62000CC0336_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Το Oberster Gerichtshof της Αυστρίας έχει υποβάλει, με την παρούσα αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, ορισμένα ερωτήματα ως προς το κύρος και την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΟΚ) 2078/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (στο εξής: κανονισμός 2078/92), καθώς και ορισμένα ερωτήματα ως προς την αναζήτηση των ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί βάσει του κανονισμού αυτού. Με τα έξι συνολικώς ερωτήματα ερωτάται, μεταξύ άλλων, αν ο κανονισμός 2078/92 στηρίχθηκε σε ορθή νομική βάση. Καταρχάς πρέπει να διευκρινιστεί κατά πόσον ο γεωργός ο οποίος έχει λάβει, στο πλαίσιο εθνικού προγράμματος που στηρίζεται στον κανονισμό 2078/92, συγχρηματοδοθείσες ενισχύσεις μπορεί να επικαλεστεί, σε περίπτωση αναζητήσεως των ενισχύσεων, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, εφόσον δεν γνώριζε τις υποχρεώσεις που όφειλε να εκπληρώσει.
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
Α - Η κοινοτική νομοθεσία
2. Ο κανονισμός 2078/92 εκδόθηκε - βάσει του άρθρου 42 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 36 ΕΚ) και του άρθρου 43 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 37 ΕΚ) - με σκοπό, μεταξύ άλλων, να ενθαρρύνει την εφαρμογή μεθόδων γεωργικής παραγωγής που θα μειώνουν τη ρύπανση την οποία δημιουργεί η γεωργία, πράγμα που συμβάλλει επίσης στην καλύτερη ισορροπία των αγορών μέσω της μειώσεως της παραγωγής (βλ. άρθρο 1, στοιχείο α__ του κανονισμού). Συναφώς επιδιωκόταν η σημαντική μείωση της χρησιμοποιήσεως λιπασμάτων ή φυτοφαρμάκων και η ενθάρρυνση λιγότερο εντατικών μεθόδων παραγωγής . Επιπλέον, θεσπίστηκε, ως συνοδευτικό μέτρο της κοινής οργανώσεως αγορών, ένα «κοινοτικό καθεστώς ενισχύσεων» που συγχρηματοδοτείται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο ροσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα εγγυήσεων (βλ. άρθρο 1 του κανονισμού 2078/92).
3. Το άρθρο 2 του (εν τω μεταξύ καταργηθέντος ) κανονισμού 2078/92 προέβλεπε τα εξής:
«1. Υπό την προϋπόθεση ότι θα έχει θετικές συνέπειες για το περιβάλλον και το φυσικό χώρο, το καθεστώς μπορεί να περιλαμβάνει την παροχή ενισχύσεων στους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων οι οποίοι αναλαμβάνουν την υποχρέωση:
α) να μειώσουν σημαντικά τη χρησιμοποίηση λιπασμάτων ή/και φυτοφαρμάκων ή να συνεχίσουν τη μείωση που ήδη ανέλαβαν στο παρελθόν ή να εφαρμόσουν ή να διατηρήσουν μεθόδους βιολογικής καλλιέργειας,
[...]»
4. Το άρθρο 3 του κανονισμού 2078/92 όριζε ότι τα κράτη μέλη θέτουν σε εφαρμογή πολυετή προγράμματα κατά ζώνες για να επιτύχουν την επίτευξη των στόχων που παρατίθενται στο άρθρο 1. Τα προγράμματα αυτά, έπρεπε, μεταξύ άλλων, να καθορίζουν τους όρους χορηγήσεως των ενισχύσεων και να προβλέπουν μέτρα για τη σωστή ενημέρωση των γεωργικών και αγροτικών φορέων (βλ. κυρίως το άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχεία δ, και στ,).
5. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 2078/92, η Επιτροπή εξέταζε κατά πόσον τα υποβαλλόμενα από τα κράτη μέλη πολυετή προγράμματα ήσαν σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού και αποφάσιζε αν θα τα εγκρίνει.
6. Το άρθρο 10 του κανονισμού 2078/92 διευκρίνιζε ότι τα κράτη μέλη μπορούσαν να προβλέπουν συμπληρωματικά μέτρα ενισχύσεων, εφόσον τα μέτρα αυτά ήσαν σύμφωνα με τους στόχους του εν λόγω κανονισμού και με τα άρθρα 92, 93 και 94 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 87 έως 89 ΕΚ), δηλαδή με τις διατάξεις περί απαγορεύσεως των ενισχύσεων.
7. Κατά το άρθρο 8 του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (στο εξής: κανονισμός 729/70), τα κράτη μέλη όφειλαν να λάβουν, με τις νομοθετικές διατάξεις τους, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου, μεταξύ άλλων, να αναζητούνται τα ποσά που καταβλήθηκαν εξαιτίας παρατυπιών ή παραλείψεων. Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, οι οικονομικές συνέπειες της μη πλήρους επιστροφής των ποσών αυτών βάρυναν καταρχήν την Κοινότητα, εκτός αν επρόκειτο για παρατυπίες και παραλείψεις που μπορούσαν να καταλογιστούν στα διοικητικά όργανα ή σε φορείς των κρατών μελών.
Β - Το αυστριακό πρόγραμμα προωθήσεως μεθόδων γεωργικής παραγωγής σύμφωνων με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος, την εκτατική καλλιέργεια και τη διατήρηση του φυσικού χώρου
8. Σε εκτέλεση του κανονισμού 2078/92, το αυστριακό ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας και Δασών εξέδωσε «ειδική οδηγία για το αυστριακό πρόγραμμα προωθήσεως μεθόδων γεωργικής παραγωγής σύμφωνων με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος, την εκτατική καλλιέργεια και τη διατήρηση του φυσικού χώρου» (στο εξής: αυστριακή ειδική οδηγία). Η Επιτροπή ενέκρινε το πρόγραμμα αυτό με απόφαση της 7ης Ιουνίου 1995. Στην Amtsblatt zur Wiener Zeitung δημοσιεύθηκε ανακοίνωση, με την οποία γνωστοποιούνταν η θέσπιση της εν λόγω οδηγίας και πληροφορούνταν οι ενδιαφερόμενοι ότι μπορούσαν να τη συμβουλευθούν στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας και Δασών .
9. Η αυστριακή ειδική οδηγία περιλαμβάνει ένα γενικό μέρος, το οποίο ρυθμίζει, μεταξύ άλλων, τις εν γένει προϋποθέσεις χορηγήσεως των ενισχύσεων, τη διαχείριση των ενισχύσεων και την απόδοσή τους σε περίπτωση μη τηρήσεως των προϋποθέσεων (σημείο 1.9 της ειδικής οδηγίας), και ένα μέρος που αφορά τα συγκεκριμένα μέτρα και τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις για τους διάφορους κλάδους προγράμματος. Επιπλέον, η αυστριακή ειδική οδηγία συνοδεύεται από πολλά παραρτήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα παραρτήματα 3.5 και 3.6, τα οποία περιέχουν οδηγίες για την ελεγχόμενη ολοκληρωμένη καλλιέργεια οπωροφόρων και αμπελιών.
10. Κατά το αυστριακό δίκαιο, οι οδηγίες όπως η αυστριακή ειδική οδηγία δεν αποτελούν γενικές και αφηρημένες διατάξεις, αλλά αποκτούν κύρος μεταξύ αντισυμβαλλομένων μόνον ως δηλώσεις των αντισυμβαλλομένων που ενσωματώνονται π.χ. στη συναπτόμενη σύμβαση.
ΙΙΙ - ραγματικά περιστατικά και διαδικασία
11. Στις 21 Απριλίου 1995 ο γεωργός Martin Huber, αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης (στο εξής: αναιρεσίβλητος), ζήτησε, βάσει της αυστριακής ειδικής οδηγίας, ενίσχυση, η οποία του χορηγήθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 1995 από την Agrarmarkt Austria εξ ονόματος και για λογαριασμό του Αυστριακού Δημοσίου, αναιρείοντος στην κύρια δίκη (στο εξής: αναιρεσείον), η οποία του κατέβαλε 79 521 αυστριακά σελίνια (ATS). Στον αναιρεσίβλητο δεν απεστάλη η αυστριακή ειδική οδηγία.
12. Όταν ο αναιρεσίβλητος έλαβε επιστολή της Agrarmarkt Austria - ενός νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, το οποίο ιδρύθηκε από το ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας και Δασών ως υπηρεσία διαχειρίσεως των ενισχύσεων βάσει της αυστριακής ειδικής οδηγίας - σχετικά με την αναζήτηση των ενισχύσεων, θεώρησε ότι είχε διαπράξει κάποιο σφάλμα και πρότεινε στην Agrarmarkt Austria να της αποδίδει μηνιαίως 5 000 ATS. Στις 13 Μαΐου 1998 η Finanzprokuratur, ενεργούσα κατ' εντολή της Agrarmarkt Austria, αξίωσε από τον αναιρεσίβλητο να καταβάλει ποσό 90 273 ATS (εντόκως).
13. Στη συνέχεια, το αναιρεσείον, εκπροσωπούμενο από τη Finanzprokuratur, προσέφυγε στη δικαιοσύνη με αίτημα την απόδοση της ενισχύσεως των 79 521 ATS εντόκως από τις 12 Δεκεμβρίου 1995. Το αναιρεσείον βάσισε την αξίωσή του στον ισχυρισμό ότι ο αναιρεσίβλητος είχε ενεργήσει κατά παράβαση της αυστριακής ειδικής οδηγίας, διότι είχε χρησιμοποιήσει τα φυτοφάρμακα Euparen, Orthophaldan, Delan και Folit, τα οποία απαγορεύονται σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας αυτής. Κατά το αναιρεσείον, ο ίδιος ο αναιρεσίβλητος αναγνώριζε το βάσιμο της αξιώσεως περί αποδόσεως.
14. Ο αναιρεσίβλητος ζήτησε την απόρριψη της αγωγής και αντέτεινε ότι, χρησιμοποιώντας, όπως τελικά ομολόγησε, τα ανωτέρω φυτοφάρμακα, ούτε ενήργησε κατά παράβαση της οδηγίας ούτε αναγνώρισε το βάσιμο της αξιώσεως αποδόσεως. Κατά τον αναιρεσίβλητο, το μόνο συγκεκριμένο στοιχείο που του είχε ανακοινωθεί ήταν ότι είχε την υποχρέωση να μη χρησιμοποιεί ζιζανιοκτόνα για την καλλιέργεια οπωροφόρων δένδρων και αμπελιών. Ο ίδιος απέσχε από τη χρησιμοποίηση μόνο των φυτοφαρμάκων αυτών, όχι όμως των μυκητοκτόνων που αναφέρει το αναιρεσείον. Ο αναιρεσίβλητος ισχυρίστηκε ότι δεν είχε αναλάβει καμία περαιτέρω υποχρέωση. Οι συγκεκριμένες διατάξεις δεν είχαν επισυναφθεί στην αίτηση ούτε περιήλθαν ποτέ σε γνώση του. Επιπλέον, η διατύπωση της αιτήσεως είναι ασαφής, πράγμα που βαρύνει τον συντάκτη της, δηλαδή το αναιρεσείον. Το αναιρεσείον είχε γνώση της χρησιμοποιήσεως των φυτοφαρμάκων και, παρ' όλ' αυτά, κατέβαλε την ενίσχυση. Οτιδήποτε αναγνώριζε ενδεχομένως ο αναιρεσίβλητος οφείλεται, κατά τον αναιρεσίβλητο πάντα, σε πλάνη στην οποία τον περιήγαγε το αναιρεσείον.
15. Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο απέρριψε την αγωγή, με το σκεπτικό ότι οι οδηγίες του αναιρεσείοντος δεν αποτελούσαν μέρος του περιεχομένου της συμβάσεως και, επιπλέον, δεν υπήρχε αναγνώριση χρέους που να έχει συστατικό χαρακτήρα.
16. Το δευτεροβάθμιο δικαστήριο δέχθηκε την έφεση του αναιρεσείοντος και ανέπεμψε την υπόθεση στο πρωτοβάθμιο δικαστήριο προς συμπλήρωση της διαδικασίας. Το δευτεροβάθμιο δικαστήριο δεν δέχθηκε μεν ότι υφίστατο αναγνώριση χρέους με συστατικό χαρακτήρα, αλλά έκρινε ότι δεν είχε διασαφηνιστεί επαρκώς αν τα φυτοφάρμακα που είχε χρησιμοποιήσει ο αναιρεσίβλητος ανήκαν στην κατηγορία των παρασιτοκτόνων και ποιο ήταν το ακριβές περιεχόμενο των εγγράφων που είχαν τεθεί στη διάθεση του αναιρεσιβλήτου. Κατά το δευτεροβάθμιο δικαστήριο, οι οδηγίες που είχε εκδώσει το αναιρεσείον δεν αποτελούσαν συστατικό μέρος της συμβάσεως, διότι δεν είχαν δημοσιοποιηθεί ευρέως, αλλά είχε απλώς δημοσιευθεί σχετική ανακοίνωση στην Amtsblatt. Εξάλλου, ούτε οι παραπομπές που περιλαμβάνονται στη δήλωση περί αναλήψεως δεσμεύσεως είναι αρκούντως σαφείς.
17. Το δευτεροβάθμιο δικαστήριο επέτρεψε την άσκηση αναιρέσεως ενώπιον του Oberster Gerichtshof, επειδή δεν υπήρχε νομολογία ως προς το ζήτημα του κύρους των εθνικών εκτελεστικών οδηγιών που έχουν εκδοθεί βάσει κοινοτικών κανονισμών.
IV - Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
18. Το Oberster Gerichtshof υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ερωτημάτων:
«1) Είναι έγκυρη η έκδοση του κανονισμού 2078/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (EE L 215 της 30.7.1992, σ. 85);
2) Καλύπτει η απόφαση περί εγκρίσεως προγράμματος κατά το άρθρο 7 του κανονισμού 2078/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου, και το περιεχόμενο των προγραμμάτων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη προς έγκριση;
3) Μπορούν να θεωρηθούν ως αποδέκτες της εν λόγω αποφάσεως και οι αγρότες, οι οποίοι ζητούν τη χορήγηση ενισχύσεως σύμφωνα με το πρόγραμμα αυτό, και αρκεί η επιλεγείσα συναφώς μορφή δημοσιοποιήσεως, και ιδίως η υποχρέωση των κρατών μελών να ενημερώνουν καταλλήλως τους αγρότες, ώστε να καθίσταται δεσμευτική η απόφαση για τους αγρότες και να καθίστανται ανίσχυρες οι αντίθετες συμβάσεις περί ενισχύσεων;
4) Μπορεί εν προκειμένω ένας αγρότης, ανεξάρτητα από το περιεχόμενο του προγράμματος που έχει εγκρίνει η Επιτροπή κατά τον κανονισμό 2078/92, να βασιστεί στις δηλώσεις των διοικητικών οργάνων των κρατών μελών, ώστε να αποκλείεται η αναζήτηση της ενισχύσεως;
5) Έχουν τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο του κανονισμού 2078/92, την ευχέρεια να εφαρμόζουν τα υπό την έννοια του κανονισμού αυτού προγράμματα είτε με μέτρα που προσιδιάζουν στον ιδιωτικό τομέα της οικονομίας (συμβάσεις) είτε με μορφές δράσης δημόσιας εξουσίας;
6) ροκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον οι περιορισμοί των δυνατοτήτων αναζητήσεως των ενισχύσεων, για λόγους προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και για λόγους ασφάλειας δικαίου, είναι σύμφωνοι προς τα συμφέροντα της κοινοτικής έννομης τάξης, πρέπει να λαμβάνεται ως βάση μόνο η συγκεκριμένη μορφή δράσης ή πρέπει να εξετάζονται και οι άλλες δυνατότητες αναζητήσεως, οι οποίες συνίστανται σε άλλες μορφές δράσης και ευνοούν ιδιαίτερα τα κοινοτικά συμφέροντα;»
19. αρατηρήσεις επί των προδικαστικών ερωτημάτων κατέθεσαν στο Δικαστήριο το Αυστριακό Δημόσιο, αναιρεσείον, εκπροσωπούμενο από τη Finanzprokuratur, ο Martin Huber, αναιρεσίβλητος, η Επιτροπή, το Συμβούλιο (μόνο σε σχέση με το πρώτο ερώτημα), καθώς και η Δημοκρατία της Αυστρίας, η οποία άσκησε το δικαίωμά της να διατυπώσει παρατηρήσεις ως κράτος μέλος.
V - Νομική εκτίμηση
Α - Επί του πρώτου ερωτήματος
20. Με το πρώτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν ο κανονισμός 2078/92 είναι έγκυρος, μολονότι η έκδοσή του στηρίχθηκε στα άρθρα 42 και 43 της Συνθήκης ΕΚ και όχι στο άρθρο 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 175 ΕΚ) - παρά το γεγονός ότι με τον κανονισμό αυτό επιδιώκονται στόχοι αναγόμενοι στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος.
1) Ισχυρισμοί των μετεχόντων στη διαδικασία
21. Όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία θεωρούν ότι το άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ αποτελεί την ορθή νομική βάση και φρονούν ότι ο κανονισμός 2078/92 είναι έγκυρος.
22. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή εκθέτουν ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η επιλογή της νομικής βάσης πρέπει να πραγματοποιείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που να επιδέχονται δικαστικό έλεγχο. Μεταξύ αυτών καταλέγονται κυρίως ο σκοπός και το περιεχόμενο της νομικής πράξης. Από το περιεχόμενο του κανονισμού 2078/92 και τους στόχους του κοινοτικού συστήματος ενισχύσεων, οι οποίοι διακηρύσσονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, καθώς και από τα μέτρα που προβλέπει ο κανονισμός στο άρθρο 1, παράγραφος 2, προς επίτευξη των στόχων αυτών, συνάγεται ότι ο κανονισμός εμπίπτει στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής.
23. Όπως προκύπτει κυρίως από την πρώτη, την πέμπτη και τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη του ανωτέρω κανονισμού, ο κανονισμός εξυπηρετεί την επίτευξη των στόχων του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 33 ΕΚ). Σύμφωνα με τις αιτιολογικές αυτές σκέψεις, τα διαρθρωτικά μέτρα του κανονισμού αποσκοπούσαν στην αντιμετώπιση της πλεονασματικής παραγωγής και της υπερβολικής εκμεταλλεύσεως των φυσικών πόρων στην ευρωπαϊκή γεωργία. Η προτίμηση λιγότερο εντατικών μεθόδων παραγωγής, οι οποίες να είναι φιλικότερες προς το περιβάλλον, αποσκοπεί, εν όψει μάλιστα μιας καταστάσεως σημαντικών πλεονασμάτων στην παραγωγή, στον εξορθολογισμό της γεωργικής παραγωγής και στη διασφάλιση της αρίστης δυνατής χρησιμοποιήσεως των συντελεστών παραγωγής (άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της Συνθήκης ΕΚ) και στη σταθεροποίηση των αγορών (άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο γ__ της Συνθήκης ΕΚ).
24. Τα μέτρα αυτά συμβάλλουν, κατά το Συμβούλιο και την Επιτροπή πάντα, στη μείωση της προσφοράς γεωργικών προϊόντων και στη βελτίωση της ποιότητάς τους. Επομένως, συντείνουν στην προσαρμογή της προσφοράς γεωργικών προϊόντων στη ζήτηση. Η αντιστάθμιση της απώλειας εισοδήματος που συνεπάγονται η μείωση της παραγωγής και η αύξηση του κόστους παραγωγής συμβάλλει στην εξασφάλιση δίκαιου βιοτικού επιπέδου στον γεωργικό πληθυσμό (άρθρο 39, στοιχείο β__ της Συνθήκης ΕΚ).
25. Η Επιτροπή επισημαίνει περαιτέρω ότι στο άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού 2078/92 τονίζεται ιδιαίτερα ο σκοπός «να πλαισιωθούν οι αλλαγές που προβλέπονται στον τομέα των κοινών οργανώσεων αγορών». Τα κατ' ιδίαν μέτρα που προτείνονται με το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία α, έως ζ__ αρχίζουν από την εφαρμογή νέων μεθόδων παραγωγής και φθάνουν μέχρι την εκτατικοποίηση της παραγωγής και την αγρανάπαυση· τα μέτρα αυτά δηλαδή περιέχουν ένα σημαντικό από περιβαλλοντική άποψη στοιχείο, αλλά το κύριο χαρακτηριστικό τους είναι ότι παρεμβαίνουν στις μεθόδους της γεωργικής παραγωγής και στην παραγωγή αυτή και συνεπώς επιδιώκουν κυρίως την επίτευξη στόχων γεωργικής πολιτικής.
26. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή φρονούν ότι το γεγονός ότι ένα μέτρο κοινοτικού δικαίου εξυπηρετεί όχι μόνο στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής, αλλά και την προστασία του περιβάλλοντος, δεν ασκεί αποφασιστική επιρροή επί της νομικής βάσεως. Η «συμπληρωματική ρήτρα» στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή ράξη - και η οποία κατέχει πλέον προεξάρχουσα θέση στο άρθρο 6 ΕΚ - επιτάσσει να ενταχθούν οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας στον καθορισμό και στην εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών. Έτσι, πολλά από τα μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο άλλων τομέων της κοινοτικής πολιτικής συμβάλλουν στην προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς να χρειάζεται να στηριχθούν, για τον λόγο αυτό, στο άρθρο 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ.
27. Κατά τα λοιπά, η θέσπιση του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ, η οποία πραγματοποιήθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή ράξη, δεν θίγει τις αρμοδιότητες που έχει η Κοινότητα βάσει των λοιπών διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ, όπως είναι οι αρμοδιότητές της βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης ΕΚ .
28. Το Συμβούλιο προσθέτει ότι σε μία μόνο περίπτωση το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ορισμένα μέτρα έπρεπε να έχουν στηριχθεί στο άρθρο 130 Σ και όχι στο άρθρο 43 . Τα επίμαχα στην υπόθεση εκείνη μέτρα προς προστασία του δάσους επιδίωκαν όμως πρωταρχικά, κατά το Δικαστήριο, σκοπούς αναγόμενους στην πολιτική προστασία του περιβάλλοντος και αφορούσαν κυρίως προϊόντα που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης. Κατά το Συμβούλιο, ο εφαρμοστέος εν προκειμένω κανονισμός 2078/92 διαφέρει ριζικά από τους κανονισμούς που αποτελούσαν το αντικείμενο της προπαρατεθείσας αποφάσεως Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου. Δεν συντρέχει καμία περίπτωση που να αποτελεί εξαίρεση και να επιτρέπει τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι τα άρθρα 42 και 43 δεν ήσαν η ορθή νομική βάση για τον εν λόγω κανονισμό.
2) Εκτίμηση
29. Κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται μόνο από την πεποίθηση ενός οργάνου ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε στοιχεία αντικειμενικά και δεκτικά δικαστικού ελέγχου, όπως είναι κυρίως ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως . Αν επιδιώκονται με το μέτρο περισσότεροι από ένας σκοποί, τότε κρίσιμη σημασία για την εξεύρεση της ορθής νομικής βάσεως έχει ο κύριος σκοπός . Μόνον εάν κανείς από τους σκοπούς δεν έχει πρωταρχική σημασία, μπορούν κατ' εξαίρεση να χρησιμοποιηθούν ταυτόχρονα δύο νομικές βάσεις .
30. Επομένως, το ζήτημα αν ο κανονισμός 2078/92 στηρίχθηκε εγκύρως στα άρθρα 42 και 43 της Συνθήκης ΕΚ - και εδώ θα πρέπει να προσδιοριστεί ότι την εξουσιοδοτική διάταξη αποτελεί ακριβέστερα το άρθρο 43, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ - ή έπρεπε, αντίθετα, να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση το άρθρο 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ πρέπει να εξεταστεί βάσει της Συνθήκης ΕΚ, όπως ίσχυε κατά την έκδοση του κανονισμού 2078/92. Σε τελική ανάλυση, ενδέχεται να έπρεπε να χρησιμοποιηθούν παράλληλα αμφότερες οι διατάξεις αυτές ως νομική βάση.
31. Από τις διατάξεις του κανονισμού 2078/92 συνάγεται ότι ο κανονισμός επιδιώκει εν μέρει στόχους γεωργικής πολιτικής και εν μέρει περιβαλλοντικούς στόχους. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να εξεταστεί, προκειμένου να προσδιοριστεί η ορθή νομική βάση, ποιον τομέα της κοινοτικής πολιτικής αφορούν κυρίως τα επίμαχα μέτρα και ποιον τομέα επηρεάζουν παρεμπιπτόντως ή έμμεσα μόνο.
32. Όσον αφορά τη σχέση μεταξύ κοινής γεωργικής πολιτικής και πολιτικής περιβάλλοντος, ισχύει η αρχή ότι σε καμία από τις δύο δεν δίδεται γενικά το προβάδισμα . Δεδομένου ότι, κατά το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, «οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας», δεν επιτρέπεται να υπάγεται ένα μέτρο στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος για τον λόγο και μόνο ότι λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες αυτές .
33. Κατά πάγια νομολογία, τα άρθρα 130 Ρ και 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ απονέμουν στην Κοινότητα μόνο αρμοδιότητες για την ανάληψη ειδικής δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος. Τα άρθρα αυτά όμως ουδόλως θίγουν τις αρμοδιότητες που έχει η Κοινότητα δυνάμει άλλων διατάξεων της Συνθήκης, έστω και αν τα σχετικά μέτρα επιδιώκουν συγχρόνως στόχους προστασίας του περιβάλλοντος .
34. Αντίθετα, το άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση για κάθε ρύθμιση που αφορά την παραγωγή και πώληση των γεωργικών προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης ΕΚ (νυν παράρτημα Ι της Συνθήκης ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ), εφόσον η εν λόγω ρύθμιση συμβάλλει στην επίτευξη ενός ή περισσότερων από τους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής, οι οποίοι παρατίθενται στο άρθρο 39 της Συνθήκης ΕΚ .
35. Ο κύριος σκοπός των μέτρων στηρίξεως που προβλέπει ο κανονισμός 2078/92 συνίσταται, όπως ορθά εκθέτουν η Επιτροπή και το Συμβούλιο, στη ρύθμιση της παραγωγής γεωργικών προϊόντων υπό την έννοια του παραρτήματος ΙΙ της Συνθήκης. Σκοπός των μέτρων αυτών είναι να ενθαρρυνθούν οι γεωργοί να αρχίσουν να εφαρμόζουν μεθόδους εκτατικότερης παραγωγής και να παράγουν μικρότερες ποσότητες ανώτερων ποιοτικά προϊόντων. Συναφώς, οι κανόνες περί ενισχύσεων αντισταθμίζουν τις ενδεχόμενες αρνητικές οικονομικές συνέπειες.
36. Ταυτόχρονα οι μορφές παραγωγής για τις οποίες χορηγούνται οι ενισχύσεις προξενούν μικρότερες βλάβες στο περιβάλλον απ' ό,τι η εντατική εκμετάλλευση. Τούτο όμως αποτελεί έναν παρεπόμενο μόνο σκοπό των μέτρων. Με τον επίμαχο κανονισμό επιδιώκονται κυρίως σκοποί γεωργικής πολιτικής, ενώ η προστασία του περιβάλλοντος λαμβάνεται υπόψη, όπως προβλέπεται στο άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης ΕΚ, ως μέρος της κοινής γεωργικής πολιτικής. Επομένως, ορθώς το Συμβούλιο στήριξε τον κανονισμό στο άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ.
37. Δεδομένου ότι επιδιώκονται κυρίως σκοποί αναγόμενοι στη γεωργική πολιτική, δεν χρειάζεται να εξεταστεί περαιτέρω κατά πόσον έπρεπε να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση όχι μόνο το άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ, αλλά και το άρθρο 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ.
38. Κατά συνέπεια, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 42 και 43 της Συνθήκης ΕΟΚ αποτελούσαν την ορθή νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού 2078/92, πράγμα που σημαίνει ότι δεν υφίσταται συναφώς καμία αμφιβολία ως προς το κύρος του κανονισμού 2078/92.
Β - Επί του δεύτερου, του τρίτου, του τέταρτου και του πέμπτου ερωτήματος
1) ροκαταρκτική παρατήρηση ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου
39. Όπως τονίζει πάγια το Δικαστήριο, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο . Το Δικαστήριο όμως δεν είναι αρμόδιο να απαντά στα ερωτήματα για τα οποία είναι πρόδηλο ότι η ερμηνεία της κοινοτικής διατάξεως που ζητεί το αιτούν δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης ή τα οποία θέτουν υποθετικά μόνο προβλήματα .
40. Μολονότι κανείς από τους μετέχοντες στην παρούσα διαδικασία δεν αμφισβήτησε την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να απαντήσει στα ερωτήματα 2 έως 5, εντούτοις υπάρχουν ορισμένοι λόγοι για τους οποίους πρέπει να εξεταστεί μήπως τα ερωτήματα αυτά θέτουν προβλήματα υποθετικής φύσεως, υπό την έννοια της παρατεθείσας νομολογίας.
41. Το δεύτερο, το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα αφορούν την ερμηνεία του κανονισμού 2078/92, καθώς και των γενικών αρχών του δικαίου. Τα ερωτήματα αυτά έχουν υποβληθεί σε σχέση με τα ακόλουθα πραγματικά περιστατικά. Ο αναιρεσίβλητος χρησιμοποίησε μυκητοκτόνα, πράγμα που δεν επιτρεπόταν κατά την αυστριακή ειδική οδηγία. Δεν είναι όμως σαφές κατά πόσον η προϋπόθεση αυτή επιβλήθηκε όντως στον αναιρεσίβλητο στο πλαίσιο της συγκεκριμένης συμβατικής σχέσεως περί χορηγήσεως της ενισχύσεως. Το αιτούν δικαστήριο φρονεί προφανώς ότι η διασαφήνιση του στοιχείου αυτού από τα εθνικά δικαστήρια δεν είναι αναγκαία, αν η αυστριακή ειδική οδηγία μπορεί να αντιταχθεί στον αναιρεσίβλητο ως άμεσα ισχύον κοινοτικό δίκαιο, ανεξάρτητα από το αν αποτελεί περιεχόμενο της συμβάσεως. Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, αν το εθνικό πρόγραμμα έχει καταστεί, κατόπιν της εγκρίσεώς του, οιονεί κοινοτική πράξη, αποδέκτης της οποίας είναι οι ωφελούμενοι γεωργοί.
42. Με το τέταρτο, το πέμπτο και το έκτο ερώτημα, το Oberster Gerichtshof ζητεί να διασαφηνιστούν διάφορες πτυχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, σε περίπτωση αναζητήσεως ενισχύσεων στον τομέα της γεωργίας. Σε τελική ανάλυση, ακόμα και τα ερωτήματα αυτά έχουν σχέση με την εκ μέρους του αναιρεσιβλήτου χρησιμοποίηση μη επιτρεπόμενων φυτοφαρμάκων. Συγκεκριμένα, ο αναιρεσίβλητος αντιτάσσει ότι στηρίχθηκε, κατά την υποβολή της αιτήσεως, στα στοιχεία που του είχαν παράσχει οι αυστριακές αρχές και από τα οποία δεν συναγόταν, κατά την άποψή του, η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως μυκητοκτόνων.
43. Η Finanzprokuratur, ως εκπρόσωπος του αναιρεσείοντος, επισήμανε, με τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσε στο Δικαστήριο, ότι ο αναιρεσίβλητος δεν τήρησε τις προϋποθέσεις περί ενισχύσεων όχι μόνο για τον λόγο ότι χρησιμοποίησε μυκητοκτόνα, αλλά και για τον λόγο ότι έπαυσε, πριν παρέλθει πενταετία, να καλλιεργεί τις εκτάσεις για τις οποίες χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις. Η Finanzprokuratur προσκομίζει έγγραφα της Agrarmarkt Austria, της 30ής Απριλίου 1996, επί των οποίων ο αναιρεσίβλητος έχει σημειώσει (χωρίς καμία ημερομηνία) ότι έχει διακόψει την καλλιέργεια οπωροφόρων και αμπελιών, για την οποία χορηγούνταν οι ενισχύσεις.
44. Κατά την προφορική διαδικασία ο αναιρεσίβλητος ισχυρίστηκε ότι δεν προβλήθηκε στην κύρια δίκη κανείς ισχυρισμός περί παραβιάσεως της υποχρεώσεως περί πενταετούς καλλιέργειας και, επομένως, ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας. ράγματι, ούτε από τη διάταξη περί παραπομπής ούτε από τα αποσπάσματα της δικογραφίας της κύριας δίκης που διαβίβασε το Oberster Gerichtshof συνάγεται ότι το στοιχείο αυτό εξετάστηκε ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
45. Η ελάχιστη διάρκεια της καλλιέργειας δεν προκύπτει όμως μόνον από την αυστριακή ειδική οδηγία (σημείο 1.4.2). Την υποχρέωση αυτή προβλέπει κυρίως το ίδιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 2078/92.
46. Αν υποτεθεί ότι το στοιχείο που παραθέτει η Finanzprokuratur είναι βάσιμο και ότι θα μπορούσε ακόμα να προβληθεί στην κύρια δίκη, τότε η χρησιμοποίηση των μη επιτρεπόμενων φυτοφαρμάκων και τα νομικά ζητήματα που ανακύπτουν σε σχέση με την εκτίμηση του στοιχείου αυτού θα καθίσταντο άνευ σημασίας για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης. Το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα θα καθίσταντο περιττά ήδη για τον λόγο ότι, αν η ανωτέρω υπόθεση αποδεικνυόταν ορθή, θα συνέτρεχε παράβαση όχι μόνο της αυστριακής ειδικής οδηγίας, αλλά και του ίδιου του κανονισμού 2078/92, ο οποίος έχει απευθείας εφαρμογή σε όλα τα κράτη μέλη.
47. Στην περίπτωση αυτή, θα εξακολουθούσαν να έχουν σημασία το πολύ το τέταρτο, το πέμπτο και το έκτο ερώτημα, τα οποία αφορούν γενικότερα το νόμιμο ορισμένων ενεργειών σε σχέση με τη χορήγηση και την αναζήτηση των γεωργικών ενισχύσεων, καθώς και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Αν όμως συντρέχει προφανής παράβαση των ελάχιστων προϋποθέσεων που θέτει ο κανονισμός 2078/92, δύσκολα θα μπορούσαν να υπάρχουν λόγοι που να αποκλείουν την υποχρέωση αναζητήσεως των ενισχύσεων, ανεξάρτητα από τις ενέργειες στις οποίες προβαίνουν ενδεχομένως οι εθνικές αρχές κατά τη χορήγηση ή αναζήτηση των ενισχύσεων.
48. αρά τα ανωτέρω πραγματικά στοιχεία, το Δικαστήριο δεν πρέπει να αποφασίσει να μη δώσει απάντηση στα ερωτήματα. Αφού η παράβαση της υποχρεώσεως πενταετούς καλλιέργειας δεν διαπιστώθηκε από το αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο δεν μπορεί να το λάβει ως δεδομένο κατά τη διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως. ράγματι, το Δικαστήριο δέχεται, κατά πάγια νομολογία, τα εξής:
«Δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης, το οποίο στηρίζεται σε σαφή διάκριση των καθηκόντων μεταξύ εθνικών δικαστηρίων και Δικαστηρίου, το τελευταίο είναι αποκλειστικά αρμόδιο να αποφαίνεται επί της ερμηνείας ή του κύρους κοινοτικού νομοθετήματος, βάσει πραγματικών περιστατικών που του επισημαίνονται από το εθνικό δικαστήριο [...]» .
49. Το Δικαστήριο βέβαια μπορεί, προς ερμηνεία και συμπλήρωση της αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, να χρησιμοποιήσει τους ισχυρισμούς που ανέπτυξαν οι διάδικοι στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως . Το Δικαστήριο όμως δεν μπορεί να προβεί, βασιζόμενο σε ισχυρισμούς των διαδίκων, στη διαπίστωση νέων πραγματικών περιστατικών, εν όψει των οποίων εμφανίζεται τελείως διαφορετικά η διαφορά της κύριας δίκης .
50. Τέλος, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, κατά το εθνικό δικονομικό δίκαιο, εφόσον το δίκαιο αυτό δεν προσκρούει στο κοινοτικό, δεν θα επιτρεπόταν πιθανότατα να προβληθεί πλέον ο πραγματικός ισχυρισμός που προβάλλεται για πρώτη φορά ενώπιον του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, της διαδικασίας ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προηγήθηκε ήδη η εκδίκαση σε δύο βαθμούς δικαιοδοσίας, χωρίς το αναιρεσείον να προβάλει τον ισχυρισμό περί μη τηρήσεως της υποχρεώσεις περί της ελάχιστης διάρκειας καλλιέργειας. Αν δεν ληφθεί υπόψη αυτός ο πραγματικός ισχυρισμός του αναιρεσείοντος, η αξίωσή του περί αποδόσεως θα μπορούσε να στηριχθεί, όπως και προηγουμένως, μόνον επί της χρησιμοποιήσεως απαγορευμένων φυτοφαρμάκων.
51. Αφού επομένως δεν είναι βέβαιο ότι τα προβλήματα που θέτουν το δεύτερο, το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα είναι υποθετικής φύσεως και δεν είναι πρόδηλο ότι δεν έχουν καμία σημασία για την επίλυση διαφοράς της κύριας δίκης, το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να απαντήσει στα ερωτήματα αυτά.
2) Επί του δευτέρου ερωτήματος
52. Με το δεύτερο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν η απόφαση περί εγκρίσεως προγράμματος κατά το άρθρο 7 του κανονισμού 2078/92 καλύπτει και το περιεχόμενο των προγραμμάτων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη προς έγκριση.
53. Όπως προκύπτει από τις εξηγήσεις του αιτούντος δικαστηρίου, το ερώτημα αυτό υποκρύπτει την άποψη ότι η ίδια η αυστριακή οδηγία κατέστη, κατόπιν της εγκρίσεως της Επιτροπής κατά τον κανονισμό 2078/92, νομική πράξη του κοινοτικού δικαίου. Στην περίπτωση αυτή, αφού το πρόγραμμα θα είχε, ως κοινοτικό δίκαιο, υπέρτερη ισχύ, οι συμβάσεις περί ενισχύσεων που θα απέκλιναν από το πρόγραμμα αυτό θα ήσαν ανίσχυρες, αν η μορφή δημοσιοποιήσεως αυτής της «πράξεως του κοινοτικού δικαίου» αρκούσε για να την καταστήσει δεσμευτική έναντι των αγροτών.
α) Ισχυρισμοί των μετεχόντων στη διαδικασία
54. Σχετικά με την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό επικρατεί γενικά συμφωνία μεταξύ όσων από τους μετέχοντες στη διαδικασία διατύπωσαν άποψη επ' αυτού. Γενικά γίνεται δεκτό ότι η απόφαση της Επιτροπής κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 2078/92 περιλαμβάνει τη διαπίστωση ότι το εθνικό πρόγραμμα είναι σύμφωνο, από άποψη περιεχομένου, με τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Η Επιτροπή τονίζει ιδιαίτερα ότι η έγκριση καλύπτει μόνο τα κρίσιμα από την άποψη αυτή τμήματα του προγράμματος.
55. Κανείς από όσους διατύπωσαν παρατηρήσεις δεν συμφωνεί με την άποψη ότι η ίδια η αυστριακή ειδική οδηγία κατέστη κοινοτικό δίκαιο κατόπιν της εγκρίσεως της Επιτροπής.
β) Εκτίμηση
56. Το εθνικό δίκαιο και το κοινοτικό δίκαιο αποτελούν δύο αυτοτελείς έννομες τάξεις, για τις οποίες είναι υπεύθυνοι και αρμόδιοι διαφορετικοί νομοθέτες. Η Επιτροπή θα μπορούσε να ενσωματώνει εθνικές διατάξεις σε πράξεις της Κοινότητας και να ανάγει επομένως τη Συνθήκη ΕΚ σε νομική βάση των διατάξεων αυτών, μόνον εφόσον ήταν εξουσιοδοτημένη προς τούτο. Στον τομέα της γεωργίας, το άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ απονέμει άμεσα νομοθετικές εξουσίες στο Συμβούλιο και μόνο. Επομένως, μόνο το εφαρμοστέο εν προκειμένω παράγωγο δίκαιο, δηλαδή ο κανονισμός 2078/92, θα μπορούσε ενδεχομένως να εξουσιοδοτεί την Επιτροπή προς τούτο.
57. Σύμφωνα με το σαφές γράμμα του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 2078/92, η Επιτροπή εξετάζει τα εθνικά προγράμματα για να εξακριβώσει αν είναι σύμφωνα με τον κανονισμό, τον χαρακτήρα των συγχρηματοδοτούμενων μέτρων και το συνολικό ποσό των σχετικών δαπανών και αποφασίζει αν θα τα εγκρίνει. Από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει τα σχέδια προγραμμάτων των κρατών μελών ως κοινοτικές νομικές πράξεις.
58. Σύμφωνα με τα ανωτέρω άλλωστε η Επιτροπή έκανε χρήση των εξουσιών της με την απόφαση της 7ης Ιουνίου 1985. Με το άρθρο 1 της αποφάσεως εγκρίνει την αυστριακή ειδική οδηγία. Με το άρθρο 3 καθιστά σαφές ότι η έγκριση αφορά μόνο τις διατάξεις του προγράμματος που έχουν σημασία για το συμβατό του προγράμματος με τον κανονισμό και για τη λυσιτέλεια της εφαρμογής των μέτρων. Από την απόφαση δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή μετέτρεψε την αυστριακή ειδική οδηγία σε κοινοτικό δίκαιο.
59. Στο κοινοτικό δίκαιο δεν είναι ασυνήθιστο να εγκρίνεται ένα εθνικό μέτρο από την Επιτροπή, χωρίς πάντως αυτό να σημαίνει ότι το μέτρο αυτό παύει να αποτελεί εθνικό δίκαιο. Κατά το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ, οι νέες κρατικές ενισχύσεις υπόκεινται σε έγκριση. Η έγκριση της Επιτροπής μπορεί να συνοδεύεται από την επιβολή όρων και υποχρεώσεων. Τέτοιου είδους όροι π.χ. αποτελούσαν επίσης το αντικείμενο της υποθέσεως British Airways κατά Επιτροπής, στην οποία αναφέρθηκε το αιτούν δικαστήριο. Στην περίπτωση όμως αυτή δεν πρόκειται για προβλεπόμενες από το εθνικό δίκαιο προϋποθέσεις χορηγήσεως της ενισχύσεως, αλλά για όρους που τίθενται από την Επιτροπή και αποτελούν κοινοτικό δίκαιο, καθόσον αποτελούν τμήμα της εγκριτικής αποφάσεως που απευθύνεται στο κράτος μέλος, όπως ορθά τονίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση. Αντίθετα, το εθνικό σύστημα ενισχύσεων δεν μετατρέπεται, λόγω της αποφάσεως της Επιτροπής, σε κοινοτικό δίκαιο.
60. Ομοίως, δεν είναι σπάνιο να μεταφέρονται οι επιταγές του κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό δίκαιο με πράξεις του εθνικού δικαίου, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι η εθνική πράξη μεταφοράς αποκτά καθ' οιονδήποτε τρόπο τον χαρακτήρα κοινοτικού δικαίου. Ο θεσμός της οδηγίας στηρίζεται ακριβώς στον διαχωρισμό της κοινοτικής έννομης τάξης από την έννομη τάξη των κρατών μελών.
61. Επιπλέον, η περιορισμένη έκταση του ελέγχου της Επιτροπής αποτελεί ένα άλλο στοιχείο που συνηγορεί υπέρ του συμπεράσματος ότι τα εθνικά προγράμματα δεν μετατρέπονται σε κοινοτικό δίκαιο. Δεδομένου ότι η Επιτροπή εξετάζει το εθνικό πρόγραμμα μόνο βάσει τριών συγκεκριμένων κριτηρίων, προκειμένου να εξακριβώσει αν είναι σύμφωνο με τον κανονισμό 2078/92, η εγκριτική απόφαση της Επιτροπής θα μπορούσε επομένως να μετατρέψει σε κοινοτικό δίκαιο μόνο το μέρος του προγράμματος που έχει εξετάσει. Η περιορισμένη αυτή μετατροπή θα είχε ως συνέπεια ότι το πρόγραμμα θα ήταν «νομικά ερμαφρόδιτο», δηλαδή εν μέρει κοινοτικό και εν μέρει εθνικό δίκαιο, πράγμα που θα δημιουργούσε απαράδεκτη νομική αβεβαιότητα.
62. Επομένως, η αυστριακή ειδική οδηγία δεν έχει καταστεί κοινοτικό δίκαιο. Άρα δεν παράγει αποτελέσματα κοινοτικής νομικής πράξης, και συγκεκριμένα δεν υπερισχύει της εθνικής νομοθεσίας.Το ζήτημα ποιες συνέπειες έχουν οι παρεκκλίσεις από την αυστριακή ειδική οδηγία, όταν καταρτίζεται η ιδιωτικού δικαίου σύμβαση χορηγήσεως ενισχύσεων, πρέπει να επιλυθεί βάσει του εθνικού δικαίου. Εν πάση περιπτώσει, κατά την ερμηνεία και εφαρμογή των εθνικών διατάξεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, όπως θα εκτεθεί κατωτέρω λεπτομερέστερα, οι σκοποί και οι επιταγές του κανονισμού 2078/92.
63. Επομένως, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η έγκριση ενός εθνικού προγράμματος από την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 3, του κανονισμού 2078/92, καλύπτει τα τμήματα του προγράμματος που έχουν σημασία για την εκτίμησή του κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού. Το ίδιο το πρόγραμμα όμως δεν καθίσταται, κατόπιν της εγκρίσεως, νομική πράξη του κοινοτικού δικαίου.
3) Επί του τρίτου ερωτήματος
64. Με το τρίτο ερώτημα ερωτάται αν ως αποδέκτες της εγκριτικής αποφάσεως της Επιτροπής πρέπει να θεωρηθούν και οι αγρότες οι οποίοι ζητούν τη χορήγηση ενισχύσεως σύμφωνα με το πρόγραμμα αυτό και αν η επιλεγόμενη συναφώς μορφή δημοσιοποιήσεως, και ιδίως η υποχρέωση των κρατών μελών να ενημερώνουν καταλλήλως τους αγρότες, αρκεί για να καθίστανται αφενός δεσμευτική η απόφαση έναντι των αγροτών και αφετέρου ανίσχυρες οι αντίθετες συμβάσεις περί ενισχύσεων.
65. Το αιτούν δικαστήριο βέβαια δεν θέτει ρητά το ερώτημα αυτό ειδικά για την περίπτωση κατά την οποία η αυστριακή ειδική οδηγία καθίσταται, κατόπιν της εγκριτικής αποφάσεως της Επιτροπής, αναπόσπαστο μέρος της κοινοτικής έννομης τάξης. Εντούτοις, μόνο στην περίπτωση αυτή θα είχε νόημα το ανωτέρω ερώτημα.
66. Όπως όμως διαπιστώθηκε ήδη κατά την εξέταση του δεύτερου ερωτήματος, η αυστριακή ειδική οδηγία δεν έχει μετατραπεί, κατόπιν της εγκρίσεως της Επιτροπής, σε κοινοτικό δίκαιο. Αν επομένως ένα συγκεκριμένο μέτρο ενισχύσεων αποκλίνει από τις διατάξεις της ειδικής οδηγίας, οι συνέπειες δεν απορρέουν από την απόφαση της Επιτροπής, αλλά πρωτίστως από το εθνικό δίκαιο. Για τον λόγο αυτό δεν έχει σημασία αν ο αναιρεσίβλητος πρέπει να θεωρηθεί ως αποδέκτης της αποφάσεως της Επιτροπής.
67. Ακόμα και το ζήτημα αν η αυστριακή ειδική οδηγία έχει δημοσιοποιηθεί κατά τρόπο ώστε να μπορεί να αντιταχθεί στον αναιρεσίβλητο πρέπει να επιλυθεί κατά το εθνικό δίκαιο. Συναφώς θα μπορούσε να εξεταστεί το πολύ αν από το άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχείο στ__ του κανονισμού 2078/92 μπορούν να συναχθούν κανόνες για τη δημοσιοποίηση. Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, το πρόγραμμα πρέπει να προβλέπει μέτρα για τη σωστή ενημέρωση των ενδιαφερομένων κύκλων. Με τη ρύθμιση αυτή επιδιώκεται η διασφάλιση της γενικής πληροφορήσεως των ενδιαφερομένων. Σκοπός της δεν είναι, αντίθετα, να θεσπιστούν συγκεκριμένοι κανόνες για την ενσωμάτωση των προϋποθέσεων περί ενισχύσεων στη συγκεκριμένη σχέση περί χορηγήσεως ενισχύσεων. Σχετικά με το ζήτημα αυτό εφαρμογή έχουν μόνον οι εθνικοί διαδικαστικοί ή δικονομικοί κανόνες.
68. Επομένως, κατόπιν της απαντήσεως που δόθηκε στο δεύτερο ερώτημα, δεν χρειάζεται να δοθεί απάντηση στο τρίτο.
4) Επί του πέμπτου ερωτήματος
69. Δεδομένου ότι η απάντηση στο τέταρτο ερώτημα εξαρτάται από τις απαντήσεις που θα δοθούν στο πέμπτο και στο έκτο, θα εξετάσω καταρχάς το πέμπτο και το έκτο ερώτημα.
70. Με το πέμπτο ερώτημα ερωτάται αν τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια, στο πλαίσιο του κανονισμού 2078/92, να εφαρμόζουν τα υπό την έννοια του κανονισμού αυτού προγράμματα είτε με μέτρα που προσιδιάζουν στον ιδιωτικό τομέα της οικονομίας (συμβάσεις) είτε με μορφές δράσης δημόσιας εξουσίας.
α) Ισχυρισμοί των μετεχόντων στη διαδικασία
71. Ο αναιρεσίβλητος, η Αυστριακή Κυβέρνηση, με την οποία συμφωνεί η Finanzprokuratur, και η Επιτροπή συμφωνούν ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέγουν τις μορφές δράσης τους για την εφαρμογή του προγράμματος. Ο ίδιος ο κανονισμός δεν επιβάλλει καμία μορφή δράσης, πράγμα που είναι άλλωστε σύμφωνο με την αρχή περί επικουρικότητας.
72. Η Δημοκρατία της Αυστρίας επισημαίνει ότι η επιλεγόμενη νομική μορφή δεν επιτρέπεται να καθιστά αδύνατη στην πράξη την εφαρμογή του προγράμματος, καθώς και ότι δεν επιτρέπεται να υπάρχουν διαφορές έναντι των διαδικασιών στις οποίες λαμβάνεται απόφαση επί παρόμοιων πραγματικών περιστατικών, τα οποία όμως αφορούν μόνο την ημεδαπή.
73. Κατά την άποψη της Επιτροπής, οι ιδιωτικού δικαίου συμβάσεις μεταξύ του κράτους μέλους και του αποδέκτη της ενισχύσεως ενδείκνυται, εκ πρώτης όψεως, για την εφαρμογή των διαρθρωτικών προγραμμάτων. Η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών κατά την επιλογή της νομικής μορφής φθάνει στα ακραία όριά της μόνο στις περιπτώσεις στις οποίες το περιεχόμενο ενός μέτρου που προβλέπεται από εθνικό πρόγραμμα, π.χ. η εφαρμογή απαγορευτικών και ποινικών διατάξεων, καθιστά αναγκαία κάποια ενέργεια της δημόσιας εξουσίας.
β) Εκτίμηση
74. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εφόσον το κοινοτικό δίκαιο, στο οποίο περιλαμβάνονται και οι γενικές του αρχές, δεν περιέχει κοινούς κανόνες, η εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών εφαρμογή κοινοτικής ρυθμίσεως, και ιδίως στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, ακολουθεί τους διαδικαστικούς και τυπικούς κανόνες του δικαίου του οικείου κράτους μέλους .
75. Η προσφυγή όμως στους εθνικούς κανόνες είναι δυνατή, όπως έχει δεχθεί το Δικαστήριο, μόνον κατά το αναγκαίο για την εκτέλεση των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου μέτρο και μόνον καθόσον η εφαρμογή των εν λόγω εθνικών κανόνων δεν θίγει το πεδίο εφαρμογής και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου, στο οποίο περιλαμβάνονται και οι γενικές του αρχές . Η εφαρμογή του εθνικού δικαίου δεν επιτρέπεται να καθιστά ουσιαστικά αδύνατη την εφαρμογή της κοινοτικής ρυθμίσεως ούτε να τη δυσχεραίνει υπερβολικά ούτε να δημιουργεί διακρίσεις σε σχέσεις με τις διαδικασίες στις οποίες λαμβάνεται απόφαση επί παρόμοιων πραγματικών περιστατικών, που έχουν όμως αμιγώς εθνικό χαρακτήρα .
76. Δεδομένου ότι ο κανονισμός 2078/92 δεν περιέχει διαδικαστικούς κανόνες, η εκτέλεση της αυστριακής ειδικής οδηγίας διέπεται από τους εφαρμοστέους εθνικούς κανόνες. Συναφώς, η Δημοκρατία της Αυστρίας είναι καταρχήν ελεύθερη να εφαρμόζει τα προγράμματα μέσω μέτρων ιδιωτικού δικαίου (συμβάσεων).
77. Το αιτούν δικαστήριο εξέθεσε ότι, για παρόμοιες περιπτώσεις, στην Αυστρία εφαρμόζονται επίσης πράξεις ιδιωτικού δικαίου. Δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η επιλογή πράξεων ιδιωτικού δικαίου καθιστά ουσιαστικά αδύνατη ή δυσχεραίνει υπερβολικά την εκτέλεση των προγραμμάτων σύμφωνα με τον κανονισμό 2078/92.
78. Οι ενδοιασμοί τους οποίους εκφράζει το αιτούν δικαστήριο φαίνεται μάλλον να αφορούν το γεγονός ότι η ενδεχομένως αναγκαία αναζήτηση των ενισχύσεων εξαρτάται από τη νομική μορφή που επελέγη για τη χορήγησή τους. Η αναζήτηση ενισχύσεων που χορηγήθηκαν με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου φαίνεται να είναι δυσχερέστερη, κατά το εθνικό δίκαιο, από την αναζήτηση ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει νομικής πράξεως δημόσιας εξουσίας.
79. Αν υπάρχουν εθνικές διατάξεις που καθιστούν ουσιαστικά αδύνατη ή δυσχεραίνουν σημαντικά την αναζήτηση των ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί με πράξη ιδιωτικού δικαίου, τούτο δεν σημαίνει κατ' ανάγκη ότι αποκλείεται εκ των προτέρων η δυνατότητα χορηγήσεως της ενισχύσεως με πράξη ιδιωτικού δικαίου και ότι το κράτος μέλος πρέπει, αντ' αυτού, να προβαίνει σε πράξεις δημόσιας εξουσίας. Αντίθετα, στο κράτος μέλος εναπόκειται να αποφασίσει πώς θα διασφαλίσει την πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου. Υπάρχει το ενδεχόμενο να είναι ανεφάρμοστες, ως αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο, οι διατάξεις που αποκλείουν την αναζήτηση των ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί βάσει πράξης του ιδιωτικού δικαίου.
80. Κατά συνέπεια, στο πέμπτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να εφαρμόζουν τα προγράμματα υπό την έννοια του κανονισμού 2078/92 είτε με μέτρα ιδιωτικού δικαίου (συμβάσεις) είτε με μορφές δράσης δημόσιας εξουσίας, εφόσον διασφαλίζεται ότι το επιλεγόμενο μέσο δεν δημιουργεί διακρίσεις έναντι των παρόμοιων αμιγώς εθνικών υποθέσεων και εφόσον δεν καθίσταται πρακτικά αδύνατη ούτε δυσχεραίνεται υπερβολικά η εκτέλεση του κανονισμού.
5) Επί του έκτου ερωτήματος
81. Με το έκτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο θέτει το ζήτημα αν, προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον οι περιορισμοί των δυνατοτήτων αναζητήσεως των ενισχύσεων για λόγους προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και για λόγους ασφάλειας δικαίου είναι σύμφωνοι προς τα συμφέροντα της κοινοτικής έννομης τάξης, πρέπει να λαμβάνεται ως βάση μόνο η συγκεκριμένη μορφή δράσης ή πρέπει να εξετάζονται και οι άλλες δυνατότητες αναζητήσεως, οι οποίες συνίστανται σε άλλες μορφές δράσης και ευνοούν ιδιαίτερα τα κοινοτικά συμφέροντα. Από τα εκτιθέμενα στη διάταξη περί παραπομπής συνάγεται ότι το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι το ερώτημα αυτό έχει σημασία κυρίως κατά την εξέταση του ενδεχομένου της υπάρξεως διακρίσεων.
α) Ισχυρισμοί των μετεχόντων στη διαδικασία
82. Όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία υποστηρίζουν ουσιαστικά ότι τα κράτη μέλη μπορούν, κατά την αναζήτηση των ενισχύσεων, να εφαρμόζουν τα κριτήρια που αποβλέπουν στη διασφάλιση της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου και τα οποία προβλέπει το εθνικό δίκαιο για την εκάστοτε διαμόρφωση της σχέσης μεταξύ χορηγούντος την ενίσχυση και αποδέκτη, εφόσον λαμβάνονται υπόψη επαρκώς τα συμφέροντα της Κοινότητας και εφόσον αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο τόσο τα πραγματικά περιστατικά που έχουν σχέση όσο και αυτά που δεν έχουν σχέση με το κοινοτικό δίκαιο.
83. Το αναιρεσείον (η Finanzprokuratur) προσθέτει ότι πρέπει να μη θίγονται οι διατάξεις περί προϋπολογισμού (ιδίως ο κανονισμός 729/70) ούτε οι γενικές αρχές που έχει καθιερώσει το Δικαστήριο για την αναζήτηση επιδοτήσεων που καταβάλλονται βάσει του κοινοτικού δικαίου. Κατά το αναιρεσείον, η νομολογία είναι ιδιαίτερα αυστηρή σε σχέση με τον περιορισμό της δυνατότητας αναζητήσεως για λόγους προστασίας δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
84. Το αναιρεσείον και η Αυστριακή Κυβέρνηση τονίζουν ότι ο αποδέκτης ενισχύσεως που χορηγήθηκε παρανόμως δεν μπορεί, σύμφωνα με τη νομολογία, να επικαλεστεί τον δυσανάλογο χαρακτήρα της αναζητήσεως.
β) Εκτίμηση
85. Όπως ακριβώς συμβαίνει με τη διαμόρφωση της διαδικασίας χορηγήσεως των ενισχύσεων, έτσι και η διαδικασία αναζητήσεως των ενισχύσεων αυτών ρυθμίζεται από το εθνικό δίκαιο, αφού δεν υπάρχουν σχετικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου . Επομένως, οι περιορισμοί των δυνατοτήτων αναζητήσεως για λόγους προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ή ασφάλειας δικαίου είναι καταρχήν νόμιμοι, εφόσον προβλέπονται από το εθνικό δικονομικό δίκαιο για τη συγκεκριμένη μορφή νομικής πράξης.
86. Οι εθνικοί διαδικαστικοί ή δικονομικοί κανόνες πάντως - ανεξάρτητα από το αν αφορούν την αναζήτηση με πράξη ιδιωτικού δικαίου ή με διοικητική πράξη - δεν μπορούν να υπερβαίνουν τα όρια που εκτέθηκαν ανωτέρω κατά την εκτίμηση του πέμπτου ερωτήματος. Δηλαδή δεν επιτρέπεται να καθίσταται ουσιαστικά αδύνατη ή να δυσχεραίνεται υπερβολικά η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Επιπλέον, δεν επιτρέπεται να τίθενται αυστηρότερες προϋποθέσεις για την αναζήτηση στις περιπτώσεις που έχουν σχέση με το κοινοτικό δίκαιο απ' ό,τι στις παρόμοιες περιπτώσεις που έχουν όμως αμιγώς εθνικό χαρακτήρα.
87. Τέτοια διάκριση θα υπήρχε π.χ. αν στην περίπτωση ενισχύσεων που έχουν σχέση με το κοινοτικό δίκαιο ήταν κανονικά αναγκαία μια πράξη ιδιωτικού δικαίου, η οποία καθιστά δυνατή την αναζήτηση μόνο υπό πολύ αυστηρές προϋποθέσεις, και παράλληλα εφαρμόζονταν, σε παρόμοιες περιπτώσεις αμιγώς εθνικού χαρακτήρα, διατάξεις του δημοσίου δικαίου που διευκολύνουν την αναζήτηση. Αν όμως ένα κράτος μέλος επιλέγει κατά κανόνα, όσον αφορά τόσο τις κοινοτικές όσο και τις εθνικές ενισχύσεις, τη νομική μορφή της πράξης ιδιωτικού δικαίου, όπως συμβαίνει, σύμφωνα με τις διαπιστώσεις του αιτούντος δικαστηρίου, στην Αυστρία, δεν δημιουργείται καμία διάκριση, εφόσον το κράτος μέλος τηρεί επίσης αδιακρίτως, κατά την αναζήτηση, τις επιταγές της επιλεγείσας νομικής μορφής του ιδιωτικού δικαίου.
88. Μεταξύ των διαφόρων νομικών μορφών πράξεων που ανταποκρίνονται στις επιταγές του κοινοτικού δικαίου και που προβλέπει το εθνικό δίκαιο για την αναζήτηση των ενισχύσεων το κράτος μέλος μπορεί να επιλέξει τη μορφή εκείνη η οποία ισχύει και για τις παρόμοιες υποθέσεις που έχουν εθνικό χαρακτήρα. Το κράτος μέλος δεν είναι υποχρεωμένο να προτιμήσει τη νομική μορφή που θεωρητικά εξυπηρετεί περισσότερο τα συμφέροντα της Κοινότητας.
89. Τούτο όμως δεν απαλλάσσει το κράτος μέλος από την υποχρέωση να μεριμνά ώστε, στο πλαίσιο της επιλεγείσας νομικής μορφής, να λαμβάνονται κατά το δυνατόν υπόψη τα συμφέροντα της Κοινότητας. Στην περίπτωση χορηγήσεως ενισχύσεων βάσει πράξης του ιδιωτικού δικαίου, οι συμβάσεις ενισχύσεων πρέπει π.χ. να διαμορφώνονται κατά τρόπο ώστε το κράτος μέλος να έχει το δικαίωμα, σε περίπτωση μη τηρήσεως των προϋποθέσεων περί ενισχύσεως, να αναζητήσει τις καταβληθείσες ενισχύσεις από τον αποδέκτη τους. Αν ένα κράτος μέλος παραβεί την υποχρέωση αυτή και για τον λόγο αυτό δεν υπάρχει δυνατότητα αναζητήσεως της ενισχύσεως, είναι πιθανό να μπορεί αυτό να του καταλογιστεί ως αμέλεια, υπό την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 729/70, οπότε θα επιβαρυνθεί με τις οικονομικές συνέπειες.
90. Κατά συνέπεια, στο έκτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το γεγονός ότι κατά την αναζήτηση λαμβάνονται υπόψη οι λόγοι προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και οι λόγοι ασφάλειας δικαίου, όπως προβλέπει το εθνικό δίκαιο για τη συγκεκριμένη μορφή δράσης, δεν αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο· το κοινοτικό δίκαιο δεν απαιτεί την επιλογή της μορφής δράσης που εξυπηρετεί περισσότερο τα συμφέροντα της Κοινότητας, αλλά πρέπει να διασφαλίζεται ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου δεν καθίσταται πρακτικά αδύνατη ούτε δυσχεραίνεται υπερβολικά και ότι οι υποθέσεις που έχουν σχέση με το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιμετωπίζονται δυσμενέστερα απ' ό,τι οι παρόμοιες υποθέσεις με αμιγώς εθνικό χαρακτήρα.
6) Επί του τέταρτου ερωτήματος
91. Με το τέταρτο ερώτημα ερωτάται ουσιαστικά αν και κατά πόσον μπορεί ένας αγρότης, κατά την αναζήτηση ενισχύσεως, να επικαλεστεί την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, την ασφάλεια δικαίου και την καλή πίστη, όταν λαμβάνει ενίσχυση στο πλαίσιο εθνικού προγράμματος υπό την έννοια του κανονισμού 2078/92, αλλά αποδίδει διαφορετικό περιεχόμενο στις προϋποθέσεις του προγράμματος από αυτό το οποίο ενέκρινε η Επιτροπή.
α) Ισχυρισμοί των μετεχόντων στη διαδικασία
92. Οι μετέχοντες στην προκειμένη διαδικασία εκφράζουν αντίθετες απόψεις σε σχέση με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες χορηγείται η ενίσχυση.
93. Ο αναιρεσίβλητος ισχυρίστηκε καταρχάς ότι το σχέδιο της αυστριακής ειδικής οδηγίας, καθόσον είχε περιέλθει σε γνώση του κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεώς του, περιείχε διαφορετικές προϋποθέσεις από ό,τι το κείμενο που ενέκρινε μεταγενέστερα η Επιτροπή. Ειδικότερα, δεν προβλεπόταν αρχικά η απαγόρευση των μυκητοκτόνων. Κατά την προφορική διαδικασία ο αναιρεσίβλητος υποστήριξε στη συνέχεια την άποψη ότι η σύμβαση περί ενισχύσεων δεν είχε καν συναφθεί βάσει της αυστριακής ειδικής οδηγίας, διότι το πρόγραμμα δεν είχε ακόμα εγκριθεί κατά τον χρόνο της υποβολής της αιτήσεως ούτε υφίστατο ακόμα υπό την οριστική μορφή του. Στην παρούσα περίπτωση επρόκειτο μάλλον για κρατική ενίσχυση, η οποία πρέπει να εκτιμηθεί βάσει των γενικών διατάξεων της Συνθήκης.
94. Αντίθετα, η Αυστριακή Κυβέρνηση διαβεβαίωσε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι η αυστριακή ειδική οδηγία δεν τροποποιήθηκε μεταξύ του χρονικού σημείου της υποβολής της αιτήσεως και της εγκρίσεώς της από την Επιτροπή. Η εν λόγω κυβέρνηση εξήγησε περαιτέρω, κατόπιν σχετικών ερωτημάτων που της υποβλήθηκαν, ότι οι αιτούντες δεν είχαν στη διάθεσή τους, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, το σχέδιο της ειδικής οδηγίας, αλλ' ότι ήταν ήδη γνωστό το περιεχόμενο της εν λόγω οδηγίας, καθώς και οι πίνακες των επιτρεπόμενων και των απαγορευόμενων φυτοφαρμάκων, καθόσον είχαν ήδη ληφθεί διάφορα μέτρα για την ενημέρωση των ενδιαφερομένων.
95. Κατά την άποψη της Δημοκρατίας της Αυστρίας, δεν χρειάζεται να δοθεί απάντηση στο ερώτημα, διότι από τα πραγματικά περιστατικά που παρατίθενται στη διάταξη περί παραπομπής δεν συνάγεται καμία ένδειξη για σύναψη συμβάσεως περί ενισχύσεων κατά παρέκκλιση του προγράμματος. Αντίθετα, το ζήτημα κατά πόσον οι συμβαλλόμενοι μπορούσαν να βασιστούν σε δηλώσεις των αντισυμβαλλομένων τους αποτελεί ζήτημα ερμηνείας της ιδιωτικού δικαίου συμβάσεως περί ενισχύσεων, για την εκτίμηση του οποίου αρμόδιο είναι το εθνικό δικαστήριο.
96. Η Finanzprokuratur τονίζει ότι η σύμβαση περί ενισχύσεων μεταξύ του Αυστριακού Δημοσίου και του Martin Huber ήταν πλήρως σύμφωνη με τον κανονισμό 2078/92 και την αυστριακή ειδική οδηγία και εκθέτει λεπτομερώς τα περί ενσωματώσεως της οδηγίας στη σύμβαση βάσει του εθνικού δικαίου. Όσον αφορά την επίκληση της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η Finanzprokuratur εκφράζει την άποψη ότι ο αναιρεσίβλητος αγρότης είχε την υποχρέωση να επιδείξει την επιμέλεια να λάβει - εξ ιδίας πρωτοβουλίας - ακριβή γνώση των όρων της συμβάσεως πριν από τη σύναψή της.
97. Ο αναιρεσίβλητος επικαλείται τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, οι οποίες αποτελούν επίσης αναπόσπαστο τμήμα της κοινοτικής έννομης τάξης. Στην προκειμένη περίπτωση συντρέχουν ιδιαίτερες περιστάσεις, και συγκεκριμένα οι προαναφερθείσες ασάφειες σχετικά με το περιεχόμενο της αυστριακής ειδικής οδηγίας, οι οποίες δικαιολογούν την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αναιρεσιβλήτου. Ο αναιρεσίβλητος ισχυρίζεται ότι αποδέχθηκε και χρησιμοποίησε καλοπίστως την ενίσχυση.
98. Ο αναιρεσίβλητος ισχυρίζεται ότι, λόγω της πλημμελούς δημοσιοποιήσεως του προγράμματος, η οποία έλαβε απλώς τη μορφή της ερμηνείας της από το αρμόδιο υπουργείο στη Βιέννη, δεν μπόρεσε να ενημερωθεί για το ακριβές περιεχόμενο της αυστριακής ειδικής οδηγίας παρά μόνο μετά την έκδοσή της και μόνο καταβάλλοντας δυσανάλογα μεγάλες προσπάθειες. Σε τελική ανάλυση, δεν είναι παρά ένας «μικρός αγρότης» που ασχολείται πρωτίστως με την καλλιέργεια των αγρών και όχι με τη διεκπεραίωση διαφόρων διοικητικών διατυπώσεων.
99. Κατά τον αναιρεσίβλητο, δεν είναι δυνατόν να υπάρχει εν προκειμένω δημόσιο συμφέρον της Κοινότητας για την επιστροφή των ενισχύσεων που να υπερτερεί της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70, οι οικονομικές συνέπειες των αμελειών ή παραλείψεων της εθνικής διοικήσεως δεν βαρύνουν την Κοινότητα, αλλά το κράτος μέλος.
100. Εξάλλου, ο κανονισμός (ΕΚ) 746/96 της Επιτροπής, της 24ης Απριλίου 1996, περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2078/92 του Συμβουλίου σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου, προβλέπει την υποχρέωση αποδόσεως μόνο σε περίπτωση δόλου και βαριάς αμέλειας. Στον αναιρεσίβλητο όμως δεν μπορεί να καταλογιστεί κάτι τέτοιο· αντίθετα, η υπαιτιότητα βαρύνει το αναιρεσείον, το οποίο εξέδωσε το έντυπο της αιτήσεως το οποίο χρησιμοποίησε ο αναιρεσίβλητος.
101. Η Επιτροπή εκθέτει ότι η αρχή του κοινοτικού δικαίου περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προστατεύει τους επιχειρηματίες από την εκ των υστέρων διαφορετική εκτίμηση των μέτρων που έχουν λάβει ή των δικαιωμάτων που έχουν αποκτήσει καλοπίστως, στηριζόμενοι στην υφισταμένη νομική κατάσταση. Κατά την Επιτροπή, πρέπει να εξεταστεί πώς ήταν δυνατόν οι εθνικές αρχές να δημιουργήσουν κατάσταση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, μολονότι, κατά την υποβολή της αιτήσεως τον Απρίλιο 1995, το εγκριθέν στη συνέχεια πρόγραμμα είχε τη μορφή σχεδίου και δεν μπορούσε να παρασχεθεί με βεβαιότητα κανένα δικαίωμα, ούτε καν πληροφορίες στηριζόμενες σε βέβαια στοιχεία.
102. Οι αγρότες δεν μπορούν να στηρίζονται στις δηλώσεις διοικητικών οργάνων των κρατών μελών, χωρίς να λαμβάνουν καθόλου υπόψη το περιεχόμενο του προγράμματος που εγκρίνει η Επιτροπή, αλλά έχουν την υποχρέωση, ως αποδέκτες κοινοτικής ενισχύσεως, να ενημερώνονται. Η υποχρέωση αυτή βέβαια έχει, κατά την Επιτροπή, μικρότερη βαρύτητα απ' ό,τι η υποχρέωση ενημερώσεως που βαρύνει στο πλαίσιο του δικαίου περί ενισχύσεων, σύμφωνα με τη νομολογία, τις μεγάλες οικονομικές μονάδες που διαθέτουν νομικές υπηρεσίες. Κατά την εκτίμηση των ενδεχομένων περιορισμών των αξιώσεων αποδόσεως πρέπει να σταθμίζονται οι παραλείψεις της διοικήσεως έναντι της ανάγκης προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
β) Εκτίμηση
αα) ροκαταρκτική παρατήρηση ως προς τα πραγματικά περιστατικά
103. Δεν μπορώ να συμφωνήσω με τον ισχυρισμό της Αυστριακής Δημοκρατίας και της Finanzprokuratur ότι δεν χρειάζεται να δοθεί απάντηση στο ερώτημα, διότι δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι συνήφθη σύμβαση περί ενισχύσεως που να αποκλίνει από την αυστριακή ειδική οδηγία. Δυστυχώς τα εθνικά δικαστήρια, στα οποία απόκειται να προβούν στη διαπίστωση αυτή, δεν έχουν αποφανθεί μέχρι σήμερα οριστικώς επ' αυτού.
104. Η απάντηση στο προδικαστικό αυτό ερώτημα καθίσταται δυσχερέστερη λόγω της απορρέουσας από τα ανωτέρω αβεβαιότητας ως προς τις υποχρεώσεις που έχουν καταστεί τμήμα της συμβάσεως περί ενισχύσεως. Ειδικότερα, δεν είναι σαφές αν η αυστριακή ειδική οδηγία είχε ενσωματωθεί στη σύμβαση εν όλω ή εν μέρει - εφόσον ο αναιρεσίβλητος ήταν πράγματι ενημερωμένος κατά την υποβολή της αιτήσεως - ή δεν είχε ενσωματωθεί καθόλου. Από την άποψη της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της καλής πίστης έχει ιδιαίτερη σημασία το αν ο αναιρεσίβλητος μπορεί να επικαλεστεί τους συμβατικώς συμφωνηθέντες όρους που αποκλίνουν από την αυστριακή ειδική οδηγία και/ή τον κανονισμό 2078/92 ή αν έχει παραβεί τη σύμβαση περί ενισχύσεως, η οποία ήταν πλήρως σύμφωνη με το πρόγραμμα.
105. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Αυστριακής Κυβερνήσεως, πρέπει πάντως να γίνει δεκτό ότι το σχέδιο της αυστριακής ειδικής οδηγίας που υφίστατο κατά την υποβολή της αιτήσεως από τον αναιρεσίβλητο δεν διέφερε από το τελικώς εγκριθέν κείμενο. Το στοιχείο αυτό πάντως δεν μας βοηθεί εν προκειμένω ιδιαίτερα, αφού το ίδιο το σχέδιο δεν είχε παρασχεθεί στον αναιρεσίβλητο κατά την υποβολή της αιτήσεως ούτε είχε γενικά δημοσιοποιηθεί. Δεδομένου ότι η αυστριακή ειδική οδηγία περιλαμβάνει συνολικά μερικές εκατοντάδες τυπωμένες σελίδες με εν μέρει λεπτομερέστατα στοιχεία σε σχέση με τα επιτρεπόμενα ή τα απαγορευόμενα σε κάθε ένα από τους κλάδους του προγράμματος φυτοφάρμακα, είναι οπωσδήποτε αμφίβολο κατά πόσον το περιεχόμενό της μπορεί να θεωρηθεί ότι ήταν γνωστό λόγω και μόνο των διαφόρων άλλων μέτρων ενημερώσεως.
ββ) Επί της σημασίας της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου σε περίπτωση αναζητήσεως συγχρηματοδοτούμενων κοινοτικών ενισχύσεων
106. Όπως έχει δεχθεί το Δικαστήριο, εναπόκειται στα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 10 ΕΚ), να εξασφαλίζουν στο έδαφός τους την εκτέλεση των κοινοτικών ρυθμίσεων, επομένως και των διατάξεων περί κοινής γεωργικής πολιτικής . Κατά κανόνα, οι αποφάσεις επί των οποίων αποφάνθηκε συναφώς το Δικαστήριο αφορούσαν εκτελεστικά μέτρα στο πλαίσιο μιας κοινής οργανώσεως (γεωργικών) αγορών.
107. Η παρούσα υπόθεση διαφέρει από τις ανωτέρω υποθέσεις, καθόσον ο ίδιος ο κανονισμός 2078/92 δεν θεσπίζει άμεσα εφαρμοστέους κανόνες για κοινοτικές ενισχύσεις, αλλά προβλέπει την έκδοση εθνικών ρυθμίσεων, οι οποίες πρέπει να εγκρίνονται από την Επιτροπή. Τα μέτρα στήριξης που απορρέουν από τη συνέργεια αυτή συγχρηματοδοτούνται από το κράτος μέλος και την Κοινότητα.
108. Μολονότι το κράτος μέλος εφαρμόζει τα μέτρα στηρίξεως βασιζόμενο άμεσα στο εθνικό πρόγραμμα, εντούτοις εφαρμόζει στην περίπτωση αυτή έμμεσα το κοινοτικό δίκαιο και συνεπώς έχει τις ίδιες δεσμεύσεις όπως και στην περίπτωση εκτελέσεως των κανόνων κοινής οργανώσεως αγορών. Το εθνικό πρόγραμμα βέβαια - όπως διαπιστώθηκε ήδη - δεν καθίσταται κοινοτικό δίκαιο κατόπιν της εγκρίσεώς του από την Επιτροπή. Το συμφέρον της Κοινότητας όμως για την τήρηση των όρων που θέτει το εθνικό πρόγραμμα για τα μέτρα στηρίξεως και οι οποίοι έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή είναι ακριβώς το ίδιο όπως και στην περίπτωση της εκτελέσεως των κανόνων κοινής οργανώσεως αγορών. ράγματι, μόνο με την τήρηση των εγκριθέντων όρων για τα μέτρα στηρίξεως διασφαλίζεται ότι το συγκεκριμένο μέτρο εξυπηρετεί τους σκοπούς του κανονισμού 2078/92. Η Επιτροπή άλλωστε έχει αποδεχθεί την οικονομική συνδρομή της Κοινότητας μόνο υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως των όρων που έχει εγκρίνει για τα μέτρα στηρίξεως.
109. Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η οποία αποτελεί τμήμα του κοινοτικού δικαίου, και οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου πρέπει να τηρούνται από όλες τις αρχές των κρατών μελών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου . Τούτο ισχύει τόσο στην περίπτωση της έμμεσης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου όσο και στην περίπτωση της εφαρμογής των εθνικών προγραμμάτων που έχουν εγκριθεί βάσει κοινοτικού κανονισμού και συγχρηματοδοτούνται από την Κοινότητα.
110. Όπως ακριβώς συμβαίνει και με τη χορήγηση μιας κοινοτικής (συγχρηματοδοτούμενης ενδεχομένως) ενισχύσεως, οι διαφορές σχετικά με την απόδοση των ενισχύσεων αυτών επιλύονται, αφού δεν υπάρχουν σχετικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, βάσει του εθνικού δικαίου, αλλά βέβαια πρέπει να τηρούνται τα όρια που τίθενται συναφώς από το κοινοτικό δίκαιο. Επομένως, οι προβλεπόμενοι από το εθνικό δίκαιο κανόνες δεν πρέπει να καταλήγουν να καθιστούν ουσιαστικά αδύνατη την εφαρμογή της κοινοτικής ρυθμίσεως ή να την καθιστούν υπερβολικά δυσχερή και η εθνική νομοθεσία πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο που να μη δημιουργεί διακρίσεις σε σχέση με τις διαδικασίες που αποβλέπουν στην επίλυση διαφορών ίδιου τύπου, αλλά αμιγώς εθνικού χαρακτήρα .
111. Από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν σύμφωνα με τις εθνικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις τα αναγκαία μέτρα για να αναζητούν τα ποσά που καταβλήθηκαν λόγω πλημμελειών ή αμελειών .
112. Ενδέχεται όμως, στην ανωτέρω περίπτωση, η αναζήτηση να προσκρούει στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπως η αρχή αυτή έχει διαμορφωθεί από την εθνική νομοθεσία. Οι αρχές των κρατών μελών έχουν ούτως ή άλλως την υποχρέωση - όπως εκτέθηκε ανωτέρω - να τηρούν τις αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της κοινοτικής έννομης τάξης. Κατά συνέπεια δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντιβαίνει στην έννομη τάξη αυτή το γεγονός ότι μια εθνική νομοθεσία εξασφαλίζει την τήρηση των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου σε έναν τομέα όπως είναι η αναζήτηση των κοινοτικών ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί αχρεωστήτως .
113. Τελικά, στη συγκεκριμένη περίπτωση, το συμφέρον για απόδοση των ενισχύσεων λόγω μη τηρήσεως των όρων χορηγήσεώς τους πρέπει να σταθμιστεί προς την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αναιρεσιβλήτου και την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Συναφώς πρέπει να ληφθεί υπόψη πλήρως το συμφέρον της Κοινότητας .
114. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι το συμφέρον της Κοινότητας να της επιστραφούν οι ενισχύσεις υπερτερεί οπωσδήποτε και ότι πρέπει να του δοθεί το προβάδισμα έναντι της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Αντίθετα, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η χορήγηση των κοινοτικών ενισχύσεων δεν προξενεί κατά κανόνα καμία στρέβλωση του ανταγωνισμού, πράγμα που συμβαίνει με τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων υπό την έννοια του άρθρου 92 της Συνθήκης ΕΚ .
115. Στη στάθμιση των συμφερόντων αυτών μπορεί να προβεί τελικά μόνο το αιτούν δικαστήριο, αφού προηγουμένως έχει προβεί στη διαπίστωση όλων των πραγματικών περιστατικών. Το Δικαστήριο πάντως μπορεί να δώσει στο αιτούν δικαστήριο ορισμένες ενδείξεις σχετικά με τα στοιχεία που έχουν σημασία σε σχέση με τις προπαρατεθείσες αρχές. Με τη μέχρι σήμερα νομολογία του, το Δικαστήριο έχει θεωρήσει ως ιδιαίτερα σημαντικούς τους ακόλουθους παράγοντες:
- την καλή πίστη του αποδέκτη της ενισχύσεως,
- τη μη ύπαρξη πλέον του πλουτισμού,
- το ενδεχόμενο συνυπαιτιότητας μιας εθνικής αρχής, εφόσον δεν υπάρχει πρόδηλη παραβίαση διατάξεως του κοινοτικού δικαίου .
γγ) Επί της καλής πίστης του αποδέκτη της ενισχύσεως
116. Επιβάλλεται ευθύς εξαρχής η παρατήρηση ότι ο κανονισμός 746/96, στον οποίο στηρίζει ο αναιρεσίβλητος τον ισχυρισμό του ότι η αναζήτηση επιτρέπεται μόνο σε περίπτωση δόλου ή βαριάς αμέλειας, δεν μπορεί να εφαρμοστεί ratione temporis και, επιπλέον, δεν προβλέπει κανένα τέτοιο περιορισμό της δυνατότητας αναζητήσεως .
117. Με την απόφαση Oelmühle και Schmidt Söhne το Δικαστήριο πάντως θεώρησε ότι ουσιώδης προϋπόθεση για την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι η καλή πίστη του αποδέκτη της ενισχύσεως σε σχέση με τη νομιμότητα της ενισχύσεως. Στην προκειμένη υπόθεση δεν είναι σαφές αν ο αποδέκτης της ενισχύσεως παρέβη καμία από τις υποχρεώσεις που υπείχε από τη σύμβαση χορηγήσεως της ενισχύσεως για τον λόγο ότι χρησιμοποίησε τα μυκητοκτόνα Euparen, Orthophaldan, Delan και Folit. Ακόμα και αν παρέβη τέτοια υποχρέωση, επειδή η αυστριακή ειδική οδηγία είχε ενσωματωθεί εγκύρως, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, στη σύμβαση, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο αναιρεσίβλητος τελούσε οπωσδήποτε σε καλή πίστη σε σχέση με το ενδεχόμενο παραβάσεως της αυστριακής ειδικής οδηγίας και ότι παρέβη εξ αμελείας την οδηγία αυτή, διότι δεν είχε ακριβή γνώση του περιεχομένου της.
118. Ενώ σε σχέση με τις ενισχύσεις που εμπίπτουν στον τομέα του ανταγωνισμού το Δικαστήριο έχει θέσει πολύ αυστηρές προϋποθέσεις για την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, σε σχέση με τα μέτρα γεωργικής πολιτικής έχει δεχθεί ότι η ανάλογη εφαρμογή των αρχών του δικαίου περί ανταγωνισμού είναι δυνατή σε περιορισμένο μόνο βαθμό, διότι οι κοινοτικές ενισχύσεις δεν έχουν ως αποτέλεσμα την παροχή σε ορισμένη εθνική επιχείρηση ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος, όπως συμβαίνει με τις κρατικές ενισχύσεις .
119. Επιπλέον, πρέπει, όπως ισχυρίζεται ο αναιρεσίβλητος, να ληφθεί υπόψη ότι η υποχρέωση ενός αγρότη να ενημερώνεται εξ ιδίας πρωτοβουλίας δεν μπορεί να έχει την ίδια έκταση με την αντίστοιχη υποχρέωση που έχουν οι μεγάλες επιχειρήσεις στο πλαίσιο του δικαίου περί ανταγωνισμού. Στο πλαίσιο του δικαίου περί ανταγωνισμού οι επιχειρήσεις μπορούν άλλωστε να ενημερώνονται σχετικά εύκολα για το αν μια ενίσχυση επιτρέπεται, αφού προϋπόθεση για την καταβολή μιας κρατικής ενισχύσεως είναι η προηγούμενη έκδοση αποφάσεως από την Επιτροπή.
120. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η αυστριακή ειδική οδηγία έχει εγκριθεί από την Επιτροπή. Για τις κατ' ιδίαν ενισχύσεις προς τους αγρότες όμως δεν εκδίδονταν αποφάσεις της Επιτροπής, για τις οποίες θα έπρεπε να έχουν βεβαιότητα οι αγρότες.
121. Ούτε από την αίτηση χορηγήσεως ενισχύσεως ούτε από το φυλλάδιο των οδηγιών που επισυναπτόταν στην αίτηση προέκυπταν ειδικότερες υποχρεώσεις ως προς τη χρησιμοποίηση φυτοφαρμάκων· ρητά προβλεπόταν μόνο η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως παρασιτοκτόνων. Το φυλλάδιο οδηγιών περιέχει επιπλέον την ένδειξη ότι κατά την ολοκληρωμένη οικολογική καλλιέργεια οπωροφόρων και αμπελιών πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι πίνακες με τα επιτρεπόμενα και τα απαγορευόμενα φυτοφάρμακα, χωρίς όμως να μνημονεύονται οι πηγές από τις οποίες θα μπορούσε να προμηθευτεί τους πίνακες αυτούς ο αιτών. Για να προσδιορίσει επακριβώς το περιεχόμενο των υποχρεώσεών του, ο αναιρεσίβλητος έπρεπε να μεταβεί στη Βιέννη και να λάβει εκεί γνώση του κειμένου της αυστριακής ειδικής οδηγίας, το οποίο βρισκόταν στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας και Δασών, πράγμα που προφανώς δεν έπραξε. Θα ήταν όμως υπερβολικό να επιβληθεί σε όλους τους αγρότες η υποχρέωση να ενημερώνονται για τις υποχρεώσεις τους με τον τρόπο αυτό.
δδ) Μη ύπαρξη πλέον του πλουτισμού
122. Ο αναιρεσίβλητος ισχυρίζεται ότι έχει πλέον δαπανήσει τα ποσά της ενισχύσεως και ότι συνεπώς δεν είναι πλέον πλούσιος. Όπως δέχθηκε ήδη το Δικαστήριο με την απόφαση Oelmühle και Schmidt Söhne, το εθνικό δικαστήριο μπορεί, όταν εξετάζει την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, να λαμβάνει υπόψη κατά πόσον ο αποδέκτης ενισχύσεως, εφόσον ήταν καλόπιστος, δεν είναι πλέον πλούσιος. Αν κατά το εθνικό δίκαιο συντρέχουν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες ο αναιρεσίβλητος δεν υποχρεούται προς απόδοση, αφού δεν είναι πλέον πλουσιότερος, το στοιχείο αυτό θα πρέπει να ληφθεί υπόψη.
εε) Ως προς το ενδεχόμενο συνυπαιτιότητας της εθνικής αρχής
123. Με την απόφαση Deutsche Milchkontor κ.λπ. το Δικαστήριο αποφάνθηκε ήδη ότι δεν αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο το να λαμβάνονται υπόψη, κατά την αναζήτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, οι λόγοι αποκλεισμού της αναζητήσεως οι οποίοι συνδέονται με συμπεριφορά της ίδιας της διοικήσεως και τους οποίους συνεπώς μπορούσε η διοίκηση αυτή να αποφύγει .
124. Το εθνικό δικαστήριο επομένως μπορεί, κατά την εκτίμηση στην οποία προβαίνει, να λαμβάνει επίσης υπόψη το ενδεχόμενο συνυπαιτιότητας της εθνικής αρχής. Συναφώς πρέπει να εξετάζεται ειδικότερα κατά πόσον η εθνική αρχή δεν έχει ενδεχομένως εκπληρώσει επαρκώς την υποχρέωση σωστής ενημερώσεως των γεωργικών και αγροτικών φορέων, την οποία υπέχει από το άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχείο στ__ του κανονισμού 2078/92, εφόσον δεν ενημέρωσε επαρκώς τον λήπτη της ενισχύσεως για την αυστριακή ειδική οδηγία ούτε κατά την υποβολή της αιτήσεως ούτε κατά την έγκριση της χορηγήσεως της ενισχύσεως.
125. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι, σύμφωνα με την αρχή περί ασφάλειας δικαίου, οι κανόνες δικαίου πρέπει να είναι σαφείς και επακριβείς και να εξασφαλίζουν το προβλέψιμο των καταστάσεων και των εννόμων σχέσεων που διέπει το κοινοτικό δίκαιο .
126. Συναφώς, το εθνικό δικαστήριο μπορεί να λάβει υπόψη ότι η εθνική αρχή ενθάρρυνε τους αγρότες να ζητήσουν συγχρηματοδοτούμενες ενισχύσεις, μολονότι κατά το χρονικό σημείο εκείνο δεν είχε καταρτιστεί ακόμα υπό την οριστική του μορφή, ή τουλάχιστον δεν είχε εγκριθεί ακόμα από την Επιτροπή, το εθνικό πρόγραμμα επί του οποίου επρόκειτο να βασιστεί η ενίσχυση, πράγμα που σημαίνει ότι ο αναιρεσίβλητος αγρότης - έστω και αν επί του εντύπου της αιτήσεως υπήρχε μνεία του προγράμματος που επρόκειτο στη συνέχεια να εγκρίνει η Επιτροπή - δεν μπορούσε να έχει, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, σαφή εικόνα των υποχρεώσεων που έπρεπε τελικά να τηρήσει.
127. Τέλος, το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε να εξετάσει αν η αυστριακή ειδική οδηγία απαγορεύει με επαρκή σαφήνεια τη χρήση ορισμένων φυτοφαρμάκων. Για παράδειγμα, όσον αφορά την ελεγχόμενη ολοκληρωμένη καλλιέργεια οπωροφόρων, η οποία αποτελεί το παράρτημα 3.5 της αυστριακής ειδικής οδηγίας, η εν λόγω οδηγία περιέχει, μεταξύ άλλων, ένα παράρτημα 5 (επισκόπηση όλων των παρασκευασμάτων των οποίων η χρήση επιτρέπεται στο πλαίσιο της ελεγχόμενης φυσικής καλλιέργειας οπωρικών). Στο εν λόγω παράρτημα 5 το Delan αναφέρεται ως «πράσινο» (επιτρεπόμενο) μέσο και το Euparen ως «κίτρινο» (εν μέρει επιτρεπόμενο) μέσο. Το παράρτημα 4 (ιδιαιτερότητες της παραγωγής και δείκτες και επιτρεπόμενα μέσα για την ελεγχόμενη και τη φυσική καλλιέργεια πυρηνόκαρπων), το οποίο έχει οπωσδήποτε εφαρμογή στις καλλιέργειες ροδάκινων του αναιρεσιβλήτου, αναφέρει μια σειρά «καταχωρισμένων» μυκητοκτόνων, δηλαδή, πιθανότατα, επιτρεπόμενων παρασκευασμάτων. Μεταξύ των μυκητοκτόνων αυτών δεν καταλέγεται πάντως κανένα από τα μέσα που χρησιμοποίησε ο αναιρεσίβλητος. Επιπλέον, στην οδηγία επισυνάπτεται, όσον αφορά την ελεγχόμενη ολοκληρωμένη καλλιέργεια οπωροφόρων, ένας πίνακας των επιτρεπόμενων, των εν μέρει επιτρεπόμενων και των απαγορευόμενων μέσων, τα οποία όμως δεν αναφέρονται υπό τις εμπορικές ονομασίες τους (π.χ. Euparen και Delan), αλλά ανάλογα με τις περιεχόμενες δραστικές ουσίες.
128. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει κατά πόσον η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως των μυκητοκτόνων Euparen, Orthophaldan, Delan και Folit υπό τις περιστάσεις υπό τις οποίες τα χρησιμοποίησε ο αναιρεσίβλητος προέκυπτε με επαρκή σαφήνεια, έναντι των ενδιαφερομένων κύκλων, από την αυστριακή ειδική οδηγία.
ζζ) Τα όρια της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
129. Το Δικαστήριο πάντως έχει θέσει ως όριο της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης το «ότι δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έναντι σαφούς διατάξεως του κοινοτικού δικαίου [...]» .
130. Όσον αφορά τη συνυπαιτιότητα της Επιτροπής ή κράτους μέλους κατά την παράνομη χορήγηση ενισχύσεως, το Δικαστήριο έχει δεχθεί επανειλημμένα ότι η υπαίτια συμπεριφορά της Επιτροπής ή υπαλλήλου της ή η αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο συμπεριφορά της αρμόδιας για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου εθνικής αρχής δεν θεμελιώνει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του επιχειρηματία σε σχέση με αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο μεταχείριση, εφόσον τούτο θα αντέβαινε σε σαφή διάταξη του κοινοτικού δικαίου .
131. Είναι αμφίβολο κατά πόσο η ανωτέρω αρχή έχει εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση. Η προβαλλόμενη έναντι του αναιρεσιβλήτου αιτίαση, ότι δηλαδή χρησιμοποίησε μη επιτρεπόμενα μυκητοκτόνα, δεν αφορά παράβαση σαφούς διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, αλλ' ενδεχομένως - πράγμα που πρέπει να διευκρινιστεί από το εθνικό δικαστήριο - διατάξεων μόνο του εθνικού προγράμματος.
132. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός 2078/92 προβλέπει γενικά μόνο τη χορήγηση ενισχύσεων υπό την προϋπόθεση περιορισμού της χρησιμοποιήσεως φυτοφαρμάκων (άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α,). Δεν είναι υποχρεωτική η εξάρτηση της χορηγήσεως της ενισχύσεως από τη μη χρησιμοποίηση των μυκητοκτόνων που χρησιμοποίησε ο αναιρεσίβλητος. Η μη αμφισβητούμενη ανάληψη της δεσμεύσεως μη χρησιμοποιήσεως παρασιτοκτόνων και μόνο εξυπηρετεί επίσης τους σκοπούς του κανονισμού. Επομένως, ακόμα και αν ο αναιρεσίβλητος είχε παραβεί τις διατάξεις της αυστριακής ειδικής οδηγίας, ως τμήμα της συμβάσεώς του, δεν θα είχε ενεργήσει αντίθετα προς τον σκοπό και το περιεχόμενο του κανονισμού.
133. Δεν έχει διασαφηνιστεί το ζήτημα - που απόκειται στην κρίση του εθνικού δικαστηρίου - κατά πόσον η σύμβαση χορηγήσεως ενισχύσεως παραπέμπει στο εγκριθέν από την Επιτροπή κείμενο της αυστριακής ειδικής οδηγίας, με αποτέλεσμα να καταστεί η οδηγία αυτή αντικείμενο της συμβάσεως περί ενισχύσεων (πρώτη υποθετική περίπτωση), ή κατά πόσον οι διάδικοι συνήψαν συμφωνία που απέκλινε από το εγκριθέν από την Επιτροπή κείμενο της αυστριακής ειδικής οδηγίας και δεν περιελάμβανε τη δέσμευση για τη μη χρησιμοποίηση μυκητοκτόνων (δεύτερη υποθετική περίπτωση).
134. Αν συντρέχει η πρώτη περίπτωση, τότε ο αγρότης παρέβη τις συμβατικές υποχρεώσεις του και έλαβε την ενίσχυση αχρεωστήτως, πράγμα που σημαίνει ότι ο χορηγήσας την ενίσχυση έχει καταρχήν το δικαίωμα, βάσει του εθνικού δικαίου, να την αναζητήσει. Κατά την αναζήτηση της ενισχύσεως το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει πάντως - όπως εκτέθηκε ήδη ανωτέρω - την εφαρμογή των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της καλής πίστης.
135. Αν συντρέχει η δεύτερη περίπτωση, τότε έχει συμφωνηθεί, με τη σύμβαση, ορισμένη απόκλιση από το εγκριθέν από την Επιτροπή κείμενο της (εθνικής) αυστριακής ειδικής οδηγίας. Σε περίπτωση που μια σύμβαση περί χορηγήσεως ενισχύσεως αποκλίνει από το εθνικό πρόγραμμα περί εκτελέσεως του κανονισμού 2078/92, το οποίο έχει εγκριθεί από την Επιτροπή και επί του οποίου βασίζεται η εν λόγω σύμβαση, είναι δυνατό να υπάρξουν οι εξής δύο έννομες συνέπειες:
- Αν πρόκειται για σημαντική απόκλιση, αντίθετη προς τον σκοπό και το περιεχόμενο του κανονισμού 2078/92, τότε η ενίσχυση θα πρέπει να αντιμετωπιστεί σαν να έχει χορηγηθεί εκτός του εθνικού προγράμματος. Αυτό θα έχει ως συνέπεια ότι δεν θα καλύπτεται πλέον από τον κανονισμό 2078/92 και ότι επομένως θα έχουν εφαρμογή, σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού, οι γενικές διατάξεις περί ενισχύσεων (άρθρα 92, 93 και 94 της Συνθήκης ΕΚ).
- Αν αντίθετα πρόκειται για απόκλιση ήσσονος σημασίας και η ενίσχυση δεν είναι αντίθετη προς τον σκοπό και το περιεχόμενο του κανονισμού 2078/92, η ενίσχυση θα εξακολουθεί να καλύπτεται από τον κανονισμό και το εθνικό πρόγραμμα.
136. Δεδομένου ότι ο κανονισμός 2078/92 προβλέπει γενικά τη χορήγηση ενισχύσεων σε περίπτωση περιορισμού της χρησιμοποιήσεως φυτοφαρμάκων, η σύμβαση περί ενισχύσεων η οποία θα εξαρτούσε τη χορήγηση της ενισχύσεως από τη δέσμευση (μόνο) περί μη χρησιμοποιήσεως παρασιτοκτόνων δεν θα αντέβαινε προς τον σκοπό και το περιεχόμενο του κανονισμού, οπότε η ενίσχυση θα καλυπτόταν από τον κανονισμό, παρά την απόκλιση από το εθνικό πρόγραμμα. Στην περίπτωση αυτή συνεπώς δεν θα είχαν εφαρμογή οι γενικές αρχές που καθιερώθηκαν με τις αποφάσεις Maizena και Thyssen, διότι δεν θα συνέτρεχε παράβαση σαφούς διατάξεως του κοινοτικού δικαίου.
137. Τα πράγματα όμως θα ήταν διαφορετικά, αν ο αναιρεσίβλητος, κατά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφοι 1 και 3, και του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2078/92, είχε όντως εκριζώσει τις ροδακινιές του και τα αμπέλια του πριν από την πάροδο της προβλεπόμενης στις προαναφερθείσες διατάξεις πενταετίας. Στην περίπτωση αυτή δηλαδή θα συνέτρεχε παράβαση σαφούς διατάξεως του κανονισμού 2078/92. Το στοιχείο αυτό θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη από το εθνικό δικαστήριο σε βάρος του αγρότη, όταν θα εξετάσει το ζήτημα της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης κατά τη στάθμιση των συμφερόντων.
138. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι ο λήπτης της ενισχύσεως μπορεί να επικαλείται, σε περίπτωση αναζητήσεως ενισχύσεων κατά τον κανονισμό 2078/92, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Κατά τη στάθμιση του συμφέροντος της Κοινότητας για επιστροφή των χωρίς νόμιμη αιτία χορηγηθεισών ενισχύσεων έναντι της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του λήπτη της ενισχύσεως, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη ορισμένα κριτήρια όπως είναι η καλή πίστη του λήπτη της ενισχύσεως, η αμελής συμπεριφορά των εθνικών αρχών και η μη ύπαρξη πλέον του πλουτισμού του λήπτη της ενισχύσεως, εφόσον ισχύουν οι ίδιες προϋποθέσεις για την απόδοση χρηματικών παροχών αμιγώς εθνικού χαρακτήρα και εφόσον λαμβάνεται πλήρως υπόψη το συμφέρον της Κοινότητας.
VI - ρόταση
139. Κατόπιν όσων εξέθεσα ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα προδικαστικά ερωτήματα:
1) Από την εξέταση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος του κανονισμού (ΕΟΚ) 2078/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου.
2) Η έγκριση ενός εθνικού προγράμματος, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 3, του κανονισμού 2078/92, καλύπτει τα τμήματα του προγράμματος που έχουν σημασία για την εκτίμησή του κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού. Το ίδιο το πρόγραμμα όμως δεν καθίσταται, κατόπιν της εγκρίσεως, νομική πράξη του κοινοτικού δικαίου.
3) Τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να εφαρμόζουν τα προγράμματα υπό την έννοια του κανονισμού 2078/92 είτε με μέτρα ιδιωτικού δικαίου (συμβάσεις) είτε με μορφές δράσης δημόσιας εξουσίας, εφόσον διασφαλίζεται ότι το επιλεγόμενο μέσο δεν δημιουργεί διακρίσεις έναντι των παρόμοιων αμιγώς εθνικών υποθέσεων και εφόσον δεν καθίσταται πρακτικά αδύνατη ούτε δυσχεραίνεται υπερβολικά η εκτέλεση του κανονισμού 2078/92.
4) Το γεγονός ότι κατά την αναζήτηση λαμβάνονται υπόψη οι λόγοι προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και οι λόγοι ασφάλειας δικαίου, όπως προβλέπει το εθνικό δίκαιο για τη συγκεκριμένη μορφή δράσης, δεν αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο· το κοινοτικό δίκαιο δεν απαιτεί την επιλογή της μορφής δράσης που εξυπηρετεί περισσότερο τα συμφέροντα της Κοινότητας, αλλά πρέπει να διασφαλίζεται ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου δεν καθίσταται πρακτικά αδύνατη ούτε δυσχεραίνεται υπερβολικά και ότι οι υποθέσεις που έχουν σχέση με το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιμετωπίζονται δυσμενέστερα απ' ό,τι οι παρόμοιες υποθέσεις με αμιγώς εθνικό χαρακτήρα.
5) Ο λήπτης της ενισχύσεως μπορεί να επικαλείται, σε περίπτωση αναζητήσεως ενισχύσεων κατά τον κανονισμό 2078/92, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Κατά τη στάθμιση του συμφέροντος της Κοινότητας για επιστροφή των χωρίς νόμιμη αιτία χορηγηθεισών ενισχύσεων έναντι της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του λήπτη της ενισχύσεως, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη ορισμένα κριτήρια όπως είναι η καλή πίστη του λήπτη της ενισχύσεως, η αμελής συμπεριφορά των εθνικών αρχών και η μη ύπαρξη πλέον του πλουτισμού του λήπτη της ενισχύσεως, εφόσον ισχύουν οι ίδιες προϋποθέσεις για την απόδοση χρηματικών παροχών αμιγώς εθνικού χαρακτήρα και εφόσον λαμβάνεται πλήρως υπόψη το συμφέρον της Κοινότητας.