Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 12 mars 2026(1)
Mål C‑660/24
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
” Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Straffrättsligt samarbete – Direktiv 2013/48/EU – Rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden – Artikel 3.3 b – Rätt att ha en försvarare närvarande vid förhör – Artikel 3.6 b – Tillfälligt undantag för att förhindra att straffrättsliga förfaranden väsentligen äventyras – Artikel 9 – Avstående från rättigheter – Nationell lagstiftning som föreskriver att misstänkta eller tilltalade ska förhöras utan en försvarare om försvararen inte infinner sig inom angiven tid – Felaktigt införlivande ”
I.      Inledning
1.        I förevarande mål har Europeiska kommissionen inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Ungern enligt artikel 258 FEUF på grund av att Ungern har underlåtit att fullgöra sina unionsrättsliga skyldigheter att på ett korrekt sätt införliva vissa bestämmelser i direktiv 2013/48/EU(2), som avser rätten till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden.
2.        Bakgrunden till målet är i huvudsak en djup meningsskiljaktighet mellan kommissionen och Ungern, tillsammans med Republiken Tjeckien som har intervenerat i förfarandet, om hur rätten till tillgång till försvarare och undantagen från den rättigheten, såsom de anges i artikel 3.3 och 3.6 i direktiv 2013/48, ska tolkas.
3.        Domstolen ska dessutom pröva en liknande fråga i mål C‑681/24, kommissionen/Republiken Tjeckien, i vilket mitt förslag till avgörande också föredras i dag.
4.        Det finns ytterligare en anmärkning i förevarande mål vilken avser ett felaktigt införlivande av bestämmelserna i artikel 9 i direktiv 2013/48 om avstående från rätten till tillgång till försvarare.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
5.        I artikel 3 i direktiv 2013/48, med rubriken ”Rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden”, föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade har rätt till tillgång till en försvarare i så god tid och på sådant sätt att de berörda personerna kan utöva sin rätt till försvar i praktiken och på ett effektivt sätt.
…
3.      Rätten till försvarare ska innebära följande:
a)      Medlemsstaterna ska se till att de misstänkta eller tilltalade har rätt att i enrum tala med och kontakta den försvarare som företräder dem, även före förhör av polis eller en annan brottsbekämpande eller rättslig myndighet.
b)      Medlemsstaterna ska se till att de misstänkta eller tilltalade har rätt att ha sin försvarare närvarande och faktiskt medverkande när de förhörs. Denna medverkan ska ske i enlighet med förfarandena i den nationella rätten, under förutsättning att dessa förfaranden inte inverkar menligt på det effektiva utövandet av och innehållet i rättigheten i fråga. Om en försvarare deltar vid ett förhör, ska faktumet att detta deltagande ägt rum noteras i enlighet med det förfarande för dokumentation som föreskrivs i den berörda medlemsstatens rätt.
…
6.      I undantagsfall och endast under förundersökningen får medlemsstaterna göra ett tillfälligt undantag från tillämpningen av de rättigheter som anges i punkt 3, om och i den mån detta är motiverat med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, på grundval av något av följande tvingande skäl:
a)      Om det finns ett trängande behov av att avvärja livsfara eller fara för en persons frihet eller kroppsliga integritet.
b)      Om omedelbara åtgärder från de utredande myndigheternas sida är avgörande för att förhindra att straffrättsliga förfaranden väsentligen äventyras.”
6.        I artikel 9 i direktiv 2013/48, med rubriken ”Avstående från rättigheter”, föreskrivs följande:
”1.
Utan att det påverkar nationell lagstiftning som kräver obligatorisk närvaro eller bistånd av en försvarare ska medlemsstaterna, i förhållande till varje avstående från en rätt som avses i artiklarna 3 och 10, se till att
a)      den misstänkta eller tilltalade, muntligen eller skriftligen, har fått tydlig och tillräcklig information avfattad på ett enkelt och begripligt språk om innebörden av den berörda rättigheten och om de eventuella konsekvenserna av att avstå från den, och
b)      avståendet är frivilligt och otvetydigt.
2.
Avståendet, som kan göras skriftligen eller muntligen, och de omständigheter under vilka avståendet gjordes ska noteras i enlighet med det förfarande för dokumentation som föreskrivs i den berörda medlemsstatens rätt.
3.
Medlemsstaterna ska se till att en misstänkta eller tilltalade kan återkalla ett avstående när som helst under de straffrättsliga förfarandena och att de informeras om den möjligheten. Ett sådant återkallande ska ha verkan från och med det ögonblick då det görs.”
B.      Ungersk rätt
7.        I 387 § 3 i büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (lag XC från år 2017 om införande av straffprocesslagen) (nedan kallad straffprocesslagen) föreskrivs följande:
”Om den misstänkte eller den person som skäligen misstänks för att ha begått ett brott vill anlita en försvarare, eller om den utredande myndigheten eller allmänna åklagaren utser en försvarare, ska den utredande myndigheten eller åklagarmyndigheten omedelbart underrätta försvararen och skjuta upp förhöret av den misstänkte fram till dess att försvararen kommer, eller i minst två timmar. Om
a)      försvararen inte infinner sig, eller
b)      den misstänkte eller den person som skäligen misstänks för att ha begått ett brott samtycker till att förhöret inleds, efter att ha rådfrågat sin försvarare,
under den perioden, ska den utredande myndigheten eller åklagarmyndigheten inleda förhöret av den misstänkte.”
III. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid EU-domstolen
8.        Den 12 november 2021 skickade kommissionen en formell underrättelse till Ungern, i enlighet med artikel 258 FEUF, eftersom den ansåg att vissa bestämmelser, däribland artiklarna 3.6 b och 9, i direktiv 2013/48 hade införlivats på ett felaktigt sätt, och uppmanade den medlemsstaten att inkomma med synpunkter inom två månader.
9.        Ungern besvarade den skrivelsen den 12 januari 2022 och bestred
kommissionens argument.
10.      Den 14 juli 2023 avgav kommissionen ett motiverat yttrande till Ungern, i vilket kommissionen hävdade att artiklarna 3.6 b och 9 i direktiv 2013/48 fortfarande inte hade införlivats på ett korrekt sätt, och uppmanade Ungern att följa det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet därav.
11.      Ungern besvarade det motiverade yttrandet den 13 september 2023 och hävdade att artiklarna 3.6 b och 9 i direktiv 2013/48 hade införlivats på ett korrekt sätt.
12.      Kommissionen väckte därför förevarande talan vid EU-domstolen enligt artikel 258 FEUF, genom ansökan som ingavs den 10 oktober 2024. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–        slå fast att Ungern har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 3.6 b, jämförd med artikel 3.3, i direktiv 2013/48 och enligt artikel 9 i direktivet genom att inte ha införlivat de bestämmelserna på ett korrekt sätt, och
–        förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
13.      I sitt svaromål som inkom den 23 december 2024, har Ungern yrkat att domstolen ska
1)       ogilla talan, och
2)       förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
14.      Kommissionen och Ungern inkom även med replik respektive duplik den 17 februari 2025 och den 28 mars 2025.
15.      Den 7 februari 2025 tillät domstolens ordförande Republiken Tjeckien att intervenera i målet till stöd för Ungerns yrkanden.
16.      På grund av likheterna mellan förevarande mål och mål C‑681/24, kommissionen/Republiken Tjeckien, höll domstolen en gemensam muntlig förhandling för dessa två mål, i enlighet med artikel 77 i rättegångsreglerna. Den förhandlingen hölls den 10 december 2025, och kommissionen, Ungern och Republiken Tjeckien yttrade sig muntligen vid den.
IV.    Bedömning
17.      Min bedömning disponeras i tre huvuddelar. För det första är det enligt min mening lämpligt att lämna några inledande synpunkter när det gäller direktiv 2013/48 och dess ställning inom området med frihet, säkerhet och rättvisa (A). För det andra kommer jag att undersöka huruvida det finns fog för den första anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 3.6 b, jämförd med artikel 3.3, i direktiv 2013/48 (B). För det tredje kommer jag att undersöka huruvida det finns fog för den andra anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 9 i direktiv 2013/48 (C).
18.      På grundval av den analysen har jag dragit slutsatsen att båda de anmärkningarna är välgrundade.
A.      Inledande synpunkter på direktiv 2013/48 och området med frihet, säkerhet och rättvisa
19.      Inledningsvis vill jag påpeka, såsom jag har gjort i tidigare förslag till avgöranden,(3) att unionen har antagit en rad direktiv som är baserade på unionens behörighet enligt artikel 82.2 b FEUF att anta minimiregler för personers rättigheter vid straffrättsliga förfaranden. I denna uppsättning av sex direktiv ingår direktiv 2013/48.(4)
20.      Dessa direktiv kallas ibland för ”färdplansdirektiven”, eftersom de antogs på grundval av rådets resolution från år 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden.(5) Den resolutionen godkändes genom Europeiska rådets Stockholmsprogram om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa,(6) där det slogs fast att ”[s]kyddet av misstänktas och tilltalades rättigheter i straffrättsliga förfaranden är en grundläggande princip i unionen, och av avgörande betydelse för att upprätthålla det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och för allmänhetens tillit till unionen”.(7)
21.      Det framgår i själva verket av skälen i direktiv 2013/48(8) att skälet till införandet av gemensamma minimiregler om enskildas processuella rättigheter i de direktiven är att stärka det ömsesidiga förtroendet för de nationella straffrättsliga systemen, som ”[en grund för] det ömsesidiga erkännande som i sig blivit en hörnsten i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”.(9) Sådana regler är även ämnade att undanröja hinder för den fria rörligheten för medborgare i unionen och att bygga på normerna om rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar, vilka i synnerhet garanteras i artiklarna 47 och 48.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), samt i motsvarande bestämmelser i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen).(10)
22.      I direktiv 2013/48 fastställs gemensamma minimiregler om misstänkta och tilltalades rätt att få tillgång till en försvarare i alla skeden av det straffrättsliga förfarandet.(11) Den rättigheten är avgörande för en rättvis rättegång(12) och bidrar till att säkerställa att andra rättigheter vid straffrättsliga förfaranden iakttas.(13)
23.      Rätten till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden kommer till uttryck i artikel 3 i direktiv 2013/48.
24.      I artikel 3.1 i direktiv 2013/48 fastställs ”den grundläggande principen” att misstänkta och tilltalade har rätt till tillgång till en försvarare i så god tid och på sådant sätt att de kan utöva sin rätt till försvar i praktiken och på ett effektivt sätt.(14)
25.      Den principen preciseras i artikel 3.2 i direktiv 2013/48 med avseende på den tidpunkt från och med vilken den rättigheten ska beviljas, vilket bland annat är när den misstänkte eller tilltalade förhörs av myndigheterna.(15)
26.      Principen preciseras ytterligare i artikel 3.3 i direktiv 2013/48, där det beskrivs vad rätten till tillgång till försvarare innebär. I synnerhet uppställs det i artikel 3.3 a ett krav på att medlemsstaterna ska se till att de misstänkta och tilltalade har rätt att i enrum tala med och kontakta sin försvarare, även före förhör,(16) medan de enligt artikel 3.3 b ska se till att sådana personer har rätt att ha sin försvarare närvarande och faktiskt medverkande när de förhörs.(17)
27.      Enligt artikel 3.6 i direktiv 2013/48 får medlemsstaterna göra ett tillfälligt undantag från rättigheterna i artikel 3.3 i det direktivet ”[i] undantagsfall och endast under förundersökningen” om detta är motiverat under ”de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet” och på grundval av ”tvingande skäl” som hänför sig till a) ”ett trängande behov av att avvärja livsfara eller fara för en persons frihet eller kroppsliga integritet” eller b) ”[o]m omedelbara åtgärder från de utredande myndigheternas sida är avgörande för att förhindra att straffrättsliga förfaranden väsentligen äventyras”. Ett tillfälligt undantag enligt artikel 3.6 i direktiv 2013/48 måste även uppfylla de allmänna villkoren i artikel 8 i det direktivet.(18)
28.      I artikel 9 i direktiv 2013/48, som också är i fråga i förevarande mål, fastställs särskilda krav som måste vara uppfyllda för att misstänkta och tilltalade ska kunna avstå från sin rätt till tillgång till försvarare.(19) I artikel 9.1 i det direktivet fastställs i huvudsak två villkor,(20) nämligen för det första att de personerna ska ha fått tydlig och tillräcklig information om innebörden av rätten till tillgång till försvarare och om de eventuella konsekvenserna av att avstå från den och, för det andra, att avståendet är frivilligt och otvetydigt. I artikel 9.2 i direktiv 2013/48 fastställs dessutom att avståendet ska noteras, medan det i artikel 9.3 krävs att personerna kan återkalla ett avstående när som helst under de straffrättsliga förfarandena och att de ska informeras om den möjligheten.
29.      Kärnan i förevarande mål är att kommissionen, å ena sidan, och Ungern och Republiken Tjeckien, å andra sidan, har olika uppfattningar om vad rätten till tillgång till försvarare innebär och om de undantag som kan göras från den rättigheten.
30.      Innan jag går närmare in på parternas ståndpunkter kan jag nämna att kommissionen, i huvudsak, har tolkat innebörden av rätten till tillgång till försvarare såsom den anges i direktiv 2013/48 på det sättet att den som regel kräver att en försvarare ska vara närvarande vid förhöret, och att de enda undantagen från den regeln (det vill säga när misstänkta eller tilltalade får förhöras utan att en försvarare är närvarande) är de situationer som beskrivs i artikel 3.6 i det direktivet. Dessutom kan de personerna avstå från rätten att ha en försvarare närvarande på de villkor som fastställs i artikel 9 i direktivet. Ungern och Republiken Tjeckien har däremot hävdat att rätten till tillgång till försvarare tillgodoses när de personerna ges möjlighet att ha en försvarare närvarande. Möjligheten att hålla ett förhör om försvararen inte infinner sig inom en viss tid är därför inget undantag från rätten till tillgång till försvarare. Såsom jag kommer att förklara när det gäller den andra anmärkningen, anser Ungern dessutom att dess rättsordning inte medger avstående från rätten till tillgång till försvarare, såsom Ungern tolkar den. Ungern anser därför att det inte var nödvändigt att införliva artikel 9 i direktiv 2013/48 med nationell rätt.
B.      Den första anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 3.6 b, jämförd med artikel 3.3, i direktiv 2013/48
1.      Sammanfattning av parternas argument
31.      Genom den första anmärkningen har kommissionen hävdat att Ungern har införlivat artikel 3.6 b, jämförd med artikel 3.3, i direktiv 2013/48 på ett felaktigt sätt, eftersom 387 § 3 i straffprocesslagen (nedan kallad den omtvistade ungerska lagstiftningen) generellt tillåter att misstänkta eller tilltalade förhörs av myndigheterna utan att en försvarare är närvarande om försvararen inte infinner sig inom angiven tid. Den lagstiftningen strider mot artikel 3.3 i direktivet om att sådana personer måste ha rätt till tillgång till försvarare och uppfyller inte villkoren för undantag från den rättigheten för att förhindra att straffrättsliga förfaranden väsentligen äventyras enligt artikel 3.6 b i direktivet.(21)
32.      Kommissionen har hävdat att misstänkta och tilltalade personers rätt att kontakta en försvarare före förhör och att förhöras med sin försvarare närvarande, såsom anges i artikel 3.3 a respektive artikel 3.3
b i direktiv 2013/48 är ovillkorlig, och att artikel 3.6 i det direktivet tillåter tillfälliga undantag från den rättigheten, vilka enbart får göras i undantagsfall i det enskilda fallet. Möjligheten att hålla förhör utan att en försvarare är närvarande efter angiven tid, såsom föreskrivs i den omtvistade ungerska lagstiftningen, är således ett undantag från rätten till tillgång till försvarare och uppfyller inte några av de krav som fastställs i artikel 3.6 b i direktivet, vilka unionslagstiftaren införde som ett snävt undantag från den allmänna principen att misstänkta och tilltalade har rätt till tillgång till försvarare före och under förhör. Kommissionen påpekade vid förhandlingen att direktiv 2013/48 fortfarande åsidosätts, oavsett om den omtvistade ungerska lagstiftningen anses vara förenlig med Europadomstolens praxis eller inte.
33.      Kommissionen betonade bland annat att enligt artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 är medlemsstaterna skyldiga att se till att en försvarare är närvarande vid förhöret, såvida inte kraven i artikel 3.6 i det direktivet är uppfyllda eller personen avstår från rätten till tillgång till försvarare enligt artikel 9 i direktivet. Artikel 3.3 b ska tolkas så, att en försvarare ska vara fysiskt närvarande, och den omtvistade ungerska lagstiftningen utgör uppenbarligen ett undantag från rätten till tillgång till försvarare, vilket tillämpas generellt på alla situationer där försvararen inte infinner sig inom angiven tid och allvarligt hindrar utövandet av den rättigheten i praktiken och på ett effektivt sätt. Den hänvisning som görs till nationell rätt i artikel 3.3 b avser inte försvararens närvaro, utan endast sättet för försvararens medverkan, och nationella myndigheter kan undvika dröjsmål och åsidosättanden på andra sätt, till exempel genom att utse en försvarare för personen om de anser att det är viktigt att förhör hålls.
34.      Ungern har hävdat att den omtvistade ungerska lagstiftningen är förenlig med artikel 3.3 i direktiv 2013/48 och att den inte utgör ett undantag i den mening som avses i artikel 3.6 i direktivet. Artikel 3.3 b i direktivet kräver inte att en försvarare alltid ska vara fysiskt
närvarande vid förhöret, utan endast att misstänkta eller tilltalade ska kunna ha tillgång till en försvarare om de så önskar. Det följer av bestämmelserna i direktiv 2013/48 att de måste ha möjlighet att bistås av en försvarare, men det framgår inte att förhöret inte kan hållas utan försvarare om de inte vill utnyttja den möjligheten.
35.      När det gäller Ungern finns det ett undantag från rättigheten i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 om personer inte kan utse en försvarare eller utöva rätten till tillgång till försvarare. Så snart de har getts möjlighet att ha en försvarare närvarande, utgör emellertid inte den omständigheten att försvararen, oavsett anledning, inte är närvarande vid förhöret ett undantag enligt artikel 3.6 i det direktivet. Artikel 3.6 gäller snarare en situation där myndigheterna måste inleda förhöret av personen även om försvararen inte har underrättats över huvud taget. Den omtvistade ungerska lagstiftningen utgör således inte ett undantag enligt artikel 3.6, eftersom den inte befriar myndigheterna från skyldigheten att underrätta försvararen, och den begränsar inte personers möjlighet att anlita en försvarare som de själva väljer eller att begära att en försvarare utses när som helst under förfarandet. Ungern påpekade vid förhandlingen att den lagstiftningen i undantagsfall tillåter att personer förhörs utan en försvarare efter en period på minst två timmar och att den omständigheten att den tiden löper ut inte innebär att förhöret inleds, eftersom personen får vägra att uttala sig efter att ha informerats om sina rättigheter.
36.      Ungern har bland annat betonat att det tydligt framgår av ordalydelsen i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 (”Om en försvarare deltar vid ett förhör”) att en försvarare inte alltid deltar i förhöret och att hänvisningen till nationell rätt i den bestämmelsen avser försvararens närvaro och medverkan. Kommissionens tolkning skulle i praktiken innebära att en försvarare måste vara närvarande när personer förhörs, såvida inte personen avstår från detta. Detta skulle inverka negativt på straffrättsliga förfaranden, eftersom försvararen skulle kunna hindra dem genom att inte infinna sig, varvid misstänkta skulle hamna i en ofördelaktig situation i många fall. Ungern påpekade vid förhandlingen att misstankar ska delges och förhöret av misstänkta ska inledas inom 24 timmar från frihetsberövandets början. Om detta hindras enbart på grund av att försvararen inte infinner sig, skulle detta medföra att tidsfrister inte kan följas, att förfaranden skjuts upp och att brottslingar släpps på fri fot. Ungern påpekade även att det inte uppställs något absolut krav på närvaro i Europadomstolens praxis.
37.      Republiken Tjeckien har dessutom påpekat att det är förenligt med Europadomstolens praxis(22) att försvararen inte alltid måste närvara vid förhör. Enligt denna rättspraxis är det inte försvararens närvaro vid förhöret som är avgörande, utan huruvida den misstänkte eller tilltalade kunde utöva rätten till tillgång till försvarare på ett effektivt sätt. Republiken Tjeckien betonade vid förhandlingen att direktiv 2013/48 endast kräver att medlemsstaterna ska se till att det finns en tillräcklig möjlighet att ha en försvarare och att det inte utgör hinder för att misstänkta eller tilltalade förhörs utan att försvararen är närvarande, med beaktande av direktivets ordalydelse och förarbeten samt en jämförelse med direktiv 2016/800 om barn. Vidare går direktiv 2013/48 inte utöver Europadomstolens praxis, eftersom bestämmelserna är i linje med den och det inte finns något som tyder på detta i förarbetena.
2.       Bedömning
38.      Det framgår av parternas argument, såsom jag kortfattat har förklarat ovan (se punkterna 29 och 30 i förevarande förslag till avgörande), att förevarande anmärkning har uppstått på grund av olika tolkningar av bestämmelserna i direktiv 2013/48. Tvisten rör således tolkningen av bestämmelserna i artikel 3.3 och 3.6 i direktiv 2013/48 och hur rätten till tillgång till försvarare vid förhör i artikel 3.3 b i det direktivet ska tolkas. De frågorna har ännu inte blivit föremål för någon direkt prövning från domstolens sida.
39.      Jag anser, på grundval av direktivets ordalydelse, förarbeten, bakgrund och mål samt Europadomstolens praxis, att kommissionens tolkning av innebörden av och förhållandet mellan artikel 3.3 och 3.6 i direktiv 2013/48 ska fastställas.
a)      Ordalydelse
40.      Som en av delarna av rätten till tillgång till försvarare i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48
krävs det uttryckligen att medlemsstaterna ska se till att misstänkta eller tilltalade har ”har rätt att ha sin försvarare närvarande och faktiskt medverkande när de förhörs”.(23)
41.      I skäl 25 i direktiv 2013/48 anges dessutom följande: ”Medlemsstaterna bör säkerställa att misstänkta eller tilltalade har rätt att ha sin försvarare närvarande och faktiskt medverkande när de förhörs av polisen eller en annan brottsbekämpande eller rättslig myndighet inbegripet vid förhandlingar i domstol.”(24)
42.      Enligt min mening och såsom kommissionen har påpekat, innebär närvaro fysisk närvaro, det vill säga att misstänkta eller tilltalade har rätt att ha sin försvarare personligen närvarande när de förhörs av myndigheterna.(25)
43.      Härav följer att det i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 föreskrivs en allmän rätt för misstänkta eller tilltalade att ha sin försvarare närvarande när de förhörs av myndigheterna. Den rättigheten är emellertid inte absolut, vilket innebär att den, såsom föreskrivs i det direktivet, kan bli föremål för tillfälliga undantag enligt artikel 3.6 i direktivet eller ett avstående från rättigheten enligt artikel 9.
44.      De tillfälliga undantagen i direktiv 2013/48 är uttömmande, såsom domstolen har slagit fast.(26)
45.      Det har inte bestritts av parterna i förevarande mål att den omtvistade ungerska lagstiftningen inte uppfyller samtliga krav för ett eventuellt tillfälligt undantag enligt artikel 3.6 b, tillsammans med artikel 8, i direktiv 2013/48, vilket är det tillfälliga undantag i det direktivet som möjligen skulle kunna vara tillämpligt, såsom kommissionen har förklarat. Det är nämligen uppenbart att det i den lagstiftningen, såsom kommissionen har visat, fastställs en bestämmelse som är allmänt tillämplig i situationer där försvararen inte infinner sig inom den angivna tiden på (minst) två timmar och som således inte är begränsad till enskilda fall (”om och i den mån detta är motiverat med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet”) såsom krävs i artikel 3.6 b, och det behöver inte heller visas i det avseendet att det föreligger ”tvingande skäl om omedelbara åtgärder från de utredande myndigheternas sida är avgörande för att förhindra att straffrättsliga förfaranden väsentligen äventyras”.
46.      Jag anser följaktligen att den omtvistade ungerska lagstiftningen, som generellt tillåter att misstänkta eller tilltalade förhörs utan att deras försvarare är närvarande av det enkla skälet att försvararen inte har kunnat infinna sig inom en minsta tid på två timmar, strider mot artikel 3.3 b, jämförd med artikel 3.6 b, i direktiv 2013/48.(27)
47.      Det ska dessutom påpekas att den hänvisning som görs till nationell rätt i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 hänför sig till försvararens faktiska medverkande och inte till försvararens närvaro som sådan, såsom kommissionen har påpekat och i motsats till vad Ungern har hävdat. Detta framgår av ordalydelsen i den bestämmelsen (”Denna medverkan ska ske i enlighet med förfarandena i den nationella rätten”) och av skäl 25 (”Denna medverkan bör ske i enlighet med förfaranden i den nationella rätten, som kan reglera en försvarares medverkan vid … förhör”).
48.      Jag anser inte att detta står i strid med det faktum att artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 ska tolkas så, att såväl närvaro som faktiskt medverkande krävs. Det innebär snarare att, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst handlingsutrymme i direktiv 2013/48 när det gäller nationella bestämmelser som reglerar vissa villkor för en försvarares faktiska medverkande (med förbehåll för kravet att sådana bestämmelser inte får ”inverka menligt på det effektiva utövandet av och innehållet i” den rättigheten), finns det inget sådant handlingsutrymme när det gäller närvaro, eftersom misstänkta eller tilltalade som regel har rätt till tillgång till försvarare vid förhör enligt artikel 3.3 b i det direktivet. Närvaro innebär närvaro, och antingen är försvararen där eller så är denne inte det.
49.      Hänvisningen i artikel 3.3 b i direktiv 2013/48 till ”sin försvarare” ska inte tolkas så, att den alltid avser en försvarare som de misstänkta eller tilltalade har valt. Såsom kommissionen har påpekat utgör den ordalydelsen inte hinder för att ett eventuellt åsidosättande av rätten till tillgång till försvarare, vilket kan skapa hinder för att genomföra straffrättsliga förfaranden, kan hanteras av medlemsstaternas myndigheter genom att vidta åtgärder för att en försvarare ska utses för att bistå de personerna vid förhöret i stället för den försvarare som de har valt och som inte kan närvara. Den utsedda försvararen är då ”deras försvarare”.
b)      Förarbeten
50.      Republiken Tjeckien hävdade vid förhandlingen att direktiv 2013/48 reglerar rätten till tillgång till försvarare, men inte obligatorisk närvaro av en försvarare, och att det framgår av förarbetena till det direktivet att bestämmelser om krav på försvarares närvaro togs upp som ett alternativ, men att de i slutändan inte togs med. Den omständigheten att bestämmelserna om obligatorisk närvaro av en försvarare förkastades innebär, enligt Republiken Tjeckien, att direktiv 2013/48 inte kräver att en försvarare alltid måste finnas närvarande vid förhör.
51.      Jag anser att Republiken Tjeckiens argument grundar sig på en felaktig tolkning av kravet på försvarares närvaro.
52.      Det är riktigt att det i förarbetena till direktiv 2013/48(28) bland annat fanns ett politiskt alternativ som lades fram i kommissionens konsekvensbedömning och som i synnerhet avsåg bestämmelser om ett generellt obligatoriskt försvar. Detta innebar att misstänkta eller tilltalade alltid skulle bistås av en försvarare i den bemärkelsen att ett avstående från den rättigheten inte fick göras. Ett obligatoriskt försvar
innebär med andra ord att en rättighet inte kan avstås från. Det segrande politiska alternativet innebar dock att ett avstående från rätten till tillgång till försvarare fick göras enligt gemensamma minimiregler.
53.      Åtskillnad bör således göras mellan begreppet obligatorisk närvaro av en försvarare och den allmänna rätten till tillgång till försvarare, i motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat.
54.      Det framgår av bestämmelserna i direktiv 2013/48(29) att obligatorisk närvaro av en försvarare innebär att den misstänkte eller tilltalade inte kan avstå från rätten till tillgång till försvarare utan alltid måste ha en försvarare, medan rätten till tillgång till försvarare i artikel 3.3 i det direktivet innebär att en misstänkt eller tilltalad har en allmän rätt att ha en försvarare och i synnerhet att ha denne närvarande vid förhör enligt artikel 3.3 d, men att den personen kan avstå från rättigheten, under förutsättning att kraven i artikel 9 har uppfyllts (eller att ett tillfälligt undantag kan göras enligt artikel 3.6). Den omständigheten att det inte finns något krav på försvarares närvaro i artikel 3.3 b påverkar med andra ord inte på något sätt misstänkta eller tilltalade personers allmänna rätt att ha försvararen närvarande vid förhör, såvida de inte har avstått från den rättigheten i enlighet med artikel 9.
55.      Det kan tilläggas att frågan om att invänta försvararen innan förhör inleds faktiskt togs upp i rådet, som lade fram förslag för att åtgärda detta i direktivet, där det skulle hänvisas till medlemsstaternas rättsordningar.(30) De föreslagna bestämmelserna utgick emellertid när förhandlingarna med Europaparlamentet avslutades.(31)
56.      Även om förarbetena inte är entydiga, utgör de inte hinder för en tolkning som innebär att lagstiftarens avsikt är att säkerställa att misstänkta och tilltalade i princip måste ges rätt att ha sin försvarare närvarande vid förhör.
c)      Bakgrund
57.      Andra bestämmelser i direktiv 2013/48 och i färdplansdirektiven förefaller ge ytterligare stöd för kommissionens föreslagna tolkning av artikel 3.3 b, jämförd med artikel 3.6 b, i det direktivet.
58.      Såsom framgår av punkt 24 i förevarande förslag till avgörande är det tydligt i artikel 3.1 i direktivet att medlemsstaterna, som en allmän princip, ska se till att misstänkta och tilltalade har rätt till tillgång till en försvarare ”i så god tid och på sådant sätt att de berörda personerna kan utöva sin rätt till försvar i praktiken och på ett effektivt sätt”. Detta innebär, jämfört med artikel 2.1 i det direktivet, att medlemsstaterna är skyldiga att, utan undantag, säkerställa att den rättigheten utövas ”i praktiken och på ett effektivt sätt” i alla skeden av det straffrättsliga förfarandet. Enligt min mening och såsom kommissionen har påpekat, kan det förhållandet att en misstänkt eller tilltalad kan förhöras av myndigheterna utan att vederbörandes försvarare är närvarande av det enkla skälet att försvararen inte infinner sig inom angiven tid allvarligt hindra det praktiska och effektiva utövandet av personens rätt till försvar.
59.      Republiken Tjeckien hävdade vid förhandlingen att jämförelsen med direktiv 2016/800 om barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden (se punkt 19 i förevarande förslag till avgörande) ger ytterligare stöd för att direktiv 2013/48 inte kräver att en försvarare alltid måste finnas närvarande vid förhör. Republiken Tjeckien har påpekat att enligt artikel 6.2 i direktiv 2016/800 ska medlemsstaterna se till att barn biträds av en försvarare, och enligt artikel 6.4 b i det direktivet ska medlemsstaterna se till att barn biträds av en försvarare när de förhörs. Republiken Tjeckien anser att det faktum att det tydligt framgår av de bestämmelserna att det finns ett krav på försvarares närvaro vid förhör och att de bestämmelserna finns med i direktiv 2016/800 på grund av barns sårbarhet visar att detta är ett undantag från den allmänna ordning som har införts genom direktiv 2013/48. Om kravet på försvarares närvaro hade införts genom direktiv 2013/48 skulle det nämligen logiskt sett inte vara nödvändigt att införa den skyldigheten i direktiv 2016/800 enbart med avseende på vissa misstänkta eller tilltalade personer.
60.      Jag anser även här att detta argument grundar sig på en felaktig tolkning av kravet på försvarares närvaro.
61.      Det är visserligen riktigt att
direktiv 2016/800, till skillnad från direktiv 2013/48, föreskriver ett krav på försvarares närvaro vid förhör på grund av barns särskilda situation som sårbara och på grund av att de inte alltid har förmåga att fullt ut förstå och följa straffrättsliga förfaranden.(32) Kravet på försvarares närvaro vid förhör innebär emellertid, såsom har behandlats ovan, att inget avstående får göras och är således inte samma sak som den allmänna rätten att ha en försvarare närvarande vid förhöret, där ett avstående får göras.
d)      Mål
62.      Såsom har nämnts ovan i del IV.A i förevarande förslag till avgörande, bidrar direktiv 2013/48 till upprättandet av området med frihet, säkerhet och rättvisa genom att fastställa en rad gemensamma minimiregler om rätten till försvarare i straffrättsliga förfaranden, i syfte att ytterligare stärka medlemsstaternas ömsesidiga förtroende för varandras straffrättsliga system och unionsmedborgarnas förtroende när de rör sig inom Europeiska unionen. Det direktivet, som har sitt ursprung i Stockholmsprogrammet, är inte enbart ämnat att kodifiera utan även att stärka rätten till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden i medlemsstaterna.
63.      Med tanke på detta anser jag att en tolkning av direktiv 2013/48 som innebär att en medlemsstat får tillåta förhör med misstänkta eller tilltalade utan att de ges rätt att ha sin försvarare närvarande av det enkla skälet att försvararen inte har infunnit sig inom en minsta tid på två timmar skulle undergräva målen med direktiv 2013/48 att se till att misstänkta eller tilltalade har samma rätt till en rättvis rättegång i hela Europeiska unionen.
e)       Europadomstolens praxis
64.      Ungern och Republiken Tjeckien har åberopat Europadomstolens praxis till stöd för sin ståndpunkt, och i synnerhet Republiken Tjeckien hävdade vid förhandlingen att direktiv 2013/48 motsvarar kraven i Europadomstolens praxis.
65.      Det ska betonas att denna anmärkning grundar sig på ett påstått åsidosättande av artikel 3.3 och 3.6 b i direktiv 2013/48. Frågan huruvida den omtvistade ungerska lagstiftningen ska anses vara förenlig med artikel 6 i Europakonventionen, såsom den har tolkats i Europadomstolens praxis, är således inte avgörande.
66.      Såsom jag har förklarat i tidigare förslag till avgöranden(33), innebär skyldigheten att tolka ”färdplansdirektiven” i överensstämmelse med grundläggande rättigheter att rättigheterna enligt direktivet i fråga inte får innebära svagare skydd än det som garanteras i stadgan och Europakonventionen, men inte att unionslagstiftaren inte kan ge mer omfattande rättigheter. Eftersom Europakonventionen utgör den lägsta tillåtna skyddsnivån enligt artikel 52.3 i stadgan(34), måste med andra ord varje tolkning av direktivet i fråga innebära ett skydd som minst motsvarar det som föreskrivs i Europakonventionen, samtidigt som unionen kan föreskriva ett mer långtgående skydd.
67.      I förevarande fall innebär detta således inte nödvändigtvis, oavsett hur Europadomstolens praxis tolkas, att bestämmelserna i direktiv 2013/48 inte kan tolkas så, att de kräver en ännu högre skyddsnivå.
68.      Europadomstolens praxis förefaller tala för att det enligt Europakonventionen också krävs att en försvarare ska vara fysiskt närvarande, i motsats till vad Ungern och Republiken Tjeckien har hävdat.
69.      Europadomstolen har slagit fast att rätten för var och en som har blivit anklagad för brott att faktiskt försvaras av en försvarare, såsom garanteras i artikel 6.3 c i Europakonventionen, är ett av de grundläggande inslagen i en rättvis rättegång i samband med straffrättsliga förfaranden.(35)
70.      I målet Beuze mot Belgien(36) betonade Europadomstolen att, vad gäller syftena med den rättigheten, bidrar tillgången till en försvarare under det inledande skedet av förfarandet till att förebygga justitiemord och framför allt till att uppfylla syftena med artikel 6 i Europakonventionen, i synnerhet likställdhet i processen mellan myndigheterna och den tilltalade. En snabb tillgång till försvarare är en viktig motvikt till den utsatta ställning som häktade misstänkta befinner sig i och är även förebyggande, eftersom detta utgör en grundläggande garanti mot tvång och misshandel av misstänkta från polisens sida. En av försvararens främsta uppgifter i häktnings- och utredningsskedet är dessutom att säkerställa att den tilltalades rätt att inte vittna mot sig själv och rätt att tiga respekteras, vilka är rättigheter som således kompletterar rätten till rättsligt bistånd.
71.      Vad beträffar innebörden av rätten till tillgång till försvarare har Europadomstolen dessutom ansett att det inte anges i artikel 6.3 c i Europakonventionen hur rätten till tillgång till försvarare ska utövas eller vad den innebär. Även om det överlåts åt staterna att välja hur det ska säkerställas att den rättigheten skyddas i deras rättssystem, bör omfattningen och innebörden av den rättigheten fastställas i enlighet med Europakonventionens syfte, nämligen att garantera praktiska och effektiva rättigheter.(37)
72.      För att rätten till en rättvis rättegång ska förbli tillräckligt praktisk och effektiv, krävs det enligt
artikel 6.1 i Europakonventionen att tillgång till en försvarare som regel ska ges från och med polisens första förhör med en misstänkt.(38)
73.      Att utse ett ombud säkerställer inte i sig att det bistånd som denne kan ge till en åtalad är effektivt, och därför måste vissa minimikrav vara uppfyllda.(39) För det första måste misstänkta kunna komma i kontakt med en försvarare från det ögonblick då de tas i förvar. De måste således kunna konsultera sin försvarare före ett förhör(40). För det andra har Europadomstolen i ett antal mål konstaterat att ”misstänkta har rätt att ha sin försvarare fysiskt närvarande under de inledande polisförhören och närhelst de förhörs i den efterföljande förundersökningen. En sådan fysisk närvaro ska göra det möjligt för försvararen att tillhandahålla effektivt och praktiskt bistånd, snarare än enbart ett abstrakt sådant, och i synnerhet att se till att rätten till försvar för den misstänkta person som förhörs inte åsidosätts.(41)
74.      Dessa slutsatser i målet Beuze mot Belgien har bekräftats i senare rättspraxis.(42)
75.      I målet Soytemiz mot Turkiet(43) betonade Europadomstolen dessutom att en försvarares närvaro under utredningen, inbegripet polisförhöret, är en inneboende del av den garanti som fastställs i artikel 6.3 c i Europakonventionen, eftersom det är svårt att
se hur de specifika tjänster som är förknippade med ett ”rättegångsbiträde”, som det talas om i artikel 6.3 c i Europakonventionen, kan utföras utan att en försvarare är närvarande. Rätten att bistås av en försvarare kräver således inte bara att försvararen får vara närvarande, utan även att försvararen får bistå den misstänkte på ett aktivt sätt bland annat under polisförhöret och att ingripa för att säkerställa respekt för den misstänktes rättigheter. En person som är åtalad för ett brott bör nämligen kunna få tillgång till hela utbudet av de tjänster som är specifikt förknippade med ett rättegångsbiträde, inte bara under rättegången, utan även under förundersökningsskedet, med tanke på dess särskilda betydelse för förberedelserna av det straffrättsliga förfarandet. Rätten att bistås av en försvarare gäller dessutom under hela polisförhöret och fram till dess slut. ”Försvararens närvaro och aktiva bistånd under polisförhöret är en viktig rättssäkerhetsgaranti som bland annat syftar till att förhindra att bevis samlas in genom tvång eller förtryck i strid med den misstänktes vilja och att skydda den misstänktes frihet att välja att tala eller tiga när han eller hon förhörs av polisen.”(44)
76.      Europadomstolen erinrade även om att polisen i princip är skyldig att avstå från eller skjuta upp förhöret om en misstänkt har åberopat rätten att bistås av en försvarare under förhöret, fram till dess att en försvarare är närvarande och kan bistå den misstänkte. Samma överväganden gäller även om försvararen måste – eller anmodas att – lämna innan polisförhöret har avslutats och innan den upptecknade utsagan har lästs upp och undertecknats.(45)
77.      Det framgår av Europadomstolens ovannämnda praxis att tonvikten följaktligen läggs på att misstänkta och tilltalade måste kunna utnyttja rätten att faktiskt ha en försvarare fysiskt närvarande under förhöret, såsom garanteras genom rätten till tillgång till försvarare enligt artikel 6.1 och 6.3 c i Europakonventionen.(46) Denna rättspraxis tyder således på, i motsats till vad Ungern och Republiken Tjeckien har hävdat, att försvararen i princip behöver vara fysiskt närvarande, såvida inte en inskränkning av den rättigheten kan motiveras på vederbörligt sätt.
78.      Det kan tilläggas att viss rättspraxis från Europadomstolen som Ungern och Republiken Tjeckien har åberopat förefaller sakna relevans. I målet Yoldaş
mot Turkiet(47) konstaterade Europadomstolen att artikel 6.1 och 6.3 c i Europakonventionen inte hade åsidosatts i ett fall där klaganden hade avstått från rätten att bistås av en försvarare, vilket ansågs vara förenligt med de erforderliga kraven. I målet Hovanesian mot Bulgarien(48) konstaterade Europadomstolen att inget åsidosättande av artikel 6.1 och 6.3 c hade skett i ett fall där klagandens rätt att bistås av en försvarare hade begränsats under de första 24 timmarna av hans häktningstid, vilket ansågs vara motiverat under de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet mot bakgrund av frågan om en rättvis rättegång i sin helhet. I det målet ifrågasattes vare sig ett avstående från eller en tillämpning av undantag från den allmänna rätten till tillgång till försvarare. I de två målen betonas snarare vikten av att ha tillräckliga krav för avstående från rätten till tillgång till försvarare, vilket är föremål för den andra anmärkningen i förevarande mål, och det strikta system för tillfälliga undantag som föreskrivs i direktiv 2013/48.
79.      Mot bakgrund av ovanstående skäl är kommissionens första anmärkning välgrundad.
C.      Den andra anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 9 i direktiv 2013/48
1.       Sammanfattning av parternas argument
80.      Genom den andra anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Ungern har införlivat artikel 9 i direktiv 2013/48 på ett felaktigt sätt, eftersom det inte finns någon bestämmelse i ungersk rätt som införlivar de specifika kraven i den bestämmelsen. Eftersom det enligt ungersk rätt är tillåtet för misstänkta eller tilltalade att avstå från att utöva rätten till tillgång till försvarare, får det valet samma konsekvenser som ett formellt avstående, varvid kraven i artikel 9 i direktiv 2013/48 är tillämpliga. Begreppet ”avstående” i den bestämmelsen innefattar formellt och informellt avstående och därmed den situation som råder i det ungerska systemet, där det hänvisas till en oförytterlig rättighet som en misstänkt eller tilltalad fritt kan välja att utöva eller inte. De rättigheter som följer av direktiv 2013/48 måste garanteras på ett konkret och effektivt sätt, varför misstänkta eller tilltalade måste kunna fatta ett välgrundat beslut. Medlemsstaterna måste garantera detta genom att ge tillräckliga garantier i händelse av ett beslut om att inte utöva en oförytterlig rättighet när underlåtenheten att utöva den rättigheten leder till att personen står utan ett effektivt skydd av en försvarare.
81.      Kommissionen har dessutom påpekat att den nya artikel 387/A i straffprocesslagen inte ger tydlig och tillräcklig information i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 2013/48 om innebörden av den rättighet som kan avstås från eller de möjliga konsekvenserna av detta. Genom att misstänkta eller tilltalade informeras om att förhör kan inledas utan att en försvarare är närvarande, får de personerna i stället det felaktiga intrycket av att de inte har rätt att ha en försvarare närvarande och endast har rätt att tiga utan en försvarare. I vilket fall som helst trädde den lagstiftningen i kraft den 4 december 2024, efter utgången av den frist som har fastställts i kommissionens motiverade yttrande, vilket enligt fast rättspraxis innebär att domstolen inte kan beakta den.
82.      Ungern har förklarat att rätten till tillgång till försvarare är en oförytterlig rättighet enligt ungersk rätt från vilken ett avstående inte kan göras. I fall där juridiskt ombud är obligatoriskt utser myndigheterna en försvarare för misstänkta eller tilltalade personer, och i fall där juridiskt ombud inte är obligatoriskt står det de personerna fritt att avgöra huruvida de vill anlita en försvarare eller begära att en försvarare utses. Det beslutet är inte ett avstående från rätten till tillgång till försvarare, eftersom det helt enkelt innebär att personen inte vill utöva den rättigheten, och inte att personen avstår från rättigheten. Artikel 9 i direktiv 2013/48 behöver därför inte införlivas med ungersk rätt, eftersom det inte finns någon situation där misstänkta eller tilltalade med giltig verkan skulle kunna avstå från rätten till tillgång till försvarare och därför inte heller kan informeras om den möjligheten.
83.      Ungern har gjort gällande att bestämmelserna i straffprocesslagen redan gör det möjligt för misstänkta eller tilltalade att få fullständig information om sin rätt till försvar, men att omfattningen av den information som ska ges till dem har förtydligats i den nya artikel 387/A i den lagen. Ungern angav vid förhandlingen att sådana personer informeras om att de kan vägra att uttala sig och att de när som helst kan begära att en försvarare ska finnas närvarande, samt att det i artikel 387/A dessutom föreskrivs att sådana personer måste informeras om att de inte är skyldiga att uttala sig, även om deras försvarare inte finns närvarande. Förhöret avslutas om personen säger att han eller hon inte vill uttala sig. Om personen uttalar sig efter att ha informerats om detta och bestämmer sig för att svara på frågor utan att en försvarare är närvarande, anses personen göra detta med full vetskap om förhållandena och avstå från att en försvarare ska vara närvarande och därmed från rätten att svara på frågor endast i en försvarare närvaro.
2.      Bedömning
84.      Jag vill erinra om att enligt fast rättspraxis ska bestämmelser i ett direktiv genomföras med otvetydigt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt specifikt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet är uppfyllt. Detta krav innebär att enskilda, när ett direktiv syftar till att skapa rättigheter för dem, ska ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter.(49)
85.      I det avseendet har domstolen slagit fast att den omständigheten att en viss verksamhet som omfattas av ett direktiv inte förekommer i en viss medlemsstat eller att ett visst begrepp inte existerar i den staten inte kan befria denna stat från skyldigheten att vidta lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder för att säkerställa ett korrekt införlivande av samtliga bestämmelser i det direktivet. Både rättssäkerhetsprincipen och behovet av att säkerställa att ett direktiv tillämpas fullt ut, inte bara i praktiken utan också i lag, kräver nämligen att alla medlemsstater inför kraven i direktivet i fråga i en tydlig, precis och transparent rättslig ram som föreskriver bindande bestämmelser på det område som direktivet omfattar. En sådan skyldighet åligger medlemsstaterna i syfte att föregripa alla förändringar av den faktiska situation som förelåg i de staterna vid en viss tidpunkt och för att säkerställa att alla rättssubjekt i unionen, inbegripet rättssubjekt i medlemsstater i vilka en viss verksamhet eller ett visst begrepp som omfattas av ett direktiv inte förekommer, under alla omständigheter på ett klart och precist sätt har kännedom om sina rättigheter och skyldigheter.(50)
86.      Det följer även av fast rättspraxis att inom ramen för en talan enligt artikel 258 FEUF ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen.(51)
87.      I förevarande fall har kommissionen på ett tillfredsställande sätt visat att Ungern har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter att införliva artikel 9 i direktiv 2013/48 på ett korrekt sätt.
88.      Såsom framgår av punkt 28 i förevarande förslag till avgörande fastställs det i artikel 9 i direktiv 2013/48 ett antal krav för att säkerställa misstänkta eller tilltalade i tillräcklig grad förstår vad ett avstående från rätten till tillgång till försvarare innebär och konsekvenserna av detta samt förstår att de kan återkalla det avståendet när som helst. Det är av yttersta vikt att de kraven följs för att de personernas rättigheter ska skyddas.(52)
89.      Såsom kommissionen har påpekat och vilket inte har bestritts av Ungern, har den medlemsstaten inte införlivat dessa specifika krav som fastställs i artikel 9 i direktiv 2013/48 med nationell rätt.
90.      Såsom kommissionen vidare har påpekat och vilket inte har bestritts av Ungern, tillåter ungersk rätt att misstänkta eller tilltalade avstår från att utöva rätten till tillgång till försvarare, även om den rättigheten betraktas som en oförytterlig rättighet.
91.      Under dessa omständigheter delar jag kommissionens uppfattning att detta i själva verket får samma praktiska resultat som ett avstående i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 2013/48.
92.      Mot bakgrund av den rättspraxis som anges i punkt 85 i förevarande förslag till avgörande innebär inte den omständigheten att ett rättsligt begrepp, in casu-avstående från rätten till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden, inte är formellt erkänt i Ungern att den medlemsstaten befrias från sina unionsrättsliga skyldigheter att införliva artikel 9 i direktiv 2013/48 på ett tillräckligt och fullständigt sätt.
93.      Det ska dessutom beaktas att artikel 387/A i straffprocesslagen(53) är otillräcklig och irrelevant, såsom kommissionen har påpekat. För det första är det uppenbart att den lagstiftningen inte i tillräcklig utsträckning införlivar kraven i artikel 9 i direktiv 2013/48. Den innehåller nämligen inte bestämmelser som säkerställer att personer, antingen muntligen eller skriftligen, har fått tydlig och tillräcklig information om rättighetens innebörd och om de eventuella konsekvenserna av att avstå från den, att avståendet är frivilligt och otvetydigt, att avståendet noteras i enlighet med det förfarande för dokumentation som föreskrivs i nationell rätt, att personer informeras om att de kan återkalla ett avstående när som helst under de straffrättsliga förfarandena och att återkallandet har verkan från och med det ögonblick då det görs.
För det andra trädde den lagstiftningen i kraft år 2024, efter utgången av fristen i det motiverade yttrandet (se punkt 10 i förevarande förslag till avgörande), vilket innebär att den inte kan beaktas av domstolen.
94.      Mot bakgrund av ovanstående skäl är kommissionens andra anmärkning välgrundad.
V.      Rättegångskostnader
95.      Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i förfarandet bära sina kostnader.
Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas. Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.
VI.    Förslag till avgörande
96.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
1)      slå fast att Ungern har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 3.6 b, jämförd med artikel 3.3, och enligt artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet
genom att inte ha införlivat de bestämmelserna på ett korrekt sätt,
2)      förplikta Ungern att bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader, och
3)      förplikta Republiken Tjeckien att bära sina rättegångskostnader.
1      Originalspråk: engelska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet (EUT L 294, 2013, s. 1).
3      Se mitt förslag till avgörande i målet BK (Omrubricering av brottet) (C-175/22, EU:C:2023:436, särskilt punkterna 22 och 23), och mitt förslag till avgörande i målet M.S. m.fl. (Minderårigas processuella rättigheter) (C-603/22, EU:C:2024:157, särskilt punkterna 26–31).
4      Utöver direktiv 2013/48 är de direktiven följande: Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 2010, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 142, 2012, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (EUT L 65, 2016, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1919 av den 26 oktober 2016 om rättshjälp för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden och för eftersökta personer i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder (EUT L 297, 2016, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/800 av den 11 maj 2016 om rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden (EUT L 132, 2016, s. 1).
5      Rådets resolution av den 30 november 2009 (EUT C 295, 2009, s. 1).
6      Se skälen 9 och 10 i direktiv 2013/48.
7      Europeiska rådet, Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT C 115, 2010, s. 1), punkt 2.4.
8      Se, särskilt, skälen 1–8 och 12 i direktiv 2013/48.
9      Förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Covaci  (C-216/14, EU:C:2015:305, punkt 30).
Se även, exempelvis, Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av [direktiv 2013/48], COM(2019) 560 final, den 26 september 2019, punkt 1.1.
10      EU-domstolen har slagit fast att den grundläggande principen om ett effektivt domstolsskydd för rättigheter som stadfästs i artikel 47 i stadgan och begreppet rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen består av flera delar, bland annat iakttagande av rätten till försvar och rätten att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas. Att rätten till försvar iakttas i varje förfarande som kan leda till sanktionsåtgärder är dessutom en grundläggande unionsrättslig princip som stadfästs i artikel 48.2 i stadgan.
Se, exempelvis, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare), C-791/19, EU:C:2021:596, punkterna 203 och 204.
11      Se, särskilt, artiklarna 1 och 2 samt skälen 8, 12 och 57 i direktiv 2013/48.
12      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet VW (Rätt till tillgång till en försvarare när en misstänkt inte inställer sig efter kallelse) (C-659/18, EU:C:2019:940, punkt 2) och mitt förslag till avgörande i målet M.S. m.fl. (Minderårigas processuella rättigheter) (C-603/22, EU:C:2024:157, punkt 63).
13      I det avseendet har rätten till tillgång till en försvarare exempelvis betraktats som en ”inkörsport” till (se Sayers, D., ”Article 48 (Criminal Law)” i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. och Ward, A (utg.), EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Second Edition, Oxford, Hart Publishing, 2021, s. 1413, särskilt s. 1450) eller en ”hörnsten” i (se Mitsilegas, V., EU Criminal Law, Second Edition, Oxford, Hart Publishing, 2022, s. 265) rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, eftersom den innebär att andra rättigheter kan utövas och bidrar till att göra dem verkliga och effektiva.
14      Se, exempelvis, dom av den 12 mars 2020, VW (Rätt till tillgång till försvarare vid utebliven inställelse) (C-659/18, EU:C:2020:201, punkt 31), och dom av den 8 maj 2025, Barało (C-530/23, EU:C:2025:322, punkt 47).
15      Se, exempelvis, dom av den 12 mars 2020, VW (Rätt till tillgång till försvarare vid utebliven inställelse) (C-659/18, EU:C:2020:201, punkt 31), och dom av den 14 maj 2024, Stachev (C-15/24 PPU, EU:C:2024:399, punkt 48).
16      Se även skäl 23 i direktiv 2013/48.
17      Se även skäl 25 i direktiv 2013/48.
18      Se, även, skäl 38 i direktiv 2013/48.
19      Se, även, skälen 39–41 i direktiv 2013/48.
20      Se dom av den 14 maj 2024, Stachev (C-15/24 PPU, EU:C:2024:399, punkt 55).
21      Kommissionen angav vid förhandlingen att den anmärkningen grundar sig på ett påstått åsidosättande av artikel 3.3 jämförd med artikel 3.6 i direktiv 2013/48, och medan den omtvistade ungerska lagstiftningen eventuellt skulle kunna prövas mot bakgrund av undantaget i artikel 3.6 b, kan den tjeckiska lagstiftning som är i fråga i mål C-681/24 eventuellt prövas antingen mot bakgrund av undantaget i artikel 3.6 a eller mot bakgrund av undantaget i artikel 3.6 b. Detta förklarar varför kommissionen har utformat anmärkningarna i de båda målen på olika sätt, men det avgörande är att dessa båda nationella lagstiftningar går långt utöver de undantag som får göras enligt direktivet.
22      Republiken Tjeckien har särskilt hänvisat till Europadomstolen, 27 november 2008, Salduz mot Turkiet (CE:ECHR:2008:1127JUD003639102), Europadomstolen, 23 februari 2010, Yoldaş mot Turkiet (CE:ECHR:2010:0223JUD002750304), Europadomstolen, 21 december 2010, Hovanesian mot Bulgarien (CE:ECHR:2010:1221JUD003181403), och Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910).
.
23      Mina kursiveringar.
24      Mina kursiveringar.
25      Såsom diskuterades vid förhandlingen, men inte är av direkt relevans för förevarande mål, kan den tekniska utvecklingen innebära att ”digital” närvaro av en försvarare kan förstås som fysisk närvaro, under förutsättning att en sådan närvaro kan jämföras med närvaro av en försvarare ”av kött och blod”. I det avseendet anförde kommissionen vid förhandlingen att det förhållandet att en försvarare närvarar genom videokonferens i vissa situationer kan vara förenligt med artikel 3.3 b, men att det bör betraktas som ett undantag och inte som ett alternativ till en fysiskt närvarande försvarare, under förutsättning att villkoren i direktiv 2013/48 är uppfyllda.
Kommissionen betonade i synnerhet att en försvarare endast bör kunna närvara och medverka genom videokonferens om personen kan utöva rätten till försvar i praktiken och på ett effektivt sätt enligt artikel 3.1 i det direktivet. Det bör förutsätta att personen ger informerat samtycke till försvararens närvaro och medverkan, och hänsyn måste tas till sårbara personers behov och praktiska aspekter. Ungern ansåg också att en försvarare kan närvara på detta sätt, eftersom distansförhör är ett vanligt förekommande verktyg i straffrättsliga förfaranden sedan covid-19-pandemin och inte i sig strider mot rätten till en rättvis rättegång. Republiken Tjeckien ansåg emellertid att den frågan är de lege ferenda och att om det skulle anses nödvändigt att använda videokonferens för att stärka rätten till en rättvis rättegång, borde detta behandlas genom EU:s lagstiftningsprocess.
26      Se dom av den 12 mars 2020, VW (Rätt till tillgång till försvarare vid utebliven inställelse) (C-659/18, EU:C:2020:201, punkterna 42–45), där domstolen slog fast att de tillfälliga undantag som medlemsstaterna får föreskriva från rätten till tillgång till försvarare uttömmande uppräknas i artikel 3.5 och 3.6 i direktiv 2013/48. Domstolen ansåg att en tolkning av artikel 3 i direktiv 2013/48 som innebär att det är tillåtet för medlemsstaterna att föreskriva andra undantag än dem som uttömmande räknas upp i den artikeln strider mot bestämmelsens ordalydelse och direktivets mål och systematik och innebär att den rättigheten berövas sin ändamålsenliga verkan.
27      Den ståndpunkten bekräftas även av forskare och i expertutlåtanden. Se, för ett liknande resonemang, Ogorodova, A. och Spronken, T., ”Legal Advice in Police Custody: From Europe to a Local Police Station”, Erasmus Law Review, vol. 7, 2014, s. 191, särskilt s. 199, Hodgson, J. ”Criminal Procedure in Europe’s Area of Freedom, Security and Justice: The rights of the suspect” i Mitsilegas, V., Bergström, M. och Quintel, T (utg.), Research Handbook on EU Criminal Law, Second Edition, Cheltenham, Edward Elgar, 2024, s. 135, särskilt s. 155, och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Rights in practice: access to a lawyer and procedural rights in criminal and European arrest warrant proceedings, Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019, förslag till yttrande från FRA nr 3 och punkt 3.3.4.
28      Se Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Impact Assessment accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the rights of access to a lawyer and of notification of custody to a third person in criminal proceedings (inte översatt till svenska), SEK(2011) 686 slutlig, den 8 juni 2011, särskilt punkterna 5.3 och 6.
29      Se artikel 3.4 andra stycket, artikel 9 samt
skälen 19, 28 och 39–41 i direktiv 2013/48.
30      Se, exempelvis, rådets dokument 7337/12, den 9 mars 2012, punkt 7 och förslag till fotnot 19a, och rådets dokument 10064/12, den 16 maj 2012, förslag till skäl 20.
31      Se, exempelvis, rådets dokument 10190/13, den 31 maj 2013.
32      Se artikel 6.4 b och skälen 25 och 27 i direktiv 2016/800. Se, även, dom av den 5 september 2024, M.S. m.fl. (Minderårigas processuella rättigheter) (C-603/22, EU:C:2024:685, punkt 106), och mitt förslag till avgörande i det målet (C-603/22, EU:C:2024:157, punkterna 67–71).
33      Se mitt förslag till avgörande i målet BK (Omrubricering av brottet) (C-175/22, EU:C:2023:436, punkterna 53–76), och mitt förslag till avgörande i målet M.S. m.fl. (Minderårigas processuella rättigheter) (C-603/22, EU:C:2024:157, punkt 62).
34      Det framgår av fast rättspraxis att de rättigheter som stadgan omfattar, enligt artikel 52.3 i stadgan, har samma innebörd och räckvidd som de motsvarande rättigheter som garanteras i Europakonventionen, vilket inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. När domstolen tolkar de rättigheter som garanteras i artikel 47 andra stycket och artikel 48.2 i stadgan måste den således beakta de motsvarande rättigheter som garanteras i artikel 6 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europadomstolen, såsom lägsta tillåtna skyddsnivå. Se, exempelvis, dom av den 22 juni 2023, K.B. och F.S (Prövning ex officio på det straffrättsliga området) (C-660/21, EU:C:2023:498, punkt 41).
35      Se, exempelvis, Europadomstolen, 27 november 2008, Salduz mot Turkiet (CE:ECHR:2008:1127JUD003639102, § 51), och Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, §§ 121–123).
36      Se Europadomstolen, 9 november 2018 (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, §§ 125–127).
37      Se Europadomstolen, 27 november 2008, Salduz mot Turkiet  (CE:ECHR:2008:1127JUD003639102, § 51), och Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, § 131).
38      Se Europadomstolen, 27 november 2008, Salduz mot Turkiet  (CE:ECHR:2008:1127JUD003639102, § 55), och Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, § 137).
39      Se Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, §§ 131 och 132).
40      Se Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, § 133).
41      Europadomstolen, 9 november 2018, Beuze mot Belgien (CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, § 134) (min kursivering).
42      Se, exempelvis, Europadomstolen, 23 maj 2019, Doyle mot Irland (CE:ECHR:2019:0523JUD005197917, § 74), där Europadomstolen även hänvisade till artikel 3.1–3.3 i direktiv 2013/48 som en del av det relevanta underlaget. Se, även, Europadomstolen, 4 juni 2019, Farrugia mot Malta (CE:ECHR:2019:0604JUD006304113, § 97), och Europadomstolen, 18 januari 2022, Atristain Gorosabel mot Spanien (CE:ECHR:2022:0118JUD001550815, § 49).
43      Se Europadomstolen, 27 november 2018 (CE:ECHR:2018:1127JUD005783709, §§ 43 och 44) (min kursivering).
44      Se Europadomstolen, 27 november 2018, Soytemiz mot Turkiet (CE:ECHR:2018:1127JUD005783709, § 45).
45      Se Europadomstolen, 27 november 2018, Soytemiz mot Turkiet (CE:ECHR:2018:1127JUD005783709, § 46).
46      Se Giannoulopoulos, D., ”Strasbourg Jurisprudence, Law Reform and Comparative Law: A Tale of the Right to Custodial Legal Assistance in Five Countries”, Human Rights Law Review, vol. 16, 2016, s. 103.
47      Se Europadomstolen, 23 februari 2010 (CE:ECHR:2010:0223JUD002750304, §§ 51–55).
48      Se Europadomstolen, 21 december 2010 (CE:ECHR:2010:1221JUD003181403, §§ 32–44).
49      Se, exempelvis, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C-808/18, EU:C:2020:1029, punkt 288) och dom av den 6 mars 2025, kommissionen/Ungern (Visselblåsardirektivet) (C-155/23, EU:C:2025:151, punkt 42).
50      Se dom av den 14 januari 2010, kommissionen/Tjeckien (C-343/08, EU:C:2010:14, punkterna 39–41), och dom av den 1 augusti 2025, kommissionen/Spanien (Direktivet om balans mellan arbete och privatliv) (C-70/24, EU:C:2025:615, punkt 64).
51      Se, exempelvis, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, punkt 82), och dom av den 6 mars 2025, kommissionen/Ungern (Visselblåsardirektivet) (C-155/23, EU:C:2025:151, punkt 35).
52      I detta avseende har Europadomstolen konsekvent slagit fast att ”vare sig ordalydelsen eller andemeningen i artikel 6 i konventionen utgör hinder för att en person av egen fri vilja, antingen uttryckligen eller underförstått, avstår från rätten till garantier för en rättvis rättegång. Detta gäller även rätten till rättsligt bistånd. Om ett sådant avstående ska vara giltigt enligt konventionen, måste det emellertid fastställas på ett otvetydigt sätt och åtföljas av minimigarantier som står i proportion till dess betydelse.” Se, exempelvis, Europadomstolen, 12 maj 2017, Simeonovi mot Bulgarien (CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 115), och Europadomstolen, 12 juni 2025, Krpelík mot Republiken Tjeckien (CE:ECHR:2025:0612JUD002396321, § 76). Se även Europadomstolen, 24 september 2009, Pishchalnikov mot Ryssland (CE:ECHR:2009:0924JUD000702504, § 78), där Europadomstolen betonade följande: ”rätten till ombud, som är en av de grundläggande rättigheter som begreppet rättvis rättegång bygger på och som säkerställer att övriga garantier i artikel 6 i konventionen är effektiva, är ett utmärkt exempel på de rättigheter som kräver särskilt skydd av kravet på ett medvetet och informerat avstående. Det kan inte uteslutas att en tilltalad, efter att först ha informerats om sina rättigheter, själv på ett giltigt sätt kan avstå från sina rättigheter och svara på förhör. Domstolen påpekar dock med eftertryck att ytterligare garantier krävs när den tilltalade begär ett ombud, eftersom om en tilltalad inte har en försvarare, finns det en mindre chans att han eller hon informeras om sina rättigheter och följaktligen en mindre chans att de kommer att iakttas.”
53      I artikel 387/A i straffprocesslagen föreskrivs följande: ”Om försvararen inte är närvarande under förfarandet trots att han eller hon har informerats om det eller en åtgärd har vidtagits i enlighet med artikel 387, ska den misstänkte, eller den person som skäligen misstänks för att ha begått ett brott, informeras om att försvararens frånvaro inte utgör hinder för att genomföra förfarandet, men att han eller hon får vägra att uttala sig i enlighet med artikel 185.1 a, även på grund av att försvararen är frånvarande. Om den misstänkte beslutar att han eller hon, med tanke på att försvararen inte är närvarande, inte vill uttala sig, ska han eller hon informeras om att han eller hon när som helst kan besluta att uttala sig, med eller utan en försvarare närvarande.”