62003CC0189_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo trata‑se de uma acção por incumprimento do Tratado, na qual a Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de as suas disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de empresas de segurança e de investigação privadas serem contrárias à livre prestação de serviços e não serem conformes às normas de direito comunitário que regulam o reconhecimento mútuo das qualificações profissionais.
2. Está essencialmente em causa a questão de saber se as autoridades neerlandesas podem subordinar a uma autorização prévia a actividade de empresas privadas de segurança e de vigilância estrangeiras nos Países Baixos, se o pessoal dirigente das empresas de segurança privadas pode igualmente ser sujeito a uma autorização obrigatória, se o restante pessoal destas empresas deve dispor de um diploma atribuído por uma instituição neerlandesa e se pode ser obrigado a possuir um título de legitimação profissional neerlandês. As partes discutem, em especial, a questão de saber se o direito neerlandês possibilita uma consideração suficiente das exigências cumpridas e das qualificações profissionais adquiridas no país de origem.
3. O presente litígio é materialmente conexo com uma série de acções por incumprimento do Tratado que respeitam à actividade de empresas de segurança privadas e nas quais já foram proferidos acórdãos contra o Reino de Espanha (2), o Reino da Bélgica (3), a República Italiana (4) e, por último, a República Portuguesa (5) .
II – Enquadramento jurídico
A – Direito comunitário
4. O presente caso é regulado a nível comunitário pelo artigo 49.° CE. O n.° 1 desta disposição determina:
«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na Comunidade serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado da Comunidade que não seja o do destinatário da prestação.»
B – Direito nacional
5. No âmbito da legislação neerlandesa, importa considerar a Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (lei relativa às empresas de segurança e de investigação privadas, a seguir «lei relativa às empresas de segurança»),
adoptada em 24 de Outubro de 1997, e a Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (regulamento relativo às empresas de segurança e de investigação privadas, a seguir «regulamento relativo às empresas de segurança»), de 3 de Março de 1999 (7) . Os dois diplomas jurídicos são completados por uma circular de 16 de Março de 1999, a Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. O artigo 2.°, n.° 1, da lei relativa às empresas de segurança sujeita a actividade das empresas de segurança e de investigação privadas a uma proibição, sob reserva de autorização; a autorização é concedida pelo ministro competente. O artigo 2.°, n.° 2, desta lei dispõe ainda:
«O ministro competente pode estabelecer derrogações a esta proibição [...], caso as actividades não se encontrem, pela sua natureza, sujeitas ao regime previsto nos artigos 6.° a 10.° Esta derrogação pode ser subordinada a determinadas condições.»
7. Decorre do artigo 7.°, n.° 1, da lei relativa às empresas de segurança que a contratação de pessoal dirigente pelas empresas de segurança depende de uma autorização do ministro competente.
8. O artigo 9.°, n.° 8, da lei relativa às empresas de segurança estabelece que as empresas de segurança e de investigação privadas devem assegurar que, no exercício das respectivas actividades, o seu pessoal se encontre munido de um título de legitimação ( legitimatiebewijs ) conforme a um modelo aprovado pelo ministro competente. Como resulta das disposições combinadas do artigo 7.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança e do artigo 13.°, n.° 2, do regulamento relativo às empresas de segurança, este título atesta que a empresa em causa recebeu por parte das autoridades a autorização necessária para a contratação da pessoa portadora do título.
9. Por último, nos termos do artigo 8.° da lei relativa às empresas de segurança, o ministro competente também estabelece, em relação a determinado tipo de actividades, exigências de formação do pessoal das empresas de segurança ou de vigilância privadas. As empresas de segurança ou de vigilância privadas apenas podem confiar o exercício das suas funções a pessoas que cumpram as exigências de formação aplicáveis. Por seu turno, o artigo 8.°, n.° 2, ponto 2, desta lei determina:
«O ministro competente pode estabelecer derrogações a este regime.»
10. O artigo 8.° da lei relativa às empresas de segurança é concretizado, entre outras disposições, pelos artigos 5.° e 11.° do regulamento relativo às empresas de segurança. O artigo 5.°, n.° 1, do regulamento relativo às empresas de segurança prescreve que as empresas de segurança privadas apenas podem confiar funções de vigilância a pessoas que possuam um diploma específico que é emitido por duas instituições neerlandesas, a saber o diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
da Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
e da Stichting Ecabo . O artigo 5.°, n.° 5, do regulamento relativo às empresas de segurança concede equivalência a vários outros diplomas, todos igualmente emitidos por instituições neerlandesas.
11. O artigo 11.°, n.° 1, do regulamento relativo às empresas de segurança estabelece ainda que as empresas de segurança privadas apenas podem confiar a instalação e a manutenção de dispositivos de alarme a pessoas na posse de um diploma reconhecido pelo ministro competente. O n.° 2 desta disposição enumera um total de quatro diplomas atribuídos por instituições neerlandesas.
III – Matéria de facto e procedimento pré-contencioso
12. Por carta de 8 de Novembro de 2000, a Comissão informou as autoridades neerlandesas de que considerava as disposições legislativas, regulamentares e administrativas neerlandesas aplicáveis às empresas de segurança e de investigação privadas incompatíveis com o artigo 49.° CE e com as Directivas 89/48 (9) e 92/51 (10) . A Comissão referiu‑se, em especial, aos quatro aspectos seguintes:
– a exigência de as empresas de segurança e de investigação privadas obterem uma autorização cuja obtenção implica custos para exercerem a sua actividade nos Países Baixos, sem consideração das exigências a que os prestadores de serviços estrangeiros já se encontram sujeitos no seu Estado de origem (artigos 2.° e 3.° da lei relativa às empresas de segurança),
– a exigência de o pessoal dirigente das empresas de segurança privadas possuir uma autorização cuja obtenção implica custos (artigo 7.°, n. os  1 e 2, da lei relativa às empresas de segurança),
– a exigência de o pessoal destas empresas possuir, em caso de destacamento para os Países Baixos, um título ( legitimatiebewijs ) emitido pelas autoridades neerlandesas [artigo 6.°, alínea e), da lei relativa às empresas de segurança e artigo 13.° do regulamento relativo às empresas de segurança], e
– a exigência de o pessoal destas empresas dispor de um diploma atribuído por uma instituição neerlandesa, enquanto aos instaladores de dispositivos de alarme são feitas exigências quanto às suas qualificações profissionais que não têm em conta as qualificações obtidas noutro Estado‑Membro (artigos 5.° e 11.° do regulamento relativo às empresas de segurança).
13. Na sua resposta de 22 de Dezembro de 2000, as autoridades neerlandesas reconheceram que as exigências de autorização e as restantes normas controvertidas, bem como a inexistência de um reconhecimento automático das qualificações adquiridas noutros Estados‑Membros, constituem uma restrição à livre circulação de serviços. No entanto, o Governo neerlandês manifestou simultaneamente a opinião de que essas restrições são justificadas por considerações de interesse público.
14. Não obstante esta resposta, a Comissão manteve a posição de que as normas neerlandesas não são compatíveis com o direito comunitário e enviou, em 11 de Outubro de 2001, um parecer fundamentado ao Reino dos Países Baixos.
15. Após receber a resposta dos Países Baixos, com data de 10 de Dezembro de 2001, a Comissão interpôs, em 30 de Abril de 2003, a presente acção nos termos do artigo 226.°, segundo parágrafo, CE.
IV – Pedidos das partes
16. Inicialmente, a Comissão concluiu pedindo ao Tribunal de Justiça que se dignasse:
1) declarar que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE e das Directivas 89/48/CEE e 92/51/CEE, sobre o sistema geral de reconhecimento de qualificações profissionais, ao adoptar, no quadro da lei relativa às empresas de segurança e de investigação privadas, normas segundo as quais:
– uma empresa que tencione prestar serviços no território dos Países Baixos deve possuir uma autorização, sem serem tomadas em conta as obrigações a que o prestador de serviços estrangeiro já está sujeito no Estado‑Membro de estabelecimento, e lhe é exigido o pagamento de emolumentos por esta autorização;
– o pessoal dirigente destas empresas de segurança deve possuir uma autorização também implica custos,
– o pessoal destacado para os Países Baixos deve dispor de um título emitido pelas autoridades neerlandesas, e
– o pessoal deve possuir um diploma emitido por uma instituição neerlandesa, enquanto aos instaladores de dispositivos de alarme são feitas exigências em matéria de qualificações profissionais que não têm em conta as qualificações obtidas noutro Estado‑Membro,
2) condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
17. Na audiência realizada perante o Tribunal de Justiça em 5 de Maio de 2004, a Comissão desistiu da parte do pedido baseada na sua quarta acusação. Em consequência, deve considerar‑se que a Comissão se limita a invocar a violação do artigo 49.° CE e já não a violação das Directivas 89/48 e 92/51.
18. Assim, a Comissão conclui actualmente pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
1) declarar que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE, ao adoptar, no quadro da lei relativa às empresas de segurança e de investigação privadas, normas segundo as quais:
– uma empresa que tencione prestar serviços no território dos Países Baixos deve possuir uma autorização, independentemente da consideração das obrigações a que o prestador de serviços estrangeiro já está sujeito no Estado‑Membro de estabelecimento, e lhe é exigido o pagamento desta autorização,
– o pessoal dirigente destas empresas de segurança deve possuir uma autorização também sujeita a pagamento, e
– o pessoal destas empresas que é destacado para os Países Baixos deve dispor de um título emitido pelas autoridades neerlandesas,
2) condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
19. O Reino dos Países Baixos conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
1) julgar a acção improcedente,
2) condenar a Comissão nas despesas.
20. O Reino dos Países Baixos não requereu, porém, a condenação da Comissão nas despesas relacionadas com a desistência parcial do pedido.
V – Apreciação jurídica
21. A acção interposta pela Comissão deve, além de admissível, ser julgada procedente, se o Reino dos Países Baixos tiver incumprido uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado (artigo 228.°, n.° 1, CE). A presente acusação consiste exclusivamente na violação do artigo 49.° CE.
22. A presente acção por incumprimento do Tratado tem origem nas actividades não assalariadas exercidas a título oneroso nos Países Baixos por empresas de segurança e de investigação privadas com sede noutro Estado‑Membro e, na verdade, sempre com carácter temporário, ou seja, sem a existência de uma integração estável e contínua na vida económica dos Paí ses Baixos (11) . Estas actividades enquadram-se na livre prestação de serviços (artigos 49.° CE e 50.° CE, conjugados com os artigos 48.° CE e 55.° CE).
A – Primeira acusação: a incompatibilidade da exigência de autorização das empresas de segurança e de investigação privadas com a livre prestação de serviços
23. A primeira acusação da Comissão tem como objecto a exigência de as empresas de segurança e de investigação privadas obterem das autoridades locais uma autorização, que implica o pagamento de emolumentos, antes do início da sua actividade nos Países Baixos.
1. Restrição à livre prestação de serviços
24. A livre prestação de serviços constitui uma das liberdades fundamentais do Tratado. De acordo com jurisprudência assente, o artigo 49.° CE proíbe não somente qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro em razão da sua nacionalidade, mas também qualquer restrição ou entrave à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicados a prestadores nacionais e aos estabelecidos noutros Estados‑Membros (12) .
25. Uma regulamentação nacional, como a neerlandesa, que sujeita o exercício de actividades transfronteiriças por empresas de segurança e de investigação privadas estabelecidas noutro Estado‑Membro à concessão de uma autorização administrativa prévia, deve ser considerada uma restrição à livre prestação de serviços (13) . Com efeito, os encargos administrativos inerentes aos pedidos de autorização, bem como os custos que estes envolvem, são susceptíveis de tornar mais onerosas as prestações de serviços transfronteiriças e de dissuadir as empresas, em particular, de prestarem aqueles serviços pela primeira vez e possivelmente a curto prazo.
26. Tanto a Comissão como o Governo neerlandês são igualmente da opinião de que a norma controvertida constitui uma restrição à livre prestação de serviços. No entanto, as partes estão em desacordo quanto à sua possível justificação.
2. Justificação
a) Observações das partes
27. O Governo neerlandês sustenta que a restrição verificada é justificada por considerações de interesse público. Os destinatários dos serviços são extremamente «vulneráveis» às empresas de segurança e de investigação privadas. Com vista a não colocar em risco os interesses patrimoniais dos seus clientes, é decisiva a integridade do prestador de serviços. Mas os cidadãos em geral são igualmente dignos de protecção, nomeadamente porque, à semelhança do que sucede em relação às autoridades policiais, depositam confiança no pessoal das empresas de segurança por força dos uniformes que este usa.
28. Para proteger os clientes e os cidadãos são, por conseguinte, necessárias regras particularmente mais exigentes bem como um controlo preventivo destinados a prevenir eventuais abusos e a assegurar a adequada qualidade dos serviços oferecidos. Esta necessidade é tanto mais válida quanto actualmente não existem regras mínimas de alcance comunitário para a actividade das empresas de segurança e de investigação privadas e as exigências estabelecidas em relação a estas empresas variam substancialmente consoante os Estados‑Membros (14) .
29. A Comissão também reconhece que, em princípio, a protecção dos consumidores pode ser invocada como uma razão legítima de interesse público susceptível de justificar as restrições à livre prestação de serviços. Enquanto, na fase escrita, ainda contestava a necessidade de um controlo preventivo (15), afirmou na audiência que um procedimento de autorização preventivo podia ser justificado. No seu entender, uma cooperação mais intensiva entre as autoridades dos Estados‑Membros é, porém, susceptível de tornar desnecessário este procedimento (16) .
30. Neste contexto, as partes discutem ainda se o ordenamento jurídico neerlandês permite ter suficientemente em conta as exigências a que os prestadores de serviços estrangeiros já se encontrem sujeitos no seu país de origem. O Governo neerlandês alega que as normas controvertidas permitem claramente ter em conta essas exigências, embora admita, em simultâneo, que nenhuma das disposições nacionais aplicáveis regulam concretamente o modo como as obrigações existentes no país de origem devem ser tidas em conta.
b) Apreciação
31. Como princípio fundamental do Tratado, a livre prestação de serviços apenas pode ser restringida mediante regulamentações justificadas por razões imperativas de interesse geral, como o objectivo de garantir a qualidade dos serviços prestados e de proteger os destinatários desses serviços de eventuais prejuízos. No entanto, as regulamentações nacionais devem ser aplicadas a todas as pessoas ou empresas que prestem serviços no território do Estado‑Membro de acolhimento, devem ser adequadas para garantir a realização do objectivo que as mesmas prosseguem e não podem ultrapassar o necessário para atingir esse objectivo (17) .
32. A protecção da população contra as «ovelhas negras» no seio das empresas de segurança e de investigação privadas pode ser invocada a título de razão imperativa de interesse geral. Na medida em que essas empresas ou os seus empregados abusem da respectiva posição, não estão apenas em jogo os interesses patrimoniais dos clientes em causa, mas também a segurança de dados pessoais e – nomeadamente no caso de um excesso de legítima defesa – a integridade física e a vida humana. O controlo da integridade das empresas em causa e da qualidade dos serviços que prestam visa proteger bens jurídicos particularmente importantes e prossegue assim, sem dúvida, um objectivo legítimo .
33. Um regime, como o neerlandês, que submete a actividade das empresas de segurança privadas a uma proibição sob reserva de autorização e subordina, por conseguinte, as empresas em causa a um controlo preventivo é igualmente adequado
para proteger a população face a prestadores de serviços não sérios. Deste modo, a capacidade e a integridade de cada proponente pode ser examinada em pormenor, por exemplo, no que diz respeito à existência de antecedentes criminais e irregularidades. Mesmo que desta forma não seja possível excluir integralmente posteriores abusos, esta verificação permite um prognóstico objectivamente fundado sobre a qualidade das prestações de serviços oferecidas.
34. Acresce que, no caso controvertido, não existem objecções de princípio em relação à necessidade do regime de controlo preventivo das empresas de segurança e de investigação privadas. É certo que um procedimento de autorização prévia
só é necessário se for de considerar que um controlo a posteriori
ocorreria demasiado tarde para garantir a efectiva eficácia deste e permitir‑lhe atingir o objectivo prosseguido (18) . No entanto, isto pressupõe antes de mais que exista uma alternativa realista e que esta seja equivalente do ponto de vista da sua eficácia ao controle preventivo. No caso em apreço, não existem observações precisas da Comissão a este respeito. Pelo menos actualmente, a cooperação mais intensiva entre os Estados‑Membros propugnada pela Comissão na fase oral não é igualmente comparável, quanto à sua eficácia, a um procedimento de autorização prévia.
35. Porém, podem surgir dúvidas relativamente à necessidade
do regime neerlandês na sua configuração concreta . Com efeito, segundo jurisprudência constante, o objectivo prosseguido do interesse geral não pode encontrar‑se já salvaguardado pelas regras a que o prestador de serviços está sujeito no Estado‑Membro em que está estabelecido (19) . Esta jurisprudência é, finalmente, expressão do princípio do Estado de origem. Segundo este, vigora entre os Estados‑Membros o princípio do reconhecimento mútuo (20) .
36. O reconhecimento mútuo não pressupõe que o legislador comunitário tenha estabelecido regras comuns num determinado sector económico. Este princípio aplica‑se também e justamente em domínios que ainda não foram harmonizados e que, assim, não se encontram sequer sujeitos a regras mínimas comuns (21) .
37. É certo que, na ausência de regras comuns, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir as condições materiais e os requisitos processuais de acesso a uma actividade como a das empresas de segurança e de investigação privadas, podendo igualmente estabelecer diferentes níveis de protecção (22) . No entanto, devem exercer as suas competências respeitando sempre a livre prestação de serviços (23) . Esta impõe, nomeadamente, a consideração das exigências que um prestador de serviços já tenha cumprido no seu país de origem (24) .
38. Caso o prestador de serviços já esteja sujeito no seu país de origem a um procedimento de autorização análogo no âmbito do qual a sua integridade já tenha sido verificada, seria desproporcionado sujeitá‑lo a um novo exame de integridade nos Países Baixos. Neste caso, as autoridades neerlandesas não podem atrasar nem dificultar (também não tornar mais oneroso) o exercício da livre prestação de serviços, uma vez que o cumprimento das condições de acesso às actividades em causa tenha sido verificado no país de origem (25) . Por conseguinte, deve ser suficiente que o prestador de serviços estrangeiro apresente um certificado do exame de integridade efectuado no seu país de origem.
39. Nesta matéria, o Governo neerlandês afirma que, na prática, a consideração das exigências cumpridas no estrangeiro é possível sem quaisquer problemas. No entanto, como o próprio reconhece, esta consideração não se encontra concretamente prevista em nenhuma das disposições neerlandesas aplicáveis. A redacção do artigo 2.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança é, ao invés, susceptível de suscitar uma opinião contrária por parte das empresas em causa. Assim, embora esta disposição admita a possibilidade de estabelecer derrogações à exigência de autorização, esta possibilidade apenas se verifica relativamente a algumas actividades não especificadas que, na perspectiva do legislador neerlandês, não devem, desde logo pela sua natureza, ser sujeitas ao regime da lei relativa às empresas de segurança.
40. Em relação aos casos‑regra, a regulamentação neerlandesa não contém nenhuma indicação sobre se e em que medida é necessário ter em conta o facto de um prestador de serviços já ter cumprido certas condições noutro Estado‑Membro como, por exemplo, a aquisição das qualificações profissionais necessárias ou a submissão a um exame da sua integridade. Esta opinião é ainda reforçada pelo artigo 5.°, n. os  1 e 5, do regulamento relativo às empresas de segurança, o qual estabelece uma lista dos diplomas reconhecidos nos Países Baixos para o pessoal das empresas de segurança privadas, que enumera exclusivamente os que são concedidos por instituições neerlandesas.
41. Em suma, importa concluir o seguinte: embora não existam objecções à regra da necessidade de um controlo preventivo das empresas de segurança e de investigação privadas por parte das autoridades neerlandesas, a regulamentação neerlandesa não satisfaz, na sua configuração concreta, as exigências da livre prestação de serviços. Com efeito, esta regulamentação excede o que é necessário para alcançar o objectivo da protecção dos consumidores, uma vez que não tem suficientemente em conta as eventuais obrigações que um prestador de serviços estrangeiro já tem de cumprir no seu país de origem.
42. Face ao exposto, a primeira acusação da Comissão deve ser julgada procedente.
B – Segunda acusação: a incompatibilidade da exigência de autorização do pessoal dirigente das empresas de segurança e de investigação privadas com a livre prestação de serviços
43. O objecto da segunda acusação da Comissão consiste na especial exigência de autorização que impende sobre o pessoal dirigente de empresas de segurança privadas. Na opinião da Comissão, esta exigência excede a medida do necessário, visto que se aplica a título suplementar à exigência de autorização das empresas já descrita, sujeitando assim estas empresas a um duplo encargo.
44. Todavia, como o Governo neerlandês afirma de forma pertinente, um procedimento de autorização exclusivamente limitado a cada uma das empresas seria dificilmente adequado para garantir o controlo de qualidade dos serviços oferecidos por empresas de segurança privadas que é pretendido. Atendendo a que o respectivo pessoal dirigente pode influenciar de modo determinante as práticas e o comportamento destas empresas no mercado, a qualidade dos serviços oferecidos depende, de forma decisiva, da integridade deste pessoal dirigente. Em princípio, não existe, por conseguinte, nada a opor à previsão pela regulamentação neerlandesa de um exame tanto das empresas em causa como igualmente do seu pessoal dirigente.
45. Contudo, o que já foi afirmado relativamente às empresas, é igualmente válido no que se refere ao pessoal dirigente (26) : a regulamentação neerlandesa excede a medida do necessário para alcançar o objectivo da protecção dos consumidores, pelo facto de não ter em conta eventuais obrigações a que o pessoal dirigente das empresas privadas de segurança estrangeiras já se encontre sujeito no respectivo país de origem. Nesta medida, a regulamentação neerlandesa é contrária à livre prestação de serviços.
46. Em consequência, a segunda acusação da Comissão deve ser considerada fundada, na medida em que se obriga o pessoal dirigente das empresas de segurança privadas a dispor de uma autorização, independentemente da consideração das obrigações que devem ser cumpridas no Estado‑Membro de estabelecimento e que é exigido o pagamento desta autorização. No restante, isto é, na medida em que a Comissão critica em geral a exigência de autorização dos dirigentes das empresas de segurança privadas, a segunda acusação, deve, em contrapartida, ser considerada infundada.
C – Terceira acusação: a incompatibilidade da obrigação de identificação a que está sujeito o pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas com a livre prestação de serviços
47. A terceira acusação da Comissão diz respeito à exigência de os empregados das empresas de segurança e de investigação privadas possuírem um título de legitimação profissional neerlandês. Não existem dúvidas de que esta exigência também constitui uma restrição à livre prestação de serviços (27) . Com efeito, em consequência desta, o pessoal das empresas em causa fica sujeito a despesas com o seu pessoal e a encargos administrativos consideráveis, o que torna mais onerosa a prestação de serviços transfronteiriços e dificulta, em particular, a sua prestação pela primeira vez e possivelmente a curto prazo.
1. Observações das partes
48. No entendimento da Comissão, esta obrigação de identificação é, desde logo, desproporcionada, uma vez que o círculo de pessoas a ela sujeita já deve estar na posse de um bilhete de identidade ou de um passaporte (28) . Acresce que a obrigação de identificação constitui uma manifestação do regime de controlo preventivo da actividade das empresas de segurança e de investigação privadas que foi criticado pela Comissão (em qualquer caso na fase escrita).
49. O Governo neerlandês responde que a obrigação de identificação representa uma garantia importante da qualidade e da integridade dos serviços prestados por empresas de segurança e de investigação privadas. O título controvertido ( legitimatiebewijs ) contém nitidamente mais informações do que o comum bilhete de identidade ou passaporte, assumindo ainda, além de uma função de identificação, uma função de legitimação: documenta que o seu titular recebeu das autoridades dos Países Baixos uma autorização para exercer funções numa empresa de segurança ou de vigilância privada. Desta forma, a confiança da população é reforçada.
2. Apreciação
50. É verdade que um título profissional com uma função de legitimação, como o que é emitido pelas autoridades neerlandesas, pode surtir os efeitos de um selo de qualidade atribuído pelo Estado e fortalecer assim a confiança dos cidadãos interessados no pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas. Por conseguinte, a obrigação de identificação constitui uma medida adequada
para alcançar o objectivo legítimo de proteger os consumidores e a qualidade das prestações de serviços oferecidas (29) .
51. No entanto, é possível que surjam dúvidas no que se refere à necessidade
da obrigação de identificação neerlandesa. Neste contexto, importa efectivamente considerar não apenas a obrigação de identificação enquanto tal (artigo 9.°, n.° 8, da lei relativa às empresas de segurança), mas também, em particular, a obrigação de autorização do pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas que lhe está subjacente. O título de legitimação profissional imposto nos Países Baixos constitui principalmente uma manifestação da autorização administrativa da actividade do seu titular e documenta esta mesma autorização (disposições combinadas do artigo 7.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança e do artigo 13.°, n.° 2, do regulamento relativo às empresas de segurança).
52. Conforme já foi referido, não existem quaisquer objecções de princípio em relação à necessidade do regime de controlo preventivo das empresas de segurança e de investigação privadas adoptado nos Países Baixos (30) .
53. Todavia, o princípio da livre prestação de serviços exige que, no âmbito de um procedimento de autorização prévia como o controvertido, também sejam, em qualquer caso, tidas em conta as exigências já cumpridas pelo prestador de serviços no seu país de origem (31) . Caso, no âmbito de um procedimento substancialmente análogo, já tenha sido apurado no país de origem que os empregados de uma empresa de segurança ou de vigilância privada já cumprem as condições estabelecidas para as actividades em causa, a empresa em questão deve poder invocar este facto nos Países Baixos (32) . Também a experiência profissional adquirida noutro Estado‑Membro deve ser tida adequadamente em conta.
54. Como o Governo neerlandês observa, o artigo 8.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança, permite ao ministro competente estabelecer, em benefício das empresas de segurança privadas, derrogações à obrigação de apenas confiarem o exercício das suas funções a pessoas que cumpram as exigências de formação neerlandesas aplicáveis. No entanto, não resulta da própria lei que esta possibilidade de estabelecer derrogações também deva ser aplicada tendo em vista o reconhecimento das qualificações profissionais adquiridas noutros Estados‑Membros. Com efeito, resulta do exame da redacção do artigo 8.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança que esta disposição diz mais precisamente respeito a casos em que uma pessoa não possui as qualificações necessárias e necessita, portanto, de uma derrogação, do que a casos em que uma pessoa adquiriu as qualificações necessárias, ainda que fora dos Países Baixos.
55. Não pode exigir‑se às empresas em causa a realização de investigações suplementares com base nos trabalhos preparatórios invocados pelo Governo neerlandês, no intuito de obterem uma total certeza sobre o quadro jurídico vigente e, em especial, sobre eventuais possibilidades de reconhecimento das qualificações adquiridas pelo seu pessoal no estrangeiro.
56. Acresce que a derrogação prevista no artigo 8.°, n.° 2, da lei relativa às empresas de segurança, constitui uma mera regra discricionária que confere ao ministro competente uma ampla margem de decisão. Não são fixados critérios concretos sobre a forma como este poder discricionário deve ser exercido e como a equivalência das qualificações profissionais deve ser verificada.
57. Quanto mais amplo for o poder de apreciação atribuído às autoridades nacionais no quadro de um regime de autorização administrativa prévia, mais as liberdades fundamentais são susceptíveis de ser privadas do seu efeito útil. Assim, este poder de apreciação deve, em qualquer caso, ser fundamentado em critérios objectivos, não discriminatórios e conhecidos antecipadamente, de modo a enquadrar o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais a fim de este não ser utilizado de modo arbitrário (33) .
58. Conforme foi demonstrado, a regulamentação neerlandesa não permite, portanto, uma consideração suficiente das qualificações profissionais adquiridas pelo pessoal das empresas em causa noutros Estados‑Membros. Assim, a obrigação de identificação, enquanto manifestação exterior desta obrigação de autorização, ultrapassa o que é necessário para alcançar o objectivo da protecção dos consumidores e não satisfaz as exigências da livre prestação de serviços (34) .
59. Nesta medida, a terceira acusação da Comissão deve ser julgada procedente, na medida em que
se obriga o pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas destacado do Estado‑Membro de estabelecimento para os Países Baixos a dispor de um título emitido pelas autoridades neerlandesas, sem que, na atribuição deste título, sejam consideradas as obrigações que devem ser cumpridas no Estado‑Membro de estabelecimento . No restante, isto é, na medida em que a Comissão critica em geral a exigência de um título de legitimação profissional enquanto manifestação do regime de controlo preventivo, a terceira acusação não tem, ao invés, fundamento.
VI – Despesas
60. No que concerne à desistência da parte do pedido correspondente à quarta acusação da Comissão, o Governo neerlandês não requereu, nas suas observações sobre a desistência, a condenação daquela nas despesas. Resulta das disposições conjugadas do artigo 69.°, n.° 5, primeiro parágrafo, primeiro período, e n.° 3, do Regulamento de Processo, que, neste caso, cada parte suporta as respectivas despesas.
61. Uma vez que, no restante, o pedido da Comissão apenas deve ser julgado integralmente procedente quanto a uma das suas três outras acusações, ao passo que em duas das suas acusações apenas obtém um vencimento parcial, o Tribunal de Justiça deve, nesta parte, repartir as despesas nos termos do artigo 69.°, n.° 3, primeira frase, do Regulamento de Processo.
62. Face ao exposto, o Reino dos Países Baixos deve ser condenado nas suas próprias despesas bem como em dois terços das despesas da Comissão. No restante, a Comissão deve suportar as suas próprias despesas.
VII – Conclusão
63. Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:
«1) O Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE, ao adoptar, no contexto da lei relativa às empresas de segurança e de investigação privadas, normas segundo as quais:
– as empresas de segurança e de investigação privadas que tencionem prestar serviços no território dos Países Baixos devem possuir uma autorização, sem que sejam tomadas em consideração as obrigações a que o prestador de serviços estrangeiro já esteja sujeito no Estado‑Membro de estabelecimento, e lhes é exigido o pagamento de emolumentos para esta autorização,
– se obriga o pessoal dirigente das empresas de segurança privadas a dispor de uma autorização, sem se considerarem as exigências que devem ser cumpridas no Estado‑Membro de estabelecimento, e esta autorização é sujeita a pagamento de emolumentos, e
– se obriga o pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas destacado do Estado‑Membro de estabelecimento para os Países Baixos a dispor de um título emitido pelas autoridades neerlandesas, sem que, na atribuição deste título, sejam consideradas as obrigações que devem ser cumpridas no Estado‑Membro de estabelecimento.
2) Na parte restante, o pedido é julgado improcedente.
3) O Reino dos Países Baixos suporta as suas próprias despesas, bem como dois terços das despesas da Comissão. No restante, a Comissão suporta as respectivas despesas.»
(1) .
(2)
–	Acórdão de 29 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha (C‑114/97, Colect., p. I‑6717).
(3)
–	Acórdão de 9 Março de 2000, Comissão/Bélgica (C‑355/98, Colect., p. I‑1221).
(4)
–	Acórdão de 31 de Maio de 2001, Comissão/Itália (C‑283/99, Colect., p. I‑4363).
(5)
–	Acórdão de 29 de Abril de 2004, Comissão/Portugal (C‑171/02, Colect., p. I‑0000).
(6)
–	Staatsblad  1997, p. 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, p. 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, p. 60.
(9)
–	Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO L 19, de 24 de Janeiro de 1989, p. 16).
(10)
–	Directiva 92/51/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa a um segundo sistema geral de reconhecimento das formações profissionais, que completa a Directiva 89/48/CEE (JO L 209, p. 25).
(11)
–	V., quanto à delimitação face à liberdade de estabelecimento, em especial, acórdãos de 30 de Novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, Colect., p. I‑4165, n. os  25 a 28), e de 11 de Dezembro de 2003, Schnitzer (C‑215/01, Colect., p. I‑0000, n. os  27 a 33).
(12)
–	Acórdão de 13 de Novembro de 2003, Lindman (C‑42/02, Colect., p. I‑0000, n.° 20); v., igualmente, acórdãos de 9 de Agosto de 1994, Vander Elst (C‑43/93, Colect., p. I‑3803, n.° 14); de 26 de Fevereiro de 1991, Comissão/França (C‑154/89, Colect., p. I‑659, n.° 12); e de 25 de Julho de 1991, Säger (C‑76/90, Colect., p. I‑4221, n.° 12).
(13)
–	Acórdãos Säger (já referido na nota 12, n.° 14), Vander Elst (já referido na nota 12, n.° 15) e Comissão/Bélgica (já referido na nota 3, n.° 35).
(14)
–	A este respeito, o Governo neerlandês remete para os resultados de um estudo elaborado a pedido da Comissão (« A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union », 2002, apresentado no anexo 1 da contestação).
(15)
–	V., nomeadamente, as observações escritas da Comissão na sua réplica à contestação do Reino dos Países Baixos.
(16)
–	A este respeito, a Comissão remete para o n.° 33 do acórdão Comissão/Bélgica (já referido na nota 3).
(17)
–	Acórdão Schnitzer (já referido na nota 11, n.° 35), acórdão de 3 de Outubro de 2000, Corsten (C‑58/98, Colect., p. I‑7919, n.° 39), e acórdão Säger (já referido na nota 12, n.° 15).
(18)
–	Acórdão de 22 de Janeiro de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Colect., p. I‑607, n.° 39).
(19)
–	Acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Webb (279/80, Recueil, p. 3305, n.° 17); acórdãos Säger (já referido na nota 12, n.° 15); Comissão/Bélgica (já referido na nota 3, n.° 37); Corsten (já referido na nota 17, n.° 35); Canal Satélite Digital (já referido na nota 18, n. os  36 a 38); e Comissão/Portugal (já referido na nota 5, n. os  60 e 66).
(20)
–	V. neste sentido, nomeadamente, acórdão Canal Satélite Digital (já referido na nota 18, n.° 37, com mais referências).
(21)
–	Jurisprudência assente desde o acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon» (120/78, Colect., p. 327, n.° 8). No sector da livre prestação de serviços, v., entre outros, o acórdão Canal Satélite Digital (já referido na nota 18, n.° 37). O acórdão Corsten (já referido na nota 17, n. os  31 e 35) também tem por base esta ideia.
(22)
–	O facto de um Estado‑Membro impor regras menos rígidas do que as impostas por outro Estado‑Membro não significa que as suas regras sejam desproporcionadas e, portanto, contrárias ao direito comunitário; v. acórdãos de 10 de Maio de 1995, Alpine Investments (C‑384/93, Colect., p. I‑1141, n.° 51); de 12 de Dezembro de 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, Colect., p. I‑6511, n.° 42); de 1 de Fevereiro de 2001, Mac Quen e o. (C‑108/96, Colect., p. I‑837, n. os  33 e 34); e de 11 de Julho de 2002, Gräbner (C‑294/00, Colect., p. I‑6515, n. os  46 e 47).
(23)
–	Igualmente neste sentido – em relação a profissões artesanais – acórdão Corsten (já referido na nota 17, n.° 31).
(24)
–	V. a jurisprudência já referida na nota 19.
(25)
–	Neste sentido – em relação à inscrição obrigatória no registo das profissões – o acórdão Corsten (já referido na nota 17, n. os  45, 47 e 48); v., de igual modo, acórdão Schnitzer (já referido na nota 11, n. os  36 a 39).
(26)
–	V., em especial, n. os  35 a 42 das presentes conclusões.
(27)
–	Acórdãos Comissão/Bélgica (já referido na nota 3, n.° 39) e Comissão/Portugal (já referido na nota 5, n.° 66).
(28)
–	A Comissão remete para o acórdão Comissão/Bélgica (já referido na nota 3, n.° 40).
(29)
–	Neste sentido, também o advogado‑geral S. Alber nas conclusões que apresentou em 16 de Setembro de 2003 no processo C‑171/02 (Comissão/Portugal, Colect., p. I‑0000, n.° 88). De resto, o presente caso também se distingue de outras obrigações de identificação, como a aplicável aos guias turísticos que deu origem ao acórdão de 22 de Março de 1994, Comissão/Espanha (C‑375/92, Colect., p. I‑923, n.° 21, com mais referências), em especial, em virtude dos bens jurídicos que visa proteger (v., acima, n.° 32).
(30)
–	Quanto à admissibilidade do regime de controlo preventivo, v., igualmente, n.° 34 das presentes conclusões; as afirmações aí tecidas são transponíveis para o pessoal das empresas de segurança e de investigação privadas.
(31)
–	V. a jurisprudência já referida na nota 19.
(32)
–	Seria, quando muito, possível exigir a prova de que os empregados em causa se familiarizaram, em traços gerais, com as disposições legislativas aplicáveis no Estado‑Membro de acolhimento, por exemplo, com eventuais normas relativas à utilização de armas de fogo, ao exercício da legítima defesa ou a um direito de detenção que também assista a privados. No entanto, esta exigência não pode conduzir a que o exercício da livre prestação de serviços seja excessivamente dificultado ou retardado.
(33)
–	Acórdão Canal Satélite Digital (já referido na nota 18, n.° 35, com mais referências).
(34)
–	Com a mesma conclusão, acórdão Comissão/Portugal (já referido na nota 5, n.° 66).