62005CC0339_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Landesgericht Innsbruck som Arbeits- und Sozialgericht har i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 9, stk. 1, i bilag I til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer, der blev undertegnet i Luxembourg den 21. juni 1999 (2) .
2. Med denne forelæggelse ønsker den nationale ret oplyst, om beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i Schweiz før aftalens ikrafttræden, skal indgå i beregningen af arbejdstagerens anciennitet i dennes nuværende beskæftigelse i Østrig.
3. Spørgsmålet giver anledning til overvejelser vedrørende Domstolens kompetence i relation til den nævnte aftale, til en vurdering af den direkte virkning af nogle af bestemmelserne i aftalen og til en afgrænsning af dens tidsmæssige virkning.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabets aftaler med Schweiz
4. På trods af de nære historiske, kulturelle og økonomiske bånd mellem De Europæiske Fællesskaber og Schweiz var det først efter indgåelsen af frihandelsaftalen af 1972 (3), at der opstod et frugtbart samarbejde, hvilket samarbejde blev udvidet med aftalen om videnskabeligt samarbejde (4) og aftalen om transittransport gennem Alperne (5) .
5. Da den politiske, økonomiske og sociale situation gjorde det nødvendigt, indgik man den 21. juni 1999 aftaler inden for syv områder (6) : videnskabeligt og teknisk samarbejde, lufttransport, transport af gods og passagerer med jernbane og ad landevej, handel med landbrugsprodukter, gensidig anerkendelse af overensstemmelsesvurdering, offentlige indkøb og fri bevægelighed for personer.
6. Der er tale om tre forskellige typer aftaler: om integration (lufttransport), om samarbejde (videnskabeligt og teknisk samarbejde) og om liberalisering (de øvrige aftaler): Med hensyn til de sidstnævnte aftaler tages der udgangspunkt i princippet om, at de kontraherende parters lovgivning er ligeværdig (7) .
7. Disse aftaler trådte i kraft den 1. juni 2002 (8) .
B – Aftalen om fri bevægelighed for personer
8. Aftalen om fri bevægelighed for personer adskiller sig fra de øvrige aftaler derved, at den – som følge af Fællesskabets begrænsede kompetence på dette område – er undertegnet af hver enkelt medlemsstat (9), hvorfor den bør anses for at være en »blandet aftale« (10) .
9. Aftalen har ifølge sin artikel 1, litra d), til formål til fordel for statsborgerne i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater og Schweiz at »indrømme de samme leve-, ansættelses- og arbejdsvilkår som dem, der indrømmes til indenlandske statsborgere«.
10. Det fremgår af artikel 2, at lighedsprincippet tillægges afgørende betydning, idet »[s]tatsborgere i en af de kontraherende parter, som tager lovligt ophold på en anden kontraherende parts område, […] ikke ved anvendelsen af og i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag I, II og III til denne aftale [må] udsættes for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet« (11) .
11. I dette øjemed bestemmer artikel 7 følgende: »De kontraherende parter fastlægger i overensstemmelse med bilag I især nedenstående rettigheder i tilknytning til den frie bevægelighed for personer:
a) retten til ligebehandling i forhold til de indenlandske statsborgere i forbindelse med adgangen til at optage og udøve en økonomisk aktivitet samt leve-, ansættelses- og arbejdsvilkår
[…]«
12. Artikel 16 henviser udtrykkeligt til fællesskabsretten, idet bestemmelsen har følgende ordlyd:
»1. De kontraherende parter vil for at virkeliggøre målene i denne aftale træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at de rettigheder og forpligtelser, som svarer til dem, der er indeholdt i de EF-retsakter, som der henvises til, anvendes i deres indbyrdes forbindelser.
2. Såfremt anvendelsen af denne aftale omfatter fællesskabsretlige begreber, skal der tages hensyn til EF-Domstolens relevante retspraksis forud for datoen for aftalens undertegnelse. Retspraksis efter datoen for aftalens undertegnelse vil blive meddelt Schweiz. For at sikre, at aftalen fungerer tilfredsstillende, fastlægger det blandede udvalg (12) efter anmodning fra en af de kontraherende parter, hvilke virkninger den pågældende retspraksis vil have.«
13. Denne ordning suppleres med en »fælles erklæring om aftalens anvendelse«, der er knyttet til slutakten. I medfør af denne skal de kontraherende parter sikre sig, at de schweiziske statsborgere kan påberåbe sig de gældende fællesskabsbestemmelser i det aftalte omfang.
14. Til aftalen er endvidere knyttet tre bilag (13) vedrørende fri bevægelighed for personer (bilag I), koordinering af de sociale sikringsordninger (bilag II), og gensidig anerkendelse af faglige kvalifikationer (bilag III).
15. Helt konkret indeholder bilag I nogle almindelige bestemmelser (artikel 1-5), særlige bestemmelser om lønmodtagere (artikel 6-11), bestemmelser om selvstændige (artikel 12-17), bestemmelser om levering af tjenesteydelser (artikel 17-23), bestemmelser om personer, der ikke udøver økonomisk aktivitet (artikel 24), og bestemmelser om erhvervelse af fast ejendom (artikel 25). Bilaget indeholder også overgangsbestemmelser og forskrifter for udvikling af aftalen (artikel 26-34).
16. Artikel 9 i bilag I indeholder bestemmelser om ligebehandling af lønmodtagerne:
»1. En lønmodtager, der er statsborger i en kontraherende part, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på den anden kontraherende parts område end indenlandske lønmodtagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
[…]
4. Enhver bestemmelse i kollektive eller individuelle overenskomster eller andre kollektive aftaler om adgang til og udøvelse af beskæftigelse, aflønning og alle andre arbejds- og afskedigelsesvilkår er retligt ugyldig, hvis den fastsætter eller tillader diskriminerende betingelser for udenlandske lønmodtagere, der er statsborgere i de kontraherende parter.
[…]«
C – Den østrigske lovgivning
17. Republikken Østrig og delstaten Tyrol vedtog inden for rammerne af deres kompetence aftalen med Schweiz gennem Vertragsbedienstetengesetz (lov om overenskomstansatte, herefter »VBG«) (14), Gehaltsgesetz (lønningsloven, herefter »GHG«) (15) og Tiroler Landesvertragsbedienstetengesetz (lov om overenskomstansatte i delstaten Tyrol, herefter »L-VGB«) (16) .
18. Det bestemmes i VBG’s § 26, stk. 2, litra f), nr. 3, at ved fastsættelsen af tidspunktet for forfremmelse i østrigske institutioner medregnes beskæftigelses- eller undervisningsperioder, der er tilbagelagt »[…] efter den 1. juni 2002 i et tilsvarende schweizisk organ«, fuldt ud.
19. GHG’s § 12, stk. 2, litra f), nr. 3, og L-VBG’s § 41, stk. 8, nr. 3, indeholder en tilsvarende bestemmelse.
III – De faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20. Flere ansatte i delstaten Tyrol havde tidligere arbejdet inden for det schweiziske sundhedsvæsen. Beskæftigelsesperioder, der var tilbagelagt før den 1. juni 2002, blev imidlertid ikke taget i betragtning i forbindelse med fastsættelsen af tidspunktet for deres forfremmelse, da de tiltrådte deres nuværende stilling med de deraf følgende lønmæssige konsekvenser. Waltraud Kostner var i mere end 22 år ansat som operationssygeplejerske i kantonhospitalet i St. Gallen, Christine Bieri-Spori var ansat ni et halvt år som sygeplejerske på offentlige hospitaler i Schweiz, og Andrea Lawatsch arbejdede næsten to år som sygeplejerske på Hospital Oberengadin i Samedan.
21. Den 28. februar 2005 fremsatte Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (bedriftsrådet for hospitalerne i Tyrol) en begæring over for Landesgericht Innsbruck som Arbeits- und Sozialgericht om anerkendelse af beskæftigelsesperioder tilbagelagt i Schweiz, idet man henviste til de tre nævnte tilfælde.
22. Retten udsatte sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er en medlemsstat eller en lokal myndighed i en medlemsstat forpligtet til ved beregningen af lønnen for en overenskomstansat inden for det offentlige at medregne beskæftigelsesperioder ved visse organer i Schweiz, som kan sidestilles med de organer, der er omhandlet i § 41, stk. 2, i Tiroler Landesvertragsbedienstetengesetz (eller § 26, stk. 2, i Vertragsbedienstetengesetz 1948), uden tidsbegrænsning, eller skal aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer (EFT 2002 L 114, s. 6), især artikel 9, stk. 1, i bilag I til aftalen derimod fortolkes således, at det er muligt kun at tage hensyn til de beskæftigelsesperioder, som den offentligt ansatte har tilbagelagt i Schweiz efter aftalens ikrafttræden den 1. juni 2002?«.
IV – Retsforhandlingerne for Domstolen
23. Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, den italienske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i sagen inden for den frist, der er fastsat i artikel 23 i Domstolens statut.
24. Efter at den skriftlige forhandling var afsluttet, var der ingen af procesdeltagerne, der fremsatte anmodning om afholdelse af et retsmøde, hvorfor sagen efter Domstolens almindelige møde den 25. april 2006 var klar til udarbejdelse af dette forslag til afgørelse.
V – Gennemgang af det præjudicielle spørgsmål
25. Det er i sagen ubestridt, at de perioder, hvor en fællesskabsborger har arbejdet i Schweiz, efter at aftalen med dette land trådte i kraft, indgår i beregningen af den pågældendes anciennitet i den stilling, som den pågældende efterfølgende beklæder i en af Unionens medlemsstater.
26. Landesgericht Innsbruck er henset til artikel 9 i bilag I til aftalen i tvivl om, hvorvidt det samme gælder for tidligere perioder.
27. Under disse omstændigheder må det – selv om forelæggelseskendelsen kun berører spørgsmålet om den tidsmæssige rækkevidde af den omhandlede forskrift – indledningsvis efterprøves, om Domstolen kan fortolke den, og om den i givet fald har direkte virkning.
A – Domstolens kompetence til at besvare det præjudicielle spørgsmål
28. En indledende – men vigtig – bemærkning skal knyttes til den allerede nævnte omstændighed, at det både er Fællesskabet (17) og de enkelte medlemsstater, der har undertegnet aftalen om fri bevægelighed for personer, idet den berører nogle områder, der ligger uden for Fællesskabets kompetence.
29. Domstolen bekræftede i Demirel-dommen (18), at den har kompetence til at præcisere betydningen af bestemmelser i blandede aftaler vedrørende primærretlige områder, idet de udgør en integrerende del af Fællesskabets retsorden (19) . I mangel af en direkte henvisning udspringer Domstolens kompetence af artikel 220 EF (20), der overlader det til Domstolen at påse, at fællesskabsretten overholdes.
30. Artikel 9 i bilag I til aftalen foreskriver ligebehandling af lønmodtagere og udtrykker således en aftale inden for et fællesskabsretligt område, hvorfor Domstolen har kompetence til at fortolke dette, for så vidt som det vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed (21) .
31. Desuden afskærer oprettelsen af en særlig institutionel ramme – det blandede udvalg – ikke Domstolen fra at gribe ind, eftersom dette udvalgs funktioner – som består i dels at være ansvarlig for »forvaltningen og en korrekt anvendelse af aftalen« (22), dels at behandle tvister vedrørende aftalens anvendelse (23) – i overensstemmelse med Kupferberg-dommen (24) ikke berøres heraf, når en ret i en af de kontraherende stater anvender en ubetinget og klar bestemmelse i en retssag eller rejser et præjudicielt spørgsmål (25) .
B – Den direkte virkning af artikel 9 i bilag I til aftalen
32. Efter at have fastslået, at Domstolen skal besvare den østrigske rets spørgsmål, må det undersøges, om en borger kan påberåbe sig princippet om forbud mod forskelsbehandling for så vidt angår arbejdsvilkår som omhandlet i artikel 9 i bilag I til aftalen for de nationale retter i medlemsstaterne (26) .
33. I Demirel-dommen, der indgår i Domstolens faste praksis på området, udtalte Domstolen, at en »aftale indgået af Fællesskabet med et tredjeland [må] anses for umiddelbart anvendelig, når der af dens ordlyd samt af aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter« (27) .
34. Denne regel overfører de kriterier, der gælder for de interne fællesskabsakter, på de internationale aftaler (28), selv om der tilføjes et yderligere kriterium, idet – på linje med artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (29) – der også skal foretages en prøvelse af aftalens ordlyd, formål samt af dens karakter, hvilket indebærer, at der skal tages hensyn til deres kendetegn (30) .
35. En gennemlæsning af aftalen med Schweiz fremhæver viljen til at forhindre forskelsbehandling på grundlag af nationalitet mellem fællesskabsborgerne og schweizere, navnlig for så vidt angår leve-, ansættelses- og arbejdsvilkår – artikel 1, litra d), og artikel 2 – idet de kontraherende parter forpligtes til at sikre ligebehandling på disse områder, i tilknytning til den frie bevægelighed for personer – artikel 7, litra a).
36. Artikel 9, i bilag I, bestemmer, at der for lønmodtagere gælder et forbud mod forskelsbehandling på grund af den pågældendes statsborgerskab med hensyn til »beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse« (stk. 1), idet det fastsættes, at enhver bestemmelse, der fastsætter eller tillader diskrimination, er retligt ugyldig (stk. 4).
37. Bestemmelsen skaber således en præcis forpligtelse, der ikke kræver nogen gennemførelsesforanstaltninger, idet parterne ikke har nogen skønsbeføjelse i forbindelse med udmøntningen af deres forpligtelser. De skal nemlig altid undgå diskrimination på grund af statsborgerskab, hvilket er et krav, der ikke kan lempes eller undergives betingelser.
38. Det følger af de ovenstående argumenter, at artikel 9 i bilag I til aftalen udelukker enhver forskelsbehandling, idet fællesskabsborgerne og schweizerne tildeles rettigheder, som den Europæiske Unions domstole umiddelbart skal beskytte.
39. Det bemærkes ligeledes, at Domstolen ved flere lejligheder har anerkendt den direkte virkning af bestemmelser i overenskomster med tredjestater, der forbyder forskelsbehandling for så vidt angår arbejdsvilkår, og som er formuleret på samme måde som bestemmelserne i aftalen med Schweiz. I relation til en blandet aftale (31) fastslog Domstolen i Pokrzeptowicz-Meyer-dommen (32), at artikel 37, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Polen (33), der bestemmer, at »[…] arbejdstagere af polsk nationalitet, som er lovligt beskæftiget på en medlemsstats område, [skal behandles] på lige fod med medlemsstatens egne statsborgere uden nogen i nationaliteten begrundet forskelsbehandling for så vidt angår arbejdsvilkår, aflønning eller afskedigelse«, har direkte virkning (præmis 19-30). I Simutenkov-dommen (34) tillagde Domstolen artikel 23, stk. 1, i den blandede partnerskabsaftale med Rusland (35), hvilken bestemmelse har en lignende ordlyd som den ovenfor citerede i aftalen med Polen, direkte virkning (præmis 20-29).
40. Desuden falder formålet med aftalen med Schweiz sammen med formålet med artikel 39 EF, der knæsætter princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, idet »enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår« afskaffes. Ordlyden af artikel 9 i bilag I til aftalen stemmer endvidere i det væsentlige overens med artikel 7, stk. 1 og 4, i Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (36) .
41. Denne overensstemmelse er dels begrundet i den korte præambel til aftalen, hvoraf det fremgår, at de kontraherende parter forpligter sig til at gennemføre fri bevægelighed for personer mellem sig »på grundlag af de bestemmelser, der gælder i Det Europæiske Fællesskab«, dels i aftalens artikel 16, der indeholder to »[h]envisning[er] til fællesskabsretten« med henblik på, at »EF-retsakter[ne]« og EF-Domstolens relevante retspraksis« anvendes til at virkeliggøre de formål, der forfølges med aftalen.
42. Under disse omstændigheder må det undersøges, om Domstolens praksis vedrørende den direkte virkning af artikel 39 EF (37) og den direkte virkning af forordningerne kan overføres på artikel 9, stk. 1 og 4, i bilag I til aftalen (38) .
43. I Metalsa-dommen (39) udtalte Domstolen, at udvidelsen af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten til at omfatte en bestemmelse i en overenskomst, som Fællesskabet har indgået med et tredjeland, der er affattet i lignende vendinger, er afhængig af det formål, der forfølges med hver enkelt bestemmelse inden for dens særlige rammer, idet dels »sammenligningen af overenskomsten formål og den sammenhæng, hvori den indgår, og dels traktatens formål er af stor betydning i denne henseende«.
44. Som nævnt har bestemmelserne i aftalen med Schweiz og bestemmelserne i EF-traktaten det samme formål, nemlig at afskaffe de forskelle i arbejdsvilkår, der er begrundet i nationalitet, for at opnå, at arbejdstagerne kan bevæge sig frit mellem de berørte områder.
45. Jeg kan derfor ikke se, at der er noget til hinder for, at Domstolens praksis om den direkte virkning af artikel 39 EF og artikel 7, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1612/68 kan finde anvendelse på artikel 9 i bilag I til aftalen med Schweiz (40) .
C – Den tidsmæssige rækkevidde af ligebehandlingsprincippet
1. Problemet
46. »Alle er klar over, at vi befinder os i et rum, hvis tidsmæssige dimensioner til stadighed forøges, og denne almene viden gav mig megen glæde, fordi jeg skulle kaste lys over denne sandhed, den sandhed, som alle har på fornemmelsen« (41) .
47. Aftalen om fri bevægelighed for personer og bilag I indeholder nogle overgangsbestemmelser, men der er ingen, der vedrører princippet om ligebehandling for så vidt angår arbejdsvilkår.
48. Aftalens artikel 10 bestemmer således: a) at Schweiz i fem år efter aftalens ikrafttræden kan opretholde kvantitative begrænsninger for adgangen til en økonomisk aktivitet for ophold af en varighed på over fire måneder (stk. 1), b) at kontrollen med fortrinsretten for arbejdstagere, der er integreret på det lovlige arbejdsmarked, kan opretholdes i en periode på højst to år (stk. 2), c), at Schweiz i fem år fra aftalens ikrafttræden inden for rammerne af sine globale kontingenter kan forbeholde et vist minimum af nye opholdstilladelser til lønmodtagere og selvstændige fra Det Europæiske Fællesskab (stk. 3), med visse tilføjelser (stk. 4), d) at disse begrænsninger ikke finder anvendelse på hverken lønmodtagere og selvstændige, som på tidspunktet for aftalens ikrafttræden har tilladelse til at udøve en økonomisk aktivitet på de kontraherende parters område, eller indehavere af opholdstilladelser, der ikke er udløbet, idet de fra aftalens ikrafttræden har visse rettigheder (stk. 5), og e), at der ikke gælder nogen kvantitative begrænsninger for grænsearbejdere (stk. 7) (42) .
49. Overgangsreglerne i bilag I omhandler a) begrænsninger i lønmodtagernes adgang til beskæftigelse i den offentlige administration (artikel 26), b) begrænsninger i deres ret til ophold, i deres ret til at vende tilbage, og i deres geografiske og erhvervsmæssige mobilitet (artikel 27, 29 og 30), begrænsninger for selvstændige (artikel 31, 33 og 34), c) for lønnede grænsearbejdere (artikel 28) og for selvstændige grænsearbejdere (artikel 32).
50. De nævnte retsakter indeholder således ikke anvisninger på, hvorledes spørgsmålet fra Landesgericht Innsbruck skal besvares.
2. Forslag til løsning
51. For at afklare spørgsmålet skal der foretages en vurdering dels af den direkte virkning af artikel 9 i bilag I til aftalen, dels af to generelle principper: princippet om, at en overenskomst kun afføder forpligtelser efter dens ikrafttræden – tempus regit actum – (43) dvs. når den bliver en integrerende del af fællesskabsretten (44), og princippet om – selv om de kontraherende parters vilje udgør et fortolkningskriterium – »den subjektive opfattelse« (45) – at der skal foretages en helhedsvurdering (46), der indebærer en afvejning af de teleologiske og systematiske elementer.
52. Henset til disse kriterier skal det præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, idet det må fastslås, at de beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i Schweiz, før aftalen trådte i kraft, skal indgå i beregningen af den pågældendes anciennitet i en tilsvarende stilling i Østrig. Der er flere grunde til denne løsning.
53. For det første fremgår det af fast retspraksis, at den omstændighed, at der ses bort fra beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt inden for den offentlige administration i andre medlemsstater, udgør en uberettiget, indirekte forskelsbehandling (47) .
54. Hvis man for det andet drøfter virkningen af forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i nutiden, dvs. anvendelsen af en ny bestemmelse på et aktuelt arbejdsforhold, idet der ses bort fra den hypotetiske respekt for nogle rettigheder, der angiveligt er erhvervet i fortiden, slår ligebehandlingsprincippet med hensyn til arbejdsvilkår fuldt ud igennem i retlige situationer, der endnu ikke er opfyldte.
55. For at lette adgangen for statsborgerne i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater og i Schweiz til at optage og udøve lønnede og selvstændige aktiviteter samt levere tjenesteydelser er der for det tredje i aftalens artikel 9 fastsat regler om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, idet der henvises til bilag III, men der stilles ikke krav om, at det pågældende bevis er blevet udstedt, efter at aftalen trådte i kraft. Det samme ræsonnement ligger til grund for allerede tilbagelagte perioder (48) .
56. En afvisning af at tage hensyn til tidligere beskæftigelsesperioder i det foreliggende tilfælde indebærer for det fjerde en ulogisk ulempe for de arbejdstagere, der har været beskæftiget i Schweiz, og som fra den 1. juni 2002 søger ansættelse på Fællesskabets område, i forhold til dem, der fortsat har haft beskæftigelse i medlemsstaterne. Ancienniteten i en tidligere tilsvarende stilling ville kun komme disse sidstnævnte til gode, hvilket ville afholde de førstnævnte fra at udøve deres ret til fri bevægelighed.
57. Der er en anden grund, der styrker de foregående, og som fortjener en mere detaljeret analyse, idet indgåelsen af aftalen med Schweiz indebærer en accept af de gældende fællesskabsbestemmelser (49), hvilket også er tilfældet, når en stat tiltræder Fællesskabet.
58. Denne lighed gør det muligt at anvende Domstolens praksis vedrørende den tidsmæssige virkning af de fællesskabsretlige bestemmelser i de nye medlemslande analogt, hvilket bekræfter min opfattelse.
59. I Saldanha og MTS-sagen (50) skulle Domstolen tage stilling til, om EF-traktatens artikel 6, stk. 1, var til hinder for et krav om sikkerhedsstillelse for sagsomkostninger ( cautio judicatum solvi), der var rettet til en person, der ikke havde aktiver og bopæl i Østrig, og som havde sagsøgt et selskab, der var etableret dér, henset til at dette krav ikke gjaldt for østrigske statsborgere i en tilsvarende situation, idet den pågældende var statsborger i en anden medlemsstat og i et tredjeland. Da de faktiske omstændigheder i hovedsagen havde udspillet sig, før Østrig tiltrådte Fællesskabet, undersøgte Domstolen desuden spørgsmålet om den tidsmæssige virkning af den pågældende bestemmelse. Da tiltrædelsesakten ikke indeholdt særlige betingelser herom, fastslog Domstolen, at bestemmelsen skal anses for at »gælde umiddelbart« og for at være bindende for medlemsstaten fra tiltrædelsesdatoen, »således at den finder anvendelse på de fremtidige virkninger af forhold, der er opstået før denne nye medlemsstats tiltrædelse […]« (præmis 14).
60. Som et mere præcist tilfælde, hvor de faktiske og retlige omstændigheder minder om dem, der foreligger i hovedsagen, kan nævnes Österreichischer Gewerkschaftsbund-sagen (51), hvor Domstolen var konfronteret med den problemstilling, at man i Østrig ved beregningen af læreres lønninger kun fuldt ud medregnede beskæftigelsesperioder i andre medlemsstater, når det var i det offentliges interesse, og de kompetente myndigheder gav tilladelse hertil, mens de perioder, der var tilbagelagt inden for landets grænser, ikke var underlagt disse formaliteter, hvilket ifølge Domstolen er i strid med fællesskabsretten (præmis 51). I besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidt sådanne perioder også omfattede perioder, der var tilbagelagt, før Østrig tiltrådte Unionen, fastslog Domstolen, at der uden tidsbegrænsning skulle tages hensyn til »beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt ved visse institutioner i andre medlemsstater, der svarer til de østrigske institutioner, der er opregnet i VBG’s § 26, stk. 2« (præmis 56).
VI – Forslag til afgørelse
61. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Landesgericht Innsbruck forelagte spørgsmål således:
»Artikel 9 i bilag I til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer kræver, at beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i Schweiz, før aftalen trådte i kraft, skal indgå i beregningen af ancienniteten i en tilsvarende stilling, som den pågældende efterfølgende beklæder i et af Unionens medlemsstater.«
(1) .
(2)  –	EFT 2002 L 114, s. 6.
(3)  –	Overenskomst mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Schweiz, der blev undertegnet i Bruxelles den 22.7.1972 (EFT 1972, 31. december, s. 191). Lignende aftaler er indgået med Østrig, Finland, Island, Norge, Portugal og Sverige.
(4)  –	Rammeaftale om videnskabeligt og teknisk samarbejde mellem De Europæiske Fællesskaber og Schweiz (EFT L 313 af 22.11.1985, s. 6)
(5)  –	Aftale mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Schweiziske Edsforbund om godstransport ad landevej og med jernbane, undertegnet i Porto den 2.5.1992 (EFT L 373, s. 28).
(6)  –	A.L. Lautenberg: »Les accords bilatéraux vus de Bruxelles«, Accords bilatéraux Suisse – UE (Commentaires), Helbing & Lichtenhahn, Basel, Genève, München/Bruylant, Bruxelles, 2001, på s. 21-24 redegøres der for de schweiziske synspunkter under forhandlingerne.
(7)  –	C. Kaddous: »Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l’Union européenne«, Accords bilatéraux […],
nævnt ovenfor, s. 79.
(8)  –	»Den træder i kraft på den første dag i den anden måned efter den sidste notifikation af deponeringen af instrumenterne til ratifikation eller godkendelse af alle følgende syv aftaler […]« (artikel 25 i aftalen om fri bevægelighed for personer). B. Kaufmann: »Die bilateralen Abkommen mit der EU. Ein langer Weg in der EU bis zur Ratifikation«, i Neue Züricher Zeitung (NZZ)
af 21.6.2000 redegøres for den komplicerede folkeafstemningsprocedure, der forhalede tidspunktet for aftalernes ikrafttræden.
(9)  –	R. Bieber: »Quelques remarques à l’occasion de l’entrée en vigueur des Accords bilatéraux Suisse-CE«, Mélanges en l’honneur de Bernard Dutoit, Librairie Droz, Genève, 2002, s. 14 ff.
(10)  –	N.A. Neuwahl: »Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and its Member States: Mixed Agreements«, Common Market Law Review, bind 28, 1991, s. 717-740.
(11)  –	Princippet er også fastsat i aftalerne om transport med jernbane og ad landevej (artikel 1 og 32), lufttransport (artikel 3), offentlige indkøb (artikel 6 og bilagene) og handel med landbrugsprodukter (artikel 7-9).
(12)  – Det blandede udvalg, der er oprettet ved aftalens artikel 14, har til opgave at forvalte aftalen og sikre en korrekt anvendelse af denne. Ved artikel 19 er udvalget tillagt kompetence til at bilægge tvister mellem de kontraherende parter.
(13)  –	I artikel 15 er det fastsat, at bilagene og protokollerne til aftalen udgør en integrerende del af denne.
(14)  –	BGBl. 1948, nr. 86, som ændret flere gange.
(15)  –	BGBl. 1956, nr. 54, som ligeledes er blevet ændret efterfølgende.
(16)  –	BGBl. nr. 2/2001, der ligeledes er blevet ændret ved flere lejligheder.
(17)  –	Det juridiske grundlag for, at Fællesskabet kan indgå forpligtende aftaler med andre internationale retssubjekter, skal søges i artikel 310 EF (tidligere EF-traktatens artikel 238), hvilken bestemmelse har oprindelse i artikel 14 i konventionen om overgangsbestemmelserne til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab.
(18)  –	Dom af 30.9.1987, sag 12/86, Sml. s. 3719, præmis 6-12.
(19)  –	I Macloed, I.D. Hendry, S. Hyett: The External Relations of the European Communities, Clarendon Press, Oxford, 1996, s. 156. J.V. Louis: L’ordre juridique communautaire, 5. udgave, Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 1995, s. 127. Generaladvokat Tesauro undersøgte dette spørgsmål i punkt 10-21 i det forslag til afgørelse, der udmundede i dom af 16.6.1998, sag C-53/96, Hermès, Sml. I, s. 3603, uden udtrykkeligt at anerkende, at domstolskontrollen udstrækker sig til bestemmelser om anliggender, der ikke er reguleret på fællesskabsplan.
(20)  –	D. Petrovic: L’effet direct des accords internationaux de la Communauté européenne, à la recherche d’un concept, Presses Universitaires de France, Paris, 2000, s. 155 ff.
(21)  –	B. Khil-Wolff: »L’accord Suisse-CE sur la libre circulation des personnes: observations générales«, L’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE et ses effets à l’égard de la sécurité sociale en Suisse, Stämpfi Verlag AG, Bern, 2001, s. 5.
(22)  –	Aftalens artikel 14.
(23)  –	Aftalens artikel 19.
(24)  –	Dom af 26.10.1982, sag 104/91, Sml. s. 3641, præmis 19 og 20.
(25)  –	G. Gaja: »Effets et réciprocité dans la jurisprudence concernant l’Accord entre la Communauté européenne et la Suisse«, Annuaire suisse de droit international, bind XL, 1984, s. 27, er af den opfattelse, at det blandede udvalg i aftalen fra 1972 næppe vil udtale sig om, hvorvidt en af dens bestemmelser har direkte virkning, idet udvalgets arbejdsopgaver har en anden karakter, såsom at præcisere de forpligtelser, der følger af aftalen. Der opstår en anden situation, når der ved en international traktat oprettes et særskilt retssystem, hvilket var tilfældet i udtalelse 1/91 af 14.12.1991, Sml. I, s. 6079, og udtalelse 1/92 af 10.4.1992, Sml. I, s. 2821.
(26)  –	D. Carreau, Droit international, Ed. Pedone, Paris, 1988, s. 453, er af den opfattelse, at det – hvis aftalen ikke selv anerkender den direkte virkning – tilkommer retten at tage stilling til spørgsmålet i hvert konkret tilfælde.
(27)  –	Præmis 14 i Demirel-dommen. Dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml. s. 129, præmis 16, af 31.1.1991, Kziber, sag C-18/90, Sml. I, s. 199, præmis 15, af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, præmis 12, af 5.7.1994, sag C-432/92, Anastasiou m.fl., Sml. I, s. 3087, præmis 23, af 16.6.1998, sag C-162/99, Racke, Sml. I, s. 3655, præmis 31, af 2.3.1999, sag C-416/96, El-Yassini, Sml. I, s. 1209, præmis 25, af 4.5.1999, sag C-262/96, Sürül, Sml. I, s. 2685, præmis 60, og af 29.1.2002, sag C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Sml. I, s. 1049, præmis 19. I dom af 12.12.1972, forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company m.fl., Sml. 1972, s. 295, org.ref.: Rec. s. 1219, behandledes for første gang muligheden for udstrække doktrinen om direkte virkning til en rammeaftale rammeaftale indgået af Fællesskabet, og selv om man ikke tillagde GATT en sådan virkning, udelukkede man ikke, at det kunne være tilfældet for andre aftaler.
(28)  –	Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje – der var forgængeren for Den Internationale Domstol – mente om den direkte virkning af internationale overenskomster, at Freistadt Danzigs særlige juridiske statut ikke gjorde det muligt at optage byen i Den Internationale Arbejdsorganisation, ILO, idet Den Faste Domstol lagde til grund, at en international overenskomst – »Beamtenabkommen« – ikke direkte afføder rettigheder og forpligtelser for borgerne (udtalelse af 26.8.1930, Recueil de la CPJI, serie B, nr. 18, 1928).
(29)  –	Recueil des traités des Nations unies, bind 1155, nr. 18232, s. 331.
(30)  –	D. Petrovic betegner bestemmelserne i de internationale aftaler, der er en integrerende del af fællesskabsretten, som sui generis- bestemmelser.
(31)  –	Domstolen er nået frem til samme resultat i relation til andre former for aftaler, som f.eks. associeringsaftalen med Tyrkiet (der er indgået på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23.12.1963 ( Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541), idet Domstolen har udstrakt den direkte virkning til nogle bestemmelser i afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra Associeringsrådet, nemlig i dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, præmis 26 – artikel 6 og 13 – af 5.10.1994, sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113, præmis 17 – artikel 7, stk. 2 – af 17.4.1997, sag C-351/95, Kadiman, Sml. I, s. 2133, præmis 28 – artikel 7, stk. 1 – af 19.11.1998, sag C-210/97, Akman, Sml. I, s. 7519, præmis 23 – artikel 7, stk. 2 – af 8.5.2003, sag C-171/01, Wählergruppe Gemeinsam, Sml. I, s. 4301, præmis 67 – artikel 10, stk. 1 – af 11.11.2004, sag C-467/02, Cetinkaya, Sml. I, s. 10895, præmis 31 – artikel 7, stk. 1 – af 2.6.2005, sag C-136/03, Dörr og Ünal, Sml. I, s. 4759, præmis 66 – artikel 6, stk. 1 – og af 16.2.2006, sag C-502/04, Torun, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 19 – artikel 7, stk. 2. Domstolen anerkendte ligeledes i præmis 32 i El-Yassini-dommen den direkte virkning af artikel 40 i samarbejdsaftalen med Marokko (som er undertegnet i Rabat den 27.4.1976 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2211/78 af 26.9.1978 (EFT L 264, s. 1))«, der bestemmer, at »[h]ver medlemsstat skal tilstå arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab, der er beskæftiget på dens område, en ordning, som for så vidt angår arbejdsvilkår og aflønning udelukker enhver forskelsbehandling på grund af nationalitet i forhold til dens egne statsborgere«.
(32)  –	Nævnt i fodnote 27.
(33)  –	Europaaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Polen på den anden side, som indgået og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 93/743/Euratom, EKSF, EF af 13.12.1993 (EFT L 348, s. 1).
(34)  –	Dom af 12.4.2005, sag C-265/03, Sml. I, s. 2579.
(35)  –	Partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side, som blev undertegnet på Korfu den 24.6.1994 og godkendt på Fællesskabernes vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 97/800/EKSF, EF, Euratom af 30.10.1997 (EFT L 327, s. 1).
(36)  –	EFT 1968 II, s. 467.
(37)  –	Dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, præmis 4-8, af 14.7.1976, sag 13/76, Donà, Sml. s. 1333, præmis 20, og af 26.1.1999, sag C-18/95, Terhoeve, Sml. I, s. 345, præmis 27.
(38)  –	Dom af 17.5.1972, sag 93/71, Leonesio, Sml. 1972, s. 77, org.ref.: Rec. s. 287, præmis 5, og af 10.10.1973, sag 34/73, Variola, Sml. s. 981, præmis 8 og 10.
(39)  –	Dom af 1.7.1993, sag C-312/91, Sml. I, s. 3751, præmis 11. Domme af 27.9.2001, sag C-63/99, Gloszczuk, Sml. I, s. 6369, præmis 49, sag C-235/99, Kondova, Sml. I, s. 6427, præmis 52, og sag C-257/99, Barkoci og Malik, Sml. I, s. 6557, samt Pokrzeptowicz-Meyer-dommen, præmis 33.
(40)  –	C. Kaddous, op.cit., s. 105-110.
(41)  –	Marcel Proust: A la recherche du temps perdu. Le Temps retrouvé, Ed. Gallimard, Bibliothèque La Pléiade, IV, Paris, 1989, s. 623.
(42)  –	I henhold til samme aftales artikel 10, stk. 6, skal Schweiz meddele det blandede udvalg alle relevante statistikker og oplysninger, og de kontraherende parter kan hver især anmode om en undersøgelse af situationen i det blandede udvalg. I stk. 8, der er bestemmelsens sidste stykke, henvises for så vidt angår social sikring og overførsel af bidrag til arbejdsløshedsforsikring til protokollen i bilag II.
(43)  –	P. Cahier: »L’obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur«, Mélanges Fernand Dehousse, bind 1, Ed. Fernand Nathan, Paris/Ed. Babour, Bruxelles, 1979, s. 31.
(44)  –	Dom af 30.4.1974, sag 181/73, Haegeman, Sml. s. 449, præmis 5, Sevince-dommen, præmis 8, og Demirel-dommen, præmis 7.
(45)  –	L. Imbrechts: »Les effets internes des accords internationaux des Communautés européennes«, Revue d’intégration européenne/Journal of European Integration, 1986, bind 10, nr. 1, s. 66, H. N. Tagaras: »L’effet direct des accords internationaux de la Communauté«, Cahiers de Droit Européenne, 1987, s. 23.
(46)  –	M. Lagrange: »La Cour de Justice des Communautés européennes du Plan Schumann à l’Union européenne«, Mélanges Fernand [ … ], nævnt ovenfor, bind 2, s. 131 ff.
(47)  –	Dom af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholz, Sml. I, s. 505, præmis 11, af 15.1.1998, sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, Sml. I, s. 47, præmis 13, af 12.3.1998, sag C-187/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1095, præmis 21, af 30.9.2003, sag C-224/01, Köbler, Sml. I, s. 10239, præmis 71-74, af 12.5.2005, sag C-278/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3747, præmis 14, og af 23.2.2006, sag C-205/04, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 14 og 15.
(48)  –	Generaladvokat Jacobs drog en tilsvarende parallel med hensyn til akten vedrørende Republikken Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union i punkt 146 i sit forslag til afgørelse i den sag, der mundede ud i dom af 30.11.2000, sag C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Sml. I, s. 10497.
(49)  –	Dette kan udledes af en af de fælles erklæringer, der er vedlagt aftalens slutakt, således som den er refereret i punkt 13 i dette forslag til afgørelse. B. Khil-Wolff, s. 4 og 7, og R. Bieber, s. 17, er af den opfattelse, at den væsentligste metode til retlig tilnærmelse mellem Fællesskabet og Schweiz, således at fællesskabsretten ikke kun inkorporeres i retsordenen i en af de stater, der undertegner en klassisk bilateral overenskomst, består i denne stats accept af de gældende fællesskabsbestemmelser.
(50)  –	Dom af 2.10.1997, sag C-122/96, Sml. I, s. 5325.
(51)  –	Jf. fodnote 48.