61999CC0230_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente procedimiento versa sobre la legalidad de establecer una vinculación entre el procedimiento de información previsto en la Directiva 83/189/CEE y el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE. Esta cuestión se plantea con motivo del examen de la compatibilidad con el artículo 28 CE de un proyecto de reglamento francés relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios.
II. Disposiciones aplicables
2. El artículo 226 CE tiene el siguiente tenor:
«Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.»
3. La Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, en la versión modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo de 22 de marzo de 1988 (DO L 81, p. 75) (en lo sucesivo, «Directiva 83/189»), dispone:
«Artículo 8
1. Los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastaría con una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una breve notificación referente a las razones por las cuales es necesario el establecimiento de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto. En su caso, los Estados miembros comunicarán simultáneamente el texto de las disposiciones legales y reglamentarias básicas, principal y directamente afectadas, si el conocimiento de este texto es necesario para apreciar el alcance del proyecto de norma técnica.
La Comisión informará inmediatamente del proyecto a los otros Estados miembros, y podrá someterlo también al dictamen al Comité.
2. La Comisión y los Estados miembros podrán dirigir al Estado miembro que ha anunciado un proyecto de reglamento técnico ciertas observaciones que dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida de lo posible, en el momento de la posterior elaboración del reglamento técnico.
[3. A petición expresa de un Estado miembro o de la Comisión, los Estados miembros les comunicarán sin demora el texto definitivo de un regla técnica.]
4. [...]
Artículo 9
1. Sin perjuicio de los apartados 2 y 2 bis, los Estados miembros aplazarán seis meses, a partir de la fecha de la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico, si la Comisión u otro Estado miembro emitiere, en los tres meses siguientes a esta fecha, un comunicado detallado según el cual la medida prevista debiera modificarse a fin de eliminar o de limitar los obstáculos a la libre circulación de bienes que, eventualmente, podrían derivarse del mismo. El Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales comunicados detallados. La Comisión comentará esta redacción.
2. El plazo contemplado en el apartado 1 será ampliado a doce meses si la Comisión, en los tres meses siguientes a la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, anunciare su intención de proponer o de adoptar una Directiva referente a dicha cuestión.
2 bis. Si la Comisión comprobare que una comunicación de las que contempla el apartado 1 del artículo 8 se refiere a una materia cubierta por una propuesta de Directiva o de Reglamento presentada al Consejo, notificará dicha observación al Estado miembro interesado en el plazo de tres meses a partir de dicha comunicación.
Los Estados miembros se abstendrán de adoptar normas técnicas sobre cualquiera de las materias que cubra una propuesta de Directiva o de Reglamento presentada por la Comisión al Consejo con anterioridad a la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, durante un plazo de doce meses a partir de la fecha de presentación de dicha propuesta.
El recurso a los apartados 1, 2 y 2 bis del presente artículo no podrá ser cumulativo.
3. Los apartados 1, 2 y 2 bis no serán aplicables cuando, por razones urgentes relacionadas con la protección de la salud de las personas y de los animales, de la preservación de los vegetales o con la seguridad, un Estado miembro deba elaborar en un plazo muy breve normas técnicas para adoptarlas y ponerlas en vigor inmediatamente, sin la posibilidad de una consulta previa. El Estado miembro indicará, en la comunicación contemplada en el artículo 8, los motivos que justifiquen la urgencia de las medidas. La Comisión adoptará las medidas adecuadas en caso de uso abusivo de este procedimiento.»
4. Los artículos 1, 2, 4, 5 y 7 del Decreto francés de 9 de noviembre de 1994 relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios, tienen el siguiente tenor:
«Artículo 1 - Los materiales y objetos de caucho que se posean para la venta, puestos a la venta o vendidos que estén destinados a entrar en contacto con productos y bebidas alimenticios, así como los citados materiales y objetos puestos en contacto con dichos productos y bebidas alimenticios, deberán cumplir lo establecido en el presente Decreto.
Artículo 2 - Se entenderá por polímeros:
- los látex y cauchos secos de origen natural;
- los látex y cauchos secos de origen sintético constituidos por homopolímeros o copolímeros orgánicos. En la tabla A del anexo I se ofrece una lista indicativa de estos polímeros, así como de las abreviaturas que pueden utilizarse para designarlos.
Los polímeros sintéticos empleados para la elaboración de los materiales y objetos mencionados en el artículo 1 solamente deberán estar elaborados exclusivamente a partir de monómeros, materias primas y agentes modificadores cuya lista figura en la tabla B del anexo I. Para algunos de estos monómeros y materias primas se especifica un contenido residual máximo admisible ("Qm", expresado en miligramos por kilogramo de material u objeto) y/o un valor límite de migración específico (o "SML", expresado en miligramos por kilogramo de productos alimenticios o simulación de producto alimenticio). El cumplimiento de estos dos valores límites deberá comprobarse en el material u objeto acabado listo para su uso.
[...]
Artículo 4 - Durante la elaboración de los materiales y objetos de caucho enumerados en el artículo 1, únicamente podrán añadirse a los polímeros a que se refiere el artículo 2 del presente Decreto los aditivos enumerados en el anexo II.
Deberán respetarse las condiciones de uso y las restricciones precisadas en el anexo II para determinadas sustancias o grupos de sustancias. En su caso, se fijan valores límites de migración específicos (SML) y/o cantidades máximas de incorporación (Qmax).
Artículo 5 - Las sustancias citadas en el anexo II irán acompañadas, en su caso, de códigos que acrediten la observancia de criterios de pureza especiales o de criterios de pureza reconocidos como equivalentes, fijados por las autoridades de los Estados miembros de las Comunidades Europeas o de las Partes contratantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
[...]
Artículo 7 - Los materiales y objetos de caucho deberán cumplir los criterios de inercia que a continuación se enumeran:
Materias orgánicas volátiles libres £ 0,5 p. 100.
Migración global
£ 10 miligramos por decímetro cuadrado de superficie del material o del objeto en contacto (mg/dm2), o
£ 60 miligramos de constituyentes emitidos por kilogramo de productos y bebidas alimenticios (mg/kg), en los siguientes casos:
a) recipientes u objetos comparables a recipientes o que pueden llenarse con una capacidad comprendida entre 500 mililitros y 10 litros;
b) objetos que pueden llenarse, en cuyo caso no es posible estimar la superficie que se encuentra en contacto con los productos y bebidas alimenticios;
c) cápsulas, juntas, tapones u otros dispositivos de cierre.
Límites específicos
N-nitrosaminas y sustancias N-nitrosables:
N-nitrosaminas: SML £ µg/dm2
Sustancias N-nitrosables: SML £ 10 µg/dm2.
Estos dos límites específicos no se aplicarán a los materiales utilizados para la confección de tetinas y chupetes, que son objeto de disposiciones particulares mencionadas en el artículo 8 del presente Decreto.
Aminas aromáticas primarias y secundarias: SML £ 1 mg/kg;
Formaldehído: SML £ 3 mg/kg;
Peróxidos: los materiales y objetos acabados listos para su uso no deberán reaccionar positivamente a los peróxidos, de acuerdo con el método descrito en la Pharmacopée française, 10ª edición.»
III. Hechos y procedimiento
5. Mediante escrito de 18 de noviembre de 1993, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión, de conformidad con el artículo 8 de la Directiva 83/189, un proyecto de reglamento relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios, para que examinara su compatibilidad con el Derecho comunitario. Con base en el artículo 9 de la Directiva 83/189, el 20 de febrero de 1994 la Comisión emitió un comunicado detallado sobre dicho proyecto. En su introducción, se hacía referencia expresa al procedimiento previsto en la Directiva 83/189 y se indicaba como base jurídica del comunicado los artículos 9, apartado 1, y 8, apartado 2, de la Directiva 83/189. La Comisión objetó que en el proyecto de reglamento no había ninguna cláusula que garantizara la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Para adaptar el proyecto a las normas comunitarias, la Comisión exigía que se introdujeran disposiciones expresas que establecieran el reconocimiento de las reglamentaciones técnicas, normas y procesos de fabricación legalmente aplicados en otros Estados miembros o en una de las Partes contratantes del Acuerdo sobre el EEE. Además, debía contemplarse el reconocimiento expreso de los resultados de los controles y los ensayos, así como de las certificaciones expedidas por las autoridades de inspección y control de otros Estados miembros o una de las Partes contratantes del Acuerdo sobre el EEE, o bien por laboratorios oficialmente reconocidos en dichos países que ofrecieran suficientes garantías de carácter técnico y especializado, así como de independencia. Refiriéndose asimismo de manera expresa al artículo 9, apartado 1, de la Directiva, la Comisión indicaba que, debido a la emisión de este comunicado detallado, la República Francesa estaba obligada a aplazar seis meses la adopción del reglamento. En el comunicado, se indicaba como plazo el 19 de mayo de 1994. Además, se indicaba a la República Francesa su obligación de informar a la Comisión acerca del curso que tenía la intención de dar al comunicado detallado. La Comisión concluía su comunicado detallado señalando que, en caso de que no se tuvieran en cuenta sus observaciones, dicho comunicado se consideraría como un escrito de requerimiento a efectos del artículo 226 CE y la contestación que debía dar el Gobierno francés como sus observaciones a efectos del artículo 226 CE.
6. Mediante escrito de 9 de agosto de 1994, el Gobierno francés contestó que la propia Comisión había reconocido la necesidad de armonizar las disposiciones en materia de sustancias que pueden entrar en contacto con productos alimenticios. Según el Gobierno francés, la normativa comunitaria ya adoptada en dicho ámbito, o que se encontraba en fase de deliberación, no se caracterizaba por el reconocimiento mutuo, sino por una armonización total. Asimismo, el Gobierno francés alegaba que el proyecto de reglamento presentado contenía una cláusula de reconocimiento mutuo, cuya formulación era, según indicaba, idéntica a la cláusula utilizada en el reglamento sobre elastómeros de silicona, que había sido aceptado en su momento por la Comisión. En dicho escrito, no se hacía referencia a la calificación jurídica, mencionada por la Comisión, del comunicado detallado como escrito de requerimiento y de una eventual contestación del Gobierno francés como observaciones a efectos del artículo 226 CE.
7. El 9 de noviembre de 1994, Francia adoptó el reglamento sin incluir las cláusulas expresas de reconocimiento exigidas por la Comisión. El 5 de enero de 1995, el Gobierno francés comunicó a la Comisión el texto aprobado.
8. A raíz de ello, los servicios de la Comisión y las autoridades francesas mantuvieron conversaciones al respecto sin que, por ello, pudiera llegarse a un acuerdo entre las partes.
9. El 3 de diciembre de 1997, la Comisión envió a la República Francesa un dictamen motivado basado en el artículo 226 CE. En él, le imputaba, como ya hiciera en su escrito de 20 de febrero de 1994, la incompatibilidad de los artículos 2, 4, 5 y 7 del reglamento francés con el Derecho comunitario y, en particular, con la libre circulación de mercancías (artículo 28 CE). Según la Comisión, el reglamento únicamente permitía la utilización de los productos enumerados en las citadas disposiciones. En él, no había ninguna cláusula que estableciera el reconocimiento mutuo de las mercancías legalmente comercializadas en otros Estados miembros o en las Partes contratantes del Acuerdo sobre el EEE y de las inspecciones de control efectuadas en los mismos. Asimismo, la Comisión calificaba la aplicación de un procedimiento de autorización previa como una restricción desproporcionada de la libre circulación de mercancías, especialmente desde la entrada en vigor de la Directiva 89/397/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989, relativa al control oficial de los productos alimenticios, y de la Directiva 93/43/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, relativa a la higiene de los productos alimenticios. Remitiéndose al artículo 226 CE, la Comisión señaló a la República Francesa un plazo de dos meses para adaptar su normativa al Derecho comunitario.
10. Mediante escrito de 18 de febrero de 1998, el Gobierno francés contestó que el reglamento censurado ya contenía disposiciones que garantizaban el reconocimiento mutuo. En particular, se refería al artículo 5 del reglamento, que contiene una cláusula de reconocimiento por lo que respecta a los criterios de pureza indicados en el anexo II del reglamento. Según el Gobierno francés, el reconocimiento mutuo de los controles y ensayos, así como de las certificaciones expedidas en relación con los mismos, está garantizado en virtud de la remisión al reglamento de 14 de septiembre de 1992 que se hace en el anexo III del reglamento. Por último, por lo que se refería al reconocimiento mutuo de reglamentaciones y normas técnicas, el Gobierno francés propuso incorporar al reglamento un nuevo artículo 4 bis, que se inspiraría en una cláusula utilizada en otros reglamentos y aprobada por la Comisión. Sin embargo, el Gobierno francés consideraba que la incorporación de una disposición relativa al reconocimiento mutuo de normas y procesos de fabricación no estaba justificada ni era oportuna. El escrito acababa expresando el deseo de una pronta armonización de las disposiciones correspondientes y señalando que los Estados miembros estaban facultados, en virtud del artículo 7, apartado 2, y del artículo 11 de la Directiva 89/109/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los materiales y objetos destinados a entrar en contacto con productos alimenticios, para seguir aplicando sus legislaciones nacionales. Tampoco este escrito contenía ninguna observación sobre la calificación jurídica de los diferentes escritos.
11. Con fechas 15 de abril y 9 de junio de 1998, tuvo lugar un nuevo intercambio de correspondencia entre la Comisión y el Gobierno francés sobre la formulación del nuevo artículo 4 bis propuesto, sin que fuera posible llegar a un acuerdo entre las partes.
12. Mediante escrito de 8 de junio de 1999, recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de junio siguiente, la Comisión interpuso un recurso contra la República Francesa.
IV. Alegaciones de las partes
13. La Comisión considera que procede declarar la admisibilidad de su recurso. Según afirma, el procedimiento administrativo previo se desarrolló regularmente con anterioridad a la interposición del recurso. A su juicio, el artículo 226 CE tan sólo establece que antes de interponer un recurso debe darse al Estado miembro la posibilidad de presentar sus observaciones sobre el incumplimiento del Tratado que se le imputa y que, en un segundo momento, tenga la posibilidad de atenerse a lo exigido en el dictamen motivado. Según la Comisión, el artículo 226 CE no precisa la forma en que la Comisión debe redactar su escrito. Por consiguiente, dicha disposición no se opone, a su entender, a la calificación de un comunicado detallado como escrito de requerimiento. El único elemento determinante es que se cumpla la exigencia de comunicar al Estado miembro de una manera suficientemente precisa el objeto del procedimiento por incumplimiento, para que éste pueda defenderse contra las imputaciones formuladas en su contra. Según la Comisión, no ha existido ninguna incertidumbre para la República Francesa. La Comisión expuso de manera inequívoca su interpretación de la Directiva y sólo dependía del Gobierno francés el que se materializara o no la condición para que el comunicado se convirtiera en un escrito de requerimiento.
14. Sobre el fondo, la Comisión imputa asimismo la violación del principio de libre circulación de mercancías consagrado por el artículo 28 CE. A falta de una armonización comunitaria en el ámbito de los elastómeros y productos de caucho que puedan entrar en contacto con productos alimenticios, es cierto que los Estados miembros son competentes para adoptar disposiciones relativas a la fabricación y comercialización de dichos productos. Sin embargo, las disposiciones nacionales deben respetar el Derecho comunitario. El reglamento censurado es contrario al Derecho comunitario en la medida en que prohíbe la venta en Francia de productos de caucho legalmente producidos en otros Estados miembros si no cumplen las disposiciones del reglamento. La exigencia de autorización previa establecida en el reglamento sólo es compatible con el principio de libre circulación de mercancías a condición de que se establezca un procedimiento sencillo y rápido que permita a los operadores del mercado obtener una modificación de los anexos I y II del reglamento. Para ello se necesita una cláusula de reconocimiento mutuo. Una mera práctica administrativa en virtud de la cual pueda obtenerse una autorización en casos concretos, como propone el Gobierno francés, no es suficiente para cumplir esta exigencia.
15. Es cierto que el artículo 5 del reglamento establece cierta flexibilidad por lo que respecta a los criterios de pureza de las sustancias mencionadas en el anexo II. El reglamento se refiere a la lista de monómeros, materias primas y agentes modificadores que figura en la tabla B del anexo II del reglamento como una norma taxativa y también la lista de aditivos contenida en el anexo II se presenta como una relación exhaustiva.
16. La introducción de una cláusula relativa al reconocimiento mutuo garantiza, según la Comisión, la observancia del principio de proporcionalidad en el marco del artículo 30 CE. Es cierto que la protección de la salud es una de las razones de interés general reconocidas, pero el reglamento criticado va más allá de lo necesario, ya que no reconoce las normas equivalentes de otros Estados miembros. Ni siquiera una formulación que diera a las autoridades y órganos jurisdiccionales nacionales la posibilidad de decidir en cada caso concreto sobre la autorización del producto satisfaría las exigencias de seguridad jurídica y transparencia. Una normativa de este tipo no informaría suficientemente a los operadores del mercado sobre sus derechos.
17. En relación con la cláusula de reconocimiento mutuo citada por el Gobierno francés, incluida en otro contexto en un reglamento francés, la Comisión alega, para empezar, que, hasta ahora, el reglamento objeto de litigio no contiene ninguna cláusula de este tipo, sino que tan sólo se trata de una propuesta francesa de modificación del reglamento. En todo caso, según la Comisión, para determinar si existe un incumplimiento del Tratado resulta determinante la versión del reglamento en el momento de emitirse el dictamen motivado.
18. La República Francesa considera que procede declarar la inadmisibilidad del recurso. Según afirma, al vincular el procedimiento de información con arreglo a la Directiva 83/189 y el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión viola la jerarquía normativa. A su juicio, la interpretación de la Directiva 83/189 que defiende la Comisión infringe el artículo 226 CE, que contempla tres fases del procedimiento: el escrito de requerimiento, el dictamen motivado y el recurso.
19. Además, según el Gobierno francés la asimilación de los comunicados detallados a efectos de la Directiva 83/189 a escritos de requerimiento vulnera la distinción entre trabajos preparatorios, por un lado, y actos jurídicos vinculantes, por otro. Según el Gobierno francés, el proyecto comunicado en el marco del procedimiento de información con arreglo a la Directiva 83/189 todavía no se encuentra en vigor. En consecuencia, no existe aún ningún incumplimiento del Tratado que pueda dar lugar a un escrito de requerimiento.
20. Por último, el Gobierno francés alega una vulneración del derecho a ser oído. La asimilación del comunicado detallado a un escrito de requerimiento priva a la República Francesa de una posibilidad de presentar sus observaciones en el marco del procedimiento por incumplimiento.
21. Sobre el fondo, el Gobierno francés alega que la Directiva 89/109 contempla la armonización de las disposiciones sobre sustancias que puedan entrar en contacto con productos alimenticios. Según afirma, con base en dicha Directiva marco debería haberse adoptado, entre otras, una Directiva sobre el caucho. Ahora bien, al no haberse hecho hasta ahora, el Gobierno francés se vio abocado, por razones de protección de la salud, a adoptar por sí mismo disposiciones a este respecto. Según afirma, la notificación del proyecto de reglamento controvertido tenía por objeto asimismo impulsar los esfuerzos de armonización en este ámbito.
22. El Gobierno francés considera además que el reglamento respeta el principio de proporcionalidad. Con arreglo a la jurisprudencia, en caso de que no se haya procedido a una armonización, un Estado miembro puede decidir por sí mismo el grado de protección de la salud que desea garantizar. Esto puede llegar hasta el establecimiento de la exigencia de una autorización previa. Para su concesión, los análisis técnicos o químicos o los ensayos de laboratorio efectuados en otros Estados miembros deben tenerse simplemente en consideración. Esto es algo que el Gobierno francés nunca ha negado en el marco de la aplicación del reglamento controvertido. Sin embargo, afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia, no es necesario incorporar una disposición expresa relativa al reconocimiento mutuo. Tan sólo se trata de garantizar en la práctica la posibilidad de dicho reconocimiento.
23. Además, el Gobierno francés considera que la tesis de la Comisión es insostenible en la medida en que, en un contexto diferente, ha considerado jurídicamente admisible una cláusula de reconocimiento mutuo análoga a la utilizada en el reglamento controvertido.
zV. Análisis
1. Sobre la admisibilidad del recurso
24. En primer lugar, se plantea la cuestión de si el recurso de la Comisión es admisible o no. A este respecto, existen dudas en la medida en que la Comisión dirigió a la República Francesa un comunicado detallado a efectos del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 83/189 que, de no ser tenido en cuenta, ella misma calificaba de escrito de requerimiento a efectos del artículo 226 CE. Procede examinar si esta manera de proceder responde a las exigencias del artículo 226 CE.
25. En su auto de 13 de septiembre de 2000, Comisión/Países Bajos (C-341/97, Rec. p. I-0000), la Sala Quinta del Tribunal de Justicia respondió negativamente a esta cuestión. Fundó su decisión en el hecho de que el envío de un escrito de requerimiento a efectos del artículo 226 CE presupone la existencia de un incumplimiento. Sin embargo, en el momento en que se emitió el comunicado detallado con arreglo a la Directiva 83/189, el Estado miembro todavía no podía haber incurrido en incumplimiento, puesto que el acto jurídico comunicado en el marco del procedimiento de información sólo existía en fase de proyecto. El supuesto de un requerimiento condicional, cuya existencia estaría supeditada a la actitud del Estado miembro afectado, no cumple con las exigencias de seguridad jurídica. Ahora bien, la observancia de dicho principio es indispensable en los procedimientos que puedan dar lugar a un litigio.
26. Procede adherirse a esta decisión. Con arreglo al artículo 226 CE, el procedimiento por incumplimiento se articula en tres fases. En primer lugar, debe darse al Estado miembro, mediante el envío de un escrito de requerimiento, la posibilidad de presentar sus observaciones; posteriormente, la Comisión redacta un dictamen motivado y, sólo después, puede interponerse un recurso.
27. En el presente asunto se trata de la primera fase, es decir, de la posibilidad de presentar observaciones. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, el escrito de requerimiento tiene dos funciones: por un lado, garantiza al Estado miembro el derecho a ser oído y, por otro, circunscribe el objeto del futuro litigio. En consecuencia, el modo de proceder de la Comisión frente a la República Francesa sólo podrá ser legal si, al asimilar el comunicado detallado al escrito de requerimiento, se garantizan estas dos funciones.
28. En este contexto, el aspecto relativo a la garantía del derecho a ser oído parece suscitar menos problemas. Es cierto que, como alega el Gobierno francés, con ello se confunden dos procedimientos que tienen objetos diferentes. El procedimiento con arreglo a la Directiva 83/189 tiene por objeto evitar futuros incumplimientos del Tratado. La idea es clarificar de antemano la situación jurídica, antes de que se llegue a incurrir en un incumplimiento del Tratado, y buscar de común acuerdo una solución conforme al Derecho comunitario. En esa medida, se trata de un procedimiento preventivo. En cambio, el procedimiento por incumplimiento, que se inicia mediante el escrito de requerimiento, constituye un procedimiento represivo. Tiene por objeto restablecer el respeto del ordenamiento jurídico comunitario.
29. Ahora bien, con ello no se vulnera el derecho del Estado miembro afectado a ser oído. Es cierto que, mediante la vinculación del comunicado detallado con el escrito de requerimiento, el Estado miembro afectado pierde una posibilidad de presentar sus observaciones. Sin embargo, el principio de garantía del derecho a ser oído tan sólo exige que se dé alguna posibilidad de presentar observaciones sobre las imputaciones formuladas, pero no que se den varias oportunidades. Cuando la Comisión envía un comunicado detallado en el que señala que un proyecto de ley es incompatible con el Derecho comunitario y por qué razones, el Estado miembro está obligado a examinar los argumentos de la Comisión y a presentar sus observaciones lo mismo que en el caso del envío del escrito de requerimiento. Esta afirmación se ve confirmada por el comportamiento de la Comisión y de la República Francesa en el presente caso. El comunicado detallado de 20 de febrero de 1994 requería expresamente al Gobierno francés, tal como se establece en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 83/189, en la versión de la Directiva 88/182, que informara a la Comisión del curso que tenía la intención de dar al comunicado detallado. Y el Gobierno francés contestó, mediante escrito de 9 de agosto de 1994, que consideraba incorrecta la tesis de la Comisión. En esa medida, ya no existe ningún elemento de sorpresa, como alegó el Gobierno francés en la vista. En consecuencia, debe llegarse a la conclusión de que la manera de proceder elegida por la Comisión cumple con la exigencia de garantizar el derecho a ser oído y, como tal, es compatible con el artículo 226 CE.
30. En cambio, el examen de la garantía de la segunda función del escrito de requerimiento, a saber, la definición del objeto del litigio, suscita dudas jurídicas sobre la manera de proceder de la Comisión. Es cierto que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, no se pueden imponer excesivas exigencias de precisión al escrito de requerimiento. Sin embargo, éste debe contener una exposición sumaria de las imputaciones de la Comisión. El dictamen motivado que se emita eventualmente en una segunda fase debe definir claramente, con base en la exposición realizada en el escrito de requerimiento, el objeto de un posible futuro procedimiento por incumplimiento. Debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que hayan conducido a la Comisión al convencimiento de que el Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
31. El modo de proceder de la Comisión no cumple esta exigencia. Es cierto que en casos como el de autos, en el que el proyecto presentado se adopta posteriormente sin ninguna modificación, seguramente no se cree ninguna incertidumbre jurídica sobre el objeto del futuro litigio. Pero el Estado miembro podría, por ejemplo, tener en cuenta una parte de las críticas formuladas por la Comisión en su comunicado detallado y no otras. En ese caso, resultaría manifiestamente dudoso si la Comisión sigue considerando contrario al Derecho comunitario, y en qué medida, el texto jurídico ahora parcialmente modificado de acuerdo con sus observaciones. En esa situación, se plantea la cuestión de la seguridad jurídica.
32. Tampoco está clara la situación cuando, entre el comunicado detallado y la adopción del texto jurídico nacional transcurre un largo período de tiempo. Durante ese tiempo, podría cambiar el Derecho comunitario o incluso el Derecho nacional, de modo que la Comisión apreciaría de manera diferente el proyecto. También en un caso como ése puede que no esté suficientemente claro si existe un incumplimiento del Tratado o no.
33. Por consiguiente, la vinculación entre el procedimiento de información y el procedimiento por incumplimiento que llevó a cabo la Comisión puede dar lugar a incertidumbre sobre la apreciación de la situación jurídica por parte de la Comisión y, en esa medida, sobre el objeto de un futuro litigio.
34. Ahora bien, cabría objetar que dicha incertidumbre queda disipada con la emisión del dictamen motivado. Sin embargo, esto parece insuficiente. Por un lado, entre la respuesta del Estado miembro y la emisión del dictamen motivado vuelve a transcurrir un cierto período de tiempo, durante el cual no está claro si la Comisión proseguirá o no el procedimiento. Por otro lado, el escrito calificado a posteriori de escrito de requerimiento como consecuencia del cumplimiento de la condición suspensiva no contiene una primera delimitación del objeto del litigio si la situación jurídica ha sido modificada mediante la adopción de nuevas disposiciones de Derecho nacional o de Derecho comunitario. En esa medida, la manera de proceder de la Comisión no cumple con las exigencias establecidas en el artículo 226 CE.
35. La solución que aquí defiendo no debe considerarse un mero formalismo por el hecho de que, además del comunicado detallado, se exija el envío de un escrito de requerimiento que en buena parte tiene el mismo contenido que el comunicado. La distinción entre esos dos escritos es necesaria por las razones de seguridad jurídica expuestas y por la siguiente razón de fondo: en el momento de iniciarse el procedimiento de información, todavía no existe ningún incumplimiento, sino sólo el riesgo de que se produzca. En cambio, en el momento de enviarse el escrito de requerimiento ya existe un incumplimiento del Tratado, suponiendo, eso sí, que el análisis de la Comisión sea correcto.
36. Esta diferencia en la situación jurídica material tiene consecuencias para el comportamiento de los Estados miembros. La urgencia con la que debe actuar el Estado miembro no es la misma. En el primer caso, el Estado miembro se atiene al Tratado siempre que no adopte el acto jurídico. En cambio, en el segundo caso, el Estado miembro está obligado a actuar de inmediato y restablecer una situación conforme al Tratado. También esta diferencia entre ambas situaciones, basada en la situación jurídica material, justifica, junto con la exigencia de seguridad jurídica, la existencia de una clara distinción formal entre ambas.
37. Por estas razones, procede distinguir entre el comunicado detallado a efectos del artículo 9 de la Directiva y el escrito de requerimiento a efectos del artículo 226 CE. Su vinculación mediante la inclusión de una condición suspensiva es incompatible con el artículo 226 CE.
38. Por consiguiente, procede declarar que la Comisión no siguió el procedimiento previo de manera conforme con el artículo 226 CE, por lo que procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
2. Con carácter subsidiario: sobre el fundamento del recurso
39. A continuación me pronunciaré sobre el fundamento del recurso únicamente con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal de Justicia no acoja esta tesis y estime que procede declarar la admisibilidad del recurso.
40. La normativa contenida en el reglamento controvertido constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en la medida en que únicamente autoriza la comercialización de las sustancias y materiales enumerados en el artículo 2, en relación con el anexo I, y en el artículo 4, en relación con el anexo II. La República Francesa justifica esta medida por la necesidad de una protección eficaz de la salud pública, y también la Comisión admite, en principio, esta justificación. El único elemento controvertido es si la prohibición de principio establecida por el reglamento, sin perjuicio de una posible autorización, es proporcionada. En consecuencia, las siguientes consideraciones se limitan a este aspecto.
41. En los ámbitos que no son objeto de armonización comunitaria, en principio los Estados miembros están facultados para establecer procedimientos de autorización para las mercancías que vayan a comercializarse en su territorio. No obstante, las autoridades de los Estados miembros están obligadas a contribuir a una reducción de los controles en el comercio intracomunitario y a tomar en consideración los análisis técnicos o químicos y las pruebas de laboratorio ya efectuados en otro Estado miembro. Las medidas de control adoptadas por los Estados miembros no deben ir más allá de lo necesario. Corresponde al Estado miembro de que se trate aportar la prueba de que las medidas adoptadas son necesarias para la protección de la salud pública.
42. Una prohibición de principio de todas las sustancias distintas de las enumeradas en el reglamento francés, junto con la posibilidad de autorizar en casos concretos, mediante permiso de las autoridades, un producto que contenga otras sustancias es una medida apropiada para garantizar la protección de la salud. No obstante, cabe preguntarse si constituye también un medio necesario para conseguir la protección de la salud. Ello podría resultar dudoso en el presente caso en la medida en que una cláusula de reconocimiento mutuo, como la que exige la Comisión, hiciera innecesario un reconocimiento en cada caso concreto y, por tanto, existiera un medio menos severo para alcanzar el objetivo perseguido.
43. El reglamento controvertido tiene por efecto que cualquier producto de caucho que pueda entrar en contacto con productos alimenticios, independientemente de si ya ha sido controlado en otro Estado miembro, debe someterse a un procedimiento de autorización. Ahora bien, si resulta que el producto contiene una materia prima a efectos del artículo 2 no enumerada en el anexo I, con arreglo al artículo 1 debe negarse la autorización. Unicamente en el caso de los aditivos a los que se refiere el artículo 4, el reglamento prevé, en su artículo 5, el reconocimiento asimismo de otras sustancias, siempre y cuando hayan sido examinadas ya en otros Estados miembros.
44. El Gobierno francés no ha expuesto por qué razón las enumeraciones exhaustivas de los anexos I y II son necesarias para garantizar una amplia protección de la salud ni que su grado de protección y el procedimiento de control aplicado en Francia no tenga alternativa en la Comunidad para alcanzar el objetivo de protección de la salud perseguido. En su escrito de 9 de agosto de 1994, la República Francesa se limitó a alegar que las disposiciones del reglamento se basan en un dictamen del Conseil supérieur d'hygiène publique. Ahora bien, éste no puede ser el único organismo capaz de elaborar normas que aseguren una suficiente protección de la salud en relación con la utilización de productos de caucho que puedan entrar en contacto con productos alimenticios. La solución propugnada por la Comisión, consistente en reconocer otros controles y los informes elaborados sobre este tema, es una medida menos restrictiva de la libre circulación de mercancías y apropiada para garantizar asimismo una suficiente protección de la salud.
45. La disposición de la República Francesa para tomar en cuenta los resultados de los análisis en cada caso concreto no puede invalidar esta conclusión. En primer lugar, el tenor del reglamento no asegura que las autoridades francesas efectúen un examen en cada caso concreto. Por consiguiente, los operadores del mercado tampoco pueden saber con seguridad si se concederá dicha autorización en un caso concreto. Además, el resultado del examen de cada caso concreto debería dar lugar asimismo a una modificación de las listas de los anexos I y II del reglamento. Este procedimiento de autorización en cada caso concreto dificultaría innecesariamente el comercio entre Estados y, por consiguiente, es desproporcionada.
46. Por estas razones, el reglamento francés constituiría una restricción desproporcionada de la libre circulación de mercancías. En consecuencia, infringe el artículo 28 CE.
VI. Costas
47. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La República Francesa no solicitó que se condenara en costas a la Comisión. En consecuencia, cada una de las partes cargará con sus propias costas.
VII. Conclusión
48. En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare la inadmisibilidad del recurso.
2) Cada una de las partes cargará con sus propias costas.