61997CC0365_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Es objeto de este recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Italiana la declaración por el Tribunal de Justicia de que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE no a causa de una posible adaptación deficiente de su ordenamiento jurídico interno, sino porque no ha aplicado íntegra y correctamente, en la zona del cauce del arroyo de San Rocco, lo dispuesto en los artículos 4, 5, 7, primer guión, y 10 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, (1) ni las disposiciones concordantes, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991. (2)
2 Además, plantea varias cuestiones interesantes relacionadas con la admisibilidad de tal recurso, con el concepto mismo de incumplimiento y con el alcance de la carga de la prueba que pesa sobre la Comisión.
El contexto jurídico
3 El objeto de la Directiva 75/442 consiste en la aproximación de las disposiciones de los Estados miembros en materia de eliminación de residuos.
4 En la versión inicial de la Directiva 75/442, las disposiciones pertinentes para el presente asunto tienen el siguiente tenor literal:
«Artículo 4
Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente y, en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
- sin atentar contra los lugares y los paisajes.
Artículo 5
Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada.
[...]
Artículo 7
Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:
- los remita a un recolector privado o público o a una empresa de gestión, o
- [...]
[...]
Artículo 10
Las empresas que se ocupen del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como las que recojan o transporten por cuenta ajena sus residuos, estarán sometidas a la vigilancia de la autoridad competente prevista en el artículo 5.»
5 El artículo 1 de la Directiva 91/156 establece que los artículos 1 al 12 de la Directiva 75/442 deberán sustituirse por los nuevos artículos 1 a 18 y los Anexos I, II A y II B.
6 Los artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442 fueron sustituidos por los nuevos artículos 4, 6, 8 y 13, cuyo tenor literal es el siguiente:
«Artículo 4
Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
-
sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
- sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.
[...]
Artículo 6
Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de aplicar las disposiciones de la presente Directiva.
[...]
Artículo 8
Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:
- los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B, o
- [...]
[...]
Artículo 13
Los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.»
7 Con arreglo al artículo 2 de la Directiva 91/156, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella a más tardar el 1 de abril de 1993.
El procedimiento administrativo previo
8 El 26 de junio de 1990 la Comisión remitió un escrito de requerimiento al Gobierno italiano, en el que hizo constar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442.
9 Mediante escrito de 28 de enero de 1992 el ministero dell'Ambiente italiano facilitó a la Comisión la siguiente información:
- se ha comprobado que en el barranco de San Rocco se han vertido sistemáticamente materiales biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica, lo que pone en grave peligro a la población residente en determinados barrios;
- en el mismo barranco se han advertido serios problemas hidrogeológicos debidos a la presencia de canteras de toba;
- una de tales canteras de toba fue utilizada anteriormente como vertedero ilegal;
- tras haber acordado la incautación de dicha cantera de toba el 8 de mayo de 1990, la misma fue nuevamente utilizada como vertedero en mayo de 1991. Todavía se sigue un procedimiento penal contra el concesionario debido a esta nueva utilización.
10 Al no haber recibido ninguna comunicación sobre la aplicación de las medidas apropiadas para restablecer la situación medioambiental en el barranco de San Rocco, mediante escrito de 5 de julio de 1996, la Comisión dirigió al Gobierno italiano un dictamen motivado en el que llegaba a la conclusión de que la República italiana había infringido los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442.
11 El 2 de enero de 1997 la Comisión recibió una nota de la representación permanente de Italia en la Unión Europea, mediante la que se anunciaba un plan de gestión del medio ambiente relativo a toda la región de Campania en la que se encuentra el barranco de San Rocco.
12 Posteriormente, mediante escrito de 21 de abril de 1997, la misma representación permanente remitió a la Comisión una comunicación del ministero dell'Ambiente que aludía a varias iniciativas cuyo objeto era restablecer la situación medioambiental en el barranco de San Rocco. Dicha comunicación precisaba, en particular, que:
- el municipio de Nápoles, de acuerdo con el assessorato dell'ambiente de la provincia, había adoptado las medidas necesarias para vigilar los posibles vertidos ilegales de residuos en el barranco de San Rocco;
- en septiembre de 1996 se había acordado nuevamente la incautación de la cantera situada en la parte superior del barranco, utilizada varias veces como vertedero ilegal;
- las aguas residuales de la segunda policlínica se encauzan ya definitivamente hacia el alcantarillado del municipio;
- las autoridades locales habían adoptado seis decisiones de cierre de otros tantos vertederos privados;
- por último, para garantizar la seguridad (en italiano: «incolumità») pública y privada, los servicios de alcantarillado del municipio de Nápoles ya habían realizado numerosas intervenciones consistentes en la desobstrucción, vigilancia continua y limpieza del barranco;
- se había designado una comisión de expertos, encargándosele la tarea de ultimar un proyecto para sanear completamente el cauce de la corriente de agua, tanto desde un punto de vista geomorfológico e hidráulico como sanitario.
13 Sobre la base de dicha información, la Comisión procedió a efectuar controles de las iniciativas anunciadas sobre la situación medioambiental en el barranco de San Rocco, al término de los cuales tuvo conocimiento de un acuerdo del Ayuntamiento de Nápoles, de 10 de marzo de 1997, del que resulta que:
- el cauce del San Rocco requiere una urgente planificación hidrológica. Según parece, se ha degradado la situación en lo que atañe a la contaminación como consecuencia de nuevos vertidos de aguas residuales;
- el proyecto relativo a la nueva planificación hidrológica sólo puede aprobarse mediante una decisión más compleja, dirigida a resolver definitivamente todos los problemas medioambientales en la zona de que se trata;
- para ello se ha constituido un grupo de expertos independientes de la Administración, cuya misión esencial consiste en indicar las grandes líneas de dicho saneamiento, a partir de las cuales el servicio técnico del municipio deberá, posteriormente, elaborar un proyecto definitivo de planificación hidrológica del barranco de San Rocco.
14 La Comisión interpuso el presente recurso por considerar que todavía no se habían adoptado ni ejecutado todas las medidas necesarias para enervar las imputaciones notificadas a la República Italiana en el dictamen motivado de 5 de julio de 1996.
En cuanto a la admisibilidad del recurso
15 El Gobierno demandado invoca cuatro motivos para negar la admisibilidad del recurso.
En cuanto al primer motivo de inadmisibilidad
16 El Gobierno italiano sostiene que, si bien el escrito de requerimiento no debe contener necesariamente una exposición detallada de la imputación, en el caso de autos la imputación señalada en el escrito de requerimiento de 26 de junio de 1990 no era suficientemente clara para permitirle articular eficazmente sus motivos de oposición. A su juicio, dicho escrito se limitaba a «una exposición general e hipotética de hechos y a una cita igualmente general de artículos de la Directiva, sin explicar, en lo más mínimo, la relación existente entre unos y otros». Por lo tanto, en su respuesta de 28 de enero de 1992 la República Italiana se limitó a facilitar a la Comisión una información completa sobre las vicisitudes del barranco de San Rocco.
17 En primer lugar, la Comisión recuerda que, según reiterada jurisprudencia, (3) el escrito de requerimiento debe indicar al Estado miembro los elementos necesarios para la preparación de su defensa y puede consistir únicamente en un primer resumen sucinto de las imputaciones.
18 A su juicio, el escrito de requerimiento definió de manera suficientemente precisa el incumplimiento recriminado al Gobierno italiano, en la medida en que hacía referencia a la contaminación causada por vertidos incontrolados de residuos procedentes de zonas situadas aguas arriba del barranco de San Rocco y a la falta de las actuaciones necesarias para planificar, organizar y controlar las operaciones de eliminación de residuos con arreglo a la Directiva 75/442. Además, señala la Comisión que, mediante escrito de 15 de diciembre de 1988 ya había pedido al Gobierno italiano que presentara observaciones sobre la situación medioambiental en el barranco de San Rocco. Por último, de la respuesta al escrito de requerimiento se desprende que el Gobierno italiano ha podido ejercer plenamente su derecho de defensa, por cuanto respondió punto por punto a las imputaciones y no adujo el carácter general de éstas.
19 Aunque del hecho de que el Gobierno italiano haya respondido punto por punto a la imputación que consta en el escrito de requerimiento no puede deducirse, como hace la Comisión, que tal imputación sea suficientemente precisa, considero, no obstante, que, en el caso de autos, este escrito de requerimiento se ajusta plenamente al grado de precisión exigido por la jurisprudencia citada oportunamente por la Comisión. En efecto, la identificación del incumplimiento, como recordó la Comisión, según lo señalado anteriormente, y la indicación de que dicha situación podía infringir los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442 deben considerarse suficientes para permitir que el Estado miembro de que se trata formule su oposición.
20 Por consiguiente, debo proponer que se desestime este primer motivo de inadmisibilidad.
En cuanto al segundo motivo de inadmisibilidad
21 Mediante este segundo motivo el Gobierno demandado alega que existe una diferencia inadmisible entre el dictamen motivado y la demanda. Las imputaciones señaladas en el dictamen motivado de 5 de julio de 1996 se refieren únicamente a la versión inicial de la Directiva 75/442, mientras que la demanda hace también referencia a las disposiciones de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156.
22 La Comisión señala que el incumplimiento imputado a la República Italiana se refiere a una situación fáctica -a saber, la contaminación mediante residuos del barranco de San Rocco- que infringe manifiestamente la Directiva, tanto en su versión inicial como en su versión modificada. Las obligaciones que inicialmente impuso la Directiva a los Estados miembros, aunque esencialmente no se hayan alterado, han pasado a ser más detalladas y más rigurosas. La Directiva 91/156 confirmó íntegramente las obligaciones previstas en los artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442 y, por lo tanto, a fortiori, la situación medioambiental en el barranco de San Rocco debe considerarse contraria a las nuevas disposiciones. Según la Comisión, el hecho de que, durante el procedimiento, la normativa aplicable haya sufrido modificaciones no puede permitir llegar a la conclusión de que la Comisión ha modificado sus imputaciones contra el Gobierno italiano.
23 En apoyo de su argumentación la Comisión invoca la sentencia de 17 de noviembre de 1992, (4) en la cual el Tribunal de Justicia declaró que «el dictamen motivado de la Comisión y el recurso han de fundarse en los mismos motivos y alegaciones [...] Sin embargo, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los casos una coincidencia perfecta entre las disposiciones nacionales mencionadas en el dictamen motivado y las que aparecen en el recurso. Cuando, entre estas dos fases del procedimiento, se produce un cambio legislativo, basta efectivamente que el sistema establecido por la legislación aludida en el curso del procedimiento administrativo previo haya sido mantenido en su totalidad por las nuevas medidas adoptadas por el Estado miembro». A juicio de la Comisión, este razonamiento puede, mutatis mutandis, extenderse al supuesto de que sea la norma comunitaria la que haya sido objeto de modificaciones.
24 A ello replica el Gobierno italiano que la discrepancia entre el dictamen motivado y el recurso no puede justificarse alegando la modificación de la Directiva durante el procedimiento, ya que la modificación se produjo más de tres años antes de la notificación del dictamen motivado. Por lo tanto, considera que, en la redacción del dictamen motivado, la Comisión no podía silenciar el hecho de que, a partir del 1 de abril de 1993, el texto original de la Directiva 75/442 ya no estaba en vigor.
25 Además, según el Gobierno demandado, el texto del dictamen motivado, al remitirse exclusivamente a las disposiciones de la Directiva originaria, implica la determinación tácita, pero clara, del momento de la infracción imputada en el sentido de que se refiere únicamente a los hechos anteriores al 1 de abril de 1993.
26 Antes de adoptar una posición en relación con esta excepción de inadmisibilidad, considero indispensable recordar la cronología del procedimiento administrativo previo, así como la forma en que la Comisión citó las disposiciones cuya infracción sostiene.
27 El escrito de requerimiento fue remitido el 26 de junio de 1990.
28 La Directiva 91/156 sobre modificación (y no sobre sustitución) de la Directiva 75/442 fue adoptada el 18 de marzo de 1991. Los Estados miembros debían dar cumplimiento a ésta a más tardar el 1 de abril de 1993.
29 El dictamen motivado está fechado el 5 de julio de 1996. En sus conclusiones se citan los artículos cuya infracción se alega, según su anterior numeración, lo que ciertamente no es correcto.
30 No obstante, y considero que esto es muy importante, en la parte introductoria del dictamen motivado se hace referencia expresa al hecho de que la Directiva fue modificada. En el párrafo sexto del punto I (los párrafos precedentes se refieren a las obligaciones que se derivaban de los anteriores artículos), el dictamen motivado señala, en efecto, lo siguiente:
«La Directiva 75/442/CEE fue modificada en virtud de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y se estableció un plazo que finalizó el 1 de abril de 1993 para la adaptación a esta última del ordenamiento jurídico interno. No obstante, lo dispuesto en los artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442/CEE se reprodujo esencialmente en los artículos 4, 6, 7, 10 y 13 de la Directiva 91/156/CEE.»
31 En cuanto al recurso, en sus pretensiones la Comisión indica los números de los anteriores artículos, añadiendo cada vez, entre paréntesis, el número correspondiente a la misma disposición en la versión modificada de la Directiva, con la precisión de «que recoge esencialmente su contenido».
32 Resulta patente que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, tanto en las conclusiones del dictamen motivado como en las pretensiones contenidas en el recurso la Comisión debería haber mencionado los nuevos números de los artículos, sin perjuicio de añadir asimismo, entre paréntesis, los anteriores números.
33 ¿Debe no obstante llegarse a la conclusión de que ello determina la inadmisibilidad del recurso? No soy de esa opinión.
34 Una primera argumentación en contra de una actitud demasiado rigurosa reside en el hecho de que no se trata de dos Directivas, una de las cuales ha sucedido a la otra, sino de una única y misma Directiva que ha visto algunas de sus disposiciones sustituidas por textos en gran medida idénticos.
35 En segundo lugar, en la parte introductoria del dictamen motivado se indicó con precisión la correspondencia entre las anteriores y las nuevas disposiciones.
36 En tercer lugar, debe señalarse que las nuevas disposiciones no son menos severas que las anteriores. Por lo tanto, no se imputa a la República Italiana la comisión de hechos censurables con arreglo a la antigua versión de la Directiva, pero que ya no lo son con arreglo a la nueva versión.
37 Acto seguido debe señalarse que, aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (5) sobre la exigencia de identidad entre los motivos alegados en el dictamen motivado y los alegados en el recurso es rigurosa, sin embargo, no es estrictamente formalista. Se la podría calificar, más bien, de funcional. En efecto, el objetivo de dicha jurisprudencia consiste en el respeto de los derechos de defensa del Estado miembro demandado y, más concretamente, en asegurar que éste tenga la posibilidad, en el procedimiento administrativo previo, de presentar observaciones sobre todas las imputaciones finalmente formuladas en el recurso.
38 Sin pretender aplicar por analogía, como indica la Comisión, el razonamiento que el Tribunal de Justicia siguió en la sentencia de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Grecia, antes citada, en relación con la modificación de las disposiciones nacionales, al problema del cambio de la normativa comunitaria durante el procedimiento, considero, no obstante, que puede apreciarse la voluntad del Tribunal de Justicia de no obstinarse en un enfoque formalista de dicha cuestión.
39 Por último, en la medida en que, según la Comisión, la Directiva 91/156 no hace sino reforzar determinadas disposiciones de la Directiva 75/442, es evidente que las obligaciones que se imponían a los Estados miembros en virtud de la versión inicial de la Directiva siguen siendo aplicables con arreglo a la versión modificada de dicha Directiva. En ningún momento las obligaciones cuyo incumplimiento se imputa al Gobierno italiano han dejado de imponerse a éste.
40 Por consiguiente, la referencia simultánea a los artículos anteriores y a los nuevos artículos junto con las palabras «que recoge esencialmente su contenido», significan que la Comisión considera que las disposiciones a que se refiere tienen un contenido idéntico.
41 Con carácter subsidiario, debe entenderse que dicha referencia simultánea revela la voluntad de la Comisión de limitar cada imputación al «corpus communis» de las dos versiones consecutivas de cada disposición.
42 Por consiguiente, basta con que, al estimar una imputación determinada, el Tribunal de Justicia formule la infracción en los términos de dicho «corpus communis».
43 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundada la argumentación del Gobierno italiano según la cual el recurso no puede versar sobre hechos posteriores al 1 de abril de 1993, fecha de entrada en vigor de las modificaciones de la Directiva.
En cuanto al tercer motivo de inadmisibilidad
44 El Gobierno italiano alega que la Comisión ha basado su recurso en los resultados de nuevas comprobaciones que efectuó tras recibir el escrito del Gobierno italiano de 21 de abril de 1997. En estas circunstancias, la Comisión debería haber iniciado nuevamente el procedimiento administrativo previo en lugar de interponer el recurso.
45 La Comisión señala que las nuevas comprobaciones no constituyen imputaciones nuevas formuladas contra la República Italiana. Al contrario, tales comprobaciones se efectuaron con la única finalidad de apreciar si las medidas comunicadas por el Gobierno italiano en respuesta al dictamen motivado podían efectivamente restablecer una situación medioambiental conforme con el Derecho comunitario en el barranco de San Rocco. No obstante, la Comisión ha señalado que dichas medidas no podían modificar la situación de degradación del barranco de que se trata.
46 El Gobierno italiano responde que la alegación de la Comisión según la cual las nuevas comprobaciones no constituyen imputaciones nuevas no basta para enervar la excepción de inadmisibilidad. La exigencia absoluta de identidad entre el dictamen motivado y el recurso no se refiere únicamente al objeto del litigio sino también a las alegaciones y motivos invocados. En efecto, en su escrito de réplica, a juicio de dicho Gobierno, la propia Comisión admite que ha basado su recurso, en parte, en el acuerdo del Ayuntamiento de Nápoles de 10 de marzo de 1997.
47 No obstante, no logra convencerme la argumentación formulada por el Gobierno demandado sobre dicho motivo. En efecto, no puede considerarse que las comprobaciones efectuadas por la Comisión ni el hecho de que ésta invoque el referido acuerdo del Ayuntamiento constituyan alegaciones o motivos nuevos. Tan sólo constituyen elementos que han llevado a la Comisión a la conclusión de que subsistía el incumplimiento alegado en el dictamen motivado, a pesar del transcurso del plazo de dos meses y de las promesas de actuación realizadas por las autoridades italianas en respuesta al dictamen motivado.
48 Por consiguiente, procede desestimar por infundado este motivo de inadmisibilidad.
En cuanto al cuarto motivo de inadmisibilidad
49 En su dúplica el Gobierno italiano sostiene que, de manera inadmisible, la Comisión introdujo en su réplica nuevos elementos de hecho o una formulación nueva o distinta de las imputaciones, a saber:
- al afirmar que, entre los responsables de la formación del vertedero ilegal en el barranco de San Rocco, había personas sujetas a la vigilancia prevista en el artículo 10 de la Directiva 75/442;
- al afirmar que los residuos acumulados en el vertedero han constituido riesgos y han causado daños al agua, al suelo, al aire, a la flora y a la fauna, así como al paisaje;
- al imputar al Gobierno italiano, en relación con el vertedero ilegal, haber incumplido la obligación de reconstitución del entorno de manera acorde con el Derecho comunitario.
50 En lo que atañe al primer guión, debo resaltar el hecho de que la Comisión en modo alguno afirma que dichas personas intervinieran en la formación del vertedero ilegal, sino únicamente que lo han utilizado. Pues bien, en su recurso la Comisión alega una infracción del artículo 10 de la Directiva 75/442 por el hecho de que «se siguen vertiendo residuos en el barranco de que se trata». En la medida en que el vertedero controvertido se encuentra también en el barranco de San Rocco, debe considerarse que este elemento se incardina en la pretendida infracción del artículo 10 de la Directiva 75/442.
51 En lo que atañe al segundo guión, basta con señalar que, en realidad, la afirmación discutida constituye tan solo una paráfrasis del artículo 4 de la Directiva 75/442. En la medida en que también se ha alegado la infracción de dicha disposición en el recurso, debe considerarse que la afirmación de la Comisión se remite a la misma.
52 Por último, en relación con el tercer guión procede señalar que la imputación de la Comisión tampoco constituye una imputación nueva que no haya sido formulada en el recurso. En efecto, sin perjuicio de analizar la procedencia de las imputaciones, igualmente debe considerarse un elemento del alegado incumplimiento del artículo 4 de la Directiva 75/442, tal como ha sido interpretado por la Comisión.
53 Por consiguiente, sobre la base de las anteriores consideraciones propongo al Tribunal de Justicia que declare la admisibilidad del recurso.
En cuanto al fondo
54 Antes de proceder al análisis de las imputaciones de la Comisión debo examinar dos alegaciones formuladas por el Gobierno italiano, una de las cuales tiene el objetivo de negar la procedencia del recurso en su totalidad, y la otra el de rebatir la calificación jurídica de una parte de los hechos expuestos por la Comisión.
¿Puede la Comisión controlar la aplicación puntual de una Directiva?
55 El Gobierno italiano alega, en primer lugar, que en el caso de autos la Comisión pretendió proteger directamente el medio ambiente. Ahora bien, a su juicio, «la misión de la Comisión, en virtud del artículo 169 del Tratado, no puede sino limitarse al control de la adaptación del Derecho interno a la Directiva y de los instrumentos normativos y administrativos que haya adoptado el Estado a tal fin». Por lo tanto, considera que el recurso de la Comisión no encuentra fundamento alguno en el Tratado.
56 Además, el Gobierno italiano sostiene que un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado debe referirse a una parte significativa del territorio nacional. En el caso de autos la Comisión tiene en su punto de mira una pequeña localidad que no corresponde a una circunscripción administrativa prevista en el ordenamiento jurídico interno para el ejercicio de funciones administrativas en materia de residuos, y que constituye una parte exigua del vasto territorio del municipio de Nápoles.
57 Contra esta argumentación la Comisión alega que está obligada no sólo a velar por que se adapte cada ordenamiento jurídico nacional a las Directivas, sino también a cerciorarse de que se alcanzan, correcta y efectivamente, los objetivos perseguidos por tales Directivas en los Estados miembros, los cuales, por consiguiente, están sujetos a una verdadera obligación de resultado.
58 En cuanto a la alegación del Gobierno italiano de que la dimensión territorial del barranco de San Rocco no basta para justificar un recurso por incumplimiento contra la República Italiana, la Comisión, por una parte, señala que el artículo 169 del Tratado no establece ningún límite territorial mínimo y, por otra, invoca la sentencia de 7 de abril de 1992, (6) en la que el Tribunal de Justicia declaró un incumplimiento en relación con la eliminación de residuos en la región de La Canea, isla de Creta, y, en particular, con la existencia de un vertedero en la desembocadura de un torrente.
59 La Comisión agrega que es irrelevante el hecho de que la zona en la que haya tenido lugar la infracción no corresponda a una circunscripción administrativa. En efecto, un Estado miembro no puede invocar las disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que resultan de las Directivas.
60 ¿Qué debe pensarse de este debate? No puedo disimular que siento una cierta comprensión por la reacción del Gobierno italiano. Por lo demás, la propia Comisión reconoce en su réplica que «no se puede pensar que la Comisión tenga una verdadera obligación de intervenir cada vez que no se alcanzan los objetivos fijados por las normas en materia de medio ambiente», pero añade que «la Comisión puede indudablemente entablar una acción para que se declare el incumplimiento cada vez que considere que existe un interés comunitario en determinar un incumplimiento de un Estado miembro».
61 A mi juicio, por regla general, la Comisión debería encargar a las autoridades nacionales competentes la misión de velar por que, una vez adaptado correctamente el ordenamiento jurídico interno a una Directiva, se dé a ésta cumplimiento efectivo en todo el territorio del país. En el caso de que se comprueben infracciones al Derecho nacional derivado de la Directiva, el Ministerio Fiscal deberá hacer lo necesario para su sanción por los tribunales. Los particulares podrán presentar denuncias o instar acciones de indemnización de daños y perjuicios si consideran que les ha perjudicado la infracción de las normas de Derecho interno aprobadas para la ejecución de la Directiva. En su caso, el Tribunal de Justicia interpretará las disposiciones de la Directiva a solicitud del Juez nacional.
62 Ello no empece al hecho de que el primer guión del artículo 155 del Tratado CE confía a la Comisión la misión general de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud de éste. Además, el artículo 189 dispone que «la Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse». Por lo tanto, si resultara que el ordenamiento jurídico interno se ha adaptado a una Directiva sólo en el plano normativo, pero que el Estado miembro no vela con la diligencia necesaria por el cumplimiento de ésta, no podría negarse el derecho de la Comisión a interponer un recurso por incumplimiento.
63 Se daría ciertamente esta situación si la Comisión se apercibiera de algunos casos de inaplicación de la Directiva ocurridos durante un determinado período.
64 Pero, ¿cuál debería ser su actitud ante una infracción aislada? Debería entonces tratarse de un caso patente, especialmente flagrante, y que los esfuerzos realizados por la Comisión para mover al Estado miembro a actuar hubieran sido baldíos. El vertedero ilegal situado en Creta, objeto de la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia, antes citada, estaba indudablemente comprendido en dicha categoría.
65 Del mismo modo, el hecho de que una autoridad competente autorizara la construcción de un nuevo tramo, de 500 MW de potencia, de una central eléctrica térmica, sin proceder a la previa valoración de las repercusiones sobre el medio ambiente, exigida por una Directiva, justificaba también, en principio, un recurso por incumplimiento de la Comisión. En relación con este asunto el Tribunal de Justicia declaró que, «dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es [...] la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento, y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento. Puede, por consiguiente, solicitar al Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento que consista en no haber alcanzado, en un caso determinado, el resultado pretendido por la Directiva». (7)
66 La situación que constituye el objeto del presente asunto se describe del siguiente modo en el escrito de contestación del Gobierno italiano: «el barranco de San Rocco está situado dentro del área metropolitana (8) del municipio de Nápoles. Este barranco se configura como un cañón. Se trata, en efecto, de una profunda depresión del terreno que sigue un trazado sinuoso y de unos seis kilómetros de longitud. El desnivel entre el fondo del barranco y la línea de cresta varía entre veinte y treinta metros. Una corriente de agua fluye en el fondo del barranco, la cual está alimentada no por manantiales sino exclusivamente por aguas pluviales (9) procedentes de un embalse de unos 10 km2. Al final del barranco la corriente de agua no desemboca en otra corriente de agua, sino que, en su totalidad, llega a un sumidero de la red de alcantarillado del municipio de Nápoles.»
67 La presencia en el territorio de una gran área metropolitana, de un vertedero ilegal y de un arroyo formado esencialmente por aguas procedentes de desagües de hospitales y viviendas constituye una situación en relación con la cual es perfectamente comprensible que la Comisión se sintiera obligada a actuar.
68 Es preciso, además, que los hechos imputados estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva invocada. Sin embargo, el Gobierno italiano niega en parte que sea así.
¿Están comprendidos los hechos imputados en el ámbito de aplicación de la Directiva?
69 La República Italiana y la Comisión disienten en cuanto a si, además de los objetos abandonados en el vertedero ilegal, cuya existencia no se discute, se han vertido en el barranco otros residuos en el sentido de la Directiva.
70 La Comisión invoca el hecho de que las autoridades italianas han reconocido que se habían vertido en dicho lugar materiales biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica en el momento en que se remitió el dictamen motivado.
71 El Gobierno italiano confirma que las alegaciones de la Comisión se basan exclusivamente en informaciones suministradas por el propio Gobierno italiano en el escrito que dirigió a dicha Institución el 28 de enero de 1992. Tales informaciones resultaban de un informe emitido por el «Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri» (Grupo Operativo Ecológico de los Carabinieri; en lo sucesivo, «NOE»). (10) Pues bien, según dicho Gobierno, el referido informe no indica ninguna contaminación derivada de residuos, excepto la mención de un vertedero no autorizado. En cambio, sostiene que del mismo se desprende que «vertidos procedentes de hospitales, de una clínica y de otras instalaciones confluyen en la corriente de agua del barranco». Por lo tanto, a su juicio, no se trata del vertido de sustancias sólidas o líquidas consistentes en residuos, por cuanto la utilización del término «confluyen» indica claramente, según el Gobierno italiano, que se trata de vertidos de aguas residuales que están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva. Dicho Gobierno agrega que los graves problemas medioambientales que afectaban y siguen afectando en parte al barranco de San Rocco, se deben no sólo a los vertidos hídricos sino también a fenómenos de degradación hidrogeológica, los cuales también están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. Además, sostiene el Gobierno italiano que la afirmación según la cual el acuerdo del Ayuntamiento de Nápoles de 10 de marzo de 1997 demuestra que las medidas anunciadas por el ministero dell'Ambiente eran insuficientes es igualmente errónea, ya que dicho acuerdo no hace sino confirmar el informe del NOE sin añadir nada más.
72 Según el Gobierno italiano, el único elemento que revela una conexión entre la situación medioambiental del barranco de San Rocco y la aplicación, in situ, de la Directiva consiste en el hecho de que se ha formado un vertedero ilegal en la zona del barranco. No obstante, dado que se trata de un vertedero ilegal, este hecho es imputable a particulares que han actuado en contra de lo establecido en las disposiciones nacionales de ejecución de la Directiva. Sostiene dicho Gobierno que tales disposiciones se han aplicado de manera concreta a través de las medidas de incautación antes mencionadas. La incautación, nos indica el Gobierno demandado, «impide el acceso de nuevos residuos al vertedero así como la retirada y cualquier tratamiento de los residuos ya depositados en ese vertedero».
73 Debe señalarse que la Comisión se limita a observar que «las materias biológicas y químicas que contaminan el barranco no pueden ciertamente asimilarse a aguas residuales», pero no aporta prueba alguna que permita dudar de la afirmación del Gobierno italiano, según la cual se trata, no de residuos en estado líquido, sino de vertidos de aguas residuales, excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva.
74 ¿Qué establecen al respecto las disposiciones pertinentes?
75 El artículo 2 modificado de la Directiva 75/442, idéntico sobre el particular al artículo 2 de la versión inicial, establece que quedan excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva «las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido».
76 Por su parte, la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, (11) establece, en su artículo 2, que se entiende por:
«1. "Aguas residuales urbanas": las aguas residuales domésticas o la mezcla de las mismas con aguas residuales industriales (12) y/o aguas de correntía pluvial.
2. "Aguas residuales domésticas": las aguas residuales procedentes de zonas de vivienda y de servicios y generadas principalmente por el metabolismo humano y las actividades domésticas.
3. "Aguas residuales industriales": todas las aguas residuales vertidas desde locales utilizados para efectuar cualquier actividad comercial o industrial, que no sean aguas residuales domésticas ni aguas de correntía pluvial».
77 El artículo 3 de dicha Directiva establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros velarán por que todas las aglomeraciones urbanas dispongan de sistemas colectores para las aguas residuales urbanas:
- a más tardar, el 31 de diciembre del año 2000 en el caso de las aglomeraciones con más de 15.000 equivalentes habitante ("e-h"), y
- a más tardar, el 31 de diciembre del año 2005 en el caso de las aglomeraciones que tengan entre 2.000 y 15.000 e-h.
Cuando se trate de aguas residuales urbanas vertidas en aguas receptoras que se consideren "zonas sensibles" con arreglo a la definición del artículo 5, los Estados miembros velarán por que se instalen sistemas colectores, a más tardar, el 31 de diciembre de 1998 en las aglomeraciones con más de 10.000 e-h.»
78 De dicha disposición resulta que incluso para la mezcla «de aguas residuales domésticas con aguas residuales industriales», los Estados miembros no estaban obligados a establecer un sistema colector antes del 31 de diciembre de 1998, fecha posterior a la del envío del dictamen motivado. No cabe duda de que éste es el motivo por el que la Comisión no ha invocado dicha Directiva.
79 Es cierto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (13) cuando la Comisión ha aportado suficientes elementos de prueba del incumplimiento, el Estado miembro demandado no puede limitarse a negar su existencia, sino que deberá rebatir, de manera sustancial y detallada, los datos presentados y sus consecuencias; de no ser así, los hechos alegados por la Comisión deben considerarse probados.
80 Sin embargo, en el caso de autos no concurren dichos requisitos por cuanto la Comisión no ha aportado suficientes elementos para demostrar que la policlínica hubiera vertido «residuos en estado líquido» y no simplemente «aguas residuales urbanas».
81 Por el contrario, al admitir, en el punto 11 de su recurso, que «las aguas vertidas por la segunda policlínica ya se encauzan definitivamente hacia el alcantarillado del municipio», la Comisión reconoce implícitamente que se trata de aguas residuales.
82 Podría ciertamente alegarse «el grave peligro para las poblaciones ribereñas», al que se refiere el escrito del ministero dell'Ambiente de 28 de enero de 1992, para llegar a la conclusión de que no puede tratarse de simples vertidos de aguas residuales. Por otra parte, no obstante, es innegable que, aunque sólo hubiera recibido aguas residuales domésticas, por este hecho, el barranco de San Rocco constituía una especie de alcantarilla al aire libre que suponía necesariamente un peligro para la población. Además, no creo que quepa recalificar los vertidos en función de su grado de nocividad. La calificación de aguas residuales o de residuos depende enteramente de la naturaleza de los vertidos de que se trate.
83 A este respecto, podía legítimamente esperarse de la Comisión que presentara al Tribunal de Justicia un expediente que incluyera la descripción precisa e indiscutible de las sustancias químicas contenidas en los vertidos de que se trata. Me consta perfectamente que se plantea un problema entre, por una parte, la misión de vigilancia que el artículo 155 del Tratado atribuye a la Comisión y, por otra, los medios reducidos de que ésta dispone para cumplir dicha función. Sin embargo, no puede aducirse dicha falta de medios para eximir a la Comisión de la carga de la prueba en un recurso por incumplimiento.
84 Por consiguiente, la situación medioambiental creada por los «vertidos de materias biológicas y químicas» de la policlínica no podrá tomarse en consideración en el presente recurso por incumplimiento, por cuanto no se ha probado que tales vertidos estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 75/442. Solamente podrá tomarse en consideración la situación resultante de la existencia del vertedero ilícito.
Sobre la imputación relativa al incumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Directiva 75/442
85 La Comisión pide al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha infringido el artículo 4 de la Directiva 75/442 (o el artículo 4 de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, que recoge esencialmente su contenido), en la medida en que dicho Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una eliminación de los residuos que no presente ningún peligro para la salud humana y que no suponga ningún perjuicio para el medio ambiente, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y flora, sin provocar incomodidades derivadas del ruido o los olores, y sin degradar el paisaje ni los parajes de particular interés.
86 Sin perjuicio de lo que se indicará más adelante en relación con el último párrafo de la nueva versión del artículo 4, puede considerarse que ambas versiones son esencialmente idénticas.
87 La Comisión puntualizó posteriormente que la República Italiana había incumplido la obligación de resultado que le impone dicho artículo.
88 El Gobierno italiano responde que no procede admitir dicha alegación porque no fue formulada en el recurso y porque, a su vez, queda desvirtuada por la sentencia Comitato di coordinamento per la difesa della Cava y otros. (14) En esta sentencia el Tribunal de Justicia distingue entre los objetivos, indicados en sentido programático por el artículo 4 de la Directiva, que los Estados miembros deben observar, y las obligaciones que los Estados miembros deben cumplir. En principio, de la disconformidad de la situación de hecho con los objetivos fijados por el artículo 4 no es posible deducir de manera automática un incumplimiento de las obligaciones establecidas por dicho artículo.
89 A mi juicio, el Gobierno italiano sostiene equivocadamente que, en el caso de autos, se trata de una imputación nueva. Desde el procedimiento administrativo previo, toda la actuación de la Comisión se funda en la tesis de que la República Italiana ha incumplido las obligaciones de resultado impuestas por la Directiva.
90 En cambio, no considero convincente la alegación que el Gobierno italiano basa en la sentencia Comitato di coordinamento per la difesa della Cava y otros.
Aunque la lectura aislada del artículo 4 permita pensar que impone a los Estados miembros una obligación de resultado independiente, no es esto lo que sucede. En efecto, en el apartado 12 de dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró que:
«considerado en su contexto, el artículo 4 de la Directiva, que esencialmente retoma el contenido del tercer considerando de ésta, tiene un carácter pragmático y enuncia los objetivos que los Estados miembros deben respetar en el cumplimiento de las obligaciones más específicas contenidas en los artículos 5 a 11 de la Directiva en materia de planificación, vigilancia y control de las operaciones de eliminación de residuos».
91 En el apartado 14, la sentencia continúa diciendo:
«De este modo, debe considerarse que la disposición de que se trata delimita el marco en el que debe desarrollarse la actividad de los Estados miembros en materia de tratamiento de residuos y no impone, por sí misma, la adopción de medidas concretas [...]»
92 La conclusión que se extrae de estos dos pasajes resulta patente: el artículo 4, por sí mismo, no puede constituir la base de una infracción de la Directiva. Para ello sería necesario que, simultáneamente, pudiese detectarse una infracción de otra disposición, más específica, de la Directiva.
93 Es cierto que, en el asunto antes mencionado, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 4 en su versión inicial, y que éste fue completado en 1991 por la frase siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos».
Se trata de una obligación que transciende la definición de un objetivo.
94 No obstante, la Comisión no ha imputado expresamente a la República Italiana no haber establecido tal prohibición. Además, el hecho de que el municipio de Nápoles haya podido incautarse del vertedero ilegal prueba que podía basarse en un fundamento jurídico prohibitivo del abandono incontrolado de residuos.
Sobre el motivo basado en el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 5 (o el artículo 6, según la nueva versión) de la Directiva 75/442
95 El artículo 5 de la Directiva disponía:
«Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada.»
96 El nuevo artículo 6, que corresponde al artículo 5, reza del siguiente modo:
«Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de aplicar las disposiciones de la presente Directiva.»
97 En su recurso la Comisión pide al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido sus obligaciones por cuanto, en relación con el barranco de San Rocco, «las autoridades competentes, designadas con arreglo al artículo 5 de la Directiva 75/442/CEE (o al artículo 6 de la Directiva 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, que reproduce esencialmente su contenido), no han cumplido sus obligaciones en materia de organización, autorización y control de las operaciones de eliminación de residuos en la zona de que se trata, contrariamente a lo previsto en el artículo 5 de la Directiva 75/442/CEE (artículo 6 de la Directiva 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE)».
98 Por lo demás, la Comisión explica que considera positiva la planificación que se ha llevado a cabo en el marco más general del plan de gestión notificado por las autoridades italianas el 2 de enero de 1997 y que, por consiguiente, considera que ha cesado el incumplimiento de las obligaciones de programación objeto de una imputación formulada en el dictamen motivado de 5 de julio de 1996.
99 Al comparar los artículos 5 y 6, antes citados, se comprueba que sólo tienen en común la imposición a los Estados miembros de la obligación de establecer o de designar una «autoridad competente». Por las razones expuestas en relación con la admisibilidad del presente recurso, dicha obligación es, por lo tanto, la única cuyo incumplimiento puede reprocharse a la República Italiana. Pues bien, de la manera en que la Comisión ha formulado su recurso se desprende que reconoce que la República Italiana cumplió dicha obligación. En consecuencia, considero que dicha imputación lleva consigo la causa de su desestimación.
100 Sin embargo, sobre la base del texto del anterior artículo 5 la Comisión alega que las «autoridades competentes» no han cumplido sus obligaciones de resultado en materia de organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de residuos que imponen asimismo los artículos 5 y 6. A pesar de que estoy convencido de que al formular dicha alegación la Comisión comete un error, examinaré sucintamente la procedencia de sus afirmaciones sobre el particular.
101 La Comisión recuerda que se han seguido echando residuos al vertedero ilegal a pesar de la medida de incautación adoptada en 1990, ya que de la respuesta del Gobierno italiano al dictamen motivado se desprende que en septiembre de 1996 dicho vertedero fue objeto de una nueva medida de incautación. A su juicio, ello demuestra claramente la ineficacia de las medidas adoptadas. Por otra parte, sostiene que dichas medidas de incautación son insuficientes por cuanto, debido a la obligación de resultado impuesta por la Directiva, la República Italiana está obligada no sólo a castigar los abusos, sino también a restablecer una situación medioambiental sana, de conformidad con el Derecho comunitario.
102 Por su parte, el Gobierno italiano alega que dicha imputación carece de fundamento por los siguientes motivos. En primer lugar, las disposiciones invocadas prevén tan sólo una obligación de designación de autoridades encargadas de las funciones administrativas en materia de gestión de residuos. Considera que la República Italiana cumplió esta obligación al adaptar su ordenamiento jurídico interno a la Directiva. En segundo lugar, el cumplimiento de la supuesta obligación no puede apreciarse en función de un único caso particular. Por último, para demostrar el incumplimiento, sostiene dicho Gobierno, la Comisión se basa en circunstancias no sustentadas mediante pruebas.
103 Como ya he llegado anteriormente a la conclusión de que los vertidos de materias biológicas y químicas no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, a mi juicio, la imputación relativa a los artículos 5 y 6 se reduce a la cuestión de si la existencia del vertedero ilegal, por sí sola, puede probar que las autoridades aludidas han incumplido sus obligaciones de organización, de autorización y de supervisión de las operaciones de eliminación de residuos. En mi opinión, no es así.
104 La Comisión no ha probado, ni siquiera alegado, que no existiera en Nápoles ningún servicio público de recogida de basuras y de residuos. Tampoco ha alegado que en dicha ciudad no estuviera prohibida la formación de vertederos ilegales. El hecho de que se haya ordenado la incautación del vertedero y de que se hayan abierto diligencias penales contra el responsable demuestra, por el contrario, que existen las bases jurídicas necesarias.
105 En cuanto a un posible incumplimiento de las obligaciones de la autoridad competente en materia de «autorización», no puede tomarse en consideración puesto que no se ha concedido ninguna autorización.
106 Por último, a mi juicio, la obligación de «supervisión» sólo puede referirse a las operaciones legales de eliminación de residuos. La actividad de un vertedero ilegal no puede, por definición, ser objeto de la «supervisión» de la autoridad establecida con arreglo al artículo 5 (antiguo) o al artículo 6 (nuevo) de la Directiva.
107 Por consiguiente, el problema se reduce a la cuestión de si la autoridad competente ha demostrado la diligencia o la eficacia necesarias para poner fin al depósito de residuos en el barranco. Ahora bien, esta cuestión se refiere a la imputación basada en los artículos 7 (antiguo) y 8 (nuevo) de la Directiva, que se examinará a continuación.
108 En consecuencia, llego a la conclusión de que dicha imputación carece de fundamento, incluso en el supuesto de que se aceptara que los artículos 5 (antiguo) y 6 (nuevo) crean obligaciones que van más allá de la designación de una «autoridad competente».
Sobre la imputación basada en el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 10 (antiguo) o el artículo 13 (nuevo) de la Directiva 75/442
109 La Comisión considera que:
«las autoridades competentes no han cumplido la obligación de vigilancia de las empresas que se encargan del transporte, recogida, almacenamiento, depósito o tratamiento de sus propios residuos o que recogen o transportan los residuos por cuenta ajena, contrariamente a lo establecido por el artículo 10 de la Directiva 75/442/CEE (o el artículo 13 de la Directiva 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, que recoge esencialmente su contenido)».
110 El texto de esta imputación reproduce el tenor literal del anterior artículo 10. El nuevo artículo 13 dispone que «los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes».
111 De la lectura de los artículos 9 a 12 (nuevos) no parece desprenderse ninguna diferencia sustancial entre el artículo 10 y el artículo 13.
112 A juicio del Gobierno italiano, dicha imputación carece de fundamento, en particular, porque el artículo 10 prevé una vigilancia en lo que atañe a los sujetos autorizados para realizar las diferentes fases de gestión de los residuos. Pues bien, sostiene que la Comisión no ha demostrado que los vertidos ilegales hubieran sido realizados por personas sujetas a dicha vigilancia.
113 En su réplica la Comisión admite no «poder demostrar específicamente que los particulares que han utilizado el vertedero no autorizado debían estar sujetos a la vigilancia prevista en dicha norma. No obstante, es difícil pensar que, al menos en parte, los residuos no proceden de tales particulares».
114 Al respecto, considero que basta con recordar los términos de una reiterada jurisprudencia (15) relativa a la carga de la prueba en recursos por incumplimiento, según la cual la Comisión «debe presentar ante el Tribunal de Justicia los elementos necesarios para la verificación por este órgano jurisdiccional de la existencia de ese incumplimiento, sin que sea posible basarse en ninguna presunción».
115 Por consiguiente, a falta de elementos que prueben que los residuos vertidos en el vertedero ilegal procedían de empresas sujetas a la vigilancia prevista por el artículo 10, debo considerar que dicha imputación carece de fundamento.
Sobre la imputación basada en el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 7 (antiguo) o el primer guión del artículo 8 (nuevo) de la Directiva 75/442
116 Según la Comisión, la República Italiana «no ha adoptado las disposiciones necesarias para que, en relación con una cantera de toba situada en la zona del cauce del San Rocco, explotada en el pasado como vertedero ilegal, el concesionario de esa misma cantera remita sus residuos a un recolector privado o público o a una empresa de gestión, en contra de lo establecido en el primer guión del artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE (o del primer guión del artículo 8 de la Directiva 91/156/CEE, que recoge esencialmente su contenido)».
117 Esta imputación reproduce el texto del artículo 7. El nuevo artículo 8, en lugar de la expresión «empresa de gestión», utiliza la de «empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B». Por lo tanto, puede considerarse que el contenido de ambas disposiciones es, esencialmente, idéntico.
118 La Comisión indica que no se aprecia que las autoridades italianas hayan adoptado las medidas necesarias para forzar al explotador del vertedero ilegal a remitir los residuos a un recolector privado o público o a una empresa de gestión. Por consiguiente, a juicio de dicha Institución, la República Italiana no ha cumplido las obligaciones que se derivan del primer guión del artículo 7 de la Directiva 75/442.
119 El Gobierno italiano alega que esta imputación carece de fundamento. A su juicio, la circunstancia de que la cantera haya sido utilizada como vertedero ilegal no demuestra que la República Italiana haya infringido la referida disposición, sino únicamente que se han infringido las normas italianas en la materia. Al incautarse del vertedero, las autoridades italianas han adoptado las medidas necesarias para poner fin al abuso.
120 No obstante, considero bastante indiscutible que cuando el explotador de un vertedero ilegal acumula en él residuos, pasa a ser poseedor de tales residuos. Por lo tanto, el artículo 7 imponía a la República Italiana una obligación específica, a saber, la de adoptar, con respecto a ese explotador, desde el momento en que conociera la existencia del vertedero y cuando las exigencias del procedimiento penal lo permitieran, las disposiciones necesarias para que los residuos acumulados en el vertedero fueran entregados a un recolector privado o público o a una empresa de gestión, a no ser que ese explotador pudiera, por sí mismo, ocuparse de su valorización o de su eliminación.
121 Al limitarse a acordar la incautación del vertedero ilegal y a seguir un procedimiento penal contra el explotador de dicho vertedero, la República Italiana no ha cumplido la obligación específica que la impone el artículo 7 (antiguo) o el artículo 8 (nuevo) de la Directiva 75/442.
Costas
122 Aunque llegue a la conclusión de que sólo puede acogerse uno de los motivos de la Comisión, propongo que se condene al pago de la totalidad de las costas a la parte demandada. En efecto, de los autos se desprende que el procedimiento iniciado por la Comisión ha jugado un papel importante en la adopción, por la República Italiana, de algunas medidas destinadas a subsanar una situación eminentemente censurable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.
Conclusión
Al término de mi análisis, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la versión inicial o del artículo 8 de la versión modificada de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, al no adoptar las medidas necesarias para que los residuos acumulados en un vertedero ilegal sean entregados a un recolector privado o público o a una empresa de gestión.
- Desestime el recurso en todo lo demás.
- Condene en costas a la República Italiana.
(1) - DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129.
(2) - DO L 78, p. 32.
(3) - A este respecto, cita la sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077).
(4) - Comisión/Grecia (C-105/91, Rec. p. I-5871).
(5) - Véanse, en particular, las sentencias de 20 de febrero de 1986, Comisión/Italia (309/84, Rec. p. 599); de 28 de abril de 1993, Comisión/Italia (C-306/91, Rec. p. I-2133), y de 12 de enero de 1994, Comisión/Italia (C-296/92, Rec. p. I-1).
(6) - Comisión/Grecia (C-45/91, Rec. p. I-2509).
(7) - Sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C-431/92, Rec. p. I-2189), apartado 22; el subrayado es mío.
(8) - El subrayado es mío.
(9) - El subrayado es mío.
(10) - Se trata de un organismo especial encargado de misiones de investigación y de comprobación de infracciones en materia medioambiental.
(11) - DO L 135, p. 40.
(12) - El subrayado es mío.
(13) - Sentencia de 22 de septiembre de 1988, Comisión/Grecia (272/86, Rec. p. 4875).
(14) - Sentencia de 23 de febrero de 1994 (C-236/92, Rec. p. I-483).
(15) - Véase, en particular, la sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos (96/81, Rec. p. 1791).