62004CJ0186_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑186/04,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES podaná rozhodnutím Conseil d‘État (Belgie) ze dne 1. dubna 2004, došlým Soudním dvoru dne 22. dubna 2004, v řízení
Pierre Housieaux
proti
Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale,
za přítomnosti:
Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),
Bâtipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis a J. Klučka (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. ledna 2005,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Pierra Housieaux J. Sambonem a P. Reyniers, avocats,
– za délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale P. Coenraetsem a C. Lepinoisem, avocats,
– za société de développement régional de Bruxelles (SDRB) F. Krencem a P. Lambertem, avocats,
– za Komisi Evropských společenství U. Wölkerem a F. Simonetti, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 27. ledna 2005,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 4 a článku 4 směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí (Úř. věst. L 158, s. 56; Zvl. vyd. 15/01, s. 402).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Pierrem Housieaux a Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (dále jen „Collège”) ve věci rozhodnutí Collège ohledně přístupu k dokumentům týkajícím se dohody o územním plánování.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3. Článek 3 odst. 1 směrnice 90/313 stanoví:
„S výhradou ustanovení tohoto článku zajistí členské státy, aby orgány veřejné moci byly povinny zpřístupnit informace o životním prostředí všem fyzickým osobám či právnickým osobám, aniž by tyto osoby musely svůj zájem odůvodnit.
Členské státy stanoví náležitosti pro poskytování těchto informací.“
4. Článek 3 odst. 2 a 3 téže směrnice obsahuje výčet důvodů, které mohou odůvodnit odmítnutí žádosti o informace.
5. Článek 3 odst. 4 uvedené směrnice je následujícího znění :
„Orgán veřejné moci odpoví žadateli co nejdříve, nejpozději však do dvou měsíců. Pokud je žádost zamítnuta, musí být uveden důvod zamítnutí.“
6. Článek 4 směrnice 90/313 stanoví :
„Osoba, která se domnívá, že její žádost o informace byla bezdůvodně zamítnuta anebo ignorována anebo odpověď nebyla dostatečná, může požádat o soudní či správní přezkoumání příslušného rozhodnutí ve shodě s platnými vnitrostátními právními předpisy.“
Vnitrostátní právní úprava
7. Nařízením ze dne 29. srpna 1991 o přístupu k informacím o životním prostředí v regionu Hlavní město Brusel ( Moniteur belge
ze dne 1. října 1991, s. 21505, dále jen „nařízení z roku 1991“) byla relevantní ustanovení směrnice 90/313 provedena do právního řádu tohoto regionu.
8. Článek 7 nařízení z roku 1991 stanoví:
„Výkonná moc stanoví seznam kategorií písemných dokumentů, jež příslušné správní orgány ponechají k přímé konzultaci na místě.“
9. Článek 8 uvedeného nařízení je následujícího znění:
„Co se týče jiných údajů než těch, které jsou uvedeny v článku 7, a aniž by byla dotčena možnost správního orgánu nechat je konzultovat přímo na místě, má správní orgán, kterému je žádost určena, jeden měsíc na to, aby písemně žadateli odpověděl.
Pokud po uplynutí uvedené lhůty nebylo na žádost odpovězeno, je nečinnost správního orgánu považována za rozhodnutí o zamítnutí přístupu. V tomto případě se může žadatel odchylně od článku 12 odst. 2 obrátit přímo na delegáty Conseil, kteří o žádosti rozhodnou.“
10. Podle článku 12 téhož nařízení:
„Odstavec 1. Pouze delegáti Conseil mají pravomoc zamítnout přístup k informaci, kterou má správní orgán k dispozici […]. Tuto pravomoc vykonávají ve sboru a za podmínek uvedených v článku 9.
Odstavec 2. […] každý správní orgán, který zamítne zpřístupnit informaci, která je předmětem žádosti o přístup, o tom musí vyrozumět žadatele a obrátit se zároveň na delegáty Conseil. Na delegáty Conseil se obrátí předáním žádosti o přístup, spolu s jedním vyhotovením nebo opisem informace a důvodů, které podle správního orgánu směřují k odůvodnění zamítnutí přístupu. Lhůta uvedená v čl. 8 odst. 1 je prodloužena o jeden měsíc ode dne oznámení žadateli, že se správní orgán obrátil na delegáty Conseil.“
11. Článek 13 nařízení z roku 1991 stanoví:
„Každé rozhodnutí o úplném nebo částečném zamítnutí přístupu musí uvádět jasně, přesně, úplně a pravdivě důvody, které směřují k jeho odůvodnění.“
12. Článek 14 uvedeného nařízení stanoví:
„Delegáti Conseil zpřístupní žadateli požadovaný dokument nebo mu oznámí zamítnutí přístupu do dvou měsíců od podání žádosti. Po této lhůtě je nečinnost považována za rozhodnutí o zamítnutí přístupu. Jejich rozhodnutí je sděleno rovněž správnímu orgánu, kterému byla žádost o přístup podána.“
13. Nařízení z roku 1991 nezavádí, pokud jde o přístup k informacím týkajícím se životního prostředí, žádný specifický postup přezkoumání rozhodnutí Collège, a v této věci se tedy použijí běžné opravné prostředky soudního správního řízení.
14. Podle čl. 14 odst. 1 základních zákonů o Conseil d’État ( Moniteur belge
ze dne 21. března 1973, s. 3459), „[správní] sekce [Conseil d’État] rozhoduje rozsudky o žalobách na zrušení pro porušení buď podstatných formálních náležitostí, nebo formálních náležitostí předepsaných pod sankcí neplatnosti, překročení, nebo zneužití pravomoci, podané proti aktům a nařízením různých orgánů veřejné moci“.
15. Vyhláška Regenta ze dne 23. srpna 1948 o řízení před správní sekcí Conseil d’État ve svém čl. 4 třetím pododstavci upřesňuje, že „žaloby uvedené v čl. [14] zákona se promlčují šedesát dní po zveřejnění nebo oznámení předmětného aktu, nařízení nebo rozhodnutí. Pokud nejsou ani zveřejňovány, ani oznamovány, běží lhůta ode dne, kdy se o nich žalobce dozvěděl“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
16. Region Hlavní město Brusel v únoru 1991 vyvlastnil areál bývalé vojenské nemocnice ve prospěch společnosti regionálního rozvoje Bruselu (dále jen „SDRB“), která byla určena jako subjekt, který uskuteční rekonverzi tohoto areálu. SDRB poté uzavřela dohodu (dále je „dohoda“) se sdružením pro tento účel tvořeným společnostmi Batipont Immobilier SA. A Immomills Louis de Waele Development (dále jen „Batipont“). Touto dohodou se Batipont zavázala vybudovat v tomto areálu soubor staveb a provést práce v souladu s programem předem stanoveným SDRB.
17. Dopisem ze dne 21. března 1993 adresovaným předsedovi SDRB Pierre Housieaux požádal o nahlédnutí do dohody a o získání její kopie. Rozhodnutím ze dne 5. dubna 1994 SDRB žádost zamítla z důvodu, že podle nařízení z roku 1991 výkonná moc „nařizuje způsob organizace přístupu k informacím pro každý konkrétní orgán“.
18. Dne 22. dubna 1994 Pierre Housieaux podal Collège žádost o přezkoumání tohoto rozhodnutí a opětovně požádal o přístup k dohodě.
19. Po různých výměnách dopisů s Pierrem Housieaux Collège dne 1. února 1995 přijal rozhodnutí zpřístupnit žadateli přílohy H a I dohody, které se týkají životního prostředí a jejichž zpřístupnění nepoškozuje žádný obchodní nebo průmyslový zájem. Dopisem ze dne 3. února 1995 Collège informoval Pierra Housieaux a SDRB o tomto rozhodnutí.
20. Vzhledem k tomu, že Pierre Housieaux nebyl s tímto rozhodnutím spokojen, podal dne 31. března 1995 ke Conseil d’État žalobu směřující ke zrušení tohoto rozhodnutí.
21. Collège před tímto soudem vznesl námitku nepřípustnosti žaloby, založenou na skutečnosti, že rozhodnutí z 1. února 1995 je pouze potvrzujícím rozhodnutím, které jako takové nemůže být napadeno. Collège uplatnil, že kromě příloh H a I dohody toto rozhodnutí pouze potvrzuje implicitní rozhodnutí o odmítnutí, ke kterému došlo dříve z důvodu nečinnosti Collège po dobu více než dvou měsíců od žádosti o informace podané dne 22. dubna 1994 Pierrem Housieaux. Toto implicitní rozhodnutí o zamítnutí se stalo konečným, neboť nebylo napadeno ve lhůtě 60 dní stanovené v čl. 14 odst. 1 základních zákonů o Conseil d’État. V důsledku toho Collège tvrdí, že ke dni 31. března 1995 došlo k prekluzi práva Pierra Housieaux na podání žaloby směřující ke zrušení rozhodnutí o zamítnutí ze dne 1. února 1995.
22. Za těchto podmínek se Conseil d’État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je lhůta dvou měsíců v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 […] lhůtou pořádkovou, tedy pouze indikativní pro orgán, kterému je adresována žádost o poskytnutí informací, nebo lhůtou závaznou, kterou musí tento orgán respektovat?
2) V případě, že lhůta dvou měsíců je lhůtou závaznou a že po uplynutí této lhůty orgán, kterému byla žádost o poskytnutí informací adresována, nepřijal žádné rozhodnutí, jaké je rozhodnutí uvedené v článku 4 in fine
výše uvedené směrnice, ohledně kterého může být požádáno o soudní či správní přezkoumání ‚ve shodě s platnými vnitrostátními právními předpisy‘?
3) Zakazují čl. 3 odst. 4 a článek 4 výše uvedené směrnice, aby ‚platné vnitrostátní právní předpisy‘ vykládaly nečinnost orgánu, kterému byla žádost o poskytnutí informací podána, a to nečinnost po dobu dvou měsíců uvedených v čl. 3 odst. 4 směrnice, jako implicitní rozhodnutí o zamítnutí žádosti, tedy rozhodnutí, které není odůvodněno, ale které může být předmětem soudního či správního přezkoumání podle článku 4?
4) V případě, že lhůta dvou měsíců uvedená v čl. 3 odst. 4 směrnice je lhůtou pořádkovou, brání čl. 3 odst. 4 a článek 4 směrnice tomu, aby ‚platné vnitrostátní právní předpisy‘ mohly stanovit možnost pro žadatele o poskytnutí informací vyzvat orgán veřejné moci, aby odpověděl na její žádost o poskytnutí informací v určité lhůtě, přičemž jinak bude přetrvávající nečinnost orgánu považována za implicitní rozhodnutí o zamítnutí sdělení informací, kteréžto rozhodnutí může být předmětem soudního či správního přezkoumání?“
K předběžným otázkám
K první otázce
23. Svou první otázkou se předkládající soud v podstatě táže, zda lhůta stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 má indikativní, či závazný charakter.
24. V tomto ohledu je třeba uvést, jak to učinila generální advokátka v bodech 23 a 24 svého stanoviska, že jak ze znění, tak ze smyslu uvedeného ustanovení vyplývá, že lhůta dvou měsíců jím stanovená musí být považována za lhůtu závazného charakteru.
25. Užití výrazu „co nejdříve, nejpozději však do dvou měsíců“ totiž jednak jasně znamená, že orgán veřejné moci příslušný k rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací (dále jen „orgán veřejné moci“) musí respektovat takto stanovenou lhůtu pro přezkoumání žádosti a pro odpověď na tuto žádost.
26. Krom toho, pokud by tato lhůta měla nikoliv závazný, ale pouze indikativní charakter, článek 4 směrnice 90/313, který upravuje soudní ochranu jednotlivce, by byl zbaven užitečného účinku. Osoba, která podala žádost o informace by totiž přesně nevěděla, od kterého data může podat žádost o přezkoumání.
27. Tento výklad čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 je potvrzen jejím účelem, tak jak vyplývá zejména z jejího jedenáctého bodu odůvodnění, kterým je aktivní přístup k informování veřejnosti o stavu životního prostředí.
28. Přitom, jak generální advokátka uvedla v bodě 24 svého stanoviska, význam těchto informací závisí z velké části na skutečnosti, že je jednotlivci mají k dispozici co nejdříve.
29. S ohledem na tyto úvahy je třeba na první položenou otázku odpovědět tak, že lhůta dvou měsíců stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 je lhůtou závaznou.
Ke třetí otázce
30. Svou třetí otázkou, kterou je třeba se zabývat před druhou otázkou, se předkládající soud v podstatě táže, zda čl. 3 odst. 4 a článek 4 směrnice 90/313 brání vnitrostátní právní úpravě, podle které nečinnost orgánu veřejné moci k žádosti o poskytnutí informací během lhůty dvou měsíců je považována za vedoucí ke vzniku, po uplynutí této lhůty, implicitního rozhodnutí o zamítnutí této žádosti, tedy rozhodnutí, které zajisté není odůvodněno, které však může být předmětem soudního či správního přezkoumání na základě článku 4 uvedené směrnice.
31. V tomto ohledu je namístě připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že právní fikce, podle které nečinnost správního orgánu znamená implicitní rozhodnutí o zamítnutí, nemůže být jako taková považována za neslučitelnou s požadavky směrnice 90/313 pouze z důvodu, že zamítavé rozhodnutí učiněné konkludentně již pojmově neobsahuje žádné odůvodnění (rozsudek ze dne 26. června 2003, Komise v. Francie, C‑233/00, Recueil, s. I‑6625, bod 111).
32. Soudní dvůr naproti tomu shledal, že v případě implicitního zamítnutí žádosti o poskytnutí informací týkajících se životního prostředí musí být důvody tohoto zamítnutí sděleny i k pozdějšímu datu, než je datum implicitního zamítnutí, do dvou měsíců od podání původní žádosti, přičemž toto sdělení musí v takovém případě být považováno za „odpověď“ ve smyslu čl. 3 odst. 4 uvedené směrnice (výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 118).
33. Pouze takový výklad čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 umožňuje zachovat užitečný účinek tohoto ustanovení, z jehož samotného znění vyplývá, že orgán veřejné moci musí každé rozhodnutí o zamítnutí žádosti o poskytnutí informací odůvodnit.
34. Na rozdíl od vnitrostátní právní úpravy, která byla předmětem výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie, podle níž je nečinnost orgánu veřejné moci ohledně žádosti o poskytnutí informací po dobu jednoho měsíce považována za zakládající implicitní rozhodnutí o zamítnutí této žádosti, právní úprava dotčená ve věci v původním řízení stanoví, že ke konkludentnímu zamítavému rozhodnutí dochází nečinností po dobu dvou měsíců následujících po podání žádosti.
35. Z výše uvedeného rozsudku Komise v. Francie tedy vyplývá, že směrnice 90/313 sice není pro účely poskytnutí účinné soudní ochrany v souladu s článkem 4 uvedené směrnice na překážku právní fikci implicitního rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přístup k informacím na základě nečinnosti po dobu dvou měsíců, avšak čl. 3 odst. 4 uvedené směrnice brání tomu, aby takové rozhodnutí nebylo doplněno odůvodněním v okamžiku uplynutí lhůty dvou měsíců. Za těchto podmínek je implicitní zamítavé rozhodnutí zajisté „odpovědí“ ve smyslu výše uvedeného ustanovení, ale musí být považováno za stižené protiprávností.
36. Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 ve spojení s jejím článkem 4 není překážkou v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, vnitrostátní právní úpravě, podle které se má za to, že pro účely poskytnutí účinné soudní ochrany nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců vede ke vzniku implicitního zamítavého rozhodnutí, které může být předmětem soudního či správního přezkoumání v souladu s vnitrostátním právním řádem. Článek 3 odst. 4 však brání tomu, aby takové rozhodnutí nebylo doplněno odůvodněním v okamžiku uplynutí lhůty dvou měsíců. Za těchto podmínek musí být implicitní zamítavé rozhodnutí považováno za stižené protiprávností.
Ke druhé otázce
37. Svou druhou otázkou se předkládající soud táže, jaké je „rozhodnutí“, které může být předmětem přezkoumání ve smyslu článku 4 směrnice 90/313, pokud orgán veřejné moci neučinil do uplynutí lhůty dvou měsíců uvedené v čl. 3 odst. 4 této směrnice žádné rozhodnutí.
38. Odpověď na tuto otázku vyplývá z toho, co bylo uvedeno ke třetí otázce, tedy že se má za to, že nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců vede ke vzniku rozhodnutí, o jehož přezkoumání lze požádat v souladu s vnitrostátním právním řádem.
39. V důsledku toho je namístě odpovědět na druhou otázku tak, že rozhodnutím uvedeným v článku 4 směrnice 90/313, ohledně kterého může žadatel o poskytnutí informací požádat o soudní či správní přezkoumání, je implicitní zamítavé rozhodnutí vyplývající z nečinnosti orgánu veřejné moci příslušného k rozhodnutí o žádosti během lhůty dvou měsíců.
Ke čtvrté otázce
40. S přihlédnutím k odpovědi na první otázku, tedy že lhůta stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice 90/313 je lhůtou závaznou, již není nezbytné odpovědět na čtvrtou otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Lhůta dvou měsíců stanovená v čl. 3 odst. 4 směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí je lhůtou závaznou.
2) Rozhodnutím uvedeným v článku 4 směrnice 90/313, ohledně kterého může žadatel o poskytnutí informací požádat o soudní či správní přezkoumání, je implicitní zamítavé rozhodnutí vyplývající z nečinnosti orgánu veřejné moci příslušného k rozhodnutí o žádosti během lhůty dvou měsíců.
3) Článek 3 odst. 4 směrnice 90/313 ve spojení s jejím článkem 4 není překážkou v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, vnitrostátní právní úpravě, podle které se má za to, že pro účely poskytnutí účinné soudní ochrany nečinnost orgánu veřejné moci během lhůty dvou měsíců vede ke vzniku implicitního zamítavého rozhodnutí, které může být předmětem soudního či správního přezkoumání v souladu s vnitrostátním právním řádem. Článek 3 odst. 4 však brání tomu, aby takové rozhodnutí nebylo doplněno odůvodněním v okamžiku uplynutí lhůty dvou měsíců. Za těchto podmínek musí být implicitní zamítavé rozhodnutí považováno za stižené protiprávností.