62003CJ0514_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-514/03
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 8. Dezember 2003,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch M. Patakia und L. Escobar Guerrero als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich Spanien,
vertreten durch E. Braquehais Conesa als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann, des Richters K. Schiemann, der Richterin N. Colneric sowie der Richter J. N. Cunha Rodrigues und E. Levits (Berichterstatter),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 7. Juli 2005
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beim Gerichtshof, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 43 EG und 49 EG sowie aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (ABl. L 19, S. 16), und der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48 (ABl. L 209, S. 25) verstoßen hat, dass es
– in den Durchführungsbestimmungen vorgesehen hat, dass Unternehmen für private Sicherheitsdienstleistungen die spanische Staatszugehörigkeit und die Angehörigen ihres Personals die spanische Staatsangehörigkeit besitzen müssen;
– im Rahmen der Bestimmungen über Eintragungen ausländischer Unternehmen verlangt hat, dass die privaten Sicherheitsunternehmen
a) in allen Fällen juristische Personen sind,
b) ein bestimmtes Gesellschaftskapital besitzen, auch wenn sie in ihrem Niederlassungsstaat nicht dieser Verpflichtung unterliegen,
c) eine Sicherheit bei der Caja General de Depósitos hinterlegen, ohne Berücksichtigung einer möglicherweise im Herkunftsmitgliedstaat geleisteten Sicherheit,
d) eine Mindestzahl von Arbeitnehmern beschäftigen;
– bestimmt hat, dass die Angehörigen des Personals eines ausländischen privaten Sicherheitsunternehmens in Spanien eine neue besondere Erlaubnis besitzen müssen, auch wenn sie im Niederlassungsmitgliedstaat des betreffenden Unternehmens bereits über eine vergleichbare Erlaubnis verfügen, und
– die Berufe des Sektors der privaten Sicherheit nicht den Gemeinschaftsbestimmungen über die Anerkennung beruflicher Qualifikationen unterstellt hat.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2. Die Richtlinien 89/48 und 92/51 bezwecken, Systeme zur Anerkennung von Diplomen einzuführen, die den europäischen Bürgern die Ausübung aller beruflichen Tätigkeiten, die in einem Aufnahmemitgliedstaat von einer weiterführenden Ausbildung im Anschluss an den Sekundarabschnitt abhängig sind, erleichtern. Während die Richtlinie 89/48 Hochschuldiplome betrifft, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, gilt die Richtlinie 92/51 für Befähigungsnachweise, die an den Sekundarabschnitt anschließende weiterführende Studien von mindestens einem Jahr oder einer in Artikel 1 der Richtlinie definierten entsprechenden Dauer abschließen.
3. Artikel 1 der Richtlinie 92/51 bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie gelten
…
c) als ‚Befähigungsnachweis‘ jeder Nachweis,
– der eine Ausbildung abschließt und nicht Teil eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG bzw. eines Diploms oder Prüfungszeugnisses im Sinne der vorliegenden Richtlinie ist oder
– der im Anschluss an eine Beurteilung der persönlichen Eigenschaften, der Fähigkeiten oder der Kenntnisse des Antragstellers, die von einer gemäß den Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats bestimmten Stelle als wesentliche Voraussetzungen für die Ausübung eines Berufes angesehen werden, erteilt wird, ohne dass der Nachweis einer vorherigen Ausbildung erforderlich ist;
…
e) als ‚reglementierter Beruf‘ die reglementierte berufliche Tätigkeit oder die reglementierten beruflichen Tätigkeiten, die zusammen in einem Mitgliedstaat den betreffenden Beruf ausmachen;
f) als ‚reglementierte berufliche Tätigkeit‘ eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises gebunden ist. Als Art der Ausübung der reglementierten beruflichen Tätigkeit gilt insbesondere
– die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungsnachweis besitzen, die in einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; ...
…“
4. Artikel 8 der Richtlinie 92/51 lautet wie folgt:
„Macht ein Aufnahmestaat den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung vom Besitz eines Befähigungsnachweises abhängig, so kann die zuständige Behörde einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern,
a) wenn der Antragsteller den Befähigungsnachweis besitzt, der in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieser Befähigungsnachweis in einem Mitgliedstaat erworben wurde oder
b) wenn der Antragsteller die in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Qualifikationen nachweist,
wobei der betreffende Befähigungsnachweis bzw. die betreffenden Qualifikationen insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz Garantien geben müssen, die den von den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Aufnahmestaats geforderten gleichwertig sind.
Besitzt der Antragsteller einen solchen Befähigungsnachweis nicht oder weist er diese Qualifikationen nicht nach, so finden die Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Aufnahmestaats Anwendung.“
Nationales Recht
5. In Spanien wird die Tätigkeit privater Sicherheitsdienste durch das Gesetz Nr. 23/1992 vom 30. Juli 1992 über die private Sicherheit (BOE Nr. 186 vom 4. August 1992, S. 27116, im Folgenden: Gesetz über die private Sicherheit) und das Königliche Dekret Nr. 2364/1994 vom 9. Dezember 1994 zur Billigung der Verordnung über die private Sicherheit (BOE Nr. 8 vom 10. Januar 1995, S. 779, im Folgenden: Verordnung über die private Sicherheit) geregelt.
6. Artikel 5 Absatz 1 des Gesetzes über die private Sicherheit enthält eine abschließende Liste von sechs Gruppen von Dienstleistungen, die von privaten Sicherheitsunternehmen erbracht werden können, und zwar:
– Überwachung und Schutz von Gegenständen, Einrichtungen, Veranstaltungen, Wettkämpfen oder Versammlungen;
– Schutz bestimmter Personen;
– Verwahrung, Bewachung, Zählen und Sortieren von Münzen, Geldscheinen, Wertpapieren und Wertgegenständen oder gefährlichen Gegenständen sowie deren Beförderung und Lieferung;
– Einrichtung und Wartung von Sicherheitsanlagen, -vorrichtungen und ‑systemen;
– Betrieb von Zentralen zum Empfang, zur Kontrolle und zur Übertragung von Alarmsignalen und deren Übermittlung an die öffentlichen Sicherheitskräfte sowie Interventionen bei Alarm, die nicht in den Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Sicherheitskräfte fallen;
– Planung und Beratung in Bezug auf die Tätigkeiten der Sicherheitsdienste im Sinne des Gesetzes.
7. Nach Artikel 7 Absatz 1 des Gesetzes bedarf ein Unternehmen, das solche Dienstleistungen erbringen will, einer behördlichen Erlaubnis in Form einer Eintragung in ein vom Innenministerium geführtes Verzeichnis. Für eine solche Eintragung muss das betreffende Unternehmen die Rechtsform einer juristischen Person haben, die einem der vier im nationalen Recht definierten Typen entspricht. Außerdem hat die Verordnung über die private Sicherheit für die Erteilung der genannten Erlaubnis weitere Bedingungen festgelegt, die je nach Art der Tätigkeit oder der Tätigkeiten, die das betreffende Unternehmen ausübt, unterschiedlich sind.
8. So muss das betreffende Unternehmen über ein Mindestgesellschaftskapital verfügen und eine Sicherheit nachweisen. Die Höhe dieses Kapitals und dieser Sicherheit sind nicht nur nach der oder den Arten der von dem Unternehmen ausgeübten Tätigkeiten gestaffelt, sondern auch nach dem Umfang seines geografischen Tätigkeitsbereichs innerhalb des Staatsgebiets. Die Sicherheit muss bei einem spanischen Finanzinstitut, der Caja General de Depósitos, hinterlegt werden.
9. In einem Anhang der Verordnung über die private Sicherheit werden an die Sicherheitsunternehmen bestimmte besondere Anforderungen je nach Art der von ihnen ausgeübten Tätigkeiten gestellt. Wenn diese Tätigkeit in der Beförderung und Lieferung von Wertgegenständen oder gefährlichen Gegenständen und Sprengstoffen oder aber in der Einrichtung und Wartung von Sicherheitsanlagen, -vorrichtungen und
-systemen besteht, wird Folgendes verlangt:
„1. Wertgegenstände oder gefährliche Gegenstände
a) …
b) Zweite Phase
1. ein Team bestehend aus einem Sicherheitschef und mindestens 30 Wachleuten, wenn das Unternehmen landesweit tätig ist, bzw. sechs Wachleuten zuzüglich drei pro Provinz, wenn die Tätigkeit das Gebiet einer Autonomen Gemeinschaft umfasst.
…
2. Sprengstoffe
a) …
b) Zweite Phase
1. ein Team bestehend aus mindestens zwei auf dem Gebiet von Sprengstoffen spezialisierten Wachleuten für jedes Fahrzeug zur Beförderung von Sprengstoffen, über das das Unternehmen verfügt, und – bei mehr als 15 Wachleuten insgesamt – einem Sicherheitschef.
…
5. Einrichtung und Wartung von Sicherheitsanlagen, -vorrichtungen und ‑systemen
…
2. Zweite Phase
a) ein Team bestehend aus mindestens einem technischen Ingenieur und fünf Monteuren für die Unternehmen, die landesweit tätig sind, bzw. einem technischen Ingenieur und zwei Monteuren für die Unternehmen, deren Tätigkeit das Gebiet einer Autonomen Gemeinschaft umfasst.“
10. Nach Artikel 10 des Gesetzes über die private Sicherheit in Verbindung mit Artikel 53 der Verordnung über die private Sicherheit bedarf jeder Angehörige des privaten Sicherheitspersonals einer Erlaubnis des Innenministeriums. Dazu muss er volljährig sein, darf die in den Verordnungsbestimmungen festgelegte Altersgrenze noch nicht erreicht haben, muss die für die Ausübung seiner Aufgabe erforderlichen physischen und geistigen Fähigkeiten besitzen und die erforderlichen Prüfungen zum Nachweis seiner Kenntnisse und Fähigkeiten erfolgreich ablegen.
11. Was insbesondere die Ausübung des Berufes des Privatdetektivs angeht, so verlangt Artikel 54 Absatz 5 Buchstabe b der Verordnung über die private Sicherheit darüber hinaus, dass die betroffenen Personen Inhaber eines Diploms für Privatdetektive sind. Die Erteilung dieses Diploms setzt ein bestimmtes Ausbildungsniveau, den Besuch spezieller Kurse und das Bestehen der Eignungsprüfungen voraus.
12. Die Richtlinien 89/48 und 92/51 wurden durch das Königliche Dekret Nr. 1665/1991 vom 25. Oktober 1991 zur Regelung des allgemeinen Systems der Anerkennung der in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union erteilten Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (BOE Nr. 280 vom 22. November 1991, S. 37916), und durch das Königliche Dekret Nr. 1396/1995 vom 4. August 1995 zur Regelung eines zweiten allgemeinen Systems zur Anerkennung beruflicher Ausbildungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und anderen Unterzeichnerstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum in Ergänzung zu den Regelungen des Königlichen Dekrets Nr. 1665/1991 (BOE Nr. 197 vom 18. August 1995, S. 25657) in nationales Recht umgesetzt. Die Anhänge dieser beiden Dekrete enthalten Verzeichnisse der reglementierten Berufe, für die die in Rede stehenden Anerkennungsverfahren vorgeschrieben sind. Die Berufe im Sinne der Verordnung über die private Sicherheit sind jedoch nicht in diesen Verzeichnissen aufgeführt.
Vorverfahren und schriftliches Verfahren vor dem Gerichtshof
13. Die Kommission erhob 1997 gegen das Königreich Spanien eine erste Vertragsverletzun gsklage wegen bestimmter Vorschriften des Gesetzes und der Verordnung über die private Sicherheit. In dem Urteil vom 29. Oktober 1998 in der Rechtssache C-114/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-6717), das auf diese Klage ergangen ist, hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass es die Artikel 7, 8 und 10 des Gesetzes über die private Sicherheit, die die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung privater Sicherheitsdienste Unternehmen spanischer Staatszugehörigkeit vorbehalten, beibehalten und Lizenzen für Sicherheitspersonal nur spanischen Staatsangehörigen erteilt hat.
14. Mit Schreiben vom 29. November 1999 teilte die Kommission der spanischen Regierung mit, dass die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der privaten Sicherheit noch immer gegen das Gemeinschaftsrecht verstießen.
15. Da die Kommission innerhalb der gesetzten Frist keine Antwort erhalten hatte, erließ sie am 24. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der sie das Königreich Spanien aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die geltend gemachten Verstöße innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Stellungnahme abzustellen. Da die Kommission die Ausführungen der spanischen Behörden zur Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme für nicht ausreichend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
16. In ihrer Erwiderung hat die Kommission zur Kenntnis genommen, dass die spanischen Behörden das Gesetz und die Verordnung über die private Sicherheit infolge des genannten Urteils Kommission/Spanien dahin geändert haben, dass die Bedingung der Staatsangehörigkeit aufgehoben wurde. Die Kommission hat daher die Rüge in Bezug auf diese Bedingung zurückgenommen, die übrigen Rügen jedoch aufrechterhalten.
Zur Klage
17. Zur Begründung ihrer Klage macht die Kommission sechs Rügen geltend, die im Wesentlichen die Bedingungen betreffen, die in den spanischen Rechtsvorschriften für die Ausübung der Tätigkeit privater Sicherheitsdienste in Spanien verlangt werden.
18. Diese Rügen können wie folgt umschrieben werden:
1. Unvereinbarkeit der Bedingung, dass das private Sicherheitsunternehmen stets die Rechtsform einer juristischen Person hat, mit den Artikeln 43 EG und 49 EG;
2. Unvereinbarkeit der Bedingung, dass ein derartiges Unternehmen ein Mindestgesellschaftskapital besitzt, mit den Artikeln 43 EG und 49 EG;
3. Unvereinbarkeit der Bedingung, dass ein derartiges Unternehmen eine Sicherheit bei einem spanischen Finanzinstitut, der Caja General de Depósitos, hinterlegt, mit den Artikeln 43 EG und 49 EG;
4. Unvereinbarkeit der Bedingung, dass ein derartiges Unternehmen eine Mindestzahl von Arbeitnehmern beschäftigt, mit den Artikeln 43 EG und 49 EG;
5. Unvereinbarkeit der Bedingung einer besonderen Erlaubnis für das private Sicherheitspersonal, das seine Tätigkeit in Spanien ausübt, mit den Artikeln 43 EG und 49 EG;
6. Verstoß gegen die Richtlinien 89/48 und 92/51 wegen fehlender Anerkennung beruflicher Qualifikationen.
19. Vor der Prüfung der Begründetheit der einzelnen Rügen sind die Vorbemerkungen der Parteien zu erwähnen und die allgemeinen Grundsätze in Erinnerung zu rufen, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung herausgearbeitet hat.
Allgemeine Bemerkungen
Vorbringen der Parteien
20. Die Kommission räumt ein, dass die Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert worden seien. Die restriktiven Vorschriften des spanischen Rechts auf diesem Gebiet beachteten jedoch nicht die fundamentalen Anforderungen, wie sie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung zu den Artikeln 43 EG und 49 EG festgelegt habe. Die Kommission widerspricht insbesondere dem angeblich engen Zusammenhang zwischen der privaten Sicherheit und der öffentlichen Sicherheit. Der Beitrag der betreffenden Unternehmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit unterscheide sich nicht von dem, zu dem jeder Einzelne verpflichtet werden könne. Im vorliegenden Fall stelle die Tatsache, dass ein ausländisches privates Sicherheitsunternehmen denselben Anforderungen unterworfen sei wie die spanischen Unternehmen – ohne dass die Verpflichtungen, Garantien und Weisungen, die diesem Unternehmen möglicherweise bereits in einem anderen Mitgliedstaat auferlegt worden seien, berücksichtigt würden –, eine nicht gerechtfertigte Beschränkung seiner Niederlassung im spanischen Hoheitsgebiet dar und halte vor allem kleine und mittelständische Unternehmen in hohem Maße von der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen in diesem Sektor ab.
21. Nach Ansicht der spanischen Regierung ist die private Sicherheit sehr eng mit der öffentlichen Sicherheit verbunden und stellt deren Fortsetzung dar. So umfasse ein großer Teil der Tätigkeiten dieses Sektors den Einsatz bestimmter Mittel, die normalerweise nicht erlaubt seien (u. a. Waffen). Diese Tätigkeiten könnten ernste Auswirkungen auf die freie Ausübung der Rechte und Freiheiten der Bürger haben. Folglich könne ein Mitgliedstaat in diesem Sektor legitimerweise Eingriffs- und Kontrollmittel anwenden, die in anderen Bereichen nicht gerechtfertigt seien. Da es sich um einen auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisierten Bereich handele, könne sich seine Regelung in den übrigen Mitgliedstaaten völlig von der spanischen Regelung unterscheiden; daher sei es notwendig, die besonderen Anforderungen, die in Spanien bestünden, insbesondere die im Zusammenhang mit dem Problem des Terrorismus, zu beachten.
Würdigung durch den Gerichtshof
22. In ihrer Klage bezieht sich die Kommission sowohl auf Artikel 43 EG, der die Niederlassungsfreiheit garantiert, als auch auf Artikel 49 EG, der sich auf den freien Dienstleistungsverkehr bezieht. Insoweit ist daran zu erinnern, dass das entscheidende Kriterium für die Abgrenzung der Geltungsbereiche dieser beiden Bestimmungen darin besteht, ob der betreffende Wirtschaftsteilnehmer in dem Mitgliedstaat, in dem er die fragliche Dienstleistung anbietet (Aufnahmemitgliedstaat), niedergelassen ist oder nicht. Wenn er dort mit seinem Haupt- oder Nebensitz niedergelassen ist, fällt seine Situation in den Geltungsbereich des Grundsatzes der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Artikel 43 EG. Andernfalls ist er als „grenzüberschreitender Dienstleistender“ zu qualifizieren, und er fällt unter den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Artikel 49 EG (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnrn. 25 bis 28, und vom 11. Dezember 2003 in der Rechtssache C-215/01, Schnitzer, Slg. 2003, I-14847, Randnrn. 28 bis 32). Im vorliegenden Fall gelten die in Rede stehenden nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften ohne Unterschied für die in Spanien niedergelassenen privaten Sicherheitsunternehmen und für die in den übrigen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, die ihre Tätigkeiten gelegentlich oder vorübergehend in Spanien ausüben.
23. Die privaten Sicherheitsdienste sind auf Gemeinschaftsebene noch nicht harmonisiert. Zwar bleiben in einer solchen Situation die Mitgliedstaaten grundsätzlich befugt, die Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeiten auf diesem Gebiet festzulegen, sie müssen jedoch ihre Befugnisse auf diesem Gebiet unter Beachtung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten ausüben (vgl. Urteile vom 3. Oktober 2000 in der Rechtssache C-58/98, Corsten, Slg. 2000, I-7919, Randnr. 31, vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-108/96, Mac Quen u. a., Slg. 2001, I-837, Randnr. 24, und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-294/00, Gräbner, Slg. 2002, I-6515, Randnr. 26).
24. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verlangt Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung von in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistenden aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen, selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche der anderen Mitgliedstaaten gelten, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten eines Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern (Urteile vom 9. August 1994 in der Rechtssache C-43/93, Vander Elst, Slg. 1994, I-3803, Randnr. 14, und vom 29. November 2001 in der Rechtssache C-17/00, De Coster, Slg. 2001, I-9445, Randnr. 29).
25. Außerdem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass Artikel 59 der Anwendung jeder nationalen Regelung entgegensteht, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen allein innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert (Urteil De Coster, Randnr. 30).
26. Ferner sind auch alle nationalen Maßnahmen, die die Ausübung der Grundfreiheiten behindern oder unattraktiver machen können, nur unter vier Voraussetzungen zulässig: Sie müssen in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zieles geeignet sein und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (vgl. u. a. Urteile vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92, Kraus, Slg. 1993, I-1663, Randnr. 32, vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-424/97, Haim, Slg. 2000, I-5123, Randnr. 57, und Mac Quen u. a., Randnr. 26).
27. Im Allgemeinen kann eine derartige Maßnahme, wenn sie die Ausübung der garantierten Rechte bestimmten Bedingungen unterwirft, nur gerechtfertigt werden, soweit das geltend gemachte Allgemeininteresse nicht durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er niedergelassen ist (Urteil Corsten, Randnr. 35). Mit anderen Worten müssen, wie die Generalanwältin in Nummer 45 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, die Behörden des Aufnahmemitgliedstaats grundsätzlich die Bedingungen berücksichtigen, die die Wirtschaftsteilnehmer und ihre Beschäftigten bereits in ihrem Herkunftsland erfüllen.
28. Was schließlich das Vorbringen der spanischen Regierung zur Annäherung der Bereiche der privaten Sicherheit und der öffentlichen Sicherheit angeht, so hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass die in Artikel 46 Absatz 1 EG vorgesehene Ausnahme, wonach den Mitgliedstaaten erlaubt ist, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigte Sonderregelungen für Ausländer aufrechtzuerhalten, nicht auf die allgemeine Regelung der privaten Sicherheitsunternehmen anwendbar ist (Urteile Kommission/Spanien, Randnrn. 45 und 46, und vom 9. März 2000 in der Rechtssache C-355/98, Kommission/Belgien, Slg. 2000, I-1221, Randnrn. 28 und 30).
Zur ersten Rüge: Rechtsform des Unternehmens
Vorbringen der Parteien
29. Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Bedingung, dass ein privates Sicherheitsunternehmen in fast allen Fällen eine juristische Person sei, dass eine Person, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sei und dort rechtmäßig die in Rede stehenden Dienstleistungen erbringe, gezwungen sei, eine juristische Person zu gründen, um ihre Tätigkeiten, wenn auch nur vorübergehend und gelegentlich, in Spanien ausüben zu können. Dieses Erfordernis, das grundsätzlich keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der Tätigkeit des Unternehmens selbst aufweise, trage nicht dazu bei, den Schutz der Empfänger dieser Dienstleistungen und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung zu gewährleisten. Alle von der spanischen Regelung aufgestellten Bedingungen könnten ohne weiteres erfüllt werden, auch wenn das Unternehmen keine juristische Person sei.
30. Die spanische Regierung erwidert, dass eine eventuelle Erbringung der in Rede stehenden Dienstleistungen durch natürliche Personen nicht nur zu einer Reihe von praktischen Problemen führe, sondern auch vom Standpunkt der öffentlichen Sicherheit aus inakzeptabel sei. Erstens müssten, um natürlichen Personen die Erbringung aller streitigen Dienstleistungen zu ermöglichen, die mit einem Waffenbesitz verbundenen Verpflichtungen, die in Spanien sehr streng seien, überarbeitet werden. Zweitens schließe die Erbringung bestimmter Dienstleistungen durch eine natürliche Person die Möglichkeit einer effektiven Kommunikation zwischen der für den Schutz zuständigen Person und dem Sitz der Gesellschaft aus; diese Kommunikation könne von lebenswichtiger Bedeutung für die Sicherheit der geschützten Personen und der für den Schutz zuständigen Person selbst sein. Drittens bestehe die Gefahr von Verwechslung aufgrund der vielfältigen Uniformen des Personals. Allgemein verringere eine Lockerung der genannten Vorschriften die Sicherheitsgarantien, die die spanischen Behörden für angemessen hielten.
Würdigung durch den Gerichtshof
31. Zunächst ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof im Hinblick auf eine der von der Kommission beanstandeten spanischen Regelung vergleichbare Regelung bereits entschieden hat, dass die Bedingung, dass ein privates Sicherheitsunternehmen die Rechtsform einer juristischen Person hat, um seine Tätigkeiten ausüben zu können, eine gegen die Artikel 43 EG und 49 EG verstoßende Beschränkung darstellt (Urteil vom 29. April 2004 in der Rechtssache C-171/02, Slg. 2004, I‑5645, Randnrn. 41 bis 44).
32. Im vorliegenden Fall beruft sich die spanische Regierung zur Rechtfertigung dieser Beschränkung auf den Schutz der Sicherheit der Empfänger der fraglichen Dienstleistungen und der übrigen Bevölkerung. Aus Gründen, die die Generalanwältin ausführlicher in Nummer 52 ihrer Schlussanträge dargelegt hat, stellt das Erfordernis der Rechtsform einer juristischen Person keine geeignete Maßnahme dar, die es ermöglichte, die verfolgten Ziele zu erreichen. Keines der von dieser Regierung aufgezählten praktischen Probleme steht nämlich in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Rechtsform des Unternehmens.
33. Daher ist die erste Rüge begründet.
Zur zweiten Rüge: Erfordernis eines Mindestgesellschaftskapitals
Vorbringen der Parteien
34. Die Kommission macht geltend, dass für ein ausländisches privates Sicherheitsunternehmen, um sich in Spanien niederlassen oder dort grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen zu können, ein Mindestgesellschaftskapital vorgeschrieben sei. Ein derartiges Erfordernis könne weder durch Erwägungen der öffentlichen Sicherheit noch durch den Schutz der Empfänger der betreffenden Dienstleistungen gerechtfertigt werden. Die privaten Sicherheitsunternehmen in den anderen Mitgliedstaaten genügten offensichtlich diesen Zielen, ohne dabei Bedingungen in Bezug auf ein bestimmtes Gesellschaftskapital zu unterliegen.
35. Die spanische Regierung weist darauf hin, dass der Bereich der privaten Sicherheitsdienste auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert sei und daher zwischen dem Königreich Spanien und den anderen Mitgliedstaaten sehr erhebliche Unterschiede bestehen könnten, insbesondere hinsichtlich der Modalitäten über das Tragen und den Einsatz von Waffen. Berücksichtige man die besondere Situation Spaniens angesichts der terroristischen Bedrohung, so sei es berechtigt, strengere Anforderungen aufzustellen als die übrigen Mitgliedstaaten. Zwar müssten die privaten Sicherheitsunternehmen in Spanien auch noch zwei weitere Garantien vorweisen, nämlich die obligatorische Sicherheitsleistung und die ebenfalls obligatorische Versicherung, diese hätten aber jeweils eine spezifische Funktion. Diese beiden Garantien reichten daher allein nicht aus, um die gewünschten Ziele der Sicherheit und des Schutzes der Bürger zu erreichen.
Würdigung durch den Gerichtshof
36. Zu diesem Punkt hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die den privaten Sicherheitsunternehmen auferlegte Bedingung eines Mindestgesellschaftskapitals gegen die Artikel 43 EG und 49 EG verstößt (Urteil Kommission/Portugal, Randnrn. 53 bis 57). Die von der spanischen Regierung vorgebrachten Rechtfertigungen, insbesondere die in Spanien bestehende besondere terroristische Bedrohung, stehen in keinerlei unmittelbarem Zusammenhang mit dem Gesellschaftskapital des Unternehmens und rechtfertigen nicht die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit.
37. Außerdem gibt es weniger einschneidende Mittel, um das Ziel des Schutzes der Empfänger der fraglichen Dienstleistungen zu erreichen, wie z. B. eine Sicherheitsleistung oder den Abschluss eines Versicherungsvertrags. Selbst wenn sich diese beiden Maßnahmen, wie die spanische Regierung geltend macht, in bestimmten Fällen jeweils für sich allein genommen als unzureichend erweisen sollten, besteht immer noch die Möglichkeit, sie beide kumulativ anzuwenden. Die spanische Regierung hat somit nichts vorgebracht, was zeigen könnte, inwiefern die beiden erwähnten Maßnahmen nicht ausreichen, um die Ziele der Sicherheit und des Schutzes der Bürger zu erreichen.
38. Unter diesen Umständen ist die zweite Rüge ebenfalls begründet.
Zur dritten Rüge: Hinterlegung einer Sicherheit bei einem spanischen Finanzinstitut
Vorbringen der Parteien
39. Die Kommission erklärt, das Hauptziel dieses Erfordernisses zu verstehen, nämlich Beträge, die die Deckung der Risiken im Zusammenhang mit eventuellen Haftungsfällen oder bei Auferlegung einer Geldbuße garantieren, zur Verfügung der spanischen Behörden zu halten. Sie macht jedoch geltend, dass diese Bedingung unverhältnismäßig in Bezug auf die von ihr verfolgten Ziele sei. Insbesondere erlaubten die nationalen Vorschriften es nicht, eine möglicherweise im Herkunftsmitgliedstaat des Unternehmens geleistete Sicherheit zu berücksichtigen, was im Prinzip ausreichen müsse.
40. Für die spanische Regierung ist die Leistung einer Sicherheit oder der Abschluss eines Versicherungsvertrags ein legitimes Mittel, um den Schutz der Empfänger der in Rede stehenden Dienstleistungen zu gewährleisten. Die Verordnung über die private Sicherheit schreibe den betroffenen Unternehmen zwar vor, einen Versicherungsvertrag über zivilrechtliche Haftung abzuschließen. Angesichts der besonderen wirtschaftlichen Bedingungen des Versicherungsmarktes könne dieses Mittel jedoch nur eine begrenzte Garantie bieten. Mit anderen Worten, die Sicherheitsleistung habe eine Ergänzungsfunktion, ersetze aber nicht die Funktion der beiden anderen Garantiemaßnahmen, nämlich des Mindestgesellschaftskapitals und der Versicherung.
Würdigung durch den Gerichtshof
41. Die Verpflichtung, eine Sicherheit bei der Caja General de Depósitos zu hinterlegen, wie sie im spanischen Recht vorgesehen ist, kann die Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit im Sinne der Artikel 43 EG und 49 EG behindern oder unattraktiver machen. Sie verteuert die Erbringung von Dienstleistungen oder die Gründung einer Tochtergesellschaft oder einer Zweigniederlassung für die privaten Sicherheitsunternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, im Vergleich zu den in Spanien ansässigen Unternehmen. Zu prüfen ist, ob dies gerechtfertigt ist.
42. Der Gerichtshof hat bereits ausdrücklich entschieden, dass die Stellung einer Garantie die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr weniger einschränkt, als wenn, um die Gläubiger zu schützen, ein Mindestgesellschaftskapital vorgeschrieben wird (Urteil Kommission/Portugal, Randnr. 55).
43. Nach ständiger Rechtsprechung kann jedoch eine Beschränkung wie die vorliegende nur gerechtfertigt werden, soweit das geltend gemachte Allgemeininteresse nicht durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er niedergelassen ist (Urteil Corsten, Randnr. 35). Die in Rede stehende spanische Regelung verlangt die Hinterlegung einer Sicherheit bei einem spanischen Finanzinstitut, der Caja General de Depósitos, ohne eine eventuelle im Herkunftsmitgliedstaat gestellte Garantie zu berücksichtigen. Darüber hinaus erscheint eine derartige Strenge beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Mechanismen zur grenzüberschreitenden Einziehung von Forderungen und Vollstreckung ausländischer Urteile innerhalb der Europäischen Union unverhältnismäßig. Die Verpflichtung zur Hinterlegung einer Sicherheit geht über das hinaus, was zur Sicherstellung eines angemessenen Gläubigerschutzes erforderlich ist.
44. Den Erklärungen der spanischen Regierung ist zwar zu entnehmen, dass sich diese bereit erklärt hat, die bei Finanzinstituten in anderen Mitgliedstaaten hinterlegten Sicherheiten zu berücksichtigen, wenn Beträge für die in spanischem Hoheitsgebiet ausgeübten Tätigkeiten bestimmt und zu ihrer Verfügung gehalten werden. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung aber anhand der Lage in dem Mitgliedstaat zu beurteilen, wie sie sich bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, darstellte; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (vgl. insbesondere Urteile vom 30. Januar 2002 in der Rechtssache C-103/00, Kommission/Griechenland, Slg. 2002, I-1147, Randnr. 23, und vom 30. Mai 2002 in der Rechtssache C‑323/01, Kommission/Italien, Slg. 2002, I-4711, Randnr. 8). Außerdem handelt es sich hierbei um eine bloße Erklärung der beklagten Regierung und nicht um eine konkrete Rechts- oder Verwaltungsmaßnahme.
45. Daher ist die dritte Rüge begründet.
Zur vierten Rüge: Mindestzahl der Beschäftigten
Vorbringen der Parteien
46. Nach Auffassung der Kommission muss jedes ausländische Unternehmen, das in seinem Niederlassungsmitgliedstaat rechtmäßig private Sicherheitsdienste erbringe, jedoch nicht über die in den spanischen Rechtsvorschriften verlangte Zahl von Beschäftigten verfüge, sein Personal aufstocken, auch wenn seine Tätigkeiten dies nicht erforderten. Diese Bedingung habe insbesondere für kleine und mittelständische Unternehmen sowohl in Bezug auf die Ausübung des Rechts, Zweigniederlassungen zu gründen, als auch im Hinblick auf den freien Verkehr grenzüberschreitender Dienstleistungen eine abschreckende Wirkung. Die Artikel 43 EG und 49 EG verböten die Anwendung dieser Vorschriften auf ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen, wenn die spanischen Behörden die, wenn nicht identischen, so doch zumindest vergleichbaren Verpflichtungen, die dieses Unternehmen bereits in seinem Niederlassungsstaat erfülle, unberücksichtigt lasse.
47. Die spanische Regierung weist auf die Zusage der spanischen Behörden hin, die Mindestanforderungen hinsichtlich Personal, materieller und technischer Mittel generell um 50 % zu senken. Die gesetzlichen Anforderungen an die Zahl der Beschäftigten bei der Sprengstoffbeförderung seien dagegen aus Erwägungen der Sicherheit insbesondere im Zusammenhang mit der Situation in Spanien gerechtfertigt.
Würdigung durch den Gerichtshof
48. Die Vorschriften über die Mindestzahl der von den Sicherheitsunternehmen beschäftigten Personen stellen eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs dar, da sie die Gründung von Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften in Spanien verteuern und ausländische private Sicherheitsunternehmen davon abhalten, ihre Dienste auf dem spanischen Markt anzubieten.
49. Was die Rechtfertigung dieser Beschränkung angeht, so ist daran zu erinnern, dass die bloße Tatsache, dass ein Mitgliedstaat weniger strenge Vorschriften erlässt als ein anderer, nicht bedeutet, dass die Vorschriften des Letzteren unverhältnismäßig und folglich mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sind (Urteile vom 10. Mai 1995 in der Rechtssache C-384/93, Alpine Investments, Slg. 1995, I-1141, Randnr. 51, vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-3/95, Reisebüro Broede, Slg. 1996, I-6511, Randnr. 42, Mac Quen, Randnrn. 33 und 34, sowie Gräbner, Randnrn. 46 und 47).
50. Abgesehen von der Sprengstoffbeförderung hat die spanische Regierung nicht konkret nachgewiesen, dass die in den geltenden Rechtsvorschriften verlangte Mindestzahl von Beschäftigten nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um das verfolgte Ziel zu erreichen, nämlich das angestrebte Sicherheitsniveau bei der Beförderung von Wertgegenständen und gefährlichen Gegenständen sowie bei der Einrichtung und Wartung von Sicherheits- und Alarmsystemen zu erreichen. Insoweit ist die vierte Rüge daher als begründet anzusehen.
51. Das in Nummer 2 Buchstabe b des Anhangs der Verordnung über die private Sicherheit enthaltene Erfordernis einer Mindestzahl von Beschäftigten in Unternehmen, die sich mit der Beförderung von Sprengstoff befassen, ist gerechtfertigt. Angesichts der von der spanischen Regierung angeführten Sicherheitsgründe erscheint dieses Erfordernis nämlich zur Verwirklichung dieses Zieles geeignet, ohne über das hierfür erforderliche Maß hinauszugehen.
52. Die vierte Rüge ist daher zurückzuweisen, soweit die spanische Regelung für Unternehmen, die mit der Beförderung oder Lieferung von Sprengstoffen befasst sind, eine Mindestzahl von Beschäftigten vorschreibt.
Zur fünften Rüge: Erlaubnis für das Personal
Vorbringen der Parteien
53. Die Kommission erinnert daran, dass die Angehörigen des Personals eines ausländischen privaten Sicherheitsunternehmens in Spanien in allen Fällen einer besonderen behördlichen Erlaubnis bedürften. Es gebe jedoch keine Klausel über die Anerkennung einer bereits im Niederlassungsmitgliedstaat des betreffenden Unternehmens erteilten Erlaubnis, selbst wenn die dortigen Anforderungen in diesem Bereich den in Spanien geltenden ähnlich seien. Diese Formalität stelle eine erhebliche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar, weil ein ausländisches Unternehmen nicht Teile seines im Niederlassungsstaat zugelassenen Personals nach Spanien entsenden könne.
54. Die spanische Regierung erklärt, die spanische Regelung schreibe für das Personal privater Sicherheitsdienste die europaweit längste Ausbildung vor. Die Anforderungen nach dieser Regelung unterschieden sich also sehr von den in den übrigen Mitgliedstaaten geltenden, so dass es grundsätzlich keine „ähnlichen Anforderungen“ geben könne, die einen Vergleich der rechtlichen Regelungen zuließen.
Würdigung durch den Gerichtshof
55. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Bedingung, wonach die Angehörigen des Personals eines privaten Sicherheitsunternehmens einer erneuten besonderen Erlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat bedürfen, eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dieses Unternehmens im Sinne von Artikel 49 EG darstellt, da sie nicht die im Herkunftsmitgliedstaat bereits durchgeführten Kontrollen und Überprüfungen berücksichtigt (Urteile Kommission/Portugal, Randnr. 66, und vom 7. Oktober 2004 in der Rechtssache C-189/03, Kommission/Niederlande, Slg. 2004, I-9289, Randnr. 30).
56. Auch im Hinblick auf die Niederlassungsfreiheit nach Artikel 43 EG kann die erwähnte Bedingung die Gründung einer Zweigniederlassung im Aufnahmemitgliedstaat erschweren. Sie stellt daher eine Beschränkung der Ausübung der Niederlassungsfreiheit der ausländischen privaten Sicherheitsunternehmen in Spanien dar.
57. Hinsichtlich der Rechtfertigung dieser Beschränkung hat der Gerichtshof entschieden, dass ein Unternehmen im Fall der Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat grundsätzlich verpflichtet ist, dieselben Bedingungen zu erfüllen wie die, die für die Staatsangehörigen des Aufnahmestaats gelten (Urteil Gebhard, Randnr. 36). Daher ist die allgemeine Anwendung eines verwaltungsrechtlichen Zulassungsverfahrens auf die ausländischen privaten Sicherheitsunternehmen nicht als solche ein Verstoß gegen Artikel 43 EG. Wie die Generalanwältin in den Nummern 84 und 85 ihrer Schlussanträge zutreffend bemerkt hat, sieht die spanische Regelung aber nicht die Möglichkeit vor, die Anforderungen zu berücksichtigen, die die einzelnen Angehörigen des Personals dieser Unternehmen bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat erfüllen. Diese Strenge geht über das hinaus, was erforderlich ist, um das legitime Ziel der Kontrolle dieses Personals zu erreichen.
58. Das Argument der spanischen Regierung, dass sich die Anforderungen in Spanien von den in den übrigen Mitgliedstaaten geltenden sehr unterschieden, so dass es grundsätzlich keine „ähnlichen Anforderungen“ geben könne, die einen Vergleich der rechtlichen Regelungen zuließen, ist nicht stichhaltig.
59. Daher ist die fünfte Rüge ebenfalls begründet.
Zur sechsten Rüge: Anerkennung der beruflichen Qualifikationen
Vorbringen der Parteien
60. Die Kommission erinnert daran, dass die von der Verordnung über die private Sicherheit geregelten Berufe reglementierte Berufe im Sinne der Richtlinien 89/48 und 92/51 seien, da ihre Ausübung vom Besitz bestimmter Qualifikationen abhängig sei. Diese Berufe seien jedoch nicht in den Verzeichnissen aufgeführt, die den Dekreten zur Umsetzung der beiden Richtlinien in nationales Recht angefügt seien, und es gebe auch keine andere spanische Rechtsvorschrift, die die Möglichkeit der Anerkennung der in den anderen Mitgliedstaaten erlangten einschlägigen Qualifikationen vorsehe. Aufgrund ihrer dauerhaften und zeitlich unbeschränkten Geltung stelle die in der spanischen Regelung verlangte Befähigung tatsächlich einen „Befähigungsnachweis“ gemäß der Richtlinie 92/51 dar.
61. Nach Ansicht der spanischen Regierung ist keine dieser Richtlinien verletzt worden. Weder der Zugang zu den Berufen des Sektors des privaten Sicherheitsgewerbes noch ihre Ausübung seien nämlich vom Besitz irgendeines „Befähigungsnachweises“ abhängig. Die in dem Gesetz geforderte Ausbildung absolviere der Betroffene erst nach seiner Anstellung. Außerdem sei entgegen dem Vorbringen der Kommission die in dem Gesetz über die private Sicherheit verlangte Befähigung zeitlich begrenzt. Nach Artikel 10 des Gesetzes müsse sich nämlich ein Angehöriger des Personals eines privaten Sicherheitsunternehmens, „wenn er mehr als zehn Jahre nicht aktiv [sei], neuen Prüfungen unterziehen, um seine Aufgaben ausüben zu können“. Folglich handele es sich nicht um einen „Befähigungsnachweis“, und die beanstandete Situation falle nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien 89/48 und 92/51.
Würdigung durch den Gerichtshof
62. Vorab ist festzustellen, dass die Kommission eine Verletzung sowohl der Richtlinie 89/48 als auch der Richtlinie 92/51 geltend macht. Diese beiden Richtlinien haben jedoch einen unterschiedlichen Anwendungsbereich. Insbesondere bezieht sich die Richtlinie 89/48 auf Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen. Aus der von der Kommission eingereichten Klageschrift ergibt sich jedoch nicht, dass die Qualifikationen, die die Angehörigen der privaten Sicherheitsunternehmen und die Privatdetektive in Spanien haben müssen, durch eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung nachgewiesen werden müssen. Die Kommission hat daher nicht dargetan, inwiefern die erwähnten Berufe in den Anwendungsbereich der Richtlinie 89/48 fallen sollen.
63. Was die Richtlinie 92/51 angeht, so sind sich die Parteien darüber einig, dass das Sicherheitspersonal der privaten Sicherheitsunternehmen in Spanien einen reglementierten Beruf im Sinne des Artikels 1 Buchstabe e der Richtlinie ausübt. Um zu entscheiden, ob diese Richtlinie auf diese Tätigkeit anwendbar ist, ist jedoch zu prüfen, ob nach der spanischen Regelung die Erteilung einer behördlichen Erlaubnis an das Personal privater Sicherheitsdienste vom Besitz eines Befähigungsnachweises im Sinne des Artikels 1 Buchstabe c der Richtlinie abhängig ist. Wie die Generalanwältin zutreffend in den Nummern 96 bis 100 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, hat die Kommission nicht klar angegeben, welche förmlichen Befähigungsnachweise die spanischen Behörden auf dem Gebiet der privaten Sicherheit genau verlangen. Daher ist die Rüge hinsichtlich der Richtlinie 92/51 ebenfalls nicht begründet, soweit sie diesen Bereich erfasst.
64. Hingegen verlangt Artikel 54 Absatz 5 Buchstabe b der Verordnung über die private Sicherheit in Bezug auf den Beruf des Privatdetektivs von den betroffenen Personen, dass sie Inhaber eines Diploms für Privatdetektive sind. Die Erteilung dieses Diploms ist vom Besitz eines bestimmten Ausbildungsniveaus, dem Besuch spezieller Kurse und dem Bestehen von Prüfungen entsprechend den besonderen Verordnungsvorschriften abhängig. Festzustellen ist, dass dieses Dokument, auch wenn es kein „Diplom“ im strengen Wortsinne ist, da es keine mindestens einjährige Ausbildung erfordert, doch zweifellos dem Begriff „Befähigungsnachweis“ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 92/51 entspricht, da das Dokument nach einer Beurteilung der für die Ausübung der betreffenden Berufe wesentlichen persönlichen Eigenschaften, Fähigkeiten oder Kenntnisse des Betroffenen erteilt wird. Die spanische Regelung fällt also in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie.
65. Festzustellen ist, dass es für den Beruf des Privatdetektivs in Spanien entgegen den Anforderungen der Richtlinie 92/51 bis heute keine Regelung über die gegenseitige Anerkennung der beruflichen Qualifikationen gibt.
66. Unter diesen Umständen ist die sechste Rüge begründet, soweit sie sich auf die Anerkennung der beruflichen Befähigungsnachweise für die Ausübung der Tätigkeit des Privatdetektivs bezieht.
Kosten
67. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission im vorliegenden Fall die Verurteilung des Königreichs Spanien beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen im Rahmen der ersten bis dritten und der fünften Rüge der Kommission unterlegen ist, sind ihm die auf diese Rügen entfallenden Kosten aufzuerlegen.
68. Hinsichtlich der Rüge betreffend die Staatsangehörigkeit, die die Kommission zurückgenommen hat, haben beide Parteien beantragt, der jeweils anderen die Kosten aufzuerlegen. Daher ist Artikel 69 § 5 Absatz 1 der Verfahrensordnung anzuwenden. Danach ist die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen, sofern es nicht wegen des Verhaltens des Beklagten gerechtfertigt erscheint, ihm die Kosten aufzuerlegen. Wie die Generalanwältin in den Nummern 109 und 110 ihrer Schlussanträge zutreffend ausgeführt hat, hat das Verhalten des Königreichs Spanien, da es die Verordnung über die private Sicherheit erst verspätet geändert hat, die Klage der Kommission provoziert. Unter diesen Umständen sind diesem Mitgliedstaat die Kosten für die zurückgenommene Rüge aufzuerlegen.
69. Unter Berücksichtigung des Vorstehenden und angesichts der Tatsache, dass hinsichtlich der vierten und der sechsten Rüge der Klage der Kommission nur teilweise stattgegeben wurde, sind dem Königreich Spanien drei Viertel der Kosten der Kommission aufzuerlegen; im Übrigen trägt jede Partei ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch, dass es die Vorschriften des Gesetzes Nr. 23/1992 vom 30. Juli 1992 über die private Sicherheit und des Königlichen Dekrets Nr. 2364/1994 vom 9. Dezember 1994 zur Billigung der Verordnung über die private Sicherheit aufrechterhalten hat, die für die Ausübung der Tätigkeiten ausländischer privater Sicherheitsunternehmen in Spanien eine Reihe von Bedingungen festlegen,
– wonach die Unternehmen die Rechtsform einer juristischen Person haben müssen,
– über ein bestimmtes Mindestgesellschaftskapital verfügen müssen,
– eine Sicherheit bei einem spanischen Finanzinstitut stellen müssen,
– eine Mindestzahl von Arbeitnehmern beschäftigen müssen, soweit das betreffende Unternehmen seine Tätigkeiten auf anderen Gebieten als denen der Beförderung und Lieferung von Sprengstoffen ausübt,
– und wonach die Angehörigen ihres Personals allgemein im Besitz einer besonderen behördlichen Erlaubnis sein müssen, die von den spanischen Behörden erteilt wird,
bzw. dadurch, dass es nicht die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um die Anerkennung der beruflichen Befähigungsnachweise für die Ausübung des Berufes des Privatdetektivs sicherzustellen, gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 43 EG und 49 EG bzw. gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, verstoßen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Das Königreich Spanien trägt drei Viertel der Kosten der Kommission der Eur opäischen Gemeinschaften sowie seine eigenen Kosten.
4. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt ein Viertel ihrer eigenen Kosten.