Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 16. aprila 2026(1)
Združeni zadevi C‑27/25 in C‑356/25
SU in Wild Ireland Defence CLG
proti
An Coimisiún Pleanála, nekdanji An Bord Pleanála, in drugim,
ob udeležbi
Knocknamona Windfarm Limited
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska))
ter
Paddy Massey
proti
An Coimisiún Pleanála, nekdanji An Bord Pleanála, in drugim,
ob udeležbi
Curns Energy Limited
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo High Court (višje sodišče, Irska))
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst – Direktiva 2009/147/ES – Ohranjanje prosto živečih ptic – Posebna območja varstva – Presoja posledic načrtov ali projektov, ki bi lahko pomembno vplivali na ohranitveno območje, glede na cilje ohranjanja območja – Predhodna ocena potrebe po izvedbi presoje posledic – Nedoločitev ciljev ohranjanja za posamezno območje “
I.      Uvod
1.        Člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih(2) od držav članic zahteva, da predhodno presodijo, ali načrti ali projekti pomembno vplivajo na območja Natura 2000. Predmet presoje so posledice teh načrtov ali projektov za cilje ohranjanja, ki so določeni za ta območja. Vendar, ali je takšna presoja sploh mogoča, če države članice niso določile posebnih ciljev ohranjanja za zadevno območje? In ali je določitev
takih ciljev ohranjanja za posamezno območje tudi pogoj za to, da se lahko opravi predhodna ocena, to je screening, v kateri se ugotavlja, ali je celovita presoja posledic potrebna? Ti vprašanji sta predmet obeh predloženih zadev.
2.        Za namene teh presoj se lahko namreč cilji ohranjanja po potrebi opredelijo tudi drugače kot z določitvijo za posamezno območje. To nikakor ne pomeni nujno zmanjšanja obsega varstva, saj je lahko obseg varstva pred določitvijo posebnih ciljev ohranjanja, ki vključujejo tehtanje različnih ciljev in drugih interesov, celo širši. Tudi Direktiva o habitatih, vsaj prehodno, predvideva možnost, da se presoja posledic za območje opravi na taki podlagi.
3.        Vprašanje, ali je določitev ciljev ohranjanja za posamezno območje kljub temu pogoj za izvedbo presoje posledic za območje
in predhodne ocene, ni pomembno samo iz postopkovnega vidika. Vprašljivo je namreč, ali lahko organi držav članic odobrijo načrt ali projekt, če ne morejo opraviti predhodne ocene ali, po potrebi, presoje, ker cilji ohranjanja niso določeni. V skladu z drugim stavkom člena 6(3) Direktive o habitatih je namreč za to, da bi lahko ti organi izdali soglasje, potrebno opraviti takšno presojo. Ta težava bi lahko vplivala na zelo številne projekte v Uniji, saj ni jasno, v kolikšnem obsegu in, odvisno od primera, kdaj so države članice določile cilje ohranjanja za posamezna območja.
II.    Pravni okvir
A.      Direktiva o pticah
4.        Trenutno veljavna Direktiva o pticah(3) je kodificirana različica starejše direktive iz leta 1979,(4) s katero je takratna Evropska gospodarska skupnost prvič sprejela določbe o varstvu narave. Vendar sta, kar zadeva ta postopek, obe različici – kolikor je razvidno – enaki.
5.        Člen 4 Direktive o pticah predpostavlja določitev posebnih območij varstva za ptice (v nadaljevanju: POV):
„1.      Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.
V zvezi s tem se upoštevajo:
(a)      vrste, ki jim grozi izumrtje;
(b)      vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih;
(c)      vrste, za katere se šteje, da so redke, ker so njihove populacije majhne ali pa so omejeno lokalno razširjene;
(d)      druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost zaradi posebne narave svojih habitatov.
Kot osnova za vrednotenje se upoštevajo trendi in nihanja populacijskih nivojev.
Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.
2.      Države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.
3.      […]
4.      V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. Države članice si prizadevajo, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven teh območij varstva.“
B.      Direktiva o habitatih
6.        Direktiva o habitatih iz leta 1992 razširja področje uporabe prava Unije o ohranjanju narave na druge živalske in rastlinske vrste ter na nekatere habitatne tipe ter delno vključuje starejšo Direktivo o pticah.
7.        Na cilje ohranjanja je napoteno v uvodnih izjavah 8 in 10 Direktive o habitatih:
„ker je primerno, da se na vsakem določenem območju izvajajo potrebni ukrepi glede na zastavljene cilje ohranjanja;
[…]
ker je treba opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno.“
8.        Člen 3(1) Direktive o habitatih opisuje omrežje evropskih ohranitvenih območij:
„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
Omrežje Natura 2000 vključuje posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive [o pticah].“
9.        Za določitev ohranitvenih območij v skladu z Direktivo o habitatih morajo države članice najprej na podlagi znanstvenih meril opredeliti primerna območja in jih predlagati Komisiji (člen 4(1)). Nato jih mora Komisija razglasiti za območja, pomembna za Skupnost (člen 4(2)).
10.      Člen 4(4) Direktive o habitatih ureja določitev območij, pomembnih za Skupnost, za posebna ohranitvena območja:
„Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.“
11.      Vendar se v skladu s členom 4(5) Direktive o habitatih nekateri sistemi varstva za območja, pomembna za Skupnost, uporabljajo že prej:
„Takoj, ko je območje uvrščeno na seznam iz [člena 4(2), tretji pododstavek], zanj velja člen 6(2), (3) in (4).“
12.      Določbe o ohranjanju teh posebnih ohranitvenih območij so določene v členu 6 Direktive o habitatih:
„1.      Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.
2.      Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3.      Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4.      Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. […]“
13.      Člen 7 Direktive o habitatih nadomešča določbo o varstvu iz Direktive o pticah z nekaterimi določbami Direktive o habitatih:
„Obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive [o pticah] za [POV], določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja te direktive ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi [o pticah], če je slednji datum kasnejši.“
III. Dejansko stanje
A.      Zadeva Knocknamona
14.      An Coimisiún Pleanála (nekdanja An Bord Pleanála, agencija za prostorsko načrtovanje, Irska) je družbi Knocknamona Windfarm Limited (v nadaljevanju: Knocknamona) 28. septembra 2022 izdala gradbeno dovoljenje za spremembe v zvezi s predhodno odobrenim poljem vetrnih elektrarn v okrožju Waterford, Irska. S to odločbo je agencija za prostorsko načrtovanje dovolila postavitev višjih vetrnih turbin z največjo skupno višino 155 m in višjega meteorološkega stolpa (99 m).
15.      Agencija je v okviru obravnave vloge za izdajo soglasja za izvedbo opravila presojo posledic predlaganega projekta gradnje na petih ohranitvenih območjih, opredeljenih na podlagi direktiv o habitatih in o pticah, vključno s POV Blackwater Callows v okrožjih Cork in Waterford. To POV, ki je varovano v skladu z Direktivo o pticah, je na najbližji točki od polja vetrnih elektrarn oddaljeno 13 km, od najbližje turbine pa 13,5 km. Ni sporno, da v času izdaje odločbe agencije glede POV Blackwater Callows cilji ohranjanja za posamezno območje niso bili opredeljeni.
16.      Agencija se je pri izdaji odločbe sklicevala na poročilo inšpektorja. V skladu s tem poročilom naj bi bili cilji ohranjanja POV Blackwater Callows „splošen dokument o ciljih ohranjanja“. Upravičeni interesi območja, to je vrste in habitati, zaradi katerih je območje varovano, naj bi bili labod pevec (Cygnus cygnus), žvižgavka (Mareca penelope ali
Anas penelope), kreheljc (Anas crecca), črnorepi kljunač (Limosa limosa) ter nekateri mokriščni habitati in vodne ptice, ki te habitate
uporabljajo.
17.      Inšpektor agencije je ugotovil, da je mogoče glede upravičenih interesov (razen glede laboda pevca) izključiti škodljive vplive na celovitost območja, in sicer, ker so habitati na območjih polja vetrnih elektrarn neprimerni za navedene vrste. Glede laboda pevca je inšpektor ugotovil, da iz upoštevnih študij ne izhaja prisotnost laboda pevca znotraj območij polja vetrnih elektrarn ali v njegovi bližini. Zato je sklenil, da predlagano povečanje višine in premera lopatic rotorja ne bo vplivalo na celovitost POV v zvezi z navedenimi vrstami. Nobena od strank ne ugovarja navedenim ugotovitvam glede dejanskega stanja. Agencija za prostorsko načrtovanje je na podlagi navedenega ugotovila, da projekt gradnje ne bi imel škodljivih vplivov na celovitost POV Blackwater Callows.
18.      SU in organizacija Wild Ireland Defence sta začela postopek sodne presoje, v okviru katere sta med drugim trdila, da cilji ohranjanja POV Blackwater Callows niso bili opredeljeni, zato agencija ni imela pristojnosti za izvedbo ustrezne presoje posledic predlaganega projekta gradnje.
19.      High Court (višje sodišče) je razsodilo, da morajo biti v nekaterih primerih – oziroma celo v večini primerov – za to, da se lahko opravi pravno veljavna ustrezna presoja posledic, opredeljeni cilji ohranjanja. Vendar naj bi bilo v posebnem položaju v obravnavani zadevi mogoče pravno veljavno ustrezno presojo posledic opraviti tudi brez takih ciljev. Iz znanstvenih spoznanj naj bi namreč izhajalo, da predlagani projekt gradnje, ne glede na opredelitev ciljev ohranjanja, ne bi vplival na upravičene interese – v obravnavanem primeru na prisotnost laboda pevca. Agencija naj bi z razumno znanstveno gotovostjo ugotovila, da projekt „ne bo imel škodljivih vplivov na celovitost zadevnega območja“, ker naj bi bila za zadevni vpliv zunaj območja projekta potrebna fizična prisotnost laboda pevca na območju polja vetrnih elektrarn Knocknamona, ta prisotnost pa naj bi bila izključena. Ta ugotovitev se nanaša na tveganje, da bi ptice trčile v vetrne turbine.(5)
20.      SU in organizacija Wild Ireland Defence sta zoper to odločbo vložila pritožbo pri Court of Appeal (pritožbeno sodišče).
B.      Zadeva Curns
21.      Družba Curns Energy Limited (v nadaljevanju: Curns) je 8. januarja 2021 pri agenciji za prostorsko načrtovanje vložila vlogo za izdajo soglasja za izvedbo za gradnjo polja vetrnih elektrarn. Lokacija je od POV Blackwater Callows oddaljena 9,9 km. Dokumentacija v zvezi z vlogo je med drugim vsebovala poročilo o presoji vplivov na okolje, poročilo o predhodni oceni potrebe po presoji posledic in tako imenovano „Natura Impact Statement“, znanstveno mnenje o vplivih projekta na območja Natura 2000, ki ga določa irsko pravo.
22.      Agencija za prostorsko načrtovanje je z odločbo z dne 8. novembra 2023 izdala gradbeno dovoljenje za sporni projekt. Paddy Massey je 11. januarja 2024 vložil tožbo zoper gradbeno dovoljenje.
23.      Vendar so bili cilji ohranjanja in ohranitveni ukrepi za posamezno območje za POV Blackwater Callows določeni šele 24. marca 2024. V sodnem postopku je bilo priznano, da je bila ta določitev prepozna.
24.      High Court (višje sodišče) je 11. aprila 2025 izključilo kakršno koli razumno možnost, da bi neupoštevanje ciljev ohranjanja in/ali ohranitvenih ukrepov v obravnavani zadevi lahko vplivalo na katero koli območje Natura 2000. Zato je zavrnilo razveljavitev gradbenega dovoljenja, ne glede na izid tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Sodišču vseeno predlaga, naj preuči vprašanje za predhodno odločanje, da bi lahko odločilo, ali lahko v korist tožeče stranke ugotovi vsaj, da je predhodna ocena potrebe po presoji posledic pogojena z obstojem ciljev ohranjanja za posamezno območje.
IV.    Predlog za sprejetje predhodne odločbe
25.      Court of Appeal (pritožbeno sodišče) je v zadevi Knocknamona Sodišču predložilo to vprašanje:
„Ali so veljavni cilji ohranjanja [POV] pogoj, da ima pristojni organ pri presoji vloge za izdajo soglasja za izvedbo pristojnost opraviti veljavno ustrezno presojo na podlagi člena 6(3) Direktive [o habitatih]?“
26.      Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 20. marca 2025, Knocknamona (C‑27/25, EU:C:2025:203), zavrnil predlog za obravnavo po hitrem postopku, ki ga je vložilo
Court of Appeal (pritožbeno sodišče). Vendar je odločil, da je treba zadevo obravnavati prednostno.
27.      Pisna stališča so predložili SU in organizacija Wild Ireland Defence CLG, agencija za prostorsko načrtovanje, družba Knocknamona Windfarms Limited, Irska ter Evropska komisija.
28.      High Court (višje sodišče) je na podlagi zgoraj navedenega predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču v zadevi Curns dodatno predložilo to vprašanje:
„Ali člen 6(3) Direktive [o habitatih], kakor se uporablja za Direktivo [o pticah] na podlagi člena 7 Direktive [o habitatih], učinkuje tako, da mora presoja pristojnega organa države članice, ali bi načrt oziroma projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem katerega koli [POV] ali zanj potreben […], lahko pomembno vplival na katero koli tako območje, sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti, temeljiti na ciljih ohranjanja in/ali ohranitvenih ukrepih, opredeljenih za katero koli zadevno območje ter/oziroma zlasti za katero koli območje, za katero je predlagano, naj se izloči iz pregleda, saj ni verjetno, da bi načrt ali projekt nanj vplival?“
29.      High Court (višje sodišče) je tudi navedlo, da je Paddy Massey izrecno izrazil željo, da Sodišče v objavah v zvezi s to zadevo ne anonimizira njegovega imena.
30.      Pisna stališča so predložili Paddy Massey, Irska in Komisija.
31.      Predsednik Sodišča je 22. oktobra 2025 odredil združitev obeh zadev in tudi prednostno obravnavo zadeve Curns. Ustne obravnave 25. marca 2026 so se udeležili SU in organizacija Wild Ireland Defence CLG ter
Paddy Massey, skupaj, agencija za prostorsko načrtovanje, družbi Knocknamona in Curns, Irska ter Evropska komisija.
V.      Pravna presoja
32.      Namen predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi Knocknamona je pojasniti, ali je mogoče opraviti presojo posledic v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, če pristojni organi za zadevno ohranitveno območje niso določili ciljev ohranjanja za posamezno območje. V zadevi Curns se postavlja predhodno vprašanje, ali so cilji ohranjanja za posamezno območje celo pogoj za predhodno oceno potrebe po presoji posledic.
33.      Zato je treba po nekaj opombah o dopustnosti zadeve Curns (glej razdelek A) najprej podati uvodno ugotovitev o teh dveh fazah presoje (glej razdelek B). Nato je treba pojasniti obveznost določitve ciljev ohranjanja za posamezno območje za območja Natura 2000 (glej razdelek C). Šele nato je mogoče preučiti posledice neobstoja ciljev ohranjanja za posamezno območje, kar zadeva ustrezno presojo posledic (glej razdelek D) in predhodno oceno (glej razdelek E). Nazadnje, če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem, bom na koncu predlagala časovno omejitev učinka njegove odločbe (glej razdelek F).
A.      Dopustnost zadeve Curns
34.      Komisija meni, da predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi Curns ni dopusten, ker je High Court (višje sodišče) v tej zadevi že odločilo. Odgovor naj torej ne bi bil več upošteven za rešitev spora.
35.      Po navedbah Irske ta vsebinska odločba še ni postala pravnomočna, ker je pri Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska) vložen predlog za dopustitev pritožbe, vendar to ne spremeni dejstva, da High Court (višje sodišče) zdaj ne potrebuje (več) odgovora, da bi lahko meritorno odločilo.
36.      Vendar High Court (višje sodišče) navaja, da mora še ugotoviti, ali je predhodna ocena potrebe po presoji posledic pogojena z obstojem ciljev ohranjanja za posamezno območje. Ta ugotovitev se nanaša na prvotno utemeljenost tožbe. Če je bila tožba prvotno utemeljena, bi to imelo vsaj posledice za pogosto precejšnje stroške postopka pred irskimi sodišči.
37.      V teh okoliščinah je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe šteti za dopusten.
B.      Delovanje presoje posledic in predhodne ocene
38.      Člen 6 Direktive o habitatih določa vrsto posebnih obveznosti in postopkov. Kot izhaja iz člena 2(2), je njihov namen zagotoviti vzdrževanje ali po potrebi obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Unije. S tem naj bi se dosegel splošnejši cilj Direktive, ki je zagotoviti visoko raven varstva okolja glede območij, ki so zavarovana na njeni podlagi.(6)
39.      Za postopek za izdajo dovoljenja je pomembna predvsem ustrezna presoja posledic v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, saj lahko pristojni nacionalni organi v skladu z drugim stavkom te določbe z načrtom ali projektom soglašajo šele po tem, ko so se ob upoštevanju rezultatov presoje posledic prepričali, da ne bo škodoval celovitosti območja Natura 2000. V skladu z ustaljeno sodno prakso so lahko o tem prepričani le, če z znanstvenega stališča ni nobenega razumnega dvoma o neobstoju škodljivih vplivov na celovitost zadevnega območja.(7)
40.      Ustrezna presoja posledic zato ne sme biti pomanjkljiva in mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, ki lahko odpravijo vsak razumen znanstveni dvom o učinkih načrtov ali projektov, ki so predvideni na zadevnem ohranitvenem območju.(8)
41.      Toda kdaj je treba opraviti ustrezno presojo posledic?
42.      V skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje Natura 2000, opraviti ustrezno presojo posledic.
43.      Zahteva po presoji je torej odvisna od obstoja verjetnosti ali nevarnosti, da bo načrt ali projekt pomembno vplival na zadevno območje. Pri razlagi Direktive o habitatih je treba v zvezi s tem upoštevati zlasti previdnostno načelo, ki je eden od temeljev politike visoke ravni varstva, ki jo vodi Unija na področju okolja v skladu s členom 191(2), prvi pododstavek, PDEU. Sodišče je iz tega sklepalo, da taka verjetnost ali nevarnost obstaja, če na podlagi objektivnih elementov ni mogoče izključiti, da zadevni načrt ali projekt pomembno vpliva na zadevno območje.(9) Zato je treba v primeru dvoma glede neobstoja pomembnih vplivov opraviti celovito presojo.(10)
44.      Pojasnila sem, da morajo biti tudi v okviru predhodne ocene taki dvomi z znanstvenega vidika utemeljeni.(11) V nasprotnem primeru bi bila ustrezna presoja posledic vedno potrebna, saj se vedno lahko pojavijo nerazumni ali neznanstveni dvomi, ki pa jih je težko smiselno ovreči. Sodišče je podprlo to stališče.(12)
45.      Posledično je merilo tako pri predhodni oceni kot pri dejanski presoji, ali je mogoče izključiti razumen znanstveni dvom o neobstoju pomembnih vplivov na območja Natura 2000.
46.      Obe fazi presoje pa se razlikujeta glede obsega presoje. Natančna razmejitev je običajno odvisna od okoliščin posameznega primera ter upoštevnih znanstvenih in tehničnih spoznanj. Če v okviru predhodne ocene informacije, ki so že na voljo neodvisno od projekta, nedvomno kažejo, da projekt ne more vplivati na območje Natura 2000, celovita presoja posledic ni potrebna. Če pa se v tem prvem koraku izkaže, da je potrebno novo znanstveno mnenje in/ali prenos dognanj z drugih področij, je treba opraviti ustrezno presojo posledic,(13) ki vključuje tudi udeležbo javnosti.(14)
47.      Referenčna točka obeh presoj so cilji ohranjanja zadevnega območja.
48.      Kar zadeva dejansko presojo posledic, izhaja to že iz člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, ki izrecno določa, da je treba ustrezno presojo posledic opraviti glede na cilje ohranjanja tega območja. Sicer je to, da je treba presojo posledic načrtov ali projektov opraviti glede na cilje ohranjanja,
tako jasno razvidno le iz nemške različice te določbe, medtem ko druge izvirne
jezikovne različice zahtevajo le upoštevanje ciljev ohranjanja. Vendar je v deseti uvodni izjavi tudi v drugih jezikovnih različicah jasno navedeno, da je treba opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno.(15)
49.      To ustreza namenu ciljev ohranjanja.
S temi cilji se namreč opredeljuje, kateri habitati ali vrste, ki se pojavljajo na območju, in kateri potenciali za razvoj habitatov in vrst(16) naj bi bili varovani s členom 6(3). Nasprotno pa vplivi na habitate, vrste ali razvojne potenciale, ki niso predmet ciljev ohranjanja, niso upoštevni za uporabo te določbe in s tem za ustrezno presojo posledic.(17)
50.      V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je treba tudi pri predhodni oceni, ali je potrebna celovita presoja posledic, oceniti, ali bi zadevni načrt ali projekt lahko škodoval ciljem ohranjanja, določenim za območje.(18)
51.      Vendar High Court (višje sodišče) v predlogu za sprejetje predhodne odločbe v zadevi Curns meni, da upoštevanje ciljev ohranjanja vseh izključenih območij ne bi bilo izvedljivo. Večino območij naj bi bilo mogoče izključiti zaradi njihove oddaljenosti in neobstoja verjetnih načinov, kako bi lahko zadevni načrt ali projekt vplival na zadevno območje. Iz besedila Direktive o habitatih naj tudi ne bi izhajala nobena povezava med predhodno oceno in cilji ohranjanja. Zato naj predhodna ocena ne bi bila odvisna od določitve ciljev ohranjanja za posamezno območje.
52.      Na prvi pogled se zdi to stališče prepričljivo. Omrežje Natura 2000 zajema več kot 27.000 območij(19) z ustrezno številnimi cilji ohranjanja. Ni si mogoče predstavljati, da bi se za vsako posamezno območje in vse zanj določene cilje ohranjanja konkretno preverjalo, ali bi določen načrt ali projekt lahko nanje pomembno vplival. V praksi so skoraj vsa območja izključena iz presoje, ne da bi se konkretno upoštevali njihovi cilji ohranjanja, ker se zdi, da je vpliv načrta ali projekta nemogoč. Ta predpostavka verjetno v večini primerov temelji na razdalji med projektom in izključenimi območji.
53.      Ta pristop pa dejansko temelji vsaj na implicitnih predpostavkah v zvezi s cilji ohranjanja izključenih območij in možnimi vplivi projekta.
54.      Možnost vpliva je namreč odvisna od predmeta, na katerega bi vpliv lahko deloval. Če takega predmeta ni, ni mogoče ugotoviti ali izključiti nobenega vpliva. Cilji ohranjanja pa konkretizirajo predmet, na katerega vplivajo načrti ali projekti,(20) ki jih je treba oceniti v okviru predhodne ocene.
55.      Če se torej cilji ohranjanja za skoraj vsa obstoječa območja Natura 2000 ne preverjajo podrobno, je to zgolj zato, ker si ni mogoče zamisliti, da bi projekt vplival na cilje ohranjanja, na primer zaradi oddaljenosti območja. Vendar je v nekaterih okoliščinah mogoče tudi tako domnevo ovreči, na primer, kadar reka povezuje projekt z oddaljenimi območji Natura 2000.(21)
56.      Zato je tudi to, ali bi lahko načrt ali projekt pomembno vplival na območje Natura 2000, mogoče ocenjevati le glede na cilje ohranjanja tega območja.
C.      Določitev ciljev ohranjanja
57.      Čeprav so torej cilji ohranjanja referenčna točka tako za ustrezno presojo posledic kot za predhodno oceno, je iz Direktive o habitatih in Direktive o pticah mogoče le posredno sklepati, da morajo države članice za vsako območje Natura 2000 določiti posebne cilje ohranjanja.
58.      Med izvirnimi
jezikovnimi različicami člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih je samo v nemški različici uporabljen pojem Festlegung (določitev) ciljev ohranjanja in tako izrecno zahteva odločitev o teh ciljih. Druge izvirne jezikovne
različice(22) pa
zgolj napotujejo na cilje ohranjanja zadevnega območja, ne da bi bilo pojasnjeno, kako so bili izoblikovani.
59.      Vendar v zvezi z ohranitvenimi območji v skladu z Direktivo o habitatih iz namena ciljev ohranjanja izhaja, da jih je treba določiti, kar je razvidno tudi iz drugih določb Direktive o habitatih (glej podrazdelek 1). To ugotovitev je treba prenesti na POV v skladu z Direktivo o pticah (glej podrazdelek 2), kot je na primer POV Blackwater Callows.
1.      Cilji ohranjanja za ohranitvena območja v skladu z Direktivo o habitatih
60.      Določitev ciljev ohranjanja je predpostavljena zlasti v členih 4(4) in 6(1) Direktive o habitatih.(23)
61.      S členom 4(4) Direktive o habitatih je od držav članic zahtevano, da pri določanju ohranitvenih območij določijo prednostne naloge. Pri tem morajo upoštevati pomembnost teh območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I k tej direktivi ali vrste iz Priloge II k tej direktivi in za usklajenost omrežja Natura 2000, kakor tudi nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila. Zato je treba opraviti znanstveno presojo zadevnega območja, zlasti habitatnih tipov in vrst, ki so na njem prisotni, glede na omrežje evropskih ohranitvenih območij Natura 2000.
62.      Vendar določitev teh prednostnih nalog pomeni, da so bili tudi cilji ohranjanja določeni.(24) Pristojni organi se namreč z določitvijo prednostnih nalog odločajo o pomenu, ki ga pripisujejo različnim ciljem ohranjanja vsakega območja v medsebojnem razmerju, pa tudi v celotnem okviru omrežja Natura 2000. Če bi bili cilji ohranjanja določeni šele pozneje, ne bi bilo zagotovljeno, da jih predhodno določene prednostne naloge že v celoti upoštevajo.
63.      Poleg tega člen 6(1) Direktive o habitatih določa, da države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II, ki so prisotni na teh območjih.(25)
64.      Tudi določitev ekoloških zahtev in z njimi povezanih ohranitvenih ukrepov (nujno(26)) predpostavlja, da so cilji ohranjanja že določeni.(27) Te zahteve so znanstvene narave in se nanašajo na nekatere habitate in vrste na ohranitvenem območju, ki so opredeljeni s cilji ohranjanja. Zato tudi osma uvodna izjava Direktive o habitatih povezuje ohranitvene ukrepe iz člena 6(1) s cilji ohranjanja.
2.      Cilji ohranjanja za območja varstva (POV) v skladu z Direktivo o pticah
65.      Zgornjih premislekov v zvezi z določitvijo ciljev ohranjanja za ohranitvena območja v skladu z Direktivo o habitatih ni mogoče neposredno uporabiti za POV v skladu z Direktivo o pticah. Člen 7 Direktive o habitatih sicer določa, da se člen 6, od (2) do (4), uporablja za POV, pri čemer člen 6(3) predpostavlja obstoj ciljev ohranjanja. Vendar se člena 4(4) in 6(1) ne uporabljata za POV.
66.      Za POV se namreč še naprej uporablja člen 4(1) in (2) Direktive o pticah. Cilj teh obveznosti varstva, čeprav so oblikovane manj natančno, pa je v praksi ta, da se na POV zagotovi varstvo, enakovredno tistemu, ki je določeno v členih 4(4) in 6(1) Direktive o habitatih.(28) Enakovredno varstvo pa vključuje določitev ciljev ohranjanja.
67.      Tudi določitev prednostnih nalog in opredelitev ekoloških zahtev sta že določena v členu 4(1) in (2) Direktive o pticah. V skladu s to določbo je namreč treba ukrepe sprejeti ob upoštevanju zahtev varstva vrst. Te zahteve so odvisne od konkretnega položaja na zadevnem POV.(29)
68.      Iz teh razlogov je Sodišče v sodbi Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi že potrdilo, da morajo države članice določiti tudi cilje ohranjanja za POV v skladu z Direktivo o pticah.(30)
D.      Posledice za ustrezno presojo posledic
69.      Toda ali iz obveznosti določitve ciljev ohranjanja izhaja, da ustrezna presoja posledic brez take določitve ni dovoljena?
70.      Priznati je treba, da presoja posledic dejansko ne bi bila mogoča, če tega, kakšni so cilji ohranjanja, brez njihove določitve za posamezno območje ne bi bilo mogoče ugotoviti.
71.      Kot sem že navedla,(31) so namreč posledice zadevnega načrta ali projekta glede na cilje ohranjanja območja predmet presoje na podlagi člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih.
72.      Kot pravilno poudarjata SU in organizacija Wild Ireland Defence, je Sodišče zato nedavno ugotovilo, da so cilji ohranjanja območja obvezna referenčna točka za ustrezno presojo posledic.(32) Iz širšega konteksta te ugotovitve je razvidno tudi, da je Sodišče dejansko imelo v mislih cilje ohranjanja, ki jih morajo pristojni organi določiti posebej za vsako območje.(33)
73.      Iz tega pa ni mogoče sklepati, da je ta določitev obvezna predpostavka za izvedbo ustrezne presoje posledic, saj je mogoče to, kakšni so cilji ohranjanja, ugotoviti tudi drugače (glej podrazdelek 1). Presojo posledic za območje na tej podlagi vsaj prehodno predvideva tudi Direktiva o habitatih, pri čemer se na ta način ne sme zmanjšati zaščita območij (glej podrazdelek 2).
1.      Začasno ugotavljanje, kateri so cilji ohranjanja
74.      Strokovnjaki pri nosilcih projektov in organi, ki izdajajo soglasja, lahko cilje ohranjanja, ki so potrebni za presojo, izpeljejo zlasti iz informacij, ki so privedle do določitve zadevnega varovanega območja(34) in ki so navedene v zadevnem tako imenovanem standardnem obrazcu(35) območja,(36) ter po potrebi ob upoštevanju dodatnih dognanj o drugih vrstah in habitatnih tipih, ki so tam prisotni.(37)
75.      Za presojo, ali načrt ali projekt vpliva na cilje ohranjanja, namreč praviloma zadostuje domneva, da so vse vrste in habitati na območju, ki potrebujejo varstvo, zajeti s cilji ohranjanja. Območja v skladu z Direktivo o habitatih so naravni habitatni tipi iz Priloge I k tej direktivi, vključno z zanje značilnimi vrstami (člen 1(e)), ter vrste iz Priloge II. Kar zadeva POV, so to vrste ptic, navedene v Prilogi I Direktive o pticah, in redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v tej prilogi, ter habitati teh vrst. Neupoštevati je mogoče le prisotnost habitatnih tipov ali vrst, ki se (upravičeno) štejejo za nepomembne.(38)
76.      Poleg tega utegne biti potrebno razširiti cilje ohranjanja na nekatere razvojne potenciale, kadar je za obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti potrebno izboljšanje stanja habitatnih tipov ali populacij vrst.(39) V skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih morajo namreč države članice določiti prednostne naloge za ohranitvena območja, med drugim glede na njihovo pomembnost za obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II.
77.      Tudi za POV v skladu z Direktivo o pticah morajo države članice v nekaterih okoliščinah v cilje ohranjanja vključiti razvojne cilje, saj morajo v skladu s členom 3(1) ohraniti ali ponovno vzpostaviti zadostno raznovrstnost in površino habitatov ptic.
78.      Iz tega sledi, da je vključitev razvojnih potencialov potrebna, kadar so ti potrebni ob upoštevanju stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in vrst v okviru omrežja Natura 2000 kot celote, značilnosti območja ter razvojnih potencialov in ustreznih ciljev ohranjanja drugih območij Natura 2000.
79.      Komisija poleg tega prepričljivo navaja, da je lahko ustrezna presoja posledic, če cilji ohranjanja za posamezno območje niso določeni, povezana s posebnimi obveznostmi glede izvedbe raziskav in dokazovanja, ki jih imajo vlagatelji vlog za izdajo soglasij in organi, ki ta soglasja izdajajo. Cilji ohranjanja, določeni na preverjeni znanstveni podlagi, so precej zanesljivejši od ciljev ohranjanja, ki so le začasno opredeljeni v okviru presoje posledic. Zato se lahko izkaže, da so za izpolnitev zahtev, ki veljajo za presojo, potrebne dodatne raziskave. Kot sem že navedla, mora namreč presoja na podlagi celovitih, natančnih in dokončnih ugotovitev ob upoštevanju najboljših znanstvenih dognanj na tem področju izključiti vsak razumen dvom o tem, ali projekt nima škodljivih vplivov na celovitost zadevnega območja.(40) Zato je treba izključiti tudi vsak dvom o zadostnosti ciljev ohranjanja, na katerih temelji presoja.
80.      Z novejšim predlogom uredbe je Komisija sprejela podoben pristop. Če so bili cilji ohranjanja za posamezno območje določeni in se upoštevajo, se lahko pod določenimi pogoji v okviru ustrezne presoje posledic uporabijo podatki, ki so stari do pet let.(41) Ta predlog pomeni, da je presoja posledic mogoča tudi brez določitve ciljev ohranjanja za posamezno območje. V tem primeru bi bilo treba zgolj uporabiti novejše podatke. Poleg tega to ponazarja stališče Komisije, da lahko cilji ohranjanja za posamezno območje olajšajo izvedbo ustrezne presoje posledic.
81.      Ugotoviti je torej treba, da je presojo posledic v praksi mogoče opraviti na podlagi začasno opredeljenih ciljev ohranjanja, če pristojni organi še niso določili ciljev ohranjanja za posamezno območje.
2.      Dopustnost presoje posledic na območje na podlagi začasnih ciljev ohranjanja
82.      Kar zadeva območja, opredeljena v skladu z Direktivo o habitatih, je zakonodajalec celo implicitno predpostavil tako metodo začasne opredelitve ciljev ohranjanja, kot upravičeno poudarjajo družba Knocknamona, agencija za prostorsko načrtovanje in Irska. Člen 4(4) namreč državam članicam daje šestletni rok za določitev prednostnih nalog in s tem ciljev ohranjanja za ohranitvena območja, potem ko jih je Komisija v skladu s členom 4(2) uvrstila na seznam območij, pomembnih za Skupnost, to je, ko jih je opredelila za območja Natura 2000.(42) V tem obdobju pa v skladu s členom 4(5) za območja že velja člen 6(3), za katerega uporabo so, kot sem že navedla,(43) cilji ohranjanja obvezna referenčna točka.
83.      SU in organizacija Wild Ireland Defence trdita, da je taka začasna opredelitev ciljev ohranjanja dovoljena le v prehodnem obdobju, ki je izrecno določeno v Direktivi o habitatih. Ker v Direktivi o pticah ni ustreznega prehodnega obdobja, naj bi bila za sporno POV v celoti izključena.
84.      Temu stališču je treba pritrditi glede tega, da je takojšnja ali vsaj pravočasna določitev ciljev ohranjanja nujna, da se zagotovi optimalno varstvo za potrebe zadevnega zavarovanega območja. Dokler cilji ohranjanja niso določeni, prednostne naloge varstva območja niso znane. Zato še ni jasno, kako naj se sredstva za upravljanje območja, ki so po naravi omejena, razdelijo med različne cilje ohranjanja. Poleg tega lahko navzkrižja med različnimi cilji ohranjanja celo blokirajo zaščitne ukrepe, dokler ni jasno, kateri cilj ohranjanja je prednosten.(44)
85.      Neobstoj ciljev ohranjanja poleg tega preprečuje učinkovit nadzor navzkrižne skladnosti v skladu s členom 93(2) Uredbe št. 1306/2013(45) in Prilogo II k tej uredbi, to je spoštovanje člena 6(1) in (2) Direktive o habitatih pri rabi kmetijskih zemljišč. Cilji ohranjanja so namreč potrebni za določitev obveznosti kmetov v zvezi s tem. Če teh obveznosti ni mogoče določiti, ni mogoče nadzirati njihovega izpolnjevanja.(46) Ker tako ni izpolnjen pogoj za dodelitev kmetijskih pomoči, bi lahko neobstoj ciljev ohranjanja preprečeval izplačilo kmetijskih pomoči državam članicam.(47)
86.      Kot poudarja družba Curns, se vsi ti vidiki nanašajo bolj na upravljanje območij varstva kot na presojo škodljivih vplivov projektov na ta območja.
87.      Predvsem pa v zvezi s POV v skladu z Direktivo o pticah ni prehodnega obdobja že zato, ker ta direktiva ne vsebuje izrecnih pravil o ciljih ohranjanja ali njihovem določanju. Šele z vidika pozneje sprejete Direktive o habitatih se pokaže, da morajo države članice določiti cilje ohranjanja tudi za POV v skladu z Direktivo o pticah. Ni pa mogoče domnevati, da je zakonodajalec s sprejetjem Direktive o habitatih za presojo posledic v povezavi s POV želel implicitno in brez primerljivega prehodnega obdobja določiti strožje zahteve od tistih, ki veljajo v povezavi z ohranitvenimi območji v skladu z Direktivo o habitatih.
88.      Sodišče je namreč že večkrat odločalo o uporabi člena 6(3) Direktive o habitatih za POV, ne da bi bilo mogoče ugotoviti cilje ohranjanja, določene za posamezno območje.(48)
89.      Poleg tega se varstveni učinek, ki ga ima presoja posledic načrtov ali projektov, običajno ne zmanjša, če se neobstoječi cilji ohranjanja za posamezno območje in prednostne naloge nadomestijo z začasno opredeljenimi cilji ohranjanja. Če se enakovredno upoštevajo vse vrste in habitatni tipi, prisotni na območju, ter razvojni potenciali, namreč ta presoja – v nasprotju s trditvami SU in organizacije Wild Ireland Defence – navadno povzroči širše varstvo območij, kot če se s cilji ohranjanja pojasni pomen različnih predmetov varstva.
90.      Tako je v standardnem obrazcu za POV Blackwater Callows navedenih skupno deset vrst ptic iz Priloge I,(49) medtem ko cilji ohranjanja,(50) ki so bili medtem določeni, zajemajo le pet od njih. Če bi se preostale vrste pri določanju ciljev ohranjanja upravičeno štele za nepomembne, vplivi na te vrste torej ne bi mogli preprečevati projekta.
91.      Brez določitve ciljev ohranjanja za posamezno območje, torej na podlagi začasno opredeljenih ciljev ohranjanja, bi bilo verjetno veliko težje ali celo nemogoče utemeljiti ta izid. Določitev ciljev ohranjanja za posamezno območje in iz tega izhajajoča prednostna razvrstitev namreč predpostavljata skrbno znanstveno oceno lastnosti zadevnega območja,(51) ki v okviru zgolj začasne opredelitve ciljev ohranjanja še ni bila opravljena. Zato se ob neobstoju ciljev ohranjanja za posamezno območje domneva, da so vsi habitati, populacije in razvojni potenciali enako pomembni in zato potrebni varstva.
92.      Kot izhaja iz že obravnavanih trditev Komisije,(52) lahko torej cilji ohranjanja za posamezno območje v praksi olajšajo odobritev projektov.
93.      Dodatno je treba opozoriti, da lahko presoja posledic na podlagi začasno opredeljenih ciljev ohranjanja povzroči nadaljnje težave, če privede do ugotovitve, da bi projekt lahko vplival na celovitost območja. V tem primeru se postavlja vprašanje, ali je izjemoma mogoče izdati dovoljenje iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa v smislu člena 6(4) Direktive o habitatih. Vendar ni naloga Sodišča, da se v tej zadevi izreče o tem, ali je mogoče tehtanje, ki je potrebno za to, opraviti brez ciljev ohranjanja za posamezno območje in brez določitve prednostnih nalog. V postopkih v glavni stvari namreč po navedbah predložitvenega sodišča nič ne kaže na to, da bi odobrena polja vetrnih elektrarn sploh vplivala na predstavljive cilje ohranjanja.
94.      Če država članica še ni določila ciljev ohranjanja za posamezno območje Natura 2000, na katero vpliva načrt ali projekt, mora tako presoja na podlagi člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih temeljiti na predpostavki, da cilji ohranjanja ohranitvenega območja v skladu s to direktivo zajemajo vse habitatne tipe iz Priloge I, ki so tam prisotni, vključno z zanje značilnimi vrstami, in vse vrste iz Priloge II, ki so tam prisotne, cilji ohranjanja POV pa vse tam prisotne vrste ptic, navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, in vse tam prisotne redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v tej prilogi. Poleg tega je morda treba v tako opredeljene cilje ohranjanja vključiti razvojne potenciale območja, ki so ob upoštevanju stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in vrst v okviru omrežja Natura 2000 kot celote, značilnosti območja ter razvojnih potencialov in ustreznih ciljev ohranjanja drugih območij Natura 2000 potrebni, da se omogoči obnovitev habitatov in populacij. Neupoštevati je mogoče le nepomembno prisotnost habitatnih tipov in vrst.
E.      Posledice za predhodno oceno
95.      Zgoraj navedeni preudarki o pomenu ciljev ohranjanja za posamezno območje za presojo posledic v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih se smiselno uporabljajo za predhodno oceno, ali je taka presoja sploh potrebna.
96.      Kot je bilo že navedeno, so cilji ohranjanja referenčna točka za to presojo.(53) Vendar tudi predhodna ocena ne zahteva, da države članice predhodno določijo cilje ohranjanja za posamezno območje. Nasprotno, zadostuje, da se začasno opredelijo na podlagi značilnosti območja.
97.      Zakonodajalec je to možnost implicitno predpostavil za območja v skladu z Direktivo o habitatih med prehodnim obdobjem v skladu s členom 4(4), enako kot pri dejanski presoji posledic. Za POV v skladu z Direktivo o pticah, ki ne uporablja pojma ciljev ohranjanja niti ne vsebuje izrecne obveznosti določitve ali rokov za to določitev, mora ta možnost obstajati še toliko bolj.
98.      Zmanjšanja varstvenega učinka sistema presoje posledic zaradi tega tudi pri predhodni oceni ni pričakovati. Nasprotno, če cilji ohranjanja za posamezno območje niso določeni, bo praviloma težje že pri predhodni oceni izključiti možnost pomembnih vplivov na območje Natura 2000.
99.      Na prvem mestu, na območju so lahko prisotni habitati, vrste ali razvojni potenciali, ki bi jim cilji ohranjanja za posamezno območje pripisali majhen pomen. V okviru začasnih ciljev ohranjanja pa to praviloma ni mogoče.(54) Zato je treba pri predhodni oceni upoštevati možne vplive na te habitate, vrste ali razvojne potenciale, njihov obstoj pa mora privesti do celovite presoje.
100. Na drugem mestu, če cilji ohranjanja za posamezno območje niso izrecno določeni, se lahko pojavijo dvomi o obsegu ciljev ohranjanja, ki jih je treba začasno domnevati, zlasti zaradi vrzeli v dognanjih o habitatih, vrstah in razvojnih potencialih, ki so prisotni na tem območju in na katere bi projekt lahko vplival. Če teh dvomov ni mogoče nedvoumno odpraviti, je celovita presoja potrebna že zato, da se pojasnijo cilji ohranjanja, ki jih je treba sprejeti.
101. Za predhodno oceno velja torej isto kot za dejansko presojo posledic: če država članica še ni določila ciljev ohranjanja za posamezno območje Natura 2000, na katero vpliva načrt ali projekt, mora torej predhodna ocena, ali je presoja na podlagi člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih potrebna, temeljiti na predpostavki, da cilji ohranjanja ohranitvenega območja v skladu s to direktivo zajemajo vse habitatne tipe iz Priloge I, ki so tam prisotni, vključno z zanje značilnimi vrstami, in vse vrste iz Priloge II, ki so tam prisotne, cilji ohranjanja POV pa vse tam prisotne vrste ptic, navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, in vse tam prisotne redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v tej prilogi. Poleg tega je morda treba v tako ugotovljene cilje ohranjanja vključiti razvojne potenciale območja, ki so ob upoštevanju stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in vrst v okviru omrežja Natura 2000 kot celote, značilnosti območja ter razvojnih potencialov in ustreznih ciljev ohranjanja drugih območij Natura 2000 potrebni, da se omogoči obnovitev habitatov in populacij. Neupoštevati je mogoče le nepomembno prisotnost habitatnih tipov in vrst.(55)
F.      Časovna omejitev učinka?
102. Če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem in bi ugotovilo, da je za to, da bi se lahko opravili presoja posledic in predhodna ocena, potrebna določitev ciljev ohranjanja za posamezno območje, bi moralo vsaj časovno omejiti učinke svoje odločitve.
103. Res je, da razlaga posameznega pravila prava Unije, ki jo Sodišče poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, kot ga je treba ali bi ga bilo treba razumeti in uporabljati od začetka njegove veljave.(56) Vendar sme Sodišče izjemoma na podlagi splošnega načela pravne varnosti, ki je neločljiv del pravnega reda Unije, omejiti možnost vseh zadevnih oseb, da se za izpodbijanje pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri, sklicujejo na določbo, ki jo je razložilo. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zadevnih oseb in nevarnost resnih težav.(57)
104. Ti pogoji bi bili izpolnjeni, če bi Sodišče razsodilo, da sta v primeru POV v skladu z Direktivo o pticah ustrezna presoja posledic in predhodna ocena potrebe po njej mogoči šele po tem, ko države članice določijo cilje ohranjanja za posamezno območje.
105. Obstaja bojazen, da države članice za številna POV še niso določile ciljev ohranjanja, ki se nanašajo na posamezno območje. Obstoj obveznosti določitve teh ciljev ohranjanja morajo namreč predvidevati šele od izreka sodbe z dne 12. septembra 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:733). Za POV namreč niti Direktiva o pticah niti Direktiva o habitatih izrecno ne določata take obveznosti. Drugače kot Direktiva o habitatih, ki določa konkretne roke za določitev ciljev ohranjanja, v Direktivi o pticah pojem ciljev ohranjanja sploh ni omenjen.
106. Tudi če Sodišče državam članicam v zvezi s POV ne bi priznalo dobrovernosti, pa pomanjkanja dobre vere ne bi bilo mogoče očitati nosilcem projektov, ki so zaupali v veljavne nacionalne predpise in niso mogli predvideti, da zaradi nedoločitve ciljev ohranjanja za posamezna območja ne bodo mogli pridobiti zakonitega soglasja. Tudi Komisija v svojih smernicah navaja, da je presoja posledic za območje brez določenih ciljev ohranjanja sicer povezana s povečanim tveganjem kršitve člena 6(3) Direktive o habitatih, vendar je kljub temu mogoča.(58)
107. Hkrati obstaja nevarnost resnih težav. Trenutno nihče ne more vedeti,
koliko območij Natura 2000
se sooča s to težavo, in, a fortiori, koliko dejansko opravljenih presoj posledic ali predhodnih ocen bi bilo zaradi te pomanjkljivosti mogoče izpodbijati. Zato bi lahko prišlo do velikih zamud pri izvajanju načrtov ali projektov, začetih v dobri veri,(59) ne da bi bile take zamude utemeljene s škodljivimi vplivi na območja Natura 2000.
108. Agencija za prostorsko načrtovanje je to na obravnavi ponazorila na primeru Dublina: ker je Komisija izrazila dvome glede kakovosti v vmesnem času določenih posebnih ciljev ohranjanja za pet POV v Dublinskem zalivu, obstaja tveganje, da v mestu ne bi bilo mogoče odobriti nobenega projekta, ki bi lahko povzročil izpust odpadne vode v zaliv. Pri tem ne bi bilo pomembno, če
so odpadne vode v čistilnih napravah očiščene do te mere, da je izključen kakršen koli škodljiv vpliv na POV.
109. Zadevna odločitev Sodišča bi se torej morala uporabljati le za načrte in projekte, ki so bili odobreni po izdaji navedene sodbe v obravnavanih zadevah. Sodišče bi lahko celo razmislilo o omejitvi uporabe take odločitve na postopke za izdajo dovoljenja, ki so se začeli
šele po izdaji sodbe.
Obstaja namreč možnost, da so bile v okviru postopkov za izdajo dovoljenja, ki že potekajo, na podlagi začasno ugotovljenih ciljev ohranjanja morda že izvedene obsežne študije o vplivih projektov, ne da bi bili določeni cilji ohranjanja za posamezno območje.(60)
VI.    Predlog
110. Sodišču zato predlagam, naj na predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevah Knocknamona in Curns odgovori tako:
Če država članica še ni določila ciljev ohranjanja za posamezno območje Natura 2000, na katero vpliva načrt ali projekt, morata presoja v skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, pa tudi predhodna ocena potrebe po taki presoji, temeljiti na predpostavki, da cilji ohranjanja ohranitvenega območja v skladu s to direktivo zajemajo vse habitatne tipe iz Priloge I, ki so tam prisotni, vključno z zanje značilnimi vrstami, in vse vrste iz Priloge II, ki so tam prisotne, cilji ohranjanja posebnega območja varstva v skladu z Direktivo 2009/147/ES o ohranjanju prosto živečih ptic pa vse tam prisotne vrste ptic, navedene v Prilogi I k zadnjenavedeni direktivi, in vse tam prisotne redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v tej prilogi. Poleg tega je morda treba v tako ugotovljene cilje ohranjanja vključiti razvojne potenciale območja, ki so ob upoštevanju stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in vrst v okviru omrežja Natura 2000 kot celote, značilnosti območja ter razvojnih potencialov in ustreznih ciljev ohranjanja drugih območij Natura 2000 potrebni, da se omogoči obnovitev habitatov in populacij. Neupoštevati je mogoče le nepomembno prisotnost habitatnih tipov in vrst.
1      Jezik izvirnika: nemščina.
2      V postopku v glavni stvari se uporablja Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 (UL 2013, L 158, str. 193).
3      Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL 2010, L 20, str. 7), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/1010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 (UL 2019, L 170, str. 115).
4      Direktiva Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 98).
5      Kot je pripomnila Komisija, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe ni jasno, ali je bilo predmet presoje tudi poslabšanje varovanih habitatov zaradi vznemirjanja, ki bi ga povzročale vetrnice; v zvezi z nujnostjo preučitve tega vidika glej sodbo z dne 14. junija 2016, Komisija/Bolgarija (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, točka 59), in sklepne predloge, ki sem jih predstavila v tej zadevi (C‑141/14, EU:C:2015:528, točke od 94 do 99).
6      Sodbi z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 106), in z dne 29. julija 2019, Inter‑Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, točka 116).
7      Sodbe z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 59); z dne 29. julija 2019, Inter‑Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, točka 120), in z dne 15. junija 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, točka 38).
8      Sodbe z dne 24. novembra 2011, Komisija/Španija (C‑404/09, EU:C:2011:768, točka 100); z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 139); z dne 7. novembra 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment in drugi (C‑293/17 in C‑294/17, EU:C:2018:882, točka 98), in z dne 15. junija 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, točka 39).
9      Sodbe z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točki 43 in 44); z dne 13. decembra 2007, Komisija/Irska (C‑418/04, EU:C:2007:780, točka 226), in z dne 12. aprila 2018, People Over Wind in Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, točka 34).
10      Sodbe z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 44); z dne 13. decembra 2007, Komisija/Irska (C‑418/04, EU:C:2007:780, točka 254), in z dne 7. novembra 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment in drugi (C‑293/17 in C‑294/17, EU:C:2018:882, točka 114).
11      Sklepni predlogi v zadevi Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, točke od 91 do 93).
12      Sodbi z dne 15. junija 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, točka 42), in z dne 6. marca 2025, Waltham Abbey Residents Association (C‑41/24, EU:C:2025:140, točka 48).
13      Za ponazoritev glej moje sklepne predloge v zadevi Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, točka 105).
14      Sodba z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, točka 49).
15      Sodba z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 46)
16      Glede razvojnih potencialov glej točke od 76 do 78 teh sklepnih predlogov.
17      Glej sodbi z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 47), in z dne 4. oktobra 2007, Komisija/Italija (C‑179/06, EU:C:2007:578, točka 35).
18      Sodbe z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 48); z dne 11. aprila 2013, Sweetman in drugi (C‑258/11, EU:C:2013:220, točka 30), in z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 112).
19      Evropska agencija za okolje, Natura 2000 sites designated under the EU Habitats and Birds Directives (objavljeno 5. novembra 2025), https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/natura-2000-sites-designated-under.
20      Glej točko 49 teh sklepnih predlogov.
21      Glej na primer sodbo z dne 26. aprila 2017, Komisija/Nemčija (C‑142/16, EU:C:2017:301, točke od 29 do 33).
22      Gre za angleško, dansko, francosko, grško, italijansko, nizozemsko, portugalsko in špansko različico. Druge jezikovne različice niso bile predmet zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet člen 6(3) Direktive o habitatih.
23      Sodbe z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točke od 46 do 53); z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točki 64 in 65), in z dne 21. septembra 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑116/22, EU:C:2023:687, točki 105 in 106).
24      Sodbe z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 46); z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 64), in z dne 21. septembra 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑116/22, EU:C:2023:687, točka 105).
25      Glej tudi sodbi z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 213), in z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 59).
26      Sodbi z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 52), in z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 157).
27      Sodbe z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 207); z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točki 49 in 50), in z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 155).
28      Glej v tem smislu sodbo z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točke od 207 do 209, 213 in 221).
29      Glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2010, Komisija/Avstrija (Hanság in Niedere Tauern) (C‑535/07, EU:C:2010:602, točke od 62 do 66).
30      Sodba z dne 12. septembra 2024 (C‑66/23, EU:C:2024:733, točka 46).
31      Glej točki 48 in 49 teh sklepnih predlogov.
32      Sodba z dne 12. septembra 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:733, točka 42).
33      Sodba z dne 12. septembra 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:733, zlasti točki 45 in 46).
34      Glej sodbi z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 54), in z dne 7. novembra 2018, Holohan in drugi (C‑461/17, EU:C:2018:883, točki 35 in 37), ter moje sklepne predloge v zadevah CFE in Terre wallonne (C‑43/18 in C‑321/18, EU:C:2019:56, točka 76) in v zadevi Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:150, točka 45) ter sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑116/22, EU:C:2023:317, točka 31).
35      Izvedbeni sklep Komisije 2011/484/EU z dne 11. julija 2011 o obliki informacij za območja Natura 2000 (notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 4892) (UL 2011, L 198, str. 39).
36      Glej moje sklepne predloge v zadevi Komisija/Italija (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228, točka 33).
37      Glej sodbo z dne 12. septembra 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:733, točke od 47 do 49).
38      Sodba z dne 12. septembra 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:733, zlasti točka 48), in moji sklepni predlogi v zadevi Komisija/Italija (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228, točka 34).
39      Glej moje sklepne predloge v zadevi Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:476, točke od 52 do 63).
40      Glej sodno prakso, navedeno v opombi 8.
41      Člen 4(5), drugi stavek, predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pospešitvi okoljskih presoj (COM(2025) 984 final, str. 28 in 29).
42      Sodbe z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 53); z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 65), in z dne 21. septembra 2023, Komisija/Nemčija (Varstvo posebnih območij varstva) (C‑116/22, EU:C:2023:687, točka 106).
43      Glej točko 72 teh sklepnih predlogov.
44      Sodba z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑241/08, EU:C:2010:114, točka 53), in za ponazoritev moji sklepni predlogi v zadevi Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:595, točka 41) v zvezi z ukrepi protipožarne zaščite na območjih Natura 2000.
45      Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike (UL 2013, L 347, 549).
46      Glej sodbo Splošnega sodišča z dne 20. novembra 2024, Španija/Komisija (T‑508/22, EU:T:2024:855, točke od 78 do 80).
47      Glej sodbo z dne 17. decembra 2020, Francija/Komisija (C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, točka 51 in navedena sodna praksa).
48      Glej na primer sodbe z dne 29. januarja 2004, Komisija/Avstrija (Wörschacher Moos) (C‑209/02, EU:C:2004:61, točka 22 in naslednje); z dne 20. septembra 2007, Komisija/Italija (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532, točke 16, 17 in 95), in z dne 24. novembra 2011, Komisija/Španija (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, točki 101 in 102).
49      https://natura2000.eea.europa.eu/?sitecode=IE0004094&views=Sites_View.
50      https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004094_0.pdf.
51      Za ponazoritev glej moje sklepne predloge v zadevi Elliniki Ornithologiki Etaireia in drugi (C‑66/23, EU:C:2024:150, točke od 56 do 64).
52      Glej točki 79 in 80
teh sklepnih predlogov.
53      Glej točke od 50 do 56 teh sklepnih predlogov.
54      Glej točko 91 teh sklepnih predlogov.
55      Glej točko 94 teh sklepnih predlogov.
56      Sodbi z dne 6. marca 2007, Meilicke in drugi (C‑292/04, EU:C:2007:132, točka 34), in z dne 23. aprila 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, točka 54).
57      Sodbi z dne 6. marca 2007, Meilicke in drugi (C‑292/04, EU:C:2007:132, točka 35), in z dne 23. aprila 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, točka 56).
58      Glej Smernice za presojo načrtov in projektov na območjih Natura 2000 (september 2021, str. 7)
59      Glej sodbo z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, točka 105).
60      Glej sodbi z dne 18. junija 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, točki 23 in 24), o splošni presoji vplivov na okolje, in z dne 23. marca 2006, Komisija/Avstrija (Lauteracher Ried) (C‑209/04, EU:C:2006:195, točki 56 in 57), o ustrezni presoji posledic v skladu z Direktivo o habitatih.