62023CJ0181_RES
Lieta C‑181/23
Eiropas Komisija
pret
Maltas Republiku
Tiesas (virspalāta) 2025. gada 29. aprīļa spriedums
Valsts pienākumu neizpilde – LESD 20. pants – Savienības pilsonība – LES 4. panta 3. punkts – Lojālas sadarbības princips – Dalībvalstu savstarpējas uzticēšanās princips – Dalībvalsts pilsonības piešķiršana – Īpašas solidaritātes un lojalitātes attiecības – Programmas pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu īstenošana – Naturalizācija apmaiņā pret iepriekš noteiktiem maksājumiem vai ieguldījumiem – Naturalizācijas regulējums, kas būtībā ir darījums un ir pielīdzināms Savienības pilsonības “komercializācijai”
Savienības pilsonība – Līguma normas – Dalībvalsts pilsonība – Savienības kompetence un dalībvalsts kompetence – Ierobežojumi – Pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumi – Iekļaušana dalībvalsts kompetencē – Savienības tiesību normu pārkāpšana, dalībvalstij īstenojot savu kompetenci pilsonības piešķiršanas jomā
(skat. 81.–83. punktu)
Savienības pilsonība – Līguma normas – Dalībvalsts pilsonība – Dalībvalsts pilsonības piešķiršana – Lojālas sadarbības princips – Dalībvalstu savstarpējas uzticēšanās princips – Īpašas solidaritātes un lojalitātes attiecības starp dalībvalsti un tās pilsoņiem – Programmas pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu īstenošana – Naturalizācija apmaiņā pret iepriekš noteiktiem maksājumiem vai ieguldījumiem – Naturalizācijas regulējums, kas būtībā ir darījums un ir pielīdzināms Savienības pilsonības “komercializācijai” – Pienākumu neizpilde
(LES 2. pants, 3. panta 2. punkts, 4. panta 3. punkts un 10. un 11. pants un LESD 20.–24. pants)
(skat. 84.–121. punktu un rezolutīvās daļas 1. punktu)
Rezumējums
Tiesa virspalātas sastāvā, izskatījusi prasību sakarā ar pienākumu neizpildi, atzīst, ka Maltas Republika, izveidodama un īstenodama tādu programmu pilsonības iegūšanai par ieguldījumu, kas būtībā ir procedūra, kurā tiek veikts darījums – naturalizācija apmaiņā pret iepriekš noteiktiem maksājumiem vai ieguldījumiem –, un kas ir pielīdzināma dalībvalsts pilsonības piešķiršanas komercializācijai un līdz ar to Eiropas Savienības pilsonības komercializācijai, nav izpildījusi savus pienākumus, kas izriet no LESD 20. panta un LES 4. panta 3. punkta.
Maltas Pilsonības likuma (
1
) 10. pantā ir reglamentēta Maltas pilsonības iegūšana, anulēšana un atsaukšana un izklāstīti parastās naturalizācijas nosacījumi. Papildus tā 10. panta 1. punktā paredzētajai procedūrai ar 2013. gadā pieņemto likuma grozījumu tika radīta iespēja pieteikuma iesniedzējam iegūt naturalizācijas apliecību, izmantojot dalību “individuālo ieguldītāju programmā”, ko reglamentē atsevišķs noteikumu un procedūru kopums. Šajā programmā pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu 2020. gadā tika izdarīti grozījumi (turpmāk tekstā – “2020. gada programma pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu”).
Saskaņā ar Maltas tiesisko regulējumu par pilsonību, kurš ir nozīmīgs celtajai prasībai (
2
), Maltas pilsoņa naturalizācijas apliecību var piešķirt ārvalstniekam vai bezvalstniekam, kuram citastarp ir īpaši nopelni Maltas Republikas labā. Šādu nopelnu vidū ir minēti dažādi devuma veidi, tostarp ieguldījumi. Nosacījumi, kuri jāizpilda, lai ārvalsts ieguldītājs varētu lūgt piešķirt Maltas pilsonību, ir, pirmkārt, iemaksa 600000 EUR vai 750000 EUR apmērā Maltas valdībai; otrkārt, tāda dzīvošanai izmantojama nekustamā īpašuma iegāde, kura vērtība ir vismaz 700000 EUR, vai šāda īpašuma īrēšana par īres maksu vismaz 16000 EUR gadā vismaz uz pieciem gadiem; treškārt, vismaz 10000 EUR ziedojums sabiedriskai organizācijai jeb sabiedrībai; ceturtkārt, 36 mēnešus ilga uzturēšanās reģistrētajā dzīvesvietā Maltā – šis ilgums gan var tikt samazināts, ja pieteikuma iesniedzējs veic papildu iemaksu; un, piektkārt, attiecīgā ieguldītāja atbilstības apliecinājuma iegūšana un atļauja naturalizācijas pieteikuma iesniegšanai.
Pirmstiesas procesā Komisija norādīja, ka šādas programmas pilsonības iegūšanai par ieguldījumu var uzskatīt par tādām, ar ko tiek ļaunprātīgi izmantots kopīgais projekts – Savienības pilsonība – un kas ir pretrunā principam par lojālu sadarbību starp Savienību un tās dalībvalstīm. Maltas Republika atbildē uz 2020. gada oktobra brīdinājuma vēstuli informēja Komisiju, ka valsts tiesiskais regulējums, kurā reglamentēta Maltas pilsonības piešķiršana, ir pārstrādāts. Komisija papildu brīdinājuma vēstulē norādīja, ka ar 2020. gada programmu pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu nav novērsta 2014. gada programmas nepilnība, proti, tas, ka tā būtībā ir uzskatāma par darījumu.
Maltas Republika 2022. gada 2. martā apturēja 2020. gada programmas pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu piemērošanu Krievijas un Baltkrievijas valstspiederīgajiem, vienlaikus to atstājot spēkā attiecībā uz citu trešo valstu pilsoņiem.
Tā kā Komisija uzskatīja, ka 2014. un 2020. gada programmas pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu, kuras īstenojusi Maltas Republika, nav saderīgas ar Savienības tiesību normām, tā sāka tiesvedību par pienākumu neizpildi, kura attiecas tikai uz 2020. gada programmu un kuras pamatojumā tā izvirzīja vienu vienīgu pamatu, ar ko tiek apgalvots, ka ir pārkāpts LESD 20. pants un LES 4. panta 3. punkts.
Tiesas vērtējums
Tiesa vispirms atgādina, ka saskaņā ar LES 9. pantu un LESD 20. panta 1. punktu ikviena persona, kurai ir dalībvalsts pilsonība, ir Savienības pilsonis. Šajās normās ir arī noteikts, ka Savienības pilsonība papildina, nevis aizstāj dalībvalsts pilsonību.
Turpinājumā tā norāda: lai gan – saskaņā ar starptautisko tiesību normām – dalībvalsts pilsonības piešķiršanas un anulēšanas nosacījumu formulēšana ietilpst attiecīgās dalībvalsts kompetencē, īstenojot šo kompetenci, ir jāievēro Savienības tiesību normas.
Šajā kontekstā nedz no Līgumu teksta, nedz to sistēmas nav iespējams izsecināt, ka to autori attiecībā uz dalībvalsts pilsonības piešķiršanu būtu gribējuši paredzēt izņēmumu no pienākuma ievērot Savienības tiesību normas, saskaņā ar kurām vienīgi šāda nozīmīga Savienības vērtību vai mērķu neievērošana varētu izraisīt Savienības tiesību normu pārkāpumu, dalībvalstij īstenojot savu kompetenci šajā jomā. Šāds izņēmums nav pieļaujams, jo tas būtu pielīdzināms Savienības tiesību pārākuma, kas ir viena no to būtiskajām iezīmēm un līdz ar to ietilpst Savienības konstitucionālajā satvarā, ietekmes ierobežošanai.
Turklāt saskaņā ar LES 3. panta 2. punktu Savienība saviem pilsoņiem nodrošina brīvības, drošības un tiesiskuma telpu bez iekšējām robežām. Papildus tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā ikvienam Savienības pilsonim ir arī politiskās tiesības (
3
), kas nodrošina dalību Savienības demokrātijas norisēs, tostarp tiesības balsot un kandidēt Eiropas Parlamenta vēlēšanās, kā arī pašvaldību vēlēšanās dalībvalstī, kurā pilsonis dzīvo, ar tādiem pašiem noteikumiem kā šīs valsts pilsoņiem.
Tieši ņemot vērā šīs dažādās tiesības, Tiesa jau ir nospriedusi, ka, pirmkārt, noteikumi par Savienības pilsonību, kas iekļauti Līgumu fundamentālajās normās, kuras ietilpst Savienības sistēmā, ir strukturēti tādā veidā, lai veicinātu integrācijas procesa īstenošanu, kas ir Savienības pastāvēšanas jēga un tātad ir neatņemama tās konstitucionālā satvara sastāvdaļa, un, otrkārt, Savienības pilsoņa statuss ir uzskatāms par dalībvalstu pilsoņu fundamentālu statusu.
Tātad Savienības pilsonība ir viens no galvenajiem tās solidaritātes konkretizācijas piemēriem, kas ir integrācijas procesa pamatā. Līdz ar to tā ietilpst Savienības kā tiesību sistēmas identitātē, kuru dalībvalstis pieņēmušas, balstoties uz savstarpības principu.
Turklāt saskaņā ar LES 4. panta 3. punktā nostiprināto lojālas sadarbības principu dalībvalstīm ir jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kas varētu apdraudēt Savienības mērķu sasniegšanu.
Tādēļ dalībvalsts kompetences īstenošana, izvirzot nosacījumus dalībvalsts pilsonības piešķiršanai, nav bez ierobežojumiem. Proti, Savienības pilsonība balstās uz kopīgām vērtībām, kuras ietver LES 2. pants, un uz dalībvalstu savstarpējo uzticēšanos attiecībā uz to, ka neviena no tām šo kompetenci neīsteno veidā, kas acīmredzami neatbilstu Savienības pilsonības būtībai.
Šajā ziņā Tiesa atgādina savu judikatūru, saskaņā ar kuru dalībvalsts pilsonības saiknes pamats ir īpašās solidaritātes un lojalitātes attiecības starp šo valsti un tās pilsoņiem, kā arī tiesību un pienākumu savstarpīgums.
Attiecībā uz šādu īpašu solidaritātes un lojalitātes attiecību izveidošanu dalībvalsts pilsonības piešķiršanas nosacījumu izvirzīšana ietilpst nevis Savienības kompetencē, bet gan attiecīgās dalībvalsts kompetencē un šai dalībvalstij ir plaša rīcības brīvība izvēlēties piemērojamos kritērijus. Tomēr, piemērojot šos kritērijus, ir jāievēro Savienības tiesību normas.
Taču dalībvalsts acīmredzami nav ievērojusi prasības par šādām īpašām attiecībām, ja ir izveidojusi un īstenojusi naturalizācijas programmu, kas balstīta uz procedūru, kurā pēc būtības tiek veikts darījums starp šo dalībvalsti un personu, kas iesniedz pilsonības piešķiršanas pieteikumu. Šāda programma ir pielīdzināma dalībvalsts pilsoņa statusa piešķiršanas komercializācijai un līdz ar to Savienības pilsonības komercializācijai.
Turklāt dalībvalstīm ir pienākums atzīt sekas, kādas ir tam, ka cita dalībvalsts personai piešķir savu pilsonību nolūkā īstenot tiesības un brīvības, kas izriet no Savienības tiesību normām. Tātad naturalizācija kā darījums, kas notiek apmaiņā pret iepriekš noteiktiem maksājumiem vai ieguldījumiem, ne tikai ir pretrunā lojālas sadarbības principam, bet var arī likt apšaubīt savstarpējo uzticēšanos, uz kuru balstītas minētās prasības par atzīšanu. Proti, šī uzticēšanās ir saistīta ar pieņēmumu, ka dalībvalsts pilsonības piešķiršana ir balstīta uz īpašām solidaritātes un lojalitātes attiecībām, kas attaisno tādu tiesību piešķiršanu, kuras citastarp izriet no Savienības pilsoņa statusa.
Šajā gadījumā pirmie trīs nosacījumi, kas izvirzīti tiesību normās, kurās reglamentēta 2020. gada programma pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu, drīzāk norāda, ka izšķiroši svarīgi šai programmai ir maksājumi vai ieguldījumi iepriekš noteikta minimuma apmērā, un tas liecina, ka minētā programma ir pielīdzināma dalībvalsts pilsonības piešķiršanas komercializācijai, izmantojot procedūru, kura pēc būtības ir darījums. Šādu kvalifikāciju nevarētu apšaubīt pārējie nosacījumi, kuriem pakļauta Maltas pilsonības piešķiršana šajā programmā, it īpaši tas, ka ir jāpārliecinās par pieteikuma iesniedzēja atbilstību. Ar šādām pārbaudēm būtībā esot paredzēts nodrošināt, ka 2020. gada programmas pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu īstenošana neapdraud konkrētu Maltas Republikas sabiedrisko interešu mērķu sasniegšanu, it īpaši šīs dalībvalsts sabiedrisko drošību un valsts drošību, kā arī tās tēlu gan iekšējā, gan ārējā kontekstā, nevis novērtēt, vai pieteikuma iesniedzēja situācija attaisno to, ka viņam tiek piešķirta Maltas pilsonība. Turklāt Maltas Republika 2020. gada programmu pilsonības piešķiršanai par ieguldījumu publiski pasniedza kā naturalizācijas programmu, kas galvenokārt piedāvā priekšrocības, kuras izriet no Savienības pilsonības, tostarp tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties pārējās dalībvalstīs. Šāds atspoguļojums palīdz konstatēt, ka, izmantojot šo programmu, dalībvalsts ir izveidojusi procedūru, kurā pēc būtības tiek veikts darījums un kura ir pielīdzināma dalībvalsts pilsonības piešķiršanas komercializācijai, jo šīs procedūras popularizēšanā tā ir norādījusi uz tiesībām, kas saistītas ar Savienības pilsoņa statusu.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (Maltas Pilsonības likums (Maltas likumu krājuma 188. nodaļa)).
(
2
)	10. panta 9. punkts Maltas Pilsonības likumā, kurā grozījumi izdarīti ar Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (Likums par Maltas Pilsonības likuma grozījumu Nr. 2 (2020. gada likums Nr. XXXVIII); 2020. gada 31. jūlijaThe Malta Government Gazette Nr. 20,452) un Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (2020. gada Noteikumi par pilsonības piešķiršanu par īpašiem nopelniem (Maltas likumu krājuma pakārtotais tiesību akts 188.06); 2020. gada 20. novembraThe Malta Government Gazette Nr. 20,524).
(
3
)	Minētas LES 10. un 11. pantā un konkretizētas LESD 20., 22. un 24. pantā.