Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 23 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑164/25
T‑2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.
przeciwko
TELEKOM SLOVENIJE, d.d.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Słowenia)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2014/61/UE w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej – Dostęp do istniejącej infrastruktury technicznej – Obowiązek zapewnienia każdej ze stron możliwości skierowania sporu do właściwego krajowego organu ds.
rozstrzygania sporów – Wymóg umorzenia postępowania przed krajowym organem ds.
rozstrzygania sporów w przypadku wniesienia żądania do sądu – Zasada skuteczności – Prawo do skutecznego środka prawnego
I.      Wprowadzenie
1.        Dyrektywa 2014/61/UE(2) służy ułatwieniu i wsparciu sprawnej realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, w szczególności poprzez propagowanie wspólnego korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej.
2.        W tym celu państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia mechanizmu pozasądowego rozstrzygania sporów, z którego obydwie strony sporu
mogą skorzystać w przypadku odmowy dostępu do infrastruktury technicznej lub w przypadku braku porozumienia w kwestii warunków takiego dostępu.
3.        A co, jeżeli jedna ze stron, dążąc do uzyskania dostępu do infrastruktury technicznej, wszczyna postępowanie przed krajowym organem ds.
rozstrzygania sporów (zwanym dalej „ORS”),
w związku z czym strona przeciwna kieruje sprawę do sądu, domagając się stwierdzenia, że nie należy przyznawać tego rodzaju dostępu?
4.        W takim właśnie kontekście wystosowano analizowany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Po pierwsze, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy dyrektywa 2014/61 nakłada obowiązek wniesienia sprawy w pierwszej kolejności do ORS (dalej: „system sekwencyjny”), czy też strony mogą dokonać wyboru między postępowaniem w sprawie rozstrzygnięcia sporu a postępowaniem sądowym (dalej: „system równoległy”). Po drugie, jeżeli system równoległy jest
zgodny z tą dyrektywą, sąd odsyłający dąży do uzyskania wskazówek w przedmiocie wykładni zasady skuteczności i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) w świetle krajowego przepisu proceduralnego wymagającego umorzenia postępowania pozasądowego, w sytuacji gdy ta sama sprawa zostaje następnie skierowana do sądu.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
5.        Motywy 2, 9, 11, 13, 14, 19, 34 i 39 dyrektywy 2014/61 mają następujące brzmienie:
„(2)      Uznając znaczenie dostępu do szybkich łączy szerokopasmowych, państwa członkowskie przyjęły ambitne cele w zakresie rozwoju sieci szerokopasmowych […], a mianowicie: […] zapewnić, by do 2020 r. wszyscy obywatele Europy mieli możliwość dostępu do łączy o znacznie większej przepustowości, przekraczającej 30 Mb/s, przy czym co najmniej 50 % gospodarstw domowych w Unii ma mieć abonament na dostęp do łączy internetowych o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s.
[…]
(9)      Środki mające na celu zwiększenie efektywności wykorzystania istniejącej infrastruktury […] powinny w istotny sposób przyczynić się do zapewnienia szybkiej i szerokiej realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej […].
[…]
(11)      Celem niniejszej dyrektywy jest określenie pewnych minimalnych praw i obowiązków mających zastosowanie w całej Unii […]. Zapewniając minimum równych warunków działania, przepisy tu określone powinny pozostawać bez uszczerbku dla stosowanych już najlepszych praktyk i środków przyjmowanych na szczeblu krajowym i lokalnym, które zawierają bardziej szczegółowe przepisy i warunki oraz dodatkowe środki uzupełniające takie prawa i obowiązki, zgodnie z zasadą pomocniczości.
[…]
(13)      Dla operatorów sieci łączności elektronicznej, w szczególności nowych podmiotów na rynku, o wiele bardziej wydajne może być wykorzystywanie już istniejącej infrastruktury technicznej, w tym należącej do innych przedsiębiorstw użyteczności publicznej, na potrzeby realizacji sieci łączności elektronicznej […].
(14)      Aby lepiej udostępniać szybkie sieci łączności elektronicznej na rynku wewnętrznym, niniejsza dyrektywa powinna przewidzieć, by dostawcy publicznych sieci łączności mieli prawo dostępu do infrastruktury technicznej bez względu na jej położenie, na uczciwych i rozsądnych warunkach […].
[…]
(19)      W przypadku braku porozumienia w trakcie negocjacji handlowych […] każda strona powinna mieć możliwość zwrócenia się do [ORS] na szczeblu krajowym o narzucenie stronom rozwiązania, tak aby nie dopuścić do przypadków nieuzasadnionej odmowy prowadzenia pertraktacji lub narzucania nieracjonalnych warunków. […]
[…]
(34)      Zgodnie z zasadą pomocniczości, niniejsza dyrektywa nie powinna naruszać możliwości powierzenia przez państwa członkowskie przewidzianych w niej zadań regulacyjnych podmiotom, które będą najbardziej odpowiednie do ich wykonywania, zgodnie z krajowym systemem konstytucyjnym dotyczącym przyznawania kompetencji i uprawnień oraz zgodnie z wymogami określonymi w niniejszej dyrektywie.
[…]
(39)      Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych oraz jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w [Karcie], w szczególności […]
prawa do skutecznego środka prawnego. […]”.
6.        Artykuł 1 ust. 1–3 tej dyrektywy przewiduje:
„1.      Niniejsza dyrektywa ma na celu ułatwianie i wspieranie realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej poprzez promowanie wspólnego korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej […].
2.      Niniejsza dyrektywa ustanawia wymogi minimalne dotyczące robót budowlanych i infrastruktury technicznej, w celu zbliżenia niektórych aspektów przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w tych dziedzinach.
3.      Państwa członkowskie mogą utrzymywać lub wprowadzać środki zgodne z przepisami Unii, które idą dalej niż wymogi minimalne określone w niniejszej dyrektywie, aby skuteczniej osiągnąć cel, o którym mowa w ust. 1”.
7.        Zgodnie z art. 3 ust. 2–5 tej dyrektywy:
„2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby na pisemny wniosek przedsiębiorstwa dostarczającego lub upoważnionego do dostarczania publicznych sieci łączności każdy operator sieci miał obowiązek uznania każdego rozsądnego wniosku o dostęp do jego infrastruktury technicznej, na sprawiedliwych i rozsądnych warunkach i zasadach, w tym cenowych, na potrzeby realizacji elementów szybkich sieci łączności elektronicznej. […]
3.      Państwa członkowskie wymagają, aby każda odmowa dostępu była oparta na obiektywnych, przejrzystych i proporcjonalnych kryteriach […].
4.      Jeżeli odmówiono dostępu lub nie osiągnięto porozumienia w zakresie szczegółowych warunków i zasad, w tym w kwestii cen, w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku o udzielenie dostępu, państwa członkowskie zapewniają, aby każda strona była upoważniona do przekazania sprawy do właściwego krajowego [ORS].
5.      Państwa członkowskie wymagają, aby krajowy [ORS], o którym mowa w ust. 4, uwzględniając w pełni zasadę proporcjonalności, wydał wiążącą decyzję rozwiązującą spór rozpoczęty zgodnie z ust. 4, obejmującą ustalenie sprawiedliwych i rozsądnych zasad i warunków, w tym w stosownych przypadkach ceny.
Krajowy [ORS] rozwiązuje spór w możliwie najkrótszym terminie, a w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty otrzymania kompletnego wniosku, z zastrzeżeniem okoliczności wyjątkowych, bez uszczerbku dla możliwości skierowania sprawy do sądu przez każdą ze stron”.
8.        Artykuł 10 ust. 6 tej samej dyrektywy stanowi, że „[o]d wszelkich decyzji podejmowanych przez właściwe organy, o których mowa w niniejszym artykule, przysługuje odwołanie do sądu zgodnie z prawem krajowym”.
B.      Prawo słoweńskie
9.        Dyrektywę 2014/61 transponowano do słoweńskiego porządku prawnego przez Zakon o elektronskih komunikacijah (ustawę o łączności elektronicznej, zwaną dalej „ZEKom-1”). Artykuły 93 ust. 3–5 i 7, art. 217 ust. 3, art. 218 ust. 6 i art. 220a ust. 5 tej ustawy odpowiadają zasadniczo art. 3 ust. 2–5 tej dyrektywy. Dodatkowo art. 192 ust. 1 ZEKom-1 stanowi zasadniczo odpowiednik art. 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61.
10.      Ponadto zgodnie z art. 218 ust. 4 ZEKom-1, „jeżeli w toku procedury rozstrzygnięcia sporu przed [Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (agencją ds.
sieci i usług łączności Republiki Słowenii, zwanej dalej »agencją«)] jedna ze stron zainicjuje przed właściwym sądem postępowanie sądowe mające ten sam przedmiot lub wycofa już złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu, procedura rozstrzygania sporu przed agencją zostaje umorzona”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11.      W dniu 19 listopada 2020 r. Telekom Slovenije (zwany dalej „Telekomem”) zwrócił się o udzielenie dostępu do infrastruktury technicznej sieci telekomunikacyjnej należącej do T‑2
družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o. (zwanej dalej „T‑2”), a T‑2
pismem z dnia 21 stycznia 2021 r.
odmówiła
udzielenia dostępu.
12.      W dniu 29 kwietnia 2021 r. Telekom skierował do agencji wniosek o rozstrzygnięcie sporu, twierdząc, że powinna ona nakazać T‑2 udzielenie dostępu do jej
infrastruktury.
13.      W dniu 6 września 2021 r.
T‑2 wniosła pozew o wydanie wyroku deklaratoryjnego do Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu rejonowego w Lublanie,
Słowenia), domagając się stwierdzenia, że Telekom nie ma prawa dostępu do infrastruktury technicznej T‑2.
14.      Telekom podniósł zarzut braku właściwości tego sądu, zauważając, że sprawa ma charakter administracyjny i nie wchodzi w zakres właściwości sądów cywilnych.
15.      W dniu 2 listopada 2021 r.
agencja zakończyła wszczęte przed nią postępowanie na tej podstawie, że sprawa była pod względem materialnym identyczna ze sprawą zainicjowaną przez T‑2 przed Okrožno sodišče v Ljubljani (sądem rejonowym w Lublanie, Słowenia), a rozstrzyganie sporów przez agencję odbywa się bez uszczerbku dla właściwości sądów.
16.      Telekom odwołał się od tego
postanowienia do Upravno sodišče Republike Slovenije (sądu administracyjnego Republiki Słowenii).
17.      Orzeczeniem
z dnia 12 września 2023 r.
ów sąd oddalił środek odwoławczy. Uznał on, że sformułowanie „bez uszczerbku dla możliwości skierowania sprawy do sądu przez każdą ze stron” (zwane dalej „klauzulą braku uszczerbku”), zawarte w art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61, stoi na przeszkodzie naruszeniu prawa do wszczęcia postępowania przed sądem.
18.      Postanowieniem z dnia 25 lutego 2022 r.
Okrožno sodišče v Ljubljani (sąd rejonowy w Lublanie, Słowenia) oddalił zarzut braku właściwości podniesiony przez Telekom(3). Sąd rejonowy orzekł, że wydanie orzeczenia w przedmiocie sporu może mieć wpływ na kształtowanie zobowiązań między stronami, w związku z czym wchodzi w zakres właściwości sądów cywilnych.
19.      Telekom odwołał się od tego postanowienia do Višje sodišče v Ljubljani (sądu apelacyjnego w Lublanie).
20.      Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r. sąd apelacyjny uwzględnił środek odwoławczy Telekomu, uznając zarzut braku właściwości. Višje sodišče v Ljubljani (sąd apelacyjny w Lublanie) orzekł, że wykładnia teleologiczna i wykładnia kontekstowa dyrektywy 2014/61 świadczą o zamiarze ograniczenia kosztów wdrażania szybkich sieci łączności elektronicznej, że prawo dostępu dostawców sieci do infrastruktury technicznej miało przyspieszyć wdrażanie takich sieci i że w celu przyspieszenia dostępu utworzono specjalny krajowy organ ds.
rozstrzygania sporów, a jednocześnie określono terminy, w jakich organ ten musi wydać decyzję. W tym kontekście wykładnia ściśle językowa przemawiająca za rozstrzyganiem sporów za pośrednictwem sądów i bez określenia terminów na wydanie orzeczenia stałaby w sprzeczności z intencją prawodawcy Unii. Co więcej, z uwagi na to, że agencja, rozstrzygając w przedmiocie zaistniałego między operatorami sporu w kwestii dostępu do infrastruktury technicznej, występuje w charakterze organu publicznego, sąd ten orzekł, że sprawa ma charakter administracyjny, wykraczający poza właściwość sądów cywilnych.
21.      T‑2 odwołała się od tego postanowienia do Vrhovno sodišče Republike Slovenije (sądu najwyższego Republiki Słowenii), będącego sądem odsyłającym. W dniu 14 września 2022 r. sąd odsyłający przyjął do rozpoznania skargę kasacyjną złożoną przez T‑2.
22.      Sąd odsyłający uważa, że dokonanie wykładni klauzuli braku uszczerbku zawartej w art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 z powołaniem się wyłącznie na jej brzmienie
nie jest możliwe. Ponadto, z uwagi na cele tej dyrektywy, sąd odsyłający uważa, że możliwych jest kilka interpretacji.
23.      W związku z powyższym sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy dyrektywę [2014/61], w szczególności zawarte w art. 3 ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy zdanie »bez uszczerbku dla możliwości skierowania sprawy do sądu przez każdą ze stron«, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi operator sieci ma prawo zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej albo w ramach wniosku do [ORS], albo w ramach powództwa do sądu (powszechnego)?
2)      Czy art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy [2014/61] należy interpretować w świetle zasad równoważności i skuteczności oraz art. 47 [Karty] w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu przed krajowym [ORS] zostaje umorzone, w przypadku gdy w toku postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu przed tym organem jedna ze stron zainicjuje przed właściwym sądem postępowanie sądowe mające ten sam przedmiot?”.
24.      Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez Telekom, T‑2, rządy włoski i słoweński oraz Komisję Europejską. Wymienieni uczestnicy postępowania – z wyjątkiem rządu włoskiego – wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 29 stycznia 2026 r.
IV.    Ocena
A.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
1.      Uwagi wstępne
25.      Pytanie pierwsze dotyczy ogólnie dyrektywy 2014/61, a w szczególności klauzuli braku uszczerbku zawartej w art. 3 ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy.
Aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, uznaję za konieczne dokonanie również wykładni ust. 4 tego przepisu(4).
26.      W rezultacie w pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi operator sieci ma prawo zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej albo do ORS, albo do sądu.
27.      Z wyjątkiem Telekomu wszystkie zainteresowane strony proponują udzielenie na to pytanie odpowiedzi przeczącej.
28.      Natomiast Telekom argumentuje zasadniczo, że jedynym sposobem na osiągnięcie celów dyrektywy 2014/61 jest powierzenie ORS wyłącznej jurysdykcji w zakresie rozstrzygania sporów w przedmiocie dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem możliwości wniesienia środka odwoławczego od decyzji ORS do sądów administracyjnych.
29.      Aby rozstrzygnąć tę kwestię, posłużę się metodą wykładni stosowaną zazwyczaj przez Trybunał, uwzględniając nie tylko brzmienie art. 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61, ale także kontekst przepisu oraz cele aktu, którego część on stanowi(5).
2.      Brzmienie art. 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61
30.      Zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy 2014/61 każda ze stron musi być upoważniona do skierowania sporu dotyczącego dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej do właściwego ORS.
31.      Artykuł 3 ust. 5 tej dyrektywy określa kryteria i zasady, których ORS
musi przestrzegać w realizacji swoich zadań, dodając jednak w akapicie drugim, że odbywa się to „bez uszczerbku dla możliwości skierowania sprawy do sądu przez każdą ze stron”.
32.      W mojej ocenie z łącznego odczytania obydwu akapitów art. 3 wynika, że strony mogą wybrać skierowanie sprawy albo do ORS, albo do sądu.
33.      Za wykładnią tą przemawia dodatkowo porównanie brzmienia art. 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 z brzmieniem innych przepisów prawa Unii, które to przepisy – jak wynika z wykładni dokonanej przez Trybunał – odpowiednio dopuszczają system równoległy i wymagają systemu sekwencyjnego.
34.      Po pierwsze, rozporządzenie (UE) 2016/679(6) oferuje różne środki prawne osobom twierdzącym, że doszło do naruszenia rozporządzenia. W tym względzie art. 77 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że to „[b]ez uszczerbku dla innych administracyjnych lub środków ochrony prawnej przed sądem” każdej osobie, której dane dotyczą, powinno
przysługiwać prawo do wniesienia skargi do organu nadzorczego. Następnie, zgodnie z art. 78 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia, każdej osobie fizycznej lub prawnej powinno przysługiwać prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem przeciwko dotyczącej jej prawnie wiążącej decyzji organu nadzorczego „[b]ez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej”. Wreszcie, art. 79 ust. 1 tego rozporządzenia gwarantuje każdej osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem „[b]ez uszczerbku dla dostępnych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej, w tym prawa do wniesienia skargi do organu nadzorczego zgodnie z art. 77”(7).
35.      Trybunał podkreślił, że zastosowanie każdego z tych środków ochrony prawnej powinno być możliwe „bez uszczerbku” dla pozostałych. Mając na uwadze również kontekst i cele rozporządzenia 2016/679, Trybunał uznał zatem, że powyższe przepisy nie przewidują pierwszeństwa lub wyłączności ani żadnej zasady nadrzędności oceny dokonanej przez organ lub sądy w odniesieniu do istnienia naruszenia praw przyznanych przez to rozporządzenie(8).
36.      Po drugie, zgodnie z dyrektywą 2001/14/WE(9) system pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej musi być zgodny między innymi z zasadą równego traktowania przedsiębiorstw kolejowych(10). W tym kontekście zgodnie z art. 30 ust. 2 tej dyrektywy „[w]nioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe […]”. Ponadto zgodnie z ust. 6 tego przepisu „[p]aństwa członkowskie podejmą środki konieczne do zapewnienia, żeby decyzje podejmowane przez organ kontrolny podlegały kontroli sądowej”.
37.      Mając na uwadze również kontekst i cele dyrektywy 2001/14, Trybunał orzekł, że art. 30 tej dyrektywy powierza organowi kontrolnemu wyłączną właściwość do rozstrzygania sporów w dziedzinie opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej(11).
38.      Użyte sformułowania, a zatem i system przewidziany dyrektywą 2014/61 przypominają moim zdaniem rozporządzenie 2016/679 i różnią się od systemu przewidzianego dyrektywą 2001/14. Można zatem wnioskować, że dyrektywa 2014/61 nie sprzeciwia się systemowi równoległemu.
39.      Przyznaję jednak również, że art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 może być interpretowany na różne sposoby. W szczególności klauzula braku uszczerbku jest poprzedzona wzmianką o terminie, w jakim ORS ma rozstrzygnąć spór. Ponadto akapit pierwszy tego przepisu określa zakres decyzji, jaką ma podjąć ORS. Z tego względu prawdą jest, że klauzula braku uszczerbku mogłaby być interpretowana jako odnosząca się do prawa do odwołania się od tej decyzji do sądu administracyjnego.
40.      Niektóre z zainteresowanych stron twierdziły jednak, że art. 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61 stoi na przeszkodzie takiej wykładni, właśnie dlatego że przepis ten przewiduje prawo do odwołania. Prowadzi mnie to do zbadania kontekstu, w jaki wpisują się art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy 2014/61.
3.      Kontekst
a)      Artykuł 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61
41.      Artykuł 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61 stanowi, że od wszelkich decyzji podejmowanych przez ORS „przysługuje odwołanie do sądu zgodnie z prawem krajowym”. Jego brzmienie różni się zatem od brzmienia art. 3 ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy, który przewiduje „możliwość skierowania sprawy do sądu”.
42.      Wynika z tego, że drugi z tych przepisów daje możliwość wniesienia sprawy do sądów (cywilnych), podczas gdy pierwszy z nich gwarantuje prawo do odwołania się od decyzji ORS wydanej na podstawie art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy 2014/61.
43.      Prawdą jest, że art. 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61 gwarantuje prawo do odwołania się od wszelkich decyzji ORS, w tym decyzji innych niż decyzja dotycząca dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej. Możliwość skierowania do ORS sporu dotyczącego innych kwestii wchodzących w zakres stosowania rzeczonej dyrektywy przewidziano bowiem w art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 4, art. 6 ust. 4 i art. 9 ust. 3 akapit drugi tej dyrektywy.
44.      W
związku z tym art. 3 ust. 5 akapit drugi oraz art. 10 ust. 6 dyrektywy 2014/61 można nadal interpretować jako mające różne – choć częściowo pokrywające się – zakresy: z jednej strony pierwszy z przepisów odnosiłby się wyłącznie do odwołań od decyzji ORS w sprawie dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej. Z drugiej strony drugi z przepisów dotyczyłby każdego
odwołania
od każdej decyzji ORS.
45.      Jednakże każdy przepis wymieniony w pkt 43 niniejszej opinii zawiera klauzulę braku uszczerbku podobną do tej zawartej w art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61(12).
46.      Zakładając, że prawodawca nie ustanowił zbędnych przepisów, przypominam zatem, że art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 przyznaje możliwość wszczęcia postępowania przed sądami (cywilnymi), podczas gdy art. 10 ust. 6 tej dyrektywy gwarantuje prawo do odwołania od decyzji ORS wydanej na podstawie art. 3 ust. 4 i 5 wspomnianej dyrektywy.
b)      Inne instrumenty prawne w sektorze telekomunikacyjnym
47.      Ustalenie to znajduje potwierdzenie, po pierwsze, w rozporządzeniu 2024/1309, którym uchylono dyrektywę 2014/61(13). Jak bowiem podkreślił sąd odsyłający, z art. 13 ust. 1 lit. a) i ust. 5 tego rozporządzenia jasno wynika, że system równoległy jest zgodny z prawem Unii.
48.      Artykuł 13 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2024/1309 stanowi, że „[b]ez uszczerbku dla możliwości skierowania sprawy do sądu każda strona jest uprawniona do skierowania ewentualnego sporu do właściwego krajowego [ORS] […] jeżeli odmówiono dostępu do istniejącej infrastruktury lub nie osiągnięto porozumienia w zakresie szczegółowych warunków, w tym w kwestii cen”.
49.      Możliwość wniesienia sprawy do sądu nie jest już zatem zagwarantowana w tym samym przepisie ustanawiającym wymogi mające zastosowanie do decyzji ORS(14). Wydaje się zatem, że ewentualne wątpliwości w przedmiocie tego, czy taki dostęp do sądu należy interpretować jako prawo do odwołania od tej decyzji, zostały rozwiane.
50.      Dodatkowo art. 13 ust. 5 rozporządzenia 2024/1309 przewiduje, że „[n]iniejszy artykuł stanowi uzupełnienie środków zaskarżenia i procedur zgodnie z art. 47 [Karty]”.
51.      Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 10 akapit pierwszy tego rozporządzenia „[o]d każdej decyzji podjętej przez właściwy organ przysługuje odwołanie, zgodnie z prawem krajowym, do w pełni niezależnego organu odwoławczego, w tym organu o charakterze sądowym”. Zgodnie z akapitem drugim tego przepisu „[p]rawo do odwołania się zgodnie z akapitem pierwszym pozostaje bez uszczerbku dla prawa stron do skierowania sporu do właściwego sądu krajowego”.
52.      W
związku z tym rozporządzenie 2024/1309 moim zdaniem nie stoi na przeszkodzie systemowi równoległemu takiemu jak rozpatrywany w niniejszej sprawie.
53.      Bez wątpienia prawdą jest, że rozporządzenie 2024/1309 nie ma zastosowania ratione temporis do niniejszej sprawy. Przebieg prac legislacyjnych nie wskazuje jednak, by rozważano zmianę podejścia. Można zatem rozsądnie wywnioskować, że prawodawca zamierzał jedynie doprecyzować system rozstrzygania sporów dotyczących dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej wynikający z dyrektywy 2014/61.
54.      Po drugie, zgodnie z art. 26 ust. 5 dyrektywy (UE) 2018/1972(15) pozasądowe rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami „nie [stanowi] przeszkody dla żadnej ze stron we wniesieniu powództwa do sądu”.
55.      Po trzecie, zgodnie z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE(16) „[p]aństwa członkowskie zapewniają udostępnienie przejrzystych, prostych i niedrogich pozasądowych procedur rozpatrywania nierozwiązanych sporów dotyczących konsumentów, związanych z zagadnieniami wymienionymi w [przedmiotowej dyrektywie]”. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu „[przedmiotowy] artykuł nie narusza krajowych procedur sądowych”.
56.      Trybunał dokonał wykładni art. 34 tej dyrektywy w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie systemowi sekwencyjnemu, ale też go nie narzuca(17).
57.      W związku z tym w dziedzinie podobnej do tej objętej dyrektywą 2014/61 prawo Unii nie stoi na przeszkodzie systemowi równoległemu
takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym.
4.      Cele dyrektywy 2014/61
58.      Pozostaje ocenić, czy cele, które doprowadziły do przyjęcia dyrektywy 2014/61, potwierdzają tę wykładnię.
59.      W
tym względzie, jak wynika w szczególności z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2014/61 w związku z jej motywami 2, 9, 13 i 14, dyrektywa ta ma na celu ułatwianie i wspieranie sprawnej realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, w szczególności poprzez propagowanie wspólnego korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej.
60.      Prawdą jest, jak podkreśliły Telekom i sąd odsyłający, że cel ten zostałby osiągnięty w większym stopniu, gdyby dyrektywą 2014/61 nałożono na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia systemu sekwencyjnego. Celem postępowań pozasądowych jest bowiem szybsze rozstrzyganie sporów i zmniejszenie kosztów, co ułatwia dostęp do infrastruktury technicznej, a tym samym szybką realizację przewidzianą w tej dyrektywie(18).
61.      Z
powodów przedstawionych poniżej nie uważam jednak, aby system równoległy był sprzeczny z celami dyrektywy 2014/61.
62.      Po pierwsze, zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 dyrektywy 2014/61 w związku z jej motywem 11 dyrektywą tą ustanowiono minimalne wymogi dotyczące dostępu do infrastruktury technicznej. W konsekwencji wydaje się, że harmonizacja dokonana w drodze tej dyrektywy nie sięga na tyle daleko, aby narzucać ustanowienie systemu sekwencyjnego ze szkodą dla postępowań sądowych. Chociaż prawdą jest, że państwa członkowskie mogą wdrożyć taki system, to nie mają one takiego obowiązku. Zasadniczo, aby osiągnąć cele tej dyrektywy, wystarczy moim zdaniem zapewnić dostęp do postępowania pozasądowego, bez konieczności nadania mu charakteru obowiązkowego.
63.      W
tym kontekście należy podkreślić, że funkcjonowanie i skuteczność organów administracyjnych i sądów mogą różnić się w zależności od państwa członkowskiego. Rozsądne wydaje się zatem przyznanie państwom członkowskim pewnego zakresu uznania w tym względzie. Podczas gdy
w celu zmniejszenia obciążenia wymiaru sprawiedliwości niektóre państwa członkowskie mogą
uznać za stosowne ustanowienie systemu sekwencyjnego, inne mogą postąpić inaczej(19).
64.      Po drugie, jak podnosi Telekom, spory dotyczące dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej w dziedzinie telekomunikacji mogą wymagać pewnego poziomu wiedzy fachowej. Nie uważam jednak, aby sąd krajowy pierwszej instancji nie był w stanie wykonać takiego zadania, które wymaga zasadniczo ustalenia sprawiedliwych i rozsądnych warunków dostępu (art. 3 ust. 5 akapity pierwszy i trzeci dyrektywy 2014/61). W każdym razie nie wydaje się, by ustalenie opłat za dostęp do infrastruktury technicznej w dziedzinie telekomunikacji wymagało kontroli przeprowadzanej centralnie przez organ kontrolny, w przeciwieństwie do opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej omawianych w sprawie, w której zapadł wyrok CTL Logistics(20).
65.      Dochodzę zatem do wniosku, że system równoległy taki jak rozpatrywany w niniejszej sprawie jest zgodny z celami dyrektywy 2014/61.
66.      W
konsekwencji proponuję, aby na pytanie pierwsze odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi operator sieci ma prawo zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej albo do ORS, albo do sądu powszechnego.
B.      W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
1.      Uwagi wstępne
67.      Pytanie drugie dotyczy art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 w świetle zasad równoważności i skuteczności oraz art. 47 Karty. W tym względzie należy poczynić dwie uwagi.
68.      Po pierwsze, ponieważ sąd odsyłający nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego Trybunałowi na dokonanie oceny przestrzegania zasady równoważności, przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie zasada skuteczności.
69.      Po drugie, sąd odsyłający stawia zasadę skuteczności
na równi
z art. 47 Karty. Rodzi to pytanie, czy analiza tych dwóch elementów jest konieczna, czy też niniejsza sprawa powinna być oceniana wyłącznie przez pryzmat jednego z nich(21).
70.      Jednakże, biorąc pod uwagę uzasadnienie przedstawione w postanowieniu odsyłającym, wydaje mi się, że z jednej strony sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy zasada skuteczności stoi na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu, zgodnie z którym postępowanie pozasądowe ma zostać umorzone, gdy jedna ze stron skieruje następnie tę samą sprawę do sądu. Z drugiej strony wydaje się, że sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy taki przepis proceduralny może mimo wszystko być konieczny w świetle prawa do skutecznego środka prawnego, w szczególności w celu uniknięcia sprzecznych rozstrzygnięć i zagwarantowania pewności prawa.
71.      W
istocie, przynajmniej z punktu widzenia sądu odsyłającego, może istnieć dostrzegalna kolizja gwarancji skuteczności praw wywodzonych z dyrektywy 2014/61 oraz gwarancji prawa do skutecznego środka prawnego(22). W celu znalezienia wyważonego rozwiązania, które pozwoli uniknąć dostrzegalnej kolizji wskazanej przez sąd odsyłający, należy zatem przeanalizować rozpatrywany krajowy przepis proceduralny w świetle zarówno zasady skuteczności, jak i prawa do skutecznego środka prawnego.
72.      Zatem w pytaniu drugim sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 oraz zasadę skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie rozstrzygania sporu przed właściwym krajowym ORS zostaje
umorzone, jeżeli w toku takiego postępowania przed tym organem jedna ze stron
zainicjuje przed właściwym sądem postępowanie mające ten sam przedmiot. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający zwraca się z pytaniem, czy ten krajowy przepis proceduralny jest mimo to wymagany przez art. 47 Karty.
2.      Zasada skuteczności
73.      Od czasu wydania wyroku Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral(23) Trybunał konsekwentnie orzekał, że w braku uregulowań Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich należy wyznaczenie właściwych sądów i określenie szczegółowych przepisów proceduralnych regulujących środki prawne mające zapewnić ochronę uprawnień przysługujących jednostkom na mocy prawa Unii. Zasady te nie mogą jednak być mniej korzystne niż w przypadku podobnych postępowań w zakresie ochrony uprawnień wywodzonych z wewnętrznego porządku prawnego (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności).
74.      W
związku z tym, aby zasada skuteczności miała zastosowanie, nie mogą istnieć żadne unijne przepisy proceduralne regulujące środki prawne mające na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa, które to uprawnienia wynikają z prawa Unii.
75.      W
tym względzie, co się tyczy dyrektywy 2014/61, z mojej analizy pytania pierwszego wynika, że: (i) państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić procedurę pozasądową w celu rozstrzygania sporów dotyczących dostępu do infrastruktury technicznej (art. 3 ust. 4), (ii) każda ze stron powinna mieć prawo odwołania się od decyzji ORS do sądu (art. 10 ust. 6) i (iii) każda ze stron powinna mieć możliwość wniesienia sprawy do sądu (art. 3 ust. 5 akapit drugi).
76.      Dyrektywa 2014/61 nie określa jednak zasad pierwszeństwa między środkami prawnymi (i) i (iii). Wynika z tego, że każdy krajowy przepis proceduralny określający takie pierwszeństwo wchodzi w zakres zasady autonomii proceduralnej, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności.
77.      W
tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, każdą sprawę, w której pojawia się pytanie, czy krajowy przepis proceduralny uniemożliwia stosowanie prawa Unii lub nadmiernie je utrudnia, należy analizować z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych, przed poszczególnymi sądami krajowymi. W świetle powyższych analiz główne zasady krajowego systemu sądowego, takie jak ochrona prawa do obrony, zasada pewności prawa oraz prawidłowy przebieg postępowania, muszą być brane pod uwagę, ilekroć jest to właściwe(24).
78.      W
okolicznościach niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 9 dyrektywy
2014/61 środki mające na celu zwiększenie efektywności wykorzystania istniejącej infrastruktury powinny w istotny sposób przyczynić się do zapewnienia szybkiej i szerokiej realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, co stanowi cel tej dyrektywy.
79.      Każdy operator sieci ma zatem prawo dostępu do infrastruktury technicznej innego operatora, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2014/61 i o ile zgodnie z ust. 3 tego przepisu operator infrastruktury nie wskazuje żadnej obiektywnej, przejrzystej i proporcjonalnej podstawy odmowy dostępu.
80.      Ustanowienie procedury rozstrzygania sporów dotyczących dostępu do infrastruktury technicznej, zgodnie z którą to procedurą ORS musi, co do zasady, wydać decyzję w możliwie najkrótszym terminie, a w każdym razie w terminie czterech miesięcy(25), wyraźnie ułatwia dostęp do istniejącej infrastruktury technicznej, co wspiera realizację celu dyrektywy 2014/61.
81.      W
niniejszej sprawie Telekom skorzystał z tej procedury, aby wnioskować o dostęp do infrastruktury technicznej T‑2. T‑2 wystąpiła wówczas do sądu o stwierdzenie, że Telekom nie ma prawa dostępu do jej infrastruktury technicznej. Zgodnie z prawem krajowym w takich okolicznościach postępowanie przed ORS zostaje automatycznie umorzone.
82.      Moim zdaniem czyni to nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym korzystanie przez Telekom z prawa dostępu do infrastruktury technicznej T‑2 w odpowiednim czasie, które to prawo zagwarantowano w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2014/61 w związku z jej motywem 9. Ponadto podważa to pełną skuteczność (effet utile) procedury pozasądowego rozstrzygania sporów przewidzianej w art. 3 ust. 4 dyrektywy
2014/61(26).
83.      W
rzeczywistości możliwość skierowania sprawy do ORS i, w konsekwencji, szybkiego rozstrzygnięcia sporu dotyczącego dostępu do infrastruktury technicznej lub warunków takiego dostępu ma na celu zapewnienie skuteczności prawa dostępu. W sytuacji gdy operator postanowił de facto skierować sprawę do ORS, a nie do sądu cywilnego, automatyczne umorzenie pierwszego postępowania po skierowaniu tej samej sprawy do sądu przez drugą stronę jest sprzeczne z zasadą skuteczności i z pełną skutecznością art. 3 ust. 4 dyrektywy 2014/61.
84.      W
niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że postępowanie przed ORS i postępowanie przed sądem cywilnym mają ten sam przedmiot. Żadna z zainteresowanych stron nie zakwestionowała zresztą tego założenia. W rzeczywistości powództwo o stwierdzenie, że operator sieci ma nie mieć dostępu do infrastruktury technicznej, może nawet zostać uznane za zwykłą obronę przed pierwszym postępowaniem prowadzonym przed ORS, która to obrona przybrała formę niezależnego postępowania przed sądem(27). W każdym razie do sądu odsyłającego należy upewnienie się, czy obie toczące się sprawy mają dokładnie ten sam przedmiot i czy nie istnieją dodatkowe zarzuty uzasadniające późniejsze wniesienie sprawy do sądu(28).
3.      Prawo do skutecznego środka prawnego
85.      W pkt 76 niniejszej opinii stwierdziłem, że dyrektywa 2014/61 nie ustanawia zasad pierwszeństwa między mającymi ten sam przedmiot postępowaniem w sprawie rozstrzygnięcia sporu
i postępowaniem sądowym.
86.      Tak więc, co do zasady, to do państw członkowskich – decydujących się na wdrożenie art. 3 dyrektywy 2014/61 poprzez ustanowienie systemu równoległego – należy określenie zasad regulujących praktyczne aspekty korzystania ze środków prawnych przewidzianych w tym przepisie.
87.      W
niniejszej sprawie ustawodawca krajowy rzeczywiście przyjął takie przepisy. Jak wynika z mojej analizy przeprowadzonej w poprzedniej sekcji, przepisy te mogą jednak nadmiernie utrudniać lub praktycznie uniemożliwiać wykonywanie praw przyznanych operatorom sieci pragnącym uzyskać dostęp do istniejącej infrastruktury technicznej na mocy dyrektywy 2014/61. W tych okolicznościach to do władz krajowych, w tym sądów i właściwych organów ds.
rozstrzygania sporów, należy – co do zasady – zapewnienie skutecznej ochrony praw wynikających z dyrektywy 2014/61 poprzez odstąpienie od stosowania przepisu prawa krajowego nakazującego umorzenie postępowania przed ORS.
88.      Niemniej z tego rodzaju odstąpienia od stosowania przepisu, a zatem z konieczności zapewnienia pełnej skuteczności dyrektywy 2014/61, może wynikać potencjalny problem: wobec braku przepisów dotyczących pierwszeństwa równoległe prowadzenie dwóch postępowań mających dokładnie ten sam przedmiot stwarza ryzyko wydania sprzecznych rozstrzygnięć, co doprowadziłoby do sytuacji niepewności prawa. Można to uznać za ograniczenie prawa do skutecznego środka prawnego zagwarantowanego w art. 47 Karty(29).
89.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe nie stanowią jednak prerogatyw o charakterze absolutnym i mogą podlegać ograniczeniom. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty ograniczenie prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 Karty może być uzasadnione, jeżeli jest przewidziane ustawą, nie narusza istoty tego prawa i – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – jest konieczne i rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób(30).
90.      W
niniejszej sprawie, po pierwsze, zapewnienie skuteczności prawa dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej zagwarantowanego w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2014/61, w szczególności poprzez umożliwienie operatorowi uzyskania szybkiego rozstrzygnięcia sporu dotyczącego takiego dostępu, co zagwarantowano w art. 3 ust. 4 tej dyrektywy, stanowi siłą rzeczy cel interesu ogólnego uznawany przez Unię.
91.      Po drugie, równoległe prowadzenie dwóch postępowań wydaje się konieczne do osiągnięcia tego celu. Można twierdzić, że ustanowienie zasady, w myśl której pierwszeństwo ma postępowanie przed organem, do którego sprawę wniesiono w pierwszej kolejności, a więc w tym przypadku ORS, zarówno zapewniłoby skuteczność prawa dostępu do infrastruktury technicznej, jak i ograniczyłoby ryzyko sprzecznych rozstrzygnięć(31). Ograniczyłoby to jednak również prawo drugiej strony do skutecznego środka prawnego, ponieważ oznaczałoby zawieszenie lub umorzenie postępowania sądowego. Ponadto, biorąc pod uwagę, że dyrektywa 2014/61 nie ustanawia zasad pierwszeństwa, nie sądzę, aby państwom członkowskim należało narzucać zasadę pierwszeństwa organu, do którego wniesiono sprawę w pierwszej kolejności.
92.      Po trzecie, poniższe aspekty zmniejszają moim zdaniem ryzyko wydania sprzecznych orzeczeń.
93.      Przede wszystkim, jeżeli decyzja ORS zostanie wydana przed wydaniem wyroku sądowego, będzie ona wiążąca, a zatem będzie podlegać wykonaniu przez operatora ubiegającego się o dostęp do infrastruktury technicznej(32). Odpowiada to celowi dyrektywy 2014/61.
94.      Oprócz tego, jak podniosła Komisja na rozprawie, decyzja ta będzie z pewnością użyteczna dla sądu orzekającego w tej samej kwestii(33). Biorąc bowiem pod uwagę wiedzę fachową ORS, jego decyzja może zwolnić sąd krajowy z obowiązku zwrócenia się o opinię biegłego, co przyspieszy postępowanie sądowe. Ponadto, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów krajowych określających skutki decyzji administracyjnych w postępowaniu cywilnym, sąd krajowy może powołać się na decyzję ORS, uzasadniając swoje własne rozstrzygnięcie(34).
95.      Ponadto zastosowanie mogą mieć wszelkie inne krajowe przepisy proceduralne mogące zmniejszyć ryzyko niespójnych rozstrzygnięć, mianowicie w przypadku odwołania od decyzji ORS do sądu administracyjnego, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności(35).
96.      W
świetle powyższego jestem zdania, że art. 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 odczytywany w świetle zasady skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu przed właściwym krajowym ORS ma zostać umorzone, jeżeli w toku takiego postępowania przed tym organem jedna ze stron
zainicjuje przed właściwym sądem postępowanie mające ten sam przedmiot. Ponadto taki krajowy przepis proceduralny nie stanowi wymogu wynikającego
z prawa do skutecznego środka prawnego, które to prawo zapisano w art. 47 Karty.
97.      Jeżeli wbrew temu, co proponuję, Trybunał uzna, że zasada skuteczności nie stoi na przeszkodzie takiemu krajowemu przepisowi proceduralnemu lub że taki przepis jest wymagany w świetle art. 47 Karty, sąd odsyłający powinien mimo to czuwać nad tym, aby zainicjowane w toku postępowania pozasądowego postępowanie sądowe mające ten sam przedmiot nie miało na celu wyłącznie pozbawienia strony wnoszącej o dostęp do infrastruktury technicznej możliwości szybkiego rozstrzygnięcia sporu. W tym względzie sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę w szczególności elementy wymienione w pkt 84 niniejszej opinii.
98.      Jeżeli sąd odsyłający dojdzie do przeciwnego wniosku, musi on zastosować wszelkie krajowe przepisy proceduralne, którymi dysponuje, aby zakazać nadużycia proceduralnego(36).
V.      Wnioski
99.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Vrhovno sodišče Republike Slovenije (sąd najwyższy Republiki Słowenii) w następujący sposób:
1)      Artykuł 3 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej
należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi operator sieci ma prawo zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej albo
do właściwego krajowego organu ds.
rozstrzygania sporów, albo
do sądu powszechnego.
2)      Artykuł 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61 w związku z zasadą skuteczności
należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu przed właściwym krajowym organem ds.
rozstrzygania sporów zostaje umorzone,
jeżeli w toku takiego postępowania
przed tym organem jedna ze stron zainicjuje przed właściwym sądem postępowanie mające ten sam przedmiot. Ponadto taki krajowy przepis proceduralny nie stanowi wymogu wynikającego z prawa do skutecznego środka prawnego, które to prawo zapisano w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz.U. 2014, L 155, s. 1).
3      Zobacz pkt 14 niniejszej opinii.
4      Zobacz
podobnie
wyroki: z dnia 20 marca 1986 r., Tissier (35/85, EU:C:1986:143, pkt 9); a także z dnia 5 marca 2026 r., Daraa (C‑458/24, EU:C:2026:146, pkt 40).
5      Wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck (292/82, EU:C:1983:335, pkt 12); a także z dnia 5 marca 2026 r., ErdrichUmformtechnik (C‑828/24, EU:C:2026:154, pkt 24).
6      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1).
7      Wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., NemzetiAdatvédelmiésInformációszabadságHatóság (C‑132/21, EU:C:2023:2, pkt 33, zwany dalej „wyrokiem Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság”).
8      Wyrok Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (pkt 34, 35). W przedmiocie kontekstu i celów rozporządzenia 2016/679 zob. pkt 36–44 tego wyroku.
9      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. 2001, L 75, s. 29). Dyrektywę tę uchyliła i zastąpiła ze skutkiem od dnia 17 czerwca 2015 r. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32).
10      Zobacz
podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, pkt 45).
11      Zobacz
podobnie
wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, pkt 86).
12      Zwracam ponadto uwagę, że wszystkie przepisy dyrektywy 2014/61 przewidujące możliwość skierowania sporu do ORS zostały obecnie zebrane w art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1309 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów wdrażania gigabitowych sieci łączności elektronicznej, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2015/2120 i uchylającego dyrektywę 2014/61/UE (akt w sprawie infrastruktury gigabitowej) (Dz.U. L, 2024/1309). Zobacz w tym względzie tabela korelacji zamieszczona w załączniku do tego rozporządzenia.
13      Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 2024/1309 i z zastrzeżeniem odstępstwa przewidzianego w ust. 2 tego przepisu dyrektywę 2014/61 uchylono ze skutkiem od dnia 12 listopada 2025 r.
14      Zobacz pkt 39 niniejszej opinii.
15      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej (wersja przekształcona) (Dz.U. 2018, L 321, s. 36).
16      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51). Dyrektywę tę uchylono dyrektywą 2018/1972. Artykuł 34 dyrektywy 2002/22 odpowiada zasadniczo art. 25 dyrektywy 2018/1972.
17      Wyrok z dnia 18 marca 2010 r., Alassini  in. (od C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146, pkt 42–44, zwany dalej „wyrokiem Alassini i in.”).
18      Zobacz analogicznie wyrok Alassini i in. (pkt 45, 65).
19      Zobacz analogicznie wyrok Alassini i in. (pkt 64).
20      Wyrok z dnia 9 listopada 2017 r. (C‑489/15, EU:C:2017:834, pkt 57, 58).
21      Trybunał nie miał jeszcze okazji w pełni wyjaśnić związku między zasadą skuteczności a prawem do skutecznego środka prawnego w sytuacjach objętych krajową autonomią proceduralną (zob. moja opinia w sprawie Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, pkt 85). Kwestię tę poruszyli z kolei liczni rzecznicy generalni (wymienieni w mojej opinii w sprawie Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, przypis 28),
szeroko omawiano ją
też w doktrynie (zob. między innymi:
S. Prechal, R. Widdershoven, Redefining the Relationship between „Rewe-effectiveness” and Effective Judicial Protection, Review of European Administrative Law, Vol. 4, No 2, 2011, s. 31; J. Krommendijk, Is there light on the horizon? The distinction between „Rewe effectiveness” and the principle of effective judicial protection in Article 47 of the Charter after Orizzonte, Common Market Law Review, Vol. 53, No 5, 2016, s. 1395). W tym kontekście z jednej strony Trybunał uznał, że wymóg skuteczności odzwierciedla w istocie obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii (zob. w szczególności wyrok Alassini i in., pkt 49). Ponadto w wyrokach takich jak wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 27–29), Trybunał oparł się głównie na zasadzie skutecznej ochrony sądowej, mimo że sąd odsyłający sformułował pytanie wyłącznie w świetle zasady skuteczności. Z drugiej strony sprawę można oceniać wyłącznie w świetle zasady skuteczności, gdy między innymi dany przepis krajowy wchodzi w zakres postępowania administracyjnego (zob.
podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r., Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, pkt 45). Ponadto, co do zasady, krajowy przepis proceduralny niespełniający wymogu skuteczności, który to przepis może wydawać się mniej surowy, jest również sprzeczny z art. 47 Karty w związku z art. 52 ust. 1 Karty (zob.
podobnie wyrok z dnia 3 kwietnia 2025 r., Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, pkt 41, 42). Następcza analiza rozpatrywanego krajowego przepisu proceduralnego w świetle art. 47 Karty
wydaje się
zatem zbędna. W niektórych szczególnych dziedzinach, takich jak ochrona konsumentów, ochrona wynikająca z zasady skuteczności może jednak przeważać nad ochroną wynikającą z art. 47 Karty (zob.
podobnie moja opinia w sprawie Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, pkt 89–92).
22      W odniesieniu do sytuacji, w których zasada skuteczności i prawo do skutecznego środka prawnego wydają się ze sobą kolidować i mogą wymagać pogodzenia, zob. S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (red.), The EU Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Hart Publishing, 2021, s. 1258.
23      Wyrok z dnia 16 grudnia 1976 r. (33/76, EU:C:1976:188).
24      Wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r., van Schijndel  van Veen (C‑430/93 i C‑431/93, EU:C:1995:441, pkt 19).
25      Artykuł 3 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2014/61.
26      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Sales Sinués  Drame Ba (C‑381/14 i C‑385/14, EU:C:2016:252, pkt 36).
27      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 8 grudnia 1987 r., GubischMaschinenfabrik (144/86, EU:C:1987:528, pkt 16). Chociaż wyrok ten dotyczy pojęcia zawisłości sporu w kontekście Konwencji z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (konwencji brukselskiej), ilustruje on sytuację, w której powództwo wniesiono w celu zablokowania toczącego się postępowania wszczętego przez drugą stronę.
28      W przedmiocie pojęcia „tego samego przedmiotu”, chociaż w kontekście obecnych art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1215/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2012, L 351, s. 1) i art. 136 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1001 z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie znaku towarowego Unii Europejskiej (Dz.U. 2017, L 154, s. 1), zob. wyrok z dnia 19 października 2017 r., Merck (C‑231/16, EU:C:2017:771, pkt 39, 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
29      Zobacz
podobnie wyroki: Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (pkt 51, 53, 56); a także z dnia 13 lipca 2023 r., Ferrovienord (C‑363/21 i C‑364/21, EU:C:2023:563, pkt 98). W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) niespójne orzeczenia sądowe w podobnych sprawach, mimo że nie dotyczą tych samych stron lub tych samych okoliczności faktycznych, zawsze oceniano w oparciu o zasadę pewności prawa zapisaną w art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Zobacz w tym względzie wyroki ETPC: z dnia 20 października 2011 r. w sprawie Nejdet Şahin i Perihan Şahin przeciwko Turcji, CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, §§ 56–58; z dnia 29 listopada 2016 r.
w sprawie
Lupeni Greek Catholic Parish i in. przeciwko Rumunii, CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, § 116; a także z dnia 8 czerwca 2023 r.
w sprawie Aydin i in. przeciwko Turcji, CE:ECHR:2023:0516DEC002372111, § 60.
30      Wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyroki: Alassini i in. (pkt 63);
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (pkt 51).
31      Taka sytuacja występuje w przypadku art. 132 rozporządzenia 2017/1001, który przewiduje, że „[j]eżeli nie występują szczególne podstawy do kontynuowania postępowania”, to organ, do którego sprawę skierowano w pierwszej kolejności, jest organem właściwym w sprawach dotyczących ważności unijnego znaku towarowego [zob.
wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., LM (Powództwo wzajemne o unieważnienie), C‑654/21, EU:C:2023:462, pkt 53]. W przedmiocie zasad pierwszeństwa w ogólności zob.
opinia rzecznika generalnego J. Richarda de la Toura w sprawie Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C‑132/21, EU:C:2022:661, pkt 68, 69).
32      Zobacz art. 3 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy 2014/61.
33      Zobacz
podobnie wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 66).
34      Wyrok z dnia 27 października 2022 r., DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832, pkt 83).
35      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2023 r., Ferrovienord (C‑363/21 i C‑364/21, EU:C:2023:563, pkt 98).
36      W kwestii studium porównawczego na temat naruszeń praw procesowych zob.
M. Taruffo, Abuse of Procedural Rights: Comparative Standards of Procedural Fairness, Kluwer Law International, 1999.