62018TO0293
UZNESENIE VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá komora)
z 30. januára 2020 (
*1
)
„Žaloba o neplatnosť – Spoločná politika rybného hospodárstva – Parížska zmluva o súostroví Špicbergy (Nórsko) – Možnosti lovu kraba rodu Chionoecetes v okolí oblasti súostrovia Svalbard (Nórsko) – Nariadenie (EÚ) 2017/127 – Lode registrované v Únii, ktorým bolo povolené vykonávať rybolov – Zadržanie lotyšského plavidla – Článok 265 ZFEÚ – Výzva na konanie – Prijatie stanoviska Komisiou – Akt, ktorý nevyvoláva záväzné právne účinky – Neprípustnosť“
Vo veci T‑293/18,
Lotyšská republika, v zastúpení: V. Soņeca, splnomocnená zástupkyňa,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis a A. Sauka, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je žaloba na základe článku 263 ZFEÚ na jednej strane, o zrušenie listu Komisie z 12. marca 2018, ktorým táto inštitúcia zaujala stanovisko k výzve na konanie, ktorú jej Lotyšská republika zaslala na základe článku 265 ZFEÚ listom z 22. decembra 2017 a ktorý v zásade smeroval k tomu, aby Komisia prijala opatrenia týkajúce sa ochrany práv na rybolov a záujmov Európskej únie v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard (Nórsko), a na druhej strane usilujúca sa o to, aby bola Komisii uložená povinnosť prijať v tejto veci stanovisko, ktoré by nebolo zdrojom právnych účinkov v neprospech Lotyšskej republiky,
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora),
na poradách v zložení: predseda komory H. Kanninen, sudcovia J. Schwarcz a C. Iliopoulos (spravodajca),
tajomník: E. Coulon,
vydal toto
Uznesenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
Listom z 22. decembra 2017, ktorý bol Európskej komisii doručený 12. januára 2018, vyzvala Lotyšská republika v súlade s článkom 265 ZFEÚ Komisiu, aby konala a prijala opatrenia na ochranu práv na rybolov a záujmov Európskej únie v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard v Nórsku (ďalej len „výzva na konanie“). Konkrétne vyzvala Komisiu, aby prijala tieto opatrenia:
–
v priebehu prvého štvrťroka (najneskôr do 31. marca 2018) zorganizovať a zúčastniť sa na oficiálnych rokovaniach s Nórskym kráľovstvom s cieľom zabezpečiť dodržiavanie práv Únie na rybolov v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard tak, aby plavidlá Únie, v prípade ktorých právna úprava Únie stanovuje možnosť loviť kraby rodu Chionoecetes v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard, mohli vykonávať svoje práva,
–
v prípade, ak by nebolo do 31. marca 2018 možné zabezpečiť práva Únie na rybolov v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard, zaviazať sa na začatie medzinárodného súdneho konania proti Nórskemu kráľovstvu.
2
Listom z 12. marca 2018 Komisia odpovedala na výzvu na konanie, pričom uviedla svoje stanovisko k údajnej nečinnosti v zmysle článku 265 ZFEÚ, a najmä k dvom opatreniam požadovaným Lotyšskou republikou (ďalej len „napadnutý list“).
3
Pokiaľ ide o prvé opatrenie navrhované Lotyšskou republikou, a to zorganizovať a zúčastniť sa na rokovaniach s Nórskym kráľovstvom s cieľom zabezpečiť dodržiavanie práv Únie na rybolov v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard najneskôr do 31. marca 2018, Komisia toto opatrenie nepriamo odmietla tým, že v zásade uviedla, že sa naďalej bude zúčastňovať na rokovaniach bez toho, aby si stanovila konečný termín pre ukončenie rokovaní. Konkrétne Komisia uviedla:
„53. Napriek tomu, že rokovania s [Nórskym kráľovstvom] sú v súčasnosti zablokované, Komisia bude naďalej spoločne s nórskymi úradmi hľadať riešenia tohto sporu založené na dialógu a konštruktívnom prístupe a nie na konfrontácii. Zároveň sa vzhľadom na veľké výzvy prekračujúce otázky rybolovu bude Komisia usilovať o to, aby bez ohľadu na to, aké riešenie sa nájde, bolo toto riešenie v súlade so stanoviskom Únie týkajúcim sa súostrovia Svalbard.
54. Posledná verbálna nóta vyzýva [Nórske kráľovstvo] na obnovu dialógu s Úniou s cieľom dospieť, rovnako ako veľakrát v minulosti, k vzájomne uspokojujúcemu riešeniu, ktoré umožní rybárskym plavidlám Únie obnoviť rybolov v danej oblasti. Vzhľadom na nedávne reakcie [Nórskeho kráľovstva] je tiež jasné, že v súčasnosti je málo pravdepodobné, že by sa v blízkej budúcnosti podarilo nájsť riešenie a že treba prijať opatrenia na zabránenie eskalácii sporu na úkor naliehavých strategických záujmov vo vzťahoch s [Nórskym kráľovstvom], ako aj v arktickom regióne.“
4
Pokiaľ ide o druhé opatrenie navrhované Lotyšskou republikou, a to začatie medzinárodného súdneho konania proti Nórskemu kráľovstvu po 31. marci 2018, Komisia v podstate uviedla, že tejto požiadavke nemôže vyhovieť, pretože existujú prekážky procesnej povahy. Presnejšie Komisia uviedla:
„55. Pokiaľ ide o návrh v rámci [výzvy na konanie] začať medzinárodné súdne konanie proti [Nórskemu kráľovstvu], odhliadnuc od všetkých argumentov hmotnoprávnej povahy, existujú zjavné procesné prekážky, ktoré [výzva na konanie] nezohľadňuje.
56. Po prvé je potrebné poznamenať, že Parížska zmluva z roku 1920 neupravuje mechanizmus riešenia sporov. Mechanizmy na urovnávanie sporov upravené Dohovorom Organizácie Spojených národov o morskom práve (Unclos) nie sú uplatniteľné, pretože sporné otázky sa netýkajú výkladu a uplatňovania Unclos, ale skôr výkladu a uplatňovania Parížskej zmluvy z roku 1920.
57. Po druhé, medzinárodné rozhodcovské konanie podlieha uzavretiu dohody s [Nórskym kráľovstvom], čo je v súčasnosti vzhľadom na existujúce okolnosti veľmi málo pravdepodobné.
58. Po tretie, mechanizmus urovnávania sporov, ktorý sa uplatňuje pri neexistencii osobitnej úpravy a ktorý zostáva k dispozícii, je Medzinárodný súdny dvor. Európska únia však nemá aktívnu legitimáciu na konanie pred týmto súdom. Okrem toho, hoci niektoré členské štáty sú zmluvnou stranou Parížskej zmluvy z roku 1920, Európska únia ňou nie je. Únia však má výlučnú právomoc v oblasti zachovania morských biologických zdrojov.
59. V každom prípade začatie medzinárodných súdnych konaní v mnohostrannom kontexte by mohlo mať významné dôsledky. Parížska zmluva viaže 46 zmluvných strán, z ktorých každá jej ustanovenia vykladá odlišne. Takéto opatrenie by tiež mohlo ovplyvniť bilaterálne vzťahy Únie s [Nórskym kráľovstvom] nad rámec otázok rybolovu, o ktoré tu ide.
60. Napokon, hoci v medzinárodnom práve existuje všeobecná zásada mierového riešenia sporov, neexistuje podľa práva Európskej únie ani medzinárodného práva žiadna povinnosť začať súdne konanie, keďže medzinárodné právo upravuje rôzne spôsoby riešenia sporov, [z ktorých] nie všetky majú súdnu povahu.“
5
Napokon, pokiaľ ide o údajnú nečinnosť v zmysle článku 265 ZFEÚ, Komisia dospela k tomuto záveru:
„61.   … Komisia neopomenula konať v súlade so svojimi povinnosťami, ale naopak, konala a naďalej koná. Pri plnení svojich úloh si Komisia volí najvhodnejšie postupy a opatrenia na čo najlepšiu ochranu práv a záujmov Únie v záležitosti rybolovu v oblasti súostrovia Svalbard, vrátane rozhovorov alebo iných prostriedkov na vyriešenie sporov s [Nórskym kráľovstvom]. V tejto súvislosti berie do úvahy aj vzťahy Únie s [Nórskym kráľovstvom] a viacstrannú povahu Parížskej zmluvy.
62.   Komisia sa domnieva, že urobila všetko, čo bolo v jej silách na nájdenie vhodného, nekonfliktného, dvojstranného riešenia nezhody s [Nórskym kráľovstvom] týkajúcej sa krabov rodu Chionoecetes. Ako vyplýva z vyššie uvedeného, túto záležitosť riešila rôznymi spôsobmi a na rôznych úrovniach, vrátane priameho riešenia s [Nórskym kráľovstvom], v rámci Rady alebo s [Lotyšskou republikou].
63.   Výzvy spojené so súostrovím Svalbard idú nad rámec záujmu na rybolove a riziko rozšírenia sporu na ďalšie oblasti predstavuje dôležitý aspekt, ktorý bolo v každej etape potrebné zohľadniť. Komisia, ktorá zastupuje Európsku úniu ako jediný partner tretích štátov v otázkach týkajúcich sa rybolovu, úzko spolupracovala s Radou a členskými štátmi v každej fáze procesu. Príprava a vykonanie každej etapy [sú sprevádzané] konzultáciami so všetkými členskými štátmi na úrovni Rady a ich pravidelným informovaním.“
Konanie a návrhy účastníkov konania
6
Lotyšská republika návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 10. mája 2018 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
7
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 16. augusta 2018 Španielske kráľovstvo podalo návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Lotyšskej republiky.
8
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 24. augusta 2018 vzniesla Komisia námietku neprípustnosti v súlade s článkom 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.
9
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 17. októbra 2018 Lotyšská republika predložila svoje pripomienky k námietke neprípustnosti vznesenej Komisiou.
10
Dňa 10. mája 2019 Všeobecný súd (štvrtá komora) v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 89 rokovacieho poriadku zaslal účastníkom konania otázky, na ktoré mali písomne odpovedať. Účastníci konania odpovedali na tieto otázky v stanovenej lehote.
11
Vo svojej žalobe Lotyšská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnutý list a nariadil Komisii, aby v tejto súvislosti prijala stanovisko, ktoré vo vzťahu k nej nebude zdrojom nepriaznivých právnych účinkov,
–
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
12
V námietke neprípustnosti Komisia v podstate navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu ako zjavne neprípustnú,
–
zaviazal Lotyšskú republiku na náhradu trov konania,
–
subsidiárne, v prípade, ak by bola námietka neprípustnosti zamietnutá, stanovil novú lehotu na pokračovanie v konaní, v súlade s článkom 130 ods. 8 rokovacieho poriadku.
13
Lotyšská republika vo svojich pripomienkach k námietke neprípustnosti navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol námietku neprípustnosti,
–
pokračoval v konaní vo veci samej.
Právny stav
14
Podľa článku 130 ods. 1 a 7 rokovacieho poriadku, ak o to žalovaný požiada, Všeobecný súd môže rozhodnúť o neprípustnosti žaloby bez prejednania veci samej.
15
Vzhľadom na to, že v prejednávanej veci Komisia požiadala, aby sa rozhodlo o neprípustnosti, Všeobecný súd, ktorý sa domnieva, že vec bola dostatočne objasnená na základe dokumentov zo spisu, rozhodne o tomto návrhu bez ďalšieho konania.
16
Na podporu svojej námietky neprípustnosti Komisia uvádza dva dôvody neprípustnosti, z ktorých prvý je založený na skutočnosti, že napadnutý list nie je aktom, ktorý možno napadnúť v zmysle článku 263 ZFEÚ, keďže nevyvoláva žiadny právny účinok, ktorý by menil právnu situáciu Lotyšskej republiky, a druhý, ktorý je založený na nedostatku právomoci Všeobecného súdu na uloženie povinnosti Komisii prijať stanovisko, ktoré by nebolo zdrojom právnych účinkov v neprospech Lotyšskej republiky.
17
V žalobe a vo svojich pripomienkach k námietke neprípustnosti Lotyšská republika tvrdí, že jej žaloba je prípustná, keďže napadnutý list predstavuje akt, ktorý možno napadnúť v zmysle článku 263 ZFEÚ. V odpovedi na druhú námietku neprípustnosti však neuvádza žiadne tvrdenie.
18
Všeobecný súd považuje za potrebné v prvom rade posúdiť, či napadnutý list predstavuje akt, ktorý možno v zmysle článku 263 ZFEÚ napadnúť.
19
V tejto súvislosti Lotyšská republika v podstate tvrdí, že stanovisko vyjadrené Komisiou v napadnutom liste malo voči nej právne účinky, keďže, a to vzhľadom na to, že Komisia opakovane tvrdila, že Lotyšská republika môže využiť svoje práva na rybolov a pritom nevyriešila situáciu s Nórskym kráľovstvom, nastala situácia, v ktorej Lotyšská republika nemohla využiť práva, ktoré jej priznáva nariadenie Rady (EÚ) 2017/127 z 20. januára 2017, ktorým sa na rok 2017 stanovujú rybolovné možnosti pre určité populácie rýb a skupiny populácií rýb uplatniteľné vo vodách Únie a v prípade rybárskych plavidiel Únie aj v určitých vodách nepatriacich Únii (Ú. v. EÚ L 24, 2017, s. 1) a nariadenie Rady (EÚ) 2018/120 z 23. januára 2018, ktorým sa na rok 2018 stanovujú rybolovné možnosti pre určité populácie rýb a skupiny populácií rýb uplatniteľné vo vodách Únie a v prípade rybárskych plavidiel Únie aj v určitých vodách nepatriacich Únii a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2017/127 (Ú. v. EÚ L 27, 2018, s. 1). Členský štát by sa však nemal nachádzať v situácii, v ktorej by mal znášať negatívne dôsledky (napríklad zadržanie lode) v dôsledku využitia práv, ktoré mu priznáva právo Únie. Toto konštatovanie vyplýva najmä zo skutočnosti, že v napadnutom liste Komisia opakovane zdôraznila, že Lotyšská republika môže vykonávať práva na rybolov.
20
Na úvod treba uviesť, že napadnutým listom Komisia zaujala stanovisko k výzve na konanie, ktorú jej Lotyšská republika predložila na základe článku 265 ZFEÚ, pričom dospela k záveru, že nedošlo k nečinnosti v zmysle článku 265 ZFEÚ. Presnejšie Komisia uviedla, že neporušila svoju povinnosť konať, ale že konala a ďalej koná.
21
V tejto súvislosti podľa ustálenej judikatúry odmietnutie zo strany inštitúcie konať na základe výzvy žalobcu predstavuje stanovisko, ktorým sa končí nečinnosť [pozri uznesenie zo 4. mája 2005, Holcim (Francúzsko)/Komisia, T‑86/03, EU:T:2005:157, bod 36 a citovanú judikatúru, a rozsudok z 21. júla 2016, Nutria/Komisia, T‑832/14, neuverejnený, EU:T:2016:428, bod 44 a citovanú judikatúru]. Treba dodať, že tiež podľa ustálenej judikatúry odmietnutie zo strany inštitúcie konať v súlade s výzvou na konanie v zmysle článku 265 ZFEÚ môže predstavovať napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ [pozri uznesenie zo 4. mája 2005, Holcim (Francúzsko)/Komisia, T‑86/03, EU:T:2005:157, bod 36 a citovanú judikatúru, a rozsudok z 21. júla 2016, Nutria/Komisia, T‑832/14, neuverejnený, EU:T:2016:428, bod 44 a citovanú judikatúru]. Skutočnosť, že Lotyšská republika nemôže podať žalobu na nečinnosť, nemôže mať preto vplyv na prípustnosť žaloby o neplatnosť. Napadnutý list totiž predstavuje akt, ktorý môže byť predmetom žaloby v zmysle článku 263 ZFEÚ, pokiaľ sú splnené podmienky na podanie takejto žaloby (pozri v tomto zmysle uznesenie z 5. januára 2010, Química Atlântica/Komisia, T‑71/09, neuverejnené, EU:T:2010:1, bod 32).
22
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ sa považujú všetky opatrenia prijímané inštitúciami Únie bez ohľadu na ich formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (pozri rozsudky z 25. októbra 2017, Slovensko/Komisia, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 46 a citovanú judikatúru, a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31 a citovanú judikatúru).
23
Naopak, akýkoľvek akt, ktorý nemá záväzné právne účinky, nepodlieha súdnemu preskúmaniu upravenému v článku 263 ZFEÚ, ako napríklad prípravné akty, potvrdzujúce akty a výlučne vykonávacie akty, jednoduché odporúčania a stanoviská, a v zásade aj vnútorné pokyny [pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco a i./Komisia, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 55 a citovanú judikatúru, a uznesenie zo 14. mája 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Írsko)/Komisia, C‑477/11 P, neuverejnené, EU:C:2012:292, bod 52]. Čisto informatívny akt teda nemôže ovplyvniť záujmy adresáta ani zmeniť jeho právne postavenie v porovnaní so situáciou pred prijatím uvedeného aktu (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 4. októbra 2007, Fínsko/Komisia, C‑457/06 P, neuverejnené, EU:C:2007:582, bod 36). Preto na to, aby mohol byť list kvalifikovaný ako rozhodnutie, ktoré môže byť predmetom žaloby o neplatnosť, nestačí, aby bol zaslaný inštitúciou Únie jeho adresátovi ako odpoveď na ním podanú žiadosť (pozri rozsudok zo 14. decembra 2006_Nemecko/Komisia, T‑314/04 a T‑414/04, neuverejnený, EU:T:2006:399, bod 37 a citovanú judikatúru). Rovnako písomný prejav názoru alebo jednoduché vyhlásenie úmyslu pochádzajúce od inštitúcie Únie nemôže predstavovať rozhodnutie, ktoré môže byť predmetom žaloby o neplatnosť, pokiaľ nemôže vyvolať právne účinky alebo k vyvolaniu takých účinkov nesmeruje (pozri v tomto zmysle uznesenie z 9. januára 2006, Fínsko/Komisia, T‑177/05, neuverejnené, EU:T:2006:1, bod 30 a citovanú judikatúru).
24
Na určenie toho, či má napadnutý akt takéto účinky, je potrebné vziať do úvahy jeho podstatu. Tieto účinky treba posúdiť vzhľadom na objektívne kritériá, ako je obsah tohto aktu, pričom sa prípadne zohľadní kontext, v ktorom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, ktorá je jeho autorom (pozri rozsudky z 25. októbra 2017, Slovensko/Komisia, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 47 a citovanú judikatúru, a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 32 a citovanú judikatúru).
25
Napokon, pokiaľ je akt Komisie zamietavý, treba ho posudzovať v závislosti od povahy žiadosti, na ktorú odpovedá (rozsudok z 24. novembra 1992, Buckl a i./Komisia, C‑15/91 a C‑108/91, EU:C:1992:454, bod 22; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2018, Multiconnect/Komisia, T‑884/16, neuverejnený, EU:T:2018:665, bod 45). Najmä zamietnutie je aktom, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ, pokiaľ by akt, ktorý inštitúcia odmieta prijať bolo možné napadnúť na základe tohto ustanovenia (pozri rozsudok z 22. októbra 1996, Salt Union/Komisia, T‑330/94, EU:T:1996:154, bod 32 a citovanú judikatúru).
26
V prejednávanej veci na to, aby bol napadnutý list považovaný za napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ, musí vytvárať záväzné právne účinky. V súlade s judikatúrou citovanou v bode 24 vyššie treba na overenie toho, či takéto účinky napadnutý list vytvára, overiť jeho podstatu, a to na účely posúdenia toho, či napadnutý list vytvára právne záväzné účinky voči Lotyšskej republike, a to so zohľadnením objektívnych kritérií, ako je jeho znenie, obsah, kontext, do ktorého patrí, a úmysel jeho autora, najmä vzhľadom na právomoci Komisie v oblasti ochrany morských biologických zdrojov v rámci spoločnej politiky rybného hospodárstva.
27
Pokiaľ ide o znenie a obsah napadnutého listu, treba konštatovať, že napadnutý list pozostáva zo sprievodného listu a prílohy s názvom „Stanovisko Európskej komisie k výzve Lotyšskej republiky na konanie podľa článku 265 ZFEÚ“ (ďalej len „stanovisko k výzve na konanie“). Okrem toho treba konštatovať, že časť stanoviska k výzve na konanie (konkrétne odseky 1 až 52) opisuje kontext medzinárodného práva Zmluvy o Špicbergoch uzatvorenej v Paríži 9. februára 1920 (ďalej len „Parížska zmluva“), a kľúčové kroky, ktoré Komisia podnikla vo vzťahu k Nórskemu kráľovstvu, a že ďalšia časť tohto textu, konkrétne odseky 53 až 64, ktoré sú bez zmeny prevzaté do sprievodného listu (uvedené v bodoch 3 a 4 vyššie), obsahujú stanovisko Komisie k výzve na konanie. Treba teda overiť, či tieto časti napadnutého listu obsahujú skutočnosti, ktoré môžu vyvolať záväzné právne účinky voči Lotyšskej republike.
28
V prvom rade, pokiaľ ide o časti nazvané „Úvod“ a „Predbežné poznámky a právne súvislosti“ (pozri odseky 1 až 5 a 6 až 17 stanoviska k výzve na konanie), treba konštatovať, že v týchto častiach Komisia uviedla úvodné poznámky a uviedla právny kontext vzťahujúci sa na túto vec. Vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 23 vyššie teda nemožno dospieť k záveru, že vyvolávajú právne účinky.
29
V druhom rade, pokiaľ ide o časť nazvanú „Spor týkajúci sa kraba rodu Chionoecetes na súostroví Svalbard: kľúčové kroky podniknuté k dnešnému dňu Komisiou“ (odseky 18 až 52 stanoviska k výzve na konanie), Komisia podrobne opisuje stanovisko Únie k výkladu Parížskej zmluvy členskými štátmi, ktoré sú jeho zmluvnými stranami, korešpondenciu s Lotyšskou republikou po tom, čo táto pristúpila 13. júna 2016 k Parížskej zmluve, a rôzne kroky podniknuté Komisiou. V tejto súvislosti Komisia uvádza, že „všetky tieto kroky nemožno vykladať v tom zmysle, že by [Komisia] povolila lotyšským plavidlám vykonávať túto činnosť rybolovu a že by prevzala právne riziká spojené s nedodržaním nórskej právnej právnej úpravy“. Okrem toho Komisia konštatuje, že napriek týmto upozorneniam sa plavidlo Senator zapojilo do lovu kraba rodu Chionoecetes v rybolovnej oblasti súostrovia Svalbard, a bolo zadržané, pretože lovilo bez výslovného súhlasu Nórskeho kráľovstva, a v rozpore s nórskym nariadením č. 1836 z 19. decembra 2014. Komisia následne opisuje jednotlivé kroky podniknuté po zadržaní plavidla.
30
Z toho vyplýva, že táto časť stanoviska k výzve na konanie je v podstate opisná a sama osebe nemôže vytvárať právne účinky ovplyvňujúce záujmy Lotyšskej republiky.
31
Toto konštatovanie nemožno spochybniť tvrdením Lotyšskej republiky, podľa ktorého Komisia opakovane tvrdila, že Lotyšská republika môže využiť práva na rybolov, hoci Komisia nevyriešila situáciu s Nórskym kráľovstvom, čím vytvorila situáciu, v ktorej by Lotyšská republika nemohla uplatniť práva priznané právnou úpravou Únie.
32
Je pravda, že v odseku 20 stanoviska k výzve na konanie Komisia uviedla, že „v súlade s ustáleným stanoviskom [Únie] týkajúcim sa výkladu [Parížskej zmluvy] majú členské štáty, ktoré sú zmluvnými stranami, právo na rovnaký prístup k rybolovným zdrojom v morských oblastiach súostrovia Svalbard, vrátane takých usadených živočíchov, ako je krab rodu Chionoecetes na kontinentálnom šelfe súostrovia“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Lotyšská republika však túto vetu nemožno vykladať tak, že vyjadruje stimul na využívanie práv na rybolov priznaných právnou úpravou Únie. Na jednej strane, ako vyplýva z odseku 25 stanoviska k výzve na konanie, Komisia zdôrazňuje skutočnosť, že nariadenie 2017/127 obsahuje poznámku pod čiarou, podľa ktorej „prideľovaním rybolovných možností, ktoré má k dispozícii Únia v zóne súostrovia Svalbard, nie sú dotknuté práva a povinnosti vyplývajúce z [Parížskej zmluvy]“ a pripomína tak, že „ustanovenie práva Únie nemôže mať samo osebe záväzné účinky alebo zakladať vynútiteľné záväzky pre tretie štáty“. Na druhej strane zo spisu vo veci vyplýva, že Komisia niekoľkokrát pripomenula členským štátom, a najmä Lotyšskej republike, právne a praktické pochybnosti spojené s rybolovom v oblasti súostrovia Svalbard, pričom žiadala o to, aby boli o podstupovaných rizikách informované vnútroštátne subjekty, ktoré zamýšľajú takéto činnosti vykonávať.
33
V treťom rade časť s názvom „Požadovaný postup“ (odseky 53 až 64 stanoviska k výzve na konanie, prevzaté do sprievodného listu a uvedené v bodoch 3 a 4 vyššie) obsahuje stanovisko Komisie k výzve na konanie. Treba overiť, aké sú právne účinky, ktoré môžu vyplývať z týchto častí. Inými slovami, zostáva preskúmať, či úmysel nekonať tak, ako si želala Lotyšská republika, má povahu, v ktorej dôsledku môže byť napadnutý list predmetom žaloby o neplatnosť (pozri v tomto zmysle uznesenie z 22. januára 2010, Makhteshim‑Agan Holding a i./Komisia, C‑69/09 P, neuverejnené, EU:C:2010:37, body 39 a 40).
34
Po prvé, pokiaľ ide o prvý návrh Lotyšskej republiky, ktorý sa týka pokračovania rokovaní s Nórskym kráľovstvom do konečného termínu 31. marca 2018, treba konštatovať, že napadnutým listom Komisia nepriamo uviedla, že bude pokračovať v rokovaniach bez toho, aby stanovila konečný termín. Komisia na jednej strane uviedla, že poslednou verbálnou nótou z 1. marca 2018 vyzvala Nórske kráľovstvo na obnovu dialógu s Úniou s cieľom dosiahnuť vzájomne uspokojivé riešenie, ktoré by rybárskym plavidlám Únie umožnilo obnoviť ich činnosti rybolovu v oblasti, ale na druhej strane uznala, že je v súčasnej dobe málo pravdepodobné, že by sa v blízkej budúcnosti našlo riešenie (pozri bod 3 vyššie).
35
V súlade s judikatúrou citovanou v bode 25 vyššie, ak má akt Komisie zamietavú povahu, treba ho posúdiť v závislosti od povahy žiadosti, na ktorú odpovedá. V prejednávanej veci treba konštatovať, že akt, ktorého prijatie sa zamietlo, bol v podstate aktom, ktorého účinkom by bolo určenie konečného termínu pre ukončenie rokovaní s Nórskym kráľovstvom. Lotyšská republika vo svojej výzve na konanie nespresnila spôsob, akým mohla Komisia stanoviť konečný termín pre pokračovanie rokovaní s Nórskym kráľovstvom. Vo svojich písomných podaniach však spresnila, že Komisia mala vypracovať žiadosť o odporúčanie (teda neformálny dokument) k stanovisku Únie, a požiadať Radu Európskej únie o poverenie, ktoré by jej umožnilo začať formálne rokovania na základe článku 218 ZFEÚ.
36
Na určenie toho, či také akty mohli vytvoriť záväzné právne účinky, ktoré môžu byť predmetom žaloby, treba preskúmať relevantný kontext, ktorého sú súčasťou.
37
V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť, že podľa článku 38 ods. 1 ZFEÚ má Únia právomoc vymedziť a vykonávať spoločnú politiku v oblasti rybného hospodárstva. Podľa článku 3 ods. 1 písm. d) ZFEÚ má navyše Únia výlučnú právomoc v oblasti ochrany morských biologických zdrojov v rámci spoločnej politiky rybného hospodárstva a vo zvyšnej časti oblasti rybného hospodárstva existujú v súlade s článkom 4 ods. 2 písm. d) ZFEÚ spoločné právomoci členských štátov a Únie. Vzhľadom na toto rozdelenie právomocí pri uskutočňovaní spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva musí Komisia najprv konať v rámci článku 17 ods. 1 ZEÚ, podľa ktorého najmä podporuje všeobecný záujem Únie, na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív a zabezpečuje zastupovanie Únie navonok. Ďalej musí Komisia spolupracovať s Radou v súlade s článkom 13 ods. 2 ZEÚ, ktorý vyžaduje, aby každá inštitúcia konala v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami a aby „inštitúcie navzájom v plnej miere spoluprac[ovali]“. Komisia napokon musí v súlade so zásadou lojálnej spolupráce stanovenej článkom 4 ZEÚ vziať do úvahy obavy, ktoré na dvojstrannom základe oznámi členský štát.
38
V rámci rokovaní o rybolovnej činnosti v oblasti súostrovia Svalbard je medzi účastníkmi konania nesporné, že Komisia s Nórskym kráľovstvom nezačala oficiálne rokovania, a teda nekoná na základe článku 218 ZFEÚ, ktorý predstavuje v oblasti uzatvárania medzinárodných zmlúv autonómnu a všeobecnú normu ústavnoprávnej povahy, keďže priznáva inštitúciám Únie určené právomoci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 28). Z toho vyplýva, že Komisia je zodpovedná za otázky spolupráce a riešenia sporov tým, že navrhuje prípadné riešenia a definuje podmienky rokovaní, pričom dodržiava zásadu lojálnej spolupráce uvedenú v bode 37 vyššie. V rámci týchto rokovaní sa Komisia radí s Radou a pokiaľ ide o komunikáciu, ktorú v mene Únie zabezpečuje s Nórskym kráľovstvom, členské štáty vyjadrujú svoje názory ako členovia Rady. Presnejšie, Komisia v spolupráci s Radou vypracuje stanovisko Únie a ako zástupca Únie navonok a strážca Zmlúv (na základe článku 17 ods. 1 ZEÚ) toto stanovisko postúpi Nórskemu kráľovstvu. S cieľom obhajovať stanovisko a záujmy Únie Komisia vypracúva verbálne nóty, ktoré sú za normálnych okolností koordinované s členskými štátmi a pracovnou skupinou Rady „Vnútorná a vonkajšia politika rybného hospodárstva“.
39
Vzhľadom na vyššie uvedené, neformálny dokument Komisie k stanovisku Únie, ktorý by ukladal konečný termín na ukončenie rokovaní alebo by ukladal Komisii povinnosť predložiť Rade žiadosť o poverenie, ktoré by Komisii umožnilo začať formálne rokovania na základe článku 218 ZFEÚ, nie sú aktmi, ktoré by mohli mať záväzné právne účinky.
40
Prijatie takýchto aktov totiž nie je automatickým procesom vzhľadom na to, že Komisia nie je povinná vyhovieť každej žiadosti členského štátu. Presnejšie, vzhľadom na inštitucionálny kontext opísaný v bodoch 37 a 38 vyššie je pravdou, že Komisia musí v súlade so zásadou lojálnej spolupráce uvedenou v článku 4 ZEÚ zohľadniť každý návrh predložený na dvojstrannom základe členským štátom. Táto zásada však nijako nezaväzuje Komisiu vyhovieť návrhu členského štátu, a to najmä bez toho, aby bol návrh predmetom širšieho konsenzu v Rade. V tejto súvislosti treba zamietnuť tvrdenie Lotyšskej republiky, podľa ktorého vzhľadom na to, že Zmluva EÚ nestanovuje počet členských štátov, ktoré musia vyzvať Komisiu na konanie, aby Komisii v tomto zmysle vznikla povinnosť v rámci jej rokovaní konať, Komisia musí rovnako konať na výzvu jediného členského štátu.
41
Pre úplnosť treba konštatovať, že len v prípade, že rokovania s Nórskym kráľovstvom týkajúce sa práv na rybolov v oblasti súostrovia Svalbard povedú k dosiahnutiu zhody na uzatvorení medzinárodnej dohody, bude možné rozhodnutie Rady o podpise a uzavretí tejto dohody napadnúť na Súdnom dvore, a to na základe článku 263 ZFEÚ.
42
Preto za okolností prejednávanej veci, prípadná žiadosť o prijatie neformálneho dokumentu k stanovisku Únie alebo predloženie žiadosti o poverenie Rade, ktorým sa začínajú formálne rokovania, nepredstavujú akty, ktoré by mohli vyvolať záväzné právne účinky takej povahy, aby ovplyvnili záujmy Lotyšskej republiky.
43
Tento záver nemôžu vyvrátiť tvrdenia Lotyšskej republiky, podľa ktorých na jednej strane nariadenia Rady, ktorými sa stanovujú možnosti rybolovu na roky 2017 až 2019, upravovali a ešte upravujú možnosti lovu krabov rodu Chionoecetes pri súostroví Svalbard pre rybárske plavidlá viacerých členských štátov a na druhej strane z dôvodu výlučnej právomoci Únie nemala Lotyšská republika v oblasti výkonu práv na rybolov patriacich Únii žiaden nástroj ochrany práv, ktorý by mohla použiť na ochranu svojich záujmov.
44
Na jednej strane, ako správne tvrdí Komisia a ako to uznala Lotyšská republika, v práve Únie, neexistuje žiadne písomné pravidlo, ktoré by zaväzovalo Komisiu urovnať spory s Nórskym kráľovstvom. V rámci rokovaní teda Komisii nemožno uložiť povinnosť výsledku, napriek jej úlohe podporovať všeobecný záujem Únie.
45
Na druhej strane je pravdou, že Komisia je na základe článku 17 ods. 1 ZEÚ povinná dohliadať na uplatňovanie práva Únie pod kontrolou Súdneho dvora Európskej únie, avšak pri neexistencii dohody uzatvorenej podľa Zmluvy o EÚ a ZFEÚ nemožno túto úlohu vykladať tak, ako ju vykladá Lotyšská republika, že by ukladala Komisii povinnosť uistiť sa o správnom uplatňovaní práva Únie tretími štátmi o to viac, keď existujú rozdiely týkajúce sa výkladu a rozsahu povinností uplatňovaných voči týmto tretím štátom. Komisia totiž nie je schopná vyhovieť žiadostiam Lotyšskej republiky konaním v rámci článku 17 ZEÚ. Komisia by mohla účinne brániť práva na rybolov len v rámci medzinárodného, právne záväzného dohovoru uzatvoreného v súlade s článkom 218 ZFEÚ. Na to, aby bolo možné zorganizovať oficiálne rokovania s Nórskym kráľovstvom a zúčastniť sa na nich s cieľom chrániť práva Únie na rybolov v zmysle článku 218 ods. 9 ZFEÚ, by totiž Komisia potrebovala zodpovedajúce rozhodnutie Rady.
46
Po druhé, pokiaľ ide o druhý návrh Lotyšskej republiky, o začatie medzinárodného súdneho konania proti Nórskemu kráľovstvu od 1. apríla 2018, Komisia, dovolávajúc sa viacerých procesných prekážok, v zásade dospela k záveru, že návrhu Lotyšskej republiky nemôže vyhovieť.
47
Rovnako ako v prípade prvého návrhu platí, že keď má akt Únie zamietavú povahu, treba ho posúdiť v závislosti od povahy žiadosti, na ktorú odpovedá. V dôsledku toho treba preskúmať, či by začatie takéhoto súdneho konania proti Nórskemu kráľovstvu mohlo predstavovať napadnuteľné rozhodnutie v zmysle článku 263 ZFEÚ.
48
V tejto súvislosti treba najskôr konštatovať, že v prípade neexistencie ustanovení, ktoré by Komisii ukladali povinnosť urovnať spory s Nórskym kráľovstvom tým, že by na tento štát podala žalobu, sa nemožno domnievať, že by Komisia bola povinná urovnať spory spôsobom, ktorý odporúča jediný členský štát (pozri v tomto zmysle uznesenie z 12. júla 2012, Mugraby/Rada a Komisia, C‑581/11 P, neuverejnené, EU:C:2012:466, body 68 až 70).
49
Ďalej treba v každom prípade konštatovať, že v súlade s ustálenou judikatúrou rozhodnutie začať súdne konanie, aj keď predstavuje opatrenie nevyhnutné na prijatie súdneho rozhodnutia, ktoré môže zmeniť právne postavenie, samo osebe nemení túto právnu situáciu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. septembra 1998, Komisia/Nemecko, C‑191/95, EU:C:1998:441, bod 47, a z 15. januára 2003, Philip Morris International/Komisia, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 a T‑272/01, EU:T:2003:6, bod 79). Tento záver sa okrem toho uplatňuje nielen na podanie žaloby na Súdny dvor Európskej únie, ale tiež pokiaľ ide o vnútroštátne súdy členských štátov a tretích štátov (rozsudok z 15. januára 2003, Philip Morris International/Komisia, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 a T‑272/01, EU:T:2003:6, bod 93), a nie je dôvod domnievať sa, že v prípade podania žaloby na medzinárodný súd by sa mal vyvodiť iný záver.
50
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že napadnutému listu nemožno priznať právnu záväznosť vo vzťahu k Lotyšskej republike, takže nejde o napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ.
51
V dôsledku toho treba vyhovieť námietke neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia, a zamietnuť žalobu ako neprípustnú bez toho, aby bolo potrebné vyjadriť sa k prípustnosti návrhu Lotyšskej republiky smerujúceho k tomu, aby Všeobecný súd nariadil Komisii prijať stanovisko k výzve na konanie, ktoré by nebolo zdrojom nepriaznivých právnych účinkov voči Lotyšskej republike. Okrem toho nie je potrebné rozhodnúť o návrhu Španielskeho kráľovstva na vstup do konania ako vedľajšieho účastníka konania, a to v súlade s článkom 142 ods. 2 rokovacieho poriadku.
O trovách
52
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Lotyšská republika nemala úspech vo veci, je opodstatnené ju okrem jej vlastných trov konania zaviazať na náhradu trov konania Komisie s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
53
V súlade s článkom 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, keďže sa konanie vo veci samej skončilo predtým, ako sa rozhodlo o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, Španielske kráľovstvo, Lotyšská republika a Komisia znášajú každý svoje vlastné trovy konania týkajúce sa návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
nariadil:
1.
Žaloba sa odmieta ako neprípustná.
2.
Konanie o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktorý podalo Španielske kráľovstvo, sa zastavuje.
3.
Lotyšská republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy, ktoré vznikli Európskej komisii, s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
4.
Španielske kráľovstvo, Lotyšská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
V Luxemburgu 30. januára 2020
Tajomník
E. Coulon
Predseda
H. Kanninen
(
*1
)	Jazyk konania: lotyština.