61996CC0232_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 Den foreliggende sag vedroerer den af sagsoegeren anfaegtede lineaere nedsaettelse af EUGFL-midler (1). Det drejer sig for det foerste om interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren, for det andet om interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn. Disse to punkter boer behandles hver for sig.
2 Med hensyn til interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren begrundes nedsaettelsen paa dette omraade af Kommissionen, som er sagsoegt i sagen, med, at de nationale myndigheder i forbindelse med interventionsopkoeb har accepteret, at der uretmaessigt blev indgivet flere bud (gruppebud eller sammenhaengende bud) (2). Disse bud kan vaere af spekulativ karakter. Saafremt der nemlig udbydes meget store maengder oksekoed til interventionsopkoeb, bliver det noedvendigt at nedsaette disse maengder gennem anvendelse af en koefficient (3). Da de bydende forsoegte ogsaa for fremtiden at saelge alt deres koed til intervention, bliver der spekuleret gennem indgivelse af oppustede bud. Saafremt en bydende regner med, at der vil blive fastsat en bestemt reduktionskoefficient, udbyder han en tilsvarende hoejere maengde til interventionsopkoeb. Saafremt der derefter fastsaettes en koefficient, der ikke er saa hoej, som den bydende har forventet, skal han levere mere koed til interventionsorganet, end han egentlig har til raadighed. Saafremt han ikke kan opfylde kontrakten med interventionsorganet med 85%, henholdsvis 95%, fortaber han helt eller delvis den sikkerhedsstillelse, som er tilvejebragt for det samlede beloeb (4).
3 Saafremt den bydende opdeler sit oprindelige bud i flere mindre bud, som han fremsaetter gennem straamaend, nedsaettes risikoen for fortabelse af sikkerhedsstillelsen. Saafremt han ikke kan levere hele den tilbudte maengde, kan han ved forskellige mindre bud i det mindste opfylde nogle af dem i et saadant omfang, at han ikke fortaber sikkerhedsstillelsen. For saa vidt angaar de oevrige bud, som han i saa fald ikke laengere kan opfylde, fortaber han ganske vist ogsaa sikkerhedsstillelsen; denne er imidlertid ikke beregnet ud fra det samlede beloeb af alle de bud, som han har fremsat, men kun ud fra de enkelte mindre beloeb. Stoerrelsen af den fortabte garantisum bliver saaledes ringere, og den derved opnaaede fortjeneste overstiger den ofte.
4 Kommissionen er af den opfattelse, at dette klart indebaerer, at indgivelse af flere bud fremmer spekulation, fordi virkningen af sikkerhedsstillelsen formindskes.
5 Foregoegling af stoerre maengder i forbindelse med spekulationerne er i modstrid med interventionens formaal. Interventionen skal - naar priserne paa markedet falder under et bestemt beloeb - stabilisere markedet, f.eks. gennem interventionsopkoeb, og forhindre eller afdaempe et betydeligt prisfald (5). Man har derfor med forordning nr. 859/89 (6) indfoert en licitationsprocedure (7). Inden for rammerne af denne licitationsprocedure blev opkoebspriser og opkoebsmaengder fastsat paa grundlag af de indkomne bud (8).
6 De spekulative bud, der - som paapeget - bliver begunstiget ved indgivelse af flere bud, forhindrede en vellykket anvendelse af interventionsforanstaltningerne. Da der blev udbudt mere koed, end der faktisk var til stede paa markedet, kunne opkoebspriserne og opkoebsmaengderne, der fastsaettes paa grundlag af de indgivne bud, ikke laengere fastlaegges i overensstemmelse med markedsvilkaarene. De spekulative bud forhindrede saaledes, at Kommissionen kunne opnaa et noejagtigt overblik over markedssituationen. Af denne grund kan man naesten med sikkerhed gaa ud fra, at der bliver opkoebt mere koed til hoejere priser af interventionsorganerne paa grund af de spekulative bud og de »flere« bud, som fremmer dem. Man maa herved endvidere huske paa, at indgivelsen af flere bud ogsaa tillader spekulation med hensyn til prisen. Gennem opkoeb af for store maengder opstod der flere omkostninger for EUGFL, end hvad der var paakraevet for at stoette markedet.
7 Med hensyn til interventionsforanstaltningerne i forbindelse med offentlig oplagring af korn begrunder Kommissionen den herfor fastsatte nedsaettelse med, at den i forbindelse med kontrol har konstateret mangler ved den offentlige oplagring af korn.
B - Faktiske omstaendigheder og retsforskrifter
Interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren
8 Frankrig har i denne sammenhaeng nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning om ikke at anerkende finansiering af et beloeb paa 76 041 440 FRF, som Den Franske Republik har afholdt i regnskabsaaret 1992 i forbindelse med opkoeb af oksekoed (9) (herefter »beslutningen«). Afvisningen af at finansiere disse udgifter fremgaar af bilag I til beslutningen. Beloebet svarer til en lineaer nedsaettelse paa 2% af udgifterne for 1992.
9 Kommissionen har i sin sammenfattende rapport (10) begrundet denne nedsaettelse med, at de kompetente franske myndigheders adfaerd ikke har vaeret i overensstemmelse med faellesskabsreglerne og har foert til forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, som har overholdt reglerne.
10 I rapporten har Kommissionen om disse sammenhaengende bud anfoert, at det fremgik af sagsakterne, at bud fra forskellige firmaer ofte angav samme adresse, telefon- og faxnummer, og at de ofte var underskrevet af den samme person. Desuden var de af de forskellige firmaer fremsendte fakturaer forsynet med fortloebende numre. De franske myndigheder maa saaledes fra begyndelsen have haft kendskab til de bydendes adfaerd. Alligevel har Frankrig ikke gennemfoert kontroller i den anledning, hvilket den dog var forpligtet til.
11 Efter sagsoegerens opfattelse er alle forskrifter derimod blevet overholdt i forbindelse med interventionen. De franske myndigheder havde til sikring af overholdelse af ordningen udstedt nationale bestemmelser, hvorefter hver enkelt deltager i licitationen kun maatte afgive ét bud pr. kategori og licitation.
12 De regler, der ligger til grund for denne sag, er indeholdt i artikel 9 i forordning nr. 859/89; det bestemmes i artikel 9, stk. 1: »Den bydende (Bieter) kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb« (11).
13 Det bestemmes i artikel 9, stk. 2: »De paagaeldende (Interessenten) deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation« (12).
14 Efter Kommissionens opfattelse er sondringen mellem begreberne »bydende« og »paagaeldende« af betydning her. Det fremgaar af det forskellige ordvalg, at »paagaeldende« ikke maa sidestilles med »bydende«. Begrebet »paagaeldende« betegner ikke kun dem, der faktisk har handlet og indgivet et bud. Det omfatter en meget bredere personkreds; det er derfor ikke kun forbudt for den enkelte bydende - dvs. den, som faktisk indgiver buddet - at indgive mere end ét bud. Forbuddet omfatter snarere alle, som udbyder den samme maengde koed.
15 Sagsoegeren er derimod af den opfattelse, at begreberne »bydende« og »paagaeldende« er synonyme. Der er kun blevet valgt to forskellige udtryk, fordi man ville undgaa en gentagelse af ordet »bydende«.
16 Saerlige betingelser vedroerende buddenes gyldighed fremgik for det foerste af artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed, der ikke gjaldt paa tidspunktet for sagens faktiske omstaendigheder (13). Artikel 11, stk. 3, bestemmer:
»Den enkelte bydende (Interessent) kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende (Interessenten) er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift.
Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende (Bieter) fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt.
Konstateres det, at en bydende (Bieter) har indgivet flere bud, afvises alle buddene.«
17 Da sagsoegeren i modsaetning til Kommissionen var af den opfattelse, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, fuldt ud var blevet overholdt ved den gennemfoerte licitationsprocedure, har sagsoegeren i oktober 1995 indbragt sagen for forligsorganet (14). Forligsorganet fandt - ifoelge det af sagsoegeren anfoerte - i sit foreloebige resultat i tilslutning til den afsluttende rapport, at: Ganske vist havde medlemsstaterne ikke foretaget sig noget for at skride ind mod praksis med »flere bud«, som i virkeligheden - set fra et erhvervsmaessigt synspunkt - stammer fra en og samme virksomhed. Kommissionens tjenestegrene maatte dog have haft kendskab dertil, men de havde ikke reageret foer 1993. Under disse omstaendigheder - som yderligere anfoert af forligsorganet - og i betragtning af den omstaendighed, at denne praksis tilsyneladende ikke har medfoert oekonomisk skade for Fonden, kan en nedsaettelse paa 2% ikke med rimelighed anses for begrundet.
18 Kommissionen har i denne sammenhaeng henvist til, at den - i modsaetning til de nationale myndigheder - ikke i foerste raekke raadede over disse oplysninger. Da buddene blev oversendt anonymt til Kommissionen, blev den foerst opmaerksom paa uregelmaessighederne i forbindelse med den kontrol, som den gennemfoerte.
Interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn
19 Den Franske Republik har i denne sammenhaeng nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning, i det omfang den ikke har anerkendt 84 061 448 FRF som interventionsforanstaltning for korn. Dette beloeb svarer til 2% af de afholdte udgifter til tekniske foranstaltninger, finansieringsudgifter og andre udgifter i regnskabsaaret 1992. Kommissionen begrunder denne nedsaettelse med mangler ved den offentlige oplagring af korn.
20 Under en kontrol i juni og juli 1993 fastslog Kommissionen, at der var mangler med hensyn til administrationen af interventionssystemet. Den gav meddelelse herom til de nationale franske myndigheder, og efter sagsoegerens angivelser blev der givet besked om, at det ville have oekonomiske konsekvenser for regnskabsaaret 1993. I sit svar af december 1993 henviste de franske myndigheder til en liste over foranstaltninger, som den ville saette i vaerk for at forbedre ordningen med offentlig oplagring af korn.
21 Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen derefter meddelt, at der ikke ville blive forlangt generelle finansielle sanktioner, specielt paa baggrund af de meddelte forbedringer i administrationssystemet. Kommissionen har dog samtidig - hvilket sagsoegeren ikke bestrider - meddelt, at der ville blive foretaget en finansiel korrektion, saafremt det skulle vise sig, at korn oplagret i interventionsoejemed er blevet erstattet af korn fra det frie marked.
22 Ved en ny kontrol i juni og juli 1994 fastslog Kommissionen, at de franske myndigheder ikke havde afhjulpet de mangler, der var blevet konstateret under den foerste kontrol. Kommissionen gav meddelelse til myndighederne om, at der var blevet truffet beslutning om finansielle korrektioner fra regnskabsaaret 1992. Efter en yderligere brevveksling med Kommissionen indbragte sagsoegeren til slut sagen for forligsorganet. Ifoelge sagsoegeren naaede forligsorganet i sin endelige rapport til det resultat, at den finansielle korrektion var berettiget. Det er ganske vist beklageligt, at Kommissionens tjenestemaend har givet indtryk af, at de har aendret deres oprindelige hensigt. Kommissionen henviser dog ogsaa til, at de franske myndigheder ikke bestrider, at de skulle aendre det oprindelige system for at opfylde Kommissionens krav.
Parternes paastande
23 I tilslutning til Kommissionens beslutning anlagde Den Franske Republik endelig sag ved EF-Domstolen og nedlagde foelgende paastande:
- Kommissionens beslutning 96/311/EF (15) om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993, annulleres, i det omfang den indebaerer, at Kommissionen med hensyn til regnskabsaaret 1992 ikke har anerkendt foelgende udgifter for Frankrig:
- 76 041 440 FRF i henhold til interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren, som vedroerte afgivelse af licitationsbud
- 84 061 448 FRF i henhold til interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn.
- Subsidiaert fastslaas det, at disse korrektioner er uforholdsmaessigt hoeje.
- Sagsoegte tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
24 Kommissionen nedlagde foelgende paastande:
1) Frifindelse.
2) Den Franske Republik tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
C - Stillingtagen
Interventionsforanstaltninger for oksekoed
Indholdet af og formaalet med artikel 9, stk. 2, andet punktum
25 Sagsoegeren har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 9, stk. 2, andet punktum. Denne bestemmelse kraever alene, at enhver fysisk eller juridisk person, der optraeder som bydende (Bieter) over for myndigheden, kun indgiver ét bud. Forordning nr. 859/89 udsiger intet om eventuelle forbindelser mellem de enkelte bydende, der skulle tages hensyn til. Der stilles ikke saerlige betingelser vedroerende buddenes gyldighed. Den nationale myndighed har kontrolleret, om det ved de enkelte bydende drejede sig om en registreret juridisk person. Om de enkelte firmaer, som har indgivet et bud, eventuelt tilhoerte samme koncern, er ikke blevet efterproevet i Frankrig, da det ikke var noedvendigt.
26 Selv saafremt en saadan kontrol var blevet foretaget, ville forordning nr. 859/89 ikke give sagsoegeren hjemmel til at afvise de sammenhaengende bud.
27 Ifoelge Domstolens praksis skal medlemsstaterne bevise, at betingelserne for at opnaa finansiering er opfyldt. Sagsoegeren har, under henvisning til det nationale kontrolsystem, gjort gaeldende, at det kan bevises, at de bydende hver isaer er en egen og selvstaendig virksomhed. Det bestrider Kommissionen heller ikke. Men den har anfoert, at dette ikke er tilstraekkeligt, da det for en vellykket intervention er noedvendigt, at selskaberne driftsmaessigt er uafhaengige af hinanden.
28 Efter sagsoegerens opfattelse paahviler bevisbyrden i et saadant tilfaelde Kommissionen. Den har ikke paavist, at denne praksis i Frankrig har foert til en forvridning af interventionen.
29 Ifoelge Domstolens praksis »(finansierer EUGFL) udelukkende ... restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Faellesskabets regler inden for rammerne af de faelles markedsordninger for landbruget« (16). Herved paahviler det Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget (17).
30 Domstolen har endvidere vedroerende kravene til formulering af bestemmelser udtalt, at »en bestemmelse, hvis tilsidesaettelse skal have oekonomiske foelger, maa vaere tilstraekkelig klar og praecis, og Kommissionen kunne derfor ikke, ved afslutningen af de omhandlede EUGFL-regnskaber og paa grundlag af ordlyden af (positionen) ... anvende en fortolkning, som ikke svarede til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk« (18).
31 Det maa dernaest undersoeges, om udformningen af artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 opfylder disse krav, henholdsvis tillader en saadan fortolkning, som Kommissionen har anlagt. Det forekommer derfor hensigtsmaessigt foerst at undersoege, hvorledes Kommissionen oensker at fortolke artikel 9, stk. 2, andet punktum. I de skriftlige indlaeg er der for det meste tale om indgivelse af »flere« bud. Herved kan det ikke dreje sig om bud, der indgives af én og samme bydende i ét navn. Saadanne bud er nemlig heller ikke tilladt i Frankrig. Som det endvidere fremgaar af de skriftlige indlaeg, anfaegter Kommissionen heller ikke enhver art forbindelse mellem de enkelte bud. Den har saaledes anfoert, at naar en person driver to indbyrdes uafhaengige slagterier, kan hver af disse indgive et selvstaendigt bud. Som Kommissionen har anfoert under den mundtlige forhandling, er det efter dens opfattelse kun ulovligt i henhold til artikel 9, stk. 2, andet punktum, at indgive bud, der vedroerer den samme maengde koed. Saafremt den paagaeldende ikke kun selv, men ogsaa via straamaend, udbyder sit koed, er dette ikke tilladt efter faellesskabsbestemmelserne og maa forhindres af medlemsstaternes myndigheder.
32 Kommissionen har henvist til, at ifoelge Domstolens praksis skal en ordning ikke kun fortolkes efter ordlyden, men ogsaa efter den tilsvarende ordnings indhold og formaal (19). Kommissionen har i overensstemmelse hermed anfoert, at den omtvistede ordning ville miste sit formaal, saafremt det var muligt at indgive flere bud gennem straamaend og saaledes omgaa forbudsbestemmelsen.
33 Interventionssystemet bliver - som allerede paavist - bragt i fare gennem den i Frankrig fulgte praksis med interventionsopkoeb. Gennem opkoeb af oppustede maengder opstaar der flere omkostninger, end hvad der er paakraevet for at stoette markedet. Desuden er den ved artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 - som affattet ved forordning nr. 571/89 - foreskrevne lige adgang for alle interesserede parter ikke blevet sikret.
34 Artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 skal derfor ifoelge sit indhold og formaal fortolkes saaledes, at en hindring af interventionsforanstaltningerne ikke er mulig. Saafremt buddene vedroerte den samme maengde koed, hidroerte de i virkeligheden kun fra en enkelt bydende. Saadanne bud er derfor ikke lovlige.
35 Efter Kommissionens opfattelse foelger dette ogsaa af ordlyden. Hertil er at sige, at den forskellige betegnelse i stk. 1 og stk. 2 i artikel 9 fuldt ud kan henvise til en forskellig betydning. Heraf vil det kunne udledes, at det ikke er tilstraekkeligt at kontrollere, om den, som faktisk indgiver buddet, kun indgiver et enkelt bud, dvs. om der i hvert tilfaelde kun optraeder én uafhaengig (juridisk) person. Saaledes vil der ved udtrykket »den paagaeldende« kunne forstaas én, som er interesseret i at saelge sit koed til intervention. Denne skal - som set - ikke ubetinget vaere identisk med den bydende, dvs. med den, som faktisk indgiver buddet. Hvis koedet f.eks. udbydes gennem straamaend, saa findes der én »paagaeldende«, men flere bydende. Saafremt man betragter anvendelsen af de to begreber i andre forordninger, der angaar interventionsforanstaltninger for oksekoed, maa man fastslaa, at den ovenfor anfoerte sondring ikke altid overholdes. Saaledes hedder det f.eks. i foerste betragtning til forordning nr. 2271/90 (20), at det boer fastsaettes, at »den bydende (Bieter) kun kan indgive et enkelt bud ... pr. kategori og licitation«. Desuden anvender den tyske version af artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2456/93, der har afloest artikel 9 i forordning nr. 859/89, i forbindelse med indgivelse af bud paa den ene side begrebet »Interessent« og paa den anden side begrebet »Bieter« (21).
36 Af sondringen mellem »bydende« (Bieter) og »paagaeldende« (Interessent) i artikel 9 kan der saaledes ikke drages yderligere slutninger.
37 Mere oplysende er det dog at betragte de ordninger, der gjaldt forud for den her anfaegtede. Saaledes blev der i 1990 skabt mulighed for at indgive flere bud til forskellige priser. Ved forordning nr. 1282/90 (22) blev artikel 9, stk. 2, andet punktum, affattet saaledes:
»De kan indgive flere bud til forskellig pris pr. kategori og licitation.«
38 Denne ordning blev imidlertid atter ophaevet allerede i august 1990. I foerste betragtning til den relevante forordning, nemlig forordning nr. 2271/90, anfoeres foelgende: »I betragtning af den indhoestede erfaring boer det fastsaettes, at den bydende kun kan indgive et enkelt bud ... pr. kategori og licitation.«
39 Efter sagsoegerens opfattelse kan man ikke drage nogen konklusion af disse forskellige sproglige versioner. Formaalet med forordning nr. 1282/90 har vaeret at forbedre den bestaaende ordning og at aabne mulighed for, at en bydende kan indgive forskellige bud til forskellige priser. Efter at denne ordning igen er blevet ophaevet, bestemmer forordning nr. 859/89 kun, at en bydende kun kan indgive et enkelt bud. Der er ikke fastsat andre betingelser. Samtidig staar det dog efter ophaevelsen af reglen i forordning nr. 1282/90 fast, at den bydende ikke laengere maa indgive flere bud vedroerende samme maengde koed. Indholdet af og formaalet med den her omtvistede regel i artikel 9, stk. 2, andet punktum, er saaledes under alle omstaendigheder, at en bestemt koedmaengde ikke kan udbydes flere gange. Ordningen ville ikke have noget formaal, saafremt den uden videre kunne omgaas gennem anvendelse af straamaend.
40 Dette maa ogsaa sagsoegeren have vaeret bekendt med, da man antog buddene. For det foerste gaelder det for enhver regel, at den bliver uden formaal, saafremt den f.eks. omgaas - som det her haevdes - ved, at det samme koed udbydes af flere personer. For det andet havde sagsoegeren ogsaa kendskab til interventionens indhold og formaal. Sagsoegeren maa ogsaa i denne henseende have haft kendskab til, at det strider mod interventionens formaal, saafremt det koed, som er til raadighed paa markedet, udbydes flere gange.
41 Desuden har Domstolen fastslaaet, at ogsaa i de tilfaelde, hvor faellesskabsretten anvendes objektivt forkert i henhold til en af de nationale myndigheder i god tro anlagt fortolkning, foelger det af artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 (23), at disse udgifter paahviler medlemsstaterne (24). Denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som paahvilende EUGFL noedvendiggoeres desuden af formaalet med forordning nr. 729/70. Da gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning (25).
42 Sagsoegeren har ganske vist med rette henvist til, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, ikke indeholder regler om, hvem der er de enkelte bydende, og hvorledes deres indbyrdes forbindelser skal vaere udformet. Det er imidlertid heller ikke paakraevet. Det foelger af indholdet af og formaalet med artikel 9, stk. 2, andet punktum, at det er forbudt at udbyde koed gennem straamaend. Sagsoegeren kan ikke begraense sig til at anfoere, at man efter ordlyden af artikel 9 ikke er forpligtet til at undersoege eventuelle forbindelser mellem enkelte bydende. Sidstnaevnte vedroerer alene spoergsmaalet om, hvorledes overholdelsen af en forbudsnorm som artikel 9, stk. 2, andet punktum, kan kontrolleres.
43 Kommissionen maa derfor gives medhold, naar den anfoerer, at ifoelge artikel 9, stk. 2, andet punktum, er ogsaa de bud forbudt, som ganske vist stammer fra forskellige juridiske personer, men som vedroerer det samme koed, saaledes at der kan gaas ud fra, at buddene er blevet indgivet af straamaend.
44 Der er saaledes - i modsaetning til det af sagsoegeren anfoerte - hjemmel til at afvise disse bud, nemlig den omhandlede artikel 9, stk. 2, andet punktum.
Medlemsstatens kontrolforpligtelse
45 Efter Kommissionens opfattelse er den af denne grund foretagne nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen begrundet, fordi sagsoegeren ikke har paaset, at ordningen er blevet overholdt.
46 Det staar fast, at i Frankrig er buddene kun blev undersoegt med henblik paa, om de stammer fra forskellige juridiske personer. Der er ikke blevet foretaget en videregaaende undersoegelse. I det foelgende skal det nu undersoeges, om man paa dette grundlag kan gaa ud fra, at sagsoegeren ikke har overholdt en faellesskabsretlig ordning, thi Kommissionen har ikke naevnt et konkret eksempel, hvori der faktisk er blevet indgivet bud gennem straamaend.
47 Kommissionen kan imidlertid ikke foere et saadant bevis, fordi sagsoegeren overhovedet ikke har gennemfoert nogen kontrol i denne henseende. Det blev alene undersoegt, om buddene hidroerte fra en uafhaengig (juridisk) person. Kommissionen raader saaledes ikke over oplysninger til proevelse af de naermere omstaendigheder. Kommissionen kan ganske vist ogsaa selv gennemfoere kontrol, men ifoelge Domstolens praksis paahviler forvaltningen af EUGFL-finansiering i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Som Domstolen videre har anfoert, indebaerer »denne ordning, som hviler paa et tillidsprincip ... ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere ... Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlaegge de oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstraekkeligt naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for« (26).
48 Da Kommissionen saaledes inden for rammerne af EUGFL-regnskabsafslutningen er henvist til oplysningerne fra medlemsstaterne, er det ikke her muligt for den at fremlaegge et konkret eksempel paa en overtraedelse inden for rammerne af licitationerne. Den kan - og skal - alene bevise, at sagsoegeren ikke har undersoegt, om alle de betingelser, der er knyttet til den paagaeldende retsforskrift, er blevet overholdt. Dette har Kommissionen gjort, isaer da sagsoegeren selv ikke bestrider, at det heller ikke ved registrering af virksomhederne ville kunne forhindres, at juridisk forskellige personer paa grund af de oekonomiske forbindelser, der eksisterede mellem dem, kan indgive aftalte bud.
49 I forbindelse med spoergsmaalet, om det herved er bevist, at sagsoegeren har tilsidesat faellesskabsretten, skal der ogsaa henses til, om sagsoegeren var forpligtet til at foretage en videregaaende kontrol. Der skal herved henvises til forordning nr. 729/70. I betragtningerne til denne forordning hedder det bl.a.: »Der skal traeffes foranstaltninger for at forhindre ... alle uregelmaessigheder« (27). Ottende betragtning er affattet saaledes: »Faellesskabets udgifter skal kontrolleres noeje; til supplering af den af medlemsstaterne paa eget initiativ gennemfoerte kontrol, der som hidtil er af den vaesentligste betydning, skal det bestemmes, at Kommissionens funktionaerer skal foretage undersoegelser, og at Kommissionen skal kunne kraeve medlemsstaternes bistand.«
50 Den til disse betragtninger svarende artikel 8 i forordningen bestemmer foelgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade
- at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder
- at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser.
...«
51 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det de nationale myndigheder at paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes (28). Hvor vidt medlemsstaternes forpligtelse raekker inden for rammerne af finansieringen af EUGFL, har Domstolen truffet afgoerelse om i dommen i sagen Exportslachterijen van Oordegem. Det udtales heri vedroerende artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70:
»I denne bestemmelse, der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 13).
Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17)« (29).
52 Det foelger heraf, at der kan bestaa en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemfoere kontrol, ogsaa selv om en saadan pligt ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning.
53 Der opstaar derved det spoergsmaal, om sagsoegeren i det her foreliggende konkrete tilfaelde var forpligtet til at foretage videregaaende kontrol; dvs. skulle henholdsvis kunne medlemsstaten foretage sig mere, og i bekraeftende fald hvad?
54 Som Kommissionen har anfoert, opstaar de skadelige foelger for Fonden derved, at indgivelsen af flere bud gennem straamaend fremmer indgivelsen af spekulative bud. Saafremt man nu betragter Kommissionens indgriben mod spekulative bud, kan man rejse det spoergsmaal, om sagsoegeren var forpligtet til at traeffe videregaaende foranstaltninger.
55 For at forhindre spekulative bud, hvor der i forventning om en bestemt reduktionskoefficient blev udbudt en stoerre maengde koed, end der var til raadighed, blev der ved artikel 10, stk. 1, indfoert en sikkerhedsstillelse (30), der skal »goere det muligt at opnaa serioese bud og sikre overholdelse af de fastsatte betingelser« (31). Dvs. at medlemsstaterne i denne henseende alene er forpligtet til at paase, at de tilsvarende sikkerhedsstillelser bliver tilvejebragt. De skal ikke kontrollere, om den enkelte bydende har tilbudt mere koed, end han er i besiddelse af.
56 I det her foreliggende tilfaelde drejede det sig imidlertid om en supplerende ordning, der skulle overholdes, og som ikke maatte omgaas: En person, der oenskede at saelge sit koed til intervention, maatte ikke indgive flere bud. Dette fulgte af formaalet med interventionen. Denne opfattelse blev ganske vist foerst senere konkretiseret i ordningen i henhold til forordning nr. 2456/93 (32). Dette aendrer dog intet ved, at den allerede tidligere maatte have vaeret bekendt.
57 Det maa saaledes fastholdes, at sagsoegeren skulle have gennemfoert videregaaende kontrol for at fastslaa, om de indgivne bud faktisk hidroerte fra én og samme bydende. Dette gaelder frem for alt ogsaa under hensyn til de allerede naevnte tydelige henvisninger til forbindelserne mellem de enkelte bydende. Selv om det ikke af disse med sikkerhed kunne udledes, at der har foreligget en tilsidesaettelse af reglerne i artikel 9, stk. 2, andet punktum, var henvisningerne dog af en saadan art, at en naermere kontrol kunne og skulle anses for noedvendig, og kun dette var afgoerende.
58 Sagsoegeren har anfoert, at en saadan kontrol ikke kunne gennemfoeres, da slagtetidspunkterne tidsmaessigt laa efter indgivelsen af bud. Det ville derfor ikke have vaeret muligt at fastslaa, hvor det udbudte koed befandt sig, da det endnu ikke eksisterede i form af koed. Det var nemlig stadig paa graes. Hertil skal siges, at dette ikke var den eneste mulighed for at kontrollere, om buddet blev indgivet af en straamand. Det kunne f.eks. ogsaa efterproeves, hvilken forbindelse de enkelte bydende havde med hinanden, og om det overhovedet var muligt for den enkelte at udbyde eget koed. Det er saaledes i forordning nr. 2456/93 foreskrevet, at medlemsstaterne skal sikre sig, at de paagaeldende er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift (33). En saadan kontrol kunne ogsaa have vaeret gennemfoert allerede inden ikrafttraedelsen af 1993-forordningen. Som sagt, kan der ogsaa paahvile medlemsstaterne en kontrolforpligtelse, selv om dette ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning. Her fremgik denne forpligtelse allerede laenge inden udstedelsen af reglerne i forordning nr. 2456/93 af formaalet med interventionen. Herved er det vigtigt, at medlemsstaten efterproever, om der faktisk udbydes forskellige maengder koed. Hvorledes, den gennemfoerer denne kontrol, er overladt til den selv. Der er herved ikke behov for, at Kommissionen fastsaetter udtrykkelige regler. Man kan derfor heller ikke gaa ud fra, at Kommissionen - som sagsoegeren har anfoert - vil anvende forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft paa den foreliggende sag.
59 Det maa saaledes fastslaas, at sagsoegeren skulle have gennemfoert en videregaaende kontrol, men imidlertid ikke har gjort dette.
Beviset for, at EUGFL har lidt skade - bevisbyrde
60 I det foelgende skal det nu undersoeges, om det skete kan begrunde en nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen som den, Kommissionen har foretaget. Efter sagsoegerens opfattelse er dette ikke tilfaeldet, da der ikke er opstaaet nogen skade for Fonden.
61 Ved besvarelsen af dette spoergsmaal skal der henses til Domstolens praksis om bevis for skade og om bevisbyrden i forbindelse med EUGFL-regnskabsafslutning. Domstolen har saaledes udtalt, at EUGFL udelukkende finansierer restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Faellesskabets regler inden for rammerne af de faelles markedsordninger for landbruget (34). Domstolen har endvidere udtalt, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslaaet (35).
62 Det er herved tvivlsomt, hvilke fordringer der kan stilles til Kommissionens anbringende om, at der er foraarsaget en oekonomisk skade. I Domstolens praksis er det fastslaaet, at saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, har Kommissionen »intet andet valg« end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter, og altsaa ikke kun en procentdel heraf (36).
63 Et saadant tilfaelde ville kunne foreligge her, da Kommissionen netop, fordi der ikke er blevet gennemfoert den noedvendige kontrol, ikke havde mulighed for at fastslaa, i hvilket omfang sagsoegerens adfaerd har forvoldt EUGFL skade. Der kan her kun anstilles hypotetiske overvejelser om, hvilke omkostninger der ikke ville vaere opstaaet, saafremt sagsoegeren havde gennemfoert en forskriftsmaessig kontrol.
64 Domstolen har dog i et tilfaelde, hvor Kommissionen rejste tvivl om rigtigheden af de af en medlemsstat fremsendte tal, anfoert foelgende: »Det paahviler nemlig ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den maa fremlaegge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten ... har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (37).
65 Den naevnte sag kan ikke direkte sammenlignes med den foreliggende, da Kommissionen ikke bebrejder sagsoegeren, at de af sagsoegeren fremsendte tal skulle vaere forkerte. Der kunne dog snarere have vaeret tale om andre tal, saafremt sagsoegeren havde gennemfoert tilstraekkelig kontrol. Ogsaa her har Kommissionen dog ikke kun anfoert, at EUGFL er blevet paafoert skade. Den har tvaertimod paavist, at sagsoegeren har tilsidesat faellesskabsretten, og hvorledes dette er sket. Kommissionen har endvidere anfoert, hvorledes dette har kunnet fremme spekulation hos de bydende. Endelig har den anfoert, at dette har kunnet foere til en fejlvurdering af markedet og saaledes til et forhoejet opkoeb af oksekoed og efter omstaendighederne til for hoeje priser. Kommissionen har saaledes under alle omstaendigheder sandsynliggjort, at der kunne vaere opstaaet en skade for EUGFL.
66 Kommissionen kan ikke paalaegges en mere omfattende bevisforpligtelse, da der ogsaa i dette tilfaelde forelaa de ovennaevnte grunde til at lette bevisbyrden. Det kan heller ikke med sikkerhed udelukkes, at sagsoegerens adfaerd har bragt den faelles markedsordnings funktion i fare.
67 Det paahviler derfor sagsoegeren - saaledes som det fremgaar af den i punkt 61 citerede dom - at bevise, at den kritiserede adfaerd ikke har foert til en forhoejelse af omkostningerne inden for rammerne af EUGFL. Sagsoegeren har anfoert, at reduktionen paa 2% ikke kan begrundes med, at der er blevet spekuleret i forbindelse med interventionsopkoeb. Indgivelsen af flere bud havde ikke udloest nogen lavprisspiral ved interventionsopkoeb. Dette er heller ikke blevet gjort gaeldende af Kommissionen. Den havde derimod anfoert, at koedet paa grund af spekulationerne blev opkoebt til hoejere priser end noedvendigt for interventionen.
68 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at risikoen i forbindelse med spekulationer altid er hoej og ikke er afhaengig af, om der indgives flere bud. Den sikkerhedsstillelse, der skal betales for en bestemt maengde koed, er altid den samme, uanset om der indgives et eller flere bud. Dette kan ikke bestrides. Hvad sagsoegeren dog ikke har taget hensyn til er, at stoerrelsen af det indeholdte garantibeloeb - som anfoert ovenfor - kan nedsaettes ved indgivelse af flere bud.
69 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at Kommissionen ikke har paavist, at der rent faktisk har vaeret en risiko for Fonden. Den har kun anlagt rent hypotetiske og teoretiske overvejelser. Mere kunne og skulle Kommissionen dog - som vist - ikke anstille.
70 De priser, som er blevet meddelt Kommissionen, har heller ikke vaeret for hoeje. De har derimod ligget spredt mellem markedsprisen og den af Kommissionen fastsatte maksimumspris. Kommissionen har derfor hele tiden vaeret i stand til at bedoemme markedssituationen. Saafremt dette ikke havde vaeret tilfaeldet, ville interventionsopkoebene have foert til en stigning i markedsprisen. Dette har dog ikke vaeret tilfaeldet.
71 Som Kommissionen med rette har anfoert, er det maalet med interventionen at stoette markedet. Herved er det tvivlsomt, om virkningen af interventionen kan vaere af en saadan art, at den - selv ved oegede opkoeb - ville kunne foere til en saadan prisstigning. Desuden har sagsoegeren her kun henvist til spoergsmaalet om opkoebsprisen. Mindst lige saa vigtigt, om ikke endnu mere vaesentligt, er spoergsmaalet, om der blev opkoebt mere koed end paakraevet for at stoette markedet. Uafhaengigt af prisen kan flere bud hvad dette angaar medfoere en fejlvurdering.
72 Sagsoegeren kan heller ikke faa medhold i, at Kommissionen kunne kontrollere opkoebspriser og -maengder ved fastsaettelse af en reduktionskoefficient. Denne mulighed har Kommissionen ganske vist. Men reduktionskoefficienten retter sig dog ogsaa efter den udbudte maengde koed. For saa vidt er den ikke egnet til at hindre en fejlvurdering, men den kan i givet fald vaere et udtryk for en saadan fejlvurdering.
73 Sagsoegeren kunne derfor ikke bevise, at afgivelsen af flere bud ikke medfoerte en foroeget risiko for Fonden. I denne forbindelse skal der ogsaa henvises til, at sagsoegeren under den mundtlige forhandling selv har anfoert, at risikoen med hensyn til fortabelse af garantien er mindre ved flere bud.
74 Da Kommissionen saaledes i det mindste har sandsynliggjort, at sagsoegerens adfaerd kunne have foert til en skade for EUGFL, paahviler det sagsoegeren at godtgoere, at dette ikke var tilfaeldet.
75 En saadan fordeling af bevisbyrden som i den her foreliggende sag forekommer ogsaa passende, naar henses til andre domme fra Domstolen vedroerende regnskabsafslutning. Saaledes har Domstolen i tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er blevet overholdt, antaget, at en stoette ikke er blevet ydet i overensstemmelse med faellesskabsretten, saafremt denne betingelse ikke er overholdt, og fastslaaet, at den hermed forbundne udgift derfor ikke kan paalaegges EUGFL, heller ikke selv om det staar fast, at der ikke foreligger uregelmaessigheder (38).
76 I forbindelse med overholdelse af formforskrifter har Domstolen endvidere anfoert: »Det bemaerkes blot, at naar der henses til den vaesentlige karakter af de formkrav, der ikke blev overholdt, og til, at det var umuligt at kontrollere overholdelsen af den frist, inden for hvilken varerne skulle eksporteres, samt foelgelig sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Faellesskabets budget, kan det beloeb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som kun udgoer 2% af de paagaeldende udgifter, ikke anses for at vaere urimeligt og uforholdsmaessigt« (39). Heraf foelger, at ogsaa den blotte sandsynlighed for tab kan anvendes som kriterium ved vurderingen. En saadan sandsynlighed foreligger ogsaa her under hensyn til de ovennaevnte henvisninger og den manglende kontrol.
77 Tilbage staar herefter blot at undersoege, om sagsoegeren ved det fremfoerte kan godtgoere, at der ikke er opstaaet nogen skade for EUGFL.
78 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at der i den omhandlede periode kun var ganske faa tilfaelde med fortabelse af garantier. Derfor kunne der ikke vaere blevet foretaget nogen omfattende spekulation vedroerende buddene. Efter Kommissionens opfattelse viser dette netop, hvor effektivt praksis med indgivelse af flere bud mindsker risikoen for den enkelte bydende.
79 Dette kan der ikke ubetinget gives medhold i. Som Kommissionen har anfoert, goer praksis med flere bud det muligt for den bydende at foretage spekulation med flere bud, hvor tabet i anledning af en fejlslagen spekulation reduceres, fordi garantien for de mindre maengder er mindre.
80 Ogsaa efter det af Kommissionen anfoerte foerer praksis med de saakaldte flere bud saaledes ikke ubetinget til en begraensning af de tilfaelde, hvori sikkerhedsstillelsen fortabes. Men paa den anden side foelger det heller ikke ubetinget af den omstaendighed, at garantien kun i faa tilfaelde blev tilbageholdt, at der ikke blev solgt mere koed end noedvendigt til interventionsorganet. Den bydende, der indgiver et oppustet bud, og som har regnet med en hoejere reduktionskoefficient, kunne ogsaa undgaa fortabelse af sikkerhedsstillelsen ved at opkoebe den manglende maengde koed paa det frie marked. Dette er ganske vist heller ikke formaalet med interventionssystemet, men det blev alligevel praktiseret, som det fremgaar af parternes indlaeg. I henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 859/89 afvises buddet, hvis den foreslaaede pris er hoejere end den maksimumspris, der gaelder for den paagaeldende licitation. En koedmaengde, der afvises med denne begrundelse, ville derfor kunne opkoebes af en bydende, som har udbudt mere koed, end han havde til raadighed. Kommissionen ser i oevrigt ikke heri nogen overtraedelse af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89, som bestemmer, at de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke kan overdrages.
81 Heller ikke det af sagsoegeren anfoerte om, at priserne ved de angivelige flere bud kun varierede enkelte francs, er tilstraekkeligt til at godtgoere, at der er foretaget spekulation, og at det eventuelt har medfoert en skade for EUGFL. Spekulation gennem angivelse af forskellige priser er kun ét aspekt, som paatales af Kommissionen. Men spekulationen gennemfoeres nok fremfor alt med hensyn til oppustede bud. At dette ikke kan udelukkes og i givet fald medfoerer en skade for Fonden, kan ikke gendrives med det af sagsoegeren anfoerte.
82 Det staar saaledes fast, at sagsoegeren ikke har kunnet gendrive Kommissionens anbringender vedroerende en oekonomisk skade for EUGFL.
Muligheden for en lineaer beregning af den finansielle skade
83 Sagsoegeren har endvidere anfaegtet den af Kommissionen foretagne lineaere beregning af den finansielle skade. Da der ikke bestaar nogen sammenhaeng med en skade, drejer det sig her snarere om en sanktion.
84 Hertil skal det anfoeres, at sagsoegeren med urette gaar ud fra, at der ikke her kan fastslaas nogen sammenhaeng med en skade. At der foreligger en skade for EUGFL kan som ovenfor paavist (40) ikke udelukkes. I oevrigt er det tilstraekkeligt at henvise til Domstolens praksis vedroerende sager, i hvilke Kommissionen ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at fastslaa de finansielle foelger af overtraedelsen ved hjaelp af beregninger. Disse beror paa en vurdering af situationen, som den ville have vaeret paa det paagaeldende marked, saafremt der ikke var blevet handlet retsstridigt. I saa fald - har Domstolen endvidere anfoert - maa bevisbyrden for, at beregningen er forkert, paahvile den medlemsstat, som kraever Kommissionens afslag omstoedt (41). Det paahviler saaledes ogsaa her sagsoegeren at godtgoere, at den af Kommissionen foretagne vurdering er forkert. Dette har sagsoegeren som anfoert ovenfor ikke kunnet goere.
Kommissionens retningslinjer (Belle-rapporten)
85 Sagsoegeren har endelig subsidiaert gjort gaeldende, at nedsaettelsen paa 2% er uforholdsmaessig, da der ikke har vaeret nogen risiko for tab for Fonden. Deri kan ikke gives medhold, da der - som paavist - meget vel har vaeret en finansiel risiko for Fonden.
86 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at nedsaettelsen ogsaa i forhold til de oevrige medlemsstater er uforholdsmaessig. Kommissionen har saaledes selv anfoert, at i Frankrigs tilfaelde har overtraedelsen vaeret mindre tungtvejende end i andre medlemsstater. Alligevel har Kommissionen for alle medlemsstaters vedkommende fastsat en nedsaettelse paa 2%, dog i mange tilfaelde i to aar, mens nedsaettelsen for Frankrigs vedkommende er begraenset til kun at omfatte 1992. I betragtning heraf - anfoerer sagsoegeren - burde der ikke vaere gennemfoert nogen korrektion, saa meget mere som risikoen for Fonden har vaeret minimal.
87 Kommissionen har med rette henvist til Domstolens praksis, ifoelge hvilken der endog kan gives afslag paa finansiering af samtlige udgifter, saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa de oekonomiske foelger af en foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten (42).
88 I tilfaelde af en lineaer korrektion har Kommissionen efter forslag fra en gruppe bestaaende af medlemmer fra forskellige direktorater vedtaget visse retningslinjer (Belle-rapporten). Heri foreslaas en nedsaettelse af den lineaere beregning med tre mulige procentsatser:
- 2% af udgifterne, hvis manglen kun vedroerer mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som ikke er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret af mindre omfang.
- 5% af udgifterne, hvis manglen vedroerer mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som er af vaesentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret betydelig.
- 10% af udgifterne, hvis manglen vedroerer hele kontrolsystemet eller grundlaeggende dele heraf eller gennemfoerelsen af kontrol, der er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at der har vaeret en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.
89 I retningslinjerne er det ligeledes fastsat, at der ikke skal foretages nogen korrektion i tilfaelde af mindre mangler ved kontrollen, hvis risikoen for tab kan anses for minimal. Dette gaelder navnlig i tilfaelde, hvor de nationale myndigheder har taget effektive skridt til at ophaeve dem, saa snart disse mangler blev bekendt, samt i tilfaelde, hvor manglerne skyldes vanskeligheder ved fortolkningen af faellesskabsbestemmelserne.
90 Selv hvis man kan gaa ud fra, at manglerne ved kontrolsystemet skyldes, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 var vanskelig at fortolke, skal det alligevel understreges, at den i disse retningslinjer naevnte forudsaetning om (blot) ringe kontrolmangler ikke foreligger her. Der foreligger ingen mangler ved kontrolsystemet; der blev nemlig slet ikke foretaget nogen kontrol af, om én og samme maengde koed blev udbudt flere gange, nemlig gennem straamaend. I betragtning heraf og af de deraf foelgende finansielle risici maa den af Kommissionen valgte korrektion paa 2% anses for at vaere forholdsmaessig og passende.
91 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at Kommissionen ikke maatte udvide nedsaettelsen paa de 2% til ogsaa at omfatte budgetposten vedroerende vaerdiforringelsen. Den manglende overholdelse af enkelte betingelser for indgivelse af bud har ingen virkning for oplagringsvilkaarene. En saadan finansiel korrektion vedroerer ikke den finansielle risiko, som Fonden har haft.
92 Hertil har Kommissionen anfoert, at udgifterne i forbindelse med vaerdiforringelsen er direkte, dvs. for 50-55%'s vedkommende, knyttet til vaerdien af de opkoebte maengder. Det fremgaar derfor ikke, hvorledes man kunne skille tab paa grund af vaerdiforringelse fra andre relevante poster. Heri kan der gives medhold. Jo mere koed, der - eventuelt paa grund af oppustede udbud - opkoebes til intervention, jo stoerre tab opstaar der paa grund af denne vaerdiforringelse.
93 Sagsoegeren har derfor ikke kunnet godtgoere, at Kommissionens vurdering vedroerende den finansielle korrektion, der skal foretages ved regnskabsafslutningen, er forkert.
94 Det maa derfor fastholdes, at sagsoegerens indsigelser mod Kommissionens beslutning ikke kan tiltraedes.
Interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn
95 I denne forbindelse har sagsoegeren fremsat indsigelser mod Kommissionens beslutning paa tre punkter. For det foerste goer sagsoegeren gaeldende, at de af de franske myndigheder trufne foranstaltninger i forbindelse med interventionsforanstaltninger for korn har vaeret tilstraekkelige. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at de eksisterende mangler ved kontrolsystemet har medfoert en betydelig finansiel risiko for Fonden.
96 Sagsoegeren har til stoette for sit anbringende gjort gaeldende, at nogle af de af Kommissionen kraevede foranstaltninger ikke er omfattet af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser.
97 I denne forbindelse henvises til artikel 6 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (43). Den lyder saaledes: »Interventionsorganerne vedtager efter behov saadanne yderligere fremgangsmaader ved og betingelser for overtagelse, der er i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning, for at tage hensyn til de saerlige forhold i den medlemsstat, hvor interventionsorganet er beliggende; ...«
98 Uafhaengigt heraf paahviler det dog - som allerede vist - medlemsstaterne inden for rammerne af EUGFL at gennemfoere den noedvendige kontrol, selv om den ikke udtrykkeligt fremgaar af ordlyden af de tilsvarende regler.
99 Desuden har sagsoegeren anfoert, at de foranstaltninger, som man har truffet, har vaeret tilstraekkelige, og at kontrollen er blevet gennemfoert forskriftsmaessigt. Det er tvivlsomt, om dette anbringende er tilstraekkeligt til at imoedegaa Kommissionens opfattelse.
100 Dette gaelder saa meget desto mere, idet de franske myndigheder - som sagsoegeren selv har anfoert - efter en udtalelse fra forligsorganet ikke bestrider, at de maatte aendre det oprindelige system for at kunne opfylde Kommissionens krav. De meddelte forbedringer blev dog ifoelge sagsoegeren foerst gennemfoert i 1993.
101 Ifoelge Domstolens praksis er Kommissionen imidlertid i hvert enkelt tilfaelde forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslaas manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemfoert (44). I det paagaeldende tilfaelde anfoerte Kommissionen bl.a., at de kompetente organer hverken havde kunnet udarbejde skriftlige rapporter om hyppigheden af kontrollen paa stedet eller om kommunikationssystemet mellem tilsynsmyndighederne og de lokale myndigheder. De havde heller ikke kunnet sige noget om den manglende udfaerdigelse af en skriftlig rapport. Dette var tilstraekkeligt som begrundelse fra Kommissionens side. Det maatte herefter paahvile sagsoegeren at godtgoere, at Kommissionens konstateringer ikke var korrekte. I denne forbindelse - anfoerte Domstolen derefter - var det ikke tilstraekkeligt, at sagsoegeren haevdede, at der faktisk blev foretaget en administrativ kontrol og kontrol paa stedet, men dog ikke fremlagde nogen dokumentation herfor. Da sagsoegeren derfor ikke har foert bevis for, at der var gennemfoert kontrol, udgjorde disse konstateringer forhold, der kunne give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til, om et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvaagning og kontrol var indfoert (45).
102 Ogsaa her har sagsoegeren i realiteten kun anfoert visse omstaendigheder. Dette kan ikke vaere tilstraekkeligt, naar det forhold, at Kommissionen har fastslaaet, at korn, som skulle oplagres i henhold til forskellige ordninger, var blevet blandet, henholdsvis ombyttet. Dette anbringende blev ikke bestridt af sagsoegeren. Sagsoegeren har kun henvist til, at det i denne forbindelse ikke drejede sig om korn, som skulle oplagres i forbindelse med interventionsforanstaltninger. Uanset dette kan det, som Kommissionen med rette har anfoert, heraf udledes, at kontrolsystemets effektivitet kunne drages i tvivl, og at der bestod en risiko for, at korn, der var oplagret i henhold til forskellige ordninger, ikke blev holdt omhyggeligt adskilt.
103 Sagsoegeren kunne derfor ikke godtgoere, at de foranstaltninger, som sagsoegeren havde truffet, var tilstraekkelige, og at der ikke havde foreligget nogen overtraedelse af forordning nr. 729/70. Sagsoegerens subsidiaere anbringende drejer sig om regnskabsaaret 1993, som ikke kan drages frem til sammenligning, idet de meddelte forbedringer af systemet ifoelge sagsoegeren blev gennemfoert i december 1993.
104 For det andet har sagsoegeren gjort gaeldende, at der foreligger en overtraedelse af retssikkerhedsprincippet. Sagsoegeren har i denne forbindelse henvist til Kommissionens meddelelse om, at der ikke ville blive foretaget nogen finansiel korrektion, navnlig paa grund af de meddelte forbedringer fra de franske myndigheders side. Naar Kommissionen til slut alligevel foretager en korrektion for 1992, er dette en tilsidesaettelse af retssikkerheden.
105 Hertil skal siges, at Kommissionen isaer stoetter denne meddelelse paa, at de franske myndigheder havde givet meddelelse om forbedringer. De blev ifoelge Kommissionens oplysninger ikke gennemfoert. (Kommissionen havde saaledes fastslaaet, at der forelaa en ombytning henholdsvis en opblanding af korn, der var undergivet forskellige oplagringsordninger).
106 Hertil har sagsoegeren anfoert, at det ligeledes er en tilsidesaettelse af retssikkerheden, hvis man laegger andre ordninger til grund end dem, der gaelder for interventionsforanstaltninger. Som det dog allerede er blevet paavist, kan det i det mindste udledes heraf, at kontrolordningen var behaeftet med mangler. Sagsoegeren burde i det mindste have gjort gaeldende, at det ved de naevnte andre oplagringsmetoder var tilladt med en saadan ombytning. Det har sagsoegeren ikke gjort.
107 For det andet skal der henvises til, at Kommissionen i sin meddelelse desuden klart har givet udtryk for, at saafremt der blev konstateret et underskud paa grund af ombytning af enkelte kornoplag, ville det medfoere betydelige finansielle korrektioner. Naar disse saa endelig foretages, kan dette ikke vaere en tilsidesaettelse af retssikkerheden.
108 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ikke burde have stoettet sig til de blotte rygter om en ombytning mellem forskellige oplagringsarter. Som det allerede er anfoert i ovenstaaende, var det af Kommissionen i denne forbindelse anfoerte tilstraekkeligt.
109 Endelig har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har kunnet givet noget eksempel paa, at der var sket en ombytning mellem korn under forskellige oplagringsordninger. I denne forbindelse skal der henvises til Domstolens praksis. Domstolen har fastslaaet, at saafremt Kommissionen ikke foerer bevis for enkelttilfaelde, hvori landbrugsbestemmelserne er tilsidesat, er dette ikke ensbetydende med, at den kontrolordning, der anvendes i medlemsstaten, giver sikkerhed for, at de naevnte bestemmelser anvendes rigtigt. Saadanne individuelle tilfaelde er dog et supplerende element, der kan bestyrke Kommissionens kritik med hensyn til effektiviteten af medlemsstatens kontrolordning (46). Desuden har sagsoegeren selv ikke bestridt, at der er foretaget saadanne ombytninger.
110 Der er derfor ikke konstateret nogen tilsidesaettelse af retssikkerheden.
111 Endelig har sagsoegeren subsidiaert gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. Efter sagsoegerens opfattelse maatte nedsaettelsen paa 2% ikke vedroere budgetpost 10-13, som vedroerer tab paa solgte lagre. Der blev ydet fuldstaendig daekning herfor ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3597/90 af 12. december 1990 om reglerne for bogfoering af interventionsforanstaltninger, under hvilke interventionsorganerne opkoeber, oplagrer og saelger landbrugsprodukter (47). Hvad det angaar led Fonden ingen skade i forbindelse med denne budgetpost.
112 Kommissionen har derimod anfoert, at disse budgetposter vedroerer de finansielle foelger af tab i forbindelse med salg. Da den har fastslaaet underskud, kan dette sammen med den foreliggende manglende kontrol medfoere tab for Fonden.
113 Om der her faktisk foreligger underskud, er omstridt mellem parterne. Som allerede anfoert, kan det dog antages, at der forelaa en manglende kontrol. I saa fald kan sagsoegeren ikke faa medhold i sit anbringende om, at der straks blev ydet daekning for saadanne tab ved salg. Dette ville forudsaette en omfattende kontrol, som dog ikke forelaa. For saa vidt kunne der ligeledes opstaa tab i forbindelse med budgetpost 10-13. Der foreligger derfor ikke nogen tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
114 Der er saaledes ikke grundlag for at annullere Kommissionens beslutning.
Sagens omkostninger
115 Ifoelge artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, i Domstolens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger.
D - Forslag til afgoerelse
116 Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende afgoerelse:
1. Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2. Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.
(1) - Det drejer sig herved om Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(2) - Dette problem er i det mindste til dels ogsaa genstand for sagerne C-209/96 (Det Forenede Kongerige mod Kommissionen), C-233/96 (Danmark mod Kommissionen), C-238/96 (Irland mod Kommissionen) og C-242/96 (Italien mod Kommissionen).
(3) - Reglerne herom er indeholdt i artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29.3.1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5).
(4) - Artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 859/89.
(5) - Fjerde betragtning til og artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179).
(6) - Anfoert i fodnote 3.
(7) - Tredje betragtning til og artikel 7 ff. i forordning nr. 859/89.
(8) - Anden betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2.3.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1302/73 og om forlaengelse af gyldighedsperioden for forordning (EOEF) nr. 4132/88 (EFT L 61, s. 43).
(9) - Kommissionens beslutning (96/311/EF) af 10.4.1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19).
(10) - Dok. VI/6355/95.
(11) - Min fremhaevelse.
(12) - Min fremhaevelse.
(13) - EFT L 225, s. 4.
(14) - Oprettet ved Kommissionens beslutning (94/442/EF) af 1.7.1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45).
(15) - Jf. fodnote 9.
(16) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 13 og 14, med yderligere henvisninger.
(17) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 18), med yderligere henvisninger, dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, praemis 19, med yderligere henvisninger, af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 16, og af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, praemis 13, med yderligere henvisninger.
(18) - Dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 16.
(19) - Dom af 3.12.1992, sag C-283/91, Contarini, Sml. I, s. 6359, praemis 14, og af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 21.
(20) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2271/90 af 1.8.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 204, s. 45).
(21) - Denne sondring findes ogsaa i den engelske version, der anvender udtrykkene »interested parties« og »tenderer«.
(22) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1282/90 af 15.5.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 126, s. 31).
(23) - Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196).
(24) - Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70 bestemmer: »Interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b).«
(25) - Dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8 og 9.
(26) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 11).
(27) - Syvende betragtning til forordning nr. 729/70.
(28) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 11), dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 20, af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 17, og af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, Sml. s. 1503, praemis 26.
(29) - Dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 18.
(30) - Artikel 10 i forordning nr. 859/89.
(31) - Tredje betragtning til forordning nr. 859/89.
(32) - Tredje betragtning til forordning (EOEF) nr. 2456/93.
(33) - Artikel 11, stk. 3, andet punktum.
(34) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 14), med yderligere henvisninger.
(35) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 16) og dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 14).
(36) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 26, af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 32 ff., og dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 13).
(37) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 17).
(38) - Dom af 25.2.1988, sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065, praemis 25.
(39) - Dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2683, praemis 22.
(40) - Jf. punkt 60-82.
(41) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 17, praemis 14 og 15).
(42) - Jf. fodnote 36.
(43) - EFT L 74, s. 18.
(44) - Dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 23.
(45) - Dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (anfoert i fodnote 44, praemis 26 ff.).
(46) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 16, praemis 33).
(47) - EFT L 350, s. 43.