62018CC0414
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 9 juli 2019 (
1
)
Mål C‑414/18
Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo
mot
Banca d’Italia
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Upptagande till prövning – Nationell domstol saknar behörighet att pröva lagligheten av den gemensamma resolutionsnämndens rättsakter – Skyldighet att väcka talan mot den gemensamma resolutionsnämndens rättsakter vid tribunalen – Harmonisering av lagstiftning – Bankunion – Återhämtning och resolution av kreditinstitut – Ordinarie och extraordinära bidrag till den nationella resolutionsfonden – Fastställande av förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden för 2016 – Bidrag från de kooperativa kreditkassorna – Justering av bidragen i förhållande till riskprofil – Artikel 5.1 i delegerad förordning (EU) 2015/63 – Undantag av vissa skulder från beräkningen av bidragen”
1.
Denna begäran om förhandsavgörande ger EU-domstolen möjlighet att klargöra två kontroversiella frågor avseende de bidrag som kreditinstituten måste betala till den gemensamma resolutionsfonden eller till de nationella resolutionsfonderna för dess finansiering.
–
För det första, på vem ankommer domstolsprövningen av den gemensamma resolutionsnämndens beslut avseende dessa bidrag, när de anmäls till bankinstituten av en nationell resolutionsmyndighet såsom Banco de Italia.
–
För det andra, huruvida de interna skulderna mellan enheter inom en koncern av kooperativa kreditinstitut och ett eventuellt uteslutande av dessa ska beaktas vid beräkningen av bidragen till förmån för de nationella resolutionsfonderna.
I. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Bestämmelser om bidrag från kreditinstituten till resolutionsfonderna inom hela unionen
a) Direktiv 2014/59/EU (
2
)
2.
Jag hänvisar till det förslag till avgörande som jag nyligen föredrog i målet C‑255/18, State Street Bank International (
3
) beträffande tolkningen av artiklarna 100, 102, 103 och 104 i detta direktiv.
b) Delegerad förordning (EU) 2015/63 (
4
)
3.
I skälen 8 och 9 föreskrivs följande:
”(8)
Inom koncerner skulle en beräkning av bidragen på enhetsnivå leda till att vissa skulder räknas två gånger när man ska fastställa det grundläggande årliga bidraget för de olika enheterna inom koncernen, eftersom de skulder som följer av avtal mellan olika enheter inom samma koncern skulle räknas med bland de sammanlagda skulder som beaktas vid beräkningen av det årliga bidraget för varje enhet. Därför bör metoderna för att fastställa det grundläggande årliga bidraget preciseras ytterligare, för att återspegla hur koncernens enheter är knutna till varandra och för att undvika dubbelräkning av koncerninterna exponeringar …
(9)
Vid beräkningen av en koncernenhets årliga grundläggande bidrag bör de sammanlagda skulder som beaktas inte omfatta skulder som uppstått genom ett avtal som koncernenheten ingått med en annan enhet i samma koncern. Detta undantag bör dock endast vara möjligt om var och en av de berörda koncernenheterna är etablerad i unionen, helt och fullt omfattas av samma konsolidering och är föremål för centraliserad riskbedömning, riskmätning och riskkontroll, och om det inte finns några rådande eller förutsebara väsentliga praktiska eller rättsliga hinder för en snabb återbetalning av de berörda skulderna när de förfaller. Genom denna regel bör man kunna förhindra att vissa skulder utelämnas från underlaget för beräkning av bidragen i sådana fall där man inte kan garantera att koncerninterna exponeringar för lån skulle täckas i det fall koncernens finansiella ställning försämras …”
4.
Artikel 4 (”Fastställande av årliga bidrag”) har följande lydelse:
”1.   Resolutionsmyndigheterna ska, på grundval av de uppgifter som instituten lämnar i enlighet med artikel 14, fastställa de årliga bidrag som ska betalas av varje institut i förhållande till dess riskprofil, genom att tillämpa den metodik som anges i detta avsnitt.
2.   Resolutionsmyndigheten ska fastställa det årliga bidrag som avses i punkt 1 på grundval av den årliga målnivån för finansieringsarrangemanget för resolution, med beaktande av den målnivå som enligt artikel 102.1 i direktiv [2014/59] ska uppnås senast den 31 december 2024 och utifrån det genomsnittliga beloppet av garanterade insättningar under föregående år, beräknat kvartalsvis, för samtliga institut som auktoriserats på dess territorium.”
5.
Artikel 5 (”Riskjustering av det grundläggande årliga bidraget”) har följande lydelse:
”1.   De bidrag som avses i artikel 103.2 i direktiv [2014/59] ska beräknas med avdrag för följande skulder:
a)
Koncerninterna skulder som uppstått genom transaktioner som ett institut genomfört med ett annat institut inom en och samma koncern, förutsatt att följande villkor är uppfyllda:
i)
Varje institut är etablerat i unionen.
ii)
Varje institut omfattas, utan förbehåll, av samma gruppbaserade tillsyn enligt artiklarna 6–17 i [Europaparlamentets och rådets] förordning (EU) nr 575/2013 [av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1)] och är föremål för lämpliga centraliserade förfaranden för bedömning, mätning och kontroll av risker.
iii)
Det finns inga rådande eller förutsebara väsentliga praktiska eller rättsliga hinder för en snabb återbetalning av skulden när den förfaller.
…
f)
När det gäller institut som sysslar med subventionerade lån, ett mellanvarande instituts skulder till den utvecklingsbank som är upphov till det subventionerade lånet eller en annan utvecklingsbank eller ett annat mellanvarande institut och skulder som den utvecklingsbank som är upphov till det subventionerade lånet har till sina finansierande parter i den utsträckning som beloppet av dessa skulder motsvaras av det institutets subventionerade lån.”
2. Bestämmelser om kreditinstitutens bidrag till den gemensamma resolutionsfonden inom ramen för bankunionen
a) Förordning (EU) nr 806/2014 (
5
)
6.
I skäl 120 föreskrivs följande:
”I den gemensamma resolutionsmekanismen samlas nämnden, rådet, kommissionen, och resolutionsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Domstolen har jurisdiktion att pröva lagenligheten i de beslut nämnden, rådet och kommissionen antar, i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget, liksom för att bestämma deras utomobligatoriska ansvar. I enlighet med artikel 267 i EUF-fördraget har dessutom domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden på begäran från nationella rättsliga myndigheter om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av unionens institutioner, organ eller byråer. Nationella rättsliga myndigheter bör ha behörighet i enlighet med sin nationella rätt att pröva lagenligheten i de beslut som antas av resolutionsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna i samband med utövandet av de befogenheter som de tilldelats enligt denna förordning, samt för att bestämma deras utomobligatoriska ansvar.”
7.
I artikel 67 föreskrivs följande:
”1.   Härmed inrättas en gemensam resolutionsfond (nedan kallad fonden). Den ska finansieras i enlighet med de regler om överföring av medel som insamlats på nationell nivå till fonden som fastställs i avtalet.
…
3.   Nämnden ska vara fondens ägare.
4.   De bidrag som avses i artiklarna 69, 70 och 71 ska insamlas från enheter som avses i artikel 2 av de nationella resolutionsmyndigheterna och överföras till fonden i enlighet med avtalet.”
8.
När det gäller förhandsbidragen anges i artikel 70 följande:
”1.   De enskilda bidragen från varje institut ska samlas in minst en gång per år och ska beräknas i proportion till beloppet av samma instituts skulder (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar, som andel av de sammanlagda skulderna (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar från alla institut auktoriserade på de deltagande medlemsstaternas territorier.
2.   Nämnden ska varje år, efter att ha hört ECB eller den nationella behöriga myndigheten, och i nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna, beräkna de enskilda bidragen för att säkerställa att de bidrag som ska betalas in av alla institut auktoriserade på alla de deltagande medlemsstaternas territorier inte överstiger 12,5 % av målnivån.
…”
b) Genomförandeförordning (EU) 2015/81 (
6
)
9.
I artikel 4 (”Beräkning av årliga bidrag”) föreskrivs följande:
”För varje bidragsperiod ska nämnden beräkna det årliga bidrag som varje institut ska betala på grundval av den årliga målnivån för fonden, efter samråd med ECB eller de nationella behöriga myndigheterna och i nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. Den årliga målnivån ska fastställas på grundval av den målnivå för fonden som avses i artiklarna 69.1 och 70 i förordning (EU) nr 806/2014 och i enlighet med den metod som anges i delegerade förordning (EU) 2015/63.”
10.
Artikel 5 har följande lydelse:
”1.   Nämnden ska till respektive berörd nationell resolutionsmyndighet meddela sina beslut om beräkning av årliga bidrag från de institut som är auktoriserade på respektive nationellt territorium.
2.   Efter att ha mottagit det meddelande som avses i punkt 1 ska varje nationell resolutionsmyndighet underrätta varje institut som är auktoriserat i dess medlemsstat om det beslut som nämnden har fattat om beräkning av det årliga bidraget från det institutet.”
B.
Nationell rätt: Lagstiftningsdekret nr 180/2015 (
7
)
11.
Direktiv 2014/59 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 180 av den 16 november 2015.
12.
Jag hänvisar även till förslaget till avgörande i målet State Street Bank International beträffande införlivandet av artiklarna 2.1, 3.1, 78, 81.1, 81.2 och 83 i detta lagstiftningsdekret.
II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13.
Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo (nedan kallad Iccrea Banca) är en bank som skulle kunna betecknas som en ”grupp två-bank”, då den agerar som ledande bank för ett nätverk av kreditföretag, som i Italien kallas ”kooperativa kreditkassor”. (
8
)
14.
Iccrea Bancas verksamhetsföremål består i att ”komplettera, intensifiera och effektivisera verksamheten hos kooperativa kreditkassor genom att bistå och förstärka deras verksamhet med hjälp av allehanda kreditfunktioner, tekniska förmedlingsfunktioner och finansiella biståndsfunktioner”.
15.
Banco de Italia krävde, (
9
) i flera på varandra följande beslut, att Iccrea Banca skulle betala ordinarie och extraordinära bidrag samt tilläggsbidrag till den nationella resolutionsfonden i Italien avseende åren 2015 och 2016, liksom bidrag till den gemensamma resolutionsfonden för 2016.
16.
Iccrea Banca väckte vid den hänskjutande domstolen talan om ogiltigförklaring av Banco de Italias beslut, varvid den invände mot det sätt på vilket de begärda bidragen hade beräknats. (
10
)
17.
Iccrea Banca har anfört följande:
–
Banco de Italia borde ha beaktat att skulderna mellan denna och de kooperativa kreditkassorna utgjorde koncerninterna skulder och att de, under alla omständigheter, borde ha behandlats på samma sätt som subventionerade lån.
–
Banco de Italia tog, vid beräkningen av bidragen, inte hänsyn till särdragen i det integrerade systemet mellan klaganden och de kooperativa kreditkassorna.
–
Banco de Italia ignorerade Iccrea Bancas understödjande roll för systemet med de kooperativa kreditkassorna och förekomsten av en ”de facto-koncern” vars skulder borde ha omfattats av undantagen enligt delegerad förordning 2015/63. Dessa borde under inga omständigheter, med beaktande av principerna om proportionalitet, förbud mot diskriminering och likabehandling, ha varit föremål för dubbelräkning (och dubbla bidrag).
–
Sammanfattningsvis borde beloppet av de bidrag som klaganden skulle betala till den gemensamma resolutionsfonden och den nationella resolutionsfonden ha varit mycket lägre än det krävda.
18.
Banco de Italia har inledningsvis gjort gällande att den hänskjutande domstolen saknar behörighet att pröva Iccrea Bancas ansökningar avseende bidragen till den nationella resolutionsfonden för 2016. Den har vidare framställt andra formella invändningar (
11
) och, vad gäller sakfrågan, anfört följande:
–
Klaganden utövar inte någon kontroll eller något dominerande inflytande över de kooperativa kreditkassorna som gör att kravet enligt artikel 5.1 a i delegerad förordning 2015/63 är uppfyllt.
–
Det går inte att tillmäta rättslig betydelse åt rent faktamässiga uppgifter såsom det ”affärsuppdrag” som Iccrea Banca utövar genom sina avtalsförhållanden med de kooperativa kreditkassorna. Det är inte heller tillräckligt att Iccrea Banca utövar en verksamhet som ”servicebank” inom systemet med kreditkassor.
–
Således kan klagandens skulder gentemot de kooperativa kreditkassorna inte åtnjuta någon förmånlig behandling.
19.
Mot denna bakgrund har Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) beslutat att hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:
”Utgör artikel 5.1, i synnerhet leden a och f, i delegerad förordning (EU) 2015/63 – om den tolkas dels mot bakgrund av de principer som återfinns i ifrågavarande rättskälla, i direktiv 2014/59, i förordning 806/2014 och i artikel 120 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, dels på grundval av de grundläggande reglerna om likabehandling, förbud mot diskriminering och proportionalitet enligt artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och dels med hänsyn tagen till förbudet mot dubbla bidrag i samband med beräkningen av de bidrag som ska betalas enligt artikel 103.2 i direktiv 2014/59 – hinder för att tillämpa ordningen om koncerninterna skulder även på en ’de facto-koncern’ eller under alla omständigheter när ett institut och andra banker är sammanlänkade i ett och samma system? Kan den förmånliga behandling av skulder till följd av subventionerade lån som stadgas i samma artikel 5 mot bakgrund av ovannämnda principer tillämpas analogt även på skulder som en så kallad grupp två-bank har gentemot övriga banker i systemet (med kreditkassor)? Eller medför det sistnämnda särdraget hos ett institut, som i praktiken agerar som centralinstitut inuti en sammanlänkad och integrerad grupp av mindre banker, även i förbindelserna med ECB och finansmarknaden, i samtliga fall enligt gällande lagstiftning en form av justering av dels de finansiella uppgifter som den nationella resolutionsmyndigheten ska lämna till gemenskapsorganen, dels de fastställda bidrag som institutet ska betala till resolutionsfonden i förhållande till institutets faktiska skulder och konkreta riskprofil?”
20.
Iccrea Banca, Banco de Italia, den italienska regeringen, den spanska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Vid förhandlingen den 30 april 2019 yttrade sig samtliga dessa och nämnden, vilken domstolen bad att närvara, med tillämpning av artikel 24 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
III. Prövning av tolkningsfrågorna
A.
Inledande anmärkningar avseende bidragen till den gemensamma resolutionsfonden och den nationella resolutionsfonden
21.
I förslaget till avgörande i målet State Street Bank International (punkterna 33–51) angav jag de grundläggande finansieringslinjerna i mekanismerna för återhämtning och resolution av kreditinstitut, genom vilka en harmonisering av direktiv 2014/59 genomfördes. Utan att behöva upprepa dem, hänvisar jag nu till deras innehåll, för en bättre förståelse av detta nya normativa fenomen.
B.
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
22.
De resolutioner mot vilka Iccrea Banca har riktat sin talan om ogiltigförklaring (
12
) kräver, för det första, betalning av bidragen för åren 2015 och 2016 till den nationella resolutionsfonden i Italien och, för det andra, betalning av bidragen för år 2016 till den gemensamma resolutionsfonden.
23.
Banco de Italia gjorde i det nationella målet gällande att den hänskjutande domstolen saknade behörighet att uttala sig beträffande de båda besluten avseende bidragen till den gemensamma resolutionsfonden avseende 2016, eftersom deras innehåll i själva verket hade godkänts av nämnden.
24.
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att den har behörighet att pröva lagenligheten i dessa beslut. Den har angett att ”Banca d’Italia inte agerar som mellanvarande institut mellan den gemensamma resolutionsnämnden och kreditinstituten och att Banca d’Italias beslut långt ifrån utgör ett renodlat meddelande av innehållet i ett beslut som nämnden har fattat, men att Banca d’Italia däremot spelar en aktiv och avgörande roll i samband med både fastställande och uppbörd av beloppen, varvid Banca d’Italia fattar det enda beslut som har bindande verkan för kreditinstituten”. (
13
)
25.
Kommissionen har också ifrågasatt den hänskjutande domstolens behörighet att pröva lagenligheten av dessa båda beslut av nämnden och gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning vad gäller dessa beslut.
26.
Banco de Italias och kommissionens invändningar fick vid förhandlingen stöd av den spanska och den italienska regeringen (beträffande den sistnämnda endast delvis och med vissa nyansskillnader). Jag anser, av de skäl som anges nedan, att de förtjänar att behandlas. De kräver under alla omständigheter en detaljerad bedömning eftersom det, om jag inte misstar mig, är första gången som den känsliga frågan huruvida domstolen får pröva resolutionsnämndens beslut om bidrag till den gemensamma resolutionsnämnden har uppkommit.
27.
Jag hyser inga tvivel angående den hänskjutande domstolens behörighet att pröva lagenligheten av Banco de Italias fem beslut om de ordinarie och extraordinära bidragen samt tilläggsbidragen (
14
) till den nationella resolutionsfonden för räkenskapsåren 2015 och 2016. Det gäller beslut specifika för Banco de Italia i vilka nämnden inte ingriper och som är kopplade till finansieringen av den nationella resolutionsfonden i Italien. Dessa bidrag används i huvudsak till resolutioner för mindre betydande kreditinstitut, som inte omfattas av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen, men på vilka direktiv 2014/59 och delegerad förordning 2015/63 är tillämpliga.
28.
Tolkningsfrågorna kan följaktligen tas upp till prövning beträffande dessa fem beslut av Banco de Italia avseende bidrag till den nationella resolutionsfonden. Den hänskjutande domstolen kommer att kunna pröva lagenligheten av dessa i sak, med utgångspunkt i det svar som den får från EU-domstolen. (
15
)
29.
Däremot kan tolkningsfrågan delvis inte tas upp till prövning när de gäller de båda besluten av Banco de Italia genom vilka Iccrea Banca meddelades beloppet för dess ordinarie bidrag till den gemensamma resolutionsfonden år 2016. Den hänskjutande domstolen kan inte uttala sig om lagenligheten av dessa beslut, eftersom de härrör från den gemensamma resolutionsnämnden.
30.
Den hänskjutande domstolen har förvisso begärt tolkning av artikel 5 i delegerad förordning 2015/63, utan att ifrågasätta dess giltighet eller, tydligen, giltigheten av den gemensamma resolutionsnämndens beslut om bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för 2016. Den har snarare riktat in sig på Banco de Italias medgivanden som genomför gemensamma resolutionsnämndens föregående beslut. Om den hänskjutande domstolen slutligen finner att de sätt på vilka de kooperativa kreditinstitutens bidrag till den gemensamma resolutionsfonden beräknades för 2016 är felaktiga, skulle den emellertid ifrågasätta giltigheten av den gemensamma resolutionsfondens beslut, vilka Banco de Italia inte skulle kunna tillämpa på Iccrea Banca. Det nationella målet (eller rättare sagt en del av det) rör således lagenligheten av dessa båda beslut av den gemensamma resolutionsnämnden.
31.
Mot denna bakgrund står det enligt min uppfattning klart att en nationell domstol inte får uttala sig om giltigheten av den gemensamma resolutionsnämndens beslut, av vilka legalitetsprövningen uteslutande ankommer på EU-domstolen. Två argument har anförts till stöd för detta påstående. För det första att logiken i domen Berlusconi och Fininvest bör tillämpas på den gemensamma resolutionsnämndens beslut (
16
) och för det andra att domen TWD Textilwerke Deggendorf (
17
) ska tillämpas.
1. Centraliserad domstolsprövning av den gemensamma resolutionsnämndens beslut
32.
EU-domstolen hade i domen Berlusconi och Fininvest att uttala sig om domstolsprövningen av beslut som fattats i ett sammansatt administrativt förfarande avseende tillstånd för förvärv eller en ytterligare ökning av ett kvalificerat innehav i kreditinstitut, inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen. Domstolen angav sammanfattningsvis att artikel 263 FEUF utgör hinder mot att nationella domstolar utför en laglighetsprövning av sådana åtgärder avseende inledande av förfarande, utredning och icke bindande förslag till beslut som behöriga nationella myndigheter antar inom ramen för nämnda förfarande.
33.
Denna förklaring grundade sig på följande två antaganden:
–
Unionsrättsakter föreligger när de nationella myndigheternas åtgärder utgör en del av ett förfarande där en unionsinstitution ensam utövar den slutliga beslutsbefogenheten, utan att vara bunden av förberedande åtgärder eller förslag som härrör från nationella myndigheter. (
18
)
–
När unionsrätten tillerkänner en unionsinstitution exklusiv beslutsbefogenhet, ankommer det på unionsdomstolen att, med stöd av sin exklusiva behörighet enligt artikel 263 FEUF, pröva lagenligheten av den aktuella unionsinstitutionens slutliga beslut. Endast unionsdomstolarna har behörighet att, för att tillförsäkra de berörda personerna ett effektivt domstolsskydd, pröva huruvida förberedande åtgärder eller förslag som härrör från nationella myndigheter är behäftade med oegentligheter som kan påverka giltigheten av det slutliga beslutet. (
19
)
34.
Som jag angav i mitt förslag till avgörande i det målet (
20
) är, i de sammansatta administrativa förfaranden i vilka nationella myndigheter och unionens organ medverkar, den verkliga beslutanderätten avgörande för att fastställa huruvida prövningsrätten tillkommer unionsdomstolarna eller de nationella domstolarna. Om beslutanderätten ska tillskrivas ett av unionens organ är det, enligt artikel 263 FEUF, unionsdomstolarna som har prövningsrätt.
35.
Fastställandet av de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden görs dock genom ett sammansatt administrativt förfarande i vilket de nationella resolutionsmyndigheterna medverkar, (
21
) men i vilket det slutgiltiga beslutet fattas av den gemensamma resolutionsnämnden.
36.
Domen Berlusconi och Fininvest, som visserligen meddelades genom ett sammansatt administrativt förfarande som skilde sig från förfarandet för fastställande av bidrag till den gemensamma resolutionsfonden, kan överföras på detta. Därför ankommer det enbart på unionsdomstolen att pröva den gemensamma resolutionsnämndens beslut, liksom jag kommer att försöka förklara nedan.
37.
Genom beslut SRB/ES/SRF/2016/06 av den 15 april 2016 fastställde den gemensamma resolutionsnämnden, med stöd av artiklarna 54.1 b och 70.2 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen det årliga beloppet för förhandsbidraget till den gemensamma resolutionsfonden för räkenskapsåret 2016 för vart och ett av kreditinstituten – däribland Iccrea Banca – med skyldighet att betala detta. På grund av en felaktig beräkning ändrades dessa bidrag genom den gemensamma resolutionsnämndens beslut SRB/ES/SRF/2016/13 av den 20 maj 2016, genom vilket en justering gjordes av förhandsbidragen till den gemensamma resolutionsmyndigheten för år 2016. (
22
)
38.
Båda besluten fattades i enlighet med artikel 70.2 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen och artikel 4 i genomförandeförordning 2015/81. Enligt dessa bestämmelser ska nämnden för varje bidragsperiod beräkna det årliga bidrag som varje institut ska betala på grundval av den årliga målnivån för fonden, efter samråd med ECB eller de nationella behöriga myndigheterna och i nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. (
23
)
39.
I artikel 6 i genomförandeförordning 2015/81 föreskrivs att den gemensamma resolutionsnämnden för att göra rapporterade uppgifter mer jämförbara och effektivisera bearbetningen av mottagna uppgifter ska ange de dataformat och det utseende som instituten ska använda för rapportering av de uppgifter som krävs för att beräkna de årliga bidragen. Nämnden har efter hand kunnat utnyttja denna befogenhet för att organisera insamlingen av uppgifter för de nationella resolutionsmyndigheternas räkning. (
24
)
40.
I detta förberedande skede begränsar sig de nationella resolutionsmyndigheterna, i enlighet med nämndens indikationer, till att samla in och till nämnden överföra kreditinstitutens uppgifter, genom att använda ovannämnda dataformat och utseende. Det ”nära samarbete” med de nationella resolutionsmyndigheterna, som det hänförs till i artikel 70.2 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen är begränsat till sådan verksamhet.
41.
De nationella resolutionsmyndigheterna har inte gjort någon utredning vid bedömningen eller behandlingen av dessa uppgifter (liksom Banco de Italia klargjorde vid förhandlingen), eller lämnat något förslag till beslut till den gemensamma resolutionsnämnden. (
25
) De nationella resolutionsmyndigheternas verksamhet utgör endast ett operativt stöd.
42.
Med de uppgifter som hänför sig till de institut som omfattas av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen beslutar den gemensamma resolutionsnämnden vilka förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden vart och ett av dessa ska betala. Endast den gemensamma resolutionsnämnden får fatta detta beslut. Inom ramen för en gemensam resolutionsfond med en europeisk målnivå är nämligen de årliga enskilda bidragen från de institut som är auktoriserade på samtliga deltagande medlemsstaters territorier beroende av bidragen från samtliga institut som omfattas av den gemensamma resolutionsmekanismen. (
26
)
43.
De nationella resolutionsmyndigheterna får således inte beräkna de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsfonden, vilket är ett beslut som endast kan utarbetas på ett centraliserat sätt. Den procentsats för det totala årliga bidraget till den gemensamma resolutionsfonden ska fastställas av den gemensamma resolutionsnämnden, i egenskap av den enda av unionens byråer som förfogar över alla de samlade uppgifterna, med insättningar från alla institut, och alla upplysningar som gör det möjligt att fastställa deras respektive riskfaktor. Den gemensamma resolutionsnämnden ska således ensam räkna ihop alla nödvändiga faktorer för att fastställa de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden, vilket är ett uppdrag som den utför varje år. (
27
)
44.
Vidare ska den gemensamma resolutionsnämnden fatta sitt beslut om de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsnämnden i dess verkställande session och inte i plenarsammanträde, varför representanter för de nationella resolutionsmyndigheterna inte ens kan delta vid beslutsfattandet. (
28
)
45.
När nämnden väl fastställt de årliga bidragen för varje institut, föreskrivs i artikel 5 i genomförandeförordning 2015/81 att den till respektive berörd nationell resolutionsmyndighet ska meddela sina beslut om beräkning av årliga bidrag från de institut som är auktoriserade på respektive nationellt territorium. Den sista länken i denna kedja, som är rent instrumentell, är att varje nationell resolutionsmyndighet ska underrätta varje institut som är auktoriserat i dess medlemsstat om ”det beslut som nämnden har fattat om beräkning av det årliga bidraget från det institutet”.
46.
Nämnden ska inte underrätta varje kreditinstitut direkt om storleken på dess årliga bidrag till den gemensamma resolutionsfonden. Detta meddelas såsom redan nämnts av de nationella resolutionsmyndigheterna, men i artikel 5 i genomförandeförordning 2015/81 anges uttryckligen att det är ”det beslut som nämnden har fattat” som ska meddelas.
47.
Detta meddelandeförfarande kan inte betraktas som ett hinder för att ta nämndens beslut för vad det är, nämligen ett verkligt ”beslut” i den mening som avses i artikel 288 tredje stycket FEUF, eftersom det nominellt individualiserar det belopp som varje kreditinstitut ska betala i årligt bidrag till den gemensamma resolutionsnämnden.
48.
Banco de Italias funktion, i egenskap av nationell myndighet, i förhållande till Iccrea Banca beträffande besluten SRB/ES/SRF/2016/06 och SRB/ES/SRF/2016/13, var endast att underrätta om dessa beslut, vars innehåll Banco de Italia varken bekräftade eller kontrollerade. De nationella resolutionsmyndigheterna saknar behörighet att ändra beloppet för de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden, en befogenhet som är förbehållen nämnden, och förfogar inte över de uppgifter som behövs för att kunna genomföra sådana ändringar. (
29
)
49.
Jag delar inte den uppfattning som nämnden (med viss tvetydighet) gav uttryck för vid förhandlingen och dessförinnan i tribunalen, (
30
) enligt vilken dess beslut om de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsfonden riktar sig till de nationella resolutionsmyndigheterna och inte medför någon rättsverkan för kreditinstituten. Nämnden har nämligen gjort gällande att dess beslut av år 2016 riktade sig till de nationella resolutionsmyndigheterna och att dessa antog de nationella förvaltningsbeslut i vilka beloppen för de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsfonden meddelades varje institut, varför dessa rättsakter var de enda mot vilka talan kunde väckas vid de nationella domstolarna.
50.
Den gemensamma resolutionsnämnden insisterade vid förhandlingen på den delade behörigheten mellan de nationella resolutionsmyndigheterna och den själv för att fatta beslut om de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsfonden. Enligt nämnden rör det sig om ett sammansatt administrativt förfarande, genom att de nationella resolutionsmyndigheterna genomför den slutliga uppbörden av dessa bidrag. (
31
) Liksom domstolen i domen Berlusconi och Fininvest förordade en enda domstolsprövning i dessa förfaranden, anser den gemensamma resolutionsnämnden att det, i syfte att uppnå ett bättre rättsmedel och en effektiv rättssäkerhet, är lämpligt att domstolsprövningen tillkommer de nationella organen.
51.
Den gemensamma resolutionsnämndens argument, som är en radikal motsats till kommissionens argument, är enligt min uppfattning inte övertygande och har bidragit till att skapa osäkerhet beträffande karaktärsdragen i de beslut som fastställer de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsnämnden och möjligheterna till domstolsprövning av dessa. De mål om ogiltigförklaring som pågår vid tribunalen och den nationella resolutionsmyndighetens praxis belyser denna komplicerade situation, (
32
) som kräver ett brådskande förtydligande.
52.
Jag anser därför att den gemensamma resolutionsmyndigheten har exklusiv beslutsbefogenhet i detta sammansatta administrativa förfarande. Just eftersom det rör sig om ett unionsrättsligt organs beslut, föreskrivs i artikel 86.2 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen att medlemsstaterna och unionens institutioner, samt alla fysiska eller juridiska personer, får väcka talan vid domstolen mot nämndens beslut, i enlighet med artikel 263 FEUF. (
33
)
53.
I motsats till vad Iccrea Banca har gjort gällande påverkas inte denna slutsats av hänvisningen, i skäl 120 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, till de nationella rättsliga myndigheternas agerande.
54.
I detta skäl hänvisas till de nationella rättsliga organens kontroll över de nationella resolutionsmyndigheternas beslut på de områden där förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen ger dem beslutsbefogenhet. Detta gäller således de rättsakter som de nationella resolutionsmyndigheterna utfärdar avseende de ordinarie bidragen till de nationella resolutionsfonderna, som de mindre betydande kreditinstituten, vilka inte omfattas av vare sig den gemensamma tillsynsmekanismen eller den gemensamma resolutionsmekanismen, ska betala årligen.
55.
Med beaktande av logiken i domen Berlusconi och Fininvest, som inspirationskälla, anser jag således att prövningen av lagenligheten av den gemensamma resolutionsnämndens beslut och ageranden hos de nationella resolutionsmyndigheter som deltar i detta sammansatta administrativa förfarande uteslutande ankommer på EU-domstolen.
2. Tillämpning av domen TWD Textilwerke Deggendorf
56.
Det följer av domen TWD Textilwerke Deggendorf, som nyligen bekräftades av domen Georgsmarienhütte m.fl., (
34
) att en fysisk eller juridisk person som har en obestridlig rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut av ett av unionens organ förlorar möjligheten att ifrågasätta giltigheten av detta beslut vid de nationella domstolarna om den har låtit tvåmånadersfristen löpa ut utan att ha väckt talan om ogiltigförklaring vid tribunalen. Således skyddas rättssäkerheten och talan om ogiltigförklaring prioriteras före en begäran om förhandsavgörande avseende frågor om giltighet, som lämpligt rättsmedel för att genomföra legalitetsprövningen av beslut som fattats av unionens organ.
57.
I målet avseende de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för år 2016, väckte Iccrea Banca talan om ogiltigförklaring vid tribunalen den 28 juli 2017 mot den gemensamma resolutionsnämndens beslut SRB/ES/SRF/2016/06 av den 15 april 2016, men angrep inte den gemensamma resolutionsnämndens beslut JUR SRB/ES/SRF/2016/13 av den 20 maj 2016 om ändring av förhandsbidragen till den gemensamma resolutionsfonden för 2016.
58.
Talan avvisades av tribunalen, eftersom den hade väckts efter utgången av den frist som föreskrivs i artikel 263 sjätte stycket FEUF. (
35
)
59.
Det råder enligt min mening inga tvivel om att Iccrea Banca hade rätt att (inom den förskrivna fristen) väcka denna talan om ogiltigförklaring, eftersom detta institut har identifierats med sitt namn i bilagan till beslutet, av vilken det även framgår vilket belopp institutet skulle betala i ordinarie bidrag till den gemensamma resolutionsfonden år 2016, (
36
) vilket visar att institutet berördes personligen och direkt av beslutet.
60.
En tillämpning av domen TWD Textilwerke Deggendorf leder emellertid till slutsatsen att Iccrea Banca har förlorat möjligheten att ifrågasätta giltigheten av den gemensamma resolutionsnämndens beslut om de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för 2016 vid de nationella domstolarna i ett mål som inletts mot en nationell resolutionsmyndighets underrättelse av dessa beslut. (
37
)
61.
Jag finner inte heller någon nationell akt avseende genomförandet av den gemensamma resolutionsnämndens beslut som Iccrea Banca kan angripa vid de nationella domstolarna och som indirekt gör det möjligt för detta institut att ifrågasätta giltigheten av nämndens beslut genom en begäran om förhandsavgörande avseende frågor om giltighet. (
38
) Meddelandena om den gemensamma resolutionsnämndens beslut om bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för år 2016 kan inte anses vara rättsakter mot vilka Banca de Italia kan väcka talan. I det nationella målet har lagenligheten av meddelande-akten ifrågasatts, men det finns inga felaktigheter i själva meddelandet.
62.
Redan i domen Foto-Frost (
39
) bekräftades att de nationella domstolarna inte kan ogiltigförklara en unionsrättsakt eller anta någon typ av beslut i strid med en sådan rättsakt eller förhindra tillämpningen av den. (
40
) De nationella domstolarna får således inte ogiltigförklara den gemensamma resolutionsnämndens beslut om bidrag till den gemensamma resolutionsfonden för 2016, eller vidta någon annan åtgärd som försvårar eller ändrar dess tillämpning.
63.
Sammanfattningsvis kan tolkningsfrågorna inte tas upp till prövning vad gäller den gemensamma resolutionsmyndighetens beslut om bidrag till den gemensamma resolutionsfonden för år 2016, som Banco de Italia meddelat Iccrea Banca, varför de endast ska besvaras beträffande besluten avseende den italienska resolutionsmyndighetens beslut.
C.
Prövning i sak: Ordinarie bidrag till resolutionsfonderna från de kooperativa kreditinstituten
64.
Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida skulder som en så kallad grupp två-bank har gentemot övriga banker i systemet med kooperativa kreditkassor, med avseende på beräkningen av de ordinarie bidragen till en nationell resolutionsfond, omfattas av undantaget i artikel 5.1, särskilt a och f i delegerad förordning 2015/63.
65.
I denna bestämmelse föreskrivs att bidragen ska beräknas med avdrag för koncerninterna skulder som uppstått genom transaktioner som ett institut genomfört med ett annat institut inom en och samma koncern (led a) och skulder som motsvaras av det institutets subventionerade lån (led f). I ett inbördes system av kooperativa banker, såsom Iccrea Banca, kommer svaret att bero på hur deras relationer är organiserade.
66.
Huvudregeln (i artikel 103.2 i direktiv 2014/59) är att ”[b]idraget från varje institut ska vara proportionellt mot dess skulder (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar när det gäller de sammanlagda skulderna (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar för alla auktoriserade institut inom medlemsstatens territorium”. Vidare anges i bestämmelsen att ”[d]e bidragen ska justeras i förhållande till institutens riskprofil, i enlighet med det kriterium som antas enligt punkt 7”.
67.
Följaktligen är den avgörande faktorn för att fastställa beloppet för ett kreditinstituts bidrag till den nationella resolutionsfonden dess skuld. Beloppet används för beräkningen av bidraget, eftersom ett instituts skulder återspeglar den risk som denna nationella resolutionsfond bär. Beloppet för det ordinarie bidraget ska i princip vara resultatet av en tillämpning av en procentsats på skuldbeloppet för varje kreditinstitut, varigenom underlaget för avgiften beräknas.
68.
Denna (aritmetiska) huvudregel korrigeras, enligt artikel 103.2 slutet i direktiv 2014/59 genom en teknisk tilläggsfaktor, nämligen kreditinstitutens riskprofil.
69.
Punkt 7 i denna bestämmelse ger kommissionen befogenhet att ”anta delegerade akter i enlighet med artikel 115 för att specificera begreppet bidragsjusteringar i förhållande till institutens riskprofil”. Den ska, bland andra faktorer, (
41
) beakta ”[i]nstitutets riskexponering, bland annat omfattningen av dess handel, dess exponeringar utanför balansräkningen och dess skuldsättningsnivå”.
70.
Kommissionen använde denna befogenhet för att anta delegerad förordning 2015/63, som reglerar metoden för beräkning av kreditinstitutens bidrag till de nationella resolutionsfonderna och justeringen av institutens riskprofil. I dess artikel 4 upprepas att de årliga ordinarie bidragen ska beräknas av de nationella resolutionsmyndigheterna i förhållande till kreditinstitutens skulder, justerade till deras riskprofil, och på grundval av:
–
Den årliga målnivån för den nationella resolutionsfonden som ska uppnå 1 procent av insättningarna år 2024 och
–
det genomsnittliga beloppet av garanterade insättningar under föregående år, beräknat kvartalsvis, för samtliga institut som auktoriserats på dess territorium.
71.
Artikel 5 i delegerad förordning 2015/63 avser ”[r]iskjustering av det grundläggande årliga bidraget” och i dess punkt 1 föreskrivs att de bidrag som avses i artikel 103.2 i direktiv 2014/59/EU ska beräknas med avdrag för olika skulder. Bland dessa finns två som är relevanta i förevarande mål: koncerninterna skulder och skulder som motsvarar subventionerade lån.
72.
Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet om, i facto-bankkoncerner såsom den i vilken Iccrea Banca ingår, skulder mellan det centrala institutet och de därtill kopplade bankerna (kreditkassorna) kan betraktas som koncerninterna skulder. Om så inte är fallet undrar den hänskjutande domstolen huruvida det undantag som föreskrivs avseende förfallna skulder kan tillämpas analogt på skulder som motsvarar subventionerade lån.
73.
För Iccrea Banca är skulder mellan det centrala institutet i ett kooperativt kreditsystem och de övriga bankerna (kreditkassorna) koncerninterna skulder eller ska, i annat fall, likställas med skulder som motsvarar subventionerade lån. Banco de Italia, kommissionen, den spanska regeringen och den italienska regeringen företräder den motsatta uppfattningen, som jag delar, eftersom det enligt min uppfattning är den som stämmer bäst överens med innehållet i och syftet med artikel 5.1 i delegerad förordning 2015/63.
1. Interna skulder i ett kooperativt kreditsystem är inte koncerninterna skulder
74.
Enligt artikel 5.1 a i delegerad förordning 2015/63 ska ordinarie bidrag beräknas med avdrag för ”[k]oncerninterna skulder som uppstått genom transaktioner som ett institut genomfört med ett annat institut inom en och samma koncern, förutsatt att följande villkor är uppfyllda:
i)
Varje institut är etablerat i unionen.
ii)
Varje institut omfattas, utan förbehåll, av samma gruppbaserade tillsyn enligt artiklarna 6–17 i förordning (EU) nr 575/2013 och är föremål för lämpliga centraliserade förfaranden för bedömning, mätning och kontroll av risker.
iii)
Det finns inga rådande eller förutsebara väsentliga praktiska eller rättsliga hinder för en snabb återbetalning av skulden när den förfaller.”
75.
Uteslutandet av enbart koncerninterna skulder är således tillämpligt på transaktioner mellan institut inom samma bankkoncern.
76.
Artikel 3 i delegerad förordning 2015/63 hör, genom sin tillämpning, samman med definitionerna i direktiv 2014/59. I artikel 2.1 punkt 26 definieras koncern som ”ett moderföretag och dess dotterföretag” och i punkterna 5 och 6 hänvisas till definitionerna av dotterföretag och moderföretag i artikel 4 i förordning nr 575/2013. I denna sistnämnda bestämmelse hänvisas vidare till direktiv 83/349/EEG, (
42
) som upphävdes genom direktiv 2013/34, (
43
) vars artikel 2.9 och 2.10 definierar såväl moderföretag (”ett företag som kontrollerar över ett eller flera dotterföretag”) som dotterföretag (”ett företag som står under bestämmande inflytande av ett moderföretag, inbegripet varje dotterföretag till ett överordnat moderföretag”).
77.
Av dessa korshänvisningar följer att det är fråga om en bankkoncern när moderföretaget kontrollerar dotterföretagen. Den rättsliga kontrollen utgörs, bland andra faktorer, av en majoritet av rösterna, av rätten att utse eller entlediga en majoritet av ledamöterna i förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganet i ett annat företag och av rätten att utöva ett bestämmande inflytande över ett dotterföretag enligt ett avtal som är slutet med det företaget eller enligt en bestämmelse i det företagets urkund eller bolagsordning. Den skyldighet som koncernen har att upprätta en konsoliderad koncernredovisning och en förvaltningsberättelse för koncernen ska även gälla när moderföretaget har en faktisk kontroll över dotterföretagen. (
44
)
78.
Det följer inte av de upplysningar som finns i beslutet om hänskjutande att Iccrea Banca, vid de aktuella datumen, utövade någon direkt eller faktisk kontroll över de kreditkassor till vilka den var kopplad. (
45
) Mina överväganden nedan utgår från denna premiss. Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att bedöma de faktiska omständigheterna och relationerna mellan de olika instituten.
79.
De funktioner som Iccrea Banca har via de kreditkassor som den är kopplad till visar inte att Iccrea Banca utövar någon kontroll över kreditkassorna som kan likställas med ett moderföretags kontroll över sina dotterföretag.
80.
Enligt beslutet om hänskjutande (
46
) fungerar Iccrea Banca som en teknisk och finansiell ”länk” mellan kreditkassorna samt det italienska och det utländska kreditsystemet. Den tillhandahåller kreditkassorna transnationella tjänster, betalningstjänster, korthanteringstjänster, tjänster för avveckling och förvaring av värdepapper samt finansiella tjänster, varvid klaganden agerar som finansiell central för systemet med kreditkassor och även förvaltar dess likvida medel. (
47
)
81.
Banco de Italia har emellertid bestritt Iccrea Bancas påstående att de kooperativa kreditkassorna inte individuellt kan få tillgång till ECB:s långfristiga refinansieringstransaktioner (Targeted Long Term Refinancing Operations TLTRO), utan Iccrea Bancas förmedling
82.
Vidare krävs, bland de kumulativa villkor som föreskrivs i artikel 5.1, för att koncerninterna skulder ska uteslutas från beräkningen av ordinarie bidrag till en nationell resolutionsfond att institutet helt omfattas av samma konsoliderade tillsyn, i enlighet med artiklarna 6–17 i förordning nr 575/2013, och är föremål för lämpliga centraliserade förfaranden för bedömning, mätning och kontroll av risker.
83.
Av de uppgifter som har lämnats till domstolen (vilka bekräftades vid förhandlingen) följer emellertid att Iccrea Banca och de kreditkassor som den samarbetar med inte är underställda någon konsoliderad tillsyn som en enda bankkoncern inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen. De omfattas inte heller av något undantag från tillsynkravet på individuell nivå, med stöd av artikel 7.1 i förordning nr 575/2013.
84.
Enligt denna sistnämnda bestämmelse får behöriga myndigheter välja att inte tillämpa individuell tillsyn på ett dotterföretag till ett institut, om både dotterföretaget och institutet omfattas av auktorisation och tillsyn i den berörda medlemsstaten, dotterföretaget omfattas av den gruppbaserade tillsynen över det institut som är dess moderföretag och en rad stränga villkor är uppfyllda, (
48
) i syfte att säkerställa att kapitalbasen är lämpligt fördelad mellan moderföretag och dotterföretag:
2. Skulder som omfattas av ett system för kooperativa krediter som inte kan likställas med subventionerade lån
85.
I artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63 anges att ”[n]är det gäller institut som sysslar med subventionerade lån, ett mellanvarande instituts skulder till den utvecklingsbank som är upphov till det subventionerade lånet eller en annan utvecklingsbank eller ett annat mellanvarande institut och skulder som den utvecklingsbank som är upphov till det subventionerade lånet har till sina finansierande parter i den utsträckning som beloppet av dessa skulder motsvaras av det institutets subventionerade lån”.
86.
Iccrea Banca omfattas inte, vare sig ur ett subjektivt eller objektivt perspektiv, av detta undantag av följande skäl:
–
Den är inte en utvecklingsbank. (
49
)
–
Den tillhandahåller inte subventionerade lån, i den mening som avses i artikel 3.28 i delegerad förordning 2015/63, på icke-konkurrensutsatt och icke-vinstdrivande grund.
–
Den är ett kreditinstitut som kontrolleras av privata aktieägare och inte av staten eller en italiensk myndighet.
–
Den har inga offentliga syften eller offentlig förvaltning.
87.
De lån och överföringar som Iccrea Banca genomför till förmån för de kooperativa kreditkassor som den är kopplad till (samt till tredje parter) avser alltså till ingen del utveckling eller främjande av en offentlig myndighets mål, eller får stöd av en sådan.
88.
Under dessa omständigheter skulle en tillämpning av det undantag som föreskrivs i artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63 gynna Iccrea Banca i förhållande till andra privata banker och snedvrida konkurrensen.
89.
Det ska tilläggas, liksom den italienska regeringen har påpekat, att Iccrea Bancas ingripande i ECB:s TLTRO-transaktioner inte har någonting med subventionerade lån att göra. ECB tillhandahåller denna finansiering till marknadsräntor och genom konkurrerande anbud.
3. Strikt tolkning av undantagen i artikel 5.1 i delegerad förordning 2015/63
90.
Av det ovan anförda följer att skulderna mellan Iccrea Banca och de kooperativa kreditkassor som den är kopplad till inte omfattas av de undantag som föreskrivs i artikel 5.1 i delegerad förordning 2015/63 vid beräkningen av de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsfonden.
91.
Den hänskjutande domstolen och Iccrea Banca har emellertid antytt att det skulle vara möjligt att göra en bred och analog tolkning av dessa undantag eller till och med att på grundval av rättspraxis göra en ny tolkning, så att de interna skulderna hos ett centralt institut i ett kooperativt kreditsystem med de institut som utgör detta system inte beaktas vid beräkningen av ordinarie bidrag.
92.
Jag kan inte ansluta mig till detta förslag.
93.
Liksom alla undantag ska undantagen i artikel 5.1 i delegerad förordning 2015/63 tolkas strikt, så att inte huvudregeln fråntas sin ändamålsenliga verkan.
94.
Undantaget för de koncerninterna skulderna återspeglar det inbördes förhållandet mellan koncernenheterna och har till syfte att undvika en dubbelräkning av koncerninterna exponeringar. Detta undantag kräver att strikta villkor är uppfyllda, (
50
) som ska förhindra att vissa skulder utelämnas från underlaget för beräkning av bidragen i sådana fall där man inte kan garantera att koncerninterna exponeringar för lån skulle täckas i det fall koncernens finansiella ställning försämras. (
51
)
95.
När det gäller koncerner av kooperativa kreditinstitut, såsom Iccrea Banca och de kreditkassor som den är kopplad till, fann unionslagstiftaren att man inte kunde garantera att koncerninterna exponeringar för lån skulle täckas i det fall att koncernens finansiella ställning försämras. Lagstiftaren valde att inte utesluta denna typ av skulder från dem som används vid beräkningen av ordinarie bidrag, vilket innebar att de togs upp i förteckningen i artikel 5.1 i delegerad förordning 2015/63.
96.
Domstolen kan inte, vilket är logiskt, ändra detta val som unionslagstiftaren har gjort, utan att bestrida dess giltighet, vilket varken den hänskjutande domstolen eller parterna i detta mål har yrkat.
IV. Förslag till avgörande
97.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) har ställt på följande sätt:
1)
Tolkningsfrågorna avvisas i den del de avser den gemensamma resolutionsnämndens beslut avseende bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för 2016, vilka meddelades av Banco de Italia till Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo. Dessa beslut kan endast bestridas vid EU-domstolen. De nationella rättsliga organen saknar behörighet att ogiltigförklara dem.
2)
När det gäller Banco de Italias beslut avseende bidragen till den nationella resolutionsfonden är de undantag som föreskrivs i artikel 5.1, särskilt leden a–f, i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av den 21 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU såvitt avser förhandsbidrag till finansieringsarrangemangen för resolution, inte tillämpliga på interna skulder inom ett system med kooperativa kreditkassor, såsom det som avses i det nationella målet. Dessa skulder ska beaktas vid beräkningen av de ordinarie bidragen till nämnda nationella resolutionsfond.
(
1
)	Originalspråk: spanska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190).
(
3
)	Förslag till avgörande av den 26 juni 2019 (nedan kallat förslaget till avgörande i målet State Street Bank International).
(
4
)	Kommissionens delegerade förordning av den 21 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution (EUT L 11, 2015, s. 44).
(
5
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (EUT L 225, 2014, s. 1) (nedan kallad förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen).
(
6
)	Rådets genomförandeförordning (EU) 2015/81 av den 19 december 2014 om fastställande av enhetliga villkor för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 vad gäller förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (EUT L 15, 2015, s. 1).
(
7
)	Lagstiftningsdekret nr 180 av den 16 november 2015. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI nr 267, av den 16 november 2015) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 180/2015).
(
8
)	El Testo Unico Bancario de 1993 (den italienska banklagen) omvandlade ”Casse Rurali e Artigiane” (kreditkassor på landsbygd och för hantverk) till ”Banche di Credito Cooperativo convirtió” (kooperativa kreditkassor).
(
9
)	De berörda besluten är följande:
– Beslut nr 1249264/15, av den 24 november 2015, om betalning av det ordinarie bidraget till den nationella resolutionsfonden avseende år 2015.
– Beslut nr 1262091/15, av den 26 november 2015, om betalning av det extraordinära bidraget till den nationella resolutionsfonden avseende år 2015.
– Beslut nr 1547337/16, av den 29 december 2016, genom vilket Banco de Italia informerade Iccrea Banca om skyldigheten att göra två ytterligare årliga delbetalningar till den nationella resolutionsfonden år 2016 till följd av resolutionsordningen för Banca delle Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. och Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.
– Beslut nr 333162/17, av den 14 mars 2017, avseende betalning av ytterligare bidrag på 36687705 euro till den nationella resolutionsfonden för år 2016.
– Beslut nr 334520/17, av den 14 mars 2017, avseende betalning av ytterligare bidrag för år 2015 till den nationella resolutionsfonden, avseende återbetalning till en förmedlare som hade betalat in för mycket i bidrag till den nationella resolutionsfonden avseende år 2015.
– Beslut nr 585821/16, av den 3 maj 2016, avseende betalning av bidrag till den gemensamma resolutionsfonden avseende år 2016.
– Beslut nr 709417/16, av den 27 maj 2016, avseende justering av bidragen till den nationella resolutionsfonden avseende 2016, som begärts genom föregående beslut.
(
10
)	Iccrea Banca yrkade även uppskov med dess verkan, återbetalning av de belopp som felaktigt erlagts och förpliktande för motparten att ersätta Iccrea Banca för de skador som uppkommit.
(
11
)	Banco de Italia har gjort gällande att klagandens talerätt är preskriberad, att talan ska avvisas eftersom stämningen inte delgavs en eller flera av de övriga motparterna, att motparten saknar passiv saklegitimation, att klaganden saknat talerätt och inte har något intresse av att få saken prövad.
(
12
)	Se fotnot 9.
(
13
)	Beslutet om hänskjutande, punkt 4.1.
(
14
)	Tilläggsbidragen föreskrevs inte i de unionsrättsliga bestämmelserna och infördes för att komplettera den nationella resolutionsfondens resurser, när dessa blev otillräckliga till följd av de tvistlösningsförfaranden som genomförts. Sedan 2016 kan Banco de Italia kräva dem, enligt artikel 1 i 2016 års stabilitetslag (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge di stabilità 2016, GURI av den 30 december 2015, nr 302) och artikel 25 i lagdekret nr 237, av den 23 december 2016, (Decreto-legge 23 dicembre 2016, nr 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio, GURI av den 23 december 2016, nr 299), omvandlad till lag, ändrad genom lag nr 15 av den 17 februari 2017 (GURI av den 21 februari 2017, nr 43).
(
15
)	Detta innebär logiskt sett inte att EU-domstolen ska uttala sig om de övriga, processrättsliga, grunderna för avvisning som gjorts gällande i de olika målen mot dessa beslut av Banco de Italia.
(
16
)	Dom av den 19 december 2018 (C‑219/17, EU:C:2018:1023) (nedan kallad domen Berlusconi och Fininvest).
(
17
)	Dom av den 9 mars 1994 (C‑188/92, EU:C:1994:90) (nedan kallad domen TWD Textilwerke Deggendorf, punkt 17).
(
18
)	Dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkterna 93 och 94), och domen Berlusconi och Fininvest, punkt 43.
(
19
)	Domen Berlusconi och Fininvest, punkt 44. Se analogt dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), punkt 17.
(
20
)	Förslag till avgörande av den 27 juni 2018 (C‑219/17, EU:C:2018:502, punkterna 60–63).
(
21
)	De nationella myndigheternas medverkan i dessa förfaranden sker, i övrigt, på en lägre kvalitativ nivå än vid beslut om tillstånd att förvärva ett kvalificerat innehav.
(
22
)	I det första beslutet fastställdes Iccrea Bancas årliga bidrag till den gemensamma resolutionsfonden för år 2016 till 18309577 euro och i det andra sattes det ned till 18292713 euro.
(
23
)	Några ytterligare precisioner avseende samarbetet mellan den gemensamma resolutionsmyndigheten och de nationella resolutionsmyndigheterna anges i Decision of the Plenary Session of the Board SRB/PS/2016/07, of 28 June 2016 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the single Resolution Board and the national resolution authorities, https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_ps_2016_07.pdf.
(
24
)	Se uppgifterna på https://srb.europa.eu/en/content/data-collection.
(
25
)	Skillnaden i förhållande till tillståndsförfarandet avseende kvalificerade innehav i kreditinstituten, som analyserades i domen Berlusconi och Fininvest, eftersom den nationella myndigheten (Banca de Italia) i detta, om den hade lagt fram ett beslutsförslag till ECB skulle ha gjort detta efter ett föregående utredningsskede. Därför ska logiken i domen Berlusconi och Fini i än högre grad överföras på sådana fall som det här aktuella.
(
26
)	Skäl 11 i genomförandeförordning 2015/81.
(
27
)	Se uppgifterna för beräkning av de ordinarie bidragen till den gemensamma resolutionsnämnden för åren 2016, 2017, 2018 och 2019 på https://srb.europa.eu/en/content/ex-ante-contributions-0.
(
28
)	Detta följer av en jämförande tolkning av artiklarna 50, 53 och 54 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen.
(
29
)	Nämnden försöker harmonisera de nationella resolutionsmyndigheternas praxis, liksom står att läsa i dess årsrapport för år 2017, s. 39. I årsrapporten anges att ”nämnden arbetade, tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna, på harmoniseringen av förfarandet för att det totala beloppet meddelas samtliga institut. Detta arbete ledde till två resultat:
– 2017 års ’beslut om bästa beräkningsmetod’. Detta beslut hade till syfte att förklara den metod som använts för att beräkna förhandsbidragen för 2017. Det införlivade de förberedande rättsakterna avseende den beräkning som nämnden gjort i tidigare skeden. De nationella myndigheterna meddelade alla institutionerna detta beslut, i samband med övriga meddelanden.
– En individuell ’harmoniserad bilaga’ för varje institut. Denna handling tillhandahöll instituten de väsentliga uppgifter som använts vid beräkningen, mellankalkylernas värde och det slutgiltiga bidraget. Ett nära samarbete utvecklades med de nationella resolutionsmyndigheterna.”
(
30
)	Beslut av den 19 november 2018, Iccrea Banca/kommissionen och gemensamma resolutionsnämnden (T-494/17, EU:T:2018:804, punkt 26), samt tre beslut av samma datum i mål T‑661/16, Credito Fondiario/gemensamma resolutionsnämnden, ej publicerat, EU:T:2018:806; mål T-14/17, Landesbank Baden-Würtemberg/gemensamma resolutionsnämnden, ej publicerat, EU:T:2018:812, och i mål T-42/17, VR-Bank Rheing-Sieg/gemensamma resolutionsnämnden, ej publicerat, EU:T:2018:813. Tribunalen behövde inte uttala sig om den gemensamma resolutionsnämndens uppfattning i något av dessa, eftersom talan om ogiltigförklaring av 2016 års beslut om bidrag till den gemensamma resolutionsfonden väcktes för sent.
(
31
)	Jag anser inte att artikel 67.4 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen, som ger de nationella resolutionsmyndigheterna befogenhet att uppbära de årliga bidragen och överföra dem till de gemensamma resolutionsfonderna, leder till antagandet att de nationella resolutionsmyndigheterna kan fastställa de årliga bidragen till den gemensamma resolutionsfonden. De nationella resolutionsmyndigheterna har befogenhet att driva in de belopp som den gemensamma resolutionsnämnden har fastställt och vars laglighet den sistnämnda, och inte de nationella resolutionsmyndigheterna, ansvarar för. Omständigheter i samband med indrivningsförfarandet, som rör själva förfarandet, kan angripas vid de nationella domstolarna.
(
32
)	Den nationella resolutionsmyndigheten i Spanien, kallad fonden för ordnad omstrukturering av banker (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, Frob) angav i sitt meddelande till ett kooperativt kreditinstitut, liknande Iccrea Banca, att det kunde väcka talan vid tribunalen mot den gemensamma resolutionsnämndens beslut om bidragen till den gemensamma resolutionsfonden för 2016. Nämnda institut väckte talan om ogiltigförklaring, vilken nu är anhängig (mål T-323/16, Banco Cooperativo Español/Gemensamma resolutionsnämnden) vid tribunalen.
(
33
)	Jag har citerat dess innehåll i punkt 6 i detta förslag till avgörande. I skäl 120 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen upprepas att ”[d]omstolen har jurisdiktion att pröva lagenligheten i de beslut nämnden, rådet och kommissionen antar, i enlighet med artikel [263 FEUF], liksom för att bestämma deras utomobligatoriska ansvar”.
(
34
)	Domen TWD Textilwerke Deggendorf, punkt 17, och dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl. (C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 14).
(
35
)	Enligt beslut av den 19 november 2018, Iccrea Banca/kommissionen och SRB (T-494/17, EU:T:2018:804), fick Iccrea Banca kännedom om den gemensamma resolutionsmyndighetens beslut genom den italienska resolutionsmyndighetens skrivelse av den 3 maj 2016, mottagen samma dag, i vilket den informerades dels om att den gemensamma resolutionsnämnden hade beräknat dess förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden för 2016, dels om det belopp som banken skulle betala, men banken väckte talan vid tribunalen först ett år senare. Se punkterna 35 och 36 i beslutet.
(
36
)	Denna slutsats äventyras inte av att den gemensamma resolutionsnämnden försvarade de nationella domstolarnas behörighet att pröva lagenligheten av beslut om ordinarie bidrag till den gemensamma resolutionsfonden.
(
37
)	”För att det ska vara möjligt för en enskild att i ett mål vid en nationell domstol göra gällande att bestämmelser i en unionsakt, som utgör den rättsliga grunden för ett nationellt beslut som rör den enskilde, är ogiltiga måste denne således ha väckt talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF mot denna unionsakt inom den föreskrivna fristen eller avstått från att väcka talan på grund av att vederbörande saknade talerätt” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punkterna 22 och 23, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 67, och dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl., C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 17).
(
38
)	”[D]en omständigheten att en fysisk eller juridisk person för att kunna bestrida en unionsakts lagenlighet måste väcka en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF när dennes talerätt i den mening som avses i fjärde stycket i samma artikel är ställd utom allt tvivel, inte påverkar denna persons möjlighet att bestrida lagenligheten av nationella genomförandebestämmelser avseende nämnda unionsakt vid de behöriga nationella domstolarna” (dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl., C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 22).
(
39
)	Dom av den 22 oktober 1987 (314/85, EU:C:1987:452, punkterna 15–18). Se även dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 62), och dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 78 och 79).
(
40
)	För ett liknande resonemang: ”När nationella domstolar fäller avgöranden om sådana avtal, beslut eller förfaranden enligt bland annat artikel 101 FEUF som redan är föremål för ett beslut av kommissionen får de inte fatta beslut som strider mot det beslut som kommissionen har fattat”. ”Denna princip gäller även när talan väcks vid de nationella domstolarna om ersättning för skada på grund av en kartell eller ett annat förfarande som strider mot artikel 101 FEUF, när överträdelsen har konstaterats i ett beslut från kommissionen” (dom av den 14 september 2000, Masterfoods och HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, punkt 52, och dom av den 6 november 2012, Otis m.fl., C‑199/11, EU:C:2012:684, punkterna 50 och 51).
(
41
)	De övriga faktorerna är: ”b) Stabiliteten och variationen i företagets finansieringskällor och obelastade och höglikvida tillgångar. c) Institutets finansiella situation. d) Sannolikheten för att en ordnad resolution av institutet inleds. e) Omfattningen av tidigare extraordinärt offentligt finansiellt stöd till institutet. f) Komplexiteten i institutets struktur och möjligheten till dess resolution. g) Institutets betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet eller ekonomin i en eller flera av unionens medlemsstater. h) Att institutet ingår i ett institutionellt skyddssystem.”
(
42
)	Rådets sjunde direktiv 83/349/EEG av den 13 juni 1983 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om sammanställd redovisning (EGT L 193, 1983, s. 1).
(
43
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upphävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG (EUT L 182, 2013, s. 19).
(
44
)	Se artikel 22.1 och 22.2 i direktiv 2013/34.
(
45
)	Vid förhandlingen upplyste Banco de Italia om att kreditkassorna inte kunde ingå i koncerner i Italien före en lagstiftningsreform som trädde i kraft år 2019, vilket var det år då Iccrea och olika kreditkassor bildade en bankkoncern med tillstånd från ECB.
(
46
)	Beslutet om hänskjutande punkt 3.1.
(
47
)	Iccrea Banca tillhandahåller i synnerhet en portfölj av tjänster till kreditkassor för att dessa på ett strukturerat sätt ska ha tillgång till cash pooling-lösningar både hos ECB och på marknaden mot att det läggs upp en kredit som säkras genom värdepapper, vilket innebär att de enskilda kreditkassorna har möjlighet – vilket de annars inte skulle ha – att utföra refinansieringstransaktioner med ECB eller ha tillgång till finansmarknader.
(
48
)	Följande villkor gäller:
”a) Det finns inte några rådande eller förutsebara väsentliga praktiska eller rättsliga hinder för att moderföretaget snabbt ska kunna överföra medel ur kapitalbasen eller återbetala skulder.
b) Moderföretaget uppfyller behöriga myndigheters krav på sund förvaltning av dotterföretaget och har åtagit sig att, med samtycke av den behöriga myndigheten, svara för dotterföretagets åtaganden, alternativt löper dotterföretaget endast försumbara risker.
c) Moderföretagets förfaranden för bedömning, värdering och kontroll av risker omfattar även dotterföretaget.
d) Moderföretaget innehar mer än 50 % av rösträtten knuten till aktier och andelar i dotterföretagets kapital eller har rätt att utse eller avsätta en majoritet av medlemmarna i dotterföretagets ledningsorgan.”
(
49
)	Enligt artikel 3.27 i delegerad förordning 2015/63 avses med utvecklingsbank ”ett företag eller en enhet som inrättas på central eller regional myndighetsnivå i en medlemsstat och som beviljar subventionerade lån på icke-konkurrensutsatt och icke-vinstdrivande grund, med syfte att främja myndighetens allmänpolitiska mål, förutsatt att den myndigheten har en skyldighet att skydda företagets eller enhetens ekonomiska grund och upprätthålla dess existens under hela dess livslängd eller förutsatt att åtminstone 90 % av företagets eller enhetens ursprungliga finansiering eller av dess subventionerade beviljade lån direkt eller indirekt garanteras av den myndigheten”.
(
50
)	Var och en av de berörda koncernenheterna ska vara etablerad i unionen, helt och fullt omfattas av samma konsolidering och vara föremål för centraliserad riskbedömning, riskmätning och riskkontroll, och det får inte finnas några rådande eller förutsebara väsentliga praktiska eller rättsliga hinder för en snabb återbetalning av de berörda skulderna när de förfaller.
(
51
)	Se skälen 8 och 9 i delegerade förordning 2015/63.