62006TJ0402_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑402/06,
Španielske kráľovstvo,
v zastúpení: pôvodne J. M. Rodríguez Cárcamo, neskôr A. Rubio González, abogados del Estado,
žalobca,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: pôvodne A. Steiblytė a L. Escobar Guerrero, neskôr A. Steiblytė a S. Pardo Quintillán, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie K(2006) 5105 z 20. októbra 2006, ktorým sa znižuje pomoc z Kohézneho fondu pre osem projektov vykonávaných na území autonómneho spoločenstva Katalánska (Španielsko),
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora),
v zložení: predseda komory J. Azizi (spravodajca), sudcovia S. Frimodt Nielsen a M. Kănčeva,
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. a 13. novembra 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Právny rámec
Ustanovenia týkajúce sa Kohézneho fondu
1. Článok 158 ES uvádza:
„Na podporu celkového harmonického rozvoja Spoločenstvo rozvíja a uskutočňuje činnosti vedúce k posilneniu hospodárskej a sociálnej súdržnosti.
Spoločenstvo sa predovšetkým zameriava na znižovanie rozdielov medzi úrovňami rozvoja v jednotlivých regiónoch a zaostalosti v najviac znevýhodnených regiónoch alebo ostrovoch, vrátane vidieckych oblastí.“
2. Podľa článku 161 druhého odseku ES:
„Kohézny fond zriadený Radou… poskytne finančné príspevky na projekty z oblasti životného prostredia a transeurópskych sietí týkajúcich sa dopravnej infraštruktúry.“
3. Kohézny fond bol vytvorený nariadením Rady (ES) č. 1164/94 zo 16. mája 1994, ktorým sa zriaďuje Kohézny fond (Ú. v. ES L 130 s. 1; Mim. vyd. 14/001, s. 9, ďalej len „nariadenie č. 1164/94 o Kohéznom fonde“).
4. Článok 4 nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení stanovuje výšky finančných zdrojov, ktoré môžu byť vyčlenené na projekty financovateľné z Kohézneho fondu v rokoch 2000 až 2006.
5. Článok 7 ods. 1 nariadenia č. 1164/1994 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení stanovuje, že miera pomoci Spoločenstva udelená Kohéznym fondom je 80 % až 85 % verejných alebo rovnocenných výdavkov.
6. Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení stanovuje:
„Projekty financované [Kohéznym] fondom musia byť v súlade s ustanoveniami zmlúv, s nástrojmi prijatými podľa týchto zmlúv a s politikami Spoločenstva vrátane tých, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, dopravy, transeurópskych sietí, hospodárskej súťaže a uzavierania verejných zmlúv.“
7. Článok 12 ods. 1 nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení upravuje najmä:
„Bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť Komisie za vykonávanie všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev, členské štáty prevezmú zodpovednosť za finančnú kontrolu pomoci v prvom stupni. Na tento účel prijmú najmä tieto opatrenia:
a) overia, či boli stanovené správne a kontrolné mechanizmy a či sú vykonávané tak, aby zabezpečili účinné a správne využitie fondov Spoločenstva;
…
c) zabezpečia, že projekty budú riadené v súlade so všetkými uplatniteľnými predpismi Spoločenstva a že prostriedky, ktoré dostanú k dispozícii, budú využité podľa zásad riadnej finančnej správy;
d) potvrdia, že vyhlásenia o výdavkoch predložené Komisii sú presné a zaručia, že vychádzajú z účtovných systémov, ktoré sú založené na overiteľných podkladoch;
e) predchádzajú nezrovnalostiam, zisťujú a oznamujú ich Komisii podľa pravidiel a Komisiu priebežne informujú o postupe správnych a súdnych konaní…;
…
g) zabezpečujú v spolupráci s Komisiou, aby prostriedky Spoločenstva boli využité v súlade so zásadami riadnej správy finančných prostriedkov;
h) získavajú späť čiastky, o ktoré prišli následkom zistených nezrovnalostí a, ak je to vhodné, uplatnia úrok z omeškania.“
8. Pravidlá správy Kohézneho fondu sú podrobne uvedené v prílohe II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení.
9. Článok H prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v znení zmien a doplnení stanovuje:
„Úpravy financovania [Finančné opravy – neoficiálny preklad ]
1. Ak po skončení potrebných overení Komisia príde k záveru, že:
a) realizácia projektu neodôvodňuje časť alebo celú pomoc poskytnutú na projekt, vrátane toho, že nebola splnená jedna z podmienok rozhodnutia na poskytnutie pomoci a najmä prípadnú významnú zmenu, ovplyvňujúcu charakter a podmienky realizácie projektu, pre ktorý nebola Komisia požiadaná o súhlas, alebo
b) ohľadne pomoci od [Kohézneho] fondu došlo k nezrovnalostiam a dotknutý členský štát neprijal potrebné opatrenia na nápravu,
Komisia zruší pomoc na dotknutom projekte s uvedením svojich dôvodov a požiada členský štát o predloženie jeho pripomienok v určenej lehote.
Ak členský štát nesúhlasí s pripomienkami Komisie, bude členský štát pozvaný na vypočutie u Komisie, pri ktorom sa obidve strany budú snažiť dôjsť k dohode o pripomienkach a záveroch z týchto pripomienok.
2. Po uplynutí lehoty stanovenej Komisiou Komisia rozhodne, s dodržaním riadneho postupu, pokiaľ sa nedosiahne dohoda do troch mesiacov a s ohľadom na pripomienky členského štátu, o:
a) znížení platby na účet ako je uvedené v článku D ods. 2, alebo
b) vykonaní požadovanej úpravy financovania. To znamená zrušenie celej pomoci poskytnutej na projekt alebo jej časti.
Pri týchto rozhodnutiach je nutné dodržiavať zásadu proporcionality. Komisia pri rozhodovaní o výške nápravy zohľadní, o aký typ nezrovnalostí či zmeny sa jednalo a aký bol rozsah potenciálnych finančných dôsledkov nedostatkov v systéme riadenia či kontroly. Prípadné zníženie alebo zrušenie pomoci musí viesť k spätnému získaniu zaplatených čiastok.
3. Čiastka, ktorá bola vyplatená neoprávnene a má byť získaná späť, musí byť zaplatená Komisii. Úrok z titulu omeškanej splátky sa účtuje podľa pravidiel, ktoré prijme Komisia.
4. Komisia stanoví podrobné pravidlá pre vykonávanie odsekov 1 až 3 a informuje o tom členské štáty a Európsky parlament.“
10. Články 17 až 21 nariadenia Komisie (ES) č. 1386/2002 z 29. júla 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia č. 1164/94, pokiaľ ide o riadiace a kontrolné systémy v súvislosti s pomocou poskytovanou z Kohézneho fondu a postupy pri vykonávaní úprav financovania [finančných opráv – neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 201, s. 5; Mim. vyd. 14/001, s. 162, ďalej len „vykonávacie nariadenie č. 1386/2002“), vymedzujú predmet a rozsah pôsobnosti nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde a obsahujú podrobné ustanovenia upravujúce postupy, ktoré sa musia dodržať pri uplatňovaní opráv finančnej pomoci získanej z Kohézneho fondu po 1. januári 2000.
11. Článok 17 ods. 1 a 2 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 stanovuje najmä:
„1. Čiastka úprav financovania [výška finančných opráv – neoficiálny preklad ], ktoré Komisia vykoná podľa článku H ods. 2 prílohy II [nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde] kvôli jednotlivým alebo systémovým nezrovnalostiam, sa vždy, keď je to možné, vyhodnotí na základe jednotlivých súborov a rovná sa čiastke výdavkov, ktorou bol fond neoprávnene zaťažený, pričom sa zohľadní zásada proporcionálnosti.
2. Keď sa čiastka neuplatniteľných výdavkov nedá presne určiť alebo keď by úplné zrušenie predmetných výdavkov bolo neprimerané, a preto Komisia uplatňuje vo svojich úpravách financovania extrapoláciu alebo paušálnu sadzbu, postupuje takto:
a) v prípade extrapolácie používa reprezentatívnu vzorku transakcií s podobnými charakteristikami;
b) v prípade paušálnej sadzby posudzuje závažnosť porušenia pravidiel a rozsah a finančné dôsledky nedostatkov v riadiacom a kontrolnom systéme, ktoré zistené nezrovnalosti zapríčinilo.
…“
12. Článok 18 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 upravuje najmä:
„1. Lehota, v ktorej môže dotknutý členský štát odpovedať na žiadosť o predloženie pripomienok podľa prvého pododseku článku H ods. 1 prílohy II k nariadeniu (ES) č. 1164/94, predstavuje dva mesiace, okrem riadne odôvodnených prípadov, keď môže Komisia povoliť dlhšiu lehotu.
2. Ak Komisia navrhuje úpravy financovania na základe extrapolácie alebo určitej paušálnej sadzby, členskému štátu sa poskytne príležitosť, aby preskúmaním príslušných súborov preukázal, že skutočný rozsah nezrovnalosti bol menší než ako ho vyhodnotila Komisia. Členský štát môže po dohode s Komisiou obmedziť rozsah tohto skúmania na primeranú časť alebo vzorku dotknutých súborov.
S výnimkou riadne zdôvodnených prípadov lehota na toto preskúmanie nesmie byť dlhšia ako ďalšie dva mesiace, ktoré nasledujú po dvojmesačnej lehote uvedenej v odseku 1. Výsledky takéhoto preskúmania sa posudzujú tak, ako sa to uvádza v druhom pododseku H ods. 1 prílohy II k nariadeniu (ES) č. 1164/94. Komisia v týchto lehotách zohľadní dôkazy, ktoré poskytne príslušný členský štát.
3. Keď členský štát namieta proti zisteniam Komisie a vec sa prerokúva podľa druhého pododseku článku H ods. 1 prílohy II k nariadeniu (ES) č. 1164/94, trojmesačná lehota, v ktorej môže Komisia prijať rozhodnutie podľa článku H ods. 2 prílohy II k spomínanému nariadeniu, začína plynúť odo dňa začatia prerokovania.“
13. V súlade so svojím článkom 23 vstúpilo vykonávacie nariadenia č. 1386/2002 do platnosti 7. augusta 2002.
14. Pokyny Komisie k zásadám, kritériám a sadzbám, ktoré majú uplatniť útvary Komisie pri stanovovaní finančných opráv uvedených v článku H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde z 29. júla 2002, ktorým sa zriaďuje Kohézny fond, [K(2002) 2871] (ďalej len „pokyny z roku 2002“), určujú kritériá a všeobecné zásady, ktoré Komisia Európskych spoločenstiev využíva v praxi pri vykonávaní uvedených finančných opráv.
Relevantné ustanovenia týkajúce sa verejného obstarávania
15. Príslušnú právnu úpravu v oblasti verejného obstarávania, ktorá je relevantná so zreteľom na článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde (pozri bod 6 vyššie), predstavuje jednak smernica Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 199, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163, ďalej len „smernica 93/37 o verejnom obstarávaní prác“) a jednak smernica Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322, ďalej len „smernica 92/50 o verejnom obstarávaní služieb“).
16. Podľa článku 1 písm. b) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb najmä:
„Na účely tejto smernice:
…
b) ‚[verejní – neoficiálny preklad ] obstarávatelia‘ sú štátne, regionálne alebo miestne orgány, verejnoprávne inštitúcie, združenia tvorené jedným alebo viacerými takýmito orgánmi alebo verejnoprávnymi inštitúciami.
Verejnoprávne inštitúcie sú akékoľvek inštitúcie:
– ktoré boli založené na osobitné účely, plniace potreby všeobecného záujmu a nemajú priemyselný alebo komerčný [obchodný – neoficiálny preklad ] charakter,
– majú právnu subjektivitu, a
– sú financované najmä štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými verejnoprávnymi inštitúciami, alebo sú podriadené riadiacemu dozoru týchto orgánov, alebo ktoré majú v správnom, riadiacom alebo dozornom orgáne viac ako polovicu členov menovaných štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo verejnoprávnymi inštitúciami.
…“
17. Článok 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác, ktorý upravuje kritériá hodnotenia ponúk, stanovuje najmä:
„1. Kritériá, podľa ktorých obstarávateľ uzatvorí zmluvu, sú:
a) buď len najnižšia cena;
b) alebo, ak sa zmluva uzatvorí na základe ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, rôzne kritér iá podľa príslušnej zmluvy, napr.: cena, termín ukončenia, prevádzkové náklady, ziskovosť, technické vlastnosti.
2. V prípade uvedenom v odseku 1 písm. b) obstarávatelia uvedú v súťažných podkladoch alebo v oznámení o vyhlásení metódy verejného obstarávania všetky kritériá, ktoré zamýšľajú uplatniť pri vyhodnocovaní ponúk, ak je to možné, v zostupnom poradí podľa dôležitosti.
…
4. Ak sa ponuky [Ak ponuky – neoficiálny preklad ] obsahujú neobvykle nízke ceny vo vzťahu k prácam, ktoré majú byť vykonané, obstarávateľ si pred možným odmietnutím ponúk písomne vyžiada podrobnosti o základných prvkoch ponuky, ktoré považuje za relevantné a overí tieto prvky s ohľadom na obdržané vysvetlenia.
…“
18. Relevantné kritériá hodnotenia ponúk týkajúce sa verejného obstarávania služieb sú stanovené najmä v článkoch 36 a 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
19. Podľa článku 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté vnútroštátne zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o úhradách za niektoré služby, môžu byť kritériá vyhodnotenia ponúk obstarávateľmi takéto:
a) v prípade vyhodnotenia ponuky na základe ekonomickej výhodnosti možno použiť rôzne kritériá vzťahujúce sa na objednávku: napr. kvalita, technická hodnota, estetické a funkčné vlastnosti, technická pomoc a doplnkový servis, termín dodania alebo termín ukončenia, cena; alebo
b) len najnižšia cena.
2. V prípade vyhodnotenia ponuky na základe ekonomickej výhodnosti uvedie obstarávateľ v súťažných podkladoch alebo v oznámení o ponuke kritériá, ktorými sa pri verejnom obstarávaní bude riadiť, ak je to možné, v zostupnom poradí podľa dôležitosti.“
20. Podľa článku 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb:
„Ak sa cena ponuky pre danú objednávku zdá byť neobvykle nízka vzhľadom na službu, ktorá má byť poskytnutá, obstarávateľ ešte pred možným odmietnutím takýchto ponúk písomnou formou požiada o bližšie podrobnosti o základných prvkoch ponuky, ktoré považuje za relevantné a overí si tieto prvky s ohľadom na obdržané vysvetlenia.
Obstarávateľ môže vziať do úvahy vysvetlenia, ktoré sú odôvodnené objektívnymi príčinami, napr. úspornosťou metódy poskytovania služieb alebo použitých technických riešení, alebo výnimočne výhodnými podmienkami, ktoré môže uchádzač o verejné služby uplatniť, alebo originalitou riešenia, ktoré uchádzač navrhuje.
Ak podklady vzťahujúce sa na objednávku počítajú pri jej výbere s najnižšou ponúkanou cenou, potom obstarávatelia musia informovať Komisiu o odmietnutí ponúk, ktorých cenu považujú za príliš nízku.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
Dotknuté projekty
21. Komisia priznala pomoc z Kohézneho fondu ôsmim projektom vykonávaným na území autonómneho spoločenstva Katalánska (Španielsko) viacerými rozhodnutiami prijatými v rokoch 2002 až 2004.
22. Projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058 sa týka rozšírenia čističky Besos na účely druhotného biologického spracovania odpadovej vody a úpravy kalu z oblasti Barcelony [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2002) 1767 zo 6. augusta 2002 (ďalej len „rozhodnutie o poskytnutí pomoci“)] a jeho riadenie bolo zverené spoločnosti Depuradora del Baix Llobregat SA (ďalej len „Depurbaix“).
23. Agencia Catalana del Agua (Katalánska vodárenská agentúra, ďalej len „ACA“) a Agencia de Residuos de Cataluña (Agentúra pre odpad Katalánska, ďalej len „ARC“) riadia ďalších sedem projektov, pričom obe kontroluje Comunidad Autónoma de Cataluña. Ide o nasledujúce dokumenty:
– projekt s referenčným číslom 2003.ES.16.C.PE.005 týkajúci sa infraštruktúry pre čističky pre malé mestské aglomerácie Katalánska [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2003) 4384 z 19. novembra 2003],
– projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.054 týkajúci sa čistenia, úpravy kalu a opätovného využitia komunálnej odpadovej vody v Katalánsku [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2002) 3519 z 29. novembra 2002, zmeneným a doplneným rozhodnutím K(2005) 1523 zo 17. mája 2005],
– projekt s referenčným číslom 2000.ES.16.C.PE.112 týkajúci sa vysušenia a čistenia koryta rieky Ebro: Monzón, Caspe a vnútorné korytá Katalánska [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2000) 4325, zmeneným a doplneným rozhodnutím K(2004) 597 z 20. februára 2004],
– projekt s referenčným číslom 2002.ES.16.C.PE.006 týkajúci sa stanice pre odsoľovanie morskej vody v delte Tordera [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2003) 1543 zo 6. mája 2003],
– projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.055 týkajúci sa výstavby a úpravy infraštruktúry pre spracovanie komunálneho odpadu v Katalánsku [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2002) 1766 zo 6. augusta 2002],
– projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.057 týkajúci sa zariadenia na spracovanie komunálneho odpadu v okresoch Urgell, Pallars Jussà a Conca de Barberà v Katalánsku [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2003) 1478 z 29. apríla 2003],
– projekt s referenčným číslom 2002.ES.16.C.PE.041 týkajúci sa vytvorenia a zlepšenia infraštruktúrnej siete na spracovanie komunálneho odpadu v Katalánsku [pomoc poskytnutá rozhodnutím K(2002) 4660 z 20. decembra 2002].
Správne konanie
24. V období od 6. do 10. októbra 2003 vykonala Komisia v Španielsku audit, ktorého predmetom bola kontrola projektu rozšírenia čističky rieky Besos, ktorý riadi spoločnosť Depurbaix, ako aj overenie riadiacich a kontrolných systémov zavedených katalánskymi orgánmi v rámci Kohézneho fondu.
25. Dňa 27. januára 2004 zaslala Komisia španielskym orgánom správu identifikujúcu nezrovnalosti týkajúce sa predmetných projektov, ktoré boli konštatované počas auditu. Tieto nezrovnalosti sa týkali jednak neoprávnenosti výdavkov uplatnených spoločnosťou Depurbaix na základe „poplatku za riadenie stavebných prác“ v osvedčení o výdavkoch a jednak nedodržiavania zo strany katalánskych orgánov niektorých pravidiel Európskej únie v oblasti verejného obstarávania v rámci siedmich projektov uvedených v bode 23 vyššie.
26. Po výmene viacerej korešpondencie so španielskymi orgánmi Komisia navrhla finančnú opravu pre každý z dotknutých projektov a pozvala uvedené orgány na vypočutie. Na vypočutí 27. a 28. júna 2006 požiadali španielske orgány o trojtýždňovú lehotu na predloženie doplňujúcich dôkazov. Komisia stanovila túto lehotu do 21. júla 2006. Tieto dôkazy jej boli predložené 25. júla 2006.
Napadnuté rozhodnutie
27. Komisia prijala 20. októbra 2006 rozhodnutie K(2006) 5105, ktorým sa znižuje pomoc z Kohézneho fondu pre osem projektov uvedených v bode 22 a 23 vyššie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktoré oznámila Španielskemu kráľovstvu 23. októbra 2006.
28. V napadnutom rozhodnutí Komisia potvrdila, že počas auditu odhalila nezrovnalosti týkajúce sa jednak neoprávnenosti niektorých výdavkov a jednak nedodržiavania zo strany španielskych orgánov niektorých pravidiel Únie upravujúcich zadávanie verejných zákaziek (bod 15 napadnutého rozhodnutie).
29. Pokiaľ ide o projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058, Komisia uviedla, že v rámci zmlúv medzi ústrednou správou španielskeho štátu a spoločnosťou Depurbaix identifikovala neoprávnené výdavky nazvané „poplatok za riadenie stavebných prác“, ktoré spočívali v pripočítaní paušálnej sumy 4 % k nákladom za stavebné práce. Podľa Komisie musí byť táto paušálna suma v zmysle bodu 2 poslednej zarážky oddielu IV prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci kvalifikovaná ako neoprávnené bežné alebo správne poplatky (bod 17 napadnutého rozhodnutia).
30. Pokiaľ ide o sedem ďalších projektov, Komisia konštatovala nezrovnalosti z dôvodu nedodržiavania pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania zo strany ACA a ARC. Pri poskytnutí pomoci pre všetky dotknuté verejné zákazky prác použili tieto organizácie kritériá hodnotenia ponúk, ktoré nie sú v súlade s článkom 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác. Rovnako bol pri pridelení všetkých verejných zákaziek služieb porušený článok 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb (bod 18 napadnutého rozhodnutia).
31. Komisia sa tak po prvé domnievala, že skutočnosť, že ACA použila v rámci prideľovania dotknutých projektov kritérium skúsenosti z predchádzajúcich prác, nie je v súlade s uvedenými pravidlami v rozsahu, v akom sa toto kritérium netýkalo predmetu dotknutej verejnej zákazky. V tejto súvislosti Komisia zdôraznila, že je potrebné jasne rozlišovať medzi kritériami spôsobilosti, ktoré sú relevantné pri výbere uchádzačov, a kritériami hodnotenia ponúk, ktoré sú určené na stanovenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Hoci sa podľa Komisie môže skúsenosť s predchádzajúcimi prácami považovať za relevantné kvalitatívne kritérium pri výbere uchádzačov, nemôže byť naopak táto skúsenosť prípustná ako kritérium určenia ekonomicky najvýhodnejšej ponuky bez toho, aby pritom nedošlo k porušeniu zásady rovnosti zaobchádzania [bod 18 a bod 24 písm. b) napadnutého rozhodnutia].
32. Po druhé sa Komisia domnieva, že použitie metódy priemernej ceny tak zo strany ACA, ako aj zo strany ARC ako kritéria hodnotenia ponúk na určenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky porušuje článok 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác v prípade obstarávania prác a článok 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb v prípad obstarávania služieb. Táto metóda umožňuje, v prípade rovnosti všetkých ostatných kritérií, potrestanie lacnejšej ponuky v porovnaní s ostatnými ponukami, ktoré sú bližšie k stanovej priemernej cene, preto by jej použitie bolo v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania [bod 18 a bod 24 písm. c) napadnutého rozhodnutia].
33. Po tretie Komisia uviedla, že smernice v oblasti verejného obstarávania požadujú v prípade neobvykle nízkych ponúk kontradiktórne konanie s uchádzačmi, ktoré by im umožnilo odôvodniť „životaschopnosť“ ich ponuky. Ani ACA, ani ARC však takýto postup nedodržali, čo je v rozpore s článkom 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác v prípade obstarávania prác a s článkom 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb v prípade obstarávania služieb [bod 24 písm. d) napadnutého rozhodnutia].
34. Komisia sa tak domnievala, že vzhľadom na skutočnosť, že osvedčenia španielskych orgánov o výdavkoch obsahovali neoprávnené výdavky a že z ich strany došlo k nedostatočnej kontrole, je odôvodnené a vhodné vykonať finančné opravy (bod 25 napadnutého rozhodnutia).
35. V tejto súvislosti Komisia vyhlásila, že považuje za všeobecne vhodné uplatniť paušálne opravy na všetky výdavky deklarované v rámci projektu v prípade, ak zistila závažné nedostatky v riadiacich a kontrolných systémoch, ktoré vedú k vážnemu porušeniu platnej právnej úpravy, alebo ak konštatuje individuálne porušenie. Osobitná sadzba, ktorá sa uplatní, závisí od závažnosti určeného nedostatku a môže byť zvýšená v prípade opakovaného protiprávneho konania. Komisia sa však domnievala, že v danom prípade by paušálna oprava uplatňujúca sa na všetky projekty bola neprimeraným trestom (bod 26 napadnutého rozhodnutia).
36. Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o neoprávnené „nepriame výdavky“ fakturované spoločnosťou Depurbaix na základe „poplatku za riadenie stavebných prác“, Komisia konštatovala, že uvedené výdavky sa uplatnili pri troch projektoch riadených spoločnosťou Depurbaix, pričom ich celková suma pri audite v októbri 2003 predstavovala 9 298 055 eur. Podľa Komisie táto skutočnosť preukazuje nedostatky riadiaceho a kontrolného systému zavedeného španielskym Ministerstvom životného prostredia. Komisia preto s ohľadom na zásadu rovnosti zaobchádzania prijala finančnú opravu vo výške 2 % zo spolufinancovania (85 %) poskytnutého na projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058, ktorú stanovilo vo výške 2 324 414 eur (bod 27 napadnutého rozhodnutia).
37. Pokiaľ ide o projekty riadené ACA a ARC, Komisia konštatovala, že kritérium skúsenosti z predchádzajúcich prác a metóda priemernej ceny boli systematicky uvádzané v predmetných zmluvách. Vyzvala preto katalánske orgány, aby posúdili uchádzačov každej zmluvy osobitne, čomu tieto orgány vyhoveli. V prípade zmlúv, ktorých hodnota presahovala maximálne hodnoty podľa smerníc 92/50 a 93/37, bola metóda priemernej ceny nahradená lineárnou metódou hodnotenia cien, ktorá priznáva najlepší výsledok najnižšej ponuke a minimálny výsledok najvyššej ponuke. Navyše z technického hodnotenia bolo odstránené kritérium skúsenosti z predchádzajúcich prác a došlo k novému zváženiu technických a ekonomických bodov. V prípade zmlúv, ktorých hodnota nepresahovala maximálne hodnoty podľa uvedených smerníc, spočívalo nové hodnotenie na linearizácii cien a kritérium skúsenosti z prechádzajúcich prác sa zachovalo v technickom hodnotení (pozri bod 28 napadnutého rozhodnutia).
38. Na základe nových hodnotení katalánskych orgánov prijala Komisia finančnú opravu na každý projekt vo výške 100 % rozdielu v zmysle spolufinancovania Únie medzi vybranými ponukami a ponukami prepočítanými na každú zmluvu osobitne. Pre sedem dotknutých projektov Komisia stanovila celkovú sumu finančnej opravy vo výške 4 490 021 eur (bod 28 napadnutého rozhodnutia).
39. Komisia tak dospela k záveru, že suma 6 814 435 eur sa musí považovať za sumu, ktorá nebola správne deklarovaná, a Španielske kráľovstvo ju preto musí vrátiť (bod 32 napadnutého rozhodnutia).
Konanie a návrhy účastníkov konania
40. Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 27. decembra 2006 podalo Španielske kráľovstvo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
41. Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal Európsku komisiu na náhradu trov konania.
42. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
43. Listom z 5. januára 2012 na základe opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, Všeobecný súd jednak vyzval Španielske kráľovstvo, aby predložilo niektoré písomnosti, a jednak Španielskemu kráľovstvu a Komisii položil písomné otázky, pričom ich vyzval, aby na ne písomne odpovedali. Títo účastníci konania uvedeným opatreniam na zabezpečenie priebehu konania vyhoveli v stanovených lehotách.
44. Vzhľadom na prekážku na strane sudcu spravodajcu predseda Všeobecného súdu pridelil 22. marca 2012 vec inému sudcovi spravodajcovi a podľa článku 32 ods. 3 rokovacieho poriadku určil ďalšieho sudcu na doplnenie komory.
45. Listom z 18. júla 2012 na základe opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 rokovacieho poriadku Všeobecný súd položil Španielskemu kráľovstvu a Komisii písomné otázky, pričom ich vyzval, aby na ne písomne odpovedali. Títo účastníci konania uvedeným opatreniam na zabezpečenie priebehu konania vyhoveli v stanovených lehotách.
46. Všeobecný súd (prvá komora) rozhodol na základe správy sudcu spravodajcu o otvorení ústnej časti konania.
47. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania 12. a 13. novembra 2012. Počas pojednávania Všeobecný súd rozhodol, že ponechá otvorenú ústnu časť konania, a na základe opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 rokovacieho poriadku vyzval účastníkov konania, aby v trojtýždňovej lehote podali niektoré dokumenty a informácie, ku ktorým mali predložiť svoje pripomienky, čo bolo zaznamenané v zápisnici z pojednávania.
48. Keďže uvedené dokumenty a informácie, ako aj uvedené pripomienky boli prijaté v stanovenej lehote, Všeobecný súd nariadil 28. januára 2013 skončenie ústnej časti konania.
Právny stav
Zhrnutie žalobných dôvodov smerujúcich k zrušeniu
49. Na podporu svojej žaloby Španielske kráľovstvo uvádza štyri žalobné dôvody, pričom druhý a tretí žalobný dôvod boli uvedené subsidiárne.
50. Vo svojom prvom žalobnom dôvode, ktorý sa delí na tri časti, Španielske kráľovstvo v zásade tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je poznačené nesprávnym výkladom a chybným uplatnením smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb v rozsahu, v akom sa týkajú postupov verejného obstarávania, ktorých predmetom bolo sedem projektov riadených ACA a ARC.
51. Vo svojom druhom žalobnom dôvode, uvedenom subsidiárne, Španielske kráľovstvo poukazuje na porušenie zásady rovnosti zaobchádzania v zmysle článku H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde pri stanovení finančnej opravy týkajúcej sa uvedených projektov.
52. Vo svojom treťom žalobnom dôvode, uvedenom subsidiárne, Španielske kráľovstvo poukazuje na porušenie práva na obhajobu, podstatných formálnych náležitostí, ako aj zásady „riadnej správy vecí verejných“.
53. Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo poukazuje na porušenie článku 17 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 z dôvodu neexistencie skutočných nezrovnalostí, ako aj subsidiárne porušenia zásady proporcionality pri stanovení finančnej opravy týkajúcej sa projektu s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058, ktorý riadi spoločnosť Depurbaix.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb
Úvodné pripomienky
54. V rámci svojho prvého žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo spochybňuje záver uvedený v napadnutom rozhodnutí, podľa ktorého kritériá uplatňované ACA a ARC pri hodnotení ponúk týkajúcich sa siedmich projektov uvedených v bode 23 vyššie neboli v súlade s pravidlami Únie v oblasti verejného obstarávania a najmä s článkom 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článkom 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb. V prvej časti žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo uvádza, že napadnuté rozhodnutie je chybné v rozsahu, v akom sa domnieva, že uplatnenie metódy priemernej ceny bolo v rozpore s uvedenými pravidlami a zásadou rovnosti zaobchádzania. V druhej časti žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo tvrdí, že uvedené rozhodnutie sa zakladá na nesprávnom výklade článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, pokiaľ ide o zaobchádzanie s neobvykle nízkymi ponukami. V tretej časti žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo tvrdí, že uvedené rozhodnutie sa zakladá na nesprávnom výklade článku 30 ods. 1 a 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 36 ods. 1 a 2 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, pokiaľ ide o uplatnenie kritéria skúsenosti z predchádzajúcich prác pri posúdení ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.
55. Pred posúdením týchto rôznych výhrad je potrebné pripomenúť základné charakteristiky postupu verejného obstarávania, ktorým sa riadili ACA a ARC pri prideľovaní zákaziek týkajúcich sa siedmich predmetných projektov.
56. Na účely uvedených postupov sa ACA a ARC rozhodli uplatniť kritérium ekonomicky najvýhodnejšej ponuky namiesto kritéria najnižšej ceny [pozri článok 30 ods. 1 písm. a) a b) smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článok 36 ods. 1 písm. a) a b) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb]. Podľa zadávajúcej dokumentácie, ktorú vypracovali ACA a ARC, mali byť totiž predmetné zákazky pridelené podľa kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, pričom tá sa mala posúdiť na základe určitých metód a určitých ekonomických a technických parametrov, pričom každý obsahoval koeficient zváženia.
57. Medzi metódami a relevantnými ekonomickými parametrami sa nachádzala aj metóda priemernej ceny, ktorej uplatnenie obstarávateľom prebiehalo v troch fázach. V rámci prvej fázy sa každá ponuka porovnávala s rozpočtom nazvaným základná cena, ktorým obstarávateľ disponoval pre dotknutú zákazku a ktorý bol po štúdii trhu dopredu určený nezávislou inžinierskou kanceláriou. Uplatnenie metódy priemernej ceny v tejto fáze spočívalo vo vypočítaní „zníženia“ (Bi), v zmysle percentuálneho zníženia, ponuky každého uchádzača v porovnaní so základnou cenou, a to podľa rovnice „Bi = (základná cena – ponuka)/základná cena“. Ak bola ponuka nižšia ako základná cena, uchádzač bol považovaný za subjekt, ktorý vykonal „kladné zníženie“ (Bi > 0). Naopak, ak bola ponuka vyššia ako základná cena (Bi < 0), uchádzač bol považovaný za subjekt, ktorý vykonal „zvýšenie“. V rámci druhej fázy bol vypočítaný priemer znížení vykonaných každým uchádzačom označený ako „priemerné zníženie“ (Bm). Podobne bolo určené „nerozvážne zníženie“ (Bt), ktoré označovalo percento zníženia, od ktorého sa ponuka považovala za nehodnovernú, a to buď preto, že sa nedalo rozumne predpokladať, že projekt môže byť za takúto cenu uskutočniteľný, alebo preto, že cena bola tak nízka, že navrhnuté stavebné práce nemohli dosiahnuť minimálnu technickú kvalitu. V rámci tretej fázy bol použitý matematický vzorec na pridelenie bodov jednotlivým ponukám.
58. V prípade veľkej väčšiny zákaziek pridelených ACA sa „zníženie“ vykonané každou ponukou (Bi) porovnalo buď s „priemerným znížením“ (Bm), alebo s „opraveným znížením“. Opravené zníženie spočívalo vo všeobecnosti v uplatnení opravného faktoru na „priemerné zníženie“ takým spôsobom, že sa zvýšilo o päť percent. Podľa Španielskeho kráľovstva bolo cieľom tejto opravy zabrániť, aby ponuky so „znížením“ vyšším ako „priemerné zníženie“, ale zodpovedajúce základnej cene a s veľkou technickou kvalitou, boli znevýhodnené skutočnosťou, že ostatní uchádzači predložili príliš vysoké ponuky. Uchádzači, ktorí predložili ponuky vyššie ako základná cena, ktorých „zníženie“ teda bolo záporné, nedostali žiadny bod. Naopak, s uchádzačmi, ktorí predložili ponuky rovnaké alebo nižšie ako základná cena, ktorých „zníženie“ teda bolo „kladné“, sa zaobchádzalo nasledujúcim spôsobom. Po prvé ponuky, ktorých „zníženie“ presahuje „nerozvážne zníženie“, teda veľmi nízke ponuky s veľmi významným „kladným znížením“, nezískali žiadny bod z dôvodu ich ekonomickej kvality. Po druhé ponuky so „znížením“ nižším ako „priemerné zníženie“ (prípadne opravené) získali počet bodov, ktorý narastal v rozsahu, v akom sa dané ponuky približovali k „priemernému zníženiu“. Po tretie ponuky so „znížením“ vyšším ako „priemerné zníženie“ (prípadne opravené), ale nižším ako „nerozvážne zníženie“, teda ponuky nižšie ako základná cena a vyššie ako „priemerné zníženie“, ktoré ale neboli mimoriadne nízke, získali počet bodov, ktorý narastal v rozsahu, v akom sa dané ponuky približovali k „priemernému zníženiu“ a vzďaľovali od „nerozvážneho zníženia“. Inak povedané, týmto ponukám bol pridelený stále nižší počet bodov v rozsahu, v akom sa vzďaľovali od „priemerného zníženia“ a približovali k „nerozvážnemu zníženiu“.
59. Pokiaľ ide o ponuky pridelené analogicky ARC najprv bola každá ponuka porovnaná so základnou cenou, aby sa určilo „zníženie“ vykonané každým uchádzačom. Ponuky presahujúce základnú cenu boli vylúčené. Pokiaľ ide o ponuky, ktoré boli rovnako vysoké alebo nižšie ako uvedená cena, t. j. ponuky s „kladným znížením“, v ich prípade bolo „priemerné zníženie“ a „nerozvážne zníženie“ následne vypočítané rovnakým spôsobom, aký bol uplatnený pri ACA, tak, aby sa jednotlivým ponukám pridelili body podľa nasledujúceho vzorca. Po prvé 15 bodov sa pridelilo ponukám s „nulovým znížením“, to znamená ponukám, ktorých cena sa rovnala základnej cene (Bi = 0). Po druhé ponuky s „kladným znížením“ a nižším ako „nerozvážne zníženie“ získali od 15 do 30 bodmi, pričom počet bodov narastal v rozsahu, v akom sa dané ponuky približovali k „nerozvážnemu zníženiu“ a vzďaľovali od „nulovaného zníženia“. Po tretie ponuky vyššie ako „nerozvážne zníženie“ získali znižujúci sa počet bodov od 30 až k nule v rozsahu, v akom sa vzďaľovali od „nerozvážneho zníženia“. Ponuky rovnajúce sa alebo nižšie ako 90 % ponuky, ktorá zodpovedala „nerozvážnemu zníženiu“, boli mimoriadne nízke, a preto nezískali od tejto hranice žiadny bod. Podľa Španielskeho kráľovstva „strata bodov“ nad touto hranicou bola vyššia ako strata bodov zodpovedajúca zníženiu, ktoré sa nachádzalo medzi nulou a „nerozvážnym znížením“, aby sa potrestali mimoriadne nízke ponuky.
O prvej časti prvého žalobného dôvodu založenej na porušení zásady rovnosti zaobchádzania, ako aj článku 30 smernice o 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb
60. V rámci prvej časti prvého žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo spochybňuje, že uplatnenie metódy priemernej ceny je v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania ako aj s článkom 30 smernice o 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článkom 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
61. So všetkými uchádzačmi sa zaobchádzalo rovnako. Uchádzači boli dopredu informovaní o kritériách oprávnenosti a hodnotenia predmetných ponúk, vrátane uplatnenie metódy priemernej ceny, a v priebehu hodnotenia ponúk sa s nimi zaobchádzalo podobne. Podľa Španielskeho kráľovstva, hoci uchádzači pri predkladaní svojich ponúk nepoznali priemernú cenu, poznali základnú cenu, ako bola uvedená v súťažných podkladoch a v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania a určená na základe štúdie trhu, ktorá bola zverejnená, čiže v tejto fáze prístupná uchádzačom. Navyše metóda priemernej ceny sa mala uplatniť rovnakým spôsobom na všetky ponuky bez ohľadu na ich pôvod. Španielske kráľovstvo zdôrazňuje, že spomedzi 173 dotknutých zákaziek určilo 25 zodpovedajúcich najnižšej ponuke, ktorá bola dokonca nižšia ako ponuka vyplývajúca z uplatnenia lineárnej metódy hodnotenia cien, ktorú požaduje Komisia. V 78 prípadoch sa prijatá ponuka rovnala ponuke, ktorá bola určená uvedenou lineárnou metódou. Tieto príklady preukazujú najmä nesprávnosť tvrdenia Komisie, podľa ktorého metóda priemernej ceny negarantuje pridelenie zákazky uchádzačovi, ktorý ponúkol najlepší pomer medzi kvalitou a cenou, ale jedine uchádzačovi, ktorý ponúkol najlepší pomer medzi kvalitou a priemernou cenou. Španielske kráľovstvo v zásade dodáva, že judikatúra povoľuje, aby obstarávateľ uplatnil matematické kritérium, akým je prahová odchýlka „nerozvážneho zníženia“ založená na priemere prijatých ponúk. Určenie takejto hodnoty slúži najmä na zváženie miery, v rámci ktorej ponuka dodržuje metódu priemernej ceny a nepriamo kritériá zaisťujúce kvalitu a technickú životaschopnosť projektu.
62. Subsidiárne Španielske kráľovstvo uvádza, že ak by sme aj predpokladali, že nerovnosť zaobchádzania existuje, čo nie je tento prípad, takéto zaobchádzanie by bolo odôvodnené objektívnymi dôvodmi. Ak obstarávatelia pridelili ponukám s nízkou cenou počet bodov, ktorý bol premenlivý alebo rovný nule, bolo to práve s cieľom chrániť verejný záujem a zaistiť technickú životaschopnosť dotknutých projektov, keďže ponuky s mimoriadne nízkou cenou mohli narušiť riadne vykonanie stavebných prác. Pokiaľ ide o ponuky s vysokou cenou, vyššou ako ponuky iných uchádzačov a nachádzajúcou sa tak nad priemerným znížením, počet bodov sa znižuje postupne s cieľom chrániť finančné záujmy Únie. Nakoniec Španielske kráľovstvo spochybňuje vhodnosť lineárnej metódy hodnotenia cien, ktorú vyžaduje Komisia, ktorá nie je ani účinnejšia, ani nechráni lepšie finančné záujmy Únie ako metóda priemernej ceny. Naopak, jej použitie by viedlo k výberu drahších ponúk, ako boli ponuky vybraté ACA a ARC na základe metódy priemernej ceny, čo Komisia aj sama uznala na vypočutí 27. a 28. júna 2006.
63. Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje prvú časť prvého žalobného dôvodu zamietnuť.
64. Všeobecnú súd najprv pripomína ustálenú judikatúru, ktorá uznala, že hlavným cieľom smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác je chrániť záujmy hospodárskych subjektov so sídlom v jednom členskom štáte, ktoré chcú ponúknuť tovary alebo služby verejným obstarávateľom so sídlom v inom členskom štáte, a s týmto cieľom vylúčiť riziko, že pri každom verejnom obstarávaní budú uprednostnení vnútroštátni uchádzači, ako aj možnosť, že verejný obstarávateľ sa nechá viesť inými ako ekonomickými úvahami. Základným cieľom uvedených smerníc je tak otvorenie verejných obstarávaní prác a služieb hospodárskej súťaži. Otvorenie hospodárskej súťaže totiž v súlade s postupmi stanovenými v uvedených smerniciach zaisťuje absenciu rizika uprednostňovania zo strany verejných orgánov (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, Zb. s. I‑9233, body 35 a 36 a tam citovanú judikatúru).
65. Okrem toho pri verejnom obstarávaní tak prác, ako aj služieb je obstarávateľ povinný dodržiavať zásadu rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi, ako to vyslovene vyplýva z článku 3 ods. 2, článku 27 ods. 4 a článku 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 24. januára 2008, Lianakis a i., C‑532/06, Zb. s. I‑251, bod 33) a článku 22 ods. 4, článku 30 ods. 4 štvrtého pododseku a článku 31 ods. 1 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác (rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 64 vyššie, bod 37).
66. Konkrétne zásada rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi, ktorá je len osobitným vyjadrením zásady rovnosti zaobchádzania (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 13. októbra 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Zb. s. I‑8585, body 46 a 48 a tam citovanú judikatúru; rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. marca 2008, European Service Network/Komisia, T‑332/03, neuverejnený v Zbierke, bod 72) a ktorej cieľom je podporovať rozvoj zdravej a účinnej hospodárskej súťaže medzi podnikmi, ktoré sa zúčastňujú na verejnom obstarávaní, stanovuje, aby všetci uchádzači mali rovnaké príležitosti pri formulovaní znenia svojich ponúk, a preto vyžaduje, aby tieto ponuky podliehali rovnakým podmienkam pre všetkých súťažiteľov (rozsudok Súdneho dvora z 29. apríla 2004, Komisia/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Zb. s. I‑3801, bod 110). Verejný obstarávateľ je tak v každej fáze verejného obstarávania povinný dodržiavať zásadu rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi (rozsudok Súdu prvého stupňa zo 17. decembra 1998, Embassy Limousines & Services/Parlament, T‑203/96, Zb. s. II‑4239, bod 85), pričom tí musia mať rovnaké postavenie tak pri príprave ich ponúk, ako aj pri ich posudzovaní verejnými obstarávateľmi (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora zo 16. decembra 2008, Michaniki, C‑213/07, Zb. s. I‑9999, bod 45, a zo 17. februára 2011, Komisia/Cyprus, C‑251/09, neuverejnený v Zbierke, bod 39 a tam citovanú judikatúru).
67. Navyše zásada rovnosti zaobchádzania znamená najmä povinnosť transparentnosti, aby sa verejnému obstarávateľovi umožnilo zaistiť jej dodržiavanie (pozri rozsudky Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 38, a Komisia/Cyprus, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 38 a tam citovanú judikatúru). Cieľom zásady transparentnosti, ktorá predstavuje logický dôsledok zásady rovnosti zaobchádzania, je najmä zabezpečiť neexistenciu rizika uprednostňovania a svojvôle zo strany verejného obstarávateľa (rozsudok Komisia/CAS Succhi di Frutta, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 111), ako aj kontrolu nestrannosti verejných obstarávaní (pozri rozsudok Parking Brixen, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 49 a tam citovanú judikatúru). Táto zásada vyžaduje, aby všetky podmienky a podrobnosti verejného obstarávania boli v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v súťažných podkladoch jasne, presne a jednoznačne formulované, aby všetci priemerne informovaní uchádzači pri uplatnení primeranej obozretnosti chápali ich presný význam a mohli ich vykladať rovnako a aby bol verejný obstarávateľ schopný skutočne posúdiť, či ponuky uchádzačov spĺňajú kritériá, ktoré platia pre relevantnú zákazku (rozsudok Komisia/CAS Succhi di Frutta, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 111). Nakoniec zásady rovnosti zaobchádzania a transparentnosti predstavujú základ smerníc o verejnom obstarávaní. Povinnosť verejného obstarávateľa zabezpečiť ich dodržiavanie zodpovedá samotnej podstate týchto smerníc (pozri rozsudok Michaniki, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 45 a tam citovanú judikatúru).
68. Výhrady vznesené Španielskym kráľovstvom v prvej časti prvého žalobného dôvodu treba preto posúdiť s ohľadom na tieto zásady.
69. Na účely pridelenia zákaziek týkajúcich sa siedmich projektov uvedených v bode 23 vyššie sa katalánske orgány rozhodli uplatniť kritérium ekonomicky najvýhodnejšej ponuky podľa článku 36 ods. 1 písm. a) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a článku 30 ods. 1 písm. b) smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác, a to pri zohľadnení tak ekonomických, ako aj technických kritérií. V napadnutom rozhodnutí však Komisia s ohľadom na tieto ustanovenia a zásadu rovnosti zaobchádzania spochybnila zákonnosť skutočnosti, že v rámci určenia ekonomicky najvýhodnejšej ponuky sa zohľadnila metóda priemernej ceny, ktorej fungovanie bolo popísané v bodoch 57 až 59 vyššie, a to z dôvodu, že jej uplatnenie vedie v prípade rovnosti všetkých kritérií k potrestaniu najlacnejšej ponuky v porovnaní s ponukami, ktoré sa blížia k vypočítanému priemeru [bod 24 písm. c) napadnutého rozhodnutia].
70. Pokiaľ ide o údajné porušenie zásady rovnosti zaobchádzania, je potrebné na úvod pripomenúť, že je zrejmé, že uchádzači boli pred predložením svojich ponúk informovaní tak o uplatnení metódy priemernej ceny, ako aj o základnej cene každého projektu, ktorá bola spresnená v súťažných podkladoch a v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania. Nič to nemení na skutočnosti, že uchádzači nemohli v tejto fáze verejného obstarávania poznať priemernú cenu, keďže tá sa mala vypočítať ako aritmetický priemer percentuálneho „zníženia“ v porovnaní so základnou cenou všetkých prijatých ponúk až po prijatí uvedených ponúk pre predmetné zákazky.
71. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že verejní obstarávatelia podliehajú povinnosti transparentnosti, ktorej cieľom je hlavne zaistiť neexistenciu rizika uprednostňovania a svojvôle z ich strany. Predovšetkým v prípade, ak pridelenie predmetnej zákazky závisí od určenia ekonomicky najvýhodnejšej ponuky v zmysle článku 30 ods. 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 36 ods. 2 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, musí verejný obstarávateľ v súťažných podkladoch stanoviť a spresniť uplatniteľné kritériá hodnotenia ponúk. Tieto ustanovenia tak majú zaistiť dodržiavanie rovnosti zaobchádzania a transparentnosti vo fáze hodnotenia ponúk s ohľadom na pridelenie zákazky (pozri analogicky rozsudok Súdneho dvora z 21. júla 2011, Evropaïki Dynamiki/EMSA, C‑252/10 P, neuverejnený v Zbierke, bod 29).
72. Okrem toho, ak judikatúra neupravuje úplný a absolútny zákaz pre verejného obstarávateľa po uplynutí lehoty na podanie ponúk podrobnejšie spresniť určité kritérium hodnotenia ponúk, s ktorým boli uchádzači predtým oboznámení, nič to nemení na skutočnosti, že takéto následné určenie je možné len pri prísnom dodržaní troch kumulatívnych podmienok. Po prvé takéto následné určenie nesmie meniť kritériá hodnotenia ponúk uvedené v súťažných podkladoch alebo v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, po druhé určenie nesmie obsahovať prvky, ktoré by v prípade, ak by boli známe v čase prípravy ponúk, mohli ovplyvniť ich prípravu, a po tretie nesmie byť prijaté pri zohľadnení skutočností, ktoré by mohli viesť k diskriminácii niektorého z uchádzačov (pozri v tomto zmysle rozsudky Lianakis a i., už citovaný v bode 65 vyššie, bod 43 a tam citovanú judikatúru, a Evropaïki Dynamiki/EMSA, už citovaný v bode 71 vyššie, body 32 a 33).
73. V danom prípade je nutné konštatovať, že uplatnenie metódy priemernej ceny predpokladá nevyhnutnosť a posteriori určiť podstatnú, až rozhodujúcu skutočnosť pre rozhodnutie o pridelení zákaziek, t. j. priemernú cenu, s ktorou musia byť všetky ponuky porovnané po ich prijatí verejným obstarávateľom. Preto boli uchádzači, ktorí v okamihu podávania svojich ponúk nepoznali uvedenú priemernú cenu, ochudobnení o skutočnosť, ktorá by v prípade, ak by o nej vedeli v čase prípravy svojich ponúk, mohla túto prípravu osobitne ovplyvniť v zmysle druhej podmienky uvedenej v bode 72 vyššie, keďže by im umožnila zvýšiť ich šance získať maximálny počet bodov podľa kritérií uvedených v bodoch 58 a 59 vyššie. Naopak, neznalosť tejto skutočnosti im bránila prispôsobiť ich jednotlivé ponuky hodnoteniu uvedených ponúk. Nedostatok transparentnosti pri priemernej cene naopak viedol k „iracionálnej“ situácii v hospodárskej súťaži pre najsúťaživejších uchádzačov, ktorí pokiaľ si chceli zachovať šancu získať verejnú zákazku, boli nútení predložiť ponuku s vyššou cenou v porovnaní s cenou, ktorú mohli predložiť, teda ponuku s cenou zodpovedajúcou predpokladanému priemeru cien všetkých ponúk a nie najlacnejšiu ponuku. Za týchto podmienok sa Komisia v napadnutom rozhodnutí správne domnievala, že uplatnenie metódy priemernej ceny je v rozpore s článkom 30 ods. 1 a 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článkom 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
74. Španielske kráľovstvo nemôže dané posúdenie spochybniť odvolávaním sa na bod 70 rozsudku Lombardini a Mantovani (už citovaného v bode 64 vyššie), ktorého skutkové a právne okolnosti nie sú porovnateľné s okolnosťami v danom prípade. Je pravda, že podľa tohto rozsudku skutočnosť, že uchádzačom nie je v okamihu predloženia ich ponúk známa prahová odchýlka vyplývajúca z výpočtu založeného najmä na priemere ponúk predložených v rámci určitého verejného obstarávania, keďže tá je stanovená až po predložení všetkých ponúk, nemôže ovplyvniť súlad tejto prahovej odchýlky so smernicou 93/37 o verejnom obstarávaní prác (rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, body 68 až 70). Cieľom uvedenej prahovej odchýlky je však určiť a vylúčiť mimoriadne nízke ponuky v zmysle článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác, čo predstavuje absolútny dôvod zamietnutia ponuky, zatiaľ čo v prejednávanom prípade sa metóda priemernej ceny týka podstatnej, až rozhodujúcej skutočnosti určenej na stanovenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky ako kritéria na pridelenie príslušnej zákazky, o ktorej uchádzači nevedeli v okamihu prípravy a predloženia ich ponúk. Okrem toho je potrebné spresniť po prvé, že ustálená judikatúra konštatovala, že právo Únie bráni vylúčeniu ex offo
určitých ponúk stanovených podľa matematického kritéria z verejného obstarávania prác, a po druhé, že hoci právo Únie v zásade nebráni uplatneniu matematického kritéria na účely stanovenia, ktorá ponuka sa javí ako mimoriadne nízka, to však platí len v rozsahu, v akom výsledok, ku ktorému vedie uplatnenie tohto kritéria, nie je nedotknuteľný, pričom sa dodrží požiadavka kontradiktórneho overenia týchto ponúk v súlade s článkom 30 ods. 4 uvedenej smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 73).
75. Navyše je zrejmé, že uplatnenie metódy priemernej ceny mohlo viesť k situácii, v ktorej pri rovnosti ostatných podmienok, najmä technických, mohla ponuka s vyššou cenou získať viac bodov z dôvodu svojej ekonomickej kvality ako lacnejšia ponuka, a to predovšetkým vtedy, ak sa prvá ponuka viac približovala k priemernej cene alebo v prípade verejných obstarávaní riadených ARC k cene zodpovedajúcej „nerozvážnemu zníženiu“.
76. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že hoci článok 36 ods. 1 písm. a) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a analogicky článok 30 ods. 1 písm. b) smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác ponecháva verejnému obstarávateľovi možnosť výberu kritérií hodnotenia ponúk, stále platí, že tento výber sa môže týkať len kritérií, ktorých cieľom je zistiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora zo 17. septembra 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, Zb. s. I‑7213, bod 59 a tam citovanú judikatúru). Ako ekonomicky najvýhodnejšia ponuka však môže byť definovaná aj ponuka, ktorá medzi rôznymi predloženými ponukami predstavuje najlepší pomer medzi cenou a kvalitou s ohľadom na kritériá odôvodnené predmetom zákazky (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa zo 6. júla 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisia, T‑148/04, Zb. s. II‑2627, bod 48). Z toho vyplýva, že ak sa verejní obstarávatelia rozhodnú zadať zákazku ekonomicky najvýhodnejšej ponuke, musia vyhodnotiť všetky ponuky, aby určili, ktorá z nich predstavuje najlepší pomer medzi kvalitou a cenou [pozri analogicky rozsudok Súdneho dvora z 10. mája 2012, Komisia/Holandsko, C‑368/10, bod 86, pokiaľ ide o odôvodnenie 46 tretí odsek smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 143, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132)].
77. Aj keď ekonomicky najvýhodnejšia ponuka nie je vždy ponuka s najnižšou cenou, je nutné konštatovať, že za predpokladu úplnej rovnosti ponúk, pokiaľ ide o všetky ostatné relevantné kritériá vrátene technických, lacnejšia ponuka sa z ekonomického hľadiska nevyhnutne musí považovať za výhodnejšiu ako drahšia ponuka. V takejto situácii však nemožno uplatnenie metódy priemernej ceny, ktorej výsledkom by bolo pridelenie zákazky drahšej ponuke v porovnaní s inou ponukou, označiť v súlade s kritériom ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.
78. Ďalšie tvrdenia Španielskeho kráľovstva nemôžu vyvrátiť toto posúdenie.
79. Po prvé tvrdenie založené na skutočnosti, že verejní obstarávatelia zvážili rovnocenným spôsobom ekonomické kritériá vrátanie kritéria priemernej ceny a technické kritériá, sa musí zamietnuť ako neúčinné. Toto tvrdenie totiž nespochybňuje skutočnosť, že v danom prípade metóda priemernej ceny predstavovala hlavné, ba až rozhodujúce, kritérium určenia ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, čo mohlo viesť za predpokladu úplnej rovnosti ponúk, pokiaľ ide o všetky ostatné kritériá, najmä k tomu, že verejná zákazka bola pridelená drahšej ponuke v porovnaní s ostatnými ponukami (pozri body 75 až 77 vyššie).
80. Po druhé je tiež neúčinné tvrdenie, podľa ktorého sa metóda priemernej ceny uplatňuje na všetkých uchádzačov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, keďže toto tvrdenie nevyvracia konštatovanie, podľa ktorého je uplatnenie uvedenej metódy nezlučiteľné s kritériom ekonomicky najvýhodnejšej ponuky (pozri body 73 až 77 vyššie).
81. Po tretie existencia nástroja „opravy“ „priemerného zníženia“, ktorý vedie k prideleniu piatich dodatočných bodov ponukám s vysokou technickou kvalitou (pozri bod 58 vyššie), neodôvodňuje uplatnenie metódy priemernej ceny. V tejto súvislosti sa Španielske kráľovstvo obmedzilo na konštatovanie, že išlo o jednostrannú opravu zo strany verejného obstarávateľa v rámci hodnotenia niektorých ponúk, o ktorých sa domnieval, že vykazovali vysokú technickú kvalitu, pričom sa vylúčili najmä ponuky označené ako mimoriadne nízke. Pri absencii spresnenia hodnotiacich kritérií, ktoré by umožňovali takúto opravu, čo je samo osebe v rozpore so zásadou transparentnosti a zákazom neposkytovať verejnému obstarávateľovi neobmedzenú slobodu výberu pri pridelení zákazky uchádzačovi (pozri rozsudok Concordia Bus Finland, už citovaný v bode 76 vyššie, bod 61 a tam citovanú judikatúru), však nie je možné takého odôvodnenie prijať.
82. Po štvrté musí byť tiež zamietnuté ako neúčinné tvrdenie, podľa ktorého bola v rámci viacerých verejných obstarávaní predsa len zákazka pridelená uchádzačovi, ktorý predložil najlacnejšiu ponuku, keďže táto okolnosť sama osebe nepreukazuje, že metóda priemernej ceny bola v súlade so zásadou transparentnosti a ustanoveniami článku 30 ods. 1 a 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
83. Po piate sa musí zamietnuť tvrdenie uvedené subsidiárne, podľa ktorého by bolo prípadne rozdielne zaobchádzanie odôvodnené objektívnymi dôvodmi, ktorých cieľom je chrániť verejný záujem a finančné záujmu Únie a nevyhnutnosť zabezpečiť technickú životaschopnosť projektov. V tejto súvislosti stačí konštatovať, že pridelenie zákazky uchádzačovi, ktorý predložil drahšiu ponuku v porovnaní s inou ponukou, ktorá je s ňou navyše úplne rovnocenná, je samo o sebe v rozpore s verejným záujmom a nevhodné na ochranu finančných záujmov Únie.
84. Po šieste bez toho, aby boli dotknuté úvahy uvedené v bodoch 122 a 123 nižšie, nemôže ani tvrdenie založené na neprimeranosti lineárnej metódy hodnotenia cien, ktorú požaduje Komisia, vyvrátiť nezlučiteľnosť metódy priemernej ceny so zásadou transparentnosti a ustanoveniami článku 30 ods. 1 a 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
85. Na základe vyššie uvedeného je tak potrebné dôjsť k záveru, že uplatnenie metódy priemernej ceny je v rozpore so zásadou transparentnosti, ako aj s článkom 30 ods. 1 a 2 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článkom 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
O druhej časti prvého žalobného dôvodu založenej na nesprávnom výklade článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, pokiaľ ide o mimoriadne nízke ponuky
86. Španielske kráľovstvo tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je nezákonné v rozsahu, v akom vo svojom bode 24 písm. d) došlo k záveru o nezlučiteľnosti systému verejného obstarávania používaného ACA a ARC s článkom 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článkom 37 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb. Keby aj článok 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác upravoval kontradiktórne overovanie ponúk, ktoré verejný obstarávateľ zamýšľa odmietnuť ako neobvykle nízke, v danom prípade je toto ustanovenia neuplatniteľné, lebo metóda priemernej ceny nestanovuje, a to ani de facto, takéto odmietnutie neobvykle nízkych ponúk. Za týchto podmienok neboli ACA a ARC pri preskúmaní ekonomicky najvýhodnejšej ponuky povinné uskutočniť kontradiktórne konania podľa článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 37 prvého a druhého odseku smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
87. Komisia navrhuje zamietnuť tvrdenia Španielskeho kráľovstva, a teda túto časť prvého žalobného dôvodu.
88. Všeobecný súd v prvom rade pripomína, že podľa článku 30 ods. 4 prvého pododseku smernice 93/37 o verejnom obstarávaní služieb „[ak] ponuky obsahujú neobvykle nízke ceny vo vzťahu k prácam, ktoré majú byť vykonané, obstarávateľ si pred možným odmietnutím ponúk písomne vyžiada podrobnosti o základných prvkoch ponuky, ktoré považuje za relevantné a overí tieto prvky s ohľadom na obdržané vysvetlenia“. Podľa druhého pododseku toho istého článku „obstarávateľ môže brať do úvahy vysvetlenia, ktoré sú odôvodnené objektívnymi príčinami, napr. úspornosťou stavebnej metódy alebo vybraných technických riešení, alebo výnimočne priaznivými podmienkami, ktoré má uchádzač pri výkone prác, alebo originalitou prác ponúkaných uchádzačom“. Znenie článku 37 prvého a druhého odseku smernice 92/50 o verejnom obstarávaní prác je okrem skutočnosti, že odkazuje na poskytovanie služieb, skoro identické.
89. V tejto súvislosti judikatúra zdôraznila, že Rada stanovila presný a podrobný postup pri overovaní ponúk, ktoré sa javia ako neobvykle nízke, aby umožnila uchádzačom, ktorí predložili osobitne nízke ponuky, preukázať, že tieto ponuky sú seriózne, a aby tak zaistila prístup k verejným obstarávaniam prác (rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 48).
90. Preto sa pri článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác nevyhnutne predpokladá uplatnenie kontradiktórneho overenia ponúk, ktoré verejný obstarávateľ považoval za neobvykle nízke, tým, že obstarávateľovi stanoví povinnosť po tom, ako sa oboznámil so všetkými ponukami, a pred prijatím rozhodnutia o pridelení verejnej zákazky najprv písomne požiadať o spresnenie prvkov ponuky, ktorá je podozrivá svojou neobvyklosťou, ktoré konkrétne viedli k jeho pochybnostiam, a až potom posúdiť túto ponuku s ohľadom na vysvetlenia poskytnuté dotknutým uchádzačom v odpovedi na uvedenú žiadosť. Je totiž nevyhnutné, aby každý uchádzač, v ktorého prípade existuje domnienka, že predložil neobvykle nízku ponuku, mohol v tomto smere užitočne uplatniť svoje stanovisko tak, že môže predložiť všetky odôvodnenia k rôznym prvkom svojej ponuky v okamihu, ku ktorému nevyhnutne dôjde po otvorení všetkých obálok, keď sa dozvie nielen o prahovej odchýlke uplatniteľnej na príslušnú zákazku, ako aj o skutočnosti, že jeho ponuka sa javí ako neobvykle nízka, ale takisto o konkrétnych bodoch, ktoré vyvolali otázky zo strany verejného obstarávateľa (rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, body 51 a 53).
91. Jedine uvedený výklad je v súlade tak so znením, ako aj s účelom článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác. Na jednej strane tak zo samotného znenia uvedenej smernice formulovanej kogentným spôsobom vyplýva, že verejnému obstarávateľovi prináleží po prvé identifikovať podozrivé ponuky, po druhé umožniť dotknutým podnikom preukázať ich serióznosť tým, že požiada o spresnenia, ktoré považuje za vhodné, po tretie posúdiť relevantnosť vysvetlení poskytnutých dotknutými osobami a po štvrté prijať rozhodnutie o prijatí alebo zamietnutí uvedených ponúk. Preto sa možno domnievať, že požiadavky týkajúce sa kontradiktórnej povahy overenia neobvykle nízkych ponúk v zmysle článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác boli dodržané len v prípade, ak postupne prebehli všetky opísané etapy. Na druhej strane existencia takejto účinnej kontradiktórnej diskusie medzi verejným obstarávateľom a uchádzačom vo vhodnom okamihu v rámci postupu posudzovania ponúk predstavuje základnú požiadavku smernice na zabránenie svojvoľnému konaniu verejného obstarávateľa a na zaistenie poctivej hospodárskej súťaže medzi podnikmi (pozri rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný v bode 64 vyššie, body 54 až 57).
92. V danom prípade z opisov predmetných systémov verejného obstarávania, ako ich poskytlo samotné Španielske kráľovstvo, vyplýva, že tak zákazky pridelené ECA, ako aj zákazky pridelené ARC upravovali stanovenie prahu nazvaného „nerozvážne zníženie“, ktorý označoval percentuálne zníženie ceny, od ktorej sa ponuka nepovažovala za hodnovernú (pozri bod 57 vyššie). Z týchto opisov tiež vyplýva, že v prípade zákaziek pridelených ACA nezískali uchádzači, ktorí predložili ponuky so znížením presahujúcim „nerozvážne zníženie“, žiadne body z dôvodu ekonomickej kvality. Rovnako v prípade zákaziek pridelených ARC sa za mimoriadne nízke ponuky považovali ponuky rovnaké alebo nižšie ako približne 90 % ponuky, ktorej zodpovedalo „nerozvážne zníženie“, a preto od tejto hranice nezískali žiadny bod.
93. Je tiež zrejmé, že predmetné systémy verejného obstarávania neupravovali žiadny postup, ktorý by umožnil uchádzačovi, ktorý predložil ponuku so znížením presahujúcim „nerozvážne zníženie“, prospešne uviesť svoje stanovisko a poskytnúť odôvodnenia k jednotlivým prvkom svojej ponuky.
94. Vzhľadom na vyššie uvedené nie je možné prijať tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého ustanovenia článku 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článku 37 prvého a druhého odseku smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb nie sú v danom prípade uplatniteľné. Aj keby uvedené systémy vereného obstarávania neupravovali automatické odmietnutie ponúk, ktorých zníženie presahuje „nerozvážne zníženie“, nič to nemení na skutočnosti, že ponuky považované za príliš nízke nezískali žiadny bod z dôvodu ich ekonomickej kvality. Tak účastníci konania na verejnom pojednávaní, ako aj dokumenty následne predložené Španielskym kráľovstvom potvrdili, že určenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky sa malo uskutočniť na základe dvoch základných kritérií, t. j. ekonomickej kvality a technickej kvality, pričom je pravda, že ich presné zváženie sa líšilo v závislosti od projektu a verejnej zákazky. Okrem toho vzhľadom na relatívny význam ekonomickej kvality, ktorá často predstavovala 50 % hodnotenia, bolo nevyhnutným následkom nepridelenia bodov za kvalitu zamietnutie predmetnej ponuky, keďže ak by sme aj predpokladali, že ponuka odôvodňovala pridelenie maximálneho počtu bodov na základe technickej kvality (tiež predstavovala 50 % hodnotenia), uchádzač nemohol nikdy získať celkový počet bodov, ktorý by mu umožnil získať zadanú zákazku. Z toho vyplýva, že nezískanie žiadneho bodu za takúto ponuku sa rovnalo zamietnutiu ponuky ako neobvykle nízkej. Nakoniec, ako tvrdí samotné Španielske kráľovstvo v rámci svojho opisu systémov predmetných verejných obstarávaní, táto metóda založená na prahu „nerozvážneho zníženia“ je ovplyvnená rovnakou myšlienkou ako článok 30 ods. 4 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článok 37 prvý a druhý odseku smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, t. j. zabrániť prideleniu zákazky uchádzačovi, ktorý ponúka cenu neprimeranú vo vzťahu k ponúkanému plneniu a ktorý nemôže zaistiť riadne vykonanie zákazky alebo požadovanú minimálnu technickú kvalitu (pozri bod 57 vyššie).
95. Za týchto podmienok, keďže systémy verejných obstarávaní katalánskych orgánov neupravovali kontradiktórne overenie ponúk považovaných za tak nízke, že im nebol pridelený žiadny bod na základe ich ekonomickej kvality, a keďže uvedené systémy neponúkali dotknutým uchádzačom možnosť uviesť prospešne svoje stanovisko a predložiť odôvodnenia k jednotlivým prvkom svojich ponúk, je potrebné dôjsť k záveru, že Komisia sa oprávnene domnievala, že dané systémy porušujú článok 30 ods. 4 prvý a druhý pododsek smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článok 37 prvý a druhý odsek smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb.
96. Preto je potrebné konštatovať, že Komisia sa v bode 24 písm. d) napadnutého rozhodnutia nedopustila pochybenia a že druhá časť prvého žalobného dôvodu sa musí zamietnuť.
O tretej časti prvého žalobného dôvodu týkajúcej sa uplatnenia kritéria skúsenosti z predchádzajúcich prác pri určení ekonomicky najvýhodnejšej ponuky
97. V tretej časti prvého žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo spochybňuje posúdenie Komisie uvedené v bode 18 a bode 24 písm. b) napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého nie je kritérium skúsenosti s predchádzajúcimi prácami prípustné ako určujúce kritérium pre voľbu ekonomicky najvýhodnejšej ponuky a porušuje článok 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác a článok 36 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb. Španielske kráľovstvo sa v zásade domnieva, že pred rokom 2002 neexistovala ešte konsolidovaná judikatúra, ktorá by stanovovala, že použitie uvedeného kritéria je v rozpore s právom Únie, takže až do tohto obdobia nemohlo byť toto kritérium označené za protiprávne. Po objasnení v judikatúre totiž ACA prestala toto kritérium používať.
98. Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje zamietnuť tretiu časť prvého žalobného dôvodu.
99. Všeobecný súd najprv pripomína, že článok 23 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb upravuje, že zákazka sa prideľuje na základe kritérií stanovených v článkoch 36 a 37 tejto smernice s ohľadom na jej článok 24 po tom, čo verejní obstarávatelia v súlade s kritériami uvedenými v jej článkoch 31 a 32 overia spôsobilosť dodávateľov služieb, ktorí neboli vylúčení podľa jej článku 29. Rovnako článok 18 smernice 93/37 upravuje pridelenie zákazky na základe kritérií stanovených v článkoch 30 až 32 danej smernice s ohľadom na ustanovenia jej článku 19 po tom, čo verejní obstarávatelia v súlade s kritériami hospodárskych, finančných a technických možností uvedenými v jej článkoch 26 a 27overia spôsobilosť podnikateľov, ktorí neboli vylúčení podľa jej článku 24.
100. Ďalej bolo opakovane rozhodnuté, že hoci smernice v zásade nevylučujú, aby sa preskúmanie spôsobilosti uchádzačov a hodnotenia ponúk uskutočnili súčasne, nič to nemení na skutočnosti, že ide o dve odlišné činnosti, na ktoré sa vzťahujú odlišné pravidlá (pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o verejné obstarávanie prác, rozsudok Súdneho dvora z 20. septembra 1988, Beentjes, 31/87, Zb. s. 4635, body 15 a 16, a pokiaľ ide o verejné obstarávanie služieb, rozsudok Lianakis a i., už citovaný v bode 65 vyššie, bod 26).
101. Verejní obstarávatelia totiž overujú spôsobilosť uchádzačov podľa kritérií hospodárskych, finančných a technických možností (nazývaných aj „kvalitatívne kritériá výberu“) uvedených v článkoch 31 a 32 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a v článkoch 26 a 27 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác. Naopak, hodnotenie ponúk sa zakladá na kritériách vymenovaných v článku 36 ods. 1 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a článku 30 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác, teda buď na najnižšej cene, alebo ekonomicky najvýhodnejšej ponuke (pozri, pokiaľ ide o verejné obstarávanie prác, rozsudok Beentjes, už citovaný v bode 100 vyššie, body 17 a 18, a pokiaľ ide o verejné obstarávanie služieb, rozsudok Lianakis a i., už citovaný v bode 65 vyššie, body 27 a 28).
102. Aj keď je pravda, že v prípade voľby ekonomicky najvýhodnejšej ponuky kritériá, ktoré môžu stanoviť verejní obstarávatelia, nie sú v článku 36 ods. 1 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb ani článku 30 ods. 1 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác vymenované taxatívne, čím tieto ustanovenia ponechávajú verejným obstarávateľom možnosť výberu kritérií hodnotenia ponúk, nič to nemení na skutočnosti, že tento výber sa môže týkať len kritérií, ktorých cieľom je zistiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Z toho dôvodu sú z kritérií hodnotenia ponúk vylúčené kritériá, ktorých cieľom nie je zistiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku, ale ktoré sú spojené výlučne s posúdením spôsobilosti uchádzačov vykonať predmetnú zákazku (pozri Lianakis a i., už citovaný v bode 65 vyššie, body 29 a 30 a tam citovanú judikatúru).
103. Je nutné konštatovať, že kritérium skúsenosti z predchádzajúcich prác, ktoré použila ACA ako kritérium hodnotenia ponúk, sa týka spôsobilosti uchádzačov vykonať zákazku, a nemá tak povahu kritéria hodnotenia ponúk v zmysle článku 36 ods. 1 smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb ani článku 30 ods. 1 smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác (pozri v tomto zmysle rozsudok Lianakis a i., už citovaný v bode 65 vyššie, bod 31). Z toho vyplýva, že Komisia sa správne v bode 18 a bode 24 písm. b) napadnutého rozhodnutia domnievala, že v danom prípade nemožno toto kritérium použiť ako kritérium hodnotenia ponúk v rámci predmetného výberového konania, čo navyše Španielske kráľovstvo ani nespochybňuje.
104. Pokiaľ ide o tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého Komisia nemá právo konštatovať takúto nezrovnalosť, pokiaľ judikatúra neobjasnila právnu otázku uvedenú v bode 102 vyššie, stačí pripomenúť, že výklad ustanovenia práva Únie, ktoré podáva Súdny dvor, sa obmedzuje na objasnenie a spresnenie jeho významu a dosahu, ako ho treba chápať a uplatňovať od nadobudnutia účinnosti. Z toho vyplýva, že takto vykladané ustanovenie sa môže a musí uplatňovať na právne vzťahy, ktoré vznikli alebo boli založené pred vyhlásením predmetného rozsudku, a len výnimočne môže Súdny dvor pri uplatňovaní všeobecnej zásady právnej istoty obsiahnutej v právnom poriadku Únie byť vedený k tomu, aby obmedzil možnosť všetkých oprávnených osôb odvolávať sa na vykladané ustanovenie s cieľom spochybniť právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere. Tieto úvahy sa uplatňujú na inštitúcie Únie, pokiaľ majú vykonať ustanovenia práva Únie, ktoré sú predmetom následného výkladu Súdneho dvora (rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. februára 2008, BUPA a i./Komisia, T‑289/03, Zb. s. II‑81, bod 159).
105. Za týchto podmienok Španielske kráľovstvo nemôže uvádzať, že prípadná neexistencia konsolidovanej judikatúry pred rokom 2002 týkajúcej sa zákazu používať kritérium skúsenosti ako kritérium hodnotenia ponúk by mala za následok, že použitie uvedeného kritéria možno považovať v tomto období za zákonné.
106. Okrem toho je v každom prípade potrebné zamietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého skoršia judikatúru neumožňovala pochopiť, že použitie kritéria skúsenosti ako kritéria hodnotenia ponúk je v rozpore s relevantnými pravidlami v oblasti verejného obstarávania. Rozlišovanie medzi kvalitatívnymi kritériami výberu a kritériami hodnotenia ponúk totiž vyplýva priamo zo smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb a smernice 93/37 o verejnom obstarávaní prác (pozri najmä kapitoly 2 a 3 hláv VI týchto smerníc). Navyše zásada, podľa ktorej sú overenie spôsobilosti uchádzačov a hodnotenie ponúk dve rozdielne činnosti upravené rozdielnymi pravidlami, bola uznaná v roku 1988 rozsudkom Beentjes (už citovaný v bode 100 vyššie, bod 16). V tomto rozsudku Súdny dvor tiež zdôraznil, že kritérium osobitnej skúsenosti s prácou, ktorá sa má uskutočniť, predstavuje legitímne kritérium technickej spôsobilosti vzhľadom na overenie spôsobilosti podnikateľov (bod 37 tohto rozsudku).
107. Navyše v rozsudku Concordia Bus Finland, už citovanom v bode 76 vyššie (bod 59), Súdny dvor zdôraznil, že v rozsahu, v akom sa ponuka nevyhnutne vzťahovala na predmet zákazky, sa museli aj kritériá hodnotenia ponúk, ktoré bolo možné prijať, tiež viazať na jej predmet. Z toho vyplýva, že kritériá hodnotenia ponúk používané verejnými obstarávateľmi musia byť objektívnymi kritériami priamo a výlučne spojenými s povahou ponuky a vlastnosťami výrobkov alebo služieb, a nie so spôsobilosťou uchádzačov. Pokiaľ ide o osobitné kritérium skoršej skúsenosti, Všeobecný súd v rozsudku z 26. februára 2002, Esedra/Komisia (T‑169/00, Zb. s. II‑609, bod 158), rozhodol, že kvalita ponúk sa má vyhodnotiť na základe samotných ponúk, a nie na základe skúseností, ktoré uchádzač získal s verejným obstarávateľom pri predchádzajúcich zmluvách, alebo na základe kritérií výberu, akým je aj technická spôsobilosť kandidátov, ktoré už boli overené vo fáze výberu kandidátov a ktoré nemožno opätovne zohľadniť pri porovnávaní ponúk (rozsudok TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisia, už citovaný v bode 76 vyššie, bod 86). Rovnako v rozsudku z 19. júna 2003, GAT, (C‑315/01, Zb. s. I‑6351, bod 66), Súdny dvor opätovne potvrdil, že znak skúsenosti uchádzača, akým je aj zoznam odkazov týkajúci totožnosti a počtu predchádzajúcich zákazníkov, neposkytuje údaj, ktorý by umožnil zistiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku, a nemôže tak predstavovať kritérium hodnotenia ponúk. Za týchto okolností sa Španielske kráľovstvo nemôže odvolávať na rozsudky Všeobecného súdu z 25. februára 2003, Strabag Benelux/Rada, (T‑183/00, Zb. s. II‑135, body 75 až 79), a Renco/Rada (T‑4/01, Zb. s. II‑171, bod 68), ktoré mohli viesť k inému výkladu.
108. Ďalšie tvrdenia Španielskeho kráľovstva nemôžu vyvrátiť vyššie uvedené posúdenie.
109. Po prvé v rozsahu, v akom Španielske kráľovstvo vytýka Komisii rozporuplné konanie, keďže aj po roku 2002 zverejňovala oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania, v ktorých skúsenosť uchádzačov bola súčasťou kritérií hodnotenia ponúk, musí byť toto tvrdenie, ktoré je navyše nepodložené, zamietnuté ako neúčinné, lebo takáto prípadná nezákonnosť neodôvodňovala nezákonnosť, ku ktorej došlo v danom prípade v rámci verejného obstarávania riadeného ACA.
110. Po druhé je tiež nutné ako neúčinné zamietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého použitie kritéria skúsenosti s predchádzajúcim prácami nemá vplyv na výber verejných obstarávateľov, keďže takáto prípadná okolnosť nemôže spochybniť skoršie posúdenie, pokiaľ ide o existenciu nezrovnalostí konštatovaných Komisiou. Konštatovanie nezákonnosti pri vykonávaní alebo uplatňovaní predmetných smerníc nemôže totiž závisieť na prípadných faktických dôsledkoch takéhoto nezákonného konania.
111. Po tretie, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery, je potrebné uviesť, že Španielske kráľovstvo uviedlo túto výhradu až v replike, a preto v prípade neexistencie odôvodnenia a spochybnenia Španielskym kráľovstvom pri verejnom pojednávaní musí byť táto výhrada zamietnutá ako oneskorená a neprípustná v zmysle článku 48 ods. 2 rokovacieho poriadku. V každom prípade Španielske kráľovstvo na podporu svojej výhrady neuviedlo žiadne presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa uistenie v zmysle judikatúry (rozsudok Všeobecného súdu zo 4. februára 2009, Omya/Komisia, T‑145/06, Zb. s. II‑145, bod 117), ktoré by vo vzťahu k nemu mohlo odôvodňovať konštatovanie porušenia zásady ochrany legitímnej dôvery.
112. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Španielske kráľovstvo nepreukázalo, že napadnuté rozhodnutie bolo nesprávne v rozsahu, v akom sa Komisia domnievala, že zákazky pridelené ACA neboli v súlade s relevantnými pravidlami Únie v oblasti verejného obstarávania z dôvodu, že zahŕňali kritérium skúsenosti s predchádzajúcimi prácami medzi kritériá hodnotenia ponúk.
113. Za týchto okolností sa musí tretia časť prvého žalobného dôvodu, a teda prvý žalobný dôvod v celom rozsahu zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode uvedenom subsidiárne, ktorý je založený na porušení zásady proporcionality v zmysle článku H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde
114. Vo svojom druhom žalobnom dôvode uvedenom subsidiárne Španielske kráľovstvo uvádza porušenie zásady proporcionality, ako bola uvedená v článku 5 treťom odseku ES a článku H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde. Španielske kráľovstvo spochybňuje najmä bod 32 napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom požaduje vrátenie sumy 4 490 021 eur, ktorá bola nesprávne deklarovaná pre projekty ACA a ARC, ako aj bod 28 uvedeného rozhodnutia, v rámci ktorého Komisia navrhuje „finančnú opravu pre každý projekt vo výške 100 % rozdielu v zmysle pomoci Spoločenstva medzi vybranými ponukami a ponukami prepočítanými pre každú zmluvu osobitne“.
115. Po prvé Španielske kráľovstvo uvádza, že lineárna metóda hodnotenia cien, ktorú vyžaduje Komisie, nie je ani vhodnejšia, ani lepšie nechráni finančné záujmy Únie, ani viac nedodržuje relevantné pravidlá v oblasti verejného obstarávania ako metóda priemernej ceny. Uplatnenie uvedenej lineárnej metódy by v niektorých prípadoch viedlo k prijatiu vyššej alebo rovnakej ceny, ako bola cena ponúk prijatých ACA a ARC pri využití metódy priemernej ceny. Na riadne posúdenie finančného dosahu údajnej nezrovnalosti však bolo potrebné zohľadniť všetky dotknuté zákazky vrátane tých, pri ktorých rozhodnutie ACA a ARC uplatniť poslednú uvedenú metódu viedlo k úsporám pre Úniu. Čistá finančná oprava zohľadňujúca tak pozitívne, ako aj negatívne výsledky mala dosiahnuť sumu 2 895 884,80 eura v prípade ACA a sumu 112 900,52 eura v prípade ARC. Žiadosť vrátiť sumu 4 490 021 eur z dôvodu „nesprávne deklarovanej“ sumy tak porušuje zásadu proporcionality.
116. Po druhé sa Španielske kráľovstvo domnieva, že vzhľadom na skutočnosť, že Komisia vychádzala z lineárnej metódy hodnotenia cien, mala opraviť nové zváženie bodov, pokiaľ ide o technické a ekonomické kritériá. Nové zváženie uvedené v bode 28 napadnutého rozhodnutia však zohľadňuje len zrušenie kritéria skúsenosti. Podľa Španielskeho kráľovstva totiž, keď sa ACA a ARC rozhodli prideliť najväčšie „skóre“ na základe ekonomickej kvality najlacnejšej ponuke, nezachovali zváženie medzi technickými a ekonomickými kritériami, ale nevyhnutne priradili viac bodov technickým kritériám. Keďže metóda priemernej ceny smerovala práve k zaisteniu technickej životaschopnosti predložených ponúk, je nové zváženie nevyhnutné. Naopak, zachovanie pôvodného zváženia by viedlo k „technickému narušeniu“ a nezaistilo by, aby prijatá ponuka bola skutočne lepšia z technického hľadiska, čiže aby bola ekonomicky najvýhodnejšou ponukou.
117. Po tretie podľa Španielskeho kráľovstva existujú menej obmedzujúce prostriedky na ochranu finančných záujmov Únie ako uplatnenie finančnej opravy vo výške 100 %. Komisia nedodržala bod 2.3 pokynov z roku 2002, podľa ktorých je takáto oprava možná len vtedy, ak nedostatky zistené v systéme riadenia a kontroly alebo predmetné nezrovnalosti sú „tak závažné, že vedú k úplnému nedodržaniu právnej úpravy [Únie]“ [ neoficiálny preklad ], a vedú tak k neoprávnenosti všetkých platieb. V danom prípade však k takémuto „úplnému“ [ neoficiálny preklad ] nedodržaniu nedošlo, predovšetkým vzhľadom na minimálny charakter narušenia vyplývajúci z uplatnenia zo strany ACA a ARC metódy priemernej ceny. Z toho vyplýva, že Komisia porušila zásadu proporcionality, keďže primeraná finančná oprava zohľadňujúca nové zváženie technických a ekonomických kritérií mala pozostávať zo sumy 976 000 eur.
118. Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje tento žalobný dôvod zamietnuť.
119. Všeobecný súd pripomína, že zásada proporcionality, ako je uvedená v článku 5 ES, je jednou zo všeobecných právnych zásad práva Únie a vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali medze toho, čo je primerané a nevyhnutné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou, čím sa myslí, že pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, pričom spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. decembra 2007, Taliansko/Komisia, T‑308/05, Zb. s. II‑5089, bod 153 a tam citovanú judikatúru). Najmä vzhľadom na zásadu proporcionality sa môže porušenie povinností, ktorých dodržiavanie je základnou nevyhnutnosťou na riadne fungovanie systému Únie, sankcionovať stratou takého nároku priznaného právnou úpravou Únie, akým je nárok na finančnú pomoc (rozsudky Súdu prvého stupňa z 26. septembra 2002, Sgaravatti Mediterranea/Komisia, T‑199/99, Zb. s. II‑3731, body 134 a 135, a z 19. novembra 2008, Grécko/Komisia, T‑404/05, neuverejnený v Zbierke, bod 89).
120. Podľa článku 17 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 výška finančných opráv, ktoré Komisia vykoná podľa článku H ods. 2 prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde z dôvodu jednotlivých alebo systémových nezrovnalostí, sa vždy, keď je to možné, vyhodnotí na základe jednotlivých dokumentov a rovná sa výške výdavkov, ktorými bol Kohézny fond neoprávnene zaťažený, pričom sa zohľadní zásada proporcionality. Podľa článku 17 odseku 2 rovnakého nariadenia, ak sa suma neoprávnených výdavkov nedá presne určiť alebo ak by úplné zrušenie predmetných výdavkov bolo neprimerané, Komisia môže svoje finančné opravy opierať o extrapoláciu alebo o paušálnu sadzbu.
121. Navyše treba pripomenúť, že podľa bodu 28 napadnutého rozhodnutia sa Komisia na účely stanovenia finančnej opravy pre sedem projektov riadených ACA a ARC rozhodla na jednej strane nahradiť metódu priemernej ceny lineárnou metódou hodnotenia cien, ktorá priznáva lepší výsledok najnižšej ponuke, na druhej strane odstrániť z technického hodnotenia kritérium skúsenosti. Na základe nového hodnotenia pripraveného katalánskymi orgánmi následne navrhla finančnú opravu pre každý projekt vo výške 100 % rozdielu v zmysle príspevku Únie medzi vybranými ponukami a ponukami prepočítanými pre každú zmluvu osobitne.
122. Je tak nutné konštatovať, že v danom prípade bola v súlade s článkom 17 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 celková výška finančnej opravy vypočítaná individuálne pre každú predmetnú zákazku pri zohľadnení lineárnej metódy hodnotenia cien a pri odstránení kritéria skúsenosti z technického hodnotenia a že Komisia nevychádzala z extrapolácie alebo paušálnej sadzby. Okrem toho z odpovede účastníkov konania na písomné a ústne otázky Všeobecného súdu vyplýva, že Komisia pri novom zvážení technických a ekonomických kritérií týkajúcich sa uvedených zákaziek nezmenila príslušnú váhu jednotlivých uvedených kritérií, aká bola použitá na účely ich pôvodného zváženia.
123. Pokiaľ ide o prvú výhradu Španielskeho kráľovstva, podľa ktorej lineárna metóda hodnotenia cien, ktorú vyžaduje Komisie, ani nie je vhodnejšia, ani lepšie nechráni finančné záujmy Únie, ani viac nedodržuje relevantné pravidlá v oblasti verejného obstarávania ako metóda priemernej ceny, je potrebné pripomenúť, že Španielske kráľovstvo zakladá túto výhradu najmä na tvrdení, podľa ktorého uplatnenie uvedenej lineárnej metódy vedie v niektorých prípadoch k prijatiu drahších ponúk v porovnaní s ponukami, ktoré boli skutočne prijaté na základe metódy priemernej ceny. V tejto súvislosti však Komisia uviedla, a to bez toho, aby jej Španielske kráľovstvo v tomto bode vyslovene odporovalo, že tieto výsledky vznikli v rámci nového hodnotenia ponúk upustením od technického kritéria predchádzajúcej skutočnosti. Navyše je nutné uviesť, že Španielske kráľovstvo ani nepreukázalo, prečo je lineárna metóda hodnotenia cien v rozpore s pravidlami Únie v oblasti verejného obstarávania, ani z akého dôvodu by jej uplatnenie viedlo Komisiu k prijatiu finančných opráv porušujúcich zásadu proporcionality. Predovšetkým vzhľadom na skutočnosť, že podľa lineárnej metódy hodnotenia cien je najlepší výsledok pridelený najnižšej ponuke, Španielske kráľovstvo presvedčujúcim spôsobom nevysvetlilo, či a za akých podmienok uvedená metóda mohla viesť v prípade rovnosti všetkých ostatných kritérií k výberu ponuky, ktorej cena je vyššia ako cena ponuky, ktorá by bola vybraná pre rovnakú zákazku na základe použitia metódy priemernej ceny.
124. V rozsahu, v akom v rovnakom kontexte Španielske kráľovstvo vytýka Komisii, že nezohľadnila údajné úspory pre rozpočet Únie vyplývajúce zo skutočnosti, že ACA a ARC pre niektoré zákazky vybrali lacnejšie ponuky ako tie, ktoré by boli vybraté na základe použitia lineárnej metódy hodnotenia cien vyžadovanej Komisiou, stačí uviesť, že v rámci výpočtu finančných opráv nie je možné zohľadniť takéto údajné úspory vyplývajúce práve z uplatnenia metódy priemernej ceny. Aj za predpokladu, že by takého úspory existovali, by totiž boli získané porušením príslušných pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania (pozri body 71 až 77 vyššie). Členský štát, ktorého orgány zaviedli nezákonný systém verejného obstarávania, sa totiž nemôže vo svoj prospech odvolávať na takého nezákonné konanie.
125. V tejto súvislosti je ešte potrebné zdôrazniť, že ako vyplýva z bodu 1 pokynov z roku 2002, cieľom finančných opráv je obnoviť situáciu tak, aby 100 % výdavkov, ktoré boli predmetom žiadosti o spolufinancovanie z Kohézneho fondu, bolo v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou a právnou úpravou Únie uplatniteľnou v danej oblasti. Na základe zásady súladu, ktorá sa nachádza v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde, totiž rozpočet Únie zaťažujú len výdavky uskutočnené v súlade s príslušnými pravidlami. Z toho vyplýva, že len čo Komisia zistí existenciu porušenia ustanovení práva Únie zo strany členského štátu, ako tie v danom prípade pozostávajúce z uplatnenia metódy priemernej ceny, je povinná vykonať úpravu účtovníctva, ktoré tento členský štát predložil (pozri v tomto zmysle rozsudok Všeobecného súdu z 13. júla 2011, Grécko/Komisia, T‑81/09, neuverejnený v Zbierke, bod 63 a tam citovanú judikatúru).
126. Z vyššie uvedeného vyplýva, že prvú výhradu je potrebné zamietnuť.
127. Španielske kráľovstvo nepreukázalo ani svoju druhú výhradu, podľa ktorej Komisia mala uskutočniť nové zváženie bodov týkajúcich sa ekonomických a technických kritérií, najmä z dôvodu, že metóda priemernej ceny mala zaistiť technickú životaschopnosť predložených ponúk a výber najlepšej ponuky z technického hľadiska, a teda ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Na jednej strane totiž nie je zrejmé, že použitie metódy priemernej ceny, ktorá je sama osebe v rozpore s príslušnými pravidlami Únie v oblasti verejného obstarávania (pozri body 70 až 76 vyššie), bolo metódou, ktorá zvlášť zaručovala technickú životaschopnosť predmetných projektov a vyžadovala nové zváženie technických a ekonomických kritérií. Na druhej strane Španielske kráľovstvo nepreukázalo, že ujma na finančných záujmoch Únie, ktorá vznikla z dôvodu použitia metódy priemernej ceny v rozsahu, v akom táto metóda umožňovala za podmienok úplnej rovnosti ponúk vo všetkých ostatných kritériách pridelenie zákazky drahšej ponuke v porovnaní s ostatnými ponukami, mohla byť kompenzovaná údajnou vyššou technickou kvalitou.
128. Prináleží však členskému štátu uviesť a preukázať, že pri novom hodnotení ponúk alebo pri stanovení finančných opráv je okrem odstránenia alebo nahradenia hodnotiacich kritérií, ktoré sú podľa právnej úpravy Únie protiprávne – teda v danej veci odstránenia kritéria skúsenosti s predchádzajúcim prácami a nahradenia metódy priemernej ceny lineárnou metódou hodnotenia cien –, je potrebné aj dodatočne zmeniť relevantné hodnotiace kritériá a to tak, aby boli uvedené zmeny tiež v súlade s danou právnou úpravou. V danom prípade je zrejmé, že Komisia dodržala pôvodné zváženie technických a ekonomických kritérií týkajúcich sa predmetných zákaziek a Španielske kráľovstvo nepreukázalo, že na účely stanovenia finančných opráv malo alebo mohlo byť zákonne vykonané iné zváženie.
129. Preto je potrebné druhú výhradu tiež zamietnuť.
130. Pokiaľ ide o tretiu výhradu založenú na skutočnosti, že Komisia porušila pokyny z roku 2002 a uložila neprimerané finančné opravy, je potrebné pripomenúť, že predmetná inštitúcia sa prijatím pravidiel správneho postupu, ktoré majú pôsobiť smerom navonok, akými sú aj uvedené pokyny, a zverejnením oznámenia, v danom prípade prostredníctvom internetu, že ich odteraz bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje pri výkone svojej voľnej úvahy a nemôže sa od týchto pravidiel odchýliť bez toho, aby nebola prípadne sankcionovaná z dôvodu porušenia všeobecných právnych zásad, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania, zásada právnej istoty alebo zásada ochrany legitímnej dôvery. Nie je preto vylúčené, že takéto všeobecne záväzné pravidlá postupu za určitých podmienok a v závislosti od ich obsahu môžu vykazovať právne účinky a že najmä správny orgán sa od nich nemôže odchýliť v osobitnom prípade bez uvedenia dôvodov zlučiteľných so všeobecnými právnymi zásadami, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania alebo zásada ochrany legitímnej dôvery, pod podmienkou, že takýto prístup nie je v rozpore s inými normami práva Únie vyššej právnej sily (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Súdneho dvora z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Zb. s. I‑5425, body 209 až 211, a rozsudok Všeobecného súdu zo 7. novembra 2007, Nemecko/Komisia, T‑374/04, Zb. s. II‑4431, bod 111 a tam citovanú judikatúru).
131. Je nutné však konštatovať, že bod 2.3 pokynov z roku 2002 upravuje len vo vzťahu k paušálnym opravám, že finančná oprava vo výške 100 % je možná iba vtedy, ak nedostatky zistené v systéme riadenia a kontroly alebo predmetné nezrovnalosti sú „tak závažné, že vedú k úplnému nedodržaniu právnej úpravy [Únie] [zo strany dotknutého členského štátu]“ [ neoficiálny preklad ] a vedú tak k neoprávnenosti všetkých platieb. V danom prípade však ako vyslovene vyplýva z bodu 28 napadnutého rozhodnutia, Komisia neuplatnila paušálnu opravu, ale vypočítala finančnú opravu na základe konkrétnych súm určených pre každý predmetný projekt (pozri bod 122 vyššie). V súlade s článkom 17 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002, podľa ktorého sa „čiastka úprav financovania [finančných opráv – neoficiálny preklad ], ktoré Komisia vykoná… rovná… čiastke výdavkov, ktorou bol [Kohézny] fond neoprávnene zaťažený“, sa totiž napadnuté rozhodnutie v tejto časti odvoláva na opravu vo výške „100 % rozdielu“ medzi každou z vybraných ponúk a ponukami prepočítanými pre každú zmluvu osobitne, a nie na paušálnu opravu, z čoho vyplýva, že tretia výhrada Španielskeho kráľovstva je neúčinná.
132. Za týchto okolností sa musí tretia výhrada, a teda druhý žalobný dôvod v celom rozsahu zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode uvedenom subsidiárne, ktorý je založený na porušení práva na obhajobu, podstatných formálnych náležitostí, ako aj článku H príloha II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde z dôvodu porušenia zásady „riadnej správy vecí verejných“
133. Vo svojom treťom žalobnom dôvode uvedenom subsidiárne Španielske kráľovstvo tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje právo na obhajobu, podstatné formálne náležitosti a zásadu „riadnej správy vecí verejných“ v rozsahu, v akom Komisia opomenula zohľadniť obsah vypočutia z 27. a 28. júna 2006, ako aj pripomienky formulované pri tejto príležitosti katalánskymi orgánmi. Počas tohto vypočutia totiž samotná Komisia uznala, že lineárna metóda hodnotenia cien vyvoláva narušenia a že jej uplatnenie viedlo v niektorých prípadoch k výberu drahších ponúk, ako boli ponuky skutočne vybraté ACA a ARC, a uviedla, že je z tohto dôvodu ochotná uskutočniť „čistú“ finančnú opravu. V tejto súvislosti Komisia nemôže uviesť, že tak písomné, ako aj ústne pripomienky katalánskych orgánov boli predložené po uplynutí lehoty, a to bez toho, aby nezbavila vypočutie jeho základnej podstaty a účelu. Z tohto dôvodu tak Komisia porušila podstatnú formálnu náležitosť podľa článku H prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde. Rovnako Komisia porušila právo katalánskych orgánov na obhajobu v súvislosti s jej rozporuplným konaním, pokiaľ ide o jej stanovisko počas vypočutia z 27. a 28. júna 2006 a stanovisko uvedené v napadnutom rozhodnutí. Predovšetkým, ak by bolo napadnuté rozhodnutie prijaté s ohľadom na tvrdenia formulované uvedenými orgánmi pri tejto príležitosti, ktorých opodstatnenosť Komisia uznala, dospelo by k priaznivejšiemu výsledku, t. j. „čistej“ finančnej oprave. Nakoniec Komisia tiež porušila zásadu „riadnej správy vecí verejných“, ktorú bola povinná dodržiavať vzhľadom na svoje postavenie strážcu práva Únie.
134. Komisia odmieta tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje tento žalobný dôvod zamietnuť.
135. Všeobecný súd pripomína, že článok H prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v spojení s článkom 18 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 upravuje kontradiktórne konania medzi Komisiou a členským štátom týkajúce sa nezrovnalostí, ktoré Komisia zistila v priebehu overovania projektov spolufinancovaných z Kohézneho fondu. V rámci tohto konania podľa článku H ods. 1 druhého pododseku „ak členský štát nesúhlasí s pripomienkami Komisie, bude… pozvaný na vypočutie…, pri ktorom sa obidve strany budú snažiť dôjsť k dohode o pripomienkach a záveroch z týchto pripomienok“. Okrem toho článok H ods. 2 prvý pododsek písm. b) upravuje, že „po uplynutí lehoty stanovenej Komisiou Komisia rozhodne, s dodržaním riadneho postupu, pokiaľ sa nedosiahne dohoda do troch mesiacov a s ohľadom na pripomienky členského štátu, o… vykonaní požadovanej úpravy financovania. To znamená zrušenie celej pomoci poskytnutej na projekt alebo jej časti“. Navyše, aby nebolo vypočutie týkajúce sa finančných opráv zamýšľaných Komisiou zbavené svojho zmyslu, musí umožniť kontradiktórnu diskusiu o všetkých sporných bodoch a Komisia musí zohľadniť všetky body prejednávané v priebehu diskusie (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Súdneho dvora z 18. septembra 2003, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑346/00, Zb. s. I‑9293, bod 70).
136. V danom prípade je nutné konštatovať, že počas vypočutia 27. a 28. júna 2006 týkajúceho sa nezrovnalostí zistených Komisiou v rámci predmetných projektov mali zástupcovia katalánskych orgánov možnosť vyjadriť svoje stanovisko vrátane stanoviska týkajúceho sa údajnej nutnosti uskutočniť „čistú“ finančnú opravu domnelých nezrovnalostí a finančných opráv zamýšľaných Komisiou vo veci všetkých predmetných projektov, čo bolo uvedené v zápisnici z vypočutia vyhotovenej útvarmi Komisie a následne oznámené listom z 8. septembra 2006 stálemu zastupiteľstvu Španielskeho kráľovstva. Z tohto zápisu tiež vyplýva, že Komisia po posúdení tvrdení zástupcov katalánskych orgánov došla k záveru, že nie je nutné meniť jej pôvodné stanovisko. Z toho vyplýva, že počas uvedeného vypočutia Komisia umožnila kontradiktórnu diskusiu o všetkých sporných bodoch, čo Španielske kráľovstvo navyše ani nespochybňuje, a že zohľadnila vyjadrenia katalánskych orgánov predložené pri tejto príležitosti.
137. Preto sa musí výhrada Španielskeho kráľovstva, podľa ktorej Komisia porušila podstatné formálne náležitosti podľa článku H ods. 2 prvého pododseku písm. b) prílohy II nariadenia č. 1164/94 o Kohéznom fonde v spojení s článkom 18 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002, zamietnuť.
138. Španielske kráľovstvo sa nemôže odvolávať ani na porušenie práva na obhajobu z dôvodu, že Komisia konala rozporuplne, pokiaľ ide o jej rozdielny názor počas vypočutia a v napadnutom rozhodnutí, keďže toto tvrdenie nie je podložené žiadnym dôkazom a nemá ani podporu vo vyššie uvedenom zápise. Okrem toho ani zo spisu, ani z napadnutého rozhodnutia nevyplýva, že Komisia zamietla písomné pripomienky katalánskych orgánov podané po vypočutí z 27. a 28. júna 2006 ako podané po uplynutí lehoty. V každom prípade Španielske kráľovstvo samo uznalo, že uvedené pripomienky neobsahovali nové skutočnosti, ale len písomne potvrdzovali skutočnosti uvedené počas vypočutia. Z toho vyplýva, že výhrada založená na porušení práv na obhajobu sa tiež musí zamietnuť.
139. Nakoniec výhrada založená na údajnom porušení zásady „riadnej správy vecí verejných“ s obsahom, ktorý jej Španielske kráľovstvo chcelo priznať, sa obmedzuje na všeobecný odkaz na ďalšie tvrdenia uvedené v rámci tohto žalobného dôvodu, a preto musí byť tiež zamietnutá.
140. V dôsledku toho treba tretí žalobný dôvod zamietnuť v celom rozsahu.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 17 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 z dôvodu neexistenciu skutočných nezrovnalostí, ako aj subsidiárne na porušení zásady proporcionality pri stanovení finančnej opravy týkajúcej sa projektu riadeného spoločnosťou Depurbaix
Úvodné pripomienky
141. Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo spochybňuje finančnú opravu týkajúcu sa projektu s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058 riadeného spoločnosťou Depurbaix. V rámci prvej časti spochybňuje existenciu nezrovnalostí, pokiaľ ide o neoprávnenosť výdavkov spojených s úhradou „poplatku za riadenie stavebných prác“. V rámci druhej časti uvedenej subsidiárne Španielske kráľovstvo uvádza porušenie zásady proporcionality pri stanovení finančných opráv.
O prvej časti štvrtého žalobného dôvodu založenej na porušení článku 17 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002
– Pripomenutie tvrdení účastníkov konania
142. Španielske kráľovstvo spochybňuje údajnú systematickú nezrovnalosť, ktorá sa podľa Komisie zakladá na skutočnosti, že „poplatok za riadenie stavebných prác“ zahrnuje bežné alebo správne náklady spoločnosti Depurbaix, ktoré sú na základe rozhodnutia o poskytnutí pomoci neoprávnené.
143. Španielske kráľovstvo v podstate tvrdí, že rozhodnutie o poskytnutí pomoci rozlišuje štyri prípady podľa toho, či stavebné práce realizujú tretie osoby, zamestnanci správneho orgánu, subjekt zodpovedný za vykonanie projektu alebo verejná správa. V prípade, ak stavebné práce realizuje subjekt zodpovedný za vykonanie projektu odlišný od verejnej správy, tak ako je to v danom prípade spoločnosť Depurbaix, nie je nevyhnutné použiť verejné obstarávanie. Pokiaľ ide totiž o plánovanie a koncepciu projektu, riadenie a dozor, ako aj prípravu stavebného pozemku a stavbu, rozhodnutie o poskytnutí pomoci jasne rozlišuje medzi prípadom, keď zodpovedný subjekt realizuje práce z vlastných prostriedkov bez toho, aby sa obrátil na zamestnancov správneho orgánu, a prípadom, keď sa takýto zamestnanci zúčastňujú na projekte. Spoločnosť Depurbaix, obchodná spoločnosť, ktorá bola založená len na účel výkonu projektu, pre ktorý bola pridelená finančná pomoc, a ktorá nemá inú činnosť než realizáciu tohto projektu, nebola povinná dodržať verejné obstarávanie v rozsahu, v akom vykonáva vyššie uvedené práce z vlastných prostriedkov a plní svoje úlohy finančnej kontroly, finančného a fyzického dohľadu a prevencie nezrovnalostí, aj keď v poslednom uvedenom prípade sa obracia na zamestnancov správneho orgánu. Španielske kráľovstvo zdôrazňuje, pričom sa opiera aj o faktúry, že paušálna suma vo výške 4 % nákladov za stavebné práce predstavuje protihodnotu činnosti riadenia stavebných prác, ktorú vykonáva spoločnosť Depurbaix, ako aj povinných činností kontroly, dohľadu a prevencie, a z toho dôvodu ju nemožno kvalifikovať ako neoprávnené správne a bežné náklady. Oprávnené činnosti uskutočňované spoločnosťou Depurbaix tak spadajú do rámca buď „odmeny za stavebné zásahy“, alebo „vyrovnania výdavkov finančnej kontroly, finančného a fyzického dohľadu a prevencie nezrovnalostí“, alebo „vyrovnania nákladov za riadenie a dozor nad projektmi“, alebo „vyrovnania nákladov na komunikáciu a reklamu“.
144. Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje tento žalobný dôvod zamietnuť.
– Pripomenutie obsahu napadnutého rozhodnutia a rozhodnutia o poskytnutí pomoci
145. Súdny dvor pripomína, že pokiaľ ide o projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058 riadený spoločnosťou Depurbaix, bod 17 napadnutého rozhodnutia v podstate uvádza, že Komisia odhalila výdavky označené ako „poplatok za riadenie stavebných prác“, ktoré pozostávali z pripočítania paušálnej sumy vo výške 4 % k nákladom za stavebné práce, a že tieto výdavky mali byť kvalifikované ako neoprávnené z dôvodu, že išlo o bežné a správne náklady podľa bodu 2 predposlednej zarážky oddielu IV prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci. Zo spisu totiž vyplýva, že v súlade s bodom VII Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix (nariadenie správnej rady spoločnosti Depurbaix o verejnom obstarávaní, ďalej len „nariadenie o verejnom obstarávaní“) spoločnosť Depurbaix mala v rámci výkonu zmlúv o realizácii stavebných prác právo fakturovať podniku, ktorému bola zákazka pridelená, paušálnu sumu vo výške 4 % z celkových nákladov za stavebné práce bez DPH z dôvodu príspevku na jej výdavky za údržbu a štrukturálne náklady.
146. Okrem toho bod 2 oddielu IV prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci s názvom „Účasť verejnej správy“ stanovuje najmä:
„Ak sa zamestnanci verejnej správy zúčastňujú činností uvedených v bode 1 písm. a) tohto oddielu, Komisia môže požadovať za oprávnené… výdavky…, ktoré dodržujú nasledujúce kritériá:
…
– úlohy vykonávané na základe zmluvy nesmú zahrnovať bežné správne funkcie, ako sú vymedzené v bode 1 oddielu IX,
…“ [ neoficiálny preklad ]
147. Oddiel II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci s názvom „Definície a základné pojmy“ definuje vo svojom bode 1 subjekt zodpovedný za vykonanie projektu. Podľa uvedeného bodu 1 písm. a) predovšetkým „v rámci projektu podporovaného z Kohézneho fondu sa pod ‚subjektom zodpovedným na vykonanie‘ rozumie verejný alebo súkromný subjekt zodpovedný za organizáciu zákaziek týkajúcich sa týchto projektov“. Podľa bodu 1 písm. b) je „tento subjekt určený ako konečný príjemca finančnej pomoci z Kohézneho fondu“. Okrem toho bod 2 uvedeného oddielu II definuje pojem „verejná správa“, ktorý obsahuje tri úrovne, t. j. ústrednú správu (na vnútroštátnej úrovni), regionálnu správu a miestnu správu.
148. Definícia pojmu „výdavky“ sa nachádza v bode 5 písm. a) prvom pododseku oddielu II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci, podľa ktorého musia výdavky „zodpovedať platbám, ktoré boli overené a skutočne uskutočnené subjektom zodpovedným za vykonanie projektu a doložené zaplatenými faktúrami alebo účtovnými dokladmi s rovnocennou dôkaznou hodnotou“. Okrem toho z bodu 5 písm. b) oddielu II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci vyplýva, že v prípade, ak projekt vytvára príjmy, môžu výdavky výnimočne zodpovedať overeným faktúram a že v tomto prípade je nevyhnutné získať predchádzajúci súhlas Komisie.
149. Oddiel III prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci stanovuje „hlavné kategórie oprávnených výdavkov“, t. j. najmä výdavky týkajúce sa plánovania a koncepcie, kúpy stavebného pozemku, prípravy stavebného pozemku, na ktorom budú práce vykonané, budovania a výstavby, strojov a zariadení umiestnených natrvalo v rámci projektu a opatrení spojených s riadením projektu. Navyše oddiel IV prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci s názvom „Plánovanie a koncepcia projektu“ upravuje vo svojom bode 1 písm. a) najmä, že „výdavky vyplývajúce z plánovania, expertízy a koncepcie projektu sú vo všeobecnosti oprávnené…, pokiaľ sú spojené s projektom“.
150. Oddiel IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci s názvom „Správne výdavky“ uvádza vo svojom bode 1 písm. a), že „vo všeobecnosti nie je možné získať finančnú pomoc pre výdavky, ktoré nesú orgány verejnej správy, vrátane platov zamestnancov štátnej, regionálnej a miestnej správy, s výnimkou riadne preukázaných výdavkov vynaložených z dôvodu povinnosti vykonávať finančnú kontrolu a činnosti finančného a fyzického dohľadu a prevencie nezrovnalostí“.
151. Nakoniec oddiel X prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci s názvom „Ďalšie druhy výdavkov“ upravuje, že „vo všeobecnosti sú výdavky týkajúce sa riadenia alebo dozoru nad projektmi oprávnené… a budú sa na ne uplatňovať ustanovenia uvedené v bodoch 1 a 2 oddielu IV“.
152. Vzhľadom na vyššie uvedené je teda potrebné posúdiť po prvé, či spoločnosť Depurbaix predstavuje orgán „verejnej správy“ podľa bodu 2 oddielu II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci, po druhé, či „poplatok za riadenie stavebných prác“, ktorý pozostáva z pripočítania paušálnej sumy vo výške 4 % k nákladom za stavebné práce, musí byť kvalifikovaný ako „výdavok, ktorý znáša verejná správa“, a po tretie za predpokladu, že tomu tak je v tomto prípade, či ide o „riadne preukázaný výdavok vynaložený z dôvodu povinnosti vykonávať finančnú kontrolu a činnosti finančného a fyzického dohľadu a prevencie nezrovnalostí“ v zmysle bodu 1 oddielu IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci.
– O povahe spoločnosti Depurbaix ako orgánu verejnej správy
153. Zo spisu vyplýva, že spoločnosť Depurbaix je sociedad mercantil estatal (verejná obchodná spoločnosť), ktorej 85 % podiel na základnom imaní vlastní španielsky štát a 15 % podiel vlastní ACA a ktorá sa podľa relevantných španielskych právnych predpisov riadi súkromným právom. Okrem toho v súlade s bodom 3 prílohy I rozhodnutia o poskytnutí pomoci je spoločnosť Depurbaix subjektom zodpovedným za vykonanie projektu rozšírenia čističky odpadových vôd v Besos na účel druhotného biologického spracovania dopadových vôd a kalu z oblasti Barcelony (projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058), a je tak konečným príjemcom finančnej pomoci z Kohézneho fondu.
154. Ako správne v odpovedi na písomné a ústne otázky Všeobecného súdu uviedla Komisia, nie len že spoločnosť Depurbaix musí byť v zmysle článku 1 písm. b) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb označená za „verejnoprávny subjekt“, ale sa musí tiež považovať za orgán verejnej správy v zmysle podmienok oprávnenosti výdavkov uvedených v rozhodnutí o poskytnutí pomoci.
155. Aby totiž mohol byť subjekt považovaný za verejnoprávny subjekt v zmysle článku 1 písm. b) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb, ako je vykladaný judikatúrou, musia byť splnené tri kumulatívne podmienky. Po prvé tento subjekt musí byť zriadený na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter, po druhé musí mať právnu subjektivitu a po tretie musí byť úzko závislý od štátnych, regionálnych alebo miestnych orgánov alebo iných inštitúcií spravovaných verejným právom (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 15. januára 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria a i., C‑44/96, Zb. s. I‑73, body 20 a 21, a z 1. februára 2001, Komisia/Francúzsko, C‑237/99, Zb. s. I‑939, body 40 a 41). Okrem toho judikatúra spresnila, že pojem „verejný obstarávateľ“ vrátane pojmu „verejnoprávny subjekt“ sa musí vykladať teleologicky (rozsudok Súdneho dvora z 13. decembra 2007, Bayerischer Rundfunk a i., C‑337/06, Zb. s. I‑11173, bod 37).
156. Je nutné uviesť, že spoločnosť Depurbaix spĺňa tri vyššie uvedené kumulatívne podmienky. Podľa dohody o priamej správe č. 2 z 11. decembra 2001 uzavretej medzi španielskym Ministerstvom životného prostredia a spoločnosťou Depurbaix je Depurbaix verejnou spoločnosťou založenou španielskou Radou ministrov na účel „zaistiť priame riadenie stavby a/alebo realizáciu určitých verejných hydraulických prác“ týkajúcich sa čističky odpadových vôd v Bas Llobregat. Z druhého bodu uvedenej dohody vyplýva, že nariadením č. 3 z 26. februára 1993 boli tieto práce vyhlásené za práce vo verejnom záujme. Preto je potrebné dospieť k záveru, že spoločnosť Depurbaix bola osobitne založená s cieľom uspokojiť potreby verejného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter, t. j. v danom prípade ekologický charakter, v zmysle prvej podmienky uvedenej v bode 155 vyššie. Navyše je zrejmé, že spoločnosť Depurbaix disponuje ako akciová spoločnosť právnou subjektivitou, pričom jej základné imanie sa nachádza vo výlučnom vlastníctve orgánov verejnej moci, t. j. 85 % podiel vlastní španielsky štát a 15 % podiel ACA, ktorá patrí do správy Comunidad Autónoma de Cataluña, čo preukazuje úzku väzbu tejto spoločnosti so španielskym štátom a s jednou z jeho autonómnych oblastí. Z tohto dôvodu je tiež splnená druhá a tretia podmienka uvedená v bode 155 vyššie.
157. Preto musí byť v rozpore so stanoviskom Španielskeho kráľovstva spoločnosť Depurbaix ako verejnoprávny subjekt v zmysle článku 1 písm. b) smernice 92/50 o verejnom obstarávaní služieb kvalifikovaná ako „verejný obstarávateľ“ podľa rovnakej smernice, na základe čoho podlieha uvedená spoločnosť povinnosti dodržiavať podmienky verejného obstarávania, ako boli upravené v tejto smernici.
158. Z toho tiež vyplýva, že spoločnosť Depurbaix sa musí považovať za neoddeliteľnú súčasť „verejnej správy“ v zmysle bodu 1 písm. a) oddielu IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci. Toto posúdenie potvrdzuje aj doložka č. 5.2.c dohody o priamej správe č. 2, ktorá poveruje spoločnosť Depurbaix pri vykonávaní úloh, ktoré jej boli zverené v rámci uvedenej dohody, uzatváraním zmlúv o realizácii stavebných prác s tretími osobami, pričom je povinná dodržiavať ustanovenia „zákona o verejných obstarávaniach, ktoré sú prideľované orgánmi verejnej správy“. Okrem toho z prvého a druhého odôvodnenia zmluvy o vykonaní predmetného projektu zo 14. júna 2002 vyplýva, že uvedená zmluva „formalizuje splnomocnenie“ udelené španielskym štátom spoločnosti Depurbaix 30. novembra 2001 vykonať práce týkajúce sa rozšírenia čističky odpadových vôd v Besos na účel druhotného biologického spracovania odpadových vôd.
159. Z toho vyplýva, že nemožno prijať tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého sa spoločnosť Depurbaix ako subjekt zodpovedný za výkon predmetného projektu líši do orgánu verejnej správy.
160. Z toho navyše vyplýva, že v súlade s bodom 1 písm. a) oddielu IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci si môže spoločnosť Depurbaix ako subjekt, ktorý je súčasťou „verejnej správy“, uplatňovať nárok na spolufinancovanie jej „správnych výdavkov“ z Kohézneho fondu, len pokiaľ ide o „riadne preukázané výdavky vynaložené z dôvodu povinnosti vykonávať finančnú kontrolu a činnosti finančného a fyzického dohľadu a prevencie nezrovnalostí“.
– O oprávnenosti výdavkov, ktoré znáša spoločnosť Depurbaix ako orgán verejnej správy
161. Pokiaľ ide o otázku, či poplatok za riadenie stavebných prác, ktorý spočíva v pripočítaní paušálnej sumy vo výške 4 % k nákladom za stavebné práce, sa musí označiť za „výdavok, ktorý znáša verejná správa“, je potrebné pripomenúť, že Španielske kráľovstvo v podstate uvádza, že uvedený „poplatok“ nezodpovedá bežným alebo správnym nákladom spoločnosti Depurbaix, ale predstavuje odmenu, ktorú uvedená spoločnosť poberá ako protihodnotu za určité služby údajne poskytnuté podniku, ktorému bola zákazka pridelená a ktorý vykoval práce týkajúce sa predmetného projektu. V odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu Španielske kráľovstvo zdôraznilo, pričom sa opieralo o faktúry, že ide o „odmenu za uskutočnenie dobrovoľných prác plánovania, riadenia, dozoru, začatia, prevzatia a vyúčtovania stavebných prác, ako aj o výdavky za dozor v rámci kontroly kvality a štúdií“.
162. Toto tvrdenie však spochybňuje na jednej strane bod VII nariadenia o verejnom obstarávaní (pozri bod 145 vyššie), podľa ktorého spoločnosť Depurbaix mala právo fakturovať podniku, ktorému bola zákazka pridelená, paušálnu sumu vo výške 4 % z celkových nákladov za stavebné práce bez DPH z dôvodu „príspevku na jej výdavky za údržbu a štrukturálne náklady“, a na druhej strane bod 2.4 písm. c) zmluvy o vykonaní predmetného projektu zo 14. júna 2002, ktorý spája spoločnosť Depurbaix s uvedenou spoločnosťou, ktorej bola zákazka pridelená, a podľa ktorého išlo o „príspevok na bežné výdavky spoločnosti Depurbaix, akými sú dozor v rámci kontroly kvality a štúdií“, a nie o vyrovnanie presných výdavkov spojených s osobitnými službami tohto druhu. Navyše z faktúr predložených Španielskym kráľovstvom vyplýva, že spoločnosť Depurbaix fakturovala uvedený poplatok spoločnosti, ktorej bola zákazka pridelená, jednotne a všeobecne, aj keď je pravda, že výška poplatku sa pohybovala medzi 3 až 4 %, pričom spoločnosť Depurbaix zakaždým prostredníctvom štandardizovanej formulácie uviedla, že poplatok bol určený na vyrovnanie „za uskutočnenie dobrovoľných prác plánovania, riadenia, dozoru, začatia, prevzatia a vyúčtovania stavebných prác, ako aj na výdavky za dozor v rámci kontroly kvality a štúdií“, pričom však ale nespresnila tieto služby ani deň ich poskytnutia. Z týchto okolností však nemôže Španielske kráľovstvo spochybniť všeobecný a jednotný dosah „poplatku za riadenie stavebných prác“, ktorého predmet bol na faktúrach spoločnosti Depurbaix uvedený čisto všeobecne a abstraktne, uvedením, že tento poplatok slúžil ako vyrovnanie za osobitné služby poskytnuté v prospech spoločnosti, ktorej bola zákazka pridelená.
163. Za týchto podmienok sa musí zamietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého paušálna suma 4 %, ktorá tvorí „poplatok za riadenie stavebných prác“, predstavuje vyrovnanie za osobitné služby.
164. Okrem toho, ak by sme aj predpokladali, že uvedená paušálna suma je odmenou za osobitné služby poskytnuté spoločnosťou Depurbaix a nezávisí od konkrétnej povahy týchto služieb, nemožno platby uskutočnené spoločnosťou, ktorej bola zákazka pridelená, ako „poplatok za riadenie stavebných prác“ označiť za oprávnené výdavky, ktoré znáša orgán verejnej správy podľa bodu 1 písm. a) oddielu IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci. V tejto súvislosti sa definícia pojmu „výdavky“ nachádza v bode 5 písm. a) prvom pododseku oddielu II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci, podľa ktorého musia výdavky „zodpovedať platbám, ktoré boli overené a skutočne uskutočnené subjektom zodpovedným za vykonanie projektu a doložené zaplatenými faktúrami alebo účtovnými dokladmi s rovnocennou dôkaznou hodnotou“, pričom oprávnené výdavky sa musia nevyhnutne zakladať na takýchto „platbách“. Naopak, je nutné konštatovať, že príjmy ako tie fakturované a získané spoločnosťou Depurbaix ako „poplatok za riadenie stavebných prác“ nespadajú do tejto definície „výdavkov“, čo viedlo Komisiu k ich označeniu v bode 27 napadnutého rozhodnutia za „nepriame výdavky účtované spoločnosťou Depurbaix“. Z bodu 5 písm. b) oddielu II prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci naopak vyplýva, že v prípade, ak projekt vytvára príjmy, môžu výdavky len výnimočne zodpovedať overeným faktúram a že je nevyhnutné získať predchádzajúci súhlas Komisie, k čomu v danom prípade nedošlo. Označenie príjmov získaných spoločnosťou Depurbaix ako „poplatok za riadenie stavebných prác“ za oprávnené výdavky by však viedlo k dvojitému vyrovnaniu nákladov údajne spojených s uvedenými službami, t. j. na jednej strane vo forme platby uskutočnenej spoločnosťou, ktorej bola zákazka pridelená, spoločnosti Depurbaix ako verejnému obstarávateľovi a orgánu verejnej správy v zmysle bodu 1 písm. a) oddielu IX prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci a na druhej strane vo forme finančnej pomoci z Kohézneho fondu. Nakoniec Španielske kráľovstvo nevysvetlilo dôvod, prečo a na základe akého právneho základu si nárokuje takého dvojité vyrovnanie nákladov spojených s takýmito službami.
165. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Komisia sa v bode 17 napadnutého rozhodnutia správne domnievala, že výdavky ako „poplatok za riadenie stavebných prác“, ktoré spočívali v pripočítaní paušálnej sumy vo výške 4 % k nákladom za stavebné práce, boli neoprávnené v rámci spolufinancovania z Kohézneho fondu. Za týchto podmienok už nie je potrebné sa vyjadrovať k predmetu jednotlivých služieb, ktoré spoločnosť Depurbaix údajne poskytla, ako aj k ich prípadnej oprávnenosti v zmysle oddielu III prílohy IV rozhodnutia o poskytnutí pomoci, neuplatniteľnej v danom prípade.
166. Z toho vyplýva, že je potrebné zamietnuť prvú časť štvrtého žalobného dôvodu v rozsahu, v akom sa odvoláva na porušenie článku 17 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 z dôvodu neexistencie nezrovnalostí.
O druhej časti štvrtého žalobného dôvodu uvedeného subsidiárne a založeného na porušení zásady proporcionality
167. Subsidiárne Španielske kráľovstvo uvádza, že paušálna finančná oprava týkajúca sa projektu s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058 porušuje článok 17 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002, ako aj zásadu proporcionality. Počas správneho konania Komisia totiž bez akéhokoľvek odôvodnenia zmenila názor a rozhodla sa uplatniť paušálnu finančnú opravu. V danom prípade však bolo možné pristúpiť k presnému vyčísleniu a vykonať opravu na základe takto presne vyčíslenej sumy. Táto finančná oprava sa tak mala v súlade s návrhom Španielskeho kráľovstva, ktorý bol pripojený k žalobe, vykonať na základe všetkých súm preukázaných až do okamihu kontroly, a nie na základe paušálnej sumy.
168. Komisia spochybňuje tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje zamietnuť druhú časť tohto žalobného dôvodu.
169. Všeobecný súd pripomína, že v bode 27 napadnutého rozhodnutia Komisia v podstate uviedla, že neoprávnené „nepriame výdavky“ fakturované spoločnosťou Depurbaix na základe „poplatku za riadenie stavebných prác“ sa uplatnili pri troch projektoch riadených spoločnosťou Depurbaix, pričom ich celková suma pri audite v októbri 2003 predstavovala 9 298 055 eur. Podľa Komisie táto skutočnosť preukazuje nedostatky riadiaceho a kontrolného systému zavedeného španielskym ministerstvom životného prostredia. Komisia preto s ohľadom na zásadu rovnosti zaobchádzania prijala (paušálnu) finančnú opravu vo výške 2 % zo spolufinancovania (85 %) poskytnutého na projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058, t. j. sumu vo výške 2 324 414 eur.
170. Podľa článku 17 ods. 2 vykonávacieho nariadenie č. 1386/2002 môže Komisia zakladať finančnú opravu na paušálnej sadzbe len vtedy, ak nie je možné alebo vykonateľné presne vyčísliť výšku neoprávnených výdavkov alebo ak by bolo neprimerané zrušiť všetky predmetné výdavky.
171. V tejto súvislosti je tiež potrebné pripomenúť, že vydaním pokynov z roku 2002 Komisia prijala administratívne pravidlá správania, ktoré majú externé účinky, a ich zverejnením vyhlásila, že ich bude od tohto okamihu uplatňovať na dotknuté prípady, pričom si tak sama obmedzila výkon svojej diskrečnej právomoci vrátane právomoci uplatnenia zásady proporcionality (pozri judikatúru už citovanú v bode 130 vyššie).
172. Podľa bodu 2.3 pokynov z roku 2002 sa Komisia považuje za oprávnenú vykonať (paušálnu) finančnú opravu maximálne vo výške 100 %, ak nedostatky zistené v systéme riadenia a kontroly alebo predmetné nezrovnalosti sú „tak závažné, že vedú k úplnému zlyhaniu právnej úpravy [Únie zo strany dotknutého členského štátu]“, pričom tak spôsobujú nezákonnosť všetkých platieb. V situácii, ak v dotknutom prípade fungujú hlavné prvky systému, ale vôbec nefunguje riadenie jedného alebo niekoľkých doplnkových prvkov, Komisia uplatní len paušálnu finančnú opravu vo výške 2 % s ohľadom na nižšie riziko straty pre Kohézny fond a menej závažnú povahu nedostatku.
173. Okrem toho bod 2.5 druhý odsek pokynov z roku 2002 zdôrazňuje najmä, že „sadzbu opravy je bežne potrebné uplatniť na tú časť výdavkov, ktorá je ohrozená“, a že „v prípade, ak nedostatok vyplýva z opomenutia dotknutého orgánu prijať vhodný systém kontroly“, oprava sa musí vzťahovať na všetky výdavky, pri ktorých bolo nevyhnutné zaviesť uvedený kontrolný systém. Podľa rovnakého odseku „sa oprava bežne uplatňuje na výdavky, ktoré vznikli v priebehu kontrolovaného obdobia, napríklad v priebehu účtovného obdobia, [ale] v prípade, ak nezrovnalosť vyplýva zo systémových nedostatkov, ktoré sú očividne dlhodobé a majú dopad na výdavky za niekoľko rokov, potom sa má oprava týkať všetkých výdavkov, ktoré členský štát vykázal po dobu trvania systémového nedostatku až do mesiaca, keď ju napravil“.
174. Je nutné konštatovať, že v danom prípade Komisia potvrdila tak v napadnutom rozhodnutí, ako aj v písomných podaniach Všeobecnému súdu, a to bez toho, aby jej Španielske kráľovstvo odporovalo, že z údajov poskytnutých samotnými španielskymi orgánmi vyplýva, že kumulovaná suma fakturovaná spoločnosťou Depurbaix na základe „poplatku za riadenie stavebných prác“ pre všetky projekty, ktoré riadila, zodpovedala ku dňu vykonania auditu výške viac ako 9 miliónov eur. Predovšetkým bod 27 napadnutého rozhodnutia zdôrazňuje, že Komisia uplatnila v tejto súvislosti so zásadou proporcionality najnižšiu sadzbu finančnej opravy, t. j. 2 % sadzbu tak, ako ju upravuje bod 2.3 pokynov z roku 2002, a to iba na projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058. Podľa vysvetlení poskytnutých Komisiou v jej písomných podaniach mal tento prístup zohľadniť na jednej strane skutočnosť, že išlo o prvý audit vykonaný v danej oblasti po vstupe vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 do platnosti, a na druhej strane skutočnosť, že španielske orgány odobrali osvedčenia všetkým výdavkom zodpovedajúcim „poplatku za riadenie stavebných prác“ v rámci všetkých projektov riadených spoločnosťou Depurbaix. Španielske kráľovstvo tieto vysvetlenia v priebehu konania nespochybnilo.
175. Navyše Španielske kráľovstvo neuviedlo žiadne tvrdenie, ktorým by v danom prípade preukázalo, že Komisia porušila zásadu proporcionality alebo pravidlá správania, ktoré si sama stanovila s cieľom dodržiavať uvedenú zásadu. Podľa uvedených pravidiel bolo totiž obmedzenie paušálnej opravy na percentuálne minimum vo výške 2 %, ako aj jej obmedzené uplatnenie len na jeden projekt riadený spoločnosťou Depurbaix najmiernejším trestom, ktorý mohla Komisia udeliť vzhľadom na zistené nezrovnalosti. Za týchto okolností sa Španielske kráľovstvo nemôže odvolávať na porušenie zásady proporcionality. Okrem toho Španielske kráľovstvo neuviedlo žiadne tvrdenie, ktoré by spochybnilo zákonnosť príslušných pravidiel v pokynoch z roku 2002 v súvislosti s uvedenou zásadou ani nevyvrátilo tvrdenie uvedené v bode 27 napadnutého rozhodnutia, že slabina systému riadenia a kontroly spočíva v skutočnosti, že „vôbec nefunguje riadenie jedného alebo niekoľkých doplnkových prvkov“ v zmysle bodu 2.3 pokynov z roku 2002.
176. Pokiaľ ide o tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého sa finančná oprava mala zakladať na všetkých sumách vykázaných až do dňa kontrol vykonaných Komisiou, a nie na paušálnej sume, stačí uviesť, že Španielske kráľovstvo nepredložilo žiadny dôkaz podporujúci toto tvrdenie. Naopak, v súlade s článkom 17 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 1386/2002 bola Komisia oprávnená vykonať paušálnu opravu obmedzenú na jeden projekt s referenčným číslom 2001.ES.16.C.PE.058 tak, ako to vykonala v tomto prípade, z dôvodu, že by bolo neprimerané zrušiť všetky výdavky vrátane výdavkov týkajúcich sa iných projektov riadených spoločnosťou Depurbaix. Okrem toho z bodu 2.5 druhého odseku pokynov z roku 2002 vyplýva, že sadzby, ktoré sú tu upravené na určenie paušálnej opravy pre niektoré druhy nezrovnalostí, sa bežne uplatňujú na „tú časť výdavkov, ktorá je ohrozená“, a nie na sumy vykázané v štádiu kontroly. Rovnako uvedené ustanovenie z časového hľadiska ďalej uvádza, že finančná oprava sa bežne uplatňuje na výdavky, ktoré vznikli počas kontrolovaného obdobia, ako napríklad účtovného obdobia, a preto Komisia nebola obmedzená, ako to tvrdí Španielske kráľovstvo, vziať do úvahy obdobie až do okamihu vykonania kontroly.
177. Za týchto podmienok nemôže Španielske kráľovstvo vytýkať Komisii, že porušila zásadu proporcionality tým, že nevypočítala spornú paušálnu opravu na základe všetkých súm vykázaných až do dňa kontroly.
178. Preto je potrebné druhú časť štvrtého žalobného dôvodu, a teda tento žalobný dôvod v celom rozsahu tiež zamietnuť.
179. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba túto žalobu zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
180. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
181. Keďže Španielske kráľovstvo nemalo vo svojich návrhoch úspech a Komisia navrhovala zaviazať ho na náhradu trov konania, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu jeho vlastných trov konania a trov konania Komisie.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Španielske kráľovstvo znáša vlastné trovy konania a je povinné nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.