62005CC0138_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W niniejszej sprawie College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy) (niderlandzki sąd administracyjny właściwy w dziedzinie przemysłu i handlu) zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 8 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (zwanej dalej „dyrektywą o środkach ochrony roślin” lub „dyrektywą”)(2) .
2. Artykuł ten określa przepisy przejściowe przy wdrażaniu dyrektywy.
3. Istota sprawy przedstawia się w następujący sposób. Dyrektywa o środkach ochrony roślin nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedur wydawania zezwoleń na środki ochrony roślin(3) zgodnie z tą dyrektywą. Przewiduje ona również stosowanie krajowych systemów wydawania zezwoleń na dopuszczenie środków do obrotu w okresie przejściowym w oczekiwaniu na ocenę na szczeblu Wspólnoty danych substancji czynnych. W trakcie tego okresu przejściowego Niderlandy trzykrotnie znowelizowały przepisy krajowe regulujące kwestie środków ochrony roślin [(Bestrijdingsmiddelenwet z 1962 r. (ustawa o pestycydach; zwana dalej „Bmw”)]: i) początkowo, zanim wprowadzono ocenę wspólnotową, ustawodawca przewidywał wydawanie zezwoleń na dopuszczenie takich produktów do obrotu na podstawie tych samych kryteriów, jakie miałyby być stosowane przy ocenie wspólnotowej; ii) następnie, z uwagi na to, że pierwsza metoda doprowadziła do spadku liczby dopuszczonych produktów na rynek, przewidziano procedurę udzielania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu „produktów niezbędnych dla rolnictwa” po przedłożeniu pełnej dokumentacji; iii) ostatnio, poprzez dodanie art. 16aa do Bmw.
4. Artykuł 16aa przewiduje, że „w przypadku, gdy pilnie wymagają tego interesy rolnictwa”, właściwy minister może wydać zwolnienie lub przyznać odstępstwo od postanowień art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i 2 na rzecz środka ochrony roślin zawierającego substancję czynną: a) który znalazł się na rynku przed dniem 26 lipca 1993 r., b) który nie został objęty dyrektywą dotyczącą wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz c) odnośnie do którego badanie określone w art. 8 ust. 2 tej dyrektywy zostało rozpoczęte lub jest kontynuowane.
5. Zarządzeniem wydanym na podstawie art. 16aa właściwy organ przyznał tym sposobem zwolnienia dla szeregu substancji czynnych. Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (południowoholenderska fundacja ekologiczna, zwana dalej „fundacją”) kwestionuje ważność zarządzenia z uwagi na to, że art. 16aa jest niezgodny z dyrektywą o środkach ochrony roślin.
Właściwe przepisy wspólnotowe
Dyrektywa o środkach ochrony roślin
6. Dyrektywa o środkach ochrony roślin reguluje zarówno „środki ochrony roślin”, jak i „substancje czynne” znajdujące się w tych produktach.
7. Przez środki ochrony roślin należy rozumieć „substancje czynne lub preparaty zawierające jedną lub więcej substancji czynnych, mające postać handlową, w której dostarczane są użytkownikom”, przeznaczone głównie do ochrony roślin i produktów roślinnych przed organizmami szkodliwymi(4) . Stąd dyrektywa dotyczy pestycydów oraz środków grzybobójczych i chwastobójczych używanych do ochrony roślin.
8. Preambuła zawiera następujące motywy:
„[7] w państwach członkowskich muszą być stosowane jednolite zasady dotyczące kryteriów i procedur wydawania zezwoleń na dopuszczenie środków ochrony roślin do obrotu;
[8] takie zasady powinny przewidywać, że nie należy wprowadzać do obrotu ani stosować środków ochrony roślin, o ile środki te nie zostaną urzędowo dopuszczone, oraz że należy je stosować właściwie i z uwzględnieniem zasad dobrej praktyki ochrony roślin oraz zintegrowanego zwalczania szkodników;
[9] przepisy regulujące wydawanie zezwoleń na dopuszczenie środków do obrotu powinny zapewniać wysoki stopień ochrony; muszą one w szczególności zapobiegać dopuszczaniu środków ochrony roślin stwarzających zagrożenie dla zdrowia, wód gruntowych i środowiska, a ochrona zdrowia ludzi i zwierząt [oraz ochrona środowiska] powinn[y] być traktowan[e] priorytetowo w stosunku do celu, jakim jest poprawa produkcji roślinnej;
[10] należy zapewnić na etapie dopuszczania środków ochrony roślin, że przy właściwym stosowaniu, zgodnie z przeznaczeniem, środki te są wystarczająco skuteczne i nie mają niepożądanych skutków dla roślin lub produktów roślinnych ani niepożądanego ogólnego wpływu na środowisko naturalne, w szczególności szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt oraz jakość wód gruntowych;
[…]
[14] procedura wspólnotowa nie powinna powstrzymywać państw członkowskich przed dopuszczeniem do obrotu na ich terytorium, w ograniczonym czasie, środków ochrony roślin zawierających substancje czynne, które jeszcze nie zostały zamieszczone we wspólnotowym wykazie, pod warunkiem że zainteresowana strona przedłożyła dokumentację spełniającą wspólnotowe wymogi, a dane państwo członkowskie uznało, że można oczekiwać, iż substancja czynna i środki ochrony roślin spełnią ustalone dla nich wspólnotowe kryteria;
[…]
[18]	należy jednak umożliwić państwom członkowskim wydawanie zezwoleń na dopuszczanie środków ochrony roślin, które nie spełniają wyżej wymienionych kryteriów w przypadku, gdy jest to konieczne ze względu na niedające się przewidzieć niebezpieczeństwo zagrażające produkcji roślinnej, któremu nie można przeciwdziałać innymi środkami; takie zezwolenia powinny być poddawane przeglądowi przez Wspólnotę w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi w ramach Stałego Komitetu ds. Zdrowia Roślin”.
9. Artykuł 3 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów, że dany środek ochrony roślin nie może być wprowadzany do obrotu ani wykorzystywany na ich obszarze, o ile nie został dopuszczony do obrotu zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy.
10. Artykuł 4 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by środek ochrony roślin był dopuszczony do obrotu tylko wówczas, jeżeli, po pierwsze, substancje czynne wchodzące w jego skład są wymienione w załączniku I i są spełnione kryteria tam ustanowione (art. 4 ust. 1 lit. a)) oraz, po drugie, są spełnione kryteria wskazane w art. 4 ust. 1 lit. b)–f). Artykuł 4 ust. 1 b)?e) dotyczy bezpieczeństwa i skuteczności używanego produktu. Artykuł 4 ust. 1 lit. f) nakłada wymóg ustalenia maksymalnych poziomów pozostałości przez państwo członkowskie oraz notyfikowanie ich Komisji, która stwierdza, czy są one do zaakceptowania.
11. Artykuł 8 został zatytułowany „Środki przejściowe i odstępstwa”. Jego kolejne ustępy dotyczą rozwiązań w sprawie nowych środków zawierających substancje czynne, które nie zostały jeszcze zaakceptowane oraz nie zostały wymienione w załączniku I (art. 8 ust. 1, pozostający bez znaczenia dla niniejszej sprawy), istniejących środków zawierających wyżej wymienione substancje czynne (art. 8 ust. 2 i ust. 3) oraz środków koniecznych do zwalczania w szczególnych okolicznościach niedającego się przewidzieć niebezpieczeństwa, któremu nie można przeciwdziałać innymi środkami (art. 8 ust. 4).
12. Zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit pierwszy w drodze odstępstwa od przepisów art. 4 oraz bez uszczerbku dla art. 8 ust. 3 „państwo członkowskie może w okresie 12 lat od dnia notyfikacji niniejszej dyrektywy zezwolić na wprowadzenie do obrotu na swoim terytorium środków ochrony roślin zawierających substancje czynne niewymienione w załączniku I, a znajdujące się w obrocie dwa lata po notyfikacji niniejszej dyrektywy”(5) .
13. Artykuł 8 ust. 2 akapit czwarty stanowi:
„W ciągu dwunastu lat, określonych w akapicie pierwszym, po analizie takiej substancji czynnej dokonanej przez Komitet, określony w art. 19, można na mocy procedury ustanowionej w tym artykule podjąć decyzję, że substancja czynna może być włączona do załącznika I i na jakich warunkach lub […], że taka substancja czynna nie będzie włączona do załącznika I. Państwa członkowskie zapewniają, aby zezwolenia na dopuszczenie były udzielane, cofane lub zmieniane w określonym terminie”.
14. Artykuł 8 ust. 3 stanowi:
„Państwa członkowskie podczas dokonywania przeglądu środków ochrony roślin zawierających substancję czynną, zgodnie z ust. 2, oraz przed dokonaniem takiego przeglądu, stosują wymogi ustanowione w art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt i)–v) i lit. c)–f) zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi dostarczania danych”.
15.  Artykuł 8 ust. 4 stanowi:
„W drodze dalszych odstępstw od przepisów art. 4, w wyjątkowych okolicznościach państwo członkowskie może zezwolić, na okres nieprzekraczający 120 dni, na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin nieodpowiadających art. 4, do ograniczonego i kontrolowanego stosowania, jeżeli okaże się to konieczne z powodu niedającego się przewidzieć niebezpieczeństwa, któremu nie można przeciwdziałać innymi środkami. W tym przypadku zainteresowane państwo członkowskie informuje niezwłocznie pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o podjętych działaniach. Niezwłocznie podejmuje się decyzję, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 19, czy i na jakich warunkach działania podjęte przez państwo członkowskie można przedłużyć o dany okres, podjąć ponownie lub odwołać”.
16. Dwunastoletni okres, o którym mowa w art. 8 ust. 2, został przedłużony do dnia 31 grudnia 2006 r. w odniesieniu do substancji czynnych ocenionych w ramach pierwszej fazy programu Komisji oceny tych substancji, do 30 września 2007 r. w odniesieniu do substancji ocenionych w ramach drugiej fazy oraz do 31 grudnia 2008 r. w odniesieniu do substancji ocenionych w ramach trzeciej fazy(6) .
17. Artykuł 13 ust. 1 określa dokumentację, jakiej państwa członkowskie powinny wymagać od wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu, składaną wraz z wnioskiem. Artykuł 13 ust. 6 stanowi:
„W drodze odstępstwa od przepisów ust. 1 w odniesieniu do substancji czynnych znajdujących się w obrocie przez dwa lata po notyfikacji niniejszej dyrektywy państwa członkowskie mogą, przy właściwym uwzględnieniu przepisów traktatu, w dalszym ciągu stosować poprzednio obowiązujące zasady krajowe dotyczące danych, dopóki takie substancje nie zostaną włączone do załącznika I”.
18. Artykuł 23 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania niniejszej dyrektywy w ciągu dwóch lat od dnia jej notyfikacji. Jest bezsporne, że notyfikacja dyrektywy nastąpiła w dniu 26 lipca 1991 r.
Dyrektywa dotycząca wprowadzania do obrotu produktów biobójczych
19. Przesłane pytania pokrótce odnoszą się również do dyrektywy 98/8 dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych (zwanej dalej „dyrektywą o produktach biobójczych”)(7) .
20. Dyrektywa ta dotyczy zezwoleń i dopuszczania do obrotu produktów biobójczych w państwach członkowskich. „Produkty biobójcze” oznaczają produkty, które mają służyć do niszczenia, odstraszania lub unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, tj. takich, których obecność jest niepożądana lub wywiera szkodliwy wpływ na ludzi, ich działania, używane lub wytwarzane przez nich produkty, zwierzęta lub środowisko naturalnego oraz zapobiegać ich działaniu lub walczyć z nimi w jakikolwiek inny sposób, przez działanie chemiczne lub biologiczne(8) .
21. Artykuł 3 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów, na podstawie których „produkt biobójczy nie może zostać wprowadzony na rynek ani wykorzystany na ich obszarze, o ile nie został dopuszczony zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy”.
22. Artykuł 5 ust. 1 stanowi, że państwa członkowskie dopuszczają produkt biobójczy wyłącznie, „jeżeli wchodzące w jego skład substancje czynne zawarte są w załączniku I lub I A oraz jeżeli spełnione są wymogi określone w wymienionych załącznikach”, a także pod warunkiem spełnienia pewnych dodatkowych przesłanek.
23. Artykuł 16 ust. 1 stanowi:
„W drodze dalszych odstępstw od przepisów art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 […], państwo członkowskie może, na okres 10 lat, licząc od [dnia 14 maja 2000 r.], w dalszym ciągu stosować swój system i praktykę obowiązującą przy wprowadzaniu na rynek produktów biobójczych. W szczególnych wypadkach może ono, zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, zezwolić na wprowadzenie na rynek na jego terytorium produktu biobójczego zawierającego substancje czynne, które nie są ujęte w załączniku I lub I A dla produktu tego typu. Takie substancje czynne muszą w [dniu 14 maja 2000 r.] znajdować się na rynku jako substancje czynne produktu biobójczego […]”.
Właściwe przepisy krajowe
Bmw
24. Bmw ustanowiła College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (urząd ds. dopuszczenia do obrotu pestycydów, zwany dalej „CTB”) oraz przewiduje, że decyzje w sprawie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu lub rejestracji pestycydów wydawane są na wniosek przez ten organ. Bmw została znowelizowana w 1994 r. w celu wdrożenia dyrektywy o środkach ochrony roślin(9) .
25. Artykuł 2 ust. 1 stanowi:
„Zakazane jest dostarczanie, posiadanie, składowanie, wprowadzanie i wykorzystywanie w Niderlandach wszelkich pestycydów, co do których nie wykazano, że uzyskały zezwolenie wydane na podstawie niniejszej ustawy […]”.
26. Artykuł 3 wprowadza zakaz wydawania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, chyba że zostaną spełnione wskazane przesłanki. Przesłanki te odzwierciedlają przesłanki przewidziane w art. 4 dyrektywy o środkach ochrony roślin.
27. Artykuł 16a ust. 1 lit. a) stanowi, że w szczególnych okolicznościach właściwy minister może wydać zwolnienie lub przyznać odstępstwo od art. 2 ust. 1 na okres nie przekraczający 120 dni, „jeżeli okaże się to konieczne z powodu niedającego się przewidzieć niebezpieczeństwa, któremu nie można przeciwdziałać innymi środkami” (sformułowanie powtarzające postanowienia art. 8 ust. 4 dyrektywy o środkach ochrony roślin).
28. Artykuł 16aa ust. 1 stanowi, że „w przypadku, gdy pilnie wymagają tego interesy rolnictwa”, właściwy minister może wydać zwolnienie lub przyznać odstępstwo od zakazu, który w innym przypadku obowiązywałby, na rzecz środka ochrony roślin zawierającego substancję czynną: a) który znalazł się na rynku przed dniem 26 lipca 1993 r., b) który nie został objęty dyrektywą o środkach ochrony roślin oraz c) odnośnie do którego badanie określone w art. 8 ust. 2 tej dyrektywy zostało rozpoczęte lub jest kontynuowane po dniu 26 lipca 2003 r.
29. Artykuł 16aa ust. 2 stanowi, że zwolnienie lub odstępstwo może być uzależnione od spełnienia określonych warunków bądź poddane ograniczeniom oraz w każdym czasie może zostać wycofane. Należy jednak zauważyć, że takie zwolnienia lub odstępstwa nie są w inny sposób ograniczone w czasie.
Kontekst art. 16aa
30. Z postanowienia odsyłającego wynika, że w 1995 r. Niderlandy postanowiły nie skorzystać z przepisów przejściowych zawartych w art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin, lecz postanowiły, oczekując na badanie substancji czynnych na szczeblu Wspólnoty, stosować kryteria wspólnotowe w odniesieniu do udzielania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin. Wskutek powyższego zezwolenia na dopuszczenie do obrotu znacznej liczby środków nie zostały po wygaśnięciu odnowione. W konsekwencji hodowcy holenderscy mogli korzystać ze znacznie mniejszej liczby produktów niż ich konkurenci w pozostałych państwach członkowskich.
31. W celu zmiany tego stanu rzeczy Bmw została znowelizowana poprzez dodanie art. 25c, który przewidywał procedurę wydawania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu „środków ochrony roślin o istotnym znaczeniu dla rolnictwa”. Najwidoczniej jednak środek ten zawiódł, gdyż branża(10) doznała zakłóceń wskutek kosztów związanych z wymogiem przedłożenia pełnej dokumentacji. Fundacja podkreśla również, że na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wykazania, że jego produkty rzeczywiście mają istotne znaczenie, oraz wskazuje, że nie udało się to żadnemu wnioskodawcy.
32. W konsekwencji, w 2002 r. art. 25c został zastąpiony art. 16aa.
Postępowanie przed sądem krajowym oraz wniosek o wydanie przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym
33. W dniu 21 kwietnia 2004 r. Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister rolnictwa, środowiska i jakości produktów spożywczych, zwany dalej „ministrem”) wydał, na podstawie art. 16aa Bmw, zarządzenie w sprawie zwolnień odnośnie do środków ochrony roślin w 2004 r., na podstawie którego użytkownicy wymienieni w tym zarządzeniu w odniesieniu do wskazanych tam roślin uzyskali zwolnienie od zakazów wymienionych w art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 Bmw pod warunkiem przestrzegania określonych warunków. Zarządzenie przewidywało, że wygaśnie w dniu 1 stycznia 2005 r.
34. Zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004 r., zmieniającym zarządzenie z dnia 21 kwietnia 2004 r., minister rozszerzył zwolnienie zawarte w zmienianym zarządzeniu na szczególne zastosowania niektórych środków ochrony roślin.
35. W czerwcu 2004 r. fundacja złożyła odwołanie od postanowień zarządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.
36. W październiku 2004 r. minister uznał zarzuty w części za niedopuszczalne, a w części za bezzasadne.
37. Fundacja wniosła skargę do sądu krajowego. Sąd ten powziął wątpliwości co do wykładni pewnych kwestii związanych z dyrektywą o środkach ochrony roślin. W konsekwencji postanowił zawiesić postępowanie oraz zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z sześcioma pytaniami prejudycjalnymi(11) .
38. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez fundację, rządy duński, francuski, grecki i niderlandzki oraz Komisję. Żadna ze stron nie wniosła o jej wysłuchanie i rozprawa nie została przeprowadzona.
W przedmiocie orzeczenia w sprawie Stichting ZHM I
39. Trybunał już udzielił kilku wskazówek na temat wykładni art. 8 dyrektywy o środkach ochrony roślin oraz art. 16 dyrektywy o produktach biobójczych przy okazji wcześniejszego postępowania wszczętego przez fundację w sprawie C‑316/04 (zwanej dalej „sprawą Stichting ZHM I”)(12) .
40. Sprawa Stichting ZHM I dotyczyła art. 25d Bmw, również dodanego w 2002 r. Przepis ten w istocie przewiduje ponowne wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu z mocy prawa – a w konsekwencji bez przeprowadzania pełnego badania, jakie w innym wypadku byłoby wymagane na podstawie art. 3 ust. 1 Bmw – produktów objętych wydanym wcześniej zezwoleniem, których substancje czynne zostały określone przez CTB. Zamiast przeprowadzania pełnego badania, przy określaniu substancji czynnej CTB zobowiązane jest do „uwzględnienia” niektórych jej skutków.
41. Fundacja zakwestionowała decyzję, w której CTB określiła kilka substancji czynnych. W ten sposób środki ochrony roślin zawierające te substancje korzystały z automatycznego odnowienia zezwolenia na podstawie art. 25d Bmw.
42. Trybunał wydał wyrok w sprawie Stichting ZHM I po otrzymaniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz złożeniu uwag w niniejszej sprawie. Jak zostanie dalej wykazane, wyrok ten, bezpośrednio bądź pośrednio, zawiera odpowiedź na większość przesłanych pytań.
43. Na obecnym etapie może jednak być użyteczne wskazanie szeregu aspektów art. 8 ust. 2 i ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin wynikających z wyroku w sprawie Stichting ZHM I. Oba wspomniane przepisy stosowane są w okresie przejściowym.
44. Artykuł 8 ust. 2 zezwala państwom członkowskim na wydawanie zezwoleń na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin już znajdujących się na rynku w dniu 26 lipca 1993 r., nawet jeżeli zawierają substancje czynne, które jeszcze nie zostały zbadane na szczeblu Wspólnoty. Trybunał orzekł, że udzielając takich zezwoleń, państwa członkowskie nie są zobowiązane do przestrzegania art. 4 dyrektywy(13) .
45. Jednakże zezwolenie wydane na podstawie art. 8 ust. 2 niekoniecznie pozostanie ważne aż do momentu zbadania tej substancji czynnej na szczeblu Wspólnoty. A to dlatego, że art. 8 ust. 3 pozwala państwom członkowskim na dokonanie przeglądu środków ochrony roślin, co do których zostały wydane zezwolenia na podstawie art. 8 ust. 2, z inicjatywy tych państw, jeżeli istnieje przypuszczenie, że nie zostały spełnione jakiekolwiek przesłanki wydania zezwolenia. Taki przegląd musi zostać przeprowadzony w czasie, gdy zezwolenie wydane na podstawie art. 8 ust. 2 pozostaje ważne. Przy podejmowaniu decyzji o przeprowadzeniu przeglądu państwa członkowskie muszą stosować wymogi zawarte w art. 4 ust. 1(14) dyrektywy; w tych okolicznościach przepisy krajowe stanowią o tym, jakich danych należy dostarczyć(15) .
46. Bardziej ogólna wstępna uwaga na temat miejsca art. 8 w dyrektywie może również okazać się pomocna. Jest oczywiste, że zamiarem prawodawcy było kompleksowe uregulowanie w art. 8 różnych okoliczności mogących uzasadniać ograniczone lub tymczasowe odstępstwo od wyczerpujących i ujednoliconych uregulowań zawartych w dyrektywie. Z ogólnej wymowy tych przepisów wynika również, że choć zezwalają na odstępstwa od zasad ogólnych, to jednak globalne cele dyrektywy powinny być możliwie najściślej przestrzegane.
W przedmiocie dopuszczalności
47. Francja podniosła zarzut niedopuszczalności pierwszych dwóch przedstawionych pytań. Biorąc pod uwagę, iż na pytania te została już udzielona odpowiedź w wyroku w sprawie Stichting ZHM I, pomimo podobnego zarzutu niedopuszczalności podniesionego w tej sprawie przez Francję (bez powodzenia)(16), nie uważam, aby Trybunał musiał się nad nimi dłużej zatrzymywać.
W przedmiocie pytania pierwszego
48. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający w istocie zmierza do ustalenia, czy art. 8 dyrektywy o środkach ochrony roślin może być stosowany przez sąd krajowy po upływie terminu, o którym mowa w art. 23. Z postanowienia odsyłającego jasno wynika, że zostało podniesione pytanie o bezpośredni skutek (effet direct) art. 8. Sąd krajowy uważa, że może ocenić, czy art. 16aa Bmw jest zgodny z tym przepisem, jedynie wówczas, jeżeli odpowiedź na to pytanie będzie twierdząca.
49. Pytanie pierwsze jest identyczne z pierwszą częścią pytania przedstawionego w sprawie Stichting ZHM I.
50. W wyroku w tej sprawie Trybunał stwierdził, że „stosując prawo wewnętrzne, a w szczególności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – przepisy regulacji ustanowionej specjalnie w celu wykonania wymogów dyrektywy, sąd krajowy musi dokonywać wykładni prawa krajowego w możliwie najdalej idącym zakresie, w świetle brzmienia i celu przedmiotowej dyrektywy, by osiągnąć rezultat przez nią wskazany, i w konsekwencji zastosować się do art. 249 akapit trzeci WE”(17) .
51. W swojej opinii w tej sprawie rzecznik generalny Jacobs, wyraziwszy ten sam pogląd, podkreślił, że sądowi krajowemu potrzebna jest wykładnia właściwych przepisów dyrektywy o środkach ochrony roślin oraz dyrektywy o produktach biobójczych, czy posiadają one skutek bezpośredni. Dlatego nie uznał za konieczne, by udzielić odpowiedzi na pierwsze przedstawione pytanie w formie, w jakiej było ono sformułowane, ponieważ sąd krajowy otrzymał wystarczające wskazówki w odpowiedziach na pozostałe pytania(18) .
52. Trybunał również nie udzielił bezpośredniej odpowiedzi na to pytanie, przypuszczalnie z tej samej przyczyny.
53. Moim zdaniem, na pierwsze przesłane pytanie w niniejszej sprawie należy udzielić takiej samej odpowiedzi.
W przedmiocie pytania drugiego
54. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin oraz art. 16 dyrektywy o produktach biobójczych mają takie same znaczenie. Sąd krajowy podkreślił, że art. 16 ust. 1 dyrektywy o produktach biobójczych stanowi, że państwo członkowskie „może […] w dalszym ciągu stosować swój system i praktykę obowiązującą przy wprowadzaniu na rynek produktów biobójczych” w okresie przejściowym. W istocie sąd ten zmierza do ustalenia, czy art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin należy interpretować w ten sam sposób, co cytowany przepis, który (jego zdaniem) zezwala państwu członkowskiemu zachować „obowiązujący system i praktykę”, bez względu na to, jak ów system lub praktyka funkcjonują.
55. Pytanie to jest identyczne z pytaniem drugim przedstawionym w sprawie Stichting ZHM I(19) .
56. W wyroku w tej sprawie Trybunał orzekł, że art. 16 ust. 1 dyrektywy o produktach biobójczych ma takie samo znaczenie jak art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin(20) .
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
57. W pytaniu trzecim sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin ustanawia zasadę „standstill” w tym znaczeniu, że państwo członkowskie jest uprawnione do dokonywania zmian w obowiązującym w nim systemie lub praktyce wyłącznie wtedy, gdy prowadzi to do oceny związanej z wydaniem zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin, która będzie zgodna z tą dyrektywą. W pytaniu czwartym sąd ten zmierza do ustalenia – jeżeli odpowiedź na pytanie trzecie będzie przecząca – czy art. 8 ust. 2 ogranicza dokonywanie zmian w krajowych przepisach dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych, a jeśli tak, to jakie są to ograniczenia. W świetle powyższego stosowne jest rozpatrzenie tych pytań łącznie.
58. W sprawie Stichting ZHM I sąd krajowy zwrócił się z pytaniem, czy art. 16 dyrektywy o produktach biobójczych ustanawia zasadę „standstill”, a jeśli nie, to czy przepis ten nakłada inne ograniczenia w zakresie uprawnień państw członkowskich do dokonywania w okresie przejściowym zmian w obowiązujących w nich uregulowaniach w zakresie dopuszczania do obrotu.
59. Poprzez te pytania sąd krajowy w istocie zmierza do ustalenia(21), czy państwo członkowskie może zmienić obowiązujący system lub praktykę w chwili wejścia w życie dyrektywy o produktach biobójczych: i) wyłącznie w zakresie, w jakim ocena związana z wydaniem zezwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów biobójczych jest przeprowadzana zgodnie z tą dyrektywą; lub ii) wyłącznie w zakresie, w jakim zmiany nie wpływają na istotę obowiązującego systemu lub praktyki; lub iii) nie podlega ono żadnym ograniczeniom innym niż ograniczenie na podstawie art. 10 WE w okresie przewidzianym na wdrażanie, zgodnie z wyrokiem w sprawie Inter‑Environnement Wallonie(22) .
60. W wyroku w sprawie Inter‑Environnement Wallonie Trybunał orzekł, że w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie powinny powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek działań, które mogłyby poważnie utrudnić osiągnięcie rezultatów przewidzianych w dyrektywie, zaś do sądu krajowego należy ocena, czy tak jest w przypadku spornych uregulowań krajowych(23) .
61. W sprawie Stichting ZHM I Trybunał orzekł, że art. 16 ust. 1 dyrektywy o produktach biobójczych nie ustanawia zasady „standstill”. Jednakże uprawnień państw członkowskich do dokonywania zmian w ich regulacjach dotyczących dopuszczania środków ochrony roślin nie można uważać za nieograniczone. Zasada wyrażona przez Trybunał w sprawie Inter‑Environnement Wallonie w odniesieniu do okresu transpozycji ma zastosowanie mutatis mutandis wobec okresu przejściowego, na przykład przewidzianego w art. 16 ust. 1 dyrektywy o produktach biobójczych, w którego trakcie państwa członkowskie pozostają w dalszym ciągu uprawnione do stosowania swoich systemów krajowych, choćby nie były one zgodne z dyrektywą. W konsekwencji do sądu krajowego należy ustalenie, czy tak jest w odniesieniu do przepisów krajowych, których zgodność z prawem jest on zobowiązany zbadać(24) .
62. W wyroku w sprawie Stichting ZHM I Trybunał stwierdził, że systemy przejściowe przewidziane w art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin oraz w art. 16 ust. 1 dyrektywy o produktach biobójczych mają takie same znaczenie, gdyż oba te przepisy mają na celu umożliwienie państwom członkowskim, w trakcie okresów przejściowych określonych w obu tych dyrektywach, stosowania obowiązujących krajowych procedur udzielania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu produktów objętych tymi dyrektywami, zawierających substancje czynne, które nie zostały jeszcze zbadane na szczeblu Wspólnoty(25) .
63. Z powyższej analizy wysnuwam następujące wnioski. Po pierwsze, wykładni art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin również nie należy dokonywać w ten sposób, że ustanawia on zasadę „standstill”. Po drugie, art. 10 akapit drugi WE oraz art. 249 akapit trzeci WE nakładają obowiązek, aby w okresie przejściowym przewidzianym w art. 8 ust. 2 państwa członkowskie powstrzymały się od jakichkolwiek działań, które mogłyby poważnie utrudnić osiągnięcie rezultatów przewidzianych w dyrektywie o środkach ochrony roślin. Po trzecie, do sądu krajowego należy ustalenie, czy tak jest w odniesieniu do przepisów krajowych, których zgodność z prawem jest on zobowiązany zbadać, w świetle wszelkich innych kryteriów oceny zgodności przewidzianych przez Trybunał.
W przedmiocie pytania piątego
64. Pytanie piąte, które nabiera znaczenia, jeżeli odpowiedź na pytanie czwarte jest przecząca, zmierza do ustalenia, na podstawie jakich kryteriów sąd krajowy powini en dokonywać oceny, czy podjęte środki mogłyby poważnie utrudnić osiągnięcie rezultatów przewidzianych w dyrektywie o środkach ochrony roślin.
65. Z postanowienia odsyłającego wynikałoby, że sąd krajowy w szczególności dąży do ustalenia, czy art. 10 WE bądź przepisy dyrektywy o środkach ochrony roślin uniemożliwiają państwu członkowskiemu odwrót od wcześniejszej decyzji wdrożenia tej dyrektywy w drodze ustanawiania nowych zwolnień od wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu zamiast korzystania z uprawnienia nadanego tym przepisem do utrzymania obowiązującego systemu lub praktyki.
66. Fundacja wychodzi z założenia, że dziewiąty motyw dyrektywy o środkach ochrony roślin ustanawia wysoki standard ochrony, z którego jasno wynika, że ochrona środowiska oraz zdrowia ludzi i zwierząt powinna być traktowana priorytetowo w stosunku do celu, jakim jest poprawa produkcji roślinnej. Proces wydawania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu odgrywa tu kluczową rolę, sugerując, że wydawanie zezwolenia samo w sobie musi powodować zastosowanie wystarczającej normy jakościowej. Tak więc wydawanie zezwolenia musi również obejmować dokonanie odpowiedniej oceny ryzyka. W rzeczy samej stanowi to jedyne wyjaśnienie wymogu uzyskania zezwolenia(26) . Niewłaściwa ocena znacznie utrudnia realizację wielu celów dyrektywy, na ile są one możliwe, zaś od 1993 r. w szczególności zapewnienia wysokiego stopnia ochrony zdrowia i środowiska oraz niedopuszczenia do obrotu środków ochrony roślin, zanim zostaną należycie zbadane.
67. Fundacja wyraża wątpliwość, że stosowanie art. 16aa Bmw prowadzi do przeprowadzenia odpowiedniego badania. „Pilne interesy rolnictwa” stają się decydujące. W praktyce art. 16aa pozostawia uznaniu właściwego ministra uwzględnienie kryteriów ekologicznych i innych interesów. Nic nie zobowiązuje go do dokonania oceny ryzyka. W praktyce środki ochrony roślin uzyskiwały zezwolenie, nawet jeżeli nie spełniały jednego bądź więcej kryteriów ekologicznych. Tak więc art. 16aa pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z celami dyrektywy i poważnie utrudnia ich realizację.
68. Nie jest zaskoczeniem, że rząd niderlandzki wyraża przeciwny pogląd. Rząd ten wychodzi z założenia, że (w drodze analogii z analizą dyrektywy o produktach biobójczych, przeprowadzoną przez rzecznika generalnego Jacobsa)(27) dyrektywa o środkach ochrony roślin ustanawia: i) system norm związanych z dopuszczeniem do obrotu środków ochrony roślin, których sedno stanowi procedura wydawania zezwoleń, ii) wzajemne uznawanie zezwoleń oraz iii) ustanowienie na szczeblu Wspólnoty pozytywnego wykazu substancji czynnych, jakie wolno wykorzystywać w środkach ochrony roślin. Mając powyższe na uwadze, rząd niderlandzki podkreśla następujące kwestie.
69. Po pierwsze, nie można wydać zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin w Niderlandach bez uzyskania pozytywnej decyzji administracyjnej. Dotyczy to również środków ochrony roślin zawierających istniejące substancje czynne, które jeszcze nie były przedmiotem badania na szczeblu Wspólnoty.
70. Po drugie, art. 16aa Bmw dotyczy wyłącznie środków ochrony roślin zawierających istniejące substancje czynne, które jeszcze nie były przedmiotem badania na szczeblu Wspólnoty. Zezwolenia wydawane na podstawie tego przepisu są w praktyce udzielane jedynie na kilka miesięcy, a w każdym bądź razie na okres nie dłuższy niż jeden rok. Co więcej, takie zezwolenie może zostać wydane jedynie wówczas, jeżeli produkt nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludności bądź zdrowia stosującego go użytkownika, a także gdy nie występuje nie do przyjęcia ryzyko dla środowiska naturalnego. Okoliczność, że art. 16aa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku dostarczenia informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, nie jest niezgodna z dyrektywą, ponieważ art. 13 ust. 6 umożliwia państwom członkowskim stosowanie w dalszym ciągu poprzednich przepisów krajowych w sprawie wymaganych danych.
71. Po trzecie, jeżeli Komisja podejmie decyzję o nieumieszczeniu substancji czynnej w wykazie w załączniku I bądź uzależni umieszczenie w wykazie od spełnienia warunków, to wówczas tymczasowe zezwolenie zostaje zmienione bądź wycofane w terminie, w jakim Komisja wyznaczyła wejście w życie swojej decyzji. Według prawa niderlandzkiego minister może w każdej chwili wycofać zezwolenie (art. 16aa ust. 2). Co więcej, z mocy art. 16aa ust. 1 lit. c) może on być do tego zobowiązany, gdyż zezwolenie może zostać wydane na podstawie art. 16aa jedynie dla środków ochrony roślin opartych na substancjach czynnych, które nie były jeszcze przedmiotem badania przez Komisję.
72. Wreszcie art. 10 WE nie uniemożliwia państwu członkowskiemu odwrotu od wcześniejszej decyzji nieskorzystania z uregulowań przejściowych a fortiori, gdy ta decyzja jest wynikiem opóźnień na szczeblu Wspólnoty.
73. Komisja uważa, że system wprowadzony art. 16aa Bmw de facto stanowi zezwolenie, a nie „przegląd” w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy. Wobec powyższego system wprowadzony art. 16aa podlega ocenie w świetle art. 8 ust. 2. (art. 8 ust. 4 dyrektywy jest bez znaczenia dla sprawy, gdyż art. 16aa nie zezwala na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin z powodu niedającego się przewidzieć niebezpieczeństwa). Dyrektywa nie nakłada konkretnych warunków mających zastosowanie wobec zezwolenia na wprowadzenie do obrotu takich produktów w okresie przejściowym. Komisja podkreśliła, że sąd krajowy sugeruje, iż ryzyko dla ludzi i środowiska naturalnego pozostaje na dopuszczalnym poziomie. Zatem realizacja rezultatu przewidzianego w dyrektywie nie wydaje się być poważnie utrudniona.
74. Rząd duński zauważa, iż skoro okres wdrażania dyrektywy już upłynął jakiś czas temu, to swobodę działania państw członkowskich w okresie przejściowym należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów dyrektywy, a w szczególności art. 8 w związku z odpowiednimi przepisami art. 4, uwzględniając okoliczność okresu wdrożenia, o którym mowa w art. 23. Artykuł 10 WE pozostaje bez znaczenia dla sprawy.
75. Rządy francuski i grecki nie przedłożyły odrębnych uwag w sprawie pytania piątego.
76. Podzielam pogląd fundacji, że motywy dyrektywy(28) wskazują, iż cały system wydawania zezwoleń na dopuszczenie środków do obrotu opiera się na wysokim stopniu ochrony zdrowia, wód gruntowych i środowiska. Należy zatem zakładać, że prawodawca wspólnotowy nie zamierzał, aby swoboda działania pozostawiona państwom członkowskim na podstawie różnych przepisów przejściowych zawartych w art. 8 miała podważyć ten cel.
77. Motyw 14 określa zamierzony zakres uprawnień państw członkowskich do dopuszczania do „obrotu na ich terytorium, w ograniczonym czasie” – co uważam za odesłanie do okresu przejściowego, o którym mowa w art. 8 – „środków ochrony roślin zawierających substancje czynne, które jeszcze nie zostały zamieszczone we wspólnotowym wykazie”. W motywie tym stwierdzono, że uprawnienie to jest uwarunkowane dwoma wymogami. Zainteresowana strona musi przedłożyć „dokumentację spełniającą wspólnotowe wymogi” oraz państwo członkowskie musiało uznać, „ że można oczekiwać, iż substancja czynna i środki ochrony roślin spełnią ustalone dla nich wspólnotowe kryteria ”(29) .
78. Z tego motywu wynikałoby, że nie zamierzano dawać państwom członkowskim wolnej ręki w ramach systemu przejściowego. Przeciwnie, choć państwa członkowskie mogą nadal stosować krajowe procedury, to: i) te krajowe procedury muszą umożliwiać odpowiednie zbadanie środka i jego substancji czynnej oraz ii) (w konsekwencji) państwo członkowskie ma przeprowadzić badanie w zastępstwie zamierzonego badania na szczeblu Wspólnoty oraz powinno udzielać wyłącznie zezwolenia na wprowadzanie do obrotu substancji czynnej i środka, jeżeli jest ono zasadnie przekonane, że byłyby one uznane za dopuszczalne na podstawie norm wspólnotowych.
79. Mając powyższe na uwadze, obecnie skupię się nad przepisami materialnymi odzwierciedlającymi motyw 14. Trybunał już stwierdził, że art. 8 ust. 2 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli państwo członkowskie zezwoli na wprowadzenie do obrotu środka na podstawie tego przepisu, to nie jest ono zobowiązane do przestrzegania konkretnych przepisów art. 4 bądź art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin(30) . Procedura przeglądowa ustanowiona w art. 8 ust. 3 jest odrębna od procedury wydawania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu przewidzianej w art. 8 ust. 2(31) . Wspomniana procedura przeglądowa może być stosowana (wydaje się, że w każdym czasie) względem produktów, co do których już zostało wydane zezwolenie na wprowadzenie do obrotu na podstawie art. 8 ust. 2(32) . A gdy jest stosowana w ten sposób, to państwa członkowskie w rzeczy samej muszą przestrzegać wymogów zawartych w art. 4 ust. 1 lit. b) pkt i)?v) oraz lit. c) i lit. f) dyrektywy(33) .
80. Wydawałoby mi się dziwne odczytywanie art. 8 ust. 2 w taki sposób, że zezwala państwu członkowskiemu na wykorzystanie procedury wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu na podstawie tego przepisu w celu obejścia konieczności przedstawienia szczegółowej dokumentacji zawierającej opis środka i jego substancji czynnej. Trudno wyobrazić sobie przy braku takiej dokumentacji, w jaki sposób mogłoby zostać przeprowadzane badanie, o którym mowa w motywie 14. Jeżeli państwo członkowskie na podstawie art. 8 ust. 3 nie dokona przeglądu bądź do czasu jego przeprowadzenia, to (potencjalnie) będzie niewiele konkretnych informacji uzasadniających ocenę i wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu.
81. Podobnie dziwne byłoby, gdyby art. 8 ust. 2 zezwalał na procedurę wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu niezawierającą żadnego wiążącego wymogu dla właściwego organu, aby brał pod uwagę skutki środka dla zdrowia, wód gruntowych i środowiska. Znowu, przy braku takiego wymogu oraz – na podstawie art. 8 ust. 3 – nieprzeprowadzeniu przeglądu bądź do czasu jego przeprowadzenia, trudno uzmysłowić sobie, w jaki sposób zostałaby zagwarantowana zgodność z celami dyrektywy.
82. Zgadzam się, że w praktyce właściwy minister może rzeczywiście być bardzo ostrożny i należycie mieć na uwadze względy ochrony środowiska, zanim wyda zezwolenie na wprowadzenie do obrotu środka przy wykonywaniu swoich uprawnień na podstawie art. 16aa Bmw(34) . Pozostaje jednak faktem, że struktura systemu wprowadzonego art. 16 Bmw nie zobowiązuje go do tego.
83. W konsekwencji wnoszę, że sąd krajowy przy dokonywaniu oceny, czy podjęte środki mogłyby poważnie utrudnić realizację rezultatu przewidywanego w dyrektywie o środkach ochrony roślin, powinien między innymi wziąć pod uwagę strukturę systemu ustanowionego przez prawo krajowe. Akty ustanawiające system niewymagający przedłożenia dokumentacji oraz niezawierający żadnego wiążącego wymogu dla właściwego organu, aby brał pod uwagę skutki środka dla zdrowia, wód gruntowych i środowiska, należy uznać za akty, które mogłyby poważnie utrudniać realizację rezultatu przewidywanego przez dyrektywę.
84. Sąd krajowy również pragnie w szczególności uzyskać wskazówki co do odrębnego, lecz powiązanego zagadnienia, tj. czy art. 10 WE bądź przepisy dyrektywy o środkach ochrony roślin uniemożliwiają państwu członkowskiemu odwrót od wcześniejszej decyzji wdrożenia tej dyrektywy w drodze ustanawiania nowych zwolnień od wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu. Zagadnienie to zostanie zwięźle omówione.
85. Dyrektywa staje się wiążąca dla państwa członkowskiego, zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE, od dnia jej wejścia w życie(35) . Gdy państwo członkowskie skorzysta ze swoich uprawnień do wyboru aktów wdrażających w okresie przejściowym, to nie może ono następnie zmienić tych aktów na nowe akty przewidujące mniejszy stopień wdrażania dyrektywy.
86. Wynika to z obowiązku lojalnej współpracy, ustanowionego w art. 10 WE. Okres przejściowy stanowi wyraz uznania przez prawodawcę wspólnotowego, że nie jest realne natychmiastowe osiągnięcie celów dyrektywy. W trakcie takich okresów przejściowych państwa członkowskie mają swobodę stopniowego wprowadzania własnego ustawodawstwa w ten sposób, aby pod koniec okresu przejściowego materialne wymogi dyrektywy zostały całkowicie spełnione. Wydaje mi się natomiast, że nie mogą one następnie zmieniać po raz kolejny swojego ustawodawstwa w sposób „wsteczny”, to znaczy wprowadzając nowe przepisy, które się oddalają, zamiast zbliżać do wymogów dyrektywy(36) .
87. Nie wydaje mi się, aby istniała przyczyna uzasadniająca zastosowanie innej zasady w przypadku dyrektywy o środkach ochrony roślin.
88. Jak wynika jasno z postanowienia odsyłającego, system stosowany w Niderlandach względem istniejących środków był trzykrotnie zmieniany(37) . Obecny wariant (art. 16aa Bmw) stał się obowiązującym prawem po upływie dwuletniego okresu wyznaczonego na dokonanie transpozycji(38) . Uważam, że skoro państwa członkowskie zobowiązane są w trakcie
okresu przejściowego do „powstrzymania się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby poważnie utrudniać osiągnięcie zamierzonego celu”(39), co jest obowiązkiem wynikającym z art. 10 WE oraz art. 249 akapit trzeci WE, to tym bardziej obowiązek ten wiąże je po upływie okresu przewidzianego na transpozycję.
89. Ponadto art. 13 ust. 6 dyrektywy (będący odstępstwem od „ogólnej” zasady wynikającej z art. 13 ust. 1, że wnioskodawcy ubiegający się o zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu powinni złożyć wraz z wnioskiem dokumentację) stanowi, że „w odniesieniu do substancji czynnych znajdujących się w obrocie przez dwa lata po notyfikacji niniejszej dyrektywy państwa członkowskie mogą […] w dalszym ciągu
stosować poprzednio obowiązujące zasady krajowe
dotyczące danych, dopóki takie substancje nie zostaną włączone do załącznika I”. Pozostawiając otwartą kwestię, czy państwo członkowskie może stosować nowe uregulowania, które bliżej odzwierciedlają wymogi zawarte w dyrektywie, odczytuję ten przepis jako wykluczający kolejne zmiany właściwych przepisów krajowych we wsteczny sposób. Tak byłoby a fortiori, gdyby taka zmiana polegała na usunięciu wymogu przedłożenia dokumentacji oraz ominięciu nakładania wszelkich wiążących wymogów dla właściwego organu, aby brał pod uwagę skutki środka i jego substancji czynnej dla zdrowia, wód gruntowych i środowiska.
90. W konsekwencji wnoszę, że państwo członkowskie nie może wycofać się z wcześniejszej decyzji wdrożenia dyrektywy o środkach ochrony roślin w drodze ustanawiania nowych zwolnień od wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu po upływie okresu przewidzianego na transpozycję, lecz w trakcie okresu przejściowego, jeśli ten nowy system w porównaniu z poprzednim odchodzi od celów dyrektywy. Taki akt mógłby poważnie utrudniać realizację celu ustanowionego w dyrektywie.
W przedmiocie pytania szóstego
91. W pytaniu szóstym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin należy interpretować w ten sposób, że gdy państwo członkowskie zezwala na wprowadzenie do obrotu na swoim terytorium środków ochrony roślin zawierających substancje czynne niewymienione w załączniku I do tej dyrektywy, a znajdujące się w obrocie dwa lata po notyfikacji dyrektywy, powinno ono uwzględnić również przepisy art. 4 lub art. 8 ust. 3 tej dyrektywy.
92. Pytanie to jest identyczne z pytaniem czwartym przedstawionym w sprawie Stichting ZHM I. Jak już wskazałam, w tej sprawie Trybunał orzekł, że art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin oznacza, że jeżeli państwo członkowskie zezwala na wprowadzenie do obrotu na swoim terytorium środków ochrony roślin zawierających substancje czynne niewymienione w załączniku I do tej dyrektywy, a znajdujące się w obrocie dwa lata po notyfikacji dyrektywy, to nie musi ono stosować się do przepisów art. 4 lub art. 8 ust. 3 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania siódmego
93. W pytaniu siódmym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy decyzja w sprawie zwolnienia bądź odstępstwa na podstawie art. 16aa Bmw stanowi „przegląd” w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin, przynajmniej wówczas, gdy został złożony nowy wniosek w sprawie środka ochrony roślin już znajdującego się na rynku, zważywszy, iż takie odstępstwo jest udzielane na podstawie badania, w którego ramach w drodze odstępstwa od istniejącego systemu jedynie rozważa się, czy istnieje niedopuszczalne ryzyko dla użytkownika lub pracownika, zdrowia ludzkiego i środowiska.
94. Pytanie to jest podobne do pytania piątego przedstawionego w sprawie Stichting ZHM I, które również dotyczyło zakresu „przeglądu” w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin, lecz nie jest z nim identyczne. Wówczas Trybunał orzekł, że „przegląd” w rozumieniu art. 8 ust. 3 z góry zakłada, że środek ochrony roślin już był przedmiotem zezwolenia na dopuszczenie do obrotu oraz że zezwolenie to jest nadal ważne w chwili, gdy przeprowadzany jest przegląd. Celem tego przeglądu nie jest ponowna ocena wyizolowanych substancji czynnych. Stanowi on raczej ponowną ocenę ostatecznej postaci środka ochrony roślin. Przegląd przedmiotowego środka jest dokonywany z inicjatywy władz krajowych, a nie z inicjatywy zainteresowanych podmiotów. Do sądu krajowego należy zatem ocena, czy krajowy proces badawczy (w tym przypadku badanie przewidziane w art. 25d Bmw) odpowiada wszystkim cechom „przeglądu” w rozumieniu art. 8 ust. 3(40) .
95. Zatem w niniejszej sprawie do sądu krajowego również należy ocena, czy badanie przewidziane w art. 16aa Bmw odpowiada wszystkim cechom „przeglądu” w rozumieniu art. 8 ust. 3, określonym przez Trybunał w wyroku w sprawie Stichting ZHM I.
96. To powiedziawszy, stwierdzam, że informacje podane w postanowieniu odsyłając ym, uzupełnione uwagami rządu niderlandzkiego, wskazują na to, że badanie przewidziane w art. 16aa Bmw nie
jest „przeglądem” w rozumieniu art. 8 ust. 3. Tak jest, ponieważ wygląda na to, że: i) zwolnienie lub odstępstwo jest udzielane na podstawie art. 16aa na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z inicjatywy właściwego organu, oraz ii) procedura została opracowana właśnie dla środków ochrony roślin, które nie
są jeszcze przedmiotem ważnego zezwolenia na wprowadzenie do obrotu w chwili, gdy został złożony wniosek.
W przedmiocie pytania ósmego
97. W pytaniu ósmym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin zawiera wyłącznie postanowienia dotyczące dostarczania danych przed przeglądem, czy też należy go interpretować w ten sposób, że zawarte w nim przesłanki mają również wpływ na sposób, w jaki przegląd powinien zostać zorganizowany i przeprowadzony.
98. Pytanie to jest identyczne z pytaniem czwartym przedstawionym w sprawie Stichting ZHM I. Jak już wskazałam, w tej sprawie Trybunał orzekł, że art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin zawiera wyłącznie postanowienia dotyczące dostarczania danych przed przeglądem.
Wnioski
99.
W rezultacie uważam, że na pytania przesłane przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy) należy udzielić następujących odpowiedzi:
W przedmiocie pytania pierwszego:
Stosując prawo wewnętrzne, a w szczególności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – przepisy regulacji ustanowionej specjalnie w celu wykonania wymogów dyrektywy, sąd krajowy musi dokonywać wykładni prawa krajowego w możliwie najdalej idącym zakresie w świetle brzmienia i celu przedmiotowej dyrektywy, by osiągnąć rezultat przez nią wskazany, i w konsekwencji zastosować się do art. 249 akapit trzeci WE.
W przedmiocie pytania drugiego:
Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (zwanej „dyrektywą o środkach ochrony roślin”) ma takie samo znaczenie jak art. 16 ust. 1 dyrektywy 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego:
Wykładni art. 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin nie należy dokonywać w ten sposób, że ustanawia on zasadę „standstill”. Jednakże art. 10 akapit drugi WE oraz art. 249 akapit trzeci WE wymagają, by w okresie przejściowym, o którym mowa w art. 8 ust. 2 dyrektywy, państwa członkowskie powstrzymały się od podejmowania jakichkolwiek działań mogących poważnie utrudnić osiągnięcie rezultatów przewidzianych w dyrektywie o środkach ochrony roślin. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy tak jest w odniesieniu do przepisów krajowych, których zgodność z prawem jest on zobowiązany zbadać, w świetle wszelkich innych kryteriów oceny zgodności przewidzianych przez Trybunał.
W przedmiocie pytania piątego:
Jeżeli państwo członkowskie wycofa się z wcześniejszej decyzji wdrożenia dyrektywy o środkach ochrony roślin w drodze ustanawiania nowych zwolnień od wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu po upływie okresu przewidzianego na transpozycję, lecz w trakcie okresu przejściowego, gdy ten nowy system w porównaniu z poprzednim odchodzi od celów dyrektywy, to taki akt mógłby poważnie utrudniać realizację celu ustanowionego w dyrektywie.
W przedmiocie pytania szóstego:
Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy o środkach ochrony roślin oznacza, że jeżeli państwo członkowskie zezwala na wprowadzenie do obrotu na swoim terytorium środków ochrony roślin zawierających substancje czynne niewymienione w załączniku I do tej dyrektywy, a znajdujące się w obrocie dwa lata po notyfikacji dyrektywy, to nie musi ono stosować się do przepisów art. 4 lub art. 8 ust. 3 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania siódmego:
Do sądu krajowego należy ocena, czy badanie przewidziane w art. 16aa Bestrijdingsmiddelenwet z 1962 r. (ustawy z 1962 r. o pestycydach) odpowiada wszystkim cechom „przeglądu” w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin, określonym przez Trybunał w wyroku w sprawie C‑316/04 Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie I.
W przedmiocie pytania ósmego:
Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy o środkach ochrony roślin zawiera wyłącznie postanowienia dotyczące dostarczania danych przed przeglądem.
(1) .
(2)
–	Dyrektywa Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. (Dz.U. L 230, str. 1).
(3)
–	Zobacz poniżej pkt 7.
(4)
–	Artykuł 2 ust. 1.
(5)
–	Należy przypuszczać, iż dwuletni okres, o którym mowa w niniejszym artykule, wynika z tego, że państwa członkowskie miały dwa lata na transpozycję dyrektywy od dnia jej notyfikacji.
(6)
–	Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1335/2005 z dnia 12 sierpnia 2005 r. (Dz.U. L 211, str. 6).
(7)
–	Dyrektywa 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. (Dz.U. L 123, str. 1).
(8)
–	Artykuł 2 ust. 1 lit. a) i f).
(9)
–	Ustawą z dnia 15 grudnia 1994 r. ( Staatsblad
1995, 4).
(10)
–	To znaczy posiadacze zezwoleń – zawodowi hodowcy, wśród których były też małe przedsiębiorstwa.
(11)
–	Każde z pytań zostało streszczone tytułem w ramach osobnego, poświęconego mu podrozdziału.
(12)
–	Wyrok z dnia 10 listopada 2005 r.
(13)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 57.
(14)
–	Oczywiście inne niż wymóg zawarty w art. 4 ust. 1, że przedmiotowe substancje czynne powinny znajdować się w wykazie w załączniku I.
(15)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 48?57.
(16)
–	Zobacz wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 26?34.
(17)
–	Punkt 78.
(18)
–	Punkt 47.
(19)
–	Choć pytanie drugie w niniejszej sprawie dotyczy art. 16 w ogólności, a nie samego art. 16 ust. 1 (przedmiotu pytania drugiego w sprawie Stichting ZHM I), z postanowienia odsyłającego jasno wynika, że w tym przypadku to również art. 16 ust. 1 jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
(20)
–	Pomocne byłoby odczytywanie tej odpowiedzi w kontekście sprawy C‑306/98 Monsanto [2001] Rec. 3279, pkt 43?44. Odwołano się do niej w wyroku w sprawie Stichting ZHM I, gdzie podano bardziej szczegółowe wyjaśnienie rozumowania, na którym oparto odpowiedź.
(21)
–	Zobacz pkt 51 opinii rzecznika generalnego Jacobsa.
(22)
–	Wyrok w sprawie C‑129/96 [1997], Rec. I‑7411.
(23)
–	Zobacz szczegółowe omówienie w pkt 35?50, którego duża część ma znaczenie dla niniejszej sprawy.
(24)
–	Punkty 40?43, cytujące Inter‑Environnement Wallonie, pkt 45.
(25)
–	Punkty 60?62, odwołujące się do przywołanego w przypisie 20 wyroku w sprawie Monsanto, pkt 43 i 44.
(26)
–	Artykuł 3 ust. 1, zob. również odesłanie do oceny w art. 13 ust. 6.
(27)
–	Punkt 57 opinii.
(28)
–	W szczególności motywy 9 i 10.
(29)
–	Podkreślenie własne.
(30)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 57, będący dalszym ciągiem bardziej szczegółowej wypowiedzi zawartej w pkt 51.
(31)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 50.
(32)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 54.
(33)
–	Wyrok w sprawie Stichting ZHM I, pkt 48?50.
(34)
–	Szczegóły ustaleń przeglądowych należą do sądu krajowego. Zauważam jednak, że jeden z dwóch organów doradczych (NOTOX) właściwego ministra może mieć silne powiązania z branżą.
(35)
–	Zobacz wyrok w sprawie Inter‑Environnement Wallonie, pkt 40?41 oraz pkt 59?61 opinii rzecznik generalnej Kokott w sprawie C‑313/02 Wippel [2004], Rec. I‑9483.
(36)
–	W sprawie normalnego okresu przewidzianego na transpozycję, zob. wyrok w sprawie C‑14/02 ATRAL [2003], Rec I‑4431, pkt 58 i 59; w sprawie stopniowej realizacji rezultatu zamierzonego przez dyrektywę zob. pkt 77 opinii rzecznika generalnego Geelhoeda, przedstawionej w dniu 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑20/03 Komisja przeciwko Austrii; w drodze analogii zob. również wyrok z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C‑144/04 Mangold, pkt 71?72.
(37)
–	Zobacz powyżej pkt 3.
(38)
–	Artykuł 23 dyrektywy.
(39)
–	Wyrok w sprawie Inter‑Environnement Wallonie, pkt 45.
(40)
–	Punkty 67?69.