61984C0179
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MARCO DARMON
vom 23. Mai 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die Einführung einer „Mitverantwortungsabgabe“ durch die Verordnung Nr. 1079/77 des Rates vom 17. Mai 1977, um die es im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht, beruht auf folgender Feststellung:
„Die Marktlage für Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft ist durch strukturelle Überschüsse gekennzeichnet, die sich aus einem Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei den ... Erzeugnissen ergeben“ (erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1079/77, ABl. L 131, S. 6).
Tatsächlich ist der Verbrauch innerhalb der Gemeinschaft, wie die folgende Grafik zeigt, nur um etwa 0,5 % pro Jahr gestiegen und stagniert nunmehr bzw. nimmt sogar ab, während das Erzeugungspotential der Milchviehbestände während der letzten zehn Jahre um ungefähr 2,5 % jährlich zugenommen hat.
Diese Situation ist in dem Zusammenhang zu beurteilen, der sich aus der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse durch die Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 148, S. 13) ergibt, die den Erzeugern eine gewisse Stabilität ihrer Einkommen dadurch gewährleistet, daß die dafür vorgesehenen nationalen Stellen bestimmte Verarbeitungserzeugnisse der Milch, namentlich Butter und Magermilchpulver, zu einem Mindestpreis, dem Interventionspreis, aufkaufen (Artikel 5 und 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68).
Der strukturelle Charakter des auf dem Markt bestehenden Ungleichgewichts führte zusammen mit diesen Stützungsmaßnahmen zu einem Ansteigen der Milchlieferungen an die Molkereien zum Zweck der Verarbeitung zu interventionsfähigen Erzeugnissen: Heute betragen diese Lieferungen mehr als 90 % der Kuhmilcherzeugung in der Gemeinschaft. Konkret haben sich aufgrund dieser Situation nach und nach hohe Überschüsse gebildet, die Butter- oder Milchpulver-„Berge“, deren finanzielle Verwaltung außerordentlich teuer ist. So haben die Buttervorräte nach den Angaben, die die Kommission auf Ersuchen des Gerichtshofes gemacht hat, im Jahre 1977 155000 Tonnen überstiegen und im Jahre 1985 mehr als 850000 Tonnen betragen. Die Magermilchpulvervorräte überstiegen in den Jahren 1976 und 1977 eine Million Tonnen und erreichten nach einem Absinken zwischen 1978 und 1982 im Jahre 1984 erneut ungefähr 980000 Tonnen.
Angesichts dieser Situation begann die Gemeinschaft, um das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage wiederherzustellen, eine Politik der Marktregelung zu betreiben, wobei sie zugleich auf den Verbrauch und die Erzeugung Einfluß nahm. Die Maßnahmen zur Stimulierung des Verbrauchs umfaßten namentlich verbilligte Butterverkäufe (Verordnung Nr. 880/77 des Rates vom 26. April 1977, ABl. L 106, S. 31), Verbrauchsbeihilfen für zur Verfütterung bestimmtes Magermilchpulver (Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977, ABl. L 205, S. 11) sowie Maßnahmen zur Verkaufsförderung, Werbung und Marktforschung in der Gemeinschaft (Verordnung Nr. 723/78 der Kommission vom 10. April 1978, ABl. L 198, S. 5). Zur Senkung der Erzeugung wurden namentlich Prämien für die Nichtvermarktung und die Umstellung eingeführt (Verordnung Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977, ABl. L 131, S. 1) ferner das zeitweilige Verbot von Beihilfen zum Ankauf von Milchkühen (Verordnung Nr. 1081/77 des Rates vom 17. Mai 1977, ABl. L 131, S. 10) sowie Beschränkungen der Investitionsbeihilfen (Verordnung Nr. 1946/81 des Rates vom 30. Juni 1981, ABl. L 197, S. 32). Die im Jahre 1977 eingeführte Abgabe gehört zu dieser zweiten Art von Maßnahmen.
2.
In diesem von der Gemeinschaft geschaffenen System nimmt die Mitverantwortungsabgabe eine besondere Stelle ein, da sie nach der Ansicht des Gesetzgebers eine Möglichkeit darstellt, unmittelbar auf das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage einzuwirken, um „ein[en] engere[n] Zusammenhang zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten für Milcherzeugnisse“ herzustellen (zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1079/ 77).
Welches sind nun ihre Merkmale? Wie Generalanwalt Mayras in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 138/78 (Stölting, Slg. 1979, 713) ausgeführt hat, ist die Abgabe allgemein anwendbar; denn sie hat zu zahlen
„jeder Milcherzeuger für die Mengen Milch, die an einen milchbe- oder -verarbeitenden Betrieb geliefert werden, sowie ... für die Mengen Milch, die er in Form anderer Milcherzeugnisse verkauft,“
mit Ausnahme der in den Berggebieten erzeugten Milch (Artikel 1 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1079/77). Die Höhe der Abgabe richtet sich nach drei veränderlichen Größen: der Marktlage, den Angebots- und Nachfrageprognosen und der Entwicklung der Lagerbestände; sie muß sich jedoch innerhalb einer Spanne von mindestens 1,5 % und höchstens 4 % des Richtpreises halten (Artikel 2 Absätze 2 und 3).
Der Richtpreis bildet somit die für das betreffende Milchwirtschaftsjahr geltende Berechnungsgrundlage der Abgabe (Artikel 2 Absatz 3). Der Richtpreis ist bekanntlich der Milchpreis,
„der für die von den Erzeugern im Milchwirtschaftsjahr insgesamt verkaufte Milch angestrebt wird, und zwar entsprechend den Absatzmöglichkeiten, die sich auf dem Markt der Gemeinschaft und den Märkten außerhalb der Gemeinschaft bieten“.
Ferner wird der Richtpreis — und dies ist im vorliegenden Fall von ganz besonderer Bedeutung — „für Milch mit 3,7 V; H. Fettgehalt frei Molkerei“ festgesetzt (Artikel 3 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 804/68).
Die Molkerei behält die Abgabe von dem den Erzeugern gezahlten Preis ein (Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1079/ 77). Die auf diese Weise im Namen der Gemeinschaft eingenommenen Beträge werden an dafür vorgesehene nationale Stellen überwiesen und, wie die Organe auf Befragen des Gerichtshofes ausgeführt haben, später über den Gemeinschaftshaushalt zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor und namentlich der Maßnahmen verwandt, die in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1079/77 zur Erweiterung der Märkte für Milcherzeugnisse vorgesehen sind.
Die Mitverantwortungsabgabe, die ursprünglich bis zum Ende des Milchwirtschaftsjahrs 1979/80 gelten sollte (Artikel 1 Absatz 1), wurde während der nachfolgenden Wirtschaftsjahre regelmäßig erneuert: Das Fortbestehen des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage erklärt ihre Aufrechterhaltung, aber auch die Entwicklung ihrer Höhe: Diese wurde abweichend von dem ursprünglich vorgesehenen Mindestsatz von ursprünglich 0,5 % (Artikel 2 der Verordnung Nr. 1001/78 des Rates vom 12. Mai 1978, ABl. L 130, S. 11) auf 3 % für das Milchwirtschaftsjahr 1984/85 festgesetzt (Verordnung Nr. 1861/84 des Rates vom 31. März 1984, ABl. L 90, S. 21). Mehr noch, sie wurde im Jahre 1984 durch eine „Zusatzabgabe“ ergänzt, die in abschreckender Höhe — bis zu 100 % des Richtpreises — auf die Milchmengen erhoben wird, die eine bestimmte Vergleichsmenge übersteigen (Verordnungen Nrn. 856 und 857/84 des Rates vom 31. März 1984, ABl. L 90, S. 10 und 13).
3.
Im vorliegenden Fall hat der Kläger des Ausgangsverfahrens die Art und Weise der Berechnung der Mitverantwortungsabgabe vor der Pretura Unificata Cremona in Frage gestellt.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens, ein italienischer Züchter, der die in seinem Betrieb erzeugte Milch an einen der Betriebe der Molkerei Invernizzi SpA liefert, hat gegen diese Firma und gegen das Schatzministerium, in dessen Namen sie gehandelt hatte, vor dem genannten Gericht Klage auf Rückzahlung des Betrages erhoben, der als Mitverantwortungsabgabe von dem Kaufpreis der im April und Mai 1983 gelieferten Milch einbehalten worden war.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens führte zur Begründung seiner Klage aus, die Gemeinschaftsregelung zur Einführung der Mitverantwortungsabgabe sei rechtswidrig, da sie bestimmte Erzeuger der Gemeinschaft schwer benachteilige. Die Pretura Cremona, die dieselben Zweifel hegt und sich im übrigen fragt, ob die Abgabe fiskalischen Charakter hat, was für die Bestimmung ihrer Zuständigkeit wesentlich ist, hat dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„1)
Sind die Verordnungen Nr. 1079/77 des Rates und Nr. 1822/77 der Kommission (mit den nachfolgenden Änderungen und Ergänzungen), durch die die Mitverantwortungsabgabe für Milch — die nicht zu den sogenannten ‚eigenen Mitteln‘ im Sinne des Beschlusses des Rates vom 21. April 1970 gehört — eingeführt und geregelt wurde, dahin auszulegen, daß diese Abgabe keinen fiskalischen Charakter hat?
2)
Sind die Verordnungen (EWG) Nr. 1079/77 und Nr. 1822/77, insbesondere ihr jeweiliger Artikel 2, durch die eine Mitverantwortungsabgabe eingeführt wurde, die Erzeugnisse, die unterschiedlich zusammengesetzt und folglich unterschiedlich geeignet sind, zu Butter- und Milchpulverüberschüssen zu führen, gleich belastet, wegen Verletzung des Diskriminierungsverbots des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag sowie wegen Ermessensmißbrauchs aufgrund offensichtlicher Unlogik rechtswidrig und deshalb aufzuheben?“
4.
Wie sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergibt, stellt die Qualifizierung der Mitverantwortungsabgabe — fiskalisch oder nicht — ein besonderes Problem für die Pretura Cremona dar, denn nach den internen Rechtsvorschriften wäre sie bei Bejahung des fiskalischen Charakters dieser Abgabe für die Entscheidung über den ihr vorliegenden Rechtsstreit nicht zuständig. Meines Wissens haben Sie bisher noch keine Gelegenheit gehabt, zu der eventuellen Wechselwirkung zwischen der Rechtsnatur einer Gemeinschaftsabgabe und der Verteilung der gerichtlichen Zuständigkeit in einem Mitgliedstaat Stellung zu nehmen.
Wenn diese Frage auch formal die Auslegung von Gemeinschaftsverordnungen betrifft, könnte sie Sie jedoch veranlassen, die Verfahrensbestimmungen des nationalen Rechts in maßgebender Weise zu beurteilen.
Ich möchte insoweit daran erinnern, daß Sie in ständiger Rechtsprechung entschieden haben, daß beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts
„Rechtsstreitigkeiten über die Erstattung für Rechnung der Gemeinschaft erhobener Beträge in die Zuständigkeit der nationalen Gerichte fallen und von diesen in Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden sind, soweit das Gemeinschaftsrecht die Materie nicht geregelt hat“.
Folglich ist es Sache der nationalen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats,
„die zuständigen Gerichte zu bestimmen und diejenigen Verfahrensmodalitäten der gerichtlichen Geltendmachung von Ansprüchen zu regeln, die den Schutz der den einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte sichern sollen ...“ (Rechtssache 265/78, Ferwerda, Slg. 1980, 617, 629, Randnr. 10 der Entscheidungsgründe).
Wie aus den Erklärungen aller Beteiligten hervorgeht, ist es Sache des nationalen Gerichts und dieses Gerichts allein, die vom Gemeinschaftsgesetzgeber eingeführte Mitverantwortungsabgabe nach den Maßstäben des internen Rechts zu qualifizieren.
Sie können sich jedoch nicht auf diese Antwort beschränken.
Aus der von dem italienischen Gericht gestellten Frage und der Begründung seines Vorlagebeschlusses geht hervor, daß das Gericht darum bemüht ist, die Merkmale der Mitverantwortungsabgabe so genau wie möglich zu ermitteln, um deren Natur nach den Maßstäben des internen Rechts bestimmen zu können. Insoweit erscheint es nützlich, über die Angaben zu den aufgrund der Verordnungen Nrn. 1079/77 und 1822/77 eingeleiteten Maßnahmen, die ich geschildert habe, hinaus bestimmte Besonderheiten der so eingeführten Mitverantwortungsabgabe zu verdeutlichen.
Diese ist ein allgemeiner — da allen Milcherzeugern der Gemeinschaft auferlegter — finanzieller Beitrag, der unter Anwendung eines einheitlichen Satzes auf einen konstanten Milchpreis, den Richtpreis für das betreffende Milchwirtschaftsjahr, berechnet wird. Diese Abgabe wurde aufgrund des Artikels 43 und nicht aufgrund des Artikels 201 EWG-Vertrag, der die eigenen Mittel behandelt, eingeführt und bildet aufgrund ihrer besonderen Zweckbestimmung eine Ausnahme von dem in Artikel 5 der Entscheidung vom 21. April 1970 verankerten Grundsatz der Vollständigkeit des. Haushalts, wonach die eigenen Mittel „unterschiedslos zur Finanzierung aller im Haushalt der Gemeinschaften ... ausgewiesenen Ausgaben“ dienen (ABl. L 94, S. 19). Wie ich jedoch bereits ausgeführt habe, wird der Ertrag der Abgabe von den Mitteln, die die Kosten der Interventionen im Sektor Milch und Milcherzeugnisse decken sollen, abgezogen und — wie die Kommission auf eine Ihrer Fragen erklärt hat — zur Finanzierung der in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1079/77 vorgesehenen Maßnahmen zur Erweiterung der Märkte für Milcherzeugnisse verwendet. Die Abgabe erweist sich demnach letztlich als finanzielles Mittel zur Regulierung des Marktes für Milcherzeugnisse (letzte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1079/77). In Anbetracht der dargelegten Merkmale ist es also Sache des vorlegenden Gerichts, die gemeinschaftliche Mitverantwortungsabgabe nach den Maßstäben des internen Rechts zu qualifizieren, um seine Zuständigkeit bestimmen zu können.
5.
Die zweite Frage des italienischen Gerichts betrifft die Rechtmäßigkeit der Verordnungen zur Einführung der Mitverantwortungsabgabe unter dem Gesichtspunkt des in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag verankerten Diskriminierungsverbots, wonach die gemeinsame Marktorganisation „jede Diskriminierung zwischen Erzeugern- oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen“ hat.
Das vorlegende Gericht fragt sich, ob, wenn die Abgabe für alle Milcherzeuger auf derselben Berechnungsgrundlage festgesetzt wird, Artikel 2 der Verordnung Nr. 1079/ 77 nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Erzeuger verstößt, da er deren tatsächliche Verantwortung für die Bildung der Butter- und Milchpulverüberschüsse nicht in differenzierter Weise entsprechend dem Fettgehalt der Milch berücksichtigt.
Diese Frage macht eine Vorbemerkung erforderlich. Sie haben bereits in Ihrem Urteil in der Rechtssache Stölting entschieden, daß die Mitverantwortungsabgabe „dazu beiträgt], die Verwirklichung des Ziels der Stabilisierung der Märkte zu fördern“, und daß ihre Höhe nicht unverhältnismäßig ist (Rechtssache 138/79, a. a. O., Randnr. 7 der Entscheidungsgründe). Deshalb wird, wie sowohl der Kläger des Ausgangsverfahrens als auch die italienische Regierung vorgetragen haben, nicht die Wahl der Mitverantwortungsabgabe als Mittel, um auf das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage einzuwirken, sondern ihre Berechnungsweise beanstandet, genauer, ihre einheitliche Berechnungsgrundlage oder, anders gesagt, der Richtpreis für Milch mit einem Fettgehalt von 3,7 %.
Diese Unterscheidung hat zwar den Vorteil, daß sie den Gegenstand der Beanstandung verdeutlicht, sie ändert jedoch nichts am Umfang Ihrer richterlichen Kontrolle, denn dem Rat muß, wie Sie in Ihrem Urteil in der Rechtssache Stölting entschieden haben,
„auf diesem Gebiet ein der politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 30 und 43 [EWG-Vertrag] auferlegen, entsprechendes Ermessen zuerkannt werden“.
Sie werden somit eine eingeschränkte Nachprüfung der Rechtmäßigkeit vorzunehmen haben, d. h. nur das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers oder eines Ermessensmißbrauchs zu prüfen haben. Dies sind im übrigen die beiden Rügen, die gegen die einheitliche Erhebung der Abgabe erhoben wurden.
6.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierung werfen den Organen vor, die jeweilige Verantwortung der Erzeuger für die Bildung der Überschüsse, die eng mit dem Fettgehalt der Milch zusammenhänge, nicht selektiv berücksichtigt zu haben. Diese einheitliche Anwendung stehe ferner dem Zweck der Gemeinschafts- regelung entgegen, denn sie könne, wie das vorlegende Gericht hervorhebe, Folge einer offensichtlichen Unlogik sein, die zu einem Ermessensmißbrauch führe.
Zum Beweis des Kausalzusammenhangs zwischen dem Fettgehalt der Milch und der Bildung der Überschüsse legen der Kläger des Ausgangsverfahrens und der italienische Staat anhand bezifferter Beispiele dar, daß man durch Verarbeitung einer bestimmten Milchmenge desto mehr Butter gewinne, je höher der Fettgehalt sei. Die Hauptursache für das den Markt kennzeichnende Ungleichgewicht seien jedoch die Butterüberschüsse, die sich aus der fetthaltigen Milch ergäben.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens macht weiter geltend, da der Milchpreis selbst vom Fettgehalt abhänge, führe dies dazu, daß die Erhebung einer gleich hohen Abgabe auf eine bestimmte Menge Milch im Rahmen des an den Erzeuger gezahlten Preises je weniger ausmache, desto fetter die abgeführte Milch sei, denn der konstante Teil der Abgabe stelle in diesem Fall einen geringeren Anteil im Verhältnis zu dem erzielten höheren Preis dar.
Auf diese Weise würden die Erzeuger fettarmer Milch doppelt bestraft: Sie unterlägen einer Abgabe, die zur Beseitigung von Überschüssen diene, zu denen sie in geringerem Maße beitrügen, und sie müßten außerdem noch für einen geringeren Preis eine verhältnismäßig höhere Belastung tragen als die, die den Erzeugern von stark fetthaltiger Milch auferlegt werde. Die Art und Weise der Festsetzung der Abgabe benachteilige die Erzeuger von fettarmer Milch dadurch, daß sie verschiedenartige Fälle gleichbehandele.
Italien sei zusammen mit Irland der einzige Staat der Gemeinschaft, in dem Milch mit einem durchschnittlichen Fettgehalt von 3,5 % erzeugt werde, während bei der Festsetzung der Abgabe von Milch mit einem Fettgehalt von 3,7 % ausgegangen werde. Darüber hinaus werde die Milch in dem Erzeugungsgebiet, in dem sich der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers des Ausgangsverfahrens befinde, vor allem zum Zweck der Verarbeitung zu einem typischen Käse — dem Grana Padano — erzeugt, für den Milch benötigt werde, die reich an Eiweißstoffen sein müsse, deren Fettgehalt dagegen unwichtig sei.
Nach Auffassung des Klägers des Ausgangsverfahrens und der italienischen Regierung hätten diese Feststellungen die Organe dazu veranlassen müssen, die Abgabe nicht aufgrund des Richtpreises zu berechnen, der ein theoretischer Preis sei, sondern aufgrund des tatsächlichen Wertes der Milch, der von ihrem Fettgehalt abhänge. Diese Regelung hätte entweder eine Ausnahme für die Gebiete enthalten müssen, in denen fettarme Milch erzeugt werde, oder es hätte ein Satz eingeführt werden müssen, aufgrund dessen die Milch entsprechend ihrem Fettgehalt progressiv belastet werde. Zur Stützung dieses letzten Vorbringens ist auf Artikel 9 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission (ABl. L 132, S. 11) verwiesen worden, durch die die Durchführungsbestimmungen für die durch die Verordnungen Nrn. 856/84 und 857/84 des Rates eingeführte Zusatzabgabe festgelegt wurden. Nach dieser Bestimmung erhöhe sich die Abgabe entsprechend der Höhe des Fettgehalts der Milch. Darüber hinaus zeige die Einführung dieser neuen Abgabe, daß einer differenzierten Anwendung unter technischen oder Verwaltungsgesichtspunkten kein besonderes Hindernis bei der Durchführung entgegenstehe.
7.
Die Organe wenden sich in ihren Erklärungen im wesentlichen gegen die Grundlage dieser Argumentation, anders ausgedrückt dagegen, daß für das den Markt kennzeichnende Ungleichgewicht allein der Fettgehalt der Milch ursächlich sein soll.
Sie führen aus, durch die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse geschaffene Interventionsregelung sollten sowohl die Fettstoffe durch Ankauf der Butter im Wege der Intervention als auch die Eiweißstoffe der Milch durch Ankauf des Magermilchpulvers im Wege der Intervention aufgewertet werden. Zur Bildung der Überschüsse trügen jedoch sowohl der eine als auch der andere Bestandteil der Milch bei.
In Wirklichkeit beruhe das Ungleichgewicht des Marktes auf einer Überproduktion von Milch. Die Erzeuger lieferten nämlich, wie der Rat hervorhebt, fast die gesamte in der Gemeinschaft erzeugte Milch bei den Molkereien ab, die die überschüssigen Mengen zu interventionsfähigen Erzeugnissen verarbeiteten, und erhielten auf diese Weise den durch die gemeinsame Marktorganisation garantierten Mindestpreis. Die Butter- und Milchpulverüberschüsse ergäben sich aus den Absatzmöglichkeiten, die der Überproduktion durch die Intervention geboten würden.
Die Kommission meint zu dem auf den Milchpreis gestützten Vorbringen, dieser werde nicht ausschließlich aufgrund des Fettgehalts, sondern aufgrund aller nützlichen Bestandteile der Milch einschließlich der Eiweißstoffe festgesetzt. Im übrigen würden noch andere Faktoren wie z. B. die Qualität der Milch im Hinblick auf die Gesundheit berücksichtigt. Schließlich zeige die beträchtliche Höhe der Erzeugerpreise für rohe Kuhmilch in Italien, die doch weniger fett sei als in den meisten anderen Ländern der Gemeinschaft, daß der behauptete Zusammenhang zwischen dem Milchpreis und dem Fettgehalt der Milch auf bloßem Zufall beruhe.
Schließlich sei die Mitverantwortungsabgabe notwenig gemacht worden durch die Überproduktion von Milch, die die Ursache verschiedener Überschüsse sei. Ihre gleichmäßige Anwendung auf alle Milcherzeuger sei aufgrund des allgemeinen Charakters des sich aus diesen Überschüssen ergebenden Ungleichgewichts gerechtfertigt.
8.
Ich halte das Vorbringen der Organe für schwer widerlegbar. Es findet im übrigen eine Stütze in der folgenden, auf Ihr Ersuchen von der Kommission vorgelegten Statistik über die Butter und das Magermilchpulver, die bei den Interventionsstellen der EWG eingelagert sind.
Butter und Magennilchptilver, die bei den Interventionsstellen der EWG eingelagert sind (in Tonnen)
Butter
Magermilchpulver
1.1.1974
201 156
165 579
1.1.1975
147 624
365 180
1.1.1976
163 833
1 112 485
1.1.1977
155 367
1 135 484
1.1.1978
194 292
964 727
1.1.1979
417 975
673 906
1.1.1980
371 652
227 223
1.1.1981
239 359
229 732
1. 1. 1982
147 202
278 929
1.1.1983
305 742
576 294
1.1.1984
853 393
982 885
Aus dieser Statistik geht hervor, daß die Milchüberschüsse nicht nur und nicht einmal hauptsächlich aus der aus den Fettstoffen der Milch hergestellten Butter bestehen, sondern auch aus Magermilchpulver, das fettarm und reich an Eiweißstoffen ist. Somit ist der Fettgehalt nicht die alleinige und nicht einmal die Hauptursache für die Bildung von Überschüssen. Die Milch ist somit unabhängig von ihrer Zusammensetzung und namentlich von ihrem Gehalt an Fett und an Eiweißstoffen geeignet, zu Überschüssen zu führen: Daraus erklärt sich auch, daß über 90 % der in der Gemeinschaft erzeugten Milch bei den Molkereien abgeliefert werden. In Wirklichkeit ist die Bildung von Überschüssen, die durch die Intervention deutlich gemacht wird, nur ein Zeichen für das immer stärkere Auseinanderklaffen zwischen der regelmäßigen Erhöhung des Potentials der Milchproduktion und dem fast gleichbleibenden Verbrauch. Die vorgesehenen Modalitäten für die Festsetzung der Höhe der Abgabe entsprechen dieser Situation.
Angesichts eines globalen Ungleichgewichts des Marktes hat der Gemeinschaftsgesetzgeber offensichtlich sämtliche an die Molkereien gelieferten Milchmengen gleichmäßig belasten wollen (zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1079/77). Die Anwendung eines nichtdifferenzierten Satzes zeigt diesen Willen, der sich auch aus dem Sinn und Zweck der Abgabe ergibt: Diese stellt nicht die Politik der Unterstützung durch die Intervention in Frage, sondern will ihre unerwünschten Wirkungen berichtigen, indem sie die notwendige Verbindung zwischen Angebot und Nachfrage wiederherstellt.
Die zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1079/77 verdeutlicht dies. Ich möchte sie deshalb zitieren. Die Abgabe bezweckt, „ein[en] engere[n) Zusammenhang zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten für Milcherzeugnisse“ herzustellen, um
—
„ein besseres Verhältnis zwischen Erzeugung und Marktbedarf schrittweise wiederherzustellen und
—
die erheblichen finanziellen Lasten, die sich aus der derzeitigen Lage, insbesondere den beträchtlichen Überschüssen, für die Gemeinschaft ergeben, zu mildern“.
Die Entscheidung, die Abgabe nach dem Richtpreis der Milch zu berechnen, zeigt das Kohärenzbestreben des Gemeinschaftsgesetzgebers. Der verfolgte Zweck ist nämlich der, in gewisser Weise einen Marktgeist wiederherzustellen. Unter diesem Gesichtspunkt ist der Richtpreis als der geeignetste Faktor erschienen, um die Erzeuger zu sensibilisieren, denn es ist derjenige Preis, den die Gemeinschaft für die betreffenden Erzeugnisse auf dem Markt gewährleisten will. Der Richtpreis ist in gewisser Weise der normale Marktpreis für das zukünftige Wirtschaftsjahr: Seine Wahl als Berechnungsgrundlage für die Abgabe entspricht dem Bemühen, die Erzeuger zur Wirklichkeit des Marktes zurückzuführen.
Schließlich bezweckt diese Abgabe, wie sich klar aus ihrer Bezeichnung ergibt, alle Milcherzeuger dadurch zur Verantwortung zu rufen, daß sie sie auf die Notwendigkeit der Anpassung des Angebots an die Nachfrage aufmerksam macht, die die Regelung der gemeinsamen Marktorganisation, nach der dem Erzeuger unabhängig von den angebotenen Mengen der Absatz seines Erzeugnisses zum Interventionspreis garantiert wird, hatte abschwächen können.
Die gleichmäßige Anwendung der Abgabe auf alle Erzeuger erscheint mir deshalb objektiv durch die Marktlage gerechtfertigt und dem verfolgten Zweck so angepaßt, daß sie nicht davon zu trennen ist: Die Mitverantwortungsabgabe entspricht nicht nur der Wahl einer Strategie, nämlich die eigentlichen Marktverhältnisse wiederherzustellen, sondern auch einer damit eng zusammenhängenden Taktik, nämlich jeden Erzeuger durch einen persönlichen Beitrag zur finanziellen Last der Verwaltung der verschiedenen Überschüsse an Milcherzeugnissen zur Verantwortung zu rufen.
Man kann dem Rat somit in diesem Stadium nicht vorwerfen, daß er sich bei der Beurteilung der Marktlage offensichtlich geirrt hat, und folglich auch nicht, daß er die Milcherzeuger diskriminiert hat. Dadurch verliert auch der Vorwurf des Ermessensmißbrauchs jede Berechtigung.
9.
Es fragt sich nur noch, ob dieses Ergebnis durch den Hinweis auf die Einführung einer Zusatzabgabe im Jahre 1984 in Frage gestellt wird.
Auch diese Abgabe soll dem Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage entgegenwirken, dessen Fortbestehen den Zweck der Gemeinsamen Agrarpolitik selbst in Frage stellt. Sie folgt jedoch einer ganz anderen Logik. Während die Mitverantwortungsabgabe einen finanziellen Ansporn zur Solidarität aller Erzeuger darstellt, durch die die vorgenannten unerwünschten Wirkungen der bislang im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation durchgeführten Unterstützungsmaßnahmen korrigiert werden sollen, hat die Zusatzabgabe unverhohlen abschreckenden Charakter, da sie während eines Zeitraums von zunächst fünf Jahren die über eine Referenzquote hinaus erzeugten Milchmengen drastisch mit einem Satz belegt, der bis zu 100 % des Richtpreises gehen kann.
Die Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich könnte somit wie folgt beschrieben werden: Aufrechterhaltung der Stützungsmaßnahmen, finanzielle Solidarität der Erzeuger im Hinblick auf das allgemeine Ungleichgewicht des Marktes, Bestrafung der Erzeuger, die sich nicht nach den Regeln dieses Marktes richten.
Die Zusatzabgabe hat somit selektiven Charakter. Aufgrund dieser Feststellung haben der Kläger des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierung zweilei Argumente vorgebracht:
In erster Linie tragen sie vor, die Zusatzabgabe betreffe namentlich die Erzeuger fettreicher Milch, denn nach Artikel 9 der Durchführungsverordnung Nr. 1371/84 seien diejenigen zu bestrafen, die von einem Jahr zum anderen den bis dahin festgestellten durchschnittlichen Fettgehalt überschritten. Nach dieser Bestimmung werde nämlich, wenn „der Fettgehalt der im [letzten] Zwölfmonatszeitraum gelieferten oder gekauften Milch um durchschnittlich mehr als 1 Gramm je Kilogramm Milch über dem im vorangegangenen Zwölfmonatszeitraum festgestellten Durchschnittsgehalt liegt, ... die als Berechnungsgrundlage für die Abgabe dienende Milchmenge um 2,6 % je Gramm zusätzlichen Fettgehalts je Kilogramm Milch erhöht“.
Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. Nach den Erläuterungen der Kommission in der Sitzung soll diese Bestimmung jeden Betrug aufgrund der Zusammensetzung der Milch verhindern, der darin besteht, daß diese Zusammensetzung insbesondere durch Konzentration des Fettgehalts der Milch geändert wird, um sich künstlich innerhalb der Grenze der gestatteten Maximalquote zu halten. Somit wird der
Fettgehalt der Milch hier nicht als mögliche Ursache von Überschüssen angesehen, sondern als repräsentativer Indikator der gewöhnlich in einem bestimmten landwirtschaftlichen Betrieb erzeugten Milchmengen (Artikel 11 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84).
Diese Maßnahme soll somit die Anwendung der Artikel 9 und 10 der Verordnung Nr. 857/84, die beide die Art und Weise der Erhebung der Abgabe betreffen, erleichtern, indem sie gewährleistet, daß die Abgabe für die verschiedenen Erzeuger nach einheitlichen Maßstäben berechnet wird. Der letzte Absatz des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1371/84 bestätigt diese Auslegung: Wenn der Abgabenpflichtige „der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats nachweisen kann, daß der Unterschied eine normale Folge der Erzeugungsbedingungen ist“, wird die als Sanktion gedachte Erhöhung nicht angewandt. Anders ausgedrückt, diese Bestimmung begründet eine bloße Vermutung für einen Betrug.
In zweiter Linie leiten der Kläger des Ausgangsverfahrens und der italienische Staat ein weiteres Argument aus dem selektiven Charakter der Zusatzabgabe her und machen geltend, dieser zeige, daß der Einführung einer „individualisierten“ Mitverantwortungsabgabe keine technische oder verwaltungsmäßige Schwierigkeit entgegengestanden hätte.
Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Die Zusatzabgabe belastet nur den Teil der Milcherzeugung, der eine Vergleichsmenge übersteigt, und nicht die gesamte Milcherzeugung. Die Komplexität der Einführung der Zusatzabgabe, die nur einen kleinen Teil der Erzeugung betrifft, kann daher vernünftigerweise nicht mit der der allgemeinen Anwendung der Mitverantwortungsabgabe verglichen werden.
Aus allen diesen Erwägungen ergibt sich, daß die Prüfung der Verordnungen Nr. 1079/77 des Rates und Nr. 1822/77 der Kommission, namentlich was die Art und Weise der Festsetzung der als Mitverantwortungsabgabe zu berücksichtenden Beträge angeht, nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
10.
Ich schlage Ihnen deshalb vor, auf die von der Pretura Cremona vorgelegten Vorabentscheidungsfragen für Recht zu erkennen:
1)
Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts ist es Sache der nationalen Gerichte, nach dem internen Verfahrens- und materiellen Recht über die Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden, die die Erstattung der für Rechnung der Gemeinschaften erhobenen Beträge betreffen.
2)
Die durch die Verordnung Nr. 1079/77 des Rates eingeführte Mitverantwortungsabgabe stellt einen allgemeinen und nichtdifferenzierten finanziellen Beitrag dar, der der Förderung der Regulierung des Marktes für Milcherzeugnisse dient und dessen Ertrag zur Deckung der Kosten der Erweiterung dieses Marktes gemäß Artikel 4 dieser Verordnung verwendet wird.
3)
Die Prüfung der Verordnungen Nr. 1079/77 des Rates und Nr. 1822/77 der Kommission hat, namentlich was die Art und Weise der Festsetzung der als Mitverantwortungsabgabe zu berücksichtenden Beträge angeht, nichts ergeben, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
(
*1
)	Aus dem Französischen übersetzt.