62013CJ0340
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
11. veljače 2015. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Poštanske usluge — Direktiva 97/67/EZ — Članak 12. — Pružatelj univerzalnih usluga — Popust na količinu — Primjena na konsolidatore koji spajaju poštanske pošiljke — Obveza nediskriminacije“
U predmetu C‑340/13,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio cour d’appel de Bruxelles (Belgija), odlukom od 12. lipnja 2013., koju je Sud zaprimio 21. lipnja 2013., u postupku
bpost SA
protiv
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT),
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, potpredsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev i J. L. da Cruz Vilaça (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 11. lipnja 2014.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za bpost SA, H. Gilliams, J. Bocken i T. Baumé, avocats,
—
za belgijsku vladu, M. Jacobs, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Depréa i P. Verneta, avocats,
—
za francusku vladu, D. Colas i F. Gloaguen, u svojstvu agenata,
—
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Gentilija, avvocato dello Stato,
—
za švedsku vladu, E. Karlsson i A. Falk, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, H. Tserepa‑Lacombe i F. W. Bulst, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 16. listopada 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. (SL L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214.; u daljnjem tekstu: Direktiva 97/67).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između bposta SA (u daljnjem tekstu: bpost), pružatelja univerzalnih usluga koji djeluje u poštanskom sektoru u Belgiji, i Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) povodom odluke potonjeg kojom se nalaže bpostu plaćanje novčane kazne zbog povrede načela nediskriminacije prilikom primjene ugovornih tarifa za godinu 2010.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Izmjenama koje su uslijedile Direktivom 2002/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 10. lipnja 2000. (SL L 176, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 32.) i Direktivom 2008/6, Direktiva 97/67 nastavila je postupak postupne liberalizacije tržišta poštanskih usluga započet 1998.
4
Uvodna izjava 8. Direktive 97/67 glasi kako slijedi:
„[b]udući da su mjere za osiguranje postupne i kontrolirane liberalizacije tržišta i osiguranje primjerene ravnoteže potrebne kako bi se u čitavoj Zajednici i u skladu s obvezama i pravima pružatelja univerzalnih usluga zajamčilo slobodno pružanje usluga u samom poštanskom sektoru“.
5
Članak 2. te direktive propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1)
poštanske usluge: usluge koje uključuju prikupljanje, razvrstavanje, prijevoz i dostavu poštanskih pošiljaka;
[...]
16)
pošiljatelj: fizička ili pravna osoba odgovorna za slanje poštanske pošiljke;
[...]“
6
Članak 12. navedene direktive glasi:
„Države članice donose mjere kako bi osigurale da su tarife za svaku uslugu, koja je dio univerzalne usluge, u skladu sa sljedećim načelima:
—
cijene su dostupne i moraju svakom korisniku, bez obzira na njihov geografski položaj, a s obzirom na posebne uvjete u državi, omogućiti pristup ponuđenim uslugama. Države članice mogu zadržati ili uvesti pružanje besplatne poštanske usluge za slijepe i slabovidne osobe,
—
cijene su rentabilne i nude potporu za pružanje univerzalne usluge. Ako je to potrebno zbog javnog interesa, države članice mogu odlučiti da na svojem cjelokupnom području i/ili izvan granica primjenjuju jedinstvenu tarifu za usluge pružene po pojedinačnoj tarifi i druge poštanske pošiljke,
—
primjena jedinstvene tarife ne isključuje pravo jednog ili više pružatelja univerzalne usluge da sklopi individualne sporazume o cijeni s korisnicima,
—
tarife su transparentne i nediskriminirajuće,
—
kadgod pružatelji univerzalne usluge koriste posebne tarife, na primjer za usluge za poduzeća, za pošiljatelje masovne pošte ili za konsolidirane pošte od različnih korisnika, moraju poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije za tarife i s njima povezanim uvjetima. Tarife se zajedno s njima povezanim uvjetima jednako primjenjuju između različitih trećih stranaka kao i između trećih stranaka i pružatelja univerzalne usluge koji nude jednakovrijedne usluge. Svaka takva tarifa na raspolaganju je korisnicima, posebno individualnim korisnicima te malim i srednjim poduzećima, koji šalju poštu pod istim uvjetima.“
7
Sukladno članku 2. Direktive 2008/6, države članice donose zakone i druge propise kako bi se uskladile s odredbama te direktive prije 31. prosinca 2010.
Belgijsko pravo
8
Članak 12. Direktive 97/67, kako je izmijenjena Direktivom 2002/39, prenesen je u belgijsko zakonodavstvo člankom 144.b Zakona o reformi određenih javnih gospodarskih poduzetnika od 21. ožujka 1991. (Moniteur belge od 27. ožujka 1991., str. 6155.), kako je izmijenjen Kraljevskim dekretom od 7. listopada 2002. (Moniteur belge od 25. listopada 2002., str. 49053.) i Zakonom od 13. prosinca 2010. (Moniteur belge od 31. prosinca 2010., str. 83267.).
Glavni postupak i prethodna pitanja
9
Bpost je u Belgiji etablirani pružatelj poštanskih usluga, koji je načelno zadužen za distribuciju pošte koja se među ostalim sastoji od prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka primateljima.
10
Bpost pruža usluge distribucije pošte ne samo širokoj javnosti nego i dvjema posebnim kategorijama klijenata, odnosno pošiljateljima masovnih pošiljaka (u daljnjem tekstu: pošiljatelji) i konsolidatorima.
11
Pošiljatelji su krajnji potrošači usluga distribucije pošte. Oni određuju poruku koju treba poslati te proizvode potražnju za poštanskim uslugama. Konsolidatori pošiljateljima isporučuju usluge razvrstavanja prije usluge distribucije pošte. Te usluge mogu uključivati pripremu pošte prije njezine predaje bpostu (razvrstavanje, tiskanje, pakiranje, etiketiranje, adresiranje i oslobađanje od poštarine) kao i predaju pošiljaka (preuzimanje od pošiljatelja, spajanje i smještanje pošiljaka u poštanske vreće, prijevoz i predaju na mjestima koja je za to odredio poštanski operater).
12
Bpost primjenjuje različite vrste tarifa, među ostalim ugovorne tarife koje u odnosu na standardne tarife koje plaća široka javnost predstavljaju posebne tarife. Te posebne tarife temelje se na ugovoru bposta i dotičnih klijenata, koji može predvidjeti popuste koji se dodjeljuju pojedinim klijentima koji ostvaruju određen promet u korist operatera. Najučestaliji ugovorni popusti su popusti na količinu koji se dodjeljuju ovisno o količini poštanskih pošiljaka za vrijeme referentnog razdoblja i operativni popusti, čija je namjena nagrađivanje određenih radnji razvrstavanja i koji odražavaju troškove koji nisu nastali bpostu.
13
IBPT je na temelju Direktive 97/67 nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge.
14
Za godinu 2010. bpost je obavijestio IBPT o izmjeni svojeg sustava popusta za ugovorne tarife u vezi s uslugama dostave pošiljaka adresiranog oglašavanja i administrativnih pošiljaka. Te pošiljke predstavljale su otprilike 20% prometa bposta u poštanskom sektoru.
15
Taj novi sustav popusta obuhvaćao je popust na količinu izračunat na temelju količine predanih pošiljaka, koji se dodjeljivao i pošiljateljima i konsolidatorima. Međutim, popust koji se dodjeljivao konsolidatorima više se nije računao na temelju ukupne količine pošiljaka koje potječu od svih pošiljatelja kojima oni pružaju svoje usluge, nego na temelju količine pošiljaka svakoga njihovoga klijenta pojedinačno (u daljnjem tekstu: popust na količinu po pošiljatelju).
16
Uz popust na količinu po pošiljatelju, novi sustav obuhvaćao je i operativni popust, pod nazivom „Indirect Channel Rebate“. Taj popust odgovarao je troškovima koji nisu nastali bpostu time što su konsolidatori preuzeli obavljanje određenih djelatnosti obuhvaćenih uslugama distribucije pošte.
17
Odlukom od 20. srpnja 2011. IBPT je odlučio da je bpost povrijedio, među ostalim, obvezu nediskriminacije u odnosu na popuste na količinu ugovornih tarifa za 2010. godinu.
18
U toj odluci IBPT prigovorio je bpostu da je uskratio konsolidatorima najviše popuste na količinu predanih pošiljaka, iako oni predaju grupirane količine pošiljaka usporedive s onima koje predaju najveći pošiljatelji. Posljedično je taj sustav stvarao diskriminaciju na štetu konsolidatora.
19
Dana 23. rujna 2011. bpost je podnio cour d’appel de Bruxelles (Belgija) tužbu za poništenje odluke IBPT‑a.
20
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da stranke u glavnom postupku različito shvaćaju doseg članka 12. pete alineje Direktive 97/67 i tumačenje Suda te odredbe u presudi Deutsche Post i dr. (C‑287/06 do C‑292/06, EU:C:2008:141).
21
Iako sud koji je uputio zahtjev smatra da se doseg članka 12. pete alineje Direktive 97/67 nije promijenio nakon njezine izmjene Direktivom 2008/6, on svejedno sumnja odnosi li se ta odredba jednako na operativne popuste i popuste na količinu ili su, naprotiv, iz njezinog područja primjene isključeni popusti na količinu.
22
U tim je okolnostima cour d’appel de Bruxelles odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 12. petu alineju Direktive 97/67 […] tumačiti tako da propisuje obvezu nediskriminacije, posebice u odnosima između pružatelja univerzalnih usluga i konsolidatora, u odnosu na operativne popuste koje dodjeljuje taj pružatelj, pri čemu se na popuste isključivo na količinu nastavlja primjenjivati članak 12. četvrta alineja [te direktive]?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, je li sustav popusta isključivo na količinu sukladan obvezi nediskriminacije propisanoj u članku 12. četvrtoj alineji [te direktive], ako se razlika u cijeni koju on stvara temelji na objektivnom faktoru u odnosu na relevantno zemljopisno tržište i tržište usluga i ne proizvodi učinak isključenja ili poticanja lojalnosti?
3.
U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, krši li se popustom na količinu dodijeljenim konsolidatoru načelo nediskriminacije na temelju članka 12. pete alineje [te direktive], ako iznos tog popusta nije jednak popustu dodijeljenom pošiljatelju koji šalje jednak broj pošiljaka, ali je jednak svim popustima dodijeljenima svim pošiljateljima na temelju broja pošiljaka svakog pošiljatelja koje je taj konsolidator objedinio?“
O prethodnim pitanjima
23
Najprije valja istaknuti da je glavni postupak pokrenut povodom tužbe za poništenje koju je podnio bpost protiv odluke kojom se nalaže bpostu plaćanje novčane kazne zbog povrede načela nediskriminacije primjenom popusta na količinu po pošiljatelju.
24
Pitanje je li taj popust obuhvaćen područjem primjene članka 12. četvrte alineje Direktive 97/67 ili članka 12. pete alineje nije odlučujuće za kontrolu zakonitosti odluke koju mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev.
25
Naime, iz članka 12. Direktive 97/67 proizlazi da tarife za svaku od usluga od kojih se sastoji univerzalna moraju među ostalim poštovati načelo nediskriminacije u odnosu na „tarife“(četvrta alineja) i „posebne tarife“ (peta alineja).
26
Proizlazi da na ocjenu navodno diskriminatornoga karaktera popusta na količinu koje je primjenjivao bpost tijekom 2010. ne utječe činjenica da su ti popusti obuhvaćeni četvrtom, a ne petom alinejom članka 12. Direktive 97/67, ili obrnuto.
27
U okviru te ocjene valja samo provjeriti poštuje li predmetna praksa stalnu sudsku praksu Suda u skladu s kojom opće načelo jednakog postupanja, koje je jedno od temeljnih načela prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presude Ruckdeschel i dr., 117/76 i 16/77, EU:C:1977:160, t. 7. i Almer Beheer i Daedalus Holding, C‑441/12, EU:C:2014:2226, t. 47.).
28
U tim okolnostima, prethodna pitanja zajedno gledano treba shvatiti na način da se njima, u bitnome, pita treba li načelo nediskriminacije poštanskih tarifa propisano člankom 12. Direktive 97/67 tumačiti na način da je protivno sustavu popusta na količinu po pošiljatelju, poput onog u glavnom postupku.
29
U tom smislu, valja istaknuti da su popusti na količinu tarifna sniženja čija stopa raste ovisno o količini poštanskih pošiljaka tijekom referentnog razdoblja.
30
Bpost tvrdi da je popust na količinu po pošiljatelju uveden u njegove ugovorne tarife za 2010. godinu kako bi se prekinulo postupanje određenog broja konsolidatora koji su samo grupirali pošiljke više pošiljatelja, radi korištenja najviših popusta na količinu, bez obavljanja bilo kakve operativne djelatnosti.
31
Kako je navedeno u točki 18. ove presude, iz odluke IBPT‑a od 20. srpnja 2011. proizlazi da je to tijelo smatralo da popust na količinu po pošiljatelju stvara diskriminaciju između, s jedne strane, velikih pošiljatelja koji mogu koristiti najviše popuste na količinu pošiljaka predanih bpostu i, s druge strane, konsolidatora koji mu predaju usporedive količine pošiljaka, ali koje su nastale njihovim spajanjem od različitih poduzetnika ili upravnih tijela.
32
Nesporno je, s obzirom na to da se popust na količinu obračunava na temelju prometa koji pojedinačno ostvari svaki pošiljatelj, da pošiljatelj koji preda bpostu veliku količinu pošiljaka ostvaruje viši popust od konsolidatora koji mu preda jednak broj pošiljaka koji je nastao spajanjem pošiljaka više pošiljatelja.
33
Iako se na temelju te činjenice može zaključiti da popust na količinu po pošiljatelju uvodi razliku u postupanju između pošiljatelja i konsolidatora, ipak, sukladno sudskoj praksi Suda iz točke 27. ove presude, ta razlika u postupanju može predstavljati diskriminaciju zabranjenu člankom 12. Direktive 97/67 samo ako se, s jedne strane, pošiljatelji i konsolidatori nalaze u usporedivoj situaciji na tržištu distribucije pošte i, s druge strane, ako nikakav zakonit cilj ne može opravdati tu razliku u postupanju.
34
Kako bi se odredio temelj na kojem treba obaviti usporedbu situacija pošiljatelja i konsolidatora, valja uzeti u obzir činjenicu da je sustav koji je bpost uveo za godinu 2010. sadržavao popuste na količinu te operativne popuste.
35
Međutim, kako bi se utvrdila eventualna diskriminacija konsolidatora u okviru dodjele popusta na količinu po pošiljatelju, valja ograničiti usporedbu situacije pošiljatelja sa situacijom konsolidatora ako potonji samo grupiraju pošiljke određenog broja pošiljatelja i naplaćuju im uslugu distribucije pošte koju isporuči bpost, ne uzimajući pritom u obzir usluge razvrstavanja koje im omogućuju da koriste operativne popuste.
36
U svojim očitovanjima bpost i francuska vlada navode da je cilj popusta na količinu poticanje potražnje u sektoru poštanskih usluga koje su trenutačno suočene s rastućom ponudom konkurentskih načina slanja, osobito elektroničkom poštom.
37
U tom smislu valja utvrditi da samo pošiljatelji mogu povećati takvu potražnju jer su „odgovorni za slanje poštanske pošiljke“, kako je precizirano u definiciji pojma „pošiljatelj“ iz članka 2. točke 16. Direktive 97/67.
38
Međutim, kada konsolidatori predaju bpostu poštu koju su prethodno prikupili od različitih pošiljatelja, posljedica toga nije povećanje ukupne količine pošte u korist bposta. Proizlazi da, osim u ograničenoj mjeri kada su ti konsolidatori sami pošiljatelji, njihova djelatnost ne doprinosi sama po sebi povećanju količine pošte predane bpostu.
39
Nadalje, primjena sustava popusta na količinu koji je bio na snazi prije 2010., u skladu s kojim se popust koji se dodjeljivao konsolidatoru računao na temelju ukupne količine pošiljaka koje potječu od svih pošiljatelja kojima on pruža svoje usluge, može ugroziti cilj povećanja potražnje za poštanskim uslugama.
40
Naime, kako ističe nezavisna odvjetnica u točkama 69. do 72. svojeg mišljenja, pošiljatelj koji ne šalje dovoljno pošte kako bi imao pravo na popust na količinu ne može koristiti popust na količinu po pošiljatelju, i to neovisno o tome odluči li dostaviti bpostu sam svoju poštu ili povjeriti taj zadatak konsolidatoru. Međutim, u okviru sustava popusta na količinu koji je bio na snazi prije 2010., tom istom pošiljatelju mogao se neizravno odobriti taj popust za istu količinu pošte ako on odluči koristiti usluge konsolidatora, s obzirom na to da se njegova količina pošte na taj način spaja s količinom pošte drugih pošiljatelja koji koriste usluge istoga konsolidatora.
41
U potonjem slučaju, predmetni pošiljatelj neizravno je mogao koristiti popust a da ne poveća količinu svoje pošte, što ga nije moglo potaknuti da ubuduće šalje više pošte. Takva situacija, koja je bila očito protivna cilju bposta kad je uveo sustav popusta na količinu, mogla je potaknuti tog operatera da ograniči, odnosno ukine taj režim kako bi sačuvao svoju financijsku ravnotežu. Ta je odluka imala negativan utjecaj na opću potražnju poštanskih usluga te stoga i na financijsku ravnotežu bposta.
42
Točno je da je Sud u presudi Deutsche Post i dr. (EU:C:2008:141, t. 44.) presudio da je članak 12. Direktive 97/67 protivan tome da se konsolidatorima koji spajaju poštanske pošiljke više pošiljatelja odbija pravo korištenja posebnih tarifa koje nacionalni pružatelj univerzalnih poštanskih usluga dodjeljuje samim pošiljateljima.
43
Međutim, u okviru obrazloženja te odluke, Sud je odbio argument Deutsche Posta AG i njemačke vlade u skladu s kojim je činjenica dopuštanja konsolidatorima da koriste određene popuste ugrožavala financijsku stabilnost Deutsche Posta AG (presuda Deutsche Post i dr., EU:C:2008:141, t. 36.).
44
Protivno navodima belgijske, talijanske i švedske vlade te Europske komisije, ta se praksa međutim ne može primijeniti u ovom slučaju.
45
Naime, predmet u kojem je donesena presuda Deutsche Post i dr. (EU:C:2008:141) nije se odnosio na popuste na količinu nego na operativne popuste. U tom smislu, Sud je utvrdio u točki 37. te presude, s obzirom na to da se može smatrati da se posebne tarife koje uzimaju u obzir izbjegnute troškove u usporedbi sa standardnim uslugama razlikuju od normalnih tarifa samo u tome što se od tih tarifa oduzimaju troškovi koje je zaista izbjegao operater, da odobrenje tih tarifa konsolidatorima nije moglo utjecati na financijsku stabilnost Deutsche Posta AG, u svojstvu pružatelja univerzalne poštanske usluge.
46
Sud je utvrdio da, ako bi se pokazalo da je posljedica dodjele konsolidatorima popusta koji se trenutačno dodjeljuju samo poslovnim klijentima Deutsche Posta AG da ti popusti premašuju izbjegnute troškove, tom društvu bilo bi dopušteno smanjiti u potrebnoj mjeri te popuste svim njihovim korisnicima (presuda Deutsche Post i dr., EU:C:2008:141, t. 38.).
47
Dakle, iako se pošiljatelji i konsolidatori mogu naći u usporedivoj situaciji kad je riječ o operativnim popustima, kako proizlazi iz presude Deutsche Post i dr. (EU:C:2008:141), to nije nužno slučaj kad je riječ o popustima na količinu, poput onih u glavnom postupku. Naime, popusti na količinu po pošiljatelju mogu potaknuti pošiljatelje da predaju više pošte bpostu omogućujući mu na taj način da koristi ekonomiju razmjera. Naprotiv, djelatnost konsolidatora ne doprinosi sama po sebi, kako je navedeno u točki 38. ove presude, povećanju količine pošte predane bpostu i time ostvarenju ušteda bposta.
48
Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da se pošiljatelji i konsolidatori ne nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na cilj sustava popusta na količinu po pošiljatelju, odnosno poticanje potražnje u sektoru poštanskih usluga, ako se tim sustavom može potaknuti samo pošiljatelje da povećaju svoju količinu pošiljaka koje predaju bpostu i, time, promet tog operatera Posljedično, razlika u postupanju između tih dviju kategorija klijenata koja proizlazi iz primjene sustava popusta na količinu po pošiljatelju ne predstavlja diskriminaciju zabranjenu člankom 12. Direktive 97/67.
49
Na postavljeno pitanje stoga valja odgovoriti tako da načelo nediskriminacije tarifa propisano člankom 12. Direktive 97/67 treba tumačiti na način da nije protivno sustavu popusta na količinu po pošiljatelju, poput onog u glavnom postupku.
Troškovi
50
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Načelo nediskriminacije tarifa propisano člankom 12. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga, kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008., treba tumačiti na način da nije protivno sustavu popusta na količinu po pošiljatelju, poput onog u glavnom postupku.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski