61988C0348
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 20 de febrero de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Amtsgericht Bremerhaven invitan al Tribunal de Justicia a aclarar determinadas normas comunitarias en las que se establece el procedimiento de inspección que debe seguirse en los controles del tamaño de las mallas de las redes de pesca.
Antecedentes
2.
Los hechos que dieron lugar al litigio principal pueden resumirse de la siguiente manera. El 4 de junio de 1987, el buque de arrastre del capitán neerlandés Jelle Hakvoort fue objeto de una inspección en aguas del mar del Norte por parte de tres funcionarios alemanes. El control tuvo por objeto el tamaño de las mallas de las redes existentes a bordo de la embarcación. Tras proceder a la medición de la parte inferior de la red de babor, los inspectores determinaron que las mallas de la red eran de un tamaño inferior al mínimo establecido por el Derecho comunitario para dicha zona del mar del Norte, es decir 80 mm. Como consecuencia del procedimiento incoado a resultas de este control, la Staatliche Fischereiamt de Bremerhaven (en lo sucesivo, «Oficina Nacional de Pesca») condenó a Hakvoort, mediante decisión de 26 de junio de 1987, al pago de una multa de 22000 DM, se decomisó el producto de la venta forzosa del pescado incautado el 4 de junio de 1987 (por importe de 11600 DM) y la red de babor de Hakvoort.
El problema que subyace y con motivo del cual el órgano jurisdiccional remitente ha planteado a este Tribunal de Justicia diversas cuestiones prejudiciales consiste en si el procedimiento seguido por los inspectores para la medición de la red fue correcto.
3.
Antes de entrar a describir la controversia entre las partes, deseo dar un repaso a la normativa aplicable. En el Reglamento (CEE) n° 3094/86 del Consejo (
1
) se establecen determinadas medidas técnicas dirigidas a asegurar la protección de los recursos biológicos marinos así como una explotación equilibrada de los recursos pesqueros. El título I de este Reglamento se refiere a las redes de pesca y su empleo. Este título prescribe los tamaños mínimos de las mallas y prohibe la tenencia a bordo de redes cuyas mallas sean de un tamaño inferior a los mínimos establecidos (artículo 2 del Reglamento). El artículo 3 de este Reglamento establece que las normas técnicas de determinación del tamaño de las mallas se determinarán según el procedimiento del Comité de gestión.
Las citadas disposiciones de medición están contenidas en el Reglamento (CEE) n° 2108/84 de la Comisión, por el que se prevén normas detalladas para la determinación del tamaño de las mallas de las redes de pesca. (
2
) Este Reglamento incluye normas relativas a las varillas graduadas que deben emplearse (artículo 1), al uso de estas varillas graduadas (artículo 2), a la elección de las mallas que deberán medirse (artículo 3), a la determinación del tamaño de las mallas de la red (artículos 4 y 5) y al procedimiento que debe seguirse para efectuar la medición (artículo 6). El núcleo central del conflicto entre las partes lo constituye la aplicación del procedimiento establecido en el citado artículo 6. Veamos los párrafos de este artículo que son aplicables:
«1.
El inspector medirá una serie de veinte mallas elegidas [...], introduciendo la varilla con la mano sin utilizar peso ni dinamómetro.
[...]
Si del cálculo resultare un tamaño no conforme con los reglamentos en vigor, se medirán dos series adicionales de veinte mallas elegidas [...].
Seguidamente, el tamaño de las mallas se calculará de nuevo [...] según las sesenta mallas medidas anteriormente. Sin perjuicio de las disposiciones del apartado 2, el tamaño de las mallas será el indicado por la cifra obtenida de tal forma.
2.
Si el capitán del barco no está de acuerdo con el tamaño de las mallas determinado con arreglo a las disposiciones del apartado 1, dicha medición no será aceptada para la determinación del tamaño de las mallas y se procederá a una nueva medición de la red. La nueva medición de la red se efectuará fijando un peso o un dinamómetro en la varilla graduada.
[...]
Para determinar el tamaño de las mallas [...] utilizando un peso o un dinamómetro, se medirá únicamente una serie de veinte mallas.»
4.
De hecho (y las partes están de acuerdo a este respecto), durante la inspección de la red de Hakvoort se siguió el procedimiento indicado a continuación. Los inspectores midieron manualmente una primera serie de 20 mallas; el resultado de esta medición reveló que las mallas de la red eran demasiado pequeñas. A continuación, no se prosiguió con la medición manual, sino que los funcionarios que efectuaron la inspección fijaron un peso de 5 kg en la varilla graduada, procediendo a la medición de otras 20 mallas. El capitán Hakvoort no había mostrado su desacuerdo con la medición manual, (
3
) lo cual, no obstante, según el apartado 2 del citado artículo 6, constituye el requisito para prescindir del resultado de la primera medición (de tres veces 20 mallas) y para pasar a efectuar la medición con ayuda de un peso o un dinamómetro. También de la medición con peso resultó que el tamaño de las mallas de las redes era demasiado pequeño. Por consiguiente, se obligó a Hakvoort a dirigirse al puerto ‚de Cuxhaven, en el que, algunas horas más tarde, nuevamente se procedió a medir con peso 20 mallas de la red de babor. Esta medición arrojó un tamaño medio que todavía era demasiado pequeño, en concreto, 76 mm.
5.
Hakvoort recurrió ante el órgano jurisdiccional remitente contra la sanción impuesta por la Oficina Nacional de Pesca. En su opinión, la infracción que se le imputa no puede basarse en las mediciones de los funcionarios que efectuaron la inspección, ya que éstos no siguieron estrictamente el procedimiento de medición establecido en el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2108/84. El órgano jurisdiccional remitente se inclina a acoger el razonamiento expresado por Hakvoort) pero antes de dictar sentencia desea obtener un pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre tres cuestiones. Dichas cuestiones pueden resumirse en los siguientes términos:
«1)
¿Sólo puede determinarse el tamaño de las mallas de una red aplicando escrupulosamente lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2108/84?
2)
¿Los funcionarios que efectúan la inspección están vinculados por el orden en las mediciones que establece el artículo 6 (en primer lugar, tres series de 20 mallas con la mano; sólo después y en caso de disconformidad con el resultado por parte del capitán, medición con ayuda de peso o de un dinamómetro)?
3)
¿Lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2108/84 tiene también por objetivo proteger jurídicamente al capitán del barco objeto de inspección?»
Mediante estas cuestiones (respecto a su texto íntegro, me remito al informe para la vista), el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar qué implicaciones tiene en Derecho comunitario, por lo que respecta al capitán que sufrió la inspección, el incumplimiento del procedimiento de medición establecido en el Reglamento (CEE) n° 2108/84 por parte de los funcionarios que efectuaron dicha inspección. En las observaciones de Hakvoort se señala la importancia de que se dilucide esta cuestión: en efecto, señala Hakvoort, no existe unanimidad entre los servicios de control de los diferentes Lander de la República Federal de Alemania sobre el carácter imperativo de las citadas normas. Además, hasta ahora, los Tribunales alemanes de primera instancia no han hecho diferencia alguna entre los resultados de mediciones manuales y de mediciones con peso, ya que los resultados de ambas mediciones se consideran elementos de hecho, cuyo valor puede ser apreciado libremente por los Jueces.
Antes de entrar a analizar las cuestiones prejudiciales, deseo prestar cierta atención a una objeción contenida en las observaciones de la Staatsanwaltschaft Bremen (en lo sucesivo, «la Fiscalía de Bremen»).
El problema de la competencia
6.
La Fiscalía de Bremen está de acuerdo en que la Comunidad es competente en materia pesquera para definir los elementos materiales de una infracción. No obstante, discute que asimismo pueda establecerse mediante normas de Derecho comunitario el procedimiento que deba seguirse para determinar la existencia de una infracción de la normativa referente a la conservación de los recursos pesqueros (incluidas las normas relativas al tamaño mínimo de las mallas).
Para determinar la competencia normativa de la Comunidad ha de tenerse en cuenta la extensión de su responsabilidad en la elaboración de una política comunitaria en un determinado ámbito. Ahora bien, es sabido que desde 1977 corresponde a la Comunidad la competencia exclusiva en todo lo relacionado con la conservación de los recursos pesqueros. Por lo demás, el propio Tribunal de Justicia ha declarado que, incluso en supuestos de inactividad del Consejo, los Estados miembros no tienen ni adquieren ninguna competencia normativa exclusiva. (
4
)
De ello deduzco que no existe ningún obstáculo de principio a la adopción comunitaria de un procedimiento uniforme para determinar la existencia de infracciones en materia del tamaño de las mallas de las redes de pesca, como, por otra parte, ha reconocido el Consejo en el artículo 3 del Reglamento n° 3094/86, en el que se confía a la Comisión la adopción de las disposiciones técnicas para la medición del tamaño de las mallas de las redes de pesca. (
5
) Por una parte, como ya he indicado, la competencia de la Comunidad en materia de conservación de los recursos pesqueros es máxima y, por tanto, también lo es su competencia para armonizar las correspondientes normas. Por otra parte, pertenece a la propia esencia de tal política de conservación el establecimiento de normas prohibitivas y, por lo tanto, también de los elementos materiales constitutivos de las infracciones a éstas. En aras a la uniformidad en la aplicación de la política comunitaria, así pues, también forma parte de esta competencia precisar cómo debe determinarse la existencia de una infracción in concreto, máxime cuando las técnicas para determinar la existencia de una infracción pueden arrojar resultados variables.
7.
Esta última afirmación, más concretamente en relación con el Reglamento n° 2108/84, puede precisarse de la siguiente manera. La determinación de la existencia de una infracción a las normas relativas al tamaño de las mallas es una actividad compleja en la que tienen una importancia crucial el tipo de las varillas graduadas utilizado, el empleo concreto de las varillas y la elección de las mallas que deben medirse (véase también, más adelante, el apartado 8). Ello muestra que en el caso de autos existe, efectivamente, una estrecha relación entre las normas que describen los elementos materiales de la infracción y las que rigen la determinación de su existencia. A mi juicio, pues, la Comunidad es asimismo competente para dictar en materia de medición normas, como las del Reglamento n° 2108/84, que deben ser tenidas en cuenta por parte de los funcionarios nacionales que efectúan la inspección. En las observaciones presentadas por Hakvoort se señala, acertadamente, que las disposiciones del Reglamento n° 2108/84 pretenden evitar que la aplicación de normativas nacionales divergentes en materia de mediciones implique una desigualdad en supuestos en que se sanciona al justiciable. Semejante consideración resulta especialmente relevante en el caso de una actividad transfronteriza por naturaleza, como es la pesca marítima.
Por consiguiente, debo concluir indicando que el Reglamento n° 2108/84 de la Comisión en modo alguno rebasa los límites de la competencia de la Comunidad.
Definición de postura respecto a las cuestiones prejudiciales
8.
La respuesta a la primera y tercera cuestiones no presenta especial dificultad. Una simple lectura de la normativa aplicable pone de manifiesto que las normas relativas a la inspección contenidas en el Reglamento n° 2108/84 dan aplicación al artículo 3 del Reglamento n° 3094/86, que prescribe la adopción de normas técnicas para la medición del tamaño de las mallas de las redes. La redacción y la finalidad del Reglamento n° 2108/84 (la exposición de motivos del Reglamento insiste en relacionar las normas relativas a la determinación del tamaño de las mallas y la conservación de los recursos pesqueros) no permiten poner en duda que el tamaño de las mallas de una red sólo puede determinarse siguiendo las normas previstas en dicho Reglamento. Las observaciones presentadas por la Comisión señalan, acertadamente, los numerosos y complejos problemas que pueden surgir al efectuar la medición de una red: sólo pueden medirse las mallas que se encuentran a cierta distancia del borde o de una costura (apartado 2 del artículo 3); no se miden las mallas que estén dañadas o que lleven dispositivos de fijación (ibidem); se miden exclusivamente redes mojadas, pero no heladas (apartado 4 del artículo 3). En este mismo sentido deben considerarse las normas contenidas en el artículo 6 de este Reglamento: la medición de una serie de mallas tiene por finalidad calcular el tamaño medio y, en cierto modo, prescindir de las diferencias entre las mallas. En efecto, una red cuenta casi siempre con más de mil mallas, de las que en la práctica sólo se mide un pequeño porcentaje. En interés del capitán del barco objeto de la inspección, se optó por proceder a la medición con dos nuevas series de 20 mallas, cuando la media obtenida de la primera serie de 20 mallas sea inferior al tamaño mínimo establecido. De todo lo expuesto resulta, en mi opinión, que la determinación del tamaño de las mallas de una red debe llevarse a cabo siguiendo (estrictamente) las citadas normas.
Puesto que la determinación de un tamaño de malla demasiado pequeño, por regla general, conducirá a que se proceda penalmente contra el capitán, (
6
) es evidente que las normas contenidas en el Reglamento n° 2108/84 para determinar la existencia de tal infracción también tienen como objetivo proteger a dicho capitán. Concretamente, respecto a la norma incumplida por los funcionarios que realizaron la inspección (es decir, la prioridad de la medición manual), del texto del Reglamento n° 2108/84 (supra, apartado 3) se desprende que la medición con ayuda de peso o de un dinamómetro sólo se llevará a cabo si el capitán expresa su desacuerdo con el resultado de la medición manual. Me parece que esta disposición está claramente inspirada por la preocupación de reconsiderar, en su descargo, la fiabilidad de una infracción verificada mediante una medición manual.
9.
Aún resta la segunda cuestión: ¿puede el funcionario que efectúa la inspección separarse del orden prescrito, relegando la medición manual y procediendo a medir las mallas con ayuda de un peso o de un dinamómetro, o puede interrumpir la medición manual inmediatamente después de la primera serie de 20 mallas? También para responder a esta cuestión me remito a lo expuesto en el apartado anterior: puesto que la determinación de un tamaño de malla demasiado pequeño normalmente conducirá a que se proceda penalmente contra el capitán, y las normas contenidas en el Reglamento n° 2108/84 también tienen como objetivo proteger al capitán, el funcionario que efectúa la inspección está obligado a seguir estrictamente el orden de mediciones establecido en el artículo 6 del citado Reglamento. No obstante, prefiero explicar mi postura basándome en el significado subyacente del artículo 6 del Reglamento n° 2108/84, tal como se esboza en las observaciones de la Comisión, y como se explicó en el transcurso de la vista.
La medición manual implica siempre un elemento de incertidumbre, puesto que la varilla graduada se introduce en la malla presionando con la mano hasta que queda bloqueada por la resistencia de la malla en los lados oblicuos (véase el apartado 3 del artículo 2, en relación con el artículo 4 del Reglamento n° 2108/84). Esta inserción presionando con la mano debe efectuarse en una serie de 20 mallas, por lo general diferentes entre sí. La incertidumbre sobre la intensidad precisa de la fuerza que se ejerce con la mano puede obviarse introduciendo en la red la varilla graduada con ayuda de un peso o de un dinamómetro. En las observaciones de la Comisión se señala que no se escogió este método en primer lugar por ser más complicado, exigiendo el empleo de mucho tiempo. Por ello se acordó la aplicación de este método únicamente cuando el capitán de la embarcación esté en desacuerdo con los resultados de la medición manual (de tres series de 20 mallas). Además, la medición con ayuda de un peso o de un dinamómetro es difícil de llevar a cabo a bordo de una embarcación en movimiento situada en alta mar y, en tales circunstancias no es, necesariamente, más precisa que la medición manual. De ello se deduce que el argumento de la Fiscalía, según el cual la medición mediante un peso o un dinamómetro siempre supone una ventaja para el capitán, es decir que le ofrece una mayor seguridad jurídica, de manera que éste no puede impugnar la interrupción de la medición manual ni el hecho de que se haya prescindido de ésta, es incorrecto. Si estoy en lo cierto, ello sólo es así cuando la medición con ayuda de un peso o de un dinamómetro. se lleva a cabo después de amarrar la embarcación en el puerto, lo que ocurrió en el caso de autos (véase supra, apartado 4), pero que no está prescrito en el Reglamento n° 2108/84, supongo que debido a que ello exigiría aún más tiempo.
De lo anteriormente expuesto se deduce que la medición con un peso o un dinamómetro (que en este caso se efectuó en el mar, por lo que no tuvo necesariamente una mayor precisión) debe ser considerada como una verificación de los. resultados obtenidos de la medición manual. Efectivamente, sólo cuando el capitán exprese su desacuerdo con el resultado de la medición manual, se procede a la medición utilizando un peso o un dinamómetro, y el resultado así obtenido sustituye al primer resultado. Esto significa, en mi opinión, que, cuando la medición manual de una primera serie de 20 mallas deje entrever la posible existencia de una infracción, debe proseguirse la medición manual. De lo contrario, puede ocurrir que, sobre la base de datos incompletos y, por tanto, con un conocimiento insuficiente de la situación, el capitán renuncie a una medición que, de haberse efectuado, habría arrojado un resultado más favorable para él.
10.
Concluyo, pues, indicando también que el funcionario que efectúa la inspección está obligado a llevar a cabo un control del tamaño de la malla siguiendo estrictamente el procedimiento esbozado en el artículo 6 del Reglamento n° 2108/84. Dicho en otros términos: en la primera fase debe medirse una serie de 20 mallas manualmente. Si de esta primera medición resulta un tamaño demasiado pequeño, en una segunda fase deben medirse otras dos series de mallas manualmente. Sólo en el caso de que el capitán se muestre en desacuerdo con el resultado obtenido en la medición así realizada, se prescinde de dicho resultado y, en una tercera fase, se procede a determinar el tamaño de la malla de la red mediante una serie de 20 mallas con ayuda de un peso o de un dinamómetro.
El hecho de que, como ocurre en el caso de autos, el resultado de la medición con ayuda de un peso o de un dinamómetro se corroborase posteriormente mediante una nueva medición efectuada en el puerto resulta irrelevante al respecto, ya que esta medición no forma parte del procedimiento prescrito, de manera que sus resultados no pueden tener ninguna fuerza probatoria en perjuicio del capitán: tales datos, pues, sólo pueden tener fuerza probatoria cuando se haya seguido estrictamente el procedimiento prescrito.
Conclusión
11.
Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Amtsgericht Bremerhaven en los siguientes términos:
«1)
El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3094/86 debe interpretarse en el sentido de que sólo puede considerarse como tamaño de la malla, en el sentido de dicha disposición, el tamaño de malla que haya sido determinado cumpliendo estrictamente lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2108/84.
2)
Lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2108/84, y más concretamente en su artículo 6, tiene también por objetivo ofrecer protección jurídica al capitán de la embarcación objeto de la inspección.
3)
Al inspeccionar el tamaño de la malla de una red, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3094/86, el funcionario que efectúa la inspección está obligado a cumplir estrictamente el orden de mediciones establecido en el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2108/84. Esto significa que el tamaño de las mallas de una red debe determinarse, en primer lugar, procediendo a una medición manual de 20 mallas o, en su caso, de 60 mallas, y que la medición con ayuda de un peso o de un dinamómetro sólo puede (y debe) tener lugar después de efectuar la medición manual en su totalidad, y cuando el capitán exprese su desacuerdo con el resultado de la medición manual.»
(
*1
)	Lengua original: neerlandés.
(
1
)	Reglamento de 7 de octubre de 1986, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 288, p. 1).
(
2
)	Reglamento de 23 de julio de 1984 (DO L 194, p. 22; EE 04/03, p. 60). Este Reglamento se basa formalmente en el articulo 6 del Reglamento (CEE) n° 171/83 del Consejo, dc 25 de enero de 1983, por cl que se prevén determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 14). Si bien es cierto que cl Reglamento n° 171/83 fue derogado por el articulo 16 del Reglamento n° 3094/86, en este articulo se determina que toda referencia al Reglamento n° 171/83 deberá considerarse hecha al Reglamento n° 3094/86. El contenido del articulo 6 del Reglamento n° 171/83 se reproduce ahora en el artículo 3 del Reglamento n° 3094/86.
(
3
)	En la resolución de remisión se señala: «El capitán [...] no manifestó su desacuerdo con la medición manual». En el transcurso de la vista, el representante de Hakvoort explicó que con ello se quería indicar que Hakvoort no había expresado su desacuerdo con el resultado de la medición manual.
(
4
)	Véase la sentencia de 14 de julio de 1976 (Kramer, asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, Rec. 1976, p. 1279, apartado 41), así como la sentencia de 5 de mayo de 1981 (Comisión/Reino Unido, 804/79, Rec. 1981, p. 1045, apartados 17 a 20).
(
5
)	Por lo demás, en el transcurso de la vista, el representante de Hakvoort declaró que, hacia 1978, la anterior normativa alemana en materia del procedimiento de medición para determinar el tamaño de las mallas de las redes fue derogada (el período transitorio para la entrada en vigor de la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de conservación de los recursos biológicos del mar, previsto en el Acta de adhesión de 1972, expiró el 1 de enero de 1979).
(
6
)	En virtud del articulo 1 del Reglamento (CEE) n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987 (DO L 207, p. 1), los Estados miembros están obligados a controlar suficientemente el cumplimiento de las medidas técnicas para la conservación de los recursos pesqueros y a sancionar sus infracciones, bien sea mediante sanciones administrativas o penales. El incumplimiento de esta obligación es el objeto del asunto C-64/88, Comisión/República Francesa, todavía pendiente ante el Tribunal de Justicia.