61984C0020
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
présentées le 9 mai 1985 (
*1
)
Sommaire
1. Introduction (similitudes et différences entre les trois affaires)
1.1. Le règlement auquel les trois affaires se rapportent
1.2. L'étendue de la responsabilité sans faute supportée par les adjudicataires
1.3. La relation entre la libération des cautions et l'existence ou non d'obligations contractuelles non encore exécutées
1.4. Invocation de principes généraux du droit
1.5. Problèmes spécifiques aux différentes affaires
2. Analyse provisoire des règlements pertinents
2.1. Le règlement (CEE) no 232/75
2.2. Le règlement no 729/70 du Conseil
3. L'affaire 124/83 (l'affaire danoise)
3.1. Les faits et les questions posées
3.2. Regroupement des questions
3.3. Les questions 1 à 5 et
3.4. Les questions 6, 7 et
3.5. Conclusion
4. L'affaire 125/83 (l'affaire belge)
4.1. Les faits et les questions posées
4.2. La première question (notion de « date de prise en charge »)
4.3. La deuxième question (notion de « force majeure »)
4.4. La troisième question (vérification de l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, au regard du principe de proportionnalité)
4.5. Conclusion
5. L'affaire 20/84 (l'affaire néerlandaise)
5.1. Les faits et les prescriptions pertinentes
5.2. Le litige au principal et la question posée
5.3. Réponse à la question
5.4. Conclusion
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Introduction (similitudes et différences entre les trois affaires)
1.1. Le règlement auquel les trois affaires se rapportent
Les trois affaires, que nous allons examiner aujourd'hui, présentent, bien qu'elles n'aient pas été jointes, un lien de connexité tel que, malgré leurs différences, il nous paraît utile de les traiter de concert.
En premier lieu, elles concernent toutes l'application d'un règlement que vous connaissez déjà par suite d'une série d'affaires antérieures, à savoir le règlement (CEE) no 232/75 de la Commission, du 30 janvier 1975, relatif à la vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie et de glaces alimentaires (JO 1975, L 24, p. 45). C'est pourquoi, après les présentes remarques introductives, nous analyserons d'abord le système de ce règlement, dans la mesure nécessaire à une bonne compréhension des trois affaires.
2. L'étendue de la responsabilité sans faute supportée par les adjudicataires
En deuxième lieu, un point central dans chacune des trois affaires est un aspect spécial de l'étendue de la responsabilité sans faute que les adjudicataires supportent pour la transformation correcte des quantités de beurre mises en vente à prix réduit par l'organisme d'intervention concerné, conformément au règlement, et achetées par les adjudicataires. Cette responsabilité sans faute se rapporte exclusivement, dans ces trois affaires, à la transformation en un des produits finals visés à l'article 6, paragraphe 1, sous c) (produits de pâtisserie ou glaces alimentaires). L'existence d'une pareille responsabilité a déjà été reconnue en principe par la Cour, compte tenu notamment, de l'article 6, paragraphe 1, sous c), d) et e), de l'article 9, de l'article 10, paragraphe 5, de l'article 12 et de l'article 18 du règlement no 1259/72, qui comporte les mêmes dispositions sous cet angle, dans son arrêt du 11 mai 1977 dans les affaires jointes De Beste Boter (affaires 99 et 100/76, Rec. 1977, p. 861). Nous renvoyons spécialement à cet égard aux points 7 et 11 des motifs de cet arrêt. Toutefois, celui-ci concernait seulement, d'une manière générale, la responsabilité de l'adjudicataire pour la négligence d'un ou de plusieurs utilisateurs finals du beurre concentré, lorsque cet adjudicataire avait satisfait aux obligations prévues à l'article 6, paragraphe 1, et lorsqu'il était notamment certain que les utilisateurs finals en cause avaient accepté dans leurs contrats d'achat les obligations de transformation visées dans l'actuel article 6, paragraphe 1, sous f). Dans les affaires présentes, par contre, c'est toujours un autre aspect de l'étendue de la responsabilité sans faute de l'adjudicataire qui joue un rôle essentiel sous une forme ou sous une autre. Cet aspect concerne la question de savoir jusqu'à quel point un adjudicataire peut également être déclaré responsable a posteriori pour des négligences des autorités de contrôle des États membres qui sont apparues ultérieurement et qui ont entraîné la délivrance indue de documents de preuve au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement, provoquant ainsi la libération de la caution de transformation. Pour autant que nous ayons pu le vérifier, un problème tout à fait comparable n'a pas encore été à l'ordre du jour dans votre jurisprudence actuelle. Seul votre arrêt du 21 septembre 1983 dans les affaires jointes 205 à 215/82 (Deutsche Milchkontor e.a./République fédérale d'Allemagne, Rec. 1983, p. 2633) nous semble présenter quelque ressemblance. Il avait pour objet une aide indûment versée, à la suite d'un contrôle lacunaire auprès des fournisseurs de lait écrémé en poudre, à des fabricants d'aliments composés pour animaux sur la base du règlement no 804/68, puis réclamée en retour. La Cour a alors déclaré, entre autres, à ce propos: « Le droit communautaire ne s'oppose pas à la prise en considération par la législation nationale concernée, pour l'exclusion d'une répétition d'aides indûment versées, de critères tels que la protection de la confiance légitime, de la disparition de l'enrichissement sans cause, de l'écoulement d'un délai ou de la circonstance que l'administration savait qu'elle octroyait à tort les aides en question ou qu'elle l'ignorait par suite d'une négligence grave de sa part, sous réserve, toutefois, que les conditions prévues soient les mêmes que pour la récupération de prestations financières purement nationales, et que l'intérêt de la Communauté soit pleinement pris en considération » (point 3 du dispositif). La règle de la « prise en considération de l'intérêt de la Communauté » est formulée d'une manière plus précise au point 19 des motifs du même arrêt, en relation avec une autre question posée par le juge de renvoi et, par référence à votre jurisprudence antérieure en la matière, en ce sens que « les modalités prévues par le droit national (pour la récupération) ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible la mise en œuvre de la réglementation communautaire ».
Dans la mesure où les faits et les prescriptions communautaires dans les affaires actuelles apparaîtront suffisamment comparables sous cet angle à ceux et à celles des affaires Milchkontor, il sera aisé d'arriver à cla conclusion qu'un rejet de la responsabilité des adjudicataires pour des infractions aux obligations de transformation constatées après la libération des cautions rendrait, en effet, la mise en oeuvre de la réglementation communautaire concernée pratiquement impossible. En vertu de l'article 8, paragraphe 2, du règlement no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 1970, L 94, p. 13), les États membres qui auraient ainsi fait preuve de négligence dans le contrôle à temps du respect des oligations de transformation risqueraient, en effet, alors de devoir supporter eux-mêmes les conséquences financières des infractions constatées tardivement. Ce risque dissuaderait sûrement les États membres d'effectuer a posteriori des contrôles approfondis sur le respect du règlement, en complément des contrôles forcément plus globaux et effectués par coups de sonde qui précèdent habituellement la délivrance des documents de preuve visés à l'article 18, paragraphe 2, du règlement litigieux. Le respect du règlement ne serait effectivement plus garanti effectivement dans une mesure suffisante pour qu'il réponde à son but. Lors de l'examen des différentes affaires, nous nous attacherons donc spécialement à la question de savoir jusqu'à quel point les faits, qui diffèrent en l'occurrence d'un cas à l'autre, ainsi que le contenu des prescriptions communautaires concernées justifient une conclusion différente en ce qui concerne cette question centrale.
1.3. La relation entre la libération des cautions et l'existence ou non d'obligations contractuelles non encore exécutées
Une deuxième question, qui joue un rôle sous des formes différentes dans chacune des trois affaires, est celle du rapport entre les engagements de base que les adjudicataires ont pris et les cautions qui ont été constituées pour garantir l'exécution de ces obligations de base. Compte tenu du caractère des cautions en général, il faudra prendre comme hypothèse de travail provisoire, à notre avis, que la libération d'une caution ne fait pas disparaître simultanément, en principe, les obligations de base de caractère contractuel ou autre, auxquelles la caution sert de sûreté. Ici, également, il faudra examiner jusqu'à quel point les faits divergents sur ce point dans les trois affaires ainsi que les prescriptions du règlement litigieux obligent à en tirer des conclusions différentes ou complémentaires.
1.4. Invocation de principes généraux du droit
En troisième lieu, chacune des trois affaires fait intervenir, même si c'est de nouveau de manière divergente, des principes généraux du droit comme la force majeure, la bonne foi, la confiance légitime et le principe de proportionnalité.
1.5. Problèmes spécifiques aux différentes affaires
Enfin, il existe dans chacune des trois affaires des faits spécifiques divergents, cependant que l'affaire belge (affaire 125/83) soulève, en outre, quelques questions juridiques particulières (date de prise en charge et vérification de l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, au regard du principe de proportionnalité). La teneur différente des questions qui vous sont posées dans les trois affaires, ainsi que les faits spécifiques et les problèmes juridiques différents ou bien le contexte différent dans lequel ces problèmes juridiques se posent excluent naturellement des réponses uniformes. Les problèmes de base communs déjà signalés seront toutefois évoqués déjà dans notre analyse suivante du règlement litigieux et de quelques autres règlements pertinents. C'est seulement ensuite que nous examinerons successivement les trois affaires. L'ordre chronologique de ces dernières nous semble à cet égard constituer l'ordre le plus logique pour ces analyses distinctes.
2. Analyse provisoire des règlements pertinents
2.1. Le règlement (CEE) no 232/75
a)
Buts du règlement. Après les deux premiers considérants, qui parlent de l'existence de stocks de beurre et de l'opportunité de prendre des mesures adéquates en vue de favoriser l'écoulement de celui-ci, les deux considérants suivants exposent les buts du règlement en question, dans les termes suivants :
« considérant que la vente de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation de la Communauté en vue de la fabrication de produits de pâtisserie et de glaces alimentaires constitue une telle mesure; que, afin d'assurer l'égalité d'accès à tous les acheteurs ainsi que le contrôle des quantités de beurre écoulées, il convient d'appliquer la procédure d'adjudication permanente;
considérant qu'il est nécessaire d'instaurer un régime de contrôle assurant que le beurre n'est pas détourné de sa destination; que ce contrôle doit s'exercer dès la sortie du stock et jusqu'à la transformation du beurre; que, outre la constitution d'une caution, la tenue d'une comptabilité matière à tous les stades de la commercialisation ainsi que l'incorporation d'un révélateur dans le beurre destiné à la transformation peuvent concourir à cet objectif ».
Ces considérants montrent, notamment, que le régime de contrôle instauré par le règlement sert à assurer « que le beurre n'est pas détourné de sa destination », qui est « la fabrication de produits de pâtisserie et de glaces alimentaires ».
b)
Obligations de base des adjudicataires. Tant le libellé du quatrième considérant que le texte du règlement lui-même font apparaître qu'en dehors de l'obligation, que l'article 5 impose à l'organisme d'intervention, de tenir à jour et de mettre à la disposition des intéressés une liste des entrepôts frigorifiques et des quantités de beurre qui y sont stockées, et en dehors des obligations de contrôle que l'article 15 impose aux États membres, on a également pensé, entre autres, lors de l'instauration de ce système de contrôle par le règlement, aux engagements contractuels auxquels tout soumissionnaire doit souscrire en vertu de l'article 6 du règlement. En ce qui concerne ces engagements, on notera plus spécialement pour les présentes affaires l'article 6, paragraphe 1, sous c), d), e) et f). Sous c), la disposition précitée prévoit, pour ce qui a de l'importance ici, que le soumissionnaire doit s'engager à ne faire transformer le beurre acheté qu'en produits de pâtisserie ou en glaces alimentaires. Sous d), elle prévoit, entre autres, que le soumissionnaire doit s'engager à effectuer la transformation visée sous c) dans un délai de 6 mois à partir du jour de la prise en charge visée à l'article 13, paragraphe 2. Ce délai a notamment de l'importance pour l'affaire belge (affaire 125/83). Sous e), il est prévu que le sousmissionnaire doit s'engager « à tenir une comptabilité matière faisant apparaître, pour chaque livraison, les noms et adresses des acheteurs du produit obtenu à la suite des opérations visées sous a) et b) » (c'est-à-dire le beurre concentré additionné de révélateurs) « et les quantités correspondantes, en spécifiant leur destination » (produits de pâtisserie ou glaces alimentaires). Enfin, sous f), est énoncée l'obligation qui est faite à l'adjudicataire de prévoir qu'en cas de chaque vente ultérieure de ce produit, les mêmes obligations que celles visées sous c) et d) figurent dans les contrats de vente. On remarquera, et il est important de noter pour les présentes affaires, que cette « stipulation en chaîne » prescrite ne concerne donc pas l'obligation de tenir une comptabilité matière. Cette omission ne facilite naturellement pas le contrôle des engagements souscrits en cas de revente du beurre. Dans ce cas, cette dernière constatation vaut aussi bien pour la tâche de contrôle de l'adjudicataire telle qu'elle découle du règlement (notamment à la lumière de votre arrêt dans l'affaire déjà citée De Beste Boter) que pour la tâche de contrôle des États membres eux-mêmes telle qu'elle découle de l'article 8 du règlement no 729/70 et de l'article 15 du règlement sous revue. Les lacunes, que les présentes affaires ont révélées en ce qui concerne l'exercice de ces deux tâches de contrôle qu'il faut bien distinguer, s'expliquent sûrement, entre autres, par cette omission. Il faut, toutefois, déduire de votre arrêt De Beste Boter que, dans cette affaire, la Cour n'a pas considéré cette lacune comme une raison d'exclure la responsabilité de l'adjudicataire pour une destination incorrecte donnée au beurre concentré par ses propres acheteurs ou par les acheteurs finals. Cette conclusion paraît du reste inévitable si on se réfère à l'article 10, paragraphe 5, du règlement qui déclare que les droits et obligations découlant de l'adjudication ne sont pas transmissibles. En dehors d'une application de l'article 18, paragraphe 3, du règlement, les États membres n'ont donc pas de possibilité d'appliquer directement des sanctions aux utilisateurs finals et, en aucun cas, ils n'ont la possibilité de recouvrer des sommes sur ces utilisateurs.
c)
Les règles relatives à la caution. L'article 9, paragraphe 2, du règlement déclare: « En même temps que les prix minimaux de vente et selon la même procédure, les montants des cautions, visées à l'article 12, sont fixés par 100 kilogrammes, en tenant compte de la différence entre le prix de marché du beurre et les prix minimaux. » Lorsque le prix d'offre réel est supérieur au prix minimal, cela signifie que la caution peut s'élever à un montant supérieur à la différence effective entre le prix d'achat et le prix de marché. Cette constatation a une certaine importance pour l'appréciation de la question de savoir si, après une libération indue de la caution, c'est le montant de celle-ci ou seulement la différence effective précitée entre le prix d'achat et le prix de marché qui peut être réclamée de l'adjudicataire. L'organisme d'intervention danois (affaire 124/83) semble avoir mené sur ce point une politique différente de celle pratiquée par l'organisme d'intervention belge (affaire 125/83). Dans l'affaire néerlandaise (affaire 20/84), la voie de droit choisie semble avoir été encore différente, à cause des règles néerlandaises en matière de cautionnement.
L'article 12 (auquel l'article 9, paragraphe 2, renvoie) déclare dans son paragraphe 1 que l'adjudicataire doit constituer, préalablement à la prise en charge, une caution de transformation dont le montant est fixé conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 2, dont nous venons de parler. Le paragraphe 2 de l'article 12 déclare que la caution de transformation est constituée conformément à l'article 8, paragraphe 2, c'est-à-dire « au choix de l'État membre, soit sous forme d'un chèque adressé à l'organisme d'intervention, soit sous forme d'une garantie répondant aux critères fixés par l'État membre concerné ». La circonstance que dans l'affaire néerlandaise les questions ont été déférées par le Hoge Raad s'explique par le fait que les Pays-Bas n'ont choisi en l'espèce ni la forme d'un chèque, ni celle d'une garantie bancaire, mais celle d'une fidéjussion. Lorsque le fidéjusseur a refusé de payer le montant de la caution, ce montant a dû faire l'objet d'une procédure devant le juge ordinaire. Dans le cas d'un chèque ou d'une garantie bancaire, le montant de la caution peut naturellement, lorsque celle-ci a été déclarée acquise, être tout simplement encaissé en règle générale, sauf contestation de la déchéance de la caution devant le juge compétent. Aux Pays-Bas, ce juge aurait alors été, en l'occurrence, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
d)
Les règles relatives à la libération de la caution de transformation. Les règles relatives à la libération de la caution de transformation figurent, pour ce qui a de l'importance pour les présentes affaires, à l'article 18, paragraphe 2, du règlement. Ce paragraphe se lit comme suit:
« Sauf cas de force majeure et sans préjudice des dispositions de l'article 19, paragraphe 2, la caution de transformation visée à l'article 12 n'est libérée que pour les quantités pour lesquelles l'adjudicataire a apporté la preuve que les conditions visées à l'article 6 ont été respectées.
Cette preuve est apportée, selon les cas, dans les conditions suivantes:
a)
lorsque les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), ou à l'article 6, paragraphe 2, ont été effectuées dans l'État membre vendeur, la preuve est apportée par la production d'un document déterminé par l'État membre vendeur;
b)
lorsque les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a) et b), ont lieu dans l'État membre vendeur et les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous c), dans un autre État membre, ou l'opération visée à l'article 6, paragraphe 2, a lieu dans un autre État membre que l'État membre vendeur, la preuve est apportée par le ou les exemplaires de contrôle visés à l'annexe III, sous II, et à l'annexe IV;
c)
lorsque les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), ont lieu dans un même État membre qui n'est pas l'État membre vendeur, la preuve est apportée par la production d'un document déterminé par l'État membre où la transformation a eu lieu;
d)
lorsque les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a) et b), ont lieu dans un autre État membre que l'État membre vendeur et que l'opération visée à l'article 6, paragraphe 1, sous c), a lieu dans un autre État membre que celui où les opérations visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a) et b), ont eu lieu, la preuve est apportée par le ou les exemplaires de contrôle visés à l'annexe III, sous I ce). »
e)
Prescriptions particulières pour les cas de force majeure et de dépassement minime du délai. Pour les cas de force majeure et de dépassement minime du délai de transformation, l'article 19 stipule ce qui suit:
«1.
En cas de force majeure, l'organisme d'intervention détermine les mesures qu'il juge nécessaires en raison de la circonstance invoquée.
2.
Dans les autres cas qui ne peuvent être considérés comme des cas de force majeure et où
—
les délais de transformation visés à l'article 6, paragraphe 1, sous d), ou le délai de transformation visé à l'article 6, paragraphe 2, alinéa 1, n'ont été dépassés que de trente jours au total
et où
—
ce dépassement n'est pas dû à une négligence grave de l'intéressé,
la caution de transformation restant acquise ne s'élève, sur demande motivée de l'intéressée, qu'à deux unités de compte par tonne et par jour de dépassement des délais prescrits.
Une telle demande n'est recevable qui si elle est déposée auprès de l'organisme d'intervention concerné dans un délai de 30 jours à compter de la date de l'expiration du délai en cause.
3.
Les États membres communiquent à la Commission, chaque trimestre, les cas dans lesquels ils ont fait usage du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 en précisant la circonstance invoquée, la quantité concernée ainsi que les mesures prises. »
Cette prescription a surtout de l'importance pour l'affaire belge (affaire 125/83).
f)
Dispositions importantes pour le calcul du délai de transformation. La manière dont le délai de transformation doit être calculé est également importante, en particulier, pour l'affaire belge (affaire 125/83). On se référera spécialement sous ce rapport aux articles 11 et 13 du règlement, lesquels sont libellés comme suit:
Article 11
«1.
Chaque soumissionnaire est immédiatement informé par l'organisme d'intervention du résultat de sa participation à l'adjudication particulière.
2.
L'adjudicataire verse à l'organisme d'intervention, avant la prise en charge du beurre, pour chaque quantité qu'il entend retirer, le montant correspondant à son offre.
Toutefois, en ce qui concerne les adjudicataires ayant pris l'engagement de respecter les dispositions de l'article 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), le prix est diminué de 10 unités de compte par 100 kilogrammes. »
Article 13
«1.
Lorsque le versement visé à l'article 11, paragraphe 2, a été effectué et la caution de transformation visée à l'article 12 constituée, l'organisme d'intervention délivre un bon d'enlèvement indiquant:
a)
la quantité pour laquelle les conditions visées in limine sont remplies;
b)
l'entrepôt frigorifique où elle est entreposée;
c)
la date limite de prise en charge du beurre;
d)
la date de l'expiration du délai pour la présentation des offres pour l'adjudication particulière au titre de laquelle le beurre a été vendu.
2.
L'adjudicataire, dans un délai de 30 jours suivant la réception de l'information visée à l'article 11, paragraphe 1, prend en charge le beurre qui lui a été attribué. Cette prise en charge peut être fractionnée.
Sauf cas de force majeure, si l'adjudicataire n'a pas pris en charge le beurre dans le délai prescrit, la vente est résiliée pour les quantités restantes. »
Il résulte de l'article 6, paragraphe 1, sous d), dont nous avons parlé tout à l'heure, que le délai de transformation de 6 mois fixé dans cette disposition commence à courir le jour de la prise en charge visée à l'article 13, paragraphe 2. C'est à cette notion de « date de prise en charge » que se rapporte la première question posée par le juge de renvoi belge. L'article 13, paragraphe 1, fait apparaître que cette date ne peut en aucun cas se situer avant celle du paiement du beurre par l'adjudicataire, ni avant la date de constitution de la caution de transformation. Le texte cité de l'article 13, paragraphe 1, semble toutefois impliquer également que la date de prise en charge ne peut pas se situer avant la date à laquelle l'organisme d'intervention a délivré un bon d'enlèvement. Cette disposition déclare, en effet, que ce bon d'enlèvement doit indiquer entre autres: « c) la date limite de prise en charge du beurre ». D'un autre côté, l'application de l'article 13, paragraphe 2, peut mener à une conclusion différente. Sur ce point décisif pour la réponse à donner à la première question du juge de renvoi belge, nous reviendrons plus en détail lors de l'examen de cette question et des différents points de vue qui ont été exprimés à son sujet.
g)
L'obligation de contrôle des États membres. Enfin, l'article 15 du règlement prévoit ce qui suit en rapport avec l'obligation de contrôle des États membres: « Dès la sortie de stock et jusqu'à sa transformation en l'un des produits visés aux deux tirets de l'article 6, paragraphe 1, sous c), le beurre est soumis à un contrôle douanier ou à un contrôle administratif présentant des garanties équivalentes. » Cette disposition joue également un rôle dans chacune des trois affaires.
2.2. Le règlement no 729/70 du Conseil
Comme nous l'avons déjà fait observer, le régime de contrôle instauré par le règlement no 232/75 (voir le quatrième considérant précité de ce règlement) règle, notamment, les obligations des adjudicataires. Les obligations de contrôle des États membres eux-mêmes sont réglées à l'article 8 du règlement no 729/70 du Conseil (JO 1970, L 94, p. 13). Ce règlement a un caractère général. Il concerne le financement de la politique agricole commune dans son ensemble. Cela vaut également pour les obligations de contrôle des États membres, telles qu'elles sont fixées à l'article 8. Ces obligations sont naturellement tout à fait essentielles pour prévenir des fraudes. C'est du reste pourquoi elles sont précisées une nouvelle fois, comme nous l'avons déjà dit, à l'article 15 du règlement no 232/75 pour le champ d'application de ce dernier. La disposition de base en question du règlement no 729/70 se lit comme suit:
«1)
Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
—
s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
—
prévenir et poursuivre les irrégularités,
—
récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.
2)
A défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.
Les sommes récupérées sont versées aux services ou organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds.
3)
Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, arrête les règles générales d'application du présent article. »
Cette prescription énonce, entre autres, une obligation de (rechercher et de) poursuivre les irrégularités, mais, en outre, une obligation de « récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences ». Il s'ensuit, à notre avis, que le régime de contrôle de droit privé institué par le règlement (CEE) no 232/75 (obligations de l'adjudicataire) est autonome par rapport au régime de contrôle de droit public prévu dans le règlement no 729/70 et à l'article 15 du règlement cité en premier lieu (obligations de contrôle et de poursuite des États membres). Cette autonomie implique à son tour, selon nous, que le fonctionnement lacunaire ou tardif du régime de contrôle de droit public peut certes avoir des conséquences pratiques, mais pas, en principe, des conséquences juridiques pour la mise en œuvre du régime de contrôle de droit privé. Comme le règlement qui était en cause dans les affaires Milchkontor, que nous avons examinées tout à l'heure (voir paragraphe 1.2 de ces conclusions), ne comportait pas de régime de contrôle de droit privé comparable fixé contractuellement, l'arrêt qui s'y rapporte ne peut pas fournir d'argument à l'appui de dérogations éventuelles à ce principe. Cette conclusion n'exclut toutefois pas que la possibilité d'invoquer un cas de force majeure et d'autres principes généraux du droit devra être vérifiée plus en détail.
Pour l'application du règlement no 729/70 à l'égard de faits comportant un franchissement de frontière, comme c'est le cas dans les présentes affaires, il faut encore tenir compte de la directive 76/398/CEE du Conseil, du 15 mars 1976, concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane (JO 1976, L 73, p. 18). Enfin, il y a lieu de considérer, pour une bonne compréhension de ces affaires, le règlement (CEE) no 2315/69 de la Commission, du 19 novembre 1969, relatif à l'emploi des documents de transit communautaire en vue de l'application de mesures communautaires entraînant le contrôle de l'utilisation et/ou de la destination des marchandises (JO 1969, L 295, p. 14). L'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75 semble alors être, notamment, un cas d'application de ce règlement général antérieur. En revanche, nous ne pensons pas qu'il puisse être déduit du règlement no 2315/69 que lui aussi a de l'importance pour l'application de l'article 6, paragraphe 1, du règlement no 232/75.
Pour le cas où la Cour estimerait l'élément suivant important pour l'appréciation de l'affaire, nous signalons encore, finalement, que le règlement no 232/75 a été modifié au total à 23 reprises depuis la promulgation, mais que ces modifications n'ont pas une importance directe pour les affaires actuelles. Une réforme générale du règlement et du système instauré par lui a été opérée par le règlement (CEE) no 262/79 de la Commission (JO 1979, L 41, p. 1). C'est seulement alors qu'a en fait été réparée l'omission que nous avons signalée tout à l'heure à propos de l'article 6, paragraphe 1, du règlement no 232/75 (concernant l'obligation de tenir une comptabilité matière).
3. L'affaire 124/83 (Direktoratet for Markedsordningerne à Copenhague contre SA Nicolas Corman et fils à Bruxelles)
3.1. Les faits et les questions posées
Passons maintenant à un examen plus appronfondi de l'affaire 124/83. Dans cette affaire, autant que dans les deux suivantes, une compréhension précise des principaux faits est d'une importance essentielle pour la réponse à donner aux questions posées. Nous empruntons un résumé de ces faits au rapport d'audience.
a)
En application du règlement (CEE) no 232/75 (JO 1975, L 24, p. 45), La Commission, agissant au nom du Direktoratet for Markedsordningerne (ci-après dénommé le demandeur) et des organismes d'intervention correspondants des autres États membres, a publié au JO 1975, C 25, p. 1, un avis d'adjudication permanent pour du beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie et de glaces alimentaires.
Sur la base de cet avis, la société Corman (ci-après dénommée la défenderesse) a fait une offre d'achat portant sur un total de 513994 kg de beurre destiné à la transformation conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement, en vue de la fabrication de produits de pâtisserie. En présentant l'offre, la défenderesse s'est engagée à observer les dispositions du règlement et celles de l'avis d'adjudication publié conformément à ce dernier. Cela impliquerait, pour la défenderesse, l'obligation de transformer le beurre en graisse butyrique (« beurre concentré »), additionnée de différents révélateurs, et de faire procéder à la transformation de ce beurre concentré uniquement en vue de la fabrication de produits de pâtisserie. Par lettre du 20 février 1975, le demandeur a accepté l'offre. Le montant de 3 318582,22 couronnes danoises, correspondant à l'offre d'achat, a été versé au demandeur, lequel, ayant été informé par écrit par l'organisme d'intervention belge (l'Office belge de l'économie et de l'agriculture, ci-après dénommé l'OBEA) que la défenderesse avait constitué la caution de transformation requise par le règlement, a délivré des bons d'enlèvement. La défenderesse a alors pris le beurre en charge au cours d'une période comprise entre le 6 et le 21 mars 1975.
Ensuite, 53730 kg au total de graisse butyrique, correspondant à 65101 kg de beurre, ont été vendus par lots, après transformation par la défenderesse et adjonction de révélateurs qui a eu lieu en Belgique, à la société allemande Sahne-Heinrich à Frankenthal, qui les a revendus à la société Scheunemann à Bad-Kreuznach, en République fédérale d'Allemagne.
Il convient de noter que la société Sahne-Heinrich avait souscrit une déclaration dans laquelle elle s'engageait à utiliser le beurre exclusivement en vue de la fabrication de produits de pâtisserie conformément au règlement no 232/75.
Les lots ont ensuite été acheminés vers différents entrepôts de transit en Allemagne du Nord, pour aboutir finalement chez des fabricants allemands de produits alimentaires. La vente de graisse butyrique opérée par la défenderesse a donné lieu à la délivrance des documents de contrôle requis (documents T5), qui ont ensuite été envoyés à l'organisme d'intervention belge OBEA, accompagnés d'une attestation des autorités douanières allemandes, chargées du contrôle, déclarant que la graisse butyrique avait été utilisée conformément à sa destination. Sur la base de ces attestations, la caution a été libérée par l'OBEA en faveur de la défenderesse.
Cependant, une enquête ultérieure effectuée auprès de la société Scheunemann par les services compétents des douanes de Francfort-sur-le-Main a fait découvrir que du beurre concentré, que la société Sahne-Heinrich avait livré à Scheunemann entre la fin de l'année 1975 et le début de 1976, avait été employé par les utilisateurs finals pour la fabrication d'autres produits que des produits de pâtisserie.
b)
Par requête du 18 janvier 1980, le demandeur a intenté une action contre Corman devant l'Østre Landsret de Copenhague, en demandant que Corman soit condamnée à payer 485382,90 couronnes, plus les intérêts légaux à compter de l'introduction de l'instance, somme correspondant à la différence entre le prix d'intervention le jour de l'achat et le prix d'achat d'une quantité de 65101 kg de beurre. Le demandeur a fait valoir que la défenderesse n'avait pas respecté les conditions auxquelles était subordonnée l'acquisition du beurre en cause à prix très réduit et il a conclu, à titre principal, que l'obligation d'acquitter le montant résultait directement des clauses du contrat conclu et, à titre subsidiaire, que le montant constituait la réparation de l'inobservation dudit contrat.
La défenderesse a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité et, à titre subsidiaire, au rejet de l'action. Au soutien de sa demande tendant à ce que l'action soit déclarée irrecevable, elle a décliné la compétence du tribunal danois et a affirmé que le demandeur n'avait pas la qualité pour agir. Selon elle, l'action aurait dû être intentée en Belgique par l'OBEA, qui avait accepté, puis libéré la caution de transformation constituée. Par décision du 6 mars 1981, l'Østre Landsret a rejeté l'exception d'irrecevabilité, au motif que la clause attributive de juridiction contenue au paragraphe VII de l'avis d'adjudication était applicable aux parties au litige. La défenderesse a fait appel de cette décision devant le Højesteret, qui l'a cependant confirmée par décision du 18 février 1982.
A l'appui de ses conclusions sur le fond visant au rejet de l'action, la défenderesse a notamment fait valoir qu'elle avait agi en conformité avec les règlements communautaires et de bonne foi. Elle a soutenu, en outre, qu'on se trouvait en présence d'un cas de force majeure au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement précité, du fait que le défaut de contrôle des autorités allemandes aurait, dans le cas présent, rendu pratiquement impossible toute production de preuve par elle.
c)
L'Østre Landsret, considérant qu'il était nécessaire, avant de rendre son arrêt, de demander à la Cour de justice une décision à titre préjudiciel, a posé, par décision du 30 juin 1983, les questions suivantes:
«1)
Résulte-t-il des règles du droit communautaire, notamment du règlement de la Commission (CEE) no 232/75, qu'un acheteur de beurre, qui s'est engagé à remplir les conditions visées à l'article 6, paragraphe 1, sous c), formule A, est libéré de ses engagements, lorsque la caution de transformation qu'il a constituée a été libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle rédigé conformément à l'article 18, paragraphe 2, du règlement, mais dont le contenu s'avère par la suite erroné?
2)
La circonstance que la teneur erronée de l'exemplaire de contrôle est liée au défaut de contrôle des autorités douanières aux stades ultérieurs de la commercialisation revêt-elle de l'importance aux fins de la réponse à apporter à la question no 1?
3)
La circonstance que l'entreprise qui a acheté le beurre auprès de l'organisme d'intervention était de bonne foi au regard de la régularité de l'utilisation du beurre au moment où la caution de transformation a été libérée exercé-t-elle une quelconque incidence à cet égard?
4)
De même, le fait qu'un acheteur a précédemment obtenu, en liaison avec la revente de beurre, la libération de cautions de transformation sur la base d'exemplaires de contrôle erronés quant à leur teneur?
5)
Les circonstances précitées (voir questions nos 1 à 4) revêtent-elles de l'importance au regard de l'exception de force majeure visée à l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75?
6)
Si les réponses aux questions précédentes ont pour résultat de ne pas libérer l'acheteur de ses obligations, un État membre doit-il exiger que celui qui a acheté auprès de l'organisme d'intervention paie la différence entre le montant du prix d'achat précédemment versé et le prix d'intervention du jour où l'acheteur a soumis son offre?
7)
En cas de réponse négative à la question 6 est-il contraire aux règles du droit communautaire que les règles nationales de l'État membre applicables en matière d'achat aient l'effet juridique visé à la question no 6?
8)
A supposer que l'acheteur ne soit pas libéré de ses obligations, résulte-il des règles du droit communautaire, notamment des considérations relatives à la sécurité juridique, que la circonstance même que la caution de transformation a été libérée empêche tout recours contre l'acheteur?
9)
Lorsque la libération de la caution de transformation a résulté d'une erreur dans le contenu du document de contrôle et dans les circonstances précisées ci-dessus, le droit communautaire prévoit-il des règles relatives à la détermination de la personne ayant la charge de démontrer que le beurre acheté a été régulièrement utilisé? »
3.2. Regroupement des questions
Sur la base de nos analyses précédentes de ces trois affaires et du système des règlements nos 729/70 et 232/75, nous partageons l'opinion du demandeur au principal, de la Commission et du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne selon laquelle les cinq premières questions du juge de renvoi ainsi que la huitième, qui s'y rattache directement, peuvent être traitées de façon optimale conjointement.
Ensuite, nous examinerons les sixième, septième et neuvième questions, entre lesquelles il existe également un lien et qui traitent de l'objet et du montant du recouvrement ainsi que de la charge de la preuve en la matière.
3.3. Les questions 1 à 5 et 8
a)
La défenderesse au principal (la SA Corman) a fait d'emblée une série d'observations concrètes intéressantes sur les lacunes du système de contrôle allemand et sur l'origine du beurre en cause. Ce dernier n'aurait nullement été acheté exclusivement au Danemark, mais, pour la majeure partie, auprès des organismes d'intervention en Belgique, en Allemagne, en France et aux Pays-Bas, alors que seul l'organisme d'intervention danois a introduit une action en recouvrement. Elle estime, en outre, que c'est l'organisme d'intervention belge qui aurait dû introduire en l'occurrence une action en recouvrement, puisque c'est lui qui a libéré la caution en cause. Ces aspects matériels et juridiques ne nous paraissent toutefois pas présenter une importance décisive pour votre réponse aux questions posées.
A propos des cinq premières et de la huitième questions du juge de renvoi, la défenderesse soutient (notamment dans son deuxième mémoire) que le règlement no 232/75 ne prévoit pas d'autre sanction que la perte de la caution lorsque le beurre est utilisé à des fins autres que celles auxquelles il est destiné. En faveur de la responsabilité exclusive des États membres eux-mêmes pour des violations de l'obligation de transformation apparues après la libération régulière de la caution plaideraient également des considérations de sécurité juridique et de confiance légitime des adjudicataires dans le respect des obligations de contrôle des États membres. Si la caution de transformation devait être considérée uniquement comme une caution pour une autre sanction économique, cela aurait dû être prévu expressément dans le règlement no 232/75 et les exceptions pour cause de force majeure devraient valoir également pour les autres sanctions, et pas seulement pour la caution. Une utilisation irrégulière du beurre, lorsque l'irrégularité découle d'inexactitudes dans les documents de preuve produits apparues seulement après la libération de la caution et dues à des contrôles déficients, constituerait assurément un cas de force majeure pour l'adjudicataire. Selon la défenderesse, les moyens de preuve visés à l'article 18, paragraphe 2, ont, en outre, un caractère absolu. Elle se réfère notamment à cet égard à l'article 1er du règlement (CEE) no 2315/69, que nous avons cité précédemment. Lorsque des preuves formellement valides sont produites conformément à l'article 18, paragraphe 2, l'organisme d'intervention auprès duquel la caution a été déposée ne serait pas en droit de vérifier de sa propre initiative si le beurre a été utilisé dans le délai prescrit et conformément à l'objectif visé. Il serait obligé de libérer la caution. L'organisme d'intervention qui a vendu le beurre, en l'occurrence le demandeur au principal, ne devrait pas non plus être admis à fournir la preuve du contraire. Lorsque l'État membre concerné a fait usage de la faculté que lui ouvre l'article 18, paragraphe 3, une action directe contre les utilisateurs finals serait possible. Eu égard au risque considérable que l'adjudicataire doit supporter en vertu du règlement no 232/75 en cas de non-application de l'article 18, paragraphe 3, en ce qu'il est également responsable pour des agissements d'acheteurs ultérieurs, il pourrait et devrait pouvoir compter sur l'efficacité du contrôle douanier. Entre autres, il devrait pouvoir supposer que sa responsabilité contractuelle prend fin dès que la preuve visée à l'article 18, paragraphe 2, a été fournie. C'est seulement en cas de mauvaise foi manifeste de l'adjudicataire, et non en cas de négligence du service des douanes chargé du contrôle, que l'intérêt des organismes d'intervention pourrait prévaloir sur les intérêts de l'adjudicataire et qu'un recours contre celui-ci serait justifié. Ni l'article 15 du règlement en question ni les dispositions d'exécution allemandes ne prévoiraient un contrôle a posteriori. En ce qui concerne le principe en vertu duquel la confiance légitime de l'entreprise mérite également protection dans le droit communautaire, la défenderesse renvoie à vos arrêts dans les affaires 44/59 (Fiddelaar, Rec. 1960, p. 1117, recours de fonctionnaire), 78/74 (Deuka, Rec. 1975, p. 421, sécurité juridique en cas de modification de dispositions) et 18/76 Allemagne/Commission, Rec. 1979, p. 343, application erronée de prescriptions en matière de politique agricole, basée sur une interprétation adoptée de bonne foi par les autorités nationales).
C'est pourquoi la défenderesse propose de répondre aux trois premières questions de la façon suivante: « Lorsque la caution de transformation a été libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle établi conformément à l'article 18, paragraphe 2, et si l'adjudicataire était de bonne foi au regard de la régularité de l'utilisation du beurre dans le délai prescrit, l'adjudicataire, au cas où il s'avérerait par la suite que l'exemplaire de contrôle contient une erreur, est en tout cas libéré des engagements qu'il a pris dans le contrat d'achat conclu avec l'organisme d'intervention, dès lors que la teneur erronée de l'exemplaire de contrôle est liée à la circonstance que l'autorité douanière effectuant le contrôle a omis, en tout ou en partie, de procéder au contrôle douanier prescrit à l'article 15 du règlement (CEE) no 232/75. »
En ce qui concerne la quatrième question, qu'elle juge superflue après sa réponse aux trois premières, la défenderesse propose de lui donner, en se référant à un principe qui serait issu du droit allemand (jugement du Finanzgericht de Düsseldorf du 14 mai 1980 dans l'affaire IV 270/77 Z) et qui s'appliquerait également en droit communautaire, la réponse suivante:
« Lorsque la caution de transformation a été libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle établi conformément à l'article 18, paragraphe 2, et si l'adjudicataire était de bonne foi au regard de la régularité de l'utilisation du beurre dans le délai prescrit, l'adjudicataire, au cas où il s'avérerait par la suite que l'exemplaire de contrôle contient une erreur, est en tout cas libéré des engagements qu'il a pris dans le contrat d'achat conclu avec l'organisme d'intervention, dès lors que la teneur erronée de l'exemplaire de contrôle est liée à la circonstance que l'autorité douanière effectuant le contrôle a omis, en tout ou en partie, de procéder au contrôle douanier prescrit à l'article 15 du règlement (CEE) no 232/75 et que l'adjudicataire a déjà obtenu dans le passé la libération de cautions de transformation dans des affaires similaires ayant donné lieu à un comportement semblable de l'autorité douanière effectuant le contrôle. »
La cinquième question a également, selon la défenderesse, un caractère subsidiaire. Malgré votre arrêt dans l'affaire 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Rec. 1979, p. 3703), en particulier la première phrase du point 10 des motifs, dans lequel est défini le concept de force majeure figurant dans le règlement concerné, concept que le demandeur estime non applicable en l'espèce, la défenderesse propose une réponse moins absolue, en se référant à la jurisprudence différente (ayant trait à des licences d'exportation) citée par l'avocat général Capotorti dans cette affaire. En raison de la confiance que l'adjudicataire peut avoir dans l'efficacité du contrôle douanier sur la base de l'article 15 du règlement, la défenderesse propose finalement la réponse suivante à la cinquième question:
« Il résulte des finalités et des dispositions du règlement no 232/75 que la notion de force majeure, au sens de l'article 18, paragraphe 2, ne s'entend pas seulement d'une impossibilité absolue, mais qu'elle doit également être entendue dans le sens de circonstances exceptionnelles échappant à l'influence de l'acquéreur du beurre de stock et dont les conséquences — malgré toutes les diligences déployées — n'auraient pu être évitées qu'au prix de sacrifices excessifs.
L'adjudicataire peut se prévaloir de la force majeure lorsque l'utilisation non conforme du beurre à des stades ultérieurs de commercialisation a été rendue possible par le défaut de contrôle de l'autorité douanière chargée du contrôle, qui s'est abstenue de vérifier, en application de l'article 15 du règlement, la transformation définitive et, nonobstant cette carence, a confirmé que le beurre a été utilisé conformément a sa destination et à l'intérieur du délai, conformément à l'article 18, paragraphe 2, alinéa 2, et par là même a empêché l'adjudicataire de prendre les mesures qui convenaient aux fins de prévenir une utilisation contraire à la finalité du règlement communautaire. »
En ce qui concerne la huitième question du juge de renvoi, la défenderesse propose, sur la base de l'argumentation résumée précédemment, la réponse suivante:
« Lorsque la caution de transformation a été libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle établi conformément à l'article 18, paragraphe 2, et si l'adjudicataire était de bonne foi au regard de la régularité de l'utilisation du beurre dans le délai prescrit, l'adjudicataire, au cas où il s'avérerait par la suite que l'exemplaire de contrôle contient une erreur, peut, pour s'opposer à une revendication de l'organisme d'intervention tendant au paiement de la différence entre le prix d'offre et le prix d'intervention, se prévaloir de sa bonne foi, lorsque la teneur erronée de l'exemplaire de contrôle est liée au fait que l'autorité douanière effectuant le contrôle a omis, en tout ou en partie, d'opérer le contrôle douanier prescrit à l'article 15 du règlement no 232/75. »
Cette réponse pourrait éventuellement être complétée comme suit:
« et lorsque l'adjudicataire a déjà obtenu la libération de cautions de transformation dans le passé, dans des affaires similaires ayant donné lieu à un comportement de même ordre de la part de l'autorité douanière effectuant le contrôle ».
Bien que la huitième question déférée à la Cour par le juge de renvoi ne se rapporte pas à cet aspect, nous mentionnerons encore, par souci d'être complet, la réponse que la défenderesse propose d'apporter à cette huitième question dans l'hypothèse où un principe de bonne foi reconnu en droit national serait éventuellement applicable. Cette réponse est la suivante:
« Au stade actuel de son évolution, le droit communautaire, notamment les dispositions du règlement (CEE) no 232/75, ne s'oppose pas à l'application d'un principe reconnu en droit national, de protection de la bonne foi, dans le cadre de litiges portant sur une créance revendiquée dans le chef de l'adjudicataire par l'organisme d'intervention, à concurrence de la différence entre le prix d'offre et le prix d'intervention, de telle sorte que cette créance ne peut être recouvrée, lorsque la caution de transformation a été libérée, suite à la confirmation de l'autorité douanière effectuant le contrôle que le beurre a été utilisé conformément à la destination requise et à l'intérieur du délai prescrit, et lorsque l'adjudicataire a déjà obtenu la libération de cautions de transformation dans le passé, dans des affaires similaires ayant donné lieu à un comportement de même ordre de la part de l'autorité douanière effectuant le contrôle. »
Enfin, la défenderesse a encore porté son attention, dans ses observations écrites, sur l'importance de la prescription de l'action récursoire des adjudicataires contre les acheteurs et transformateurs ultérieurs (dans l'hypothèse où la Cour admettrait, à l'encontre des conclusions de la défenderesse, le principe de leur responsabilité contractuelle). D'après les précisions que la défenderesse a apportées sur ce point à l'audience, le fait d'exiger de ces intermédiaires une garantie bancaire ou une autre sûreté de valeur équivalente serait aussi pratiquement impossible en raison des délais de prescription généralement assez brefs. Eu égard à cette considération, elle propose de compléter en tout cas votre réponse à la huitième question par le passage suivant:
« Celui qui a bénéficié de bonne foi de la libération d'une caution peut faire valoir à l'encontre de l'organisme. d'intervention qu'il se trouve dans une situation telle qu'en raison de la libération erronée de la caution de transformation, sa propre action récursoire est frappée de prescription ou bien qu'il a renoncé à des dépôts de garantie. »
A propos de cette argumentation de la défenderesse au principal, que nous venons ainsi de résumer brièvement pour ce qui est de ses affirmations centrales, nous observerons dès à présent que tous les arguments qu'elle contient reposent sur l'hypothèse que le sort de la responsabilité contractuelle des adjudicataires est lié à celui de la caution constituée, c'est-à-dire que cette responsabilité ne subsiste qu'aussi longtemps que la caution n'est pas libérée. Pareillement, l'invocation, par la défenderesse, de la force majeure et des principes de sécurité juridique et de confiance légitime est entièrement tributaire, nous semble-t-il, de son hypothèse de base selon laquelle des preuves justifiant la libération de la caution entraînent également une confiance légitime dans l'expiration des engagements contractuels souscrits. En ce qui concerne les inexactitudes contenues dans les documents de preuve produits conformément à l'article 18, paragraphe 2, et qui sont apparues plus tard en tant que conséquence d'un contrôle lacunaire, la défenderesse pourrait alors invoquer les principes susmentionnés, non seulement dans le cadre du régime de la caution (c'est-à-dire en cas de répétition éventuelle du montant de la caution libérée indûment), mais également dans le cadre d'une procédure en exécution des engagements contractuels souscrits ou, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure en réparation du préjudice causé par le non-respect de ces engagements.
b)
A la lecture des observations écrites du gouvernement néerlandais, il nous semble que lui aussi part de l'hypothèse de base précitée. Sur le fondement de celle-ci, il arrive, à l'instar de la défenderesse, à la conclusion que si l'adjudicataire a fourni les documents idoines attestant que le produit a été utilisé de façon correcte, il est, en principe, libéré également de son engagement contractuel, fût-ce sous certaines réserves. Sur la base de ce raisonnement, la réponse à la première question devrait être positive. Quant aux deuxième, troisième, huitième et neuvième questions, le gouvernement néerlandais déduit ensuite de votre jurisprudence (notamment de l'arrêt dans l'affaire 275/78, Ferwerda, Rec. 1980, p. 617) que le droit communautaire n'empêche pas le juge national d'appliquer des principes de droit tels que la bonne foi ou la sécurité juridique, ce qui rend impossible le recouvrement d'une prime communautaire payée indûment. Le gouvernement néerlandais estime qu'il y a suffisamment de place en l'espèce pour l'application du principe général de droit administratif selon lequel un justiciable ne peut être déclaré responsable d'une faute commise par l'administration, à moins qu'il ne soit pas de bonne foi. Il faut, toutefois, respecter alors les limites de droit communautaire indiquées dans l'arrêt Ferwerda.
c)
A notre avis, l'organisme d'intervention danois, la Commission et la République fédérale d'Allemagne ont cependant démontré à suffisance, dans leurs observations écrites respectives, que cette hypothèse de base est erronée. Sur le fondement de l'analyse que nous avons effectuée précédemment, nous estimons nous aussi que le règlement n'indique aucunement que les dispositions relatives à la caution de transformation et à la libération de celle-ci auraient notamment pour but d'assurer à l'adjudicataire une protection particulière contre des demandes ultérieures de régularisation du prix d'achat fondées sur les engagements contractuels souscrits par lui en vue de garantir la transformation prescrite. Au point 7 des motifs de son arrêt précité dans l'affaire De Beste Boter, la Cour a déjà exposé en détail les raisons pour lesquelles il ne peut être satisfait à ces engagements contractuels en répercutant simplement l'obligation de transformation sur un acheteur ultérieur. Ce faisant, la Cour a également tenu compte de l'article 18, paragraphe 2, alinéa 3, du règlement qui était en cause dans cette affaire, disposition qui correspondait à l'article 18, paragraphe 3, du règlement no 232/75, dont la défenderesse se prévaut à tort dans la procédure au principal actuelle en se référant à ce point des motifs de l'arrêt précité. Quant à la question de savoir dans quelle mesure le montant de la caution lui-même pourrait être recouvré au motif que les preuves au sens de l'article 18, paragraphe 2, se sont révélées par la suite comporter des inexactitudes, nous y reviendrons lorsque nous examinerons l'affaire 125/83. Dans cette affaire-ci, elle ne se pose pas.
C'est à tort que la défenderesse affirme, à propos des trois premières questions du juge de renvoi, qu'adopter le point de vue de la Commission et de l'organisme d'intervention équivaudrait à lire dans le règlement, en plus de la déchéance de la caution, une deuxième « sanction économique » qu'il ne prévoit pas expressément. Il ne s'agit pas en effet, en l'occurrence, d'une « sanction économique », mais simplement de la volonté d'exiger le respect d'engagements contractuels, ou alors d'exiger la réparation du préjudice subi ensuite du non-respect de ces engagements ou la compensation de l'avantage obtenu indûment à cause d'un prix d'achat inférieur. Ces engagements contractuels, qui forment la base juridique de l'action litigieuse, sont prévus expressément dans le règlement.
Par ailleurs, l'organisme d'intervention a raison d'affirmer que la « stipulation en chaîne » prescrite à l'article 6 permet aux adjudicataires de poursuivre le recouvrement du montant d'un pareil dédommagement contre des acheteurs ultérieurs qui, contrairement aux adjudicataires, n'assument eux-mêmes aucune obligation directe à l'endroit de l'organisme d'intervention. C'est pourquoi il découle clairement du système instauré par le règlement que le premier acheteur est déclaré responsable de façon illimitée pour les agissements d'acheteurs ultérieurs. Cette responsabilité illimitée doit également être considérée comme compatible avec le principe de proportionnalité, fût-ce uniquement, à notre avis, tant qu'une action récursoire contre les acheteurs ultérieurs est encore possible en fait et, notamment, n'est pas prescrite. A l'instar de la défenderesse au principal, nous estimons que cette dernière réserve devrait être formulée dans votre réponse aux questions posées.
Selon votre jurisprudence constante, « la reconnaissance d'un cas de force majeure suppose que la cause extérieure invoquée par des sujets de droit ait des conséquences irrésistibles et inévitables au point de rendre objectivement impossible pour les personnes concernées le respect de leurs obligations ». Nous renvoyons à vos arrêts dans les affaires 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Rec. 1979, p. 3703 et suiv., plus précisément à la première phrase du point 10 des motifs, et aux conclusions de l'avocat général Capotorti, p. 3723, qui renvoie encore à d'autres arrêts) et 154/79 et autres (Valsabbia, Rec. 1980, p. 907, plus précisément au point 140 des motifs et aux conclusions de l'avocat général Capotorti, p. 1067). Ainsi que nous l'avons déjà fait observer plus tôt, l'argumentation de la défenderesse sur ce point méconnaît l'existence de son propre engagement contractuel autonome de veiller à ce que le beurre bon marché soit utilisé correctement. Les déficiences du contrôle effectué par les services de recherche de l'État membre concerné n'ont pas rendu objectivement impossible pour la défenderesse le respect de ses propres engagements. Il n'est donc pas satisfait aux critères que vous avez définis dans votre jurisprudence pour que soit reconnu un cas de force majeure.
Pour la même raison, à savoir parce que les engagements contractuels de l'adjudicataire doivent être distingués nettement du régime de la caution qui sert à en assurer le respect, la production des documents de preuve à laquelle l'article 18, paragraphe 2, subordonne la libération de la caution ne peut pas susciter à elle seule chez l'adjudicataire la confiance légitime que ses engagements contractuels sont eux aussi éteints après la libération de la caution. Pas même la bonne foi de l'adjudicataire ne peut l'exonérer de la responsabilité sans faute qu'il assume quant au risque d'utilisation incorrecte par un acheteur ultérieur. Ainsi que nous l'avons observé précédemment, toute conception différente rendrait impraticable l'ensemble du système mis en place par le règlement.
La Commission a encore fait remarquer à bon escient dans ses observations écrites que ni l'article 15 du règlement en cause, ni votre jurisprudence sur cette question en général (affaires jointes 146, 192 et 193/81, BayWa, Rec. 1982, p. 1503) ne faisaient obstacle à l'introduction d'un recours contre l'adjudicataire sur la base de faits apparus à l'occasion de contrôles ultérieurs effectués après la délivrance des documents de preuve prévus à l'article 18. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne renvoie lui aussi à cet arrêt dans ses observations écrites et aboutit du reste à des conclusions analogues à celles de l'organisme d'intervention danois et de la Commission.
Sur la base des analyses qui précèdent, nous pensons que la réponse de la Cour aux cinq premières et huitième questions du juge de renvoi pourrait être la suivante:
«1)
Le règlement (CEE) no 232/75 doit être interprété en ce sens que l'adjudicataire reste responsable de l'utilisation du beurre qu'il a acquis à prix réduit conformément à l'article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement, lorsque la caution de transformation a été libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle établi conformément à l'article 18, paragraphe 2, de ce règlement, mais dont le contenu s'avère par la suite inexact.
2)
Une négligence ou un retard dans l'exécution des contrôles prévus à l'article 15 du règlement ne peut l'exonérer de cette responsabilité en vertu du principe de proportionnalité que dans la mesure où l'inexactitude du contenu de l'exemplaire de contrôle concerné est constatée si tardivement que l'adjudicataire ne peut plus exercer son droit de recours contre des opérateurs se situant à des stades de commercialisation ultérieurs à cause des règles en matière de prescription.
3)
L'adjudicataire n'est pas fondé à invoquer sa bonne foi ou un cas de force majeure en raison de lacunes dans le respect des obligations de contrôle inscrites à l'article 15 du règlement, à cause du caractère autonome des engagements qu'il a pris de veiller à une utilisation conforme. Du fait de ce caractère autonome des engagements contractuels de l'adjudicataire, la libération de la caution de transformation ne peut pas non plus faire obstacle à un recours contre lui pour des motifs de sécurité juridique.
3.4. Les questions 6, 7 et 9
a)
Les questions 6 et 7 visent principalement à entendre dire, dans l'hypothèse où les engagements contractuels souscrits par un soumissionnaire auraient un caractère autonome, quel montant l'adjudicataire devra payer à l'organisme d'intervention. Compte tenu de l'analyse que nous avons faite des cinq premières questions et de la huitième, il y a effectivement lieu de répondre à ces questions en l'espèce sur la base des engagements contractuels souscrits par l'adjudicataire. La neuvième question porte ensuite sur le point de savoir sur qui pèse, en cas de recouvrement poursuivi sur la base des engagements contractuels souscrits par l'adjudicataire, la charge de prouver que le beurre a été utilisé conformément aux prescriptions.
b)
La défenderesse au principal, qui conteste, comme on l'a vu, le caractère autonome des engagements souscrits par elle de veiller à une utilisation conforme, déduit du système instauré à l'article 18, paragraphe 2, pour la libération de la caution, que ni le droit communautaire ni le droit national ne peuvent fonder un droit au paiement du solde du prix d'achat. Selon elle, les questions 6 et 7 appellent par conséquent une réponse négative. Pour le cas, cependant, où la Cour adopterait un point de vue différent sur la relation entre les engagements souscrits et le régime de la caution, la défenderesse estime que l'action de l'organisme d'intervention, qui a vendu le beurre, en vue d'obtenir le paiement du solde du prix d'achat ou la réparation du préjudice subi ensuite du non-respect des engagements dépend, néanmoins, de la double question de savoir si l'organisme d'intervention auprès duquel la caution de transformation avait été déposée et qui l'a libérée (en l'occurrence l'organisme d'intervention belge) pouvait revenir et est effectivement revenu sur sa décision déclarant que l'adjudicataire avait satisfait à ses engagements contractuels. Suivant la défenderesse, une action de l'organisme d'intervention danois ne serait possible en aucun cas tant que l'organisme belge n'a pas apporté sa décision libérant la caution. Toute position différente entraînerait, selon elle, le risque de décisions contradictoires sur le point de savoir si la défenderesse avait satisfait ou non à ses engagements au titre du contrat d'achat, ce qui ne serait pas acceptable sous l'angle du droit public. Les différences entre les systèmes juridiques des États membres pourraient alors aboutir à une différence de traitement des adjudicataires selon l'État membre où l'entreprise qui transforme le beurre est située. Enfin, la défenderesse considère qu'en aucun cas l'adjudicataire ne peut être placé dans une situation moins favorable, par suite d'une action telle que celle visée dans les questions, que celle découlant pour lui d'une action pour enrichissement sans cause consécutive à la libération des cautions. Il doit donc pouvoir disposer de moyens de défense identiques, y compris de la possibilité d'invoquer la force majeure, la protection de la sécurité juridique et le principe de la confiance légitime. La défenderesse au principal propose finalement, à titre principal, de répondre aux questions 6 et 7 comme suit:
« L'organisme d'intervention vendeur ne saurait, postérieurement à la libération de la caution par l'organisme d'intervention auprès duquel cette dernière devait être constituée en application du règlement no 232/75, exiger de l'adjudicataire la différence entre le prix d'offre et le prix d'intervention lorsqu'il s'avère a posteriori que la libération de la caution de transformation a eu lieu sur la base d'exemplaires de contrôle erronés quant à leur teneur. »
A titre subsidiaire, elle propose la formulation suivante:
« L'organisme d'intervention vendeur ne peut réclamer à l'adjudicataire la différence entre le prix d'offre et le prix d'intervention que si l'organisme d'intervention qui a libéré la caution de transformation constituée en application de l'article 6, paragraphe 3, du règlement no 232/75 a, au préalable, rapporté la décision qu'il avait prise et selon laquelle l'adjudicataire devait être considéré comme ayant satisfait à ses obligations au titre du contrat d'achat. L'adjudicataire peut, dans ce cas, opposer les mêmes exceptions que celles dont il aurait pu se prévaloir si l'affaire avait eu pour objet la récupération de l'enrichissement né de la libération de la caution, à savoir la différence entre le prix d'intervention et le prix d'offre. »
A propos de la neuvième question, la défenderesse considère que la répartition de la charge de la preuve doit être déduite des dispositions du règlement no 232/75. Elle estime que la portée de ces dispositions dans le temps ne dépasse toutefois pas la date de la libération de la caution de transformation. Jusqu'alors, c'est l'adjudicataire qui supporte la charge de la preuve, pour laquelle les documents visés à l'article 18, paragraphe 2, sont suffisants. Quant à la période suivant la libération de la caution de transformation, la défenderesse déduit de votre arrêt du 9 juin 1964 rendu dans les affaires jointes 94 et 96/63, Bernusset (Rec. 1964, p. 587, plus particulièrement les alinéas 4, 5 et 6 à la page 614), un principe général selon lequel une institution qui arrête des dispositions favorables à l'intéressé doit supporter elle-même la charge de la preuve. En l'espèce, ce serait alors, en cas de rejet de sa thèse concernant la valeur absolue des documents visés à l'article 18, paragraphe 2, la preuve de l'inexactitude de la déclaration figurant dans la marge de l'exemplaire de contrôle T5, soi-disant que la marchandise a été utilisée conformément aux prescriptions. Enfin, la défenderesse pense que la réponse à la neuvième question dépend de celle qu'il faut donner aux questions 6 et 7. C'est en tout cas à l'organisme d'intervention qu'incombe, à son avis, l'entière charge de prouver qu'il n'a pas été satisfait aux conditions relatives à la transformation, énoncées à l'article 6, dès lors que les autorités douanières chargées du contrôle ont privé la défenderesse du seul moyen de preuve autorisé par l'article 18, paragraphe 2, en ne poursuivant pas le contrôle jusque chez celui qui a finalement transformé le beurre.
La défenderesse propose, par conséquent, de répondre à la neuvième question comme suit:
« Postérieurement à la libération de la caution de transformation, les organismes d'intervention supportent seuls la charge de prouver que les conditions de transformation visées à l'article 6 du règlement no 232/75 n'ont pas été respectées. »
c)
L'organisme d'intervention danois propose la réponse suivante aux questions 6 et 7: «En cas d'utilisation non conforme du beurre acheté et si l'acquéreur n'est pas libéré de ses obligations, le prix d'achat que l'acheteur est tenu de payer ne saurait être en tout cas inférieur au prix d'intervention au moment de l'achat. »
A propos de la neuvième question, l'organisme d'intervention estime lui aussi que, dès l'instant où la douane a établi une déclaration au sens visé à l'article 18, paragraphe 2, il peut être exigé des autorités compétentes en matière d'intervention qu'elles produisent des preuves établissant le caractère inexact de cette déclaration. Cela ne signifierait toutefois pas que toute la charge de la preuve qui repose, suivant la règle principale du règlement, sur l'adjudicataire peut être déplacée vers l'organisme d'intervention. D'un point de vue pratique, il apparaît de ses renvois répétés à cette obligation que l'organisme d'intervention attache beaucoup d'importance à ce qu'il soit constaté à ce propos que les acheteurs successifs ne se sont pas conformés en l'espèce à l'obligation de tenir une comptabilité matière, que le règlement leur impose et qui est indispensable pour disposer d'une preuve définitive de l'utilisation finale. Enfin, sur la base de son argumentation telle que nous venons de la résumer brièvement, l'organisme d'intervention propose d'apporter à la neuvième question la réponse suivante:
« Lorsque les autorités compétentes en matière d'intervention ont pu établir des circonstances rendant vraisemblable l'hypothèse que la déclaration du bureau des douanes attestant l'utilisation régulière du beurre était fondée sur une base erronée, il incombe à l'acheteur, qui voudrait s'exonérer de ses obligations, de produire à cette fin des éléments de preuve circonstanciés tendant à démontrer que le beurre a malgré tout été utilisé conformément à la destination prescrite. »
Nous observerons dès à présent, à propos de cette position de l'organisme d'intervention, que la supposition qu'elle contient, à savoir que par le mécanisme d'une « stipulation en chaîne » le règlement oblige non seulement l'adjudicataire, mais également ses acheteurs successifs à tenir une comptabilité matière, est fausse d'après notre analyse introductive du règlement litigieux.
d)
Selon la Commission, la réponse à la sixième et à la septième question du juge de renvoi découle de l'article 8 au règlement no 729/70 du Conseil, que nous avons déjà cité dans nos analyses générales (paragraphe 2 des présentes conclusions). Il résulterait de votre jurisprudence que cette disposition fait expressément obligation aux États membres de récupérer les sommes versées indûment et irrégulièrement, sans reconnaître à cette fin aux organismes nationaux un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité d'exiger ou non leur restitution. La Commission renvoie de nouveau à cet égard à votre arrêt, déjà cité, rendu dans les affaires jointes 192 et 193/81, BayWa. La circonstance qu'il s'agit en l'espèce de garantir l'exécution d'un contrat est sans importance, à son avis, pour l'application de l'article 8 précité. Cette disposition vise tout avantage économique consenti en vertu de la législation communautaire et financé dans le cadre de la politique agricole commune. Comme ni ledit article 8, paragraphe 1, du règlement no 729/70, ni le règlement no 232/75 ne contiennent de règles spécifiques concernant les recours formés sur la base d'un contrat, comme c'est le cas en l'espèce, ce sont les dispositions nationales comme, par exemple, les règles en matière de prescription, de compensation et d'enrichissement sans cause, qui s'appliqueront ici à titre supplétif. Le droit national devra cependant, conformément à votre jurisprudence, être appliqué à cette occasion de la même manière que dans les litiges analogues purement nationaux et les règles de procédure ne pourront pas faire obstacle à l'exercice de droits découlant du droit communautaire.
S'appuyant sur ces considérations, la Commission propose de répondre à la question 6 (et donc aussi, implicitement, à la question 7) « que l'organisme d'intervention vendeur est tenu de faire valoir une créance à l'égard de l'adjudicataire (sans pouvoir exercer un pouvoir d'appréciation à ce propos), mais que le recouvrement de celle-ci doit s'opérer selon les règles du droit interne ». Le choix entre une telle action et une action en paiement d'un montant correspondant à la caution serait également régi par le droit national applicable, étant entendu que le respect du droit communautaire devrait être assuré le mieux possible.
En ce qui concerne la neuvième question, la Commission est d'avis qu'en raison du silence de l'article 8, paragraphe 1, du règlement no 729/70, la réponse doit être basée sur le règlement no 232/75. L'examen de ce dernier ne laisserait aucun doute sur le fait que c'est à l'adjudicataire qu'il incombe de prouver que le beurre a été utilisé conformément au règlement. Dans le cas où les documents de preuve sur la base desquels la caution a été libérée se sont avérés inexacts postérieurement à cette libération, c'est également, selon la Commission, l'organisme d'intervention concerné qui doit prouver cette inexactitude. Il incomberait, toutefois, ensuite à l'adjudicataire d'apporter la preuve positive que les produits ont été utilisés conformément aux conditions du règlement. Cette preuve ne pourrait être faite que sur la base de renseignements indiquant à qui les produits concernés ont été vendus et que l'acquéreur final les a utilisés conformément aux dispositions du règlement. L'adjudicataire devrait assumer le risque qu'un acquéreur ultérieur à l'égard duquel est née, conformément au règlement, une créance contractuelle au profit de l'adjudicataire ne fournisse pas les preuves nécessaires. La Commission propose donc de répondre à la neuvième question de la manière suivante:
« Il incombe aux autorités compétentes des États membres de démontrer que la libération de la caution a été faite sur une base inexacte. Il incombe à l'adjudicataire, même après la libération de la caution de transformation, d'apporter la preuve que le beurre a été utilisé pour la production des produits prévus à l'article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement.»
e)
Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne propose une réponse affirmative à la sixième question. Il fait valoir à cet égard que l'utilisation prescrite dans le règlement constitue la contrepartie de la vente du beurre à un prix réduit. Si l'obligation de transformation n'est pas remplie, l'adjudicataire supporterait les effets juridiques qui se rattachent à la non-exécution et il devrait, en définitive, payer au moins un montant total équivalant au prix de marché du beurre acheté. Si la différence entre le prix de marché et le prix réduit ne peut plus être couverte par une décision déclarant la caution acquise, elle devrait être réclamée à l'adjudicataire.
Pour ce qui est de la neuvième question, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, constatant que le droit communautaire ne contient pas de règle sur la charge de la preuve, estime qu'il convient, dès lors, d'appliquer sur ce point le droit national, dans les limites fixées par la Cour dans son arrêt du 21 septembre 1983 rendu dans les affaires jointes 205 à 215/82 (Deutsche Milchkontor, Rec. 1983, p. 2633).
f)
Si nous examinons les différents points de vue, nous remarquons, en premier lieu, que votre réponse devra tenir compte, à notre avis, du fait que c'est à tort que l'organisme d'intervention danois part (comme vraisemblablement aussi de manière implicite la Commission) de l'hypothèse que le règlement litigieux oblige l'adjudicataire d'imposer également aux acquéreurs ultérieurs l'obligation de tenir une comptabilité matière. Ensuite, il nous semble que le caractère autonome des engagements contractuels de l'adjudicataire implique que le régime de la charge de la preuve inscrit à l'article 18, paragraphe 2, aux fins de la libération de la caution de transformation ne peut pas être appliqué automatiquement en cas de non-respect de ces engagements contractuels. Le régime de la preuve prévu à l'article 18, paragraphe 2, me paraît toutefois important dans la mesure où il semble raisonnable, conformément à la première partie de la réponse proposée par la Commission, d'imposer la charge de prouver l'inexactitude des documents de preuve fournis dans le cadre de l'article 18, paragraphe 2, aux autorités compétentes des États membres. En revanche, pour la question de savoir jusqu'à quel point cette charge de la preuve s'étend également à la preuve de l'importance des quantités de beurre utilisées d'une manière non conforme aux prescriptions, la réponse nous semble devoir être basée, conformément à l'opinion du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, sur le droit national applicable, dans les limites fixées par la Cour dans son arrêt déjà cité du 21 septembre 1983 rendu dans les affaires Deutsche Milchkontor et autres. Ainsi que nous l'avons déjà signalé dans nos observations introductives (paragraphe 1 des présentes conclusions), la plus importante de ces limites nous semble être le critère énoncé au point 19 des motifs de cet arrêt, à savoir que les modalités de recouvrement prévues par le droit national ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible la mise en œuvre de la réglementation communautaire. En outre, le juge national devra naturellement tenir compte de la base contractuelle de la présente action, laquelle diffère de la base de l'action en répétition dont il s'agissait dans les affaires Milchkontor et autres. Enfin, nous partageons l'opinion du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne suivant laquelle le remboursement d'un avantage dont on a bénéficié injustement doit être considéré comme une suite normale du non-respect d'engagements contractuels, comme c'est le cas dans la présente affaire. On ne voit aucune raison valable pour laquelle l'adjudicataire pourrait conserver cet avantage d'un prix d'achat réduit lorsque l'illégalité de pareil avantage n'est apparue qu'après la libération de la caution. Ces considérations ont également de l'importance pour la réponse à donner aux questions 6 et 7 du juge de renvoi.
C'est pourquoi nous vous proposons, en conclusion, de répondre comme suit aux questions 6, 7 et 9 du juge de renvoi, étant entendu que la numérotation proposée fait suite à celle des réponses que nous avons formulées précédemment pour les questions 1 à 5 et 8 :
«4)
Étant donné que, vu les réponses précédentes, la libération de la caution de transformation sur la base d'un document de preuve au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 232/75, dont le contenu s'est avéré par la suite inexact, n'a pas pour effet de libérer l'adjudicataire des engagements contractuels qui dérivent pour lui de l'article 6, paragraphe 1, sous c) et d), du même règlement, un État membre doit exiger dans une pareille situation que l'adjudicataire paye, pour les quantités de beurre non transformées régulièrement, la différence entre le prix d'achat convenu dans son contrat et déjà payé et le prix de marché ou le prix d'intervention en vigueur le jour où il a déposé son offre.
5)
Le recouvrement de ce montant et la répartition de la charge de la preuve pour les quantités de beurre dont les autorités nationales compétentes ont prouvé qu'elles n'ont pas été transformées correctement sont régis par les règles du droit national applicables à des actions comparables, dans les limites dérivant du droit communautaire en la matière. En particulier, les modalités du recouvrement et la répartition de la charge de la preuve adoptée à cette occasion ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible la mise en oeuvre de la réglementation communautaire. »
3.5. Conclusion
En résumé, nous vous proposons donc de donner aux questions, qui vous ont été posées dans cette affaire, les réponses suivantes:
«1)
Le règlement (CEE) no 232/75 de la Commission doit être interprété en ce sens que l'adjudicataire reste responsable de l'utilisation du beurre qu'il a acquis à prix réduit conformément à l'article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement, lorsque la caution de transformation est libérée sur la base d'un exemplaire de contrôle établi conformément à l'article 18, paragraphe 2, de ce règlement, mais dont le contenu s'avère par la suite inexact.
2)
Une négligence ou un retard dans l'exécution des contrôles prévus à l'article 15 du règlement ne peut l'exonérer de cette responsabilité en vertu du principe de proportionnalité que dans la mesure où l'inexactitude du contenu de l'exemplaire de contrôle concerné est constatée si tardivement que l'adjudicataire ne peut plus exercer son droit de recours contre des opérateurs se situant à des stades de commercialisation ultérieurs à cause des règles en matière de prescription.
3)
L'adjudicataire n'est pas fondé à invoquer sa bonne foi ou un cas de force majeure en raison de lacunes dans le respect des obligations de contrôle inscrites à l'article 15 du règlement, à cause du caractère autonome des engagements qu'il a pris de veiller à une utilisation conforme. Du fait de ce caractère autonome des engagements contractuels de l'adjudicataire, la libération de la caution de transformation ne peut pas non plus faire obstacle à un recours contre lui pour des motifs de sécurité juridique.
4)
Étant donné que, vu les réponses précédentes, la libération de la caution de transformation sur la base d'un document de preuve au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 232/75, dont le contenu s'est révélé par la suite inexact, n'a pas pour effet de libérer l'adjudicataire des engagements contractuels qui dérivent pour lui de l'article 6, paragraphe 1, sous c) et d), du même règlement, un État membre doit exiger dans une pareille situation que l'adjudicataire paye, pour les quantités de beurre non transformées régulièrement, la différence entre le prix d'achat convenu dans son contrat et déjà payé et le prix de marché ou le prix d'intervention en vigueur le jour où il a déposé son offre.
5)
Le recouvrement de ce montant et la répartition de la charge de la preuve pour les quantités de beurre dont les autorités nationales compétentes ont prouvé qu'elles n'ont pas été transformées correctement sont régis par les règles du droit national applicables à des actions comparables, dans les limites dérivant du droit communautaire en la matière. En particulier, les modalités du recouvrement et la répartition de la charge de la preuve adoptée à cette occasion ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible la mise en œuvre de la réglementation communautaire. »
4. L'affaire 125/83 (Office belge de l'économie et de l'agriculture/SA Nicolas Corman et fils)
4.1. Les faits et les questions posées
a)
Comme nous l'avons déjà remarqué dans nos observations introductives (paragraphe 1 des présentes conclusions), la responsabilité de l'adjudicataire pour de prétendues fautes de service des autorités des différents États membres joue aussi un certain rôle dans la deuxième affaire Corman. Toutefois, sur ce point, les faits diffèrent totalement de ceux de la première affaire Corman, que nous venons de traiter. En outre, l'interprétation d'autres faits et prescriptions a probablement, pour la solution du présent litige au fond, une importance pratique encore plus grande que l'étendue de la responsabilité sans faute de l'adjudicataire telle qu'elle résulte du règlement no 232/75.
b)
Pour une analyse des prescriptions du règlement (CEE) no 232/75 qui importent dans la présente affaire, nous renvoyons de nouveau au paragraphe 2 des présentes conclusions. Nous y avons aussi analysé les prescriptions qui ont une importance particulière pour l'affaire actuelle.
c)
Nous avons repris en grande partie les faits de la présente affaire du rapport d'audience. Toutefois, nous y avons encore ajouté un certain nombre de faits et de commentaires qui paraissent également importants pour votre réponse aux questions posées en raison des débats à l'audience.
d)
En août 1975, la Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés Interlait (ci-après dénommée « Interlait ») a informé Corman de ce que 75 tonnes de beurre du stock de Ploermel (France), qui devaient être pris en charge au plus tard le 19 septembre 1975, lui avait été attribuées.
e)
Après que Corman eut constitué une caution auprès de l'OBEA le 15 septembre 1975, elle a conclu avec Interlait un accord aux termes duquel l'enlèvement du beurre devait intervenir avant le 19 septembre 1975. Selon la Commission, la facture d'Interlait, en date du 29 septembre 1975, mentionne sous la rubrique «enlèvement»: «transféré à votre nom le 19 septembre 1975». Cette mention est toutefois illisible sur la copie de cette facture qui a été déposée devant la Cour.
Le bon d'enlèvement délivré par Interlait le 29 septembre 1975 conformément à l'article 13, paragraphe 1, du règlement no 232/75 indique ce qui suit: « transférer au nom du bénéficiaire le 19 septembre 1975». Ces termes paraissent plutôt se référer à une action future, ce qui correspondrait du reste mieux avec notre analyse antérieure de l'article 13, paragraphe 1, comme aussi avec la notion même de « bon d'enlèvement ».
f)
Le document T5, établi le 11 octobre 1975 par les autorités douanières françaises, indique comme « date de départ » du beurre le 10 octobre 1975. La Commission observe sur ce point que, bien qu'il eût fallu indiquer la « date de prise en charge » sur le document T5 en vertu de l'annexe III, point I, sous bb), du règlement no 232/75, le document en question indiquait la « date de départ ».
g)
Le lot de beurre a été importé en Belgique, où des traceurs de carotène ont été incorporés, ainsi qu'il ressort de l'attestation de l'Office national du lait du 22 octobre 1975. Il apparaît de cette attestation que les conditions visées à l'article 6, paragraphe 1, sous a) et b), étaient remplies.
h)
De son côté, l'OBEA a établi deux documents faisant état d'une adjudication et d'une prise en charge le 12 septembre 1975, d'une réception du beurre à transformer entre le 1er octobre et le 20 novembre 1975, et de la fabrication du beurre transformé entre le 3 octobre et le 20 novembre 1975.
i)
Le beurre a ensuite été exporté au Royaume-Uni en exécution d'un contrat de vente entre Corman et la société Ernest George Ltd du 22 octobre 1975, qui fixait au 23 février 1976 la date limite d'utilisation. La société Ernest George Ltd a revendu le beurre au groupe anglais J. Lyons, qui l'a vendu à son tour à sa filiale, la société Lyons Maid.
j)
En raison de l'exportation vers le Royaume-Uni, la douane belge a établi, le 22 octobre 1975, de nouveaux documents T5 faisant état, selon la Commission, d'une prise en charge le 15 septembre 1975. La copie déposée à cet égard devant la Cour est de nouveau illisible sur ce point.
k)
D'après une lettre de la douane britannique du 23 novembre 1978, une partie tout au plus du beurre a été utilisée avant le 12 mars 1976, le reste l'ayant été dans sa totalité au plus tard le 1er avril 1976.
l)
Le 8 avril 1976, la douane britannique a indiqué sur les documents douaniers belges T5 que la marchandise avait été utilisée dans les conditions réglementaires.
m)
Sur la foi de ces documents, l'OBEA a libéré partiellement la caution le 31 mai 1976.
n)
Suite à une inspection des services du FEOGA auprès de l'OBEA, ce dernier a réclamé la caution par lettre du 13 octobre 1977, au motif que le beurre n'avait été utilisé à des fins réglementaires que trois semaines après la date d'expiration du délai.
o)
Corman s'est alors retournée contre ses cocontractants britanniques, qui lui ont assuré que le retard d'utilisation, dû au programme de fabrication, avait été porté à la connaissance d'un douanier britannique, qui avait accordé verbalement une prorogation du délai d'utilisation. Ces informations ont été transmises à l'OBEA.
p)
Par lettre du 26 décembre 1977, Corman a demandé à l'OBEA d'être admise au bénéfice de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 232/75, qui autorise la libération de la caution si le dépassement de délai n'excède pas 30 jours et n'est pas dû à une négligence grave de l'opérateur économique.
q)
L'OBEA, qui a refusé d'accéder à cette demande par lettre du 10 janvier 1978, a assigné finalement Corman, le 18 juin 1979, devant le tribunal de commerce de Bruxelles en demandant sa condamnation à payer un montant de 1040350 BFR, majoré des intérêts judiciaires et moratoires.
r)
Les arguments avancés au cours de la procédure devant le juge de renvoi concernent:
a)
la date de la prise en charge;
b)
l'existence d'un cas de force majeure;
c)
la validité de l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 232/75 au regard du principe de proportionnalité, en ce que l'application de la disposition précitée est subordonnée à la condition du dépôt de la demande de prorogation du délai de transformation dans un délai de 30 jours.
s)
Par jugement du 24 juin 1983, enregistré au greffe de la Cour le 6 juillet suivant, le tribunal de commerce de Bruxelles a sursis à statuer et a invité la Cour à se prononcer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:
«1)
Comment faut-il interpréter la notion de ‘date de prise en charge’ figurant à l'article 6, sous d), du règlement no 232/75? S'agit-il de la date réelle de la prise en charge telle qu'elle est indiquée sur le document d'importation T5 par la douane de départ conformément au prescrit de l'annexe III, I, sous bb)?
2)
Peut-on considérer comme un cas de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, du règlement no 232/75 l'autorisation de prorogation de délais donnée au transformateur final par le responsable des douanes compétentes pour vérifier la transformation finale du beurre et pour mentionner la date finale d'utilisation sur le document d'exportation T5, tenant compte des éléments propres au cas d'espèce:
—
l'adjudicataire avait imposé à ses cocontractants le respect d'une date antérieure à la date ultime de transformation réglementaire pour être certain que la transformation finale soit réalisée en temps utile;
—
le transformateur final du beurre aurait modifié son planning de production si le responsable douanier compétent ne lui avait pas affirmé qu'il était compétent pour autoriser verbalement une prorogation de délais?
3)
L'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 232/75 est-il valide au regard des principes de proportionnalité dans la mesure où son application est soumise à la condition du dépôt de la demande de prolongation du délai de transformation dans un délai de 30 jours? «
4.2. Examen de la première question (la notion de « date de prise en charge » figurant à l'article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement no 232/75)
a)
Selon Corman, il faut retenir la date réelle de prise en charge, et cela pour les raisons suivantes:
—
la date réelle de prise en charge est celle de la sortie effective de la marchandise du stock d'intervention et de son entrée en possession de l'adjudicataire;
—
la douane « de départ » est obligée d'indiquer la date de prise en charge sur le document d'importation T5, conformément à l'annexe III du règlement no 232/75. Il ne peut s'agir que de la date réelle de prise en charge puisque la douane « de départ » ignore la date à laquelle l'opérateur économique a été informé de sa désignation en qualité d'adjudicataire (voir article 17, paragraphe 1, du règlement no 232/75;
—
eu égard à l'esprit du règlement précité et pour lui donner un effet utile, seule la date réelle de prise en charge peut être prise en considération, puisque le contrôle douanier continu visé au règlement no 232/75 n'est effectué que « dès la sortie du stock» (article 15) et que cette sortie se matérialise par le document d'importation T5 sur lequel la douane « de départ » fait figurer la date réelle de prise en charge du beurre par l'adjudicataire;
—
c'est précisément parce que la définition de la « date de prise en charge », qui est une notion essentielle dans l'application du règlement, a soulevé certains problèmes que la Commission a remplacé cette notion, dans le règlement no 262/79 qui a remplacé le règlement no 232/75, par un critère objectif, à savoir le jour de la clôture de la présentation des offres.
Selon Corman, il convient, dès lors, de répondre à la première question que la « date de prise en charge », figurant à l'article 6, sous d), du règlement no 232/75, est la date réelle de la prise en charge, telle qu'elle est indiquée sur le document d'importation T5 par la douane « de départ » conformément aux prescriptions de l'annexe III, I, sous bb), du document d'importation T5.
b)
Selon la Commission, la « date de prise en charge » est le 19 septembre 1975, indiqué sur le bon d'enlèvement.
Si on devait considérer comme date de prise en charge la date de départ (à savoir le 10 octobre 1975), comme le prétend Corman, la vente serait résiliée, conformément à l'article 13, paragraphe 2, du règlement no 232/75, au motif que l'adjudicataire n'a pas pris en charge le beurre dans le délai prescrit, si bien que la douane française n'aurait pas dû établir les documents T5 correspondants.
En toute hypothèse, le fait qu'un des documents indique comme date de départ le 10 octobre 1975 n'est pas de nature, selon la Commission, à enlever leur force probante aux autres documents, dont certains ont été signés par Corman et qui indiquent le 12, le 15 ou le 19 septembre comme date de prise en charge.
La Commission propose, dès lors, de répondre dans les termes suivants à la première question:
« La mention, sur le document de contrôle prévu à l'annexe III, I, sous bb), du règlement no 232/75 de la Commission du 30 janvier 1975, d'une ‘date de départ’ ne préjuge pas la date à laquelle le beurre faisant l'objet d'une adjudication prévue par ce règlement a été effectivement pris en charge par l'adjudicataire. »
c)
Aux faits tels qu'ils sont résumés dans le rapport d'audience et que nous les avons exposés plus haut, la défenderesse au principal a encore ajouté à l'audience, sans être contredite, que l'attribution du beurre à Corman par l'organisme d'intervention français avait eu lieu le 20 août 1975, en signalant que la prise en charge devait intervenir avant le 19 septembre. Nous constatons, à cet égard, que ce délai est conforme à l'article 13, paragraphe 2, du règlement, qui ajoute que « sauf cas de force majeure, si l'adjudicataire n'a pas pris en charge le beurre dans le délai prescrit, la vente est résiliée pour les quantités restantes ». En revanche, dans des circonstances telles que celles dont il s'agit ici, ce délai se concilie difficilement avec l'article 13, paragraphe 1. Cet article prévoit que, lorsque le versement visé à l'article 11, paragraphe 2, a été effectué et la caution de transformation visée à l'article 12 constituée, l'organisme d'intervention délivre un bon d'enlèvement indiquant, entre autres: « c) la date limite de prise en charge du beurre ». Étant donné que le bon d'enlèvement n'a été délivré que le 29 septembre 1975, comme le montre la copie de celui-ci versée au procès, on peut difficilement considérer en toute logique que la prise en charge sur la base de ce document et de sa signification sur la base du texte de l'article 13, paragraphe 1, a déjà eu lieu avant cette date.
On ne saurait, cependant, en déduire pour autant que la date réelle de la prise en charge, indiquée par la douane « de départ » sur le document d'importation T5 conformément à l'annexe III, I, sous bb) (c'est-à-dire le 10 octobre 1975), doit effectivement être considérée, comme la défenderesse le propose, comme la « date de prise en charge ». Le renvoi par la défenderesse à l'expression « dès la sortie du stock », figurant à l'article 15 du règlement, ou à la pratique souple suivie par les organismes d'intervention lors de l'application du délai visé à l'article 13, paragraphe 2, que la défenderesse fait à cet égard, ne comporte pas non plus comme tel d'arguments suffisamment convaincants pour la proposition susmentionnée de la défenderesse à la première question.
En réponse à des questions posées par la Cour à l'audience, la Commission a précisé son point de vue en disant qu'à son avis, il y a « prise en charge » au sens de l'article 13 lorsque la propriété et, partant, le risque et le pouvoir de disposition de fait sont transférés à l'adjudicataire, même à supposer que l'adjudicataire laisse encore le beurre, à cette date, dans les entrepôts frigorifiques où il est stocké.
Il ne nous est pas possible de vous recommander de vous rallier au point de vue de la Commission, tel que nous venons de le préciser. Comme vous le savez, les théories juridiques sur la date du transfert de la propriété et du risque lors de l'achat de biens meubles varient entre les États membres. La référence à un tel critère de droit civil rendrait dès lors une application uniforme des articles 6, paragraphe 1, sous d), et 13 dans l'ensemble des États membres impossible. Lorsqu'un seul et même adjudicataire achète du beurre dans un grand nombre d'États membres, comme c'était le cas dans la première affaire Corman, il faudra alors, même à l'égard de cet adjucataire unique, fixer, le cas échéant, des critères différents pour la prise en charge. Ensuite, en cas d'acceptation d'un tel critère de droit civil, les organismes d'intervention seront confrontés, pour des transactions internationales, à des problèmes intellectuels de droit international privé parfois complexes et qui ne peuvent pas être considérés comme voulus par le législateur communautaire. En revanche, le législateur économique ainsi que le juge économique appliquent, en général, les notions de droit civil avec circonspection, comme on le sait, lorsqu'ils constatent et interprètent les comportements de fait réglés par ces législateurs. S'ils ne le faisaient pas, des constructions de droit civil, utilisées par les destinataires de la norme, pourraient aussi aboutir facilement à esquiver les intentions du législateur.
L'interprétation de la notion de « date de prise en charge », figurant à l'article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement no 232/75, telle que la défenderesse la propose et qui se rattache à la date réelle où la prise en charge a effectivement lieu, est donc, en définitive, plus conforme aux méthodes d'interprétation habituelles en ce qui concerne les points de rattachement de fait que comportent les normes de droit économique. Cette interprétation est aussi, en principe, facile à utiliser par les organismes d'intervention et susceptible d'être appliquée de manière uniforme dans tous les États membres. Enfin, une telle interprétation se rattache aisément à la notion de « bon d'enlèvement » visée à l'article 13, paragraphe 1, et à la possibilité de « prise en charge fractionnée » que l'article 13, paragraphe 2, ouvre explicitement.
Si on adopte en principe la réponse proposée par la défenderesse, il faut cependant encore trouver une solution pour les conséquences contradictoires auxquelles, ainsi qu'il ressort des faits de la présente espèce, l'application, d'une part, de l'article 13, paragraphe 1, et d'autre part, de l'article 13, paragraphe 2, peut aboutir. Vous vous rappellerez que ces contradictions possibles, qui résultent des textes précités eux-mêmes, ont donné lieu à des discussions extrêmement subtiles à l'audience. Ces contradictions résultent plus précisément de la circonstance qu'en cas d'interprétation raisonnable de l'article 13, paragraphe 1, la date de prise en charge ne peut en principe pas être antérieure à la date de délivrance du bon d'enlèvement, tandis qu'en vertu de l'article 13, paragraphe 2, la date de prise en charge ne peut pas être postérieure de plus de 30 jours à la date de réception de l'information (du résultat de la participation à l'adjudication particulière) visée à l'article 11, paragraphe 1. Cette dernière disposition explique certes pourquoi tous les formulaires délivrés avant la date citée en dernier lieu indiquent comme date envisagée de prise en charge des dates divergentes et antérieures à l'expiration du délai visé à l'article 13, paragraphe 2. Toutefois, ces indications ne peuvent pas être considérées comme une preuve que la prise en charge réelle a effectivement eu lieu à une de ces dates envisagées. Ensuite, un bon d'enlèvement réglementé à l'article 13, paragraphe 1, ne peut raisonnablement pas mentionner de date de prise en charge antérieure à la date de délivrance de ce bon d'enlèvement, à moins qu'il ne soit établi en fait que la prise en charge réelle a effectivement eu lieu à cette date antérieure.
Pour tenir compte aussi de ces contradictions possibles de l'article 13 du règlement, telles qu'elles se sont, du reste, concrétisées en l'espèce, nous vous proposons, en définitive, de répondre dans les termes suivants à la première question:
« Par ‘date de prise en charge’ au sens de l'article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement no 232/75, il y a lieu d'entendre la date réelle de la prise en charge, qui peut, par exemple, être indiquée, dans le cas d'une transaction internationale, sur le document d'importation T5 qui a été produit. Toutefois, cette date ne peut être postérieure à l'expiration du délai visé à l'article 13, paragraphe 2, du règlement précité que si le bon d'enlèvement prévu à l'article 13, paragraphe 1, n'a également été délivré qu'à l'expiration de ce délai. Dans ce cas, le délai visé à l'article 13, paragraphe 2, doit être considéré comme ayant été prorogé d'un nombre de jours qui est fonction des circonstances de fait du cas concret et qui ne peut pas être considéré comme déraisonnable pour satisfaire à l'obligation de prise en charge dans les plus brefs délais après l'acceptation du bon d'enlèvement. »
4.3. Examen de la deuxième question (la notion de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, du règlement no 232/75)
a)
Corman soutient que, selon la jurisprudence de la Cour, la notion de « force majeure » en droit agricole communautaire n'est pas limitée à l'impossibilité absolue et doit être entendue dans le sens de circonstances anormales, étrangères à l'opérateur économique et survenues malgré le fait que cet opérateur a pris toutes les précautions qu'on est en droit d'attendre d'un opérateur prudent et diligent.
Corman prétend avoir pris toutes les précautions incombant à un opérateur prudent et diligent. En particulier, elle a mentionné dans ses contrats l'obligation de respecter le règlement no 232/75 et elle a indiqué dans ses factures la date du 23 février 1976 comme date ultime de transformation, pour être certaine que la transformation serait effectuée dans les délais réglementaires. Elle affirme avoir suivi la marchandise jour après jour par des contacts téléphoniques avec son acheteur anglais Ernest George Ltd, qui ne lui a signalé aucun retard prévisible, étant donné qu'il n'était évidemment pas informé du délai supplémentaire octroyé par le douanier anglais à la société Lyons Maid.
Par ailleurs, d'après Corman, l'opérateur économique est légitimement en droit de faire confiance aux services douaniers, d'autant que tout le système repose sur leur intervention. Dès lors, quand les services compétents donnent une interprétation erronée de la réglementation applicable, il s'agirait pour l'opérateur économique prudent et diligent d'un cas de force majeure.
A titre d'exemple, Corman fait valoir qu'en droit belge, l'erreur dans l'interprétation de la loi peut revêtir les caractéristiques de la force majeure et constituer une cause étrangère exonératoire de responsabilité.
Cela serait d'autant plus vrai qu'il est démontré qu'en l'absence d'une telle inter- prétation erronée, l'utilisateur final aurait modifié son planning de production de manière à respecter les délais d'utilisation réglementaires.
La réponse proposée par Corman à la deuxième question est donc la suivante:
« Peut être considéré comme un cas de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, du règlement no 232/75 l'interprétation erronée d'une disposition réglementaire donnée par l'autorité compétente, lorsque:
—
l'opérateur économique s'est conduit en commerçant prudent et diligent;
—
l'interprétation erronée a joué un rôle déterminant puisque le transformateur final du beurre aurait modifié son planning de production en l'absence de cette information.«
b)
La Commission se réfère à la jurisprudence de la Cour dans l'affaire 42/79, Eierkontor (arrêt du 13.12.1979, Rec. 1979, p. 3703, 3716), selon laquelle la notion de force majeure « doit être entendue dans le sens d'une impossibilité absolue due à des circonstances anormales, étrangères à l'acheteur du beurre de stock et dont les conséquences n'auraient pu être évitées qu'au prix de sacrifices excessifs, malgré toutes les diligences déployées ».
Corman invoque deux ordres de circonstances.
Elle fait tout d'abord état de la nature de ses relations avec le transformateur final, auquel elle a pourtant donné instruction, en tant qu'adjudicataire, de respecter le règlement no 232/75 et, notamment, la date ultime de transformation.
Dans son arrêt précité 42/79, la Cour a déjà écarté l'application de la notion de force majeure dans un cas où le beurre, revendu par l'acheteur initial à un tiers, avait fait l'objet de la part de celui-ci d'un détournement de la destination légale du beurre par suite d'actes frauduleux.
Cette décision constitue, selon la Commission, le prolongement logique de l'arrêt dans les affaires jointes 99 et 100/76 (Hoche, Rec. 1977, p. 861), dans lequel la Cour a souligné que les obligations en liaison avec la caution reposent sur le premier acheteur de la marchandise et ne sont pas transmissibles à un tiers.
Le comportement d'un opérateur autre que l'adjudicataire initial, qui a participé à la transformation du beurre, ne peut donc pas constituer une cause de force majeure permettant de délier ce dernier de ses obligations à l'égard de l'organisme d'intervention.
En deuxième lieu, l'allégation de Corman selon laquelle le transformateur final du beurre (Lyons Maid) aurait modifié son planning de production si le responsable des douanes britanniques ne lui avait pas affirmé qu'il était compétent pour autoriser verbalement une prorogation de délai ne saurait davantage, selon la Commission, être admise comme un cas de force majeure.
En effet, en application du principe de la responsabilité unique de l'adjudicataire, une telle circonstance doit être appréciée comme se rapportant directement à l'adjudicataire initial.
Toutefois, cela ne change rien au fait qu'un opérateur diligent doit savoir qu'en vertu de l'article 19, paragraphe 2, il appartenait uniquement à l'organisme d'intervention belge de faire droit à la demande de prorogation du délai.
La Commission soumet dès lors à l'appréciation de la Cour de répondre dans les termes suivants à la deuxième question:
« Lorsque l'acheteur d'un stock de beurre visé par le règlement no 232/75 confie à un tiers la transformation ou l'utilisation de ce beurre, le dépassement par ce tiers des délais prescrits par le règlement ne constitue pas un cas de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, dudit règlement.
La circonstance qu'une autorité douanière compétente pour assurer le contrôle de l'utilisation du beurre vendu donne l'autorisation de dépasser les délais prescrits par ledit règlement, alors que ce pouvoir appartient exclusivement à l'organisme d'intervention compétent, ne constitue pas davantage un cas de force majeure au sens des dispositions précitées dudit règlement. »
c)
Les observations écrites, qui ont été résumées ainsi dans le rapport d'audience, n'ont pas été complétées à l'audience par des arguments nouveaux substantiels. La défenderesse au principal a expliqué de manière plus détaillée son argument relatif à l'accord verbal des autorités douanières britanniques sur la prorogation du délai de transformation, que l'utilisateur final avait sollicitée. L'invocation, à cet égard, de l'impossibilité prévue dans le règlement no 797/79 (JO 1979, L 101, p. 7) de demander le remboursement de droits de douane si la taxation initiale est basée sur des informations erronées des autorités compétentes ne nous paraît pas convaincante. En effet, il est certain que la douane britannique n'était nullement compétente en l'espèce pour proroger le délai de transformation prescrit. En outre, il ne s'agit pas ici du recouvrement de droits de douane et il n'est pas évident que la règle en question du règlement no 797/79 puisse être appliquée par analogie à la matière totalement différente du règlement no 232/75. L'argument que la défenderesse a tiré à l'audience de l'impossibilité pour elle d'être informée des démarches faites par l'utilisateur final auprès des douanes britanniques et de la destination exacte que l'utilisateur final a donnée au beurre, fût-ce tardivement sur la base de l'accord des douanes britanniques, ne nous paraît pas non plus déterminant pour répondre à la deuxième question.
Également sur la base de nos analyses de l'économie du règlement no 232/75 dans l'affaire 124/83, nous nous rallions en définitive à la réponse proposée par la Commission pour la deuxième question. La responsabilité sans faute de l'adjudicataire, introduite par le règlement, a pour effet que cet adjudicataire ne peut pas se prévaloir, pour écarter sa responsabilité, de fautes commises par un des acheteurs successifs du beurre. Si, d'après nos analyses dans l'affaire 124/83, il ne peut pas non plus se prévaloir de contrôles défectueux des services de contrôle compétents de l'État membre concerné, il ne peut pas, à plus forte raison, se prévaloir, directement ou indirectement, de communications faites, sans habilitation, par un service douanier incompétent à cet effet.
Nous vous proposons, dès lors, de répondre à la deuxième question du juge de renvoi conformément à la proposition de la Commission. Nous avons également tenu compte implicitement à ce propos des circonstances, relevées par le juge de renvoi, qui font apparaître la bonne foi de l'adjudicataire et du transformateur final en ce qui concerne le dépassement de délai. A l'instar de la Commission, nous estimons que cette bonne foi n'est pas pertinente pour la notion de « force majeure » dans le système du règlement en cause. Notre proposition de réponse à la deuxième question se lit donc comme suit:
« Le dépassement des délais prescrits, par un tiers à qui l'adjudicataire du beurre de stock visé au règlement no 232/75 a confié la transformation ou l'utilisation de ce beurre, ne constitue pas un cas de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, du règlement précité.
La circonstance que l'autorité douanière tenue d'assurer le contrôle de l'utilisation du beurre vendu donne l'autorisation de dépasser les délais prescrits par ledit règlement, alors que ce pouvoir appartient exclusivement à l'organisme d'intervention concerné, ne constitue pas davantage un cas de ‘force majeure’ au sens du règlement précité. »
4.4. Examen de la troisième question (vérification de l'article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement no 232/75 au regard du principe de proportionnalité)
a)
Concernant la validité de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 232/75 au regard du principe de proportionnalité, Corman estime que, lors de la discussion de cet article dans l'affaire 66/82, Fromançais (arrêt du 23.2.1983, Rec. 1983, p. 395), la Cour de justice n'a pas pris position sur cette question en ce qui concerne, plus particulièrement, le deuxième délai d'un mois pour le dépôt de la demande de prorogation du délai. Dans cette affaire, il s'agissait du premier délai supplémentaire, lequel était, selon la Cour, propre à atteindre l'objectif visé par la Commission, à savoir empêcher les spéculations de la part des opérateurs économiques.
Selon Corman, le deuxième délai poursuit un objectif d'ordre administratif, qui n'a rien de commun avec l'objectif consistant à empêcher les spéculations.
Ce délai purement formel et administratif a des conséquences extrêmement graves, puisque son dépassement de seulement un jour entraîne une pénalité très importante pour l'opérateur économique. C'est ainsi que dans le cas d'espèce, l'application de l'article 19, paragraphe 2, alinéa 1, entraînerait pour Corman une pénalité de 55447 BFR, alors que le dépassement du délai visé à l'alinéa 2 entraînerait la saisie de la caution, soit 1040350 BFR.
Or, l'opérateur économique n'est normalement pas avisé du dépassement des délais de transformation durant le délai de 30 jours pendant lequel il peut introduire une demande auprès de son organisme d'intervention national. En effet, l'utilisateur final du beurre n'est que rarement un client direct de l'adjudicataire.
Corman fait valoir que, pour apprécier le délai de dépôt visé à l'article 19, paragraphe 2, il faut également tenir compte de l'éloignement géographique de l'utilisateur, qui n'est que rarement installé dans le même État membre que l'adjudicataire.
Dans la plupart des cas, l'adjudicataire n'apprend le dépassement du délai qu'après le contrôle effectué par les autorités douanières de contrôle, lequel contrôle se termine souvent plus d'un mois après l'expiration du délai, comme c'est le cas en l'espèce.
Par conséquent, imposer à l'adjudicataire un délai aussi court qu'un délai de 30 jours pour lui permettre d'introduire la demande prévue à l'article 19, paragraphe 2, n'est pas proportionné au simple objectif d'ordre administratif poursuivi par cette disposition.
Sur la base de ce qui précède, Corman conclut que l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 232/75 n'est pas valide au regard du principe de proportionnalité dans la mesure où son application est subordonnée à la condition du dépôt de la demande de prorogation du délai de transformation dans un délai de 30 jours.
b)
La Commission estime que la Cour a déjà répondu à cette question dans l'affaire précitée 66/82, en jugeant que « la non-libération de l'entière caution dans le cas d'un dépassement des délais prévus par la réglementation communautaire constitue une mesure qui est proportionnée aux finalités poursuivies par le règlement no 232/75 ».
En tout cas, la Commission fait valoir que les constatations faites par la Cour permettent, de la même façon, de vérifier si les moyens mis en œuvre par la disposition en cause pour réaliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et sont nécessaires pour l'atteindre (point 8 des motifs). En effet, les dispositions de l'article 19 visent « à empêcher que les adjudicataires du beurre vendu à prix réduit puissent constituer des réserves à des fins spéculatives » (points 9 à 13 des motifs).
C'est la raison pour laquelle l'existence du deuxième délai de 30 jours pour le dépôt de la demande de prorogation est aussi importante que celle du délai de 6 mois. En effet, si ce délai n'avait pas été prévu, l'adjudicataire échapperait à la perte de la caution au prix d'une somme réduite.
Par ailleurs, la Commission observe que le délai n'est pas prorogé de plein droit. La demande de prorogation doit être motivée et soumise à l'approbation de l'organisme d'intervention. Ce dernier apprécie s'il se trouve en présence d'un léger dépassement qui n'est pas dû exclusivement à une faute de l'adjudicataire, ou d'un dépassement qui lui est imputable. Il est légitime de clôturer cet examen dans un délai déterminé. Sinon, l'organisme d'intervention devrait apprécier au moment où l'adjudicataire le juge utile — c'est-à-dire, le cas échéant, longtemps après — s'il était ou non en droit de proroger le délai et de retenir la caution.
Indépendamment de l'intérêt purement administratif du maintien de la charge administrative dans certaines limites, il faut considérer la retenue de la caution en cas de dépassement de ce délai comme un élément indissociable de l'obligation de transformation.
Cette obligation n'ayant pas été remplie dans le délai de 6 mois, la Commission considère la réclamation de la caution comme justifiée.
L'octroi d'un délai de grâce de 30 jours constitue donc une prorogation à 7 mois du délai de 6 mois et l'atténuation d'une sanction tout à fait justifiée.
Cet assouplissement montre que le principe de proportionnalité a été respecté. C'est une facilité dont l'intéressé doit demander le bénéfice : il n'est pas trop rigoureux d'exiger qu'il en fasse la demande au plus tard à l'expiration du délai supplémentaire dont il sollicite le bénéfice.
L'octroi d'un délai supplémentaire montre que la violation de l'obligation de transformation a été appréciée au regard du principe de proportionnalité. C'est en considération de l'ensemble des sanctions prévues qu'il convient d'apprécier celle qui concerne le dépassement du délai pour l'introduction d'une demande de prorogation; la perte de la caution ne fait perdre qu'un avantage économique, puisque la caution est égale à la différence entre le prix de marché du beurre et le prix réduit de l'adjudication; elle est limitée aux seules quantités pour lesquelles la preuve de la transformation dans le délai prescrit n'a pas été apportée; enfin, la preuve de la force majeure reste toujours possible.
Finalement, la Commission juge dénué de fondement l'argument de Corman selon lequel l'éloignement des opérateurs participant à la transformation du beurre ne permettait pas à l'adjudicataire d'apprendre le dépassement du délai en temps utile. En effet:
—
les informations étant transmises par des moyens de communication modernes, la distance ne joue plus aucun rôle;
—
la circonstance que les intéressés, qui ont choisi librement de procéder ensemble à la transformation, sont établis dans des États membres différents ne change évidemment rien à cette constatation;
—
le fait que les autorités de contrôle sont à l'origine du dépassement du délai de 6 mois ne supprime pas la responsabilité de l'adjudicataire pour le dépassement de ce délai.
Pour ces raisons, la Commission conclut en faveur de la validité de l'article 19 du règlement no 232/75.
c)
Laissant provisoirement en suspens la question de savoir si cette conclusion résulte ou non déjà de l'arrêt précité dans l'affaire Fromançais (affaire 66/82, Rec. 1983, p. 395), que les deux parties interprètent de manière différente, nous estimons en fait, ensemble avec la Commission, que la fixation du délai en question pour le dépôt d'une demande de prorogation du délai de transformation ne peut pas être considérée comme privée de validité pour le motif indiqué par le juge de renvoi. Les arguments que la Commission avance à l'appui de cette conclusion nous paraissent largement convaincants en soi. A l'appui de la thèse selon laquelle la Cour s'est déjà prononcée en ce sens dans l'arrêt précité, on peut se référer, notamment, à la dernière phrase du point 4 et à l'énoncé du point 18 des motifs de cet arrêt, qui parle en des termes très généraux « des délais prévus par la réglementation communautaire », ce qui semble englober également le délai visé à l'article 19, paragraphe 2, dernier alinéa. En revanche, il faut concéder à la défenderesse dans le présent litige au principal que les motifs véritables de cet arrêt, qui sont exprimés dans les points 9 à 17, concernent intégralement le dépassement du délai de transformation lui-même. Contrairement à ce que pense la Commission, il ne nous paraît donc pas certain que la Cour se soit en fait déjà prononcée, dans ledit arrêt, sur cette question du juge de renvoi.
Bien que le délai indiqué en l'espèce par le juge de renvoi ne nous paraisse donc pas invalide pour un certain nombre de raisons avancées par la Commission, ce n'est pas, selon nous, la véritable question qui se pose en l'espèce. Nous pensons qu'il s'agit plutôt de savoir quels effets juridiques doivent être attachés au dépassement de ce délai, eu égard aussi au principe de proportionnalité. Tout d'abord, il ressort, à cet égard, de votre arrêt dans l'affaire 44/81 (Allemagne et Bundesanstalt für Arbeit/Commission, Rec. 1982, p. 1855) que la Cour ne reconnaît pas facilement à un tel délai le caractère d'un délai de forclusion, excluant totalement des droits financiers. Nous renvoyons plus particulièrement à ce sujet aux points 16 et 17 des motifs de cet arrêt. Au point 16, la Cour a affirmé que « le principe de sécurité juridique exige qu'une disposition fixant un délai de forclusion, tout spécialement lorsqu'elle peut aboutir à priver un État membre du versement d'une aide financière dont la demande avait été agréée..., soit fixée de manière claire et précise afin que les États membres puissent apprécier en toute connaissance de cause l'importance qu'il y a pour eux à respecter ce délai ». Au point 17 des motifs, la Cour a observé « qu'aucune précision n'est fournie, ni dans la disposition litigieuse, ni dans le considérant de la décision relatif à cette disposition, sur l'existence et la nature de sanctions qui seraient attachées au dépassement du délai ». Si nous procédons à une application analogique de ces considérations à la prescription litigieuse, nous pensons que celle-ci remplit en soi les conditions de ciane prévues et qu'on doit parler à cet égard d'un délai de forclusion, fût-il de caractère administratif. En revanche, les conséquences financières du dépassement des délais en question ne sont pas, selon nous, réglées d'une manière à ce point claire que l'application du principe de proportionnalité lors de la détermination des conséquences financières en serait rendue impossible.
C'est pourquoi l'affirmation par la défenderesse au principal, lors de l'audience, de la pertinence en l'espèce de vos arrêts dans les affaires Buitoni (affaire 122/78, Rec. 1979, p. 677) et Atalanta (affaire 240/78, Rec. 1979, p. 2137) nous paraît plus importante. Vous avez considéré notamment, dans l'arrêt Buitoni, qu'une sanction forfaitaire de perte totale de la caution pour non-respect d'un délai administratif pour la production de certaines preuves doit être qualifiée de trop rigoureuse par rapport au but d'une bonne gestion administrative. Au point 20 des motifs du même arrêt, une telle violation d'un délai administratif a été jugée nettement « moins grave que celle pénalisée par une sanction à caractère essentiellement proportionnel du non-accomplissement de l'obligation que la caution elle-même est destinée à garantir ».
Bien que la fixation du délai dans la présente espèce nous paraisse dès lors en principe valide, il faudre, sur la base de l'arrêt Buitoni, tenir compte, à notre avis, de la gravité de ce dépassement, y compris des circonstances citées à l'article 19, paragraphe 1, lors de la détermination des conséquences financières d'un dépassement du délai en cause.
Nous vous proposons, dès lors, de répondre dans les termes suivants à la troisième question du juge de renvoi :
« Bien que l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 232/75 doive, en soi, être considéré comme valide, il faut tenir compte, lors de la détermination des conséquences financières du non-respect du délai prévu dans cet article, précité, sur la base du principe de proportionnalité, de toutes les circonstances de fait qui peuvent être jugées importantes pour l'appréciation de la gravité de la violation de ce délai administratif à la lumière de la nature et du but de cette disposition et de la jurisprudence de la Cour. »
4.5. Conclusion
En résumé, nous vous proposons, par conséquent, de répondre comme suit aux trois questions posées par le juge de renvoi:
«1)
Par ‘date de prise en charge’ au sens de l'article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement no 232/75, il y a lieu d'entendre la date réelle de la prise en charge, qui peut, par exemple, être indiquée, dans le cas d'une transaction internationale, sur le document d'importation T5 qui a été produit. Toutefois, cette date ne peut être postérieure à l'expiration du délai visé à l'article 13, paragraphe 2, du règlement précité que si le bon d'enlèvement prévu à l'article 13, paragraphe 1, n'a également été délivré qu'à l'expiration de ce délai. Dans ce cas, le délai visé à l'article 13, paragraphe 2, doit être considéré comme ayant été prorogé d'un nombre de jours qui est fonction des circonstances de fait du cas concret et qui ne peut pas être considéré comme déraisonnable pour satisfaire à l'obligation de prise en charge dans les plus brefs délais après l'acceptation du bon d'enlèvement.
2)
Le dépassement des délais prescrits, par un tiers à qui l'adjudicataire du beurre de stock visé au règlement no 232/75 a confié la transformation ou l'utilisation de ce beurre, ne constitue pas un cas de force majeure au sens des articles 18 et 19, paragraphe 1, du règlement précité.
La circonstance que l'autorité douanière tenue d'assurer le contrôle de l'utilisation du beurre vendu donne l'autorisation de dépasser les délais prescrits par ledit règlement, alors que ce pouvoir appartient exclusivement à l'organisme d'intervention concerné, ne constitue pas davantage un cas de ‘force majeure’ au sens du règlement précité.
3)
Bien que l'article 19, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 232/75 doive en soi être considéré comme valide, il faut tenir compte, lors de la détermination des conséquences financières du non-respect du délai prévu dans cet aniele, sur la base du principe de proportionnalité, de toutes les circonstances de fait qui peuvent être jugées importantes pour l'appréciation de la gravité de la violation de ce délai administratif à la lumière de la nature et du but de cette disposition et de la jurisprudence de la Cour. »
5. L'affaire 20/84 (NV De Jong Verenigde et Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven « Domo-Bedum » GA contre Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB)
5.1. Les faits et les prescriptions pertinentes
Les faits les plus importants pour l'appréciation des questions tels qu'ils sont exposés dans le rapport d'audience correspondent, sauf sur un seul point que nous avons précisé, aux faits principaux sur lesquels le Hoge Raad s'est fondé selon son arrêt de renvoi. Nous les reprenons par conséquent ici, sous réserve de ladite précision. Pour plus de détails, nous renvoyons au point 3.1 de l'arrêt de renvoi.
Dans le cadre du régime susmentionné, la société De Jong Verenigde à Noordwij k, aux Pays-Bas a, depuis 1974, livré à la société Sahne-Heinrich KG à Frankenthal, en République fédérale d'Allemagne, du beurre concentré, transformé par elle aux Pays-Bas à partir de beurre acheté à prix réduit aux organismes d'intervention néerlandais et allemand. Les cautions de transformation ont été constituées au Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB), qui est l'organisme d'intervention néerlandais. De Jong a imposé à Sahne-Heinrich l'obligation de transformer ultérieurement le beurre acheté en produits de pâtisserie ou en glaces alimentaires, conformément à ses offres d'adjudication. Sahne-Heinrich a revendu le beurre concentré à l'entreprise W. F. Scheunemann à Bad Kreuznach, en République fédérale d'Allemagne. Celle-ci a revendu le beurre concentré en question sans respecter les conditions susmentionnées relatives à la transformation.
Jusqu'en automne 1975, le VIB a reçu en temps voulu les exemplaires de contrôle T5 comportant l'attestation des autorités allemandes que la transformation avait eu lieu conformément aux conditions susmentionnées, après quoi le VIB a libéré les cautions de transformation constituées par De Jong.
En 1975, un retard s'est produit dans le renvoi d'un certain nombre d'exemplaires de contrôle T5 par les autorités allemandes. De Jong s'est informée des causes de ce retard auprès du bureau des douanes de Frankenthal chargé du contrôle. Celui-ci lui a répondu, par lettre du 4 novembre 1975, que, sauf si les autorités renonçaient à effectuer un contrôle auprès des utilisateurs finals, le renvoi pouvait avoir lieu au plus tôt après l'expiration du délai de transformation puisqu'il n'était guère possible de vérifier auparavant si les utilisateurs finals avaient utilisé le beurre dans les délais fixés et conformément à la destination prescrite.
Selon les constatations de la juridiction nationale, il est constant que, contrairement aux instructions arrêtées par les autorités allemandes au sujet du contrôle en la matière, le bureau des douanes de Frankenthal avait, jusqu'en automne 1975, omis d'exercer un contrôle satisfaisant sur la vente et la transformation ultérieure des lots de beurre concentré pour lesquels il avait renvoyé les exemplaires de contrôle.
Le VIB a refusé de libérer les cautions relatives aux lots pour lesquels les exemplaires T5 n'avaient pas été retournés; il s'agissait de 2561714,13 florins pour un total de 611661 kg de beurre.
Pour une analyse des dispositions pertinentes du règlement no 232/75, nous renvoyons une nouvelle fois à notre analyse de ce règlement au paragraphe 2 des présentes conclusions. En l'espèce, ce sont particulièrement les articles 6, 10, paragraphe 5, 12, 15 et 18, paragraphe 2, qui sont importants. Ensuite, il y a encore, dans cette affaire-ci également, le règlement no 2315/69 que nous avons cité au même paragraphe 2 de ces conclusions et en vertu duquel la preuve au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75 doit être apportée, dans le cas de transactions telles que celles dont il est question en l'espèce, au moyen de formulaires appelés « exemplaires de contrôle T5 ».
5.2. Le litige au principal et la question posée
Comme nous l'avons déjà observé précédemment, le présent litige au fond n'aurait vraisemblablement jamais été soumis au juge civil si l'organisme d'intervention n'avait pas accepté finalement une caution ayant la forme d'une fidéjussion. En réponse à une question que nous lui avons posée lors de l'audience, la Commission a déclaré qu'elle ne considérait pas cette forme de sûreté comme étant contraire à l'article 8, paragraphe 2, du règlement no 232/75, bien qu'elle soit sûrement moins efficace qu'une garantie bancaire, par exemple, ou que le « chèque adressé à l'organisme d'intervention » dont il est question dans l'article précité, et qu'elle ait causé, en l'espèce, une perte de temps sensible pour l'organisme d'intervention en ce qui concerne la clôture du dossier. Nous empruntons à nouveau le compte rendu du litige au principal et des questions posées au rapport d'audience.
De Jong et la Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven « Domo-Bedum » GA, qui s'était portée caution pour l'engagement de De Jong, ayant refusé de payer le montant susmentionné à titre de caution perdue, le VIB les a assignées devant l'Arrondissementsrechtbank d'Amsterdam. Les sociétés De Jong et Domo-Bedum se sont défendues en invoquant la force majeure au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75 et en faisant valoir que De Jong s'était fiée aux contrôles effectués par les autorités allemandes: si le bureau principal des douanes de Frankenthal avait exécuté correctement le contrôle prescrit, il serait apparu plus tôt que le beurre concentré n'avait pas été transformé par les acheteurs de Sahne-Heinrich conformément aux prescriptions; De Jong aurait, dès lors, cessé d'acheter du beurre à prix réduit et de livrer du beurre concentré à Sahne-Heinrich, à qui elle n'aurait plus pu se fier. Les cautions de transformation relatives aux livraisons ultérieures n'auraient donc pas été perdues.
L'Arrondissementsrechtbank a rejeté cette argumentation et a fait droit à la demande par un jugement du 4 février 1981, qui a été confirmé en appel par arrêt du Gerechtshof d'Amsterdam du 6 janvier 1983.
Saisi en cassation contre l'arrêt du Gerechtshof d'Amsterdam, le Hoge Raad des Pays-Bas a estimé que la solution du litige dépendait de la question de savoir si, en vertu des circonstances invoquées par De Jong eţ Domo-Bedum, les cautions de transformation devaient être libérées bien que les exemplaires de contrôle n'aient pas été produits. Par arrêt du 13 janvier 1984, il a donc décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour la question préjudicielle suivante:
« Le premier acheteur qui s'est engagé à respecter les conditions visées à l'article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement no 232/75 est-il libéré de ses engagements en venu du droit communautaire et, en particulier, en vertu des principes généraux du droit ou du règlement cité — en ce sens que les cautions de transformation doivent être libérées bien que les exemplaires de contrôle appropriés n'aient pas été remis — dès lors que cet acheteur a agi en se fiant à la qualité matérielle des contrôles opérés sur des transactions antérieures qui ont donné lieu à la remise de déclarations de douane — dont le contenu s'est ultérieurement avéré inexact — et à la libération des cautions de transformation constituées pour les lots de beurre visés dans ces déclarations, étant entendu qu'il n'aurait pas réalisé les achats et livraisons en question si les autorités concernées avaient correctement exercé les contrôles afférents aux lots antérieurs? »
5.3. La réponse à la question posée
a)
D'après le point 3.3 de l'arrêt de renvoi, les demanderesses en cassation ont principalement fait valoir au cours de la procédure en cassation:
«a)
que le contrôle visé aux articles 15 et 16 du règlement est également prévu dans l'intérêt du premier acheteur;
b)
que celui-ci peut escompter que ce contrôle aura lieu conformément aux prescriptions et qu'un premier acheteur, qui a traité en s'y fiant, peut invoquer la force majeure au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement ou se trouve du moins dans une situation dans laquelle l'organisme d'intervention ne peut plus invoquer à son encontre qu'il n'a pas pu fournir la preuve visée dans la disposition précitée — la seule preuve possible — ni non plus que le beurre n'a pas été transformé conformément aux prescriptions;
c)
que le fait que le premier acheteur doit ‘garantir’ — comme le Gerechtshof l'a déclaré (quatrième attendu) — ce qu'on peut appeler brièvement la transformation correcte n'est pas déterminant en soi;
d)
que le fait que les ‘motifs’ qui ont amené l'entreprise De Jong à acheter le beurre au VIB et à le vendre ultérieurement à la Sahne-Heinrich KG — ce qui signifie que l'entreprise De Jong a agi alors en se fiant à la qualité matérielle des contrôles antérieurs — ‘était connu du VIB’ ne présente aucun intérêt, contrairement à ce que le Gerechtshof semble admettre (attendu 8);
e)
que les autorités qui exercent le contrôle (en l'espèce, les douanes allemandes) doivent être considérées comme un auxiliaire désigné par l'organisme d'intervention (en l'espèce, le VIB) auquel le premier acheteur devait recourir lors de l'exécution du contrat ».
Dans leurs observations écrites déposées devant la Cour, les demanderesses en cassation ont fait valoir particulièrement que, selon la doctrine néerlandaise, la notion de « force majeure » englobe également pour le débiteur la « demeure du créancier »(mora créditoris). Elles examinent la notion de force majeure, figurant dans les articles 18 et 19 du règlement no 232/75, en se fondant, notamment, sur cette prémisse. Ensuite, le principe de proportionnalité et le principe de la confiance légitime auraient
pour effet, dans le système du règlement, que le premier acheteur doit pouvoir compter que les autorités qui jouent le rôle de « bras séculier » de la Communauté appliquent effectivement les règles fixées (en particulier dans l'article 15). La Cour aurait d'ailleurs admis cette conception dans son arrêt du 21 septembre 1983 (affaires jointes 205 à 215/82, Deutsche Milchkontor, Rec. 1983, p. 2633).
En ce qui concerne ensuite la notion de «force majeure» au sens de l'article 18, paragraphe 2, du règlement no 232/75, elles prétendent encore qu'il faut tenir compte de la nature particulière des rapports de droit public entre les opérateurs économiques et l'administration nationale, ainsi que de la finalité de la réglementation. Il y aurait, d'une part, un élément objectif consistant en la survenance d'un « événement exceptionnel » sur lequel le justiciable n'a exercé aucune influence — à savoir, en l'espèce, la négligence grave des autorités allemandes — et, d'autre part, un élément subjectif consistant dans l'impossibilité d'éviter cet événement. Les demanderesses en cassation estiment que ces éléments de la force majeure sont réunis en l'espèce, tandis qu'on devrait, en outre, admettre l'existence en l'espèce des conditions de la « mora créditons », laquelle ferait partie de la notion de force majeure.
La rigueur du système de cautionnement du règlement ne serait pas telle que tout recours contre des fautes de service graves puisse être dénié au premier acheteur.
Sur la base de leurs observations que nous venons ainsi de résumer brièvement, les demanderesses en cassation vous proposent de répondre comme suit à la question posée:
« Le droit communautaire en général et le règlement no 232/75 en particulier doivent être interprétés en ce sens qu'un premier acheteur de beurre d'intervention peut escompter que les autorités nationales chargées de la surveillance et du contrôle de la transformation accompliront convenablement cette mission, de sorte qu'il sera informé en temps utile de l'existence d'irrégularités dans la transformation et qu'en cas de manquements de ces autorités, la force majeure telle qu'elle est visée à l'article 18, paragraphe 2, du règlement, ou un principe général du droit communautaire, s'opposent à ce que les autorités nationales chargées de l'exécution du règlement perçoivent la caution de transformation constituée.
Les contrôles qui sont nécessaires pour assurer l'application correcte d'un règlement communautaire doivent être effectués en temps utile et de manière effective par les autorités désignées à cet effet.
Le dommage que constitue la conséquence prévisible d'une faute interne de service des autorités chargées de l'exécution de contrôles visant à assurer le respect d'un règlement communautaire, conséquence que le premier acheteur ne peut ni connaître ni prévoir, ne peut pas être mis sans plus à la charge du premier acheteur, étant entendu que le juge — tenant compte des règles nationales en matière de déclaration obligatoire et de répartition de la charge de la preuve, pour autant qu'elles ne sont pas limitées par l'intérêt de la Communauté — doit vérifier si et dans quelle mesure la faute de service constatée a également pu être déterminante pour les décisions du premier acheteur » (
1
).
Lors de la procédure orale, le représentant des demanderesses en cassation a précisé plus particulièrement l'argumentation résumée au point 3.3, sous a), de l'arrêt de renvoi, à savoir la thèse selon laquelle « le contrôle visé aux articles 15 et 16 du règlement est également prévu dans l'intérêt du premier acheteur ». Les articles précités (spécialement l'article 15 en l'espèce) devraient être considérés comme une « Schutznorm » au sens des doctrines allemande et néerlandaise (relatives aux actions en responsabilité délictuelle) et donc pas seulement comme de pures directives aux États membres en vue de garantir les intérêts de la Communauté. Ils serviraient également les intérêts des personnes privées concernées, en l'espèce ceux des acheteurs du beurre en question (
2
).
Étant donné que nous estimons que toute cette argumentation est sans pertinence en l'espèce, nous vous épargnerons un rappel des développements intéressants en soi qui lui ont été consacrés à l'audience (
3
). Nous pensons que l'argumentation est sans pertinence, notamment parce qu'elle semble tout au plus avoir de l'intérêt pour répondre à la question de savoir si l'adjudicataire dispose, dans certaines circonstances, d'un droit d'agir contre l'État membre qui a manqué à son devoir de contrôle lorsqu'une caution est déclarée acquise. Cette question n'a toutefois pas été posée par le Hoge Raad à la Cour pas plus que la question particulière de savoir si une telle action récursoire (ou une action en responsabilité délictuelle contre l'administration) est également possible contre un autre État membre où la transformation non conforme a eu lieu et où les services de contrôle ont failli à leur tâche. Comme dans le cas d'espèce sur lequel porte le litige au fond, le service de contrôle concerné d'un autre État membre n'a précisément pas failli à son devoir, il n'est, du reste, pas tout à fait clair sous quelle forme la question précitée pourrait, en fait, se poser en l'espèce.
b)
Le gouvernement néerlandais remarque dans ses observations écrites qu'il n'y a aucun lien entre le résultat des contrôles effectués lors de transactions antérieures, à savoir la délivrance des formulaires douaniers exigés, et la libération de la caution de transformation lors de transactions ultérieures. Il estime que la libération de la caution doit être examinée lors de chaque transaction et il rappelle que l'article 18, paragraphe 2, du règlement précise qu'elle ne peut intervenir que pour les quantités pour lesquelles l'adjudicataire a apporté la preuve que les conditions ont été respectées. [Nous observerons à ce propos qu'il n'est pas contesté, en fait, que le document de preuve prescrit dans l'article précité n'a pas été délivré en l'espèce parce qu'il n'était pas (encore) établi qu'il avait été satisfait à l'obligation de transformation prescrite]. Accepter le point de vue selon lequel le déroulement des événements lors de transactions antérieures fait naître un droit pour l'avenir porterait un préjudice grave à l'efficacité du système de contrôle du règlement no 232/75 et à son bon fonctionnement.
Selon le gouvernement néerlandais, le seul motif d'exemption prévu à l'article 18, paragraphe 2, à savoir la force majeure, n'existe pas en l'espèce, d'après votre définition de cette notion dans l'affaire 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Rec. 1979, p. 3703).
La circonstance que la preuve prescrite à l'article 18, paragraphe 2, n'a pas pu être faite parce que les contrôles ont démontré que le beurre n'a pas été transformé correctement ne pourrait pas constituer un cas de force majeure. Dans le système du règlement, le premier acheteur assumerait tous les risques qu'un opérateur diligent peut et doit raisonnablement prévoir, y compris le risque que des opérateurs à des stades successifs de revente ne respectent pas les conditions de transformation.
En conclusion, le gouvernement néerlandais estime qu'il y a lieu de répondre à la question du Hoge Raad en ce sens que dans les circonstances décrites, le premier acheteur n'est pas libéré de ses engagements et que les cautions de transformation ne doivent pas être libérées.
c)
L'opinion de la Commission (
4
). A l'appui d'une conclusion finale allant dans le même sens, la Commission invoque notamment l'article 10, paragraphe 5, du règlement, dont il ressort que le premier acheteur n'est pas libéré de son engagement par le fait que l'obligation de transformation a été reprise dans le contrat conclu avec un acheteur ultérieur. Ensuite, elle renvoie, pour ce qui est de la compatibilité de cette responsabilité très large avec le droit communautaire, à votre arrêt du 11 mai 1977 (affaires 99 et 100/76, Rec. 1977, p. 861) et à votre arrêt déjà cité du 13 décembre 1979 dans l'affaire 42/79. Bien que la Commission ne nie pas que les contrôles prescrits à l'article 15 du règlement présentent sûrement aussi un intérêt pour l'acheteur du beurre, cet intérêt n'en constitue pas, d'après elle, la raison d'être. Les effets juridiques que la société De Jong attribue aux exemplaires de contrôle T5 porteraient atteinte aux intérêts de la Communauté et seraient en contradiction avec l'objet manifeste du régime en cause. Attribuer à l'exemplaire T5 la valeur d'une présomption de transformation régulière de lots ultérieurs en faveur du premier acheteur de bonne foi rendrait inutile la constitution de cautions pour ces lots ultérieurs. Si, en raison de la négligence des autorités de contrôle chargées de renvoyer les documents T5, le premier acheteur a sous-estimé le risque de pareilles transactions, on peut tout au plus se demander, d'après la Commission, s'il peut faire valoir un droit à compensation envers l'autorité nationale concernée. Selon la Commission, cette question ne se pose cependant pas en l'espèce, étant donné que le litige porte uniquement sur des lots de beurre pour lesquels les documents T5 prescrits comme documents de preuve font défaut. De la même manière, ne se pose pas non plus, à son avis, la question de l'incidence des irrégularités apparues sur les droits que l'organisme d'intervention néerlandais pourrait faire valoir pour les lots de beurre auxquels se rapportent ces documents (c'est-à-dire les documents délivrés à tort pour des transactions antérieures, ainsi qu'il est apparu ultérieurement).
Enfin, la Commission observe encore que le régime instauré par le règlement no 232/75 comporte indéniablement des risques considérables pour les premiers acheteurs de beurre d'intervention dans le cas où ils ne transforment pas ce beurre eux-mêmes. Ces risques ne sont cependant pas imprévisibles, d'après elle, et peuvent être chiffrés de façon précise. En outre, les premiers acheteurs pourraient les limiter en choisissant soigneusement leurs acheteurs et en exigeant la constitution de cautions (
5
) s'ils estiment ne pas devoir supporter ce risque eux-mêmes. La seule solution de substitution au régime en vigueur consisterait, selon la Commission, en un régime prévoyant le versement de la subvention seulement après la transformation finale du beurre, ce qui impliquerait une surcharge non négligeable pour les entreprises concernées et serait donc moins favorable pour elles. Le règlement no 232/75 tient donc suffisamment compte, à son avis, des intérêts tant des opérateurs économiques que de la Communauté, et les risques que prennent les premiers acheteurs ne seraient pas disproportionnés par rapport au but à atteindre.
5.4. Conclusion
Nous pouvons souscrire entièrement aux arguments du gouvernement néerlandais et de la Commission que nous venons de résumer, sauf la réserve que nous avons exprimée dans une note en bas de page quant à la faculté qu'aurait le premier acheteur d'exiger à son tour une caution de la part de ses propres acheteurs.
L'argumentation des demanderesses en cassation et la réponse qu'elles proposent pourraient susciter erronément l'impression que l'espèce actuelle a, tout comme les affaires 124/83 et 125/83, pour objet le recouvrement soit de la différence entre le prix d'achat réduit et le prix de marché du beurre acheté par l'adjudicataire, soit de la caution elle-même, après qu'il est apparu a posteriori que la caution a été libérée sur la base de documents de preuve inexacts. Cela n'est toutefois pas le cas. Au contraire, l'argumentation des demanderesses en cassation se ramène, en fait, à soutenir qu'après avoir bénéficié de la libération de la caution pour des transactions antérieures, elles peuvent encore en déduire maintenant un droit à obtenir la libération d'une caution relative à une transaction ultérieure pour laquelle il est apparu à temps qu'elles n'ont pas satisfait aux obligations que vous avez précisées dans votre arrêt De Beste Boter (affaires 99 et 100/76) et pour laquelle les preuves prescrites n'ont, dès lors, pas pu être apportées. Cette situation de fait fondamentalement différente par rapport aux affaires 124/83 et 125/83 explique aussi pourquoi le gouvernement néerlandais est arrivé, dans l'affaire actuelle, à une conclusion défavorable aux intéressées, tandis qu'il était intervenu en faveur des intéressées dans l'affaire 124/83. Cette dernière intervention explique vraisemblablement aussi pourquoi, contrairement à l'attitude de l'organisme d'intervention danois dans l'affaire 124/83, l'organisme d'intervention néerlandais n'a apparemment pas agi jusqu'à ce jour en répétition de l'avantage au niveau du prix d'achat dont les demanderesses en cassation ont bénéficié pour les transactions antérieures, d'après la présente affaire, ni de la caution s'y rapportant (comme l'organisme d'intervention belge l'a fait dans l'affaire 125/83). Vous vous souviendrez que les demanderesses en cassation ont mentionné, lors de l'audience, la concertation entre la Commission et les différents organismes d'intervention au sujet de la ligne de conduite à suivre, à l'instar de ce que l'organisme d'intervention danois a signalé dans ses observations écrites dans l'affaire 124/83 (bas de la page 10 du texte danois et bas de la page 12 du texte français). Cela souligne une nouvelle fois le lien étroit entre les trois affaires que nous avons examinées dans les présentes conclusions.
Pour les raisons que nous avons indiquées dans nos conclusions relatives à l'affaire 124/83, c'est à tort, selon nous, que les demanderesses en cassation ont invoqué votre arrêt dans l'affaire Milchkontor et autres (affaires 205 à 215/82, Rec. 1983, p. 2633).
Leur argument selon lequel la « théorie de la Schutznorm », développée en matière d'actions en responsabilité délictuelle, serait applicable à la présente affaire ne nous paraît pas pertinent en l'espèce, pour les raisons exposées tout à l'heure. Il ne s'agit pas en l'occurrence d'une action en responsabilité délictuelle et l'argument ne comporte aucune indication permettant d'affirmer que ladite doctrine devrait également être applicable à l'égard du principe de la confiance légitime qu'elles ont invoqué dans le litige au fond (où elles ont, au contraire, rattaché uniquement ce principe, d'après l'arrêt de renvoi, à leur invocation de la force majeure). Au surplus, les services de contrôle compétents n'ont justement pas, ainsi que nous l'avons déjà observé, failli en l'espèce à leur tâche et, tout comme l'organisme d'intervention, ils n'ont justement pas enfreint les dispositions du règlement concerné, mais ils les ont, au contraire, appliquées de la façon prescrite. Peut-être les demanderesses en cassation ont-elles également invoqué, à l'audience, la théorie en matière de responsabilité délictuelle parce qu'elles estimaient ne pas pouvoir invoquer des principes de bonne administration, comme ceux mis en avant dans les affaires « Milchkontor et autres », dans le litige civil au principal. Quoi qu'il en soit, l'argument manque en tout cas de fondement matériel sur ce point en ce qui concerne la transaction dont il s'agit, pour les motifs invoqués par le gouvernement néerlandais et par la Commission.
Comme nous pouvons donc nous rallier entièrement, en définitive, aux arguments du gouvernement néerlandais et de la Commission dans cette affaire, nous vous proposons, en conclusion, de donner aux questions posées par le Hoge Raad, conformément à la proposition de la Commission, la réponse suivante:
« Le premier acheteur qui s'est engagé à respecter les conditions visées à l'article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement (CEE) no 232/75 n'est pas, sauf cas de force majeure, libéré de ses engagements s'il n'a pas rempli ces conditions, et il n'a pas droit à la libération de la caution de transformation constituée si l'exemplaire de contrôle ou le document prescrit n'a pas été produit. La circonstance que cet acheteur a agi en se fiant à la qualité matérielle des contrôles opérés sur des transactions antérieures ayant donné lieu à la remise de déclarations de douane — dont le contenu s'est ultérieurement révélé inexact — et à la libération des cautions de transformation constituées pour les lots de beurre visés dans ces déclarations, étant entendu qu'il n'aurait pas réalisé les achats et livraisons en question si les autorités concernées avaient correctement exercé les contrôles afférents aux lots antérieurs, ne saurait constituer un cas de force majeure, ni d'ailleurs libérer cet acheteur de ses engagements ou lui donner droit à la restitution de la caution. »
(
*1
)	Traduit du néerlandais.
(
1
)	Lors de l'audience, les demanderesses en cassation ont proposé la réponse suivante quelque peu simplifiée: « Le droit communautaire ne s'oppose pas à une règle de droit national en vertu de laquelle le dépositaire d'une caution de transformation au sens de l'article 12 du règlement no 232/75 dispose, dans le cadre d'une procédure visant à réclamer cette caution, de la possibilité d'invoquer á sa décharge des circonstances qui lui sont étrangères, consistant notamment dans des actes ou des négligences commis par les autorités chargées de l'exécution de la politique agricole commune, s'il peut être établi que le dépositaire de la caution a pu agir en croyant de bonne foi que les autorités ont exécuté les obligations qui leur sont imposées par les prescriptions concernées, de la manière dont agit habituellement et régulièrement une autorité faisant preuve d'une diligence normale. »
(
2
)	D'une manière plus générale, la « théorie de la Schutznorm » (terme difficilement traduisible en néerlandais et en français) est une doctrine que établit un critère pour répondre à la question de savoir si un intéressé peut introduire une action en responsabilité délictuelle contre celui (personne privée ou autorité publique) qui agit en contravention avec une prescription légale. On attache une importance décisive dans ce cas au point de savoir si cette prescription légale doit également être considérée comme protégeant ses propres intérêts.
(
3
)	En particulier, l'argumentation des demanderesses en cassation a propos de l'article 12 de la directive 76/308/CEE (JO 1976, L 73, p. 18) mériterait d'être examinée dans un contexte concret différent de celui dont il s'agit dans l'espèce actuelle.
(
4
)	Sur quelques points, nous avons ajouté une précision entre parenthèses.
(
5
)	En ce qui concerne cette conception, nous renvoyons à nos conclusions dans l'affaire 124/83, où nous avons dit qu'elle ne parait être correcte que pour autant que le droit de recours du premier acheteur vis-à-vis de ses propres acheteurs n'est pas encore prescrit. En dehors de cette limite, une garantie bancaire ou une autre sûreté pourra sans doute effectivement être obtenue très difficilement dans la pratique.