62022CJ0325
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 19. oktobra 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Pomoči, ki jih dodelijo države članice – Člen 107(1) PDEU – Pojem ‚podjetje‘ – Uredba (EU) 2015/1589 – Vračilo nezakonite pomoči – Sklep (EU) 2015/456 – Menjave gozdnih zemljišč – Določitev ‚tržne vrednosti‘“
V zadevi C‑325/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) z odločbo z dne 4. maja 2022, ki je na Sodišče prispela 13. maja 2022, v postopku
TS,
HI
proti
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, O. Spineanu-Matei, sodnica, J.‑C. Bonichot (poročevalec), S. Rodin, sodnika, in L. S. Rossi, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za bolgarsko vlado T. Mitova in L. Zaharieva, agentki,
–
za Evropsko komisijo C. Georgieva in B. Stromsky, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 107 PDEU, člena 16(3) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) in Sklepa Komisije (EU) 2015/456 z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11C) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč (UL 2015, L 80, str. 100, v nadaljevanju: sklep Komisije z dne 5. septembra 2014).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med posameznikom in pravno osebo na eni strani ter Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (minister za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo) na drugi glede zahteve za vračilo državne pomoči, ki naj bi jo ta posameznik in ta pravna oseba prejela v okviru menjave gozdnih zemljišč.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba 2015/1589
3
Člen 16 Uredbe 2015/1589, naslovljen „Vračilo pomoči“, v odstavku 3 določa:
„Brez poseganja v odločbo Sodišča Evropske unije na podlagi člena 278 PDEU se vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalnem pravu zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje sklepa Komisije. V ta namen in v primeru postopka pred nacionalnimi sodišči zadevne države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki so jim na voljo v teh pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije.“
Sklep Komisije z dne 5. septembra 2014
4
V točkah od 125 do 128, 156 in 171 obrazložitve sklepa Komisije z dne 5. septembra 2014 je navedeno:
„(125)
Vendar je treba v tej zadevi predhodno tudi ugotoviti, ali so morebitni upravičenci do poslov menjave podjetja v smislu člena 107(1) [PDEU]. Glede na besedilo navedene določbe se namreč pravila o državni pomoči uporabljajo le, če je prejemnik pomoči podjetje.
(126)
[Sodišče] opredeljuje ‚podjetje‘ za namene člena 107(1) Pogodbe kot vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko ali način financiranja […]. V skladu s Sodiščem je gospodarska dejavnost vsaka dejavnost, v okviru katere se na trgu ponujajo blago in storitve […]. Razvrstitev subjekta med podjetja je torej vedno odvisna od posamezne dejavnosti. Subjekt, ki opravlja gospodarske in negospodarske dejavnosti, se obravnava kot podjetje le v povezavi z gospodarskimi dejavnostmi. Za podjetje ni nujno, da je pravna oseba; fizične osebe se lahko prav tako štejejo za podjetja v okviru državne pomoči, če opravljajo gospodarsko dejavnost.
(127)
Ob upoštevanju navedenega je treba dodati, da nekateri upravičenci do spornih poslov menjave niso nikoli opravljali gospodarskih dejavnosti z zamenjanimi gozdnimi zemljišči v obdobju pregleda, niti jih ne opravljajo zdaj. Navedenih upravičencev torej ni mogoče šteti za podjetja v smislu člena 107(1) [PDEU], tako da se šteje, da v poslih menjave, ki so jih sklenili z bolgarsko državo, ni obstajala nobena državna pomoč.
(128)
Zato se preostali del tega sklepa nanaša samo na tiste upravičence do spornih poslov menjave, ki so podjetja v smislu člena 107(1) [PDEU].
[…]
(156)
Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da posli menjave, ki jih je Republika Bolgarija opravila v obdobju pregleda, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) [PDEU] v tistih primerih, v katerih je nasprotna stranka v poslu podjetje v smislu navedene določbe, v katerih administrativne cene, uporabljene za navedeni posel, ne izražajo tržnih cen in v katerih niso izpolnjeni pogoji za pomoč de minimis iz Uredbe [Komisije (EU) št. 1407/2013 z dne 18. decembra 2013 o uporabi členov 107 in 108 [PDEU] pri pomoči de minimis (UL 2013, L 352, str. 1)].
[…]
(171)
V tej zadevi so morebitni upravičenci do nezdružljive državne pomoči tiste fizične in pravne osebe, ki so sodelovale v 132 poslih menjave z bolgarskimi organi v obdobju pregleda. Bolgarski organi bi morali iz te skupine izvzeti tiste fizične in pravne osebe, ki se ne štejejo za ‚podjetja‘ v smislu člena 107(1) [PDEU] […].“
5
Člen 1 tega sklepa določa:
„Državna pomoč, ki je bila dodeljena podjetjem v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 in ki jo je Republika Bolgarija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) [PDEU], ni združljiva z notranjim trgom.“
6
Člen 6(1)(b), (c) in (d) navedenega sklepa določa:
„1.   Republika Bolgarija v štirih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
[…]
(b)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi tržnih cen v času poslov menjave, navedenih v dopisu Republike Bolgarije 2014/032997;
(c)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno z razveljavitvijo posla menjave;
(d)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi zneskov, ki jih bo določil neodvisni cenilec, in dokumentov, iz katerih je razvidno imenovanje takega neodvisnega izvedenca, ki je bil izbran z javnim razpisom in ga je potrdila Komisija.“
7
Člen 6(2)(a) in (b) istega sklepa določa:
„Republika Bolgarija v osmih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč na podlagi poslov menjave iz člena 1, in skupni znesek pomoči, ki ga je na podlagi navedenih poslov prejel vsak od njih;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti za vračilo), ki ga mora vrniti vsak upravičenec“.
Sporočilo Komisije o elementih državne pomoči pri prodaji zemljišč in objektov s strani javnih oblasti
8
Točka 2(a), zadnji pododstavek, Sporočila Komisije o elementih državne pomoči pri prodaji zemljišč in objektov s strani javnih oblasti (UL 1997, C 209, str. 3) določa:
„‚Tržna vrednost‘ pomeni vrednost, po kateri bi se lahko prodali zemljišča in objekti po zasebni pogodbi med voljnim prodajalcem in neodvisnim kupcem na dan vrednotenja, pri čemer se pojmuje, da je lastnina javno ponujena na trgu, da razmere na trgu dovoljujejo njeno pravilno prodajo in da je za prodajne dogovore na voljo običajen rok, ob upoštevanju narave lastnine […].“
Bolgarsko pravo
Zakon o državnih pomočeh
9
Člen 38(9), (10) in (11) zakon za darzhavnite pomoshti (zakon o državnih pomočeh, DV št. 85 z dne 24. oktobra 2017) v zvezi z vračilom nezakonite državne pomoči, ki je bila s sklepom Komisije razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom, določa:
„(9)   Cenitev iz odstavka 7, točka 2, opravi neodvisen pooblaščeni cenilec, registriran v skladu z zakonom o neodvisnih cenilcih […].
(10)   Cenitev iz odstavka 7, točka 2, zahteva in sprejme upravljavec pomoči v skladu s pogoji in rokom, določenimi v sklepu Evropske komisije.
(11)   Če upravljavec pomoči cenitve iz odstavka 7, točka 2, ne sprejme, z obrazloženim aktom zahteva drugo strokovno mnenje treh cenilcev, razen kadar se cenitev zahteva na podlagi zakon za obshtestvenite porachki [(zakon o javnem naročanju)].“
Zakon o stvarnem premoženju države
10
Člen 32(2) zakon za darzhavnata sobstvenost (zakon o stvarnem premoženju države, DV št. 44 z dne 21. maja 1996) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o stvarnem premoženju države), določa:
„Enakovredno denarno nadomestilo iz odstavka 1 se določi glede na namembnost zemljišča pred začetkom veljavnosti podrobnega prostorskega načrta ali pred odobritvijo podrobnega prostorskega načrta, ki predvideva gradnjo državnega objekta in za katerega obstaja veljavna odredba, ki omogoča začasno izvršitev na podlagi tržnih cen zemljišč s podobnimi značilnostmi v bližini tistih, ki so predmet razlastitve.“
11
Odstavek 1a dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (dodatne določbe k zakonu o stvarnem premoženju države) določa:
„V tem zakonu so:
[…]
(2)
‚tržne cene‘ povprečne vrednosti vseh pravnih poslov nakupa in prodaje, menjave, ustanovitve stvarnih pravic ali prenosa lastninske pravice v zameno za obveznost gradnje, hipoteke za zavarovanje prodajne pogodbe, prodaj z dražbo, ki jih opravijo državni ali zasebni sodni izvršitelji, organi ali občine, ter drugih neodplačnih pravnih poslov – razen tistih, ki se nanašajo na idealni delež nepremičnine – pri katerih je vsaj ena od strank podjetje in ki so bili opravljeni v zadnjih 12 mesecih pred nalogom za cenitev ter vpisani pri registrskem organu v kraju, v katerem je nepremičnina. Če je bilo v zadnjih 12 mesecih pred datumom zahteve za cenitev pri registrskem organu v kraju, kjer je nepremičnina, vpisanih več kot 20 pravnih poslov, se tržna cena določi ob upoštevanju zadnjih 20 vpisanih pravnih poslov. Povprečje se izračuna na podlagi vsaj dveh upoštevnih pravnih poslov.
[…]
(4)
‚Nepremičnine, ki so v bližini razlaščencev‘, so nepremičnine, ki so:
(a)
v istem okraju, če gre za velika mesta, ki so razdeljena na okraje;
(b)
v isti četrti, če gre za druga mesta, naselja ali občine;
(c)
v isti katastrski občini, če gre za kmetijska in gozdna območja.“
Zakon o gozdovih
12
Člen 3 prehodnih in končnih določb zakon za gorite (zakon o gozdovih, DV št. 19 z dne 8. marca 2011), ki velja od leta 2011, določa:
„(1) V skladu s tem zakonom zemljiščem, ki so na gozdnih območjih, ki so jih fizične in pravne osebe ali občine pridobile od države z menjavo do dneva razglasitve zakona v Darzhaven vestnik [(uradni list)], ni mogoče spremeniti namembnosti in na njih ni mogoče izvesti nobene gradnje.
(2) Prepoved iz odstavka 1 se uporablja tudi v primeru spremembe lastništva nepremičnine, razen v primerih, ko zadevno gozdno območje pridobi država.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13
Spor o glavni stvari spada v okvir obsežnega postopka vračanja gozdnih zemljišč, ki so bila nacionalizirana leta 1947, njihovim nekdanjim lastnikom s strani Republike Bolgarije.
14
Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da je sprememba zakona o gozdovih, ki je začela veljati 22. februarja 2002, omogočila menjavo privatiziranih gozdnih zemljišč z gozdnimi zemljišči te države članice.
15
Poleg tega so bile cene zamenjanih zemljišč določene na podlagi meril, določenih v bolgarski ureditvi.
16
Darzhavna agentsia po gorite (nacionalna agencija za gozdove, Bolgarija) in TS, fizična oseba, sta 26. novembra 2008 sklenili pogodbo o menjavi gozdnih zemljišč (v nadaljevanju: sporna menjava).
17
Dva meseca pozneje je oseba TS zemljišča, ki jih je pridobila na podlagi te pogodbe, prenesla na HI, zasebno družbo s sedežem v Bolgariji, ki jo je upravljala in delno imela v lasti oseba TS. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bila oseba TS ob sporni menjavi že družbenik družbe HI.
18
Družba HI opravlja dejavnosti hotelirstva, gostinstva, gozdarstva, predelave lesa in prodaje blaga. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je družba HI želela zgraditi hotelski kompleks na nekaterih tako pridobljenih zemljiščih in da je v ta namen pri pristojnih organih avgusta 2009 podala vlogo za spremembo namembnosti teh zemljišč.
19
Vendar naj ta nepremičninska transakcija ne bi mogla biti izpeljana do konca zaradi moratorija, ki ga je 3. septembra 2009 sprejela Narodno sabranie na Republika Bulgaria (nacionalna skupščina Republike Bolgarije) (DV št. 72 z dne 8. septembra 2009), in poznejšega zakonodajnega ukrepa, ki prepoveduje spremembo namembnosti zemljišč, pridobljenih od Republike Bolgarije.
20
Komisija je s sklepom z dne 5. septembra 2014 ugotovila, da so transakcije menjave gozdnih zemljišč, ki jih je izvedla ta država članica, državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, če so bile osebe, ki so sodelovale pri teh menjavah, podjetja v smislu te določbe, in da vrednost gozdnih zemljišč navedene države članice ne odraža tržne vrednosti, razen če gre za pomoči de minimis v smislu Uredbe št. 1407/2013.
21
Komisija je zato menila, da je ta država članica nekatere pomoči, dodeljene podjetjem v okviru zadevnih transakcij menjave gozdnih zemljišč v obdobju od 1. januarja 2007, ko je Republika Bolgarija pristopila k Evropski uniji, do 27. januarja 2009, izvajala nezakonito, da te pomoči niso združljive z notranjim trgom in da jih mora ta država članica izterjati.
22
Bolgarski organi so 8. julija 2020 na podlagi sklepa Komisije z dne 5. septembra 2014 z aktom o ugotovitvi javne terjatve na podlagi poročila o cenitvi gozdnih zemljišč menili, da sta oseba TS in družba HI solidarno zavezani vrniti pomoč v višini 294.627 BGN, ki izhaja iz sporne menjave, skupaj s 145.737,79 BGN obresti, kar pomeni skupni znesek 440.364,79 BGN (približno 224.700 EUR).
23
Oseba TS in družba HI sta zoper ta akt vložili tožbo pri Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija), pri čemer sta trdili, prvič, da ju ni mogoče šteti za „podjetji“ v smislu člena 107(1) PDEU, ker zemljišča, pridobljena v okviru sporne menjave, nazadnje niso bila uporabljena v gospodarske namene, in drugič, da je ocena nacionalne uprave glede zneska pomoči, ki ga je treba vrniti, napačna. Po njunem mnenju bi morala biti ocena vrednosti zamenjanih zemljišč predmet sodne presoje po metodi, določeni v členu 1a, točki 2 in 4, dodatnih določb zakona o stvarnem premoženju države, ki se uporablja v primeru razlastitve zasebnega zemljišča v javnem interesu.
24
Predložitveno sodišče navaja, da je v zvezi z izvajanjem sklepa Komisije z dne 5. septembra 2014 nacionalna sodna praksa protislovna glede vprašanja, ali je glede na besedilo točke 127 obrazložitve tega sklepa opredelitev kot „podjetje“ odvisna od rabe gozdnih zemljišč, pridobljenih v okviru menjave zadevnih zemljišč.
25
To sodišče navaja tudi, da se objektivno merilo „tržne vrednosti“ zemljišča, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča, za presojo, ali nakup javnega zemljišča pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, razlikuje od metode določitve tržne cene iz odstavka 1a, točki 2 in 4, dodatnih določb zakona o stvarnem premoženju države, na katero se sklicujeta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari.
26
V teh okoliščinah je Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali upravičenec do državne pomoči, ki je bila nezakonito dodeljena z menjalno pogodbo in s katero je prejel gozdna zemljišča (državno premoženje v zasebnopravni obliki), ni zajet z opredelitvijo pojma ‚podjetje‘, če iz letnega poročila izhaja, da opravlja gospodarsko dejavnost tako, da na zadevnem trgu ponuja blago in storitve, vendar, kot je razvidno iz točke 127 obrazložitve [sklepa Komisije z dne 5. Septembra 2014], ne opravlja neposredne ali posredne gospodarske dejavnosti z zemljiščem, ki ga je pridobil z menjavo, ker nacionalno pravo določa objektivno prepoved, ki temu upravičencu preprečuje spremembo namembnosti tega zemljišča ter pozidavo ali prodajo zemljišča, ki bi se izločilo iz nabora gozdnih zemljišč?
2.
Ali je treba določbo člena 107 PDEU razlagati in uporabljati tako, da je treba v zvezi s statusom ‚podjetja‘ in pri uporabi meril za ‚podjetje‘ dejstvo, da je upravičenec do nezakonito prejete državne pomoči vložil vlogo in dejansko opisal naložbeni projekt, ki naj bi bil izveden na državnem zemljišču (ki je na gozdnem območju), prejetem z menjavo, in ki je pogoj za kasnejši začetek postopka izločitve zemljišč, prejetih zaradi pozidave, in podatke, ki so bili zbrani v zaključeni prvi fazi upravnega postopka za predhodno uskladitev, upoštevati kot pravno upoštevno okoliščino, ne glede na to, da zaradi moratorija [nacionalne skupščine Republike Bolgarije] in pozneje uvedene zakonske določbe, ki vsebuje izrecno prepoved spremembe namembnosti in pozidave zemljišč, pridobljenih od države, objektivno ni mogoče izvesti tega naložbenega projekta?
3.
Ali je treba člen 107 PDEU in člen 16(3) Uredbe [2015/1589] razlagati tako, da v skladu z njima ni dopustno, da nacionalna ureditev, kot so določbe člena 1a, točki 2 in 4 [dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države], preprečuje določitev višine državne pomoči, prejete z menjavo gozdnih zemljišč (državno premoženje v zasebnopravni obliki), na podlagi tržne cene zemljišč, s tem, da za izračun določa tržne dejavnike in merila za vrednotenje, zaradi katerih izračunana vrednost odstopa od dejanske vrednosti zemljišča, in ali se s tako nacionalno ureditvijo v tem smislu krši načelo učinkovitosti?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
27
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba sklep Komisije z dne 5. septembra 2014 razlagati tako, da je treba za podjetja, ki so prejemniki državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, šteti le osebe, ki so pridobile zemljišča v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč, na katere se nanaša ta sklep, in ki ta zemljišča uporabljajo za gospodarsko dejavnost.
28
Najprej je treba ugotoviti, da odgovor na to vprašanje ne vpliva na vprašanje, ali je oseba TS „podjetje“ v smislu te določbe, niti na vprašanje, ali je mogoče osebo TS in družbo HI šteti za solidarni prejemnici državne pomoči na podlagi navedene določbe.
29
Dalje, spomniti je treba, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da pojem „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihov pravni status in način financiranja, in da je vsaka dejavnost, s katero se na določenem trgu ponujajo blago ali storitve, gospodarska dejavnost (sodba z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, točki 41 in 45 ter navedena sodna praksa).
30
Vendar iz te sodne prakse nikakor ne izhaja, da bi bila opredelitev „podjetja“ v smislu te določbe pogojena z okoliščino, da je zadevna gospodarska dejavnost povezana s stvarmi, katerih pridobitev naj bi pomenila državno pomoč v smislu navedene določbe.
31
Poleg tega je treba opozoriti, da člen 108(3) PDEU določa preventivni nadzor sprememb obstoječih pomoči in načrtov novih pomoči, da bi se izvršile samo pomoči, ki so združljive z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi, C‑526/14, EU:C:2016:570, točka 36 in navedena sodna praksa).
32
Zato tak sistem predhodne odobritve državnih pomoči, ki temelji na predhodni presoji načrtov pomoči, nasprotuje temu, da bi bila opredelitev kot „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU pogojena z okoliščinami, ki so naključne in ki so nastale po dodelitvi zadevne prednosti, kakršna bi bila uporaba pridobljenih stvari v gospodarske namene.
33
Nazadnje, kar zadeva opredelitev pojma „podjetje“, ki jo je Komisija uporabila v sklepu z dne 5. septembra 2014, se člen 1 tega sklepa nanaša na državne pomoči, dodeljene „podjetjem“, ne da bi bil ta pojem pojasnjen.
34
V točki 127 obrazložitve tega sklepa je sicer res navedeno, da „nekateri upravičenci do spornih poslov menjave niso nikoli opravljali gospodarskih dejavnosti z zamenjanimi gozdnimi zemljišči v obdobju pregleda, niti jih ne opravljajo zdaj“, zaradi česar „[n]avedenih upravičencev […] ni mogoče šteti za podjetja v smislu člena 107(1) [PDEU], tako da se šteje, da v poslih menjave, ki so jih sklenili z bolgarsko državo, ni obstajala nobena državna pomoč“.
35
Vendar je iz splošne sistematike navedenega sklepa, zlasti iz točk 126 in 128 njegove obrazložitve, razvidno, da se je Komisija tudi večkrat sklicevala na podjetja „v smislu člena 107(1) PDEU“, ne da bi tako opredelitev kakor koli vezala na gospodarsko dejavnost v zvezi s temi gozdnimi zemljišči.
36
V točki 171 obrazložitve sklepa Komisije z dne 5. septembra 2014, ki je v delu tega sklepa, ki se nanaša na opredelitev „upravičencev“ do zadevne pomoči, je poleg tega navedeno, da je treba izvzeti fizične in pravne osebe, „ki se ne štejejo za ‚podjetja‘ v smislu člena 107(1) [PDEU]“, brez dodatnih pojasnil.
37
Nazadnje, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba, kadar se akt sekundarnega prava Unije lahko razlaga na več načinov, dati prednost tisti razlagi, po kateri bo določba v skladu s Pogodbo, ne pa tisti, na podlagi katere bo ugotovljena nezdružljivost s to pogodbo (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 70 in navedena sodna praksa).
38
Zato je treba ugotoviti, da se točka 127 obrazložitve sklepa Komisije z dne 5. septembra 2014 nanaša le na poseben položaj, v katerem subjekta ni mogoče opredeliti kot „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU. Zato ta točka obrazložitve ne more biti podlaga za razlago tega sklepa, iz katere bi izhajalo, da se lahko le subjekti, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, povezano z zemljišči, pridobljenimi v okviru menjav zemljišč, na katere se nanaša navedeni sklep, štejejo za podjetja, ki so prejemniki državne pomoči v smislu te določbe.
39
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba sklep Komisije z dne 5. septembra 2014 razlagati tako, da ni mogoče šteti, da je treba za podjetja, ki so prejemniki državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, šteti le tiste osebe, ki so pridobile zemljišča v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč, na katere se nanaša ta sklep, in ki ta zemljišča uporabljajo za gospodarsko dejavnost.
Drugo vprašanje
40
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je okoliščina, da je subjekt, ki je gozdna zemljišča pridobil v okviru sporne menjave, nameraval ta zemljišča uporabljati v okviru svoje gospodarske dejavnosti, vendar mu je bilo to onemogočeno zaradi poznejšega razvoja nacionalnega prava, upoštevna za presojo, ali je ta subjekt „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU.
41
Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje, v skladu s katerim s sklepom Komisije z dne 5. septembra 2014 pojem „podjetje“ ni omejen na subjekte, ki so tako pridobljena gozdna zemljišča uporabljali za gospodarske namene, na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
Tretje vprašanje
42
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe 2015/1589 razlagati tako, da nasprotujeta temu, da določitev zneska državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave gozdnih zemljišč, temelji na merilih, kot so tista, določena v odstavku 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države.
43
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se ta merila nanašajo na povprečne cene vpisanih nepremičninskih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem.
44
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari trdita, da bi bilo treba navedena merila uporabiti za določitev zneska državne pomoči, ki ga je treba vrniti, predložitveno sodišče pa meni, da ta merila ne omogočajo določitve tržne vrednosti gozdnih zemljišč, ki so bila predmet sporne menjave.
45
Tako je treba tretje vprašanje preoblikovati in šteti, da to sodišče z njim v bistvu sprašuje, ali člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe 2015/1589 nasprotujeta temu, da bi merila, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete v okviru pridobitve zemljišč, temeljila na povprečnih cenah vpisanih nepremičninskih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem.
46
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 16(3) Uredbe 2015/1589 določa, da se brez poseganja v odločbo Sodišča Evropske unije na podlagi člena 278 PDEU vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalnem pravu zadevne države članice, če ti omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje sklepa Komisije. V ta namen in v primeru postopka pred nacionalnimi sodišči zadevne države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki so jim na voljo v njihovih pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije.
47
Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je primarni cilj, ki se poskuša doseči z izterjavo nezakonito izplačane državne pomoči, odpraviti izkrivljenje konkurence, do katerega je prišlo zaradi konkurenčne prednosti, nastale zaradi te pomoči, in da ponovna vzpostavitev stanja pred izplačilom pomoči, ki ni zakonita ali združljiva z notranjim trgom, pomeni nujno zahtevo za ohranitev polnega učinka določb Pogodb, ki se nanašajo na državne pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2020, Nelson Antunes da CunhaC‑627/18, EU:C:2020:321, točka 42 in navedena sodna praksa).
48
Nazadnje, opozoriti je treba tudi, da mora zadevna država članica, kadar mora opredeliti znesek pomoči, ki jo je treba vrniti, to storiti na podlagi metode, navedene v sklepu o vračilu (glej v tem smislu sodbo z dne 13. februarja 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, točki 21 in 23).
49
V obravnavanem primeru iz navedenega izhaja, da mora biti uporaba metode vrednotenja, kakršna je ta, ki jo predložitveno sodišče navaja v tretjem vprašanju, najprej v skladu s sklepom Komisije z dne 5. septembra 2014, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
50
Natančneje, presoditi mora, ali je taka metoda v skladu s členom 6(1)(b), (c) in (d) tega sklepa, ki določa tri različne načine vračila pomoči, in sicer, prvič, vračilo pomoči na podlagi tržnih cen, ki so veljale v času poslov menjave, navedenih v mnenju 2014/032997, ki ga je predložila Bolgarija, drugič, razveljavitev posla menjave in, tretjič, vračilo pomoči na podlagi zneskov, ki jih določi neodvisni cenilec, in dokumentov, iz katerih je razvidno imenovanje takega neodvisnega izvedenca, ki je bil izbran z javnim razpisom in ga je potrdila Komisija.
51
Dalje, glede skladnosti metode vrednotenja, kakršna je ta, ki jo predložitveno sodišče navaja v tretjem vprašanju, s členom 107(1) PDEU in členom 16(3) Uredbe 2015/1589 je treba opozoriti, da lahko prodaja zemljišča s strani javnega organa vsebuje elemente državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, zlasti če se ne opravi po tržni vrednosti, to je po ceni, ki bi jo lahko postavil zasebni vlagatelj, ki bi posloval v običajnih konkurenčnih pogojih (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, točka 34 in navedena sodna praksa).
52
Poleg tega, kot je Komisija navedla v sklepu z dne 5. septembra 2014, kadar pride do takega vrednotenja ex post, država članica presodi tržno vrednost zadevnih zemljišč v času spornega posla menjave (glej po analogiji sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točki 71 in 72).
53
V zvezi z metodo, ki jo je mogoče uporabiti v ta namen, je treba opozoriti, da lahko več metod ponudi cene, ki ustrezajo tržni vrednosti, in da čeprav sta med njimi prodaja najboljšemu ponudniku in cenitev, ni izključeno, da je mogoče tak rezultat doseči tudi z drugimi metodami (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, BBVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, točka 31 in navedena sodna praksa).
54
Kadar nacionalno pravo določa pravila za izračun tržne vrednosti zemljišč, po kateri bi javni organi ta zemljišča prodali, mora uporaba teh pravil, da bi bila v skladu s členom 107 PDEU, vsekakor voditi do cene, ki kar najbolj ustreza tej vrednosti. Glede na to, da je ta vrednost – razen v primeru prodaje najboljšemu ponudniku – teoretična, je nujno treba dopustiti, da dobljena cena nekoliko odstopa od teoretične cene (sodba z dne 16. decembra 2010, Seyland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, točka 35).
55
Nazadnje, tudi če bi bila metoda vrednotenja v skladu s členom 107 PDEU, ni mogoče izključiti, da v nekaterih primerih ta metoda privede do rezultata, ki odstopa od tržne vrednosti. V takih okoliščinah nacionalno sodišče na podlagi obveznosti vseh državnih organov, vključno z nacionalnimi sodišči, da ne uporabijo pravila nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, te metode ne bi smelo uporabiti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, točka 52).
56
V obravnavanem primeru je treba v zvezi z merili vrednotenja, kot so določena v odstavku 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države, ugotoviti, da iz sodne prakse, navedene v točkah od 53 do 55 te sodbe, izhaja, da člen 107(1) PDEU ne nasprotuje a priori metodi vrednotenja, ki temelji na primerjavi s podobnimi nepremičninskimi posli, če merila, ki jih določa, omogočajo izračun tržne vrednosti zadevnih gozdnih zemljišč, niti ta člen ne zahteva uporabe te metode.
57
Kar zadeva presojo vprašanja, ali bi taka merila vrednotenja omogočala ugotovitev te tržne vrednosti ob sporni menjavi, pa je zanj v bistvu pristojno predložitveno sodišče, ki mora odločiti glede na dejanske in pravne elemente, s katerimi je seznanjeno.
58
V tem okviru mora to sodišče zlasti preveriti resničnost okoliščine, ki jo navaja, in sicer da so bile cene nepremičninskih poslov v praksi prenizko ovrednotene, da bi se znižal znesek davkov in notarskih stroškov, ter okoliščine, ki jo je bolgarska vlada navedla v pisnem stališču, da prodaje, ki bi jih bilo mogoče upoštevati po analogiji, ne zadostujejo za zanesljivo primerjavo.
59
Predložitveno sodišče mora preveriti tudi, ali nepremičninski posli, ki bi jih bilo mogoče upoštevati v tem okviru, niso bili izvedeni predolgo po datumu sporne menjave.
60
Ob upoštevanju navedenega je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe 2015/1589 razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da merila, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave gozdnih zemljišč, temeljijo na povprečnih cenah vpisanih nepremičninskih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem, pod pogojem, da je uporaba takih meril združljiva s sklepom Komisije o vračilu te pomoči in da ta merila omogočajo določitev tržne vrednosti teh zemljišč v času posla menjave.
Stroški
61
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Sklep Komisije (EU) 2015/456 z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11C) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč
je treba razlagati tako, da
ni mogoče šteti, da je treba za podjetja, ki so prejemniki državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, šteti le tiste osebe, ki so pridobile zemljišča v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč, na katere se nanaša ta sklep, in ki ta zemljišča uporabljajo za gospodarsko dejavnost.
2.
Člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU]
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta temu, da merila, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave gozdnih zemljišč, temeljijo na povprečnih cenah vpisanih nepremičninskih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem, pod pogojem, da je uporaba takih meril združljiva s sklepom Komisije o vračilu te pomoči in da ta merila omogočajo določitev tržne vrednosti teh zemljišč v času posla menjave.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.