62013CC0065
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 10. juli 2014 (
1
)
Sag C-65/13
Europa-Parlamentet
mod
Europa-Kommissionen
(annullationssøgsmål anlagt af Europa-Parlamentet)
»Annullationssøgsmål — forordning (EU) nr. 492/2011 — Kommissionens gennemførelsesafgørelse — overskridelse af Kommissionens beføjelser — fortolkning af artikel 290 TEUF og 291 TEUF — gennemførelsesretsakter — Eures-nettet — præcisering af en lovgivningsmæssig retsakts regelfastsættende indhold«
1.
Med den foreliggende sag får Domstolen lejlighed til at tage stilling til betydningen og rækkevidden af de i artikel 291 TEUF omhandlede »gennemførelsesretsakter« med udgangspunkt i Domstolens dom af 18. marts 2014 (
2
), hvorved Store Afdeling for første gang traf afgørelse vedrørende afgrænsningen af disse gennemførelsesretsakter i forhold til de »delegerede« retsakter i artikel 290 TEUF. Med udgangspunkt i den retspraksis, der blev fastsat i den nævnte dom, skal Domstolen nu træffe afgørelse i et søgsmål anlagt af Europa-Parlamentet med påstand om annullation af visse bestemmelser i Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 26. november 2012 (
3
) om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 (
4
) med hensyn til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og genetablering af EURES (European Employment Services). Nærmere bestemt drejer den foreliggende sag sig om indholdet og rækkevidden af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i artikel 291 TEUF.
2.
Uden at det i øvrigt er nødvendigt at uddybe de betragtninger, som jeg havde lejlighed til at fremføre i mit forslag til afgørelse i den sag, der lå til grund for den nævnte dom fra Domstolen af 18. marts 2014 (
5
), vil jeg foretage en gennemgang af hver enkelt af de bestemmelser, der er genstand for den foreliggende sag, med henblik på at fastslå, om deres indhold stemmer overens med begrebet »gennemførelse«, som i henhold til de i førnævnte dom fastsatte principper regulerer anvendelsesområdet for artikel 291 TEUF.
I. Retsforskrifter
A. Forordning nr. 492/2011
3.
Ottende betragtning til forordning nr. 492/2011 er affattet som følger:
»Fremgangsmåderne ved formidling og udligning, især ved hjælp af direkte samarbejde mellem arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer og også mellem regionale kontorer samt ved en koordineret information, sikrer i almindelighed et bedre overblik over arbejdsmarkedet. Arbejdstagere, der måtte ønske at flytte, bør regelmæssigt informeres om leve- og arbejdsvilkår.«
4.
Niende betragtning til samme forordning lyder:
»Der er snæver sammenhæng mellem arbejdskraftens frie bevægelighed, beskæftigelsen og den faglige uddannelse, navnlig for så vidt sidstnævnte tilsigter at sætte arbejdstagerne i stand til at modtage konkrete tilbud om beskæftigelse fra andre områder inden for Unionen. En sådan sammenhæng gør det nødvendigt, at problemer, der opstår i forbindelse hermed, ikke længere undersøges isoleret, men i indbyrdes sammenhæng, herunder samtidig under hensyn til arbejdsmarkedsproblemer på regionalt plan. Det er derfor nødvendigt, at medlemsstaterne bestræber sig på at koordinere deres beskæftigelsespolitik.«
5.
I artikel 11 i forordning nr. 492/2011 bestemmes følgende:
»1.   […]
Arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer i medlemsstaterne arbejder snævert sammen såvel indbyrdes som med Kommissionen med henblik på en fælles indsats ved udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere.
2.   Med henblik herpå opretter medlemsstaterne særlige kontorer, som har til opgave at organisere arbejdet inden for de i stk. 1, andet afsnit, nævnte områder og at samarbejde såvel indbyrdes som med Kommissionens tjenestegrene.
[...]«
6.
Det hedder i artikel 12 i forordning nr. 492/2011:
»1.   Medlemsstaterne tilsender Kommissionen alle oplysninger, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed og arbejdstagernes beskæftigelse, samt oplysninger om beskæftigelsessituationen og beskæftigelsesudviklingen.
2.   Kommissionen fastsætter under størst mulig hensyntagen til udtalelsen fra det faglige udvalg, som omhandlet i artikel 29 (herefter »det faglige udvalg«), hvorledes de i stk. 1 i nærværende artikel nævnte oplysninger skal udformes.
3.   Hver medlemsstats særlige kontor sender i overensstemmelse med de fremgangsmåder, Kommissionen har fastsat under størst mulig hensyntagen til det faglige udvalgs udtalelse, de øvrige medlemsstaters særlige kontorer og Det Europæiske Koordineringsbureau, som omhandlet i artikel 18, oplysninger om leve- og arbejdsvilkår og arbejdsmarkedssituationen med henblik på orientering af arbejdstagere i de øvrige medlemsstater. Disse oplysninger skal ajourføres regelmæssigt.
[...]«
7.
Artikel 13 i forordning nr. 492/2011 er affattet som følger:
»1.   Hver medlemsstats særlige kontor sender regelmæssigt de øvrige medlemsstaters særlige kontorer og Det Europæiske Koordineringsbureau som omhandlet i artikel 18:
a)
de beskæftigelsestilbud, der eventuelt kan udnyttes af andre medlemsstaters statsborgere
b)
de tilbud om beskæftigelse, der henvender sig til tredjelande
c)
de ansøgninger om beskæftigelse, der er indgivet af personer, der udtrykkeligt har erklæret, at de ønsker at arbejde i en anden medlemsstat
d)
oplysninger opdelt på geografiske områder og fag om de beskæftigelsessøgende, der har erklæret, at de faktisk er villige til at tage arbejde i en anden medlemsstat.
Hver medlemsstats særlige kontor videresender snarest muligt disse oplysninger til de relevante kontorer under arbejdsmarkedsmyndighederne.
2.   De tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, der er nævnt i stk. 1, formidles efter et ensartet system, der er udarbejdet af Det Europæiske Koordineringsbureau, som omhandlet i artikel 18, i samarbejde med det faglige udvalg.
Dette system kan tilpasses om nødvendigt.«
8.
Det bestemmes i samme forordnings artikel 15:
»1.   De i artikel 14 nævnte foranstaltninger gennemføres af de særlige kontorer. I det omfang, de af de centrale myndigheder er bemyndiget hertil, og i det omfang, arbejdsmarkedsmyndighedernes organisation i en medlemsstat og arbejdsformidlingens apparat kan benyttes hertil:
[…]
b)
udveksler de lokalt ansvarlige kontorer i grænseområder mellem to eller flere medlemsstater regelmæssigt oplysninger om tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for deres område, og foretager direkte formidling og udligning af disse på samme måde som med kontorerne under arbejdsmarkedsmyndighederne i deres eget land.
Om nødvendigt etablerer de lokalt ansvarlige kontorer i grænseområder endvidere samarbejds- og servicestrukturer med henblik på at kunne tilbyde:
—
brugerne flest mulige praktiske oplysninger om de forskellige aspekter af den frie bevægelighed og
—
arbejdsmarkedets organisationer, velfærdstjenester (bl.a. offentlige, private og almennyttige) og alle de berørte institutioner en række samordnede foranstaltninger vedrørende fri bevægelighed
[…]
2.   De pågældende medlemsstater tilsender Kommissionen den efter gensidig aftale udarbejdede fortegnelse over de i stk. 1 nævnte myndigheder, og til orientering offentliggør Kommissionen såvel fortegnelsen som enhver ændring i denne fortegnelse i Den Europæiske Unions Tidende.«
9.
Artikel 17 i forordning nr. 492/2011 bestemmer følgende:
»1.   På grundlag af en beretning fra Kommissionen udarbejdet ved hjælp af de oplysninger, der er indsendt af medlemsstaterne, analyserer disse mindst en gang årligt sammen med Kommissionen resultaterne af Unionens ordninger vedrørende tilbud og ansøgninger om beskæftigelse.
2.   Medlemsstaterne og Kommissionen undersøger alle muligheder for at give medlemsstaternes statsborgere fortrinsstilling ved besættelse af ledige stillinger for at opnå ligevægt mellem tilbud og ansøgninger om beskæftigelse i Unionen. De træffer alle hertil nødvendige foranstaltninger.
3.   Kommissionen sender hvert andet år Europa-Parlamentet, Rådet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg en beretning om gennemførelsen af kapitel II, som sammenfatter de indhentede oplysninger og data fra gennemførte undersøgelser og forskning, og som fremhæver alle relevante forhold vedrørende udviklingen på Unionens arbejdsmarked.«
10.
Det fremgår af samme forordnings artikel 18, første afsnit, at »Det Europæiske Koordineringsbureau for udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse (herefter »Det Europæiske Koordineringsbureau«), der er oprettet inden for Kommissionens rammer, har som almindelig opgave at fremme formidlingen og udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse på EU-plan. Det er i særdeleshed pålagt at varetage alle de faglige opgaver, som i henhold til denne forordning hører under Kommissionens område, og navnlig at bistå medlemsstaternes arbejdsmarkedsmyndigheder«.
11.
Artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 492/2011 bestemmer:
»Det Europæiske Koordineringsbureau har navnlig til opgave:
a)
at koordinere de praktiske foranstaltninger, der er nødvendige i Unionen til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og at undersøge arbejdstagernes deraf følgende vandringer
b)
i samarbejde med det faglige udvalg at medvirke til, at der med henblik herpå på administrativt og teknisk plan skabes mulighed for et samarbejde
c)
såfremt særligt behov måtte opstå og efter aftale med de særlige kontorer, at foretage formidling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, hvor disse kontorer skal gennemføre udligning.«
12.
I henhold til samme forordnings artikel 20 kan »Kommissionen [...] efter aftale med den kompetente myndighed i hver medlemsstat og ifølge de bestemmelser, som den på baggrund af udtalelsen fra det faglige udvalg har fastsat, foranstalte besøg og tjenesterejser for tjenestemænd fra de øvrige medlemsstater samt udarbejde programmer for videreuddannelse af specialuddannet personale«.
13.
Det bestemmes i artikel 38 i forordning nr. 492/2011, at »Kommissionen vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen af denne forordning. Med henblik herpå handler den i snævert samarbejde med medlemsstaternes centrale myndigheder«.
B. Den anfægtede afgørelse
14.
Ordlyden af de anfægtede bestemmelser gengives i forbindelse med deres prøvelse med hensyn til realiteten.
II. Annullationssøgsmålet og retsforhandlingerne ved Domstolen
15.
Europa-Parlamentet har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse for så vidt angår udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse samt genetableringen af Eures-nettet. Kommissionen har efter Europa-Parlamentets opfattelse overskredet de gennemførelsesbeføjelser, som den tillægges i henhold til artikel 38 i forordning nr. 492/2011, idet den har set bort fra de begrænsninger, der kendetegner en gennemførelsesretsakt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 291 TEUF. Efter Europa-Parlamentets opfattelse har denne bestemmelse sammen med artikel 290 TEUF skabt nye rammer for fortolkningen af det regelfastsættende indhold i den nævnte artikel 38, hvis indhold ikke kan være identisk med den fortolkning, der tidligere er blevet foretaget af andre bestemmelser, som havde samme affattelse, men som skulle tillægges en anden betydning på grund af den normative sammenhæng, hvori de var blevet vedtaget, sådan som det bl.a. var tilfældet med artikel 44 i forordning (EØF) nr. 1612/68 (
6
). Denne betragtning skal ligeledes gælde for den anfægtede afgørelse i forhold til beslutning 2003/8/EF (
7
), hvorved Eures i sin tid ligeledes blev ændret.
16.
Kommissionen har påstået frifindelse, idet den generelt har gjort gældende, at der ved undersøgelsen af gennemførelsesbeføjelsernes rækkevidde både skal tages hensyn til de generelle målsætninger i forordning nr. 492/2011 og Kommissionens opgave med hensyn til at træffe de nødvendige og hensigtsmæssige foranstaltninger til gennemførelse heraf. Kommissionen har i denne forbindelse bemærket, at forordning nr. 492/2011 afspejler de beføjelser, som Unionen deler med medlemsstaterne, og at formålene hermed skal forfølges gennem en koordinering af de nationale beskæftigelsespolitikker. Eures har efter Kommissionens opfattelse kun til formål at fremme det princip om samarbejde, som er omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 492/2011, og har således ikke andre formål end at sikre ensartede vilkår for gennemførelsen af samarbejdet indbyrdes mellem medlemsstaterne og med Kommissionen, således som det er fastsat i artikel 291 TEUF.
17.
Ud over de generelle betragtninger er Europa-Parlamentets kritik specifikt rettet mod seks bestemmelser i den anfægtede afgørelse. Såvel Europa-Parlamentets som Kommissionens argumenter i forbindelse hermed vil blive sammenfattet i forlængelse af gennemgangen af hver enkelt indsigelse.
18.
Europa-Parlamentet har afslutningsvis bemærket, at det er villigt til at acceptere en delvis annullation af afgørelsen, såfremt det efter Domstolens opfattelse er muligt at udskille de anfægtede bestemmelser fra den øvrige del af den anfægtede afgørelse. Endelig har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19.
Kommissionen derimod har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Europa-Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger. Kommissionen har subsidiært anført, at Europa-Parlamentets kritikpunkter ikke kan begrunde en annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed, eftersom søgsmålet vedrører specifikke elementer, der kan udskilles fra den øvrige del af den anfægtede afgørelse. Kommissionen har under alle omstændigheder anmodet om, at virkningerne af den anfægtede afgørelse, såfremt afgørelsen erklæres helt eller delvist ugyldig, opretholdes, indtil der – inden for en rimelig frist – træder en ny afgørelse i kraft som erstatning herfor.
20.
I retsmødet, som blev afholdt den 30. april 2014, blev parterne anmodet om at koncentrere deres anbringender om, hvilken indvirkning Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12) har på den foreliggende sag.
III. Bedømmelse
A. Indledende betragtninger
1. Relevante retsforskrifter i forbindelse med gennemgangen af den anfægtede afgørelse
21.
Det foreliggende annullationssøgsmål er støttet på, at den anfægtede afgørelse er i strid med artikel 38 i forordning nr. 492/2011. Det er Europa-Parlamentets opfattelse, at Kommissionen i medfør af denne bestemmelse gives beføjelse til at vedtage »de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen af denne forordning«, hvilket vil sige, at den alene tildeles »gennemførelsesbeføjelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 291 TEUF. Kommissionen har med den anfægtede afgørelse imidlertid ikke begrænset sig til at »gennemføre« forordning nr. 492/2011, men har derimod »suppleret visse ikke-væsentlige elementer« heri, hvilket den efter Europa-Parlamentets opfattelse ikke havde den fornødne beføjelse til i henhold til artikel 290 TEUF.
22.
Parterne er enige om, at de beføjelser, som Kommissionen tildeles i artikel 38 i forordning nr. 492/2011, er »gennemførelsesbeføjelser« i henhold til artikel 291 TEUF. Dette indebærer, som anført af Europa-Parlamentet, at de paralleller, der kan drages mellem denne bestemmelse og artikel 44 i forordning nr. 1612/68 samt mellem den anfægtede afgørelse og de afgørelser, der i sin tid blev vedtaget til gennemførelse af den nævnte artikel 44, begrænser sig til, at de har en identisk ordlyd. Fortolkningen af deres respektive indhold afhænger nemlig af den normative sammenhæng, hvori hver enkelt af disse bestemmelser blev indført i EU-retten. Det forholder sig således, at såvel forordning nr. 1612/68 som de afgørelser, der lå forud for den her anfægtede afgørelse, blev vedtaget inden Lissabontraktatens ikrafttræden, dvs. på et tidspunkt, hvor udtrykket »gennemførelsesbeføjelser« som bemærket af Domstolen dækkede »dels kompetencen til på EU-plan at gennemføre en EU-retsakt eller visse EU-bestemmelser, dels under bestemte omstændigheder også kompetencen til at vedtage generelle retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt« (
8
). Det skulle således være EU-konventet, der havde foreslået »en sondring mellem disse to former for kompetence«, som »til sidst [blev] gentaget i Lissabontraktaten i artikel 290 TEUF og 291 TEUF« (
9
).
23.
Det forhold, at den anfægtede afgørelse i det væsentligste gengiver indholdet af tidligere afgørelser, hvis lovlighed ikke er blevet bestridt, er således ikke ensbetydende med, at den er i overensstemmelse med gældende ret. De tidligere afgørelser blev vedtaget i en sammenhæng, hvor »gennemførelsesbeføjelserne« som nævnt både omfattede en beføjelse til at vedtage ufravigelige retsakter som til at vedtage bestemmelser, der udbyggede eller ændrede visse ikke-væsentlige bestemmelser i en lovgivningsmæssig retsakt (
10
). Den anfægtede afgørelse trådte derimod i kraft, efter at den primære ret havde rådet bod på denne manglende sondring, og derfor skal de »gennemførelsesbeføjelser« i artikel 38 i forordning nr. 492/2011, som Kommissionen lagde til grund for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, omfattes af de i artikel 291 TEUF fastsatte begrænsninger, hvorfor de ikke kan omfatte en beføjelse til at udbygge eller ændre ikke-væsentlige bestemmelser i selve forordning nr. 492/2011. Det er med andre ord ikke muligt at vedtage en »delegeret retsakt« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 290 TEUF, og den anfægtede afgørelse kan slet ikke omfatte en beføjelse til at ændre forordningens væsentlige elementer, eftersom dette af logiske årsager er forbeholdt lovgiver selv.
24.
Ovenstående indebærer efter min opfattelse, at de af Europa-Parlamentet anførte forskelle i de forskellige sprogudgaver af artikel 38 i forordning nr. 492/2011 er uden betydning. Europa-Parlamentet har således i punkt 64-68 i sin stævning anført, at de forskellige sprogudgaver af den nævnte bestemmelse muliggør en vis fortolkningsmargen for så vidt angår den opgave, som lovgiver i sidste ende har ønsket at betro Kommissionen. Det fremgår således af den franske udgave af artikel 38, at Kommissionen vedtager de foranstaltninger, der er »nécessaires à la mise en application« af forordning nr. 492/2011. I den engelske udgave nævnes foranstaltninger, der er »pursuant to this Regulation for its implementation«, mens der i den italienske udgave henvises til foranstaltninger, der er »necessarie per l’applicazione del presente regolamento«. Endelig henvises der i den spanske udgave til »las medidas de ejecución para la aplicación del presente Reglamento«. Det er efter min opfattelse af mindre betydning, hvilke nuancer der kan udledes af disse forskellige sprogudgaver. Det er således ikke afgørende, om lovgiver har været mere eller mindre nøjagtig i forbindelse med afgrænsningen af Kommissionens råderum, men derimod om Kommissionen nøje har holdt sig inden for grænserne af de »gennemførelsesbeføjelser«, som lovgiver kan tildele Kommissionen i medfør af artikel 291, stk. 2, TEUF. Det, der med andre ord har betydning for afgørelsen af, om den anfægtede afgørelse er lovlig, er, om dens indhold er i overensstemmelse med udøvelsen af en reel gennemførelsesbeføjelse.
2. Genstanden for det foreliggende søgsmål
25.
Det fremgår af overskriften på Europa-Parlamentets stævning, at formålet med det foreliggende søgsmål er »annullation af den [anfægtede] afgørelse«. Følgelig afsluttes stævningen med en påstand om, at Domstolen skal annullere den pågældende afgørelse. Europa-Parlamentet har på trods heraf alene bestridt lovligheden af visse bestemmelser i den anfægtede afgørelse. Endvidere har Europa-Parlamentet ikke gjort gældende, at de pågældende bestemmelser ikke kan udskilles fra den øvrige del af den anfægtede afgørelse, og at annullationen heraf derfor nødvendigvis må indebære en annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed. Således har Parlamentet i sin replik (
11
) ikke bestridt Kommissionens påstand om, at et eventuelt medhold i sagen ikke er ensbetydende med, at den anfægtede afgørelse skal annulleres i sin helhed.
26.
På denne baggrund er det min opfattelse, at genstanden for den foreliggende sag alene kan være de konkrete bestemmelser i den anfægtede afgørelse, hvis ulovlighed Europa-Parlamentet udtrykkeligt har gjort gældende.
27.
For så vidt som jeg deler parternes opfattelse af, at en annullation af de omtvistede bestemmelser hverken vil berøre den anfægtede afgørelse i sin helhed eller dens væsentlige elementer (
12
), er det endvidere min opfattelse, at Europa-Parlamentets tavshed med hensyn til den mulige ulovlighed af de bestemmelser, som det ikke udtrykkeligt har taget stilling til, netop af denne grund må anses som et udtryk for, at disse bestemmelser efter dets opfattelse ikke skal betragtes som ulovlige.
28.
Eftersom de bestemmelser, hvis ulovlighed udtrykkeligt er blevet begrundet, kan udskilles fra den øvrige del af afgørelsen, står det klart, at ulovligheden af disse bestemmelser ikke kan lægges til grund for en annullation af de øvrige bestemmelser, hverken i kraft af tilknytning eller som følgevirkning. Disse bestemmelsers eventuelle ugyldighed skal således være selvstændigt begrundet. I mangel heraf må det derfor antages, at sagsøgeren anser de bestemmelser i den anfægtede afgørelse, hvorom den ikke har udtalt sig, for at være lovlige.
B. De anfægtede bestemmelser
1. Annullationspåstanden
29.
Den ovenstående afgrænsning af søgsmålets genstand er af afgørende betydning for fortolkningen af det reelle omfang af Europa-Parlamentets annullationspåstand.
30.
Hver enkelt af Europa-Parlamentets konkrete indsigelser skal således fortolkes i en sammenhæng, der som udgangspunkt er betinget af, at sagsøgeren ikke har bestridt lovligheden af artikel 1 i den anfægtede afgørelse (
13
) og dermed af selve etableringen af Eures-nettet. Det vil med andre ord sige, at Europa-Parlamentet ikke mener, at Kommissionen med oprettelsen af Eures-nettet har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser i henhold til artikel 291 TEUF.
31.
Europa-Parlamentet har ganske vist i punkt 28-33 i sin stævning anført, at den anfægtede afgørelse udgør en del af et større regelsæt, der har til formål at »reformere Eures«, og som ligeledes omfatter to forslag til forordninger, der i øjeblikket er under behandling i Europa-Parlamentet, og som vedrører finansieringen af Eures-nettets aktiviteter (
14
). Europa-Parlamentet har imidlertid ikke gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er ulovlig for så vidt angår etableringen af Eures-nettet med den begrundelse, at en sådan beslutning alene skulle kunne træffes i medfør af et af disse lovgivningsmæssige forslag, men derimod kun med hensyn til, at den måde, hvorpå den anfægtede afgørelse griber ind i opbygningen, funktionerne eller forvaltningen heraf, rækker ud over det, der er tilladt for en myndighed, som alene har fået tildelt gennemførelsesbeføjelser.
32.
Det er under alle omstændigheder min opfattelse, at det i sidste ende har afgørende betydning, at søgsmålet ikke udtrykkeligt er rettet mod artikel 1 i den anfægtede afgørelse. Kort sagt har Europa-Parlamentet med sin selektive indsigelse gjort det klart, at dets søgsmål kun vedrører konkrete elementer af Eures-nettet, herunder dets formål, opbygning eller funktioner, uden at der dog sættes spørgsmålstegn ved Kommissionens (gennemførelses-)beføjelse til at oprette det pågældende net (
15
).
33.
Denne antagelse fra Europa-Parlamentet er efter min opfattelse fuldt berettiget. Det såkaldte Eures-net er et system, som er etableret med det formål at sikre »formidling [...] af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse«, således som det hedder i overskriften til kapitel II i forordning nr. 492/2011. Kommissionen og medlemsstaterne pålægges i dette kapitel et antal forpligtelser, hvis opfyldelse udgør det formål, som i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 1 kan begrunde etableringen af dette net.
34.
Medlemsstaterne og Kommissionen er i henhold til kapitel II i forordning nr. 492/2011 forpligtede til at samarbejde om at foranledige undersøgelser vedrørende beskæftigelse og arbejdsløshed (artikel 11), at udveksle oplysninger, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed og arbejdstagernes beskæftigelse (artikel 12), at etablere en udligningsordning for tilbud og ansøgninger om beskæftigelse (artikel 13-16) og i fællesskab at analysere resultaterne af Unionens ordninger vedrørende tilbud og ansøgninger om beskæftigelse (artikel 17), mens der i henhold til artikel 18 skal oprettes et europæisk koordineringsbureau inden for Kommissionens rammer, som pålægges at varetage alle de faglige opgaver, der henhører under Kommissionen på dette område.
35.
Hele denne række forpligtelser må uvægerligt lede til en udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes særlige arbejdsformidlingskontorer på den ene side og Kommissionen på den anden, og det er nødvendigt at fastsætte visse minimumsregler herfor, for at dette samarbejde effektivt kan medvirke til opfyldelsen af det mål, der forfølges i kapitel II i forordning 492/2011, dvs. formidling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse i hele EU samt udligning heraf. Det drejer sig med andre ord om at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed og beskæftigelse bedst muligt.
36.
Under disse forudsætninger medgiver jeg, at oprettelsen af et »europæisk arbejdsformidlingsnet« som udtryk for det samarbejde, der pålægges Kommissionen og medlemsstaterne ved forordning nr. 492/2011, udgør en udøvelse af en typisk gennemførelsesbeføjelse som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF. Dette er praktisk talt den nødvendige følge af, at det er lovgiver selv, som har pålagt medlemsstaterne og Kommissionen at samarbejde med henblik på at formidle og udligne tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, mens den anfægtede afgørelse i princippet er begrænset til at fastsætte, hvilke informations- og kommunikationsordninger der skal gøre det muligt at opfylde denne forpligtelse.
37.
Det spørgsmål, der her skal tages stilling til, er således ikke, om Eures-nettet i sig selv er resultatet af udøvelsen af en beføjelse, der ikke kan kvalificeres som en gennemførelsesbeføjelse, men derimod om de konkrete bestemmelser vedrørende det pågældende net, som er genstand for Europa-Parlamentets indsigelse, er i overensstemmelse med de i artikel 291 TEUF fastsatte begrænsninger.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt retspraksis fra dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2014:170), har indvirkning på den foreliggende sag
38.
Mens det i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet var Kommissionen, der satte spørgsmålstegn ved, om den lovgivningskompetence, som lovgiver havde tildelt Kommissionen med henblik på vedtagelsen af en gennemførelsesforordning (
16
), snarere skulle have været tildelt ved delegation i henhold til artikel 290 TEUF, er det i den foreliggende sag Parlamentet, der spørger, om Kommissionen, efter at have fået tildelt en gennemførelsesbeføjelse, har handlet ultra vires, dvs. om den har overskredet de i artikel 291 TEUF fastsatte begrænsninger.
39.
Under disse omstændigheder finder Domstolens afgørelse i den pågældende sag kun til en vis grad anvendelse på den foreliggende sag. I den tidligere dom drejede det sig nemlig først og fremmest om at fastslå, i hvilke tilfælde Kommissionen skal tildeles henholdsvis en delegeret beføjelse og en gennemførelsesbeføjelse. Dette spørgsmål blev af Store Afdeling løst således, at »EU-lovgiver råder over en skønsmargen ved afgørelsen af, om Kommissionen skal tildeles en delegeret beføjelse i medfør af artikel 290, stk. 1, TEUF eller en gennemførelsesbeføjelse i medfør af artikel 291, stk. 2, TEUF«, hvorfor »[d]omstolskontrollen er [...] begrænset til åbenbare fejlskøn med hensyn til spørgsmålet, om lovgiver rimeligvis har kunnet antage dels, at den retlige ramme, som denne lovgiver har fastsat for så vidt angår den gebyrordning […], kun skal præciseres med henblik på gennemførelsen, uden at ikke-væsentlige bestemmelser skal ændres eller udbygges, dels, at bestemmelserne i forordning[en] vedrørende denne ordning kræver ensartede betingelser for gennemførelsen« (
17
).
40.
Herudover tog Domstolen ikke specifikt stilling til spørgsmålet om de i artikel 291 TEUF fastsatte begrænsninger for gennemførelsesbeføjelserne, hvilket er det spørgsmål, der reelt har betydning i den foreliggende sag.
41.
Domstolens afgørelse indeholder ikke desto mindre en bemærkning, som bør fremhæves. Det var således Domstolens opfattelse, at gennemførelsesretsakten skulle »præcisere indholdet af en lovgivningsmæssig retsakt« med det formål »at sikre gennemførelsen heraf under ensartede betingelser i alle medlemsstaterne« (præmis 39). Som det senere i dommen blev fastslået af Store Afdeling, efter at denne havde undersøgt omstændighederne i den pågældende sag, følger det heraf, »at EU-lovgiver med rimelighed har kunnet antage, at artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 ikke tildeler Kommissionen beføjelse til at udbygge ikke-væsentlige bestemmelser i denne lovgivningsmæssige retsakt, men til at præcisere denne retsakts regelfastsættende indhold i overensstemmelse med artikel 291, stk. 2, TEUF« (præmis 52) (
18
).
42.
Det handler således om at »præcisere indholdet af en lovgivningsmæssig retsakt«, hvilket står i kontrast til den ordlyd, der anvendes i artikel 290, stk. 1, TEUF, hvori der henvises til foranstaltninger, som kan »supplere retsaktens ikke-væsentlige bestemmelser«. Denne bemærkning fra Store Afdeling er efter min opfattelse temmelig afslørende, forstået på den måde, at der anerkendes noget, som i øvrigt er meget vanskeligt at benægte, nemlig at der findes et normativt element – i dette begrebs materielle betydning – i enhver formel gennemførelsesforanstaltning. Spørgsmålet er derfor, hvor grænsen mellem disse to realiteter går.
43.
Det er herefter nødvendigt at undersøge hver enkelt af de af Parlamentet fremførte indsigelser, eftersom de principielle betragtninger, der på abstrakt vis kan anlægges for så vidt angår gennemførelsesbeføjelsens indhold og rækkevidde, kun får reel betydning, når de helt konkret vedrører et specifikt tilfælde.
3. Den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b) og d)
44.
Det hedder i denne bestemmelse, at »[t]il gavn for arbejdssøgende, arbejdstagere og arbejdsgivere fremmer Eures i samarbejde med andre europæiske tjenester eller net, når det er hensigtsmæssigt: […] b) udligning og formidling på tværnationalt, tværregionalt og grænseoverskridende niveau gennem udveksling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og gennem deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter på EU-niveau […] d) udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet«.
a) Parternes argumenter
45.
Europa-Parlamentet har anfægtet artikel 2, litra b) og d), for så vidt som unge arbejdstagere prioriteres på en måde, som efter dets opfattelse ikke er understøttet i basisretsakten, ligesom denne ej heller giver Kommissionen beføjelse til at planlægge, hvorledes udligningsordningen skal fungere. Europa-Parlamentet har endvidere bemærket, at begrebet »målrettede mobilitetsaktiviteter« første gang optrådte på lovgivningsplan i forslaget til PSCI-forordningen, af hvis artikel 20 det fremgår, at disse aktiviteter udbygger forordning nr. 492/2011 i overensstemmelse med artikel 290 TEUF.
46.
Heroverfor har Kommissionen gjort gældende, at den anfægtede afgørelses artikel 2, litra d), hverken indebærer en udvidelse af de forpligtelser, der allerede er fastsat i artikel 13-16 i forordning nr. 492/2011, eller udbygger forordningens retlige rammer, men derimod er begrænset til at sikre samordningen af medlemsstaternes allerede eksisterende politikker på nationalt plan, og har fremhævet den rolle, som Eures kan spille med henblik på at fremme de unges økonomiske muligheder, når Kommissionen eller medlemsstaterne gennemfører foranstaltninger inden for rammerne af Eures-nettet, som berører denne gruppe.
47.
De målrettede mobilitetsaktiviteter, der er omhandlet i den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b), er efter Kommissionens opfattelse ligeledes omfattet af anvendelsesområdet for samarbejdet inden for Eures-nettet, eftersom de blot udgør en supplerende metode til at opfylde behovene hos de arbejdssøgende eller hos de virksomheder, der efterspørger kvalificeret arbejdskraft fra udlandet. Endvidere er den omstændighed, at disse aktiviteter er nævnt i forslaget til PSCI-forordningen, blot et udtryk for en finansiel støtte til denne type aktivitet, og det vil derfor ikke have nogen indvirkning på arten eller rækkevidden af de af Kommissionen udøvede beføjelser i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
b) Analyse
48.
Der hersker efter min opfattelse ingen tvivl om, at opgaven med at fremme »udligning og formidling på tværnationalt, tværregionalt og grænseoverskridende niveau gennem udveksling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse« er i fuld overensstemmelse med lovgivers beslutning om at skabe et system til kommunikation og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen. Ikke nok med det. Denne bestemmelse i den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b), indebærer, at de samlede forpligtelser, som Kommissionen pålægges i kapitel II i forordning nr. 492/2011, opfyldes til fulde.
49.
Europa-Parlamentet har efter min opfattelse ikke bestridt ovenstående, men har derimod snarere rettet sin kritik mod, at der i bestemmelsen henvises til »deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter på EU-niveau«. Denne henvisning gentages i samme afgørelses artikel 4, stk. 3, litra a), nr. 5), hvilket efter Europa-Parlamentets opfattelse indebærer en mulighed for, at Kommissionen kan træffe et politisk valg ved at dirigere nettets aktiviteter i en retning, som tilgodeser bestemte kategorier af arbejdstagere. Der er i øvrigt allerede blevet truffet et sådant valg til fordel for unge arbejdstagere i den anfægtede afgørelses artikel 2, litra d).
50.
Europa-Parlamentet har efter min opfattelse ret i sin påstand om, at det ikke tilkommer Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse som den, der er blevet tildelt i henhold til artikel 38 i forordning nr. 492/2011, at lede Eures-nettets aktiviteter i en retning, som tilgodeser udvalgte kategorier af arbejdstagere. Ganske enkelt fordi der i forordning nr. 492/2011 ikke sondres mellem nogen kategorier, eftersom prioriteringen af en bestemt gruppe arbejdstagere udgør et politisk valg, som alene må træffes i forbindelse med udøvelsen af lovgivningskompetencen (
19
) eller i givet fald efter lovgivers behørige delegation.
51.
Når det i den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b), bestemmes, at Eures fremmer »deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter på EU-niveau«, er der imidlertid ikke tale om en egentlig bemyndigelse til, at Eures-nettet kan iværksætte eller definere sådanne aktiviteter, men derimod alene til at fremme deltagelsen i de aktiviteter, der eventuelt måtte blive iværksat. Bestemmelsen henviser til »målrettede mobilitetsaktiviteter« og foreskriver derfor i virkeligheden blot, at Eures, såfremt der findes sådanne aktiviteter, skal fremme deltagelsen i disse.
52.
Navnlig for så vidt angår »udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet« [artikel 2, litra d), i den anfægtede afgørelse], skal det tages i betragtning, at denne aktivitet i bestemmelsen fremstilles som genstanden for en pligt til at fremme udarbejdelsen af sådanne foranstaltninger. Det bestemmes således i artikel 2, litra d), at »Eures fremmer […] udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet«. Dermed er der tale om en pligt til at fremme tilskyndelsesforanstaltninger. På baggrund af de anførte betragtninger vedrørende artikel 2, litra b), mener jeg ikke, at den anfægtede afgørelse udgør det rette normative instrument til at bestemme, at Eures-nettets aktiviteter skal dirigeres i en retning, som tilgodeser bestemte kategorier af arbejdstagere og dermed heller ikke de unge arbejdstagere.
53.
Der er derimod intet til hinder for, at medlemsstaterne, i takt med at de på nationalt plan udvikler målrettede aktiviteter, der tilskynder til unge arbejdstageres mobilitet, koordinerer disse aktiviteter gennem Eures-nettet, snarere tværtimod. At foreskrive, at nettet skal fremme »udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet«, vil i denne sammenhæng være det samme som at bestemme, at nettet skal fremme disse nationale politikker. Jeg skal endnu engang erindre om, at det ikke tilkommer Eures at udarbejde eller definere disse politikker, men derimod alene at fremme udviklingen heraf, såfremt de allerede eksisterer. Der er kort sagt tale om en aktivitet, der er så fri for reelt politisk eller normativt indhold, at den under ingen omstændigheder kan anvendes som instrument til at træffe et politisk valg.
54.
På denne baggrund mener jeg ikke, at Parlamentets klagepunkt kan tiltrædes.
4. Den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c)
55.
Det fremgår af artikel 3, litra c), at »Eures omfatter følgende kategorier: […] c) Eures-partnerne i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning (EU) nr. 492/2011. Eures-partnerne udpeges af de respektive Eures-medlemmer[…] og kan omfatte offentlige eller private tjenesteydere, som er aktive inden for det relevante område i forbindelse med formidling og ansættelser, samt fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer. For at kunne komme i betragtning skal en Eures-partner forpligte sig til at påtage sig den rolle og det ansvar, som er fastlagt i artikel 7«.
a) Parternes argumenter
56.
Europa-Parlamentet har anfægtet denne bestemmelse, fordi den åbner op for private virksomheders adgang til Eures-nettet, på trods af at det i basisretsakten er fastsat, at nettet alene skal rettes mod aktører i den offentlige sektor. Det nævnte forslag til PSCI-forordningen bekræfter efter Europa-Parlamentets opfattelse atter, at der ikke er tale om en gennemførelsesafgørelse som omhandlet i artikel 291 TEUF, men derimod om et politisk valg. Dette fremgår af artikel 21 i forslaget til PSCI-forordningen, hvori det udtrykkeligt foreskrives, at Eures skal være åbent for private aktører.
57.
Kommissionen har derimod gjort gældende, at det i henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 alene tilkommer medlemsstaterne at oprette særlige arbejdsformidlingskontorer, som på nationalt plan skal samarbejde om at opfylde målsætningerne i kapitel II i forordning nr. 492/2011. Henvisningen til private tjenesteydere tilfører således ikke noget nyt til de rammer, der allerede er opstillet i forordningen, men indebærer blot en ajourføring af klassifikationen af tjenesteydere inden for Eures efter de allerede eksisterende forhold på nationalt plan, nærmere bestemt efter Domstolens dom af 11. december 1997 (
20
). Den anfægtede afgørelse åbner efter Kommissionens opfattelse kun det nationale Eures-net op for den private sektor i det omfang, medlemsstaterne allerede har åbnet op herfor, og dette med henblik på at opretholde nettets funktion.
58.
Europa-Parlamentet har i replikken angående dette punkt gjort gældende, at det af den dokumentation, der ledsager forslaget til PSCI-forordningen, kan udledes, at Kommissionens overvejelse af de mulige valg blev foretaget i lyset af dom Job Centre (EU:C:1997:603). Dette valg afspejles i syvende betragtning til den anfægtede afgørelse samt i dennes artikel 3, og Europa-Parlamentet har konkluderet, at en »ajourføring« af en lovgivningsmæssig retsakt, der indebærer en ændring heraf som følge af en dom, alene kan udføres af lovgiver selv.
59.
Kommissionen har i duplikken heroverfor anført, at der i forordning nr. 492/2011 ganske vist ikke henvises til den private sektor, men at det ej heller præciseres, at de pågældende tjenesteydere skal være offentlige enheder.
b) Analyse
60.
Den anfægtede afgørelses artikel 3 stemmer i alle henseender overens med forordning nr. 492/2011, dog med undtagelse af det punkt, hvori det bestemmes, at Eures-partnerne »kan omfatte […] private tjenesteydere«. Forordning nr. 492/2011 henviser således udelukkende til offentlige tjenesteydere. Som anført af Kommissionen foreskriver forordningen ganske vist ikke udtrykkeligt, at der kun kan være tale om offentlige tjenesteydere. Selv hvis det kunne udledes heraf, at forordningen ligeledes tillader medtagelse af private tjenesteydere, ville dette indebære et politisk valg, der ikke kan træffes ved en ren gennemførelsesbestemmelse som den anfægtede afgørelse.
61.
Det forhold, at monopolerne på området for udbydere af arbejdsformidling – som bemærket i syvende betragtning til den anfægtede afgørelse – er blevet ophævet, kunne imidlertid give anledning til den opfattelse, at den manglende henvisning til de private tjenester i forordning nr. 492/201 ikke kan fortolkes som en udelukkelse af disse, men snarere tværtimod som en pligt til at anse dem for inkluderet.
62.
Som anført af Europa-Parlamentet er ophævelsen af monopolet ikke nødvendigvis ensbetydende med, at lovgiver ikke kan vælge at lade formidling og udligning ske ved hjælp af et direkte samarbejde mellem arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale og regionale kontorer, således som det anføres i ottende betragtning til forordning nr. 492/2011. At arbejdsformidlingskontorerne ikke længere kun må være offentlige, indebærer ikke, at medlemsstaterne ikke må udforme Eures-nettet som et samarbejdsinstrument, der først og fremmest er af offentlig karakter.
63.
Muligheden for at etablere private arbejdsformidlingskontorer gør det ikke desto mindre muligt for medlemsstaterne at kvalificere disse som »særlige kontorer« med henblik på at udøve de funktioner, der foreskrives i kapitel II i forordning nr. 492/2011. Dette valg skal ligeledes træffes af medlemsstaterne, helt uafhængigt af indholdet i den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c), som i denne henseende ikke udgør det retsgrundlag, hvorpå medlemsstaterne træffer deres beslutning om at kvalificere en privat tjenesteyder som et særligt kontor, men derimod blot er et udtryk for, at Eures ikke udelukker en privat tjeneste, hvis medlemsstaten beslutter sig for at medtage denne i nettet.
64.
Også her kan den omtvistede bestemmelse fortolkes således, at den anfægtede afgørelse ikke formaliserer en beslutning med politisk indhold, som Kommissionen har truffet, men derimod udgør et instrument til at gennemføre en politisk beslutning, som skal træffes af medlemsstaterne.
65.
Følgelig mener jeg ikke, at dette klagepunkt kan tiltrædes.
5. Den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b)
66.
Det Europæiske Koordineringsbureau har i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b), til opgave at foretage »analyse af den geografiske og erhvervsmæssige mobilitet med henblik på en udligning mellem udbud og efterspørgsel på arbejdsmarkedet og udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi«.
a) Parternes argumenter
67.
Europa-Parlamentet har anfægtet denne bestemmelse med den begrundelse, at udarbejdelsen af »generelle vejledninger om mobilitetsmuligheder« rækker langt ud over de skønsbeføjelser, som Kommissionen tildeles i artikel 291 TEUF med henblik på at gennemføre forordning nr. 492/2011. Efter Europa-Parlamentets opfattelse fremgår det af denne forordnings artikel 18 og 19, at det nævnte bureaus opgave er af rent praktisk karakter, hvorfor det ikke skulle være nødvendigt at udarbejde generelle vejledninger, som i sagens natur ikke kan undgå at indeholde politiske valg.
68.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at de aktiviteter, der er opregnet i den anfægtede bestemmelse, falder inden for rammerne af de funktioner, som tillægges Det Europæiske Koordineringsbureau i henhold til artikel 18 i forordning nr. 492/2011, hvorefter det er bureauets »almindelige opgave« at fremme udligningen af tilbud og ansøgninger på EU-plan. Et af elementerne i denne »almindelige opgave« består i at varetage alle de faglige opgaver, som hører under Kommissionens område. Med udgangspunkt i denne »almindelige opgave« har lovgiver i artikel 19 i forordning nr. 492/2011 udarbejdet en ikke-udtømmende liste over de opgaver, som Det Europæiske Koordineringsbureau skal varetage. De aktiviteter, der er opregnet i den anfægtede bestemmelse bidrager ifølge Kommissionen til udførelsen af den almindelige opgave, der er omhandlet i artikel 18, første afsnit, og til den koordinering af praktiske foranstaltninger, der foreskrives i artikel 19, stk. 1, litra a), begge i forordning nr. 492/2011. Endvidere er analysen af den geografiske og erhvervsmæssige mobilitet et nødvendigt element i forbindelse med forberedelsen og støtten af det arbejde, der påhviler Kommissionen i henhold til samme forordnings artikel 12-17.
b) Analyse
69.
Europa-Parlamentets indsigelse gælder ikke hele litra b) i artikel 4, stk. 3, men derimod kun den del af bestemmelsen, der omhandler »udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi«. Ganske vist har Europa-Parlamentet i replikkens punkt 27 anført, at der af formelle grunde kan sættes spørgsmålstegn ved gyldigheden af hele artikel 4, stk. 3, for så vidt som – idet der i bestemmelsen fastsættes et abstrakt regelsæt – der i virkeligheden er tale om, at den udbygger indholdet af artikel 18 og 19 i forordning nr. 492/2011, hvorved gennemførelsesbeføjelserne i henhold til artikel 291 TEUF overskrides.
70.
Europa-Parlamentet har imidlertid selv efterfølgende bekræftet, at det ikke bestrider selve indholdet af de opgaver, som bureauet pålægges i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. 1)-4), idet det har medgivet, at der er tale om faglige og praktiske opgaver, hvorfor det har foretrukket at »rette sit søgsmål« (
21
) mod den pågældende bestemmelses litra b), nærmere bestemt den del, der vedrører »udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi«.
71.
Jeg er enig med Kommissionen i, at denne påstand kan skabe en vis forvirring (
22
), men det, der til syvende og sidst har betydning, er efter min opfattelse, at Europa-Parlamentet ved at anerkende den faglige karakter af de opgaver, der nævnes i litra a), nr. 1)-4), har medgivet, at disse opgavers mulige abstrakte karakter ikke er af en sådan art, at de alene kan konkretiseres gennem beslutninger, der indebærer et politisk valg. Med andre ord udelukker deres faglige karakter i sig selv muligheden for at anvende en skønsbeføjelse, som ikke er forenelig med udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse. På denne baggrund kan de ikke påstås at være »abstrakte«.
72.
Endvidere har det også betydning, at der i søgsmålet intet nævnes om den opgave, som i henhold til artikel 4, stk. 3, litra c), påhviler bureauet, hvorfor jeg ikke mener, at det er på sin plads at beskæftige sig med en eventuel ugyldighed heraf.
73.
Endelig er den opgave, der nævnes i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. 5), heller ikke blevet anfægtet specifikt i denne del af stævningen, om end der perifert henvises til bestemmelsen i forbindelse med begrundelsen for anfægtelsen af artikel 2, litra b) og d), og jeg skal derfor henvise til de betragtninger, som jeg har fremsat i forbindelse med undersøgelsen af denne bestemmelses gyldighed.
74.
Når genstanden for indsigelsen fortolkes på denne baggrund, er jeg enig med Europa-Parlamentet i, at opgaven med at udvikle en generel tilgang til mobilitet udgør et »beslutningsmæssigt« element, der ikke er foreneligt med den gennemførelsesbeføjelse, som Kommissionen tildeles i medfør af artikel 38 i forordning nr. 492/2011.
75.
Det bestemmes i artikel 18 i forordning nr. 492/2011, at Det Europæiske Koordineringsbureau »har som almindelig opgave at fremme formidlingen og udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse«, og at det »i særdeleshed [er] pålagt at varetage alle de faglige opgaver, som i henhold til denne forordning hører under Kommissionens område«. I forordningens artikel 19 pålægges bureauet »navnlig« opgaven med »a) at koordinere de praktiske foranstaltninger, der er nødvendige [...] til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og at undersøge arbejdstagernes deraf følgende vandringer, b) [...] at medvirke til, at der med henblik herpå på administrativt og teknisk plan skabes mulighed for et samarbejde, c) såfremt særligt behov måtte opstå og efter aftale med de særlige kontorer, at foretage formidling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, hvor disse kontorer skal gennemføre udligning«.
76.
Alle disse opgaver er efter min opfattelse af overvejende faglig og praktisk karakter, og der kan derfor i forbindelse med udførelsen heraf ikke udøves nogen skønsbeføjelser af politisk art, hvorfor der heller ikke kan foretages valg mellem forskellige alternativer.
77.
Tværtimod indebærer »udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi« et kvalitativt spring for de opgaver, som bureauet er blevet betroet. Det indebærer nærmere bestemt, at bureauet aktivt deltager i udformningen af en mobilitetspolitik. Denne politik vil i store træk være præget af den europæiske beskæftigelsesstrategi, men netop kun i store træk, sådan som det bør være tilfældet med retningslinjer af denne art. Den skønsbeføjelse, inden for hvis rammer bureauet skal holde sig i forbindelse hermed, er derfor absolut ikke ubetydelig, og Kommissionen har derfor på dette punkt ikke begrænset sig til at »præcisere retsaktens regelfastsættende indhold« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i præmis 39 og 52 i dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2014:170).
78.
Det Europæiske Koordineringsbureau skal som følge af udførelsen af de faglige opgaver, som det pålægges i medfør af forordning nr. 492/2011 og i kølvandet herpå af den anfægtede afgørelse i sin helhed, være i stand til at stille de oplysninger til rådighed for de politiske aktører, som er nødvendige, for at de kan udforme politiske strategier for arbejdstagernes mobilitet inden for Unionen. Bureauet må imidlertid ikke strække sig længere end til at fungere som en sådan instrumental støtte, og det må ikke selv udforme eller aktivt deltage i udformningen af sådanne politikker.
79.
Jeg mener derfor, at søgsmålet skal tages til følge på dette punkt.
6. Den anfægtede afgørelses artikel 7, stk. 2 og 3.
80.
I den anfægtede afgørelses artikel 7 defineres de tjenester, som Eures-nettet skal levere. Det bestemmes i stk. 2, at »[d]er gives yderligere oplysninger i kataloget over Eures-tjenester, der udgør en del af Eures-chartret som fastlagt i artikel 10« i den anfægtede afgørelse. Artikel 7, stk. 3, omhandler to typer tjenester: dels de generelle tjenester og dels »[s]upplerende tjenester[, som ikke er] obligatoriske, jf. kapitel II i forordning [...] nr. 492/2011, men opfylder vigtige arbejdsmarkedsbehov«.
a) Parternes argumenter
81.
Europa-Parlamentet har på den ene side gjort gældende, at artikel 7, stk. 2, ikke gennemfører forordning nr. 492/2011, eftersom der henvises til kataloget over Eures-tjenester for en nærmere beskrivelse af tjenesterne. Sagsøgeren har på den anden side anført, at det i samme bestemmelse anerkendes, at de supplerende tjenester ikke er omfattet af forordning nr. 492/2011, idet denne alene omhandler generelle tjenester. Selv i det tilfælde, at forordning nr. 492/2011 måtte omfatte de supplerende tjenester, skal der ifølge Europa-Parlamentet under alle omstændigheder gøres opmærksom på, at der i forordningen ikke sondres mellem de forskellige tjenester med hensyn til, om disse er obligatoriske eller ej, og det fremgår således af den anfægtede afgørelses artikel 6, stk. 5, at de supplerende tjenester, der ikke er obligatoriske, også har retsvirkninger (
23
).
82.
For så vidt angår begrebet »supplerende tjenester« har Kommissionen gjort gældende, at dette begreb indgår i gennemførelsen af netværkssamarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes arbejdsformidlingskontorer, som foreskrevet i artikel 11-13 i forordning nr. 492/2011. Kommissionen har i denne forbindelse gjort opmærksom på, at det katalog over tjenester, der tilbydes på nationalt niveau, i henhold til forordningens artikel 15, stk. 1, er særdeles omfattende og kan variere efter behov, hvorfor der ikke er noget til hinder for, at tjenesterne – i det omfang de er tilgængelige på nationalt niveau – også er omfattet af det samarbejde, der skal føre til en fælles indsats i overensstemmelse med samme forordnings artikel 11, stk. 1. Henvisningen til disse tjenester bidrager efter Kommissionens opfattelse ligeledes til at sikre en koordineret og ensartet opfyldelse af målsætningerne om samarbejde mellem medlemsstaterne med henblik på at opfylde arbejdsgivernes og arbejdstagernes behov og at opretholde Eures-nettets funktion, således som det foreskrives i forordning nr. 492/2011.
83.
Europa-Parlamentet har over for Kommissionen fastholdt, at artikel 15, stk. 1, litra b), andet afsnit, i forordning nr. 492/2011 indledes med udtrykket »Om nødvendigt«. Kommissionens argument får således ingen følger for andre tjenester end dem, der tilbydes af »de lokalt ansvarlige kontorer i grænseområder mellem to eller flere medlemsstater«. Den anfægtede bestemmelse er ifølge Europa-Parlamentet imidlertid ikke begrænset til det tilfælde, der er omhandlet i denne bestemmelse. Artikel 7 er tværtimod abstrakt formuleret. Det foreskrives endvidere i den anfægtede afgørelse, at samtlige Eures-partnere uden undtagelse skal angive, »hvilke tjenester i kataloget over Eures-tjenester de tilbyder« [artikel 6, stk. 3, og artikel 10, stk. 2, litra a)], og at de skal sikre, at »anmodninger om denne tjeneste [(en supplerende tjeneste, som indgår i Eures-kataloget)] henvises til andre Eures-partnere, som tilbyder denne tjeneste« (artikel 6, stk. 5). Det er således ikke Europa-Parlamentets opfattelse, at der er tale om et behov for at sikre, at Eures-nettet lanceres i sin helhed.
84.
I duplikken har Kommissionen heroverfor indvendt, at begrebet »supplerende tjenester« ikke udvider rammerne for forordning nr. 492/2011, hvori begrebet indgår. Kommissionen har således påpeget, at Europa-Parlamentet har støttet sin indsigelse på, at bestemmelsen er abstrakt formuleret, dog uden at forklare, hvorfor dette ene forhold i sig selv skulle være til hinder for, at bestemmelsen kan sikre de ensartede betingelser for gennemførelsen, som foreskrives i artikel 291 TEUF.
b) Analyse
85.
Europa-Parlamentet har gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke indeholder en detaljeret beskrivelse af samtlige Eures-nettets tjenester, men at der i denne forbindelse henvises til et fremtidigt Eures-charter. Derudover har Europa-Parlamentet ligeledes gjort gældende, at der i den anfægtede afgørelse nævnes en type tjeneste, som ikke er omhandlet i forordning nr. 492/2011, nemlig de supplerende tjenester.
86.
Med hensyn til det første kritikpunkt er det min opfattelse, at det skal behandles i forlængelse af gennemgangen af den anfægtede afgørelses artikel 10, som omhandler Eures-chartret, og som ligeledes er blevet anfægtet.
87.
For så vidt angår henvisningen til de supplerende tjenester er det efter min opfattelse af afgørende betydning, at disse tjenester – som bemærket i den anfægtede bestemmelse – »ikke [er] obligatoriske, jf. kapitel II i forordning […] nr. 492/2011«. Den anfægtede afgørelse indeholder således ikke noget krav om etablering af supplerende tjenester. I forordning nr. 492/2011 henvises der derimod til denne type tjenester i artikel 15, stk. 1, litra b), idet disse tjenester anses for mulige i de tilfælde, hvor det er nødvendigt, at de lokalt ansvarlige kontorer i grænseområderne etablerer samarbejds- og servicestrukturer med henblik på at kunne tilbyde bestemte oplysninger og at kunne samordne foranstaltninger vedrørende fri bevægelighed. Ud over denne mulighed – som er betinget af, at der foreligger en nødvendighed – pålægger forordning nr. 492/2011 således ikke medlemsstaterne nogen forpligtelser med hensyn til at etablere supplerende tjenester.
88.
Når medlemsstaterne alligevel beslutter at anvende sådanne tjenester, kan der efter min opfattelse ikke gøres indvendinger imod, at det i den anfægtede afgørelse, i forbindelse med opgaven med at vedtage »de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen« af forordning nr. 492/2011, således som det bestemmes i artikel 38 heri, foreskrives, at disse tjenester skal føres ind i kataloget over de tjenester, der tilbydes i hele Unionen via Eures-nettet.
89.
For at sikre en bedre opfyldelse af den målsætning om formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, som forfølges i bestemmelserne i kapitel II i forordning nr. 492/2011, må det net, hvorigennem der kan opnås kendskab til og foretages udligning af disse tilbud og ansøgninger, nødvendigvis tilføres alle de oplysninger, som de forskellige nationale arbejdsformidlingskontorer råder over. Hvis disse kontorer efter beslutning fra den respektive medlemsstat ikke kun råder over generelle tjenester, men ligeledes over supplerende tjenester, giver det ingen mening, at disse tjenester – fordi de ikke er obligatoriske i medfør af forordning nr. 492/2011 – ikke er omfattet af rammerne af et net, der i modsat fald ville lide under en mangel på oplysninger, som i sidste ende ville være til skade for forfølgelsen af den primære målsætning i forordning nr. 492/2011.
90.
Da den anfægtede afgørelse således ikke pålægger en etablering af supplerende tjenester, men derimod alene foreskriver, at de allerede eksisterende tjenester skal indgå i nettet, mener jeg ikke, at Kommissionen – som hævdet af Europa-Parlamentet – har handlet ultra vires.
91.
Ganske vist bestemmes det i den anfægtede afgørelses artikel 6, stk. 5, at Eures-partnere, som ikke tilbyder en supplerende tjeneste, skal sikre, at de modtagne anmodninger om denne tjeneste henvises til andre Eures-partnere, som tilbyder denne tjeneste. Det er Europa-Parlamentets opfattelse, at de supplerende tjenester dermed får retsvirkning på trods af, at de i den anfægtede afgørelse kvalificeres som ikke-obligatoriske. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 6, stk. 5, netop bekræfter, at den anfægtede afgørelse ikke foreskriver en etablering af supplerende tjenester, eftersom det alene bestemmes, at partnere, der ikke råder over sådanne tjenester, skal henvise de personer, der måtte anmode om disse tjenester, til andre partnere, der tilbyder disse. Endvidere er den retsvirkning, som Europa-Parlamentet henviser til, netop begrænset til denne forpligtelse til at videreformidle de anmodninger, der ikke kan efterkommes af en partner, som ikke tilbyder supplerende tjenester. Der er efter min opfattelse tale om en minimal retsvirkning, der i alle tilfælde kan begrundes i den generelle forpligtelse til at videreformidle oplysninger, som kan udledes af kapitel II i forordning nr. 492/2011 i sin helhed.
92.
Følgelig mener jeg, at dette klagepunkt må forkastes.
7. Den anfægtede afgørelses artikel 8
93.
Ved den anfægtede afgørelses artikel 8 oprettes Eures-styrelsesrådet, som sammensættes af én repræsentant for hver medlemsstat. Styrelsesrådet fastlægger sine arbejdsmetoder og procedureregler, mødes to gange om året og afgiver sine udtalelser ved simpelt flertal. Styrelsesrådet har en formand og en sekretær. Navnlig bestemmes det i stk. 7, at »Kommissionen hører Eures-styrelsesrådet om spørgsmål vedrørende strategisk planlægning, udvikling, gennemførelse, overvågning og evaluering af de tjenester og aktiviteter, der er omhandlet i nærværende afgørelse, herunder: a) Eures-chartret, jf. artikel 10[,] b) strategier, operationelle mål og arbejdsprogrammer for Eures-nettet […]«.
a) Parternes argumenter
94.
Europa-Parlamentet har gjort gældende, at der ved den omtvistede bestemmelse indføres en »komitélignende« organisation, mens det i artikel 38 i forordning nr. 492/2011 alene bestemmes, at Kommissionen »handler [...] i snævert samarbejde med medlemsstaternes centrale myndigheder«, uden at den gives beføjelse til at etablere nye processuelle og institutionaliserede rammer med henblik på at gennemføre disse foranstaltninger. I denne forbindelse spørger Europa-Parlamentet, om en gennemførelsesretsakt i sig selv overordnet set er egnet til at etablere en institutionel ramme, som betinger den fremgangsmåde, der skal følges for at vedtage andre retsakter, også selv om der måtte være tale om gennemførelsesretsakter i ordets strengeste forstand.
95.
Europa-Parlamentet har endvidere anført, at en del af de spørgsmål, hvorom styrelsesrådet skal høres, vedrører aspekter, som efter dets opfattelse hverken er nøjagtige eller rent faglige, men som derimod udbygger den lovgivningsmæssige retsakt. Selv hvis det rent hypotetisk antages, at Eures-chartret kommer til at omfatte foranstaltninger, der indebærer, at Kommissionen vil kunne vedtage gennemførelsesretsakter i medfør af artikel 38 i forordning nr. 492/2011, har Europa-Parlamentet i replikken anført, at der i den anfægtede afgørelses artikel 10, stk. 1, for så vidt som det foreskrives heri, at Eures-styrelsesrådet skal høres, tilføjes en ny processuel betingelse for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger, som ikke fremgår af den nævnte artikel 38. Der ville i øvrigt opstå et potentielt overlap mellem de beføjelser, der er tildelt det rådgivende udvalg og det faglige udvalg som omhandlet i artikel 21 og 29 i forordning nr. 492/2011, på den side, og de beføjelser, der er tildelt Eures-styrelsesrådet, på den anden side. Europa-Parlamentet har gjort gældende, at lovgiver allerede har oprettet de organer, der skal bistå Kommissionen med at gennemføre politikken vedrørende forordningen, og at Kommissionen ikke har beføjelse til at udbygge den institutionelle ramme, der er fastsat i selve forordningen.
96.
Efter Kommissionens opfattelse skal Eures-styrelsesrådet orientere Kommissionen i sin egenskab af »Europæisk Koordineringsbureau« og derigennem hjælpe med at varetage de gennemførelsesopgaver, som Kommissionen er blevet pålagt med henblik på at sikre en ensartet gennemførelse af bestemmelserne i forordning nr. 492/2011. Da formålet hermed ikke er at sikre medlemsstaternes kontrol med Kommissionens gennemførelsesbeføjelser, er der efter Kommissionens opfattelse ikke tale om en komitélignende organisation. Der er derimod tale om et funktionelt og instrumentalt organ i forhold til Kommissionens gennemførelsesbeføjelser, som Kommissionen ved udøvelsen af sine beføjelser har besluttet sig for at gøre brug af for at sikre iværksættelsen af de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde målsætningerne i forordning nr. 492/2011.
97.
Kommissionen har i duplikken tilføjet, at Eures-styrelsesrådet har til opgave at bistå Kommissionen i den generelle indsats for at støtte udviklingen af EURES, mens det faglige udvalg i henhold til artikel 29 i forordning nr. 492/2011 har til opgave at løse faglige spørgsmål med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed og beskæftigelse.
b) Analyse
98.
Som jeg har redegjort for i punkt 33-36, er Eures-nettet udtryk for det system til udveksling af oplysninger, som i henhold til forordning nr. 492/2011 skal etableres mellem de specialiserede arbejdsformidlingskontorer i medlemsstaterne samt mellem disse og Kommissionen med henblik på at fremme udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse til gavn for arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen.
99.
Denne institutionalisering skal efter min opfattelse finde sted med udgangspunkt i de organer og institutioner, som allerede er blevet oprettet ved samme forordning nr. 492/2011, og skal således udmønte sig i etableringen af et system til formidling og kommunikation mellem alle disse. Udtrykket »net« udgør en meget passende beskrivelse af dette relationsmæssige element af Eures-systemet, eftersom meningen med dette system i praksis er at muliggøre »samarbejdet mellem medlemsstaterne og med Kommissionen« og at iværksætte »udligningsordningen«, hvilket er formålene med de afsnit, som kapitel II i forordning nr. 492/2011 er inddelt i.
100.
Det er fastsat i forordning nr. 492/2011, hvem der skal være aktører i forbindelse med udligningsordningen, samt gennem hvilke organer gennemførelsen af samarbejdet mellem medlemsstaterne og mellem disse og Kommissionen skal finde sted, dvs. de særlige nationale kontorer og Det Europæiske Koordineringsbureau.
101.
Når dette er sagt, kan den gennemførelsesbeføjelse, som tildeles Kommissionen i medfør af artikel 38 i forordning nr. 492/2011, imidlertid ikke anses for at være så vidtgående, at den også omfatter en beføjelse til at oprette nye organer ud over dem, der allerede er blevet foreskrevet eller oprettet af lovgiver. Det ville nemlig indebære en overskridelse af rammerne for gennemførelsesbeføjelsen og navnlig af opgaven med at »præcisere [det] regelfastsættende indhold« af en af lovgiver udstedt retsakt, således som det blev fastslået i præmis 52 i dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2014:170). Det er med andre ord forordning nr. 492/2011, som afgør, hvilke organer og institutioner der skal deltage i ordningen for udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen, og det påhviler således Kommissionen ved udøvelsen af sin gennemførelsesbeføjelse at formalisere og strukturere forholdet mellem disse organer og institutioner, og til dette formål har den mulighed for at etablere et net, som kan skabe en egentlig indbyrdes forbindelse mellem alle disse aktører.
102.
For så vidt angår forordning nr. 492/2011 og affattelsen af dens artikel 38, skal de »foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen« af bestemmelserne heri, og som Kommissionen skal vedtage, eksempelvis vedrøre en præcisering af indholdet af de funktioner og det ansvar, som skal pålægges de organer, der oprettes i medfør af samme forordning, således som det er tilfældet med Det Europæiske Koordineringsbureau, som er oprettet i medfør af artikel 18 i forordning nr. 492/2011, og hvis funktioner er fastsat i samme forordnings artikel 19 og konkretiseret i den anfægtede afgørelses artikel 4. Foranstaltningerne kan også have til formål at afgrænse funktionerne og ansvaret hos de særlige nationale kontorer, som i overensstemmelse med forordningen skal sikre det indbyrdes samarbejde mellem medlemsstaterne og med Kommissionen, som det er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 5. Endelig kan de indeholde bestemmelser om etablering af et katalog over de tjenester, der tilbydes gennem nettet, således som det er bestemt i den anfægtede afgørelses artikel 7.
103.
Gennemførelsesbeføjelsen udgør imidlertid ikke et tilstrækkeligt grundlag til at oprette et nyt organ, som har til opgave at udføre den samme slags grundlæggende funktioner, som i henhold til forordningen skal udføres af de organer, der ifølge forordningen selv spiller en central rolle i forbindelse med formidlingen og udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse. Kommissionen kan med andre ord ikke oprette en funktionel ækvivalent til Det Europæiske Koordineringsbureau eller en tjeneste, der tildeles samme beføjelser som de nationale arbejdsformidlingskontorer.
104.
Eures-styrelsesrådet udgør efter min opfattelse ikke en sådan form for »institutionalisering«. Der er snarere tale om et organ, som alene har til formål at rådgive Kommissionen med hensyn til spørgsmål, der udelukkende har at gøre med selve nettets funktion som system til formidling og kommunikation mellem dets aktører.
105.
Styrelsesrådet har i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 8, stk. 1, til opgave at støtte »Kommissionen, Kommissionens europæiske koordineringsbureau og de nationale koordineringskontorer i indsatsen for at støtte og føre opsyn med udviklingen af Eures« (
24
) og i henhold til samme bestemmelses stk. 7 at rådgive Kommissionen »om spørgsmål vedrørende strategisk planlægning, udvikling, gennemførelse, overvågning og evaluering af de tjenester og aktiviteter, der er omhandlet i nærværende afgørelse«, såsom strategier, operationelle mål og arbejdsprogrammer for nettet eller rapporter som krævet i artikel 17 i forordning nr. 492/2011.
106.
Opgaven med at »støtte og føre opsyn med udviklingen af Eures« omfatter udelukkende nettets funktion som sådan, og den har ingen indvirkning på nettets aktører eller på, hvordan kommunikationssystemerne eller ordningen for udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse fungerer. Det drejer sig kort sagt om at sikre, at det system, som nettet udgør, effektivt bidrager til et bedre samspil mellem systemets aktører.
107.
Rådgivningen vedrørende strategisk planlægning, udvikling, gennemførelse, overvågning og evaluering af Euros-nettets tjenester og aktiviteter indgår efter min opfattelse i samme kategori som indsatsen for at støtte og føre opsyn med udviklingen af Eures-nettet. På denne baggrund mener jeg ikke, at opgaven overskrider rammerne for udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse.
108.
Til forskel fra Europa-Parlamentet mener jeg navnlig ikke, at Eures-styrelsesrådets funktioner overlapper det faglige udvalgs eller det rådgivende udvalgs funktioner. I henhold til artikel 21 i forordning nr. 492/2011 bistår det rådgivende udvalg Kommissionen »i undersøgelse af spørgsmål, der rejses i forbindelse med gennemførelsen af [TEUF] og foranstaltninger, som træffes i forbindelse med dens anvendelse med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed og beskæftigelse«. I henhold til samme forordnings artikel 29 bistår det faglige udvalg for sin del Kommissionen »med at forberede, fremme og løbende følge resultaterne af alle faglige arbejder og foranstaltninger til denne forordnings og eventuelle supplerende bestemmelsers gennemførelse«. I begge tilfælde udfører udvalgene efter min opfattelse deres opgaver inden for et materielt område, som er mere vidtrækkende (det rådgivende udvalg) eller mere specifikt (det faglige udvalg) end Eures-styrelsesrådets område (som er begrænset til nettets funktion som sådan).
109.
På grundlag af det ovenstående mener jeg ikke, at der kan gives medhold i søgsmålet med hensyn til den anfægtede afgørelses artikel 8.
8. Den anfægtede afgørelses artikel 10
110.
Den anfægtede afgørelses artikel 10 bestemmer følgende:
»1.   Kommissionen vedtager Eures-chartret i overensstemmelse med procedurerne i artikel 12, stk. 2, artikel 13, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 20 i forordning (EU) nr. 492/2011 efter høring af Eures-styrelsesrådet, som er oprettet i henhold til artikel 8 i nærværende afgørelse.
2.   Ud fra princippet om, at alle tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, der offentliggøres af et Eures-medlem, skal være tilgængelige i hele EU, er følgende fastlagt i Eures-chartret:
a)
kataloget over Eures-tjenester, der beskriver de generelle og supplerende tjenester, som Eures-medlemmer og -partnere tilbyder, herunder jobmatchingtjenester, f.eks. personlig rådgivning og vejledning til klienterne, uanset om de er arbejdssøgende, arbejdstagere eller arbejdsgivere
[…]
d)
de operationelle målsætninger for Eures-nettet, de kvalitetsstandarder, der skal benyttes, samt de forpligtelser, der påhviler Eures-medlemmerne og -partnerne, herunder:
[…]
ii)
den type oplysninger, såsom arbejds[markeds]oplysninger, oplysninger om leve- og arbejdsvilkår, information om beskæftigelsestilbud og jobansøgninger, oplysninger om praktikophold og lærlingeuddannelser, foranstaltninger til fremme af ungdomsmobilitet, erhvervelse af kvalifikationer og hindringer for mobilitet, som de skal tilbyde deres klienter og det øvrige net i samarbejde med andre relevante europæiske tjenester eller net
iii)
opgavebeskrivelser og kriterier for udpegning af nationale koordinatorer, Eures-rådgivere og andre ansatte i nøglestillinger på nationalt niveau
iv)
den uddannelse og de kvalifikationer, der kræves for Eures-personalet, og betingelserne og procedurerne for tilrettelæggelse af de ansvarliges og specialisters besøg og opgaver
[...]«
a) Parternes argumenter
111.
Europa-Parlamentet har til støtte for sin anfægtelse af artikel 10 henvist til de ovenfor gengivne dele af denne bestemmelse, eftersom det heri er angivet, at Kommissionen selv skal vedtage det såkaldte »Eures-charter« i overensstemmelse med en procedure, som er fastsat i samme artikel 10, dvs. af Kommissionen selv. Det er således sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen ikke begrænser sig til at gennemføre, men derimod »bemyndiger sig selv« til at vedtage en ny gennemførelsesretsakt. Eftersom artikel 10 placerer sig i gråzonen mellem forordning nr. 492/2011 og det fremtidige Eures-charter, mister bestemmelsen efter Europa-Parlamentets opfattelse enhver karakter af gennemførelse i henhold til artikel 291 TEUF. For så vidt angår indholdet af artikel 10 har Europa-Parlamentet gjort gældende, at det udbygger indholdet i basisretsakten på en måde, der ikke er forenelig med en gennemførelsesretsakt.
112.
Kommissionen har anført, at chartret alene indeholder den type oplysninger, som er foreskrevet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 492/2011. Opgaverne og kriterierne i forbindelse med udvælgelse af nationalt personale er således allerede fastsat i de enkelte medlemsstater. Med hensyn til uddannelsen af Eures-personalet indeholder chartret efter Kommissionens opfattelse ikke andet end, hvad der allerede er fastsat i forordningens artikel 20. I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 10 regulerer chartret efter Kommissionens opfattelse alene de faglige standarder, der er nødvendige for at gennemføre artikel 12, stk. 3, i forordning nr. 492/2011. Da der ikke er tale om en bindende retsakt, indeholder chartret således ikke en »særskilt« forpligtelse til at formidle oplysninger, men henviser derimod blot til de forpligtelser, der allerede er fastsat i forordningens artikel 12, med henblik på at sikre en ensartet opfyldelse heraf.
b) Analyse
113.
Den anfægtede afgørelses artikel 10 er en usædvanlig bestemmelse. Det såkaldte »Eures-charter« vedtages således ikke herved. Det bestemmes derimod blot, at Kommissionen skal vedtage dette charter, samt hvilket indhold chartret skal have.
114.
Dermed er der med den anfægtede afgørelse efter min opfattelse ikke vedtaget en foranstaltning til gennemførelse af forordning nr. 492/2011, men der er derimod blot blevet varslet herom. Først når dette varsel udmønter sig i et egentligt charter, er det muligt at afgøre, om Kommissionen har handlet i overensstemmelse med den gennemførelsesbeføjelse, som den er blevet tildelt i medfør af artikel 38 i forordning nr. 492/2011.
115.
Det må på denne baggrund konstateres, at der ikke kan gives medhold i søgsmålet på dette punkt, eftersom det er rettet mod en bestemmelse, som i virkeligheden ikke har nogen retsvirkning, da den for det første ikke i sig selv etablerer Eures-chartret og for det andet forpligter Kommissionen til noget, som denne allerede er forpligtet til i henhold til artikel 38 i forordning nr. 492/2011, nemlig at vedtage en foranstaltning, der er nødvendig til gennemførelsen af den pågældende forordning. Det sidstnævnte forudsætter, at Eures-chartret vitterligt er en nødvendig foranstaltning, for hvis ikke dette er tilfældet, har Kommissionen pålagt sig selv en forpligtelse, som den lovligt vil kunne løse sig fra.
116.
Artikel 10 får således ikke retsvirkning i nogen af tilfældene, eftersom den forpligtelse, der fastsættes heri, enten er overflødig eller ikke består, fordi Kommissionen selv har pålagt sig den.
117.
I overensstemmelse med den anlagte fortolkning i dom af 6. april 2000, Spanien mod Kommissionen (
25
), har vi således at gøre med en ren hensigtserklæring, som skal konkretiseres i fremtidige retsakter, og disse er de eneste, der, såfremt de har retsvirkninger, vil kunne gøres til genstand for anfægtelse ved Domstolen.
118.
Søgsmålet bør således forkastes på dette punkt.
119.
På grund af tilknytningen til denne bestemmelse mener jeg ligeledes, at den del af søgsmålet, der vedrører den anfægtede afgørelses artikel 7, stk. 2, må forkastes, eftersom Kommissionen heri pålægges at beskrive kataloget over Eures-tjenester. Årsagen er, at det med denne bestemmelse blot varsles, at der vil blive vedtaget en gennemførelsesforanstaltning af Kommissionen, dvs. at der ikke pålægges en forpligtelse, som adskiller sig fra den, der allerede er blevet pålagt ved artikel 38 i forordning nr. 492/2011, og der er således tale om bestemmelser uden bindende virkning.
120.
Ovenstående betragtning gælder ikke for artikel 7, stk. 3, der, som jeg har redegjort for i punkt 87-91, indebærer en mulighed for, at de supplerende tjenester, der allerede eksisterer i medlemsstaterne, kan integreres i nettet.
IV. Virkningerne af annullationen
121.
Af de grunde, der er fremført i punkt 25-28, og i betragtning af, at jeg deler parternes opfattelse af, at der er tale om bestemmelser, som kan udskilles fra den øvrige del af den anfægtede afgørelse, mener jeg, at den erklæring om ugyldighed, som jeg vil foreslå Domstolen, kan begrænses til de to bestemmelser, som jeg har anset for ugyldige.
122.
Grundet indholdet af den bestemmelse, som jeg foreslår Domstolen at annullere, mener jeg ikke, at det er nødvendigt at opretholde dens virkninger, indtil en anden bestemmelse træder i kraft som erstatning herfor.
V. Sagens omkostninger
123.
I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 2, foreslår jeg Domstolen at pålægge parterne at bære deres egne omkostninger.
VI. Forslag til afgørelse
124.
På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)
Anfægtelsen af artikel 7, stk. 2, og artikel 10 i Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/733/EU af 26. november 2012 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 med hensyn til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og genetablering af Eures forkastes.
2)
Artikel 4, stk. 3, litra b), i gennemførelsesafgørelse 2012/733 annulleres, for så vidt som det heri bestemmes, at Det Europæiske Koordineringsbureaus opgaver omfatter »udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi«.
3)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
4)
Hver part betaler sine egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2014:170).
(
3
) – Afgørelse 2012/733/EU (EUT L 328, s. 21). Herefter »den anfægtede afgørelse«.
(
4
) – Forordning af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT L 141, s. 1).
(
5
) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2013:871).
(
6
) – Rådets forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT L 257, s. 2), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2434/92 af 27.7.1992 (EFT L 245, s. 1).
(
7
) – Kommissionens beslutning af 23.12.2002 om gennemførelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 med hensyn til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse (EUT L 5, s. 16).
(
8
) – Dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2014:170, præmis 36).
(
9
) – Ibidem.
(
10
) – Dette forhold blev fremhævet af generaladvokat Jääskinen i punkt 49 i sit forslag til afgørelse af 8.5.2014 i sagen Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P og C 405/12 P).
(
11
) – Punkt 9.
(
12
) – Dette er i henhold til fast retspraksis en ufravigelig betingelse for at kunne træffe afgørelse om en delvis annullation af en EU-retsakt. Jf. dom Frankrig mod Parlamentet og Rådet (C-244/03, EU:C:2005:299, præmis 12-21).
(
13
) – Det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 1, at »[f]or at opfylde de forpligtelser, der er fastlagt i kapitel II i forordning (EU) nr. 492/2011, opretter og driver Kommissionen sammen med medlemsstaterne et europæisk arbejdsformidlingsnet, Eures«.
(
14
) – Det drejer sig om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Den Europæiske Socialfond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1081/2006 (KOM(2011) 607 endelig/2 – 2011/0268 (COD) af 14.3.2012) samt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et EU-program for social udvikling og innovation (herefter »forslag til PSCI-forordningen«) (KOM(2011) 609 endelig af 6.10.2011).
(
15
) – Nærmere bestemt til at videreføre det, eftersom det pågældende net blev oprettet ved Kommissionens beslutning 93/569/EØF af 22.10.1993 om anvendelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 (EFT L 274, s. 32), som ændret ved Kommissionens beslutning 2003/8/EF af 23.12.2002 (EFT L 5, s. 16).
(
16
) – I henhold til artikel 80, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 528/2012 af 22.5.2012 om tilgængeliggørelse på markedet og anvendelse af biocidholdige produkter (EFT L 167, s. 1) vedtager Kommissionen en gennemførelsesforordning, der præciserer de gebyrer, der skal erlægges til Det Europæiske Kemikalieagentur, betalingsbetingelserne samt de regler, der bl.a. fastsætter betingelserne for nedsatte gebyrer.
(
17
) – Dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2014:170, præmis 40).
(
18
) – Min fremhævelse.
(
19
) – Jf. bl.a. dom Parlamentet mod Rådet (C-355/10, EU:C:2012:516, præmis 65).
(
20
) – Dom Job Centre (C-55/96, EU:C:1997:603).
(
21
) – Punkt 29 i replikken.
(
22
) – Punkt 20-22 i duplikken.
(
23
) – Det bestemmes i den anfægtede afgørelses artikel 6, stk. 5, at »[en] Eures-partner, som ikke tilbyder en speciel supplerende tjeneste, der er medtaget i kataloget over Eures-tjenester, sikrer, at anmodninger om denne tjeneste henvises til andre Eures-partnere, som tilbyder denne tjeneste«.
(
24
) – Min fremhævelse.
(
25
) – Sag C-443/97, EU:C:2000:190, præmis 27-36.