62001CJ0114_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-114/01,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Korkein hallinto-oikeus (Finlândia), destinado a obter, num processo instaurado por
AvestaPolarit Chrome Oy, anteriormente Outokumpu Chrome Oy,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 1.°, alínea a), e 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet (relator), presidente de secção, R. Schintgen, V. Skouris, F. Macken e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da AvestaPolarit Chrome Oy, por A. Kukkonen, asianajaja,
- em representação do Governo finlandês, por T. Pynnä, na qualidade de agente,
- em representação do Governo alemão, por W.-D. Plessing e B. Muttelsee-Schön, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente,
- em representação do Governo do Reino Unido, por G. Amodeo, assistida por C. Vajda, QC,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por R. Wainwright, I. Koskinen e P. Panayotopoulos, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da AvestaPolarit Chrome Oy, representada por A. Kukkonen, do Governo finlandês, representado por T. Pynnä, do Governo neerlandês, representado por N. A. J. Bel, na qualidade de agente, do Governo do Reino Unido, representado por C. Vajda, e da Comissão, representada por R. Wainwright e I. Koskinen, na audiência de 23 de Janeiro de 2003,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Abril de 2003,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 5 de Março de 2001, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 14 de Março seguinte, o Korkein hallinto-oikeus (Supremo Tribunal administrativo da Finlândia) submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 1.°, alínea a), e 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»).
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um recurso que a sociedade Outokumpu Chrome Oy, que passou a AvestaPolarit Chrome Oy (a seguir «AvestaPolarit»), que explora uma mina que produz principalmente crómio, interpôs das condições de autorização de exploração dessa mina que lhe foram impostas pelo Lapin ympäristökeskus (Centro regional do ambiente da Lapónia, a seguir «centro regional»).
A regulamentação comunitária
3 O artigo 1.°, alínea a), primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 define o resíduo como «quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
4 O artigo 1.°, alínea c), da mesma directiva define «detentor» como o «produtor dos resíduos ou a pessoa singular ou colectiva que tem os resíduos na sua posse».
5 O artigo 1.°, alínea d), da referida directiva define «gestão» dos resíduos como «a recolha, transporte, aproveitamento e eliminação dos resíduos, incluindo a fiscalização destas operações e a vigilância dos locais de descarga depois de fechados».
6 O anexo I da Directiva 75/442, intitulado «Categorias de resíduos», menciona, no seu ponto Q 11, os «[r]esíduos de extracção e de preparação de matérias-primas (por exemplo, resíduos de exploração mineira ou petrolífera, etc.» e, no seu ponto Q 16, «[q]ualquer substância, matéria ou produto que não esteja abrangido pelas categorias acima referidas».
7 O artigo 1.°, alínea a), segundo parágrafo, da Directiva 75/442 confiou à Comissão o encargo de elaborar «uma lista dos resíduos pertencentes às categorias constantes do anexo I». Nos termos dessa disposição, a Comissão, pela Decisão 94/3/CE, de 20 de Dezembro de 1993, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15), estabeleceu um «catálogo europeu de resíduos» (a seguir «CER»), do qual constam, nomeadamente, os «resíduos da prospecção e exploração de minas e pedreiras e dos tratamentos posteriores das matérias extraídas». A nota introdutória do CER precisa que esta lista «abrange todos os resíduos, independentemente de se destinarem a eliminação ou a operações de recuperação» e que é «uma lista harmonizada, não exaustiva, de resíduos que será reapreciada e, se necessário, revista periodicamente», mas que, no entanto, «uma determinada matéria que figure no catálogo não constituirá um resíduo em todas as situações» mas apenas «quando satisfizer a definição de resíduo».
8 O artigo 2.° da Directiva 75/442 dispõe:
«1. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
a) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera;
b) Sempre que já abrangidos por outra legislação:
i) os resíduos radioactivos;
ii) os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras;
iii) os cadáveres de animais e os seguintes resíduos agrícolas: matérias fecais e outras substâncias naturais não perigosas utilizadas nas explorações agrícolas;
iv) as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
v) os explosivos abatidos à carga.
2. Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos.»
9 Na versão original, anterior às alterações introduzidas pela Directiva 91/156, o artigo 2.° da Directiva 75/442 dispunha:
«1. Sem prejuízo do disposto na presente directiva, os Estados-Membros podem adoptar regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos.
2. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
a) Os resíduos radioactivos;
b) Os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais, assim como da exploração de pedreiras;
c) Os cadáveres de animais e os resíduos agrícolas seguintes: matérias fecais e outras substâncias utilizadas na exploração agrícola;
d) As águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
e) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera;
f) Os resíduos sujeitos a regulamentações comunitárias específicas.»
10 O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/442 dispõe, designadamente, que os Estados-Membros tomarão medidas adequadas para promover o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias. O artigo 4.° da mesma directiva especifica que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora e sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
11 Os artigos 9.° e 10.° da Directiva 75/442 precisam que qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações de eliminação de resíduos referidas no anexo II A ou as operações de que resulta uma possibilidade de aproveitamento dos resíduos referidas no anexo II B deverá obter uma autorização da autoridade competente. Estes anexos foram adaptados ao progresso técnico e científico através da Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32).
12 Entre as operações de eliminação previstas no anexo II A figuram, no ponto D 1, o «[d]epósito à superfície ou no subsolo (por exemplo, depósito em aterro, etc.)», no ponto D 12, o «[a]rmazenamento permanente (por exemplo, colocação de contentores em minas, etc.)» e, no ponto D 15, o «[a]rmazenamento antes de uma das operações [referidas no presente anexo], com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada».
13 Entre as operações de aproveitamento referidas no anexo II B consta, no ponto R 4, a «[r]eciclagem/recuperação de metais e de ligas», no ponto R 5, a «[r]eciclagem/recuperação de outras matérias inorgânicas» e, no ponto R 13, a «[a]cumulação de resíduos destinados a uma das operações [enumeradas no presente anexo], com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada».
14 No entanto, ficou prevista uma dispensa de autorização no artigo 11.° da Directiva 75/442, cujo n.° 1 tem a seguinte redacção:
«Sem prejuízo do disposto na Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos [(JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98)] [...], podem ser dispensados das autorizações referidas no artigo 9.° ou no artigo 10.° :
a) Os estabelecimentos ou empresas que procedam eles próprios à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção
e
b) Os estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos.
Esta dispensa só será aplicável:
- se as autoridades competentes tiverem adoptado regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos e as condições em que a actividade pode ser dispensada da autorização
e
- se os tipos ou as quantidades de resíduos e os modos de eliminação ou aproveitamento respeitarem as condições do artigo 4.° »
A regulamentação nacional
15 Os principais elementos da regulamentação nacional aplicável à data do litígio no processo principal encontram-se adiante descritos.
16 A Directiva 75/442 foi transposta para o direito finlandês pela Lei dos resíduos (1072/1993), que tem por objectivo prevenir a sua formação, reduzir as suas propriedades perigosas ou nocivas e favorecer a valorização dos mesmos.
17 O artigo 3.°, primeiro parágrafo, n.° 1, desta lei define os resíduos como «quaisquer substâncias de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer». Esta definição é completada por uma lista das substâncias e produtos classificados como resíduos, constante do anexo I do Decreto (1390/1993) relativo aos resíduos. Entre as 16 categorias constantes dessa lista, a categoria Q 11 inclui os produtos residuais de extracção e de preparação de matérias-primas, tais como os resíduos resultantes da exploração mineira ou das lamas da exploração petrolífera e a categoria Q 16 abrange «quaisquer outras matérias, substâncias ou produtos de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
18 O artigo 3.°, primeiro parágrafo, n.os 10 e 11, da Lei (1072/1993) define o aproveitamento como «qualquer acção que tenha por objecto recuperar e utilizar a substância ou a energia que os resíduos contêm» e a eliminação como «qualquer actividade que tenha por objecto neutralizar e armazenar definitivamente os resíduos».
19 A Decisão (867/1996) do Ministério do Ambiente, tomada com base na Lei (1072/1993) e que enumera os resíduos mais comuns e os resíduos nocivos, inclui os resíduos resultantes da prospecção, extracção, preparação e outros tratamentos de minerais, bem como os resíduos gerados pela laboração da pedra ou da extracção de cascalhos. De acordo com a introdução dessa enumeração, a nomenclatura utilizada baseia-se no CER e possui um valor meramente indicativo. Os produtos e substâncias aí enumerados só são resíduos quando apresentam as características referida no artigo 3.°, primeiro parágrafo, n.° 1, da Lei (1072/1993).
20 De acordo com o n.° 1 do artigo 42.° da Lei (1072/1993), estão sujeitas a autorização, dita «autorização de resíduo», o aproveitamento ou a eliminação profissionais ou industriais dos resíduos, a recolha industrial de resíduos perigosos, bem como outras actividades de gestão dos resíduos especificadas por decreto. Nos termos das disposições transitórias do n.° 3 do artigo 78.° da Lei (1072/1993) também se exige essa autorização para as antigas minas e instalações de aproveitamento que tenham começado a sua actividade antes de 1 de Janeiro de 1994, data da entrada em vigor da referida lei, o que acontece com a mina em questão no litígio no processo principal.
21 A actividade mineira é aliás objecto de legislação específica, a Lei (503/1965), alterada pela Lei (208/1995) (a seguir «lei das minas»). A exploração está sujeita a autorização. De acordo com o terceiro parágrafo do n.° 1 do artigo 23.° da lei das minas, deve ser junto ao pedido de autorização um plano sobre o uso da zona mineira e da respectiva zona de apoio, que inclua, entre outros, um estudo relativo ao depósito dos produtos e subprodutos na zona mineira e na zona de apoio, de forma a que se tenha em conta não só as necessidades da exploração mineira, mas também os aspectos relativos à segurança e aos efeitos perniciosos na zona próxima da mina.
22 De acordo com o n.° 2 do artigo 40.° da mesma lei, o titular do direito de exploração mineira pode aproveitar, além dos minerais, as rochas e outras substâncias existentes no solo em que se encontra a mina se isso for necessário para o bom andamento dos trabalhos de extracção ou trabalhos conexos de transformação ou se essas substâncias forem recuperadas como subprodutos ou resíduos da extracção ou transformação dos produtos minerais. As massas de terra, a pedra e a areia residuais resultantes da exploração mineira e armazenadas na área de extracção ou na zona de apoio e que sejam susceptíveis de uso na exploração ou que possam, por sua vez, ser transformadas consideram-se subprodutos da exploração mineira.
23 O órgão jurisdicional de reenvio indica que do segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 1.° do Decreto (294/1997) sobre os resíduos resulta que a eliminação ou aproveitamento pelo titular da exploração, no mesmo ou noutro local, dos resíduos do solo e de pedra não perigosos resultantes da actividade mineira não necessitam de autorização de resíduo desde que o processo de aproveitamento ou eliminação utilizado tenha sido aprovado ao abrigo da lei das minas.
24 Uma lei mais geral, a Lei (735/1991) relativa ao processo de autorização em matéria de meio ambiente, na redacção que lhe foi dada pela Lei (1712/1995), sujeita a autorização, dita «autorização de ambiente», qualquer projecto relativo a certas actividades, designadamente se incluírem um aspecto que, por seu lado, esteja sujeito à autorização de resíduo. A autorização de ambiente depende, nesses casos, da emissão da autorização de resíduo.
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
25 A AvestaPolarit apresentou no centro regional um pedido de autorização de ambiente para poder prosseguir a sua actividade de extracção mineira e de aproveitamento do local em questão no processo principal, actividade realizada há já cerca de trinta anos, que gradualmente deveria passar de uma exploração a céu aberto para uma exploração subterrânea a partir de 2002.
26 A actividade da mina consiste em extrair o produto bruto por perfuração e dinamitagem e transformá-lo por trituração, desbaste e afinagem. A capacidade anual da mina é de 300 000 toneladas de crómio desbastado enriquecido, 450 000 toneladas de crómio afinado e 500 000 toneladas de outros minerais. Para um ano de actividade, a pedra residual representa em média cerca de 8 milhões de toneladas e os minérios aproximadamente 1,1 milhão de toneladas.
27 A área de extracção não está ordenada. Encontra-se rodeada de zonas de floresta e de sapais húmidas. O perímetro da mina abrange, parcialmente, uma região incluída num programa nacional de protecção dos sapais. A casa de habitação mais próxima situa-se a 1,5 km da mina. Existem vários tanques de decantação da areia residual resultante das operações de aproveitamento do minério. Os terrenos envolventes fazem parte da zona de apoio da mina, cuja ordenação paisagística definitiva será decidida quando findar a concessão. Já se encontram armazenados na zona de extracção cerca de cem milhões de toneladas de pedra residual. Prevê-se que, ao fim de 70 a 100 anos, uma parte seja utilizada para encher a parte subterrânea da exploração, mas que, antes disso, as escombreiras serão objecto de «tratamento paisagístico». Uma parte dessas escombreiras podia aí continuar indefinidamente. Apenas uma pequena proporção da pedra residual, aproximadamente 20%, será transformada em brita. As escombreiras já constituídas não podem servir para a produção de brita mas podem, eventualmente, ser utilizadas como materiais de enchimento na construção de diques e taludes.
28 Por decisão de 16 de Junho de 1999, o centro regional concedeu a autorização de ambiente requerida subordinando-a, contudo, a determinadas condições decorrentes do facto de considerar que a pedra e a areia residuais são resíduos a que se aplicam os procedimentos fixados na Lei (1072/1993). Em especial, na fundamentação da sua decisão, o centro regional considerou:
«Uma vez que os resíduos e subprodutos resultantes da exploração da mina não são directamente reutilizáveis ou comercializáveis no estado em que se encontram, devem ser considerados resíduos na acepção da lei sobre os resíduos. Na medida em que os resíduos e subprodutos sejam aproveitados directamente nesse estado (designadamente, sendo reinjectados na mina), não são considerados resíduos.
Como os resíduos acima mencionados não são eliminados ou aproveitados de acordo com um projecto aprovado nos termos da lei das minas, é-lhes aplicável o procedimento de autorização constante da lei sobre os resíduos.»
29 A AvestaPolarit interpôs recurso desta decisão no Korkein hallinto-oikeus com o objectivo de obter a supressão, por inexistência de base legal, de todas as condições de autorização relativamente à pedra e areia residuais que decorrem da sua qualificação como resíduos e da dos locais onde são colocadas de descargas. Sustenta, com efeito, que a pedra e a areia residuais não constituem resíduos na acepção do artigo 3.°, primeiro parágrafo, n.° 1, da Lei (1072/1993) e invoca um determinado número de argumentos nesse sentido.
30 Foi nestas condições que o Korkein hallinto-oikeus decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Devem ser consideradas resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, a pedra residual e/ou a areia tratada resultante do tratamento do mineral, que se libertam na extracção de minério na actividade mineira, tendo em conta os critérios que adiante se referem nas alíneas a) a d)?
a) Que significado pode ter nessa apreciação o facto de a pedra residual e a areia tratada serem armazenadas na zona da área da exploração mineira ou na zona de apoio? Para essa apreciação é relevante em geral o facto de os referidos subprodutos da actividade mineira serem armazenados na zona da área da exploração mineira, na zona de apoio ou mais longe, para efeitos de saber se integram o conceito de resíduo?
b) Que significado têm, para essa apreciação, os factos de a pedra residual ser igual na sua composição à rocha da qual se liberta e de essa pedra residual, independentemente do tempo e do modo de armazenamento, não alterar a sua composição? Quanto a esse aspecto, dever-se-á qualificar a areia tratada, resultante de um processo de tratamento, de forma diferente da pedra residual?
c) Que significado tem para essa apreciação o facto de a pedra residual não ser perigosa para a saúde humana nem para o meio ambiente, ao passo que, de acordo com a opinião das autoridades competentes em matéria de meio ambiente, da areia tratada libertam-se substâncias nocivas para a saúde e para o meio ambiente? Ao apreciar se a pedra residual e a areia tratada são resíduos, que importância se deve dar, em geral, aos efeitos que possam ter, sendo caso disso, sobre a saúde e o meio ambiente?
d) Que significado se deve dar, nessa apreciação, ao facto de não haver intenção de retirar de uso a pedra residual e a areia tratada? Ambas podem ser reutilizadas sem operações especiais de valorização, por exemplo, para o suporte das galerias da mina e, além disso, a pedra residual no acondicionamento da paisagem uma vez finda a actividade da mina. No futuro, com o desenvolvimento da técnica, poder-se-á separar minerais da areia tratada para o seu aproveitamento. A este respeito, em que medida deverá ser tido em conta o grau de certeza dos planos do detentor da exploração mineira relativamente a esse aproveitamento e à rapidez com que isso se verificaria desde que a pedra residual e a areia tratada tenham sido depositadas na zona da área de exploração ou na zona de apoio?
2) No caso de a resposta à primeira questão ser no sentido de a pedra residual e (ou) a areia tratada deverem ser consideradas resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1.° da directiva, será necessário ainda obter resposta às seguintes questões adicionais:
a) A expressão outra legislação referida na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva (91/156/CEE) relativa aos resíduos, refere-se unicamente à própria legislação comunitária, relativamente aos resíduos aos quais não se aplica a directiva relativa aos resíduos, e que, nos termos do ponto ii) são, entre outros, os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, e do armazenamento de recursos minerais, ou é possível que uma legislação nacional, no caso presente, as disposições da Lei das minas em vigor e do Decreto dos resíduos da Finlândia, sejam outra legislação na acepção da directiva relativa aos resíduos?
b) No caso de a expressão outra legislação se referir também a uma legislação nacional, essa expressão refere-se a uma legislação nacional em vigor à data da adopção da Directiva (91/156/CEE) relativa aos resíduos, ou também a uma legislação nacional adoptada depois da referida directiva?
c) No caso de a expressão outra legislação se referir também a uma legislação nacional, as normas de carácter consuetudinário relativas à protecção do meio ambiente da Comunidade Europeia ou os princípios gerais da directiva relativa aos resíduos, impõem obrigações às legislações nacionais quanto ao nível de protecção do meio ambiente, como condição para a não aplicação das disposições da directiva relativa aos resíduos? Quais poderiam ser essas obrigações?»
Quanto à primeira questão
31 Relativamente à primeira questão, o Korkein hallinto-oikeus já havia submetido uma questão muito semelhante no âmbito do processo que deu origem ao acórdão de 18 de Abril de 2002, Palin Granit e Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Colect., p. I-3533, a seguir «acórdão Palin Granit»).
32 Nesse acórdão, em que não estavam em causa pedra e areia residuais provenientes de uma exploração mineira mas sim pedra residual proveniente de uma pedreira de granito, o Tribunal de Justiça declarou:
- O detentor da pedra residual libertada na extracção de pedra, armazenada no local por tempo indeterminado enquanto aguarda uma eventual utilização, desfez-se ou tem intenção de se desfazer dela, pelo que a mesma deve ser qualificada como resíduo na acepção da Directiva 75/442;
- O lugar de armazenagem da pedra residual, a sua composição e o facto, ainda que se considere provado, de não implicar um verdadeiro risco para a saúde humana ou para o ambiente não são critérios pertinentes para se concluir ou não relativamente a ela pela qualificação de resíduo.
33 Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça baseou-se, designadamente, nas considerações seguintes:
«22 [...] o âmbito de aplicação do conceito de resíduo depende do significado da expressão se desfazer (acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Colect., p. I-7411, n.° 26).
[...]
27 [...] A execução duma operação mencionada no anexo II A ou no anexo II B da mesma directiva não permite [...], por si só, qualificar uma substância como resíduo.
[...]
29 [...] no seu acórdão de 28 de Março de 1990, Vessoso e Zanetti (C-206/88 e C-207/88, Colect. p. I-1461, n.° 9), o Tribunal definiu o conceito de resíduo no sentido de que o mesmo não exclui substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica. No seu acórdão de 25 de Junho de 1997, Tombesi e o. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95, Colect. p. I-3561, n.° 52), o Tribunal de Justiça precisou também que o sistema de fiscalização e de gestão estabelecido pela Directiva 75/442 pretende abranger todos os objectos e substâncias de que o proprietário se desfaça, mesmo que tenham valor comercial e sejam recolhidos a título comercial para efeitos de reciclagem, recuperação ou reutilização.
30 Nem o facto de esta pedra residual ser objecto de uma operação de tratamento referida pela Directiva 75/442 nem o facto de ser reutilizável permitem, por isso, afirmar se esta é ou não um resíduo na acepção da Directiva 75/442.
31 Há, pelo contrário, outras considerações mais determinantes.
32 Nos n.os 83 a 87 do acórdão [de 15 de Junho de 2000,] ARCO Chemie Nederland e o. [(C-418/97 e C-419/97, Colect., p. I-4475)], o Tribunal de Justiça sublinhou a importância do indício que consiste em saber se a substância é um resíduo de produção, ou seja, um produto que não se pretendeu produzir como tal com vista à sua utilização posterior. Como observa a Comissão, no processo principal, a produção de pedra residual não é o objecto principal da Palin Granit. Essa pedra residual só acessoriamente é produzida e a empresa procura limitar a sua quantidade. Ora, de acordo com o senso comum, um resíduo é o que cai quando se trabalha um material ou um objecto e que não é o resultado directamente procurado pelo processo de fabrico.
33 Por conseguinte, é evidente que os detritos da extracção, que não são a produção principalmente procurada pelo explorador de uma pedreira de granito, são abrangidos, em princípio, pela categoria dos [r]esíduos de extracção e de preparação de matérias-primas que consta no ponto Q 11 do anexo I da Directiva 75/442.
34 Pode contrapor-se a esta análise um argumento que consiste em afirmar que um objecto, um material ou uma matéria-prima que resultam de um processo de fabrico de extracção que não são destinados essencialmente a produzi-lo podem constituir não um resíduo, mas um subproduto, do qual a empresa não deseja desfazer-se, na acepção do artigo 1.°, alínea a), primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, mas que tem a intenção de explorar ou comercializar em condições vantajosas para ela, num processo posterior, sem qualquer operação de transformação prévia.
35 Tal análise não seria contrária aos objectivos da Directiva 75/442. Com efeito, não há qualquer justificação para sujeitar às disposições desta directiva, que se destinam a prever a eliminação e valorização dos resíduos, bens, materiais ou matérias-primas que têm economicamente o valor de produtos, independentemente de qualquer transformação, e que, por si mesmos, estão sujeitos à legislação aplicável a estes produtos.
36 Todavia, tendo em conta a obrigação de interpretar de forma ampla o conceito de resíduo para limitar os inconvenientes ou prejuízos inerentes à sua natureza [...] deve circunscrever-se esta argumentação relativa aos subprodutos às situações em que a reutilização de um bem, de um material ou de uma matéria-prima não seja meramente eventual, mas certa, sem transformação prévia, e na continuidade do processo de produção.
37 Verifica-se, por isso, que, para além do critério que se baseia na natureza ou não de resíduo de produção de uma substância, o grau de probabilidade de reutilização dessa substância, sem operação de transformação prévia, constitui um segundo critério pertinente para apreciar se essa substância é ou não um resíduo na acepção da Directiva 75/442. Se, para além da simples possibilidade de reutilizar essa substância, existir um benefício económico para o detentor em fazê-lo, a probabilidade de tal reutilização é forte. Em tal hipótese, a substância em questão não pode ser analisada como um incómodo de que o detentor procura desfazer-se, mas como um autêntico produto.
38 Ora, no processo principal, [...] as únicas reutilizações imagináveis da pedra residual na forma presente, por exemplo, por ocasião de trabalhos de enchimento ou de construção de portos e de diques, necessitam, na maior parte das hipóteses, de operações de armazenagem que podem ser duráveis, que constituem um encargo para o explorador e estão potencialmente na origem de danos ambientais que a Directiva 75/442 procura precisamente limitar. A reutilização só é, por isso, segura e só é concebível a mais ou menos longo prazo, de forma que a pedra residual não pode ser considerada senão como resíduos de extracção, de que o explorador tem a intenção ou a obrigação de se desfazer, na acepção da Directiva 75/442, e, por conseguinte, está abrangida pela categoria referida no ponto Q 11 do anexo I da referida directiva.»
34 Tendo em conta estas considerações, afigura-se, antes de mais, que a pedra e a areia residuais resultantes de operações de aproveitamento do minério, como as provenientes da mina explorada pela AvestaPolarit, constituem [r]esíduos de extracção e de preparação de matérias-primas que consta no ponto Q 11 do anexo I da Directiva 75/442 (v. n.os 32 e 33 do acórdão Palin Granit).
35 Falta examinar se esses resíduos devem ser qualificados de resíduos na acepção do artigo 1.°, alínea a), primeiro parágrafo da Directiva 75/442 porque o seu detentor deles se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer. Não o sendo, esses resíduos podiam, como sustenta a AvestaPolarit, ser qualificados de subprodutos não abrangidos no âmbito da referida directiva.
36 Importa, a este propósito, distinguir, por um lado, os resíduos utilizados sem transformação prévia no processo de produção para assegurar o enchimento necessário das galerias e, por outro, os outros resíduos.
37 Com efeito, os primeiros são então utilizados como matéria-prima no processo industrial mineiro propriamente dito e não podem ser considerados substâncias de que o detentor se desfaz ou tem a intenção de se desfazer, uma vez que, pelo contrário, deles necessita para a sua actividade principal.
38 É unicamente na hipótese de essa utilização dos referidos resíduos ser proibida, designadamente por razões de segurança ou de protecção do ambiente, e que as galerias devam ser fechadas e escoradas através de outro processo, que se deverá então considerar que o detentor tem o dever de se desfazer desse resíduos e que estes constituem resíduos.
39 Fora desta hipótese, se um detentor de uma exploração mineira puder identificar fisicamente os resíduos que serão efectivamente utilizados nas galerias e fornecer à autoridade competente garantias suficientes dessa utilização, esses resíduos não devem ser considerados resíduos. A este propósito, cabe à autoridade competente avaliar se o período da armazenagem dos resíduos que antecedeu a sua reinjecção na mina não é de tal modo longo que, efectivamente, não podem ser dadas as referidas garantias.
40 Relativamente aos resíduos cuja utilização não é necessária no processo de produção para o enchimento das galerias, devem, de todo o modo, ser considerados, na sua totalidade, resíduos.
41 Isto não só é verdadeiro para a pedra e areia residuais cuja utilização, em actividades de construção ou para outros usos, é incerta (v. n.os 37 e 38 do acórdão Palin Granit), mas também para a pedra residual que será transformada em brita, porque, mesmo quando essa utilização é provável, implica precisamente uma operação de aproveitamento de uma substância que, em si mesma, não é nem utilizada no processo de produção mineira, nem para o uso final pretendido (v. n.° 36 do acórdão Palin Granit).
42 Do mesmo modo, também é verdadeiro para a pedra residual acumulada sob a forma de escombreiras e que ficará indefinidamente no local, ou para areia residual que ficará nos antigos tanques de decantação. Com efeito, esses resíduos não têm utilidade para o processo de produção e não podem ser explorados ou comercializados de outro modo sem serem objecto de operações de transformação prévia. Trata-se, por conseguinte, de resíduos de que o detentor se desfaz. O seu eventual arranjo paisagístico apenas constitui uma forma de os tratar respeitadora do ambiente, mas não uma fase do processo de produção.
43 Há, portanto, que responder à primeira questão prejudicial que, numa situação como a do processo principal, o detentor de pedra e areia residuais provenientes de operações de aproveitamento de minério originário da exploração de uma mina se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer dessas substâncias, as quais devem, consequentemente, ser qualificadas de resíduos, na acepção da Directiva 75/442, salvo se o detentor legalmente as utilizar no enchimento necessário das galerias da referida mina e der garantias suficientes quanto à identificação e utilização efectiva das substâncias reservadas para esse efeito.
Quanto à segunda questão
44 Com a sua segunda questão, alínea a), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, fundamentalmente, se a expressão outra legislação referida na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 75/442 se refere unicamente à regulamentação comunitária ou também às legislações nacionais, como certas disposições da lei das minas e do Decreto (294/1997) sobre os resíduos.
45 A este propósito, tendo em conta a exposição relativa ao direito nacional e a matéria de facto no processo principal, a questão poderia afigurar-se meramente teórica. Como se observou no n.° 21 do presente acórdão, a lei das minas subordina a exploração mineira a autorização e o pedido de autorização deve incluir, designadamente, um estudo relativo ao depósito dos produtos e subprodutos na zona mineira e na zona de apoio, de forma a que o referido pedido possa ser apreciado tendo-se em conta, para além das necessidades de exploração mineira, os aspectos relativos à segurança e aos efeitos perniciosos na zona próxima da mina. Por outro lado, como exposto nos n.os 20 e 23 do presente acórdão, o tratamento dos resíduos provenientes da exploração mineira está subordinado especificamente a uma autorização de resíduo, nos termos do previsto nos artigos 9.° e 10.° da Directiva 75/442, salvo no que respeita à terra e pedra residuais não perigosas se o respectivo tratamento for efectuado pelo titular da exploração e estiver em conformidade com um processo aprovado ao abrigo da lei das minas. Ora, esse processo de dispensa da autorização encontra-se previsto no artigo 11.° da Directiva 75/442, para os casos e nas condições recordadas no n.° 14 do presente acórdão. Por conseguinte, se os processos aprovados ao abrigo da lei das minas forem aplicados nesses casos e nessas condições, as disposições pertinentes da lei das minas e do Decreto (294/1997) sobre os resíduos não se podem apresentar como «outra legislação», na acepção da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 75/442, mas como medidas de execução dessa directiva.
46 Parece possível ser isso o que se verifica no processo principal. Contudo, para a hipótese de a dispensa de autorização de resíduo ocorrer num contexto diferente do previsto no artigo 11.° da Directiva 75/442, o Tribunal examina em seguida a questão prejudicial.
47 O artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 75/442 prevê expressamente que directivas específicas poderão regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos. Precisa que essas directivas podem comportar disposições específicas ou complementares das da Directiva 75/442. Isto significa que a Comunidade se reservou expressamente a possibilidade de aprovar regras adaptadas ou mais completas que as constantes da Directiva 75/442 para certas categorias de resíduos não determinados previamente. Foi com este fundamento que foram adoptadas, por exemplo, a Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas (JO L 78, p. 38), e a Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20).
48 Todavia, contrariamente ao expressamente previsto para as categorias de resíduos referidas no n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 75/442, as categorias de resíduos objecto de directivas específicas nos termos do n.° 2 deste artigo continuam globalmente subordinadas à Directiva 75/442, embora, em determinados aspectos, disposições específicas que derroguem as suas disposições possam ser acolhidas e possam ser aprovadas disposições complementares com o objectivo de se alcançar uma maior harmonização da gestão dos resíduos em causa. Por conseguinte, o alcance das legislações ou regulamentações a que se referem, respectivamente, o n.° 1, alínea b), e o n.° 2 do artigo 2.° da Directiva 75/442 é diferente: a intervenção das primeiras retira inteiramente do âmbito da Directiva 75/442 as categorias de resíduos em causa, que são previamente determinadas, enquanto a das segundas mantém, em princípio, as categorias de resíduos em causa sujeitas a esta directiva. Não procede o argumento dos Governos alemão, austríaco e do Reino Unido segundo o qual os n.os 1, alínea b), e 2, do artigo 2.° da Directiva 75/442 eram redundantes se se entendesse que o primeiro pode referir-se a regulamentações comunitárias. Cabe, aliás, salientar que, mesmo antes da adopção da Directiva 91/156, já existiam diversas regulamentações comunitárias, mencionadas pelo advogado-geral no n.° 66 das suas conclusões, que organizavam a gestão de categorias de resíduos referidas no mencionado n.° 1, alínea b).
49 Apesar disso, esta conclusão não exclui que a expressão «outra legislação» utilizada no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 vise igualmente, em determinadas condições (v., a seguir, n.os 52 e 58 a 60 do presente acórdão), legislações nacionais. Há que observar a este propósito que quando o legislador comunitário quis, neste domínio, referir-se a um tipo específico de legislação, comunitária ou nacional, o fez em termos precisos. Assim, o artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 75/442 visa precisamente directivas, o artigo 2.°, n.° 1, da mesma directiva, na sua versão inicial, anterior às alterações introduzidas pela Directiva 91/156, visava regulamentações específicas aprovadas pelos Estados-Membros e o artigo 2.°, n.° 2, alínea f), da mesma versão visava regulamentações comunitárias específicas.
50 Esta interpretação não é de modo algum contrária à finalidade da Directiva 75/442. Na sua versão original, o essencial das categorias de resíduos agora referidas no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), estava pura e simplesmente excluído do seu âmbito de aplicação. Era o que se passava igualmente nas propostas da Comissão das quais acabou por resultar a Directiva 91/156, apresentadas pela Comissão respectivamente em 19 de Agosto de 1988 e 23 de Novembro de 1989 (JO 1988, C 295, p. 3, e 1989, C 326, p. 6). Tendo em conta as características muito especiais dos resíduos em causa, o legislador comunitário, quando da adopção da Directiva 91/156 e na expectativa da adopção de novas regulamentações comunitárias adaptadas às especificidades da gestão destes resíduos, preferiu deixar aplicar legislações nacionais que estavam adaptadas a essas especificidades em vez de submeter os resíduos em causa ao quadro geral da Directiva 75/442. Contudo, a fim de evitar que em determinadas situações a gestão desses resíduos não fique sujeita a qualquer legislação, como anteriormente, adoptou um dispositivo nos termos do qual, na falta de regulamentação comunitária específica e, subsidiariamente, de legislação nacional específica, se aplica a Directiva 75/442.
51 Os argumentos apresentados pelos Governos finlandês e neerlandês, bem como pela Comissão, para contestar esta interpretação não procedem. Assim, embora o quinto considerando da Directiva 91/156 refira que «uma disparidade entre as legislações dos Estados-Membros no que respeita à eliminação e aproveitamento de resíduos pode afectar a qualidade do ambiente e o bom funcionamento do mercado interno», essa conclusão não obsta a que o legislador comunitário tenha podido considerar que, embora fosse necessária uma harmonização da gestão da maior parte das categorias de resíduos, em contrapartida, para determinar as categorias específicas de resíduos (pura e simplesmente excluídas do âmbito de aplicação da Directiva 75/442, na sua versão inicial), as autoridades nacionais podiam, na expectativa da adopção de uma regulamentação comunitária específica, conservar a faculdade de regulamentar a sua gestão fora do quadro estabelecido na referida directiva, mas que, não se verificando tal iniciativa por parte de um Estado-Membro, este devia então organizar a referida gestão dentro desse quadro.
52 Há, contudo, que esclarecer que, para ser considerada «outra legislação», na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442, que abranja uma categoria de resíduos enumerada nesta disposição, uma legislação nacional não deve simplesmente versar sobre as substâncias ou objectos em causa, por exemplo, numa óptica industrial, antes devendo comportar disposições precisas que organizem a sua gestão enquanto resíduos, na acepção do artigo 1.°, alínea d), da referida directiva. Se assim não for, a gestão desses resíduos não era organizada nem com base na Directiva 75/442 nem com base numa legislação nacional independente desta, o que seria contrário tanto à letra do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da referida directiva, que exige que a legislação nacional em causa «abranja» os resíduos enquanto tais, como à consideração expressa no quarto considerando da Directiva 91/156 segundo a qual «para alcançar um nível elevado de defesa do ambiente, é necessário que os Estados-Membros, além de zelarem pela eliminação e aproveitamento dos resíduos, tomem sobretudo medidas com vista a limitar a produção de resíduos, promovendo, nomeadamente, as tecnologias limpas e os produtos recicláveis, tendo em conta as oportunidades de mercado que existem ou podem existir para os resíduos aproveitados».
53 Assim, no processo principal, caberá eventualmente ao órgão jurisdicional de reenvio, se pretender não aplicar as disposições nacionais adoptadas para efeitos da aplicação da Directiva 75/442, assegurar-se de que as disposições alternativas da lei das minas invocadas para o efeito dizem respeito à gestão dos resíduos mineiros e se aplicam aos resíduos provenientes da mina explorada pela AvestaPolarit. Vistos os autos, o Tribunal compreende que possa ser esse o caso relativamente à terra e rocha residuais não perigosas se a AvestaPolarit utiliza um processo aprovado ao abrigo da referida lei.
54 Com a segunda questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 deve ser interpretado no sentido de que «outra legislação», na acepção desta disposição, deve necessariamente ter entrado em vigor antes de 1 de Abril de 1993, data da entrada em vigor da Directiva 91/156, ou se pode igualmente ter entrado em vigor após esta data.
55 A este propósito, importa observar que não resulta explicitamente da letra da disposição em causa que só se refere às legislações nacionais existentes à data da entrada em vigor da Directiva 91/156. Com efeito, a expressão «já abrangidos por outra legislação» utilizada pode ter tanto um sentido material como temporal. Acresce que o vocábulo «já» não é utilizado em todas as versões linguísticas da Directiva 75/442.
56 Ora, nos termos do artigo 5.° CE, por um lado, nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, o que acontece nesta fase em matéria de ambiente, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário e, por outro lado, a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do Tratado.
57 Por conseguinte, uma vez que, ao adoptar a Directiva 91/156, o legislador comunitário considerou oportuno que, na expectativa da adopção de regulamentações comunitárias específicas relativamente à gestão de determinadas categorias específicas de resíduos, as autoridades dos Estados-Membros conservam a faculdade de assegurar esta gestão fora do quadro estabelecido na Directiva 75/442 e que não afastou expressamente a possibilidade de essa faculdade poder ser exercida com base em legislações nacionais posteriores à entrada em vigor da Directiva 91/156 nem exprimiu considerações que permitam efectuar uma distinção entre essas legislações nacionais e as anteriores a essa entrada em vigor, o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 deve ser interpretado no sentido de que é indiferente que «outra legislação», na acepção desta disposição, tenha entrado em vigor antes ou após 1 de Abril de 1993, data da entrada em vigor da Directiva 91/156.
58 Com a segunda questão, alínea c), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em substância se o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 deve ser interpretado no sentido de que «outra legislação», na acepção desta disposição, deve satisfazer exigências específicas quanto ao nível de protecção do ambiente.
59 Tal como indicado no n.° 52 do presente acórdão, para que uma legislação nacional possa ser considerada «outra legislação», na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442, deve comportar disposições precisas que organizem a gestão dos resíduos em causa, na acepção do artigo 1.°, alínea d), da referida directiva. Aliás, o artigo 10.°, segundo parágrafo, CE impõe aos Estados-Membros a obrigação de se absterem de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado. Ora, relativamente à gestão de resíduos da mesma natureza, um nível de protecção do ambiente sensivelmente diferente consoante alguns fossem geridos no quadro da Directiva 75/442 e outros fora desse quadro poderia pôr em perigo os objectivos da Comunidade no domínio do ambiente, como definidos no artigo 174.° CE, e mais especialmente os objectivos visados pela própria Directiva 75/442. Por conseguinte, essa legislação nacional deve prosseguir os mesmos objectivos que esta directiva e conduzir a um nível de protecção do ambiente pelo menos equivalente ao resultante das medidas de aplicação desta, mesmo que as modalidades adoptadas pela referida legislação nacional se afastem das previstas na Directiva 75/442.
60 Assim, no processo principal, caberá eventualmente ao órgão jurisdicional de reenvio, se pretender não aplicar as disposições nacionais adoptadas para efeitos da aplicação da Directiva 75/442, assegurar-se de que as disposições alternativas da lei das minas invocadas para o efeito conduzem, em matéria de gestão dos resíduos mineiros, a um nível de protecção do ambiente pelo menos equivalente. Há que atender, a este propósito, ao quarto considerando da Directiva 91/156, nos termos do qual «para alcançar um nível elevado de defesa do ambiente, é necessário que os Estados-Membros, além de zelarem pela eliminação e aproveitamento dos resíduos, tomem sobretudo medidas com vista a limitar a produção de resíduos, promovendo, nomeadamente, as tecnologias limpas e os produtos recicláveis, tendo em conta as oportunidades de mercado que existem ou podem existir para os resíduos aproveitados», bem como, mais especialmente, os objectivos definidos nos artigos 3.°, n.° 1, e 4.° da Directiva 75/442.
61 Há, portanto, que responder à segunda questão prejudicial que, desde que não seja uma medida de aplicação da Directiva 75/442, designadamente do seu artigo 11.°, uma legislação nacional deve ser considerada «outra legislação» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), desta directiva, que abrange uma categoria de resíduos mencionada na referida disposição, se incidir sobre a gestão dos referidos resíduos enquanto tais, na acepção do artigo 1.°, alínea d), da mesma directiva, e se conduzir a um nível de protecção do ambiente pelo menos equivalente ao pretendido pela referida directiva, independentemente da data da sua entrada em vigor.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
62 As despesas efectuadas pelos Governos finlandês, alemão, neerlandês, austríaco e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Korkein hallinto-oikeus, por decisão de 5 de Março de 2001, declara:
1) Numa situação como a do processo principal, o detentor de pedra e areia residuais provenientes de operações de aproveitamento de minério originário da exploração de uma mina se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer dessas substâncias, as quais devem, consequentemente, ser qualificadas de resíduos, na acepção da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, salvo se o detentor legalmente as utilizar no enchimento necessário das galerias da referida mina e der garantias suficientes quanto à identificação e utilização efectiva das substâncias reservadas para esse efeito.
2) Desde que não seja uma medida de aplicação da Directiva 75/442, com as alterações introduzidas pela Directiva 91/156, designadamente do seu artigo 11.°, uma legislação nacional deve ser considerada «outra legislação» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), desta directiva, que abrange uma categoria de resíduos mencionada na referida disposição, se incidir sobre a gestão dos referidos resíduos enquanto tais, na acepção do artigo 1.°, alínea d), da mesma directiva, e se conduzir a um nível de protecção do ambiente pelo menos equivalente ao pretendido pela referida directiva, independentemente da data da sua entrada em vigor.