62000CC0012_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Het onderhavige geding betreft het vrije verkeer van chocoladeproducten die behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevatten. Het Koninkrijk Spanje verbiedt het onder de benaming chocolade" in de handel brengen van deze in andere lidstaten op regelmatige wijze vervaardigde producten en schrijft voor dat dergelijke producten in Spanje onder de benaming chocoladesurrogaat" in de handel dienen te worden gebracht.
II - Juridisch kader
1) Gemeenschapsrechtelijke regeling
Richtlijn 73/241/EEG van de Raad van 24 juli 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften van de lidstaten inzake voor menselijke voeding bestemde cacao- en chocoladeproducten (hierna: richtlijn 73/241")
De zevende overweging van de considerans luidt:
Overwegende dat in sommige lidstaten het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in chocoladeproducten is toegestaan en dat van deze machtiging in ruime mate gebruik wordt gemaakt; dat echter nu nog niet kan worden beslist of en op welke voorwaarden het gebruik van deze vetten tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid, aangezien het niet mogelijk is om aan de hand van de momenteel beschikbare economische en technische gegevens een definitief standpunt te bepalen en de situatie bijgevolg in het licht van de toekomstige ontwikkeling opnieuw zal moeten worden bezien."
Artikel 14, lid 2, sub a, van richtlijn 73/241 bepaalt:
2. Deze richtlijn laat onverlet de nationale wettelijke voorschriften die
a) het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de verschillende in bijlage I omschreven chocoladeproducten momenteel toestaan of verbieden. De Raad neemt, op voorstel van de Commissie, drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, een besluit over de vraag of en op welke voorwaarden het gebruik van deze vetten tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid.
b) [...]"
Bijlage I bepaalt:
1. In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
1.16 chocolade
het product, verkregen uit cacaokernen, cacaomassa, cacaopoeder of mager cacaopoeder en sacharose, met of zonder toevoeging van cacaoboter, waarvan, onder voorbehoud van de definities van chocoladehagelslag, Giandujachocolade met hazelnoten en chocoladecouverture, het gehalte aan droge cacaobestanddelen met inbegrip van cacaoboter ten minste 35 % bedraagt, aan vetvrije droge cacaobestanddelen ten minste 14 % en aan cacaoboter ten minste 18 %, welke percentages worden berekend na aftrek van het gewicht van de in de paragrafen 5 tot en met 8 genoemde toevoegingen;
[...]
7. a) Onverminderd artikel 14, lid 2, sub a, mogen voor menselijke consumptie geschikte stoffen met uitzondering van meel en zetmeel, alsmede van vetten en bereidingen daarvan die niet uitsluitend van melk afkomstig zijn, worden toegevoegd aan chocolade, huishoudchocolade, chocoladecouverture, melkchocolade, huishoudmelkchocolade, melkchocoladecouverture en witte chocolade.
[...]"
2) Spaanse wetgeving
2. Richtlijn 73/241 is bij de koninklijke decreten nrs. 822/1990 en 823/1990 in Spaans recht omgezet. Artikel 2, lid 16, van koninklijk decreet nr. 822/1990 van 22 juni 1990 omschrijft chocolade" als het product, verkregen uit cacaokernen, cacaomassa, cacaopoeder of mager cacaopoeder en sacharose, met of zonder toevoeging van cacaoboter. Deze regeling komt overeen met bijlage I, punt 1.16, van richtlijn 73/241. Artikel 4, lid 1, van het decreet verbiedt de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan chocolade. Koninklijk decreet nr. 823/1990 van 28 juni 1990 bepaalt in artikel 2, lid 7, dat producten waarin cacaoboter door andere plantaardige vetten wordt vervangen, chocoladesurrogaat" genoemd dienen te worden.
III - Precontentieuze procedure
3. Op 9 oktober 1989 heeft de Spaanse regering overeenkomstig richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (hierna: richtlijn 83/189") de - naderhand goedgekeurde - ontwerpteksten van de koninklijke decreten nrs. 822/1990 en 823/1990 bij de Commissie aangemeld. De Commissie heeft hierover overeenkomstig artikel 8, lid 2, van richtlijn 83/189 uitvoerige opmerkingen ingediend. Bij brief van 21 oktober 1992, die op 18 maart 1993 is beantwoord, herhaalde de Commissie haar grief dat de belemmering van het vrije verkeer van in andere lidstaten op regelmatige wijze vervaardigde chocolade naar haar mening niet in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht. Ondanks verscheidene contacten tussen de desbetreffende diensten van de Spaanse regering en de Commissie werd er in de daaropvolgende tijd geen overeenstemming bereikt. De Commissie herhaalde daarom bij brief van 20 maart 1997 haar klacht. Deze brief werd niet beantwoord. De Commissie zond op 29 juli 1998 een met redenen omkleed advies aan het Koninkrijk Spanje, waarin zij de klacht met betrekking tot de schending van het vrije verkeer van goederen herhaalde. De Spaanse regering antwoordde op 9 november 1998 dat naar haar mening koninklijk decreet nr. 822/1990 verenigbaar was met richtlijn 73/241 en dat de Spaanse wetgeving bijgevolg in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht. De Commissie heeft op 14 januari 2000 beroep ingesteld tegen het Koninkrijk Spanje.
IV - Argumenten en conclusies van partijen
1) De Commissie
4. De Commissie voert schending van artikel 28 EG aan. Zij beschouwt het verbod op het onder de benaming uit het land van oorsprong in de handel brengen van in andere lidstaten op regelmatige wijze onder de benaming chocolade" vervaardigde producten als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. De Spaanse wetgeving belemmert de toegang van deze producten tot de markt.
5. De Commissie vecht nadrukkelijk uitsluitend de regeling van koninklijk decreet nr. 822/1990 aan, die een verbod op het in de handel brengen onder de benaming chocolade" bevat. De regeling van koninklijk decreet nr. 823/1990, bepalende dat dergelijke producten als chocoladesurrogaat" dienen te worden aangeduid, wordt nadrukkelijk niet aangevochten.
6. De door de Spaanse regering gegeven uitlegging van richtlijn nr. 73/241 leidt haars inziens tot een opdeling van de lidstaten in twee groepen, te weten de lidstaten die de verkoop van chocolade onder de benaming chocolade" toestaan ook al bevat zij andere plantaardige vetten dan cacaoboter, en de lidstaten, zoals Spanje, die dat niet toestaan.
7. De Commissie beschouwt de verplichting tot wijziging van de benaming van chocoladeproducten in chocoladesurrogaat" als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. Het in de handel brengen van het product onder de benaming waaronder het in een andere lidstaat regelmatig is vervaardigd, wordt hierdoor verhinderd.
8. Zij is van mening dat de regeling geen verkoopmodaliteit is als bedoeld in het arrest Keck en Mithouard. Het gaat om de benaming, de samenstelling en de etikettering van het product.
9. De Commissie beschouwt de Spaanse bepalingen met name als een belemmering van het vrije verkeer van goederen omdat de daarin voorgeschreven benaming een minder positieve waardering van de consument voor het product tot gevolg heeft. Het begrip surrogaat" verwijst altijd naar een product dat slechts ter vervanging van een ander product dient, zonder zelf alle waardevolle eigenschappen van het vervangen product te bezitten. De verplichting om een lager gewaardeerd begrip te gebruiken, is reeds een belemmering van het vrije verkeer van goederen als bedoeld in het arrest Dassonville.
10. De verplichting tot wijziging van de benaming veroorzaakt bovendien hogere verpakkingskosten. Dit leidt eveneens tot een belemmering van het vrije verkeer van goederen. Het gemeenschapsrecht eist uitsluitend dat het product in de lidstaat van verkoop in een gemakkelijk te begrijpen taal wordt verkocht.
11. De verplichting tot wijziging van de benaming is evenmin gerechtvaardigd uit hoofde van de consumentenbescherming. De samenstelling van het product wijkt niet zodanig af van de gewoonlijk onder deze benaming in de handel gebrachte producten, dat het niet kan worden geacht tot dezelfde productgroep te behoren. Want deze producten voldoen aan de regels van richtlijn 73/241 inzake de samenstelling van chocolade". De plantaardige vetten worden ook slechts toegevoegd en vervangen de cacaoboter niet. Door deze toevoeging van andere plantaardige vetten wordt het product niet gedenatureerd. Overigens wordt het product in andere lidstaten onder de benaming chocolade" geaccepteerd. Alleen Spanje en Italië, tegen welker wetgeving in de parallelle zaak C-14/00 beroep is ingesteld, verbieden het in de handel brengen van deze producten onder de benaming chocolade", waaronder zij regelmatig zijn vervaardigd.
12. Er zijn bovendien minder ingrijpende maatregelen die de bescherming van de consument op gelijke wijze waarborgen, zoals bijvoorbeeld het aanbrengen van een etiket. Daardoor kan een neutrale en objectieve informatie van de consument over het toevoegen van andere plantaardige vetten worden gegarandeerd zonder dat het gebruik van een pejoratief begrip noodzakelijk is.
13. De Commissie verzoekt het Hof:
1. vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door te verbieden dat chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten en die in de lidstaten waar het gebruik van dergelijke stoffen is toegestaan, op regelmatige wijze zijn vervaardigd, in Spanje in de handel worden gebracht onder de benaming waaronder zij in de lidstaat van herkomst worden verkocht;
2. de Koninkrijk Spanje in de kosten van de procedure te verwijzen.
14. Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof:
1. het beroep te verwerpen;
2. de Commissie in de kosten van de procedure te verwijzen.
2) Spanje
15. De Spaanse regering is van mening dat het verbod op het onder de benaming chocolade" in de handel brengen van chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, verenigbaar is met artikel 28 EG. Richtlijn 73/241 regelt niet de vervaardiging van dergelijke producten. Bij gebreke van een gemeenschapsrechtelijke harmonisatie zijn de lidstaten bevoegd dit probleem te regelen. Het Koninkrijk Spanje heeft dit met de vaststelling van de bestreden koninklijke decreten gedaan.
16. De bestreden bepalingen bemoeilijken evenmin de markttoegang voor deze producten. Er wordt alleen bepaald dat deze producten onder de benaming chocoladesurrogaat" (sucedáneo de chocolate") in de handel dienen te worden gebracht.
17. Naar de mening van de Spaanse regering vormt deze eis geen maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. Het gaat integendeel om een verkoopmodaliteit als bedoeld in het arrest Keck en Mithouard.
18. Zelfs wanneer men dit echter als een belemmering van het vrije verkeer van goederen zou beschouwen, is dat vanuit het oogpunt van de consumentenbescherming gerechtvaardigd. Het gaat om informatie aan de consument over de samenstelling van het product met gebruikmaking van traditionele begrippen.
19. Chocoladesurrogaat" is geen pejoratief begrip. Het gaat integendeel om een gangbare benaming die de Spaanse consument reeds sinds 1975 kent. Als zodanig aangeduide producten worden niet lager gewaardeerd dan producten die als chocolade" mogen worden aangeduid. Chocoladesurrogaat" is een neutraal begrip waarmee een objectief gegeven wordt beschreven, namelijk dat het product ten opzichte van chocolade qua kwaliteit, smaak, consistentie en houdbaarheid is gewijzigd. In het onderhavige geval gaat het niet om de vraag of aan de minimumeisen van richtlijn 73/241 betreffende de samenstelling van chocoladeproducten is voldaan, maar om de vraag in hoeverre behalve de daar genoemde ingrediënten nog andere plantaardige vetten toegevoegd mogen worden. Deze vraag wordt in richtlijn 73/241 niet geregeld.
20. Er bestaat ook geen minder ingrijpend middel dat de consumentenbescherming op gelijke wijze waarborgt. Een verwijzing naar andere plantaardige vetten dan cacaoboter" zou de Spaanse consument niets zeggen. Hij is daarentegen sinds 1975 vertrouwd met het begrip chocoladesurrogaat".
21. Ten slotte leidt het gebruik van de voorgeschreven benaming ook niet tot hogere kosten voor de ondernemers. Richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, in de versie van richtlijn 97/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 houdende wijziging van Richtlijn 79/112/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, is in Spanje zo omgezet dat de in de handel gebrachte producten in de Spaanse taal dienen te worden aangeduid. Dit geldt eveneens voor de vermelding van de samenstelling van het product. Wanneer bij de dientengevolge vereiste aanpassing van de verpakking het begrip chocolade" door de benaming chocoladesurrogaat" wordt vervangen, leidt dat derhalve niet tot hogere kosten voor het in de handel brengen van dit product.
V - Juridische beoordeling
1) Ontbreken van een gemeenschapsrechtelijke harmonisatie
22. Partijen zijn het erover eens dat het in de handel brengen van chocoladeproducten die behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevatten, niet door richtlijn 73/241 wordt geregeld. Daarmee kan worden ingestemd. Luidens de zevende overweging van de considerans wordt bij deze richtlijn niet beslist of en op welke voorwaarden het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter, dat in sommige lidstaten is toegestaan, tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid. Artikel 14, lid 2, sub a, van de richtlijn bepaalt derhalve uitdrukkelijk dat zij de nationale wettelijke voorschriften onverlet laat, die het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de verschillende in bijlage I omschreven chocoladeproducten momenteel toestaan of verbieden".
23. De gemeenschapswetgever heeft pas bij richtlijn 2000/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juni 2000 inzake cacao- en chocoladeproducten voor menselijke consumptie - zoals in artikel 14 van richtlijn 73/241 eigenlijk reeds voor 1976 was voorzien - vastgesteld dat bepaalde andere plantaardige vetten dan cacaoboter die in bijlage II bij deze richtlijn zijn opgenomen, ten hoogste 5% van het eindproduct mogen bedragen. Deze richtlijn dient evenwel pas uiterlijk op 3 augustus 2003 te zijn omgezet en is derhalve op het onderhavige geding niet toepasselijk.
24. Zoals reeds gezegd, regelt richtlijn 73/241 dus niet het probleem van het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in chocoladeproducten. Dit roept de - in casu litigieuze - vraag op welke rechtsgevolgen hieraan dienen te worden verbonden. Het Koninkrijk Spanje is van mening dat de lidstaten na de vaststelling van deze richtlijn de vrijheid hebben het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in chocoladeproducten te regelen, eventueel door een verbod te stellen op het onder de benaming chocolade" in de handel brengen van producten die niet aan de nationale wetgeving voldoen. De Commissie is daarentegen van mening dat de lidstaten op grond van artikel 28 EG verplicht zijn het in de handel brengen van regelmatig in andere lidstaten onder de benaming chocolade" vervaardigde producten op hun grondgebied onder de in de lidstaat van herkomst gebruikte benaming chocolade" toe te staan.
25. Richtlijn 73/241 regelt niet in hoeverre producten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten onder de verkoopbenaming chocolade" in de handel mogen worden gebracht. Zij houdt in zoverre geen definitieve regeling, maar slechts een gedeeltelijke harmonisatie van het gebruik van de verkoopbenaming chocolade" in.
26. Volgens het arrest in de zaak Cassis de Dijon" staat het in de gevallen waarin een gemeenschappelijke regeling ontbreekt, aan de lidstaten om voor hun grondgebied alle voorschriften betreffende de vervaardiging en het in de handel brengen van een product vast te stellen. Belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen op de verhandeling der betrokken producten, moeten worden aanvaard voorzover dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van consumenten, ze noodzakelijk maken." Evenwel kunnen slechts handelsbelemmeringen worden aanvaard, die op de verwezenlijking van een doel van algemeen belang zijn gericht, dat zou moeten voorgaan boven de eisen van het vrije verkeer van goederen, dat als een van de fundamentele regels der gemeenschap is te beschouwen.
27. Uit deze rechtspraak volgt dat de lidstaten bevoegd zijn om, wanneer er geen of slechts een gedeeltelijke communautaire harmonisatie is, bepaalde punten te regelen. Hiertoe behoort, zoals hierboven uiteengezet, eveneens het gebruik van de verkoopbenaming chocolade" voor producten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten. Deze regelingen dienen echter met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen verenigbaar te zijn. Dat betekent dat, voorzover zij het vrije verkeer van goederen beperken, dient te worden onderzocht of die beperking op grond van dwingende vereisten noodzakelijk en derhalve gerechtvaardigd is. De reden voor dit voorbehoud is dat het anders de lidstaten in een dergelijk geval zou worden toegestaan om, in strijd met het door het Verdrag nagestreefde doel van vrij verkeer, hun nationale markt af te schermen voor de producten die niet onder de gemeenschapsregels vallen. Op grond van de aangehaalde rechtspraak dient er derhalve van te worden uitgegaan dat de toepassing van artikel 28 EG e.v. niet door artikel 14, lid 2, sub a, van richtlijn 73/241 wordt uitgesloten. Hierna dient derhalve de vraag te worden onderzocht in hoeverre de Spaanse wetgeving aan de vereisten van de artikelen 28 EG e.v. voldoet.
2) Verenigbaarheid van de Spaanse wetgeving met artikel 28 EG
28. Krachtens artikel 28 EG zijn kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden. Volgens vaste rechtspraak vormt elke handelsregeling die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
29. De vraag is derhalve in hoeverre het Spaanse verbod om producten die behalve cacaoboter ook andere plantaardige vetten bevatten onder de benaming chocolade" in de handel te brengen, het vrije verkeer van goederen belemmert.
a) Belemmering van het vrije verkeer van goederen
aa) Afbakening ten opzichte van een verkoopmodaliteit
30. De Spaanse regering bestrijdt dat de bestreden regeling een belemmering van het vrije verkeer van goederen tot gevolg heeft, stellende dat deze slechts een verkoopmodaliteit als bedoeld in het arrest Keck en Mithouard omvat. Zij acht dit arrest op de onderhavige feiten toepasselijk, aangezien het om de benaming gaat waaronder het litigieuze product in de handel mag worden gebracht. De bestreden regeling maakt geen onderscheid tussen nationale en buitenlandse producenten en het in de handel brengen van nationale of ingevoerde producten, zodat er sprake is van een volgens de aangehaalde rechtspraak geoorloofde regeling van een verkoopmodaliteit. De Commissie acht deze rechtspraak in het onderhavige geval daarentegen niet toepasselijk, omdat het hier om een probleem over de benaming, de samenstelling en de etikettering van het product gaat, aspecten die niet onder de uitzondering van het arrest Keck en Mithouard vallen.
31. In zijn arrest Keck en Mithouard heeft het Hof de hierboven aangehaalde rechtspraak in de zaken Dassonville en Cassis de Dijon in dier voege gewijzigd dat nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, niet kunnen worden beschouwd als een al dan niet rechtstreekse, daadwerkelijke of potentiële belemmering van de handel tussen de lidstaten, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten. In die zaak heeft het Hof een regeling die de wederverkoop van een product onder de inkoopprijs in het algemeen verbood, als verkoopmodaliteit beschouwd. In het arrest Familiapress, dat een verbod op de verkoop van tijdschriften betrof die prijsvragen bevatten, heeft het beslist dat de betrokken regeling op de inhoud zelf van de bedoelde producten betrekking had en derhalve geen verkoopmodaliteit vormde.
32. De bestreden Spaanse decreten behouden het gebruik van de benaming chocolade" voor aan producten die uitsluitend cacaoboter als plantaardig vet bevatten. Voorzover de producten nog andere plantaardige vetten bevatten, dienen zij onder de benaming chocoladesurrogaat" in de handel te worden gebracht. Bijgevolg regelen de decreten de samenstelling van het onder de benaming chocolade" in de handel gebrachte product. Het gaat derhalve niet zoals in het arrest Keck en Mithouard over de vraag hoe een product in de lidstaat van invoer onder de benaming waaronder het in de lidstaat van herkomst regelmatig is vervaardigd, in de handel wordt gebracht. Evenals in het arrest Familiapress gaat het om de samenstelling van het product zelf. Het mag in de lidstaat van invoer Spanje niet onder de verkoopbenaming chocolade", waaronder het in de lidstaat van herkomst regelmatig is vervaardigd, in de handel worden gebracht. Dit verzet zich ertegen de Spaanse regeling als een verkoopmodaliteit te beschouwen.
33. De opvatting van de Spaanse regering, dat het om een aanduidingsprobleem gaat dat het vrije verkeer van goederen niet belemmert, kan in het licht van de geldende rechtspraak niet overtuigen. In het arrest Colim heeft het Hof geoordeeld dat maatregelen op grond waarvan de verpakking of etikettering van ingevoerde producten dient te worden gewijzigd, geen verkoopmodaliteiten in de zin van het arrest Keck en Mithouard zijn. Als voorlopige conclusie dient derhalve te worden vastgesteld dat de Spaanse regeling geen verkoopmodaliteit is en dat daarom de toepassing van de regels betreffende het vrije verkeer van goederen niet is uitgesloten.
ab) Belemmering van het vrije verkeer van goederen
34. De koninklijke decreten verbieden om in Spanje onder de verkoopbenaming chocolade" producten in de handel te brengen die behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevatten, ook indien ze in andere lidstaten regelmatig onder deze benaming zijn vervaardigd. Daardoor worden in andere lidstaten gevestigde producenten gedwongen de samenstelling van hun producten te wijzigen wanneer zij die in Spanje onder de verkoopbenaming chocolade" willen verkopen. Wat dat betreft beperkt de regeling de toegang tot de Spaanse markt van in andere lidstaten regelmatig vervaardigde producten en belemmert bijgevolg hun vrij verkeer binnen de Gemeenschap. Dit is een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG.
35. Het in de handel brengen van deze producten in Spanje wordt echter niet volledig uitgesloten door dit verbod. Het blijft mogelijk het product onder de verkoopbenaming chocoladesurrogaat" in de handel te brengen. De Spaanse regering betwist derhalve dat er sprake is van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
36. De verplichting tot wijziging van de benaming veroorzaakt haars inziens evenmin bijkomende kosten, aangezien de verpakking van het product toch al dient te worden gewijzigd en van een Spaanse opdruk moet worden voorzien. Daarbij kan tevens het begrip chocolade" door chocoladesurrogaat" worden vervangen.
37. Weliswaar heeft het Hof ten principale aanvaard dat de verplichting om een product te benoemen in de taal of de talen van het land waar het product wordt verhandeld, een met artikel 28 EG verenigbare beperking van het vrije verkeer van goederen is. Niettemin heeft het in diverse arresten onverenigbaar met artikel 28 EG en de doelstellingen van een gemeenschappelijke markt geacht, dat een nationale wetgeving een generieke term voorbehoudt aan één nationale soort, zulks ten nadele van de andere soorten die vooral in andere lidstaten worden geproduceerd, door de producenten van deze andere soorten onbekende of door de verbruiker minder gewaardeerde benamingen op te dringen.
38. In het onderhavige geval wordt de verkoopbenaming chocolade" weliswaar niet aan Spaanse producten voorbehouden. Zij kan integendeel voor alle producten worden gebruikt die uitsluitend cacaoboter bevatten. Het in de handel brengen van producten, die in andere lidstaten regelmatig onder de verkoopbenaming chocolade" zijn vervaardigd, maar behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevatten, wordt echter verboden. Traditiegetrouw worden dergelijke chocoladeproducten in Spanje niet vervaardigd. Spaanse producten worden derhalve niet door het verbod getroffen, zodat de regeling in het voordeel werkt van een typisch nationaal product, maar in gelijke mate ook in het nadeel van in andere lidstaten regelmatig onder de verkoopbenaming chocolade" vervaardigde producten. Een dergelijke behandeling houdt volgens de aangehaalde rechtspraak een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in.
39. Met betrekking tot de mogelijkheid om de betrokken producten onder de verkoopbenaming chocoladesurrogaat" in de handel te brengen, dient te worden vastgesteld dat het gebruik van deze benaming een negatieve indruk bij de consument kan oproepen. Het begrip surrogaat" is geen objectief neutraal begrip dat een eenvoudige informatie overbrengt, zoals bijvoorbeeld de opdruk bevat behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten". De toevoeging surrogaat" geeft aan dat het niet om chocolade maar slechts om een vervangend product gaat. Daarmee bestaat de mogelijkheid dat de consument dit product niet als volwaardig beschouwd, respectievelijk het lager waardeert dan het product dat onder de verkoopbenaming chocolade" in de handel wordt gebracht. De mogelijkheid om het product onder de benaming chocoladesurrogaat" in de handel te brengen, leidt dan ook niet ertoe dat van het bestreden verbod geen beperkende werking voor het vrije verkeer van goederen uitgaat.
40. De voorlopige conclusie luidt derhalve dat de Spaanse regeling leidt tot een belemmering van het vrije verkeer van goederen. Slechts wanneer deze belemmering gerechtvaardigd is, is zij met het gemeenschapsrecht verenigbaar.
b) Rechtvaardiging van de beperking van het vrije verkeer van goederen
41. Op de gebieden die geen gemeenschapsrechtelijke regeling kennen, moeten volgens vaste rechtspraak belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen worden aanvaard, voorzover die wettelijke regelingen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde producten en noodzakelijk zijn ter voldoening aan dwingende eisen, met name verband houdend met de consumentenbescherming. Om aanvaardbaar te zijn, moeten die regelingen evenwel evenredig zijn aan het nagestreefde doel en moet dit doel niet kunnen worden bereikt door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder belemmeren.
42. De Spaanse wetgeving is zonder onderscheid op nationale en op ingevoerde goederen toepasselijk. Aan de eerste voorwaarde is dus voldaan.
43. De Spaanse regering beroept zich ter rechtvaardiging van de regeling op de consumentenbescherming. Zij voert aan dat Spaanse consumenten onder de benaming chocolade" slechts producten verstaan die behalve cacaoboter geen andere plantaardige vetten bevatten. Dergelijke producten zijn in Spanje als chocoladesurrogaat"bekend. De bestreden maatregel is noodzakelijk om verwarring en vergissingen bij de consument te voorkomen. De Commissie brengt hiertegen in dat de consumentenbescherming niet tot de mogelijke rechtvaardigingsgronden van artikel 30 EG behoort.
44. Artikel 30 EG noemt de consumentenbescherming inderdaad niet uitdrukkelijk als rechtvaardigingsgrond. Het Hof beschouwt de consumentenbescherming niettemin als een dwingend vereiste dat in beginsel binnen het gemeenschapsrecht is aanvaard ter rechtvaardiging van maatregelen die het vrije verkeer van goederen beperken. Bijgevolg is eveneens voldaan aan de tweede hierboven genoemde voorwaarde.
45. Rest de vraag in hoeverre de bestreden maatregel noodzakelijk is. De Commissie is van mening dat een passende etikettering, met informatie over de inhoud van het product, een minder zwaar en even geschikt middel is om de beoogde bescherming van de consument tegen vergissingen te bereiken. De Spaanse regering brengt hiertegen in dat een opdruk op het etiket, dat het product behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevat, de Spaanse consument niets zegt en derhalve geen even geschikt middel ter bescherming van de consument tegen vergissingen is.
46. Volgens de rechtspraak zijn in gevallen waar een communautaire harmonisatie ontbreekt, nationale maatregelen die noodzakelijk zijn om de juiste aanduiding van producten te waarborgen teneinde aldus iedere verwarring bij de consument te voorkomen en de eerlijkheid van de handelstransacties te verzekeren, verenigbaar met de artikelen 28 e.v. van het Verdrag. Derhalve dient te worden onderzocht of de bestreden regeling, die wijziging van de benaming van het product in chocoladesurrogaat eist, voor de informatie van de consument noodzakelijk is.
47. Het verbod op het in de handel brengen onder de verkoopbenaming chocolade" en de mogelijkheid de bedoelde producten onder de verkoopbenaming chocoladesurrogaat" in de handel te brengen, zijn geschikt om de Spaanse consument voor een vergissing te behoeden. Aldus wordt gegarandeerd dat hij onder de verkoopbenaming chocolade" enkel producten aantreft die uitsluitend cacaoboter als plantaardig vet bevatten. Dit beschermt hem tegen verwarring van deze producten met producten die daarnaast ook nog andere plantaardige vetten bevatten. Wat dat betreft is deze regeling geschikt om de consumentenbescherming te waarborgen.
48. Om met het gemeenschapsrecht verenigbaar te zijn, mag de regeling evenwel niet verder gaan dan noodzakelijk is. De Commissie stelt als minder ingrijpende maatregel voor een passende etikettering van de producten die ook nog andere plantaardige vetten bevatten. De Spaanse regering brengt daartegen in dat een dergelijke etikettering de Spaanse consument niets zegt, aangezien hij de betrokken vetten doorgaans niet kent. Met het begrip chocoladesurrogaat" is hij daarentegen vertrouwd.
49. De argumentatie van de Spaanse regering doet denken aan die van de Italiaanse regering in de zaak over de verkoopbenaming azijn". Daar is aangevoerd dat de bestreden nationale regeling noodzakelijk was aangezien de Italiaanse consument op grond van een eeuwenoude traditie onder azijn uitsluitend wijnazijn verstaat. Het Hof heeft dit argument verworpen en geoordeeld dat azijn volgens de gecombineerde nomenclatuur van het gemeenschappelijk douanetarief een generieke benaming is, die in nationale wetgeving niet uitsluitend aan nationale producten kan worden voorbehouden. Het aanbrengen van een passend etiket op andere dan uit wijn vervaardigde azijnsoorten werd in beginsel als voldoende beschouwd om de consumentenbescherming te waarborgen. De nationale regeling werd als een onevenredige beperking van het vrije verkeer van goederen beschouwd, aangezien als minder zware maatregel ter bescherming van de consument het aanbrengen van een passend etiket mogelijk was. Op vergelijkbare wijze heeft de Duitse regering gepoogd het Reinheitsgebot voor bier te rechtvaardigen met het argument dat de consument bij bier" denkt aan een drank die uitsluitend op basis van de in artikel 9 Biersteuergesetz genoemde grondstoffen is bereid. Het voorbehouden van de generieke benaming bier voor overeenkomstig het Reinheitsgebot vervaardigde producten diende om de consument te beschermen tegen vergissingen over de productsoort. Het Hof heeft dit argument eveneens verworpen met de overweging dat de voorstellingen van de consumenten, die van de ene tot de andere lidstaat kunnen verschillen, ook binnen een en dezelfde lidstaat in de loop der tijd kunnen evolueren, waarbij de invoering van de gemeenschappelijke markt een wezenlijke factor is. De wetgeving van een lidstaat mag niet dienen om bestaande drinkgewoonten te verstarren, ten einde de verkregen voorsprong van nationale industrieën die aan gewoonten tegemoet trachten te komen, te consolideren". Ook in dit geval werd een passende etikettering van niet volgens het Reinheitsgebot vervaardigde bieren voldoende geacht. Ook een nationale regeling die het gebruik van de verkoopbenaming jenever" afhankelijk stelde van een minimum alcoholgehalte, achtte het Hof niet met artikel 28 EG verenigbaar; de eerlijkheid van het handelsverkeer kon, onder eerbiediging van aloude gebruiken, ook worden gewaarborgd door een passende aanduiding van dranken met een lager alcoholgehalte. In soortgelijke, op de samenstelling van het product betrekking hebbende zaken heeft het het aanbrengen van een etiket eveneens voldoende geacht ter waarborging van de belangen van de consument. Tegen de achtergrond van deze vaste rechtspraak lijkt het argument, dat Spaanse consumenten onder chocolade" van oudsher producten verstaan die uitsluitend cacaoboter als plantaardig vet bevatten, in beginsel niet geschikt om de bestreden regeling te rechtvaardigen.
50. Er dient echter eveneens op te worden gewezen dat het Hof de grens van wat met een passend etikettering kan worden opgelost, daar getrokken heeft waar het betrokken product op een voor zijn samenstelling wezenlijk punt wordt gewijzigd.
51. Derhalve doet zich de vraag voor of de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter tot een wezenlijke wijziging in de samenstelling van het product leidt, zodat een passende etikettering niet meer toereikend zou zijn om de consument voldoende te informeren en tegen vergissingen te beschermen.
52. Om te beginnen heeft het Hof in een inmiddels zeer omvangrijke rechtspraak betreffende het gebruik van verkoopbenamingen van levensmiddelen steeds als maatstaf een oplettende consument genomen, die geacht kan worden - en van wie dat eveneens kan worden verwacht - zich onafhankelijk te informeren. Volgens de rechtspraak dient ervan te worden uitgegaan dat de consument, wiens aankoopbeslissing wordt bepaald door de samenstelling van de producten, eerst de lijst van ingrediënten leest. Weliswaar heeft het Hof het gevaar erkend dat de consument in bepaalde gevallen kan worden misleid. Wat dat betreft is het door de Spaanse regering aangevoerde bezwaar in beginsel terecht. Volgens de geldende rechtspraak is dit gevaar echter gering en kan het belemmeringen van het vrije goederenverkeer niet rechtvaardigen. Er is geen aanleiding in het onderhavige geval van deze vaste rechtspraak af te wijken.
53. De andere plantaardige vetten die aan chocoladeproducten worden toegevoegd, worden in richtlijn 2000/36 als cacaoboterequivalenten aangeduid. Zoals reeds gezegd, is deze richtlijn weliswaar niet toepasselijk op het onderhavige geval. De bij die richtlijn getroffen regeling kan evenwel als bewijs dienen van het feit dat de plantaardige vetten waarover het in casu gaat, het bestanddeel cacaoboter kunnen vervangen. Zoals hierboven uiteengezet, is cacaoboter volgens richtlijn 73/241 echter een wezenlijk bestanddeel van chocolade. Aldus zouden de producten die - uitgaand boven het vereiste minimumgehalte aan cacaoboter - als equivalenten in de plaats van cacaoboter kunnen komen, eveneens als wezenlijk bestanddeel kunnen worden beschouwd, met als gevolg dat de toevoeging ervan tot een wezenlijke wijziging van het product zou moeten leiden..
54. Bijlage I bij richtlijn 73/241 definieert onder punt 1.16 het begrip chocolade" als een product, verkregen uit cacaokernen, cacaomassa, cacaopoeder of mager cacaopoeder en sacharose, met of zonder toevoeging van cacaoboter, doch ten minste 18 % cacaoboter bevattend. Dit pleit ervoor cacaoboter als wezenlijk bestanddeel van chocolade als bedoeld in richtlijn 73/241 te beschouwen.
55. De andere plantaardige vetten die aan chocoladeproducten worden toegevoegd, worden in richtlijn 2000/36 als cacaoboterequivalenten aangeduid. Zoals reeds gezegd, is deze richtlijn weliswaar niet toepasselijk op het onderhavige geval. De bij die richtlijn getroffen regeling kan evenwel als bewijs dienen van het feit dat de plantaardige vetten waarover het in casu gaat, het bestanddeel cacaoboter kunnen vervangen. Zoals hierboven uiteengezet, is cacaoboter volgens richtlijn 73/241 echter een wezenlijk bestanddeel van chocolade. Aldus zouden de producten die - uitgaand boven het vereiste minimumgehalte aan cacaoboter - als equivalenten in de plaats van cacaoboter kunnen komen, eveneens als wezenlijk bestanddeel kunnen worden beschouwd, met als gevolg dat de toevoeging ervan tot een wezenlijke wijziging van het product zou moeten leiden.
56. Er mag echter niet worden vergeten dat de producten die in Spanje niet onder de benaming chocolade" in de handel mogen worden gebracht, de in richtlijn 73/241 voorgeschreven minimumgehalten aan cacaoboter bevatten. Wanneer men cacaoboter als een wezenlijk bestanddeel van chocolade beschouwt, kan worden vastgesteld dat ook de producten die niet aan de Spaanse voorschriften voldoen dit wezenlijke bestanddeel bevatten. In zoverre is er derhalve geen sprake van een wezenlijke wijziging van het product chocolade. Het gaat hoogstens om de vraag of de toevoeging van bijkomende andere plantaardige vetten aan een product dat de door richtlijn 73/241 voorgeschreven minimumgehalten aan cacaoboter bevat, tot een wezenlijke wijziging van de samenstelling van dit product leidt. Dat lijkt echter nauwelijks aannemelijk aangezien het product alle als wezenlijk beschouwde minimumbestanddelen bevat. De toevoeging van andere plantaardige vetten aan de minimumbestanddelen kan derhalve niet een wezenlijke wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke product betekenen, omdat het een vermeerdering en niet een vermindering vergeleken met het basisproduct betreft.
57. Daarentegen dient in aanmerking te worden genomen dat de betrokken producten volgens de niet bestreden opmerkingen van de Commissie in zes lidstaten regelmatig onder de benaming chocolade" worden vervaardigd. De Commissie heeft verder onweersproken aangevoerd dat het in de handel brengen van deze producten onder de benaming chocolade" uitsluitend in Spanje en Italië is verboden. Alle andere lidstaten staan het in de handel brengen van deze producten onder de verkoopbenaming chocolade" toe. Deze feiten pleiten ervoor dat de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter niet tot een zo wezenlijke wijziging van de samenstelling van het product leidt, dat het niet meer tot de categorie chocolade" kan worden gerekend.
58. Daarenboven wordt in de aangehaalde richtlijn 2000/36 de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter tot ten hoogste 5% van het totale gewicht uitdrukkelijk toegestaan. Zoals gezegd, is deze regeling in casu niet toepasselijk. De nieuwe regeling kan echter worden opgevat als teken dat de markt, en daarmee met name eveneens de consument, het gebruik van de verkoopbenaming chocolade" voor producten die behalve cacaoboter nog andere plantaardige vetten bevatten, accepteert. De felle publieke discussies over dit onderwerp naar aanleiding van de beraadslagingen over richtlijn 2000/36 mogen hierbij echter niet worden verzwegen. Niettemin pleit deze toekomstige regeling ervoor, de toevoeging van andere plantaardige vetten niet als een zo wezenlijke wijziging van het product te beschouwen, dat het niet meer gerechtvaardigd zou zijn het tot de categorie chocolade" te rekenen.
59. Deze conclusie wordt bevestigd door de gecombineerde nomenclatuur (GN) van het gemeenschappelijke douanetarief. Chocolade wordt met andere levensmiddelen die cacao bevatten onder de GN-code 1806 opgevoerd. De producten die cacaoboter bevatten, worden onder de tariefposten 1806 20 10, 1806 20 30 en 1806 20 50 opgevoerd. In alle andere tariefposten die gedeeltelijk het begrip chocolade" uitdrukkelijk gebruiken, zoals bijvoorbeeld tariefpost 1806 90, wordt niet een bepaald gehalte aan cacaoboter of andere plantaardige vetten genoemd. Dit pleit ervoor de verkoopbenaming chocolade" als een generiek begrip te beschouwen, waarvan het gebruik niet van de toevoeging of het ontbreken van andere plantaardige vetten dan cacaoboter afhankelijk is.
60. De conclusie luidt derhalve dat de toevoeging van andere plantaardige vetten aan producten die de in richtlijn 73/241 aangegeven minimumgehalten aan cacaoboter bevatten, niet tot een zo wezenlijke wijziging van het product leidt, dat het niet meer gerechtvaardigd zou zijn het tot de categorie chocolade" te rekenen. In het licht van de aangehaalde rechtspraak is een verplichting tot wijziging van de benaming van deze regelmatig in andere lidstaten onder de verkoopbenaming chocolade" vervaardigde producten niet gerechtvaardigd.
61. Aan de bezwaren van de Spaanse regering, voortkomend uit de terecht na aan het hart liggende consumentenbescherming, kan worden tegemoetgekomen door ervoor te zorgen dat de consument voldoende duidelijk over de toevoeging van deze andere vetten wordt ingelicht.
62. Samengevat ben ik derhalve van mening dat het verbod op het gebruik van de verkoopbenaming chocolade" niet het minst zware middel is om de Spaanse consument erover te informeren dat het product nog andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevat. De eis van een passende etikettering van het product grijpt minder in het vrije verkeer van goederen in. Zo gezien is de Spaanse regeling onevenredig en bijgevolg niet geschikt om de vastgestelde beperking van het vrije verkeer van goederen te rechtvaardigen. Dientengevolge dient het beroep van de Commissie te worden toegewezen.
VI - Kosten
63. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, indien de tegenpartij dit heeft gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het Koninkrijk Spanje conform de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
VII - Conclusie
64. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door te verbieden dat chocoladeproducten - die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten en die op regelmatige wijze zijn vervaardigd in lidstaten waar het gebruik van dergelijke stoffen is toegestaan - in Spanje in de handel worden gebracht onder de benaming waaronder zij in de lidstaat van herkomst worden verkocht;
2) het Koninkrijk Spanje in de kosten van de procedure te verwijzen."