62003CC0507
GENERALINĖS ADVOKATĖS
CHRISTINE STIX-HACKL IŠVADA,
pateikta 2006 m. rugsėjo 14 d. (
1
)
Byla C-507/03
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Airiją
„Viešieji pirkimai — EB 43 ir 49 straipsniai — Direktyva 92/50/EEB — Viešojo pirkimo sutarties sudarymas su Airijos pašto tarnyba An Post iš anksto nepaskelbus apie pirkimą — Aiškus tarptautinis susidomėjimas — Skaidrumas“
I — Įvadinės pastabos
1.
Šis ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kaip ir kitas tuo pačiu metu nagrinėjamas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo (
2
), yra susijęs su klausimu, kokie viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūrų skaidrumo reikalavimai gali kilti iš pirminės teisės. Byloje visų pirma nagrinėjamos iš pagrindinių laisvių ir bendrųjų teisės principų galinčios išplaukti pareigos, susijusios su vadinamosiomis „neprioritetinėmis“ paslaugomis, t. y. paslaugomis, kurioms pagal 1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyvą 92/50/EEB dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (
3
) (toliau – Direktyva 92/50), vėliau pakeistą vadinamuoju „teisėkūros paketu“, taikoma speciali tvarka, tiksliau – supaprastinta tvarka.
2.
Be to, ši byla susijusi su Teisingumo Teismo praktikos sprendimuose Telaustria ir Telefonadress (
4
) ir Coname (
5
) aiškinimu ir plėtote.
II — Teisinis pagrindas
3.
Direktyvos 92/50 21 konstatuojamojoje dalyje numatyta:
„<…> pereinamuoju laikotarpiu šią direktyvą visiškai taikyti reikia tik sutartims dėl tokių paslaugų, kurių teikimas leis visiškai išnaudoti augantį tarptautinės prekybos potencialą; <…> prieš priimant sprendimą dėl visiško šios direktyvos taikymo, reikia vykdyti sutarčių dėl kitų paslaugų monitoringą; <…> reikia apibrėžti tokio monitoringo mechanizmą; <…> šis mechanizmas turėtų tuo pat metu leisti suinteresuotoms šalims keistis atitinkama informacija“.
4.
Pagal Direktyvos 92/50 3 straipsnio 2 dalį perkančiosios organizacijos užtikrina, kad nebūtų diskriminacijos tarp skirtingų paslaugų teikėjų.
5.
Direktyvos 92/50 II dalyje apibrėžtas vadinamasis „dviejų lygių“ taikymas. Jos 8 straipsnyje nustatyta, kad pirkimai, kurių objektas – šios direktyvos I A priede išvardytos paslaugos, yra vykdomi pagal III–VI dalių nuostatas, t. y. pagal 11–37 straipsnius. Tačiau pagal šios direktyvos 9 straipsnį „pirkimai, kurių objektas – paslaugos, išvardytos I B priede, vykdomi remiantis tik 14 ir 16 straipsniais“.
6.
I B priede išvardijamos paslaugų kategorijos. 27 punktas susijęs su „kitomis paslaugomis“.
7.
Direktyvos 92/50 14 straipsnyje įtvirtintos nuostatos dėl techninių charakteristikų, kurios pateikiamos bendruosiuose arba su konkrečiu pirkimu susijusiuose pirkimo dokumentuose.
8.
16 straipsnyje, be kita ko, numatyta:
„1.   Perkančiosios organizacijos, sudariusios viešojo pirkimo sutartį <…> siunčia pranešimą apie tokios sudarymo procedūros rezultatus į Europos Bendrijų oficialiųjų leidinių biurą (OPOCE).
<…>
3.   Viešojo paslaugų, išvardytų I B priede, pirkimo atveju perkančiosios organizacijos pranešime pažymi, ar sutinka jį spausdinti.
4.   Komisija 40 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka parengia taisykles dėl nuolatinių ataskaitų rengimo, remiantis šio straipsnio 3 dalyje minimais pranešimais, ir dėl tokių ataskaitų paskelbimo.
<…>“ (Pataisytas vertimas)
III — Faktinės aplinkybės, ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
9.
1992 m. gruodžio 4 d. Airijos socialinių reikalų ministras, iš anksto nepaskelbęs apie pirkimą, sudarė sutartį su Airijos pašto tarnyba An Post. Pagal šią sutartį socialinių išmokų gavėjai jiems priklausančias išmokų sumas galėjo atsiimti pašto skyriuose.
10.
Ši pradinė sutartis buvo sudaryta laikotarpiui nuo 1992 m. sausio 1 d. iki 1996 m. gruodžio 31 dienos. 1997 m. gegužės mėn. ji buvo pratęsta iki 1999 m. gruodžio 31 dienos. Kompetentinga Airijos valdžios institucija 1999 m. vasario 16 d.Europos Bendrijų oficialiajame leidinyje paskelbė išankstinę informaciją apie numatomą sudaryti sutartį. Tačiau 1999 m. gegužės mėn. ji nusprendė pratęsti šią sutartį iki 2002 m. gruodžio 31 dienos. Vėliau šio sprendimo taikymas buvo sustabdytas.
11.
Gavusi skundą, Europos Bendrijų Komisija 1999 m. spalio mėn. pradėjo susirašinėjimą su Airija.
12.
Įsikišus Komisijai Airija oficialiai nepratęsė šios sutarties. Vis dėlto tam, kad nenutrūktų socialinių išmokų mokėjimas, An Post ir toliau teikia atitinkamas paslaugas, tik ad hoc pagrindu.
13.
Komisijos nuomone, vykstant jos pagal EB 226 straipsnį pradėtai procedūrai dėl įsipareigojimų neįvykdymo Airija nepasiūlė nurodytos problemos sprendimo. Atsižvelgdama į Airijos pateiktus atsakymus į 2002 m. birželio 26 d. oficialų pranešimą ir 2002 m. gruodžio 17 d. pagrįstą nuomonę, Komisija Airijos veiksmus, susijusius su pakartotiniu sutarties sudarymu, laiko EB sutarties nuostatų pažeidimu ir todėl pareiškė ieškinį Teisingumo Teismui.
14.
Komisija Teisingumo Teismo prašo:
1)
pripažinti, kad paslaugų teikimą patikėjusi An Post iš anksto nepaskelbdama apie pirkimą Airija neįvykdė įsipareigojimų pagal Sutartį;
2)
priteisti iš Airijos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
15.
Airija Teisingumo Tesimo prašo:
3)
atmesti Komisijos ieškinį;
4)
priteisti iš Komisijos Airijos bylinėjimosi išlaidas.
IV — Bylos šalių ir į bylą įstojusių šalių argumentai
A — Komisija
16.
Komisijos nuomone, tai, kad nagrinėjama sutartis patenka į Direktyvos 92/50 taikymo sritį, nepanaikina galimybės taikyti Teisingumo Teismo praktikoje suformuluotų sąlygų, kylančių iš Sutartyje įtvirtintų pagrindinių laisvių ir iš bendrųjų principų, kurių konkreti išraiška yra šios laisvės, taikymo.
17.
Valstybių narių pareigą laikytis bendrųjų principų patvirtina pačios direktyvos 3 straipsnio 2 dalis, kurioje įtvirtinta bendroji perkančiųjų organizacijų pareiga užkirsti kelią bet kokiai diskriminacijai tarp skirtingų paslaugų teikėjų. Ši pareiga Airijos valdžios institucijoms taikoma tiek dėl I B priede, tiek dėl I A priede nurodytų paslaugų.
18.
Komisijos aiškinimas yra vienintelis suderinamas su „Sutarties vidaus rinkos logika“. Pagal aiškią Teisingumo Teismo praktiką Sutarties nuostatos dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas valstybėms narėms sukuria pareigas, susijusias su viešojo pirkimo sutarčių, nepatenkančių į direktyvų taikymo sritį, sudarymu. Tai galioja tiek sutarčių rūšims, kurios nėra specialiai reglamentuojamos (pvz., paslaugų koncesija), teik sutarčių rūšims, kurios yra reglamentuojamos, tačiau jų vertė yra mažesnė nei įvairiose direktyvose nustatytos ribinės vertės.
19.
Taigi vidaus rinkos logikai tiesiogiai prieštarautų požiūris, jog valstybės narės, vykdydamos viešuosius pirkimus, kurių vertė viršija finansines ribines vertes, gali neskelbti apie pirkimą vien dėl to, kad atitinkamos paslaugos patenka į Direktyvos 92/50 I B priedo taikymo sritį, nors Bendrijos teisė tokiais atvejais reikalauja deramai paskelbti apie pirkimą net ir tuo atveju, kai pirkimas nepatenka į minėtos direktyvos taikymo sritį dėl jo struktūros ar vertės.
20.
Tik tuomet, kai direktyva nustato visapusišką suderinimą, nacionalinės priemonės turėtų būti vertinamos atsižvelgiant į direktyvos, o ne kartu į Sutarties, nuostatas.
21.
Dėl argumento, jog direktyvos tikslą galima pasiekti tik priimant teisės aktus, Komisija nurodo, kad direktyva neturėtų nukrypti nuo pirminės teisės. Iš pirminės teisės kylančios pareigos apima ir iš direktyvų kylančias pareigas. Antrinės teisės tikslas yra papildyti pirminę teisę ir padėti pasiekti joje įtvirtintus tikslus.
22.
Galiausiai Komisija pabrėžia, kad pirminėje teisėje įtvirtinti reikalavimai yra daug švelnesni nei numatyti direktyvoje. Priešingai nei mano į bylą įstojusios šalys, Komisija nereikalauja paskelbti apie pirkimą visais atvejais. Ji taip pat nereikalauja, kad Airija neprioritetinėms paslaugoms taikytų taisykles, taikytinas prioritetinėms paslaugoms.
23.
Dėl teisinio saugumo aspekto Komisija primena, kad pirminės teisės nustatytų apribojimų laikymasis nėra neįprastas viešųjų pirkimų srityje.
B — Airija
24.
Airija ginčija Komisijos argumentų teisingumą. Ji mano, pirma, kad Komisijos nurodyta Teisingumo Teismo praktika nėra reikšminga, ir tai pagrindžia įvairių bylų bei Komisijos tose bylose pateiktų argumentų komentarais. Antra, atsižvelgiant į tai, kad taikoma Direktyva 92/50, Airijos priemonės turėtų būti vertinamos remiantis šia direktyva, o ne pagrindinių laisvių atžvilgiu.
25.
Be to, Komisijos požiūris pažeidžia skaidrumo, teisėtų lūkesčių apsaugos ir teisinio saugumo principus. Užuot pateikusi pasiūlymą atitinkamai iš dalies pakeisti direktyvą, – o tai daryti ji būtų privalėjusi pagal direktyvos 43 straipsnį, – Komisija vadovaujasi „miglotomis sąvokomis“. Atitinkamo pakeitimo Komisija nepateikė ir savo pasiūlyme, kuriuo remiantis 2004 m. buvo priimta 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 134, p. 114).
26.
Komisija siekia, kad Teisingumo Teismas veiktų vietoj Tarybos kaip teisės aktų leidėjas. Ji ketina Airijai nustatyti pareigas, kurių direktyva aiškiai nenumato. Taip ji pažeidžia institucinę pusiausvyrą. Jeigu Komisija iš vienodo požiūrio principo kildina pareigą skelbti apie pirkimą, kyla klausimas dėl direktyvos tikslingumo.
C — Į bylą įstojusios šalys
27.
Danijos Karalystė, Suomijos Respublika, Prancūzijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė įstojo į bylą Airijos pusėje.
28.
Danijos, Suomijos, Prancūzijos ir Nyderlandų vyriausybių nuomone, ginčijamoms paslaugoms taikomi tik Direktyvos 92/50 14 ir 16 straipsniai. Taigi neprioritetinėms paslaugoms netaikomos kitos nuostatos dėl pranešimų apie pirkimą. Pareiga visais atvejais skelbti apie pirkimą taip pat nekyla remiantis Teisingumo Teismo praktika. Be to, reikia priminti teisinio saugumo principo reikalavimus; šį principą pažeistų Komisijos siūlomas platesnis aiškinimas. Šiame kontekste taip pat buvo pažymėta, kad perkančiųjų organizacijų padarytas procedūrinių nuostatų pažeidimas sukuria joms pareigą atlyginti nuostolius.
29.
Danijos vyriausybės nuomone, pareiga vykdyti konkrečią pirkimo procedūrą negali kilti nei iš Direktyvos 92/50 3 straipsnio, nei iš EB 12, 43 ir 49 straipsnių. Be to, neprioritetinėms paslaugomas taikant išsamias procedūros taisykles būtų pažeisti proporcingumo ir subsidiarumo principai.
30.
Nacionalinės priemonės turi būti vertinamos vien suderinimo nuostatų atžvilgiu, o ne kartu atsižvelgiant ir į pirminę teisę. Be to, Komisija, vadovaudamasi savo pačios teisiniu požiūriu, atitinkamai turėjo užginčyti direktyvos teisėtumą.
31.
Į bylą įstojusios šalys nurodo Direktyvos 92/50 priėmimo istoriją ir tikslus. Jos taip pat primena (iš dalies nurodydamos peržiūros pareigą pagal Direktyvą 92/50), kad pati Komisija savo pasiūlyme iš dalies pakeisti viešųjų pirkimų direktyvas, kurio pagrindu, be kita ko, buvo priimta Direktyva 2004/18, nepasiūlė pakeisti sistemos, pagal kurią neprioritetinėms paslaugoms ir toliau taikoma supaprastinta tvarka.
V — Vertinimas
A — Ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo dalykas
32.
Kalbant apie šio ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo dalyką, dėl daugelio klausimų šalys nesiginčija. Jos sutaria, kad ginčijamas paslaugų pirkimas priklauso CPK (Centrinio produktų klasifikatoriaus) 913 klasei. Ji priskirtina Direktyvos 92/50 I B priedo 27 kategorijai („kitos paslaugos“). Taigi šios paslaugos turi būti laikomos neprioritetinėmis. Be to, neginčijama, kad nagrinėjamoje byloje viršyta atitinkama Direktyvos 92/50 7 straipsnio 1 dalies a punkte numatyta ribinė vertė.
33.
Taigi, nors pakankamai nesudėtinga atsakyti į klausimą, ar nagrinėjamas paslaugų pirkimas patenka į Direktyvos 92/50 taikymo sritį ir ar jam taikoma speciali tvarka, vis dėlto dar reikia išsiaiškinti, kokios kitos Bendrijos teisės nuostatos turi būti naudojamos kaip papildomas vertinimo kriterijus. Nagrinėjant tiesioginį ieškinį, koks yra ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo, vertinimo kriterijai nustatomi pagal ieškovo, nagrinėjamu atveju – Komisijos, reikalavimus.
34.
Kaip matyti iš ieškinio, Komisija prašo pripažinti, kad įsipareigojimai buvo neįvykdyti dviem atžvilgiais. Pirma, ji remiasi pagrindinių laisvių, visų pirma EB 43 ir 49 straipsnių, pažeidimu. Antra, ji nurodo bendrųjų Bendrijos teisės principų, visų pirma skaidrumo ir vienodo požiūrio (nediskriminavimo), pažeidimą.
35.
Vykstant procesui Teisingumo Teisme buvo aptarta ir kita nuostata – Direktyvos 92/50 3 straipsnio 2 dalis. Pagal šią nuostatą perkančiosios organizacijos užtikrina, kad nebūtų diskriminacijos tarp skirtingų paslaugų teikėjų.
36.
Komisija tvirtina, kad šioje nuostatoje yra įtvirtintas principas, kuris galioja visų rūšių paslaugoms, taigi ir šioje byloje nagrinėjamoms neprioritetinėms paslaugoms.
37.
Vis dėlto Komisija ieškinyje nenurodė Direktyvos 92/50 3 straipsnio 2 dalies pažeidimo. Žinoma, Komisija ieškinyje nurodo šią nuostatą (
6
), tačiau to nepakanka. Darydama šią nuorodą Komisija tiesiog siekia įrodyti, kad pati direktyva aiškiai įtvirtina diskriminacijos draudimą. Panašu, kad Komisija tai laiko patvirtinimu, jog valstybės narės privalo laikytis atitinkamų bendrųjų teisės principų. Be to, pagrįstoje nuomonėje Komisija taip pat nurodė tik EB 43 ir 49 straipsnių pažeidimus.
38.
Kita vertus, nurodomą bendrųjų teisės principų pažeidimą Komisija aptaria ne tik pateikdama teisinį faktinių aplinkybių vertinimą, bet ir toje ieškinio dalyje, kurioje ji apibendrina, kurios nuostatos, jos nuomone, buvo pažeistos (56 punktas). Tas pats pasakytina ir apie kaltinimą dėl EB 43 bei 49 straipsnių pažeidimo.
39.
Taigi nėra reikalo toliau nagrinėti klausimo, kokie yra Direktyvos 92/50 3 straipsnio 2 dalies padariniai vadinamųjų neprioritetinių paslaugų atžvilgiu.
B — Ar direktyvas gali papildyti pirminė teisė?
40.
Šioje byloje nenagrinėtinas jau atsakytas (bent iš principo) klausimas, jog pirminė teisė turi būti taikoma srityse, nepatenkančiose į viešųjų pirkimų direktyvų taikymo sritį. Pagal Teisingumo Teismo praktiką (
7
) pirminės teisės nuostatos taikomos, kai pirkimams netaikoma jokia direktyva. Tačiau šioje byloje nagrinėjamas klausimas, ar pirminės teisės reikalavimai taip pat turi būti taikomi toms situacijoms, kurioms taikomos direktyvos.
41.
Vis dėlto ši teisės problema nėra visiškai nauja. Reikia priminti Teisingumo Teismo praktiką, pagal kurią pirminės teisės reikalavimai, visų pirma pagrindinės laisvės, yra taikomi ir pirkimams, kuriems taikomos viešųjų pirkimų direktyvos.
42.
Teisingumo Teismas, nagrinėdamas bylą taip pat dėl Airijos įsipareigojimų neįvykdymo, nusprendė, kad „leisdama į viešojo darbų pirkimo dokumentus įrašyti sąlygą <…>, Airija neįvykdė įsipareigojimų pagal EEB sutarties 30 straipsnį“ (
8
). Teisingumo Teismas panašiai nusprendė ir kitoje byloje dėl įsipareigojimų neįvykdymo, Storebælt, kurioje jis konstatavo, kad buvo pažeisti EEB sutarties 30, 48 ir 59 straipsniai (po pakeitimo – EB 28, 40 ir 49 straipsniai) (
9
).
43.
Be to, paminėtinas visai neseniai priimtas sprendimas byloje dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuriame Teisingumo Teismas pripažino EB 49 straipsnio pažeidimą. Kaip ir Storebælt byloje, toje byloje buvo nagrinėjamas specifikacijų turinys, ypač sutarties sudarymo kriterijų sudėtiniai aspektai (
10
).
44.
Principą, pagal kurį direktyvų aiškinimą papildyti arba jų spragas užpildyti turi pirminė teisė, Teisingumo Teismas patvirtino ir kitais atvejais.
45.
Šiuo klausimu naudingas gaires pateikia sprendimas HI. Šioje byloje Teisingumo Teismas nusprendė, kad „nors, be pareigos pranešti apie sprendimo atšaukti konkursą priežastis, Direktyvoje 92/50 nėra jokios specialios nuostatos dėl šio sprendimo turinio ar formos sąlygų, vis dėlto šiam sprendimui yra taikomos pagrindinės Bendrijos teisės taisyklės ir visų pirma EB sutartyje įtvirtinti principai įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas srityje“ (
11
).
46.
To paties sprendimo 47 punkte Teisingumo Teismas pateikia bendresnę formuluotę: „nepaisant to, kad Direktyva 92/50 specialiai nereglamentuoja viešojo paslaugų pirkimo konkurso atšaukimo tvarkos <…>“.
47.
Principą, jog papildomai reikia atsižvelgti į pirminę teisę, patvirtino Teisingumo Teismas kitame sprendime (
12
). Tai, kad Teisingumo Teismas tuo tikslu pasirinko nutarties formą, rodo, kad bent jau jis šį klausimą laiko išaiškintu.
48.
Panašiai Teisingumo Teismas nusprendė byloje Makedoniko Metro ir Michaniki, kad „net jei Bendrijos direktyvos, reglamentuojančios viešuosius pirkimus, nenumato specialiai taikytinų nuostatų, viešųjų pirkimų procedūras reglamentuoja bendrieji Bendrijos teisės principai <…>“ (
13
).
49.
Nors dabar nagrinėjamoje byloje aptartas Sprendimas Unitron Scandinavia ir 3-S (
14
) taip pat yra neabejotinai susijęs su skaidrumu, tačiau jame nagrinėtas diskriminacijos dėl pilietybės draudimas, o ne vienodo požiūrio reikalavimas, kaip bendrasis teisės principas, taigi lygybės principas.
50.
Taigi galima teigti, kad Teisingumo Teismas patvirtino principą, jog pirminė teisė taikoma ir pirkimams, patenkantiems į viešųjų pirkimų direktyvų taikymo sritį. Vis dėlto reikia išnagrinėti šio principo taikymo aprėptį. Pagal pirminės ir antrinės teisės santykį nustatantį principą pirminė teisė netaikytina, jeigu situaciją reglamentuoja išsamios antrinės teisės nuostatos (
15
). Taigi Bendrijos teisė nustato pirminės teisės taikymo ribas direktyvoms papildyti.
51.
Nors Teisingumo Teismas vėliau taip pat išaiškino, kad laimėtojo nustatymo kriterijai ir viešojo pirkimo konkurso atšaukimo tvarka nėra išsamiai reglamentuojami viešųjų pirkimų direktyvose, reikia išsiaiškinti, kaip turėtų būti vertinami teisės aktai, reglamentuojantys skaidrumo pareigą neprioritetinių paslaugų atveju.
C — Ar skaidrumo pareiga neprioritetinių paslaugų atveju yra išsamiai reglamentuojama Direktyva 92/50?
52.
Pagrindinis šios bylos požymis yra tas, kad ji susijusi su pirminės teisės taikymu sudarant viešojo pirkimo sutartį, kuriai taikoma speciali viešųjų pirkimų direktyvoje numatyta tvarka.
53.
Neprioritetinių paslaugų kategorija nėra vienintelė pirkimų kategorija, kuriai pagal viešųjų pirkimų direktyvas taikoma speciali tvarka. 1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvoje 93/37/EEB dėl viešojo darbų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (
16
) nustatytas supaprastintas viešųjų darbų koncesijų režimas. Kaip ir Direktyvos 92/50 9 straipsnyje, šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nurodomi taikytini direktyvos straipsniai. Tačiau skirtingai nei Direktyvos 92/50 taisyklės dėl neprioritetinių paslaugų, Direktyva 93/37 viešųjų darbų koncesijos atveju numato pareigą paskelbti pranešimą apie pirkimą ir nustato minimalų skelbtiną turinį (11 straipsnis).
54.
Reikia aiškiai pažymėti, kad nagrinėjamoje byloje nesiekiama išaiškinti, ar Direktyvos 92/50 nustatytos pareigos prioritetinių paslaugų atveju galioja ir neprioritetinėms paslaugoms, t. y. ar šios pareigos turi būti taikomos tiesiogiai ar bent jau pagal analogiją.
55.
Taip pat reikia pažymėti, kad siekiama ne atsakyti į klausimą, ar visa direktyva laikytina išsamaus suderinimo priemone, o veikiau – ar reikšmingas aspektas yra išsamiai reglamentuojamas. Bendrijos teisėje yra įprasta, kad direktyvos tam tikrus klausimus reglamentuoja išsamiai, o kitus – ne. Dėl vienos iš viešųjų pirkimų direktyvų Teisingumo Teismas nusprendė, kad ja nenustatomos vieningos ir išsamios Bendrijos taisyklės (
17
) ir kad valstybės narės privalo laikytis visų susijusių Bendrijos teisės nuostatų (
18
).
56.
Pirminės teisės reikalavimai viešojo pirkimo sutarčių sudarymui taikomi tiek, kiek tuo klausimu nėra išsamaus suderinimo. Tačiau nebūtina, kad Direktyvoje 92/50 apskritai nebūtų numatytas išsamus suderinimas neprioritetinių paslaugų klausimu. Šioje byloje reikia tik išnagrinėti, ar Direktyva išsamiai reglamentuoja skaidrumo pareigą, kaip tvirtina Airija, Prancūzija ir Nyderlandai. Jei taip nėra, gali būti taikoma pirmiau nurodyta Teisingumo Teismo praktika dėl laimėtojo nustatymo kriterijų ir pirkimo atšaukimo.
57.
Šame kontekste taip pat paminėtinas sprendimas Contse ir kt., kuriame Teisingumo Teismas vadovavosi principu, jog pagrindinės laisvės yra taikomos neprioritetinių paslaugų atžvilgiu. Tarp kitko, pažymėtina, kad pagal Direktyvos 92/50 9 straipsnį neprioritetinėms paslaugoms netaikomos net taisyklės dėl laimėtojo nustatymo kriterijų, kurios turi būti papildytos.
58.
Vis dėlto nagrinėjama byla nesusijusi nei su laimėtojo nustatymo kriterijais, nei su prikimo atšaukimu, o tik su labai konkrečiu skaidrumo aspektu – išankstiniu paskelbimu apie pirkimą. Klausimas, ar Direktyvoje yra išsamiai suderinamas šioje byloje svarbus skaidrumo pareigos aspektas, pagal Teisingumo Teismo praktiką turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į atitinkamos nuostatos formuluotę, jos kontekstą ir į taisyklių, kurių neatsiejamą dalį ji sudaro, tikslą (
19
).
59.
Kaip Teisingumo Teismas jau buvo nusprendęs, pradinis aiškinimo taškas turėtų būti Direktyvos 92/50 21 konstatuojamoji dalis ir 9 straipsnis (
20
).
60.
21 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad pereinamuoju laikotarpiu šią direktyvą visiškai taikyti reikia tik sutartims dėl tokių paslaugų, kurių teikimas leis visiškai išnaudoti augantį tarptautinės prekybos potencialą, o sutarčių dėl kitų paslaugų atžvilgiu reikia vykdyti tik monitoringą.
61.
Iš svarbiausios Direktyvos 92/50 nuostatos, t. y. 9 straipsnio, formuluotės aiškiai matyti, kad sutartys dėl neprioritetinių paslaugų turi būti sudaromos laikantis tų nuostatų, kurios aiškiai nurodytos, t. y. 14 ir 16 straipsnių. 14 straipsnyje įtvirtintos „Bendrosios taisyklės techninėje srityje“, o 16 straipsnis reglamentuoja tam tikrus skaidrumo aspektus. Dėl skaidrumo neprioritetinių paslaugų atveju Bendrijos teisės aktų leidėjas nurodė ne visą direktyvos V antraštinę dalį „Bendrosios paskelbimo taisyklės“, o tik į jos dalį.
62.
Taigi Bendrijos teisės aktų leidėjas padarė sąmoningą sprendimą neprioritetinių paslaugų atžvilgiu nustatyti tik tam tikras skaidrumo pareigas. Pavyzdžiui, pagal 16 straipsnį reikalaujama apie tokios sudarymo procedūros rezultatus pranešti Europos Bendrijų oficialiųjų leidinių biurui.
63.
Bendrijos teisės aktų leidėjo sprendimas nenurodyti taip pat svarbaus 11 straipsnio yra esminis šioje byloje dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Toje nuostatoje, be kita ko, nustatomos sąlygos, kuriomis perkančioji organizacija gali pasirinkti pirkimus vykdyti derybų būdu, neskelbiant pranešimo apie pirkimą. Ši nuostata leidžia sutartį sudaryti „privačiai“ (tiesiogiai), t. y. neskelbiant apie pirkimą. Taigi šios sąlygos nebuvo numatytos neprioritetinių paslaugų atžvilgiu.
64.
16 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad 17–20 straipsniai taikomi tik prioritetinėms paslaugoms. Šiose nuostatose iš esmės nustatomi skelbimams apie pirkimus naudotini pavyzdžiai ir terminai, kurių turi būti laikomasi.
65.
Taigi Komisija teisingai mano, kad direktyvos 14 ir 16 straipsniai konkrečiai nereglamentuoja šioje byloje nagrinėjamo aspekto. Tačiau ji daro skubotą išvadą, jog to pakanka, kad būtų taikoma pirminė teisė. Pirmiausia reikia išnagrinėti, ar remiantis tuo, kad aiškiai reguliuojami tik tam tikri aspektai, turi būti daroma išvada, jog nėra išsamaus suderinimo.
66.
Į šį klausimą reikia atsakyti prieš atsakant į klausimą, ar neprioritetinių paslaugų atveju, nors neprivaloma laikytis griežtų Direktyvos 92/50 reikalavimų, privaloma laikytis bent jau švelnesnių pirminės teisės reikalavimų.
67.
Į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyva 92/50 nenustato išsamaus neprioritetinių paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo skaidrumo reglamentavimo ir todėl papildomai reikia atsižvelgti į pirminę teisę.
68.
Vadovaujantis priešingu požiūriu, pirkimams, kurie visiškai nepatenka į Direktyvos 92/50 taikymo sritį, pvz., paslaugų koncesijai, reikėtų taikyti griežtesnius reikalavimus, t. y. suformuluotus sprendimuose Telaustria ir Coname, nei neprioritetinėms paslaugoms. Alternatyvus sprendimas būtų sušvelninti reikalavimą, t. y. reikalauti mažesnio skaidrumo lygio, vykdant į direktyvos taikymo sritį nepatenkančius viešuosius pirkimus ir neprioritetinėms paslaugoms taikyti šį švelnesnį arba šiek tiek už jį griežtesnį reikalavimą.
D — Konkretus nuostatos, kurios pažeidimas nurodomas, turinys
69.
Kad galėtų pripažinti Bendrijos teisės pažeidimą, Teisingumo Teismas pirmiausia turi išsiaiškinti nuostatos, kurios pažeidimas nurodomas, turinį. Aiškiai neapibrėžus vertinimo kriterijaus, neįmanoma įvertinti atitinkamos valstybės narės veiksmų.
70.
Nagrinėjant tiesioginį ieškinį, šiuo atveju – ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, ieškovė (šiuo atveju – Komisija) privalo konkrečiai nurodyti, kokia buvo valstybės narės, atsakovės, pareiga.
71.
Per rašytinę proceso dalį Komisija nurodė ne tik pareigas, kylančias iš EB 43 ir 49 straipsnių bei tam tikrų principų, bet ir pažymėjo, kad bent jau pagal Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su pirminės teisės reikalavimais, turi būti užtikrintas atitinkamas skaidrumo lygis. Tačiau Komisija iš esmės tuo ir apsiribojo.
72.
Šiame kontekste Komisija cituoja sprendimą (
21
), priimtą dviejų ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagrindu. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad tose bylose buvo kalbama apie aiškią pareigą, t. y. Direktyvoje 93/37 nustatytą pareigą. Šioje direktyvoje aiškiai įtvirtinta pareiga paskelbti pranešimą apie pirkimą, o tam tikruose pavyzdžiuose nustatytas minimalus jo turinys.
73.
Šioje byloje kaip tik nėra tokių Bendrijos teisės reikalavimų. Nagrinėjamu atveju taikoma direktyva nereikalauja išankstinio paskelbimo. Tas pats pasakytina ir apie teismo praktiką dėl pagrindinių laisvių ir bendrųjų teisės principų, kuriais dažnai remtasi šioje byloje. Naujausiame reikšmingame Teisingumo Teismo sprendime aptariamu klausimu (sprendimas byloje Coname) esama tik labai bendrai suformuluotų principų, o ne konkrečių pareigų.
74.
Jeigu nagrinėjamas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo būtų susijęs su nacionalinės teisės aktų viešųjų pirkimų srityje suderinamumu su Bendrijos teise, galima būtų laikytis palankesnio požiūrio į ieškovės įrodinėjimo naštą. Tačiau ši byla yra susijusi su konkrečiais veiksmais, t. y. su konkrečiu pirkimu. Todėl ir Komisijos argumentai turėtų būti konkretūs.
75.
Nors ši byla teisiškai yra atskiras atvejis, vis dėlto ji yra susijusi su bendros praktinės svarbos teisine problema. Kaip įvairios valstybių narių perkančiosios organizacijos, sudarančios sutartis ir suteikiančios koncesijas, turėtų organizuoti savo pirkimų veiklą, jeigu teisinis pagrindas yra toks neapibrėžtas ir net Komisija, prieš kurią valstybės narės turi atsakyti bylose dėl įsipareigojimų neįvykdymo, įskaitant išankstinę administracinę procedūrą, negali ar nenori aiškiai suformuluoti, kokių konkrečiai reikalavimų turi būti laikomasi? Aplinkybė, jog, nesant aiškinamojo komunikato šiuo klausimu, iki pat pastarųjų kelių savaičių nebuvo žinoma konkreti Komisijos pozicija, neturėtų būti panaudota valstybių narių nenaudai. Ši aplinkybė turėjo paskatinti Komisiją konkrečiau apibrėžti pareigos, kurios neįvykdymu ji kaltina, turinį.
76.
Šiuo požiūriu šiai bylai galioja ir toks generalinio advokato F. Jacobs teiginys apie Komisiją, pareikštas kitoje viešųjų pirkimų byloje: „Vis dėlto ji nenurodė, kaip konkrečiai šiuos reikalavimus būtų galima įvykdyti“ (
22
).
77.
Taigi principas, jog turi būti užtikrintas deramas skaidrumo lygis, reiškia taisyklę, kad turi būti paskelbta apie pirkimą (konkursą). Tačiau galioja keletas šios taisyklės išimčių ir pateisinimo pagrindų, kuriuos aš jau išsamiai aptariau savo išvadoje byloje Coname (
23
) ir savo šiandien paskelbtoje išvadoje Teisingumo Teismo šiuo metu nagrinėjamoje byloje (C-532/03) dėl įsipareigojimų neįvykdymo (
24
). Todėl toliau reikia išnagrinėti, ar šioje byloje taikoma bent viena iš minėtų išimčių arba pateisinimo pagrindų. Kadangi Teisingumo Teismas šio klausimo nenagrinėja savo iniciatyva, toliau pateikiamos pastabos yra susijusios tik su vykstant procesui pareikštais argumentais.
78.
Pirmiausia reikia pažymėti, kad valstybė narė, atsakovė, nesugebėjo įrodyti, jog esama aiškiai Sutartyje numatyto arba Teisingumo Teismo praktikoje įtvirtinto pateisinimo pagrindo. Tas pats pasakytina ir apie vienos iš direktyvose nustatytų išimčių taikymą pagal analogiją (
25
).
79.
Negalima neatsižvelgti į tai, kad tam tikrais atvejais pirkimo procedūra gali būti vykdoma iš anksto apie ją nepaskelbus, t. y. nepaskelbus konkurso. Tačiau nagrinėjamoje byloje tokios aplinkybės nebuvo arba bent jau ji nebuvo įrodyta.
80.
Net tai, kad skaidrumo lygis priklauso nuo konkrečių pirkimo aplinkybių, kaip antai jo dalykas ir vertė, dar nereiškia, kad šioje byloje galima nesilaikyti skelbimo pareigos.
81.
Taip pat būtina aptarti Airijos teiginį, jog Komisijos veiksmai pažeidžia teisėtų lūkesčių apsaugos ir teisinio saugumo principus. Nagrinėjant šį klausimą reikia atsižvelgti į šioje byloje neaptartą aplinkybę. Valstybė narė, atsakovė, ėmėsi priemonės, kurią Komisija sukritikavo 1999 m. gegužės mėn., tačiau sprendimas Telaustria, kuriame nustatytas iš pirminės teisės kylantis skaidrumo principas, buvo priimtas tik 2000 metais.
82.
Vis dėlto reikia priminti, kad Bendrijos teisę aiškinantys sprendimai, priimti dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą pagal EB 234 straipsnį, iš principo turi atgalinį poveikį. Nei sprendime Telaustria, nei sprendime Coname nebuvo numatyta šio principo išimčių. Tokia galimybė nėra numatyta ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 226 straipsnį atveju.
83.
Teisės klausimus dėl Teisingumo Teismo sprendimų, kuriuose konstatuoti valstybių narių iki tol nežinomi įsipareigojimai, vertinimo galima būtų išnagrinėti per antros pakopos procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 228 straipsnį, tačiau tik tuo atveju, jeigu nebus vykdomas sprendimas šioje byloje. Į šią aplinkybę galima būtų atsižvelgti apskaičiuojant piniginę sankciją.
84.
Taigi, išnagrinėjus Komisijos kritikuojamus veiksmus, darytina išvada, kad nėra jokios aplinkybės, galėjusios leisti ginčijamas paslaugas teikti be jokio skelbimo.
VI — Bylinėjimosi išlaidos
85.
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusi šalis turi padengti bylinėjimosi išlaidas. Kadangi Airija pralaimėjo bylą ir Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas, Airija turi jas padengti.
86.
Danijos Karalystė, Suomijos Respublika, Prancūzijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė įstojo į bylą. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalį į bylą įstojusios šalys turi padengti savo bylinėjimosi išlaidas.
VII — Išvada
87.
Atsižvelgdama į tai kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui:
1)
pripažinti, kad paslaugų teikimą patikėjusi An Post iš anksto nepaskelbdama apie pirkimą, nors nebuvo jokios aplinkybės, galėjusios leisti neskelbti, Airija neįvykdė įsipareigojimų pagal Sutartį;
2)
priteisti iš Airijos Komisijos bylinėjimosi išlaidas;
3)
Danijos Karalystė, Suomijos Respublika, Prancūzijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	Mano šios dienos išvada byloje Komisija prieš Airiją, C-532/03.
(
3
)	OL L 209, p. 1.
(
4
)	2000 m. gruodžio 7 d. Sprendimas (C-324/98, Rink., p. I-10745).
(
5
)	2005 m. liepos 21 d. Sprendimas (C-231/03, Rink., p. I-7287).
(
6
)	43 punktas.
(
7
)	5 išnašoje nurodytas sprendimas Coname (16 punktas) ir 2005 m. spalio 20 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją, (C-264/03, Rink., p. I-8831, 32 punktas).
(
8
)	1988 m. rugsėjo 22 d. Sprendimas Komisija prieš Airiją (45/87, Rink. p. I-4929, 27 punktas).
(
9
)	19938 m. birželio 22 d. Sprendimas Komisija prieš Daniją (C-243/89, Rink. p. I-3353).
(
10
)	2005 m. spalio 27 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją (C-158/03, nepaskelbta Rinkinyje, OL C 330, p. 1) ir Sprendimas Contse ir kt. (C-234/03, Rink. p. I-9315).
(
11
)	2002 m. birželio 18 d. Sprendimas (C-92/00, Rink. p. I-5553, 42 punktas).
(
12
)	2003 m. spalio 16 d. Nutartis Kauppatalo Hansel Oy (C-244/02, Rink. p. I-12139, 31 ir 33 punktai).
(
13
)	2003 m. sausio 23 d. Sprendimas (C-57/01, Rink. p. I-1091, 69 punktas) (pažymėta mano).
(
14
)	1999 m. lapkričio 18 d. Sprendimas (C-275/98, Rink. p. I-8291, 30 ir paskesni punktai).
(
15
)	1993 m. spalio 12 d. Sprendimas Vanacker ir Lesage (C-37/92, Rink. p. I-4947, 9 punktas); 2001 m. gruodžio 13 d. Sprendimas DaimlerChrysler (C-324/99, Rink. p. I-9897, 32 punktas) ir 2003 m. gruodžio 11 d. Sprendimas Deutscher Apothekerverband (C-322/01, Rink. p. I-14887, 64 punktas).
(
16
)	OL L 199, p. 54.
(
17
)	Žr., pvz., 1998 m. kovo 19 d. Sprendimą Compassion in World Farming (C-1/96, Rink. p. I-1251, 55 ir paskesni punktai) ir 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimą Radlberger Getränkegesellschaft ir S. Spitz (C-309/02, Rink. p. I-11763, 53 ir paskesni punktai).
(
18
)	Taip pat dėl 1971 m. Direktyvos dėl viešojo darbų pirkimo tvarkos derinimo: 1987 m. liepos 9 d. Sprendimas CEI ir kt. (27/86–29/86, Rink. p. 3347, 15 punktas).
(
19
)	17 išnašoje nurodytas sprendimas Compassion in World Farming (49 ir paskesni punktai) ir 1995 m. spalio 19 d. Sprendimas Hönig (C-128/94, Rink. p. I-3389, 9 punktas).
(
20
)	2002 m. lapkričio 14 d. Sprendimas Felix Swoboda (C-411/00, Rink., p. I-10567, 46 ir paskesni punktai).
(
21
)	2005 m. spalio 27 d. Sprendimas Komisija prieš Italiją (C-187/04 ir C-188/04, nepaskelbta Rinkinyje, OL C 36, p. 11).
(
22
)	2005 m. balandžio 21 d. generalinio advokato F. Jacobs išvados byloje Impresa Portuale di Cagliari (2006 m. kovo 23 d. Nutartis, C-174/03, nepaskelbta Rinkinyje) 77 punktas.
(
23
)	2005 m. balandžio 12 d. Išvados (sprendimas nurodytas 3 išnašoje) 58 ir paskesni punktai.
(
24
)	86 ir paskesni punktai.
(
25
)	Pvz., Direktyvos 92/50 11 straipsnio 3 dalis bei Direktyvos 2004/18/EB 31 straipsnis.