62024CJ0588
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 15 de enero de 2026 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Competencia — Artículo 101 TFUE — Prohibición de las prácticas colusorias — Procedimientos de infracción de las normas del Derecho de la competencia tramitados por las autoridades nacionales de competencia — Observancia del plazo razonable — Plazo para la conclusión de la fase de instrucción del procedimiento de infracción — Normativa nacional que permite a la autoridad nacional de competencia prorrogar unilateralmente ese plazo a causa de circunstancias que impliquen una ampliación del objeto de ese procedimiento o del número de las empresas afectadas — Principio general del derecho a una buena administración — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Principio de tutela judicial efectiva — Derecho de defensa de las empresas — Principio de efectividad»
En el asunto C‑588/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resolución de 26 de agosto de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de septiembre de 2024, en el procedimiento entre
Imballaggi Piemontesi Srl
y
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
con intervención de:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. J. Passer, Presidente de Sala, la Sra. M. L. Arastey Sahún (Ponente), Presidenta de la Sala Quinta, y el Sr. D. Gratsias, Juez;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Imballaggi Piemontesi Srl, por las Sras. E. R. Desana y M. E. Musumeci y por el Sr. T. S. Musumeci, avvocati;
–
en nombre de la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato;
–
en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. S. Fiorentino, en calidad de agente, asistido por los Sres. A. Jacoangeli y L. Reali, avvocati dello Stato;
–
en nombre del Gobierno griego, por el Sr. K. Boskovits, en calidad de agente;
–
en nombre del Gobierno portugués, por las Sras. C. Alves, P. Barros da Costa y A. Nogueira, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. E. Rousseva y el Sr. P. Tomassi, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (CEDH).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Imballaggi Piemontesi Srl y la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM, Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado, Italia) en relación con las sanciones que esta impuso a Imballaggi Piemontesi por una práctica colusoria contraria a la competencia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Tratado FUE
3
A tenor del artículo 101 TFUE, apartado 1:
«Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior […]».
Carta
4
El artículo 41 de la Carta, titulado «Derecho a una buena administración», dispone:
«1.   Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión [Europea] traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2.   Este derecho incluye en particular:
a)
el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente;
[…]
c)
la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
[…]»
5
El artículo 47 de la Carta, bajo la rúbrica «Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial», establece:
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. […]
[…]»
Derecho italiano
Ley n.o 287/90
6
El artículo 1 de la legge n. 287 — Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Ley n.o 287, por la que se establecen normas para la protección de la competencia y del mercado), de 10 de octubre de 1990 (GURI n.o 240, de 13 de octubre de 1990, p. 3), en la versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.o 287/90»), titulado «Ámbito de aplicación y relación con el Derecho [de la Unión]», dispone, en su apartado 4:
«La interpretación de las normas contenidas en el presente título se efectuará sobre la base de los principios del Derecho [de la Unión] aplicables en materia de regulación de la competencia.»
7
El artículo 12 de esta Ley, que lleva por título «Potestades de investigación», establece, en su apartado 1 quater:
«Los procedimientos relativos a las infracciones de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE o de los artículos 2 o 3 de la presente Ley, incluido el ejercicio por la [AGCM] de las potestades contempladas en el presente capítulo II, observarán los principios generales del Derecho de la Unión y la [Carta].»
8
El artículo 14 de dicha Ley, bajo la rúbrica «Instrucción», prevé, en su apartado 1:
«En caso de una supuesta infracción de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE, o de los artículos 2 o 3 de la presente Ley, la [AGCM] procederá a la instrucción dentro de un plazo razonable y notificará la apertura de la instrucción a las empresas y entidades interesadas. Los titulares o los representantes legales de las empresas y entidades tendrán derecho a ser oídos, personalmente o por medio de representante especial, dentro del plazo establecido en el momento de la notificación y tendrán la posibilidad de presentar observaciones y opiniones en cualquier fase de la instrucción, así como de ser oídos de nuevo antes de la conclusión de la instrucción.»
Decreto del Presidente de la República n.o 217/98
9
El artículo 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 217 — Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Decreto del Presidente de la República n.o 217, por el que se adopta el Reglamento sobre los procedimientos de instrucción en el ámbito de competencia de la Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado), de 30 de abril de 1998 (GURI n.o 158, de 9 de julio de 1998), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Decreto del Presidente de la República n.o 217/98»), que lleva por título «Apertura de la instrucción», establece, en su apartado 3:
«La resolución de apertura de la instrucción deberá indicar los elementos esenciales de las supuestas infracciones, el plazo para la conclusión del procedimiento, el responsable del procedimiento, el servicio ante el que pueden consultarse los actos de procedimiento y el plazo dentro del cual las empresas y entidades interesadas pueden ejercer el derecho a ser oídas al que se refiere en el artículo 14, apartado 1, de la [Ley n.o 287/90].»
Litigio principal y cuestión prejudicial
10
Mediante resolución de 22 de marzo de 2017, la AGCM inició la fase de instrucción de un procedimiento de infracción, conforme al artículo 14 de la Ley n.o 287/90 (en lo sucesivo, «procedimiento de instrucción en cuestión»), con respecto a diecinueve sociedades, entre las cuales se hallaba Imballaggi Piemontesi, al objeto de comprobar la existencia de posibles infracciones del artículo 101 TFUE debido a la participación de aquellas en una supuesta práctica colusoria en el mercado de las láminas de cartón ondulado, denominada «práctica colusoria sobre las láminas». Esta resolución estableció como plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción el 31 de mayo de 2018.
11
Mediante resolución de 5 de julio de 2017, se extendió dicho procedimiento de instrucción a otras tres sociedades en razón de su participación en esa supuesta práctica colusoria, así como a cuatro sociedades, entre las cuales se hallaba Imballagi Piemontesi, debido a su participación en otra supuesta práctica colusoria en el mercado de los embalajes, denominada «práctica colusoria sobre los embalajes», contraria al artículo 101 TFUE.
12
Mediante resolución de 5 de diciembre de 2017, se extendió nuevamente el procedimiento de instrucción en cuestión a otras dos sociedades en razón de su participación en la supuesta práctica colusoria sobre las láminas, así como a otras ocho sociedades debido a su participación en la supuesta práctica colusoria sobre los embalajes.
13
Mediante resolución de 31 de enero de 2018, se prorrogó el plazo para la conclusión de este procedimiento de instrucción, que inicialmente debía finalizar el 31 de mayo de 2018, hasta el 31 de diciembre de ese año.
14
Mediante resolución de 9 de mayo de 2018, se extendió el procedimiento de instrucción en cuestión a otras cuatro sociedades en razón de su participación en la supuesta práctica colusoria sobre las láminas, así como a otras dos sociedades debido a su participación en la supuesta práctica sobre los embalajes.
15
Mediante resolución de 31 de octubre de 2018, por una parte, se extendió de nuevo este procedimiento de instrucción a otras tres sociedades en razón de su participación en la supuesta práctica colusoria sobre las láminas, así como a otras seis sociedades debido a su participación en la supuesta práctica sobre los embalajes.
16
Por otra parte, se amplió asimismo el objeto del procedimiento de instrucción para incluir la comprobación, en primer lugar, de posibles conductas destinadas a limitar o controlar la producción de láminas de cartón ondulado; en segundo lugar, de la fijación concertada de la lista de precios para el año 2004, y, en tercer lugar, con respecto al mercado de los embalajes, del reparto de los clientes en el contexto de posibles invitaciones a presentar ofertas hechas por estos, de modo contrario al artículo 101 TFUE.
17
Finalmente, también mediante esa resolución de 31 de octubre de 2018, se prorrogó por segunda vez el plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción referido y se fijó en el 19 de julio de 2019.
18
La resolución que puso fin al procedimiento de instrucción en cuestión fue adoptada el 17 de julio de 2019. Mediante esta resolución, la AGCM declaró que Imballaggi Piemontesi había participado en la práctica colusoria sobre las láminas e impuso a esta sociedad una multa de 6147746 euros.
19
Mediante sentencia de 24 de mayo de 2021, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia) desestimó el recurso de Imballaggi Piemontesi contra dicha resolución.
20
Esta sociedad interpuso un recurso de apelación contra esa sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), que, mediante sentencia de 1 de marzo de 2023, estimó parcialmente este recurso, así como el interpuesto en primera instancia, pero únicamente en cuanto al importe de la multa.
21
Imballaggi Piemontesi interpuso, ante ese mismo órgano jurisdiccional, un recurso en el que solicitaba que se revisara la sentencia de 1 de marzo de 2023. En el marco de este recurso, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), que es el órgano jurisdiccional remitente, inició el presente procedimiento prejudicial.
22
El órgano jurisdiccional remitente señala que el procedimiento de instrucción en cuestión fue excepcionalmente complejo, dado que tuvo por objeto la comprobación de dos prácticas colusorias contrarias al artículo 101 TFUE, a saber, la práctica colusoria sobre las láminas y la práctica colusoria sobre los embalajes, y que tanto el número de empresas afectadas por este procedimiento de instrucción como su objeto fueron ampliados a lo largo del tiempo. Por consiguiente, el plazo para su conclusión tuvo que ser prorrogado en dos ocasiones a fin, por una parte, de asegurar el ejercicio correcto y efectivo de las funciones atribuidas por la ley a la AGCM al objeto de proteger la libre competencia con arreglo a los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y, por otra parte, de garantizar el derecho de defensa tanto de las empresas contra las que se dirigió inicialmente dicho procedimiento como de aquellas a las que este se extendió.
23
El órgano jurisdiccional remitente indica que ninguna disposición de Derecho de la Unión o de Derecho nacional establece un plazo imperativo para la conclusión de los procedimientos administrativos que tengan por objeto comprobar la existencia de una práctica colusoria contraria a la competencia.
24
Por lo que respecta al Derecho nacional, según afirma el órgano jurisdiccional remitente, este no fija una duración máxima para el procedimiento de instrucción. Dicho órgano jurisdiccional señala que el artículo 6, apartado 3, del Decreto del Presidente de la República n.o 217/98 dispone que la resolución de apertura de la instrucción debe indicar, en particular, el plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción, atribuyendo así a la AGCM una facultad discrecional que le permite fijar un plazo con total autonomía, en función de la complejidad de cada procedimiento.
25
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el plazo de conclusión indicado en la resolución de apertura de la instrucción debe considerarse de carácter imperativo o si, como dicho órgano jurisdiccional se inclina a considerar, la AGCM ha de poder prorrogar unilateralmente este plazo, mediante un acto motivado, cuando aparezcan circunstancias que hagan que la instrucción sea más compleja de lo que esta autoridad había previsto inicialmente.
26
A este respecto, dicho órgano jurisdiccional señala, en primer lugar, que el artículo 6, apartado 3, del Decreto del Presidente de la República n.o 217/98 no califica de imperativo el plazo para la conclusión del procedimiento.
27
En segundo lugar, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, procede adherirse a la jurisprudencia derivada de la sentencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) de 29 de mayo de 2018, según la cual, del mismo modo que la AGCM está facultada para determinar de manera autónoma, en cada caso concreto, el plazo necesario para concluir el procedimiento de instrucción, esta autoridad lo está igualmente para modificar la duración de este a lo largo de la instrucción, siempre que lo haga antes de que expire el plazo inicialmente establecido y mediante un acto debidamente motivado.
28
En algunas sentencias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) ha confirmado, con respecto a procedimientos tramitados por otras autoridades nacionales de control y supervisión, el carácter imperativo de los plazos para la conclusión de tales procedimientos establecidos por la normativa nacional aplicable a cada una de estas autoridades. El órgano jurisdiccional remitente destaca, sin embargo, que ese no es el caso de los procedimientos tramitados por la AGCM en materia de competencia, para los cuales el Decreto del Presidente de la República n.o 217/98 no determina un plazo dentro del cual deba concluir el procedimiento de instrucción, sino que deja su fijación a la apreciación de la AGCM en función de la complejidad de cada asunto.
29
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se refiere al apartado 28 de la sentencia de 28 de febrero de 2013, Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), del que resulta que, cuando la duración del procedimiento no está fijada por un precepto de Derecho de la Unión, el carácter «razonable» del plazo adoptado por la institución para aprobar el acto de que se trate debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, de la trascendencia del litigio para el interesado, de la complejidad del asunto y del comportamiento de las partes en liza. Dicho órgano jurisdiccional señala que, en el apartado 29 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el carácter razonable de un plazo no puede examinarse en relación con un límite máximo preciso, determinado de forma abstracta, sino que debe apreciarse en cada asunto en función de las circunstancias del caso.
30
Además, el órgano jurisdiccional remitente afirma que resulta del apartado 105 de la sentencia del Tribunal General de 27 de junio de 2012, Bolloré/Comisión (T‑372/10, EU:T:2012:325), por una parte, que un plazo cuya duración exceda de lo razonable solo puede constituir un motivo de anulación de una decisión en la que se constaten infracciones si se demuestra que la violación de este principio ha vulnerado el derecho de defensa de las empresas de que se trate y, por otra parte, que, fuera de este supuesto específico, el incumplimiento de la obligación de pronunciarse en un plazo razonable no influye en la validez de los procedimientos administrativos.
31
En este contexto, señala el órgano jurisdiccional remitente, las empresas afectadas están obligadas a demostrar de manera suficientemente precisa que han encontrado dificultades para defenderse frente a las alegaciones de la Comisión Europea, concretando los documentos o testimonios que ya no pueden solicitar y las razones por las cuales esto puede comprometer su defensa.
32
El órgano jurisdiccional remitente afirma que, en el presente asunto, no cabe duda de que Imballagi Piemontesi no ha demostrado de qué forma la prórroga de plazo para concluir el procedimiento de instrucción en cuestión ha impedido el ejercicio de su derecho de defensa. Por el contrario, según dicho órgano jurisdiccional, esta prórroga fue acordada con el fin de permitir el debate contradictorio con las empresas afectadas y, por consiguiente, el pleno ejercicio de su derecho de defensa en relación con la ampliación subjetiva y objetiva de este procedimiento, esto es, con nuevas circunstancias que aparecieron en el curso de este. El órgano jurisdiccional remitente se adhiere, por tanto, a la opinión de la AGCM, que, de acuerdo con dicho órgano jurisdiccional, considera que el hecho de prohibir la prórroga del plazo para la conclusión del procedimiento inicialmente establecido entrañaría, en asuntos de tal complejidad, un riesgo sistemático de que las conductas constitutivas de infracción del Derecho de la competencia de la Unión queden impunes, lo que vulneraría el principio de efectividad.
33
En resumen, el órgano jurisdiccional remitente destaca que, aunque hubiera que considerar que el plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción establecido por la AGCM en el pliego de cargos es imperativo, esta autoridad solo quedaría privada de su potestad sancionadora, pero no de su potestad «de coerción», es decir, de la potestad de constatar la práctica colusoria y prohibir a las empresas implicadas adoptar, en el futuro, conductas semejantes.
34
En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los artículos 41 y 47 de la [Carta] y el artículo 6 del [CEDH] a una normativa, como la nacional, que, en materia de control de los acuerdos restrictivos de la libre competencia, a efectos del ejercicio de la potestad sancionadora y sin perjuicio del ejercicio de la potestad de coerción, no establece expresamente la naturaleza imperativa del plazo para la conclusión del procedimiento establecido por la [AGCM] en la notificación del pliego de cargos, permitiendo que la Autoridad prorrogue unilateralmente el citado plazo, mediante un acto motivado, cuando acontezcan circunstancias que determinen una ampliación objetiva o subjetiva del ámbito de los actos de instrucción?»
Sobre la cuestión prejudicial
35
Con carácter preliminar, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido en el artículo 267 TFUE, corresponde a este proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce (sentencia de 17 de julio de 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, apartado 22). Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones prejudiciales que se le hayan planteado [véanse las sentencias de 28 de noviembre de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, apartado 18, y de 4 de septiembre de 2025, C. J. (Ejecución de una condena a raíz de una ODE), C‑305/22, EU:C:2025:665, apartado 88].
36
En primer lugar, procede señalar que, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente identifica como disposiciones del Derecho de la Unión que, a su juicio, precisan ser interpretadas los artículos 41 y 47 de la Carta.
37
A este respecto, debe recordarse que el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. Esta disposición confirma la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas [véanse las sentencias de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, apartado 19, y de 6 de marzo de 2025, D. K. (Apartamiento de un juez), C‑647/21 y C‑648/21, EU:C:2025:143, apartado 38].
38
Resulta de la petición de decisión prejudicial que el litigio principal se refiere a una normativa nacional relativa a los plazos aplicables a la fase de instrucción de un procedimiento tramitado por una autoridad nacional de competencia para la aplicación del Derecho de la competencia de la Unión, y, más concretamente, del artículo 101 TFUE.
39
En estas circunstancias, la normativa nacional controvertida en el litigio principal constituye una aplicación del Derecho de la Unión a efectos del artículo 51, apartado 1, de la Carta. Esta última es, por tanto, aplicable al litigio principal.
40
En segundo lugar, dado que la cuestión prejudicial se refiere también al artículo 6 del CEDH, debe recordarse que, si bien, como confirma el artículo 6 TUE, apartado 3, los derechos fundamentales reconocidos por el CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales y el artículo 52, apartado 3, de la Carta dispone que los derechos contenidos en ella que correspondan a derechos garantizados por el CEDH tienen el mismo sentido y alcance que les confiere dicho Convenio, este no constituye, dado que la Unión no se ha adherido a él, un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, apartado 50 y jurisprudencia citada).
41
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia ha declarado que la interpretación del Derecho de la Unión y el examen de la validez de los actos de la Unión deben basarse en los derechos fundamentales garantizados por la Carta (sentencia de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, apartado 51 y jurisprudencia citada).
42
El principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, actualmente plasmado en el artículo 47 de la Carta. Este artículo garantiza, en el Derecho de la Unión, la protección conferida por los artículos 6, apartado 1, y 13 del CEDH. En consecuencia, procede referirse únicamente a dicho artículo 47 (sentencia del 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, apartado 54 y jurisprudencia citada).
43
En tercer lugar, por lo que respecta al artículo 41 de la Carta, es preciso recordar que del tenor de este artículo se desprende con claridad que no se dirige a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión (sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 34 y jurisprudencia citada).
44
Sin perjuicio de lo anterior, en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la observancia de un plazo razonable en el marco de procedimientos en materia de Derecho de la competencia de la Unión tramitados por autoridades nacionales de competencia, también debe recordarse que el derecho a una buena administración, consagrado en el artículo 41 de la Carta, refleja un principio general del Derecho de la Unión que debe aplicarse a los Estados miembros cuando aplican ese Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 35 y jurisprudencia citada).
45
Resulta igualmente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la observancia de un plazo razonable en la tramitación de procedimientos administrativos en materia de política de la competencia constituye un principio general del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, apartado 35 y jurisprudencia citada), que se recoge además como un componente del derecho a una buena administración en el artículo 41, apartado 1, de la Carta.
46
Finalmente, en cuarto lugar, la petición de decisión prejudicial también menciona el principio de efectividad.
47
En estas circunstancias, ha de considerarse que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 101 TFUE, a la luz del principio general del derecho a una buena administración, del artículo 47 de la Carta y del principio de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que, en el marco de un procedimiento que tiene por objeto la comprobación de la existencia de una práctica contraria a la competencia, tramitado por una autoridad nacional de competencia, no establece expresamente que el plazo para la conclusión de la fase de instrucción de este procedimiento, fijado por esta autoridad en el pliego de cargos, es de carácter imperativo, de forma que dicha autoridad puede prorrogar unilateralmente este plazo, mediante un acto motivado, cuando aparezcan circunstancias que impliquen una ampliación del objeto de dicho procedimiento o del número de las empresas contra las que este se dirige.
48
A este respecto, a falta de una normativa específica de la Unión que regule los plazos procedimentales en materia de comprobación de las infracciones del Derecho de la competencia y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia, corresponde a los Estados miembros establecer y aplicar las normas procedimentales nacionales en este ámbito (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, en lo sucesivo, «sentencia Caronte & Tourist», EU:C:2025:42, apartado 43 y jurisprudencia citada).
49
Sin embargo, los Estados miembros deben ejercer esta competencia respetando el Derecho de la Unión. Habida cuenta del principio de efectividad, no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión y, específicamente en el ámbito del Derecho de la competencia, deben velar por que las normas que establezcan o apliquen no menoscaben la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (sentencia Caronte & Tourist, apartado 44 y jurisprudencia citada).
50
Las normas nacionales que fijan los plazos de los procedimientos en materia de comprobación de las infracciones y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia deben concebirse de modo que se establezca un equilibrio entre, por una parte, los objetivos de garantizar la seguridad jurídica y la tramitación de los asuntos dentro de un plazo razonable como principios generales del Derecho de la Unión y, por otra parte, la aplicación efectiva y eficaz de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, con el fin de respetar el interés público consistente en evitar que el funcionamiento del mercado interior se vea falseado por acuerdos o prácticas perjudiciales para la competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, apartado 49).
51
Para determinar si un régimen nacional de plazos respeta ese equilibrio, han de tomarse en consideración, en particular, la duración del plazo y todas las modalidades de su aplicación, tales como la fecha a partir de la cual se inicia su cómputo, los mecanismos previstos para determinar su inicio y los que permiten su suspensión o su interrupción (sentencia Caronte & Tourist, apartado 47 y jurisprudencia citada).
52
También deben tenerse en cuenta las circunstancias particulares de los asuntos comprendidos en el ámbito del Derecho de la competencia y, más en concreto, el hecho de que tales asuntos requieren, en principio, que se realice un análisis fáctico y económico complejo (sentencia Caronte & Tourist, apartado 48 y jurisprudencia citada).
53
Por otro lado, a efectos de fijar límites temporales razonables para los procedimientos tramitados por las autoridades nacionales de competencia que tienen como objetivo sancionar las prácticas contrarias a la competencia, el principio de seguridad jurídica obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de plazos suficientemente preciso, claro y previsible que permita a todos los actores implicados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que la normativa en cuestión les impone y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (sentencia Caronte & Tourist, apartado 49 y jurisprudencia citada).
54
Además, al fijar los plazos procedimentales en materia de comprobación de las infracciones y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia, los Estados miembros no solo pueden establecer normas generales de prescripción aplicables al procedimiento de infracción en su conjunto, sino también, en su caso, plazos que delimiten el desarrollo de determinadas fases de este procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia Caronte & Tourist, apartado 51).
55
Por lo que respecta a estos plazos, los Estados miembros pueden disponer que no se determinen de manera general y abstracta, sino que se fijen por esas autoridades en cada caso concreto, en función de la complejidad de cada procedimiento de infracción, siempre que las normas nacionales relativas a dichos plazos se ajusten a las exigencias mencionadas en los apartados 50 a 53 de la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia Caronte & Tourist, apartado 51).
56
Con respecto a la posibilidad de prorrogar el plazo para concluir la fase de instrucción establecido por la autoridad nacional en el pliego de cargos, es preciso recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha declarado que, a fin de cumplir eficazmente su obligación de aplicar el Derecho de la Unión en materia de competencia, las autoridades nacionales de competencia deben poder establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ellas y disponen, para ello, de un amplio margen de apreciación (sentencia Caronte & Tourist, apartado 57 y jurisprudencia citada).
57
Pues bien, no puede excluirse que, en función de la prioridad que deba darse a uno o varios procedimientos de infracción en curso, una autoridad nacional de competencia se vea obligada a posponer temporalmente la instrucción de otro procedimiento de infracción y, por tanto, a prorrogar el plazo para concluir la fase de instrucción de este.
58
En segundo lugar, como resulta del apartado 52 de la presente sentencia, los asuntos relativos al Derecho de la competencia de la Unión requieren, en principio, la realización de un análisis fáctico y económico complejo. Así, en un número significativo de casos con un elevado grado de complejidad, para proceder a tal análisis podría resultar indispensable adoptar numerosos actos y medidas de instrucción, que necesariamente alargan la duración del procedimiento de infracción (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, apartado 56).
59
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado que un régimen nacional de prescripción que, por razones que le son inherentes, obsta de manera sistemática a la imposición de sanciones efectivas y disuasorias por infracciones del Derecho de la competencia de la Unión puede hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la aplicación de las normas de competencia. En consecuencia, ha considerado que es contraria al principio de efectividad una normativa nacional que establece un plazo de prescripción cuya aplicación, habida cuenta de la elevada complejidad de los asuntos comprendidos en el Derecho de la competencia, puede crear un riesgo sistemático de impunidad de los hechos constitutivos de infracciones de ese Derecho (sentencia Caronte & Tourist, apartado 73 y jurisprudencia citada).
60
Desde esta perspectiva, la prohibición de que una autoridad nacional de competencia prorrogue el plazo para concluir la fase de instrucción de un procedimiento de infracción podría obstaculizar la imposición de sanciones efectivas y disuasorias por infracciones de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE.
61
En efecto, tal prohibición podría impedir a esta autoridad llevar a cabo una investigación que abarque todos los aspectos de una práctica contraria a la competencia y obligarla a adoptar una decisión sobre la base de elementos potencialmente incompletos a fin de no verse privada de la posibilidad de sancionar a las empresas a las que se comunicó inicialmente dicho plazo de conclusión. El resultado de ello sería el riesgo de que quedaran impunes determinados hechos constitutivos de infracción de los artículos mencionados o ciertas conductas de otras empresas que también hubieran participado en estas infracciones, pero contra las que el procedimiento de infracción no se hubiera dirigido desde su inicio.
62
De ello se deriva que las autoridades nacionales de competencia deben tener la facultad de prorrogar el plazo para concluir la fase de instrucción de dicho procedimiento cuando resulte necesario para poder imponer sanciones efectivas y disuasorias por infracciones del Derecho de la competencia de la Unión.
63
Sin embargo, la prórroga de este plazo no debería, en principio, tener como consecuencia que se exceda el plazo razonable en el que ha de concluir dicha fase del procedimiento de infracción.
64
A este respecto, resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el carácter razonable del plazo adoptado para aprobar un acto debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, de la trascendencia del litigio para el interesado, de la complejidad del asunto y del comportamiento de las partes en liza (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2013, Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, apartado 28 y jurisprudencia citada).
65
Dicho esto, la lista de estos criterios no es exhaustiva y la apreciación del carácter razonable del plazo no exige un examen sistemático de las circunstancias del asunto en función de cada uno de ellos cuando la duración del procedimiento se revela justificada en función de uno solo. Así, la complejidad del asunto puede tenerse en cuenta para justificar un plazo a primera vista demasiado largo (sentencia de 25 de enero de 2007, Sumitomo Metal Industries y Nippon Steel/Comisión, C‑403/04 P y C‑405/04 P, EU:C:2007:52, apartado 117 y jurisprudencia citada).
66
El Tribunal de Justicia también ha precisado que el carácter razonable de un plazo no puede examinarse en relación con un límite máximo preciso, determinado de forma abstracta, sino que debe apreciarse en cada asunto en función de las circunstancias del caso (sentencia de 28 de febrero de 2013, Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, apartado 29 y jurisprudencia citada).
67
De manera más general, una prórroga del plazo para concluir la fase de instrucción del procedimiento de infracción no debería entrañar una violación de los derechos fundamentales de las empresas afectadas. En efecto, en el ejercicio de su autonomía procesal, los Estados miembros no solo deben garantizar la plena efectividad del Derecho de la competencia de la Unión y de la persecución y sanción de sus infracciones, sino también el respeto de los derechos fundamentales, en particular el respeto del derecho de defensa de las empresas objeto de los procedimientos de infracción (véase, en este sentido, la sentencia Caronte & Tourist, apartado 62 y jurisprudencia citada).
68
En este contexto, ha de recordarse que el derecho a una buena administración implica que la Administración está obligada a motivar sus decisiones (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 y C‑226/19, EU:C:2020:951, apartado 34 y jurisprudencia citada) y que esta obligación constituye igualmente, en la medida en que tiene como objetivo permitir al interesado comprender las razones de la medida individual que le resulta lesiva, el corolario del principio del respeto del derecho de defensa (véase, en ese sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, apartado 57 y jurisprudencia citada).
69
Por consiguiente, en primer lugar, la prórroga del plazo para concluir la fase de instrucción de un procedimiento de infracción debe, de conformidad con el principio de seguridad jurídica al que se refiere el apartado 53 de la presente sentencia y con el requisito de previsibilidad que deriva de él, comunicarse a la empresa interesada tan pronto como sea posible y, en cualquier caso, antes de la expiración del plazo que se prorroga. Además, la resolución de prórroga debe establecer el nuevo plazo para la conclusión de la fase de instrucción.
70
A este respecto, resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario es el principio de protección de la confianza legítima, exige, en particular, que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. Además, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la autoridad competente, al darle garantías concretas, le hizo concebir esperanzas fundadas (sentencia de 17 de octubre de 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, apartados 50 y 51 y jurisprudencia citada).
71
En sus observaciones escritas, Imballaggi Piemontesi invoca el principio de protección de la confianza legítima al objeto de sostener que la AGCM no podía legalmente prorrogar el plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción en cuestión. No obstante, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, no se desprende de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia que esta sociedad hubiera recibido garantías por parte de esta autoridad respecto al hecho de que el plazo para la conclusión de dicho procedimiento establecido en el pliego de cargos no pudiera ser prorrogado.
72
En segundo lugar, la prórroga del plazo para concluir la fase de instrucción de un procedimiento de infracción debe estar debidamente justificada por la aparición de circunstancias que hayan hecho que la instrucción haya sido más compleja de lo que la autoridad nacional de competencia había previsto en el momento de fijar este plazo.
73
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que el procedimiento de instrucción en cuestión fue excepcionalmente complejo, y que tanto el número de empresas afectadas por este procedimiento como su objeto se ampliaron a lo largo del tiempo. Ello explica, según dicho órgano jurisdiccional, que el plazo para la conclusión de dicho procedimiento fuera prorrogado en dos ocasiones a fin, por una parte, de asegurar el ejercicio eficaz de las funciones de la AGCM y, por otra, de garantizar el derecho de defensa tanto de las empresas contra las que se dirigió inicialmente este procedimiento como de aquellas a las que este se extendió. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar que las resoluciones de prórroga del plazo para la conclusión del procedimiento de instrucción en cuestión estaban debidamente justificadas por la aparición de tales circunstancias.
74
Finalmente, en tercer lugar, la prórroga del plazo para concluir la fase de instrucción de un procedimiento de infracción debe poder ser objeto, de conformidad con el principio de tutela judicial efectiva establecido en el artículo 47 de la Carta, de un control judicial que permita comprobar si la resolución que prorroga este plazo y fija uno nuevo ha sido adoptada respetando el principio del plazo razonable y del derecho de defensa de la empresa interesada, lo que implica, en particular, que esta resolución se haya comunicado a esa empresa en tiempo hábil y que esté debidamente justificada por la aparición de circunstancias que hayan hecho que la instrucción haya sido más compleja de lo que la autoridad nacional de competencia había previsto en el momento de fijar el plazo que se prorroga.
75
En el caso de autos, la existencia de tal control judicial parece acreditada, como se deriva tanto de la resolución de remisión como de las observaciones escritas de Imballaggi Piemontesi, que señala que impugnó ante los órganos jurisdiccionales italianos las dos prórrogas del plazo para concluir el procedimiento de instrucción en cuestión.
76
Además, es necesario añadir que, incluso si, en un caso determinado, la prórroga incumpliera el principio de observancia de un plazo razonable, resulta de reiterada jurisprudencia que la vulneración de este principio solo puede justificar la anulación de una decisión adoptada al término de un procedimiento administrativo basado en los artículos 101 TFUE o 102 TFUE cuando dé lugar también a una vulneración del derecho de defensa de la empresa interesada (sentencia de 4 de octubre de 2024, Ferriere Nord/Comisión, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, apartado 150 y jurisprudencia citada) y que, en este contexto, corresponde a esta empresa demostrar de manera suficiente en Derecho que, debido a la duración excesiva del procedimiento administrativo, encontró dificultades para defenderse de las alegaciones de la autoridad de competencia (véase, por analogía, la sentencia de 29 de marzo de 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Comisión y Comisión/ArcelorMittal Luxembourg y otros, C‑201/09 P y C‑216/09 P, EU:C:2011:190, apartado 118 y jurisprudencia citada).
77
Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente indica que, en el litigio principal, Imballaggi Piemontesi no ha demostrado que la prórroga del plazo para concluir el procedimiento de instrucción en cuestión haya impedido el ejercicio de su derecho de defensa.
78
Finalmente, ha de precisarse que la posibilidad de prorrogar el plazo para la conclusión de los procedimientos de infracción de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE tramitados por las autoridades nacionales de competencia sigue estando, en cualquier caso, sujeta al límite máximo del plazo de prescripción absoluta cuya determinación incumbe a los Estados miembros, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, apartado 37).
79
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 101 TFUE, a la luz del principio general del derecho a una buena administración, del artículo 47 de la Carta y del principio de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que, en el marco de un procedimiento que tiene por objeto la comprobación de la existencia de una práctica contraria a la competencia, tramitado por una autoridad nacional de competencia, no establece expresamente que el plazo para la conclusión de la fase de instrucción de este procedimiento, fijado por esta autoridad en el pliego de cargos, es de carácter imperativo, de forma que dicha autoridad puede prorrogar unilateralmente este plazo, mediante un acto motivado sujeto a control judicial, cuando aparezcan circunstancias que impliquen una ampliación del objeto de dicho procedimiento o del número de las empresas contra las que este se dirige, siempre que tal prórroga no tenga como consecuencia que se exceda el plazo razonable en el que debe concluir esa fase de instrucción.
Costas
80
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
El artículo 101 TFUE, a la luz del principio general del derecho a una buena administración, del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y del principio de efectividad,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una normativa nacional que, en el marco de un procedimiento que tiene por objeto la comprobación de la existencia de una práctica contraria a la competencia, tramitado por una autoridad nacional de competencia, no establece expresamente que el plazo para la conclusión de la fase de instrucción de este procedimiento, fijado por esta autoridad en el pliego de cargos, es de carácter imperativo, de forma que dicha autoridad puede prorrogar unilateralmente este plazo, mediante un acto motivado sujeto a control judicial, cuando aparezcan circunstancias que impliquen una ampliación del objeto de dicho procedimiento o del número de las empresas contra las que este se dirige, siempre que tal prórroga no tenga como consecuencia que se exceda el plazo razonable en el que debe concluir esa fase de instrucción.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.