62021CJ0050
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 8 juni 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 49 FEUF – Artikel 107.1 FEUF – Tjänst bestående i uthyrning av fordon med förare (Private Hire Vehicles, PHV) – Tillståndssystem som innebär att det, utöver ett tillstånd som ger rätt att tillhandahålla transporttjänster i och mellan städer i hela landet, krävs att ett andra verksamhetstillstånd utfärdas för att transporttjänster i stadsmiljö ska kunna tillhandahållas i en storstadsregion – Begränsning av antalet PHV-tillstånd till en trettiondedel av antalet taxitillstånd”
I mål C‑50/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien, Spanien) genom beslut av den 19 januari 2021, som inkom till domstolen den 29 januari 2021, i målet
Prestige and Limousine SL
mot
Área Metropolitana de Barcelona,
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi),
Asociación Profesional Élite Taxi
Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC),
Tapoca VTC1 SL,
Agrupació Taxis Companys,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av domstolens ordförande K. Lenaerts (referent), tillika tillförordnad ordförande på första avdelningen, domstolens vice ordförande L. Bay Larsen, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna P. Xuereb, A. Kumin och I. Ziemele,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 5 oktober 2022,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Prestige and Limousine SL, genom F. de B. Carvajal Borrero och P. Soto Baselga, abogados,
–
Área Metropolitana de Barcelona, genom M. Borrás Ribó, abogada,
–
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi), genom J. Baño Fos, J. Baño León, E. Llopis Reyna och A. Pascual Morcillo, abogados,
–
Asociación Profesional Élite Taxi, genom J. Fontquerni Bas, procurador, och M. Vilar Cuesta, abogado,
–
Tapoca VTC1 SL, genom J. Díez Herrera och J. Ortega Gaspar, abogados,
–
Agrupació Taxis Companys, genom A. Canals Compan, abogado,
–
Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz och S. Jiménez García, båda i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom T. Machovičová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom L. Armati, É. Gippini Fournier, P. Němečková och J. Rius Riu, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 15 december 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 och 107.1 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Prestige and Limousine SL (nedan kallat P&L), som erbjuder tjänster i form av uthyrning av fordon med chaufför (nedan kallade PHV-tjänster), och å andra sidan bland annat Área Metropolitana de Barcelona (storstadsregionen Barcelona, Spanien) (nedan kallad AMB). Målet rör giltigheten av ett regelverk som AMB utfärdat enligt vilket det krävs tillstånd för att tillhandahålla PHV-tjänster i tätorten Barcelona och enligt vilket antalet tillstånd för PHV-tjänster är begränsat till en trettiondedel av antalet tillstånd för taxitjänster som beviljats för denna tätort.
Tillämpliga spanska bestämmelser
LOTT
3
I artikel 43.1 g i Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres (lag 16/1987 om reglering av landtransporter) av den 30 juli 1987 (BOE nr 182 av den 31 juli 1987, s. 23451), i dess lydelse enligt Real Decreto-Ley 3/2018 (kungligt lagdekret 3/2018) av den 20 april 2018 (BOE nr 97 av den 21 april 2018, s. 41051) (nedan kallad LOTT), föreskrivs följande:
”Tillstånd att bedriva kollektivtrafik beviljas endast om det sökande företaget visar att det i enlighet med gällande bestämmelser uppfyller följande villkor:
…
g)
det sökande företaget ska i förekommande fall visa att det uppfyller sådana specifika villkor som föreskrivs i lag eller förordning och som är nödvändiga för att på ett lämpligt sätt tillhandahålla tjänster, med beaktande av principerna om proportionalitet och icke-diskriminering, gällande den aktuella transportkategorin.”
4
Artikel 48.1–48.3 i LOTT har följande lydelse:
”1.   Beviljandet av tillstånd för kollektivtrafik är reglerat på så sätt att tillstånd endast kan nekas om nödvändiga villkor inte är uppfyllda.
2.   I överensstämmelse med bestämmelser som föreskrivs av de autonoma regionerna och andra tillämpliga bestämmelser får, i förekommande fall – när utbudet av offentliga persontransporter med personbilar är föremål för kvantitativa begränsningar inom en autonom region eller på lokal nivå – dock begränsningar införas för beviljande av såväl nya tillstånd avseende stadstrafik i denna fordonskategori som avseende uthyrning av fordon med chaufför.
3.   För att upprätthålla en lämplig balans mellan utbudet av båda transportsätten, och utan att det påverkar bestämmelserna i föregående punkt, ska beviljande av nya tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför nekas, när antalet befintliga sådana tillstånd i den autonoma region där etableringen avses ske och antalet verksamhetstillstånd för persontransport med privatfordon som är registrerade i samma region överstiger ett tillstånd för uthyrning per trettio transporttillstånd.
De autonoma regioner som av staten getts befogenhet att bevilja tillstånd för uthyrning av fordon med förare, får emellertid ändra den proportionalitetsregel som anges i föregående stycke, förutsatt att den bestämmelse som tillämpas i stället är mindre restriktiv.”
5
I artikel 91 i LOTT föreskrivs följande:
”1.   Tillstånd för kollektivtrafik ger rätt att tillhandahålla tjänster över hela landet, utan begränsning på grund av transporttjänstens utgångspunkt eller destination.
Från vad som just stadgas ska undantag göras för bland annat tillstånd för persontransport i stadstrafik med personbilar likasom för tillstånd för uthyrning av fordon med förare, vilka måste uppfylla alla villkor som i förekommande fall uppställs i lag eller andra författningar avseende transporttjänsternas utgångspunkt, destination eller rutt.
2.   Utan att det påverkar det faktum att tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför i enlighet med föregående punkt gör det möjligt att tillhandahålla tjänster inom hela landet, utan begränsningar med avseende på tjänstens avreseplats eller destination, ska de fordon som används för att bedriva denna verksamhet normalt användas för att tillhandahålla tjänster för att tillgodose behov som har samband med den autonoma region som utfärdat tillståndet och som fordonet är registrerat i.
…”
ROTT
6
I artikel 181.1 i Real Decreto 1211/1990 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (kungligt dekret 1211/1990 om genomförande av lagen om reglering av landtransporter) av den 28 september 1990 (BOE nr 241 av den 8 oktober 1990, s. 29406), i dess lydelse enligt Real Decreto-Ley 1057/2015 (kungligt lagdekret 1057/2015) av den 20 november 2015 (BOE nr 279 av den 21 november 2015, s. 109832), och enligt kungligt lagdekret 3/2018 (nedan kallat ROTT) föreskrivs följande:
”Tillstånd att bedriva verksamhet i form av uthyrning av fordon med chaufför förutsätter att den sökande uppfyller samtliga villkor i artikel 43.1 i LOTT, i enlighet med vad som anges i följande punkt.”
7
I artikel 182.1–182.3 i ROTT föreskrivs följande:
”1.   Fordon som omfattas av tillstånd att bedriva uthyrning av fordon med chaufför som är anställd av personer utanför det företag som innehar tillståndet får endast framföras om det kan bevisas att de tillhandahåller en i förväg beställd tjänst.
För detta ändamål ska avtalet om hyra av fordon med chaufför ha ingåtts innan den beställda tjänsten börjar tillhandahållas och de handlingar som styrker detta avtal ska förvaras i fordonet, i enlighet med vad som fastställs av ministern för territoriell utveckling.
Fordon som omfattas av tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför får under inga omständigheter framföras på allmän väg för att söka efter kunder eller försöka locka kunder som ännu inte har beställt tjänsten genom att vara parkerade på ett för detta ändamål avsett sätt.
2.   Tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför tillåter tillhandahållande av tjänster såväl inom en viss stad som mellan olika städer inom hela landet, under förutsättning att fordonet dessförinnan har hyrts ut i enlighet med bestämmelserna i föregående punkt.
3.   I enlighet med bestämmelserna i [artikel 17.1 och artikel] 18 i LOTT regleras inte priserna för uthyrning av fordon med chaufför, men de berörda företagen måste offentliggöra information om de priser som tillämpas.”
PHV-beslutet
8
Orden FOM/36/2008 por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de Arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (beslut FOM/36/2008 om genomförande av andra avsnittet i kapitel IV i avdelning V, om uthyrning av fordon med chaufför, i förordningen om reglering av landtransporter, antagen genom kungligt dekret 1211/1990 av den 28 september 1990), av den 9 januari 2008 (BOE nr 19, av den 22 januari 2008, s. 4283), i dess lydelse enligt orden FOM/2799/2015 (beslut FOM/2799/2015) av den 18 december 2015 (BOE nr 307, av den 24 december 2015, s. 121901) (nedan kallat PHV-beslutet), föreskrivs i artikel 1, med rubriken ”Tillståndets bindande karaktär”, bland annat följande:
”För att bedriva verksamhet i form av uthyrning av fordon med chaufför krävs, för varje fordon som används i denna verksamhet, ett tillstånd som tillåter tillhandahållande av denna tjänst i enlighet med artikel 180 [i ROTT].”
9
Artikel 4 i PHV-beslutet, med rubriken ”Tillståndets föremål”, har följande lydelse:
”Tillstånd att bedriva verksamhet i form av uthyrning av fordon med chaufför ger rätt att tillhandahålla tjänster såväl inom en viss stad som mellan olika städer inom hela landet, under förutsättning att fordonet dessförinnan har hyrts ut i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.”
10
I artikel 5 i nämnda beslut, med rubriken ”Villkor för utfärdande av tillstånd”, föreskrivs följande:
”Tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför beviljas endast om det sökande företaget visar att det uppfyller de villkor som avses i artikel 181.1 och 181.2 i ROTT i enlighet med bestämmelserna i artiklarna i detta beslut.”
11
I artikel 14 i samma beslut, med rubriken ”Utfärdande av tillstånd”, föreskrivs följande:
”Om samtliga villkor i artikel 5 är uppfyllda får det behöriga organet vägra att utfärda de begärda tillstånden endast under de omständigheter som anges i artikel 181.3 i ROTT.”
RVTC
12
Reglamento de ordenación de la actividad de transporte Urbano discrecional de viajeros con Conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona del Consejo Metropolitano del Area Metropolitano del Area Metropolitana de Barcelona (förordning om organisering av tillfällig transport i stadstrafik av passagerare med chaufför i fordon med upp till nio platser som uteslutande sker inom storstadsområdet Barcelona, antagen av kommunfullmäktige i storstadsområdet Barcelona), av den 26 juni 2018 (Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona, av den 9 juli 2018, och DOGC nr 7897, av den 14 juni 2019) (nedan kallad RVTC), trädde i kraft den 25 juli 2018.
13
I punkterna 4, 5 och 9 i ingressen till RVTC anges följande:
”4.
… Ley 19/2003, de 4 de julio [del Taxi, de la Comunidad Autónoma de Cataluña (lag 19/2003 om taxibilar i den autonoma regionen Katalonien) av den 4 juli 2003 (BOE nr 189 av den 8 augusti 2003, s. 30708)] (LT) reglerar transport av passagerare med fordon med högst nio platser, inklusive förarplatsen, som utförs för någon annans räkning mot ersättning, i enlighet med det förfarande som kallas ’taxitjänster’. Innehållet i denna reglering på detta område tar sig uttryck i ett administrativt ingripande som grundar sig på behovet av att säkerställa allmänintresset av att tjänsten tillhandahålls med en optimal kvalitetsnivå. Detta sker genom begränsning av antalet tillstånd och genom fastställande av obligatoriska taxor, för att säkerställa att användarnas rättigheter är allmängiltiga, tillgängliga, kontinuerliga och att de iakttas …
5.
Det rör sig således om en verksamhet som definieras … såsom en verksamhet av allmänintresse och som utövas av enskilda. En sådan kvalificering förutsätter att verksamheten är underställd de kontroll-, polisiära och interventionsåtgärder som krävs enligt sektorsspecifik lagstiftning.
…
…
9.
Den offentliga politiken för mobilitet och transport syftar till en miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling, och i detta syfte införs trafikbegränsningar i städerna, särskilt i samband med kraftiga luftföroreningar. Utbyggnad av vägnätet i städer, fortsatt efterforskning av nya områden för andra allmänna ändamål än vägtrafik, alternativa mobilitetssätt till fots eller med cykel, eller företräde för kollektivtrafikkorridorer är åtgärder som är oförenliga med dels ökningen av antalet fordon som används för transport i städerna genom uthyrning med chaufför, dels uthyrning för en enda användare och för hela fordonets kapacitet.
Den offentliga politiken inom taxisektorn har sin grund i att man upphört med att bevilja nya tillstånd utöver dem som har utfärdats sedan år 1987. Åtgärder som begränsar de dagar och tider som fordonen får vara i trafik liksom användningen av ren teknik, såsom elektrisk motor eller hybridmotor, ska vidare främjas.”
14
I artikel 7 i RVTC, med rubriken ”Krav på förhandstillstånd”, föreskrivs följande i punkterna 1, 2 och 4–6:
”1.   Tillhandahållande av persontransporttjänster med fordon med högst nio platser, inklusive förarplatsen, inom det område som omfattas av den enhetliga förvaltningen av stadstrafiken och som utgörs av [AMB:s] territorium, ska anses som transport i stadstrafik. För att bedriva sådan transportverksamhet krävs förhandstillstånd för varje fordon som innehavaren använder för detta ändamål.
2.   Ett sådant tillstånd ska begäras av och, i förekommande fall, utfärdas till den fysiska eller juridiska person som vid en viss tidpunkt klart anses vara innehavare härav. Tillstånd att bedriva verksamheten utfärdas i ett visst namn och för ett visst fordon. Tillståndet ska innehålla uppgift om fordonets registreringsnummer, chassinummer och andra uppgifter som anses nödvändiga för att identifiera fordonet. Tillståndet ska inte gälla alla fordon som ägs eller används av innehavaren.
…
4.   Inom denna förordnings territoriella tillämpningsområde är det endast tillstånd som beviljats av AMB som ger rätt att tillhandahålla en tjänst med avreseplats och destination där, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i [LOTT] såvitt gäller beviljande av detta tillstånd eller andra tillstånd som avses i den rättsakten.
5.   Tillstånd som utfärdats av [AMB] tillkommer utöver andra tillstånd som utfärdats av andra myndigheter med stöd av deras egen behörighet.
6.   PHV-tjänster som tillhandahålls utanför tätort i den mening som avses i artikel 7 [i denna] förordning omfattas inte av vare sig [denna] förordnings bestämmelser eller av det tillståndsförfarande som föreskrivs häri.”
15
Artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Rättsliga bestämmelser gällande tillstånd”, har följande lydelse:
”Utfärdande av tillstånd ska ske enligt följande rättsliga bestämmelser:
1.   För att tillstånd ska beviljas ska sökanden uppfyllda de villkor som föreskrivs i Ley 12/1987 [de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motoror de la Comunidad Autónoma de Cataluña (lag 12/1987 om persontransport på väg medelst motorfordon, i den autonoma regionen Katalonien), av den 28 maj [1987 (BOE nr 151 av den 25 juni 1987, s. 19159)], Decreto 319/1990 [por el cual se aprueba el Reglamento de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motoror del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña (dekret 319/1990 om godkännande av bestämmelser om persontransport på väg medelst motorfordon, från Kataloniens verkställande råd)] av den 21 december [1990 (DOGC nr 1387, av den 31 december 1990)] och i denna förordning.
…
3.   Tillståndet avser endast ett fordon och kan användas av innehavaren eller av dennes personal som är anställda enligt ett anställningsavtal.
…”
16
Artikel 10 i förordningen, med rubriken ”Fastställande av antalet tillstånd”, har följande lydelse:
”1.   AMB ansvarar för att när som helst fastställa det högsta antalet tillstånd att tillhandahålla tillfälliga persontransporttjänster i stadstrafik medelst hyrfordon med chaufför. Detta antal ska fastställas i syfte att säkerställa tillräcklig tillgång till tjänsten under optimala förhållanden för medborgarna, utan att det påverkar säkerställandet av ekonomisk lönsamhet för de som utför tjänsten.
2.   Nya permanenta eller tillfälliga tillstånd eller en minskning av deras nuvarande antal kräver att ett beslut fattas som fastställer behovet och lämpligheten av en dylik minskning, särskilt med beaktande av följande faktorer:
a)
nivån på det nuvarande utbudet.
b)
nivån på den nuvarande efterfrågan.
c)
kommersiell verksamhet, industriell verksamhet, turism eller annan verksamhet som bedrivs inom det geografiska tillämpningsområdet och som kan ge upphov till särskilda krav på tillfälliga persontransporttjänster i stadstrafik medelst hyrfordon med chaufför.
d)
huruvida det är förenligt med målen för miljömässig hållbarhet att bevilja nya tillstånd såvitt gäller allmän trafik och stadstrafik.”
17
I artikel 11 i samma förordning, med rubriken ”Tillståndsförfarande”, föreskrivs följande:
”1.   Tillstånd ska utfärdas i enlighet med de principer och regler som fastställs i lag 12/1987 [om persontransport på väg medelst motorfordon], dekret 319/1990 [om godkännande av bestämmelser om persontransport på väg medelst motorfordon] eller denna förordning och i enlighet med de administrativa förfaranden som föreskrivs i denna förordning.
2.   AMB beviljar tillstånd till fysiska eller juridiska personer som uppfyller villkoren härför. För detta ändamål ska AMB fastställa de grunder som gäller för meddelanden om att inleda förfarandet för att utfärda nya tillstånd. I dessa grunder ska förfarandet för beviljande av nya tillstånd närmare preciseras. Nämnda förfarande ska under alla omständigheter säkerställa att principerna om offentlighet, lika möjligheter, fri konkurrens och icke-diskriminering iakttas. Tilldelningen sker genom lottning bland de ansökningar som uppfyller de uppställda kraven.
3.   Personer som är intresserade av att erhålla ett tillstånd ska lämna in en ansökan där de visar att [de uppfyller] de uppställda villkoren, varpå dessa personer kommer att föras upp på förteckningen över sökande, allt i enlighet med de tidsfrister och former som anges i meddelandena i fråga.
4.   Förfarandet för utfärdande ska föreskriva att de berörda ska ges tillfälle att yttra sig och att organisationer verksamma inom sektorn ska kunna göra gällande vad de anser lämpligt för att försvara sina intressen.
5.   Denna lagstiftning är även tillämplig på tillstånd som ger rätt att tillhandahålla säsongsbetonade tjänster i stadstrafik eller tjänster för specifika evenemang.”
18
BKB innehåller en ”[ö]vergångsbestämmelse” som har följande lydelse:
”Transporttillstånd som regleras av [denna] förordning och som utfärdats av [f.d.] Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona (Corporación Metropolitana de Barcelona) [(kommunalt organ i storstadsregionen Barcelona)] och Entidad Metropolitana del Transporte [(storstadsregionens transportmyndighet)], samt tillstånd som beviljats av Generalitat de Cataluña [Kataloniens regionförvaltning] i enlighet med Orden por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (ministerbeslut med genomförandebestämmelser till lagen om reglering av landtransporter, antaget genom kungligt dekret 1211/1990, av den 28 september 1990), av den 30 juli 1998 (BOE nr 192, av den 12 augusti 1998, s. 27466), varigenom det infördes en första begränsning enligt förhållandet ett tillstånd per trettio taxitillstånd, och som är gällande när denna förordning träder i kraft ska anses vara i kraft och även fortsättningsvis regleras och omfattas av denna lagstiftning.”
19
Två ”tilläggsbestämmelser”, som återfinns i RVTC, har följande lydelse:
”Första bestämmelsen. Det totala antalet tillstånd är begränsat till de tillstånd som beviljats i enlighet med den föregående övergångsbestämmelsen. Det ankommer på Instituto Metropolitano del Taxi [storstadsregionens taxiinstitut] att föreslå antagande av ett beslut för fastställande av det högsta antalet tillstånd utöver dem som föreskrivs i övergångsbestämmelsen. Antalet tillstånd som gäller vid en viss tidpunkt får inte i något fall överstiga ett PHV-tillstånd per trettio taxilicenser. De befogenheter som enligt artikel 5.2 i [denna] förordning tilldelas storstadsregionens taxiinstitut omfattar meddelande om inledande av förfarandet och antagande av beslut om beviljande av nya tillstånd, utöver de tillstånd som omfattas av övergångsbestämmelsen …
Andra bestämmelsen. De befogenheter som enligt artikel 5.2 i [denna] förordning tilldelas storstadsregionens taxiinstitut omfattar meddelande om inledande av förfarandet och antagande av beslut om beviljande av nya säsongsbetonade tillstånd och tillstånd för enskilda evenemang. Dessa meddelanden ska iaktta följande regler:
a.
I meddelandena ska det antal tillstånd fastställas som ska utfärdas i enlighet med kriterierna i denna förordning på grundval av en motiverad och tillräcklig styrkande handling. Antalet tillstånd per sökande, fysisk eller juridisk person, kan begränsas.
b.
Meddelandena ska innehålla en tidsplan för tillståndens giltighetstid och ange de perioder eller evenemang som giltighetstiden gäller för.
c.
Tillståndens årliga giltighet får förlängas eller förkortas av skäl som motiveras av nya behov eller omständigheter, varvid en eventuell förkortad giltighetstid inte under några omständigheter ger rätt till ersättning.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien, Spanien), som är den hänskjutande domstolen, har angett att den begränsning av antalet PHV-tillstånd till en trettiondedel av taxitillstånden som dittills föreskrevs i den spanska lagstiftningen avskaffades år 2009. Som en följd av detta avskaffande har antalet tillhandahållare av nämnda tjänster i storstadsområdet Barcelona fram till år 2015 ökat i betydande omfattning. AMB:s avsikt har varit att styra upp detta fenomen genom antagandet av RVTC.
21
RVTC syftar till att reglera PHV-tjänsten i hela tätorten Barcelona, som utgör ett stadsområde, såvitt gäller persontransport med taxi eller fordon med chaufför. För att tillhandahålla sådana tjänster i denna tätort krävs enligt nämnda bestämmelser bland annat att företag som redan har tillstånd att tillhandahålla PHV-tjänster i och mellan städer i Spanien erhåller ytterligare ett tillstånd från AMB. I förordningen används vidare möjligheten enligt artikel 48.3 LOTT att begränsa antalet tillstånd att tillhandahålla PHV-tjänster till en trettiondedel av det antal tillstånd som beviljas för taxitjänster.
22
P&L innehar tillstånd att tillhandahålla PHV-tjänster och har angripit RVTC vid den hänskjutande domstolen. P&L och fjorton andra företag som redan tillhandahöll PHV-tjänster i detta område vid tidpunkten för antagandet av RVTC, däribland företag som var knutna till internationella onlineplattformar, anser att det enda syftet med att utfärda RVTC – med hänsyn till de begränsningar och inskränkningar som åläggs dem genom detta regelverk – var att försvåra deras verksamhet, och detta endast i syfte att skydda taxisektorns intressen. P&L m.fl. andra företag har således yrkat att den hänskjutande domstolen ska ogiltigförklara RVTC.
23
Asociación Nacional del Taxi (Antaxi) (nedan kallad ANT), Asociación Profesional Élite Taxi, Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC), Tapoca VTC1 SL och Agrupació Taxis Companys har intervenerat i målet till stöd för AMB.
24
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien) konstaterar att taxibilar och fordon med chaufför (nedan kallade PHV) konkurrerar med varandra avseende passagerartransporttjänster inom städer. Taxitjänster är, i egenskap av ”tjänster av allmänt intresse”, underkastade egna föreskrifter och en begränsning av antalet nödvändiga tillstånd för att bedriva sin verksamhet. Taxorna fastställs genom ett föregående myndighetstillstånd. Även om det normala verksamhetsområdet är beläget i stadsområden, kan taxibilarna tillhandahålla transporttjänster mellan olika städer med iakttagande av gällande krav.
25
Enligt den hänskjutande domstolen måste tillhandahållare av PHV-tjänster även erhålla ett antal tillstånd för att utöva denna verksamhet. Dessa tillstånd beviljas i begränsad omfattning. Den hänskjutande domstolen har preciserat att vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen kunde PHV-fordon tillhandahålla transporttjänster mellan städer och i städer inom hela landet till taxor som inte omfattades av förhandstillstånd utan som fastställdes enligt ett system med avtalade priser. Nämnda system gjorde det möjligt för användaren att i förväg få kännedom om – och eventuellt betala via internet – det totala priset för den tillhandahållna tjänsten. Till skillnad från taxibilar får PHV-fordon inte framföras i bussfiler. De har inte heller några särskilda hållplatser på allmän väg och får inte hämta upp kunder direkt på allmän plats om inte en överenskommelse härom har träffats i förväg.
26
Den hänskjutande domstolen har påpekat att Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) år 2018 slog fast att förhållandet 1:30 mellan antalet tillstånd för PHV-tjänster och antalet tillstånd för taxitjänster aldrig motiverats av några objektiva skäl. Härav drar samma domstol slutsatsen att artikel 48.3 LOTT, som gjort det möjligt att begränsa antalet tillstånd för PHV-tjänster genom RVTC, kan anses godtycklig och att den således strider mot artikel 49 FEUF. Den gör det nämligen praktiskt taget omöjligt för företag som erbjuder PHV-tjänster i Europeiska unionen att etablera sig i storstadsområdet Barcelona. Nämnda artikel 48.3 LOTT strider vidare mot förbudet i artikel 107.1 FEUF att hindra handeln inom unionen genom att bevilja statligt stöd.
27
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien) hyser samma tvivel gällande huruvida det system med ”dubbla tillstånd” som gäller för PHV-fordon i storstadsområdet Barcelona är förenligt med ovannämnda bestämmelser. Eftersom det, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, i artikel 91 i LOTT och artikel 182.2 i ROTT föreskrevs att tillstånden att bedriva PHV-verksamhet gav rätt att tillhandahålla ”tjänster i och mellan städer i hela landet” skulle det faktum att AMB uppställde ett krav på tillstånd för att tillhandahålla PHV-tjänster i storstadsområdet Barcelona – ett område som är underkastat ytterligare krav – kunna betraktas som en strategi med syfte att minimera konkurrensen från PHV-tjänster för taxinäringen till ett minimum.
28
Enligt den hänskjutande domstolen grundar sig AMB:s motivering av RVTC för det första på att PHV-tjänster äventyrar taxitjänsternas ekonomiska bärkraft, utsätter dem för en illojal konkurrens och leder till en intensiv användning av transportvägnätet. Vidare räcker de 10523 taxitillstånd som AMB har beviljat för att tillgodose befolkningens behov och samtidigt säkerställa taxinäringens lönsamhet. Slutligen har AMB åberopat skyddet av miljön.
29
Enligt den hänskjutande domstolen kan ekonomiska hänsyn avseende taxisektorns situation emellertid inte motivera de åtgärder som ingår i RVTC. När det gäller övervägandena avseende användningen av transportvägnätet har AMB underlåtit att vid sin avvägning beakta effekten av den minskade användningen av privata bilar som kan bli följden av PHV-tjänsterna. Dessutom är fordon med chaufför skyldiga att förfoga över en parkeringsplats och kan varken köra runt för att söka efter kunder eller parkera på allmän plats i väntan på desamma. På samma sätt bortser åberopade miljöhänsyn från befintliga tekniker som kan garantera att tjänsterna tillhandahålls med hjälp av fordon som är föga eller till och med icke förorenande. Dessutom betecknas taxisektorns bilpark som ”ren”, utan att det anges varför denna beteckning inte gäller även PHV:s fordonspark. AMB:s huvudsakliga syfte förefaller ha varit att tillvarata eller skydda taxisektorns intressen genom RVTC.
30
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Utgör [artikel] 49 och [artikel] 107.1 FEUF hinder för nationella bestämmelser, i lag eller annan författning, som utan godtagbar anledning begränsar tillstånden för uthyrning av [PHV] till ett per trettio taxilicenser eller färre?
2)
Utgör [artikel] 49 och [artikel] 107.1 FEUF hinder för en nationell bestämmelse som utan godtagbar anledning uppställer krav på ett andra tillstånd och ytterligare krav avseende [PHV] när avsikten är att tillhandahålla tjänster i städer?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
31
AMB anser att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning av tre skäl. För det första nämns inte tillämplig regional och lokal lagstiftning i beslutet om hänskjutande och det bortses från att det finns en regelordning som bestämmelserna i RVTC grundar sig på, såväl vad gäller AMB:s behörighet som att denna förordning motiveras med miljöskyddshänsyn. Vidare avser omständigheterna i målet endast en medlemsstat och tolkningsfrågorna gäller snarare tolkningen av nationell rätt än av unionsrätten. AMB har slutligen betonat tolkningsfrågornas vinklade formulering, som syftar till att påverka domstolen i sak.
32
P&L har påpekat att den första tolkningsfrågan, förutom RVTC, även avser ”lagar och andra författningar”. Den begränsning som gäller för beviljande av tillstånd för PHV-tjänster till en trettiondedel av antalet tillstånd för taxitjänster följer emellertid uteslutande av RVTC. Den första frågan faller således utanför ramen för det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen och saknar därför relevans för utgången i målet.
33
Enligt ANT har den hänskjutande domstolen i själva verket ställt fyra tolkningsfrågor; två av dem avser tolkningen av bestämmelserna om etableringsfrihet och de andra två avser tolkningen av bestämmelser som ingår i systemet för statligt stöd.
34
De två frågorna om etableringsfriheten bör avvisas. EU-domstolen har nämligen redan besvarat dem så, att varje inskränkning av etableringsfriheten måste motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, varvid den nationella domstolen, om den i likhet med den hänskjutande domstolen finner att det inte föreligger något sådant skäl, ska underlåta att tillämpa den aktuella nationella bestämmelsen eller ogiltigförklara den. Om dessa frågor tolkas så, att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida bestämmelserna i RVTC är förenliga med kraven på nödvändighet och proportionalitet, kan de inte tas upp till sakprövning, eftersom EU-domstolen i sådant fall ombeds att göra en bedömning som det inte ankommer på den, utan på den nationella domstolen, att göra. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) har dessutom redan gjort en sådan analys utan att finna det tveksamt om de aktuella nationella bestämmelserna är förenliga med unionsrätten. Detta visar att de frågor som ställts av den hänskjutande domstolen inte är relevanta för att avgöra det nationella målet.
35
De två frågorna som avser förbudet mot statligt stöd kan inte heller tas upp till sakprövning, eftersom EU-domstolen tydligt besvarade liknande frågor i domen av den 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9). Den hänskjutande domstolen har inte lämnat någon som helst förklaring till varför det skulle vara nödvändigt att nyansera eller klargöra denna rättspraxis i förevarande fall.
36
Det framgår av fast rättspraxis att det i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten har anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 20 september 2022, VD och SR, C‑339/20 och C‑397/20, EU:C:2022:703, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
37
Domstolen får underlåta att besvara en tolkningsfråga som en nationell domstol har ställt endast då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, eller när frågan är hypotetisk, eller när domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska och rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 20 september 2022, VD och SR, C‑339/20 och C‑397/20, EU:C:2022:703, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
38
Domstolen erinrar i detta avseende om att nödvändigheten att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen kräver att nämnda domstol klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
39
Det följer härvid av artikel 94 a och c i domstolens rättegångsregler att begäran om förhandsavgörande bland annat ska innehålla uppgift om saken och en sammanfattning av de relevanta omständigheterna, såsom dessa har utretts av den hänskjutande domstolen eller, i vart fall, en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna. Begäran ska vidare innehålla en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av vissa unionsrättsliga bestämmelser, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.
40
För det första, vad gäller AMB:s invändning att den relevanta nationella, regionala och lokala lagstiftningen inte nämns i beslutet om hänskjutande, konstaterar domstolen att beslutet om hänskjutande innehåller tillräckliga uppgifter för att domstolen ska kunna förstå såväl de rättsliga och faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen som innebörden och räckvidden av tolkningsfrågorna. Av detta följer att beslutet uppfyller kraven i artikel 94 a i rättegångsreglerna.
41
För det andra, genom att göra gällande att tolkningsfrågorna hänför sig till nationella lagar och andra författningar, trots att målet vid den nationella domstolen endast avser lagenligheten av RVTC, har P&L i själva verket anmodat domstolen att själv fastställa de exakta gränserna för den tillämpliga nationella lagstiftningen, vilket inte omfattas av domstolens behörighet.
42
Det ankommer på domstolen, i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande. En begäran om förhandsavgörande ska således prövas mot bakgrund av den tolkning av nationell rätt som den hänskjutande domstolen har gjort (dom av den 20 oktober 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Återkallande eller uppskov med verkställigheten av ett beslut om återvändande), C‑825/21, EU:C:2022:810, punkt 35).
43
Eftersom den hänskjutande domstolen har klargjort den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs ankommer det inte på EU-domstolen att pröva dess riktighet (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 50).
44
För det tredje krävs enligt artikel 94 c i rättegångsreglerna att den hänskjutande domstolen anger de skäl som fått den att undra över tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelser som är föremål för tolkningsfrågorna. Även om det antas att tolkningsfrågornas formulering, såsom AMB har hävdat, syftar till att påverka domstolen, kan detta inte i sig medföra att begäran om förhandsavgörande ska avvisas, eftersom en sådan omständighet inte omfattas av någon av de situationer som avses i punkt 37 ovan.
45
För det fjärde, även om det, såsom ANT har påstått, antas att svaren på tolkningsfrågorna i förevarande fall klart framgår av domstolens praxis, framgår det av artikel 99 i rättegångsreglerna att en sådan omständighet inte medför att begäran om förhandsavgörande ska avvisas utan att domstolen ges behörighet att besvara begäran genom beslut.
46
För det femte, eftersom de frågor som ställts avser tolkningen av artikel 49 och artikel 107.1 FEUF, saknas det stöd för ANT:s påstående att dessa frågor endast innebär en begäran om att EU-domstolen ska göra bedömningar av de faktiska omständigheterna som inte omfattas av dess behörighet.
47
För det sjätte, det förhållandet att en nationell högsta domstol, inom ramen för ett mål som uppvisar likheter med det nationella målet, redan har prövat huruvida de unionsrättsliga bestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till eventuellt kan vara relevanta innebär inte att en begäran om förhandsavgörande som syftar till att EU-domstolen ska uttala sig om tolkningen av dessa bestämmelser, i enlighet med artikel 267 FEUF, ska avvisas. En sådan omständighet motsvarar nämligen inte något av de fall för avvisning som det erinrats om i punkt 37 ovan.
48
För det sjunde och såvitt AMB har hävdat att samtliga aspekter av det nationella målet är begränsade till en enda medlemsstat, ska det erinras om att den hänskjutande domstolen har preciserat att P&L:s talan ingår i en grupp om 15 mål om talan om ogiltigförklaring av RVTC, varav en har väckts av ”internationella onlineplattformar”. Detta tyder på att talan i det nationella målet avser ogiltigförklaring av bestämmelser i nationell rätt som även är tillämpliga på medborgare i andra medlemsstater. Det avgörande som den hänskjutande domstolen kommer att meddela till följd av förevarande dom kan följaktligen komma att ha rättsverkningar även gentemot dessa sistnämnda medborgare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2013, Libert m.fl., C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288, punkt 35).
49
Det framgår härvid av EU-domstolens fasta praxis att när den hänskjutande domstolen har ställt frågor till EU-domstolen i samband med ett förfarande om ogiltigförklaring av bestämmelser som inte enbart är tillämpliga på inhemska medborgare utan även på medborgare i andra medlemsstater, så kommer det avgörande som den hänskjutande domstolen meddelar efter det att EU-domstolen har meddelat dom i målet om förhandsavgörande att ha verkan även gentemot dessa sistnämnda medborgare. Detta motiverar att EU-domstolen besvarar de frågor som ställts och som har anknytning till bestämmelserna om de grundläggande friheterna i EUF-fördraget, trots att omständigheterna i det nationella målet i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
50
Av ovanstående överväganden följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Frågorna avseende artikel 107.1 FEUF
51
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, och enligt vilket regelverk antalet tillstånd för PHV-tjänster är begränsat till ett per trettio tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort.
52
Det följer av domstolens fasta praxis att samtliga villkor som anges nedan ska vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra ”statligt stöd” enligt artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (dom av den 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/kommissionen och Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
53
Såvitt avser villkoret om användning av statliga medel, ska det erinras om att begreppet stöd inte enbart omfattar konkreta förmåner som subventioner, utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att vara subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har samma verkningar (dom av den 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
54
För att kunna fastställa att statligt stöd föreligger ska det följaktligen visas att det föreligger ett tillräckligt direkt samband mellan den fördel som beviljas stödmottagaren och en minskning av statens budget, eller en tillräckligt konkret ekonomisk risk för en belastning av denna budget (dom av den 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
55
I förevarande fall räcker det att konstatera att det inte på något sätt framgår av beslutet om hänskjutande att det regelverk som är aktuellt i det nationella målet innebär att statliga medel tas i anspråk.
56
Varken kravet på tillstånd från AMB för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i tätorten Barcelona eller begränsningen av antalet tillstånd för sådana tjänster till en trettiondedel av antalet tillstånd för att bedriva taxinäring som utfärdats för nämnda tätort tycks innebära att några konkreta förmåner, såsom subventioner, ges till de företag som tillhandahåller taxitjänster eller att de kostnader som normalt belastar dessa företags budget minskas.
57
Vidare förefaller dessa två åtgärder inte leda till en minskning av statens budget eller till en tillräckligt konkret ekonomisk risk för kostnader som belastar denna budget och som skulle kunna gynna de företag som tillhandahåller taxitjänster.
58
Mot denna bakgrund ska de ställda frågorna besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, och enligt vilket regelverk antalet tillstånd för PHV-tjänster är begränsat till ett per trettio tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort. Detta gäller under förutsättning att de nämnda åtgärderna inte innebär användning av statliga medel i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
Frågorna avseende artikel 49 FEUF
59
Den hänskjutande domstolen har även ställt sina tolkningsfrågor för att få klarhet i huruvida artikel 49 FEUF utgör hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, och enligt vilket regelverk antalet tillstånd för PHV-tjänster är begränsat till ett per trettio tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort.
60
I artikel 49 första stycket FEUF stadgas att inom ramen för bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning IV i tredje delen av EUF-fördraget ska inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas.
61
Enligt fast rättspraxis ska alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF anses som inskränkningar i etableringsfriheten (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
62
Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 51–55 i sitt förslag till avgörande, utgör kravet på ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i tätorten Barcelona, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, i sig en sådan begränsning av utövandet av den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF. Ett sådant krav begränsar nämligen de facto tillträdet till marknaden för varje nykomling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 34; se även, analogt, dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 29).
63
Så är även fallet med begränsningen av antalet tillstånd för sådana PHV-tjänster till en trettiondedel av antalet tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort. En dylik begränsning måste betraktas som en inskränkning av etableringsfriheten då den begränsar antalet tillhandahållare av PHV-tjänster med etableringsort i denna tätort.
64
Enligt domstolens fasta praxis kan sådana inskränkningar i etableringsfriheten endast tillåtas om de för det första grundas på tvingande skäl av allmänintresse och de för det andra iakttar proportionalitetsprincipen. Detta innebär att de ska vara ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
– Huruvida det föreligger tvingande skäl av allmänintresse
65
Det framgår av begäran om förhandsavgörande och av de yttranden som AMB och den spanska regeringen lämnat till domstolen att RVTC, genom de två åtgärder som är aktuella i det nationella målet, syftar till att säkerställa taxitjänsternas kvalitet, säkerhet och tillgänglighet i tätorten Barcelona – dessa tjänster anses nämligen utgöra en ”tjänst av allmänt intresse” – bland annat genom att upprätthålla en ”rimlig balans” mellan antalet tillhandahållare av taxitjänster och antalet tillhandahållare av PHV-tjänster. Vidare eftersträvas med dessa åtgärder en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet i denna tätort och slutligen skydd för miljön i nämnda tätort.
66
Vad närmare bestämt gäller målet att säkerställa taxitjänsternas kvalitet, säkerhet och tillgänglighet, framgår det av de handlingar som ingetts till domstolen att taxiverksamhet är starkt reglerad, då dessa tjänster bland annat omfattas av tillståndskvoter, reglerade taxor, en skyldighet att utföra allmänna transporter och att vara tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet. Med hänsyn till dessa särdrag betraktar bland annat AMB taxitjänsterna som en ”tjänst av allmänt intresse” som förtjänar att skyddas, eftersom den utgör en viktig del av den allmänna organisationen av stadstrafiken i staden Barcelona.
67
AMB har vidare anfört att den ekonomiska bärkraften hos taxiverksamheten verkar äventyras av den ökande konkurrens som härrör från verksamheten med PHV-tjänster. Upprätthållande av en balans mellan dessa två former av stadstrafik har under dessa omständigheter av den politiska makten, på såväl nationell som regional nivå, ansetts som ett lämpligt och proportionerligt medel för att säkerställa att taxitjänsterna bevaras, såsom en tjänst av allmänt intresse som ingår i en övergripande modell för stadstransporter.
68
Slutligen har den hänskjutande domstolen och flera av parterna i målet påpekat att Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) i en dom av den 4 juni 2018 ansåg att organisationen och de önskade sätten att tillhandahålla transporter i stadsmiljö omfattas av offentliga myndigheters val, att dessa myndigheter, inom ramen för ett sådant val, kan välja att behålla taxitjänster som uppfyller kriterierna i punkt 66 ovan och således utgör en ”tjänst av allmänt intresse”. Av samma dom framgår att det följaktligen är motiverat att upprätthålla en balans mellan detta transportsätt i stadsmiljö och PHV-tjänster för att säkerställa att denna tjänst av allmänt intresse upprätthålls och att det i detta syfte framstår som en lämplig och proportionerlig åtgärd att föreskriva ett samband mellan antalet tillstånd för PHV-tjänster och antalet tillstånd för taxitjänster – vilket kan uppgå till ett PHV-tillstånd per trettio taxitillstånd – i brist på ett mindre restriktivt alternativ.
69
Domstolen gör härvid följande bedömning. För det första, och såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 75 och 76 i sitt förslag till avgörande, kan målsättningen att säkerställa en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet i en tätort liksom syftet att skydda för miljön utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 2011, kommissionen/Spanien, C‑400/08, EU:C:2011:172, punkt 74, och dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkterna 134 och 135).
70
För det andra följer det däremot av fast rättspraxis att syften av rent ekonomisk karaktär inte kan utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i fördraget (dom av den 11 mars 2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, punkt 55, och dom av den 24 mars 2011, kommissionen/Spanien, C‑400/08, EU:C:2011:172, punkt 74 och där angiven rättspraxis). Domstolen har härvid bland annat slagit fast att målet att garantera lönsamheten för ett konkurrerande busslinjeföretag, vilket utgör ett skäl av rent ekonomisk karaktär, inte kan utgöra ett sådant tvingande skäl av allmänintresse (dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, punkt 51).
71
I förevarande fall måste således även målet att säkerställa taxitjänsternas ekonomiska livskraft, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 61 i sitt förslag till avgörande, anses vara ett rent ekonomiskt skäl som inte kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i föregående punkt.
72
Härav följer att detta syfte inte kan åberopas för att bland annat motivera upprätthållande av en balans mellan de två aktuella sätten att bedriva transporter i städer eller en ratio mellan antalet tillstånd för PHV-tjänster respektive antalet tillstånd för taxitjänster, då detta utgör rent ekonomiska överväganden.
73
För det tredje påverkas inte denna bedömning av det förhållandet att taxitjänster enligt spansk rätt kvalificeras som ”tjänster av allmänt intresse”.
74
Såsom Europeiska kommissionen med rätta gjorde gällande vid förhandlingen, ska syftet med en åtgärd som inskränker etableringsfriheten i sig utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 64 ovan. Den kvalificering som görs av detta mål i nationell rätt påverkar inte den bedömning som ska göras i detta avseende.
75
Vidare finns det inget i de handlingar som ingetts till domstolen som tyder på att de personer som tillhandahåller taxitjänster i tätorten Barcelona har getts i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF. Av dessa handlingar framgår inte heller att avsaknaden av inskränkningar i etableringsfriheten för de som tillhandahåller PHV-tjänster rättsligt eller i praktiken skulle göra det omöjligt att genomföra ett särskilt uppdrag av allmänt intresse som anförtrotts tillhandahållare av taxitjänster.
76
Det ska härvid erinras om att medlemsstaterna visserligen har rätt att bestämma omfattningen av och hur deras tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska organiseras med beaktande av särskilt målen i deras nationella politik. Medlemsstaterna har i detta avseende ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som endast kan ifrågasättas av kommissionen om ett uppenbart fel har begåtts. Detta utrymme får emellertid inte vara obegränsat och ska under alla omständigheter användas med iakttagande av unionsrätten (dom av den 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl./kommissionen, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
77
Det följer av domstolens praxis att en tjänst kan vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse när den har ett ekonomiskt intresse av särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet (dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
78
För att en tjänst ska kunna betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste den tillhandahållas för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott tjänsteleverantören (dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 52).
79
Det är därför viktigt att avgöra om de mottagande företagen faktiskt har ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och om dessa skyldigheter har definierats i nationell rätt på ett klart och tydligt sätt. Detta förutsätter i sin tur att det finns en eller flera rättsakter från en offentlig myndighet som på ett tillräckligt precist sätt definierar åtminstone arten, varaktigheten och omfattningen av de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åligger de företag som fått i uppdrag att fullgöra dessa skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl./kommissionen, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punkterna 72 och 73).
80
I artikel 106.2 FEUF anges att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs, samt att utvecklingen av handeln inte får påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. Ordalydelsen i artikel 106.2 FEUF visar således att undantag från fördragets regler endast är tillåtna om de är nödvändiga för att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna fullgöra sina särskilda uppgifter (dom av den 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl./kommissionen, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punkterna 96 och 97).
81
Den omständigheten att taxiverksamhet har de egenskaper som anges i punkt 66 ovan och således är starkt reglerad gör det emellertid inte möjligt att fastställa att intresset av denna verksamhet, i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 77 ovan, har särskilda egenskaper i förhållande till intresset av annan ekonomisk verksamhet. Det går heller inte att härav dra slutsatsen att utförare av taxitjänster har anförtrotts ett särskilt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster genom tillräckligt precisa rättsakter som en offentlig myndighet antagit i detta avseende.
82
För det fjärde, de egenskaper som anges i punkt 66 ovan visar visserligen att regleringen av taxitjänster bland annat syftar till att säkerställa taxitjänsternas kvalitet, säkerhet och tillgänglighet, till förmån för användarna. Det framgår däremot att de åtgärder som är aktuella i det nationella målet inte i sig eftersträvar dessa mål.
83
Mot bakgrund av det ovan anförda är det endast syftet att säkerställa en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet å ena sidan och att skydda miljön å andra sidan som i förevarande fall kan åberopas som tvingande skäl av allmänintresse för att motivera de åtgärder som är aktuella i det nationella målet.
– Huruvida de åtgärder som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är proportionerliga
84
Vad gäller frågan huruvida dessa åtgärder är ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att de mål som anges i punkt 83 ovan uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, ska det göras åtskillnad mellan kravet på ett andra tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster och begränsningen av antalet tillstånd för sådana tjänster till en trettiondedel av antalet tillstånd för taxitjänster.
– Huruvida kravet på ett andra tillstånd är proportionerligt
85
Vad gäller kravet på särskilt tillstånd för tillhandahållande av PHV-tjänster i tätorten Barcelona följer det av fast rättspraxis att ett system med föregående myndighetstillstånd inte kan motivera att de nationella myndigheterna agerar på ett sådant skönsmässigt sätt att de unionsrättsliga bestämmelserna, bland annat de som rör de grundläggande friheter varom det är fråga i målet vid den nationella domstolen, fråntas all ändamålsenlig verkan (dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
86
För att ett krav på föregående myndighetstillstånd ska kunna anses berättigat trots att sådana grundläggande friheter därigenom inskränks, måste det under alla förhållanden grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, så att myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning begränsas på ett sätt som förhindrar att bedömningen blir godtycklig (dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
87
Vidare kan en bestämmelse, som en medlemsstat infört och som i sak innebär att kontroller som redan har utförts inom ramen för andra förfaranden – antingen i samma stat eller i en annan medlemsstat – genomförs två gånger, inte anses vara nödvändig för att uppnå det mål som eftersträvas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 36).
88
Slutligen kan ett förfarande för förhandstillstånd endast vara nödvändigt om en kontroll i efterhand skulle anses ske för sent för att kunna säkerställa att kontrollen faktiskt är effektiv och för att göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet (dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 39).
89
I förevarande fall kan, för det första, kravet på förhandstillstånd visserligen vara ägnat att uppnå målen att säkerställa en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet och att skydda miljön. Med hänsyn till den aktuella tjänstens art – som innebär användning av personbilar som ofta inte kan skiljas från andra bilar i denna kategori som används för privat bruk och dessutom inom ett stort stadsområde – kan en efterhandskontroll vidare anses ske för sent för att säkerställa att den verkligen blir effektiv och för att den ska kunna uppnå de eftersträvade målen. Härav följer att kravet på ett sådant förhandstillstånd kan anses vara nödvändigt i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 88 ovan.
90
I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 64 och 86 ovan krävs det emellertid även att de kriterier som är tillämpliga på beviljande, avslag och, i förekommande fall, återkallande av tillstånd att tillhandahålla PHV-tjänster är ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att dessa mål uppnås, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
91
För det andra har P&L inför EU-domstolen bland annat gjort gällande att den behöriga förvaltningsmyndigheten, beroende på marknadssituationen, förbehåller sig rätten att ogiltigförklara ett tillstånd att tillhandahålla PHV-tjänster. Det ankommer därför på den hänskjutande domstolen att särskilt pröva huruvida det utrymme för skönsmässig bedömning som denna myndighet har getts med iakttagande av nämnda kriterier är tillräckligt begränsat, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 86 ovan, för att detta utrymme inte ska kunna används på ett godtyckligt sätt.
92
För det tredje har P&L även hävdat att kravet på särskilt tillstånd för tillhandahållande av PHV-tjänster i tätorten Barcelona skulle innebära att de befintliga förfaranden och krav som ställs för utfärdandet av det nationella tillstånd som erfordras för att utöva nämnda verksamhet tillämpas två gånger. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att i enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 87 ovan försäkra sig om att de förfaranden som inrättats för att utfärda detta särskilda tillstånd inte överlappar de kontroller som redan har utförts inom ramen för detta andra förfarande i samma medlemsstat.
93
Vid prövningen av huruvida kravet på ett sådant särskilt tillstånd är nödvändigt ska den hänskjutande domstolen bland annat bedöma huruvida tätorten Barcelonas särdrag motiverar att detta krav införs, utöver kravet på att erhålla ett nationellt tillstånd, för att uppnå målen avseende god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet och att skydda miljön i denna tätort.
– Huruvida begränsningen av tillstånden för PHV-tjänster till en trettiondedel av taxitillstånden är proportionerlig
94
Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 80 och 81 i sitt förslag till avgörande, har det under förfarandet vid domstolen inte framkommit någon omständighet som gör det möjligt att fastställa att åtgärden att begränsa tillstånden för PHV-tjänster till en trettiondedel av antalet taxitillstånd är ägnad att säkerställa att målen avseende en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet samt skyddet för miljön uppnås.
95
I detta avseende förefaller det framgå såväl av punkt 9 i ingressen till RVTC som av systematiken i samma regelverk, såsom den särskilt framgår av artiklarna 7 och 9–11, att begränsningen av tillstånden för tillhandahållande av PHV-tjänster utgör den nyckelfaktor som förordningen använder för att uppnå dessa mål.
96
I förfarandet vid domstolen har följande argument framförts av bland annat P&L, Tapoca, VTC1 och kommissionen:
–
PHV-tjänsterna skulle minska användningen av privata bilar.
–
Det skulle inte vara konsekvent att åberopa parkeringsproblem på allmän plats i AMB, eftersom det i RVTC föreskrivs att företag som tillhandahåller PHV-tjänster ska ha sin egen parkeringsplats och inte parkera på allmän plats.
–
PHV-tjänster skulle kunna bidra till att uppnå målet om en effektiv och inkluderande mobilitet genom sin digitaliseringsnivå och flexibiliteten i tillhandahållandet av dessa tjänster, i form av en teknisk plattform som är tillgänglig för personer med synnedsättning.
–
Den statliga lagstiftningen uppmuntrar användning av fordon som använder alternativa energikällor för tillhandahållande av PHV-tjänster.
Varken AMB eller den spanska regeringen har bestridit dessa argument. Som svar på en fråga som domstolen ställde vid förhandlingen, uppgav nämnda regering nämligen att den varken kände till om det fanns någon studie av hur PHV-fordonsparken skulle påverka transport, trafik, det allmänna utrymmet och miljön i tätorten Barcelona, eller om det fanns några studier om effekterna av de bestämmelser som infördes genom RVTC för att uppnå de mål som nämns i punkt 94 ovan.
97
Med förbehåll för den bedömning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, inbegripet med avseende på eventuella omständigheter som inte har kommit till domstolens kännedom, finner EU-domstolen att begränsningen av antalet tillstånd för PHV-tjänster till en trettiondedel av antalet tillstånd för taxitjänster inte förefaller vara ägnad att säkerställa att målen avseende en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet samt skyddet för miljön uppnås.
98
Det finns inte heller något i de handlingar som ingetts till domstolen som tyder på att en sådan begränsning av tillstånden för PHV-tjänster inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
99
Det kan nämligen inte uteslutas att den inverkan som PHV-fordonsparken kan ha på transporter, trafik och det allmänna utrymmet i tätorten Barcelona eventuellt kan begränsas på ett lämpligt sätt genom mindre ingripande åtgärder, såsom organisering av PHV-tjänsterna, begränsningar av dessa tjänster under vissa tider eller trafikbegränsningar på vissa platser.
100
Det kan inte heller uteslutas att syftet att skydda miljön i tätorten Barcelona kan uppnås genom åtgärder som i mindre utsträckning inskränker etableringsfriheten, såsom begränsning av de utsläppsgränser som är tillämpliga på fordon som framförs i denna tätort.
101
Det ankommer emellertid även här på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida det har visats att de eftersträvade målen inte kan uppnås genom mindre ingripande åtgärder.
102
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande.
–
Artikel 49 FEUF utgör inte hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av PHV-tjänster i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, om detta särskilda tillstånd grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, utesluter allt godtycke och inte överlappar de kontroller som redan har utförts inom ramen för det nationella tillståndsförfarandet, men som tillgodoser särskilda behov i denna tätort.
–
Artikel 49 FEUF utgör hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket antalet tillstånd för PHV-tjänster ska begränsas till en trettiondedel av de tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort, när det varken har visats att åtgärden är ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att målen avseende en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet samt skyddet för miljön uppnås, eller att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
Rättegångskostnader
103
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 107.1 FEUF utgör inte hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av tjänster för uthyrning av fordon med chaufför i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, och enligt vilket regelverk antalet tillstånd för sådana tjänster är begränsat till ett per trettio tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort. Detta gäller under förutsättning att de nämnda åtgärderna inte innebär användning av statliga medel i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
2)
Artikel 49 FEUF utgör inte hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket det krävs ett särskilt tillstånd för att bedriva verksamhet i form av tillhandahållande av tjänster för uthyrning av fordon med chaufför i denna tätort, utöver det nationella tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster i och mellan olika städer, om detta särskilda tillstånd grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, utesluter allt godtycke och inte överlappar de kontroller som redan har utförts inom ramen för det nationella tillståndsförfarandet, men som tillgodoser särskilda behov i denna tätort.
3)
Artikel 49 FEUF utgör hinder för ett regelverk som är tillämpligt i en tätort enligt vilket antalet tillstånd för tjänster i form av uthyrning av fordon med chaufför ska begränsas till en trettiondedel av de tillstånd för taxitjänster som utfärdats för nämnda tätort, när det varken har visats att åtgärden är ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att målen avseende en god organisering av transporter, trafik och det offentliga utrymmet samt skyddet för miljön uppnås, eller att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.