61979C0098
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 31 de enero de 1980 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En el presente asunto prejudicial se solicita al Tribunal de Justicia que interprete los artículos 8 y 9 de la Directiva del Consejo 64/221/CEE de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública. Al examinar estas disposiciones habrá que tener en cuenta igualmente principios relativos al proceso equitativo, que pueden extraerse del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, habida cuenta de que se trata de determinar los medios procesales de que deben disponer los nacionales de los Estados miembros, para su protección, cuando se ven afectados por medidas de expulsión del territorio de un Estado miembro distinto del propio, en el que residen o han solicitado establecerse.
Los hechos del asunto pueden resumirse de la siguiente forma:
La Sra. Josette Pecastaing, de nacionalidad francesa, se desplazó a Bélgica en octubre de 1977 y estableció su residencia en Awans. El 8 de noviembre del mismo año, solicitó a las autoridades belgas el permiso para establecerse en dicho Estado a fin de trabajar en él como camarera en un bar o en un café. Mediante decisión de 3 de mayo de 1978, notificada el 16 de mayo, la Administración de la Seguridad Pública denegó dicha solicitud afirmando que el comportamiento de la demandante hacía su estancia en Bélgica indeseable por razones de orden público. En la motivación de la medida denegatoria, se precisaba fundamentalmente, en lo tocante al comportamiento de la Sra. Pecastaing: «en Bélgica ha trabajado en un bar sospechoso desde un punto de vista moral. Desde mediados de enero de 1978, carece de medios de subsistencia propios ya que se considera el certificado patronal presentado como un certificado de favor. En Francia y en Alemania: fichada por prostitución».
Además de denegar a la demandante la autorización para establecerse en Bélgica, la medida de que se trata le ordenaba abandonar el país en el plazo de quince días y añadía que en «caso de incumplimiento» la destinataria de la orden «se exponía, sin contar las acciones judiciales, a ser detenida y encarcelada con vistas a su conducción a la frontera por la fuerza pública».
El 24 de mayo de 1978, esto es, a los ocho días de la notificación de la decisión mencionada, la Sra. Pecastaing interpuso un recurso ante el Ministerio de Justicia, solicitando que su caso fuera examinado por la comisión consultiva de extranjeros, con arreglo al artículo 3 bis de la ley de 28 de marzo de 1952 modificada por la ley de 1 de abril de 1969. Después de una serie de aplazamientos, la comisión examinó el caso en la sesión de 14 de diciembre de 1978, en presencia de la interesada, y estimó que la denegación del permiso de establecimiento de la autoridad administrativa estaba justificada. Esta motivó su dictamen en estos términos: «comportamiento personal perjudicial para el orden público: Ha trabajado en un bar considerado sospechoso desde el punto de vista moral; ha presentado un certificado patronal de favor. Fichada en Francia y en Alemania por prostitución en 1977».
A continuación de este procedimiento, la Administración de la Seguridad Pública comunicó, por medio del alcalde de su lugar de residencia, la confirmación de la denegación del permiso de establecimiento que le había sido notificada el 16 de mayo de 1978 y una nueva orden de abandonar el país en el plazo de quince días. Esta decisión fue notificada el 23 de enero de 1979.
Mediante diligencia de 9 de marzo de 1979, la Sra. Pecastaing demandó al Estado belga ante el Tribunal de Primera Instancia de Lieja, solicitando que la decisión de expulsión fuera revocada por ilegal y, en particular, por incompatible con las normas comunitarias y que se condenara al Estado belga a reparar los daños y perjuicios sufridos por ella debido a dicho acto ilegal. Al mismo tiempo, la demandante solicitó al Presidente del Tribunal al que había sometido el asunto que ordenara, con carácter urgente, la suspensión del efecto ejecutivo de la medida impugnada.
En el marco de este segundo procedimiento, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia de Lieja planteó al Tribunal de Justicia dos grupos de cuestiones que tienen su punto de partida en la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer (48/75_↔ Rec. p. 497) y precisamente el apartado 4 del fallo de esta sentencia. El Tribunal de Justicia declaró entonces que «salvo en casos de urgencia debidamente justificada, no puede ejecutarse ninguna decisión de expulsión [...] antes de que el interesado haya tenido la posiblidad de agotar los recursos que le reconocen los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 ». El Juez belga suscitó entonces dos problemas fundamentales. El primero se refiere al efecto suspensivo de los recursos interpuestos por las personas protegidas por el ordenamiento jurídico comunitario contra las medidas de expulsión (o más exactamente contra la denegación de concesión del primer permiso de residencia y contra la orden de expulsión): El Juez nacional parece estar convencido de que los recursos de anulación o la revocación de los actos administrativos de que se trata, al entrar en el marco del artículo 8 de la Directiva, tienen siempre un efecto suspensivo y por tanto pregunta si acciones judiciales diferentes, como la acción de responsabilidad civil contra el Estado que ha adoptado la medida contra el extranjero, tienen el mismo alcance. En este contexto, el Juez se refiere tanto al pasaje antes citado de la sentencia Royer como al derecho fundamental de la persona a un proceso equitativo y expone la hipótesis de que este último implica no sólo la posibilidad efectiva de someterse personalmente a los Tribunales de otro Estado sino también el derecho del interesado a permanecer en el territorio del Estado del que es oponente mientras dure el proceso, a pesar de la medida de expulsión. El segundo problema se plantea en torno a las medidas de expulsión de carácter urgente: El Juez belga pregunta si dichas medidas pueden ser ejecutadas a pesar de la existencia de un recurso y si la apreciación de la urgencia es competencia exclusiva de la autoridad que ordena la expulsión o si, en caso de impugnación, ésta corresponde al Juez ante el que se presentó la demanda.
2.
Antes de iniciar el examen de los problemas esbozados, considero oportuno subrayar que la materia que se discute sigue regulada hasta la fecha por la Directiva 64/221, la cual no puede considerarse desfasada por lajurisprudencia ulterior del Tribunal de Justicia, como parecen sugerir la defensa de la demandante del asunto principal y el propio Agente de la Comisión. Es cierto que en la citada sentencia Royer, el Tribunal de Justicia, afirmó en términos muy claros, que «el derecho de los nacionales de un Estado miembro de entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él [...] constituye un derecho reconocido directamente por el Tratado o, en su caso, por las disposiciones adoptadas para su aplicación» y ello «independientemente de la expedición de una autorización de residencia concedida por el Estado de acogida» (apartados 31-33). Esta toma de postura constituye sin lugar a dudas la clave para comprender exactamente la situación jurídica del nacional de un Estado miembro que se desplaza a otro país de la Comunidad. Al tiempo, se debe reconocer sin embargo, que el sistema creado por las normas de la Directiva 64/221 se encuentra todavía en vigor y debe ser aplicado hasta la adopción, en su caso, de una nueva reglamentación comunitaria. El papel del Juez ante situaciones de este tipo es necesariamente limitado: Se le pide que interprete las normas vigentes, esforzándose por adaptarlas a la evolución del ordenamiento jurídico y a las exigencias renovadas de la colectividad. Nuestro Tribunal de Justicia ya ha seguido esta vía en la sentencia Royer y no hay motivo alguno para que abandone esta orientación.
3.
Los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 tienen por finalidad «abrir en cada Estado miembro, posibilidades suficientes de recurso contra los actos administrativos, a los nacionales de los demás Estados miembros» que se refieren al derecho de residencia (ver tercer considerando de la Directiva). Para alcanzar dicho objetivo, el artículo 8 establece que todo Estado miembro debe, antes de nada, reconocer a los nacionales de otros Estados miembros el derecho de interponer contra las decisiones de admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de residencia o sobre la expulsión del territorio «los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos».
Es evidente que dicho artículo responde a la lógica de la igualdad total de trato entre nacionales y extranjeros pertenecientes a otros países comunitarios, pero no obliga a los Estados miembros a introducir en sus ordenamientos jurídicos respectivos una clase distinta de recurso contra los actos administrativos que no hayan ya adoptado por sí mismos y puesto a disposición de sus nacionales. Tampoco cabe pensar que dicho artículo les obligue a atribuir un efecto suspensivo a los recursos existentes o a los recursos contra las decisiones mencionadas anteriormente, referentes a los extranjeros. El apartado 1 del artículo 9 aporta, por otra parte, una confirmación inequívoca ya que establece, como se verá más adelante, un procedimiento especial destinado a operar, especialmente, en aquellos supuestos de recursos judiciales que no tengan efectos suspensivos. A la luz de dicha norma, no cabe duda de que la falta de efectos suspensivos de los recursos judiciales es una posibilidad admitida y compatible con la lógica de la Directiva.
El artículo 9 cumple una función que se podría calificar de complementaria del derecho establecido por el artículo 8. En efecto, ante determinadas deficiencias de las legislaciones respectivas, el legislador comunitario ha querido imponer a los Estados miembros, el establecimiento de garantías procesales mínimas para la defensa de los extranjeros. Es evidente, que la simple aplicación del principio de no discriminación ha sido considerada inapropiada para la adecuada protección de los intereses de los nacionales de los Estados miembros en esta materia. Tres son pues los casos enunciados, en los que la garantía del trato nacional se considera insuficiente: La imposibilidad de interponer recursos judiciales contra las decisiones antes mencionadas, o el hecho de que dichos recursos se limiten al control de legalidad de la decisión (excluyendo el control de fondo); o, finalmente, que estos recursos no tengan efectos suspensivos. Recordemos que el Juez a quo atrae la atención sobre este último supuesto ya que coincide con la situación actual del ordenamiento jurídico belga, que ofrece al extranjero, conforme al artículo 8 de la Directiva de que se trata, la facultad de impugnar las órdenes de expulsión ante el Conseil d'État o incluso ante el Juez ordinario (en relación con una demanda de indemnización) pero no atribuye ni a uno ni a otro recurso judicial el efecto de suspender la ejecución del acto impugnado.
En los tres supuestos del artículo 9, la Directiva establece que la medida lesiva para los intereses del extranjero, debe ser examinada por una autoridad administrativa diferente de la que resulta competente para su adopción y establece que el interesado dispone entonces del derecho de ejercitar sus propios medios de defensa.
Si se trata de la decisión de denegación del permiso de residencia o de la expulsión del territorio del titular de dicho permiso, la decisión sólo podrá ser adoptada, salvo en caso de urgencia, si el caso ha sido sometido al examen antes citado y previo dictamen de la autoridad administrativa. La decisión que deniegue la concesión del primer permiso de residencia y la medida de expulsión de la persona antes de la concesión de dicho permiso son decididas, por el contrario, sin solicitar de oficio un dictamen semejante, pero el procedimiento de examen debe llevarse a cabo a petición del interesado, el cual estará entonces autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa (a menos que se opongan razones de seguridad del Estado).
El hecho de que la forma especial de protección establecida por el artículo 9 represente un remedio para aquellos casos en que el ordenamiento jurídico no atribuye un efecto suspensivo a los recursos judiciales, incita ya a atribuir un efecto suspensivo a la medida consultiva que acabamos de describir. En otros términos carecería de sentido que la Directiva obligara a los Estados miembros a establecer este procedimiento cada vez que los recursos judiciales ya previstos por el ordenamiento jurídico carecieran de carácter suspensivo, y que permitiera al mismo tiempo adoptar una decisión de expulsión (o cualquier otra de las indicadas ut supra) sin esperar al resultado del citado procedimiento. Sobre este punto, el Tribunal de Justicia ha tomado postura claramente en la sentencia Royer, antes citada, al afirmar (apartados 60 y 61): «en caso de que el recurso previsto en el artículo 8 no se haya interpuesto o, habiéndose interpuesto, carezca de efecto suspensivo, la decisión no podrá adoptarse -salvo caso de urgencia debidamente justificadaantes de que el interesado haya podido recurrir a la autoridad designada por el artículo 9 de la Directiva 64/221 y hasta que dicha autoridad no se haya pronunciado». A mi juicio, esta jurisprudencia merece ser confirmada.
Siempre teniendo en cuenta la sentencia Royer, se puede intentar ahora reconstruir la lógica de las relaciones entre el artículo 8 y el artículo 9 de la Directiva 64/221. Conviene partir de la alternativa planteada en los citados apartados 60 y 61 : Es posible que el ordenamiento jurídico de un Estado miembro prevea recursos judiciales con efecto suspensivo o que prevea recursos sin efecto suspensivo (o incluso que no prevea recurso alguno). En el primer supuesto, debe permitirse al interesado interponer el recurso antes de que la medida de expulsión sea definitiva, de forma que pueda lograrse su suspensión (véanse también los apartados 56 y 59 de los fundamentos). En el segundo caso, como hemos visto ya, el interesado debe poder beneficiarse de la garantía que ofrece el procedimiento previsto por el artículo 9 y la medida de expulsión no puede llevarse a cabo hasta que la autoridad administrativa, encargada de examinar (o de reconsiderar) el caso, no haya emitido su dictamen. Sólo si se tiene presente la diferencia entre las dos situaciones jurídicas alternativas indicadas con anterioridad se llegará a comprender exactamente el valor de la afirmación del Tribunal de Justicia, según la cual la protección que representa el ejercicio del derecho de recurso contra medidas de expulsión o medidas semejantes «sería puramente ilusoria si, mediante la ejecución inmediata de una decisión de expulsión, los Estados miembros pudieran privar al interesado de la posibilidad de interponer, eficazmente, los recursos que prevé la Directiva 64/221» (apartados 56-59). Asimismo: sólo si la diferencia entre las dos situaciones indicadas es clara puede darse su justa significación al apartado 4 del fallo de la sentencia Royer, la cual analiza conjuntamente los recursos previstos por los artículos 8 y 9 de la Directiva y afirma que no cabe impedir su agotamiento por medio de la ejecución inmediata de la medida de expulsión.
He manifestado con anterioridad que el Juez de remisión belga se ha basado precisamente en el apartado 4 del fallo de la sentencia Royer al formular sus cuestiones prejudiciales. Es evidente, sin embargo, que si me atengo a las consideraciones que acabo de exponer, dicho Juez ha interpretado erróneamente la sentencia Royer al creer poder deducir de ella el principio del efecto suspensivo constante de los recursos judiciales previstos en el artículo 8 de la Directiva. En realidad, una cosa es exigir que el interesado tenga la posibilidad de interponer recursos, sin que la ejecución inmediata de una medida de expulsión se lo impida, y otra cosa considerar que todo recurso judicial tiene efecto suspensivo (que debería suponer el aplazamiento de la ejecución de dicha medida hasta que el recurso se haya resuelto). El Tribunal de Justicia no ha afirmado nada parecido. La prueba de ello es que, de conformidad con la Directiva 64/221, se pronunció en la sentencia Royer sobre el supuesto en que los recursos judiciales no suspenden la ejecución (apartados 60 y 61 ).
Repito pues que en virtud de los artículos 8 y 9 de la citada Directiva, tanto los recursos judiciales que pueden interponerse ante el Juez de lo contencioso-administrativo y que tienen por objeto la anulación del acto impugnado como los recursos que pueden interponerse ante el Juez ordinario y cuyo objeto es la reparación de los daños y perjuicios que derivan del acto administrativo ilegal sólo tienen efecto suspensivo frente a la medida impugnada cuando el ordenamiento jurídico interno competente les atribuye ya dicho carácter. El medio de protección previsto en el apartado 2 del artículo 9 de la citada Directiva, así como el procedimiento consultivo previsto por el apartado 1 del artículo 9 tiene por el contrario un efecto suspensivo de la medida de expulsión del territorio que sólo podrá ser confirmada (en el caso previsto en el apartado 2) o adoptada (en el caso previsto en el apartado 1) cuando la autoridad administrativa competente haya emitido su dictamen.
4.
Considero oportuno ocuparme ahora de las características más sobresalientes del procedimiento administrativo previsto en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva 64/221 y sacar a relucir las condiciones que los Estados miembros deberían respetar, ateniéndose a la norma de referencia, para que dicho procedimiento sirva de medio adecuado de recurso, según la indicación del tercer considerando de la Directiva.
Se observa en primer lugar que aquellas prácticas nacionales que pretenden suprimir el efecto suspensivo del procedimiento de que se trata, limitándolo únicamente al caso previsto por el apartado 1 del artículo 9, son indudablemente contrarias al ordenamiento jurídico comunitario. Aunque la disposición del apartado 2 no sea explícita en cuanto al efecto suspensivo, estimo que el artículo debe leerse como un todo, habida cuenta de que los intereses a los que se refieren ambos apartados de la referida disposición son homogéneos y coinciden en lo fundamental. De todas formas, ya he tenido ocasión de destacar que la finalidad del artículo 9 es suplir determinadas deficiencias de los sistemas internos —y en particular la falta de atribución de efecto suspensivo al recurso administrativo o judicial- de forma que el procedimiento basado en el apartado 2 del artículo 9 no coincidiría con la finalidad para la que fue concebido si no tuviera efecto suspensivo.
Por consiguiente, cuando el interesado solicita el examen de la autoridad descrita en el apartado 1 del artículo 9, la medida de expulsión (o de denegación de concesión del primer permiso de residencia) no puede ser ejecutada hasta que no se notifique al interesado una toma de postura de dicha autoridad coincidente con la de la Administración de la Seguridad Pública que adoptó la medida.
En cuanto a la posición y a las funciones de la autoridad administrativa a que se refiere el apartado 1 del artículo 9, en el caso en que aquella examina la solicitud prevista por el apartado 2 de dicho artículo, se observa que esta última disposición no dice claramente si la autoridad de que se trata debe emitir un dictamen o adoptar una auténtica decisión. A mi juicio, sin embargo, el hecho de que la función siga siendo consultiva deriva del nexo existente entre los dos apartados del artículo 9. Es significativo, en especial, que el apartado 2 emplee la expresión «la autoridad cuyo dictamen previo está previsto en el apartado 1» y que hable de «examen» sin referirse a ninguna facultad de decisión. Un hecho todavía más significativo es que la misma autoridad ejerce una función consultiva en el procedimiento previsto en el apartado 1 a propósito de las medidas «de denegación de renovación del permiso de residencia o [...] de expulsar del territorio al titular de un permiso de residencia»; procedimiento que ampara intereses de mayor alcance, por tratarse de individuos ya inmersos en la realidad del país del que se le pretende expulsar. Parece pues razonable considerar que, en ambos casos, se previó que el papel de la segunda autoridad tuviera un carácter meramente consultivo; mientras que una interpretación diferente, que reconociera una protección más amplia precisamente a los intereses comparativamente menos importantes, sería contradictoria.
Un tercer aspecto que debe ser subrayado es el de la independencia de la autoridad encargada del examen de carácter consultivo frente a la autoridad que posee la facultad decisoria. Es en este sentido en el que debe interpretarse el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 9 que establece que la autoridad de que se trata deberá «ser distinta de la facultada para tomar la decisión de denegación de la renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión». En efecto, creemos que la diferencia entre las dos autoridades, que cuentan respectivamente con la facultad decisoria y consultiva, responde al objetivo de asegurar un control imparcial sobre las opciones de la autoridad competente para adoptar la medida de expulsión (o medidas similares). No se debe olvidar que el procedimiento del apartado 2 del artículo 9 es complementario de los recursos judiciales, de suerte que, también desde ese punto de vista sería razonable que dicho procedimiento se organizara conforme a una lógica similar a la de la función judicial garantizando pues la independencia del órgano encargado de examinar las medidas impugnadas, aunque su reconsideración se limite a la simple emisión de un dictamen. Ahora bien, para que la diferencia entre ambas autoridades y que la independencia de una frente a la otra sea efectiva, es indispensable, en mi criterio, que la persona o personas que componen el órgano consultivo carezcan de vínculo alguno con la autoridad que debe decidir. Pienso, por ejemplo, que la situación de funcionario (en activo) de la administración a la que corresponde decidir de manera definitiva es incompatible con la función de miembro de un órgano de este tipo. En otros términos, ni la circunstancia de que los miembros sean nombrados por una autoridad distinta de la que debe decidir, ni el hecho de que, en el ejercicio de la función consultiva, no estén jerárquicamente subordinados a la administración a la que pertenecen de forma permanente me parecen suficientes para garantizar la independencia del órgano. Sólo la falta de cualquier vínculo de dependencia de la persona que encarna el órgano, frente a la administración a la que corresponde decidir puede, a mi juicio, garantizar de forma adecuada una independencia efectiva.
Un último aspecto del procedimiento previsto en el artículo 9 de la Directiva, que merece algunas explicaciones, es el del derecho de defensa. El apartado 2 del artículo de que se trata dispone que «el interesado estará autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa, a menos que se opongan razones de seguridad del Estado». Pienso que la presentación de medios de defensa debe implicar el acceso del interesado al expediente, directamente o por medio de su Abogado. Esta facultad constituye un aspecto esencial de la actividad de defensa, dado que sólo un conocimiento exacto de todos los elementos sobre los que se basó la Administración para adoptar su medida, permite preparar una defensa puntual y eficaz. Lo único que puede limitar el acceso al expediente es la existencia de «razones de seguridad del Estado» como resulta de la última parte del apartado 2 del artículo 9.
Un procedimiento configurado según la interpretación del artículo 9 que acabo de sugerir me parece capaz de cumplir la función que le atribuyen las normas comunitarias, en el marco de los medios de recurso de que disponen los nacionales de los Estados miembros, contra las medidas de expulsión adoptadas por otro Estado miembro. A este respecto procede recordar que esta función es complementaria de los recursos judiciales que carecen de efecto suspensivo ipso iure y sirve fundamentalmente para garantizar una reconsideración de la decisión de expulsión con audiencia de los interesados, así como una suspensión del efecto de dicha decisión, aun en el supuesto de que dicha suspensión esté necesariamente limitada en el tiempo.
5.
No creo que la solución que preconizo pueda ser puesta en duda invocando el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, y el derecho a un proceso equitativo que aquél garantiza. A este respecto hemos visto que el Juez belga se ha referido expresamente a este derecho y se ha preguntado si el mismo implica que se debe reconocer a los nacionales de un Estado miembro la posibilidad de «someterse personalmente» a los Tribunales de cualquier otro Estado miembro, y eventualmente el derecho de permanecer en el territorio del Estado contra el que se ha interpuesto el recurso mientras dure el procedimiento.
Con carácter previo, querría resaltar que según la jurisprudencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos, el derecho a un proceso equitativo, reconocido en el artículo 6 del Convenio, se refiere únicamente al proceso penal y al civil, con exclusión por consiguiente del proceso administrativo (ver en este sentido, X, Y, V, W/Reino Unido, demanda no 3325/67, 15 de diciembre de 1967, en el Anuario del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, vol. 10, pp. 337 y 339; Iglesia de X/Reino Unido, demanda no 3798/67, 17 de diciembre de 1968, en el Anuario, vol 12, p. 317). Procede pues preguntarse si el artículo 6 puede aplicarse a los recursos judiciales interpuestos por el particular contra la Administración estatal para ejercitar su derecho de residencia con base en el Tratado de Roma. A primera vista la respuesta está condicionada por la naturaleza civil o administrativa de las acciones que pueda interponer el interesado en la materia a que me estoy refiriendo en este momento. Sin embargo, tengo la tentación de responder afirmativamente, dado que la posición que se alega constituye un auténtico derecho subjetivo, mientras que la Comisión Europea parece considerar -a mi juicio, acertadamente- que las situaciones jurídicas individuales alegadas en justicia pueden ser calificadas de «administrativas» y por consiguiente sólo suponen la inaplicabilidad al procedimiento de los principios previstos en el artículo 6 cuando se trata de situaciones sujetas a la apreciación discrecional de la autoridad pública (ver en este sentido la Decisión de la Comisión sobre la citada demanda n° 3798/78).
Dicho esto, destacaré que la orientación más reciente del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos va sin duda en el sentido de reconocer el derecho a someterse al Juez civil, como situación subjetiva no expresamente prevista por el artículo 6 del Convenio, pero que resulta de la lógica de conjunto de esta disposición (a este respecto es muy significativa la sentencia Golder, de 24 de febrero de 1975, Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, serie A no 18 ). Pero entre el derecho de someterse a un Tribunal y el de comparecer personalmente ante él existe una diferencia que no debe olvidarse. En efecto, la jurisprudencia del citado Tribunal y la de la Comisión dudan en afirmar la existencia de un derecho de la parte a comparecer personalmente en el proceso civil y parecen más bien orientadas en el sentido de que no es posible ver en él una norma general y que el problema debe resolverse caso por caso. En esencia, el derecho de comparecer debe reconocerse siempre que, en atención a las circunstancias del asunto, resulte necesaria la presencia personal de la parte para una defensa eficaz.
Creo que una solución de este género, que relaciona la comparecencia personal con el derecho de defensa, puede admitirse igualmente en Derecho comunitario. Ya hemos visto, sin embargo, que el Juez de remisión va más allá al prever la hipótesis de que el derecho a un proceso equitativo suponga también el de permanecer en el país en que el proceso tiene lugar mientras dure éste. Sobre este punto mi opinión es negativa. Un derecho semejante no puede en efecto justificarse amparándose en las necesidades de defensa o en las del derecho a comparecer personalmente. La verdad es que, mediante el pretendido derecho a permanecer en el territorio mientras dure el proceso, se pretende obtener un resultado de derecho material: Permitir que el individuo permanezca en el Estado del que se le quiere expulsar, a fin de evitar el perjuicio del cambio de residencia, el cual, según se dice, no es plenamente indemnizable en caso de conclusión favorable del procedimiento. Esto equivaldría a interponer un obstáculo al carácter ejecutivo de la decisión de expulsión, en nombre de un derecho que tiene un alcance mucho más amplio y que en los términos generales en los que debe ser considerado, no produce la consecuencia deseada.
6.
En mi opinión, la solución que he admitido en lo que respecta a los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 tampoco está en contradicción con la presentación como derecho subjetivo de la facultad reconocida a los ciudadanos comunitarios sobre la base del Tratado de residir en el territorio de cualquier otro Estado miembro. En efecto, el argumento expuesto a este respecto por la defensa de la Comisión según el cual la existencia de un derecho implica en todos los casos la necesidad de asegurar su protección judicial, con el corolario del efecto suspensivo automático del recurso judicial, no me convence. Creo que resulta arbitrario mantener que la falta de dicho efecto equivalga a la falta de protección judicial. Aunque admitiera que las situaciones subjetivas que el Tratado engendra directamente a favor de los individuos deben ser susceptibles de protección en todos los casos mediante el ejercicio de una acción ante la autoridad judicial, no creo posible deducir de ello que dicha protección se viera disminuida cada vez que el extranjero que ha sido objeto de una orden de expulsión se viera privado de la posibilidad de paralizar su ejecución mediante la simple interposición del recurso judicial. La protección de la situación de hecho de aquél que se encuentra temporalmente en otro Estado miembro es, en efecto, asegurada por un mecanismo mucho más flexible y más rápido, si bien su eficacia es menor que la del recurso judicial: A saber la obligación de un nuevo examen a nivel administrativo y la suspensión de la orden de expulsión limitada al período de duración del procedimiento consultivo. Por otra parte, la circunstancia de que la orden de expulsión sea ejecutada no es en sí misma un obstáculo para la posible interposición de los recursos judiciales y no impide pues, que una vez resueltos éstos, el interesado obtenga el reconocimiento de su derecho de residencia en un Estado miembro sin ser nacional del mismo.
El hecho de que adolezca de mayor debilidad la protección organizada para el mantenimiento de la situación existente en el momento de la medida de expulsión, mientras están pendientes los recursos, se justifica en atención a los intereses generales para cuya protección el Estado puede denegar el derecho de residencia. Como es sabido, se trata de razones de orden público, de seguridad y salud pública que vienen expresamente reconocidas por el Tratado (inicio del apartado 3 del artículo 48) y que tienen por función limitar el alcance del citado derecho. Es normal y está totalmente justificado que el interés del particular por mantener su situación mientras dura el recurso deba ceder ante razones de esta naturaleza, si bien dentro de ciertos límites y con determinadas precauciones esenciales destinadas a garantizar, como hemos visto, un doble examen por parte de autoridades diferentes de la situación del extranjero, y por consiguiente, la suspensión de la orden de expulsión.
Por lo demás, la necesidad de una gradación en las formas de protección capaces de salvaguardar la situación de hecho del extranjero halla una confirmación puntual en la propia Directiva 64/221, la cual en el apartado 1 del artículo 9 excluye «en caso de urgencia» el efecto suspensivo del procedimiento administrativo especial previsto en el mismo. Es importante recordar que, en la sentencia Royer, el Tribunal de Justicia mencionó expresamente esta excepción sin poner en duda su conformidad con el Tratado (véanse los apartados 60 y 61, segunda frase).
7.
Resta por examinar el segundo grupo de cuestiones: Esto es, se debe determinar si una medida de expulsión puede ser ejecutada, en caso de urgencia, incluso después de la interposición de un recurso judicial, y si la apreciación de la urgencia debe hacerla exclusivamente la autoridad administrativa, o si, una vez interpuesto el recurso, la competencia a este respecto corresponde al Juez que conoce del asunto.
Observamos, antes que nada, que si se admite la tesis según la cual la interposición de un recurso judicial no tiene, sobre la base de la Directiva 64/221, un efecto suspensivo automático frente al acto administrativo impugnado, es evidente que la autoridad estatal no encuentra obstáculo para la ejecución, en su caso, de su medida cuando el recurso está pendiente. Desde este punto de vista, el hecho de que la ejecución sea urgente carece de importancia especial. Por el contrario si se trata del procedimiento previsto por el artículo 9, la ejecución anterior a la emisión del dictamen de la autoridad ad hoc sólo puede estar justificada en caso de urgencia. Esto resulta expresamente del apartado 1 del artículo 9 y esta misma norma debe considerarse aplicable al caso previsto en el apartado 2 del artículo 9.
La urgencia permite pues que la medida de expulsión sea ejecutada, en ambos caso, antes de que se emita el dictamen de la autoridad consultiva competente para examinarla (o reconsiderarla). En la sentencia Royer, antes citada, el Tribunal de Justicia reconoció la legalidad de esta situación, limitándose a exigir que la urgencia sea«justificada». No creemos procedente apartarse de esta orientación.
En cuanto a la determinación del órgano competente para apreciar la urgencia, cuando está pendiente un recurso judicial, estimamos que la apreciación incumbe a la propia autoridad que es competente para ordenar la expulsión. En efecto, se trata de una opción estrechamente vinculada a la decisión por la que se ordena la expulsión, de suerte que sería ocioso separar las dos decisiones por el único motivo de que hay un recurso pendiente. Se trata, además, de una opción típica de la Administración que no parece razonable conferir a los órganos judiciales. A estos últimos corresponderá, en su caso, controlar ex post la decisión de la autoridad administrativa en el supuesto de que el interesado se dirija a ellos utilizando los medios de recurso ordinarios.
8.
En conclusión, propongo que el Tribunal de Justicia, al responder a las cuestiones planteadas por el Presidente del Tribunal de Primera Instancia de Lieja, mediante resolución de 18 de junio de 1979, declare lo siguiente:
a)
Los artículos 8 y 9 de la Directiva del Consejo 64/221 no obligan a los Estados miembros a atribuir efecto suspensivo a la interposición de un recurso judicial (ante el Juez ordinario o ante el Juez de lo contencioso-administrativo) contra la medida que deniegue la concesión del permiso de residencia y la orden conexa de expulsión. Por consiguiente, la interposición de un recurso judicial que, según el ordenamiento jurídico nacional de que se trata, carece de efecto suspensivo, no impide la ejecución de la medida (que deniega la concesión del permiso de residencia o de expulsión); y ello con independencia del hecho de que haya o no urgencia.
b)
Con arreglo al apartado 2 del artículo 9 de la citada Directiva, cuando el destinatario de una medida que deniega la concesión del permiso de residencia o de expulsión ha solicitado un nuevo examen del asunto por una autoridad diferente, encargada de las funciones consultivas, esta solicitud tiene el efecto de suspender la ejecución de la medida impugnada; esta suspensión debe durar al menos hasta que esta autoridad diferente haya emitido su dictamen y lo haya comunicado al interesado.
c)
De conformidad con el principio establecido por el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, el ordenamiento jurídico comunitario reconoce el derecho de someterse a los Tribunales de otro Estado miem bro, así como el derecho de la parte en un proceso civil a comparecer personalmente ante el Juez, cuando la comparecencia sea necesaria para el ejercicio eficaz del derecho de defensa. Por el contrario, el ordenamiento jurídico comunitario no reconoce a la parte en un proceso civil el derecho a permanecer mientras dure el proceso en el territorio del Estado sobre el que tiene jurisdicción el Juez que conoce del asunto.
d)
El hecho de que esté pendiente el procedimiento especial previsto en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva 64/221 no es obstáculo para la ejecución de la medida impugnada si se trata de un caso de urgencia debidamente justificada.
e)
Corresponde a la autoridad estatal que adopta la medida que deniega la concesión del permiso de residencia y de expulsión, apreciar si es urgente ejecutarla antes de que termine el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Directva 64/221.
(
*1
)	Lengua original: italiano.