CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 30 aprilie 2014(1)
Cauza C‑47/13
Martin Grund
împotriva
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Germania)]
„Agricultură – Schemă de ajutor direct – Definiția «pășunilor permanente» – Teren consacrat cel puțin cinci ani producției de iarbă sau de alte plante furajere erbacee – Schimbarea tipului de plante furajere erbacee în această perioadă”
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) (Germania) ridică o problemă care poate părea, în esență, simplă, dar care este, într‑o oarecare măsură, dificil de soluționat din cauza legislației complexe și a unor diferențe între versiunile lingvistice. Faptul că pășunea a fost reînsămânțată cu tipuri diferite de plante furajere erbacee constituie o rotație a culturilor sau terenul trebuie considerat pășune permanentă?
Context
2.        Înainte de a stabili cadrul normativ, considerăm că poate fi utilă o prezentare a contextului general în care a apărut litigiul principal, precum și a unor aspecte specifice care complică soluționarea cauzei.
3.        Ajutorul direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune poate fi condiționat de respectarea anumitor standarde, în scopul de a încuraja, printre altele, bunele practici în materie de mediu. De exemplu, ajutorul se poate acorda pentru menținerea pășunilor, dar este retras în cazul în care acestea sunt realocate utilizării ca terenuri arabile. În anumite împrejurări, o astfel de realocare poate fi interzisă. Cu toate acestea, agricultorii pot dori totuși să realoce pășunile utilizării ca terenuri arabile în cazul în care astfel pot obține un profit mai mare din exploatarea celor din urmă.
4.        Litigiul principal privește un agricultor german, proprietar al unor parcele, dintre care două ar face obiectul unei interdicții privind transformarea în terenuri arabile dacă ar fi clasificate ca pășuni permanente în sensul dreptului Uniunii. Prin urmare, acesta solicită să se declare că respectivele parcele nu vor fi clasificate astfel la data relevantă. În acest scop, el susține că înlocuirea ierbii cu un amestec de trifoi cu iarbă pe respectivele parcele le scoate din categoria pășunilor permanente și constituie, de fapt, rotație a culturilor(2). Autoritățile naționale competente nu sunt de acord cu această susținere.
5.        Într‑o anumită măsură, situația se complică prin faptul că, deși majoritatea versiunilor lingvistice ale legislației Uniunii utilizează un termen similar cu „transformarea” atunci când fac referire la trecerea de la pășune la teren arabil, versiunea în limba germană utilizează termeni care se referă la arat. În prezenta cauză se pare că agricultorul nu a arat pământul, ci a utilizat o metodă (supraînsămânțare după scarificarea solului, denumită uneori însămânțare peste culturile existente sau însămânțare fără arătură) care nu implică eliminarea culturii anterioare și răsturnarea solului, însă implică afânarea sau scarificarea suprafeței cu ajutorul unui scarificator sau a unei grape, pe lângă cultura existentă fiind însămânțată aceeași cultură sau o cultură diferită.
6.        O altă problemă minoră constă în faptul că legislația Uniunii a fost pusă în aplicare în Germania atât la nivel național, cât și la nivel regional. În timp ce legislația națională face o trimitere dinamică la legislația Uniunii, astfel cum a fost modificată sau ar putea fi modificată, legislația regională face o trimitere statică la o versiune a legislației Uniunii care în prezent este abrogată și înlocuită.
Legislația Uniunii
7.        Au fost citate două regimuri succesive de reglementare a schemelor de sprijin direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune: în primul rând, cel cuprins în Regulamentul nr. 1782/2003(3) al Consiliului și în Regulamentul nr. 796/2004(4) al Comisiei (denumit în continuare „primul regim”); în al doilea rând, începând de la 1 ianuarie 2009 în ceea ce privește reglementările Consiliului și de la 1 ianuarie 2010 în ceea ce privește reglementările Comisiei, regimul prevăzut în Regulamentul nr. 73/2009(5) al Consiliului și în Regulamentul nr. 1122/2009(6) al Comisiei (denumit în continuare „al doilea regim”). Cu toate acestea, în măsura în care este relevant pentru prezenta cauză, există puține sau nu există deloc diferențe semnificative între cele două serii de dispoziții(7).
Menținerea pășunilor permanente
8.        În cadrul primului regim, preambulul Regulamentului nr. 1782/2003 conținea printre altele următoarele considerente:
„(2)      Plata integrală a ajutorului direct trebuie condiționată de respectarea normelor în materie de terenuri, de producție și de activitate agricolă. Respectivele norme trebuie să urmărească integrarea, în organizarea comună a pieței, a standardelor de bază în materie de mediu, de siguranță a produselor alimentare, de sănătate și de bunăstare animală, precum și de bune condiții agricole și de mediu. Dacă aceste standarde de bază nu sunt respectate, statele membre ar trebui să suspende ajutorul direct, parțial sau integral […]”
„(4) Ținând cont de faptul că pășunile permanente au un efect pozitiv asupra mediului, trebuie adoptate măsuri destinate să încurajeze menținerea pășunilor permanente existente, pentru a preveni transformarea generalizată a acestora în terenuri arabile.”
9.        În cadrul celui de al doilea regim, aceste obiective sunt reiterate și confirmate în considerentele (3) și (7) ale Regulamentului nr. 73/2009:
„(3) Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 a instituit principiul conform căruia agricultorii care nu respectă anumite cerințe în domeniile sănătății publice, al sănătății animalelor și al sănătății plantelor, al mediului și al bunăstării animalelor fac obiectul reducerii sau al excluderii de la ajutorul direct. Acest sistem de «ecocondiționalitate» este parte integrantă din ajutorul comunitar în domeniul plăților directe și ar trebui, prin urmare, menținut. […]”
„(7)      Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 a recunoscut efectul pozitiv asupra mediului al pășunilor permanente. Ar trebui menținute măsurile stipulate în respectivul regulament care urmăresc să încurajeze menținerea pășunilor permanente existente, pentru a oferi garanții împotriva transformării masive a acestora în terenuri arabile.”
10.      În ceea ce privește dispozițiile de fond, articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 impunea obligația ca orice agricultor care primea plăți directe să respecte în special „condițiile agricole și de mediu” stabilite în conformitate cu articolul 5. În cadrul celui de al doilea regim, această obligație a fost reiterată la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009, cu trimitere la condiția menționată la articolul 6.
11.      Condiția relevantă este prevăzută la articolul 5 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1782/2003 și la articolul 6 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 73/2009, care impune statelor membre „[să] se asigur[e] că terenurile utilizate ca pășuni permanente la data prevăzută pentru cererile de ajutor pe suprafață din 2003 sunt în continuare utilizate în acest scop”. Cel de al doilea paragraf al fiecăreia dintre aceste dispoziții permite statelor membre să prevadă derogări de la primul paragraf, în circumstanțe justificate corespunzător, „cu condiția să ia toate măsurile pentru a împiedica scăderea semnificativă a suprafeței totale destinate pășunilor permanente”.
12.      Trecând de la reglementările Consiliului la normele de aplicare ale Comisiei, în cadrul primului regim, articolul 3 din Regulamentul nr. 796/2004 stabilește obligațiile statelor membre în ceea ce privește păstrarea terenurilor destinate pășunilor permanente, astfel cum se prevede la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1782/2003. În special, articolul 3 alineatul (1) impunea statelor membre obligația de a păstra raportul între suprafața terenurilor destinate pășunilor permanente și suprafața agricolă totală, la scară națională sau regională, în timp ce articolul 3 alineatul (2) le impunea obligația de a se asigura că acest raport nu scade în detrimentul terenurilor destinate pășunilor permanente cu mai mult de 10 % în comparație cu raportul de referință pentru 2003. În cadrul celui de al doilea regim, aceleași obligații și cerințe sunt prevăzute la articolul 3 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1122/2009.
13.      Dispozițiile relevante ale articolului 4 sunt practic identice în Regulamentul nr. 796/2004 și în Regulamentul nr. 1122/2009. Articolul este intitulat „Menținerea terenurilor destinate pășunilor permanente la nivel de agricultor” și conține următoarele alineate:
„(1)      În cazul în care se constată reducerea raportului menționat la articolul 3 alineatul (1) din prezentul regulament, statul membru în cauză impune, la nivel național sau regional, agricultorilor care solicită un ajutor în cadrul oricărei scheme de ajutoare menționate în anexa I la [Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 sau (CE) nr. 73/2009, după caz] obligația de a nu realoca altor utilizări[(8)] terenurile destinate pășunilor permanente fără autorizație prealabilă.
[…]
(2)      În cazul în care se stabilește că obligația menționată la articolul 3 alineatul (2) din prezentul regulament nu poate fi respectată, pe lângă măsurile care trebuie luate în conformitate cu alineatul (1) din prezentul articol și la nivel național și regional, statul membru în cauză impune agricultorilor care solicită ajutor în cadrul oricărei scheme de ajutoare menționate în anexa I din [Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 sau (CE) nr. 73/2009, după caz] și care dispun de terenuri care au fost destinate pășunilor permanente și care au fost apoi alocate altor utilizări[(9)], obligația de a restabili pășunile permanente[(10)].
[…]”
Definiții
Legislația privind ajutorul direct
14.      Definiția „pășunii permanente” este în esență aceeași atât în cadrul primului regim, cât și în cadrul celui de al doilea. Aceasta este cuprinsă în articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004 și în articolul 2 litera (c) din Regulamentul nr. 1120/2009(11) la care face trimitere articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1122/2009. Definiția de bază este următoarea: „terenurile consacrate producției de iarbă și de alte plante furajere erbacee (însămânțate sau naturale) care nu fac parte din sistemul de rotație a culturilor din exploatație de cel puțin cinci ani”.
15.      Prin Regulamentul nr. 239/2005(12), în Regulamentul nr. 796/2004 a fost introdus articolul 2 alineatul (2) litera (a), care definește noțiunea „iarbă și alte plante furajere erbacee”, și anume „toate plantele erbacee care se găsesc în mod tradițional în pășunile naturale sau cuprinse în mod normal în amestecurile de semințe pentru pășuni sau pajiști în statul membru (fie că sunt sau nu utilizate pentru pășunat)”. Același text a fost inclus la articolul 2 litera (c) din Regulamentul nr. 1120/2009(13).
16.      În plus, în cadrul celui de al doilea regim, articolul 2 litera (d) din Regulamentul nr. 1120/2009 prevede că termenul „pășuni” înseamnă „terenuri arabile folosite pentru producția de iarbă (prin însămânțare sau în mod natural); în sensul articolului 49 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, pășunile includ pășunile permanente”. Articolul 2 litera (b) definește „culturile permanente” ca fiind „culturile pentru care nu se practică un sistem de rotație, altele decât pășunile permanente, care ocupă terenurile pentru o perioadă de cinci ani sau mai mare și care produc recolte repetate […]”.
Anchete privind structura exploatațiilor agricole
17.      Alte definiții care pot (sau nu pot) fi relevante se găsesc în anexa I la Decizia 2000/115(14) și în anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009(15), care, începând cu 4 ianuarie 2010, a înlocuit Decizia 2000/115. Din nou, definițiile sunt în esență aceleași în ambele cazuri. Diferența dintre cele două măsuri constă în faptul că anexa I la Decizia 2000/115 conține „definiții” și „explicații”, în timp ce, astfel cum reiese din titlul său, anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009 enumeră doar „definiții”, incluzându‑le pe cele descrise ca „explicații” în textul anterior.
18.      Noțiunea „teren arabil” este definită în secțiunea D din anexa I la Decizia 2000/115 și la punctul II.2.01 din anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009 ca fiind terenul „lucrat (arat sau cultivat) cu regularitate și care face în general parte dintr‑un sistem de rotație a culturilor”. În decizie se explica ulterior că „într‑un sistem de rotație a culturilor culturile se succedă pe o parcelă dată în conformitate cu un plan stabilit în prealabil”, în timp ce regulamentul definește rotația culturilor ca reprezentând „practica alternării culturilor anuale de pe o anumită parcelă conform unei scheme sau secvențe planificate în ani succesivi de cultură, astfel încât aceleași soiuri să nu fie cultivate fără întrerupere pe aceeași parcelă”. Ambele continuă după cum urmează: „În mod normal, culturile se succedă anual, dar se pot succeda și pe perioade de mai mulți ani. Pentru a se stabili diferența dintre terenurile arabile și culturile permanente sau pășunea permanentă [și fânețe], se are în vedere un prag de cinci ani. Acest lucru înseamnă că, în cazul în care o parcelă este utilizată pentru aceeași cultură timp de cinci ani sau mai mult fără a fi distrusă în același timp cultura precedentă prin implantarea uneia noi, aceasta nu este considerată ca fiind un teren arabil”.
19.      Punctul D.18 litera (a) din anexa I la Decizia 2000/115 definea „pășunile temporare” ca fiind „plante erbacee pentru pășunat, fân sau însilozare incluse ca parte a unei rotații normale a culturilor, care ocupă solul timp de cel puțin o campanie și mai puțin de cinci ani, semănăturile fiind realizate cu graminee simple sau în amestec. Suprafețele se desțelenesc prin arătură sau prin alte lucrări sau plantele se distrug prin alte metode, ca de exemplu erbicidare, înainte ca suprafața să fie însămânțată și plantată din nou”. În continuare, se preciza că „sunt cuprinse aici amestecurile în care predomină gramineele și alte culturi furajere (în general, leguminoase), pășunate, recoltate ca plante verzi sau ca fân”, dar nu și „culturile anuale de graminee (care ocupă solul mai puțin de o campanie)”.
20.      Secțiunea F definea „pășunile și fânețele permanente” ca fiind „terenuri consacrate în mod permanent (pentru o perioadă de cinci ani și mai mult) culturii de plante furajere erbacee, fie că acestea sunt cultivate (semănate) sau naturale (autoînsămânțate) care nu intră în sistemul de rotație al exploatației”, explicând că acestea „pot fi utilizate pentru pășunat sau pot fi cosite pentru însilozare sau pentru fân”.
21.      Punctul II.2.01.09.01 și punctul II.2.03 din anexa II la Regulamentul 1200/2009 definesc „pășunile temporare”, respectiv „pășunile permanente”, în esență, în același mod ca și prevederile corespondente din anexa I la Decizia 2000/115. Cu toate acestea, excluderea „culturilor anuale de graminee (care ocupă solul mai puțin de o campanie)” din categoria „pășunilor temporare” nu este reiterată, iar între posibilele utilizări ale „pășunilor permanente” este inclusă „producția de energie regenerabilă”.
Legislația germană
22.      Legea privind obligațiile referitoare la plățile directe (Direktzahlungen‑Verpflichtungengesetz) din 21 iulie 2004 transpune Regulamentul nr. 1782/2003 și actele juridice adoptate în vederea punerii în aplicare a acestuia, în special în măsura în care prevede menținerea pășunilor permanente în cadrul exploatațiilor care solicită plăți directe. Această lege face trimitere în mod dinamic la versiunile legislației Uniunii în vigoare în orice moment relevant și a fost armonizată cu textele juridice revizuite în anul 2009. Conform articolului 3 alineatul 1 din această lege, landurile trebuie să se asigure că proporția pășunilor permanente nu se reduce în mod considerabil. Conform articolului 5 alineatul 3 punctul 1, landurile sunt abilitate printre altele să interzică sau să restricționeze desțelenirea(16) pășunilor, în cazul în care proporția pășunilor permanente s‑a redus cu peste 5 %.
23.      În acest temei, la 13 mai 2008, landul Schleswig Holstein a adoptat Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente (Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland). În conformitate cu articolul 1 primul paragraf din acest regulament, în cazul în care, având în vedere cererile individuale de plată unică, se constată că proporția pășunilor permanente s‑a redus cu peste 5 %, acest lucru este făcut public de autoritatea competentă. Conform articolului 2 primul paragraf, după publicarea constatării, agricultorii care solicită ajutor direct nu pot ara(17) pășunile permanente, astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004, în perioada în care se primesc plăți directe. Cu toate acestea, articolul 2 al doilea paragraf permite autorității competente să autorizeze o astfel de arătură prin derogare de la articolul 2 primul paragraf. Spre deosebire de legea federală, Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente se referă exclusiv și în mod specific la Regulamentul nr. 796/2004, iar nu la legislația Uniunii în vigoare la momentul relevant, și nu pare să fi fost actualizat ca urmare a introducerii celui de al doilea regim.
24.      La 23 iunie 2008, autoritatea competentă a declarat că proporția de pășune permanentă s‑a redus cu peste 5 % în Schleswig‑Holstein; prin urmare, interdicția prevăzută la articolul 1 primul paragraf din Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente trebuia să se aplice începând cu ziua următoare.
Situația de fapt, procedura și întrebarea preliminară
25.      Conform situației de fapt prezentate în decizia de trimitere, domnul Grund este agricultor în Schleswig‑Holstein și solicită anual subvenții agricole. În cererile sale, acesta a indicat că începând din 1998 și 1999 a cultivat iarbă de cultură (Ackergras) pe două terenuri (Hohenkamp și Herrbusch). În anul 2005, el a pus un amestec de trifoi cu iarbă (Kleegras) pe ambele terenuri, prin supraînsămânțare, după scarificare(18), iar în perioada 2005-2008 a declarat că acestea sunt cultivate cu un amestec de trifoi cu iarbă. În anul 2009, ambele terenuri au fost consacrate din nou producției de iarbă de cultură. În anul 2010, terenul Hohenkamp a fost arendat și, din acel moment, a făcut obiectul unor cereri de subvenții în calitate de pășune pentru cosit. Pe terenul Herrbusch, începând cu anul 2010, s‑a cultivat pe baza unei autorizații porumb pentru siloz, motiv pentru care, în locul acestui teren, a trebuit să fie consacrat un alt teren ca pășune permanentă(19).
26.      Prin scrisoarea din 9 ianuarie 2009, Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (Biroul Regional pentru Agricultură, Mediu și Zone Rurale al Landului Schleswig‑Holstein, denumit în continuare „Landesamt”) l‑a informat pe domnul Grund că a reclasificat parcelele drept pășuni permanente întrucât în perioada 1998-2008 acestea au fost utilizate în mod neîntrerupt ca pășuni. Concomitent, a subliniat că interdicția prevăzută de Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente se aplică parcelelor respective.
27.      Domnul Grund a contestat reclasificarea (aparent pentru motivul că putea arenda Hohenkamp la un preț mai mare ca teren arabil) susținând în principal că terenul nu era pășune permanentă. Terenul pe care s‑a cultivat iarbă de cultură nu era pășune permanentă întrucât după un an sau doi ani de exploatare a fost arat(20). O pășune permanentă este un teren care este însămânțat permanent cu aceeași iarbă. Valoarea ecologică deosebită a pășunilor permanente nu este atribuită terenurilor însămânțate cu iarbă de cultură. În orice caz, o modificare a destinației prin înlocuirea amestecului de trifoi cu iarbă cu iarbă de cultură sau invers constituie o rotație a culturilor care împiedică formarea pășunii permanente și pune capăt utilizării existente ca pășune permanentă.
28.      Landesamt a invocat faptul că terenurile însămânțate cu iarbă de cultură arate în mod regulat ar putea fi echivalate cu pășunile permanente naturale. Factorul decisiv era ca aceeași specie de plante să fie cultivată fără întrerupere. În caz contrar, ar exista o rotație a culturilor. Or, întrucât pe ambele terenuri s‑a cultivat iarbă de cultură în mod neîntrerupt pentru o perioadă de peste cinci ani, terenurile în cauză constituiau pășuni permanente, în pofida însămânțării ulterioare cu un amestec de trifoi cu iarbă.
29.      Acțiunea domnului Grund a fost respinsă de instanța de fond pentru motivul că, din moment ce acesta a cultivat pe ambele terenuri, până în anul 2003, respectiv până în anul 2004, iarbă de cultură timp de cel puțin cinci ani, acestea constituiau pășuni permanente. Odată obținut, statutul de pășune permanentă nu încetează printr‑o rotație a unor culturi de diferite plante furajere erbacee. Apelul formulat de domnul Grund împotriva acestei hotărâri a fost respins pentru motivul că, independent de ceea ce se întâmplă atunci când are loc o trecere de la cultivarea de iarbă sau de alte plante furajere erbacee la cultivarea altor soiuri de plante agricole, trecerea de la cultivarea de iarbă la cultivarea de alte soiuri de plante furajere erbacee nu afectează caracteristicile pășunilor permanente existente.
30.      Recursul formulat de domnul Grund se află acum pe rolul instanței de trimitere, care solicită pronunțarea unei decizii preliminare cu privire la întrebarea:
„Un teren agricol care este consacrat în prezent și de cel puțin cinci ani producției de iarbă și de alte plante furajere erbacee, dar care, în această perioadă, a fost arat și însămânțat cu o altă plantă furajeră erbacee (în speță iarbă de cultură) în locul plantei furajere erbacee anterioare (în speță amestec de trifoi cu iarbă), constituie pășune permanentă în sensul articolului 2 punctul 2 din [Regulamentul nr. 796/2004] sau este vorba în acest caz despre o rotație a culturilor care exclude crearea unei pășuni permanente?”
31.      Domnul Grund, Landesamt, guvernul german și Comisia au depus observații scrise și au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 6 februarie 2014.
Legislația Uniunii aplicabilă
32.      Comisia susține că, ratione temporis, se aplică cel de al doilea regim de ajutor direct, iar nu primul regim, întrucât statutul celor două parcele în cauză trebuie să fie stabilit la nivelul anului 2010, respectiv 2011. Landesamt consideră că, din moment ce Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente face trimitere la Regulamentul nr. 796/2004, dispozițiile primului regim sunt cele care trebuie interpretate. Domnul Grund admite că se face referire la Regulamentul nr. 796/2004, dar subliniază faptul că supremația dreptului Uniunii trebuie interpretată în sensul că al doilea regim se aplică în mod direct. Guvernul german consideră că problema nu prezintă relevanță întrucât definițiile sunt în esență aceleași în cazul ambelor regimuri.
33.      Ni se pare evident că, dacă în cadrul procedurii naționale statutul parcelelor trebuie determinat la nivelul anului 2010, respectiv 2011, legislația care trebuie interpretată și aplicată este legislația Uniunii în vigoare în acea perioadă – și anume cel de al doilea regim. Faptul că Regulamentul privind menținerea pășunilor permanente continuă să facă trimitere la Regulamentul nr. 796/2004 nu are nicio relevanță. Legislația națională nu poate prelungi validitatea sau efectele legislației Uniunii direct aplicabile care a fost abrogată și înlocuită.
34.      Cu toate acestea, conform deciziei de trimitere, litigiul principal vizează, în primul rând, contestația formulată împotriva unei decizii adoptate la 9 ianuarie 2009. La acel moment, nu fusese încă adoptată legislația privind cel de al doilea regim, deși Regulamentul nr. 73/2009, la intrarea sa în vigoare la 1 februarie 2009, a devenit aplicabil începând cu 1 ianuarie 2009(21) (Regulamentele nr. 1120/2009 și nr. 1122/2009 nu au intrat în vigoare până la 1 ianuarie 2010). În aceste condiții, în cazul în care se contestă validitatea deciziei adoptate la 9 ianuarie 2009, este clar că trebuie să se interpreteze și să se aplice legislația care prevede primul regim. Cu toate acestea, stabilirea momentului relevant pentru fiecare parcelă ține de dreptul procedural intern asupra căruia Curtea nu este competentă să se pronunțe.
35.      Din fericire, astfel cum au subliniat guvernul german și Comisia, nu există nicio diferență semnificativă între cele două serii de reglementări ale Uniunii în măsura în care privesc întrebarea preliminară, astfel încât nu pare să existe nicio problemă reală cu privire la diferențe de interpretare. Prin urmare, va fi de competența instanței de trimitere să verifice, în cadrul procedurii interne, care dintre regulamentele specifice ale Uniunii sunt incidente în cauză.
Aspecte accesorii
36.      Landesamt ridică două probleme care nu au fost menționate în decizia de trimitere, dar care dorește să fie luate în considerare de Curte. În primul rând, deși s‑a stabilit că trecerea de la iarbă de cultură la amestec de trifoi cu iarbă s‑a efectuat prin supraînsămânțare, după scarificare, nu s‑a stabilit și dacă revenirea la iarbă de cultură în anul 2009 nu a fost pur și simplu rezultatul reducerii naturale a procentului de trifoi. În al doilea rând, mai există un aspect disputat de părțile din litigiul principal, și anume dacă statutul de pășune permanentă nu fusese deja obținut între anii 1998 sau 1999 și 2004; domnul Grund susține că, prin ficțiune juridică, ceea ce contează este declarația sa din anul 2003 conform căreia parcelele sunt terenuri arabile(22), în vreme ce Landesamt consideră că prezintă relevanță numai utilizarea lor reală ca pășuni.
37.      În opinia noastră, în prezenta cauză, Curtea nu ar trebui să examineze dacă clasificarea parcelelor ar trebui să se bazeze pe utilizarea reală sau, printr‑o „ficțiune juridică”, pe declarația din 2003. Acesta este un aspect care nu are legătură cu întrebarea adresată și cu privire la care nu a fost adus niciun argument. Mai mult, din observațiile Landesamt reiese că acest aspect a fost pus în discuție în fața instanțelor de rang inferior, dar nu face obiectul recursului aflat în prezent pe rolul instanței de trimitere. În situația în care, ca urmare a hotărârii Curții în prezenta cauză și a deciziilor adoptate ulterior la nivel național, acest aspect trebuie să fie totuși soluționat, instanța națională competentă poate adresa o altă întrebare, dacă este necesar.
38.      Cu toate acestea, aspectul dacă cultura de pe o pășune se poate transforma în mod natural dintr‑un amestec de trifoi cu iarbă în iarbă simplă poate fi relevant atunci când se stabilește ce reprezintă rotație a culturilor, ca termen opus celui de menținere a pășunilor permanente.
Fondul cauzei
39.      Domnul Grund și guvernul german propun să se răspundă la întrebarea adresată în sensul că în împrejurările descrise există o rotație a culturilor și că terenul nu trebuie clasificat ca pășune permanentă, în timp ce Landesamt și Comisia propun răspunsul contrar. Înainte de a analiza această problemă, vom prezenta un rezumat al argumentelor contradictorii.
Argumente în favoarea pierderii statutului de pășune permanentă
40.      Domnul Grund arată că, în Regulamentul nr. 796/2004, „pășunea permanentă” este definită prin opoziție cu „terenul arabil” supus „rotației culturilor”, un termen care nu este definit în legislația privind ajutorul direct. Cu toate acestea, în scopuri administrative și agricole, se utilizează definiția de rotație a culturilor din Decizia 2000/115. Aceasta implică alternanța culturilor dacă nu anual, cel puțin de mai multe ori la fiecare cinci ani. În acest context, trifoiul și raigrasul, de exemplu, sunt culturi diferite. Iarba nu trebuie distrusă; definiția nu impune aratul și poate include supraînsămânțarea. Definiția pășunilor temporare de la punctul II.2.01.09.01 din anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009 precizează că o alternanță de amestecuri de iarbă constituie rotație a culturilor.
41.      În schimb, articolul 4 din Regulamentul nr. 796/2004 sugerează că o pășune permanentă este terenul pe care a fost menținut același tip de plante furajere erbacee pentru cel puțin cinci ani și că orice trecere la un alt tip de cultură întrerupe perioada de cinci ani. Scopul ține de motive ecologie. Prin aratul pășunii se eliberează în atmosferă carbon și azot în cantități care cresc în funcție de timpul în care terenul a rămas nelucrat. Numai în cazul în care același strat de iarbă a rămas pe teren pentru mai mult de cinci ani, beneficiile pentru mediu, în special biodiversitatea, sunt suficient de importante pentru a garanta protecția.
42.      Guvernul german subliniază că, pentru ca parcelele în cauză să fie clasificate ca pășuni permanente, în perioada de cinci ani care a precedat data relevantă trebuie să fi fost îndeplinite două condiții: trebuie să fi fost cultivată iarbă sau alte plante furajere erbacee și nu trebuie să fi existat nicio rotație a culturilor. Nu se contestă faptul că prima condiție a fost îndeplinită; întrebarea este dacă a existat rotație a culturilor în perioada de referință.
43.      „Rotația culturilor” nu este definită în legislația privind ajutorul direct, dar pot fi transpuse definițiile din anexele la Decizia 2000/115 sau din Regulamentul nr. 1200/2009. Ambele serii de măsuri se bazează pe aceeași noțiune de pășune permanentă și la fel ar trebui să se întâmple în cazul noțiunii de rotație a culturilor. Ar fi nerezonabil să se definească rotația culturilor diferit în cele două contexte fără o anumită justificare obiectivă care nu există în speță.
44.      Rotația culturilor implică distrugerea culturii vechi și semănarea uneia noi, la intervale de cel mult cinci ani. Înlocuirea ierbii de cultură cu un amestec de trifoi cu iarbă poate fi calificată drept o schimbare a culturii, trifoiul fiind utilizat în mod tradițional în rotația culturilor pentru îmbogățirea solului cu azot. În legislația Uniunii nu există nicio dispoziție care să sugereze că alternanța între culturi furajere erbacee diferite nu constituie o rotație a culturilor. Trimiterile la alocarea pășunii permanente altor utilizări nu se referă la o alternanță între diferite tipuri de iarbă sau de culturi furajere erbacee; scopul legislației privind ajutorul direct [articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1782/2003 și articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 73/2009] este de a păstra terenurile ca pășuni în loc de a le folosi ca terenuri arabile, ambele interpretate în sens larg (legislația privind statisticile agricole exclude pășunea temporară din categoria pășunii permanente, incluzând‑o, astfel, în categoria terenului arabil). Scopul este în mod expres legat de protecția mediului atât în Regulamentul nr. 1782/2003, cât și în Regulamentul nr. 73/2009; beneficiile ecologice ale pășunilor (biodiversitate, conținut ridicat de humus, o mai mare stabilitate a CO2) fiind atinse numai după cinci ani, fără a ara și a semăna o altă cultură. Litigiul principal privește o situație în care culturile (iarba de câmp și amestecul de trifoi cu iarbă) au fost alternate la intervale mai mici de cinci ani. Prin urmare, a fost vorba de rotație a culturilor și clasificarea ca pășune permanentă este exclusă.
Argumente în favoarea menținerii statutului de pășune permanentă
45.      Landesamt consideră, în primul rând, că din articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004 reiese că aratul nu întrerupe utilizarea terenului ca pășune dacă este urmat de o nouă utilizare ca pășune. Această dispoziție nu se referă la activitatea desfășurată pe teren, ci la destinația dată terenului. Articolul 4 alineatul (1) din acest regulament (și mai clar în versiunea în limba germană a Regulamentului nr. 1122/2009) se referă la alocarea unei alte utilizări. Articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2009 confirmă acest lucru făcând referire (în versiunea în limba germană) la terenul arat pentru a fi utilizat în alte scopuri. Definiția de la articolul 2 alineatul (2) confirmă de asemenea, prin referire la cultivarea de plante furajere erbacee, că nu este necesar ca pășunea permanentă să fie utilizată pentru pășunat, putând fi și recoltată, o procedură care, din punct de vedere ecologic, nu este mai benefică decât aratul.
46.      În al doilea rând, faptul că există o schimbare a tipului de utilizare a pășunii nu întrerupe perioada de utilizare ca pășune. Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004 pune în antiteză noțiunile „producție de iarbă și de alte plante furajere erbacee” și „rotație a culturilor”. Prin urmare, în cazul cultivării de iarbă sau de alte plante furajere erbacee (chiar în alternanță) nu există rotație a culturilor. Articolul 4 alineatul (2) pune de asemenea în antiteză „terenurile care au fost destinate pășunilor permanente” (producției de iarbă sau de alte plante furajere erbacee) și „terenurile alocate altor utilizări” (și anume altor scopuri decât producția de iarbă sau de alte plante furajere erbacee) și (în versiunea în limba germană) se referă la reînsămânțare dacă terenul destinat altor utilizări este alocat din nou utilizării ca pășune permanentă – o mențiune care nu poate însemna decât că terenul nu a fost însămânțat cu iarbă sau cu alte plante furajere erbacee (ideea realocării având aceeași implicație și în alte versiuni lingvistice). În schimb, două utilizări succesive ca pășune permanentă trebuie privite ca utilizare continuă în acest scop. În ceea ce privește explicația dată „rotației culturilor” la punctul 2.01 din anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009 (sau la punctul D.II din anexa I la Decizia 2000/115), aceasta se referă exclusiv la anchetele Uniunii privind structura exploatațiilor agricole și nu are nicio relevanță în ceea ce privește obligația de a menține pășunea permanentă; în orice caz, nu precizează dacă „cultură” înseamnă o cultură specifică sau o categorie de culturi.
47.      În sfârșit, Landesamt susține că, chiar în situația în care se consideră că trecerea la utilizarea unei culturi diferite de plante furajere erbacee întrerupe perioada de cinci ani necesară obținerii statutului de pășune permanentă, nu se poate considera că statutul este anulat odată ce acesta a fost obținut.
48.      Comisia admite că atât iarba de cultură, cât și amestecul de trifoi cu iarbă semănat pe terenul în cauză constituie „iarbă sau alte plante furajere erbacee”. Întrebarea este dacă alternanța între cele două constituie „rotație a culturilor”. Acești termeni nu sunt definiți în legislația relevantă, astfel că, în conformitate cu o jurisprudență constantă, ei trebuie să fie interpretați în funcție de sensul lor obișnuit în limbajul curent, ținând seama de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte.
49.      Astfel cum a observat instanța de trimitere, înțelesul obișnuit al „rotației culturilor” în limbajul curent presupune schimbarea unei culturi cu o altă cultură și unii o pot considera ca incluzând schimbarea menționată în litigiul principal.
50.      Cu toate acestea, contextul sistematic în care este utilizat termenul tinde să indice că „rotația culturilor” nu include o astfel de schimbare. Definiția „pășunii permanente” de la articolul 2 litera (c) din Regulamentul nr. 1120/2009 include toate tipurile de iarbă și de plante furajere erbacee, astfel încât o trecere de la un tip la altul nu afectează clasificarea ca pășune permanentă. Articolul 2 litera (b) indică faptul că „pășunea permanentă” este o subdiviziune a „culturii permanente” și nu trebuie subdivizată în continuare, astfel cum o confirmă și noțiunea de menținere a pășunilor permanente prevăzută la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1122/2009, și anume evitarea trecerii la un alt tip de cultură decât pășunea permanentă. Alte versiuni lingvistice sunt mai clare decât versiunea în limba germană în această privință. Din utilizarea substantivului „Umbruch” sau a verbului „umbrechen” nu se poate deduce că simpla arătură (fără trecerea la un alt tip de cultură) întrerupe continuitatea pășunii permanente.
51.      Scopul menținerii pășunilor permanente se bazează pe cercetări științifice care arată că pășunile permanente au, în general, un efect pozitiv asupra reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră, asupra prevenirii eroziunii solului și asupra conservării biodiversității. Efectul rămâne același atunci când pe o suprafață de pășune permanentă se trece de la un tip de iarbă sau de plante furajere erbacee la un alt tip similar. Modificarea în discuție în litigiul principal nu are, prin urmare, nicio influență asupra clasificării în continuare ca pășune permanentă.
Apreciere
52.      Definițiile pășunii permanente cuprinse în legislația privind ajutorul direct, și anume „terenurile consacrate producției de iarbă și de alte plante furajere erbacee (însămânțate sau naturale) care nu fac parte din sistemul de rotație a culturilor din exploatație de cel puțin cinci ani”(23) și, respectiv, „terenurile folosite pentru producția de iarbă sau de alte plante furajere erbacee în mod natural (spontan) sau prin cultivare (însămânțare), care nu au fost incluse timp de cinci ani sau mai mult în sistemul de rotație a culturilor din exploatație”, prevăd două condiții. În timp ce „iarba și alte plante furajere erbacee” sunt definite (împreună, ca o categorie)(24), alte (categorii de) culturi nu sunt definite în mod similar. De asemenea, în această legislație lipsește o definiție a termenului „rotația culturilor”. Absența unei definiții a „rotației culturilor” înseamnă – așa cum demonstrează pe larg observațiile scrise prezentate Curții – că este posibil să analizăm definiția „pășunii permanente” în diferite moduri. Ceea ce contează este utilizarea alocată terenului: producția de „iarbă și alte plante furajere erbacee” mai degrabă decât a (altor) culturi(25)? Sau lucrările efectuate pe teren – respectiv tehnicile aplicate pe teren? Iarba de cultură (Ackergras) și amestecul de trifoi cu iarbă (Kleegras) pot fi considerate aceeași cultură (întrucât ambele intră în sfera definiției date termenului „iarbă și alte plante furajere erbacee”(26))? Sau sunt acestea culturi diferite astfel încât trecerea de la una la cealaltă se consideră rotație a culturilor?
53.      O altă întrebare ar putea fi: „Ordinea în care sunt enumerate cele două condiții în regulament are vreo semnificație?” Dacă aceasta este situația, ar trebui să se adreseze, în primul rând, întrebarea: „În prezent terenul este cultivat cu «iarbă sau alte plante furajere erbacee»?” În cazul unui răspuns afirmativ, trebuie să se răspundă, în continuare, la întrebarea: „Utilizarea curentă este determinată de faptul că terenul este lucrat pe baza unui sistem de rotație a culturilor [astfel încât cultura actuală va fi înlocuită (cu ce? cu o cultură din aceeași categorie sau cu o cultură diferită?)] sau de faptul că «iarba sau alte plante furajere erbacee» se cultivă pe teren de peste cinci ani?” Dacă acesta din urmă este răspunsul corect, terenul este pășune permanentă.
54.      Cu privire la acest aspect, este important să subliniem că nu a fost prezentată Curții nicio expertiză cu privire la (a) scopul și caracteristicile esențiale ale rotației culturilor astfel cum sunt înțelese de agronomi și (b) aspectul dacă trecerea de la iarbă la alte plante furajere erbacee ar intra sub incidența acestui scop sau a acestor caracteristici. Pentru acest motiv, ne găsim în imposibilitatea de a ne întemeia analiza care urmează pe presupunerea (pentru că doar despre aceasta ar putea fi vorba) că intenția legiuitorului „trebuie să fi fost” ca termenul „iarbă sau alte plante furajere erbacee” să fie privit în contrast cu „alte culturi”, astfel încât o modificare în prima categorie să nu reprezinte niciodată o rotație a culturilor.
55.      Prin urmare, pentru început, suntem de părere că trebuie îndeplinite două condiții pentru a clasifica un teren ca pășune permanentă: terenul trebuie să fi fost cultivat cu „iarbă sau alte plante furajere erbacee” timp de cel puțin cinci ani și nu trebuie să fi fost inclus în rotația culturilor din exploatație pentru aceeași perioadă. Aceste condiții sunt cumulative: dacă doar una este îndeplinită, terenul nu poate fi clasificat ca pășune permanentă; în plus, dacă ambele sunt îndeplinite, terenul trebuie clasificat ca atare.
56.      Dacă cele două condiții sunt cumulative, în mod logic, trebuie să fie posibil să fie îndeplinită o condiție, iar nu cealaltă. În lipsa unei formulări clare care să indice că noțiunea „iarbă sau alte plante furajere erbacee” trebuie tratată ca o noțiune singulară în scopul de a stabili dacă a existat sau nu a existat o rotație a culturilor, trebuie, așadar, să fie posibil să existe rotație a culturilor pe perioada menținerii ierbii sau a altor plante furajere erbacee.
57.      În consecință, nu este suficient să afirmăm, astfel cum au susținut Landesamt și Comisia, în special în cadrul ședinței, că ceea ce contează atunci când se stabilește dacă terenul și‑a pierdut statutul de „pășune permanentă” este, pur și simplu, dacă a avut loc realocarea sa altor utilizări decât producției de iarbă sau de alte plante furajere erbacee, în special utilizării ca teren arabil. Aceasta este doar una dintre posibilități, dar o altă posibilitate ar fi să existe rotație a culturilor în categoria ierbii sau a altor plante furajere erbacee.
58.      Din litigiul principal rezultă că, timp de cel puțin cinci ani anterior datei relevante pentru fiecare parcelă, ambele parcele au fost cultivate cu un tip sau cu un alt tip de iarbă sau de plante furajere erbacee. Prin urmare, întrebarea este dacă modul în care tipul de cultură în cauză a fost schimbat în această perioadă a constituit rotație a culturilor.
59.      Pe de o parte, ni se pare evident că trecerea de la un amestec de trifoi cu iarbă la iarbă simplă ca urmare a reducerii naturale a proporției de trifoi(27) nu s‑ar încadra în nicio definiție a rotației culturilor nici în sensul limbajului comun, nici în sensul limbajului specializat și nici astfel cum este prevăzut în secțiunea D din anexa I la Decizia 2000/115 sau la punctul II.2.01 din anexa II la Regulamentul nr. 1200/2009.
60.      Pe de altă parte, rotația culturilor din cadrul categoriei „iarbă sau alte plante furajere erbacee” se presupune că are loc atunci când terenul este arat, cultura precedentă este îndepărtată și are loc reînsămânțarea cu un tip diferit de iarbă sau de plante erbacee furajere (acesta fiind scenariul postulat în întrebarea instanței de trimitere), în caz contrar, o astfel de rotație a culturilor nu ar fi posibilă niciodată.
61.      Prin urmare, pe baza acestui din urmă scenariu, pare dificil să se răspundă la întrebarea adresată în alt sens decât acela că, în împrejurările descrise, există rotație a culturilor și terenul nu poate fi clasificat ca pășune permanentă.
62.      Cu toate acestea, scenariul postulat în întrebarea adresată efectiv (arătură cu îndepărtarea culturii precedente și însămânțarea cu un alt tip de iarbă sau de plante furajere erbacee) nu pare a fi tocmai identic cu cel descris în expunerea situației de fapt din decizia de trimitere (scarificare și supraînsămânțare cu un tip parțial diferit de plante furajere erbacee). Diferența dintre cele două scenarii se poate datora faptului că instanța națională, în formularea întrebării, a utilizat limbajul din versiunea în limba germană a legislației, care se referă în mod special la arătură, în vreme ce alte versiuni lingvistice folosesc termenul care are semnificația de transformare.
63.      În consecință, pentru a oferi un răspuns cât mai complet, ar fi de dorit să se ia în considerare schimbările care sunt mai puțin radicale decât arătura și însămânțarea cu un tip diferit de cultură, dar mai radicale decât reducerea sau creșterea naturală a unei specii de plante furajere erbacee într‑un amestec: de exemplu (a) arătura și însămânțarea cu același tip de iarbă sau de plante furajere erbacee sau (b) scarificarea și supraînsămânțarea cu un tip parțial diferit de iarbă sau de plante furajere erbacee.
64.      Suntem de acord cu Comisia că (în lipsa definiției necesare), termenii „rotația culturilor” trebuie interpretați în funcție de sensul lor obișnuit în limbajul curent, ținând seama de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte(28). Această abordare pare cu atât mai necesară în lumina variației lingvistice din alte dispoziții legislative având în vedere că în cele mai multe, dacă nu în toate celelalte versiuni lingvistice, este utilizat un cuvânt care are sensul general de „schimbare a utilizării”, în timp ce versiunea în limba germană folosește un verb care înseamnă „a desțeleni” terenul sau solul, aparent implicând o primă arătură sau cel puțin o arătură în profunzime.
65.      Analizând sensul noțiunii „rotație a culturilor” în limbajul obișnuit, considerăm că este puțin probabil ca vreunul dintre exemplele date la literele (a) și (b) de la punctul 63 de mai sus să poată fi considerat ca intrând sub incidența acestei noțiuni fie de către un profan, fie de către un agricultor. În ceea ce privește exemplul de la litera (a), rotația culturilor implică în mod necesar o înlocuire a culturii de multe ori cu scopul de a menține echilibrul la nivelul solului. Reînsămânțarea cu aceeași cultură nu poate avea același efect. În ceea ce privește exemplul de la litera (b), supraînsămânțarea (de obicei, după scarificare) este, de regulă, folosită pentru a reînnoi o suprafață deja cultivată cu iarbă (cel puțin în afara sectorului agricol, cum este cazul peluzelor sau al terenurilor de sport), mai degrabă decât pentru a trece la un nou tip de iarbă. În speță, pare să fi fost pur și simplu cazul unei treceri parțiale la un nou tip de cultură (de la amestec de trifoi cu iarbă la iarbă de cultură).
66.      În opinia noastră, examinarea contextului în care este utilizat termenul „rotație a culturilor” în legislația relevantă ar trebui limitată, în primul rând, la legislația privind ajutorul direct. Legislația privind statisticile agricole are un scop diferit, astfel încât (în contradicție cu punctul de vedere al guvernului german) nu poate exista prezumția că termenul are exact același înțeles în ambele contexte. Cu toate acestea, în cazul în care interpretarea în funcție de context și de obiectivul reglementării privind ajutorul direct ar conduce la același înțeles ca și în legislația statistică, aceasta din urmă ar putea oferi un oarecare ajutor.
67.      În ceea ce privește legislația privind ajutorul direct, criteriile privind „contextul” și „scopurile” se întrepătrund.
68.      Scopul declarat al dispozițiilor în cauză constă în încurajarea menținerii pășunilor permanente existente pentru a preveni transformarea masivă în terenuri arabile, având în vedere efectul pozitiv pe care pășunile permanente îl au asupra mediului(29).
69.      Toate părțile care au prezentat observații sunt de acord că pășunile sunt benefice pentru mediu, însă domnul Grund și guvernul german afirmă că beneficiul este atins numai dacă iarba sau alte plante furajere erbacee nu sunt supuse niciunei schimbări timp de cinci ani sau mai mult, în timp ce Comisia precizează că efectul rămâne unul pozitiv chiar și atunci când un anumit tip de cultură este schimbat în perioada respectivă. Întrucât aceasta este o chestiune de fapt cu privire la care sunt avansate opinii contradictorii, dar asupra căreia nici Curtea și nici instanța de trimitere nu sunt competente să se pronunțe(30), nu pare posibil ca interpretarea solicitată să se bazeze pe altceva decât pe tezele complementare conform cărora păstrarea pe teren a culturilor de iarbă sau de alte plante furajere erbacee este, în sine, benefică pentru mediu și beneficiile cresc proporțional cu perioada în care terenul este păstrat în această stare, în special atunci când stratul superior rămâne neatins.
70.      Modul în care legislația privind ajutorul direct urmărește să atingă obiectivul menținerii pășunilor permanente este acela de reținere la sursă a plăților în cazul agricultorilor care nu mențin pășunile permanente existente în starea în care se află. Considerentele regulamentelor relevante ale Consiliului confirmă(31) principiul conform căruia agricultorii care nu respectă anumite cerințe în domeniile sănătății publice, al sănătății animalelor și al sănătății plantelor, al mediului și al bunăstării animalelor fac obiectul reducerii sau al excluderii de la ajutorul direct – un sistem de ecocondiționalitate care este parte integrantă din ajutorul comunitar în materie de plăți directe. Aceasta este pusă în aplicare, în ceea ce privește menținerea pășunilor permanente, prin articolul 4 alineatul (1) coroborat cu articolul 6 alineatul (2).
71.      Cu toate acestea, Bundesverwaltungsgericht precizează în decizia de trimitere că domnul Grund are interesul de a obține o declarație conform căreia parcela Hohenkamp nu este pășune permanentă, deoarece el o poate arenda la un preț mai mare ca teren arabil.
72.      Un astfel de rezultat ar fi în contradicție cu scopul normelor în discuție. Prin urmare, suntem de opinie că, pentru a rămâne în concordanță cu scopul acestor norme, noțiunea de alocare a pășunii permanente altor utilizări (prin rotație a culturilor) ar trebui interpretată într‑un mod care să nu faciliteze o astfel de alocare.
73.      Odată ce alocarea are loc, nu mai există nicio „opreliște” care să contribuie la menținerea pășunilor permanente, iar orice stimulent pentru revenirea la utilizarea ca pășune permanentă poate fi minim sau inexistent în cazul în care arenda este semnificativ mai mare pentru terenurile arabile. Trebuie amintit faptul că scopul este acela de a menține pășunile permanente, și nu de a trece, după bunul plac, de la pășune la teren arabil – și pare a fi cert că efectul pozitiv asupra mediului urmărit crește în funcție de perioada în care terenul își păstrează destinația de pășune.
74.      În această privință, în cadrul ședinței s‑a explicat că scarificarea și supraînsămânțarea au avut, în principiu, un efect mai benefic pentru mediu decât arătura și însămânțarea. În mod normal, ambele sunt realizate toamna, dar scarificarea și supraînsămânțarea nu afectează în mod semnificativ cultura precedentă, astfel încât câmpul rămâne verde pe tot parcursul iernii și stratul superior este reînnoit primăvara, în timp ce aratul și reînsămânțarea lasă terenul gol pe perioada iernii. Prin urmare, în opinia noastră, tehnica folosită are o anumită relevanță în această privință, contrar a ceea ce au susținut mai multe dintre părți.
75.      În situația în care supraînsămânțarea are ca rezultat schimbarea parțială a tipului de plante furajere erbacee (de la iarbă de cultură la un amestec de trifoi cu iarbă), astfel cum pare să fie cazul în litigiul principal, acest lucru, în opinia noastră, nu poate duce la o constatare diferită față de cea făcută atunci când, de exemplu, există o scădere naturală în proporția unui singur tip de plantă dintr‑un amestec(32). O astfel de situație ar putea fi, de fapt, benefică pentru mediu întrucât, astfel cum s‑a explicat în ședință, se poate evita necesitatea utilizării îngrășămintelor.
76.      Prin urmare, în opinia noastră, în sensul regulamentelor, există rotație a culturilor atunci când terenul agricol cultivat cu iarbă sau cu alte plante furajere erbacee este arat, îndepărtându‑se respectiva cultură, și reînsămânțat cu o cultură diferită fie din aceeași categorie, fie din altă categorie(33). Cu toate acestea, nu există rotație a culturilor în cazul în care cultura precedentă nu este îndepărtată prin arătură, ci este parțial modificată prin supraînsămânțare.
77.      Am remarcat, de altfel, că un asemenea punct de vedere este, de fapt, mai degrabă susținut decât negat de legislația privind statistica agricolă, care exclude rotația culturilor în cazul în care pe o parcelă este utilizată aceeași cultură timp de peste cinci ani, „fără a fi distrusă în același timp cultura precedentă prin implantarea uneia noi”, considerând că aceasta are loc atunci când „suprafețele se desțelenesc prin arătură sau prin alte lucrări sau plantele se distrug prin alte metode decât erbicidare înainte ca suprafața să fie însămânțată și plantată din nou”(34).
Concluzie
78.      Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Bundesverwaltungsgericht (Germania) astfel:
„În sensul Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 sau al Regulamentului (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute [de] regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol, în situația în care un teren agricol este utilizat timp cel puțin cinci ani pentru cultivarea ierbii sau a altor plante furajere erbacee și, în respectiva perioadă, suprafața este arată, eliminându‑se cultura precedentă, și reînsămânțată cu un alt tip de plante furajere erbacee, atunci există rotație a culturilor care se opune clasificării ca pășune permanentă. Cu toate acestea, în situația în care cultura precedentă nu este eliminată prin arătură, ci este parțial modificată prin supraînsămânțare, atunci nu există o rotație a culturilor, iar suprafața trebuie clasificată ca pășune permanentă.”
1 –      Limba originală: engleza.
2 –      În sens generic, rotația culturilor este „o practică agricolă prin care diferite culturi sunt realizate succesiv pe aceeași suprafață de teren pentru o anumită perioadă astfel încât să se mențină fertilitatea solului și să se reducă efectele adverse cauzate de dăunători” (Dictionary of Biology, Elizabeth Martin și Robert Hine, Oxford University Press, 2008).
3 –      Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori și de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2019/93, (CE) nr. 1452/2001, (CE) nr. 1453/2001, (CE) nr. 1454/2001, (CE) nr. 1868/94, (CE) nr. 1251/1999, (CE) nr. 1254/1999, (CE) nr. 1673/2000, (CEE) nr. 2358/71 și (CE) nr. 2529/2001 (JO L 270, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 49, p. 117).
4 –      Regulamentul (CE) nr. 796/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționalității, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentele (CE) nr. 1782/2003 și (CE) nr. 73/2009 ale Consiliului și de aplicare a ecocondiționalității în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 479/2008 al Consiliului (JO L 141, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 56), cu modificările ulterioare.
5 –      Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 (JO L 30, p. 16).
6 –      Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol (JO L 316, p. 65).
7 –      Diferențele de redactare vor fi indicate între paranteze pătrate.
8 –      În Regulamentul nr. 796/2004, spre deosebire de alte versiuni lingvistice, versiunea în limba germană a acestei dispoziții utilizează verbul „umbrechen”, care înseamnă a desțeleni (solul) și, astfel, a trece cu plugul sau a ara (pentru prima dată). În Regulamentul nr. 1122/2009, verbul utilizat este „umwidmen” (literal, „a realoca”). În timp ce versiunea în limba engleză utilizează verbul simplu „convert”, o serie de alte versiuni lingvistice se referă în mod specific la realocarea pentru „alte utilizări”.
9 –       În ambele regulamente, „restabilirea pășunilor permanente” este redată în limba germană ca „Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen” (literal, „reînsămânțarea suprafețelor ca pășuni permanente”).
10 –      Versiunea în limba germană utilizează, din nou, verbul „umbrechen” în ambele regulamente).
11 –      Regulamentul (CE) nr. 1120/2009 al Comisiei din 29 octombrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a schemei de plată unică prevăzute în titlul III din Regulamentul nr. 73/2009, JO L 316, p. 1.
12 –      Regulamentul (CE) nr. 239/2005 din 11 februarie 2005 al Comisiei de modificare și rectificare a Regulamentului (CE) nr. 796/2004 (JO L 42, p. 3, Ediție specială, 03/vol. 62, p. 226).
13 –      Statelor membre li s‑a permis de asemenea să includă culturile prevăzute în anexa IX la Regulamentul nr. 1782/2003 sau în anexa I la Regulamentul nr. 1120/2009, după caz. Aceste anexe conțin liste identice cu mai multe tipuri de cereale, de semințe oleaginoase, de culturi proteice și de in și cânepă, care nu ar putea fi considerate în mod normal pășune. Cu toate acestea, în cadrul ședinței, s‑a susținut că Germania nu a făcut uz de posibilitatea de a include astfel de culturi.
14 –      Decizia 2000/115/CE a Comisiei din 24 noiembrie 1999 privind definițiile caracteristicilor, lista produselor agricole, excepțiile de la definiții, precum și regiunile și districtele care au legătură cu anchetele privind structura exploatațiilor agricole (JO L 38, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 30, p. 311), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1444/2002 al Comisiei din 24 iulie 2002 (JO L 216, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 43, p. 1).
15 –      Regulamentul (CE) nr. 1200/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1166/2008 al Parlamentului European și al Consiliului referitor la anchetele privind structura exploatațiilor agricole și anchetele privind metodele de producție agricolă, în ceea ce privește coeficienții de unitate de șeptel și definițiile caracteristicilor (JO L 329, p. 1).
16 –      Verbul utilizat este „umbrechen”, care corespunde, în versiunea în limba germană a Regulamentului nr. 796/2004, termenului „a aloca (altei utilizări)” sau echivalentului acestuia în alte limbi.
17 –      Verbul utilizat este, din nou, „umbrechen”.
18 –      Instanța de trimitere utilizează verbul „einschlitzen”.
19 –      A se vedea articolul 5 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1782/2003 și articolul 6 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 73/2009, citat la punctul 11 de mai sus.
20 –      Instanța de trimitere utilizează aici verbul „umbrechen”.
21 –      Articolul 149 din Regulamentul nr. 73/2009.
22 –      Articolul 3 alineatul (4) litera (a) atât din Regulamentul nr. 796/2004, cât și din Regulamentul nr. 1122/2009 prevede că „terenurile destinate pășunilor permanente sunt terenurile pe care agricultorii le‑au declarat ca fiind destinate acestei utilizări în 2003”.
23 –      Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004 și articolul 2 litera (c) din Regulamentul nr. 1120/2009.
24 –      A se vedea punctul 10 de mai sus; a se vedea de asemenea punctul 11 în ceea ce privește „pășunile permanente” și „culturile permanente”.
25 –      O rotație a culturilor de tip primitiv era practicată încă din epoca medievală. De regulă, se baza pe o rotație la trei ani a culturilor, pe benzi, interval în care era semănat (de exemplu) grâu, urmat de orz, iar terenul era apoi lăsat necultivat timp de un an pentru a-și recăpăta proprietățile. Meritul pentru utilizarea pe scară largă a rotației „moderne” a culturilor îi este, în general, atribuit lui Charles Townshend, al doilea viconte de Townshend (1674-1738), care a introdus în Norfolk o nouă formă de rotație a patru culturi, care fusese deja inițiată de către agricultorii din Waasland, o regiune din Țările de Jos. Townshend a adăugat napul și trifoiul la culturile tradiționale de grâu și orz (de aici porecla sa „Nap Townshend”) și a dat instrucțiuni ca rotația să acopere patru parcele individuale, mai degrabă decât benzi înguste. Rotația a eliminat necesitatea ca terenurile să rămână necultivate (și, prin urmare, neproductive) în scopul de a-și recăpăta fertilitatea, deoarece nodurile trifoiului (cunoscut uneori, pentru acest motiv, sub numele de „gunoi de grajd verde”) „fixează” nitrații în sol și astfel pune la loc ceea ce alte culturi, cum ar fi grâul și orzul, extrag din sol. Inovația adusă de Townshend a fost copiată pe scară largă și a avut o contribuție majoră la revoluția agricolă care a precedat revoluția industrială.
26 –      Inclusiv, dacă este cazul, alte culturi enumerate în anexa IX la Regulamentul nr. 1782/2003 și în anexa I la Regulamentul nr. 120/2009 (a se vedea nota de subsol 13).
27 –      A se vedea punctele 36 și 38 de mai sus
28 –      A se vedea de exemplu Hotărârea din 27 septembrie 2012, Partena (C‑137/11, EU:C:2012:593, punctul 56 și jurisprudența citată).
29 –      A se vedea mai sus punctele 8 și 9 de mai sus.
30 –      Bundesverwaltungsgericht precizează în mod explicit că trebuie să respecte constatările de fapt făcute de instanța de apel și că nu este în măsură să facă propriile constatări.
31 –      A se vedea punctele 8 și 9 de mai sus.
32 –      A se vedea punctele 36, 38 și 59 de mai sus.
33 –      Este posibil ca legiuitorul să fi intenționat să facă distincția evidențiată la punctul 54 de mai sus. Cu toate acestea, textul regulamentului nu prevede acest lucru în mod explicit și, în lipsa unor dovezi atestate de un expert, nu suntem suficient de încrezători încât să sugerăm Curții că textul trebuie interpretat în acest sens și că noua cultură semănată trebuie să aparțină unei categorii diferite.
34 –      A se vedea punctele 18-21 de mai sus.