62017CC0556
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 30 april 2019 (
1
)
Zaak C‑556/17
Alekszij Torubarov
tegen
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[verzoek van de Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Pécs, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Grenstoezicht, asiel en immigratie – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming – Rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen inzake een verzoek om internationale bescherming – Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel – Bevoegdheid van de nationale rechter beperkt tot nietigverklaring”
I. Inleiding
1.
Tafeltennis (of, onder een merknaam, Ping-Pong) is een populaire sport, waarvan de oorsprong blijkt terug te gaan tot de 19e of begin 20e eeuw in Engeland. Het doel van het spel is de bal over het net te slaan op de tafelhelft van de tegenstander, op zo’n manier dat deze de bal niet correct of helemaal niet kan terugslaan. Aan deze basisdefinitie voegt de Encyclopædia Britannica een interessant historisch feit toe: de eerste wereldkampioenschappen werden in 1926 in Londen gehouden en tot 1939 werd de sport gedomineerd door spelers uit Midden-Europa, waarbij de mannencompetitie negen keer door Hongarije en twee keer door Tsjecho-Slowakije werd gewonnen. (
2
)
2.
Helaas bestaat er nog een andere variant van het spel, die over het algemeen minder prettig is. In Tsjechisch juridisch jargon – maar mogelijk niet alleen in Tsjechië – verwijst een „juridisch” of „procedureel pingpongspel” naar de ongewenste situatie waarin een zaak binnen een gerechtelijke structuur herhaaldelijk heen en weer wordt geschoven tussen rechters of, binnen het bestuursrecht, tussen rechters en administratieve autoriteiten.
3.
De onderhavige zaak en de vragen die daarbij rijzen, zouden de hypothese kunnen hardmaken dat de populariteit van het spel in Midden-Europa – helaas in de laatstbedoelde juridische variant – nog niet enkel tot de geschiedenisboeken en encyclopedieën behoort.
4.
In 2015 heeft de Hongaarse wetgever de bevoegdheid waarover rechterlijke instanties beschikten bij de toetsing van administratieve beslissingen inzake asielaanvragen, aldus aangepast dat zij een beslissing niet meer rechtstreeks kunnen wijzigen, maar enkel nietig kunnen verklaren en de zaak terugverwijzen. Bijgevolg kunnen de nationale rechterlijke instanties dergelijke beslissingen niet vervangen wanneer zij deze onwettig achten. Zij kunnen de beslissing enkel nietig verklaren en de zaak terugverwijzen naar de administratieve autoriteit met het oog op vaststelling van een nieuwe beslissing.
5.
Alekszij Torubarov (hierna: „verzoeker”) verzocht in 2013 in Hongarije om internationale bescherming. Zijn verzoek werd tweemaal afgewezen door de administratieve autoriteit. Beide afwijzingsbeslissingen werden om verschillende redenen nietig verklaard door de verwijzende rechter. De administratieve autoriteit wees dit verzoek vervolgens een derde keer af, kennelijk zonder gehoor te geven aan de aanwijzingen die de verwijzende rechter had gegeven in het tweede vonnis tot nietigverklaring van de tweede administratieve beslissing.
6.
De verwijzende rechter beslist nu voor de derde keer over de zaak. Gezien de problematische situatie, waarin een administratieve autoriteit niet bereid is om gevolg te geven aan een rechterlijke beslissing, wenst de verwijzende rechter te vernemen of hij de bevoegdheid om de betrokken administratieve beslissing te wijzigen kan ontlenen aan het Unierecht, en meer bepaald aan richtlijn 2013/32/EU betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (hierna: „richtlijn 2013/32”) (
3
), gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
7.
Ja, dat kan hij.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
8.
Artikel 46, lid 1, onder a), en lid 3, van richtlijn 2013/32 bepaalt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen:
a)
een beslissing die inzake hun verzoek om internationale bescherming is gegeven, met inbegrip van een beslissing:
i)
om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus en/of de subsidiairebeschermingsstatus;
[...]
3.   Teneinde aan lid 1 te voldoen, zorgen de lidstaten ervoor dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95/EU (
4
), zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.”
9.
Artikel 52 van richtlijn 2013/32 bevat de volgende overgangsbepaling:
„De lidstaten passen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op de procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum. Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens richtlijn 2005/85/EG (
5
).
[...]”
10.
De „wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1,” van richtlijn 2013/32 omvatten maatregelen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van artikel 46 van dezelfde richtlijn.
B.
Hongaars recht
11.
In artikel 46, lid 1, onder a), van 2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról (wet LXXX van 2007 betreffende het recht op asiel; hierna: „asielwet”) is het volgende bepaald:
„In asielprocedures die worden uitgevoerd door de asielautoriteit:
a)
kan geen beroep worden ingesteld en kan niet om heropening van de zaak worden verzocht”.
12.
Artikel 68, leden 5 en 6, van de asielwet bepaalt:
„(5)   De rechter kan de beslissing van de asielautoriteit niet wijzigen. De rechter verklaart een administratieve beslissing die hij onwettig acht nietig – tenzij het gaat om procedureregels waarvan schending geen afbreuk doet aan de grond van de zaak – en gelast zo nodig de asielautoriteit een nieuwe procedure te voeren.
(6)   De beslissing van de rechter na beëindiging van de procedure is definitief en tegen deze beslissing staat geen beroep open.”
13.
Artikel 339, lid 1, van 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (wet III van 1952 inzake burgerlijke rechtsvordering; hierna: „wet inzake burgerlijke rechtsvordering”) bepaalt:
„Behoudens andersluidende bepalingen in de toepasselijke wetgeving, verklaart de rechter een administratieve beslissing die hij onwettig acht nietig – tenzij het gaat om procedureregels waarvan schending geen afbreuk doet aan de grond van de zaak – en gelast hij zo nodig [de administratieve autoriteit] een nieuwe procedure te voeren.”
14.
Artikel 109, lid 4, van 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (wet CXL van 2004 houdende algemene bepalingen inzake administratieve procedures en diensten; hierna: „wet inzake administratieve procedures en diensten”) bepaalt:
„De autoriteit is gebonden aan het dictum en de motivering van de beslissing van de voor administratieve rechtsvorderingen bevoegde rechter en handelt dienovereenkomstig in de nieuwe procedure en bij het nemen van een nieuwe beslissing.”
15.
Artikel 121, lid 1, onder f), van de wet inzake administratieve procedures en diensten bepaalt:
„In een procedure die onder dit hoofdstuk valt, wordt de beslissing nietig verklaard indien:
[...]
f) de beslissing inhoudelijk in strijd is met de bepalingen van artikel 109, leden 3 en 4.”
III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vraag
16.
Verzoeker is een Russisch ondernemer. Hij was lid van de Russische oppositiepartij „Prawoje Delo” („causa justa”) en ook van de maatschappelijke organisatie „Delowaja Rossija” („Russische bedrijfsvereniging”), die ondernemers in Rusland ondersteunt.
17.
Vanaf 2008 werden verschillende strafprocedures tegen verzoeker in Rusland ingeleid. Hij reisde naar Oostenrijk en vervolgens naar Tsjechië. Van daaruit werd hij op 2 mei 2013 aan Rusland uitgeleverd op grond van een internationaal arrestatiebevel. Nadat hij terug in Rusland was, werd verzoeker in staat van beschuldiging gesteld, maar vervolgens weer vrijgelaten.
18.
Op 9 december 2013 stak verzoeker de Hongaarse grens over. Op dezelfde dag werd hij door de Hongaarse grenspolitie gearresteerd en diende hij een verzoek om internationale bescherming in.
19.
Bij beslissing van 15 augustus 2014 wees de Hongaarse asielautoriteit Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Hongaars bureau voor immigratie en asiel; hierna: „verweerder”) het verzoek af (hierna: „eerste administratieve beslissing”). Volgens verweerder bleek noch uit verzoekers verklaringen, noch uit de informatie over het land van herkomst dat er sprake was van een reëel risico op vervolging of ernstige schade.
20.
Verzoeker wendde zich tot de verwijzende rechter, met verzoek om rechterlijke toetsing van de eerste administratieve beslissing, waarna deze rechter bij vonnis van 6 mei 2015 de beslissing van verweerder nietig verklaarde en verweerder gelastte een nieuwe procedure te voeren (hierna: „eerste rechterlijke beslissing”). Deze rechter stelde vast dat de eerste administratieve beslissing tegenstrijdigheden bevatte en dat verweerder een aantal feiten niet had onderzocht en de feiten die hij wel had onderzocht, willekeurig had beoordeeld. De rechter gelastte verweerder de informatie over het land van herkomst aan te vullen, en de feiten en bewijzen uitvoerig te beoordelen in een nieuwe procedure.
21.
Bij zijn tweede beslissing van 22 juni 2016 wees verweerder het betrokken verzoek opnieuw af (hierna: „tweede administratieve beslissing”). Verweerder was tot de slotsom gekomen dat zelfs indien verzoeker in Rusland om politieke redenen strafrechtelijk werd vervolgd, hem in dat land het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke rechter zou zijn gewaarborgd. Verweerder beriep zich ook op een standpuntverklaring van de Alkotmányvédelmi Hivatal (Hongaars bureau voor de bescherming van de grondwet). Verweerder verklaarde dat het verblijf van verzoeker in Hongarije gevaar opleverde voor de nationale veiligheidsbelangen, aangezien was vastgesteld dat er redenen waren om aan te nemen dat was voldaan aan de in artikel 1, F, onder c), van het Verdrag van Genève van 1951 (
6
) genoemde uitsluitingsgrond.
22.
Verzoeker vocht ook de tweede administratieve beslissing aan bij de verwijzende rechter. Bij zijn tweede vonnis van 25 februari 2017 verklaarde de verwijzende rechter ook die beslissing nietig (hierna: „tweede rechterlijke beslissing”). De verwijzende rechter was van oordeel dat de beslissing van verweerder om twee redenen onwettig was: ten eerste omdat de informatie over het land van herkomst kennelijk inconsistent was beoordeeld, en ten tweede omdat de standpuntverklaring van het Hongaars bureau voor de bescherming van de grondwet, die vertrouwelijke informatie bevatte, in aanmerking was genomen.
23.
Met betrekking tot het eerste punt oordeelde de verwijzende rechter dat duidelijk was aangetoond dat verzoekers vrees voor politieke vervolging gegrond was. Met betrekking tot het tweede punt verklaarde de verwijzende rechter dat de beoordeling van de standpuntverklaring kennelijk inconsistent was, aangezien daaruit niet duidelijk bleek dat verzoeker betrokken kon zijn geweest bij activiteiten van buitenlandse geheime diensten die de onafhankelijkheid van Hongarije schenden of de politieke, economische, defensie- of andere relevante belangen van Hongarije in gevaar zouden brengen, en ook niet kon worden geconcludeerd dat was voldaan aan de in artikel 1, F, onder c), van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 1951 genoemde uitsluitingsgrond.
24.
De verwijzende rechter gelastte verweerder derhalve om een nieuwe procedure te voeren. In de motivering van zijn vonnis verklaarde deze rechter dat verzoekers verzoek om internationale bescherming in beginsel moest worden toegekend.
25.
Bij beslissing van 15 mei 2017 wees verweerder het verzoek van verzoeker af (hierna: „derde administratieve beslissing”). Verweerder baseerde zich daarbij niet langer op bovengenoemde standpuntverklaring, maar hield eraan vast dat niet was bewezen dat verzoekers vrees voor vervolging om politieke redenen gegrond was.
26.
In een beroep tegen de derde administratieve beslissing vraagt verzoeker de verwijzende rechter die beslissing te wijzigen en hem de vluchtelingenstatus of ten minste subsidiaire bescherming toe te kennen of het beginsel van non-refoulement toe te passen. Bijkomend verzoekt hij om nietigverklaring van de derde administratieve beslissing. Wat dit laatste punt betreft, stelt hij dat hij overeenkomstig de tweede rechterlijke beslissing de vluchtelingenstatus had moeten verkrijgen, tenzij en enkel tenzij er een uitsluitingsgrond bestond. De derde administratieve beslissing is volgens hem ongeldig omdat die niet in overeenstemming is met het eerdere vonnis van de rechter.
27.
Verweerder herhaalt het standpunt waarop hij zich in de derde administratieve beslissing heeft gesteld.
28.
De verwijzende rechter merkt op dat verweerder de tweede rechterlijke beslissing niet ten uitvoer heeft gelegd, hetgeen een grond voor nietigverklaring in de zin van artikel 109, leden 3 en 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten vormt. Deze rechter merkt ook op dat hij krachtens de toepasselijke nationale bepalingen niet bevoegd is om een administratieve beslissing te wijzigen en verzoekers verzoek om internationale bescherming rechtstreeks toe te kennen. Hij heeft evenmin de bevoegdheid om de asielautoriteit te dwingen een eerdere beslissing in acht te nemen, bijvoorbeeld door die autoriteit een sanctie op te leggen. Deze rechter kan de ongeldige administratieve beslissing enkel nietig verklaren en de asielautoriteit gelasten een nieuwe procedure te voeren en een nieuwe beslissing te geven. Dat kan echter leiden tot een eindeloze opeenstapeling van procedures, waardoor de asielzoeker in totale rechtsonzekerheid verzinkt.
29.
Daarom heeft de Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Pécs, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Dient artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat de Hongaarse rechterlijke instanties de bevoegdheid hebben om administratieve beslissingen van de op het gebied van asiel bevoegde autoriteiten waarbij internationale bescherming wordt geweigerd, te wijzigen en ook internationale bescherming te verlenen?”
30.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoeker, de Slowaakse en de Hongaarse regering en door de Europese Commissie. Verzoeker, de Hongaarse regering en de Commissie hebben pleidooi gehouden op de terechtzitting van 8 januari 2019.
IV. Bespreking
31.
Deze conclusie is als volgt opgebouwd: om te beginnen, zal ik twee inleidende opmerkingen maken over de toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2013/32 op de onderhavige zaak en de terminologie die in deze conclusie wordt gehanteerd (A). Vervolgens zal ik stilstaan bij de vereisten die voortvloeien uit de verplichting om in een daadwerkelijk rechtsmiddel te voorzien, zoals opgelegd in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en ook vastgesteld in artikel 47 van het Handvest en het Unierecht in het algemeen (B). Daarna zal ik de werking van de rechterlijke toetsing van in Hongarije genomen administratieve beslissingen inzake internationale bescherming beoordelen in het licht van deze vereisten (C). Onvermijdelijk zal ik tot de slotsom komen dat een dergelijk systeem van rechterlijke toetsing met name op het gebied van doeltreffende rechtsbescherming tekortschiet, en ik sluit af met suggesties over hoe in de omstandigheden van het hoofdgeding een uitkomst moet worden geboden (D).
A.
Inleidende opmerkingen
1. Toepasselijkheid ratione temporis
32.
Verzoeker heeft zijn verzoek ingediend vóór20 juli 2015. Overeenkomstig artikel 52 van richtlijn 2013/32 bepaalt die datum in beginsel de toepasselijkheid van de krachtens deze richtlijn vastgestelde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Op grond van datzelfde artikel kan deze richtlijn echter ook (voor zover hier relevant) van toepassing zijn op verzoeken om internationale bescherming die vóór20 juli 2015 zijn ingediend.
33.
Op verzoek van het Hof heeft de verwijzende rechter bevestigd dat richtlijn 2013/32 in Hongarije eveneens van toepassing is op verzoeken om internationale bescherming die vóór 20 juli 2015 zijn ingediend. De relevante gebeurtenis voor de vaststelling van de toepasselijkheid van richtlijn 2013/32 naar nationaal recht blijkt de datum te zijn waarop de relevante administratieve of rechterlijke beslissing is gegeven.
34.
In casu is de relevante (derde) administratieve beslissing gegeven op 15 mei 2017. Derhalve ga ik ervan uit dat richtlijn 2013/32 ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding.
2. Terminologie
35.
In deze conclusie verwijs ik naar twee vormen van toetsing van beslissingen van administratieve autoriteiten: wijziging en nietigverklaring. Het onderscheidende element hierbij is de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties om administratieve beslissingen ten gronde (niet) te vervangen door hun eigen beslissingen.
36.
Onder wijziging (van de administratieve beslissing door een rechter) versta ik de situatie waarin (het dispositief van) een beslissing van een administratieve autoriteit gedeeltelijk of geheel nietig wordt verklaard en onmiddellijk wordt vervangen door een rechterlijke beslissing. Indien de rechter die de beslissing toetst, van oordeel is dat hij over de grond van de zaak kan beslissen, gaat hij zelf over tot een (gedeeltelijke) beslissing ten gronde, zonder dat de zaak hoeft te worden terugverwezen naar de administratieve autoriteit. De rechterlijke beslissing komt dan in de plaats van het relevante deel van of de gehele administratieve beslissing.
37.
Met nietigverklaring (van de administratieve beslissing door een rechter) verwijs ik naar een institutionele structuur waarin een nationale rechter geen enkel deel van de administratieve beslissing rechtstreeks kan vervangen door zijn eigen beslissing. Hij kan de administratieve beslissing enkel (gedeeltelijk of geheel) ongedaan maken en de zaak terugverwijzen naar de administratieve autoriteit met het oog op een nieuwe beoordeling.
B.
Doeltreffende rechtsbescherming
38.
Het Hof heeft in zijn recente arrest in de zaak Alheto (
7
) reeds de gelegenheid gehad om bepaalde aspecten van het vereiste van een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest betreffende het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, te verduidelijken (1). In het kader van de onderhavige zaak zijn echter ook bredere overwegingen met betrekking tot de grondwet en de grondrechten van belang (2).
1. Arrest Alheto
39.
Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 „[definieert] de draagwijdte [...] van het daadwerkelijke rechtsmiddel dat voor de personen die om internationale bescherming verzoeken, moet openstaan tegen beslissingen inzake hun verzoek [...]”. Deze bepaling vereist uitdrukkelijk „een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden [...], met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming” door een rechterlijke instantie. (
8
) In een ander arrest heeft het Hof ook opgemerkt dat „[d]aaruit volgt dat de kenmerken van het in artikel 46 van richtlijn 2013/32 bedoelde rechtsmiddel moeten worden bepaald in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest, dat een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt”. (
9
)
40.
Voorts herinner ik eraan dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest (
10
) in beginsel overeenstemt met artikel 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), terwijl artikel 47, tweede alinea, overeenkomt met artikel 6, lid 1, EVRM. (
11
) Gelet op de brug die artikel 52, lid 3, van het Handvest slaat, moeten de inhoud en de draagwijdte van deze bepalingen van het Handvest dezelfde zijn als (of uitgebreider zijn dan) de inhoud en de draagwijdte van de vermelde bepalingen van het EVRM.
41.
In het arrest Alheto worden drie cruciale punten onderstreept.
42.
In de eerste plaats, en zoals het Hof in dat arrest in antwoord op de zesde vraag heeft verklaard, is artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, ex ante „blind” voor het soort rechterlijke toetsing dat een lidstaat ter uitvoering van dat artikel heeft ingesteld. Het Hof heeft opgemerkt dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 betrekking heeft op „het ‚onderzoek’ van het beroep en dus geen betrekking heeft op het vervolg op een eventuele nietigverklaring van de beslissing die onderwerp is van het beroep”. (
12
) Daaruit volgt dat het bij gebreke van harmonisatiemaatregelen de lidstaten dus vrij staat om te voorzien in een toetsing op basis van de logica van wijziging of nietigverklaring.
43.
In de tweede plaats werden er niettemin belangrijke voorwaarden aan die verklaring verbonden. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat „uit haar doelstelling om te zorgen voor een zo snel mogelijke behandeling van [...] verzoeken, uit de verplichting om een nuttig effect van artikel 46, lid 3, [van richtlijn 2013/32] te garanderen, en uit de uit artikel 47 van het Handvest voortvloeiende noodzaak om de doeltreffendheid van het beroep te verzekeren, [blijkt] dat elke door die richtlijn gebonden lidstaat zijn nationale wetgeving aldus moet inrichten dat, na de nietigverklaring van de oorspronkelijke beslissing en in geval van terugverwijzing van het dossier naar het semi-rechterlijke of administratieve orgaan als bedoeld in artikel 2, onder f), van deze richtlijn, binnen een korte termijn een nieuwe beslissing wordt vastgesteld die in overeenstemming is met de beoordeling in het vonnis waarbij nietigverklaring is uitgesproken”. (
13
)
44.
Het antwoord van het Hof impliceert dus het volgende: hoewel uit artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 voor de lidstaten niet de verplichting voortvloeit om deze bepaling aldus om te zetten dat de nationale rechterlijke instanties de bevoegdheid wordt verleend om zelf ten gronde op een verzoek te beslissen, vereist de vrijwaring van het nuttige effect van deze bepaling dat een rechterlijke instantie de bevoegdheid heeft om dwingende aanwijzingen te formuleren die door de administratieve autoriteit in acht moeten worden genomen en uitgevoerd. (
14
)
45.
In de derde plaats moet dit laatste vereiste worden gelezen in samenhang met het antwoord van het Hof op de derde vraag in dezelfde zaak, waarin het uiteenzet wat een volledig en ex nunc onderzoek krachtens artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 betekent. (
15
) In dit verband heeft het Hof verklaard dat de term „ex nunc” betrekking heeft op de verplichting voor de rechter om „een beoordeling te maken die [...] rekening houdt met nieuwe elementen die aan het licht zijn gekomen nadat de aangevochten beslissing is vastgesteld”. (
16
)
46.
Het bijvoeglijk naamwoord „volledig” maakt duidelijk dat de rol van de rechter bij een onderzoek niet alleen beperkt blijft tot „de eerbiediging van de toepasselijke rechtsregels, maar zich uitstrekt tot de vaststelling en de beoordeling van de feiten”. (
17
) In dit laatste opzicht impliceert een volledig onderzoek dat de rechter „zowel de elementen moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als die welke zich hebben aangediend nadat deze autoriteit de [te toetsen] beslissing heeft vastgesteld”. (
18
)
47.
Kortom, ten eerste bepaalt richtlijn 2013/32 dus niet op welke specifieke wijze artikel 46, lid 3, van die richtlijn ten uitvoer moet worden gelegd. Het staat aan de lidstaten om die keuze te maken in het licht van hun gerechtelijke en administratieve tradities en praktijken. Zij kunnen ervoor kiezen dat beslissingen mogen worden gewijzigd of nietig verklaard, of uiteraard zelfs kiezen voor verscheidene mengvormen van beide benaderingen. Ten tweede komt het er in beide varianten op neer dat een dergelijke toetsing een volledige toetsing moet zijn, waarbij zowel de juridische als de feitelijke aspecten kunnen worden beoordeeld. Ten derde moeten de lidstaten, indien zij voor nietigverklaring kiezen, ervoor zorgen dat het resultaat van de rechterlijke toetsing die in deze vorm wordt ingesteld, snel door de administratieve autoriteit in acht wordt genomen wanneer deze autoriteit een nieuwe beslissing geeft na een rechterlijke uitspraak waarbij haar beslissing nietig is verklaard.
2. Het bredere (grondwettelijke) beeld
48.
De verduidelijkingen van het Hof in het arrest Alheto geven op het specifieke gebied van internationale bescherming uitdrukking aan meer algemene beginselen in verband met het vereiste van een doeltreffende voorziening in rechte, dat nu is vastgelegd in artikel 47 van het Handvest en waarnaar wordt verwezen in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. (
19
)
49.
Een daadwerkelijke rechterlijke toetsing vormt het fundament van de rechtsstaat waarop de Europese Unie is gegrond, zoals het Hof sinds zijn arrest in de zaak Les Verts vaak in herinnering heeft gebracht. (
20
) De rechtsstaat is een van de fundamentele waarden van de Unie, die worden verwoord in artikel 2 VEU, en die „de lidstaten gemeen hebben in een samenleving die onder meer door rechtvaardigheid wordt gekenmerkt”. (
21
)
50.
De essentiële en onveranderlijke rol van de (nationale) rechter is ervoor te zorgen dat het recht wordt geëerbiedigd en de individuele rechten worden beschermd. Die rol wordt onder meer vervuld door middel van het rechterlijk toezicht op de bestuurlijke overheid. Het is natuurlijk niet alleen mogelijk, maar ook wenselijk dat die bescherming al op het niveau van de bestuurlijke overheid wordt geboden. Maar die mogelijkheid doet zeker geen afbreuk aan het recht van justitiabelen op toegang tot rechterlijke toetsing van de handelingen van de bestuurlijke overheid, noch aan de rol van de bestuursrechters. (
22
)
51.
Die rol moet ook worden geëerbiedigd als het gaat om de nationale toepassing van het Unierecht. Wanneer nationale rechters optreden als Unierechter binnen de werkingssfeer van het Unierecht (
23
), hebben zij natuurlijk dezelfde inherente taak om ervoor te zorgen dat het recht wordt geëerbiedigd en dat de rechten van justitiabelen die zij ontlenen aan het Unierecht, op nationaal niveau worden beschermd. De rol van de rechterlijke macht is, binnen de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling in elke lidstaat, van cruciaal belang voor de doeltreffende toepassing van het Unierecht. (
24
)
52.
In het kader van de bevoegdheidsverdeling binnen de Unie moeten dergelijke overwegingen zeker beperkt blijven tot de gevallen waarin de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen (in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest) en/of handelen „op de onder het recht van de Unie vallende gebieden” (als bedoeld in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU).
53.
Desondanks denk ik dat het nuttig is om in dit verband twee soorten situaties te onderscheiden: enerzijds, kwesties die specifiek verband houden met rechtsmiddelen of procedures (waarbij de argumenten en overwegingen betrekking hebben op een onderscheiden aspect van de justitiële werking of structuur) en anderzijds, horizontale of transversale kwesties (die elk element van de nationale rechtsprekende taak doordringen). Terwijl voor de bespreking van het eerste soort, zoals een mogelijke uitlegging van de precieze vorm en omvang van rechtsmiddelen in zaken betreffende internationale bescherming krachtens artikel 46 van richtlijn 2013/32, moet vaststaan dat een zaak stellig binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is een dergelijke bespreking van beperkt belang voor het tweede soort zaken, waarbij maatregelen die op nationaal niveau worden genomen per definitie structureel betrekking hebben op de gehele rechtsprekende taak, ongeacht of een individuele zaak al dan niet in een onder het Unierecht vallende aangelegenheid wordt beslecht.
54.
Om deze redenen kan ik er volledig inkomen waarom het Hof in het arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses niet al te veel belang heeft gehecht aan een haarfijn onderscheid tussen de werkingssfeer van artikel 19, lid 1, VEU en/of artikel 51, lid 1, van het Handvest. (
25
) Naar mijn mening schuilt een andere logica achter de vraag waarom het Unierecht zich duidelijk uitstrekt tot transversale, structurele veranderingen in de nationale rechtsprekende taak: dergelijke veranderingen zullen per definitie zonder onderscheid van toepassing zijn op alle taken die door nationale rechters worden uitgeoefend. Indien de salarissen van de nationale rechters worden verlaagd (
26
) of indien zij worden gedwongen vervroegd met pensioen te gaan (
27
) of, puur hypothetisch, indien zij ten onrechte in tuchtprocedures worden gestraft of onder druk worden gezet door politiek benoemde presidenten van hun rechtbanken of door andere gekaapte nationale rechterlijke instellingen, of indien wordt geraakt aan andere transversale omstandigheden van hun werk en taak, is de bewering dat dit allemaal slechts van invloed is voor hun werk als „nationale” rechter, terwijl hun onafhankelijkheid in hun functie van „Unierechter” onaangetast blijft, dus zelfs geen argument dat het verdient ernstig te worden besproken.
55.
Dergelijke transversale, horizontale maatregelen die per definitie van invloed zullen zijn op elke functie van de nationale rechterlijke macht, zijn dus een zaak van het Unierecht. Naar mijn persoonlijke mening is dit zelfs grotendeels onafhankelijk van de vraag of het specifieke procedurele punt dat tot dat geschil heeft geleid, al dan niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht in de traditionele zin valt. In die context heeft een gedetailleerde bespreking over de precieze werkingssfeer van artikel 51, lid 1, van het Handvest ten opzichte van artikel 19, lid 1, VEU, iets weg van een debat over welke kleur de theemuts en het servies voor het huis moeten krijgen, gevolgd door een verhitte uitwisseling of die kleurschakering wel past bij de kleur van de reeds gekozen gordijnen voor de eetkamer, terwijl wordt weggewuifd dat het dak lekt, de deuren en ramen van het huis worden weggehaald en de muren barsten beginnen te vertonen. Het feit dat het binnen regent en de muren afbrokkelen, zal echter altijd structureel relevant zijn voor elke discussie over de staat van het justitieel huis, ongeacht of de kwestie van de kleur van de theemuts uiteindelijk wordt geacht binnen of buiten de werkingssfeer van het Unierecht te vallen op grond van een of andere Unierechtelijke bepaling.
56.
Tot slot kan het nuttig zijn eraan te herinneren dat al deze institutionele en grondwettelijke garanties geen doel op zich zijn. Evenmin zijn zij in het belang van de rechters ingesteld. Zij zijn de middelen om een ander doel te bereiken: het waarborgen van een doeltreffende rechtsbescherming van de aan het Unierecht ontleende rechten van de justitiabelen op nationaal niveau, en daarmee, nogmaals, de essentie van de rechtsstaat. (
28
)
57.
De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen ligt op de dwarsdoorsnede van deze grondwettelijke beginselen en vormt een noodzakelijk onderdeel van een daadwerkelijk en goed functionerend rechtsbeschermingsstelsel en van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte krachtens artikel 47, eerste alinea, van het Handvest. Indien de uitkomst van een rechterlijke toetsing niet in acht wordt genomen, kan dat in twee opzichten problemen opleveren. Zij sluiten elkaar niet wederzijds uit. Zij benaderen hetzelfde probleem vanuit verschillende invalshoeken.
58.
Ten eerste is er reden tot systemische, structurele ongerustheid omtrent de rechtsstaat. Hoewel de eigenlijke werking van de rechterlijke toetsing op een bepaald gebied onderworpen is aan specifieke regels (zoals, in de onderhavige zaak, het Unierechtelijke vereiste van een onderzoek ex nunc met volledige bevoegdheid (
29
)), moet, zodra een rechter zich in een definitieve beslissing op een standpunt heeft gesteld, die beslissing in acht worden genomen en ten uitvoer worden gelegd door alle partijen tot wie zij is gericht, uiteraard met inbegrip van de bestuurlijke overheid. Indien een definitieve rechterlijke beslissing echter niet in acht wordt genomen door de bestuurlijke overheid, en als dit verzuim geen eenmalig voorval is, dan ondermijnt dit de goede werking van een samenleving die is gebaseerd op de premisse van de rechtsstaat en de scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht.
59.
Ten tweede vormt de eerbiediging van de rechterlijke beslissing door de bestuurlijke overheid, vanuit het oogpunt van een individuele procespartij en de bescherming van zijn grondrechten, een belangrijk element van het recht op toegang tot de rechter, zoals verankerd in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest. Dit recht kan niet worden beperkt tot de „inputfase” die leidt tot een beslissing van de rechter, namelijk de loutere mogelijkheid om „toegang te krijgen tot het gerechtsgebouw”, een procedure in te leiden en zijn eigen zaak te mogen bepleiten. Uiteraard omvat het ook bepaalde vereisten voor de „output” van de gehele onderneming, namelijk de fase van de tenuitvoerlegging van de definitieve beslissing.
60.
Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bij de uitlegging van artikel 6, lid 1, EVRM heeft verklaard, „is het recht op toegang tot de rechter, te weten het recht om een procedure voor de rechter in burgerlijke zaken in te leiden, een aspect [...] dat illusoir zou zijn indien de nationale rechtsorde van een verdragsluitende staat zou toestaan dat een definitieve, bindende rechterlijke beslissing zonder werking zou blijven ten nadele van een partij”. (
30
) Het EHRM heeft daaraan toegevoegd dat „het ondenkbaar is dat artikel [6, lid 1, EVRM] een gedetailleerd overzicht geeft van de procedurele waarborgen die de partijen in een geding wordt geboden [...] zonder ook de uitvoering van rechterlijke beslissingen te beschermen; indien artikel [6, lid 1, EVRM] aldus wordt uitgelegd dat het uitsluitend betrekking heeft op de toegang tot de rechter en de uitvoering van procedures, zou dat waarschijnlijk leiden tot situaties die onverenigbaar zijn met het beginsel van de rechtsstaat dat de verdragsluitende staten bij de ratificatie van het verdrag hebben toegezegd te zullen eerbiedigen”.
61.
Het EHRM heeft dus geconcludeerd dat „de uitvoering van een beslissing van een rechter derhalve moet worden beschouwd als een onlosmakelijk onderdeel van het ‚proces’ voor de toepassing van artikel 6”. (
31
) Bovendien „is het belang van dit beginsel des te groter in het kader van administratieve procedures in verband met een geschil waarvan de uitkomst beslissend is voor de burgerrechten van de partij in een geding”. Belangrijk is dat „van een persoon die na afloop van een rechtszaak een beslissing tegen de staat heeft verkregen, niet mag worden verwacht dat hij een afzonderlijke tenuitvoerleggingsprocedure instelt”. (
32
)
62.
Tegen deze algemene achtergrond moet de vraag van de verwijzende rechter in de onderhavige zaak worden onderzocht.
C.
Doeltreffende rechtsbescherming in casu?
63.
De beoordeling van het Hof in het arrest Alheto was algemeen en prospectief van aard. De vraag was of artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 een bepaalde methode voor de uitvoering ervan veronderstelt. Het antwoord op deze vraag, dat reeds in de punten 39 tot en met 47 van deze conclusie is geschetst, was ontkennend. Het staat aan de lidstaten om daarover te beslissen, op voorwaarde dat de ingestelde procedures aan bepaalde minimumvereisten met betrekking tot de doeltreffende werking ervan voldoen.
64.
De onderhavige zaak is daarentegen specifiek en retrospectief van aard. In wezen wordt de kwestie in deze zaak weer opgepikt en verder uitgewerkt waar de zaak Alheto is gestopt. In de onderhavige zaak heeft een lidstaat wat betreft de structuur en de procedurele organisatie van het betrokken nationale model al zijn keuze gemaakt. De vraag van de verwijzende rechter is of die specifieke nationale procedurele keuze in de praktijk, zoals die blijkt in de zaak in het hoofdgeding, verenigbaar is met de in het vorige deel van deze conclusie uiteengezette vereisten.
65.
Het klassieke analysepatroon voor het onderzoek van dergelijke procedurele of institutionele keuzen van de lidstaten is het tweeledige vereiste van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid dat, bij gebreke van harmonisatie op Unieniveau, de grens vormt voor de nationale (procedurele) autonomie, die als standaardregel geldt.
66.
Hoewel ik het ermee eens ben dat de kern van de kwestie in de onderhavige zaak ligt in de (on)doeltreffendheid van het systeem van nationale rechterlijke toetsing wanneer dit wordt doorgelicht aan de hand van het doeltreffendheidsvereiste en artikel 47, eerste alinea, van het Handvest (2), vind ik het nog steeds zeer leerzaam om de analyse te beginnen met een bespreking van het gelijkwaardigheidsvereiste (1). Dit komt mede omdat – wegens de omvang van de vrijheid die in het arrest Alheto aan de lidstaten is overgelaten wat betreft de wijze waarop zij hun procedures op grond van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 precies willen structureren – de gelijkwaardigheid als maatstaf in feite (opnieuw) werd opgenomen in een beeld waarvan anders zou kunnen worden gedacht dat het enkel verband houdt met de doeltreffendheid van een harmonisatiemaatregel van het Unierecht.
1. Gelijkwaardigheid
67.
Het vereiste van gelijkwaardigheid verbiedt een lidstaat in wezen om procedureregels vast te stellen die minder gunstig zijn voor vorderingen ter bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen dan voor soortgelijke nationale vorderingen. (
33
)
68.
Met het oog op het onderzoek of aan dit vereiste is voldaan, dient te worden verduidelijkt welke regel precies moet worden getoetst en met welke andere regels deze moet worden vergeleken.
69.
Wat het eerste punt betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing en uit de bespreking ter terechtzitting dat de nationale regels die de omvang van de rechterlijke toetsing in zaken betreffende internationale bescherming vaststellen, zich in de loop van drie verschillende perioden hebben ontwikkeld.
70.
Ten eerste: vóór 15 september 2015 werd de rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen kennelijk in de regel door het beginsel van nietigverklaring beheerst, terwijl de wijzigingsbevoegdheid een uitzondering was. (
34
) De bevoegdheid om een beslissing te wijzigen werd aan de bestuursrechters toegekend voor welbepaalde aangelegenheden, bijvoorbeeld kwesties in verband met de persoonlijke status (adoptie, of registraties van persoonsgegevens in bevolkingsstatistieken), voor aangelegenheden die een snelle beslissing vereisen (ouderlijk gezag of plaatsing van een minderjarige in een geschikte pleegzorginstelling), voor sommige economische aangelegenheden (gezinsbijstand en socialezekerheidsuitkeringen, registratie van rechten en feiten in verband met onroerende goederen, verschuldigde belastingen en heffingen en andere betalingsverplichtingen, overdracht van eigendom en gebruik van residentieel vastgoed), en voor aangelegenheden van specifiek historisch belang (plaatsing van materiaal in algemene archieven, de vraag van de tijd die is doorgebracht in detentie, in hechtenis ter bescherming van de openbare veiligheid of in gevangeniskampen in de Sovjet-Unie). Ook aangelegenheden inzake internationale bescherming (asiel) waren opgenomen in de lijst van uitzonderingen in artikel 339, lid 2, onder j), van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering. De wijzigingsbevoegdheid van de rechter werd erkend in artikel 68, lid 5, van de asielwet. (
35
) Vóór 15 september 2015 hadden de nationale rechters dus de bevoegdheid om administratieve beslissingen inzake internationale bescherming te wijzigen.
71.
Ten tweede: tussen 15 september 2015 en 1 januari 2018 gold hetzelfde standaardbeginsel van nietigverklaring in bestuursrechtspleging (
36
), maar werd artikel 339, lid 2, onder j), van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering, dat de uitzondering voor asielaangelegenheden bevatte, ingetrokken (
37
). Asielaangelegenheden werden dus van de lijst van uitzonderingen geschrapt, met als gevolg dat het standaardbeginsel van nietigverklaring opnieuw van toepassing was. Artikel 68, lid 5, van de asielwet werd als volgt gewijzigd: „De rechter kan de beslissing van de asielautoriteit niet wijzigen. De rechter verklaart een administratieve beslissing die hij onwettig acht nietig [...] en gelast zo nodig de asielautoriteit om een nieuwe procedure te voeren.”
72.
In de verwijzingsbeslissing wordt uitgelegd dat de wijziging, volgens de door de wetgever opgegeven redenen, tot doel had te zorgen voor uniformiteit in de rechterlijke beslissingen. Deze redenering werd door de wetgever echter opgegeven voor het oorspronkelijke voorstel, dat aanvankelijk alleen de rechterlijke toetsing van in „transitzones” ingediende verzoeken betrof. Daarentegen lijkt er geen enkele motivering te zijn opgegeven voor de daaruit voortvloeiende en meer algemeen opgezette hervorming met betrekking tot de rechterlijke toetsing van alle verzoeken om internationale bescherming (ongeacht waar dat verzoek is ingediend).
73.
Ten derde: met ingang van 1 januari 2018 werd de algemene standaardregel die op de rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen van toepassing is, van de bevoegdheid tot nietigverklaring veranderd in de bevoegdheid om beslissingen te wijzigen, waarbij de nieuwe regel bepaalt dat „de rechter de administratieve handeling wijzigt indien de aard van de zaak dit toelaat, de feiten naar behoren zijn verduidelijkt en het juridische geschil definitief kan worden beslecht op basis van de beschikbare informatie”. (
38
) Internationale bescherming bleef echter uitgesloten van deze nieuwe regel, aangezien artikel 68, lid 5, van de asielwet in beginsel ongewijzigd bleef. (
39
) Sinds 1 januari 2018 geldt als algemene standaardregel dus de bevoegdheid om te wijzigen, maar beslissingen inzake internationale bescherming behoren tot de aangelegenheden die nog steeds onder een uitzondering vallen en dus onderworpen blijven aan het beginsel van nietigverklaring.
74.
De procedure in het hoofdgeding blijkt binnen de tweede periode te vallen, waarin aangelegenheden inzake internationale bescherming van de lijst van uitzonderingen zijn uitgesloten en dus onder het standaardbeginsel van nietigverklaring vallen. Het is dus op deze regeling dat de analyse in deze conclusie moet worden toegespitst.
75.
Wat nu de vergelijkingsmaatstaf betreft waaraan de relevante (tweede) regeling kan worden getoetst, moet worden opgemerkt dat de geharmoniseerde regels in richtlijn 2013/32 geen „intern” (nationaal) equivalent en dus ook geen vergelijkingsmaatstaf blijken te hebben. De betrokken procedure heeft immers betrekking op een geharmoniseerd rechtsgebied zonder directe nationale vergelijkingsmaatstaf. In die omstandigheden moeten „soortgelijke nationale vorderingen” waarvan „voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken” (
40
) vergelijkbaar zouden zijn met de betrokken procedure, op een abstracter niveau worden onderzocht en wordt in het nationale rechtsstelsel ook gezocht naar een zo groot mogelijke overeenkomst met de betrokken vordering of regel in het Unierecht (
41
). Deze zo groot mogelijke overeenkomst kan echter niet zo abstract zijn dat zij een volledig rechtsgebied bestrijkt, waardoor het onmogelijk zou zijn een vergelijking te maken.
76.
Hoewel het uiteindelijk aan de nationale rechter staat om op basis van zijn kennis van de gedetailleerde nationale procedureregels deze beoordeling te maken, merk ik op dat aangelegenheden inzake persoonlijke status en aangelegenheden waarvan de aard in beginsel een vrij snelle beslissing vereisen (adoptie, ouderlijk gezag of plaatsing van een minderjarige in een pleegzorginstelling) (
42
), anders dan internationale bescherming, in de tweede hierboven genoemde periode (15 september 2015 tot 1 januari 2018) uitgesloten bleven van het standaardbeginsel van nietigverklaring.
77.
Deze rechtsgebieden hebben, net als een beslissing inzake internationale bescherming, betrekking op belangrijke elementen van iemands persoonlijke status en het is dan ook van essentieel belang dat over verzoeken op die gebieden een snelle en definitieve beslissing wordt verkregen. Onder voorbehoud van het oordeel van de verwijzende rechter omtrent de vraag of de conclusie betreffende deze vergelijkbaarheid kan standhouden gelet op het voorwerp, de oorzaak en de voornaamste kenmerken van vorderingen in deze aangelegenheden (
43
), valt blijkbaar moeilijk te achterhalen welke redenen en argumenten deze systemische afwijking op het gebied van de internationale bescherming verklaren.
78.
Eén punt wil ik duidelijk onderstrepen: de zojuist geschetste analyse is geen argument voor onveranderlijkheid. Het feit dat er tot op een bepaald moment in de tijd een bepaalde procedurele structuur bestond, betekent zeker niet dat die procedurele structuur in de toekomst niet kan worden veranderd. De relevante vraag is echter waarom er plotseling behoefte is aan een dergelijke verandering, wanneer er blijkbaar geen soortgelijke behoefte werd vastgesteld op andere soortgelijke gebieden die aan dezelfde regels onderworpen bleven.
79.
Het is op dit punt dat het betoog van de Hongaarse regering geen hout snijdt. Deze regering heeft twee argumenten naar voren gebracht om aan te tonen waarom de rechterlijke bevoegdheid om beslissingen te wijzigen in 2015 moest worden opgeheven en vervangen door de bevoegdheid om beslissingen nietig te verklaren en zaken terug te verwijzen: ten eerste vormt internationale bescherming een bijzonder complex en moeilijk gebied dat specifieke kennis vereist die alleen aanwezig is bij een gespecialiseerde administratieve autoriteit en ten tweede moet de uniformiteit van de besluitvorming op dit gebied worden gewaarborgd.
80.
In de eerste plaats ontken ik natuurlijk niet dat asielzaken een gevoelige aangelegenheid zijn, maar ik blijf verbaasd over het argument dat dit rechtsgebied, in tegenstelling tot sommige andere aangelegenheden in artikel 339, lid 2, van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering (
44
) (zoals zaken betreffende de persoonlijke status of zaken die een snelle beslissing vereisen), zo onvergelijkbaar veel complexer zou zijn dat het op deze wijze zou moeten worden afgezonderd.
81.
In de tweede plaats licht de Hongaarse regering verder toe dat rechters in deze context alleen een bevoegdheid tot nietigverklaring moeten krijgen teneinde de uniformiteit van beslissingen te waarborgen. Die noodzaak komt volgens deze regering voort uit het feit dat er geen beroep kan worden aangetekend tegen de rechterlijke beslissing.
82.
In mijn ogen is dit een merkwaardig argument: de kar wordt voor het paard gespannen en onmiddellijk daarna wordt het paard ervan beschuldigd kreupel te zijn omdat het de kar niet goed trekt. Indien men de uniformiteit van de rechterlijke besluitvorming op een specifiek gebied wil waarborgen, kan dit op natuurlijke wijze worden bereikt door een rechterlijke instantie van hogere aanleg op te richten die dit precies tot taak zou hebben. Het is mij onduidelijk hoe de doelstelling van uniformiteit kan worden bereikt door de rechters de bevoegdheid om beslissingen te wijzigen te ontnemen, terwijl de bevoegdheid om over asielverzoeken ten gronde te beslissen aan de bestuurlijke overheid wordt overgelaten. Zolang enige mate van toetsing mogelijk is, zij het in de vorm van nietigverklaring, waarbij de bevoegdheid aan verschillende rechterlijke instanties of zelfs verschillende rechters toekomt, bestaat per definitie het „gevaar” dat verschillende rechterlijke instanties tot een verschillend resultaat komen. Of liever gezegd, dit laatste gevolg demonstreert het logische eindpunt van dat argument, dat ook zou kunnen worden gebruikt om aan te voeren dat er, met het oog op de uniformiteit van de besluitvormingspraktijk voor één administratieve autoriteit, helemaal geen rechterlijke toetsing mag plaatsvinden.
83.
In het licht van alle bovenstaande elementen ben ik van mening dat de argumenten die de Hongaarse regering naar voren heeft gebracht met betrekking tot de vraag waarom de aangelegenheid van internationale bescherming vanwege haar aard moest worden afgezonderd en een bijzondere behandeling moest krijgen, moeilijk te handhaven zijn.
84.
Die moeilijkheid is des te opvallender wanneer men, als subsidiair argument, kijkt naar de periode na de hervorming van 1 januari 2018, waarbij de standaardregel (dus van toepassing op alle gebieden van de rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen) werd veranderd van het beginsel van nietigverklaring in het wijzigingsbeginsel zonder dat asiel onder die nieuwe standaardregel werd gebracht. Hoewel deze periode niet direct relevant is voor de onderhavige beoordeling van de gelijkwaardigheid, moet worden opgemerkt dat de bevoegdheid om een beslissing te wijzigen als algemene regel is ingevoerd op een aantal gebieden die onvergelijkbaar veel complexer blijken te zijn dan aangelegenheden van internationale bescherming (uiteraard met alle eerbied voor deze laatste aangelegenheid).
85.
Gelet op de wijzigingen die de rechterlijke toetsing hebben ondergaan in de loop van de drie verschillende perioden die hierboven zijn besproken, moet ik toegeven dat het mij ontgaat waarom aangelegenheden van internationale bescherming structureel zo bijzonder en onverenigbaar met het wijzigingsbeginsel zijn. Dit sluit geenszins uit dat er mogelijk redenen zijn voor die verschillende behandeling. Feit blijft echter dat indien zulke redenen bestaan, zij in de onderhavige procedure niet door de Hongaarse regering naar voren zijn gebracht.
2. Doeltreffendheid
86.
Overeenkomstig het doeltreffendheidsvereiste mogen de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, de uitoefening van die rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken. (
45
) Bovendien moet bij het onderzoek van de vraag „of een nationaal procedurevoorschrift de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, rekening [...] worden gehouden met de plaats van dat voorschrift in de gehele procedure voor de verschillende nationale instanties, alsook met het verloop en de bijzonderheden van deze procedure. Vanuit dit oogpunt dient in voorkomend geval met name rekening te worden gehouden met de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.” (
46
)
87.
Wat een daadwerkelijk rechtsmiddel in de specifieke context van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, inhoudt, is reeds door het Hof in het arrest Alheto vastgesteld en hierboven in de punten 39 tot en met 47 van deze conclusie uiteengezet.
88.
Hoewel de maatstaf voor de beoordeling relatief duidelijk is, moet eerst een ander soort twijfel worden weggenomen. Bij prejudiciële beslissingen is het Hof bevoegd om het Unierecht uit te leggen. Daarbij kan het, in het kader van de beoordeling van de doeltreffendheid of gelijkwaardigheid, aanwijzingen verstrekken met betrekking tot de algemene, normatieve verenigbaarheid: nationale regels die op een bepaalde manier worden gestructureerd en/of toegepast, zijn al dan niet verenigbaar met de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten. De focus ligt dus op normatieve conflicten – in de veronderstelling dat de nationale instanties of autoriteiten zich daadwerkelijk „aan de regels houden” – en op de algemene werking van de regel, en niet op de mogelijke onjuiste toepassing ervan in het individuele geval.
89.
Dat traditionele beeld wordt enigszins wazig wanneer die twee lagen beginnen te verschuiven: wat als in een individueel geval het „recht in actie” afwijkt van het „recht in de boeken”?
90.
De mogelijke dissociatie tussen de twee analyseniveaus komt ook tot uiting in de verschillende invalshoeken die hierboven in de punten 58 en 59 van deze conclusie worden aangereikt: enerzijds is er de structurele analyse van een bepaald model of de toepassing ervan in de praktijk, die kan wijzen op structurele tekortkomingen; anderzijds is er de analyse van individuele gevallen die, in bepaalde gevallen, schending van de grondrechten van de individuele verzoeker aan het licht kan brengen, zonder dat er sprake is van een structureel probleem. Deze laatste situatie kan worden afgedaan als een eenmalige tekortkoming (in een anderszins correct systeem).
91.
Hierbij wil ik heel duidelijk stellen dat de onderhavige zaak naar mijn mening een voorbeeld blijft waarop het eerste soort analyse van toepassing is. Men zou kunnen aanvoeren dat de onderhavige zaak eenvoudigweg neerkomt op een eenmalige onjuiste toepassing van het recht in het specifieke geval van één enkele verzoeker en dat er geen aanwijzingen zijn voor bredere structurele gebreken.
92.
Die bewering valt echter onmogelijk te handhaven.
93.
In de eerste plaats is de onderhavige zaak, zoals hierboven in de punten 67 tot en met 85 reeds is uiteengezet bij de bespreking van het gelijkwaardigheidsvereiste, stevig ingesloten in een type of een model van rechterlijke toetsing waarvan de parameters door de wetgever zijn vastgesteld. Deze parameters beperken noodzakelijkerwijs wat een rechter in een specifieke zaak, zoals de onderhavige, kan doen.
94.
In de tweede plaats stelt de Hongaarse regering dat het systeem, zoals blijkt in de onderhavige zaak, werkt zoals de wetgever het heeft gewild, vooral gelet op de toelichting van deze regering bij de uitlegging van artikel 109, lid 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten. De Hongaarse regering heeft immers uiting gegeven aan een nogal eigenzinnige visie op de rol en de taken van bestuursrechters bij de toetsing van administratieve beslissingen op grond van die bepaling. Zij heeft in dit verband verklaard dat bestuursrechters alleen aanwijzingen kunnen geven met betrekking tot de feiten die moeten worden onderzocht en de nieuwe bewijzen die moeten worden verzameld, de wetgeving op abstracte wijze uitleggen en de relevante factoren aangeven waarmee de bestuurlijke overheid rekening moet houden bij haar besluitvorming. Daarentegen kan de bestuursrechter de bestuurlijke overheid niet binden aan zijn specifieke beoordeling in de individuele zaak en kan hij niet over de zaak beslissen in plaats van de asielautoriteit, die krachtens richtlijn 2013/32 bevoegd is om dat te doen.
95.
De onderhavige zaak is kennelijk allesbehalve een alleenstaand geval en moet dus worden beschouwd als een individuele afspiegeling van een bredere, doelbewuste institutionele opzet. Vanuit deze optiek en uitgaande van de parameters die in de onderhavige zaak aangetoond zijn en door de Hongaarse regering nader zijn toegelicht, is het stellig mogelijk de kwestie van de structurele doeltreffendheid van het specifieke model van rechterlijke toetsing dat Hongarije heeft gekozen met het oog op tenuitvoerlegging van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, te beoordelen.
96.
Beoordeeld op dat niveau, voldoet een model van rechterlijke toetsing in zaken betreffende internationale bescherming waarbij de rechterlijke instanties enkel over een bevoegdheid tot nietigverklaring beschikken, terwijl de door hen in hun beslissingen tot nietigverklaring gegeven rechterlijke aanwijzingen door de administratieve autoriteiten daadwerkelijk niet in acht worden genomen, duidelijk niet aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke toetsing als bedoeld in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en uitgelegd in het licht van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest.
97.
Om te beginnen wil ik benadrukken dat het geen twijfel lijdt dat de autoriteit die bevoegd is om verzoeken om internationale bescherming in eerste aanleg te behandelen (
47
) (dat is op administratief niveau), een bijzonder belangrijke rol speelt binnen het bij richtlijn 2013/32 opgezette systeem van asielbescherming. (
48
)
98.
Toch volgt uit een dergelijke bevestiging van de sleutelrol van de administratieve autoriteiten eigenlijk niet dat een eventuele daaropvolgende rechterlijke toetsing gedeeltelijk of beperkt moet zijn. Met name wil ik stilstaan bij de hierboven reeds uiteengezette visie op de omvang van de rechterlijke toetsing die de Hongaarse regering naar voren heeft gebracht. In het voorheen aangehaalde artikel 109, lid 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten is bepaald dat „[d]e autoriteit [...] gebonden [is] aan het dictum en de motivering van de beslissing van de voor administratieve rechtsvorderingen bevoegde rechter en [...] dienovereenkomstig [handelt] in de nieuwe procedure en bij het nemen van een nieuwe beslissing”. (
49
)
99.
Op het eerste gezicht lijkt deze bepaling sterk op een aantal andere bepalingen die kunnen worden aangetroffen in systemen waarbij de toetsing van administratieve beslissingen volgens het beginsel van nietigverklaring plaatsvindt. Geheel verschillend is echter de (opvallend enge) uitlegging die de Hongaarse regering aan die bepaling toeschrijft.
100.
Het is natuurlijk zo dat de opzet en uitlegging van artikel 109, lid 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten een zaak van de nationale wetgever en de nationale rechter zijn.
101.
Indien diezelfde bepaling echter wordt gebruikt als instrument voor de handhaving van rechten die een justitiabele ontleent aan het Unierecht, zoals in aangelegenheden van internationale bescherming die onder het Unierecht vallen, zou de uitlegging die de Hongaarse regering aan die bepaling geeft, uiteraard onhoudbaar zijn. Het Hof heeft reeds verklaard dat de vereisten van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, zoals uitgelegd in het arrest Alheto, ook een onderzoek ex nunc – met volledige rechterlijke bevoegdheid – van zowel de feitelijke als de juridische gronden omvat, waarvan het resultaat bindend is voor de administratieve autoriteit die dan tot een snelle tenuitvoerlegging gehouden is. (
50
)
102.
Dit betekent dat een nationale rechter die een dergelijke beslissing toetst, het recht heeft om bindende aanwijzingen te geven over zowel juridische kwesties als over de beoordeling van de feiten in verband met de individuele zaak, en dat de administratieve autoriteit strikt aan deze aanwijzingen gebonden is en deze in acht moet nemen. Deze visie op rechterlijke toetsing is heel anders: een rechter is er om administratieve beslissingen te toetsen en om toezicht te houden op de bestuurlijke overheid, niet om te handelen als een nederige amicus administratoris, die suggesties doet over hoe het recht zou kunnen worden uitgelegd of welke feiten de bestuurlijke overheid eventueel zou kunnen verzamelen in de volgende ronde.
103.
Aan de andere kant is het natuurlijk ook zo dat een dergelijke bindende werking van een rechterlijke beslissing alleen tot stand zal komen met betrekking tot de aangelegenheid waarop die beslissing betrekking heeft. Met andere woorden, na een beslissing van de rechter over bepaalde aangelegenheden verkleint de feitelijke en juridische ruimte waarbinnen het bestuur kan handelen. Voor zover de rechter door middel van een definitieve uitspraak daadwerkelijk een bepaalde juridische ruimte heeft „afgesloten” en binnen deze ruimte dus geen verdere beschouwing meer mogelijk is, kan dezelfde vraag niet opnieuw worden beoordeeld. Anders zou dat de zin en het doel van een rechterlijke toetsing ondermijnen en zou de administratieve rechtspleging in een eindeloos procedureel pingpongspel veranderen.
104.
Omgekeerd kan de bestuurlijke overheid haar eigen beoordeling maken binnen de juridische ruimte die de rechter nog „open” heeft gelaten en is dit bestuur in de specifieke context van internationale bescherming, die een beoordeling ex nunc gebiedt, ook verplicht rekening te houden met nieuwe feiten indien dergelijke nieuwe feiten zich voordoen tussen de nietigverklaring door de rechterlijke beslissing en de vaststelling van een nieuwe administratieve beslissing.
105.
In beide opzichten evenwel moet de bestuurlijke overheid te goeder trouw gebruikmaken van de „ruimte” die mogelijk is opengelaten door een eerdere rechterlijke beslissing en/of het ex-nunc-karakter van de beoordeling: hoewel de bestuurlijke overheid de feitelijke omstandigheden voortdurend moet beoordelen, mag zij deze verplichting niet gebruiken of misbruiken om zich te baseren op elementen die weliswaar formeel nieuw zijn maar die geen weerslag hebben op de feitelijke beoordeling, om zo de grenzen te omzeilen van de eerdere rechterlijke beoordeling die noodzakelijkerwijs gekoppeld was aan de eerdere administratieve beslissing die op specifieke feitelijke elementen was gebaseerd.
106.
Hieraan wil ik toevoegen dat mijns inziens dezelfde conclusie ook voortvloeit uit de vereisten van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest (
51
), waaraan de uitlegging van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en de tenuitvoerlegging daarvan door de lidstaten (
52
) moeten voldoen.
107.
In dit verband zij erop gewezen dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 elk nuttig effect zou verliezen indien de bestuurlijke overheid zou worden toegelaten zich opnieuw te buigen over kwesties die in een eerdere definitieve rechterlijke beslissing zijn beslecht. (
53
) Een dergelijke situatie zou ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, dat als onderdeel van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte moet worden beschouwd en „één van de fundamentele aspecten van de rechtsstaat is”. (
54
) Zoals het EHRM in herinnering heeft gebracht, vereist het rechtszekerheidsbeginsel namelijk dat „wanneer de rechtbanken over een kwestie een definitieve beslissing hebben genomen, deze beslissing niet ter discussie mag worden gesteld”. (
55
) Zoals hierboven reeds algemeen is besproken (
56
), wordt bovendien afgedaan aan de waarde zelf van de rechtsstaat in de Unie wanneer het vereiste van een doeltreffende voorziening in rechte niet wordt geëerbiedigd
108.
Wat de zaak in het hoofdgeding betreft, blijkt uit de in de verwijzingsbeslissing uiteengezette elementen dat de beslissingsruimte die de administratieve autoriteit nog restte, door de verwijzende rechter werd gedicht na nietigverklaring van de tweede administratieve beslissing. Waar de verwijzende rechter in de eerste rechterlijke beslissing de autoriteit nog opdroeg om specifieke bewijzen te onderzoeken, verklaarde hij in de tweede rechterlijke beslissing dat het verzoek om internationale bescherming van verzoeker moest worden ingewilligd, aangezien het element van gegronde vrees was aangetoond. Voor de administratieve autoriteit was het dus niet meer mogelijk om die beoordeling nog eens over te doen.
109.
Bovendien kan daaraan worden toegevoegd dat de bestuurlijke overheid, door de beoordeling van de nationale rechter, zoals weergegeven in de motivering van de tweede rechterlijke beslissing, niet in acht te nemen, de totale duur van de procedure (die nu reeds vijf jaar aansleept) heeft verlengd. Op deze wijze heeft zij de verwezenlijking van de doelstelling van een snelle toetsing belemmerd, die zowel in de administratieve als in de gerechtelijke fase van de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet worden nagestreefd. (
57
)
110.
Om deze redenen kom ik tot de voorlopige conclusie dat een model van rechterlijke toetsing in zaken betreffende internationale bescherming, waarbij de rechterlijke instanties enkel over een bevoegdheid tot nietigverklaring beschikken, maar waarbij de door hen in hun beslissingen tot nietigverklaring gegeven rechterlijke aanwijzingen daadwerkelijk niet in acht worden genomen door de administratieve autoriteiten wanneer zij opnieuw over dezelfde zaak beslissen, zoals blijkt uit de zaak in het hoofdgeding, niet voldoet aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke toetsing als bedoeld in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en uitgelegd in het licht van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest.
D.
Uitkomst
111.
De zojuist bereikte voorlopige conclusie geeft aanleiding tot twee andere kwesties die ook door de verwijzende rechter aan de orde worden gesteld: welke uitkomst moet wanneer precies worden geboden in de omstandigheden van de onderhavige zaak?
1. Mogelijke uitkomst?
112.
Over deze vraag is ter terechtzitting enige discussie gevoerd. Het Hof heeft de Hongaarse regering gevraagd naar de instrumenten en maatregelen waarin naar Hongaars recht is voorzien om de doeltreffende tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing jegens de administratieve autoriteit af te dwingen. Uit het verstrekte antwoord blijkt, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat geen dergelijke maatregelen bestaan.
113.
In een lopende procedure kan de nationale rechter de bestuurlijke overheid kennelijk niet ertoe dwingen specifieke maatregelen te nemen met betrekking tot de grond van de zaak. Ook al zou men – in theorie – misschien kunnen suggereren dat er boetes worden opgelegd of bevelen worden uitgevaardigd, deze maatregelen (nog afgezien van hun doeltreffendheid) blijken niet beschikbaar te zijn.
114.
Zodra de rechter een definitieve beslissing ten gronde geeft, worden het geding en de daarmee verband houdende gerechtelijke procedure afgesloten. Het wordt dan logischerwijs onmogelijk voor de rechter om zijn eigen beslissing jegens de bestuurlijke overheid af te dwingen, alleen al omdat er geen zaak aanhangig is. De rechterlijke beslissing moet immers louter van rechtswege aan de bestuurlijke overheid worden opgelegd, namelijk uit hoofde van artikel 109, lid 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten, voor zover de uitlegging van die bepaling en de nationale realiteit inderdaad tot die conclusie zouden leiden.
115.
In het nationale recht blijken er dus geen haalbare alternatieven te bestaan voor de vrijwillige inachtneming van een rechterlijke beslissing die de rechter de bevoegdheid zouden kunnen geven om de bestuurlijke overheid ertoe te dwingen zijn beslissing in acht te nemen. Zoals de verwijzende rechter vaststelt, rijst dan inderdaad de vraag of het Unierecht de nationale rechter in een dergelijke situatie een uitkomst biedt.
116.
Mijns inziens is dat het geval. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, „[kan] krachtens het beginsel van voorrang van Unierecht, dat een wezenlijk kenmerk is van de rechtsorde van de Unie [...] de omstandigheid dat een lidstaat zich beroept op bepalingen van nationaal recht, ook al zijn deze van constitutionele aard, niet [...] afdoen aan de werking van het recht van de Unie op het grondgebied van die staat”. (
58
) Het beginsel van voorrang (en rechtstreekse werking (
59
)) verplicht de nationale rechter derhalve ertoe elke nationale regel buiten toepassing te laten die de rechterlijke toetsing in zaken betreffende internationale bescherming in een met artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en artikel 47, eerste alinea, van het Handvest onverenigbaar kader plaatst en verhindert dat de nationale rechter het met deze bepalingen beoogde doel bereikt. (
60
)
117.
Naar mijn inzichten is het in casu niet mogelijk om het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen. De buitentoepassingverklaring van de onverenigbare regel is dus, op grond van het Unierecht, de enige uitkomst die in de onderhavige zaak mogelijk is. (
61
) De vraag die onmiddellijk rijst is echter hoe buitentoepassingverklaring in de context van de onderhavige zaak zou werken.
118.
Dat hangt af van de procedureregels die uiteindelijk van toepassing zijn op de zaak in het hoofdgeding op het moment waarop de verwijzende rechter opnieuw uitspraak erover doet.
119.
Indien de procedureregels die met ingang van 1 januari 2018 van kracht zijn, toepasselijk zijn, zou de voorrang van het Unierecht betekenen dat de uitzondering die bestuursrechters de mogelijkheid ontnam om administratieve beslissingen in zaken betreffende internationale bescherming te wijzigen, ter zijde wordt geschoven. Naar mijn begrip is deze uitzondering opgenomen in artikel 68, lid 5, van de asielwet. In een zaak die op nationaal niveau wordt behandeld, zou dan opnieuw als standaardregel de algemene bevoegdheid tot wijziging van administratieve beslissingen gelden die momenteel op grond van artikel 90, lid 1, van de wet inzake administratieve geschillen wordt uitgeoefend.
120.
Indien de procedureregels die tussen 15 september 2015 en 1 januari 2018 van kracht waren, toepasselijk zijn, kan de bevoegdheid om administratieve beslissingen in de hier aan de orde zijnde aangelegenheid te wijzigen, worden uitgeoefend door de buitentoepassingverklaring van de wet waarbij letter j) van de lijst van artikel 339, lid 2, van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering (in de versie vóór 15 september 2015) werd geschrapt en waarbij ook artikel 68, lid 5, van de asielwet werd gewijzigd. De procedureregels zouden dus in feite opnieuw de standaardregeling voor zaken betreffende internationale bescherming volgen zoals die vóór 15 september 2015 bestond.
121.
Concluderend kan worden gesteld dat het raakvlak te vinden is in een voorstel van oplossing waarbij de uitsluiting van de bevoegdheid om in het kader van een rechterlijke toetsing beslissingen te wijzigen in zaken betreffende internationale bescherming, daadwerkelijk wordt uitgesloten. In beide scenario’s zou, na die uitsluiting, de nationale rechters niet worden opgedragen handelingen te verrichten die zij voorheen niet gewend waren te verrichten en die eigenlijk niet overeenstemmen met de huidige procedurele situatie die als standaard geldt.
2. En op welk tijdstip?
122.
De laatste vraag betreft het moment waarop de voorrang van het Unierecht dit uitsluitingseffect teweegbrengt. Gelet op de cumulatieve vereisten van een snelle toetsing en de inachtneming van een eerdere rechterlijke beslissing, zoals vervat in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, zou het moment waarop de bovenbedoelde bevoegdheid van de nationale rechter tot stand komt, samenvallen met het tijdstip waarop (i) de duidelijke beoordeling in een rechterlijke beslissing tot nietigverklaring van een administratieve beslissing niet in acht is genomen door de administratieve autoriteit, (ii) zonder dat deze administratieve autoriteit nieuwe elementen aanvoert die redelijkerwijs en terecht in aanmerking hadden moeten worden genomen, waardoor de aan de verzoeker verleende rechtsbescherming elk nuttig effect verliest.
123.
Eenvoudig gezegd, de aanzet wordt niet gegeven door getallen, maar door kwaliteit. In de hierboven in de punten 103 tot en met 105 van deze conclusie uiteengezette gedachtegang dat de beslissingsruimte voor de administratieve autoriteit wordt gedicht door een eerdere rechterlijke beslissing, ontstaat voor een nationale rechter op grond van het Unierecht de bevoegdheid om een beslissing in zaken betreffende internationale bescherming te wijzigen zodra zijn beslissing voor de eerste keer niet in acht wordt genomen. Het maakt niet uit of dit in de zevende, derde of zelfs in de tweede ronde van de rechterlijke toetsing gebeurt.
124.
In het licht van het voorgaande luidt mijn tweede voorlopige conclusie dat een nationale rechter, teneinde de naleving van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, te waarborgen, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, de nationale regel die zijn bevoegdheid beperkt tot enkel nietigverklaring van de desbetreffende administratieve beslissing, buiten toepassing moet laten. Deze verplichting ontstaat wanneer de duidelijke beoordeling in een rechterlijke beslissing tot nietigverklaring van een eerdere administratieve beslissing niet in acht is genomen door de administratieve autoriteit die opnieuw over dezelfde zaak beslist, zonder dat die autoriteit nieuwe elementen aanvoert die redelijkerwijs en terecht in aanmerking hadden moeten worden genomen, waardoor de op grond van de aangehaalde bepalingen geboden rechtsbescherming elk nuttig effect verliest.
125.
Ter afsluiting moet worden opgemerkt dat de algemene overwegingen betreffende de cruciale rol van een doeltreffende rechterlijke toetsing bij de handhaving van de rechtsstaat in elk rechtsstelsel van toepassing zijn op elk gebied van het Unierecht dat op nationaal niveau ten uitvoer moet worden gelegd. Dit geldt met name voor de draagwijdte en de mate van de bindende werking van rechterlijke beslissingen en de verplichting voor de overheid om deze beslissingen volledig en te goeder trouw ten uitvoer te leggen. Afgezien daarvan moet ook worden benadrukt dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de specifieke vereisten inzake de snelheid en de kwaliteit van de rechterlijke toetsing die zijn vastgesteld in de context van gedetailleerde secundaire wetgeving, namelijk artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, die een vrij specifiek rechtsgebied bestrijkt.
V. Conclusie
126.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság te beantwoorden als volgt:
„–
Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat een model van rechterlijke toetsing in zaken betreffende internationale bescherming, waarbij de rechterlijke instanties enkel over een bevoegdheid tot nietigverklaring beschikken, maar waarbij de door hen in hun beslissingen tot nietigverklaring gegeven rechterlijke aanwijzingen daadwerkelijk niet in acht worden genomen door de administratieve autoriteiten wanneer zij opnieuw over dezelfde zaak beslissen, zoals blijkt uit de zaak in het hoofdgeding, niet voldoet aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke toetsing als bedoeld in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en uitgelegd in het licht van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest.
–
Een nationale rechter die uitspraak doet in omstandigheden als die van het hoofdgeding, moet de nationale regel die zijn bevoegdheid beperkt tot enkel nietigverklaring van de desbetreffende administratieve beslissing, buiten toepassing laten. Deze verplichting ontstaat wanneer de duidelijke beoordeling in een rechterlijke beslissing tot nietigverklaring van een eerdere administratieve beslissing niet in acht is genomen door de administratieve autoriteit die opnieuw over dezelfde zaak beslist, zonder dat die autoriteit nieuwe elementen aanvoert die redelijkerwijs en terecht in aanmerking hadden moeten worden genomen, waardoor de op grond van de aangehaalde bepalingen geboden rechtsbescherming elk nuttig effect verliest.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Lemma „Tafeltennis”, Britannica Academic, Encyclopædia Britannica, 21 augustus 2018, https://academic.eb.com/levels/collegiate/article/table-tennis/70842 (laatst geraadpleegd op 15 januari 2019).
(
3
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 180, blz. 60).
(
4
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
(
5
)	Richtlijn van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326, blz. 13).
(
6
)	Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 137, nr. 2545 (1954)], zoals aangevuld met het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967, dat in werking is getreden op 4 oktober 1967.
(
7
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584).
(
8
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punten 105 en 106).
(
9
)	Arrest van 18 oktober 2018, E.G. (C‑662/17, EU:C:2018:847, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
10
)	Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest luidt: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”
(
11
)	Tegelijkertijd blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest een ruimere bescherming biedt dan artikel 13 EVRM, omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt. In vergelijking met artikel 6, lid 1, EVRM is het recht op toegang tot de rechter uit hoofde van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest niet alleen van toepassing op geschillen inzake civielrechtelijke rechten en verplichtingen of strafvervolgingen. Zie Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17).
(
12
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 145).
(
13
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 148).
(
14
)	Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:327, punt 71).
(
15
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punten 102‑118).
(
16
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 111). In dezelfde context en meer bepaald met betrekking tot de noodzaak voor de toetsende rechter om de verzoeker te horen, zie arrest van 26 juli 2017, Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, punten 42‑48).
(
17
)	Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:327, punt 68).
(
18
)	Arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 113).
(
19
)	Arresten van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
20
)	Arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23), en 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punten 38 en 39). Zie meer recent arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
21
)	Arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 30). Zie eveneens arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Zoals ik elders heb betoogd, liggen de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid voor de eerbiediging van het recht uiteindelijk bij de (nationale) rechter. Het feit dat bepaalde elementen van de besluitvorming op nationaal niveau onder de discretionaire bevoegdheid van het bestuur vallen, kan de rechter niet zijn inherente rol ontnemen om de rechten van justitiabelen te beschermen – zie mijn conclusie in de zaak Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:387, punten 127‑129) en in de zaak Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, punt 112).
(
23
)	Arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
(
24
)	Zie met name beschikking van 17 december 2018, Commissie/Polen (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021, punten 41, 42 en 65‑67 en aldaar aangehaalde rechtspraak); arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 42 e.v.); 6 maart 2018, Achmea, (C‑284/16, EU:C:2018:158, punten 35‑37), en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punten 60 e.v.).
(
25
)	Arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 29).
(
26
)	Zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
(
27
)	Aan de orde in de zaak die heeft geleid tot de beschikking van 17 december 2018, Commissie/Polen (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021).
(
28
)	Arresten van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 36).
(
29
)	Gesteld in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32.
(
30
)	EHRM, 19 maart 1997, Hornsby tegen Griekenland (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, § 40), waarin is geoordeeld dat er sprake was van schending van artikel 6, lid 1, omdat de uitvoerende instantie een rechterlijke beslissing niet ten uitvoer had gelegd. Deze overwegingen zijn sindsdien vele malen bevestigd. Zie bijvoorbeeld EHRM, 7 mei 2002, Burdov tegen Rusland (CE:ECHR:2002:0507JUD005949800, §§ 34‑37); EHRM, 6 maart 2003, Jasiūnienė tegen Litouwen (CE:ECHR:2003:0306JUD004151098, §§ 27‑31); EHRM, 7 april 2005, Užkurėlienė tegen Litouwen (CE:ECHR:2005:0407JUD006298800, § 36), waarbij echter geen schending van artikel 6, lid 1, EVRM wegens vermeende vertraging bij de tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing werd vastgesteld; EHRM, 7 juli 2005, Malinovskiy tegen Rusland (CE:ECHR:2005:0707JUD004130202, §§ 34‑39); EHRM, 31 oktober 2006, Jeličić tegen Bosnië en Herzegovina (CE:ECHR:2006:1031JUD004118302, §§ 38‑45); EHRM, 15 oktober 2009, Yuriy Nikolayevich Ivanov tegen Oekraïne (CE:ECHR:2009:1015JUD004045004, §§ 51‑57), en EHRM, 19 juni 2012, Murtić en Ćerimović tegen Bosnië en Herzegovina (CE:ECHR:2012:0619JUD000649509, §§ 27‑30).
(
31
)	EHRM, 19 maart 1997, Hornsby tegen Griekenland (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, § 40).
(
32
)	EHRM, 11 januari 2018, Sharxhi e.a. tegen Albanië (CE:ECHR:2018:0111JUD001061316, §§ 92 en 93), onder verwijzing naar EHRM, 12 juli 2005, Okyay e.a. tegen Turkije (CE:ECHR:2005:0712JUD003622097, § 72). Zie ook EHRM, 15 januari 2009, Burdov tegen Rusland (nr. 2) (CE:ECHR:2009:0115JUD003350904, § 68).
(
33
)	Zie recentelijk bijvoorbeeld arresten van 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 25), of 7 november 2018, K en B (C‑380/17, EU:C:2018:877, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
34
)	Zie artikel 339, lid 1, van de destijds van kracht zijnde wet inzake burgerlijke rechtsvordering. Voor de (open) lijst van deze uitzonderingen, zie artikel 339, lid 2, van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering.
(
35
)
(
36
)	Zie artikel 109, lid 4, van de wet inzake administratieve procedures en diensten, en artikel 339, lid 1, van de wet inzake burgerlijke rechtsvordering. Dezelfde wetgeving was ook vóór 1 september 2015 van kracht.
(
37
)	Zie egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (wet CXL van 2015 tot wijziging van bepaalde wetten inzake het beheer van massa-immigratie).
(
38
)	Artikel 90, lid 1, van a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (nieuwe wet inzake administratieve geschillen, wet I van 2017; hierna: „wet inzake administratieve geschillen”), die met ingang van 1 januari 2018 in de plaats kwam van de oude wet inzake burgerlijke rechtsvorderingen voor wat betreft administratieve rechtsprocedures.
(
39
)	Artikel 68, lid 5, van de asielwet bepaalt: „De beslissing van de asielautoriteit kan niet door de rechter worden gewijzigd.”
(
40
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 27 juni 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 12 februari 2015, Baczó en Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 16 mei 2000, Preston e.a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punt 57).
(
41
)	Zie in dit verband mijn conclusie in de zaak Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punten 100‑103).
(
42
)	Zie de punten 70 en 71 van deze conclusie.
(
43
)	Arrest van 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 27).
(
44
)	Zie punt 70 van deze conclusie.
(
45
)	Zie recentelijk arrest van 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
46
)	Zie recentelijk arrest van 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arresten van 14 december 1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, punt 14), en 14 december 1995, van Schijndel en van Veen (C‑430/93 en C‑431/93, EU:C:1995:441, punt 19).
(
47
)	De „beslissingsautoriteit” wordt – om de bewoordingen van richtlijn 2013/32 te gebruiken – in artikel 2, onder f), van die richtlijn gedefinieerd als „elk semi-rechterlijk of administratief orgaan in een lidstaat dat met de behandeling van verzoeken om internationale bescherming is belast en bevoegd is daarover in eerste aanleg een beslissing te nemen”.
(
48
)	Het Hof heeft immers opgemerkt dat „de behandeling van het verzoek om internationale bescherming door een administratief of semi-rechterlijk orgaan dat beschikt over specifieke middelen en op dit gebied gespecialiseerd personeel een essentiële fase is in de bij [richtlijn 2013/32] ingevoerde gemeenschappelijke procedures”. Zie arresten van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 116), en 4 oktober 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punt 96).
(
49
)	Cursivering van mij.
(
50
)	Zie de punten 41-47 van deze conclusie.
(
51
)	Over de verhouding tussen het doeltreffendheidsbeginsel als één van de tweeledige vereisten die voortvloeien uit het concept van procedurele autonomie van de lidstaten en het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte krachtens artikel 47 van het Handvest, zie mijn conclusie in de zaak Banger (C‑89/17, EU:C:2018:225, punten 99 e.v.).
(
52
)	Arrest van 18 oktober 2018, E.G. (C‑662/17, EU:C:2018:847, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
53
)	Zie naar analogie ook EHRM, 2 november 2004, Tregubenko tegen Oekraïne (CE:ECHR:2004:1102JUD006133300, §§ 34‑38), en EHRM, 6 oktober 2011, Agrokompleks tegen Oekraïne (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, §§ 150 en 151).
(
54
)	EHRM, 6 oktober 2011, Agrokompleks tegen Oekraïne (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, § 144 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
55
)	EHRM, 6 oktober 2011, Agrokompleks tegen Oekraïne (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, § 144 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
56
)	Zie de punten 48-62 van deze conclusie.
(
57
)	Betreffende de precontentieuze fase, zie artikel 31, lid 2, alsmede overweging 18 van richtlijn 2013/32. Met betrekking tot de verplichting voor rechterlijke instanties om te zorgen „voor een zo snel mogelijke behandeling van dergelijke verzoeken”, zie arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 148).
(
58
)	Zie arrest van 26 februari 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
59
)	Zonder de (eerder academische) discussie te willen aangaan over de vraag of de buitentoepassingverklaring van nationale tegenstrijdige regels in een zaak als de onderhavige alleen het gevolg is van de voorrang van het Unierecht dan wel van voorrang en de rechtstreekse werking, volstaat het op te merken dat het Hof in het arrest van 17 april 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 78), reeds heeft verklaard dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest rechtstreekse werking heeft.
(
60
)	Zie naar analogie ook arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punten 62‑64).
(
61
)	Hoewel natuurlijk ook – althans in theorie – kan worden gedacht aan een beroep tot vergoeding van schade als gevolg van een mogelijke schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend, is het vrij duidelijk dat in de situatie van personen die om internationale bescherming verzoeken, een dergelijk beroep illusoir en ondoeltreffend zou zijn.