62021CC0043
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 27. januar 2022 (
1
)
Sag C-43/21
FCC Česká republika s.r.o.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2010/75/EU – industrielle emissioner – integreret forebyggelse og reduktion af forurening – væsentlig ændring af et anlæg – forlængelse af perioden for deponering af affald i et affaldsdeponeringsanlæg«
I. Indledning
1.
Hvorledes skal begrebet »væsentlig ændring« af et anlæg forstås i forbindelse med anvendelsen af direktivet om industrielle emissioner (
2
)? Nærmere bestemt, skal forlængelsen af den periode, hvor der må tilføres yderligere affald til et affaldsdeponeringsanlæg, anses for en væsentlig ændring af affaldsdeponeringsanlægget, selv om der ikke samtidig sker nogen ændring i anlæggets godkendte maksimale areal eller den samlede tilladte kapacitet? Dette spørgsmål skal Domstolen tage stilling til i den foreliggende sag.
2.
Betydningen af begrebet »væsentlig ændring«, som Domstolen skal fortolke for første gang, ligger i, at den væsentlige ændring af et anlæg er underlagt særlige krav, navnlig med hensyn til offentlighedens deltagelse og retsbeskyttelsen af tredjeparter som omhandlet i artikel 20, stk. 2, samt artikel 24 og 25 i direktivet om industrielle emissioner. Denne fortolkning kan orientere sig efter retspraksis vedrørende VVM-direktivet (
3
) og Århuskonventionen (
4
), som gennemføres ved direktivet om industrielle emissioners bestemmelser om offentlighedens deltagelse og om retsbeskyttelse.
II. Retsgrundlag
A.
Folkeretten – Århuskonventionen
3.
Bestemmelserne om offentlighedens deltagelse i direktivet om industrielle emissioner gennemfører Århuskonventionen, og der skal derfor redegøres for dennes relevante bestemmelser.
4.
Århuskonventionens målsætning fremgår af artikel 1:
»Med henblik på at bidrage til beskyttelsen af den ret, der tilkommer ethvert menneske i denne og kommende generationer, til at leve i et miljø, der er tilfredsstillende for hans eller hendes sundhed og velbefindende, garanterer hver part retten til adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprøvelse i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention.«
5.
Århuskonventionens artikel 6 regulerer den offentlige deltagelse i afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter:
»1.   Hver part:
a)
anvender bestemmelserne i denne artikel i forbindelse med afgørelser om, hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktiviteter, der er indeholdt i bilag I
[…]
4.   Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne, og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.
[…]
6.   […] hver part [stiller] krav om, at de kompetente offentlige myndigheder […] giver den berørte offentlighed adgang til at gennemgå alle oplysninger, der er relevante for beslutningsprocedurer, omfattet af denne artikel, uden vederlag, og så snart oplysningerne foreligger.
[…]
10.   Hver part sikrer, at bestemmelserne i denne artikels stk. 2-9 med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne anvendes, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. stk. 1, op til fornyet overvejelse eller ajourføring.
[…]«
6.
De følgende stykker i denne bestemmelse regulerer detaljerne vedrørende den offentlige deltagelse og vurderingen af aktivitetens virkninger på miljøet.
7.
Bilag I til Århuskonventionen anfører de aktiviteter, som i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), altid skal medføre inddragelse af offentligheden. I nr. 5), fjerde led, er anført »deponeringsanlæg, som modtager over 10 tons/dag, eller med en samlet kapacitet på over 25000 tons med undtagelse af anlæg til deponering af inert affald«.
8.
I henhold til bilag I, nr. 22), første punktum, til Århuskonventionen skal »alle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser i sig selv opfylder de kriterier/grænseværdier, der er opstillet i dette bilag, følge bestemmelserne i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra a)«.
B.
EU-retten – direktivet om industrielle emissioner
9.
I 18. betragtning til direktivet om industrielle emissioner forklares begrebet »væsentlig ændring«:
»Ændringer af et anlæg kan føre til øget forurening. Driftslederne bør underrette den kompetente myndighed om planlagte ændringer, der vil kunne belaste miljøet. Væsentlige ændringer af anlæg, der kan medføre betydelige negative virkninger for menneskers sundhed eller miljøet, bør ikke gennemføres, førend ændringen er godkendt i henhold til dette direktiv.«
10.
I henhold til 27. betragtning til direktivet om industrielle emissioner er reglerne om offentlighedens deltagelse og retsbeskyttelsen i overensstemmelse med Århuskonventionen:
»Effektiv offentlig deltagelse i beslutningsprocessen er i overensstemmelse med Århuskonventionen […] nødvendig, således at borgerne får mulighed for at fremsætte synspunkter og anliggender, der kan være relevante for beslutningerne, og beslutningstagerne for at tage hensyn til dem; det vil give mere ansvarlighed i beslutningsprocessen og gøre den mere gennemskuelig, og det vil bidrage til offentlighedens opmærksomhed med hensyn til miljøspørgsmål og opbakning til de trufne beslutninger. Den berørte offentlighed bør have mulighed for at gå rettens vej for at bidrage til beskyttelsen af retten til at leve i et miljø, der er foreneligt med personlig sundhed og velfærd.«
11.
Genstanden for direktivet om industrielle emissioner er fastsat i direktivets artikel 1:
»Dette direktiv fastsætter regler om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra industrielle aktiviteter.
Det fastsætter også regler, der er udformet for at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse udledninger til luft, vand og jord samt forebygge, at der opstår affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau.«
12.
I artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner defineres begrebet »væsentlig ændring« som »en ændring af et anlægs art eller funktionsmåde eller en udvidelse af et anlæg eller et fyringsanlæg, affaldsforbrændingsanlæg eller affaldsmedforbrændingsanlæg, som kan få negativ og betydelig indvirkning på menneskers sundhed eller miljøet«.
13.
I artikel 4, stk. 1, i direktivet om industrielle emissioner reguleres pligten til at være i besiddelse af en godkendelse:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at intet anlæg […] drives uden godkendelse.
[…]«
14.
Deponeringsanlæg, som kan modtage over 10 tons affald om dagen eller har en samlet kapacitet på over 25000 tons, undtagen deponeringsanlæg til inert affald, er i henhold til artikel 3, nr. 3), i og bilag I, punkt 5.4, til direktivet om industrielle emissioner og artikel 2, litra g), i direktivet om deponering af affald (
5
) anlæg som omhandlet i artikel 4 i direktivet om industrielle emissioner.
15.
Artikel 20 i direktivet om industrielle emissioner omhandler ændringer af anlægget:
»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at driftslederen oplyser den kompetente myndighed om planlagte ændringer i anlæggets art eller funktionsmåde og om udvidelser af anlægget, når dette kan få følger for miljøet. I påkommende tilfælde ajourfører den kompetente myndighed godkendelsen.
2.   Medlemsstaterne sørger for, at driftslederen ikke gennemfører planlagte væsentlige ændringer, førend ændringen er godkendt i henhold til dette direktiv.
Ansøgningen om godkendelse og den kompetente myndigheds afgørelse skal omfatte de dele af anlægget og de forhold som anført i artikel 12, der kan blive påvirket af den væsentlige ændring.
3.   Enhver ændring af et anlægs art eller funktionsmåde og enhver udvidelse af et anlæg anses for at være væsentlig, når ændringen eller udvidelsen i sig selv har et omfang, der mindst svarer til kapacitetstærsklerne i bilag I.«
16.
Den berørte offentlighed skal i henhold til artikel 24, stk. 1, litra b), i direktivet om industrielle emissioner tidligt og på en effektiv måde have mulighed for at medvirke ved proceduren vedrørende udstedelse af en godkendelse til en væsentlig ændring. Medlemmerne af den berørte offentlighed kan få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af denne godkendelse som omhandlet i artikel 25.
III. Sagens faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
17.
FCC Česká republika er et tjekkisk erhvervsdrivende selskab, der på grundlag af en tilladelse udstedt i henhold til gennemførelsen af direktivet om industrielle emissioner driver et affaldsdeponeringsanlæg i distriktet Prag-Ďáblice.
18.
En integreret tilladelse til drift af et affaldsdeponeringsanlæg blev udstedt i 2007, og derefter blev den ændret flere gange – navnlig blev deponeringsperioden forlænget to gange. I slutningen af 2015 ansøgte FCC Prags byråd om den 13. ændring af den integrerede tilladelse, fordi affaldsdeponeringsanlæggets oprindeligt planlagte kapacitet endnu ikke var udnyttet fuldt ud, og deponeringen ifølge den eksisterende tilladelse skulle indstilles inden udgangen af 2015. Byrådet forlængede den 29. december 2015 deponeringsperioden med to år. Ved denne afgørelse blev der ikke foretaget ændringer i affaldsdeponeringsanlæggets samlede kapacitet eller dets maksimale areal (
6
).
19.
Afgørelsen truffet af Prags byråd blev påklaget af distriktet i hovedstaden Prag, hvor affaldsdeponeringsanlægget er beliggende, og en forening, hvis hovedformål er at beskytte natur og landskab, og hvor borgere kan deltage i denne beskyttelse. Sagsøgte, Ministerstvo životního prostředí (miljøministeriet), afviste imidlertid klagen, da ingen af klagerne havde deltaget i proceduren for ændring af den integrerede tilladelse.
20.
De to klagere anlagde herefter en sag til prøvelse af sagsøgtes afgørelse. Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik) tiltrådte søgsmålet, ophævede byrådets afgørelse og hjemviste sagen til byrådet videre behandling. Ved vurderingen af, om klagerne er procesdeltagere i sagen, er det nemlig af væsentlig betydning, om der ved ændringen af den integrerede tilladelse blev givet tilladelse til en »væsentlig ændring« af det af FCC drevne anlæg. Hvem der kan deltage i proceduren, afhænger af dette.
21.
Městský soud (byretten) konkluderede, at omfanget af »projektet« også kan defineres i et tidsperspektiv, og forlængelsen af anlæggets levetid skal forstås som en ændring i omfanget af »projektet«. Hvis driften af anlægget oprindeligt kun var tilladt for en bestemt periode, blev dets miljøpåvirkning således ikke vurderet efter afslutningen af den tilladte driftsperiode, fordi »yderligere påvirkning« slet ikke blev antaget. Forlængelse af driftsperioden er ensbetydende med forlængelse af miljøpåvirkningen.
22.
FCC iværksatte appel ved Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik) til prøvelse af Městský souds (byretten) dom.
23.
Den Tjekkiske Republiks øverste domstol i forvaltningsretlige sager forelægger derfor Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 3, nr. 9[)], i [direktivet om industrielle emissioner] fortolkes således, at udtrykket »væsentlig ændring« af et anlæg også omfatter forlængelse af deponeringsperioden på et affaldsdeponeringsanlæg, selv om der ikke samtidig sker nogen ændring i anlæggets godkendte maksimale areal og den samlede tilladte kapacitet?«
24.
Den Tjekkiske Republik og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har ikke afholdt mundtlig forhandling i sagen.
IV. Retlig bedømmelse
25.
Med den præjudicielle anmodning ønskes det oplyst, om en forlængelse af deponeringsperioden på et affaldsdeponeringsanlæg uden en samtidig ændring af anlæggets godkendte maksimale areal eller den samlede tilladte kapacitet er en væsentlig ændring af dette anlæg som omhandlet i direktivet om industrielle emissioner.
26.
Det fremgår af den præjudicielle anmodning, at det omtvistede affaldsdeponeringsanlæg oprindeligt blev godkendt i henhold til direktivet om industrielle emissioner. Derfor – og på grundlag af de oplysninger, der er tilgængelige på internettet (
7
) – må det lægges til grund, at affaldsdeponeringsanlægget er stort nok til at være omfattet af direktivets anvendelsesområde og altså råder over en kapacitet på over 10 tons affald dagligt eller en samlet kapacitet på over 25000 tons.
27.
Såfremt den omtvistede forlængelse af deponeringsperioden er en væsentlig ændring, kræver den i henhold til artikel 20, stk. 2, i direktivet om industrielle emissioner en godkendelse i henhold til direktivet. I så fald skal den administrative procedure omfatte en offentlighedsdeltagelse (artikel 24), og medlemmerne af den berørte offentlighed kan forlange at få prøvet godkendelsens lovlighed ved en domstol (artikel 25). Andre ændringer, der kan få følger for miljøet, skal driftslederen derimod kun oplyse den kompetente myndighed om (artikel 20, stk. 1).
28.
Da godkendelsesmyndigheden i hovedsagen ikke lagde til grund, at der var tale om en væsentlig ændring, blev offentligheden ikke inddraget. Hvis denne vurdering var korrekt, kan sagsøgerne ifølge tjekkisk ret tilsyneladende ikke anfægte den omtvistede godkendelse, og den præjudicielle anmodning indeholder ingen indikationer af mere vidtgående EU-retlige søgsmålsrettigheder. Den forelæggende ret må derfor undersøge, om den omtvistede godkendelse vedrørte en væsentlig ændring.
29.
For at besvare dette spørgsmål vil jeg først undersøge definitionen af den væsentlige ændring i artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner (punkt A) og efterfølgende Århuskonventionen (punkt B). Den fortolkning, der udvikles på dette grundlag, vil jeg derefter præcisere med henblik på den foreliggende sag (punkt C).
A.
Artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner
30.
I artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner defineres en væsentlig ændring som en ændring af et anlægs art eller funktionsmåde eller en udvidelse af et anlæg, som kan få negativ og betydelig indvirkning på menneskers sundhed eller miljøet.
31.
Den forelæggende ret rejser ganske vist spørgsmålet om, hvorvidt retspraksis vedrørende VVM-direktivet, hvorefter forlængelsen af en eksisterende godkendelse, som ikke er forbundet med arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika, ikke kræver en fornyet miljøkonsekvensvurdering (
8
), kan overføres til direktivet om industrielle emissioner. Denne retspraksis er imidlertid baseret på projektdefinitionen i VVM-direktivets (
9
) artikel 1, stk. 2, litra a), som er strengere formuleret end definitionen af en væsentlig ændring i direktivet om industrielle emissioner.
32.
Begrebet »projekt« omfatter i henhold til VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder samt andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden. Det fokuserer således udtrykkeligt på arbejder eller indgreb.
33.
Definitionen af den væsentlige ændring i artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner anvender derimod mere abstrakte begreber, nemlig ændring af et anlægs art eller funktionsmåde eller udvidelse af et anlæg. Disse begreber kan fortolkes mere åbent.
34.
Derfor bør retspraksis vedrørende VVM-direktivet ikke overføres direkte.
35.
Alligevel ændrer den blotte forlængelse af perioden for deponering af yderligere affald uden samtidig ændring af affaldsdeponeringsanlæggets tilladte maksimale areal eller dets samlede tilladte kapacitet ikke affaldsdeponeringsanlæggets funktionsmåde eller art.
36.
Forlængelsen udvider heller ikke deponeringsanlægget i geografisk henseende eller i det planlagte omfang. Den er imidlertid forudsætningen for en forøgelse af mængden af det faktisk deponerede affald med forventet ca. 50000 tons ekstra affald (
10
), som uden forlængelsen ikke ville kunne deponeres på anlægget.
37.
I hvert fald udgør denne forlængelse en tidsmæssig udvidelse af affaldsdeponeringsanlæggets drift (
11
). En sådan ændring i tidsmæssig henseende står imidlertid ikke centralt i ordbetydningen for begrebet »udvidelse«. Denne centrale betydning svarer – ikke kun i den tyske sprogversion (
12
) – snarere til begrebet »forstørrelse«. Alligevel udelukker begrebets betydning ikke nødvendigvis, at forlængelsen af en godkendelse kan anses for en tidsmæssig udvidelse af et anlægs drift.
38.
Denne fortolkning af begrebet »udvidelse« understøttes af målet for direktivet om industrielle emissioner. Direktivets formål er i henhold til artikel 1 den integrerede forebyggelse og bekæmpelse af forurening gennem iværksættelsen af foranstaltninger med henblik på at forebygge eller begrænse emissioner fra de aktiviteter, som er omhandlet i bilag I til direktivet, i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, for at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau (
13
). Da formålet med direktivet om industrielle emissioner således er defineret bredt (
14
), må begrebet »væsentlig ændring« ikke fortolkes strengt. Tværtimod må målet om et højt miljøbeskyttelsesniveau være afgørende.
39.
Dette fremgår også af 18. betragtning til direktivet om industrielle emissioner. Her karakteriseres væsentlige ændringer kun ved, at de kan medføre betydelige negative virkninger for menneskers sundhed eller miljøet. I betragtningen tales der ikke om anlæggets funktionsmåde og art eller om dets udvidelse. Disse øvrige referencepunkter for en ændring, som findes i definitionen i artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner, skal derfor ikke forstås indskrænkende, men bredt, nemlig som en omfattende uddybelse af mulige ændringer.
40.
Begrænsningen af begrebet »væsentlig ændring« skal derimod især søges i aktivitetens eventuelle yderligere miljøvirkninger. Dermed er det kun ændringer, som ikke kan medføre yderligere betydelige negative virkninger for menneskers sundhed eller miljøet i forhold til den eksisterende tilstand før ændringen, der ikke er væsentlige. Ændringer, der kan medføre yderligere betydelige virkninger, kræver derimod større opmærksomhed for at sikre et højt beskyttelsesniveau.
41.
Som foreløbigt resultat skal det derfor fastholdes, at den blotte forlængelse af deponeringsperioden for affald uden samtidig ændring af affaldsdeponeringsanlæggets tilladte maksimale areal eller dets tilladte samlede kapacitet i form af en tidsmæssig udvidelse af anlæggets drift kan være en væsentlig ændring som omhandlet i artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner, hvis den kan medføre yderligere betydelige negative virkninger for menneskers sundhed eller miljøet.
B.
Århuskonventionen
42.
Denne fortolkning er også i overensstemmelse med Århuskonventionen. Denne sigter i henhold til artikel 1 mod at garantere offentlig deltagelse i beslutningsprocesser. Til dette formål fastsættes der i artikel 6 bestemte regler om offentlig deltagelse. Deponeringsanlæg, som kan modtage over 10 tons affald om dagen eller har en samlet kapacitet på over 25000 tons, er i henhold til bilag I, nr. 5), fjerde led, til Århuskonventionen omfattet af disse regler.
43.
Da direktivet om industrielle emissioner i henhold til 27. betragtning sigter mod at gennemføre Århuskonventionens bestemmelser om offentlighedens deltagelse, og begrebet »væsentlig ændring« er afgørende for rækkevidden af offentlighedens deltagelse, skal der tages hensyn til konventionen ved fortolkningen af dette begreb i direktivet (
15
).
44.
Ifølge Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, sikrer hver part, at bestemmelserne om offentlighedens deltagelse efter omstændighederne anvendes, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. artikel 6, op til fornyet overvejelse eller ajourføring.
45.
Domspraksis fra Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen (
16
), som er anerkendt af konventionens parter, herunder EU, indeholder vigtige oplysninger om fortolkningen af denne bestemmelse.
46.
Overvågningskomitéen er af den opfattelse, at en aktivitets tilladte varighed entydigt udgør et driftsvilkår for denne aktivitet, og et vigtig driftsvilkår. Derfor udgør enhver ændring af denne varighed – uanset om det er en forkortelse eller en forlængelse – en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for denne aktivitet som omhandlet i Århuskonventionens artikel 6, stk. 10 (
17
).
47.
Ganske vist forlanger Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, at bestemmelserne om offentlighedens deltagelse kun anvendes med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne. Overvågningskomitéen anser imidlertid kun undtagelser fra anvendelsen af artikel 6 for rimelige, hvis en ændring af den tilladte varighed kun sker for en minimal periode og åbenlyst ikke medfører nogen eller kun ubetydelige virkninger på miljøet (
18
).
48.
Dette udsagn er derfor ved første øjekast mere vidtgående end min fortolkning af artikel 3, stk. 9, i direktivet om industrielle emissioner, men også for overvågningskomitéen er de mulige indvirkninger på miljøet et centralt afgrænsningskriterium (
19
).
C.
Vurderingen af eventuelle betydelige indvirkninger på miljøet
49.
For at besvare det præjudicielle spørgsmål er det imidlertid også nødvendigt at diskutere vurderingen af yderligere betydelige virkninger på miljøet på grund af den omtvistede godkendelse, da disse virkninger gør det muligt at sondre mellem betydelige og ubetydelige ændringer af anlægget.
50.
Et affaldsdeponeringsanlægs miljøvirkninger beror for det første på deponeringen af affald, hvilket Den Tjekkiske Republik fremhæver. Navnlig i tilfælde af konstruktionsmæssige mangler ved affaldsdeponeringsanlægget kan affaldet trænge ned i grundvandet eller i tilfælde af utilstrækkelig afdækning forurene andre arealer. Desuden kan ukorrekt samtidig deponering af forskellige affaldsarter føre til skadelige kemiske reaktioner eller biologiske processer, som kan medføre negative indvirkninger på miljøet. Disse negative virkninger ændrer sig imidlertid ikke på grund af en forlængelse af brugstiden, så længe affaldsdeponeringsanlæggets areal og kapacitet samt de nødvendige foranstaltninger for at forhindre bestemte negative virkninger på miljøet bibeholdes. Ud fra dette synspunkt er der ved den blotte forlængelse af godkendelsen således ikke tale om yderligere indvirkninger på miljøet.
51.
Som Kommissionen fremhæver, skaber allerede transporten af affald til deponeringsanlægget samt eventuelle behandlingsforanstaltninger på anlægget imidlertid yderligere indvirkninger på miljøet. I denne forbindelse bør der navnlig tænkes på trafikken samt på, at et deponeringsanlæg, der er nedlagt efter alle kunstens regler, på grund af den fuldstændige afdækning sandsynligvis vil danne færre udledninger til luften, navnlig generende lugt og støv, end et deponeringsanlæg, som fortsat opfyldes med affald. Sådanne driftsbetingede indvirkninger på miljøet ville på grund af den forlængede periode, hvor der deponeres yderligere affald, tiltage i hvert fald i tidsmæssig henseende. De ville være omfattet af begrebet »forurening« som defineret i artikel 3, nr. 2), i direktivet om industrielle emissioner.
52.
Men hvorledes skal det vurderes, om disse yderligere indvirkninger på miljøet er så store, at de udgør en væsentlig ændring af affaldsdeponeringsanlægget?
1. Kapacitetstærsklerne
53.
I denne forbindelse skal det erindres, at artikel 20, stk. 3, i direktivet om industrielle emissioner fastsætter, hvilke ændringer der altid skal anses for væsentlige. Det drejer sig om ændringer, som i sig selv har et omfang, der mindst svarer til kapacitetstærsklerne i bilag I. En tilsvarende bestemmelse findes også i bilag I, nr. 22), til Århuskonventionen. I forbindelse med sådanne ændringer må det nødvendigvis lægges til grund, at de medfører væsentlige indvirkninger på miljøet.
54.
I forbindelse med affaldsdeponeringsanlæg skal den daglige kapacitet i henhold til bilag I, punkt 5.4, til direktivet om industrielle emissioner stige med mindst 10 tons eller den samlede kapacitet med mindst 25000 tons for at opfylde betingelsen i artikel 20, stk. 3 (
20
).
55.
Virkningerne af levering og deponering af affald over en længere periode synes ikke relevante ud fra denne standard, da den omtvistede godkendelse ikke ændrer ved deponeringsanlæggets areal eller samlede kapacitet. Derfor er Den Tjekkiske Republik af den opfattelse, at betingelserne i artikel 20, stk. 3, i direktivet om industrielle emissioner ikke er opfyldt.
56.
Imidlertid ville der uden den omtvistede godkendelse ikke ske yderligere deponering af affald. I overensstemmelse hermed foreslår Kommissionen, at vurderingen af afgørelsen om forlængelse af deponeringen støttes på den restkapacitet for deponeringsanlægget, som er indeholdt i den oprindelige godkendelse. Denne restkapacitet kunne nemlig kun udnyttes på grundlag af afgørelsen om forlængelse.
57.
Det ser ud til, at der på tidspunktet for forlængelsen var plads til yderligere ca. 50000 tons affald (
21
), en mængde, som ligger markant over kapacitetstærsklen på 25000 tons for affaldsdeponeringsanlæg i henhold til bilag I, [punkt 5.4], til direktivet om industrielle emissioner. Hvis denne oplysning er korrekt, hvilket det tilkommer den nationale ret at prøve, vil Kommissionens opfattelse medføre, at det nødvendigvis må lægges til grund, at der er tale om en væsentlig ændring.
2. Den relevante retspraksis
58.
Denne overvejelse er i overensstemmelse med overvågningskomitéens retspraksis (
22
) og synes ved første øjekast også at have grundlag i Domstolens praksis vedrørende VVM-direktivet.
59.
Imidlertid er den dom fra Domstolen, som Kommissionen påberåber sig (
23
), mindre bæredygtig, end den ser ud til. Fornyelsen af godkendelsen af en gasterminal, som undersøges i dommen, var nemlig en betingelse for overhovedet at gennemføre byggeriet, da den tidligere tildelte godkendelse aldrig var blevet benyttet.
60.
En lignende situation gjorde sig gældende i Wells-sagen (
24
), som Domstolen støttede sig på i den nævnte dom. Wells-sagen omhandlede nemlig et stenbrud, som længe havde været nedlagt, og som ikke kunne benyttes på ny uden den omtvistede godkendelse.
61.
De to sager er således kendetegnet ved, at de omhandlede godkendelser principielt åbnede mulighed for nye indvirkninger på miljøet, som ikke bestod forud.
62.
I forbindelse med godkendelser til benyttelse af eksisterende infrastruktur, som ikke krævede yderligere arbejder, f.eks. i forbindelse med en driftsgodkendelse for en lufthavn (
25
) eller et affaldsdeponeringsanlæg (
26
), krævede Domstolen derimod ikke en miljøkonsekvensvurdering med offentlighedens deltagelse.
63.
Det ser således ud til, at Domstolen i tilfælde af i vidt omfang uforandrede vedvarende indvirkningerne på miljøet ikke finder det nødvendigt at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. Domstolen anså det åbenbart ikke for afgørende, at det samlede omfang af disse indvirkninger på miljøet øgedes, idet de blev fortsat.
64.
Overfører man disse vurderinger fra retspraksis vedrørende VVM-direktivet til direktivet om industrielle emissioner, er det således tvivlsomt, om alene muligheden for at udnytte den resterende kapacitet i et affaldsdeponeringsanlæg, som allerede er godkendt og i drift, kan begrunde anvendelsen af artikel 20, stk. 3, i direktivet om industrielle emissioner.
3. Den oprindelige godkendelses omfang
65.
Domstolens praksis vedrørende VVM-direktivet kan forklares med antagelser om omfanget af den oprindelige godkendelse, som i sidste konsekvens også viser vejen til fortolkningen af artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner.
66.
Hvis bestemte indvirkninger på miljøet allerede har været genstand for en miljøkonsekvensvurdering i forbindelse med denne godkendelse, er det nemlig principielt ikke nødvendigt at gentage denne vurdering i forbindelse med en senere forlængelse af godkendelsen (
27
). Hvis en nødvendig vurdering derimod ikke blev gennemført i forbindelse med en tidligere godkendelse, kan det være nødvendigt at indhente denne vurdering i forbindelse med en senere godkendelse, uanset om denne senere godkendelse isoleret set kræver en miljøkonsekvensvurdering (
28
).
67.
Dette findes der ligeledes indikationer af i overvågningskomitéens praksis. Denne fokuserede nemlig også på, om offentligheden i forbindelse med en oprindelig deltagelse blev informeret om eventuelle forlængelser af godkendelsen i fremtiden og dermed havde lejlighed til at udtale sig om indvirkninger på miljøet i denne forbindelse (
29
).
68.
I forbindelse med forlængelsen af en driftstilladelse afhænger afgrænsningen mellem en simpel ændring og en væsentlig ændring som omhandlet i artikel 3, nr. 9), i direktivet om industrielle emissioner altså af, om der som følge af den længere periode kan optræde betydelige negative indvirkninger på miljøet, som ikke er omfattet af den oprindelige godkendelse og derfor kræver en fornyet vurdering.
69.
For så vidt angår den foreliggende sag gør Den Tjekkiske Republik og FCC i den nationale sag gældende, at den omtvistede forlængelse af godkendelsen af at deponere affald fra begyndelsen var omfattet af godkendelsen af deponeringsanlægget. Det afgørende parameter for varigheden af deponeringen af affald var nemlig ikke godkendelsens gyldighedsperiode, men den planlagte samlede kapacitet.
70.
Ifølge dette anbringende understøttes dette synspunkt også af, at en manglende forlængelse tilsyneladende i praksis ville udløse et yderligere behov for ændringer. Nedlukningsplanen, som er påkrævet i henhold til artikel 7, litra g), i direktivet om deponering af affald, ville eventuelt skulle ændres, da den tager udgangspunkt i et fuldstændigt opfyldt deponeringsanlæg. Eventuel ville det sågar blive nødvendigt at fylde op med andet materiale end affald for at forhindre negative indvirkninger på miljøet.
71.
Tilfælde, hvor det drejer sig om forlængelse af en godkendelse, der er givet for en bestemt, afsluttet periode, ville skulle bedømmes anderledes. Det er således muligt, at man i forbindelse med den oprindelige godkendelse tog udgangspunkt i en bestemt maksimal driftsperiode (
30
). Noget tilsvarende må gælde for videreførelse af et provisorium eller en midlertidig løsning. Også forlængelse af en gammel godkendelse, som endnu ikke var underlagt kravet om offentlighedens deltagelse, hvis virkninger oprindeligt endnu ikke var kendt i fuldt omfang, eller hvis forenelighed med de nuværende standarder er tvivlsom, ville principielt snarere skulle anses for en væsentlig ændring.
72.
Sammenfattende kan det konkluderes, at yderligere indvirkninger på miljøet er kendetegnet ved, at der endnu ikke er taget hensyn til dem i en tidligere godkendelse af aktiviteten og offentlighedens deltagelse i denne forbindelse.
73.
I sidste ende påhviler det imidlertid den nationale domstol at vurdere disse konkrete omstændigheder.
V. Forslag til afgørelse
74.
Sammenfattende foreslår jeg derfor Domstolen at besvare den præjudicielle anmodning som følger:
»Artikel 3, nr. 9), i direktiv 2010/75 om industrielle emissioner skal fortolkes således, at en »væsentlig ændring« af et anlæg også omfatter en forlængelse af deponeringsperioden for affald i et deponeringsanlæg uden samtidig ændring af dets tilladte maksimale areal eller dets mulige samlede kapacitet, hvis forlængelsen af godkendelsen kan medføre yderligere betydelige indvirkninger på miljøet. Yderligere indvirkninger på miljøet er kendetegnet ved, at der endnu ikke er taget hensyn til dem i en tidligere godkendelse af aktiviteten og offentlighedens deltagelse i denne forbindelse.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2011, L 26, s. 1), senest ændret ved direktiv 2014/52/EU (EUT 2014, L 124, s. 1).
(
4
) – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet fra 1998 (EUT 2005, L 124, s. 4), vedtaget ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1).
(
5
) – Rådets direktiv 1999/31/EF af 26.4.1999 om deponering af affald (EFT 1999, L 182, s. 1) som ændret ved Rådets direktiv 2011/97/EU af 5.12.2011 om ændring af direktiv 1999/31/EF for så vidt angår specifikke kriterier for oplagring af metallisk kviksølv, der betragtes som affald (EUT 2011, L 328, s. 49).
(
6
) – Den omtvistede godkendelse er tilsyneladende tilgængelig på internettet på https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Yderligere oplysninger om de tildelte godkendelser til affaldsdeponeringsanlægget findes på https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument
Ifølge Kommissionens oplysninger blev deponeringsperioden sidenhen forlænget mindst en gang med yderligere to år. Den seneste ændring af affaldsdeponeringsanlægget, der blev anerkendt som væsentlig, blev derimod vedtaget i 2009.
(
7
) – Citeret i fodnote 6, jf. også efterfølgende punkt 54-57.
(
8
) – Dom af 17.3.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C-275/09, EU:C:2011:154, præmis 24), og af 19.4.2012, Pro-Braine m.fl. (C-121/11, EU:C:2012:225, præmis 32).
(
9
) – Dom af 17.3.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C-275/09, EU:C:2011:154, præmis 20 ff.), og af 19.4.2012, Pro-Braine m.fl. (C-121/11, EU:C:2012:225, præmis 31).
(
10
) – S. 4 i den omtvistede afgørelse, citeret i fodnote 6.
(
11
) – Jf. allerede mit forslag til afgørelse Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2018:972, punkt 101).
(
12
) – Såvel den engelske som den franske version anvender begrebet »extension«.
(
13
) – Dom af 22.1.2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières og Association OABA (C-473/07, EU:C:2009:30, præmis 25, jf. også præmis 40), af 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-165/09 – C-167/09, EU:C:2011:348, præmis 72), af 15.12.2011, Møller (C-585/10, EU:C:2011:847, præmis 29), samt af 15.1.2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 108).
(
14
) – Dom af 22.1.2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières og Association OABA (C-473/07, EU:C:2009:30, præmis 27), og af 15.12.2011, Møller (C-585/10, EU:C:2011:847, præmis 31).
(
15
) – I denne retning dom af 15.1.2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 77). Jf. også vedrørende VVM-direktivet dom af 12.5.2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 41), og af 16.4.2015, Gruber (C-570/13, EU:C:2015:231, præmis 34).
(
16
) – Aarhus Convention Compliance Committee (herefter »overvågningskomitéen«); se i denne forbindelse mit forslag til afgørelse Edwards (C-260/11, EU:C:2012:645, punkt 8) samt generaladvokat Gruz Villalóns forslag til afgørelse Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:422, punkt 101), generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P – C-403/12 P, EU:C:2014:310, punkt 114) og Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P og C-405/12 P, EU:C:2014:309, punkt 23) samt generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Folk (C-529/15, EU:C:2017:1, punkt 86) og Stichting Varkens in Nood m.fl. (C-826/18, EU:C:2020:514, punkt 77).
(
17
) – Konstateringer og henstillinger af 4.10.2018, Stichting Greenpeace Netherlands mod Nederlandene (atomkraftværket Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, nr. 65), af 19.8.2019, Cummins mod Irland (stenbruddet Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, nr. 79), og af 26.7.2021, OEKOBUERO m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (atomkraftværket Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, nr. 97).
(
18
) – Konstateringer og henstillinger af 4.10.2018, Stichting Greenpeace Netherlands mod Nederlandene (atomkraftværket Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, nr. 71), af 19.8.2019, Cummins mod Irland (stenbruddet Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, nr. 83), og af 26.7.2021, OEKOBUERO m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (atomkraftværket Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, nr. 104).
(
19
) – Se henvisningerne i fodnote 18 samt konstateringer og henstillinger af 12.5.2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria] mod Slovakiet (atomkraftværket Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, nr. 57), og af 4.10.2018, Fons de Defensa Ambiental mod Spanien (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, nr. 85)
(
20
) – For anvendelsen af bilag I til Århuskonventionen, nr. 22), er de samme tærskelværdier fastsat i bilag I, nr. 5), fjerde led.
(
21
) – S. 4 i den omtvistede afgørelse, citeret i fodnote 6.
(
22
) – Konstateringer og henstillinger af 26.7.2021, OEKOBUERO m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (atomkraftværket Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, nr. 99). Jf. også mit forslag til afgørelse Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2018:972, punkt 91 ff.).
(
23
) – Dom af 9.9.2020, Friends of the Irish Environment (C-254/19, EU:C:2020:680, præmis 43-47).
(
24
) – Dom af 7.1.2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, præmis 45 og 46).
(
25
) – Dom af 17.3.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C-275/09, EU:C:2011:154, præmis 24).
(
26
) – Dom af 19.4.2012, Pro-Braine m.fl. (C-121/11, EU:C:2012:225, præmis 32).
(
27
) – Jf. dom af 22.9.2011, Valčiukienė m.fl. (C-295/10, EU:C:2011:608, præmis 61 og 62), og af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, præmis 58), begge vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27.6.2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (EFT 2001, L 197, s. 30).
(
28
) – Dom af 17.3.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C-275/09, EU:C:2011:154, præmis 37).
(
29
) – Konstateringer og henstillinger af 19.8.2019, Cummins mod Irland (stenbruddet Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, nr. 85).
(
30
) – Jf. Overvågningskomitéens konstateringer og henstillinger af 4.10.2018, Stichting Greenpeace Netherland mod Nederlandene (atomkraftværket Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, nr. 65, 66 og 71), og af 26.7.2021, OEKOBUERO m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (atomkraftværket Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, nr. 104). Jf. også konstateringer og henstillinger af 19.8.2019, Cummins mod Irland (stenbruddet Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, nr. 79).