61979C0150
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 26. JUNI 1980 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det statueres, at den belgiske stat har undladt at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, især den forpligtelse, som påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikel 48-51, idet denne stat som betingelse for at tildele de rettigheder, som er fastsat ved loven af 16. juni 1960 om social sikring, stiller krav om nationalitet eller bopæl.
Den ovennævnte lov, som blev vedtaget kort tid inden de tidligere belgiske kolonier (Belgisk Congo og Ruanda-Urundi) opnåede uafhængighed, skulle sikre, at de sociale rettigheder, som tidligere var fastsat ved kolonilovgivningen, fortsat kunne bestå.
Titlen taler for sig selv: »lov, hvorved organer til administration af social sikring for ansatte fra Congo og Ruanda-Urundi stilles under den belgiske stats kontrol og garanti, og hvorved de sociale sikringsydelser, der er indrømmet de ovennævnte personer, garanteres af den belgiske stat«. Den konkrete virkning af denne foranstaltning kan beskrives således: fra det tidspunkt, hvor myndighederne i de nye uafhængige stater (i dag Zaïre, Ruanda og Burundi), som efterfulgte den belgiske koloniadministration, ophævede det tidligere sociale sikringssystem, påtog den belgiske stat sig de forpligtelser, som svarede til de rettigheder for de ansatte, der var omfattet af ordningen. Senere ændringer til loven af 16. juni 1960 medførte visse forbedringer for de forsikrede ud fra de nye krav og livsbetingelser, og i visse henseender skete der dermed en slags tilpasning af de sociale ydelser, der oprindelig var fastsat inden for rammerne af koloniordningen, til det almindelige belgiske sociale sikringssystem.
De ved ovennævnte lov af 16. juni 1960 garanterede rettigheder er imidlertid efter omstændighederne betinget af krav om enten bopæl eller nationalitet. Disse betingelser følger dels af bestemmelserne i koloniordningen, hvis regler er fortsat, dels til tider direkte af den omhandlede lov. Som et eksempel på de rettigheder, der garanteres af den belgiske stat i medfør af de bestemmelser, der var gældende i de tidligere kolonier i juni 1960 (lovens artikel 9), kan nævnes artikel 2 i anordningen af 7. august 1952 om forsikring mod sygdom eller invaliditet for de ansatte i kolonierne, som kræver, at den begunstigede har sin sædvanlige og faktiske bopæl i Belgien, i Belgisk Congo, i Ruanda-Urundi eller i et land, med hvilket der er indgået en aftale om gensidighed, og som er forblevet i kraft. Endvidere bestemmer artikel 11, stk. 4, i loven af 16. juni 1960, at forsikrede, som ikke er belgiere, ikke er berettiget til taktreguleringerne i medfør af forbrugerprisindekset — idet der gøres undtagelse for statsborgere fra lande, med hvilke den belgiske stat i denne henseende har indgået en aftale om gensidighed.
Problemet, om nationale bestemmelser, som fastsætter begrænsende betingelser om bopæl i en medlemsstat, kan forenes med fællesskabsretten (og især med forordning nr. 1408 af 14. juni 1971 om den sociale sikring af vandrende arbejdstagere), er blevet behandlet af Domstolen i dommen af 31. marts 1977, afsagt i den præjudicielle sag 87/76, Bozzone (Smi. 1977, s. 687); denne sag drejede sig netop om et forhold, som faldt under artikel 2 i den ovennævnte belgiske kolonianordning af 7. august 1952. Denne dom afgjorde to spørgsmål, som også har afgørende betydning for den foreliggende sag. For det første er arbejdstagere, som er undergivet det belgiske koloniforsikringssystem, omfattet af det personlige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, fordi det drejer sig om »arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, og som er statsborgere i en af medlemsstaterne« (i den i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 anførte betydning). Begrundelsen er, at det belgiske koloniforsikringssystem, som er bekræftet ved loven af 16. juni 1960, er en del af »lovgivningen i en medlemsstat« i den ovennævnte bestemmelses betydning. For det andet omfatter artikel 10, stk. 1, første afsnit, i samme forordning nr. 1408/71, som er et konkret udtryk for forbudet mod begrænsende betingelser, baseret på bopæl i en bestemt medlemsstat, de tilfælde, hvor en forsikret har ret til ydelser, der garanteres af lovgivningen i en medlemsstat, når ydelserne vedrører et arbejde, der er udført på et område, som tidligere har haft specielle forbindelser med en medlemsstat (som det er tilfældet for de tidligere belgiske kolonier).
2.
Den belgiske stat har også efter dommen Bozzone uændret fastholdt betingelserne om bopæl og nationalitet, som er fastsat i loven af 16. juni 1960 og i kolonianordningerne, hvis fortsættelse er garanteret ved denne lov. Derfor iværksatte Kommissionen ved skrivelse af 29. september 1978 en procedure mod den belgiske regering i henhold til EØF-traktatens artikel 169, idet den nærmere redegjorde for overtrædelsen, som blev bebrejdet denne regering, og idet den anmodede regeringen om at fremsætte sine synspunkter herom. De modtagne svar bebudede i generelle vendinger, at der ville blive gennemført en løsning, som kunne tilfredsstille Kommissionen. Dette skete imidlertid ikke, hvorfor Kommissionen, efter udløbet af den fastsatte frist, den 2. marts 1979 fremsatte en begrundet udtalelse, idet den anførte, at den belgiske stat havde overtrådt artiklerne 5, 48 og 51 i EØF-traktaten samt artiklerne 2, stk. 1, samt 3, stk. 1, og 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Da denne udtalelse ikke blev besvaret, har Kommissionen den 27. september 1979 anlagt nærværende sag mod kongeriget Belgien.
3.
Det er utvivlsomt, at bestemmelser i en medlemsstats lovgivning, som begrænser de anerkendte rettigheder for vandrende arbejdstagere, som er omfattet af forordning nr. 1408/71, idet det fastsættes som betingelse, at vedkommende skal være statsborger i denne stat eller have bopæl på statens område, er uforenelige med fællesskabsretten og udgør en overtrædelse af denne fra vedkommende stats side. For så vidt angår bopæl, har jeg allerede nævnt artikel 10, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1408/71; med hensyn til nationalitet, er det tilstrækkeligt at nævne artikel 3, stk. 1, i forordningen, hvorefter »personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning«. I øvrigt er disse bestemmelser i overensstemmelse med principperne i EØF-traktaten; vi må nemlig ikke glemme, at artikel 51, litra b), som et af formålene med fællesskabssystemet vedrørende social sikring for vandrende arbejdstagere foreskriver »betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder«, og artikel 48, stk. 2, bestemmer, at »enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår [afskaffes]«.
Problemet bliver således alene, om den belgiske lovgivning, som har opretholdt det tidligere kolonisystem vedrørende social sikring (og siden ændret dette i et vist omfang), er omfattet af begrebet »lovgivningen i en medlemsstat«. De afgørende bestemmelser for løsningen af dette problem er artikel 1, litra j), og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71: den første definerer udtrykket »lovgivning«, mens den anden, som jeg allerede har haft lejlighed til at fremføre, præciserer, at forordningen omfatter arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse medlemsstater. Det forekommer mig under alle omstændigheder overflødigt at gentage argumentationen i ovennævnte dom af 31. marts 1977 i sag 87/76: den har givet et bekræftende svar på det ovenfor anførte spørgsmål, og efter min mening er der ingen grund til nu at følge et anderledes ræsonnement. Det er rigtigt, at Domstolen for at løse problemet i sagen Bozzone konkret bedømte det belgiske koloniforsikrings-system i forhold til invalideforsikring, men dommens begrundelse angiver klart, at Domstolens stillingtagen til betydningen af udtrykket »lovgivningen i en medlemsstat« omfatter alle bestemmelserne i dette forsikringssystem.
4.
Den belgiske regering mener naturligvis, at loven af 16. juni 1960 med senere ændringer ikke omfattes af artikel 1, litra j), og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Hertil fremfører sagsøgte en række argumenter, som ikke indeholder nye omstændigheder i forhold til den opfattelse, der allerede blev drøftet, men tilbagevist i Bozzonedommen.
For det første hævder sagsøgte, at det pågældende forsikringssystem er adskilt fra og »specielt« i forhold til den belgiske sociallovgivning. Men allerede i sagen Bozzone var det sagsøgtes opfattelse, som blev afvist af Domstolen, at den i en medlemsstats moderland gældende lovgivning skulle betragtes som forskellig fra ordningen i et tidligere koloniområde. Dommen af 31. marts 1977 lægger netop vægt på en meget vid definition af udtrykket »lovgivning« i artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71, idet den udtaler, at udtrykket omfatter »alle typer af medlemsstaternes ved lov, administrativt eller vedtægtsmæssigt fastsatte foranstaltninger«, og at definitionen »må fortolkes således, at den omfatter samtlige nationale foranstaltninger på det her omhandlede sagsområde« (præmis 10). Jeg har i mit forslag til afgørelse i denne sag (Sml. 1977, s. 699) henledt opmærksomheden på den tredje betragtning i præamblen til forordningen 1408/71, idet jeg vedrørende dette spørgsmål har gjort opmærksom på, at »vægten er lagt på de forskellige medlemsstaters sociale sikringsordninger, og fællesskabslovgiveren har følgelig forudsætningsvis understreget, at den institution, der i en medlemsstat varetager forvaltningen af en social sikringsordning (eller en del af en sådan ordning) kan have forpligtelser, der ikke hidrører fra den lovgivningsakt, der har skabt disse forpligtelser eller opretholder dem«.
Jeg er derfor fortsat overbevist om, at koloniforsikringssystemets særegne karakter i den belgiske retsorden ikke kan have nogen indflydelse på anvendelsen af artikel 1, litra j), og artikel 2 stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Det afgørende er, at loven at 16. juni 1960 og de senere bestemmelser stammer fra den belgiske lovgiver, at det er den samme lovgiver, som holder en del af koloniordningen i live, og at det er de belgiske institutioner til forvaltning af social sikkerhed, som også forvalter dette system.
Endvidere er det fejlagtigt at hævde, således som sagsøgte gør det, at anvendelsen af forordning nr. 1408/71 på arbejdstagere, der er forsikret efter det pågældende system, ville have til følge, at de belgiske organer til forvaltning af social sikkerhed ville være forpligtet til at sammenlægge forsikringsperioderne tilbagelagt i Belgisk Congo med forsikringsperioderne tilbagelagt i Belgien, når selv ikke den nationale lovgivning fastsætter en sådan sammenlægning for belgiske arbejdstagere. Hertil bemærker Kommissionen korrekt, at med hensyn til sammenlægning af forsikringsperioder, drejer forordning nr. 1408/71 sig kun om de tilfælde, hvor de forskellige perioder er blevet tilbagelagt under de forskellige medlemsstaters lovgivning, hvorimod ingen bestemmelse i forordningen påbyder sammenlægning af perioder, der er tilbagelagt efter to sociale sikringsordninger i den samme medlemsstat. Dette giver naturligvis hver national lovgiver lejlighed til at vedtage enhver foranstaltning, som han finder hensigtsmæssig for at koordinere anvendelsen og funktionen af sine forskellige sociale sikringsordninger.
Til støtte for sin opfattelse, hvorefter en speciel lov som den af 16. juni 1960, som regulerer situationer, som er opstået uden for Fællesskabet, lovligt kan indeholde begrænsende klausuler vedrørende bopæl, fremhæver sagsøgte bestemmelsen vedrørende Tyskland, som er indeholdt i bilag V, C, punkt 1, b) i forordning nr. 1408/71. Denne bestemmelse tillader, at udbetalingen af ydelser for ulykkestilfælde og erhvervssygdomme, der er indtruffet uden for tysk område ikke finder sted — eller kun finder sted undervisse bestemte betingelser — når den berettigede er bosat uden for dette område. Men denne bestemmelse er klart en undtagelse fra de almindelige bestemmelser i forordningen; bilag V er benævnt »særregler for anvendelsen af visse medlemsstaters lovgivning«. Undtagelserne kan derimod ikke gives en udvidende fortolkning og er endnu mindre egnede til en analog anvendelse; den nævnte bestemmelse gælder derfor udelukkende med hensyn til Forbundsrepublikken og den nævnte situation. Modsætningsvis kunne man også sige, at når der ikke er fastsat nogen undtagelse — som det er tilfældet for det belgiske koloniforsikringssystem — da er det de almindelige bestemmelser i forordningen, som bør finde anvendelse.
En særlig karakteristik af det sociale sikringssystem, som sagsøgte har fremhævet'til støtte for sit synspunkt, består i, at systemet vedrører erhvervsudøvelse i områder uden for Fællesskabet (de tidligere belgiske kolonier i Afrika). Under denne synsvinkel hævder sagsøgte, at anvendelsen af betingelserne om bopæl og nationalitet for arbejdstagere, som har udøvet deres virksomhed i sådanne områder, ikke på nogen måde kan udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet. Det ville ovenikøbet være i strid med formålet med artiklerne 48-51 i traktaten at udstrække rettighederne efter forordning nr. 1408/71 til situationer, som ikke har nogen forbindelse med denne bevægelighed.
Jeg har detaljeret gennemgået dette aspekt i problemet i mit ovennævnte forslag til afgørelse i sagen Bozzone (Sml.1977, særlig s. 703-706). Jeg tror ikke, at det er nødvendigt at gentage alt det, som jeg sagde herom ved den lejlighed. Jeg vil begrænse mig til at sammenfatte tre hovedpunkter i mit ræsonnement, som er følgende:
a)
det har ikke nogen betydning for løsningen, at artiklerne 48-51 ikke gælder for forholdet mellem Fællesskabet og Belgisk Congo. Man kan se bort fra dette forhold, når det drejer sig om at afgøre, om en fællesskabsordning for social sikring finder anvendelse over for en lovgivning, som pålægger den belgiske stat at afholde de sociale sikringsydelser, som skyldes beskæftigelse på et tidligere koloniterritorium;
b)
det afgørende er, at de sociale sikringsydelser skal afholdes af et organ, der er oprettet og forvaltet efter belgisk lov, altså en belgisk institution. Den snævre forbindelse, der hele tiden har været mellem retten til ydelserne og den medlemsstat, som det påhviler at udrede dem, er tilstrækkeligt til at afgøre, om forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, selv om den erhvervsudøvelse, som denne ret har sin oprindelse i, er blevet udøvet på et territorium uden for Fællesskabet;
c)
dette betyder ikke, at fællesskabsreglerne skal betragtes som også gældende for arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og tredjelande; der er udelukkende tale om at give det forhold afgørende vægt, at den pågældende sikringsordning er blevet oprettet af en medlemsstat.
En anden af sagsøgte fremført indvending går ud på, at det ville stride mod retssikkerhedshensyn, såfremt en fællesskabsforordning fra 1971 skulle omfatte en koloniordning, som er blevet indført adskillige år tidligere. Men i dommen Bozzone blev det allerede fremhævet, at fortsættelsen af den ordning, som blev indført ved den belgiske kolonianordning af 7. august 1952, er blevet garanteret ved loven af 16. juni 1960, og at denne lov også er ændret og suppleret (præmis 13 og 14). Jeg skal tilføje, at en for nylig vedtaget lovgivning har medført nye ændringer; det drejer sig således om en samling af regler, som ofte er udsat for indgreb fra den belgiske lovgivers side. Det er i hvert fald klart, at den oprindelige dato ikke har nogen betydning; det er afgørende, at de pågældende bestemmelser fortsat er i kraft.
Endelig forekommer det mig overflødigt at tage hensyn til indvendingen om, at overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne i forbindelse med den pågældende sociale sikringsordning medførte en økonomisk byrde for den sagsøgte stat. Overvejelser af denne art kan ikke have nogen indflydelse på fortolkningen af fællesskabsretten og de forpligtelser for medlemsstaterne, som følger heraf; hvis man endvidere henviser til de oplysninger, som sagsøgte har givet som svar på Domstolens spørgsmål, forekommer det mig, at det ikke drejer sig om en byrde af en sådan størrelse, at den kan bringe den belgiske stat i vanskeligheder.
5.
Ud fra disse grunde skal jeg sammenfattende foreslå Domstolen at imødekomme Kommissionens påstand og statuere, at kongeriget Belgien, ved at gøre tildelingen af sociale sikringsydelser i medfør af lov af 16. juni 1960 med senere ændringer og udvidelser betinget af krav om bopæl og nationalitet, har overtrådt bestemmelserne i artikel 5, artikel 48 og artikel 51 i EØF-traktaten samt artikel 10, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1408/71/EØF. Endelig foreslår jeg, at sagsøgte tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.