61999CC0002_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγικές παρατηρήσεις
1. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να απαντήσει επί δύο προδικαστικών ερωτημάτων που έθεσε το Hessisches Finanzgericht, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (κατέστη άρθρο 234 ΕΚ). Τα ερωτήματα αυτά αφορούν την ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 7 του κανονισμού (ΕΟΚ) 2169/86 (στο εξής: κανονισμός 2169), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 165/89 (στο εξής: κανονισμός 165) .
ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο
2. Η περιγραφή του νομικού πλαισίου εντός του οποίου εντάσσεται η εκκρεμούσα ενώπιον του δικαστηρίου της παραπομπής διαφορά είναι απαραίτητη για την κατανόηση των ερμηνευτικών ζητημάτων που εγείρονται με τα τεθέντα προδικαστικά ερωτήματα. Τα τελευταία αφορούν ορισμένες διατάξεις του κανονισμού 2169. Με τον κανονισμό αυτό προβλέπεται καταρχήν η δυνατότητα των προσώπων που χρησιμοποιούν άμυλο για την παραγωγή εγκεκριμένων προϊόντων (παρασκευαστές), να ζητούν επιστροφή στην παραγωγή ανά τόνο βασικού αμύλου· προς τον σκοπό αυτό, ο κοινοτικός νομοθέτης τάσσει λεπτομερείς διαδικαστικούς κανόνες και οργανώνει ένα σύστημα ελέγχου επί των αιτήσεων για επιστροφή. Σε γενικές γραμμές, η διαδικασία έχει ως εξής: με αίτησή τους, οι παρασκευαστές που προτίθενται να ζητήσουν επιστροφές στην παραγωγή απευθύνονται στις αρμόδιες εθνικές αρχές· εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις που θέτει ο κανονισμός 2169, οι εθνικές αρχές τούς περιλαμβάνουν στον κατάλογο των «εγκεκριμένων παρασκευαστών». Στη συνέχεια, οι παρασκευαστές υποβάλλουν γραπτή αίτηση για τη χορήγηση συγκεκριμένου «πιστοποιητικού παραγωγής» . Η χορήγηση του πιστοποιητικού εξαρτάται από τη σύσταση εγγύησης, κατά τα οριζόμενα στο επίμαχο άρθρο 7 του κανονισμού 2169. Οι κάτοχοι του ανωτέρω πιστοποιητικού μπορούν να ζητήσουν την πληρωμή της επιστροφής μετά την μετατροπή του αμύλου σε κάποιο από τα «εγκεκριμένα προϊόντα», όπως αυτά καθορίζονται στο άρθρο 1 του κανονισμού 2169, με παραπομπή στον κανονισμό 1009/86 . Η πληρωμή της επιστροφής και η αποδέσμευση της εγγύησης συντελούνται αφού πρώτα ο κάτοχος του πιστοποιητικού χορηγήσει στη διοίκηση τις πληροφορίες που προβλέπει το άρθρο 8 του κανονισμού 2169 και ολοκληρωθεί ο διοικητικός έλεγχος που προβλέπεται στο αμέσως επόμενο άρθρο του ίδιου κανονισμού.
3. Ωστόσο, απεδείχθη εκ των πραγμάτων ότι ο ανωτέρω μηχανισμός χορήγησης και ελέγχου των επιστροφών δεν επέτρεπε την αποτελεσματική αποτροπή ορισμένων μορφών κερδοσκοπίας από μέρους των παρασκευαστών, ιδίως στην περίπτωση του εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου. Το προϊόν αυτό παρουσιάζει την ιδιαιτερότητα ότι μπορεί να μετατραπεί εκ νέου σε πρώτη ύλη κατά τρόπο ώστε οι παραγωγοί να δύνανται, ενδεχομένως, να ζητήσουν (παρανόμως και καταχρηστικώς) πολλαπλές επιστροφές. Για τον λόγο αυτό, εκδόθηκε ο κανονισμός 3642/87 ο οποίος τροποποίησε τον κανονισμό 2169, και όρισε ότι, όταν το προϊόν που αναφέρεται στο πιστοποιητικό παραγωγής είναι εστεροποιημένο ή αιθεροποιημένο άμυλο, υπάγεται δηλαδή στον κωδικό ΣΟ 3505 10 50 του Κοινού Δασμολογίου, η προβλεπόμενη από το άρθρο 7 του κανονισμού 2169 εγγύηση «πρέπει να ισούται με το 105 % της επιστροφής στην παραγωγή που χορηγείται για την παρασκευή του ενλόγω προϊόντος» . Η εγγύηση αυτή αποδεσμεύεται εάν η αρμόδια αρχή λάβει τη διαβεβαίωση ότι το προϊόν «χρησιμοποιήθηκε για την παραγωγή προϊόντων πλην εκείνων που αναφέρονται στο παράρτημα Ι», δηλαδή μεταποιήθηκε σε προϊόντα από τα οποία δεν είναι δυνατόν να μετατραπεί εκ νέου σε πρώτη ύλη.
4. Το ειδικό αυτό καθεστώς για το εστεροποιημένο ή αιθεροποιημένο άμυλο μεταβλήθηκε με τον κανονισμό 165, ο οποίος τροποποίησε το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 2169 και εισήγαγε μια νέα παράγραφο 5. ρόκειται για τις διατάξεις που απασχολούν το δικαστήριο της παραπομπής.
Η παράγραφος 4, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169, όπως εφαρμόζεται στην υπό εξέταση υπόθεση, ορίζει τα εξής:
«με την επιφύλαξη της παραγράφου 2, η εγγύηση που αναφέρεται στην παράγραφο 1, δεύτερο εδάφιο αποδεσμεύεται εάν η αρμόδια αρχή λαμβάνει την απόδειξη που πιστοποιεί ότι το προϊόν που υπάγεται στον κωδικό ΣΟ 3505 10 50:
α) έχει χρησιμοποιηθεί για την παρασκευή προϊόντων άλλων από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι ή
β) έχει εξαχθεί προς τρίτες χώρες.
Στην περίπτωση που αναφέρεται στο στοιχείο α), η απόδειξη αυτή προσκομίζεται με την υποβολή στην αρμόδια αρχή δηλώσεως του παρασκευαστή στην οποία αναφέρεται:
- Στην περίπτωση κατά την οποία το ενλόγω προϊόν θα πρέπει να υποστεί άλλη μεταποίηση, ότι θα χρησιμοποιήσει το προϊόν αυτό για να παρασκευάσει άλλα από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι και
- ότι θα πουλήσει το ενλόγω προϊόν σε άτομο που θα αναλάβει την ίδια υποχρέωση της οποίας θα διατηρήσει αντίγραφο που θα βρίσκεται στη διάθεση της αρμόδιας αρχής και
- ότι έλαβε γνώση των διατάξεων του άρθρου 7, παράγραφος 5 (...)».
Η παράγραφος 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο που έλαβαν χώρα τα πραγματικά περιστατικά της υπό εξέταση υποθέσεως, έχει ως εξής:
«η αρμόδια αρχή υποχρεούται να ελέγξει με τα κατάλληλα μέσα στα οποία συμπεριλαμβάνονται και εκ των υστέρων δειγματοληπτικοί έλεγχοι, ότι τηρήθηκε η δήλωση που αναφέρεται στο άρθρο 7, παράγραφος 4. Εάν διαπιστωθεί ότι ο ενδιαφερόμενος δεν πληροί τους όρους που καθορίζονται από το παρόν άρθρο, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους θα απαιτήσει με την επιφύλαξη εθνικών κυρώσεων, την πληρωμή από τον ενδιαφέρομενο ποσού ισοδυνάμου με 105 % της υψηλότερης επιστροφής στην παραγωγή που εφαρμόζεται στο ενλόγω προϊόν κατά τη διάρκεια των δώδεκα προηγουμένων μηνών».
5. Ας σημειωθεί, τέλος, ότι ο κανονισμός 2169 καταργήθηκε με τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 1722/93 της Επιτροπής (στο εξής: κανονισμός 1722), στον οποίο θα αναφερθώ εκτενέστερα στη συνέχεια των προτάσεών μου. Σε ό,τι αφορά όμως την παρούσα υπόθεση, εφαρμοστέος είναι ο κανονισμός 2169, όπως είχε τροποποιηθεί και συμπληρωθεί με τους κανονισμούς 3642 και 165.
ΙΙΙ - ραγματικά περιστατικά και διαδικασία
6. Η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη γερμανική εταιρία Döhler GmbH (στο εξής: Döhler), δραστηριοποιείται στο χώρο της παρασκευής και μεταπώλησης τροφίμων και ποτών. Μετά τον έλεγχο που διενήργησαν οι αρμόδιες γερμανικές διοικητικές αρχές για το χρονικό διάστημα μεταξύ 1ης Ιανουαρίου 1988 και της 31ης Δεκεμβρίου 1990 συνετάχθη στις 30 Δεκεμβρίου 1992 έκθεση ελέγχου με την οποία διαπιστώθηκαν τα ακόλουθα.
Η προσφεύγουσα αγόρασε κατά τα έτη 1988 έως 1990 συνολικά 916 925 χλγρ. εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου, υπαγομένου στη διάκριση ΣΟ 3505 10 50. ωλητές του προϊόντος αυτού ήσαν η βελγική εταιρία Amylum NV και η γερμανική εταιρία Cerestar Deutchland GmbH. Η προσφεύγουσα δήλωσε προς την εταιρία Amylum για το ημερολογιακό έτος 1989, «ότι τα εστεροποιημένα και τα αιθεροποιημένα άμυλα που αγοράσθηκαν από την Amylum προορίζονται για ίδια χρήση και για την κατασκευή άλλων τελικών προϊόντων από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι του κανονισμού 2169/86. Τα άμυλα αυτά δεν θα μεταπωληθούν σε τρίτους». Η προσφεύγουσα διευκρινίζει ότι δεν προέβη σε αντίστοιχη δήλωση προς την Amylum για το έτος 1990. εραιτέρω, δήλωσε προς την εταιρία Cerestar ότι «διά της παρούσης επιβεβαιώνουμε ότι τα αγορασθέντα μεταποιηθέντα προϊόντα χρησιμοποιήθηκαν για την παρασκευή προϊόντων που δεν αναφέρονται στο παράρτημα Ι του κανονισμού 2169/86». Ας σημειωθεί ότι, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας, οι ως άνω πωλήτριες της εταιρίας έλαβαν για το παραδοθέν εμπόρευμα επιστροφές στην παραγωγή δυνάμει της προμνησθείσας κοινοτικής νομοθεσίας.
Η Döhler μεταπώλησε εντός της Κοινότητας 726 860 χλγρ. αμύλου από τα 916 925 χλγρ. που είχε αγοράσει χωρίς να τους επιφέρει καμία μεταποίηση. Κύριος αγοραστής ήταν η Döhler Food Service GmbH η οποία ανήκει κατά 100 % στην προσφεύγουσα. Η θυγατρική αυτή μεταβίβασε στο επίμαχο προϊόν σε μικρές ή πολύ μικρές επιχειρήσεις, ήτοι επιμέρους αρτοποιιες και ζαχαροπλαστεία. Η προσφεύγουσα δεν ζήτησε από τους αγοραστές της την υποβολή δηλώσεως περί αναλήψεως δεσμεύσεως, υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 4, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού 2169, ούτε υπέβαλε αντίστοιχες δηλώσεις κατόπιν σχετικής αιτήσεως των διοικητικών αρχών στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας ελέγχου.
Ενόψει των ανωτέρω, εκδόθηκε στις 7 Ιουνίου 1994 από τις αρμόδιες εθνικές αρχές απόφαση με την οποία επιβλήθηκε στην Döhler το ποσό των 181 330,71 γερμανικών μάρκων (DEM) λόγω της μη κατάλληλης χρησιμοποιήσεως 500,4 τόνων εστεροποιημένου και αιθεροποιημένου αμύλου. Νόμιμο έρεισμα της αποφάσεως αυτής αποτέλεσαν οι διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 2169. Ως κρίσιμο χρονικό σημείο για τον υπολογισμό της δωδεκάμηνης προθεσμίας που τίθεται από τις διατάξεις αυτές, επελέγη εκείνο κατά το οποίο διαπιστώθηκε ότι το άμυλο είχε χρησιμοποιηθεί για σκοπούς άλλους από τους προβλεπομένους. Η προσφεύγουσα επισημαίνει πάντως με τις παρατηρήσεις της πως η κρίσιμη διοικητική κύρωση της επιβλήθηκε στην πραγματικότητα όχι λόγω μη προσήκουσας χρησιμοποιήσεως του προϊόντος αλλά λόγω του ότι η εταιρία αυτή δεν είχε αξιώσει από τους αγοραστές στους οποίους μεταπωλούσε το προϊόν δηλώσεις περί αναλήψεως δεσμεύσεως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 2169.
H Döhler προσέφυγε κατά της ανωτέρω αποφάσεως ενώπιον του δικαστηρίου της παραπομπής το οποίο θεώρησε απαραίτητο να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα.
IV - Τα προδικαστικά ερωτήματα
7. Έχει το άρθρο 7, παράγραφος 5, δεύτερη φράση, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2169/86 της Επιτροπής, της 10ης Ιουλίου 1986, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής όσον αφορά τον έλεγχο για την καταβολή των επιστροφών στην παραγωγή των σιτηρών και της ορύζης, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 165/89, της 24ης Ιανουαρίου 1989, την έννοια ότι ο όρος «ενδιαφερόμενος» καλύπτει επίσης τον αγοραστή ενός προϊόντος που υπάγεται στον κωδικό ΣΟ 3505 10 50, ο οποίος ανέλαβε την υποχρέωση έναντι του παρασκευαστή και/ή του πωλητή του προϊόντος αυτού να το χρησιμοποιήσει αποκλειστικά και μόνο για την παρασκευή προϊόντων διαφορετικών από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
α) ρέπει να απαιτηθεί από τον αγοραστή η καταβολή ποσού ίσου με το 105 % της υψηλότερης επιστροφής στην παραγωγή που ίσχυε για το οικείο προϊόν κατά τη διάρκεια των 12 προηγουμένων μηνών, ανεξάρτητα από το αν η συσταθείσα από τον παρασκευαστή εγγύηση αποδεσμεύθηκε, συνεπεία, ενδεχομένως, ψευδούς δηλώσεως περί αναλήψεως δεσμεύσεως, στην οποία εν γνώσει του προέβη ο αναφερόμενος στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα «ενδιαφερόμενος»;
β) Είναι δυνατό να απαιτηθεί από τον αγοραστή η καταβολή ποσού ίσου με το 105 % της υψηλότερης επιστροφής στην παραγωγή που ίσχυε για το οικείο προϊόν κατά τη διάρκεια των 12 προηγουμένων μηνών, ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία δεν είναι πλέον δυνατό να διαπιστωθεί αν ο αγοραστής υπέβαλε δήλωση περί αναλήψεως δεσμεύσεως, πλην όμως είναι βέβαιο, αφενός, ότι το προϊόν δεν υπέστη επεξεργασία ούτε από τον αρχικό ούτε από μετέπειτα αγοραστή, με σκοπό την παρασκευή προϊόντος διαφορετικού από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι, και, αφετέρου, ότι δεν αποδείχθηκε μεταγενέστερα ότι το προϊόν υπέστη την ως άνω επεξεργασία;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα:
οιο είναι το χρονικό σημείο ενάρξεως του διαστήματος των «12 προηγουμένων μηνών» που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 5, δεύτερη φράση, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2169/86;
V - Ως προς το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
8. Το κεντρικό ζήτημα που απασχολεί το δικαστήριο της παραπομπής συνίσταται στο κατά πόσον στην κατηγορία των προσώπων τα οποία δύνανται να υποχρεωθούν σε πληρωμή «ποσού ισοδυνάμου με 105 % της υψηλότερης επιστροφής στην παραγωγή που εφαρμόζεται στο ενλόγω προϊόν κατά τη διάρκεια των δώδεκα προηγουμένων μηνών», κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169, περιλαμβάνονται και οι αγοραστές εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου οι οποίοι προέβησαν σε δήλωση περί ανάληψης δεσμεύσεως, δυνάμει του τετάρτου εδαφίου, της παραγράφου 4, του ίδιου άρθρου. Κρίνω σκόπιμο να διατυπώσω τρεις εισαγωγικές παρατηρήσεις.
9. Είναι απαραίτητο να υπογραμμισθεί, καταρχάς, ότι με τις επίμαχες διατάξεις της παραγράφου 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169 εισάγεται μία διοικητική κύρωση η οποία αποσκοπεί στην πάταξη της κερδοσκοπίας και της απάτης στο χώρο των επιστροφών στην παραγωγή. Ο κυρωτικός χαρακτήρας των διατάξεων δεν αμφισβητείται από κανένα από τα μέρη που κατέθεσαν παρατηρήσεις· συνάγεται δε από τη διατύπωση και την όλη οικονομία των σχετικών κανόνων. Η υποχρέωση πληρωμής ενός ποσού που αντιστοιχεί στην ανώτερη δυνατή επιστροφή αυξημένη κατά 5 % βαρύνει πρόσωπα τα οποία διαπιστώνεται πως δεν συμμορφώθηκαν με τους κανόνες που έχει τάξει ο σχετικός κανονισμός και τα οποία έδρασαν κατά τρόπο επιζήμιο για το σύστημα των κοινοτικών επιστροφών επί της παραγωγής· με τη συμπεριφορά τους, συνετέλεσαν ώστε να αποδεσμευθεί παρανόμως η προβλεπόμενη από το άρθρο 7 του κανονισμού 2169 εγγύηση ή ώστε να χορηγηθεί παρανόμως επιστροφή. Επιπλέον, η επίμαχη υποχρέωση πληρωμής επιβάλλεται «με την επιφύλαξη εθνικών κυρώσεων». Ο κοινοτικός νομοθέτης εννοεί με τη φράση αυτή, αφενός ότι το μέτρο που εισάγεται με την παράγραφο 5 του άρθρου 7 συνιστά διοικητική ποινή και αφετέρου ότι η αρχή non bis in idem δεν τυγχάνει εφαρμογής εν προκειμένω.
10. Κρίσιμο είναι να τονισθεί ακόμη η σημασία της πάταξης της κερδοσκοπίας και της απάτης, σε σχέση με το ευαίσθητο ζήτημα των επιστροφών επί της παραγωγής που αφορούν εστεροποιημένο ή αιθεροποιημένο άμυλο.
Όπως παρατηρεί ο γενικός εισαγγελέας κ. Ph. Léger στις προτάσεις του επί της υποθέσεως Kyritzer Stärke GmbH, «δεν αμφισβητείται ότι η καταπολέμηση της απάτης στον τομέα της μεταποιήσεως κάθε είδους αμύλου σε εστεροποιημένο ή αιθεροποιημένο άμυλο αποτελεί, από το 1987, έναν από τους σκοπούς που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης με τους εφαρμοστέους κανονισμούς. Επιπλέον, η κατάλληλη χρησιμοποίηση των μεταποιημένων προϊόντων είναι το μέσο που επελέγη για την επίτευξη του σκοπού αυτού» . Στην ίδια υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε πως η υποχρέωση κατάλληλης χρησιμοποιήσεως των προϊόντων για τα οποία χορηγείται επιστροφή στην παραγωγή, ιδίως δε του αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου, αποτελεί συνιστώσα της υποχρέωσης μεταποίησής τους σε εγκεκριμένα προϊόντα ώστε να διασφαλίζεται το μη αναστρέψιμο της μετατροπής τους· ως εκ τούτου, η υποχρέωση αυτή συνιστά «πρωτογενή απαίτηση» υπό την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 2, του κανονισμού 2220/85 . Είναι σαφές ότι η τήρηση των προϋποθέσεων που τάσσει το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 2169 σε σχέση με την επεξεργασία και τη μεταπώληση αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου εντάσσεται στην κατά τα ανωτέρω υποχρέωση κατάλληλης χρησιμοποιήσεως του προϊόντος. Ας σημειωθεί πάντως ότι η απόφαση Kyritzer αφορούσε παρασκευαστή αμύλου ο οποίος είχε δώσει εγγύηση προς το σκοπό της λήψης επιστροφής στην παραγωγή και όχι αγοραστή αμύλου όπως είναι η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη.
11. Τέλος, δεν θα πρέπει να παραβλέπεται ότι η θέσπιση κυρώσεων από τον κοινοτικό νομοθέτη είναι αναγκαίο να πληροί ορισμένες προϋποθέσεις τις οποίες έχει θέσει με πάγια νομολογία του το Δικαστήριο. Στην απόφαση 117/83 Könecke, ορίζεται ότι «μία κύρωση, έστω και αν δεν έχει ποινικό χαρακτήρα, μπορεί να επιβληθεί μόνο αν θεμελιώνεται σε σαφή και μη διφορούμενη νομική βάση» . Ενδιαφέρουσα για την απάντηση στην παρούσα υπόθεση είναι και η απόφαση Milchwerke Köln, C-352/92 με την οποία έκρινε το Δικαστήριο ότι «παρά την ανάγκη καταπολεμήσεως των δολίων ενεργειών, κύρωση στη συνιστάμενη την αντικατάσταση του παραγωγού από τον αγοραστή προϋποθέτει προηγούμενο νομικό έρεισμα που να καθορίζει τις σχετικές προϋποθέσεις και το περιεχόμενο» . Με το σκεπτικό αυτό, δεν επετράπη η διασταλτική ερμηνεία κοινοτικής διατάξεως η οποία επέβαλε κυρώσεις στους παραγωγούς γάλακτος λόγω παραβάσεων στο πλαίσιο του συστήματος της κοινής οργάνωσης της αγοράς κατά τρόπο ώστε η διάταξη αυτή να εφαρμοσθεί και κατά των αγοραστών, παρά το ότι οι τελευταίοι ήσαν υπεύθυνοι για τις διαπιστωθείσες παραβάσεις.
Δηλαδή, η υποχρέωση σαφήνειας του κοινοτικού κυρωτικού κανόνα δεν είναι δυνατόν να αρθεί ερμηνευτικά, όσο καίρια και αν φαίνεται να είναι η επιβολή της συγκεκριμένης κύρωσης για τη διασφάλιση της κοινοτικής νομιμότητας. Η υποχρέωση αυτή καλύπτει, αν μη τι άλλο, πρώτον, την περιγραφή της παράβασης η οποία αποτελεί το έρεισμα της επιβαλλόμενης ποινής (crimen), δεύτερον, τη φύση και το περιεχόμενο της προβλεπόμενης ποινής (poena) και τρίτον, τον προσδιορισμό του κύκλου των προσώπων που βρίσκονται στο στόχο του κυρωτικού διοικητικού μηχανισμού.
Εν συνόψει, με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα καλούμεθα να εξετάσουμε, αφενός, αν η κύρωση του άρθρου 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 2169 περιλαμβάνει και τους αγοραστές αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου, οι οποίοι προέβησαν στη δήλωση περί αναλήψεως δεσμεύσεως που αναφέρεται στην προηγούμενη παράγραφο του ίδιου άρθρου· αφετέρου, επί τη εκδοχή αυτή, κατά πόσον η ενλόγω κύρωση είναι σύμφωνη με τις απαιτήσεις που έχει θέσει η νομολογία του Δικαστηρίου για τις διοικητικές ποινές.
A - Μπορούν να τεθούν κυρώσεις σε βάρος των αγοραστών;
12. Το ζήτημα αυτό εγείρεται από το δικαστήριο της παραπομπής και την προσφεύγουσα στην κύρια δίκη. Υποστηρίζεται ότι είναι προβληματική η εφαρμογή της επίμαχης κύρωσης σε βάρος των αγοραστών αμύλου, στο μέτρο που οι τελευταίοι δεν επωφελούνται των επιστροφών στην παραγωγή, η δε κύρωση βρίσκεται σε άμεση σχέση με την αποδέσμευση ή μη της εγγυήσεως που έχει κληθεί να παράσχει ο παρασκευαστής. Επομένως, μόνον ο τελευταίος δύναται να τιμωρηθεί σε περίπτωση παραβάσεων των κανόνων περί εγγυοδοσίας τους οποίους έχει θέσει ο σχετικός κανονισμός.
Δεν συμφωνώ με την ανωτέρω συλλογιστική. Η κύρωση του άρθρου 7, παράγραφος 5 βρίσκεται μεν σε άμεση σχέση με τις κοινοτικές διατάξεις που αφορούν την αποδέσμευση της συσταθείσας από τον παρασκευαστή εγγύησης· αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η κύρωση αυτή δεν είναι de jure δυνατόν να πλήττει άλλα πρόσωπα εκτός από τον παρασκευαστή-εγγυητή. Ο κοινοτικός νομοθέτης είναι ελεύθερος να θεσπίσει, στο πλαίσιο του συστήματος επιστροφών στην παραγωγή, μία σειρά από κανόνες δικαίου με τους οποίους τίθενται συγκεκριμένες υποχρεώσεις στα πρόσωπα που εμπλέκονται στο σύστημα αυτό, μεταξύ των οποίων και στους αγοραστές των κρίσιμων προϊόντων. Αν όντως ο κοινοτικός νομοθέτης έχει προβεί στην εισαγωγή τέτοιων ρυθμίσεων, η μη τήρηση των ως άνω υποχρεώσεων δεν αποκλείεται να αντιμετωπίζεται με την επιβολή κυρώσεων σε βάρος των παραβατών, ακόμα και αν τα πρόσωπα αυτά δεν ωφελήθηκαν ευθέως από τη ζημία που προξένησε στο σύστημα των κοινοτικών επιστροφών η παράνομη συμπεριφορά τους.
Δηλαδή, σκοπός της κύρωσης του άρθρου 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 2169 είναι η αντιμετώπιση παραβάσεων που συνδέονται με την καταχρηστική και ενδεχομένως απατηλή αποδέσμευση της εγγύησης που προβλέπεται από το ίδιο άρθρο. Το ποιος μπορεί να θεωρηθεί ότι υπέπεσε στις ενλόγω παραβάσεις εξαρτάται από τη διατύπωση και το περιεχόμενο των κανόνων δικαίου που παραβιάσθηκαν και δεν αποκλείεται a priori το ενδεχόμενο οι κανόνες αυτοί να πλήσσουν και πρόσωπα άλλα εκτός του παρασκευαστή-εγγυητή, ιδίως δε τους αγοραστές των κρίσιμων προϊόντων.
Μια τελευταία παρατήρηση. Το επιχείρημα ότι οι αγοραστές δεν ωφελούνται από τις χορηγούμενες στους παρασκευαστές επιστροφές ή από την αποδέσμευση της εγγύησης είναι εν μέρει μόνο ακριβές. Αν τα ίδια πρόσωπα συμπράξουν με τον παρασκευαστή ούτως ώστε να αποδεσμευθεί η εγγύηση και στη συνέχεια να επιτευχθεί η επιστροφή - ως σύμπραξη εννοώ τη δήλωση από μέρους τους ότι «αναλαμβάνουν την ίδια υποχρέωση» δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 2169 - μπορούν, ενδεχομένως, να επιτύχουν καλύτερη τιμή αγοράς.
Εν κατακλείδι, δεν θεωρώ ότι προσκρούει σε κάποιο υπέρτερο κανόνα δικαίου η διαμόρφωση από τον κοινοτικό νομοθέτη ενός μηχανισμού, σύμφωνα με τον οποίο η μη τήρηση συγκεκριμένων υποχρεώσεων που λαμβάνουν οι αγοραστές ενός προϊόντος, ώστε ο πωλητής να επιτύχει την αποδέσμευση στην εγγύηση που έχει κληθεί να παράσχει, επισύρει την επιβολή κυρώσεων σε βάρος των αγοραστών.
Απομένει να εξετασθεί κατά πόσον με τον κανονισμό 2169 έχει όντως τεθεί σε λειτουργία ένας τέτοιος κυρωτικός μηχανισμός, ο οποίος πληροί τις προϋποθέσεις που τάσσει η νομολογία σε σχέση με τις διοικητικές κυρώσεις.
Β - Οι διατάξεις του κανονισμού 2169 θέτουν κυρώσεις σε βάρος των αγοραστών;
α. Ο «ενδιαφερόμενος» κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 2169
13. Λαμβάνοντας ως αφετηρία τη γραμματική διατύπωση της επίμαχης διάταξης είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι η θεσπιζόμενη κύρωση στοχεύει και τους αγοραστές αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου οι οποίοι αγοράζουν από τον παρασκευαστή αναλαμβάνοντας ως προς τη χρήση του προϊόντος τις δεσμεύσεις που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού.
Ο κοινοτικός νομοθέτης, σε προηγούμενα σημεία του ίδιου άρθρου χρησιμοποιεί, καταρχήν, τον όρο «παρασκευαστής» για να ορίσει το πρόσωπο που ζητεί την επιστροφή της παραγωγής και υποχρεούται να παράσχει εγγύηση· ωστόσο, στο επίμαχο χωρίο της παραγράφου 5, με το οποίο περιγράφει τα στοιχεία της κρίσιμης διοικητικής κύρωσης, χρησιμοποιεί τον όρο «ενδιαφερόμενος» για να προσδιορίσει τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της κύρωσης αυτής. Η διαφορά στην ορολογία θα μπορούσε να ερμηνευθεί ότι αποκαλύπτει τη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να μην αρκεσθεί στην πάταξη της συμπεριφοράς των παραβατών παρασκευαστών, αλλά να επεκτείνει την επιβολή κυρώσεων και σε άλλες κατηγορίες προσώπων. Διότι, στην αντίθετη περίπτωση, θα ήταν αναμενόμενο να επαναλάβει τον όρο «παρασκευαστής» και στο κρίσιμο χωρίο της παραγράφου 5, του άρθρου 7.
Τίθεται το ερώτημα κατά πόσον μεταξύ των κατηγοριών προσώπων που καλύπτονται από τον όρο «ενδιαφερόμενος» μπορεί να ανήκει και εκείνη των αγοραστών του επίμαχου προϊόντος, κατηγορία στην οποία κατατάσσεται και η Döhler. Στο σημείο αυτό, αρκεί η παρατήρηση ότι οι αγοραστές είναι η μόνη κατηγορία προσώπων εκτός από τους παρασκευαστές στην οποία μπορεί λογικά να αναφέρεται ο κοινοτικός νομοθέτης όταν χρησιμοποιεί τον όρο «ενδιαφερόμενος». Από το περιεχόμενο του άρθρου 7 του κανονισμού, συνάγεται ότι τα μόνα πρόσωπα εκτός του παρασκευαστή που απασχολούν με τη συμπεριφορά τους τον νομοθέτη είναι οι αγοραστές εκείνοι που αναλαμβάνουν ως προς τη χρήση του κρίσιμου προϊόντος «τις ίδιες υποχρεώσεις» με εκείνες του παρασκευαστή. Επομένως, εφόσον στο κρίσιμο χωρίο της παραγράφου 5, του άρθρου 7 γίνεται λόγος για «ενδιαφερομένους» στους οποίους, εκτός από τους παρασκευαστές, είναι δυνατόν να περιλαμβάνονται και άλλα πρόσωπα, τα πρόσωπα αυτά δεν μπορεί παρά να είναι οι αγοραστές του επίμαχου προϊόντος.
14. Η ανωτέρω διαπίστωση δεν αρκεί ωστόσο για να αποδοθεί με τρόπο ικανοποιητικό η έννοια των επίμαχων διατάξεων ούτε είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι ο όρος «ενδιαφερόμενος» δεν ταυτίζεται κατ' ανάγκην με τον όρο «παρασκευαστής».
Ένα πρώτο επιχείρημα εναντίον της ως άνω ταύτισης συνάγεται από την ίδια την παράγραφο 4, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169. Στην τελευταία φράση της παραγράφου αυτής αναφέρεται ότι στην περίπτωση κατά την οποία η απόδειξη ότι το επίμαχο προϊόν εγκατέλειψε το τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας θα πρέπει να γίνει με την υποβολή αντιγράφου του πιστοποιητικού Τ5 και το πιστοποιητικό αυτό δεν επεστράφη στις αρμόδιες αρχές εντός της τασσόμενης προθεσμίας «για λόγους ανεξάρτητους της θελήσεως του ενδιαφερόμενου ο τελευταίος μπορεί να υποβάλει στην αρμόδια αρχή αίτηση ισοτιμίας (...)». Από την παράγραφο 4 του άρθρου 7, αντλείται το συμπέρασμα ότι το πρόσωπο που προσδιορίζεται ως «ενδιαφερόμενος» στην επίμαχη διάταξη, δεν μπορεί να είναι άλλο από τον παρασκευαστή, ο οποίος προτίθεται να αποδεσμεύσει την εγγύηση που ο ίδιος έχει δώσει. Επομένως, αν κατά την έννοια της παραγράφου 4 του άρθρου 7, ως ενδιαφερόμενος νοείται μόνον ο παρασκευαστής, δεν είναι δυνατόν ο ίδιος ακριβώς νομικός όρος, όταν χρησιμοποιείται στο πλαίσιο της αμέσως επόμενης παραγράφου, να έχει διαφορετικό (ευρύτερο) πεδίο εφαρμογής.
Ανεξάρτητα από τα ανωτέρω, για να υποστηριχθεί ανεπιφύλακτα ότι με τον όρο «ενδιαφερόμενος» ο κοινοτικός νομοθέτης σκοπεί να περιλάβει στο πεδίο της θεσπισθείσας κύρωσης και τους αγοραστές εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου, θα πρέπει να εξετασθούν οι παραβάσεις που καταλογίζονται στην ως άνω οριζόμενη κατηγορία προσώπων. Αν πρόκειται για παραβάσεις κανόνων οι οποίοι επιβάλλουν συγκεκριμένες υποχρεώσεις δημοσίου δικαίου στους αγοραστές, δεν βλέπω τον λόγο γιατί τα πρόσωπα αυτά θα έπρεπε να εξαιρεθούν από την επιβολή της κρίσιμης κύρωσης.
β. Η παράβαση που δικαιολογεί την επίμαχη κύρωση
15. Οι υπό εξέταση κοινοτικές διατάξεις δεν διακρίνονται για τη σαφήνειά τους. Από τη διατύπωση του άρθρου 7, παράγραφος 5 συνάγεται ότι η θεσπιζόμενη με το άρθρο αυτό κύρωση επιβάλλεται όταν διαπιστώνεται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές ότι ο ενδιαφερόμενος «δεν πληροί τους όρους που καθορίζονται από το παρόν άρθρο», στο πλαίσιο διοικητικού ελέγχου επί του αν «τηρήθηκε η δήλωση που αναφέρεται στο άρθρο 7, παράγραφος 4».
Φρονώ ότι ως τέτοια «δήλωση» θα πρέπει να θεωρηθεί εκείνη που υποβάλλει ο παρασκευαστής-εγγυητής προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές και όχι η δέσμευση με την οποία οι αγοραστές αναλαμβάνουν τις ίδιες υποχρεώσεις με εκείνες του παρασκευαστή ως προς τη χρήση του εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου που αποκτούν. Η ερμηνεία αυτή επιβάλλεται εκ του ότι μόνον η πρώτη χαρακτηρίζεται ρητώς ως «δήλωση» κατά το γράμμα του άρθρου 7, παράγραφος 4· αντιθέτως, οι αγοραστές δεν αναφέρονται παρά εμμέσως στο κείμενο της ίδιας διάταξης, χωρίς να προβλέπεται υποβολή δηλώσεως αυτών προς τις δημόσιες αρχές. Απλώς ο παρασκευαστής, με τη δήλωση που υποβάλλει ο ίδιος, δεσμεύεται «ότι θα πουλήσει το ενλόγω προϊόν σε άτομο που θα αναλάβει την ίδια υποχρέωση, της οποίας θα διατηρήσει αντίγραφο που θα βρίσκεται στη διάθεση της αρμόδιας αρχής».
αρόλα αυτά, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η υποχρέωση που αναλαμβάνουν οι αγοραστές συνιστά έναν από τους «όρους που καθορίζονται με το παρόν άρθρο», κατά την έννοια του άρθρου 7 παράγραφος 5, οπότε και η μη συμμόρφωσή τους προς την υποχρέωση αυτή δικαιολογεί την επιβολή σε βάρος τους της κύρωσης που προβλέπεται στην ίδια παράγραφο; Αυτή η συλλογιστική δεν θεωρώ ότι είναι η ορθότερη. Σε περίπτωση μεταπώλησης του κρίσιμου προϊόντος από τον παρασκευαστή, προϋπόθεση για την αποδέσμευση της εγγύησης είναι η υποβολή εκ μέρους του δηλώσεως στην οποία αναφέρεται ότι οι αγοραστές βαρύνονται με τις ίδιες δεσμεύσεις όπως και αυτός, ως προς τη χρήση του προϊόντος, αντίγραφο δε της αναληφθείσας δεσμεύσεως υποβάλλεται στις διοικητικές αρχές. οια είναι όμως η νομική φύση της δέσμευσης αυτής και έναντι ποίου αναλαμβάνεται; αρά την ασάφεια του νόμου, πιστεύω ότι πειστικότερη είναι η εκδοχή σύμφωνα με την οποία πρόκειται για αστικής φύσεως υποχρέωση εκ μέρους των προσώπων που αποκτούν το άμυλο προς τον παρασκευαστή και όχι για δημοσίου δικαίου υποχρέωση που βαρύνει τα πρόσωπα αυτά έναντι των διοικητικών αρχών. Κατά συνέπεια, και στην περίπτωση ακόμη κατά την οποία οι αγοραστές παρέβησαν τις δεσμεύσεις που αποδέχθηκαν ως προς τη φύση του αμύλου, η συμπεριφορά τους αυτή δεν συνιστά παρανομία που μπορεί να τιμωρηθεί με διοικητικό πρόστιμο αλλά αντισυμβατική πράξη από την οποία πηγάζουν, ενδεχομένως, άλλου είδους έννομες συνέπειες. Ο κοινοτικός νομοθέτης φαίνεται να αρκείται στις υποχρεώσεις που τάσσει ρητώς και ευθέως στον παρασκευαστή και δεν προχωρεί στη θέσπιση αντίστοιχων υποχρεώσεων σε βάρος των αγοραστών.
Η ανωτέρω ερμηνεία των κρίσιμων διατάξεων δεν είναι απροσμάχητος. Είναι δηλαδή δυνατόν να υποστηριχθεί ότι η υποχρέωση κατάλληλης χρησιμοποιήσεως του αμύλου, στην οποία στηρίζεται η ορθή λειτουργία του μηχανισμού των επιστροφών στην παραγωγή, δεν βαρύνει μόνο τον παρασκευαστή έναντι των αρμοδίων εθνικών αρχών αλλά και τους ειδικούς διαδόχους του οι οποίοι κατέστησαν κύριοι του προϊόντος. Υπό αυτή την έννοια, από το άρθρο 7, παράγραφος 4 που προβλέπει ότι ο παρασκευαστής δεν μπορεί να αποδεσμεύσει την εγγύηση παρά μόνον εφόσον δηλώσει ότι θα πωλήσει το προϊόν «σε άτομο που θα αναλάβει την ίδια υποχρέωση» με αυτόν, μπορεί να συναχθεί ότι η αναληφθείσα από τους αγοραστές υποχρέωση είναι της ιδίας φύσεως με εκείνη του παρασκευαστή, και η παραβίασή της συνιστά επαρκή λόγο επιβολής της προβλεπομένης στο άρθρο 7 παράγραφος 5, κυρώσεως.
Εξήγησα ήδη ότι δεν συμφωνώ με την αμέσως προηγούμενη ερμηνευτική λύση· θα προσθέσω δε στη συνέχεια και ορισμένα επιπλέον επιχειρήματα που ενισχύουν αυτό το συμπέρασμα. ροηγουμένως όμως, κρίνω απαραίτητο να διευκρινίσω ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτή η ενλόγω ερμηνευτική προσέγγιση, οι υποχρεώσεις που τυχόν βαρύνουν τον αγοραστή δεν είναι σαφές ότι ταυτίζονται με εκείνες που βαρύνουν τον παρασκευαστή. Ειδικότερα, ο παρασκευαστής που μεταπωλεί το άμυλο οφείλει να αποκτήσει με δική του επιμέλεια βεβαιώσεις των αγοραστών ότι αναλαμβάνουν τις ίδιες υποχρεώσεις με αυτόν. Αντιθέτως, οι αγοραστές δεν είναι προφανές ότι βαρύνονται με αυτή την τυπική υποχρέωση έναντι της διοικήσεως, να εξασφαλίζουν δηλαδή σχετικές βεβαιώσεις από τους επόμενους αγοραστές όταν μεταπωλούν το προϊόν. Η δική τους υποχρέωση - αν ήθελε γίνει δεκτό ότι υφίσταται υποχρέωση - φαίνεται ότι εξαντλείται στη μέριμνα για ορθή χρήση του προϊόντος .
γ. Η οικονομία των επίμαχων διατάξεων
16. Για να θεμελιώσει την άποψη της περί ευθύνης του αγοραστή, η Επιτροπή επικαλείται την οικονομία των επίμαχων διατάξεων και τη λογική του μηχανισμού χορήγησης και ελέγχου των επιστροφών στην παραγωγή. Ισχυρίζεται, ειδικότερα, ότι ο παρασκευαστής-εγγυητής, εφόσον προσκομίσει τη δήλωση που προβλέπεται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 2169, από την οποία συνάγεται ότι μεταπωλεί το προϊόν σε πρόσωπο που αναλαμβάνει τις ίδιες με αυτόν δεσμεύσεις, έχει εκπληρώσει τη θεμελιώδη υποχρέωση που τον βαρύνει περί κατάλληλης χρησιμοποιήσεως του αμύλου και δεν μπορεί πλέον να υποστεί την κύρωση της παραγράφου 5 του άρθρου 7. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η αντίθετη λύση θα προσέκρουε στην αρχή του υποκειμενικού χαρακτήρα της ευθύνης η οποία διέπει τις κοινοτικές διοικητικές κυρώσεις. Επομένως, εφόσον η επιβολή της επίμαχης κύρωσης σε βάρος του παρασκευαστή είναι αδύνατη όταν αυτός έχει συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που τον βαρύνουν δυνάμει του κανονισμού 2169, είναι απαραίτητο να αναγνωρισθεί στις εθνικές διοικητικές αρχές η δυνατότητα ενεργοποίησης των ίδιων κυρωτικών διατάξεων σε βάρος των αγοραστών που δεν τηρούν τις δεσμεύσεις που αναλαμβάνουν ως προς τη χρησιμοποίηση του κρίσιμου προϊόντος. Μια διαφορετική ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων θα είχε ως αποτέλεσμα να αποδεσμεύεται μεν η εγγύηση και να χορηγούνται ενδεχομένως οι αιτηθείσες επιστροφές χωρίς να έχει γίνει προσήκουσα χρήση του εστεροποιημένου ή αιθεροποιημένου αμύλου, να μην είναι όμως δυνατή η τιμωρία των υπαιτίων στους οποίους καταλογίζεται η καταχρηστική αυτή συμπεριφορά.
Αντιθέτως, η Döhler υποστηρίζει πως η επιβολή της κύρωσης της παραγράφου 5 είναι πάντοτε δυνατή σε βάρος του παρασκευαστή-εγγυητή, οπότε και εξασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα του κοινοτικού μηχανισμού ελέγχου επί των επιστροφών στην παραγωγή. Θεωρεί μάλιστα ότι η λύση αυτή είναι η πλέον ενδεδειγμένη· για τον ίδιο λόγο, εξάλλου, ο κοινοτικός νομοθέτης την προτίμησε όταν συνέταξε τον κανονισμό 1722 με τον οποίο αντικαταστάθηκαν οι διατάξεις του κανονισμού 2169.
17. ροσωπικώς, κλίνω προς τη συλλογιστική της προσφεύγουσας στην κύρια δίκη.
Θα πρέπει να σημειωθεί, καταρχάς, ότι η θεμελίωση αντικειμενικής ευθύνης σε βάρος επιχειρηματία και ο καταλογισμός σε αυτόν παράνομης συμπεριφοράς για την οποία υπαίτια είναι τρίτα πρόσωπα δεν αντιτίθεται κατ' ανάγκην σε κάποιο υπέρτερο κοινοτικό κανόνα. Κατά συνέπεια είναι υπό προϋποθέσεις δυνατή η επιβολή κοινοτικών εξωποινικών κυρώσεων ακόμα κι όταν δεν υφίσταται υπαιτιότητα του υφισταμένου την ποινή. Αξίζει να αναφερθεί η απόφαση 288/85, Plange με την οποία κρίθηκε ότι, όταν ένας επιχειρηματίας αναλαμβάνει τη δέσμευση να εξαγάγει προϊόντα τα οποία πρέπει να πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις και τα ενλόγω προϊόντα δεν ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις αυτές, ο επιχειρηματίας αυτός οφείλει να αποδώσει αυτομάτως τις σχετικές επιστροφές ακόμη και αν δεν ευθύνεται για τις ατέλειες που παρουσίασαν τα επίμαχα προϊόντα.
Εξίσου σημαντική είναι και η απόφαση C-347/93, Boterlux από την οποία προκύπτει ότι ο καλόπιστος εξαγωγέας εκτός Κοινότητας ενός προϊόντος, στερείται του δικαιώματος περί εισπράξεως κοινοτικών ενισχύσεων με τη μορφή επιστροφών, σε περίπτωση απατηλής επανεισαγωγής του προϊόντος αυτού εντός της Κοινότητας, ακόμα και αν για τη διαπραχθείσα απάτη ευθύνεται τρίτος. Ειδικότερα, το Δικαστήριο είχε κρίνει ότι «ακόμα και αν η συνιστώσα απάτη επανεισαγωγή στην Κοινότητα είναι δυνατόν να αποτελεί άσχετη προς τον εξαγωγέα περίσταση γεγονός πάντως είναι ότι αυτή αποτελεί συνήθη εμπορικό κίνδυνο (...)» .
Μεταφέροντας τα πορίσματα της ανωτέρω νομολογίας στον επίδικο κανονισμό μπορούμε να παρατηρήσουμε ότι το κοινοτικό συμφέρον που εξυπηρετείται με την επιβολή της κύρωσης του άρθρου 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 2169 κάθε φορά που αποδεσμεύεται αδικαιολόγητα η προβλεπόμενη στο ίδιο άρθρο εγγύηση, διασφαλίζεται και με την ερμηνευτική λύση σύμφωνα με την οποία, στο στόχαστρο της ενλόγω κύρωσης μπορεί να βρίσκεται μόνον ο παρασκευαστής-εγγυητής. Συγκεκριμένα, ο τελευταίος καλείται να πληρώσει το οριζόμενο στην παράγραφο 5 του άρθρου 7 ποσό κάθε φορά που διαπιστώνεται διοικητικά ότι ο ίδιος ή κάποιος από τους δικαιοδόχους του αγοραστές δεν χρησιμοποιεί προσηκόντως το αιθεροποιημένο ή εστεροποιημένο άμυλο. Στην τελευταία περίπτωση, ο παρασκευαστής-εγγυητής δεν διαθέτει, κατά την άποψή μου, την ευχέρεια να προβάλλει την έλλειψη της δικής του υπαιτιότητας, διότι η ευθύνη του είναι εκ του νόμου αντικειμενική. Εναπόκειται στον ίδιο να φροντίσει να εξασφαλισθεί συμβατικώς απέναντι στους αγοραστές, ούτως ώστε να στραφεί εναντίον τους για τη ζημία που υφίσταται λόγω της εφαρμογής των επίμαχων διατάξεων του κανονισμού σε βάρος του, επικαλούμενος τους ενοχικούς κανόνες της συμβατικής και (ενδεχομένως) της εξωσυμβατικής ευθύνης.
18. Φρονώ ότι η λύση αυτή είναι προτιμότερη και για ένα επιπλέον λόγο. Ο παρασκευαστής-εγγυητής είναι το μόνο πρόσωπο το οποίο βρίσκεται σε ευθεία σχέση με τις αρμόδιες διοικητικές αρχές στο πλαίσιο της εφαρμογής του κανονισμού 2169· διαθέτει επίσης το τεκμήριο της φερεγγυότητας αφού έχει ήδη κληθεί να παράσχει και έχει παράσχει εγγύηση ίση προς το ποσό της κυρώσεως του άρθρου 7, παράγραφος 5. Αν λοιπόν η εγγύηση αυτή κακώς αποδεσμεύτηκε για τον άλφα ή τον βήτα λόγο, γεγονός που επέτρεψε στον παρασκευαστή να αντλήσει, καίτοι δεν δικαιούτο, συγκεκριμένη ωφέλεια από την αποδέσμευση αυτή, είναι αναμενόμενο και πρακτικά ευκολότερο οι εθνικές διοικητικές αρχές να στραφούν κατά του ίδιου αυτού προσώπου για την καταστολή της διαπραχθείσας παρανομίας .
19. Τέλος, αποφασιστικό είναι ένα άλλο επιχείρημα από το οποίο φαίνεται να συνάγεται ότι η επίμαχη κύρωση του κανονισμού 2169 δεν αφορά παρά μόνον τον παρασκευαστή. ρόκειται για το επιχείρημα που ερείδεται στην συγκριτική ανάλυση του επίμαχου κανονισμού με τον κανονισμό 1722 ο οποίος και τον αντικατέστησε. Δεν προτίθεμαι βεβαίως να ερμηνεύσω contra legem τις προγενέστερες διατάξεις του κανονισμού 2169, καταφεύγοντας σε μία «ετεροχρονισμένη» ανάγνωση εκείνων του κανονισμού 1722. Εφόσον όμως οι ρυθμίσεις που τάσσουν οι δύο αυτοί κανονισμοί και η λογική που ακολουθούν παρουσιάζουν μεγάλη συνάφεια, δεν βλέπω τον λόγο γιατί δεν θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ο κανονισμός 1722 ούτως ώστε να φωτισθούν ορισμένα σκοτεινά σημεία του κανονισμού 2169 .
Ειδικότερα, σε ό,τι αφορά το επίμαχο ζήτημα, από την ανάλυση του κανονισμού 1722 αντλείται το συμπέρασμα ότι με το κείμενο αυτό ο κοινοτικός νομοθέτης επέλεξε να διατηρήσει τον ίδιο κυρωτικό μηχανισμό που υφίστατο ήδη στην παράγραφο 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169, επιφέροντας ορισμένες βελτιώσεις και διατυπώνοντας τις σχετικές διατάξεις με σαφέστερο και πιο επιτυχημένο τρόπο. ρόκειται για τις διατάξεις του άρθρου 10 του κανονισμού 1722.
Η παράγραφος 2, του άρθρου 10, του κανονισμού 1722 αντιστοιχεί στην παράγραφο 4, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169. Με αυτήν ορίζεται ότι η δήλωση που υποβάλλει ο παρασκευαστής ως προϋπόθεση για την αποδέσμευση της εγγύησης πρέπει να αναφέρει ότι «το προϊόν πωλείται σε άτομο που αναλαμβάνει τη δέσμευση που αναφέρεται στη δεύτερη περίπτωση η οποία προκύπτει από ειδική συμβατική ρήτρα ή ειδικό όρο που αναγράφεται στο τιμολόγιο πωλήσεως ». Ο παρασκευαστής οφείλει ακόμη να θέσει «στη διάθεση της αρμόδιας αρχής αντίγραφα των κατ' αυτόν τον τρόπο καταρτισθεισών συμβάσεων ή τιμολογίων πωλήσεως».
Διευκρινίζεται επομένως ότι οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνει ο αγοραστής - και οι οποίες αναφέρονται στη δήλωση την οποία υποβάλλει ο παρασκευαστής στις αρμόδιες αρχές - έχουν ως αποδέκτη τον παρασκευαστή και όχι τη διοίκηση και παρουσιάζουν ως εκ τούτου συμβατικό, ενοχικό χαρακτήρα· δεν μπορεί συνεπώς να γίνει λόγος για ανάληψη υποχρεώσεως δημοσίου δικαίου έναντι των διοικητικών αρχών, η παράβαση της οποίας θα μπορούσε ενδεχομένως να επισύρει την επιβολή διοικητικής ποινής.
Νομίζω ότι ορθότερο είναι να δοθεί η ίδια ακριβώς ερμηνεία στις επίμαχες και αμφισβητούμενες διατάξεις του κανονισμού 2169: Όσοι αγοράζουν, όπως η Döhler, αιθεροποιημένο ή εστεροποιημένο άμυλο από τον παρασκευαστή-εγγυητή αναλαμβάνουν έναντι του τελευταίου και όχι έναντι της διοικήσεως τις δεσμεύσεις που αναφέρει η παράγραφος 4, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169 ως προς τη χρήση του ενλόγω προϊόντος. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί παράβαση της δεσμεύσεως αυτής μόνο ο παρασκευαστής δύναται να υποστεί την κύρωση της παραγράφου 5 του άρθρου 7, διατηρώντας βεβαίως το δικαίωμα να στραφεί ενοχικώς έναντι των αγοραστών για ανόρθωση της ζημίας του.
Γ - Ακόμη και εάν με τις επίμαχες διατάξεις τίθεται κύρωση σε βάρος των αγοραστών αμύλου, είναι η κύρωση αυτή νόμιμη;
20. Η αρνητική απάντηση συνάγεται αβίαστα από την προηγηθείσα ανάλυση, λαμβανομένης υπόψη της προμνησθείσας νομολογίας για την υποχρέωση σαφήνειας των κοινοτικών εξωποινικών κυρώσεων. Θα αρκούσε η παρατήρηση πως το γεγονός και μόνον ότι η αναζήτηση της αληθούς εννοίας των διατάξεων των παραγράφων 4 και 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169 προϋποθέτει μακροσκελείς εξηγήσεις και περίπλοκες εκτιμήσεις, αποκαλύπτει τον συγκεγχυμένο και δυσνόητο χαρακτήρα τους. Επομένως, και επί τη εκδοχή ότι ακολουθείται η ερμηνευτική προσέγγιση της Επιτροπής περί υπάρξεως κυρώσεως σε βάρος των αγοραστών - θέση την οποία, όπως εξήγησα, δεν δέχομαι - η κρίσιμη κύρωση καθίσταται ανεφάρμοστη εκ του ότι δεν στηρίζεται σε «σαφή και μη διφορούμενη νομική βάση» κατά την έννοια της αποφάσεως Könecke .
Ειδικότερα, ο όρος «ενδιαφερόμενος» που χρησιμοποιείται στην παράγραφο 5 του άρθρου 7 δεν επιτρέπει τον αναγνώστη της διάταξης να απαντήσει με ασφάλεια στο ερώτημα κατά πόσον στην κατηγορία των προσώπων αυτών περιλαμβάνονται και οι αγοραστές του προϊόντος οι οποίοι δεσμεύτηκαν ως προς τη χρήση του δυνάμει της παραγράφου 4 του ίδιου άρθρου. Αλλά και αν ακόμα υπερκερασθεί το ως άνω εμπόδιο επιβάλλεται να παρατηρηθεί ότι οι προϋποθέσεις εφαρμογής της κύρωσης σε βάρος των αγοραστών δεν περιγράφονται με σαφήνεια στο κείμενο του νόμου. Δεν διευκρινίζονται επαρκώς τα στοιχεία που συνθέτουν τις υποχρεώσεις εκείνες τις οποίες επιβάλλει ο κανονισμός στους αγοραστές - αν όντως υφίστανται τέτοιες υποχρεώσεις - η μη συμμόρφωση προς τις οποίες δικαιολογεί την άσκηση της κυρωτικής αρμοδιότητας που παρέχεται στις εθνικές αρχές με την παράγραφο 5 του άρθρου 7.
Δ - Συμπέρασμα
21. Ενόψει των ανωτέρω, φρονώ ότι ο όρος «ενδιαφερόμενος», που χρησιμοποιείται στην παράγραφο 5, του άρθρου 7, του κανονισμού 2169, ορθώς ερμηνευόμενος, δεν περιλαμβάνει τους αγοραστές αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου που αναφέρονται στην παράγραφο 4 του ίδιου άρθρου· η επίμαχη διάταξη της παραγράφου 5, του άρθρου 7 μπορεί να εφαρμοσθεί μόνο σε βάρος του παρασκευαστή του προϊόντος, με την έννοια που έχει ο όρος αυτός στον κανονισμό 2169. Αλλά και αν γινόταν δεκτή η αντίθετη ερμηνευτική λύση, η ανακύπτουσα ως εκ τούτου κύρωση σε βάρος των αγοραστών είναι αντίθετη προς τους κανόνες σαφήνειας και πληρότητας που τάσσει η νομολογία και δεν μπορεί συνεπώς να εφαρμοσθεί. Αξίζει πάντως να υπογραμμισθεί ότι αν ο κοινοτικός νομοθέτης επιθυμεί να εισαγάγει κυρώσεις και σε βάρος των αγοραστών αμύλου, μπορεί κάλλιστα να το πράξει θεσπίζοντας όμως τις κατάλληλες προς τον σκοπό αυτό ρυθμίσεις.
VI - Ως προς το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα
22. Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά παρέλκει ενόψει της αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα. Όλως επικουρικώς και χάριν πληρότητας δύνανται να προστεθούν τα ακόλουθα.
23. Με το πρώτο σκέλους του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος, το δικαστήριο της παραπομπής διερωτάται κατά πόσον η αποδέσμευση ή όχι της συσταθείσας κατά το άρθρο 7 του κανονισμού 2169 εγγύησης επηρεάζει την επιβολή της κύρωσης που τάσσεται με την παράγραφο 5 του ίδιου άρθρου. Κλίνω προς μια, καταρχήν, θετική απάντηση η οποία αρύεται από την συστηματική ερμηνεία των επιδίκων διατάξεων .
24. Με το δεύτερο σκέλους του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος, το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει αν είναι δυνατή η επιβολή κύρωσης σε βάρος του αγοραστή αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία «δεν είναι πλέον δυνατό να διαπιστωθεί αν ο αγοραστής υπέβαλε δήλωση περί αναλήψεως δεσμεύσεως» . Εξήγησα ήδη με την ανάλυσή μου για το πρώτο ερώτημα ότι ο αγοραστής δεν εμπίπτει στο στόχαστρο των κυρώσεων της παραγράφου 5 του άρθρου 7. Αλλά και αν ακόμη αυτό γινόταν δεκτό, είναι προφανές ότι ο μόνος τρόπος για να θεμελιωθεί ευθύνη του αγοραστή συνίσταται στην ανάληψη απ' αυτόν των δεσμεύσεων που προβλέπει η παράγραφος 4 του άρθρου 7. Εφόσον δηλαδή είναι αδύνατον να εξακριβωθεί αν υπήρξε όντως διαβεβαίωση εκ μέρους του περί αναλήψεως δεσμεύσεως, ούτε η εγγύηση του παρασκευαστή μπορεί να αποδεσμευθεί, ούτε η επιστροφή στην παραγωγή μπορεί να χορηγηθεί, ούτε βεβαίως η κύρωση της παραγράφου 5 του άρθρου 7 μπορεί να επιβληθεί σε βάρος του αγοραστή.
25. Τέλος, με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα εγείρεται το ζήτημα του κρίσιμου χρόνου με βάση τον οποίο θα υπολογισθεί η δωδεκάμηνη προθεσμία, που προβλέπει η παράγραφος 5 του άρθρου 7 για τον προσδιορισμό του ύψους του πληρωτέου από τον υφιστάμενο την κύρωση ποσού. Το γράμμα του νόμου δεν διακρίνεται για τη σαφήνειά του. Ενόψει πάντως και της προηγηθείσας ανάλυσης από την οποία συμπεραίνεται ότι η επίμαχη κύρωση δεν στοχεύει παρά μόνο τον παρασκευαστή, ορθότερη, κατά τη γνώμη μου, φαίνεται η ερμηνευτική λύση σύμφωνα με την οποία κρίσιμος χρόνος για τον προσδιορισμό του πληρωτέου ποσού είναι εκείνος της υποβολής από τον παρασκευαστή της δηλώσεως που αναφέρεται στην παράγραφο 4 του άρθρου 7. Η δήλωση αυτή είναι, εξάλλου, ο γενεσιουργός λόγος των υποχρεώσεων που βαρύνουν τον παρασκευαστή έναντι της διοικήσεως ως προς τη χρήση του κρίσιμου προϊόντος. Επομένως είναι λογικό, το ίδιο γεγονός να λαμβάνεται και ως χρονικό σημείο ενάρξεως του διαστήματος των «δώδεκα προηγούμενων μηνών», εντός του οποίου θα αναζητηθεί η υψηλότερη τιμή επιστροφής στην παραγωγή για να προσδιορισθεί εν τέλει το ύψος του διοικητικού προστίμου.
Οι υπόλοιπες λύσεις με τις οποίες θα ετίθετο ως σημείο υπολογισμού του ενλόγω χρονικού διαστήματος, πρώτον, ο χρόνος κατά τον οποίο συντελείται η «κακή χρήση» του κρίσιμου προϊόντος από τον παρασκευαστή ή τους δικαιοδόχους του, δεύτερον, ο χρόνος κατά τον οποίο διαπιστώνεται διοικητικώς η παράβαση ή, τρίτον, ο χρόνος της επιβολής της κύρωσης, είναι λιγότερο πειστικές. Η πρώτη είναι δυσχερές να εφαρμοσθεί στην πράξη καθώς δεν μπορεί να διαπιστωθεί επακριβώς πότε άρχεται η «κακή χρήση» του προϊόντος. Οι άλλες δύο λύσεις εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την επιμέλεια των ελεγκτικών αρχών· δεν νομίζω ότι το ύψος ενός προστίμου είναι ορθό να κυμαίνεται ανάλογα με το βαθμό επιμέλειας που επιδεικνύει η διοίκηση.
VII - ρόταση
26. Ενόψει των ανωτέρω προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως ακολούθως στα τεθέντα προδικαστικά ερωτήματα:
«Η κύρωση που προβλέπεται στο άρθρο 7, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2169/86, της Επιτροπής, της 10ης Ιουλίου 1986, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής όσον αφορά τον έλεγχο για την καταβολή των επιστροφών στην παραγωγή των σιτηρών και της ορύζης, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 165/89, της 24ης Ιανουαρίου 1989, δεν επιβάλλεται σε βάρος του αγοραστή αιθεροποιημένου ή εστεροποιημένου αμύλου, ο οποίος ανέλαβε έναντι του παρασκευαστή τη δέσμευση που αναφέρεται στην αμέσως προηγούμενη παράγραφο του ίδιου άρθρου.»