Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R. NORKUS
fremsat den 6. marts 2025 (1)
Sag C-656/23 [Karaman] (i)
B
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af rechtbank Noord-Holland (retten i først instans i nord-Holland, Nederlandene))
» Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – direktiv 2011/95/EU – standarder for anerkendelse som personer med international beskyttelse og for indholdet af en sådan beskyttelse – deklaratorisk karakter af flygtningestatus – artikel 13 – 21. betragtning – opholdstilladelse – artikel 24, stk. 1 – fastlæggelsen af det tidspunkt, hvor en opholdstilladelse til en flygtning træder i kraft – direktiv 2013/32/EU – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – artikel 6 – tidspunktet, hvor en ansøgning er »indgivet«, »registreret« eller (formelt) »indgivet« – gunstigere nationale standarder «
I.      Indledning
1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse (2) giver Domstolen mulighed for yderligere at afklare begrebet flygtningestatus samt de rettigheder, der er tilknyttet dertil. Domstolen skal vurdere, hvorvidt den deklaratoriske karakter af anerkendelsen af flygtningestatus har retsvirkninger i forbindelse med afgørelsen af, på hvilket tidspunkt en opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat får virkning. Eftersom medlemsstaterne skal udstede en opholdstilladelse til personer med flygtningestatus så hurtigt som muligt efter tildeling af international beskyttelse (3), opstår spørgsmålet, hvorvidt denne tilladelse får virkning med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den omhandlede person har en subjektiv ret til anerkendelse af flygtningestatus, eller på et andet tidspunkt.
2.        Rechtbank Noord-Holland (retten i først instans i nord-Holland, Nederlandene) ønsker navnlig oplyst, hvorvidt tidspunktet en opholdstilladelse, der er udstedt til en flygtning, får virkning, skal afgøres i henhold til artikel 6 i direktiv 2013/32/EU (4), og i så fald, hvorvidt det relevante tidspunkt i henhold til denne bestemmelse vedrører tidspunktet for indgivelse, registrering eller (formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse. Såfremt en opholdstilladelse udstedt til en flygtning ikke træder i kraft, »når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse« i henhold til proceduredirektivets artikel 6, stk. 1, spørger den forelæggende ret, hvordan dette kan være foreneligt med kvalifikationsdirektivets artikel 13 samt 21. betragtning til dette direktiv, der henviser til medlemsstaternes forpligtelse til at tildele flygtningestatus til personer, der opfylder kriterierne samt den deklaratoriske karakter af denne handling.
3.        Nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse opstår i forbindelse med påståede (langvarige) forsinkelser i behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse og den deraf følgende udsættelse, i visse tilfælde, af erhvervelse eller udnyttelse af rettigheder – såsom retten til en opholdstilladelse – meddelt i henhold til EU-lovgivningen til personer, der nyder international beskyttelse.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
Kvalifikationsdirektivet
4.        21. betragtning til kvalifikationsdirektivet lyder:
»Anerkendelsen af flygtningestatus er deklaratorisk«.
5.        Kvalifikationsdirektivets artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
d)      »flygtning«: en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, […]
e)      »flygtningestatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning
[....]«
6.        Kvalifikationsdirektivets artikel 13, med titlen »tildeling af flygtningestatus«, bestemmer:
»Medlemsstaterne tildeler tredjelandsstatsborgere og statsløse, der kan anerkendes som flygtninge i medfør af kapitel II og III, flygtningestatus.«
7.        Kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, med titlen »opholdstilladelser«, bestemmer:
»Så snart som muligt efter at ansøgerne har fået tildelt international beskyttelse […], udsteder medlemsstaterne en opholdstilladelse til personer med flygtningestatus, som skal være gyldig i mindst tre år, og som kan fornyes, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet.«
Proceduredirektivet
8.        Proceduredirektivets artikel 6 med titlen »adgang til proceduren« bestemmer:
»1.      Når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse til en myndighed, der i henhold til national ret er kompetent til at registrere sådanne ansøgninger, skal registreringen ske senest tre arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet. […]
2.      Medlemsstaterne sikrer, at en person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt. […]
3.      Medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted, jf. dog stk. 2.
4.      Uanset stk. 3 [anses] en ansøgning om international beskyttelse for at være indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en i national ret fastsat officiel rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde. […]«
9.        Proceduredirektivets artikel 9, stk. 1, med titlen »ret til at forblive i medlemsstaten under behandlingen af ansøgningen« fastsætter:
»Ansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i kapitel III. Denne ret til at forblive giver ikke ret til opholdstilladelse.«
10.      Artikel 31, med titlen »behandlingsprocedure« bestemmer:
»[…]
2.      Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet sagsbehandling.
3.      Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
[…]
Medlemsstaterne kan forlænge den i dette stykke omhandlede frist på seks måneder med en periode, som ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis:
[…]
Som en undtagelse kan medlemsstaterne i behørigt begrundede tilfælde overskride tidsfristerne i dette stykke med højst tre måneder, når det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.
[…]«
Direktiv 2013/33/EU (5)
11.      Artikel 6 i dette direktiv med titlen »dokumenter« fastsætter:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at ansøgeren senest tre dage efter indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse får et dokument udstedt på navn, som bekræfter vedkommendes status som ansøger, eller som attesterer, at den pågældende har tilladelse til at opholde sig på medlemsstatens område, indtil der er truffet afgørelse om ansøgningen, eller mens den behandles.
Kan indehaveren ikke færdes frit på hele eller en del af medlemsstatens område, skal dette fremgå af dokumentet.
[…]
4.      Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at ansøgere får udstedt det i stk. 1 omhandlede dokument, der skal være gyldigt i lige så lang tid, som ansøgerne har tilladelse til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område.
[…]«
12.      Artikel 7 i dette direktiv med titlen »opholdssted og retten til at færdes frit« bestemmer:
»1.      Ansøgere kan færdes frit på værtsmedlemsstatens område eller på et område, som de har fået anvist af denne medlemsstat. Det anviste område må ikke berøre privatlivets ukrænkelighed, og det skal give tilstrækkelige muligheder for at sikre adgang til alle de ydelser, der er omhandlet i dette direktiv.
[…]«
B.      Nederlandsk ret
Udlændingeloven
13.      Vreemdelingenwet (udlændingeloven) af 23. november 2000 (6) fastsætter i artikel 28:
»1.      [Sagsøgte] skal have beføjelsen:
a)      at imødekomme ansøgningen om tidsbegrænset opholdstilladelse, afslå den, ikke behandle den, erklære den for uantagelig eller afslå at behandle den […]«
14.      Artikel 29 i udlændingeloven bestemmer:
»1.      En tidsbegrænset opholdstilladelse som nævnt i [artikel 28] kan udstedes til en udlænding:
a)      der har flygtningestatus, eller
[…]«
15.      Det anføres i artikel 44 i denne lov, at:
»[…]
2.      Hvis ansøgningen om tidsbegrænset opholdstilladelse som omhandlet i artikel 28, stk. 1, litra a), imødekommes, gives denne opholdstilladelse fra datoen for modtagelsen af ansøgningen.«
III. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16.      Den 10. oktober 2021 henvendte B (herefter »sagsøgeren«), en tredjelandsstatsborger, sig til Ter Apel Application Centre hos Immigratie- en Naturalisatiedienst (immigrations- og naturalisationsmyndighed, Nederlandene; herefter »IND«) for at ansøge om asyl. Hans ansøgning blev registreret denne dato. Fra denne dato har ansøgeren haft lovligt ophold i Nederlandene, nydt godt af asylmodtagelsesforhold og var ikke i risiko for udvisning (risiko for refoulement).
17.      Den 20. oktober 2021 udleverede IND, der opererede under Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene, herefter »sagsøgte«), ansøgeren det nationale standardansøgningsskema om international beskyttelse. blanket M35-H, som han underskrev og (formelt) indleverede samme dato.
18.      Ved afgørelse af 26. august 2022 gav sagsøgte sagsøgeren international beskyttelse i henhold til artikel 29, stk. 1, litra a), i udlændingelovens (7). I overensstemmelse med artikel 44, stk. 2, i denne lov fik denne afgørelse virkning den 20. oktober 2021, nemlig den dato, hvor ansøgeren (formelt) indgav M35-H-ansøgningsskemaet. Ansøgeren fik meddelt opholdstilladelse fra den 20. oktober 2021 til den 20. oktober 2026.
19.      Sagsøgeren anlagde sag ved den forelæggende ret med anfægtelse af datoen for, hvornår hans opholdstilladelse fik virkning. Han er af den opfattelse, at en opholdstilladelse træder i kraft på den dato, en asylansøger meddeler sit ønske om at opnå asyl. Det er på dette tidspunkt, at en asylansøger indgiver en ansøgning efter proceduredirektivets artikel 6, stk. 1 – i dette tilfælde den 10. oktober 2021.
20.      Ifølge sagsøgeren underminerer den omstændighed, at en opholdstilladelse først har virkninger, når sagsøgtes proceduremæssige krav til indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse er opfyldt, flygtningestatussens deklaratoriske karakter, som bekræftet af Domstolen (8), og er i strid med kvalifikationsdirektivets artikel 13. Det er også i strid med proceduredirektivets effektivitet og formål, eftersom ansøgeren ville være urimeligt afhængig af de kompetente myndigheder med hensyn til retten til asyl, muligheden for at udnytte de rettigheder, der er garanteret i henhold til artikel 18 (ret til asyl) i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og erhvervelse af status som fastboende udlænding i henhold til direktiv 2003/109 (9). Udøvelsen af retten til asyl må ikke afhænge af de kompetente myndigheders arbejdsbyrde eller af de politiske valg, som medlemsstaterne træffer med hensyn til bemanding af disse myndigheder. Asylansøgere må ikke behandles forskelligt alene på baggrund af, hvornår de er i stand til formelt at indgive en formel ansøgning om international beskyttelse.
21.      Desuden skal medlemsstaterne i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 31, stk. 2, sikre, at undersøgelsesproceduren afsluttes hurtigst muligt. Direktivets artikel 31, stk. 3, bestemmer, at den tidsfrist, inden for hvilken afgørelsen skal træffes, begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om international beskyttelse (formelt) er indgivet. Der gøres således udtrykkeligt en undtagelse fra forudsætningen om, at de rettigheder, der er nævnt i proceduredirektivet, kan påberåbes ved »indgivelsen« af ansøgningen. Det kan heraf udledes, at alle rettigheder gælder fra » indgivelsen« af en ansøgning, medmindre en anden dato er fastsat i proceduredirektivet.
22.      Sagsøgte er af den opfattelse, at artikel 44 i Vreemdelingenwet 2000 (bekendtgørelse om udlændinge af 2000) er i overensstemmelse med EU-retten. En asylansøgning anses først for modtaget i henhold hertil, efter at den er (formelt) indgivet på den foreskrevne måde. Ansøgeren oplyste, at han ønskede at ansøge om asyl den 10. oktober 2021. Det ønske blev registreret samme dag. Den 20. oktober 2021 blev de formelle krav udfyldt med underskrift af ansøgningsskemaet, og asylproceduren blev påbegyndt. Der blev udstedt en opholdstilladelse til ansøgeren med virkning fra datoen for ansøgningen, nemlig den 20. oktober 2021. Sagsøgte mener, at dette er i overensstemmelse med kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, og kravet heri om, at der udstedes en fornyelig opholdstilladelse »så snart som muligt, efter at ansøgerne har fået tildelt international beskyttelse«. Det fremgår af denne bestemmelse, at der er forskel på flygtningestatus, som er deklaratorisk, og en opholdstilladelse, som ikke er det. Direktiv 2003/86/EF (10) og A og S-dommen og XC-dommen, som fortolkede dette direktiv, kan ikke anvendes analogt, eftersom kvalifikationsdirektivets artikel 24 udtrykkeligt regulerer datoen for udstedelse af en opholdstilladelse.
23.      Ved at tilkendegive sit ønske om asyl fremsatte ansøgeren en anmodning om international beskyttelse i henhold til proceduredirektivets artikel 6 og en ansøgning om asyl i henhold til artikel 28 i udlændingeloven. Det betyder ikke, at den opholdstilladelse, der er udstedt til ansøgeren, skal have virkning fra denne dato. Proceduredirektivets artikel 6 bestemmer, at medlemsstaterne kan skelne mellem indgivelse af (to make) en asylansøgning og (formel) indgivelse (to lodge) denne ansøgning. Det fremgår af proceduredirektivets artikel 6, stk. 3, at medlemsstaterne har kompetence til at fastsætte nærmere regler for (formel) indgivelse (lodging) af en ansøgning.
24.      I betragtning af presset på IND på tidspunktet for ansøgerens ansøgning er perioden på ti dage mellem det tidspunkt, hvor han tilkendegav sit ønske om at opnå international beskyttelse, og det tidspunkt, hvor han (formelt) kunne indgive en asylansøgning, ikke urimelig lang. Ansøgeren var i stand til (formelt) at indgive en ansøgning om international beskyttelse »så hurtigt som muligt«, og sagsøgte handlede således i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 6, stk. 2.
25.      Ved beregningen af varigheden af lovligt ophold behandles tredjelandsstatsborgere mere fordelagtigt i Nederlandene end krævet i henhold til EU-lovgivningen (11). Hvis en asylansøgning imødekommes, får en udstedt opholdstilladelse virkning fra datoen for (formel) indgivelse af ansøgningen. Det betyder, at hele varigheden af asylproceduren anses for at udgøre en periode med lovligt ophold ved vurdering af ansøgninger om status som fastboende udlænding.
26.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt nationale regler om, at en opholdstilladelse ikke kan træde i kraft, før de opfylder nationale processuelle krav (12), er i strid med den deklaratoriske karakter af flygtningestatus og/eller med kvalifikationsdirektivets artikel 13 (13). Det fremgår af proceduredirektivets artikel 6, at der er forskel på indgivelse (making) og (formel) indgivelse (lodging) af en asylansøgning. Tvisten i den foreliggende sag drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt EU-retten regulerer datoen for, hvornår en opholdstilladelse, der er givet til flygtninge, får virkning, og i bekræftende fald, hvorvidt disse virkninger i henhold til EU-retten er knyttet til den dato, hvor en ansøgning om international beskyttelse er » indgivet« eller (formelt) »indgivet« eller til en anden dato.
27.      Rechtbank Noord-Holland (retten i først instans i nord-Holland, Nederlandene) har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er artikel 6 i [proceduredirektivet] relevant for besvarelsen af spørgsmålet om, hvornår en opholdstilladelse træder i kraft?
2)      I bekræftende fald: Skal artikel 6 [i proceduredirektivet] fortolkes således, at den afgørende dato for, hvornår opholdstilladelsen træder i kraft, er den dag, hvor ansøgningen om international beskyttelse:
–        blev indgivet (artikel 6, stk. 1, første afsnit, i [proceduredirektivet]) eller
–        blev registreret (artikel 6, stk. 1, første afsnit, og [artikel 6,] stk. 5, i [proceduredirektivet]) eller
–        blev (formelt) indgivet (artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i [proceduredirektivet])?
3)      Såfremt indgivelsen af ansøgningen ikke er afgørende for, hvornår opholdstilladelsen træder i kraft, hvad er da relationen mellem dette og artikel 13 i [proceduredirektivet], sammenholdt med 21. betragtning til dette direktiv, hvorefter anerkendelsen af flygtningestatus er deklaratorisk?«
IV.    Proceduren for Domstolen
28.      Sagsøgeren, den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige bemærkninger. De samme parter afgav mundtlige indlæg og besvarede Rettens spørgsmål i retsmødet den 5. december 2024.
V.      Bedømmelse
A.      Argumenter
29.      Sagsøgeren mener, at den forelæggende rets tredje spørgsmål bør besvares først, eftersom »den deklaratoriske karakter af flygtningestatus skal have forrang frem for besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål«. Han er af den opfattelse, at en opholdstilladelse udstedt i medfør af kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, har virkning fra datoen for »indgivelse af« en ansøgning om international beskyttelse i henhold til proceduredirektivets artikel 6, stk. 1. Enhver senere dato ville underminere den deklaratoriske karakter af flygtningestatus som bekræftet af kvalifikationsdirektivets artikel 13 og 21. betragtning dertil, og ansøgere ville være unødigt afhængige af de kompetente myndigheder for at gennemføre deres ret til asyl, der er garanteret i chartrets artikel 18. Subsidiært har ansøgeren gjort gældende, at en opholdstilladelse bør træde i kraft på datoen for registreringen af en ansøgning om international beskyttelse.
30.      Den nederlandske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at proceduredirektivets artikel 6 ikke bestemmer, hvornår en opholdstilladelse får virkning. Kommissionen har anført, at medlemsstaterne i henhold til proceduredirektivets artikel 9, stk. 1, artikel 6, stk. 1, i direktiv 2013/33 og kvalifikationsdirektivets artikel 24 kan udstede en opholdstilladelse, der har virkning fra datoen for tildeling af international beskyttelse. Kommissionen mener, at national lovgivning, der bestemmer, at en opholdstilladelse får tilbagevirkende kraft fra den dato, hvor en ansøgning om international beskyttelse (formelt) er indgivet, »går ud over« kravene i kvalifikationsdirektivet og proceduredirektivet. Den nederlandske regering har anført, at kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, ikke bestemmer, hvornår en opholdstilladelse udstedt til en flygtning får virkning. EU-retten er dog ikke til hinder for nationale regler, i henhold til hvilke en sådan opholdstilladelse får virkning fra tidspunktet for (formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse. Både den nederlandske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at den omstændighed, at en opholdstilladelse får virkning fra den dato, hvor en ansøgning om international beskyttelse (formelt) indgives, ikke underminerer den deklaratoriske karakter af flygtningestatus.
B.      Analyse
31.      Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om proceduredirektivets artikel 6 regulerer datoen for, hvornår en opholdstilladelse (14) udstedt til en flygtning får virkning. Såfremt denne bestemmelse ikke regulerer dette spørgsmål, og en opholdstilladelse ikke træder i kraft på det tidspunkt, hvor en flygtning indgiver en ansøgning om international beskyttelse, spørger den forelæggende ret, hvordan dette kan forenes med den deklaratoriske karakter af flygtningestatus.
32.      Inden jeg analyserer relevansen af proceduredirektivets artikel 6 i forbindelse med nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse, vil jeg undersøge begrebet flygtningestatus og EU-rettens sondring mellem denne status og »at være flygtning«. Desuden undersøges de forskellige rettigheder, der er knyttet til disse juridiske begreber. Særligt redegøres for sammenhængen mellem tildeling af flygtningestatus (15) og retten til opholdstilladelse i henhold til EU-retten samt relevansen af proceduredirektivets artikel 6 i den sammenhæng. Endelig undersøges spørgsmålet om, hvorvidt kvalifikationsdirektivet og proceduredirektivet er til hinder for vedtagelse af national lovgivning, der bestemmer, at en opholdstilladelse får tilbagevirkende kraft fra den dato, hvor en ansøgning om international beskyttelse (formelt) indgives.
Flygtningestatus og ret til opholdstilladelse i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1
33.      Formålet med kvalifikationsdirektivet er at fastlægge fælles kriterier for identifikation af personer med behov for international beskyttelse og at sikre, at et minimumsniveau af ydelser er til rådighed for disse personer i alle medlemsstater (16). Kvalifikationsdirektivets artikel 13 bestemmer, at medlemsstaterne skal tildele flygtningestatus til alle tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der opfylder de materielle betingelser for at blive anerkendt som flygtning i medfør af dette direktivs kapitel II og III. Medlemsstaterne har ingen skønsbeføjelse i denne henseende (17).
34.      Domstolen har bekræftet, at anerkendelse eller tildeling af flygtningestatus er deklaratorisk og ikke afgørende for at være flygtning (18), men har understreget, at der skal sondres mellem det faktum at være en »flygtning« som defineret i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra d), og den formelle tildeling eller anerkendelse af »flygtningestatus« som defineret i artikel 2, litra e), i dette direktiv (19). Det er først efter formel anerkendelse som flygtning, at den pågældende person i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra b), er en »person med international beskyttelse« i henhold til dette direktiv, og han eller hun er berettiget til alle rettigheder og ydelser fastsat i kapitel VII i kvalifikationsdirektivet (20).
35.      Sondringen mellem at være flygtning og flygtningestatus og de forskellige rettigheder, der er knyttet til disse begreber, fremgår særlig tydeligt af kvalifikationsdirektivets artikel 14, stk. 4-6, angående tilbagekaldelse og afslutning af eller afslag på forlængelse af flygtningestatus, samt retspraksis herom. En medlemsstat kan tilbagekalde eller undlade at tildele flygtningestatus i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 14, stk. 4 eller 5, selv om den pågældende person opfylder de materielle betingelser, som den pågældendes status som flygtning afhænger af. Flygtninge fortsætter med at nyde godt af visse rettigheder, der er garanteret i Genèvekonventionen på trods af tabet af flygtningestatus, men de vil ikke længere være berettiget til alle ydelserne i kvalifikationsdirektivets kapitel VII. I henhold til dette direktivs artikel 14, stk. 6, skal minimumsbeskyttelsesniveauet som fastsat i Genèvekonventionen overholdes, jf. artikel 78, stk. 1, TEUF og artikel 18 i chartret (21).
36.      Det følger heraf, at visse rettigheder i kvalifikationsdirektivets kapitel VII, såsom beskyttelse mod refoulement (artikel 21), i princippet tildeles alle flygtninge, mens andre, herunder retten til oplysninger om rettigheder og forpligtelser vedrørende bl.a. flygtningestatus (artikel 22), ret til opholdstilladelse (artikel 24), ret til rejsedokumenter (artikel 25) og adgang til beskæftigelse (artikel 26), er afhængige af tildeling af international beskyttelse (22). Derudover indeholder kvalifikationsdirektivets kapitel VII rettigheder svarende til dem, der er fastsat i Genèvekonventionen, og rettigheder, der giver et større omfang af beskyttelse, som ikke kan findes i Genèvekonventionen. Retten til opholdstilladelse efter kvalifikationsdirektivets artikel 24 falder ind under sidstnævnte kategori.
37.      Retten til opholdstilladelse er af særlig betydning, da den de facto kan lette adgangen til andre rettigheder omfattet af kvalifikationsdirektivets kapitel VII. 40. betragtning til kvalifikationsdirektivet anfører i denne sammenhæng, at »medlemsstaterne kan inden for de grænser, som internationale forpligtelser sætter, bestemme, at tildeling af ydelser[…] for så vidt angår adgang til beskæftigelse, social sikring, lægehjælp og integrationsfaciliteter[…] kræver forudgående udstedelse af opholdstilladelse«. Mens Domstolen har påpeget, at betingelsen i denne betragtning »henviser til tiltag af rent administrativ karakter«, eftersom formålet med kapitel VII i kvalifikationsdirektivet er at sikre flygtninge et minimum af ydelser i alle medlemsstater (23), fremgår betydningen af en opholdstilladelse og effektiv adgang til rettigheder af den nylige vedtagelse af artikel 20, stk. 3, i forordning (EU) nr. 2024/1347 (24). Denne bestemmelse fastslår, at »hvis der ikke udstedes en opholdstilladelse til en person med international beskyttelse inden for 15 dage efter, at der er givet international beskyttelse, træffer den pågældende medlemsstat foreløbige foranstaltninger såsom registrering eller udstedelse af et dokument for at sikre, at vedkommende har effektiv adgang til de rettigheder, der er fastsat i dette kapitel, bortset fra dem, der er fastsat i [kapitel VII], indtil der er udstedt en opholdstilladelse i overensstemmelse med artikel 24« (25).
38.      I dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) bekræftede Domstolen, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs, hvis flygtningestatus ikke formelt anerkendes, ikke har ret til en opholdstilladelse i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1 (26).  Dette er tilfældet, selv om personen har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel II i, opfylder de materielle betingelser i dette direktivs kapitel III og har en subjektiv ret til at få anerkendt sin status som flygtning (27).
39.      Det følger heraf, at retten til opholdstilladelse i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, er »associeret med« eller »knyttet til« flygtningestatus (28) som defineret i artikel 2, litra e), i dette direktiv (29). I den forbindelse pålægger kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, at medlemsstaterne skal udstede en opholdstilladelse til flygtninge så snart som muligt efter, at de har fået international beskyttelse. Der er intet krav i kvalifikationsdirektivet om at udstede en opholdstilladelse før denne dato. Selv om denne bestemmelse ikke udtrykkeligt bestemmer tidspunktet for, hvornår opholdstilladelsen får virkning i henhold til EU-retten, er der intet i kvalifikationsdirektivets tekst, der indikerer, at EU-lovgiver havde til hensigt, at opholdstilladelser udstedt til flygtninge skulle træde i kraft med tilbagevirkende kraft og dermed før den formelle tildeling af international beskyttelse. Det følger af teksten i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, at medlemsstaterne skal fremskynde udstedelsen af en opholdstilladelse, efter at en flygtning er tildelt international beskyttelse (30). For ikke at undergrave eller forpurre formålet med denne bestemmelse og for at sikre, at en person med flygtningestatus faktisk nyder godt af alle rettighederne i kapitel VII i dette direktiv, mener jeg, at opholdstilladelsen skal have virkning fra datoen for dens udstedelse.
40.      Denne fortolkning af kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, kan ikke anfægtes af artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/109 (31). Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109 kræver, at medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding. Artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/109 fastsætter præcise regler for beregningen af den »fem års«-opholdsperiode, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i dette direktiv. I den forbindelse bestemmer artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/109, som vedrører ansøgere om international beskyttelse, at der tages »ved beregningen af det i stk. 1 omhandlede tidsrum hensyn til mindst halvdelen af tidsrummet mellem datoen for indgivelsen af den ansøgning om international beskyttelse, der ligger til grund for tildelingen af international beskyttelse, og datoen for udstedelsen af den opholdstilladelse, der er omhandlet i artikel 24 i [kvalifikationsdirektivet], eller til hele dette tidsrum, hvis det overstiger 18 måneder«. Det skal fremhæves, at artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2003/109 ikke regulerer, hvornår en opholdstilladelse udstedt i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, træder i kraft, men foreskriver, at opholdsperioder for personer, der er tildelt international beskyttelse, under visse omstændigheder beregnes fra tidspunktet for (formel) indgivelse af deres ansøgning om international beskyttelse udelukkende med henblik på at beregne det pågældende »fem års«-opholdskrav. Artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2003/109 kan ikke anvendes uden for kontekst og støtter ikke ansøgerens påstand om, at en opholdstilladelse udstedt i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, har virkning fra datoen for indgivelse af ansøgning om international beskyttelse.
Proceduredirektivets artikel 6 og artikel 9, stk. 1
41.      Jeg er af den opfattelse, at proceduredirektivets artikel 6 og retspraksis herom ikke ændrer eller underminerer denne fortolkning af kvalifikationsdirektivets artikel 13 og artikel 24, stk. 1. Proceduredirektivet søger at sikre effektiv, nem og hurtig adgang til proceduren for tildeling af international beskyttelse (32). Direktivets artikel 6 pålægger medlemsstaterne at sikre, at de berørte personer effektivt kan udøve retten til at ansøge om international beskyttelse, og der sondres mellem indgivelse, registrering og (formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse.
42.      En tredjelandsstatsborger eller statsløs »indgiver« en ansøgning om international beskyttelse ved at udtrykke et ønske om at ansøge om denne beskyttelse til en myndighed, der i henhold til national lovgivning er kompetent til at registrere en ansøgning (33). I henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1, skal medlemsstaterne registrere ansøgninger om international beskyttelse senest tre eller seks arbejdsdage efter, at en sådan ansøgning er »indgivet« (34).
43.      Proceduredirektivets artikel 6, stk. 2, bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre, at en person, der har »indgivet« en ansøgning om international beskyttelse, har en effektiv mulighed for (formelt) at »indgive« den så hurtigt som muligt (35). Sidstnævnte handling kræver i princippet, at den, der ansøger om international beskyttelse, skal udfylde en formular til dette formål i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 6, stk. 4. Handlingen med at »indgive« en ansøgning om international beskyttelse indebærer ingen administrative formaliteter. Disse formaliteter skal dog overholdes, når ansøgningen (formelt) »indgives« (36). Indgivelse og (formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse er således to adskilte trin. Der er ikke desto mindre en tæt sammenhæng mellem disse handlinger, eftersom de har til formål at sikre effektiv adgang til den procedure, hvorunder ansøgninger om international beskyttelse behandles, og at sikre effektiviteten af chartrets artikel 18 (37).
44.      Det er fast retspraksis, at en medlemsstat ikke, uden at underminere effektiviteten af proceduredirektivets artikel 6, uberettiget kan forsinke det tidspunkt, hvor den pågældende person får mulighed for at indgive sin ansøgning om international beskyttelse (38). Efter min opfattelse finder denne tilgang anvendelse mutatis mutandis på direktivets artikel 6, stk. 2, og (den formelle) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse i lyset af anvendelsen i denne bestemmelse af udtrykkene »mulighed« og »så hurtigt som muligt« (39). (Formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse udløser fristen (40) på seks måneder, inden for hvilken den besluttende myndighed i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 31, stk. 3, i princippet skal træffe beslutning om ansøgningen (41).
45.      Mens en tredjelandsstatsborger opnår status som »ansøger om international beskyttelse« i henhold til proceduredirektivets artikel 2, litra c) (42), fra det tidspunkt, hvor han eller hun »indgiver« en sådan ansøgning,
foreskriver direktivet ikke udstedelse af en opholdstilladelse til en sådan ansøger, og så meget desto mere angiver det ikke datoen for, hvornår en sådan opholdstilladelse får virkning (43).
46.      Proceduredirektivets artikel 9, stk. 1, giver imidlertid en ansøger om international beskyttelse ret til at forblive på medlemsstatens område under behandlingen af den pågældende persons ansøgning. Retten til at forblive er kun med henblik på proceduren og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer, der er fastsat i kapitel III i proceduredirektivet. Det fremgår også udtrykkeligt af denne bestemmelse, at retten til at forblive ikke giver ret til opholdstilladelse (44); den forhindrer, at en ansøger om international beskyttelse anses for at »opholde sig ulovligt«, som omhandlet i direktiv 2008/115/EF (45), i perioden fra indgivelse af ansøgning om international beskyttelse, indtil der er truffet afgørelse i første instans om denne ansøgning (46).
47.      Retten for en ansøger om international beskyttelse til at forblive i en medlemsstat (eller en del heraf), mens den pågældendes ansøgning afventer behandling, bekræftes af bl.a. artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 1, i direktiv 2013/33. Derudover skal medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i dette direktiv forsyne en ansøger om international beskyttelse med et dokument, der attesterer vedkommendes status som ansøger eller vidner om, at pågældende har tilladelse til at opholde sig på medlemsstatens område, indtil der er truffet afgørelse om ansøgningen, eller mens den behandles.
48.      I betragtning af, at undersøgelsesfasen af proceduren først påbegyndes, efter at adgangsfasen af proceduren (47) er afsluttet, vil forsinkelse i adgangsfasen medføre forsinkelser i påbegyndelsen af undersøgelsesproceduren (48). Dette vil i sidste ende forsinke den eventuelle tildeling af flygtningestatus (49), og muligheden for, at flygtninge kan nyde godt af rettigheder knyttet til denne status – herunder retten til opholdstilladelse i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1 – vil blive udskudt. I mangel af en lovbestemmelse som artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2003/109 mener jeg dog ikke, at en flygtning i tilfælde af en sådan forsinkelse har ret til opholdstilladelse ved tildeling af flygtningestatus, som træder i kraft med tilbagevirkende kraft. En modsat konklusion ville fordreje den klare sondring mellem »at være flygtning« og flygtningestatus og de forskellige rettigheder, der er knyttet til disse juridiske begreber (50).
49.      I den foreliggende sag har sagsøgeren anført, at selv om han var i stand til (formelt) at »indgive« sin ansøgning om international beskyttelse ti dage efter indgivelsen (51), er det pågældende tidsrum ikke repræsentativt, og visse ansøgere måtte vente måneder, før de (formelt) indgav deres ansøgninger. Efter min opfattelse må sagsøgerens bemærkninger vedrørende andre eventualiteter vedrørende tredjemand lades ude af betragtning, eftersom der ikke synes at være tale om nogen urimelig eller uberettiget forsinkelse, der underminerer effektiviteten af proceduredirektivernes artikel 6, stk. 2, og adgangen til ansøgningsproceduren i sagen ved den forelæggende ret.
50.      Under alle omstændigheder påhviler det ansøgere om international beskyttelse (formelt) at indgive en ansøgning til de kompetente myndigheder i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 6, stk. 2, selv om en medlemsstat bl.a. skal give dem den krævede formular i henhold til direktivets artikel 6, stk. 4 (52). Der er intet i sagsakterne for Domstolen, der tyder på, at sagsøgte har undladt at forsyne sagsøgerne med de nødvendige formularer, undladt at acceptere dem, når de var udfyldt, eller forhindret eller på en urimelig måde forsinket accepten af dem.
51.      Det skal også understreges, at i modsætning til de faktiske omstændigheder i A og S-dommen (53), hvor en uledsaget mindreårig uigenkaldeligt ville blive nægtet retten til familiesammenføring i henhold til artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 på baggrund af, at denne ikke længere var mindreårig, afhængigt af datoen, hvor dette forhold blev vurderet, er der intet i sagen for Domstolen, der antyder, at rettigheder, der er tildelt ansøgeren i medfør af bl.a. kvalifikationsdirektivet, med tiden ville blive undermineret på tilsvarende måde i den foreliggende sag.
Foreløbig konklusion
52.      Proceduredirektivets artikel 6 bestemmer ikke datoen for, hvornår en opholdstilladelse udstedt til en person med flygtningestatus får virkning. I overensstemmelse med artikel 13, sammenholdt med 21. betragtning til, og artikel 24, stk. 1, i kvalifikationsdirektivet, skal der gives en opholdstilladelse til en flygtning hurtigst muligt efter, at denne har fået flygtningestatus, og som principielt træder i kraft fra udstedelsesdatoen uanset den deklaratoriske karakter af flygtningestatus. Der er i medfør af disse bestemmelser intet krav om, at en opholdstilladelse skal gives eller træde i kraft før den formelle tildeling eller anerkendelse af flygtningestatus.
Medlemsstaternes ret til at indføre gunstigere standarder
53.      I overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 5 kan medlemsstaterne indføre eller bibeholde gunstigere standarder for procedurerne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, for så vidt som sådanne standarder er forenelige med dette direktiv. Kvalifikationsdirektivets artikel 3 bestemmer også, at medlemsstaterne kan indføre eller opretholde gunstigere standarder for fastsættelse af indholdet af international beskyttelse, for så vidt som disse standarder er forenelige med dette direktiv (54). Domstolen har således fastslået, at kvalifikationsdirektivets personelle anvendelsesområde ikke kan udvides til at omfatte personer, som på forhånd ikke har nogen forbindelse til begrundelsen for international beskyttelse (55).
54.      Jeg mener dog, at en medlemsstat efter at have givet en person flygtningestatus kan beslutte, at en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, til den pågældende person får tilbagevirkende kraft fra den dato, hvor den pågældende persons ansøgning om international beskyttelse blev (formelt) indgivet i overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 6, stk. 2 (56). I den forbindelse udvider en national bestemmelse som artikel 44, stk. 2, i udlændingeloven ikke kvalifikationsdirektivets personelle anvendelsesområde til at omfatte personer, der på forhånd ikke har nogen tilknytning til begrundelsen for international beskyttelse. Den styrker blot en ret, der er givet i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel VII til en person, der nyder international beskyttelse. Selv om dette kan udviske grænserne mellem status og relaterede rettigheder for ansøgere om international beskyttelse og personer, der nyder international beskyttelse, forekommer denne bestemmelse ikke at underminere formålene med proceduredirektivet eller kvalifikationsdirektivet. Retten fremhævede i præmis 57 i A og S-dommen, at varigheden af en asylprocedure kan være betydelig. Især i perioder med betydelige stigninger i ansøgninger om international beskyttelse overskrides de tidsfrister, der er fastsat i EU-retten, ofte. I betragtning af, at nationale bestemmelser som artikel 44, stk. 2, i udlændingeloven til en vis grad kan afhjælpe forsinkelser i proceduren, forekommer det ikke at underminere formålene med de pågældende direktiver, såfremt den forelæggende ret er enig.
VI.    Forslag til afgørelse
55.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer spørgsmålene fra rechtbank Noord-Holland (retten i først instans i nord-Holland, Nederlandene) som følger:
»1)      Artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse
skal fortolkes således, at
den ikke fastlægger datoen for, hvornår en opholdstilladelse udstedt til en person med flygtningestatus får virkning.
2)      Artikel 13, sammenholdt med 21. betragtning og artikel 24, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
skal fortolkes således, at
der skal gives opholdstilladelse til en flygtning så hurtigt som muligt efter, at vedkommende har fået flygtningestatus. Uden at det berører en medlemsstats ret til under visse omstændigheder at indføre eller bevare gunstigere standarder, skal en sådan opholdstilladelse have virkning fra udstedelsesdatoen uanset den deklaratoriske karakter af flygtningestatus.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Anmodningen blev indgivet til Domstolens Justitskontor den 7.11.2023.
3 –      Jf. artikel 24, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9) (herefter »kvalifikationsdirektivet«).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) (herefter »proceduredirektivet«).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
6 –      Stb. 2000, nr. 495.
7 –      Denne bestemmelse henviser til flygtningestatus.
8 –      Jf. dom af 12.4.2018, A og S (C-550/16, EU:C:2018:248, præmis 53 og 54) (herefter »A og S-dommen«) og af 1.8.2022, Bundesrepublik Deutschland (Familiesammenføring af et myndigt barn) (C-279/20, EU:C:2022:618, præmis 46) (herefter »XC-dommen«).
9 –      Rådets direktiv af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44), som ændret ved artikel 1, stk. 3, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/51/EU af 11.5.2011 om ændring af direktiv 2003/109 for at udvide dets anvendelsesområde til at omfatte personer med international beskyttelse (EUT 2011, L 132, s. 1).
10 –      Rådets direktiv af 22.9.2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12).
11 –      Jf. artikel 4 i direktiv 2003/109.
12 –      Den 20.10.2021 i denne sag.
13 –      Jf. også 21. betragtning til kvalifikationsdirektivet og A og S-dommen.
14 –      I henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra m), betyder en »opholdstilladelse« »en hvilken som helst formel tilladelse, udstedt af en medlemsstats myndigheder som foreskrevet af medlemsstatens lovgivning, som giver en tredjelandsstatsborger eller statsløs ret til at opholde sig på medlemsstatens område«.
15 –      21. betragtning til kvalifikationsdirektivet henviser til »recognition of refugee status« (den engelske sprogversion), la »reconnaissance du statut de réfugié« (den franske sprogversion), »pabėgėlio statuso pripažinimas« (den litauiske sprogversion), el »reconocimiento del estatuto de refugiado« (den spanske sprogversion), o »reconhecimento do estatuto de refugiado«, (den portugisiske sprogversion), »recunoașterea statutului de refugiat« (den rumænske sprogversion). Disse udtryk hentyder efter min mening til den formelle anerkendelse af en allerede eksisterende situation. Artikel 13 i dette direktiv henviser til »granting refugee status« (den engelske sprogversion), »l’octroi du statut de réfugié« (den franske sprogversion), »pabėgėlio statuso suteikimas« (den litauiske sprogversion), »concesión del estatuto de refugiado« (den spanske sprogversion), »concessão do estatuto de refugiado« (den portugiske sprogversion), »acordarea statutului de refugiat« (den rumænske sprogversion). Disse udtryk hentyder efter min mening til tildelingen af en status, som ikke nødvendigvis eksisterede tidligere. Jeg mener imidlertid, at disse udtryk i 21. betragtning til og artikel 13 i kvalifikationsdirektivet er indbyrdes udskiftelige, og jeg vil bruge dem i overensstemmelse hermed i dette forslag til afgørelse. Jf. f.eks. punkt 35 i dette forslag til afgørelse. Denne tilgang bekræftes f.eks. af de italienske og tyske sprogversioner af kvalifikationsdirektivet, som anvender det samme udtryk »riconoscimento« og »zuerkennen« både i 21. betragtning til og artikel 13 i dette direktiv. Jf. også dommen af 14.5.2019, M. m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 91) (herefter »dommen i sagen M. m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus)«). Konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967, og som selv trådte i kraft den 4.10.1967 (herefter »Genèvekonventionen«), henviser i det væsentlige til anerkendelse »som flygtning« [artikel 1, litra c), (4) og tildeling af rettigheder i henhold til denne konvention (artikel 4, 13, 14 og 15)].
16 –      Jf. 12. betragtning til kvalifikationsdirektivet.
17 –      Jf. dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) og dom af 18.6.2024, Bundesrepublik Deutschland (Virkningen af en afgørelse om tildeling af flygtningestatus) (C-753/22, EU:C:2024:524, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis). Jf. dog kvalifikationsdirektivets artikel 14, stk. 4, om tilbagekaldelse af, afslutning af eller afslag på forlængelse af flygtningestatus. Jf. også kvalifikationsdirektivets artikel 14, stk. 5, om afgørelsen om ikke at give flygtningestatus i de situationer, der er beskrevet i dette direktivs artikel 14, stk. 4.
18 –      Jf. også 21. betragtning til kvalifikationsdirektivet.
19 –      Jf. i denne retning dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), præmis 90-92. Jf. også præmis 98, 99, 106, 110 og 111. I sit forslag til afgørelse i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2018:486, punkt 78) udtalte generaladvokat Wathelet, at det »fremgår det af dette direktivs almindelige opbygning, at betingelserne for at blive betegnet som flygtning på den ene side og tildeling eller inddragelse af flygtningestatus på den anden side udgør to forskellige begreber«.
20 –      Den øjeblikkelige overdragelse af rettigheder i kapitel VII i kvalifikationsdirektivet til personer, der er omfattet af international beskyttelseslovgivning, kan sammenlignes med den gradvise eller forskudte erhvervelse af rettigheder i henhold til Genèvekonventionen. »I modsætning til den sædvanlige tilgang i international menneskerettighedslovgivning er det ikke sådan, at alle rettighederne i konventionen umiddelbart skylder enhver formodet flygtning, der ankommer til en stats territorium. Flygtninge har i stedet ret til en bred vifte af rettigheder, efterhånden som deres forhold til asylstaten uddybes.« J.C. Hathaway, »The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol«, i C. Costello, M. Foster, og J. Mc Adam (red.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, s. 180-182.
21 –      Dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), præmis 91, 98, 99, 110 og 111. Jf. Også dom af 6.7.2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse) (C-8/22, EU:C:2023:542, præmis 66-70).
22 –      Dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), præmis 91. Jf. Også dom af 18.6.2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Begæring om udlevering af en flygtning til Tyrkiet) (C-352/22, EU:C:2024:521, præmis 39-41).
23 –      Jf. analogt dom af 24.6.2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 96).
24 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.5.2024 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af den tildelte beskyttelse, om ændring af Rådets direktiv 2003/109 og om ophævelse af direktiv 2011/95 (EUT L, 2024/1347).
25 –      Jf. også 57. betragtning til forordning nr. 2024/1347. Denne forordning finder ikke tidsmæssig anvendelse på nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse. Se denne forordnings artikel 42, som bestemmer, at den skal anvendes fra den 1.7.2026.
26 –      Dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), præmis 91, 99 og 103.
27 –      Jf. analogt A og S-dommen, præmis 54.
28 –      Jf. også kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 2, om rettigheder for personer med subsidiær beskyttelsesstatus til opholdstilladelse.
29 –      Dommen i sagen M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), præmis 91, 99 og 103. En flygtnings ret til opholdstilladelse kan tilbagekaldes i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, af tvingende årsager til statens sikkerhed eller den offentlige orden. Under sådanne omstændigheder bevarer flygtningen sin flygtningestatus, indtil denne status faktisk ophører. Jf. analogt dom af 24.6.2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 45-55 og 95). Jf. også artikel 24, stk. 1 og 5, i forordning nr. 2024/1347. Forordningens artikel 24, stk. 1, bestemmer, at »personer med international beskyttelse har ret til en opholdstilladelse, så længe de har flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus«. Forordningens artikel 24, stk. 5, bestemmer, at »de kompetente myndigheder må kun inddrage eller afslå at forlænge en opholdstilladelse, hvis de har frataget flygtningestatus […]«.
30 –      Jf. også artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 2024/1347, som bestemmer, at »der udstedes en opholdstilladelse hurtigst muligt efter tildelingen af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og senest 90 dage efter meddelelse af afgørelsen om at tildele international beskyttelse […]« (min fremhævelse).
31 –      Jf. punkt 20 og 25 i dette forslag til afgørelse.
32 –      Dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
33 –      Eller før »andre myndigheder«, jf. proceduredirektivets artikel 6, stk. 1, tredje afsnit. Jf. i den retning dom af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 94 og 98).
34 –      Fristen afhænger af, om ansøgningen »indgives« til den myndighed, der i henhold til national lovgivning er kompetent til at registrere den pågældende ansøgning, eller til andre myndigheder, som sandsynligvis vil modtage en sådan ansøgning, men som ikke er kompetente i henhold til national lovgivning til at registrere den. Fristen kan forlænges, hvis der samtidig er ansøgninger fra et stort antal ansøgere. Jf. proceduredirektivets artikel 6, stk. 5.
35 –      Mens proceduredirektivets artikel 6, stk. 1, fastsætter specifikke frister for registrering af en ansøgning om international beskyttelse, er der ikke fastsat frister i artikel 6, stk. 2, i dette direktiv for (formel) indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse. Artikel 28, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1348 af 14.5.2024 om en fælles procedure for international beskyttelse i Unionen og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (EUT L, 2024/1348) bestemmer dog, at en ansøger om international beskyttelse i princippet (formelt) »indgiver ansøgningen til den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor ansøgningen er fremsat, hurtigst muligt og senest 21 dage, efter at ansøgningen er registreret […]«. Denne frist kan forlænges til to måneder i henhold til artikel 28, stk. 5, i nævnte forordning. Forordning nr. 2024/1348 finder ikke tidsmæssig anvendelse på den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Jf. artikel 79, stk. 1, som bestemmer, at denne forordning finder anvendelse fra den 12.6.2026.
36 –      Dom af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 93).
37 –      Dom af 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl.  (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, præmis 62).
38 –      Dom af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring, der skal indgives før en ansøgning om asyl), C-823/21, EU:C:2023:504, præmis 46-47 og den deri nævnte retspraksis. De rettigheder, der tildeles ansøgere om international beskyttelse, varierer afhængigt af stadiet i den pågældende procedure. I overensstemmelse med proceduredirektivets artikel 22, stk. 1, har ansøgere således ret til at rådføre sig med en rådgiver i alle faser af proceduren. Garantierne for ansøgere i proceduredirektivets artikel 12 finder derimod kun anvendelse på de procedurer, der er fastsat i kapitel III i dette direktiv.
39 –      Jf. også proceduredirektivets artikel 4, stk. 1, hvori det bestemmes, at medlemsstaterne skal sikre, at den besluttende myndighed, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger, »råder over de fornødne midler, herunder et tilstrækkeligt antal kompetente ansatte, til at varetage sine opgaver i overensstemmelse med direktivet«.
40 –      Fristen på seks måneder ændrer ikke på muligheden for at forlænge denne frist med de begrundelser, der er anført i proceduredirektivets artikel 31, stk. 3 og 4.
41 –      Dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 101). Tidsfristerne i proceduredirektivet artikel 6 og 31 er for nylig blevet ændret ved artikel 27, 28 og 35 i forordning 2024/1348.
42 –      Identiske definitioner kan findes i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra i), og artikel 2, litra b), i direktiv 2013/33.
43 –      Som den nederlandske regering har anført, henviser artikel 6 i proceduredirektivet med overskriften »adgang til proceduren« kun til anvendelsesfasen af proceduren for tildeling af international beskyttelse. Den henviser ikke til den opholdstilladelse, der er udstedt i medfør af kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, efter at hele proceduren er afsluttet.
44 –      Den nederlandske regering har understreget, at proceduredirektivets artikel 9, stk. 1, er den eneste bestemmelse i dette direktiv, der henviser til en opholdstilladelse, kun for udtrykkeligt at udelukke en ret hertil.
45 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
46 –      Jf. i denne retning dom af 9.11.2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tilbagesendelsesdirektivets anvendelsesområde) (C-257/22, EU:C:2023:852, præmis 37-42 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring, der skal indgives før en ansøgning om asyl) (C-823/21, EU:C:2023:504, præmis 45).
47 –      I henhold til proceduredirektivets artikel 6.
48 –      Jf. analogt dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 81).
49 –      Til personer, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel II og opfylder de materielle betingelser, der er fastsat i kapitel III i dette direktiv.
50 –      Efter min opfattelse kan en ansøger i lyset af den utvetydige karakter af medlemsstaternes forpligtelse i proceduredirektivets artikel 6, stk. 2, alligevel have ret til at anlægge sag for at tvinge en medlemsstats kompetente myndighed til at tillade ansøgeren (formelt) at indgive en ansøgning om international beskyttelse eller et erstatningssøgsmål for urimelig forsinkelse.
51 –      Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at der gik ti en halv måned mellem den dato, hvor ansøgeren indgav en ansøgning om international beskyttelse (10.10.2021) og fik tildelt denne beskyttelse (den 26.8.2022).
52 –      Medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger (formelt) indgives personligt og/eller på et udpeget sted. Jf. proceduredirektivets artikel 6, stk. 3.
53 –      Præmis 57 i den nævnte dom.
54 –      Jf. 12. betragtning til kvalifikationsdirektivet, som henviser til behovet for at sikre et minimum af ydelser. Jf. også 41. betragtning til dette direktiv, som bestemmer, at medlemsstaterne kan indføre eller bibeholde gunstigere standarder for personer, der nyder international beskyttelse, end dem, der tildeles deres egne statsborgere.
55 –      Dom af 4.10.2018, Ahmedbekova (C-652/16, EU:C:2018:801, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
56 –      Som tidligere nævnt i punkt 40 i dette forslag til afgørelse kan en sådan opholdsperiode også tages i betragtning i henhold til artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/109. Det skal understreges, at hvis fristerne og betingelserne i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/109 ikke er opfyldt, finder artikel 13 i dette direktiv anvendelse, og retten til ophold i andre medlemsstater som f.eks. fastsat i kapitel III i dette direktiv er udelukket.