EUROOPA KOHTU OTSUS23. aprill 1986(*)Tühistamishagi – Euroopa Parlamendi valimiste teabekampaaniaKohtuasjas 294/83_Parti écologiste „Les Verts”,
mittetulundusühing, asukoht Pariis, esindajad: erisaadik Étienne Tête
ja advokaat Christian Lallement, Lyon, kohtudokumentide kättetoimetamise
aadress: advokaat E. Wirion, place du Théâtre 1, Luxembourg_hageja_versusEuroopa Parlament,
esindajad: õigusnõustaja Pasetti-Bombardella, õigusnõunik Roland
Bieber, vanemametnik Johannes Schoo, Strasbourgi ülikooli õigus- ja
politoloogiateaduskonna professor Jean-Paul Jacqué ja Hamburgi ülikooli
professor Jürgen Schwarz ning advokaat A. Lyon-Caen,
kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: A. Lyon-Caen, plateau du
Kirchberg, boîte postale 1601, Luxembourg_kostja_mille
esemeks on tühistada kaks Euroopa Parlamendi juhatuse otsust, millest
üks on tehtud 12. ja 13. oktoobril 1982 ja teine 29. oktoobril
1983 ning mis puudutavad eelarveartiklit 3708_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
koja esimees T. Koopmans presidendi ülesannetes, kodade esimehed
U. Everling, K. Bahlmann ja R. Joliet, kohtunikud
G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris ja
T. F. O’Higgins_kohtujurist: G. F. Mancini_kohtuistungi kohtusekretär: D. Louterman_olles 4. detsembri 1985. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku_on teinud järgmiseotsuse(Osa „Faktilised asjaolud” välja jäetud.) Õiguslik käsitlus1        Euroopa
Kohtu kantseleisse 28. detsembril 1983 saabunud hagiavaldusega algatas
mittetulundusühing „Les Verts – Parti écologiste”, mille asukoht on
Pariisis ja mille asutamise kohta esitati politseiprefektuurile teatis
3. märtsil 1980, EMÜ asutamislepingu artikli 173 teise lõigu alusel
menetluse, mille eesmärk on tühistada esiteks Euroopa Parlamendi
juhatuse 12. oktoobri 1982. aasta otsus, mis käsitleb Euroopa
ühenduste üldeelarve punkti 3708 kirjendatud assigneeringute
jaotamist, ning teiseks Euroopa Parlamendi juhatuse laiendatud koosseisu
29. oktoobri 1983. aasta otsus, millega võetakse vastu
eeskiri, mis käsitleb 1984. aasta Euroopa Parlamendi valimistel
osalenud poliitiliste rühmituste kulude hüvitamiseks mõeldud
assigneeringute kasutamist. 2        Punkt 3708
kirjendati 1982., 1983. ja 1984. eelarveaasta Euroopa ühenduste
üldeelarvesse Euroopa Parlamenti käsitleva jao 3. jaotisesse, mis
puudutab institutsiooni eriülesannete täitmisega seotud kulusid (EÜT
1982, L 31, lk 114, EÜT 1983, L 19, lk 112 ja EÜT 1984, L 12, lk 132).
See punkt näeb ette järgmiste Euroopa Parlamendi valimiste
ettevalmistamiseks mõeldud eraldisi. Punktile lisatud selgitus on 1982.
ja 1983. aasta eelarves ühesugune. Selgituses öeldakse, et „antud
assigneeringut kasutatakse 1984. aastal toimuvate teiste otseste
valimiste teabekampaania ettevalmistamise kaasfinantseerimiseks” ja „et
Euroopa Parlamendi juhatus täpsustab nende kulutuste tegemise korda”.
1984. aasta eelarves sisalduv selgitus täpsustab, et
kaasfinantseerimine toimub „vastavalt juhatuse 12. oktoobri
1982. aasta otsusele”. Kokku on sellesse punkti kirjendatud
43 miljonit eküüd.3        12.
oktoobril 1982 võttis juhatus, mis koosnes parlamendi presidendist ja
kaheteistkümnest asepresidendist, fraktsioonide esimeeste ettepanekul
vastu otsuse, mis puudutas punkti 3708 kirjendatud assigneeringute
jaotamist (edaspidi „1982. aasta otsus”). Juhatus tuli sel puhul kokku
fraktsioonide esimeeste ja fraktsioonilise kuuluvuseta
parlamendiliikmete esindajate juuresolekul. Üks fraktsioonidest, nimelt
tehnilise koordinatsiooni fraktsioon, avaldas vastuseisu fraktsioonidele
valimiskampaaniaks eelarvevahendite eraldamise põhimõttele.4        See
otsus, mida ei avaldatud, näeb ette, et Euroopa Parlamendi eelarve
punkti 3708 kirjendatud assigneeringud jaotatakse igal aastal
fraktsioonide, fraktsioonilise kuuluvuseta parlamendiliikmete ja 1984.
aasta reservi vahel. See jaotamine toimub järgmiselt: a) kõik seitse
fraktsiooni saavad kindlasummalise toetuse, mille suurus on 1%
assigneeringute kogusummast; b) iga fraktsioon saab lisaks iga liikme
tarvis 1/434 assigneeringute kogusummast, millest on lahutatud
kindlasummalised toetused; c) kõik fraktsioonilise kuuluvuseta
parlamendiliikmed saavad samuti 1/434 assigneeringute kogusummast,
millest on lahutatud kindlasummalised toetused; d) fraktsioonidele ja
fraktsioonilise kuuluvuseta parlamendiliikmetele punkti b ja c alusel
eraldatav kogusumma ei tohi ületada 62% punkti 3708 kirjendatud
assigneeringute kogusummast; e) 31% punkti 3708 kirjendatud
assigneeringutest eraldatakse igal aastal reservi moodustamiseks.
Reservi osas on ette nähtud, et see jaotatakse vastavalt saadud häälte
arvule kõikide poliitiliste rühmituste vahel, kes said 1984. aasta
valimistel kas rohkem kui 5% kehtivatest häältest liikmesriigis, kus nad
kandidaate esitasid, või 1% kehtivatest häältest vähemalt kolmes
liikmesriigis, kus nad kandidaate esitasid (edaspidi 1% klausel).
Viimaks märgitakse, et selle reservi jaotamise üksikasju täpsustatakse
hiljem. 5        12.
oktoobril 1982 võttis Euroopa Parlamendi juhatus, kes tuli kokku
samades tingimustes, veel vastu sätted, mis käsitlevad enne 1984. aasta
Euroopa Parlamendi valimisi toimuvaks teabekampaaniaks mõeldud rahaliste
vahendite kasutamist fraktsioonide poolt (edaspidi „1982. aasta eeskiri
assigneeringute kasutamise kohta”). Need sätted, mida ei avaldatud,
vastavad fraktsioonide esimeestest ja Euroopa Parlamendi presidendist
koosneva töögrupi esitatud ettepanekutele.6        Eelarvevahendite
kasutamise eeskiri on järgmine. Fraktsioonide käsutusse antud
assigneeringuid saab kasutada vaid selliste tegevuste rahastamiseks, mis
on otseselt seotud 1984. aasta valimiste teabekampaania
ettevalmistamise ja läbiviimisega. Halduskulud (eriti ajutiste
kaastöötajate töötasud, ruumide ja büroo põhivara üürikulud,
telekommunikatsioonikulud) ei tohi ületada 25% eraldatud
assigneeringust. Kinnisvara või kontorimööbli ostmine on keelatud.
Fraktsioonid peavad neile eraldatud eelarvevahendid kandma spetsiaalselt
selleks otstarbeks avatud kontole.7        Fraktsioonide
esimehed vastutavad selle eest, et eelarvevahendeid kasutataks
eesmärkidel, mis on kooskõlas vastuvõetud sätetega. Lõpuks tuleb
vahendite kasutamist põhjendada teistele järelevalveorganitele, kes
vastutavad Euroopa Parlamendi eelarvevahendite kontrollimise eest.8        Raamatupidamise
seisukohast näevad need sätted ette eraldi raamatupidamise, mis on
lahutatud fraktsioonide muude tegevustega seotud tuludest ja kuludest.
Fraktsioonidel peavad olema raamatupidamissüsteemid, mille
üksikasjalikke eeskirju täpsustatakse. Need süsteemid peavad eristama
kulusid kolme osa kaupa (halduskulud, koosolekute kulud ning avaldamis-
ja reklaamikulud), mis on omakorda jagatud projektideks. Igal aastal
alates assigneeringute esimesest ülekandmisest fraktsioonidele peavad
fraktsioonid esitama aruande eelarvevahendite kasutamise kohta (maksed,
kohustused, reservid) asjaomases ajavahemikus. Nimetatud aruanne tuleb
esitada Euroopa Parlamendi presidendile ja eelarvekontrollikomisjoni
esimehele.9        Jaotises
„kasutamata assigneeringute tagastamine” täpsustatakse, et eraldatud
assigneeringuid võib maksekohustuste võtmiseks kasutada hiljemalt
nelikümmend päeva enne valimiste kuupäeva, tingimusel et makse
sooritatakse hiljemalt nelikümmend päeva pärast valimiste kuupäeva. Kõik
assigneeringud, mille kasutamine ei vasta kahele eelmainitud
kriteeriumile, tuleb Euroopa Parlamendile tagastada kolme kuu jooksul
arvates valimistest. Vajadusel võib Euroopa Parlament talle kuuluvad
summad sisse nõuda, pidades sama suure summa kinni assigneeringutest,
mis eraldatakse fraktsioonidele punkti 3706 alusel (täiendav
poliitiline tegevus).10      29.
oktoobril 1983 võttis juhatuse laiendatud koosseis, mis koosneb
juhatusest ja fraktsioonide esimeestest, vastu „1984. aasta
valimistel osalenud poliitiliste rühmituste kulude hüvitamiseks mõeldud
assigneeringute kasutamise eeskirja” (EÜT C 293, lk 1; edaspidi
„1983. aasta eeskiri”).11      Nimetatud
eeskiri täpsustab – nagu seda märgiti 1982. aasta otsuses –
31‑protsendilise reservi jaotamise põhimõtet. Tingimused, mis puudutavad
valimiskünnist, mille poliitilised rühmitused peavad sellest reservist
osa saamiseks ületama, on samad, mis sätestati juba 1982. aasta
otsuses. 1983. aasta eeskiri lisab, et poliitilised rühmitused, kes
tahavad kasutada 1% klauslit, peavad hiljemalt nelikümmend päeva enne
valimisi esitama Euroopa Parlamendi peasekretärile valimisliidu
deklaratsiooni. Eeskiri sisaldab veel mitmesuguseid eelarvevahendite
eraldamist käsitlevaid sätteid. Esindatud parteide, valimisnimekirjade
või -liitude puhul antakse eelarvevahendid fraktsioonide ja
fraktsioonilise kuuluvuseta parlamendiliikmete käsutusse alates
esimesest istungist pärast valimisi. Esindamata parteide,
valimisnimekirjade või -liitude puhul nähakse ette, et:–        kulude
hüvitamise taotlused tuleb koos kulusid tõendavate dokumentidega
esitada Euroopa Parlamendi peasekretärile 90 päeva jooksul arvates
tulemuste avaldamisest asjaomases liikmesriigis;–        ajavahemik,
mille jooksul võib kulusid pidada 1984. aasta valimistega seotud
kuludeks, algab 1. jaanuaril 1983 ja lõpeb nelikümmend päeva pärast
valimiste kuupäeva;–        taotlustele
tuleb lisada raamatupidamisdeklaratsioonid, mis tõendavad, et
kõnealused kulutused tehti Euroopa Parlamendi valimisteks;–        eespool
kirjeldatud fraktsioonide kuludele kohaldatavaid kriteeriume
kohaldatakse ka Euroopa Parlamendis esindamata rühmituste kulude suhtes.12      Hagejaks olev ühing esitab oma hagi toetuseks seitse väidet:1)      pädevuse puudumine;2)      asutamislepingute,
eelkõige EMÜ asutamislepingu artikli 138 ning esindajate üldist otsest
assambleesse valimist käsitleva akti artikli 7 lõike 2 ja artikli 13
rikkumine;3)      selle üldpõhimõtte rikkumine, mille kohaselt kõik kodanikud on valimisseaduse ees võrdsed;4)      EMÜ asutamislepingu artiklite 85 jj rikkumine;5)      Prantsuse
Vabariigi põhiseaduse rikkumine seeläbi, et ei järgitud põhimõtet, et
kõik kodanikud on seaduse ees võrdsed;6)      õigusvastasuse
ja kohaldamatuse vastuväide, kuna Prantsuse ministri poolt Euroopa
Ühenduste Nõukogus eelarvete arutelu ajal hääle andmine oli
õigusvastane, mis toob kaasa nõukogu arutelu ja eelarvemenetluse
järgnevate toimingute õigusvastasuse;7)      võimu
kuritarvitamine seeläbi, et Euroopa Parlamendi juhatus kasutas
punkti 3708 kirjendatud assigneeringuid selleks, et tagada
1979. aastal valitud Euroopa Parlamendi liikmete tagasivalimine. Hagi vastuvõetavus 1. Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste’i õigus olla kohtumenetluses pool13      Kui
kirjalik menetlus oli lõppenud, selgus, et 29. märtsi 1984. aasta
protokolliga otsustasid hagejaks olev ühing „Les Verts – Parti
écologiste” ning ühing „Les Verts – Confédération écologiste”, oma
tegevuse lõpetada ja ühineda, asutades uue ühingu nimega „Les Verts –
Confédération écologiste – Parti écologiste”. Viimane teatas endast
20. juunil 1984 Pariisi politseiprefektuurile (JORF, 8.11.1984, N.C., lk 10241, sissekanne, mis asendas ja tühistas need, mis olid ilmunud JORF-s
25.7.1984, N.C. 172, lk 6604 ja 6608). See uus ühing esitaski 1984.
aasta juunikuu Euroopa Parlamendi valimistel valimisnimekirja „Les Verts
– Europe Écologie” pärast seda, kui oli 28. aprillil 1984 esitanud
1983. aasta eeskirja artiklis 4 nimetatud
valimisliidudeklaratsiooni. Ühing esitas 23. juuli 1984. aasta
kirjaga Euroopa Parlamendi peasekretariaadile selle eeskirja alusel ka
kulude hüvitamise taotluse. Nimetatud taotluse alusel maksti talle välja
82 958 eküü suurune summa, mis arvutati välja, rakendades
saadud 680 080 häälele rahastamiskoefitsienti 0,1206596 iga hääle
kohta.14      Võttes
arvesse neid uusi asjaolusid, väitis Euroopa Parlament kõigepealt, et
hagejaks olev ühing, st „Les Verts – Parti écologiste”, kaotas tegevuse
lõpetamise tõttu õiguse olla käesoleva kohtumenetluse pool ning et
likvideerimise tarbeks õigusvõime säilitamise põhimõtet ei saa käesoleva
menetluse puhul kohaldada, kuna õigusvõime on uuele ühingule üle
läinud. Kuigi Euroopa Parlament ei vaidlustanud võimalust, et uus ühing
„Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste” võib jätkata
hagejaks oleva ühingu algatatud menetlust, märkis ta seejärel, et
selline jätkamine peab toimuma Euroopa Kohtu määratud tähtaja jooksul
ning tulenema selgelt uue ühingu organitest, kes on selleks põhikirja
kohaselt pädevad. Leides, et viimane tingimus ei ole täidetud, taotles
Euroopa Parlament hagiavalduse läbivaatamata jätmist.15      Esiteks
tuleb märkida, et 29. märtsi 1984. aasta protokollist selgub, et kahe
ühingu – sealhulgas hagejaks oleva ühingu – lõpetamine toimus
tingimusel, et need ühinevad, asutades uue ühingu. Tegevuse lõpetamine,
ühinemine ja uue ühingu asutamine toimusid seega ühe ja sama toiminguga,
nii et hagejaks oleva ühingu ja uue ühingu vahel on ajaline ja õiguslik
järjepidevus ning et esimese õigused ja kohustused läksid üle teisele.16      Teiseks
täpsustab ühinemisprotokoll sõnaselgelt, et pooleliolevad
kohtumenetlused, eriti need, mis algatati Euroopa Kohtus, „jätkuvad
samadel tingimustel” ja „samal viisil”.17      Kolmandaks
viitas Euroopa Parlament ise suulises menetluses uue ühingu
üleriigilise regioonidevahelise nõukogu 16. ja 17. veebruari
1985. aasta otsusele. Vastavalt sellele otsusele, mille uue ühingu
nõustaja suulises menetluses ette luges, otsustas üleriigiline
regioonidevaheline nõukogu, kes on pädev kohtus menetlusosaline olema,
Euroopa Parlamendi viivitavat hoiakut silmas pidades selgelt jätkata
ühingu „Les Verts – Parti écologiste” algatatud menetlust.18      Selles
olukorras ei ole mingit kahtlust uue ühingu soovis säilitada ja jätkata
menetlust, mille algatas üks ühingutest, mille õigusjärglane uus ühing
on ja milles osalemise volitus uuele ühingule sõnaselgelt üle anti, ning
Euroopa Parlamendi vastupidised nõuded tuleb tagasi lükata.19      Kuigi
Euroopa Parlament ei ole esitanud asutamislepingu artikli 173 alusel
ühtegi vastuvõetamatuse väidet, peab Euroopa Kohus omal algatusel
kontrollima, kas artiklis 173 sätestatud tingimused on täidetud. Antud
juhul tundub olevat vajalik vastata sõnaselgelt järgmistele küsimustele:
kas Euroopa Kohus on pädev lahendama Euroopa Parlamendi õigusakti peale
asutamislepingu artikli 173 alusel esitatud tühistamishagi; kas
1982. aasta otsus ja 1983. aasta eeskiri on õigusaktid, mille
eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele; kas
need õigusaktid puudutavad hagejaks olevat ühingut otseselt ja
isiklikult asutamislepingu artikli 173 teise lõigu tähenduses. 2.
Euroopa Kohtu pädevus lahendada asutamislepingu artikli 173 alusel
Euroopa Parlamendi õigusakti peale esitatud tühistamishagi 20      Esiteks
tuleb märkida, et 1982. aasta otsuse ja 1983. aasta eeskirja
võtsid vastu Euroopa Parlamendi organid ning et seega tuleb neid
vaadelda kui Euroopa Parlamendi õigusakte.21      Hagejaks
olev ühing leiab, et võttes arvesse asutamislepingu artiklit 164, ei
saa Euroopa Kohtule usaldatud ülesanne kontrollida institutsioonide
õigusaktide seaduslikkust piirduda nõukogu ja komisjoni aktidega, kuna
selline piirang tooks kaasa õigusemõistmisest keeldumise.22      Euroopa
Parlament leiab samuti, et vastavalt asutamislepingu artiklis 164
määratletud üldisele ülesandele tagada seaduslikkus võib Euroopa Kohus
kontrollida ka muude kui nõukogu ja komisjoni aktide seaduslikkust.
Artiklis 173 esitatud võimalike kostjate loetelu ei ole parlamendi
arvates ammendav. Euroopa Parlament ei vaidlusta, et sellistes
valdkondades nagu eelarve ja otseste valimiste korraldamisega seotud
küsimused, mille puhul parlamendi volitused on asutamislepingute
muutmise teel suurenenud ja mille korral parlament võib ise õigusakte
vastu võtta, allub ta Euroopa Kohtu teostatavale kohtulikule
kontrollile. Teiste otseste valimiste teabekampaania
kaasfinantseerimiseks assigneeringute eraldamisel teostab Euroopa
Parlament otseselt talle antud õigusi. Seega ei leia ta, et tema poolt
antud valdkonnas vastuvõetud õigusaktid jäävad kohtuliku kontrolli alt
välja. Samas leiab Euroopa Parlament, et asutamislepingu artikli 173
laiendav tõlgendamine, mille kohaselt saab tema õigusaktide peale
esitada tühistamishagi, peaks andma talle omakorda õiguse esitada
tühistamishagi nõukogu ja komisjoni õigusaktide peale.23      Selles
küsimuses tuleb kõigepealt rõhutada, et Euroopa Majandusühendus on
õigusel rajanev ühendus, kuna nii selle liikmesriikide kui ka
institutsioonide suhtes teostatakse järelevalvet, mille raames
kontrollitakse nende õigusaktide vastavust põhiseaduslikule alusele ehk
asutamislepingule. Nimelt kehtestab asutamisleping esiteks artiklite 173
ja 184 ning teiseks artikliga 177 õiguskaitsevahendite ja menetluste
täieliku süsteemi, mis on mõeldud selleks, et usaldada Euroopa Kohtule
institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kontrollimine. Füüsilised ja
juriidilised isikud on seega kaitstud selle eest, et nende suhtes
kohaldatakse üldakte, mida nad ei saa asutamislepingu artikli 173 teises
lõigus esitatud vastuvõetavuse erisätete tõttu otse Euroopa Kohtus
vaidlustada. Kui nende õigusaktide rakendamine halduskorras on ühenduse
institutsioonide ülesanne, võivad füüsilised ja juriidilised isikud
esitada otse Euroopa Kohtule hagi rakendusaktide peale, mis on neile
adresseeritud või mis puudutavad neid otseselt ja isiklikult, ning
tugineda oma hagis sellele, et rakendusakti aluseks olev üldakt on
õigusvastane. Kui õigusakti peavad rakendama siseriiklikud organid,
võivad füüsilised ja juriidilised isikud siseriiklikus kohtus tugineda
üldaktide tühisusele ning saavutada selle, et kohus esitab selles
küsimuses eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule.24      On
tõsi, et erinevalt asutamislepingu artikli 177 tekstist, mis käsitleb
institutsioonide õigusakte ilma muude täpsustusteta, nimetab
asutamislepingu artikkel 173 vaid nõukogu ja komisjoni õigusakte.
Asutamislepingu süsteemi eesmärk on aga siiski võimaldada vaidlustada
otse „kõik institutsioonide poolt vastuvõetud meetmed, millel on
kavandatavalt õiguslikud tagajärjed”, nagu Euroopa Kohus rõhutas juba
oma 31. märtsi 1971. aasta otsuses kohtuasjas 22/70: komisjon v.
nõukogu (EKL 1971, lk 263). Euroopa Parlamenti ei ole
otseselt nimetatud nende institutsioonide hulgas, kelle õigusakte võib
vaidlustada, sest EMÜ asutamislepingu algne versioon andis talle üksnes
konsultatiivse ja poliitilise kontrolli pädevuse, mitte aga õigust võtta
vastu õigusakte, mille eesmärk on luua õiguslikke tagajärgi
kolmandatele isikutele. ESTÜ asutamislepingu artikkel 38 näitab, et
valdkonnas, milles parlamendil on algusest peale olnud õigus võtta vastu
kohustuslikke õigusnorme, näiteks sama asutamislepingu artikli 95
neljanda lõigu viimase lause alusel, ei ole tema õigusaktide peale
tühistamishagide esitamine põhimõtteliselt välistatud.25      Samal
ajal kui ESTÜ asutamislepingu raames käsitletakse institutsioonide
õigusaktide peale esitatud tühistamishagi kahes eraldi õigusnormis,
reguleerib seda EMÜ asutamislepingu raames ainult artikkel 173, millel
on niisiis üldine iseloom. Asutamislepingu artikli 173 tõlgendus, mis
arvab vaidlustatavate õigusaktide hulgast välja Euroopa Parlamendi
õigusaktid, viiks tulemuseni, mis on vastuolus nii asutamislepingu
mõttega, mida väljendab artikkel 164, kui ka selle süsteemiga.
Õigusaktid, mida Euroopa Parlament võtab vastu EMÜ asutamislepingu
raames, võivad juhul, kui Euroopa Kohus ei saa neid kontrollida, sekkuda
liikmesriikide või teiste institutsioonide pädevusse või ületada nende
vastuvõtja pädevuse piire. Seepärast on alust leida, et Euroopa
Parlamendi selliste õigusaktide peale, mille eesmärk on luua õiguslikke
tagajärgi kolmandatele isikutele, võib esitada tühistamishagi.26      Nüüd
tuleb uurida küsimust, kas 1982. aasta otsus ja 1983. aasta
eeskiri on õigusnormid, mille eesmärk on luua õiguslikke tagajärgi
kolmandatele isikutele. 3. Kas 1982.
aasta otsus ja 1983. aasta eeskiri on õigusaktid, mille eesmärk on luua
õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele?27      Mõlemad
vaidlustatud õigusaktid puudutavad Euroopa Parlamendi eelarvesse
kirjendatud assigneeringute jaotamist 1984. aasta Euroopa
Parlamendi valimiste ettevalmistamiseks. Need õigusaktid käsitlevad
assigneeringute eraldamist kolmandatele isikutele kulude katteks, mis on
seotud tegevusega väljaspool Euroopa Parlamenti. Need reguleerivad
selles osas nii nende poliitiliste rühmituste õigusi ja kohustusi, kes
olid juba esindatud Euroopa Parlamendis 1979. aastal, kui ka nende
õigusi ja kohustusi, kes osalesid 1984. aasta valimistel. Mainitud
õigusaktid määravad kindlaks igale rühmitusele eraldatava
assigneeringute osa kas vastavalt nende 1979. aastal saadud kohtade
arvule või 1984. aastal saadud häälte arvule. Sellega loovad need
õigusaktid õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele, mistõttu saab
nende peale esitada hagi asutamislepingu artikli 173 alusel.28      Argument,
mille kohaselt takistab kontrollikojale asutamislepingu artikliga 206a
usaldatud järelevalveülesanne Euroopa Kohut oma kontrolli teostamast,
tuleb tagasi lükata. Kontrollikoda võib nimelt uurida vaid kulude
seaduslikkust lähtuvalt eelarvest ja teisesest õigusaktist, millest kulu
tuleneb (mida üldiselt nimetatakse alusaktiks). Seega on kontrollikoja
järelevalveülesanne igal juhul eraldiseisev Euroopa Kohtu omast, mis
puudutab alusakti seaduslikkust. Käesolevas asjas vaidlustatud
õigusaktid on tegelikult alusaktiga võrdväärsed, kuivõrd need näevad
ette kulu põhimõtte ja määravad kindlaks selle kulutuse tegemise viisid. 4.
Kas vaidlustatud õigusaktid puudutavad hagejaks olevat ühingut otseselt
ja isiklikult asutamislepingu artikli 173 teise lõigu tähenduses?29      Hagejaks
olev ühing rõhutab, et tal on õigusvõime ning et vaidlustatud otsused,
mille alusel toetatakse konkureerivaid poliitilisi rühmitusi, puudutavad
teda otseselt ja isiklikult.30      Euroopa
Parlament leiab, et kehtiva Euroopa Kohtu praktika kohaselt, mis
käsitleb seda tingimust, on hagejaks oleva ühingu hagi vastuvõetamatu.
Parlament arutleb siiski, kas asutamislepingu artikli 173 esimese lõigu
laiendav tõlgendamine ei peaks mõjutama selle sätte teise lõigu
tõlgendamist. Selles suhtes rõhutab ta, et hagejaks olev ühing ei ole
mitte mis tahes kolmas isik, vaid ta asetseb poliitilise parteina
eelisõigustatud hagejate ja tavaliste üksikisikute vahel. Parlamendi
arvates tuleb võtta ühenduse tasemel arvesse poliitiliste parteide
eriülesannet. Nende eriline seisund põhjendab parlamendi arvates seda,
et neil on asutamislepingu artikli 173 teise lõiguga ette nähtud õigus
esitada hagi õigusaktide vastu, mis täpsustavad, millistel tingimustel
ja millises summas nad saavad Euroopa Parlamendilt otseste valimiste
puhul eelarvevahendeid parlamendi tutvustamiseks. Kostja vastuses
järeldab Euroopa Parlament eelnevast, et 1983. aasta eeskiri
puudutab poliitilisi parteisid isiklikult ja otseselt.31      Kõigepealt
tuleb märkida, et vaidlustatud õigusaktid puudutavad hagejaks olevat
ühingut otseselt. Need moodustavad tervikliku normide kogumi, millest
endast juba piisab ja mis ei nõua mingit rakendusnormi, kuna igale
asjaomasele poliitilisele rühmitusele eraldatava assigneeringu
arvutamine on automaatne ning selle puhul ei ole mingit kaalutlusõigust.
32      Jääb
üle kontrollida, kas vaidlustatud õigusaktid puudutavad hagejaks olevat
ühingut isiklikult.33      Selle
küsimuse uurimisel tuleb keskenduda 1982. aasta otsusele. See otsus
kiitis heaks punkti 3708 kirjendatud assigneeringute poliitilistele
rühmitustele eraldamise põhimõtte; seejärel määras kindlaks
assigneeringute osa, mis läheb 1979. aastal valitud assamblees
moodustatud fraktsioonidele ning fraktsioonilise kuuluvuseta
assambleeliikmetele (69%), ja assigneeringute osa, mis on mõeldud
jaotamiseks kõigi selliste poliitiliste rühmituste vahel – olenemata
sellest, kas nad on 1979. aastal valitud assamblees esindatud või
mitte –, kes võtsid osa 1984. aasta valimistest (31%); lõpuks
jaotas 69% assigneeringutest fraktsioonide ja fraktsioonilise
kuuluvuseta parlamendiliikmete vahel. 1983. aasta eeskirjas
piirduti sellega, et kinnitati 1982. aasta otsust ja täiendati
seda, täpsustades 31‑protsendilise reservi jaotamise põhimõtet. Seda
tuleb niisiis vaadelda 1982. aasta otsuse lahutamatu osana.34      1982.
aasta otsus puudutab kõiki poliitilisi rühmitusi, isegi kui neid
koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas nad on 1979. aastal
valitud assamblees esindatud või mitte.35      Käesolev
hagi puudutab olukorda, mis ei ole Euroopa Kohtus veel arutlusel olnud.
Kuna mõnel poliitilisel rühmitusel oli institutsioonis esindajaid,
osalesid nad sellise otsuse tegemises, mis käsitleb samaaegselt nende
endi kui ka konkureerivate esindamata rühmituste kohtlemist. Selles
olukorras ning kuna tegemist on riigieelarveliste vahendite jaotamisega
valimiste ettevalmistamiseks ja kuna see jaotamine on väidetavalt
ebavõrdne, saab üksnes esindatud rühmitusi, kes olid vaidlustatud akti
vastuvõtmise ajal identifitseeritavad, pidada isiklikult puudutatuteks.36      Selline
tõlgendamine viiks selleni, et samadel valimistel konkureerivatele
rühmitustele tagataks erinev kohtulik kaitse. Esindamata rühmitused ei
saa takistada kõnealuste assigneeringute vaidlusalust jaotamist enne
valimiskampaania algust, kuna nad saavad alusotsuse õigusvastasusele
tugineda alles hagis, mis on esitatud üksikotsuste vastu, millega
keeldutakse neile hüvitamast ettenähtust suuremaid summasid. Esindamata
rühmitustel oleks seega võimatu enne valimiste toimumist esitada Euroopa
Kohtule tühistamishagi ja nad ei saaks ka taotleda Euroopa Kohtult
asutamislepingu artikli 185 alusel vaidlustatud alusakti täitmise
peatamist. 37      Selles
olukorras on alust leida, et hagejaks olevat ühingut, mis oli
1982. aasta otsuse vastuvõtmise ajaks asutatud ning kes võis
esitada 1984. aasta valimistele kandidaate, puudutavad vaidlustatud
õigusaktid isiklikult.38      Kõiki neid kaalutlusi arvestades tuleb järeldada, et hagi on vastuvõetav. Hagi põhiküsimus39      Oma
kolmes esimeses väites nimetab hageja Euroopa Parlamendi väljatöötatud
süsteemi valimiskampaania kulude hüvitamise süsteemiks.40      Oma
esimeses väites ütleb hageja, et asutamisleping ei sisalda ühtegi
õiguslikku alust sellise süsteemi vastuvõtmiseks. Teises väites
tõdetakse, et igal juhul sisaldub see valdkond asutamislepingu artikli
138 lõikes 2 viidatud ühtse valimismenetluse mõistes ning et seega jääb
antud valdkond otsestel üldistel valimistel assambleesse esindajate
valimist käsitleva akti artikli 7 lõike 2 alusel liikmesriikide
seadusandjate pädevusse. 41      Hagejaks
oleva ühingu kolmas väide mõistab hukka selle, et poliitilistel
rühmitustel ei ole võrdsed võimalused, sest need rühmitused, kes olid
esindatud juba 1979. aastal valitud parlamendis, osalevad
punkti 3708 kirjendatud assigneeringute jaotamises kaks korda.
Viimased saavad kõigepealt osa 69%-st, mis on mõeldud 1979. aastal
valitud assamblee fraktsioonidele ja fraktsioonilise kuuluvuseta
parlamendiliikmetele, ning osalevad ka 31-protsendilise reservi
jaotamisel. Nad on seega oluliselt soodsamas olukorras võrreldes
rühmitustega, kellel ei olnud 1979. aastal valitud assamblees veel
esindajaid. 42      Euroopa
Parlament vastab kahele esimesele väitele korraga. Parlament leiab, et
need kaks väidet on omavahel vastuolus: küsimus kas kuulub või ei kuulu
ühenduse pädevusse, kuid on välistatud, et hagejaks olev ühing saaks
väita mõlemat. Euroopa Parlament rõhutab eelkõige, et tegemist ei ole
valimiskampaania kulude hüvitamise süsteemiga, vaid sellises
teabekampaanias osalemisega, mis on mõeldud parlamendi tutvustamiseks
valijatele valimiste puhul, nagu tõendavad selgelt nii punkti 3708
selgitus kui ka rakenduseeskiri. Euroopa Parlamendi osalemine sellises
teabekampaanias tuleneb pädevusest, mille olemasolu on Euroopa Kohus
tunnustanud oma 10. veebruari 1983. aasta otsuses kohtuasjas 230/81:
Luksemburg v. Euroopa Parlament (EKL 1983, lk 255,
287), mille kohaselt võib parlament reguleerida oma sisemist korraldust
ja võtta „asjakohaseid meetmeid selleks, et tagada parlamendi
nõuetekohane toimimine ja menetluste kulgemine”. Kuna tegemist ei ole
valimiskampaania kulude hüvitamisega, ei ole esimene ja teine väide
põhjendatud.43      Lisaks
taotleb Euroopa Parlament kolmanda väite tagasilükkamist, sest võrdsete
võimaluste põhimõtet ei ole rikutud. Eeskirja eesmärk on võimaldada
parlamendi kohta tõhusalt teavet anda. 1979. aastal valitud
assamblees esindatud poliitilised parteid on juba näidanud, et nende
tegevus toimub eurointegratsiooni huvides. Kuna need on suuremad
rühmitused, on nad esindatud suuremal määral ja võimelised levitama enam
teavet. Seega on põhjendatud neile teabekampaaniaks suuremate summade
eraldamine. 69% assigneeringute jaotamine enne teabekampaaniat ja 31%
jaotamine kõikide valimistel osalenud poliitiliste rühmituste
rahastamiseks tagantjärele on otsus, mis on tehtud Euroopa Parlamendi
poliitilist kaalutlusvabadust kasutades. Nagu Euroopa Parlament
kohtuistungil veel täpsustas, otsustasid juhatus ja juhatuse laiendatud
koosseis jaotada assigneeringud põhimõtte järgi, mis võtab loomulikult
arvesse erinevate rühmituste olulisust ülesandes laiendada
liikmesriikide avaliku arvamuse käsitlust poliitilisest
integratsioonist.44      Kõigepealt
tuleb veel kord kinnitada, et Euroopa Parlamendil on õigus talle
asutamislepingutega antud sisemise korralduse pädevuse kohaselt võtta
sobivaid meetmeid selleks, et tagada parlamendi nõuetekohane toimimine
ja menetluste kulgemine, nagu nähtub juba eespool viidatud
10. veebruari 1983. aasta otsusest. Tuleb siiski täpsustada,
et väljatöötatud rahastamissüsteem ei kuulu selle sisemise korralduse
pädevuse kasutamisalasse, kui selgub, et seda ei saa eristada
valimiskampaania kulude kindlasummalise hüvitamise süsteemist.45      Selleks
et uurida kolme esimese väite põhjendatust, tuleb esiteks kindlaks teha
vaidlustatud õigusaktidega kehtestatud rahastamissüsteemi tegelik
olemus.46      Kõigepealt
tuleb selles suhtes märkida, et vaidlustatud õigusaktid ei ole
kindlasti üheselt mõistetavad. 1982. aasta otsus näitab lihtsalt, et see
reguleerib punkti 3708 kirjendatud assigneeringute jaotamist,
samal ajal kui asutusesisene memorandum, mis selle kokku võtab, räägib
otse valimiskampaania rahastamisest. Mis puudutab 1983. aasta eeskirja,
siis see ei täpsusta, kas kulud, mille hüvitamise see ette näeb, peavad
olema seotud Euroopa Parlamenti puudutava teabega või nende
seisukohtadega, mille poliitilised rühmitused on võtnud ja kavatsevad
tulevikus võtta.47      On
tõsi, et 1982. aasta normid eelarvevahendite kasutamise kohta näevad
ette, et eraldatud vahendeid võib kasutada vaid seoses 1984. aasta
valimiste teabekampaaniaga. Selle tagamiseks täpsustas eeskiri
kululiike, mida võib katta, nimetas isikud, kes vastutavad vahendite
nõuetekohase kasutamise eest, kohustas pidama eraldiseisvat
raamatupidamist, milles erinevad kululiigid on esitatud eraldi, ning
nõudis, et eelarvevahendite kasutamise kohta esitataks aruandeid.
Euroopa Parlament pidi tagama, et fraktsioonide käsutusse antud
vahendeid kasutataks põhiliselt koosolekute ja avaldamiskulude
(brošüürid, ajalehekuulutused, plakatid) hüvitamiseks.48      Tuleb
siiski rõhutada, et nendest normidest ei piisa selleks, et kõrvaldada
antud teabe iseloomu mitmetimõistetavust. Nimelt ei kehtestanud ka
1982. aasta normid tingimust, mis seoks vahendite eraldamise
levitatud sõnumite laadiga. Euroopa Parlament leiab, et oma tegevusest
rääkides jagavad kandidaadid teavet selle kohta, kuidas parlamentaarne
institutsioon oma ülesannet täitis. On selge, et sellist tüüpi
teabekampaanias, mida Euroopa Parlament nimetab vastuoluliseks, on teave
Euroopa Parlamendi rolli kohta ja parteipropaganda teineteisest
lahutamatud. Euroopa Parlament tunnistas kohtuistungil, et tema
liikmetel ei ole võimalik teha vahet rangelt valimisreklaami ja lihtsalt
teabe vahel.49      Lõpuks
tuleb märkida, et poliitiliste rühmituste käsutusse antud
eelarvevahendeid võis kulutada valimiskampaania ajal. See on eelkõige
selge nende vahendite puhul, mis tulevad 1984. aasta valimistel
osalenud rühmituste vahel jaotatud 31‑protsendilisest reservist. Nimelt
võidakse hüvitada neid kulutusi, mis tehti 1984. aasta Euroopa
Parlamendi valimisteks ajavahemikus 1. jaanuar 1983 kuni
nelikümmend päeva pärast valimisi. See kehtib ka 69% assigneeringute
kohta, mis jagatakse igal aastal 1979. aastal valitud assamblee
fraktsioonide ja fraktsioonilise kuuluvuseta parlamendiliikmete vahel.
Eespool viidatud 1982. aasta normidest selgub nimelt, et kolmandik
nende assigneeringute kogusummast (millest on lahutatud kindlasummalised
toetused) makstakse alles pärast 1984. aasta valimisi. Lisaks võib
selle 69% hulgast eraldatavaid vahendeid hiljemalt nelikümmend päeva
enne valimisi kasutada reservi moodustamiseks ja maksekohustuste
võtmiseks, tingimusel et makseid ei sooritata hiljem kui nelikümmend
päeva pärast valimisi.50      Selles
olukorras on alust leida, et väljatöötatud rahastamissüsteem ei ole
eristatav valimiskampaania kulude kindlasummalise hüvitamise süsteemist.51      Teiseks
tuleb uurida, kas vaidlustatud õigusakte vastu võttes rikuti
20. septembri 1976. aasta esindajate üldist otsest
assambleesse valimist käsitleva akti artikli 7 lõiget 2.52      Selle
sätte kohaselt „kuni ühtse valimismenetluse jõustumiseni ja võttes
arvesse käesoleva akti muid sätteid, reguleerivad valimismenetlust igas
liikmesriigis siseriiklikud sätted”.53      Selle
sätte kohaselt hõlmab valimismenetluse mõiste eelkõige norme, mille
eesmärk on tagada valimistoimingute seaduslikkus ja erinevate
kandidaatide võrdsed võimalused valimiskampaania ajal. Normid, mis
kehtestavad valimiskampaania kulude hüvitamise süsteemi, kuuluvad
samasse kategooriasse.54      Valimiskampaania
kulude hüvitamise probleem ei kuulu nende küsimuste hulka, mida
reguleerib 1976. aasta akt. Sellest tulenevalt kuulub kehtiva ühenduse
õiguse kohaselt valimiskampaania kulude hüvitamise süsteemi kehtestamine
ja selle üksikasjalike eeskirjade kindlaksmääramine veel liikmesriikide
pädevusse.55      Hageja
väitega, mis põhineb 1976. aasta akti artikli 7 lõike 2 rikkumisel,
tuleb nõustuda. Seega ei ole vaja võtta seisukohta teiste esitatud
väidete osas. Kohtukulud 56      Kodukorra
artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud
hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Hageja ei nõudnud
kohtukulude väljamõistmist kostjalt. Sellest tuleneb, et kuigi
kohtuotsus on tehtud kostja kahjuks, kannab kumbki pool oma kohtukulud
ise.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUS_otsustab:1.      Tühistada
Euroopa Parlamendi juhatuse 12. oktoobri 1982. aasta otsus,
mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve punkti 3708 kirjendatud
assigneeringute jaotamist, samuti 29. oktoobri 1983. aasta
juhatuse laiendatud koosseisu kehtestatud eeskiri, mis käsitleb
1984. aasta valimistel osalenud poliitiliste rühmituste kulude
hüvitamiseks mõeldud assigneeringute kasutamist.2.      Kumbki pool kannab oma kohtukulud ise.KoopmansEverlingBahlmannJolietBoscoDueGalmotKakourisO’HigginsKuulutatud avalikul kohtuistungil 23. aprillil 1986 Luxembourgis.Kohtusekretär       Presidendi ülesannetesP. Heim       T. Koopmans             koja esimees * Kohtumenetluse keel: prantsuse.