62013CC0207_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Av okänd anledning varierar terminologin avseende vattenförekomster på ett förvirrande sätt. Som en tumregel borde gälla att ett hav är större än en sjö, att det ansluter till eller utgör en del av en större ocean samt att det innehåller saltvatten snarare än sötvatten. Detta är emellertid inte alltid fallet.(2)
2. Vadehavet, som avses i förevarande mål, är en unik europeisk vattenförekomst som sträcker sig från Den Helder i Nederländerna, längs den tyska nordvästkusten till Blåvands Huk i sydvästra delen av Danmark. De öar som avgränsar Vadehavet, vilka ibland kallas för de Frisiska öarna, bildar en partiell barriär mot Nordsjön. År 2009 fördes de nederländska och tyska delarna av Vadehavet in på Unescos (Förenta nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur) förteckning över världsarv och 2013 ansökte Danmark om att även den återstående delen skulle erkännas som världsarv.(3)
3. Enligt Unesco är Vadehavet världens största sammanhängande tidvattensområde med sand- och gyttjebankar där naturprocesserna är ostörda i större delen av området. I Vadehavet finns en mångfald av övergångszoner mellan land, hav och sötvatten där det är rikt på arter som är särskilt anpassade till de krävande miljöförhållandena. Vadehavet betraktas som ett av världens viktigaste områden för flyttfåglar och hänger samman med ett nätverk av andra nyckelområden för flyttfåglar.(4)
4. Detta betyder inte att Vadehavet är opåverkat av det moderna samhällets behov. Åtminstone sedan början av 1900-talet har det funnits färjetrafik mellan det nederländska fastlandet och vissa öar i den nederländska delen av Vadehavet. En av huvudfrågorna i förevarande mål är huruvida förordning (EEG) nr 3577/92 (nedan kallad cabotageförordningen)(5) är tillämplig på denna vattenförekomst. Om svaret är jakande, måste det även avgöras huruvida den nederländska regeringen, mot bakgrund av den liberalisering av sjötransporttjänster som förordningen syftar till, lagenligt kunde bevilja vissa rederier licenser år 2011 utan att genomföra en konkurrensutsatt upphandling.
5. Som det framgår nedan är cabotageförordningen tillämplig på ”sjötransporter”, det vill säga transporter till havs. Den nederländska regeringen har särskilt hävdat att Vadehavet inte är ett hav i den mening som avses i cabotageförordningen, utan är ett inlandsvatten och således inte omfattas av cabotageförordningens tillämpningsområde. Jag kommer nedan att förklara varför jag inte instämmer i detta.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
6. Enligt artikel 1 i cabotageförordningen ska frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom en medlemsstat (cabotage) från och med den 1 januari 1993 gälla för rederier i EU vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den medlemsstaten.
7. Artikel 2 i förordningen innehåller följande definitioner:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. Sjötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage) : tjänster som normalt utförs mot ersättning, i synnerhet
…
c) öcabotage : sjötransport av passagerare eller gods mellan
– hamnar på en medlemsstats fastland och på en eller flera av dess öar,
– hamnar på en och samma medlemsstats öar.”
8. Artikel 4.1 i cabotageförordningen innehåller bestämmelser om avtal om allmän trafik och förpliktelser vid allmän trafik. Enligt den bestämmelsen får en medlemsstat ingå avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar, eller ange förpliktelser vid allmän trafik för sådana rederier som villkor för rätten att tillhandahålla sådana cabotagetjänster. I samma bestämmelse anges även att när en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom EU.
9. Förordning (EG) nr 1370/2007(6) innehåller närmare bestämmelser om tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse på området för kollektivtrafik (nedan kallad förordningen om kollektivtrafik). I artikel 1.2 i den förordningen föreskrivs följande:
”Denna förordning är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårburna transportsätt, och på väg, … Medlemsstaterna får tillämpa denna förordning på kollektivtrafik på inre vattenvägar och nationella marina vatten, utan att det påverkar tillämpningen av [cabotageförordningen].”
10. I artikel 5 i förordningen om kollektivtrafik föreskrivs följande:
”…
3. När behöriga myndigheter anlitar en annan tredje part än ett internt företag, ska avtal om allmän trafik tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, utom i de fall som anges i punkterna 4, 5 och 6. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan förhandlingar föras i enlighet med nämnda principer för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt.
4. Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året.
När det gäller ett avtal om allmän trafik som direkttilldelats ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden höjas på så sätt att direkttilldelning får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till mindre än 2 000 000 EUR eller när avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än 600 000 kilometer om året.”
11. Artikel 7.2 i förordningen om kollektivtrafik innehåller bestämmelser om offentliggörandet av relevanta uppgifter i samband med förfarandet för tilldelning av avtal om allmän trafik.
12. I direktiv 2006/87/EG(7) fastställs tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart. I artikel 1.1 a klassificeras unionens inre vattenvägar i olika zoner. Enligt artikel 1.2 kan en medlemsstat efter samråd med kommissionen företa ändringar i klassificeringen av sina vattenvägar. Medlemsstaten i fråga ska anmäla ändringarna till kommissionen senast sex månader innan de träder i kraft och ska även underrätta de övriga medlemsstaterna.
13. Bilaga I till direktiv 2006/87 innehåller en förteckning över de inre vattenvägar som avses i artikel 1. När det gäller Konungariket Nederländerna är ”[Vadehavet]: inklusive förbindelselederna till Nordsjön” förtecknat under zon 2 i kapitel 1 i bilagan.
B – Nederländsk rätt
14. Passagerartransporten i Nederländerna regleras av lagen av den 6 juli 2000 om nya regler om allmän trafik, privat busstransport och taxitransport (2000 års lag om persontransport) (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000) (Wet personenvervoer 2000).(8) ) (nedan kallat Wp2000). I artikel 1 i Wp2000 definieras en licens med ensamrätt som rätten att tillhandahålla kollektivtrafik i ett bestämt område under en bestämd tid, med uteslutande av tredje parter. I artikel 19.1 i Wp2000 förbjuds tillhandahållande av kollektivtrafik utan licens, medan det i artikel 49 i samma lag föreskrivs att regler för anbudsförfaranden får antas genom lagstiftning.
15. Enligt artikel 2.1 i Wp2000 är denna lag tillämplig på kollektivtrafik på väg, järnväg och spårburna system. Enligt artikel 2.2 i Wp2000 är det emellertid möjligt att utvidga lagens tillämpningsområde genom lagstiftning.
16. I ett ministerdekret om persontransport – Beslut av den 14 december 2000 om allmänna bestämmelser för genomförande av lagen om persontransporter (2000 års beslut om persontransporter) (Besluit van 14 December 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (the Besluit personvervoer 2000)(9), (nedan kallat Bp2000) – fastställs kompletterande bestämmelser till Wp2000. Artikel 7a i Bp2000 avser licenser för persontransport till öarna Vlieland, Terschelling, Ameland och Schiermonnikoog i Vadehavet. Denna bestämmelse infogades i Bp2000 genom ministerdekret av den 23 december 2009 och trädde i kraft den 4 februari 2010. Enligt artikel 7a.1 i Bp2000 är artiklarna 19.1 och 49 i Wp2000 även tillämpliga på färje- eller båttransporttjänster mellan två eller flera hamnar med anslutning till Vadehavet.
17. Enligt artikel 7a.3 i Bp2000 ska licenser tilldelas för högst 15 år efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, på vilket artikel 5.3 i förordningen om kollektivtrafik är tillämplig. Genom undantag i artikel 7a.4 i Bp2000 får ursprungslicenser tilldelas direkt, om kriterierna i artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik är uppfyllda.
II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
18. De privata företag som är parter i målet vid den nationella domstolen tillhandahåller persontransporttjänster med färja över Vadehavet. Sedan början av 1900-talet har Wagenborg Passagiersdiensten (nedan kallat Wagenborg) trafikerat färjerutter mellan öarna Ameland och Schiermonnikoog och det nederländska fastlandet. Terschellinger Stoombootmaatschappij (nedan kallat TSM) tillhandahåller liknande tjänster till öarna Vlieland och Terschelling. Under 1980-talet och återigen 2006 och 2007 ingick den nederländska regeringen olika avtal om allmän trafik med både Wagenborg och TSM (nedan kallade licensinnehavarna) avseende färjetrafik till alla de ovannämnda öarna (nedan kallade de aktuella öarna).
19. Efter det att artikel 7a i Bp2000 hade trätt i kraft den 4 februari 2010, offentliggjorde den nederländska regeringen ett meddelande där den angav att tilldelning av ursprungslicenser med ensamrätt att tillhandahålla färjetjänster till och från de aktuella öarna skulle tillämpas enligt artikel 7a.4 i Bp2000 samt beskrev syftet med tilldelningen och vilket förfarande som skulle tillämpas. Den 26 maj 2010 följdes meddelandet upp genom att kravspecifikationerna och villkoren för upphandlingsförfarandet offentliggjordes på internet. Den 9 mars 2011 antogs ett licensmeddelande och den 9 maj 2011 offentliggjordes de slutliga kravspecifikationerna i Staatscourant (den officiella tidningen).
20. TSM och Eigen Veerdienst Terschelling (nedan kallat EVT) lämnade in anbud avseende licensen för Vlieland och Terschelling, medan Wagenborg lämnade in ett anbud avseende licensen för Ameland och Schiemonnikoog.
21. Genom beslut av den 24 maj 2011 tilldelade Minister van Infrastructuur en Milieu (nedan kallat ministeriet) TSM licensen för Vlieland och Terschelling medan Wagenborg tilldelades licensen för Ameland och Schiemonnikoog (nedan kallade de omtvistade licenserna). Genom beslut av den 21 juni 2011 avslog ministeriet EVT:s anbud.
22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek och Waddentransport (nedan kallade konkurrenterna) invände mot besluten av den 24 maj 2011 och den 21 juni 2011. Ministeriet avslog invändningarna genom beslut av den 8 mars 2012. Genom sistnämnda beslut fogades ytterligare ett villkor till besluten av den 24 maj 2011 och den 21 juni 2011, varigenom de persontransporttjänster som omfattas av de omtvistade licenserna begränsades till högst 300 000 kilometer per år.
23. Konkurrenterna överklagade besluten av den 8 mars 2012 till College van Beroep voor het Bedrijfsleven (förvaltningsdomstol för handel och industri).(10)
24. Konkurrenterna har hävdat att det var rättsstridigt att direkttilldela de omtvistade licenserna på grundval av artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik. De anser nämligen att tillämpning av den bestämmelsen på tjänsterna i fråga inte är tillåten enligt artikel 1.2 i samma förordning. Enligt konkurrenterna strider dessutom det sätt på vilket de omtvistade licenserna tilldelades mot artikel 4 i cabotageförordningen och utgör följaktligen en överträdelse av artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik.
25. För den händelse att cabotageförordningen inte skulle vara tillämplig på Vadehavet har konkurrenterna alternativt gjort gällande att även om tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik kan utvidgas till att omfatta transport på inre vattenvägar, kan tillämpningsområdet för artikel 5.4 i samma förordning inte utvidgas på motsvarande sätt.
26. Konkurrenterna har slutligen hävdat att om en medlemsstat beslutar att utvidga tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik, måste den tillämpa förordningen i sin helhet på det ifrågavarande transportsättet (inbegripet skyldigheten avseende offentliggörande som fastställs i artikel 7), vilket ministeriet inte har gjort.
27. Ministeriet har som svar på detta för det första hävdat att möjligheten att utvidga tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik följer av nationell lag, det vill säga artiklarna 2.2 och 49 i Wp2000. Ministeriet har för det andra hävdat att cabotageförordningen inte är tillämplig på Vadehavet. För det tredje får kriteriet på 300 000 kilometer som fastställs i artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik tillämpas på persontransport över Vadehavet. Slutligen har ministeriet hävdat att artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik tillåter att medlemsstaterna tillämpar endast vissa bestämmelser i den förordningen på det ifrågavarande transportsättet, såsom bestämmelserna om tilldelning av licenser och licensernas löptid.
28. Eftersom College van Beroep voor het Bedrijfsleven är osäker på cabotageförordningens tillämpningsområde och hur den förhåller sig till annan unionslagstiftning, beslutade den att vilandeförklara förfarandet och hänskjuta följande frågor till domstolen:
”1) Utgör klassificeringen av den nederländska delen av Vadehavet som inre vattenväg (zon 2) i bilaga I till direktiv 2006/87 ett hinder för tillämpningen av [cabotageförordningen] på kollektivtrafiken på Vadehavet mellan det nederländska fastlandet och de i Vadehavet belägna öarna Terschelling, Vlieland, Ameland och Schiermonnikoog?
2) Utgör tillämpningen av [cabotageförordningen] ett hinder för tillämpningen av [förordningen om kollektivtrafik], med beaktande av artikel 1.2 i [förordningen om kollektivtrafik]?
3) Står det medlemsstaterna fritt att med stöd av artikel 1.2 i [förordningen om kollektivtrafik] fastställa att endast en eller flera särskilda delar av nämnda förordning, i förevarande fall artikel 5.3, jämte artikel 5.4, ska tillämpas på kollektivtrafik över vatten?
4) Kan undantaget i artikel 5.4 i [förordningen om kollektivtrafik], närmare bestämt avståndskriteriet på 300 000 kilometer, (utan vidare) tillämpas på kollektivtrafik över vatten?
5) Om den fjärde frågan ska besvaras jakande, vilka följder får det att tillstånd att bedriva kollektivtrafik över vatten i så fall beviljas utan att villkoret i artikel 7.2 i [förordningen om kollektivtrafik] är uppfyllt?”
29. Licensinnehavarna, konkurrenterna, den nederländska regeringen och kommissionen har avgett skriftliga och muntliga yttranden.
III – Bedömning
A – Inledande synpunkter
30. De fem tolkningsfrågor som har hänskjutits av College van Beroep voor het Bedrijfsleven kan sammanfattas på följande sätt.
31. Genom fråga 1 vill den hänskjutande domstolen få veta huruvida den omständigheten att Vadehavet klassificeras som en ”inre vattenväg” i en sekundär rättsakt – direktiv 2006/87 – hindrar att en annan sekundär rättsakt – cabotageförordningen – tillämpas på nämnda vattenförekomst.
32. Denna fråga förutsätter att cabotageförordningen är tillämplig på Vadehavet. Med hänsyn till hur frågan är utformad tycks den hänskjutande domstolen anse att så är fallet, även om den är osäker. Mot bakgrund av de invändningar som framställts av licensinnehavarna och även av den nederländska regeringen bör detta avgöras först.
33. Som en fortsättning på den första frågan vill den hänskjutande domstolen genom fråga 2 få klarhet i huruvida förordningen om kollektivtrafik och cabotageförordningen utesluter varandra.
34. Frågorna 3 och 4, som till viss del överlappar varandra och som jag därför kommer att behandla tillsammans, avser båda huruvida medlemsstaterna, mot bakgrund av artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik, kan välja att endast tillämpa vissa av de bestämmelser och/eller kriterier som fastställs i den förordningen på cabotagetjänster och särskilt huruvida de kan välja att tillämpa endast avståndskriteriet på 300 000 kilometer, med beaktande av att det vid ett kortare avstånd inte krävs ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande. Denna fråga förutsätter i sin tur att fråga 2 besvaras så att förordningen om kollektivtrafik och cabotageförordningen inte utesluter varandra.
35. Genom fråga 5 vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i vilka följder det får om kraven på offentliggörande i artikel 7.2 i cabotageförordningen inte uppfylls. Denna fråga behöver emellertid besvaras endast för det fall att fråga 4 besvaras jakande – det vill säga om det konstateras att en medlemsstat utan vidare får tillämpa artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik på cabotagetjänster.
36. I det följande kommer jag att ange skälen till att cabotageförordningen enligt min mening är tillämplig på Vadehavet, trots den omständigheten att Vadehavet i direktiv 2006/87 klassificeras som en inre vattenväg. Vid behandlingen av fråga 2 kommer jag att uttala mig närmare om förhållandet mellan cabotageförordningen och förordningen om kollektivtrafik. Detta lägger grunden för en diskussion om huruvida medlemsstaterna har möjlighet att utvidga endast särskilda bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik till att omfatta cabotagetjänster, vilket avses i frågorna 3 och 4. Slutligen kommer jag att bedöma huruvida det faktiskt finns något behov av att besvara fråga 5.
37. Innan jag går in på sakinnehållet i tolkningsfrågorna är det emellertid nödvändigt att behandla den nederländska regeringens invändningar avseende möjligheten att uppta frågorna 1 och 2 till sakprövning.
B – Huruvida frågorna 1 och 2 kan tas upp till sakprövning
38. Den nederländska regeringen har hävdat att varken fråga 1 eller fråga 2 kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte finns något behov av ett svar på dessa frågor för att avgöra tvisten vid den hänskjutande domstolen.
39. Den nederländska regeringen har hävdat att i enlighet med cabotageförordningens övergripande syfte, vilket framgår av det tredje, fjärde och femte skälet i förordningen,(11) är cabotageförordningen endast tillämplig på gränsöverskridande situationer. Till stöd för detta argument har den nederländska regeringen hänvisat till förordning (EEG) nr 3921/91,(12) vilken enligt den nederländska regeringen inte är tillämplig på rent nationella situationer. Slutligen har den nederländska regeringen hävdat att bestämmelserna om fri rörlighet i EUF-fördraget inte är tillämpliga på situationer där alla relevanta omständigheter är begränsade till en enda medlemsstat. Eftersom alla de omtvistade licenserna avser nederländskt territorium och alla de företag som är parter i målet vid den nationella domstolen är nederländska, anser den nederländska regeringen att cabotageförordningen inte är tillämplig i förevarande mål och att de två första tolkningsfrågorna inte behöver besvaras.
40. Det ska i detta hänseende erinras om att enligt artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstol vid vilken tvisten har anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Följaktligen är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av EU-rätten. Domstolen har endast möjlighet att underlåta att besvara en tolkningsfråga som en nationell domstol har ställt då det är uppenbart att svaret inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk eller när domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(13)
41. Ingen av nämnda situationer föreligger i detta mål.
42. Även om domstolen i vissa fall kan avvisa en begäran om förhandsavgörande när alla relevanta omständigheter är begränsade till en enda medlemsstat, grundar sig ett sådant beslut om att avvisa talan vanligen på de bestämmelser om fri rörlighet som stadfästs i EUF-fördraget.(14) Förevarande mål avser visserligen friheten att tillhandahålla tjänster, men i detta fall regleras friheten i fråga i huvudsak av en harmoniserande rättsakt, det vill säga cabotageförordningen. Argumentet avseende möjligheten att uppta frågorna till sakprövning är således irrelevant.
43. Enligt artikel 1 i cabotageförordningen är förordningen tillämplig på rederier i EU vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den medlemsstaten. Denna bestämmelse förutsätter inte något gränsöverskridande element. Detta stöds av formuleringen ”inom medlemsländerna” i tredje skälet och ”inom medlemsstaterna” i fjärde skälet i ingressen till cabotageförordningen (vilka den nederländska regeringen märkligt nog hänvisat till) och av definitionen av ”cabotage” i artikel 2.1, där cabotage definieras som ”sjötransporttjänster inom en medlemsstat” (min kursivering).(15) Det förhållandet att förordning nr 3921/91 möjligtvis speglar kraven i EUF-fördraget vad gäller förekomsten av ett gränsöverskridande inslag innebär inte det att ett sådant krav som allmän regel måste tillämpas på andra harmoniserande rättsakter.
44. Detta är viktiga aspekter i målet och påverkar också min bedömning av den första tolkningsfrågan. De argument som den nederländska regeringen har anfört när det gäller tillämpningen av cabotageförordningen på rent nationella situationer avser snarare innehållet i de båda första tolkningsfrågorna än huruvida de kan tas upp till sakprövning.(16)
45. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att frågorna 1 och 2 kan tas upp till sakprövning.
C – Prövning av tolkningsfrågorna
1. Fråga 1
46. Den första tolkningsfrågan avser huvudsakligen verkningarna för cabotageförordningens tillämpningsområde av den omständigheten att Vadehavet klassificeras som ”inre vattenväg” i direktiv 2006/87.
47. Innan denna fråga besvaras måste det fastställas huruvida cabotageförordningen ens är tillämplig på Vadehavet.
a) Huruvida cabotageförordningen är tillämplig på Vadehavet
48. Enligt min mening följer det av cabotageförordningens ordalydelse, struktur och syfte att den är tillämplig på Vadehavet.
49. Den typ av tjänst som regleras genom cabotageförordningen är enligt ordalydelsen
i artikel 1 i förordningen ”cabotage”. Såsom anges ovan definieras detta begrepp i artikel 2.1 som ”sjötransporttjänster inom en medlemsstat”.
50. Enkelt uttryckt är cabotageförordningens tillämplighet beroende av huruvida de omtvistade licenserna gäller sjötransport (transport till havs). Det är enligt min mening fullständigt uppenbart att transport till och från det nederländska fastlandet över Vadehavet till de aktuella öarna utgör sjötransport.
51. Det har inte anförts några verkliga argument för att Vadehavet inte skulle utgöra ett hav i den mening som avses i cabotageförordningen. Ingen har hävdat att det är en avgränsad vattenförekomst, att dess vatten inte är salt eller att det är en flodvattenväg. Även om de Frisiska öarna bildar en ”punktlinje” som separerar Vadehavet från Nordsjön, flyter de båda haven icke desto mindre in i varandra. Denna vattenförekomst tycks således inte ha fått sitt namn av en ren tillfällighet.(17)
52. När det gäller en strukturell tolkning av cabotageförordningen, ska det påpekas att definitionen i artikel 2 kompletteras med exempel på vad som utgör cabotage. I artikel 2.1 c i förordningen anges att cabotage avser ”tjänster som normalt utförs mot ersättning” och ”i synnerhet” omfattar öcabotage, vilket består av sjötransport av passagerare eller gods mellan hamnar på en
medlemsstats fastland och på en eller flera av dess
öar, eller hamnar på en och samma
medlemsstats öar.(18)
53. Mot bakgrund av det ovanstående måste det anses att de omtvistade licenserna omfattas av begreppet öcabotage.
54. När det gäller cabotageförordningens syfte är det att genomföra friheten att tillhandahålla cabotagetjänster, på de villkor och med de undantag som fastställs i förordningen.(19)
55. Det framgår att alla de företag som är parter i målet vid den nationella domstolen tillhandahåller persontransporttjänster med färja över Vadehavet och att de alla har intresse av de omtvistade licenserna. Vidare har färjetjänster mot ersättning till de aktuella öarna funnits sedan början av 1900-talet. Mot denna bakgrund skulle det strida mot cabotageförordningens syfte om Vadehavet uteslöts från den liberalisering som förordningen är avsedd att åstadkomma.
56. Mot bakgrund av det ovan anförda står det enligt min åsikt klart att cabotageförordningen är tillämplig på Vadehavet. Denna tolkning stöds dessutom av rättspraxis.
57. I domen i målet kommissionen mot Spanien(20) ansåg domstolen att Vigoviken (Ría de Vigo), som är en djup vik i den autonoma regionen Galicien, omfattades av cabotageförordningens tillämpningsområde. Det avgörande kriteriet i domen var inte den omständigheten att Vigoviken är en floddal, utan att den är en vik ”där havsvatten trängt in”.(21) Domstolen instämde i generaladvokaten Tizzanos slutsats att ”[d]et råder nämligen inget tvivel om att vattnen i Vigoviken är havsvatten … vilket, enligt ordalydelsen i … bestämmelserna [i cabotageförordningen], är tillräckligt
för att anse att de transporter som genomförs i dessa vatten just är sjötransporter”.(22)
58. Generaladvokaten Cruz Villalón har nyligen ansett att även när en mycket begränsad del av en kryssning företas till havs räcker detta för att transporttjänsten ska klassificeras som cabotage.(23)
59. Denna åsikt påverkas inte på något sätt av de argument som har anförts av den nederländska regeringen och som licensinnehavarna i huvudsak har upprepat. Förutom att upprepa argumentet ovan i punkt 39 avseende kravet på ett gränsöverskridande inslag har den nederländska regeringen hävdat att kommissionen i sin fjärde rapport om genomförandet av cabotageförordningen också ansåg att cabotageförordningen inte är tillämplig på Vadehavet.(24) Den nederländska regeringen har vidare hävdat att Vadehavet enligt internationell rätt klassificeras som ”inre vatten”, eftersom det är beläget innanför baslinjen för Nederländernas territorialhav.(25) Den nederländska regeringen har slutligen, liksom licensinnehavarna, betonat de morfologiska och nautiska skillnaderna mellan Vadehavet och Vigoviken.
60. När det gäller påståendet att det krävs ett gränsöverskridande inslag, nöjer jag mig med att hänvisa till punkterna 43 och 44 ovan.
61. När det gäller den kommissionsrapport som den nederländska regeringen har hänvisat till i sitt andra argument ska det betonas att den utarbetades i syfte att övervaka genomförandet av cabotageförordningen, i enlighet med artikel 10 i den förordningen.(26) En rapport av detta slag, som innehåller bedömningar av faktiska omständigheter som kan ändras över tiden, är inte bindande för kommissionen i rättsliga förfaranden och ännu mindre för domstolen när den anmodats att tolka tillämpningsområdet för sekundärlagstiftning såsom cabotageförordningen.(27) Det ska dessutom påpekas att kommissionen i förevarande mål har antagit en annan ståndpunkt än i rapporten.
62. När det gäller den nederländska regeringens argument avseende klassificeringen av Vadehavet i Montego Bay-konventionen räcker det att nämna att ett liknande argument utan framgång anfördes i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.(28) Det finns enligt min mening inget skäl att avvika från avgörandet i den domen.
63. Jag tolkar domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien så att det enda relevanta kriteriet är huruvida ”havsvatten trängt in” i Vadehavet – vilket jag skulle tro att det har, med undantag för delar av det vid ebb.
64. Mot denna bakgrund drar jag slutsatsen att cabotageförordningen är tillämplig under omständigheterna i förevarande mål.
b) Verkningarna av klassificeringen som ”inre vattenväg” i bilaga I till direktiv 2006/87
65. Som det anges ovan föranleddes fråga 1 av den nederländska regeringens argument att direktiv 2006/87, inbegripet bilaga I till det, hindrar tillämpning av cabotageförordningen. Med beaktande av mitt resonemang ovan, kommer jag att fatta mig kort.
66. I enlighet med artikel 288 FEUF är cabotageförordningen till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Direktiv 2006/87 är bindande med avseende på det resultat som ska uppnås, men det har överlåtits på medlemsstaterna att bestämma form och metoder för genomförandet. I direktivet, som antogs många år efter cabotageförordningen, sägs inget om hur direktivet förhåller sig till den tidigare rättsakten. Det hänvisas inte ens till förordningen. Båda dessa rättsakter måste därför anses vara självständiga i förhållande till varandra, men lika bindande var och en på sitt sätt.(29)
67. Tillämpningsområdet för en sekundärrättsakt definieras vanligen i själva rättsakten och får i princip inte utvidgas till andra situationer än de som rättsakten avser.(30) Som kommissionen helt korrekt har påpekat fastställs i direktiv 2006/87 tekniska krav för fartyg i inlandssjöfart. Genom cabotageförordningen liberaliseras däremot sjötransporttjänster (transporttjänster till havs) i medlemsstaterna. Dessa två rättsakter skiljer sig därför från varandra både vad gäller tillämpningsområde och syften.(31) I artikel 1.1 i direktiv 2006/87 anges dessutom uttryckligen att den klassificering som införs genom direktivet gäller ”[i] detta direktiv”. På motsvarande sätt anges i artikel 2.1 i cabotageförordningen att definitionen av cabotage gäller ”[i] denna förordning”.
68. Om tillämpningen av cabotageförordningen skulle vara beroende av klassificeringen i direktiv 2006/87 skulle detta dessutom betyda att medlemsstaterna kunde välja om de vill tillämpa förordningen eller inte, eftersom de enligt artikel 1.2 i direktivet har rätt att ändra klassificeringen. En sådan situation skulle vara ohållbar.
69. Av det ovanstående följer därför att fråga 1 ska besvaras så att den omständigheten att den nederländska delen av Vadehavet klassificeras som en inre vattenväg i bilaga I till direktiv 2006/87 inte hindrar att cabotageförordningen tillämpas på kollektivtrafik på Vadehavet mellan det nederländska fastlandet och de aktuella öarna.
2. Fråga 2
70. I likhet med den första frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i förhållandet mellan förordningen om kollektivtrafik och cabotageförordningen med beaktande av artikel 1.2 i den förstnämnda förordningen. Till skillnad från den första frågan gäller det nu emellertid huruvida cabotageförordningen har företräde framför den andra sekundärrättsakten.
71. Till skillnad från situationen ovan i punkt 66 behandlas i förordningen om kollektivtrafik – som också är nyare än cabotageförordningen – förhållandet till den tidigare rättsakten: i artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik anges att medlemsstaterna får tillämpa denna rättsakt på kollektivtrafik på inre vattenvägar och nationella marina vatten, utan att det påverkar tillämpningen av cabotageförordningen .
72. Det står således klart att medlemsstaterna enligt artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik får utvidga förordningens tillämpningsområde till sjötransport. Nyckeln till svaret på den andra frågan är därför vad som avses med formuleringen ”utan att det påverkar tillämpningen av cabotageförordningen”.
73. En jämförelse av de olika språkversionerna visar en viss grad av konvergens som ger stöd för att cabotageförordningen är tillämplig oberoende av förordningen om kollektivtrafik.(32)
74. Detta bekräftas av skäl 10 i förordningen om kollektivtrafik.(33) I det skälet anges att organisationen av kollektivtrafiken på nationella marina vatten ska uppfylla de allmänna principerna i (det nuvarande) EUF-fördraget, såvida tjänsterna inte täcks av särskilda bestämmelser i unionsrätten, i det här fallet cabotageförordningen.
75. EU-lagstiftaren formulerade inte hänvisningen till cabotageförordningen i artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik i mindre strikta ordalag genom användningen av andra uttryck, såsom ”utan hinder av”, ”om inte annat följer av” eller ”förutsatt att inte annat sägs i”. Jag instämmer därför i huvudsak med kommissionen i att hänvisningen måste förstås på följande sätt: i) förordningen om kollektivtrafik tillåter att medlemsstaterna tillämpar den tillsammans med cabotageförordningen i fråga om nationella marina vatten, men ii) när tillämpningen av förordningen om kollektivtrafik är oförenlig med samtidig tillämpning av cabotageförordningen, ska förordningen om kollektivtrafik uttryckligen ge vika för cabotageförordningen, utan valmöjligheter för de medlemsstater som har valt att tillämpa båda förordningarna.
76. Av dessa skäl måste fråga 2 besvaras så att tillämpning av cabotageförordningen inte hindrar samtidig tillämpning av förordningen om kollektivtrafik. När samtidig tillämpning är omöjlig, ska cabotageförordningen emellertid ges företräde.
3. Frågorna 3 och 4
a) Allmänna synpunkter
77. Frågorna 3 och 4, som jag kommer att behandla tillsammans, rör den kanske mest intressanta av frågeställningarna i målet vid den hänskjutande domstolen: Får en medlemsstat fritt välja ( cherry pick ) vilka bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik den vill tillämpa på sjötransport?
78. Jag angav ovan att cabotageförordningen har företräde framför förordningen om kollektivtrafik. Syftet med frågorna 3 och 4 är därför att avgöra under vilka omständigheter oförenlighet mellan de två förordningarna kan uppkomma som nödvändigtvis medför att förordningen om kollektivtrafik måste ge vika för cabotageförordningen. Med andra ord, medan fråga 2 rör en abstrakt tillämpning av de båda förordningarna tillsammans, rör frågorna 3 och 4 deras samtidiga tillämpning i praktiken. Det kan påpekas att EU-lagstiftaren förutsåg möjligheten av en överlappning mellan de båda rättsakterna och därför – medvetet – accepterade en slags samexistens.
79. Det vore enkelt om svaret på den hänskjutande domstolens fråga framgick direkt av ordalydelsen i förordningen om kollektivtrafik. Eftersom detta inte är fallet, måste en ändamålsenlig tolkning göras. Det ska därvid först erinras om att de områden som förordningen ovillkorligen är tillämplig på är kollektivtrafik på järnväg och på väg. Det är endast på grund av bestämmelsen i artikel 1.2 som medlemsstaterna också får
tillämpa förordningen på transport på inre vattenvägar(34) och, utan att det påverkar tillämpningen av cabotageförordningen, transport på nationella marina vatten.
80. Den utdragna lagstiftningsprocess som föregick antagandet av förordningen om kollektivtrafik är tyvärr inte särskilt upplysande. Kommissionens ursprungliga förslag till förordning omfattade inre vattenvägar medan nationella marina vatten inte nämndes.(35) Ett reviderat förslag omfattade inte längre inre vattenvägar, men innehöll en föregångare till nuvarande artikel 5.4.(36) I sin gemensamma ståndpunkt återinfogade rådet sedan en bestämmelse om att ”[m]edlemsstaterna får tillämpa denna förordning på kollektivtrafik på inre vattenvägar”.(37) Vid andra behandlingen av utkastet till rättsakt godkände parlamentet den gemensamma ståndpunkten efter det att utskottet för transport och turism hade rekommenderat att bestämmelsen i fråga skulle ändras.(38) I det ändrade förslag som parlamentet godkände ingick skäl 10 och artikel 1.2 i nuvarande lydelse och inga ändringar av dem gjordes därefter. Förarbetena innehåller ingen förklaring till varför möjligheten att utvidga förordningens tillämpningsområde till sjötransport eller hänvisningen till cabotageförordningen infogades, inte heller sägs det något om hur en sådan utvidgning ska fungera.
81. Cabotageförordningens bestämmelser om sjötransporttjänster är ganska minimalistiska och ett exempel på detta är förfarandet för tilldelning av avtal om allmän trafik i artikel 4. Det måste medges att förordningen om kollektivtrafik innehåller mer detaljerade bestämmelser i detta hänseende som kan bidra till att förtydliga bestämmelserna i cabotageförordningen och på så sätt stärka rättssäkerheten.(39) Trots vad licensinnehavarna har påstått uttalade sig EU-lagstiftaren inte specifikt om vilka verkningar undantaget i artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik får när en medlemsstat väljer att utvidga tillämpningsområdet för den förordningen till att omfatta sjötransport. Vad som med säkerhet kan sägas är emellertid att förordningen om kollektivtrafik inte utgör en formell ändring av cabotageförordningen och inte heller kan fungera som en sådan.
82. För att bygga vidare på mitt förslag till svar på fråga 2, när det gäller sjötransport och det inte är möjligt att tillämpa bestämmelserna i båda förordningarna samtidigt, ska eventuella motstridiga bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik inte tillämpas. Mot denna bakgrund anser jag att artikel 1.2 i fö rordningen om kollektivtrafik tillåter att förordningens bestämmelser utvidgas till sjötransport när dessa bestämmelser underlättar eller åtminstone inte hindrar den liberalisering som cabotageförordningen är avsedd att åstadkomma. För att avgöra om en särskild bestämmelse i förordningen om kollektivtrafik strider mot cabotageförordningen vid tillämpning på sjötransport krävs en bedömning från fall till fall. En sådan bedömning överstiger emellertid räckvidden för detta förslag till förhandsavgörande. Med detta sagt kommer jag nedan i del b att särskilt undersöka huruvida artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik är förenlig med cabotageförordningen.
83. Ett typiskt exempel på en bestämmelse som inte hindrar den liberalisering som eftersträvas med cabotageförordningen är enligt min mening artikel 7.2 första stycket i förordningen om kollektivtrafik, som gäller offentliggörande av information, särskilt eftersom cabotageförordningen inte innehåller några bestämmelser i detta hänseende.(40) När en medlemsstat har valt att utvidga tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik till att täcka transporttjänster till sjöss eller på inre vattenvägar måste den bestämmelsen således tillämpas.
84. Jag kan följaktligen inte instämma i de argument som anförts av den nederländska regeringen.
85. Den nederländska regeringen har för det första påpekat att det i den nederländska versionen av artikel 1.2 andra meningen i förordningen om kollektivtrafik står ”de bepalingen van deze verordening” (”bestämmelserna i denna förordning”), vilket innebär att medlemsstaten har möjlighet att endast tillämpa vissa bestämmelser i förordningen på sjötransport.
86. Enligt min mening har den nederländska regeringen på ett konstlat sätt gett dessa ord en större innebörd än de egentligen har. I den nederländska versionen anges inte tydligt att en medlemsstat får tillämpa en del av bestämmelserna i förordningen om kollektivtrafik på sjötransport. Och vad viktigare är förefaller den nederländska versionen att vara anomal, vilket den hänskjutande domstolen också har påpekat. I de övriga språkversionerna nämns inte ”bestämmelser”, utan hänvisas till möjligheten att tillämpa förordningen om kollektivtrafik som sådan.(41) Här ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsrättslig bestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller tillmätas större betydelse än övriga språkversioner.(42)
87. Det skulle motverka en enhetlig tillämpning av unionsrätten om en medlemsstat på grund av en bestämmelses utformning på det nationella språket exakt kunde välja vilka bestämmelser den vill tillämpa på transport på inre vattenvägar eller nationella marina vatten, medan andra medlemsstater inte hade denna valmöjlighet.(43)
88. Den nederländska regeringen har för det andra åberopat principen plus semper in se continet quod est minus (det större inkluderar alltid det mindre) till stöd för åsikten att den fritt får välja vilka bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik som ska tillämpas på sjötransport.
89. För att en enhetlig tillämpning av förordningen om kollektivtrafik ska kunna garanteras måste detta argument underkännas. I annat fall skulle det finnas en risk för att sjötransporttjänster skulle komma att regleras av 28 olika uppsättningar regler, i stället för högst två. Detta skulle ytterligare avskärma marknaden för sjötransporttjänster. Ett sådant synsätt är dessutom knappast förenligt med artikel 7 i cabotageförordningen, där det föreskrivs att standstill-skyldigheten enligt artikel 62 EEG ska tillämpas på de förhållanden som täcks av cabotageförordningen.(44)
90. Den nederländska regeringen har för det tredje hävdat att den kunde ha antagit nationella bestämmelser som speglar artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik, men utan att uttryckligen hänvisa till den förordningen. Det ska endast påpekas att sådana nationella bestämmelser i så fall ändå inte skulle ha befriat medlemsstaten från skyldigheten att följa cabotageförordningen.
91. Det ska slutligen påpekas att mitt ovan anförda synsätt inte påverkas av de uttalanden som kommissionen gjorde som svar på parlamentets frågor och som den nederländska regeringen har hänvisat till.(45) Jag skulle kunna upprepa mitt resonemang ovan i punkt 61, men jag tolkar inte kommissionens uttalanden på samma sätt som den nederländska regeringen. Det finns inget i uttalandena som visar att medlemsstaterna fritt får tillämpa enskilda bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik på sjötransport. Att förordningen om kollektivtrafik delvis är tillämplig på sjötransport följer implicit och direkt av artikel 1.2 och är inte något som medlemsstaterna själva kan bestämma över.
92. Mot denna bakgrund kommer jag nu att bedöma huruvida artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik kan tillämpas tillsammans med cabotageförordningen.
b) Möjligheten att tillämpa artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik på sjötransporttjänster
93. Det ska inledningsvis erinras om att genom artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik medges undantag från artikel 5.3. Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska en behörig myndighet som anlitar en annan tredje part än ett internt företag tilldela avtal om allmän trafik på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, som är öppet för alla företag, är rättvist och följer principerna om insyn och icke-diskriminering.(46) Genom undantag föreskrivs i artikel 5.4 bland annat att de behöriga myndigheterna får fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 euro eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 kilometer om året.(47)
94. I de nationella bestämmelserna i fråga föreskrivs att licenser ska tilldelas efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, på vilket artikel 5.3 i förordningen om kollektivtrafik är tillämplig. I de nationella bestämmelserna föreskrivs emellertid också att ursprungslicenser får tilldelas utan användning av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, om kriterierna i artikel 5.4 i förordningen är uppfyllda.
95. För att avgöra om en sådan ordning är förenlig med cabotageförordningen måste det fastställas vilka skyldigheter den medför.
96. Enligt artikel 4.1 i cabotageförordningen får en medlemsstat ingå avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. När en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik ska detta dessutom ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom EU.(48) Slutligen föreskrivs i artikel 4.3 att existerande avtal om allmän trafik får fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut.
97. I artikel 5 i cabotageförordningen fastställs särskilda bestämmelser avseende allvarliga störningar på den nationella transportmarknaden(49) och nödsituationer, samt förfaranden som ska följas i samband med dessa, och i artikel 6 fastställs datum då förordningen ska börja tillämpas avseende vissa sektorer. Övergångsperioden för samtliga sektorer har löpt ut. I artikel 7 anges att artikel 62 EEG är tillämplig på frågor som täcks av cabotageförordningen.
98. Av det ovanstående följer att medlemsstaterna genom artikel 4.1 i cabotageförordningen åläggs en skyldighet att ingå avtal om allmän trafik på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom EU. Bortsett från de situationer som regleras genom undantagsbestämmelserna i artikel 5, vilka är av extraordinär art, har jag inte – och inte heller kommissionen – kunnat identifiera ett allmänt undantag från den skyldigheten eller en lägre tröskel. Detta stöds av artikel 4.3, där det anges att de enda avtal som får fortsätta att gälla är de som ingåtts innan cabotageförordningen träder i kraft. Jag anser därför att skyldigheten att iaktta principen om icke-diskriminering är tillämplig närhelst en medlemsstat avser att ingå ett avtal om allmän trafik.
99. Jag instämmer vidare med kommissionen i att principen om icke-diskriminering som fastställs i artikel 4.1 i cabotageförordningen är ett uttryck för den allmänna principen om likabehandling och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, vilka stadfästs i fördragen och från vilka den allmänna principen om insyn härrör. När en medlemsstat väljer att garantera en allmän tjänst genom ett avtal,(50) måste den säkerställa en tillräcklig grad av offentlighet i samband med tilldelningen av avtal om allmän trafik, så att det finns möjlighet att konkurrera om sådana avtal på ett rättvist sätt, utan att detta nödvändigtvis innebär en skyldighet att göra en anbudsinfordran.(51)
100. Jag kan följaktligen inte se någon oöverensstämmelse mellan, å ena sidan, artikel 4.1 i cabotageförordningen och, å andra sidan, den skyldighet som fastställs i den inledande delen av den första meningen i artikel 5.3 i förordningen om kollektivtrafik, där det anges att avtal om allmän trafik ska tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
101. Jag kan emellertid inte instämma i att undantaget i artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik från skyldigheten att anordna ett konkurrensutsatt anbudsförfarande när ett avtal om allmän trafik avseende kollektivtrafik på järnväg eller väg ingås kan utvidgas till sjötransportområdet, inte ens om undantaget endast skulle gälla ursprungslicenser. Detta skulle begränsa räckvidden av artikel 4.1 i cabotageförordningen, trots den omständigheten att cabotageförordningen, såsom angetts ovan, har företräde framför förordningen om kollektivtrafik. När en medlemsstat väljer att utvidga tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik ska artikel 5.4 i den förordningen inte tillämpas.
102. Detta synsätt gäller oavsett skälen till att ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande inte används. Kort sagt spelar det ingen roll om till exempel kriteriet avseende ekonomiskt värde (det ekonomiska kriteriet) eller avstånd (avståndskriteriet) är uppfyllt. För fullständighetens skull behandlar jag emellertid båda dessa kriterier nedan.(52)
103. I enlighet med avståndskriteriet, som uttryckligen nämns i fråga 4, kan direkttilldelning användas vid avtal om allmän trafik som avser kollektivtrafik på mindre än 300 000 kilometer per år, om detta inte är förbjudet enligt nationell lag. När det gäller huruvida detta kriterium kan tillämpas på sjötransporter finner jag konkurrenternas argument övertygande. Det ska för det första påpekas att detta undantag härrör från kommissionens reviderade förslag till förordning, i vilket det, som jag redan har sagt ovan, inte nämndes något om transport på nationella marina vatten. Om ett sådant undantag medgavs skulle det, för det andra, medföra en risk för att merparten av avtalen avseende sjötransporttjänster skulle tilldelas utan ett konkurrensutsatt förfarande,(53) tvärtemot cabotageförordningens syfte, som är att liberalisera tillhandahållandet av sådana tjänster.(54)
104. Det ekonomiska kriteriet, å sin sida, tillåter att en medlemsstat avstår från ett konkurrensutsatt anbudsförfarande när det genomsnittliga värdet av ett avtal om allmän trafik uppskattas till mindre än 1 000 000 euro per år (också detta dock endast om det inte är förbjudet enligt nationell lag). Det skulle kunna hävdas – såsom licensinnehavarna har gjort – att detta kriterium endast är ett specifikt uttryck för en allmän princip i unionens upphandlingslagstiftning.
105. För offentliga kontrakt fastställs till exempel i avsnitt 1 i kapitel II i direktiv 2004/18/EG(55) ekonomiska tröskelvärden för när direktivet är tillämpligt. De i unionens primärrätt stadfästa allmänna principerna om likabehandling och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, vilka medför en skyldighet till insyn och följaktligen förutsätter en tillräcklig grad av offentliggörande, är tillämpliga på avtal som är av intresse för företag från andra medlemsstater (avtal med ett ”unionsintresse”).(56) Ju högre värde ett givet avtal har, desto större är naturligtvis möjligheten att det har ett unionsintresse.(57)
106. Även om det skulle antas att en sådan allmän princip existerar i unionens upphandlingslagstiftning (vars gränser fortfarande är oklara(58) och med avseende på vilken domstolen har konstaterat att också icke-lönsamma avtal kan ha ett unionsintresse(59) ), skulle det vara en delikat uppgift för domstolen att ge sin syn på huruvida ett ekonomiskt kriterium som ursprungligen utformats med avseende på persontransport på järnväg och väg också kan avse cabotage. Vad viktigare är: det finns inget i cabotageförordningen som tyder på att den oaktat sin ordalydelse innehåller ett oskrivet inneboende ekonomiskt tröskelvärde. Att tolka förordningen på det sättet skulle vara problematiskt med beaktande av artikel 7 i förordningen.
107. Det bör även påpekas att inte heller när det gäller transport till ”mindre öar”, det vill säga öar där det totala årliga passagerarantal som transporteras sjövägen till och från ön är 300 000 eller färre, har kommissionen föreslagit att denna helt ska undantas från kravet på förhandsanmälan i hela unionen av den efterfrågade tjänsten.(60)
108. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det förfarande som de nederländska myndigheterna tillämpat faktiskt uppfyller de krav som nämns ovan i punkt 99, särskilt eftersom dessa krav uttryckligen fastställs bland annat i artikel 7.2 första meningen i förordningen om kollektivtrafik.
109. Sammanfattningsvis anser jag att artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik ska tolkas så att en medlemsstat, när den förklarar att förordningen är tillämplig på kollektivtrafik på inre vattenvägar eller nationella marina vatten, måste tillämpa förordningen i sin helhet. När det gäller kollektivtrafik på nationella marina vatten ska medlemsstaterna avstå från att tillämpa bestämmelserna i förordningen om kollektivtrafik, när tillämpningen av särskilda bestämmelser i förordningen om kollektivtrafik strider mot tillämpningen av bestämmelser i cabotageförordningen – såsom vid samtidig tillämpning av artikel 5.4 i förordningen om kollektivtrafik och artikel 4.1 i cabotageförordningen.
4. Fråga 5
110. Denna fråga från den hänskjutande domstolen behöver besvaras endast om svaret på fråga 4 är jakande. Av mitt förslag till svar på frågorna 2–4 ovan följer att en medlemsstat, när det gäller en sådan vattenförekomst som Vadehavet, inte har rätt att direkttilldela de omtvistade licenserna utan att använda någon form av konkurrensutsatt anbudsförfarande. Följaktligen finns det inte något behov av att behandla följderna av att det krav på offentliggörande som fastställs i artikel 7.2 i förordningen om kollektivtrafik inte uppfyllts.
111. För att underlätta för den hänskjutande domstolen hänvisar jag ändå till mitt konstaterande ovan i punkt 82. När en medlemsstat väljer att utvidga tillämpningsområdet för förordningen om kollektivtrafik till att omfatta sjötransport måste den också tillämpa artikel 7.2 första meningen i den förordningen.
IV – Förslag till avgörande
112. Jag föreslår att de tolkningsfrågor som har hänskjutits till domstolen av College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederländerna) ska besvaras på följande sätt:
– Klassificeringen av den nederländska delen av Vadehavet som inre vattenväg i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/87/EG av den 12 december 2006 om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart och om upphävande av rådets direktiv 82/714/EEG hindrar inte att rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) tillämpas på kollektivtrafik på Vadehavet mellan det nederländska fastlandet och öarna Vlieland, Terschelling, Ameland och Schiemonnikoog.
– Tillämpningen av förordning nr 3577/92 hindrar inte samtidig tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. När tillämpningen av en eller flera bestämmelser i förordning nr 1370/2007 strider mot tillämpningen av förordning nr 3577/92 ska emellertid endast den sistnämnda förordningen tillämpas.
– Artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så att en medlemsstat som förklarar att förordningen är tillämplig på kollektivtrafik på inre vattenvägar eller nationella marina vatten ska tillämpa förordningen i sin helhet. När det gäller kollektivtrafik på nationella marina vatten ska medlemsstaterna inte tillämpa bestämmelserna i förordning nr 1370/2007 när tillämpningen av särskilda bestämmelser i den förordningen strider mot tillämpningen av bestämmelser i förordning nr 3577/92. Detta är fallet med artikel 5.4 i förordning nr 1370/2007 och artikel 4.1 i förordning nr 3577/92.
(1) .
(2)
–	Till exempel är Sea of Galilee, som det heter på engelska, en avgränsad sötvattenförekomst, som bättre överensstämmer med den traditionella definitionen av sjö ( lake ).
(3)
–	Se http://www.waddensea-worldheritage.org/ och http://www.naturstyrelsen.dk/ Nyheder/2013/vadehavet_eksamen.htm.
(4)
–	Se beslut 33 COM 8B.4 i Report of decisions of the 33rd session of the World Heritage Committee
(Sevilla, 2009), WHC-09/33.COM/20, s. 184, punkt 3.
(5)
–	Rådets förordning av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7).
(6)
–	Europaparlamentets och rådets förordning av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, s. 1).
(7)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 december 2006 om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart och om upphävande av rådets direktiv 82/714/EEG (EUT L 389, s. 1).
(8)
‒	Staatsblad
2000, 314.
(9)
‒	Staatsblad
2000, 314.
(10)
–	Även Wagenborg överklagade besluten av den 8 mars 2012 och gjorde gällande att ministeriet borde ha avvisat konkurrenternas invändningar. Detta överklagande har emellertid ogillats av den hänskjutande domstolen enligt vad som anges i begäran om förhandsavgörande.
(11)
–	Skälen har följande ordalydelse: ”Inför förverkligandet av den inre marknaden är det nödvändigt att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsländerna. Den inre marknaden skall utgöra ett område inom vilket fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs. Principen om frihet att tillhandahålla tjänster bör därför tillämpas på sjöfartstransporter inom medlemsstaterna. Denna frihet bör gälla rederier inom [EU] vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och för denna stats flagg, oavsett om staten har en kustlinje.”
(12)
–	Rådets förordning av den 16 december 1991 om villkoren för att transportföretag skall få utföra inrikes transporter av gods eller passagerare på inre vattenvägar i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 373, s. 1).
(13)
–	Se, bland annat, dom av den 18 juli 2007 i mål C‑119/05, Lucchini (REG 2007, s. I‑6199), punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis, och av den 25 oktober 2011 i de förenade målen C‑509/09 och C‑161/10, eDate Advertising m.fl. (REU 2011, s. I‑10269), punkterna 32 och 33 och där angiven rättspraxis.
(14)
–	Beträffande denna fråga, se mer allmänt mitt förslag till avgörande i de förenade målen C‑159/12–C‑161/12, Venturini, punkterna 26–62.
(15)
–	Se även dom av den 11 januari 2007 i mål C‑251/04, kommissionen mot Grekland (REG 2007, s. I‑67), punkt 29.
(16)
–	Talande nog har den nederländska regeringen i huvudsak anfört samma argument och har hänvisat till sina synpunkter om upptagande till sakprövning när den yttrat sig om innehållet i fråga 1. I sina nästan identiska synpunkter har licensinnehavarna, som också har hävdat att cabotageförordningen förutsätter ett gränsöverskridande inslag, anfört nämnda argument endast avseende innehållet i fråga 1.
(17)
–	Se, för ett liknande resonemang, när det gäller begreppet ”ö” i cabotageförordningen, dom av den 21 oktober 2004 i mål C‑288/02, kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I‑10071), punkterna 42–46, där domstolen i avsaknad av en definition i förordningen använde ”den vanliga innebörden av detta begrepp … i havssammanhang”.
(18)
–	Uttrycket ”i synnerhet” visar att definitionen inte är uttömmande, se dom av den 11 januari 2007 i mål C‑251/04, kommissionen mot Grekland (REG 2007, s. I‑67), punkt 27.
(19)
–	Se, bland annat, dom av den 20 februari 2001 i mål C‑205/99, Analir m.fl. (REG 2001, s. I‑1271), punkt 19, och av den 11 januari 2007 i mål C‑251/04, kommissionen mot Grekland, punkt 24.
(20)
–	Dom av den 9 mars 2006 i mål C‑323/03 (REG 2006, s. I‑2161).
(21)
–	Se punkt 29 i domen.
(22)
–	Förslag till avgörande av generaladvokaten Tizzano i målet kommissionen mot Spanien, punkt 21 (min kursivering).
(23)
–	Se generaladvokaten General Cruz Villalóns förslag till avgörande i det vid domstolen anhängiga målet C‑17/13, Alpina River Cruises och Nicko Tours, punkt 54, avseende en kryssning som utgick från Venedig (Italien) söderut genom den venetianska lagunen och vidare en kort sträcka över havet till Porto Levante vid floden Pos mynning, varifrån den gick upp längs floden Po och sedan tillbaka.
(24)
–	Se Fjärde rapporten om genomförandet av förordning 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (1999–2000), 24 april 2002, KOM(2002) 203 slutlig, s. 7, i vilken det anges att ”[s]ammanlagt är det bara fyra medlemsstater av femton som inte har infört några förpliktelser vid allmän trafik. Det gäller dels Luxemburg och Österrike, som naturligtvis inte berörs av geografiska skäl, dels Belgien och Nederländerna som inte har någon allmän sjötrafik ” (min kursivering). Koncessionsinnehavarna har även hänvisat till en liknande passage i Tredje rapport[en] rörande genomförandet av rådets förordning nr 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet 1997–1998), KOM(2000) 99 slutlig, s. 11, där det anges att ”[d]et finns ingen inrikes passagerartrafik i Nederländerna, Belgien eller Irland”.
(25)
–	Se artikel 8 i Förenta nationernas havsrättskonvention, som undertecknades i Montego Bay (Jamaica) den 10 december 1982, trädde i kraft den 16 november 1994, ratificerades av Konungariket Nederländerna den 28 juni 1996 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, s. 1) (Montego Bay-konventionen).
(26)
–	Artikel 10 har följande lydelse: ”Före den 1 januari 1995 och därefter vartannat år skall kommissionen till rådet överlämna en rapport om genomförandet av denna förordning samt vid behov föreslå nödvändiga åtgärder.”
(27)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1995 i mål C‑415/93, Bosman (REG 1995, s. I‑4921), punkt 136.
(28)
–	Se punkterna 25–27 i domen.
(29)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010 i mål C‑28/08 P, kommissionen mot Bavarian Lager (REU 2010, s. I‑6055), punkt 56.
(30)
–	Se, när det gäller förordningar, dom av den 12 december 1985 i mål 165/84, Krohn (REG 1985, s. 3997), punkt 13.
(31)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005 i mål C‑110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I‑2801), punkt 36.
(32)
–	Tyska: ”unbeschadet”, spanska: ”sin perjuicio”, finska: ”rajoittamatta”, franska: ”sans préjudice”, italienska: ”ferme restando”, nederländska: ”onverminderd”, portugisiska: ”sem prejuízo”, rumänska: ”fără a aduce atingere”, svenska: ”utan att det påverkar tillämpningen”. I andra språkversioner används uttryck med en helt annan innebörd (danska: ”for så vidt angår sidstnævnte”).
(33)
–	Skälet har följande lydelse: ”I motsats till [rådets] förordning (EEG) nr 1191/69 [av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar (EGT L 156, s. 1)], vars tillämpningsområde också omfattar kollektivtrafik på inre vattenvägar, anses det inte lämpligt att i den här förordningen reglera tilldelningen av avtal om allmän trafik i denna specifika sektor. För kollektivtrafik på inre vattenvägar och på nationella marina vatten, om de inte täcks av särskild gemenskapsrätt, gäller därför [EG-]fördragets allmänna principer, såvida inte medlemsstaterna väljer att tillämpa den här förordningen i dessa specifika sektorer. Bestämmelserna i den här förordningen hindrar inte införlivande av trafik på inre vattenvägar och på nationella marina vatten i ett större nät av kollektivtrafik på stads-, förorts- och regionalnivå” (min kursivering).
(34)
–	Den tidigare ordningen, som reglerades genom förordning nr 1191/69, vilken upphävts genom förordning nr 1370/2007, var uttryckligen tillämplig på inre vattenvägar och gav inte medlemsstaterna några valmöjligheter, se artikel 1.1 första meningen.
(35)
–	KOM(2000) 7 slutlig (EGT C 365 E, s. 169).
(36)
–	KOM(2005) 319 slutlig (EUT C 49, 2006, s. 39), förslag till artiklarna 1.2 och 5.4.
(37)
–	Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 antagen den 11 december 2006 (EUT C 70 E, 2007, s. 1). Rådet angav i sitt utkast till motivering att det hade gått tillbaka till andemeningen i det föregående förslaget genom att i sin gemensamma ståndpunkt inkludera en bestämmelse ”som gör det möjligt för medlemsstaterna att, om de så önskar, tillämpa [förordning nr 1370/2007] på kollektivtrafik på inre vattenvägar” (rådets dokument 13736/06 ADD 1 av den 22 november 2006, s. 4).
(38)
–	EUT C 76 E, 2008, s. 92, se andrabehandlingsrekommendationen av den 4 april 2007, dokument A6-0131/2007. Se även rådets dokument 9500/07 av den 11 maj 2007 om resultatet av andra behandlingen i Europaparlamentet, som innehåller den version som antogs av parlamentet.
(39)
–	Se, analogt, dom av den 21 december 2011 i mål C‑316/10, Danske Svineproducenter, punkterna 48 och 49.
(40)
–	Nämnda stycke har följande lydelse: ”Varje behörig myndighet ska se till att åtminstone följande uppgifter offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning senast ett år innan det fria anbudsförfarandet inleds respektive innan ett avtal direkttilldelas: a) Den behöriga myndighetens namn och adress. b) Planerad tilldelningsmetod. c) Tjänster och geografiska områden som kan omfattas av avtalet.”
(41)
–	Se, till exempel, den danska, tyska, engelska, spanska, finska, franska, italienska, portugisiska, rumänska och svenska versionen av artikel 1.2 i förordningen.
(42)
–	Se dom av den 19 september 2013 i mål C‑140/12, Brey, punkt 74 och där angiven rättspraxis.
(43)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 1969 i mål 29/69, Stauder (REG 1969, s. 419; svensk specialutgåva, volym 1, s. 421), punkt 4.
(44)
–	Artikel 62 EEG, som upphävdes genom Amsterdamfördraget, hade följande lydelse: ”Medlemsstaterna skall inte införa några nya inskränkningar i den frihet att tillhandahålla tjänster som faktiskt har uppnåtts vid den tidpunkt då detta fördrag träder i kraft, om inte annat följer av bestämmelserna i fördraget.” Intressant nog ansåg EU-lagstiftaren att det inte var lämpligt att upphäva artikel 7 i cabotageförordningen.
(45)
–	Se kommissionens svar av den 7 april 2010 (E‑1088/2010) och den 4 juni 2010 (E‑2951/2010) (vilket finns tillgängligt på parlamentents webbplats på spanska och franska), där det anges att ”kommissionen har … angett för de spanska myndigheterna att en del av bestämmelserna i [cabotageförordningen] kan tillämpas på allmänna sjötransporttjänster som tillhandahålls på inre vatten och är integrerade i ett lokalt transportnätverk” (min kursivering).
(46)
–	Enligt artikel 2 b i förordningen om kollektivtrafik avses med behörig myndighet
”en eller flera medlemsstaters offentliga organ, eller grupp av offentliga organ, med befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden inom ett givet geografiskt område, eller ett organ som tillerkänts sådan behörighet”. Artikeln innehåller även definitioner av begreppen direkttilldelning
(artikel 2 h), avtal om allmän trafik
(artikel 2 i) och internt företag
(artikel 2 j).
(47)
–	Det finns även ett undantag för små och medelstora företag.
(48)
–	Artikel 2 i cabotageförordningen innehåller definitioner av bland annat rederier inom [EU]
(artikel 2.2) och avtal om allmän trafik
(artikel 2.3).
(49)
–	Detta begrepp definieras i artikel 2.5 i cabotageförordningen.
(50)
–	Beträffande skillnaderna mellan avtal om allmän trafik och förpliktelser vid allmän trafik, se domen i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkterna 60–71.
(51)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2008 i mål C‑324/07, Coditel Brabant (REG 2008, s. I‑8457), punkt 25 och där angiven rättspraxis. Se även generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkt 120. Den nederländska regeringen hävdade vid den muntliga förhandlingen att artikel 4.1 i cabotageförordningen endast medför en skyldighet att inte diskriminera vid åläggande av förpliktelser vid allmän trafik. I förvarande mål avses emellertid inte åläggande av förpliktelser vid allmän trafik, utan ingående av avtal om allmän trafik, vilka i enlighet med principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet måste tilldelas enligt principen om sund konkurrens.
(52)
–	Jag vill endast påpeka att undantaget i artikel 5.4 andra meningen i förordningen om kollektivtrafik är tillämpligt på små och medelstora företag som bedriver trafik med ”fordon”, men uttalar mig inte vidare om huruvida det också kan tillämpas på sjötransport.
(53)
–	Konkurrenterna har hänvisat till olika scenarier i fråga om följande färjerutter (varav en del emellertid inte uteslutande avser en enda medlemsstats nationella marina vatten): Barcelona–Mallorca, Calais–Dover, Hoek van Holland–Harwich, Rotterdam–Hull och Livorno–Sardinien. Konkurrenterna anser att som en logisk slutsats av den nederländska regeringens argument skulle dessa rutter undantas från konkurrens.
(54)
–	För att sätta saker i perspektiv ska det påpekas att den nederländska regeringen vid den muntliga förhandlingen uppskattade att koncessionen för sjötransport av passagerare till Terschelling grovt räknat motsvarar 270 000 kilometer per år, det vill säga strax under tröskeln. Med beaktande av den nederländska regeringens tolkning av artikel 1.2 i förordningen om kollektivtrafik ska det vidare påpekas att denna inte kunde erinra sig att ett konkurrensutsatt anbudsförfarande enligt artikel 5.3 i den förordningen någonsin genomförts i Nederländerna avseende passagerartransport på nationella marina vatten.
(55)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, s. 114).
(56)
–	Se, bland annat, dom av den 13 november 2007 i mål C‑507/03, kommissionen mot Irland (REG 2007, s. I‑9777), punkterna 26–29.
(57)
–	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2005 i mål C‑231/03, Coname (REG 2005, s. I‑7287), punkt 20, och punkt 1.3 i kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt, som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling (EUT C 179, 2006, s. 2), avseende vilket talan om ogiltigförklaring väcktes i mål T‑258/06, Tyskland mot kommissionen (REU 2010, s. II‑2027), vilken dock avvisades.
(58)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, s. 1) fungerar till exempel annorlunda än direktiv 2004/18 och är i stället tillämpligt på upphandlande myndigheter, offentliga företag eller företag vilkas verksamhet bygger på särskilda rättigheter eller ensamrätt inom vissa ekonomiska sektorer som omfattas av det direktivet, se artikel 2.2 i direktiv 2004/17. Verksamhet inom nämnda ekonomiska sektorer kan emellertid också anses ha ett inneboende EU-intresse. Det ska tilläggas att en reform hur som helst är på väg inom det område som täcks av de nämnda direktiven, se kommissionens pressmeddelande MEMO/14/18 av den 15 januari 2014.
(59)
–	Se dom av den 14 november 2013 i mål C‑388/12, Comune di Ancona, punkt 51.
(60)
–	Se punkt 5.6 i kommissionens meddelande av den 22 december 2003 om tolkning av cabotageförordningen (KOM(2003) 595 slutlig), ändrat genom punkt 1 i kommissionens meddelande av den 11 maj 2006 om uppdatering och rättelse av meddelandet om tolkning av cabotageförordningen (KOM(2006) 196 slutlig). Konkurrenterna har hävdat att tröskelvärdet för ”mindre öar” har överskridits när det gäller de omtvistade koncessionerna.