JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
19 päivänä lokakuuta 2023 (1)
Yhdistetyt asiat C‑395/22 ja C‑428/22
”Trade Express‑L” OOD (C‑395/22) ja
”DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
vastaan
Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi”
(Ennakkoratkaisupyyntö – Administrativen sad – Varna (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria))
Ennakkoratkaisupyyntö – Energia – Direktiivi 2009/119/EY – Jäsenvaltioiden velvollisuus ylläpitää öljy‑ ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa – Varastojen hankinta – Asetus (EY) N:o 1099/2008 – Kansallinen lainsäädäntö, jolla talouden toimijat velvoitetaan perustamaan varmuusvarastoja – Velvollisuus luoda ja ylläpitää öljytuotevarastoa, jota ei käytetä ja joka ei liity kyseisen toimijan taloudelliseen toimintaan
I       Johdanto
1.        Voidaanko talouden toimija, joka tuo maahan tietyntyyppistä öljytuotetta, velvoittaa perustamaan toisenlaisen öljytuotteen varaston direktiivin 2009/119/EY(2) 3 artiklan nojalla, ja jos voidaan, mikä on tämän velvollisuuden soveltamisala?
2.        Nämä ovat pääpiirteissään Administrativen sad – Varnan (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria) unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset, joilla unionin tuomioistuinta pyydetään ensimmäistä kertaa(3) tulkitsemaan direktiiviä 2009/119 sen määrittämiseksi, mikä on jäsenvaltioiden harkintavalta varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuuden täytäntöönpanossa. Tarkemmin sanottuna nämä kaksi ennakkoratkaisupyyntöä koskevat yhtäältä direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 33 perustelukappaleen, 1 artiklan, 2 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdan, 3 artiklan ja 8 artiklan (jäljempänä direktiivin 2009/119 merkitykselliset säännökset) sekä toisaalta Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
3.        Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa kantajina ovat yhtäältä ”Trade Express‑L” OOD (jäljempänä Trade Express) (asia C‑395/22) ja toisaalta ”DEVNIA TSIMENT” AD (jäljempänä Devnia Tsiment) (asia C‑428/22) ja vastaajana Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (valtion varastoista ja puolustustarvikevarastoista vastaavan valtion viraston varajohtaja, Bulgaria; jäljempänä valtion viraston varajohtaja) ja jotka koskevat raskaiden polttoöljyjen varmuusvarastojen perustamista ja säilyttämistä näissä kahdessa yhtiössä koskevien valtion viraston varajohtajan antamien määräysten lainmukaisuutta.
4.        Bulgarian lainsäädännön mukaan toimijan, joka on vuoden aikana harjoittanut energiatuotteiden tuontia, on perustettava varmuusvarastoja. Kyseisessä lainsäädännössä varmuusvarastoihin kuuluvat tuotetyypit rajoitetaan raakaöljyyn ja neljään öljytuotetyyppiin. Nyt käsiteltävässä asiassa pääasioiden kantajat toivat Bulgariaan kahta asetuksen (EY) N:o 1099/2008(4) liitteessä A olevassa 3.4 luvussa määriteltyyn nimikkeeseen ”Öljy (Raakaöljy ja öljytuotteet)” kuuluvaa tuotetyyppiä, nimittäin maaöljykoksia ja voiteluöljyjä. Kyseisen tuonnin seurauksena kantajat olivat velvollisia perustamaan omalla kustannuksellaan ja omaan lukuunsa yhden vuoden ajaksi tietyn määrän toisen öljytuotteen, nimittäin raskaan polttoöljyn, varmuusvarastoja. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kantajat riitauttivat tämän velvollisuuden ja väittivät, että ne eivät harjoita taloudellista toimintaa raskaalla polttoöljyllä ja että velvollisuus perustaa kyseisen tuotteen varmuusvarasto aiheuttaisi niille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen, joka on sekä direktiivin 2009/119 että perusoikeuskirjan vastainen.
5.        Unionin tuomioistuimen on tämän Bulgarian tasavallalle ominaisen sääntelyn(5) yhteydessä arvioitava jäsenvaltioiden toimivaltaa määritellä varmuusvarastoihin kuuluvat tuotetyypit ja edellytykset, joilla ne voivat vaatia talouden toimijoita perustamaan tällaiset varastot.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivit 68/414, 2006/67 ja 2009/119
6.        Öljyn tai öljytuotteiden varmuusvarastoja koskevat ensimmäiset säännöt vahvistettiin direktiivillä 68/414/ETY,(6) jota on viimeksi muutettu 14.12.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/93/EY(7) ja joka on sittemmin kumottu direktiivillä 2006/67.(8) Direktiivi 2006/67 on vuorostaan kumottu direktiivillä 2009/119. Viimeksi mainittu direktiivi on tällä hetkellä voimassa, ja sitä sovelletaan ajallisesti pääasioihin.
7.        Direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 2, 5, 8, 10, 11 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Tuotannon lisääntyvä keskittyminen, öljyvarantojen väheneminen sekä öljytuotteiden maailmanlaajuisen kulutuksen kasvu lisäävät osaltaan toimitusvaikeuksien riskiä.
– –
(5)      [Vuoden 2006 direktiivin] mukaan varastot lasketaan edellisen kalenterivuoden keskimääräisen päivittäisen kotimaankulutuksen perusteella. Kansainvälisestä energiaohjelmasta 18 päivänä marraskuuta 1974 tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’IEA‑sopimus’, nojalla asetettavat varastointivelvoitteet sen sijaan lasketaan öljyn ja öljytuotteiden nettotuonnin perusteella. Tästä syystä ja myös muiden menetelmäerojen vuoksi varastointivelvoitteiden ja yhteisön varmuusvarastojen laskentamenetelmiä olisi mukautettava niiden lähentämiseksi IEA‑sopimuksessa käytettyihin laskentamenetelmiin – –.
– –
(8)      Öljyvarastojen käytettävyys ja energiansaannin turvaaminen ovat olennaisia yleisen turvallisuuden osatekijöitä jäsenvaltioissa ja yhteisössä. Keskusvarastointiyksiköiden (CSE, jäljempänä ’keskusvarastointiyksiköt’) olemassaolo yhteisössä edistää näiden tavoitteiden saavuttamista. – –
– –
(10)      Öljyvarastoja olisi voitava pitää missä tahansa paikassa yhteisössä edellyttäen, että niiden fyysinen saatavuus on otettu asianmukaisesti huomioon. Näin ollen varastointivelvoitteiden alaisten talouden toimijoiden olisi voitava vapautua velvoitteistaan siirtämällä ne muiden talouden toimijoiden tai jonkin keskusvarastointiyksikön hoidettaviksi. Lisäksi syrjivien käytäntöjen riski kansallisella tasolla vähenisi, edellyttäen että nämä velvoitteet voidaan siirtää yhteisön alueelta vapaasti valitulle keskusvarastointiyksikölle maksua vastaan, joka ei ole tarjottujen palvelujen kustannuksia korkeampi. – –
(11)      Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kaikki yhteisön lainsäädännön nojalla pidettävät varastot ovat ehdottomasti käytettävissä. Tämän käytettävyyden varmistamiseksi näiden varastojen omistusoikeutta ei saisi rajoittaa tai supistaa siten, että tämä voisi haitata niiden käyttöä öljyn toimitushäiriön tapauksessa. Sellaisten yritysten, joiden omaisuuteen kohdistuu merkittävä täytäntöönpanotoimenpiteiden riski, omistamia öljytuotteita ei pitäisi ottaa huomioon. Jos toimijoille on asetettu varastointivelvoite, konkurssi‑ tai akordimenettelyn aloittamista voidaan pitää osoituksena tällaisesta riskistä.
– –
(33)      Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitetta, joka on öljyn toimitusvarmuuden pitäminen yhteisössä korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien luotettavien ja avoimien mekanismien avulla sisämarkkina‑ ja kilpailusääntöjä noudattaen, vaan se voidaan sen laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä [EY:n] perustamissopimuksen 5 artiklassa määrätyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. – –”
8.        Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden tarkoituksena on pitää öljyn toimitusvarmuus yhteisössä korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien luotettavien ja avoimien mekanismien avulla, ylläpitää raakaöljy‑ ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa sekä ottaa käyttöön tarvittavat menettelytavat vakavan vajauksen korjaamiseksi.”
9.        Kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan f, i, j ja l alakohtaan sisältyvät seuraavat määritelmät:
”f)      ’keskusvarastointiyksiköllä’ (CSE) tarkoitetaan yksikköä tai palvelua, jolle voidaan antaa valtuudet toimia öljyvarastojen, varmuusvarastot ja erityisvarastot mukaan lukien, hankkimiseksi, ylläpitämiseksi tai myymiseksi;
– –
i)      ’öljyvarastoilla’ tarkoitetaan [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden varastoja;
j)      ’varmuusvarastoilla’ tarkoitetaan öljyvarastoja, joita kunkin jäsenvaltion on ylläpidettävä 3 artiklan nojalla;
– –
l)      ’erityisvarastoilla’ tarkoitetaan 9 artiklan ehtojen mukaisia öljyvarastoja.”
10.      Saman direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Varmuusvarastot – Varastointivelvoitteiden laskeminen”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset varmistaakseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012, että niiden hyväksi ylläpidetään yhteisön alueella pysyvästi öljyvarastoja, joiden kokonaistaso vastaa vähintään 90 päivän keskimääräistä päivittäistä nettotuontia tai 61 päivän keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta, sen mukaan kumpi näistä määristä on suurempi.
2.      Huomioon otettavan päivittäisen nettotuonnin laskentaperustana käytetään edellisen kalenterivuoden tuonnin raakaöljyekvivalenttia, joka määritetään liitteessä I esitetyn menetelmän ja siinä esitettyjen menettelyjen mukaisesti.
Huomioon otettavan keskimääräisen päivittäisen kotimaankulutuksen laskentaperustana käytetään edellisen kalenterivuoden tuonnin raakaöljyekvivalenttia, joka vahvistetaan ja lasketaan liitteessä II esitettyjen sääntöjen ja menetelmän mukaisesti.
3.      Sen estämättä, mitä 2 kohdassa säädetään, mainitussa kohdassa tarkoitettu keskimääräinen päivittäinen nettotuonti ja kotimaankulutus määritetään kunkin kalenterivuoden tammikuun 1 päivän ja kesäkuun 30 päivän väliseltä ajalta niiden määrien perusteella, jotka tuotiin tai kulutettiin kyseessä olevaa kalenterivuotta edeltävän toisen kalenterivuoden aikana.
4.      Tässä artiklassa tarkoitettuja varastointivelvoitteiden laskentamenetelmiä ja ‑menettelyjä voidaan muuttaa 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen.”
11.      Direktiivin 2009/119 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Varastojen tason laskeminen”, 1 kohdassa säädetään, että pidettyjen ”varastojen tasot lasketaan liitteessä III esitettyjen menetelmien mukaisesti – –”
12.      Kyseisen direktiivin 7 artiklan, jonka otsikkona on ”Keskusvarastointiyksiköt”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat perustaa keskusvarastointiyksiköitä.
– –
2.      Keskusvarastointiyksikön päätehtävänä on hankkia, ylläpitää ja myydä öljyvarastoja tämän direktiivin tavoitteiden mukaisesti tai öljyvarastojen ylläpitämistä koskevien kansainvälisten sopimusten noudattamiseksi. Se on ainoa yksikkö tai palvelu, jolle voidaan antaa valtuudet hankkia tai myydä erityisvarastoja.”
13.      Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Talouden toimijat”, säädetään seuraavaa:
”1.      Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kaikilla talouden toimijoilla, joille se asettaa varastointivelvoitteita 3 artiklasta johtuvien velvoitteidensa täyttämiseksi, on oikeus siirtää nämä velvoitteet ainakin osittain ja kyseisen talouden toimijan valinnan mukaan, mutta ainoastaan
a)      sen jäsenvaltion keskusvarastointiyksikölle, jonka lukuun kyseisiä varastoja pidetään;
b)      yhdelle tai useammalle muulle keskusvarastointiyksikölle, jotka ovat aiemmin ilmoittaneet olevansa valmiita pitämään kyseisiä varastoja, edellyttäen, että sekä siltä jäsenvaltiolta, jonka lukuun kyseisiä varastoja pidetään, että kaikilta jäsenvaltioilta, joiden alueella varastoja aiotaan pitää, on saatu etukäteen lupa kyseisiin siirtoihin;
c)      muille talouden toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia sen jäsenvaltion alueen ulkopuolella, jonka lukuun varastoja pidetään yhteisössä, edellyttäen, että kyseiseen siirtoon on saatu etukäteen lupa sekä siltä jäsenvaltiolta, jonka puolesta kyseisiä varastoja pidetään, että kaikilta jäsenvaltioilta, joiden alueella varastoja aiotaan pitää; ja/tai
d)      muille talouden toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia sen jäsenvaltion alueella, jonka lukuun varastoja pidetään, edellyttäen, että siirrosta on ilmoitettu etukäteen kyseiselle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltiot voivat asettaa tällaisille siirroille rajoituksia tai ehtoja.
Edellä olevien c ja d alakohdan mukaisesti siirrettyjä velvoitteita ei voi siirtää edelleen. Kaikki b ja c alakohdassa tarkoitettuihin siirtoihin tehtävät muutokset tai niiden jatkamiset tulevat voimaan ainoastaan, jos kaikki jäsenvaltiot, jotka ovat antaneet siirtoon luvan, antavat niihin luvan etukäteen. Kaikkia d alakohdassa tarkoitettujen siirtojen muutoksia tai niiden jatkamisia pidetään uusina siirtoina.
2.      Kukin jäsenvaltio voi rajoittaa niiden talouden toimijoiden, joille se asettaa tai on asettanut varastointivelvoitteita, oikeutta siirtoihin.
– –
3.      Sen estämättä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltio voi velvoittaa talouden toimijan siirtämään vähintään osan varastointivelvoitteestaan kyseisen jäsenvaltion keskusvarastointiyksikölle.
4.      Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet tiedottaakseen talouden toimijoille niille asetettujen varastointivelvoitteiden laskemisessa noudatettavista yksityiskohtaisista menettelyistä viimeistään 200 päivää ennen sen ajanjakson alkua, johon kyseinen velvoite liittyy. Talouden toimijoiden on käytettävä oikeuttaan siirtää niille asetettu varastointivelvoite keskusvarastointiyksikölle viimeistään 170 päivää ennen sen ajanjakson alkua, jota kyseinen varastointivelvoite koskee.
– –”
14.      Saman direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Erityisvarastot”, 1 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Kukin jäsenvaltio voi sitoutua ylläpitämään kulutuspäivien perusteella laskettua öljyvarastojen vähimmäistasoa tämän artiklan ehtojen mukaisesti.
– –
5.      Kunkin jäsenvaltion, joka ei ole antanut koko kalenterivuoden kestävää sitoumusta ylläpitää erityisvarastoja vähintään 30 päivälle, on varmistettava, että vähintään yksi kolmasosa sen varastointivelvoitteesta täyttyy 2 ja 3 kohdan mukaisten tuotteiden ylläpidosta.
– –”
15.      Direktiivin 2009/119 liitteessä III vahvistetaan pidettävien ”varastojen tason laskentamenetelmät”. Kyseisen liitteen kolmannessa, viidennessä, kuudennessa ja seitsemännessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Raakaöljyvarastoja vähennetään 4 prosentilla, mikä vastaa teollisuusbensiinin keskisaantoa.
– –
Muut öljytuotteet lasketaan mukaan käyttäen jompaakumpaa seuraavista menetelmistä. Jäsenvaltioiden on käytettävä valitsemaansa menetelmää koko kyseisen kalenterivuoden ajan.
Jäsenvaltiot voivat:
a)      sisällyttää mukaan kaikki muut [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa mainittujen öljytuotteiden varastot ja laskea raakaöljyekvivalentin kertomalla nämä määrät kertoimella 1,065; tai
b)      sisällyttää mukaan pelkästään seuraavien tuotteiden varastot: moottoribensiini, lentobensiini, bensiininomainen lentopetroli (teollisuusbensiininomainen lentopetroli tai JP4), lentopetroli, muu petroli, dieselöljy (kevyt polttoöljy) ja polttoöljy (runsas‑ tai vähärikkinen) ja laskea raakaöljyekvivalentin kertomalla nämä määrät kertoimella 1,2.
Laskennassa voidaan ottaa lukuun määrät, joita pidetään:
–        jalostamojen säiliöissä,
–        öljyterminaaleissa,
–        putkistojen säiliöissä,
–        proomuissa,
–        rannikkoliikenteen säiliölaivoissa,
–        satamissa olevissa säiliölaivoissa,
–        kotimaan liikenteen laivojen polttoainesäiliöissä,
–        varastosäiliöiden pohjalla,
–        toimintavarastoissa,
–        suurkuluttajien hallussa lainsäädännön vaatimusten mukaisesti tai muutoin hallitusten valvonnan alaisina.
– –”
2.     Asetus N:o 1099/2008
16.      Asetuksen N:o 1099/2008 2 artiklan d alakohdan mukaan ”energiatuotteiden” käsitteellä tarkoitetaan kyseistä asetusta sovellettaessa ”polttoaineita, lämpöä, uusiutuvaa energiaa, sähköä tai mitä tahansa muuta energian muotoa”.
17.      Kyseisen asetuksen liitteessä A on ”terminologian selityksiä”. Kyseisen liitteen 3.4 luvussa määritellään käsite ”öljy (raakaöljy ja öljytuotteet)”.
18.      Kyseisen liitteen 3.4.20 kohdassa käsite ”voiteluaineet” määritellään seuraavasti:
”Tislauksen sivutuotteena tuotettuja hiilivetyjä, joita käytetään pääasiassa kitkan vähentämiseen liikepintojen väliltä. Tähän sisältyvät kaikki voiteluöljyn käyttölaadut värttinäöljystä sylinteriöljyyn sekä kaikki rasvoissa ja moottoriöljyissä käytetyt laadut sekä kaikenlaatuiset voiteluöljyjakeet.”
19.      Saman liitteen 3.4.23 kohdassa määritellään käsite ”öljykoksi” seuraavasti:
”Musta, kiinteä sivutuote, jota saadaan pääasiassa krakkaamalla ja karbonoimalla öljypohjaisia syöttöaineita, tyhjiötislauksen jäämiä, tervaa ja pikeä esimerkiksi hidastetussa koksaus‑ tai nestekoksausprosessissa. Se koostuu pääosin hiilestä (90–95 %) ja sen tuhkapitoisuus on alhainen. Sitä käytetään syöttöaineena koksaamoissa terästeollisuutta varten, lämmitykseen, elektrodien valmistukseen sekä kemikaalien valmistukseen. Kaksi tärkeintä lajia ovat ’vihreä koksi’ ja ’kalsinoitu koksi’. Tähän sisältyy myös ’katalyyttikoksi’, jota kertyy katalyyttiin jalostusprosessin aikana; tällaista koksia ei voida ottaa talteen, ja se yleensä poltetaan jalostamopolttoaineena.”
B       Bulgarian oikeus
20.      Öljy‑ ja öljytuotevarastoista 15.2.2013 annetun lain(9) (Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti; jäljempänä ZZNN), jolla direktiivi 2009/119 saatettiin osaksi Bulgarian lainsäädäntöä, 1 §:n 1 momentissa säädetään, että ”[ZZNN:llä] säännellään öljyn varmuusvarastojen ja öljytuotteiden erityisvarastojen perustamista, ylläpitoa, korvausta, käyttöä ja täydentämistä ja otetaan käyttöön tarvittavat menettelytavat vakavan vajauksen korjaamiseksi”.
21.      ZZNN:n 2 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Tämän lain nojalla perustetaan, ylläpidetään, ajantasaistetaan, käytetään, täydennetään ja valvotaan öljyn ja jäljempänä lueteltujen öljytuoteluokkien varmuusvarastoja: 1. moottoribensiini; 2. kevyet polttoöljyt, kerosiinityyppinen lentopetroli ja dieselpolttoaine; 3. raskas polttoöljy; 4. nestekaasu.
– –
(4)      Tätä lakia sovelletaan [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuihin energiatuotteisiin sekä raskaisiin polttoaineisiin, jollei niitä toimiteta maan alueelle teollisuuspakkauksissa, joiden nettopaino on enintään yksi kilogramma.”
22.      ZZNN:n 3 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Velvoitettujen osapuolten on itse järjestettävä ja rahoitettava omaan lukuunsa ja omin varoin heille määrättyjen varmuusvarastojen perustaminen, ylläpito, korvaaminen ja täydennys.”
23.      ZZNN:n 21 §:n 1 ja 11 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Varmuusvarastoja voidaan ylläpitää 2 §:n 1 ja 11 momentissa tarkoitetun öljyn ja/tai öljytuotteiden muodossa.
– –
(11)      Raskaan polttoöljyn varmuusvarastot, jotka määritetään nettotuonnin ja yhteisön sisäisten saapumisten tai keskimääräisen päivittäisen kulutuksen perusteella, voidaan perustaa ja niitä voidaan ylläpitää 100 prosenttiin saakka kaasuöljyn, moottoribensiinin ja/tai dieselmoottoripolttoaineen muodossa, ja näiden määrien on vastattava sitä raskaan polttoöljyn varastomäärää, jonka korvaamista haetaan.”
III  Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
24.      Trade Express, joka on pääasian kantaja asian C‑395/22 osalta, ilmoitti Bulgariassa yhteisöhankinnoista, jotka koskivat 89,6 tonnia voiteluöljyjä, vuoden 2020 kuluessa. Nämä voiteluöljyt, jotka vastasivat asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4 luvun 3.4.20 kohtaa, oli tarkoitettu myyntiin. Trade Express ei harjoittanut saman vuoden aikana mitään muuta taloudellista toimintaa, johon olisi liittynyt muuntyyppisiä samassa liitteessä tarkoitettuja tuotteita.
25.      Devnia Tsiment, joka on pääasian C‑428/22 kantaja, on ilmoittanut tuoneensa Bulgariaan 34 657,39 tonnia öljykoksia vuonna 2020. Kyseistä asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4 luvun 3.4.23 kohdan soveltamisalaan kuuluvaa öljykoksia käytetään mineralogisessa prosessissa, jossa valmistetaan sementtiklinkkereitä. Samana vuonna Devnia Tsiment ei harjoittanut taloudellista toimintaa muilla kyseisessä liitteessä tarkoitetuilla tuotetyypeillä.
26.      Kyseisen toiminnan vuoksi valtion viraston varajohtaja määräsi 28.4.2021 ja 29.4.2021 päivätyillä kahdella määräyksellä (jäljempänä yhdessä riidanalaiset määräykset) Devnia Tsimentin ja Trade Expressin perustamaan ja ylläpitämään 1.7.2021–30.6.2022 omaan lukuunsa ja omin varoin raskaan polttoöljyn varmuusvarastoja. Devnia Tsiment määrättiin perustamaan tällainen 7 806,058 tonnin varasto ja Trade Express 15 947 tonnin varasto ja ylläpitämään niitä.
27.      Molemmat yritykset ovat nostaneet nyt käsiteltävissä asioissa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Administrativen sad – Varnassa kanteen, jossa vaaditaan niihin kohdistuneen määräyksen kumoamista. Ne riitauttavat riidanalaisten määräysten lainmukaisuuden ja väittävät lähinnä, että kansallinen lainsäädäntö on ristiriidassa direktiivin 2009/119 kanssa siltä osin kuin siinä velvoitetaan talouden toimijat perustamaan varmuusvarastoja muista kuin niiden taloudellisen toiminnan kohteena olevista öljytuotteista.(10)
28.      Kyseinen tuomioistuin toteaa, että Devnia Tsiment ja Trade Express eivät harjoittaneet vuonna 2020 eivätkä edelleenkään harjoita mihinkään muihin asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltuihin tuotetyyppeihin kuin öljykoksiin ja voiteluöljyihin liittyvää taloudellista toimintaa. Se korostaa, että kyseisillä yrityksillä ei ole valtion viraston varajohtajan vaatimia raskaan polttoöljyn varmuusvarastojen määriä eikä varastotiloja tällaisten varastojen säilyttämiseen, joten niitä ei voida pitää ZZNN:ssä tarkoitettuina öljytuotteiden haltijoina. Näin ollen varmuusvarastojen perustaminen ja varastointi aiheuttaisi näille yrityksille yhtäältä huomattavan taloudellisen rasitteen, koska ne olisivat joko velvollisia ostamaan vaadittavat määrät raskaan polttoöljyn varmuusvarastoja tai siirtämään velvollisuutensa muille talouden toimijoille maksua vastaan, ja toisaalta edellyttäisi teknistä määräaikaa öljytuotevaraston rekisteröintimenettelyn toteuttamiseksi.
29.      Kyseinen tuomioistuin viittaa eräisiin pääasioissa käsiteltävien kaltaisiin asioihin, joissa Varhoven administrativen sad (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria) hylkäsi kanteet, joita yritykset, jotka olivat tuoneet maahan tai hankkineet yhteisön sisäisesti öljykoksia tai voiteluöljyjä, olivat nostaneet sellaisia määräyksiä vastaan, joilla ne velvoitettiin perustamaan raskaan polttoöljyn varmuusvarastoja.(11)
30.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee kuitenkin, onko kyseinen lainsäädäntö yhteensopiva direktiivin 2009/119 merkityksellisten säännösten kanssa, kun niitä luetaan perusoikeuskirjan valossa.
31.      Kyseinen tuomioistuin toteaa lähinnä, että direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 33 perustelukappaleesta, 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdasta sekä 3 ja 8 artiklasta ilmenee, että kyseisellä direktiivillä pyritään varmuusvarastojen perustamiseen kaikkien asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa, jonka otsikko on ”Öljy (Raakaöljy ja öljytuotteet)”, tarkoitettujen tuotteiden osalta, eli kaikkien tällaisten tuotteiden 24 alaryhmän eikä vain joidenkin tuotteiden osalta.
32.      Bulgarian lainsäädännössä säädetään kuitenkin tällaisten varastojen perustamisesta ainoastaan öljyn ja neljän muun öljytuotteen osalta, raskas polttoöljy mukaan luettuna.(12) Siinä velvoitetaan kaikki talouden toimijat, jotka ovat maahantuoneet kyseisessä luvussa tarkoitettuja tuotteita, perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja jostakin kyseisistä tuotteista. Käytännössä talouden toimija, joka käyttää toiminnassaan ainoastaan voiteluöljyjä tai öljykoksia, voisi siis kyseisen lainsäädännön nojalla olla velvollinen perustamaan raskaan polttoöljyn varmuusvaraston, vaikka se ei harjoita mitään raskaaseen polttoöljyyn liittyvää toimintaa. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että tällainen velvoite on direktiivin 2009/119 tavoitteiden ja hengen sekä perusoikeuskirjassa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen vastainen.
33.      Talouden toimijan velvollisuus varastoida öljytuotetta, jota se ei käytä taloudellisessa toiminnassaan, velvoittaisi kyseisen toimijan ostamaan tai lainaamaan tarvittavan määrän kyseistä tuotetta ja varastoimaan sen säädettyjen vaatimusten mukaisesti siirtämällä osan velvollisuudestaan muille. Tämä merkitsisi sille huomattavaa taloudellista rasitusta(13) ja voisi loukata sisämarkkina‑ ja kilpailusääntöjä. Direktiivin 2009/119 logiikka ja johdonmukaisuutta koskeva vaatimus puoltavat pikemminkin tulkintaa, jossa tällaiselle toimijalle asetetaan luontoissuorituksina täytettäviä velvoitteita, jotka eivät aiheuta tällaisia liiallisia rajoitteita (kuten velvollisuus varastoida energiatuotetta, joka kuuluu sen taloudellisen toiminnan piiriin), jotta voidaan varmistaa kohtuullinen tasapaino unionin yleisten etujen ja yksityisten etujen (eli yksityiseen oikeuspiiriin kajoamisen) välillä. Bulgarian lainsäädännön nojalla ei myöskään ole mahdollista ottaa huomioon, millaisia vaikutuksia asianomaisen talouden toimijan taloudelliseen tilanteeseen ja kilpailukykyyn on hallinnollisilla vaatimuksilla ja taloudellisilla resursseilla, jotka ovat tarpeen sellaisen varmuusvaraston perustamiseen ja ylläpitoon, joka koskee mahdollisesti tuotetta, joka ei liity sen taloudelliseen toimintaan.
34.      Näissä olosuhteissa Administrativen sad – Varna päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, jotka ovat pääasiallisesti samat molempien asioiden osalta:
”1)      Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin ja [asetuksen N:o 1099/2008] 2 artiklan d alakohdan tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilöt, jotka ovat tuoneet maahan yhteisön sisäisesti [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4.20 kohdassa tarkoitettuja voiteluöljyjä, (tai tällaisten voiteluöljyjen maahantuojat) [asiassa C‑395/22] [tai] [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevan 3.4.23 kohdan mukaista öljykoksia tuotantotarkoituksiin [asiassa C‑428/22], voidaan velvoittaa perustamaan varmuusvarastoja?
2)      Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuotetyypit, joille on perustettava ja ylläpidettävä varmuusvarastoja, on rajoitettu vain osaan direktiivin 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i alakohdassa, luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevan 3.4 luvun kanssa, mainituista tuotetyypeistä?
3)      Onko direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan se, että henkilö harjoittaa yhteisössä yhtä [kyseisen] direktiivin 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i alakohdassa, luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevan 3.4 luvun kanssa, mainittua tuotetyyppiä olevan tuotteen tuontia, johtaa siihen, että kyseinen henkilö velvoitetaan perustamaan ja ylläpitämään toisen, muuntyyppisen tuotteen varmuusvarastoja?
4)      Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilö on velvollinen perustamaan ja ylläpitämään varastoja tuotteelle, jota hän ei käytä taloudellisessa toiminnassaan ja joka ei liity kyseiseen toimintaan, jolloin tämä velvollisuus aiheuttaa myös huomattavan taloudellisen rasitteen (joka käytännössä johtaa siihen, ettei velvollisuutta voida täyttää), koska henkilöllä ei ole käytettävissään kyseistä tuotetta eikä hän ole myöskään sen maahantuoja ja/tai haltija?
5)      Jos johonkin näistä kysymyksistä vastataan kieltävästi, onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että henkilö, joka on harjoittanut tietyntyyppisen tuotteen yhteisön sisäistä tuontia tai maahantuontia, voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja vain yhteisön sisäisen tuonnin tai maahantuonnin kohteena olleelle samantyyppiselle tuotteelle?”
35.      Unionin tuomioistuimen presidentin 9.8.2022 tekemällä päätöksellä nyt käsiteltävät asiat yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten. Devnia Tsiment, Bulgarian, Alankomaiden ja Slovakian hallitukset sekä komissio ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia. Slovakian hallitusta lukuun ottamatta kyseiset osapuolet esittivät 5.7.2023 pidetyssä istunnossa suulliset huomautuksensa ja vastasivat unionin tuomioistuimen suullisesti esittämiin kysymyksiin.
IV     Asian tarkastelu
A       Alustavat huomautukset
36.      Aluksi katson selkeyden vuoksi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset on mielestäni syytä muotoilla uudelleen. Kyseinen tuomioistuin nimittäin kysyy lähinnä, onko direktiivin 2009/119 merkityksellisiä säännöksiä, luettuina perusoikeuskirjan 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla
–        talouden toimija, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuja energiatuotteita, voidaan velvoittaa perustamaan varmuusvarasto (ensimmäinen kysymys)
–        varmuusvarastot perustetaan vain joidenkin direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitettujen energiatuotetyyppien osalta (toinen kysymys) ja
–        talouden toimijan harjoittama kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitetun tuotetyypin maahantuonti johtaa kyseisen toimijan velvollisuuteen perustaa varmuusvarastot toisen kyseisessä säännöksessä tarkoitetun tuotetyypin osalta, vaikka kyseinen toimija ei käytä jälkimmäistä tuotetyyppiä liiketoiminnassaan ja vaikka kyseinen velvollisuus merkitsee huomattavaa taloudellista rasitetta (kolmas, neljäs ja viides kysymys).
B       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
37.      Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voiko jäsenvaltio direktiivin 2009/119 3 artiklan mukaisten velvoitteidensa täytäntöönpanon yhteydessä vaatia direktiivin 8 artiklassa tarkoitetulta talouden toimijalta, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltua energiatuotetta, perustamaan kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan j alakohdassa tarkoitetun varmuusvaraston ja ylläpitämään sellaista.
38.      Katson, että kyseiseen kysymykseen on selvästi vastattava myöntävästi.
39.      Tässä yhteydessä on syytä esittää muutama alustava huomautus.
40.      Ensinnäkin on mielestäni syytä korostaa, että kuten käy ilmi direktiivin 2009/119 1 artiklasta, luettuna yhdessä sen johdanto‑osan 3 ja 33 perustelukappaleen kanssa, vuoden 1968 ja vuoden 2006 direktiiveille(14) jatkoa olevan direktiivin 2009/119 tavoitteena on i) pitää öljyn toimitusvarmuus unionissa korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien luotettavien ja avoimien mekanismien avulla sisämarkkina‑ ja kilpailusääntöjä noudattaen, ii) ylläpitää raakaöljy‑ ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa sekä iii) ottaa käyttöön tarvittavat menettelytavat vakavan vajauksen korjaamiseksi. Tästä seuraa, että kyseisen jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden nojalla kunkin jäsenvaltion perustamat öljyvarastot ovat osa unionin yhteisiä varastoja. Tämä vahvistetaan kyseisen direktiivin johdanto‑osan kahdeksannessa perustelukappaleessa, jossa todetaan, että ”öljyvarastojen käytettävyys ja energiansaannin turvaaminen ovat olennaisia yleisen turvallisuuden osatekijöitä jäsenvaltioissa ja unionissa”.(15)
41.      Tämän jälkeen on todettava, että direktiivin 2009/119 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden ”on annettava tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset varmistaakseen – –, että niiden hyväksi ylläpidetään [unionin] alueella pysyvästi öljyvarastoja, joiden kokonaistaso vastaa vähintään 90 päivän keskimääräistä päivittäistä nettotuontia tai 61 päivän keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta, sen mukaan kumpi näistä määristä on suurempi”. Kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee yhtäältä, että jäsenvaltioiden on itse ratkaistava, millä tavoin ne panevat täytäntöön kyseisen direktiivin(16) mukaiset velvoitteensa, ja toisaalta, että kyseisessä direktiivissä säädetään kuitenkin unionin lainsäätäjän kyseisten varmuusvarastojen laskentaan asianmukaisiksi katsomat menetelmät ja menettelyt.
42.      Lopuksi totean, että jäsenvaltioille asetettujen velvoitteiden täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltioilla on mahdollisuus asettaa talouden toimijoille varastointivelvoitteita. Direktiivin 2009/119 eri säännöksistä nimittäin seuraa, että varastojen perustamisvelvollisuus ei aina koske jäsenvaltion keskusvarastointiyksikköä,(17) vaan se voidaan asettaa (yksinomaan tai täydentävästi) myös teollisuudelle ja talouden toimijoille.(18)
43.      Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisen kannalta on näin ollen aiheellista selvittää, onko direktiivissä 2009/119 täsmennetty niiden talouden toimijoiden ryhmä, joille voidaan asettaa varastointivelvoite.
44.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on, ja tarvittaessa sen syntyhistoria.(19)
45.      Ensinnäkin direktiivin 2009/119 eri säännösten sanamuodon osalta on todettava, että kyseisen direktiivin useissa säännöksissä viitataan talouden toimijan käsitteeseen, vaikka kyseistä käsitettä ei olekaan nimenomaisesti määritelty kyseisessä direktiivissä.(20) Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikkona on ”Talouden toimijat”, säädetään talouden toimijan mahdollisuudesta siirtää sille asetettu varastointivelvoite ainakin osittain joko jäsenvaltion tai muiden jäsenvaltioiden keskusvarastointiyksikölle(21) tai muille toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia muualla unionissa tai kyseisessä jäsenvaltiossa,(22) määrittelemättä kuitenkaan tarkemmin sitä yritysluokkaa, jonka tällaiset toimijat muodostavat.
46.      Toiseksi asiayhteyden osalta totean, että talouden toimijan käsitteen ulottuvuus voidaan päätellä direktiivin 2009/119 muista säännöksistä.
47.      Mainitun direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että kun ”jäsenvaltio perustaa keskusvarastointiyksikön, [tämän] on oltava voittoa tavoittelematon ja yleisen edun nimissä toimiva yksikkö tai palvelu, jota ei katsota tässä direktiivissä tarkoitetuksi talouden toimijaksi”.(23) Sitä vastoin mikä tahansa voittoa tavoitteleva yritys voitaisiin mahdollisesti luokitella kyseisessä direktiivissä tarkoitetuksi talouden toimijaksi.
48.      Toisaalta kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan k alakohdassa säädetään, että on olemassa talouden toimijoita, joilla on niin sanottuja kaupallisia varastoja, eli öljyvarastoja, joiden ylläpitämistä direktiivissä ei kuitenkaan vaadita. Tästä seuraa, että termiä ”talouden toimija” käytetään yleisesti ja viittaamatta ainoastaan toimijoihin, joilla on velvollisuus perustaa öljyvarastoja.
49.      Edelleen direktiivin 3 artiklassa, jossa kuvataan jäsenvaltioiden pakollisten varastojen laskentatapa, viitataan muun muassa keskimääräiseen päivittäiseen nettotuontiin, joka puolestaan tämän artiklan 2 kohdan mukaan lasketaan käyttäen perustana edellisen kalenterivuoden tuonnin raakaöljyekvivalenttia, joka määritetään liitteessä I esitetyn menetelmän ja siinä esitettyjen menettelyjen mukaisesti. Mainitussa liitteessä I olevan 2 menetelmän mukaan jäsenvaltiot voivat suorittaa tämän laskelman tukeutumalla ”kaikkien muiden öljytuotteiden, sellaisina kuin ne määritellään asetuksen (EY) N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa” yhteenlaskettuun nettotuontiin. Koska siis toimijat, jotka tuovat tällaisia tuotteita, osaltaan vaikuttavat jäsenvaltion kokonaisvelvollisuuteen varmuusvarastojen osalta, on johdonmukaista, että toimijoilla on (potentiaalisesti) velvollisuus luoda ja ylläpitää varastoja.
50.      Kolmanneksi direktiivin 2009/119 tavoite, eli korkean toimitusvarmuustason turvaaminen, puoltaa myös talouden toimijan käsitteen laajaa tulkintaa.(24) Kyseisen tavoitteen valossa olisi nimittäin johdonmukaista, että yritysten, joille voidaan asettaa varastointivelvoite, on voitava pitää hallussaan öljyvarastot muodostavia energiatuotteita kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
51.      Neljänneksi ja viimeiseksi direktiivin 2009/119 syntyhistoria näyttää mielestäni tukevan talouden toimijan käsitteen laajaa tulkintaa, sillä sen avulla voidaan määrittää kyseisten toimijoiden ominaisuuksia koskevia lisäelementtejä.
52.      Kyseisen käsitteen alkuperä voidaan jäljittää vuoden 1968 direktiiviin, jonka johdanto‑osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”kansallinen tuotanto edistää jo sinällään saantivarmuutta” ja että ”yhteisön tuotanto‑olosuhteet ja sen suuri saantivarmuus oikeuttavat jäsenvaltioiden mahdollisuuden asettaa varastointivelvoite tuonnille”.(25) Kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että varmuusvarastoihin voidaan sisällyttää muun muassa ”jalostamojen, tuonti‑, varastointi‑ ja tukkujakeluyritysten pitämät varastot”, ”suurten kuluttajayritysten pitämät varastot kansallisten säädösten edellyttämän pysyvien varastojen ylläpitovelvoitteen mukaisesti” ja ”proomujen ja kotimaan liikenteen rannikkoalusten varastot siinä määrin kuin asianomaisten viranomaisten on mahdollista niitä valvoa, ja jos varastot voidaan saada välittömästi käyttöön”.(26) Kyseisiä säännöksiä vastaava säännös sisältyy tällä hetkellä pääasiallisesti direktiivin 2009/119 liitteessä III olevaan seitsemänteen kohtaan, jossa määritellään energiatuotteiden määrät, jotka voidaan ottaa lukuun varastojen laskennassa.(27)
53.      Näin ollen katson, että talouden toimijalla olisi tarkoitettava kaikkia markkinoilla toimivia toimijoita, jotka harjoittavat joko asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden tuotantoa, maahantuontia tai myyntiä tai toimintaa, johon liittyy tällaisten tuotteiden käyttö. Talouden toimijan käsite voi siten kattaa tuottajien (kuten jalostamot) lisäksi myös öljytuotteiden kauppiaat (kuten Trade Express) tai öljytuotteita tuotantotarkoituksiin käyttävät valmistajat (kuten Devnia Tsiment), joille voidaan periaatteessa myös asettaa varastointivelvoite.
54.      Tästä seuraa, että vaikka direktiivissä 2009/119 ei määritellä, mille talouden toimijoille voidaan asettaa varmuusvarastointivelvoite tai miten jäsenvaltioiden on määritettävä kyseiset toimijat, ja vaikka siinä näin ollen jätetään jäsenvaltioille valta päättää, mitkä yritykset ovat velvollisia pitämään kyseisiä varastoja, direktiivin asiayhteyteen perustuvan, teleologisen ja historiallisen tulkinnan valossa suoritetulla analyysilla voidaan täsmentää talouden toimijan käsitettä, joka on edelleen hyvin laaja.
55.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että uudelleen muotoiltuun ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2009/119 merkityksellisiä säännöksiä, luettuina perusoikeuskirjan 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuja energiatuotteita maahan tuonut talouden toimija voidaan velvoittaa perustamaan varmuusvarasto.
C       Toinen ennakkoratkaisukysymys
56.      Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voiko jäsenvaltio direktiivin 2009/119 3 artiklan mukaisten velvoitteidensa täytäntöönpanon yhteydessä rajoittaa varmuusvarastoihin koottavat energiatuotetyypit vain osaan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa luetelluista tuotetyypeistä.
57.      Katson, että myös tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.
58.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa todetaan, haluan aluksi huomauttaa, että jäsenvaltion oikeus asettaa varmuusvarastojen perustamisvelvoite perustuu direktiivin 2009/119 3 artiklan 1 kohtaan, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan öljyvarastojen kokonaistason ylläpitäminen. Kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa öljyvarastoilla tarkoitetaan ”asetuksen [N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden varastoja”. Kyseiseen lukuun sisältyy luettelo 24 tuotetyypistä, jotka on ryhmitelty otsikon ”Öljy (Raakaöljy ja öljytuotteet)” alle. Tässä mielessä asetus N:o 1099/2008 on ainoastaan viiteasiakirja suhteessa direktiiviin 2009/119.(28)
59.      Siltä osin kuin kyseisessä kahdessa säännöksessä viitataan yleisesti asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden varastoihin, voidaan ajatella, että varastointivelvoite koskee kaikkia kyseisiä tuotteita. Periaatteessa jäsenvaltion tulee siis voida asettaa toimijoille varastointivelvollisuus, joka koskee kaikkia kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitettuja öljytuotteita.
60.      Kyseisestä kahdesta säännöksestä ei kuitenkaan voida päätellä, että direktiivissä 2009/119 jäsenvaltiot velvoitetaan takaamaan kaikkien asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen tuotteiden jatkuva ylläpito tai että jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa omaan varmuusvarastoonsa kuuluvien energiatuotteiden tyyppejä.
61.      Ensinnäkin merkityksellisten säännösten sanamuodon osalta on täsmennettävä, että direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan j alakohdassa varmuusvarastot määritellään öljyvarastoiksi, ”joita kunkin jäsenvaltion on 3 artiklan nojalla pidettävä”. Kyseisen direktiivin 3 artiklassa kuvataan kuitenkin ainoastaan menetelmä, jolla lasketaan jäsenvaltioiden pakollisten varastojen määrä käyttäen vertailukohtana ”keskimääräistä päivittäistä nettotuontia” tai ”keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta”,(29) joiden laskentaperustana puolestaan käytetään raakaöljyekvivalenttia. Tarkemmin sanottuna pakollinen varastointi on toteutettava käyttäen kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa (joissa viitataan kyseisen direktiivin liitteisiin I ja II) sekä saman direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja varastointivelvollisuutta koskevia laskentamenetelmiä ja ‑menettelyjä. Näin ollen 3 artiklassa ei määritellä niiden varmuusvarastojen erityistä koostumusta, joita jäsenvaltioiden on pidettävä, vaan ainoastaan kyseisten varastojen määrä.
62.      Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että direktiivin 2009/119 lähestymistapa poikkeaa aiemmissa direktiiveissä valituista lähestymistavoista, joissa lähinnä edellytettiin, että jäsenvaltioiden on ylläpidettävä varastoa kunkin seuraavan kolmen öljytuoteluokan osalta: a) moottoripolttoaine ja lentopolttoaine (lentobensiini ja bensiinityyppinen lentopetroli), b) kaasuöljy, dieselöljyt, petroli ja kerosiinityyppinen lentopetroli ja c) polttoöljyt.(30) Kuten nykyisen direktiivin johdanto‑osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseistä muutosta voidaan perustella tavoitteella mukauttaa varastointivelvoitteiden laskentamenetelmää ja lähentää sitä IEA‑sopimuksessa käytettyihin menetelmiin käytännön syistä ja hallinnollisen taakan keventämiseksi.(31)
63.      Tästä seuraa, että toisin kuin aiemmissa direktiiveissä, direktiivissä 2009/119 ei enää määrätä tuoteryhmiä, mikä osoittaa unionin lainsäätäjän aikomuksen jättää jäsenvaltioille vapauden valita, mitä tuotteita varmuusvarastoihin voidaan sisällyttää.
64.      Toiseksi vaikuttaa siltä, että kyseistä tulkintaa tukevat asiayhteyteen liittyvät seikat.
65.      Yhtäältä direktiivin 2009/119 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Varastojen tason laskeminen”, varastojen tasot lasketaan raakaöljyekvivalenttina kyseisen direktiivin liitteessä III esitettyjen menetelmien mukaisesti.(32) Yhtäältä liitteen III kolmannen kohdan mukaan raakaöljyn osalta raakaöljyn määrät lasketaan yhteen (ja summasta on vähennettävä 4 prosenttia, joka vastaa teollisuusbensiinin keskisaantoa). Toisaalta muiden öljytuotteiden osalta kyseisen liitteen kuudennen kohdan mukaan raakaöljyekvivalentin laskemiseksi jäsenvaltiot voivat valita yhden kahdesta menetelmästä eli ”a) sisällyttää mukaan kaikki muut asetuksen – – N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa mainittujen öljytuotteiden varastot – – kertomalla nämä määrät kertoimella 1,065, tai b) sisällyttää mukaan pelkästään seuraavien tuotteiden varastot: – – kertomalla nämä määrät kertoimella 1,2” (jäljempänä b kohdassa oleva tuoteluokka).(33) Direktiivin 2009/119 liitteen III sanamuodossa säädetään näin ollen nimenomaisesti jäsenvaltioiden mahdollisuudesta sisällyttää varmuusvarastoonsa vain osa öljytuotteista eli b kohdassa olevaan tuoteluokkaan kuuluvat öljytuotteet. Tällaisen valinnanvapauden antaminen jäsenvaltioille merkitsee, että ne voivat vapaasti määrittää varmuusvarastojensa koostumuksen edellyttäen, että direktiivin 2009/119 3 artiklassa vaadittuja määriä noudatetaan. Vain jäsenvaltioilla on kaikki tiedot öljytuotteiden kansallisesta kulutuksesta, tuotannosta tai tuonnista. Viralliset tilastot osoittavat, että valtaosa jäsenvaltioista on päättänyt Bulgarian tasavallan tavoin sisällyttää varmuusvarastoihinsa raakaöljyn lisäksi myös b kohdassa olevaan luokkaan kuuluvat tuotteet edellä mainitun toisen menetelmän mukaisesti.(34)
66.      Toisaalta on huomautettava, että jäsenvaltioiden valinnanvapauden ainoa rajoitus johtuu direktiivin 2009/119 9 artiklan 5 kohdan vaatimuksista, jotka koskevat sellaisten erityisvarastojen koostumusta, jotka voivat koostua vain yhdestä (tai useammasta) kyseisen direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa luetelluista 14 öljytuotetyypistä. Kunkin jäsenvaltion, joka ei ole antanut koko kalenterivuoden kestävää sitoumusta ylläpitää erityisvarastoja vähintään 30 päivälle, on varmistettava, että vähintään yksi kolmasosa sen varastointivelvoitteesta täyttyy kyseisen direktiivin 9 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten tuotteiden, nimittäin vähintään yhden 2 kohdassa luetellun öljytuoteluokan, ylläpidosta. Kyseisessä säännöksessä edellytetään pääasiassa, että vähintään kolmannesta jäsenvaltion varastointivelvoitteesta on ylläpidettävä kulutustottumuksia (ja siten kyseisen jäsenvaltion todelliset tarpeet huomioon ottavien) heijastavina erityistuotteina.
67.      Kolmanneksi ja viimeiseksi katson asiaankuuluvien säännösten tavoitteen
osalta, että toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin väittää, ei voida katsoa, että tavoite öljyn toimitusvarmuuden pitämisestä korkealla tasolla voidaan saavuttaa vain, jos jäsenvaltiot pitävät varmuusvarastoissaan kaikkia asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuja energiatuotteita. Päinvastoin, kyseisessä liitteessä luetelluilla eri öljytuoteluokilla on vaihteleva merkitys torjuttaessa vakavia toimituskriisejä. Tämä käy selvästi ilmi siitä, että direktiivin 2009/119 liitteessä III esitetyn ja tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohdassa kuvatun pidettävien varastojen tason nykyisen laskentamenetelmän mukaan energiatuotteiden raakaöljyekvivalentin laskennassa käytetään b kohdassa tarkoitetun tuoteluokan(35) osalta suotuisampaa kerrointa (1,2) kuin muiden öljytuotetyyppien osalta (1,065). Toisin sanoen kyseinen kerrointen välinen ero viittaa siihen, että sen lisäksi, että nykyisessä direktiivissä ei vaadita jäsenvaltioita ylläpitämään varmuusvarastoja kaikkien asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden osalta, määrittämällä b kohdassa tarkoitetulle tuoteluokalle suotuisamman kertoimen direktiivissä tunnustetaan implisiittisesti, että kyseiset tuotteet ovat hyödyllisempiä mahdollisen vakavan toimituskriisin torjunnassa. Direktiivissä 2009/119 sallitaan myös sellaisten raakaöljyvarastojen sisällyttäminen varmuusvarastoihin, joita käsittelemällä voidaan tuottaa kaikkia kyseisessä liitteessä tarkoitettuja öljytuoteluokkia. Käytännön näkökulmasta olisi siis epäloogista vaatia jäsenvaltioita pitämään varmuusvarastoja aivan kaikkien asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettujen tuoteluokkien osalta.
68.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2009/119 merkityksellisiä säännöksiä, luettuina perusoikeuskirjan 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla varmuusvarastot perustetaan ainoastaan joidenkin direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitettujen energiatuotetyyppien osalta, edellyttäen, että i) varasto perustetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja varastointivelvoitteiden laskentamenetelmiä ja ‑menettelyjä käyttäen, että ii) varasto lasketaan kyseisen direktiivin liitteessä III esitettyjen menetelmien mukaan ja että iii) saman direktiivin 9 artiklan 5 kohtaa noudatetaan.
D       Kolmas, neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys
69.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kolmannella, neljännellä ja viidennellä ennakkoratkaisukysymyksellään, jotka on tarkoituksenmukaista käsitellä yhdessä, lähinnä, voiko jäsenvaltio direktiivin 2009/119 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan täytäntöön pannessaan vaatia talouden toimijaa pitämään varastossaan muita kuin kyseisen toimijan maahantuomia tuotteita tai tuotteita, jotka eivät liity toimijan taloudelliseen toimintaan, vaikka tästä aiheutuisi huomattava taloudellinen rasite.
70.      Toisin kuin kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, kolmeen viimeiseen kysymykseen pitäisi mielestäni vastata monisyisemmin.
71.      Kahteen ensimmäiseen kysymykseen annettujen vastausten perusteella on muistutettava, että direktiivissä 2009/119 ei määritetä, mille talouden toimijoille voidaan asettaa varmuusvarastointivelvoitteita, joten jäsenvaltioiden, joita kyseisessä direktiivissä tarkoitetut velvoitteet koskevat, tehtävänä on päättää, millaisten yritysten (tai keskusvarastointiyksiköiden) on säilytettävä öljyvarastoja ja/tai öljytuotevarastoja, ja että toisaalta kyseisessä direktiivissä jäsenvaltioita ei velvoiteta ylläpitämään varastoja kaikista asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa luetelluista energiatuotteista.
72.      Näin ollen on loogisesti todettava, että jäsenvaltioiden on määritettävä, millaisia varmuusvarastojen perustamista ja ylläpitämistä koskevia velvoitteita talouden toimijoille voidaan asettaa, jotta jäsenvaltiot voivat täyttää direktiivistä 2009/119 johtuvat velvoitteensa. Käytännössä jäsenvaltion olisi siis periaatteessa voitava asettaa varmuusvaraston ylläpitoa koskeva velvoite mille tahansa talouden toimijalle sekä tuotteen määrän että sen tyypin osalta riippumatta siitä, onko toimijalla itsellään varastoitavaa tuotetta ja/tai tiloja sen varastointiin.
73.      Tältä osin olisi huomattava, että vaikka varastointivelvoitteensa täytäntöönpaneva jäsenvaltio pyrkii pääsääntöisesti toteuttamaan sen mahdollisimman tehokkaasti ja asettaa siis nämä velvoitteet pääasiassa yrityksille, joilla on jo varastointitiloja tai joilla on todelliset mahdollisuudet vuokrata kyseisiä tiloja, saman jäsenvaltion erityisen tilanteen vuoksi saattaa olla tarpeen jakaa varastointivelvoitteita näiden yritysten piirin ulkopuolelle siten, että ne koskevat myös muita yrityksiä, joilla joko ei ole varastointitiloja tai vaivatonta pääsyä tällaisiin tiloihin tai joilla ei ole varmuusvarastoon kuuluvaa energiatuotetta.(36)
74.      On kuitenkin niin, että kun jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä sille unionin toimella myönnettyä harkintavaltaa käyttäen, sen on katsottava soveltavan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(37) Näin ollen tällaisia velvoitteita, joilla saattaa olla huomattavia seurauksia talouden toimijan tilanteeseen, voidaan asettaa vain ottaen asianmukaisesti huomioon yhtäältä erityisesti perusoikeuskirjan 17 artiklassa vahvistetun omistusoikeuden ja toisaalta perusoikeuskirjan 16 artiklassa taatun elinkeinovapauden, johon sisältyy vapaus harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, sopimusvapaus ja vapaa kilpailu,(38) mutta myös jokaisen yrityksen oikeuden käyttää vapaasti saatavillaan olevia taloudellisia, teknisiä ja rahoituksellisia voimavaroja sen vastuun rajoissa, joka sillä on omista toimistaan.(39)
75.      Rajoituksista, joita omistusoikeuden käytölle voidaan kyseisistä velvoitteista johtuen asettaa, on lisäksi muistutettava, että perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattu omistusoikeus ei ole ehdoton ja että sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuten perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee, omistusoikeuden käyttöä voidaan rajoittaa erityisesti,(40) kun rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä puututa tähän oikeuteen tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojatun oikeuden keskeistä sisältöä.(41) Unionin tuomioistuin on vahvistanut myös elinkeinovapauden osalta, että kyseinen vapaus ei ole ehdoton etuoikeus vaan sitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka sillä on yhteiskunnassa.(42)
76.      Tältä osin on hyödyllistä esittää joitain täsmennyksiä.
77.      Ensinnäkin on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa ei mielestäni voida kiistää sitä, että tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohdassa kuvattu direktiivin 2009/119 tavoite, joka koskee energian toimitusvarmuuden turvaamista, on yksi niistä yleisen edun mukaisista tavoitteista, joilla voidaan perustella omistusoikeuden käytön rajoittamista.(43) Unionin tuomioistuin on jo todennut, että tavoite öljytuotetoimitusten vähimmäismäärän pysyvästä varmistamisesta ei ole luonteeltaan puhtaasti taloudellinen seikka ja voi siis olla alalla yleisen turvallisuuden käsitteen alaan kuuluva tavoite.(44) Näin ollen pääasioissa kyseessä olevan lainsäädännön on mielestäni katsottava soveltuvan kyseisen tavoitteen saavuttamiseen, koska varastointi kohdistuu siinä kaikkein keskeisimpiin öljytuotteisiin ja koska siinä määritellään laajasti niiden talouden toimijoiden piiri, joita varastointivelvoite koskee.
78.      Toiseksi on tarpeen arvioida, ovatko tällaiset velvoitteet suhteetonta puuttumista omistusoikeuteen tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojatun oikeuden keskeistä sisältöä, mikäli kyseisten velvoitteiden alaisille talouden toimijoille ei makseta korvausta.(45) Tässä yhteydessä on niin, että vaikka direktiivissä 2009/119 ei säädetäkään korvausjärjestelmästä, siihen sisältyy kuitenkin muita sääntöjä, joilla on mielestäni merkitystä arvioitaessa kyseisten velvoitteiden oikeasuhteisuutta.
79.      Yhtäältä direktiivin 2009/119 8 artiklan mukaan jäsenvaltion on ”huolehdittava siitä, että kaikilla talouden toimijoilla, joille se asettaa varastointivelvoitteita – –, on oikeus siirtää nämä velvoitteet ainakin osittain”.(46) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 45 kohdassa on kuvattu, toimija voi näin ollen valita, siirtääkö hän kyseiset velvoitteet keskusvarastointiyksikölle tai muille talouden toimijoille sekä sen jäsenvaltion alueella, jonka lukuun varastoja pidetään, että sen ulkopuolella, ”maksua vastaan, joka ei ole tarjottujen palvelujen kustannuksia korkeampi”.(47) Kyseinen säännös osoittaa, että unionin lainsäätäjä on implisiittisesti myöntänyt, että jäsenvaltiot voivat asettaa talouden toimijoille velvoitteita, joita on vaikea täyttää, ja että niiden olisi sen vuoksi voitava siirtää ne asianmukaisemmalle toimijalle kohtuulliseen hintaan. Todellista siirtomahdollisuutta voitaisiin siis periaatteessa pitää takeena siitä, että varastointivelvoitteet ovat oikeasuhteisia ja että niillä varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset.
80.      Toisaalta saman logiikan mukaan on muistettava, että varastojen perustamis‑ ja ylläpitovelvoitteen soveltamisala on ajallisesti ja aineellisesti selkeästi rajattu (yksi vuosi tietyn määrän osalta) ja että mikään ei estä talouden toimijoita, jotka ovat velvollisia perustamaan varmuusvarastoja öljytuotteista, joita ne eivät käytä liiketoiminnassaan, myymästä kyseisiä tuotteita pakollisen varastoinnin vuoden päätyttyä ja saamasta siitä tuloa.
81.      Näiden täsmennysten jälkeen sen arvioiminen, ovatko riidanalaisissa määräyksissä asetetut rajoitukset unionin oikeuden mukaisia, kuuluu viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, jonka on otettava huomioon Bulgariassa vallitsevat erityisolosuhteet.
82.      Tältä osin on selvää, että asetettujen velvoitteiden ei missään tapauksessa tarvitse kokonaisuutena ylittää direktiivin 2009/119 3 artiklassa määriteltyjä toimitusten vähimmäisrajoja.(48) Kun kyseinen velvoite jaetaan tasapuolisesti (ja siis oikeasuhteisesti) talouden toimijoiden kesken, se ei sinänsä saisi olla luonteeltaan sellainen, että se loukkaa omistusoikeuden ja/tai elinkeinovapauden keskeistä sisältöä.
83.      Keskeisen sisällön loukkaamisen osalta on erotettava toisistaan kaksi tilannetta.
84.      Yhtäältä olen sitä mieltä, että kun talouden toimijoita vaaditaan perustamaan sellaisen energiatuotetyypin varmuusvarastot, joka on osa niiden toimintaa, puuttumista omistusoikeuteen (tai laajemmin elinkeinovapauteen) ei voida pitää suhteettomana, koska kyseisillä toimijoilla on periaatteessa fyysinen infrastruktuuri tai kaupallisia suhteita, jotka ovat tarpeen raakaöljyn ja öljytuotteiden tuotannon, kaupan, käsittelyn, kuljetuksen ja varastoinnin kannalta. Tämän velvollisuuden ei kuitenkaan pitäisi merkitä suhteetonta tai liiallista taloudellista rasitetta suhteessa kaupallisessa toiminnassa saatuun liikevaihtoon.(49)
85.      Toisaalta, kun jäsenvaltio, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa Bulgaria, säätää kansallisessa lainsäädännössään talouden toimijalle, joka ei käytä kyseistä tuotetta säännöllisessä taloudellisessa toiminnassaan, velvoitteen perustaa öljytuotteen varmuusvarastoja, kyseiselle toimijalle saattaa loogisesti aiheutua lisäkustannuksia ensimmäisessä tilanteessa oleviin toimijoihin verrattuna. Jos tällaisten toimijoiden välillä on siis tosiasiallinen tai mahdollinen kilpailusuhde, velvoitteen asettaminen voisi luoda ilmeisen epäoikeudenmukaiset olosuhteet sen suhteen, pystytäänkö varastointivelvoite täyttämään, mikä olisi ristiriidassa sekä direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 33 perustelukappaleessa nimenomaisesti edellytetyn sisämarkkina‑ ja kilpailusääntöjen noudattamisen että syrjimättömyyden periaatteen kanssa. Tällaisessa pikemminkin epätavallisessa tilanteessa, jossa taloudellinen rasite vaikuttaa olennaisesti toimijan kilpailuasemaan, kansallisessa lainsäädännössä tai tuomioistuinratkaisulla voitaisiin yksilöllisen arvioinnin perusteella harkita korjaavia toimenpiteitä, kuten lisäkustannusten korvaamista tai jopa vapautusta velvollisuudesta maksaa vakuutus tai valmisteveroa öljytuotteen ostosta tai kyseisen öljytuotteen kuljetuksesta tai varastoinnista aiheutuvista hallinnollisista kustannuksista, jotta voidaan palauttaa tasapuoliset markkinaolosuhteet ja jotta kaikkia toimijoita kohdellaan yhdenvertaisesti.
86.      Edellä esitetyn perusteella uudelleen muotoiltuun kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/119 asiaa koskevia säännöksiä, luettuina perusoikeuskirjan 17 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla talouden toimija velvoitetaan pitämään varastossaan muita kuin itse maahantuomiaan tuotteita tai tuotteita, jotka eivät liity sen taloudelliseen toimintaan, vaikka tästä aiheutuisi huomattava taloudellinen rasite kyseiselle toimijalle, paitsi jos tällainen velvoite asettaisi tämän toimijan suhteettoman epäedulliseen asemaan sen liikevaihtoon tai kilpaileviin muihin talouden toimijoihin nähden.
V       Ratkaisuehdotus
87.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Administrativen sad Varnan ennakkoratkaisukysymyksiin, sellaisina kuin ne ovat uudelleenmuotoiltuina, seuraavasti:
Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy‑ ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 14.9.2009 annetun neuvoston direktiivin 2009/119/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 19.10.2018 annetulla komission täytäntöönpanodirektiivillä (EU) 2018/1581, 1 artiklaa, 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohtaa sekä 3 ja 8 artiklaa, luettuina yhdessä energiatilastoista 22.10.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1099/2008, sellaisena kuin se on muutettuna 26.11.2019 annetulla komission asetuksella (EU) 2019/2146, liitteessä A olevan 3.4 luvun ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa,
on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla
1)      asetuksen N:o 1099/2008, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2019/2146, liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltuja energiatuotteita maahan tuonut talouden toimija voidaan velvoittaa perustamaan varmuusvarasto
2)      varmuusvarastot koostuvat vain osittain direktiivin 2009/119, sellaisena kuin se on muutettuna täytäntöönpanodirektiivillä 2018/1581, 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitetuista energiatuotteista, edellyttäen, että i) kyseinen varasto perustetaan käyttäen mainitun direktiivin 3 artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja varastointivelvollisuutta koskevia laskentamenetelmiä ja ‑menettelyjä, ii) kyseinen varasto lasketaan kyseisen direktiivin liitteessä III esitettyjen menetelmien mukaisesti ja iii) saman direktiivin 9 artiklan 5 kohtaa noudatetaan
3)      talouden toimija on velvollinen pitämään varastossaan muita kuin itse maahantuomiaan tuotteita tai tuotteita, jotka eivät liity sen taloudelliseen toimintaan, vaikka tästä aiheutuisi huomattava taloudellinen rasite kyseiselle toimijalle, paitsi jos tällainen velvoite asettaisi tämän toimijan kohtuuttoman epäedulliseen asemaan sen liikevaihtoon tai kilpaileviin muihin talouden toimijoihin nähden.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy‑ ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 14.9.2009 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 265, s. 9), sellaisena kuin se on muutettuna 19.10.2018 annetulla komission täytäntöönpanodirektiivillä (EU) 2018/1581 (EUVL 2018, L 263, s. 57) (jäljempänä direktiivi 2009/119 tai nykyinen direktiivi).
3      Aiemmat direktiivit, eli ETY:n jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 20.12.1968 annettu neuvoston direktiivi 68/414/ETY (EYVL 1968, L 308, s. 14) ja jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 24.7.2006 annettu neuvoston direktiivi 2006/67/EY (EUVL 2006, L 217, s. 8), ovat johtaneet vähäiseen määrään tuomioita, jotka ovat epäolennaisia nyt käsiteltävässä asiassa (tuomio 12.12.1990, Hennen Olie, C‑302/88, EU:C:1990:455; tuomio 25.10.2001, komissio v. Kreikka, C‑398/98, EU:C:2001:565 ja tuomio 17.7.2008, komissio v. Belgia, C‑510/07, EU:C:2008:435). Vireillä olevassa asiassa C‑784/22, Solvay Sodi, esitetään samankaltaisia kysymyksiä kuin nyt käsiteltävissä asioissa, minkä vuoksi on perusteltua lykätä sen käsittelyä, kunnes käsiteltävissä asioissa on annettu lopullinen ratkaisu.
4      Energiatilastoista 22.10.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2008, L 304, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 26.11.2019 annetulla komission asetuksella (EU) 2019/2146 (EUVL 2019, L 325, s. 43) (jäljempänä asetus N:o 1099/2008).
5      Tällä hetkellä ainoastaan Bulgarian tasavalta näyttää saattaneen voimaan järjestelmän, jossa tietyntyyppisiä öljytuotteita maahantuovaa talouden toimijaa vaaditaan perustamaan varasto muusta kuin maahantuodusta öljytuotetyypistä. Istunnossa Euroopan komissio kuitenkin huomautti direktiivin 2009/119 6 artiklaan perustuvien kertomusten yhteydessä, että Puolassa on käytössä vastaava järjestelmä.
6      Jäljempänä vuoden 1968 direktiivi.
7      EYVL 1998, L 358, s. 100.
8      Jäljempänä vuoden 2006 direktiivi.
9      DV nro 15, 15.2.2013.
10      Trade Express riitauttaa tarkemmin sanottuna luokittelunsa velvoitetuksi osapuoleksi kolmen väitteen perusteella: on taloudellisesti mahdotonta ostaa määräyksessä ilmoitettu määrä raskasta polttoöljyä, yrityksellä ei ole tiloja raskaan polttoöljyn varastointiin, eikä yritys pysty täyttämään velvollisuuttaan perustaa ja ylläpitää määriteltyä varmuusvarastoa määräajassa. Devnia Tsiment taas väittää etenkin, että direktiivi 2009/119 on saatettu virheellisesti osaksi Bulgarian lainsäädäntöä.
11      Ks. Varhoven administrativen sadin tuomio 11.3.2022 ja tuomio 4.5.2022.
12      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 21 kohta.
13      Nimittäin kyseisen tuotteen ostohinnan maksaminen, varaston varastointipaikan ostaminen tai vuokraus, sen vakuuttaminen ZZNN:n mukaan, valmisteveron maksaminen Bulgarian valmisteverolainsäädännön mukaisesti siinäkin tapauksessa, että velvoite siirretään, sillä velvoitteen siirtäminen on velvoitetun osapuolen harkintavaltaan kuuluva mahdollisuus.
14      Tässä yhteydessä niiden sääntöjen, joiden tarkoituksena on pitää öljyvarastot korkealla tasolla, alkuperä voidaan jäljittää vuoden 1968 direktiivin johdanto‑osan ensimmäiseen ja toiseen perustelukappaleeseen.
15      Kursivointi tässä.
16      Direktiivin valmisteluvaiheessa komissio totesi, että kansallisten järjestelmien moninaisuus ”ei ole ongelma” (ks. komission työasiakirja, joka liittyy ehdotukseen direktiiviksi – Vaikutustenarviointi, KOM(2008) 775, s. 17 (englanninkielinen versio on saatavilla verkkosivustolla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52008SC2858) (jäljempänä vaikutustenarviointi)).
17      Ks. direktiivin 2009/119 7 artiklan 2 kohta.
18      Ks. direktiivin 2009/119 5 artiklan 1 kohta ja 8 artiklan 1 kohta.
19      Ks. tuomio 8.6.2023, VB (Poissa olevana tuomitulle ilmoittaminen) (C‑430/22 ja C‑468/22, EU:C:2023:458, 24 kohta).
20      Esimerkiksi direktiivin 2009/119 johdanto‑osan 10, 11 ja 19 perustelukappaleessa viitataan talouden toimijoille asetettuihin velvoitteisiin.
21      Ks. direktiivin 2009/119 8 artiklan 1 kohdan a ja b alakohta.
22      Ks. direktiivin 2009/119 8 artiklan 1 kohdan c ja d alakohta.
23      Kursivointi tässä.
24      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta.
25      Kursivointi tässä.
26      Kursivointi tässä. Kyseiset säännökset on toistettu vuoden 2006 direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa.
27      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohta.
28      Ks. täytäntöönpanodirektiivin 2018/1581 johdanto‑osan kolmas perustelukappale.
29      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta.
30      Ks. vuoden 1968 direktiivin 3 artikla ja vuoden 2006 2 artikla. Lisäksi on huomattava, että vuoden 1968 direktiivin, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklassa säädetään, että ”1 artiklassa [joka vastaa nykyisen direktiivin 3 artiklaa] edellytettyjä varastoja voidaan ylläpitää raakaöljyn ja välituotteiden sekä lopputuotteiden muodossa” (kursivointi tässä).
31      Ks. s. 15 ja 21 (komission vaikutustenarvioinnin 2.2.3.1 ja 3.2.4 kohta).
32      Kyseisessä liitteessä III toistetaan pääpiirteissään IEA‑sopimuksessa käytetty varastojen laskentamenetelmä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta).
33      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohta. Kursivointi tässä.
34      Ks. Eurostatin heinäkuussa 2022 julkaisema tilastolomake ”The EU emergency oil stocks”, josta käy ilmi, että vain seitsemällä jäsenvaltiolla oli varastoja ”kaikista muista tuotteista” (”all other products”) (ks. englanniksi saatavilla olevat tiedot Eurostatin verkkosivuilta: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Emergency_oil_stocks_statistics#Emergency_oil_stocks_statistics).
35      Kyseiset tuotteet vastaavat pääasiallisesti vuoden 2006 direktiivin 2 artiklassa lueteltuja tuotteita (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta).
36      Kyseinen vaatimus olisi perusteltu esimerkiksi silloin, kun valtiolla ei ole omia raakaöljyvaroja tai suuria jalostamoita, jotka pystyvät pitämään tarpeellisia varastoja, ja se on täysin riippuvainen tuonnista (ks. analogisesti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym., 72/83, EU:C:1984:256, 34 ja 35 kohta).
37      Ks. vastaavasti tuomio 27.1.2022, Sātiņi‑S (C‑234/20, EU:C:2022:56, 56–59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; jäljempänä tuomio Sātiņi‑S).
38      Ks. vastaavasti tuomio 12.1.2023, TP (Julkisen televisioaseman audiovisuaalisen aineiston leikkaaja) (C‑356/21, EU:C:2023:9, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39      Ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40      Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien rajoituksista on muun muassa säädettävä lailla, mikä merkitsee, että oikeusperustassa, joka mahdollistaa puuttumisen mainittuun oikeuteen, on itsessään määriteltävä selkeästi ja täsmällisesti oikeuden käyttämiselle asetettavien rajoitusten laajuus (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers, C‑265/19, EU:C:2020:677, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että ZZNN:llä säädetään selkeästi ja täsmällisesti rajoituksista, jotka kohdistuvat talouden toimijoiden oikeuksiin.
41      Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Ks. vastaavasti tuomio Sātiņi‑S, 62 ja 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
42      Ks. vastaavasti tuomio 12.1.2023, TP (Julkisen televisioaseman audiovisuaalisen aineiston leikkaaja) (C‑356/21, EU:C:2023:9, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43      Ks. analogisesti tuomio Sātiņi‑S, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
44      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym. (72/83, EU:C:1984:256, 34 ja 35 kohta); tuomio 17.9.2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, 37 kohta) ja sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (EUVL 2009, L 211, s. 55) johdanto‑osan 25 perustelukappale.
45      Ks. analogisesti tuomio Sātiņi‑S, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
46      Kursivointi tässä.
47      Ks. direktiivin 2009/119 kymmenes perustelukappale.
48      Ks. analogisesti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym. (72/83, EU:C:1984:256, 47 kohta).
49      Ks. analogisesti tuomio 30.6.2016, Lidl (C-134/15, EU:C:2016:498, 27 kohta).