Tribunál:
–
vyhověl uplatňovaným žalobním důvodům směřujícím ke zrušení, potažmo napadený akt zrušil;
–
v důsledku toho nařídil zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
57
V námitce nepřípustnosti Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
prohlásil žalobu za nepřípustnou;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
58
Žalobkyně ve vyjádření k námitce nepřípustnosti navrhuje, aby Tribunál námitku nepřípustnosti zamítl.
Právní otázky
59
Podle čl. 130 odst. 1 a 7 jednacího řádu může Tribunál rozhodnout o nepřípustnosti, nedostatku pravomoci nebo nepříslušnosti, aniž by se zabýval věcí samou, požaduje-li to žalovaný.
60
Komise v projednávaném případě požadovala vydání rozhodnutí o nepřípustnosti a Tribunál pokládá věc za dostatečně objasněnou na základě písemností ve spise, takže rozhodne, aniž bude pokračovat v řízení.
K námitce nepřípustnosti
61
Komise na podporu námitky nepřípustnosti zaprvé tvrdí, že napadený akt nemůže být předmětem žaloby na neplatnost. Zadruhé tvrdí v podstatě to, že žalobkyně nemá aktivní legitimaci ani právní zájem vyžadovaný k tomu, aby mohla podat žalobu na neplatnost.
62
Stran napadnutelnosti napadeného aktu Komise tvrdí, že napadený akt nemá povahu rozhodnutí. Pro případ, že by Tribunál považoval napadený akt za rozhodnutí, podpůrně uvádí, že tímto rozhodnutím bylo pouze potvrzeno rozhodnutí z roku 2001, které se stalo konečným; vzhledem k tomu, že napadený akt je rozhodnutím ryze potvrzující povahy, nemůže být předmětem žaloby na neplatnost.
63
Pro zaujetí stanoviska k napadnutelnosti napadeného aktu je třeba se zabývat argumenty, které v této souvislosti předložily účastnice řízení. Tyto argumenty se týkají právně závazných účinků, které napadený akt údajně vyvolává, formy napadeného aktu, údajného oznámení podpor poskytnutých žalobkyni Komisi, jakož i právních účinků, které mu údajně přiznávají španělské orgány.
K právním účinkům vyvolaným napadeným aktem
64
Komise tvrdí, že napadený akt nevyvolává právně závazné účinky, jelikož spadá do neformální korespondence mezi ní a Španělským královstvím vedené za účelem překonání potíží, které vyvstaly v důsledku výkonu rozhodnutí z roku 2001.
65
Podle Komise obsahuje napadený akt postoj, který zaujala v rámci výkonu záporného rozhodnutí v oblasti státních podpor. Takový postoj přitom nepatří mezi akty, které lze přijmout na základě nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), a podle judikatury vyslovené v rozsudku ze dne 13. února 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) zcela postrádá závaznost.
66
Žalobkyně poukazuje na to, že z obsahu napadeného aktu naopak vyplývá, že Komise se na žádost Španělského království s konečnou platností vyjádřila k posouzení slučitelnosti podpory. Komise pro tyto účely analyzovala informace poskytnuté španělskými orgány, které při přijímání rozhodnutí z roku 2001 neměla. Napadený akt tudíž nelze považovat za pouhé potvrzení či automatické uplatnění uvedeného rozhodnutí.
67
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle judikatury mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU jen akty s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9; ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 54, a ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, bod 27).
68
Pro účely určení, zda určitý akt vyvolává takové účinky, je třeba se zaměřit na samotný obsah tohoto aktu (rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9; ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 27, a ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 46).
69
V projednávané věci je nutno poukázat na to, že Komise v rozhodnutí z roku 2001 analyzovala obecné charakteristické znaky slevy na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedené provincií Álava, dospěla k závěru o neslučitelnosti tohoto daňového režimu a nařídila navrácení slev poskytnutých na základě tohoto daňového režimu, aniž se zabývala jednotlivými případy, v nichž byly dotčené slevy poskytnuty.
70
Tento postup je v souladu s judikaturou, podle které Komise není v případě, kdy se jedná o režim podpor, povinna provést analýzu podpor poskytnutých v jednotlivých případech na základě tohoto režimu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. června 2011, Comitato Venezia vuole vivere a další v. Komise, C‑71/09 P, C‑73/09 P a C‑76/09 P, EU:C:2011:368, bod 63 a citovaná judikatura). Podle této judikatury může Komise rozhodnout o obecných charakteristických znacích dotčeného režimu, aniž je povinna provést přezkum každého konkrétního případu použití.
71
Navíc platí, že pokud Komise obecným a abstraktním způsobem rozhodne o režimu státních podpor, který prohlásí za neslučitelný s vnitřním trhem, a nařídí navrácení částek přijatých v rámci tohoto režimu, přísluší členskému státu, aby za účelem takového vymáhání ověřil individuální situaci každého dotčeného podniku (rozsudek ze dne 9. června 2011, Comitato Venezia vuole vivere a další v. Komise, C‑71/09 P, C‑73/09 P a C‑76/09 P, EU:C:2011:368, bod 64).
72
Potýká-li se členský stát při výkonu rozhodnutí v oblasti státních podpor s neočekávanými a nepředvídatelnými obtížemi, je povinen se obrátit na Komisi (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Komise v. Itálie, C‑411/12, nezveřejněný, EU:C:2013:832, bod 38).
73
Zahájí-li Komise a dotyčný členský stát takovou diskusi k zajištění výkonu rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor, musí v souladu se svou povinností loajální spolupráce spolupracovat v dobré víře za účelem překonání těchto obtíží a zároveň dodržovat ustanovení Smlouvy o FEU, zejména pak ta, která se týkají státních podpor (rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Komise v. Itálie, C‑411/12, nezveřejněný, EU:C:2013:832, bod 38).
74
Podle judikatury navíc dopisy Komise adresované vnitrostátním orgánům v rámci výkonu rozhodnutí Komise, kterým se režim podpor prohlašuje za protiprávní a neslučitelný s vnitřním trhem a ukládá se navrácení dotčených podpor, avšak neurčují se jednotliví příjemci těchto podpor ani přesné částky, které musí být navráceny, zcela postrádají závaznost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. února 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, bod 24).
75
V tomto rámci Komise pouze vyjadřuje svůj názor ohledně přijatelnosti prováděcích opatření navržených dotyčným členským státem ve vztahu k obtížím, s nimiž se potýká, z hlediska práva Evropské unie [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 31. května 2006, Kuwait Petroleum (Nederland) v. Komise, T‑354/99, EU:T:2006:137, bod 69].
76
V projednávané věci je tudíž třeba určit, zda předmět jednání mezi Španělským královstvím a Komisí, jak je popsán v napadeném aktu, je vzhledem k tomu, že jeho účelem bylo provést jednotlivé části rozhodnutí z roku 2001, součástí výkonu tohoto rozhodnutí, jak tvrdí Komise.
77
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v napadeném aktu je diskutován údajně pobídkový účinek podpor vyplacených žalobkyni.
78
V napadeném aktu se uvádí, že podporu lze povolit jen tehdy, má-li pobídkový účinek. Podle autora napadeného aktu z této podmínky vyplývá, že příjemci musí podávat žádosti o podporu před realizací svého projektu. Ohledně podpory vyplacené žalobkyni se uvádí, že podle dostupných informací nemá tato podpora podle všeho pobídkový účinek, jelikož žalobkyně o ni požádala dne 17. února 1995 s cílem pokrýt náklady vynaložené před tímto datem. Tyto náklady ve výši 1161778 eur pokrývaly dvě kategorie výdajů, a sice jednak výdaje související s přípravnými studiemi či studiemi proveditelnosti a jednak výdaje související se zakoupením výpočetní techniky a jiného majetku.
79
V odpověď na informace poskytnuté španělskými orgány se v napadeném aktu dále uvádí, že podle pokynů z roku 2006 lze náklady na přípravné studie dotovat, je-li příjemcem podpory SME. Upřesňuje se v něm, že na žalobkyni se toto ustanovení nemůže vztahovat, protože počet jejích zaměstnanců nedosahoval v době rozhodné z hlediska skutkového stavu úrovně vyžadované k tomu, aby mohla být považována za SME, a její roční obrat překračoval hranici stanovenou pro účely považování za SME.
80
Je třeba konstatovat, že výše popsané úvahy spadají do jednání mezi Komisí a španělskými orgány vedených k zajištění výkonu rozhodnutí z roku 2001. Komise totiž dospěla v tomto rozhodnutí k názoru, že posuzovaný režim lze v souladu s příslušnou definicí uvedenou v příloze I pokynů z roku 1998 kvalifikovat jako investiční podporu. Uvedla také, že podle těchto pokynů lze částky vyplacené příjemcům prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem jen tehdy, mají-li pobídkový účinek.
81
Podle judikatury citované výše v bodě 71 přísluší Španělskému království, aby za okolností projednávané věci ověřilo, do jaké míry je u konkrétních podniků, jež využily slevy na dani pro podniky ve výši 45 % investované částky, zavedené provincií Álava, splněna podmínka týkající se pobídkového účinku podpor. V tomto rámci byl tento členský stát, jak bylo uvedeno výše v bodě 72, povinen obrátit se na Komisi, potýkal-li se v souvislosti se způsobem, jakým měl uplatnit rozhodnutí Komise v jednotlivých konkrétních případech, s neočekávanými a nepředvídatelnými obtížemi.
82
V projednávané věci tak tomu bylo. Španělské orgány ve fázi navracení dotčených podpor zkoumaly, zda je u podpory vyplacené žalobkyni splněna podmínka týkající se pobídkového účinku. V této souvislosti se Komise dotázaly, jakým způsobem je nutné vykládat tuto podmínku stanovenou v rozhodnutí z roku 2001. A právě za účelem podání odpovědi na tuto otázku a poskytnutí informací ke způsobu, jakým je třeba vykládat požadavek pobídkového účinku, vyhotovil autor napadeného aktu daný akt a sdělil jej španělským orgánům.
83
Napadený akt je tudíž – stejně jako v rozsudku ze dne 13. února 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně ve svých písemnostech – dopisem Komise zaslaným vnitrostátním orgánům v rámci jednání vedeného k zajištění okamžitého a účinného výkonu rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor, a proto nelze v jeho případě dospět k závěru, že by vyvolával právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyně tím, že by podstatným způsobem měnil její právní postavení.
K formě napadeného aktu
84
Komise tvrdí, že napadený akt nelze s ohledem na jeho formu považovat za akt, který má povahu rozhodnutí. Jedná se podle ní o neformální odpověď ze strany několika úředníků Komise na prostou žádost o informace ze strany španělských orgánů.
85
V této souvislosti je nutno poukázat na to, že podle judikatury je forma, v níž je akt nebo rozhodnutí přijato, pro přípustnost žaloby na neplatnost v zásadě nerozhodná (rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 47).
86
Tím se zabraňuje tomu, aby forma či označení, které pro akt zvolí jeho autor, mohly vést k vyloučení podávání žalob na neplatnost proti tomuto aktu, přestože by ve skutečnosti vyvolával právní účinky (rozsudek ze dne 4. března 2015, Spojené království v. ECB, T‑496/11, EU:T:2015:133, bod 30).
87
Formu aktu lze naproti tomu vzít v úvahu, jestliže tato forma může přispět k identifikaci jeho povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 1982, Německo a Bundesanstalt für Arbeit v. Komise, 44/81, EU:C:1982:197, bod 12, a usnesení ze dne 12. února 2010, Komise v. CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, bod 58).
88
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v projednávaném případě má napadený akt formu nedatovaného dopisu. Tento dopis navíc není podepsaný. Není vyhotovený na hlavičkovém papíře Komise.
89
Z těchto skutečností vyplývá, že napadený akt vypadá jako neformální dokument, který nemá formální znaky obecně používané orgánem při přijímání aktu, jehož důsledkem nebo účelem má být vyvolání právních účinků.
90
Stejný závěr lze dovodit z názvu, který pro napadený akt zvolil jeho autor, a sice „Neformální zpráva“.
91
Totéž lze poznamenat i na základě výraziva použitého v napadeném aktu, konkrétně na základě obratů „nic […] nenasvědčuje tomu, že“, „na první pohled“ a „na základě poskytnutých informací“. Takové obraty dokládají, že úředník, který tuto zprávu sepisoval, neměl v úmyslu změnit jejím prostřednictvím právní postavení dotčeného podniku, nýbrž se spíše snažil – v odpověď na žádost orgánů provincie Álava – poskytnout informace k uplatňování rozhodnutí z roku 2001 v případě předloženém těmto orgánům.
92
Forma, ve které byl napadený akt přijat, proto potvrzuje absenci právně závazných účinků vyvolaných tímto aktem, která plyne z jeho podstaty.
K údajnému oznámení podpor španělskými orgány
93
Komise tvrdí, že pokud členský stát podporu neoznámí, nemůže ona vydat rozhodnutí o slučitelnosti takové podpory s vnitřním trhem. Má za to, že španělské orgány mohly oznámit podpory poskytnuté žalobkyni tak, aby přijala rozhodnutí o nich, ale neučinily tak. Zpravily ji jen o žádosti žalobkyně, kterou se tato domáhala toho, aby byly neformálně „znovu posouzeny“ její argumenty o slučitelnosti získaných slevy na dani.
94
Žalobkyně tvrdí, že španělské orgány usilovaly o získání formálního rozhodnutí Komise o slučitelnosti podpor, které jí byly vyplaceny. Za tím účelem předaly uvedené orgány Komisi informace, které tato vyhodnotila jako dostatečné, čehož důkazem je skutečnost, že na žádost španělských orgánů odpověděla. Podle žalobkyně je proto třeba mít za to, že podpory byly oznámeny.
95
Podle čl. 2 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), jež bylo účinné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, musí dotyčný členský stát oznámit Komisi s dostatečným časovým předstihem všechny plány na poskytnutí nové podpory.
96
Podle čl. 2 odst. 2 nařízení č. 659/1999 poskytne členský stát v oznámení všechny nezbytné informace, aby Komisi umožnil přijmout rozhodnutí.
97
Tato oznamovací povinnost umožňuje Komisi, aby včas a v obecném zájmu prováděla kontrolu všech záměrů směřujících k zavedení nebo ke změně podpor (usnesení ze dne 5. listopadu 2003, Kronoply v. Komise, T‑130/02, EU:T:2003:293, bod 49).
98
K určení, zda podpory poskytnuté žalobkyni byly Komisi oznámeny, je třeba se zabývat obsahem korespondence mezi španělskými orgány a Komisí, která předcházela přijetí napadeného aktu.
99
Z dotčené korespondence plyne, že španělské orgány a Komise spolu jednaly v průběhu druhého řízení pro nesplnění povinnosti a zmínily se o situaci některých příjemců, včetně situace žalobkyně.
100
V dopise ze dne 23. května 2013 předalo stálé zastoupení Španělského království při Unii generálnímu sekretariátu Komise dva dokumenty datované rokem 2011, vyhotovené žalobkyní a pojednávající o otázce pobídkového účinku podpor, jichž byla žalobkyně příjemcem.
101
V odpověď na tento dopis zaslal autor napadeného aktu dne 28. května 2013 elektronickou poštou stálému zastoupení Španělského království při Unii dokument nazvaný „Daňové spory v Baskicku – Řízení o nesplnění povinnosti 2007/2215 (Álava). Neformální zpráva v odpověď na dopis ze dne 23. května, týkající se společnosti Guardian Llodio (Álava)“.
102
První část dokumentu zmíněného výše v bodě 101 vypadá jako předběžná verze napadeného aktu. Druhá část téhož dokumentu zahrnuje otázky, jejichž účelem je získat doplňující informace nezbytné k posouzení tvrzení žalobkyně o pobídkovém účinku podpor, jichž byla příjemcem.
103
Dopisy ze dne 31. července a 24. října 2013, adresovanými generálnímu sekretariátu Komise, poskytlo stálé zastoupení Španělského království při Unii dodatečné informace.
104
Za těchto okolností, jak bylo uvedeno výše v bodech 26 a 27 tohoto usnesení, sdělila Komise Soudnímu dvoru, který projednával druhou žalobu pro nesplnění povinnosti, že má za to, že Španělské království splnilo svou povinnost zajistit navrácení podpor, a za období neplnění povinností uložil Soudní dvůr Španělskému království zaplacení paušální částky 30 milionů eur (rozsudek ze dne 13. května 2014, Komise v. Španělsko, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Dopisy ze dne 10. června 2014 a 11. února 2015 poskytly španělské orgány generálnímu sekretariátu Komise informace o částkách navrácených ze strany příjemců i o žalobách podaných příjemci ke španělským soudům proti příkazům k navrácení podpor.
106
Dne 3. června 2015 zaslaly orgány provincie Álava autorovi napadeného aktu zprávu elektronické pošty, na kterou tento odpověděl v podobě napadeného aktu.
107
V této zprávě uvedly orgány provincie Álava seznam podniků, které jsou účastníky řízení ve sporech projednávaných španělskými soudy. Upřesnily v ní, že v těchto sporech se od nich očekává, že podají odpověď na otázku pobídkového účinku podpor přiznaných těmto podnikům. Mezi tyto podniky patří i žalobkyně.
108
S ohledem na tato jednání nelze mít za to, že by Španělské království oznámilo podpory poskytnuté žalobkyni, což by vedlo ke vzniku povinnosti Komise vyslovit se ke slučitelnosti těchto podpor formou rozhodnutí.
109
Nikde se totiž neuvádí, že by španělské orgány zamýšlely oznámit podpory poskytnuté žalobkyni.
110
Napadený akt navíc neobsahuje žádný výslovný odkaz na čl. 108 odst. 3 SFEU, který je právním základem oznamovací povinnosti.
111
Ze znění výrazů použitých v této korespondenci, a konkrétně ze zprávy elektronické pošty orgánů provincie Álava ze dne 3. června 2015, naopak vyplývá, že úmyslem těchto orgánů bylo prostřednictvím žádostí získat od Komise informace, aby v rámci návrhových žádání, která měly předložit ke španělským soudům, odpověděly na otázky, jež vyvstaly v souvislosti s některými příjemci, kteří napadli příkazy k navrácení podpor.
112
Za těchto podmínek nelze zprávu elektronické pošty zaslanou orgány provincie Álava považovat za zprávu zahrnující oznámení podpor vyplacených žalobkyni, které by vedlo k povinnosti Komise přijmout rozhodnutí podle nařízení č. 659/1999.
K závaznosti údajně přiznávané španělskými orgány
113
Žalobkyně tvrdí, že napadený akt má povahu rozhodnutí, neboť španělské orgány mu podle jejího názoru přiznávají závaznost před španělskými soudy. Tyto orgány podle ní odmítly svou pravomoc posoudit s konečnou platností její situaci s vysvětlením – předloženým ve spise účastníka řízení podaném dne 14. července 2014 – že „posouzení slučitelnosti spadá do výlučné odpovědnosti Komise“.
114
V této souvislosti je nutno připomenout, že podle judikatury lze existenci právně závazných účinků, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení, konstatovat jen na základě obsahu dotyčného aktu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9; ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 27, a ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 46).
115
Existence takových účinků nemůže být založena na jiných skutečnostech, zejména na způsobu, jakým by účinky daného aktu mohli vnímat jeho adresáti. Tento způsob vnímání má totiž z povahy věci subjektivní charakter. Podmínky pro připuštění žaloby nemohou být přitom závislé na skutečnostech, které se mohou měnit v závislosti na orgánech, podnicích či jednotlivcích.
116
Kdyby tomu bylo jinak, byly by akty v případech, kdy by je některý adresát nebo někteří adresáti nevnímali jako závazné – přestože by z jejich obsahu vyplývalo, že ve skutečnosti vyvolávají právně závazné účinky – vyloučeny z přezkumu legality. Naopak by v důsledku vnímání svými adresáty podléhaly přezkumu legality určité akty i tehdy, kdy by nevyvolávaly žádný právně závazný účinek a kdy by tudíž takový přezkum nebyl nutný, či dokonce účelný.
117
Způsob, jakým mohly španělské orgány vnímat právní účinky vyvolané napadeným aktem, kdyby se takové vnímání prokázalo, nemůže být podkladem pro posuzování přípustnosti žaloby proti napadenému aktu.
118
S ohledem na všechny výše rozvedené úvahy je třeba dospět k závěru, že vydání napadeného aktu spadá do provádění rozhodnutí z roku 2001 a neodpovídá na oznámení španělských orgánů, které by mohlo vést k zahájení samostatného řízení podle pravidel v oblasti státních podpor.
119
Vzhledem k tomu, že napadený akt nevyvolává ani neměl vyvolávat právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyně tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení, nelze jej kvalifikovat jako napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU. Námitce nepřípustnosti je tudíž třeba vyhovět a projednávanou žalobu jako nepřípustnou odmítnout.
K návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení
120
Vzhledem k tomu, že žaloba je nepřípustná, není již podle čl. 142 odst. 2 jednacího řádu důvodné rozhodovat o návrhu Španělského království na vstup do řízení jako vedlejší účastník.
K nákladům řízení
121
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
122
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
123
Španělské království kromě toho podle čl. 144 odst. 10 jednacího řádu ponese vlastní náklady řízení související s návrhem na vstup vedlejšího účastníka do řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2)
O návrhu na vstup Španělského království do řízení jako vedlejší účastník není již důvodné rozhodovat.
3)
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
4)
Španělské království ponese vlastní náklady řízení související s návrhem na vstup do řízení jako vedlejší účastník.
V Lucemburku dne 11. října 2017.
Vedoucí soudní kanceláře
E. Coulon
Předsedkyně
I. Pelikánová
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.