62003CJ0086_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑86/03,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 230 ES, podaná dne 26. února 2003,
Řecká republika,
zastoupená P. Mylonopoulosem a A. Samoni-Rantou, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství,
zastoupené M. Konstantinidisem a G. Valero Jordanou, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
podporované
Radou Evropské unie,
zastoupenou S. Kyriakopoulou a B. Hoff‑Nielsenem, jako zmocněnci,
vedlejším účastníkem,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (zpravodaj), M. Ilešič a E. Levits, soudci,
generální advokát: A. Tizzano,
vedoucí soudní kanceláře: H. von Holstein, náměstek vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. dubna 2005,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. června 2005,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Řecká republika domáhá zrušení rozhodnutí Komise 2003/3/ES ze dne 17. prosince 2002 o žádosti podané Řeckem, aby mohlo povolit používání těžkých topných olejů s mezní hodnotou obsahu síry 3 % hmotnostní na části svého území (Úř. věst. 2003, L 4, s. 16, dále jen „napadené rozhodnutí“). Podpůrně se domáhá, aby Soudní dvůr na základě článku 241 ES určil, že směrnice Rady 1999/32/ES ze dne 26. dubna 1999 o snižování obsahu síry v některých kapalných palivech a o změně směrnice 93/12/EHS (Úř. věst. L 121, s. 13; Zvl. vyd. 13/24, s. 17; dále jen „směrnice“) není použitelná.
Právní a skutkový rámec
Směrnice
2. Článek 1 odst. 1 a odst. 2 směrnice, která byla přijata na základě článku 130s Smlouvy o ES (nyní po změně článek 175 ES), stanoví:
„1. Účelem této směrnice je snížit emise oxidu siřičitého vznikající spalováním určitých typů kapalných paliv a tím snížit škodlivé účinky těchto emisí na člověka a životní prostředí.
2. Snížení emisí oxidu siřičitého vznikajících spalováním některých kapalných paliv vyráběných z ropy se dosáhne zavedením mezních hodnot obsahu síry v takových palivech jako podmínky pro jejich používání na území jednotlivých členských států.
[…]“
3. Podle čl. 3 odst. 1, 2 a 5 směrnice:
„1. Členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že se od 1. ledna 2003 nebudou na jejich územích používat těžké topné oleje, jejichž obsah síry překročí 1,00 % hmotnostní.
2. Za předpokladu, že jsou respektovány normy kvality ovzduší pro oxid siřičitý, stanovené ve směrnici 80/779/EHS […] nebo v jakémkoli právním předpisu Společenství, kterým se zrušují a nahrazují tyto normy, a v jiných příslušných předpisech Společenství, a že emise nepřispívají k tomu, aby bylo v kterémkoli členském státě překročeno kritické zatížení, může členský stát povolit použití těžkých topných olejů s obsahem síry v rozmezí 1,00 % až 3,00 % hmotnostních na svém území nebo jeho části. Takové povolení může být poskytnuto jen tehdy, pokud emise z členského státu nepřispívají k překračování kritického zatížení v kterémkoli členském státě.
[…]
5. Pokud členský stát využije možností uvedených v odstavci 2, uvědomí o tom nejméně 12 měsíců předem Komisi a veřejnost. Komisi musí být předložen dostatek informací, aby mohla posoudit, zda jsou splněna kritéria uvedená v odstavci 2. Komise uvědomí ostatní členské státy.
Komise do šesti měsíců ode dne, kdy obdržela od členského státu informace, přezkoumá zamýšlená opatření a postupem stanoveným v článku 9 přijme rozhodnutí, které sdělí členským státům. Toto rozhodnutí bude přezkoumáno každých osm let na základě informací poskytnutých Komisi dotyčným členským státem v souladu s postupem stanoveným v článku 9.“
4. Na základě čl. 2 bodu 6 směrnice se pro účely této směrnice rozumí „kritickým zatížením kvantitativní odhad nejvyššího vystavení působení jedné nebo více škodlivin, při němž, dle současných znalostí, ještě nenastávají škodlivé účinky na citlivé prvky životního prostředí.“
5. Článek 9 směrnice uvádí:
„Komisi je nápomocen výbor s poradní funkcí složený ze zástupců členských států, kterému předsedá zástupce Komise.
Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může předseda stanovit podle naléhavosti věci, případně hlasováním.
Stanovisko je uvedeno v zápisu, kromě toho má každý členský stát právo požádat, aby byl v tomto zápisu uveden jeho postoj.
Komise přihlíží co nejvíce ke stanovisku výboru. Sdělí výboru způsob, jakým vzala toto stanovisko na vědomí.“
Napadené rozhodnutí
6. Z bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že postup, který vedl k jeho přijetí, probíhal následujícím způsobem.
7. Dne 17. prosince 2001 požádala Řecká republika na základě čl. 3 odst. 2 směrnice o souhlas Komise s používáním těžkých topných olejů s mezní hodnotou obsahu síry 3 % hmotnostních na celém svém území s výjimkou povodí Attiky (třetí bod odůvodnění).
8. Dne 23. ledna 2002 požádala Komise řecké orgány o doplňující informace, které obdržela dne 19. února 2002. Dne 4. června téhož roku změnila řecká vláda svou žádost v tom smyslu, že požadovala přechodnou odchylku až do roku 2008 s přezkumem pro zbývající období (čtvrtý bod odůvodnění).
9. Podle sedmého bodu odůvodnění Řecká republika především uplatňovala, že prakticky nepřispívá k depozici síry ani k překračování kritického zatížení pro aciditu v jiných členských státech. Uznala, že přispívá 1 % k depozici síry v Itálii.
10. Komise požádala o pomoc z programu spolupráce při monitorování a vyhodnocování dálkového přenosu látek znečišťujících ovzduší v Evropě (dále jen „EMEP“). Norský meteorologický institut (Meteorological Synthesizing Centre‑West, dále jen „institut“) proto provedl podrobnou analýzu přispívání Řecka k depozici síry především v Itálii, kde je zaznamenáno překračování kritického zatížení pro aciditu v 5 % ekosystémů citlivých na acidifikaci (osmý bod odůvodnění).
11. Výsledky této analýzy zaznamenané ve dvou zprávách ze dne 22. února a 22. března 2002 odhalují, že řecké emise přispívají k překračování kritického zatížení pro aciditu přinejmenším v šesti bodech sítě, kde bylo překročení kritického zatížení prokázáno. Přispívání Řecka nepřekračuje v těchto bodech 0,5 % a EMEP z toho vyvodil, že analýza potvrzuje výpočty, jež přičítají Řecké republice 1 % celkové depozice síry v Itálii (devátý a desátý bod odůvodnění).
12. Poradní výbor uvedený v článku 9 směrnice (dále jen „poradní výbor“) se poprvé sešel dne 15. dubna 2002. Je nesporné, že během této schůze se uvedený výbor vyslovil ve prospěch návrhu Komise směřujícího k zamítnutí žádosti řecké vlády.
13. Podle jedenáctého bodu odůvodnění požádala uvedená vláda dne 5. července 2002 Komisi o přezkoumání její žádosti z toho důvodu, že předchozí předložené oznámení není úplné a že doplňující informace budou předloženy do konce měsíce července. Dopisem ze dne 15. července 2002 požádala Komise řecké orgány o předložení avizovaných informací, jakmile to bude možné, a uvedla, že období šesti měsíců uvedené v čl. 3 odst. 5 směrnice započne plynout, pokud budou tyto informace předloženy.
14. Dne 30. července 2002 předložily řecké orgány údaje o emisích oxidu siřičitého v Řecku za rok 2000 a navrhly, aby jejich žádost byla přezkoumána na základě těchto údajů. Dne 3. října 2002 předložily tytéž orgány novou zprávu o úrovni ochrany ekosystémů v Itálii, která přihlížela k přispívání Řecka k překračování kritického zatížení pro aciditu (dvanáctý bod odůvodnění).
15. Z třináctého bodu odůvodnění vyplývá, že EMEP, za podpory Střediska pro koordinaci výsledků mapování zatížení a kritických úrovní (dále jen „CCE“), potvrdil předchozí závěr, podle kterého řecké emise oxidu siřičitého tak, jak byly uvedeny Řeckou republikou v roce 2000, přispívají k překračování kritického zatížení pro aciditu v Itálii. Tyto výsledky jsou shrnuty ve zprávě ze dne 19. listopadu 2002, na základě které je nade vší rozumnou pochybnost prokázáno, že řecké emise skutečně přispívají k nadměrné depozici překračující kritické zatížení pro acidifikaci v jiných členských státech, zejména v Itálii.
16. S ohledem na informace poskytnuté Řeckou republikou o kvalitě venkovního ovzduší, jakož i na analýzu přispívání Řecka k překračování kritického zatížení provedenou EMEP, podpořenou CCE, Komise napadeným rozhodnutím odmítla poskytnout odchylku požadovanou Řeckou republikou z toho důvodu, že podmínka týkající se překračování kritického zatížení nebyla dodržena (čtrnáctý bod odůvodnění).
17. Konečně z patnáctého bodu odůvodnění vyplývá, že napadené rozhodnutí je v souladu se stanoviskem vydaným poradním výborem na schůzi, která se konala dne 10. prosince 2002.
Návrhová žádání účastníků řízení
18. Řecká vláda navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– bude-li přijat výklad směrnice obhajovaný Komisí, prohlásil směrnici na základě článku 241 ES za nepoužitelnou;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
19. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl žalobu;
– uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.
20. Usnesením ze dne 10. září 2003 bylo Radě Evropské unie povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Komise. Rada Evropské unie navrhuje, aby Soudní dvůr odmítl návrh Řecké republiky prohlásit směrnici na základě článku 241 ES za nepoužitelnou jako nepřípustný a uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
K žalobě
21. Řecká vláda se na podporu své žaloby na neplatnost dovolává v podstatě čtyř žalobních důvodů vycházejících z porušení práva obhajoby, porušení čl. 3 odst. 2 směrnice, nedodržení zásady ochrany legitimního očekávání, jakož i popření zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení práv obhajoby
Argumentace účastníků řízení
22. Řecká vláda podotýká, že podle judikatury Soudního dvora představuje dodržování práv obhajoby základní právní zásadu Společenství. Dotyčná osoba musí být zejména před přijetím rozhodnutí informována tak, aby měla přiměřenou lhůtu k přípravě své obrany, musí jí být sdělen přesný a vyčerpávající popis jí vytýkaných skutečností a musí jí být upřesněna skutková zjištění a důvody, na kterých se má rozhodnutí zakládat. Tak tomu v projednávaném případě nebylo, zejména s ohledem na postup, který proběhl v poradním výboru na jeho schůzi konané dne 10. prosince 2002.
23. Zaprvé, jelikož jednak pozvánka na uvedenou schůzi a návrh rozhodnutí Komise byly předány národním delegacím až ve středu 4. prosince 2002 ve 14 hodin 30 minut a jednak dokumenty, na kterých tento orgán založil svůj návrh, následujícího rána okolo jedenácti hodin, řecká vláda měla pouze dva pracovní dny na přípravu své obrany. Poradní výbor tak nedodržel lhůty stanovené ve svém vlastním návrhu jednacího řádu, podle kterého musí být pozvánka včetně všech pracovních dokumentů zaslána přinejmenším čtrnáct dní před schůzí, s výjimkou naléhavého případu a pokud musejí být zamýšlená opatření použita okamžitě, v kterémžto případě je lhůta zkrácena na pět dní před datem schůze. V projednávaném případě nic neodůvodňovalo použití takového postupu pro případ naléhavosti.
24. Zadruhé, dokumentace předložená poradnímu výboru neobsahovala aktualizaci informačního sdělení generálního ředitelství Komise pro životní prostředí ze dne 10. prosince 2002 (dále jen „sdělení ze dne 10. prosince 2002“), ve kterém tento orgán uznává, že přispívání Řecka k překračování kritického zatížení v jiných členských státech může záviset na matematickém vzorci použitém v analýze.
25. Zatřetí, složení poradního výboru bylo mezi schůzí, která se konala dne 15. dubna 2002, a následnou schůzí, která se konala dne 10. prosince, podstatně změněno. Obou těchto schůzí se zúčastnili pouze dva členové. Podle řecké vlády se členové, kteří se účastnili druhé schůze, nemohli v plném rozsahu seznámit s přezkoumávanými skutečnostmi, takže řízení je rovněž vadné z tohoto důvodu.
26. Začtvrté, zápis ze schůze poradního výboru ze dne 10. prosince 2002 byl předán k připomínkám řeckým orgánům až dne 20. prosince 2002, tedy tři dny po přijetí napadeného rozhodnutí, a tento zápis obsahoval určité nepřesnosti nebo věcná opomenutí přímo se vztahující k údajům poskytnutým EMEP. V souladu s návrhem jednacího řádu poradního výboru musejí být přitom jakékoliv případné neshody projednány a případně uvedeny jako příloha zápisu tak, aby byla Komise plně informována o jednotlivých postojích před přijetím svého rozhodnutí. To je o to více pravda, neboť podle článku 9 směrnice musí Komise přihlížet co nejvíce ke stanovisku poradního výboru.
27. Komise uplatňuje, že postup stanovený v čl. 3 odst. 5 směrnice je zahájen na žádost členského státu a členský stát se může v této žádosti volně vyjádřit k rozhodnutí, jehož přijetí požaduje, jak to výslovně vyplývá z tohoto ustanovení. Řecká vláda ostatně požadovala druhý přezkum své žádosti na zák ladě nových údajů, které sama poskytla Komisi, a dosáhla ho. Pokud jde o takový postup, zásadu kontradiktornosti nelze použít. Za těchto podmínek je žalobní důvod vycházející z porušení práv obhajoby neopodstatněný.
28. V každém případě vytýkané skutečnosti týkající se svolání poradního výboru, jeho složení a obsahu zápisů z jeho schůze musí být zamítnuty.
29. Komise v tomto ohledu podotýká, že po žádosti řeckých orgánů v červnu 2002, za účelem nového přezkumu jejího stanoviska, jim předala pozvánku, program schůze a návrh rozhodnutí pozměněný dne 4. prosince 2002, jakož i vědecké posouzení vládou poskytnutých informací následující den, a tedy pět dní před dnem schůze konané dne 10. prosince 2002, v souladu s návrhem jednacího řádu výboru. Naléhavost byla především odůvodněna skutečností, že rozhodnutí muselo vstoupit v platnost k 1. lednu 2003. Řecké orgány mohly písemně předložit své protiargumenty na schůzi konané dne 10. prosince 2002.
30. Pokud jde o sdělení ze dne 10. prosince 2002, jedná se o interní dokument sepsaný po schůzi z tohoto dne, který neobsahuje žádnou novou skutečnost, jež by mohla změnit průběh schůze.
31. Pokud jde o složení poradního výboru, spadá do pravomoci členských států.
32. Konečně, pokud jde o tvrzení týkající se zápisu ze schůze poradního výboru, Komise odpovídá, že proti návrhu změněného zápisu zaslaného národním delegacím nebyly podány námitky, že další připomínky vyjádřené řeckou delegací dne 17. února 2003 se týkaly pouze „základních nepřesností“ a že v každém případě hledisko, které vyjadřuje stanovisko poradního výboru a k němuž přihlíží, je hledisko většiny, a nikoliv menšiny v tomto výboru.
Závěry Soudního dvora
33. Jak generální advokát podotkl v bodě 28 svého stanoviska, vytýkané skutečnosti uvedené řeckou vládou v rámci jejího prvního žalobního důvodu nesouvisejí s použitím zásady dodržování práv obhajoby dotyčného členského státu v jeho vztazích s Komisí, ale týkají se ve skutečnosti zachování pravidel postupu poradního výboru, takže není nutné přezkoumat otázku, zda a v jakém rozsahu se uvedená zásada použije na takový postup, jako je ten stanovený v čl. 3 odst. 5 směrnice.
34. Pokud jde o první vytýkanou skutečnost vycházející ze lhůty, která je považovaná za příliš krátkou, mezi pozvánkou na schůzi poradního výboru, jakož i předáním souvisejících dokumentů, obdržených 4. a 5. prosince 2002, a konáním uvedené schůze dne 10. prosince 2002, je třeba poukázat na to, že článek 9 směrnice neukládá dodržení stanovené lhůty pro předání pozvánky, programu dne, návrhů opatření, na základě kterých je stanovisko navrhováno, a všech dalších pracovních dokumentů členům poradního výboru před konáním schůzí výboru. Tento článek pouze stanoví, že poradní výbor zaujme své stanovisko k návrhu opatření, které má být přijato a které mu Komise předložila „ve lhůtě, kterou může předseda stanovit podle naléhavosti věci“.
35. Mimoto návrh jednacího řádu výboru, kterého se řecká vláda dovolává na podporu svého tvrzení, krom toho, že nebyl platný, v každém případě sám stanovil možnost zkrátit v naléhavých případech lhůtu pro pozvánku a předání pracovních dokumentů na pět dní.
36. Na rozdíl od toho, co tvrdí uvedená vláda, v projednávaném případě se jednalo o takovou naléhavou situaci, jelikož hospodářské subjekty v Řecku se musely rovněž dozvědět, zda 1. ledna 2003, tj. v den, od kterého směrnice ukládá členským státům nepovolovat nadále používání těžkých topných olejů s obsahem síry vyšším než 1 %, mohou pokračovat v používání topných olejů, jejichž obsah síry neodpovídá požadavkům čl. 3 odst. 1 směrnice.
37. Přestože totiž řecké orgány předložily Komisi dne 3. října 2002 doplňující informace jí vyžádané a zpráva EMEP shrnující posouzení těchto informací byla doručena Komisi dne 21. listopadu, použití zkrácených lhůt pro předání bylo uloženo za tím účelem, aby rozhodutí Komise, která musí co nejvíce přihlížet k stanovisku výboru, mohlo být přijato před koncem roku 2002.
38. První vytýkaná skutečnost tedy není opodstatněná.
39. Pokud jde o druhou vytýkanou skutečnost, vycházející z nepředání sdělení ze dne 10. prosince 2002 členům poradního výboru, aby jim bylo umožněno efektivně připravit schůzi poradního výboru v ten den, postačuje konstatovat, že řecká vláda nezpochybnila, že se jedná o čistě interní dokument, který byl vypracován po uvedené schůzi v rámci postupu přijímání rozhodnutí Komise. Tedy ani tato vytýkaná skutečnost není opodstatněná.
40. Pokud jde o třetí vytýkanou skutečnost, vycházející ze změny složení poradního výboru mezi jeho první a druhou schůzí, je třeba poukázat na to, že v souladu s čl. 9 prvním pododstavcem směrnice spadá jmenování zástupců členských států v poradním výboru do jejich diskreční pravomoci, přičemž je nic nezavazuje postupovat tak, aby se tytéž osoby účastnily různých schůzí týkajících se stejné žádosti o stanovisko.
41. Pokud jde o čtvrtou vytýkanou skutečnost týkající se údajného opožděného předání zápisu ze schůze dne 10. prosince 2002 řecké delegaci, je namístě zdůraznit, že čl. 9 třetí a čtvrtý pododstavec směrnice pouze stanoví, že stanovisko poradního výboru je uvedeno v zápisu, že každý stát má právo požádat, aby byl v tomto zápisu uveden jeho postoj, a že Komise musí přihlíží co nejvíce k tomuto stanovisku. Krom toho návrh jednacího řádu poradního výboru, kterého se řecká vláda dovolává na podporu své vytýkané skutečnosti, kromě toho, že nebyl v platnosti, pouze stanoví, že zápisy jsou předávány členům uvedeného výboru ve lhůtě patnácti pracovních dnů ode dne schůze a členové písemně informují předsedu o jejich případných připomínkách, které jsou poradním výborem projednány a v případě trvajícího nesouhlasu připojeny k zápisu.
42. V každém případě i za předpokladu, že zaslání návrhu zápisu ze schůze ze dne 10. prosince 2002 národním delegacím tři dny po přijetí napadeného rozhodnutí představuje vadu řízení, podobná vada nemá za následek zrušení tohoto rozhodnutí, není‑li prokázáno, že při neexistenci této vady by mohlo uvedené rozhodnutí, přijaté v plném souladu se stanoviskem vydaným výborem, vést k jinému výsledku (viz v tomto smyslu především rozsudek ze dne 25. října 2005, Německo a Dánsko v. Komise, C‑465/02 a C‑466/02, Sb. rozh. s. I‑9115, bod 37).
43. Za těchto podmínek není ani tato vytýkaná skutečnost opodstatněná.
44. Jelikož žádná ze čtyř vytýkaných skutečností, kterých se řecká vláda dovolává na podporu svého prvního žalobního důvodu, není opodstatněná, musí být první žalobní důvod zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 3 odst. 2 směrnice
Argumentace účastníků řízení
45. Řecká vláda přímo tvrdí, že přispívání Řecka k překračování kritického zatížení vyplývá z prognózy, která nebyla ověřena měřením, a že výsledky analýz EMEP neprokazují, že druhá podmínka poskytnutí odchylky na základě čl. 3 odst. 2 směrnice není splněna. Podle této vlády na rozdíl od toho, co se tvrdí ve třináctém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, ze zprávy EMEP ze dne 19. listopadu 2002 jasně nevyplývá a není zjištěno „nade vší rozumnou pochybnost“, že řecké emise skutečně přispívají k nadměrné depozici překračující kritické zatížení pro acidifikaci v Itálii. Toto tvrzení není součástí uvedené zprávy, ale objevuje se pouze v průvodním dopise k této zprávě a tlumočí osobní názor autora tohoto dopisu, a sice generálního ředitele institutu.
46. Během postupu přijímání směrnice posoudily zprávy EMEP z roku 1997 a 1998 míru přispívání Řecka k depozici síry v Itálii jako nulovou. Pokud jde o přispívání pro rok 2002, považované v současné době za „existující“, třebaže „zanedbatelné“, měla by se jeho míra pohybovat mezi 0,1 % a 0,2 % podle metody výpočtu používané nadále EMEP a Komisí. Za použití metody výpočtu použité v roce 1998 na dostupné aktuální údaje bylo přispívání Řecka k překračování kritického zatížení v bodech sítě v severní Itálii 0 %. Mechanismus poskytování odchylek přitom může správně fungovat pouze tehdy, pokud se přihlédne k vědeckému rámci, v němž byla směrnice přijata, a možnost odchylky musí být vykládána ve světle informací, údajů, vzorců a vědeckých a technických metodik, jež byly použity při postupu přijímání směrnice.
47. Řecká vláda rovněž uplatňuje, že použitím jiné metody výpočtu, než je metoda použitá v roce 1998, Komise podstatně změnila rozsah působnosti směrnice, což nemohla učinit bez dodržení postupu spolupráce článku 189c Smlouvy o ES (nyní po změně článek 252 ES), podle kterého byla směrnice přijata.
48. V každém případě depozice v technickém slova smyslu tak malého významu (méně než 0,5 %) nemůže odpovídat „přispívání“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice. Krom toho Komise nesprávně tvrdí, že není nutné, aby uvedené přispívání bylo rozhodné pro překračování, a že postačuje, aby pouhé zjištění přispívání postačovalo k odůvodnění odmítnutí povolit odchylku. Jednak cíl směrnice spočívá zejména v ochraně ekosystémů před škodlivými účinky emisí oxidu siřičitého. Krom toho se uvedené ustanovení s ohledem na jeho znění týká emisí takové povahy, které přispívají k překračování kritického zatížení v určeném ekosystému, takže zamítnutí žádosti předpokládá, že bude nade vší pochybnost prokázáno, že depozice síry tohoto členského státu v bodě sítě EMEP, v níž je pozorováno překročení kritického zatížení, jsou určující v překračování takového zatížení.
49. Systematický výklad směrnice ukazuje, že využití odchylky stanovené v čl. 3 odst. 2 této směrnice smí být zamítnuto pouze za podmínky, že by takové zamítnutí mělo za následek zvýšení počtu chráněných ekosystémů. Žádný z nechráněných ekosystémů v šesti bodech sítě EMEP, v nichž bylo zjištěno překročení kritických zatížení a které by případně mohly být dotčeny depozicí oxidu siřičitého pocházejícího z Řecka, přitom nebude chráněn v důsledku zamítnutí žádosti o odchylku. Krom toho schválení žádosti navíc nebude mít za následek zvýšení ochrany ekosystému chráněného v bodech sítě.
50. Krom toho norma EMEP, na kterou Komise odkazuje, je matematickým vzorcem, u kterého neexistuje práh, v jehož rámci je teoretické ukládání „nezjistitelné“. Podle řecké vlády je nutné zajistit účinné uplatňování možností odchylky, jejíž význam je zdůrazňován směrnicí. Výklad obhajovaný Komisí znamená, že žádný členský stát by se nemohl dovolávat odchylky, pokud jeho emise přispívají jakýmkoli způsobem k depozici v oblastech členského státu, v němž je kritické zatížení překračováno.
51. Komise má za to, že směrnice přihlíží k „přispívání“, ať již je slabé nebo vyšší. Směrnice neobsahuje pojem „technická depozice nižší než 0,5 %“ na rozdíl od pojmu „přispívání“. Není nutné, aby bylo uvedené přispívání rozhodné pro překračování, jelikož k odůvodnění odmítnutí povolit odchylku postačuje zjištění přispívání. Sdělení Komise COM/97/088 konečné Radě a Parlamentu ze dne 12. března 1997 týkající se strategie boje Společenství proti acidifikaci (dále jen „sdělení o acidifikaci“), citované v devátém bodě odůvodnění směrnice a týkající se odchylky stanovené v čl. 3 odst. 2 směrnice, neodkazuje na platné právo, ačkoliv Rada úmyslně ztížila podmínky poskytování odchylek ve znění, které bylo nakonec přijato. Řecká vláda se tedy nemůže efektivně dovolávat uvedeného sdělení na podporu svého tvrzení.
52. Přispívání Řecka je prokázáno aktualizovanými výsledky prognóz, které se opírají o obecnou znalost dálkových přenosů vzdušných procesů získanou vědeckým společenstvím za posledních 30 let. Prognóza je nepostradatelná pro výpočet přispívání ke znečišťování každého členského státu ve smyslu směrnice. Institut je nejlepším vědeckým střediskem k vyslovení se k existenci přispívání emisemi oxidu siřičitého, pocházejícího z členského státu, k překračování kritického zatížení pozorovaného v jiném členském státě.
53. Závěry zpráv EMEP odhalují existenci depozice síry pocházející z řeckých emisí, která přispívá k tomu, že depozice překračují kritické zatížení acidifikace na území jiných členských států a zejména v Itálii. Napadené rozhodnutí je založeno na údajích týkajících se emisí pro rok 2000 a 2001. Přispívání Řecka k depozicím síry v Itálii je sice nižší, nicméně nikoliv zanedbatelné. Pro tři členské státy, a sice Lucemburské velkovévodství, Finskou republiku a Švédské království, je depozice síry v Itálii uvedena jako nulová.
54. Výklad, který obhajuje Komise, podle ní nemění účinnost dotčeného ustanovení a dodržuje literu směrnice a účel jí sledovaný. Odchylku lze použít, buď pokud je přispívání žadatelského státu nulové následkem nižší depozice, než jsou detekční limity normy EMEP, nebo pokud není v jiných členských státech překračováno kritické zatížení, což je předpoklad, který není ani teoretický, ani neopodstatněný.
55. Konečně Komise podotýká, že se omezila na použití ustanovení směrnice, takže nedošlo ani k porušení článku 252 ES.
Závěry Soudního dvora
56. Řecká republika svou argumentací v podstatě zpochybňuje jednak výklad druhé podmínky povolení odchylky na základě čl. 3 odst. 2 směrnice, obhajovaný Komisí, podle kterého „emise nepřispívají k překračování“ kritického zatížení v členských státech, a jednak metodu posuzování používanou Komisí ke zjištění takového přispívání, a tudíž samotnou existenci jakékoli depozice síry řeckého původu přispívající k překračování kritického zatížení v Itálii.
57. Pokud jde nejprve o výklad podmínky týkající se neexistence přispívání k překračování kritického zatížení ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice, tvrzení obhajované řeckou vládou musí být odmítnuto.
58. Podle samotného znění uvedeného ustanovení, povolení k používání těžkých topných olejů s obsahem síry v rozmezí 1 % a 3 % hmotnostních podléhá kromě podmínky dodržování norem kvality ozduší pro oxid siřičitý v relevantních právních předpisech Společenství druhé podmínce, podle které emise oxidu siřičitého „nepřispívají k překračování“ kritického zatížení v členském státě, aniž by toto ustanovení obsahovalo zpřesnění týkající se významnosti tohoto přispívání nebo jeho úlohy v uvedeném překračování. Nic ve znění tohoto ustanovení neumožňuje podpořit závěr, podle kterého lze odchylku poskytnout, pokud přispívání není rozhodující za účelem překračování nebo pokud přispívání je sice zjistitelné, ale nepřekračuje určený práh.
59. Restriktivní výklad čl. 3 odst. 2 směrnice je podpořen, kromě pravidla, podle kterého se ustanovení o výjimkách vykládá restriktivně, analýzou přípravných prací směrnice, z níž vyplývá, že i když Komise v návrhu směrnice Rady navrhovala, aby odchylka mohla být poskytnuta za podmínky, že přispívání k překračování znečišťování je „zanedbatelné“, Rada ve směrnici podmínila poskytování odchylky tím, že emise „nepřispívají“ k překračování kritického zatížení, aniž by se rozlišovalo mezi případem, kdy je přispívání významné, nebo nikoliv, a aniž by bylo požadováno, aby bylo přispívání rozhodné za účelem dotčeného překračování.
60. Je pravda, že ve španělském a italském znění čl. 3 odst. 2 směrnice je v téže větě upřesněno, že emise nesmí „významně“ přispívat k překračování kritického zatížení v členských státech. Jak však generální advokát uvedl v bodě 63 svého stanoviska, toto zpřesnění nemůže mít následky, jelikož jiné jazykové verze takové zpřesnění neobsahují a i ve španělské a italské verzi směrnice čl. 3 odst. 2 druhá věta směrnice stanoví, že takové povolení se použije pouze tehdy, pokud emise pocházející z členského státu „nepřispívají k překračování kritického zatížení“ v členských státech, aniž by přejímal předtím používaný výraz „významně“.
61. Tento závěr navíc nezbavuje čl. 3 odst. 2 směrnice užitečného účinku, jelikož odchylku od používání těžkých topných olejů s obsahem síry mezi 1 % a 3 % hmotnostních lze získat, pokud, jak to poznamenává Komise, výsledky analýzy umožňují učinit závěr, že nedochází k překračování kritického zatížení v jiných členských státech, nebo za předpokladu, že jakékoli překračování kritického zatížení přestane být v členských státech zjišťováno, zejména po zavedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení (Úř. věst. L 309, s. 1).
62. Pokud jde dále o výtku vycházející z metody použité EMEP a Komisí za účelem posouzení přispívání k překračování kritického zatížení, je třeba poukázat na to, že na rozdíl od toho, co tvrdí řecká vláda, žádné ustanovení neukládá Komisi použít určitou metodu posouzení ani to, tím více, aby metodou použitou v době vstupu v platnost směrnice byla metoda, na kterou bylo odkazováno v rámci přípravných prací na směrnici.
63. Za těchto podmínek nelze Komisi vytýkat, že se opírala o výsledky analýzy provedené institutem za použití metody posouzení, jejíž vědeckou hodnotu ostatně řecká vláda nekritizuje.
64. Tato vláda totiž neprokázala, že přispívání Řecka k překračování kritického zatížení, zejména v Itálii, není potvrzeno aktualizovanými výsledky prognóz, které se opírají, jak to podotýká generální ředitel institutu ve svém průvodním dopise ze dne 19. listopadu 2002, o obecnou znalost dálkového přenosu vzdušných procesů, získanou vědeckým společenstvím za posledních 30 let.
65. Na rozdíl od toho, co tvrdí Řecká republika, tvrzení obsažené v třináctém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého je prokázáno nade vší rozumnou pochybnost, že řecké emise skutečně přispívají k nadměrné depozici překračující kritické zatížení pro acidifikaci v jiných členských státech, zejména v Itálii, a které je obsaženo v dopise generálního ředitele institutu, který provedl dotčené analýzy, pochází od autora tohoto dopisu, který se vyjadřuje jako generální ředitel a s ohledem na tyto analýzy. Toto tvrzení ani zdaleka nepředstavuje osobní názor tohoto ředitele, nýbrž reprodukuje tvrzení institutu s ohledem na analýzy, které provedl.
66. Napadené rozhodnutí bylo krom toho v každém případě přijato v souladu se stanoviskem poradního výboru, takže soud Společenství může zrušit takové rozhodnutí pouze v případě zjevně nesprávného skutkového zjištění nebo právního posouzení nebo zneužití pravomoci (viz v tomto smyslu především rozsudek ze dne 27. září 1983, Universität Hamburg, C‑216/82, Recueil, s. 2771, bod 14). Důkaz takového pochybení nebo takového zneužití pravomoci přitom nebyl poskytnut.
67. Z výše uvedeného vyplývá, že Komise mohla, aniž by porušila čl. 3 odst. 2 směrnice nebo článek 252 ES, přijmout napadené rozhodnutí, které je v souladu se stanoviskem poradního výboru, opírajíc se o výsledky analýz institutu, podle kterých depozice pocházející z Řecka přispívaly k překračování kritického zatížení v určitých italských oblastech, a to i přesto, že toto přispívání nepřesahuje 0,5 % dotčené depozice síry a že nebylo rozhodující za účelem překročení kritického zatížení.
68. Za těchto podmínek musí být druhý žalobní důvod rovněž zamítnut.
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání
Argumentace účastníků řízení
69. Řecká republika tvrdí, že mohla oprávněně očekávat, že jí bude povoleno využít odchylku podle čl. 3 odst. 2 směrnice, s ohledem zejména na sdělení o acidifikaci, předložené Komisí spolu s původním návrhem směrnice. Toto sdělení totiž dává jasně na srozuměnou, že Řecká republika musí mít prospěch z téže odchylky na částech svého území, které nepřispívají významně k problému acidifikace. Depozice síry v Itálii, přičítaná Řecké republice představovala celkově pro období 1985-1996 přispívání, které, v době přijetí směrnice, bylo na základě zprávy EMEP pro rok 1998 považováno za nulové v rámci míry přispívání v celkové rovnováze pro síru v Itálii, což je skutečnost, která ještě více utvrdila Řeckou republiku v jejím legitimním očekávání moci využít ustanovení o odchylce.
70. Komise odpovídá, že přípravné práce a sdělení o acidifikaci, které vedly k vypracování návrhu směrnice Rady, nelze považovat za konkrétní záruky, které dávají vzniknout nadějím založeným na straně žalobkyně, pokud jde o vznik uvedené situace. Je nesporné, že návrhy směrnice jsou často měněny během jednání, jak tomu ostatně bylo v projednávaném případě.
Závěry Soudního dvora
71. Možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřena každému hospodářskému subjektu, u něhož orgán vyvolal podložené naděje. Nadto nic nebrání tomu, aby členský stát uplatnil v rámci žaloby na neplatnost to, že akt orgánů poškozuje legitimní očekávání určitých hospodářských subjektů (viz především rozsudek ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada, C‑342/03, Recueil, s. I‑1975, bod 47).
72. Nelze však připustit, že sdělení předložené Komisí spolu s návrhem směrnice, byť zmíněno v jejích bodech odůvodnění, mohlo vyvolat legitimní očekávání v zachování směrů v něm obsažených, neboť z článků 189a (nyní článek 250 ES) a 189c Smlouvy o ES vyplývá, že Komise může takový návrh kdykoliv změnit a že Rada může přijmout akt představující změnu návrhu (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 5. října 1993, Driessen a další, C‑13/92 až C‑16/92, Recueil, s. I‑4751, bod 33), jak tomu skutečně bylo v projednávaném případě, pokud jde o podmínky, za kterých může být povolena odchylka k používání těžkých topných olejů, jejichž obsah překračuje 1 % hmotnostní.
73. V důsledku toho, jelikož napadené rozhodnutí neporušuje zásadu ochrany legitimního očekávání, žalobní důvod vycházející z takového porušování musí být zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
Argumentace účastníků řízení
74. Řecká vláda tvrdí, že zásada proporcionality ukládá projevit při poskytování odchylky na základě čl. 3 odst. 2 směrnice flexibilitu. Vzhledem k nepřesnosti pojmů „kritické zatížení“, „překračování“ a „přispívání k překračování“ je velmi restriktivní výklad použitý Komisí v rozporu s jakoukoli flexibilitou, s přihlédnutím k „ucelenosti územní struktury uváděných environmentálních jevů“, na kterou Komise odkazuje ve sdělení o acidifikaci.
75. Nerovnováha mezi náklady zamítnutí a zanedbatelnými výhodami pro životní prostředí měla Komisi vést k přijetí žádosti. Náklady, které nese Řecká republika, jsou 50krát vyšší než náklady, které by nesla Italská republika k dosažení stejného výsledku ochrany životního prostředí na svém území. Konstrukce Komise by vedla členský stát k tomu, že by musel nést významné a neúměrné náklady ke snížení obsahu síry v těžkých topných olejích, zatímco dosažené snížení by nijak nepřispělo k uskutečnění cílů ochrany životního prostředí sledovaných směrnicí, protože počet ekosystémů uvedených v každém bodě sítě, kde je pozorováno překračování kritického zatížení, zůstává nezměněný. Žádný nechráněný ekosystém dotčeného italského regionu totiž nezaznamená zlepšení své ochrany, zmizí‑li emise oxidu siřičitého pocházející ze spalování těžkých olejů nebo z jakéhokoli jiného zdroje v Řecku. Krom toho žádný chráněný ekosystém v této oblasti se nemůže stát zranitelným pouhým povolením odchylky. Jelikož napadené rozhodnutí není ani přiměřené, ani nevyhnutelné, je v rozporu se zásadou proporcionality.
76. Řecká vláda dodává, že pokud by byl velmi restiktivní výklad Komise v souladu s duchem směrnice, znamenalo by to, že směrnice samotná nedodržuje kritérium rentability a porušuje zásadu proporcionality.
77. Komise uplatňuje, že okolnost, že Rada zpřísnila podmínky povolování tím, že vyňala z článku 3 pojem „zanedbatelného“ přispívání, navrhovaný Komisí, potvrzuje, že nedisponuje žádnou diskreční pravomocí při přezkoumání žádosti o odchylku.
78. Rada již zásadu proporcionality zohlednila. Odůvodnění přiměřené povahy sporného ustanovení se nachází v osmém bodě odůvodnění směrnice. Nevyhnutelnost opatření je rovněž založena na devátém, desátém a patnáctém bodě odůvodnění směrnice.
79. Krom toho podle judikatury Soudního dvora může význam sledovaných cílů odůvodnit negativní hospodářské důsledky, i když význačné, pro určité subjekty. Pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v oblasti politiky životního prostředí vzhledem k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, může ovlivnit legalitu takového opatření, čemuž tak v projednávaném případě není.
Závěry Soudního dvora
80. Z přezkumu žalobního důvodu vycházejícího z porušení čl. 3 odst. 2 směrnice vyplývá, že Komise nemá žádnou diskreční pravomoc, pokud jde o povolování odchylky na základě uvedeného ustanovení, pokud bylo zjištěno přispívání k překračování kritického zatížení, a to nezávisle na rozsahu uvedeného přispívání a jeho významu v uvedeném překračování. Za těchto podmínek, jak to ostatně podotýká Komise, vede ve skutečnosti otázka, zda byla zásada proporcionality v projednávaném případě dodržena, ke zpochybnění směrnice samé.
81. Řecká vláda ostatně v témže smyslu podpůrně tvrdí, že za předpokladu, že bude výklad směrnice podporovaný Komisí přijat Soudním dvorem, samotná směrnice porušuje zásadu proporcionality, a proto musí být prohlášena na základě článku 241 ES za nepoužitelnou.
82. Komise a Rada mají za to, že námitka protiprávnosti směrnice vznesená řeckou vládou je nepřípustná, jelikož v žalobě neexistují právní důvody uplatňované na podporu této námitky.
83. Toto tvrzení nelze přijmout.
84. Řecká vláda totiž ve své žalobě podpůrně uplatňuje, že zákonodárce Společenství porušil zásadu proporcionality, jelikož podmínky stanovené směrnicí za účelem odchylky nedodržují kritéria hospodářské racionality, na které Komise odkazuje ve svém sdělení o acidifikaci.
85. Žaloba uvádí dostatečně jasně důvody, proč je zásada proporcionality porušena. Námitku protiprávnosti nelze tedy z tohoto důvodu prohlásit za nepřípustnou.
86. Avšak i za předpokladu, že by členskému státu bylo povoleno dovolávat se v rámci žaloby na neplatnost před soudem Společenství protiprávnosti směrnice Společenství, jež je mu určena a proti které nepodal žalobu na neplatnost ve lhůtě stanovené za tím účelem čl. 230 pátým pododstavcem ES, není tento žalobní důvod v žádném případě opodstatněný.
87. V souladu s judikaturou Soudního dvora (viz především rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise, C‑110/03, Recueil, s. I‑2801, bod 61) porušení zásady proporcionality předpokládá, že akt Společenství ukládá právním subjektům povinnost, která přesahuje meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení cíle, který tento akt sleduje.
88. Krom toho z důvodu nutnosti vyvážení určitých cílů a zásad uvedených v článku 130r Smlouvy o ES (nyní po změně článek 174 ES), jelikož směrnice měla za právní základ čl. 130s odst. 1 Smlouvy, který byl určen k provedení cílů uvedeného článku 130r Smlouvy o ES, jakož i z důvodu komplexnosti zavádění kritérií, která musí zákonodárce Společenství dodržovat v rámci provádění politiky životního prostředí, se musí soudní přezkum nutně omezit na to, zda se Rada při přijímání směrnice dopustila zjevně nesprávného posouzení (viz v tomto smyslu především rozsudek ze dne 14. července 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, Recueil, s. I‑4301, bod 37).
89. Je třeba bez dalšího podotknout, že jestliže se vytýkané skutečnosti řecké vlády opírají o vyjádření obsažená ve sdělení o acidifikaci, je nesporné, že Rada úmyslně zpřísnila podmínky povolení odchylky k používání těžkých topných olejů, jejichž obsah síry překračuje 1 % hmotnostní. Tudíž se nelze uvedeného sdělení dovolávat na podporu porušení zásady proporcionality zákonodárcem Společenství.
90. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice je jejím účelem snížit emise oxidu siřičitého vznikajícího spalováním určitých typů kapalných paliv. Článek 3 odst. 1 směrnice za tímto účelem stanoví, že těžké topné oleje, jejichž obsah síry překračuje 1 % hmotnostní, nesmí být dále od 1. ledna 2003 používány na území členských států.
91. Jak vyplývá zejména z třetího, čtvrtého a osmého bodu odůvodnění směrnice, síra obsažená v ropě je již po desetiletí uznávána jako hlavní zdroj emisí oxidu siřičitého odpovědného z velké části za kyselý déšť a znečišťování ovzduší, jež ovlivňuje četné městské a průmyslové oblasti. Krom toho problém acidifikace, jak je podotknuto především v pátém bodě odůvodnění směrnice, je problémem přeshraničním.
92. Podmínění povolení k používání těžkých topných olejů, jejichž obsah síry překračuje povolenou mez 1 % hmotnostní, takovým přísným podmínkám, jako jsou ty uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice, proto představuje opatření vhodné k dosažení cíle sledovaného směrnicí.
93. Pokud jde o nutnost restriktivního použití podmínky týkající se přispívání emisí k překračování kritického zatížení v členských státech, desátý bod odůvodnění směrnice uvádí, že „studie prokázaly, že prospěch ze snižování emisí síry dosahovaný snížením obsahu síry v palivech bude často podstatně větší než odhadované náklady vznikající průmyslu uváděné v této směrnici a že existují úspěšně ověřené technologie pro snižování obsahu síry v kapalných palivech“. Jak to uplatňuje Komise, tento bod odůvodnění byl doplněn Radou za účelem vysvětlení toho, že k zásadě proporcionality bylo přihlédnuto, když změnila návrh Komise v restriktivnějším smyslu.
94. Patnáctý bod odůvodnění směrnice upřesňuje, že je prozíravé žádat o odchylky od povinnosti dodržovat maximální obsah síry těžkých topných olejů povolený směrnicí pro členské státy a oblasti, kde to stav životního prostředí umožňuje.
95. S ohledem zejména na účinky emise síry na lidské zdraví a na životní prostředí, jakož i s ohledem na významnou účast těchto emisí na přeshraničním jevu acidifikace, se Rada mohla domnívat, aniž by se dopustila zjevně nesprávného posouzení, že je nutné podmínit povolení odchylky k používání těžkých topných olejů s obsahem síry převyšujícím 1 % hmotnostní neexistencí jakéhokoli přispívání emisí síry členského státu k překračování kritického zatížení na území jiných členských států, třebaže hospodářské náklady takového opatření mohou být značné a třebaže se uvedené přispívání významně nepodílí na zhoršování situace v členských státech.
96. Význam sledovaných cílů může odůvodnit negativní hospodářské důsledky, a to i značné, pro určité hospodářské subjekty (viz v tomto smyslu především rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C‑331/88, Recueil, s. I‑4023, bod 17, a ze dne 17. července 1997, Affish, C‑183/95, Recueil, s. I‑4315, bod 42) tím spíše, že ochrana životního prostředí představuje jeden ze základních cílů Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada, C‑176/03, Sb. rozh. s. I‑7879, bod 41, a ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Rakousko, C‑320/03, Sb. rozh. s. I‑9871, bod 72).
97. V důsledku toho musí být žalobní důvod vycházející z protiprávnosti směrnice zamítnut jako neopodstatněný.
98. S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
99. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Řecká republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. V souladu s odstavcem 4 téhož článku ponese Rada Evropské unie vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Řecké republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení.