62003CJ0346_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve spojených věcech C‑346/03 a C‑529/03,
jejichž předmětem jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podané rozhodnutími Tribunale di Cagliari, sezione civile (Itálie), ze dne 29. dubna, došlým Soudnímu dvoru dne 6. srpna 2003, a 20. října 2003, došlým Soudnímu dvoru dne 19. prosince 2003, v řízeních
Giuseppe Atzeni a další
(C‑346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu (C‑529/03)
proti
Regione autonoma della Sardegna,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas, předseda senátu, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, S. von Bahr (zpravodaj) a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. února 2005,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za G. Atzeniho a další G. Dorem a F. Ciullim, avvocati,
– za M. Scalas a R. Lilliu G. Dorem, F. Ciullim a A. Migliorem, avvocati,
– za Regione autonoma della Sardegna A. Camba a S. Trincas, avvocatesse,
– za Komisi Evropských společenství V. Di Bucci, jako zmocněncem,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. dubna 2005,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají platnosti rozhodnutí Komise 97/612/ES ze dne 16. dubna 1997 o podporách poskytnutých regionem Sardinie (Itálie) v zemědělském odvětví (Úř. věst. L 248, s. 27, dále jen „napadené rozhodnutí“).
2. Tyto žádosti byly podány v rámci dvou sporů jednak mezi G. Atzenim a dalšími (dále jen „Atzeni a další“) a jednak mezi M. Scalasem a R. Lilliu (dále jen „Scalas a Lilliu“) a Regione autonoma della Sardegna (dále jen „Regione“) ve věci navrácení podpor již vyplacených dotčeným osobám požadovaných Regione a přerušení plateb dodatečných podpor.
Vnitrostátní právní rámec a poskytnuté podpory
3. Článek 5 regionálního zákona č. 44 ze dne 13. prosince 1988 (dále jen „zákon č. 44/88“) zavedl režim podpor ve prospěch zemědělských podniků, jejichž finanční situace byla stižena nepříznivými událostmi, ve formě úvěrů se sníženou sazbou, aby jim bylo umožněno obnovit jejich likvidní finanční prostředky. Tyto úvěry měly být použity na konsolidaci krátkodobých pasiv dotyčných podniků a měly maximální délku trvání patnáct let.
4. Regionální výkonný orgán (Giunta regionale) stanovil konkrétní podmínky pro poskytování těchto podpor, a zejména nepříznivé události, které odůvodňovaly zásah Regione, cílená odvětví, výši půjčky ve vztahu k zadlužení podniku a délku trvání úvěru.
5. Od roku 1988 regionální výkonný orgán rozhodl ve čtyřech případech na základě článku 5 zákona č. 44/88 o přiznání podpor ve formě půjček se sníženou sazbou (dále jen společně „čtyři podpory“).
6. Dne 30. prosince 1988 byla přijata první podpora ve prospěch zemědělských produktů pěstovaných ve skleníku. Nepříznivou událostí odůvodňující zásah Regione byl náhlý pokles cen těchto produktů. Jediná podmínka stanovená pro poskytnutí podpory byla vázána na krátkodobé zadlužení podniku. Toto zadlužení muselo překročit 75 % hodnoty hrubé produkce podniku během posuzovaného roku.
7. Dne 27. června 1990 se týkala druhá podpora výrobních lesnických podniků, které jsou majiteli lesů, které nemohly být ještě předmětem rentabilního vykácení. Podpora směřovala ke stabilizaci nebo konsolidaci dluhů těchto podniků splatných před 30. červnem 1990 vyplývajících z investic řízení výsadby, nekrytých bankovních účtů, jakož i plateb platů, nájmů a dlužných částek dodavatelům. Krátkodobé zadlužení se muselo rovnat nebo být vyšší než 75 % hrubé produkce dotyčného podniku během posuzovaného roku. Délka trvání úvěru byla stanovena na třináct let a úvěr obsahoval tříletý odklad splácení.
8. Dne 20. listopadu 1990 směřovala třetí podpora k chovatelům králíků, kteří následkem dobytčí epidemie v regionu na jaře roku 1990, ztratili alespoň 20 % svého živého inventáře. Půjčky se sníženou sazbou na patnáct let s tříletým odkladem splácení mohly pokrýt dvě roční splátky nebo čtyři pololetí již sjednaných dlouhodobých půjček a částku odpovídající finančním potřebám dotyčných podniků během jednoho roku.
9. Čtvrtá podpora, o níž bylo rozhodnuto dne 26. června 1992, se týkala všech zemědělských podniků zadlužených z důvodu čím dál nepříznivějších tržních podmínek a obtíží spojených s klimatickými událostmi. Krátkodobé zadlužení těchto podniků se muselo rovnat alespoň 51 % jejich hrubé produkce roku 1991. Délka poskytnuté půjčky byla patnáct let s tříletým odkladem splácení. Zadlužení bralo v úvahu půjčky s délkou nižší než dvanáct měsíců během roku 1991, i když byly od té doby splaceny a splátky víceletého financování, které se staly splatnými nebo byly zaplaceny v roce 1991, nebo byly splatné během předcházejících let a nebyly zaplaceny.
10. Podpora získaná na základě tohoto čtvrtého opatření mohla být použita na krytí úvěrů na řízení se sníženou sazbou, dluhů vyplývajících ze střednědobých půjček, s výjimkou půjček uzavřených na koupi zemědělských strojů a splátek víceletých půjček se sníženou sazbou poskytnutých Regione jako následek přírodních pohrom.
Řízení před Komisí Evropských společenství
11. Dopisem ze dne 1. září 1992 oznámila Italská republika Komisi Evropských společenství na základě čl. 93 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 88 odst. 3 ES) regionální zákon č. 17 ze dne 27. srpna 1992 (dále jen „zákon č. 17/92“).
12. Článek 12 zákona č. 17/92 pozměnil článek 5 regionálního zákona č. 44/88, který nebyl Komisi oznámen.
13. Dopisem ze dne 1. srpna 1994 sdělil tento orgán Italské republice své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 93 odst. 2 Smlouvy proti článku 5 zákona č. 44/88 a čtyřem podporám.
14. Italská republika podala připomínky dopisy ze dne 30. ledna, 25. srpna a 1. prosince 1995.
15. Komise přijala napadené rozhodnutí dne 16. dubna 1997.
Napadené rozhodnutí
16. V článku 1 napadeného rozhodnutí měla Komise za to, že podpory poskytnuté Regione na základě článku 5 zákona č. 44/88 a čtyři podpory jsou protiprávní z důvodu, že nebyly oznámeny Komisi ve stadiu záměru a že jsou neslučitelné se společným trhem s ohledem na ustanovení čl. 92 odst. 1 až 3 Smlouvy o ES (nyní po změně čl. 87 odst. 1 až 3 ES).
17. V článku 2 napadeného rozhodnutí Komise upřesnila, že Italská republika je povinna zrušit uvedené podpory ve lhůtě dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí a přijmout nezbytná opatření k navrácení částek již vyplacených ve lhůtě šesti měsíců od téhož data.
Spory v původním řízení a předběžné otázky
18. Po zásahu napadeného rozhodnutí zrušila regionální rada článek 5 zákona č. 44/88 a přijala dne 18. prosince 1997 nařízení o zrušení již poskytnutých podpor (dále jen „nařízení z prosince 1997“).
Věc C‑346/03
19. Podáním ze dne 23. ledna 2002 předložili Atzeni a další, majitelé zemědělských podniků, věc Tribunale di Cagliari, aby rozhodl, že nařízení z prosince 1997 nejsou použitelná a nařídil Regione, aby jim vyplatil částky podpory, které zbývají ještě k zaplacení na základě čtyř podpor.
20. Podpůrně Atzeni a další navrhli, aby bylo konstatováno porušení Regione právní úpravy Společenství v oblasti státních podpor a různých zásad, zejména zásady transparentnosti a řádné správy. Navrhli rovněž, aby Regione nahradil škodu, kterou jim způsobil jednak tím, že je neinformoval o zahájení řízení stanoveného v čl. 93 odst. 2 Smlouvy, jakož i o zásahu napadeného rozhodnutí, a jednak tím, že jim oznámil nařízení z prosince 1997 až dne 16. listopadu 2001.
21. Předkládající soud považoval za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku týkající se legality napadeného rozhodnutí, které je základem nařízení z prosince 1997. Za těchto podmínek se Tribunale di Cagliari rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„[Je napadené rozhodnutí stiženo neplatností] s ohledem na tyto vady:
a) nepříslušnost Komise k přijetí [napadeného] rozhodnutí při porušení ustanovení článků [38, 40 a 43 Smlouvy o ES (nyní po změně články 32 ES, 34 ES a 37 ES), 39, 41, 42 a 46 Smlouvy o ES (nyní články 33 ES, 35 ES, 36 ES a 38 ES)], ve vzájemném spojení;
b) porušení ustanovení upravujících řízení ve smyslu čl. [93 odst. 1 Smlouvy];
c) porušení ustanovení upravujících řízení ve smyslu čl. [93 odst. 2 a 3 Smlouvy];
d) nedostatek odůvodnění rozhodnutí podle ustanovení článku [190 Smlouvy o ES (nyní článek 253 ES), čl. 93 odst. 3 a čl. 92 odst. 1 Smlouvy], ve vzájemném spojení;
e) porušení a nesprávné použití nařízení Rady č. 797/85 o zlepšení účinnosti zemědělských struktur;
f) porušení a nedodržení ‚praxe stanovené pro podpory zemědělským podnikům v obtížích‘ a ‚hlavních zásad Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích‘?“
Věc C‑529/03
22. Podáním ze dne 31. července 2002 předložili Scalas a Lilliu, jako zmocněnci 389 osob, věc Tribunale di Cagliari, aby určil, že neexistuje povinnost navrácení podpor poskytnutých Regione na základě čtyř podpor, nebo podpůrně, aby uložil Regione nahradit škodu, která vznikla dotyčným zemědělcům.
23. Tribunale di Cagliari se rozhodl přerušit řízení a požádat Soudní dvůr o přezkum legality napadeného rozhodnutí s ohledem na šest bodů vznesených ve věci C‑346/03 a připomenutých v bodě 21 tohoto rozsudku, jakož i na tři předběžné otázky, které mohou být formulovány následujícím způsobem:
1) Porušuje napadené rozhodnutí zásadu ochrany legitimního očekávání s ohledem na dobu, která uplynula mezi čtyřmi následujícími etapami, a sice zveřejněním zákona č. 44/88 v roce 1988, zahájením řízení o porušení v roce 1994, přijetím napadeného rozhodnutí v roce 1997 a oznámením žádosti o navrácení zemědělcům v listopadu 2001?
2) Je napadené rozhodnutí nedostatečně odůvodněno v tom, že tvrdí, že dotčené podpory „mohou narušovat hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy“ bez přezkoumání konkrétní formy každé z poskytnutých podpor a bez vzetí v úvahu skutečnosti, že hospodářské a sociální podmínky Sardinie brání tomu, aby místní produkce narušovala nebo mohla narušovat hospodářskou soutěž v členských státech a bez vzetí v úvahu znepokojující místní situace v oblasti zaměstnanosti a konečně bez uvedení právoplatného důvodu pro vyloučení podpor určených k nápravě následků přírodních pohrom nebo jiných mimořádných událostí?
3) Trpí napadené rozhodnutí rovněž nedostatkem odůvodnění v tom, že jsou v něm poskytnuté podpory kvalifikovány jako „podpory provozu“ týkající se krátkodobých dluhů, aniž by bralo v úvahu skutečnost, že směřují ke stanovení nových dlouhodobých splátkových termínů dluhů již existujících a nezaplacených z důvodů obtíží vzniklých následkem vnějších faktorů podniku, jako jsou mimořádné klimatické události?
24. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 6. května 2004 byly věci C‑346/03 a C‑529/03 spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku.
K návrhu na znovuotevření ústní části řízení
25. Dopisem ze dne 19. září 2005 Atzeni a další, jakož i Scalas a Lilliu požádali Soudní dvůr, aby nařídil na základě článku 61 jednacího řádu znovuotevření ústní části řízení. Svůj návrh odůvodnili dovoláváním se složitosti sporu v původním řízení, jakož i jejich nesouhlasem se stanoviskem generálního advokáta.
26. V tomto ohledu je namístě připomenout, že Soudní dvůr z úřední povinnosti nebo na návrh generálního advokáta nebo účastníků řízení může nařídit znovuotevření ústní části řízení, pokud má za to, že je věc nedostatečně objasněna nebo že musí být rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi účastníky řízení projednán (viz rozsudky ze dne 19. února 2002, Wouters a další, C‑309/99, Recueil, s. I‑1577, bod 42, a ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match, C‑210/03, Recueil, s. I‑11893, bod 25).
27. V projednávaném případě se Atzeni a další, jakož i Scalas a Lilliu nedovolávali žádného důvodu odůvodňujícího znovuotevření ústní části řízení a Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta má za to, že disponuje všemi poznatky nezbytnými pro odpověď na položené otázky. V důsledku toho je třeba tento návrh na znovuotevření ústní části řízení zamítnout.
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
28. Podstatou otázek Tribunale di Cagliari, uvedených v bodech 21 a 23 tohoto rozsudku, je platnost napadeného rozhodnutí s ohledem na následující body, které pokrývají body vznesené v uvedených otázkách:
– právní základ napadeného rozhodnutí a jeho dopad na pravomoc Komise přijmout toto rozhodnutí [C‑346/03, písm. a)];
– nepoužití čl. 93 odst. 1 Smlouvy o stávajících podporách [C‑346/03, písm. b)];
– nepřiměřená délka trvání řízení porušující zachování pravidel postupu řízení a legitimní očekávání příjemců podpor [C‑346/03, písm. c) a C‑529/03, první otázka];
– nedostatečnost odůvodnění a nesprávná posouzení, co se týče slučitelnosti čtyř podpor se společným trhem [C‑346/03, písm. d), e) a f), jakož i C‑529/03, druhá a třetí otázka].
29. Krom toho si Tribunale di Cagliari klade otázku přípustnosti předběžných otázek. S ohledem na poznámky předkládajícího soudu a na vyjádření předložená Scalasem a Lilliu, jakož i Komisí k tomuto bodu, je třeba přezkoumat tento bod na prvním místě.
K přípustnosti předběžných otázek
30. Otázka přípustnosti předběžných otázek je kladena v souvislosti s tím, že Atzeni a další již podali dne 25. ledna 2002 žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí u Soudu prvního stupně Evropských společenství. Usnesením ze dne 29. května 2002, Atzeni a další v. Komise (T‑21/02, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí) Soud odmítl žalobu jako nepřípustnou z důvodu jejího pozdního podání, aniž by se však vyjádřil k druhému důvodu nepřípustnosti uplatněnému Komisí týkajícímu se nedostatku aktivní legitimace žalobců před Soudem. Kdyby přitom tito žalobci měli tuto legitimaci, ale pouze by opomněli podat žalobu ve stanovené lhůtě, projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti napadeného rozhodnutí by byly před Soudním dvorem nepřípustné.
31. Je totiž namístě připomenout, že požadavek právní jistoty, a konkrétněji požadavky, které vyplývají ze zásady pravomocného rozhodnutí, vedou k vyloučení možnosti pro příjemce podpory, který je předmětem rozhodnutí Komise přijatého na základě článku 93 Smlouvy, který mohl napadnout toto rozhodnutí a který nechal uplynout závaznou lhůtu stanovenou v tomto ohledu čl. 173 pátým pododstavcem Smlouvy o ES (nyní po změně čl. 230 pátý pododstavec ES), zpochybnit legalitu tohoto rozhodnutí před vnitrostátními soudy v rámci žaloby směřující proti prováděcím opatřením k tomuto rozhodnutí přijatým vnitrostátními orgány. Připustit, že za takových okolností může dotyčná osoba mít námitky před vnitrostátním soudem proti provedení rozhodnutí poukazujíc na protiprávnost tohoto rozhodnutí, by znamenalo jí přiznat možnost obejít pravomocný charakter, který má rozhodnutí po uplynutí lhůt pro podání žaloby (viz rozsudek ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Recueil, s. I‑833, body 17 a 18).
32. Je namístě připomenout, že ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek TWD Textilwerke Deggendorf, rozhodnutí Komise určené dotyčnému členskému státu výslovně uvádělo příjemce dotčené individuální podpory a tento stát tomuto příjemci oznámil uvedené rozhodnutí, ve kterém uvedl, že může podat žalobu na neplatnost proti tomuto rozhodnutí.
33. Naproti tomu ve věcech v původním řízení se napadené rozhodnutí určené Italské republice týká režimů podpor určených kategoriím osob vymezeným obecným způsobem, a nikoliv výslovně identifikovaným příjemcům. Navíc toto rozhodnutí nebylo oznámeno tímto členským státem Atzenimu a dalším ani žádnému jinému příjemci dotčených podpor.
34. Na rozdíl od okolností, za kterých byl vydán výše uvedený rozsudek TWD Textilwerke Deggendorf, tak nebylo zjevné, že by žaloba na neplatnost napadeného rozhodnutí podaná příjemci čtyř podpor byla přípustná. Je tudíž namístě mít za to, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou přípustné.
Co se týče právního základu napadeného rozhodnutí a jeho dopadu na pravomoc Komise přijmout toto rozhodnutí
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
35. Scalas a Lilliu tvrdí, že pravidla hospodářské soutěže, a zejména ta stanovená v článcích 92 a 93 Smlouvy, nejsou použitelná v zemědělském odvětví. Scalas a Lilliu, odkazujíce na článek 42 Smlouvy, uplatňují, že tato pravidla jsou použitelná pouze v rozsahu stanoveném Radou Evropské unie. Nařízení Rady č. 26 ze dne 4. dubna 1962 o použití určitých pravidel hospodářské soutěže na produkci zemědělských produktů a obchod s nimi (Úř. věst 1962, 30, s. 993; Zvl. vyd. 03/01, s. 6) přijaté na základě článku 42 Smlouvy o EHS (nyní článek 42 Smlouvy o ES) přitom stanoví velmi omezené použití ustanovení Smlouvy na státní podpory v zemědělském odvětví. Z toho plyne, že Komise nebyla příslušná k zahájení řízení uvedeného v čl. 93 odst. 2 Smlouvy ani k přijetí napadeného rozhodnutí směřujícího ke zrušení poskytnutých podpor.
36. Komise tvrdí, že všechna pravidla Smlouvy týkající se státních podpor uvedených v článcích 92 a 93 Smlouvy se použijí na čtyři podpory:
– podpory chovatelům králíků podléhají těmto pravidlům na základě nařízení Rady (EHS) č. 827/68 ze dne 28. června 1968 o společné organizaci trhu s některými produkty uvedenými v příloze II Smlouvy (Úř. věst. L 151, s. 16; Zvl. vyd. 03/01, s. 140);
– podpory lesnickým podnikům spadají přímo do oblasti působnosti těchto pravidel;
– podpory skleníkové produkci a podpory zadluženým zemědělským podnikům musejí respektovat uvedená pravidla jednak proto, že se vztahují k produktům spadajícím do společné organizace trhu a podléhají týmž pravidlům na základě nařízení, kterým se zřizuje tato organizace, a jednak proto, že spadají do oblasti působnosti nařízení Rady (EHS) č. 797/85 ze dne 12. března 1985 o zlepšení účinnosti zemědělských struktur (Úř. věst. L 93, s. 1) nebo nařízení, které ho nahradilo, a sice nařízení Rady (EHS) č. 2328/91 ze dne 15. července 1991 (Úř. věst. L 218, s. 1).
Odpověď Soudního dvora
37. Z ustanovení článku 42 Smlouvy vyplývá, že pravidla v oblasti hospodářské soutěže jsou použitelná na zemědělskou produkci a obchod zemědělskými produkty, jak jsou vymezeny v článku 38 Smlouvy, pouze v rozsahu stanoveném Radou.
38. Rada přijala různá nařízení.
39. Zprvu nařízení č. 26 stanoví použití ustanovení Smlouvy na státní podpory v zemědělském odvětví omezeně na ustanovení čl. 93 odst. 1 a 3 první věty Smlouvy. Z toho plyne, že v případě produktů, na které se vztahuje toto nařízení, Komise nedisponuje pravomocí zahájit řízení stanovené v odstavci 2 téhož článku. Může pouze předložit vyjádření, a nikoliv bránit poskytnutí dotčených podpor.
40. Dále, když byla přijata nařízení týkající se společné organizace trhu, což byl případ většiny zemědělských produktů ve smyslu článku 38 Smlouvy, tato nařízení stanovila, že veškerá pravidla Smlouvy o státních podporách uvedená v článcích 92, 93 a 94 Smlouvy o ES (nyní článek 89 ES) jsou použitelná s výhradou určitých případných omezení. V důsledku toho pouze zemědělské produkty, které nepodléhají společné organizaci trhu, spadají pod ustanovení Smlouvy o státních podporách, jejichž použití je omezeno nařízením č. 26.
41. Konečně byla přijata různá jiná nařízení, zejména nařízení č. 797/85 obsahující ustanovení o poskytování státních podpor, ze kterých vyplývá, že podpory, které se odchylují od pravidel stanovených v uvedeném nařízení, mohou být nicméně dovoleny s výhradou, že byly přijaty v souladu s články 92 až 94 Smlouvy.
42. V důsledku toho je důležité určit, zda produkty dotčené čtyřmi podporami jsou zemědělskými produkty ve smyslu článku 38 Smlouvy a v tomto případě, v jakém rozsahu podléhají ustanovením Smlouvy v oblasti státních podpor.
43. Zprvu podpory lesnickým podnikům se týkají lesnického odvětví, které není zmíněno v seznamu zemědělských produktů uvedených v příloze II Smlouvy, a tudíž se netýká zemědělského produktu ve smyslu článku 38 Smlouvy. Podpory lesnickým podnikům nejsou tudíž předmětem specifického režimu, a v důsledku toho zcela podléhají ustanovením článků 92 a 93 Smlouvy.
44. Dále podpory chovatelům králíků se týkají zemědělského produktu, který je předmětem společné organizace trhu zavedené nařízením č. 827/68. Článek 5 tohoto nařízení stanoví, že články 92 a 93 Smlouvy se použijí na produkci a obchod s tímto produktem bez omezení.
45. Konečně dvě další podpory se týkají jednak skleníkové produkce a jednak zadlužených zemědělských podniků, a v důsledku toho se mohou týkat velké škály rozmanitých zemědělských produktů.
46. Nebylo tvrzeno, že se tato opatření týkají zemědělských produktů, které nepodléhají společné organizaci trhu, a v důsledku toho spadají pod ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor, jejichž použití bylo omezeno nařízením č. 26.
47. Co se týče konkrétněji podpor zadluženým zemědělským podnikům, tyto podpory se netýkají specifických produktů a představují spíše obecné podpory těmto podnikům. Z tohoto důvodu mohou spadat zejména do oblasti působnosti nařízení č. 797/85, jehož článek 31 odkazuje v každém případě na ustanovení Smlouvy týkající se státních podpor.
48. V důsledku toho, když Komise přezkoumala čtyři podpory s ohledem na články 92 a 93 Smlouvy, nezaložila napadené rozhodnutí na nesprávném právním základu a nebyla nepříslušná k přijetí tohoto rozhodnutí.
Co se týče nepoužití čl. 93 odst. 1 Smlouvy o stávajících podporách
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
49. Scalas a Lilliu uplatňují, že čtyři podpory spočívají nejen v zákoně č. 44/88, ale také v předchozím zákoně z roku 1928, který je citován v zákoně č. 44/88. V důsledku toho neměla Komise přezkoumávat tato opatření na základě ustanovení čl. 93 odst. 3 Smlouvy týkající se nových podpor, avšak ustanovení čl. 93 odst. 1 Smlouvy použitelných na stávající režimy podpor. Na základě těchto posledně uvedených ustanovení mohly být podpory týkající se čtyř opatření dotčených v původním řízení legálně vypláceny až do přijetí napadeného rozhodnutí Komisí, a neměly tudíž vést k navrácení.
50. Komise uplatňuje, že tento argument je neopodstatněný.
Odpověď Soudního dvora
51. Novými podporami je třeba rozumět opatření přijatá po vstupu Smlouvy v platnost, která směřují k zavedení nebo ke změně podpor, přičemž je třeba upřesnit, že změny se mohou týkat buď stávajících podpor, nebo původních záměrů oznámených Komisi (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 17. června 1999, Piaggio, C‑295/97, Recueil, s. I‑3735, bod 48).
52. V důsledku toho pouhá zmínka v zákoně č. 44/88 o zákoně z roku 1928 nepostačuje nikterak k prokázání, že se čtyři podpory zakládají na tomto zákoně z roku 1928 a představují stávající podpory, jelikož uvedený zákon byl později pozměněn a doplněn.
53. Z informací předložených Soudnímu dvoru v projednávaném případě vyplývá, že čtyři opatření se přímo zakládají na článku 5 zákona č. 44/88, který dovoluje poskytnutí úvěrů se sníženou sazbou určených k obnově likvidních finančních prostředků zemědělských podniků, jejichž situace byla stižena nepříznivými událostmi.
54. Z toho plyne, že podpory dotčené v původním řízení jsou novými podporami, a nikoliv stávajícími podporami a že se Komise nedopustila pochybení, když se neopírala o ustanovení čl. 93 odst. 1 Smlouvy.
Co se týče tvrzené nepřiměřené délky trvání řízení porušující zachování pravidel postupu řízení a zásadu ochrany legitimního očekávání
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
55. Scalas a Lilliu tvrdí, že Komise projevila nepřiměřenou pomalost při přezkumu podpor dotčených v původním řízení. Komise měla bezodkladně přistoupit k tomuto přezkumu, jakmile jí byl oznámen zákon č. 44/88 dopisem ze dne 1. září 1992. Mají rovněž za to, že tento orgán měl zaujmout stanovisko ke čtyřem podporám ve dvou měsících ode dne obdržení uvedeného dopisu a uložit Italské republice, aby okamžitě pozastavila vyplácení podpor.
56. Namísto toho Komise nejprve nechala uplynout lhůtu dvou let před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v roce 1994, poté dále období tří let před přijetím napadeného rozhodnutí v roce 1997. Uplynulo tak více než devět let mezi jednak zavedením režimu podpor v roce 1988 a jednak přijetím tohoto rozhodnutí, jakož i více než třináct let mezi dnem tohoto zavedení a oznámením v listopadu 2001 nařízení z prosince 1997 dotyčným osobám. Scalas a Lilliu tvrdí, že tyto lhůty porušily zásadu ochrany legitimního očekávání.
57. Komise považuje žalobní důvody zpožděnosti, které jsou proti ní uplatňovány, za neopodstatněné a uplatňuje, že za jednotlivá zpoždění je odpovědná italská vláda. Ve dvou případech odpověděla Italská vláda na otázky Komise ve lhůtách pěti a šesti měsíců.
Odpověď Soudního dvora
58. Co se týče tvrzené vady řízení způsobené nepřiměřeným prodlením Komise při přezkoumávání čtyř podpor, je třeba zaprvé konstatovat, že jednotlivá zpoždění jsou přičitatelná italské vládě.
59. Tato vláda tak opomněla oznámit Komisi zákon č. 44/88 předtím, než byl přijat, a nechala uplynout lhůtu téměř čtyř let před podáním oznámení Komisi o přijetí tohoto zákona.
60. Ze spisů předložených Soudnímu dvoru rovněž vyplývá, že Komise se nemohla vyslovit k platnosti režimu podpor stanovenému uvedeným zákonem pouhým přezkoumáním textu tohoto zákona. Tento orgán potřeboval další informace, o jejichž sdělení požádal italskou vládu. Italská vláda se však několikrát zpozdila, někdy i několik měsíců, při odpovědích na žádosti Komise.
61. Zadruhé, i když se vyšetřovací řízení zahájené Komisí zákona č. 44/88 a čtyř podpor zdá relativně dlouhé, je třeba připomenout, že do přijetí nařízení Rady č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), nepodléhala Komise konkrétním lhůtám. V případě, že neexistuje v této věci právní úprava, měla Komise nicméně povinnost neodkládat donekonečna výkon svých pravomocí, aby dodržela základní požadavek právní jistoty (viz rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C‑74/00 P a C‑75/00 P, Recueil, s. I‑7869, bod 140).
62. V tomto ohledu, jak na to poukázal generální advokát ve své analýze uplynulých lhůt v bodech 160 až 167 svého stanoviska, přezkum průběhu řízení neodhalil zpoždění porušující tento základní požadavek. Konkrétně první etapa dvou let od roku 1992 do roku 1994 se ukázala nezbytnou pro shromáždění relevantních skutečností, když italská vláda sama neoznámila zákon č. 44/88 a čtyři podpory. Druhá etapa, která počala v roce 1994, pokračovala do přijetí napadeného rozhodnutí v roce 1997. Během této druhé etapy považovala Komise za užitečné několikrát požádat o objasnění uvedenou vládu, zejména z důvodu změny italské právní úpravy během posledního čtvrtletí roku 1995.
63. Co se týče tvrzeného porušení zásady ochrany legitimního očekávání, je důležité připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora v oblasti podpor.
64. S ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 93 Smlouvy mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít legitimní očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem. S řádnou péčí postupující hospodářský subjekt totiž musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen (viz rozsudek ze dne 20. března 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Recueil, s. I‑1591, bod 25).
65. Pokud je podpora prováděna bez předchozího oznámení Komisi, takže je protiprávní na základě čl. 93 odst. 3 Smlouvy, nemůže mít příjemce této podpory v tomto okamžiku legitimní očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory (viz rozsudky Alcan Deutschland, výše uvedený, body 30 a 31, jakož i ze dne 11. listopadu 2004, Demesa a Territorio Histórico de Álava v. Komise, C‑183/02 P a C‑187/02 P, Recueil, s. I‑10609, bod 45).
66. V důsledku toho, jelikož nebyl zákon č. 44/88 řádně oznámen Komisi, nemohli mít dotyční sardští zemědělci žádné očekávání v legalitu podpor, které jim byly poskytnuty, a tvrzená pomalost řízení nemohla vést ke vzniku takového očekávání.
67. Z toho plyne, že žádné nepřiměřené prodlení, které by mohlo porušit zachování pravidel postupu řízení nebo zásadu ochrany legitimního očekávání, nebylo prokázáno.
Co se týče tvrzené nedostatečnosti odůvodnění a tvrzeného nesprávného posouzení slučitelnosti podpor se společným trhem
Úvodní poznámky
68. Předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby ověřil platnost napadeného rozhodnutí s ohledem zaprvé na povinnost uvést odůvodnění a zadruhé posouzení slučitelnosti podpor dotčených v původním řízení se společným trhem. Co se týče druhého bodu, uvedený soud se táže, zda Komise provedla toto posouzení, konkrétně při dodržení ustanovení čl. 92 odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. a) Smlouvy, berouce v úvahu jednak praxi Komise v této oblasti v okamžiku zahájení řízení (dále jen v souladu s výrazem použitým v napadeném rozhodnutí „zvláštní praxe Komise pro podpory zemědělským podnikům v obtížích“) a jednak hlavní zásady Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (Úř. věst. 1994, C 368, s. 12, dále jen „hlavní zásady“). Předkládající soud klade rovněž otázku nedodržení nařízení č. 797/85 napadeným rozhodnutím.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
69. Scalas a Lilliu tvrdí, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněno v rozsahu, v němž neobsahuje zmínku o způsobu, jakým podpory dotčené v původním řízení narušily nebo mohly narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně analýza účinků uvedeného rozhodnutí na hospodářskou soutěž je neúplná, neboť neobsahuje popis trhu.
70. Napadené rozhodnutí je rovněž nedostatečně odůvodněno, co se týče dopadu na obchod. Scalas a Lilliu v tomto ohledu zdůrazňují, že s přihlédnutím k hospodářské a sociální situaci Sardinie je vyloučeno, že by obchod mohl být uvedenými podporami ovlivněn.
71. Scalas a Lilliu tvrdí, že uvedené podpory jsou v každém případě slučitelné s čl. 92 odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy. Komise rovněž nesprávně použila kritéria vyplývající ze zvláštní praxe Komise pro podpory zemědělským podnikům v obtížích, jakož i hlavních zásad, které v každém případě nemají závazný účinek. Krom toho Komise nesprávně použila směrnici Rady 72/159/EHS ze dne 17. dubna 1972 o modernizaci zemědělských podniků (Úř. věst. L 96, s. 1) a směrnici Rady 75/268/EHS ze dne 28. dubna 1975 o salašnickém hospodaření a hospodaření ve znevýhodněných oblastech (Úř. věst. L 128, s. 1), jakož i nařízení č. 797/85.
72. Komise uplatňuje, že napadené rozhodnutí zcela splňuje požadavky vyžadované v oblasti odůvodnění. Co se týče slučitelnosti podpor dotčených v původním řízení se společným trhem, upřesňuje, že kritéria, která umožňují, aby se na sporné podpory vztahovala ustanovení čl. 92 odst. 2 písm. b) a odst. 3 Smlouvy, nejsou splněna.
Odpověď Soudního dvora
73. Co se týče povinnosti uvést odůvodnění vyžadovaného článkem 190 Smlouvy, odůvodnění musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby dotčené osoby mohly rozpoznat důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. V závislosti na okolnostech případu není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 190 Smlouvy, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz zejména rozsudek ze dne 19. září 2002, Španělsko v. Komise, C‑113/00, Recueil, s. I‑7601, body 47 a 48).
74. V případě podpor, které nebyly Komisi oznámeny ve stadiu záměru, je tak Komise sice povinna zmínit v odůvodnění svého rozhodnutí alespoň okolnosti, za nichž byly tyto podpory poskytnuty, umožňují-li prokázat, že podpory mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, avšak není povinna prokázat skutečný účinek již poskytnutých podpor. Pokud by tomu tak bylo, tento požadavek by totiž vedl ke zvýhodňování členských států, které vyplatily podpory v rozporu s povinností oznámení stanovenou v čl. 93 odst. 3 Smlouvy, k újmě těch, které oznámily podpory ve stadiu záměru (výše uvedený rozsudek Španělsko v. Komise, bod 54).
75. V projednávaném případě z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise upřesnila, jakým způsobem opatřily poskytnuté podpory zvýhodnění svým příjemcům. Komise rovněž připomíná, že v oblasti zemědělských produktů může každá podpora ve prospěch vnitrostátní produkce ovlivnit obchod mezi členskými státy. V důsledku toho Komise upřesnila důvody, proč měla za to, že poskytnuté podpory narušují hospodářskou soutěž a mohou ovlivnit obchod mezi uvedenými státy. Jelikož zákon č. 44/88 a čtyři podpory nebyly oznámeny, Komise nebyla povinna uvést popis trhu ani podrobně vysvětlovat tok obchodu mezi členskými státy týkající se dotyčných produktů.
76. Krom toho Komise podrobně v oddílech IV a V napadeného rozhodnutí uvedla důvody, proč s ohledem na poskytnuté informace italskými orgány nejsou podmínky požadované pro použití výjimek stanovených v čl. 92 odst. 2 a 3 Smlouvy splněny.
77. Z toho plyne, že je třeba výtku spojenou s nedostatečností odůvodnění zamítnout.
78. Co se dále týče slučitelnosti podpor se společným trhem, je třeba ověřit slučitelnost s ohledem na čl. 92 odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy.
79. Článek 92 odst. 2 písm. b) Smlouvy stanoví, že podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi jsou slučitelné se společným trhem. Jelikož se jedná o výjimku z obecné zásady neslučitelnosti státních podpor se společným trhem, musí být toto ustanovení předmětem striktního výkladu. Soudní dvůr tak rozhodl, že pouze znevýhodnění přímo způsobená přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi mohou být zhojena ve smyslu tohoto ustanovení. Z toho plyne, že musí existovat přímá souvislost mezi škodou způsobenou mimořádnou událostí a státní podporou a že je nezbytné co nejpřesnější hodnocení škod vzniklých dotyčným producentům (rozsudek ze dne 11. listopadu 2004, Španělsko v. Komise, C‑73/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 37).
80. V projednávaném případě nebyla prokázána žádná souvislost mezi čtyřmi podporami a přírodní pohromou nebo mimořádnou událostí. Italská republika uvedla, že určité podpory směřovaly k zabránění obtíží spojených s krizí dotyčného trhu a vysokými úrokovými sazbami, ale, jak uvedla Komise v napadeném rozhodnutí, tyto jevy jsou projevem tržních sil, se kterými je konfrontován každý podnikatel.
81. Co se týče klimatických problémů, kterých se dovolává Italská republika, jako je sucho, jsou uvedeny jen obecným způsobem. Žádná konkrétní závažnost se zřetelem k obvyklým klimatickým jevům nebyla prokázána ani nebyl předložen žádný odhad tvrzených ztrát vzniklých zemědělcům z důvodu těchto jevů.
82. Co se týče podpory poskytnuté chovatelům králíků, ze samotných vlastností podpory vyplývá, že podpora nebyla vyhrazena chovatelům, kteří přišli o svůj celý živý inventář, ale byla poskytnuta počínaje ztrátou představující 20 % živého inventáře. Navíc Italská republika nikterak neprokázala existenci shody mezi poskytnutou podporou a vzniklými ztrátami.
83. Z toho plyne, že nesprávné posouzení při použití čl. 92 odst. 2 písm. b) Smlouvy Komisí nebylo prokázáno.
84. Co se týče posouzení platnosti podpor s ohledem na ustanovení čl. 92 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy týkající se podpor, které mají podněcovat nebo usnadnit hospodářský rozvoj určitých oblastí nebo určitých činností, je třeba připomenout, že Komise při použití těchto ustanovení požívá široké posuzovací pravomoci, jejíž výkon zahrnuje hodnocení hospodářského a sociálního charakteru, která musejí být provedena v kontextu Společenství a že Soudní dvůr nemůže při přezkumu legality výkonu této svobody nahradit posouzení příslušného orgánu svým posouzením ve věci, ale musí se omezit na přezkoumání toho, zda je posouzení příslušného orgánu stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci (viz rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Francie v. Komise, C‑456/00, Recueil, s. I‑11949, bod 41).
85. V tomto ohledu, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, byly čtyři podpory přezkoumány s ohledem na kritéria vyplývající ze zvláštní praxe Komise pro podpory zemědělským podnikům v obtížích. Komise rovněž v tomto rozhodnutí uvedla, že hlavní zásady ještě nevstoupily v platnost a nebyly použitelné. Uvádí však, že v každém případě podmínky stanovené v hlavních zásadách nebyly splněny.
86. Komise, opírajíc se o kritéria uvedená ve zvláštní praxi Komise pro podpory zemědělským podnikům v obtížích, která nejsou Italskou republikou zpochybňována, se nedopustila právního pochybení. Jednalo se o kritéria běžně používaná Komisí ke dni zahájení postupu podle čl. 92 odst. 2 Smlouvy.
87. Na základě těchto kritérií musely podpory dotčené v původním řízení splňovat tři podmínky, a sice přispívat k financování již uskutečněných investic, nepřekročit sazby všeobecně připuštěné Komisí a buď následovat po úpravě sazeb za účelem zohlednění výkyvů sazby peněz, nebo se týkat zemědělských podniků poskytujících dostatečné záruky hospodářského narovnání.
88. Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí a z vyjádření předložených Soudnímu dvoru, čtyři podpory nesplňují tyto podmínky. Jednak skutečnost, že byly uskutečněny investice, nebyla podmínkou pro poskytnutí podpor. Krom toho, i když v určitých konkrétních případech zemědělci, kteří byli příjemci podpor, uskutečnili investice, nebylo prokázáno, že ostatní dvě požadované podmínky byly splněny. V důsledku toho se nejeví, že se Komise dopustila zjevně nesprávného posouzení nebo zneužití pravomoci, když se na závěr své analýzy domnívala, že čtyři podpory představovaly podpory provozu, které nemohly dlouhodobě zlepšit podmínky odvětví a dotyčné oblasti.
89. Co se týče hlavních zásad, Scalas a Lilliu tvrdí, že předepisují dodržení pružnosti při posuzování slučitelnosti podpor se společným trhem v případě napomáhaných oblastí, jako je Sardinie, a že Komise měla dojít k závěru o slučitelnosti čtyř podpor s uvedeným trhem.
90. Ze spisů před Soudním dvorem nicméně vyplývá, že i kdyby tyto hlavní zásady mohly být použity, Scalas a Lilliu svými obecnými poznámkami neprokazují, že podmínky stanovené v těchto hlavních zásadách byly splněny.
91. Konečně, co se týče tvrzeného nesprávného použití nařízení č. 797/85, jakož i směrnice 72/159 a 75/268, postačuje konstatovat, že analýza slučitelnosti čtyř podpor se společným trhem se nijak nezakládá na těchto zněních. Napadené rozhodnutí odkazuje pouze na směrnici 75/268 a na nařízení č. 797/85 pro účely objasnění pojmu „znevýhodněná oblast“. Směrnice 72/159 není nikterak v uvedeném rozhodnutí zmíněna.
92. Z toho plyne, že žádné nesprávné posouzení při použití čl. 92 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy nebylo prokázáno.
93. S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že přezkum napadeného rozhodnutí neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost tohoto rozhodnutí.
K nákladům řízení
94. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Přezkum rozhodnutí Komise 97/612/ES ze dne 16. dubna 1997 o podporách poskytnutých regionem Sardinie (Itálie) v zemědělském odvětví neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost tohoto rozhodnutí.