ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
5 mai 2011 (*)
«Manquement d’État – Règlement (CEE) n° 1408/71 – Article 4, paragraphe 1, sous a) – Règlement (CEE) n° 1612/68 – Article 7, paragraphe 2 – Prestations des Länder allemands en faveur des aveugles, des sourds et des handicapés – Condition de résidence»
Dans l’affaire C‑206/10,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 29 avril 2010,
Commission européenne, représentée par M. V. Kreuschitz, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. T. Henze et C. Blaschke, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par:
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme M. Noort, en qualité d’agent,
partie intervenante,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. J.-J. Kasel, président de chambre, M. A. Borg Barthet (rapporteur) et Mme M. Berger, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en subordonnant l’octroi des prestations accordées en vertu des législations des Länder en faveur des aveugles, des sourds et des handicapés (ci-après les «législations litigieuses») aux personnes pour lesquelles la République fédérale d’Allemagne est l’État membre compétent à une condition de résidence ou de séjour habituel dans le Land concerné, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), et de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2005 (JO L 117, p. 1, ci-après le «règlement n° 1408/71»), en liaison avec le titre III, chapitre 1, de ce règlement.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
2        Aux termes de l’article 7 du règlement n° 1612/68:
«1.      Le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé en chômage.
2.      Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.
[...]»
3        L’article 4 du règlement n° 1408/71, intitulé «Champ d’application matériel», dispose:
«1.      Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
a)      les prestations de maladie et de maternité;
[...]
2 bis. [...]
On entend par ‘prestations spéciales en espèces à caractère non contributif’, les prestations:
a)      qui sont destinées:
i)      à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondants aux branches de la sécurité sociale visées au paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimal de subsistance eu égard à l’environnement économique et social dans l’État membre concerné, ou
ii)      uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, en étant étroitement liées à l’environnement social de ces personnes dans l’État membre concerné [...]
[...]
2 ter. Le présent règlement n’est pas applicable aux dispositions de la législation d’un État membre concernant les prestations spéciales à caractère non contributif, mentionnées à l’annexe II section III, dont l’application est limitée à une partie de son territoire.
[...]»
4        L’annexe II, section III, du règlement n° 1408/71, intitulée «Prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l’article 4 paragraphe 2 ter qui ne relèvent pas du champ d’application du règlement», mentionne, pour l’Allemagne:
«a)      Les prestations accordées en vertu des législations des Länder en faveur des handicapés, notamment des aveugles.»
La réglementation nationale
5        Les législations litigieuses accordent aux aveugles, aux sourds et aux handicapés des prestations visant à compenser les surcoûts liés à leur handicap. Ces prestations ne sont accordées qu’aux personnes ayant leur résidence ou leur lieu de séjour habituel dans le Land concerné.
6        Ces législations prévoient que les prestations du régime fédéral de sécurité sociale poursuivant la même finalité que les prestations octroyées par les Länder sont déduites de ces dernières. Le taux d’imputation dépend de la législation du Land concerné.
7        En cas d’accueil dans un foyer ou une institution, le droit aux prestations est maintenu dans certains Länder, à condition que le foyer se situe sur le territoire fédéral et que, au moment de l’accueil dans le foyer, l’intéressé ait eu sa résidence dans le Land en cause.
La procédure précontentieuse
8        Par lettre du 14 mars 2002, la Commission a attiré l’attention de la République fédérale d’Allemagne sur la nécessité de permettre aux travailleurs qui exercent un emploi en Allemagne, tout en résidant sur le territoire d’un autre État membre, ainsi qu’aux membres de leur famille, d’exporter les prestations accordées en vertu des législations litigieuses. Selon la Commission, l’imposition d’une condition de résidence est contraire à l’article 39 CE et à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
9        Par courrier du 22 avril 2002, la République fédérale d’Allemagne a répondu que ces prestations constituaient des avantages sociaux au sens de l’article 7 du règlement n° 1612/68, mais qu’elles ne devaient pas être exportées dans la mesure où elles sont accordées indépendamment de la qualité de travailleur et sont subordonnées uniquement au lieu de résidence.
10      Par lettre de mise en demeure du 9 juillet 2004, la Commission a fait part à la République fédérale d’Allemagne de ses doutes quant à la compatibilité des législations litigieuses avec les règlements n° 1612/68 et n° 1408/71. En ce qui concerne plus particulièrement le règlement n° 1408/71, la Commission a fait valoir que les prestations concernées constituaient non pas des prestations spéciales à caractère non contributif, au sens de l’article 4, paragraphe 2 ter, de ce règlement, mais des prestations de maladie, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du même règlement, de sorte que l’exportation desdites prestations ne pouvait pas être refusée aux travailleurs frontaliers.
11      Par lettre du 14 septembre 2004, la République fédérale d’Allemagne a répondu qu’elle ne partageait pas l’analyse de la Commission. S’agissant du règlement n° 1408/71, elle a indiqué que les prestations en cause se justifiaient par les surcoûts liés à la cécité ou au handicap, que le bénéficiaire soit dépendant ou non.
12      Le 21 mars 2005, la Commission a envoyé à la République fédérale d’Allemagne un avis motivé fondé uniquement sur la violation de l’article 7 du règlement n° 1612/68, tout en se réservant le droit de reprendre la procédure en ce qui concerne la compatibilité des législations litigieuses avec le règlement n° 1408/71 à la suite de l’arrêt que la Cour était appelée à rendre dans l’affaire Hosse (arrêt du 21 février 2006, C-286/03, Rec. p. I-1771).
13      Par lettre du 25 mai 2005, la République fédérale d’Allemagne a confirmé sa position.
14      La procédure a ensuite été suspendue dans l’attente des arrêts que la Cour était appelée à rendre dans ladite affaire ainsi que dans l’affaire Commission/Parlement et Conseil (arrêt du 18 octobre 2007, C-299/05, Rec. p. I‑8695). Dans ces arrêts, la Cour a dit pour droit que les prestations en cause dans ces affaires étaient des prestations de maladie.
15      Le 3 juin 2008, le comité des représentants permanents du Conseil de l’Union européenne «Emploi, politique sociale, santé et consommateurs» est parvenu à un accord sur le contenu des annexes X et XI du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 166, p. 1), qui a abrogé le règlement n° 1408/71 à partir de sa date d’application, soit le 1er mai 2010. Selon cet accord, les prestations allemandes prévues par les législations litigieuses ne figurent pas dans lesdites annexes.
16      Le 1er décembre 2008, la Commission a transmis à la République fédérale d’Allemagne un avis motivé complémentaire fondé sur l’absence de compatibilité des législations litigieuses avec le règlement n° 1408/71 dès lors que la jurisprudence résultant des arrêts précités Hosse ainsi que Commission/Parlement et Conseil mettait en cause le caractère spécial des prestations concernées.
17      Dans sa réponse du 1er avril 2009, la République fédérale d’Allemagne a renvoyé à l’entrée en vigueur au cours de l’année 2010 du règlement n° 883/2004. Ce règlement étant également applicable aux prestations concernées, elle a demandé la suspension de la procédure.
18      Le 29 avril 2010, la Commission a introduit le présent recours.
19      Par ordonnance du président de la Cour du 27 septembre 2010, le Royaume des Pays-Bas a été autorisé à intervenir au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne.
20      Par lettre du 19 octobre 2010, le Royaume des Pays-Bas a renoncé à déposer un mémoire en intervention.
Sur le recours
Sur la violation du règlement n° 1408/71
Argumentation des parties
21      La Commission considère que, bien que les prestations en cause figurent à l’annexe II, section III, du règlement n° 1408/71, celles-ci sont non pas des prestations spéciales à caractère non contributif, au sens de l’article 4, paragraphe 2 ter, de ce règlement, mais bien des prestations de maladie, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce même règlement, et sont donc exportables.
22      En effet, selon la Commission, le caractère spécial des prestations en cause n’est pas établi dans la mesure où, selon la jurisprudence de la Cour, une prestation spéciale doit venir en remplacement ou en complément d’une prestation de sécurité sociale, tout en se distinguant de celle-ci, et présenter le caractère d’une aide sociale justifiée par des raisons économiques et sociales et décidée par une réglementation fixant des critères objectifs (arrêt Commission/Parlement et Conseil, précité, point 55). Or, les prestations en cause seraient accordées sur la base d’une situation légalement définie en dehors de toute appréciation individuelle des besoins personnels, viseraient à améliorer l’état de santé et la vie des handicapés et auraient donc essentiellement pour objet de compléter les prestations de l'assurance maladie.
23      La Commission relève, en outre, que, dans le cadre de l’adoption du règlement n° 883/2004, la délégation allemande a renoncé à l’inscription des prestations en cause des Länder en faveur des aveugles, des sourds et des handicapés dans les annexes X et XI de ce règlement. Il serait dès lors contradictoire, selon elle, que la République fédérale d’Allemagne soutienne que ces prestations doivent être qualifiées de «prestations spéciales à caractère non contributif», au sens de l’article 4, paragraphe 2 ter, du règlement n° 1408/71.
24      La République fédérale d’Allemagne, tout en soulignant que la Commission elle-même avait des doutes sur la qualification des prestations en cause jusqu’au prononcé des arrêts précités Hosse ainsi que Commission/Parlement et Conseil, indique que les Länder ont pris des mesures pour mettre les législations litigieuses en conformité avec le droit de l’Union. Les modifications juridiques nécessaires interviendraient probablement en 2010 ou au plus tard en 2011.
Appréciation de la Cour
25      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 27 septembre 2007, Commission/France, C-9/07, point 8, et du 18 novembre 2010, Commission/Espagne, C-48/10, point 30).
26      La République fédérale d’Allemagne ne conteste pas que, au terme du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire, les législations litigieuses n’étaient pas conformes au règlement n° 1408/71.
27      La Cour a itérativement jugé qu’une prestation est considérée comme une prestation de sécurité sociale quand elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, sur la base d’une situation légalement définie et quand elle se rapporte à l’un des risques expressément énumérés à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 (voir, notamment, arrêts précités Hosse, point 37, ainsi que Commission/Parlement et Conseil, point 56).
28      Il en résulte que des prestations octroyées, de façon objective, sur la base d’une situation légalement définie, et qui visent à améliorer l’état de santé ainsi que la vie des personnes dépendantes, ont essentiellement pour objet de compléter les prestations de l’assurance maladie et doivent donc être considérées comme des «prestations de maladie», au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71 (arrêts précités Hosse, point 38, ainsi que Commission/Parlement et Conseil, point 61).
29      Or, tel est le cas en l’espèce des prestations versées par les Länder aux aveugles, aux sourds et aux handicapés dans la mesure où elles visent à couvrir, sous forme d’une contribution forfaitaire, les dépenses supplémentaires de la vie quotidienne engendrées par leur handicap.
30      Ces prestations étant des prestations de maladie, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71, elles doivent par conséquent être octroyées quel que soit l’État membre dans lequel réside le bénéficiaire, conformément aux dispositions du chapitre 1 du titre III de ce règlement.
31      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le grief de la Commission, tiré de la violation du règlement n° 1408/71.
Sur la violation du règlement n° 1612/68
Argumentation des parties
32      La Commission soutient que l’octroi des prestations en cause en fonction du seul critère de résidence dans le Land concerné n’est pas justifié. En effet, selon la Commission, tout avantage octroyé par un État membre à ses citoyens en raison de leur qualité objective de travailleur ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national relève de l’article 7 du règlement n° 1612/68 de sorte que les travailleurs frontaliers doivent bénéficier également de ces avantages au même titre que tout autre travailleur résidant dans l’État membre d’emploi.
33      La République fédérale d’Allemagne se borne à relever que les règlements n° 1612/68 et n° 1408/71 ont des champs d’application différents et s’appliquent donc indépendamment l’un de l’autre.
Appréciation de la Cour
34      Il est constant que les prestations octroyées par les Länder aux aveugles, aux sourds et aux handicapés constituent un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
35      La République fédérale d’Allemagne ne conteste pas à cet égard que l’octroi desdites prestations est subordonné à la condition que le bénéficiaire ait sa résidence ou son lieu de séjour habituel dans le Land concerné.
36      Selon la jurisprudence constante de la Cour, la règle de l’égalité de traitement inscrite à l’article 7 du règlement n° 1612/68 prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, notamment, arrêts du 27 novembre 1997, Meints, C‑57/96, Rec. p. I‑6689, point 44, et du 10 septembre 2009, Commission/Allemagne, C-269/07, Rec. p. I-7811, point 53).
37      À moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif légitime poursuivi, une disposition de droit national doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors qu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers (voir, notamment, arrêts précités Meints, point 45, et Commission/Allemagne, point 54).
38      Tel est le cas de la condition de résidence requise par les législations litigieuses pour l’octroi des prestations en faveur des aveugles, des sourds et des handicapés, qui est plus facilement remplie par les travailleurs allemands que par ceux des États membres autres que la République fédérale d’Allemagne.
39      En ce qui concerne l’argument de la République fédérale d’Allemagne tiré du champ d’application différent des règlements n° 1612/68 et n° 1408/71, il suffit de relever que s’il est vrai que ces deux règlements n’ont pas le même champ d’application ratione personæ, il n’en demeure pas moins que, le règlement n° 1612/68 ayant une portée générale en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, l’article 7, paragraphe 2, de ce règlement peut être applicable à des avantages sociaux qui relèvent en même temps du domaine d’application spécifique du règlement n° 1408/71 (arrêts du 10 mars 1993, Commission/Luxembourg, C-111/91, Rec. p. I-817, points 20 et 21, ainsi que du 12 mai 1998, Martínez Sala, C-85/96, Rec. p. I-2691, point 27).
40      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le grief de la Commission, tiré de la violation du règlement n° 1612/68.
41      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, en subordonnant l’octroi des prestations accordées en vertu des législations litigieuses aux personnes pour lesquelles la République fédérale d’Allemagne est l’État membre compétent à une condition de résidence ou de séjour habituel dans le Land concerné, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71, en liaison avec le titre III, chapitre 1, de ce règlement et de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
Sur les dépens
42      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. En application du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, le Royaume des Pays-Bas, intervenant au présent litige, supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1)      En subordonnant l’octroi des prestations accordées en vertu des législations des Länder en faveur des aveugles, des sourds et des handicapés aux personnes pour lesquelles la République fédérale d’Allemagne est l’État membre compétent à une condition de résidence ou de séjour habituel dans le Land concerné, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996, tel que modifié par le règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 2005, en liaison avec le titre III, chapitre 1, de ce règlement et de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté.
2)      La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
3)      Le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.