62003CC0117_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. Ebben az ügyben a Bíróságnak a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: élőhely-irányelv) 6. cikkének alkalmazhatóságával kapcsolatban kell állást foglalnia. Az olasz hatóságok megsemmisítették az egyik kikötő területének üledékkotrási munkálataira vonatkozó szerződés odaítélésére irányuló eljárást, mert a munkálatok során kitermelt üledéket olyan területen rakták volna le, amelyet Olaszország az „élőhely”-irányelv alapján természetvédelmi területté nyilvánítani javasolt a Bizottságnak. Az eljárás során tisztázandó az a kérdés, hogy az olasz hatóságok ennek során hivatkozhattak‑e az „élőhely”-irányelv 6. cikke szerinti védelmi intézkedésekre annak ellenére, hogy az irányelv által szabályozott a területkijelölési eljárás még nem zárult le.
II – Jogi háttér
A –
A közösségi jog
2. Az „élőhely”-irányelv az EGK-Szerződés 191. cikke (2) bekezdésének megfelelően 1992. június 10‑én(3) lépett hatályba, amikor az irányelvről a tagállamokat értesítették. Az „élőhely”-irányelv 3. cikkének (1) bekezdése a különleges természetmegőrzési területek Natura 2000 néven létrehozandó egységes európai ökológiai hálózatáról rendelkezik. A Natura 2000 egyrészt a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv(4) (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) szerinti különleges védett területekből, másrészt az „élőhely”-irányelv 4. cikke, illetve III. melléklete értelmében kijelölt közösségi jelentőségű természeti területekből áll.
3. A közösségi jelentőségű természeti területeken bizonyos természetes élőhelytípusok, illetve kiemelt jelentőségű fajok találhatók, amelyeket az „élőhely”-irányelv I. és II. melléklete sorol fel. Ezeknek az élőhelytípusoknak és fajoknak egy része elsődleges fontosságú, mivel védelmükért a Közösség – a Közösség európai területén való elterjedtségük miatt – különös felelősséggel tartozik.
4. Az „élőhely”-irányelv 4. cikkében szabályozott eljárás során a tagállamoknak először javaslatot kellett tenniük a Bizottság felé három éven belül – vagyis 1995. május 10‑ig – a III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott tudományos követelmények alapján mindazon területekre, amelyek az I. és a II. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve fajok előfordulása miatt a Natura 2000 részei lehetnek. Ezt követően újabb három éven belül – vagyis 1998. május 10‑ig – a III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján a Bizottság összeállítja azon közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékének tervezetét, amelyek bekerülnek a Natura 2000-be.
5. Az „élőhely”-irányelv 4. cikkének alkalmazandó részei a következők:
„(1) A III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken. […]
Az irányelvről szóló értesítést követő három éven belül a jegyzéket megküldik a Bizottságnak, az egyes természeti területekre vonatkozó tájékoztatással együtt. […]
(2) A III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján, továbbá az 1. cikk c) pontjának iii. alpontjában említett öt bioföldrajzi régió, valamint a 2. cikk (1) bekezdésében említett terület egészének keretén belül a Bizottság – a tagállamokkal egyetértésben – az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékének tervezetét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként [helyesen: amely felsorolja azokat a területeket, ahol egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus található, illetve amelyek egy vagy több veszélyeztetett fajnak adnak otthont].
Azon tagállamok, amelyek területének több mint 5%‑át egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus és veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgáló természeti terület teszi ki, a Bizottsággal egyetértésben kérelmezhetik a III. mellékletben (2. szakasz) felsorolt követelmények rugalmasabb kezelését a területükön található, közösségi jelentőségű természeti területek kiválasztása során.
A Bizottság a 21. cikkben megállapított eljárással összhangban hagyja jóvá a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként [helyesen: amely felsorolja azokat a területeket, ahol egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus található, illetve amelyek egy vagy több veszélyeztetett fajnak adnak otthont].
(3) A (2) bekezdésben említett jegyzéket az ezen irányelvről szóló értesítéstől számított hat éven belül kell elkészíteni.
(4) […]
(5) Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni.”
6. A nemzeti jegyzékben szereplő területek közösségi jelentőségének értékelésével kapcsolatban a III. melléklet (2. szakasz) a következőket tartalmazza:
„1. Valamennyi, a tagállamok által az 1. szakaszban megjelölt, kiemelt jelentőségű természetes élőhelytípust és/vagy kiemelt jelentőségű fajt tartalmazó terület közösségi jelentőségű területnek tekintendő.
2. A tagállamok jegyzékeiben szereplő egyéb területek közösségi jelentőségének, vagyis annak vizsgálata, hogy milyen mértékben járulnak hozzá valamely, [az] I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípus, illetve [a] II. mellékletben felsorolt faj kedvező védettségi állapotának fenntartásához, illetve helyreállításához, továbbá a Natura 2000 koherenciájához, az alábbi szempontok alapján történik:
a) a vizsgált terület relatív értéke nemzeti szinten;
b) a vizsgált terület földrajzi helyzete a II. mellékletben felsorolt fajok vonulása, továbbá annak szempontjából, hogy a Közösségen belül egy vagy több országhatáron átnyúló, szervesen összefüggő ökoszisztéma részét képezi‑e;
c) a vizsgált terület nagysága;
d) a területen jelen lévő, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok száma;
e) a vizsgált terület átfogó ökológiai értéke az érintett bioföldrajzi régió(k) és/vagy a 2. cikkben említett terület egészének szempontjából, figyelembe véve jellemző vonásainak jellegzetes vagy egyedülálló voltát és azok együttes megnyilvánulásának módját.”
7. Az „élőhely”-irányelv 4. cikkének (5) bekezdésében hivatkozott 6. cikk (2)–(4) bekezdésének rendelkezései a közösségi jelentőségű természeti területek védelmének rendszerét rögzítik. A 6. cikk (2) bekezdése szerint a tagállamok – amennyiben úgy ítélik, hogy a zavarás mértéke jelentős hatással lehet ezen irányelv céljaira – megteszik a megfelelő intézkedéséket ahhoz, hogy megakadályozzák a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok, illetve fajok élőhelyei károsodását és zavarását, amelyek számára az egyes területeket kijelölték. A (3) és (4) bekezdés a tervek vagy programok engedélyezését szabályozza. Ha a tervek vagy programok jelentős hatással lehetnek egy közösségi jelentőségű természeti területre, megfelelő vizsgálatot kell folytatni hatásaikat illetően, figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket. Ha a vizsgálat kedvezőtlen eredménnyel zárul, az engedélyezés kizárólag a (4) bekezdés feltételei szerint lehetséges. Eszerint ha valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel mégis végre kell hajtani a tervet vagy programot, ez csak akkor lehetséges, ha alternatív megoldás nem áll rendelkezésre, és a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében.
B – A nemzeti jog
8. Olaszország az 1997. szeptember 8‑i 537. sz. köztársasági elnöki rendelettel ültette át az „élőhely”-irányelvet a nemzeti jogba. Az előterjesztő bíróság által közöltek szerint az irányelvvel szinte szó szerint megegyező, pontos átültetéséről van szó(5), azzal az egyetlen sajátossággal, hogy az 537. sz. köztársasági elnöki rendelet 5. cikke szerinti hatásvizsgálati eljárás azokra a programokra korlátozódik, amelyeket állami vagy regionális környezeti hatásvizsgálatnak kell alávetni, ha a környezeti hatásvizsgálat alkalmazását korlátozó küszöbértékeket túllépik. Az 537. sz. köztársasági elnöki rendelet 3. cikkének (2) bekezdése a közösségi jelentőségű területek jegyzékének Bizottság általi összeállításához köti a védelmi intézkedések alkalmazását.
9. Az alapeljáráshoz vezető eseményeket követően a 2003. március 12‑i 120. sz. köztársasági elnöki rendelettel Olaszország bevezette a javasolt közösségi jelentőségű természeti terület kategóriáját. Az ilyen területeket érintő terveket és programokat hatásvizsgálatnak kell alávetni.
III – A tényállás
10. Olaszország javaslatot tett a Bizottságnak a „Foce del Timavo” területének (a Timavo torkolata) közösségi jelentőségű területté nyilvánítására. Ez a terület többek között az „élőhely”-irányelv I. melléklete szerinti elsődleges fontosságú élőhelyeket tartalmaz. A Bizottság eddig még nem döntött arról, hogy felvegye‑e ezt a területet az „élőhely”-irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerinti közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe. Azonban a Bizottság mostanáig csak az alpesi(6) és makaronéziai(7) biogeográfiai régióra vonatkozó jegyzékeket fogadta el. Az érintett terület a kontinentális biogeográfiai régióban helyezkedik el.
11. Az alapügyben keresetet benyújtó vállalkozások (a továbbiakban: Dragaggi) társult vállalkozásokként pályáztak az alperesi pozícióban lévő Regione Friuli-Venezia Giulia környezetvédelmi minisztériuma által kiírt, a monfalconei kikötő üledékkotrási munkálatainak elvégzésére. A szerződést a feljegyzés szerint nekik ítélték oda. A tervek szerint a kiemelt üledéket a „Foce del Timavon” belüli területen rakták volna le.
12. A környezetvédelmi minisztérium azonban mégsem engedélyezte a szerződést, és utólagosan megsemmisítette a pályázati eljárást azzal az indokkal, hogy az érintett feltöltött területek közösségi jelentőségű természeti területnek tekintendők. A kikotort üledék lerakását ezért az 537. sz. köztársasági elnöki rendeletnek megfelelően hatásvizsgálatnak kell alávetni. [A minisztérium szerint] kizárt, hogy a terv ebben az eljárásban engedélyezhető legyen.
13. A felperesek jogellenesnek tartják a pályázati felhívás megsemmisítését, mivel szerintük közösségi jelentőségű természeti terület érdekében a védelmi intézkedések csak azután alkalmazhatók, hogy a Bizottság az érintett területet felvette a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe.
14. A Consiglio di Stato ezért előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Az »élőhely«-irányelv 4. cikkének (5) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az irányelv 6. cikke és különösen a 6. cikk (3) bekezdése szerinti intézkedések kizárólag a területek jegyzékének a 21. cikkel összhangban történő végleges, közösségi szintű jóváhagyása után kötelezőek a tagállamok számára, vagy inkább úgy kell értelmezni, hogy a védelmi intézkedések szokásos hatálybalépése időpontjának meghatározásán túl különbséget kell tenni a deklaratív és konstitutív felvétel között (az elsőbe az elsődleges fontosságú területek felvétele tartozik), valamint hogy az élőhelyek védelmére irányuló irányelv hatékony érvényesülésének védelme céljából úgy kell tekinteni, hogy amint valamely tagállam kijelölt egy közösségi jelentőségű természeti területet, ahol természetes élőhelytípus található, illetve amely elsődleges fontosságú faj élőhelyéül szolgáló területet, kötelező a területre jelentős hatást gyakorló tervek és projektek hatásvizsgálata, már azelőtt, hogy a Bizottság a területek javasolt jegyzékét összeállította, vagy e listát az irányelv 21. cikkével összhangban véglegesen jóváhagyta volna, vagyis lényegében már a nemzeti jegyzék összeállításától fogva?”
IV – Jogi értékelés
15. A Consiglio di Stato kérdése lényegében arra irányul, hogy a tagállamok kötelesek‑e, és adott esetben milyen feltételekkel, az „élőhely”-irányelv szerinti védelemben részesíteni olyan területeket, amelyek közösségi jelentőségű természeti területnek minősülhetnek, azt megelőzően, hogy a Bizottság elfogadta volna a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékét. Bár az „élőhely”-irányelv 4. cikkének (5) bekezdése csak azt követően rendeli alkalmazni a 6. cikk (2)–(4) bekezdésében szabályozott védelmi intézkedéseket, miután a Bizottság felvett egy területet a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe, a Regione Friuli-Venezia Giulia álláspontja szerint az elsődleges fontosságú tényezőkkel rendelkező javasolt területekre a tagállamoknak már előzetesen alkalmazniuk kell ezeket a védelmi intézkedéseket. A svéd kormány ezt minden javasolt területre kiterjeszti. A Bizottság még ennél is tovább megy egy lépéssel, amikor a védelmi intézkedéseket minden olyan területre alkalmazni kívánja, amelyeket tulajdonságaik alapján fel kellene venni a közösségi jegyzékbe.
16. A Dragaggi ezzel szemben a 4. cikk (5) bekezdésének szövegére hivatkozva kizárja az „élőhely”-irányelvből eredő védelmi kötelezettségek fennállását mindaddig, amíg a Bizottság nem vette fel az adott területet a jegyzékbe. Az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének a közösségi jegyzékbe még fel nem vett területekre történő alkalmazására vonatkozóan a francia kormány osztja a Dragaggi álláspontját. Azonban abból indul ki, hogy a tagállamok kötelesek megakadályozni a területek károsodását annak érdekében, hogy az irányelv céljainak megvalósulása ne kerüljön veszélybe.
A – Az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének közvetlen alkalmazásáról
17. Olaszország köteles lenne a „Foce del Timavo” területének védelmére, ha az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének a közösségi jelentőségű természeti területekre vonatkozó rendelkezései közvetlenül alkalmazhatóak lennének a közösségi jegyzék elfogadását megelőzően. Az irányelvek hiányosan átültetett, illetve át nem ültetett rendelkezései főszabály szerint az átültetésre nyitva áll ó határidő lejárta után közvetlenül alkalmazhatók, ha és amennyire az abban foglalt kötelezettségek tartalmilag feltétlenek és kellően pontosak.(8) Az „élőhely”-irányelvet 1994. június 10‑ig kellett átültetni a nemzeti jogba.
18. Az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének a közösségi jelentőségű természeti területekre történő alkalmazásának azonban – amint azt a Dragaggi és a francia kormány hangsúlyozza – a 4. cikk (5) bekezdése szerint az a feltétele, hogy a Bizottság előbb felvegye az adott területet a közösségi jegyzékbe. Ez a feltétel megakadályozza az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének közvetlen alkalmazhatóságát. E rendelkezések közvetlen alkalmazása megengedhetetlen módon elébe vágna a Bizottság kiválasztásra vonatkozó döntéseinek. A Dragaggi előadása szerint elvileg csak a Bizottság döntheti el végleges hatállyal az „élőhely”-irányelv III. mellékletével (2. szakasz) együtt értelmezett 4. cikkének (2) bekezdése alapján, hogy valamely területet fel kell‑e venni a közösségi jegyzékbe, mivel csak ő tudja áttekinteni a tagállamok európai területének egészét, amelyre az EK‑Szerződés hatálya kiterjed.(9) A Bizottságnak ugyanis a közösségi jegyzék meghatározása során a tagállamok által javasolt területeket más területekkel összehasonlító átfogó tudományos értékelésnek kell alávetnie. Azon területek esetében, amelyeken nem találhatóak kiemelt jelentőségű természetes élőhelytípusok, illetve fajok, ez a III. melléklet (2. szakasz) 2. pontjában meghatározott követelményekből következik.
19. Azok a javasolt területek, amelyeknek egy része elsődleges fontosságú, az „élőhely”-irányelv III. melléklete (2. szakasz) alapján automatikusan közösségi jelentőségű területnek tekintendők. Ez az automatizmus azonban már nem biztosított, ha az „élőhely”-irányelv 4. cikke (2) bekezdésének második mondatában meghatározott feltételek teljesülnek. E rendelkezés szerint azon tagállamok, amelyek területének több mint 5%‑át egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus és veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgáló természeti terület teszi ki, a területükön található, közösségi jelentőségű természeti területek kiválasztása során a Bizottsággal egyetértésben kérelmezhetik a III. mellékletben (2. szakasz) felsorolt követelmények rugalmasabb kezelését. Ez a rugalmasság ésszerű módon az elsődleges fontosságú tényezőkkel rendelkező területekre is kiterjedhet, mivel más területek kiválasztásának szempontjai egyébként is elegendő teret adnak a rugalmasságnak.
20. Ebben az összefüggésben a Bizottság azon érve, hogy a teljes közösségi jegyzék kibocsátására csak azért nem került még sor, mert a tagállamok nem nyújtottak be elegendő javaslatot, nem az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének alkalmazása mellett szól, hanem ellene. Azt ugyanis, hogy fennállnak‑e a rugalmasabb alkalmazás feltételei, kétség esetén csak akkor lehet megítélni, ha az illető tagállam valamennyi javaslata rendelkezésre áll.
21. Nem helytálló a Regione Friuli-Venezia Giulia, a svéd kormány és a Bizottság által a ki nem jelölt madárvédelmi területekre vonatkozó ítélkezési gyakorlattal vont párhuzam sem. E területekkel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy azokat a területeket, amelyeket – bár szükséges lett volna – nem nyilvánítottak különleges természetvédelmi területté, a madárvédelmi irányelv 4. cikkének (4) bekezdése szerinti védelemben kell részesíteni.(10) A Dragaggi és a francia kormány ezzel szemben joggal kifogásolják, hogy a madárvédelmi területeket a tagállamok egyedül jelölik ki, míg a közösségi jelentőségű természeti területekre csak javaslatot tesznek, de azokat a Bizottság jelöli ki.
22. Ebben az esetben tehát kizárt az „élőhely”-irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének közvetlen alkalmazása.
B – A károsításra vonatkozó ideiglenes tilalomról
23. A tagállamoknak és a Bizottságnak az irányelv átültetése során elkövetett mulasztásai azonban nem vezethetnek az irányelv védelmi célkitűzéseinek meghiúsulásához. Ha figyelembe vesszük a venire contra factum proprium, illetve a jóhiszemű együttműködés elvét, akkor ebből legalább a károsításra vonatkozó ideiglenes tilalom következik.
1. A károsításra vonatkozó ideiglenes tilalom indokairól
24. Amint azt a svéd kormány és a Regione Friuli-Venezia Giulia hangsúlyozzák: ellentmondásos volna, hogy a tagállamok egyrészt területeket javasolnak a Natura 2000-be, másrészt hátrányosan befolyásolják azokat a tulajdonságokat, amelyek alapján e területeket a hálózatba való felvételre szánták.(11) Ez a magatartás nem volna összeegyeztethető a venire contra factum proprium
tilalmával.
25. A venire contra factum proprium
tilalma a közösségi jegyzék összeállítására irányuló eljárás során nyer különös jelentőséget, mivel a javasolt területek károsítása a szabályszerű döntési folyamatot is veszélyeztetné, és ennek következtében végül sértené a jóhiszemű együttműködés elvét. A Bizottság csak akkor választhatja ki a legjobb területeket, ha a tagállamok által benyújtott jegyzékek pontosan tükrözik a területek állapotát Ha egyes területeket időközben hátrányos hatás érne, vagy azok egyéb módon károsodnának, az meghamisítaná a Bizottság döntésének alapját. A gyakorlatban ez a probléma még ennél is élesebben jelentkezik, mivel a tagállamok csak igen nagy késéssel javasoltak területeket(12), és ezek a javaslatok a Bizottság szerint mindmáig nem felelnek meg az irányelv által támasztott követelményeknek.(13) Ezért a Bizottság a javaslatokat a tagállamokkal együtt végzett közbenső értékelésnek vetette alá(14), hogy fény derüljön az esetleges hiányosságokra. A javasolt területek károsítása azonban még a közbenső értékelés eredményeit is megkérdőjelezheti.
26. A védelmi kötelezettség ezenkívül a veszélyeztetési tilalomból is következik. Az EK 10. cikk (2) bekezdése szerint, amelyre a Regione Friuli-Venezia Giulia, a svéd kormány és a Bizottság is hivatkozik, a tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek megvalósítását. A szerződés célkitűzéseinek fogalma magában foglalja a másodlagos jog és különösen az irányelvek célkitűzéseit. Amint azt a Bizottság és a francia kormány megjegyzi: a Bíróság szerint az EK 10. cikk második bekezdésének és az EK 249. cikk harmadik bekezdésének együttes alkalmazásából az következik, hogy a tagállamoknak az átültetési határidőn belül tartózkodniuk kell az olyan jellegű intézkedések meghozatalától, amelyek komolyan veszélyeztetnék a szóban forgó irányelvben meghatározott célt.(15)
27. Az „élőhely”-irányelv célja többek között olyan hálózat létrehozása, amely a Bizottság által elismert közösségi jelentőségű természeti területeket tartalmazza. Ennek során a Bizottságnak azon területek kimerítő jegyzékére kell támaszkodnia, amelyeknek az irányelv értelmében nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentősége van a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából.(16) Védelmi kötelezettség hiányában félő volna, hogy a közösségi jegyzék meghatározása előtt megváltoztathatatlan helyzetek alakulnának ki, és a közös európai természeti örökség pótolhatatlan részei végleg elvesznének. Ez egyben komolyan veszélyeztetné az „élőhely”-irányelv célkitűzéseit és hatékony érvényesülését, amire a Regione Friuli-Venezia Giulia, a svéd kormány és a Bizottság egyaránt hivatkozott.
28. Ezért a javasolt területek hátrányos befolyásolása vagy károsítása a veszélyeztetési tilalommal is ellentétes, ha ezzel kétségessé válhat a Natura 2000 hálózat későbbi megvalósítása. Ez lenne a helyzet, ha már nem lehetne szó az érintett területek jegyzékbe történő felvételéről, vagy ha a hálózathoz való hozzájárulásuk mértéke csökkenne. A jelen esetben kérdéses, hogy a veszélyeztetési tilalom – a védelmi kötelezettséget magalapozó, fentebb említett egyéb okoktól eltérően – azoknak a nem javasolt területeknek a védelmét is szükségessé teszi‑e, amelyeket tulajdonságaikra tekintettel nyilvánvalóan fel kellene venni a Natura 2000 hálózatba. Mint ismeretes, Olaszország javasolta, hogy az ügyben vitatott egyetlen területet, a „Foce del Timavo” területét nyilvánítsák közösségi jelentőségű természeti területté.
29. Ennek következtében összeegyeztethetetlen lenne az „élőhely”-irányelvvel és a tagállamok, illetve a Bizottság közötti jóhiszemű együttműködés elvével – különös tekintettel a szabályszerű döntési eljárásra – együtt értelmezett venire contra factum proprium
tilalmával, valamint a veszélyeztetési tilalommal, ha a tagállamok a bizottsági döntést megelőzően hátrányosan befolyásolnák, vagy más módon károsítanák a javasolt területeket.
2. A károsításra vonatkozó ideiglenes tilalom hatályáról
30. A tagállamokra nézve kötelező, a károsításra vonatkozó ideiglenes tilalom időbeli hatálya a javaslat benyújtását követően nem lehet korlátlan, mivel ez a tilalom a közösségi jegyzék összeállításáig terjedő átmeneti időszakra vonatkozik. Az „élőhely”-irányelv 4. cikkének (1) és (3) bekezdésében meghatározott ütemterv szerint miután a tagállamok benyújtották javaslataikat, a Bizottságnak három éve van arra, hogy döntsön a közösségi jegyzék összeállításáról. Ez a határidő csak azt követően kezdődhet el, hogy a tagállamok maradéktalanul eleget tettek az „élőhely”-irányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerinti javaslattételi kötelezettségüknek, mivel a Bizottság csak ennek alapján döntheti el megfelelően, hogy mely területeket kell felvenni a közösségi jegyzékbe. A tagállamok akkor teljesítették a kötelezettségüket, ha a Bizottságnak benyújtották az azon területeket tartalmazó kimerítő jegyzéket, amelyeknek nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentősége van a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából.(17)
31. A védelmi kötelezettség tárgyi hatálya az irányelv céljából – azaz a Natura 2000 hálózat más érdekekre is tekintettel lévő védelméből(18) – következik. E cél elérése érdekében szükséges, hogy a védelmi rendszeren belüli anyagi jogi rendelkezések már kifejtsék a hatásukat. A tagállamok ezért kötelesek az „élőhely”-irányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerinti károsodás és jelentős zavarás megakadályozására. Ezenkívül csak a 6. cikk (4) bekezdésében foglalt feltételekkel engedélyezhetik azokat a programokat, amelyek hátrányosan befolyásolhatják az ilyen területeket, vagyis valamely fontos közérdeken alapuló kényszerítő okra figyelemmel, ha alternatív megoldás nincsen.(19) Ehhez hozzávéve a Natura 2000 egységességének biztosítása érdekében adott esetben szükséges intézkedéseket, a Bizottság értékelési alapja végeredményben nem változik. Végül pedig meg kell követelni az ott előírt tájékoztatási kötelezettség betartását, hogy a Bizottság tudomást szerezzen az értékelési alapjában bekövetkezett változásokról. Az „élőhely”-irányelv 6. cikkének (2)–(4) bekezdésében található eljárási szabályok analóg alkalmazása tehát nem látszik szükségesnek.(20)
32. A jelen esetre ebből arra lehetne következtetni, hogy az Olaszország által javasolt „Foce del Timavo” területet meg kell óvni a károsodástól, ha az Olaszország által a megfelelő javaslatok Bizottsághoz történő benyújtásától számított hároméves határidő még nem járt le.(21) A károsításra vonatkozó tilalomból azonban nem következik feltétlenül, hogy a szerződés végrehajtása összeegyeztethetetlen lenne a védelmi kötelezettséggel. Ezzel kapcsolatban a nemzeti bírónak meg kellene vizsgálnia a Dragaggi azon kifogásait, amelyek szerint a „Foce del Timavo” területét nem lehetett elhatárolni a mesterségesen feltöltött területektől, és a mesterségesen feltöltött területeken nem találhatók hátrányosan befolyásolható elsődleges fontosságú élőhelytípusok és fajok. Ezzel kapcsolatban azonban utalni kell arra, hogy az „élőhely”-irányelv értelmében nem elsődleges fontosságú fajok és élőhelytípusok, illetve ezek jellegzetes fajainak hátrányos befolyásolását is meg kell akadályozni.(22)
3. Közbenső következtetés
33. Összefoglalóan megállapítható, hogy az „élőhely”-irányelv – különösen a közösségi jóhiszemű együttműködés elvével összefüggésben értelmezve – arra kötelezi a tagállamokat, hogy az irányelv értelmében a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentőséggel bíró területek kimerítő jegyzékének benyújtásától számított három éven át megakadályozzák az általuk javasolt területek károsodását.
C – A harmadik személyekkel szembeni hatályról
34. Az eddigi megfontolások értelmében az olasz hatóságok kötelesek ideiglenesen megóvni a „Foce del Timavo” területét a károsodástól. Kérdéses, hogy ez a kötelezettség harmadik személyekkel szemben is hatályos‑e.
35. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely irányelv önmagában nem keletkeztethet kötelezettségeket magánszemély vonatkozásában, és ebből következően magánszeméllyel szemben nem lehet hivatkozni az irányelvre.(23) Ez az ítélkezési gyakorlat egyfelől az irányelveknek a magánszemélyek közötti viszonyok területére történő alkalmazását(24), másrészt a magánszemélyeknek az állammal szemben különösen a büntetőjog terén fennálló kötelezettségeit érintette.(25) A Busseni-ítéletből(26), amely egy közösségi követelésnek a hitelezők kielégítési sorrendjében elfoglalt ranghelyét érintette, ezen túlmenően az is levezethető, hogy egy irányelv közvetlen alkalmazhatósága nem vezethet valamely, a közösségi jog által védett jogi helyzet megkérdőjelezéséhez. Ezeket az elveket a jelen esetben is érvényre kell juttatni, amikor is az irányelv feltételt tartalmazó rendelkezése által kialakított, károsításra vonatkozó tilalomról van szó.
36. A jelen esetben a károsításra vonatkozó tilalom alkalmazásával csak a Dragaggi közösségi jog által védett, a vitatott szerződés odaítélésével kapcsolatos jogi helyzete állhatna szemben. A szerződés odaítélésével kapcsolatos jogszabályokból kitűnik, hogy az olasz hatóságok az odaítélési eljárás megsemmisítésével teljesíthették védelmi kötelezettségeiket. A közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó közösségi rendelkezések, amelyek alkalmazhatóságát további adatok hiányában most nem lehet vizsgálni, nem kötelezik az ajánlatkérőket az odaítélési eljárás teljes lefolytatására.(27) A közösségi jog még azt sem irányozza elő, hogy az odaítélési eljárás lemondásának kivételes esetekre kell korlátozódnia, vagy szükségszerűen súlyos indokokon kell alapulnia.(28)
37. Ha a Dragaggi már a közösségi jog által védett jogi helyzetben lenne, az olasz hatóságok kötelesek lennének az összes többi lehetőséget felhasználni a terület hátrányos befolyásolásának megakadályozására. Élhetnének például a szerződés felbontásának esetleges jogával, vagy törekedhetnének közös megegyezésre, például azért, hogy a megbízás teljesítése során elkerüljék a károkat.
V – Végkövetkeztetések
38. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv, különösen a jóhiszemű közösségi együttműködés elvével összefüggésben értelmezve, arra kötelezi a tagállamokat, hogy az irányelv értelmében a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentőséggel bíró területek kimerítő jegyzékének benyújtásától számított három éven át megakadályozzák a javasolt területek károsodását.
(1) .
(2)
–	HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.
(3)
–	CELEX szerinti dátum – furcsa módon a Bíróság a C‑329/96. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1997. június 26‑án hozott ítélete (EBHT 1997., I‑3749. o.) 2. pontjában és a C‑83/97. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1997. december 11‑én hozott ítélete (EBHT 1997., I‑7191. o.) 2. pontjában egy 1992. június 5‑i közleményt vett alapul.
(4)
–	HL L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.
(5)
–	Az „élőhely–irányelv” 5., 6. és 7. cikkének a nemzeti jogba való hiányos átültetésével kapcsolatban lásd a C‑143/02. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. március 20‑án hozott ítéletet (EBHT 2003., I‑2877. o.).
(6)
–	A 92/43/EGK tanácsi irányelv értelmében az alpesi biogeográfiai régióra vonatkozó közösségi jelentőségű területek jegyzékének elfogadásáról szóló, 2003. december 22‑i 2004/69/EK bizottsági határozat (HL 2004. L 14., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 8. kötet, 10. o.).
(7)
–	A 92/43/EGK tanácsi irányelv értelmében a makaronéziai biogeográfiai régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó jegyzék elfogadásáról szóló, 2001. december 28‑i 2002/11/EK bizottsági határozat (HL 2002. L 5., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 417. o.).
(8)
–	Lásd többek között a C‑62/00. sz., Marks & Spencer ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6325. o.) 25. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(9)
–	A C‑371/98. sz., First Corporate Shipping ügyben 2000. november 7‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑9235. o.) 23. pontja, a C‑67/99. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2001. szeptember 11‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5757. o.) 35. pontja, a C‑71/99. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2001. szeptember 11‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5811. o.) 28. pontja, valamint a C‑220/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. szeptember 11‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5831. o.) 32. pontja.
(10)
–	A C‑355/90. sz., Bizottság kontra Spanyolország (Santoña) ügyben 1993. augusztus 2‑án hozott ítélet (EBHT 1993., I‑4221. o.) 22. pontja és a C‑374/98. sz., Bizottság kontra Franciaország (Basses Corbières) ügyben 2000. december 7‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑10799. o.) 49. pontja.
(11)
–	Ezzel kapcsolatban lásd a C‑57/89. sz., Bizottság kontra Németország (Leybucht) ügyben 1991. február 28‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑883. o.) 20. pontját is.
(12)
–	Ez az ok vezetett az Írország, Németország és Franciaország ellen kötelezettségszegés megállapítása iránt indult eljárások során meghozott, a 9. lábjegyzetben hivatkozott ítéletekhez.
(13)
–	A Bizottság Natura barométerének 2004. május 12‑i állása szerint http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (2004. július 4‑i letöltés) egyedül Hollandia nyújtott be olyan jegyzéket a javasolt területekről, amely „largely complete”-nek („nagyjából teljes”) mondható, míg a többi tagállamra, Olaszországot is beleértve, vonatkozó megállapítás így hangzik: „substantial but still incomplete” („tartalmas, de még nem teljes”).
(14)
–	A kontinentális biogeográfiai régió vonatkozásában lásd a Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága és az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region) Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species
című dokumentumát (Doc. Cont./C/ rev.2 vom Dezember 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf) (2004. május 24‑i letöltés).
(15)
–	A C‑129/96. sz., Inter-Environnement Wallonie ügyben 1997. december 18‑án hozott ítélet (EBHT 1997., I‑7411. o.) 45. pontja, a C‑14/02. sz. ATRAL-ügyben 2003. május 8‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑4431. o.) 58. pontja és a C‑157/02. sz., Rieser Internationale Transporte ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑0000. o.) 66. pontja.
(16)
–	Lásd a First Corporate Shipping ítélet 22. pontját, a Bizottság kontra Írország ítélet 34. pontját, a Bizottság kontra Németország ítélet 27. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ítélet 31. pontját (hivatkozások a 9. lábjegyzetben).
(17)
–	Lásd a 16. lábjegyzetben található hivatkozásokat.
(18)
–	Lásd a C‑44/95. sz., Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) ügyben hozott ítélet (EBHT 1996., I‑3805. o.) 37. és következő pontjait.
(19)
–	Az „élőhely”-irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével kapcsolatban lásd a C‑127/02. sz., Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ügyben 2004. január 30‑án ismertetett indítványom (EBHT 2004., I‑0000. o.) 116. és azt követő pontjait.
(20)
–	Gyakorlati megfontolások szólnak azonban amellett, hogy a közösségi jelentőségű természeti területekre alkalmazandó védelmi intézkedések összességükben már a javasolt területek esetében is alkalmazandók legyenek. Néhány tagállam – köztük Olaszország is – ennek megfelelő rendelkezéseket is hozott.
(21)
–	A Bizottság szerint a 13. lábjegyzetben hivatkozott Natura barométer alapján az olasz javaslatok tartalmasak, de még nem teljesek.
(22)
–	Lásd az „élőhely”-irányelv 1. cikkének e) pontját.
(23)
–	A 152/84. sz. Marshall-ügyben 1986. február 26‑án hozott ítélet (EBHT 1986., 723. o.) 48. pontja, a 14/86. sz., Pretore di Salò kontra X ügyben 1987. június 11‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 2545. o.) 19. pontja és a C‑91/92. sz. Faccini Dori-ügyben 1994. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3325. o.) 20. és azt követő pontjai.
(24)
–	A 23. lábjegyzetben hivatkozott Faccini Dori-ítélet és Marshall-ítélet.
(25)
–	A 80/86. sz. Kolpinghuis Nijmegen ügyben 1987. október 8‑án hozott ítélet (EBHT 1987., 3969. o.) 6. és azt követő pontjai, valamint a 23. lábjegyzetben hivatkozott, Pretore di Salò kontra X ítélet.
(26)
–	A C‑221/88. sz. ügyben 1990. február 22‑én hozott ítélet (EBHT 1990., I‑495. o.) 23. és azt követő pontjai.
(27)
–	A C‑92/00. sz. HI-ügyben 2002. június 18‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑5553. o.) 41. pontja.
(28)
–	A C‑27/98. sz., Fracasso és Leitschutz ügyben 1999. szeptember 16‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑5697. o.) 23. pontja.