62001CC0331_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El Reino de España solicita que se anule la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que la Decisión prevé una corrección financiera por importe de 185.046.088,00 pesetas sobre los gastos efectuados en 1996 por España al amparo del Reglamento (CE) nº 1357/96, motivada en que se trata de un «sistema que no se ajusta a las normas».
I. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
2. El Reglamento (CEE) nº 729/70 regula la financiación de la política agrícola común. Con arreglo a los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, del Reglamento, la Sección Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Entre estas intervenciones se encuentran las primas establecidas en el Reglamento nº 1357/96, que son objeto del presente procedimiento.
3. Según el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo primero, del Reglamento nº 729/70, la Comisión «decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria [...] si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias».
4. En virtud del artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70, «no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión».
5. Los recursos establecidos en el Reglamento nº 1357/96, conforme a su artículo 7, segunda frase, en relación con su artículo 11, sólo podían ser abonados una vez, a saber, en el período comprendido entre el 13 de julio y el 15 de octubre de 1996. Para el pago de recursos, el Reglamento nº 1357/96 establecía las dos vías que a continuación se exponen.
6. En primer lugar, podían concederse en concepto de pagos adicionales a las primas debidas por animal macho de la especie bovina o por vaca nodriza (en lo sucesivo, «pagos adicionales» o «ayudas adicionales»), con arreglo al Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, vigente en el momento de los hechos. A este efecto, el Reglamento nº 1357/96 dispone:
Segundo considerando
«[...] con el fin de agilizar los pagos y conseguir el efecto económico deseado, dichos recursos deberán asignarse generalmente mediante pagos adicionales a las primas debidas por los animales subvencionables durante el año civil 1995 [...]; que, no obstante, los productores sólo podrán beneficiarse de estos pagos adicionales si el número de animales subvencionables con derecho a la prima correspondiente al año civil 1996 no es inferior al del año civil 1995».
Artículo 1, apartado 3
«El derecho a cada uno de los pagos adicionales contemplados en los apartados 1 y 2 y recibidos por lo que se refiere al año civil 1995 dependerá del número de animales por los que el productor tenga derecho a prima en el año civil 1996.»
Artículo 2, apartados 1 y 2
«1. Cuando el número de animales para los que se haya establecido el derecho a la prima para el año civil 1996, sea inferior a aquél para el cual el productor ha recibido pagos adicionales en virtud del artículo 1, el porcentaje de los pagos adicionales a los que no tenía derecho será objeto de una compensación con la prima a la que tiene derecho en virtud del Reglamento (CEE) nº 805/68 para el año civil 1996.
2. Cuando un productor no presente su solicitud de derecho a la prima en virtud del Reglamento (CEE) nº 805/68 para el año civil 1996, o si las primas a las que tiene derecho son insuficientes para llevar a cabo lo dispuesto en el apartado 1, deberá reembolsar los pagos adicionales efectuados en virtud del artículo 1 a los que no tenía derecho.»
7. En segundo lugar, los Estados miembros podían conceder los recursos de otro modo. A este efecto, el Reglamento nº 1357/96 establece:
Quinto considerando
«[...] aquellos Estados miembros cuya estructura de producción haga más adecuado un sistema de pagos distinto del citado aumento de primas y/o cuando la necesidad de completar todos los pagos antes del 15 de octubre así lo exija, deberán ser autorizados, como excepción a lo anteriormente expuesto, a distribuir entre los productores de bovinos, con arreglo a criterios objetivos, el total de la ayuda que de otro modo se hubiese pagado mediante aumentos de primas, así como la cantidad prevista en el Anexo».
Artículo 5
«No obstante lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 4, los Estados miembros podrán conceder a los productores de bovinos el importe total de las ayudas derivadas de la aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 1 y de la letra a) del artículo 4 con arreglo a criterios objetivos, siempre que se evite una compensación superior a la pérdida de renta que hayan sufrido los mismos y toda distorsión de competencia.»
8. Al amparo del artículo 10 del Reglamento nº 1357/96, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1504/96, de 29 de julio de 1996 (en lo sucesivo, «Reglamento de ejecución»), que, entre otros, dispone lo siguiente:
Primer considerando
«Considerando que para garantizar la transparencia entre los Estados miembros, así como el seguimiento y la buena gestión de los pagos adicionales previstos en el Reglamento (CE) nº 1357/96, es conveniente que los Estados miembros comuniquen a la Comisión las condiciones de concesión [...] de las medidas contenidas en el Reglamento citado».
Artículo 1
«En lo que respecta a los pagos adicionales establecidos en el Reglamento (CE) nº 1357/96, los Estados miembros comunicarán a la Comisión:
a) en caso de aplicación de los artículos 1 a 4 de dicho Reglamento:
- el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar, el número de importes adicionales concedidos en virtud del artículo 1, desglosado con arreglo a los regímenes contemplados en los artículos 4 ter y 4 quinquies del Reglamento (CEE) nº 805/68,
[...]
b) en caso de aplicación del artículo 5 y, en su caso, de la letra b) del artículo 4 de dicho Reglamento:
- con la mayor brevedad, las condiciones de concesión de las ayudas contempladas en dicho Reglamento y, en particular, el tipo o la categoría de los animales destinatarios de las ayudas, los importes unitarios previstos, su forma de cálculo y las fechas finales de pago;
- el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar, los importes totales de las ayudas concedidas en virtud del artículo 5 y de la letra b) del artículo 4, respectivamente, así como el número de beneficiarios y de animales.»
B. Normativa nacional
9. La Orden de 19 de septiembre de 1996 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, (en lo sucesivo, «Orden Ministerial»), regula el procedimiento para el pago de las ayudas adicionales a las primas en beneficio de los productores de bovinos machos y de los que mantienen vacas nodrizas.
10. La Orden Ministerial se basa expresamente, según su artículo 1, en el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96. En virtud del artículo 2 de la Orden Ministerial, los productores mencionados obtendrán las ayudas adicionales por el número de animales respecto a los cuales se estableció en 1995 el derecho al cobro de las primas con arreglo al Reglamento nº 805/68.
Antecedentes de hecho y pretensiones de las partes
11. El Gobierno español efectuó todos los pagos en virtud del Reglamento nº 1357/96 con anterioridad al 15 de octubre de 1996. Mediante fax de 8 de junio de 1998, las autoridades españolas informaron a la Comisión de la cantidad pagada de recursos. Entre el 21 y el 25 de septiembre de 1998, la Comisión llevó a cabo en España comprobaciones generales en relación con los pagos de primas por animales.
12. En el fax de 8 de junio de 1998, las autoridades españolas invocaron el artículo 1 del Reglamento de ejecución e indicaron los artículos 1 y 4, letras a) o b), del Reglamento nº 1357/96 como «disposición de aplicación» respectiva de los diversos pagos, que, además, se mencionaban como «pagos adicionales». En los apartados relativos a los gastos en virtud del artículo 1 del Reglamento nº 1357/96, fueron señalados pagos por importe, respectivamente, de 27,00 ecus por vaca nodriza y de 23,00 ecus por bovino macho. Por otra parte, en la liquidación anual de cuentas se declararon los gastos en la línea presupuestaria prevista para la aplicación del artículo 1 del Reglamento nº 1357/96 (B01-2133.001 y 002) -en contraposición a la prevista para la aplicación del artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 (B01-2133.004).
13. De las comprobaciones efectuadas en España entre el 21 y el 25 de septiembre de 1998 resultó que las autoridades españolas realizaron los pagos adicionales de acuerdo con el número de animales subvencionables que se tuvo en cuenta en 1995. No se tomó en consideración una posible reducción del número de animales en 1996. Las autoridades españolas no respondieron a la solicitud de la Comisión de facilitar los datos relativos a la posible cantidad pagada en exceso por lo expuesto anteriormente.
14. Mediante escrito de 29 de marzo de 1999, recibido en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea el 12 de abril de 1999, la Comisión comunicó el resultado de las verificaciones.
15. El 11 de julio de 2001, la Comisión adoptó la Decisión 2001/557, en la que estableció, en lo que atañe al Reino de España, invocando el motivo «Sistema que no se ajusta a las normas», una corrección financiera del 2 % para los gastos declarados en las subpartidas presupuestarias B01-2133.001 y 002 (185.046.088,00 pesetas), con arreglo al Reglamento nº 1357/96 en relación con el ejercicio financiero 1997. Dicha corrección constituye el objeto del presente recurso de anulación, interpuesto por el Reino de España mediante escrito de 3 de septiembre de 2001, recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de septiembre de 2001.
16. El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en cuanto a las correcciones financieras impuestas al Reino de España y discutidas en la presente demanda.
- Condene en costas a la institución demandada.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
IV. Motivos del recurso
17. El Reino de España basa su recurso en dos motivos. En el primer motivo España alega que cumplió el sistema de pagos previsto en el Reglamento nº 1357/96 para la concesión de pagos adicionales, de manera que se le negó la financiación sin fundamento jurídico. En el segundo motivo alega que la negativa de financiación controvertida incumplió, en cualquier caso, el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70.
V. Fundamentos de Derecho
A. Primer motivo de recurso: cumplimiento del sistema de pagos previsto en el Reglamento nº 1357/96 para la concesión de los recursos
1. Alegaciones de las partes
18. El Gobierno español opina que el pago de las ayudas adicionales se hizo ajustándose a las normas. España optó por un sistema de pagos acorde con el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 (en lo sucesivo, «sistema especial de pagos»). Tal sistema especial de pagos no tiene que prever la posibilidad de devolución con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 1357/96. Solamente es preciso establecer tal posibilidad cuando se aplica el sistema general de pagos de los artículos 1 a 4 del Reglamento nº 1357/96 (en lo sucesivo, «sistema general de pagos»).
19. Del quinto considerando del Reglamento nº 1357/96 se desprende que los Estados miembros podían aplicar un sistema especial de pagos cuando ello fuera necesario debido a una urgencia especial ocasionada por la necesidad de realizar los pagos antes del 15 de octubre de 1996 en virtud del artículo 7 del Reglamento nº 1357/96. Éste fue el caso en España.
20. El Gobierno español invoca asimismo el quinto considerando del Reglamento nº 1357/96 contra la opinión de la Comisión según la cual los Estados miembros sólo podían haber escogido un sistema especial de pagos cuando éstos, a diferencia de lo sucedido en España, no estuviesen concebidos como pagos adicionales a las primas con arreglo al Reglamento nº 805/68. De la formulación de dicho considerando («y/o») se desprende que los Estados miembros podían optar por un sistema especial de pagos basándose bien en la necesidad de un sistema de pagos que no fuera el aumento de la prima o bien en la necesidad de efectuar los pagos antes del 15 de octubre de 1996. Este último motivo fue decisivo en España.
21. Para poner en marcha un sistema especial de pagos, el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 exige en particular que el pago de las ayudas adicionales se realice con arreglo a «criterios objetivos», que se evite una compensación superior a la pérdida de renta que hayan sufrido los productores.
22. El sistema de pagos de la Orden Ministerial se basa en criterios objetivos, en la medida en que prevé el pago uniforme sobre la base del número de animales relevante en el año 1995.
23. La compensación correspondiente a cada productor de animales tampoco es superior al perjuicio sufrido: por razón del sistema de pagos de la Orden Ministerial es posible que aquellos productores que tuvieron en 1996 un menor número de animales subvencionable que en 1995 recibieran pagos adicionales por más animales de los que poseían. Sin embargo, la cantidad de las ayudas adicionales corresponde solamente al 2,9 % del precio de mercado, que en España cayó más del 32 % en el período entre febrero de 1995 y junio de 1996. Habida cuenta de que el número medio de animales subvencionables en el momento del pago de las ayudas adicionales era de quince animales, y las pérdidas por cada animal superaban con creces la cantidad de las ayudas adicionales, la compensación de cada uno de los afectados no fue, por regla general, mayor que sus pérdidas.
24. Frente a la alegación según la cual las propias autoridades españolas comunicaron a la Comisión la aplicación de un sistema general de pagos, el Gobierno español replica que estos datos eran incompletos a la luz de las exigencias del Reglamento nº 1504/96. Al referirse a los artículos 1 y 4, letra a), del Reglamento nº 1357/96, sólo se quería declarar que la forma y cantidad de los pagos efectuados conforme al sistema de pagos español correspondía a los pagos adicionales de los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 1357/96.
25. A juicio de la Comisión, el Reino de España no efectuó debidamente el pago de los recursos en virtud del Reglamento nº 1357/96.
26. El pago de los recursos en virtud de la Orden Ministerial se efectuó en forma de ayudas adicionales a las primas con arreglo al Reglamento nº 805/68 y se concedieron exactamente en la cantidad prevista en el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96. De este modo, el Reino de España dio a conocer que había pagado ayudas adicionales con arreglo al sistema general de pagos. Además, las autoridades españolas así lo declararon exactamente en su comunicación dirigida a la Comisión de acuerdo con el artículo 1 del Reglamento nº 1504/96.
27. Sin embargo, añade, cuando un Estado miembro aplica el sistema general de pagos, no puede hacerlo sin respetar el método de cálculo del artículo 1, apartado 3, ni las disposiciones en materia de devolución del artículo 2 del Reglamento nº 1357/96.
28. En su opinión, aunque el sistema de pagos de la Orden Ministerial hubiese constituido un sistema especial de pagos conforme al artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, en cualquier caso, no cumplía lo establecido a este respecto en el Reglamento. Ni se cumplían los requisitos para aplicar tal sistema, ni el sistema de pagos de la Orden Ministerial reunía las exigencias materiales a que está sometido un sistema especial de pagos.
29. Por lo que atañe a los requisitos, la Comisión alega que, con arreglo al Reglamento nº 1357/96, los Estados miembros no disponen de libertad para conceder los recursos de acuerdo con el sistema general de pagos o con el sistema especial de pagos.
30. Reconoce que la aplicación de un sistema especial de pagos puede estar también motivada, conforme al artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, fundamentalmente por la necesidad de asegurar el pago antes del 15 de octubre de 1996. Ahora bien, el Gobierno español solamente invocó una urgencia especial. Pero, según la Comisión, no ha podido probarla. Con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1357/96 ya se disponía de los datos necesarios sobre el número de animales subvencionables en 1995 y las devoluciones debidas por la reducción del número de animales en 1996 respecto a 1995 no hubiesen retrasado el pago de las ayudas adicionales en el período pertinente, ya que, en cualquier caso, las devoluciones tan sólo se habrían podido llevar a cabo una vez se dispusiese de los correspondientes datos, a saber, en el año 1997.
31. Aun cuando el Reino de España hubiera tenido la posibilidad de elegir un sistema especial de pagos, el contenido del sistema de pagos de la Orden Ministerial no cumplía, en cualquier caso, los criterios del Reglamento nº 1357/96.
32. Como se desprende del quinto considerando, un sistema especial de pagos tiene que prever en cualquier caso una forma de pago distinta de la del sistema general. Así, no podía prever pagos en forma de ayudas adicionales a las primas en virtud del Reglamento nº 805/68. Además, un sistema especial de pagos tan sólo puede prescindir de disposiciones de devolución cuando no se refiera en ningún caso al número de animales subvencionables con arreglo al Reglamento número 805/68 en el año 1995 (como, por ejemplo, el sistema de pagos aplicado por la República Federal de Alemania).
33. El artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 contiene, por lo demás, el requisito de los «criterios objetivos» y exige que no se efectúen pagos superiores a la pérdida de renta sufrida. Por consiguiente, un sistema especial de pagos también debe garantizar que no se realicen pagos a los productores con un número inferior de animales subvencionables en 1996 que en 1995.
2. Apreciación
34. El pago de los recursos del Reglamento nº 1357/96 podía realizarse, como se desprende del Reglamento, según dos sistemas distintos de pagos. En la Decisión impugnada, la Comisión parte de que el Reino de España no aplicó ninguno de los dos sistemas de pagos ajustándose a las normas.
35. Por tanto, en primer lugar se ha de examinar si el sistema de pagos de la Orden Ministerial cumple las exigencias del sistema general de pagos. De no ser así, habrá que examinar también si el Reino de España cumple los requisitos para aplicar un sistema especial de pagos. Sólo en este caso habrá que entrar en la discusión que enfrenta a las partes sobre las exigencias materiales de un sistema especial de pagos.
a) Aplicación del sistema general de pagos
36. Las partes discrepan sobre si las autoridades españolas declararon la aplicación del sistema general de pagos mediante el fax de 8 de junio de 1996. Sin embargo es innecesario examinar más detenidamente este tema ya que, en cualquier caso, las partes coinciden en que el sistema de pagos de la Orden Ministerial no cumple las exigencias del sistema general de pagos del Reglamento nº 1357/96.
37. La Orden Ministerial prevé pagos en forma de ayudas adicionales a las primas con arreglo al Reglamento nº 805/68. Asimismo, se remite al número de animales relevantes en el año 1995. Sin embargo, los pagos no tienen carácter provisional, dado que la Orden Ministerial no contiene ninguna disposición con arreglo a la cual haya que recuperar el exceso de ayudas si se comprueba que en 1996 el número de animales fue menor al de 1995. De este modo, no se cumplen las exigencias del artículo 1, apartado 3, y del artículo 2 del Reglamento nº 1357/96.
b) Aplicación de un sistema especial de pagos
38. Por consiguiente puede que el sistema de pagos de la Orden Ministerial constituya, en todo caso, un sistema especial de pagos en el sentido del artículo 5 del Reglamento nº 1357/96.
39. A este respecto, las partes defienden opiniones distintas sobre los requisitos y el contenido que los Estados miembros pueden establecer en un sistema especial de pagos para conceder los recursos del Reglamento nº 1357/96.
40. Sólo en el supuesto de que se cumplan los requisitos exigibles a un sistema especial de pagos habría que examinar si el sistema de pagos de la Orden Ministerial cumple las exigencias materiales de un sistema especial de pagos con arreglo al artículo 5 del Reglamento. En consecuencia habrá que examinar previamente los requisitos.
41. El propio artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 no contiene ningún dato sobre los requisitos exigidos para que los Estados miembros puedan aplicar un sistema especial de pagos.
42. Sólo el considerando quinto contiene datos más precisos: pueden aplicar un sistema especial de pagos «aquellos Estados miembros cuya estructura de producción haga más adecuado un sistema de pagos distinto del citado aumento de primas y/o cuando la necesidad de completar todos los pagos antes del 15 de octubre así lo exija».
43. En este sentido, el sistema especial de pagos de la Orden Ministerial contiene un sistema de pagos en forma de aumento de primas con arreglo al Reglamento nº 805/68, de modo que no concurre el primer requisito. Las partes discrepan por tanto sobre si el quinto considerando debe entenderse en el sentido de que un sistema especial de pagos únicamente puede basarse en la necesidad de tener que completar la totalidad de los pagos con arreglo al Reglamento nº 1357/96 en un período de tiempo relativamente corto, a saber, del 15 de julio al 15 de octubre de 1996 a más tardar.
44. El tenor del quinto considerando contiene la combinación de palabras «y/o» en diez de las once versiones lingüísticas; tan sólo la versión sueca utiliza únicamente la palabra «o». Sin embargo, la combinación de palabras «y/o» cubre tanto aquellos casos en los que un Estado miembro cumple ambos requisitos (estructura de producción especial que exija un modo de pago distinto/necesidad de cumplir los plazos de pago), como aquellos en los que sólo se cumple uno de los dos requisitos. Esta interpretación tampoco contradice la versión sueca del considerando. Por tanto, es común a todas las versiones lingüísticas.
45. De este modo, si para elegir un sistema especial de pagos basta con que se exija su aplicación para poder satisfacer la necesidad de completar todos los pagos antes del 15 de octubre, a continuación se plantea la cuestión de si en España se daban efectivamente dichas condiciones.
46. A este respecto hay que señalar, en primer lugar, que el quinto considerando no puede interpretarse en el sentido de que la sola necesidad prevista en el artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96 (completar los pagos antes del 15 de octubre de 1996) ya permita recurrir ipso facto a la norma de excepción del artículo 5 del Reglamento nº 1357/96. Todos los Estados miembros están sometidos en la misma medida a dicho plazo. Carecería de sentido prever únicamente el cumplimiento de un plazo válido para todos los Estados miembros como requisito para la aplicación de una norma de excepción (la aplicación de un sistema especial de pagos). El quinto considerando apoya más bien la tesis de que la aplicación de un sistema especial de pagos (debido a la necesidad de pagar los recursos dentro del plazo) tiene que ser indispensable. Lo anterior solamente puede entenderse en el sentido de que en el respectivo Estado miembro tienen que haberse planteado problemas especiales que, sin aplicar un sistema especial de pagos, hubiesen dificultado o imposibilitado el pago de los recursos antes de expirar el plazo.
47. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse.
48. En el presente asunto la Comisión motivó la corrección controvertida refiriéndose a un «sistema que no se ajusta a las normas». El Reino de España tenía que haber expuesto y, en su caso, probado que estaba facultado para aplicar un sistema especial de pagos. En el presente asunto, el Gobierno español tenía que haber explicado por qué la aplicación de un sistema especial de pagos era indispensable en España para garantizar el pago de los recursos con arreglo al Reglamento nº 1357/96 dentro del plazo. En cambio el Gobierno español únicamente invocó que el plazo sólo dejaba un corto período de tiempo para el pago y que, por tanto, existía una urgencia especial. Por el contrario, no alegó nada sobre las razones por las que en España el pago no había podido efectuarse también dentro del plazo aplicando el sistema general de pagos.
49. En consecuencia, hay que considerar que el Reino de España no cumplía ninguno de los requisitos para aplicar un sistema especial de pagos con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 1357/96. Por tanto, ya no resulta necesario examinar si el contenido del sistema de pagos de la Orden Ministerial cumplía lo prescrito por el Reglamento.
50. Por consiguiente, la Comisión actuó con arreglo a Derecho al basar la corrección en que el Reino de España no había aplicado un sistema de pagos que se ajustase a las normas al aplicar el Reglamento nº 1357/96. Por las consideraciones anteriores procede desestimar el primer motivo de recurso.
B. Segundo motivo de recurso: incumplimiento del plazo establecido para gastos que se hayan efectuado más de veinticuatro meses antes de la comunicación relativa a los resultados de las verificaciones
1. Alegaciones de las partes
51. El Gobierno español alega que la Comisión incumplió el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, letra a), del Reglamento (CE) nº 1258/1999 al fijar la corrección controvertida. En efecto, señala que la corrección incluía gastos que las autoridades españolas habían efectuado más de veinticuatro meses antes de la comunicación escrita de la Comisión sobre los resultados de las verificaciones.
52. Los resultados de las verificaciones no fueron comunicados hasta el 12 de abril de 1999, de modo que podían excluirse de la financiación comunitaria, en general, solamente los gastos efectuados después del 12 de abril de 1997. Sin embargo, las ayudas adicionales se pagaron, con arreglo al artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96, hasta el 15 de octubre de 1996 inclusive.
53. En cuanto a la alegación de la Comisión según la cual la corrección obedece al hecho de que las autoridades españolas no reclamaron la devolución de las ayudas adicionales pagadas en exceso en el ejercicio financiero de 1997, el Gobierno español responde que la corrección se refiere expresamente a los gastos de la línea presupuestaria B01-2133 del ejercicio financiero 1996 y no a la falta de devolución en el ejercicio 1997. En este último ya no existía dicha línea presupuestaria.
54. La Comisión considera que respetó el plazo de caducidad. El incumplimiento relevante del Reglamento nº 1357/96 tuvo lugar menos de veinticuatro meses antes de que se comunicaran los resultados de las verificaciones. Ahora bien, la corrección no se refiere a los pagos adicionales concedidos en exceso antes del 15 de octubre de 1996. La corrección se basa más bien en que las autoridades españolas no reclamaron la devolución de las ayudas adicionales pagadas en exceso después de comprobar el número real de animales relevantes en el año 1996 (que ya era definitivo en junio de 1997 como muy tarde).
2. Apreciación
55. El Gobierno español invoca el Reglamento nº 1258/1999 en apoyo de su tesis según la cual la Comisión incumplió el plazo para las correcciones. A este respecto se ha de señalar, en primer lugar, que, en virtud de su artículo 20, este Reglamento tan sólo se aplica a los gastos efectuados a partir del 1 de enero de 2000. La disposición sobre el plazo [artículo 4, apartado 4, párrafo quinto, letra a), del Reglamento nº 1258/1999] que invoca el Gobierno español, coincide literalmente, sin embargo, con el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, de la versión del Reglamento nº 729/70 aplicable en el momento en que acaecieron los hechos. Por tanto, debe examinarse el segundo motivo de recurso a la luz de este último precepto.
56. El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70 excluye la corrección de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de las verificaciones por parte de la Comisión (en el presente asunto, el 12 de abril de 1999). En consecuencia, podrían quedar excluidos de una corrección los gastos efectuados por el Reino de España con anterioridad al 12 de abril de 1997; lo anterior se traduce en el presente asunto, básicamente, en muchas ayudas concedidas en España con arreglo al Reglamento nº 1357/96.
a) «Gastos» en el sentido del artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70
57. Las partes discrepan sobre lo que se ha de entender bajo el término «gastos» a efectos del plazo de caducidad: el pago de las ayudas adicionales o, como opina la Comisión, no haber llevado a cabo las devoluciones necesarias de aquellos recursos pagados en cada caso a pesar de haberse reducido el número de animales subvencionables en 1996 frente a 1995. En el primer supuesto, todos los gastos se habrían efectuado antes de expirar el plazo; en el segundo, podrían haberse efectuado aún dentro de dicho plazo.
58. En mi opinión, no se puede seguir el argumento de la Comisión en este extremo.
59. Como se desprende del séptimo considerando del Reglamento nº 1287/95 -este Reglamento introdujo el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, en el Reglamento nº 729/70- el plazo tiene que «establecer el período máximo al que puedan afectar las consecuencias que deban extraerse de dichas auditorías [de la Comisión]».
60. Sin embargo, la seguridad jurídica que se pretende ofrecer de ese modo a los Estados miembros peligraría si no pudiera identificarse claramente los «gastos» respecto de los cuales haya que resolver si se incluyen en el plazo del artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70. Esto es lo que sucedería si se siguiese la opinión de la Comisión, porque no se podría determinar con suficiente exactitud el momento en que las devoluciones debieran haber tenido lugar.
61. Por consiguiente, el término «gastos» en el sentido del artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70 sólo puede interpretarse como los pagos efectivos de los recursos correspondientes a una ayuda agrícola comunitaria.
b) Fecha a partir de la cual debe computarse el plazo de caducidad establecido en el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70
62. Por otra parte se plantea la cuestión de cómo se manifiesta la fecha a partir de la cual debe computarse el plazo, o, dicho de otra manera, si el plazo empieza a correr, en cualquier caso, tan pronto como se comunican los resultados de las verificaciones, o si también puede empezar a correr a partir de otro momento determinable para los Estados miembros.
63. En el presente asunto, la situación de partida se presenta de la siguiente manera:
64. El artículo 1 del Reglamento de ejecución establece una obligación de información de los Estados miembros relativa a los sistemas aplicados para el pago de los recursos con arreglo al Reglamento nº 1357/96. Si se hubiera aplicado el sistema general de pagos, la información tendría que haber sido comunicada a 31 de julio de 1997 [artículo 1, letra a), del Reglamento de ejecución]; si se hubiera aplicado un sistema especial de pagos «con la mayor brevedad» [artículo 1, letra b), del Reglamento de ejecución], en cualquier caso, también el 31 de julio de 1997, a más tardar. Sin embargo, en el presente asunto la información sobre el sistema de pagos aplicado en España fue comunicada a la Comisión (de ser realmente así) como muy pronto mediante el fax de las autoridades españolas de 8 de junio de 1998, por tanto, como mínimo con diez meses de retraso.
65. Del primer considerando del Reglamento de ejecución se desprende, sin embargo, que los datos relativos a los sistemas de pagos nacionales sirven para facilitar a la Comisión una exposición clara del reparto y gestión de los recursos y, de ese modo, también facilitarle la verificación de los sistemas de pagos en cuanto a su compatibilidad con el Reglamento. En cualquier caso, no puede excluirse que la comunicación relativa a los resultados de las verificaciones pertinente para el plazo se retrasara en favor del Reino de España porque las autoridades españolas no cumplieran su obligación derivada del artículo 1 del Reglamento de ejecución o, al menos, no lo hicieran en el plazo debido.
66. Por consiguiente, en este punto también se plantea la cuestión básica de si el plazo empieza a correr irrevocablemente en la fecha en que se comunican los resultados de las verificaciones cuando el propio Estado miembro afectado podría tener influencia sobre la determinación de dicha fecha.
67. En el asunto España/Comisión, el Tribunal de Justicia examinó la cuestión de si la fecha a la que hay que remontarse para iniciar el cómputo del plazo puede, en determinadas circunstancias, ser anterior al momento en que se comunican los resultados de las verificaciones. El Tribunal de Justicia respondió negativamente aduciendo que «el objetivo de [la] limitación [del período] es proteger a los Estados miembros de la inseguridad jurídica [...] Por lo tanto, no responde al objetivo de seguridad jurídica la interpretación según la cual la limitación temporal no se aplica cuando el Estado miembro de que se trate esté informado de que la Comisión considera deficiente su sistema de control».
68. Sin embargo, la situación fáctica y jurídica del citado asunto no es totalmente comparable, en mi opinión, a la del presente. En aquél, el Tribunal de Justicia no tuvo una razón particular para examinar el papel que puede desempeñar el especial comportamiento del Estado miembro, como sucede en este caso en relación con el artículo 1 del Reglamento de ejecución.
69. Además, en el caso de autos, a diferencia del asunto citado, sería posible, al menos en principio, calcular -sin duda alguna - otra fecha para el inicio del cómputo del plazo con lo cual se respetaría suficientemente la exigencia de seguridad jurídica para los Estados miembros a la que el Tribunal de Justicia concede una importancia primordial.
70. No obstante dudo en proponer al Tribunal de Justicia que en el presente asunto admita que no se aplique la fecha a la que debe retrotraerse el inicio del plazo de caducidad establecido en el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70.
71. En mi opinión, dejar de aplicar dicha fecha no debería ser en principio imposible cuando la fecha pertinente de la comunicación de los resultados de las verificaciones se viera retrasada por incumplir el Estado miembro una obligación especial de colaboración comunitaria, lo que beneficiaría al Estado miembro que ha actuado infringiendo el Derecho comunitario. Sin embargo, esta apreciación sólo tiene validez si puede probarse que el incumplimiento de tal obligación especial de colaboración ha impedido a la Comisión efectuar las verificaciones necesarias y comunicar sus resultados en un momento anterior.
72. Pues bien, en el presente asunto no cabe presumir sin más que se haya materializado tal hipótesis. De las alegaciones de la Comisión no se puede deducir que en el presente asunto haya atribuido importancia alguna, a la hora de efectuar las verificaciones y la subsiguiente comunicación de resultados determinante del inicio del plazo, al cumplimiento de la obligación de información establecida por el artículo 1 del Reglamento de ejecución.
73. En particular, la Comisión no ha alegado que la información no comunicada o comunicada con un claro retraso fuese absolutamente necesaria para poder verificar cuál de los sistemas de pagos del Reglamento nº 1357/96 se aplicó en España y si se hizo ajustándose a las normas. Según sus propias alegaciones, tan sólo después de las verificaciones, a finales de septiembre de 1998, se preocupó la Comisión de determinar qué sistema habían aplicado las autoridades españolas para pagar los recursos del Reglamento nº 1357/96.
74. Después de todo lo expuesto, opino que el plazo establecido en el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, primera frase, del Reglamento nº 729/70 debe empezar a computarse, en el presente asunto, en la fecha en que se comunicaron los resultados de las verificaciones a las autoridades españolas (12 de abril de 1999).
75. Por consiguiente, sólo se puede imponer una corrección en lo que respecta a los gastos realizados después del 12 de abril de 1997. Sin embargo, dado que en España numerosos recursos previstos en el Reglamento nº 1357/96 fueron pagados hasta el 15 de octubre de 1996 la Decisión controvertida se refiere también indebidamente a gastos realizados más de veinticuatro meses antes de producirse la comunicación escrita de los resultados de las verificaciones.
76. En consecuencia, procede estimar el segundo motivo de recurso. De las razones alegadas se deduce que procede anular la Decisión controvertida en la medida en que prevé una corrección financiera para los gastos efectuados en España en 1996 al amparo del Reglamento nº 1357/96.
VI. Conclusión
77. Por las razones que preceden propongo que:
1) Se anule la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que la Decisión prevé una corrección financiera por importe de 185.046.088,00 pesetas en relación con los gastos efectuados en 1996 por España al amparo del Reglamento nº 1357/96.
2) Se condene en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.