62005CC0134_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Šiuo pagal EB 226 straipsnį pareikštu ieškiniu prašoma pripažinti, kad nustačiusi skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos vykdymo sąlygas, kurios taikomos ir įmonėms, įsisteigusioms kitose valstybėse narėse, Italijos Respublika pažeidė savo įsipareigojimus pagal EB 39 straipsnį.
I – Teisės aktai ir ikiteisminė procedūra
2. 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekretu priimtas Italijos įstatymas Nr. 773 dėl visuomenės saugumo (1931 m. birželio 2 d. paprastas GURI Nr. 146 priedas), išaiškintas ir papildytas 1996 m. liepos 2 d. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščiu (toliau – Italijos teisės aktas), iš esmės nustato, kad:
– siekiant vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą, privaloma gauti Questore, vietinės policijos vadovo, leidimą;
– leidimas galioja tik jame nurodytose vietovėse;
– veiklą vykdyti leidžiama tik toje provincijoje, kurioje veikti gaunamas leidimas;
– be numatytų minėtame įstatyme, Questore
turi teisę nustatyti papildomus leidimo išdavimo reikalavimus, kad būtų užtikrintas visuomenės pasitikėjimas;
– leidimo savininkas turi gerai matomoje patalpos vietoje nuolatos skelbti paslaugų, kurias jis teikia, sąrašą ir kainas ir negali atlikti tokių paslaugų, kokių nenumatyta tame sąraše;
– būtina nustatyti objektyvius ir vienodus kriterijus siekiant išvengti didelio kainų toje pačioje provincijoje skirtumo;
– skolų išieškojimo neteisminiu būdu agentūros negali verstis 1993 m. rugsėjo 1 d. Įstatyminiame dekrete Nr. 385/93 (1993 m. rugsėjo 30 d. paprastas GURI Nr. 92 priedas) reglamentuojama bankų ir kredito veikla, kurią gali atlikti tik į Iždo ministerijos sąrašus įrašyti finansiniai tarpininkai.
3. 2002 m. kovo 21 d. Europos Bendrijų Komisija išsiuntė Italijos Respublikai oficialų įspėjimą, kuriame teigiama, jog dauguma šių nuostatų pažeidžia EB 43 ir 49 straipsnius. Ginčydamos EB sutarties nuostatų pažeidimus, Italijos valdžios institucijos atsakė, kad jos sukūrė darbo grupę, kuri svarstys šio teisės akto pakeitimo galimybę, ir persiuntė Komisijai laišką, kuriame praneša apie atitinkamo įstatymo projekto rengimą. Tačiau Komisijai nebuvo pateikti nei priėmimo grafikas, nei šio įstatymo projekto tekstas, ir ji 2004 m. liepos 7 d. pareiškė argumentuotą nuomonę. Kadangi ji nedavė pageidaujamų rezultatų, 2005 m. kovo 22 d. Komisija Teisingumo Teisme pateikė šį ieškinį.
II – Vertinimas
4. Skolų išieškojimas neteisminiu būdu gali būti apibrėžiamas kaip „visi praktiniai veiksmai, kuriais skolininkas skatinamas susimokėti skolą, išskyrus išieškojimą pagal vykdomąjį raštą“(2) . Vertimasis šia veikla reglamentuojamas įvairiomis Italijos teisės akto nuostatomis. Komisijos nuomone, daugeliu atžvilgių šis teisės aktas yra nesuderinamas su EB 43 ir 49 straipsniais. Konkrečiai Komisija pateikia aštuonis kaltinimus, tačiau kai kurie iš jų labai susiję tarpusavyje, todėl siekiant analizės aiškumo Komisijos teiginius galima sugrupuoti į penkis punktus.
5. Šiuo ieškiniu Komisija prašo Teisingumo Teismo dar kartą patikslinti, kokią valstybės narės turi diskreciją reglamentuoti ūkinę veiklą, kurios dar nereglamentuoja Bendrijos teisė.
6. Šiuo aspektu primintina, kad, remiantis Teisingumo Teismo praktika, „nesant suderinimo profesinės veiklos srityje, valstybės narės iš esmės išlaiko kompetenciją reglamentuoti šios veiklos vykdymą, tačiau kompetencija šioje srityje turi būti įgyvendinama nepažeidžiant Sutartimi garantuojamų pagrindinių laisvių“ (Neoficialus vertimas)(3) . Žinoma, judėjimo laisvių, pavyzdžiui, įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas, tikslas nėra nacionalinių ekonomikų liberalizavimas sudarant kliūtis priimti bet kokio pobūdžio valstybės teisės aktus, kurie turėtų įtakos ekonominei ar prekybos laisvei, kitaip tai reikštų, jog valstybės narės netenka galių reglamentuoti ekonominę veiklą. Jų tikslas yra atverti nacionalines rinkas ir taip palengvinti tarpvalstybinę ūkio subjektų veiklą. Šiuo požiūriu šios laisvės taikomos visose tarpvalstybinėse situacijose ir draudžia ne tik valstybių narių nustatytą tiesioginę ar netiesioginę diskriminaciją dėl kilmės, bet ir visas nacionalines priemones, kurios yra mažiau palankios tarpvalstybinėms situacijoms nei tik vidaus situacijoms(4) . Kitaip tariant, atsižvelgiant į vidaus rinkos prasmę, siekiama uždrausti diskriminavimą, kuris riboja laisvą judėjimą. Taip suprantama judėjimo laisvė įpareigoja valstybes nares atsižvelgti į nacionalinę ekonomiką reglamentuojančių teisės aktų poveikį Bendrijos piliečiams, norintiems pasinaudoti laisvo judėjimo teisėmis.
7. Konkrečiau kalbant, nepalankesnis tarpvalstybinių situacijų vertinimas, kurį draudžia laisvo judėjimo principas, gali pasireikšti įvairiomis formomis. Tai, žinoma, gali būti diskriminavimas, kai palankiau vertinami savo valstybės piliečiai. Jis taip pat gali pasireikšti tada, kai sudaroma kliūčių patekti į rinką, –nacionaliniais teisės aktais saugomos valstybės narės rinkoje įgytos ūkio subjektų pozicijos(5), sudaroma kliūčių verstis tarpvalstybine veikla(6) arba ribojama valstybių narių tarpusavio prekyba.
8. Komisijos pateiktus kaltinimus reikia analizuoti atsižvelgiant į šiuos vertinimo kriterijus.
9. Iš toliau pateiktos analizės bus aišku, kad šie kaltinimai pagrįsti. Tai nereiškia, kad valstybė narė negali reglamentuoti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos. Be jokių abejonių, tai net pageidautina. Tačiau tokios veiklos įgyvendinimo sąlygos, kurias nustatė Italijos Respublika, per daug varžo įsisteigimo laisvę ir paslaugų teikimo laisvę.
A – Reikalavimas gauti leidimą ir papildomos jo išdavimo sąlygos
10. Komisija pirmiausia abejoja Italijos teisės akte numatytos sąlygos – gauti vietinės policijos vadovo, Questore, leidimą verstis skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla – teisėtumu. Leidimo reikalavimas pažeidžia laisvę teikti paslaugas, nes jis taikomas ir visiems kitoje valstybėje narėje įsisteigusiems paslaugų teikėjams, neatsižvelgiant į pareigas, kurias šie paslaugų teikėjai galbūt vykdo pagal savo kilmės valstybės narės teisės aktus ir kuriomis, kaip ir Italijos teisės aktu, siekiama apsaugoti tą patį viešąjį interesą. Be to, Italijos teisės aktas numato, kad Questore,
siekdamas garantuoti visuomenės pasitikėjimą, turi teisę, be jau numatytųjų, nustatyti ir papildomas leidimo išdavimo sąlygas.
11. Šie Komisijos pateikti kaltinimai ir juos pagrindžiantys argumentai, mano nuomone, yra visiškai pagrįsti.
12. Gindamosi Italijos valdžios institucijos, pirma, teigia, kad išankstinio leidimo reikalavimas nėra nei tiesioginė, nei netiesioginė diskriminacija tarpvalstybinių paslaugų teikėjų atžvilgiu; leidimo reikalavimas vienodai taikomas ir Italijos ūkio subjektams ir (ar) Italijoje įsisteigusiems ūkio subjektams. Tačiau yra žinoma, kad paslaugų teikimo laisvės principas, laikantis laisvo prekių judėjimo aiškinimo, laipsniškai buvo pradėtas aiškinti taip, jog jis draudžia ne tik tiesiogiai ar netiesiogiai diskriminuojančius apribojimus, bet ir vienodai taikomus apribojimus. Pagal sprendime Säger (7) pateiktą formuluotę: „iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, jog Sutarties 59 straipsnis (po pakeitimo EB 49 straipsnis) reikalauja ne tik panaikinti bet kokią kitoje valstybėje narėje įsisteigusio paslaugų teikėjo diskriminaciją dėl pilietybės, bet taip pat panaikinti bet kokį apribojimą, net taikomą ir nacionaliniams, ir kitų valstybių narių paslaugų teikėjams, jeigu jis draudžia, trukdo ar daro mažiau patrauklią paslaugų teikėjo, įsteigto kitoje valstybėje narėje, kurioje jis teisėtai teikia analogiškas paslaugas, veiklą“. Taigi, pagal Teisingumo Teismo praktiką, išankstinis administracinis leidimo reikalavimas kliudo ar padaro paslaugų teikimą mažiau patrauklų ir dėl to riboja paslaugų teikėjo judėjimo laisvę(8) . Tai sudaro kliūčių užsienio paslaugų teikėjui patekti į priimančios valstybės narės rinką.
13. Antra, Italijos valdžios institucijos, pateisindamos šios veiklos ex ante
kontrolę, įgyvendinamą reikalaujant leidimo, nurodo priežastis, susijusias su viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo reikalavimais, – būtinumu kovoti su nusikalstamumo plitimu, lupikavimu ir skolininkų apsauga. Šiuo atveju siekiama išvengti, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos nevykdytų asmenys, kurie galėtų padaryti sunkių pažeidimų skolininkų ir jų turto atžvilgiu.
14. Šios priežastys, be abejo, priskirtinos prie bendrojo intereso pagrindų ir iš esmės jomis galima pateisinti laisvam paslaugų teikimui vienodai taikomus apribojimus.
15. Vis dėlto reiktų priminti, kad ribojamoji priemonė turi atitikti proporcingumo principą, t. y. priimtos priemonės būtų tinkamos užtikrinti jomis siekiamo tikslo įgyvendinimą ir neviršyti to, kas būtina jam pasiekti(9) .
16. Taigi aš sutinku su Komisijos atlikta analize, kad leidimo reikalavimas viršija tai, kas yra būtina norint pasiekti tikslą, – vadovaujantis viešosios tvarkos interesais užtikrinti griežtą kontrolę vykdant skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą. Iš tikrųjų išankstinis leidimo reikalavimas yra vienodai taikomas visiems: ir paslaugas iš kitos valstybės teikiantiems, ir Italijoje įsteigtiems subjektams. Įmonei, įsisteigusiai kitoje valstybėje narėje, iš esmės taikomos priimančiosios valstybės narės taisyklės, ir pastaroji valstybė tokiai įmonei gali taikyti tokias pat veiklos sąlygas bei atlikti patikrinimą kaip ir savo valstybės subjektams, tačiau to paties negalima reikalauti iš paslaugų teikėjo, kuris kitoje valstybėje vykdo veiklą tik retkarčiais ir kuriam taikomos jo kilmės valstybės taisyklės bei atliekamas veiklos patikrinimas. Laisvė teikti paslaugas netektų savo prasmės, jei jas teikiančiam asmeniui būtų keliamos tokios pat sąlygos kaip ir įsisteigiant(10) . Kartu paslaugų teikimas būtų mažiau patrauklus iš kitos valstybės paslaugas teikiantiems asmenims nei tiems, kurie įsisteigę priimančiojoje valstybėje narėje(11) . Teisingumo Teismas jau seniai yra nusprendęs, kad laisvo paslaugų teikimo principas pažeidžiamas, jei paslaugų teikėjui taikomi apribojimai, nustatyti siekiant apsaugoti bendrąjį interesą, jei šis interesas jau yra saugomas paslaugų teikėjui jo įsisteigimo valstybėje taikomų taisyklių(12) . Priimančioji valstybė narė turi atsižvelgti į šias įsisteigimo valstybėje paslaugų teikėjui taikomas taisykles ir veiklos kontrolę. Todėl valstybės narės numatyta priemonė nebus laikoma būtina siekiant nurodyto tikslo, jei ji dubliuoja kitose valstybėse narėse siekiant to paties tikslo atliktą patikrinimą(13) . Kitaip tariant, būtinumo kriterijus, kuris yra neatsiejama proporcingumo principo dalis, įpareigoja priimančiąją valstybę narę patikrinti, ar kilmės valstybėje narėje nėra siekiant to paties tikslo nustatytų reikalavimų, ir, jei jų yra, įvertinti tokių priemonių tinkamumą siekti šio tikslo; jei atsakymas teigiamas, priimančioji valstybė privalo pripažinti, jog atitinkami reikalavimai jau yra įgyvendinti įsisteigimo valstybėje narėje.
17. Siekdamos nuneigti abipusio pripažinimo principo taikymą, Italijos valdžios institucijos negali bona fide remtis tuo, kad Bendrijos lygiu nebuvo suderinta skolų išieškojimo neteisminiu būdu sritis ir nenustatyta abipusio pripažinimo tvarka. Galima pakartoti, kad nors, nesant suderinto vertimosi profesine veikla, valstybės narės iš esmės išlaiko kompetenciją reglamentuoti šios veiklos vykdymą, tačiau šią savo kompetenciją jos turi įgyvendinti nepažeisdamos Sutartimi garantuojamų pagrindinių laisvių(14) . Jau buvo nuspręsta, kad nepaisant to, jog EEB 57 straipsnyje (tapo EB 47 straipsniu) aiškiai numatytos suderinimo direktyvos dėl vertimosi advokato veikla sąlygų ir bendro diplomų, suteikiančių teisę verstis šia veikla, pripažinimo dar priimtos, įsisteigimo laisvės principas įpareigoja valstybę narę, gavusią prašymą leisti vykdyti profesinę veiklą, kuria norint verstis pagal nacionalinę teisę reikia turėti diplomą ar profesinę kvalifikaciją, atsižvelgti į diplomus, sertifikatus ir kitus pažymėjimus, kuriuos suinteresuotasis asmuo įgijo norėdamas vykdyti tą pačią profesinę veiklą kitoje valstybėje narėje, lyginant šiais diplomais liudijamą kompetenciją su nacionalinių teisės aktų reikalaujamomis žiniomis ir kvalifikacija; jei atlikus šį diplomų įvertinimą konstatuojama, kad užsienio diplomai, patvirtinantys įgytas žinias ir kvalifikaciją, atitinka nacionalinių teisės aktų reikalavimus, valstybė narė turi pripažinti, kad toks diplomas atitinka šiuos reikalavimus(15) .
18. Kaip pabrėžia Komisija, ginčijamu Italijos teisės aktu reikalaujamas leidimas neatitinka šio būtinumo kriterijaus. Šis reikalavimas iš tikrųjų yra bendrai taikomas visiems ūkio subjektams, kurie norėtų vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą Italijoje, ir leidimo suteikimo sąlygos yra visiems vienodos, kaip gindamasi pripažino Italijos Respublika.
19. Šios sąlygos yra taikomos ir tiems paslaugų teikėjams, kurie jau gavo leidimą pagal įsisteigimo valstybės narės taisykles, kurios, jei ir nėra tokios pačios, tai bent jau užtikrina tokį pat viešosios tvarkos apsaugos lygį kaip ir Italijos teisės aktai. Kitos valstybės narės, pavyzdžiui, Vokietijos Federacinė Respublika ar Suomijos Respublika, taip pat numato, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklai reikia gauti leidimą, kurį išduodant, be kita ko, įsitikinama ūkio subjekto patikimumu patikrinant jo teistumą. Tai, kad Italijos valdžios institucijos net ir šiais atvejais reikalauja leidimo, yra Teisingumo Teismo pasmerktas dubliavimas. Dar 1979 m. Teisingumo Teismas nusprendė, kad įdarbinimo biurui teikiant paslaugas kitoje valstybėje narėje reikalavimas joje gauti leidimą objektyviai nėra pateisinamas, jei paslaugos teikėjas, įsisteigęs kitoje valstybėje narėje, jau turi tokį leidimą, kurį gavo panašiomis sąlygomis, kurias kelia valstybė narė, kur jis teikia paslaugas(16) .
20. Kaip per posėdį pareiškė atsakovė, tai, kad prašymo suteikti leidimą tekstas blanke yra glaustas, kad pateikiant prašymą praktiškai nereikalaujama jokių dokumentų ir numatytas 30 dienų prašymo išnagrinėjimo terminas, negali turėti įtakos šios taisyklės taikymui. Teisingumo Teismo praktikoje laisvo judėjimo srityje nėra numatyta jokia de minimis
taisyklė. Prašymo blankas, kurį būtina užpildyti, nėra paprasčiausia deklaracija, kuri leidžia ūkio subjektui verstis veikla nuo jos pateikimo momento. Tai yra išankstinis prašymas, į kurį savo nuožiūra atsakys kompetentinga institucija, o šio atsakymo gali tekti laukti 30 dienų, gauti leidimą, kurio reikia norint teikti paslaugas. Todėl reikalaujant antro leidimo, jei ir nedaug, vis vien sudaroma nereikalingų kliūčių iš karto teikti paslaugas ir padidina jų teikimo išlaidas(17), taigi, yra neproporcingas apribojimas.
21. Jei įsisteigimo valstybėje nėra taikomos tokios pat griežtos viešosios tvarkos apsaugos taisyklės, tai Italijos valdžios institucijos, žinoma, gali reikalauti leidimo. Tačiau išduodant šį leidimą reikia atsižvelgti į pareigas, kurias kilmės valstybėje narėje jau turėjo atlikti paslaugų teikėjas(18) .
22. Kaip Teisingumo Teismo jau yra nusprendęs dėl išduodant leidimą vykdyti draudimo veiklą taikomų sąlygų, „negali būti dubliuojamos lygiavertės teisėtos sąlygos, jau taikomos įsisteigimo valstybėje narėje, ir priimančioji valstybė atlikdama veiklos tikrinimą turi atsižvelgti į jau atliktą įsisteigimo valstybėje narėje vykdymo kontrolę ir tikrinimą“(19) . Iš sprendimo Cura Anlagen (20) taip pat aišku, kad valstybės narės teisės aktais negalima nustatyti, kad išperkamąja nuoma iš kitoje valstybėje narėje įsteigtos bendrovės įsigytos transporto priemonės įregistravimo sąlyga yra techninės apžiūros atlikimas, jei transporto priemonės techninė apžiūra jau buvo atlikta išperkamosios nuomos bendrovės įsisteigimo valstybėje narėje, išskyrus atvejus, kai toks reikalavimas numatytas siekiant patikrinti, ar transporto priemonė atitinka naudojimo valstybėje registruotoms transporto priemonėms keliamus reikalavimus, kurie nėra tikrinami atliekant techninę apžiūrą išperkamosios nuomos bendrovės įsisteigimo valstybėje narėje. Teisingumo Teismas taip pat pripažino, kad Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų, susijusių su paslaugų teikimo laisve, dėl to, kad reikalavusi, jog visos saugos bendrovės atitiktų tas pačias sąlygas tam, kad gautų licenciją ar išankstinį leidimą vykdyti veiklą, Belgijos teisės aktais nenumatė galimybės atsižvelgti į pareigas, kurias paslaugų teikėjas turėjo įvykdyti savo įsisteigimo valstybėje(21) . Taip pat buvo nuspręsta dėl Portugalijos teisės aktų, reglamentuojančių tą patį dalyką(22) . Todėl nors minėtame Teisingumo Teismo sprendime Webb
buvo nuspręsta, kad gerų darbo rinkos santykių ir darbuotojų interesų apsaugos tikslais priimančioji valstybė gali reikalauti iš darbo jėgos paslaugas teikiančių įmonių leidimo, nors šios valstybės narės jau turi įsisteigimo valstybės narės išduotą leidimą, tačiau tik pabrėžus vertinimo kriterijų įvairovę, kurie vienoje ar kitoje valstybėje narėje taikomi tokio pobūdžio veiklai, ir aiškiai nurodžius, kad priimančioji valstybė narė atsižvelgia į vykdant tokią veiklą įsisteigimo valstybėje narėje jau pateiktus paslaugų teikėjo patvirtinimus bei garantijas.
23. Šiuo atveju Italijos teisės aktuose nenumatoma, kad bus atsižvelgta į įsisteigimo valstybėje narėje, siekiant vykdyti joje veiklą, jau pateiktus paslaugų teikėjo patvirtinimus bei garantijas. Išduodant leidimą, visais atvejais taikomos tokios pačios sąlygos. Šiuo požiūriu Italijos vyriausybės teiginys, kad valstybės administracija, įvertindama, ar galima išduoti leidimą, turi atsižvelgti į kitoje valstybėje narėje paslaugas teikiančio asmens pareigą jo kilmės valstybėje narėje, neturi reikšmės. Svarbu tai, kad Italijos teisės akte nėra jokios konkrečios nuostatos, kuri aiškiai numatytų, jog privaloma atsižvelgti į įsisteigimo valstybėje narėje numatytus lygiaverčius reikalavimus. Iš tiesų iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, jog paprasta administracinė praktika, kuri administracijos nuožiūra gali būti keičiama ir kuri nėra tinkamai skelbiama, neturėtų būti laikoma tinkamu iš EB sutarties kylančių įsipareigojimų įvykdymu(23) . Todėl Italijos teisės aktas pažeidžia ir proporcingumo principą.
24. Leidimo reikalavimas pasirodo esantis dar neproporcingesnis siekiamam teisėtam tikslui dėl to, kad Italijos teisės aktas numato, jog Questore, siekdamas užtikrinti visuomenės pasitikėjimą, turi teisę nustatyti papildomas leidimo išdavimo sąlygas. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką išankstinio administracinio leidimo suteikimo procedūra atitinka EB sutarties reikalavimus tik tuomet, kai ji grindžiama objektyviais bei nediskriminuojančiais kriterijais, kuriuos suinteresuotos įmonės žino iš anksto, siekiant užkirsti kelią tam, kad nacionalinės valdžios institucijos savo diskrecija naudotųsi savavališkai ir dėl to su viena iš pagrindinių laisvių susijusios Bendrijos normos netektų prasmės(24) . Šiuo atveju Italijos teisės aktas visiškai nenurodo, kokios konkrečios sąlygos gali būti numatytos šiuo atveju. Teisinis netikrumas dėl sąlygų, kurias gali reikėti įgyvendinti, atgraso ūkio subjektus nuo paslaugų teikimo(25) .
25. Dėl minėtų motyvų siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad kaltinimas dėl EB 49 straipsnio pažeidimo tuo, kad norint verstis skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla reikia gauti leidimą, yra pagrįstas.
B – Teritorinis leidimo galiojimo apribojimas
26. Komisija mano, kad Questore
išduoto leidimo galiojimo apribojimas tik tos provincijos teritorija, kurioje Questore turi jurisdikciją, išskyrus atvejus, kai vykdyti veiklą toje provincijoje, kurioje ūkio subjektas neturi leidimo, įgaliojamas leidimą turintis atstovas, yra nepateisinamas laisvės teikti paslaugas bei įsisteigimo teisės apribojimas.
27. Italijos teritorija yra suskirstyta į 103 provincijas, todėl toks leidimo galiojimo geografinių ribų nustatymas neginčijamai yra šių dviejų pagrindinių laisvių ribojimas. Ūkio subjektas, ketinantis vystyti savo veiklą didelėje Italijos teritorijos dalyje, ketindamas ją vykdyti retkarčiais arba pastoviai ir nuolat, turi pateikti tiek prašymų išduoti leidimus, kiek yra provincijų, į kurias padalinta teritorija, kurioje subjektas nori vykdyti veiklą, o tuo atveju, jei jis norėtų vykdyti veiklą visoje Italijos teritorijoje, pateikti net 103 prašymus.
28. Priešingai nei teigia Italijos vyriausybė, šiuo atžvilgiu nėra svarbu, kad toks pats reikalavimas yra taikomas ir nustatytas Italijoje įsisteigusiems ūkio subjektams, nes, bet kokiu atveju, tiek įsisteigimo laisvei, tiek ir paslaugų teikimo laisvei vienodai taikomi apribojimai yra draudžiami(26) . Todėl šiuo atveju nėra reikalo iš naujo svarstyti Teisingumo Teismo išspręstą klausimą(27), dėl to, ar vienodai taikomų įsisteigimo laisvės apribojimų draudimas taikomas tik toms nacionalinėms priemonėms, kurios tiesiogiai riboja veiklą, ar ir toms, kurios apsunkina vertimąsi tokia veikla, nes teritorinis leidimo galiojimo ribų nustatymas turi įtakos ne tik vertimosi skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos sąlygoms, bet ir galėjimui pradėti verstis šia veikla.
29. Reikia išsiaiškinti, ar šis ribojimas yra tinkamas ir būtinas siekiant atsakovės nurodomo teisėto tikslo užtikrinti visuomenės saugumą, t. y. sumažinti riziką, kad į šią veiklą įsiskverbs organizuoto nusikalstamumo atstovai. Šios bylos šalies nuomone, toks apribojimas atitinka šiuos reikalavimus, nes provincija yra tinkamiausias teritorinis vienetas įvertinti, kokią įtaką viešajai tvarkai turės naujo ūkio subjekto besiverčiančio skolų išieškojimu neteisminiu būdu atėjimas ir kontroliuoti jau šioje srityje veikiančius ūkio subjektus.
30. Manęs šis argumentas neįtikino.
31. Teritorinis leidimo galiojimo apribojimas, mano nuomone, yra nepateisinamas laisvės teikti paslaugas ribojimas. Jei, kaip tai siūliau pripažinti
pirmiau, laisvo paslaugų teikimo principas yra pažeidžiamas nustatant bendrą ir išimčių nenumatantį reikalavimą turėti leidimą, tai a fortiori
tą patį galima pasakyti ir apie tvarką, kuri numato, kad prašymų išduoti leidimus kiekis, kurį turi pateikti paslaugų teikėjas, priklauso nuo
priimančiosios valstybės narės teritorijos, kurioje jis nori vykdyti veiklą, dydžio. Be to, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad prievolė įsiregistruoti kiekvienos vietovės, kurioje architektas nori teikti savo paslaugas, profesiniame registre, „sudaro papildomų kliūčių“ įgyvendinant paslaugų teikimo laisvę, kurią ir taip jau riboja pats reikalavimas įsiregistruoti(28) .
32. Italijoje galiojanti teritorinių leidimų išdavimo tvarka taip pat yra neproporcingas įsisteigimo laisvės ribojimas. Kad tokia priemonė, kuri suskirsto Italijos rinką į provincijas, būtų priimtina Bendrijos teisės požiūriu, ji turėtų būti tikrai vienintelė priemonė, galinti užtikrinti veiksmingą įstaigų, kurios vykdo skolų išieškojimą neteisminiu būdu, kontrolę. Tačiau aš nematau priežasčių, kodėl valstybės lygiu išduoto leidimo nepakaktų ar jis būtų netinkamas šiam tikslui. Reikia priminti, kad valstybės narės, kurios nori pateisinti savo nustatytą pagrindinės laisvės apribojimą, turi įrodyti, kad siekia teisėto tikslo ir kad ši priemonė yra tinkama ir būtina šiam tikslui pasiekti(29) . Italijos vyriausybės nurodytas ryšys tarp būtinybės vietos lygiu atlikti ex post skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos patikrinimą ir ex ante
kontrolės, atliekamos išduodant leidimą, nėra tinkamas įrodymas. Net jei darytume prielaidą, kad veiklos patikrinimą turėtų atlikti provincijos, o ne nacionalinė policija, aš nematau priežasčių – ir atsakovė, jas nurodydama neįtikina, – dėl kurių toks patikrinimas būtų neveiksmingas dėl to, kad leidimas būtų išduodamas centrinės valdžios organų ir galiotų visoje valstybės teritorijoje. Geresnės kontrolės ar „glaudesnės priežiūros“ argumentas čia nesvarbus, nes centralizuotai koordinuojamas, bet vietinės policijos atliekamas leidimą veikti visoje valstybėje turinčių ūkio subjektų patikrinimas atrodytų pakankamas siekiant nurodyto tikslo ir daug mažiau ribojantis įsisteigimo laisvę. Be to, policiją administruoja Italijos vidaus reikalų ministerija. Net galima būtų teigti priešingai, kad, išdavus leidimą veikti visoje valstybės teritorijoje, vietoje atlikto veiklos patikrinimo metu nustačius neteisėtai vykdomą veiklą, būtų panaikinamas ūkio subjekto leidimas veikti visoje valstybės narės teritorijoje, o jei išduodamas leidimas veikti tik tam tikroje vietovėje, tai šio leidimo panaikinimas nesutrukdytų ūkio subjektui toliau vykdyti savo veiklą kitose provincijose, kuriose veikti jis turi leidimus.
33. Italijos vyriausybės nurodomas sąlyginis draudimo veikti už provincijos ribų pobūdis, atsižvelgiant į aplinkybę, kad galima pasinaudoti įgalioto asmens, turinčio leidimą veikti toje provincijoje, kurioje ūkio subjektas nori plėtoti savo veiklą, nepanaikina neproporcingo šios nuostatos pobūdžio. Tokia galimybė tik įpareigoja pastarąjį ūkio subjektą kreiptis į agentūrą, su kuria jis ir nori konkuruoti, todėl ji tik stiprina Italijos rinkos suskirstymą į provincijas bei kenkia konkurencijai.
34. Aš siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad leidimą apribojusi galioti tik tos provincijos, kurios policijos įstaiga jį išdavė, teritorijoje ir ūkio subjektą, norintį vykdyti veiklą provincijoje, kurioje veikti jis neturi leidimo, įpareigodama įgalioti turintį leidimą atstovą, Italijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų kylančių iš įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo principų.
C – Patalpų turėjimas kaip veiklos vykdymo sąlyga
35. Pasak Komisijos, ginčijamas Italijos teisės aktas įpareigoja kiekvienoje provincijoje, kurioje ūkio subjektas turi leidimą,
turėti patalpas, kuriose vykdoma skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla. Toks reikalavimas pažeidžia tiek įsisteigimo laisvę, tiek paslaugų teikimo laisvę.
36. Iš tikrųjų reikalavimą skolų išieškojimo veiklą vykdančiai agentūrai turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje ji turi leidimą veikti, numato kelios nacionalinės nuostatos. Įstatymo dėl visuomenės saugumo 115 straipsnis nustato, kad „leidimas galioja tik jame nurodytoms patalpoms“. To paties įstatymo 16 straipsnis numato, kad viešąją tvarką prižiūrintys pareigūnai „gali bet kuriuo metu patekti į patalpas naudojamas veiklai, kuriai reikia policijos leidimo“. 120 straipsnis vykdančias skolų išieškojimo veiklą įmones įpareigoja „nuolatos ir gerai matomoje patalpų vietoje pateikti teikiamų paslaugų sąrašą“, o 1996 m. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraštis patikslina, jog, esant reikalui, skolų išieškojimo veikla gali būti „vykdoma tik leidime nurodytose patalpose, todėl kitoms buveinėms visais atvejais reikia gauti leidimą“. Be to, atsakovė sutinka, kad iš šių reikalavimų taip pat išplaukia susijęs įpareigojimas leidimą turintiems ūkio subjektams nurodyti provincijos teritorijoje esančias patalpas, kuriose jie laiko dokumentus, kad policija galėtų atlikti patikrinimą.
37. Dėl su tuo susijusio EB 43 straipsnio pažeidimo, Komisija atsakovę kaltina ne dėl reikalavimo turėti patalpas, kuris yra iš esmės susijęs su įsisteigimo laisvės įgyvendinimu, bet dėl nustatytos pareigos, kiekvienam Italijoje norinčiam įsisteigti ūkio subjektui t urėti patalpas
kiekvienoje provincijoje, kurioje jis yra gavęs leidimą. Ši pareiga yra glaudžiai susijusi su apribojimu, pagal kurį leidimas galioja tik vienos provincijoje teritorijoje: įsisteigimo teritorinis apribojimas įpareigoja didinti patalpų skaičių. Mes jau nurodėme priežastis dėl kurių tokie geografiniai leidimo galiojimo apribojimai pažeidžia įsisteigimo laisvę.
38. Dėl kaltinimo pažeidus EB 49 straipsnį, Teisingumo Teismas ne kartą yra nurodęs, kad reikalavimas turėti nuolatinį padalinį ar patalpas pažeidžia laisvę teikti paslaugas, nes tuomet paslaugų jų gavimo valstybėje negali teikti kitoje valstybėje narėje įsteigta įmonė(30) . Taigi, toks laisvės teikti paslaugas ribojimas negali būti priimtinas, išskyrus, kai nustatoma, kad jis yra būtina sąlyga siekiant teisėto tikslo (31)
39. Teisingumo Teismas savo praktikoje labai retai yra pripažinęs, kad toks ir yra atvejis. Ko gero, vienintelis pavyzdys, kurį galėtume paminėti, susijęs su klientų atstovavimu teisme teikiant advokato paslaugas. Dar prieš tai, kai Bendrijos aktai dėl šio dalyko buvo suderinti, Teisingumo Teismas byloje Van Binsbergen (32) yra nusprendęs, kad reikalavimas profesine veikla besiverčiančiam asmeniui turėti nuolatinį padalinį teritorijoje, kuri patenka į teismo, kuriame atstovaujama, jurisdikciją, yra suderinamas su laisvo paslaugų teikimo nuostatomis, nes tuo atveju toks ribojimas buvo objektyviai pateisinamas siekiant užtikrinti profesinių taisyklių, visų pirma, susijusių su teisingumo vykdymu ir profesine etika, laikymąsi. Vis dėlto tame pačiame sprendime(33) Teisingumo Teismas pridūrė, kad kai profesinės veiklos atlikimas valstybės narės viduje visiškai neribojamas ir nėra jokių kvalifikacijos ar profesinės disciplinos reikalavimų, reikalavimas gyventi tos valstybės narės teritorijoje pažeidžia paslaugų teikimo laisvę, nes tinkamą teisingumo vykdymą galima užtikrinti mažiau ribojančiomis priemonėmis, pavyzdžiui, toje valstybėje narėje nurodant adresą dokumentams įteikti.
40. Per posėdį Italijos vyriausybė ginamojoje kalboje būtent paminėjo Teisingumo Tesimo praktiką, susijusią su teikiančių paslaugas advokatų įsisteigimu. Norėdama pagrįsti jos taikymą pagal analogiją, ji teigė, kad negalima lyginti reikalavimo turėti patalpas ir reikalavimo turėti nuolatinį padalinį. Italijos teisės aktą labiau reikėtų suprasti kaip reikalavimą nurodyti vietą, kurioje bus laikomi dokumentai, susiję su veikla, vykdoma naudojantis laisve teikti paslaugas, kad policija galėtų lengvai prie jų prieiti ir atlikti būtiną patikrinimą; tam pakaktų, kad paslaugas teikiantis ūkio subjektas nurodytų Italijos teritorijoje jau įsteigtos agentūros adresą.
41. Net jei darytume prielaidą, kad Italijos teisės aktą reikia suprasti būtent taip, vis vien jis ne leidžia, o sistemingai įpareigoja turėti nors ir minimalią atstovybę teritorijoje, o tai yra paslaugų teikimo laisvės pažeidimas. Dėl šio reikalavimo paslaugas iš kitos valstybės narės teikti yra sunkiau, nei valstybės viduje, nes vietiniai paslaugų teikėjai tikrai turi bent jau patalpas. Šio teisės akto leistinumas priklauso nuo to, ar jis yra proporcingas juo siekiamam teisėtam tikslui. Italijos vyriausybei atsakymas yra visiškai aiškus – neturint patalpų kiltų grėsmė, kad dokumentacija būtų nepasiekiama ir negalima būtų atlikti ex post kontrolės.
42. Aš nesutinku su tokia analize. Teisingumo Teismo praktika dėl advokatų registruotos buveinės šiuo atveju man atrodo netinkama, nes reikalavimas nurodyti priimančiojoje valstybėje narėje įsisteigusio advokato buveinę būtinas tam, kad būtų užtikrintas konkretus gero teisingumo vykdymo reikalavimas – nurodytas adresas, kuriuo galėtų būti tinkamai įteikti iš teismo, kuriame atstovaujama, siunčiami dokumentai. Man atrodo, kad siekį užtikrinti veiksmingą veiklos ex post
tikrinimą galima įgyvendinti mažiau ribojančiomis priemonėmis. Tam visiškai pakaktų pareigos periodiškai pateikti paslaugų teikimo dokumentus ar jų kopijas, ypač atsižvelgiant į elektroninių ryšio priemonių vystymąsi. Taip pat yra neproporcingas reikalavimas turėti patalpas ir jose skelbti apie teikiamas paslaugas – įmonė, vykdanti skolų išieškojimą, galėtų informuoti savo klientus kitokiais būdais, pavyzdžiui, pateikdama informaciją interneto svetainėje.
43. Teisingumo Teismo praktika taip pat nukreipta šia linkme. Šiuo atveju galima paminėti dviejų bylų pavyzdžius, kuriose, tiesa, buvo nagrinėjami nuolatinio padalinio patikrinimo reikalavimai, tačiau kurių motyvuose teigiama, kad net paprasčiausias patalpų turėjimo reikalavimas yra neproporcingas. Teisingumo Teismas byloje dėl draudimo paslaugų nusprendė, kad „veiklos patikrinimas gali būti atliekamas remiantis balanso kopijomis, sąskaitomis ir prekybos dokumentais, tarp jų ir draudimo sąlygomis bei veiklos programomis, kurie išsiųsti iš įsisteigimo valstybės narės ir tinkamai šios valstybės narės institucijų patvirtinti“(34) . Taip pat, pasak Teisingumo Teismo, verslo vietos reikalavimas, pateiktas medicinos analizės laboratorijoms, kurios ketino teikti paslaugas Prancūzijoje, viršijo tai, kas būtina, nes „nors iš kompetentingų Prancūzijos institucijų negalima reikalauti, kad jos atliktų patikrinimą kitose valstybėse narėse, visų pirma skirtą įsitikinti, kokiomis sąlygomis veikia šios laboratorijos, tačiau yra galimybė reikalauti iš kitoje valstybėje narėje įsisteigusių laboratorijų pateikti įrodymus, kurie tiktų Prancūzijos institucijoms, kad tos valstybės narės, kurioje yra jų verslo vieta, vykdoma kontrolė yra ne mažiau griežta nei Prancūzijoje ir tikrinama, kaip laikomasi nuostatų, kurios nustato ne mažesnius sveikatos apsaugos reikalavimus nei Prancūzijos teisės aktai(35) .
44. Todėl siūlau Teisingumo teismui nuspręsti, kad pareikalavusi įmonės turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje veikti ji turi leidimą, Italijos Respublika pažeidė EB 43 ir 49 straipsnius, o įpareigojusi patalpose skelbti klientams teikiamų paslaugų sąrašą ji pažeidė EB 49 straipsnį.
D – Laisvės nustatyti tarifus apribojimas
45. Komisija taip pat teigia, kad Italijos Respublika neteisėtai apribojo įsisteigimo laisvę ir laisvę teikti paslaugas 1996 m. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščiu rekomenduodama Questori, remiantis objektyviais ir vienodais parametrais, kontroliuoti tarifus, kad nebūtų per didelio šių tarifų toje pačioje provincijoje skirtumo.
46. Aš sutinku su Komisijos nuomone, kad ši rekomendacija turi būti suprantama kaip laisvės nustatyti tarifus ribojimas, nepaisant Italijos valdžios institucijų nepritarimo, kurių teigimu, ši rekomendacija paprasčiausiai suteikia Questori
galimybę nurodyti ūkio subjektams objektyviais kriterijais (kaina, santykis tarp paslaugų pasiūlos ir paklausos ir t. t.) pagrįstus tarifų sąrašus. Tačiau pati atsakovė pripažįsta šios priemonės privalomąjį pobūdį, nes visuomenės saugumu besirūpinančios institucijos, kilus didelei kainų konkurencijai, galėtų sustabdyti ar visai panaikinti atsakingų ūkio subjektų leidimus.
47. Kaip ir Komisija, aš manau, kad šis laisvės nustatyti tarifus apribojimas riboja arba daro mažiau patrauklų naudojimąsi įsisteigimo bei paslaugų teikimo laisvėmis ir todėl yra šių dviejų pagrindinių laisvių ribojimas(36) . Net jei jis nėra diskriminuojamojo pobūdžio, jis vis vien riboja galimybę patekti į Italijos skolų išieškojimo neteisminiu būdu rinką tiems ūkio subjektams, kurie siekia įsisteigti Italijoje ar teikti šioje valstybėje narėje paslaugas. Kaip Teisingumo Teismas pažymėjo minėtame sprendime CaixaBank France (37), ūkio subjektams, ypač tiems, kurie dar neveikia rinkoje ir kurių dėl šios priežasties vartotojai nežino, geriausias būdas patraukti klientus yra kainų konkurencija. Todėl bet kuri ją ribojanti nacionalinė priemonė yra laikoma įsisteigimo ir laisvo paslaugų teikimo teisių apribojimu.
48. Tai akivaizdžiai taikoma, remiantis pirmiau išdėstytais argumentais, nacionalinei priemonei, kuria nustatomos minimalios kainos. Šiuo atveju rekomendacija Questori
nustatyti objektyvius ir vienodus tarifų nustatymo kriterijus siekiama būtent tokio tikslo, nes, kaip pripažįsta Italijos valdžios institucijos, šia rekomendacija siekiama užkirsti kelią nekontroliuojamos paslaugų kainų konkurencijos augimui, kuris galėtų pakenkti viešajai tvarkai. Lygiai taip pat galėtų būti vertinama ir nacionalinė priemonė, nustatanti maksimalias kainas(38) . Paslaugų teikėjui toks ribojimas galėtų kliudyti įskaičiuoti į savo paslaugos kainą tam tikras išlaidas, visų pirma kelionės išlaidas, kurių nepatiria vietos ūkio subjektai. Jis taip pat galėtų varžyti siekiantį įsisteigti ūkio subjektą, nes neleistų į kainą įtraukti įsikūrimo išlaidų, kurias anksčiau įsikūrę ūkio subjektai jau seniai amortizavo.
49. Siekdama pateisinti šio ribojimo teisėtumą, Italijos vyriausybė remiasi Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos Nr. 2000/35/EB 3 straipsnio 1 dalies e punktu(39), kuriuo, laikantis skaidrumo ir proporcingumo principų, valstybėms narėms suteikiama teisė nustatyti maksimalias iš skolininko dėl pavėluoto mokėjimo reikalaujamas išieškojimo išlaidų sumas. Ši nuostata nėra svarbi šioje byloje. Nors Direktyva Nr. 2000/35 reglamentuojamas skolų išieškojimas, tačiau joje numatomas leidimas valstybėms narėms nustatyti maksimalias išieškojimo išlaidų sumas, kurių kreditorius gali reikalauti iš skolininko. Siekiama apginti silpnesnę šalį, t. y. skolininką, kartu stengiantis, kad pastarasis nepasinaudotų mažais delspinigiais, išieškojimo procedūrų lėtumu bei sudėtingumu ir nepiktnaudžiautų vėluodamas sumokėti. Tačiau šiuo atveju Italijos teisės aktu, siekiant išvengti kainų konkurencijos augimo, nustatoma minimali kaina, kurią skolų išieškojimo agentūros už savo paslaugas galėtų taikyti savo klientams kreditoriams.
50. Be to, atsakovė neaiškiai teigia, kad nekontroliuojamas konkuravimas paslaugų kainomis galėtų būti viešosios tvarkos sutrikdymo priežastis. Tuo, be abejonės, ji teigia, kad išieškojimo agentūros, norėdamos pasiūlyti įmanomas žemiausias kainas, sieks sumažinti savo išlaidas ir stengsis imtis visų įmanomų priemonių, įskaitant ir aktyviausias, kad kuo greičiau išieškotų skolas iš skolininkų.
51. Nors ir negalima paneigti galimybės, kad tokių kraštutinumų gali nutikti, ūkio subjektų patikimumo kontrolė turėtų padėti išvengti tokių situacijų, o taip vis dėlto įvykus už jas būtų taikomos baudžiamosios sankcijos. Todėl nematau priežasčių, dėl kurių laisvės nustatyti paslaugų tarifus ribojimas būtų tinkama ir būtina priemonė siekiant viešosios tvarkos tikslo. Bet kuriuo atveju, nereikia ir priminti, kad valstybės narės turi pagrįsti pasiteisinimą „nustatytos ribojamosios priemonės tinkamumo ir proporcingumo įvertinimu“, o to Italijos valdžios institucijos neatliko(40) . Taip Prancūzijos vyriausybei, kuri siekdama pateisinti degalų kainų reguliavimą, nurodė grėsmę viešajai tvarkai, kurią sukeltų tikėtini mažmenininkų, kurie nukentėtų nuo neribotos konkurencijos, smurtiniai veiksmai, Teisingumo Teismas atsakė, kad ji neįrodė, jog viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui grėstų tokios neribojamų kainų režimo pasekmės, kurių ji negalėtų įveikti turimomis priemonėmis(41) .
52. Atsakovė taip pat nurodė, kad kiltų grėsmė darbuotojų teisėms dėl jų įmonės mokamų socialinių įmokų ir pasirašytų kolektyvinių sutarčių laikymosi. Nors darbuotojų apsauga yra laikoma privalomuoju bendro intereso pagrindu, tačiau, kaip teisingai nurodė Komisija, jų teises užtikrina darbo teisės ir socialinės apsaugos teisės normos, už kurių nesilaikymą gresia baudžiamosios sankcijos.
53. Todėl laisvės nustatyti tarifus apribojimą reikia pripažinti EB 43 ir 49 straipsnių pažeidimu.
E – Draudimas derinti skolų išieškojimo veiklą su bankų ir kredito įstaigų veikla
54. Galiausiai Komisija kaltina Italijos Respubliką 1996 m. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščiu pažeidus įsisteigimo ir paslaugų teikimo laisves tiek, kiek numatoma, kad skolų išieškojimo neteisminiu būdu veikla yra nesuderinama su Įstatyminiu dekretu Nr. 385/93 reglamentuojama bankų ir kredito įstaigų veikla.
55. Tiek, kiek dėl tokio draudimo derinti veiklos rūšis draudžiama kitų valstybių narių bankams vykdyti skolų išieškojimo veiklą Italijoje, kurie, esant reikalui, savo įsisteigimo valstybėje gali vienu metu vykdyti abiejų rūšių veiklą, tai neginčijamai riboja įsisteigimo laisvę bei paslaugų teikimo laisvę(42) . Sunku rasti tokio bendro draudimo, kuris taikomas net tiems ūkio subjektams, kurie atitinka savo įsisteigimo valstybės narės finansines bei patikimumo sąlygas, pateisinimą. Atsakovė dėl to ir nebandė pateikti jokio paaiškinimo.
56. Tačiau atsakovė aktyviai ginčija Komisijos pateiktą 1996 m. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščio aiškinimą. Šis dokumentas visiškai nedraudžia derinti veiklos rūšių, o tik nurodo, kad leidimas vykdyti skolų išieškojimo veiklą nesuteikia teisės kartu vykdyti ir indėlių priėmimo bei kreditų valdymo veiklos, numatytos Įstatyminiame dekrete Nr. 385/93, kuriai vykdyti reikia gauti specialų leidimą.
57. Nuspręsti dėl šio atvejo nėra lengva, nes įstatyminio dekreto ištrauką, dėl kurios Komisija pateikia kaltinimus, yra sudėtinga aiškinti. Joje numatyta, kad „dėl skolų išieškojimo agentūrų veiklos nesuderinamumo su kitomis veiklos rūšimis < ... > minėtos agentūros neturi teisės vykdyti finansinių operacijų, kurios reglamentuojamos Įstatyminiu dekretu Nr. 385/93 ir kurios yra vykdomos tik Iždo ministerijos ad hoc registre įregistruotų finansinių tarpininkų“. Termino „nesuderinamumas“ vartojimas iš pirmo žvilgsnio skatina pritarti Komisijos aiškinimui, nes nurodo teisinį draudimą suderinti(43) skolų išieškojimo ir bankų bei kredito įstaigų veiklą. Nors, kaip teigia atsakovė, net jei šis terminas nėra tinkamas, jis bet kokiu atveju leidžia kitose valstybėse būstines turinčioms įmonėms, vykdančioms bankų ir kreditavimo įstaigų veiklą, manyti, kad jos neturi teisės vykdyti skolų išieškojimo veiklą Italijoje, ir todėl susilaikyti nepateikus atitinkamo prašymo Italijos policijai išduoti leidimą. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, „teisinio saugumo ir privačių asmenų apsaugos principai reikalauja nedviprasmiškų formuluočių, kad suinteresuotieji asmenys galėtų aiškiai ir tiksliai suprasti savo teises ir pareigas, o teismai užtikrinti jų įgyvendinimą“(44) . Teisingumo Teismas savo praktikoje nuosekliai smerkė dėl taikomų kriterijų atsirandantį teisinį netikrumą, kuris atgraso ūkio subjektus teikti paslaugas(45) .
58. Taigi siūlau Teisingumo Teismui patvirtinti kaltinimą, kad dėl skolų išieškojimo veiklos nesuderinamumo su bankų ir kreditavimo įstaigų veikla yra pažeidžiami EB 43 ir 49 straipsniai.
III – Išvada
59. Galiausiai, remdamasis išdėstytais motyvais, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti:
„– Reikalavusi gauti leidimą vykdyti skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklą ir
– suteikusi teisę Questore, siekiant užtikrinti visuomenės pasitikėjimą, be numatytųjų 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekretu priimtame Italijos įstatyme Nr. 773 dėl visuomenės saugumo, išaiškintame ir papildytame 1996 m. liepos 2 d. Vidaus reikalų ministerijos aplinkraščiu, nustatyti papildomas leidimo išdavimo sąlygas,
Italijos Respublika neįvykdė pagal EB 49 straipsnį prisiimtų įsipareigojimų.
60. –	Nustačiusi teritorinį leidimo galiojimo apribojimą,
– iškėlusi reikalavimą turėti patalpas kiekvienoje provincijoje, kurioje vykdyti veiklą ūkio subjektas turi leidimą, kaip skolų išieškojimo neteisminiu būdu veiklos vykdymo sąlygą bei įpareigojusi gerai matomoje patalpų vietoje skelbti paslaugų, kurias jis teikia, sąrašą,
– apribojusi subjektų laisvę nustatyti tarifus ir
– uždraudusi derinti skolų išieškojimo neteisminiu būdu ir bankų bei kredito įstaigų veiklą,
Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir 49 straipsnius.“
(1) .
(2)
–	Pavyzdžiui, 2002 m. gruodžio 20 d. Belgijos įstatymo dėl geranoriško vartotojų skolų išieškojimo 2 straipsnio 1 dalies 1 papunktis (2003 m. sausio 29 d. Moniteur belge, p. 3644).
(3)  –	Teisingumo Teismas pakartotinai primena, pavyzdžiui, 2000 m. spalio 3 d. Sprendime Corsten (C‑58/98, Rink. p. I‑7919, 31 punktas); 2002 m. liepos 11 d. Sprendime Gräbner (C‑294/00, Rink. p. I‑6515, 26 punktas); 2004 m. kovo 11 d. Sprendime Komisija prieš Prancūziją
(C‑496/01, Rink. p. I‑2351, 55 punktas).
(4)  –	Detalesnė, mano nuomone, Teisingumo Teismo praktika (neatsižvelgiant į terminų vartojimą) išdėstyta mano išvadose 2005 m. gruodžio 13 d. Sprendime Marks & Spencer
(C‑446/03, Rink. p. I‑10837, 25–40 punktai); 2006 m. rugsėjo 14 d. Sprendime Alfa Vita Vassilopoulos
(C‑158/040 ir C‑159/04, Rink. p. I‑0000, 35–51 punktai); 2006 m. gruodžio 5 d. Sprendime Cipolla
(C‑94/04, Rink. p. I‑0000, 55–59 punktai) ir 2006 m. gruodžio 5 d. Sprendime Macrino ir Capodarte
(C‑2002/04, Rink. p. I‑0000, 55–59 punktai).
(5)  –	Žr., visų pirma, 2004 m. spalio 5 d. Sprendimą CaixaBank France
(C‑442/02, Rink. p. I‑8961).
(6)  –	Pavyzdžiui, laisvo paslaugų judėjimo srityje, 2001 m. birželio 26 d. Sprendimas Komisija prieš Portugaliją (C‑70/99, Rink. p. I‑4845, 25–27 punktai).
(7)  –	1991 m. liepos 25 d. Sprendimas (C‑76/90, Rink. p. I‑4221, 12 punktas). Taip pat 1994 m. rugpjūčio 9 d. Sprendimas Vander Elst
(C‑43/93, Rink. p. I‑3803, 14 punktas); 2001 m. vasario 20 d. Sprendimas Analir ir kt . (C‑205/99, Rink. p. I‑1271, 21 punktas); 2001 m. lapkričio 29 d. Sprendimas De Coster
(C‑17/00, Rink. p. I‑9445, 29 punktas); 2006 m. sausio 26 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją
(C‑514/03, Rink. p. I‑963, 24 punktas); 2006 m. birželio 15 d. Sprendimas Komisija prie Prancūziją
(C‑255/04, Rink. p. I‑0000, 37 punktas); 2006 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas Komisija prieš Austriją
(C‑168/04, Rink. p. I‑0000, 36 punktas) ir 2006 m. lapkričio 9 d. Sprendimas Komisija prieš Belgiją
(C‑433/04, Rink. p. I‑0000, 28 punktas).
(8)  –	1986 m. gruodžio 4 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją
(C‑205/84, Rink. p. 3755, 28 punktas); minėto sprendimo Säger
14 punktas, minėtų sprendimų Vander Elst
15 punktas, Analir ir kt.
22 punktas; 2002 m. sausio 15 d. Sprendimas Komisija prieš Italiją
(C‑439/99, Rink. p. I‑305, 26 punktas) ir minėto sprendimo Komisija prieš Austriją
40 punktas. Taip pat Teisingumo Teismo praktika, susijusi su sauga ir privačia apsauga: 2000 m. kovo 9 d. Sprendimas Komisija prieš Belgiją
(C‑355/98, Rink. p. I‑1221, 35 punktas); 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimas Komisija prieš Portugaliją
(C‑171/02, Rink. p. I‑5645, 60 punktas); 2004 m. spalio 7 d. Sprendimas Komisija prieš Nyderlandus
(C‑189/03, Rink. p. I‑9289, 17 punktas).
(9)  –	Dėl šio reikalavimo žr., pavyzdžiui, minėto sprendimo Analir ir kt. 25 punktą, 2002 m. sausio 22 d. Sprendimą Canal Satélite Digital
(C‑390/99, Rink. p. I‑607, 33 punktas); 2004 m. kovo 11 d. minėto sprendimo Komisija prieš Prancūziją
39 punktą; 2006 m. birželio 15 d. minėto sprendimo Komisija prieš Prancūziją
44 punktą ir minėto sprendimo Komisija prieš Austriją
37 punktą.
(10)  –	Žr. minėtų sprendimų Säger 13 punktą ir Vansen Elst
17 punktą.
(11)  –	Žr. minėto sprendimo Vansen Elst
15 punktą.
(12)  –	Žr., pavyzdžiui, 1981 m. gruodžio 17 d. Sprendimą Webb
(C‑279/80, Rink. p. 3305, 17 punktas); 1999 m. lapkričio 23 d. Sprendimą Arblade ir kt.
(C‑369/96 ir C‑376/96, Rink. p. I‑8453, 34 punktas) ir minėto sprendimo Canal Satélite Digital
38 punktą.
(13)  –	Žr. minėto sprendimo Canal Satélite Digital
36 punktą.
(14)  –	Žr. Nuorodas, minėtas trečioje išnašoje.
(15)  –	1991 m. gegužės 7 d. Sprendimas Vlassopoulou, (C‑340/89, Rink. p. I‑2357). Kalbant apie laisvą paslaugų teikimą, nesant bendrų taisyklių dėl abipusio pripažinimo principo, taip pat galima remtis ir minėtomis generalinės advokatės Kokott išvados byloje Komisija prieš Ispaniją
43–49  punktais.
(16)  –	1979 m. sausio 18 d . Sprendimas Van Wesemael ir kt . (C‑110/78 ir C‑111/78, Rink. p. 35, 30 punktas).
(17)  –	Minėto sprendimo Corsten 46–48 punktai, taip pat minėtos generalinės advokatės Kokott išvados byloje Komisija prieš Nyderlandus
38 punktas.
(18)  –	Minėto sprendimo Komisija prieš Italiją
28 punktas.
(19)  –	Minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją
47 punktas.
(20)  –	2002 m. kovo 21 d. Sprendimas (C‑451/99, Rink. p. I‑3193, 57–64 punktai).
(21)  –	Minėto 2000 m. kovo 9 m. Sprendimo Komisija prieš Belgiją
35–38 punktai.
(22)  –	Minėto 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija prieš Portugaliją
58–61 punktai.
(23)  –	Pavyzdžiui, 2000 m. kovo 9 d. Sprendimas Komisija prieš Italiją
(C‑358/98, Rink. p. I‑1255, 17 punktas). Teisingumo Teismas nusprendė ir dėl Nyderlandų teisės akto, kuriuo nustatomas leidimas teikti laisvas paslaugas vykdant privačios saugos veiklą (minėto sprendimo Komisija prieš Nyderlandus
16–20 punktai).
(24)  –	Minėti sprendimai Analir ir kt . (38 punktas) ir Canal Satélite Digital
(35 punktas).
(25)  –	Minėto sprendimo Canal Satélite Digital
41 punktas.
(26)  –	Šiuo klausimu žr. 1993 m. kovo 31 d. Sprendimą Kraus
(C‑19/92, Rink. p. I‑1663, 32 punktas); 1995 m. lapkričio 30 d. Sprendimas Gebhard (C‑55/94, Rink. p. I‑4165, 37 punktas); minėto sprendimo CaixaBank France
11 punktas; 2006 m. spalio 26 d. Sprendimas Komisija prieš Graikiją
(C‑65/05, Rink. p. I‑0000, 48 punktas).
(27)  –	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato A. Tizzano išvadą minėtoje byloje CaixaBank France ; mano išvados minėtoje byloje Marks & Spencer
25–40 punktaus. Taip pat žr. J. Mischo „Les restrictions à la liberté d’établissement: la nécessité d’une clarification“, leidinyje „Mélanges en hommage à F. Schockweiler“, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden Badenas, 1999 m., p. 445.
(28)  –	Žr. 2002 m. kovo 21 d. Sprendimą Komisija prieš Italiją
(C‑298/99, Rink. p. I‑3129, 64 punktas).
(29)  –	Dėl šio įrodymo prievolės žr. minėtą sprendimą Analir ir kt.
(35 punktas); 2003 m. lapkričio 13 d. Sprendimą Lindman (C‑42/02, Rink. p. I‑13519, 25 punktas) ir 2004 m. kovo 11 d. Sprendimą Komisija prieš Prancūziją
(73 punktas). Dėl laisvo prekių judėjimo taip pat žr. 2004 m. vasario 5 d. Sprendimą Komisija prieš Italiją
(C‑270/02, Rink. p. I‑1559, 22 punktas).
(30)  –	Šiuo klausimu žr. minėtą sprendimą Komisija prieš Vokietiją
(52 punktas); 1997 m. liepos 9 d. Sprendimą Parodi (C‑222/95, Rink. p. I‑3899, 31 punktas); minėtą 2000 m. kovo 9 d. Sprendimą Komisija prieš Belgiją
(27 punktas); minėtą 2002 m. sausio 15 d. Sprendimą Komisija prieš Italiją
(30 punktas); minėtą 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimą Komisija prieš Portugaliją
(33 punktas) ir 2006 m. spalio 3 d. Sprendimą Fidium Finanz
(C‑452/04, Rink. p. I‑0000, 46 punktas).
(31)  –	Žr. minėtus sprendimus Komisija prieš Vokietiją
(52 punktas), Parodi
(31 punktas) ir Fidium Finanz
(46 punktas).
(32)  –	1974 m. gruodžio 3 d. Sprendimas (C‑33/74, Rink. p. 1299, 14 punktas). 1977 m. kovo 22 d. Tarybos direktyvos Nr. 77/249/EEB, skirtos sudaryti galimybę teisininkams veiksmingai naudotis laisve teikti paslaugas (OL L 78, p. 17), 4 straipsnio 1 dalis nustato, kad „su kliento atstovavimu teisiniuose procesuose susijusi veikla arba jo atstovavimas valstybinės valdžios institucijose kiekvienoje priimančioje valstybėje narėje vykdomas toje valstybėje įsisteigusiems teisininkams nustatytomis sąlygomis, išskyrus tas sąlygas, kurios reikalauja, kad toje valstybėje būtų gyvenama ar užsiregistruota toje valstybėje esančioje profesinėje organizacijoje“.
(33)  –	15 ir 16 punktai. Dėl to paties, taip pat dėl klientų teisinio atstovavimo esant suderinamumui, žr. 1991 m. liepos 10 d. Sprendimą Komisija prieš Prancūziją
(C‑294/89, Rink. p. I‑3591).
(34)  –	Minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją
55 punktas.
(35)  –	Minėto 2004 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją
74 punktas.
(36)  –	Dėl to paties žr. minėto 2006 m. spalio 26 d. Sprendimo Komisija prieš Graikiją
48 punktą.
(37)  –	Šioje byloje Teisingumo Teismas nusprendė, kad Prancūzijos teisės aktas, kuriuo draudžiama apmokestinti taupomąsias sąskaitas, yra „didelis tokios veiklos ribojimas < ... > kuris kliudo jas pateikti į rinką“, nes užsienio bendrovės netenka galimybės „efektyviau konkuruoti su įmonėmis, įsisteigusiomis toje valstybėje narėje“ (12 ir 13 punktai). Taip pat žr. mano samprotavimus dėl advokatų paslaugų teikimo laisvės nustatant maksimalų honorarą (išvados minėtose bylose Cipolla ir Macrino
bei Capodarte
(62–65 punktai)).
(38)  –	Dėl laisvo prekių judėjimo žr. 1985 m. birželio 5 d. Sprendimą Roelstraete
(C‑116/84, Rink. p. 1705, 21 punktas) ir 1991 m. kovo 19 d. Sprendimą Komisija prieš Belgiją
(C‑249/88, Rink. p. I‑1275, 7 punktas). Dėl paslaugų teikimo laisvės žr. minėtą sprendimą Cipolla
(66–70 punktai).
(39)  –	2000 m. birželio 29 d. Direktyva dėl kovos su pavėluotu mokėjimu komerciniuose sandoriuose (OL L 200, p. 35).
(40)  –	Minėto sprendimo Lindman
25 punktas.
(41)  –	1985 m. sausio 29 d. Spendimas Cullet
(C‑231/83, Rink. p. 305, 32–33 punktai).
(42)  –	Pastebėtina, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad išimtinis įpareigojimas vykdyti mugių organizavimo veiklą prieštarauja paslaugų teikimo laisvei (žr. minėto 2002 m. sausio 15 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją
32 punktą).
(43)  –	Pagal tokį patį apibrėžimą, pateiktą G. Cornu (vadovaujant) „Vocabulaire juridique“, Quadrige, 7-asis leidimas, PUF, 2005 m.
(44)  –	Visų pirma žr. 1999 m. spalio 28 d. Sprendimą Komisija prieš Graikiją
(C‑187/98, Rink. p. I‑7713, p 54). Taip pat žr. šiek tiek skirtingos formuluotės 2006 m. spalio 26 d. Sprendimą Koninklijke Coöperatie Cosun
(C‑248/04, Rink. p. I‑0000, 79 punktas).
(45)  –	Minėto sprendimo Canal Satélite Digital
41 punktas.