62008CJ0453_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑453/08
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Symvoulio tis Epikrateias (Griechenland) mit Entscheidung vom 3. September 2008, beim Gerichtshof eingegangen am 17. Oktober 2008, in dem Verfahren
Panagiotis I. Karanikolas u. a.
gegen
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
Beteiligte:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. N. Cunha Rodrigues, der Richterin P. Lindh (Berichterstatterin) sowie der Richter A. Rosas, A. Ó Caoimh und A. Arabadjiev,
Generalanwalt: J. Mazák,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. November 2009,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Herrn Karanikolas u. a., vertreten durch A. Charokopou, dikigoros,
– der Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia), vertreten durch M. Filippidou, dikigoros,
– der griechischen Regierung, vertreten durch I. Chalkias und A. Vasilopoulou als Bevollmächtigte,
– der italienischen Regierung, vertreten durch I. Bruni als Bevollmächtigte im Beistand von F. Arena, avvocato dello Stato,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Tserepa‑Lacombe und A. Szmytkowska als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 29. April 2010
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 1 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1626/94 des Rates vom 27. Juni 1994 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände im Mittelmeer (ABl. L 171, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2550/2000 des Rates vom 17. November 2000 (ABl. L 292, S. 7) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1626/94).
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Karanikolas und 18 weiteren Fischern sowie dem Küstenfischereiverband von Kavala auf der einen und dem Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Minister für landwirtschaftliche Entwicklung und Ernährung) sowie der Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (Präfekturverwaltung des Bezirks Drama/Kavala/Xanthi) auf der anderen Seite über die Weigerung, Fangerlaubnisse für die Fischerei zu erteilen, weil nach einer nationalen Regelung die Erteilung von Fangerlaubnissen für die Fischerei mit kleinen Umschließungsnetzen verboten ist.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002
3. Art. 1 („Geltungsbereich“) der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (ABl. L 358, S. 59) lautet:
„(1) Die Gemeinsame Fischereipolitik erstreckt sich auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung lebender aquatischer Ressourcen, die Aquakultur und die Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, soweit diese Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder in Gemeinschaftsgewässern oder durch Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft oder, unbeschadet der Tatsache, dass in erster Linie der Flaggenstaat zuständig ist, von Staatsbürgern der Mitgliedstaaten ausgeübt werden.
(2) Die Gemeinsame Fischereipolitik trifft aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen:
a) Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen,
b) Begrenzung der Auswirkungen der Fischerei auf die Umwelt,
c) Bedingungen für den Zugang zu Gewässern und Ressourcen,
d) Strukturpolitik und Steuerung der Flottenkapazität,
e) Kontrollen und Durchsetzung der Vorschriften,
f) Aquakultur,
g) gemeinsame Marktorganisation und
h) internationale Beziehungen.“
4. Art. 2 („Ziele“) dieser Verordnung bestimmt:
„(1) Die Gemeinsame Fischereipolitik gewährleistet die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen.
Die Gemeinschaft wendet hierzu den Vorsorgeansatz an, indem sie Maßnahmen ergreift, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern und die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen. Sie setzt sich für die progressive Anwendung eines ökosystemorientierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung ein. Sie bemüht sich, ihren Beitrag zu effizienten Fischereitätigkeiten innerhalb einer rentablen und wettbewerbsfähigen Fischwirtschaft und Aquakultur zu leisten, die den von der Fischerei Abhängigen einen angemessenen Lebensstandard garantieren und den Verbraucherinteressen Rechnung tragen.
(2) Die Gemeinsame Fischereipolitik wird von den folgenden Grundsätzen der verantwortungsvollen Verwaltung geleitet:
a) klare Abgrenzung der Zuständigkeiten auf Gemeinschaftsebene, nationaler und lokaler Ebene;
b) einen Entscheidungsprozess, der sich auf solide wissenschaftliche Gutachten gründet und rechtzeitig Ergebnisse erbringt;
c) breite Beteiligung aller Akteure auf allen Stufen vom Entwurf der Politik bis zu ihrer Umsetzung;
d) Kohärenz mit anderen Bereichen der Gemeinschaftspolitik, insbesondere der Umwelt-, Sozial-, Regional-, Entwicklungs-, Gesundheits- und Verbraucherschutzpolitik.“
5. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2371/2002 sieht vor:
„Zur Verwirklichung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Ziele erlässt der Rat Gemeinschaftsmaßnahmen, die die Bedingungen für den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen und die nachhaltige Ausübung des Fischfangs regeln.“
Verordnung Nr. 1626/94
6. In den Erwägungsgründen 2, 4 und 8 der Verordnung Nr. 1626/94 heißt es:
„Es ist jedoch an der Zeit, sich den gegenwärtigen Problemen der Mittelmeerbestände zuzuwenden und ein an die Wirklichkeit des Mittelmeeres angepasstes harmonisiertes Bewirtschaftungssystem einzuführen; hierbei sind die in der Region bereits geltenden einzelstaatlichen Regelungen zu berücksichtigen, gleichzeitig aber auch die zum Schutz der Bestände erforderlichen Anpassungen auf ausgewogene Weise und gegebenenfalls in einzelnen Stufen vorzunehmen.
…
Fanggeräte, deren Einsatz im Mittelmeer übermäßig zur Verschlechterung der Meeresumwelt oder der Bestandslage beiträgt, sollten verboten werden. Ein Teil der Küstenzone sollte den selektivsten Fanggeräten vorbehalten bleiben, die von den Küstenfischern eingesetzt werden. …
…
Es sollte weiterhin möglich sein, ergänzend zu dieser Verordnung einzelstaatliche Maßnahmen anzuwenden, die zusätzliche Bestimmungen enthalten oder über die hier festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen oder aber die Beziehungen zwischen den verschiedenen am Fischfang Beteiligten regeln. Derartige Maßnahmen können unter der Voraussetzung weiter angewandt oder neu erlassen werden, dass sie von der Kommission auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht und ihre Übereinstimmung mit der gemeinsamen Fischereipolitik hin überprüft werden.“
7. Art. 1 der Verordnung Nr. 1626/94 sieht vor:
„(1) Diese Verordnung gilt für die Fischereitätigkeit und verwandte Tätigkeiten im Gebiet und in den Gewässern des Mittelmeers östlich 5° 36' westlicher Länge, die der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterstehen, ausgenommen Lagunen und Teiche. Werden diese Tätigkeiten im Mittelmeer außerhalb dieser Gewässer von Schiffen aus der Gemeinschaft ausgeübt, so fallen sie ebenfalls in den Anwendungsbereich dieser Verordnung.
(2) Die Mittelmeeranrainerstaaten der Gemeinschaft können in den in Absatz 1 genannten Bereichen, einschließlich der nichtgewerblichen Fischerei, mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarende und mit der gemeinsamen Fischereipolitik übereinstimmende Rechtsvorschriften erlassen, die die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung ergänzen oder über die hier festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen.
Bei der Verabschiedung dieser Maßnahmen achten die Mitgliedstaaten auf die Erhaltung der empfindlichen oder bedrohten … Arten und Lebensräume.
(3) Die Kommission wird … über alle Vorhaben, nationale Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen einzuführen oder zu ändern, … unterrichtet …“
8. Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1626/94 bestimmt:
„Die Verwendung von Umschließungs- und Zugnetzen, die mit einem Boot ausgefahren und vom Ufer aus eingeholt werden (Strandwaden), ist ab dem 1. Januar 2002 untersagt, sofern nicht der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit aufgrund wissenschaftlicher Nachweise, dass die Verwendung dieser Netze keine Nachteile für die Bestände mit sich bringt, etwas anderes beschließt.“
9. Art. 3 Abs. 1, 1a und 4 dieser Verordnung lauten:
„(1) Schleppnetze, Waden oder ähnliche Netze dürfen, unabhängig von der Methode des Schleppens oder Einholens, nicht innerhalb der 3-Meilen-Zone vor den Küsten oder diesseits der 50-Meter-Isobathe, wenn diese Tiefe in einer geringeren Entfernung erreicht ist, eingesetzt werden, außer wenn in einzelstaatlichen Rechtsvorschriften Ausnahmen für den Fall vorgesehen sind, dass die Territorialgewässer schmaler als die 3-Meilen-Zone sind.
Fanggeräte, die in geringerer Entfernung von der Küste als in Unterabsatz 1 festgelegt und in Übereinstimmung mit den am 1. Januar 1994 geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eingesetzt werden, sind bis zum 31. Dezember 2002 weiterhin zulässig, sofern nicht der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit aufgrund wissenschaftlicher Nachweise, dass die Verwendung dieser Fanggeräte keine Nachteile für die Bestände mit sich bringt, etwas anderes beschließt.
(1a) 	Mit Ausnahme der ‚gangui‘-Fischerei ist der Einsatz von Fanggeräten nach den Bestimmungen von Absatz 1 Unterabsatz 2 verboten, es sei denn, der betreffende Mitgliedstaat hat Maßnahmen erlassen, die für diese Fischereitätigkeiten sicherstellen, dass
– das Verbot gemäß Absatz 3 nicht unterlaufen wird;
– die Fischerei nicht die Tätigkeiten von Schiffen stört, die andere Fanggeräte als Schleppnetze, Waden- oder ähnliche Netze verwenden;
– die Fischerei auf Zielarten beschränkt ist, für die keine Mindestanlandegröße gemäß Artikel 8 gilt;
– die Fischerei in der Weise beschränkt ist, dass der Fang der im Anhang IV genannten Arten minimal ist;
– die Schiffe im Besitz spezieller Fangerlaubnisse sind, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1627/94 des Rates vom 27. Juni 1994 zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen über die speziellen Fangerlaubnisse [ABl. L 171, S. 7] erteilt werden.
Diese Maßnahmen werden der Kommission vor dem 31. Dezember 2000 mitgeteilt.
…
(4) Umschließungsnetze jedweder Art dürfen nicht innerhalb einer 300-Meter-Zone vor den Küsten oder diesseits der 30-Meter-Isobathe, wenn diese Tiefe in einer geringeren Entfernung erreicht ist, eingesetzt werden.“
10. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1626/94 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten legen die technischen Auflagen für die wichtigsten Fanggeräte in Übereinstimmung mit den in Anhang II aufgeführten Mindestanforderungen fest.“
11. Nach Anhang II dieser Verordnung ist die Länge des Netztuchs von Umschließungsnetzen auf 800 m und die Netzhöhe auf 120 m beschränkt.
12. In Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1626/94 heißt es:
„Es ist verboten, Schleppnetze oder ähnliche Zugnetze sowie Setznetze oder Umschließungsnetze zu verwenden und an Bord mitzuführen, es sei denn, die Maschenöffnung in dem Teil des Netzes mit den engsten Maschen ist ebenso groß wie oder größer als eine der in Anhang III festgelegten Mindestmaschenöffnungen.
…“
13. Nach Anhang III dieser Verordnung beträgt die Mindestmaschenöffnung für Umschließungsnetze 14 mm.
14. Die Verordnung Nr. 1626/94 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1967/2006 des Rates vom 21. Dezember 2006 (ABl. L 409, S. 9) aufgehoben.
Nationales Recht
15. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts durchlief die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung mehrere Phasen.
16. Mit Königlicher Verordnung vom 15. August 1958 zur Regelung des Fischfangs mit kleinen Umschließungsnetzen (FEK 132 Teil I) wurde der Fang aller Fischarten mit kleinen Umschließungsnetzen genehmigt und die maximale Länge und Höhe der Netze und die Mindestgröße ihrer Maschen vorgeschrieben. Mit dieser Verordnung wurden auch die Fangperioden innerhalb eines Jahres und die Fangzeiten festgelegt, zu denen diese Netze benutzt werden durften.
17. Die Präsidialverordnung Nr. 587/1984 (FEK 210 Teil I) sah vor, dass alle für Fischereifahrzeuge erteilten Fangerlaubnisse für die Fischerei mit kleinen Umschließungsnetzen nach dem 31. Dezember 1986 nicht mehr gültig seien.
18. Mit der Präsidialverordnung Nr. 542/1985 (FEK 191 Teil I) wurde die Präsidialverordnung Nr. 587/1984 aufgehoben und der Ablauf der Gültigkeit der Fangerlaubnisse für die Fischerei mit kleinen Umschließungsnetzen am 31. Dezember 1986 bestätigt. Außerdem untersagte die Präsidialverordnung Nr. 542/1985 die zukünftige Erteilung von Fangerlaubnissen für die Fischerei mit kleinen Umschließungsnetzen von Fischereifahrzeugen aus.
19. Für dieses Verbot galt eine vorübergehende Ausnahmeregelung. Mit der Präsidialverordnung Nr. 526/1988 (FEK 237 Teil I) wurde die Erlaubnis für die Fischerei mit dem Hornhechtnetz von der Regelung der Präsidialverordnung Nr. 542/1985 ausgenommen. Diese Fangerlaubnisse wurden nur für die Fischerei nach Hornhecht (Belone belone) und Atlantischem Makrelenhecht (Scomberesox saurus saurus) gestattet und blieben bestimmten Voraussetzungen hinsichtlich der Art des Netzes und der Fangperioden unterworfen. Die Präsidialverordnung Nr. 526/1988 wurde sodann durch die Präsidialverordnung Nr. 320/1997 (FEK 224 Teil I) mit Ablauf des 31. Dezember 1998 aufgehoben, und es wurde ein Verbot der künftigen Erteilung von Fangerlaubnissen für die Fischerei mit dem Hornhechtnetz sowie das Auslaufen der Gültigkeit aller Fangerlaubnisse für die Fischerei mit diesem Fanggerät beschlossen.
20. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts geht aus dieser Regelung hervor, dass die Erteilung von Erlaubnissen zur Verwendung von kleinen Umschließungsnetzen seit dem 1. Januar 1987 für alle Fischarten verboten ist und dass die Erteilung von Erlaubnissen nur vom 26. Oktober 1988 bis zum 31. Dezember 1998 ausschließlich für den Fang von Hornhecht und Atlantischem Makrelenhecht möglich war.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
21. Bei dem Fanggerät, um das es in der nationalen Vorschrift geht, handelt es sich um ein kleines Umschließungsnetz. Diese Art Netz wird zum Fang kleiner pelagischer Arten wie Makrelen oder Sardinen verwendet. Die Technik besteht darin, den Fischschwarm mit dem Netz zu umfassen und den unteren Teil des Netzes mit Hilfe von Wadenschließleinen zu schließen, um es in einen Sack zu verwandeln, damit alle umfassten Fische zurückgehalten werden. In Griechenland werden von den Fischern anscheinend mehrere Arten von Umschließungsnetzen verwendet, nämlich die für Sardinen und Alsen sowie die für Hornhechte und Atlantischen Makrelenhecht. Die zweitgenannten Netze sind weniger lang, weniger hoch und haben kleinere Maschen. Außerdem gibt es für den Sardinenfang benutzte Ringwaden, „Gri-gri“ genannt, die von dem Verbot nicht betroffen sind.
22. Herr Karanikolas und 18 weitere gewerblich tätige Fischer und Eigentümer von Fischereifahrzeugen mit Wohnsitz in Kavala sowie der Küstenfischereiverband von Kavala, dem sie angehören, beantragten am 20. Mai 2003 die Erteilung von Fangerlaubnissen für den Sardinenfang unter Verwendung von kleinen Umschließungsnetzen, vorbehaltlich der in der Verordnung Nr. 1626/94 genannten Auflagen und Merkmale.
23. Dieser Antrag wurde an die Präfekturverwaltung des Bezirks Drama/Kavala/Xanthi gerichtet, die sich beim Ministerium für landwirtschaftliche Entwicklung und Ernährung nach der Möglichkeit erkundigte, solche Erlaubnisse zu erteilen. Mit Schreiben Nr. 172603 vom 8. August 2003 antwortete die Direktion Seefischerei dieses Ministeriums, dass aufgrund des im Ausgangsverfahren streitigen Verbots, das eine ergänzende Fischereimaßnahme im Sinne der Verordnung Nr. 1626/1994 darstelle, dem Antrag nicht stattgegeben werden könne.
24. Dieser Bescheid wurde den Klägern des Ausgangsverfahrens von der Präfekturverwaltung mit Schreiben Nr. 19/760 vom 29. August 2003 mitgeteilt.
25. Die Kläger des Ausgangsverfahrens wandten sich an das vorlegende Gericht wegen Aufhebung der Bescheide Nrn. 172603 und 19/760.
26. Die Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia) (die landwirtschaftliche Genossenschaft der Eigentümer von „Gri-gri“ genannten Fischereifahrzeugen des Bezirks Kavalas, Makedonien) und die Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (Panhellenische Vereinigung der Reeder in der Küstenfischerei) traten dem Verfahren bei.
27. Der Symvoulio tis Epikrateias ist der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten zum Schutz empfindlicher oder bedrohter Arten der Meeresfauna befugt seien, für Meeresgebiete in ihrem Hoheitsgebiet ergänzende Maßnahmen zu erlassen, die strenger seien als die Verordnung Nr. 1626/94. Diese Maßnahmen seien nicht auf die Festlegung strengerer technischer Anforderungen an die Fanggeräte oder die Fangzeiträume beschränkt, sondern könnten auch ein vollständiges Verbot bestimmter Fanggeräte beinhalten. Zudem würden Verbote der Verwendung bestimmter Fanggeräte nach nationalem Recht, die vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1626/94 erlassen worden seien, von den späteren Vorschriften dieser Verordnung nicht berührt, und diese Verbote blieben gültig, selbst wenn die Verwendung dieser Geräte nach der Verordnung nicht verboten sei.
28. Da der Symvoulio tis Epikrateias jedoch Zweifel hat, wie die Verordnung Nr. 1626/94 auszulegen sei, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist es nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1626/94 zulässig, dass ein Mitgliedstaat ergänzende Maßnahmen trifft, die in einem vollständigen Verbot der Verwendung von Fanggeräten bestehen, deren Gebrauch nach der genannten Verordnung grundsätzlich zulässig ist?
2. Ist es nach den Vorschriften der genannten Verordnung zulässig, dass in den Meeresgebieten eines Mittelmeeranrainerstaats der Gemeinschaft Fanggeräte verwendet werden, die nicht zu den in Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 3 Abs. 1 und 1a der Verordnung als grundsätzlich unzulässig angeführten gehören und deren Verwendung durch den Mitgliedstaat vor Inkrafttreten der Verordnung verboten worden ist?
Zu den Vorlagefragen
29. Mit seinen Fragen, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 1 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1626/94 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Maßnahme, die wie die im Ausgangsverfahren streitige die Verwendung von kleinen Umschließungsnetzen verbietet, entgegensteht, wenn zum einen diese Maßnahme vor Inkrafttreten dieser Verordnung erlassen wurde und zum anderen die Verordnung die Verwendung dieser Art von Netzen nicht untersagt.
30. Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst zu prüfen, ob die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1626/94 die Beibehaltung von Maßnahmen erlauben, die im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung „die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung ergänzen oder über die hier festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen“. Wenn das bejaht wird, ist weiter zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Maßnahme die Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung erfüllt.
31. Was erstens die Möglichkeit betrifft, ergänzende Maßnahmen nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1626/94 beizubehalten, heißt es in Art. 1 Abs. 3 dieser Verordnung, dass die Kommission über alle Vorhaben, nationale Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen einzuführen oder zu ändern, unterrichtet wird. Eine grammatikalische Auslegung dieser Bestimmung ergibt, dass die Pflicht zur Information der Kommission nur die nationalen Maßnahmen betrifft, die nach Inkrafttreten dieser Verordnung eingeführt oder geändert wurden, und nicht die Maßnahmen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens bereits bestanden haben.
32. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, dass, wie der Generalanwalt in Nr. 31 seiner Schlussanträge ausführt, nach dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1626/94 „ein an die Wirklichkeit des Mittelmeeres angepasstes harmonisiertes Bewirtschaftungssystem einzuführen [ist]; hierbei sind die in der Region bereits geltenden einzelstaatlichen Regelungen zu berücksichtigen“.
33. Nach dem achten Erwägungsgrund dieser Verordnung können zwar einzelstaatliche Maßnahmen, die zusätzliche Bestimmungen enthalten oder über die Mindestanforderungen hinausgehen, unter der Voraussetzung weiter angewandt werden, dass sie von der Kommission auf ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht und ihre Übereinstimmung mit der gemeinsamen Fischereipolitik hin überprüft werden.
34. Aus den Erklärungen der Kommission geht jedoch hervor, dass sie zum einen bei der Vorbereitung der Verordnung Nr. 1626/94 die bestehenden nationalen Vorschriften berücksichtigt hat und dass zum anderen das Inkrafttreten dieser Verordnung die im Ausgangsverfahren streitige Verbotsmaßnahme nicht berührt hat. Wie der Generalanwalt in Nr. 32 seiner Schlussanträge festgestellt hat, ergibt sich aus der Begründung des Vorschlags der Kommission vom 11. Dezember 1992 für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Harmonisierung bestimmter technischer Maßnahmen für das Mittelmeer (KOM[92] 533 endg., ABl. 1993, C 5, S. 6), der zum Erlass der Verordnung Nr. 1626/94 geführt hat, dass „[a]usgehend von rund 400 Rechtstexten, die von den vier an das Mittelmeer angrenzenden Mitgliedstaaten mitgeteilt worden sind, … die Dienststellen der Kommission eine vergleichende Untersuchung der für die Fischerei im Mittelmeer geltenden Rechtsvorschriften mit dem Ziel unternommen [haben], die wesentlichen Bestimmungen zu einer auf Gemeinschaftsebene geltenden Regelung zusammenzufassen“.
35. Art. 1 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1626/94 ist daher dahin gehend auszulegen, dass das Inkrafttreten dieser Verordnung keine Auswirkung auf die Gültigkeit einer ergänzenden nationalen Maßnahme hat, die vor diesem Inkrafttreten erlassen wurde. Diese Maßnahmen müssen aber den Anforderungen des Art. 1 Abs. 2 entsprechen.
36. Was zweitens die Einstufung einer nationalen Maßnahme als „ergänzende Maßnahme“ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1626/94 angeht, können die Mittelmeeranrainerstaaten der Gemeinschaft nach dem Wortlaut dieser Bestimmung mit dem Unionsrecht zu vereinbarende und mit der gemeinsamen Fischereipolitik übereinstimmende Rechtsvorschriften erlassen, die die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung ergänzen oder über die hier festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen. Bei der Verabschiedung dieser Maßnahmen achten diese Mitgliedstaaten auf die Erhaltung der empfindlichen oder bedrohten Arten und Lebensräume.
37. Um festzustellen, ob das im Ausgangsverfahren streitige Verbot der Verwendung kleiner Umschließungsnetze den Anforderungen von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1626/94 entspricht, ist zunächst zu untersuchen, ob diese Art von Netz zu denen gehört, deren Verwendung nach der Verordnung verboten ist. Ist das nicht der Fall, ist weiter zu prüfen, ob dieses Verbot eine Maßnahme ist, die über die in der Verordnung festgelegten Anforderungen hinausgeht. Ist dies der Fall, ist nach Art. 1 Abs. 2 dieser Verordnung zu prüfen, ob die Maßnahme mit dem Unionsrecht vereinbar ist, ob sie mit der gemeinsamen Fischereipolitik übereinstimmt und ob die Hellenische Republik bei ihrem Erlass auf die Erhaltung der empfindlichen und bedrohten Arten und Lebensräume geachtet hat.
38. Zu der Frage, ob die kleinen Umschließungsnetze zu den Fanggeräten zählen, deren Verwendung nach der Verordnung Nr. 1626/94 verboten ist, geht aus dem Wortlaut der Art. 3, 5 und 6 in Verbindung mit den Anhängen II und III dieser Verordnung hervor, dass die Umschließungsnetze nicht völlig verboten sind, sondern bloßen Benutzungsbeschränkungen unterliegen. Folglich gehören die kleinen Umschließungsnetze nicht zu den Fanggeräten, deren Verwendung durch die Verordnung Nr. 1626/94 verboten ist.
39. Zur Frage, ob das Verbot der Verwendung von kleinen Umschließungsnetzen eine Maßnahme darstellt, die über die Mindestanforderungen der mit der Verordnung Nr. 1626/94 festgelegten Regelung hinausgeht, ist festzustellen, dass die Verwendung von Umschließungsnetzen nach Art. 3 Abs. 4 dieser Verordnung innerhalb einer 300-Meter-Zone vor den Küsten oder diesseits der 30-Meter-Isobathe verboten ist, wenn diese Tiefe in einer geringeren Entfernung erreicht ist. Weiter sieht Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II dieser Verordnung in Bezug auf Umschließungsnetze vor, dass die Maximallänge des Netztuchs 800 m und die maximale Netzhöhe 120 m beträgt. Schließlich verbietet Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1626/94 in Verbindung mit Anhang III zu dieser Verordnung die Verwendung oder das Mitführen an Bord von Umschließungsnetzen, deren Maschenöffnung weniger als 14 mm beträgt.
40. Aus alledem folgt, dass die Verwendung von Umschließungsnetzen nach der Verordnung Nr. 1626/94 unter der Voraussetzung erlaubt ist, dass dieses Fanggerät außerhalb einer 300-Meter-Zone vor den Küsten oder jenseits der 30-Meter-Isobathe eingesetzt wird, wenn diese Tiefe in einer geringeren Entfernung erreicht ist, dass die Maximallänge des Netztuchs 800 m und die maximale Netzhöhe 120 m beträgt und dass die Maschenöffnung mehr als 14 mm beträgt. Demnach stellt das Verbot der Erteilung einer Erlaubnis zur Verwendung kleiner Umschließungsnetze, das unabhängig davon gilt, wo diese verwendet werden, wie lang das Netztuch ist, wie hoch das Netz ist oder wie groß die Maschenöffnung ist, im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1626/94 eine Maßnahme dar, die über die mit dieser Verordnung festgelegten Anforderungen hinausgeht.
41. Zur Vereinbarkeit des im Ausgangsverfahren streitigen Verbots mit dem Unionsrecht und insbesondere zu seiner Vereinbarkeit mit der gemeinsamen Fischereipolitik machen die Kläger des Ausgangsverfahrens mehrere Argumente geltend. Zunächst tragen sie vor, dass die mit Hilfe kleiner Umschließungsnetze gefangenen Sardinen nur 6 % bis 9 % der Menge an in der Region Kavala gefangenen Sardinen ausmachten und nur 30 Schiffe in der Region solche Netze verwendeten. Sodann gelte das Verbot, kleine Umschließungsnetze zu verwenden, nur für kleine Boote und nicht für große, d. h. für solche über 14 m. Da jedoch die kleinen Boote nur kleine Umschließungsnetze verwenden könnten, nehme ihnen dieses Verbot jede Möglichkeit zu fischen. Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1626/94 sehe vor, dass ein Teil der Küstenzone den selektivsten Fanggeräten vorbehalten bleiben sollte, die von den Küstenfischern eingesetzt würden, was beim kleinen Umschließungsnetz der Fall sei. Einfache Maßnahmen zur Beschränkung der Verwendung wären vorzuziehen gewesen. Schließlich sei diese Maßnahme nicht zeitlich beschränkt, diskriminiere Fischer, die kleine Umschließungsnetze verwendeten, und habe negative Auswirkungen auf ihre Tätigkeit.
42. Die griechische Regierung trägt vor, dass kleine Umschließungsnetze in einer Küstenzone verwendet würden, bei der es sich um einen Vermehrungs- und Entwicklungsraum bestimmter Meerestiere sowie einen Überwinterungsplatz für bestimmte Fische handle, darunter Sardinen. Die kleinen Umschließungsnetze führten aber zur Zerstörung dieses Meeresraums und der Vermehrungsplätze, was die Fischereiressourcen beeinträchtige. Bestimmte Arten, die in diesen Zonen lebten, seien vom Aussterben bedroht, auch wenn dies nicht für Sardinen gelte. Das Verbot des Fischfangs mit kleinen Umschließungsnetzen behindere die Entwicklung des Fischfangs nicht, da dieser mit anderen Fanggeräten möglich bleibe, für die Erlaubnisse erteilt würden. Das im Ausgangsverfahren streitige Verbot sei daher gerechtfertigt, angemessen und verhältnismäßig.
43. Die Kommission trägt vor, um sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass das im Ausgangsverfahren streitige Verbot mit der gemeinsamen Fischereipolitik im Mittelmeer vereinbar sei, müsse aufgrund seines absoluten Charakters geprüft werden, ob es verhältnismäßig und im Hinblick auf das Ziel der Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden aquatischen Ressourcen wirksam sei. Dabei seien die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Aspekte ausgewogen zu berücksichtigen. Es sei zu prüfen, ob bei Erlass des im Ausgangsverfahren streitigen Verbots eine gravierende Knappheit an Küstenfischen festgestellt worden sei, ob das vollständige Verbot die einzige Möglichkeit gewesen sei oder ob andere Maßnahmen wie die Verhinderung der illegalen Fischerei oder eine Fangbeschränkung ebenso wirksam gewesen wären. Schließlich sei zu prüfen, ob die Wirtschaftsteilnehmer, nämlich die kleinen Küstenfischer und die „Gri-gri“-Verwender, gleich behandelt worden seien. Es sei Sache des nationalen Gerichts, dies anhand der ihm vorliegenden Angaben zu prüfen.
44. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass ihr das vollständige Verbot angesichts der kleinen Zahl an Booten, die die kleinen Umschließungsnetze verwendeten, und des niedrigen Prozentsatzes des damit erzielten Fangs als unverhältnismäßig erscheine. Ihrer Ansicht nach reicht es, die Verwendung dieser Art von Netzen auf eine kleine Zahl von Booten und auf einen bestimmten Zeitraum des Jahres zu beschränken. Es stehe offenbar fest, dass der Sardinenbestand nicht gefährdet sei, aber der Kommission sei nicht bekannt, ob die anderen Fischarten durch den Fischfang mit kleinen Umschließungsnetzen bedroht seien. Schließlich stamme das im Ausgangsverfahren streitige Verbot aus dem Jahr 1985, und die Lage müsse erneut wissenschaftlich untersucht werden.
45. Es ist darauf hinzuweisen, dass es in Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2371/2002 heißt: „Die Gemeinsame Fischereipolitik gewährleistet die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen. Die Gemeinschaft wendet hierzu den Vorsorgeansatz an, indem sie Maßnahmen ergreift, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern und die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen.“
46. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts wurde die Präsidialverordnung Nr. 587/1984 aufgrund der Stellungnahme Nr. 75 des Fischereirats vom 12. April 1984 erlassen. Aus dieser Stellungnahme gehe hervor, dass das Verbot von kleinen Umschließungsnetzen für erforderlich erachtet worden sei, weil diese Fanggeräte in einer Zone von ein oder zwei Meilen von der Küste verwendet würden, die einen Entwicklungs- und Vermehrungsraum von Meerestieren bilde und in der auch andere Fanggeräte verwendet würden, so dass es zu einem Rückgang der Fischbestände gekommen sei. Auch nach den von der griechischen Regierung in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen handelt es sich bei dieser Zone um einen Vermehrungs- und Entwicklungsraum bestimmter Meerestiere sowie einen Überwinterungsplatz für bestimmte Fische, darunter Sardinen. Die kleinen Umschließungsnetze seien aber für den Fang dieser Art von Fischen in der genannten Zone verwendet worden, und diese Verwendung habe zur Zerstörung dieses Meeresraums geführt. Mit dem Verbot dieser Fanggeräte habe somit die Zerstörung, wenn nicht das Aussterben der Ressourcen dieser Küstenregion verhindert werden sollen.
47. Aus diesen Erklärungen geht hervor, dass das im Ausgangsverfahren streitige Verbot nicht erlassen wurde, um den Sardinenbestand zu schützen, sondern um eine verletzliche Umwelt und ein marines Ökosystem zu erhalten. Dass nur ein geringer Prozentsatz der gesamten in der Region Kavala gefangenen Sardinen mit kleinen Umschließungsnetzen gefischt worden sein soll, ist daher für die Beurteilung dieses Verbots nicht maßgebend.
48. Es zeigt sich folglich, dass das im Ausgangsverfahren streitige Verbot dem Vorsorgeansatz entspricht, dem die Union und die Mitgliedstaaten folgen müssen, wenn sie Maßnahmen ergreifen, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern oder die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen.
49. Damit dieses Verbot aber mit dem Unionsrecht vereinbar ist und der gemeinsamen Fischereipolitik entspricht, muss es die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung beachten, die zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehören und im Agrarsektor, zu dem die Fischerei zählt, in Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 2 EG zum Ausdruck kommen (vgl. Urteil vom 23. März 2006, Unitymark und North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Slg. 2006, I‑2689, Randnr. 53).
50. Was den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz betrifft, ist es notwendig, dass das Verbot zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet ist und dass es nicht über das dazu Erforderliche hinausgeht (vgl. Urteil Unitymark und North Sea Fishermen’s Organisation, Randnr. 56).
51. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren streitige Verbot nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Erforderliche hinausgeht. Da die Maßnahm e ein vollständiges Verbot anordnet, ist zu prüfen, ob Maßnahmen wie Beschränkungen der Verwendung des kleinen Umschließungsnetzes während bestimmter Jahres‑ oder Tageszeiten sowie die Beschränkung der Zahl erteilter Erlaubnisse nicht ausgereicht hätten, um das Ökosystem der Küstenzone zu erhalten.
52. Zum Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist darauf hinzuweisen, dass dieser Grundsatz es untersagt, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln oder unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1995, Fishermen’s Organisations u. a., C‑44/94, Slg. 1995, I‑3115, Randnr. 46).
53. Es ist festzustellen, dass das im Ausgangsverfahren streitige Verbot die Erlaubnisse für den Fischfang mit einer bestimmten Art von Netz betrifft und keine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Kategorien von Benutzern dieser Fanggeräte trifft. Damit scheint diese Maßnahme keine unmittelbar diskriminierende Bestimmung zu enthalten.
54. In der mündlichen Verhandlung ist vorgetragen worden, dass die kleinen Boote für die Küstenfischerei ausschließlich kleine Umschließungsnetze verwendeten, und kein anderes Fanggerät, und dass das Verbot ihnen praktisch jede Möglichkeit zur Fischerei nehme.
55. Der Umstand, dass eine bestimmte Gruppe stärker als eine andere von einer Maßnahme mit Verordnungscharakter betroffen ist, bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass diese Maßnahme unverhältnismäßig oder diskriminierend wäre, wenn sie darauf abzielt, global ein Problem von allgemeinem Interesse zu regeln (vgl. Urteil Unitymark und North Sea Fishermen’s Organisation, Randnr. 63).
56. Wie der Generalanwalt in Nr. 47 seiner Schlussanträge ausführt, ändert der Umstand, dass nach dem vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1626/94 ein Teil der Küstenzone den selektivsten Fanggeräten vorbehalten bleiben sollte, die von den Küstenfischern eingesetzt werden, nichts daran, dass nach demselben Erwägungsgrund Fanggeräte, deren Einsatz übermäßig zur Verschlechterung der Meeresumwelt beiträgt, verboten werden sollten.
57. Soweit das im Ausgangsverfahren streitige Verbot geeignet sein sollte, einer Kategorie von Fischern ihre Fischereitätigkeit zu nehmen, obliegt es dem nationalen Gericht, zu prüfen, ob zwischen „Gri-gri“ und kleinen Umschließungsnetzen hinsichtlich ihrer Merkmale und ihrer Verwendung objektive Unterschiede bestehen und ob diese Unterschiede das Verbot der Umschließungsnetze und nicht das der „Gri‑gri“ gerechtfertigt haben.
58. Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 1 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1626/94 dahin auszulegen ist, dass zum einen das Inkrafttreten dieser Verordnung keine Auswirkung auf die Gültigkeit einer ergänzenden nationalen Verbotsmaßnahme hat, die vor diesem Inkrafttreten erlassen wurde, und dass er zum anderen einer solchen Maßnahme nicht entgegensteht, sofern dieses Verbot mit der gemeinsamen Fischereipolitik im Einklang steht, nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Erforderliche hinausgeht und nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Kosten
59. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Art. 1 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1626/94 des Rates vom 27. Juni 1994 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände im Mittelmeer in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2550/2000 des Rates vom 17. November 2000 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass zum einen das Inkrafttreten dieser Verordnung keine Auswirkung auf die Gültigkeit einer ergänzenden nationalen Verbotsmaßnahme hat, die vor diesem Inkrafttreten erlassen wurde, und dass er zum anderen einer solchen Maßnahme nicht entgegensteht, sofern dieses Verbot mit der gemeinsamen Fischereipolitik im Einklang steht, nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Erforderliche hinausgeht und nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.