62023TJ0297_RES
Sag T-297/23
Gennady Nikolayevich Timchenko
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 2. april 2025
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer – restriktioner vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af indrejserestriktioner på medlemsstaternes område – opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – begrundelsespligt – begrebet »fremtrædende erhvervsfolk, som driver virksomhed i Rusland« – artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145/FUSP – artikel 3, stk. 1, litra g), i forordning (EU) nr. 269/2014 – ulovlighedsindsigelse – urigtigt skøn – ret til at blive hørt – unionsborgerskab – fri bevægelighed – ejendomsret – proportionalitet«
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – forpligtelse til i begrundelsen at identificere de specifikke og konkrete oplysninger, der begrunder den nævnte foranstaltning – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt
(Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767, bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, bilag I, forordning 2023/571 og 2023/1765)
(jf. præmis 39-42 og 50)
EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger – begrænsninger – betingelser
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a), og art. 52, stk. 1]
(jf. præmis 56-58)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler – ret til forsvar – efterfølgende afgørelse om opretholdelse af sagsøgerens navn på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – ingen ny begrundelse – Rådets forpligtelse til at meddele den pågældende de nye forhold, som er blevet taget i betragtning i forbindelse med den regelmæssige fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger – meddelelse af de nye forhold til den pågældende med henblik på at give denne mulighed for at fremsætte bemærkninger – overholdelse af en rimelig frist
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767, bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, bilag I, forordning 2023/571 og 2023/1765)
(jf. præmis 59-63)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem – begrebet fremtrædende erhvervsfolk – nødvendigheden af at godtgøre, at der foreligger et afhængighedsforhold til Den Russiske Føderations regering – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1094, art. 2, stk. 1, litra g); Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), og forordning 2023/1089]
(jf. præmis 79-83, 86 og 87)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, og af legalitetsprincippet
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1094, art. 2, stk. 1, litra g); Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), og forordning 2023/1089]
(jf. præmis 90-94)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem – overholdelse af proportionalitetsprincippet
[Art. 21 TEU; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1094, art. 2, stk. 1, litra g); Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), og forordning 2023/1089]
(jf. præmis 99-106)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – opførelse på listerne, der er støttet på en række præcise, konkrete og samstemmende indicier
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767; Rådets forordning nr. 269/2014, 2023/571 og 2023/1765)
(jf. præmis 111-113)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – personer, som er ansvarlige for eller støtter eller gennemfører tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet eller uafhængighed, og personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – personer, enheder eller organer, som materielt eller finansielt støtter eller drager fordel af regeringen for Den Russiske Føderation, og personer med tilknytning til dem – Rådets forpligtelse til at foretage en ajourført vurdering i forbindelse med den fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger – modbevis – ændring indtrådt i den særlige situation for den enhed, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger – foreligger ikke – urigtigt skøn – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767, art. 2, stk. 1, litra a) og d), samt bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra a) og d), samt bilag I, forordning 2023/571 og 2023/1765]
(jf. præmis 114-116 og 159-164)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – personer, som er ansvarlige for eller støtter eller gennemfører tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet eller uafhængighed, og personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – personer, enheder eller organer, som materielt eller finansielt støtter eller drager fordel af regeringen for Den Russiske Føderation, og personer med tilknytning til dem – opførelse på listerne, der er støttet på en række præcise, konkrete og samstemmende indicier – urigtigt skøn – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572, art. 2, stk. 1, litra a) og d), samt bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra a) og d), samt bilag I, forordning 2023/571 og 2023/571]
(jf. præmis 129-136, 138, 143-147 og 214)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse som følge af hans egenskab af førende forretningsmand, som driver virksomhed i Rusland – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse som følge af vedkommendes støtte til tiltag og politikker, der underminerer Ukraines territoriale integritet, og vedkommendes materielle og finansielle støtte til russiske beslutningstagere – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi – princippet om fri bevisbedømmelse
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767, bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, bilag I, 2023/571 og 2023/1765)
(jf. præmis 151-158)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem – opførelse på listerne, der er støttet på en række præcise, konkrete og samstemmende indicier – urigtigt skøn – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1767, art. 2, stk. 1, litra g), og bilag; Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), og bilag I, og forordning 2023/1765]
(jf. præmis 165-170)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Ukraine – begrænsning i retten til privatliv, ejendomsretten og retten til fri bevægelighed inden for EU – lovlighed – betingelser – begrænsning fastsat ved lov – overholdelse af den påberåbte rettigheds væsentligste indhold – forfølgelse af et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen – overholdelse af proportionalitetsprincippet – betingelser opfyldt
(Art. 21, stk. 2, TEU og art. 29 TEU; art. 20, stk. 2, TEUF og art. 21, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, art. 17, art. 45, stk. 1, og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/1767, art. 2, stk. 3, og art. 4 samt bilag I; Rådets forordning nr. 269/2014, art. 4, stk. 1, art. 5, stk. 1, og art. 6, stk. 1, samt bilag I, forordning 2023/571 og 2023/1765)
(jf. præmis 179-193, 203-210 og 213-215)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – retsstridighed – tab – årsagsforbindelse – en af disse betingelser foreligger ikke – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 219 og 220)
Resumé
I disse domme frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i annullationssøgsmålene anlagt af ægteparret Timchenko til prøvelse af de retsakter, hvorved deres navne i marts 2023 (
1
) og dernæst i september samme år (
2
) af Rådet blev opretholdt på listerne over personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed. Disse sager gjorde det bl.a. muligt for Retten at udtale sig om lovligheden af kriterium g), som ændret, i afgørelse 2014/145, der gør det muligt for Rådet at vedtage restriktive foranstaltninger over for fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland (
3
), og om begrebet tilknytning for så vidt angår to deltagere i en almennyttig fond.
Disse domme blev afsagt i forbindelse med en række restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtog som følge af Den Russiske Føderations militære aggression mod Ukraine den 24. februar 2022. G.N. Timchenko, der var en forretningsmand med russisk og finsk statsborgerskab, blev opretholdt på de omtvistede lister som fremtrædende forretningsmand, der drev virksomhed i Rusland, og med den begrundelse, at han var ansvarlig for at støtte tiltag og politikker, der underminerer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (
4
), og for at yde materiel og finansiel støtte og at drage fordel af russiske beslutningstagere, der var ansvarlige for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine (
5
). Hans hustru, E.P. Timchenko, blev også opretholdt på listen med den begrundelse, at hun havde tilknytning til sin mand og drog fordel af russiske beslutningstagere, der var ansvarlige for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine.
Til støtte for annullationssøgsmålet gjorde G.N. Timchenko bl.a. gældende, at Rådet anlagde et urigtigt skøn med hensyn til anvendelsen på ham af kriterierne om tilknytning og »fremtrædende erhvervsfolk«, og han fremsatte i øvrigt en ulovlighedsindsigelse vedrørende sidstnævnte kriterium, som ændret i 2023. Hans hustru, E.P. Timchenko, gjorde for sit vedkommende gældende, at der var anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til anvendelsen af kriteriet om tilknytning i forhold til hende.
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angik den ulovlighedsindsigelse, som G.N. Timchenko rejste vedrørende den første del af kriterium g), som ændret, i afgørelse 2014/145, hvorefter Rådet havde indført en formodning om indbyrdes afhængighed mellem fremtrædende erhvervsfolk og den russiske regering, bemærkede Retten indledningsvis, at ændringen af kriterium g) ikke som sådan vedrørte definitionen af begrebet »fremtrædende erhvervsfolk«. Den havde udelukkende til formål at udvide anvendelsesområdet for de restriktive foranstaltninger til at omfatte alle fremtrædende erhvervsfolk – herunder dem, der ikke er involveret i en økonomisk sektor – der udgør en betydelig indtægtskilde for den russiske regering. Retten konstaterede dernæst, at udvidelsen af dette kriterium havde til formål at udnytte den indflydelse, som fremtrædende erhvervsfolk kan udøve på Den Russiske Føderations regering med henblik på, at denne ændrer sin politik over for Ukraine.
Endelig bemærkede Retten dels, at vedtagelsen af et kriterium for opførelse på de omtvistede lister udgør en almengyldig retsakt, der har til formål at nå et mål, der henhører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, dels, at Rådet råder over et vidt skøn for så vidt angår vedtagelsen af sådanne kriterier. Under disse omstændigheder er Rådet ikke forpligtet til at fremlægge beviser for, at der foreligger et afhængighedsforhold mellem den russiske regering og fremtrædende erhvervsfolk med henblik på vedtagelsen af første del af kriterium g), som ændret. Den omstændighed, at de tilhører kategorien fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, er i sig selv tilstrækkelig til at begrunde vedtagelsen af de nødvendige restriktive foranstaltninger på grundlag af første del af kriterium g), som ændret. Ved at vedtage et objektivt, selvstændigt og tilstrækkeligt kriterium, der gør det muligt at begrunde opførelsen af personer på de omtvistede lister, som bl.a. kræver bevis for, at der foreligger to kumulative forhold, har Rådet følgelig ikke indført en formodning.
Hvad for det andet angik den angivelige tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet ved den første del af kriterium g), som ændret, fastslog Retten indledningsvis, at betingelsen om udøvelse af virksomhed i Rusland var tilstrækkeligt afgrænset og defineret til ikke at være i strid med retssikkerhedsprincippet. Bestemmelserne i første del af kriterium g), som ændret, er i øvrigt tilstrækkeligt klare, præcise og forudsigelige til at afgøre, hvilke personer de finder anvendelse på. Dernæst indgår de i en retlig ramme, der er klart afgrænset af de formål, der forfølges med den lovgivning, der regulerer de omhandlede restriktive foranstaltninger. Endelig kan det ikke hævdes, at dette kriterium ikke overholder legalitetsprincippet, for så vidt som det første led af kriterium g), som ændret, blev indført ved en almengyldig retsakt vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU.
Hvad for det tredje angik den angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet bemærkede Retten, at Rådets fremgangsmåde, der bestod i at udvide den personkreds, der var omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, henset til forværringen af situationen i Ukraine med henblik på at nå de forfulgte mål, var baseret på en progressiv indvirkning på rettighederne i forhold til foranstaltningernes effektivitet. Med vedtagelsen af dette ændrede kriterium tilsigter Rådet at udnytte den indflydelse, som denne kategori af personer kan udøve på det russiske regime, ved at presse dem til at lægge pres på denne regering for at få den til at ændre sin politik over for Ukraine. Vedtagelsen af den første del af kriterium g), som ændret, var således egnet til at nå de mål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, og nødvendig for at gennemføre de mål, der er omhandlet i artikel 21 TEU.
Hvad for det fjerde og sidste angik anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn i henhold til kriterium a) i afgørelse 2014/145 fastslog Retten, at de af Rådet fremlagte beviser viste, at Bank Rossija, hvori sagsøgeren var aktionær gennem selskaberne Volga Group og Transoil, havde foretaget investeringer på forskellige områder på Krim, som bidrog til Den Russiske Føderations gennemførelse af politikken om annektering af denne region af Ukraine. Retten bemærkede i denne henseende, at selv med 10,323% af aktierne i Bank Rossija var sagsøgeren den næststørste aktionær i denne bank. Som det fremgik af de beviser, som Rådet havde fremlagt, var Bank Rossija desuden kendt for at være en bank, der var meget nært knyttet til Putins inderkreds. På baggrund af det ovenstående konkluderede Retten, at G.N. Timchenko kunne anses for at støtte tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed som omhandlet i kriterium a).
Hvad endelig angik G.N. Timchenkos hustru fastslog Retten, henset til de af Rådet fremlagte beviser, at E.P. Timchenko som stiftende medlem af og medlem af bestyrelsen for Timchenko-fonden var fuldt ud involveret i administrationen af sidstnævnte. Retten bemærkede i øvrigt, at G.N. Timchenko havde knyttet Volga Groups virksomheder til fondens virke ved at yde den finansiel, logistisk og relationel støtte under sundhedskrisen i forbindelse med covid-19-pandemien. På det operationelle plan opnåede forretningsmanden således synergier mellem virksomhederne i sin koncern og fonden med henblik på at supplere de russiske offentlige tjenesters indsats. Henset til ægteparret Timchenkos institutionelle funktioner i fonden og deres engagement i dens drift konkluderede Retten, at der forelå en tilknytning mellem de to ægtefæller som omhandlet i de relevante bestemmelser i afgørelse 2014/145.
(
1
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/572 af 13.3.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 134), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 af 13.3.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 1).
(
2
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1767 af 13.9.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 104), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1765 af 13.9.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 3).
(
3
) – Artikel 2, stk. 1, litra g), i Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16), som ændret ved afgørelse 2023/1094 [herefter »kriterium g), som ændret«].
(
4
) – Artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145/FUSP.
(
5
) – Artikel 2, stk. 1, litra d), i afgørelse 2014/145/FUSP.