61999CC0472_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Les faits, le cadre juridique et la question préjudicielle
1. Le Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Autriche) a invité la Cour, en vertu de l'article 234 CE, à se prononcer sur l'interprétation de l'article 104, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après dénommé aussi le «règlement de procédure» ou le «RP Cour») dans le cas où un État membre n'a pas prévu de règles nationales spécifiques concernant la liquidation des dépens qui ont été exposés dans le cadre d'une procédure préjudicielle, mais alloue à la partie ayant obtenu gain de cause une indemnité forfaitaire générale, basée sur des procédures nationales et insuffisante pour couvrir les frais réellement exposés dans une procédure préjudicielle devant la Cour.
2. L'article 104, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement de procédure, dans sa version codifiée du 6 mars 1999, se lit comme suit: «Il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens de la procédure préjudicielle».
3. Dans son arrêt du 7 mai 1998 dans l'affaire Clean Car Autoservice, la Cour a répondu à un certain nombre de questions qui lui avaient été posées à titre préjudiciel par le Verwaltungsgerichtshof (Autriche) dans un litige opposant Clean Car Autoservice GmbH (ci-après «Clean Car») au Landeshauptmann von Wien à la suite du rejet par le Landeshauptmann d'une déclaration d'activité présentée par Clean Car au motif que celle-ci avait nommé un gérant qui ne résidait pas en Autriche. Au point 2 du dispositif, la Cour a dit pour droit:
«L'article 48 du traité CE s'oppose à ce qu'un État membre prévoie que le propriétaire d'une entreprise qui exerce, sur le territoire de cet État, une activité artisanale, commerciale ou industrielle ne peut désigner comme gérant qu'une personne qui y réside.»
4. Au point 44 de l'arrêt Clean Car Autoservice, la Cour a affirmé, en ce qui concerne les dépens:
«[...] La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.»
5. Par arrêt du 24 juin 1998, le Verwaltungsgerichtshof a annulé la décision nationale pour illégalité et alloué à Clean Car une somme de 12 860 ATS à titre d'indemnité pour ses dépens.
6. On peut déduire des pièces que la décision du Verwaltungsgerichtshof sur la liquidation des dépens est basée sur le Verwaltungsgerichtshofgesetz (loi concernant le Verwaltungsgerichtshof, ci-après le «VwGG») de 1985 et sur la Verordnung des Bundeskanzlers über die Pauschalierung der Aufwandersätze im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof (règlement du chancelier fédéral sur l'indemnité forfaitaire des dépens dans des procédures devant le Verwaltungsgerichtshof, ci-après le «règlement») de 1994 .
7. Dans une procédure devant le Verwaltungsgerichtshof, la partie qui a obtenu gain de cause n'a droit au remboursement des dépens que pour autant que ce remboursement est prévu par les articles 47 à 60 du VwGG. Dans les cas où ces articles ne prévoient rien de concret, l'article 58 du VwGG dispose que chaque partie supportera ses propres dépens. Le VwGG contient une réglementation pour certains frais fixes du procès et autres dépens, pour lesquels s'applique une indemnité forfaitaire, qui est précisée dans le règlement. C'est sur la base de cette indemnité que la somme de 12 860 ATS a été allouée à Clean Car. Le VwGG et le règlement ne prévoient pas de régime séparé des dépens exposés dans le cadre de procédures préjudicielles devant la Cour.
8. Par recours introduit le 18 février 1999 devant le Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, Clean Car a demandé à la Stadt Wien et à la république d'Autriche (ci-après les «défenderesses») le paiement d'une indemnité pour responsabilité de l'État d'un montant de 60 000 ATS, majoré des intérêts au taux de 5 % à compter du 8 mai 1998, représentant les dépens qu'elle a exposés du fait de la procédure préjudicielle qui a abouti à l'arrêt de la Cour dans l'affaire Clean Car Autoservice. Dans un mémoire ampliatif du 17 mai 1999, Clean Car a fondé sa demande sur la doctrine de la responsabilité de l'État en raison de l'inobservation du droit communautaire.
9. Le Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien a alors, par ordonnance du 26 novembre 1999, inscrite au registre du greffe de la Cour le 9 décembre 1999, invité la Cour à répondre à la question suivante:
«Comment l'article 104, paragraphe 5, du règlement de procédure de la Cour doit-il être interprété lorsque, comme dans la présente affaire, un État membre (l'Autriche) n'a pas prévu de dispositions nationales destinées à permettre aux juridictions nationales de statuer sur les dépens de la procédure préjudicielle et de les mettre à la charge de l'une des parties ou de les répartir entre elles?»
10. Des observations écrites ont été déposées par Clean Car, les défenderesses, le gouvernement autrichien et la Commission. L'audience a eu lieu le 10 mai 2001.
II - Sur la recevabilité
11. Les défenderesses ont contesté la recevabilité de la demande préjudicielle. La Stadt Wien fait valoir que l'interprétation du droit communautaire sollicitée n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal. Pour statuer sur la demande de Clean Car du 18 février 1999, une interprétation de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour ne lui semble pas nécessaire. Selon elle, le juge n'a pas reconnu l'extension des motifs dans le mémoire ampliatif du 17 mai 1999 et il n'y a pour cette raison pas non plus lieu d'interpréter la disposition précitée. La Stadt Wien prétend ensuite que l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour ne contient qu'une règle de compétence. Cette disposition ne dit pas s'il existe un droit à remboursement ni quel devrait être le montant d'un tel remboursement. La république d'Autriche considère en outre que, dans son arrêt Clean Car Autoservice, la Cour ne s'est pas prononcée sur les dépens de Clean Car, mais a laissé une telle décision à la juridiction nationale. Le Verwaltungsgerichtshof a entre-temps alloué à Clean Car un certain montant au titre du remboursement des dépens, ce qui fait que la demande préjudicielle concernant l'interprétation de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour est devenue sans objet.
12. Conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée par l'article 234 CE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d'apprécier, au regard des particularités de l'affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions. Le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n'est possible que lorsqu'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation du droit communautaire sollicitée n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal .
13. À notre avis, ce rapport existe en l'espèce. Il ressort de l'ordonnance de renvoi que le Landesgericht est confronté à un véritable litige portant sur le remboursement des dépens qui ont été exposés dans le cadre d'une procédure préjudicielle devant la Cour. L'article 104, paragraphe 6, du RP Cour concerne expressément la liquidation de ces dépens, ce qui fait qu'il existe un rapport avec le litige au principal. L'argument selon lequel cette disposition ne fait que répartir des compétences relève du fond du litige. La circonstance qu'un remboursement des dépens a été entre-temps alloué à Clean Car n'est pas pertinente parce que Clean Car conteste, dans le litige au principal, le fondement et le montant de ce remboursement en se prévalant précisément de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour.
14. Nous estimons dès lors que la demande préjudicielle du Landesgericht est recevable.
III - Sur le fond
A - Arguments des parties
15. Clean Car propose à la Cour d'interpréter l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour en ce sens qu'il s'oppose à l'application d'une réglementation nationale telle que celle du droit autrichien, qui ne prévoit rien en ce qui concerne la liquidation des dépens d'une procédure préjudicielle. Étant donné qu'il a été constaté en l'espèce que les autorités autrichiennes ont violé une disposition de droit communautaire ayant un effet direct, il faut répondre à la question de savoir qui doit assumer les dépens de la procédure préjudicielle en se basant sur les conditions de la responsabilité de l'État qui ont été dégagées par la Cour de justice et par le droit autrichien, ainsi qu'à la lumière de la liquidation des dépens visée aux articles 72 et 73 du RP Cour, tels qu'ils ont été interprétés dans la jurisprudence de la Cour.
16. La réglementation autrichienne en vigueur en matière d'allocation et de répartition des dépens n'est pas expressément axée sur la procédure préjudicielle de l'article 234 CE; plus particulièrement, le régime forfaitaire des dépens devant le Verwaltungsgerichtshof n'est pas suffisant au sens de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour. Il s'ensuit, selon Clean Car, que la réglementation nationale en matière de dépens ne peut pas être considérée comme suffisante, parce qu'elle ne tient pas compte des frais supplémentaires qui ont été exposés dans le cadre d'une procédure préjudicielle au sens de l'article 234 CE. Un point de vue contraire priverait l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour de toute portée dans les cas où le droit d'un État membre ne prévoit pas la liquidation des frais supplémentaires qui ont été exposés dans le cadre d'une procédure préjudicielle en tant qu'incident dans la procédure nationale.
17. Clean Car estime qu'une telle interprétation est aussi contraire aux articles 72 et 73 du RP Cour, qui considèrent comme dépens récupérables les frais indispensables exposés par les parties aux fins de la procédure, notamment la rémunération d'un agent, d'un conseil ou d'un avocat. Clean Car estime aussi que, en appliquant uniquement la réglementation autrichienne, on ne respecte pas les principes pertinents, reconnus par la Cour en ce qui concerne le niveau des dépens récupérables.
18. Les défenderesses et le gouvernement autrichien proposent à la Cour d'interpréter l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour en ce sens que le droit national, applicable à la procédure principale, règle la liquidation des dépens de la procédure préjudicielle et que cette disposition n'oblige nullement les États membres à arrêter une réglementation en vertu de laquelle la partie ayant obtenu gain de cause acquiert le droit à un remboursement des dépens réellement exposés dans le cadre de la procédure préjudicielle.
19. La Commission fait remarquer que, selon les termes de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour, il incombe à la juridiction nationale de statuer sur les dépens d'une procédure préjudicielle. Toutefois, lorsqu'elle statue sur les dépens, la juridiction nationale doit tenir compte de la jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle aucune discrimination ne peut être opérée entre la liquidation des dépens dans une procédure préjudicielle au titre de l'article 234 CE et dans des incidents comparables dans des procédures nationales.
B - Appréciation
20. Tout d'abord, on peut constater que la demande de décision préjudicielle de la juridiction de renvoi porte uniquement sur l'interprétation de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour. Selon ce qui ressort aussi des observations qui ont été présentées, le problème qui a été soulevé justifie néanmoins une réponse plus large. La question qui se cache derrière la demande préjudicielle est en substance celle de savoir dans quelle mesure le droit communautaire oblige les États membres à prévoir un droit au remboursement des dépens supplémentaires, exposés par la partie qui a obtenu gain de cause dans la procédure principale en raison d'une procédure préjudicielle au sens de l'article 234 CE. Pour répondre à cette question, on ne peut pas se limiter à une interprétation du règlement de procédure. Le problème concerne l'autonomie procédurale des États membres. Il faut donc s'appuyer sur la jurisprudence de la Cour qui limite cette autonomie.
21. D'autre part, nous estimons que la réponse de la Cour à la question préjudicielle du Landesgericht doit rester dans les limites fixées dans cette demande. Le droit de la procédure et la demande de remboursement des frais supplémentaires du fait de la procédure préjudicielle ne doivent pas être assimilés par avance au droit de la responsabilité et à la demande d'indemnisation en raison du préjudice subi par un justiciable parce qu'un État membre a violé une disposition de droit communautaire ayant un effet direct. On peut évidemment penser que les demandes se superposent, en ce sens que la demande de remboursement des dépens supplémentaires fait partie d'une action en indemnisation plus large contre les autorités en raison de la violation d'une disposition de droit communautaire ayant un effet direct. Clean Car a fait remarquer à l'audience que la procédure nationale concerne essentiellement une demande de remboursement des dépens et, à titre secondaire - dans le cas où il s'avérerait que le juge ne ferait pas droit à la demande de remboursement intégral des dépens -, une demande d'indemnisation. Quelque compréhensible que soit la demande subsidiaire et quelqu'intéressante que puisse aussi être une appréciation de la Cour à cet égard, nous pensons que, dans la présente procédure préjudicielle, la réponse peut être limitée aux aspects procéduraux et que la Cour ne doit pas examiner la théorie de la responsabilité des pouvoirs publics. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, outre sa demande de remboursement des dépens, Clean Car a encore intenté d'autres actions en responsabilité contre l'État autrichien à la suite de l'arrêt Clean Car Autoservice . Encore plus important est le fait que l'ordonnance de renvoi ne dit rien qui puisse laisser supposer que la juridiction de renvoi aurait besoin d'un complément d'interprétation de la jurisprudence relative au principe de la responsabilité des pouvoirs publics du fait d'une violation du droit communautaire.
22. La Cour s'est déjà penchée dans la première affaire dont elle a eu à connaître en vertu de l'article 177 du traité CEE (devenu article 234 CE) sur la question de savoir qui devait être condamné aux dépens . Dans ses conclusions, l'avocat général Lagrange avait préféré la solution consistant à faire supporter à chacune des parties ses propres dépens. La Cour a toutefois jugé «qu'en l'espèce la procédure revêt, à l'égard des parties en cause, le caractère d'un incident soulevé au cours du litige pendant devant la cour d'appel de La Haye; qu'ainsi la décision sur les dépens incombe à cette Cour» . Depuis lors, il est conforme à une jurisprudence constante dans les procédures au titre de l'article 234 CE que la juridiction de renvoi doit statuer sur les dépens, parce que la procédure préjudicielle doit être considérée comme un incident dans la procédure principale. Cette formule a entre-temps été codifiée dans l'actuel article 104, paragraphe 6, du règlement de procédure.
23. Il résulte également d'une jurisprudence constante de la Cour que, en l'absence d'une réglementation communautaire, la juridiction nationale doit statuer sur la liquidation des dépens sur la base des règles du droit national. Dans l'arrêt Bollmann, la Cour a estimé que, dans l'état du droit communautaire de l'époque, la liquidation des dépens et le caractère récupérable des frais indispensables exposés par les parties à la procédure principale relevaient des dispositions de droit interne applicables à ladite procédure. Le législateur communautaire n'a jamais réglementé la liquidation des dépens exposés dans le cadre de la procédure principale et de la procédure préjudicielle, de même qu'il n'a jamais réglementé, par exemple, les délais de déchéance et de prescription ou le montant des dommages-intérêts.
24. Eu égard à cette jurisprudence et aux termes de l'article 104, paragraphe 6, du RP Cour, il nous semble clair qu'il incombe à la juridiction nationale de statuer dans la procédure principale, sur la base du droit national de la procédure, sur la liquidation des dépens supplémentaires qui ont été exposés dans la procédure préjudicielle. La question de savoir s'il existe un droit au remboursement de l'intégralité des dépens doit en principe être résolue sur la base de ce droit national.
25. Les arguments avancés par Clean Car en ce qui concerne les articles 72 et 73 du RP Cour ne sont à cet égard pas pertinents. L'article 72 du RP Cour énonce le principe de la gratuité de la procédure devant la Cour, sous réserve d'un certain nombre de situations limitativement énumérées. La présente affaire ne concerne toutefois pas les dépens facturés par la Cour, mais les dépens exposés par Clean Car du fait de l'assistance judiciaire dans la procédure préjudicielle. L'article 73 du RP Cour précise la notion de «dépens récupérables», mais cette disposition ne présente un intérêt que dans des situations où la Cour statue elle-même sur les dépens. Ainsi qu'il a été dit, dans une procédure préjudicielle au titre de l'article 234 CE, il incombe à la juridiction nationale dans la procédure principale de statuer à cet égard.
26. Le droit communautaire ne laisse toutefois pas aux États membres une liberté totale pour statuer sur la liquidation des dépens exposés dans une procédure préjudicielle au sens de l'article 234 CE. Selon une jurisprudence constante, en l'absence de réglementation communautaire en la matière, il appartient à l'ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de l'effet direct du droit communautaire. À cet égard, le législateur national est toutefois tenu de respecter deux principes généraux du droit communautaire visant à fournir au justiciable dans l'ordre juridique national les instruments qui doivent lui permettre d'exercer les droits qu'il tire du droit communautaire. Selon le premier principe, un recours pour violation du droit communautaire ne peut pas être traité de manière moins favorable que des recours comparables fondés sur le droit national (principe d'équivalence). Selon le deuxième principe, les règles du droit national ne peuvent pas rendre en pratique impossible l'exercice des droits reconnus par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité) . À notre avis, cette jurisprudence peut aussi être appliquée aux règles du droit national qui concernent les actions en allocation des dépens.
27. La Cour laisse à la seule juridiction nationale le soin d'apprécier si les conditions marginales, prévues par le droit communautaire, sont remplies dans un cas concret. Dans l'exercice de cette compétence, elle peut lui fournir des critères qui lui donnent une base objective pour appliquer et interpréter les deux principes précités.
28. La juridiction nationale peut en l'espèce, selon nous, se borner à apprécier le respect du principe d'équivalence. Nous ne voyons pas très bien comment une liquidation forfaitaire des dépens peut porter atteinte au principe d'effectivité, que la Cour a surtout développé en matière de fixation des délais de recours en droit national. À cet effet, il faut démontrer que cette liquidation des dépens rend impossible ou extrêmement difficile l'exercice - en l'occurrence - du droit de libre circulation des travailleurs. Or, en l'espèce, le juge a déjà déclaré nulle la disposition du droit national qui avait été arrêtée en violation de l'article 39 CE. Bien qu'une procédure préjudicielle devant la Cour ait été nécessaire pour cela, le fait qu'il a fallu exposer des frais supplémentaires dans le cadre de cette procédure ne suffit pas, à notre avis, pour en déduire que l'exercice du droit communautaire a été de ce fait rendu impossible ou extrêmement difficile.
29. Pour apprécier si le principe d'équivalence a été respecté, la juridiction nationale devra vérifier si, dans le droit autrichien, le remboursement des dépens au titre de procédures préjudicielles devant la Cour n'est pas réglé de manière moins favorable que le remboursement des dépens dans des procédures nationales comparables. Deux sous-questions sont importantes à cet égard. La juridiction nationale doit déterminer tout d'abord quel est le critère de comparaison adéquat, c'est-à-dire avec quelle procédure nationale la procédure préjudicielle au titre de l'article 234 CE doit être comparée. Elle doit à cet effet examiner les principales caractéristiques des deux procédures . Elle doit déterminer ensuite si le remboursement des dépens n'est pas moins favorable dans le cadre de la procédure préjudicielle que dans le cadre de la procédure nationale comparable. Cet examen doit également se faire en examinant les principales caractéristiques de la réglementation concernée .
30. Le désaccord des parties sur la manière dont il faut déterminer quelle procédure nationale est comparable à la procédure préjudicielle montre à quel point il peut être compliqué de définir un critère de comparaison adéquat dans un cas concret. Selon la république d'Autriche (en tant que partie défenderesse) - et d'ailleurs aussi selon la Commission -, il serait logique de comparer le renvoi préjudiciel du Verwaltungsgerichtshof à la Cour au sens de l'article 234 CE avec la procédure nationale dans laquelle le Verwaltungsgerichtshof adresse une demande au Verfassungsgerichtshof, en tant qu'incident dans la procédure principale, dans le cadre d'un «Gesetzprüfungsverfahren». En revanche, Clean Car estime que cette comparaison doit se fonder sur la situation dans laquelle l'Oberster Gerichtshof invite, conformément à l'article 234 CE, la Cour de justice à interpréter une disposition du droit communautaire.
31. Les parties ne s'opposent toutefois pas sur le fait que la réglementation autrichienne concernant la liquidation des dépens est complexe. Un agent de la république d'Autriche (en tant que partie défenderesse) a expliqué à l'audience que le droit autrichien connaît différents régimes quant à la liquidation des dépens, applicables selon la nature de la procédure et le juge saisi. C'est ainsi que, dans les procédures administratives, chaque partie supporte en principe ses propres dépens. Toutefois, dans les procédures devant le Verwaltungsgerichtshof, il existe un régime dérogatoire, en ce sens qu'un remboursement des dépens est certes prévu, mais sur une échelle réduite: les dépens sont alloués sur la base d'un régime forfaitaire. Dans les affaires civiles dans lesquelles la demande n'est pas contestée (juridiction gracieuse), chaque partie supporterait en principe également ses propres dépens. En revanche, dans les affaires civiles dans lesquelles la demande est contestée, le droit autrichien prévoirait que le juge peut condamner la partie qui a succombé à l'intégralité des dépens.
32. Clean Car a fait valoir également que le régime autrichien de remboursement des dépens enfreint le principe d'équivalence, étant donné qu'une réglementation relative au remboursement des dépens dans des procédures préjudicielles au titre de l'article 234 CE existe dans certains cas, et pas dans d'autres. Nous estimons que ce point de vue ne peut pas être défendu. Le principe d'équivalence n'oblige pas les États membres à prévoir pour toutes les procédures nationales un même régime quant au remboursement des dépens exposés dans des procédures préjudicielles devant la Cour.
33. À notre avis, pour l'application du principe d'équivalence, il faut en premier lieu se référer à la nature de la procédure réglée par le droit national. À l'intérieur de chaque procédure spécifique, il faut identifier, à titre de critère de comparaison, un incident national dans la procédure principale qui soit comparable à la procédure préjudicielle devant la Cour. Il faut ensuite, sur la base du droit de la procédure applicable au cas d'espèce, déterminer si la réglementation relative à la liquidation des dépens qui s'applique à la procédure préjudicielle devant la Cour n'est pas moins favorable que la réglementation applicable à la procédure nationale comparable. Dans le cas où la réglementation applicable aux procédures nationales comparables prévoit que chaque partie supporte ses propres dépens, cette réglementation peut aussi s'appliquer aux dépens exposés dans le cadre de la procédure préjudicielle devant la Cour. Lorsque la partie ayant obtenu gain de cause dans la procédure principale peut réclamer à la partie qui a succombé le remboursement des frais supplémentaires exposés dans le cadre d'un incident national comparable, cette réglementation doit aussi s'appliquer aux dépens exposés dans la procédure préjudicielle au titre de l'article 234 CE.
34. S'il existe dans le droit national un régime forfaitaire de remboursement des dépens, le juge doit, à notre avis, établir l'équivalence sans perdre de vue que, lors du choix des éléments dont l'indemnité forfaitaire est composée dans la procédure nationale, il n'a peut-être pas été tenu compte des frais supplémentaires - par exemple des frais de déplacement et de séjour plus élevés - qu'une procédure devant la Cour de justice à Luxembourg peut entraîner.
35. Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, il incombe toutefois à la juridiction nationale de statuer en dernier lieu, sur la base des circonstances du cas d'espèce, sur le respect du principe d'équivalence.
IV - Conclusion
36. Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour de répondre dans les termes suivants à la question posée par le Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien:
«Si une juridiction nationale statue sur les dépens de la procédure nationale conformément à l'article 104, paragraphe 6, du règlement de procédure de la Cour de justice des Communautés européennes, cette décision ne doit pas être moins favorable qu'une décision sur la liquidation des dépens dans le cadre d'un incident national comparable dans la procédure principale.»