62024CJ0155
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
21. April 2026 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen – Richtlinie 2014/40/EU – Art. 3 Abs. 1 – Emissionshöchstwerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid – Art. 4 Abs. 1 – Messverfahren – Messung der Emissionen gemäß den in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 genannten ISO-Normen – Normen, die nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht sind – Geltung der betreffenden ISO-Normen – Art. 2 EUV – Wert der Rechtsstaatlichkeit – Erfordernis des freien Zugangs zu solchen Normen“
In der Rechtssache C‑155/24
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande) mit Entscheidung vom 27. Februar 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 28. Februar 2024, in dem Verfahren
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
gegen
Stichting Rookpreventie Jeugd
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten T. von Danwitz, der Kammerpräsidenten F. Biltgen und I. Jarukaitis, der Kammerpräsidentinnen M. L. Arastey Sahún und I. Ziemele, des Kammerpräsidenten J. Passer, der Kammerpräsidentin O. Spineanu‑Matei und des Kammerpräsidenten M. Condinanzi sowie der Richter S. Rodin (Berichterstatter), A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias, M. Gavalec und B. Smulders,
Generalanwalt: N. Emiliou,
Kanzler: A. Lamote, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 10. März 2025
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der Philip Morris Benelux BV und der Philip Morris Investments BV, vertreten durch Y. E. A. Buruma und R. de Bree, Advocaten,
–
der JT International Company Netherlands BV, vertreten durch T. Heystee, M. Immerzeel, W. Knibbeler und A. Pliego Selie, Advocaten,
–
der Van Nelle Tabak Nederland BV, vertreten durch H. M. Pannekoek, C. E. Schillemans und A. B. van der Pol, Advocaten,
–
der British American Tobacco International (Holdings) BV, vertreten durch J. A. M. Mischie, M. J. Tuijp und H. J. van den Bos, Advocaten,
–
der Stichting Rookpreventie Jeugd, vertreten durch J. A. M. A. Sluysmans, Advocaat,
–
der niederländischen Regierung, vertreten durch E. M. M. Besselink und M. K. Bulterman als Bevollmächtigte,
–
der bulgarischen Regierung, vertreten durch S. Ruseva und R. Stoyanov als Bevollmächtigte,
–
der tschechischen Regierung, vertreten durch T. Müller, M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
–
der ungarischen Regierung, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
–
der portugiesischen Regierung, vertreten durch P. Barros da Costa, A. Cunha und C. Freire als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch T. S. Bohr, M. Burón Pérez, Ș. Ciubotaru, F. van Schaik und H. van Vliet als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 4. September 2025
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Nr. 21, Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (ABl. 2014, L 127, S. 1) und der Grundsätze der Rechtssicherheit und der Bestimmtheit.
2
Es ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Niederländische Behörde für die Sicherheit von Lebensmitteln und Konsumgütern, im Folgenden: NVWA), dem Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Staatssekretär für Gesundheit, Gemeinwohl und Sport, Niederlande) (im Folgenden: Staatssekretär), der Philip Morris Benelux BV, der Philip Morris Investments BV, der JT International Company Netherlands BV, der Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten, der Van Nelle Tabak Nederland BV und der British American Tobacco International (Holdings) BV einerseits und der Stichting Rookpreventie Jeugd (Stiftung Rauchprävention Jugend, Niederlande) (im Folgenden: Stiftung) andererseits über die Methode der Messung der Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Zigaretten.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001
3
Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) bestimmt in Abs. 2:
„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
–
der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
…
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
Richtlinie 2014/40
4
Im achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/40 heißt es:
„Gemäß Artikel 114 Absatz 3 [AEUV] soll im Gesundheitsbereich bei Gesetzgebungsvorschlägen von einem hohen Schutzniveau ausgegangen werden, wobei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen zu berücksichtigen sind. Tabakerzeugnisse sind keine gewöhnlichen Erzeugnisse, und angesichts der besonders schädlichen Wirkungen von Tabakerzeugnissen auf die menschliche Gesundheit sollte dem Gesundheitsschutz große Bedeutung beigemessen werden, insbesondere um die Verbreitung des Rauchens bei jungen Menschen zu senken.“
5
Art. 2 der Richtlinie bestimmt in Nr. 21:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
21.
‚Emissionen‘ Stoffe, die freigesetzt werden, wenn ein Tabakerzeugnis oder ein verwandtes Erzeugnis bestimmungsgemäß verwendet wird, etwa Stoffe im Rauch oder Stoffe, die während der Verwendung rauchloser Tabakerzeugnisse freigesetzt werden“.
6
Art. 3 der Richtlinie bestimmt in Abs. 1:
„Bei Zigaretten, die in den Mitgliedstaaten hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, dürfen folgende erlaubte Emissionswerte (im Folgenden ‚Emissionshöchstwerte‘) nicht überschritten werden:
a)
10 mg Teer je Zigarette;
b)
1 mg Nikotin je Zigarette;
c)
10 mg Kohlenmonoxid je Zigarette.“
7
Art. 4 der Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 und 2:
„(1)   Die Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Zigaretten werden nach der ISO-Norm 4387 für Teer, ISO-Norm 10315 für Nikotin bzw. ISO-Norm 8454 für Kohlenmonoxid gemessen.
Die Genauigkeit der Messungen zu Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid wird nach der ISO-Norm 8243 bestimmt.
(2)   Die Messungen nach Absatz 1 werden von Laboren überprüft, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zugelassen und von ihnen überwacht werden.
Diese Labore dürfen nicht im Besitz der Tabakindustrie sein oder unter ihrer direkten oder indirekten Kontrolle stehen.
…“
8
Art. 23 der Richtlinie 2014/40 bestimmt in Abs. 2:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die dieser Richtlinie sowie den darin vorgesehenen Durchführungs- und delegierten Rechtsakten nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht werden. …“
Niederländisches Recht
9
Art. 2.1 des Besluit houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op basis van de Tabakswet tot één besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) (Erlass, mit der die allgemeinen Verwaltungsmaßnahmen gemäß dem Tabakgesetz in einem einheitlichen Erlass zusammengeführt werden [Verordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse]) vom 14. Oktober 2015 (Stb. 2015, Nr. 398) bestimmt in Abs. 1:
„Bei Zigaretten, die in Verkehr gebracht oder hergestellt werden, entsprechen die Emissionshöchstwerte Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie [2014/40]“.
10
Art. 2.1 der Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) (Verordnung des Staatssekretärs für Gesundheit, Gemeinwohl und Sport zur Regelung der Herstellung, der Aufmachung und des Verkaufs von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen [Ministerialverordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse]) vom 10. Mai 2016 (Stcrt. 2016, Nr. 25446) bestimmt:
„1.   Als ausschließlich maßgebliche Prüfverfahren für die Bestimmung, ob eine Zigarette den Anforderungen in Art. 2.1 Abs. 1 der Verordnung genügt, werden Verfahren angegeben, die den folgenden Normen genügen:
a.
NEN‑ISO 4387:2000/A1:2008 Zigaretten – Bestimmung des Rohkondensats und des nikotinfreien Trockenkondensats unter Verwendung einer Zigaretten-Abrauchmaschine für Routineanalysen bezüglich der Emissionswerte für Teer;
b.
NEN‑ISO 10315:2013 Zigaretten – Nikotinbestimmung in Rauchkondensaten – Gaschromatographisches Verfahren;
c.
NEN‑ISO 8454:2007/A1:2009 Zigaretten – Bestimmung des Kohlenmonoxidgehalts in der Gasphase von Zigarettenrauch – NDIR-Verfahren.
2.   Die Messergebnisse sind nach der Norm NEN‑ISO 8243:2013 Zigaretten – Probenahme zu überprüfen.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
11
Mit Schreiben vom 31. Juli 2018 forderte die Stiftung die NVWA auf, dafür zu sorgen, dass Filterzigaretten, die Verbrauchern in den Niederlanden angeboten werden, bei bestimmungsgemäßer Verwendung die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 festgelegten Emissionshöchstwerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid einhalten. Sie beantragte, die Hersteller, Importeure und Vertreiber von Tabakerzeugnissen im Wege einer Verwaltungszwangsmaßnahme zu verpflichten, Filterzigaretten, die diese Emissionshöchstwerte nicht einhalten, vom Markt zu nehmen.
12
Die Stiftung berief sich dabei auf eine Studie des Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Nationales Institut für öffentliche Gesundheit und Umwelt, Niederlande) vom 13. Juni 2018, der zufolge die in den Niederlanden verkauften Filterzigaretten die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid bei Anwendung des Messverfahrens „Canadian Intense“ anstatt des in Art. 4 der Richtlinie 2014/40 vorgeschriebenen Verfahrens allesamt erheblich überschreiten würden. Das Messverfahren gemäß den ISO-Normen 4387, 10315, 8454 und 8243, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie verwiesen werde, berücksichtige nicht, dass die Mikroperforationen eines Zigarettenfilters in der Praxis durch die Finger und Lippen des Rauchers verschlossen würden, so dass Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidmengen eingeatmet würden, die deutlich über den in Art. 3 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerten lägen.
13
Die NVWA lehnte den Antrag der Stiftung mit Bescheid vom 20. September 2018 ab. Die Stiftung legte dagegen Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde vom Staatssekretär mit Bescheid vom 31. Januar 2019 als unbegründet zurückgewiesen.
14
Gegen diesen Bescheid erhob die Stiftung bei der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) Klage.
15
Die Stiftung machte geltend, Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 schreibe kein bestimmtes Verfahren zur Messung der Emissionen vor. Die ISO-Normen, nach denen die Emissionswerte gemäß dieser Vorschrift zu bestimmen seien, seien keine allgemein anzuwendenden Bestimmungen. Es sei deshalb auf das Messverfahren „Canadian Intense“ zurückzugreifen.
16
Die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) reichte in diesem Verfahren beim Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen betreffend die Auslegung und die Gültigkeit bestimmter Vorschriften der Richtlinie 2014/40 ein, über das der Gerichtshof mit Urteil vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a. (C‑160/20, EU:C:2022:101), entschied.
17
Der Vorlageentscheidung zufolge entschied die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) daraufhin, dass die NEN‑ISO-Normen, auf die in der Verordnung des Staatssekretärs für Gesundheit, Gemeinwohl und Sport zur Regelung der Herstellung, der Aufmachung und des Verkaufs von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen (Ministerialverordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse) verwiesen werde, der Stiftung als Einzelner nicht entgegengehalten werden könnten und dass das in ihnen beschriebene Messverfahren, weil nicht die Emissionen bei bestimmungsgemäßer Verwendung einer Zigarette gemessen würden, nicht der Richtlinie 2014/40 entspreche. Da es keine Messverfahren gebe, die der Richtlinie entsprächen, könne nicht bestimmt werden, ob die Filterzigaretten, die in den Niederlanden verkauft würden, die Emissionshöchstwerte einhielten. Nach der Studie des Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (siehe oben, Rn. 12) würden die Zigaretten bei Anwendung des Messverfahrens „Canadian Intense“ die Emissionshöchstwerte höchstwahrscheinlich nicht einhalten. Die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) gab der Klage der Stiftung deshalb statt und gab der NVWA auf, deren Antrag neu zu bescheiden.
18
Gegen das Urteil der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) wurde beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande), dem vorlegenden Gericht, ein Rechtsmittel eingelegt.
19
Das vorlegende Gericht hält bestimmte Aspekte der Art. 3 und 4 der Richtlinie 2014/40 im Hinblick auf das Urteil vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a. (C‑160/20, EU:C:2022:101), noch für klärungsbedürftig.
20
Als Erstes weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Gerichtshof unterscheide zwischen den Unternehmen, denen die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 genannten ISO-Normen entgegengehalten werden könnten, sofern sie Zugang zur deren offizieller authentischer Fassung hätten, und den Einzelnen, denen diese Normen nicht entgegengehalten werden könnten, wenn sie nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht seien. Es sei aber nicht klar, wie der Begriff der Einzelnen abzugrenzen sei. Unter ihn fielen auch bestimmte Einzelne wie die Stiftung, die nach niederländischem Recht von den ISO-Normen hätten Kenntnis nehmen können. Sie hätten diese in der Bibliothek des Nederlands Normalisatie Instituut in Delft (Niederländisches Institut für Normung Delft) vor Ort einsehen oder entgeltlich anfordern können. Es sei daher nicht klar, ob die ISO-Normen solchen Einzelnen entgegengehalten werden könnten. Jedenfalls könnten der Stiftung die ISO-Normen, um die es im Ausgangsrechtsstreit gehe, nicht entgegengehalten werden. Die Stiftung verteidige nämlich die Interessen von Einzelnen, die keinen Zugang zu den betreffenden ISO-Normen hätten. Der Zugang zu diesen ISO-Normen in einem Verfahren wie dem, um das es im Ausgangsrechtsstreit gehe, könne nicht mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union gleichgesetzt werden.
21
Als Zweites stellt das vorlegende Gericht mehrere Fragen für den Fall, dass die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird, einem Einzelnen wie der Stiftung nicht entgegengehalten werden können und statt den in diesen ISO-Normen vorgesehenen Messverfahren ein anderes Messverfahren angewandt werden könne oder müsse.
22
Es geht dabei insbesondere um die Befugnis der einzelnen Mitgliedstaaten, wenn auch nur vorübergehend, ein Ersatzmessverfahren festzulegen, und die Vereinbarkeit eines solchen Verfahrens mit den mit der Richtlinie 2014/40 verfolgten Zielen der Harmonisierung und des Funktionierens des Binnenmarkts. Das vorlegende Gericht hat auch Bedenken hinsichtlich der Folgen, die es haben würde, wenn einem Einzelnen wie der Stiftung ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie verwiesen wird, nicht entgegengehalten werden könnten, insbesondere was ein etwaiges Aus-dem-Markt-Nehmen der Filterzigaretten angeht, die die Emissionshöchstwerte gemäß einem von einer nationalen Behörde festgelegten Ersatzmessverfahren nicht einhalten würden.
23
Das College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie) hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen, dass die nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten ISO-Normen den Einzelnen, darunter der Stichting, ohne Ausnahme nicht entgegengehalten werden können, und daher auch nicht, wenn der betreffende Einzelne von diesen Normen Kenntnis nehmen und sie (gegen Entgelt) erhalten konnte?
2.
Ist die Unmöglichkeit, den Einzelnen Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 – soweit diese Bestimmung auf nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichte ISO-Normen verweist – entgegenzuhalten, zu verstehen als: Verbot des Vorenthaltens des Rechts auf Durchsetzung der in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid?
3.
Ist die Formulierung „bestimmungsgemäß verwendet“ in der Definition für „Emissionen“ in Art. 2 Nr. 21 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen, dass eine weitestmögliche Annäherung an das menschliche Rauchverhalten erfolgt, wobei dann bei der Messung die jedenfalls teilweise Verdeckung der kleinen Belüftungslöcher im Zigarettenfilter und/oder das Rauchvolumen und die Rauchhäufigkeit berücksichtigt werden müssten, oder ist damit nur die Art und Weise des Konsumierens von Zigaretten mittels eines Verbrennungsprozesses gemeint?
4.
Falls die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 genannten ISO-Normen angesichts der Antwort auf Frage 3 für die Messung der Emissionswerte nicht geeignet sind:
a)
Führt das mit der Richtlinie 2014/40 verfolgte Ziel eines hohen Schutzniveaus für die öffentliche Gesundheit, besonders für junge Menschen, dann dazu, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit und der Bestimmtheitsgrundsatz dem nicht entgegenstehen, dass den Tabakherstellern ein alternatives Messverfahren entgegengehalten wird?
Falls unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und des Bestimmtheitsgrundsatzes Frage 4a bejaht wird:
b)
Ist es den Mitgliedstaaten erlaubt, selbst, gegebenenfalls nur vorübergehend, ein alternatives Messverfahren festzulegen oder anzuwenden und dieses (auch) den Tabakherstellern entgegenzuhalten, und
c)
wie verhält sich die Anwendung eines alternativen Messverfahrens zu dem mit der Richtlinie 2014/40 verfolgten Ziel der (maximalen) Harmonisierung und der Erleichterung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts?
5.
a)
Finden die Emissionshöchstwerte gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 weiterhin uneingeschränkt Anwendung, wenn ein alternatives Messverfahren angewandt werden muss?
Falls Frage 5a verneint wird:
b)
Ist es den Mitgliedstaaten erlaubt, selbst, gegebenenfalls nur vorübergehend, alternative Emissionshöchstwerte festzulegen oder anzuwenden und diese (auch) den Tabakherstellern entgegenzuhalten, und
c)
wie verhält sich die Anwendung alternativer Emissionshöchstwerte zu dem mit der Richtlinie 2014/40 verfolgten Ziel der (maximalen) Harmonisierung und der Erleichterung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts?
6
a)
Wenn es den Mitgliedstaaten erlaubt ist, ein alternatives Messverfahren festzulegen oder anzuwenden, und dieses den Tabakherstellern entgegengehalten werden kann, führt das mit der Richtlinie 2014/40 verfolgte Ziel eines hohen Schutzniveaus für die öffentliche Gesundheit, besonders für junge Menschen, in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 dieser Richtlinie dann dazu, dass die in den Niederlanden in Verkehr gebrachten Zigaretten vom Markt genommen werden müssen, solange kein neues Messverfahren festgelegt worden ist und somit nicht festgestellt werden kann, ob die Zigaretten bei bestimmungsgemäßer Verwendung die Emissionshöchstwerte einhalten?
Falls Frage 6a bejaht wird:
b)
Haben die Tabakhersteller dann Anspruch auf einen Übergangszeitraum?
7.
Für den Fall der Festlegung oder Anwendung eines alternativen Messverfahrens, gegebenenfalls in Verbindung mit alternativen Emissionshöchstwerten: Haben die Tabakhersteller in dem Fall Anspruch auf eine Übergangsfrist, in der sie sich auf dieses alternative Messverfahren und etwaige alternative Emissionshöchstwerte einstellen können?
Zu den Vorlagefragen
Zu Frage 1
Zulässigkeit
24
Die bulgarische Regierung hält Frage 1 für hypothetisch und damit unzulässig. Frage 1 betreffe sämtliche ISO-Normen, die nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht seien. In Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 werde aber lediglich auf vier ganz bestimmte ISO-Normen verwiesen.
25
Nach ständiger Rechtsprechung spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann die Entscheidung über eine Frage, die ein nationales Gericht zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, nur dann zurückweisen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 23. November 2021, IS [Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses], C‑564/19, EU:C:2021:949, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26
Frage 1, in der es um die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 geht, betrifft sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach den entsprechenden Ausführungen des vorlegenden Gerichts (siehe oben, Rn. 20) nicht sämtliche ISO-Normen, die nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht sind, sondern lediglich diejenigen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird.
27
Im Ausgangsverfahren wird zu prüfen sein, ob sich Einzelne wie die Stiftung wegen ihres Zugangs zu den ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird, nicht auf andere Messverfahren berufen können als die, die in diesen ISO-Normen beschrieben sind, wenn sie auf der Grundlage der Richtlinie die gerichtliche Feststellung erwirken wollen, dass die Emissionswerte der von Unternehmen in den Mitgliedstaaten hergestellten oder in Verkehr gebrachten Zigaretten die festgelegten Höchstwerte nicht einhalten. Die Problematik, die mit Frage 1 angesprochen wird, ist im Hinblick auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits also nicht hypothetisch. Frage 1 ist daher zulässig.
Beantwortung der Frage
28
Mit Frage 1 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass die ISO-Normen, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, Einzelnen, die Zugang zu deren offizieller authentischer Fassung gehabt haben, entgegengehalten werden können, obwohl sie nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sind.
29
In Rn. 33 des Urteils vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a. (C‑160/20, EU:C:2022:101), hat der Gerichtshof für Recht erkannt, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass er vorsieht, dass die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid von Zigaretten, die in den Mitgliedstaaten in Verkehr gebracht oder hergestellt werden sollen, in Anwendung der Messverfahren zu messen sind, die sich aus den ISO-Normen 4387, 10315, 8454 und 8243 ergeben, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird.
30
In Rn. 50 dieses Urteils hat der Gerichtshof weiter festgestellt, dass Unternehmen, die in den Mitgliedstaaten Zigaretten herstellen oder in Verkehr bringen wollen, mit Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 eine Verpflichtung auferlegt werden soll. Sie dürfen Zigaretten, deren Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionswerte die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Höchstwerte – gemessen nach den Verfahren, die in den ISO-Normen vorgesehen sind, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie verwiesen wird – überschreiten, in den Mitgliedstaaten weder herstellen noch in Verkehr bringen.
31
Der Gerichtshof hat aber darauf hingewiesen, dass von den Organen der Europäischen Union erlassene Rechtsakte natürlichen und juristischen Personen in einem Mitgliedstaat nicht entgegengehalten werden dürfen, bevor diese die Möglichkeit hatten, von dem entsprechenden Rechtsakt durch eine ordnungsgemäße Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union Kenntnis zu nehmen. Dieses Veröffentlichungserfordernis folgt aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der verlangt, dass eine Unionsregelung es den Betroffenen ermöglichen muss, den Umfang ihrer Rechte und Pflichten eindeutig zu erkennen. Der Gerichtshof hat daraus gefolgert, dass technische Normen, die von einer Normungsorganisation wie der International Organization for Standardization (ISO) festgelegt und durch einen Gesetzgebungsakt der Union – wie die Richtlinie 2014/40 – für verbindlich erklärt werden, den Einzelnen nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit grundsätzlich nur dann entgegengehalten werden können, wenn sie selbst im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a., C‑160/20, EU:C:2022:101, Rn. 40, 41 und 48 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
32
Die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird, wurden zwar nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Der Gerichtshof hat aber festgestellt, dass die Besonderheiten des durch die ISO geschaffenen Systems zu berücksichtigen sind, das aus einem Netz nationaler Normungsorganisationen besteht und es diesen nationalen Organisationen ermöglicht, auf Antrag Zugang zur offiziellen authentischen Fassung der von der ISO festgelegten Normen zu gewähren. Haben Unternehmen Zugang zur offiziellen authentischen Fassung der in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 genannten ISO-Normen, können ihnen diese Normen und damit der Verweis auf diese in dieser Bestimmung somit entgegengehalten werden (Urteil vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a., C‑160/20, EU:C:2022:101, Rn. 51 und 52).
33
Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass die harmonisierten Normen, die im Rahmen des europäischen Normungssystems erarbeitet werden, durch die Wirkungen, die ihnen das Unionsrecht verleiht, die Rechte und Pflichten Einzelner näher bestimmen können, und dass diese näheren Bestimmungen erforderlich sein können, damit der Einzelne prüfen kann, ob ein bestimmtes Produkt oder eine bestimmte Dienstleistung tatsächlich die unionsrechtlichen Anforderungen erfüllt (Urteil vom 5. März 2024, Public.Resource.Org und Right to Know/Kommission u. a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, Rn. 82). Dasselbe gilt grundsätzlich auch für Normen, die – wie die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird – auf internationaler Ebene erarbeitet werden und durch eine ausdrückliche Verweisung in einem Unionsrechtsakt für verbindlich erklärt werden.
34
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof entschieden, dass nach dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, auf den sich die Union nach Art. 2 EUV gründet, alle natürlichen und juristischen Personen freien Zugang zum Unionsrecht haben müssen. Dies gilt insbesondere für die Personen, deren Interessen durch einen Unionsrechtsakt geschützt sind und die deshalb – in den Grenzen des unionsrechtlich Zulässigen – überprüfen können müssen, ob die Personen, denen mit dem betreffenden Unionsrechtsakt Verpflichtungen auferlegt werden, diesen auch tatsächlich nachkommen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. März 2024, Public.Resource.Org und Right to Know/Kommission u. a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, Rn. 81) und ob der Rechtsakt insbesondere dem EU- und dem AEU-Vertrag und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts entspricht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. November 2019, EZB u. a./Trasta Komercbanka u. a., C‑663/17 P, C‑665/17 P und C‑669/17 P, EU:C:2019:923, Rn. 54, und vom 13. Juli 2023, Grupa Azoty u. a./Kommission, C‑73/22 P und C‑77/22 P, EU:C:2023:570, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35
Im vorliegenden Fall ist zum einen darauf hinzuweisen, dass mit der Richtlinie 2014/40 ein zweifaches Ziel verfolgt wird, nämlich ausgehend von einem hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse zu erleichtern. Wie sich aus dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie ergibt, wird mit den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerten für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid und den die Verfahren zur Messung der entsprechenden Emissionswerte betreffenden ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie verwiesen wird, entgegen dem Vorbringen von Philip Morris Benelux und Philip Morris Investments aber dieses zweifache Ziel verfolgt, und nicht lediglich das Ziel der Erleichterung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts. Insbesondere wurden Emissionshöchstwerte und die entsprechenden Messverfahren auf der Ebene der Union festgelegt, um die menschliche Gesundheit zu schützen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a., C‑160/20, EU:C:2022:101, Rn. 32 und 78).
36
Zum anderen ist – vorbehaltlich der Bestätigung durch das vorlegende Gericht – festzustellen, dass die Stiftung offenbar dieses Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit verfolgt, so dass im Ausgangsrechtsstreit anerkannt werden könnte, dass sie ein durch die Richtlinie 2014/40 geschütztes Ziel verfolgt.
37
Nach der oben in Rn. 34 dargestellten Rechtsprechung muss ein Einzelner wie die Stiftung daher überprüfen können, ob die Zigaretten, die in den Mitgliedstaaten von Unternehmen hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, nach den durch die ISO-Normen vorgeschriebenen Messverfahren die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerte einhalten, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie verwiesen wird, und somit freien Zugang zu diesen Normen haben.
38
Nach dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV) setzt ein freier Zugang zu den betreffenden ISO-Normen voraus, dass der Zugang allgemein, wirksam, unentgeltlich und diskriminierungsfrei gewährt wird. Die Gewährleistung eines solchen Zugangs zu Normen, die auf internationaler Ebene erarbeitet wurden und für in der Rechtsordnung der Union verbindlich erklärt wurden, ist nämlich unerlässlich dafür, dass ein Einzelner wie die Stiftung, die sich im Ausgangsrechtsstreit auf ein Interesse beruft, das durch einen Unionsrechtsakt geschützt ist, mit dem die betreffenden ISO-Normen für verbindlich erklärt wurden, von diesen ISO-Normen Kenntnis erlangen und gegebenenfalls durch die zuständigen nationalen Behörden und die Unionsgerichte überprüfen lassen kann, ob sie auch tatsächlich in vollem Umfang eingehalten werden.
39
Dies setzt unter anderem voraus, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 a. E. der Verordnung Nr. 1049/2001 besteht, das die Verbreitung solcher Normen rechtfertigt, wenn ein Einzelner wie die Stiftung gemäß dieser Verordnung einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten stellt. Auch wenn die Normen durch Rechte des geistigen Eigentums geschützt sind, muss dieses Interesse nach dem Recht auf Zugang zu Dokumenten, das Art. 15 Abs. 3 unter Abs. 1 AEUV garantiert, in Art. 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist und durch diese Verordnung umgesetzt wird, vor Rechten des geistigen Eigentums, die gegebenenfalls von dem betreffenden Normierungsinstitut geltend gemacht werden, Vorrang haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. März 2024, Public.Resource.Org und Right to Know/Kommission u. a., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, Rn. 84 und 85).
40
Führt der Unionsgesetzgeber Verpflichtungen ein, die auf Normen wie die oben in den Rn. 33 und 38 genannten Bezug nehmen, um die entsprechenden Interessen von Einzelnen wie die menschliche Gesundheit zu schützen, hat die Union die Kosten zu tragen, die durch die Durchführung des Zugangs zur offiziellen authentischen Fassung der Normen entstehen. Es kommt insoweit nicht darauf an, ob der Zugang durch logistische, verwaltungstechnische und technische Mittel der Union oder der Mitgliedstaaten gewährleistet wird.
41
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass alle Parteien des Ausgangsverfahrens über die nationalen NEN‑ISO-Normen zu der offiziellen authentischen Fassung der ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verwiesen wird, Zugang gehabt haben und auch von ihr Kenntnis genommen haben. Sie waren also in der Lage, sich vor den zuständigen nationalen Gerichten wirksam auf diese ISO-Normen zu berufen.
42
Somit kann sich ein Einzelner, der gerichtlich feststellen lassen will, dass die Emissionswerte der von Unternehmen in den Mitgliedstaaten hergestellten oder in Verkehr gebrachten Zigaretten die entsprechenden Höchstwerte überschreiten, nicht auf andere Messverfahren berufen als die, die in den betreffenden ISO-Normen vorgeschrieben sind, wenn er – wie die Stiftung – zu der offiziellen authentischen Fassung dieser ISO-Normen Zugang gehabt hat.
43
Nach alledem ist auf Frage 1 zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass sich Einzelne, die Zugang zu der offiziellen authentischen Fassung der ISO-Normen gehabt haben, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, nicht darauf berufen können, dass diese nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sind, um zu erreichen, dass die Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen mit anderen Messverfahren gemessen werden als mit denen, die in den betreffenden ISO-Normen vorgesehen sind, die im Rahmen einer Regelung, die einen allgemeinen, wirksamen, unentgeltlichen und diskriminierungsfreien Zugang gewährt, frei zugänglich sein müssen.
Zu den Fragen 2 bis 7
44
In Anbetracht der Antwort, die auf Frage 1 gegeben wurde, erübrigt sich eine Antwort auf die Fragen 2 bis 7. Sämtliche Parteien des Ausgangsverfahrens haben nämlich Zugang zu den betreffenden ISO-Normen gehabt.
Kosten
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Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG
ist wie folgt auszulegen:
Einzelne, die Zugang zu der offiziellen authentischen Fassung der ISO-Normen gehabt haben, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, können sich nicht darauf berufen, dass diese nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sind, um zu erreichen, dass die Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen mit anderen Messverfahren gemessen werden als mit denen, die in den betreffenden ISO-Normen vorgesehen sind, die im Rahmen einer Regelung, die einen allgemeinen, wirksamen, unentgeltlichen und diskriminierungsfreien Zugang gewährt, frei zugänglich sein müssen.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Niederländisch.