61990CC0294_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le ricorrenti, le imprese British Aerospace e Rover Group, chiedono alla Corte l' annullamento della decisione 27 giugno 1990 (1), notificata dalla Commissione al governo del Regno Unito con lettera del 17 luglio 1990, nella parte in cui essa ingiunge al Regno Unito di procedere al recupero di 44,4 milioni di UKL nei confronti di dette imprese.
Gli antefatti
2. Con la decisione 13 luglio 1988, 89/58/CEE (2), la Commissione ha approvato un aiuto del governo del Regno Unito che consisteva in un conferimento di capitale di 469 milioni di UKL, allo scopo di riassorbire i debiti del gruppo Rover (in prosieguo: l' "RG") (all' epoca in una situazione di grave deficit). Tale apporto di capitale era stato effettuato nel contesto dell' acquisizione dell' RG da parte della British Aerospace (in prosieguo: la "BAe"). Il governo del Regno Unito aveva notificato un progetto di conferimento in capitale per un importo di 800 milioni di UKL, di cui peraltro la Commissione ha considerato aiuto compatibile con il mercato comune solo una parte. Inoltre, l' approvazione da parte della Commissione è stata accordata in subordine a determinate condizioni di cui mi limito qui ad indicare solo quelle rilevanti per la controversia oggi sottoposta alla Corte.
In primo luogo, l' approvazione era sottoposta alla condizione che il governo del Regno Unito non modificasse le condizioni di vendita dell' RG prese in considerazione e comunicate alla Commissione, ed in particolare:
- il prezzo d' acquisto pagato dalla BAe sarebbe stato di 150 milioni di UKL;
- la BAe avrebbe sostenuto tutte le future spese di ristrutturazione;
- l' RG avrebbe utilizzato al massimo 500 milioni di UKL delle sue perdite di esercizio di 1,6 miliardi di UKL e queste perdite sarebbero restate all' interno dell' RG;
- la BAe non avrebbe potuto rivendere le attività principali dell' RG nel corso dei 5 anni successivi, pena il pagamento di una multa di un importo massimo di 650 milioni di UKL;
oltre all' importo della remissione dei debiti finanziata dalle autorità britanniche, che avrebbe dovuto essere limitata a 469 milioni di UKL (3).
In secondo luogo, l' approvazione era subordinata alla condizione che il governo del Regno Unito si astenesse, fino al 1992 compreso, dall' accordare all' RG qualsivoglia aiuto aggiuntivo sotto forma di conferimento in capitale nonché qualsiasi altra forma di aiuto nel quadro del suo potere discrezionale, eccezion fatta per una sovvenzione regionale limitata a 78 milioni di UKL, a sostegno del successivo piano di investimenti dell' RG (4).
Per quanto concerne la rimanente parte dell' apporto di capitale preso in considerazione e notificato dal governo del Regno Unito (vale a dire 331 milioni di UKL), la Commissione, nella decisione 89/58, è giunta alla conclusione che detta parte configurava un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune ai sensi dell' art. 92 del Trattato CEE e che pertanto non doveva essere concessa (5).
3. Con lettera 2 settembre 1988, le autorità britanniche hanno informato la Commissione di avere dato corretta esecuzione alla decisione 89/58 e le hanno comunicato i provvedimenti adottati a tale scopo. Tuttavia, il 21 novembre 1989, è stato pubblicato un rapporto del presidente del "National Audit Office" (in prosieguo: il "NAO"), la Corte dei conti nazionale britannica, contemporaneamente ad un memorandum segreto del NAO che vi era allegato e che rivelava che il governo del Regno Unito aveva accordato alla BAe determinate concessioni finanziarie aggiuntive in seguito alla decisione della Commissione di autorizzare solo per 469 milioni di UKL l' apporto in capitale/remissione di debiti di 800 milioni di UKL. Il valore di dette concessioni aggiuntive era stato valutato, secondo il rapporto ed il memorandum, 38 milioni di UKL. Le autorità britanniche hanno trasmesso alla Commissione, su sua domanda, il rapporto del NAO, il memorandum segreto nonché il contratto di acquisto ed alcuni documenti ad esso relativi.
L' esame di detti documenti e la riunione tenuta con il Department of Trade and Industry (in prosieguo: il "DTI"), il ministero del Commercio e dell' Industria britannico, hanno convinto la Commissione che, in seguito alla decisione 89/58, il DTI e la BAe avevano effettivamente convenuto che le autorità britanniche accordavano alla BAe un certo numero di concessioni finanziarie aggiuntive nel quadro dell' acquisizione dell' RG. Ancora una volta, mi limiterò qui a menzionare solo le considerazioni che interessano la presente fattispecie:
- in primo luogo, secondo i documenti trasmessi alla Commissione, le autorità britanniche hanno versato alla BAe 9,5 milioni di UKL per coprire una parte dei 13,6 milioni di UKL sborsati dalla BAe per l' acquisto delle azioni detenute dagli azionisti di minoranza dell' RG (6). Secondo la Commissione, il livello di 9,5 milioni di UKL è stato scelto al fine di restare sotto la soglia di 10 milioni di UKL a partire da cui, ai sensi dell' Industrial Development Act 1982, è necessaria l' approvazione del Parlamento;
- in secondo luogo, emergeva dai documenti che il governo del Regno Unito aveva pagato 1,5 milioni di UKL all' RG per coprire i costi della consulenza legale ed economica che il gruppo RG avrebbe assunto in occasione della vendita;
- in terzo luogo, i documenti mostravano che il pagamento da parte della BAe del prezzo di 150 milioni di UKL per l' acquisto dell' RG era stato differito dal 12 agosto 1988 al 30 marzo 1990. Ciò è stato riconosciuto dalle autorità britanniche che hanno calcolato che tale differimento aveva procurato alla BAe un beneficio netto di 22 milioni di UKL. Tale cifra è stata ottenuta diminuendo di 11,4 milioni di UKL il beneficio lordo di 33,4 milioni di UKL di interessi risparmiati, per tener conto del fatto che gli oneri finanziari derivanti da un prestito di 150 milioni di UKL avrebbero ridotto la redditività della BAe di 33,4 milioni di UKL e, di conseguenza, il suo beneficio imponibile (ad un' aliquota del 35% a titolo di imposta sulle società). La Commissione non accetta però tale metodo di calcolo, essendo solita esigere la restituzione dell' aiuto illegittimo, indipendentemente da qualsivoglia incidenza fiscale. Essa ritiene quindi che la concessione finanziaria supplementare fosse di 33,4 milioni di UKL.
4. Dopo avere esaminato i documenti e le informazioni citate ed averne approfonditamente discusso con il governo del Regno Unito, la Commissione, il 17 luglio 1990, ha inviato a quest' ultimo la lettera oggetto della presente controversia, pubblicata come comunicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (7), ed in cui la Commissione "ha informato il governo del Regno Unito della sua decisione relativa all' inadempimento della decisione 89/58/CEE del 13 luglio 1988" (8). Nella sezione I di detta lettera, la Commissione ricorda le condizioni legate alla decisione di approvazione 89/58, indica i documenti e le ulteriori informazioni ad essa pervenuti dopo il 21 novembre 1989 e indica sommariamente le concessioni aggiuntive, finanziarie e d' altro genere, concesse alla BAe. Nella sezione II della summenzionata lettera si dice che la Commissione "ritiene" che le concessioni finanziarie di cui sopra configurino un aiuto ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CEE, concesso, a parere della Commissione, illegittimamente sia in quanto esso non faceva parte delle condizioni di vendita notificatele in occasione del procedimento precedente all' adozione della decisione 89/58, e pertanto, in altri termini, è stata violata la prima condizione citata della decisione de qua (divieto di modificare le condizioni di vendita), sia in quanto essa configurava una violazione della terza condizione della decisione (divieto di altri aiuti all' RG) (9). In particolare, la sezione IV della lettera recita:
"In base alle considerazioni sopra esposte la Commissione ha deciso quanto segue:
a) L' aiuto aggiuntivo di 44,4 milioni di lire sterline accordato nel contesto della vendita dell' RG alla BAe costituisce un aiuto illegale corrisposto in violazione della decisione 89/58/CEE; le autorità britanniche hanno l' obbligo di esigere dai beneficiari il rimborso di tale somma (vale a dire 9,5 milioni di lire sterline versati per coprire i costi derivanti dall' acquisto della partecipazione di minoranza e 33,4 milioni di lire sterline equivalenti al risparmio della BAe per corresponsione differita del prezzo), nonché 1,5 milioni di lire sterline dall' RG (ottenuti a rimborso di spese di consulenza esterna connesse con la cessione);
(...)
Le autorità britanniche, entro un mese a decorrere dalla notifica della presente decisione, informano la Commissione dei provvedimenti presi per conformarvisi.
In caso di mancata risposta o di risposta insoddisfacente entro il termine prescritto da parte delle autorità britanniche, la Commissione si vedrà obbligata a deferire il caso alla Corte di giustizia delle Comunità europee".
Il Regno Unito ha deciso di dare seguito alle "richieste" formulate nella lettera. Più precisamente, il governo del Regno Unito (secondo le spiegazioni date dalle ricorrenti in udienza) ha promosso dinanzi alla High Court di Londra un' azione avente ad oggetto il recupero degli importi indicati.
Mezzi ed argomenti delle parti
5. Le ricorrenti BAe ed RG hanno proposto un ricorso per l' annullamento avente ad oggetto la lettera de qua. Esse ritengono, infatti, che essa debba essere considerata decisione ai sensi dell' art. 189 del Trattato CEE e che detta decisione sia nulla per violazione di requisiti sostanziali di forma. Più precisamente, le ricorrenti allegano di non essere state, a torto, ascoltate dalla Commissione prima dell' adozione della decisione impugnata. Esse affermano inoltre non essersi realizzate le condizioni necessarie al recupero delle somme versate alla BAe e che indebitamente la Commissione ha qualificato aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune i pagamenti effettuati.
6. La Commissione non nega che la lettera controversa debba essere considerata "decisione" e che essa concerne direttamente e individualmente le ricorrenti, il cui ricorso per annullamento è pertanto ricevibile. Allo stesso tempo, però, dall' argomentazione avanzata dalla Commissione emerge che essa non considera la lettera una decisione a parte, completa, ai sensi dell' art. 189 del Trattato CEE. Essa afferma infatti, che la lettera/decisione non può essere considerata atto autonomo, in quanto si fonderebbe interamente sulla decisione 89/58 (10) e che, dal punto di vista giuridico, essa può essere qualificata una mera appendice (non comportante ulteriori effetti giuridici) della decisione 89/58, o un' applicazione della stessa (11).
La tesi secondo cui essa era competente, nel caso di specie, ad emanare tale "decisione di applicazione" è confermata, a parere della Commissione, dal fatto che essa avrebbe potuto scegliere di citare direttamente il Regno Unito dinanzi alla Corte di giustizia per violazione della decisione 89/58, ai sensi dell' art. 93, n. 2, seconda frase. Al contrario, la Commissione ha voluto dare al Regno Unito un' ultima opportunità per rispettare i suoi obblighi, indicando in quale maniera e in quale misura esso, a parere della Commissione, aveva violato la decisione 89/58. A tale scopo, sempre secondo la convenuta, gli aiuti accordati dal governo del Regno Unito in violazione della decisione 89/58 sono identificati e quantificati nella lettera/decisione e ne è ordinato il recupero dai beneficiari (12).
In base a detta analisi della lettera/decisione, la Commissione riteneva di non avere alcun obbligo di sentire le ricorrenti prima di emanare una decisione. Il diritto di essere sentiti era già operante (e debitamente osservato) nel contesto del procedimento conclusosi nella decisione 89/58; le concessioni finanziarie ulteriori esaminate nella lettera/decisione a) erano state prese in considerazione e negoziate tra il Regno Unito, da una parte, e la BAe e l' RG dall' altra, prima che la Commissione adottasse la decisione 89/58 e, per di più, non erano state notificate alla Commissione e b) erano indissolubilmente collegate alle condizioni della vendita dell' RG alla BAe. Per tali ragioni, dette concessioni dovevano essere trattate esclusivamente nel quadro del rispetto e della salvaguardia della decisione 89/58. La Commissione ne conclude che la lettera/decisione contestata non configura altro che una misura di applicazione o di salvaguardia della decisione 89/58 e di non essere di conseguenza tenuta a sentire di nuovo le ricorrenti.
Potere della Commissione di adottare "decisioni di applicazione"
7. Dalle considerazioni che precedono, nonché dalle argomentazioni delle parti, emerge che la res dubia della causa sottoposta oggi alla Corte sta nella individuazione dei mezzi giuridici a disposizione della Commissione nell' ipotesi in cui uno Stato membro non rispetti le condizioni da essa indicate in una precedente decisione di approvazione di aiuto indirizzata allo Stato membro interessato. Più precisamente si tratta di sapere se, quando dette condizioni sono violate a causa della concessione di benefici finanziari supplementari, la Commissione abbia il potere di adottare, senza sentire le parti interessate, e sulla base della sua precedente decisione, una "decisione di applicazione" che accerti la violazione delle dette condizioni e che, senza ulteriore esame, qualifichi aiuto incompatibile con il mercato comune le concessioni finanziarie supplementari ordinandone il recupero. Per le ricorrenti, pertanto, il diritto di essere sentite in tali circostanze configura il punto centrale della controversia.
8. Il sistema previsto dagli artt. 92 e 93 del Trattato offre alla Commissione, a mio parere, quattro possibilità di reazione contro la violazione di una decisione (condizionale o negativa) adottata anteriormente in materia di aiuti.
In primo luogo, come espressamente consentito dall' art. 93, n. 2, seconda frase, del Trattato, in deroga agli artt. 169 e 170 del Trattato, essa può citare lo Stato membro interessato direttamente, vale a dire senza intimazione né parere motivato preventivi, dinanzi alla Corte di giustizia per violazione della sua decisione.
Se lo desidera, prima di sottoporre la questione alla Corte, la Commissione può dare allo Stato membro interessato un' "ultima possibilità" di eliminare le indicate violazioni della decisione precedente (13). Un "ultimo avvertimento" di questo genere non configura altro che un' indicazione e non può, naturalmente, essere considerato decisione ai sensi dell' art. 189. In altri termini, esso non è obbligatorio per lo Stato membro destinatario indicato; un ricorso per annullamento di un "ultimo avvertimento" di questo genere, presentato alla Corte, sarebbe irricevibile (14).
L' ultimo paragrafo della lettera/decisione contestata (citato infra, punto 4) e la circostanza che la lettera è stata pubblicata come "comunicazione" nella serie C della Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee sembrano suggerire che essa deve essere considerata effettivamente un avvertimento di questo genere e, in altri termini, non rappresenta una decisione giuridicamente attaccabile. Al contrario, però, i termini utilizzati in altri punti della lettera/decisione controversa non lasciano sussistere alcun dubbio in merito al carattere vincolante o quanto meno imperativo del documento. In tal senso, nella sezione IV della lettera/decisione, si dice che la Commissione ha "deciso" (nella versione inglese facente fede: "decided", e sottolineo, con l' occasione, che la lettera è stata annunciata come una "Decisione", altrimenti detta una decisione della Commissione: v. GU 1991, versione inglese, C 21, pag. 2, capoverso introduttivo) che le autorità inglesi "sono invitate" (l' inglese "are required" è ancora più chiaro) a procedere al recupero di dette concessioni finanziarie dai beneficiari. Nelle altre parti della decisione della Commissione si utilizza anche lo "shall" imperativo. Inoltre, il penultimo capoverso della lettera/decisione lascia pochi dubbi in merito alla vera natura del documento: vi si afferma, infatti, che le autorità britanniche "informeranno" la Commissione delle misure adottate per adeguarsi alla "presente decisione" (occorre far notare, in proposito, che nella versione inglese facente fede si utilizza anche il termine "Decision" con l' iniziale maiuscola).
Il fatto che la lettera/decisione configuri una vera e propria decisione (con effetti giuridici vincolanti per il governo del Regno Unito) emerge infine dalla circostanza che la Commissione non ha sollevato l' eccezione di irricevibilità contro il ricorso delle ricorrenti, ma, al contrario, ha dichiarato che "non (aveva) osservazioni da formulare" in merito alla loro affermazione di essere direttamente e individualmente interessate dagli obblighi imposti al Regno Unito (15). Nel prosieguo delle mie conclusioni considererò pertanto che la lettera deve essere ritenuta vincolante per lo Stato membro destinatario e, in altri termini, contiene una decisione. La Commissione, pertanto, non si è avvalsa della prima possibilità, in quanto essa ha rivolto al Regno Unito direttamente una decisione e non già un "ultimo avvertimento" non vincolante.
9. La seconda possibilità di cui dispone la Commissione è quella di adottare provvedimenti provvisori come quelli descritti nella sentenza Boussac (16). Quando, come nella fattispecie, lo Stato membro viola una decisione con cui si approvano aiuti di Stato sub condicione che esso rinunci ad altre concessioni finanziarie, e lo Stato accorda invece ulteriori concessioni finanziarie, la Commissione può adottare una decisione con cui ingiunge la sospensione immediata dei pagamenti e la comunicazione di tutti i dati necessari per esaminare la legittimità degli stessi. La sospensione dei pagamenti de quibus deve consentire alla Commissione di verificare la compatibilità degli stessi con il mercato comune (17). Quando lo Stato membro de quo, nonostante l' ingiunzione della Commissione, omette di sospendere i pagamenti e di fornire le informazioni richieste, la Commissione può sia valutare la conformità delle concessioni aggiuntive con l' art. 92 del Trattato CEE sulla base degli elementi di cui dispone (è la terza possibilità indicata infra), sia adire direttamente la Corte (è la prima possibilità indicata supra) (18).
Nella fattispecie, la Commissione non ha seguito questa via né del resto ne era in grado: essa ha infatti avuto conoscenza dei pagamenti censurati solo nel momento in cui vi si era già data esecuzione - e pertanto l' ingiunzione di sospendere il versamento dell' aiuto non sarebbe stata di alcuna utilità.
10. La terza possibilità consiste, per la Commissione, nell' aprire un nuovo procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, seconda frase, in relazione ai nuovi versamenti scoperti e, eventualmente, nell' accertare con una nuova decisione che detti pagamenti configurano un aiuto incompatibile con il mercato comune. Quest' ultima valutazione può e deve essere fatta tenendo conto della decisione precedente (19). Nella recente sentenza C-261/89 (20), la Corte ha infatti ammesso che la Commissione poteva dichiarare l' incompatibilità di un aiuto con il mercato comune considerando che detto provvedimento violava una precedente decisione di approvazione di un aiuto a condizione che non venissero accordati aiuti ulteriori per un certo periodo di tempo. La sentenza fondava detta tesi rilevando a) che, nell' ambito di un procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, la Commissione deve prendere in considerazione tutti gli elementi rilevanti, compreso il contesto giuridico ed economico già valutato nella decisione precedente, e b) che il procedimento per l' esame degli aiuti, ai sensi dell' art. 93, n. 2, consente di valutare qualsiasi nuovo elemento tale da modificare la valutazione contenuta nella decisione precedente (21). Il punto importante di questa sentenza è, a quanto pare, che la "riutilizzazione" della valutazione di cui alla decisione precedente è autorizzata solo nel quadro di un nuovo procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, cosa che comporta che a tutti gli "interessati" venga intimato di presentare le loro osservazioni (22) e che la Commissione debba debitamente tenere in considerazione le osservazioni eventualmente presentate.
Nella fattispecie, la Commissione non ha utilizzato ulteriormente detta possibilità: certamente, l' ammissibilità delle concessioni finanziarie aggiuntive è stata valutata, nella decisione impugnata, sulla base della decisione 89/58, ma la Commissione stessa afferma con insistenza (v. infra punto 6) che la decisione impugnata non è stata emanata sulla base del procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, ma configura, al contrario, solo un' estensione o una disposizione di applicazione della decisione 89/58. Fondandosi su questa tesi, essa non ha ingiunto alle interessate (in particolare la BAe e l' RG) di presentare le loro osservazioni.
11. La Commissione, a mio parere, dispone ancora di una quarta possibilità. Quando essa, come sembra verificarsi nel caso di specie, accerta di non aver potuto adottare la sua precedente decisione relativa agli aiuti concessi sulla base di una piena conoscenza di tutti i fatti rilevanti, in quanto, senza informarla in merito, lo Stato membro interessato, oltre all' aiuto notificato, ha versato anche un certo importo per un aiuto non notificato (ad esempio, per annullare l' effetto di una dichiarazione di parziale incompatibilità dell' aiuto notificato), essa può ritirare la sua precedente approvazione (ancorché parziale e condizionata) dell' aiuto notificato, in virtù del principio fraus omnia corrumpit. L' approvazione concessa precedentemente si fondava allora, infatti, su un errore dovuto alla dissimulazione di determinate informazioni da parte dello Stato membro interessato. In seguito, la Commissione può riesaminare l' aiuto precedentemente notificato, alla luce dei nuovi elementi scoperti, ed eventualmente ritenere, sulla base di detto esame, che una parte dell' aiuto precedentemente approvato (od anche la totalità dello stesso) sia incompatibile con il mercato comune e debba essere restituito. Questo "nuovo" esame deve naturalmente avere luogo nell' ambito di un procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, in modo tale che lo Stato membro interessato, nonché tutte le parti interessate, siano invitati a fare conoscere il loro punto di vista circa le conseguenze dell' aiuto non notificato sull' antecedente approvazione dell' aiuto effettivamente notificato. L' esame si concluderà con una nuova decisione in cui la Commissione si pronuncerà contemporaneamente sull' aiuto precedentemente approvato e sui pagamenti non notificati, ed in cui ordinerà eventualmente la restituzione di tutti gli aiuti (quelli precedentemente approvati e quelli successivamente scoperti) di cui essa constati l' incompatibilità con il mercato comune alla luce dei nuovi elementi.
Nel caso di specie, la Commissione non ha nemmeno utilizzato questa quarta possibilità. Essa non prende in considerazione il ritiro dell' approvazione e l' apertura di un procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, in nessun punto della lettera/decisione controversa o delle sue conclusioni dinanzi alla Corte. Al contrario, nella sezione II, punto B, della lettera/decisione controversa, dopo avere esaminato il prezzo pagato all' epoca per l' RG dalla BAe, alla luce delle informazioni ulteriori successivamente comunicatele, la Commissione conclude che, anche se avesse disposto di dette informazioni al momento del procedimento di adozione della decisione 89/58, essa non sarebbe giunta ad una conclusione diversa da quella di cui alla decisione 89/58, vale a dire che "il prezzo di acquisto progettato rispecchia equamente il valore netto reale di mercato dell' RG" (23).
12. A mio parere, le possibilità tratteggiate supra, considerate separatamente o tra di loro combinate, assegnano alla Commissione un potere efficace per assicurare l' osservanza delle sue decisioni in materia di aiuti. Tuttavia, attraverso la lettera/decisione de qua, la Commissione ha scelto un' altra via. Come si è detto, essa ha emanato - sulla base della decisione 89/58 - una "decisione di applicazione", la quale accerta che il governo del Regno Unito, attraverso l' assegnazione di un determinato numero di concessioni finanziarie aggiuntive, ha violato la decisione 89/58, e gli ingiunge di riparare detta violazione procedendo al recupero delle concessioni presso le imprese destinatarie. Non ritengo che il sistema previsto dagli artt. 92 e 93 del Trattato CEE conferisca alla Commissione il potere di adottare una decisione di tal genere. Il potere decisionale spettante alla Commissione, ai sensi dell' art. 93, è finalizzato a valutare la conformità degli aiuti nazionali con il mercato comune. Non può invece essere utilizzato quando si tratti unicamente di accertare la violazione di una decisione precedente. Più precisamente, una volta che si è pronunciata in una decisione sulla conformità di un aiuto al mercato comune, la Commissione non è competente ad accertare, attraverso una nuova decisione, la violazione della precedente (che consisteva, nel caso di specie, nella concessione, da parte dello Stato membro, di benefici finanziari aggiuntivi). In tal caso, come emerge anche dall' art. 93, n. 2, seconda frase, essa deve adire la Corte (24).
Le constatazioni che precedono non impediscono tuttavia alla Commissione, se lo desidera, di adottare in merito alle concessioni finanziarie aggiuntive accordate in violazione di una decisione precedente una nuova decisione, in merito alla conformità di dette concessioni aggiuntive al mercato comune. Neppure impediscono (v. la sentenza C-261/89, citata al punto 10) che in quest' ultima decisione si esamini la conformità al mercato comune delle concessioni finanziarie aggiuntive alla luce della decisione precedente. Qualora venga adottata una nuova decisione di tal genere, la valutazione della Commissione deve in ogni caso essere fatta - anche nell' ultima ipotesi considerata, come precisato dalla Corte nella sentenza C-261/89, citata supra al punto 10 - in conformità al procedimento previsto dall' art. 93, n. 2, vale a dire in seguito all' intimazione e consultazione degli interessati. Nella fattispecie - le parti sono concordi in merito - ciò non è stato fatto.
Non sono pertanto affatto d' accordo con la Commissione quando essa trascura l' applicazione della procedura, considerata un inutile requisito di forma. La nuova procedura di esame, e soprattutto la consultazione di tutti gli interessati, deve infatti consentire alla Commissione di tenere in considerazione tutte le modifiche di fatto rilevanti, realizzatesi in seguito all' adozione della decisione precedente. La controversia oggi sottoposta alla Corte illustra peraltro questa tesi: le ricorrenti hanno menzionato quattro punti non considerati dalla decisione 89/58 e regolati dalla decisione impugnata, senza che esse abbiano avuto l' occasione di manifestare il loro punto di vista in proposito. Si tratta più precisamente a) della qualifica di "aiuti di Stato" data alle concessioni finanziarie aggiuntive alla BAe e all' RG, successivamente scoperte (a parere delle ricorrenti, si tratta di transazioni che rientrano nella prassi normale degli affari); b) del calcolo del beneficio di cui ha goduto la BAe per il differimento del pagamento del prezzo di acquisto (v. supra, punto 3); c) della qualifica del conferimento di 1,5 milioni di UKL all' RG per coprire i costi della consulenza legale ed economica (detto conferimento faceva anche parte, a parere delle ricorrenti, della normale prassi commerciale), e d) del calcolo del valore delle quote di minoranza dell' RG, successivamente acquistate dalla BAe. Come dimostrerò in prosieguo, commentando in via subordinata le argomentazioni scambiate dalle parti in merito, l' esame del secondo punto soprattutto è complicato dal fatto che gli interessati non sono stati sentiti in merito, prima della decisione della Commissione.
13. Sulla base delle considerazioni che precedono, deduco che, partendo dall' idea che il Trattato conferisce alla Commissione un potere di decisione autonoma, ai fini di accertare in una "decisione di applicazione", in assenza di qualsivoglia procedura preliminare, la violazione di una precedente decisione di approvazione di aiuto e di ingiungere in questa decisione di applicazione allo Stato membro interessato di procedere al recupero di quanto versato in violazione della precedente decisione, la Commissione ha violato il principio sancito dall' art. 4 del Trattato, secondo cui ciascuna istituzione agisce nei limiti dei poteri conferiti dal Trattato stesso.
In via subordinata: gli altri mezzi invocati dalle ricorrenti
14. Nel caso in cui la Corte non si conformasse alle conclusioni da me formulate in via principale, desidererei esaminare ancora brevemente gli altri mezzi proposti dalle ricorrenti. In questa ipotesi, ammetterò allora che la Commissione disponga effettivamente del potere di adottare "decisioni di applicazione" in cui dichiari la violazione di una precedente decisione in materia di aiuti di Stato e ne tragga le dovute conseguenze di detta violazione (tra cui il recupero dell' aiuto illegittimamente accordato). Inoltre, proprio come nell' analisi effettuata in via principale, ritengo che nella sua successiva decisione la Commissione può apprezzare la conformità al mercato comune degli aiuti accordati successivamente sulla base della sua precedente decisione.
In concreto, con riguardo ai tre punti oggetto del ricorso (vale a dire i 9,5 milioni di UKL delle spese di acquisizione versate alla BAe, gli 1,5 milioni di UKL pagati all' RG per coprire le spese di consulenza, ed il vantaggio derivante alla BAe dal differimento di venti mesi del pagamento del prezzo di acquisto dell' RG), debbo esaminare se la decisione impugnata abbia giustamente ritenuto a) che si trattasse di aiuti ai sensi dell' art. 92, del Trattato, b) che detti aiuti fossero incompatibili con il mercato comune e pregiudicassero gli scambi tra gli Stati membri e c) che essi dovessero essare recuperati dalle imprese destinatarie.
15. Esaminiamo innanzitutto il problema della qualifica dell' aiuto di Stato. A differenza di quanto affermano le ricorrenti, sono del parere che a ragione la Commissione ha sempre ritenuto che i benefici in questione nella fattispecie configurassero "aiuti" ai sensi dell' art. 92 del Trattato.
Per quanto riguarda i 9,5 milioni di UKL dei costi di acquisizione, le ricorrenti affermano che un azionista di maggioranza può essere interessato ad acquistare le restanti azioni, in mano agli azionisti di minoranza, e che i 13,6 milioni di UKL pagati nel caso di specie dalla BAe rappresentano un prezzo equo, ispirato da ragioni di giustizia sociale e di rapporti pubblici (v. la nota 6, precedente). In ogni caso, sempre secondo le ricorrenti, il conferimento di 9,5 milioni di UKL pagato dal governo del Regno Unito alla BAe non può essere considerato un vantaggio per la BAe, dal momento che quest' ultima ha immediatamente riversato la somma agli azionisti di minoranza.
Questa argomentazione non è affatto convincente. Le ricorrenti, infatti, non negano che l' obbligo di disinteressare gli azionisti di minoranza proveniva dalla BAe, né che la decisione di pagare, nella fattispecie, 13,6 milioni di UKL anziché 300 000 proveniva dalla BAe e le faceva d' altronde una pubblicità positiva presso i piccoli investitori. Così considerata, la somma di 9,5 milioni di UKL, versata dal governo del Regno Unito, configura indubbiamante un aiuto di Stato - coprendo una spesa che, diversamente, avrebbe dovuto essere sostenuta dalla BAe. Anche se la BAe ha utilizzato integralmente questo importo per pagare ai restanti azionisti un prezzo sovrastimato, essa lo ha fatto in base ad una decisione adottata da essa stessa ed a suo proprio vantaggio. All' argomento dei ricorrenti, secondo cui il pagamento di un prezzo sovrastimato è avvenuto in base ad una obbligazione contrattuale (non notificata alla Commissione) che la BAe avrebbe convenuto nei confronti del Regno Unito nel quadro dell' acquisizione dell' RG, è sufficiente rispondere a) che l' approvazione, nella decisione 89/58, dell' apporto in capitale effettuato dal governo del Regno Unito è avvenuta sotto espressa riserva che le condizioni di vendita notificate non venissero modificate e b) che un disinteressamento da parte degli azionisti di minoranza dell' RG ad un prezzo sovrastimato non faceva parte delle condizioni di vendita annunciate.
Per quanto concerne gli 1,5 milioni di UKL pagati all' RG per le spese di consulenza, le ricorrenti osservano che, a differenza di quanto sostiene la Commissione, non si tratta qui di costi collegati alla vendita dell' RG alla BAe, ma, in realtà, di spese relative all' obiettivo politico del governo del Regno Unito di privatizzare l' RG. Esse fanno inoltre notare che, alla luce di quanto precede, detti costi rappresentavano una spesa oculata del governo del Regno Unito e coprivano, in ogni caso, solo quelle già sostenute dalla BAe. Per le ragioni già indicate supra, neanche detta argomentazione ci pare rilevante: infatti, è certo che la somma versata dal governo del Regno Unito avrebbe dovuto essere in teoria posta a carico della BAe e/o dell' RG. In tal modo, ne è provata la natura di aiuto.
Anche per quanto riguarda il differimento di venti mesi del pagamento del prezzo d' acquisto, sono d' accordo con la Commissione nel dire che esso configura un aiuto in favore della BAe. Il differimento viola la condizione della decisione 89/58, secondo cui, immediatamente in seguito all' apporto di capitale, la BAe avrebbe versato 150 milioni di UKL alle autorità britanniche a corrispettivo della cessione delle quote dell' RG da queste ultime detenute (25). Il solo argomento dei ricorrenti in proposito è che esistevano importanti ragioni commerciali per consentire detto differimento del pagamento: senza di esso, la BAe avrebbe dovuto chiedere in prestito l' importo del prezzo di acquisto, senza essere in grado di finanziare gli interessi di questo mutuo attraverso il ricavo della gestione dell' RG. Ciò non impedisce tuttavia che il differimento del pagamento fosse senza interesse e, debba, in quanto tale, essere considerato un aiuto a vantaggio della BAe: un venditore acconsente a un differimento di pagamento di tal genere, solo se l' acquirente si impegna a pagare interessi sul prezzo di vendita. In altri termini, l' aiuto consiste nella non-imputazione degli interessi.
16. Il secondo punto è quello di esaminare se la Commissione ha a giusto titolo ritenuto che i tre aiuti a) dovessero essere ritenuti incompatibili con il mercato comune e b) fossero tali da alterare le condizioni degli scambi tra gli Stati membri.
Come ho già detto, ammetto che la Commissione può, sulla base di una decisione anteriore, valutare la compatibilità con il mercato comune di aiuti successivamente scoperti. La stesso vale, a mio parere, quando si tratti di valutare se un aiuto è in grado di pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri. In concreto, si tratta di sapere se la decisione 89/58 costituisse una base sufficiente per consentire alla Commissione di valutare nella decisione impugnata la compatibilità dell' aiuto con il mercato comune. Ritengo che la risposta a detta domanda sia affermativa. Di ciascuno dei tre aiuti, nella lettera/decisione controversa si afferma l' incompatibilità con la prima condizione (divieto di modificare le condizioni di vendita prese in considerazione e comunicate alla Commissione) e/o con la terza condizione della decisione 89/58 (divieto di riconoscere qualsivoglia aiuto supplementare sotto forma di apporto di capitale e qualsivoglia altra forma di aiuto all' RG nel quadro del potere discrezionale del governo del Regno Unito). Le ricorrenti non oppongono nel merito alcun argomento e non hanno neppure proposto alcun elemento (v. la sentenza C-261/89 indicata al punto 10) tale da fare apparire che la situazione di fatto, in seguito all' adozione della decisione 89/58, sarebbe stata modificata in maniera tale da invalidare la valutazione effettuata nella decisione de qua nei confronti degli aiuti attualmente in questione.
17. La terza ed ultima questione comporta la verifica del potere della Commissione di ordinare, attraverso la decisione impugnata, il recupero degli aiuti dichiarati incompatibili con il mercato comune, con rispetto alla decisione 89/58. In via di principio, si deve rispondere affermativamente, se si suppone, come faccio in questa parte delle conclusioni, che la Commissione sia competente ad adottare "decisioni di applicazione", in cui può accertare la violazione di una precedente decisione e trarne le relative conseguenze (tra cui anche la restituzione degli aiuti illegittimamente versati).
Il mezzo delle ricorrenti tratto dall' assenza di motivi specifici a fondamento dell' ingiunzione di recuperare gli aiuti de quibus dalla BAe non può pertanto essere accolto: l' inammissibilità dei vantaggi concessi alla BAe (che configura in generale un motivo per il recupero) emerge, infatti, dalla decisione 89/58, cui dà applicazione la decisione impugnata.
18. Restano da esaminare tre argomenti specifici, elaborati dalle ricorrenti in relazione al calcolo, ch' esse asseriscono erroneo, della somma da recuperare dalla BAe, per il differimento del pagamento del prezzo di acquisto (v. il punto 3, infra, ultimo trattino e la parte III.D della relazione d' udienza). Non si tratta quindi, in questo caso, della questione di principio circa la possibilità del recupero, ma si tratta in realtà di valutare l' entità della somma di cui la Commissione poteva ordinare il recupero.
In primo luogo, le ricorrenti affermano che la Commissione avrebbe dovuto tener conto del fatto che una parte importante del fatturato della BAe è da imputarsi ad attività commerciali esercitate al di fuori del mercato comune o in mercati senza alcuna relazione con quello in cui l' RG svolge le sue attività, le quali non possono quindi turbare la concorrenza sul mercato de quo. In altre parole, la Commissione avrebbe potuto considerare in grado di falsare il gioco della concorrenza solo una parte del vantaggio concesso.
Questo argomento non mi convince. Era infatti evidente che l' aiuto accordato dal governo del Regno Unito per l' acquisto dell' RG da parte della BAe sarebbe stato utilizzato nel contesto dell' attività dell' RG. La mera circostanza che una parte del fatturato della BAe provenga dai mercati extracomunitari o da mercati estranei all' RG non è sufficiente perché l' aiuto (una parte di esso) venga considerato compatibile con il mercato comune, dal momento che la BAe non ha dimostrato che esso (una parte di esso) fosse effettivamente utilizzato in detti mercati.
19. In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione, nel calcolare il beneficio derivante dal differimento del pagamento, ha preso in considerazione un tasso d' interesse troppo elevato (proposto dal governo del Regno Unito). Esse rilevano che il beneficio del differimento del pagamento è consistito nell' evitare alla BAe di dover chiedere, al momento della vendita, un prestito per pagare il prezzo d' acquisto. Fondandosi su un parere fornito da una banca d' affari, le ricorrenti affermano che nell' agosto 1988 la BAe avrebbe potuto contrattare sul mercato finanziario un prestito a lungo termine ad un tasso d' interesse del 10,97% l' anno. Calcolato a questo tasso, l' interesse risparmiato non ammonta a 33,4 ma, in realtà, a 26,8 milioni di UKL.
A questo argomento la Commissione replica di avere accettato il calcolo proposto dal governo del Regno Unito (effettuato sulla base dei tassi d' interesse medi del mercato, per un prestito di 20 mesi), che l' inferiore tasso d' interesse proposto dalla BAe, che essa afferma avrebbe potuto ottenere contraendo un prestito a lungo termine nel luglio 1988, non è corretto, in quanto il differimento del pagamento era di soli venti mesi, in modo tale che un confronto con un finanziamento a lungo termine risulta irrilevante; infine che per la Commissione il calcolo degli elementi dell' aiuto in base a considerazioni generali, altrimenti dette non specifiche alla singola impresa destinataria dell' aiuto de quo, è prassi costante.
In via di principio sono d' accordo con le ricorrenti, che all' argomento della Commissione obiettano che gli artt. 92 e 93 del Trattato postulano che un' impresa beneficiaria di un aiuto illegittimo possa essere tenuta a rimborsare solo l' aiuto effettivamente ricevuto. Non ritengo peraltro che esse siano autorizzate a concluderne che il vantaggio ottenuto in concreto dalla BAe è uguale all' interesse più favorevole che essa avrebbe pagato durante venti mesi sul prestito a lungo termine che un' impresa di analoghe caratteristiche avrebbe potuto contrattare sul mercato finanziario nell' agosto 1988. Questa conclusione mi pare errata, in quanto un differimento del pagamento deve essere considerato come un prestito che il venditore ha accordato (nella fattispecie, il governo del Regno Unito) all' acquirente (nella fattispecie, la BAe); il beneficio che la BAe ha tratto da un differimento senza interessi equivale, in altri termini, all' interesse che essa avrebbe dovuto pagare al governo del Regno Unito in circostanze commerciali normali a fronte di un differimento di pagamento di venti mesi e che sarà, in via di principio, per lo meno uguale agli interessi che il governo del Regno Unito avrebbe potuto ottenere investendo l' importo del prezzo di vendita per la durata del differimento al tasso d' interesse medio del mercato nell' agosto 1988. Questo ragionamento porta a concludere nel senso che è corretto il tasso d' interesse scelto dalla Commissione.
20. In terzo luogo, le ricorrenti allegano che a torto la Commissione non ha tenuto in considerazione l' incidenza fiscale del differimento del pagamento. Il punto di vista della Commissione è stato esposto supra, al punto 3, terzo trattino, a cui rinvio. Nella fattispecie, le ricorrenti contestano, a mio parere a torto, questa impostazione. Non sarebbe ragionevole obbligare la Commissione, ogni volta che scopre un "aiuto in forma di risparmio" (imposte risparmiate, interessi risparmiati, ecc.) a calcolare le conseguenze fiscali di questo beneficio, a seconda del diritto nazionale applicabile. Più precisamente, per quanto riguarda il caso di specie, la Commissione poteva ragionevolmente supporre che, al momento del recupero dell' aiuto indebitamente versato, il rimborso da parte della BAe e/o dell' RG di 33,4 milioni di UKL avrebbe dato luogo - esattamente come un pagamento di interessi dello stesso importo - a una deduzione fiscale, in modo tale che il "costo netto" del rimborso (esattamente come il valore netto del beneficio) ammontava solo a 22 milioni di UKL. Nella valutazione dell' importo dell' aiuto non c' era quindi ragione di prendere in considerazione gli interessi risparmiati.
21. In base alle considerazioni che precedono, invito la Corte ad annullare, per incompetenza o inosservanza dei requisiti sostanziali di forma, la decisione della Commissione di cui alla lettera 27 giugno 1990, nella parte in cui essa ingiunge al Regno Unito di procedere al recupero dalle ricorrenti di una somma di 44,4 milioni di UKL, nonché a condannare la Commissione alle spese.
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) - V. GU 1991, C 21, pag. 2, in cui è stata pubblicata la Comunicazione della Commissione ai sensi dell' articolo 93, n. 2, del Trattato CEE indirizzata agli altri Stati membri e agli altri interessati in merito ad aiuti concessi dal governo del Regno Unito a Rover Group, impresa costruttrice di autoveicoli .
(2) - Decisione della Commissione concernente gli aiuti concessi dal governo del Regno Unito a Rover Group, impresa costruttrice di autoveicoli (GU L 25, pag. 92).
(3) - V. art. 1 della decisione 89/58/CEE.
(4) - Ibidem.
(5) - V. art. 2 della decisione 89/58.
(6) - Oltre alla partecipazione delle autorità britanniche acquistata dalla BAe, restava ancora disseminato fra il pubblico lo 0,2% delle azioni dell' RG. Non è stato contestato che la BAe avrebbe potuto acquisire dette azioni per circa 300 000 UKL in virtù della normativa vigente - per lo meno se, a parere dei ricorrenti, essa avesse assunto un atteggiamento meramente commerciale (pag. 12 dell' atto introduttivo). In luogo di ciò, la BAe ha deciso di indennizzare gli altri azionisti fino alla concorrenza di 13,6 milioni di UKL, di cui 10,7 milioni in numerario ed il resto in azioni. Tale deprezzamento e la contribuzione del governo del Regno Unito erano giustificati, a parere della BAe e dell' RG, da ragioni di giustizia sociale e (nel caso specifico della BAe) di rapporti pubblici.
(7) - V. nota 1.
(8) - V. l' inizio della comunicazione.
(9) - Inoltre, la Commissione ha in particolare individuato un' ulteriore violazione della decisione 89/58, nel fatto che la penale da pagarsi dalla BAe in caso di eventuale rivendita era stata diminuita e le autorità britanniche avevano assicurato alla BAe di accogliere favorevolmente (...) eventuali richieste di aiuto della BAe, relative ad attività estranee all' RG . Tali aspetti non sono presi in considerazione nel presente caso in quanto le ricorrenti chiedono l' annullamento della lettera solo nella parte in cui essa ingiunge al governo del Regno Unito di recuperare da esse le citate concessioni aggiuntive già accordate.
(10) - V. pag. 4 del controricorso.
(11) - V. pagg. 8 e 10 della controreplica.
(12) - V. pagg. 6 e 8 della controreplica.
(13) - Per una situazione analoga, v. GU 1991, C 11, pag. 7, in cui la Commissione esprime il parere che la Francia non ha rispettato le condizioni di una decisione di aiuto anteriore.
(14) - V. sentenza 11 novembre 1981, IBM/Commissione (causa 60/81, Racc. pag. 2639), in cui è stato respinto un ricorso contro la comunicazione delle censure, effettuata nel contesto di un procedimento in materia di intese, in quanto essa non configura altro che un mero atto preparatorio e non obbliga l' impresa interessata a modificare le sue prassi commerciali.
(15) - V. la comparsa di risposta della Commissione, pag. 1, n. 2.
(16) - Sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, punti 9-24 della motivazione (causa C-301/87, Racc. pag. I-307).
(17) - V. il punto 21 della motivazione della sentenza Boussac. Vedremo tra poco (al punto 10) se tale valutazione può essere effettuata sulla base della decisione antecedente della Commissione che non è stata rispettata.
(18) - V. i punti 22 e 23 della motivazione della sentenza Boussac.
(19) - Mi riferisco, in particolare, all' ipotesi in cui la decisione precedente non sia stata impugnata per vie legali nei termini prescritti e sia quindi divenuta definitiva.
(20) - Sentenza 3 ottobre 1991, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4437).
(21) - V. i punti 20-23 della motivazione della sentenza.
(22) - V. la lettera dell' art. 93, n. 2, prima frase. La Commissione pubblica sempre nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee l' avviso dell' apertura di un nuovo procedimento. Nel Quindicesimo Rapporto sulla politica della concorrenza (par. 171) essa ha annunciato, tra l' altro, che questo avviso darebbe molte più informazioni che in passato, con lo scopo di incoraggiare, in tal modo, i terzi interessati ad intervenire in un procedimento da essa iniziato.
(23) - GU 1989, L 25, pag. 95.
(24) - V. anche il punto 23 della motivazione della sentenza Boussac (supra, punto 9), in cui la Corte ha statuito che, se uno Stato membro, nonostante una decisione della Commissione, omette di sospendere il versamento di un aiuto non notificato, la Commissione ha diritto di adire direttamente la Corte - ma non, ne deduco, di dichiarare da sé la violazione della decisione de qua.
(25) - V. le condizioni di vendita riprese ala sezione II della decisione. Quanto indicato dalle ricorrenti in udienza, vale a dire che il dispositivo di detta decisione non indica espressamente che il prezzo deve essere pagato immediatamente, non può, a mio parere, essere da esse invocato a propria giustificazione, dal momento che detta modalità di pagamento emerge dai motivi e che, del resto, il pagamento immediato è la regola, salvo espressa previsione contrattuale in senso contrario.