61989CC0063_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Sagsoegerne, som er forsikringsselskaber, der driver virksomhed i eksportkreditforsikringssektoren, kraever erstatning for de tab, som de angiver at vaere paafoert ved, at Raadets direktiv 87/343/EOEF af 22. juni 1987 (EFT L 185, s. 72) traadte i kraft.
Sagt i korthed mener sagsoegerne, at det naevnte direktiv er udtryk for forskelsbehandling og derfor retsstridigt, i det omfang det som led i harmoniseringen af de oekonomiske garantier, der kraeves af forsikringsselskaberne med henblik paa beskyttelse af tredjemaend, har begraenset disse garantier - og foelgelig de dertil knyttede omkostninger - til kun at gaelde for selskaber i den private sektor under udelukkelse af de eksportkreditforsikringsselskaber og organer, som hoerer til den offentlige sektor. Direktivet medfoerer foelgelig udgifter, der er diskriminatoriske (for den private sektor), og som bestaar af omkostningerne til tilvejebringelse og forvaltning af de kraevede oekonomiske midler. Det er netop afhjaelpning af det oekonomiske tab som foelge af denne situation, som er genstand for naervaerende erstatningssoegsmaal.
Det er klart, at sagen vedroerer et delikat omraade af betydelig normativ og oekonomisk betydning. Men udover den generelle interesse sagen har, skal med det samme paapeges, at den rejser to vaesentlige principielle spoergsmaal: det foerste, som angaar formaliteten, vedroerer forholdet mellem soegsmaal vedroerende ansvar uden for kontrakt i henhold til Traktatens artikel 215 og de nationale retsmidler. Det andet, som angaar realiteten, vedroerer de graenser, inden for hvilke ligebehandlingsprincippet skal overholdes, saafremt institutionen begraenser harmonisering af betingelserne for udoevelse af en oekonomisk virksomhed til én kategori virksomheder og udelukker en anden kategori (i hvert fald delvis) konkurrerende virksomheder fra de harmoniserede reglers anvendelsesomraade.
Jeg vil bruge stoersteparten af de foelgende bemaerkninger til at behandle disse to punkter. Foer jeg gennemgaar disse samt andre vaesentlige aspekter, skal jeg dog give en kort beskrivelse af den anfaegtede ordnings indhold og navnlig dens tilblivelseshistorie. Jeg skal nemlig fremhaeve, at direktivets forhistorie og navnlig institutionernes stillingtagen under udarbejdelsen af bestemmelserne i denne sag har stor betydning, navnlig for konstateringen af, om den paagaeldende lovgivning er udtryk for forskelsbehandling.
Den retlige sammenhaeng og tilblivelseshistorien for direktiv 87/343
2. I 1973 foretog Faellesskabet ved Raadets direktiv 73/239/EOEF af 24. juli 1973 (EFT L 228, s. 3) en foerste samordning af bestemmelserne om forsikring bortset fra livsforsikring. Direktivet, som navnlig er baseret paa Traktatens artikel 57, stk. 2, indeholder, for at give stoerre frihed til etablering og udfoerelse af tjenesteydelser i denne sektor, bestemmelser om afskaffelse af en raekke forskelle mellem de nationale lovgivninger om kontrol og harmonisering af bestemmelser om de oekonomiske garantier, der kraeves af forsikringsvirksomheder til beskyttelse af forsikringstagere og tredjemaend. Navnlig forpligter direktivets artikler 15, 16 og 17 medlemsstaterne til at paalaegge de virksomheder, der er etableret paa deres omraade, at oprette henholdsvis "tekniske reserver", en "solvensmargen" og en "garantifond". Disse mangfoldige elementer udgoer, hvad der kaldes "forsigtighedsregler", som skal garantere virksomhedernes solvens i hele Faellesskabet.
Som Kommissionen har angivet i sit indlaeg, bestemtes det i det forslag, som blev fremlagt for Raadet, at disse forsigtighedsregler i eksportkreditforsikringssektoren gjaldt for alle de beroerte virksomheder, uanset om virksomhederne tilhoerte den private sektor eller den offentlige sektor.
Raadet tilsluttede sig ikke denne loesning. Som det fremgaar af den fjerde betragtning, mente det, at "visse gensidige forsikringsselskaber" burde "udelukkes fra dette direktivs anvendelsesomraade, da de paa grund af deres juridiske status opfylder visse sikkerhedsbetingelser og frembyder saerlige finansielle garantier". Det blev saaledes besluttet at udelukke "eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsstoette" fra direktivets anvendelsesomraade [se artikel 2, stk. 2, litra d)]; denne udelukkelse var dog taenkt som rent foreloebig, idet den udtrykkeligt kun gjaldt "indtil den senere samordning, der skal gennemfoeres inden en frist paa fire aar".
3. Den senere samordning viste sig i virkeligheden langt vanskeligere end forudset. Da Kommissionen den 13. september 1979 fremlagde et forslag til aendring af direktivet af 1973, gentog den udelukkelsen af transaktioner for statens regning eller med statsstoette, og den udelod samtidig enhver henvisning til en senere samordning paa dette punkt.
Denne indstilling stoedte dog paa beslutsom modstand saavel fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg som fra Europa-Parlamentet. Det foerstnaevnte beklagede i sin udtalelse af 27. februar 1980, "at Kommissionen, eftersom problemerne vedroerende eksportkreditforsikring i det vaesentlige er af politisk karakter, har afstaaet fra at gennemfoere en samordning paa omraadet". Det sidstnaevnte fremsatte i beslutning af 17. oktober 1980 foelgende vurdering (som jeg gengiver in extenso paa grund af dens betydning for behandlingen af denne sag):
"Kreditforsikring
Europa-Parlamentet konstaterer, at Kommissionen foreslaar, at eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti varigt skal holdes uden for det foerste direktivs anvendelsesomraade
bemaerker, at dette, saaledes som det foreslaas af Kommissionen, vil bevare en forskelsbehandling af den offentlige og den private sektor
henleder opmaerksomheden paa, at en saadan forskelsbehandling er uforenelig med principper for det faelles marked, for saa vidt angaar:
- eksport til et andet medlemsland, idet statsgarantier udgoer en stoette, der ikke kan accepteres i handelen inden for Faellesskabet
- og eksport til tredjelande, for saa vidt som der for den af staten ydede garanti endnu ikke gaelder principper, der er fastlagt inden for rammerne af den faelles handelspolitik
mener - paa baggrund af det ansvarlige kommissionsmedlems udtalelser (1) over for retsudvalget - at udelukkelsen af kreditforsikringsvirksomhed fra direktivets anvendelsesomraade boer begraenses til handelssamkvem med tredjelande, indtil en senere samordning har fundet sted
mener, at en aendring af det foreliggende forslag i denne retning goer det muligt at udvide etableringsfriheden yderligere paa det paagaeldende omraade, samtidig med at det fortsat vil vaere noedvendigt
- at fastlaegge en faellesskabsholdning til spoergsmaalet om eksportstoette til tredjelande; statsgaranti til eksportforsikringsvirksomhed er et eksempel paa denne stoette (2)
- at sikre fuldstaendig ensartede konkurrencebetingelser for private og offentlige virksomheder" (3).
Paa denne baggrund foreslog Europa-Parlamentet at aendre betragtningene til direktivet ved at indsaette en saalydende betragtning:
"Der skal for saa vidt angaar eksportkreditforsikringsvirksomhed sikres fri konkurrence mellem den offentlige og den private sektors virksomheder; de risici, som ved samhandelen inden for Faellesskabet daekkes af eksportkreditforsikring, adskiller sig ikke i oekonomisk henseende fra de risici, som daekkes af kreditforsikring i forbindelse med handeler, der gennemfoeres paa en medlemsstats hjemmemarked; derfor boer kreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti i dette tilfaelde henhoere under direktivets anvendelsesomraade; der boer for eksportkreditforsikringsvirksomhed inden for rammerne af samhandelen mellem medlemsstaterne og tredjelande senere gennemfoeres en samordning af de nationale bestemmelser for at faa gennemfoert en faelles eksportpolitik, som er et vaesentligt led i den faelles handelspolitik".
Endelig forslog Europa-Parlamentet at aendre direktivets artikel 2, stk. 2, litra d), saaledes at alene eksportkreditforsikringsvirksomhed for transaktioner med destination i tredjelande blev udelukket fra direktivets anvendelsesomraade indtil en senere samordning, saaledes at der ellers gjaldt en faelles ordning for offentlige og private erhvervsdrivende.
4. Disse udtalelser foranledigede Kommissionen til at forelaegge Raadet et aendret forslag til direktivet, hvori Europa-Parlamentets forslag var optaget. Forslaget blev ledsaget af en skrivelse, hvori Kommissionen med henvisning til det paagaeldende marked klart giver udtryk for, at den
"fully accepts that everything possible must be done to ensure that competition between the public and private sectors takes place in conditions of neutrality and transparency;"
Den udtaler derefter foelgende:
"After consultation with those concerned, it accepts that the application of the present Directive to public sector bodies acting in this area is practicable and will make a useful contribution to the achievement of these conditions."
Kommissionen fremhaevede endvidere, at neutralitet og gennemsigtighed i konkurrencen var vaesentlige formaal, herunder for udfoersler til tredjelande; den anfoerte dog i overensstemmelse med Parlamentets udtalelser, at den forsikrede risiko i et saadant tilfaelde i hoej grad er af politisk karakter, som kun de organer, der drives med statsgaranti, er i stand til at daekke.
Kommissionens nye forslag gik altsaa ud paa at anvende samme forsigtighedsregler for den offentlige som den private sektor, bortset fra ved eksportkreditforsikring for udfoersler til tredjelande, hvor man under hensyn til den forsikrede risikos overvejende politiske karakter fandt det hensigtsmaessigt at henskyde anvendelse af en faelles ordning til en senere samordning af lovgivninger.
5. Alligevel fraveg Raadet paa ny det forslag, som var blevet forelagt det. Det direktiv, der til sidst blev vedtaget den 22. juni 1987, 87/343, udskyder - og denne gang paa ubestemt tid - ved en aendring af artikel 2, stk. 2, litra d), i det foregaaende direktiv 73/239 anvendelse af faelles regler for eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti til en senere samordning.
Dette er direktivets bestemmelser vedroerende dets anvendelsesomraade. Hvad derimod angaar retsaktens indhold, opretholder direktiv 87/343 de forsigtighedsregler, der allerede var indfoert ved direktiv 73/239, men indeholder dog en ny foranstaltning, nemlig "udligningsreserven", som yderligere skal styrke den oekonomiske garantiordning til fordel for tredjemaend.
Formaliteten
6. De sagsoegte institutioner har fremsat to formalitetsindsigelser. Den foerste angaar soegsmaalet i dets helhed; den anden vedroerer navnlig et af de krav, som sagsoegerne har fremsat i deres paastande.
Den foerste formalitetsindsigelse
Den foerste formalitetsindsigelse er baseret paa den betragtning, at soegsmaalet i virkeligheden har til formaal at beroeve direktiv 87/343 enhver retsvirkning snarere end at opnaa erstatning for et lidt tab. Der er altsaa tale om et "maskeret" annullationssoegsmaal, som, saafremt det blev admitteret, ville indebaere en fordrejning af Faellesskabets processuelle regler.
Det boer praeciseres, at Raadet og Kommissionen med deres formalitetsindsigelse udelukkende stoetter sig paa, at soegsmaal om ansvar uden for kontrakt ikke kan vaere et alternativ til et soegsmaal i henhold til artikel 173. Det er dog klart, at indsigelsen saaledes formuleret fremstaar som grundloes, simpelthen fordi den paagaeldende faellesskabsretsakt som sagt er et direktiv, altsaa en retsakt, som man end ikke kan forestille sig, at sagsoegerne skulle kunne anfaegte i henhold til artikel 173, stk. 2.
Det er dog efter min mening klart, at behandlingen af formalitetsspoergsmaalet ikke blot kan begraenses til en behandling af forholdet mellem soegsmaal vedroerende ansvar uden for kontrakt i henhold til
artikel 215 og annullationssoegsmaal. Ved en naermere betragtning har det af de sagsoegte institutioner rejste problem nemlig videre betydning, idet det generelt vedroerer graenserne for anlaeg af et erstatningssoegsmaal i det tilfaelde, hvor det haevdede tab ikke skyldes en faktisk omstaendighed eller adfaerd, som kan tilskrives faellesskabet, men en retsakt - som haevdes at vaere ulovlig - udstedt af Faellesskabet.
Jeg maa dog understrege, at den retsakt, som i dette tilfaelde direkte har paafoert sagsoegerne tab, ikke er direktivet, men snarere de nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, altsaa nationale retsakter af individuel raekkevidde, som er udstedt i henhold til bestemmelser om gennemfoerelse af samme direktiv.
Det afgoerende er foelgelig ikke, om sagsoegerne i stedet for erstatningssoegsmaalet skulle have anlagt annullationssoegsmaal i henhold til artikel 173, men snarere om de ikke tvaertimod for de nationale domstole skulle have anfaegtet de nationale foranstaltninger, der er afledt af direktivet, og under dette soegsmaal rejst spoergsmaalet, om faellesskabsretsakten - direktivet - som var hjemmel for disse foranstaltninger, er ugyldigt.
Som sagt mener jeg, at det af de sagsoegte rejste formalitetsspoergsmaal beroerer dette forhold og goer en behandling deraf noedvendig. Lad mig i hvert fald praecisere, som det er fastslaaet i den seneste Roquette-dom (dom af 30.5.1989, sag 20/88, Roquette Frères mod Kommissionen, Sml. s. 1553, praemis 14), at spoergsmaalet, om et soegsmaal om ansvar uden for kontrakt maa afvises, fordi de nationale retsinstanser er enekompetente, kan behandles ex officio og dermed skal behandles, uanset hvilken raekkevidde der tillaegges den af de sagsoegte fremfoerte indsigelse.
Soegsmaal om ansvar uden for kontrakt og nationale retsmidler
7. Generelt opstaar problemet vedroerende forholdet mellem disse to former for soegsmaal i det vaesentlige, naar en national myndighed i henhold til en faellesskabsretsakt traeffer en foranstaltning, som medfoerer oekonomiske virkninger, der er ugunstige for en borger.
Domstolen har udtalt, at "en privat, der mener at have lidt skade ved anvendelsen af en generel retsakt, kan, saafremt han anser retsakten for retsstridig, og det paahviler de nationale myndigheder at gennemfoere den, goere indsigelse mod retsaktens gyldighed under en sag ved de nationale domstole mod den myndighed, der gennemfoerer retsakten", naturligvis saaledes at forstaa, at "den nationale ret kan eller skal herefter paa de i artikel 177 naevnte betingelser forelaegge Domstolen et spoergsmaal vedroerende gyldigheden af den paagaeldende EF-retsakt" (dom af 12.4.1984, sag 281/82, Unifrex, Sml. s. 1969, praemis 11); foelgelig er "allerede denne soegsmaalsmulighed ... egnet til effektivt at beskytte de paagaeldende privates interesser" (dom af 5.12.1979, sag 116/77 og 124/77, Amylum, Sml. s. 3497, praemis 14).
Ud fra samme synsvinkel og i endnu mere generelle vendinger har Domstolen statueret, at "erstatningssoegsmaalet [skal] ses i lyset af det samlede regelsaet, hvormed Traktaten sikrer borgernes adgang til domstolene, og antagelse af et saadant soegsmaal til realitetsbehandling kan efter omstaendighederne goeres betinget af, at sagsoegeren har udtoemt mulighederne for at gennemfoere et annullationssoegsmaal vedroerende den nationale myndigheds afgoerelse ved de nationale domstole". Det maa dog kraeves, at "de beroerte personer effektivt kan haevde deres rettigheder ved de nationale domstole, hvilket indebaerer, at der ad denne vej kan opnaas erstatning for det paastaaede tab" (se dom af 26.2.1986, sag 175/84, Krohn, Sml. s. 753, praemis 27, og senest dom af 30.5.1989, sag 20/88, Roquette, Sml. s. 1553).
Af disse udtalelser kan det efter min mening udledes - i oevrigt i overensstemmelse med teorien (4) - at naar et soegsmaal kan indledes paa nationalt plan, har et saadant soegsmaal forrang frem for et soegsmaal i henhold til artikel 215, dog saaledes at erstatningssoegsmaalet kan anlaegges selvstaendigt, altsaa uafhaengigt af, om de nationale retsmidler foerst er udtoemt, naar disse retsmidler ikke er egnet til at sikre en effektiv retlig beskyttelse af den retsstilling, der haevdes at vaere kraenket.
Alligevel mener jeg, ogsaa paa grund af spoergsmaalets vaesentlighed, at raekkevidden af den paagaeldende retspraksis ikke alene kan udledes af de anfoerte generelle udtalelser, men derimod ogsaa maa undersoeges under hensyntagen til de forskellige situationer, denne retspraksis er baseret paa. Jeg mener nemlig, at man kun ved denne fremgangsmaade kan bestemme de betingelser, der gaelder for, at et erstatningssoegsmaal kan admitteres, uanset om de nationale retsmidler er udtoemt.
En gennemgang af retspraksis (5) viser, at et soegsmaal i henhold til artikel 215 i princippet kan admitteres (modsat, men isoleret, dommen af 17.3.1976, sag 67/75-85/75, Lesieur, Sml. s. 391) uafhaengigt af, om de nationale retsmidler er udnyttet, naar den nationale myndigheds retsakt, som er udstedt paa grundlag af faellesskabsbestemmelser (i den afledte ret) bevirker, at en given person naegtes eller fratages en ydelse, bevilling eller andre begunstigelser. Denne retspraksis beror i det vaesentlige paa den forestilling, at et soegsmaal, der indledes for nationale domstole, i det lige omtalte tilfaelde, selv om sagen vindes, ikke sikrer en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der paaberaabes for domstolene. Selv saafremt Domstolen, efter at have faaet sagen forelagt af den nationale ret i henhold til artikel 177, erklaerer den omtvistede nationale foranstaltning ugyldig, og den derefter annulleres af den nationale ret paa grundlag af denne afgoerelse, vil et saadant resultat faktisk ikke vaere til nogen som helst konkret nytte for sagsoegeren. En blot annullation af den (negative) foranstaltning er ikke ensbetydende med en anerkendelse af den ret, der goeres krav paa. Det kraeves nemlig desuden, at faellesskabslovgivningen - som hjemmel for de nationale myndigheders handling - aendres. Det paahviler foelgelig faellesskabslovgiver at drage konsekvenserne af den af Domstolen trufne afgoerelse om ugyldighed og at indfoere den positive norm, uden hvilken den nationale myndighed ikke kan traeffe de foranstaltninger, som den beroerte kraever.
Under saadanne omstaendigheder og altsaa hovedsagelig paa grund af, at den afgoerelse, der er truffet paa nationalt plan, ikke er tilfredsstillende, har Domstolen anerkendt, at et soegsmaal i henhold til artikel 215 kan admitteres som alternativ til de nationale retsmidler, skoent den kraevede erstatning falder sammen med den ydelse, som sagsoegeren kraever af den nationale myndighed.
Begrundelsen for denne retspraksis, som klart fremgaar af generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse i Granaria-sagen (6), er blevet bekraeftet af Domstolen i Unifrex-dommen (praemis 12) og senest i dommen af 29. september 1987 (sag 81/86, De Boer Buizen, Sml. s. 3677, praemis 10), hvori det udtales, at "en national rets ophaevelse af et afslag paa at udstede udfoerselstilladelse til en distributionsvirksomhed kan saaledes ikke indebaere, at virksomheden har krav paa udfoerselstilladelse eller erstatning for det tab, den maatte have lidt. Det samme gaelder, hvis gyldigheden af de naevnte bestemmelser underkendes, hvilket kan ske ved nationalt forum, efter at dette spoergsmaal har vaeret forelagt Domstolen i medfoer af Traktatens artikel 177".
Domstolen synes derimod at vaere indstillet paa en anden loesning af spoergsmaalet, om et erstatningssoegsmaal kan admitteres, naar de nationale retsmidler sikrer en effektiv beskyttelse, i en saadan grad, at teorien tenderer mod at anerkende, at der findes et egentligt princip om, at soegsmaal i henhold til artikel 215 er subsidiaere i forhold til nationale retsmidler.
Jeg skal imidlertid praecisere, at denne retspraksis i det vaesentlige er baseret paa et bestemt konkret tilfaelde. Jeg taenker her paa det tilfaelde, at en borger, der til en national myndighed har betalt en afgift (eller en hvilken som helst anden byrde) i henhold til faellesskabsbestemmelser, og som anser disse bestemmelser for at vaere retsstridige, anlaegger erstatningssoegsmaal, hvis genstand er et beloeb, der falder sammen med de betalte beloeb, som han mener ikke at skulle betale. Under saadanne omstaendigheder har Domstolen siden dommen af 25. oktober 1972 (sag 96/71, Haegemann, Sml. 1972, s. 269, org. ref. Rec. s. 1005) statueret, at retssager om privates paalaeggelse af de skatter og afgifter, som omhandles i en faellesskabsforordning, "skal i henhold til faellesskabsretten afgoeres af de nationale myndigheder og i de former, som er fastsat i medlemsstaternes ret; foelgelig skal indsigelser under en saadan sag vedroerende fortolkningen og gyldigheden af forordningsbestemmelser om Faellesskabernes egne indtaegter fremfoeres for de nationale retter, som kan anvende proceduren i henhold til Traktatens artikel 177". Erstatningskravet, som beloebsmaessigt faldt sammen med de urigtigt opkraevede beloeb, blev foelgelig afvist.
Paa tilsvarende maade kraevede sagsoegeren i dommen af 27. januar 1976 (sag 46/75, IBC, Sml. s. 65), erstatning for det tab, som var blevet paafoert sagsoegeren paa grund af de italienske toldmyndigheders anvendelse af en raekke bestemmelser i en forordning vedroerende monetaere udligningsbeloeb; paa grund af forordningen, hvis lovlighed blev bestridt, skulle sagsoegeren betale beloeb, som sagsoegeren ansaa for at vaere hoejere end dem, der skulle betales; erstatningssoegsmaalet havde netop til formaal at opnaa tilbagebetaling af disse beloeb i form af erstatning.
Domstolen afviste sagen med foelgende begrundelse:
"Sagen angaar reelt beslutninger, som er truffet af italienske myndigheder i henhold til faellesskabsbestemmelser, som af sagsoegeren anses for at vaere ulovlige, og vedroerer saaledes spoergsmaalet om, hvorvidt de nationale myndigheder, der skal anvende og gennemfoere faellesskabsbestemmelserne om monetaere udligningsbeloeb, lovligt har opkraevet de omtvistede beloeb, og den har til formaal at soege de beloeb, der haevdes at vaere opkraevet med urette, tilbagebetalt fra Faellesskabet i stedet for fra de nationale myndigheder.
Bestemmelserne i disse regelsaet indeholder kriterierne for beregning af de til udjaevning mellem importafgiften og udligningsbeloebenes gyldige beloeb, og efterlader ingen tvivl om, at den konkrete vurdering og opkraevningen af de skyldige beloeb henhoerer under de nationale myndigheder.
Det tilkommer derfor de kompetente nationale domstole efter den procedure, der gaelder i henhold til national ret, og efter eventuelt at have udnyttet artikel 177 i Traktaten, navnlig for saa vidt angaar gyldigheden af de anvendte faellesskabsbestemmelser, at traeffe afgoerelse i henhold til faellesskabsretten om lovligheden af saadanne gennemfoerelsesakter."
Denne retspraksis blev videreudviklet ved dommen af 12. december 1979 (sag 12/79, Wagner, Sml. s. 3657). Jeg vil foerst kort repetere de faktiske omstaendigheder. Virksomheden Wagner blev af BALM naegtet annullation af en eksportlicens for sukker. For at undgaa at traekke sagen i langdrag og risikoen for en sag for de nationale domstole, der indebar en forelaeggelse for Domstolen, besluttede selskabet ikke at anfaegte afgoerelsen. Desuden besluttede virksomheden, i betragtning af, at licensen snart udloeb (hvilket ville have medfoert tab af sikkerhedsstillelsen), under alle omstaendigheder at foretage eksporten. Denne transaktion blev imidlertid foretaget paa mindre gunstige oekonomiske betingelser end dem, som ville have vaeret gaeldende, saafremt licensen - saaledes som man havde ansoegt om - var blevet annulleret. Den manglende annullation indebar nemlig, at der ikke kunne tages hensyn til en forudgaaende aendring af vekselkurserne i landbrugssektoren. Denne tabte fortjeneste var genstand for erstatningskravet, som endnu engang var baseret paa den betragtning, at BALM' s naegtelse var baseret paa ulovlige faellesskabsretlige bestemmelser.
I dommen, hvorved sagen blev afvist, udtalte Domstolen foelgende:
"Erstatningssoegsmaalet efter Traktatens artikler 178 og 215 er indfoert som et selvstaendigt retsmiddel med en saerlig funktion inden for retsmiddelsystemet, og er undergivet betingelser, der er tilpasset dets saerlige formaal. Dets formaal er ikke, at Domstolen skal efterproeve gyldigheden af beslutninger truffet af de nationale organer, hvem gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik er paalagt, eller at Domstolen skal vurdere de finansielle konsekvenser af saadanne beslutningers eventuelle ugyldighed.
Sagsoegeren har udformet sagen som en sag mod Faellesskabet om ansvar uden for kontrakt, idet sagsoegeren goer gaeldende, at det omhandlede afslag fra BALM udelukkende skyldtes Kommissionens adfaerd. Ifoelge sagsoegeren er den lidte skade foraarsaget af denne adfaerd, idet de nationale myndigheder ikke har haft andet valg end at anvende faellesskabsbestemmelserne og herved foelge de anvisninger, som tilstilles dem af Kommissionen.
Det foelger af Domstolens dom af 31. marts 1977 i ovennaevnte sag 88/76, at forordning (EOEF) nr. 1579/76 ikke retmaessigt har kunnet anvendes paa en anmodning om annullation indgivet den 1. juli 1976. Det tilkommer dog de nationale retter at traeffe afgoerelse i henhold til faellesskabsretten om, hvorvidt BALM' s afslag var korrekt, hvilket maa ske i den nationale retsplejes former og efter en eventuel anvendelse af Traktatens artikel 177.
I virkeligheden oensker sagsoegeren med naervaerende soegsmaal at opnaa en erstatning for den skade, der opstod ved, at det ikke er lykkedes sagsoegeren at afboede virkningerne af BALM' s afslag. Uanset hvilke grunde der end har faaet sagsoegeren til ikke at goere dette afslag til genstand for soegsmaal ved de nationale retter, kan Domstolen ikke realitetsbehandle en erstatningssag som den foreliggende, der er anlagt mod Faellesskabet, uden at kraenke det samlede system af soegsmaalsveje, som er indfoert for bl.a. at beskytte virksomhederne mod en fejlagtig anvendelse af foranstaltninger truffet inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik.
Det er derfor et uvedkommende anbringende, der som saadan ikke kan tages til foelge, naar sagsoegeren goer gaeldende, at et sagsanlaeg mod afslaget ville have haft til foelge, at eksportlicensen ikke ville blive benyttet og sikkerheden forfalde, inden sagen blev endeligt afgjort, hvilket var en saadan oekonomisk risiko, at en virksomhed af mellemstoerrelse, som sagsoegeren, fornuftigvis ikke kunne acceptere den. Naar sagsoegeren nemlig besluttede sig for at undgaa en saadan risiko, har sagsoegeren dermed ogsaa givet afkald paa den mulighed, der var for, at den retsstridighed, sagsoegeren beklager sig over, blev bragt af vejen."
8. Naturligvis kan den citerede retspraksis fortolkes anderledes alt efter de hensyn, man mener har ligget til grund for den.
Saafremt man nemlig mener, at Domstolen i det vaesentlige har ladet sig lede af oensket om at undgaa en forveksling mellem erstatningssoegsmaalet efter faellesskabsretten og de sager om tilbagebetaling af det urigtigt erlagte, som skal foeres for de nationale domstole, maa det logisk sluttes, at erstatningssoegsmaalet kun skal afvises, naar det haevdede tab falder noejagtigt sammen med det beloeb, der er betalt i henhold til den nationale gennemfoerelsesbestemmelse, som haevdes at vaere ulovlig. I et saadant tilfaelde maa erstatningssoegsmaalet imidlertid afvises, idet Faellesskabet ellers ville blive paafoert en forpligtelse til at godtgoere det formuetab, som den paagaeldende har lidt, skoent det naturligvis paahviler den nationale myndighed at tilbagebetale de beloeb, der er opkraevet uden hjemmel.
Jeg mener dog, at denne retspraksis kan fortolkes bredere. Jeg mener nemlig, at den giver grundlag for at konkludere, at soegsmaal i henhold til artikel 215 generelt maa afvises, naar de har til formaal at opnaa samme resultat, som kunne have vaeret opnaaet ved hjaelp af et soegsmaal for de nationale domstole. I praksis vil dette sige, at erstatningssoegsmaalet ikke kan anvendes med det formaal at eliminere eller paa nogen maade neutralisere virkningerne af en retsakt, der indeholder et klagepunkt, naar et saadant formaal kan opnaas ved at anfaegte retsakten for de nationale domstole (og herved rejse spoergsmaalet om gyldigheden af de faellesskabsbestemmelser, der ligger til grund for den), paa den ene betingelse - som angivet ovenfor - nemlig at de nationale retsmidler er egnede til at sikre en effektiv beskyttelse.
Domstolens generelle udtalelser om noedvendigheden af at respektere den saerlige funktion, som de i Traktaten naevnte forskellige retsmidler har i retsbeskyttelsessystemet som helhed - navnlig den naevnte Wagner-dom - bekraefter efter min mening dette resultat.
I Wagner-sagen havde virksomheden nemlig ikke som erstatning kraevet tilbagebetaling af det urigtigt erlagte, men havde kraevet erstatning for den manglende fortjeneste, der skyldtes afslaget paa annullation af licensen. I denne sag tog Domstolen naturligvis hensyn til, at sagsoegeren kunne have naaet et tilsvarende resultat ved at anfaegte afslaget for de nationale domstole. Den har altsaa villet undgaa, at soegsmaal i henhold til artikel 215 skulle kunne anvendes som alternativ loesning til de nationale retsmidler, selv om disse retsmidler i visse tilfaelde - som netop i Wagner-sagen - indebaerer stoerre risici for den paagaeldende. Med andre ord synes Domstolen at lade sig lede af det kriterium, som er perfekt defineret af generaladvokat Capotorti i den naevnte Granaria-sag, og hvorefter erstatningssoegsmaal maa afvises, "hvor kravet ville kunne efterkommes ved nationale retter og myndigheder".
Denne fortolkning er efter min mening ogsaa i overensstemmelse med opbygningen af Faellesskabets retsbeskyttelsessystem. Det boer i denne forbindelse naevnes, at denne sag vedroerer et tilfaelde af ansvar uden for kontrakt, som er opstaaet, ikke paa grund af faktisk adfaerd, men paa grund af en retsakt, der haevdes at vaere ulovlig. I et saadant tilfaelde er legalitetskontrollen af retsakten altsaa en vaesentlig forudsaetning for proevelsen af, om der er et ansvarsgrundlag, og af den deraf foelgende erstatningspligt. Da retsordenen fastsaetter saerlige procedurer for udoevelsen af denne kontrol, vil det imidlertid vaere helt uberettiget at se bort herfra og som alternativ at anvende erstatningssoegsmaalet, som hverken er bestemt eller taenkt som middel til proevelse af retsakters lovlighed.
Som Domstolen har fremhaevet, er formaalet med soegsmaal i henhold til artikel 215 i virkeligheden alene erstatning, og navnlig ikke at give mulighed for proevelse af gyldigheden af beslutninger truffet af nationale organer paa grundlag af ulovlige faellesskabsretsakter. Naar der er tale om institutionernes retsakter udstedt som led i udoevelsen af en skoensbefoejelse, er der kun mulighed for erstatning, saafremt de udtoemmende betingelser, der er fastsat i HNL-dommen, er opfyldt (dom af 25.5.1978, sag 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, Sml. s. 1209). Heraf foelger, at den kontrol, der udoeves inden for rammerne af artikel 215, netop paa grund af sit formaal ikke er en udtoemmende legalitetskontrol, men er begraenset til at fastslaa, om der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret tilsidesaettelse af en hoejere retsnorm til beskyttelse af private; proevelsen af retsakten er foelgelig begraenset til en konstatering af disse forhold, og det er kun saafremt disse grundlaeggende betingelser er opfyldt, at der kan gives sagsoegeren medhold under et saadant soegsmaal.
Selv hvis en sag anlagt i henhold til artikel 215 vindes, er konstateringen af ulovligheden fortsat rent underordnet og har absolut ikke samme virkning, som hvis der statueres ugyldighed i henhold til artikel 177. Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at sidstnaevnte - mindst - indebaerer, at den faellesskabsretsakt, der er erklaeret ugyldig under den praejudicielle forelaeggelse, ikke finder anvendelse, hvilket indebaerer annullation af den nationale gennemfoerelsesforanstaltning, som anfaegtes for den forelaeggende ret. Desuden har Domstolen, naar den traeffer afgoerelse i henhold til artikel 177, ikke begraenset sig til at statuere ugyldighed, men har anerkendt (se konklusionen i dommene af 19.10.1977, sag 117/76 og 16/77, Ruckdeschel, Sml. s. 1753, og af 29.6.1988, sag 300/86, Van Landschoot, Sml. s. 3443), at faellesskabsmyndighederne har en forpligtelse til at traeffe de foranstaltninger (tilbagekaldelse eller aendring), der er noedvendige for at afhjaelpe den konstaterede retsstridighed, rent bortset fra det tilfaelde, hvor Domstolen efter at have konstateret, at en forordning var ugyldig - paa grund af tilsidesaettelse af lighedsprincippet - for saa vidt forordningen ikke bestemte, at visse grupper erhvervsdrivende skulle fritages for medansvarsafgift, har statueret, at de nationale myndigheder, indtil faellesskabslovgiver havde truffet de noedvendige foranstaltninger til genindfoerelse af ligebehandling, ikke blot fortsat skulle anvende fritagelsen i henhold til den bestemmelse, der var erklaeret ugyldig, men desuden skulle lade den gaelde for de erhvervsdrivende, der var ramt af den konstaterede forskelsbehandling (se den naevnte Van Landschoot-dom).
Foelgelig er saavel raekkevidden som virkningerne af legalitetsproevelsen af retsakter vaesentligt forskellige, alt efter om den udoeves inden for de hertil bestemte rammer, nemlig forelaeggelse i henhold til artikel 177, eller inden for de - langt snaevrere - rammer, der er fastsat i artikel 215. Det er foelgelig efter min mening i overensstemmelse med saavel almene hensyn som borgerens saerlige interesser, at lovligheden af de faellesskabsretsakter, som ligger til grund for de skadevoldende nationale foranstaltninger, vurderes uden begraensning saavel med hensyn til proevelsens raekkevidde som med hensyn til virkningernes omfang. De rette rammer for en saadan vurdering "inden for det ved Traktaten indfoerte retsbeskyttelsessystem" kan kun vaere forelaeggelse foretaget af den nationale ret, for hvilken den nationale gennemfoerelsesforanstaltning er blevet anfaegtet.
Den fortolkning, som jeg anlaegger her, bestyrkes naturligvis - og afsvaekkes ikke - af, at Domstolen undtagelsesvis har admitteret et erstatningssoegsmaal, naar de nationale retsmidler viste sig uegnede til at sikre en effektiv retsbeskyttelse (skoent det maa antages paa baggrund af nyere retspraksis, herunder den naevnte Van Landschoot-dom, at en sag anlagt ved en national domstol i naesten alle tilfaelde er det mest egnede middel til at sikre en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder). I et saadant tilfaelde er formaalet med soegsmaalet nemlig ikke at opnaa et resultat svarende til, hvad der kan opnaas ved nationale retsmidler, men et resultat, som det er umuligt at opnaa paa nationalt plan.
Desuden er det klart, at saafremt ophaevelse af den anfaegtede nationale foranstaltning ikke er tilstraekkelig til at fjerne alle de skadelige foelger, som den har haft, vil det stadig vaere muligt at anlaegge et erstatningssoegsmaal for at faa erstatning for disse foelger. Hvis f.eks. en suspension af en importlicens besluttet af en national myndighed i henhold til en faellesskabsforordning saaledes er blevet annulleret af en national domstol, efter at grundforordningen er blevet kendt ugyldig, vil det endvidere vaere muligt i henhold til artikel 215 at kraeve erstatning for f.eks. omkostninger afholdt i mellemtiden til oplagring eller konservering af varen eller som foelge af dennes forringelse. Imidlertid maa det fremhaeves, at sagen foerst kan anlaegges, efter at der inden for de rette rammer er truffet afgoerelse om de foranstaltninger, der indeholder et klagepunkt, og at den foelgelig angaar tab, som allerede er indtraadt, og som kan opgoeres.
Tilbage staar et sidste punkt: nogle har anfoert, at udtoemningen af de nationale retsmidler tvinger sagsoegerne til en moejsommelig "rundrejse gennem retsinstanserne" (7), som kun kan blive endnu laengere, saafremt foersteinstansen ikke forelaegger sagen for Domstolen.
Jeg har allerede delvis besvaret denne indvending med, at det ogsaa er i sagsoegerens saerlige interesse paa nationalt niveau direkte at anfaegte den afgoerelse, der indeholder et klagepunkt (idet muligheden for at kraeve erstatning i henhold til artikel 215 for senere tab fortsat staar aaben).
Med hensyn til den nationale procedures - formodede laengere - varighed eller dens - formodede stoerre - kompleksitet mener jeg, at der under alle omstaendigheder er tale om en risiko, der er mere teoretisk end reel. Den omfattende kontrolordning, der er fastsat i artikel 177, er trods sin opdeling i forskellige niveauer udformet som en fuldstaendig og sammenhaengende ordning, der er blevet knaesat og udbygget i takt med udviklingen. Der er ingen grund til at tro, at en saadan konstruktion ikke kan sikre en fuldstaendig beskyttelse af de beroerte, hvorfor der ikke er behov for at goere erstatningssoegsmaalet til en "alternativ" loesning (efter de beroertes valg) til det retsmiddel, der specielt er beregnet for proevelse af retsakters lovlighed. Dette gaelder saa meget desto mere, som det i Foto-Frost-dommen (dom af 22.10.1987, sag 314/85, Sml. s. 4199) er fastslaaet, at forelaeggelse er obligatorisk, saafremt den nationale ret anser den faellesskabsretsakt for ulovlig, som ligger til grund for den nationale foranstaltning, der er forelagt denne ret til proevelse; denne betragtning beror ligeledes paa, at der i samme dom tilsyneladende gives de nationale retter mulighed for (som sikrende foranstaltning) at suspendere virkningerne af den faellesskabsretsakt, hvis gyldighed skal proeves, hvilket i behoerigt omfang mindsker risikoen for, at en forlaengelse af processen kan skade den ret, som sagsoegeren goer krav paa.
9. Saa meget om princippet. Jeg vil nu behandle det foreliggende tilfaelde og foerst konstatere, at sagsoegerne under erstatningssoegsmaalet paaberaaber sig, at reglerne i direktiv 87/343 om udligningsreserven er ulovlige paa grund af tilsidesaettelse af lighedsprincippet.
Det maa foerst undersoeges, om sagsoegerne kan udnytte nationale retsmidler, som giver dem mulighed for at rejse spoergsmaalet om den tilgrundliggende faellesskabsretsakts gyldighed.
I hvert fald hvad angaar Det Forenede Kongerige, der som sagt er et af de lande, hvor Les Assurances du crédit driver virksomhed, og som foelgelig er et af de tre markeder, hvor den skade, der er genstand for naervaerende sag, er indtraadt, havde sagsoegerne mulighed for at anlaegge sag i form af "judicial review" ved de nationale retter for som en praeventiv foranstaltning at faa konstateret, at gennemfoerelsesbestemmelserne til direktivet var ulovlige, fordi de var baseret paa en faellesskabsretsakt, der var i strid med lighedsprincippet, og samtidig anmode om praejudiciel forelaeggelse for Domstolen af spoergsmaalet om samme direktivs gyldighed. Et ganske nyt eksempel paa denne fremgangsmaade findes i dommen af 13. november 1990 (sag C-331/88, Fedesa, Sml. I, s. 4023), som vedroerte en for en britisk ret verserende tvist, under hvilken sagsoegerne havde anfaegtet gyldigheden af "hormondirektivet" og de nationale gennemfoerelsesbestemmelser hertil.
Men selv om der ikke er mulighed for direkte at anfaegte de nationale gennemfoerelsesbestemmelser til et direktiv (f.eks. paa grund af disse bestemmelsers lovgivningsmaessige art og i mangel af anfaegtelige administrative bestemmelser), er situationen med hensyn til mulighederne for retsbeskyttelse paa nationalt plan naeppe mere kompliceret. I denne forbindelse skal jeg bemaerke, at direktiv 73/239, som er den lovgivningsmaessige ramme for det omtvistede direktiv, i artikel 20 ff. opregner en raekke foranstaltninger, som de nationale kontrolmyndigheder kan traeffe, saafremt forsikringsvirksomhederne ikke efterkommer forsigtighedsreglerne og andre dermed sammenhaengende forpligtelser. Navnlig fastsaetter direktivet som "ekstrem" foranstaltning tilbagekaldelse af tilladelsen (artikel 22), idet det samtidig bestemmes, at hver medlemsstat kan fastsaette adgang til domstolsproevelse (artikel 22, stk. 3). Direktivet bestemmer endvidere, at der kan traeffes mindre vidtgaaende foranstaltninger, herunder begraensninger i den frie raadighed over aktiver (artikel 20, stk. 1) og generelt "alle egnede foranstaltninger til bevarelse af de sikredes interesser" (artikel 20, stk. 4). Der er dog efter min mening ikke tvivl om, at sagsoegerne ved at undlade helt eller delvis at oprette den reserve, der omhandles i direktiv 87/343, eller i hvert fald i forbindelse med oprettelse af denne reserve at traeffe de noedvendige administrative eller regnskabsmaessige foranstaltninger, kunne have bevirket, at kontrolmyndigheden traf en af de naevnte foranstaltninger, og dernaest kunne have indbragt spoergsmaalet om en saadan foranstaltnings gyldighed for domstolene under henvisning til, at den var baseret paa ulovlige faellesskabsbestemmelser. De kunne desuden paa dette trin have kraevet suspension af gennemfoerelsen af den foranstaltning, der var truffet over for dem, indtil den endelige afgoerelse forelaa. Jeg mener derfor, at selv i dette tilfaelde havde sagsoegerne adgang til at anlaegge sag ved de nationale domstole.
I denne forbindelse maa den indsigelse forkastes, at sagsoegerne i et saadant tilfaelde skulle vaere tvunget til at overtraede direktivets bestemmelser og saaledes tage risikoen for mere eller mindre alvorlige konsekvenser. Der er nemlig her tale om en situation, som opstaar regelmaessigt, naar man vil bestride lovligheden af faellesskabsbestemmelser eller nationale bestemmelser, som paalaegger byrder, forpligtelser og andre restriktioner, og som ikke direkte kan anfaegtes af den bebyrdede part. I oevrigt sker det meget ofte, at anmodninger om praejudiciel afgoerelse, som Domstolen skal tage stilling til, vedroerer sager anlagt af de nationale myndigheder mod personer, som har overtraadt de fastsatte bestemmelser; naar disse bestemmelser nemlig ikke direkte kan anfaegtes, f.eks. under et soegsmaal i form af "judicial review", er det normale middel til at opnaa, at en retsinstans traeffer afgoerelse om de nationale bestemmelsers forenelighed med faellesskabsretten eller - som her - om gyldigheden af de faellesskabsbestemmelser, der er hjemmel for de nationale bestemmelser, netop ikke at opfylde en af de foreskrevne forpligtelser, men foranledige en praejudiciel forelaeggelse som led i den heraf foelgende retssag.
Det er rigtigt, at et saadant forloeb kan indebaere risici (som dog i de alvorligste tilfaelde er begraensede af muligheden for suspension af eventuelle gennemfoerelsesforanstaltninger), men det er ogsaa rigtigt, at disse risici - hvilket bekraeftes af den naevnte Wagner-dom - er et iboende element i ethvert soegsmaal, og at det til syvende og sidst tilkommer den beroerte at traeffe afgoerelse paa grundlag af de fordele og ulemper, som er forbundet med en bestemt domstolsprocedure. Rent bortset fra, at selv disse (begraensede) risici i det foreliggende tilfaelde i oevrigt syntes at kunne vaere undgaaet, hvis blot man indledte et soegsmaal i form af "judicial review" ved en britisk domstol.
Naar det er sagt, maa jeg tilfoeje, at sagsoegerne med naervaerende erstatningssoegsmaal forsoeger at opnaa et resultat, der helt svarer til det, som de kunne have opnaaet via en af de naevnte nationale procedurer. I det foreliggende tilfaelde har soegsmaalet i henhold til artikel 215 nemlig intet andet formaal end som erstatning at opnaa, at Faellesskabet giver kompensation for den oekonomiske byrde ved oprettelsen og forvaltningen af den i direktiv 87/343 foreskrevne reserve. Med andre ord, soegsmaalet har i det vaesentlige til formaal at neutralisere eller at eliminere de oekonomiske virkninger af den retsakt, som sagsoegerne anser for diskriminatoriske over for dem. Men det er netop dette formaal, som kunne og skulle have vaeret opnaaet ved en praejudiciel forelaeggelse med det formaal at faa fastslaaet, om retsakten har diskriminatoriske virkninger, og foelgelig om den er ugyldig.
I oevrigt synes den omstaendighed, at sagsoegerne i denne sag i mindre grad soeger erstatning for tabet end en neutralisering af retsaktens virkninger, at fremgaa af, at sagsoegerne, saafremt Domstolen giver dem medhold, i praksis vil opnaa en form for permanent ret til kompensation for den oekonomiske byrde i forbindelse med reserven. Tabet kan nemlig identificeres som omkostningerne ved oprettelse og forvaltning af reserven, saaledes at en dom, der giver sagsoegerne medhold, i virkeligheden indebaerer en slags fritagelse for sagsoegerne for at oprette reserven og ikke erstatning for et praecist tab.
Det boer endelig anfoeres, at et soegsmaal ved de nationale domstole i det foreliggende tilfaelde ikke blot ville have gjort det muligt at opnaa samme resultat som naervaerende erstatningssoegsmaal, men desuden ville have sikret en effektiv og mere vidtgaaende retsbeskyttelse. Faktisk har Domstolen, som jeg allerede har haft lejlighed til at paapege, gentagne gange i medfoer af artikel 177 udtalt sig om den diskriminerende karakter af forordninger, som paalagde bestemte grupper erhvervsdrivende byrder (eller omvendt forbeholdt dem fordele). En dom, der fastslaar ugyldighed, medfoerer, at de nationale gennemfoerelsesbestemmelser bortfalder, samt at faellesskabsinstitutionerne har pligt til at afhjaelpe de konstaterede ulovligheder (bortset fra, at Domstolen ogsaa kan praecisere, hvilke foranstaltninger disse samme nationale myndigheder er forpligtet til at traeffe som foelge af dommen, indtil den paagaeldende faellesskabsordning bliver aendret). Der er derfor ingen tvivl om, at en praejudiciel forelaeggelse, der er centreret om spoergsmaalet om direktivets gyldighed, havde givet sagsoegerne en mere vidtgaaende beskyttelse af deres ret (til ikke at blive paalagt diskriminatoriske byrder) end den, de forsoeger i en anden form at opnaa ved som alternativ at anlaegge sag i henhold til artikel 215.
Sammenfattende mener jeg, at naervaerende soegsmaal i virkeligheden har til formaal at anfaegte det omtvistede direktivs virkning, og at det altsaa netop har til formaal at opnaa det resultat, som skulle have vaeret tilstraebt ved anvendelse af de nationale retsmidler. Jeg foreslaar derfor, at sagen afvises.
Den anden formalitetsindsigelse
10. Sagsoegerne har i staevningen blandt andet nedlagt paastand om, at det paalaegges institutionerne at ivaerksaette alle noedvendige foranstaltninger til at bringe de anfaegtede retsstridige forhold til ophoer. De sagsoegte institutioner har fremsat indsigelse om, at denne paastand maa afvises, og har gjort gaeldende, at Domstolen ikke har kompetence til at give saadanne paalaeg.
Jeg mener, at denne indsigelse maa tages til foelge.
I modsaetning til hvad sagsoegerne har anfoert, har Domstolen ikke en saadan kompetence i henhold til artikel 178. Selv om denne bestemmelse bemyndiger Domstolen til at afgoere tvister om skadeserstatninger, giver den den ikke mulighed for at afsige domme, som paalaegger faellesskabsinstitutionerne at udstede positive retsakter om et bestemt forhold. Ifoelge et princip, der er rodfaestet i alle retsordener, er der en klar adskillelse mellem den doemmende og den lovgivende magt, saaledes at domstolene ikke kan blande sig i de normative valg, som henhoerer under de institutioners skoen, som har faaet tildelt denne kompetence. I oevrigt bekraefter fast retspraksis, som er blevet knaesat i personalesager, men som klart er inspireret af de principielle betragtninger, jeg lige har naevnt, at det ikke tilkommer Domstolen at give administrationen paalaeg, og at eventuelle forpligtelser for administrationen alene kan foelge af annullation af dens retsakter (se dom af 26.1.1989, sag 224/87, Koutchoumoff, Sml. s. 99, dom af 21.11.1989, sag C-41/88 og C-78/88, Becker, Sml. s. 3807, og dom af 14.2.1990, sag C-37/88, Schneemann, Sml. I, s. 369).
Endvidere boer det anfoeres, at sagsoegerne i replikken i hvert fald delvis har aendret raekkevidden af deres paastand i staevningen. De kraever nemlig tilsyneladende i det vaesentlige, at Domstolen efter at have fastslaaet, at den omtvistede ordning er diskriminatorisk, statuerer, at der paahviler institutionerne en forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til genindfoerelse af ligebehandling.
Som jeg har anfoert tidligere, foelger en forpligtelse af denne art imidlertid af, at en retsakt erklaeres ugyldig, men ikke af en dom, der giver medhold i en erstatningspaastand, idet konstateringen af retsaktens ugyldighed i en saadan dom er af rent underordnet karakter. Desuden bekraefter sagsoegernes paastand herom paany, at de fejlagtigt har anvendt en uegnet procedure i den forstand, at det formaal, som de tilstraeber, kunne og skulle have vaeret forfulgt ved et soegsmaal anlagt paa nationalt plan, hvorved de burde have anfaegtet gyldigheden af den ordning, som de anser for ulovlig.
Jeg kan heller ikke acceptere det andet argument, som sagsoegerne fremfoerer i replikken, og hvorefter Domstolen under alle omstaendigheder kan give paalaeg i det foreliggende tilfaelde i henhold til Traktatens artikel 186. Ikke alene er der ingen henvisning til denne bestemmelse i paastandene i staevningen, men desuden og navnlig fremgaar det klart af staevningen, at sagsoegerne ikke har begaeret foreloebige forholdsregler paa grund af uopsaettelighed, men at de tvaertimod oensker definitive forholdsregler, som bestaar i, at faellesskabsbestemmelserne om eksportkreditforsikring aendres i den retning, de angiver.
Jeg maa ogsaa afvise den betragtning - som ligeledes fremsaettes for foerste gang i replikken - hvorefter Domstolen kan give paalaeg i henhold til Traktatens artikel 176, stk. 2. En fortolkning af denne bestemmelse i den af sagsoegerne haevdede retning vil efter min opfattelse fuldstaendig fordreje dens raekkevidde. I virkeligheden bestemmer artikel 176, stk. 2, blot, at den, der har lidt et tab paa grund af en retsakt, der (allerede) er annulleret i henhold til artikel 173, bevarer muligheden for at anlaegge sag ved Domstolen for at opnaa erstatning for det senere lidte tab; dette betyder dog ikke, at Domstolens kompetence under erstatningssoegsmaalet aendres, en kompetence, der - som naevnt gentagne gange - er begraenset til at doemme til betaling af et beloeb i erstatning og ikke omfatter kompetence til at paalaegge institutionerne at traeffe foranstaltninger med et bestemt indhold.
Realiteten
11. Vedroerende realiteten har de sagsoegte institutioner for det foerste fremsat en foreloebig indsigelse. De har anfoert, at Faellesskabet i det foreliggende tilfaelde ikke havde udstedt diskriminatoriske bestemmelser. Ved udstedelsen af det foerste direktiv var man blot blevet klar over, at det endnu ikke var muligt at harmonisere de nationale bestemmelser om eksportkreditforsikring for statens regning eller med statsgaranti. Derfor gennemfoerte man alene en delvis harmonisering ved at regulere den private sektor (navnlig ved at fastsaette bestemmelser for de forskellige oekonomiske garantier, der skal beskytte tredjemaend) og ved til gengaeld at overlade det til medlemsstaterne at fastsaette bestemmelser for offentlig forsikringsvirksomhed i denne sektor.
Raadet og Kommissionen har desuden erkendt, at en begraensning af anvendelsen af de faelles forsigtighedsregler til kun at omfatte den private sektor i virkeligheden betyder, at de offentlige forsikringsgivere fortsat ikke blev paalagt nogen oekonomisk garantiforpligtelse. Institutionerne har imidlertid anfoert, at de blot har accepteret en saadan faktisk situation, men ikke fremkaldt den, og at den omstaendighed, at medlemsstaterne har besluttet ikke at paalaegge de offentlige forsikringsvirksomheder nogen byrde, der kan sammenlignes med de i direktiverne fastsatte reserver, beror paa et valg, som medlemmerne selv og ikke Faellesskabet maa paalaegges det retlige ansvar for. Til syvende og sidst er der nemlig intet, der forhindrer medlemsstaterne i at fastsaette forsigtighedsregler for de offentlige forsikringer, der svarer til dem, der er fastsat i direktivet for private forsikringer.
Efter min opfattelse maa den af de sagsoegte fremsatte indsigelse forkastes, idet den medfoerer risiko for, at den kan have den - uacceptable - konsekvens, at saafremt kun en sektor harmoniseres paa et bestemt omraade, er EF-lovgiver fritaget for kravet om at respektere ligebehandlingsprincippet.
Jeg vil hermed henvise til, at dette princip har fundamental betydning, ikke blot fordi det er hovedgrundlaget for de nuvaerende retsordener, men ogsaa af en mere speciel grund. Faellesskabslovgivningen er nemlig en lovgivning, som i det vaesentlige vedroerer oekonomiske forhold og oekonomisk aktivitet. At fastsaette forskellige regler paa dette omraade for situationer, der svarer til hinanden, er ikke blot ensbetydende med ulighed for loven, men medfoerer ydermere uundgaaeligt konkurrencefordrejninger, som er absolut uforenelige med den filosofi, der ligger til grund for faellesmarkedet.
Hvis vi nu betragter dette problem, vil man bemaerke, at faellesskabslovgiver navnlig skal soerge for ligebehandling ved at definere det personelle anvendelsesomraade for de af denne indfoerte ordninger, isaer naar disse ordninger har til formaal - eller paa den ene eller den anden maade indebaerer - at der indfoeres byrder (eller fordele) for bestemte erhvervsdrivende. Risikoen for, at en ordning, der indeholder forskellige regler for forskellige personer, vil fremkalde uberettigede konkurrencefordrejninger, forekommer i et saadant tilfaelde aabenbar, saavel med hensyn til en almindelig ligevaegt paa markedet som de direkte ramte borgeres situation.
Der er her tale om generelle betragtninger. De sagsoegte har imidlertid heroverfor anfoert, at situationen maa bedoemmes anderledes, naar den paagaeldende faellesskabsretsakt ikke er en forordning, men et direktiv om delvis harmonisering. De sagsoegtes argumentation er i korthed foelgende.
Saafremt der er tale om en forordning, der har til formaal at fastsaette byrder (eller fordele) for bestemte oekonomiske erhvervsdrivende med udelukkelse af andre grupper (f.eks. fordi der fastsaettes en fritagelse for medansvarsafgift for visse grupper kornproducenter med udelukkelse af andre) maa en saadan forskelsbehandling uden videre tilskrives faellesskabslovgiver, som foelgelig maa staa til ansvar. I et saadant tilfaelde er det faellesskabsnormen, som fastsaetter den ordning, der gaelder for forskellige grupper, hvoraf nogle bebyrdes, andre ikke (eller hvoraf nogle begunstiges, andre ikke).
Der er - efter de sagsoegtes opfattelse - tale om en helt anden situation, naar der udstedes et direktiv om delvis harmonisering som det i denne sag omhandlede. I et saadant tilfaelde har faellesskabslovgiver alene fastsat faelles regler, som gaelder for de erhvervsdrivende, der hoerer til harmoniseringsdirektivets personelle anvendelsesomraade. Derimod gaelder der ingen faellesskabsbestemmelser for de retssubjekter, der falder uden for direktivets anvendelsesomraade: disse er fortsat alene omfattet af de nationale love. Disse kan i oevrigt have et indhold svarende til indholdet af de harmoniserede bestemmelser eller tvaertimod afvige fra disse. Saafremt bestemmelserne har forskelligt indhold, kan det endog foere til forskelsbehandling, da der rent faktisk anvendes en dobbelt ordning paa erhvervsdrivende, der til syvende og sidst er konkurrenter. Men denne forskelsbehandling skyldes - stadig ifoelge de sagsoegtes opfattelse - udelukkende lovgivningsmaessige valg truffet af medlemsstaterne, og det er derfor disse, der er ansvarlige for en eventuel tilsidesaettelse af lighedsprincippet.
Selv om jeg maa anerkende raesonnementets dialektiske kvalitet, mener jeg dog, at det i det vaesentlige er baseret paa en fiktion. Det tager nemlig ikke hensyn til den omstaendighed, at sagsoegerne i det foreliggende tilfaelde ser forskelsbehandlingen i den delvise harmoniserings vilkaarlighed og ikke i indholdet i de nationale bestemmelser, som (lovligt) anvendes i de (endnu) ikke harmoniserede sektorer. Lad mig forklare dette naermere. Hvad de sagsoegte har fortiet, er at fra det oejeblik faellesskabslovgiver, som skal harmonisere betingelserne for udoevelse af en virksomhed (som f.eks. eksportkreditforsikring), begraenser de harmoniserede normers anvendelsesomraade til en enkelt gruppe erhvervsdrivende (de private forsikringsvirksomheder), bemyndiger faellesskabslovgiver netop derved de nationale myndigheder til at fastsaette normer med et afvigende indhold for de oevrige grupper (de offentlige forsikringsvirksomheder), der er udelukket fra harmoniseringen.
Det er derfor alene paa grund af det af faellesskabslovgiver trufne valg med hensyn til afgraensningen af direktivets personelle anvendelsesomraade, at der er indfoert en dobbelt ordning, som bestaar i anvendelse af faellesskabsnormer paa den ene side og nationale normer paa den anden side. Lad mig tilfoeje - for at goere det endnu mere klart - at hvis denne dobbelte ordning dernaest indebaerer, at den private sektor i henhold til direktivet paalaegges en byrde som f.eks. udligningsreserven, mens den offentlige sektor, som er omfattet af de nationale normer, ikke paalaegges nogen oekonomisk byrde, kan en saadan forskelsbehandling kun tilskrives faellesskabslovgiver, i det omfang denne har tilladt, at den nationale lovgiver anvender normer, der afviger fra faellesskabsnormerne.
Dette er endnu mere aabenbart i det foreliggende tilfaelde, hvis man betragter den omtvistede ordnings tilblivelseshistorie, som er gengivet ovenfor. Siden udstedelsen af det foerste direktiv paa omraadet har faellesskabsinstitutionerne nemlig vaeret fuldt ud klar over, at der i medlemsstaterne ikke var paalagt den offentlige sektor nogen oekonomisk garantiforpligtelse. Som den har praeciseret, har Kommissionen accepteret denne tingenes tilstand. Dermed har Raadet, ved kun at fastsaette faelles forsigtighedsregler - omend kun midlertidigt - for den private sektor, tilladt, hverken mere eller mindre, at den offentlige sektor forbliver fritaget for enhver byrde af denne art.
Sammenfattende mener jeg, at de sagsoegte institutioner i dette tilfaelde ikke til deres forsvar kan anfoere, at den anfaegtede forskelsbehandling ikke kan tilskrives Faellesskabet.
En saadan opfattelse ville desuden have en absurd konsekvens, nemlig at forskelsbehandlingen selv - saafremt den skulle vaere objektivt begrundet - ikke kan tilskrives nogen: den kan ikke tilskrives medlemsstaterne, naar disse lovligt kunne indfoere eller opretholde deres retsregler, fordi direktivet kun delvis harmoniserede dette omraade (medmindre man vil antage, at medlemsstaterne selv i tilfaelde af delvis harmonisering under alle omstaendigheder er forpligtet til paa de omraader, der er overladt til deres kompetence, at fastsaette regler af et indhold svarende til indholdet af de ved direktivet fastsatte regler paa de harmoniserede omraader, hvilket naturligvis ville vaere fejlagtigt, fordi det ville vaere ensbetydende med, at man ved en tilsnigelse aendrede en delvis harmonisering til en fuldstaendig harmonisering); men den kan heller ikke tilskrives Faellesskabet, naar dette mener ikke at skulle vaere ansvarlig for forskelsbehandling, som vedroerer begraensningen af direktivets personelle anvendelsesomraade. Dette vil kort sagt sige, at saafremt Raadet delvis harmoniserer betingelserne for udoevelse af en bestemt virksomhed og herved paalaegger en bestemt gruppe erhvervsdrivende byrder og samtidig udelukker andre grupper af konkurrerende erhvervsdrivende fra harmoniseringen - og altsaa fra de paagaeldende byrder - kan en saadan situation aldrig undersoeges ud fra synsvinkelen overholdelse af lighedsprincippet.
Den haevdede forskelsbehandlings raekkevidde
12. Efter at have tilbagevist de sagsoegtes indledende indsigelse og foer jeg undersoeger, om den omtvistede ordning er diskriminatorisk, maa den haevdede forskelsbehandlings raekkevidde foerst afklares.
Artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 73/239 bestemmer, at dette ikke vedroerer eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti. Artikel 1 i direktiv 87/343 har samme ordlyd. Strengt taget er det altsaa virksomheden - og ikke virksomhedens udoevere - som fortsat ikke er omfattet af de harmoniserede bestemmelsers anvendelsesomraade.
Sondringen er dog efter min mening uden stoerre betydning. For det foerste er det klart, at virksomhed for statens regning eller med statsgaranti kun kan udoeves af organer og kontorer, der - omend paa forskellig maade - hoerer under den offentlige sektor, og som i deres egenskab af institutioner udoever eksportkreditforsikringsvirksomhed. Udelukkelsen af denne virksomhed fra direktivets anvendelsesomraade begunstiger altsaa kun offentlige forsikringsvirksomheder.
Det maa desuden tilfoejes, at i nogle medlemsstater - og det gaelder netop Det Forenede Kongerige samt Graekenland, Italien og Irland - maa de paagaeldende offentlige forsikringsvirksomheder kun handle for statens regning, idet enhver virksomhed, der udoeves for deres egen regning, er udelukket. I disse tilfaelde falder den ved direktivet indfoerte udelukkelse af virksomhed fuldstaendig sammen med udelukkelsen af udoevere af virksomhed, naar de sidstnaevnte kun kan udoeve virksomhed for statens regning.
I andre lande er situationen kun tilsyneladende en anden. I Belgien forsikrer den offentlige forsikringsvirksomhed samtlige transaktioner for egen regning. Andre steder, f.eks. i Frankrig, udoever den offentlige forsikringsvirksomhed en del af sin virksomhed for egen regning. Som det fremgaar af de svar, som Kommissionen har givet Domstolen, finder direktivets regler imidlertid ikke laengere anvendelse i et saadant tilfaelde. Der kan hoejst blive tale om - hvis det er fastsat - at forsigtighedsregler fastsat i nationale bestemmelser eventuelt kan finde anvendelse. Dette beror tilsyneladende paa, at de kontorer og organer, som virker paa eksportkreditforsikringsmarkedet, selv naar de handler for egen regning, alligevel har en statsgaranti, da de - ganske vist paa forskellige maader og efter forskellige ordninger - har offentlig oekonomisk daekning (f.eks. bestrider den offentlige forsikringsvirksomhed i Frankrig - Coface - med hensyn til virksomhed, som den udfoerer for egen regning, at selv de nationale regler finder anvendelse, og anfoerer herved netop, at samtlige dens forpligtelser under alle omstaendigheder er garanteret af offentlige midler). Hvis det desuden anerkendtes, at direktivet i de stater (som f.eks. Frankrig eller Belgien), hvor den offentlige forsikringsvirksomhed ligeledes eller kun virker for egen regning, noedvendigvis maa finde anvendelse paa disse transaktioner, maatte det noedvendigvis konkluderes, at disse stater i aarevis har tilsidesat faellesskabsretten, fordi det - som det er blevet bemaerket - staar fast, at disse transaktioner i givet fald er omfattet af nationale bestemmelser, men aldrig har vaeret omfattet af direktivets bestemmelser. Til syvende og sidst maa direktivets artikel 2, stk. 2, litra d), som aendret ved det omtvistede direktiv foelgelig forstaas saaledes, at bestemmelsen udelukker den offentlige sektor for eksportkreditforsikring fra de faelles forsigtighedsregler, der er fastsat for den private sektor. I oevrigt har Kommissionen i svarskriftets punkt 10 praeciseret, at "den som udgangspunkt havde en situation, hvor medlemsstaternes kontrolkompetence, herunder forsigtighedsreglerne, gjaldt for den private sektor, men ikke for den offentlige sektor"; senere, i punkt 11, har Kommissionen tilfoejet, at paa grund af betaenkeligheder i Raadet havde dette besluttet ikke at "paalaegge den offentlige sektor de samme forsigtighedsregler". Europa-Parlamentet har udtrykt sig i helt tilsvarende vendinger i sin naevnte beslutning af 17. oktober 1980.
13. Dette er altsaa den reelle raekkevidde af den her omhandlede ordning, og det er paa dette grundlag, det maa undersoeges, om der foreligger en ulovlig forskelsbehandling.
Af hensyn til klarheden finder jeg det hensigtsmaessigt foerst at give foelgende plan for gennemgangen.
Det maa for det foerste undersoeges, om der er konkurrence mellem de erhvervsdrivende, der er omfattet af en anden ordning, og i bekraeftende fald i hvilket omfang.
Naar det er konstateret, at der er en saadan konkurrence, maa det fastslaas, om forskelsbehandlingen til skade for de private erhvervsdrivende (eller den virksomhed, som de udfoerer) er berettiget af objektive grunde.
Hvis det konstateres, at den omtvistede ordning ikke er objektivt begrundet (eller i hvert fald behaeftet med andre legalitetsmangler), maa det endelig fastslaas, om betingelserne er opfyldt for at fastslaa, at Faellesskabet har paadraget sig ansvar uden for kontrakt, og for at tilkende sagsoegerne den erstatning, de kraever.
Konkurrencen mellem den private sektor og den offentlige sektor inden for eksportkreditforsikring
14. I en rapport om en sagkyndig undersoegelse, som er vedlagt staevningen, har sagsoegerne anfoert, at konkurrencen mellem den private sektor og den offentlige sektor kun er udelukket med hensyn til eksportkreditforsikring for transaktioner paa lang sigt. Der er derimod livlig konkurrence med hensyn til kommercielle risici paa kort eller mellemlang sigt i forbindelse med eksport inden for Faellesskabet (eller i hvert fald til OECD-lande). Derimod er konkurrencen "marginal" med hensyn til den politiske risiko eller i hvert fald for eksport til udviklingslande. Disse generelle konklusioner stoettes af detaljerede analyser af de tre beroerte markeder (Det Forenede Kongerige, Frankrig og Belgien), som jeg ikke vil gentage her for ikke yderligere at tynge fremstillingen.
De sagsoegte institutioner har ikke paa nogen maade bestridt, at der er dele af markedet, hvor der er konkurrence mellem den private sektor og den offentlige sektor. Domstolen har stillet et saerligt spoergsmaal herom, og Kommissionen har i sit svar bekraeftet rigtigheden af det af sagsoegerne anfoerte.
I bilag II til dette svar har Kommissionen anfoert foelgende:
"Med undtagelse af nogle marginale eksempler (pool de souscription PARIS, som i Frankrig forsikrer den politiske risiko) er der mellem de organer, som virker med statsstoette, og de private forsikringsgivere i det vaesentlige konkurrence med hensyn til den oekonomiske risiko paa kort sigt i forbindelse med eksport til OECD-lande. De private virksomheder har indtil nu ikke paa afgoerende maade vist evne til uden statsgaranti at forsikre den politiske risiko eller den oekonomiske risiko paa lang sigt".
I samme dokument har Kommissionen praeciseret, at:
- Med hensyn til Det Forenede Kongerige konkurrerer den offentlige forsikringsvirksomhed ECGD (Export Credit Guarantee Department, en selvstaendig regeringsinstitution direkte under statssekretariatet for handel) med forskellige private virksomheder, heriblandt les Assurances du crédit de Namur, med hensyn til oekonomiske risici paa kort sigt (og eventuelt paa mellemlang sigt) samt marginalt den politiske risiko.
- Med hensyn til Frankrig konkurrerer den offentlige forsikringsgiver Coface (et aktieselskab, der indirekte kontrolleres af staten) med de private virksomheder, herunder les Assurances du crédit de Namur, med hensyn til de oekonomiske risici paa kort sigt (blandt de private virksomheder forsikrer PARIS-koncernen i oevrigt den politiske risiko uden statsgaranti).
- Med hensyn til Belgien konkurrerer den offentlige forsikringsgiver OND med de private virksomheder, heriblandt les Assurances du crédit de Namur, med hensyn til de oekonomiske risici generelt og fra 1986 med hensyn til den politiske risiko.
Til disse summariske konstateringer skal jeg som yderligere bekraeftelse foeje de udtalelser, der er fremsat af OESU og af Europa-Parlamentet under udarbejdelsen af direktiv 87/343 samt af Kommissionen selv i dens skrivelse i bilaget til forslaget til aendring af samme direktiv, som er omtalt i beskrivelsen af direktivets tilblivelseshistorie, og som jeg vil vende tilbage til.
Paa grundlag af disse omstaendigheder anser jeg det for fastslaaet hinsides enhver tvivl (og uden at det er noedvendigt at undersoege, om der bestaar potentielle konkurrenceforhold), at den private sektor og den offentlige sektor konkurrerede i transaktioner paa de ovennaevnte dele af markedet.
Det staar ligeledes fast, at direktiv 87/343 har forstaerket de oekonomiske krav til den private sektor ved indfoerelsen af udligningsreserven; den offentlige sektor er derimod fortsat udelukket fra den faelles ordning (med den praktiske foelge, at den i det vaesentlige ikke er paalagt nogen tilsvarende faktisk byrde).
Der er altsaa tale om en dobbelt ordning, som kan fremkalde ulige behandling af konkurrerende erhvervsdrivende. Det maa derfor undersoeges, om denne forskellighed i reglerne er objektivt berettiget.
Berettigelsen af forskelsbehandlingen
15. Som berettigelse for, at den offentlige sektor er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade, har de sagsoegte institutioner i det vaesentlige fremfoert to grunde.
Den foerste, som ogsaa er den eneste, der naevnes i begrundelsen til direktiv 87/343 (jf. anden betragtning), er, at den offentlige sektor ikke kraever beskyttelsesregler til fordel for de forsikrede, da den handler med statsgaranti og altsaa med oekonomisk daekning fra staten.
Den anden grund er, at det har vist sig vanskeligt at inddrage den offentlige sektor under direktivets anvendelsesomraade, saavel paa grund af forskelle i de i hver medlemsstat virksomme organisationers retlige status og oekonomiske struktur som paa grund af arten af den virksomhed, der udoeves af disse organisationer, og som indebaerer, at der hyppigt maa traeffes udenrigspolitiske valg.
Med hensyn til det foerste argument er en praecisering imidlertid straks paakraevet. Det staar nemlig fast, at medlemsstaterne finansierer eksportkreditforsikring i forbindelse med risici, som ikke normalt daekkes af private forsikringsgivere (politisk risiko f.eks.). I disse tilfaelde konkurrerer de offentlige organisationer imidlertid ikke med de private organisationer, men driver supplerende virksomhed ved at stille en tjenesteydelse til raadighed, som markedet ikke selv er i stand til at tilvejebringe.
Situationen er dog en ganske anden paa de omraader, hvor der er konkurrence. Paa disse omraader finder jeg det nemlig saerdeles tvivlsomt, om medlemsstaterne lovligt kan tilbyde de offentlige forsikringsvirksomheder oekonomisk daekning. En saadan indgriben kan nemlig vise sig at vaere uforenelig med de regler om offentlig stoette og om adfaerd, som staten skal overholde i forbindelse med de offentlige virksomheder eller i hvert fald de virksomheder, der er under dens indflydelse.
Det er rigtigt, at Kommissionen indtil nu ikke har truffet nogen beslutning om denne uforenelighed i henhold til Traktatens artikel 90 og artikel 93. Men det er ogsaa rigtigt, at der endnu ikke er blevet foert bevis for det modsatte; i oevrigt har Europa-Parlamentet i den naevnte beslutning fastslaaet, efter at have bemaerket, at udelukkelsen fra direktivets anvendelsesomraade af transaktioner udfoert for statens regning eller med statsgaranti "vil bevare en forskelsbehandling af den offentlige og den private sektor", at med hensyn til eksport til et andet medlemsland "[udgoer] statsgarantien ... en stoette, der ikke kan accepteres i handelen inden for Faellesskabet"; endelig har Kommissionen som svar paa Domstolens spoergsmaal bekraeftet, at spoergsmaalet, om artiklerne 90 og 92 kan anvendes paa oekonomiske relationer mellem medlemsstaterne og de paagaeldende organisationer, "p.t. behandles indgaaende", og har desuden ytret tvivl med hensyn til betingelserne for anvendelse af artikel 90, stk. 1, men dog bekraeftet, at de offentlige oekonomiske garantier "kan vaere omfattet af artikel 92".
Jeg mener dog, at det generelt maa udelukkes, at en forskelsbehandling af erhvervsdrivende kan vaere berettiget af en forskellig situation, der beror paa omstaendigheder eller betingelser, hvis lovlighed fremstaar som tvivlsom.
Alt taget i betragtning tages der i direktivet hensyn til, at de paagaeldende offentlige organisationer handler med oekonomisk daekning fra staten, men direktivet er til gengaeld tavst med hensyn til den omstaendighed, at de konkurrerende private virksomheder ikke har en tilsvarende daekning; direktivet siger altsaa intet om den omstaendighed, at statens oekonomiske intervention i sig selv er diskriminatorisk og foerer til en konkurrencefordrejning, idet den alene omfatter de offentlige organisationer, en diskrimination, som burde vaere objektivt begrundet, hvilket den tvaertimod overhovedet ikke er, selv om den klart er i strid med princippet om ligebehandling af private virksomheder og offentlige virksomheder, som er fastslaaet i Traktatens artikel 90.
Jeg finder med andre ord, at man i dette tilfaelde simpelthen vil berettige en forskelsbehandling mellem konkurrerende erhvervsdrivende med en anden forskelsbehandling af de samme erhvervsdrivende, hvis berettigelse dog heller ikke paa nogen maade er angivet.
Ud over de rent retlige betragtninger mener jeg, at et saadant resultat er i strid med sund fornuft, idet det faktisk foerer til, at man anerkender lovligheden af en dobbelt fordrejning til skade for private forsikringsgivere: disse lider for det foerste skade, fordi de er tvunget til at konkurrere med virksomheder, som har oekonomisk daekning fra staten, og de lider yderligere skade, fordi samme situation bruges af Raadet som berettigelse for en regel, der paalaegger den private sektor, men ikke den offentlige sektor, de byrder, der er noedvendige for at oprette reserverne.
16. Det er maaske netop paa grund af denne uoverensstemmelse, at de sagsoegte under sagen i hoejere grad har lagt vaegt paa den anden begrundelse for at udelukke den offentlige sektor fra direktivets anvendelsesomraade.
De har i korthed anfoert, at det i betragtning af de karakteristika, der kendetegner organisationer, som driver virksomhed for statens regning eller med statsgaranti, viste sig umuligt at indfoere en ensartet ordning ved direktiv 87/343.
Mod dette argument kan der dog fremfoeres en raekke indsigelser.
For det foerste har institutionerne anfoert, at hindringen for indfoerelse af en saadan ordning var, at virksomhederne i den offentlige sektor i de forskellige lande havde forskellig status og forskellig oekonomisk struktur. Kommissionen har navnlig anfoert, at disse virksomheder i seks medlemsstater (Belgien, Danmark, Italien, Det Forenede Kongerige, Luxembourg og Portugal) er offentligretlige institutioner, mens der i fem andre medlemsstater (Spanien, Irland, Frankrig, Nederlandene og Graekenland) er tale om privatretlige selskaber, og endelig at der i en anden medlemsstat (Forbundsrepublikken Tyskland) er tale om et blandet privatretligt og offentligretligt konsortium. Desuden har Kommissionen anfoert, at de paagaeldende organisationer i visse tilfaelde handler for egen regning.
Bortset herfra har de sagsoegte ikke oplyst, hvorfor saadanne karakteristika berettigede til uden videre at udelukke den offentlige sektor fra direktivet.
Det er rigtigt, at der foreligger forskellige situationer i de forskellige medlemsstater. Men denne forskel skal et harmoniseringsdirektiv netop eliminere, hvorfor dette ikke i sig selv kan anses for en uoverstigelig hindring. Fra det oejeblik, det var blevet besluttet at begraense harmoniseringen til en enkelt gruppe virksomheder, skulle Raadet altsaa have retfaerdiggjort denne begraensning - der som naevnt foerer til en konkurrencefordrejning - under henvisning til andre saerlige vanskeligheder end dem, som man normalt moeder, naar forskellige nationale ordninger skal harmoniseres. Det er uacceptabelt, at Raadet forsoeger at begrunde, at der ikke er indfoert en ensartet ordning, ved blot at henvise til, at dette ville have indebaaret et indgreb i bestemmelser, der ikke var ensartede; Raadet burde tvaertimod have praeciseret, hvorfor et saadant indgreb i praksis viste sig umuligt.
Men det er ikke det hele. Det maa nemlig bemaerkes, at Kommissionen paa et givet tidspunkt selv havde anfoert, ikke blot at en ensartet ordning var noedvendig for at sikre konkurrencens neutralitet og transparens, men ogsaa havde fremhaevet, at det var praktisk muligt at udvide den harmoniserede ordning til den offentlige sektor (se den naevnte skrivelse). Europa-Parlamentet og OESU havde i oevrigt allerede - som naevnt flere gange - draget tilsvarende konklusioner; dette dementerer - efter min opfattelse - paa den mest kategoriske maade, at der skulle have vaeret reelle, selv tekniske, vanskeligheder ved at indfoere en ordning, som var den samme for samtlige beroerte virksomheder.
Under saadanne omstaendigheder mener jeg derfor ikke, at det kan antages, at grunde, som har at goere med den offentlige sektors organisationers struktur eller status, kan berettige til at udelukke disse organisationer fra direktivet. Desuden, selv hvis det erkendes, at der er vanskeligheder af teknisk art ved at indfoere en ensartet ordning, kan disse vanskeligheder - som under alle omstaendigheder ikke er uoverstigelige - i intet tilfaelde berettige en forlaengelse paa ubestemt tid af en diskriminatorisk ordning.
Med hensyn til bemaerkningen om, at de offentlige organisationer i deres valg tager udenrigspolitiske hensyn, vil jeg blot bemaerke, at disse vurderinger foretages paa dele af markedet, hvor de private virksomheder ikke opererer (risiko paa lang sigt og politisk risiko), og hvor der derfor ikke er nogen konkurrence. Dette betyder dog ikke, at det i andre sektorer, hvor der er konkurrence, og hvor politiske betragtninger har ringe eller ingen betydning, ikke er muligt eller noedvendigt at indfoere en ensartet ordning.
Sammenfattende mener jeg, at direktiv 87/343 indebaerer en forskelsbehandling, for saa vidt det paa ubestemt tid udelukker den offentlige sektor for eksportkreditforsikring fra de faelles forsigtighedsreglers anvendelsesomraader. Naar den konstaterede forskelsbehandling medfoerer en skade for den private sektor i forhold til den offentlige sektor, mener jeg desuden, at der her ligeledes er tale om en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 90, stk. 1, som fastslaar det almindelige lighedsprincip, idet medlemsstaterne og institutionerne herved paalaegges at overholde princippet om ligebehandling af private og offentlige virksomheder.
Andre grunde til det omtvistede direktivs ulovlighed
17. I betragtning af den konklusion, som jeg er naaet til med hensyn til tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet, skal jeg alene goere nogle meget korte bemaerkninger om de oevrige klagepunkter, som sagsoegerne har fremfoert vedroerende direktivets lovlighed; dette gaelder saa meget mere, som det fremgaar klart af sagen, at hovedvaegten i sagsoegernes argumentation i naervaerende soegsmaal er, at direktivet medfoerer forskelsbehandling, mens de oevrige argumenter kun er fremstillet kortfattet eller til syvende og sidst falder sammen med dem, der er fremfoert vedroerende tilsidesaettelsen af lighedsprincippet.
Med hensyn til tilsidesaettelsen af Traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 52 har sagsoegerne gjort gaeldende, at forskelsbehandlingen af den private sektor skader de private forsikringsselskabers etableringsfrihed. Uden at det er noedvendigt at rejse spoergsmaalet, om det er muligt i dette tilfaelde at paavise en tilsidesaettelse af artikel 52, mener jeg imidlertid, at det er tilstraekkeligt at bemaerke, at det noedvendige grundlag for denne kritik under alle omstaendigheder findes i det omtvistede direktivs diskriminatoriske karakter, og at Domstolen foelgelig, naar den skal traeffe afgoerelse om kravet paa erstatning, blot kan fastslaa, at den haevdede forskelsbehandling foreligger, uden dernaest ogsaa at skulle undersoege denne forskelsbehandlings virkninger paa etableringsretten med hensyn til den paagaeldende virksomhed.
Sagsoegerne har desuden gjort gaeldende, at den garanti, som staten giver forsikringsvirksomhederne i den offentlige sektor, er stoette som omhandlet i artikel 92. Jeg har allerede anfoert, at det forekommer meget tvivlsomt, om den offentlige garanti er forenelig med faellesskabsbestemmelserne om stoette. I denne betragtning ligger, at den haevdede forskelsbehandling, selv om den ikke har nogen objektiv begrundelse, dog ikke i sig selv er en mangel ved direktivet. Stoettens forenelighed med faellesskabsretten som saadan maa under alle omstaendigheder undersoeges efter den hertil fastsatte procedure.
Hvad i oevrigt angaar spoergsmaalet, om der foreligger magtmisbrug derved, at de supplerende garantier, der er indfoert ved direktiv 87/343, ikke skyldes reelle hensyn til beskyttelse af tredjemaend, men udelukkende politisk pression udoevet af en medlemsstat, skal jeg alene bemaerke, at der blot er tale om en paastand, som ikke stoettes at noget bevis, og som foelgelig kan lades ude af betragtning.
Hvad endelig angaar klagepunktet om, at faellesskabsinstitutionerne har gjort sig skyldige i ulovlig passivitet ved at afholde sig fra at indfoere en ensartet ordning for begge sektorer foer udloebet af den frist paa fire aar, der er fastsat ved direktiv 73/239, skal jeg blot bemaerke, at denne frist har programmaessig karakter og derfor ikke affoeder nogen forpligtelse for institutionerne til at handle. Dette har sagsoegerne i oevrigt selv erkendt, idet de i replikken har aendret deres argumentation paa dette punkt og anfoert, at institutionerne har handlet ulovligt, fordi de ikke, selv efter udloebet af fristen paa fire aar, har indfoert nogen foranstaltning for at bringe en uberettiget ulige behandling til ophoer. Det staar dog alligevel fast, at fra det oejeblik, da institutionerne faktisk har udstedt en retsakt - direktiv 87/343 - er denne passivitet fra institutionernes side bragt til ophoer, selv om retsakten har et andet indhold end det af sagsoegerne oenskede. Fra dette tidspunkt maa den anfaegtede ulige behandling alene tilskrives direktivet, som positivt bekraefter, at der gaelder forskellige ordninger for de to sektorer, og ikke undladelsen i form af en manglende indfoerelse af ensartede regler. Kritikken af institutionernes haevdede passivitet kan altsaa i sit fulde omfang identificeres som anbringendet vedroerende den diskriminatoriske karakter af direktiv 87/343, som jeg har behandlet tidligere.
Faellesskabets ansvar
18. Siden Schoeppenstedt-dommen (dom af 2.12.1971, sag 5/71, Sml. s. 975, praemis 11) har Domstolen uaendret statuteret, at "Faellesskabet kan kun ifalde ansvar for en generel retsakt, som indebaerer valg af oekonomisk politisk karakter, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private" (8).
Der kan dog i dette tilfaelde ikke vaere nogen tvivl om, at direktiv 87/343 er en generel retsakt, som supplerer den ved direktiv 73/239 indfoerte ordning, og som foelgelig indgaar i faellesskabsordningen om betingelser for adgang til markedet og udoevelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring.
Naar dette er sagt, maa det imidlertid anfoeres, at inden for rammerne af definitionen af denne ordnings anvendelsesomraade gaelder der en uoverskridelig graense for faellesskabslovgivers skoen, idet denne skal respektere tvingende krav om overholdelse af ligebehandlingsprincippet, der - som det fremgaar af den naevnte HNL-dom - maa betragtes som en "hoejere retsregel til beskyttelse af private".
I det foreliggende tilfaelde fremgaar det, at lighedsprincippet er blevet tilsidesat, samt navnlig, at denne tilsidesaettelse er saerligt aabenbar. Raadet har nemlig ved paa ubestemt tid - ved sit direktiv 87/343 - at holde den offentlige sektor ude fra den harmoniserede ordning, fuldstaendig ignoreret de opfattelser, som de oevrige institutioner havde fremfoert, og som samstemmende understregede baade, at det var noedvendigt at bringe situationen med den dobbelte ordning til ophoer, fordi den var diskriminatorisk og medfoerte konkurrencefordrejninger, og at et saadant resultat teknisk kunne naas ved blot ved at udvide de forsigtighedsregler til den offentlige sektor, som allerede var fastsat for den private sektor; disse opfattelser harmonerede i oevrigt fuldstaendig med, hvad der allerede var bestemt i direktivet fra 1973, hvorefter den dobbelte ordning var en ren overgangsordning, som skulle afskaffes inden for en frist paa fire aar.
Det er rigtigt, at denne frist ikke kan tillaegges bindende karakter; men den kan dog ikke anses for helt uden betydning; den tjener i det mindste til at vise, at Raadet siden 1973 har vaeret opmaerksom paa risikoen for konkurrencefordrejning som foelge af en manglende ensartet ordning, og derfor havde fundet det noedvendigt at fastsaette en kort frist for at foretage den noedvendige koordination af retsregler.
Det maa imidlertid bemaerkes, at Raadet ti aar efter udloebet af denne frist har udelukket, at der indledes nogen koordination paa omraadet - selv delvis og gradvis - og har begraenset sig til slet og ret og - tilmed - paa ubestemt tid at viderefoere udelukkelsen af den offentlige sektor fra de faelles regler.
Jeg mener derfor, at Raadet vilkaarligt har forlaenget en diskriminatorisk ordning paa ubestemt tid, som allerede har bestaaet for laenge, og at det herved "aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser" (HNL-dommen, praemis 6).
Desuden boer det anfoeres, at det i dette tilfaelde er udelukket, at skaden som foelge af forskelsbehandlingen skulle have ramt "meget store grupper af erhvervsdrivende" (se HNL-dommen, praemis 7); den rammer tvaertimod en begraenset og veldefineret gruppe virksomheder.
Endelig finder jeg, at den omstaendighed, at den private sektor er omfattet af en ordning, der paalaegger den oekonomiske garantier, mens dens vigtigste konkurrent er fritaget for denne byrde, under alle omstaendigheder maa anses for en skade, som er videregaaende end "omfanget af de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i de paagaeldende ... sektorer" (a.st.).
Endelig mener jeg, at der paa den ene side ikke foreligger almene hensyn, som i dette tilfaelde kan berettige, at Raadet har valgt at forlaenge den dobbelte ordning for eksportkreditforsikring paa ubestemt tid, og paa den anden side at denne ulige behandling foerer til en bebyrdelse af private interesser, som ikke blot er betydelige fra et oekonomisk synspunkt, men som ogsaa maa anses for beskyttelsesvaerdige i henhold til faellesmarkedets grundlaeggende principper.
Det omtvistede direktiv indeholder foelgelig en "alvorlig kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private" og kan derfor paadrage Faellesskabet ansvar uden for kontrakt.
Tabet
19. Som det fremgaar af den sagkyndige udtalelse, der er vedlagt staevningen, kraever sagsoegerne udtrykkeligt erstatning for det tab, der er en foelge af ikrafttraedelsen af direktiv 87/343, det vil sige det tab, der er fremkaldt af, at den i dette direktivs artikel 1 omhandlede udligningsreserve skal oprettes alene af de private virksomheder og ikke af de offentlige virksomheder.
Erstatningskravet stoettes paa, at de private virksomheder, netop paa grund af konkurrencen med de offentlige virksomheder, umuligt kan overfoere den byrde, som oprettelsen og forvaltningen af reserven repraesenterer, paa praemierne og altsaa overvaelte den paa forsikringstagerne. Heraf foelger, at disse virksomheder maa baere denne byrde i fuldt omfang, hvilket altsaa indebaerer mindre afkast af den investerede kapital.
Det er klart, at der er tale om et i vidt omfang hypotetisk raesonnement, som dog er baseret paa den antagelse - at det er umuligt at overvaelte byrden paa forsikringstagerne - hvilket er fuldt ud trovaerdigt, da der er foert bevis for, at der er konkurrence mellem de to grupper virksomheder. Raesonnementets rigtighed er i oevrigt ikke blevet bestridt af de sagsoegte institutioner ved nogen form for bevis.
Jeg mener derfor, at sagsoegerne har godtgjort, at de er blevet paafoert et oekonomisk tab ved det omtvistede direktivs ikrafttraeden. Med hensyn til tabets stoerrelse finder jeg det hensigtsmaessigt, at Domstolen opfordrer parterne til at blive enige om opgoerelsen af beloebet inden for en bestemt frist, ved hvis udloeb Domstolen traeffer afgoerelse.
Konklusion
20. Paa grundlag af samtlige de foregaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen:
- at afvise sagen
saafremt erstatningskravet imidlertid admitteres:
- at statuere, at Faellesskabet er ansvarligt for de tab, der er forvoldt ved ikrafttraedelsen af direktiv 87/343, idet fastsaettelsen af erstatningens stoerrelse henvises til overenskomst mellem parterne eller i mangel heraf til Domstolens senere afgoerelse.
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) Jf. bilag II til retsudvalgets betaenkning (dok. 1-457/80).
(2) Jf. beslutning om harmonisering af eksportstoetteordningerne vedtaget af Europa-Parlamentet den 15.6.1977 (EFT C 163 af 11.7.1977, s. 42) og Cousté-betaenkningen (dok. 129/77).
(3) Jf. beslutning om den syvende beretning om konkurrencepolitikken fra Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber vedtaget af Europa-Parlamentet den 13.10.1978 (EFT C 261 af 6.11.1978, s. 48) og Damseaux-betaenkningen (dok. 334/78).
(4) Om erstatningssoegsmaalets subsidiaere karakter i forhold til soegsmaal ved nationale domstole, (i hvert fald) naar faellesskabsretsakten har givet anledning til nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, se J. Rideau og J. L. Charrier: Code des procédures européennes, Paris 1990, s. 185-186; R. Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux, Liège 1986, s. 250 ff., M. Waelbroek i Megret, Le droit de la Communauté économique européenne, bind 10, foerste del, s. 276-281.
(5) Se R. Joliet, a.st., s. 255 ff.
(6) Dom af 28.3.1979, (sag 90/78, Granaria, Sml. s. 1081). Efter at have citeret Domstolens praksis paa dette punkt fremsatte generaladvokat Capotorti foelgende vigtige bemaerkning: "I alle disse domme antog Domstolen soegsmaalene til realitetsbehandling uden at kraeve, at de nationale retsmidler foerst var udtoemt. Jeg mener, at begrundelsen herfor ligger i, at det drejede sig om tilfaelde, hvor sagsoegerne - ogsaa selv om den nationale ret havde fastslaaet retsstridigheden af de faellesskabsforanstaltninger, der laa til grund for tabet - ikke ville have kunnet opnaa de kraevede ydelser fra den nationale forvaltning uden faellesskabslovgivers forudgaaende mellemkomst. Derimod har Domstolen i tilfaelde, hvor kravet ville kunne efterkommes ved nationale retter og myndigheder, afvist erstatningssoegsmaal i henhold til artikel 215."
(7) Se M. Waelbroek, a.st. s. 281.
(8) Se dommene af 25.5.1978 (forenede sager 83/76 og 94/76 og 4/77, 15/77 og 40/77, HNL, Sml. s. 1209); 4.10.1979 (sag 238/78, Ireks-Arkady, Sml. s. 2955); (sag 241/78, 242/78 og 245/78-250/78, DGV, Sml. s. 3017); (sag 261/78 og 262/78, Interquell-Chemie, Sml. s. 3045); 5.12.1979 (sag 116/77 og 124/77, Amylum, Sml. s. 3497); 17.12.1981 (sag 197/80-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle, Sml. s. 3211); 6.12.1984 (sag 59/83, Biovilac, Sml. s. 4057); 19.9.1985 (sag 194/83-206/83, Asteris, Sml. s. 2815); 30.5.1989 (sag 20/88, Roquette Frères, Sml. s. 1553) og 26.6.1990 (sag C-152/88, Sofrimport, Sml. I, s. 2477).