61984C0044
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
van 22 mei 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Deze zaak stelt belangrijke onderwerpen aan de orde, verband houdend met de bevoegdheid van het Hof en de vraag of het EEG-Verdrag en het gemeenschapsrecht van toepassing zijn op de Europese Scholen.
Verzoeker in het hoofdgeding is directeur van de Europese School te Culham, Oxfordshire, en bezit de Britse nationaliteit. Hij maakt aanspraak op vrijstelling van de Britse belasting over het „Europees supplement” en de toelagen die hij, in aanvulling op zijn salaris van het Britse departement van onderwijs en wetenschappen, van de Europese School ontvangt. De zaak belandde bij de Special Commissioners of Income Tax, van wie het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing afkomstig is.
In september 1953 richtten enkele EGKSambtenaren een vereniging op die tot doel had een onderwijsinstelling voor hun kinderen te stichten. De drijvende kracht achter deze beweging was de griffier van het Hof, A. van Houtte, de voorzitter van deze oudervereniging. In de herfst van 1953 stichtte deze vereniging, die door de Hoge Autoriteit werd gesubsidieerd, een kleuterschool en een lagere school in Luxemburg. Tegen het voorjaar van 1954 deed de behoefte aan een middelbare school zich gevoelen; het was echter duidelijk dat de vereniging om financiële en andere redenen niet in staat was om zelfstandig in deze behoefte te voorzien. Zij kon er in het bijzonder niet voor zorgen dat de einddiploma's van de school door de Lid-Staten zouden worden erkend. Daarom werd besloten de Lid-Staten in te schakelen.
Op verzoek van de voorzitter van de Hoge Autoriteit werd daarom op 22 juni 1954 in Luxemburg een vergadering belegd. Hieraan werd deel genomen door twee vertegenwoordigers van de EGKS en twee vertegenwoordigers per Lid-Staat. De EGKS werd vertegenwoordigd door een lid van de Hoge Autoriteit, Paul Finet, die de vergadering voorzat, en door A. van Houtte. Op deze vergadering is een aantal besluiten genomen die voor de toekomst van de Europese School van beslissende betekenis waren. Met name werd beslist dat de afgevaardigden van de Lid-Staten een Raad van bestuur zouden vormen (destijds Hoge Raad genaamd), die de grondslagen moest vastleggen waarop de School zou berusten. Ook werd beslist dat deze Raad van bestuur ten minste eenmaal per jaar bijeen zou komen.
Zowel vóór als na 12 oktober 1954, de datum waarop de Europese School plechtig werd geopend, kwam de Raad van bestuur met regelmatige tussenpozen bijeen. Een zeer belangrijke vergadering van de Raad van bestuur vond plaats van 25 tot 27 januari 1957. Belangrijkste resultaat van deze vergadering was de goedkeuring van het definitieve ontwerp voor een verdrag houdende een Statuut van de Europese School, dat op 12 april 1957 werd getekend. Overeenkomstig artikel 32 van het Statuut van de Europese School (hierna: Statuut van de School), trad dit op 22 februari 1960 met de bijbehorende bijlage houdende vaststelling van een regeling voor het Europees Baccalaureaat in werking. Artikel 8 van het Statuut van de School bepaalt, dat de Raad van bestuur bestaat uit „de minister of de ministers van elk der Verdragsluitende Partijen, tot wiens of wier ambtsgebied het Onderwijs en/of de Culturele Betrekkingen met het Buitenland behoren” of hun vertegenwoordigers. Artikel 9 bepaalt: „De Raad van bestuur is belast met de uitvoering van dit verdrag; te dien einde beschikt hij over de nodige bevoegdheden op opvoedkundig, budgettair en administratief gebied. Hij stelt met eenparigheid van stemmen het Algemeen Reglement van de School vast.” Artikel 12 bepaalt, voor zover hier van belang:
„De Raad van bestuur, handelende in administratieve aangelegenheden:
1)
...
2)
...
3)
stelt jaarlijks, op voorstel van de Commissies van Inspecteurs, de behoeften aan personeel vast en regelt, in overleg met de regeringen, de zaken die verband houden met de aanstelling of de detachering van leraren, onderwijzers en surveillanten aan de school, in dier voege, dat dezen de rechten op bevordering en pensionering behouden, die hun door hun nationale positieregeling worden gewaarborgd, en de voordelen genieten, toegekend aan de tot hun groep behorende ambtenaren in het buitenland;
4)
stelt met algemene stemmen, op voorstel van de Commissies van Inspecteurs, voor het onderwijzend personeel een geharmoniseerd Statuut van inwendige orde vast.”
Ook stelde de Raad van bestuur op deze vergadering het Statuut van het onderwijzend personeel van de Europese School vast (hierna: Statuut van het onderwijzend personeel). Dit Statuut was naar eigen zeggen gebaseerd op artikel 12, leden 3 en 4, van het Statuut van de School, hoewel laatstgenoemd Statuut toen uiteraard nog niet van kracht was. In het Statuut van het onderwijzend personeel werden de salarissen en toelagen voor de verschillende categorieën leerkrachten vastgelegd. Artikel 16 van dit Statuut bepaalde, dat de Europese School de leerkrachten enkel het verschil zou betalen tussen de aan de leerkrachten door de nationale overheid uitbetaalde emolumenten en de in het Statuut zelf voorziene jaarwedden, vergoedingen en toelagen. Dit bedrag staat bekend als het Europees supplement.
Op de vergadering van de Raad van bestuur van 25 tot 27 januari 1957 kwam bij de discussie over het ontwerp van het Statuut van het onderwijzend personeel de vraag naar voren of het Europees supplement belastingvrij zou moeten zijn. Deze discussie mondde uit in de volgende aantekening in de notulen:
„Dienovereenkomstig beslist de Hoge Raad dat de leden van het onderwijzend personeel hun belastingen op de jaarwedden of een gedeelte hiervan overeenstemmend met de nationale jaarwedden zullen betalen. De aanvullende jaarwedden, daarentegen, uitbetaald krachtens de artikelen 3, 4, 5 en 9 van het Statuut, en de vergoedingen gestort overeenkomstig de artikelen 6, 8, 9, 11 en 12 van het Statuut worden van alle belastingen vrijgesteld. In geen geval zullen de jaarwedden van de leraren dubbel belast worden.”
Dit is het zogenoemde „besluit van de Raad van bestuur” waarop Hurd zijn vordering baseert; met de in de tweede zin genoemde aanvullende jaarwedden is het Europees supplement bedoeld. Het besluit van de Raad van bestuur is nooit in het Statuut van de Europese School of in het Statuut van het onderwijzend personeel opgenomen. De mogelijkheid hiertoe is volgens de Commissie ook nooit in latere vergaderingen van de Raad van bestuur ter sprake gekomen. Het besluit van de Raad van bestuur is echter wel in geamendeerde vorm opgenomen in de Verzameling van besluiten van de Raad van bestuur.
Het Statuut van het onderwijzend personeel is sindsdien meermaals door de Raad van bestuur gewijzigd. Een gecodificeerde versie hiervan in de stand van 1 juni 1979 bevindt zich in het dossier dat met instemming van beide partijen als bijlage bij de verwijzingsbeschikking is gevoegd. Blijkens het „overzicht van de feiten” in ditzelfde dossier zijn partijen het erover eens, dat deze versie in de in casu relevante belastingjaren — 1978/79 en 1979/80 -, van kracht was.
Behalve de artikelen waarin wordt voorzien in de verschillende supplementen voor het onderwijzend personeel, zijn de artikelen 24 en 30 van die versie van dat Statuut nog van belang. Artikel 30 voorziet in het Europees supplement. Artikel 24, lid 2, bepaalt: „Indien het bedrag van de belastingen die over het salaris worden geheven, meer bedraagt dan het bedrag van de belasting die van toepassing zou zijn op het Europese salaris krachtens de voor ambtenaren van de Europese Gemeenschappen geldende verordening tot vaststelling van de voorwaarden en de wijze van heffing van belasting ten bate van de Gemeenschap, wordt een differentiële toelage toegekend ten bedrage van het verschil tussen de twee bovengenoemde bedragen.” Hurd, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn het erover eens, dat deze bepaling van toepassing is op belastingen over het Europees supplement, indien de Lid-Staten gerechtigd zijn over dit supplement belasting te heffen. Dit was ook het standpunt van de vertegenwoordigers van de Commissie en van de overige acht Lid-Staten in 1979 in een rapport van het administratief en financieel comité van de Raad van bestuur aan die Raad. Toch zou dit nog steeds betekenen dat een leerkracht die over zijn Europees supplement en andere toelagen nationale inkomstenbelasting moet betalen, financieel een zeker verlies lijdt, omdat de School op grond van artikel 24, lid 2, enkel aansprakelijk is voor het verschil tussen de nationale belasting en de hypothetische gemeenschapsbelasting, terwijl hij zelf uit zijn salaris een bedrag zou moeten betalen gelijk aan de gemeenschapsbelasting.
Indien het Verenigd Koninkrijk gerechtigd is om Hurds Europees supplement en zijn toelagen te belasten, dan ontvangt Hurd op grond van artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel, een paar duizend pond ter dekking van het grootste deel van zijn belastingverplichting. Indirect worden dus gemeenschapsfondsen naar de Britse autoriteiten overgeheveld. De Britse regering heeft het Hof meegedeeld dat zij, gezien de ingewikkeldheid van de nationale fiscale problemen die hier spelen, niet in staat is het precieze bedrag aan te geven waarom het in casu gaat.
Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome werd in Brussel een Europese School opgericht. In de daarop volgende jaren is een aantal andere Europese Scholen opgericht. Aangezien het Statuut van de School enkel gold voor de school in Luxemburg, werd de uitbreiding daarvan tot de andere scholen noodzakelijk. Dit gebeurde pas veel later, namelijk op 13 april 1962 met de ondertekening van het protocol waarbij het Statuut van toepassing werd verklaard op alle in de Lid-Staten bestaande of eventueel op te richten Europese Scholen voor onderwijs aan kinderen van personeelsleden van de Gemeenschappen. Dit protocol trad pas op 12 juni 1970 in werking. Op grond van dit protocol geldt het Statuut van de School nu behalve voor de Europese School in Luxemburg ook voor de Europese Scholen in België (Brussel en Mol), Duitsland (Karlsruhe), Italië (Varese), Nederland (Bergen) en het Verenigd Koninkrijk (Culham). (In 1975 werd nog een protocol ondertekend waarin werd voorzien in de oprichting van een Europese School te München voor onderwijs aan de kinderen van het personeel van het Europees Octrooibureau. In 1977 is die school daadwerkelijk geopend. Het beheer en de financiering daarvan verlopen iets anders dan bij de andere scholen en voor het onderhavige geval is deze school dan ook niet relevant.)
Volgens Hurd werd de begroting van de school te Culham in 1983 voor 65,99% door de Commissie gedekt. In gelijke zin het Europees Parlement, dat in punt 28 van zijn resolutie van 7 juli 1983 inzake de Europese Scholen (PB 1983, C 242, biz. 81) verklaart, dat de Gemeenschap twee derde van de kosten van de Europese Scholen draagt. Deze gegevens zijn in de onderhavige procedure niet betwist. De overige middelen voor het schoolbudget komen uit een verscheidenheid van andere bronnen zoals de opbrengst van de verkoop van publikaties.
Alle Lid-Staten die Europese Scholen op hun grondgebied hebben, behalve wellicht Italië, houden zich aan het besluit van de Raad van bestuur, hoewel niet duidelijk is of zij zich hiertoe rechtens gehouden achten. In een overeenkomst met de Raad van bestuur heeft België zich overeenkomstig artikel 28 van het Statuut van de School, „ter verzekering van de meest gunstige materiële en geestelijke voorwaarden voor de functionering van de School”, verbonden om het Europees supplement en de toelagen niet te belasten. Luxemburg heeft hetzelfde gedaan. De Duitse regering heeft de „twee toelagen” die op grond van het Statuut van het onderwijzend personeel aan het onderwijzend personeel te Karlsruhe worden betaald, bij Verordening van inkomstenbelasting vrijgesteld. De Nederlandse regering heeft krachtens artikel 28 van het Statuut van de School een overeenkomst gesloten met de Raad van bestuur, doch hierin komen geen bepalingen voor over vrijstelling van inkomstenbelasting. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof verklaarde de Nederlandse regering, dat zij om principiële redenen aan het Nederlandse onderwijzend personeel van de Europese School in Bergen geen vrijstelling van inkomstenbelasting verleent voor de door de school betaalde bezoldiging. De belasting die over deze bezoldiging wordt geheven, komt echter niet ten laste van de betrokken leraren, doch ten laste van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
In Italië is de situatie wat onduidelijk. In de oorspronkelijke tekst van de overeenkomst van 5 september 1963 tussen de Italiaanse regering en de Raad van bestuur komt dit punt helemaal niet aan de orde. Bij protocol van 14 mei 1971 is echter een nieuw artikel 7 in deze overeenkomst ingevoegd, op grond waarvan de leerkrachten van de school te Varese zijn vrijgesteld van belasting over de door de school betaalde bezoldiging. Deze vrijstelling geldt blijkens haar bewoordingen enkel voor leerkrachten die „niet de Italiaanse nationaliteit hebben en niet vóór de oprichting van de School hun gewone verblijfplaats in Italië hadden”. Met het oog op deze beperking viel er in de vergadering van de Raad van bestuur van 1 en 2 december 1970 enige aarzeling te bespeuren over de vraag of de Raad het ontwerpprotocol wel moest sluiten. De Italiaanse delegatie maakte echter duidelijk, dat dit in de praktijk niet tot problemen zou leiden omdat deze bezoldigingen in Italië nooit waren belast. Op grond van deze verzekering besloot de Raad van bestuur het protocol te sluiten, onder voorbehoud van het recht om de zaak opnieuw aan de orde te stellen indien de Italiaanse overheid haar praktijk zou wijzigen. Om meer duidelijkheid te krijgen over de huidige situatie, heeft het Hof Italië hierover in deze procedure een schriftelijke vraag gesteld. In een zeer kort telexbericht antwoordden de Italiaanse autoriteiten, dat de emolumenten van Italiaanse leerkrachten aan de Europese School te Varese onderworpen zijn aan inkomstenbelasting. Helaas wordt in dit antwoord geen onderscheid gemaakt tussen het deel van het docentensalaris dat door de Italiaanse autoriteiten wordt betaald en waarover in elk geval inkomstenbelasting moet worden betaald, en het Europees supplement. Wellicht is voor beide delen belasting verschuldigd, maar het is niet duidelijk of deze ook wordt geïnd.
Het Verenigd Koninkrijk acht zich niet verplicht om zijn onderdanen die in Culham onderwijzen, vrij te stellen van inkomstenbelasting over het Europees supplement en de verschillende toelagen die de School betaalt, en verleent ook de facto geen vrijstelling. Vandaar deze procedure. Deze is niet alleen voor Hurd van belang; ter zitting heeft Hurds raadsman het Hof meegedeeld dat er momenteel 19 Britten in Culham lesgeven.
Anderzijds belast de Britse regering dit inkomen niet bij de leraren te Culham van andere nationaliteit. Over de vraag wat naar Engels recht de rechtsgrond is voor deze vrijstelling van niet-Britse leraren, zijn de meningen verdeeld. Volgens Hurd is het Verenigd Koninkrijk op dit punt niet consequent: aanvankelijk zou het zich hebben gebaseerd op de, met de verschillende Lid-Staten gesloten verdragen ter voorkoming van dubbele belasting, terwijl het zich nu baseert op section 373 van de Income and Corporation Taxes Act 1970, dat betrekking heeft op consuls en andere officiële vertegenwoordigers. Volgens hem biedt het Engelse recht geen grondslag voor de vrijstelling van niet-Britse leraren. Uit deze ontheffing blijkt zijns inziens dan ook, dat zelfs het Verenigd Koninkrijk zich, ondanks zijn luide verklaringen van het tegendeel, rechtens gebonden achtte aan het besluit van de Raad van bestuur. Om deze argumenten op hun juiste waarde te kunnen schatten, moet men eerst over enkele ingewikkelde vragen van Engels recht beslissen, wat niet de taak van het Hof is. Het Hof kan hieraan dan ook geen enkele bewijskracht toekennen.
De Europese School te Culham is in 1978 opgericht voor de kinderen van het personeel van het Joint European Torus project, een Euratomproject. Hurd werd per 1 september 1978 voor negen jaar benoemd tot directeur van deze school. Vervolgens werd hij voor de belastingjaren eindigend op 5 april 1979 respectievelijk 5 april 1980 door de Inspecteur der Belastingen aangeslagen in de inkomstenbelasting voor zijn gehele bezoldiging, inclusief het Europees supplement en de toelagen. Hij betwist niet, dat hij Britse belasting verschuldigd is over dat deel van zijn inkomen dat door het Departement van Onderwijs en Wetenschappen wordt betaald. Wel stelt hij dat het Europees supplement en de toelagen die op grond van het Statuut van het onderwijzend personeel verschuldigd zijn, van belasting zijn vrijgesteld.
Deze controverse heeft geleid tot een uitgebreide correspondentie tussen de Europese School en het Verenigd Koninkrijk en is bij verschillende gelegenheden in de Raad van bestuur besproken. Zij vormde ook het onderwerp van het reeds genoemde rapport van 1979 dat het administratief en financieel comité van de Raad van bestuur voor die Raad had opgesteld.
Uiteindelijk kwam de zaak terecht bij de Special Commissioners of Income Tax die krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een aantal vragen ter prejudiciële beslissing aan het Hof hebben voorgelegd.
Vraag 1
Deze vraag luidt als volgt:
„a)
Is het Hof van Justitie bevoegd, bij de uitlegging van artikel 3 van de bij het Toetredingsverdrag van 22 januari 1972 gevoegde Akte een prejudiciële beslissing te geven over de vraag of een bepaald onderwerp valt onder ‚elke andere door de oorspronkelijke Lid-Staten gesloten overeenkomst die de werking van de Gemeenschappen betreft, of in nauw verband staat met het optreden van deze Gemeenschappen’ (lid 1 van dat artikel) en onder ‚de verklaringen, resoluties of andere standpuntbepalingen ... welke betrekking hebben op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten zijn aanvaard’ (lid 3)?
b)
Zo ja: Is het Verenigd Koninkrijk ingevolge genoemd artikel 3 naar gemeenschapsrecht verplicht, in zijn nationale wetgeving uitvoering te geven aan een bijzonder besluit, genomen tijdens een vergadering in januari 1957, inhoudende dat het onderwijzend personeel van de Europese School zal worden vrijgesteld van iedere belasting over hun salarissen en vergoedingen (behalve voor dat deel van hun salaris dat met hun nationale salaris overeenkomt), zulks gelet op de omstandigheden waaronder dit besluit is genomen, de verdere geschiedenis ervan, de regelingen betreffende de Europese Scholen en hun bestuur en de reacties van de zes oorspronkelijke Lid-Staten op dit besluit vóór de datum van inwerkingtreding van voornoemd Toetredingsverdrag (1.1.1973)?”
Artikel 1 77 EEG-Verdrag geeft het Hof enkel de bevoegdheid om uitspraak te doen over a) de uitlegging van dat Verdrag; b) de geldigheid en de uitlegging van de door de Instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen; en c) de uitlegging van de statuten van bij besluit van de Raad ingestelde organen wanneer die statuten daarin voorzien. Het geeft het Hof niet een algemene bevoegdheid om in de prejudiciële procedure „gemeenschapsdocumenten” uit te leggen wanneer over de betekenis daarvan verschil van mening bestaat.
Artikel 1, lid 3, van het Toetredingsverdrag bepaalt, dat de algemene en bijzondere bevoegdheden van de Instellingen van de Gemeenschappen, zoals neergelegd in onder meer het EEG-Verdrag, van toepassing zijn ten aanzien van het Toetredingsverdrag. Ingevolge artikel 1, lid 2, van het Toetredingsverdrag maken de bepalingen van de Toetredingsakte die betrekking hebben op de Europese Economische Gemeenschap, een integrerend deel van het Toetredingsverdrag uit. Het Hof is bijgevolg bevoegd om op grond van artikel 177 prejudiciële beslissingen te geven over de uitlegging van de Toetredingsakte. Het is dus zonder meer bevoegd tot uitlegging van de woorden „elke andere door de oorspronkelijke Lid-Staten gesloten overeenkomst die de werking van de Gemeenschappen betreft of in nauw verband staat met het optreden van deze Gemeenschappen” (art. 3, lid 1) en van de woorden „verklaringen, resoluties of andere standpuntbepalingen van de Raad ... alsmede die, welke betrekking hebben op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten zijn aanvaard” (art. 3, lid 3).
Anderzijds is het mijns inziens duidelijk, dat a) een Europese School geen „Instelling” van de Gemeenschap is, aangezien de enige EEG-instellingen die onder artikel 177 EEG-Verdrag vallen, de in artikel 4 van dat Verdrag genoemde instellingen zijn; en b), dat zelfs indien men een Europese School zou kunnen aanmerken als een „bij besluit van de Raad ingesteld” orgaan (wat mijns inziens niet kan), het Statuut van de School het Hof van Justitie nergens de bevoegdheid geeft om over de uitlegging van het Statuut prejudiciële beslissingen te geven.
Evenmin is er een bepaling in het Toetredingsverdrag of in het verdrag houdende het Statuut van de School, inhoudende dat dit statuut een intregrerend onderdeel van het EEG-Verdrag of van het Toetredingsverdrag vormt, of dat de bepalingen van het EEG-Verdrag inzake de bevoegdheid van het Hof ook van toepassing zijn op het Statuut (zoals voor het Toetredingsverdrag zelf is gebeurd in art. 1, lid 3, van dat Verdrag), of creëert het een speciale procedure voor prejudiciële beslissingen, zoals is gebeurd in het protocol bij het Verdrag van Brussel betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (EEG-Executieverdrag, PB 1975, L 204, blz. 28).
De opvatting dat het Hof op grond van artikel 177 het Statuut van de Europese School zou kunnen uitleggen, gaat mijns inziens ook in tegen de redenering in de beschikking van de president van het Hof in zaak 80/83 (Habourdin International, Jurispr. 1983, blz. 3639), waarin een verzoek om een prejudiciële beslissing over het EEG-Executieverdrag niet ontvankelijk werd verklaard omdat de verwijzende rechter niet behoorde tot de gerechten die ingevolge het protocol bij dat Verdrag bevoegd waren om een dergelijk verzoek te doen. De bevoegdheid om zo'n verzoek te doen, wordt uitsluitend uit het protocol afgeleid; zelfs ten aanzien van verdragen waarvan de mogelijke sluiting met zoveel woorden in artikel 220 EEG-Verdrag wordt genoemd, is er geen restbevoegdheid op grond van artikel 177. Voor de stelling dat het Hof bevoegd is tot het geven van prejudiciële beslissingen met betrekking tot een verdrag of handelingen die in het EEG-Verdrag zelfs niet worden genoemd, zijn nog veel minder gronden.
Mijns inziens is voor een tegengestelde opvatting geen steun te vinden in het arrest in de gevoegde zaken 267-269/81 (Società Petrolifera Italiana, Jurispr. 1983, biz. 801), waarop Hurd zich beroept. Uitgangspunt in die zaak was, dat de Gemeenschap per 1 juli 1968 wat de GATT betreft, in de plaats van de Lid-Staten was getreden, zodat de GATT in feite moest worden beschouwd als een door de Gemeenschap gesloten overeenkomst en bijgevolg als een handeling van de gemeenschapsinstellingen. Deze redenering gaat in de onderhavige zaak niet op.
Wanneer dit al voor het Statuut van de School het geval is, dan vallen zeker het Statuut van het onderwijzend personeel en het besluit van de Raad van bestuur niet als zodanig onder artikel 177.
Dan wordt nog gezegd, dat a) het Statuut van de School en het besluit van de Raad van bestuur behoren tot de in artikel 3 van de Toetredingsakte bedoelde „besluiten” en „standpuntbepalingen ... welke betrekking hebben op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten zijn aanvaard”, en dat b) het Hof bijgevolg op grond van artikel 177 tot uitlegging daarvan bevoegd is.
Het is duidelijk dat het Hof deze woorden naar aanleiding van een verzoek krachtens artikel 177 mag uitleggen om aan te geven of iets een „besluit” kan vormen of een „standpuntbepaling welke betrekking heeft op de Europese Gemeenschappen en welke door de Lid-Staten is aanvaard”. Het mag dus met name de draagwijdte van laatstgenoemde woorden afbakenen. Hieruit volgt echter niet, dat het Hof op grond van artikel 177 tot uitlegging van een dergelijk besluit bevoegd is — los van de vraag hoe de situatie zou liggen in een procedure krachtens artikel 169 — of bevoegd is zich uit te spreken over de eventuele gevolgen of eventuele verplichtingen waartoe een dergelijke standpuntbepaling leidt.
Het verdient in dit verband opmerking, dat artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte de nieuwe Lid-Staten ondubbelzinnig verplicht om „toe te treden tot de overeenkomsten bedoeld in artikel 220 van het EEG-Verdrag ..., die door de oorspronkelijke Lid-Staten zijn ondertekend en te dien einde onderhandelingen aan te knopen met de oorspronkelijke Lid-Staten om daarin de vereiste aanpassing aan te brengen”. Niettemin heeft de president, zoals ik reeds opmerkte, al eerder beslist, dat het Hof niet op grond van artikel 1 77 EEG-Verdrag bevoegd is om dergelijke overeenkomsten uit te leggen. Ik sluit mij hierbij aan. Door het enkele feit dat een regeling door artikel 3 van de Toetredingsakte wordt gedekt en dat zij duidelijk in het EEG-Verdrag is voorzien, valt zij nog niet onder de categorie handelingen of maatregelen die op grond van artikel 177 aan de uitlegging van het Hof zijn onderworpen. Deze uitspraak dient minstens evenzeer te gelden voor de in artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte genoemde „andere overeenkomsten” en de verklaringen, resoluties en standpuntbepalingen in de zin van het derde lid van dat artikel.
Onder deze omstandigheden is het Hof niet bevoegd om vraag 1 b) te beantwoorden, omdat dit een beoordeling impliceert van de werking van het Statuut van de School, het Statuut van het onderwijzend personeel, het besluit van de Raad van bestuur en de houding van de Lid-Staten na dat besluit.
Was ik tot de conclusie gekomen, dat het Hof op grond van artikel 177 een ruimere bevoegdheid had en dat het naar aanleiding van een verzoek hiertoe een prejudiciële beslissing zou kunnen geven over de vraag of er een overeenkomst is gesloten of een standpunt bepaald, dan zou ik, juist zoals de Britse regering, aanvaarden dat het verdrag houdende het Statuut van de School onder artikel 3, lid 1, valt. De considerans van dit Statuut wijst op de noodzaak om voor kinderen van gemeenschapsambtenaren onderwijs in hun moedertaal te voorzien. Het is duidelijk van het grootste belang dat gemeenschapsambtenaren die niet in hun eigen land leven, hun kinderen bij zich kunnen hebben en dat deze kinderen onderwijs van passend niveau krijgen. Bij het scheppen van de voorwaarden voor de aanwerving van en de uitoefening van werkzaamheden door ambtenaren speelt de School dus een wezenlijke rol, nog geheel los van de verdiensten van het onderwijsprogramma van de School in Europees perspectief. Het verdrag is dus duidelijk een door de oorspronkelijke Lid-Staten gesloten overeenkomst „die de werking van de Gemeenschappen betreft” of „in nauw verband staat met het optreden van deze Gemeenschappen” in de zin van artikel 3, lid 1. Het Verenigd Koninkrijk heeft voldaan aan zijn verplichting om tot deze overeenkomst toe te treden.
Of het besluit van de Raad van bestuur, waar het in deze zaak om draait, onder artikel 3 valt en zo ja, of het op de door Hurd omschreven wijze bindend is voor het Verenigd Koninkrijk, is een vraag die andere, moeilijke problemen aan de orde stelt, die zonder een zekere uitlegging van het besluit onmogelijk kunnen worden opgelost.
Evenals het Statuut van de School betreft het besluit van de Raad van bestuur mijns inziens de werking van de Gemeenschappen of staat het in nauw verband met het optreden van deze Gemeenschappen, in de zin van artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte, omdat het betrekking heeft op een belangrijk aspect van de arbeidsvoorwaarden voor de leraren van de School. Maar is het ook een overeenkomst die door de oorspronkelijke Lid-Staten is „gesloten” („concluded”) en waartoe de nieuwe Lid-Staten zich hadden verbonden om „toe te treden” („accede”)? Men kan de woorden „accede” en „concluded” ruim opvatten in de zin van „adopt” of „made”, zodat zij betrekking hebben op elke willekeurige overeenkomst, zelfs de meest informele. Mijns inziens is het juister om ze zo uit te leggen, dat zij betrekking hebben op formele overeenkomsten waartoe een Lid-Staat kan „toetreden” in de gebruikelijke zin des woords. Deze uitlegging vindt mijns inziens steun in de bewoording van artikel 3, lid 3, waaronder minder formele overeenkomsten kunnen worden gebracht. Het besluit van de Raad van bestuur valt dus niet als zodanig onder artikel 3, lid 1. Zelfs aangenomen dat het geoorloofd is om het Statuut en het besluit van de Raad van bestuur uit te leggen, wat mijns inziens niet het geval is, dan nog kan ik mij in geen geval vinden in de redenering van de Commissie, dat het besluit voor de werking van artikel 3, lid 1, moet worden geacht in het Statuut — zelf wel een formele overeenkomst — te zijn opgenomen.
Moeilijker ligt de vraag of het besluit van de Raad van bestuur een „standpuntbepaling is die betrekking heeft op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten is aanvaard”. Ik ga ervan uit, dat deze woorden ruim moeten worden uitgelegd. Zij zijn bedoeld als overkoepelend begrip voor een restgroep van handelingen of maatregelen die niet onder een van de andere in artikel 3 genoemde categorieën vallen.
Vanwege de reeds met betrekking tot artikel 3, lid 1, genoemde redenen lijdt het voor mij geen twijfel, dat het besluit van de Raad van bestuur moet worden aangemerkt als een besluit dat betrekking heeft op de Europese Gemeenschappen. Ik neem ook aan, dat het besluitvormingsproces zodanig was, dat het besluit kan worden geacht door de Lid-Staten te zijn aanvaard, aangenomen dat hun vertegenwoordigers bevoegd waren om het besluit te nemen. De opvatting dat zij niet namens de Lid-Staten een standpunt konden bepalen omdat zij in dit stadium werden omschreven als leden van de Raad van bestuur, doet wat geforceerd aan, vooral omdat zij destijds nog niet op grond van het Statuut als leden van die raad konden optreden, omdat het Statuut nog niet was vastgesteld.
Het is mijns inziens volstrekt onmogelijk om in deze procedure ex artikel 177 tot een beslissing te komen over de vraag of de vertegenwoordigers van de oorspronkelijke Lid-Staten gemachtigd waren om een dergelijk besluit te nemen, nu wij, afgezien van hetgeen uit de notulen is af te leiden, geen enkel contemporain bewijs hebben voor het al dan niet bestaan van een desbetreffende volmacht van de oorspronkelijke Lid-Staten. Op het eerste gezicht lijken zij namens hun respectieve Lid-Staten op te treden bij de gemeenschappelijke bespreking van het Statuut van het onderwijzend personeel. Maar wat voor bevoegdheden zij ook met betrekking tot andere aspecten van dit Statuut mogen hebben gehad, het is op het eerste gezicht op zijn minst verrassend, dat een dergelijk besluit betreffende de bevoegdheid van de Lid-Staten tot belastingheffing op deze informele wijze zou zijn genomen en dat vertegenwoordigers zouden zijn gemachtigd om een dergelijk besluit te nemen, niet in de laatste plaats nu het besluit nooit in het Statuut van de School of in het Statuut van het onderwijzend personeel is opgenomen.
Het is echter niet onmogelijk dat zij hiertoe gemachtigd waren. Indien dit zo is, dan a) is het mijns inziens niet juist om het besluit te zien ais een „voorlopige overeenkomst” of een overeenkomst die enkel meebrengt, dat de verschillende vertegenwoordigers terug moeten gaan naar hun eigen regering of wetgevende macht om te trachten deze tot uitvoering ervan te overreden; b) ook zou ik het dan niet willen zien als een besluit waarbij enkel de gedragslijn wordt vastgesteld die de Raad van bestuur moet volgen bij onderhandelingen met de Lid-Staten over overeenkomsten op grond van artikel 28 van het ontwerpstatuut.
Indien de vertegenwoordigers bevoegd waren, en het besluit bij juiste lezing inhoudt dat de verschillende Lid-Staten geen belasting zullen heffen, dan moet het mijns inziens worden aangemerkt als een in onderling overleg tot stand gekomen besluit in de zin van artikel 3, lid 3. Deze uitdrukking verlangt mijns inziens geen unanimiteit, maar enkel een meerderheidsbeslissing van de Lid-Staten. Ondanks de door twee delegaties geuite bedenkingen en het verzoek van de Nederlandse vertegenwoordiger om de zaak te herzien indien het besluit tot ongelijkheden zou leiden, staan in casu in het besluit zelf geen voorbehouden of afwijkende opvattingen en men mag dus aannemen dat het in onderlinge overeenstemming tot stand is gekomen.
Verzoeker stelt subsidiair, dat zelfs indien men niet zou kunnen zeggen dat het besluit van de Raad van bestuur aanvankelijk bindend was, het vóór 1973 bindende kracht heeft verkregen doordat het gedurende een groot aantal jaren door de Lid-Staten is uitgevoerd en nageleefd. De twee voorwaarden die het volkenrecht voor een dergelijke ontwikkeling stelt, te weten een praktijk van de staat en een opinio necessitatis — dat wil zeggen dat de praktijk wordt gevolgd omdat men meent er rechtens toe verplicht te zijn —, zijn volgens hem vervuld. Nog afgezien van het feit dat de praktijk van de Italiaanse autoriteiten onduidelijk is en dat er belangrijke verschillen bestaan in de wijze waarop het besluit in de andere Lid-Staten is uitgevoerd (ook indien er uiteindelijk geen belasting wordt geheven over het Europees supplement) is er mijns inziens geen enkel dwingend bewijs voor de opvatting dat het optreden van de Staten is ingegeven door een gevoel van gebondenheid aan het besluit. Bovendien ben ik er niet zo zeker van, dat het concept van een niet-bindende regeling die na verloop van tijd bindende kracht verkrijgt door de gewoontes en praktijken van de Lid-Staten, deel uitmaakt van het gemeenschapsrecht. Ik heb mijn twijfels hierover reeds geuit in zaak 208/80 (Lord Bruce of Donington, Jurispr. 1981, blz. 2205, 2225-2226); in deze zaak zijn over dit punt geen nieuwe gezaghebbende bronnen aangehaald en mijn twijfels zijn dan ook niet weggenomen. Óf het besluit van de Raad van bestuur is uitgekristalliseerd tot internationaal gewoonterecht, is in deze procedure niet aan de orde.
Indien het besluit echter ten tijde van zijn vaststelling anderszins bindend was voor de oorspronkelijke Lid-Staten met betrekking tot de School in Luxemburg, dan is het mijns inziens door feitelijk gedrag ook aanvaard voor de andere Europese Scholen.
Het enige wat in dit verband duidelijk is, is dat nieuwe Lid-Staten zich met betrekking tot genoemde punten „in dezelfde situatie [bevinden] als de oorspronkelijke Lid-Staten.” Was een verklaring, resolutie of standpuntbepaling van de oude Lid-Staten rechtens niet-bindend voor de oorspronkelijke Lid-Staten, dan zal zij voor de nieuwe Lid-Staten niet-bindend zijn. De in artikel 3, lid 3, neergelegde verplichting om de beginselen en beleidslijnen te eerbiedigen die voortvloeien uit deze verklaringen, resoluties of andere standpuntbepalingen, en om de maatregelen te treffen die nodig zouden kunnen blijken ter verzekering van de toepassing daarvan, moet in dit licht worden gelezen.
De moeilijkheden die inherent zijn aan de beantwoording van vraag 1 b) in een procedure ex artikel 177, voor zover zij de werking van het Statuut van de School, het Statuut van het onderwijzend personeel, het besluit van de Raad van bestuur en het optreden van de Lid-Staten betreft, biedt mijns inziens steun aan de conclusie, dat dit geen vraag is die in zoverre onder artikel 177 valt. Zou de vraag moeten worden beantwoord, dan zou ik willen zeggen dat in casu niet is gebleken, dat de Lid-Staten hun vertegenwoordigers hadden gemachtigd om de definitieve beslissing te nemen om het Europees supplement vrij te stellen van nationale belasting, en dat bijgevolg niet is aangetoond dat het besluit of de latere praktijk een standpuntbepaling is die betrekking heeft op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten is aanvaard. Het is dan ook niet als zodanig bindend voor het Verenigd Koninkrijk.
Vraag 2
Deze vraag luidt:
„Subsidiair: Is het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 5 of 7 EEG-Verdrag juncto voornoemd Toetredingsverdrag, of op grond van enige andere bepaling van gemeenschapsrecht (afgezien van art. 3 van de Akte bij het Toetredingsverdrag) naar gemeenschapsrecht verplicht om in zijn nationale recht uitvoering te geven aan voornoemd besluit?”
Verzoeker stelt, dat de artikelen 5 en 7 EEG-Verdrag en enkele algemene rechtsbeginselen het Verenigd Koninkrijk verbieden om het Europees supplement en de toelagen te belasten. De Commissie achtte het onnodig om vraag 2 in haar schriftelijke opmerkingen te bespreken, omdat zij zich op het standpunt stelde dat het Verenigd Koninkrijk hoe dan ook op grond van artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte aan het besluit van de Raad van bestuur gebonden was. Ter zitting gaf de gemachtigde van de Commissie echter duidelijk te kennen, dat de Commissie Hurds betoog met betrekking tot de artikelen 5 en 7 ten volle steunde. Denemarken en het Verenigd Koninkrijk nemen een tegenovergesteld standpunt in.
Hurd stelt allereerst dat, geheel los van de vraag of de betrokken verplichting op grond van een andere bepaling bindend is, de verplichting op grond van artikel 5 EEG-Verdrag op het Verenigd Koninkrijk rust. Door de betrokken bedragen te belasten, heeft het Verenigd Koninkrijk zijns inziens artikel 5 geschonden omdat het hiermee de Europese School schaadt.
Hij beroept zich in dit verband op de twee andere zaken over de heffing van nationale inkomstenbelasting over gemeenschapsbezoldigingen en toelagen, te weten de zaken 6/60 (Humblet, Jurispr. 1960, blz. 1173) en 208/80 (Lord Bruce of Donington, reeds aangehaald).
In de zaak-Humblet besliste het Hof, dat de Belgische fiscus verzoekers bezoldiging als ambtenaar van de Hoge Autoriteit, op grond van het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de EGKS niet in aanmerking mocht nemen bij de vaststelling van de inkomstenbelasting die zijn echtgenote verschuldigd was. De zaak draaide geheel om de letter en de geest van dat protocol. Niettemin bevat het arrest een passage die licht werpt op de verplichtingen van de Lid-Staten op grond van artikel 5. In deze passage zet het Hof uiteen, waarom de de Gemeenschap belang heeft bij deze belastingvrijstelling; dit naar aanleiding van artikel 13 van het protocol dat bepaalde: „De voorrechten, immuniteiten en faciliteiten worden ... aan de functionarissen van de instellingen uitsluitend in het belang van de Gemeenschap verleend.” Het Hof gaf drie redenen waarom deze vrijstelling in het belang van de Gemeenschap was: i) de vrijstelling versterkte de onafhankelijkheid van de administratieve organen van de Gemeenschap ten opzichte van nationale invloeden; ii) het verschil in nettobezoldiging zou de aantrekking van ambtenaren uit sommige Lid-Staten kunnen bemoeilijken, waardoor tussen de onderdanen der afzonderlijke Lid-Staten een discriminatie zou worden geschapen ten aanzien van de concrete mogelijkheden tot indiensttreding bij de Gemeenschap; iii) indien de Gemeenschap de ambtenaren zou compenseren voor de geheven belasting, zouden deze bedragen op de gemeenschapsbegroting drukken.
In de zaak-Lord Bruce of Donington werd het Hof gevraagd of een Lid-Staat gerechtigd was inkomstenbelasting te heffen over een forfaitaire reiskostenvergoeding die het Europees Parlement aan zijn leden toekent. Het Hof antwoordde, dat een dergelijke heffing in strijd is met artikel 5 EEG-Verdrag, gelezen in samenhang met andere bepalingen zoals artikel 8 van het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, tenzij overeenkomstig het gemeenschapsrecht wordt aangetoond dat die forfaitaire vergoeding gedeeltelijk een bezoldiging vormt. Met betrekking tot artikel 5 overwoog het Hof, dat tot de verplichtingen die uit dit artikel voortvloeien, „de verplichting behoort, geen maatregelen te nemen welke de interne gang van zaken van de instellingen van de Gemeenschap kunnen belemmeren” (r.o. 14, blz. 2219).
Dit laatste punt wordt in andere woorden herhaald in zaak 231/81 (Luxemburg/Parlement, Jurispr. 1983, blz. 255, 287), waarop Hurd zich ook beroept. Hierin wordt overwogen, dat de Lid-Staten zich, gezien de met name in artikel 5 neergelegde verplichting tot loyale samenwerking, moeten onthouden van beslissingen die „de goede werking van het Parlement belemmeren”.
Ik ben het met verzoeker eens, dat de belastingheffing over het Europees supplement en de toelagen nadelige gevolgen heeft voor de Europese School. Zoals hij opmerkt, betekent dit namelijk, dat wanneer de directeur of de adjunct-directeur van de Europese School te Culham een Brits onderdaan is, hij een lager nettosalaris ontvangt dan sommige assistenten voor wie hij de verantwoordelijkheid draagt. Dit is, nog afgezien van het aspect van discriminatie op grond van nationaliteit, schadelijk voor de eenheid en de goede verhoudingen binnen het personeel.
Dit is zeker belangrijk voor de School; niettemin rechtvaardigen deze gevolgen mijns inziens op zichzelf niet de conclusie, dat het Verenigd Koninkrijk, door belasting te heffen over het Europees supplement, handelt in strijd met zijn verplichting om de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken, of een maatregel neemt die de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar brengt.
Sterker is het argument, dat een Lid-Staat die het Europees supplement belast, tekort schiet in zijn verplichting om de taakvervulling van de Gemeenschap te vergemakkelijken of de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar brengt, omdat de School gedwongen is de bedragen die als belasting over het Europees supplement aan de nationale instanties worden betaald, aan de leraren te vergoeden. De belasting die Hurd aan het Verenigd Koninkrijk betaalt, komt dan ook uiteindelijk grotendeels uit gemeenschapsfondsen.
Partijen zijn het erover eens, dat dit laatste zo is op grond van artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel en ik zal hier ook zonder meer vanuit gaan, hetgeen mij een uitlegging van dat Statuut bespaan en mij daarmee behoedt voor een afwijking van mijn standpunt dat het Hof daartoe niet bevoegd is.
Het is duidelijk dat de onderhavige zaak niet geheel op één lijn ligt met de zaken waarop Hurd zich beroept, want in die zaken kon het Hof de algemene verplichting van artikel 5 koppelen aan bijzondere bepalingen van een protocol bij het Verdrag. De oprichting en goede werking van Europese Scholen is mijns inziens echter wel een belangrijk nevenaspect van de aantrekking van personeel dat nodig is voor de vervulling van de gemeenschapstaken, bedoeld in artikel 5 van het Verdrag. Het Statuut van het onderwijzend personeel is vastgesteld krachtens het Statuut van de School, dat op zijn beurt is vastgesteld bij een verdrag tussen de Lid-Staten en gesloten in de context van het EGKSVerdrag, het enige destijds bestaande gemeenschapsverdrag.
Het gaat hier niet om een bagatel, want het bedrag aan belasting dat over de jaren van de betrokken Britse leraren is geheven, mag er zijn. Zouden een of meer andere Lid-Staten het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk volgen, dan zou dit leiden tot een belangrijke afvloeiing van gemeenschapsmiddelen via het scholenbudget. Zelfs ten aanzien van individuele leraren is het rekenkundig mogelijk, dat het totale bedrag dat de Lid-Staat aan belasting terug ontvangt, groter is dan het bedrag dat hij de betrokkene als salaris betaalt (omdat de vergoeding voor belasting wordt belast en daardoor een nieuwe vergoeding noodzakelijk wordt die op haar beurt weer belastbaar is).
Met name wanneer andere Lid-Staten die partij zijn bij het Statuut, het Europees supplement in de praktijk niet belasten, schendt een Lid-Staat die dit wel doet, wetende dat het bedrag van de belasting (voor zover het boven het niveau van de gemeenschapsbelastingen uitgaat) door de Gemeenschap uit gemeenschapsmiddelen zal worden vergoed, de verplichting om de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken in de zin van artikel 5.
Steun voor deze conclusie is te vinden in de laatste van de drie argumenten op grond waarvan het het Hof in de zaak-Humblet besliste, dat de belastingvrijstelling voor gemeenschapsambtenaren in het belang van de Gemeenschap was. De relevante passage luidt:
„... dat, indien de vrijstelling van belasting van de salarissen van de Gemeenschap niet verzekerd was geweest, bij de vaststelling van het salaris der ambtenaren rekening had moeten worden gehouden met het bedrag der te betalen belastingen, daar niet de bruto-, doch de neŕŕobezoldiging voor de ambtenaren van beslissend belang is; dat deze fiscale last derhalve in wezen op de begroting van de Gemeenschap zou hebben gedrukt; dat voorts de gelijkheid tussen de Lid-Staten zou kunnen worden geschaad, indien de onderhavige bezoldiging door de Lid-Staten aan belasting zou worden onderworpen; dat hiervan namelijk het gevolg zou kunnen zijn, dat de ondernemingen van sommige Lid-Staten, welke naar verhouding belangrijke bedragen aan de Gemeenschap moeten betalen, indirect sommige andere Staten, wier belastingwetgeving eventueel een bijzonder zware belastingheffing kent, financieel zouden bevoordelen” (blz. 1200).
Ook kan het Verenigd Koninkrijk zich er niet van af maken met de opmerking, dat het herhaaldelijk heeft aangestuurd op een wijziging van artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel, waardoor de School niet langer verplicht zou zijn om aan de Britse onderwijzers te Culham de bedragen te vergoeden die zij als inkomstenbelasting over hun Europees supplement en toelagen aan de Britse autoriteiten betalen. Het Statuut moet in zijn huidige vorm worden toegepast. Dat het Verenigd Koninkrijk de wens heeft geuit dat de School deze bedragen niet voor haar rekening zou nemen, doet niet af aan het feit dat de School deze uitgaven momenteel vergoedt en dat het Verenigd Koninkrijk ze ontvangt.
Vervolgens beroept Hurd zich op artikel 7 van het Verdrag.
Het is duidelijk dat het Verenigd Koninkrijk leraren discrimineert op grond van hun nationaliteit, aangezien het de betrokken belastingvrijstelling wel verleent aan leraren te Culham met een andere nationaliteit. Dit is echter omgekeerde discriminatie, nu de enige leraren die geen vrijstelling genieten, Britse onderdanen zijn.
Indien een Lid-Staat belastingvrijstelling zou verlenen aan nationale leraren zonder deze vrijstelling uit te breiden tot onderdanen van andere Lid-Staten die op zijn grondgebied als leraar werkzaam zijn, zou hij daarmee artikel 48 van het Verdrag schenden of eventueel artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2), dat voor migrerende werknemers bepaalt: „Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.” Artikel 48 is echter niet van toepassing wanneer een Lid-Staat zijn eigen onderdanen discrimineert en elk tussenstaats element ontbreekt. In zaak 175/78 (Saunders, Jurispr. 1979, blz. 1129) overwoog het Hof, dat de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers niet kunnen worden toegepast „op zuiver interne aangelegenheden van een Lid-Staat, dat wil zeggen op situaties waarbij iedere band met door het gemeenschapsrecht beoogde situaties ontbreekt”. Gezien het feit dat het Hof in de gevoegde zaken 35 en 36/82 (Morson en Jhanjan, Jurispr. 1982, blz. 3723) overwoog, dat dit beginsel zich ook uitstrekt tot artikel 10 van verordening nr. 1612/68, zal hetzelfde moeten gelden voor artikel 7, lid 2, van die verordening. In elk geval wijst „hij” aan het begin van dit lid terug naar artikel 7, lid 1, dat als volgt begint: „Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet ... anders worden behandeld dan de nationale werknemers ...”
Men kan dit probleem niet omzeilen door een beroep te doen op artikel 7 van het Verdrag, ook al moge deze bepaling zelfstandig een bron van rechten en verplichtingen vormen, zoals moge blijken uit de arresten in de zaken 152/82 (Forcheri, Jurispr. 1983, blz. 2323) en vooral zaak 293/83 (Gravier, arrest van 13.2.1985, Jurispr. 1985, blz. 606). Dit komt doordat het verbod van artikel 7 volgens de tekst geldt „binnen de werkingssfeer van het Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen daarin gesteld”. Zowel in de zaak-Saunders als in de zaak-Morson behandelde het Hof artikel 7 uitdrukkelijk en kwam tot de conclusie dat omgekeerde discriminatie op dit gebied buiten de betrokken verdragsbepalingen valt.
Ook kan deze moeilijkheid mijns inziens niet worden overwonnen op de wijze waarop Hurd dat tracht te doen, namelijk door te wijzen op de nauwe banden tussen de Europese Scholen en de Gemeenschap. Evenmin gaat het hier om een zaak waarin een personeelslid van de Gemeenschappen zich tegenover deze Gemeenschappen beroept op een voor dergelijke personeelsleden geldend gelijkheidsbeginsel.
Hurd stelt verder, dat nu de verwijzing naar het EEG-Verdrag in artikel 7 zich ook uitstrekt tot de Toetredingsakte, het verbod van artikel 7 ook verplichtingen krachtens artikel 3 van de Toetredingsakte treft. Ook dit betoog kan niet worden gevolgd. Het enkele feit dat artikel 3 van toepassing is op het Statuut van de Europese School, maakt op zichzelf de School nog niet tot een schepping van het gemeenschapsrecht.
Ten slotte beroept verzoeker zich op het vertrouwensbeginsel, het beginsel van de goede trouw, de leer van „estoppel” en het beginsel van de gemeenschapssolidariteit. De Britse kandidaten voor onderwijsposten moeten worden geacht te weten, dat het Verenigd Koninkrijk het supplement belast en zij kunnen mijns inziens dan ook niet klagen over een schending van hun gewettigd vertrouwen. De andere gronden, waarop niet diep wordt ingegaan, voegen mijns inziens niet veel toe aan de conclusie waartoe ik met betrekking tot artikel 5 ben gekomen.
Vraag 3
Deze vraag luidt als volgt:
„Indien op het Verenigd Koninkrijk een verplichting rust als hierboven vermeld in vraag 1 b) of vraag 2, kan een leerkracht van de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde Europese School dan ingevolge het gemeenschapsrecht voor de Britse gerechten een beroep doen op dat besluit, wanneer daaraan in het nationale recht van het Verenigd Koninkrijk geen uitvoering is gegeven?”
Nationale gerechten zijn, om de redenen die ik reeds bij de behandeling van vraag 1 heb genoemd, op grond van het gemeenschapsrecht niet verplicht om uitvoering te geven aan het besluit van de Raad van bestuur. Het is voor de beslissing van de Special Commissioners in deze zaak echter van wezenlijk belang dat het Hof zich uitspreekt over de vraag, of dit ook geldt voor artikel 5 van het Verdrag gelezen in samenhang met artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel.
Naar mijn mening kan voor de nationale rechter geen beroep worden gedaan op artikel 5 alleen. De formulering is daarvoor te algemeen. Zo overwoog het Hof in zaak 78/70 (D.G.G., Jurispr. 1971, blz. 487, 499), dat „in deze bepaling een algemene verplichting van de Lid-Staten wordt omschreven, welker concrete inhoud van geval tot geval afhangt van de bepalingen van het Verdrag of van de regelen welke uit het algemene stelsel van het Verdrag kunnen worden afgeleid”. Zoals advocaat-generaal Reischl opmerkte in zaak 155/73 (Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409, 435-436), impliceert dit noodzakelijkerwijze dat artikel 5 niet rechtstreeks toepasselijk is. In zaak 9/73 (Schlüter, Jurispr. 1973, blz. 1135, 1161) verklaarde het Hof wederom, dat „de artikelen 5 en 107 aan elk der Lid-Staten met betrekking tot hun verplichting hun wisselkoerspolitiek als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang te behandelen, een eigen beslissingsvrijheid laten, zodat de in genoemde artikelen vervatte verplichting ten behoeve van de justitiabelen geen rechten kan doen ontstaan, die de nationale rechter dient te handhaven”. Ten slotte overwoog het Hof in zaak 141/78 (Frankrijk/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1979, blz. 2923, 2942), dat bijlage VI bij de resolutie van Den Haag inzake de visserij „een toepassing vormt van de verplichtingen tot samenwerking die de Lid-Staten ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag op zich hebben genomen toen zij tot de Gemeenschap toetraden”. Kennelijk is artikel 5 op zichzelf beschouwd niet specifiek genoeg om de voor rechtstreekse werking noodzakelijke duidelijkheid te hebben.
Kan artikel 5 worden gelezen in samenhang met een andere gemeenschapsbepaling die zelf wel rechtstreekse werking heeft, dan is het zeer wel mogelijk dat verplichtingen krachtens artikel 5 rechtstreeks voor de nationale rechter kunnen worden afgedwongen. Artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel evenwel is mijns inziens naar het gemeenschapsrecht niet rechtstreeks toepasselijk. Dus hoewel artikel 5 juncto artikel 24, lid 2, van dat statuut de Lid-Staten verbiedt om het Europees supplement en de toelagen te belasten op kosten van de Gemeenschap, kan het onderwijzend personeel van de Europese School zich voor de nationale rechter niet op dit verbod beroepen. De nationale rechter is dan ook op grond van het gemeenschapsrecht niet verplicht om dit verbod te handhaven.
Dit wil niet zeggen dat de verplichting om zich van belastingheffing over dergelijke bedragen te onthouden, in het geheel niet kan worden afgedwongen. Zelfs de Lid-Staten die in zaak 26/62 (Van Gend en Loos, Jurispr. 1963, blz. 1) intervenieerden om de stelling te betwisten dat artikel 12 EEG-Verdrag rechtstreekse werking had, gingen ervan uit dat overtreding van deze bepaling grond kon opleveren voor een procedure krachtens de artikelen 169 en 170. Over de vraag of dit in casu ook zo is, behoeft niet te worden beslist.
In het licht van het voorgaande zouden de vragen mijns inziens in de volgende trant moeten worden beantwoord:
1
a)
Het Hof van Justitie is op grond van artikel 177 EEG-Verdrag bevoegd, prejudiciële beslissingen te geven over de uitlegging van artikel 3 van de Akte bij het Toetredingsverdrag van 22 januari 1972, inzonderheid over de betekenis van de woorden „elke andere door de oorspronkelijke Lid-Staten gesloten overeenkomst die de werking van de Gemeenschappen betreft of in nauw verband staat met het optreden van deze Gemeenschappen” (in lid 1 van dat artikel) en van de woorden „verklaringen, resoluties of andere standpuntbepalingen ... welke betrekking hebben op de Europese Gemeenschappen en in onderling overleg tussen de Lid-Staten zijn aanvaard” (in lid 3 van die bepaling). Het Hof van Justitie is krachtens artikel 177 niet bevoegd, zich uit te spreken over de vraag of dergelijke andere overeenkomsten, verklaringen, resoluties of andere standpuntbepalingen zijn gesloten, afgelegd of aangenomen, of om deze uit te leggen.
b)
i)
Op grond van de tweede volzin van artikel 3, lid 1, Toetredingsakte waren de nieuwe Lid-Staten gehouden toe te treden tot de door de oorspronkelijke Lid-Staten gesloten formele overeenkomsten die de werking van de Gemeenschappen betreffen of in nauw verband staan met hun optreden. Het Statuut van de Europese School, dat, naar alle partijen erkennen, is vastgesteld bij een verdrag tussen de oorspronkelijke Lid-Staten, is een dergelijke overeenkomst. Het besluit van de Raad van bestuur van januari 1957 kan niet een dergelijke overeenkomst zijn.
ii)
De in artikel 3 Toetredingsakte voorkomende woorden „standpuntbepalingen welke betrekking hebben op de Europese Gemeenschappen” en in onderling overleg tussen de Lid-Staten zijn aanvaard, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij alle instrumenten, handelingen, maatregelen, besluiten of intentieverklaringen omvatten die verband houden met de werking van de Europese School, en die vóór de inwerkingtreding van de Toetredingsakte zijn vastgesteld of afgelegd door de oorspronkelijke Lid-Staten bij monde van hun daartoe bevoegde vertegenwoordigers als groep, ook al gaat het er hierbij om een meerderheidsbeslissing.
iii)
Artikel 3, lid 3, legt de nieuwe Lid-Staten geen grotere verplichtingen op dan die welke rustten op de oorspronkelijke Lid-Staten die dat standpunt hebben bepaald. Een door de oorspronkelijke Lid-Staten aanvaarde standpuntbepaling die rechtens niet-bindend of voorwaardelijk was, zal bijgevolg voor de nieuwe Lid-Staten rechtens niet-bindend zijn respectievelijk afhankelijk zijn van de vervulling van dezelfde voorwaarden.
2)
Ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag juncto artikel 24, lid 2, van het Statuut van het onderwijzend personeel van de Europese School, is het de Lid-Staten verboden om de bezoldiging en de toelagen te belasten die de Europese School aan zijn leerkrachten uitbetaalt overeenkomstig dat statuut, dat de Europese School verplicht om dergelijke belastingen uit eigen middelen geheel of ten dele aan deze leraren te vergoeden. Op grond van het gemeenschapsrecht kunnen deze leerkrachten zich echter voor de nationale rechter niet op dit verbod beroepen.
3)
Een Lid-Staat handelt niet in strijd met artikel 7 EEG-Verdrag wanneer hij aan zijn eigen onderdanen die als leerkracht bij een Europese School op zijn grondgebied werkzaam zijn, geen vrijstelling van inkomstenbelasting verleent, ook al wordt deze vrijstelling wel verleend aan leraren van die school die een andere nationaliteit bezitten.
De Special Commissioners zullen moeten beslissen over de kosten van partijen in de nationale procedure. De andere partijen die opmerkingen hebben gemaakt, dienen hun eigen kosten te dragen.
(
*1
)	Vertaald uil het Engels.