61999CC0114_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. De onderhavige prejudiciële procedure werd door de Cour administrative d'appel de Nancy (Frankrijk) bij het Hof aanhangig gemaakt. Dat gerecht stelt een vraag over de uitlegging van artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten. Partijen in het hoofdgeding zijn Roquette Frères SA (hierna: verzoekster") en Office national interprofessionnel des céréales (hierna: ONIC") als verweerster. Het geschil tussen partijen betreft het recht op uitvoerrestituties voor leveringen van glucosestroop naar Oostenrijk, die aldaar met name was gebruikt voor de vervaardiging van penicilline en in de vorm van dit nieuwe product - althans voor een deel - weer in de Gemeenschap was ingevoerd. Oostenrijk behoorde toen nog niet tot de Europese Gemeenschap.
II - Feiten
2. Tussen 1 en 7 maart 1990 voerde verzoekster in totaal negen partijen glucosestroop naar Oostenrijk uit. Daarvoor ontving zij van ONIC bij wijze van voorschot uitvoerrestituties van in totaal 254 179,82 FRF. ONIC is de bevoegde nationale instantie voor de uitvoering van de communautaire regelingen. Verzoekster had zekerheid gesteld door middel van een borgstelling ten bedrage van 115 % van de restituties, derhalve 292 306,79 FRF.
3. Bij brief van 16 maart 1990 deelde ONIC aan verzoekster mee dat op instructie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw moest worden aangetoond dat de naar Oostenrijk uitgevoerde glucosestroop in het vrije verkeer was gebracht. Voor al uitbetaalde uitvoerrestituties zou dit bewijs later worden verlangd.
4. Verzoekster kon het verlangde bewijs niet leveren, omdat de litigieuze glucosestroop in het kader van een douaneregeling die vergelijkbaar was met het actieve veredelingsverkeer als grondstof voor de vervaardiging van andere producten had gediend. De douaneformaliteiten voor de invoer tot verbruik van de goederen, die hoe dan ook gelden als bewijs van de invoer daarvan, waren daarom niet vervuld. Het staat vast dat de betrokken leveringen van glucosestroop in ieder geval voor een wezenlijk deel zijn gebruikt voor de vervaardiging van penicilline. Het eindproduct werd - althans voor een deel - weer in de Gemeenschap ingevoerd.
5. Aangezien verzoekster daarom het door ONIC verlangde bewijs inzake het verbruik" van de goederen op de Oostenrijkse markt niet kon leveren, weigerde ONIC de borgstelling vrij te geven.
6. ONIC voelde zich zijnerzijds bij het nemen van zijn beslissing verplicht de interne instructies van de Commissie op te volgen. Al bij telex van 26 januari 1990 werd de nationale instantie erop gewezen dat frauduleuze praktijken te verwachten waren in het kader van de uitvoer van glucosestroop waarvoor uitvoerrestituties waren toegekend en de latere invoer van een door verwerking verkregen eindproduct. In een telex van het bevoegde directoraat-generaal van 24 juli 1990 stelde de Commissie zich op het standpunt dat overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 3665/87 het bewijs dat de goederen in het vrije verkeer zijn gebracht, een noodzakelijke voorwaarde was om op de betaling van uitvoerrestituties aanspraak te kunnen maken. De nationale instanties werd verzocht de in verband met de genoemde transacties uitbetaalde uitvoerrestituties terug te vorderen. Dit gold overigens alleen voor gevallen waarin de douaneformaliteiten voor de uitvoer na 1 maart 1990 hadden plaatsgehad, omdat vanaf die datum een zorgvuldige marktdeelnemer op grond van de mededeling van de Commissie van 26 januari 1990 op de hoogte had moeten zijn van het onzekere lot van zijn recht op restitutie.
7. Uit een telefax van de Commissie van 12 juli 1993 blijkt dat de nationale administratie bij telex van de Commissie van 14 augustus 1990 - die in 's Hofs procesdossier ontbreekt - geïnstrueerd was uitvoerrestituties voor de levering van glucosestroop naar Oostenrijk alleen toe te kennen wanneer de goederen aldaar in het vrije verkeer waren gebracht. Bij die telefax van 12 juli 1993 hief de Commissie overigens de eerder uitgevaardigde maatregelen op waarmee werd beoogd strengere voorwaarden te verbinden aan de toekenning van uitvoerrestituties voor naar Oostenrijk uitgevoerde glucosestroop, onder vermelding nochtans dat de uitvoer van glucosestroop naar EVA-landen, waar die waar in het kader van het actieve veredelingsverkeer tot citroenzuur werd verwerkt en waarvandaan zij als zodanig tegen nultarief, voorzien van een certificaat EUR 1, opnieuw in de Gemeenschap werd ingevoerd, volstrekt legaal was.
8. ONIC had zijnerzijds bij de al genoemde brief van 16 maart 1990 verzoekster meegedeeld dat voor de gegrondheid van het verzoek tot betaling van uitvoerrestituties voor exporten van glucosestroop naar Oostenrijk, het bewijs van de invoer tot verbruik werd verlangd. Van de weigering om de borgstelling vrij te geven voor leveringen die hadden plaatsgevonden vóór deze mededeling, voorzag verzoekster zich in rechte.
9. De vordering werd in eerste instantie gedeeltelijk toegewezen. Het geschil is thans bij de verwijzende rechter in appèl aanhangig. Volgens deze hangt de beslechting van het geding af van de uitlegging van de materiële voorwaarden waaraan de exporten moeten voldoen om voor de litigieuze restituties in aanmerking te kunnen komen. Deze voorwaarden blijken niet duidelijk uit de bepalingen die golden ten tijde van de feiten, met name omdat de Commissie hierover enige opeenvolgende, doch tegenstrijdige aanwijzingen heeft gegeven.
10. De verwijzende rechter stelt het Hof de volgende vraag:
Kan de controle-instantie (in casu ONIC), gelet op de op 1 maart 1990 geldende bepalingen, met name artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987, waarin als voorwaarde voor de betaling van uitvoerrestitutie wordt gesteld ,(...) dat het product in het derde land van invoer werkelijk in ongewijzigde staat op de markt is gebracht, het recht van de leverancier op restitutie betwisten enkel omdat de geleverde waar door zijn buitenlandse klant is gebruikt voor de vervaardiging van een ander product, dat zelf weer naar andere lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap kan worden uitgevoerd?"
11. Verzoekster, ONIC en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting zijn verzoekster, de Franse regering en de Commissie verschenen. In het kader van de juridische beoordeling zal ik op de argumenten van partijen ingaan.
III - De toepasselijke bepalingen
12. Van de relevante bepalingen van verordening nr. 3665/87 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, luidt artikel 4:
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 5 en 16, mag de restitutie slechts worden uitbetaald als het bewijs is geleverd dat de producten waarvoor de uitvoeraangifte is aanvaard, uiterlijk zestig dagen na die aanvaarding in ongewijzigde staat het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten.
(...)"
13. In de considerans van de verordening wordt gesteld dat bepaalde uitvoertransacties tot misbruik aanleiding kunnen geven en dat daarom, ter voorkoming daarvan, voor de uitbetaling naast het zo-even in artikel 4 genoemde bewijs dat het product uit de Gemeenschap is uitgevoerd, ook het bewijs moet worden verlangd dat het product in een derde land is ingevoerd en - in voorkomend geval - daar ook werkelijk op de markt is gebracht. Artikel 5, lid 1, noemt sub a en b twee mogelijke verdachte gevallen". Artikel 5 luidt:
1. Voor betaling van de al dan niet gedifferentieerde restitutie geldt niet alleen de voorwaarde dat het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, maar ook dat:
a) wanneer ernstige twijfel bestaat omtrent de werkelijke bestemming van het product,
of
b) wanneer het product opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen worden ingevoerd als gevolg van het verschil tussen het restitutiebedrag voor het uitgevoerde product en het bedrag van de rechten bij invoer voor eenzelfde product op de dag waarop de aangifte ten uitvoer wordt aanvaard,
het product binnen twaalf maanden na de datum waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in een derde land en, in voorkomend geval, in een bepaald derde land is ingevoerd, tenzij het tijdens het vervoer als gevolg van overmacht verloren is gegaan.
In de in artikel 47 vastgestelde omstandigheden kunnen evenwel bijkomende termijnen worden toegestaan.
In de in de eerste alinea bedoelde gevallen zijn artikel 17, lid 3, en artikel 18 van toepassing.
Bovendien kunnen de bevoegde instanties van de lidstaten bijkomende bewijzen verlangen waarmee ten genoegen van die instanties wordt aangetoond dat het product in het derde land van invoer werkelijk in ongewijzigde staat op de markt is gebracht.
2. (...)
Wanneer omtrent de werkelijke bestemming van de producten ernstige twijfel bestaat, kan de Commissie de lidstaten verzoeken om de bepalingen van lid 1 toe te passen.
3. (...)"
14. Artikel 16 staat in afdeling 2 van de verordening, getiteld Gedifferentieerde restitutie". Die bepaling luidt:
1. In geval van toepassing van een gedifferentieerde restitutievoet naar gelang van de bestemming, wordt de restitutie slechts betaald als de in de artikelen 17 en 18 vastgestelde bijkomende voorwaarden zijn vervuld.
2. Als op de dag waarop de restitutie vooraf wordt vastgesteld voor alle bestemmingen een zelfde restitutievoet van toepassing is en een bepaling inzake verplichte bestemming geldt, wordt deze omstandigheid als een differentiatie van de restitutievoet naar bestemming beschouwd, indien de restitutievoet die geldt op de dag waarop de aangifte ten uitvoer wordt aanvaard, lager is dan de vooraf vastgestelde voet, in voorkomend geval aangepast naar de dag waarop die aanvaarding plaatsvindt."
15. Artikel 17, lid 3, luidt:
Het product wordt als ingevoerd beschouwd wanneer de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik in het derde land zijn vervuld."
16. Artikel 18, dat bij verordening (EEG) nr. 354/90 van de Commissie van 9 februari 1990 werd gewijzigd, bevat zowel in de oorspronkelijke versie als in de versie die gold ten tijde van de litigieuze feiten een opsomming van de modaliteiten voor de levering van het bewijs dat de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik zijn vervuld.
IV - Argumenten van partijen
1. Verzoekster
17. Onder verwijzing naar de relevante bepalingen stelt verzoekster dat in gevallen van een niet-gedifferentieerde uitvoerrestitutie het recht op restitutie in beginsel door de uitvoer van de waar ontstaat. Dit beginsel is in artikel 4, lid 1, van de verordening vastgelegd. Artikel 5, lid 1, van de verordening bevat echter voor de sub a en b van dat lid genoemde omstandigheden een aanvullende voorwaarde voor het recht op restitutie, te weten de invoer van de waar in een derde land. Betreft het dus een niet-gedifferentieerde uitvoerrestitutie, dan mag het bewijs van de invoer tot verbruik van de waar in een derde land in de zin van artikel 5, lid 1, derde en vierde alinea, van verordening nr. 3665/87 alleen worden verlangd wanneer vrees bestaat voor frauduleuze praktijken in de zin van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, derhalve wanneer:
a) twijfel bestaat omtrent de werkelijke bestemming van het product, dat wil zeggen wanneer de uitvoer van de waar uit de Gemeenschap twijfelachtig is, of
b) wanneer als gevolg van het verschil tussen de restitutiepercentages en de invoerrechten - derhalve omstandigheden buiten de wil van de exporteur - gevreesd moet worden voor fictieve uitvoeren gevolgd door herinvoeren, met als enig doel het verschil tussen die bedragen te incasseren.
Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat deze laatste hypothese alleen slaat op restituties en invoerrechten voor dezelfde producten (produits identiques"). De invoer van waren in de Gemeenschap die het resultaat zijn van een verwerking van eerder met restitutie uitgevoerde producten, valt niet onder deze bepaling.
18. De weigering van ONIC om de litigieuze borgstelling vrij te geven, berust ongetwijfeld op de mededelingen van de Commissie, die echter op zich geen juiste rechtsgrondslag voor de litigieuze beslissing vormen. Voor het onderzoek naar de rechtmatigheid van het handelen van ONIC moet rechtstreeks op artikel 5 van de verordening worden afgestemd. Voor zover dit artikel 5 een uitzondering bevat op de regel dat het recht op restitutie bij het verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap ontstaat, moet deze uitzondering overeenkomstig het proportionaliteitsbeginsel eng worden uitgelegd, waarbij de nationale instantie de bijzondere omstandigheden moet aantonen.
19. In casu is aan deze voorwaarden niet voldaan. Aan de bestemming van de glucose werd niet getwijfeld en evenmin bestond het risico van herinvoer van eenzelfde product. De eis van de Commissie dat de invoer tot verbruik wordt aangetoond, omdat het risico bestond dat de verwerkte producten uit een EVA-land in de Gemeenschap tegen nultarief zouden worden ingevoerd, vindt geen steun in artikel 5 van de verordening. De door de verwijzende rechter gestelde vraag kan alleen aan de hand van onderzoek van artikel 5 van de verordening worden beantwoord en wel in die zin, dat het recht op restitutie niet kan worden betwist op grond van het feit dat de buitenlandse koper van de waar een product vervaardigt dat op zijn beurt naar lidstaten van de Gemeenschap kan worden uitgevoerd.
20. Deze op de letterlijke uitlegging van artikel 5 van de verordening berustende conclusie wordt bevestigd door de doelstelling van dat artikel. Dit beoogt fraude te bestrijden en heeft tot doel de betaling van uitvoerrestituties te voorkomen voor waren die niet werkelijk worden uitgevoerd of die in de Gemeenschap terugkomen. Vanuit dit gezichtspunt is een ruime uitlegging van het begrip eenzelfde product" in de zin van artikel 5, lid 1, sub b, van de verordening te verdedigen, zodat in voorkomend geval daaronder producten vallen die enkel onvoldoende of verkeerd zijn verwerkt. Onderscheidingscriterium zou kunnen zijn of het een ingrijpende of onomkeerbare verwerking betreft. Daarbij is ook niet relevant onder welke douaneregeling - bijvoorbeeld in het kader van het actieve veredelingsverkeer - de waar werd verwerkt.
21. Mocht artikel 5 van de verordening - anders dan verzoekster betoogt - nochtans worden toegepast, dan rijst de vraag welke bewijsmiddelen geschikt zijn om een ingrijpende verwerking aan te tonen. Het bewijs van een maatregel in de zin van het actieve veredelingsverkeer moet evenzeer volstaan als een certificaat van inklaring of elk ander document dat in artikel 18 van de verordening wordt genoemd. Deze opvatting strookt met de communautaire restitutieregeling, die tot doel heeft communautaire producten tegen concurrerende prijzen op de wereldmarkt aan te bieden.
22. Verzoekster beroept zich voorts op de regeling voor zetmeelhoudende producten om het verschil te illustreren tussen een ingrijpende wijziging en een omkeerbare wijziging. Hieruit volgt dat de verwerking van glucosestroop tot penicilline, citroenzuur of xanthangom ongetwijfeld als een onomkeerbare verwerking moet worden beschouwd.
23. Ten slotte verwijst verzoekster naar de nieuwe codificatie van verordening nr. 3665/87 bij verordening (EG) nr. 800/1999. Artikel 20 daarvan vervangt artikel 5 van verordening nr. 3665/87. Het herhaalt de aldaar geregelde casusposities, maar breidt deze met zoveel woorden uit met het geval van herinvoer van waren in de Gemeenschap die niet een ingrijpende be- of verwerking" hebben ondergaan. Verzoekster is van mening dat de nieuwe verordening expliciet regelt wat in artikel 5 van verordening nr. 3665/87 al impliciet was bepaald.
2. ONIC
24. ONIC is van mening dat het bewijs van de invoer van een product te allen tijde vóór de betaling van de restitutie mag worden verlangd en dat daarvoor moet worden aangetoond dat het product in het derde land van invoer op de markt is gebracht.
25. ONIC formuleert de vraag die naar zijn mening moet worden beantwoord als volgt:
Kan het recht op uitvoerrestitutie worden betwist wanneer de geleverde waar door de buitenlandse klant tot een product werd verwerkt dat weer naar andere lidstaten van de Europese Gemeenschap kan worden uitgevoerd? ONIC is van mening dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Het recht op uitvoerrestitutie impliceert dat het product het douanegebied van de Gemeenschap moet hebben verlaten. Deze voorwaarde is niet vervuld wanneer het product, zij het in gewijzigde staat, opnieuw in het gebied van de Gemeenschap wordt ingevoerd. Voor het uit de Gemeenschap uitgevoerde en vervolgens weer ingevoerde product is immers geen enkel douanerecht betaald.
26. Krachtens de relevante bepalingen moet bovendien het product het communautair grondgebied in ongewijzigde staat hebben verlaten en in ongewijzigde staat op de markt van het derde land zijn gebracht. Aan deze voorwaarde is niet voldaan wanneer het product in gewijzigde staat, ook al is dit het resultaat van een verwerking, opnieuw in de Gemeenschap wordt ingevoerd. Onder het in ongewijzigde staat op de markt brengen moet worden verstaan de exploitatie van het product in het derde land van invoer. Deze exploitatie betekent dat het product, ook al is het verwerkt, in het land van bestemming in het vrije verkeer wordt gebracht. Aan deze voorwaarde is niet voldaan wanneer het product in gewijzigde staat op de markt van de Europese Gemeenschap terugkeert.
3. De Franse regering
27. De Franse regering heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend, maar wel haar standpunt ter terechtzitting bepleit.
28. De vertegenwoordigster van de Franse regering heeft met betrekking tot de aard van de restitutie gesteld dat deze, voor zover het niet-gedifferentieerde uitvoerrestituties betreft, uitbetaald moeten worden wanneer vaststaat dat het product uit de Gemeenschap werd geëxporteerd. Aanvullende bewijzen kunnen worden verlangd wanneer het bestaan van misbruik wordt vermoed of vaststaat. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het doel van de aan de lidstaten toegekende bevoegdheid om bijkomende bewijzen te verlangen vóór de uitbetaling van de restituties, is gelegen in het voorkomen van misbruiken.
29. De Franse regering verwijst ter zake eveneens naar de nieuwe versie van verordening nr. 3665/87, die is vastgesteld bij verordening nr. 800/1999 - bij verordening (EG) nr. 313/97 was artikel 15, lid 2, daarin al geïnsereerd - met name naar artikel 20 daarvan, dat aan het begin staat van afdeling 3 van de verordening, getiteld Specifieke maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap". Ook deze bepaling beoogt misbruik te voorkomen. De bepaling is nauwkeuriger en uitgebreider dan artikel 5 van verordening nr. 3665/87. Gelet op deze beperkingen en op de bestaansreden van deze bepaling moet ervan worden uitgegaan dat louter de omstandigheid dat de uitgevoerde waar is gebruikt voor de vervaardiging van een ander product dat opnieuw in de lidstaten van de Gemeenschap kan worden ingevoerd, niet volstaat om de uitvoerrestituties te betwisten.
30. De Franse regering maakt bovendien opmerkingen over de modaliteiten van de samenwerking tussen de Commissie en de nationale instantie. Ofschoon juridisch niet bindend, waren de mededelingen van de Commissie aan ONIC uitermate geschikt om de houding van die instantie te bepalen, aangezien deze anders eventueel in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw niet in staat zou zijn om aan te tonen dat recht op toekenning van de uitvoerrestituties bestond. Ten slotte staat het aan de verwijzende rechter om de exacte omstandigheden van de concrete handelstransactie na te gaan. De Franse regering stelt voor de aan het Hof gestelde vraag op de reeds aangegeven wijze ontkennend te beantwoorden, waarbij het steeds aan de nationale rechter staat om op grond van de feitelijke omstandigheden te beslissen of aan alle voorwaarden voor het ontstaan van een recht op uitvoerrestituties is voldaan.
4. De Commissie
31. De Commissie gaat ervan uit dat de Franse autoriteiten bijkomend bewijsmateriaal voor de uitvoer van de goederen naar Oostenrijk hebben verlangd op grond van artikel 5, lid 1, eerste alinea, sub b, van de verordening in verbinding met de vierde alinea van dat artikel, derhalve wegens het risico dat het product opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen worden ingevoerd. Uit het dossier blijkt niet van ernstige twijfel omtrent de werkelijke bestemming van de goederen.
32. De Commissie gaat voorts ervan uit dat artikel 5, lid 1, vierde alinea, op grond waarvan de bevoegde instanties van de lidstaten bovendien" bijkomende bewijzen kunnen" verlangen, alleen geldt voor buitengewone gevallen waarin sprake is van ernstige vermoedens van misbruik.
33. De structuur van het artikel impliceert dat tussen de derde en de vierde alinea een gradueel verschil bestaat naar gelang van de ernst van het risico van concrete frauduleuze handelingen. Van dit verhoogd risico is in casu geen sprake. Het onderhavige geval moet derhalve worden beoordeeld tegen de achtergrond van de derde alinea van het artikel, bepalende dat het bewijs van de invoer tot verbruik door middel van douanedocumenten moet worden geleverd.
34. Voor de verkrijging van het recht op uitvoerrestituties moet zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87. Terwijl in het onderhavige geval het feit dat de goederen het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten niet aan twijfel onderhevig is, is onduidelijk of is voldaan aan de voorwaarde van de invoer in een derde land, voor zover onder invoer moet worden verstaan de vervulling van de douaneformaliteiten. Dit bewijs kan echter voor goederen die vallen onder de bijzondere douaneregeling van het actieve veredelingsverkeer, niet worden geleverd. Het bewijs van de invoer van de goederen in een derde land is vereist wanneer een van de verdachte situaties van artikel 5, lid 1, eerste alinea, sub a of b, aanwezig is. Het feit dat het product is verwerkt, kan op zich restitutie niet ter discussie stellen. Het risico van herinvoer van de goederen kan ook feitelijk zo goed als worden uitgesloten wanneer een vergelijking wordt verwacht met de alstoen geldende restitutiepercentages. Een frauduleuze herinvoer was hoe dan ook wegens de transportkosten economisch onrendabel. Bovendien was de feitelijke mogelijkheid van herinvoer van de goederen uiterst dubieus, omdat de litigieuze glucosestroop volgens de Commissie ingrijpend was verwerkt en als zodanig niet meer bestond. Het verwerkte product penicilline" kan niet opnieuw in glucosestroop worden omgezet.
35. Voorts verwijst ook de Commissie naar artikel 20 van verordening nr. 800/1999, volgens lid 1 waarvan een ingrijpende be- of verwerking uitdrukkelijk voorbehouden" wordt.
36. Ten slotte houdt artikel 5, lid 1, eerste alinea, sub b, van de verordening, dat gezien moet worden als een bepaling ter bestrijding van onregelmatigheden, niet in dat het onderzoek van het concrete geval achterwege kan blijven. Die bepaling heeft niet tot doel het beroep op de douaneprocedure van het veredelingsverkeer onmogelijk of buitengewoon ingewikkeld te maken. Die maatregelen vinden hun rechtvaardiging enkel in de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, derhalve in het voorkomen van frauduleuze handelingen. Men kan er daarom niet aan voorbijgaan dat het uitgevoerde product niet meer bestaat en daarom puur feitelijk gezien niet meer opnieuw in de Gemeenschap kan worden ingevoerd.
37. De Commissie stelt voor de vraag van de verwijzende rechter aldus te beantwoorden dat de uitvoerrestituties niet kunnen worden betwist op grond van het feit dat niet kan worden bewezen dat de douaneformaliteiten voor de invoer tot verbruik zijn vervuld, wanneer vaststaat dat het risico dat de litigieuze producten opnieuw in de Gemeenschap worden ingevoerd nadat zij het communautaire douanegebied hadden verlaten, wegens de concrete omstandigheden van de economische transactie uitgesloten kan worden geacht.
V - Beoordeling
38. Zoals al duidelijk blijkt uit de argumenten van partijen, maakt het met het oog op de toekenning van uitvoerrestituties een fundamenteel verschil of het al dan niet gedifferentieerde" restituties betreft. Bij de niet-gedifferentieerde restitutie komt het in wezen erop aan of de waar het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, terwijl het bij de gedifferentieerde restitutie van fundamentele betekenis is waar de waar aankomt. Daarom zijn de communautaire controlemechanismen inzake de gedifferentieerde restitutie strakker respectievelijk van andere aard.
39. Het Hof beschrijft de bijzondere kenmerken van de verschillende soorten restituties als volgt:
Het stelsel van gedifferentieerde uitvoerrestituties heeft tot doel de markten van de betrokken derde landen toegankelijk te maken of te houden, waarbij de differentiatie van de restitutie berust op de wens rekening te houden met de particulariteiten van iedere invoermarkt waarop de Gemeenschap zich wil doen gelden".
Aan het stelsel van gedifferentieerde restituties zou de bestaansgrond komen te ontvallen wanneer het ter verkrijging van een hoger restitutiebedrag zou volstaan dat de waar eenvoudig werd gelost zonder de markt van het bestemmingsgebied te bereiken". Dat is overigens de reden waarom het gemeenschapsrecht de betaling van de gedifferentieerde restitutie afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de douaneformaliteiten om het product in het derde land in het vrije verkeer te brengen, zijn vervuld, aangezien de vervulling van die formaliteiten in beginsel waarborgt dat de waren daadwerkelijk toegang hebben tot de markt van het bestemmingsgebied".
(...) gezien het doel van de gedifferentieerde restitutieregeling, [is] van essentieel belang (...) dat de met die restitutie gesteunde producten de markt van bestemming werkelijk bereiken en aldaar in de handel worden gebracht".
Bij een niet-gedifferentieerde restitutie daarentegen, die wordt toegekend ter dekking van het verschil tussen de prijs van een product in de Gemeenschap en die in de internationale handel, wordt het restitutiebedrag niet vastgesteld naar gelang van de invoermarkt waarvoor het product bestemd is."
Om die reden [wordt] (...) enkel het bewijs [verlangd] dat het product uit de Gemeenschap is uitgevoerd". Aanvullende bewijzen kunnen [echter] worden verlangd wanneer het bestaan van misbruiken wordt vermoed of vaststaat."
40. De vergelijking van de twee restitutiemodaliteiten leidt tot de conclusie dat de betaling van een gedifferentieerde restitutie in beginsel afhankelijk is van het bewijs dat het product in het derde land van bestemming in het vrije verkeer is gebracht, en dat de lidstaten ook de toekenning van een niet-gedifferentieerde restitutie van dit bewijs afhankelijk mogen stellen wanneer misbruik wordt vermoed of vaststaat".
41. In casu wordt niet betwist dat sprake is van niet-gedifferentieerde restituties". Ten tijde van de litigieuze feiten was de Republiek Oostenrijk nog geen lid van de Europese Gemeenschap, zodat zij wat exporten betreft als derde land moet worden beschouwd. Dit belet niet dat Oostenrijk toentertijd als lidstaat van de EVA ter zake van importen een speciale status had, hetgeen de invoer van verwerkte producten in de Gemeenschap economisch aantrekkelijk maakte. Krachtens artikel 4, lid 1, van de verordening ontstaat het recht op uitvoerrestituties wanneer de producten waarvoor de uitvoeraangifte is aanvaard, uiterlijk zestig dagen na die aanvaarding het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten. Gelet op deze uitdrukkelijke regeling, die bovendien moet worden gezien in het licht van de al aangehaalde rechtspraak, zijn in beginsel geen verdere bewijzen nodig, behoudens wanneer het vermoeden van misbruik van de uitvoerregeling zou bestaan. In dat geval dient artikel 5 van de verordening te worden toegepast, waarin nauwkeurig is vastgelegd onder welke omstandigheden het van toepassing is.
42. Toen de feiten die tot het geschil hebben geleid plaatsvonden, ging de Commissie blijkens de stukken van het dossier kennelijk ervan uit dat de in artikel 5 van de verordening genoemde bijkomende bewijzen te allen tijde konden worden verlangd. In de procedure voor het Hof heeft de Commissie zich evenwel op het standpunt gesteld dat op zijn minst sprake moest zijn van bepaalde vermoedens van frauduleuze praktijken om artikel 5 van de verordening te kunnen toepassen. Overeenkomstig de aangehaalde rechtspraak gaan derhalve ook partijen ervan uit dat enkel het vermoeden of de constatering van misbruiken tot toepassing van artikel 5 van de verordening leidt.
43. In de op het geding toepasselijke versie van de bepaling worden de voorwaarden waaronder de verruimde bewijsplicht geldt, omschreven als ernstige twijfel omtrent de werkelijke bestemming van het product" of de mogelijkheid dat het product opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen worden ingevoerd als gevolg van het verschil tussen het restitutiebedrag voor het uitgevoerde product en het bedrag van de rechten bij invoer voor eenzelfde product op de dag waarop de aangifte ten uitvoer wordt aanvaard".
44. In het kader van de eerste mogelijkheid zou de inhoud van het begrip werkelijke bestemming" van het product eventueel twijfel kunnen oproepen. Verzoekster heeft deze kwestie ter terechtzitting aan de orde gesteld door zich af te vragen wat de betekenis is van werkelijke bestemming" in een stelsel waarin de bestemming nu juist niet bindend is voorgeschreven. Zij heeft zelf die vraag aldus beantwoord dat het in de context van niet-gedifferentieerde restituties zonder meer enkel kan gaan om een derde land.
45. Gelet op artikel 4, lid 2, van de verordening, volgens hetwelk [v]oor de toepassing van deze verordening (...) voor de proviandering van boor- of productieplatforms als bedoeld in artikel 42, lid 1, onder a), geleverde producten [worden] geacht het douanegebied van de Gemeenschap te hebben verlaten", ware het bijvoorbeeld denkbaar onder de bestemming van het product" in de zin van de betrokken bepaling ook zulke omstandigheden - derhalve niet alleen de invoer in een derde land - te begrijpen. Echter voorziet artikel 42 van verordening nr. 3665/87 juist voor dit speciale geval in bijzondere controlemechanismen.
46. Men kan daarom ervan uitgaan dat onder bestemming" in de zin van dit artikel de levering van de waar buiten de Gemeenschap moet worden verstaan, zolang het om een derde land gaat. Evenwel dient, gelet op de rechtspraak van het Hof, het volgende te worden bedacht: Bij een product waarvan de prijs (...) afhangt van het feitelijke gebruik ervan, is misbruik eveneens mogelijk, doordat het feitelijke gebruik, dat wil zeggen de werkelijke bestemming van het product in de functionele zin van het woord, niet overeenstemt met het specifieke gebruik dat kenmerkend is voor het product waarvoor om restitutie wordt verzocht. Hieruit volgt, dat de term ‚bestemming in artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 3665/87 niet enkel in geografische zin, doch ook in functionele zin moet worden opgevat."
47. Ditzelfde geldt voor de toepassingsvoorwaarden van de tweede mogelijkheid, de herinvoer van de waar. Beide alternatieven dienen hetzelfde doel, te weten te verzekeren dat de waar in een derde land aankomt en aldaar blijft, en daarmee tegelijkertijd de druk op de communautaire markt wordt verminderd.
48. Wanneer artikel 5, lid 1, sub b, letterlijk wordt uitgelegd, zou deze bepaling in casu niet kunnen worden toegepast, en wel ten eerste omdat - zoals de Commissie heeft betoogd - de restitutiepercentages niet van dien aard waren dat een ernstig risico van herinvoer van dezelfde goederen bestond, en ten tweede omdat het bij de uitvoer van de grondstof en de invoer van het verwerkte gerede product niet om eenzelfde product" in de zin van dit artikel ging.
49. Evenwel mag niet uit het oog worden verloren dat deze bepaling is vastgesteld ter bescherming tegen frauduleuze praktijken. Vanuit deze gezichtshoek zou eventueel een ruime uitlegging geboden kunnen zijn. Wanneer de uitvoer van een communautair product door uitvoerrestituties wordt bevorderd, zou het doel van dit stelsel, de druk op de gemeenschappelijke markt te verminderen, in bepaalde omstandigheden op losse schroeven kunnen komen te staan wanneer het product in gewijzigde staat in de Gemeenschap terugkeert. Het is hoe dan ook denkbaar dat de verwachte vermindering van de druk op de gemeenschappelijke markt uitblijft. Zo heeft de Commissie in het kader van de gebeurtenissen die aan het onderhavige geding ten grondslag liggen, in ieder geval het risico van frauduleuze praktijken vermoed.
50. In de nieuwe codificatie van verordening nr. 3665/87 bij verordening nr. 800/1999 wordt met dit probleem rekening gehouden. Artikel 20, lid 1, sub c, van de verordening luidt:
1. Wanneer:
a) (...)
b) (...)
c) het concrete vermoeden bestaat dat het product in ongewijzigde staat of na be- of verwerking in een derde land opnieuw in de Gemeenschap zal worden ingevoerd met vrijstelling of verlaging van dat recht,
wordt de niet-gedifferentieerde restitutie (...) slechts betaald indien het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten overeenkomstig artikel 7, en
i) bij een niet-gedifferentieerde restitutie, het product binnen twaalf maanden na de dag waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in een derde land is ingevoerd of daar binnen die termijn een ingrijpende be- of verwerking in de zin van artikel 24 van verordening (EEG) nr. 2913/92 heeft ondergaan;
ii) (...)"
51. Ook al is deze bepaling eerst op 1 juli 1999 in werking getreden, zij bevat toch een aanwijzing voor de oplossing van het probleem. Het beslissend criterium is de graad van be- of verwerking, zoals blijkt uit het bijvoeglijk naamwoord ingrijpende" en de verwijzing naar artikel 24 van verordening nr. 2913/92.
52. Voor artikel 5, lid 1, sub b, van de verordening, dat overigens alleen bij een extensieve uitlegging geldt voor gevallen van herinvoer van bewerkte producten, moeten vergelijkbare criteria gelden. In gevallen van ingrijpende be- of verwerking van het product kan ook bij een zeer welwillende uitlegging niet meer van dezelfde producten" worden gesproken. In een dergelijk geval moet bovendien ervan worden uitgegaan dat het product zijn bestemming in functionele zin heeft bereikt.
53. In het onderhavige geval zijn alle partijen het erover eens dat bij het verwerkingsproces waarbij met gebruikmaking van glucosestroop penicilline werd vervaardigd, de glucosestroop is verdwenen. Het gaat ter zake om een onomkeerbare en daarmee ingrijpende verwerking van het basisproduct glucosestroop, zodat van de herinvoer daarvan in de Gemeenschap in de vorm van het geneesmiddel penicilline geen sprake kan zijn.
54. Zelfs de Commissie heeft in de al genoemde telefax van 12 juli 1993, waarmee zij de eerder bevolen maatregelen ophief, uitdrukkelijk geconstateerd dat de uitvoer van glucosestroop naar derde, bij de EVA aangesloten landen teneinde aldaar onder de douaneregeling van het actieve veredelingsverkeer te worden verwerkt tot citroenzuur, dat zonder betaling van rechten in de Gemeenschap kan worden ingevoerd, volstrekt legaal was.
55. Aangezien derhalve geen sprake is van een geval waarop artikel 5 van de verordening van toepassing is, komt het er uiteindelijk ook niet op aan dat de invoer van de communautaire producten in het derde land niet overeenkomstig artikel 17, lid 3, van de verordening door het vervullen van de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik kan worden aangetoond. Toch gaat daarachter een algemeen bewijsprobleem schuil, omdat bij uitvoer van communautaire producten naar een derde land waar zij worden verwerkt in het kader van een bijzondere douaneregeling, de invoer niet op de in de verordening voorgeschreven wijze kan worden bewezen.
56. Terecht heeft verzoekster erop gewezen dat de communautaire wetgever de uitvoer van communautaire producten om in het derde land van invoer te worden be- of verwerkt, niet heeft willen beletten. Dit geldt a fortiori wanneer in zulke gevallen het doel van de regeling wordt bereikt, te weten dat het met toekenning van uitvoerrestituties uitgevoerde product de markt van de Gemeenschap heeft verlaten.
57. Tegen deze achtergrond is het nuttig aandacht te besteden aan artikel 5, lid 1, vierde alinea, van de verordening, op grond waarvan de bevoegde instanties van de lidstaat bijkomende bewijzen mogen verlangen waarmee wordt aangetoond dat het product in het derde land van invoer werkelijk in ongewijzigde staat op de markt is gebracht". Daarbij kan de Commissie krachtens artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de verordening de lidstaten verzoeken die bepaling toe te passen. Het is in die juridische context dat het in het onderhavige geval aan verzoekster gerichte verzoek om de invoer tot verbruik van de goederen aan te tonen, moet worden geplaatst.
58. Los van de vraag of de bepaling alleen kan worden toegepast bij ernstige vermoedens, moet worden erkend dat zij impliceert dat door middel van andere bewijsmiddelen dan de douanedocumenten inzake de invoer tot verbruik kan worden aangetoond dat het product zijn bestemming, zowel in geografische als ook in functionele zin, heeft bereikt.
59. Het in de onderhavige procedure verlangde bewijs van de invoer tot verbruik", dat als zodanig niet in de verordening wordt genoemd, maakt duidelijk dat het gaat om de exploitatie van het product in het derde land. Ongeacht of men deze gang van zaken verbruik", exploitatie" of werkelijk in ongewijzigde staat op de markt brengen" noemt, de doelstelling is duidelijk. Ingrijpende be- of verwerking van het product voldoet aan de vereisten van de beschreven exploitatie, waarbij het er niet op mag aankomen onder welke douaneregeling de verwerking plaatsvindt. In het onderhavige geval moet daarom het bewijs van een ingrijpende be- of verwerking geacht worden aan de vereisten van artikel 5 van de verordening te voldoen.
60. Afsluitend dienen enige opmerkingen te worden gemaakt over het tijdstip waarop bekend moet zijn welke bewijzen krachtens artikel 5 van verordening nr. 3665/87 dienen te worden geleverd. Niet over het hoofd mag worden gezien dat de marktdeelnemer die op uitvoerrestituties aanspraak maakt, tijdig op de hoogte moet zijn van de bewijzen die hij moet leveren, en zulks met name wanneer het andere dan in de verordening uitdrukkelijk genoemde documenten betreft, omdat zijn recht op uitvoerrestituties van deze bewijzen afhangt en hij slechts binnen bepaalde grenzen de wijze waarop en het doel waarvoor de buitenlandse importeur de waar gebruikt, kan beïnvloeden. De exporteur moet in staat worden gesteld zich een oordeel te vormen of hij in de uitvoertransactie kan treden zonder gevaar te lopen dat hem het recht op uitvoerrestituties achteraf wordt ontzegd op grond van feiten die hij niet in de hand heeft.
61. Dit vereiste berust op het algemene vertrouwensbeginsel. In deze feitelijke context betekent dit dat een exporteur die voldoet aan alle aan een uitvoertransactie gestelde reguliere vereisten, erop mag vertrouwen dat hij recht heeft op uitvoerrestituties.
62. Deze gedachte komt trouwens tot uitdrukking in verordening nr. 800/1999. In de zesenzestigste overweging van de considerans wordt bijvoorbeeld gesteld:
(...) om ervoor te zorgen dat in het kader van de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen het beginsel van het gewettigde vertrouwen in de hele Gemeenschap eenvormig wordt toegepast, [dienen] de voorwaarden (...) te worden vastgesteld waaronder een beroep op dit beginsel kan worden gedaan (...)".
63. Artikel 20, lid 4, eerste zin, van verordening nr. 800/1999 stelt:
Het bepaalde in lid 1 wordt toegepast voordat de restitutie wordt betaald."
64. In casu kon de marktdeelnemer vóór de brief van ONIC van 16 maart 1990 in het geheel niet op de hoogte zijn van het vereiste van bijkomende bewijzen. De brief van de Commissie van 26 januari 1990 aan ONIC werd uitdrukkelijk als vertrouwelijk gekwalificeerd. Overigens brengt volgens vaste rechtspraak een dergelijke briefwisseling tussen instanties, in casu tussen de Commissie en nationale administraties, geen rechtstreekse rechtsgevolgen teweeg voor de marktdeelnemers. Uitgangspunt moet daarom zijn dat zelfs wanneer artikel 5 van verordening nr. 3665/87 had kunnen worden toegepast - hetgeen volgens de hier bepleite oplossing niet het geval is - verzoekster niet tijdig op de hoogte werd gebracht van de van haar verlangde bewijzen.
VI - Conclusie
65. Mitsdien geeft ik in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
De controle-instantie (in casu ONIC) kan, gelet op de op 1 maart 1990 geldende bepalingen, met name artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, waarin als voorwaarde voor de betaling van uitvoerrestitutie wordt gesteld ‚dat het product in het derde land van invoer werkelijk in ongewijzigde staat op de markt is gebracht, het recht van de leverancier op restitutie niet betwisten enkel omdat de geleverde waar door zijn buitenlandse klant is gebruikt voor de vervaardiging van een ander product, dat zelf weer naar andere lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap kan worden uitgevoerd."