62018TJ0701
RETTENS DOM (Tredje Udvidede Afdeling)
28. maj 2020 (
*1
)
»Aktindsigt – forordning (EU) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende Irlands overholdelse eller manglende overholdelse af rammeafgørelse 2008/909/RIA, 2008/947/RIA og 2009/829/RIA – afslag på aktindsigt – artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 – undtagelse vedrørende beskyttelse af inspektioner, undersøgelser og revision – generel formodning for fortrolighed«
I sag T-701/18,
Liam Campbell, Dundalk (Irland), ved solicitor J. MacGuill og advokat E. Martin-Vignerte,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved A. Spina og C. Ehrbar, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2018) 6642 final af 4. oktober 2018 om afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende Irlands overholdelse eller manglende overholdelse af sine forpligtelser i henhold til Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT 2008, L 327, s. 27), af Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102) og af Rådets rammeafgørelse 2009/829/RIA af 23. oktober 2009 om anvendelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om tilsynsforanstaltninger som et alternativ til varetægtsfængsling (EUT 2009, L 294, s. 20),
har
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne A.M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (refererende dommer) og G. Steinfatt,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. december 2019,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1
Sagsøgeren, Liam Campbell, er en irsk statsborger, som den 2. december 2016 blev anholdt i Irland på grundlag af en europæisk arrestordre vedrørende tre strafbare handlinger udstedt af de litauiske myndigheder den 26. august 2013. Sagsøgeren har for de irske domstole anfægtet anmodningen om overgivelse fra de litauiske myndigheder.
2
Ved skrivelse af 9. august 2018 fremsendte sagsøgeren en begæring om aktindsigt til Europa-Kommissionen i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43). Denne begæring vedrørte alle de dokumenter, som Kommissionen var i besiddelse af vedrørende Irlands overholdelse eller manglende overholdelse af sine forpligtelser i henhold til Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT 2008, L 327, s. 27), af Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102) og af Rådets rammeafgørelse 2009/829/RIA af 23. oktober 2009 om anvendelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om tilsynsforanstaltninger som et alternativ til varetægtsfængsling (EUT 2009, L 294, s. 20) (herefter samlet »rammeafgørelserne«). Sagsøgeren vedlagde som bilag til begæringen en skrivelse af 18. januar 2018 fra kommissæren med ansvar for retlige anliggender til flere medlemmer af Europa-Parlamentet, som vedrørte sagsøgerens personlige situation, og hvori rammeafgørelserne var nævnt.
3
Ved skrivelse af 21. august 2018 svarede Kommissionen sagsøgeren, at den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til sagsøgerens begæring.
4
Ved skrivelse af 22. august 2018 genfremsatte sagsøgeren sin begæring med henblik på at få Kommissionen til at tage den op til fornyet behandling. Sagsøgeren anførte, at eftersom det i den skrivelse fra kommissæren med ansvar for retlige anliggender, der var vedlagt som bilag til sagsøgerens oprindelige begæring, var nævnt, at Irland endnu ikke havde gennemført rammeafgørelserne i national ret, betød dette, at Kommissionen i det mindste var i besiddelse af et dokument vedrørende Irlands gennemførelse af disse rammeafgørelser.
5
Ved e-mails af 12. september 2018 og 3. oktober 2018 forlængede Kommissionen to gange fristen for besvarelse på grundlag af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
6
Ved afgørelse af 4. oktober 2018 (herefter »den anfægtede afgørelse«) gav Kommissionen afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. Kommissionen anførte, at den ved en fornyet behandling af begæringen havde identificeret dokumenter vedrørende Irlands gennemførelse af rammeafgørelserne, som var omfattet af genstanden for sagsøgerens begæring. Kommissionen anførte følgende:
»Disse dokumenter indeholder oplysninger, som er udvekslet mellem Kommissionens ansvarlige tjenestegrene og Irland, og som indgår i sagsakterne vedrørende følgende tre EU-pilotprojektprocedurer:
–
EU-pilotprojektprocedure med referencenummer EUP(2015) 8138 vedrørende Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA
–
EU-pilotprojektprocedure med referencenummer EUP(2015) 8140 vedrørende Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA
–
EU-pilotprojektprocedure med referencenummer EUP(2015) 8147 vedrørende Rådets rammeafgørelse 2009/829/RIA.«
7
Kommissionen meddelte sagsøgeren, at afslaget på aktindsigt i de omhandlede dokumenter blev givet på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision.
8
Kommissionen anførte først, at EU-pilotprojektprocedurerne var blevet afsluttet den 16. marts 2018, og at der endnu ikke var blevet truffet nogen afgørelse vedrørende indledning af en formel traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF, men at Kommissionens tjenestegrene fortsat drøftede muligheden for at indlede en sådan procedure. Kommissionen fandt, at en undersøgelse for overtrædelse rettet mod Irland med hensyn til gennemførelsen af rammeafgørelserne af disse grunde fortsat var igangværende. Kommissionen var af den opfattelse, at aktindsigt i de af sagsøgeren ønskede dokumenter ville have en negativ indvirkning på dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaten, for hvem et klima præget af tillid er afgørende, skade den bilaterale karakter af de uformelle og formelle faser af traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF og forhindre Kommissionen i at træffe en afgørelse vedrørende disse tre sager uden utilbørlig udefrakommende påvirkning.
9
Kommissionen fandt derfor, at alle dokumenter i sagerne var omfattet af den generelle formodning for fortrolighed, der er støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelse af undersøgelser, hvilket indebar, at det ikke var nødvendigt at foretage en konkret og individuel undersøgelse af indholdet af hvert enkelt af de dokumenter, der ønskedes udleveret.
10
Dernæst fremhævede Kommissionen, at sagsøgeren i sin genfremsatte begæring ikke havde henvist til nogen særlig, mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde udbredelse til offentligheden af den specifikke type oplysninger, der var indeholdt i de pågældende dokumenter, og som kunne veje tungere end behovet for at beskytte disse oplysninger, henset til undtagelserne i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen tilføjede, at den ikke havde kunnet fastslå, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde udbredelse af de omhandlede dokumenter.
11
Endelig var det Kommissionens opfattelse, at meddelelse af delvis aktindsigt var umulig, for så vidt som de ønskede dokumenter var omfattet af den anførte undtagelse i deres helhed.
Retsforhandlinger og parternes påstande
12
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 26. november 2018 har sagsøgeren ansøgt om retshjælp. Ved kendelse af 21. marts 2019 har formanden for Rettens Ottende Afdeling bevilget sagsøgeren retshjælp.
13
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. april 2019 har sagsøgeren anlagt denne sag.
14
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
15
Efter forslag fra Tredje Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
16
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 17. december 2019.
17
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Hver part tilpligtes at bære sine egne omkostninger, idet Kommissionen dog tilpligtes at betale sagsomkostningerne, såfremt sagsøgeren gives medhold.
18
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
19
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren i det væsentlige fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører en ulovlig anvendelse af en generel formodning for fortrolighed og det andet et åbenbart urigtigt skøn vedrørende eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse.
20
I forbindelse med det første anbringende har sagsøgeren anført, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse har lagt til grund, at de ønskede dokumenter indeholdt oplysninger udvekslet som led i tre EU-pilotprojektprocedurer, og afslået aktindsigt heri på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, idet den anvendte en generel formodning for fortrolighed. Sagsøgeren har ikke bestridt, at dokumenter, der henhører under en EU-pilotprojektprocedure, i henhold til retspraksis er omfattet af en generel formodning for fortrolighed. Sagsøgeren har imidlertid gjort gældende, at denne formodning er afkræftelig, hvilket bevirker, at bevisbyrden flyttes fra institutionen til den, der begærer aktindsigt, der så skal godtgøre, at udbredelsen af de dokumenter, som angiveligt er omfattet af formodningen, ikke skader formålet med den pågældende undersøgelse.
21
Sagsøgeren har anført, at han i den foreliggende sag er pålagt en uretfærdig bevisbyrde, som han ikke er i stand til at løfte, hvilket er i strid med hans ret til en retfærdig rettergang. Han har for det første gjort gældende, at han ved denne bevisbyrde pålægges at godtgøre, at udbredelsen af visse specifikke dokumenter, hvis eksistens han ikke kendte til, ikke udgør en risiko for formålet med EU-pilotprojektproceduren, og at disse dokumenter ikke er omfattet af den generelle formodning for fortrolighed. Selv om skrivelsen af 18. januar 2018 fra kommissæren med ansvar for retlige anliggender gav indtryk af, at der fandtes dokumenter vedrørende den manglende gennemførelse af rammeafgørelserne, havde sagsøgeren ikke fået vished med hensyn til eksistensen, karakteren, formen eller indholdet af disse. Det er ikke realistisk at kræve af sagsøgeren, at han fremfører argumenter vedrørende indholdet af et dokument, som han ikke ved findes.
22
Sagsøgeren har for det andet anført, at det ikke er muligt at afkræfte den generelle formodning for fortrolighed og godtgøre, at de dokumenter, som han ønskede udleveret, ikke udgør en risiko for formålet med undersøgelsen, når han ikke ved, hvilke dokumenter der er tale om, og hvad de indeholder. Kommissionen har ved at pålægge ham en umulig bevisbyrde, som medfører, at der i strid med Domstolens praksis indføres en uafkræftelig formodning, begået en retlig fejl.
23
Kommissionen har anført, at eksistensen af en generel formodning for fortrolighed betyder, at når der indgives en begæring om aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, har den ikke pligt til at foretage en konkret og individuel vurdering af indholdet af hvert af de ønskede dokumenter. Argumentet om, at Kommissionen ulovligt skulle have påberåbt sig en generel formodning, er derfor ubegrundet. Sagsøgeren har hverken bestridt, at dokumenterne på det tidspunkt, hvor han indgav sin begæring om aktindsigt, indgik i EU-pilotprojektprocedurerne, eller at Kommissionen ikke havde truffet en afgørelse om ikke at indlede en formel traktatbrudsprocedure mod Irland. Kommissionen har derfor ikke foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at påberåbe sig en generel formodning for fortrolighed.
24
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgeren ikke har fremlagt specifikke og konkrete oplysninger, som viser, at udbredelsen af de omhandlede dokumenter i det foreliggende tilfælde ikke ville bringe hensynet til at bevare fortroligheden under undersøgelser, som kan føre til indledning af en traktatbrudsprocedure, i fare, og som gør det muligt at afkræfte den generelle formodning for fortrolighed. Den har anført, at en formodning efter selve sin karakter bevirker en omvendelse af bevisbyrden, og at sagsøgeren, der ikke har bestridt, at de ønskede dokumenter indgår som led i EU-pilotprojektprocedurer, ikke har fremført noget argument, som viser, at formodningen er urimelig eller ubegrundet, eller at det vil være »uretfærdigt« at anvende den. Sagsøgeren kan ikke henvise til den oprindelige begæring om aktindsigt, når begæringen har givet anledning til en ny og fuldstændig undersøgelse ved behandlingen af den genfremsatte begæring.
25
Indledningsvis bemærkes, at det følger af anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, at åbenhed sikrer EU-institutionerne en større legitimitet og effektivitet og gør dem mere ansvarlige over for Unionens borgere i et demokratisk system (jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis). Med henblik herpå fastsætter denne forordnings artikel 1, at forordningen tager sigte på at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter. Det fremgår ligeledes af den nævnte forordnings artikel 4, som fastsætter en ordning med undtagelser i denne henseende, at denne ret til aktindsigt ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis, af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 51 og 52 og den deri nævnte retspraksis, og af 5.12.2018, Campbell mod Kommissionen, T-312/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:876, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
26
Da sådanne undtagelser fraviger princippet om, at der skal gives offentligheden videst mulig adgang til dokumenterne, skal de imidlertid fortolkes og anvendes strengt (jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis, af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis, og af 5.12.2018, Campbell mod Kommissionen, T-312/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:876, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
27
I henhold til den af Kommissionen påberåbte undtagelse, nemlig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
28
Det følger af Domstolens faste praksis, at for at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument er det i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Den pågældende institution skal også give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
29
Domstolen har imidlertid anerkendt, at den pågældende EU-institution i denne henseende kan basere sig på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis, af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 5.12.2018, Campbell mod Kommissionen, T-312/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:876, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
30
Formålet med sådanne formodninger består således i muligheden for, at den berørte EU-institution eller det berørte EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur kan lægge til grund, at udbredelsen af visse kategorier af dokumenter i princippet er til skade for den interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, der anføres på grundlag af sådanne generelle betragtninger, uden at den derved er forpligtet til konkret og individuelt at undersøge hvert af de ønskede dokumenter (jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
31
I de sager, der har givet anledning til afgørelser, hvor der er blevet opstillet generelle formodninger for fortrolighed, har afslaget på aktindsigt imidlertid som hovedregel vedrørt en helhed af dokumenter, der var klart afgrænset som følge af, at de alle indgik i sagsakterne i en igangværende administrativ eller retslig procedure (jf. dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis, og af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen, C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 81).
32
I denne henseende har Domstolen i præmis 51 i dom af 11. maj 2017, Sverige mod Kommissionen (C-562/14 P, EU:C:2017:356), anerkendt, at der foreligger en generel formodning for fortrolighed for så vidt angår dokumenter vedrørende en EU-pilotprojektprocedure.
33
Ifølge Domstolen er EU-pilotprojektproceduren en samarbejdsprocedure mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der gør det muligt at kontrollere, om EU-retten overholdes og anvendes korrekt i disse. Denne type af procedure har til formål at tage hånd om eventuelle overtrædelser af EU-retten på en effektiv måde og, i det omfang det er muligt, at undgå, at der formelt indledes en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF. EU-pilotprojektprocedurens funktion er altså at forberede eller at undgå en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat (dom af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 38 og 39).
34
Domstolen har fastslået, at selv om den i præmis 78 i dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (C-612/13 P, EU:C:2015:486), præciserede, at den almindelige formodning for fortrolighed ikke kunne finde anvendelse på dokumenter, der på tidspunktet for afgørelsen om afslag på aktindsigt ikke indgik i sagsakterne i en igangværende administrativ eller retslig procedure, var dette ræsonnement ikke til hinder for anvendelsen af denne formodning på dokumenterne vedrørende en EU-pilotprojektprocedure, som var klart afgrænset ved at indgå i en igangværende administrativ procedure (dom af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 44).
35
Så længe der under den administrative fase af en undersøgelse, der gennemføres inden for rammerne af en EU-pilotprojektprocedure, foreligger en risiko for at ændre traktatbrudsprocedurens karakter, for at ændre dens forløb og for at skade denne procedures formål, er anvendelsen af den almindelige formodning for fortrolighed på de dokumenter, som er udvekslet mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat, således begrundet, i overensstemmelse med Domstolens løsning i dom af 14. november 2013, LPN og Finland mod Kommissionen (C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738). Denne risiko foreligger indtil det tidspunkt, hvor EU-pilotprojektproceduren er afsluttet, og det er blevet endeligt opgivet at indlede en formel traktatbrudsprocedure (dom af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 45).
36
Alle de sager, som er nævnt i præmis 32-35 ovenfor, var karakteriseret ved den omstændighed, at begæringen om aktindsigt ikke alene omfattede et enkelt dokument, men en række dokumenter. I sådanne situationer gør anerkendelsen af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af en af de interesser, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og at besvare denne på tilsvarende vis (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis, og af 11.12.2018, Arca Capital Bohemia mod Kommissionen, T-440/17, EU:T:2018:898, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
37
Denne generelle formodning udelukker ikke muligheden for at godtgøre, at et givent dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det pågældende dokument, jf. artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001 (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis, af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis, og af 19.9.2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) mod Kommissionen, T-39/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:560, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
38
Kravet om at undersøge, om den omhandlede generelle formodning faktisk finder anvendelse, kan derimod ikke fortolkes således, at Kommissionen skal foretage en individuel undersøgelse af alle de ønskede dokumenter i den foreliggende sag. Et sådant krav ville fratage den generelle formodning dens effektive virkning, dvs. at gøre det muligt for Kommissionen at besvare en overordnet begæring om aktindsigt på tilsvarende overordnet vis (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis, og af 19.9.2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) mod Kommissionen, T-39/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:560, præmis 120 og den deri nævnte retspraksis).
39
Endelig forudsætter anerkendelsen af en generel formodning i forhold til en ny kategori af dokumenter imidlertid, som det følger af den retspraksis, der er anført i præmis 29 og 30 ovenfor, at det forud herfor godtgøres, at udbredelsen af den type dokumenter, der falder ind under denne kategori, med rimelighed kan forventes at kunne være til skade for den interesse, der er beskyttet ved den pågældende undtagelse. De generelle formodninger, der endvidere udgør en undtagelse til den berørte EU-institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel gennemgang af hvert af de dokumenter, der er genstand for en begæring om aktindsigt, og mere generelt til princippet om, at offentligheden skal have videst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med, skal fortolkes og anvendes strengt (jf. dom af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen, C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
40
Det fremgår af denne retspraksis, at når en institution finder, at en generel formodning for fortrolighed finder anvendelse, kan den besvare en begæring om aktindsigt på overordnet vis, således at denne formodning fritager den fra at give en forklaring på, hvordan aktindsigt i et dokument, som er omfattet af begæringen, konkret kan være til skade for den beskyttede interesse.
41
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført i retsmødet, kan anvendelsen af en formodning for fortrolighed imidlertid ikke fortolkes således, at den giver institutionen mulighed for overordnet at besvare en begæring om aktindsigt med, at samtlige de dokumenter, som er genstand for begæringen, hører til en sag, som er omfattet af en generel formodning for fortrolighed, uden at den skal angive dokumenterne eller opstille en liste over dem.
42
Hvis dokumenterne ikke er angivet, vil den, der begærer aktindsigt, nemlig ikke kunne gøre gældende, at et dokument ikke er omfattet af anvendelsen af den generelle formodning for fortrolighed, og vil derfor ikke kunne afkræfte denne formodning.
43
Det skal imidlertid bemærkes, at Domstolen på statsstøtteområdet har fastslået, at den generelle formodning, hvorefter udbredelse af dokumenterne fra den administrative sag principielt ville være til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser, ikke var uafkræftelig og ikke udelukkede, at der kunne gives aktindsigt i visse af de konkrete dokumenter, der var indeholdt i Kommissionens sagsakter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol (jf. dom af 13.3.2019, AlzChem mod Kommissionen, C-666/17 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:196, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
44
Mere generelt gælder, at selv om anvendelsen af en generel formodning for fortrolighed fritager institutionen fra at foretage en individuel undersøgelse af hvert dokument, kan den imidlertid ikke fritage den fra over for den, der har fremsat begæringen, at angive, hvilke dokumenter den har identificeret som hørende til en sag, som er omfattet af anvendelsen af denne formodning, og give den pågældende en liste over disse dokumenter.
45
Det må nemlig fastslås, at institutionen først når den har identificeret, hvilke dokumenter der er omfattet af begæringen om aktindsigt, kan opdele dem i kategorier efter deres fælles træk, ens karakter eller tilhørsforhold til samme sag og dernæst anvende en generel formodning for fortrolighed på dem.
46
Hvis dokumenterne ikke er identificerede, kan formodningen for fortrolighed, således som sagsøgeren har gjort gældende, ikke afkræftes.
47
I den foreliggende sag skal det erindres, at Kommissionen i sit første svar havde anført, at den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til sagsøgerens begæring om aktindsigt. I den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen, at dens generalsekretariat til sidst havde identificeret dokumenter vedrørende gennemførelsen af rammeafgørelserne i Irland, som således var omfattet af sagsøgerens genfremsatte begæring. Kommissionen nøjedes med at nævne, at »disse dokumenter indehold[t] oplysninger, som [var] udvekslet mellem [dens] tjenestegrene og Irland vedrørende tre EU-pilotprojektprocedurer«. Heraf udledte den, at de ønskede dokumenter var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
48
Det fremgår heraf, at Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse har angivet de dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring. Selv om Kommissionen hævder at have identificeret de dokumenter, som var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt, har den nemlig ikke nærmere angivet, hvilke typer eller kategorier af dokumenter dens tjenestegrene skulle have identificeret, og heller ikke dokumenternes titel eller dato.
49
Kommissionen har i retsmødet gjort gældende, at en angivelse af hvert dokument ville risikere at skade tilliden mellem medlemsstaterne og Kommissionen og være til skade for beskyttelsen af den uformelle dialog mellem dem i forbindelse med EU-pilotprojektprocedurer.
50
Det fremgår ganske vist af retspraksis, at anvendelsen af generelle formodninger i det væsentlige er begrundet i et absolut krav om at sikre, at de pågældende procedurer fungerer korrekt, og garantere, at deres formål ikke undergraves. Anerkendelse af en generel formodning kan således være baseret på, at aktindsigten i visse procedurer er uforenelig med disse procedurers vellykkede gennemførelse og risikoen for, at de undergraves, eftersom de generelle formodninger gør det muligt at bevare integriteten af forløbet af proceduren ved at begrænse en indblanding fra tredjepart (jf. dom af 4.10.2018, Daimler mod Kommissionen, T-128/14, EU:T:2018:643, præmis 139 og den deri nævnte retspraksis).
51
Det skal imidlertid bemærkes, at Kommissionen på den ene side ikke kan være uvidende om, at den ved i den anfægtede afgørelse at påberåbe sig anvendelsen af den generelle formodning for fortrolighed, som er knyttet til eksistensen af en EU-pilotprojektprocedure, har informeret sagsøgeren om, at denne procedure findes, og at der dermed har været en dialog mellem Kommissionens tjenestegrene og den berørte medlemsstat om den manglende gennemførelse af rammeafgørelserne. Kommissionen har også nævnt afslutningen af denne procedure den 16. marts 2018 og muligheden for at indlede en traktatbrudsprocedure mod Irland.
52
På den anden side kan det i modsætning til, hvad Kommissionen har anført i retsmødet, ikke lægges til grund, at det udgør en videregivelse af fortrolige oplysninger at fremsende en liste over dokumenter, der er identificeret som værende de ønskede dokumenter, med angivelse af f.eks. deres dato, karakter og den institution eller myndighed, som har udstedt dem, men uden at afsløre deres indhold.
53
Det skal nemlig erindres, at ifølge den retspraksis, som er nævnt i præmis 35 ovenfor, vedrører risikoen for at ændre traktatbrudsprocedurens karakter, for at ændre dens forløb og for at skade denne procedures formål kun den risiko, som er forbundet med udbredelsen af dokumenternes indhold, og ikke risikoen i forbindelse med, at de blot identificeres.
54
I denne henseende fremgår det af dom af 11. maj 2017, Sverige mod Kommissionen (C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 11 og 12), og af 4. oktober 2018, Daimler mod Kommissionen (T-128/14, EU:T:2018:643, præmis 14), at Kommissionen havde identificeret de dokumenter, som var omfattet af begæringerne om aktindsigt, før den anvendte den generelle formodning for fortrolighed, som er knyttet til en EU-pilotprojektprocedure.
55
Endelig kan det ikke lægges til grund, at Kommissionens forpligtelse til i sit svar på begæringen om aktindsigt at angive de dokumenter, som efter dens opfattelse hører til en kategori, som er omfattet af en generel formodning for fortrolighed, ville fratage denne formodning dens effektive virkning som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 38 ovenfor. Det forhold, at de ønskede dokumenter identificeres, er nemlig ikke til hinder for, at Kommissionen, såfremt den finder, at dokumenterne vedrører en EU-pilotprojektprocedure, afholder sig fra at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dem.
56
Det bemærkes desuden, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse nøjedes med at anføre, at de dokumenter, der var blevet identificeret som omfattet af sagsøgerens begæring, »indehold[t] oplysninger, som [var] udvekslet mellem [dens] tjenestegrene og Irland vedrørende tre EU-pilotprojektprocedurer«. En sådan formulering gjorde det ikke muligt for sagsøgeren at vurdere, hverken om der fandtes andre dokumenter, der kunne være omfattet af hans begæring, eller om alle de dokumenter, som var omfattet af denne begæring, vedrørte disse procedurer.
57
Desuden indeholder en sag vedrørende en EU-pilotprojektprocedure som følge af sin genstand nødvendigvis oplysninger, som er udvekslet mellem den berørte medlemsstat og Kommissionens tjenestegrene. Med hensyn til behandlingen af sagsøgerens genfremsatte begæring synes Kommissionen at have nøjedes med at konstatere, at der var blevet indledt EU-pilotprojektprocedurer vedrørende Irlands gennemførelse af rammeafgørelserne, og på grundlag heraf at have konkluderet, at en formodning for fortrolighed fandt anvendelse. Et sådant svar fra Kommissionen er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, hverken at den først havde foretaget en konkret undersøgelse af sagsøgerens begæring om aktindsigt, eller at den faktisk havde identificeret de dokumenter, der var omfattet af begæringen.
58
Det fremgår heraf, at den formulering, som Kommissionen anvendte i den anfægtede afgørelse, ikke er tilstrækkelig til at identificere de dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt.
59
Det skal ligeledes bemærkes, at sagsøgerens begæring om aktindsigt i den foreliggende sag ikke vedrørte »dokumenterne vedrørende disse EU-pilotprojektprocedurer«, men »alle dokumenter vedrørende Irlands overholdelse eller manglende overholdelse af sine forpligtelser i henhold til rammeafgørelserne«. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, har sagsøgeren ikke medgivet, at de dokumenter, der var omfattet af hans begæring, henhørte under sagerne vedrørende de tre EU-pilotprojektprocedurer.
60
Sagsøgerens begæring om aktindsigt vedrørte således ikke alene dokumenterne vedrørende proceduren med henblik på at fastslå, at Irland ikke havde gennemført disse rammeafgørelser, men gik videre end Kommissionens fortolkning.
61
I øvrigt har Kommissionen i retsmødet påberåbt sig dom af 25. marts 2015, Sea Handling mod Kommissionen (T-456/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:185), og herved gjort gældende, at spørgsmålet om anvendelsen af en generel formodning for fortrolighed var identisk med det, der er rejst i den foreliggende sag, og at Retten i førstnævnte sag bekræftede, at Kommissionen kunne afslå at fremsende en liste over den korrespondance mellem Kommissionen og en klager, som var blevet ført i forbindelse med en undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte.
62
Den sag, der gav anledning til dom af 25. marts 2015, Sea Handling mod Kommissionen (T-456/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:185), er imidlertid ikke sammenlignelig med den foreliggende sag. I førstnævnte sag fremgik det nemlig allerede af begæringen om aktindsigt, hvilke dokumenter – eller i hvert fald hvilken type dokumenter – der var tale om, og den, der havde fremsat begæringen, havde principielt mulighed for at gøre gældende, at et dokument ikke var omfattet af anvendelsen af den generelle formodning for fortrolighed (dom af 25.3.2015, Sea Handling mod Kommissionen, T-456/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:185, præmis 5, 74 og 75).
63
Det fremgår af det ovenstående, at Kommissionen for at kunne anvende formodningen om, at de ønskede dokumenter indgik i en EU-pilotprojektprocedure, i den anfægtede afgørelse først skulle angive de dokumenter, der var omfattet af begæringen om aktindsigt, for herefter at opdele dem i kategorier eller som hørende til en bestemt administrativ sag og endelig konstatere, at de henhørte under en EU-pilotprojektprocedure, hvilket ville gøre det muligt for den at anvende en generel formodning.
64
I den foreliggende sag nøjedes Kommissionen imidlertid med at anføre, at der fandtes tre EU-pilotprojektprocedurer vedrørende Irlands gennemførelse af rammeafgørelserne, og at sagsøgerens begæring derfor vedrørte dokumenter, som var omfattet af den generelle formodning for fortrolighed. Den anfægtede afgørelse indeholder blot et afslag på aktindsigt vedrørende tre EU-pilotprojektprocedurer, men ikke nogen begrundelse med hensyn til de dokumenter, som sagsøgeren ønskede aktindsigt i.
65
Det er derfor med rette, at sagsøgeren har gjort gældende, at han i det omfang han ikke var vidende om, hvilke dokumenter Kommissionen havde identificeret som svarende til hans begæring om aktindsigt, ikke var i stand til at afkræfte formodningen for fortrolighed.
66
Det skal desuden bemærkes, at angivelse i den anfægtede afgørelse af de dokumenter, som er omfattet af begæringen om aktindsigt, er nødvendig for, at Retten kan foretage sin prøvelse og undersøge, om Kommissionen med rette kunne lægge til grund, at de ønskede dokumenter henhørte under en EU-pilotprojektprocedure.
67
Det må derfor konkluderes, at Kommissionen, idet den ikke i den anfægtede afgørelse har angivet de dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt, har foretaget en urigtig anvendelse af den generelle formodning for fortrolighed, der gælder for dokumenter vedrørende en EU-pilotprojektprocedure, og at den således har begået en retlig fejl ved anvendelsen af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
68
Det følger heraf, at det første anbringende skal tiltrædes, og at den anfægtede afgørelse skal annulleres, uden at det er fornødent at undersøge det andet anbringende, som sagsøgeren har fremsat.
Sagsomkostninger
69
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling):
1)
Kommissionens afgørelse C(2018) 6642 final af 4. oktober 2018 om afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende Irlands overholdelse eller manglende overholdelse af sine forpligtelser i henhold til Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union, af Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner og af Rådets rammeafgørelse 2009/829/RIA af 23. oktober 2009 om anvendelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om tilsynsforanstaltninger som et alternativ til varetægtsfængsling annulleres.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Papasavvas
Collins
Kreuschitz
De Baere
Steinfatt
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. maj 2020.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.