62018CC0578
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. ТАНЧЕВ
представено на 24 октомври 2019 година (
1
)
Дело C‑578/18
Energiavirasto
Встъпили страни:
A,
Caruna Oy
(Преюдициално запитване от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия)
„Преюдициално запитване — Вътрешен пазар на електроенергия — Директива 2009/72/ЕО — Материален обхват — Средства за защита — Член 37, параграф 17 — Понятие за страна, засегната от решение на регулаторния орган — Процесуална легитимация на потребителя, клиент на мрежов оператор — Принцип на ефективна съдебна защита“
I. Въведение
1.
Може ли потребител, който иска от национален регулаторен орган да провери дали договореностите за фактуриране на електроразпределителното дружество на потребителя са в съответствие с правната уредба на държава членка, да се счита за „страна, засегната от решение на регулаторния орган“ по член 37, параграф 17 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (
2
), в резултат от което потребителят да има право да обжалва решението, взето от регулаторния орган, пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство, съобразно предвиденото в посочената разпоредба?
2.
Това по същество е основният въпрос, който повдига настоящото преюдициално запитване до Съда, отправено от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия).
3.
Настоящото дело е първият случай, в който Съдът ще се произнесе относно тълкуването на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 и последиците от прилагането на тази разпоредба по отношение на правото на съдебен контрол.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
4.
Член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 предвижда:
„Държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство“.
Б.
Финландската правна уредба
5.
Съгласно член 2 от Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013) (Закон № 590/2013 за надзора на пазарите на електроенергия и газ, наричан по-нататък „Законът за енергийния надзор“) посоченият закон се прилага по-специално при упражняване на правомощията за надзор и контрол, възложени на Energiavirasto (Орган за енергийно регулиране, Финландия, наричан по-нататък „Energiavirasto“) съгласно Sähkömarkkinalaki (588/2013) (Закон за пазара на електроенергия (588/2013), наричан по-нататък „Законът за пазара на електроенергия“) и приетите въз основа на него подзаконови нормативни актове и разпореждания на съответните административни органи.
6.
Съгласно член 5 от Закона за енергийния надзор Energiavirasto следи за спазването на посочените в член 2 от него национални разпоредби и разпоредби от правото на Съюза, както и на разпорежданията на съответните административни органи, и упражнява останалите посочени в член 2 правомощия, възложени му със закон.
7.
Съгласно член 6, параграф 1, точка 13 от Закона за енергийния надзор при осъществяване на дейността си като национален регулаторен орган по смисъла на разпоредбите от правото на Съюза относно доставките на електроенергия и газ Energiavirasto съдейства за гарантиране на ефективното прилагане на мерките за защита на потребителите на пазарите на електроенергия и газ.
8.
Член 57, параграф 2 от Закона за пазара на електроенергия по-специално задължава операторите на разпределителни системи да предлагат на потребителите различни методи на плащане на сметките за разпределение на електроенергия. Предлаганите алтернативи не могат да съдържат условия, които са необосновани или дискриминират определени групи клиенти.
9.
Съгласно член 106, параграф 2 от Закона за пазара на електроенергия Energiavirasto следи за спазването на този закон и на приетите въз основа на него подзаконови разпоредби и разпореждания на съответните административни органи, както и за спазването на предоставените въз основа на този закон разрешения. Посочената разпоредба предвижда, че контролът се урежда в отделен закон — Закона за енергийния надзор. Съгласно параграф 4 от същия член контролът за законосъобразност на клаузите на договорите по глава 13 от Закона за пазара на електроенергия (договорите за доставка на електроенергия) от гледна точка на защитата на потребителите се осъществява от Kuluttaja-asiamies (омбудсман по въпросите на потребителите, Финландия).
10.
Съгласно член 114 от Закона за пазара на електроенергия решенията, приети от Energiavirasto въз основа на Закона за пазара на електроенергия, подлежат на обжалване по реда и при условията на Hallintolainkäyttölaki (586/1996) (Административнопроцесуален кодекс (586/1996), наричан по-нататък „Административнопроцесуалният кодекс“). По смисъла на член 5, параграф 1 от този кодекс „обжалваемо решение“ е акт, с който се решава въпрос по същество или се приема наличието на недопустимост. Съгласно член 6, параграф 1 от същия кодекс решенията на административните органи могат да се обжалват от техните адресати или от лицата, чиито права, задължения или законни интереси са пряко засегнати от тях.
III. Обстоятелства по спора, главно производство и преюдициални въпроси
11.
Съгласно акта за преюдициално запитване А в качеството на клиент потребител сключва договор за доставка на електроенергия с оператора на електроразпределителна система Caruna Oy (по-рано Fortum Sähkönsiirto Oy) (
3
).
12.
На 5 септември 2013 г. А изпраща електронно съобщение до Energiavirasto, действащ като национален регулаторен орган (наричан по-нататък „НРО“) по смисъла на Директива 2009/72, с което иска да се провери дали системата за фактуриране на Caruna Oy е в съответствие с член 57, параграф 2 от Закона за пазара на електроенергия, който задължава операторите на разпределителни системи да предлагат на клиентите различни методи на плащане на сметките за разпределение на електроенергия. Искането на А според запитващата юрисдикция следователно е свързано с правото на клиента потребител да избира между различни методи на плащане, предвидено в приложение I, точка 1, буква г) към Директива 2009/72. В отговор на искането на А Energiavirasto решава да извърши проверка относно законосъобразността на системата за фактуриране на Caruna Oy.
13.
С решение от 31 март 2014 г. Energiavirasto установява, че Caruna Oy не е нарушило член 57, параграф 2 от Закона за пазара на електроенергия и не е налице необходимост от други мерки по случая. В решението Caruna Oy е посочено като „страна“, а А като „лице, отправило искане за разследване“.
14.
С решение от 28 април 2014 г. Energiavirasto отхвърля като недопустимо искането на А за поправка на фактическа грешка в решението от 31 март 2014 г., отказва да допусне последния като страна в производството, както и да измени решението по същество.
15.
А обжалва пред Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки, Финландия) и иска от съда да признае качеството му на страна в производството пред Energiavirasto. Освен това А иска да бъдат отменени решенията от 31 март и от 28 април 2014 г., а преписката да бъде върната на Energiavirasto за ново разглеждане.
16.
С решение от 23 май 2016 г. Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки) уважава исканията на А.
17.
Energiavirasto обжалва това решение пред Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия). В подкрепа на жалбата си Energiavirasto твърди, че искането за разследване на А, подадено до Energiavirasto, не му дава право да участва в самото разглеждане или да обжалва решенията на Energiavirasto по него пред национален съд.
18.
Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) счита, че при надлежно тълкуване на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 не става ясно дали клиент — потребител на електроенергиен мрежов оператор като А, който счита, че е бил увреден от системата за фактуриране на дружеството и е отнесъл въпроса до НРО, има качеството на „страна, засегната от решение на регулаторния орган“ по смисъла на посочената разпоредба, и следователно правото да обжалва това решение по съдебен ред.
19.
По-конкретно Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) счита, че няма практика на Съда, в която да се приема, че клиент потребител или друго физическо лице в качеството си на клиент има право да обжалва пред съд решения на НРО в случаи, подобни на настоящия, като се има предвид, че решението на Energiavirasto, в качеството му на НРО относно съвместимостта на метода на фактуриране, прилаган от мрежовия оператор, със Закона за пазара на електроенергия, се отнася и до конкретна клауза относно фактурирането в договора за доставка на електроенергия между посоченото дружество и клиента потребител. Освен това Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) посочва, че по силата на националните разпоредби контролът за законосъобразност на договорите за доставка на електроенергия от гледна точка на защитата на потребителите е възложен на омбудсмана по въпросите на потребителите, а потребителят може също да сезира със спорове Kuluttajariitalautakunta (Комисия по потребителски спорове, Финландия) или съдилищата, компетентни да се произнасят по общия исков ред, въпреки че единствено компетентен да се произнася с правнообвързващо решение по индивидуален потребителски спор остава съдът, компетентен да се произнася по общия исков ред, но не и административният съд, тъй като във Финландия не е предвиден специален ред за уреждането на потребителски спорове с по-ниска цена на иска.
20.
При тези условия Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Трябва ли член 37 от [Директива 2009/72/ЕО] да се тълкува в смисъл, че лице, което е клиент — потребител на мрежов оператор, и е инициирало пред националния регулаторен орган производство по въпрос, засягащ този оператор, следва да се разглежда като „засегната страна“ по смисъла на параграф 17 от горепосочения член, която е засегната от решението на регулаторния орган и следователно има право да обжалва пред национален съд решение на националния регулаторен орган, отнасящо се до мрежовия оператор?
2.
В случай че посоченото в първия въпрос лице не следва да се счита за „засегната страна“ по смисъла на член 37 от [Директива 2009/72/ЕО], има ли клиент потребител в положение като това на жалбоподателя в главното производството право, изведено от някакво друго правно основание от правото на Съюза, да участва в производството по разглеждане на искането му до регулаторния орган за приемане на мерки, съответно да иска от национален съд да упражни контрол по случая, или този въпрос се урежда от националното право?“.
21.
Писмени становища по делото пред Съда представят А, финландското, унгарското, нидерландското правителство и Европейската комисия. А, Energiavirasto, финландското правителство и Комисията се явяват в заседанието, проведено на 19 юни 2019 г.
IV. Обобщение на становищата на страните
22.
А, нидерландското правителство и Комисията считат, че клиент потребител в положението на А отговаря на условията да бъде „засегната страна“ по смисъла на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72, а Energiavirasto, финландското и унгарското правителство застъпват обратното становище.
23.
А твърди, че искането му до Energiavirasto относно системата за фактуриране на Caruna Oy представлява оплакване, което съгласно член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 e съпроводено с право на обжалване на решението по него. Способите за разглеждане на оплаквания на потребители съгласно финландската правна уредба не заместват член 37, параграф 11 от Директива 2009/72, като се имат предвид по-специално сроковете и таксите за тяхното разглеждане от съдилищата по общ исков ред, както и обстоятелството, че решенията на Комисията по потребителски спорове имат характера на необвързваща страните препоръка. А посочва в заседанието, че е подал оплакване със същия предмет пред Комисията по потребителски спорове, но след решението на Energiavirasto не счита, че е разумно да продължи да го поддържа, тъй като на практика е малко вероятно тази комисия да приеме решение, което е различно от решението на НРО.
24.
Energiavirasto сочи, че член 37 от Директива 2009/72 не се отнася до клиентите потребители, а НРО не са длъжни да разглеждат оплаквания на потребители по силата на директивата. Исканията за разследване се уреждат от националното право, а разглежданите решения не са на основание член 37, параграф 11 от Директива 2009/72. А само е подал информация. Ефективна съдебна защита се осигурява от Комисията по потребителски спорове и общите съдилища, а да се предостави на потребителя в главното производство право на обжалване пред административните съдилища би означавало всички клиенти потребители във Финландия евентуално да разполагат със същите права.
25.
Финландското правителство, до голяма степен подкрепяно от унгарското правителство, сочи, че националната правна уредба, уреждаща възможността всяко физическо или юридическо лице да отправи искане за разследване до Energiavirasto, е чисто национално разрешение, което няма връзка с Директива 2009/72. Съгласно Директива 2009/72 НРО нямат задължение да разглеждат оплаквания на потребители, а с оглед на текста, произхода, контекста и целта на Директива 2009/72 член 37, параграфи 11, 12 и 17 се отнася само до електроенергийните предприятия. То подчертава, че финландската правна уредба предвижда механизми за разглеждането на оплаквания на потребители от Комисията по потребителски спорове и омбудсмана по въпросите на потребителите, като потребителите могат също да предявяват пред съдилищата искове по общия ред срещу електроенергийни предприятия, за които твърдят, че нарушават правата им по Закона за пазара на електроенергия, като по този начин се осигурява ефективна съдебна защита.
26.
Нидерландското правителство сочи, че съгласно практиката на Съда относно процесуалната легитимация на страните, засегнати от решения на НРО (
4
), клиентът потребител следва да се счита за „засегната страна“ по смисъла на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72, доколкото решението на НРО засяга правата, които той черпи от правото на Съюза. Такъв е случаят и в главното производство, тъй като А отправя искане до НРО, за което предполага, че се разглежда като оплакване по член 37, параграф 11 от Директива 2009/72, и тъй като решението на НРО засяга правото на А да избере метод на плащане съгласно член 3, параграф 7 и точка 1, буква г) от приложение I към Директива 2009/72. То подчертава, че член 3, параграф 13 е различен от член 37, параграф 11 от Директива 2009/72, което по никакъв начин не ограничава правото на съд, когато с решение на НРО се засягат права, които клиентът черпи от директивата.
27.
Комисията споделя това становище. Въз основа на неговите формулировка и контекст в обхвата на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 попадат клиентите потребители и, както тя подчертава в съдебното заседание, той е формулиран общо и следователно има по-широк обхват от член 37, параграфи 11 и 12 от тази директива. Комисията твърди още, че член 3, параграф 13 и член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 пораждат самостоятелни задължения за държавите членки и тъй като изглежда, че на общите съдилища във Финландия не е подсъдна проверката за законосъобразност на решенията на НРО, ако клиентът потребител няма право на обжалване по член 37, параграф 17 от тази директива, той не може да оспори решението на НРО, което става окончателно.
V. Анализ
28.
Същността на въпросите, отправени от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд), поражда необходимостта да се разгледа въпросът дали Директива 2009/72, и в по-общ план, правото на Съюза, го задължават при обстоятелствата в главното производство да предостави способ за съдебен контрол, какъвто се оказва, че не съществува съгласно правото на държава членка.
29.
Според мен, преди да се пристъпи към тълкуването на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72, най-напред следва да се разгледат решенията на Съда относно процесуалната легитимация на лица, засегнати от решения на НРО, както и въпросът дали разглежданото решение на Energiavirasto попада в материалния обхват на Директива 2009/72.
30.
С оглед на това считам, че вторият въпрос е недопустим, доколкото се отнася до правата на А да участва в производството, което приключва с разглежданото решение на Energiavirasto. Страните не вземат никакво отношение по този въпрос, нито пък в акта за преюдициално запитване е разгледана неговата релевантност. При това положение в преписката по делото липсва достатъчно информация относно релевантните факти и правна уредба, която да позволи на Съда да се произнесе с решение (
5
). Като се има предвид, че в останалата си част вторият въпрос е свързан с правото на съдебен контрол пред съд в държава членка, тя преповтаря първия въпрос. Затова ще отговоря само на първия въпрос.
31.
Анализът ми се състои от три части. Първо, в раздел А ще се спра на решенията на Съда относно процесуалната легитимация на страните, засегнати от решения на НРО, с оглед на настоящото дело. Второ, в раздел Б ще разгледам дали спорното решение на Energiavirasto попада в материалния обхват на Директива 2009/72. Трето, в раздел В ще се занимая с тълкуването на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 с оглед на обстоятелствата по главното производство.
32.
Въз основа на този анализ стигам до извода, че клиент — потребител на електроенергиен мрежов оператор, какъвто е А в обстоятелствата по главното производство, не може да се счита за „страна, засегната от решение на регулаторния орган“ по смисъла на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72.
А.
Решения на Съда относно страните, засегнати от решения на НРО
33.
Както се посочва в становищата на финландското, унгарското и нидерландското правителство и на Комисията, Съдът вече е разглеждал процесуалната легитимация на страните, засегнати от решения на НРО, по-конкретно в решения Tele2 Telecommunication (
6
), T-Mobile Austria (
7
), Arcor (
8
) и E.ON Földgáz Trade (
9
) във връзка с тълкуването на мерки на Съюза, свързани с други регулирани пазари, по-специално на далекосъобщенията и природния газ. Считам обаче, че обстоятелствата по делата, по които са постановени тези решения, се различават от обстоятелствата в главното производство, тъй като в никое от тях не се разглежда материалният обхват на правото на Съюза. Както ще изясня в раздел Б от настоящото заключение, това е централният въпрос за разрешаването на спора в главното производство.
34.
Решение Tele2 Telecommunication (
10
) се отнася до тълкуването по-специално на член 4, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
11
). Главното производство се отнася до процесуалната легитимация на предприятие да оспори решение на НРО, адресирано до конкурентно предприятие в контекста на административна процедура за анализ на пазара, провеждана от НРО съгласно посочената директива. С други думи, делото вече е попадало в материалния обхват на Рамковата директива, когато Съдът постановява в решение Tele2 Telecommunication, че член 4 от нея и принципът на ефективна съдебна защита, гарантиран от правото на Съюза, защитават правата на трети лица, засегнати от въпросното решение на НРО по това дело.
35.
В решение T-Mobile Austria (
12
) Съдът се придържа към рамката, установена в решение Tele2 Telecommunication за разглеждане на процесуалната легитимация на предприятие да оспорва решение на НРО в производство за получаване на разрешение за промяна в структурата на собствеността в резултат от сделка по сливане чрез придобиване между някои предприятия съгласно правилата на Съюза в областта на далекосъобщенията. Съдът постановява, че съответното предприятие може да се окачестви като засегнато лице по смисъла на член 4, параграф 1 от Рамковата директива, при положение че това предприятие е конкурент на предприятието или предприятията — адресати на решението на НРО, и това решение е прието в производство, предназначено да осигури защита на конкуренцията, и би могло да се отрази на пазарното положение на първото предприятие.
36.
В решение Arcor (
13
) Съдът възприема сходен подход при тълкуването на член 5а, параграф 3 от Директива 90/387/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно създаването на вътрешен пазар за далекосъобщителни услуги посредством изпълнението на изискването за предоставяне на отворена далекосъобщителна мрежа (
14
), който е почти идентичен с член 37, параграф 17 от Директива 2009/72. Подобно на решения Tele2 Telecommunication и T-Mobile Austria, решение Arcor се отнася до процесуалната легитимация на трето лице да оспори решение, взето от НРО, което попада в материалния обхват на Директива 90/387, а именно решение във връзка с разрешаването на тарифи за необвързан достъп до абонатната линия. В решение Arcor Съдът подчертава, че не се изисква договорна връзка между третото лице и лицето, обвързано от решението на НРО, за да може третото лице да има право на ефективен съдебен контрол съгласно посочената директива и правото на Съюза, в по-общ план.
37.
Решение E.ON Földgáz Trade (
15
) е относно процесуалната легитимация на оператор на унгарския пазар на природен газ като притежател на разрешение за пренос на природен газ да оспорва решение на НРО, с което се изменят правилата на мрежовия кодекс за дългосрочно разпределение на капацитет. Съдът приема, че макар Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отменяне на Директива 98/30/ЕО (
16
) да не съдържа специфична разпоредба относно средствата за защита на разположение на такъв оператор, при приемане на своето решение НРО е обвързан от правилата на Съюза относно достъпа на пазарните оператори до газопреносната мрежа. На това основание Съдът постановява, че посочените правила на Съюза и гарантираният в правото на Съюз принцип на ефективна съдебна защита гарантират наличието на съдебен контрол за трети лица, чиито права биха могли да се окажат нарушени в резултат от въпросното решение на НРО. Подобно на решения Tele2 Telecommunication, T-Mobile Austria и Arcor, решение E.ON Földgáz Trade е постановено по повод на решение на НРО, което попада в материалния обхват на релевантните правила на Съюза, а именно на решение относно достъпа до газопреносната мрежа.
38.
Поради това обстоятелствата по делата, по които са постановени горните решения, се различават от обстоятелствата по настоящото дело в поне два ключови аспекта. Първо, по всички тези дела трето лице, което не е адресат на постановено от НРО решение, твърди, че има право да иска съдебен контрол. В настоящия случай обаче А може да се счита за адресат на разглежданото решение на Energiavirasto, тъй като А е подал искане за разследване и е посочен в решението (вж. т. 13 от настоящото заключение). Второ, обстоятелствата по делата, по които са постановени всички споменати решения, несъмнено попадат в материалния обхват на съответната мярка на Съюза поради производство, което НРО има право или е длъжен да образува по силата на тази съответна мярка. За разлика от това, по настоящото дело е необходимо да се установи дали разглежданото решение на Energiavirasto попада в материалния обхват на Директива 2009/72.
Б.
Приложимост на Директива 2009/72 в главното производство
39.
Трябва да се припомни, че Европейският съюз не разполага с обща компетентност относно способите за правна защита извън областите, в които има материална компетентност (
17
). Тъй като член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 по същество е разпоредба, в която са предвидени средства за правна защита и са определени лицата, които могат да оспорват решение на НРО, отговорът на поставения преюдициален въпрос зависи от това дали материалният обхват на Директива 2009/72 се разпростира спрямо разглежданото решение на Energiavirasto. Ако това е така, задължително се прилагат гаранциите за правна защита, предвидени в Директива 2009/72 и правото на Съюза в по-общ план.
40.
Най-напред стигам до извода, че при буквално тълкуване Директива 2009/72 не налага задължение на НРО да разглеждат искания за разследване като разглежданото по настоящото дело. Както посочват Energiavirasto и финландското правителство, предвидената във финландското законодателство възможност физическите и юридическите лица да отправят искания за разследване до НРО представлява национално разрешение, което няма връзка с Директива 2009/72.
41.
Второ, както посочват Energiavirasto, финландското и унгарското правителство, текстът на Директива 2009/72 не налага и задължение на НРО да разглеждат оплаквания на потребители. Както постановява Съдът (
18
), Директива 2009/72 съдържа няколко разпоредби за защита на потребителите. В член 3, параграф 7 от нея се предвижда, че държавите членки трябва да вземат подходящи мерки за защита на потребителите и осигуряват високи нива на защита на потребителя особено по отношение на механизмите за уреждане на спорове. По-конкретно тази директива задължава държавите членки да осигурят подходящи процедури за разглеждане на жалби и за извънсъдебно уреждане на спорове по повод на оплаквания на потребители (
19
).
42.
Както е посочено в някои разпоредби и съображения на Директива 2009/72, НРО си съдействат с други компетентни органи за осигуряване на ефективно прилагане на мерките за защита на потребителите, предвидени в директивата (
20
), които могат да включват разглеждането на жалби. Съгласно член 3, параграф 13 от Директива 2009/72, „[д]ържавите членки осигуряват наличието на независим механизъм, като например омбудсман по въпросите на енергетиката или орган на потребителите, за осигуряване ефикасно обработване на жалби и извънсъдебно уреждане на спорове“. От израза „като например“, съдържащ се в тази разпоредба, може да се направи извод, че държавите членки са свободни по своя преценка да избират органа, компетентен да разглежда жалби на потребители и да се произнася по спорове. Становището на финландското правителство относно законодателната история на Директива 2009/72, от която е видно, че предложените от Европейския парламент изменения относно разглеждането на оплаквания на потребители от НРО са били прехвърлени от сегашния член 37 в член 3 от Директива 2009/72 (
21
), допълнително подкрепя това твърдение.
43.
Би било полезно да се добави, че този анализ изглежда е в съответствие с Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС (преработен текст) (
22
), която отменя Директива 2009/72, считано от 1 януари 2021 г. (
23
). Следва да се отбележи, че Директива 2019/944 съдържа разпоредба, идентична с член 37, параграф 17 (
24
), и ролята на НРО по оказване на съдействие във връзка със защитата на потребителите се запазва (
25
). По-специално член 26, параграф 1 от тази директива предвижда право на потребителите на извънсъдебно разрешаване на спорове „чрез независим механизъм като енергиен омбудсман или орган за защита на потребителите или чрез регулаторен орган“ (
26
), което потвърждава факултативната роля на НРО.
44.
Трето, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, не изглежда, че разглежданото решение на Energiavirasto попада в категорията решения за уреждане на спорове съгласно член 37, параграф 11 или 12 от Директива 2009/72. Както е посочено в редица разпоредби на Директива 2009/72, член 37, параграфи 11 и 12 се отнасят до решенията, които НРО приема, действайки в качеството на орган по уреждане на спорове (
27
) от хоризонтално естество между две или повече страни в предвидените в тези разпоредби случаи. Член 37, параграф 11 предвижда специално производство за разглеждане на оплаквания на „страна“ срещу оператор на преносна или разпределителна система във връзка със задълженията на този оператор съгласно посочената директива, което приключва с решение на НРО, което има задължителна сила, освен ако и докато не бъде отменено при обжалване. Член 37, параграф 12 се отнася до „жалбите за преразглеждане“ на решения на НРО относно тарифите или методиките, подадени от „всяка страна, която е заинтересована и която има право да подаде жалба“ срещу такива решения, и въвежда определени процесуални ограничения във връзка с тези жалби, свързани със срока за подаването им и липсата на суспензивен ефект (
28
).
45.
Ако това изчерпваше темата, не бих се затруднил да дам отрицателен отговор на първия въпрос. Както обаче посочва запитващата юрисдикция (вж. т. 12 и 19 от настоящото заключение), разглежданото решение на Energiavirasto е относно спазването от страна на електроенергийния мрежов оператор на член 57, параграф 2 от Закона за пазара на електроенергия, който се основава на член 3, параграф 7 и точка 1, буква г) от приложение I към Директива 2009/72, които изискват държавите членки да гарантират, че клиентите потребители получават широк избор на методи на плащане, като това решение е свързано и с клауза от договора между клиента потребител и мрежовия оператор в главното производство.
46.
Следователно настоящото дело се отнася до сложно положение, в което според мен съгласно законодателството на държавата членка Energiavirasto няма задължение да приема решение по искане за разследване, но тъй като предприема действия по такова искане на А и постановява решение относно мерките за защита на клиентите потребители, какъвто е А, на основание Директива 2009/72, изглежда това поражда необходимата материалноправна връзка между решението на Energiavirasto и Директива 2009/72. Всъщност решението на Energiavirasto е свързано с националноправни разпоредби, с които във финландския правов ред се транспонират определени защитни разпоредби в полза на клиенти потребители, предвидени в Директива 2009/72. На това основание може да се приеме, че решението на Energiavirasto попада в материалния обхват на Директива 2009/72, поради което се прилагат гаранциите за правна защита, предоставени от член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 и от правото на Съюза в по-общ план.
В.
Тълкуване на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72
47.
Следователно новото в настоящото дело е въпросът как трябва да се тълкуват с оглед на дадените обстоятелства член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 и гарантираният от правото на Съюза принцип на ефективна съдебна защита по отношение на клиенти потребители като А. Предоставя ли законодателството на държавата членка достатъчни способи за закрила на правото на клиента на ефективна съдебна защита, или пък правото на Съюза изисква държавата членка да създаде нов способ за защита в контекста на административното производство по искания за разследване пред НРО?
48.
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, провъзгласен е в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи и е потвърден в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, съгласно които държавите членки трябва да осигурят ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза (
29
). От това следва, че макар по принцип процесуалната легитимация и правният интерес на страните в процеса да се определят съгласно националното право, правото на Съюза все пак изисква по-специално националната правна уредба да не накърнява правото на ефективна съдебна защита (
30
). Трябва да се отбележи, както Съдът постановява в решение Unibet (
31
), че държавите членки са задължени да въведат нови способи за контрол в националното право, за да гарантират ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, само когато такива изобщо не съществуват.
49.
По разглежданото понастоящем дело от акта за преюдициално запитване (вж. т. 19 от настоящото заключение) е видно, че финландската правна уредба предвижда правни средства за защита, които дават възможност на клиента потребител да подаде индивидуално оплакване срещу електроенергиен мрежов оператор за установяване на задълженията на последния съгласно Директива 2009/72. Тези правни средства за защита включват възможността на потребителя да подаде оплакване до Комисията по потребителски спорове и до омбудсмана по въпросите на потребителите, както и да предяви иск пред съдилищата по общия ред.
50.
В тази връзка следва да се отбележи, че нито една от страните, представили становища по настоящото дело, не опровергава твърденията на финландското правителство, изложени в заседанието, че клиентът потребител може да предяви иск пред съдилищата по общия ред с цел да се установи дали мрежовият оператор спазва Директива 2009/72, като по този начин се гарантира правото на ефективна съдебна защита на клиента потребител съгласно правото на Съюза, както и че решенията на НРО не обвързват гражданските съдилища или Комисията по потребителски спорове. Освен това доводите на А относно евентуалните недостатъци на подаването на оплакване до Комисията по потребителски спорове и на производството по общия исков ред пред съдилищата (вж. т. 23 от настоящото заключение) не са доказателство, че посочените правни средства за защита не могат да се използват от клиенти потребители или че клиентът потребител е лишен от право на ефективна съдебна защита на друго основание.
51.
С оглед на изложените съображения считам, че принципът на ефективна съдебна защита съгласно правото на Съюза по принцип не изисква от държава членка да въведе ново правно средство за защита в производството по искания за разследване пред НРО, когато съществуват други ефективни правни средства за защита, които дават възможност на клиента потребител да установи дали мрежовият оператор спазва задълженията си по Директива 2009/72, като запитващата юрисдикция следва да установи това обстоятелство.
52.
Поради това стигам до извода, че с оглед на способите, с които А разполага съгласно финландската правна уредба, и в съответствие с изискванията на разпоредбите на Директива 2009/72, разгледани по-горе, не може да се счита, че А е „страна, засегната от решение на регулаторния орган“ по смисъла на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72, въпреки че разпоредбите относно средствата за правна защита като член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 обикновено се тълкуват широко от Съда (
32
). Тълкуването на тази разпоредба не може да е в разрез с правната уредба относно разглеждането на оплаквания на потребители, изложена по-горе и съдържаща се в Директива 2009/72, дори когато НРО реши да разгледа оплакване, за което би могло да се счита, че води до прилагането на тази директива. Стига тези способи да са достатъчни, за да осигурят ефективна съдебна защита на правата на потребителите — като по този въпрос следва да се произнесе запитващата юрисдикция — не може да се приеме, че текстът на член 37, параграф 17 от Директива 2009/72, нейният контекст или целта ѝ обосновават тълкуването на тази разпоредба, застъпвано от А, нидерландското правителство и Комисията.
53.
Отчитам факта, че член 37, параграфи 16 и 17 са въведени в Директива 2009/72 заедно с нови правила, укрепващи независимостта на НРО, както и техните задачи, задължения и правомощия (
33
). Както се посочва в Тълкувателния меморандум на Комисията относно НРО (
34
), член 37, параграфи 16 и 17 уреждат правната отчетност на НРО, а именно необходимостта да се осигури възможност решенията на НРО да се атакуват по съдебен ред, което има отношение към независимостта и отговорностите на НРО (
35
). Този меморандум обръща внимание и на възможността изпълнителната власт да оспорва решения на НРО (
36
). Макар това да предполага, че понятието „засегната страна“ по член 37, параграф 17 от Директива 2009/72 по принцип се отнася до всяко лице, засегнато от решение на НРО, такова виждане не отчита необичайната хипотеза, в която от НРО е поискано да постанови решение, което не се вписва в уредбата на средствата за правна защита, предвидена в Директива 2009/72 и правото на държавата членка.
VI. Заключение
54.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия), по следния начин:
„Член 37, параграф 17 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелствата по главното производство клиентът — потребител на електроенергиен мрежов оператор, не може да се счита за „страна, засегната от решение на регулаторния орган“ по смисъла на тази разпоредба“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	ОВ L 211, 2009 г., стр. 55.
(
3
)	Следва да се отбележи, че съгласно определението в член 2, точка 10 от Директива 2009/72 „клиентът потребител“ се нарича „битов клиент“, а определението за „оператор на разпределителна система“ се съдържа в член 2, точка 6 от същата директива. В настоящото заключение ще използвам съответно най-вече понятията клиент потребител и мрежов оператор съгласно текста на преюдициалното запитване.
(
4
)	Нидерландското правителство се позовава по-конкретно на решение от 21 февруари 2008 г., Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103, т. 26, 30 и 32).
(
5
)	Вж. например решения от 13 декември 2018 г., Rittinger и др. (C‑492/17, EU:C:2018:1019, т. 37—39) и от 2 май 2019 г., Asendia Spain (C‑259/18, EU:C:2019:346, т. 16—20).
(
6
)	Решение от 21 февруари 2008 г. (C‑426/05, EU:C:2008:103).
(
7
)	Решение от 22 януари 2015 г. (C‑282/13, EU:C:2015:24).
(
8
)	Решение от 24 април 2008 г. (C‑55/06, EU:C:2008:244).
(
9
)	Решение от 19 март 2015 г. (C‑510/13, EU:C:2015:189).
(
10
)	Решение от 21 февруари 2008 г. (C‑426/05, EU:C:2008:103, по-специално т. 2, 12—15, 27, 30—39 и 43—48).
(
11
)	ОВ L 108, 2002 г., стр. 33, наричана по-нататък „Рамковата директива“; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195. Съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2002/21: „Държавите членки гарантират наличието на ефективни механизми на национално ниво, чрез които всеки ползвател или предприятие, доставящо електронни съобщителни мрежи и/или услуги, засегнато от решение на [НРО], да има правото да обжалва решението пред апелативен орган, независим от страните по спора“.
(
12
)	Решение от 22 януари 2015 г. (C‑282/13, EU:C:2015:24, по-специално т. 12—26, 32—39 и 46—48).
(
13
)	Решение от 24 април 2008 г. (C‑55/06, EU:C:2008:244, по-специално т. 32—39 и 171—178).
(
14
)	OВ L 192, 1990 г., стр. 1, изменена с Директива 97/51/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 1997 година за изменение на Директиви 90/387/ЕИО и 92/44/ЕИО на Съвета за адаптиране към конкурентните условия в областта на далекосъобщенията (OВ L 295, 1997 г., стр. 23). Член 5а, параграф 3 от посочената директива е предвиждал, че: „Държавите членки осигуряват съществуването на национално равнище на подходящи механизми, които позволяват на страна, засегната от решение на [НРО], да обжалва пред независима от заинтересуваните страни юрисдикция.“ [неофициален превод].
(
15
)	Решение от 19 март 2015 г. (C‑510/13, EU:C:2015:189, т. 17—29 и 37—51).
(
16
)	ОВ L 176, стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80. В решението си от 19 март 2015 г., E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2015:189, т. 30—35) Съдът постановява, че Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55 (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94) е неприложима ratione temporis, поради което няма възможност да тълкува член 41, параграф 17 от нея, който е идентичен с член 37, параграф 17 от Директива 2009/72.
(
17
)	Вж. в това отношение заключението ми по дело GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:441, т. 34 и цитираната съдебна практика).
(
18
)	Вж. например определение от 14 май 2019 г., Acea Energia и др. (C‑406/17—C‑408/17 и C‑417/17, непубликувано, EU:C:2019:404, т. 55).
(
19
)	Вж. Директива 2009/72, и по-конкретно съображения 42, 54 и точка 1, буква е) от приложение I към нея.
(
20
)	Вж. Директива 2009/72, и по-конкретно съображения 37, 51, член 36, буква ж), член 37, параграф 1, букви й) и н) и параграф 2. Вж. също, например, Тълкувателен меморандум на Комисията от 22 януари 2010 г. относно пазарите на дребно съгласно Директива 2009/72 и Директива 2009/73, на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/energy/, и по-конкретно раздели 3 и 4.5.
(
21
)	При първото четене на предложението, довело до приемането на Директива 2009/72, Европейският парламент предлага към сегашния член 37 да се добави следния параграф: „[НРО] създава независима служба за приемане на жалби и схема за алтернативни обезщетения, като например независим омбудсман по въпросите на енергетиката или орган на потребителите. Тази служба или схема отговаря за ефективното обработване на жалбите и съблюдава критериите, свързани с най-добрите практики. [НРО] определят стандарти и насоки относно това как производителите и операторите на мрежи ще третират жалбите“. Законодателна резолюция на Европейския парламент от 18 юни 2008 година относно предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/54/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (ОВ C 286 E, 2009 г., стр. 106), предложение за член 22в, параграф 13. Това предложение не се възприема в Общата позиция на Съвета (ОВ C 70 Е, 2009 г., стр. 1) и преди второто четене е добавен сходен текст в сегашния член 3. Вж. Препоръка за второ четене на Европейския парламент от 2 април 2009 г., A6‑0216/2009.
(
22
)	ОВ L 158, 2019 г., стр. 125.
(
23
)	Вж. член 72, първи параграф от Директива 2019/944.
(
24
)	Вж. член 60, параграф 8 от Директива 2019/944.
(
25
)	Вж. по-специално съображение 86, член 58, буква ж) и член 59, буква с) от Директива 2019/944.
(
26
)	Курсивът е мой. Вж. също съображение 36 от Директива 2019/944.
(
27
)	Вж. по-специално член 34, параграф 4 и член 37, параграф 3, буква б), параграф 4, буква д) и параграф 5, буква в) от Директива 2009/72. Съгласно член 37, параграф 15 от Директивата жалбите по параграфи 11 и 12 „не засягат упражняването на правото на обжалване в съответствие с [правото на ЕС] и/или националното право“.
(
28
)	Вж. в това отношение Cabau, E. et Ennser, B. Chapter 6. National Regulatory Authorities — In Jones, C. (Ed.,), EU Energy Law, Volume I: The Internal Energy Market, 4th ed., Claeys & Casteels, 2016, 6.107—6.115.
(
29
)	Вж. например решения от 13 март 2007 г., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 37, 38 и цитираната съдебна практика) и от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 48, 49 и цитираната съдебна практика).
(
30
)	Вж. например решения от 16 юли 2009 г., Mono Car Styling (C‑12/08, EU:C:2009:466, т. 49 и цитираната съдебна практика) и от 19 март 2015 г., E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2015:189, т. 50).
(
31
)	Решение от 13 март 2007 г., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, и по-специално т. 40 и 41). Вж. също например решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 103 и 104) и от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 51).
(
32
)	Действително това се илюстрира от решенията на Съда, обсъдени по-горе в раздел А от настоящото заключение. Вж. например решение от 13 октомври 2016 г., Polkomtel (C‑231/15, EU:C:2016:769, т. 20 и 21).
(
33
)	Вж. по-специално съображение 33 от Директива 2009/72. Член 37, параграф 16 от посочената директива гласи: „Решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол. Решенията са обществено достъпни, като същевременно се запазва поверителността на чувствителната търговска информация“.
(
34
)	Вж. Тълкувателен меморандум на Комисията от 22 януари 2010 г. относно регулаторните органи по Директива 2009/72 и Директива 2009/73 на разположение на адрес: https://ec.europa.eu/energy/(наричан по-нататък „Тълкувателният меморандум на Комисията относно НРО“), и по-конкретно раздел 5.
(
35
)	Вж. в това отношение заключение на генералния адвокат Geelhoed по дело Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2001:683, т. 43—49). За допълнително обсъждане вж. например De Somer, S., „The powers of national regulatory authorities as agents of EU law“, ERA Forum, Vol 18, 2018, 581—595, и по-специално стр. 589—593.
(
36
)	Вж. Тълкувателния меморандум на Комисията относно НРО (вж. бележка под линия 34), стр. 20.