61999CJ0454_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-454/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. van Rijn og K. Fitch, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved R. Magrill, som befuldmægtiget, bistået af barrister M. Hoskins, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1), artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartøjer hjemmehørende i medlemsstaterne (EFT L 220, s. 1) med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987, og artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (EFT L 207, s. 1) med hensyn til den efterfølgende periode, samt artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, artikel 9 i forordning nr. 2241/87, artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 eller artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, jf. artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, da det har forsømt
- at fastsætte særlige regler for udnyttelsen af de kvoter, det har fået tildelt
- at gennemføre inspektioner og de øvrige kontrolforanstaltninger, som er foreskrevet i de pågældende fællesskabsbestemmelser
- midlertidigt at indstille visse fiskeriaktiviteter, når kvoterne var opbrugt
- at træffe tilstrækkelige foranstaltninger (kun i 1988) for at undgå fejlagtige indberetninger vedrørende landinger af makrel, og
- at indlede administrativ eller strafferetlig påtale over for de skippere, som har overtrådt forordningerne eller over for enhver anden person, der er ansvarlig for overtrædelserne,
har DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Wathelet, og dommerne C.W.A. Timmermans, A. La Pergola (refererende dommer), P. Jann og S. von Bahr,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 5. marts 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. november 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1), artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartøjer hjemmehørende i medlemsstaterne (EFT L 220, s. 1) med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987, og artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (EFT L 207, s. 1)
med hensyn til den efterfølgende periode, samt artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, artikel 9 i forordning nr. 2241/87, artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 eller artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, jf. artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, da det har forsømt
- at fastsætte særlige regler for udnyttelsen af de kvoter, det har fået tildelt
- at gennemføre inspektioner og de øvrige kontrolforanstaltninger, som er foreskrevet i de pågældende fællesskabsbestemmelser
- midlertidigt at indstille visse fiskeriaktiviteter, når kvoterne var opbrugt
- at træffe tilstrækkelige foranstaltninger (kun i 1988) for at undgå fejlagtige indberetninger vedrørende landinger af makrel, og
- at indlede administrativ eller strafferetlig påtale over for de skippere, som har overtrådt forordningerne eller over for enhver anden person, der er ansvarlig for overtrædelserne.
Retsforskrifter
2 Ifølge artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 170/83, som blev ophævet med virkning fra den 1. januar 1993 ved Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1), havde forordningen til formål »at beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf på et varigt grundlag og på tilfredsstillende økonomiske og sociale betingelser«.
3 Ifølge artikel 2, stk. 2, litra d), og artikel 3 i forordning nr. 170/83 kan de foranstaltninger, der vedtages i medfør af denne ordning, bestå i begrænsning af fiskeriindsatsen især ved begrænsning af »fangstmængderne« (dvs. den samlede tilladte fangstmængde, herefter »TAC«). Sådanne TAC fastsættes, hvis det findes nødvendigt, hvert år i slutningen af december måned ved forordninger udstedt af Rådet, som træffer afgørelse efter forslag fra Kommissionen. Ved disse forordninger fastsættes der for det følgende kalenderår en TAC for hele Fællesskabet og en kvote for hver enkelt medlemsstat. De pågældende TAC og kvoterne fastsættes pr. bestand, dvs. pr. art for en bestemt zone.
4 Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 bestemmer:
»Medlemsstaterne fastsætter i henhold til gældende fællesskabsbestemmelser de nærmere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter. [...]«
5 Ved forordning nr. 2057/82 blev der for fangster, som foretages af fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, fastsat bestemmelser for kontrol med overholdelsen af begrænsningerne af fiskerimulighederne. Forordningen indeholdt bestemmelser, hvorefter medlemsstaternes myndigheder skal udføre inspektion med fiskerfartøjer og deres aktiviteter samt meddele Kommissionen resultatet af disse inspektioner.
6 Artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2057/82 bestemmer:
»1. I havne på en medlemsstats område og inden for farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, skal den pågældende medlemsstat foretage inspektion af fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, for at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes.
2. Såfremt en medlemsstats kompetente myndigheder efter en inspektion, som er foretaget i henhold til stk. 1, konstaterer, at et fiskerfartøj, der fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, ikke overholder gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger, anlægger de straffesag eller træffer administrative foranstaltninger mod skipperen på dette fartøj.«
7 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3723/85 af 20. december 1985 om ændring af forordning nr. 2057/82 (EFT L 361, s. 42), som trådte i kraft den 1. januar 1986, blev medlemsstaternes forpligtelse efter artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 til at anlægge straffesag eller træffe administrative foranstaltninger over for overtrædelser af bevarelses- og kontrolforanstaltninger udvidet, idet de udtrykkeligt blev pålagt at iværksætte foranstaltninger ikke blot over for skipperen, men over for »enhver anden ansvarshavende person«.
8 Artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2057/82 blev på ny ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 4027/86 af 18. december 1986 (EFT L 376, s. 4). Den ændrede affattelse heraf, som trådte i kraft den 1. januar 1987, er affattet således:
»1. For at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes, skal hver medlemsstat på sit område og inden for de farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, foretage overvågning af fiskeriet og dertil knyttet virksomhed. Den inspicerer fiskerfartøjer og alle aktiviteter, herunder landing, salg og opbevaring af fisk og registrering af landinger og salg, hvor inspektion kan gøre det muligt at efterprøve gennemførelsen af denne forordning.
2. Såfremt en medlemsstats kompetente myndigheder efter en overvågning eller inspektion i henhold til stk. 1 konstaterer, at de gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger ikke er overholdt, anlægger de straffesag eller træffer administrative foranstaltninger mod det pågældende fartøjs skipper eller enhver anden ansvarshavende person.«
9 Artikel 10, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2057/82 bestemmer:
»1. Alle fangster af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, som tages af fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, afskrives på den kvote, der for den pågældende bestand eller gruppe af bestande er tildelt denne stat, uanset landingsstedet.
2. Hver medlemsstat fastsætter den dato, på hvilken fangsterne af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, taget af fiskerfartøjer, som fører dens flag eller er registreret i denne, må antages at have opbrugt den kvote, der er blevet den tildelt for denne bestand eller gruppe af bestande. Medlemsstaten nedlægger fra denne dato foreløbigt forbud mod fiskeri af fisk af denne bestand eller gruppe af bestande for de nævnte fartøjer samt forbud mod opbevaring om bord, omladning og landing, såfremt fangsterne er foretaget efter denne dato, og fastsætter den dato, indtil hvilken omladning og landing eller sidste meddelelse om fangster er tilladt. Denne foranstaltning meddeles straks Kommissionen, som underretter de øvrige medlemsstater herom.«
10 Forordning nr. 2057/82 blev med virkning fra den 1. august 1987 afløst af forordning nr. 2241/87, som af hensyn til klarheden indeholdt en konsolidering af forordning nr. 2057/82, efter at der var foretaget væsentlige ændringer heri hvad angår inspektionen af og kontrollen med de i forordningen omhandlede fiskeriaktiviteter. Forordning nr. 2241/87, som senere med virkning fra den 1. januar 1994 blev afløst af Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (EFT L 261, s. 1), indeholdt bl.a. i artikel 1 og 11 bestemmelser med samme ordlyd som artikel 1 og 10 i forordning nr. 2057/82, som ændret ved forordning nr. 4027/86.
11 Artikel 9 i forordning nr. 2241/87 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne drager omsorg for, at alle landinger fra fiskerfartøjer, som fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, af bestande eller grupper af bestande, der er undergivet TAC eller kvoter, bliver registreret. [...]
[...]
2. Hver medlemsstat giver inden den 15. i hver måned Kommissionen meddelelse om de mængder af en bestand eller grupper af bestande undergivet TAC eller kvoter, som er landet i løbet af den foregående måned, samt fremsender alle oplysninger, der er modtaget i henhold til artikel 7 og 8.
Meddelelserne til Kommissionen skal indeholde oplysning om fangststedet som beskrevet i artikel 5 og 6 samt om de pågældende fiskerfartøjers nationalitet.
Med forbehold af de øvrige bestemmelser i dette stykke, indgiver medlemsstaterne på Kommissionens anmodning, når fangsterne af bestande eller grupper af bestande undergivet TAC eller kvoter vil kunne nå niveauet for TAC eller kvoter, mere detaljerede eller hyppigere oplysninger end det kræves i henhold til dette stykke.
3. Kommissionen underretter medlemsstaterne om de meddelelser, den har modtaget i henhold til denne artikel, senest ti dage efter den dato, på hvilken den har modtaget disse meddelelser.
4. Hver medlemsstat skal opbevare eller foranledige opbevarelse af de dokumenter, der indgives til medlemsstatens kompetente myndigheder i medfør af artikel 5 og 6 og de nærmere gennemførelsesbestemmelser hertil, således at disse dokumenter, som danner grundlag for den i stk. 2 omhandlede meddelelse til Kommissionen, kan fremlægges i en periode på tre år fra begyndelsen af det år, der følger efter det år, i hvilket de pågældende landinger blev foretaget.«
Den administrative procedure
12 I medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) tilstillede Kommissionen Det Forenede Kongerige åbningsskrivelser af henholdsvis 2. oktober 1986, 13. maj 1987 og 26. marts 1991, hvad angår overfiskeri af visse bestande i 1985; af 28. september 1987 og 26. marts 1991 hvad angår overfiskeri af visse bestande i 1986; af 10. april 1989 og 26. marts 1991 hvad angår overfiskeri af visse bestande i 1987; af 28. maj 1991 hvad angår overfiskeri af visse bestande i 1988, og af 18. februar 1993 hvad angår overfiskeri af visse bestande i 1990.
13 I disse skrivelser foreholdt Kommissionen Det Forenede Kongerige, at de fiskefangster, der henhørte under denne medlemsstat inden for de pågældende år, havde overskredet de tildelte mængder, og navnlig, at denne stat i strid med gældende fællesskabsbestemmelser havde forsømt at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at undgå et sådant overfiskeri, eller at den havde vedtaget sådanne foranstaltninger for sent. Ved skrivelserne blev Det Forenede Kongeriges myndigheder opfordret til at fremsætte deres bemærkninger inden for en frist på en måned efter modtagelsen.
14 Det Forenede Kongeriges regering besvarede de forskellige åbningsskrivelser henholdsvis den 9. december 1986, den 11. juni 1987 og den 16. maj 1991 hvad angår overfiskeriet i 1985; den 10. november 1987 og den 16. maj 1991 hvad angår overfiskeriet i 1986; den 28. juni 1989 og den 16. maj 1991 hvad angår overfiskeriet i 1987; den 22. juli 1991 hvad angår overfiskeriet i 1988 og den 19. april 1993 hvad angår overfiskeriet i 1990.
15 I svarskrivelserne angav regeringen flere grunde som forklaring på overfiskeriet, såsom uforudsigelige og uventede landinger af bestande, dårlige meteorologiske betingelser og sen indgivelse af erklæringer vedrørende de landinger i Spanien, som blev foretaget af fartøjer, der fører Det Forenede Kongeriges flag, eller som er registreret i denne medlemsstat, men hvis reelle indehavere er etableret i Spanien, og som opererer fra spanske havne (herefter »fartøjer, som opererer fra Spanien«).
16 Da Kommissionen fandt, at myndighederne i Det Forenede Kongerige havde forsømt at vedtage egnede foranstaltninger til løsning af de problemer i forbindelse med overfiskeri, som dens klagepunkter vedrørte, tilstillede den myndighederne fire begrundede udtalelser af henholdsvis den 21. november 1988 hvad angår de i 1985 begåede overtrædelser; af 9. februar 1989 hvad angår de i 1986 begåede overtrædelser; af 1. oktober 1992 hvad angår de i 1985, 1986 og 1987 begåede overtrædelser samt af 17. april 1996 hvad angår de i 1988 og 1990 begåede overtrædelser.
17 I de begrundede udtalelser gjorde Kommissionen gældende, at ingen af de argumenter, som myndighederne i Det Forenede Kongerige havde fremført som svar på Kommissionens åbningsskrivelser, kunne fritage Det Forenede Kongerige for ansvar som følge af overfiskeriet inden for de pågældende perioder.
18 Myndighederne i Det Forenede Kongerige besvarede de begrundede udtalelser ved skrivelser af 8. februar 1989, 17. april 1989 og 5. februar 1993 hvad angår klagepunkterne for 1985-1987 samt ved skrivelse af 13. juni 1996 hvad angår klagepunkterne for 1988 og 1990. Efter myndighedernes opfattelse skyldtes problemerne i 1985-1987 fiskeriet fra de fartøjer, som opererede fra Spanien, og ordningen for kontrollen med og overvågningen af disse fartøjer blev forbedret, hvilket fremgår af, at der ikke blev konstateret noget overfiskeri i 1991. Det Forenede Kongerige fastholdt således, at det havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at undgå yderligere overfiskeri. Overfiskeriet i 1990, som fandt sted, selv om der var vedtaget de nødvendige foranstaltninger, inden de pågældende kvoter var blevet opbrugt, skyldtes pludselige og uventede forøgelser af landingerne.
19 Da Kommissionen imidlertid fandt, at Det Forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser efter gældende fællesskabsbestemmelser inden for de nævnte fem år, besluttede den at anlægge den foreliggende sag.
Sagen
20 I stævningen har Kommissionen i form af tabeller angivet en række bestande, hvor der blev konstateret 27 tilfælde af overfiskeri eller fiskeri inden for områder, hvor Det Forenede Kongerige ikke havde nogen kvote. Hver af tabellerne opregner de omhandlede bestande, den kvote, som var tildelt Det Forenede Kongerige - eller manglen på kvote - og mængden af overfiskeriet for hvert af de pågældende år.
21 Hvad angår perioden 1985-1988 og 1990 har Kommissionen fremført følgende fem klagepunkter over for Det Forenede Kongerige:
- forsømmelse af at fastsætte særlige regler for udnyttelsen af kvoter, hvorved det har tilsidesat artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83
- forsømmelse af at fastsætte kontrolforanstaltninger dels med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987, hvorved det har tilsidesat artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2057/82, dels med hensyn til den efterfølgende periode, hvorved det har tilsidesat artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2241/87
- forsinket udstedelse af forbud mod fiskeri dels med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987, hvorved det har tilsidesat artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, dels med hensyn til den efterfølgende periode, hvorved det har tilsidesat artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87
- forsømmelse (kun i 1988) af at træffe tilstrækkelige foranstaltninger for at undgå fejlagtige erklæringer om landinger af makrel, hvorved det har tilsidesat artikel 9 i forordning nr. 2241/87, og
- forsømmelse af at pålægge strafferetlige eller administrative sanktioner, hvorved det har tilsidesat dels - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 i de versioner heraf, som har været successivt gældende, dels - med hensyn til den efterfølgende periode - artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87.
22 Det første og andet klagepunkt skal behandles under ét.
Manglende fastsættelse af detaljerede, egnede regler for udnyttelse af kvoter og manglende kontrolforanstaltninger
Parternes argumentation
23 Kommissionen har gjort gældende, at Det Forenede Kongerige har undladt at føre tilsyn med, at fiskerne afgiver erklæring over for de kompetente myndigheder om alle de foretagne fangster. Det har endvidere forsømt at indføre en ordning, der sikrer en hurtig analyse af alle de indsamlede oplysninger, som gør det muligt at udstede rettidige, foreløbige forbud mod fiskeri for at undgå kvoteoverskridelser, der sikrer, at fiskerne faktisk indstiller fiskeriet og landingen af bestande, så snart forbuddet finder anvendelse, og sikrer tilsyn med, at de fartøjer, som opererer fra Spanien, anløber Det Forenede Kongerige for at gennemgå en kontrol.
24 I så henseende anfører Kommissionen, at de 27 tilfælde af overfiskeri eller fiskeri inden for områder, hvor Det Forenede Kongerige ikke havde nogen kvote, som er beskrevet i stævningen, langt fra kan betragtes som isolerede tilfælde inden for en ellers velfungerende ordning, men illustrerer de systematiske mangler, som det generelle system, denne medlemsstat havde indført, led af.
25 Det Forenede Kongeriges regering betvivler ikke konstateringen af, at der fandt et væsentligt overfiskeri sted i løbet af alle de fem pågældende år, og accepterer Kommissionens tal i stævningen, bortset fra to tilfælde. Derimod bestrider regeringen, at de kompetente nationale myndigheder skulle have forsømt at påse overholdelsen af de bestemmelser, som Kommissionen har angivet, og at overskridelsen af fiskekvoterne skyldtes tilsidesættelser af præcise forpligtelser efter fællesskabsbestemmelserne.
26 Efter regeringens opfattelse har Kommissionen ikke løftet sin bevisbyrde hvad angår de generelle påstande, som det foreholdte traktatbrud hviler på. Navnlig er dens påstande kun støttet på et begrænset antal af tilfælde af overfiskeri. Ifølge Domstolens praksis udgør en formodning ikke noget bevis for en medlemsstats tilsidesættelse af forpligtelser efter fællesskabsretten. Navnlig burde Kommissionen, såfremt den agtede at anlægge traktatbrudssag, hvori den gjorde gældende, at visse foranstaltninger ikke var vedtaget, specifikt have angivet de foranstaltninger over for Det Forenede Kongerige, som den mente, det var forpligtet til at vedtage.
Domstolens bemærkninger
27 Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen efter artikel 226 EF kan indlede en traktatbrudsprocedure, når den finder, at en medlemsstat har tilsidesat en fællesskabsforpligtelse, i hvilken forbindelse overtrædelsens art eller grovhed er uden betydning, idet en sådan procedure er baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten eller bestemmelser i den afledte ret (jf. dom af 1.3.1983, sag 301/81, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 467, præmis 8, af 27.11.1990, sag C-209/88, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4313, præmis 13, af 1.10.1998, sag C-71/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5991, præmis 14, og af 1.2.2001, sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1025, præmis 32 og 33).
28 Det bemærkes, at medlemsstaterne ifølge artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 skal fastsætte »de nærmere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter [i henhold til gældende fællesskabsbestemmelser]«. I denne forbindelse var det med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 fastsat i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2057/82, som ændret ved forordning nr. 3723/85 og nr. 4027/86, og med hensyn til den efterfølgende periode fastsat i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2241/87, at medlemsstaterne var forpligtet til at træffe kontrolforanstaltninger, som var egnet til at sikre overholdelsen af alle de bestemmelser, der var vedtaget inden for rammerne af fællesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne. Vedtagelsen af disse foranstaltninger var altså nødvendig for at sikre denne ordnings funktion og navnlig sikre overholdelsen af de kvoter, der var tildelt medlemsstaterne.
29 I den foreliggende sag har Kommissionen til støtte for påstandene fremlagt detaljerede oplysninger vedrørende de pågældende bestande af fiskearter og områder samt vedrørende de tildelte kvoter og de konstaterede tonnager af overfiskeri eller ulovligt fiskeri. Ifølge disse oplysninger var der i 1985 seks tilfælde af overfiskeri på i alt 1 217 tons og tre tilfælde af fiskeri inden for ulovligt område på i alt 140 tons; i 1986 fire tilfælde af overfiskeri på i alt 752 tons og ét tilfælde af fiskeri inden for ulovligt område på 1 ton; i 1987 to tilfælde af overfiskeri på i alt 2 606 tons og seks tilfælde af fiskeri inden for ulovligt område på i alt 274,1 tons; i 1988 ét tilfælde af overfiskeri af makrel på 23 620 tons, og i 1990 fire tilfælde af overfiskeri på i alt 389 tons.
30 Det Forenede Kongerige har ikke bestridt Kommissionens konstatering af, at der inden for hvert af disse fem år har fundet et væsentligt overfiskeri sted og accepterer de tal, som Kommissionen har angivet i stævningen, bortset fra to tilfælde.
31 Det fremgår af størrelsen af disse tal og af den omstændighed, at den situation, som de beskriver, har gentaget sig, at overfiskeriet alene kunne bero på dels, at der ikke var truffet egnede foranstaltninger til at udnytte fiskekvoterne, dels at den pågældende medlemsstat havde tilsidesat sine kontrolforpligtelser (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 35).
32 Der kan derfor ikke gives Det Forenede Kongeriges regering medhold i argumentationen om, at Kommissionen alene støtter sig på en formodning og på et begrænset antal af tilfælde af overfiskeri.
33 Det må herefter fastslås, at Det Forenede Kongerige for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 har tilsidesat sine forpligtelser dels - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - efter artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2057/82, som ændret ved forordning nr. 3723/85 og nr. 4027/86, dels - med hensyn til den efterfølgende periode - efter artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2241/87, da det har forsømt at fastsætte særlige regler for udnyttelsen af de kvoter, det har fået tildelt, og at gennemføre de inspektioner og øvrige kontrolforanstaltninger, som er foreskrevet i de pågældende fællesskabsbestemmelser.
Forsinket indstilling af fiskeriet
Parternes argumentation
34 Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne ifølge artikel 10 i forordning nr. 2057/82 og artikel 11 i forordning nr. 2241/87, som disse bestemmelser fortolkes af Domstolen, rettidigt skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at undgå overfiskeri fra fartøjer, som fører medlemsstatens flag eller er registreret i denne. En tilsidesættelse af denne forpligtelse kan ikke begrundes med praktiske vanskeligheder for de kompetente myndigheder i at forudse, at kvoterne er ved at være opbrugt. En angivelse af fangstens omfang på datoen for ikrafttrædelsen af forbuddene vedrørende de bestande, for hvilke kvoten er opbrugt, opfylder beviskravet til traktatbruddet. Kun denne dato er efter Kommissionens opfattelse afgørende i den foreliggende sag.
35 Det Forenede Kongeriges regering har ikke bestridt, at kvoterne i de fem tilfælde, som Kommissionen har angivet, var overskredet på det tidspunkt, da de pågældende forbud trådte i kraft. Efter regeringens opfattelse kan undladelsen af at forbyde fiskeriet i tide for at undgå en kvoteoverskridelse dog kun anses for et traktatbrud, såfremt det var forudsigeligt, at kvoten ville blive opbrugt. Der er flere forhold, Kommissionen ikke har taget hensyn til såsom landingerne i Spanien og svingningerne i de mængder, der blev landet i de øvrige medlemsstater eller i tredjelande, og disse forhold, som efter regeringens opfattelse godtgør vanskeligheden ved at forudse, om kvoterne ville blive opbrugt, påberåbte den sig under den administrative procedure. Desuden har Kommissionen ikke fremlagt noget tal til støtte for sin opfattelse af, at fiskeriet i 1985-1987 blev for sent indstillet.
Domstolens bemærkninger
36 For det første bemærkes, at Domstolen allerede tidligere har fastslået, at artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 forpligter medlemsstaterne til at træffe bindende foranstaltninger til at udstede et foreløbigt forbud mod enhver fiskeriaktivitet, allerede inden kvoterne er opbrugt. Det følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne rettidigt skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at forhindre kvoteoverskridelser og dermed af hensyn til bevarelsen af fiskeressourcerne at sikre overholdelsen af de kvoter, som er tildelt dem (jf. dom af 20.3.1990, sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 925, præmis 17, af 7.12.1995, sag C-52/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4443, præmis 29 og 30, og af 25.4.2002, forenede sager C-418/00 og C-419/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3969, præmis 58).
37 Det er herom tilstrækkeligt at fastslå dels, at Det Forenede Kongeriges regering ikke bestrider, at kvoterne var overskredet i de fem af Kommissionen angivne tilfælde på det tidspunkt, da de pågældende forbud trådte i kraft, dels, hvad angår de øvrige tilfælde af overfiskeri, at de nationale myndigheder ikke havde truffet nogen foranstaltninger til at forbyde fiskeriet, inden kvoterne var overskredet.
38 For det andet bemærkes, at en medlemsstat ifølge fast retspraksis ikke kan henvise til praktiske vanskeligheder som begrundelse for en manglende gennemførelse af passende, rettidige foranstaltninger til at forbyde fiskeriet. Tværtimod er den forpligtet til at overvinde disse vanskeligheder ved iværksættelse af sådanne foranstaltninger (jf. dommen af 1.2.2001 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 44).
39 Følgelig kan der ikke tages hensyn til de praktiske vanskeligheder, som Det Forenede Kongeriges regering har påberåbt sig, såsom landinger i Spanien og svingningerne i de mængder, der blev landet i de øvrige medlemsstater eller i tredjelande.
40 Det må derfor fastslås, at Det Forenede Kongerige for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 har tilsidesat sine forpligtelser dels - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - efter artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, dels - med hensyn til den efterfølgende periode - efter artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, da det har forsømt midlertidigt at forbyde visse former for fiskeri, når kvoterne var opbrugt.
Utilstrækkelige foranstaltninger til at undgå fejlagtige indberetninger vedrørende landinger af makrel i 1988
Parternes argumentation
41 Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne ifølge artikel 9 i forordning nr. 2241/87 var forpligtet til ikke blot at registrere landinger foretaget af fiskerfartøjer, der fører den pågældende medlemsstats flag eller er registreret i denne, og at give Kommissionen meddelelse herom inden den 15. i hver måned, men også var forpligtet til at sikre sig, at de registrerede og angivne landinger svarer til de faktiske, og at de fiskezoner, hvor fangsterne finder sted, er korrekt angivet. Myndighederne i Det Forenede Kongerige forsømte imidlertid at iværksætte tilstrækkelige foranstaltninger for at undgå fejlagtige registreringer af fangster af makrel i 1988 eller sikre, at de blev rettidigt berigtigede.
42 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at meddelelserne om de fangster, som blev foretaget af fiskerfartøjer under denne medlemsstats flag, indeholdt fejlagtige angivelser vedrørende fangststedet. Kommissionen foretog et skøn ved bestemmelsen af overskudsmængderne. Desuden består medlemsstaternes væsentlige forpligtelse efter artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 alene i at meddele Kommissionen de relevante oplysninger på grundlag af de angivelser, der fremgår af logbøgerne og erklæringerne om landinger, hvilken forpligtelse Det Forenede Kongerige nøje havde opfyldt.
43 Ifølge regeringen er Kommissionens påstand om, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sin forpligtelse til at berigtige de oprindeligt meddelte oplysninger uden grundlag, da det var umuligt at finde de nøjagtige tal for den mængde af fangsterne, der i givet fald skulle berigtiges, når de nationale myndigheder og Kommissionens inspektører var i gang med en mere indgående undersøgelse.
44 Efter Kommissionens opfattelse er hovedformålet med ordningen om indberetning af fangster at give Kommissionen og medlemsstaterne en præcis forestilling om den globale udvikling i fiskeriet, således at der kan træffes de nødvendige foranstaltninger for at undgå kvoteoverskridelser. Følgelig er medlemsstaterne forpligtet til at afgive så pålidelige statistiske oplysninger som muligt og i den forbindelse tage hensyn til de tilfælde, som de har kendskab til, hvor der i givet fald ikke er givet indberetning eller givet fejlagtig indberetning, eller hvor der foreligger andre problemer.
45 I duplikken har Det Forenede Kongeriges regering anført, at Kommissionen først fremførte anbringenderne om den påståede tilsidesættelse af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 2241/87 i replikken, hvorfor de må afvises fra realitetsbehandling i medfør af artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
Domstolens bemærkninger
46 Det må for det første fastslås, at den gnidningsløse funktion af Fællesskabets TAC-ordning og fiskekvoterne i det væsentlige afhænger af, om kontrollen af landingerne er effektiv, og om de af medlemsstaterne indhentede oplysninger er pålidelige, og dette er endvidere en nødvendig betingelse for, at også Kommissionen kan udføre sin kontrolopgave.
47 I den forbindelse skal medlemsstaterne ifølge artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2241/87 drage omsorg for dels, at alle landinger af bestande eller grupper af bestande, der er undergivet TAC eller kvoter, bliver registreret, dels at meddele oplysningerne til Kommissionen.
48 Disse bestemmelser kan ikke fortolkes således, at de blot indeholder en forpligtelse til at videregive de oplysninger, som medlemsstaterne har indsamlet, inden for de gældende frister. Medlemsstaterne skal derimod også påse, at de meddelte oplysninger er korrekte.
49 Der kan derfor ikke gives Det Forenede Kongerige medhold i argumentationen om, at artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 kun forpligter medlemsstaterne til at meddele de oplysninger, som er indeholdt i logbøgerne uden at efterprøve, om de er korrekte, og at Kommissionen alene foretog et skøn, samt at det var umuligt at fastslå det nøjagtige tal for de mængder, som burde have været berigtiget.
50 For det andet bemærkes, at det fremgår af de undersøgelser, som blev foretaget af Det Forenede Kongeriges myndigheder og af Kommissionen, at mere end 32 000 tons af den samlede mængde makrel, som Det Forenede Kongerige opgav for 1988, ikke blev korrekt registreret i logbøgerne eller i landingserklæringerne. Desuden har Det Forenede Kongerige selv erkendt dels, at de registrerede oplysninger om fiskestederne i hvert fald delvis var fejlagtige, dels at der var flere uoverensstemmelser mellem oplysningerne om fiskestederne for makrel i 1988, som de nationale myndigheder kom i besiddelse af i forbindelse med de foretagne undersøgelser, og som derpå blev meddelt Kommissionen, og optegnelserne i logbøgerne.
51 Under disse omstændigheder godtgør Kommissionens oplysninger i stævningen, at Det Forenede Kongerige ikke for så vidt angår året 1988 havde truffet foranstaltninger til at sikre, at alle mængder makrel var blevet behørigt registreret af de nationale myndigheder.
52 Hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af forpligtelsen efter artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 2241/87 om opbevarelsen af de dokumenter, som danner grundlag for meddelelserne, er det tilstrækkeligt at fremhæve - uden at det er nødvendigt at undersøge, om der foreligger et nyt anbringende - at Kommissionen i hvert fald ikke har fremført noget forhold til godtgørelse af, at den særlige forpligtelse ifølge denne bestemmelse blev tilsidesat.
53 Det må derfor fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2241/87, da det har undladt at træffe (kun i 1988) tilstrækkelige foranstaltninger for at undgå fejlagtige indberetninger vedrørende landinger af makrel.
Undladelse af at indlede strafferetlig eller administrative påtale
Parternes argumentation
54 Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne ifølge artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, som ændret ved forordning nr. 3723/85 og nr. 4027/86, og ifølge artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 var forpligtet til at anlægge straffesag eller træffe administrative foranstaltninger mod alle personer, som måtte tilsidesætte Fællesskabets bestemmelser vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger. Undladelsen heraf kan ikke retfærdiggøres med praktiske vanskeligheder eller med, at de fartøjer, som foretog de pågældende overfiskerier, næsten udelukkende fiskede uden for Det Forenede Kongeriges territorialfarvande.
55 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at Kommissionen ifølge Domstolens praksis, såfremt den skal godtgøre, at de førnævnte bestemmelser er tilsidesat, må fremlægge specifikke og konkrete beviser for, at en medlemsstats kompetente myndigheder systematisk har undladt at træffe foranstaltninger over for et fartøjs skipper eller enhver anden person, som er ansvarlig for de pågældende overtrædelser, selv om der forelå tilstrækkeligt bevismateriale til at indlede strafferetlig eller administrativ påtale.
56 Hvad angår anbringendet om, at der ikke blev truffet egnede strafferetlige eller administrative foranstaltninger over for de personer, som var ansvarlige for de fartøjer, der opererede fra Spanien, hævder Det Forenede Kongeriges regering, at de spanske myndigheder ikke var i stand til at meddele den de oplysninger, som den gentagne gange havde udbedt sig vedrørende de eventuelle landinger, som var foretaget af de nævnte fartøjer, der er registreret i Det Forenede Kongerige.
57 Heroverfor har Kommissionen indvendt, at Det Forenede Kongeriges argumenter ikke kan tages til følge, da de nationale myndigheders undladelse af at anvende strafferetlige eller administrative sanktioner har være systematisk i den foreliggende sag, idet der ikke er blevet rejst sag mod de ansvarlige, selv om der blev begået overtrædelser i fem år.
58 I duplikken har Det Forenede Kongeriges regering præciseret sine oplysninger om visse af de sager, som de nationale myndigheder har rejst mod de ansvarlige for ulovligt fiskeri inden for zoner, hvor denne medlemsstat ikke rådede over nogen kvote, eller fordi fiskeriet af en bestemt art var indstillet. Som begrundelse for, at regeringen ikke forsynede Kommissionen med disse oplysninger under den administrative procedure, henviser den til, at Kommissionen iværksatte proceduren på et sent tidspunkt, hvilket gjorde det vanskeligere at indsamle de ønskede oplysninger.
Domstolens bemærkninger
59 For det første bemærkes, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat i tilfælde af en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse og kontrol med fiskeressourcerne ifølge de ovenfor i præmis 6-10 nævnte forskrifter var forpligtet til at indlede strafferetlig eller administrativ påtale over for de pågældende fartøjers skippere eller, med virkning fra den 1. januar 1986, over for enhver anden ansvarshavende person.
60 Hvis en medlemsstats myndigheder systematisk afholder sig fra at forfølge dem, der er ansvarlige for overtrædelser af denne art, vil det nemlig skade såvel bevarelsen og forvaltningen af fiskeressourcerne som den ensartede anvendelse af den fælles fiskeripolitik (jf. dommen af 7.12.1995 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 35).
61 Følgelig var Det Forenede Kongerige forpligtet til med virkning fra de datoer, som Kommissionen fastsatte for forbuddet mod fiskeriet inden for de pågældende år, at indlede strafferetlig eller administrativ påtale over for de personer, som var ansvarlige for en fortsættelse af fiskeriaktiviteterne, selv om der var udstedt forbud mod dem.
62 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at fastslå, at uanset de oplysninger, som Det Forenede Kongerige fremlagde i bilaget til duplikken, fremgår det, at denne medlemsstat ikke var i stand til at oplyse Kommissionen om nogen strafferetlig eller administrativ påtale, selv om der i løbet af de pågældende år var konstateret et væsentligt antal af tilfælde af ulovligt fiskeri. Det Forenede Kongeriges argument om, at det påhvilede Kommissionen at føre særskilt bevis for sine påstande, kan derfor ikke tages til følge (jf. dommen af 7.12.1995 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 36).
63 Hvad angår argumentet om de praktiske vanskeligheder som følge af, at de fleste af fartøjerne under Det Forenede Kongeriges flag, der var foreholdt overfiskeri, ikke opererede inden for denne medlemsstats territorialfarvande, bemærkes, at en medlemsstat ifølge fast retspraksis ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af en bestemmelse i fællesskabsretten, ikke overholdes (jf. dom af 8.6.1993, sag C-52/91, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3069, præmis 36, og dommen af 25.4.2002 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 59). Dette argument kan derfor ikke tages til følge.
64 Det må derfor fastslås, at Det Forenede Kongerige for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 har tilsidesat sine forpligtelser dels - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - efter artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, som ændret ved forordning nr. 3723/85 og nr. 4027/86, dels - med hensyn til den efterfølgende periode - efter artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, da det har forsømt at indlede strafferetlig eller administrativ påtale over for de skippere, som har overtrådt forordningerne, eller over for enhver anden person, der er ansvarlig for overtrædelserne.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
65 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da det har tabt sagen, bør det pålægges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har for hvert af årene 1985-1988 og for 1990 tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartøjer hjemmehørende i medlemsstaterne - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - og artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri - med hensyn til den efterfølgende periode - samt artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 - med hensyn til perioden indtil 1. august 1987 - og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 - med hensyn til den efterfølgende periode - artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3723/85 af 20. december 1985, og Rådets forordning nr. 4027/86 af 18. december 1986 - med hensyn til perioden indtil den 1. august 1987 - tillige med artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 - med hensyn til den efterfølgende periode - da det har forsømt
- at fastsætte særlige regler for udnyttelsen af de kvoter, det har fået tildelt, og at gennemføre inspektioner og de øvrige kontrolforanstaltninger, som er foreskrevet i de pågældende fællesskabsbestemmelser
- midlertidigt at forbyde visse fiskeriaktiviteter, når kvoterne var opbrugt
- at træffe tilstrækkelige foranstaltninger (kun i 1988) for at undgå fejlagtige indberetninger vedrørende landinger af makrel, og
- at indlede strafferetlig eller administrativ påtale over for de skippere, som har overtrådt forordningerne, eller over for enhver anden person, der er ansvarlig for overtrædelserne.
2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.