62021CC0216
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 16. februarja 2023 (
1
)
Zadeva C‑216/21
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,
YN
proti
Consiliul Superior al Magistraturii
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Ploieşti (višje sodišče v Ploieştiju, Romunija))
„Predhodno odločanje – Odločba 2006/928/ES – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji – Člen 2 PEU – Pravna država – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Neodvisnost sodnikov – Nacionalni ukrep, s katerim se spreminjajo pravila glede napredovanja sodnikov nižjih sodišč“
I. Uvod
1.
„Ni dovolj, da je pravici zadoščeno, zadoščeno ji mora biti vsem na očeh.“ Na to znano angleško maksimo se pogosto sklicujemo pri vprašanjih neodvisnosti sodstva, saj je v središču teh vprašanj zaupanje, ki ga morajo v demokratični družbi sodišča uživati v javnosti. (
2
)
2.
Leta 2019 je oddelek za sodnike pri Consiliul Superior al Magistraturii (višji sodni svet, Romunija) potrdil nacionalni pravilnik, s katerim je bil spremenjen postopek napredovanja, ki se uporablja za sodnike nižjih sodišč v Romuniji (v nadaljevanju: izpodbijani pravilnik). (
3
) Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ (v nadaljevanju: forum sodnikov Romunije) in oseba YN, pred Curtea de Apel Ploieşti (višje sodišče v Ploieştiju, Romunija), ki je predložitveno sodišče v obravnavani zadevi, predlagata delno razveljavitev navedene odločbe.
3.
Trdita, da reforma, uvedena z izpodbijanim pravilnikom, povzroča težave, saj po njunem mnenju postopek napredovanja, ki se uporablja za sodnike nižjih nacionalnih sodišč, vodijo predsedniki in člani višjih sodišč, pri katerih se zapolnjujejo razpisana mesta, postopek pa temelji na subjektivnih in arbitrarnih merilih in ne zgolj na objektivni oceni kandidatov v tem postopku, kot je veljalo pred sprejetjem izpodbijanega pravilnika, ko se je ocenjeval njihov uspeh na pisnem preizkusu.
4.
S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe predložitveno sodišče sprašuje o skladnosti take reforme z načelom neodvisnosti sodstva, ki po njegovem mnenju izhaja iz člena 47 (temeljna pravica do nepristranskega sodišča) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU (pravica do učinkovitega pravnega sredstva) ter iz vrednote pravne države v smislu člena 2 PEU.
5.
Na kratko, iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, menim, da zakonodajne spremembe, kot so tiste v izpodbijanem pravilniku, ne kršijo načela neodvisnosti sodstva.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
6.
V skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU „[d]ržave članice vzpostavijo pravna sredstva[,] potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije“.
7.
Člen 47 Listine, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, v drugem odstavku določa:
„Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. […]“
B.
Romunsko pravo
8.
Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zakon št. 303/2004 o statusu sodnikov in državnih tožilcev) z dne 28. junija 2004, ponovno objavljen v Monitorul Oficial al României, Partea I, št. 826 z dne 13. septembra 2005 (v nadaljevanju: zakon št. 303/2004), je bil spremenjen in dopolnjen z Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zakon št. 242/2018 o spremembah in dopolnitvah zakona št. 303/2004 o statusu sodnikov in državnih tožilcev) z dne 12. oktobra 2018, Monitorul Oficial al României, Partea I, št. 868 z dne 15. oktobra 2018 (v nadaljevanju: zakon št. 242/2018), ki je začel veljati 18. oktobra 2018.
9.
Na podlagi zakona št. 242/2018 so bili v zakon št. 303/2004 vključeni členi od 461 do 463. V skladu z navedenimi določbami lahko sodniki in državni tožilci napredujejo izključno na podlagi nacionalnih natečajev, v katerih se ocenjuje delovna uspešnost in ravnanje kandidatov v treh letih pred postopkom napredovanja. Podrobna pravila o organizaciji in vodenju navedenih postopkov napredovanja se določijo s pravilnikom, ki ga sprejme oddelek višjega sodnega sveta za sodnike oziroma za državne tožilce.
10.
Izpodbijani pravilnik, ki vsebuje pravila o organizaciji in vodenju natečajev za napredovanje že imenovanih sodnikov, je bil sprejet na podlagi členov od 461 do 463 zakona št. 303/2004. Oddelek višjega sodnega sveta za sodnike je ta pravilnik potrdil z odločbo št. 1348 z dne 17. septembra 2019.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
11.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari s tožbo, vloženo 12. novembra 2019 pri Curtea de Apel Ploieşti (višje sodišče v Ploieştiju), predlagata delno razveljavitev odločbe št. 1348 z dne 17. septembra 2019, s katero je oddelek višjega sodnega sveta za sodnike potrdil izpodbijani pravilnik. Trdita, da pravilnik krši načelo neodvisnosti sodstva ter da je bil sprejet v nasprotju s priporočili iz več poročil Evropske komisije, ki so bila izdana na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ki je bil vzpostavljen v okviru pristopa Romunije k Evropski uniji.
12.
Prvič, trdita, da izpodbijani pravilnik podeljuje preveč pristojnosti predsednikom višjih sodišč, saj izbirno komisijo, ki vodi postopek napredovanja, sestavljajo predsednik zadevnega višjega sodišča in drugi člani navedenega sodišča, katerih imenovanje v izbirno komisijo temelji na predlogu organa upravljanja višjega sodišča (katerega član je tudi predsednik sodišča). Člani izbirne komisije tudi odločajo o pritožbah zoper sodbe, ki jih izdajajo kandidati v času svojega mandata na nižjih sodiščih, pozneje pa opravljajo tudi redna ocenjevanja dela kandidatov kot sodnikov višjega sodišča, ko (in če) so na tako mesto imenovani. (
4
)
13.
Drugič, trdita, da postopek napredovanja, uveden s tem pravilnikom, daje preveč teže subjektivni oceni dejavnosti in ravnanja kandidatov v treh letih pred sodelovanjem v navedenem postopku. V okviru navedene ocene izbirna komisija pregleda le majhno število odločb vsakega kandidata. Dalje, uspeh kandidata v postopku napredovanja je odvisen od subjektivnega mnenja izbirne komisije o posameznem kandidatu ter od mnenj kandidatovih sodelavcev glede njegovega oziroma njenega ravnanja, ne pa od kandidatovih vsebinskih dosežkov.
14.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari menita, da bi spremembe, uvedene z izpodbijanim pravilnikom, lahko ogrozile odnose hierarhične ureditve do članov višjih sodišč, saj bi se kandidati zaradi zagotovitve možnosti napredovanja bolj podrejali predsednikom in drugim članom višjih sodišč, ki so tudi člani izbirnih komisij.
15.
Zaradi dvomov o skladnosti reforme, uvedene z izpodbijanim pravilnikom, s pravom Unije je Curtea de Apel Ploieşti (višje sodišče v Ploieştiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba [mehanizem za sodelovanje in preverjanje] šteti za akt, ki ga je sprejela institucija Evropske unije, v smislu člena 267 PDEU, tako da je lahko predmet razlage Sodišča Evropske unije? Ali vsebina, značaj in časovni okvir [mehanizma za sodelovanje in preverjanje] spadajo na področje uporabe Pogodbe o pristopu Republike Bolgarije in Romunije k Evropski uniji […]? (
5
) Ali so zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, za romunsko državo zavezujoče?
2.
Ali je načelo neodvisnosti sodnikov, določeno v drugem pododstavku člena 19(1) Pogodbe o Evropski uniji (PEU) in členu 47 Listine ter v sodni praksi Sodišča Evropske unije glede na člen 2 PEU mogoče razlagati tako, da zajema tudi postopke v zvezi z napredovanjem že imenovanih sodnikov?
3.
Ali je to načelo kršeno z vzpostavitvijo sistema napredovanja pri hierarhično višjem sodišču, ki temelji izključno na kratki presoji dejavnosti in ravnanja, ki jo opravi komisija, ki jo sestavljajo predsednik višjega sodišča in sodniki tega sodišča, ki poleg rednega ocenjevanja sodnikov ločeno izvajajo tudi ocenjevanje sodnikov za napredovanje ter sodni nadzor nad sodbami, ki so jih izrekli ti sodniki?
4.
Ali je načelo neodvisnosti sodnikov, določeno v členu 19, [odstavek] 1, drugi [pododstavek], Pogodbe o Evropski uniji (PEU) in členu 47 Listine ter v sodni praksi Sodišča glede na člen 2 PEU kršeno, ker [Romunija] ni spoštovala predvidljivosti in pravne varnosti prava Evropske unije s tem, da je sprejela mehanizem za sodelovanje in preverjanje in njegova poročila ter jih upoštevala več kot 10 let in nato brez predhodnega obvestila spremenila postopek napredovanja sodnikov [na vodstvene funkcije] v nasprotju s priporočili mehanizma za sodelovanje in preverjanje?“
16.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe z dne 16. februarja 2021 je bil vložen 6. aprila 2021. Pisna stališča so predložili forum sodnikov Romunije, višji sodni svet, poljska vlada in Komisija. Obravnave ni bilo.
IV. Analiza
17.
Obravnavana zadeva Sodišču prvič omogoča obravnavo vprašanja uporabe njegove sodne prakse glede neodvisnosti sodnikov v postopkih napredovanja, ki se uporabljajo zanje, ter vprašanja, ali je reforma, kot je bila z izpodbijanim pravilnikom uvedena v Romuniji, v skladu z zahtevami iz navedene sodne prakse.
18.
Pred obravnavo predloženih vprašanj bom na kratko orisal vsebinske elemente, ki so upoštevni za obravnavano zadevo.
A.
Ozadje zadeve in uvodne opombe
19.
Med pogajanji pred pristopom Romunije k Evropski uniji leta 2007 so bili izraženi pomisleki glede resnih pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu in boja proti korupciji v navedeni državi. (
6
) Za odpravo navedenih pomislekov je Komisija – v skladu s svojimi pristojnostmi na podlagi členov 37 in 38 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije – (
7
) sprejela odločbo, (
8
) v kateri je poudarila pomembnost načela pravne države kot temeljnega pogoja za pridružitev katere koli države k Evropski uniji, (
9
) in spomnila, da morajo vse države članice zagotoviti nepristranski in neodvisni pravosodni sistem. (
10
) Z navedeno odločbo je bil vzpostavljen mehanizem za sodelovanje in preverjanje, ki je prehodni ukrep za spodbujanje stalnih prizadevanj Romunije reformirati svoje pravosodje in okrepiti boj proti korupciji v letih po njenem pristopu k Evropski uniji.
20.
Konkretno, Odločba o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje določa, da mora Evropska komisija redno pripravljati poročila v zvezi z navedenim. Namen navedenih poročil je redno ocenjevati napredek Romunije pri reformi pravosodnega sistema glede na več meril (v nadaljevanju: merila iz mehanizma za sodelovanje in preverjanje), (
11
) s katerimi so konkretno izražene specifične zaveze navedene države članice in zahteve, ki jih je sprejela ob koncu pristopnih pogajanj, zlasti glede varstva in izboljševanja neodvisnosti sodstva na svojem ozemlju. (
12
)
21.
V navedenem okviru je bila na nacionalni ravni in ravni EU posebna pozornost namenjena vprašanju, ali nedavne reforme pravosodnega sistema v Romuniji v zadostnem obsegu varujejo neodvisnost nacionalnih sodnikov. Že leta 2019 je bilo Sodišču predloženih več zadev glede sprememb, sprejetih v Romuniji med letoma 2018 in 2019, ki so se nanašale na kazenske in disciplinske postopke, ki se lahko vodijo zoper člane romunskega pravosodja, ter na ureditev civilne odgovornosti, ki se zanje uporablja.
22.
Sodišče je skladnost navedenih sprememb z načelom neodvisnosti sodstva presojalo v sodbi v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi. (
13
) V navedeni sodbi je pojasnilo tudi, da se Odločba o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje in poročila, ki jih pripravi Komisija na njeni podlagi, štejejo za akte, ki jih je sprejela institucija Unije in so lahko predmet razlage Sodišča. Dalje, odločilo je, da je Odločba o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje za Romunijo v celoti zavezujoča, vključno z merili mehanizma za sodelovanje in preverjanje, katerih namen je zagotoviti, da država članica spoštuje vrednoto pravne države, določeno v členu 2 PEU. Navedlo je tudi, da mora Romunija sprejeti ustrezne ukrepe za izpolnitev teh meril, pri čemer mora ustrezno upoštevati poročila, ki jih pripravi Komisija na podlagi Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, zlasti priporočila iz navedenih poročil. (
14
)
23.
Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen le nekaj tednov pred izdajo sodbe v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi. (
15
) Ugotavljam pa, da s prvim vprašanjem predložitveno sodišče znova prosi za pojasnilo glede narave in pravnih učinkov Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje ter poročil, sprejetih na njeni podlagi.
24.
Ker je Sodišče na navedeno vprašanje že odgovorilo v prejšnji sodbi, bodo v teh sklepnih predlogih v skladu z zahtevo Sodišča obravnavana le preostala tri predložena vprašanja.
25.
V tej analizi bom sledil tej strukturi. Prvič, najprej bom nekaj besed posvetil področju uporabe in pomenu raznih določb prava Unije, na katere se v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe sklicuje predložitveno sodišče (razdelek B). Prav tako bom obravnaval ugovore zoper pristojnost Sodišča, ki sta jih predložila višji sodni svet in poljska vlada (razdelek C). Nato bom orisal sodno prakso Sodišča glede neodvisnosti sodstva (kot izhaja iz sodbe v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi ter drugih zadevah) in pojasnil, zakaj menim, da je treba tudi v okviru postopkov napredovanja že imenovanih sodnikov zagotavljati zadostna jamstva neodvisnosti sodnikov (drugo vprašanje) (razdelek D). V okviru navedene sodne prakse bom navedel razloge za svoje stališče, da reforma, kot je bila uvedena z izpodbijanim pravilnikom, ne krši načela neodvisnosti sodnikov, vendar ob upoštevanju preverjanj, ki jih še opravi predložitveno sodišče (tretje vprašanje) (razdelek E). Nazadnje bom poskušal obravnavati tudi pomisleke predložitvenega sodišča, da bi taka reforma lahko bila v nasprotju s priporočili iz nekaterih poročil, ki jih je Komisija pripravila na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje (četrto vprašanje).
B.
Upoštevne določbe prava Unije: člen 2 in člen 19(1) PEU in/ali člen 47 Listine
26.
V vprašanjih za predhodno odločanje so člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, člen 47 Listine in člen 2 PEU navedeni kot upoštevne določbe prava Unije, glede na katere je treba presojati skladnost izpodbijanega pravilnika. Iz sodne prakse Sodišča jasno izhaja povezava med navedenimi različnimi določbami. Sodišče je res ugotovilo, da je zahteva po neodvisnosti sodišč del bistvene vsebine pravice do učinkovitega pravnega sredstva (člen 19(1), drugi pododstavek, PEU) in temeljne pravice do nepristranskega sodišča (člen 47, drugi odstavek, Listine), kar je poglavitno, da se med drugim zagotovi varstvo skupnih vrednot držav članic, ki so navedene v členu 2 PEU, zlasti vrednote pravne države. (
16
) Zato je jasno, da v pravnem redu Unije obstaja samo eno načelo neodvisnosti sodstva ter da je vsebina obeh določb – člena 19(1) PEU in člena 47 Listine – glede tega v bistvu enaka. (
17
)
27.
Kljub temu pa obstoj navedenih ločenih pravnih podlag in različnih funkcij, ki jih imata člen 19 PEU in člen 47 Listine, pomeni, da se način obravnave Sodišča, kadar to preverja skladnost z načelom neodvisnosti sodstva, lahko razlikuje.
28.
V tem smislu je generalni pravobranilec M. Bobek pojasnil, (
18
) da ima člen 19 PEU široko področje uporabe. V skladu s tem členom je državam članicam naloženo, da „vzpostavijo pravna sredstva[,] potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva“, zato se nanaša predvsem na strukturne in sistemske elemente nacionalnih pravnih okvirov, ne pa na elemente, ki se nanašajo na konkretne zadeve ali posamezne spise. Hkrati pa je prag kršitve člena 19(1) PEU postavljen precej visoko. Namen navedene določbe ni zajeti vseh mogočih vprašanj glede nacionalnega pravosodja, ampak le tista, ki so dovolj resna in/ali sistemske narave, da ogrožajo pravilno delovanje nacionalnega pravosodnega sistema, s čimer ogrožajo zmožnost zadevnih držav članic posameznikom zagotoviti potrebna pravna sredstva.
29.
V nasprotju s tem pa je cilj člena 47 Listine varovati subjektivno pravico katere koli stranke v postopku do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja pred „neodvisn[im], nepristransk[im] in z zakonom predhodno ustanovljen[im] sodišče[m]“. Za preverjanje „neodvisnosti“ sodišča je v takem okviru potrebna podrobna in konkretna presoja upoštevnih okoliščin v posamezni zadevi, medtem ko se vprašanja, povezana z nekaterimi strukturnimi ali sistemskimi značilnostmi pravosodnega sistema države članice, postavijo le, če bi lahko imela vpliv na konkretni postopek. (
19
) Za sklicevanje na člen 47 Listine morajo torej biti izpolnjeni posebni pogoji. Listina kot celota se uporablja, če konkretna zadeva spada na področje uporabe prava Unije. (
20
) Dalje, na morebitno težavo, ki lahko pripelje do kršitve člena 47 Listine, je načeloma mogoče opozoriti le v zvezi z individualno pravico, ki je zagotovljena v pravu Unije.
30.
Iz navedene razlike v področju uporabe in namenu člena 19(1) PEU in člena 47 Listine ter v pogojih uporabe navedenih določb izhaja, da je Sodišču na splošno mogoče predložiti dve vrsti zadev, ki se nanašajo na skladnost nacionalnih določb z načelom neodvisnosti sodstva. (
21
) Na eni strani so zadeve, pri katerih vprašanje neodvisnosti sodstva postavi posameznik v okoliščinah, v katerih zatrjuje, da so mu bile kršene individualne pravice, ki izhajajo iz prava Unije. V takih primerih se neodvisnost sodstva običajno obravnava na podlagi člena 47 Listine. Na drugi strani pa so zadeve, ki se nanašajo na „abstraktno“ združljivost določenih zakonodajnih instrumentov ali strukturnih elementov, ki jih je sprejela država članica, z zahtevami prava Unije, vendar se take zadeve ne nanašajo na konkretni primer kršitve posameznikove pravice do nepristranskega sodišča. V takem primeru bo Sodišče običajno uporabilo člen 19(1) PEU kot svoje glavno ali edino merilo. (
22
)
31.
Obravnavana zadeva je nekoliko nenavadna. Na eni strani iz spisa izhaja, da tožeči stranki v postopku v glavni stvari ne zatrjujeta kršitve svojih individualnih pravic, ki izhajajo iz prava Unije, ampak da reforma, uvedena z izpodbijanim pravilnikom, povzroča sistemske težave na več področjih. Zahtevata „abstraktno“ oceno skladnosti navedene reforme z načelom neodvisnosti sodstva. Na eni strani je težko trditi, da je glavno ali edino merilo pri navedeni presoji člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in da v tem smislu člen 47 Listine v obravnavani zadevi ni upošteven. Kot je v svojih sklepnih predlogih v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (
23
) navedel generalni pravobranilec M. Bobek, imajo nacionalne določbe, kot so tiste v postopku v glavni stvari, posebno lastnost, da jih je Romunija sprejela (kot sem pojasnil v razdelku A zgoraj) v okviru „nacionalnega izvajanja“ Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje in Akta o pristopu Republike Bolgarije in Romunije. Vprašanje se torej nanaša na ravnanje države članice (v tem primeru Romunije) v okoliščinah, v katerih izvaja svoje obveznosti na podlagi prava Unije in torej deluje v okviru prava Unije, zaradi česar se posledično uporablja tudi Listina.
32.
Strinjam se z mnenjem generalnega pravobranilca M. Bobka, da navedene specifične okoliščine omogočajo uporabo drugega scenarija, ki se razlikuje od tistega iz točke 29 zgoraj, v katerem se lahko Sodišče sklicuje na določbe Listine (vključno z njenim členom 47) – ki imajo enako pravno veljavnost kot določbe Pogodb (
24
) – in sicer ne v zvezi s kršitvijo individualnih pravic (kot sem navedel, v obravnavani zadevi se ne zatrjuje kršitev takih pravic), ampak kot objektivno merilo pri presoji romunskega izvajanja zahtev prava Unije.
33.
Iz tega po mojem mnenju sledi, da obravnavana zadeva spada v drugo kategorijo zadev, kot so opisane v točki 30 zgoraj, v delu, v katerem se zahteva „abstraktna“ presoja združljivosti reforme, uvedene z izpodbijanim pravilnikom, glede na načelo neodvisnosti sodstva, ne pa preverjanje in concreto v zvezi z domnevno kršitvijo individualnih pravic. Vendar pa glede na posebne okoliščine obravnavane zadeve (za Romunijo se uporablja mehanizem za sodelovanje in preverjanje, Listina pa kot senca spremlja zakonodajne odločitve, ki jih Romunija sprejme na podlagi navedenega mehanizma) menim, da sta obe določbi – člen 47 Listine ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v zvezi s členom 2 PEU – upoštevni merili za izvedbo navedene presoje, ne samo člen 19(1) PEU. (
25
)
C.
Pristojnost Sodišča
34.
Višji sodni svet in poljska vlada sta predložila več ugovorov, v katerih v bistvu zatrjujeta, da vprašanja, predložena v predhodno odločanje, niso dopustna, saj Sodišče ni pristojno za njihovo obravnavo. Po mnenju navedenih strank organizacija pravosodja, vključno z vprašanji, kot so postopek napredovanja nacionalnih sodnikov, spada v izključno pristojnost držav članic in ne na področje prava Unije. Zato po njunem mnenju navedeno področje ne spada v sodno pristojnost Sodišča.
35.
Menim, da navedenih trditev ni mogoče sprejeti in jih je treba zavrniti. Kot sem navedel v točki 31 zgoraj, je Romunija sprejela izpodbijani pravilnik, ko se je zanjo uporabljal mehanizem za sodelovanje in preverjanje. Zato ga je treba šteti za „izvajanje“ obveznosti, ki jih nalaga navedeni mehanizem kot akt institucije EU, ki je za navedeno državo članico v celoti zavezujoč. (
26
) V navedenih okoliščinah bi bilo narobe šteti, da obravnavana zadeva ne spada na področje uporabe prava Unije.
36.
Poleg tega ugovori višjega sodnega sveta in poljske vlade prav gotovo niso novi, saj so bili v preteklosti že uveljavljani (med drugim jih je uveljavljala prav navedena vlada) v več drugih zadevah, ki so se nanašale na neodvisnost sodstva. (
27
)
37.
V navedenih predhodnih zadevah je Sodišče navedene ugovore dosledno obravnavalo, pri čemer je poudarilo, da čeprav organizacija pravosodja v državah članicah ostaja v njihovi pristojnosti, pa je uveljavljeno načelo, da morajo države članice pri izvajanju navedene pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, vključno s tistimi, ki izhajajo iz člena 2 in člena 19(1) PEU. (
28
)
38.
Vsebina tega predloga za sprejetje predhodne odločbe se znova nanaša prav na obveznosti držav članic, ki izhajajo iz navedenih določb, skupaj s členom 47 Listine in Odločbo o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ter na vprašanje, ali so zadevne nacionalne določbe dejansko v skladu z navedenimi obveznostmi. Dalje, ugovori višjega sodnega sveta in poljske vlade se v bistvu nanašajo na dejanski obseg načela neodvisnosti sodstva, kakor je opredeljeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU in členu 47 Listine v zvezi s členom 2 PEU, s tem pa na razlago navedenih določb. Kot je ugotovilo Sodišče, taka razlaga očitno spada v njegovo pristojnost na podlagi člena 267 PDEU. (
29
)
D.
Neodvisnost sodnikov in postopki napredovanja že imenovanih sodnikov (drugo vprašanje)
39.
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu prosi Sodišče, naj pojasni, ali je treba načelo neodvisnosti sodstva razlagati tako, da se uporablja tudi za postopke napredovanja že imenovanih sodnikov.
40.
Pri tem navajam, da višji sodni svet meni, da drugo vprašanje ni dopustno, saj odgovor nanj tako očitno izhaja iz sodne prakse Sodišča, da ta ne dopušča razumnega dvoma. Glede tega naj samo spomnim, da čeprav lahko Sodišče zaradi take okoliščine, če je izkazana, odloči s sklepom na podlagi člena 99 Poslovnika Sodišča, pa ista okoliščina nacionalnemu sodišču ne preprečuje, da postavi vprašanje za predhodno odločanje, in ne povzroči nedopustnosti tako postavljenega vprašanja. (
30
) Zato po mojem mnenju ni razloga, da bi se drugo vprašanje štelo za nedopustno, kot trdi višji sodni svet.
41.
Za odgovor na navedeno vprašanje bom najprej orisal sodno prakso Sodišča glede neodvisnosti nacionalnih sodnikov na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člena 47 Listine v povezavi s členom 2 PEU (podrazdelek 1), nato pa bom pojasnil, zakaj menim, da se načelo neodvisnosti sodnikov uporablja za postopke napredovanja teh sodnikov (podrazdelek 2).
1. Sodna praksa o neodvisnosti sodstva
42.
Najprej naj navedem, da niti člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, niti člen 47 Listine od držav članic ne zahtevata sprejetja posebnega modela organizacije svojih pravosodnih sistemov. Namen navedenih določb je onemogočiti nacionalne določbe glede organizacije pravosodja, ki bi v zadevnih državah članicah spodkopavale varstvo vrednote pravne države iz člena 2 PEU. (
31
) V tem smislu se sodna praksa Sodišča glede načela neodvisnosti sodstva osredotoča na minimalne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati nacionalni sistemi. Zlasti velja, da morajo navedene minimalne zahteve dosegati raven varstva, s katero ni kršena raven varstva, zagotovljena v členu 6 EKČP, kot ga razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice. (
32
)
43.
V tem okviru je Sodišče ugotovilo, da ima koncept neodvisnosti sodišč dva vidika. Prvi, zunanji vidik zahteva, da sodišče ali zadevni organ svoje pravosodne funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve. Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil. (
33
) Oba vidika sta seveda tesno povezana. (
34
)
44.
V tem smislu je Sodišče razvilo enotno merilo, ki v bistvu zahteva, da pravila, zlasti tista, ki se nanašajo na sestavo ali imenovanje sodišča ali organa, ki opravlja pravosodno funkcijo, ter na trajanje funkcije in razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov, onemogočajo vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov. (
35
) Dalje je navedlo, da morajo biti sodniki varni pred morebitnimi poskusi ne zgolj vsakršnih neposrednih vplivov v obliki navodil, ampak tudi pred oblikami bolj posrednega vplivanja, ki lahko usmerjajo odločitve zadevnih sodnikov. (
36
)
45.
Sodišče je v več sodbah potrdilo, da je treba načelo neodvisnosti sodstva obravnavati široko. Nanaša se na pravila glede imenovanja sodnikov, (
37
) pogoje za njihovo napredovanje in zaključek opravljanja funkcije (vključno s spremembami njihovih plač, (
38
) njihovo neodstavljivost (
39
) in disciplinsko ureditev (
40
) ali kazenske postopke, (
41
) ki se lahko vodijo zoper njih) ter možnost, da izkoristijo podaljšanje mandata po običajni upokojitveni starosti. (
42
) Dalje, navedeno načelo se uporablja tudi za pravila, ki urejajo dodelitev sodnikov na višje sodišče s strani ministra za pravosodje. Taka pravila morajo zagotavljati zadostna jamstva, da se prepreči zlasti vsako tveganje uporabe te dodelitve kot orodja za politični nadzor nad vsebino sodnih odločb. (
43
)
2. Uporaba v postopkih napredovanja že imenovanih sodnikov
46.
Glede na zgoraj navedeno sodno prakso ne dvomim, da se načelo neodvisnosti sodnikov uporablja za postopke napredovanja teh sodnikov, čemur tudi stranke v postopku v glavni stvari ne oporekajo. Iz primerov, navedenih v točki 45 zgoraj izhaja, da je Sodišče navedeno načelo že uporabilo za zelo raznolike vidike in elemente strukturne organizacije nacionalnih sodišč, zato ga je treba razlagati široko. Natančneje, Sodišče je že ugotovilo, da je treba zagotavljati zadostna jamstva neodvisnosti sodstva v zvezi s pravili o imenovanju sodnikov, njihovo dodelitvijo na višja sodišča ter na splošno v zvezi s pogoji njihovih napredovanj in končanja poklicne poti. Postopki napredovanja med različnimi ravnmi sodišč se nanašajo prav na to, kako so sodniki nižjih sodišč izbrani za imenovanje na višja sodišča oziroma jim dodeljeni. (
44
) Še več, so del pogojev, na podlagi katerih sodniki napredujejo na svoji poklicni poti oziroma jo končajo. Zato bi morali biti v skladu z načelom neodvisnosti sodstva. (
45
)
47.
Glede na navedene elemente menim, da je treba člen 47 Listine in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU razlagati tako, da se načelo neodvisnosti sodstva uporablja tudi za postopke v zvezi z napredovanjem že imenovanih sodnikov.
E.
Ali reforma, kot jo je uvedla Romunija, krši načelo neodvisnosti sodstva? (tretje in četrto vprašanje)
48.
S tretjim in četrtim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje o skladnosti reforme, kot jo je z izpodbijanim pravilnikom uvedla Romunija, z načelom neodvisnosti sodstva. Sprašuje tudi, ali je taka reforma v nasprotju s priporočili iz poročil, ki jih je Komisija pripravila na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje.
49.
Pred obravnavo navedenih vprašanj bom vključil tri uvodne opombe.
50.
Prvič, višji sodni svet trdi, da tretje in četrto vprašanje nista dopustni, ker temeljita na napačnem opisu postopka napredovanja iz postopka v glavni stvari. Glede tega opozarjam, da v skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja o razlagi prava Unije, ki jih nacionalno sodišče postavi v pravnem in dejanskem okviru, katerega pravilnost ni predmet presoje Sodišča, velja domneva upoštevnosti. (
46
) Dalje opozarjam, da se trditve višjega sodnega sveta glede nedopustnosti tretjega in četrtega vprašanja dejansko nanašajo na vsebino navedenih vprašanj in odgovor, ki ga bo Sodišče zagotovilo v zvezi s tem. Zato menim, da sta tretje in četrto vprašanje dopustni.
51.
Drugič, preprosto dejstvo, da obravnavana zadeva zahteva abstraktno presojo skladnosti (
47
) reforme, uvedene z izpodbijanim pravilnikom, kot sem navedel v razdelku B zgoraj, ne pomeni, da že zgolj možnost zlorabe postopka, uvedenega z navedeno reformo, zadošča za obsodbo postopka v celoti. Kot je navedel generalni pravobranilec M. Bobek, (
48
) je treba pred Sodiščem prepričljivo utemeljiti, kako natanko in konkretno določen postopek, kot je tisti iz postopka v glavni stvari, lahko ogrozi neodvisnost sodstva.
52.
Natančneje, v skladu z merilom, ki sem ga navedel v točki 44 zgoraj, morajo pomisleki, konkretno navedeni v zvezi s tem, vzbujati razumen dvom pri posameznikih glede neodvisnosti in nepristranskosti zadevnih sodnikov, sicer strukturna težava v zvezi z neodvisnostjo sodstva ne more obstajati. Kot je navedlo Sodišče, pri čemer se je sklicevalo na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice je treba za ugotovitev elementa „neodvisnosti“ med drugim upoštevati, ali organ daje „vtis neodvisnosti“, saj je na kocki zaupanje, ki ga morajo v demokratični družbi vzbujati sodišča. Drugače povedano, ključni element je, kako bi lahko javnost upravičeno dojemala zadevno ureditev. (
49
) Navedeno ureditev je treba presojati kot celoto, saj lahko nekatere vidike zadevnega postopka ali sistema, ki se na prvi pogled zdijo težavni, izravnavajo drugi vidiki. (
50
)
53.
Tretjič, predložitveno sodišče mora na podlagi ustreznih ugotovitev na koncu odločiti, ali v obravnavani zadevi obstaja strukturna težava v zvezi z neodvisnostjo sodstva. Spomniti je namreč treba, da člen 267 PDEU Sodišču ne daje pristojnosti, da uporabi pravila Unije v določenem primeru, ampak le, da se izreče o razlagi Pogodb in aktov, ki jih sprejmejo institucije Unije. Vendar pa lahko Sodišče v skladu z uveljavljeno sodno prakso in v okviru pravosodnega sodelovanja, ki ga vzpostavlja člen 267 PDEU, ter na podlagi elementov v spisu nacionalnemu sodišču predloži razlago prava Unije, ki bi mu lahko koristila pri presoji učinkov določb tega prava. (
51
)
54.
Ob upoštevanju navedenih pojasnil ugotavljam, da je postopek napredovanja sodnikov nižjih sodišč v Romuniji sestavljen iz dveh korakov, kot pojasnjuje predložitveno sodišče. Prvi korak, ki ga ureja poglavje II izpodbijanega pravilnika, se imenuje „izredno napredovanje“. Temelji na pisnem natečaju, pri katerem se preverijo teoretično znanje in praktične spretnosti kandidatov. Uspešni kandidati nato napredujejo v višji poklicni razred, vendar dejansko ohranijo isto funkcijo. (
52
)
55.
Drugi korak, imenovan „redno napredovanje“, ureja poglavje III navedenega pravilnika. Kandidatom, ki so že napredovali na podlagi prvega koraka in ki so uvrščeni v zahtevani poklicni razred, omogoča dejansko imenovanje na okrožno ali višje sodišče. (
53
)
56.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari ne oporekata prvemu koraku postopka napredovanja, torej „izrednemu“ napredovanju. Izpodbijata samo modalitete drugega koraka navedenega postopka (postopek „rednega napredovanja“), v katerem izbirna komisija oceni delo in ravnanje kandidatov v predhodnih treh letih pred izvedbo navedenega drugega koraka. (
54
) Kaže, da se jima zdita še zlasti sporna dva vidika navedenega postopka: (i) imenovanje članov izbirne komisije, ki sodelujejo v postopku „rednega napredovanja“, in sestava navedene komisije, ter (ii) merila, ki jih uporabljajo člani izbirne komisije pri odločanju o tem, kateri kandidati bodo napredovali. (
55
)
1. Prvi vidik: sestava izbirne komisije in imenovanje njenih članov
57.
Izpodbijani pravilnik določa, da ocenjevanje kandidatov v okviru „rednega napredovanja“ izvaja izbirna komisija, katere člane imenuje oddelek višjega sodnega sveta za sodnike. (
56
) Na ravni posameznega višjega sodišča navedeno komisijo sestavljajo predsednik zadevnega sodišča in štirje člani, katerih specializacija mora ustrezati tisti, na področju katere je razpisano prosto mesto. Navedene štiri člane izbere oddelek višjega sodnega sveta za sodnike na podlagi predloga upravnega odbora višjega sodišča (katerega član je predsednik zadevnega sodišča). (
57
)
58.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari trdita, da izpodbijani pravilnik daje preveč moči predsednikom višjih sodišč. Dalje, po njunem mnenju reforma ustvarja tveganje, da se bodo kandidati za „redno napredovanje“ začeli „uklanjati“ predsednikom in članom višjih sodišč ter da bodo čutili, da jim morajo vrniti uslugo. V zvezi s tem poudarjata, da člani izbirne komisije odločajo tudi o pritožbah zoper sodbe, ki jih izdajajo kandidati v času svojega mandata na nižjih sodiščih, opravljajo pa tudi redna ocenjevanja dela kandidatov kot sodnikov, ko in če so napredovali na višje sodišče. Trdita, da je lahko ogrožena neodvisnost sodstva, ne samo v okoliščinah, ko so sodniki izpostavljeni političnim pritiskom, ampak tudi kadar se v okviru sodstva spodbujata pristranskost in nepotizem.
59.
Po mojem mnenju (kar mora še preveriti predložitveno sodišče) elementi, ki jih navajata tožeči stranki v postopku v glavni stvari, sami po sebi ne vzbujajo razumnega dvoma pri posameznikih glede zavarovanosti kandidatov za „redno napredovanje“ pred zunanjimi dejavniki, v skladu z merilom, ki sem ga navedel v točki 44 zgoraj.
60.
Tako menim iz dveh razlogov.
61.
Prvič, ugotavljam, da čeprav je Sodišče v svoji sodni praksi zelo vztrajalo, da je treba neodvisnost sodstva zagotoviti zlasti v odnosu do zakonodajne in izvršilne oblasti, (
58
) pa do zdaj ni posvečalo posebne pozornosti temu, da bi lahko odnosi podrejenosti ali nadzora med različnimi sodišči (brez sodelovanja izvršilne ali zakonodajne veje oblasti) ustvarjali tveganje za neodvisnost sodstva. (
59
)
62.
Menim, da za navedeno razlikovanje v obravnavi obstaja očiten razlog. Zadeve, ki se nanašajo na neodvisnost sodstva od drugih vej oblasti (kot so zadeve, ki se nanašajo na imenovanje članov pravosodnega organa s strani ministra), so pogosteje predložene Sodišču, saj (kot je navedlo Sodišče (
60
)) segajo v bistvo doktrine „delitve oblasti“. Zato jih je tudi lažje opaziti in opozoriti nanje kot na potencialno težavne. Zadeve, ki se nanašajo na vpliv nekaterih članov sodstva na svoje kolege, pa so manj očitne. Vendar se tudi tu lahko pojavijo vprašanja neodvisnosti sodstva. Vsekakor je mogoče (in tega si ni težko predstavljati), da se pri nekaterih oblikah samoupravljanja v sodstvu lahko oblikuje „sistem odvisnih sodnikov znotraj neodvisnega sodstva“, s pretiranim vplivom sodnikov na vodilnih položajih, kot so predsedniki sodišč ali uradniki samoupravnih pravosodnih organov, znotraj pravosodja. (
61
) Vprašanja neodvisnosti sodstva v takem primeru niso omejena na primere, ko so vključene druge veje oblasti ali tretje osebe, ampak nastanejo znotraj pravosodnega sistema, ko se pojavi tveganje, da na sodnike neupravičeno vplivajo njihovi kolegi. (
62
) Vendar če je v okviru doktrine delitve oblasti za „zaskrbljenost“ dovolj že zgolj sodelovanje izvršilne ali zakonodajne oblasti pri odločanju, ki vpliva na sodstvo, pa zgolj dejstvo, da nekateri sodniki izvajajo nadzor nad svojimi kolegi, samo po sebi (in ob predpostavki, da pri tem ne sodelujeta tudi izvršilna ali zakonodajna oblast) (
63
) še ne kaže na potencialno težavo na področju neodvisnosti sodstva. (
64
)
63.
Ob tem se strinjam s tožečima strankama v postopku v glavni stvari, da v demokratičnem sistemu ni nikoli dobro (ne glede na to, za katero vejo oblasti gre) preveč moči dodeliti eni osebi ali organu. Preveč moči v rokah peščice pomeni manj odgovornosti in več možnosti za samovoljno odločanje, pristranskost, nepotizem in zlorabe. (
65
) V obravnavani zadevi drži, da imajo člani izbirne komisije več vlog, ki lahko vplivajo na poklicna življenja in poti sodnikov nižjih sodišč. Vodijo namreč postopke napredovanja sodnikov nižjih sodišč, odločajo o pritožbah zoper sodbe takih sodnikov in izvajajo redna ocenjevanja njihovega dela, če in ko napredujejo in so imenovani na višje sodišče (predsedniki višjih sodišč pa tudi priporočajo, kdo naj postane član izbirne komisije).
64.
Vendar pa se postavlja vprašanje, ali to zadošča, da posamezniki razumno podvomijo o zavarovanosti sodnikov nižjih sodišč pred zunanjimi dejavniki? Menim, da je potrebno še nekaj več. Obstajati mora indic, da bi taka koncentracija moči dejansko lahko povzročila zunanje poseganje ali pritiske, ki bi lahko vplivali na neodvisno presojo sodnikov nižjih sodišč in njihove odločitve, na primer s spodbujanjem, da odločajo v skladu z željami ene ali druge stranke v postopku ali v skladu z željami tistih, ki jih imenujejo ali odločajo o njihovem napredovanju. (
66
) Menim, da je zgolj dejstvo, da se sodnike nižjih sodišč (v želji izboljšati svoje možnosti za napredovanje) spodbuja, naj se po svojih najboljših močeh potrudijo zagotoviti najboljšo možno kakovost svojih sodb, s čimer se zmanjša tveganje, da bodo v pritožbenem postopku zavrnjene (ob odsotnosti drugih pomislekov, kot so, ali bodo njihove sodbe všeč posameznemu članu, kot je predsednik višjega sodišča), sorazmerno nenevarno v sistemu, v katerem morajo nižja sodišča upoštevati sodno prakso višjih sodišč, razen kadar tehtni razlogi narekujejo drugače. (
67
)
65.
Dalje in v nasprotju s precej negativno sliko, ki sta jo predstavili tožeči stranki v postopku v glavni stvari, bi bilo mogoče trditi, da morajo člani višjih sodišč držav članic na podlagi prava Unije tudi sami upoštevati načelo neodvisnosti sodstva in ne biti podvrženi zunanjim vplivom ali pritiskom, zato so v bistvu v dobrem položaju za ocenjevanje dela kandidatov in odločanje o tem, kdo izmed njih si zasluži napredovanje, v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, v katerih se o njihovi neodvisnosti ne dvomi. Dejstvo, da odločajo o pritožbah zoper sodbe, ki jih kandidati sodniki izrekajo na nižjih sodiščih, ter da poznajo delovanje sodišč in sestavljanje sodnih odločb, po mojem mnenju samo potrjuje njihovo zmožnost izvajati navedene ocene v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem njihova lastna neodvisnost ni vprašljiva.
66.
Drugič, zgolj dejstvo, da so odločitve o imenovanju sodnikov (oziroma o napredovanju, kot v tem primeru) zaupane nekaterim osebam ali skupinam in ne drugim, po mojem mnenju ne zadošča za sklep o pomanjkanju zadostnih jamstev neodvisnosti sodstva. Nekdo pač mora biti odgovoren za navedena imenovanja, pa naj bodo to člani izvršilne ali zakonodajne oblasti ali drugi člani sodstva ali kombinacija vseh treh možnosti ali pa povsem različen organ, pri čemer si pogosto ni mogoče zamisliti idealnega kandidata za to nalogo. Kot sem pravkar pojasnil, so člani pravosodja v dobrem položaju za opravljanje navedenih nalog. Vendar kaže, da tudi kadar so sodniki dejansko imenovani s strani izvršilne oblasti, to samo po sebi še ne pomeni težav z vidika neodvisnosti sodstva. (
68
)
67.
Sodišče je navedeni pristop potrdilo med drugim v sodbah v zadevi A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (
69
) in v zadevi Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi. (
70
) Zadnjenavedena sodba se je nanašala na pogoje, pod katerimi lahko minister za pravosodje dodeli sodnika na višje sodišče in prekliče tako dodelitev. V navedeni zadevi je Sodišče v bistvu poudarilo, da za preprečevanje samovoljnosti in tveganja manipulacije ni toliko pomembno, „kdo“ sprejema odločitve, ampak da so odločitve sprejete na podlagi v naprej znanih meril in ustrezno obrazložene. (
71
) To pa nikakor ne pomeni, da odgovor na vprašanje, „kdo“ je odgovoren za imenovanje ali napredovanje sodnikov, ni pomemben: menim, da bolj kot se zdi, da je odgovor na vprašanje, „kdo“ je težaven, na primer z vidika delitve oblasti ali zaradi stopnje podrejanja med organom, ki je odgovoren za imenovanje, in sodniki, ki imajo koristi od tega, bolj vsebinska in procesna jamstva so potrebna za zmanjševanje videza neprimernosti, ki bi v nasprotnem primeru nastal. Tako so s tega vidika navedena jamstva odločilna.
68.
Navedene ugotovitve je po mojem mnenju mogoče uporabiti tudi v obravnavani zadevi. V vseh primerih, tudi v tistih, v katerih je organ, pristojen za odločanje o imenovanju ali napredovanju nacionalnih sodnikov, očitno v dobrem položaju za opravljanje te funkcije, z vidika neodvisnosti sodstva ni toliko odločilno vprašanje, kdo vodi postopek napredovanja, kot je tisti iz izpodbijanega pravilnika, ampak, ali so merila, ki jih uporablja organ, zadolžen za izvajanje takega postopka, dovolj jasna, objektivna in preverljiva (
72
) ter ali mora ta organ svoje odločitve utemeljiti. Prav tako je pomembno, ali je mogoče odločitve izpodbijati v sodnem postopku. (
73
)
69.
V nadaljevanju se bom osredotočil na vprašanje, ali v okoliščinah, kot so tiste v postopku v glavni stvari, merila, ki jih mora upoštevati izbirna komisija, izpolnjujejo navedene zahteve.
2. Drugi vidik: merila, ki jih uporabi izbirna komisija
70.
Kot sem že poudaril mora v obravnavani zadevi predložitveno sodišče preveriti, ali je verjetno, da merila, ki jih v postopku „rednega napredovanja“ uporablja izbirna komisija, izpolnjujejo zahteve, ki sem jih navedel v točki 68 zgoraj, ali, nasprotno, njenim članom omogočajo „neupravičeno diskrecijsko pravico“, ki pri posameznikih vzbuja razumni dvom o neodvisnosti sodnikov nižjih sodišč, ki sodelujejo v takem postopku. Neupravičena diskrecijska pravica obstaja zlasti, kadar modalitete posameznega postopka ali merila, ki se pri njem uporabljajo, niso predpisani z zakonom (zaradi česar niso preverljivi), če so nedoločni ali neupoštevni ali omogočajo špekulacije o vplivu političnih ali drugih sil (na primer, kadar uporabljena merila niso dovolj objektivna). (
74
)
71.
V tem okviru menim, da si več elementov iz spisa zasluži posebno pozornost.
72.
Prvič, v postopku „rednega napredovanja“ se uporabljata dve različni in jasno določeni vrsti meril. Iz izpodbijanega pravilnika dejansko izhaja, da je treba pri ocenjevanju kandidatovega dela upoštevati tri merila: (i) zmožnost analize in povzemanja; doslednost v izražanju; (ii) jasnost in logika pri razlogovanju; analiza trditev iz vlog in obrambe strank; upoštevanje sodne prakse Înalta Curte de Casație şi Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) in višjih sodišč; ter (iii) upoštevanje razumnih rokov pri obravnavi zadev in pisanju odločb. (
75
) Dalje, pri oceni kandidatovega ravnanja se upoštevata dve merili: (i) ustreznost odnosa oziroma vedenja kandidata do pravdnih strank, odvetnikov, strokovnjakov in tolmačev med obravnavami in drugimi poklicnimi dejavnostmi ter njegova oziroma njena zmožnost obvladovanja okoliščin v sodni dvorani; ter (ii) kandidatova zmožnost sodelovanja z drugimi člani senata ter komuniciranja z drugimi sodniki in osebjem. (
76
) Navedena merila so jasno navedena v izpodbijanem pravilniku in so zato preverljiva. Dalje, vsa so upoštevna za ustvarjanje mnenja o kandidatovi pravosodni dejavnosti in sposobnostih. (
77
)
73.
Drugič, glede vprašanja, ali so taka merila dovolj objektivna, ugotavljam, da izbirna komisija pri preverjanju, ali kandidat izpolnjuje prvi dve merili, uporablja vzorec desetih odločb, ki jih je kandidat izdal v predhodnih treh letih. (
78
) Navedene odločbe se izberejo naključno, z uporabo računalniškega programa in na podlagi enotnih meril. (
79
) Dalje, pri ocenjevanju kandidatovega izpolnjevanja raznih meril, ki se nanašajo na njegovo oziroma njeno ravnanje, izbirna komisija preveri vzorec posnetkov obravnav, ki jim je kandidat predsedoval. (
80
) Komisija tudi upošteva informacije iz kandidatove osebne mape, informacije Inspecția Judiciarâ (pravosodna inšpekcija, Romunija) o morebitnih disciplinskih in etičnih kršitvah v zadevnem obdobju ter vse druge preverljive informacije o kandidatu. (
81
)
74.
Seveda ni mogoče izključiti neke subjektivnosti pri razlagi navedenih elementov s strani izbirne komisije, ko si ta oblikuje mnenje o kandidatovem delu in ravnanju, kar je celo neizogibno. Vendar po mojem mnenju to ne spremeni dejstva, da so viri informacij in dokazi, na katerih morajo člani izbirne komisije utemeljiti svojo odločitev o vsakem kandidatu, precej številni in raznoliki. To prispeva k temu, da se postopek „rednega napredovanja“ na splošno zdi utemeljen predvsem na objektivni oceni in ne na prostem preudarku.
75.
Tretjič, na podlagi spisa ugotavljam, da izpodbijani pravilnik tudi določa, da mora izbirna komisija upoštevati utemeljena mnenja matičnega oddelka kandidata, v katerem dela v času poteka postopka (
82
) in oddelka, ki ustreza njegovi oziroma njeni specializaciji pri hierarhično višjem sodišču, da bi bila sprejeta odločitev o tem, kateri kandidati bodo imeli koristi od postopka napredovanja. (
83
) V tem smislu je Sodišče predlagalo, da lahko sodelovanje drugega organa v postopku, v katerem se sprejemajo take odločitve, načeloma prispeva k objektivnejšemu postopku. Vendar to velja le, če je navedeni organ neodvisen od zakonodajne in izvršilne veje oblasti ter od organa, ki mu mora predložiti mnenje, takšno mnenje pa mora biti izdano na podlagi meril, ki so objektivna in ustrezna, ter mora biti ustrezno obrazloženo, tako da je lahko temu organu z zagotavljanjem objektivnih informacij v pomoč pri sprejemanju odločitve. (
84
) Seveda pa mora predložitveno sodišče preveriti, ali je v obravnavani zadevi to podano.
76.
Nazadnje, glede obveznosti izbirne komisije utemeljiti svojo odločitev in možnost njenega izpodbijanja v sodnem postopku ugotavljam, da ko se postopek konča, mora izbirna komisija pripraviti obrazloženo poročilo, v katerem navede dodeljene ocene na podlagi zgoraj navedenih petih meril in skupno oceno kandidata. (
85
) Dalje, če želi kandidat temu poročilu ugovarjati, lahko svoje ugovore izrazi med razgovorom z izbirno komisijo, ki se opravi v vseh primerih, ter pisno. (
86
) Kandidat lahko prav tako v 48 urah od objave rezultatov izpodbija prejeto oceno pri oddelku višjega sodnega sveta za sodnike, ta pa nato oceni, ali je potrebna ponovna ocena ter jo nato, odvisno od primera, opravi. (
87
)
77.
Menim, da se zdi, da vsi navedeni elementi skupaj potrjujejo, da ne obstaja realno tveganje „neupravičene diskrecijske pravice“, ki bi vzbujala razumen dvom pri posameznikih o neodvisnosti zadevnih sodnikov. Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali je res tako. Ob upoštevanju teh preverjanj se ne strinjam s pomisleki tožečih strank v postopku v glavni stvari glede pomanjkanja objektivnosti meril, ki jih uporablja izbirna komisija.
78.
Zato menim, da načelo neodvisnosti sodstva, določeno v členu 47 Listine in členu 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU, ni kršeno z uvedbo postopka napredovanja nacionalnih sodnikov na višje sodišče, ki temelji na oceni njihovega dela in ravnanja s strani komisije, ki jo sestavljajo predsednik in sodniki takega višjega sodišča, ki poleg navedene ocene odločajo tudi o pritožbah zoper odločbe navedenih sodnikov nižjih sodišč in opravljajo redna ocenjevanja navedenih sodnikov, ko in če so ti dodeljeni na višje sodišče. Vendar tudi če so člani navedene komisije neodvisni, morajo biti merila, ki jih uporabljajo, dovolj objektivna, upoštevna in preverljiva, da ne vzbujajo razumnega dvoma pri posameznikih o zavarovanosti zadevnih sodnikov nižjih sodišč pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki bi lahko vplivali na njihovo neodvisno presojo in na njihove odločitve, ter mora komisija svojo odločitev utemeljiti. Drug upošteven dejavnik v tem smislu je možnost, da lahko navedeni sodniki pred sodiščem izpodbijajo odločitve, ki vplivajo na njihovo napredovanje. (
88
)
3. Vpliv Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje na oceno skladnosti
79.
Obravnavati moram še vprašanje, ali reforma, uvedena z izpodbijanim pravilnikom, krši katero od določb Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje oziroma ali morda ne upošteva priporočil iz poročil Komisije, sprejetih na podlagi navedene odločbe (četrto vprašanje).
80.
Glede tega ugotavljam, da Odločba o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje Romuniji ne nalaga nobenih specifičnih obveznosti, razen obveznosti poročati o napredku pri doseganju meril iz mehanizma za sodelovanje in preverjanje ter reformirati svoj pravosodni sistem v skladu z navedenimi merili. Dalje, kot pojasnjuje Komisija, nobeno od poročil, ki jih je pripravila na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, pred sprejetjem izpodbijanega pravilnika ali po njem, ne vsebuje specifičnih priporočil glede postopkov za napredovanje sodnikov nižjih sodišč v Romuniji.
81.
Komisija je zadnje poročilo o izvajanju mehanizma za sodelovanje in preverjanje sprejela 22. novembra 2022. (
89
) V njem je potrdila, da so nekatera sodniška združenja in organizacije civilne družbe grajali spremembe postopka napredovanja, uvedene z izpodbijanim pravilnikom, saj naj bi se zmanjšala meritokratska in konkurenčna narava postopka. Vendar v poročilu ni bilo opozorjeno na nobene specifične težave, prav tako ne vsebuje nobenih priporočil glede postopka napredovanja sodnikov.
82.
Na podlagi navedenega menim, da predložitveno sodišče s četrtim predloženim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba šteti, da Romunija ne sme spremeniti svojega postopka napredovanja, ker poročila, sprejeta na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje pred sprejetjem izpodbijanega pravilnika, ne vsebujejo takega priporočila. Drugače povedano, molk v poročilih o tem vprašanju bi bilo torej treba razumeti kot obveznost Romunije, naj ne spreminja obstoječega stanja.
83.
Menim, da tak pristop ne bi bil pravilen. Menim, da Romunija v okviru uporabe mehanizma za sodelovanje in preverjanje ostaja svobodna pri organizaciji svojega pravosodnega sistema, če pri tem upošteva priporočila iz poročil Komisije, sprejeta na podlagi navedenega mehanizma, in če zagotovi, da vse reforme, ki jih v takem okviru sprejme, izpolnjujejo merila iz navedenega mehanizma ter na splošno druge zahteve iz prava Unije. V skladu z navedenim v točki 42 zgoraj ni namen Romuniji določati specifičnega modela organizacije njenega pravosodja, ampak zagotoviti uporabo nekaterih zaščitnih ukrepov v modelu, ki ga želi sprejeti. Zato po mojem mnenju ni pomembno, da je prejšnji postopek napredovanja ostal nespremenjen že več kot deset let: Romunija ga ima pravico spremeniti. (
90
)
V. Predlog
84.
Glede na navedeno predlagam, da Sodišče na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Curtea de Apel Ploieşti (višje sodišče v Ploieştiju, Romunija), odgovori tako:
1.
Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU
je treba razlagati tako, da
se načelo neodvisnosti sodstva uporablja za postopke napredovanja sodnikov. To načelo ni kršeno z uvedbo postopka napredovanja nacionalnih sodnikov na višje sodišče, ki temelji na oceni njihovega dela in ravnanja, podani od komisije, ki jo sestavljajo predsednik in sodniki takega višjega sodišča, ki poleg navedene ocene odločajo tudi o pritožbah zoper odločbe teh sodnikov nižjih sodišč in opravljajo redna ocenjevanja navedenih sodnikov, ko in če so ti dodeljeni na upoštevno višje sodišče. Vendar tudi če so člani navedene komisije neodvisni, morajo biti merila, ki jih uporabljajo, dovolj objektivna, upoštevna in preverljiva, da ne vzbujajo razumnega dvoma pri posameznikih o zavarovanosti zadevnih sodnikov nižjih sodišč pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki bi lahko vplivali na njihovo neodvisno presojo in na njihove odločitve, ter mora komisija svojo odločitev utemeljiti. Drug upošteven dejavnik v tem smislu je možnost, da lahko navedeni sodniki pred sodiščem izpodbijajo odločitve, ki vplivajo na njihovo napredovanje.
2.
Člen 47 Listine o temeljnih pravicah in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU ter Odločbo Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji
je treba razlagati tako, da
ne izključujeta uvedbe reform pravosodja v Romuniji, če so take reforme v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz prava Unije, in če je edini razlog za onemogočanje uvedbe takih reform, da Komisija v svojih poročilih, sprejetih na podlagi Odločbe 2006/928, ni izdala specifičnih priporočil glede specifične vsebine teh reform.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Glej, med drugim, sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) z dne 15. julija 2010, Gazeta Ukraina‑Tsentr proti Ukrajini (CE:ECHR:2010:0715JUD001669504, točka 32 in navedena sodna praksa), in z dne 3. maja 2007, Bochan proti Ukrajini (CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, točka 66). Glej tudi sodbo z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 127 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba v zadevi A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča)).
(
3
)	Odločba oddelka višjega sodnega sveta za sodnike št. 1348 z dne 17. septembra 2019 o potrditvi pravilnika o organizaciji in poteku natečaja za napredovanje sodnikov.
(
4
)	Več informacij o sestavi komisije, ki opravlja redna ocenjevanja sodnikov, je na voljo v členu 39(3) zakona št. 303/2004.
(
5
)	Podpisane s strani Romunije v Luxembourgu 25. aprila 2005 (UL 2005 L 157, str. 11).
(
6
)	Navedeni pomisleki so bili vključeni v Prilogo IX k Aktu o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije (glej zlasti točko 3 navedene priloge, ki se nanaša na sprejetje in izvajanje akcijskega načrta in strategije za reformo sodstva).
(
7
)	UL 2005, L 157, str. 203.
(
8
)	Odločba Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL 2006, L 354, str. 56; v nadaljevanju: Odločba o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje).
(
9
)	Glej uvodne izjave 2, 4 in 6 Odločbe 2006/928.
(
10
)	Glej uvodno izjavo 3 Odločbe o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje.
(
11
)	Glej sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 175; v nadaljevanju: sodba v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi).
(
12
)	Prav tam (točka 170).
(
13
)	Za vse navedene zadeve je bila izdana ena sodba, vendar je generalni pravobranilec M. Bobek predstavil dvoje sklepnih predlogov (prve v zadevi Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747) in druge v zadevi Asociația Forumul Judecătorilor Din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746)).
(
14
)	Glej sodbo v zadevi Asociația „Forumul Judecătorilor Din România“ in drugi (točki 1 in 2 izreka).
(
15
)	Zaradi celovitosti obravnave navajam, da je bil Sodišču predložen drug skupek zadev glede organizacije pravosodnega sistema v Romuniji, natančneje, glede vprašanja, ali načelo neodvisnosti sodnikov nasprotuje sprejetju odločitve nacionalnega ustavnega sodišča, ki pri izvrševanju svojih ustavnih pristojnosti odloča o zakonitosti sestave sodnih senatov nacionalnega vrhovnega sodišča (glej sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034; v nadaljevanju: sodba v zadevi Euro Box Promotion in drugi)).
(
16
)	Glej sodbo z dne 6. oktobra 2021, W. Ż. (Senat za izredni nadzor in javne zadeve vrhovnega sodišča – Imenovanje) (C‑487/19, EU:C:2021:798, točka 108 in navedena sodna praksa).
(
17
)	Glej med drugim sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:403, točka 162), in v zadevi Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, točka 36). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Hogana v zadevi Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, točki 45 in 46), in generalnega pravobranilca E. Tancheva v združenih zadevah A K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:551, točka 85).
(
18
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točke od 183 do 225); v združenih zadevah Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:403, točke od 162 do 169), in v zadevi Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, točke od 36 do 41).
(
19
)	Prav tam.
(
20
)	Glej člen 51(1) Listine.
(
21
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točki 236 in 237).
(
22
)	Zaradi celovitosti obravnave dodajam, da ne glede na to, na katero od obeh določb se sklicuje Sodišče (člen 19 PEU ali člen 47 Listine), pa običajno ne opravi ločene analize glede na člen 2 PEU (načelo pravne države), čeprav navedena določba seveda vpliva na presojo Sodišča in je zanjo upoštevna (ter je dejansko pogosto obravnavana v zvezi s členom 19(1) PEU in/ali členom 47 Listine). Šteti je mogoče, da obe navedeni določbi konkretizirata člen 2 PEU, saj je načelo pravne države kot ena od ključnih vrednot, na katerih je ustanovljena Evropska unija, varovano z zagotavljanjem pravice do učinkovitega pravnega sredstva (člen 19 PEU) in temeljne pravice do nepristranskega sodišča (člen 47 Listine) (glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 47 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča)), in z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 108). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točka 225).
(
23
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točke od 198 do 200).
(
24
)	Glej člen 6(1) PEU.
(
25
)	Podobno rešitev je izbral tudi generalni pravobranilec M. Bobek v svojih sklepnih predlogih v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točka 226). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395, točki 42 in 53).
(
26
)	Glej točko 22 zgoraj.
(
27
)	Glej med drugim sodbo v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča). Glej tudi sodbi z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234), in z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (C‑824/18, EU:C:2021:153).
(
28
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 68 in navedena sodna praksa).
(
29
)	Prav tam (točka 69).
(
30
)	Glej sodbo v zadevi Euro Box Promotion in drugi (točka 138 in navedena sodna praksa).
(
31
)	Glej v tem smislu sodbo v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (točka 189). Glej v tem smislu tudi sklep z dne 7. novembra 2022, FX in drugi (Učinek odločb ustavnega sodišča III) (C‑859/19, C‑926/19 in C‑929/19, EU:C:2022:878, točka 109).
(
32
)	Glej sodbo v zadevi A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (točka 118).
(
33
)	Glej med drugim sodbo z dne 5. novembra 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč) (C‑192/18, EU:C:2019:924, točke od 108 do 110 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč)).
(
34
)	Glej med drugim sodbo ESČP z dne 3. maja 2011, Sutyagin proti Rusiji (CE:ECHR:2011:0503JUD003002402, točka 183).
(
35
)	Glej med drugim sodbo v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (točka 74 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Prav tam (točka 112). Glej med drugim tudi sodbo v zadevi Euro Box Promotion in drugi (točki 225 in 226 ter navedena sodna praksa).
(
37
)	Glej sodbi z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 121), in z dne 6. oktobra 2021, W. Ż. (Senat za izredni nadzor in javne zadeve vrhovnega sodišča – Imenovanje) (C‑487/19, EU:C:2021:798).
(
38
)	Glej sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018/117).
(
39
)	Glej zlasti sodbo z dne 19. septembra 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, točka 51). Glej tudi sodbi v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (točka 75), in Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč) ( točki 112 in 113).
(
40
)	Glej sodbo z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 67). Glej tudi sodbo v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (točka 199), v kateri je Sodišče navedlo, da je bistveno, da organ, pristojen za disciplinske preiskave in disciplinske postopke proti sodnikom, pri opravljanju svojih nalog deluje objektivno in nepristransko ter je pri tem brez kakršnih koli zunanjih pritiskov.
(
41
)	Glej sodbo v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (točka 213).
(
42
)	Glede upokojevanja sodnikov vrhovnega sodišča na Poljskem glej sodbo v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča). Glede upokojevanja sodnikov splošnih poljskih sodišč glej sodbo Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč).
(
43
)	Glej sodbo z dne 16. novembra 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:931, točka 73).
(
44
)	Različna obravnava postopkov napredovanja in odločb o imenovanju bi bila po mojem mnenju preprosto absurdna. Države članice bi morale zagotoviti zadostna jamstva neodvisnosti sodstva glede prvotnega imenovanja sodnikov na nižja sodišča, ne pa glede tega, kako so potem izbrani za imenovanje na višja sodišča, ne da bi za to razlikovanje obstajala kakršna koli veljavna podlaga.
(
45
)	Opozarjam, da je Evropsko sodišče za človekove pravice navedlo, da imajo postopki napredovanja sodnikov vpliv na neodvisnost sodstva, s tem pa je posredno priznalo, da se načelo neodvisnosti sodstva uporablja za take postopke (glej sodbo ESČP z dne 15. septembra 2015, Tsanova‑Gecheva proti Bolgariji, CE:ECHR:2015:0915JUD004380012, točka 104). Glej tudi Priporočilo CM/Rec(2010) 12 in obrazložitveni memorandum, ki ga je 17. novembra 2010 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope, z naslovom Judges: independence, efficiency and responsibilities (na voljo na naslovu: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), točka 49: „neodvisnost sodnikov bi bilo treba ohranjati ne samo ob njihovem imenovanju, ampak ves čas njihove poklicne poti. Izraz ‚poklicna pot‘ vključuje napredovanje […]“.
(
46
)	Glej sodbo v zadevi Euro Box Promotion in drugi (točka 139 in navedena sodna praksa).
(
47
)	Glej točki 31 in 33 zgoraj.
(
48
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746, točki 247 in 248).
(
49
)	Glej sodbo v zadevi A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (točka 127), ki se glede tega sklicuje na sodbi ESČP z dne 6. novembra 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, točka 144 in navedena sodna praksa) in z dne 21. junija 2011, Fruni proti Slovaški (CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, točka 141).
(
50
)	Strinjam se s Komisijo, da je pri presoji skladnosti reforme, uvedene z izpodbijanim pravilnikom glede načela neodvisnosti sodstva, pomemben kumulativni učinek raznih elementov navedene reforme.
(
51
)	Glej sodbo v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (točka 201 in navedena sodna praksa).
(
52
)	Če pravilno razumem, je pred reformo postopek napredovanja že imenovanih sodnikov v Romuniji temeljil izključno na več pisnih preizkusih, pri katerih so se preverjali teoretično znanje in praktične spretnosti kandidatov. Postopek napredovanja so vodili sodniki Înalta Curte de Casație şi Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), sodniki višjih sodišč in predavatelji Institutul national al Magistraturii (nacionalni inštitut za sodnike in tožilce, Romunija).
(
53
)	Kandidati, ki želijo sodelovati v postopku „rednega napredovanja“ (drugi korak), se morajo prijaviti pri višjem sodnem svetu in navesti sodišče (okrožno ali višje sodišče) ter zadevni oddelek takega sodišča, na katerega bi želeli biti imenovani. Oddelek višjega sodnega sveta za sodnike določa mesta, za katera bo razpisan natečaj za „redno napredovanje“, datum in kraj natečaja, modalitete natečaja in urnik (glej člen 30(1) in člen 32(1) izpodbijanega pravilnika). Pogoji, ki jih morajo izpolniti kandidati za sodelovanje v postopku, so navedeni v členu 462 zakona št. 303/2004 (kakor je bil spremenjen z zakonom št. 242/2018) in v členu 31(1) izpodbijanega pravilnika.
(
54
)	Na podlagi člena 463 zakona št. 303/2004. Glej tudi člen 36(6) in člen 38 izpodbijanega pravilnika.
(
55
)	Iz Poročila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje z dne 22. novembra 2022 (COM(2022) 664 final) sklepam, da se izvajanje določb, ki se nanašajo na „izredna napredovanja“ na podlagi natečajev, zadrži do decembra 2025, pri čemer so v tem obdobju dovoljena le redna napredovanja. Po letu 2025 pa je predvideno, da bodo izredna napredovanja omejena na 20 % skupnega števila prostih mest.
(
56
)	Glej člen 36(1), (2) in (5) izpodbijanega pravilnika.
(
57
)	Glej člen 36(1) in (2) izpodbijanega pravilnika. Za imenovanje na okrožna sodišča v okrožju vsakega višjega sodišča se lahko oblikuje drugačna izbirna komisija (če je potrebno), ki jo sestavljajo predsednik višjega sodišča in štirje člani okrožnih sodišč na območju navedenega sodišča, ki imajo ustrezno specializacijo (glej člen 36(3) navedenega pravilnika).
(
58
)	Glej sodbo v zadevi Euro Box Promotion in drugi (točka 228 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 16. novembra 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:931, točka 68).
(
59
)	Menim, da Sodišče celo ugotavlja, da je dejstvo, da sodnike na določena mesta ali funkcije (na primer disciplinske funkcije) izvolijo ali imenujejo njihovi kolegi na splošno manj težavno, kot kadar jih na taka mesta izvolijo ali imenujejo druge veje oblasti (glej sodbo v zadevi A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (točka 143), in sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija proti Poljska (Disciplinska ureditev za sodnike) (C‑791/19, EU:C:2021:596, točka 104)). Glej tudi Priporočilo CM/Rec(2010) 12 in obrazložitveni memorandum, ki ga je 17. novembra 2010 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope, z naslovom Judges: independence, efficiency and responsibilities (na voljo na naslovu: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), točka 46: „organ, ki sprejema odločitve o izbiri in poklicni poti sodnikov bi moral biti neodvisen od izvršilne in zakonodajne oblasti. Vsaj polovico članov organa bi morali sestavljati sodniki, ki jih izberejo njihovi kolegi, da se zagotovi neodvisnost organa.“
(
60
)	Glej med drugim sodbo z dne 16. novembra 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:931, točka 68).
(
61
)	Glej Kosař, D.: Perils of Judicial Self‑Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2016, str. 407. Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Euro Box Promotion in drugi (C‑357/19 in C‑547/19, EU:C:2021:170, točka 152).
(
62
)	Glej sodbo ESČP z dne 15. julija 2010, Gazeta‑Ukraina‑Tsentr proti Ukrajini (CE:ECHR:2010:0715JUD001669504, točka 33). Glej tudi Priporočilo CM/Rec(2010) 12 in obrazložitveni memorandum, ki ga je 17. novembra 2010 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope, z naslovom Judges: independence, efficiency and responsibilities (na voljo na naslovu: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), točka 30: „neodvisnost sodstva ne pomeni samo neodvisnosti od neustreznih zunanjih vplivov, ampak tudi od neustreznih vplivov znotraj pravosodja, s strani sodnikov ali pravosodnih organov“.
(
63
)	Za primer takega vpliva glej sodbo v zadevi A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča), ki se je nanašala na neodvisnost nacionalnega sodnega sveta na Poljskem (KRS) od političnih organov (točka 143). Sodišče je navedlo, da „medtem ko so prej petnajst članov KRS, ki se volijo izmed sodnikov, izvolili njihovi kolegi sodniki, sedaj to stori veja zakonodajne oblasti izmed kandidatov, ki jih lahko med drugim predlaga skupina dva tisoč državljanov ali skupina petindvajsetih sodnikov, taka reforma pa vodi do imenovanj, zaradi katerih se število članov KRS, ki izhajajo neposredno iz politične oblasti ali pa so izvoljeni z njene strani, poveča na triindvajset od petindvajsetih članov tega organa“.
(
64
)	Glej Kosař, D.: Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2016, str. 408: „čeprav se v najnovejših dokumentih o neodvisnosti sodstva in sodnih svetih priznava, da lahko neupravičen pritisk na sodnike nastane tudi znotraj sodstva, pa je splošno sprejeto, da je notranji pritisk nekako manj nevaren, morda iz zgodovinskih razlogov“.
(
65
)	V zvezi s tem ugotavljam, da je Posvetovalni svet evropskih sodnikov (CCJE) v svojem mnenju št. 17(2014) o ocenjevanju dela sodnikov, kakovosti sodstva in spoštovanju neodvisnosti sodstva navedel, da „kadar ima posamezna ocena posledice za napredovanje sodnika, njegovo plačo ali pokojnino ali če lahko celo pomeni njegovo odstavitev s funkcije, obstaja tveganje, da tako ocenjevani sodnik o zadevah ne bo odločal v skladu s svojo objektivno presojo dejstev in prava, ampak tako, kot meni, da bo ustrezalo ocenjevalcem […], pri tem pa se tveganju za neodvisnost sodstva ni mogoče povsem izogniti, tudi če ocenjevanje izvajajo drugi sodniki“ (glej točko 6 mnenja, ki je na spletu na voljo na naslovu: https://www.csm.it/documents/46647/0/Opinion+No.+17+%282014 %29.pdf/f596c4a8-7019-47e1-9b35-14551977b471).
(
66
)	Glej na primer sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim in drugi (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:403). Navedena zadeva se nanaša na nacionalno zakonodajo, v skladu s katero lahko minister za pravosodje/generalni državni tožilec (ki je član izvršilne veje oblasti) na podlagi meril, ki niso javna, dodeli sodnike na višja sodišča za nedoločen čas ter njihovo dodelitev po svoji presoji kadar koli prekliče. Generalni pravobranilec M. Bobek je v svojih sklepnih predlogih zelo jasno navedel, da bi bili lahko zaradi take zakonodaje sodniki motivirani, da odločijo v korist tožilstva oziroma, splošneje, v skladu z željami ministra za pravosodje/generalnega državnega tožilca, kar bi pomenilo, da so pristranski. Pojasnil je, da lahko nekatere sodnike premami misel, da bi si s takimi sodbami lahko povečali možnosti, da bodo za nagrado dodeljeni na višje sodišče, kar bi jim lahko prineslo boljše možnosti napredovanja in višjo plačo.
(
67
)	Taki tehtni razlogi bi vključevali zlasti položaj, v katerem bi morali sodniki nižjih sodišč upoštevati sodno prakso višjih sodišč, tudi če bi bila ta sodna praksa v nasprotju s pravom Unije, in bi s tem dejansko izgubili pravico predložiti vprašanja Sodišču in ne upoštevati navedeno sodno prakso.
(
68
)	V nasprotnem primeru bi dejstvo, da v mnogih državah članicah sodnike imenuje vodja države ali predsednik vlade, torej izvršilna oblast, samodejno pomenilo, da nobeden od navedenih sodnikov ni neodvisen (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v združenih zadevah Euro Box Promotion in drugi (C‑357/19 in C‑547/19, EU:C:2021:170, točka 217).
(
69
)	Glej sodbo z dne 2. marca 2021 (C‑824/18, EU:C:2021:153, točki 122 in 123 ter navedena sodna praksa).
(
70
)	Glej sodbo z dne 16. novembra 2021 (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:931).
(
71
)	Prav tam (točka 79).
(
72
)	Kaže, da Sodišče v svoji sodni praksi v bistvu ugotavlja, da je verjetno, da bodo odločitve, ki vplivajo na pogoje, pod katerimi lahko že imenovani sodniki napredujejo na svoji poklicni poti oziroma tako pot končajo, vzbujale razumen dvom pri posameznikih o neodvisnosti in nepristranskosti zadevnih sodnikov, če temeljijo na merilih, ki so preveč nedoločna, subjektivna ali nepreverljiva (glej v tem smislu sodbo v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč) (točka 122)).
(
73
)	Glej v tem smislu sodbo v zadevi Komisija/Poljska (točka 114). Glej tudi sodbo v zadevi Euro Box Promotion in drugi (točka 240 in navedena sodna praksa).
(
74
)	Glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 12. januarja 2016, Miracle Europe Kft. proti Madžarski (CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, točka 58).
(
75
)	Glej člen 43(1) izpodbijanega pravilnika.
(
76
)	Glej člen 45(1) izpodbijanega pravilnika.
(
77
)	Če merilo, ki se nanaša na upoštevanje razumnih rokov pri obravnavi zadev in pisanje odločb seveda ne vpliva na svobodo sodnikov nižjih sodišč predložiti vprašanja Sodišču in ne upoštevati sodne prakse višjih sodišč, če je ta v nasprotju s pravom Unije (glej opombo 67 zgoraj).
(
78
)	Glej člen 39(1) izpodbijanega pravilnika. Glede tretjega merila – ki se nanaša na upoštevanje rokov – ocena temelji na več statističnih podatkih in drugih dokumentih, ki jih zagotovi matično sodišče kandidata. Navedene informacije se nanašajo na kandidatovo delo (na primer koliko časa v povprečju potrebuje za izdajo odločbe) ter na dejavnosti njegovega matičnega sodišča.
(
79
)	Glej člen 39(6) izpodbijanega pravilnika. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari trdita, da deset odločb, na podlagi katerih izbirna komisija ocenjuje kandidata, ni dovolj reprezentativen vzorec kandidatovega dela. Glede tega naj navedem, da člen 39(2) izpodbijanega pravilnika zahteva, da so take odločbe „upoštevne“, člen 39(7) izpodbijanega pravilnika pa iz ocenjevanja izrecno izključuje nekatere vrste odločb (na primer tiste, pri katerih je bil postopek prekinjen). Dalje, trdita, da navedene odločitve kandidatom niso sporočene, zato jih ne morejo izpodbijati. Kaže, da je tako izpodbijanje dejansko mogoče (glej točko 76 spodaj), vendar mora to preveriti predložitveno sodišče. Na podlagi člena 39(12) izpodbijanega pravilnika lahko kandidati komisiji tudi sporočijo odločbe.
(
80
)	Glej člen 44(1) in (3) izpodbijanega pravilnika.
(
81
)	Glej člen 44(1) izpodbijanega pravilnika.
(
82
)	Glej člen 44(1), (2) in (4) izpodbijanega pravilnika.
(
83
)	Glej člen 42(1) izpodbijanega pravilnika.
(
84
)	Glej v tem smislu sodbo v zadevi Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (točki 115 in 116).
(
85
)	Glej člen 46 izpodbijanega pravilnika.
(
86
)	Glej člen 47 izpodbijanega pravilnika.
(
87
)	Glej člen 49 izpodbijanega pravilnika.
(
88
)	V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki v postopku v glavni stvari, dodajam, da iz ad hoc poročila Skupine držav proti korupciji (GRECO) o Romuniji (pravilo 34) z dne 23. marca 2018 (na voljo v angleščini na naslovu: https://rm.coe.int/ad-hoc-report-on-romania-rule-34-adopted-by-greco-at-its-79th-plenary-/16807b7717) ne izhaja razlaga, ki bi se razlikovala od tiste, ki jo predlagam Sodišču v obravnavani zadevi, in da ta dejansko ni zadostna. V navedenem poročilu je GRECO zgolj navedel, da so bili pred sprejetjem izpodbijanega pravilnika izraženi „pomisleki“, da bi dvostopenjski postopek napredovanja v Romuniji (ki je bil z zakonom št. 242/2018 vključen v člene od 461 do 463 zakona št. 303/2004) „omogočal več osebnega ali političnega vpliva na odločitve o poklicni poti, kar bi lahko vplivalo na nevtralnost in integriteto pravosodnega sistema“ (točka 31). GRECO je v nadaljnjem poročilu z dne 21. junija 2019 (na voljo v angleščini na naslednjem naslovu: https://rm.coe.int/follow-up-report-to-the-ad-hoc-report-on-romania-rule-34-adopted-by-gr/1680965687) ugotovil, da v Romuniji „potekajo priprave“ glede imenovanja sodnikov in tožilcev na višje funkcije (rezultat navedenih priprav je bilo nato sprejetje izpodbijanega pravilnika). V navedenih dveh poročilih, ki sta bili izdani pred sprejetjem izpodbijanega pravilnika, ni ničesar, kar bi se izrecno nanašalo na spremembe, uvedene z navedenim pravilnikom.
(
89
)	Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje z dne 22. novembra 2022(COM(2022) 664 final), str. 5.
(
90
)	Navajam, da tožeči stranki v postopku v glavni stvari trdita, da je bila reforma uvedena brez ustreznega posvetovanja s člani pravosodja in na hitro. Strinjam se, da je iz načina sprejetja reforme pravosodnega sistema v nekaterih (omejenih) primerih mogoče sklepati o obstoju sistemskih težav v zvezi z neodvisnostjo sodstva. Vendar so navedene okoliščine po mojem mnenju omejene na izredne primere, na primer kadar se reforma uvede z nujnim odlokom ali odredbo in kadar je jasno, da je cilj načina sprejemanja zaobiti redni zakonodajni postopek v nasprotju z zahtevami pravne države.