62006CC0070
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 9. října 2007 (
1
)
Věc C-70/06
Komise Evropských společenství
v.
Portugalská republika
„Nesplnění povinnosti státem — Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti — Nevyhovění rozsudku — Peněžitá sankce“
I – Úvod
1.
Toto řízení bylo zahájeno na návrh Komise ze dne 7. února 2006 podle článku 228 ES. Komise uplatňuje, že Portugalská republika nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora ze dne 14. října 2004 ve věci C-275/03, Komise v. Portugalsko (
2
), a požaduje, aby bylo Portugalsku uloženo penále. V uvedeném rozsudku Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48051 ze dne 21. listopadu 1967, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění nebo úmyslu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (
3
).
II – Právní rámec
2.
Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 v platném znění stanoví, že „[č]lenské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že pokud jde o postupy při zadávání zakázek, na které se vztahují směrnice 71/305/EHS, 77/62/EHS a 92/50/EHS, rozhodnutí zadavatelů mohou být účinně přezkoumána, a to zejména co nejdříve […]“.
3.
Článek 2 odst. 1 směrnice 89/665 stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 zahrnovala následující ustanovení týkající se pravomoci:
[…]
c)
přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním“.
4.
Směrnice Rady 71/305/EHS ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (
4
) byla zrušena směrnicí Rady 93/37/ES ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (
5
), jež byla poté s účinností ke dni 31. ledna 2006 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
6
).
5.
Článek 81 směrnice 2004/13 stanoví, že „[v] souladu se směrnicí […] 89/665 […] zajišťují členské státy provádění této směrnice účinnými, dostupnými a transparentními mechanismy“.
6.
Odkaz na směrnici 71/305 uvedený v čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 je třeba chápat jako odkaz na směrnici 2004/18 (
7
).
III – Postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání účastnic řízení
7.
Dopisem ze dne 4. listopadu 2004 Komise upozornila portugalské orgány na rozsudek ve věci C-275/03 a na skutečnost, že článek 228 ES požaduje, aby Portugalsko přijalo opatření nezbytná k vyhovění uvedenému rozsudku. Komise požadovala, aby ji portugalské orgány o přijatých opatřeních informovaly do 15. ledna 2005.
8.
Dne 19. listopadu 2004 portugalské orgány zaslaly Komisi opis návrhu nového zákona o mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a dalších veřejnoprávních subjektů. Portugalské orgány žádaly Komisi o vyjádření, zda má za to, že navrhovaný zákon zajistí správné a úplné provedení směrnice 89/665. Mimoto dopisem ze dne 12. ledna 2005 portugalské orgány požádaly Komisi, aby až do okamžiku sestavení nového zákonodárného orgánu po volbách, které se budou konat dne 20. února 2005, nepřijímala žádné opatření podle článku 228 ES, aby mohl postup pro přijetí zákona o mimosmluvní odpovědnosti státu proběhnout v první půli roku 2005.
9.
Dne 21. března 2005 Komise portugalským orgánům zaslala formální výzvu dopisem, v níž je informovala, že rozpuštění portugalského parlamentu (Assembleia da República Portuguesa) a konání voleb neodůvodňují nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice 89/665 ze strany Portugalska a nedodržení lhůt stanovených uvedenou směrnicí. Komise rovněž uvedla, že navrhovaný zákon v žádném případě není v souladu se směrnicí 89/665. Komise informovala portugalské orgány, že vzhledem k tomu, že neobdržela žádné informace o opatřeních přijatých k vyhovění rozsudku Soudního dvora ve věci C-275/03, má za to, že Portugalsko nesplnilo povinnosti podle čl. 228 odst. 1 ES. Komise vyzvala Portugalsko k předložení jeho vyjádření k dané věci ve lhůtě dvou měsíců. Rovněž upozornila portugalské orgány na skutečnost, že Soudní dvůr může na základě čl. 228 odst. 2 uložit peněžní sankce. Komise uvedla, že Soudnímu dvoru navrhne paušální částku nebo penále, které by mělo Portugalsko zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.
10.
Dopisem ze dne 25. května 2005 portugalské orgány odpověděly na formální výzvu dopisem. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí spokojena, vydala dne 13. července 2005 odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že Portugalsko nepřijalo opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora ve věci C-275/03 a nesplnila povinnosti vyplývající z čl. 228 odst. 1 ES. Komise Portugalské republice určila dvouměsíční lhůtu pro přijetí opatření nezbytných k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03. Komise rovněž upozornila Portugalsko na skutečnost, že pokud bude věc předložena Soudnímu dvoru, může Soudní dvůr uložit peněžité sankce a že sama Komise by navrhla uložení paušální částky nebo penále.
11.
Ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 12. prosince 2005 portugalské orgány uvedly, že navrhovaný zákon o mimosmluvní odpovědnosti státu, jenž mimo jiné zrušuje nařízení s mocí zákona č. 48051, byl již předložen portugalskému parlamentu ke konečnému schválení. Komise dospěla k závěru, že Portugalská republika nevyhověla rozsudku ve věci C-275/03, a rozhodla se podat projednávanou žalobu.
12.
V žalobě Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora […] ve věci C-275/03 […] nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 Smlouvy o ES;
—
uložil Portugalské republice, aby Komisi prostřednictvím převodu na účet „Vlastní zdroje Evropských společenství“ uvedený v článku 9 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 zaplatila penále ve výši 21450 eur za každý den prodlení s vyhověním rozsudku ve věci C-275/03, počínaje dnem […], kdy Soudní dvůr vyhlásí rozsudek v projednávané věci, až do dne vyhovění rozsudku ve věci C-275/03;
—
uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
13.
Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
1.
Zamítl žalobu Komise jako neopodstatněnou a:
a)
určil, že Portugalská republika přijala všechna opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora […] ve věci C-275/03 […], a prohlásil tak první žalobní důvod Komise za neopodstatněný;
b)
zbavil Portugalskou republiku povinnosti zaplatit […] penále ve výši 21450 eur za každý den prodlení s vyhověním rozsudku ve věci C-275/03, počínaje dnem, kdy Soudní dvůr vyhlásí rozsudek v projednávané věci, až do dne vyhovění rozsudku ve věci C-275/03, a prohlásil tak druhý žalobní důvod Komise za neopodstatněný.
2.
Podpůrně, v případě, že náš návrh nebude přijat – [quod non] – snížil výši uvedeného penále, neboť je zjevně nepřiměřená, a stanovil použitelný koeficient za závažnost nejvýše na úrovni 4 (čtyři), stanovil roční splátky penále a pozastavil placení penále až do vstupu v platnost opatření mezitím přijatých portugalským státem.
IV – Splnění povinnosti uložené na základě čl. 228 odst. 1 ES
A – Argumenty účastnic řízení
14.
Komise uplatňuje, že Portugalsko nepřijalo opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora ve věci C-275/03, neboť uvedený členský stát nezrušil nařízení s mocí zákona č. 48051. Komise uvádí, že navrhovaný zákon o mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a dalších veřejnoprávních subjektů, jenž byl portugalskou vládou předložen portugalskému parlamentu, nevyhovuje uvedenému rozsudku. Dále vzhledem k tomu, že jí nebyla sdělena žádná jiná opatření, má Komise za to, že Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
15.
Portugalsko má za to, že navrhovaný zákon č. 56/X o mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a dalších veřejnoprávních subjektů, jenž byl jednomyslně přijat portugalským parlamentem dne 6. dubna 2006 a který zanedlouho vstoupí v platnost, správně provádí směrnici 89/665. Portugalsko má rovněž za to, že právní režim, který mezitím přijalo, přiměřeně provádí směrnici 89/665, a že tím zcela vyhovělo rozsudku Soudního dvora ve věci C-275/03. V tomto ohledu Portugalsko uvádí, že články 22 a 271 ústavy Portugalské republiky (CRP) a nový Soudní řád správní (CPTA) dostatečně zajišťují vyhovění rozsudku ve věci C-275/03. Krom toho uplatňuje, že portugalské soudy ve své ustálené judikatuře uznaly existenci presumpce viny ve vztahu k protiprávnímu jednání správních orgánů.
B – Posouzení
16.
Komisi přísluší v rámci řízení podle článku 228 ES poskytnout Soudnímu dvoru informace nezbytné pro určení rozsahu, v jakém členský stát vyhověl rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti. Krom toho, jestliže Komise předložila dostatek informací, které ukazují na přetrvávající nesplnění povinností, přísluší dotyčnému členskému státu, aby průkazným a podrobným způsobem zpochybnil předložené informace a jejich důsledky (
8
).
17.
Ve výroku rozsudku ve věci C-275/03 Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48051, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění nebo úmyslu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
18.
S ohledem na znění výroku rozsudku ve věci C-275/03 mám za to, že je nezbytné zjistit, v kontextu projednávané věci, která se týká nesplnění povinnosti podle čl. 228 odst. 1 ES, zda Portugalská republika vyhověla uvedenému rozsudku, a zejména, zda zrušila nařízení s mocí zákona č. 48051.
19.
Referenčním datem pro posouzení, zda došlo k nesplnění povinností podle čl. 228 odst. 1 ES, je datum uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném na základě uvedeného ustanovení. Krom toho vzhledem k tomu, že Komise se domáhá uložení penále Portugalské republice, je rovněž nezbytné zjistit, zda údajné nesplnění povinnosti přetrvalo až do jednání Soudního dvora v projednávané věci.
20.
V projednávané věci se zdá, na základě písemných vyjádření Komise, jakož i Portugalska, že jelikož navrhovaný zákon zrušující nařízení s mocí zákona č. 48051 je právě projednáván portugalským parlamentem, uvedený zákon nebyl s přijat s konečnou platností. Portugalská vláda sama ve svých písemných vyjádřeních přiznala, že pro vstup navrhovaného zákona č. 56/X v platnost je mimo jiné třeba podpisu Presidente da República (prezidenta republiky) a zveřejnění v Diário da República (Úředním věstníku Portugalské republiky). Ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, dne 13. července 2005, nebyly uvedené nezbytné kroky legislativního postupu Portugalskou republikou dosud učiněny.
21.
Mimoto když bylo v průběhu ústní části řízení, která se uskutečnila dne 5. července 2007, zmocněnci Portugalské republiky přímo předneseno, že nařízení s mocí zákona č. 48051 bylo v den jednání stále platné, zmocněnec odpověděl, že Portugalská republika měla v úmyslu změnit současný režim přijetím navrhovaného zákona č. 56/X. Je tedy jasné, že ke dni 5. července 2007 Portugalská republika nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48051. Krom toho k uvedenému datu nadále trvala povinnost Portugalska provést čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 (
9
).
22.
Ohledně tvrzení portugalské vlády založených na článku 22 a článku 271 CRP, CPTA a judikatuře portugalských soudů (
10
) o presumpci viny, mám za to, že uvedená tvrzení jsou právně irelevantní a v kontextu projednávané věci nepřiměřená. Podle mého názoru jsou uvedená tvrzení pokusem Portugalska znovu zahájit řízení ve věci C-275/03 a dosáhnout nového přezkumu otázek, které již byly účastníky řízení prodiskutovány a Soudním dvorem zohledněny při vydání v rozsudku v uvedené věci.
23.
S ohledem na výše uvedené je třeba mít za to, že Portugalská republika nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03 ohledně provedení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665, a tedy nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
24.
Vzhledem k tomu, že bylo prokázáno, že nesplnění povinnosti ze strany Portugalské republiky dosud přetrvávalo ke dni jednání Soudního dvora v projednávané věci, je na místě nyní přezkoumat návrh Komise na uložení penále.
V – Přiměřená finanční sankce
A – Argumenty účastnic řízení
25.
Na základě způsobu výpočtu definovaného ve sdělení Komise 96/C 242/07 ze dne 21. srpna 1996 o uplatňování článku [228] ES (
11
) a sdělení 97/C 63/02 ze dne 28. února 1997 o způsobu výpočtu penále stanoveného v článku [228] Smlouvy o ES (
12
) Komise navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Portugalské republice penále ve výši 21450 eur za každý den prodlení jako sankci za nevyhovění rozsudku ve věci C-275/03. Penále by mělo být uloženo počínaje dnem vydání rozsudku v projednávané věci až do okamžiku vyhovění rozsudku ve věci C-275/03.
26.
Komise má za to, že penále je nejvhodnějším prostředkem k co možná nejrychlejšímu ukončení zjištěného protiprávního jednání. Penále ve výši 21450 eur za každý den prodlení je přiměřené závažnosti a době trvání protiprávního jednání, při zohlednění potřeby zajistit účinnost sankce. Podle Komise má uvedená částka být vypočtena vynásobením jednotného základu 500 eur koeficientem ve výši 11 (na stupnici od 1 do 20) za závažnost protiprávního jednání, koeficientem ve výši 1 za dobu trvání protiprávního jednání a koeficientem ve výši 3,9 [na základě hrubého domácího produktu Portugalska (HDP) a vážení hlasů Portugalska v Radě], odrážejícím platební schopnost Portugalska.
27.
Ohledně doby trvání protiprávního jednání Komise uvádí, že dne 12. října 2005, v den, kdy se rozhodla podat projednávanou žalobu, uplynulo 11 měsíců od vydání rozsudku ve věci C-275/03. V souladu se svými směry přijatými v březnu 2001 Komise začíná počítat dobu trvání protiprávního jednání podle článku 228 ES od sedmého měsíce po datu, kdy byl vydán rozsudek, kterým bylo určeno porušení práva Společenství. V projednávané věci vede vynásobení „koeficientu 0,1 počtem 5 měsíců (listopad 2004 až květen 2005) k výsledku 0,5“. Koeficient doby trvání je tedy 1 nebo minimální koeficient.
28.
Ohledně závažnosti protiprávního jednání má Komise za to, že by při stanovení výše penále měly být zohledněny dva faktory, konkrétně význam porušených pravidel Společenství a dopad nesplnění povinnosti na všeobecné a individuální zájmy. Podle třetího bodu odůvodnění směrnice 89/665 „otevření veřejných zakázek soutěži na úrovni Společenství vyžaduje značné posílení záruk transparentnosti a nediskriminace“. A „k dosažení hmatatelných výsledků je třeba mít k dispozici účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících“. Komise má za to, že porušená pravidla jsou velmi významná a že dopad uvedeného protiprávního jednání na všeobecné a individuální zájmy by mohl být značný. V tomto ohledu představovalo v roce 2002 odvětví zadávání veřejných zakázek 13,2 % HDP Portugalska (
13
). Aniž je dotčeno výše uvedené a s ohledem zaprvé na skutečnost, že Soudní dvůr ve věci C-275/03 poprvé rozhodoval o tom, zda jsou vnitrostátní předpisy, které podmiňují přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění nebo úmyslu, slučitelné s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665, a zadruhé, že nesplnění povinnosti, jež vedlo k vydání rozsudku ve věci C-275/03, je v případě Portugalska ojedinělým případem nesprávného provedení směrnice Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek, má Komise za to, že koeficient závažnosti použitý v tomto případě má být 11.
29.
Komise v odpovědi uvedla, že v rozporu s argumenty Portugalska (
14
) by bod 13.3 sdělení Komise z roku 2005 – Uplatnění článku 228 Smlouvy o ES (
15
) (dále jen „sdělení z roku 2005“), který stanoví možnost přizpůsobit referenční časový rámec pro posouzení, zda nesplnění povinnosti státem trvá po vydání rozsudku podle článku 228 ES, neměl být v projednávané věci použit. Komise má rovněž za to, že okolnosti ve věci C-278/01, Komise v. Španělsko (
16
), v níž Soudní dvůr určil, že ukončení neplnění povinnosti bylo možno zjistit pouze v ročních intervalech, jsou věcně odlišné od okolností v projednávané věci, která se týká přijetí opatření za účelem správného provedení směrnice 89/665 do vnitrostátního práva.
30.
Krom toho má Komise za to, opět v rozporu s argumenty Portugalska (
17
), že není třeba upustit od placení penále v projednávané věci v souladu s bodem 13.4 sdělení z roku 2005. Bod 13.4 sdělení z roku 2005 stanoví upuštění od placení penále, pokud je například nutné období pro ověření, zda byla přijata opatření nezbytná pro vyhovění rozsudku. Vzhledem k tomu, že projednávaná věc se týká provedení směrnice, může Komise taková opatření zaznamenat na základě oznámení o vnitrostátních prováděcích opatřeních.
31.
Portugalsko má za to, že výše penále navrhovaná Komisí, a zejména koeficient za závažnost ve výši 11, jsou s ohledem na okolnosti projednávané věci zjevně nepřiměřené a přemrštěné. Podle portugalské vlády se v rámci směrnice 98/665 založení občanskoprávní odpovědnosti správního orgánu zdá být nástrojem politiky veřejného zadávání zakázek. Nicméně uvedenému nástroji by ve vztahu k uvedené politice neměl být připisován přílišný význam. Cílem veřejného zadávání zakázek je především zajistit legalitu postupů zadávání veřejných zakázek. Možnost založit odpovědnost správního orgánu by měla být považována za druhotný nástroj k zajištění ochrany zájmů poškozených osob. Krom toho má Portugalsko za to, že není jasné, zda protiprávní jednání mělo nějaký dopad na všeobecné či individuální zájmy, neboť portugalské soudy ve své ustálené judikatuře uznaly existenci presumpce viny ve vztahu k protiprávnímu jednání správních orgánů, čímž usnadnily přiznání náhrady škody poškozeným osobám zcela v souladu s požadavky směrnice 89/665.
32.
Portugalsko uplatňuje, že projednávaná věc není podobná dalším případům, o kterých Soudní dvůr rozhodoval na základě článku 228 ES, neboť se netýká nesprávného uplatnění práva Společenství, ale spíše údajného nesprávného provedení směrnice. Portugalsko uplatňuje, že by to mělo být považováno za polehčující okolnost. Mimoto projednávaná věc se na rozdíl od dalších věcí, o kterých rozhodoval Soudní dvůr a v nichž Komise navrhla nižší koeficienty za závažnost, netýká základních zájmů, jako například veřejného zdraví či tělesné integrity jednotlivců. Dále se projednávaná věc netýká citlivé otázky, která spadá do výlučné pravomoci Společenství a která byla široce upravena právními předpisy a přezkoumána v judikatuře Společenství. Portugalsko má za to, že je tedy překvapující, že Komise navrhuje koeficient za závažnost ve výši 11 v případě, který se týká částečného neprovedení směrnice 89/665. Portugalsko má tedy za to, že výše uvedeného koeficientu za závažnost by v projednávané věci neměla přesáhnout 4.
33.
Dále má Portugalsko za to, v souladu s bodem 13.3 sdělení z roku 2005, kterým byla nahrazena sdělení 96/C 242/07 a 97/C 63/02, že v projednávané věci by vhodný referenční rámec pro posouzení dosažení souladu se směrnicí 89/665 měl být roční, a nikoli denní, jak navrhuje Komise.
34.
Krom toho má Portugalsko za to, že v souladu s bodem 13.4 sdělení z roku 2005, by v projednávané věci mělo být od placení penále upuštěno. Přijetím navrhovaného zákona č. 56/X Portugalsko zajistilo přijetí veškerých opatření nezbytných k vyhovění rozsudku Soudního dvora ve věci C-275/03. K přijetí znění zákona je nezbytné pouze uplynutí určité časové lhůty.
B – Posouzení
35.
Shledá-li Soudní dvůr, že Portugalská republika nevyhověla jeho rozsudku ve věci C-275/03, může jí podle třetího pododstavce čl. 228 odst. 2 ES uložit zaplacení paušální částky nebo penále (
18
).
36.
Podle ustálené judikatury přísluší Soudnímu dvoru, aby v každé věci posoudil s ohledem na okolnosti daného případu, jaké peněžité sankce mají být uloženy (
19
). Stanovení sankce podle článku 228 ES spadá tedy do výlučné pravomoci Soudního dvora. Soudnímu dvoru při výkonu jeho posuzovací pravomoci přísluší, aby stanovil penále takovým způsobem, aby bylo jednak přizpůsobené okolnostem, a jednak přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu. V tomto ohledu Soudní dvůr není vázán návrhem Komise ohledně finanční sankce, který je pouze užitečným referenčním bodem (
20
). Mimoto sdělení Komise ve vztahu k článku 228 ES nejsou pro Soudní dvůr závazná, ale slouží k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů uvedeného orgánu (
21
).
37.
V projednávané věci založila Komise ve své žalobě svůj návrh finančních sankcí pro Portugalsko mimo jiné na svých sděleních 96/C 242/07 a 97/C 63/02. Je třeba poznamenat, že dne 7. února 2006, ke dni podání žaloby v projednávané věci Soudnímu dvoru, již uvedená sdělení nebyla platná a s účinností od 1. ledna 2006 byla nahrazena sdělením z roku 2005 (
22
).
38.
Mám za to, že v kontextu tohoto řízení je vhodné, aby Soudní dvůr použil mimo jiné novější sdělení z roku 2005, spolu s vyjádřeními účastníků řízení, jako užitečný referenční bod pro určení, zda by v projednávané věci měla být uložena finanční sankce, a pokud ano, v jaké výši. Rovněž se domnívám, že odkaz Komise na její dřívější sdělení nebránil Portugalsku hájit vlastní zájmy v průběhu tohoto řízení a že zásady transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty byly dodrženy. Samo Portugalsko ve svých písemných vyjádřeních zdůraznilo skutečnost, že sdělení z roku 2005 nahradilo dřívější sdělení Komise, a jak vyplývá z vyjádření Portugalska, uvedený členský stát se opravdu konkrétně opíral o body 13.3 a 13.4 sdělení z roku 2005. Podle mého názoru si Portugalsko bylo zcela vědomé obsahu sdělení z roku 2005 a toho, že by mohlo být použito jako referenční bod ohledně uložení finanční sankce Soudním dvorem.
39.
Podle mého názoru je třeba za účelem důsledného uplatnění postupu pro vyhovění rozsudku stanoveného v článku 228 ES uvedený postup chápat jako nástroj pro úplné dosažení cíle řízení podle článku 226 ES, kterým je ukončit porušování práva Společenství, a zároveň jako prostředek pro odrazení členských států od nevyhovění rozsudkům Soudního dvora, kterými bylo určeno porušení práva Společenství podle článku 226 ES.
40.
Konkrétně, cílem řízení stanoveného v čl. 228 odst. 2 ES je přimět členský stát, který je v prodlení, aby vyhověl rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti, a tím zajistit účinné používání práva Společenství tímto státem. Obě opatření stanovená tímto ustanovením, totiž paušální částka a penále, směřují k tomuto samému cíli. Účelem uložení penále anebo paušální částky je vyvinout na členský stát ekonomický nátlak, který jej přiměje k tomu, aby ve zjištěném neplnění povinností ustal. Uložené peněžité sankce tudíž musí být stanoveny v závislosti na stupni přesvědčování nezbytného k tomu, aby dotčený členský stát změnil své chování (
23
).
41.
Ve věci C-304/02, Komise v. Francie, Soudní dvůr uvedl, že zatímco uložení penále se jeví jako obzvláště vhodné, aby přimělo členský stát k tomu, aby co nejrychleji ustal v neplnění povinností, které by, nebýt takového opatření, mělo tendenci přetrvávat, uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od rozsudku, jímž bylo původně určeno (
24
).
42.
S ohledem na okolnosti věci mám za to, že uložení penále je vhodným prostředkem k donucení či přesvědčení Portugalska ke změně jeho chování a ke splnění povinností, které pro něj vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665. Podle mého názoru bylo v projednávané věci dostatečně prokázáno, že existuje skutečné nebezpečí přetrvání dotčeného neplnění povinnosti, pokud nebude uloženo penále. V tomto ohledu bylo při ústní části řízení, které se konalo dne 5. července 2007, zjevné, že Portugalská republika nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03, navzdory svému dřívějšímu opakovanému ujišťování o jejich bezprostředním přijetí.
43.
Ohledně výše penále je třeba za účelem zajištění donucovacího účinku penále a jednotného a účinného uplatňování práva Společenství zohlednit základní kritéria, kterými jsou v zásadě doba trvání protiprávního jednání, jeho stupeň závažnosti, a platební schopnost členského státu. Při uplatňování uvedených kritérií je třeba zohlednit zejména dopad nevyhovění rozsudku na soukromé a veřejné zájmy a naléhavost přinucení dotčeného členského státu ke splnění jeho povinností (
25
).
44.
Komise uplatňuje, že v tomto řízení by koeficient za dobu trvání protiprávního jednání měl být stanoven ve výši 1. Jak je znát z vyjádření Komise, uvedený koeficient byl vypočten odkazem mimo jiné na datum, kdy se Komise rozhodla zahájit toto řízení, tedy 12. října 2005. Podle mého názoru je návrh Komise ohledně doby trvání nesprávný. Kromě toho, že Komise ve skutečnosti zahájila toto řízení až dne 7. února 2006, rozhodl Soudní dvůr ve věci C-177/04, Komise v. Francie, že je namístě posoudit délku protiprávního jednání podle článku 228 s ohledem na okamžik, ke kterému Soudní dvůr posuzuje skutkové okolnosti, a nikoliv na okamžik, kdy mu Komise věc předloží (
26
).
45.
V projednávané věci bylo k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03 třeba pouze, aby Portugalsko přijalo opatření za účelem provedení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 do vnitrostátního práva, a zejména, za účelem zrušení nařízení s mocí zákona č. 48051. Je zjevné, že nepřijetí, ze strany Portugalska, s konečnou platností nezbytných legislativních opatření k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03, který byl vydán dne 14. října 2004, přetrvávalo poměrně dlouhou dobu. Ke dni ústní části řízení v projednávané věci uplynuly od vydání rozsudku ve věci C-275/03 bezmála tři roky (
27
).
46.
Za těchto okolností mám za to, že koeficient ve výši 2 se zdá za účelem zohlednění doby trvání protiprávního jednání přiměřený.
47.
Ohledně závažnosti protiprávního jednání nejsem toho názoru, že návrh Komise uplatnit koeficient za závažnost ve výši 11 na stupnici od 1 do 20 je správný. Podle mého názoru je s ohledem na okolnosti projednávané věci a dřívější judikaturu Soudního dvora tento koeficient zjevně přemrštěný.
48.
Ohledně judikatury podle mého názoru portugalská vláda správně zdůraznila, že v případech týkajících se například nebezpečí pro veřejné zdraví, škody na životním prostředí a vyčerpávání zdrojů rybolovu byl Soudním dvorem uplatněn nižší koeficient za závažnost (
28
). Mám ta to, že koeficient 4 navrhovaný portugalskou vládou je tedy v projednávané věci přiměřenější.
49.
Ačkoli porušení směrnice 89/665 se zdá být částečné, neboť projednávané řízení a řízení ve věci C-275/03 se týkají spíše čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) uvedené směrnice než dotčené směrnice jako celku, je podle mého názoru koeficient 4 za závažnost odůvodněný vzhledem k významu dotčených opatření, jež stanoví opatření směřující k poskytnutí náhrady škody osobám poškozeným porušením pravidel zadávání veřejných zakázek (
29
).
50.
V souvislosti s uvedenou úvahou chci zdůraznit, že nesouhlasím s tvrzením Portugalska, jež naznačuje, že politika Evropského společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek nemá velký význam. Zadávání veřejných zakázek je podle mého názoru stěžejním prvkem k zajištění toho, aby nebyla narušena hospodářská soutěž na vnitřním trhu (
30
). Mimoto v rozporu s argumenty Portugalska (
31
) mám za to, že možnost soukromých subjektů domáhat se přezkumu rozhodnutí zadavatelů a, v případě poškození porušením pravidel zadávání veřejných zakázek, možnost získat náhradu škody je klíčová pro řádné fungování uvedených pravidel. Dostupnost takových postupů nejen chrání zájmy dotčených stran, ale rovněž zaručuje plnou účinnost politiky Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek.
51.
Zdá se, že skutečnost, že Portugalsko nezrušilo nařízení s mocí zákona č. 48051 (
32
), má za následek, že podání žaloby v dotčené oblasti je pro soukromé osoby obtížnější a poměrně nákladné. Tato situace podle mého názoru může odradit soukromé osoby od podávání takových žalob, a tedy oslabit plnou účinnost politiky Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek.
52.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že penále uložené v projednávané věci by mělo být vypočteno vynásobením základní částky 600 eur koeficienty ve výši 4,04 (platební schopnost) (
33
), 4 (závažnost protiprávního jednání) a 2 (doba trvání protiprávního jednání), což vede k částce 19392 eur za každý den prodlení.
53.
Co se týče periodicity penále, je třeba, pokud se jedná, jako v této věci, o vyhovění rozsudku Soudního dvora předpokládajícího přijetí ustanovení měnícího právní předpisy, zvolit penále uložené na denním základě (
34
). Argumenty portugalské vlády založené na bodu 13.3 sdělení z roku 2005 je tedy třeba zamítnout.
54.
Krom toho mám za to, že není třeba odložit uložení penále v projednávané věci. Přijetí nezbytných změn právních předpisů, a tedy vyhovění rozsudku ve věci C-275/03 může Komise posoudit ihned po oznámení uvedených změn. Argumenty portugalské vlády založené na bodu 13.4 sdělení z roku 2005 je tedy třeba zamítnout.
55.
Ohledně možnosti Soudního dvora uložit paušální částku nemám za to, že taková sankce je v projednávané věci odůvodněná, navzdory skutečnosti, že neprovedení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 trvalo po vydání rozsudku ve věci C-275/03 bezmála 3 roky a veřejné a soukromé zájmy dotčené takovým neprovedením jsou poměrně významné.
56.
Uvedená úvaha je podpořena judikaturou Soudního dvora, zejména rozsudkem Soudního dvora ve věci C-304/02 a velmi zvláštními okolnostmi uvedeného případu, jež vedly Soudní dvůr kromě uložení penále navíc k uložení paušální částky (
35
). Samo znění čl. 228 odst. 2 ES totiž předpokládá uložení pouze jedné z obou možných uvedených sankcí. Mimoto měl Soudní dvůr za to, že každá sankce plní svou vlastní funkci (
36
).
VI – Závěry
57.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48051 ze dne 21. listopadu 1967, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění nebo úmyslu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, a rovněž nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES;
—
uložil Portugalské republice, aby Komisi prostřednictvím převodu na účet „Vlastní zdroje ES“ zaplatila penále ve výši 19392 eur za každý den prodlení při provádění opatření nezbytných k vyhovění rozsudku ve věci C-275/03, Komise v. Portugalsko, počínaje dnem vydání tohoto rozsudku až do dne vyhovění rozsudku ve věci C-275/03;
—
uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk : angličtina.
(
2
) – Rozsudek ze dne 14. října 2004, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí.
(
3
) – Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246.
(
4
) – Úř. věst. L 185, s. 5.
(
5
) – Úř. věst. L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163.
(
6
) – Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132.
(
7
) – Viz článek 81 směrnice 2004/18.
(
8
) – Rozsudek ze dne 18. července 2006, Komise v. Itálie (C-119/04, Sb. rozh. I-6885, bod 41).
(
9
) – Tato ustanovení nebyla mezitím zrušena.
(
10
) – Viz bod 15 výše.
(
11
) – Úř. věst. C 242, s. 6.
(
12
) – Úř. věst. C 63, s. 2.
(
13
) – Který je mírně pod průměrem Společenství na úrovni 16 %.
(
14
) – Viz bod 33 níže.
(
15
) – SEK(2005) 1658.
(
16
) – Recueil, s. I-14141, bod 51.
(
17
) – Viz bod 34 níže.
(
18
) – Viz rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (C-304/02, Sb. rozh. s. I-6263, zejména body 80 až 82).
(
19
) – Komise v. Francie, uvedený výše v poznámce pod čarou 18, bod 86.
(
20
) – Viz rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C-387/97, Recueil, s. I-5047, bod 89).
(
21
) – Viz rozsudek Komise v. Řecko, uvedený výše v poznámce pod čarou 20, bod 87.
(
22
) – Viz bod 25 sdělení z roku 2005.
(
23
) – Rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-2461, body 59 a 60).
(
24
) – Viz bod 81.
(
25
) – Komise v. Řecko, uvedený v poznámce pod čarou 20, bod 92.
(
26
) – Viz bod 71. Podle mého názoru je datum, kdy Soudní dvůr začal posuzovat skutkové okolnosti, neurčité a účastnicím řízení neznámé. Mám tedy za to, že pro účely uložení penále podle článku 228 ES je třeba dobu trvání protiprávního jednání posoudit s odkazem na datum jednání ve věci, nebo v případě, že se jednání nekoná, datum ukončení písemné části řízení.
(
27
) – Viz obdobně věc C-177/04, Komise v. Francie, uvedená výše v poznámce pod čarou 23, body 73 a 74. V uvedené věci měl Soudní dvůr za to, že v případě, kdy neprovedení opatření do vnitrostátního práva trvalo bezmála čtyři roky, by měl být uplatněn koeficient za dobu trvání ve výši 3.
(
28
) – V tomto ohledu Portugalsko poznamenalo, že ve věci Komise v. Řecko (uvedené výše v poznámce pod čarou 20) Komise navrhla koeficient 6 za závažnost při nesplnění povinností, jež ohrožovalo veřejné zdraví, a při nepřijetí opatření za účelem vyhovění rozsudku. Zatímco ve věci Komise v. Španělsko (uvedené výše v poznámce pod čarou 16) byl Komisí navržen koeficient 4 za závažnost při neprovedení směrnice o jakosti vod ke koupání, a tedy ve vztahu k ochraně životního prostředí a veřejného zdraví. Dále ve věci C-304/02, Komise v. Francie (uvedené výše v poznámce pod čarou 18), jež se týkala společné politiky rybolovu, byl navržen koeficient za závažnost 10.
(
29
) – Viz na druhou stranu věc Komise v. Francie, C-177/04 (uvedená výše v poznámce pod čarou 23), v níž Soudní dvůr rozhodl, že porušení práva Společenství v důsledku částečného neprovedení směrnice nebylo zvláště závažné, a proto uplatnil koeficient za závažnost ve výši 1. V uvedené věci Soudní dvůr určil, že Francie nevyhověla rozsudku ve věci Komise v. Francie (C-52/00, Recueil, s. I-3827), pokud jde o provedení čl. 3 odst. 3 směrnice Rady 85/374/EHS ze dne 25. července 1985 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se odpovědnosti za vadné výrobky (Úř. věst. L 210, s. 29; Zvl. vyd. 15/01, s. 257), a tedy nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 ES, neboť dodavatele vadného výrobku nadále považovala za odpovědného ve stejné míře jako výrobce, pokud nemohl být výrobce identifikován, i když dodavatel v rozumné lhůtě informoval poškozenou osobu o totožnosti osoby, která mu výrobek dodala.
(
30
) – Nelze přehlížet velikost odvětví veřejného zadávání zakázek, které zdá se představuje 16 % HDP Společenství a 13,2 % HDP Portugalska.
(
31
) – Viz bod 31 výše.
(
32
) – A tedy podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek, nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících, předložením důkazu o zavinění nebo úmyslu ze strany státu nebo veřejného subjektu.
(
33
) – Je třeba poznamenat, že základní částka a koeficient týkající se platební schopnosti Portugalska vycházejí ze sdělení z roku 2005. Viz bod 37 výše.
(
34
) – Viz věc Komise v. Francie, C-177/04, uvedená výše v poznámce pod čarou 23, bod 77.
(
35
) – Viz body 114 a 115 rozsudku ve věci Komise v. Francie, C-304/02, uvedená výše v poznámce pod čarou 18.
(
36
) – Viz věc Komise v. Francie, C-304/02, uvedená výše v poznámce pod čarou 18, bod 84.