62016CJ0217
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 9 de noviembre de 2017 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Decisión de la Comisión Europea relativa a la devolución de importes abonados que es título ejecutivo — Artículo 299 TFUE — Ejecución forzosa — Medidas de ejecución — Determinación del tribunal nacional competente en materia de recursos relativos a la ejecución — Determinación de la persona sobre la que recae la obligación pecuniaria — Requisitos de aplicación de los procedimientos nacionales — Autonomía procesal de los Estados miembros — Principios de equivalencia y de efectividad»
En el asunto C‑217/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, Grecia), mediante resolución de 3 de marzo de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de abril de 2016, en el procedimiento entre
Comisión Europea
y
Dimos Zagoriou
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby y M. Vilaras, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de marzo de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. D. Triantafyllou y M. Konstantinidis y la Sra. A. Katsimerou, en calidad de agentes;
–
en nombre del Dimos Zagoriou, por el Sr. G. Papadopoulos, dikigoros;
–
en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. E. Tsaousi y el Sr. K. Georgiadis, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de mayo de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 299 TFUE y del Reglamento (CEE) n.o 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO 1988, L 185, p. 9), del Reglamento (CEE) n.o 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO 1988, L 374, p. 1), y del Reglamento (CEE) n.o 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección Orientación (DO 1988, L 374, p. 25).
2
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Comisión Europea y el Dimos Zagoriu (Ayuntamiento de Zagori, Grecia), en relación con la recuperación, en virtud de una decisión de la Comisión relativa a la devolución de importes abonados anteriormente que es un título ejecutivo con arreglo al artículo 299 TFUE, de parte de una ayuda concedida por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA).
Marco jurídico
3
El artículo 24 del Reglamento n.o 4253/88 dispone:
«1.   Si la realización de una acción o medida no pareciere justificar más que una parte de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un examen apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las demás autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.
2.   Tras este examen, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o medida de que se trate si el examen confirmare la existencia de una irregularidad y, en particular, de una modificación importante que afecte las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiere pedido la aprobación de la Comisión.
3.   Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión. Las cantidades que no sean devueltas podrán ser incrementada con intereses de demora […]».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
4
Mediante la Decisión C(2006) 4798, de 4 de octubre de 2006, título ejecutivo con arreglo al artículo 299 TFUE, la Comisión fijó en 284739,20 euros el importe que le adeudaba la Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (empresa municipal para el desarrollo turístico del municipio de Aristi Zagoriou Ioanninon, Grecia). Esta Decisión tenía por objeto la recuperación de una ayuda concedida a la mencionada empresa en 1993.
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Comoquiera que esa empresa municipal estaba en liquidación, la Comisión notificó al municipio de Kentriko Zagori (Grecia), que entretanto había absorbido al municipio de Aristi Zagoriou Ioanninon, y, en consecuencia, se había subrogado en sus derechos y obligaciones, un requerimiento de pago de 31 de agosto de 2008 y, posteriormente, mediante diligencia de embargo de 7 de octubre de 2008, notificada al municipio de Kentriko Zagori el 15 de octubre de 2008, hizo que se embargara un importe de 322213,54 euros en las cuentas que el Ayuntamiento de Kentriko Zagori tenía en un establecimiento bancario. A raíz del embargo, el establecimiento bancario abonó la totalidad de dicho importe a la Comisión.
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Como se desprende de la resolución de remisión, el Ayuntamiento de Kentriko Zagori, en cuyo nombre el Ayuntamiento de Zagori, en condición de causahabiente universal, continúa el litigio principal, interpuso el 23 de octubre de 2008 oposición al requerimiento de pago que le había sido notificado sobre la base de la decisión de la Comisión ante el Monomeles Protodikeio Athinon (Juzgado de Primera Instancia de Atenas, Grecia).
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En el mismo procedimiento, el Ayuntamiento de Kentriko Zagori también solicitó la anulación de la notificación de embargo.
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En apoyo de sus pretensiones, la parte opositora invocó, por un lado, que no tenía legitimación pasiva y, en consecuencia, no podía ser objeto de tal medida de ejecución y, por otro lado, que el importe controvertido afectaba a ingresos que no podían ser embargados.
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Mediante sentencia de 14 de mayo de 2013, el Monomeles Protodikeio Athinon (Juzgado de Primera Instancia de Atenas) tras declararse competente para conocer del litigio por tratarse de Derecho privado, estimó parcialmente las pretensiones de la parte opositora, anulando el acto de embargo debido a la falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Kentriko Zagori.
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La Comisión interpuso recurso de apelación de dicha sentencia ante el tribunal remitente, afirmando, en particular, que el tribunal de primera instancia había interpretado erróneamente el Derecho de la Unión. Esta institución considera, en esencia, que el mencionado tribunal de primera instancia no era competente para conocer del litigio principal en la medida en que éste, de naturaleza administrativa, estaba incluido en el ámbito competencial de los tribunales de lo contencioso-administrativo. La Comisión sostiene además que debe proseguir el procedimiento ejecutivo contra el Ayuntamiento de Zagori.
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En tales circunstancias, el Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, Grecia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Cuál es la naturaleza de los actos adoptados por la [Comisión] en el ejercicio de las competencias que le atribuyen el Reglamento n.o 2052/88, el Reglamento n.o 4253/1988 y el Reglamento n.o 4256/1988? En concreto, ¿son actos de Derecho público que dan lugar, en todo caso, a litigios contencioso-administrativos en cuanto al fondo, en particular cuando el objeto del embargo de bienes de terceros ejecutado por la Comisión Europea sea un crédito privado, aunque la reclamación de deuda inicial en virtud de la cual se despache la ejecución forzosa tenga su origen en una relación jurídica de Derecho público resultante de los citados actos de la [Comisión], o, por el contrario, son actos de Derecho privado que dan lugar a litigios civiles?
2)
A la luz del artículo 299 TFUE, según el cual la ejecución forzosa de decisiones de la [Comisión] que impongan obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros se regirá por las normas de procedimiento civil en vigor en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo la ejecución forzosa y de la disposición de ese mismo artículo según la cual el control de la conformidad de los actos ejecutivos incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales, ¿qué órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para conocer de los litigios derivados de dicha ejecución cuando, según la normativa nacional, éstos sean contencioso-administrativos en cuanto al fondo, es decir, cuando la relación de que se trate sea de Derecho público?
3)
En caso de ejecución forzosa de actos adoptados por la [Comisión] en virtud del Reglamento n.o 2052/88, el Reglamento n.o 4253/88 y el Reglamento n.o 4256/88 que imponen obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros, ¿debe determinarse la legitimación pasiva del deudor sobre la base del Derecho nacional o sobre la base del Derecho de la Unión?
4)
Cuando el obligado al cumplimiento de la obligación pecuniaria derivada del acto de la [Comisión] adoptado en virtud del Reglamento n.o 2052/88, del Reglamento n.o 4253/88 y del Reglamento n.o 4258/88 sea una empresa municipal posteriormente disuelta, ¿es responsable el Ayuntamiento al que pertenece dicha sociedad del cumplimiento de la obligación pecuniaria de que se trata frente a la [Comisión], conforme a los citados Reglamentos?»
Acerca de las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
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Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, el tribunal remitente pide, sustancialmente, que se dilucide si el artículo 299 TFUE debe interpretarse en el sentido de que determina la elección del orden jurisdiccional nacional competente en relación con los recursos vinculados a la ejecución forzosa de los actos de la Comisión que imponen una obligación pecuniaria a cargo de personas distintas de los Estados y que son títulos ejecutivos con arreglo a dicho artículo.
13
Sobre este particular, se desprende del tenor del artículo 299 TFUE, párrafo primero, que los actos, en particular de la Comisión, que imponen a personas distintas de los Estados una obligación pecuniaria son títulos ejecutivos.
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Si bien es cierto que el artículo 299 TFUE, párrafo segundo, precisa que la ejecución forzosa se regirá por las normas de procedimiento civil en vigor en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo, debe entenderse que la remisión a las normas de procedimiento civiles se refiere a las normas nacionales que rigen la ejecución forzosa. En efecto, en el artículo 299 TFUE, párrafo tercero, está previsto que, una vez que se ha consignado la orden de ejecución, el interesado podrá promover la ejecución forzosa conforme al Derecho interno y en el artículo 299 TFUE, párrafo cuarto, que el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución es competencia de los tribunales nacionales.
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Se desprende tanto del tenor como de la estructura del artículo 299 TFUE que éste no contiene ninguna disposición expresa que determine la elección del orden jurisdiccional competente en Derecho nacional para conocer de los litigios vinculados a la ejecución forzosa de los actos de la Comisión que imponen una obligación pecuniaria y que son títulos ejecutivos.
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Por lo tanto, incumbe al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal de éste, llevar a cabo esta determinación y regular los procedimientos relativos a los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión concede a los justiciables. Sin embargo, se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la aplicación del Derecho nacional no debe menoscabar la aplicación ni la eficacia del Derecho de la Unión y que éste sería el caso, en particular, si dicha aplicación hiciera prácticamente imposible la recuperación de fondos abonados irregularmente. La aplicación del Derecho nacional también debe realizarse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos que tienen por objeto resolver litigios del mismo tipo y los tribunales nacionales deben proceder en esta materia con la misma diligencia y con arreglo a un procedimiento que no haga la recuperación de los importes de los que se trata más difícil que en casos comparables referidos a la aplicación de las correspondientes normativas nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, C‑383/06 a C‑385/06, EU:C:2008:165, apartados 48 y 50 y jurisprudencia citada).
17
En sus observaciones escritas, la Comisión sostiene que el Derecho de la Unión impone que los tribunales del mismo orden jurisdiccional sean competentes para conocer tanto de los recursos relativos a la recuperación de las ayudas abonadas indebidamente procedentes de fondos nacionales como de los relativos a la recuperación de ayudas indebidamente abonadas procedentes de fondos de la Unión Europea.
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A este respecto, se deduce de las consideraciones expuestas en el apartado 16 de la presente sentencia que los recursos relativos a la ejecución forzosa de los actos de una autoridad pública nacional y los relativos a la ejecución forzosa de un acto de una institución de la Unión incluido en el artículo 299 TFUE, deben recibir el mismo trato.
19
Para ello, por un lado, deben identificarse los procedimientos o los recursos comparables y, por otro, ha de determinarse si los recursos vinculados a la ejecución forzosa de un acto incluido en el artículo 299 TFUE se tratan de modo menos favorable que los recursos comparables vinculados a la ejecución forzosa de un acto de una autoridad pública nacional.
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En primer lugar, en relación con la comparabilidad de los recursos, corresponde al juez nacional, que conoce directamente la regulación procesal aplicable, comprobar la similitud de los recursos de que se trata desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales (sentencia de 27 de junio de 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, apartado 39 y jurisprudencia citada).
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En segundo lugar, en lo que atañe al tratamiento similar de los recursos, ha de recordarse que el tribunal nacional debe analizar cada caso en el que se plantea si una disposición procesal nacional relativa a los recursos basados en el Derecho de la Unión es menos favorable que las relativas a recursos similares de carácter interno teniendo en cuenta el lugar que esta disposición ocupa en el conjunto del procedimiento, su desarrollo y sus particularidades ante las distintas instancias nacionales (sentencia de 1 de diciembre de 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, apartado 44 y jurisprudencia citada).
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Por consiguiente, el tribunal nacional debe examinar si las normas procesales aplicables a los recursos vinculados a la ejecución forzosa de un acto incluido en el artículo 299 TFUE son menos favorables que las aplicables a los recursos relativos a la ejecución forzosa de un acto de una autoridad pública nacional. De este modo, si la aplicación de normas diferentes a litigios similares condujera a un trato menos favorable de los recursos vinculados con la ejecución forzosa de un acto incluido en el artículo 299 TFUE se infringiría el Derecho de la Unión.
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A este respecto, cabe recordar que una norma procesal en virtud de la cual órdenes jurídicos nacionales distintos conocen de litigios similares, dependiendo de si estos litigios se basan en el Derecho de la Unión o en el Derecho nacional, no es necesariamente una norma procesal que pueda calificarse de desfavorable (véase, por analogía, la sentencia de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, apartado 46).
24
Sobre este particular, en el caso de autos es preciso señalar, por un lado, que no se ha formulado ningún motivo en el que se afirme que los recursos presentados, concretamente, ante los tribunales civiles sean menos favorables a la Comisión que los presentados ante los tribunales de lo contencioso-administrativo y, por otro, que los autos en poder del Tribunal de Justicia no incluyen ningún elemento en este sentido. Por tanto, incumbe al tribunal nacional proceder al examen de la posible vulneración del principio de equivalencia en el caso de autos.
25
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 299 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no determina la elección del orden jurisdiccional nacional competente en relación con los recursos vinculados a la ejecución forzosa de los actos de la Comisión que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados y que son títulos ejecutivos con arreglo a dicho artículo, ya que dicha determinación corresponde al Derecho nacional en virtud del principio de autonomía procesal, siempre que no menoscabe la aplicación y la eficacia del Derecho de la Unión.
26
Incumbe al tribunal nacional determinar si la aplicación de las disposiciones procesales nacionales sobre los recursos vinculados a la ejecución forzosa de actos recogidos en el artículo 299 TFUE se realiza de forma no discriminatoria en relación con los procedimientos que tienen por objeto zanjar litigios nacionales del mismo tipo y con arreglo a procedimientos que no hagan más difícil la recuperación de los importes a que se refieren dichos actos que en casos comparables relativos a la aplicación de las disposiciones nacionales correspondientes.
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
27
Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, el tribunal remitente pide que se dilucide, sustancialmente, si el artículo 299 TFUE y los Reglamentos n.os 2052/88, 4253/88 y 4256/88 deben interpretarse en el sentido de que determinan, en circunstancias como las del litigio principal, quiénes son las personas contra las que puede promoverse la ejecución forzosa sobre la base de una decisión de la Comisión relativa a la restitución de los importes abonados que es título ejecutivo.
28
A este respecto, debe recordarse que, en virtud del artículo 299 TFUE, párrafo primero, los actos del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión o del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos.
29
De esa disposición se desprende que es posible llevar a cabo la ejecución de dichos actos contra las personas, distintas de los Estados, que son objeto de ellos.
30
Se deduce del mismo artículo 299 TFUE, párrafos segundo y tercero, que las normas nacionales relativas a la ejecución forzosa, regulan los procedimientos de ejecución forzosa, no la identidad de la persona que puede verse afectada por esta ejecución.
31
Por consiguiente, a falta de normas de Derecho de la Unión que especifiquen quiénes son las mencionadas personas y permitan determinar, en particular, si puede promoverse la ejecución contra una persona distinta del destinatario de la decisión de la Comisión, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro establecer quiénes son las personas contra las que puede llevarse a cabo la ejecución forzosa, siempre que, no obstante, las normas nacionales no sean menos favorables que las que regulan situaciones similares sometidas al Derecho interno (principio de equivalencia) y no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión (principio de efectividad) (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, apartados 41 y 42 y jurisprudencia citada).
32
Sobre esta base, incumbe al tribunal remitente, en caso de extinción de la persona que es objeto de una decisión que le impone una obligación pecuniaria, determinar quiénes son las personas contra las que puede llevarse a cabo la ejecución forzosa.
33
Sobre este particular, la Comisión sostiene que el Derecho de sucesiones nacional aplicable excluye totalmente o hace excesivamente difícil la ejecución de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 299 TFUE en lo que atañe a una categoría de deudores de la Unión y, en todo caso, hace más gravoso el reembolso de los créditos de la Unión que el de los créditos análogos del Estado griego. Según la Comisión, estas normas permiten a una autoridad pública que controla una sociedad que ha percibido indebidamente una ayuda de la Unión liquidar esta sociedad y, en esencia, apropiarse de todos sus activos, incluida dicha ayuda, teniendo al mismo tiempo la facultad discrecional de renunciar a sus pasivos. De este modo, en el litigio principal, el municipio de Zagori ha heredado las deudas del municipio de Kentriko Zagori con el Estado griego y los organismos de seguridad social, pero no con la Unión.
34
Sin embargo, las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta planteadas por el tribunal remitente no se refieren a la conformidad con el Derecho de la Unión de normas del Derecho nacional relativas a la sucesión de una empresa municipal liquidada. A mayor abundamiento, la resolución de remisión no incluye un marco jurídico pertinente relativo al Derecho de sucesiones nacional y, por lo tanto, no permite al Tribunal de Justicia ayudar al tribunal remitente en la resolución del litigio pendiente ante él.
35
Vistas todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que el artículo 299 TFUE y los Reglamentos n.os 2052/88, 4253/88 y 4256/88 deben interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del litigio principal, no determinan quiénes son las personas contra las que puede incoarse la ejecución forzosa en virtud de una decisión de la Comisión relativa a la devolución de importes abonados que es título ejecutivo. Incumbe al Derecho nacional determinar quiénes son estas personas, respetando los principios de equivalencia y de efectividad.
Costas
36
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1)
El artículo 299 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no determina la elección del orden jurisdiccional nacional competente en relación con los recursos vinculados a la ejecución forzosa de los actos de la Comisión que imponen una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados y que son títulos ejecutivos con arreglo a dicho artículo, ya que dicha determinación corresponde al Derecho nacional en virtud del principio de autonomía procesal, siempre que no menoscabe la aplicación y la eficacia del Derecho de la Unión.
Incumbe al tribunal nacional determinar si la aplicación de las disposiciones procesales nacionales sobre los recursos vinculados a la ejecución forzosa de actos recogidos en el artículo 299 TFUE se realiza de forma no discriminatoria en relación con los procedimientos que tienen por objeto zanjar litigios nacionales del mismo tipo y con arreglo a procedimientos que no hagan más difícil la recuperación de los importes a que se refieren dichos actos que en casos comparables relativos a la aplicación de las disposiciones nacionales correspondientes.
2)
El artículo 299 TFUE y el Reglamento (CEE) n.o 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, el Reglamento (CEE) n.o 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, y el Reglamento (CEE) n.o 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección Orientación, deben interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del litigio principal, no determinan quiénes son las personas contra las que puede incoarse la ejecución forzosa en virtud de una decisión de la Comisión relativa a la devolución de importes abonados que es título ejecutivo.
Incumbe al Derecho nacional determinar quiénes son estas personas, respetando los principios de equivalencia y de efectividad.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.