61981C0220
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 13 MEI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige prejudiciële zaak betreft opnieuw de draagwijdte van het begrip „maatregelen van gelijke werking” (als kwantitatieve invoerbeperkingen) van artikel 30 EEG-Verdrag. U zult die bepaling vanuit een nieuw gezichtspunt moeten uitleggen om vast te stellen of, en zo ja in hoeverre, een Lid-Staat de bevoegdheid heeft om de importeurs van en handelaren in voorwerpen van edel metaal of waarop edel metaal is aangebracht, te verplichten dergelijke voorwerpen op een bepaalde wijze van een stempelmerk te voorzien.
Eerst een korte samenvatting van de feiten. De te beantwoorden vraag is gerezen in het kader van een aantal strafzaken die de Belgische autoriteiten hebben ingesteld tegen Robertson, Declercq, Konijn, Haas, Lambeets en Demeuldre-Coche, importeurs van en handelaren in edelmetaal op klachte van VZW VIVEC, een vereniging voor informatie en verdediging van de consument. Alle genoemde verdachten is ten laste gelegd, verzilverde bestekken uit andere Lid-Staten te hebben verkocht met een gehalte aan fijn zilver dat lager was dan het stempelmerk aangaf, en aldus het delict van misleiding omtrent de aard van de verkochte zaak te hebben gepleegd, zulks in strijd met dé artikelen 1, 10 en 17 van Koninklijk Besluit nr. 80 van 28 november 1939, zoals nadien gewijzigd. Deze bepalingen verplichten met name de fabrikanten, importeurs en handelaren, verzilverde bestekken van stempelmerken te voorzien die het percentage fijn zilver aangeven. Declercq werd nog van een andere overtreding terzake van de door hem berekende verkoopprijzen beschuldigd, maar dit aspect van het verwijzingsvonnis staat buiten de vragen die uw Hof zijn voorgelegd. De Rechtbank van eerste aanleg te Brussel waarvoor de strafzaken dienden, heeft de voeging daarvan gelast en vervolgens haar uitspraak aangehouden om uw Hof overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de navolgende prejudiciële vraag voor te leggen: „Zijn de artikelen 30-36 EEG-Verdrag aldus te verstaan, dat daardoor in de sector edele metalen worden verboden wettelijke voorschriften als neergelegd in het Koninklijk Besluit nr. 80 van 28 november 1939 tot aanvulling en wijziging van de wet van 5 juni 1868, bevestigd bij de wet van 16 juni 1947, waarin het gehalte van een fijn zilver bevattende legering volgens bijzondere procédé's wordt vastgesteld en de vorm en de bijzonderheden van stempelmerken tot waarborging van het aldus vastgestelde gehalte worden beschreven?”
2.
Allereerst moet worden uiteengezet wat de geldende wetgeving in België bepaalt op het gebied van de waarmerking van voorwerpen uit edel metaal. Genoemd Koninklijk Besluit nr. 80 van 1939 dat, met enige wijzigingen, nog steeds de bewerking van en de handel in goud en zilver regelt, voerde een garantie van het gehalte voor voorwerpen van edel metaal in; artikel 1 (zoals gewijzigd bij besluit van de regent van 28 februari 1947) bepaalt: „De fabrikanten van werken uit goud, uit zilver en uit platina zijn ertoe gehouden het gehalte van de gebruikte legering te waarborgen door het aanbrengen van stempelmerken. Eén dezer stempelmerken behelst het merk-handteeken van den fabrikant; het andere duidt het gehalte aan”. Artikel 1, alinea 4 bepaald: „Worden met de fabrikanten gelijkgesteld, de invoerders van en de handelaars in werken uit edel metaal voor de werken door hen verkocht en waarop de waarborgmerken bij onderhavig besluit voorzien niet zouden voorkomen”. Artikel 10 bepaalt dat werken uit verzilverd metaal (waarom het, zoals gezegd, gaat in de hoofdzaak voor de rechtbank te Brussel) eveneens „twee stempelmerken moeten dragen: op het ene komt het merk-handteeken van den fabrikant voor ... op het andere een cijfer waarbij het aantal grammen fijn zilver aangeduid wordt waarmee het werk bekleed werd”.
Koninklijk Besluit nr. 80 van 1939 werd aangevuld bij besluit van de regent van 30 juli 1948, dat uitvoeringsvoorschriften bevat en in artikel 7 onder meer bepaalt dat het fabrieksmerk en het stempelmerk dat het gehalte, ofwel (bij verzilverd metaal) de hoeveelheid fijn zilver aangeeft, een bepaalde vorm moeten hebben: tonvorming voor het fabrieksmerk en rechthoekig voor het gehaltemerk. Voorts is voorgeschreven dat de hoeveelheid aangebrachte grammen zilver in Arabische cijfers wordt aangeduid en dat deze aanduidingen op elk voorwerp in de lengterichting worden aangebracht.
Er zij op gewezen dat genoemd besluit van 13 juli 1948 in artikel 21 een afwijking van artikel 1, vierde alinea, van het besluit nr. 80 van 1939 heeft ingevoerd; bepaald wordt dat, zolang er geen uitvoeringsvoorschriften zijn vastgesteld om te bepalen welke voorwerpen van buitenlands fabrikaat uit edel metaal ook zonder de in de Belgische wet voorgeschreven stempelmerken in België in het verkeer kunnen worden gebracht, de werken van buitenlands fabrikaat uit goud, zilver of platina bij wijze van overgangsmaatregel zonder de door het besluit vereiste merken in België tot de verkoop worden toegelaten „voor zover zij bekleed zijn met de voor de binnenlandse handel van hun land van herkomst geldende Staatscontrolemerken”. Aangezien de betrokken uitvoeringsvoorschriften tot dusverre niet zijn uitgevaardigd, moet men het ervoor houden dat de verplichting tot waarmerking van in België ingevoerde buitenlandse voorwerpen van edel metaal alleen bestaat indien de wetgeving van het land van oorsprong voor de verhandeling van de betrokken voorwerpen in dat land geen Staatscontrolemerken kent. Omgekeerd bestaat er voor voorwerpen van gewoon metaal waarop edel metaal is aangebracht geen enkele afwijking, zodat deze in elk geval van het fabrieksmerk en het gehaltemerk moeten zijn voorzien om in België te kunnen worden ingevoerd en in het verkeer gebracht (zie genoemd artikel 1, vierde alinea, van Koninklijk Besluit nr. 80 van 1939).
3.
Heeft een regeling als de vorenomschrevene nu gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking of niet? Het lijkt mij onbetwistbaar dat zij een belemmering vormt van het handelsverkeer in produkten waarop edel metaal is aangebracht, indien men aanneemt dat voor dergelijke produkten (zoals bij voorbeeld verzilverde bestekken) de verplichting om een waarmerk van een bepaalde vorm aan te brengen geen uitzondering lijdt, in die zin dat de importeur en de handelaar altijd zijn gehouden om het stempelmerk aan te brengen bij dit soort uit het buitenland afkomstige artikelen (zoals het geval is in België).
Wat daarentegen de produkten betreft die geheel en al uit edel metaal zijn vervaardigd, is de belemmering van de internationale handel minder duidelijk, wanneer de nationale wetgeving de mogelijkheid biedt om dit soort artikelen die in het land van herkomst reeds van een Staatscontrolemerk zijn voorzien, vrij in het verkeer te brengen. Ook bij die produkten kan zich evenwel soms de noodzaak voordoen om het stempelmerk te eisen: dit zal het geval zijn wanneer het merk in het herkomstland beknopter is (bij voorbeeld uitsluitend het gehalte aangeeft). En het behoeft wel geen betoog dat produkten die in het land van herkomst niet (of zonder staatscontrole) zijn gewaarmerkt, in elk geval een stempelmerk moeten krijgen.
Zoals ook tijdens de mondelinge behandeling is gebleken, vormt het waarmerken van ingevoerde artikelen een bijkomende belasting voor de importeur. In een systeem als het Belgische moet hij vooraf de merktekens bij de staatsautoriteiten laten registreren en vervolgens op alle artikelen het stempelmerk laten aanbrengen alvorens ze in de handel te brengen. Deze handelingen belemmeren het handelsverkeer merkbaar, hetzij omdat zij tijd vergen en daarmee het in de handel brengen vertragen, hetzij omdat zij bijkomende kosten meebrengen.
Een regeling als de onderhavige lijkt derhalve in strijd te zijn met genoemd artikel 30 EEG-Verdrag. Het is immers bekend dat de uitdrukking „maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen” volgens de vaste rechtspraak van uw Hof omvat „iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intercommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren” (vgl. arresten van 11 juli 1974 in zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837; 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921; 13 maart 1979, zaak 119/78, SA des Grandes Distilleries Peureux, Jurispr. 1979, blz. 975, met name overweging 22). Welnu, een wettelijke regeling als hier omschreven vormt zeker een daadwerkelijke, zij het ook niet rechtstreekse, belemmering van de intracommunautaire handel, en valt derhalve bij ontbreken van passende rechtvaardigingsgronden onder het verbod van artikel 30.
De Belgische regering heeft harerzijds de aandacht gevestigd op het feit dat het volgens de wetgeving van haar land toegelaten is, voorwerpen die in het land van herkomst reeds onder staatscontrole van een gehaltemerk en een fabrieksmerk zijn voorzien, in de handel te brengen. Ik heb dit aspect van de Belgische regeling reeds gemeld en opgemerkt dat voor een groot aantal produkten in elk geval waarmerking vereist blijft — ik verwijs naar verzilverde voorwerpen — en dat ook de bepalingen betreffende de voorwerpen die volledig uit edel metaal bestaan niet beletten dat een waarmerk veelal noodzakelijk is. Die bepalingen volstaan dan ook stellig niet om het probleem op te lossen.
4.
Subsidiair betoogt de vertegenwoordiger van de Belgische regering, ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat een regeling als de onderhavige rechtmatig is, in zover zij is bedoeld om de consumenten en de eerlijkheid van de handelstransacties te beschermen. Op deze stelling moet nader worden ingegaan.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof kunnen de Lid-Staten beperkingen op het handelsverkeer invoeren „voor zover dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van de consumenten, ze noodzakelijk maken” (deze formule is neergelegd in het arrest van 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649; in dezelfde lijn arresten van 26 juni 1980, zaak 788/79, Gilli, Jurispr. 1980, blz. 2071; 19 februari 1981, zaak 130/80, Kelderman, Jurispr. 1981, blz. 527). Zoals ik reeds heb kunnen opmerken in mijn conclusie in zaak Gilli en heb herhaald in de conclusie in de zaak Oebel (zaak 155/80, conclusie genomen op 27 mei 1981, nog niet gepubliceerd) heeft uw Hof ook buiten de in artikel 36 genoemde gevallen de rechtmatigheid erkend van nationale voorschriften die afwijken van de verbodsbepalingen van de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, wanneer de belemmeringen van het handelsverkeer die dergelijke nationale voorschriften meebrengen, gerechtvaardigd kunnen zijn met het oog op een „algemeen belang, dat zou moeten voorgaan bij de eisen van het vrije verkeer van goederen dat als een van de fundamentele regels der Gemeenschap is te beschouwen” (overweging 14 van genoemd arrest-Rewe van 20 februari 1979). In een recente uitspraak heeft het Hof duidelijk uitgesloten dat een uitzondering op de artikelen 30 en 34 voor de eerlijkheid van de handelstransacties en de bescherming van de consument aan artikel 36 kan worden ontleend (zie het arrest van 17 juni 1981 in zaak 113/80, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1981, blz. 1625, met name overweging 8); in hetzelfde arrest heeft het Hof echter ook de geldigheid van het arrest Rewe bevestigd door te herhalen dat de Lid-Staten de mogelijkheid hebben om af te wijken van artikel 30 wanneer zulks noodzakelijk is „door dwingende eisen verband houdende met, inzonderheid, de ... eerlijkheid van de handelstransacties en de bescherming van de consumenten” (overweging 10). Derhalve moet worden vastgesteld of deze beginselen van toepassing zijn op het door de verwijzende rechter genoemde geval.
5.
De Commissie erkent dat de regeling inzake het waarmerken van voorwerpen uit edel of verzilverd metaal dient ter bescherming van de consumenten en ter waarborging van de eerlijkheid der handelstransacties. Ze geeft echter als haar mening te kennen dat het niet rechtmatig is om een nieuw stempelwerk te eisen wanneer het voorwerp reeds in het land van herkomst is gewaarmerkt en dat het evenmin rechtmatig is om het gebruik van een stempelmerk met een bepaalde vorm voor te schrijven.
Ik deel het standpunt van de Commissie wat betreft de rechtmatigheid van het waarmerkstelsel in het algemeen. Het staat nog te bezien of de beperkingen van de intracommunautaire handel in voorwerpen uit edel metaal, welke voortvloeien uit de bepalingen inzake het waarmerken als vervat in de Belgische regeling, evenredig zijn aan de doelstelling om voor eerlijke handelstransacties te zorgei. en de consumenten te beschermen. Anders gezegd, de rechtmatigheid van de betrokken regeling moet worden onderzocht in het licht van het evenredigheidscriterium. Uw Hof heeft immers beslist dat men geen beroep kan doen op de beginselen van bescherming van de consument en van waarborging van de eerlijkheid der handelstransacties wanneer die doelstellingen ook kunnen worden verwezenlijkt door de intracommunautaire handel geringere beperkingen op te leggen dan de genoemde (vgl. in die zin het arrest van 20 februari 1979, Rewe, reeds genoemd, met name overweging 13).
Wij hebben gezien dat in het Belgische systeem — dat door de verwijzende rechter als uitgangspunt is genomen voor zijn prejudiciële vraag — de regeling betreffende ingevoerde voorwerpen die volledig uit edel metaal zijn vervaardigd, verschilt van de regeling die geldt voor ingevoerde voorwerpen waarop edel metaal is aangebracht. Bij het onderzoek moet derhalve rekening worden gehouden met het (hypothetische) verschil in behandeling tussen de beide soorten artikelen. Een opmerking vooraf kan echter ten aanzien van beide soorter worden gemaakt: tot dusverre ontbreken er in deze sector communautaire harmonisatierichtlijnen. Zowel het door de Raad op 28 mei 1969 vastgestelde algemeen programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer die het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten, als de resolutie van de Raad van 17 december 1973 betreffende het industrieel beleid, die beide de geleidelijke afschaffing van verschillen tussen wettelijke bepalingen ook voor de handel in edel metaal voorschreven, zijn namelijk niet ten uitvoer gelegd.
Wat dan de categorie artikelen uit edel metaal betreft wil ik vooral erop wijzen dat een regeling als de in België geldende, die in principe de in het buitenland uitgevoerde controles als geldig erkent voor de verhandeling van de produkten op het eigen grondgebied, ruimschoots wordt gerechtvaardigd door de eis dat de consumenten en de eerlijkheid van de transacties worden beschermd. Het komt mij voor, dat wanneer de wetgeving in een ander land geen garanties biedt omtrent het officiële karakter van genoemde controles, of deze in het geheel niet kent, van de importeurs redelijkerwijze kan worden verlangd dat zij zich aan de nationale wetgeving houden en derhalve hun produkten aan de hand daarvan waarmerken. Ik geloof ook dat het niet overbodig is zowel het gehaltemerk als het fabrieksmerk te eisen, aangezien beide precies beantwoorden aan de doelstelling van bescherming van de consumenten en van de eerlijkheid in de handel: het gehaltemerk dient ertoe, de kopers gemakkelijk inzicht te verschaffen in de hoeveelheid fijn metaal die in de legering is verwerkt, en het fabrieksmerk dient ertoe de identificatie van de fabrikant te vergemakkelijken voor de aansprakelijkheid die op hem rust (ook wat betreft de juistheid van de gegevens betreffende het gehalte). Wat mij vooral belangrijk lijkt is dat het aanbrengen van een stempelmerk, los van de nationaliteit van de importeur dezelfde kenmerken draagt: vanuit dit oogpunt lijkt mij niet met het gemeenschapsrecht verenigbaar een bepaling als artikel 14 van genoemd Koninklijk Besluit nr. 80 van 1939 volgens hetwelk degene die niet van Belgische nationaliteit is, bij het deponeren van zijn meestermerk een borg moet stellen, terwijl Belgische onderdanen dit niet hoeven te doen. Een aldus luidende bepaling brengt een ongerechtvaardigde discriminatie op grond van nationaliteit mee: ik moge te dezen verwijzen naar het reeds genoemde arrest van 17 juni 1981 in de zaak 113/80 (zie met name overweging 11).
Verder is bekend dat verzilverde voorwerpen volgens de Belgische wetgeving steeds in België moeten worden gewaarmerkt, los van de vraag of zij in het land van herkomst reeds aan soortgelijke waarmerken of controles zijn onderworpen.
De Commissie betoogt dat ook in dat geval op grond van artikel 30 steeds de invoer moet worden toegestaan van voorwerpen die stempelmerken overeenkomstig het rechtsstelsel van het land van herkomst dragen, wanneer deze op zijn minst dezelfde informatie bieden als zou zijn verschaft door de stempelmerken welke op grond van de Belgische wet zijn vereist. Tot staving van deze stelling beroept de Commissie zich op het arrest van uw Hof van 16 december 1980 in zaak 27/80, Fietje (Jurispr. 1980, blz. 3839). In die zaak moest worden vastgesteld of een Lid-Staat de aanduiding en etikettering van ingevoerde alcoholhoudende dranken zodanig kon regelen dat het etiket waaronder een bepaalde drank in het land van herkomst rechtmatig werd verhandeld, moest worden gewijzigd. Het Hof overwoog dat wanneer de aanduidingen op het oorspronkelijke etiket de consumenten informatie verschaffen over de aard van het betrokken produkt, welke gelijkwaardig is aan die van de in de staat van invoer voorgeschreven benaming, genoemde nationale bepalingen beschouwd moeten worden als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, die niet zijn gerechtvaardigd om redenen van algemeen belang in verband met de bescherming van de consument.
Naar mijn mening geldt het in het zoëven genoemde arrest neergelegde criterium ook in het onderhavige geval, hoewel niet kan worden ontkend dat het buitengewoon moeilijk is om in concreto vast te stellen of de inhoud en de informatieve waarde van de in een bepaald land voorgeschreven stempelmerken gelijkwaardig zijn aan de in een andere staat voorgeschreven soortgelijke formaliteiten. In dit verband moet worden bedacht dat de stempelmerken van edele metalen de consument informatie verschaffen met behulp van een zeer beperkt aantal tekenen: in het Belgische systeem bij voorbeeld, duidt een letter het metaal aan, een nummer geeft de hoeveelheid edel metaal aan en de karakteristieke vorm van elk stempelmerk maakt het mogelijk te onderscheiden tussen informatie betreffende het gehalte en die betreffende het fabrieksmerk. Deze code kan van land tot land verschillen en men kan derhalve redelijkerwijs aannemen dat de consumenten van een bepaald land de aldaar gehanteerde code, maar niet de in andere landen eventueel bestaande codes kennen. Een harmonisatie van de nationale rechtsstelsels op dit gebied lijkt werkelijk onontbeerlijk; bij ontbreken daarvan moet de vraag of overeenkomstig de wet van een staat aangebrachte stempelmerken geschikt zijn om de gegevens te verschaffen die ook buitenlandse consumenten willen hebben, uiterst omzichtig worden beoordeeld. Mijns inziens moet daarbij het volgende worden beklemtoond: de gelijkwaardigheid van buitenlandse stempelmerken moet betrekking hebben op de inhoud (in het onderhavige geval gegevens betreffende het gehalte en het fabrieksmerk) op de controles (die dezelfde garanties moeten bieden) en tenslotte op de graad van duidelijkheid (de consument moet de impliciete gegevens van het stempelmerk kunnen begrijpen). Is aan deze voorwaarden voldaan, dan kan men ook instemmen met het standpunt van de Commissie dat nationale bepalingen die de importeurs het gebruik van stempelmerken met een specifieke vorm of overeenkomend met een vooraf gedeponeerd model voorschrijven, zelfs wanneer reeds voldoende informatie valt te putten uit de stempelmerken met een andere vorm die op het tijdstip van invoer op de voorwerpen voorkomen, onverenigbaar zijn met artikel 30.
6.
Op grond van het voorafgaande concludeer ik dat u op de door de rechtbank van eerste aanleg te Brussel bij vonnis van 20 juli 1981 gestelde vraag antwoorde als volgt:
Wanneer een Lid-Staat de importeurs en handelaren verplicht, uit een andere Lid-Staat afkomstige voorwerpen uit edel metaal (platina, goud, zilver) of waarop edel metaal is aangebracht, van stempelmerken te voorzien welke het gehalte en het fabrieksmerk aangeven, alvorens ze in de handel te brengen, vormt dit geen maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag, wanneer die voorwerpen in de staat van herkomst niet van stempelmerken zijn voorzien die gelijkwaardig zijn voor wat betreft de inhoud, de duidelijkheid en de controles. De betrokken verplichting moet op gelijke wijze voor elk geval gelden, zowel voor eigen onderdanen van de Staat als voor onderdanen van andere Lid-Staten van de Gemeenschap.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.