62016TJ0851
PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
7. veljače 2018. (
*1
)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Izjave EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. – Provedba predviđenih mjera od strane Europske unije ili država članica – Dokumenti koje je sastavila ili zaprimila pravna služba institucije – Pravno savjetovanje – Analize koje se odnose na zakonitost mjera predviđenih u okviru provedbe izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. – Odbijanje pristupa – Članak 4. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeće u vezi sa zaštitom javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa – Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeće u vezi sa zaštitom sudskih postupaka – Izuzeće u vezi sa zaštitom pravnog savjetovanja”
U predmetu T‑851/16,
Access Info Europe, sa sjedištem u Madridu (Španjolska), koji zastupaju O. Brouwer, E. Raedts i J. Wolfhagen, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Buchet i M. Konstantinidis, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije C(2016) 6029 final od 19. rujna 2016. kojom se potvrđuje njezino odbijanje pristupa tužitelju dokumentima pravne službe te institucije koji se navodno odnose na zakonitost mjera koje su Europska unija i njezine države članice usvojile za provedbu aktivnosti navedenih u izjavi šefova država ili vlada Unije od 8. ožujka 2016., koja je usvojena nakon njihova sastanka s predsjednikom turske vlade 7. ožujka 2016.,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: I. Pelikánová, predsjednica, P. Nihoul i J. Svenningsen (izvjestitelj), suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 8. studenoga 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
Izjave EU‑a i Turske
1
Dana 15. listopada 2015. Republika Turska i Europska unija dogovorile su zajednički akcijski plan naslovljen „EU‑Turkey joint action plan” (u daljnjem tekstu: zajednički akcijski plan) s ciljem osnaživanja svoje suradnje u području potpore sirijskim državljanima pod privremenom međunarodnom zaštitom i u području upravljanja migracijama kako bi odgovorile na krizu do koje je došlo zbog situacije u Siriji.
2
Zajedničkim akcijskim planom željelo se odgovoriti na kriznu situaciju u Siriji na tri načina, to jest, kao prvo, rješavanjem uzroka koji dovode do masovnog iseljavanja Sirijaca, kao drugo, podupiranjem Sirijaca pod privremenom međunarodnom zaštitom i njihovih zajednica domaćina u Turskoj i, kao treće, osnaživanjem suradnje u području sprječavanja toka nezakonitih migracija u smjeru Unije.
3
Dana 29. studenoga 2015. šefovi država ili vlada država članica Unije sastali su se sa svojim turskim sugovornicima. Slijedom tog sastanka odlučili su pokrenuti zajednički akcijski plan i osobito ojačati svoju aktivnu suradnju u vezi s migrantima kojima nije potrebna međunarodna zaštita onemogućujući im putovanje u Tursku i Uniju, osiguravajući primjenu bilateralnih odredaba koje su bile uspostavljenje u području ponovnog prihvata i brzim vraćanjem migranata kojima nije potrebna međunarodna zaštita u njihove zemlje podrijetla.
4
Dana 8. ožujka 2016. u izjavi šefova država ili vlada Unije, koju su objavile zajedničke službe Europskog vijeća i Vijeća Europske unije, naznačeno je da su se šefovi država ili vlada Unije sastali s turskim predsjednikom vlade da bi razgovarali o odnosima Unije i Republike Turske i da je ostvaren napredak u provedbi zajedničkog akcijskog plana (u daljnjem tekstu: izjava EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016.). Taj susret održao se 7. ožujka 2016.
5
Dana 18. ožujka 2016., u obliku priopćenja za javnost br. 144/16, na internetskoj stranici Vijeća objavljena je izjava kojom se željelo obavijestiti o rezultatima „trećeg sastanka od studenoga 2015. posvećenog produbljivanju odnosa Turske i EU‑a kao i rješavanju migracijske krize” između „članova Europskog vijeća” i „turskih sugovornika” (u daljnjem tekstu: izjava EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016.). U skladu s tom izjavom, svi novi [migranti s nezakonitim statusom] koji iz Turske prelaze na grčke otoke od 20. ožujka 2016. bit će vraćeni u Tursku i za svakog Sirijca koji se s grčkih otoka vrati u Tursku jedan Sirijac iz Turske preselit će se u Uniju, uzimajući u obzir kriterije ranjivosti Ujedinjenih naroda.
Zahtjevi za pristup dokumentima
Zahtjevi za pristup dokumentima o kojima je riječ u ovom slučaju
6
Porukom elektroničke pošte od 17. ožujka 2016. tužitelj, udruga Access Info Europe na temelju članka 6. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) zatražila je od Glavne uprave (GU) za migracije i unutarnje poslove Europske komisije (u daljnjem tekstu: GU za unutarnje poslove) pristup „svim dokumentima koje je Komisija izradila ili zaprimila i koji sadržavaju pravne savjete i/ili analize o zakonitosti Sporazuma između Europske unije i Republike Turske o ponovnom prihvatu osoba koje neovlašteno borave [s obzirom na pravo Unije] i međunarodno pravo (SL [2014.,] L 134[, str. 3.])” (u daljnjem tekstu: prvi zahtjev za pristup) kao i „svim dokumentima koje je Komisija izradila ili zaprimila i koji sadržavaju pravne savjete i/ili analize o zakonitosti aktivnosti koje je poduzela [Unija] i njezine države članice u okviru provedbe aktivnosti navedenih u izjavi o sporazumu sklopljenom s Turskom na sastanku od 7. ožujka 2016.[,] […] i dokumentima koji su sastavljeni prije i nakon održavanja tog sastanka do danas” (u daljnjem tekstu: drugi zahtjev za pristup).
7
Odlukom od 3. lipnja 2016. (u daljnjem tekstu: prvotna odluka o odbijanju pristupa) generalni direktor Komisijine pravne službe (u daljnjem tekstu: pravna služba) obavijestio je tužitelja, s jedne strane, da je u vezi s prvim zahtjevom za pristup utvrdio dokument koji se tiče Sporazuma između Unije i Republike Turske o ponovnom prihvatu osoba koje neovlašteno borave, ali je pojasnio da je taj dokument javan. S druge strane, u vezi s drugim zahtjevom za pristup, on ga je obavijestio da je utvrdio osam skupina dokumenata sastavljenih od bilješki i poruka elektroničke pošte razmijenjenih između pravne službe i GU‑a za unutarnje poslove između 7. i 31. ožujka 2016., a pristup kojima mu je uskraćen (u daljnjem tekstu, što se tiče potonjih dokumenata: sporni dokumenti).
8
U prilog odbijanju pristupa spornim dokumentima istaknuti su, prvo, ugrožavanje zaštite pravnog savjetovanja i sudskih postupaka u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 i, drugo, ugrožavanje Komisijina unutarnjeg procesa odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. te uredbe. Treće, zaštita međunarodnih odnosa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 istaknuta je kao razlog koji u svakom slučaju opravdava odbijanje pristupa tužitelju.
9
Dopisom od 5. srpnja 2016. tužitelj je na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 podnio ponovni zahtjev radi toga da Komisija preispita svoj stav.
10
Odlukom C(2016) 6029 final od 19. rujna 2016. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Komisija je u vezi s prvim zahtjevom za pristup utvrdila dokument pravne službe sastavljen 8. svibnja 2012. u okviru savjetovanja koji je priložila u prilogu toj odluci. Što se tiče drugog zahtjeva za pristup, ona je u bitnome potvrdila prvotnu odluku o odbijanju pristupa i razloge na kojima se to odbijanje temelji, a kako su izloženi u prvotnoj odluci o odbijanju pristupa, osim u pogledu dokumenta kojemu je dala djelomičan pristup prilažući javnu verziju u kojoj je ispušten određeni broj podataka i odlomaka. Osim toga, Komisija je navela da je dio drugog zahtjeva za pristup dokumentima u vezi s onima koje čuva GU za unutarnje poslove dostavljen potonjem, koji je odlukom od 30. studenoga 2016. dao tužitelju pristup trima dokumentima koje posjeduje, ali je odbio pristup četvrtom dokumentu, to jest dopisu visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice pozivajući se na izuzeće navedeno u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1049/2001.
11
Sporni dokumenti, u kontekstu drugog zahtjeva za pristup, jesu sljedeći:
–
zajednička bilješka pravne službe i GU‑a za unutarnje poslove od 7. ožujka 2016. koja je sastavljena za kabinet J.-C. Junckera, predsjednika Komisije u vezi s pitanjem vraćanja tražitelja azila u Tursku i nosi oznaku Ares(2016) 2453347 (u daljnjem tekstu: prvi sporni dokument);
–
poruka elektroničke pošte pravne službe od 9. ožujka 2016. koja nosi oznaku Ares(2016) 2453181, upućena GU‑u za unutarnje poslove, raznim članovima kabineta Komisije i glavnom tajništvu te obuhvaća dva priloga i sadržava primjedbe pravne službe s označenim izmjenama (u daljnjem tekstu: drugi sporni dokument);
–
skupina poruka elektroničke pošte pravne službe od 10. ožujka 2016. koje su upućene GU‑u za unutarnje poslove, kabinetu predsjednika i glavnom tajništvu, sadržavaju prilog i nose oznaku Ares(2016) 2443418 (u daljnjem tekstu: treći sporni dokument);
–
poruka elektroničke pošte pravne službe od 16. ožujka 2016. koja je upućena GU‑u za unutarnje poslove u vezi s vraćanjem tražitelja azila u Tursku i nosi oznaku Ares(2016) 2447514 (u daljnjem tekstu: četvrti sporni dokument);
–
dvije razmjene poruka elektroničke pošte pravne službe od 18. i 21. ožujka 2016. koje su upućene GU‑u za unutarnje poslove u vezi s pitanjem grčkih žalbenih odbora i nose oznaku Ares(2016) 2447359, u pogledu kojih je Komisija, međutim, tužitelju odobrila djelomičan pristup (u daljnjem tekstu: peti sporni dokument);
–
poruka elektroničke pošte pravne službe od 29. ožujka 2016. koja je kao odgovor upućena GU‑u za unutarnje poslove, sadržava prilog i nosi oznaku Ares(2016) 2444871 (u daljnjem tekstu: šesti sporni dokument);
–
dvije poruke elektroničke pošte pravne službe od 28. i 29. ožujka 2016. koje su kao odgovor upućene GU‑u za unutarnje poslove u vezi s ponovnim prihvatom tražitelja azila i nose oznaku Ares(2016) 1901172 (u daljnjem tekstu: sedmi sporni dokument);
–
poruka elektroničke pošte pravne službe od 31. ožujka 2016. koja je upućena kao odgovor GU‑u za unutarnje poslove, navodno sadržava primjedbe pravne službe u vezi s razmjenom informacija s turskim tijelima i nosi oznaku Ares(2016) 1901080 (u daljnjem tekstu: osmi sporni dokument).
Naknadni zahtjev za pristup dokumentima
12
Porukom elektroničke pošte od 26. travnja 2016. tužitelj je na temelju članka 6. Uredbe br. 1049/2001 zatražio od pravne službe pristup „svim dokumentima koje je Komisija izradila ili zaprimila i koji sadržavaju pravne savjete i/ili analize o zakonitosti aktivnosti koje je poduzela [Unija] i njezine države članice u okviru provedbe aktivnosti navedenih u izjavi o sporazumu sklopljenom s [Republikom] Turskom na sastanku od 18. ožujka 2016.[,] […] i dokumentima koji su sastavljeni prije i nakon održavanja tog sastanka do danas”.
13
Odlukom od 16. lipnja 2016. generalni direktor pravne službe obavijestio je tužitelja da je utvrdio tri skupine dokumenata koji su sastavljeni u vezi s izjavom EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016., to jest ukupno osam dokumenata, od kojih su sedam poruke elektroničke pošte u odnosu na koje je odbio pristup.
14
Nakon što je tužitelj na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 podnio ponovni zahtjev, Komisija je Odlukom C(2016) 6030 final od 19. rujna 2016. u bitnome potvrdila prvotnu odluku o odbijanju pristupa od 16. lipnja 2016. i razloge na kojima se to odbijanje temelji, a kako su izloženi u toj odluci. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. studenoga 2016. tužitelj je na temelju članka 263. UFEU‑a pokrenuo postupak protiv Odluke C(2016) 6030 final, koja je upisana pod brojem T‑852/16.
Postupak i zahtjevi stranaka
15
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. studenoga 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
16
U replici tužitelj je od Općeg suda zahtijevao da razmotri mogućnost da od tuženika zatraži podnošenje spornih dokumenata u okviru mjere izvođenja dokaza. U skladu s člankom 88. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, Komisija je u okviru odgovora na repliku mogla zauzeti stajalište o tom zahtjevu.
17
S obzirom na to da je tužitelj doveo u pitanje zakonitost odluke kojom mu je pristup dokumentima odbijen primjenom više izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 i to navodeći da izuzeća na koja se dotična institucija pozvala nisu bila primjenjiva na zatražene dokumente, Opći sud, koji je u tom slučaju dužan naložiti dostavu tih dokumenata i pregledati ih s ciljem pružanja sudske zaštite tužitelju (presuda od 28. studenoga 2013., Jurašinović/Vijeće, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, t. 27.), naložio je Komisiji rješenjem od 4. srpnja 2017. i na temelju članka 91. točke (c) i članka 92. Poslovnika da podnese sporne dokumente određujući da se u skladu s člankom 104. Poslovnika ti dokumenti neće priopćiti tužitelju.
18
Nakon dvostruke razmjene podnesaka, pisani dio postupka je zatvoren, a Opći sud je odlučio otvoriti usmeni dio postupka.
19
Komisija je sporne dokumente podnijela 13. srpnja 2017.
20
Na raspravi od 8. studenoga 2017. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud na temelju čega je ovaj predmet spojen s predmetom T‑852/16, Access Info Europe/Komisija. U okviru svojeg izlaganja, tužitelj je, među ostalim, potvrdio da ne namjerava osporavati Komisijinu tvrdnju prema kojoj ona nije bila primatelj dokumenata država članica koji obuhvaćaju one pravne savjete koje je sastavila njezina pravna služba.
21
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
22
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
23
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe u biti četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001, drugi na povredi članka 4. stavka 2. te uredbe, treći na povredi članka 4. stavka 3. prvog i drugog podstavka navedene uredbe te četvrti i podredni na povredi članka 4. stavka 6. iste uredbe.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001
24
U prilog prvom tužbenom razlogu tužitelj tvrdi da je odbivši pristup spornim dokumentima zbog hipotetskog razloga da bi otkrivanje tih dokumenata ugrozilo međunarodne odnose, Komisija prekršila članak 4. stavak 1. točku (a) treću alineju Uredbe br. 1049/2001. Naime, primjenom sudske prakse koja proizlazi iz točke 64. presude od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), ona je bila dužna dokazati na koji bi način otkrivanje spornih dokumenata konkretno i stvarno ugrozilo stajalište Unije prema Republici Turskoj, a što ona u ovom slučaju nije učinila.
25
Tvrdeći da su sporni dokumenti sadržavali informacije o posebnim pitanjima iz izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. i o tumačenju područja primjene odredaba raznih akata Unije koji su relevantni u odnosu na predmet te izjave, tužitelj smatra da Komisija ne može opravdati odbijanje pristupa spornim dokumentima na temelju bojazni da se njihovim otkrivanjem ne otkriju razna mišljenja u pogledu odabira i zakonitosti određenih mjera za provedbu izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. Osim toga, on tvrdi da su sporni dokumenti nužno trebali sadržavati analize o nadležnostima Unije ili pravnoj stečevini Unije na području azila jer se u potporu odbijanju njihova otkrivanja Komisija pozvala na izuzeće povezano sa zaštitom sudskih postupaka u vezi s predmetima povodom kojih su donesena rješenja od 28. veljače 2017., NF/Europsko vijeće (T‑192/16, EU:T:2017:128), od 28. veljače 2017., NG/Europsko vijeće (T‑193/16, EU:T:2017:129) i od 28. veljače 2017., NM/Europsko vijeće (T‑257/16, EU:T:2017:130) (u daljnjem tekstu: predmeti o azilu). S obzirom na pitanja koja je Opći sud obradio u tim rješenjima, jasno je da bi se intervencijski podnesci, koje je Komisija mogla podnijeti da je prihvatila intervenciju u navedenim predmetima, nužno odnosili na pitanje podjele nadležnosti između Unije i njezinih država članica.
26
Stoga Komisija ne može tvrditi da bi otkrivanje spornih dokumenata utjecalo na međunarodne odnose Unije a da ne podnese druge dokaze. Osim toga, ona ne pojašnjava na koji bi način otkrivanje sadržaja tih dokumenata moglo konkretno utjecati na navodni stalni dijalog između Unije i Republike Turske.
27
Štoviše, u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374), Sud je naglasio u smislu pristupa takvim dokumentima da otkrivanje te vrste dokumenata od strane institucija daje tim dokumentima veću legitimnost u očima građana Unije i povećava njihovo povjerenje u demokratski sustav. Tužitelj smatra da transparenta rasprava o provedbi izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. treba učvrstiti povjerenje Republike Turske u mjere koje je Unija donijela i stoga ojačati odnos Unije s tom trećom zemljom, a ne ugroziti ga. U tom pogledu ističe da se utjecaj na međunarodne odnose ne može utvrditi samo zato što sugovornik Unije, u ovom slučaju Republika Turska, ne primjenjuje načelo transparentnosti i slijedom toga nije obvezan otkriti sadržaj pravnih savjeta koje su njegove službe dale u okviru rasprava s Unijom. U svakom je slučaju u interesu te treće države da mjere za provedbu izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. imaju valjanu pravnu osnovu s kojom se može izbjeći njihovo kasnije pravno osporavanje, osobito zbog razloga koji se temelji na nepostojanju nadležnosti autora tih akata.
28
Tužitelj smatra nadalje da zadržavanje tajnom činjenice da postoje sumnje u vezi s pravnom osnovom i uporabom određenih mjera za provedbu izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. može u konačnici ozbiljno ugroziti međunarodne odnose Unije. Osim toga, što se tiče tih mjera primjećuje da je na dan donošenja pobijane odluke postupak donošenja izmjena Odluke Vijeća (EU) 2015/1601 od 22. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke (SL 2015., L 248, str. 80.) i Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2001., L 81, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 3.) bio u poodmaklom stadiju. Naime, 4. svibnja 2016. Komisija je već usvojila Prijedlog COM(2016) 279 final za uredbu Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe br. 539/2001, dok je 29. rujna 2016. Vijeće konačno donijelo Odluku (EU) 2016/1754 o izmjeni Odluke 2015/1601 (SL 2016., L 268, str. 82.).
29
Komisija zahtijeva da se prvi tužbeni razlog odbije kao neosnovan.
30
U tom pogledu prije svega podsjeća da je u pobijanoj odluci obavijestila tužitelja da su „izjava EU‑a i Turske i njezina provedba od strane raznih dotičnih sudionika od najveće važnosti za vanjske odnose Unije s [Republikom] Turskom” i, konkretno, da „otkrivanje pravne analize koja se nalazi u [uskraćenim] dokumentima koji sadržavaju pravni savjet dan unutar Komisije predstavlja konkretan rizik da se oteža položaj [U]nije u dijalogu s [Republikom] Turskom i stoga ugroze međunarodni odnosi [U]nije”.
31
Potom, podsjećajući da postoji trajni dijalog između Unije i Republike Turske u vezi s previše osjetljivim i važnim pitanjem provedbe izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. koje se odnose na migracijsku krizu, Komisija smatra da je nužno da se taj dijalog odvija u okružju međusobnog povjerenja u okviru kojeg Unija i Republika Turska moraju biti u jednakopravnom položaju. Otkrivanje spornih dokumenata koji sadržavaju interne pravne savjete kojima se trebaju koristiti predstavnici Komisije u okviru odnosa Unije s tom trećom državom narušilo bi tu ravnotežu tako što bi, s jedne strane, omogućilo navedenoj državi da dođe u posjed internih pravnih savjeta Unije, te što bi, s druge strane, kod građana Unije stvorilo nesporazum. U tom pogledu treba uzeti u obzir osjetljivost migracijskog pitanja i nestabilnost situacije. Osim toga, Komisija je na raspravi objasnila da je već dokazala transparentnost kada je prihvatila otkriti tužitelju ono na što se odnose sporni dokumenti za koje je utvrđeno da su obuhvaćeni njegovim zahtjevom za pristup.
32
Naposljetku, Komisija podsjeća da je nasuprot onomu što tužitelj navodi, ona jasno obrazložila u pobijanoj odluci da sporni dokumenti ne sadržavaju pravne savjete o pitanju razgraničenja nadležnosti između Unije i njezinih država članica na području na koje se odnose izjave EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016., a koje prema mišljenju te institucije nisu međunarodni sporazumi u smislu članka 218. UFEU‑a, neovisno o obliku i prirodi tih akata. U vezi s tim aspektom rješenja od 28. veljače 2017., NF/Europsko vijeće (T‑192/16, EU:T:2017:128), od 28. veljače 2017., NG/Europsko vijeće (T‑193/16, EU:T:2017:129) i od 28. veljače 2017., NM/Europsko vijeće (T‑257/16, EU:T:2017:130), donesena u predmetima o azilu nisu relevantna za ocjenu zakonitosti pobijane odluke jer potječu iz razdoblja nakon donošenja navedene odluke.
Opća razmatranja o Uredbi br. 1049/2001
33
Uvodno valja podsjetiti da je Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 1., dio nastojanja izraženog člankom 1. drugim stavkom Ugovora o EU‑u da se „označ[i] novi stadij u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima”. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P., EU:C:2008:374, t. 34. i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 27.).
34
Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 61., od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 69. i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 28.).
35
Dakako, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 62.). Točnije, Uredba br. 1049/2001, u skladu s uvodnom izjavom 11., u članku 4. predviđa režim izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 71. i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 29.).
36
S obzirom na to da navedena izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je usko tumačiti i primjenjivati (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 63., od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 36. i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 30.) tako da sama okolnost da se dokument tiče interesa zaštićenog izuzećem ne može biti dovoljna da opravda primjenu potonjeg (presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 64., od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, t. 69. i od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 29.).
37
Naime, kad predmetna institucija odluči odbiti pristup dokumentu čije se dostavljanje od nje zahtijevalo, na njoj je načelno da objasni na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 koje navodi ta institucija. Osim toga, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 31. i navedenu sudsku praksu te presudu od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 52.).
Poseban sustav članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 i njegova primjena na ovaj slučaj
38
Što se tiče interesa zaštićenih člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1049/2001, Sud je zaključio da valja priznati da spoj osobito osjetljive i važne prirode tih interesa s obvezom odbijanja pristupa, na koju se u skladu s navedenom odredbom institucija mora pozvati kada bi otkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo te interese, daje toj odluci, koju na taj način mora donijeti institucija, obilježje složenosti i osjetljivosti za koje je nužan poseban stupanj razboritosti i da u predmetnom slučaju takva odluka stoga zahtijeva marginu prosudbe (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 35.). To je potkrijepljeno činjenicom da su izuzeća utvrđena u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1049/2001 obvezna u smislu da su institucije dužne odbiti pristup dokumentima koji su obuhvaćeni tim obveznim izuzećima kada je podnesen dokaz o okolnostima koje su predviđene navedenim izuzećima pri čemu nije potrebno odvagivati zaštitu javnog interesa s prevladavajućim općim interesom (vidjeti u tom smislu presude od 25. travnja 2007., WWF European Policy Programme/Vijeće, T‑264/04, EU:T:2007:114, t. 44. i 45. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 44.).
39
U tom kontekstu, Sud je naglasio da su kriteriji utvrđeni u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1049/2001 previše općeniti jer pristup treba naime uskratiti, kao što proizlazi iz teksta te odredbe, kada bi otkrivanje dotičnog dokumenta „ugrozilo” zaštitu „javnog interesa”, osobito u pogledu „javne sigurnosti” ili „međunarodnih odnosa”, a ne samo, kao što je to bilo predloženo tijekom zakonodavnog postupka na temelju kojeg je ta uredba donesena, kada je stvarno utvrđeno „znatno” ugrožavanje te zaštite (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 36. do 38.).
40
Stoga se načelu uskog tumačenja izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 ne protivi to da u pogledu izuzeća u vezi s javnim interesom iz stavka 1. točke (a) tog članka dotična institucija raspolaže širokom marginom prosudbe kako bi utvrdila bi li razotkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo interese zaštićene tom odredbom te, s tim u vezi, nadzor zakonitosti od strane Općeg suda treba u pogledu odluke institucije o odbijanju pristupa dokumentu na temelju jednog od navedenih izuzeća ograničiti na provjeru poštovanja pravila koja se odnose na postupak i obrazloženje, toga da su činjenice materijalno točno utvrđene i da nije postojala očita pogreška u ocjeni ni zloporaba ovlasti (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 64. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 34.).
41
Slijedom navedenog, u ovom slučaju valja utvrditi je li u pobijanoj odluci Komisija uvjerljivo obrazložila pitanje na koji bi način pristup spornim dokumentima mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštitu međunarodnih odnosa Unije i može li se u granicama Komisijine široke diskrecijske ovlasti na temelju izuzeća iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 za navodno ugrožavanje smatrati da je razumno predvidljivo, a ne samo hipotetsko.
42
U tom se pogledu objašnjenje koje je Komisija pružila radi odbijanja pristupa spornim dokumentima na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 temeljilo na činjenici da bi prema njezinu mišljenju davanje javnosti pristupa tim dokumentima ozbiljno ugrozilo ključne odnose između Unije i Republike Turske u vrlo osjetljivoj situaciji, to jest prilikom upravljanja migracijskom krizom.
43
Što se tiče prvog spornog dokumenta koji se sastoji od zajedničke bilješke pravne službe i GU‑a za unutarnje poslove od 7. ožujka 2016. koja je sastavljena za kabinet J.-C. Junckera, predsjednika Komisije, u vezi s pitanjem vraćanja tražitelja azila u Tursku, Opći sud ističe da su u navedenom dokumentu, iako sadržava odlomak kojim se ukratko podsjeća na doseg članaka 33. i 38. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.; u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima), u bitnome bili navedeni politički ciljevi Unije prilikom upravljanja migracijskom krizom isto kao što je u njemu sadržana i analiza rizika.
44
Međutim, u tom je pogledu već presuđeno da bi otkrivanje elemenata koji imaju poveznicu s ciljevima koje su Unija i njezine države članice zadale u odlukama, osobito kada obrađuju poseban sadržaj predviđenog sporazuma ili strateške ciljeve koje je Unija zadala u pregovorima, štetilo ozračju povjerenja u pregovorima koji su u tijeku u trenutku donošenja odluke o odbijanju pristupa dokumentima koji sadržavaju te elemente (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2012., In ’t Veld/Vijeće, T‑529/09, EU:T:2012:215, t. 35., 36. i 39.).
45
U tim se okolnostima Komisija pozvala u odnosu na prvi sporni dokument na izuzeće u vezi sa zaštitom međunarodnih odnosa iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 a da pritom nije počinila očitu pogrešku u ocjeni.
46
Što se tiče drugog spornog dokumenta, za njega je u proslijeđenoj poruci elektroničke pošte GU‑a za unutarnje poslove navedeno da predstavlja „početno razmišljanje [tog GU‑a] o načinu provedbe točaka o vraćanju […] i preseljenju […] u izjavi šefova država ili vlada” te mu ga je pravna služba vratila zajedno s primjedbama radi pojašnjavanja određenih točaka.
47
Što se tiče prvog priloga drugom spornom dokumentu, u njemu se opisuje način na koji nezakoniti migranti i odbijeni tražitelji azila mogu biti vraćeni u Tursku iz Grčke, osobito na temelju članaka 33. i 38. Direktive o postupcima, te se u njemu podrobno navode svi operativni dogovori koji se moraju raspraviti i postići između tih dviju država. U pogledu drugog priloga navedenom dokumentu, u njemu su podrobno navedene pravne mogućnosti koje su na raspolaganju radi provedbe izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. uključujući korištenje programom ponovnog humanitarnog i dobrovoljnog prihvata s Turskom i mogućnost izmjene Odluke 2015/1601 kao i proračunske posljedice.
48
U tom pogledu valja podsjetiti da se osobito u kontekstu međunarodnih pregovora stajališta koja Unija zauzme mogu razviti ovisno o tijeku pregovora, ustupaka ili kompromisa do kojih su razne sudionice došle u tom okviru. Stoga formulacija stajališta u pregovorima može uključivati određeni broj taktičkih razmatranja na strani pregovarača, među kojima je sama Unija, tako da bi otkrivanje stajališta Unije u međunarodnim pregovorima moglo ugroziti zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa (presuda od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 70. i 72.).
49
U ovom slučaju Opći sud smatra da je sadržaj drugog spornog dokumenta koji se ne može detaljnije otkriti, a da se ne zanemari doseg interesa zaštićenog tom odredbom, bio obuhvaćen zaštitom međunarodnih odnosa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001, osobito stoga što je za svojeg adresata, to jest kabinet predsjednika Komisije, taj dokument predstavljao strateški dokument u pregovorima među Unijom, njezinim državama članicama i Republikom Turskom. Stoga Komisija nije počinila nikakvu očitu pogrešku u ocjeni kada je u pobijanoj odluci odbila pristup tom dokumentu.
50
Što se tiče trećeg spornog dokumenta, predmet razmijenjenih poruka elektroničke pošte od kojih se taj dokument sastoji jest savjetovanje s pravnom službom o dokumentu priloženom tim razmijenjenim porukama. Taj se dokument odnosi izravno na sadržaj stajališta Unije u njezinim odnosima s Republikom Turskom u vezi s migracijskom krizom. Stoga Komisija također nije počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je tužitelju odbila pristup tom dokumentu na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001.
51
Što se tiče četvrtog spornog dokumenta, on je dio razmijenjenih poruka elektroničke pošte kojima je GU za unutarnje poslove zatražio od pravne službe pojašnjenja u vezi s pitanjem „može li [Helenska Republika] primjenjivati postupke nedopuštenosti prije provođenja Dublinskog postupka”. Tako, nasuprot onomu što Komisija tvrdi u pobijanoj odluci te čak i ako se mogao zatražiti u okviru provedbe izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. i radi pripreme izjave od 18. ožujka, taj dokument nije kao takav sadržavao stajalište Unije u vezi s Republikom Turskom te se, općenitije, nije odnosio na međunarodne odnose Unije. Stoga je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je odbila pristup navedenom dokumentu pozivajući se na članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1049/2001.
52
Peti sporni dokument sastoji se od poruka elektroničke pošte razmijenjenih između GU‑a za unutarnje poslove i pravne službe kojim je taj GU, radi sastanka koji se treba održati s grčkim tijelima, zatražio od pravne službe njezino mišljenje o raznim aspektima grčkog zakonodavstva s obzirom na zahtjeve članka 46. Direktive o postupcima i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Ponovno, nasuprot onomu što Komisija tvrdi u pobijanoj odluci te čak i ako se mogao zatražiti u okviru provedbe izjave EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016., taj peti sporni dokument, kojemu je ona, međutim, dala djelomičan pristup, nije kao takav sadržavao stajalište Unije u vezi s Republikom Turskom te se, općenitije, nije odnosio na međunarodne odnose Unije. Stoga je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je djelomično odbila pristup navedenom dokumentu pozivajući se na članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1049/2001.
53
Šesti i sedmi sporni dokument dio su poruka elektroničke pošte razmijenjenih između GU‑a za unutarnje poslove i pravne službe u vezi s detaljnim pravilima za provedbu izjave EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016. i to kako bi se odgovorilo na upit nizozemskih tijela, koja su tada predsjedala Vijećem Europske unije, radi sastavljanja odgovora turskim tijelima u vezi s jednim od detaljnih pravila koje nisu željela slijediti u okviru izrade memoranduma s obrazloženjem između Helenske Republike i Republike Turske, a koji je bio priložen tim razmijenjenim porukama elektroničke pošte.
54
U tom pogledu Opći sud smatra da su po svojem sadržaju, koji se ne može više otkriti za potrebe ove tužbe, taj šesti i sedmi sporni dokument obuhvaćeni zaštitom javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 tako da Komisija nije počinila nikakvu očitu pogrešku u ocjeni kada je tužitelju odbila pristup tim dvama dokumentima.
55
Osim toga, okolnost da je u šestom spornom dokumentu pitanje sudjelovanja Unije u memorandumu s obrazloženjem između Helenske Republike i Turske Republike ukratko spomenuto ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Osim toga, Opći sud ističe da, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, sporni dokumenti ne sadržavaju novosti ili razmatranja u vezi s razgraničenjem nadležnosti između Unije i njezinih država članica prilikom upravljanja migracijskom krizom i usvajanja izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016.
56
Osmi sporni dokument dio je poruka elektroničke pošte razmijenjenih između GU‑a za unutarnje poslove i pravne službe kako bi potonja pomogla tom GU‑u u njegovu shvaćanju konkretnih pravila prema kojima funkcionira Direktiva o postupcima u slučaju određenih država i to s obzirom na njihova zakonodavstva i nacionalnu praksu koliko ih je u to vrijeme navedeni GU poznavao. Taj dokument je podroban pravni savjet o tim pitanjima. Međutim, iako sadržava ocjene o provedbi prava na azil u tim državama, Opći sud smatra da unatoč svojoj širokoj diskrecijskoj ovlasti u tom pogledu Komisija nije dokazala na koji bi način otkrivanje navedenog dokumenta utjecalo na zaštitu javnog interesa u vezi s međunarodnim odnosima Unije.
57
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da u pogledu Komisijina odbijanja pristupa prvom do trećem kao i šestom i sedmom spornom dokumentu, prvi tužbeni razlog treba odbiti jer je, s jedne strane, Komisija bez počinjenja očite pogreške u ocjeni mogla opravdati to odbijanje činjenicom da bi otkrivanje takvih dokumenata predstavljalo konkretan rizik od otežavanja položaja Unije u dijalogu s Republikom Turskom te, posljedično, utjecalo na odnose Unije i jer je, s druge strane, Komisija imala pravo ograničiti se na sažeto iznošenje takvog razloga kada bi, kao što je bio slučaj u ovom predmetu, davanje širih objašnjenja značilo to da se zanemarivanjem dosega obvezne zaštite koju je zakonodavac predvidio u tekstu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 otkrije sam sadržaj dokumenata obuhvaćenih zaštitom koja je predviđena tom odredbom.
58
S druge strane, prvi tužbeni razlog treba djelomično prihvatiti u odnosu na Komisijino odbijanje pristupa na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 i to u pogledu četvrtog, petog i osmog spornog dokumenta.
59
Budući da je odbijanje pristupa spornim dokumentima također bilo opravdano na temelju članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001, valja još utvrditi jesu li ti drugi razlozi za odbijanje bili primjenjivi u ovom slučaju i tako u svakom slučaju opravdali smisao pobijane odluke.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001
60
U okviru svojeg drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je u pobijanoj odluci Komisija prekršila članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001. Taj je tužbeni razlog podijeljen u tri dijela koja valja ispitati uzastopno.
Prvi dio drugog tužbenog razloga u vezi sa zaštitom sudskih postupaka
61
U prilog prvom dijelu drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je pobijanom odlukom Komisija prekršila članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001 jer je u ovom slučaju primijenila opću pretpostavku za odbijanje pristupa spornim dokumentima. Naime, s jedne strane, sudska praksa priznaje mogućnost primjene takve pretpostavke samo u pogledu sudskih postupaka u tijeku. Na dan donošenja pobijane odluke nikakav sudski postupak nije bio u tijeku. S druge strane, također prema sudskoj praksi, opća pretpostavka o ugrožavanju zaštite sudskih postupaka tiče se samo podnesaka podnesenih u okviru takvih postupaka, što nije slučaj sa spornim dokumentima.
62
Osim toga, tužitelj smatra da u ovom slučaju Komisija nije dokazala kako bi otkrivanje spornih dokumenata stvarno i konkretno ugrozilo zaštitu sudskih postupaka. U tom pogledu naglašava da sporni dokumenti nisu bili sastavljeni za potrebe sudskog postupka. Naime, unatoč tomu što je nakon datuma podnošenja drugog zahtjeva za pristup podnesena tužba povodom koje su donesena rješenja u predmetima o azilu, tužitelj ističe da su sporni dokumenti bili sastavljeni radi ispitivanja relevantne pravne stečevine Unije, a što uvelike nadilazi predmet tih tužbi.
63
U svakom slučaju, tužitelj s jedne strane primjećuje da Komisija nije bila tuženik u predmetima o azilu i da se slijedom toga ne može pozivati na načelo jednakosti oružja niti se, općenitije, oslanjati na zaštitu sudskih postupaka u odnosu na bilo koji dokument koji ima poveznicu s predmetom tih sudskih postupaka koji su tada bili u tijeku. S druge strane, tužitelj smatra da Komisija sama sebi proturječi kada se u ovom slučaju poziva na tu zaštitu tvrdeći da sporni dokumenti imaju poveznicu s navedenim predmetima, dok istodobno tvrdi da su se ti dokumenti ticali u biti izmjene Odluke 2015/1601 i izmjene Uredbe br. 539/2001. U stvarnosti, navedeni dokumenti sadržavaju samo objektivne elemente čije otkrivanje nije moglo prema tužiteljevu mišljenju utjecati na Komisijino stajalište u navedenim sudskim postupcima.
64
Komisija zahtijeva da se prvi dio drugog tužbenog razloga odbije ističući prije svega da se, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, ona nije u pobijanoj odluci pozvala na opću pretpostavku o neotkrivanju, koja se zasniva na izuzeću u vezi sa zaštitom sudskih postupaka ili na drugom izuzeću predviđenom u Uredbi br. 1049/2001. Naime, o odbijanju je odlučeno nakon pojedinačnog ispitivanja sadržaja spornih dokumenta te se u pogledu okolnosti da sporni dokumenti ne predstavljaju podneske podnesene u okviru sudskih postupaka Komisija poziva na odluke od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija (T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 88.) i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija (T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 64.), koje tužitelj smatra suprotnima sudskoj praksi Suda i u kojima je Opći sud presudio da se izuzeće u vezi sa zaštitom sudskih postupaka odnosi također na dokumente koji nisu sastavljeni samo u svrhu sudskog postupka.
65
Komisija smatra da bi na dan donošenja pobijane odluke, koji je jedini relevantan u ovom slučaju, otkrivanje spornih dokumenata neizbježno dovelo do otkrivanja sadržaja njezinih budućih intervencijskih podnesaka u okviru predmeta o azilu koji su izričito navedeni u pobijanoj odluci jer su sporni dokumenti imali tada relevantnu poveznicu s tim predmetima. Stoga, u skladu s načelom jednakosti oružja te iako nije bila tuženik u navedenim predmetima i u konačnici nije imala pravo na intervenciju jer su ti predmeti okončani rješenjima zbog čega nije mogla podnijeti intervencijske podneske, bilo je nužno i opravdano odbiti pristup spornim dokumentima na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001. U tom kontekstu Komisija osporava tužiteljevu tvrdnju prema kojoj bi se njezini budući intervencijski podnesci nužno odnosili na raspodjelu nadležnosti između Unije i njezinih država članica, pri čemu naglašava da se u tim predmetima ograničila na odgovor na pitanja koja je Opći sud postavio na temelju članka 24. Statuta Suda Europske unije.
66
U tom pogledu valja podsjetiti da, s jedne strane, kad dotična institucija odluči uskratiti pristup dokumentu koji je od nje zatražen, ona načelno mora dati objašnjenja u vezi s pitanjima na koji način pristup tom dokumentu može konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen jednim od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva, pri čemu se naglašava da takvo ugrožavanje mora biti razumno predvidljivo, a ne samo hipotetsko (vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 31. i navedenu sudsku praksu; presuda od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 52.).
67
S druge strane, kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća iz članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001, na predmetnoj je instituciji da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, s obzirom na prednosti, kao što i proizlazi iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001, veće otvorenosti, odnosno tješnjeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu (vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 32. i navedenu sudsku praksu; presuda od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 53.).
68
Što se tiče izuzeća predviđenog u vezi sa zaštitom „sudskih postupaka” iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, ono podrazumijeva da se zaštiti javnog interesa protivi ne samo otkrivanje sadržaja dokumenata koji su sastavljeni isključivo u svrhu konkretnog sudskog postupka (vidjeti presudu od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 88. i 89. i navedenu sudsku praksu i presudu od 3. listopada 2012., Jurašinović/Vijeće, T‑63/10, EU:T:2012:516, t. 66. i navedenu sudsku praksu), to jest podnesaka i drugih dokumenata koji su podneseni, već i internih dokumenata institucije o ispitivanju predmeta u tijeku i dopisivanja u vezi s predmetom između GU‑a o kojem je riječ i pravne službe institucije ili odvjetničkog ureda, pri čemu je svrha te definicije područja primjene izuzeća u spomenutom predmetu osigurati zaštitu internog rada Komisije kao i povjerljivost i zaštitu profesionalnih tajni u pružanju odvjetničkih usluga (presude od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 76. i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 52.).
69
U tom je kontekstu postojanje opće pretpostavke o neotkrivanju u pogledu podnesaka u sudskom postupku predviđenom u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 priznato sve dok taj postupak traje (presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 94., od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 77. i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 53.), iako je ta pretpostavka vrijedila samo za konkretne postupke koji su u tijeku i na nju se dotična institucija nije mogla u načelu više pozivati kada je dotični postupak završen odlukom Suda (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 130.).
70
Sud je također zaključio da izuzeće u pogledu zaštite sudskog postupka podrazumijeva da je takva zaštita nužna kako bi se osiguralo poštovanje načelâ jednakosti oružja i dobrog sudovanja. Ako bi se pristup dokumentima odobrio jednoj stranci, narušila bi se nužna ravnopravnost stranaka u sporu, koja je temelj načela jednakosti oružja, utoliko što bi obveza otkrivanja dokumenata vrijedila samo za instituciju od koje se traži da odobri pristup dokumentima, a ne za sve stranke postupka (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 85. do 87.).
71
Osobito je zbog tog razloga, i to u okviru predmeta koji se odnose na pristup prethodnim mišljenjima koja je institucija sastavila u vezi s izradom zakonodavnog prijedloga, Opći sud zaključio da, unatoč onomu što je presudio u presudi od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija (T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 88. do 91. i navedena sudska praksa), sudska praksa spomenuta u prethodnoj točki ove presude ne isključuje da drugi dokumenti, kao što su oni koje čine podnesci i dokumenti koji su s pravnom službom institucije razmijenjeni konkretno u vezi s predmetom koji je u tijeku, mogu ući u područje primjene izuzeća u odnosu na zaštitu sudskih postupaka. Naglašavajući da su načelo jednakosti oružja i dobrog sudovanja bit zaštite predviđene u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, Opći sud je u tom pogledu zaključio da potreba za osiguravanjem jednakosti oružja pred sudom opravdava zaštitu ne samo dokumenata sastavljenih isključivo za potrebe konkretnog sudskog postupka, kao što su podnesci, nego i dokumenata čije otkrivanje može, u okviru konkretnog sudskog postupka, ugroziti tu jednakost, koja predstavlja sastavni dio pojma poštenog suđenja (presude od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 88. i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 64.).
72
Naime, u tim dvama slučajevima, iako ti dokumenti nisu sastavljeni u okviru konkretnog sudskog postupka, integritet odnosnog sudskog postupka i jednakost oružja kojim stranke raspolažu mogu biti ozbiljno ugroženi ako bi stranke imale povlašten pristup internim informacijama koje pripadaju drugoj stranci i koje su usko povezane s pravnim aspektima tekućeg ili potencijalnog (ali predstojećeg) postupka (presude od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 90. i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 65.).
73
Međutim, kako bi se izuzeće moglo primijeniti, potrebno je da zatraženi dokumenti, u vrijeme usvajanja odluke kojom se odbija pristup tim dokumentima, imaju dovoljno usku vezu sa sporom koji se vodi pred sudovima Europske unije, a u vezi s kojim se dotična institucija poziva na to izuzeće, ili s postupkom koji se vodi pred nacionalnim sudom, pod uvjetom da se u njemu javljaju pitanja tumačenja i valjanosti akta Unije u smislu da je, uzimajući u obzir kontekst predmeta, vrlo vjerojatno da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku (presude od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, t. 88. i 89. i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, t. 64.).
74
Prvi dio drugog tužbenog razloga valja obraditi s obzirom na ta razmatranja, pri čemu se ističe, suprotno od onoga što tužitelj tvrdi, da se u podrobnoj sudskoj praksi u vezi s izuzećem iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, kako je prethodno navedena i proizlazi iz presuda od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija (T‑796/14, EU:T:2016:483) i od 15. rujna 2016., Philip Morris/Komisija (T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487), to izuzeće ne tumači široko, što bi proturječilo sudskoj praksi Suda koji osim toga do danas nije izravno odlučio o tom pitanju.
75
U ovom slučaju valja utvrditi da sporni dokumenti nisu bili posebno sastavljeni u vezi sa sudskim postupkom u tijeku.
76
Međutim, s jedne strane, valja istaknuti da su na dan 19. rujna 2016., na koji je pobijana odluka donesena i koji je jedini relevantan u ovom slučaju (vidjeti u tom smislu presudu od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, t. 54.), tri sudska postupka, to jest predmeti o azilu, bila u tijeku i konkretno se odnosila na zakonitost izjave EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016., koja je stupila na mjesto izjave EU‑a i Turske od 8. ožujka 2016. Osim toga, u tim je predmetima Komisija, koja nije bila tuženik, već do tog dana podnijela intervencijski zahtjev na temelju članka 143. Poslovnika.
77
S druge strane, Opći sud ističe da je sporne dokumente sastavila pravna služba koja je sama zadužena za zastupanje Komisije u sudskim postupcima te da su usko povezani s pravnim aspektima spora koji je u središtu tih sudskih postupaka. Naime, ti se dokumenti odnose na detaljna pravila za vraćanje migranata s nezakonitim boravkom poštujući postupke azila uspostavljene pravom Unije, a osobito na pojam „sigurna treća zemlja” koji je bit predmeta o azilu. Stoga je postojao predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik da otkrivanje navedenih dokumenta utječe na stajalište Komisije kao intervenijenta jer oni sadržavaju uglavnom prethodna pravna stajališta o aspektima koji su u predmetima o azilu dovedeni u pitanje.
78
U tim okolnostima treba priznati da se u pobijanoj odluci Komisija mogla pozvati na izuzeće u vezi sa zaštitom sudskih postupaka iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, i to u odnosu na sve sporne dokumente.
79
U tom pogledu i nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, Komisija nije primijenila pretpostavku o neotkrivanju na osnovi zaštite sudskih postupaka, već je pojedinačno ispitala svaki od spornih dokumenata. To je potkrijepljeno činjenicom da je odobrila djelomičan pristup petom spornom dokumentu.
80
Slijedom toga, prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.
Drugi dio drugog tužbenog razloga u vezi sa zaštitom pravnog savjetovanja
81
U okviru drugog dijela drugog tužbenog razloga, tužitelj ističe da se pravni savjeti i analize koji su predmet drugog zahtjeva za pristup tiču donošenja pravnih instrumenata koji jesu ili će biti doneseni radi provedbe izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. tako da su se prema njegovu stajalištu oni odnosili na zakonodavni postupak, odnosno u ovom slučaju na zakonodavni postupak za izmjenu Odluke 2015/1601 i Uredbe br. 539/2001 što znači da Komisija nije mogla odbiti njihovo otkrivanje.
82
Unatoč tom aspektu i čak pod pretpostavkom da se „kontekst prethodnih stajališta sadržanih u zatraženim dokumentima nije ticao gore navedenih zakonodavnih postupaka”, tužitelj smatra da u pobijanoj odluci Komisija nikako nije objasnila na koji bi ju način otkrivanje spornih dokumenata lišilo mogućnosti da zaprima otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja u smislu sudske prakse. Naime, ona se u tom pogledu ograničila na odsječnu tvrdnju da bi ju njihovo otkrivanje „lišilo bitnog elementa […] za provedbu izjave EU‑a i Turske”. U presudi od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 57. do 64.), Sud je uspostavio načelo prema kojem treba otkriti pravne savjete koji se odnose na zakonodavno područje. U svakom slučaju, budući da su prema mišljenju tužitelja sporni dokumenti bili namijenjeni obavještavanju Komisije o nadležnosti Unije za usvajanje izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. i o pravnoj stečevini Unije na području azila, ta institucija nije mogla razumno očekivati da će to pravno savjetovanje ostati povjerljivo. Ona je, naprotiv, morala očekivati da će se jednom objaviti i u tom pogledu tužitelj ne vidi zašto bi otkrivanje dokumenata, kao što su sporni dokumenti, općenito sprečavalo tu instituciju da traži pravne savjete.
83
U replici tužitelj navodi da iako je zaštita pravnog savjetovanja mogla opravdati pobijanu odluku, tu potonju odluku treba, međutim, poništiti zbog „nepostojanja obrazloženja” („lack of reasoning”), zbog razloga nedosljednog opisa i zbunjujuće argumentacije Komisije u pogledu prirode, sadržaja i konteksta izrade spornih dokumenata.
84
Komisija zahtijeva da se drugi dio drugog tužbenog razloga odbije kao neosnovan pojašnjavajući na početku da, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, sporni dokumenti nisu bili sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući za države članice ili u njima, u smislu točke 68. presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Naime, oni su samo prethodna mišljenja koja se odnose na pitanja o kojima se usporedno raspravljalo u okviru postupaka za donošenje prijedloga izmjene Odluke 2015/1601 i Uredbe br. 539/2001. Stoga ih se ne može smatrati dokumentima sastavljenim u svrhu zakonodavnih postupaka koji se odnose na ta dva akta prava Unije koji su trenutno na snazi. Zbog toga što su samo interni prethodni pravni savjeti institucije, Komisija smatra da ih se može pogrešno protumačiti ili pogrešno shvatiti ako ih se otkrije izvan konteksta u kojem su izrađeni.
85
Komisija je u pobijanoj odluci objasnila tužitelju da su u tijeku radovi povezani s nacionalnim nadležnim tijelima u pogledu osjetljivog pitanja izbjegličke krize. Otkrivanje spornih dokumenata koji se odnose na tumačenje pravne stečevine Unije na području azila imalo bi ozbiljnog utjecaja na Komisijin interes da nastoji dobivati otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja i to u kontekstu u kojem je ta institucija od ožujka 2016. bila u trajnom i intenzivnom kontaktu s tijelima dotičnih država članica, osobito Helenskom Republikom, u vezi s mjerama koje je nužno poduzeti da se zajamči provedba izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016. kao i nadzor nad migracijskom krizom.
86
U tom pogledu, okolnost, koju tužitelj navodi, da sporni dokumenti sadržavaju navodno objektivno tumačenje i da su pitanja tako obrađena u tim dokumentima bila predmet rasprava među stručnjacima ne može spriječiti Komisiju da štiti svoju sposobnost zaprimanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja na osjetljivom području i tijekom izrazito osjetljivog razdoblja za provedbu izjave EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016., pri čemu se podsjeća na to da se Komisija brinula da javnosti redovito stavlja na raspolaganje informacije o provedbi navedene izjave.
87
Naposljetku, Komisija smatra da je tužbeni razlog za poništenje koji se temelji na navodnom „nepostojanju obrazloženja” s njezine strane bio istaknut tek u replici te ga treba odbaciti kao nedopušten jer tužitelj nije istaknuo valjane razloge da opravda njegovu nepravodobnost. U svakom slučaju tužitelj uopće nije potkrijepio tu tvrdnju, koja je osim toga očito neosnovana.
88
Uvodno valja podsjetiti da se izuzeće u vezi s pravnim savjetovanjem predviđeno u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 odnosi na zaštitu interesa institucije da traži pravna mišljenja i da zaprima otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja i, kako bi se institucija mogla pozvati na izuzeće, rizik od ugrožavanja tog interesa treba još biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 42. i 43.).
89
U tom je pogledu, a u vezi s činjenicom da otkrivanje mišljenja pravne službe o zakonodavnom prijedlogu može pobuditi sumnju u zakonitost dotičnog zakonodavnog akta, već presuđeno da upravo transparentnost procesa u tom pogledu, time što omogućava otvorenu raspravu o različitostima među više stajališta, doprinosi većem legitimitetu institucija u očima europskih građana i povećanju njihova povjerenja u pogledu tih institucija. Naime, prije bi nepostojanje informacija i rasprave moglo pobuditi sumnje kod građana, i to ne samo u pogledu zakonitosti zasebnog akta već i u pogledu legitimnosti cijelog procesa odlučivanja (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 59.).
90
U ovom slučaju valja međutim utvrditi da, nasuprot tužiteljevoj tvrdnji da se u pobijanoj odluci, u vezi s izuzećem iz članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, upućuje na prijedloge izmjene Odluke 2015/1601 i Uredbe br. 539/2001, sporni dokumenti ne čine pravne savjete o posebnom zakonodavnom prijedlogu. Naime, unatoč upućivanju u drugom spornom dokumentu na moguću potrebu za izmjenom Odluke 2015/1601, oni predstavljaju prethodna stajališta pravne službe o više aspekata prava Unije na području azila i u vezi s političkim obvezama o kojima su šefovi država i vlada Unije i njihovi turski sugovornici pregovarali i preuzeli ih pod nazivom „izjave EU‑a i Turske”.
91
Zato nezakonodavna aktivnost institucija nije isključena iz područja primjene Uredbe br. 1049/2001. Dovoljno je u tom pogledu podsjetiti da članak 2. stavak 3. te uredbe navodi da se ona „primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti […] [U]nije” (vidjeti u tom smislu presude od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 87., 88. i 109. i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 107. i navedenu sudsku praksu).
92
U ovom slučaju, sporni dokumenti obuhvaćaju pravno savjetovanje među službama unutar Komisije i ne čine pravne savjete na temelju kojih bi se stajalište institucije konačno zauzelo te se, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, ne radi ni o pravnim savjetima danima u okviru zakonodavnih postupaka kao što su oni o kojima je riječ u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Ti su savjeti bili upućeni isključivo kabinetima predsjednika Komisije i člana Komisije zaduženog za unutarnje poslove te su bili hitno zatraženi kako bi se predstavnicima Komisije pomoglo na njihovim sastancima s predstavnicima Helenske Republike i Republike Turske u vezi s mjerama koje su potonje trebale donijeti u okviru provedbe obveza preuzetih na temelju izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016.
93
U tom pogledu, kao što to Komisija s pravom ističe, otkrivanje takvih pravnih savjeta, pripremnih i unutarnjih, izrađenih u svrhu političkog dijaloga između institucije i predstavnika države članice i treće države, ustvari bi ugrozilo, na predvidljiv način, interes Komisije da traži i zaprima otvorene, objektivne i cjelovite pravne savjete od svojih raznih službi kako bi pripremila svoje konačno stajalište kao institucija, posebno na politički donekle osjetljivom području i u izvanrednim okolnostima radi rješavanja osjetljive migracijske situacije. Naime, savjetovanja među službama, koja su uobličena u spornim dokumentima, ali i popraćena telefonskim razgovorima, predstavljaju pripremne radnje koje su neophodne za dobro funkcioniranje te institucije.
94
Na otvorenost, objektivnost i cjelovitost kao i na brzinu tih pravnih savjeta, koji su hitno dani – kao što to osobito potvrđuju ponekad kasni sati u koje su članovi pravne službe poslali predmetne poruke elektroničke pošte predsjedništvu Komisije i GU‑u koji je pod nadležnosti člana Komisije zaduženog za unutarnje poslove – postojao bi utjecaj u ovom slučaju da su autori takvih savjeta koji su naglo izrađeni radi pripreme sastanaka između odgovornih u toj instituciji i onih u državi članici i trećoj državi trebali predvidjeti da takve poruke elektroničke pošte mogu biti stavljene javnosti na raspolaganje.
95
Naposljetku, što se tiče prigovora koji je tužitelj iznio u replici i koji se temelji na „nepostojanju obrazloženja” na strani Komisije u pobijanoj odluci ili na nedostatnosti obrazloženja, dovoljno je utvrditi da, nasuprot onome što tužitelj tvrdi, opis prirode i sadržaja dokumenata kojima je pristup uskraćen kao i razlozi za odbijanje koje je Komisija izložila u pobijanoj odluci, uključujući izlaganje konteksta u kojem su oni bili izrađeni, nisu proturječni i ispunjavaju zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a. Posljedično, taj prigovor treba u svakom slučaju odbiti pri čemu nije potrebno ispitati argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je s tim vezi Komisija istaknula u odgovoru na repliku.
96
S obzirom na prethodno navedeno, drugi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.
Treći dio drugog tužbenog razloga u vezi s postojanjem prevladavajućeg javnog interesa u korist otkrivanja spornih dokumenata
97
Pod pretpostavkom da se u ovom slučaju može priznati postojanje opće pretpostavke o ugrožavanju ili konkretnom ugrožavanju zaštite sudskih postupaka i pravnih savjeta, tužitelj podredno ističe na temelju trećeg dijela drugog tužbenog razloga da je postojao prevladavajući javni interes u korist otkrivanja spornih dokumenata u smislu članka 4. stavka 2. zadnjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001. Naime, institucije Unije mogu se smatrati odgovornima ili dokazivati legitimitet odluka koje donose u ime svojih građana samo ako potonji mogu shvatiti pravni okvir u kojem su te odluke donesene. Stoga bi pristup spornim dokumentima trebalo dati građanima i ako bi to otkrivanje moglo ugroziti zaštitu sudskih postupaka i pravnog savjetovanja.
98
U svakom slučaju, tužitelj tvrdi da je pobijanom odlukom prekršen članak 4. stavak 2. zadnji dio rečenice Uredbe br. 1049/2001 jer je Komisija propustila ispitati postojanje javnog interesa u korist otkrivanja i, općenitije, odvagnuti interese kojima otkrivanje služi i one koji se protive takvom otkrivanju. U tom pogledu tužitelj osporava tvrdnju te institucije prema kojoj je on iznio samo općenita razmatranja koja ne mogu upućivati na to da načelo transparentnosti ima posebnu težinu u ovom slučaju. Naime, isticanje posebne prirode migracijske krize i mjera donesenih za njezino rješavanje trebalo je biti dovoljno da se u ovom slučaju dokaže postojanje posebnog javnog interesa u korist otkrivanja u smislu članka 4. stavka 2. zadnjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001.
99
Komisija zahtijeva da se treći dio drugog tužbenog razloga odbije kao neosnovan naglašavajući da je u pobijanoj odluci ona navela tužitelju da se on ograničio na isticanje načela transparentnosti a da nije dokazao po čemu to načelo ima posebnu težinu u ovom slučaju kojom su se mogli prevladati legitimni razlozi koji opravdavaju neotkrivanje spornih dokumenata.
100
U ovom je slučaju Komisija ispitala postojanje prevladavajućeg javnog interesa, ali prema mišljenju te institucije ostaje činjenica da je na tužitelju bilo da dokaže postojanje takvog javnog interesa. U vezi s tim aspektom, tužitelj se ograničio na iznošenje općih razmatranja u pogledu prava društva na obaviještenost i na pravo građana da shvate predmetni pravni kontekst, a kojima se prema njezinu stajalištu uopće nije moglo dokazati da je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo posebnu težinu kojom bi se prevladali legitimni razlozi koji opravdavaju neotkrivanje spornih dokumenata, jer se Komisija upravo brinula da građani budu obaviješteni širenjem ažuriranih informacija kao što su one iz komunikacije od 16. ožujka 2016. naslovljene „Daljnje operativne mjere u suradnji EU‑a i Turske u području migracija”. Osim toga, postojanje akademskih rasprava ne može predstavljati dokaz o postojanju prevladavajućeg javnog interesa u smislu članka 4. stavka 2. zadnjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001.
101
U svakom slučaju, Komisija ističe da se za neke od spornih dokumenta primjenjivalo izuzeće u vezi sa zaštitom međunarodnih odnosa. No, što se tiče tog izuzeća uređenog člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, zakonodavac Unije nije predvidio nikakvo odvagivanje s prevladavajućim javnim interesom u korist otkrivanja.
102
Uvodno valja podsjetiti da kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća predviđenih u članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001, na predmetnoj je instituciji da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, s obzirom na prednosti, kao što i proizlazi iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001, veće otvorenosti, odnosno tješnjeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu (vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
103
Međutim, na podnositelju zahtjeva je dužnost da konkretno navede okolnosti koje čine prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dotičnih dokumenata (presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 94., od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, t. 90. i od 23. siječnja 2017., Justice & Environment/Komisija, T‑727/15, neobjavljena, EU:T:2017:18, t. 49.).
104
S obzirom na to, prevladavajući javni interes, koji može opravdati otkrivanje dokumenta, ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001 (presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 92. i od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, t. 92.).
105
U tom pogledu načelo transparentnosti, na kojem se Uredba br. 1049/2001 temelji i na koje se tužitelj poziva, doprinosi jačanju demokracije tako što građanima omogućava nadzor nad svim informacijama koje su bile temelj zakonodavnog akta. Mogućnost građana da saznaju razloge koji su temelj zakonodavnih radnji preduvjet je da učinkovito izvršavaju svoja demokratska prava (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46.).
106
U ovom slučaju valja podsjetiti da sporni dokumenti nisu bili sastavljeni u okviru zakonodavnog postupka u smislu UFEU‑u.
107
Međutim, tužitelj ističe opća razmatranja u vezi s načelom transparentnosti koja u općem interesu podrazumijevaju tješnje sudjelovanje građana u procesu odlučivanja kao i veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost administracije prema građanima u demokratskom sustavu (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 45.).
108
U tom pogledu i prije svega, budući da je utvrđeno da je uskraćivanje otkrivanja prvog do trećeg kao i šestog i sedmog spornog dokumenta bilo obuhvaćeno izuzećima iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, valja odbiti treći dio drugog tužbenog razloga kao bespredmetan u pogledu tih dokumenata. Naime, u okviru te odredbe, institucije su dužne odbiti pristup dokumentima koji su obuhvaćeni tim obveznim izuzećima kada je podnesen dokaz o okolnostima koje su predviđene navedenim izuzećima a da nije potrebno odvagivati zaštitu javnog interesa s prevladavajućim javnim interesom (presude od 25. travnja 2007., WWF European Policy Programme/Vijeće, T‑264/04, EU:T:2007:114, t. 44. i 45. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 44.).
109
Potom, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, opća razmatranja u vezi s načelom transparentnosti na koja se tužitelj poziva u ponovnom zahtjevu, Komisija je uzela u obzir u pobijanoj odluci, ali je smatrala da se njima ne može dokazati da je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo posebnu težinu kojom su se mogli prevladati razlozi koji opravdavaju odbijanje da se otkriju sporni dokumenti.
110
U tom pogledu valja još jednom istaknuti da, nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, autori spornih dokumenata nisu u njima ocijenili podjelu nadležnosti između Unije i njezinih država članica radi usvajanja izjava EU‑a i Turske od 8. i 18. ožujka 2016.
111
To utvrđenje nije dovedeno u pitanje činjenicom da se u granicama onoga što se može otkriti iz spornih dokumenata, a da se ne ugrozi zaštita javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa, u jednoj rečenici, koja se nalazi u šestom od tih dokumenata, navodi činjenica da bi određeni aspekti iz memoranduma s obrazloženjem između Helenske Republike i Republike Turske mogli ulaziti u nadležnost Unije i, stoga, obuhvatiti sudjelovanje Unije u navedenom memorandumu, isto kao što je u sedmom od navedenih dokumenata ukratko navedena činjenica da bi prema detaljnim pravilima iz članka 218. UFEU‑a sudjelovanje Unije moglo biti potrebno ako bi trebale nastati obveze u odnosu na sporazum između tih dviju država o ponovnom prihvatu. Naime, takva razmatranja tiču se provedbe izjava EU‑a i Turske, ali nisu povezana s pitanjem koje je postavio tužitelj i odnosi se na nadležnost Unije za usvajanje tih izjava, pri čemu se podsjeća da je u predmetima o azilu Opći sud presudio da se izjava EU‑a i Turske od 18. ožujka 2016. ne može smatrati aktom koji je donijelo Europsko vijeće, a ni neka druga institucija, tijelo, ured ili agencija Unije.
112
U tim okolnostima, a s obzirom na argumente koje je tužitelj iznio, treba utvrditi da je propustio dokazati kako je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo posebnu težinu koja barem u pogledu dokumenata nepokrivenih izuzećima iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 opravdava otkrivanje spornih dokumenata koji su obuhvaćeni zaštitom sudskih postupaka i pravnog savjetovanja. To vrijedi tim više u kontekstu u kojem je Komisija redovito objavljivala opće informacije za javnost (vidjeti u tom smislu presudu od 23. siječnja 2017., Justice & Environment/Komisija, T‑727/15, neobjavljena, EU:T:2017:18, t. 60.). Radi potpunosti, Opći sud zaključuje da to vrijedi također za dokumente obuhvaćene izuzećima iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001.
113
Treći dio treba odbiti i stoga valja u cijelosti odbiti drugi tužbeni razlog.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001
114
U okviru četvrtog tužbenog razloga, koji je istaknut podredno i koji valja ispitati prije trećeg tužbenog razloga, tužitelj osporava Komisijinu tvrdnju prema kojoj djelomični pristup spornim dokumentima nije bio moguć. Naime, vodeći računa o prirodi tih dokumenata, bilo bi nezamislivo da je cijeli tekst sadržan u njima bio obuhvaćen izuzećima na koja se Komisija pozvala. Slijedom navedenog, odbijajući da u pobijanoj odluci tužitelju da djelomičan pristup, Komisija je prekršila članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001.
115
Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije naglašavajući da je u pobijanoj odluci objasnila da je predvidjela mogućnost davanja djelomičnog pristupa spornim dokumentima, ali ju je odbila zato što su ti dokumenti u cijelosti bili obuhvaćeni izuzećima koja opravdavaju neotkrivanje na temelju Uredbe br. 1049/2001.
116
U tom pogledu, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe br. 1049/2001, „[a]ko su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju”.
117
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ispitivanje djelomičnog pristupa dokumentu institucija Unije treba provesti na temelju načela proporcionalnosti (presuda od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 83.; vidjeti također u tom smislu presudu od 6. prosinca 2001., Vijeće/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, t. 27. i 28.).
118
Iz samog teksta članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da je institucija dužna ispitati treba li odobriti djelomičan pristup dokumentima na koje se odnosi zahtjev za pristup, ograničavajući eventualno odbijanje samo na podatke na koje se odnose predmetna izuzeća. Institucija mora odobriti takav djelomični pristup ako se cilj koji ona želi ostvariti, kada uskraćuje pristup dokumentu, može postići samim zacrnjivanjem odlomaka kojima se može ugroziti zaštita zaštićenog javnog interesa (presude od 25. travnja 2007., WWF European Policy Programme/Vijeće, T‑264/04, EU:T:2007:114, t. 50. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 84.; vidjeti također u tom smislu presudu od 6. prosinca 2001., Vijeće/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, t. 29.).
119
U ovom slučaju valja utvrditi da je u pobijanoj odluci, a kao što je navela u toj odluci, Komisija ocijenila mogućnost davanja tužitelju djelomičnog pristupa spornim dokumentima. To je osim toga potkrijepljeno činjenicom da je tužitelju dala djelomičan pristup petom spornom dokumentu.
120
Zatim, Opći sud smatra da je Komisija, kao što je to učinila u pogledu petog spornog dokumenta, mogla dati djelomičan pristup prvoj rečenici dijela naslovljenog „Legal framework” prvog spornog dokumenta kao i prvoj rečenici točke I. podtočke (a) naslovljene „EU Legal Framework” Priloga 1. drugom spornom dokumentu. Naime, ti odlomci samo opisuju predmetne odredbe, ali ne sadržavaju pravno ili strateško stajalište koje je obuhvaćeno izuzećima iz članka 4. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001.
121
S druge strane, iz spornih dokumenata koje je Komisija podnijela Općem sudu ne proizlazi da je bilo moguće dati djelomičan pristup drugim dokumentima a da taj korak ne zahtijeva otkrivanje sadržaja dijelova dokumenata u pogledu kojih je odbijanje pristupa bilo opravdano, osobito u vezi sa strateškim ciljevima na kojima su se temeljile rasprave o provedbi izjava EU‑a i Turske od strane Helenske Republike i Republike Turske na poticaj Unije.
122
U tom pogledu sud Unije već je priznao da u takvom slučaju tužena institucija, ovdje Komisija, nije dužna u razlozima pobijanog akta odrediti osjetljivi sadržaj spornih dokumenata koji se ne može otkriti objavom, kada bi takav korak podrazumijevao otkrivanje informacija čija je zaštita predviđena istaknutim izuzećem u vezi sa zaštitom javnog interesa na području međunarodnih odnosa (vidjeti u tom smislu presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 82. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, t. 106.).
123
Isto vrijedi za četvrti i osmi sporni dokument kao i za neotkriveni dio petog spornog dokumenta čiji sadržaj nije mogao biti djelomično otkriven a da se ne ugrozi zaštita dodijeljena sudskim postupcima i pravnom savjetovanju.
124
Slijedom navedenog, valja u granicama onoga što je utvrđeno u točki 120. ove presude djelomično prihvatiti četvrti tužbeni razlog i odbiti ga u preostalom dijelu.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001
125
Budući da, s jedne strane, odbijanje prvog i drugog tužbenog razloga kao i djelomično odbijanje četvrtog tužbenog razloga znači da je Komisija imala pravo – uz iznimku dijelova dokumenata iz točke 120. ove presude – pozvati se na izuzeća predviđena u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 te da, s druge strane, razmatranja o četvrtom tužbenom razlogu vrijede čak i pod pretpostavkom da je izuzeće iz članka 4. stavka 3. te uredbe primjenjivo, više nije nužno ispitati osnovanost trećeg tužbenog razloga u vezi s potonjim izuzećem.
126
Stoga, bez potrebe za odlučivanjem o trećem tužbenom razlogu, valja:
–
poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija odbila dati djelomičan pristup prvoj rečenici dijela naslovljenog „Legal framework” prvog spornog dokumenta kao i prvoj rečenici točke I. podtočke (a) naslovljene „EU Legal Framework” Priloga 1. drugom spornom dokumentu;
–
odbiti tužbu u preostalom dijelu.
Troškovi
127
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Međutim, u skladu s člankom 134. stavkom 3. tog Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka će stranka snositi vlastite troškove.
128
Budući da tužitelj samo djelomično nije uspio sa svojim zahtjevima, valja odlučiti da će svaka stranka morati snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Odluka Europske komisije C(2016) 6029 final od 19. rujna 2016. u dijelu u kojem se odnosi na odbijanje da se udruzi Access Info Europe odobri djelomičan pristup prvoj rečenici dijela naslovljenog „Legal framework” dokumenta Komisije pod oznakom Ares(2016) 2453347 kao i prvoj rečenici točke I. podtočke (a) naslovljene „EU Legal Framework” Priloga 1. dokumentu Komisije pod oznakom Ares(2016) 2453181.
2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.
Svaka će stranka snositi vlastite troškove.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. veljače 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski