61999CC0507_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Jos jäsenvaltion sallitaan neuvoston direktiivin 90/425/ETY tai komission asetuksen N:o 717/96 nojalla määrätä tietyt vasikat teurastettaviksi kansanterveydellisten syiden vuoksi, ja jos kasvattajille on maksettava tietty kiinteä hinta kilogrammalta elopainoa korvaukseksi siitä, etteivät he myy vasikoita, voiko kyseinen jäsenvaltio myös vaatia, että eläimet teurastetaan välittömästi, vai onko kasvattajilla oikeus viivyttää vasikoiden esittämistä teurastettaviksi siihen asti, kunnes nämä ovat saavuttaneet sellaisen painon, mikä niillä tavallisesti on, kun ne myydään markkinoilla (jäljempänä markkinapaino)? Tämä on olennaisilta osiltaan Alankomaiden College van Beroep voor het Bedrijfslevenin (kaupallisia asioita käsittelevä muutoksenhakutuomioistuin) esittämä kysymys käsiteltävänä olevassa asiassa.
Yhteisön lainsäädäntö
Naudanliha-alan yhteinen markkinajärjestely
2. Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä säädetään neuvoston asetuksella N:o 805/68, sellaisena kuin se on muutettuna.
3. Asetuksen N:o 805/68 23 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1261/71, säädetään seuraavaa: "Eläintautien leviämisen estämiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä aiheutuvien mahdollisesti vapaan liikkuvuuden rajoitusten huomioon ottamiseksi voidaan kyseisten rajoitusten kohteena olevien markkinoiden tukemiseksi toteuttaa poikkeustoimenpiteitä 27 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen.[] Nämä toimenpiteet voidaan toteuttaa ainoastaan niin laajoina ja niin pitkäksi aikaa kuin on ehdottomasti tarpeen kyseisten markkinoiden tukemiseksi."
Terveysvaatimukset
4. Neuvoston direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa: "Jos jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset näyttävät toteen lähetyksen määräpaikassa tai kuljetuksen aikana suoritetussa tarkastuksessa:
a) direktiivissä 82/894/ETY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna komission päätöksellä 90/134/ETY, tarkoitettujen taudinaiheuttajien esiintymisen, zoonoosin tai taudin tai minkä tahansa muun seikan, joka todennäköisesti on vakava vaara eläimille tai ihmisille, taikka tuotteiden tulevan epitsoottisen eläintaudin saastuttamalta alueelta, viranomaisten on määrättävä eläin tai eläinlähetys asetettavaksi karanteeniin lähimmälle karanteeniasemalle tai teurastettavaksi tai tuhottavaksi.
- -
Jäljempänä 10 artiklassa säädettyjä suojatoimenpiteitä voidaan soveltaa.
- - "
5. Direktiivin 10 artiklassa säädetään niistä toimenpiteistä, jotka on toteutettava eläintaudin puhjetessa. Direktiivin 10 artiklan 1 kohdan nojalla kunkin jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle direktiivissä 82/894/ETY tarkoitettujen eläintautien tai zoonoosien ja sellaisten tautien tai muiden syiden, jotka ovat vakava vaara eläinten tai ihmisten terveydelle, esiintymisestä alueellaan. Määräpaikkana oleva jäsenvaltio voi ihmisten tai eläinten terveyttä koskevien vakavien seikkojen vuoksi toteuttaa väliaikaiset varotoimenpiteet odottaessaan komission toteuttamia toimenpiteitä, ja sen on annettava viipymättä tieto näistä toimenpiteistä komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Direktiivin 10 artiklan 4 kohdan nojalla komission edellytetään seuraavan tilannetta ja toteuttavan kaikki tarvittavat toimenpiteet.
BSE-kriisi
6. Kun Yhdistyneessä kuningaskunnassa oli havaittu runsaasti naudan spongiformista enkefalopatiaa (jäljempänä BSE), maan hallitus ilmoitti komissiolle 20.3.1996 ryhtyneensä tiettyihin toimenpiteisiin sen johdosta, että oli saatu uutta tietoa ihmisillä ilmenneistä, mahdollisesti BSE:hen yhteydessä olevista Creutzfeldt-Jakobin taudin tartunnoista. Tämän seurauksena muut jäsenvaltiot päättivät kieltää elävien nautaeläinten ja naudanlihan tuonnin Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Päätöksessään 96/239/EY komissio huomautti, että vaikka kyseisenä ajankohtana ei ollut mahdollista ottaa lopullista kantaa siihen, voiko BSE tarttua ihmisiin, vaaran olemassaoloa ei voinut sulkea pois. Koska tästä johtuva epätietoisuus oli aiheuttanut kuluttajissa vakavaa huolta, komissio päätti kieltää kiireellisenä toimenpiteenä väliaikaisesti kaikki nautaeläinten, naudanlihan ja siitä valmistettujen tuotteiden toimitukset Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta muihin jäsenvaltioihin.
7. Noin kolme viikkoa myöhemmin komissio antoi asetuksen N:o 805/68 23 artiklan nojalla asetuksen N:o 717/96. Uuden asetuksen johdanto-osassa viitataan toimituskieltoon Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta, mutta huomautetaan, että siellä syntyneitä vasikoita oli kuljetettu muihin jäsenvaltioihin lihotusta varten ennen vientikiellon käyttöönottamista. Mahdollisuus, että nämä vasikat voisivat joutua ihmisten tai eläinten ravintoketjuun, oli johtanut kuluttajien lihaa koskevan luottamuksen horjumiseen ja markkinoiden häiriöihin Belgiassa, Ranskassa ja Alankomaissa. Tämän vuoksi oli tarpeen toteuttaa erityisiä toimenpiteitä näiden markkinoiden tukemiseksi luomalla yhteisön osaksi rahoittama suunnitelma, jonka avulla kyseisille jäsenvaltioille annettiin lupa näiden eläinten ostamiseen niiden lopettamiseksi ja myöhemmin hävittämiseksi. Tuottajille maksettu hinta oli tarkoitettu korvaukseksi siitä, etteivät ne myy kyseisiä vasikoita, ja oli tarkoituksenmukaista perustaa kyseinen hinta viimeisimpään yhteisön markkinoilla vasikan ruhoista maksettuun hintaan, joka oli 2,8 ecua kilogrammalta elopainoa.
8. Näin ollen asetuksen N:o 717/96 1 artiklan 1 kohdassa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille annettiin lupa ostaa nautaeläimiä, jotka olivat 20.3.1996 enintään kuuden kuukauden ikäisiä ja jotka olivat tuona päivänä kyseisten valtioiden alueella sijaitsevalla tilalla ja joita kuka tahansa tuottaja heille esitti myytäviksi ja joiden suhteen hän pystyi todistamaan, että ne olivat syntyneet Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
9. Asetuksen seuraavissa kohdissa täsmennettyjen yksityiskohtaisten edellytysten mukaan eläinten teurastamisen ja hävittämisen oli tapahduttava niin, ettei ollut mitään mahdollisuutta ihmis- tai eläinravinnoksi tai kosmetiikan tai lääkkeiden valmistukseen tarkoitettujen tuotteiden saastumiseen, ja kyseiset toimenpiteet oli toteutettava kansallisten viranomaisten pysyvässä tarkkailussa ja valvonnassa.
10. Asetuksen 1 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jos myytäviksi ja myöhemmin hävitettäviksi esitettyjen eläinten lukumäärä ylittää määrän, jonka osalta kyseisessä jäsenvaltiossa on hävittämisedellytyksiä, toimivaltainen viranomainen voi rajoittaa tähän suunnitelmaan pääsemisen mahdollisuuksia."
11. Asetuksen 2 artiklassa säädetään, että maksettava hinta oli 2,8 ecua kilogrammalta elopainoa, josta määrästä yhteisön piti rahoittaa 70 prosenttia.
Alankomaiden lainsäädäntö
12. Alankomaiden viranomaiset olivat jo ryhtyneet toimenpiteisiin kyseisenä aikana vallinneiden vakavien terveysriskien vuoksi. Maatalous-, luonnonvarain- ja kalastusministeriö antoi 3.4.1996 asetuksen, jonka nojalla Yhdistyneessä kuningaskunnassa syntyneet vasikat piti teurastaa karjasta ja lihasta vastaavan kansallisen valvontaviraston "aluejohtajan vahvistamana määräaikana".
13. Kyseisen asetuksen perusteluissa todetaan seuraavaa: "Eläinten teurastamista koskeva toimenpide perustuu direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohtaan, jossa säädetään, että jos määräpaikassa suoritetussa tarkastuksessa näytetään toteen, että eläimet tulevat epitsoottisen eläintaudin saastuttamalta alueelta, jäsenvaltioiden on pantava toimeen niiden teurastaminen ja/tai tuhoaminen".
14. Teurastettujen vasikoiden omistajille maksettavaa korvausta koskevat säännökset hyväksyttiin myös 3.4.1996. Näiden säännösten mukaan, sellaisina kuin ne olivat säädettyinä kyseisenä aikana, korvauksen suuruus oli asetuksen N:o 717/96 2 artiklan edellyttämällä tavalla 2,8 ecua kilogrammalta elopainoa.
Oikeudenkäyntimenettely
15. Denkavit Nederland BV (jäljempänä Denkavit) omisti vasikoita, jotka määrättiin teurastettaviksi edellä mainittujen Alankomaiden säännösten nojalla. Vuoden 1996 huhti-, touko- ja kesäkuussa Denkavit riitautti erilaisia Alankomaiden viranomaisten antamia tiedonantoja ja näiden tekemiä päätöksiä, joiden nojalla sen omistamat vasikat määrättiin ostettaviksi teurastamista varten ennen kuin niiden lihottaminen oli päättynyt. Denkavitin valitukset ja sen vahingonkorvausvaatimus hylättiin kolmella päätöksellä, joista se valitti College van Beroep voor het Bedrijfsleveniin.
16. Riita perustuu olettamukseen, jonka mukaan tuottajat pyrkivät yleensä myymään omistamansa vasikat naudanlihaksi näiden ollessa noin kuuden kuukauden ikäisiä ja he perustavat taloudelliset laskelmansa siihen painoon, jonka eläimet ovat saavuttaneet tässä iässä. Jos tuontivasikka teurastetaan aikaisemmin, jolloin se painaa vähemmän, omakustannushinta kilogrammalta (joka sisältää hankinta- ja ruokintakustannukset) on näin ollen korkeampi, koska lihottamisen jatkamiseen normaalin markkinapainon saavuttamiseen saakka sisältyvät ainoastaan ruokintakustannukset. Jos korvaus kuitenkin perustuu kiinteään kilogrammahintaan elopainolta huolimatta siitä, missä iässä teurastus tapahtuu, tällöin sellaiset tuottajat, joiden vasikat teurastetaan aikaisemmin, voivat saada suhteessa pienemmän korvauksen kuin siinä tapauksessa, että vasikoiden olisi annettu saavuttaa niiden tavanomainen markkinapaino.
17. Kansallinen tuomioistuin on lykännyt asian käsittelyä ja pyytänyt ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1. Merkitseekö se seikka, että asianomaiset vasikat kuuluvat naudanliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn soveltamisalaan, sitä, että Alankomaiden viranomaisten (väitetyn) toimivallan, joka koskee brittiläisten vasikoiden teurastamisen ajankohdan määrittämistä, on perustuttava yhteisön lainsäädäntöön, jonka puuttuessa kansallisilla viranomaisilla ei ole tällaista toimivaltaa?
2. Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, muodostaako direktiivin 90/425/ETY 8 artikla riittävän perustan kyseiselle toimivallalle?
3. Jos vastaus toiseen kysymykseen on kieltävä, onko yhteisön oikeudessa mitään muuta perustaa edellä mainitulle toimivallalle?"
18. Denkavit, Alankomaiden hallitus ja komissio ovat esittäneet asiassa kirjalliset huomautuksensa, ja niiden kaikkien suulliset lausumat kuultiin istunnossa.
Asian tarkastelu
Yhteisön oikeuteen perustuvan oikeudellisen perustan tarve
19. Kuten asianosaiset ovat perustellusti huomauttaneet, vastaus kansallisen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen on löydettävissä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Kun on olemassa yhteinen markkinajärjestely, jäsenvaltioiden toimivalta ryhtyä itsenäisiin toimenpiteisiin alalla, jota järjestely koskee, rajoittuu tilanteisiin, joita ei ole säännelty yhteisön tasolla tai joissa yhteisön oikeudessa annetaan erityistä toimivaltaa. Jäsenvaltioiden on kuitenkin ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin yhteisön sääntöjen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Ne eivät missään tapauksessa saa ryhtyä mihinkään sellaisiin toimenpiteisiin, jotka heikentävät yhteistä järjestelyä, poikkeavat siitä tai haittaavat sen toimintaa.
20. Ensimmäiseen kysymykseen liittyvä erityinen seikka - onko Alankomaiden viranomaisten toimivallan, joka koskee kyseisten vasikoiden teurastamisen ajankohdan määrittämistä, perustuttava yhteisön lainsäädäntöön - edellyttää kuitenkin toisessa ja (epäsuorasti) kolmannessa kysymyksessä mainitun lainsäädännön tarkastelua. On määritettävä, säänneltiinkö tässä lainsäädännössä kyseistä asiaa ja/tai sallittiinko siinä tällaiset kansalliset valtuudet ja edellytettiinkö yhteisön toimenpiteissä tällaisen toimivallan omaksumista tai oliko tämä ainakin yhteisön toimenpiteiden mukaista.
Direktiivi 90/425/ETY
21. Denkavit väittää, että direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohdassa annetaan lupa tartunnan saaneiden eläinten tai taudin saastuttamalta alueelta peräisin olevien eläimistä saatavien tuotteiden teurastamiseen ja/tai tuhoamiseen. Tällainen jaottelu on sen mielestä johdonmukainen, koska on mahdollista näyttää toteen, onko eläin saanut tartunnan, mutta ei sitä, onko tuote peräisin tartunnan saaneesta eläimestä. Denkavitin vasikat olivat tartunta-alueelta peräisin olevia eläimiä, joissa ei ollut havaittu BSE-tartuntaa, joten kyseinen kohta ei koskenut niitä, minkä takia Alankomaiden säännökset eivät voineet perustua mainittuun säännökseen.
22. Denkavit esittää käsityksenään, että saman direktiivin 10 artiklan 1 kohta olisi voinut olla perusta kyseisille säännöksille, mikäli tämän kohdan neljännessä alakohdassa sallittaisiin muutkin kuin ainoastaan "väliaikaiset varotoimenpiteet". Teurastaminen ei kuitenkaan ole väliaikainen toimenpide eikä varotoimenpide vaan peruuttamaton toimenpide. Vaikka käsiteltävänä olevia säännöksiä voitaisiinkin pitää väliaikaisina toimenpiteinä, ne voitaisiin ainoastaan hyväksyä ja ne voisivat ainoastaan pysyä voimassa odotettaessa komission toteuttamia toimenpiteitä - tässä tapauksessa asetusta N:o 717/96.
23. Mielestäni on selvää, että direktiivissä 90/425/ETY rajoitetaan niitä tilanteita, joissa jäsenvaltiot voivat ilman erityistä yhteisön valtuutusta määrätä muista jäsenvaltioista tuotujen elävien eläinten teurastamisesta ja tuhoamisesta. Direktiivin 8 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainituissa olosuhteissa jäsenvaltioiden on joko asetettava eläimet karanteeniin tai toimitettava ne teurastettaviksi. Direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa mainituissa olosuhteissa jäsenvaltioilla on laajempi harkintavalta ryhtyä väliaikaisiin varotoimenpiteisiin terveyteen liittyvien seikkojen takia. Käyttäessään niille näin annettuja valtuuksia jäsenvaltioiden on joka tapauksessa pysyttävä määrätyissä rajoissa ja niiden on ryhdyttävä kaikkiin välttämättömiin toimenpiteisiin direktiivin asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi.
24. En kuitenkaan ole samaa mieltä Denkavitin kanssa siitä, että 8 artiklan 1 kohdan a alakohdassa viitattaisiin ainoastaan eläviin tartunnan saaneisiin eläimiin tai saastuneilta alueilta peräisin oleviin eläimistä saataviin tuotteisiin, eikä lainkaan saastuneilta alueilta peräisin oleviin eläviin eläimiin, joiden ei ole osoitettu saaneen tartuntaa.
25. Vaikka kyseisen kohdan kirjaimellisesta tulkinnasta saadaan jossain määrin tukea tällaiselle näkemykselle, myös päinvastainen tulkinta on sen nojalla mahdollinen. Ainoat toimenpiteet, jotka säännöksessä erityisesti sallitaan - ja joita siinä jopa edellytetään - ovat "eläimen tai eläinlähetyksen" asettaminen karanteeniin tai näiden teurastaminen ja/tai tuhoaminen. Toimenpiteisiin, joihin voidaan ryhtyä tuotteiden suhteen, ei viitata millään tavalla. Vaikka "epitsoottisen taudin saastuttama alue" mainitaan, kaikkein kirjaimellisimman tulkinnan mukaan ei näin ollen ole sallittua ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin tällaiselta alueelta tulevien eläinten tai tuotteiden suhteen. Tällaisesta tulkinnasta ei ole apua, vaan laajempi näkökulma on selvästi tarpeen.
26. Direktiivin 90/425/ETY ja direktiivin 89/662/ETY johdanto-osassa olevien alaviitteiden mukaan edellinen direktiivi pohjautuu samaan komission ehdotukseen kuin jälkimmäinenkin. Alkuperäisehdotuksen 7 artiklan 1 kohta kuului seuraavasti: "Jos määräpaikassa suoritetun lähetyksen tarkastuksen aikana määräpaikkana olevan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset näyttävät toteen, että epitsoottista tai mitä tahansa uutta vakavaa ja tarttuvaa tautia esiintyy, niiden on määrättävä, että eläimet teurastetaan heti tai että lähetys tuhotaan." Tätä alkuperäisehdotusta muutettiin myöhemmin kahdella tavalla, joilla on erityistä merkitystä tässä yhteydessä.
27. Ensinnäkin annettiin kaksi erillistä direktiiviä, joista, kuten komissio on huomauttanut, direktiivissä 89/662/ETY käsitellään pääasiassa eläimistä saatavia tuotteita ja direktiivissä 90/425/ETY pääasiassa eläviä eläimiä. Lisäksi säännöstä laajennettiin tuontituotteisiin, jotka taudin tartunta-alueelta tulevina voivat aiheuttaa vaaran, vaikka ei voitaisikaan näyttää toteen, että ne ovat taudin saastuttamia.
28. Direktiivin 89/662/ETY 7 artiklan 1 kohdan a alakohta ja direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohta ovat yhteneväiset kohdassa " - - taikka tuotteet tulevat epitsoottisen eläintaudin tartunta-alueelta, niiden on - - ". Edellisessä säädetään edelleen, että tietyissä olosuhteissa kyseisiä tuotteita sisältävä lähetys voidaan tuhota tai hävittää, kun taas jälkimmäisessä, kuten muistetaan, säädetään kyseisten eläinten asettamisesta karanteenin, niiden teurastamisesta ja/tai tuhoamisesta.
29. Direktiivin 90/425/ETY soveltamisala ei kuitenkaan rajoitu pelkästään eläimiin; sen piiriin kuuluvat nimenomaisesti myös eläimistä saatavat tuotteet, eikä ole mitään syytä olettaa, että tuotteet olisi tarkoitettu jätettäväksi 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan ulkopuolelle, missä ne erityisesti mainitaan. Myöskään eläviä eläimiä ei tosin voida jättää kyseisen säännöksen ulkopuolelle. Komissio totesi suullisessa käsittelyssä, että 8 artiklan 1 kohdan a alakohta oli tarkoitettu niin kokonaisvaltaiseksi kuin mahdollista, ja että sen piti kattaa kaikki mahdolliset tilanteet, joissa voisi olla välttämätöntä asettaa eläimiä karanteeniin, määrätä niitä teurastettaviksi tai tuhottaviksi, tai tuhota eläimistä saatavia tuotteita. Olen samaa mieltä siitä, että tällainen kokonaisvaltainen tulkinta on ainoa järkevä tapa sovittaa yhteen kyseisen säännöksen melko hajanaiset sanamuodot; toisin sanoen sitä voidaan soveltaa sekä tartunta-alueelta peräisin oleviin tuotteisiin että eläimiin, ja siinä sallitaan sekä tuotteiden että eläinten tuhoaminen.
30. Tartunta-alueelta peräisin olevien eläinten teurastaminen ja tuhoaminen, vaikka eläimissä ei olisi taudin merkkejä, on selvästi toimenpide, jonka salliminen on suotavaa kyseisen säännöksen asiayhteydessä, koska tietyissä tilanteissa on mahdollista, että teurastaminen ja tuhoaminen on välttämätöntä erityisen tarttuvan taudin leviämisen estämiseksi. Kun BSE-kriisin aikana vuonna 1996 vallinneissa erityisolosuhteissa ymmärrettiin, että oli olemassa vaara kuolemaan johtavan ja erityisen tuskallisen taudin tarttumisesta ihmisiin, mutta oltiin hyvin epävarmoja taudin tarkasta leviämistavasta karjan keskuudessa ja sen itämisajan pituudesta, tällaiset toimenpiteet olivat todennäköisesti täysin perusteltuja.
31. Lisäksi vaikka viittauksen tartunta-alueelta peräisin olemisesta tulkittaisiin soveltuvan ainoastaan tuotteisiin, olen sitä mieltä, että 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuoto kokonaisuudessaan on riittävä kattamaan tässä asiassa käsiteltävinä olevien kaltaiset olosuhteet. Teurastaminen on sallittua, jos toimivaltaiset viranomaiset näyttävät toteen muun muassa "minkä tahansa syyn olemassaolon, joka todennäköisesti aiheuttaa vakavan uhan eläimille tai ihmisille". Tällaisiin syihin kuuluu mielestäni se seikka, että eläimet ovat peräisin kuolemaan johtavan taudin saastuttamalta alueelta olosuhteissa, joissa ei voida olla täysin varmoja siitä, että ne eivät ole voineet sairastua kyseiseen tautiin tai periä sitä.
32. Direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohta oli näin ollen mielestäni sellainen yhteisön oikeudessa oleva yleinen oikeudellinen perusta, jonka nojalla Alankomaiden viranomaiset saattoivat määrätä BSE:n tartunta-alueelta peräisin olevien vasikoiden teurastamisen ja tuhoamisen, ja Alankomaiden säännökset annettiin nimenomaisesti tämän perustan nojalla.
33. Toisaalta kyseisessä säännöksessä tai direktiivin yleisessä rakenteessa ei ole - eikä ole edes väitetty olevan - mitään, mikä rajoittaisi millään tavalla viranomaisten toimivaltaa päättää tällaisen toimenpiteen ajankohdasta. Jos rajoituksia ei ole, ja edellyttäen että toimenpiteen päämäärä saavutetaan, jäsenvaltioilla on oikeus päättää kyseisestä ajankohdasta, koska muuten niiden toimivalta määrätä teurastuksista olisi selvästi heikentynyt.
34. Näin ollen ei ole välttämätöntä pohtia yksityiskohtaisesti kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdan neljättä alakohtaa. Kahteen asiaan voidaan kuitenkin kiinnittää huomiota. Ensinnäkin Denkavit erehtyy väittäessään, että teurastaminen ei voisi olla "väliaikainen varotoimenpide". Kyseistä ilmaisua ei tarvitse tässä yhteydessä tulkita niin, että se tarkoittaisi jotain peruuttamatonta. Tiettyjä eläimiä voidaan teurastaa väliaikaisena toimenpiteenä siihen saakka, kunnes on otettu käyttöön muita vähemmän kauaskantoisia rajoittamismenetelmiä. Toisaalta on totta, että 10 artiklan 1 kohdan nojalla määräpaikkana olevan jäsenvaltion sallitaan toteuttaa toimenpiteitä ainoastaan siihen saakka, kunnes komissio on toiminut - minkä se tässä tapauksessa teki antamalla asetuksen N:o 717/96.
Asetus N:o 717/96
35. Koska asetuksessa N:o 717/96 säädetään toimivallasta ostaa ja vaatimuksesta teurastaa vasikoita erityisesti käsiteltävänä olevan asian kaltaisissa olosuhteissa, on tarkasteltava, määritetäänkö tässä säännöksessä millään tavoin niitä yleisiä valtuuksia, jotka Alankomaiden viranomaisilla on direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla.
36. Yksi kyseisen asetuksen tulkintaan liittyvä ongelma on nostettu esiin, ja se koskee sitä painoarvoa, mitä 1 artiklan 1 kohdassa mainitulle [presented]* (esitetty) -sanalle pitäisi antaa. Denkavitin mielestä kyseisellä sanalla annetaan ymmärtää, että tuottajalla on oltava oikeus valita se hetki, jolloin hän esittää vasikoita myytäväksi, sekä asetuksen kirjaimellisen sanamuodon - hollanniksi käytetään lausetta "voor verkoop - - aangeboden" (kirjaimellisesti "tarjottu myytäväksi"), vaikka Denkavit painottaa myös vapaaehtoista piirrettä, joka sen mielestä sisältyy ranskan sanaan "présenté" ja englannin sanaan "presented" - että asetuksen yleisen rakenteen perusteella, jonka mukaisesti kiinteä korvaus perustuu ruhojen markkinoilla noudatettuihin hintoihin, toisin sanoen valmiiksi lihotettujen eläinten ruhojen hintoihin.
37. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että 1 artiklan 1 kohdassa selkeästi valtuutetaan kyseiset jäsenvaltiot valitsemaan, ostavatko ne nämä vasikat, ja se seikka, että vasikat on esitettävä tätä tarkoitusta varten, ei tarkoita sitä, että ei voitaisi asettaa esittämistä koskevaa velvoitetta. Kansallisilla viranomaisilla oli joka tapauksessa oikeus asettaa tällainen velvoite - ja määräaika sen noudattamiseksi - direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla.
38. Olen lisäksi Alankomaiden hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että asetuksen N:o 717/96 pääasiallinen tarkoitus ei ollut kyseisten vasikoiden pakkoteurastusten salliminen (joka otettiin huomioon jo direktiivissä 90/425/ETY), vaan tuottajille korvauksena maksettavan ostohinnan maksaminen (josta ei säädetä kyseisessä direktiivissä ja joka näyttää asetuksen yleisestä rakenteesta käsin merkitsevän puuttumista markkinoiden toimintaan). On totta, että asetuksella oli myös kansanterveydellinen päämäärä; tähän päämäärään ei kuitenkaan pyritty sallimalla teurastukset, vaan tekemällä niiden välttely vähemmän houkuttelevaksi maksamalla korvaus, jonka puuttuessa tällaisen laajan teurastustoimenpiteen määrääminen olisi hyvin voinut johtaa siihen, että joidenkin eläinten alkuperä olisi pidetty salassa. Kuten johdanto-osasta ja siitä, että asetus annettiin asetuksen N:o 805/68 23 artiklan nojalla, käy selvästi ilmi, ensisijainen päämäärä oli tukea markkinoita, joilla oli tarpeen teurastaa huomattava määrä eläimiä ihmisten luottamuksen palauttamiseksi.
39. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt, että asetuksen N:o 717/96 1 artiklan 5 kohta on mielekäs vain siinä tapauksessa, että aloite eläinten "esittämisestä" kuuluu ainoastaan tuottajalle eikä lainkaan viranomaisille. Kuten Alankomaiden hallitus on kuitenkin huomauttanut, 1 artiklan 2-4 kohdan - jossa asetetaan huomattavia velvoitteita teurastuksen, hävittämisen ja valvonnan suhteen - noudattaminen edellytti melkoisten voimavarojen hyväksikäyttöä. Asetuksen 1 artiklan 5 kohdan mukainen tarve "rajoittaa tähän suunnitelmaan pääsemisen mahdollisuuksia" olisi näin ollen voinut nousta esiin, jos tuottajat olisivat halunneet esittää eläimensä myytäviksi liian lyhyen ajan kuluessa. On mahdollista, että kaikki tuottajat eivät tehneet samanlaista taloudellista arviointia kuin Denkavit; kun he havaitsivat, että heillä oli hallussaan eläimiä, joilla ei käytännössä ollut mitään markkina-arvoa, jotkut heistä olisivat ehkä mieluummin hyväksyneet korvauksen niin nopeasti kuin mahdollista aloittaakseen tuotannon uudestaan.
40. Denkavit väittää myös, että koska korvaussumma oli määritelty niiden markkinahintojen perusteella, joita noudatetaan valmiiksi lihotetuille vasikoille, koska kyseisen suunnitelman perusteella maksetun hinnan tarkoituksena oli "maksaa [tuottajille] korvaus siitä, etteivät he myy kyseisiä vasikoita" ja koska kilogrammalta maksettavan hinnan mukainen järjestelmä ei ehkä täysin korvaa ansionmenetystä, kun vasikat teurastetaan ennen kuin ne saavuttavat markkinapainon ja -iän, asetus on tarkoitettu sovellettavaksi vasikoihin vasta kun ne saavuttavat tämän vaiheen.
41. Ensinnäkään asetuksen sanamuodossa ei ole mitään, mikä tukisi tätä näkemystä, enkä myöskään ole sitä mieltä, että tämä on uskottava tulkinta lainsäätäjän tarkoituksesta.
42. Olen samaa mieltä Alankomaiden hallituksen kanssa siitä, että ei ehkä ole olemassa erityistä oikeutta täyteen korvaukseen - tai minkäänlaiseen korvaukseen - taudin seurauksena aiheutuneesta menetyksestä, sillä tällainen riski sisältyy kaikkeen maataloustoimintaan, tai sellaisten kansanterveydellisten toimenpiteiden noudattamisesta, joiden tarkoituksena on estää taudin leviäminen. Alankomaiden hallitus on myös oikeassa huomauttaessaan, että kyseisillä vasikoilla ei itse asiassa ollut lainkaan kaupallista arvoa, koska niitä ei olisi voitu myydä markkinoilla, kun taas, kuten komissio on huomauttanut, ainoa markkina-arvo, johon korvaus saattoi perustua, oli ruhojen markkina-arvo, koska vastaavaa arvoa ei ole määritelty eläville eläimille. On selvä, että näissä olosuhteissa sallittu vasikoiden lihottaminen tiettyyn painoon suuremman korvauksen saamiseksi olisi (kuten Alankomaiden hallitus huomauttaa) yhteisön varojen tuhlaamista ja (kuten komissio korostaa) yhteensopimatonta minkä tahansa johdonmukaisen maatalouspolitiikan kanssa.
43. Näin ollen asetuksen N:o 717/96 sanamuodossa ei mielestäni ole mitään, millä joko rajoitettaisiin Alankomaiden viranomaisten toimivaltaa määrätä välittömistä teurastuksista tai millä oikeutettaisiin tuottajat lihottamaan omistamiaan vasikoita ennen näiden teurastamista.
Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus
44. Denkavit toteaa kuitenkin, että asetusta N:o 717/96 pitäisi tulkita syrjintäkiellon periaatteen nojalla. Jos asetusta sovellettaisiin Alankomaiden hallituksen esittämällä tavalla, tämä johtaisi asteittaiseen syrjintään niiden tuottajien, joiden vasikat olivat saavuttaneet markkinapainonsa, ja niiden tuottajien, jotka olivat vasta aloittaneet lihotusprosessin, välillä. Asetusta pitäisi tämän vuoksi tulkita niin, että siinä sallitaan tuottajien lihottaa omistamansa vasikat näiden markkinapainoon saakka ennen teurastamista, tai sitten se pitäisi, kuten Denkavit esitti suullisessa käsittelyssä, todeta pätemättömäksi siltä osin kuin siinä säädetään kiinteästä korvauksesta.
45. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti korostanut, että yhdenmukaisen kohtelun periaate on yksi yhteisön oikeuden perusperiaatteista, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. Denkavit valittaa, että käsiteltävänä olevassa asiassa erilaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla ilman objektiivista perustelua.
46. Olen samaa mieltä siitä, että tuottajat, joiden hallussa oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa syntyneitä kuusi kuukautta vanhoja tai tätä nuorempia vasikoita 20.3.1996, eivät kaikki olleet täsmälleen samassa tilanteessa. Ne, joiden vasikat olivat lähes saavuttaneet yläikärajan, olivat sijoittaneet enemmän, ja heillä oli toiveita saada eläimensä nopeammin myydyksi markkinahintaan kuin tuottajilla, jotka olivat ostaneet hyvin nuoria vasikoita vain vähän aikaisemmin; lisäksi näyttää vallitsevan yhteisymmärrys siitä, että (tässä tapauksessa) lisääntyvän tuoton laki tarkoitti sitä, että edellinen joutui sijoittamaan vähemmän elopainokilogrammaan kuin jälkimmäinen, vaikka hänen kokonaisinvestointinsa oli suurempi. Nämä olivat kuitenkin kaikki aste-eroja.
47. Minusta näyttää siltä, että tässä tapauksessa osapuolia ei kohdeltu täysin yhdenmukaisesti (maksetun korvauksen määrässä), ja että tällainen kohtelu liittyi siihen, että tilanteet poikkesivat jossain määrin toisistaan (tehtyjen sijoitusten määrässä). Denkavit valittaa, että näiden kahden muuttujan välinen suhde ei ollut vakio.
48. Vaikka olisi ollut mahdollista saada kaikki tilanteet vertailukelpoisemmiksi sallimalla tuottajien lihottaa vasikoitaan näiden täyden painon saavuttamiseen saakka sen ratkaisemiseksi, minkä suuruinen korvaus pitäisi maksaa, tämä olisi tarkoittanut täysin hyödytöntä sijoittamista eläimiin, joilla ei ollut mitään taloudellista arvoa, ja suuremman kokonaiskorvauksen maksamista kuin oli objektiivisesti tarkastellen tarpeen. Tällaisella toimenpiteellä ei myöskään olisi yhtä todennäköisesti saavutettu markkinoiden vakauttamisen tavoitetta kuluttajia rauhoittamalla. Korvauksen määrittäminen niin, että otettaisiin tarkasti huomioon vasikoiden ikä, ei myöskään vaikuta käytännölliseltä, koska nuoremmille ruhoille ei ole olemassa markkinahintoja.
49. Näin ollen olen sitä mieltä, että oli objektiivisesti perusteltua ottaa käyttöön kiinteä korvaus, joka koski kaikkia vasikoita riippumatta siitä, minkä ikäisinä ne piti teurastaa. Lisäksi kun kaikki samaan ryhmään kuuluvat tuottajat ovat tietyin edellytyksin toisiinsa rinnastettavissa olevissa tilanteissa, yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ei välttämättä rikota ainoastaan siksi, että tilanteita ei erotella tapauskohtaisesti toisistaan. Yksittäisten tilanteiden välillä on aina aste-eroja, ja nämä on otettava huomioon kaikissa korvaussuunnitelmissa.
50. Joka tapauksessa on mahdollista, että kyseiset erot eivät itse asiassa olleet kohtuuttomia. Yhteisöjen tuomioistuimelle ei ole esitetty, että maksettu korvaus olisi ollut riittämätön vasikoista aiheutuneiden kustannusten ja niiden teurastuspäivään saakka jatkuneen lihottamisen kattamiseksi, olipa tämä päivä sitten mikä tahansa - väitteet liittyvät ainoastaan vaihtelevan suuruiseen (täysin teoreettiseen) hyötytappioon. Näin ollen tuottaja, joka oli juuri ostanut vasikkalähetyksen lihotustarkoituksessa, on hyvin voinut saada asetuksen N:o 717/96 nojalla riittävän korvauksen uuden lähetyksen ostamiseksi ja tuotannon jatkamiseksi lyhyen keskeytyksen jälkeen. Tuottaja, jonka vasikat olivat saavuttaneet markkinapainon ja -iän, olisi saanut suunnilleen saman hinnan kuin markkinoillakin; hänen tuotantonsa voi tämän jälkeen jatkua enemmän tai vähemmän sunnitelmien mukaisesti. Molemmat saivat näin ollen korvauksen, joka oli suunnilleen sen mukainen kuin heidän senhetkinen tilanteensa edellytti.
Ratkaisuehdotus
51. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa College van Beroep voor het Bedrijfslevenin kysymykseen seuraavasti:
Neuvoston direktiivin 90/425/ETY 8 artiklan 1 kohdan a alakohta oli riittävä yhteisön lainsäädäntöön sisältyvä oikeudellinen perusta sille, että Alankomaiden viranomaiset antoivat BSE-kriisin yhteydessä vuoden 1996 maaliskuuta seuranneiden kuukausien aikana säännöksiä, joissa edellytettiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa syntyneiden vasikoiden teurastamista kyseisten viranomaisten määrittelemänä aikana. Kyseisessä direktiivissä tai komission asetuksessa N:o 717/96, jolla sallitaan kiinteän korvauksen maksaminen korvaukseksi kyseisestä teurastamisesta ja jolle tällaiset toimenpiteet voivat myös perustua, ei ole mitään, millä mitenkään rajoitettaisiin kansallisten viranomaisten harkintavaltaa päättää teurastusajankohdasta näissä olosuhteissa.