61989CC0279_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Contexto e objecto do processo
1. A Comissão propôs esta acção contra o Reino Unido, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, na qual pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao introduzir em 1986 novas condições para a concessão das licenças de pesca que devem ser emitidas para que os navios matriculados no Reino Unido possam exercer a pesca, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário. O Reino de Espanha interveio em apoio do pedido da Comissão.
As condições controvertidas referem-se à exploração do navio e à composição da tripulação e visam garantir que os navios britânicos que beneficiam das quotas de pesca britânicas tenham uma ligação económica efectiva com o Reino Unido. Estas condições começaram a ser aplicadas com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1986 e constituem a segunda regulamentação adoptada no Reino Unido com vista a combater a "quota-hopping" (1).
2. As condições são bem conhecidas do Tribunal de Justiça, pois a condição relativa à exploração foi objecto do acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1989, Jaderow, (2), e a condição relativa à composição da tripulação, que engloba simultaneamente uma exigência de nacionalidade e uma exigência de residência, foi objecto do acórdão do Tribunal de Justiça da mesma data, Agegate (3).
A petição da Comissão no caso presente foi apresentada em Setembro de 1989, isto é, antes de terem sido proferidos os acórdãos Jaderow e Agegate. Os demais articulados foram apresentados após terem sido proferidos estes acórdãos.
A Comissão sustentou na petição inicial os mesmos pontos de vista que nos processos Jaderow e Agegate.
A Comissão manteve a presente acção por incumprimento, nomeadamente porque é de opinião que as alterações introduzidas pelo Governo do Reino Unido após terem sido proferidos os acórdãos Jaderow e Agegate não bastam para satisfazer as exigências do direito comunitário.
Deve referir-se que o Governo do Reino Unido, numa comunicação à imprensa de 23 de Maio de 1994, (4) anunciou que a condição de residência deixara de ser exigida e que, relativamente a diversos pontos de pormenor, adaptara as regras relativas à composição da tripulação às exigências decorrentes do acórdão Agegate. Convém igualmente referir que o Governo do Reino Unido esclareceu que fora decidido seguidamente assimilar a partir de 1 de Janeiro de 1991 os pescadores espanhóis e portugueses aos pescadores dos outros Estados-membros no que se refere à exigência relativa à tripulação e que tinham sido tornadas mais flexíveis as condições relativas à exploração do navio. O Governo do Reino Unido sublinhou que estas alterações posteriores não significavam uma aceitação de que as condições até então exigidas fossem incompatíveis com o direito comunitário. Finalmente, deve referir-se que o Governo do Reino Unido esclareceu que as recorrentes nos processos Jaderow e Agegate, na sequência das modificações assim introduzidas, desistiram da instância nos processos pendentes no órgão jurisdicional nacional.
A Comissão, por seu turno, após o acórdão Agegate, desistiu da parte do pedido formulado na petição respeitante a uma condição imposta à tripulação do navio e ao seu capitão de contribuírem para o regime de segurança social britânico.
3. Assim, o pedido da Comissão contém apenas as acusações seguintes:
- em primeiro lugar, que a condição relativa à exploração do navio, tal como foi formulada em 1986, é contrária ao direito comunitário, mais especificamente ao artigo 34. do Tratado CEE;
- em segundo lugar, que a condição relativa à composição da tripulação é contrária ao direito comunitário, nomeadamente ao artigo 48. do Tratado, uma vez que discrimina os nacionais portugueses e espanhóis relativamente aos nacionais de outros Estados-membros;
- em terceiro lugar, que a exigência de residência é contrária ao direito comunitário, nomeadamente ao artigo 48. do Tratado.
Dado que o Governo do Reino Unido reconheceu que a exigência de residência é contrária ao direito comunitário, o diferendo entre as partes incide apenas sobre as duas primeiras acusações.
O diferendo, não de menor importância, deve-se ao desacordo sobre o significado a atribuir a determinados considerandos dos acórdãos Jaderow e Agegate para efeitos de apreciação da legalidade destas condições.
A condição relativa à exploração do navio
4. O texto, por extenso, desta condição é o seguinte:
"O barco deve exercer a sua actividade a partir do Reino Unido, da ilha de Man ou das ilhas anglo-normandas; sem prejuízo do carácter geral desta condição, considera-se que um barco a satisfez no exercício da sua actividade se, relativamente a cada semestre de cada ano civil (por exemplo de Janeiro a Junho e de Julho a Dezembro):
a) pelo menos 50% em peso do peixe a que se refere a licença apresentada ou qualquer outra licença em vigor no decurso do período em questão, desembarcado ou transbordado pelo barco, foi desembarcado e vendido no Reino Unido, na ilha de Man ou nas ilhas anglo-normandas ou transbordado no âmbito de uma venda dentro das zonas de pesca britânicas (British Fishery Limits), ou
b) foi feita a prova por outro meio de que o barco esteve presente num porto do Reino Unido, da ilha de Man ou das ilhas anglo-normandas por quatro vezes pelo menos e em intervalos de pelo menos quinze dias."
Torna-se necessária uma abordagem sucinta dos considerandos relevantes do acórdão Jaderow, para saber qual é a causa do desacordo que subsiste entre a Comissão e o Reino Unido quanto à legalidade desta condição.
O Tribunal de Justiça tomou como ponto de partida a constatação segundo a qual esta condição tem por finalidade garantir que os barcos que podem beneficiar das quotas britânicas tenham uma ligação económica efectiva com o Reino Unido e, assim, declarou que o direito comunitário, no seu estado actual, não se opõe:
"1) a que um Estado-membro, para permitir que um dos seus navios beneficie das quotas de pesca nacionais, imponha condições destinadas a assegurar que o navio tem uma ligação económica efectiva com esse Estado, desde que essa ligação só diga respeito às relações entre as actividades de pesca desse navio e as populações dependentes da pesca bem como as indústrias conexas;
2) a que um Estado-membro, para permitir que um dos seus navios beneficie das quotas de pesca nacionais, imponha, para se certificar da existência de uma ligação económica efectiva como a acima especificada, a condição de o navio operar a partir dos portos nacionais, desde que essa condição não inclua a obrigação de o navio partir de um porto nacional em todas as suas expedições de pesca" (sublinhado meu).
O Tribunal de Justiça declarou seguidamente que o direito comunitário não se opõe
"a que um Estado-membro, para permitir que um dos seus navios beneficie das quotas de pesca nacionais, considere que a prova do exercício das actividades do navio a partir dos portos nacionais pode ser feita pelo desembarque de uma parte das capturas ou pela presença periódica do navio nos portos nacionais" (sublinhado meu).
Resulta do acórdão que a exigência referente ao desembarque das capturas nos portos nacionais será contrária ao direito comunitário se implicar concretamente uma obrigação de o barco desembarcar as capturas nesses portos. Em contrapartida, a exigência de desembarque é compatível com o direito comunitário se apenas constituir um meio de prova, entre outros, de que esta pesca é exercida a partir de portos nacionais, isto é, se se demonstrar que existem possibilidades alternativas de prova. Tal possibilidade alternativa reside na possibilidade de demonstrar que a pesca se efectua a partir de portos nacionais fazendo a prova de que os barcos estão presentes com intervalos regulares nos portos nacionais. A legalidade de tal regra em matéria de prova pressupõe todavia que a mesma não entrave o exercício de uma actividade de pesca normal. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que, no seu estado actual, o direito comunitário não se opõe
"a que um Estado-membro, como prova de que está preenchida a condição do exercício das actividades do navio a partir dos portos nacionais, só admita o desembarque de uma parte determinada das capturas ou uma determinada presença periódica do navio nos portos nacionais, na condição de a periodicidade exigida para a presença do navio nos portos não impor, directa ou indirectamente, uma obrigação de desembarcar as suas capturas nos portos nacionais ou não entravar o exercício de uma actividade de pesca normal...".
5. A Comissão sustentou, na sua petição, que a condição relativa à exploração do navio era em si mesma incompatível com o artigo 34. do Tratado de Roma, nomeadamente devido ao carácter oneroso, para o proprietário do navio, do cumprimento da obrigação de desembarque. Por razões compreensíveis, a Comissão, na réplica e na audiência, procedeu a uma adaptação dos seus fundamentos e argumentos à luz da interpretação dada pelo Tribunal de Justiça às normas comunitárias pertinentes no processo Jaderow.
A Comissão alega presentemente, a título principal, que a condição relativa à exploração dos navios a partir dos portos britânicos é contrária ao direito comunitário, com fundamento em que não satisfaz uma das exigências expressas de que, segundo o acórdão Jaderow, está dependente a legalidade da condição, ou seja, que as regras relativas à prova da presença periódica do barco nos portos britânicos não constituam um "entrave ao exercício de uma actividade de pesca normal". Em apoio desta tese, a Comissão remete para uma declaração escrita sob juramento apresentada no órgão jurisdicional nacional no processo Jaderow.
O Governo do Reino Unido alega, em primeiro lugar, que o Tribunal não se deve pronunciar sobre a questão de saber se, tal como a Comissão alegou na sua réplica, a condição relativa à exploração constitui um entrave ao exercício de uma actividade de pesca normal e, em segundo lugar e subsidiariamente, que tal condição não constitui obstáculo ao exercício de uma actividade de pesca normal e que, portanto, é legítima.
Quanto à excepção de inadmissibilidade
6. O Governo do Reino Unido alegou que a Comissão tentou ampliar o objecto do litígio ao alegar - pela primeira vez na réplica - que a condição relativa à exploração entrava o exercício de uma actividade de pesca normal. A Comissão violou, desta forma, os artigos 169. do Tratado e 42. do Regulamento de Processo. A violação do artigo 169. do Tratado resulta do facto de o processo pré-contencioso ter incidido unicamente sobre a questão de saber se as condições relativas à exploração eram, em si mesmas, contrárias ao artigo 34. do Tratado e à organização comum de mercado no sector da pesca. O fundamento alegado pela Comissão na réplica tem uma incidência diferente, pois levanta questões jurídicas novas que só podem ser compreendidas e abordadas no contexto do acórdão Jaderow. O governo não teve a possibilidade de se pronunciar sobre estas questões no contexto jurídico que agora se apresenta à luz dos princípios estabelecidos pelo acórdão Jaderow. Além disso, o Governo do Reino Unido invoca violação do artigo 42., n.
2, do Regulamento de Processo, uma vez que se trata de um fundamento novo que altera o objecto do litígio. Finalmente, o Governo do Reino Unido alega que existe violação do artigo 42., n.
1, do Regulamento de Processo, pois a Comissão, na sua réplica, reportou-se a elementos de prova novos, sem indicar as razões pelas quais a prova em questão só foi apresentada nesta altura do processo.
Contra esta tese, a Comissão alegou que a sua réplica não ampliava o objecto do litígio tal como este foi definido no processo pré-contencioso previsto no artigo 169. do Tratado. O objecto do presente processo continua a ser, segundo a Comissão, obter a declaração de que as condições de concessão de licenças de pesca adoptadas em 1986 pelo Reino Unido são contrárias ao Tratado CEE e, nomeadamente, ao artigo 34. A Comissão indicou que, na sequência do acórdão Jaderow, mantém a conclusão segundo a qual as condições relativas à exploração são contrárias ao artigo 34. do Tratado. Na sua réplica, apenas avançou um novo fundamento em apoio desta incompatibilidade. A Comissão considera que tinha o direito de avançar este novo fundamento, uma vez que o acórdão Jaderow, proferido posteriormente à apresentação da petição, continha uma interpretação de direito comunitário pertinente, que constitui um novo elemento de direito na acepção do artigo 42., n.
2, do Regulamento de Processo.
7. À primeira vista, poderá pensar-se que é de dar razão ao Governo do Reino Unido quanto a esta excepção de inadmissibilidade. O fundo do problema em causa no presente processo foi alterado na sua sequência do novo fundamento apresentado pela Comissão e parece-me duvidoso que o acórdão Jaderow possa ser considerado como um elemento de direito novo susceptível de, nos termos do artigo 42., n. 2, do Regulamento de Processo, justificar a apresentação de um novo fundamento.
Em contrapartida, não considero que a preocupação subjacente a esta disposição do Regulamento de Processo, ou seja, a preocupação de garantir os direitos da defesa, milite de forma decisiva contra uma apreciação de mérito, pelo Tribunal de Justiça, do novo fundamento da Comissão.
Como se verá dos desenvolvimentos seguintes, considero que uma decisão de mérito não irá lesar, de forma significativa, os direitos da defesa do Governo do Reino Unido. O novo fundamento, do ponto de vista jurídico, é simples. O Governo do Reino Unido pôde tomar posição sobre o mesmo tanto na tréplica como na audiência. O ónus da prova incumbe à Comissão e não ao Governo do Reino Unido. É a Comissão que deve provar que a regra relativa à presença periódica dos barcos nos portos britânicos constitui um obstáculo ao exercício de uma actividade de pesca normal. Os meios de prova que efectivamente foram apresentados são declarações feitas perante o órgão jurisdicional nacional no processo Jaderow e, portanto, são conhecidos do Governo do Reino Unido.
Mesmo que uma aplicação juridicamente estrita dos artigos 169. e 42. milite de preferência no sentido da não apreciação de mérito deste novo fundamento, proponho que o Tribunal de Justiça, tendo em conta as circunstâncias particulares do caso, se pronuncie quanto ao mérito do fundamento deduzido pela Comissão de que a condição relativa à exploração é contrária ao direito comunitário, pelo facto de a regra relativa à presença periódica se opor ao exercício de uma actividade de pesca normal.
Quanto à legalidade da condição relativa à exploração
8. A Comissão, apoiada pela Espanha, alega que o exercício de uma actividade de pesca normal é entravado se os navios tiverem que estar presentes no Reino Unido por quatro vezes pelo menos e com intervalos mínimos de quinze dias em cada semestre de cada ano civil.
A Comissão baseia a sua argumentação numa interpretação extensiva da condição enunciada pelo Tribunal de Justiça, segundo a qual as regras relativas à presença periódica e outras provas similares destinadas a demonstrar que as actividades de pesca se exercem a partir de portos nacionais não devem entravar o exercício de uma actividade de pesca normal. Na interpretação mais extensiva, a Comissão alega que tais condições não podem restringir as possibilidades de os proprietários de navios planificarem livremente as suas actividades de pesca. A Comissão afirmou mesmo que poderá ser difícil, ou mesmo praticamente impossível, introduzir na condição relativa à exploração uma alteração susceptível de suprimir qualquer entrave ao exercício normal das actividades de pesca de cada barco. Mais concretamente, a Comissão alegou que
- a regra relativa à presença periódica, tendo em conta a exigência de uma periodicidade de quinze dias entre cada escala, entrava as actividades de pesca da maior parte dos pescadores que fazem escala nos portos com intervalos mais reduzidos (a este propósito, a Comissão remeteu para uma declaração sob juramento de um pescador, apresentada na causa principal no processo Jaderow) e
- a regra relativa às escalas, tendo em conta o facto de implicar quatro escalas durante um semestre, entrava a pesca de alto mar, caracterizada pelo facto de os navios não poderem regressar aos portos do Reino Unido durante longos períodos.
9. Em minha opinião, é evidente que a Comissão não tem razão quanto a estes pontos de vista.
Estes assentam, como alegou o Governo do Reino Unido, em minha opinião, com razão, numa interpretação demasiado extensiva da condição estabelecida pelo Tribunal de Justiça para que seja reconhecida a legalidade de condições de exploração como as que estão presentemente em causa. A Comissão não toma suficientemente em conta o facto de o Tribunal de Justiça ter baseado a sua decisão no processo Jaderow na premissa fundamental de que é admissível a exigência de uma conexão económica estreita entre um navio e o Estado de matrícula, que este último pode impor, para garantir o respeito desta exigência, certas condições para que a pesca seja exercida a partir de portos nacionais e que a prova do respeito desta exigência pode em princípio ser exigida segundo regras alternativas quer através do desembarque das capturas quer através de uma presença periódica nos portos do Reino Unido.
Não se pode conferir à reserva expressa pelo Tribunal de Justiça um alcance tal que tenha como consequência privar de qualquer alcance real a regra da presença periódica nos portos nacionais, cujo princípio foi admitido pelo Tribunal de Justiça.
10. Em minha opinião, não há que apreciar no caso presente o conteúdo mais preciso da reserva expressa pelo Tribunal de Justiça.
Com efeito, parece-me manifesto que a Comissão não provou de forma alguma que a regra relativa à presença periódica nos portos nacionais constitua um entrave ao exercício de uma actividade de pesca normal, mesmo que se atribua à noção de actividade de pesca normal um sentido extensivo.
Em primeiro lugar, verifica-se que a declaração feita sob juramento por um mestre de um barco de pesca, apresentada pela Comissão, segundo a qual a condição relativa à presença periódica do navio num porto do Reino Unido tem como efeito restringir as possibilidades do exercício de uma actividade de pesca normal, assenta numa compreensão errada da condição. O pescador em questão era da opinião que um navio presente em portos britânicos com dez dias de intervalo não está em condições de respeitar a regra relativa aos quinze dias de intervalo entre as duas escalas. Esta concepção é errada. Segundo as informações fornecidas pelo Governo do Reino Unido, a regra é aplicada na prática no sentido, por exemplo, de que um navio que acosta a um porto britânico nos dias 1, 11 e 21 de um determinado mês é considerado como tendo feito escala duas vezes em conformidade com a já referida regra, isto é, em 1 e a 21 do mês.
Neste contexto, deve igualmente atribuir-se importância ao facto de os demandantes no processo Jaderow, pendente na jurisdição nacional, terem concluído um acordo com o ministério britânico demandado, nos termos do qual, enquanto o processo estivesse pendente, podiam satisfazer a condição relativa à exploração do navio desde que o ministério não exigisse o respeito da condição relativa à composição da tripulação. Além disso, as declarações sobre juramento apresentadas pelo Governo do Reino Unido, e que foram igualmente feitas perante o órgão jurisdicional nacional no processo Jaderow, confirmam que os interessados são de opinião que o respeito da condição respeitante à exploração do navio não implica na prática encargos particularmente desvantajosos ou pesados.
Em segundo lugar, a Comissão não demonstrou que a condição de escala entrave o exercício de uma actividade normal de pesca de alto mar. A Comissão não conseguiu contestar a exactidão de uma informação dada pelo Governo do Reino Unido, segundo a qual a pesca de alto mar praticada pelos navios de pesca britânicos é de uma duração suficientemente curta para que a condição da presença periódica não entrave o exercício normal desta pesca.
Dado que a acusação da Comissão relativa à condição de exploração não se baseia, em minha opinião, em prova alguma, proponho que o Tribunal de Justiça julge improcedente esta parte do pedido.
A condição relativa à tripulação do navio
11. Esta condição é do teor seguinte:
"Pelo menos 75% da tripulação deve ser constituída por cidadãos britânicos ou nacionais da Comunidade Europeia (excluindo, até 1 de Janeiro de 1988, todos os nacionais gregos e, até 1 de Janeiro de 1993, todos os nacionais espanhóis e portugueses, com excepção dos cônjuges ou dos filhos menores de 21 anos dos trabalhadores gregos, espanhóis ou portugueses já instalados no Reino Unido, em conformidade com as medidas transitórias relativas à livre circulação dos trabalhadores na sequência da adesão da Grécia, da Espanha e de Portugal às Comunidades Europeias previstas nos correspondentes tratados de adesão), que residam habitualmente no Reino Unido, na ilha de Man ou nas ilhas anglo-normandas; a residência significa residência em terra e, para este efeito, o serviço a bordo de um navio britânico não conta como residência no Reino Unido, na ilha de Man ou nas ilhas anglo-normandas."
Esta condição comporta, desta forma, em parte uma exigência relativa à nacionalidade da tripulação e em parte uma exigência relativa à residência da tripulação.
12. Como já foi referido, o Governo do Reino Unido admitiu, após ter sido proferido do acórdão Agegate, que a exigência de residência é contrária ao direito comunitário.
Além disso, o Governo do Reino Unido admitiu que, face ao acórdão Agegate, a exigência de nacionalidade não pode ser aplicada aos pescadores espanhóis e portugueses já empregados, no momento da adesão, no território do Reino Unido ou a bordo de um navio britânico, desde que a relação de trabalho apresente uma conexão suficientemente estreita com este território.
Em contrapartida, o Governo do Reino Unido considera que a exigência de nacionalidade pode continuar a manter-se relativamente aos outros trabalhadores espanhóis e portugueses durante o período de transição fixado no acto de adesão da Espanha e de Portugal. Neste contexto, o governo reporta-se aos artigos 55. e 56. do acto de adesão no que se refere à Espanha e aos artigos 215. e 216. do acto de adesão no que se refere a Portugal. Segundo estas disposições, os Estados-membros originários podem, durante o período de transição, manter as restrições preexistentes à livre circulação dos trabalhadores espanhóis e portugueses (5).
A Comissão alega que o regime transitório estabelecido pelo acto de adesão não é aplicável à condição controvertida. A condição constitui uma restrição suplementar relativamente a uma condição preexistente e foi introduzida no momento em que já não era possível introduzir novas restrições em relação aos trabalhadores espanhóis e portugueses.
13. O Tribunal de Justiça, no acórdão Agegate, interpretou os artigos 55. e 56. do acto de adesão. Após ter referido os acórdãos Peskeloglou e Lopes da Veiga (6), o Tribunal de Justiça declarou que os artigos 55. e 56.
"não se opõem a uma regulamentação ou prática nacional segundo a qual os trabalhadores espanhóis são excluídos, até 1 de Janeiro de 1993, de 75% da tripulação desses navios, sob reserva de tal restrição, introduzida após o acto de adesão de 1985, não agravar, em caso algum, a situação dos trabalhadores espanhóis e de esta restrição não se aplicar aos nacionais espanhóis já empregados como trabalhadores, no momento da adesão, em território britânico ou num navio britânico, quando a relação de trabalho apresente uma conexão suficientemente estreita com este território" (n.
41).
As questões decisivas são, por conseguinte, as de saber
- se a condição controvertida pode ser considerada como estabelecendo uma restrição suplementar para os trabalhadores espanhóis e portugueses, relativamente à condição até então em vigor, e
- se, na afirmativa, esta condição foi introduzida no momento em que já não podiam ser introduzidas condições mais restritivas.
14. No que se refere à primeira questão, é exacto, naturalmente, que a alteração introduzida pelas autoridades britânicas em ligação com a adesão da Espanha e Portugal foi, antes de mais, uma consequência da adesão destes países à Comunidade Europeia. A condição de nacionalidade baseava-se, até então, numa distinção entre nacionais dos Estados-membros da Comunidade Europeia e nacionais de países terceiros. Como os trabalhadores portugueses e espanhóis, após a adesão da Espanha e de Portugal, não podiam continuar a ser abrangidos pela exigência dos 75% da tripulação, tornou-se necessário alterar essa condição. Considerada isoladamente, tal alteração tinha como base as regras transitórias do acto de adesão.
Todavia, isto não é decisivo. Com efeito, as autoridades britânicas aproveitaram simultaneamente a ocasião para alterar o âmbito de aplicação da condição. Enquanto que, até então, a condição era aplicável tanto à pesca de espécies abrangidas por um regime de quotas como àquelas não abrangidas por tal regime dentro das zonas de pesca britânicas, o âmbito de aplicação da condição foi alterado no sentido de que a condição, por um lado, passou a ser aplicável só à pesca das espécies abrangidas por um regime de quotas e, por outro lado, passou a ser aplicado quer a pesca tivesse lugar dentro ou fora das zonas de pesca britânicas.
O Governo do Reino Unido alega que estas alterações não tornam a condição mais restritiva. A este propósito, refere-se, nomeadamente, ao facto de a importância prática, para os navios em causa, da condição inicial dever ser apreciada com referência à condição paralelamente fixada pelas autoridades irlandesas, que descrevi nas minhas conclusões no processo C-280/89, Comissão/Irlanda, segundo a qual os navios britânicos que não satisfazem a condição relativa aos 75% da tripulação não podem pescar dentro das zonas de pesca irlandesas.
Esta alteração do âmbito de aplicação da exigência relativa à tripulação, que não era uma consequência necessária da adesão da Espanha e de Portugal à Comunidade, implica, em minha opinião, uma restrição suplementar em relação à condição inicial, no sentido atribuído pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Peskeloglou e Agegate. A condição, após a alteração, afecta a pesca de qualquer espécie incluída nas quotas britânicas, independentemente do lugar onde se desenvolve a actividade da pesca. Esta alteração também foi de forma bastante clara entendida pelos interessados como uma restrição suplementar. O facto de ter sido submetida uma questão a título prejudicial ao Tribunal de Justiça, assim como as observações das partes no processo Agegate, mostra que os operadores de pesca interessados consideravam esta alteração como uma restrição séria da pesca que até então tinham podido exercer segundo as regras até então aplicáveis.
15. A questão é, portanto, saber se esta alteração foi introduzida num momento em que a proibição de introduzir restrições suplementares em relação às regras existentes, consagrada no acto de adesão, não estava em vigor.
O Governo do Reino Unido alega, em primeiro lugar, que a alteração da condição relativa à tripulação foi introduzida antes da adesão da Espanha e de Portugal à Comunidade em 1 de Janeiro de 1986, uma vez que o ministro da Agricultura britânico já tinha anunciado através de uma comunicação à imprensa, no início de Dezembro de 1985, que a nova condição se aplicaria a todas as licenças de pesca com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1986. Subsidiariamente, o Governo do Reino Unido considera que esta alteração respeita as exigências do direito comunitário, uma vez que a condição começa a produzir efeitos a partir da data da adesão de Portugal e da Espanha.
Em minha opinião, não há que apreciar a questão de saber quando foram introduzidas as alterações relativas à condição da tripulação e quando as mesmas passaram efectivamente a traduzir-se em alterações às condições aplicáveis às licenças de pesca já emitidas (7). Em minha opinião, basta estabelecer como ponto de partida que as alterações deviam começar a produzir efeitos em 1 de Janeiro de 1986.
16. A questão decisiva é, portanto, a de saber se as disposições transitórias do acto de adesão permitem o agravamento de regras preexistentes, a partir do momento em que a adesão dos novos Estados-membros se torna efectiva.
O Tribunal de Justiça sublinhou, no processo Agegate, que as disposições transitórias contidas nos actos relativos à adesão dos novos Estados-membros, na medida em que implicam derrogações relativamente às regras fundamentais do direito comunitário, devem ser de interpretação restritiva e só podem autorizar a "manter restrições preexistentes" (8). Não se pode razoavelmente sustentar que uma alteração da exigência relativa à composição da tripulação, produzindo efeitos a partir da data da adesão Espanha e de Portugal, constitua uma manutenção de regras preexistentes. Esta alteração implica, portanto, na medida em que se aplica aos trabalhadores espanhóis e portugueses, um agravamento da condição preexistente, que não encontra base legal nas disposições transitórias do acto de adesão e, por esta razão, é contrária ao artigo 48. do Tratado (9).
17. A Comissão sustentou também que a exigência relativa à composição da tripulação é contrária ao Regulamento (CEE) n.
1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, (10) e ao Regulamento (CEE) n.
1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral (11). A Comissão referiu, a este propósito, que a condição relativa à tripulação não toma suficientemente em conta o direito à igualdade de tratamento conferido aos membros da família do trabalhador - seja qual for a sua nacionalidade - nos termos destes regulamentos. Não parece que o Governo do Reino Unido tenha contestado o pedido da Comissão quanto a este ponto.
18. A Comissão sustentou que a exigência relativa à tripulação é contrária ao artigo 52. do Tratado, relativo à liberdade de estabelecimento dos trabalhadores independentes e ao artigo 59., relativo à livre prestação de serviços. Esta afirmação, pelo menos à partida, era natural no que se refere ao artigo 52., uma vez que o processo Agegate colocava, entre outras, a questão de saber se os pescadores remunerados "à percentagem" eram trabalhadores na acepção do artigo 48. ou não assalariados na acepção do artigo 52. Como se sabe, o Tribunal de Justiça decidiu que os pescadores remunerados à percentagem devem ser considerados como trabalhadores. Tenho dificuldade em ver qual a importância que os artigos 52. e 59. poderão, a partir daí, revestir no que se refere à legalidade da condição controvertida relativa à tripulação, e a Comissão, aliás, não expôs com mais precisão o seu ponto de vista quanto a este aspecto. Nessas condições, não considero correcto que o Tribunal declare que a condição relativa à tripulação constitui também uma violação dos artigos 52. e 59. do Tratado.
Conclusões
19. Perante as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça
- declare que, ao introduzir, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1986, nas licenças de pesca uma nova condição referente à composição da tripulação, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado e dos Regulamentos (CEE) n.os 1612/68 do Conselho e 1251/70 da Comissão;
- julgue a acção improcedente quanto ao restante;
- decida que cada parte suporte as suas despesas e
- decida que o Reino de Espanha suporte as suas despesas.
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - A primeira regulamentação data de 1983 e não foi objecto de recurso para o Tribunal de Justiça. Continha, nomeadamente, regras relativas à composição da tripulação. A segunda é a que está presentemente em causa. Foi objecto dos acórdãos, adiante citados, Jaderow e Agegate. A terceira data de 1988 e refere-se, nomeadamente, às relações entre proprietários. Foi objecto dos acórdãos, do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 1991, Factortame (C-221/89, Colect., p. I-3905), e de 4 de Outubro de 1991, Comissão/Reino Unido (C-246/89, Colect., p. I-4585).
A quota-hopping é entendida pelo Reino Unido como a prática que consiste em navios que não tinham até então qualquer ligação com o Reino Unido adoptarem o pavilhão britânico para seguidamente beneficiarem das quotas atribuídas anualmente pela Comunidade ao Reino Unido no âmbito da política comum da pesca. Na prática, são sobretudo navios espanhóis que, desta forma, adoptaram o pavilhão britânico.
O número de barcos visados pela noção de quota-hopping parece ser relativamente pequeno, ou seja, no início de 1989, cerca de 150 navios numa frota de pesca britânica que conta no total 10 000 navios (v. Churchill, R: em Common Market Law Review, 1990, p. 212).
(2) - C-216/87, Colect., p. 4509.
(3) - C-3/87, Colect., p. 4459.
(4) - O Governo do Reino Unido referiu que quando se trata de levar ao conhecimento do sector interessado a instituição de novas condições reguladoras da concessão das licenças de pesca, a forma normal consiste no envio de uma comunicação à imprensa emanada do ministro competente; a partir da data da entrada em vigor das condições, as novas condições são inseridas nas licenças de pesca emitidas em cada caso concreto.
(5) - Os artigos a seguir mencionados são idênticos quanto ao fundo.
O artigo 55. do acto de adesão é do teor seguinte:
O artigo 48. do Tratado CEE só é aplicável, no que respeita à livre circulação dos trabalhadores entre Espanha e os outros Estados-membros, com as restrições constantes das disposições transitórias previstas nos artigos 56. a 59. do presente acto.
O artigo 56. dispõe:
1. Os artigos 1. a 6. do Regulamento (CEE) n.
1612/68 relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade só são aplicáveis, em Espanha, em relação aos nacionais dos outros Estados-membros, e nos outros Estados-membros, em relação aos nacionais espanhóis, a partir de 1 de Janeiro de 1993.
O Reino de Espanha e os outros Estados-membros têm a faculdade de manter em vigor até 31 de Dezembro de 1992, respectivamente em relação aos nacionais dos outros Estados-membros e aos nacionais espanhóis, as disposições nacionais ou resultantes de acordos bilaterais que sujeitem a autorização prévia a imigração que tenha por objectivo o exercício de um trabalho assalariado e/ou o acesso a um emprego assalariado...
(6) - Acórdãos de 23 de Março de 1983 (77/82, Recueil, p. 1085), e de 27 de Setembro de 1989 (9/88, Recueil, p. 2989).
(7) - As informações recolhidas no caso presente mostram que as alterações introduzidas nas licenças de pesca apenas foram aplicadas na prática no período posterior a 1 de Janeiro de 1986. O Governo do Reino Unido sublinhou, todavia, que era evidente em qualquer caso que as alterações deviam começar a produzir efeitos em 1 de Janeiro de 1986.
(8) - O considerando em questão está redigido da forma seguinte:
Uma disposição transitória, enquanto derrogação ao princípio da livre circulação dos trabalhadores estabelecido no artigo 48. do Tratado CEE, deve ser de interpretação restritiva e que, em consequência, se os antigos Estados-membros e os que aderiram à Comunidade estão autorizados a manter restrições preexistentes, não poderão, em caso algum, durante o período de transição, agravar as condições de acesso ao emprego dos seus respectivos nacionais pela introdução de novas medidas restritivas (n.
39).
(9) - A Comissão deu a entender que a proibição de novas medidas restritivas agravando restrições preexistentes podia começar a produzir efeitos a partir da assinatura do acto de adesão e, sob este aspecto, remeteu para uma declaração comum emitida quando da assinatura do acto de adesão (v. JO 1985, L 302, p. 3480. A declaração comum afirma, nomeadamente, o seguinte:
Os Estados-membros actuais e os novos Estados-membros comprometem-se a não aplicar aos nacionais dos outros Estados-membros que residam ou trabalhem legalmente no seu território qualquer nova medida restritiva que eventualmente adoptem a partir da data da assinatura do presente acto e no domínio da permanência e do emprego de estrangeiros .
Como resulta dos desenvolvimentos anteriores, não há que tomar posição, no caso presente, sobre este argumento. Quero assinalar, todavia, que a declaração comum, em qualquer caso, apenas diz respeito às pessoas já estabelecidas ou trabalhando regularmente no território do Estado de acolhimento (v., a este propósito, também as conclusões do advogado-geral Mischo no processo Agegate, n. 33).
(10) - JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.
(11) - JO L 142, p. 24; EE 05 F1 p. 93.