62019CJ0302
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
25 november 2020 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2011/98/EU – Rechten van werknemers uit derde landen met een gecombineerde vergunning – Artikel 12 – Recht op gelijke behandeling – Sociale zekerheid – Wettelijke regeling van een lidstaat die de gezinsleden van een houder van een gecombineerde vergunning die niet verblijven op het grondgebied van die lidstaat uitsluit voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag”
In zaak C‑302/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) bij beslissing van 5 februari 2019, ingekomen bij het Hof op 11 april 2019, in de procedure
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
tegen
WS,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos en I. Jarukaitis (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: E. Tanchev,
griffier: M. Krausenböck, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 februari 2020,
gelet op de opmerkingen van:
–
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), vertegenwoordigd door A. Coretti, V. Stumpo en M. Sferrazza, avvocati,
–
WS, vertegenwoordigd door A. Guariso en L. Neri, avvocati,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, P. Gentili en A. Giordano, avvocati dello Stato,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga, A. Azéma en B.‑R. Killmann als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 juni 2020,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (PB 2011, L 343, blz. 1).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië) en WS over de afwijzing van een aanvraag voor een gezinsbijslag voor perioden waarin de echtgenote en de kinderen van de betrokkene in hun derde land van herkomst hebben gewoond.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
De overwegingen 2, 19, 20, 24 en 26 van richtlijn 2011/98 luiden:
„(2)
De Europese Raad heeft tijdens zijn speciale bijeenkomst van 15 en 16 oktober 1999 in Tampere de noodzaak erkend van onderlinge afstemming van nationale rechtsregels over de voorwaarden voor toelating en verblijf van onderdanen van derde landen. In dit verband heeft de Europese Raad verklaard dat de Unie moet zorgen voor een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en dat een krachtiger integratiebeleid erop gericht moet zijn hun rechten te verlenen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Unie. Hiertoe heeft de Europese Raad de Raad verzocht rechtsinstrumenten vast te stellen op basis van voorstellen van de Commissie. Het programma van Stockholm, door de Europese Raad aangenomen tijdens zijn bijeenkomst van 10 en 11 december 2009, heeft nog eens bevestigd dat het noodzakelijk is om de in Tampere vastgelegde doelstellingen te bereiken.
[...]
(19)
Omdat horizontale wetgeving van de Unie ontbreekt, verschillen de rechten van de onderdanen van derde landen naargelang van de lidstaat waar zij werken en naargelang van hun nationaliteit. Met het oog op een verdere ontwikkeling van een samenhangend immigratiebeleid en om de verschillen in rechtspositie tussen burgers van de Unie en in een lidstaat legaal werkende onderdanen van derde landen te verkleinen en de bestaande voorschriften inzake immigratie aan te vullen, zou een pakket rechten moeten worden vastgelegd om, in het bijzonder, de gebieden te specificeren waarop een gelijke behandeling geldt van nationale onderdanen en dergelijke onderdanen van derde landen, die nog niet de status van langdurig ingezetene hebben. Dergelijke bepalingen zijn bedoeld om binnen de Unie een minimum aan gelijke voorwaarden te scheppen en te onderstrepen dat dergelijke onderdanen van derde landen, door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie; bovendien kunnen zij dienen als waarborg om oneerlijke concurrentie tussen onderdanen van een lidstaat en onderdanen van derde landen als gevolg van de mogelijke uitbuiting van de laatstgenoemden te verkleinen. De definitie van ‚werknemer uit een derde land’ in deze richtlijn betekent, onverminderd de uitleg van het begrip arbeidsrelatie in het overige recht van de Unie: iedere onderdaan van een derde land die tot het grondgebied van een lidstaat is toegelaten, aldaar legaal verblijft en er, in het kader van een arbeidsrelatie in loondienst, mag werken overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht of de nationale praktijk.
(20)
Alle onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven en werken, moeten ten minste een gemeenschappelijk pakket rechten gebaseerd op gelijke behandeling hebben met de onderdanen van hun gastlidstaat, ongeacht het oorspronkelijke doel van de toelating of de oorspronkelijke toelatingsgrond. Het recht op gelijke behandeling op de in deze richtlijn genoemde gebieden moet niet alleen worden verleend aan die onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten om er te werken, maar ook aan diegenen die voor andere doeleinden zijn toegelaten en aan wie toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat is verleend overeenkomstig andere bepalingen uit het recht van de Unie of het nationale recht, met inbegrip van de gezinsleden van werknemers uit derde landen die tot de lidstaat zijn toegelaten overeenkomstig richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging [(PB 2003, L 251, blz. 12)] [...].
[...]
(24)
Werknemers uit derde landen dienen op het gebied van sociale zekerheid op dezelfde manier te worden behandeld als nationale onderdanen. De takken van de sociale zekerheid worden gedefinieerd in verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels [(PB 2004, L 166, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 200, blz. 1)]. De bepalingen inzake gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid die in deze richtlijn zijn opgenomen, moeten ook gelden voor werknemers die rechtstreeks vanuit een derde land tot een lidstaat zijn toegelaten. Niettemin mag deze richtlijn aan werknemers uit derde landen niet meer rechten toekennen dan die welke krachtens het bestaande recht van de Unie op het gebied van de sociale zekerheid reeds gelden voor onderdanen van derde landen die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden. Voorts mag deze richtlijn geen rechten verlenen met betrekking tot situaties die niet onder het recht van de Unie vallen, zoals met betrekking tot gezinsleden die in een derde land verblijven. Aan de onderhavige richtlijn zouden door gezinsleden alleen rechten mogen worden ontleend indien dezen zich bij de werknemer uit een derde land voegen om in een lidstaat te verblijven in het kader van gezinshereniging of indien de gezinsleden reeds legaal in de betrokken lidstaat verblijven.
[...]
(26)
Het recht van de Unie houdt geen beperking in van de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels te organiseren. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie moet elke lidstaat de voorwaarden vaststellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend, alsook de hoogte van deze uitkeringen en de periode gedurende welke zij worden verstrekt. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel het recht van de Unie naleven.”
4
Artikel 1 van richtlijn 2011/98, met als opschrift „Onderwerp”, luidt als volgt:
„1.   Deze richtlijn bepaalt:
[...]
b)
een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, ongeacht de doeleinden waarvoor zij oorspronkelijk tot het grondgebied van die lidstaat waren toegelaten, gebaseerd op gelijke behandeling ten opzichte van de onderdanen van deze lidstaat.
[...]”
5
Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
‚onderdaan van een derde land’: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 20, lid 1, VWEU;
b)
‚werknemer uit een derde land’: een onderdaan van een derde land die tot het grondgebied van een lidstaat is toegelaten, aldaar legaal verblijft en er, in het kader van een arbeidsrelatie in loondienst, mag werken overeenkomstig het nationale recht of de nationale praktijk;
c)
‚gecombineerde vergunning’: een door de autoriteiten van een lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte verblijfsvergunning om legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven met het oog op werk;
[...]”
6
Artikel 3 van genoemde richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing op:
[...]
c)
onderdanen van derde landen die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht zijn toegelaten tot een lidstaat met het oog op werk.”
7
In artikel 12 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Recht op gelijke behandeling”, is het volgende bepaald:
„1.   Werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), worden in de lidstaten waar zij verblijven op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen, op het vlak van:
[...]
e)
de takken van de sociale zekerheid als omschreven in [verordening nr. 883/2004];
[...]
2.   De lidstaten mogen beperkingen stellen aan de gelijke behandeling:
[...]
b)
door de rechten die in lid 1, onder e), aan werknemers uit derde landen worden toegekend, te beperken, waarbij zij deze rechten evenwel niet mogen beperken voor werknemers uit derde landen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan.
Tevens kunnen de lidstaten besluiten dat lid 1, onder e), waar het om gezinsbijslagen gaat, niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die toestemming hebben voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten en op onderdanen van derde landen die mogen werken omdat ze een visum bezitten;
c)
in lid 1, onder f), ten aanzien van belastingvoordelen, door de toepassing daarvan te beperken tot gevallen waarin de officiële of gebruikelijke woonplaats van de gezinsleden van de werknemer uit een derde land voor wie deze op uitkeringen aanspraak maakt, op het grondgebied van de betrokken lidstaat gelegen is;
[...]”
8
Artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (PB 2009, L 284, blz. 43) (hierna: „verordening nr. 883/2004”), bepaalt dat deze verordening van toepassing is op alle wetgeving betreffende gezinsbijslagen. Volgens artikel 3, lid 5, onder a), van die verordening is zij niet van toepassing op sociale en medische bijstand.
Italiaans recht
9
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (voorlopig wetsbesluit nr. 69 houdende bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid ter verbetering van het beheer van haveninstellingen en andere noodmaatregelen) van 13 maart 1988 (GURI nr. 61 van 14 maart 1988), omgezet in wet nr. 153 van 13 mei 1988 (GURI nr. 112 van 14 mei 1988) (hierna: „wet nr. 153/1988”), een uitkering ten behoeve van kerngezinnen heeft ingesteld waarvan de hoogte afhangt van het aantal kinderen van minder dan 18 jaar die deel uitmaken van het gezin, en van het gezinsinkomen (hierna: „gezinsuitkering”).
10
Artikel 2, lid 6, van wet nr. 153/1988 luidt:
„Het kerngezin bestaat uit de echtgenoten, met uitsluiting van de wettelijk en de facto gescheiden echtgenoten, en de kinderen en daarmee gelijkgestelden [...] jonger dan 18 jaar, of zonder leeftijdsbeperking indien het voor hen wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten. Ook broers, zussen en kinderen van broers of zussen alsook kleinkinderen die geen 18 jaar zijn, of zonder leeftijdsgrens indien het voor hen wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten, kunnen onder dezelfde voorwaarden als kinderen en daarmee gelijkgestelden tot het kerngezin behoren, indien zij wezen van vader en moeder zijn en geen recht hebben op een overlevingspensioen.”
11
Volgens artikel 2, lid 6 bis, van wet nr. 153/1988 maken de echtgenoot en de kinderen en daarmee gelijkgestelden van de onderdaan van een derde land die niet op het grondgebied van de Italiaanse Republiek verblijven, geen deel uit van het kerngezin in de zin van deze wet, tenzij de staat waaruit de onderdaan afkomstig is Italiaanse onderdanen op basis van wederkerigheid behandelt, of een internationale overeenkomst inzake gezinsbijslagen heeft gesloten.
12
Richtlijn 2011/98 is in nationaal recht omgezet bij decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (wetsbesluit nr. 40 tot uitvoering van richtlijn 2011/98) van 4 maart 2014 (GURI nr. 68 van 22 maart 2014) (hierna: „wetsbesluit nr. 40/2014”), waarbij een „gecombineerde werkvergunning” is ingevoerd.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
13
WS is een onderdaan van een derde land die sinds 9 december 2011 een vergunning voor het verrichten van arbeid in loondienst heeft en sinds 28 december 2015 een gecombineerde arbeidsvergunning overeenkomstig wetsbesluit nr. 40/2014. Van januari tot en met juni 2014 en van juli 2014 tot en met juni 2016 verbleven zijn echtgenote en zijn twee kinderen in hun land van herkomst, Sri Lanka.
14
Aangezien het INPS op grond van artikel 2, lid 6 bis, van wet nr. 153/1988 had geweigerd om hem gedurende die perioden de gezinsuitkering te betalen, heeft WS beroep ingesteld bij de Tribunale del lavoro di Alessandria (arbeidsrechter Alessandria, Italië), waarbij hij aanvoerde dat artikel 12 van richtlijn 2011/98 was geschonden en de weigering discriminerend was. Die rechter heeft zijn beroep verworpen.
15
WS heeft tegen de afwijzende beslissing van deze rechter hoger beroep ingesteld bij de Corte d’appello di Torino (rechter in tweede aanleg Turijn, Italië), die dit hoger beroep heeft toegewezen op grond dat artikel 12 van richtlijn 2011/98 niet in nationaal recht was omgezet en dat artikel 2, lid 6 bis, van wet nr. 153/1988 niet verenigbaar was met deze richtlijn.
16
Het INPS heeft cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië), waarbij het één middel heeft aangevoerd, namelijk de onjuiste toepassing van artikel 12 van richtlijn 2011/98 en wetsbesluit nr. 40/2014.
17
De verwijzende rechter zet uiteen dat de beslechting van het hoofdgeding afhangt van de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 en van de vraag of deze bepaling inhoudt dat de gezinsleden van de onderdaan van een derde land die houder is van een gecombineerde vergunning en die recht heeft op de in artikel 2 van wet nr. 153/1988 bedoelde gezinsuitkering, behoren tot de kring van de gezinsleden die voor deze toelage in aanmerking komen, hoewel zij buiten het Italiaanse grondgebied verblijven.
18
Hij preciseert in dit verband dat het in artikel 2 van wet nr. 153/1988 bedoelde kerngezin niet alleen de berekeningsgrondslag van de gezinsuitkering is, maar ook de begunstigde ervan, via de rechthebbende op het loon of het pensioen waarop de uitkering is gebaseerd. Die uitkering vormt een financiële toelage ten gunste van met name alle personen die arbeid verrichten op het Italiaanse grondgebied, mits zij deel uitmaken van een kerngezin waarvan de inkomsten een bepaald plafond niet overschrijden. Voor de periode van 1 juli 2018 tot en met 30 juni 2019 bedroeg het volle bedrag van de uitkering 137,50 EUR per maand voor jaarinkomsten van ten hoogste 14541,59 EUR. De betaling ervan geschiedt door de werkgever samen met het loon.
19
De verwijzende rechter wijst er ook op dat de Corte suprema di cassazione in zijn rechtspraak reeds de gelegenheid heeft gehad te benadrukken dat de gezinsuitkering tweeledig van aard is. Ten eerste maakt deze uitkering, die gekoppeld is aan de inkomsten van het kerngezin en bedoeld is om gezinnen met een laag inkomen een toereikend inkomen te garanderen, deel uit van de socialezekerheidsuitkeringen. Overeenkomstig de algemene regels van het socialezekerheidsstelsel waarvan deze uitkering deel uitmaakt, wordt de bescherming van de gezinnen van werknemers in actieve dienst verzekerd door middel van een toelage bij het loon voor de verrichte arbeid. De gezinsuitkering wordt gefinancierd met bijdragen van alle werkgevers, vermeerderd met een door de staat betaalde aanvulling, en wordt betaald door de werkgever die de uitkering voorschiet en deze mag verrekenen met de verschuldigde bijdrage. Ten tweede maakt deze uitkering deel uit van de sociale bijstand, waarbij de in aanmerking te nemen inkomsten in voorkomend geval worden verhoogd ter bescherming van personen met een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening of voor minderjarigen die aanhoudende moeilijkheden hebben om de voor hun leeftijd gebruikelijke taken en functies te vervullen. Volgens de verwijzende rechter gaat het hoe dan ook om een maatregel die binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 valt.
20
De verwijzende rechter benadrukt dat de leden van het kerngezin van essentieel belang zijn in het kader van de uitkeringsregeling en worden beschouwd als de begunstigden ervan. Gelet op het feit dat de wet de gezinsleden waaruit het kerngezin bestaat, aanwijst als begunstigden van een economische prestatie die toekomt aan de persoon aan wiens loon deze uitkering is gekoppeld, vraagt hij zich evenwel af of artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in de weg staat aan een bepaling als artikel 2, lid 6 bis, van wet nr. 153/1988. Hij heeft met name twijfels over de uitlegging van deze richtlijn in het licht van de in de overwegingen 20 en 24 van die richtlijn genoemde doelstellingen.
21
In die omstandigheden heeft de Corte suprema di cassazione de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn [2011/98] en het beginsel van gelijke behandeling van houders van een gecombineerde verblijfs- en arbeidsvergunning en nationale onderdanen, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de gezinsleden van de werknemer met een gecombineerde vergunning die onderdaan is van een derde land, zijn uitgesloten van de kring van leden van het kerngezin die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de gezinsuitkering, indien zij hun woonplaats in het derde land van herkomst hebben, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van de lidstaat?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
22
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van de houder van een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn die niet op het grondgebied van die lidstaat maar in een derde land verblijven, niet in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van het recht op een socialezekerheidsuitkering, terwijl de gezinsleden van een onderdaan van die lidstaat die in een derde land verblijven wel in aanmerking worden genomen.
23
Er zij aan herinnerd dat, zoals in overweging 26 van richtlijn 2011/98 staat te lezen, het Unierecht geen beperking inhoudt van de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels te organiseren. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie moet elke lidstaat de voorwaarden vaststellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend, alsook de hoogte van deze uitkeringen en de periode gedurende welke zij worden verstrekt. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel het recht van de Unie naleven (zie in die zin arrest van 5 oktober 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, punt 40).
24
Artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 1, onder c), van die richtlijn, verplicht de lidstaten om onderdanen van derde landen die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht zijn toegelaten tot een lidstaat met het oog op werk, gelijk te behandelen met betrekking tot de takken van sociale zekerheid als omschreven in verordening nr. 883/2004. Dat is het geval bij een onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn, want uit hoofde van deze bepaling kan een dergelijke onderdaan met die vergunning rechtmatig verblijven op het grondgebied van de lidstaat die ze heeft afgegeven met het oog op werk (zie in die zin arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 27).
25
Niettemin mogen de lidstaten krachtens artikel 12, lid 2, onder b), eerste alinea, van richtlijn 2011/98 beperkingen stellen aan de rechten die bij artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn zijn toegekend aan werknemers uit derde landen, behalve voor werknemers uit derde landen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan. Bovendien kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 12, lid 2, onder b), tweede alinea, van deze richtlijn besluiten dat artikel 12, lid 1, onder e), waar het om gezinsbijslagen gaat, niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die toestemming hebben om voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten tot het grondgebied, en op onderdanen van derde landen die er mogen werken omdat ze een visum bezitten (arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 28).
26
Evenals richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), kent richtlijn 2011/98 bepaalde onderdanen van derde landen een recht op gelijke behandeling toe, dat de algemene regel vormt, en somt zij de afwijkingen van dat recht op die de lidstaten mogen vaststellen en die strikt moeten worden uitgelegd. Deze afwijkingen kunnen derhalve enkel worden ingeroepen indien de instanties die in de betrokken lidstaat bevoegd zijn om aan die richtlijn uitvoering te geven, duidelijk te kennen hebben gegeven dat zij zich daarop zullen beroepen (arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 29).
27
In dit verband moet worden vastgesteld dat uit geen van de afwijkingen van de bij artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 verleende rechten, waarin artikel 12, lid 2, van deze richtlijn voorziet, blijkt dat de lidstaten de werknemer die houder is van een gecombineerde vergunning en wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat maar in een derde land verblijven, van het recht op gelijke behandeling kunnen uitsluiten. Integendeel, uit de duidelijke bewoordingen van artikel 12, lid 1, onder e), zoals in herinnering gebracht in punt 24 van het onderhavige arrest, volgt dat een dergelijke werknemer het recht op gelijke behandeling moet genieten.
28
Bovendien bepaalt artikel 12, lid 2, onder c), van deze richtlijn weliswaar dat de lidstaten beperkingen kunnen stellen aan de gelijke behandeling met betrekking tot belastingvoordelen door de toepassing ervan te beperken tot de gevallen waarin de officiële of gewone verblijfplaats van de gezinsleden van de werknemer uit een derde land voor wie deze op uitkeringen aanspraak maakt, zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt, doch voor socialezekerheidsuitkeringen is niet voorzien in een dergelijke afwijking. Het blijkt dus dat de Uniewetgever de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, niet heeft willen uitsluiten van het in richtlijn 2011/98 neergelegde recht op gelijke behandeling, en dat hij heeft gepreciseerd in welke gevallen dit recht om die reden door de lidstaten kan worden beperkt.
29
Aangezien de verwijzende rechter twijfelt over de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in het licht van de overwegingen 20 en 24 van deze richtlijn, moet worden vastgesteld dat volgens overweging 20 van richtlijn 2011/98 het recht op gelijke behandeling niet alleen moet worden gewaarborgd aan onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten met het oog op werk, maar ook aan diegenen die voor andere doeleinden zijn toegelaten, met inbegrip van de gezinsleden overeenkomstig richtlijn 2003/86, en die vervolgens zijn toegelaten om er te werken krachtens andere bepalingen van het recht van de Unie of het nationale recht.
30
Evenwel moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van overweging 20 van richtlijn 2011/98 blijkt dat deze richtlijn, door te verwijzen naar een lijst van onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten voor andere doeleinden dan met het oog op werk en die vervolgens zijn toegelaten om er te werken op grond van andere bepalingen van het recht van de Unie of het nationale recht, zoals de advocaat-generaal in punt 53 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, met name doelt op de situatie waarin gezinsleden van een werknemer uit een derde land die houder is van een gecombineerde vergunning, rechtstreeks het recht op gelijke behandeling van artikel 12 van deze richtlijn genieten. Dit recht wordt immers aan deze personen toegekend in hun eigen hoedanigheid van werknemers, ook al zijn zij in de gastlidstaat aangekomen omdat zij gezinsleden waren van een werknemer die onderdaan is van een derde land.
31
Voorts beoogt overweging 24 van richtlijn 2011/98 met name te preciseren dat deze richtlijn zelf geen socialezekerheidsrechten verleent aan onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning, die verder gaan dan de gelijke behandeling met onderdanen van de ontvangende lidstaat. Zoals de advocaat-generaal in punt 55 van zijn conclusie heeft opgemerkt, schrijft de richtlijn op zich dus niet voor dat de lidstaten socialezekerheidsuitkeringen betalen aan gezinsleden die niet in de gastlidstaat verblijven. Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat de inhoud van die overweging, en in het bijzonder van de laatste volzin ervan, in geen enkele bepaling van die richtlijn is overgenomen.
32
De considerans van een Uniehandeling heeft geen bindende kracht en kan niet worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om ze uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met hun bewoordingen (zie in die zin arresten van 19 november 1998, Nilsson e.a., C‑162/97, EU:C:1998:554, punt 54, en 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 76).
33
Bijgevolg kan uit deze overwegingen niet volgen dat richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat, maar in een derde land verblijven, is uitgesloten van het in deze richtlijn neergelegde recht op gelijke behandeling.
34
Wat voorts de stelling van het INPS en de Italiaanse regering betreft dat de uitsluiting van de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, in overeenstemming is met de integratiedoelstelling van richtlijn 2011/98, aangezien integratie aanwezigheid op dit grondgebied veronderstelt, dient – in navolging van de advocaat-generaal in de punten 62 en 63 van zijn conclusie – te worden vastgesteld dat uit de overwegingen 2, 19 en 20 en uit artikel 1, lid 1, onder b), van deze richtlijn blijkt dat deze de integratie van onderdanen van derde landen wil bevorderen door hun een billijke behandeling te waarborgen door middel van een gemeenschappelijk pakket rechten dat is gebaseerd op gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat. Deze richtlijn streeft er ook naar om binnen de Unie een minimum aan gelijke voorwaarden te scheppen en te onderstrepen dat onderdanen van derde landen, door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie. Bovendien kan zij dienen als waarborg om oneerlijke concurrentie tussen onderdanen van een lidstaat en onderdanen van derde landen als gevolg van mogelijke uitbuiting van de laatstgenoemden te verkleinen.
35
Hieruit volgt, anders dan het INPS en de Italiaanse regering stellen, dat het feit dat de houder van een gecombineerde vergunning wordt uitgesloten van het recht op gelijke behandeling wanneer zijn gezinsleden, zoals uit de feiten van het hoofdgeding blijkt, gedurende een periode die tijdelijk kan zijn, niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, niet kan worden geacht in overeenstemming met die doelstellingen te zijn.
36
Het INPS en de Italiaanse regering voeren tevens aan dat de uitsluiting van de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, van het recht op gelijke behandeling als bedoeld in richtlijn 2011/98, wordt bevestigd door artikel 1 van verordening (EU) nr. 1231/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot uitbreiding van verordening nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 tot onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze verordeningen vallen (PB 2010, L 344, blz. 1), waarin is bepaald dat verordening nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 (PB 2009, L 284, blz. 1) van toepassing zijn op de onderdanen van derde landen die alleen door hun nationaliteit nog niet onder die verordeningen vallen, alsmede op hun gezinsleden en nabestaanden, mits zij legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en zich in een situatie bevinden die niet in alle opzichten geheel in de interne sfeer van één enkele lidstaat ligt.
37
Zoals de advocaat-generaal in de punten 58 en 59 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, beoogt artikel 1 van verordening nr. 1231/2010 weliswaar uitdrukkelijk een recht op gelijke behandeling in het leven te roepen voor gezinsleden van een onderdaan van een derde land die op het grondgebied van een lidstaat verblijven en die zich in een situatie als bedoeld in deze verordening bevinden, maar daaruit kan echter geenszins worden afgeleid dat de Uniewetgever de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, van het in richtlijn 2011/98 bedoelde recht op gelijke behandeling heeft willen uitsluiten.
38
Anders dan het INPS en de Italiaanse regering betogen, kan een dergelijke uitsluiting evenmin worden gebaseerd op het enkele feit dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 met betrekking tot langdurig ingezeten onderdanen van derde landen die een bevoorrechte status hebben, voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om de gelijke behandeling met betrekking tot de sociale zekerheid te beperken tot het geval waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de gezinsleden op het grondgebied van de lidstaat in kwestie is gelegen. Zoals blijkt uit punt 26 van het onderhavige arrest, moeten de afwijkingen van het in richtlijn 2011/98 neergelegde recht op gelijke behandeling immers strikt worden uitgelegd. De in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 neergelegde afwijking is niet in richtlijn 2011/98 opgenomen. Hieruit volgt dat niet kan worden aanvaard dat de afwijkingen van richtlijn 2011/98 aldus worden uitgelegd dat zij een aanvullende afwijking omvatten op de enkele grond dat deze in een andere handeling van afgeleid recht voorkomt.
39
Bijgevolg mag een lidstaat, behoudens de door artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98 toegestane afwijkingen, de houder van een gecombineerde vergunning het recht op een socialezekerheidsuitkering niet weigeren of dit recht niet beperken op grond dat sommige of al zijn gezinsleden niet op zijn grondgebied, maar in een derde land verblijven, wanneer die lidstaat dit recht wel toekent aan zijn onderdanen ongeacht de verblijfplaats van hun gezinsleden.
40
Wat het hoofdgeding betreft, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de verwijzende rechter zelf aangeeft dat de gezinsuitkering met name een socialezekerheidsuitkering vormt die valt binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e) van richtlijn 2011/98. Volgens de door deze rechter verstrekte gegevens gaat het immers om een uitkering die wordt toegekend zonder enige individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en die bedoeld is om de gezinslasten te compenseren. Een dergelijke uitkering kan een socialezekerheidsuitkering vormen die behoort tot de gezinsbijslagen bedoeld in artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 (zie in dit verband arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, punten 20‑25).
41
In de tweede plaats zet de verwijzende rechter uiteen dat het kerngezin de berekeningsgrondslag voor de hoogte van deze uitkering vormt. Het INPS en de Italiaanse regering betogen dienaangaande dat het feit dat niet op het grondgebied van de Italiaanse Republiek verblijvende gezinsleden niet in aanmerking worden genomen, slechts van invloed is op dat bedrag, aangezien dat, zoals het INPS ter terechtzitting heeft gepreciseerd, nul is wanneer alle gezinsleden buiten het nationale grondgebied verblijven.
42
Opgemerkt zij dat zowel de niet-betaling van de gezinsuitkering als de verlaging van de hoogte ervan naargelang alle of sommige gezinsleden niet op het grondgebied van de Italiaanse Republiek verblijven, in strijd is met het in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 neergelegde recht op gelijke behandeling, aangezien zij een verschil in behandeling vormen tussen houders van een gecombineerde vergunning en Italiaanse onderdanen.
43
Anders dan het INPS voorts stelt, kan een dergelijk verschil in behandeling niet worden gerechtvaardigd door het feit dat de houders van een gecombineerde vergunning en de onderdanen van de gastlidstaat zich in een verschillende situatie bevinden wegens hun respectieve banden met deze staat, aangezien een dergelijke rechtvaardiging in strijd is met artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, dat overeenkomstig de in punt 34 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van deze richtlijn vereist dat zij op het gebied van de sociale zekerheid gelijk worden behandeld.
44
Evenzo volgt uit vaste rechtspraak dat eventuele problemen met betrekking tot de controle van de situatie van de begunstigden in het licht van de voorwaarden voor de toekenning van de gezinsuitkering wanneer de gezinsleden niet op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven, zoals die door het INPS en de Italiaanse regering zijn aangevoerd, een verschil in behandeling niet kunnen rechtvaardigen (zie naar analogie arrest van 26 mei 2016, Kohll en Kohll-Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45
In de derde plaats benadrukt de verwijzende rechter dat de leden van het kerngezin naar nationaal recht worden beschouwd als de begunstigden van de gezinsuitkering. Het recht op deze uitkering kan echter niet om die reden worden geweigerd aan de houder van een gecombineerde vergunning wiens gezinsleden niet op het grondgebied van de Italiaanse Republiek verblijven. Hoewel de kerngezinsleden de begunstigden zijn van deze uitkering – wat precies het doel van een gezinsbijslag is –, blijkt immers uit de door deze rechter verstrekte gegevens, die in de punten 18 en 19 van het onderhavige arrest zijn weergegeven, dat deze uitkering wordt betaald uit hoofde van de werknemer of gepensioneerde, die eveneens lid is van het kerngezin.
46
Hieruit volgt dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 zich verzet tegen een bepaling als artikel 2, lid 6 bis, van wet nr. 153/1988, volgens welke de echtgenoot en de kinderen en daarmee gelijkgestelden van de onderdaan van een derde land die niet op het grondgebied van de Italiaanse Republiek verblijven, geen deel uitmaken van het kerngezin in de zin van deze wet, tenzij de staat waaruit de buitenlandse onderdaan afkomstig is, Italiaanse burgers op basis van wederkerigheid behandelt of een internationale overeenkomst inzake gezinsbijslagen heeft gesloten.
47
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van de houder van een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn die niet op het grondgebied van die lidstaat maar in een derde land verblijven, niet in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van het recht op een socialezekerheidsuitkering, terwijl de gezinsleden van een onderdaan van die lidstaat die in een derde land verblijven wel in aanmerking worden genomen.
Kosten
48
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van de houder van een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn die niet op het grondgebied van die lidstaat maar in een derde land verblijven, niet in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van het recht op een socialezekerheidsuitkering, terwijl de gezinsleden van een onderdaan van die lidstaat die in een derde land verblijven wel in aanmerking worden genomen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.