Asunto C‑421/22
DOBELES AUTOBUSU PARKS SIA y otros
contra
Iepirkumu uzraudzības birojs,
Autotransporta direkcija VSIA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Augstākā tiesa (Senāts)]
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 21 de diciembre de 2023
«Procedimiento prejudicial — Transportes — Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera — Reglamento (CE) n.º 1370/2007 — Artículo 1, apartado 1 — Artículo 2 bis, apartado 2 — Artículo 3, apartado 1 — Artículo 4, apartado 1 — Artículo 6, apartado 1 — Contrato de servicio público de transporte de viajeros en autobús — Procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios — Licitación abierta, transparente y no discriminatoria — Pliego de condiciones — Importe de la compensación concedida por la autoridad nacional competente — Indexación limitada en el tiempo y a determinadas categorías de costes específicos — Distribución de los riesgos»
Transportes — Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera — Reglamento (CE) n.º 1370/2007 — Adjudicación de contratos de servicio público de transporte de viajeros en autobús — Procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio — Compensación de los costes de las empresas de transporte de viajeros inherentes a obligaciones de servicio público — Modalidades de distribución de los costes — Margen de apreciación de las autoridades nacionales competentes — Posibilidad de que esas autoridades establezcan un régimen de compensación que no cubra de modo automático todos los costes los costes relacionados con la gestión y la explotación de dicho servicio — Procedencia — Falta de indexación periódica de los costes — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1, ap. 1, 2 bis, 3, ap. 1, 4, ap. 1, y 6, ap. 1]
(véanse los apartados 41 a 44, 46 a 52, 54 a 56, 58 y 59 y el fallo)
Resumen
En Letonia, se convocó una licitación abierta para la concesión del derecho a prestar el servicio público de transporte de viajeros en autobús en la red de rutas de importancia regional por una duración de diez años.
Dobeles Autobusu parks SIA y varias otras sociedades letonas, que operan en el sector del transporte, interpusieron un recurso ante el Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Comisión de Examen de Reclamaciones de la Oficina de Supervisión de la Contratación Pública, Letonia) mediante el que impugnaron las disposiciones del pliego de condiciones. Este y el proyecto de contrato correspondiente establecían, según ellas, un mecanismo de compensación del servicio de que se trata contrario a Derecho, ya que no prevé un procedimiento de revisión del precio de ese servicio para el caso de que varíen los costes incluidos en dicho precio. Al desestimar aquella Comisión su recurso, esas sociedades interpusieron ante la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo, Letonia) sendos recursos. El citado tribunal también desestimó sus recursos, basándose, en esencia, en que el Estado, en el procedimiento de revisión del precio contractual de la prestación, no está obligado a cubrir completamente todos los costes de los prestadores de un servicio público de transporte y en que el procedimiento de indexación previsto en el proyecto de contrato no infringe lo dispuesto en el Reglamento n.º 1370/2007 sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. (1)
El Augstākā tiesa (Senāts) (Tribunal Supremo, Letonia), tribunal remitente en el presente asunto, que conoce de un recurso de casación, decidió dirigirse al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, con el fin de determinar si el Reglamento n.º 1370/2007 permite un régimen de compensación que no contempla la indexación periódica del precio contractual con arreglo a los incrementos de los costes inherentes a la prestación del servicio que queden fuera del control del adjudicatario.
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia examina si, en el marco de contratos de servicio público celebrados al término de un procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio, los Estados miembros pueden establecer un mecanismo de compensación que lleva a transferir a un proveedor de servicios de transporte de viajeros los riesgos asociados a la evolución de los costes y conlleva el riesgo de compensación insuficiente, como consecuencia del incremento de algunos costes. A este respecto, el Tribunal de Justicia considera que el Reglamento n.º 1370/2007 no se opone a un régimen de compensación de este tipo, que no obliga a las autoridades nacionales competentes a compensar en su totalidad al proveedor de ese servicio público sometido a obligaciones de servicio público, procediendo a una indexación periódica, por todo incremento de los costes relacionados con la gestión y la explotación de dicho servicio que quedan fuera de su control.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia señala que, en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, en los contratos de servicio público, por una parte, se deben establecer por anticipado, de modo objetivo y transparente, los parámetros sobre cuya base ha de calcularse la compensación, cuando esté prevista, (2) y, por otra parte, se deben definir las modalidades de distribución de los costes derivados de la prestación de los servicios. (3)
De ello se desprende que las autoridades nacionales competentes, dado que les incumbe fijar los parámetros para el cálculo de la compensación adeudada a los prestadores del servicio público de transporte y definir las modalidades de distribución de los costes derivados de su prestación, gozan, en el marco de un contrato de servicio público, de cierto margen de apreciación para concebir el mecanismo de esa compensación. En particular, el Tribunal de Justicia declara que la posibilidad de distribuir los costes implica necesariamente que esas autoridades no están obligadas a compensar todos los costes y pueden transferir al prestador de dicho servicio público los riesgos asociados a la evolución de algunos de ellos, sin que importe que dicho prestador pueda controlar o no plenamente la evolución de los mismos, dado que esa evolución se rige por circunstancias ajenas a dicho prestador.
Así pues, del propio tenor del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007 resulta que las autoridades nacionales competentes pueden establecer, en el ejercicio de su margen de apreciación, un régimen de compensación que, como consecuencia de los parámetros para el cálculo de la compensación y de las modalidades de distribución de los costes que definen dichas autoridades, no garantice al prestador del servicio público de transporte, de modo automático, la cobertura íntegra de tales costes.
En segundo lugar, tras recordar que el objetivo del Reglamento n.º 1370/2007 es definir los requisitos para conceder la compensación, a fin de garantizar un servicio público de transporte de viajeros a la vez eficiente y rentable económicamente, (4) el Tribunal de Justicia deduce de ello que el objetivo de todo régimen de compensación no es solo evitar la compensación excesiva de los costes, sino también favorecer una mayor eficacia para el prestador de un servicio público de transporte. Pues bien, un régimen de compensación que garantiza, en cualquier circunstancia, la cobertura automática de todos los costes derivados de la ejecución de un contrato de servicio público no conlleva ese incentivo a una mayor eficacia al no verse el prestador de que se trate obligado a limitar sus costes.
En cambio, un régimen de compensación que, al no existir indexación periódica, no cubra todos esos costes de modo automático, sino que lleve a transferir determinados riesgos al prestador del servicio público, puede contribuir a la consecución de tal objetivo. En efecto, incluso con respecto a los costes que quedan fuera del control del prestador de que se trate, las mejoras de eficiencia que haya logrado le permitirán reforzar su sostenibilidad financiera para hacer frente a esos costes, lo que contribuirá a que cumpla fielmente las obligaciones que le impone el contrato de servicio público.
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia señala que, cuando la adjudicación de un contrato de servicio público se realice al término de un procedimiento de licitación, el propio procedimiento tiene como efecto reducir al mínimo el importe de la compensación adeudada al prestador del servicio público de transporte, evitando de este modo, mediante un ajuste automático, no solo compensaciones excesivas, sino también compensaciones insuficientes.
En efecto, todo prestador de servicios que decida participar en un procedimiento de licitación para ejecutar un contrato de servicio público determina él mismo los términos de su oferta, en función de todos los parámetros relevantes y, en particular, de la evolución probable de los costes que puedan afectar a la prestación del servicio, con lo que de este modo define el nivel de riesgo que está dispuesto a asumir. Por consiguiente, cabe presumir que su oferta le garantizará, si es adjudicatario del contrato, una tasa de remuneración del capital empleado que se corresponda con el nivel de riesgo que corre. De ello se deduce que un régimen de compensación vinculado a un contrato de servicio público adjudicado al término de un procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio garantiza, en sí mismo, al prestador de dicho servicio público una cobertura de sus costes que le garantice también una compensación adecuada, cuyo importe variará en función del nivel de riesgo que esté dispuesto a asumir.
Así pues, en un procedimiento de licitación, las autoridades nacionales competentes no están obligadas, procediendo a una indexación periódica, a compensar de modo automático todos los costes asumidos por el prestador de un servicio de transporte derivados de la ejecución de un contrato de servicio público, estén o no bajo su control, con el fin de que dicho contrato le reporte una compensación adecuada.
Por otro lado, la ausencia de un mecanismo de indexación periódica de los costes no puede considerarse, por sí sola, constitutiva de violación del principio de proporcionalidad. En efecto, un prestador de servicios de transporte, que participa en un procedimiento de licitación, determina él mismo los términos de su oferta y el nivel de riesgo que está dispuesto a asumir habida cuenta de las modalidades de compensación que figuran en el contrato de servicio público, en particular, la inexistencia de tal mecanismo. Por tanto, si una autoridad nacional competente contemplara, en un procedimiento de licitación, condiciones irrazonables o excesivas a la vista de los riesgos que deba asumir el prestador del servicio público de que se trate, sería poco probable que se le presentaran ofertas, de modo que dicha autoridad debería modificar esas condiciones para compatibilizarlas con el principio de proporcionalidad.
La posibilidad de que un proveedor de servicios de transporte de viajeros, con la esperanza de ser el adjudicatario, proponga un precio contractual que no tenga suficientemente en cuenta un futuro aumento de los costes y de que no pueda ejecutar el contrato debidamente es inherente a todos los procedimientos de licitación. Por tanto, tal posibilidad no justifica que los contratos de servicio público celebrados al término de un procedimiento de licitación abierto incluyan siempre un mecanismo de indexación periódica que compense en su totalidad, de modo automático, todo incremento de los costes derivados de su ejecución, estén o no bajo el control del proveedor.
1      Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2016/2338, de 14 de diciembre de 2016 (DO 2016, L 354, p. 22) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1370/2007»).
2      Artículo 4, apartado 1, letra b), párrafo primero, inciso i), del Reglamento n.º 1370/2007.
3      Artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1370/2007.
4      Artículos 1, apartado 1, y 2 bis, apartado 2, y punto 7 del anexo del Reglamento n.º 1370/2007, interpretados a la luz de los considerandos 4, 7, 27 y 34 de este.