62001CC0271_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Föreliggande begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato avser frågan om de italienska myndigheterna 1997 hade behörighet att återkräva ett stöd som hade beviljats 1993, inom ramen för ett program som samfinansierades av utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och genom nationella medel. Beroende på vilken rättslig grund som ligger till grund för återkravet kan även kommissionen ha haft behörighet att ensam eller i samverkan med de italienska myndigheterna återkräva stödet.
2. Det råder dock tvivel om huruvida alla de bestämmelser som skulle kunna tillämpas i tidsmässigt hänseende fortfarande var tillämpliga när stödet återkrävdes. För att klargöra det tidsmässiga förloppet skall därför först och främst de faktiska omständigheterna anges innan den rättsliga ramen återges. Därefter skall det undersökas om de bestämmelser som den nationella domstolen har nämnt över huvud taget fortfarande gällde vid den relevanta tidpunkten.
II – De faktiska omständigheterna och tolkningsfrågan
3. Den 24 juni 1991 presenterade den italienska regeringen det multiregionala arbetsprogrammet
” Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative ” (förbättring av den produktion som är typisk för Syditalien och utveckling av alternativ odling) för kommissionen och ansökte om samfinansiering från EUGFJ:s utvecklingssektion. Genom beslut nr C (91) 2745 av den 29 november 1991, som ändrades genom beslut nr C (93) 3476 av den 29 november 1993 (nedan kallat beslut nr C (91) 2745), godkände kommissionen detta program och beviljade ett stöd om 86 240 000 ecu från EUGFJ:s utvecklingssektion, vilket motsvarade 50 procent av det totala stödbeloppet. Detta beslut fattades av kommissionen med stöd av förordning (EEG) nr 2052/88(2) och förordning (EEG) nr 4253/88(3), som antogs som tillämpningsförordning till förordning (EEG) nr 2052/88.
4. Genom ministerdekret nr 1905 av den 9 november 1992 och ministerdekret nr 485 av den 7 oktober 1993 beviljade jordbruksministeriet (nedan kallat ministeriet) Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, ett kooperativ med begränsat ansvar (konsortiet för italienska grapefruktproducenter, nedan kallat CO.P.P.I.), ett stöd som slutligen kom att uppgå till cirka 45 miljarder ITL för åren 1991─1993. I dessa dekret, som hänförde sig till kommissionens beslut och de förordningar som nämndes i detta, fastställdes vissa årsbelopp och den del av finansieringen som ankom på gemenskapen och den del som ankom på Italien.
5. Genom dekret nr 8649 av den 16 december 1997 beslutade ministeriet att delvis upphäva dekret nr 485 och att återkräva ett belopp på 627 154 680 ITL. Beslutet motiverades med att det villkor som fastställdes i artikel 19.2 andra stycket i förordning (EEG) nr 355/77(4) inte hade uppfyllts. Enligt detta fickde anläggningar för vilka stöd utgivits inom sex respektive tio år från det att de förvärvades respektive från det att arbetet avslutats inte säljas utan förhandstillstånd från kommissionen.
6. Såsom hade föreskrivits i ett underprogram hade CO.P.P.I. överfört en andel av stödet till Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (C.B.S.) för genomförande av vissa åtgärder. Det nämnda bolaget hade emellertid utan förhandstillstånd från kommissionen överlåtit en del av sitt företag inklusive maskinutrustning och annan utrustning som finansierades inom ramen för detta program till Impianti Brevetti Servizi Srl (IBIESSE).
7. På yrkande av CO.P.P.I. upphävde Tribunale amministrativo regionale del Lazio dekret nr 8649 av den 16 december 1997. Enligt denna domstols uppfattning hadeenbart kommissionen och inte ministeriet behörighet att återkräva stödet med stöd av förordning nr 355/77.
8. Ministeriet överklagade denna dom till Consiglio di Stato och gjorde gällande att ministeriet hade behörighet att återkräva stödet med stöd av artikel 23 i förordning nr 4253/88. Consiglio di Stato har nu ställt följande tolkningsfråga till domstolen:
”Föreskrivs i artikel 19 i rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977, i och med att det i bestämmelsen stadgas att det ankommer på kommissionen att, efter att ha hört fondkommittén beträffande de finansiella aspekterna i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 22, besluta att innehålla, nedsätta eller dra in stöd från fonden och återkräva belopp bland annat om stödmottagaren utan att ha erhållit förhandstillstånd säljer den utrustning eller de anläggningar för vilka stöd från fonden har beviljats före utgången av de tidsfrister som anges i bestämmelsen, ett särskilt förfarande som innebär att medlemsstaten saknar behörighet att fatta sådana beslut om att dra in och återkräva stödet, eller är även i denna fråga de principer tillämpliga som har slagits fast i artikel 8 i förordning (EEG) nr 729/70 och i artikel 23 i förordning (EG) nr 4253/88, enligt vilka medlemsstaten får och är skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga och bestraffa oegentligheter och återvinna de fondmedel som gått förlorade på grund av missbruk eller vårdslöshet?”
III – Frågan huruvida de gemenskapsrättsliga bestämmelser som den nationella domstolen har nämnt gällde vid den relevanta tidpunkten
9. Innan en undersökning av de enskilda bestämmelserna görs skall först och främst en kort överblick över utvecklingen av de rättsliga bestämmelser som eventuellt är tillämpliga i förevarande fall ges.
10. EUGFJ upprättades genom rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (nedan kallad förordning nr 729/70)(5) . Vid sidan av denna förordning utgjorde förordning nr 355/77(6) ett särskilt strukturpolitiskt instrument för gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter. Det ankom huvudsakligen på kommissionen att genomföra dessa åtgärder.
11. I samband med en genomgripande reform som genomfördes år 1988 skapades en ny rättslig grund för stöd från strukturfonderna. Rådets grundförordning nr 2052/88(7) som antogs med stöd av artikel 130d i EG-fördraget (nu artikel 161 EG i ändrad lydelse) syftade till att samordna verksamheter som finansieras av de olika strukturfonderna och att bättre samordna åtgärderna med medlemsstaterna. Samtidigt antog rådet en rad tillämpningsförordningar med stöd av artikel 130e i EG-fördraget (nu artikel 162 EG i ändrad lydelse). I förevarande mål är särskilt ovannämnda förordning nr 4253/88(8) om samordningen av de olika fondernas verksamheter och rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 2052/88 i fråga om bestämmelser för EUGFJ:s utvecklingssektion(9) (nedan kallad förordning nr 4256/88) av intresse. De förordningar som antogs 1988 omarbetades 1993.(10)
A – Förordning nr 355/77
12. Enligt förordning nr 355/77 kan kommissionen bevilja stöd från EUGFJ:s utvecklingssektion för gemensamma åtgärder för förbättring av jordbruksproduktsmarknadens struktur. Enligt artikel 19.2 i förordning nr 355/77 är det kommissionens uppgift att innehålla, nedsätta eller dra in stöd om oegentligheter har förekommit vid genomförandet av projekt. Felaktigt utbetalda stöd återkrävs av kommissionen. Medlemsstaterna har enbart en stödjande roll genom att tillställa kommissonen handlingar, som styrker att de finansiella villkoren eller andra villkor som fastställts för varje projekt har uppfyllts.
13. Det är emellertid tveksamt om förordning nr 355/77 över huvud taget fortfarande var i kraft och om enskilda bestämmelser i förordningen på grund av övergångsbestämmelser fortfarande gällde då stödet återkrävdes.
14. CO.P.P.I. har i sitt yttrande över begäran om förhandsavgörande betecknande nog över huvud taget inte tagit ställning till denna förordning, som i sig skulle kunna utgöra ett stöd för dess rättsliga uppfattning. Kommissionen har konstaterat att förordning nr 355/77 även med beaktande av övergångsbestämmelserna tidsmässigt inte längre är tillämplig på förevarande fall. Den italienska regeringen har slutligen påpekat att inte enbart förordning nr 355/77 själv, utan även övergångsbestämmelserna, i vilka det föreskrevs att några av förordningens bestämmelser skulle fortsätta att gälla, redan hade upphävts då beslutet om återkrav av stödet fattades.
15. Enligt artikel 10.2 i förordning nr 4256/88 (11) (i dess ursprungliga lydelse) upphör förordning nr 355/77 att gälla samma dag som det rådsbeslut som avses i punkt 1 i denna bestämmelse träder i kraft. Rådet har fattat detta beslut i form av förordning (EEG) nr 866/90 (12), som trädde i kraft den 1 januari 1990.
16. I artikel 10.3 i förordning nr 4256/88 (i dess ursprungliga lydelse) föreskrevs visserligen att artiklarna 6─15 samt 17─23 i förordning nr 355/77 skulle fortsätta att gälla för projekt för vilka ansökan hade lämnats in före den 31 december 1989. Av det sjätte skälet i beslut nr C (91) 2745 framgår emellertid att ansökan om stöd för ifrågavarande program hade lämnats in först den 24 juni 1991.
17. Artikel 10 i förordning nr 4256/88 (i dess ursprungliga lydelse) skrevs dessutom om i sin helhet genom förordning 2085/93.(13) Genom denna ändring upphörde övergångsbestämmelserna till förordning nr 355/77 förbehållslöst att gälla med verkan från den 3 augusti 1993.(14) Stödet (inklusive det finansiella stödet från gemenskapen) återkrävdes delvis först fyra år senare genom ministerdekret av den 16 december 1997.
18. Förordning nr 355/77 är följaktligen inte tillämplig i förevarande fall.
19. Det bör påpekas att den omständigheten att förordning nr 355/77 inte är tillämplig inte enbart avser frågan om vem som är behörig att återkräva stödet, utan även de materiella villkor som uppställs i denna förordning. I artikel 19.2 andra stycket fjärde strecksatsen i förordning nr 355/77 (i dess lydelse enligt förordning nr 1932/84) föreskrevs att ett stöd särskilt kan återkrävas då
”stödmottagaren utan förhandstillstånd från kommissionen säljer den utrustning eller de anläggningar som har åtnjutit stöd från fonden inom sex år respektive tio år från det att de förvärvades respektive från det att arbetet avslutats”.
20. Genom ministerdekret nr 8649 av den 16 december 1997 återkrävdes stödet emellertid just med stöd av denna bestämmelse. Försäljningen utgör möjligen åsidosättande även av andra bestämmelser, till exempel bestämmelser i ministerdekret nr 485 eller bestämmelser i de förordningar som är tillämpliga. Det specifika fall när föremål som omfattas av stödet säljs av mottagaren av stödet utan kommissionens eller de nationella myndigheternas medgivande nämns emellertid inte längre uttryckligen i de relevanta bestämmelserna i den senare antagna förordningen nr 4253/88 (som är relevant i förevarande mål). En sådan transaktion skulle emellertid även kunna omfattas av det allmänna begreppet överträdelser i den mening som avses i artikel 23.1 i förordning nr 4253/88. Domstolens uppgift i målet om förhandsavgörande är inte att bedöma lagenligheten av det omtvistade ministerdekretet nr 8649 av den 16 december 1997. Denna uppgift åligger i stället uteslutande den nationella domstolen, som vid prövningen av ministerdekretet emellertid måste ta hänsyn till vad EG-domstolen fastställer vad gäller tillämpligheten av förordning nr 355/77.
B – Förordning nr 729/70
21. Sedan förordning nr 4256/88 och förordning nr 4253/88 trädde i kraft den 1 januari 1989 utgör dessa rättsakter, såsom kommissionen med rätta har påpekat, grunden för alla åtgärder som vidtas av EUGFJ:s utvecklingssektion. Enligt artikel 11 i förordning nr 4256/88 gäller förordningnr 729/70 sedan dess inte längre inom detta område. Stödet kan följaktligen inte heller återkrävas med stöd av artikel 8 i förordning nr 729/70, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att vidta sanktionsåtgärder med anledning av oegentligheter och att återkräva felaktigt utbetalda belopp.
C – Förordning nr 4253/88
22. De tillämpningsförordningar som antogs 1988 innehåller de materiella villkoren för finansiellt stöd från de olika fonderna; särskilda bestämmelser för EUGFJ:s utvecklingssektion finns i förordning nr 4256/88 som ersätter motsvarande bestämmelser i förordning nr 355/77. Förordning nr 4253/88 innehåller dessutom bestämmelser som är gemensamma för alla fonder, särskilt bestämmelser om deras samordning och gemensamma förfaranderegler. Även i detta avseende ersätts förordning nr 355/77 med förordning nr 4253/88. I artikel 1.2 i förordning nr 4256/88 fastställs uttryckligen att förordning nr 4253/88 även gäller för åtgärder som samfinansieras av EUGFJ:s utvecklingssektion.
23. Stödet kan följaktligen enbart återkrävas med stöd av förordning nr 4253/88 i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93. Såsom framgår av ordalydelsen i ministerdekret nr 1905 och ministerdekret nr 485 beviljades även stödet till CO.P.P.I. med stöd av förordning nr 4253/88. Enligt artikel 54 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna(15) upphörde förordning nr 4253/88 att gälla först den 1 januari 2000 och var följaktligen fortfarande i kraft då dekret nr 8649 av den 16 december 1997 antogs.
IV – Tillämpliga bestämmelser
24. Artikel 23 i förordning nr 4253/88 i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93 har rubriken Finansiell kontroll. Artikel 23.1 har i utdrag följande lydelse:
”För att garantera fullbordandet av de verksamheter som genomförs av offentliga eller privata entreprenörer skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra verksamheterna, nämligen
─ att regelbundet kontrollera att de verksa mheter som finansieras av gemenskapen har genomförts korrekt,
─ att förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana,
─ att återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse eller försummelse. Utom i fall när medlemsstaten, förmedlaren eller entreprenören lägger fram bevis för att de var oskyldiga till överträdelsen eller försummelsen skall medlemsstaterna vara skyldiga att återbetala felaktigt utbetalade belopp. ... Medlemsstaterna skall informera kommissionen om de åtgärder som de vidtar i detta syfte och särskilt anmäla till kommissionen en beskrivning av de administrations- och kontrollsystem som inrättas för att se till att verksamheterna genomförs effektivt. De skall regelbundet informera kommissionen om hur de administrativa och rättsliga förfarandena framskrider.
...”
25. Artikel 24 i denna förordning har rubriken
”Reduktion, suspension och upphävande av stöd”.
Artikel 24.1 och 24.2 har följande lydelse:
”(1) Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.
(2) Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.
...”
V – Yttranden i målet
26. CO.P.P.I., den italienska regeringen och kommissionen har inkommit med yttranden till domstolen. Deras yttranden kommer nedan endast att återges i den del som de hänför sig till de tillämpliga bestämmelserna.
A – CO.P.P.I.
27. Enligt CO.P.P.I. avser begäran om förhandsavgörande i huvudsak frågan om de italienska myndigheterna utan kommissionens deltagande hade behörighet att återkräva ett stöd, som hade beviljats med stöd av ett beslut som kommissionen hade fattat enligt förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88. För att ge den nationella domstolen ett användbart svar måste utöver artikel 23 även en tolkning av artikel 24 i förordning nr 4253/88 göras.
28. I dessa bestämmelser fastställs en klar uppgiftsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaten. Enligt artikel 24.2 ankommer det enbart på kommissionen att besluta om innehållande, nedsättning och indragning av stöd. Enligt artikel 23 i förordning nr 4253/88 är det däremot de nationella myndigheterna som har behörighet att genomföra planerade ändringar avseende genomförandet av de verksamheter som finansieras av kommissionen och att återkräva felaktigt utbetalda belopp.
29. Denna slutsats bekräftas vid en genomgång av förordning nr 2052/88 och beslut nr C (91) 2745, genom vilket stöd beviljades.
30. Grundförordning nr 2052/88 utfärdades med stöd av artikel 130d i EG-fördraget (nu artikel 161 EG i ändrad lydelse). Förordningarna med särskilda bestämmelser för olika fonder (förordningarna nr 4254/88, nr 4255/88 och nr 4256/88) och deras samordning (förordning nr 4253/88) utfärdades däremot med stöd av artikel 130e i EG-fördraget (nu artikel 162 EG i ändrad lydelse). Dessa kunde i egenskap av tillämpningsförordningar inte innehålla bestämmelser som avvek från grundförordningen.
31. I artikel 4.1 i förordning nr 2052/88 kommer grundtanken med bestämmelsen till uttryck, nämligen att förberedelsen, finansieringen, övervakningen och utvärderingen av verksamheterna skall genomföras i nära samarbete mellan kommissionen och de nationella myndigheterna. Detta samarbete kallas partnerskap. I artikel 4.2 och artikel 18 i förordning nr 2052/88 överlåts uppgiften att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra förordningen och uppgiften att genomföra de genomförandebestämmelser som rådet antar enligt artikel 3.4 och 3.5 till kommissionen.
32. Ordet partnerskap betyder att parterna måste samråda med varandra och fatta beslut gemensamt. Motsatsen till detta är delegering av uppgifter, varvid den ena av de båda parterna fattar beslut för den andra partens räkning. Kännetecknande för detta samrådsförfarande är att beslut som faller inom respektive parts behörighets – och ansvarsområde fattas i samråd med den andra parten. Förordning nr 4253/88 kan i egenskap av tillämpningsförordning inte innehålla bestämmelser genom vilka denna grundprincip i förordning nr 2052/88 ifrågasätts.
33. Enligt en allmän rättsprincip gäller att ett gemenskapsorgan som genom en primärrättslig eller en sekundärrättslig bestämmelse har anförtrotts en viss uppgift i regel måste utföra denna själv. En delegering av uppgifter till tredje man är utesluten särskilt när organet ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller emellertid inte om möjlighet till delegering uttryckligen fastställs i en gemenskapsrättslig bestämmelse.
34. Genom artikel 24 i förordning nr 4253/88 ges kommissionen olika handlingsalternativ. Kommissionen får nämligen innehålla, nedsätta eller dra in stöd om en överträdelse eller en väsentlig förändring som inte har godkänts föreligger. Rätten att göra denna skönsmässig bedömning kan inte delegeras till tredje man.
35. Denna uppfattning bekräftas även genom beslut nr C (91) 2745. CO.P.P.I. har i detta avseende hänvisat till artikel 6 i beslutet jämförd med de genomförandebestämmelser som fastställs i punkterna 21 och 22 i bilaga 2 till beslutet och som har följande lydelse:
”Medlemsstaten och stödmottagarna skall se till att gemenskapens finansiering används för de angivna målen. Om en verksamhet eller en åtgärd enbart är berättigad till en del av det stöd som har beviljats för verksamheten eller åtgärden i fråga skall kommissionen i enlighet med bestämmelserna i punkt 23 omedelbart återkräva det belopp som skall återbetalas om medlemsstaten samtycker ...
Enligt detta förfarande får kommissionen nedsätta eller innehålla stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.”(16)
36. Om det enligt artikel 23 i förordning nr 4253/88 verkligen skulle vara tillåtet för medlemsstaterna att återkräva ett gemenskapsrättsligt stöd på eget ansvar, skulle kommissionens beslut vara ogiltigt, eftersom det i beslutet – till skillnad från förordningen – fastställs att denna uppgift ankommer på kommissionen. En sådan tolkning av artikel 23 i förordning nr 4253/88 skulle emellertid innebära att artikeln inte var förenlig med förordning nr 2052/88, eftersom medlemsstaten skulle ges befogenhet att göra en skönsmässig bedömning av genomförandet av gemenskapsåtgärder, vilket enligt artikel 18 i förordning nr 2052/88 är förbehållet kommissionen.
37. Bland alla möjliga tolkningar skall den väljas som säkerställer giltigheten av rättsakten och som är bäst förenlig med det rättsliga sammanhanget. Av det skälet kan artikel 23 i förordning nr 4253/88 inte tolkas på så sätt att medlemsstaterna ges behörighet att innehålla, nedsätta eller dra in stöd och att återkräva dessa.
B – Den italienska regeringen
38. Den italienska regeringen anser däremot att stödet kan återkrävas med stöd av artikel 23 i förordning nr 4253/88 i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93. Enligt denna bestämmelse ges medlemsstaten befogenhet att återkräva ett stöd om överträdelser har förekommit. Ett stöd kan även återkrävas med stöd av artikel 280 EG.
C – Kommissionen
39. Kommissionen har inledningsvis påpekat att den nationella domstolen hänvisar till två olika ordningar för strukturåtgärder. Förordning nr 355/77 avser gemensamma åtgärder, medan förordningarna nr 2052/88 och nr 4253/88 om samordning av strukturfondernas verksamheter som antogs 1988 är tillämpliga på alla strukturåtgärder.
40. Enligt förordning nr 355/77 är kommissionen behörig att fatta alla beslut som avser genomförandet av strukturella åtgärder och att återkräva felaktigt utbetalda belopp, varvid ett direkt förhållande mellan kommissionen och mottagaren av stöd föreligger.
41. I systemet för gemenskapens strukturåtgärder som fastställs i förordning nr 2052/88 och förordning nr 4253/88, och som definierades inom ramen för den reform som genomfördes 1988, betonas däremot partnerskapet mellan kommissionen och medlemsstaten. Inom ramen för detta system godkänner kommissionen det nationella ramprogram som medlemsstaten lämnar in till kommissionen. Därefter genomför medlemsstaten programmet på eget finansiellt ansvar, varvid de verkställande organ som medlemsstaterna utser genomför de enskilda åtgärderna. Det föreligger inte något direkt förhållande mellan kommissionen och mottagarna av stöd.
42. Av det skälet är medlemsstaterna enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 skyldiga att vidta sanktionsåtgärder mot överträdelser och att eventuellt återkräva stödet från stödmottagarna. Det är inte nödvändigt att samråda med kommissionen, detta redan av den anledningen att denna inte har någon kännedom om det enskilda stödförhållandet till de slutliga stödmottagarna, exempelvis C.B.S. Enligt artikel 23.2 och 23.3 ges emellertid kommissionen behörighet att själv utföra kontroller.
43. I artikel 24 i förordning nr 4253/88 fastställs det finansiella förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten och kommissionen ges möjlighet att korrigera finansiella stöd från gemenskapen om överträdelser har förekommit och ett kontradiktoriskt förfarande har genomförts. Det är endast i undantagsfall som kommissionen direkt har återkrävt stöd av stödmottagaren på grundval av denna bestämmelse, nämligen i de fall då den själv har beviljat stödet.(17)
VI – Rättslig bedömning
44. Efter att ha fastställt att stödet i förevarande fall enbart kan nedsättas och återkrävas med stöd av förordning nr 4253/88, skall i det följande undersökas om motsvarande befogenhet ges till medlemsstaten enligt artikel 23 i denna förordning. Vid tolkningen av denna bestämmelse skall utöver bestämmelsens ordalydelse framför allt systematiska och teleologiska aspekter beaktas.
A – Ordalydelsen av artikel 23 i förordning nr 4253/88
45. Enligt artikel 23.1 första stycket andra strecksatsen skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att när de genomför verksamheterna
”förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana”. Enligt första meningen tredje strecksatsen i bestämmelsen skall medlemsstaterna
”återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse”.
46. Om överföringen av utrustning och anläggningar för vilka stöd har beviljats från C.B.S. till IBIESSE utgör en överträdelse, vilket, såsom redan har anförts, ankommer på den nationella domstolen att fastställa, är det de nationella myndigheternas uppgift att vidta sanktionsåtgärder med anledning av denna överträdelse och att återkräva medel som betalats ut felaktigt till följd av överträdelsen.
47. Vid en snäv tolkning av begreppet
”ahnden” (vidta sanktioner) skulle man enbart kunna förstå vidtagande av sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser som begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. I andra språkversioner finns det emellertid inte något stöd för denna snäva tolkning. (18) Begreppet
”ahnden” utesluter i vart fall inte att även andra åtgärder vidtas med anledning av överträdelser, såsom till exempel administrativa åtgärder och sanktioner. (19) Dessa omfattar särskilt befogenheten att nedsätta och återkräva stöd.
48. Det skall dessutom tilläggas att medlemsstaten även enligt punkt 27 i bilaga 2 till kommissionens beslut nr C (91) 2745, med hänvisning till artikel 23.1 första stycket andra strecksatsen i förordning nr 4253/88, är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att vidta sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser och att återkräva stöd som betalats ut felaktigt till följd av överträdelser.
B – Systematisk tolkning av artikel 23 i förordning nr 4253/88
49. Såväl CO.P.P.I. som kommissionen har huvudsakligen stött sin uppfattning på systematiska argument, men har kommit fram till motsatta slutsatser.
50. CO.P.P.I. anser uppenbarligen att artiklarna 23 och 24 i förordning nr 4253/88 innehåller en sorts graderat behörighetssystem mellan kommissionen och medlemsstaten. Enligt artikel 24 är endast kommissionen behörig att fatta beslut om nedsättning och indragning av ett stöd som beviljats en stödmottagare. Det är däremot de nationella myndigheternas uppgift att regelbundet genomföra anpassningar inom ramen för genomförandet av projekt och att
”materiellt” återkräva stöd.
51. Kommissionen anser emellertid att artiklarna 23 och 24 i förordning nr 4253/88 avser två olika förhållanden. I artikel 24 regleras kommissionens behörighet att nedsätta eller dra in gemenskapens finansiella stöd
förnationellaprogram
i händelse av överträdelse eller avvikelse från programmet. Artikel 23 avser däremot
det internaförhållandet
mellan de nationella myndigheterna och mottagaren av stödet (min kursivering).
52. För kommissionens uppfattning talar utformningen av förfarandet för beviljande av stöd, för vilket kommissionen än en gång har redogjort närmare vid den muntliga förhandlingen. Enligt denna redogörelse lämnar medlemsstaten in ett arbetsprogram till kommissionen. Kommissionen godkänner programmet och fastställer (den andel av) stödet som tillhandahålls av gemenskapen för genomförandet av programmet. På denna grund beviljar medlemsstaten det totala stödbeloppet exempelvis (som består av stöd från gemenskapen och stöd från medlemsstaten) till verkställande organ, exempelvis CO.P.P.I., som i sin tur vidarebefordrar detta till andra aktörer för genomförande av konkreta projekt.
53. Kommissionens beslut nr C (91) 2745 om godkännande av arbetsprogrammet var följaktligen riktat till medlemsstaten och inte till mottagaren av stödet. (20) I förevarande fall förelåg det inte något direkt rättsförhållande mellan mottagaren av stödet och kommissionen. CO.P.P.I.:s påstående att kooperativet i fråga genom beslutet har beviljats ett stöd av kommissionen kan därför inte godtas.
54. Genom ministerdekret nr 485 har ministeriet däremot skapat ett förvaltningsrättsligt stödförhållande mellan den italienska staten och CO.P.P.I. för genomförande av delar av programmet. Inom ramen för detta stödförhållande beviljade ministeriet CO.P.P.I. ett totalt stödbelopp, som var sammansatt av stöd från gemenskapen och stöd från den italienska staten, för det projekt som genomfördes respektive samordnades av CO.P.P.I.
55. Idén om uppdelning av programmet i två nivåer, nämligen en nivå som avser arbetsprogrammet och en nivå som avser genomförandet av detta program kommer även till uttryck i det sjätte skälet i förordning nr 2082/93 om ändring av förordning nr 4253/88 och har följande lydelse:”Beroende på subsidiaritetsprincipen och utan att det påverkar kommissionens befogenheter, särskilt inte beträffande ansvaret för förvaltningen av gemenskapens finansiella resurser, bör genomförandet av de olika stödformer som ingår i gemenskapsstödet främst vara medlemsstaternas ansvar på lämplig geografisk nivå enligt förhållandena i varje medlemsstat.”
56. Om ett stöd beviljas på detta sätt skall medlemsstaten i första hand kontrollera att mottagaren av stödet använder medlen på ett korrekt sätt vid genomförandet. Av det skälet föreskrivs även uttryckligen i artikel 23 i förordning nr 4253/88 vilka åtgärder medlemsstaten skall vidta
”för att genomföra verksamheterna”. Mottagaren av stödet har ett finansiellt ansvar gentemot medlemsstaten, som har beviljat mottagaren stödet, för att den del av programmet som han ansvarar för genomförs på ett korrekt sätt.
57. Enligt artikel 23.1 andra stycket andra meningen skall medlemsstaten regelbundet informera kommissionen om hur de administrativa och rättsliga förfarandena framskrider. Genom denna informationsskyldighet tydliggörs två saker: Den första är att det inom ramen för genomförandet av arbetsprogrammet ankommer på medlemsstaten att inleda motsvarande förfarande. Detta förfarande får enbart avse återkrav av felaktigt utbetalda stöd. Den andra är att medlemsstaten är ansvarig inför kommissionen för att programmet genomförs på ett korrekt sätt.
58. Av detta medlemsstatens ansvar följer dessutom att kommissionen med stöd av artikel 24 i förordning nr 4253/88 får inehålla, nedsätta eller dra in gemenskapsstödet och återkräva stödet från medlemsstaten, om överträdelser av det arbetsprogram som har godkänts förekommer. I artikel 24.3 första meningen anges visserligen endast kort och koncist att varje belopp som erhållits felaktigt och återtas skall återbetalas. Av ordalydelsen framgår inte vem som har denna skyldighet. Det är emellertid uppenbart att kommissionen enbart kan återkräva stöd från dem som beviljats stöd direkt av kommissionen, alltså i regel från medlemsstaten.
59. Att artikel 24 i första hand avser förhållandet mellan med lemsstaten och kommissionen klargörs slutligen genom att det i bestämmelsen särskilt föreskrivs att medlemsstaten, men inte den som inom ramen för ett arbetsprogram har erhållit stöd från medlemsstaten, skall höras.
60. Om kommissionen i förevarande fall hade behörighet att nedsätta det stöd som beviljats CO.P.P.I. och att direkt återkräva felaktigt utbetalda medel, skulle kommissionen ges rätt att delvis upphäva beslutet om beviljande av stöd (ministerdekret nr 485) som fattats av en nationell myndighet. I EG-fördraget föreskrivs inte att ett gemenskapsorgan kan ingripa i det nationella behörighetsområdet på detta sätt.
61. Detta vederläggs inte av att kommissionen på grundval av artikel 24 i förordning nr 4253/88 i vissa fall undantagsvis själv kan återkräva stöd av mottagaren av stödet. Ett sådant undantagsfall låg till grund för målet Conserve Italia.(21) I detta mål hade kommissionen, till skillnad från vad som är fallet i förevarande mål, beviljat stöd direkt till mottagaren av stödet; det nationella stöd som skulle erläggas inom ramen för samfinansieringen hade fastställts av medlemsstaten genom en särskild förvaltningsrättslig rättsakt.(22)
62. Kommissionen hade därmed skapat ett stödförhållande till mottagaren av stödet och kunde inom ramen för detta förhållande dra in stödet och återkräva motsvarande belopp av mottagaren av stödet. Eftersom gemenskapsstödet och det nationella stödet hade beviljats genom olika rättsakter, berördes inte det nationella beslutet om beviljande av stöd, som enbart de nationella myndigheterna har behörighet att återkräva, av att gemenskapsstödet upphävdes.
63. Inte heller CO.P.P.I.:s påstående att det av punkterna 21 och 22 i bilaga 2 till beslut nr C (91) 2745 framgår att kommissionen har behörighet att återkräva stödet kan godtas. Denna passage i bestämmelserna är nästan identisk med formuleringen i artikel 24 i förordning nr 4253/88 och skall följaktligen tolkas på samma sätt. Av det skälet föreligger det inte heller något sådant tvivel om beslutets giltighetsom grundar sig på något påstått åsidosättande av förordningen.
64. CO.P.P.I. har slutligen hänvisat till artiklarna 4 och 18 i förordning nr 2052/88 (i dess lydelse enligt förordning nr 2081/93). I artikel 4.1 i förordning nr 2052/88 uppställs allmänna principer för samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna. Enligt dessa skall båda parter arbeta i partnerskap i alla faser under stödförfarandet. Enligt artikel 4.1 femte meningen skall partnerskapet emellertid genomföras
”i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter”.
65. Av det ovannämnda följer att artikel 4.1 inte innehåller några rättsligt bindande bestämmelser om hur behörigheten med avseende på vidtagandet av enskilda åtgärder är fördelad. Vilka behörigheter och uppgifter kommissionen och medlemsstaterna har framgår däremot av genomförandebestämmelserna, som rådet har antagit enligt artikel 3.4 och artikel 3.5 i förordning nr 2052/88, i förevarande fall alltså artiklarna 23 och 24 i förordning nr 4253/88. Vad beträffar det uttryckligt formulerade förbehållet i artikel 4.1 tredje meningen i förordning nr 2052/88 avseende juridiska, institutionella och finansiella befogenheter finns det ingen anledning att ifrågasätta giltigheten av förordning nr 4253/88 på grund av något påstått åsidosättande av principen om partnerskap.
66. Av grundtanken om partnerskap som uppställs i artikel 4 i förordning nr 2052/88 framgår inte heller att medlemsstaten har någon skyldighet att inhämta kommissionens samtycke innan den vidtar sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser och återkräver
”medel som förlorats”, vilket CO.P.P.I. uppenbarligen antar.
67. Av genomförandebestämmelserna till förordning nr 4253/88 framgår enbart att medlemsstaten regelbundet skall informera kommissionen om hur de administrativa och rättsliga förfarandena framskrider (artikel 23.1 andra stycket andra meningen). Förordningen innehåller emellertid inte någon bestämmelse av vilken det framgår att medlemsstaten på något sätt måste vända sig till kommissionen innan den vidtar åtgärder enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88.
68. En motsvarande skyldighet skulle i ett fall som det förevarande nästan inte ha någon praktisk nytta. Såsom kommissionen har påpekat vid den muntliga förhandlingen har den nämligen inte någon kännedom om enskilda projekt som utförs av tredje man på uppdrag av CO.P.P.I för att genomföra underprogram.
69. I artiklarna 4.2 och 18 i förordning nr 2052/88 ges kommissionen visserligen i uppdrag att genomföra förordningen. Ur detta kan emellertid inte härledas att det även är kommissionens uppgift att vidta åtgärder inom ramen för genomförandet av arbetsprogram och då särskilt att vidta sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser och återkräva belopp från mottagare av stöd. I förordning nr 2052/88 fastställs snarare först och främst målen och riktlinjerna för gemenskapens verksamhet genom de olika strukturfonderna. Genomförandet av konkreta åtgärder, såsom förvaltning av stöd som beviljats enskilda mottagare, omfattas inte av denna förordning. I artikel 18 föreskrivs således inte någon skyldighet för kommissionen att vidta sådana genomförandeåtgärder.
C – Teleologisk tolkning av artikel 23 i förordning nr 4253/88
70. Att medlemsstaten genom artikel 23 i förordning nr 4253/88 ges behörighet att nedsätta och återkräva stöd bekräftas även av en tolkning som görs mot bakgrund av den nämnda förordningens mål. Knappa budgetresurser skall endast användas i enlighet med villkoren för stödet. Har dessa åsidosatts svarar det mot målen med förordningen att så snabbt och effektivt som möjligt vidta åtgärder med anledning av överträdelserna för att minimera de förluster som åsamkas gemenskapernas budget.
71. Myndigheterna i medlemsstaterna har lättast att få tillgång till den personal och den utrustning samt de kunskaper som krävs för att upptäcka överträdelser på plats och för att inleda de administrativa och rättsliga förfaranden som krävs för att återkräva felaktigt utbetalda stöd. Ett förfarande avseende återkrav av stöd som är centraliserat vid kommissionen skulle leda till betydande fördröjningar_somi värsta fall skulle kunna göra det helt omöjligt att dra in gemenskapsstödet, exempelvis när mottagaren av stödet under tiden blivit insolvent. Det ligger således i gemenskapens intresse och motsvarar målen med förordning nr 4253/88 att medlemsstaten i händelse av överträdelse omedelbart vidtar åtgärder.
72. Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att medlemsstaterna genom artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 ges behörighet att i händelse av överträdelse nedsätta ett stöd och att av mottagaren av stöd återkräva belopp som betalats ut felaktigt till följd av överträdelsen. Detta gäller i vart fall när stödet har beviljats mottagaren i form av ett totalt stödbelopp, som omfattar stödet från gemenskapen, genom en rättsakt som antagits av en nationell myndighet. När medlemsstaten vidtar åtgärder enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 handlar den följaktligen inom ramen för sin behörighet. Av det skälet är det inte nödvändigt att, såsom CO.P.P.I. har hävdat, delegera motsvarande behörigheter från kommissionen till medlemsstaten.
VII – Förslag till avgörande
73. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att tolkningsfrågan skall besvaras på följande sätt:
År 1997 hade en medlemsstat enligt artikel 23.1 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993, behörighet att vidta sanktionsåtgärder med anledning av överträdelser som hade begåtts vid genomförandet av ett arbetsprogram och att av mottagaren av stödet återkräva medel, inklusive medel från gemenskapen, som myndigheterna i denna medlemsstat hade beviljat mottagaren av stödet inom ramen för arbetsprogrammet i form av ett totalt stödbelopp, medel vilka hade förlorats till följd av dessa överträdelser.
(1) .
(2)  –	Rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, EGT L 185, s. 9, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993, EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17 (nedan kallad förordning nr 2052/88).
(3)  –	Rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, EGT L 374, s. 1, i dess lydelse enligt rådets förordning EEG nr 2082/93 av den 20 juli 1993, EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30 (nedan kallad förordning nr 4253/88).
(4)  –	Rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, EGT L 51, s. 1, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1932/84 av den 19 juni 1984, EGT L 180, s. 1 (nedan kallad förordning nr 355/77).
(5)  –	EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23.
(6)  –	Se fotnot 4.
(7)  –	Se fotnot 2.
(8)  –	Se fotnot 3.
(9)  –	EGT L 374, s. 25; svensk specialutgåva, område 14, volym 2, s. 3.
(10)  –	Se rådets
förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17; rådets
förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30 och rådets
förordning (EEG) nr 2085/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 4256/88 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2052/88 vad avser utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), EGT L 193, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 51, s. 102.
(11)  –	Se fotnot 9.
(12)  –	Rådets förordning (EEG) nr 866/90 av den 29 mars 1990 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, EGT L 91, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 111.
(13)  –	Se fotnot 10.
(14)  –	Dom av den 24 januari 2002 i mål C-500/99 P, Conserve Italia mot kommissionen (REG 2002, s. I-867, punkt 82).
(15)  –	EGT L 161, s. 1.
(16)  – Punkt 22 har nästan samma ordalydelse som artikel 24.2 i förordning nr 4253/88.
(17)  –	Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till det beslut som domstolen hade att bedöma i det i fotnot 14 nämnda målet Conserve Italia.
(18)  –	Så har till exempel den engelska språkversionen följande lydelse:
”to prevent and to take action against irregularities”.
(19)  –	Beträffande begreppet administrativa åtgärder och sanktioner i gemenskapsrätten, se särskilt rådets förordning (EG/Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EGT L 312, s. 1.
(20)  –	Se i detta avseende artikel 7 i beslutet.
(21)  –	Se fotnot 14. Jämförbart är även det fall som domstolen hade att bedöma i sin dom av den 26 september 2002 i mål T-199/99, Sgaravatti Mediterranea mot kommissionen (REG 2002, s. I-0000).
(22)  –	Se i detta avseende domstolens bedömning av de faktiska omständigheterna i punkt 20 som återges i nr 25 och nr 26 i den i fotnot 14 ovannämnda domen Conserve Italia.