61983C0220
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SIR GORDON SLYNN
presentadas el 20 de marzo de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Éste es el primero de cuatro asuntos juzgados simultáneamente y en ellos la Comisión pretende que se declare que las restricciones impuestas en materia de coaseguro por los Estados miembros demandados infringen el Derecho comunitario, siendo los otros los asuntos 252/83 (Comisión contra Dinamarca), 205/84 (Comisión contra Alemania) y 206/84 (Comisión contra Irlanda). La importancia de los asuntos resalta ante el hecho de que ocho de los diez Estados miembros han tomado parte en estos procesos: los Países Bajos y el Reino Unido intervinieron en apoyo de la Comisión, mientras que Bélgica e Italia lo hacían en apoyo de los cuatro demandados.
Debido a las diferencias en las legislaciones nacionales y a las diversas cuestiones planteadas en los diferentes asuntos, resulta necesario tratar cada asunto por separado. No obstante, los argumentos coinciden en parte y es conveniente tratarlos principalmente en este asunto, el primero, en la medida en que se refieren al coaseguro, ya que, como ha resaltado el Gobierno irlandés, este asunto se refiere exclusivamente al coaseguro.
Parece ser opinión común entre las partes que el coaseguro es el seguro de un solo riesgo por varios coaseguradores, cada uno de los cuales responde exclusivamente de la cuota del riesgo por él asumida. De este modo los coaseguradores no responden solidariamente de la totalidad del riesgo. Uno de los aseguradores desempeña la función de entidad abridora y, como tal, negocia los términos y condiciones del contrato, pero sólo se exige que asuma una pequeña parte del riesgo. Es distinto, por lo tanto, del reaseguro, en el que el asegurador transmite parte del riesgo, aunque sigue siendo responsable ante el asegurado por la totalidad de la suma asegurada.
La demanda
En su demanda la Comisión pide que se declare que Francia,
a)
al adoptar la Ley no 81-5, de 7 de enero de 1981, y el Decreto no 81-443, de 7 de mayo de 1981, que obligan a las empresas de seguros comunitarias a establecerse en Francia o a someterse a un procedimiento de autorización previa para poder realizar en Francia, asumiendo la función de entidad abridora, prestaciones de servicios en el sector del coaseguro, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado;
b)
al adoptar el mencionado Decreto, que impide que las empresas de seguros comunitarias no establecidas en Francia participen en operaciones de coaseguro relativas a riesgos que, debido a su naturaleza o a su importancia, no están contemplados por el artículo 1 del Decreto en cuestión, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichos artículos del Tratado, y
c)
al aplicar, mediante decisiones de las autoridades nacionales, las disposiciones legales y reglamentarias contempladas en los puntos a) y b) anteriores, ha incumplido las obligaciones derivadas del efecto directo de dichas disposiciones del Tratado y del principio de la primacía del Derecho comunitario.
Aunque, en mi opinión, la Comisión ha limitado su alegación a afirmar que las disposiciones de la normativa francesa en cuestión infringen los artículos 59 y 60 del Tratado (y no que las Directivas no hayan sido correctamente incorporadas al Derecho francés), en sus argumentos ha prestado mucha atención a las dos Directivas del Consejo. Dado que los efectos de estas Directivas son relevantes para las alegaciones formuladas, conviene resumirlas al principio.
Dichas Directivas son la 73/239, relativa al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (DO 1973, L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), y la 78/473, relativa al coaseguro comunitario (DO 1978, L 151, p. 25; EE 06/02, p. 28). La Directiva de 1973 se basa en el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, en tanto que la Directiva de 1978 se basa a la vez en dicha disposición y en el artículo 66.
La Directiva 73/239 exige que cada Estado miembro supedite el acceso en su territorio a la actividad de seguro directo (excepto en los ramos excluidos, como el seguro de vida) a una autorización administrativa, que habrá de ser solicitada a la autoridad competente del «Estado miembro interesado» por toda empresa que fije su domicilio social en el territorio de dicho Estado miembro o que, teniendo su domicilio social en otro Estado miembro, abra una sucursal o una agencia en el territorio del Estado miembro «interesado». Está claro que ha de obtenerse la autorización tanto en el Estado miembro donde esté establecida la oficina principal como donde se abra la agencia o la sucursal. Esto se refiere, sin embargo, al establecimiento y no a la prestación de servicios en el Estado miembro donde no existe ni oficina principal ni sucursal o agencia.
A continuación, la Directiva establece ciertos requisitos que deben cumplirse para que pueda concederse la autorización. En particular, los artículos 15 al 21 prevén la constitución de reservas técnicas y de márgenes de solvencia para garantizar que las compañías puedan cumplir sus obligaciones financieras. Es responsabilidad de los Estados miembros interesados garantizar que las reservas se mantengan. A este respecto, la Directiva no impone uniformidad absoluta. Así, por ejemplo, el importe de las reservas técnicas se determinará según las reglas fijadas por los Estados miembros. Por otra parte, la Directiva no armoniza las condiciones generales y especiales de las pólizas (es decir, los términos contractuales) ni las tarifas del seguro (apartado 3 del artículo 10).
La Directiva 78/473 no se aplica a todos los coaseguros.
Así, el apartado 1 del artículo 1 dispone que la Directiva únicamente se aplicará a ciertas clases de riesgos del Anexo de la Directiva de 1973 (por ejemplo, a las Categorías 4 [vehículos ferroviarios], 5 [vehículos aéreos], 6 [vehículos marítimos, lacustres y fluviales)] y, con arreglo al apartado 2 del artículo 1, únicamente se refiere a los riesgos contemplados en el párrafo 1 del apartado 1 «cuya garantía, por la naturaleza o importancia de los mismos, exija la participación de varios aseguradores».
Por otra parte, el artículo 2 prevé lo siguiente:
«1.
Solamente estarán reguladas por la presente Directiva las operaciones de coaseguro comunitario que cumplan las condiciones siguientes:
a)
el riesgo, con arreglo al apartado 1 del artículo 1, ha de estar cubierto por varias empresas de seguros, en lo sucesivo denominadas “coaseguradores”, una de las cuales será la entidad abridora, de forma no solidaria, por medio de un contrato único, mediante una prima global y para una misma duración;
b)
dicho riesgo ha de estar localizado dentro de la Comunidad;
c)
para garantizar dicho riesgo, la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la primera Directiva de coordinación, es decir, ha de ser tratada como el asegurado que cubriría la totalidad del riesgo;
d)
al menos uno de los coaseguradores ha de participar en el contrato por medio de su domicilio social o de una agencia o sucursal establecidos en un Estado miembro distinto del Estado de la entidad abridora;
e)
la entidad abridora ha de asumir plenamente la función que le corresponde en la práctica del coaseguro y, en particular, ha de determinar las condiciones de seguro y de tarificación.»
El artículo 3 dispone que: «Para las empresas que tengan su domicilio social en un Estado miembro y que estén sometidas y cumplan las disposiciones de la primera Directiva de coordinación, la facultad de participar en un coaseguro comunitario no podrá supeditarse a ninguna otra disposición aparte de las contenidas en la presente Directiva». El artículo 4 establece normas relacionadas con las reservas técnicas para operaciones de coaseguro.
La adopción del apartado 1 del artículo 2 en su versión definitiva dio lugar a la declaración siguiente, que figura en el acta de la reunión del Consejo:
«El Consejo subraya que la adopción de la presente Directiva y, en particular, del apartado 1 de su artículo 2, no prejuzga en absoluto la solución de la controversia entre los Estados miembros y la Comisión acerca de la interpretación que debe darse a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia de libre prestación de servicios (33/74, van Binsbergen).
«Dicho texto no prejuzga en absoluto las disposiciones nacionales relativas al establecimiento de la entidad abridora, que deben enjuiciarse en función del Tratado y, en última instancia y llegado el caso, por el Tribunal de Justicia.»
A la vista de la sentencia en el asunto 33/74 (Van Binsbergen, Rec. 1974, p. 1299), la Comisión consideró, y sigue considerando, que un Estado miembro no puede exigir que los aseguradores, establecidos en otros Estados miembros y que deseen realizar seguros en su territorio, estén establecidos allí u obtengan autorización para hacerlo, lo que es también de aplicación, con arreglo a los artículos 59 y 60, a las entidades abridoras en las operaciones de coaseguro. Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros opinó que dichas exigencias eran legales, por lo menos hasta el momento en que se armonizasen plenamente las disposiciones nacionales relativas a los seguros, y que la Directiva de 1978 les obligaba únicamente a suprimir las exigencias de establecimiento y autorización para los coaseguradores comunitarios, pero no para las entidades abridoras. En consecuencia, suprimieron de hecho dichas exigencias para los coaseguradores distintos de la entidad abridora.
El 30 de diciembre de 1975, la Comisión sometió al Consejo una propuesta de segunda Directiva sobre coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y que establecía medidas para facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios (DO 1976, C 32, p. 2). Esta propuesta está todavía pendiente ante el Consejo, aunque en una forma considerablemente modificada. Los objetivos de dicha propuesta de Directiva son, entre otros, completar la primera Directiva en relación a las reservas técnicas y determinar la ley aplicable al contrato. No obstante, subsisten sustanciales diferencias entre la Comisión y algunos Estados miembros de una parte y la mayoría de los Estados miembros de otra, en cuanto a los términos que deban adoptarse.
Las disposiciones francesas en cuestión fueron adoptadas para incorporar la Directiva de 1978. El artículo 36 de la Ley de 7 de enero de 1981 dispone que «la empresa de seguros francesa o extranjera que asuma, mediante un contrato de coaseguro comunitario, la función de entidad abridora, deberá estar autorizada con arreglo a las condiciones del artículo L 321-1» del Código de seguros. A tenor de este último artículo, «las empresas sometidas al control del Estado [...] no podrán comenzar sus operaciones sin previa autorización».
Esto parece aplicarse al asegurador delegado que abra un establecimiento en Francia, pues la letra e) del apartado 1 del artículo R 321-7 del Código de seguros dispone que la solicitud de autorización presentada por una empresa extranjera cuyo domicilio social se halle situado en el territorio de un Estado miembro de la Comunidad Económica Europea deberá incluir «[...] la prueba de que la empresa posee una sucursal en donde designa domicilio». En su respuesta al dictamen motivado de la Comisión, Francia negó que esto implicase la exigencia de que las compañías de seguro hayan de establecerse en Francia. No obstante, el Gobierno francés no ha desarrollado este punto y, a la vista del texto de las disposiciones en cuestión, opino que se trata, desde luego, de una exigencia de establecimiento, tal como se ha sostenido en gran parte de la argumentación.
De ahí se sigue que un asegurador necesita a la vez estar autorizado por las autoridades francesas y establecido en Francia, para que pueda desempeñar la función de entidad abridora respecto a un riesgo situado en dicho país. De este modo, ambas exigencias son cumulativas y no alternativas, como ha afirmado la Comisión en su dictamen motivado y en su demanda. Por otro lado, los demás coaseguradores están exentos de dichas exigencias en virtud del artículo 36 de la Ley, y el agente del Gobierno francés dijo en la vista al Tribunal que esas disposiciones no se aplican cuando el asegurado reside en Francia pero el riesgo está situado en otro lugar.
El artículo 36 de la Ley prevé también la adopción de un Decreto que establezca las condiciones con arreglo a las cuales puedan llevarse a cabo las operaciones de coaseguro comunitario. Consiguientemente, dichas operaciones fueron limitadas, mediante Decreto no 81-443 de 7 de mayo de 1981, a las categorías de riesgos cubiertas por la Directiva de 1978. De lo que se deduce que el seguro de vida no es cuestión debatida en estos asuntos. Además, dicho Decreto da competencias al Ministro de Economía para fijar umbrales por debajo de los cuales se prohibe el coaseguro comunitario. El Decreto establece los umbrales máximos que el Ministro puede fijar. Para los riesgos incluidos en las categorías 4, 5, 6, 7, 11 y 12, el umbral no podrá ser superior a 30 millones de unidades de cuenta. Para los incluidos en las categorías 8, 9 y 16, no podrá ser superior a 50 millones de unidades de cuenta. Por último, para los riesgos incluidos en la categoría 13, en la medida en que estén contemplados por la Directiva de 1978 y el Decreto no 81-443, el umbral deberá establecerse en relación con el volumen de negocios del asegurado. No podrá ser superior a 200 millones de unidades de cuenta. De hecho, el Ministro no ha fijado límites para ninguna de estas categorías de riesgo.
Por último, el artículo 1004 del Código de los impuestos dispone que «los aseguradores extranjeros estarán obligados a designar un representante francés personalmente responsable del impuesto y de las sanciones». La Comisión no ha impugnado esta disposición en cuanto tal, pero ha sido invocada indirectamente por Francia.
Admisibilidad
El Gobierno francés ha alegado que mediante las disposiciones impugnadas había incorporado fielmente la Directiva de 1978 y que por ello la Comisión está impugnando en realidad la validez de dicha Directiva. Sugiere que el camino apropiado para la Comisión hubiese sido instar la anulación de la Directiva en tiempo útil, con arreglo al artículo 173. De ahí se sigue, en opinión del Gobierno francés, que la Comisión ya no puede en este momento impugnar la validez de la Directiva en un procedimiento basado en el artículo 169. Lo contrario, afirma, iría contra el principio de seguridad jurídica. Otros Estados miembros han expresado la misma opinión.
La Comisión niega enérgicamente que esté poniendo en cuestión la validez de la Directiva. Alega que interpreta la Directiva en el sentido de hacerla compatible con su interpretación de los artículos 59 y 60 del Tratado.
Me parece que la Comisión tiene razón y no considero que la pretensión sea inadmisible por este motivo.
Irlanda, en su asunto, plantea un argumento relativo a la admisibilidad, que el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio en este asunto, ya que, si estuviese fundado, sería aplicable tanto a éste como a los demás asuntos. Irlanda alega que, al interponer estos recursos cuando todavía el Consejo sigue discutiendo la segunda propuesta de Directiva, la Comisión «pretende adelantarse a los procedimientos constitucionales ya iniciados por el Consejo con arreglo al apartado 2 del artículo 57 del Tratado CEE [...]», que «la Comisión está pidiendo al Tribunal de Justicia que desempeñe la misión atribuida al Consejo por el Tratado CEE en virtud del apartado 2 del artículo 57 de dicho Tratado». No veo ninguna razón válida por la que la Comisión no pueda, con arreglo a Derecho, oponerse a la legislación de un Estado miembro incluso si se está discutiendo en el Consejo otra Directiva. Ambos procedimientos son distintos y no se excluyen mutuamente. De otro modo, la Comisión habría de retirar su propuesta de Directiva, pudiendo producirse incluso un retraso mayor. Rechazo esta alegación de inadmisibilidad.
No acepto, pues, que estos recursos deban desestimarse in limine por inadmisibles.
La primera alegación
Aunque en los asuntos contra la República Federal de Alemania y contra Irlanda la Comisión pretende que se declare que las exigencias de establecimiento y autorización de la entidad abridora infringen los artículos 59 y 60 del Tratado y la Directiva de 1978, en la demanda relativa a este asunto, así como en el asunto contra Dinamarca, la Comisión alega únicamente que dichas exigencias infringen los artículos 59 y 60. A pesar de los argumentos que sugieren que la Directiva no ha sido correctamente incorporada al Derecho francés, la única alegación que debe considerarse es, a mi juicio, la de si las disposiciones francesas infringen el Tratado.
Las normas francesas, en efecto, imponen simultáneamente las exigencias de establecimiento y de autorización. Por otra parte, si resultare que la exigencia de establecimiento no está justificada, sería preciso considerar aún si lo está la exigencia de autorización previa. A primera vista esto puede parecer una cuestión más difícil, ya que, entre otras cosas, no entran en consideración los costos disuasorios del establecimiento. No obstante, está claro que una exigencia de autorización previa puede constituir una restricción efectiva a la libre prestación de servicios con arreglo a los dos artículos del Tratado de que se trata.
Consideraré en primer lugar la cuestión relativa al establecimiento.
La prohibición, por parte de un Estado miembro, de que una empresa establecida en otro Estado miembro preste servicios de seguro en una operación de coaseguro, en calidad de entidad abridora, en el primer Estado miembro, so pretexto de que no está establecida en él, constituye a mi juicio, sin más, una evidente restricción de la libre prestación de servicios con arreglo a los artículos 59 y 60, que, según todas las partes, tienen efecto directo.
El primer argumento alegado, de que la exigencia de establecimiento no va contra los artículos 59 y 60, porque se limita a situar a las empresas de los demás Estados miembros en igualdad de condiciones con los aseguradores establecidos en Francia, no tiene en cuenta en absoluto la naturaleza y los fines de los artículos 59 y 60. Por las razones expuestas en las conclusiones del asunto 279/80 (Webb, Rec. 1981, pp. 3305 y, más concretamente, pp. 3330 a 3333), opino que dichos artículos prohiben todas las restricciones a la libre prestación de servicios entre Estados miembros, sean o no discriminatorias, salvo cuando estén justificadas.
Según ha declarado la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 76/81 (Transporoute contra Minister of Public Works, Rec. 1982, p. 417 y, más concretamente, pp. 427 y 428): «supeditar en un Estado miembro la prestación de servicios por un empresario establecido en otro Estado miembro a la posesión de una autorización de establecimiento en el primer Estado supondría privar de toda efectividad al artículo 59 del Tratado, cuyo objetivo es precisamente suprimir las restricciones a la libre prestación de servicios por personas no establecidas en el Estado donde deba prestarse el servicio»(traducción provisional).
En el sector del seguro, además, los elevados gastos posibles para establecer una agencia o sucursal en otro Estado miembro pueden ser por sí mismos un considerable elemento disuasorio, sobre todo en el campo del coaseguro, donde tales contratos pueden ser infrecuentes y de tal cuantía que puedan comprometer la oficina principal del asegurador.
Se plantea así la cuestión de si la exigencia de que una entidad abridora esté establecida en Francia antes de prestar allí servicios de seguro se justifica, bien por razones de orden público, con arreglo al apartado 1 del artículo 56 del Tratado, o bien por el interés general, según los principios generales sentados en el asunto van Binsbergen y sentencias concordantes.
A partir del párrafo 3 del artículo 60 del Tratado («sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento, el prestador de un servicio podrá, con objeto de realizar dicha prestación, ejercer temporalmente su actividad en el Estado donde se lleve a cabo la prestación, en las mismas condiciones que imponga ese Estado a sus propios nacionales») y de las conclusiones del Abogado General Reischl en el asunto van Binsbergen (p. 1316), en el sentido de que el párrafo 3 del artículo 60 «contempla claramente» el caso de que la persona que presta el servicio necesite en ocasiones estar físicamente presente en el Estado miembro, la Comisión pretende: a) establecer una distinción entre los casos en los que la persona que presta el servicio esté físicamente presente y aquellos en que, como probablemente sucede en los contratos de seguros, el servicio se presta por correspondencia o mediante comunicaciones por teléfono o télex, y b) afirmar que el párrafo 3 del artículo 60 únicamente se aplica cuando existe presencia física.
No acepto esta distinción. Si está justificado imponer condiciones a la prestación de un servicio, lo estará tanto si el prestador se halla físicamente presente como si no. En el asunto 15/78 (Société Genérale Alsacienne de Banque contra Koestler, Rec. 1978, p. 1971), el demandado pudo acogerse al Derecho alemán sobre contratos aleatorios, algunos de los cuales fueron celebrados mientras el demandante se encontraba en Alemania, de conformidad con los artículos 59 y 60, aunque el banco demandante que prestó el servicio no estaba en Alemania.
Tampoco es correcto considerar, como parece hacerlo la Comisión, que el párrafo 3 del artículo 60 equipare al establecimiento el ejercicio temporal de actividad en el Estado donde se presta el servicio.
De este modo, el párrafo 3 del artículo 60 no permite por sí solo que se impongan a la prestación de servicios los mismos requisitos que pueden estar justificados en el caso del establecimiento. En el apartado 16 del asunto Webb, antes citado, el Tribunal de Justicia declaró:
«El objetivo principal del párrafo 3 del artículo 60 es el de permitir al prestador del servicio ejercer sus actividades en el Estado miembro donde se presta el servicio sin ser discriminado frente a los nacionales de dicho Estado. Esto no significa, sin embargo, que toda la legislación nacional aplicable a los nacionales de dicho Estado, que se aplica por lo general a las actividades permanentes de las empresas allí establecidas, pueda aplicarse de modo similar en su integridad a las actividades temporales de las empresas que están establecidas en otros Estados miembros»(traducción provisional).
Más aún, podría quizá decirse que el segundo objetivo principal del artículo 60 es mantener la distinción entre el establecimiento y la situación en la que la persona que presta servicios acude sólo temporalmente a un Estado miembro, en cuyo caso se le aplicarán las disposiciones relativas a los servicios y no las relativas al establecimiento.
No obstante, tanto si la persona que presta los servicios está físicamente presente como si no, es preciso demostrar que las restricciones impuestas a la libre prestación de servicios están justificadas por el interés general, que guardan proporción con el objetivo perseguido y que tienen en cuenta los requisitos que cumple el prestador en el país donde se encuentre establecido.
Los seguros constituyen una categoría importante y sensible de la prestación de servicios: es preciso tener en cuenta la solvencia del asegurador, la adecuada protección del asegurado y también de los terceros que pueden verse afectados por los siniestros que dan lugar a reclamaciones. Por otra parte, sin perjuicio de que todos los Estados miembros puedan tener en cuenta estas cuestiones, no hay duda de que existen divergencias entre las normativas nacionales —en cuanto a lo que no puede ser objeto del contrato de seguro, en cuanto a los procedimientos y alcance en que se logra la necesaria protección, en cuanto a los efectos del ocultamiento de datos relevantes—, y la propia Directiva de 1973 dispone que la cuantía de las reservas técnicas que se estime «suficiente» sea determinada mediante normas establecidas por los Estados miembros y que los Estados miembros puedan flexibilizar las normas relativas a la congruencia y localización de activos. La cuestión de la justificación ha de ser examinada teniendo en cuenta éstas y similares consideraciones.
En mi opinión, los casos en que está justificada una prohibición total de la prestación de servicios a partir de otro Estado miembro tienen que ser poco frecuentes, como lo son, desde luego, los relativos a la libre circulación de mercancías (asuntos 155/82, Comisión contra Bélgica, Rec. 1983, p. 531, y 247/81, Comisión contra Alemania, Rec. 1984, p. 1111, donde se declaró que no estaba justificado por razones de salud pública exigir que una empresa que vende productos tóxicos o potencialmente tóxicos en otro Estado miembro esté establecida en el mismo Estado).
¿Cuáles son entonces los principales factores invocados en este caso para justificar la exigencia de establecimiento?
Francia alega, en primer lugar, que la exigencia de establecimiento se justifica por la prevención de la evasión fiscal. Esta alegación está claramente relacionada con la existencia del artículo 1004 del Código de los impuestos, al que ya he hecho referencia. Si se admitiese, parece que habría de aplicarse con la misma fuerza a las demás actividades contempladas por el artículo 59. Dicho artículo no tendría así ningún sentido. En cualquier caso, tal como acertadamente han señalado los Gobiernos británico y neerlandés, dicho objetivo puede ser alcanzado (y, según el Gobierno neerlandés, ha sido alcanzado en los Países Bajos) exigiendo que los asegurados retengan los impuestos al pagar las primas y los ingresen directamente en Hacienda. Parece que existen otros métodos. No admito, por consiguiente, esta justificación.
A continuación, se alega que la exigencia de establecimiento es necesaria para evitar que los aseguradores de los demás Estados miembros, o incluso los asegurados, eludan obligaciones imperativas del Derecho francés. Se podría, entonces, ejercitar fuera de Francia acciones derivadas del seguro, ante tribunales que rehusasen aplicar las disposiciones francesas correspondientes. A su vez, en caso de que las acciones se ejercitasen en Francia, los tribunales de los demás Estados miembros afectados podrían negarse a ejecutarlas. El peligro de que la legislación francesa fuese eludida de este modo, se afirma, sería especialmente grave allí donde los contratos de coaseguro fuesen regidos por otro sistema jurídico.
Aun aceptando que las normas francesas pueden estar justificadas por razones de protección de los consumidores o de los legítimos intereses de los terceros que sufren los daños o perjuicios, en mi opinión no es necesario exigir que la entidad abridora esté establecida en Francia para garantizar la observancia de las obligaciones respecto a dichos terceros.
En primer lugar, sus derechos están garantizados por el Convenio de Bruselas relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO 1978, L 304), en la medida en que dicho Convenio está en vigor. En virtud del artículo 9, un tercero que haya sufrido daño o perjuicio tendrá acción contra el asegurador «ante el juez del lugar en que se hubiera producido el hecho dañoso». Según resulta claro en el asunto 21/76 (Handelskwkweij Bier contra Mines de Potasse d'Alsace, Rec. 1976, p. 1735), relacionado con idéntico texto del apartado 3 del artículo 5, esto permitiría al tercero ejercitar una acción en el lugar en que estuviera situada la propiedad asegurada. Además, el apartado 1 del artículo 10 dispone lo siguiente: «En materia de seguro de responsabilidad civil, el asegurador podrá ser emplazado igualmente ante el juez que conozca de la acción de la persona dañada contra el asegurado, si la ley de este juez lo permitiera». Donde el Estado afectado no permita dicho emplazamiento, esto constituiría una dificultad aparte que no podría justificar la exigencia de establecimiento. Además, la excepción relativa al orden público del apartado 1 del artículo 27 «debe invocarse únicamente en circunstancias excepcionales» (Informe Jenard, DO 1979, C 59/1, p. 44). (
1
) Por consiguiente, los tribunales del Estado donde tenga su domicilio la compañía de seguros podrán rara vez, o nunca, negarse a reconocer una resolución judicial dictada en Francia de acuerdo con los artículos 9 o 10, basándose en que las exigencias francesas respecto a la protección de terceros resulten contrarias al orden público.
No hay, desde luego, nada que impida que el tercero ejercite su acción fuera de Francia, en uno de los demás Estados que tengan competencia. Esto se deduce de los artículos 7 al 12 del Convenio, que conceden una amplia libertad de elección de fuero a quienes demandan a un asegurador. Como Francia está vinculada por el Convenio, no puede, en ningún caso, impedir que un tercero ejercite su acción fuera de Francia si así lo desea.
Estas consideraciones no agotan la materia, pues el Convenio de Bruselas no está todavía en vigor entre todos los Estados miembros. Sin embargo, no está justificada, en mi opinión, la exigencia francesa de establecimiento, ni siquiera respecto a las compañías de seguros establecidas en los nuevos Estados miembros en los que el Convenio no está todavía en vigor. Si sus exigencias imperativas relativas a la protección de los terceros estuviesen justificadas, Francia, a mi modo de ver, estaría legitimada para exigir que los aseguradores con domicilio en otros lugares de la Comunidad acuerden someterse a la jurisdicción de los tribunales franceses, mediante, por ejemplo, la incorporación a las pólizas de cláusulas de sumisión expresa respecto a los riesgos situados en Francia. Las subsiguientes resoluciones judiciales serían reconocidas, salvo muy reducidas excepciones, por los tribunales de los Estados miembros en los que el Convenio no está todavía en vigor. Esto obedece a que la sumisión a un fuero se considera generalmente un criterio suficiente para determinar el fuero competente. Si un asegurador no se atuviese a este compromiso, las autoridades francesas podrían imponerle sanciones. También podrían informar a las autoridades del Estado miembro donde tenga el domicilio la compañía, el cual podría también imponer tales sanciones.
Se deduce de lo anterior, a mi modo de ver, que la exigencia de establecimiento no puede justificarse de acueerdo con consideraciones de Derecho internacional privado.
Por otra parte, algunos Estados alegan que si la entidad abridora no está establecida en el Estado donde radica el riesgo, no podrá evaluar dicho riesgo ni conocer adecuadamente las condiciones que imperan en dicho Estado. Sin embargo, el mero hecho de que un asegurador esté establecido en un Estado en particular no garantiza necesariamente que conozca las condiciones allí imperantes mejor que uno establecido en otro lugar si éste realiza las debidas indagaciones y se procura adecuado asesoramiento.
Un argumento adicional que, a mi entender, están alegando Francia y Bélgica consiste en que la exigencia de establecimiento resulta necesaria para evitar la distorsión de la competencia entre los aseguradores establecidos en Francia y los establecidos en otros lugares de la Comunidad. Parece que esto equivale a decir que están justificadas sobre esta base las medidas cuya única función sea evitar la rebaja de las tarifas nacionales de seguros. Esto convertiría al proteccionismo en virtud, excluyendo por completo la aplicación de los artículos 59 y 60. En relación con la libre circulación de mercancías, dicho argumento fue rechazado por el Tribunal de Justicia en una fecha tan temprana como 1961, cuando declaró que el artículo 36 «está pensado para eventualidades que no sean de naturaleza económica»(traducción provisional) (asunto 7/61, Comisión contra Italia, Rec. 1961, pp. 633 y 657; véase también el asunto 182/84, Miro, Sentencia de 26 de noviembre de 1985, p. 3738: «Si un Estado miembro pudiese imponer restricciones a las importaciones [...] basándose en que los productos importados son más baratos o están gravados por un impuesto ad ualorem menor, la competencia y el principio de la libre circulación de mercancías quedarían totalmente excluidos») (traducción provisional). El mismo argumento se aplica con idéntica fuerza a la libre prestación de servicios.
Del mismo modo, yo rechazaría el argumento, presentado inter alia por Francia, Bélgica e Italia, según el cual la exigencia de establecimiento está justificada para restringir los movimientos de capitales. Se invoca el apartado 2 del artículo 61 del Tratado, el cual dispone que: «La liberación de los servicios bancários y de seguros vinculados a los movimientos de capitales se realizará en armonía con la liberación progresiva de la circulación de capitales». No obstante, dicha circulación de capitales se liberalizó de hecho mediante la primera Directiva del Consejo para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1960; EE 10/01, p. 6), según resultó modificada por la segunda Directiva del Consejo (DO 1963). Con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la primera Directiva, «los Estados miembros concederán cualquier autorización de cambio que se requiera para la celebración o ejecución de las transacciones y para las transferencias entre residentes de los Estados miembros, correspondientes a los movimientos de capitales enumerados en la lista A del Anexo I de la presente Directiva». En la lista A incluyen las «transferencias en ejecución de contratos de seguro a medida que dichos contratos se beneficien de la libre circulación de servicios en cumplimiento de los artículos 59 y siguientes del Tratado». En caso de que las cantidades pagadas en relación con el seguro distinto del seguro de vida no constituyesen en absoluto capital, sino pagos comentes, habrían sido ya liberalizadas en virtud del apartado 1 del artículo 106 del Tratado. En el caso presente, resulta innecesario decidir si dichos pagos han de ser considerados capital o pagos corrientes, puesto que, en cualquiera de los supuestos, han sido liberalizados. Por consiguiente, tampoco acepto este argumento.
Los argumentos considerados hasta ahora parecen relevantes únicamente respecto a la exigencia de establecimiento; en ningún caso podrían justificar la exigencia de obtener autorización.
Otros argumentos alegados para justificar la autorización previa serían también relevantes para la cuestión de si puede justificarse la exigencia de establecimiento. El primero de ellos es el de la protección de los consumidores, que, con respecto a la libre circulación de mercancías, el Tribunal de Justicia ha reconocido que constituye una justificación, y que, en mi opinión, puede aplicarse también a la libre prestación de servicios. El segundo motivo es la protección de los terceros que sufren daños o perjuicios cuando se produce el siniestro. Me parece que esto puede constituir también una justificación por razones de interés general.
La cuestión, sin embargo, es si el establecimiento o la autorización previos son objetivamente necesarios y el modo menos restrictivo de lograr la protección del asegurado (en particular, respecto a la situación general y a la solvencia del asegurador) que está justificado tomando en consideración las demás formas de protección que pueden existir, incluyendo las previstas por las dos Directivas que hacen al caso.
Varios factores parecen revestir importancia. En primer lugar, a la vista de la documentación que obra ante el Tribunal, el coaseguro es concertado generalmente por organizaciones comerciales, industriales o gubernamentales que muy posiblemente disponen de departamentos jurídicos especializados en seguros, o tienen acceso al asesoramiento profesional de especialistas, incluyendo la utilización, por lo menos en algunos Estados miembros, de corredores independientes que no son agentes de los aseguradores.
La entidad abridora es muy probablemente un asegurador de prestigio y experiencia, plenamente capaz de valorar los riesgos y su cobertura, así como la cuantía mínima de reservas necesarias para los siniestros pendientes, pero que puede no estar establecido en el país donde radica el riesgo o se encuentra el asegurado. Desde luego, el riesgo puede estar situado en más de un Estado miembro. Aunque teóricamente el coaseguro pueda ser aplicado a todo tipo de riesgos, incluso el seguro de vida, es probable que se utilice únicamente en casos especiales o en aquellos que impliquen cantidades importantes, y que sea objeto de pólizas de seguro hechas a medida.
En segundo lugar, se admite, sin que se haya sugerido que hayan surgido dificultades, que los coaseguradores de otros Estados miembros (excepto la entidad abridora) pueden participar en asegurar un riesgo situado en Francia sin que estén establecidos u obtengan autorización allí. Y sin embargo, cualquiera de dichos coaseguradores o todos ellos pueden haber asumido una cuota del riesgo mayor que la de la entidad abridora, que no está sujeta a ninguna exigencia de asumir una cuota mínima del riesgo.
En tercer lugar, el Consejo estableció en la Directiva de 1973 un sistema que encomienda a los Estados miembros el cometido de garantizar que las empresas establecidas en su territorio satisfagan determinadas condiciones financieras.
Es decir:
sus obligaciones conforme a la normativa nacional (artículo 22).
a)
en cada Estado miembro donde se ejerza actividad deberán constituirse reservas técnicas suficientes. Aunque las normas pueden variar en cuanto a la cuantía de tales reservas, dicha cuantía deberá ser «suficiente» y estar constituida por activos equivalentes, congruentes y localizados en cada país de explotación. Con arreglo al apartado 4 del artículo 15: «La autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio esté situado el domicilio social de una empresa velará por que el balance de la empresa presente, para las reservas técnicas, activos equivalentes a los compromisos contraídos en todos los países en que ejerza su actividad». Cada Estado miembro obligará a todas las empresas cuyo domicilio social esté situado en su territorio a constituir un margen de solvencia suficiente «relativo al conjunto de sus actividades» (artículo 16). El mismo Estado miembro está obligado a exigir a cada una de dichas empresas a presentar un balance anual, sobre todas sus operaciones, relativo a su situación financiera y su solvencia, y a aportar periódicamente los informes, con apoyo estadístico, que sean necesarios para el ejercicio de su control.
b)
El artículo 20 concede poderes a las autoridades competentes, en el supuesto de que una empresa no constituya las reservas necesarias o no mantenga el margen necesario de solvencia y ellas podrán adoptar «cuantas medidas sean necesarias para salvaguardar los intereses de los asegurados» si tales reservas y márgenes no se mantienen. Podrá revocarse la autorización cuando una empresa deje de atenerse a las condiciones necesarias para la autorización o incumpla gravemente
c)
Las autoridades de control de los Estados miembros deberán colaborar y consultarse recíprocamente. De este modo, con arreglo al artículo 13, los Estados miembros vigilarán, en estrecha colaboración, la situación financiera de las empresas autorizadas. La autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio esté situada la oficina principal de cada empresa deberá comprobar el estado de solvencia de la misma «para el conjunto de sus actividades». «Las autoridades de control de los otros Estados miembros deberán facilitarle toda la información necesaria para dicha comprobación» (artículo 14). Se encuentran disposiciones adicionales, inter alia, en los artículos 19, apartado 2, 20, apartado 5, y 21, apartado 2.
Por otra parte, con arreglo a la Directiva de 1978, el importe de las reservas técnicas lo fijarán los distintos coaseguradores de acuerdo con las normas del Estado miembro en que estén establecidos, pero la reserva para siniestros pendientes será «por lo menos» igual a la determinada por la entidad abridora, de acuerdo con las normas del Estado en que esté establecido, y los activos congruentes estarán localizados en el Estado miembro en el que estén establecidos los coaseguradores, o bien en el Estado miembro en el que esté establecida la entidad abridora (artículo 4). Los Estados miembros velarán para que los coaseguradores establecidos en su territorio dispongan de datos estadísticos que pongan de manifiesto la magnitud de las operaciones de coaseguro (artículo 5). Esto afecta también, evidentemente, a la entidad abridora. Se dispone de nuevo que las autoridades de control colaborarán y se comunicarán la información necesaria para el cumplimiento de la Directiva.
De este modo el Consejo ha establecido, en mi opinión, un sistema de control y protección financiera, a nivel comunitario, y la responsabilidad de ponerlo en práctica corresponde tanto al Estado o Estados miembros donde la empresa esté establecida como a aquél en que tenga su oficina principal. Es verdad que existen diferencias en la manera de abordar el cálculo de las reservas técnicas, al incluir algunos países el importe del reaseguro (método bruto) y al excluirlo otros (método neto). La obligación esencial es, sin embargo, la de constituir reservas técnicas «suficientes», y no se ha demostrado que el método neto adoptado, por ejemplo, por la República Federal de Alemania fuera inadecuado; tampoco ha habido ningún intento de sugerir que sea insuficiente, aunque el método bruto arroje una cantidad mayor. El mismo criterio debe aplicarse, en mi opinión, a las diferencias que aparentemente existen respecto a las comisiones de los corredores de seguros, que en algunos países se tienen en cuenta y en otros no.
En cuarto lugar, Francia no exige como requisito para obtener la autorización que la entidad abridora deposite cantidad alguna ni que constituya garantía por su cuota de responsabilidad o por la totalidad de la suma asegurada. Probablemente, dicho depósito no se consideró necesario.
En quinto lugar, la autorización se concede una vez por todas: no se exige específicamente para cada contrato de coaseguro. Dicha autorización, a mi modo de ver, no constituye garantía contra infracciones de la ley nacional o procederes incorrectos, a los que se hará frente cuando se produzcan.
En sexto lugar, algunos Estados miembros no consideran que la autorización sea necesaria para proteger al asegurado en un contrato de coaseguro, e incluso algunos de los que exigen dicha autorización no exigen que los modelos de pólizas sean aprobados por las autoridades competentes de su Estado.
Me parece que todos estos datos demuestran que existe un control financiero en los Estados miembros donde está establecida la empresa y que la exigencia de establecimiento o autorización no es imprescindible para reforzar la protección a la que se ha hecho referencia. Es significativo que varios Estados miembros no consideren necesario llegar, como hace Francia, a exigir establecimiento y autorización y a supervisar la redacción de los formularios de póliza, aunque Francia, a diferencia de la República Federal de Alemania, aparentemente no supervise en detalle todas y cada una de las pólizas de coaseguro.
No puedo apreciar tampoco, a la vista de las condiciones de la Directiva de 1978, que exista tanta diferencia entre la entidad abridora y los demás coaseguradores como para justificar la exigencia de establecimiento o autorización del asegurador delegado en el Estado miembro donde está situado el riesgo.
Es verdad que, con arreglo al apartado 1 de su artículo 2, la Directiva de 1978 sólo se aplicará si la entidad abridora está autorizada en las condiciones previstas por la Directiva de 1973 y si asume plenamente la función dirigente que le corresponde en la práctica del coaseguro y determina, en particular, las condiciones de seguro y de tarificación, aunque no quepa ninguna duda de que, en muchos casos, la entidad abridora elegida habrá de tener en cuenta las condiciones exigidas o que presumiblemente vayan a exigir los demás coaseguradores. También es verdad que el preámbulo de la Directiva de 1978 dice que la entidad abridora está mejor situada que los demás coaseguradores para evaluar los siniestros y determinar el importe mínimo de las reservas para siniestros pendientes de liquidación.
Puede que no sea clara la disposición de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 («es decir, ha de ser tratada como el asegurador que cubriría la totalidad del riesgo»), pero a mí no me parece que dichas palabras o las contenidas en el preámbulo de la Directiva de 1978 requieran que la entidad abridora haya de estar establecida o, cuando menos, autorizada en el país donde radique el riesgo, como alegan Francia y los interninientes que la apoyan.
Aunque se considere que las disposiciones de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 son ambiguas en este punto (que es lo máximo que se puede decir en su contra), a mí me parece que deberían interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera adecuada para que resulten compatibles con el Tratado (asunto 218/82, Comisión contra Consejo, contingentes de ron, Rec. 1983, p. 4063) y que, desde luego, la Directiva no puede autorizar ni imponer restricciones contrarias a los artículos 59 y 60 (véanse los asuntos acumulados 80 y 81/77, Ramel contra Receveur des Douanes, Rec. 1978, p. 927).
Prohibir que una entidad abridora preste actividad aseguradora en Francia si no está establecida allí o exigirle que esté autorizada (a no ser que se demuestre que está justificado por razones de interés general o en virtud del artículo 56 del Tratado), constituye claramente una infracción de los artículos 59 y 60 del Tratado. En mi opinión, la letra c) del apartado 1 del artículo 2 no exige esto o, por lo menos, puede razonablemente, o incluso a primera vista, ser interpretada en el sentido de que no lo exige.
Tampoco considero que tenga relevancia el argumento presentado por Bélgica de que la letra d) del apartado 1 del artículo 2 parece indicar que es necesario que la entidad abridora esté establecida en el Estado donde está situado el riesgo. Los artículos 4 y 5, que se invocan también a este respecto, hacen hincapié en el control por parte del Estado miembro en el que está establecida la entidad abridora. Mi lectura de dichos artículos no indica que se exija que la entidad abridora esté establecida en el Estado donde está situado el riesgo y, desde luego, el apartado 1 del artículo 4 no requiere que las reservas técnicas se encuentren en el Estado donde la entidad abridora está establecida o autorizada.
La verdadera garantía para el asegurado radica en el hecho de que todos los coaseguradores deben estar autorizados en el Estado miembro donde están establecidos.
Por consiguiente, considerados todos los argumentos invocados, la Directiva de 1978 no requiere, en mi opinión, que la entidad abridora esté establecida u obtenga autorización previa en el Estado miembro donde está situado el riesgo.
Se invocan también las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 110 y 111/78 (van Wesemael, Rec. 1979, p. 35, y Webb), las cuales admiten que puede exigirse por razones de interés general una autorización para la prestación de servicios en sectores particulamente delicados. Debe señalarse, no obstante, que el Tribunal de Justicia declaró en dicha ocasión que «la libre prestación de servicios constituye uno de los principios fundamentales del Tratado y únicamente podrá ser limitada mediante disposiciones que estén justificadas por razones de interés general y que se apliquen a todas las personas o empresas que operan en dicho Estado, en la medida en que dicho interés no se encuentre salvaguardado por las disposiciones a las que está sujeto el prestador de servicios en el Estado miembro de su establecimiento»(traducción provisional). El Tribunal declaró, asimismo, que «el Estado miembro en donde se preste el servicio [...] deberá tener en cuenta los documentos acreditativos y las garantías ya aportados por el prestador de los servicios para el ejercicio de sus actividades en el Estado miembro de su establecimiento»(traducción provisional).
En esos casos, sin embargo, no había directiva comunitaria, como sí la hay en éste. Siempre que la directiva se cumpla en lo relativo a las cuestiones financieras, no me parece correcto decir que la legislación nacional pueda imponer requisitos financieros adicionales. Los Estados miembros deben, en este sector del coaseguro, tener en cuenta el control efectuado por las autoridades de otros Estados miembros con arreglo a la Directiva (véase asunto 272/80, Frans-Nederlandsche Maatschappij voor Biologische Produkten BV, Rec. 1981, p. 3277).
Me parece que el objetivo que intenta conseguir Francia podría alcanzarse en buena medida mediante la exigencia de que se notifiquen a las autoridades competentes los contratos de coaseguro celebrados fuera de Francia por una entidad abridora y que sean relativos a riesgos situados en Francia (puesto que su número, según prueban las estadísticas facilitadas por el Gobierno francés, no es muy elevado) y mediante la aplicación de las disposiciones de la legislación nacional que no se opongan a los artículos 59 y 60 del Tratado. Esto contestaría, por ejemplo, al argumento de que, de no mediar una exigencia de establecimiento o de autorización, una entidad abridora podría celebrar en un Estado miembro un contrato relativo a un riesgo que no se pudiese legalmente asegurar en dicho Estado, como por ejemplo, el daño deliberado, el secuestro, el fraude o el resultado de un contrato de juego o apuesta. No obstante, tiene mayor alcance, pues otras normas específicas de la legislación nacional, que deben aplicarse por sus propios tribunales o por otros tribunales con arreglo al Convenio de Bruselas o en virtud de normas de Derecho internacional privado, pueden proporcionar indudablemente un grado sustancial de protección a los asegurados y a los terceros, sin requerir que la entidad abridora esté autorizada o establecida en el Estado donde está situado el riesgo.
A la vista del hecho de que la solvencia y la protección financiera del asegurado y de los terceros constituyen las principales consideraciones aquí invocadas, no me parece que esta conclusión quede comprometida por el hecho de que no se haya realizado todavía la armonización respecto a otras materias, tales como las condiciones de los contratos y el importe de las tarifas.
Por consiguiente, la Comisión ha demostrado, a mi juicio, lo fundado de su primera pretensión, tanto en lo relativo al establecimiento como a la autorización.
La segunda alegación
En este punto la Comisión empezó alegando que la normativa francesa relativa a los umbrales por debajo de los cuales no se podían celebrar contratos de coaseguro respecto a riesgos situados en Francia infringían tanto: a) los artículos 1, apartado 2, y 8 de la Directiva de 1978, como b) los artículos 59 y 60 del Tratado. En la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, la Comisión renunció específicamente a la primera de dichas alegaciones, referente a la Directiva.
Del escrito de requerimiento y del dictamen motivado resultaba que la verdadera alegación era que se habían fijado umbrales demasiado elevados, aunque esto no estaba claro del todo. En la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia y en la vista, la Comisión alegó que su acusación consistía en que el mero hecho de que se fijasen umbrales resultaba contrario a los artículos 59 y 60 del Tratado, ya que las empresas eran libres para efectuar coaseguros relativos a todo tipo de riesgos, con independencia de su naturaleza o importancia, pero que, en cualquier caso, alegaba que los límites que habían sido fijados eran excesivamente elevados.
A primera vista, fijar umbrales por debajo de los cuales el coaseguro no pueda realizarse constituye una restricción a la libre prestación de servicios. Por otra parte, se afirma que el coaseguro internacional constituye un sector especial del mercado del seguro que implica enormes cantidades de dinero y que verosímilmente se utiliza en un número limitado de casos. ¿Justifica esto por sí mismo el establecimiento de umbrales económicos por debajo de los cuales el coaseguro no pueda tener lugar? A primera vista, puede parecer razonable hacerlo, pero en definitiva no estoy convencido de que se haya demostrado que la naturaleza especial del coaseguro justifique el establecimiento de umbrales de acuerdo con el artículo 56 o en el interés general.
En primer lugar, según han mostrado las argumentaciones en este asunto, puede haber casos especiales, cuya cuantía no sea necesariamente muy elevada pero muy probable que se produzca el siniestro, en los que esté justificado el coaseguro. Un límite meramente económico excluiría dichos casos. En segundo lugar, opino que corresponde principalmente a las fuerzas del mercado decidir qué clase o cuantía de riesgo justifica el coaseguro. Parece poco probable que los aseguradores acometan el trabajo adicional de organizar el coaseguro, si éste no es necesario. En tercer lugar, Francia no ha desarrollado, a mi juicio, ningún argumento convincente de que, si no fuese por la fijación de umbrales, resultaría probable o posible alguna especial forma de abuso o un mayor riesgo para el asegurado. Teóricamente, habrá mayor incomodidad para el asegurado, pero no necesariamente un riesgo mayor, si tiene que demandar a más de un coasegurador. Parece poco realista enfocar el asunto sobre la base de que dicho asegurado pueda verse compelido a aceptar un coaseguro en una situación que realmente no lo requiera. Es mucho más probable que encuentre un asegurador que acepte asumir individualmente el riesgo, reasegurándolo si es preciso.
Por consiguiente, considero que el establecimiento de umbrales resulta contrario a los artículos 59 y 60 del Tratado.
Si hubiese llegado a la conclusión opuesta, habría considerado (dejando de lado los efectos de la Directiva de 1978, que examino en el asunto contra Alemania) que dichos límites no pueden fijarse de modo que excluyan: (a) los casos cuya cuantía puede no ser muy elevada, pero la probabilidad del riesgo tan grande que resulte razonable coasegurar o b) los casos que en el mercado se considera que constituyen materia propia de coaseguro.
Si hubiese llegado a la conclusión de que el establecimiento de umbrales estaba justificado en este caso, consideraría que la Comisión no ha demostrado que los límites fijados por Francia eran excesivos, aunque parezcan elevados. Me parece que esto es exclusivamente una cuestión de prueba, que la Comisión no ha realizado en este asunto.
Considero (por razones que expongo en mis conclusiones en el asunto contra Alemania) que la propia Directiva de 1978 no faculta a los Estados miembros para fijar umbrales, aisladamente o en grupo, respecto de las particulares formas de seguro de que trata dicha Directiva. En cualquier caso, a mi parecer es muy defendible que aunque existiese, con anterioridad a la adopción de la Directiva, una facultad inherente a los Estados miembros para fijar umbrales sobre la base de una limitación justificada de los derechos conferidos por los artículos 59 y 60, la Directiva se reserva el ejercicio de dicha facultad respecto a los ramos especificados en la Directiva de 1978. Si los umbrales son necesarios, deberán ser establecidos por la Comunidad.
El efecto directo
Mediante su tercera alegación, la Comisión pretende un fallo que declare que Francia ha incumplido las obligaciones derivadas del efecto directo de los artículos 59 y 60 del Tratado, al aplicar en su lugar las disposiciones impugnadas en las dos primeras pretensiones. La Comisión ha insistido repetidamente en que dicha infracción es independiente de las dos primeras, pero no encuentro que su postura sea convincente. La inobservancia del efecto directo de una disposición comunitaria no constituye por sí misma una infracción. Por consiguiente, sugiero que se desestime esta pretensión de la Comisión.
Conclusión
A la vista de estas consideraciones, concluyo que la Ley no 81-5, de 7 de enero de 1981, y el Decreto no 81-443, de 7 de mayo de 1981,
1)
al exigir que un asegurador comunitario esté establecido o autorizado en Francia para poder participar en una operación de coaseguro en dicho Estado en calidad de entidad abridora y
2)
al impedir que los aseguradores comunitarios no establecidos en Francia participen en contratos de coaseguro relativos a riesgos que, debido a su importancia, no están contemplados por el artículo 1 de dicho Decreto, infringen los artículos 59 y 60 del Tratado.
En mi opinión, Francia debe cargar con las costas de la Comisión y con las de los Países Bajos y el Reino Unido. Francia, Bélgica, Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda e Italia deben cargar con sus propias costas.
(
*1
)	Traducido del inglés.
(
1
)	N. del T.: No existe traducción oficial de dicho Informe.