62022CJ0162_RES
Sag C-162/22
Sag indledt af A.G.
(anmodning om præjudiciel afgørelseindgivet af Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Domstolens dom (Første Afdeling) af 7. september 2023
»Præjudiciel forelæggelse – telekommunikation – behandling af personoplysninger inden for den elektroniske kommunikationssektor – direktiv 2002/58/EF – anvendelsesområde – artikel 15, stk. 1 – data, der er lagret af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester og stillet til rådighed for myndighederne i straffesager – efterfølgende anvendelse af disse data i forbindelse med en efterforskning af embedsmisbrug«
Tilnærmelse af lovgivningerne – telekommunikation – behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor – direktiv 2002/58 – medlemsstaternes mulighed for at indskrænke rækkevidden af visse rettigheder og forpligtelser – nationale foranstaltninger, der pålægger udbydere af elektroniske kommunikationstjenester at foretage generel og udifferentieret lagring af trafik- og lokaliseringsdata – data, der stilles til rådighed for de kompetente myndigheder med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet – efterfølgende anvendelse af disse data inden for rammerne af en efterforskning af embedsmisbrug i forbindelse med korruption – ulovlighed
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, 8 og 11 samt art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58, art. 15, stk. 1)
(jf. præmis 30-43 og domskonkl.)
Resumé
Lietuvos Respublikos Generalinė prokuratūra (anklagemyndigheden i Republikken Litauen) (herefter »anklagemyndigheden«) indledte en administrativ efterforskning mod sagsøgeren i hovedsagen, som på dette tidspunkt varetog embedet som anklager ved en litauisk anklagemyndighed, med den begrundelse, at der forelå indicier for, at sagsøgeren i forbindelse med en efterforskning, som han ledte, ulovligt havde givet den mistænkte og dennes advokat relevante oplysninger i forbindelse med denne efterforskning.
Ifølge denne rapport fremgik dette embedsmisbrug af de oplysninger, der var blevet indsamlet i forbindelse med den administrative efterforskning. Navnlig bekræftede de oplysninger, der blev indhentet i forbindelse med kriminalefterforskningsoperationerne, og de oplysninger, der blev indsamlet i forbindelse med to strafferetlige efterforskninger, at der fandt telefonisk kommunikation sted mellem sagsøgeren i hovedsagen og den mistænktes advokat i forbindelse med efterforskningen af denne mistænkte, som sagsøgeren i hovedsagen ledte.
På grundlag af denne rapport vedtog anklagemyndigheden to afgørelser, hvorved den pålagde sagsøgeren i hovedsagen en sanktion og fratog sagsøgeren dennes embede. Sagsøgeren i hovedsagen anlagde sag ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) med påstand om annullation af disse to dekreter, hvilken ret ikke gav sagsøgeren medhold, bl.a. med den begrundelse, at de kriminalefterretningsoperationer, der var blevet foretaget i det foreliggende tilfælde, var lovlige, og at de oplysninger, der var indsamlet i overensstemmelse med bestemmelserne i kriminalefterretningsloven (
1
), var blevet anvendt lovligt til at vurdere, om sagsøgeren i hovedsagen eventuelt havde begået embedsmisbrug.
Denne sidstnævnte iværksatte appel ved Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag, idet vedkommende gjorde gældende, at efterretningsorganernes adgang til trafikdata og selve indholdet af den elektroniske kommunikation i forbindelse med en kriminalefterretningsoperation udgør et så alvorligt indgreb i de grundlæggende rettigheder, at denne adgang, henset til bestemmelserne i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation (
2
) og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), kun kan gives med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen fastsætter kriminalefterretningsloven (
3
) imidlertid, at sådanne oplysninger kan anvendes til at efterforske ikke blot alvorlige overtrædelser, men også disciplinærforseelser eller embedsmisbrug i forbindelse med korruption.
Ifølge den forelæggende ret vedrører de spørgsmål, som sagsøgeren i hovedsagen har rejst, to forhold, nemlig, for det første, adgangen til de data, der lagres af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester til andre formål end bekæmpelse af grov kriminalitet og forebyggelse af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed, og for det andet, såfremt denne adgang opnås, anvendelsen af disse data til efterforskning af embedsmisbrug i forbindelse med korruption.
Efter at have henvist til den lære, der kan udledes af dommen i sagen Privacy International (
4
) vedrørende anvendelsesområdet for direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, og den lære, der kan udledes af Prokuratuur-dommen (betingelser for adgang til oplysninger om elektronisk kommunikation) (
5
) for så vidt angår rækkevidden af formålet om forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager, anførte den forelæggende ret, at Domstolen endnu ikke havde udtalt sig om betydningen af den efterfølgende anvendelse af de omhandlede oplysninger for indgrebet i de grundlæggende rettigheder. Under disse omstændigheder var den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en sådan efterfølgende anvendelse ligeledes skal anses for at udgøre et så alvorligt indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret (
6
), at det kun er bekæmpelsen af grov kriminalitet og forebyggelsen af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed, der kan begrunde den, hvilket udelukker muligheden for at anvende disse oplysninger i efterforskningen af embedsmisbrug i forbindelse med korruption.
I sin dom præciserede Domstolen rækkevidden af den praksis, der følger af dommen i sagen La Quadrature du Net m.fl. (
7
) og dommen i sagen Commissioner of An Garda Síochána m.fl. (
8
), idet den fastslog, at artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, sammenholdt med chartret (
9
), er til hinder for, at personoplysninger vedrørende elektronisk kommunikation, som udbydere af elektroniske kommunikationstjenester i medfør af en retsforskrift, der er vedtaget i henhold til denne bestemmelse, har lagret, og som efterfølgende i henhold til denne foranstaltning er blevet stillet til rådighed i henhold til denne retsforskrift for de kompetente myndigheder med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet, kan anvendes i forbindelse med efterforskning af embedsmisbrug i forbindelse med korruption.
Domstolens bemærkninger
Hvad angår de betingelser, hvorunder trafikdata og lokaliseringsdata, der er forbundet med sådan kommunikation, kan anvendes under en administrativ procedure vedrørende embedsmisbrug i forbindelse med korruption, bemærkede Domstolen indledningsvis, at der kun kan gives adgang til de nævnte oplysninger i medfør af en foranstaltning, der er truffet i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, for så vidt som disse data er blevet lagret af disse udbydere på en måde, der er i overensstemmelse med denne bestemmelse. Dernæst er en efterfølgende anvendelse af disse data kun mulig, såfremt, for det første, lagringen af disse data er i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, som fortolket i Domstolens praksis, og for det andet, at den adgang til disse data, som de kompetente myndigheder fik, ligeledes er i overensstemmelse med denne bestemmelse.
Hvad angår de formål, der kan begrunde offentlige myndigheders anvendelse af data, som lagres af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester i henhold til en foranstaltning, der er i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, sammenholdt med chartret, bemærkede Domstolen, at denne bestemmelse gør det muligt for medlemsstaterne at indføre undtagelser til den principielle forpligtelse til at sikre fortroligheden af personoplysninger, der er fastsat i det pågældende direktivs artikel 5, stk. 1, samt til de tilsvarende forpligtelser, der bl.a. er anført i det samme direktivs artikel 6 og 9, hvis en sådan indskrænkning er nødvendig, passende og forholdsmæssig i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, forsvaret, den offentlige sikkerhed eller forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller uautoriseret brug af det elektroniske kommunikationssystem. Med henblik herpå kan medlemsstaterne bl.a. vedtage retsforskrifter om lagring af data i en begrænset periode, som kan begrundes i et af disse hensyn.
Domstolen præciserede, at artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation imidlertid ikke kan begrunde, at en fravigelse af den principielle pligt til at sikre fortroligheden af elektronisk kommunikation og de dermed forbundne data, og navnlig af det forbud mod at lagre disse data, der er fastsat i dette direktivs artikel 5, bliver hovedreglen, idet rækkevidden af sidstnævnte bestemmelse i så fald i høj grad ville blive udhulet.
Hvad angår de formål, som kan begrunde en begrænsning af de rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i navnlig artikel 5, 6 og 9 i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, bemærkede Domstolen, at opregningen af de formål, der er fastsat i dette direktivs artikel 15, stk. 1, første punktum, er udtømmende, således at en retsforskrift, der er vedtaget i henhold til denne bestemmelse, faktisk og præcist skal opfylde et af disse formål.
Hvad angår de formål af almen interesse, der kan begrunde vedtagelse af en forskrift i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, bemærkede Domstolen, at det fremgår af dens praksis, og navnlig af dommen i sagen La Quadrature du Net m.fl. og af dommen i sagen Commissioner of An Garda Síochána m.fl., at der i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet er et hierarki mellem disse formål, som er bestemt af deres respektive betydning, og at betydningen af det formål, der forfølges med en sådan forskrift, skal stå i forhold til alvoren af det indgreb, som den medfører. I denne henseende har Domstolen fastslået, at formålet om beskyttelse af den nationale sikkerhed vejer tungere end de andre formål, der er indeholdt i artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, bl.a. formålet om bekæmpelse af kriminalitet i almindelighed, herunder også grov kriminalitet, og om beskyttelse af den offentlige sikkerhed. Med forbehold for overholdelsen af de øvrige krav, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, kan formålet om beskyttelse af den nationale sikkerhed derfor begrunde foranstaltninger, der indebærer indgreb i de grundlæggende rettigheder, som er mere alvorlige end dem, som disse andre formål kan begrunde.
Hvad angår formålet om forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning af strafbare handlinger bemærkede Domstolen, at det i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet kun er bekæmpelsen af grov kriminalitet og forebyggelsen af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed, der kan begrunde alvorlige indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, såsom de indgreb, som lagring af trafikdata og lokaliseringsdata indebærer. Det er således kun de indgreb i de nævnte grundlæggende rettigheder, der ikke er alvorlige, som kan begrundes i formålet om forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning af strafbare handlinger i almindelighed.
Det fremgår af denne retspraksis, at bekæmpelse af grov kriminalitet og forebyggelsen af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed har mindre betydning i hierarkiet af formål af almen interesse end beskyttelse af den nationale sikkerhed, men deres betydning vejer til gengæld tungere end bekæmpelsen af kriminalitet i almindelighed og forebyggelsen af ikke-alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed. I denne sammenhæng bemærkede Domstolen imidlertid, at medlemsstaternes mulighed for at begrunde en begrænsning af de rettigheder og forpligtelser, der navnlig er fastsat i artikel 5, 6 og 9 i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, skal vurderes ved at bedømme alvoren af det indgreb, som en sådan begrænsning indebærer, og ved at kontrollere, at betydningen af det formål af almen interesse, der forfølges med denne begrænsning, står i forhold til denne alvor.
Endvidere bemærkede Domstolen, at adgang til de trafikdata og lokaliseringsdata, som udbyderne lagrer som følge af en foranstaltning vedtaget i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, der skal gennemføres under fuld overholdelse af de betingelser, som følger af den retspraksis, hvori dette direktiv er blevet fortolket, i princippet kun begrundes i det formål af almen interesse, med henblik på hvilket disse udbydere er blevet pålagt at foretage denne lagring. Anderledes forholder det sig kun, såfremt det formål, der forfølges med adgangen, er vigtigere end det, der har begrundet lagringen.
Ifølge Domstolen finder disse betragtninger anvendelse mutatis mutandis på en efterfølgende anvendelse af trafikdata og lokaliseringsdata, der lagres af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester i henhold til en foranstaltning, som er truffet i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet. Sådanne data kan nemlig ikke, efter at de er blevet lagret og stillet til rådighed for de kompetente myndigheder med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet, overføres til andre myndigheder og anvendes med henblik på at opfylde formål, såsom i det foreliggende tilfælde bekæmpelse af embedsmisbrug i forbindelse med korruption, som i hierarkiet af formål af almen interesse er af mindre betydning end formålet om bekæmpelse af grov kriminalitet og forebyggelse af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed. Såfremt der i en sådan situation blev givet adgang til de lagrede data og anvendelsen heraf, ville det være i strid med dette hierarki af formål af almen interesse, der er fremstillet ovenfor.
(
1
) – Lietuvos Respublikos kriminalinės žvalgybos Įstatymas (Republikken Litauens lov om kriminalefterretning), af 2.10.2012 (Žin., 2012, nr.122-6093) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »kriminalefterretningsloven«).
(
2
) – Bl.a. artikel 15, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12.7.2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation) (EFT 2002, L 201, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/136/EF af 25.11.2009 (EUT 2009, L 337, s. 11).
(
3
) – Kriminalefterretningslovens artikel 19, stk. 3.
(
4
) – Dom af 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, præmis 39).
(
5
) – Dom af 2.3.2021, Prokuratuur (betingelser for adgang til oplysninger om elektronisk kommunikation) (C-746/18, EU:C:2021:152, præmis 33 og 35).
(
6
) – Chartrets artikel 7 og 8.
(
7
) – Dom af 6.10.2020, La Quadrature du Net m.fl. (C-511/18, C-512/18 og C-520/18, EU:C:2020:791).
(
8
) – Dom af 5.4.2022, Commissioner of An Garda Síochána m.fl. (C-140/20, EU:C:2022:258).
(
9
) – Chartrets artikel 7, 8 og 11 samt artikel 52, stk. 1.