61986CC0068_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den 31 . juli 1981 udstedtes Raadets direktiv 81/602 "om forbud mod visse stoffer med hormonal virkning og mod stoffer med thyreostatisk virkning" ( 1 ). Direktivet indeholder navnlig bestemmelse om, at dyr paa bedrifter ikke maa indgives de i artikel 2 naevnte stoffer, og i henhold til artikel 4 kan medlemsstaterne tillade indgift af bestemte stoffer i saadanne dyr, for saa vidt der er tale om terapeutisk behandling ( eller tilsvarende formaal ). Ifoelge direktivets artikel 5 skulle Raadet paa forslag af Kommissionen snarest muligt og med enstemmighed traeffe afgoerelse vedroerende indgift i opfedningsoejemed af fem hormoner . Endvidere skulle medlemsstaterne i henhold til artikel 7 drage omsorg for, at dyr paa bedrifter, koed heraf og deraf fremstillede koedprodukter underkastes kontrol, idet Raadet ligeledes med enstemmighed skulle vedtage de naermere regler herom .
2 . Dette skete ved Raadets direktiv 85/358 af 16 . juli 1985 ( 2 ). Heri var der, jfr . artikel 14, igen tale om, at Raadet - inden den 31 . december 1985 - med enstemmighed og paa forslag af Kommissionen skulle traeffe den i artikel 5 i direktiv 81/602 omhandlede afgoerelse .
3 . Kommissionen, der i overensstemmelse med den opgave, som var blevet paalagt den ved artikel 8 i direktiv 81/602, havde nedsat en videnskabelig arbejdsgruppe, der skulle undersoege virkningerne af de i artikel 5 i direktiv 81/602 naevnte fem stoffer, fremlagde for foerste gang i juni 1984 et forslag som omhandlet i sidstnaevnte bestemmelse ( 3 ). Ifoelge dette forslag skulle medlemsstaterne kunne tillade indgift i opfedningsoejemed af tre af de i artikel 5 i direktiv 81/602 naevnte fem stoffer . I en udtalelse fra december 1984 meddelte Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, der var blevet hoert, at det ikke kunne tiltraede forslaget ( 4 ). Europa-Parlamentet fastslog i en beslutning af 11 . oktober 1985 ligeledes, at der ikke burde gives tilladelse til at anvende kunstige eller naturlige hormoner som vaekstfremmende midler, idet Parlamentet opfordrede Kommissionen til at tilslutte sig de af Parlamentet foreslaaede aendringer til Kommissionens forslag ( 5 ).
4 . Kommissionen, der allerede i april 1985 havde aendret sit oprindelige forslag paa et punkt ( 6 ), fremsatte herefter i november 1985 et nyt forslag, denne gang til en forordning ( 7 ). Ifoelge dette forslag skulle fravigelser fra artikel 2 i direktiv 81/602 ( forbud mod indgift i dyr af visse stoffer ) kun kunne ske i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4 ( indgift af visse stoffer i terapeutisk oejemed og til lignende formaal ), og tre naturlige hormoner skulle kunne indgives i dyr i terapeutisk oejemed . Dette forslag - eller naermere bestemt, en lidt aendret tekst dateret den 18 . december 1985 ( 8 ) - blev den 19 . december 1985 droeftet i Raadet, i flere timer hedder det . Der skal ogsaa vaere blevet opnaaet politisk enighed om dette spoergsmaal ( i det uddrag af referatet fra raadsmoedet den 19 . december 1985, som Domstolen har faaet forelagt, hedder det, at den tekst, som Kommissionen til sidst foreslog, kunne accepteres af et flertal af delegationerne ). Der skete dog ikke straks en vedtagelse ved en flertalsafgoerelse ( enstemmighed kunne ikke opnaas ), hvilket - har vi faaet oplyst - skyldtes, at det sidste kommissionsforslag af 19 . december 1985 kun forelaa paa fransk, og oversaettelserne til de andre officielle sprog kun var foreloebige, dvs . at de endnu engang skulle gennemgaas af juridiske oversaettere ( jurist-lingvister ). Direktivet skulle herefter vedtages "by written procedure to be completed by 31 December 1985 ".
5 . Dette skete ogsaa, efter at otte medlemsstater havde erklaeret sig indforstaaet hermed ( Det Forenede Kongerige og Kongeriget Danmark modsatte sig anvendelsen af skriftlig procedure ), og i en skrivelse af 31 . december 1985 fra Raadets generalsekretaer blev det herefter fastslaaet, at direktiv 85/649 var blevet vedtaget ved skriftlig procedure .
6 . Hvad angaar indholdet af dette direktiv, der blev offentliggjort i EF-Tidende ( 1985 L 382, s . 228 ff .), skal jeg her blot naevne, at det indeholder en definition af begrebet terapeutisk behandling og opstiller et forbud mod at underkaste dyr til opfedning en saadan ( artikel 1 ), at direktivet indeholder bestemmelse om, at fravigelser fra artikel 2 i direktiv 81/602 kun kan ske i overensstemmelse med reglerne i dette direktivs artikel 4, samt om, at kun visse stoffer kan indgives til terapeutisk behandling ( artikel 2 ), at medlemsstaterne ifoelge direktivet skal paase, at der ikke fra deres omraader til andre medlemsstater sendes dyr, som er blevet indgivet bestemte stoffer, eller koed af saadanne dyr ( artikel 5 ), og at medlemsstaterne i henhold til direktivet endvidere skal forbyde indfoersel fra tredjelande af dyr, som er blevet indgivet bestemte stoffer, og af koed af saadanne dyr ( artikel 6 ).
7 . Det er dette direktiv, hvis tilblivelseshistorie og indhold kritiseres paa forskellige punkter, men som tilsyneladende i mellemtiden er blevet gennemfoert i national ret i samtlige medlemsstater ( bortset fra én ), som Det Forenede Kongerige har indbragt for Domstolen med paastand om, at det annulleres . Sagsoegeren stoettes i sagen af Kongeriget Danmark, der i vid udstraekning har tilsluttet sig Det Forenede Kongeriges anbringender .
8 . Min opgave er herefter at undersoege, hvorvidt der er grundlag for denne kritik, eller om der - som Raadet og Kommissionen som intervenient har gjort gaeldende - boer ske frifindelse .
B - Droeftelse
I - Formaliteten
9 . Der er ikke i sagen fremsat nogen egentlige formalitetsindsigelser . Raadets skriftlige indlaeg indeholder dog bemaerkninger, som man - i vid forstand - kan henregne til dette spoergsmaal . Jeg vil indledningsvis beskaeftige mig med dette problem .
10 . 1 ) Det er saaledes blevet gjort gaeldende, at Det Forenede Kongerige ikke har kunnet godtgoere, at det som foelge af det forhold, det paataler - nemlig at det anfaegtede direktiv er blevet udstedt alene under henvisning til EOEF-Traktatens artikel 43 og vedtaget med kvalificeret flertal - har lidt noget retstab . Da der ikke kunne opnaas enstemmighed, ville resultatet saaledes vaere blevet, at man maatte forblive ved retstilstanden efter direktiv 81/602, hvilket som foelge af de forskellige bestemmelser i de forskellige medlemsstater vedroerende de i artikel 5 i direktiv 81/602 omhandlede hormoner ville indebaere en fortsat konkurrencefordrejning og fortsatte hindringer for samhandelen, som utvivlsomt ogsaa ville have vaeret til skade for Det Forenede Kongerige .
11 . Heroverfor er det imidlertid med rette blevet gjort gaeldende, at en sagsoegende medlemsstat ikke behoever at dokumentere, at den har en interesse i at forfoelge den paagaeldende sag ( 9 ), saaledes at man - i modsaetning til konsekvensen af den naevnte indvending - ikke, jfr . dommen i sag 230/81 ( 10 ), kan stille krav om, at det godtgoeres, at der foreligger en soegsmaalsinteresse . Selv om man derfor maatte vaere enig i den naevnte vurdering ( at retstilstanden efter direktiv 81/602 var mere ufordelagtig for sagsoegeren ), kan dette ikke indebaere, at Det Forenede Kongerige ikke har noget krav paa at faa efterproevet spoergsmaalet om lovligheden af det anfaegtede direktiv .
12 . 2 ) Raadet har endvidere gjort gaeldende, at der - for saa vidt angaar anbringenderne om tilsidesaettelse af formforskrifter ( dvs . manglende begrundelse, tilsidesaettelse af Raadets forretningsorden og manglende hoering af andre faellesskabsorganer ) - ikke kan bestaa nogen interesse i en annullation af direktivet, idet man maa gaa ud fra, at der efter en eventuel annullation paa ny vil blive udstedt en retsakt med samme indhold .
13 . Jeg bemaerker herom, at det i Domstolens praksis er forekommet ( f.eks . i tjenestemandssager - dom i sag 432/85 ) ( 11 ), at der ikke kunne antages at foreligge nogen interesse i at paaberaabe sig en manglende begrundelse, fordi man efter en annullation af den paagaeldende afgoerelse maatte regne med, at der paa ny ville blive truffet en tilsvarende . Men i denne sag kan man efter min opfattelse ikke goere de samme betragtninger gaeldende . For det foerste maa man nemlig erindre, at skulle det komme til en annullation af direktivet paa det naevnte grundlag, ville en retsakt paa omraadet nu kraeve medvirken fra to nye medlemsstater . Allerede af den grund er det ikke sikkert, at en retsakt med samme indhold rent faktisk vil blive vedtaget ( selv om forholdet er det, at Spanien og Portugal - som det fremgaar af referatet af Raadets moede - i slutningen af 1985 gav afkald paa en konsultationsprocedure ). En anden omstaendighed - som der blev henvist til under den mundtlige forhandling - kan ogsaa faa betydning, nemlig at virkningerne af det anfaegtede direktiv i oejeblikket i GATT-regi er genstand for droeftelser med USA, der er modstander af ordningen . Dette vil ogsaa kunne faa en indflydelse paa indholdet af et nyt direktiv .
14 . Man kan derfor ikke under henvisning til, at sagsoegeren ikke har nogen interesse i en annullation paa dette grundlag, lade anbringenderne om, at der er sket en tilsidesaettelse af formforskrifter, ude af betragtning ( stadig forudsat, at saadanne anbringender - jeg henviser herved til mine bemaerkninger om soegsmaalsinteressen - overhovedet kan tages i betragtning under sager anlagt af en medlemsstat ).
II - Realiteten
15 . 1 ) Hovedanbringendet er - saaledes som jeg allerede har bemaerket - at direktiv 85/649 ( i overensstemmelse med Kommissionens forslag ) er blevet udstedt alene under henvisning til EOEF-Traktatens artikel 43, og ikke samtidig under henvisning til artikel 100, der ved bestemmelser om tilnaermelse af lovgivningerne kraever enstemmighed og en hoering af saavel Parlamentet som Det OEkonomiske og Sociale Udvalg .
16 . Sagsoegeren har herved gjort gaeldende, at artikel 43 ikke udgoer nogen tilstraekkelig hjemmel, idet det anfaegtede direktiv ikke alene tjener landbrugspolitiske formaal, men ogsaa formaal, der gaar videre, nemlig en tilnaermelse af de nationale bestemmelser om beskyttelse af forbrugernes interesser og sundhed . Sagsoegeren anfoerer endvidere, at det i hvert fald er uantageligt i forbindelse med saadanne foranstaltninger at sondre mellem "primaere formaal" og "sekundaere formaal", da det ofte er uhyre vanskeligt at foretage denne sondring . I denne sag fremgaar det i oevrigt klart af direktivets tilblivelseshistorie, at det var hovedtanken at gennemfoere en tilnaermelse af lovgivningerne, for saa vidt angaar spoergsmaalet om beskyttelse af forbrugernes sundhed ( hvilket henhoerer under EOEF-Traktatens artikel 100 ). Ikke mindst henviser sagsoegeren til en tidligere og udbredt praksis i Raadet, hvorefter direktiver - ogsaa selv om de foerst og fremmest har tjent landbrugspolitiske formaal - er blevet udstedt under henvisning til baade artikel 43 og artikel 100, idet sagsoegeren finder det uantageligt, at der ikke i det anfaegtede direktiv er angivet nogen begrundelse for at fravige denne praksis .
17 . Den danske regering, der stoetter sagsoegeren, har herudover gjort den opfattelse gaeldende, at bestemmelserne om landbruget ikke indeholder tilstraekkelig hjemmel til at udstede direktivet, hvilket stoettes paa EOEF-Traktatens artikel 38, hvorefter reglerne om Faellesmarkedets oprettelse ogsaa finder anvendelse paa landbruget . Det maa heraf foelge, at handelen med landbrugsprodukter er reguleret af Traktatens generelle bestemmelser om Faellesmarkedet . Naar der saaledes er tale om at sikre de frie varebevaegelser ved hjaelp af en tilnaermelse af lovgivningerne, skal de almindelige regler herom i artikel 100 iagttages, ikke mindst naar henses til, at medlemsstaterne dermed fratages deres kompetence i medfoer af Traktatens artikel 36 ( bl.a . for saa vidt angaar en beskyttelse af sundheden ).
18 . a ) Intervenienten overser herved bestemmelsen i artikel 38, stk . 2, hvorefter bestemmelserne vedroerende Faellesmarkedets oprettelse finder anvendelse paa landbrugsprodukter, medmindre andet er bestemt i artiklerne 39-46 . Dette indebaerer, at de naevnte generelle bestemmelser efter omstaendighederne ikke kommer i betragtning, nemlig for saa vidt artiklerne 39-46 indeholder saerlige regler . Som det hedder i dommen i sag 177/78 ( 12 ): "... de saerlige bestemmelser, der er vedtaget inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, (( finder )) ifoelge EOEF-Traktatens artikel 38, stk . 2, ... anvendelse forud for Traktatens almindelige bestemmelser vedroerende Faellesmarkedets oprettelse ".
19 . Under den mundtlige forhandling kom procesdeltagerne endvidere ind paa forholdet mellem artikel 100 og artikel 43 sammenlignet med forholdet mellem artikel 235 og artikel 113 paa grundlag af Domstolens dom af 26 . marts 1987 ( 9 ) - generelle toldpraeferencer . Domstolen udtalte i denne dom foelgende :
"Det fremgaar af selve ordlyden af artikel 235, at den naevnte artikel kun kan vaere hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt . "
Dette betyder, at en anvendelse af artikel 235 ikke kan komme i betragtning, saafremt en kompetence for Faellesskabet fremgaar af en anden bestemmelse . Det er med rette, at sagsoegeren har peget paa, at der ikke efter ordlyden af artikel 100 gaelder nogen tilsvarende begraensning her . Naar artikel 100 ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde, foelger dette ikke af bestemmelsens ordlyd, men af Traktatens logiske opbygning, hvorefter bestemmelserne i kapitlet om landbruget som naevnt har forrang for de generelle bestemmelser i Traktaten . Sagsoegeren kan saaledes ikke i sagen stoette sig paa ordlyden af artikel 100 .
20 . Blandt de saerlige bestemmelser i afsnittet om landbruget boer man i foerste raekke haefte sig ved artikel 40, stk . 2, hvorefter der skal oprettes faelles markedsordninger for landbrugsprodukter med henblik paa at virkeliggoere maalsaetningerne i artikel 39 . Det er utvivlsomt, at henvisningen til disse maalsaetninger ( som jeg senere skal komme ind paa i enkeltheder ) giver vide muligheder for at gennemfoere foranstaltninger og dermed - saaledes som det fremgaar af en forholdsvis omfangsrig og uanfaegtet praksis - skaber grundlag for ret indgribende markedsregulerende foranstaltninger, herunder en tilnaermelse af lovgivningerne ( man behoever her blot at taenke paa de kvalitetsnormer for frugt og groensager, der er fastlagt i forordning nr . 1035/72 under henvisning til artiklerne 42 og 43 ). Dernaest maa man se paa artikel 43, der vedroerer fastlaeggelsen af en faelles landbrugspolitik i lyset af maalsaetningerne i artikel 39 . At dette indebaerer vidtraekkende befoejelser, fremgaar ikke alene af de dele af artikel 43, som omhandler de midler, der staar til raadighed for Raadet, som drejer sig om afloesningen af nationale markedsordninger ( hvorved der skal indfoeres hertil svarende garantier ), og som fremhaever, at der skal skabes betingelser svarende til dem, der gaelder paa et nationalt marked . Disse befoejelser fremgaar ligeledes klart af Domstolens faste praksis, jfr . f.eks . dommen i sag 138/78 ( 13 ), hvori det fremhaeves, at EOEF-Traktatens artikel 43 skal fortolkes i lyset af artiklerne 39 og 40, dommen i sag 108/81 ( 14 ), hvori det udtales, at en faelles markedsordning i henhold til artikel 40, stk . 3, kan omfatte alle foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere maalsaetningerne i artikel 39, eller dommen i sagerne 80 og 81/77 ( 15 ), hvori det fremhaeves, at faellesskabsinstitutionerne raader over vide skoensbefoejelser med henblik paa gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik ( i dommen i sag 138/78 hedder det tilsvarende, at Raadet har vide skoensmaessige befoejelser som led i det politiske ansvar, der paahviler det i henhold til artiklerne 40 og 43 ).
21 . Ikke mindst maa man endvidere ikke glemme, at artikel 3, litra f ), ( gennemfoerelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for Faellesmarkedet ikke fordrejes ) ogsaa gaelder for landbruget . Dette fremgaar ikke alene af artikel 42, man kan i denne forbindelse ligeledes henvise til artikel 40, hvorefter en faelles markedsordning paa landbrugsomraadet kan have form af faelles konkurrenceregler ( hvilket - saaledes som Kommissionen mener - maa kunne indebaere regler, der gaar ud over bestemmelserne i Traktatens artikler 92-95 ).
22 . Herefter kan det uden videre antages, at den faelles landbrugspolitik ud fra forholdets natur ogsaa omfatter vidtgaaende tilnaermelser af lovgivningerne, og at det derfor paa dette omraade ikke er noedvendigt at anvende artikel 100 som hjemmel .
23 . b ) Hvad angaar det af den britiske regering anfoerte, maa det uden videre erkendes, at det anfaegtede direktiv tjener forskellige formaal, nemlig en harmonisering af produktionsvilkaarene paa et bestemt punkt ( med henblik paa at sikre en uhindret samhandel uden konkurrencefordrejning ) samt en varetagelse af hensynet til en beskyttelse af forbrugernes sundhed saavel som en generel beskyttelse af deres interesser . Dette kan som helhed udledes af forarbejderne og de oplysninger, der foreligger om samtlige beroerte parters synspunkter . Der er naeppe i sagen nogen uenighed herom .
24 . Naar dette er sagt, er det efter min opfattelse ikke noedvendigt - jeg naevner dette med tanke paa det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter det er uhyre vanskeligt at sondre mellem henholdsvis "primaere" og "sekundaere" formaal med en retsakt - at soege at opstille en rangfoelge med hensyn til formaalene og udfinde den rette hjemmel paa grundlag af det eller de vigtigste formaal . Naar henses til indholdet af Traktatens afsnit om landbruget og Domstolens praksis om disse spoergsmaal, faar man saaledes det klare indtryk, at samtlige de omhandlede formaal, naar de utvetydigt retter sig mod landbrugsprodukter som omhandlet i bilag II til Traktaten, uden vanskeligheder kan henfoeres til landbrugsomraadet .
25 . Til stoette for denne opfattelse taler nogle af de i artikel 39 opregnede maalsaetninger, der - som allerede naevnt - er af stor betydning for artikel 43 . Det er saaledes med rette om artikel 39, stk . 1, litra a ), blevet gjort gaeldende, at en stigning i landbrugets produktivitet ogsaa maa omfatte en forbedring af produktionen, og at naar der senere i bestemmelsen tales om en rationalisering af landbrugsproduktionen, dvs . bedre brug af produktionsfaktorerne, menes der hermed en produktion tilpasset afsaetningen, dvs . en produktion, der tager hensyn til forbrugernes interesser, som allerede omtales i begrundelsen til direktiv 81/602, og hvis prioritering kommer saerligt tydeligt frem saavel i Europa-Parlamentets beslutning som i udtalelsen fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg . ( Om disse overvejelser ikke maatte vaere kommet udtrykkeligt frem under forhandlingerne om det anfaegtede direktiv - saaledes som sagsoegeren haevder - kan selvsagt ikke nu vaere afgoerende, idet Domstolens opgave er objektivt at efterproeve spoergsmaalet om hjemmelen for det anfaegtede direktiv ). Det er ligeledes med rette om artikel 39, stk . 1, litra c ), ( en stabilisering af markederne ) blevet anfoert, at dette hensyn paa et marked, der er praeget af overproduktion, utvivlsomt tilsiger en orientering af produktionen paa grundlag af forbrugernes oensker . Endelig er det om artikel 39, stk . 1, litra d ), ( en sikring af forsyningerne ) med rette blevet gjort gaeldende, at der ikke her alene er tale om at skabe grundlag for prismaessigt rimelige samt tilstraekkelige forsyninger ( som anfoert af den danske regerings repraesentant ), men ogsaa om at sikre kvaliteten ( hvad i oevrigt - dette vaere sagt til den bemaerkning, at forbudet mod anvendelse af hormoner ikke goer de paagaeldende produkter "sundere" - ikke er ensbetydende med "produkter uden sundhedsmaessige risici", men gaar videre ).
26 . Domstolens praksis indeholder i denne forbindelse ogsaa betydningsfulde elementer . Jeg kan for eksempel henvise til dommen i sag 45/82 ( 16 ), hvor der var spoergsmaal om fastsaettelse af mindstekrav for kvaliteten af den ved faellesskabsforordninger regulerede forarbejdning af skummetmaelk til foderblandinger . Jeg henviser endvidere ( for saa vidt angaar spoergsmaalet om at fremme en uhindret samhandel uden konkurrencefordrejning ) til dommen i sagerne 80 og 81/77, hvori Domstolen fremhaevede, at formaalet med de faelles markedsordninger er at skabe vilkaar for samhandelen indenfor Faellesskabet, som svarer til dem, der gaelder paa et nationalt marked, idet Domstolen endvidere udtalte, at faellesskabsinstitutionernes udstrakte befoejelser paa landbrugsomraadet efter overgangsperiodens udloeb skal benyttes til at fremme princippet om markedets enhed ( 17 ). Endelig henviser jeg til, hvad der blev fastslaaet i dommene i sag 83/78 ( 18 ) og sag 177/78 ( 19 ), nemlig at Traktatens bestemmelser om afskaffelse af hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet "er en integrerende del af den faelles markedsordning", idet Domstolen i sidstnaevnte dom om den markedsordning, der blev indfoert ved forordning nr . 2759/75, udtalte, at den har til formaal at sikre den frie samhandel inden for Faellesskabet gennem afskaffelse af saavel handelshindringer som enhver fordrejning af samhandelen inden for Faellesskabet .
27 . Herefter kan det om en ordning, der paa et bestemt punkt - nemlig spoergsmaalet om anvendelse af hormoner - fastlaegger ensartede vilkaar for fremstilling af produkter hidroerende fra de omhandlede dyr ( dvs . landbrugsprodukter ), kun antages, at der er tale om en oekonomisk-politisk foranstaltning inden for landbrugsomraadet, og at der dermed ( ogsaa selv om der bestaar en vis sammenhaeng med et andet omraade - forbrugerbeskyttelse - der er af den art, som i dommen i sag 45/86 blev fundet uvaesentlig ) ikke burde ske anvendelse af EOEF-Traktatens artikel 100 som hjemmel . Man kan efter min opfattelse - lad dette vaere sagt for fuldstaendighedens skyld - ingen afgoerende holdepunkter finde til stoette for en anden antagelse i dommen i sag 28/84 ( 20 ), som der i denne sag er blevet henvist til . Ganske vist konstateres det i denne dom, for saa vidt angaar nogle direktiver om foderstoffer, at disse er blevet udstedt under henvisning til EOEF-Traktatens artikler 43 og 100, og det udtales, at disse direktiver saaledes maa ses i sammenhaeng med saavel den faelles landbrugspolitik som harmoniseringen af de lovgivninger, der direkte kan have indflydelse paa, hvorledes det faelles marked fungerer . Man maa imidlertid ikke overse, at der i den naevnte sag kun var spoergsmaal om en medlemsstats manglende overholdelse af direktiver, saaledes at det her foreliggende problem med alle dets aspekter og de synspunkter, der er blevet fremsat, ikke er det samme som det, der var genstand for den naevnte sag og dermed Domstolens dom i denne .
28 . c ) For saa vidt sagsoegeren endvidere i denne sammenhaeng har henvist til en tidligere udbredt og anderledes praksis i Raadet ( hvorefter baade artikel 43 og artikel 100 er blevet angivet som hjemmel for tilsvarende retsakter ), er det efter min opfattelse ikke noedvendigt i detaljer at undersoege, om der virkelig har vaeret tale om tilsvarende spoergsmaal, og hvorvidt man rent faktisk kan tale om en fast praksis af den omtalte art ( jeg indskraenker mig til at bemaerke, at Raadet i hvert fald har soegt at dokumentere, at en raekke tilsvarende retsakter ligeledes er blevet udstedt alene under henvisning til artikel 43 ).
29 . For det foerste er det saaledes klart, at det anfoerte kan lade sig forklare ved, at der ofte - naar man alligevel fraveg Kommissionens forslag - har vaeret tale om politiske kompromiser, dvs . en ikke-bogstavelig anvendelse af Traktaten ( og det er i denne forbindelse interessant at notere sig, hvad der fremgaar af et som bilag til duplikken fremlagt raadsdokument fra juli 1964, nemlig at repraesentanter for de medlemsstater, der fandt en henvisning til artikel 43 tilstraekkelig, kun accepterede den supplerende henvisning til artikel 100, fordi dette skabte grundlag for en hurtig loesning, idet samtlige medlemsstaters delegationer forbeholdt sig deres stilling i fremtiden ). For det andet er det vigtigt at holde sig for oeje, at der ved den fortolkning af Traktaten, som Domstolen skal give i denne sag, selvsagt ikke kan laegges afgoerende vaegt paa en selv gentagen praksis i Raadet, men kun paa, hvad der objektivt fremgaar af Traktaten . Forholdet er i denne forbindelse ganske det samme som i sag 230/81, hvori Domstolen fremhaevede, at Parlamentets praksis med at afholde plenarmoeder i Luxembourg ikke var en saedvane, der kunne binde Parlamentet paa dette punkt .
30 . Naar det forholder sig saaledes, maa det ogsaa vaere aabenbart - og dermed kommer jeg et oejeblik ind paa sagsoegerens anbringende om manglende begrundelse - at der utvivlsomt ikke var nogen grund til i det anfaegtede direktiv at angive nogen begrundelse for ikke at viderefoere en tidligere praksis . Det var kun de ved direktivet gennemfoerte foranstaltninger, der skulle begrundes, og da det herved staar klart, at formaalet var at tilgodese hensyn inden for rammerne af maalsaetningerne med landbrugspolitikken, savner sagsoegerens her omhandlede anbringende om tilsidesaettelse af formforskrifter utvivlsomt berettigelse .
31 . 2 ) Jeg kommer nu til en raekke yderligere anbringender, som kan betegnes "proceduremangler", og som vedroerer det anfaegtede direktivs begrundelse ( denne gang i en anden henseende ), dets vedtagelse med kvalificeret flertal og ved skriftlig procedure samt den manglende hoering af Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg .
32 . a ) Hvad angaar direktivets begrundelse, goer sagsoegeren - ud over det tidligere refererede - gaeldende, at de egentlige formaal med at udstede direktivet ikke er angivet ( tilnaermelse af lovgivningerne, for saa vidt angaar beskyttelse af forbrugernes sundhed ). Sagsoegeren anfoerer endvidere, at der ikke er nogen henvisning til direktiv 81/602 ( selv om der er tale om at supplere dette og opfylde forpligtelsen i artikel 5 ). Endvidere indeholder det anfaegtede direktiv ingen noejagtig angivelse af vedkommende forslag fra Kommissionen, og endelig indeholder det ingen henvisning til den paa Kommissionens foranledning udarbejdede videnskabelige rapport ( som Raadet burde have taget hensyn til ) eller nogen angivelse af, hvorfor rapportens konklusioner ikke blev fulgt .
33 . aa ) Jeg henviser i denne forbindelse indledningsvis til den relevante praksis fra Domstolen, hvorefter de krav, begrundelsen til en retsakt skal opfylde, afhaenger af retsaktens art, og hvoraf det fremgaar, at ikke enhver detalje i en retsakt skal begrundes, idet der blot skal vaere en angivelse af de vaesentligste formaal, der forfoelges ( 21 ). Det maa endvidere fremhaeves, at der i sagen er tale om et direktiv rettet til medlemsstaterne, hvis udarbejdelse repraesentanter for samtlige medlemsstater deltog i, hvorfor man maa gaa ud fra, at medlemsstaterne paa alle tidspunkter i beslutningsprocessen var noeje orienteret om alle enkeltheder .
34 . bb ) Umiddelbart forekommer det derfor ejendommeligt, at sagsoegeren fremsaetter det anbringende, at de egentlige formaal med at udstede direktivet er blevet holdt skjult . Man kan dog - objektivt set - ikke antage, at direktivet forfoelger andre formaal end dem, der er angivet i det . Mit klare indtryk er, at Raadet frem for alt oenskede at skabe ensartede produktionsvilkaar for husdyravl ( for saa vidt angaar anvendelsen af hormoner ) og sikre en uhindret samhandel inden for Faellesskabet uden konkurrencefordrejning ( saaledes som det med tilstraekkelig tydelighed fremgaar af de to foerste betragtninger til direktivet ). For saa vidt hensynet til en beskyttelse af forbrugernes sundhed herudover spillede en rolle, er dette ligeledes tilstraekkeligt klart kommet til udtryk i foerste betragtning ( hvor der tales om foelgerne for menneskers sundhed ). Jeg kan herefter ikke se, at der skulle foreligge en begrundelsesmangel af den af sagsoegeren angivne art .
35 . cc ) For saa vidt sagsoegeren goer gaeldende, at begrundelsen til direktivet ikke indeholder nogen henvisning til direktiv 81/602, finder jeg - i lyset af den naevnte praksis - heller ikke, at der er tale om en mangel . Det stod jo fuldstaendigt klart for adressaterne, at det anfaegtede direktiv - i hvert fald blandt andet - havde til formaal at fjerne en lakune i direktiv 81/602 .
36 . Hertil kommer, at sammenhaengen mellem det anfaegtede direktiv og direktiv 81/602 flere gange ( f.eks . i artiklerne 1 og 2 ) er omtalt i direktivets operative del . Det ville vaere en overdrivelse af begrundelsespligten, saafremt man herudover forlangte en tilsvarende henvisning i begrundelsen til det anfaegtede direktiv .
37 . dd ) Hvad videre angaar det forhold, at begrundelsen til direktivet kun indeholder en generel henvisning til "forslag fra Kommissionen" ( uden naermere praecisering ), kan man finde den forklaring ikke ganske overbevisende, at forslaget flere gange blev aendret ( idet det er klart, at dette ikke goer det umuligt at praecisere, hvilket forslag der har vaeret tale om ). Det er imidlertid en fuldkommen rimelig opfattelse, at det er med rette, at man i begrundelsen til en til medlemsstaterne rettet retsakt, hvis tilblivelseshistorie adressaterne i enkeltheder har vaeret bekendt med, har undladt noejagtigt - som kraevet af sagsoegeren - at angive, hvilket forslag der har vaeret tale om . At anse dette som en begrundelsesmangel savner lige saa meget grundlag som i sagen Kommissionen mod Raadet ( 22 ), hvori det blev fremhaevet, at Kommissionen allerede gennem sin deltagelse i Raadets forhandlinger havde opnaaet alle de retssikkerhedsmaessige garantier, som artikel 190 tilsigter at give tredjemaend, der beroeres af de i denne bestemmelse omhandlede retsakter .
38 . ee ) Hvad endelig angaar den af sagsoegeren naevnte videnskabelige rapport - sagsoegeren taenker utvivlsomt paa rapporten fra den af Kommissionen i medfoer af artikel 8 i direktiv 81/602 nedsatte videnskabelige arbejdsgruppe - bemaerker jeg, at denne - rent bortset fra, at den kun tog stilling til en del af de omhandlede problemer - var rettet til Kommissionen, der havde foranlediget den udarbejdet, og derfor skulle indgaa i Kommissionens overvejelser i forbindelse med udarbejdelsen af et direktivforslag . Der forelaa derimod for Raadet utvivlsomt ingen forpligtelse i henhold til artikel 8 i direktiv 81/602 til direkte at tage stilling til rapporten . I oevrigt fremgaar det klart af de oplysninger, der er fremlagt i sagen, at det efter udtalelserne fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg og Parlamentet om Kommissionens foerste forslag fra juni 1984 for Kommissionen - og dermed tilsvarende for Raadet - ikke laengere saa meget var hensynet til beskyttelsen af forbrugernes sundhed, der stod i forgrunden ( det var dette problem, som den videnskabelige gruppe foerst og fremmest beskaeftigede sig med ), men hensynet til en beskyttelse af forbrugernes interesser i almindelighed ( idet det stod klart, at forbrugerne i vidt omfang ikke oenskede at koebe koed fra dyr behandlet med hormoner ). Der er her utvivlsomt tale om "erfaringer" som omhandlet i artikel 8 i direktiv 81/602 . Efter at sagen havde faaet denne drejning, var der ingen anledning til saerligt at omtale sundhedsproblematikken, som foer havde vaeret det vigtigste spoergsmaal, og det kan dermed utvivlsomt ikke anses som en begrundelsesmangel, at Raadet i praeamblen til det anfaegtede direktiv ikke har naevnt delkonklusionerne fra den videnskabelige gruppe, som Kommissionen maa have gjort det bekendt med .
39 . b ) Som led i sit andet anbringende har sagsoegeren endvidere henvist til den tidligere naevnte artikel 5 i direktiv 81/602 og artikel 14 i direktiv 85/358, der som bekendt begge omtaler, at Raadet med enstemmighed traeffer afgoerelse vedroerende indgift af fem hormoner i opfedningsoejemed . Den omstaendighed, at det anfaegtede direktiv ikke blev vedtaget med enstemmighed ( sagsoegeren stemte som bekendt imod ), udgoer ifoelge sagsoegeren en tilsidesaettelse af disse bestemmelser, idet sagsoegeren endvidere anfoerer, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om, at Raadet ikke maa handle i strid med en forventning, som medlemsstaterne har paa grundlag af tidligere retsakter .
40 . aa ) Om dette spoergsmaal er det efter min opfattelse med rette blevet gjort gaeldende - det drejer sig her om anbringendets foerste led - at Raadet ikke i tidligere direktiver bindende har kunnet traeffe bestemmelse om, hvorledes det her omhandlede problem skulle loeses paa et senere tidspunkt . Herved gaelder alene de relevante bestemmelser i Traktaten, og det er kun Domstolen, der kan give en bindende fortolkning af disse . Man kan derfor ikke tale om noget retsbrud, allerede fordi Raadet har fraveget en fremgangsmaade, som det tidligere fandt rigtig . Et retsbrud foreligger kun, saafremt der er handlet i strid med en traktatbestemmelse, hvilket - som tidligere naevnt - imidlertid ikke er sket derved, at der ikke i det anfaegtede direktiv henvises til EOEF-Traktatens artikel 100 .
41 . Det savner i denne forbindelse navnlig relevans at henvise til det problem, der forelaa i sag 81/72 ( 23 ). Det blev her i forbindelse med spoergsmaalet om en tilpasning af loenningerne for de ansatte ved Faellesskaberne lagt til grund, at det var med urette, at Raadet havde handlet i strid med en afgoerelse, som det selv havde truffet, og som skulle gaelde i tre aar, men man boer haefte sig ved, at denne afgoerelse var blevet truffet som led i udoevelsen af en raekke vidtraekkende skoensmaessige befoejelser, og at et led i afgoerelsens anvendelse var en dialog med personaleorganisationerne, hvorved Raadet til slut havde bundet sig til at anvende bestemte kriterier . Det er aabenbart, at naervaerende sag i denne henseende ikke kan sidestilles med den naevnte, hvorfor det er meget mere naerliggende at gaa ud fra det generelle princip, at en lovgiver, der har fastlagt en regel, ogsaa kan aendre denne ( man kan ogsaa taenke paa den tidligere naevnte dom i sag 230/81, hvorefter en mangeaarig praksis fra Parlamentets side ikke skabte nogen forpligtelse til fortsat at foelge denne ).
42 . bb ) Hvad angaar det sagsoegeren videre anfoerte, hvorefter der er handlet i strid med medlemsstaternes forventning derved, at Raadet fulgte en anden fremgangsmaade end angivet i de tidligere naevnte direktivbestemmelser, boer det for det foerste fremhaeves, at der efter faellesskabsretten og i henseende til forholdet mellem Raadet og medlemsstaterne ikke gaelder noget princip som den engelske "estoppel"-grundsaetning ( som der formentlig taenkes paa ) ( dvs . et princip, hvorefter nogen, der hos en anden har skabt en god tro med hensyn til et bestemt forhold og har foranlediget vedkommende til at handle i overensstemmelse hermed, ikke kan paaberaabe sig, at forholdet har aendret sig ).
43 . Et saadant princip kan i oevrigt kun antages at gaelde, saafremt de paagaeldende saa at sige har raadighed over genstanden for den forventning, der er tale om at beskytte . Dette er imidlertid ikke tilfaeldet med afstemningsreglerne i Raadet, for saa vidt angaar Raadets medlemmer . Afstemningsreglerne er ogsaa tilpasset Faellesskabets interesser og kan ikke aendres af dets institutioner . Disse kan kun udstede bestemmelser, der er i overensstemmelse med Traktatens regler, men ikke bestemmelser, som strider mod disse . Medlemsstaterne og institutionerne kan have en berettiget forventning i henseende til Traktaten, men ikke i henseende til aftaler, som ikke hviler paa denne, heller ikke selv om der som her er tale om en aftale, der har form af en retsakt . Et senere raadsmoede er ikke bundet af saadanne beslutninger, der ikke er i overensstemmelse med Traktatens regler .
44 . Det aendrer ikke noget heri, at sagsoegeren var i god tro med hensyn til reglen om enstemmighed . Der er her tale om noget subjektivt, som ikke kan beroere de ubegraensede retsvirkninger af Traktatens bestemmelser . I oevrigt var Det Forenede Kongerige klar over, at rigtigheden af dets retsopfattelse blev bestridt . Sagsoegeren kunne og maatte derfor indstille sig paa, at denne retsopfattelse ikke ville blive lagt til grund og gjorde det da ogsaa ved at gennemfoere direktivet .
45 . Det ses heller ikke, hvorledes sagsoegeren i forventning om, at der ville blive handlet i overensstemmelse med direktiv 81/602, med nationale institutioner og sammenslutninger har kunnet foere forhandlinger ( dette er, hvad sagsoegeren har omtalt ), hvis grundlag ikke senere skulle blive fjernet . Der har vel vaeret tale om hoeringer og undersoegelser af de interesser, der gjorde sig gaeldende, og i denne forbindelse kan den naermere fremgangsmaade, der paa faellesskabsplan vil blive anvendt ved indfoerelsen af en ordning, naeppe spille nogen afgoerende rolle .
46 . Da det saaledes er klart, at de anbringender, der som grundlag har de naevnte direktivbestemmelser, allerede som udgangspunkt hviler paa en forudsaetning, der ikke holder stik, behoever jeg ikke at gaa naermere ind paa det - ligeledes rejste - spoergsmaal, om det anfaegtede direktiv virkelig er den i artikel 5 i direktiv 81/602 omhandlede afgoerelse, eller om der - som Raadet og Kommissionen goer gaeldende - maa svares benaegtende herpaa, idet det anfaegtede direktiv gaar ud over artikel 5 i direktiv 81/602 ( da det ikke alene regulerer anvendelsen af hormoner, men indeholder et generelt forbud mod anvendelse af hormoner, og idet det endvidere indeholder bestemmelser om kontrol og indfoersel ).
47 . c ) Et andet anbringende fra sagsoegeren, som boer undersoeges i denne sammenhaeng, gaar ud paa, at det anfaegtede direktiv er blevet vedtaget ved "skriftlig procedure", selv om den i henhold til artikel 6 i Raadets forretningsorden noedvendige tilslutning fra samtlige medlemmer af Raadet ikke forelaa ( sagsoegeren og Kongeriget Danmark var som bekendt mod at anvende denne procedure ), idet der envidere ikke var tale om en hastesag . Det anfoeres herved, at den naevnte bestemmelse i forretningsordenen er af stor betydning for beskyttelsen af mindretal og derfor boer fortolkes indskraenkende, og at en overholdelse af forretningsordenen - hvis tilsidesaettelse der i oevrigt ikke er blevet givet nogen begrundelse for - ikke paa nogen maade ville have kunnet skade Faellesskabets interesser .
48 . Betragter man ordlyden af forretningsordenens artikel 6, kan man vaere tilboejelig til at antage, at der er grundlag for den britiske regerings anbringende . Den fulgte fremgangsmaade kan i hvert fald naeppe forsvares - saaledes som det blandt andet er blevet gjort gaeldende - med, at Raadets forretningsorden naermest er "of a directory nature" ( dvs . mere eller mindre uforbindende ), hvorved der henvises til en ikke-offentliggjort erklaering fremsat i forbindelse med forretningsordenens vedtagelse ( hvorefter de fastsatte regler kan forbedres og aendres ved supplerende bestemmelser ), eller med det argument, at forretningsordenen i medfoer af fusionstraktatens artikel 5 kun blev vedtaget med simpelt flertal og derfor i undtagelsestilfaelde maa kunne fraviges paa grundlag af et kvalificeret flertal ( jeg vil ikke gaa naermere ind herpaa ).
49 . Det er imidlertid med rette, at det er blevet gjort gaeldende, at man ikke ved vurderingen af omstridte faellesskabsbestemmelser boer haefte sig strengt ved disses ordlyd, men derimod i foerste raekke inddrage den paagaeldende bestemmelses genstand og formaal, dvs . "ratio legis ". Jeg har for nylig i et forslag til afgoerelse i en tjenestemandssag ( 24 ) beskaeftiget mig med et saadant fortolkningsproblem ( der var tale om en tilsyneladende klar bestemmelse i Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs forretningsorden ). Jeg kan ogsaa henvise til dommen i sag 9/70 ( 25 ) ( hvori det blev fremhaevet, at en ordret fortolkning ikke ville have vaeret i overensstemmelse med formaalet med de paagaeldende direktiver ), til dommen i sag 7/77 ( 26 ), ligeledes en tjenestemandssag ( hvori Domstolen godkendte en fravigelse af den utvetydige ordlyd af tjenestemandsvedtaegtens artikel 91 ), eller til dommen i sag 23/75 ( 27 ) ( hvori Domstolen udtalte, at naar Raadet som led i faelles markedsordninger har tillagt Kommissionen vide skoensmaessige befoejelser, maa graenserne for disse fastlaegges i overensstemmelse med den paagaeldende markedsordnings vaesentlige generelle maal og i mindre grad ud fra bemyndigelsens ordlyd ).
50 . Gaar man tilsvarende frem med Raadets forretningsorden, ligger den antagelse naer, at der med artikel 6 er taenkt paa anliggender, der kun boer behandles skriftligt ( uden droeftelse blandt Raadets medlemmer ), hvilket lejlighedsvis kan forekomme i forbindelse med ukomplicerede problemer eller efter grundig forberedelse af en sag i ekspertregi . Bestemmelsen synes derimod ikke at vaere moentet paa tilfaelde, hvor en sag har vaeret genstand for indgaaende forhandlinger i Raadet . Naar Raadet er "samlet", er det - saaledes som det efter min opfattelse med overbevisning er blevet gjort gaeldende - de generelle regler om, hvorledes Raadet traeffer afgoerelse ( dvs . ved flertalsafgoerelser ) ( 28 ), der finder anvendelse, hvorfor der ikke - medmindre dette foelger af den paagaeldende sags art - kan kraeves enstemmighed som omhandlet i forretningsordenens artikel 6 .
51 . Hvad angaar naervaerende sag, maa det efter de fremlagte oplysninger fastslaas, at spoergsmaalet om tilladelse til eller forbud mod anvendelse af hormoner inden for husdyravl i hvert fald siden sommeren 1984 blev droeftet i en lang raekke ekspertudvalg . Der fremkom et nyt forslag fra Kommissionen herom i begyndelsen af november 1985 ( der - som det er blevet oplyst - straks blev fremsendt til medlemsstaterne, saaledes at disse - lad mig indfoeje denne bemaerkning - internt kunne komme frem til den fornoedne afklaring af deres holdning ). Dette forslag blev den 18 . november 1985 saa indgaaende droeftet, at man i begyndelsen af december kunne fastslaa, at ni delegationer var for den loesning, som senere tog form . Paa grundlag heraf fremlagde Kommissionen den 18 . december et paa enkelte punkter aendret forslag, som allerede foer skal have vaeret droeftet ved moeder paa hoejt niveau . Forslaget blev herefter den 19 . december droeftet i flere timer ( herunder navnlig - har vi faaet oplyst - for saa vidt angaar spoergsmaalet om den rette hjemmel ), hvorefter det billede, der allerede havde aftegnet sig i begyndelsen af december, blev bekraeftet . Man maa derfor faa det indtryk, at sagen ikke alene havde vaeret genstand for tilstraekkelig forberedelse i medlemsstaterne, men ogsaa var blevet udfoerligt forhandlet i Raadet og dermed var moden til afstemning .
52 . Vi har da heller ikke faaet oplyst, paa hvilke konkrete punkter sagsoegeren ( og Kongeriget Danmark ) oenskede en fortsaettelse af droeftelserne med henblik paa en aendring af direktivet . Naar det i en skrivelse af 31 . december 1985 fra Det Forenede Kongeriges Faste Repraesentation anfoeres, at den britiske nej-stemme skyldtes, at man ikke fandt artikel 43 tilstraekkelig som hjemmel, og at der ikke var tilstraekkelig videnskabelig begrundelse for forbudet mod anvendelse af hormoner, kan man i hvert fald herom sige, at der er tale om spoergsmaal, som var blevet tilstraekkeligt droeftet, eller som - hvad angaar den anden indvending - ikke laengere var relevant for afgoerelsen, idet sagen havde faaet en anden drejning .
53 . Naar sagen ikke dermed kunne afsluttes, og direktivet formelt vedtages, skyldtes det kun, at det endnu ikke forelaa i endelig udgave paa samtlige officielle sprog, men kun delvis i foreloebig udgave . I saadanne tilfaelde har man tilsyneladende oftest anvendt artikel 2, stk . 6, i Raadets forretningsorden ( opfoerelse af den paagaeldende sag som A-punkt paa dagsordenen for det naeste raadsmoede, hvilket medfoerer en godkendelse uden debat ). I det foreliggende tilfaelde kunne denne fremgangsmaade ikke benyttes, idet det naeste raadsmoede ( der samtidig var det sidste i 1985 ) fandt sted den foelgende dag, og endelige oversaettelser ikke kunne udarbejdes inden da .
54 . Naar et kvalificeret flertal, som samtidig kunne tilslutte sig direktivet, under disse omstaendigheder gik ind for, at dette formelt blev vedtaget ved skriftlig procedure, kan dette - saadan maa det forholde sig - ikke anses som et tilfaelde som omhandlet i artikel 6 i Raadets forretningsorden . Hverken i referatet af raadsmoedet den 19 . december 1985 eller i generalsekretaerens telex af 23 . december 1985 findes der nogen henvisning til denne bestemmelse . Godkendelsen af oversaettelserne kan ikke anses for omfattet af begrebet "Raadets afgoerelser ... i hastesager" ( 29 ), men var en gennemfoerelse af en "written procedure concerning the adoption in the official languages of the Communities of a Council directive ..." ( 30 ). Der var saaledes ikke tale om en beslutning i selve sagen, dvs . om Kommissionens forslag, men om en godkendelse af forskellige sproglige versioner, som generalsekretariatets oversaettelsestjeneste i mellemtiden havde udarbejdet . I grunden drejede det sig om en variant af den saedvanlige A-punkt-procedure, der ogsaa er en procedure uden debat, blot med den forskel, at den i Raadets beslutning angivne dato, den 31 . december 1985, traadte i stedet for datoen for det naeste raadsmoede .
55 . For en procedurebeslutning af denne art er det tilstraekkeligt med et simpelt flertal i Raadet ( 31 ).
56 . Naar henses hertil, savner striden mellem parterne om, hvorvidt der er sket en tilsidesaettelse af artikel 6 i Raadets forretningsorden, genstand . For fuldstaendighedens skyld tilfoejer jeg dog foelgende .
57 . Jeg er ikke bekendt med, at sagsoegeren skulle have rejst indvendinger mod de forskellige sproglige versioner, og hvad angaar indvendinger af den art, som blev fremsat i skrivelsen af 31 . december 1985 fra sagsoegerens faste repraesentation, var tiden forpasset, saaledes at Raadets generalsekretaer efter artikel 13 i Raadets forretningsorden kunne offentliggoere direktivet i EF-Tidende .
58 . Under disse omstaendigheder er det ogsaa uden betydning, hvorvidt man - hvilket sagsoegeren bestrider - kan tale om, at der forelaa en "hastesag ".
59 . Skulle man finde det noedvendigt med en afklaring af dette spoergsmaal, maa det for det foerste fastslaas, at Raadet ved fortolkningen af dette upraecise retlige begreb raader over vide skoensmaessige befoejelser . Til stoette for sin handlemaade har Raadet henvist til sin resolution af 10 . maj 1984 ( 32 ), hvori der for indfoerelsen af en ordning blev fastsat en frist til den 31 . december 1985, og til oekonomiske og politiske aarsager, der efter Raadets opfattelse gjorde det noedvendigt at faa indfoert en ordning . Sagsoegte kan ikke dermed antages at have overskredet graenserne for sin handlefrihed .
60 . Lige saa lidt betydning kan der tillaegges den omstaendighed, at begrundelsen til direktivet ikke beskaeftiger sig med forudsaetningerne i artikel 6 i Raadets forretningsorden ( netop fordi der ikke er sket nogen tilsidesaettelse af denne ).
61 . Endelig boer det i naervaerende sammenhaeng naevnes, at det er vanskeligt at se, hvad sagsoegeren vil opnaa med det argument, at den udgave af det anfaegtede direktiv, som blev offentliggjort i EF-Tidende, paa enkelte punkter afviger noget fra den udgave, der blev meddelt medlemsstaterne . Det er naturligvis den udgave, som bliver bekendtgjort for adressaterne i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 191, der er afgoerende, dvs . den udgave, der bliver meddelt ( en offentliggoerelse er ikke noedvendig, idet Raadet i henhold til forretningsordenens artikel 15 traeffer afgoerelse om, hvorvidt der skal ske offentliggoerelse til underretning ). Selv om det viser sig, at den udgave, der bliver meddelt, endnu ikke har form af en fuldstaendig mangelfri oversaettelse, kan noget saadant - der altid vil kunne ske - utvivlsomt ikke tages til indtaegt for, at den paagaeldende afgjorte sag endnu ikke materielt var uddebatteret og dermed heller ikke burde have vaeret vedtaget ved skriftlig procedure .
62 . d ) Endelig har sagsoegeren som en angivelig "proceduremangel" gjort gaeldende, at Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg ikke blev hoert om de forslag, som Kommissionen i november og december 1985 forelagde Raadet . Ifoelge sagsoegeren var det noedvendigt at foretage en saadan hoering, idet den tidligere hoering skete paa grundlag af et vaesentligt anderledes forslag ( forslaget fra juni 1984 ).
63 . aa ) Det maa - for saa vidt angaar spoergsmaalet om en hoering af Parlamentet, der i henhold til EOEF-Traktatens artikel 43 er obligatorisk - medgives sagsoegeren, at udkastet fra juni 1984, som Parlamentet havde udtalt sig om, indholdsmaessigt var vaesentligt forskelligt fra de naevnte senere udkast, navnlig derved, at det indeholdt bestemmelse om, at der skulle kunne gives tilladelse til at anvende tre hormoner . Man kan derfor ikke paa dette punkt henvise til Domstolens praksis, hvorefter det ikke udgoer nogen mangel at undlade at foretage en fornyet hoering, naar det forslag, der skal tages stilling til, "som helhed ikke (( er )) blevet aendret i selve sit indhold" ( 33 ), eller hvorefter en fornyet hoering ikke er obligatorisk, saafremt aendringen af det oprindelige forslag "snarere er en aendring af metoden end en realitetsaendring" ( 34 ).
64 . Man maa imidlertid vaere enig med Raadet, naar det goer gaeldende, at det af andre aarsager ikke kan anfaegtes, at der ikke i efteraaret 1985 blev ivaerksat nogen fornyet hoering af Parlamentet . Det er saaledes med rette, at Raadet har henvist til EOEF-Traktatens artikel 149, stk . 2, der indeholder foelgende bestemmelse : "Saa laenge Raadet ikke har truffet afgoerelse, kan Kommissionen aendre sit oprindelige forslag, isaer naar det er blevet forelagt Forsamlingen til udtalelse ." Der maa endvidere laegges vaegt, at Parlamentet havde udtalt sig mod en gennemfoerelse af Kommissionens forslag fra juni 1984, idet Parlamentet herom i en beslutning af 11 . oktober 1985 ( 5 ) blandt andet anfoerte, at det var modstander af den foreslaaede godkendelse af de tre naturlige hormoner, bortset fra til terapeutisk behandling . Under henvisning til, at forbudet mod anvendelse af kunstige og naturlige hormoner i opfedningsoejemed noedvendigvis maatte faa betydning for handelen med tredjelande med koedprodukter, opfordrede Parlamentet til en oejeblikkelig indledning af droeftelser med de paagaeldende handelspartnere med henblik paa indfoerelsen af et fuldstaendigt forbud mod import af koed fra dyr behandlet med disse stoffer . Parlamentet modsatte sig endvidere en tilladelse til at anvende kunstige eller naturlige hormoner som vaekstfremmende midler . Man kan herefter kun fastslaa, at Kommissionen og Raadet ved udstedelsen af det anfaegtede direktiv tog hensyn til Parlamentets opfattelse, saaledes at det som i sag 1253/79 var ufornoedent at gennemfoere en fornyet hoering, idet de foretagne aendringer i vid udstraekning "svarede til det af Parlamentet udtrykte oenske" ( 34 ). For saa vidt de forskellige udkast indeholdt andre aendringer ( dette spoergsmaal er blevet indgaaende behandlet i de skriftlige indlaeg ), bemaerker jeg, at disse delvis kun angaar proceduremaessige spoergsmaal eller problemer, der blev uden relevans efter udstedelsen af direktiv 85/358 af 16 . juli 1985, der omhandler kontrolforanstaltninger . Paa dette punkt kan der utvivlsomt ikke antages at vaere sket nogen kraenkelse af Parlamentets rettigheder . Man boer i denne forbindelse ogsaa notere sig, at Parlamentet, som loebende blev holdt underrettet af Kommissionen, ikke fremsatte anmodning om en fornyet hoering og ikke har interveneret i denne sag .
65 . Jeg kan herefter ikke - for saa vidt angaar spoergsmaalet om Parlamentets rolle - faa oeje paa nogen "proceduremangel", og det er i denne forbindelse da ogsaa betegnende, at sagsoegeren under den mundtlige forhandling ikke gik yderligere ind paa dette spoergsmaal ( uden dog udtrykkeligt at frafalde anbringendet ).
66 . bb ) Jeg kan herefter vaere ret kortfattet med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt Det OEkonomiske og Sociale Udvalg burde have vaeret hoert paa ny .
67 . Det er saaledes om dette spoergsmaal tilstraekkeligt at fastslaa, at der i henhold til EOEF-Traktatens artikel 43, som efter min opfattelse udgoer en tilstraekkelig hjemmel for det anfaegtede direktiv, overhovedet ikke bestaar nogen pligt til at hoere Det OEkonomiske og Sociale Udvalg . Raadet har herudover peget paa, at Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, der rent faktisk blev hoert foer udstedelsen af direktivet, reagerede paa samme maade som Parlamentet . Da Kommissionen tog hensyn hertil, var der utvivlsomt ikke den mindste anledning til - for eksempel ud fra politiske overvejelser - ogsaa at forelaegge Det OEkonomiske og Sociale Udvalg det sidste udkast fra Kommissionen .
68 . 3 ) Tilbage staar herefter at undersoege anbringendet om det anfaegtede direktivs indhold, som efter sagsoegerens opfattelse af forskellige aarsager savner berettigelse .
69 . Det er herom blevet gjort gaeldende, at for saa vidt direktivet tilsigter en beskyttelse af forbrugernes sundhed, er det godtgjort, at der ikke bestaar nogen risiko for forbrugerne som foelge af en anvendelse af hormoner ved opdraet . Det er endvidere blevet gjort gaeldende, at de hensyn, der er naevnt i praeamblen til direktivet ( oensket om at fjerne konkurrencefordrejning og hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet ) i hvert fald ikke kunne begrunde et generelt forbud mod anvendelse af hormoner . I henhold til direktiv 81/602 ( dettes artikel 5 indeholder bestemmelse om, at de nationale ordninger, for saa vidt angaar fem hormoner, fortsat skulle finde anvendelse ) bestod der saaledes en forpligtelse til at iagttage Traktatens almindelige bestemmelser ( dvs . f.eks . artiklerne 7 og 30 ). Paa dette grundlag bestod der - trods forskellige ordninger i medlemsstaterne - ingen betydelige hindringer for samhandelen, i hvilken forbindelse det ikke mindst maa tillaegges vaegt, at der ifoelge konklusionerne i den tidligere naevnte videnskabelige rapport ( som Raadet ikke har naevnt ) ikke foreligger nogen sundhedsmaessig risiko ( hvorfor der ikke med denne begrundelse kunne indfoeres importforbud ). Hvad angaar forbrugernes interesser, kan der i tilstraekkeligt omfang tages hensyn hertil ved indfoerelsen af en pligt til at maerke koed fra dyr behandlet med hormoner .
70 . Det er videre om naervaerende spoergsmaal blevet gjort gaeldende, at det i direktivet indeholdte forbud er et uegnet middel til at opnaa, hvad der tilsigtes ( hvorfor forbudet savner mening ), idet det overhovedet ikke er muligt at afgoere, om koed hidroerer fra dyr, der er blevet behandlet med naturlige hormoner .
71 . Ikke mindst goer sagsoegeren gaeldende, at der ved det anfaegtede direktiv endvidere er sket en tilsidesaettelse af princippet om faellesskabspraeference . Den indfoerte ordning medfoerer en forringelse af produktionsvilkaarene i Faellesskabet ( i form af hoejere omkostninger ), samtidig med, at producenterne i tredjelande, selv om de ved eksport til Faellesskabet skal iagttage de produktionsvilkaar, der gaelder dér, herudover staar frit, idet de i kraft af den omkostningsmaessige fortrinsstilling, som de dermed har, kan afsaette deres produkter til koebere i Faellesskabet paa gunstigere vilkaar .
Jeg har foelgende bemaerkninger hertil .
72 . a ) Hvad angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter en anvendelse af hormoner inden for husdyravl paaviseligt ikke indebaerer nogen risiko for forbrugernes sundhed, maa det ikke alene fastslaas, at denne overvejelse - som tidligere naevnt - ikke stod i forgrunden ved direktivets udstedelse, men ogsaa, at den videnskabelige rapport, som sagsoegeren paaberaaber sig, kun omhandler tre naturlige hormoner, og at rapportens konklusioner herom ikke utvetydigt gaar i den af sagsoegeren anfoerte retning ( i konklusionerne tales der dels om en anvendelse "under the appropriate conditions", dels om noedvendigheden af kontrolordninger ).
73 . Det er endvidere betegnende, at sagsoegeren kun taler om betydelige hindringer for samhandelen, som ifoelge sagsoegeren ikke forelaa under den tidligere retstilstand ( der savnes - anfoerer sagsoegeren da ogsaa - en omtale af saadanne betydelige hindringer for samhandelen i forbindelse med udarbejdelsen af direktivet ). Dermed maa sagsoegeren antages at have erkendt, at man under den tidligere retstilstand efter direktiv 81/602 udmaerket kan forestille sig, at der bestod visse hindringer, og dette stemmer godt overens med Kommissionens oplysning om, at den har fremsat en begrundet udtalelse som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 169 over for én medlemsstat som foelge af en manglende overholdelse af "standstill"-forpligtelsen, og at den har indledt en traktatbrudsprocedure efter artikel 169 mod en anden medlemsstat som foelge af indfoerselsrestriktioner begrundet i behandling med hormoner . Dette er tilstraekkeligt til en indgriben fra Faellesskabets side i form af foranstaltninger til sikring af en uhindret samhandel og en aendring af den efter det tidligere direktiv bestaaende retstilstand . EOEF-Traktatens artikel 30 opstiller - saaledes som det utvetydigt fremgaar af Domstolens praksis - et krav om en fuldstaendigt uhindret samhandel, og i denne forbindelse kan man ikke se bort fra selv mindre betydningsfulde kraenkelser af dette princip .
74 . Som det fremgaar af begrundelsen til direktivet, tilsigter dette blandt andet at bringe den konkurrencefordrejning til ophoer, som udsprang af, at de i direktivet omhandlede stoffer var tilladt i nogle medlemsstater, men ikke i andre . Sagt med andre ord, direktivet tilsigter paa dette punkt at skabe ensartede produktionsvilkaar i Faellesskabet . Man kan utvivlsomt ikke haevde, at saadanne bestod under retstilstanden efter direktiv 81/602 . Det er lige saa utvivlsomt, at naar henses til denne vaesentlige maalsaetning med direktivet, var det ikke noedvendigt at gaa naermere ind paa den af sagsoegeren omtalte videnskabelige rapport, og at det i betragtning af denne maalsaetning ikke kunne anses for tilstraekkeligt - for saa vidt angaar en beskyttelse af forbrugernes interesser - at indfoere en ordning med maerkning af importerede produkter fremstillet under anvendelse af hormoner .
75 . b ) Hvad endvidere angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter det - fordi koed under alle omstaendigheder indeholder betydelige maengder naturlige hormoner - er umuligt paa grundlag af analyser at fastslaa, om de omhandlede stoffer er blevet anvendt, er det med rette blevet gjort gaeldende, at sagsoegeren ikke har dokumenteret rigtigheden heraf og dermed heller ikke godtgjort, at forbudet mod indgift af hormoner er uden virkning . Under disse omstaendigheder kan der utvivlsomt ikke svares bekraeftende paa det spoergsmaal, der efter Domstolens praksis i denne forbindelse er afgoerende, nemlig om den paagaeldende foranstaltning klart er uegnet til at varetage de hensyn, der oenskes tilgodeset ( jfr . dommen i sag 138/78 ( 35 )). Hertil kommer, at det anfaegtede direktiv ogsaa omhandler foranstaltninger, som vedroerer, hvad der gaar forud for selve anvendelsen af hormoner inden for husdyravl ( jfr . bestemmelserne i artikel 4, der finder anvendelse paa producenter af hormoner ), og at der ved den samlede vurdering af det af sagsoegeren rejste spoergsmaal ogsaa maa laegges vaegt paa direktiv 85/358 med dets bestemmelser om kontrol ( blandt andet med fremstilling af de omhandlede stoffer ) samt paa direktiv 86/469 ( 36 ) "om undersoegelse af dyr og fersk koed for restkoncentrationer", idet begge disse direktiver skal bidrage til en haandhaevelse af det omtvistede forbud mod anvendelse af hormoner .
76 . c ) Hvad endelig angaar princippet om faellesskabspraeference, henviser jeg for det foerste til det anfaegtede direktivs artikel 6, stk . 7, som indeholder bestemmelse om udarbejdelse af et kontrolprogram vedroerende import fra tredjelande med henblik paa at sikre, at der for denne import ikke gaelder vilkaar, som er gunstigere end dem, produktionen i Faellesskabet er underlagt . For det andet bemaerker jeg om det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter producenter i tredjelande i kraft af en omkostningsmaessig fortrinsstilling har en saerlig fordel i forbindelse med eksport til Faellesskabet, at man ikke alene maa stille spoergmaalstegn ved, om der her virkelig er tale om en reel fare, eller hvorvidt sagsoegerens frygt er ubegrundet . I hvert fald maa der gives Kommissionens medhold i, at man i givet fald udmaerket vil kunne gribe ind over for noget saadant gennem en tilpasning af de faelles markedsordningers mekanismer, der som bekendt ogsaa retter sig mod import fra tredjelande . Det er paa denne baggrund naeppe taenkeligt, at man af hensyn til princippet om faellesskabspraeference ikke skulle kunne gennemfoere en foranstaltning, der er et vaesentligt skridt hen imod et enhedsmarked, og som forbrugerorganisationer i Faellesskabet med styrke har slaaet til lyd for .
C - Sammenfatning
Sammenfattende kan jeg herefter kun foreslaa, at Det Forenede Kongerige ikke gives medhold i annullationspaastanden . Naar henses hertil, boer sagsoegeren foruden at baere sine egne omkostninger tillige betale de omkostninger, som sagsoegte og Kommissionen, der har stoettet sagsoegtes paastande, har afholdt . Hvad angaar Kongeriget Danmark, der har interveneret i sagen, finder jeg det rimeligt, at det baerer sine egne omkostninger .
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT 1981 L 222, s . 32 ff .
( 2 ) EFT 1985 L 191, s . 46 ff .
( 3 ) EFT 1984 C 170, s . 4 ff .
( 4 ) EFT 1985 C 44, s . 14 ff .
( 5 ) EFT 1985 C 288, s . 158 ff .
( 6 ) EFT 1985 C 106, s . 7 .
( 7 ) EFT 1985 C 313, s . 4 ff .
( 8 ) EFT 1985 C 351, s . 13 ff .
( 9 ) Dommen af 26 . marts 1987 i sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 1493 .
( 10 ) Dom af 10 . februar 1983 i sag 230/81, Storhertugdoemmet Luxembourg mod Europa-Parlamentet, Sml . s . 255 .
( 11 ) Dom af 20 . maj 1987 i sag 432/85, Souna mod Kommissionen, Sml . s . 0000 .
( 12 ) Dom af 26 . juni 1979 i sag 177/78, Pigs and Bacon Commission mod McCarren and Company Limited, Sml . s . 2161, 2186, praemis 9 .
( 9 ) Dm af 26 . marts 1987 i sag 45/86 - Kommissionen mod Raadet - endnu utrykt .
( 13 ) Dom af 21 . februar 1979 i sag 138/78, Hans-Markus Stoelting mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Sml . s . 713 .
( 14 ) Dom af 30 . september 1982 i sag 108/81, G . R . Amylum mod Raadet, Sml . s . 3107 .
( 15 ) Dom af 20 . april 1978 i de forenede sager 80 og 81/77, Les Commissionnaires réunis Sarl og Sarl Les fils de Henri Ramel mod Receveur des Douanes, Sml . s . 927, 947 .
( 16 ) Dom af 15 . marts 1983 i sag 45/82, Kongeriget Nederlandene mod Kommissionen, Sml . s . 631 .
( 17 ) Dom i foernaevnte forenede sager 80 og 81/77, Sml . s . 946, 947, jfr . praemisserne 29 og 35 .
( 18 ) Dom af 29 . november 1978 i sag 83/78, Pigs Marketing Board mod Raymond Redmond, Sml . s . 2347 .
( 19 ) Sml . 1979, s . 2161, praemis 14 .
( 20 ) Dom af 3 . oktober 1985 i sag 28/84, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml . s . 3097 .
( 21 ) Jfr . f.eks . dommen af 30 . september 1982 i sag 110/81, SA Roquette frères mod Raadet, Sml . s . 3159 .
( 22 ) Dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml . 1971, s . 41, jfr . praemisserne 98 og 99 .
( 23 ) Sml . 1973, s . 575, 583, jfr . praemis 7 .
( 24 ) Forslag til afgoerelse af 21 . januar 1987 i sag 307/85, Antonios Gavanas mod Raadet, Sml . s . 0000 .
( 25 ) Dom af 6 . oktober 1970 i sag 9/70, Franz Grad mod Finanzamt Traunstein, Sml . 1970, s . 157, jfr . praemis 13 .
( 26 ) Dom af 16 . marts 1978 i sag 7/77, Bernhard Dieter Ritter von Woellerstorff und Urbair mod Kommissionen, Sml . s . 769, jfr . praemisserne 6 og 7 .
( 27 ) Dom af 30 . oktober 1975 i sag 23/75, Rey Soda mod Cassa Conguaglio Zucchero, Sml . s . 1279 .
( 28 ) Jfr . EOEF-Traktatens artikel 148, stk . 1 .
( 29 ) Jfr . artikel 6, stk . 1 .
( 30 ) Jfr . telex' en af 23 . december 1985 fra Raadets generalsekretaer; min understregning .
( 31 ) Jfr . EOEF-Traktatens artikel 148, stk . 1 .
( 32 ) EFT 1984 C 134, s . 1 ff .
( 33 ) Dom af 15 . juli 1970 i sag 41/69, ACF Chemiefarma NV mod Kommissionen, Sml . 1970, s . 107, jfr . praemisserne 178 og 179 .
( 34 ) Dom af 4 . februar 1982 i sag 1253/79, Dino Battaglia mod Kommissionen, Sml . s . 297, 319, jfr . praemis 24 .
( 5 )
( 34 )
( 35 ) Dom af 21 . februar 1979 i foernaevnte sag 138/78, Sml . s . 713 .
( 36 ) EFT 1986 L 275, s . 36 .