62006CC0199
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 24 maja 2007 r. (
1
)
Sprawa C-199/06
Centre d’exportation du livre français (CELF)
i
Ministre de la Culture et de la Communication
przeciwko
Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE)
„Pomoc państwa — Artykuł 88 ust. 3 WE — Sądy krajowe — Odzyskanie pomocy bezprawnie wprowadzonej w życie — Pomoc uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem”
I — Wstęp
1.
Sąd odsyłający chce uzyskać wyjaśnienia dotyczące ciążącego na mocy art. 88 ust. 3 WE na władzach krajowych obowiązku odzyskania pomocy państwa przyznanej z pominięciem ustanowionych w tym przepisie obowiązków zgłoszenia i zawieszenia („standstill”) w sytuacji, gdy później Komisja uzna pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem.
II — Kontekst
A — Postępowanie przed organami wspólnotowymi
2.
Centre d’exportation du livre français (Centrum Eksportu Książki Francuskiej, zwane dalej „CELF”) w latach 1980–2002 otrzymywało corocznie pomoc ze strony państwa. Celem tej pomocy, która została przyznana pomimo niedopełnienia obowiązku wcześniejszego zgłoszenia Komisji, było obniżenie kosztów realizacji pochodzących z zagranicy zamówień na książki w języku francuskim.
3.
W 1992 r. Société internationale de diffusion et d’édition (Międzynarodowa spółka dystrybucyjno-wydawnicza, zwana dalej „SIDE”), podmiot konkurujący z CELF, złożyła do Komisji skargę na przedmiotową pomoc. Decyzją z dnia 18 maja 1993 r. Komisja uznała tę pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem (
2
).
4.
Wyrokiem z dnia 18 września 1995 r. Sąd Pierwszej Instancji stwierdził nieważność części tej decyzji ze względu na uchybienia proceduralne (
3
). Sąd uznał, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Wskutek wydania tego rozstrzygnięcia Komisja wszczęła to formalne postępowanie w dniu 30 lipca 1996 r.
5.
W dniu 10 czerwca 1998 r. Komisja wydała drugą decyzję dotyczącą przyznanej CELF pomocy. Zgodnie z art. 1 tej decyzji „pomoc udzielona CELF na realizację małych zamówień książek w języku francuskim stanowi pomoc w rozumieniu art. [87 ust. 1 WE]. Ponieważ rząd francuski nie zgłosił Komisji pomocy przed jej udzieleniem, należy przyjąć, że pomoc ta została przyznana nielegalnie. Jednakże sama pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem z uwagi na fakt, że spełnia warunki dopuszczające odstępstwo przewidziane w art. [87 ust. 3 lit. d) WE]” (
4
).
6.
Do sądów wspólnotowych wpłynęły przeciwko tej decyzji dwie skargi o stwierdzenie nieważności. SIDE wniosła skargę do Sądu Pierwszej Instancji. Republika Francuska wniosła skargę do Trybunału Sprawiedliwości, podnosząc, że nie stosując art. 86. ust. 2 WE, Komisja naruszyła prawo.
7.
Ponieważ obie te skargi podważały ważność tego samego aktu, Sąd Pierwszej Instancji zawiesił wszczęte przed nim postępowanie do momentu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości.
8.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2000 r. Trybunał Sprawiedliwości oddalił skargę Republiki Francuskiej (
5
).
9.
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2002 r. Sąd Pierwszej Instancji stwierdził nieważność art. 1 decyzji Komisji z dnia 10 czerwca 1998 r., zgodnie z którym pomoc na rzecz CELF była zgodna ze wspólnym rynkiem. Sąd oparł swe rozstrzygnięcie na popełnionym przez Komisję oczywistym błędzie w ocenie dotyczącej określenia rynku (
6
).
10.
W swej trzeciej decyzji z dnia 20 kwietnia 2004 r. (
7
) Komisja, uznając, że pomoc została przyznana CELF bezprawnie (
8
), ponownie stwierdziła jej zgodność ze wspólnym rynkiem. Spór mający za przedmiot stwierdzenie nieważności trzeciej decyzji Komisji jest aktualnie zawisły przed Sądem Pierwszej Instancji (
9
).
B — Postępowanie przed organami krajowymi
11.
Równocześnie z postępowaniem przed sądami wspólnotowymi, przed francuskimi organami administracyjnymi i sądami wszczęto szereg postępowań dotyczących udzielonej CELF pomocy.
12.
Po wydaniu przez Sąd Pierwszej Instancji wyroku w dniu 18 września 1995 r. SIDE zwróciła się do Ministre de la culture et de la communication (Ministra ds. kultury i komunikacji) o zaprzestanie wypłaty pomocy dla CELF oraz odzyskanie pomocy już zapłaconej.
13.
Decyzją z dnia 9 października 1996 r. Minister ds. kultury i komunikacji odrzucił wniosek SIDE. SIDE zaskarżyła tę decyzję do Tribunal administrative (sądu administracyjnego). Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. sąd administracyjny uchylił decyzję Ministra ds. kultury i komunikacji.
14.
Minister ds. kultury i komunikacji i CELF złożyli odwołanie do Cour administrative d’appel (administracyjnego sądu odwoławczego). Wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. administracyjny sąd odwoławczy utrzymał w mocy wyrok sądu niższej instancji i nakazał Francji odzyskanie w ciągu trzech miesięcy wypłaconej CELF pomocy w latach 1980–2002, pod rygorem nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 EUR za dzień zwłoki.
15.
Minister ds. kultury i komunikacji i CELF złożyli do Conseil d’État odwołanie od wyroku administracyjnego sądu odwoławczego.
1. Zadane pytania
16.
To właśnie w takich okolicznościach Conseil d’État, decyzją z dnia 29 marca 2006 r., zadał następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 88 [WE] pozwala państwu członkowskiemu, które przyznało bezprawnie pomoc przedsiębiorstwu — przy czym sąd tego państwa stwierdził tę bezprawność ze względu na to, iż ta pomoc nie została uprzednio zgłoszona Komisji zgodnie z wymogami określonymi w tym samym art. 88 ust. 3 [WE] — na nieżądanie zwrotu tej pomocy od będącego jej beneficjentem podmiotu gospodarczego ze względu na to, że Komisja, do której złożyły skargę osoby trzecie, uznała pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem i zapewniła zatem w rzeczywistości sprawowaną przez nią w wyłączny sposób kontrolę nad tą zgodnością?
2)
Jeśli ten obowiązek zwrotu zostanie potwierdzony, czy przy obliczaniu kwoty podlegającej zwrotowi należy uwzględnić okresy, podczas których sporna pomoc była uznana przez Komisję Europejską za zgodną z zasadami wspólnego rynku, zanim Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich nie stwierdził nieważności tych decyzji?”.
2. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
17.
Pisemne uwagi zostały przedstawione przez SIDE, CELF, rządy: francuski, duński, niderlanszki, niemiecki i węgierski, a także Komisję i Urząd Nadzoru EFTA. Wszyscy, poza rządami: niderlanszkim i węgierskim, zgłosili na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. uwagi ustne.
III — Ocena
A — Pytanie pierwsze
18.
Swym pierwszym pytaniem sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 88 ust. 3 WE nakłada na państwo członkowskie, które przyznało pomoc bezprawnie, uchybiając ustanowionym w tym przepisie obowiązkom zgłoszenia i zawieszenia („standstill”), obowiązek odzyskania tej pomocy od jej beneficjenta w sytuacji, gdy Komisja następnie wydała decyzję uznającą rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem.
19.
CELF oraz przedstawiciele Francji, Danii i Niemiec twierdzą, że państwo członkowskie nie musi odzyskiwać pomocy przyznanej przed wydaniem przez Komisję końcowej decyzji, jeśli ta decyzja uznaje pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem. Powyższe stanowisko rządu niemieckiego zostało przedstawione na rozprawie i istotnie odbiega od stanowiska zaprezentowanego w uwagach pisemnych. SIDE, rząd niderlanszki oraz Urząd Nadzoru EFTA są zdania, że w opisanych powyżej okolicznościach pomoc musi zostać odzyskana. Komisja twierdzi, że w tych okolicznościach sąd krajowy nie musi nakazywać zwrotu pomocy, ale też nie można mu tego zabronić, jeśli zgodnie z obowiązującym prawem krajowym to odzyskanie jest następstwem niezgłoszenia pomocy. Rząd węgierski, który ustosunkował się do obu pytań jednocześnie, twierdzi, że w zakresie, w jakim prawo krajowe to umożliwia, sąd krajowy może nakazać jedynie odzyskanie pomocy udzielonej w okresie, w którym pomoc może zostać uznana za przyznaną bezprawnie. W sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym rozpatrywana pomoc winna być zatem uznana za bezprawnie przyznawaną w latach 1980–1993. Ponieważ Komisja nie była świadoma, że pomoc była udzielana w tym okresie, Węgry twierdzą, że Komisja nie może konwalidować tej pomocy.
20.
Przewidzianą w art. 87 WE oraz art. 88 WE kontrolę pomocy państwa sprawują zarówno Komisja, jak i sądy krajowe. Odgrywają one odrębne, lecz uzupełniające się role, aby zapewnić przestrzeganie wspólnotowych przepisów dotyczących pomocy państwa (
10
).
21.
W odniesieniu do roli Komisji, art. 87 WE do art. 89 WE określają między innymi ramy proceduralne, które umożliwiają Komisji ustalenie, czy pomoc wypłacona przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych stanowi pomoc w rozumieniu tych przepisów. Artykuł 88 WE ustanawia procedurę, w ramach której Komisja stale kontroluje i bada istniejące i nowe systemy pomocy. Przepis ten uzupełnia rozporządzenie nr 659/1999, które ustanawia szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE (
11
).
22.
Aby zapewnić skuteczność roli odgrywanej przez Komisję w kontroli i badaniu pomocy w interesie Wspólnoty, art. 88 ust. 3 WE nakłada dwa niebudzące wątpliwości obowiązki na państwa członkowskie zamierzające przyznać nową pomoc lub zmienić pomoc dotychczas istniejącą; polegają one na zgłoszeniu oraz zawieszeniu (zwanym „standstill”). Zgodnie z pierwszym zdaniem art. 88 ust. 3 WE państwo członkowskie informuje Komisję w odpowiednim czasie o planowanej pomocy. Ostatnie zdanie art. 88 ust. 3 WE nakłada na zainteresowane państwo członkowskie dodatkowy obowiązek wstrzymania się z udzieleniem pomocy do momentu zakończenia przez Komisję procedury przewidzianej w art. 88 WE wydaniem końcowej decyzji. Jak zatem podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie Adria-Wien Pipeline i Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke (
12
), art. 88 WE „nakłada na państwa członkowskie szczególne obowiązki mające na celu ułatwienie zadania Komisji oraz zapobieżenie sytuacji, w której ta ostatnia zostanie postawiona przed faktem dokonanym”.
23.
Państwa członkowskie nie mogą przyznać pomocy, zanim Komisja nie wyda końcowej decyzji stwierdzającej, że rozpatrywana pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Niedopełnienie tych obowiązków sprawia, że pomoc zostaje przyznana bezprawnie (
13
).
24.
Ocena zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznych kompetencji Komisji i podlega kontroli sądów wspólnotowych (
14
). Komisja nie posiada jednak uprawnień, aby uznać pomoc za przyznaną bezprawnie jedynie z tego powodu, że uchybiono ustanowionym w art. 88 ust. 3 WE obowiązkom zgłoszenia i zawieszenia (
15
). Może ona nakazać zwrot pomocy jedynie wtedy, gdy po przeprowadzeniu dochodzenia uzna pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem (
16
).
25.
Na znaczenie, jakie ma klauzula zawieszająca we wspólnotowym systemie kontroli pomocy państwa, wskazuje fakt, że z powodu bezpośredniej skuteczności tej klauzuli sądy krajowe biorą udział w stosowaniu tego systemu. Klauzula zawieszająca przyznaje bowiem jednostkom uprawnienia, które sądy krajowe są zobowiązane chronić (
17
). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku naruszenia art. 88 ust. 3 WE, do sądów krajowych należy, zgodnie z ich prawem krajowym, wyciągnięcie wszystkich należnych konsekwencji, zarówno w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych dla środków pomocowych, jak i w odniesieniu do ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego przepisu. W szczególności stwierdzenie, że pomoc została przyznana z naruszeniem ostatniego zdania art. 88 ust. 3 WE, powinno co do zasady spowodować jej zwrot zgodnie z krajowymi przepisami proceduralnymi (
18
).
26.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że decyzja Komisji uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem nie działa wstecz (
19
).
27.
Ostatnio Trybunał potwierdził tę zasadę w wyroku w sprawie Transalpine Ölleitung, zgodnie z którym „skutkiem decyzji Komisji uznającej niezgłoszoną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem nie jest konwalidacja a posteriori aktów wykonawczych nieważnych z powodu podjęcia ich z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE, gdyż byłoby to sprzeczne z bezpośrednią skutecznością wspomnianego postanowienia i naruszałoby interesy jednostek, które sądy krajowe mają za zadanie chronić. Jakakolwiek inna wykładnia sprzyjałaby nieprzestrzeganiu przez dane państwo członkowskie wspomnianego postanowienia i pozbawiałaby go skuteczności” (
20
).
28.
Niektórzy interwenienci w niniejszej sprawie zwrócili się do Trybunału o ponowne rozpatrzenie powyższej zasady i orzecznictwa, w którym została ona zastosowana lub co najmniej zastosowania w niniejszej sprawie rozróżnienia ze względu na jej szczególne okoliczności faktyczne.
29.
Rząd francuski podniósł między innymi, że wyroki w sprawach FNCE i Van Calster, które dotyczyły żądania zwrotu opłat mających parafiskalny charakter, pobieranych w celu sfinansowania bezprawnie przyznanej pomocy, różnią się znacznie od sprawy zawisłej przed sądem krajowym. W niniejszej sprawie to podmiot konkurujący z beneficjentem bezprawnie przyznanej pomocy żąda od sądu krajowego nakazania odzyskania tej pomocy. Zdaniem rządu duńskiego niniejszą sprawę należy odróżnić od ww. sprawy Transalpine Ölleitung in Österreich, ponieważ ta ostatnia dotyczyła rozszerzenia kręgu beneficjentów bezprawnie przyznanej pomocy i dlatego pozostaje ona bez związku ze sprawą zawisłą przed sądem odsyłającym. Rząd niemiecki twierdzi, że sprawy FNCE, Van Calster i Transalpine Ölleitung in Österreich należy interpretować w ten sposób, iż na sądach krajowych ciąży obowiązek nakazania odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, nawet jeśli zostanie ona następnie uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem. Rząd ten zwrócił się jednak do Trybunału o ponowne rozpatrzenie tych spraw w świetle uwag przedstawionych przez rządy: francuski i duński. Komisja twierdzi, że nakazanie przez sądy krajowe zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy może w niniejszej sprawie pozbawić jej decyzję w przedmiocie zgodności jakiejkolwiek skuteczności. Jej zdaniem w niniejszej sprawie nakazanie przez sąd krajowy zwrotu przyznanej pomocy miałoby taki sam skutek jak decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej zwrot.
30.
Ustanowione w art. 88 ust. 3 WE obowiązki zgłoszenia i zawieszenia pomocy stanowią, moim zdaniem, podwaliny traktatowych zasad dotyczących pomocy państwa. W swej opinii do wyroku w sprawie Boussac (
21
) rzecznik generalny Jacobs podkreślił, że obowiązek zgłoszenia planowanej pomocy ma tak oczywiste znaczenie dla funkcjonowania wspólnego rynku, iż musi być rygorystycznie przestrzegany zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym (
22
). Trybunał w swym wyroku w sprawie Adria-Wien Pipeline i Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke potwierdził, że obowiązek zawieszenia „stanowi zabezpieczenie mechanizmu kontroli ustanowionego przez ten artykuł, który z kolei ma zasadnicze znaczenie dla ochrony właściwego funkcjonowania wspólnego rynku” (
23
).
31.
Moim zdaniem, aby zachować w stanie pierwotnym pieczołowicie skonstruowany system kontroli pomocy państwa, uchybienie wymogom art. 88 ust. 3 WE powinno być uznawane za więcej niż uchybienie formalne, które może zostać naprawione poprzez wydanie przez Komisję decyzji uznającej pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem. Przyjęcie takiego bowiem stanowiska w znacznym stopniu zniechęciłoby państwa członkowskie do spełniania wymogów ustanowionych w art. 88 ust. 3 WE i ograniczyłoby zakres ciążącego na Komisji obowiązku badania pomocy przed jej wprowadzeniem w życie. Dlatego naruszenia art. 88 ust. 3 WE muszą pociągać za sobą sankcję o odstraszającym skutku.
32.
Nie sądzę — wbrew temu, co twierdzą niektórzy interwenienci — że skuteczną karą za naruszenie ustanowionych w art. 88 ust. 3 WE obowiązków zgłoszenia i zawieszenia jest, między innymi, skazanie beneficjenta bezprawnie przyznanej pomocy, która została następnie uznana przez Komisję za zgodną ze wspólnym rynkiem, na zapłatę odsetek od kwoty pomocy za okres, w którym była ona wypłacana przedwcześnie. Nie jest, moim zdaniem, skuteczną karą umożliwienie podmiotom konkurującym z beneficjentem pomocy domagania się odszkodowania za szkody spowodowane taką wypłatą. Jest bardzo wątpliwe, czy w takich okolicznościach jednostki będą miały motywację do wnoszenia skarg przed sądy krajowe, jeśli aktualna sankcja polegająca na odzyskaniu bezprawnie przyznanej pomocy musiałaby zostać zastąpiona, przykładowo, jedynie nałożeniem obowiązku zapłaty odsetek od kwoty przedwcześnie wypłaconej pomocy lub wniesieniem skargi o zapłatę odszkodowania za poniesione szkody. Nawet przedstawiciel rządu francuskiego stwierdził na rozprawie, że jest nieprawdopodobne, iż taki podmiot konkurujący byłby w stanie udowodnić związek przyczynowy pomiędzy przedwczesną wypłatą a szkodami, jakie poniósł. Środki stosowane wskutek przyjęcia takiego stanowiska nie miałyby skutku wystarczająco odstraszającego od naruszania art. 88 ust. 3 WE i znacznie ograniczałyby możliwości skutecznego sprawowania przez Komisję kontroli pomocy państwa na podstawie art. 88 WE.
33.
Dlatego, moim zdaniem, sądy krajowe winny nadal karać poprzez nakazanie odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy zgodnie z krajowymi przepisami proceduralnymi, niezależnie od późniejszej decyzji Komisji uznającej pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem. Takie podejście, dalekie od osłabiania roli odgrywanej przez Komisję, prawdopodobnie ograniczając w niektórych sprawach znaczenie końcowej decyzji o uznaniu pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem lub zupełnie pozbawiając ją tego znaczenia, chroni rolę odgrywaną przez Komisję w ustanowionym w art. 87 WE i art. 88 WE systemie kontroli pomocy państwa i zapewnia, że nie zostanie ona ograniczona.
34.
Ponadto — wbrew temu, co twierdzą niektórzy z interwenientów — nie sądzę, aby było możliwe dokonanie ponownej wykładni lub zmiany utrwalonego orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie — które to orzecznictwo zostało ostatnio potwierdzone wyrokiem w sprawie Transalpine Ölleitung in Österreich — lub wprowadzenie jakiegokolwiek mającego znaczenie rozróżnienia podlegających ocenie sądu krajowego okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i spraw FNCE, Van Calster czy Transalpine Ölleitung in Österreich. Nie ulega na przykład wątpliwości, że z wyroków w sprawach FNCE i Van Calster wynika, iż Trybunał zamierzał, w przypadku opłat mających parafiskalny charakter, pobieranych w celu sfinansowania bezprawnie przyznanej pomocy, rozszerzyć zakres stosowania ogólnej zasady, zgodnie z którą decyzja Komisji uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem nie może konwalidować tych opłat. Trybunał nie zamierzał ograniczyć tej ogólnej zasady jedynie do zwrotu opłat o charakterze parafiskalnym. W rozstrzygnięciu w sprawie Transalpine Ölleitung in Österreich Trybunał potwierdził utrwaloną zasadę, że zgodnie z art. 88 ust. 3 WE na sądach krajowych ciąży obowiązek ochrony praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez władze krajowe zakazu wprowadzania w życie pomocy przed wydaniem przez Komisję decyzji zezwalającej. Ponadto, z zastrzeżeniem stwierdzeń poczynionych w poprzednim punkcie, Trybunał stwierdził, że biorąc pod uwagę bardzo szczególne okoliczności faktyczne sprawy, w której część skarżących zażądała rozszerzenia na nich pomocy polegającej na zwolnieniu podatkowym, sąd krajowy, dążąc do ochrony praw jednostek, musi jednocześnie w pełni uwzględnić interes wspólnotowy i nie może wydać decyzji, której jedynym skutkiem mogłoby być rozszerzenie kręgu beneficjentów bezprawnej pomocy. Jak stwierdził Trybunał w pkt 50 tego rozstrzygnięcia, „sądy krajowe muszą czuwać nad tym, aby wprowadzane przez nie środki naprawcze mogły rzeczywiście eliminować skutki pomocy udzielonej z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE, i nie mogą one po prostu rozszerzać pomocy na większą grupę beneficjentów”.
35.
Na rozprawie przedstawiciele rządów: francuskiego, duńskiego i niemieckiego wskazali, że wyrok Trybunału w tej sprawie może mieć daleko idące skutki finansowe. W okresie pomiędzy wydaniem wyroku w sprawie Ferring (
24
) i wyroku w sprawie Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
25
) państwa członkowskie dokonywały wypłat mających na celu rekompensatę kosztów zadań z zakresu usług interesu ogólnego, w odniesieniu do których mogło się później okazać, że nie spełniają one czterech warunków postawionych w wyroku w sprawie Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg i że są one objęte zakresem stosowania art. 87 ust. 1 WE. Uwzględniając wyrok w sprawie Ferring, państwa członkowskie mogą bowiem nie zgłaszać niektórych wypłat, sądząc, że nie stanowią one pomocy.
36.
Moim zdaniem, zakładając nawet, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku w sprawie Ferring i wyroku w sprawie Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg mogła zaistnieć jakakolwiek rozbieżność dotycząca wypłat dokonanych przez państwa członkowskie w celu rekompensaty kosztów zadań z zakresu usług interesu ogólnego, rozbieżność taka wydaje się nie mieć najmniejszego znaczenia w okolicznościach podlegających ocenie sądu odsyłającego. Biorąc pod uwagę, że wypłaty na rzecz CELF były dokonywane corocznie w latach 1980–2002, wydaje się nieprawdopodobne, aby wypłaty te przez tak długi czas mogły być omyłkowo dokonywane wskutek wydania wyroku w sprawie Ferring, który ogłoszono w dniu 22 listopada 2001 r.
37.
Z tego względu doszedłem do wniosku, że zgodnie z art. 88 ust. 3 WE państwo członkowskie, które bezprawnie przyznało pomoc, naruszając ustanowione w tym przepisie wymogi zgłoszenia i zawieszenia, musi odzyskać tę pomoc od jej beneficjenta, nawet jeśli postępowanie na podstawie art. 88 WE zakończyło się wydaniem końcowej decyzji uznającej rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem.
B — Pytanie drugie
38.
Drugie pytanie sądu odsyłającego należy przeanalizować wtedy, gdy na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź, jaką zasugerowałem w pkt 37 powyżej. W takim przypadku sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy przy obliczaniu kwoty podlegającej zwrotowi należy uwzględnić przyznaną bezprawnie pomoc wypłacaną w okresie między wydaniem przez Komisję decyzji uznającej tę pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem a stwierdzeniem przez Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich nieważności tej decyzji.
39.
Pytanie to wydaje się zadane przedwcześnie ze względu na okoliczność, że Komisja trzykrotnie uznawała rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, a Sąd Pierwszej Instancji do chwili obecnej dwukrotnie stwierdzał nieważność decyzji Komisji. Stawiając to pytanie, sąd odsyłający chce w rzeczywistości wyjaśnić, czy taka sytuacja może stanowić nadzwyczajną okoliczność mogącą wykluczyć zwrot pomocy przyznanej bezprawnie w pewnych okresach.
40.
Podobnie jak pytanie pierwsze, także pytanie drugie wywołało po stronie interwenientów zróżnicowane reakcje.
41.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że akty instytucji wspólnotowych korzystają w zasadzie z domniemania zgodności z prawem i wywołują skutki prawne do czasu ich uchylenia, stwierdzenia ich nieważności w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności lub zapytania prejudycjalnego, lub zarzutu niezgodności z prawem (
26
). Jednak zgodnie z art. 231 WE, jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał Sprawiedliwości orzeka o nieważności danego aktu. Stwierdzenie nieważności aktu ma skutek wsteczny erga omnes (
27
).
42.
W niniejszej sprawie Sąd Pierwszej Instancji w wyrokach wydanych w dniu 18 września 1995 r. i w dniu 28 lutego 2002 r. stwierdził nieważność odpowiednio decyzji Komisji z dnia 18 maja 1993 r. oraz z dnia 10 czerwca 1998 r., uznających pomoc na rzecz CELF za zgodną ze wspólnym rynkiem. Wyroki te spowodowały wyeliminowanie rozpatrywanych decyzji z obiegu prawnego ze skutkiem wstecznym. Uwzględniając zasugerowaną powyżej odpowiedź, trzecia decyzja Komisji z dnia 20 kwietnia 2004 r., uznająca pomoc wypłaconą CELF w latach 1980–2002 za zgodną za wspólnym rynkiem, nie pociąga za sobą konwalidacji tych dokonanych bezprawnie wypłat, których zwrotu, co do zasady, musi się domagać państwo członkowskie.
43.
Jednak sąd krajowy, przed którym zawisła rozpatrywana sprawa, zanim nakaże zwrot przyznanej CELF pomocy, musi przeanalizować, czy CELF może powoływać się na swe uzasadnione oczekiwania lub czy istnieją jakieś szczególne okoliczności przemawiające przeciwko zwrotowi pomocy. W tej kwestii kilku interwenientów twierdziło, że skoro Komisja, na podstawie swej wyłącznej właściwości w tym zakresie, wydała pewną liczbę decyzji uznających pomoc dla CELF za zgodną ze wspólnym rynkiem, sąd krajowy przy obliczaniu kwoty podlegającej zwrotowi nie powinien uwzględniać żadnej kwoty pomocy wypłaconej w okresie między wydaniem przez Komisję decyzji uznającej tę pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem a stwierdzeniem przez Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich nieważności tej decyzji.
44.
Nie zgadzam się z tym stanowiskiem. Jak wyjaśniłem powyżej, zgodnie ze zwykłą koleją rzeczy państwo członkowskie, na podstawie art. 88 ust. 3 WE, zgłasza wszelką planowaną pomoc państwa i nie wprowadza jej w życie, zanim Komisja nie wyda końcowej decyzji uznającej pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, biorąc pod uwagę obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej przez Komisję na podstawie art. 88 traktatu, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą mieć uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury przewidzianej w tym postanowieniu. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana (
28
).
45.
Ponadto, jak podkreślił rzecznik generalny Tizzano w swej opinii do wyroku w sprawie P &O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya przeciwko Komisji (
29
), staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien także zdawać sobie sprawę z tego, że decyzja Komisji może zostać zaskarżona przed sądami wspólnotowymi. W wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji Trybunał stwierdził także, że „[…] dopóki Komisja nie podejmie decyzji zatwierdzającej, a nawet dopóki nie upłynie termin na wniesienie skargi na tę decyzję, beneficjent nie może mieć żadnej pewności co do zgodności z prawem planowanej pomocy, która sama z siebie może dać mu podstawy do uzasadnionych oczekiwań” (
30
).
46.
Ponadto, jak stwierdził Sąd Pierwszej Instancji, dojście do innego wniosku pozbawiłoby skuteczności sprawowaną przez wspólnotowy wymiar sprawiedliwości kontrolę legalności decyzji Komisji uznającej pomoc państwa za zgodną ze wspólnym rynkiem (
31
). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji stanowiłoby pyrrusowe zwycięstwo, jeśli nie można by było zastosować przeciwko negatywnym skutkom tej pomocy środka zaradczego, jakim jest odzyskanie pomocy. Jeśli decyzja Komisji uznająca bezprawnie przyznaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem automatycznie dawałaby podstawy do uzasadnionych oczekiwań po stronie beneficjentów pomocy, podmioty konkurujące z tymi beneficjentami czy inne osoby trzecie, których interesy zostałyby naruszone przez decyzję Komisji, nie miałyby jakiegokolwiek powodu, aby domagać się stwierdzenia jej nieważności.
47.
Moim zdaniem, w kontekście odzyskania przez państwo członkowskie bezprawnie przyznanej pomocy oraz w świetle orzecznictwa Trybunału, przez decyzję końcową, o której mowa w art. 88 ust. 3 WE, należy rozumieć decyzję Komisji uznającą pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, która to decyzja nie stanowi przedmiotu prowadzonego na podstawie art. 230 WE postępowania mającego za przedmiot kontrolę legalności, wszczętego w przewidzianym przez ten przepis terminie 2 miesięcy lub też, jeśli takie postępowanie zostało wszczęte, której zgodność z prawem została potwierdzona przez sądy wspólnotowe.
48.
Uważam zatem, że odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć, iż obowiązek zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy ma zastosowanie do dowolnego okresu przed wydaniem przez Komisję zgodnie z art. 88 WE końcowej decyzji uznającej pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, która to decyzja końcowa nie stanowi przedmiotu prowadzonego na podstawie art. 230 WE postępowania mającego za przedmiot kontrolę legalności, wszczętego w przewidzianym przez ten przepis terminie 2 miesięcy lub też, jeśli takie postępowanie zostało wszczęte, której zgodność z prawem została potwierdzona przez sądy wspólnotowe.
IV — Wnioski
49.
Wobec powyższego uważam, że na pytania przedstawione przez Conseil d’État powinno się odpowiedzieć w następujący sposób:
1)
Zgodnie z art. 88 ust. 3 WE państwo członkowskie, które bezprawnie przyznało pomoc, naruszając ustanowione w tym przepisie wymogi zgłoszenia i zawieszenia, musi odzyskać tę pomoc od jej beneficjenta, nawet jeśli postępowanie na podstawie art. 88 WE zakończyło się wydaniem końcowej decyzji uznającej rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem.
2)
Obowiązek zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy ma zastosowanie do dowolnego okresu przed wydaniem przez Komisję zgodnie z art. 88 WE końcowej decyzji uznającej pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, która to decyzja końcowa nie stanowi przedmiotu prowadzonego na podstawie art. 230 WE postępowania mającego za przedmiot kontrolę legalności, wszczętego w przewidzianym przez ten przepis terminie 2 miesięcy lub też, jeśli takie postępowanie zostało wszczęte, której zgodność z prawem została potwierdzona przez sądy wspólnotowe.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Pomoc dla eksporterów francuskich książek, nr NN 127/92 (Dz.U. 1993, C 174, s. 6).
(
3
)	Wyrok w sprawie T-49/93 SIDE przeciwko Komisji, Rec. 1995, s. II-2501. W pierwszym punkcie sentencji tego wyroku Sąd Pierwszej Instancji stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 18 maja 1993 r. (NN 127/92) uznającej pomoc przyznaną przez rząd francuski eksporterom książek w języku francuskim za zgodną ze wspólnym rynkiem. Decyzja ta została uznana za nieważną w zakresie, w jakim dotyczyła subwencji przyznanej wyłącznie CELF, aby zrekompensować temu podmiotowi zbyt wysokie koszty realizacji małych zamówień na książki w języku francuskim złożonych przez księgarzy prowadzących działalność za granicą.
(
4
)	Decyzja 1999/133/WE Komisji z dnia 10 czerwca 1998 r. w sprawie pomocy państwa na rzecz Coopérative d'exportation du livre français (CELF; Dz.U. 1999, L 44, s. 37).
(
5
)	Wyrok w sprawie C-332/98 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-4833.
(
6
)	Wyrok z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie T-155/98 SIDE przeciwko Komisji, Rec. s. II-1179.
(
7
)	Decyzja 2005/262/WE Komisji z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Francję Spółdzielni Eksportowej Książki Francuskiej (fr. Coopérative d'exportation du livre français — CELF; Dz.U. 2005, L 85, s. 27).
(
8
)	Zgodnie z art. 1 tej decyzji „pomoc na rzecz Spółdzielni Eksportowej Książki Francuskiej (CELF) przeznaczona na realizację małych zamówień książek w języku francuskim, udzielona przez Francję w latach 1980–2001, stanowi pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu. Ponieważ Francja nie zawiadomiła Komisji o tej pomocy [nie zgłosiła Komisji tej pomocy] przed jej wdrożeniem, pomoc została udzielona nielegalnie. Jednakże pomoc jest zgodna z zasadami wspólnego rynku w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. d) traktatu”.
(
9
)	Obecnie zawisła przed Sądem Pierwszej Instancji sprawa T-348/04 SIDE przeciwko Komisji (Dz.U. 2004, C 262, s. 57).
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-39/94 SFEI i in., Rec. s. I-3547, pkt 41, a ostatnio wyrok z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C-368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich, Zb.Orz. s. I-9957, pkt 37.
(
11
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [88] WE (Dz.U. L 83, s. 1).
(
12
)	Wyrok z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C-143/99, Rec. s. I-8365, pkt 23.
(
13
)	Zobacz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Transalpine Ölleitung in Österreich, pkt 40 i powołane tam orzecznictwo.
(
14
)	Zobacz wyrok z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C-354/90 Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires i Syndicat national des négociants et transformatuers de saumon (zwany dalej „wyrokiem w sprawie FNCE”), Rec. s. I-5505, pkt 14; ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie SFEI, pkt 42 oraz wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C-295/97 Piaggio, Rec. s. I-3735, pkt 31. Sąd krajowy nie może zatem uznać pomocy za niezgodną ze wspólnym rynkiem, zob. podobnie postanowienie z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-297/01 Sicilcassa i in., Rec. s. I-7849, pkt 47. Nie narusza to ustanowionych w art. 87 ust. 3 lit. e) WE oraz art. 88 ust. 2 WE ograniczonych uprawnień Rady.
(
15
)	Zobacz przykładowo ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie FNCE, pkt 13 i 14.
(
16
)	Nie narusza to uprawnienia Komisji do wydania decyzji tymczasowej nakazującej zawieszenie wypłaty pomocy, zanim nie zostanie wydana decyzja końcowa.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73 Lorenz, Rec. s. 1471, pkt 8; ww. w pkt 14 wyrok w sprawie FNCE, pkt 11 oraz ww. w pkt 10 wyrok w sprawie SFEI, pkt 39.
(
18
)	Zobacz przykładowo wyrok z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie C-71/04 Xunta de Galicia, Zb.Orz. s. I-7419, pkt 49.
(
19
)	Zobacz ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie FNCE, pkt 16 i 17; wyrok z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C-261/01 i C-262/01 Van Calster i in., Rec. s. I-12249, pkt 62 i 63 oraz ww. w przypisie 18 wyrok w sprawie Xunta de Galicia, pkt 31.
(
20
)	Zobacz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Transalpine Ölleitung, pkt 41.
(
21
)	Wyrok z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C-301/87 Francja przeciwko Komisji, zwany wyrokiem w sprawie Boussac, Rec. s. I-307.
(
22
)	Zobacz ww. w przypisie 21 wyrok w sprawie Boussac, pkt 19. Rzecznik generalny Jacobs podkreślił konieczność zapewnienia skrupulatnego przestrzegania procedur ustanowionych w art. 88 WE, w szczególności w braku proceduralnych uregulowań danej dziedziny.
(
23
)	Wyżej wymieniony wyrok w przypisie 12, pkt 25.
(
24
)	Wyrok z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C-53/00, Rec. s. I-9067.
(
25
)	Wyrok z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00, Rec. s. I-7747.
(
26
)	Wyrok z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C-475/01 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I-8923, pkt 18 i powołane tam orzecznictwo.
(
27
)	Zobacz wyrok z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych C-442/03 P i C-471/03 P P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-4845, pkt 43 i powołane tam orzecznictwo.
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C-5/89 Komisja przeciw Niemcom, Rec. s. I-3437, pkt 14 oraz wyrok z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135, pkt 51.
(
29
)	„[…] sprawowanej przez sąd wspólnotowy kontroli sądowniczej decyzji dotyczących pomocy państwa nie można uważać za wyjątkowe i nieprzewidywalne wydarzenie, ponieważ stanowi ona integralną i zasadniczą część systemu ustanowionego w tym celu przez traktat. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien zdawać sobie sprawę z tego, że decyzja Komisji uznająca, iż środek państwowy nie stanowi pomocy państwa, może, w ustanowionym w art. 230 traktatu okresie dwóch miesięcy, zostać zaskarżona do sądu wspólnotowego”. Wyżej wymieniony w przypisie 27 wyrok; zob. pkt 153 opinii do tego wyroku.
(
30
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-91/01 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4355, pkt 66.
(
31
)	Zobacz wyrok z dnia 5 sierpnia 2003 r. w sprawach połączonych T-116/01 i T-118/01 P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya przeciwko Komisji, Rec. s. II-2957, pkt 209.