62024CJ0477
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
12 март 2026 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Директива 2004/38/ЕО — Член 7, параграф 3, буква б) — Производно право на пребиваване — Гражданин на трета страна, разведен с гражданка на Съюза, която към момента на подаване на молбата за развод вече не е работник или самостоятелно заето лице — Понятието „надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година“ — Цял и непрекъснат период от една година — Лице, което е получавало социални обезщетения — Доказване — Право на молителя да получи достъп до социалната преписка на бившата си съпруга — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Принцип на добра администрация и право на ефективни правни средства за защита“
По дело C‑477/24 [Deldwyn] (
i
)
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Court of Appeal (Апелативен съд, Ирландия) с акт от 28 юни 2024 г., постъпил в Съда на 9 юли 2024 г., в рамките на производство по дело
Minister for Justice
срещу
I.T.,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: F. Biltgen (докладчик), председател на състава, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni и M. Bošnjak, съдии,
генерален адвокат: R. Norkus,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за I.T., от M. Conlon, SC, G. Keogh, BL, и I. Khan, solicitor,
–
за Ирландия, от M. Browne, Chief State Solicitor, и S. Finnegan, A. Joyce и R. O’Donnell, в качеството на представители, подпомагани от D. Conlan Smyth, SC, и S. J. Hillery, BL,
–
за германското правителство, от J. Möller и N. Scheffel, в качеството на представители,
–
За Европейската комисия, от E. Montaguti и M. J. Tomkin, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 25 септември 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 7, параграф 3, буква б) и членове 13 и 14 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77, и поправка в ОВ L 229, 2004 г., стр. 35; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), както и на член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2
Запитването е отправно в рамките на спор между I.T. (наричан по-нататък „молителят“) — гражданин на трета страна, разведен с гражданка на Съюза, която има гражданство на държава членка, различна от Ирландия, и Minister for Justice (министър на правосъдието, Ирландия) (наричан по-нататък „министърът“) относно окончателното решение на последния за отказ за подновяване на карта за пребиваване, предоставяща право на безсрочно пребиваване на молителя в Ирландия.
Правна уредба
Правото на Съюза
Хартата
3
Член 47 от Хартата е озаглавен „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“ и гласи:
„Всеки, чи[и]то права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.
Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.
[…]“.
Директива 2004/38
4
Съображение 11 от Директива 2004/38 гласи:
„Основното и лично право на пребиваване в друга държава членка се предоставя директно на гражданите на Съюза от Договора и не зависи от това, дали те са изпълнили определени административни процедури“.
5
Член 7 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на пребиваване за повече от три месеца“ и гласи:
„1.   Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
a)
са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
[…]
2.   Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза в приемащата държава членка, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви а), б) или в).
3.   За целите на параграф 1, буква а) гражданин на Съюза, който вече не е работник или самостоятелно заето лице, запазва статуса си на работник или самостоятелно заето лице при следните обстоятелства:
[…]
б)
той/тя се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда;
в)
той/тя се намира в надлежно документирана принудителна безработица, след като е изтекъл срочен трудов договор със срок по-кратък от една година или след като е станал/а принудително безработен/на през първите дванадесет месеца и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда. В този случай статусът на работник се запазва за не по-малко от шест месеца;
г)
той/тя започне професионално обучение. Освен ако той/тя не е принудително безработен/а, запазването на статуса на работник изисква обучението да бъде свързано с неговата/нейната предишна заетост“.
6
Член 10 от тази директива е озаглавен „Издаване на карти за пребиваване“ и гласи:
„1.   Правото на пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, се доказва чрез издаването на документ, наричан „Карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“, не по-късно от шест месеца от датата на внасяне на молбата. Удостоверение за това, че лицето е подало молба за карта за пребиваване се издава незабавно.
2.   За да бъде издадена картата за пребиваване, държавите членки изискват представяне на следните документи:
a)
валиден паспорт;
б)
документ, удостоверяващ съществуването на семейни взаимоотношения или на регистрирано съжителство;
в)
удостоверението за регистрация или при липса на система за регистрация, всякакви други доказателства за пребиваването в приемащата държава членка на гражданина на Съюза, когото те придружават или към когото се присъединяват;
г)
в случаите, попадащи в приложното поле на член 2, параграф 2, букви в) и г), документи, доказващи, че са изпълнени условията, посочени в тези разпоредби;
д)
в случаите, попадащи в приложното поле на член 3, параграф 2, буква а), документ, издаден от съответните власти в страната на произход или страната, от която пристигат, удостоверяващ, че те са лица на издръжка от или членове на домакинството на гражданина на Съюза или доказателство за наличието на сериозни здравословни причини, които задължително изискват лични грижи за члена на семейството от страна на гражданина на Съюза;
е)
в случаите, попадащи в приложното поле на член 3, параграф 2, буква б), доказателство за наличието на трайна връзка с гражданина на Съюза“.
7
Член 13 от същата директива е озаглавен „Запазване на правото на пребиваване на членове на семейството в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство“ и в параграф 2 предвижда:
„Без да се засяга втора алинея, разводът […] не вод[и] до загуба на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, когато:
a)
[…] бракът или регистрираното съжителство е продължил/о най-малко три години, включително една година в приемащата държава членка; или
[…]
Преди да се придобие право на постоянно пребиваване, правото на пребиваване на въпросните лица продължава да зависи от изискването те да могат да докажат, че са работници или самостоятелно заети лица или че притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето на пребиваването си, и че имат пълна здравна осигуровка в приемащата държава членка или че са членове на вече създадено в приемащата държава членка семейство на лице, отговарящо на тези изисквания. „Достатъчни средства“ са средствата, определени в член 8, параграф 4.
Такива членове на семейството запазват своето право на пребиваване изключително на лична основа“.
8
Член 14 от същата директива, озаглавен „Запазване на правото на пребиваване“, предвижда:
„2.   Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в членове 7, 12 и 13, дотогава, докато отговарят на условията, посочени в тези членове.
В конкретните случаи, при които съществува основателно съмнение относно това, дали гражданин на Съюза или членове на неговото/нейното семейство отговарят на условията, посочени в членове 7, 12 и 13, държавите членки имат право да проверяват дали тези условия са изпълнени. Проверката не се извършва регулярно.
[…]
4.   Чрез дерогация от параграфи 1 и 2 и без да се засягат разпоредбите на глава VI, мярката експулсиране не може в никакъв случай да се предприеме по отношение на граждани на Съюза или членове на техните семейства, ако:
a)
гражданите на Съюза са работници или самостоятелно заети лица; или
б)
гражданите на Съюза са влезли на територията на приемащата държава членка, за да търсят заетост. В този случай гражданите на Съюза и членовете на техните семейства не могат да бъдат експулсирани, докато гражданите на Съюза могат да представят доказателства за това, че продължават да търсят заетост и за това, че имат реален шанс да бъдат наети на работа“.
Ирландското право
9
Ирландската правна уредба, която транспонира Директива 2004/38, се съдържа в European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (Правилник от 2015 г. за Европейските общности (свободно движение на лица) (наричан по-нататък „Правилникът от 2015 г.“).
10
Член 6 от Правилника от 2015 г. урежда правото на пребиваване в Ирландия и в параграф 3, буква а) предвижда:
„[…] гражданин на Съюза има право да пребивава на територията на страната за срок, по-дълъг от три месеца, ако:
i)
е работник или самостоятелно заето лице в страната,
[…]“.
11
Съгласно член 6, параграф 3, буква б) от Правилника от 2015 г. член на семейството, който не е гражданин на държава членка, може да пребивава в Ирландия за срок, по-дълъг от три месеца, ако съответният гражданин на Съюза е работник или самостоятелно заето лице в страната.
12
Член 6, параграф 3, буква в) от Правилника от 2015 г. по същество предвижда, че когато лицето, спрямо което се прилага член 6, параграф 3, буква а), подточка i) от същия правилник, престане да е работник или самостоятелно заето лице, тази разпоредба продължава да се прилага по-конкретно, ако това лице: i) се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е било заето в продължение на повече от една година, и се е записало в Агенцията по заетостта и социалната закрила като търсещо работа лице, или ii) се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е изтекъл срочен трудов договор със срок по-кратък от една година, или след като е станало принудително безработно през първата година и се е записало като търсещо работа лице в Агенцията по заетостта и социалната закрила.
13
Член 10 от Правилника от 2015 г. е озаглавен „Запазване на правото на пребиваване на членове на семейството в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство“ и предвижда:
„а)
При спазване на буква б), когато бракът или регистрираното съжителство на гражданина на Съюза се прекрати или анулира и към момента на прекратяването или анулирането гражданинът на Съюза има, в зависимост от случая, право на пребиваване на територията на страната на основание на настоящия правилник, като членовете на семейството му, които не са граждани на държава членка, могат да запазят правото си на пребиваване на територията на страната на лично основание.
б)
Правото на пребиваване по буква а) на член на семейство подлежи на преценка от министъра, който трябва да се увери, че:
i) преди започването на процедурите по развода или анулирането на брака или по прекратяването на регистрираното съжителство е продължил/о най-малко три години, включително една година в страната,
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
14
През октомври 2002 г. молителят пристига в Ирландия със студентска виза. През юли 2009 г. той сключва там брак със съпругата си, която е гражданка на Съюза, но не е гражданка на Ирландия, и след това няколко пъти подава молби за карта за пребиваване на предвиденото в Директива 2004/38 и в Правилника от 2015 г. основание, че е съпруг на гражданка на Съюза. Първите му две молби са отхвърлени с мотива, че към момента на разглеждането им съпругата му вече не работи при посочения в тях работодател. Подадената обаче през март 2013 г. трета молба е уважена и молителят получава карта за пребиваване за пет години, валидна до септември 2018 г.
15
През юни 2014 г. в държавата членка на произход на гражданката на Съюза започва бракоразводно производство, по което през юли 2014 г. е постановен развод. Към датата на развода бракът е продължил пет години. Картата за пребиваване на молителя не е отнета след развода. Молителят продължава да работи, а бившата му съпруга, която продължава да пребивава в Ирландия, получава — съгласно информацията, предоставена от Department of Employment Affairs and Social Protection (Агенция по заетост и социална закрила, Ирландия) (наричана по-нататък „DEASP“) — обезщетение за търсещи работа (jobseeker’s allowance) и детски надбавки (child benefit).
16
През август 2018 г. молителят подава молба за запазване на правото си на пребиваване на лично основание. Тази молба е основана на член 10, параграф 2 от Правилника от 2015 г., който предвижда запазване на производно право на пребиваване в случай на развод при определени обстоятелства, когато бракът е продължил три или повече години и двама съпрузи са прекарали най-малко една година в Ирландия. Към молбата си молителят прилага редица документи, сред които няколко фиша за заплата на бившата си съпруга за месеци от периода 2011—2013 г., както и данъчните ѝ декларации за 2010 г. и за 2012 г.
17
Молбата е отхвърлена с решение на министъра от 7 октомври 2019 г., по-конкретно с мотива, че молителят не е представил доказателства за трудовата дейност на бившата си съпруга към момента на подаване на молбата за развод, тоест през юни 2014 г., а производните права на молителя зависели от това дали по това време бившата му съпруга, гражданка на Съюза, е продължавала да упражнява в Ирландия правата си по Договорите на Съюза. Освен това молителят е уведомен, че посоченото решение е взето въз основа на информация от DEASP, че в периода от 13 септември 2013 г. до 23 септември 2017 г. бившата му съпруга не е упражнявала права в качеството си на гражданка на Съюза съгласно член 6, параграф 3 от Правилника от 2015 г чрез извършване на трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице, обучение, принудителна безработица или доказано притежаване на достатъчно средства. Според министъра не е установено, че към момента на започването на бракоразводното производство престоят на бившата съпруга на молителя в Ирландия е в съответствие с разпоредбите на Правилника от 2015 г., поради което молителят не отговаря на условията за запазване на правото на пребиваване по член 10, параграф 2 от Правилника от 2015 г.
18
Молителят иска преразглеждане на това решение, като настоява да получи копие от информацията, която DEASP е предоставила на министъра. В подкрепа на искането си за преразглеждане молителят твърди, че вече не поддържа постоянни отношения с бившата си съпруга, гражданка на Съюза, но че я е помолил да му предостави информация дали е работила в Ирландия през посочените от министъра периоди, като освен това потвърждава, че поне през част от тези периоди тя е получавала социални обезщетения. Бившата съпруга на молителя не се отзовава на молбата му и той уведомява министъра, че поради липсата на съдействие от страна на бившата си съпруга не е в състояние да предостави информация и документи, доказващи, че към момента на подаване на молбата за развод тя е пребивавала законно в Ирландия и е упражнявала правата си по Договора за функционирането на ЕС. С оглед на това молителят иска министърът да му предостави информацията, с която разполага от DEASP.
19
Искането за преразглеждане е отхвърлено с ново решение на министъра от ноември 2021 г. В подкрепа на това решение министърът посочва, че към момента на подаване на молбата за развод бившата съпруга не е упражнявала правата си по Договора за функционирането на ЕС, тъй като принудителната ѝ безработица не е била предшествана от период от 12 месеца трудова заетост. В посоченото решение министърът по-конкретно отбелязва: първо, че в периода 2009—2013 г., в който са подадени молбите за предоставяне на право на пребиваване, бившата съпруга на молителя е работила на няколко места, второ, че в периода от септември 2013 г. до септември 2017 г. тя е получавала обезщетение за търсещи работа, трето, че в преписката липсва информация дали е напуснала предишната си работа доброволно, четвърто, че в преписката липсва информация, че тя е работила повече от една година или по срочен договор по-малко от една година, преди да се регистрира в DEASP, като се има предвид, че съгласно съдържащата се в преписката информация от DEASP тя е работила тридесет и седем седмици през 2013 г. и две седмици през 2014 г., което е по-малко от изискваната от Правилника от 2015 г. една година. В решението освен това се уточнява: „получаването на обезщетения от гражданката на Съюза през 2014 г. следва да се приеме за установеното, но министърът не е обвързан от актовете на [DEASP] и продължаващото изплащане на социални обезщетения на гражданката на Съюза няма определящо значение за отговора на отправения до министъра въпрос за правата по Договорите на Съюза“.
20
Молителят подава жалба срещу това решение пред High Court (Висш съд, Ирландия), който я уважава, след което министърът обжалва решението на този съд пред запитващата юрисдикция — Court of Appeal (Апелативен съд, Ирландия).
21
Запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, най-напред, дали министърът е трябвало при преценката си относно наличието на „надлежна регистрация“ на принудителната безработица на бившата съпруга на молителя да отчете и обстоятелството, че DEASP ѝ е отпуснала обезщетение за търсещи работа, по-нататък, дали член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащият се в него израз „в продължение на повече от една година“ означава непрекъснат период от една година, и накрая, дали министърът е трябвало, като се има предвид по-специално разпоредбата на член 41 от Хартата, да предостави на молителя цялата приложена към преписката информация за бившата му съпруга.
22
Според запитващата юрисдикция първите два въпроса налагат тълкуване на Директива 2004/38 по правни проблеми, по които Съдът все още не се е произнасял в практиката си. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали правото на достъп до преписката и правото на добро управление, изискващо по-конкретно сътрудничество с администрацията, представляват — с оглед на тълкуването им от Съда по-конкретно в решения от 22 ноември 2012 г., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), от 8 май 2014 г., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), от 8 май 2018 г., K. A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (C‑82/16, EU:C:2018:308), и от 12 юли 2018 г., Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570) — достатъчно основание за уважаване на искането на молителя за разкриване на съдържащата се в преписката информация за бившата му съпруга.
23
При тези обстоятелства Court of Appeal (Апелативен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
a)
Изразът „една година“, който се съдържа в член 7, параграф 3, буква б) от [Директива 2004/38], означава ли или изисква ли този период от една година да е цял и непрекъснат?
б)
Ако отговорът на буква а) е [отрицателен], обстоятелството, че този период от една година заетост е натрупан или събран в продължение на четири или пет години, означава ли, че съответният гражданин на Съюза не попада в приложното поле на член 7, параграф 3, буква б) [от тази директива]?
2)
Обстоятелството, че съответният гражданин на Съюза е получавал обезщетение за търсещи работа от [DEASP] в Ирландия, означава ли, че „се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица“ в [тази] държава по смисъла на член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38?
3)
Налага ли общият принцип на правото на Съюза, закрепен в член 41 от [Хартата], или евентуално Директива 2004/38, тълкувана в светлината на този общ принцип, ответникът да предостави на молителя (при необходимост съответно пригодена) преписката:
a)
преди да вземе решение дали да запази правото му на пребиваване/картата му за пребиваване по член 14 във връзка с член 13 и/или член 7, параграф 3 от Директива 2004/38, и/или
б)
когато молителят е подал жалба за съдебен контрол на това решение?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
24
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащият се в него израз „в продължение на повече от една година“ означава период от над една година трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице, който е цял и непрекъснат, или означава период от над една година, който може да се състои от няколко по-кратки периода на такава дейност, натрупани в продължение на няколко години.
25
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 гражданин на Съюза, който вече не е работник или самостоятелно заето лице, запазва статуса си на работник или самостоятелно заето лице, ако се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда.
26
Тази разпоредба не предоставя изрично право на държавите членки да определят смисъла и обхвата на израза „в продължение на повече от една година“. Освен това Директива 2004/38 не съдържа определение на този израз. При това положение изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза и принципът на равенство налагат разпоредбата да има по правило в целия Съюз самостоятелно и еднакво тълкуване, което отчита не само обичайния смисъл на текста ѝ, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която е част (решение от 15 септември 2022 г., Minister for Justice and Equality (Гражданин на трета страна, братовчед на гражданин на Съюза), C‑22/21, EU:C:2022:683, т. 19 и цитираната съдебна практика).
27
На първо място, по отношение на текста на член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 следва да се отбележи, че обичайното значение в общоупотребимия език на израза „една година“ е период от дванадесет месеца, който не съвпада непременно с календарната година и се равнява на продължителността на една обиколка на Земята около Слънцето. От текста на тази или на други разпоредби на Директива 2004/38 обаче не следва, че периодът „една година“ задължително трябва да се състои от дванадесет последователни месеца или че трябва да е непрекъснат.
28
На второ място, както отбелязва генералният адвокат в точка 27 от заключението си, текстът на Директива 2004/38 не уточнява как следва да се разбира изразът „в продължение на повече от една година“, поради което този израз следва да се тълкува с оглед на контекста си.
29
С оглед на това следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда член 7, параграф 3 от Директива 2004/38 гарантира на всеки гражданин на Съюза в положение на временна незаетост, запазване на статуса му на работник и в резултат на това на правото му на пребиваване в приемащата държава членка, като също степенува условията за това запазване в зависимост, от една страна, от причината за неговата неактивност, в случая в зависимост от това дали е неработоспособен поради болест или злополука, в принудителна безработица или професионално обучение, и от друга страна, от първоначалната продължителност на трудовата му дейност в приемащата държава членка, тоест според това дали тази продължителност е по-голяма или по-малка от една година (решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 43).
30
Така, ако е извършвал трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице в приемащата държава членка, гражданинът на Съюза запазва статуса си на работник без ограничение във времето, първо, ако временно не е в състояние да работи поради болест или злополука в съответствие с член 7, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38, второ, ако се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил работник или самостоятелно заето лице в продължение на повече от една година в съответствие с член 7, параграф 3, буква б) от посочената директива, или трето, ако започне професионално обучение в съответствие с член 7, параграф 3, буква г) от същата директива (вж. в този смисъл решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 44).
31
От друга страна, член 7, параграф 3, буква в) от Директива 2004/38 предвижда, че гражданин на Съюза, който е бил работник или самостоятелно заето лице в приемащата държава членка в продължение на по-малко от една година, запазва статуса си на работник само за срок, който посочената държава членка е свободна да определи, стига да не е по-малък от шест месеца (решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 45).
32
Припомнената в точка 29 от настоящото решение констатация — а именно че установеното в член 7, параграф 3 от Директива 2004/38 степенуване на условията за запазване на гарантирания на гражданин на Съюза статус на работник се извършва според „първоначалната продължителност“ на трудовата дейност в приемащата държава членка — е основана по-конкретно на обстоятелството, че буква б) от посочената разпоредба се отнася до професионална дейност, упражнявана от гражданина на Съюза „в продължение на повече от една година“, а буква в) от същата разпоредба се отнася до срочен трудов договор със „срок, по-кратък от една година“, или до положение, при което гражданинът на Съюза е станал принудително безработен през „първите дванадесет месеца“ от трудовата си дейност като работник или самостоятелно заето лице в приемащата държава членка.
33
Използваният израз „първите дванадесет месеца“ подкрепя тълкуване на член 7, параграф 3 от Директива 2004/38 в смисъл, че посочените в тази разпоредба периоди на трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице трябва да бъдат цели и непрекъснати, поради което и предвиденият в буква б) от тази разпоредба период от „повече от една година“ не може да се състои от няколко по-кратки периода, натрупани в продължение на няколко години.
34
Следва да се добави, че това тълкуване е в съответствие и с практиката на Съда, съгласно която втората хипотеза по член 7, параграф 3, буква в) от Директива 2004/38 обхваща всички случаи, при които работник е бил принуден по независещи от него причини да преустанови трудовата си дейност в приемащата държава членка, „преди да е изтекла една година“, независимо от естеството на упражняваната трудова дейност и вида на сключения за целта трудов договор (вж. в този смисъл решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 48). Всъщност изразът „преди да е изтекла една година“ безспорно се отнася за непрекъснат период от дванадесет последователни месеца.
35
На трето място, по отношение на целите на Директива 2004/38 да се припомни, от една страна, че главната ѝ цел на е укрепване на правото на свободно движение и пребиваване на всички граждани на Съюза, а от друга страна, че конкретната цел на член 7, параграф 3 е чрез запазването на статуса на работник да се осигури правото на пребиваване на лицата, престанали да упражняват професионална дейност поради липса на работа, дължаща се на независещи от тях обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 49 и цитираната съдебна практика).
36
Освен това Директива 2004/38 цели справедливо равновесие между, от една страна, защитата на свободното движение на работниците, а от друга страна — гаранцията, че системите за социално осигуряване на приемащата държава членка няма да понесат неприемлива тежест (вж. в този смисъл решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 50).
37
Следователно, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 32 и 33 от заключението си, тълкуване на израза „в продължение на повече от една година“ в смисъл, че не се отнася до цял и непрекъснат период, а до период от общо година, който може да се състои от няколко периода, натрупани в продължение на няколко години, на трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице под една година, би поставило под въпрос посоченото в точка 29 от настоящото решение степенуване на условията за запазване на статуса на работник в член 7, параграф 3 от Директива 2004/38, като освен това би поставило под въпрос посоченото в точка 36 от настоящото решение равновесие.
38
В частност, както подчертава генералният адвокат в точка 33 от заключението си, това тълкуване би могло да е несъвместимо с предвиденото в член 7, параграф 3, букви б) и в) от Директива 2004/38 разграничение, свързано с периода, през който работник или самостоятелно заето лице запазва статуса си, а именно в зависимост от това дали първоначалният период на трудова дейност в приемащата държава членка е по-дълъг или по-кратък от една година.
39
Ето защо следва да се заключи, че изразът „в продължение на повече от една година“, съдържащ се в член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38, трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до цял и непрекъснат период от над една година на трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице.
40
Посоченото тълкуване не е пречка лицата, които принудително са прекъснали трудовата си дейност си като работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка преди изтичането на първоначалния период от една година, да се ползват от закрилата, произтичаща от запазването на статута им на работници, тъй като, ако не попаднат в приложното поле на член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38, биха могли — ако се намират в едно от посочените в точка 34 от настоящото решение положения — да попаднат в това на член 7, параграф 3, буква в) от същата директива.
41
В това отношение следва да се отбележи също и практиката на Съда, съгласно която критерият по член 7, параграф 3, буква в) от Директива 2004/38 — позволяващ на заинтересованите недвусмислено да узнаят правата и задълженията си — е в състояние да гарантира високо равнище на правна сигурност и прозрачност при отпускането на помощи за основна социална закрила и същевременно е съвместим с принципа на пропорционалност (решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 61).
42
С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащият се в него израз „в продължение на повече от една година“ означава цял и непрекъснат период от над една година на трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице.
По втория въпрос
43
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че обстоятелството, че гражданин на Съюза, пребиваващ на територията на държава членка, различна от тази, на която е гражданин, получава от първата държава членка обезщетение за безработица, не трябва да се счита от органа на същата държава членка, компетентен да издава карти за пребиваване, за доказателство, че този гражданин на Съюза се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на тази разпоредба.
44
Най-напред следва да се отбележи, че видно от акта за преюдициално запитване, запитващата юрисдикция иска да се установи дали наличието на отпуснато от компетентния национален орган обезщетение за безработица на гражданин на Съюза е достатъчно, за да се приеме за установена „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на посочената разпоредба, без да се изисква да бъдат изпълнени другите две кумулативни условия, предвидени в същата разпоредба, а именно този гражданин, от една страна, да е бил зает в продължение на повече от една година и от друга страна, да се е регистрирал като търсещо работа лице в съответното бюро по труда.
45
В това отношение се налага изводът, от една страна, че както отбелязва генералният адвокат в точка 50 от заключението си, Директива 2004/38 не съдържа определение на израза „надлежно регистрирана“ или критерии, ред и условия за „надлежно регистриране“ на лице в принудителна безработица. Когато в правото на Съюза няма правила в съответната област, принципът на процесуална автономия налага всяка държава членка да ги установи във вътрешния си правен ред, но с условието същите да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни вътрешноправни положения (принцип на равностойност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл решение от 27 юни 2018 г., Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, т. 45 и 59, както и цитираната съдебна практика).
46
От друга страна, съгласно съображения 1—4 от Директива 2004/38 целта на тази директива е да улесни упражняването на основното и личното право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е пряко предоставено на гражданите на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС, а предметът на тази директива по-конкретно е да укрепи това право (решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 23 и цитираната съдебна практика). Освен това от припомнената в точка 36 от настоящото решение съдебна практика следва, че тази директива има за цел да постигне справедливо равновесие между защитата на свободното движение на гражданите на Съюза и гаранцията, че системите за социално осигуряване на приемащата държава членка няма да понесат неприемлива тежест.
47
От прочита както на преамбюла, така и на разпоредбите на Директива 2004/38 се установява, че последната очевидно няма за цел да хармонизира отпускането на обезщетения за безработица, реда и условията за това отпускане или критериите за установяване дали безработицата на гражданин на Съюза е принудителна. С оглед на това следва да се провери дали съответното национално законодателство не противоречи на целите на Директива 2004/38, или не лишава от полезно действие разпоредбите ѝ.
48
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точки 52 и 53 от заключението си, макар от преюдициалното запитване да не могат да се установят с точност критериите, въз основа на които компетентният национален орган е отпуснал разглежданото в главното производство обезщетение за безработица, а именно обезщетението за търсещи работа, достатъчно е да се констатира, че — както посочват Ирландия и министърът в становищата си пред High Court (Висш съд) — съгласно приложимите национални разпоредби компетентната за отпускането на това обезщетение DEASP не е длъжна да проверява по какви причини безработното лице е напуснало работата си и следователно дали безработицата е „принудителна“.
49
Ако от проверката, която следва да извърши, запитващата юрисдикция установи, че DEASP действително не е длъжна да проверява причините, поради които дадено лице е безработно, и предоставя обезщетение за търсещи работа независимо от това дали безработицата е „принудителна“ по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2004/38, следва да се заключи, че отпускането на обезщетение за търсещи работа няма никаква връзка с принудителния характер на безработицата и във всеки случай не може да представлява доказателство, че съответното лице е загубило работата си принудително. При това положение обстоятелството, че националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, не е приел решението за предоставяне на такова обезщетение като доказателство, че лицето се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на тази разпоредба, очевидно не противоречи на целите на Директива 2004/38 и не лишава от полезно действие разпоредбите ѝ.
50
Ако обаче от проверката, която следва да извърши, запитващата юрисдикция установи, че националният орган, компетентен да отпуска обезщетение за търсещи работа, е обвързан с условието съответното лице да се намира в „принудителна безработица“ по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2004/38, тоест същото да е прекратило трудовата си дейност като работник или самостоятелно заето лице поради независещи от него причини или обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 46—49 и цитираната съдебна практика) и че този орган действително проверява дали тези причини или обстоятелства не зависят от волята на лицето, националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, трябва да вземе предвид решението за отпускане на обезщетение за търсещи работа като доказателство, че съответното лице се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на тази разпоредба.
51
При това положение и при липсата на по-точни указания от страна на запитващата юрисдикция по въпроса дали съгласно относимите национални разпоредби националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, е длъжен да приеме решението за отпускане на обезщетение за търсещи работа като доказателство, че съответното лице се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица, запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да тълкува и прилага националното право, следва да провери дали прилагането на тези национални разпоредби е в съответствие с принципите на равностойност и ефективност на правото на Съюза, както и следователно дали не противоречи на целта на Директива 2004/38 или на полезното действие на разпоредбите ѝ.
52
С оглед на изложеното на втория въпрос следва да се отговори, че член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че обстоятелството, че гражданин на Съюза, пребиваващ на територията на държава членка, различна от тази, на която е гражданин, получава от първата държава членка обезщетение за безработица, не трябва само по себе си да се счита от органа на същата държава членка, компетентен да издава карти за пребиваване, за доказателство, че този гражданин на Съюза се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на тази разпоредба.
По третия въпрос
53
С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Директива 2004/38, разглеждана в светлината на общия принцип на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, е длъжен да предостави на молител, гражданин на трета страна, или на негов представител преписката си, евентуално в надлежно пригодена форма, или преди да вземе решение дали да запази правото на пребиваване, или да предостави карта за пребиваване на този гражданин на основание член 14 във връзка с членове 7 и 13 от същата директива, или едва на етапа на съдебен контрол на това решение, ако исканите от гражданина документи от преписката, послужили като основание за отказ да му бъде издадена карта за пребиваване, съдържат по-конкретно информация за периодите на заетост на бившата му съпруга, гражданка на Съюза, и последната, след като е била помолена от този гражданин да му предостави тази информация, е отказала.
54
В това отношение следва да се отбележи, на първо място, че Директива 2004/38, и по-конкретно член 7 (право на пребиваване за повече от три месеца), член 10 (издаване на карта за пребиваване), член 13 (запазване на правото на пребиваване на членове на семейството в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство) и член 14 (запазване на правото на пребиваване) по същество предвиждат, че отговорността за доказване на изпълнението на условията за ползване от признатите в тези членове права се носи от самите молители, и не установяват изрично задължение за националните органи да предоставят на молителите информацията, с която вече разполагат и от която те биха могли да се нуждаят, за да докажат, че отговарят на посочените условия.
55
Ето защо се налага изводът, че Директива 2004/38 не предвижда изрично „задължение за сътрудничество“ в тежест на органите на държавите членки на етапа на установяване на доказателствата, свързани с молбата за разрешение за пребиваване, за разлика от други директиви, като например от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, 2004 г., стр. 12, и поправка в ОВ L 204, 2005 г., стр. 24), която предвижда такова задължение за сътрудничество в член 4, параграф 1 (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2023 г., International Protection Appeals Tribunal и др.(Атентат в Пакистан), C‑756/21, EU:C:2023:523, т. 48).
56
На второ място, следва да се припомни, че адресати на член 41 от Хартата — който прогласява правото на добра администрация и предвижда в параграф 2, че това право по-конкретно включва: правото на всяко лице да бъде изслушвано преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него (буква а), правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна (буква б) и задължението на администрацията да мотивира своите решения (буква в) — не са държавите членки, а само институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 44 и цитираната съдебна практика).
57
Следователно лице, което е подало молба за разрешение за пребиваване, не може да черпи от член 41, параграф 2, букви а) и б) от Хартата право на изслушване във всяко свързано с тази молба производство или право на достъп до преписката в националното производство (вж. в този смисъл решения от 17 юли 2014 г., YS и др., C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081, т. 67, и от 5 ноември 2014 г., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 44).
58
От друга страна обаче, правото на добра администрация, закрепено в член 41 от Хартата, е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който е задължителен за прилагащите това право държави членки (вж. решение от 13 юли 2023 г., Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:56, т. 43 и цитираната съдебна практика).
59
Следва да се добави, от една страна, че правото на достъп до преписката по необходимост съпътства ефективното упражняване на правото на защита (решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др., C‑358/16, EU:C:2018:715, т. 61 и цитираната съдебна практика) и затова, когато вземат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, административните органи на държавите членки са задължени да зачитат правото на защита на адресатите, ако с решенията си осезаемо ги засягат (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 50 и цитираната съдебна практика).
60
От друга страна, в хода на съдебното производство зачитането на правото на защита, закрепено в член 41 от Хартата, налага молителят да има достъп не само до мотивите на взетото спрямо него решение, но и до всички обосновали решението на административния орган данни в преписката, за да може реално да изрази становище по тези данни (решение от 25 април 2024 г., NW и PQ (Класифицирана информация), C‑420/22 и C‑528/22, EU:C:2024:344, т. 92 и цитираната съдебна практика).
61
В случая, видно от акта за преюдициално запитване, разглежданото в главното производство решение е постановено на основание на Правилника от 2015 г., транспониращ в ирландското право Директива 2004/38. Тъй като Правилникът от 2015 г. прилага правото на Съюза, изискванията, произтичащи от правото на ефективна съдебна защита, от правото на защита и от правото на добра администрация, сред които правото на достъп до преписката, гарантирано от правото на Съюза, намират приложение в главното производство.
62
Следва да се добави, че особеното в разглеждания в главното производство случай е това, че от една страна, молителят иска да получи производно право на пребиваване въз основа на данни, с които не разполага, тъй като се отнасят до друго лице, а именно до бившата му съпруга, отказала да му предостави достъп до тях, а от друга страна, националните органи, компетентни да издадат карта за пребиваване на молителя, вече разполагат с тези данни и се основават на тях, за да откажат да подновят картата му за пребиваване.
63
Ако обаче, както, изглежда, приема запитващата юрисдикция, не съществува никакво друго средство за молителя да получи тези данни, освен да поиска достъп до отнасящата се до него преписка, би следвало да се приеме, че национални процесуални правила, които фактически поставят молителя в положение, при което не е възможно да докаже, че към момента на подаване на молбата за развод бившата му съпруга е отговаряла на условията, предвидени в член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38 и че следователно той се ползва от производно право на пребиваване по силата на разпоредбите на тази директива, поставят под въпрос полезното действие на правата, които молителят може да черпи от тази директива, и не позволяват да се гарантира спазването на основните му права, и по-конкретно на правото му на ефективна съдебна защита и на правото му на защита.
64
Вярно е, че в случая въпросните данни, които вече се съдържат в преписката на молителя, не са пряко свързани с него, а се отнасят до бившата му съпруга, така че би могло да се засегне защитата на поверителността на такива данни.
65
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че основните права не са абсолютни и че спрямо тях могат да се налагат ограничения, при условие че те действително отговарят на преследваните от разглежданата мярка цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права (решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др., C‑358/16, EU:C:2018:715, т. 62 и цитираната съдебна практика).
66
Подобни ограничения могат да имат за цел по-конкретно да закрилят изискванията за поверителност или за професионална тайна, които могат да бъдат накърнени от достъпа до определена информация и до определени документи (решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др., C‑358/16, EU:C:2018:715, т. 63 и цитираната съдебна практика).
67
В този смисъл правото на достъп до преписката може да бъде ограничено след претегляне, от една страна, на общия принцип на добра администрация и правото на ефективни правни средства за защита на заинтересованото лице и от друга, на интересите, изтъкнати като основание на това лице да не бъдат разкрити данни от преписката (решение от 25 април 2024 г., NW и PQ (Класифицирана информация), C‑420/22 и C‑528/22, EU:C:2024:344, т. 94 и цитираната съдебна практика).
68
Това претегляне все пак не може да води до пълно лишаване от ефективност на правото на защита на заинтересованото лице и до изпразване от съдържание на правото му на обжалване, произтичащо от член 47 от Хартата, до каквато хипотеза би се стигнало, по-специално ако на това лице или евентуално на представителя му не бъде съобщено поне съдържанието по същество на мотивите, на които се основава взетото спрямо него решение (вж. по аналогия решение от 25 април 2024 г., NW и PQ (Класифицирана информация), C‑420/22 и C‑528/22, EU:C:2024:344, т. 95 и цитираната съдебна практика).
69
Така в случай като разглеждания в главното производство националният орган, компетентен да издаде картата за пребиваване, или евентуално националната юрисдикция, сезирана с жалба в контекста на това издаване, трябва да вземе предвид различните интереси на съответните лица и да претегли наличните интереси с оглед на обстоятелствата в конкретния случай и вида на съответното производство, както и да съобщи на молителя, по същество или в пригодена форма, данните от преписката, до която той иначе няма достъп и които са от решаващо значение при определяне дали да се запази правото му на пребиваване.
70
С оглед на изложеното на третия въпрос следва да се отговори, че Директива 2004/38, разглеждана в светлината на общия принцип на добра администрация и на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, е длъжен да предостави на молител, гражданин на трета страна, или на негов представител преписката си, евентуално в надлежно пригодена форма, преди да вземе решение дали да запази правото на пребиваване, или да предостави карта за пребиваване на този гражданин на основание член 14 във връзка с членове 7 и 13 от същата директива, ако исканите от гражданина документи от преписката, послужили като основание за отказа да му бъде издадена карта за пребиваване, съдържат по-конкретно информация за периодите на заетост на бившата му съпруга, гражданка на Съюза, и последната, след като е била помолена от този гражданин да му предостави тази информация, е отказала.
По съдебните разноски
71
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
Член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО
трябва да се тълкува в смисъл, че
съдържащият се в него израз „в продължение на повече от една година“ означава цял и непрекъснат период от над една година трудова дейност като работник или самостоятелно заето лице.
2)
Член 7, параграф 3, буква б) от Директива 2004/38
трябва да се тълкува в смисъл, че
обстоятелството, че гражданин на Съюза, пребиваващ на територията на държава членка, различна от тази, на която е гражданин, получава от първата държава членка обезщетение за безработица, не трябва само по себе си да се счита от органа на същата държава членка, компетентен да издава карти за пребиваване, за доказателство, че този гражданин на Съюза се намира в „надлежно регистрирана“ принудителна безработица по смисъла на тази разпоредба.
3)
Директива 2004/38, разглеждана в светлината на общия принцип на добро управление и на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкува в смисъл, че
националният орган, компетентен да издава карти за пребиваване, е длъжен да предостави на молител, гражданин на трета страна, или на негов представител преписката си, евентуално в надлежно пригодена форма, преди да вземе решение дали да запази правото на пребиваване, или да предостави карта за пребиваване на този гражданин на основание член 14 във връзка с членове 7 и 13 от същата директива, ако исканите от гражданина документи от преписката, послужили като основание за отказа да му бъде издадена карта за пребиваване, съдържат по-конкретно информация за периодите на заетост на бившата му съпруга, гражданка на Съюза, и последната, след като е била помолена от този гражданин да му предостави тази информация, е отказала.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
i
)	Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.