61965C0018
Conclusioni dell'avvocato generale karl roemer presentate
il 2 marzo 1966 (
1
)
Indice
Introduzione (antefatti, conclusioni)
Valutazione giuridica
A — Sulla ricevibilità
B — Nel merito
I — Causa 18-65
1) Se sia legittima la decisione del 25 settembre 1964 relativa alla sospensione dal servizio
a) Difetto di motivazione
b) Violazione dell'articolo 88 dello statuto del personale
c) Violazione del principio «non bis in idem»
d) Ulteriori censure del ricorrente
2) Sulla legittimità della decisione di trasferimento in data 9 dicembre 1964
a) Difetto di motivazione
b) Altre censure del ricorrente
c) Se il trasferimento sia stato effettuato nell'interesse del servizio
3) Conclusione
II — Causa 35-65
1) L'avviso di posto vacante V/IS/40/65
2) Sulla decisione della Commissione in data 20 e 21 gennaio 1965
3) Sulla decisione della Commissione in data 13 maggio 1965
III — Domanda di risarcimento e domande in subordine
1) Domande in subordine
2) Domanda di risarcimento
C — Riepilogo e conclusioni
Signor Presidente, signori Giudici,
I ricorsi di cui mi occuperò oggi sono stati promossi da un dipendente dell'Euratom, assunto il 1o luglio 1958 e destinato inizialmente al servizio linguistico della Commissione a Bruxelles. Nel 1960, per suo desiderio, veniva trasferito ad Ispra ed assegnato al Servizio stampa e informazioni del Centro di ricerche nucleari, nella carrierea A /5 — A /4.
Nel maggio 1964 il direttore del Centro di ricerche ritenne opportuno indagare a fondo su alcuni particolari del comportamento in servizio del ricorrente, credendo di ravvisarvi qualche scorrettezza. L'indagine si concluse il 3 luglio 1964 con una censura, comunicata per iscritto a norma dell'articolo 86, paragrafo 2 b) dello statuto, in cui il comportamento del ricorrente veniva deplorato e venivano espressamente menzionati i fatti che davano adito a critica. Il ricorrente non ha fatto opposizione contro questo lieve provvedimento disciplinare.
Alcuni mesi più tardi la Commissione ritenne che vi fosse motivo di continuare o riaprire l'indagine sull'attività in servizio del ricorrente. Il 25 settembre 1964 il Gutmann veniva interrogato dal capo del servizio controllo di sicurezza (cioè del servizio costituito a norma dell'articolo 77 del Trattato). Lo stesso giorno il direttore del Centro di ricerche lo informava che era stata decisa la sua temporanea sospensione dalle funzioni, con conservazione del beneficio dello stipendio, a norma dell'articolo 88, paragrafo 1 e 2 dello statuto del personale. Il direttore disponeva inoltre l'apposizione dei sigilli all'ufficio del ricorrente e vietava a quest'ultimo l'accesso al Centro di ricerche.
Durante il periodo di sospensione del ricorrente, la Commissione decise di non mantenergli l'incarico di capo servizio ad Ispra. Con decisione 9 dicembre 1964 veniva disposto il suo trasferimento a Bruxelles ove doveva assumere l'incarico di amministratore principale presso il servizio biblioteca della direzione «Diffusione delle cognizioni». La decisione venne comunicata al ricorrente il 22 dicembre 1964 e la data di entrata in servizio sarebbe stata comunicata in seguito. Infatti una nota del direttore generale dell'amministrazione in data 11 gennaio 1965 convocava il ricorrente a Bruxelles per il 25 gennaio 1965 alle nove antimeridiane. Il ricorrente si oppose ai provvedimenti e il 5 gennaio 1965 indirizzò un reclamo al presidente della Commissione a norma dell'articolo 90 dello statuto del personale. Si uniformò però all'ordine di trasferimento e dal 25 gennaio 1965 presta servizio a Bruxelles. Nel ricorso amministrativo diretto al presidente della Commissione il Gutmann chiedeva che si adottasse una decisione definitiva circa la sua sospensione temporanea dal servizio e si revocasse l'ordine di trasferimento. Per tutta risposta, il 18 febbraio 1965 egli riceveva una lettera del direttore generale dell'amministrazione, datata 5 febbraio 1965, ove si dichiarava che la Commissione, nella riunione del 20 e 21 gennaio 1965, aveva deciso di respingere il reclamo del ricorrente relativo al suo trasferimento a Bruxelles e di revocare la decisione di sospensione con effetto dal giorno dell'entrata in servizio a Bruxelles.
Tale lettera è stata impugnata con il ricorso del 30 marzo 1965 (causa 18-65).
Il 24 marzo 1965, cioè poco prima della proposizione di detto ricorso, negli uffici di Bruxelles veniva affisso un avviso con cui si annunciava che il posto di amministratore principale presso il Servizio stampa e informazioni, già occupato dal ricorrente ad Ispra, era vacante. Il ricorrente presentava istanza di sospensione dell'esecuzione al presidente della Corte, istanza accolta con ordinanza 8 aprile 1965 la quale decreta la sospensione dell'esecuzione fino al 15 giugno 1965. Oltracciò il ricorrente ha proposto un secondo ricorso (causa 35-65) con cui impugna l'avviso di posto vacante.
Il ricorrente inoltre, avendo appreso nelle more del procedimento 18-65 che la Commissione, il 20 e 21 gennaio 1965, aveva adottato una decisione con cui stabiliva di proseguire le indagini di carattere disciplinare sul suo comportamento, col secondo ricorso ha impugnato anche detta decisione. Quest'ultima causa verte poi anche su una decisione della Commissione in data 13 maggio 1965, comunicata al ricorrente con lettera del direttore generale dell'amministrazione del 25 maggio 1965, che ha disposto la sospensione del procedimento disciplinare fino alla pronuncia della sentenza nella causa 18-65.
La Corte, con ordinanza 8 luglio 1965, ha riunito le cause ai fini dell'istruzione e della sentenza, cosicché attualmente ci rimangono da esaminare in sostanza le seguenti domande :
I —
Causa 18-65
1)
Domanda di annullamento della decisione della Commissione in data 5 febbraio 1965 cioè della risposta al reclamo del ricorrente in data 5 gennaio 1965 (questa domanda è stata modificata nella replica in domanda di annullamento delle decisioni della Commissione relative alla sospensione temporanea del ricorrente e al suo trasferimento a Bruxelles).
II —
Causa 35-65
1)
Domanda di annullamento dell'avviso di posto vacante dell'11 marzo 1965, concernente il posto di amministratore principale presso il Servizio stampa e informazioni di Ispra.
2)
Domanda di annullamento delle decisioni della Commissione in data 20 e 21 gennaio 1965 nonché 13 marzo 1965.
I e II
In entrambe le cause il ricorrente chiede inoltre la condanna della Commissione al risarcimento del danno morale causato dalla faute de service consistente nel comportamento tenuto nei suoi riguardi, rimettendosi per la determinazione della somma al prudente apprezzamento della Corte.
Valutazione giuridica
A — Sulla ricevibilità
Prima di inoltrarmi nell'esame del merito delle domande e degli argomenti dedotti a sostegno, voglio occuparmi dell'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione' nella causa 18 — 65. L'eccezione si fonda sull'articolo 42 del regolamento di procedura e sulla giurisprudenza consolidatasi in materia di modifica, in sede di replica, della domanda di annullamento presentata nell'atto introduttivo.
Dagli antefatti desumiamo che il ricorrente non ha subito impugnato le decisioni con cui la Commissione disponeva la sospensione dal servizio e il suo trasferimento a Bruxelles, limitandosi a presentare dapprima un reclamo e ad agire in giudizio solo dopo la sua reiezione. Tale comportamento rispecchia fedelmente le direttive ripetutamente ribadite dalla Corte nell'interesse di una sana amministrazione della giustizia. Se non erro, sarebbe stato inoltre suo diritto chiedere, malgrado il decorso del termine, l'annullamento delle decisioni dalle quali si riteneva innanzitutto leso, in quanto in caso contrario, vale a dire limitando la domanda all'annullamento della risposta al reclamo, gli interessati che si attengono alle direttive impartite dalla giurisprudenza sarebbero vittime di una menomazione, forse solo formale, della loro tutela giurisdizionale. Ora, se nella fattispecie il ricorrente non ha ritenuto di valersi di questo suo diritto nel formulare le sue domande, e si è limitato ad impugnare la risposta ricevuta nel corso del procedimento amministrativo, ritengo che gli si debba consentire un successivo mutamento della sua linea dì condotta processuale, come in realtà è avvenuto. E ciò a maggior ragione giacché una simile modifica della domanda non implica alcun sostanziale mutamento dell'oggetto della controversia, in quanto obiettivamente la materia del contendere, anche in caso di domanda di annullamento della risposta della Commissione, rimane la legittimità o l'illegittimità delle decisioni cui detta risposta si riferisce.
Non ho quindi alcun dubbio circa la ricevibilità delle nuove domande di annullamento del ricorrente; beninteso cade — dopo la revoca della decisione di sospensione adottata nel frattempo dalla Commissione — la relativa domanda di annullamento che può al massimo mirare ad una declaratoria d'illegittimità. Con questa riserva, che a mio avviso non implica una pronuncia della Corte sulla ricevibilità, chiudo l'argomento e passo all'esame del merito.
Dovrò esaminare separatamente la causa 18-65 e la causa 35-65, nonché distinguere nell'ambito di esse le domande di annullamento da quelle di risarcimento.
B — Nel merito
I — Causa 18-65
1) Se sia legittima la decisione del 25 settembre 1964 relativa alla sospensione dal servizio.
a) Difetto di motivazione
Innanzitutto il ricorrente denuncia l'illegittimità della decisione del 25 settembre 1964 per difetto di motivazione.
Sotto il profilo giuridico, dirò a questo proposito che una decisione decretante la sospensione dal servizio di un funzionario deve senz'altro essere motivata in quanto rappresenta un provvedimento pregiudizievole ai sensi dell'articolo 25 dello statuto del personale, anche se l'interessato continua a percepire lo stipendio.
Dal punto di vista del contenuto, la motivazione dev'essere in questo caso consona ai presupposti per la sospensione dalle funzioni contemplati dall'articolo 88 dello statuto del personale, vale a dire deve far risultare chiaramente che al funzionario in questione viene fatto carico di una grave mancanza che può consistere o in una mancanza ai suoi obblighi professionali o in un'infrazione delle norme di diritto comune.
Tenendo presente quanto detto testé, la motivazione della decisione non appare adeguata. A parte il richiamo al titolo VI dello statuto del personale, vi si dichiara semplicemente che dalle indagini condotte è risultato che il ricorrente, sia nel comportamento verso i suoi subalterni, sia nell'esercizio delle sue funzioni, ha commesso delle mancanze sulle quali si dovrà far luce. A mio avviso, questi accenni così vaghi — che ripetono il testo della norma — avrebbero dovuto essere integrati con l'indicazione del profilo sotto il quale il comportamento del ricorrente aveva dato adito a critiche, vale a dire era necessario precisare maggiormente gli addebiti che venivano mossi all'interessato. Questo era l'unico modo per dimostrare che le critiche erano frutto di un esame approfondito ed era inoltre l'unico modo per escludere che l'amministrazione, nel procedimento dinanzi alla Corte, potesse giustificare la sua decisione con motivi diversi da quelli invocati originariamente.
L'obiezione sollevata dalla Commissione, secondo la quale il ricorrente nel corso degli interrogatori avrebbe ampiamente avuto modo di confutare ogni addebito, è inconferente in quanto il funzionario che ha condotto l'indagine e l'interrogatorio non s'identifica con l'organo che ha adottato la decisione. L'interrogatorio non permette di stabilire a quali circostanze l'organo che ha deciso abbia attribuito particolare valore. Inoltre l'informazione del ricorrente è insufficiente anche per il fatto che la motivazione — come la giurisprudenza ha ripetutamente affermato — ha contemporaneamente la funzione di illuminare la Corte sui motivi essenziali su cui si fonda una decisione.
Infine non è possibile passare oltre le carenze rilevate, in considerazione del fatto che si trattava di un procedimento emanato d'urgenza o che l'amministrazione ha voluto agire con la massima discrezione onde tutelare la reputazione del ricorrente. Anche in caso d'urgenza, l'esposizione dei motivi essenziali non provoca ritardi di rilievo nell'adozione del provvedimento. Una motivazione più esplicita non avrebbe comunque leso la reputazione del ricorrente, in quanto il provvedimento non doveva essere pubblicato ed un sospetto avanzato ingiustamente poteva venir ritirato nel procedimento successivo.
Non rimane quindi che constatare l'illegittimità della decisione relativa alla sospensione, per difetto di motivazione.
Poiché le censure d'indole formale quali quella teste esaminata non sono naturalmente molto soddisfacenti, non mi accontenterò della constatazione fatta, ma passerò al vaglio anche le altre critiche sostanziali mosse dal ricorrente.
b) Violazione dell'articolo 88 dello statuto del personale
Secondo il ricorrente, la decisione impugnata sarebbe inoltre illegittima in quanto le circostanze concomitanti con l'adozione del provvedimento rivelano l'intento della Commissione di infliggere con esso al ricorrente una sanzione disciplinare. La tesi sarebbe confortata dalle ulteriori misure cautelari prese nei suoi riguardi (apposizione dei sigilli all'ufficio, interdizione di accesso al Centro) nonché dalla pubblicità data in vari modi dalla Commissione alle misure adottate nei suoi confronti.
Ritengo pero che in proposito non si possa condividere il punto di vista del ricorrente.
L'apposizione dei sigilli all' ufficio di un funzionario e l'interdizione di accesso all'edificio non costituiscono un inasprimento della sospensione dal servizio, se questa ha lo scopo di far luce su determinati avvenimenti e vi è motivo di temere che la presenza dell'interessato e la sua facoltà di accesso incondizionato al fabbricato e ai documenti che sono ivi conservati possa pregiudicare le indagini.
Circa la criticata pubblicità data ai provvedimenti, se ne può prescindere nell'esaminare la legittimità della decisione in quanto essa appartiene ad un periodo successivo all'adozione dei provvedimenti e quindi è esclusa ogni influenza sulla legittimità del loro contenuto. Si può aggiungere che l'affissione presso il Centro della decisione di sospensione non poteva avere intento diffamatorio, in quanto innanzitutto non si facevano nomi ed inoltre si dichiarava esplicitamente che, malgrado le voci circolanti presso il Centro, non si trattava di sanzioni disciplinari. Per quanto riguarda infine l'articolo apparso su un giornale olandese il 13 ottobre 1964, come la Commissione rileva, esso non contiene alcun accenno personale al ricorrente. Il ricorrente non' è nemmeno riuscito a dimostrare che i servizi della Commissione abbiano fornito materiale per questo articolo oppure abbiano fatto dichiarazioni dopo la sua pubblicazione.
Mi pare quindi che non si possa far carico alla Commissione di aver violato con la sua decisione l'articolo 88 dello statuto del personale per uno dei motivi sopra esposti.
c) Violazione del principio «non bis in idem».
A maggiori incertezze dà invece adito la censura secondo cui la Commissione, disponendo la sospensione dal servizio, avrebbe violato un principio fondamentale in materia disciplinare, cioè l'articolo 86, n. 3, dello statuto del personale che recita : «una stessa mancanza non può dar luogo che ad una sola sanzione disciplinare». A questo proposito il ricorrente assume che gli argomenti su cui egli venne interrogato il 25 settembre 1964, e che costituivano il fondamento del provvedimento di sospensione, erano già stati oggetto d'interrogatorio e di esame antecedentemente all'adozione del primo provvedimento disciplinare del 3 luglio 1964, che quindi rappresentava la conclusione del procedimento relativo. La Commissione non avrebbe dimostrato che sono emersi nuovi elementi tali da giustificare l'instaurazione di un nuovo procedimento disciplinare.
Dal punto di vista giuridico si può innanzitutto osservare che il principio dell'articolo 86, n. 3, dello statuto del personale non si limita (come pare ritenga la Commissione) ai casi in cui effettivamente viene inflitta una seconda misura disciplinare per la stessa mancanza. Se non erro, il principio esclude anche la possibilità di promuovere un secondo procedimento disciplinare per un caso su cui si è già deciso, come avverrebbe nella fattispecie poiché la sospensione dal servizio a norma dell'articolo 88 dello statuto del personale fungerebbe da provvedimento preliminare (
2
). In altre parole, un funzionario già sottoposto a procedimento disciplinare per una determinata mancanza, indipendentemente dall'esito del procedimento, non può essere sottoposto a un nuovo procedimento disciplinare per la stessa mancanza, nemmeno in forma di provvedimenti preliminari (
3
).
La censura verte quindi sulla questione del se il procedimento concluso con decisione 3 luglio 1964 e quello profilantesi con la sospensione dal servizio decretata il 25 settembre 1964 avessero lo stesso oggetto; per essa non ha alcuna importanza lo stabilire quali elementi siano stati effettivamente posti a fondamento della decisione disciplinare e quali abbiano invece soltanto costituito oggetto di esame.
Non è difficile risolvere detta questione, relativamente pero al solo rapporto tra il contenuto dell'interrogatorio del 25 settembre 1964, a noi noto, e il tenore della prima decisione disciplinare che ci è pure noto. L'unico punto oscuro e controverso è che cosa, oltre alle mancanze punite con la censura del 3 luglio 1964, abbia costituito oggetto della prima istruttoria. È incontestato che vi sono stati ulteriori esami, e sono stati presi altri provvedimenti istruttori. Lo desumiamo con sufficiente chiarezza dalla nota del direttore del Centro di ricerche in data 17 giugno 1964.
In corso di causa non mi è riuscito purtroppo di chiarire appieno questo punto, poiché la Commissione ha omesso di produrre tutta la documentazione, che pure dovrebbe esistere, relativa al primo procedimento disciplinare. Intendo parlare ad esempio dei reclami scritti indirizzati dai subordinati e dai colleghi del ricorrente alla direzione di Ispra come pure del verbale particolareggiato dell'interrogatorio del ricorrente.
Mi chiedo quali conseguenze di ordine processuale si debbano trarre da questa situazione.
I due ordini di questioni cui si riferisce la decisione di sospensione devono essere tenuti distinti, vale a dire
—
la presunta tensione nei rapporti tra il ricorrente e i suoi collaboratori ;
—
il presunto impiego a fini illeciti, da parte del ricorrente, di attrezzature di servizio.
In materia di rapporti tra il ricorrente e i suoi subalterni, devo rilevare che le critiche mosse in proposito vertono incontestabilmente su fatti relativi ad un periodo precedente al primo provvedimento disciplinare del 3 luglio 1964 (cfr. le deposizioni Deplanche, Zimmermann, Regis, Cadario). Dette deposizioni erano note al momento del primo procedimento disciplinare, come si desume dalla nota del direttore del Centro in data 17 giugno 1964. Poiché la Commissione non ha dimostrato di aver escluso intenzionalmente i punti criticati dal primo procedimento disciplinare, la sua pretesa di esperire un'azione disciplinare sotto questo profilo viene a cadere a séguito di un tacito «non luogo a provvedere». Non sono nemmeno emersi fatti nuovi atti a giustificare la riapertura dell'istruzione, in quanto le uniche dichiarazioni che hanno carattere di novità sono state fatte da due segretarie nel settembre 1964 e contengono scarse, generiche e pressoché uguali censure che non si scostano praticamente dalla falsariga delle deposizioni del 3 luglio 1964. Sotto questo aspetto, in omaggio al principio «non bis in idem», i rapporti del ricorrente con i suoi subordinati non possono più esser invocati a sostegno del provvedimento di sospensione.
Per quanto riguarda il presunto illecito impiego di attrezzature di servizio da parte del ricorrente, l'assunto secondo cui la questione sarebbe già stata risolta nel primo procedimento disciplinare trova una certa qual conferma nella summenzionata nota del 17 giugno 1964, ove si dichiara che i controlli effettuati onde accertare l'illecito uso delle attrezzature di servizio non avevano dato alcun risultato. Tale formula potrebbe riferirsi a controlli analoghi a quelli effettuati più tardi (settembre 1964) onde appurare un presunto uso illecito di garages e laboratori di Ispra. La nube d'incertezza che continua ad aleggiare sul problema non può nuocere che alla Commissione, visto il comportamento da essa tenuto in sede processuale, cosicché non mi resta che concludere anche su questo punto che l'azione disciplinare è esaurita.
Poiché la Commissione non ha motivato la sua decisione di sospensione con fatti diversi da quelli citati, si giunge alla conclusione che la decisione manca di adeguato fondamento e quindi la sua illegittimità sarebbe provata anche dal punto di vista sostanziale.
d) Stando così le cose, posso anche risparmiarmi di esaminare i restanti argomenti dedotti dal ricorrente sempre allo scopo di meglio dimostrare l'illegittimità della decisione di sospensione (come ad esempio il richiamo all'eccessiva durata della sospensione). Abborderò invece direttamente il secondo oggetto controverso della causa 18-65, vale a dire la decisione del 9 dicembre 1964 relativa al trasferimento a Bruxelles del ricorrente.
2) Sulla legittimità della decisione di trasferimento in data 9 dicembre 1964
a) Difetto di motivazione
Veniamo innanzitutto alla censura di insufficiente motivazione della decisione. Mi pare che la cosa sia pacifica, in quanto effettivamente il provvedimento notificato il 22 dicembre 1964 non contiene traccia di motivazione, ma si limita a dichiarare che la Commissione, il 9 dicembre, ha deciso il trasferimento del ricorrente a Bruxelles nell'interesse del servizio.
Prima di concludere definitivamente a sfavore della Commissione, vorrei esaminare le seguenti questioni :
—
se una decisione di trasferimento debba necessariamente essere motivata;
—
se sia sufficiente l'esposizione orale dei motivi principali;
—
se sia sufficiente la comunicazione all' interessato dei motivi, fatta però con atto successivo alla presentazione di un reclamo amministrativo.
Circa la prima questione, checché ne dica la Commissione, non nutro dubbi che una decisione di trasferimento possa costituire un provvedimento pregiudizievole nel senso dell'articolo 25 dello statuto del personale, specie qualora implichi cambiamento della sede di lavoro e quindi possa avere notevoli ripercussioni sulla vita privata di un funzionario e inoltre questi venga distolto della sua specifica sfera di competenza per essere assegnato ad un impiego che — come risulta nella fattispecie dalle dichiarazioni del ricorrente — non ha funzioni determinate. Una decisione di trasferimento deve quindi sempre essere motivata, specie poi dal momento che l'unica motivazione (l'interesse del servizio) lascia un ampio margine discrezionale all'amministrazione.
Poiché lo statuto del personale prescrive rigide formalità ad substantiam in materia di motivazione non ci si potrà accontentare nemmeno della motivazione data oralmente, anche perché questo sistema non consente alla Corte un adeguato esame della situazione. Rimane quindi solo la questione del se la risposta data al reclamo del ricorrente possa sanare il vizio di forma inficiante la decisione di trasferimento.
In tale risposta si dichiara che il trasferimento, già ventilato in occasione dell'esame dei fatti che avevano originato la censura del 3 luglio 1964, si è reso necessario in quanto il provvedimento disciplinare adottato aveva sminuito il prestigio del ricorrente e i rapporti tra questi ed altre persone che lavoravano con lui avevano raggiunto un grado di tensione estremo. Dal punto di vista del contenuto, questa motivazione potrebbe essere considerata sufficiente (anche se non molto particolareggiata) ; essa non può però essere presa in considerazione in quanto non ha accompagnato la decisione, ma fa solo parte della risposta data allorché la decisione di trasferimento era già stata eseguita.
Quindi anche rispetto alla decisione di trasferimento, la censura formale del ricorrente sarebbe sufficiente a farne dichiarare l'annullamento.
Anche qui non mi accontenterò di esaminare questi motivi di ricorso che sono relativamente poco soddisfacenti, ma estenderò il mio esame agli ulteriori argomenti sostanziali del ricorrente.
b) Altre censure del ricorrente
Esaminerò ora brevemente le censure relative: all'inammissibilità del trasferimento del funzionario sospeso dal servizio; all'ammissibilità del trasferimento da un ruolo ad un altro solo con l'osservanza di determinate norme procedurali (concorso) ; alla necessità che il trasferimento sia preceduto da una domanda dell'interessato; ed infine mi occuperò della tesi secondo cui l'avviso di posto vacante relativo all'impiego poi occupato dal ricorrente avrebbe rivelato deficienze, sia quanto al contenuto sia quanto al periodo di affissione.
Una prima analisi sommaria mi rivela che nessuna delle censure è fondata. Se ho ben compreso, l'avviso di posto vacante in questione presentava tutti i requisiti previsti dallo statuto; tali non sono infatti né il parere del Comitato del personale a norma dell'articolo 110 dello statuto, né l'osservanza di un termine minimo prima di procedere ad occupare il posto messo a concorso. Lo statuto — a mio avviso — non vieta affatto un trasferimento durante la sospensione, purché beninteso il trasferimento sia giustificato dall'interesse del servizio (e ne riparlerò) e nemmeno — si vedano in proposito le leggi nazionali sul pubblico impiego — il trasferimento presuppone sempre una domanda dell'interessato. È invece comunemente ammesso il trasferimento d'ufficio nell'interesse del servizio. (
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)
D'altro canto, le convicenti dichiarazioni della Commissione mettono in rilievo che nella fattispecie non si trattava di un mutamento di ruolo, in quanto il ricorrente — già prima del trasferimento — faceva parte del ruolo dell'amministrazione e vi rimase anche dopo l'occupazione del posto a Bruxelles.
Mi pare superfluo commentare ulteriormente questi mezzi; piuttosto mi pare necessario esaminare l'importante questione del se sia stato dimostrato effettivamente l'interesse del servizio al trasferimento del ricorrente.
c) Se il trasferimento sia stato effettuato nell'interesse del servizio
Gli argomenti dedotti dalla Commissione onde comprovare l'interesse del servizio sono stati da me menzionati a proposito dell'insufficienza della motivazione e si riassumono in due punti :
—
menomazione del prestigio del ricorrente a seguito del provvedimento disciplinare del 3 luglio 1964;
—
tensione nei rapporti tra il ricorrente e i suoi collaboratori tale da pregiudicare seriamente il funzionamento del servizio stampa e informazioni di Ispra.
Il primo punto, mi pare, deve essere recisamente respinto. Giustamente il ricorrente afferma che la censura inflittagli il 3 luglio 1964 costituisce un lieve provvedimento disciplinare che poteva anche essere adottato senza far ricorso al procedimento disciplinare formale previsto dall'allegato IX dello statuto del personale. Per sua natura il provvedimento non aveva alcun carattere di pubblicità e quindi un minimo di discrezione da parte dell'autorità amministrativa avrebbe potuto farlo passare inosservato al complesso del personale.
Pur ammettendo che della censura fossero al corrente almeno i servizi che erano a stretto contatto con l'interessato, non si dovrebbe trarne l'illazione che ciò abbia scosso talmente il suo prestigio da implicare un trasferimento. Seguendo quest'ordine di idee, si giungerebbe alla conclusione che il lieve provvedimento della censura in conseguenza del trasferimento si è trasformato in un provvedimento disciplinare più grave. Sarebbe quindi necessaria almeno una precisa motivazione, una esauriente elencazione delle circostanze dalla quale risulti che l'autorità del ricorrente è stata notevolmente sminuita dal provvedimento disciplinare, ma tale motivazione nella fattispecie manca.
Circa il secondo punto, e incontestabile che la tensione nei rapporti tra colleghi d'ufficio, imputabile ad incompatibilità di carattere, potrebbe giustificare l'allontanamento di un funzionario da un certo ambiente, qualora. questo si rivelasse l'unico mezzo per ripristinare il buon andamento del servizio (
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D'altro canto è però anche vero che un trasferimento, motivato in modo tanto soggettivo da trasformare quasi un provvedimento di servizio in misura disciplinare, presuppone un procedimento particolarmente accurato, vale a dire l'esatta valutazione e la minuziosa ricerca delle cause effettive dell'attrito, con piena garanzia del diritto di contraddittorio dell'interessato, onde evitare il sospetto che sotto il trasferimento si mascheri un provvedimento disciplinare.
Il caso in esame non è chiaro sotto questo profilo. Se ho ben compreso, la Commissione ha fondato i suoi provvedimenti su una serie di dichiarazioni scritte rilasciate da ex-dipendenti del ricorrente, il cui testo non gli è stato comunicato, e sul cui contenuto egli è stato ascoltato una sola volta il 25 settembre 1964. Per di più il ricorrente mai è stato messo a confronto con gli autori delle dichiarazioni; nemmeno sono stati interrogati i testi che il ricorrente ha citato a suo favore. La correttezza di un tale procedimento mi pare dubbia anche se lo statuto del personale non prevede espressamente garanzie a difesa di un funzionario in predicato per il trasferimento. Tengo comunque a ricordare che il diritto amministrativo francese in materia di pubblico impiego, in caso di trasferimento d'ufficio che implichi mutamento della sede di lavoro (déplacement d'office), prescrive la preliminare «communication du dossier» ed addirittura l'audizione della Commissione paritetica (
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).
Anche una volta chiarite queste perplessità di carattere procedurale, considerando il contenuto materiale dei fatti su cui la Commissione si è fondata (la cui esattezza però viene energicamente contestata dal ricorrente) il quadro rimane altrettanto insoddisfacente.
Vediamo innanzitutto i rapporti tra il ricorrente ed i suoi ex-collaboratori Regis, Zimmermann e Deplanche. Sotto questo profilo, l'interesse del servizio al trasferimento non sussisterebbe in quanto i tre funzionari fin dall'estate 1964 non facevano più parte della cerchia di stretti collaboratori del ricorrente. Anche prescindendo da ciò, l'uso delle loro dichiarazioni si presta a critica in quanto non vi è traccia di accuse gravi e le dichiarazioni sono di carattere talmente generico da rendere indispensabili delle precisazioni. A questo proposito si sarebbe pure dovuta far più luce sull'affermazione del ricorrente secondo cui egli sarebbe stato vittima di un complotto (vedi la nota del ricorrente del giugno 1964) dal momento che esistono elementi atti a suffragare questo assunto (come il giudizio estremamente favorevole sul ricorrente dell'aprile 1964; il verificarsi di attriti nell'ambito del suo servizio dopo l'arrivo di uno dei tre funzionari summenzionati; la coincidenza di data dell'indisposizione di questi funzionari, che di primo acchito può apparire come subdola manovra ai danni del proprio superiore) e il ricorrente aveva offerto prove testimoniali a sostegno. Quindi, tenuto conto dello stadio dell'istruttoria della Commissione a quel momento, non si può fare a meno di attribuire alle dichiarazioni dei tre funzionari un valore alquanto relativo.
Circa le deposizioni di due altre impiegate (Cadano e Pommée) si deve rilevare in linea generale che non sono molto consistenti. Inoltre una delle due impiegate non ha mai lavorato alle dipendenze del ricorrente, mentre l'altra non era più alle sue dipendenze dal gennaio 1964, cioè era stata in contatto con lui in un periodo rispetto al quale le note di qualifica del ricorrente dichiarano che egli espletava i suoi compiti con gentilezza, dimostrava notevole coscienza professionale e tatto inappuntabile.
Quanto alle dichiarazioni scritte di due segretarie, (Chiorzi e Manara) che pare risalgano al settembre 1964, si può dire che rappresentano un insuperabile capolavoro di brevità e di genericità. Abbiamo ancora per contro la deposizione relativamente dettagliata ed inequivocabilmente positiva di un'altra segretaria (Hoch) che risale al gennaio 1965, quando l'interessata già aveva abbandonato il servizio del ricorrente, e cui l'insussistenza di legami gerarchici attribuisce particolare valore.
Se si considera d'altro canto che una parte del nervosismo e della tensione regnanti nel suo servizio era dovuta altresì a difficoltà di carattere decisamente oggettivo, denunciate dal ricorrente fin dal 1962, otteniamo una panoramica dalla quale è praticamente assente ogni motivo di servizio tale da rendere necessario il trasferimento del ricorrente. Un elemento importante è pure il fatto che la Commissione, il 21 gennaio 1965, ha ritenuto necessaria un'ulteriore indagine disciplinare circa tutti gli avvenimenti, il che può far pensare che al momento dell'adozione della decisione di trasferimento non si avesse ancora una chiara visione della situazione regnante nel Servizio stampa e informazioni di Ispra.
Sono quindi propenso a ritenere che non sia stato provato che vi fossero motivi di servizio sufficienti per trasferire il ricorrente, con il che si aggiunge un ulteriore argomento sostanziale a quelli formali che già militano per l'annullamento della decisione impugnata.
3) Conclusione
In conclusione, per quanto riguarda il ricorso 18-65, devo rilevare che le domande del ricorrente miranti a far dichiarare l'illegittimità della decisione di sospensione e ad ottenere l'annullamento della decisione di trasferimento, paiono fondate. Le conclusioni, in subordine in questa causa nonché la domanda di risarcimento saranno da me esaminate più tardi al termine delle conclusioni.
II — Causa 35-65
1) L'avviso di posto vacante V/IS 40/65
Il primo capo di domanda nella causa 35-65 tende all'annullamento dell'avviso di vacanza relativo al posto occupato dal ricorrente ad Ispra al momento del suo trasferimento. Il ricorrente non deduce a sostegno specifici motivi, ma invoca il fatto che, con l'annullamento della decisione di trasferimento, si sancisce anche l'illegittimità dell'altra decisione ad essa connessa e su di essa fondata, vale a dire l'avviso di vacanza del posto precedentemente da lui occupato. Questo modo di vedere è evidentemente giustificato, ove la necessità di occupare un posto sia conseguenza di un atto illegittimo, vale a dire di un trasferimento in assenza di un provato interesse del servizio, quindi l'avviso di posto vacante, relativo ad un impiego rimasto scoperto in seguito a quanto precede, è illegittimo. Propongo di accogliere il primo capo della domanda nella causa 35-65.
2) Sulla decisione della Commissione in data 20 e 21 gennaio 1965
Il secondo capo della domanda mira a far dichiarare nulla la decisione con cui la Commissione, il 20 e 21 gennaio 1965, ha deciso di continuare l'indagine disciplinare relativa al comportamento del ricorrente. Tale decisione sarebbe illegittima in quanto violerebbe l'articolo 88, paragrafo 3 dello statuto del personale, poiché dopo la sua adozione non si sono effettivamente svolti atti istruttori e poiché non si è osservato il principio del «non bis in idem» (per menzionare soltanto alcune delle censure più importanti).
A questo proposito si potrebbe sollevare d'ufficio in via preliminare la questione della ricevibilità di questo capo, vale a dire se esso sia diretto contro un provvedimento pregiudizievole ai sensi dell'articolo 91 dello statuto del personale oppure riguardi un atto interno che non ha alcun effetto giuridico per il ricorrente.
I dubbi cui ho accennato vanno tuttavia eliminati, vista l'impronta liberale dell'orientamento di massima della nostra giurisprudenza in materia di provvedimenti pregiudizievoli. Nella fattispecie è incontestato che il semplice avvio di un'indagine disciplinare è sufficiente a mettere in cattiva luce il funzionario interessato, in quanto presuppone il grave sospetto di mancanze commesse in servizio. Neppure mi sembra sostenibile la tesi dell'impugnabilità esclusiva dell'atto di contenuto pregiudizievole emanato a conclusione del procedimento disciplinare, in quanto è possibile che il procedimento si concluda senza che venga emanato un atto di questo genere. Vincendo qualche incertezza, vorrei pronunciarmi a favore dell'impugnabilità della decisione della Commissione in data 20 e 21 gennaio 1965.
Circa i singoli motivi di ricorso invocati a sostegno della domanda noterò quanto segue :
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la Commissione nega l'insussistenza di effettivi atti istruttori successivamente al 21 gennaio 1965, affermando che tali atti non danno sempre luogo alla redazione di un verbale. La questione può però in sostanza rimanere aperta. La legittimità di una decisione non dev'essere determinata in base al se e al come essa abbia avuto effettiva esecuzione, ma solo sotto il profilo delle irregolarità formali e sostanziali che, al momento della sua adozione, potevano inficiare la decisione stessa.
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Altrettanto inconsistente è, a mio avviso, la critica che il ricorrente tenta di fondare sul tenore dell'articolo 88 dello statuto, in cui è detto che «la posizione del funzionario sospeso dev'essere definitivamente regolata entro 4 mesi dalla data di decorrenza della sospensione». Tale disposizione non mira ad escludere che si possa proseguire l'istruttoria anche una volta trascorso questo termine. Ciò è stato dimostrato dalla Commissione in maniera convincente, mediante riferimento a particolari del procedimento disciplinare contemplato nell'allegato IX dello statuto del personale, coi suoi termini perentori nei loro vari aspetti (articolo 6, articolo 7, dell'allegato IX).
La critica del ricorrente può comunque essere intesa nel senso che la Commissione ha violato il principio per cui, non appena si abbia notizia di mancanze commesse in servizio, a tutela dell'interessato si deve procedere all'indagine disciplinare nel più breve termine. Tale critica nel nostro caso — tenuto conto di altre considerazioni che esporrò qui appresso — è inconsistente.
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Anche a questo proposito, dovrebbe trovarsi in primo piano la violazione del principio non bis in idem, che invece è stata invocata solo nella replica. Ritengo tuttavia che questo fatto non dovrebbe avere gravi conseguenze in quanto la Corte, nelle cause di personale in cui ha competenza anche di merito, può esaminare d'ufficio aspetti decisivi, come è dimostrato ad abundantiam dalla .nostra giurisprudenza.
Circa il contenuto di detto principio, ho già detto che esso non vieta soltanto che vengano inflitte due sanzioni disciplinari per una stessa mancanza, ma altresì che venga instaurato un secondo procedimento disciplinare relativo a circostanze che hanno già formato oggetto di un procedimento precedente.
È quindi possibile che il principio sia stato violato dalla decisione disciplinare a carattere preparatorio adottata dalla Commissione il 20 e 21 gennaio 1965, qualora essa si riferisca effettivamente ad una questione già risolta e non a nuovi elementi emersi successivamente. Pare che sia questo il caso, nostro. Anche nel gennaio 1965, a quanto ci consta, la questione verteva soltanto sui rapporti tra il ricorrente ed i suoi collaboratori, nonché sull'asserito abuso di attrezzature di servizio, quindi su elementi già valutati anteriormente all'inflizione del primo provvedimento disciplinare. L'interrogatorio del ricorrente in data 22 dicembre 1964 non ha fatto emergere nulla di nuovo e nemmeno le dichiarazioni scritte di due segretarie del ricorrente rilasciate nel gennaio 1965, una delle quali si esprime addirittura diffusamente a favore del ricorrente.
Mi vedo quindi costretto — visto che la Commissione non ha prodotto sufficienti prove contrarie — a proporre l'annullamento anche della decisione del 21 gennaio 1965 per violazione del principio «non bis in idem».
3) Sulla decisione della Commissione in data 13 maggio 1965
Una terza domanda di annullamento è infine diretta contro la decisione con cui la Commissione, il 13 maggio 1965, ha disposto la sospensione dell'indagine disciplinare condotta nei confronti del ricorrente, fino a che la Corte non si fosse pronunciata sul ricorso 18-65.
Potrei limitarmi a pochi rilievi in merito, in quanto detta decisione si fonda su quella del 21 gennaio 1965 relativa alla prosecuzione del procedimento disciplinare e quindi le si applica la valutazione giuridica di quest'ultimo.
Pur prescindendo da ciò e supponendo che la Commissione abbia agito in modo ortodosso instaurando un secondo procediménto disciplinare contro il ricorrente, la censura non appare ingiustificata. La Commissione non può discrezionalmente decidere di interrompere le indagini di carattere disciplinare e di tenere quindi in sospeso lo svolgimento e la conclusione del procedimento disciplinare. Al contrario, essa è tenuta a considerare l'interesse del servizio alla regolarizzazione di una situazione che potrebbe nuocere al buon andamento del lavoro nonché l'interesse personale alla conclusione del procedimento che può nutrire un funzionario di ruolo ad alto livello, sotto il profilo della sua carriera professionale e della sicurezza del suo impiego nonché in considerazione della sua persona e della sua famiglia.
A questo proposito ricorderò l'importanza del fatto che il secondo procedimento disciplinare si riferisce ad avvenimenti del settembre 1964, vale a dire al periodo in cui la Commissione è stata informata di determinate mancanze commesse in servizio dal ricorrente. Questo fu il motivo della sospensione dal servizio del ricorrente e della proroga fino al 25 gennaio 1965 della validità del provvedimento adottato il 25 settembre 1964. Ove si tengano presenti questi elementi, appare, certamente incomprensibile che nel gennaio 1965 non fosse ancora stata stabilita definitivamente la portata e l'entità delle presunte mancanze. Ad ogni modo il ricorrente giustamente rileva essere inammissibile che, non solo nel gennaio, ma anche nel maggio 1965 ed addirittura ancora oggi egli sia all'oscuro dei risultati dell'indagine che lo riguardava e delle conseguenze che la Commissione intende, trarne. Questo comportamento, anche se non costituisce necessariamente una violazione dell'articolo 88 dello statuto del personale, rappresenta sempre una patente violazione dell'obbligo che incombe all'autorità in materia di assistenza nei confronti dei propri funzionari.
Le giustificazioni addotte dalla Commissione non paiono conferenti, specie il richiamo alla causa pendente 18-65. Innanzitutto la decisione di trasferimento del 9 dicembre 1964 (che costituisce uno degli oggetti della causa 18-65) a giudizio della Commissione non aveva alcun carattere disciplinare e non poteva influire minimamente sul procedimento disciplinare; in secondo luogo non è lecito lasciare in sospeso oltre il dovuto l'esame e la valutazione in sede disciplinare delle circostanze che sono sfociate nella sospensione, anche se contemporaneamente la Corte di Giustizia si sta occupando di questi fatti in sede giurisdizionale. Non vedo comunque come la prosecuzione del procedimento disciplinare potrebbe influire sull'esito della causa promossa in sede giurisdizionale. Circa la motivazione data dalla Commissione, che avrebbe sospeso il procedimento affinché «aucun grief d'animosité ou de ressentiment à l'égard de l'intéressé ne puisse lui être imputé» ne è evidente l'inconferenza, poiché il ricorrente stesso ha ripetutamente e recisamente insistito affinché il procedimento disciplinare fosse proseguito.
Comunque si consideri la decisione del 13 maggio 1965, mi pare inevitabile il suo annullamento per i motivi sopra seposti.
III — Domanda di risarcimento e domande in subordine
Rimane ancora qualche considerazione da fare sulle conclusioni in subordine presentate dal ricorrente e sulla domanda di risarcimento del danno morale da lui sofferto a causa del comportamento della Commissione.
1) Domande in subordine
Tra le varie domande in subordine presentate dal ricorrente — specie nella replica della causa 18-65 — dopo l'esame condotto fin qui potrò omettere di considerare quelle relative alle offerte di prova. Ho anche esaurito in pratica l'argomento relativo alle domande di declaratorie che in sostanza sono avanzate a sostegno delle domande di annullamento presentate come oggetto principale del ricorso.
Rimane ancora da esaminare la domanda mirante a far togliere un documento dal fascicolo dell'interessato (documento n. 123/8), domanda rivolta alla Corte in virtù dell'articolo 26 dello statuto del personale nonché del fatto che questo documento non è stato vistato dal ricorrente. Sé non erro, la Commissione non si è pronunciata in merito, però la domanda pare giustificata.
A norma dell'articolo 26 dello statuto del personale, i documenti relativi allo stato di servizio del funzionario o contenenti un giudizio sulla sua competenza, sul suo rendimento e sul suo comportamento, non possono essergli opposti o prodotti contro di lui «se non gli siano stati comunicati prima dell'inserimento nel fascicolo personale». Come risulta dalla mancanza del visto, ciò non è avvenuto e il documento citato ha un contenuto decisamente pregiudizievole per il ricorrente, quindi non può rimanere inserito nel fascicolo.
2) Domanda di risarcimento
Anche su questo punto sarò relativamente breve. La domanda di risarcimento avanzata in considerazione dell'illegittimità delle decisioni impugnate e della lesione che ne è derivata alla reputazione del ricorrente a seguito dell'emanazione dei provvedimenti, appare in sostanza fondata, poiché tali decisioni contengono errori così gravi da far ritenere giustificata una critica nei loro confronti. Mi riferisco particolarmente al duro provvedimento di sospensione per un periodo così lungo; al fatto che esso è stato preceduto da un interrogatorio da parte dei funzionari di sicurezza, fatti che entrambi possono mettere in luce molto sfavorevole l'interessato; mi riferisco altresì al suo trasferimento a Bruxelles che non è stato giustificato da un provato interesse del servizio, come pure all'inammissibile ritardo nel mettere in chiaro supposte mancanze le quali per di più, in base agli elementi di giudizio di cui disponiamo, hanno già costituito oggetto di un precedente provvedimento disciplinare.
Poiché la Corte nelle cause 43, 45 e 48/59 (Raccolta VI, p. 901 e seg.) ha riconosciuto l'obbligo al risarcimento del danno in caso di recesso del contratto d'impiego non motivato da ragioni, di servizio, in considerazione delle conseguenze di un atto del genere, nella fattispecie non possono essere considerate diversamente le oggettive conseguenze delle circostanze summenzionate, specie sotto il profilo degli effetti psichici sul ricorrente. Condivido l'atteggiamento del ricorrente nel ritenere inopportuno il determinare l'entità del risarcimento. La Corte ne stabilirà, l'ammontare secondo equità.
C — Riepilogo e conclusioni
Concludo come segue: nella causa 18-65 il provvedimento di sospensione del 25 settembre 1964 va dichiarato illegittimo; inoltre la decisione di trasferimento adottata dalla Commissione il 9 dicembre 1964 dev'essere annullata. Analogamente, nella causa 35-65 devono essere annullati l'avviso di posto vacante dell'11 marzo 1965 nonché le due decisioni della Commissione in data 20 e 21 gennaio 1965 e 15 marzo 1965, relative all'indagine disciplinare sul comportamento del ricorrente. La Corte dovrebbe inoltre ordinare che il documento 123/8 sia tolto dal fascicolo personale del ricorrente.
Infine, la convenuta va condannata al risarcimento del danno morale, nella misura che la Corte riterrà equa.
Poiché i ricorsi vengono sostanzialmente accolti, alle spese si dovrà applicare l'articolo 69, n. 2 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal tedesco
(
2
)	Cfr. Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 1963, n. 881.
(
3
)	Cfr. Maunz-Dürig, Kommentar zum Grudgesetz der Bundesrepublik Deutschland, note 122-129 all'articolo 103.
(
4
)	Cfr. Plantey. Traité pratique de la fonction publique 1963, n. 747; paragrafo 26 della legge relativa agli impiegati statali tedeschi, testo del 1o ottobre 1964.
(
5
)	Cfr. Plantey, opera citata, n. 748.
(
6
)	Cfr, Plantey, opera citata, nn. 744, 752, 758.