62020CC0006
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 28 януари 2021 година (
1
)
Дело C‑6/20
Sotsiaalministeerium
срещу
Innove SA,
с участието на:
Rahandusministeerium
(Преюдициално запитване, отправено от Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония)
„Преюдициално запитване — Директива 2004/18/ЕО — Обществени поръчки — Критерии за качествен подбор — Член 2 — Равнопоставено и недискриминационно третиране — Член 26 — Условия за изпълнение на поръчките — Член 46 — Годност за изпълнение на професионална дейност, придобита в друга държава — членка на Съюза — Регламент (ЕО) № 852/2004 — Хигиена на хранителните продукти — Член 6 — Изискване за регистрация или одобрение от националния орган по безопасност на храните на държавата, в която се намира предприятието, от което ще се осъществява доставката — Момент на представяне на регистрацията или одобрението пред възлагащия орган“
1.
Законодателството в Естония предвижда, че когато са предвидени специални условия за изпълнението на обществена поръчка, оферентът, за да не бъде изключен, трябва да докаже, че отговаря на тези условия, като едновременно с офертата представи издадените от органите на тази държава разрешения или доказателство, че е вписан в съответния регистър.
2.
През 2015 г. и 2017 г. Министерството на социалните въпроси на Естония обявява две процедури за възлагане на обществени поръчки за доставка на храни за уязвими лица. Оферентите е следвало при представяне на офертите си да докажат, че са получили от компетентния естонски орган разрешения за дейност или че са вписани в съответните национални регистри.
3.
Организацията Innove SA, на която е възложено управлението на помощите, финансирани с европейски средства (
2
), и Министерството на финансите на Естония изразяват несъгласие с Министерството на социалните въпроси по отношение на съвместимостта на посочените условия с правото на Съюза. Тъй като спорът не е разрешен по административен ред, Министерството на социалните въпроси, позовавайки се на Регламент (ЕО) № 852/2004 (
3
), обжалва пред националните съдилища противоречащото на неговото становище решение на Innove.
4.
В рамките на възникналия спор (
4
) относно условията на поръчката сезираната с решаването му запитваща юрисдикция отправя преюдициално запитване, на което Съдът следва да даде отговор. Съдът трябва да се произнесе, по-специално по въпросите: а) дали задължението за представяне на националните разрешения или на доказателства за вписване в съответните регистри едновременно с представяне на офертите възпрепятства равенството и свободната конкуренция между оферентите в процедурите за възлагане на обществени поръчки, и б) дали Директива 2004/18/ЕО (
5
) може да бъде тълкувана съгласувано с изискванията на Регламент № 852/2004.
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Директива 2004/18
5.
Член 2 („Принципи на възлагане на поръчките“) предвижда:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.
6.
Член 26 („Условия за изпълнение на поръчките“) гласи:
„Възлагащите органи могат да предвидят специални условия, свързани с изпълнението на поръчката, при условие че те са съвместими с общностното право и са посочени в обявлението за поръчката или в спецификациите. Условията за изпълнение на поръчката могат, по-специално, да са насочени към социалната сфера и опазването на околната среда“.
7.
Член 46 („Годност за изпълнение на професионална дейност“) предвижда:
„От всеки икономически оператор, който желае да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка може да бъде поискано да докаже вписването си, съгласно предвиденото в държавата членка, в която е установен, в някой от професионалните или търговски регистри или да представи клетвена декларация или сертификат съгласно приложение IX А за обществените поръчки за строителство, съгласно приложение IX Б — за обществените поръчки за доставки и съгласно приложение IX В — за обществените поръчки за услуги.
При процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, доколкото кандидатите или оферентите трябва да притежават специално разрешение или да членуват в определена организация, за да могат да изпълняват в своята страна на произход съответната услуга, възлагащият орган може да поиска от тях да докажат наличието на такова разрешение или членство“.
2. Регламент № 852/2004
8.
Член 2 („Дефиниции“) гласи:
„1.   За целите на настоящия регламент:
[…]
в) „предприятие“ означава всяка единица на бизнеса с храни;
[…]“.
9.
Член 6 („Официален контрол, регистрация и одобрение“) предвижда:
„1.   Операторите на предприятия за храни сътрудничат с компетентните органи съгласно другите приложими общностни разпоредби, а ако няма такива, съгласно националните разпоредби.
2.   Всеки оператор на предприятие за храни в частност уведомява съответния компетентен орган по начин, изискван от последния, за всяко предприятие под негов контрол, което извършва дейност по производство, преработка и разпространение на храни, с оглед на регистрацията на всяко подобно предприятие.
Операторите на предприятия за храни следва също да гарантират, че компетентният орган винаги получава актуална информация за предприятията, включително като го уведомяват за всяка значителна промяна в дейностите и за всяко закриване на съществуващо предприятие.
3.   Все пак, операторите на предприятия за храни осигуряват одобряването на предприятията от компетентния орган след поне едно посещение на място, когато се изисква одобрение съгласно:
a)
националното право на държавaта членкa, в която се намира предприятието;
б)
Регламент (ЕО) № 853/2004; или
в)
решение, прието от Комисията. Тази мярка, предназначена да измени несъществени елементи на настоящия регламент, се приема в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 14, параграф 3.
Всяка държавa членкa, изискваща одобрение на определени предприятия, намиращи се на територията ѝ, както е посочено в буква а), информира Комисията и други държави членки за приложимите национални правила“ (
6
).
Б.
Естонското право
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
Член 39, параграф 1 предвижда:
„Възлагащият орган е длъжен да провери дали финансовото и икономическо състояние, както и техническите и професионални възможности на оферентите или кандидатите отговарят на посочените в обявлението за обществената поръчка условия. Условията по отношение на квалификацията трябва да бъдат достатъчни, за да може да се провери годността на оферентите или кандидатите да изпълнят обществената поръчка, както и относими и пропорционални спрямо характера, количеството и предназначението на стоките, услугите или строителните дейности, обект на съответната обществена поръчка“.
11.
Член 41, параграф 3 предвижда:
„Когато със закон са определени специални изисквания за дейностите, които трябва да се извършват въз основа на обществена поръчка, възлагащият орган посочва в обявлението за поръчката специалните изисквания, които трябва да бъдат изпълнени, както и необходимите регистрации и разрешения за дейност във връзка с квалификацията на оферентите или кандидатите. За проверката на изпълнението на определените със закон специални изисквания възлагащият орган посочва в обявлението за поръчката изискването за представяне от оферентите или кандидатите на доказателства, че притежават разрешение за дейност или регистрация, че изпълняват други специални изисквания или че членуват в компетентна организация в съответствие със законодателството на държавата, в която са установени, освен ако възлагащият орган може да се снабди с тези доказателства, без да поема съществени разходи, използвайки налична в база данни публична информация. Възлагащият орган изключва оферент или кандидат, който не притежава разрешение за дейност или регистрация, или не членува в компетентна организация в съответствие със законодателството на държавата, в която е установен“.
2. Toiduseadus (
8
)
12.
Съгласно член 8 („Задължение за притежаване на разрешение“):
„(1)   Икономическите оператори са задължени да притежават разрешение за дейност в сектора на храните за следните предприятия:
1)
предприятие по смисъла на член 6, параграф 3, букви б) и в) от Регламент [№ 852/2004];
2)
предприятие, в което дейностите, свързани с първичните продукти от животински произход, не предполагат никаква промяна на формата или на първичните им характеристики, освен в случаите на предприятие, предназначено за първичното производство на тези продукти и в него производителят извършва свързани операции по смисъла на Регламент [№ 852/2004];
3)
предприятие, в което дейностите, свързани с първичните продукти от животински произход, не предполагат никаква промяна на формата или на първичните им характеристики, освен в случаите на предприятие, посочено в глава III от приложение II към Регламент [№ 852/2004];
4)
предприятие, в което се извършва преработка на храни, по-специално тяхното приготвяне или опаковане, освен в случаите на опаковането на първични продукти от неживотински произход или на предприятие, посочено в глава III от приложение II към Регламент [№ 852/2004];
5)
предприятие, чиито операции са свързани с хранителни продукти от животински произход, от което тези продукти се доставят на друг оператор и са включени в глава III от приложение II към Регламент [№ 852/2004];
6)
предприятие, в което се съхраняват храни, които, за да се гарантира безопасността им, трябва да се съхраняват при температура, различна от тази на околната среда;
7)
предприятие за търговия на дребно, по-специално с храни, които, за да се гарантира безопасността им, трябва да се съхраняват при температура, различна от тази на околната среда, освен в случаите на предприятие, посочено в глава III от приложение II към Регламент [№ 852/2004];
[…]
(2)   Разрешението за дейност дава право на икономическия оператор да започне и да развива икономическа дейност в предприятието или в част от предприятието, посочено в това разрешение.
(3)   Компетентният министър в сектора одобрява с наредба подробен списък на дейностите и на категориите храни, за които операторите трябва да притежават разрешение за дейност“.
13.
Член 10 предвижда:
„Разрешението за дейност се издава на икономически оператор, ако собственото му предприятие или предприятието, което използва за дейността си като оператор в сектора на храните, отговаря на изискванията, предвидени в [Регламенти № 852/2004 и № 853/2004, както и] в други относими разпоредби в областта на храните“.
II. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
14.
През 2015 г. и 2017 г. Министерството на социалните въпроси на Естония обявява две открити процедури за възлагане на обществени поръчки (№ 157505 и № 189564) с предмет предоставяне на „Хранителна помощ за най-уязвимите лица“. И двете обществени поръчки надхвърлят стойността от 4000000 EUR (
9
).
15.
Съгласно обявлението за възлагане на обществена поръчка № 157505 оферентите трябва да притежават одобрение от Veterinaar- ja Toiduamet (Служба за ветеринарномедицинската дейност и храните, наричана по-нататък „VTA“) и да представят удостоверение за това, както и номера на одобрението.
16.
Условията на обществена поръчка № 157505 са изменени в хода на процедурата за възлагането ѝ в смисъл, че е достатъчно да се представи декларация за изпълнение на задълженията за предоставяне на информация и одобрение, предвидени в ToiduS. Същото изменение е направено и за обществена поръчка № 189564.
17.
В резултат на двете процедури са сключени рамкови договори с трима оференти. В крайна сметка, за изпълнител на поръчките е избрано дружеството Sanitex OÜ (дъщерно дружество на ’UAB Sanitex — дружество майка, установено в Литва), тъй като същото е представило икономически най-изгодна оферта в малката състезателна процедура, проведена въз основа на рамковите договори.
18.
Покупките, извършени въз основа на договорите за обществена поръчка, са имали за предмет храни с произход от Естония, Латвия, Литва, както и от други държави от Европейския съюз.
19.
С „решение за налагане на финансова корекция“ (
10
) от 30 октомври 2018 г., Innove, в изпълнение на правомощията си, отхвърля подадените от Министерството на социалните въпроси заявления за плащане (за сума в размер на 463291,55 EUR) по описаните договори за обществена поръчка.
20.
Решението за финансова корекция е мотивирано с неизпълнение от страна на Министерството на социалните въпроси на задължението за спазване на предвиденото в RHS (
11
).
21.
Innove приема, че и двете обществени поръчки са проведени при условия, които неоснователно ограничават кръга на оферентите, и по-специално на чуждестранните оференти. Неоснователното ограничение се изразявало в изискването към оферентите да имат издадено от естонския орган одобрение или да докажат изпълнение на задължението за регистрация в Естония.
22.
Според Innove възможността оферентите да изпълнят посочените условия, разчитайки на ресурсите на друго лице или представяйки съвместна оферта заедно с лице, което отговаря на условията, не означавала, че кръгът на оферентите не е прекомерно ограничен и че тези условия не са действали разубеждаващо за участието процедурата за възлагане на обществена поръчка.
23.
Министерството на социалните въпроси подава жалба по административен ред срещу решението за финансова корекция, която жалба Innove отхвърля на 25 януари 2019 г.
24.
Министерството на социалните въпроси подава жалба пред Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) срещу това решение и иска неговата отмяна. То твърди по-специално че:
–
обявленията за процедурите за възлагане на обществени поръчки са законосъобразни, тъй като не предвиждат право на дискреционна преценка на кой етап от процедурата да бъде изпълнено изискването за притежаване на разрешение за дейност,
–
специалните изисквания са в съответствие с предвиденото в закона и са съобразени с изискванията за регистрация и одобрение по член 6 от Регламент № 852/2004,
–
в обжалваното решение неправилно е прието, че възлагащият орган не може да изисква разрешение за дейност по член 46 от Директива 2004/18. Доколкото става въпрос за физическо боравене с храни в Естония, спечелилият поръчката оферент или складът, който той използва въз основа на сключен договор или при условията на подизпълнение, трябва да притежава издадено от VTA разрешение за дейност. Разрешенията за дейност за боравене с храни не се признават взаимно от държавите членки,
–
за възлагащия орган е невъзможно да установи квалификацията на даден оферент единствено въз основа на разрешение за дейност, издадено от държавата на установяването му. Освен това, оферентите са разполагали с достатъчно време за провеждане на процедурата по издаване на разрешение в Естония.
25.
Innove оспорва жалбата на Министерството на социалните въпроси със следните доводи:
–
макар буквално тълкуване на член 41, параграф 3 от RHS евентуално да допуска възможност възлагащият орган да поиска от оферента да представи изискваните съгласно естонското право разрешение за дейност или регистрация, за да докаже спазването на специалните изисквания, това изискване трябва да се тълкува с оглед на разпоредбите от правото на Съюза (по-специално на Директива 2004/18) и на съдебната практика,
–
условието оферентите да са изпълнили специалните изисквания на естонското право още към момента на представянето на офертата е несъвместимо с прогласения в член 3, параграф 3 от RHS принцип на равно третиране,
–
съгласно практиката на Съда принципът на равно третиране не допуска въвеждането на условия за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка, които изискват от оферентите да притежават познания относно практиката на държавата, в която е установен възлагащият орган (
12
),
–
трябвало е да се прецени дали оферентите, които преди това са предоставяли услуги в друга държава членка, и оферентите, които преди това са боравили с храни в Естония, се намират в еднакво положение във връзка с налагането на спорното условие.
26.
Министерството на финансите встъпва в производството по обжалване, подкрепяйки становището на Innove. Според него съдържащите се в обявлението за поръчка критерии за подбор са били неоснователно рестриктивни. Министерството на финансите твърди по-специално че:
–
чуждестранните оференти, които не извършват дейност в Естония, трябва да отговарят на изискванията на държавата, в която извършват дейността, и подлежат на контрол от компетентния орган на държавата, в която е седалището им,
–
изискването за регистрация или за притежаване на разрешение е изискване на правото на Съюза, което се прилага в целия Съюз,
–
за да е пропорционално предвиденото ограничение спрямо чуждестранните оференти и същевременно да гарантира на възлагащия орган, че няма да работи с нелегален оператор, възлагащият орган е трябвало да позволи тези оференти да му представят еквивалентно разрешение (или сертификат), издаден от държавата, в която са установени или от друг компетентен орган. Едва на етапа на изпълнение на обществената поръчка можело да се изиска от чуждестранния оферент да изпълни произтичащите от естонското право изисквания, необходими с оглед на изпълнението на поръчката.
27.
С решение от 22 май 2019 г. Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин) отхвърля жалбата със следните мотиви:
1.
Спорното изискване води до различно третиране на чуждестранните оференти, които, ако преди това не са извършвали дейност в Естония, към момента на представяне на офертата не могат да изпълнят задължението за регистрация и притежаване на разрешение.
2.
Естонските оференти, които са имали възможността да натрупат опит в извършването на определена дейност в страната си, се намират в по-благоприятно положение в сравнение с икономическите оператори с подобен опит в други държави членки (
13
).
3.
Задължението за оферента едновременно с изготвянето на офертата да поиска разрешение за извършване на дейност от оператора на предприятията за храни е непропорционално.
4.
Заявлението за издаване на разрешение, предвидено в ToiduS, предполага по-специално предоставянето на информация за конкретна дейност, подлежаща на одобрение, както и посочването на капацитет. Към момента на представяне на офертата обаче тази информация не е налична, тъй като оферентът все още не знае дали неговата оферта ще бъде избрана, както и обемите, които ще трябва да изпълнява. От друга страна, целта на посочения закон не е да се иска одобрение за хипотетични дейности; наред с това, не би могло да се иска разрешение на основания, свързани с крайни срокове.
28.
Министерството на социалните въпроси обжалва решението на първоинстанционния съд пред Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония), който в акта си за преюдициално запитване излага по-специално следните мотиви:
1.
Спорът се свежда до въпроса дали е можело да се предвиди като условие за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка изискването оферентът да разполага с вече издадено от естонски орган одобрение в съответствие с ToiduS или да е изпълнил задълженията си за регистрация в Естония.
2.
Такива условия — предвидени в Регламент № 852/2004, се поставят с цел да се гарантира безопасността на храните. Доколкото изискванията за сертифициране или одобрение от компетентните органи, необходими за започването на дадена дейност в държава членка, различна от държавата на произход, не са изцяло хармонизирани, икономическите оператори не могат да се позовават на одобрението, издадено от държавата си на произход, а трябва да поискат да им се издаде ново разрешение или да бъдат вписани в съответните регистри в държавата членка, в която ще извършват дейност.
3.
Приемането на даден оферент за квалифициран само въз основа на уверението, че ще подаде заявление за издаване на разрешение за дейност или за регистрация, би могло да застраши изпълнението на обществената поръчка, ако този оферент не изпълни това задължение или ако не може да осъществява дейността си в съответствие с изискванията за издаване на разрешение или за регистрация. В такъв случай възлагащият орган ще трябва да проведе нова процедура за възлагане на обществена поръчка.
4.
Важно е да се прецени дали осигуряването на безопасността на храните и постигането на целите на обществената поръчка дават основание да се наложи ограничение на чуждестранните оференти, които, преди да представят офертата си, трябва да заявят и получат изискваното/изискваната разрешение или регистрация или да представят съвместна оферта заедно с предприятие, което вече е одобрено или регистрирано в Естония.
5.
Въпреки че подобно изискване би могло да бъде непропорционално спрямо чуждестранните оференти, тълкуването на член 46 от Директива 2004/18 не се налага по очевиден начин, като освен това става въпрос за разпоредба, която Съдът все още не е имал повод да тълкува.
29.
В този контекст Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли членове 2 и 46 от Директива 2004/18 […] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални разпоредби — като член 41, параграф 3 от [RHS] — съгласно които, когато със закон са определени специални изисквания за дейностите, които следва да се извършват въз основа на обществената поръчка, възлагащият орган трябва да посочи в обявлението за поръчката какви регистрации и разрешения за дейност се изискват във връзка с квалификацията на оферента, трябва да изиска да му се представи доказателство за наличието на разрешение за дейност или на регистрация, за да провери дали са изпълнени специалните законови изисквания, посочени в обявлението за поръчката, и трябва да отхвърли оферента като неотговарящ на изискванията за квалификация, ако той не притежава съответното разрешение или регистрация?
2)
Трябва ли член 2 във връзка с член 46 от Директива 2004/18 […] да се тълкува в смисъл, че не допуска при възлагането на свързана с предоставянето на хранителна помощ обществена поръчка със стойност над международния праг възлагащият орган да определи критерий за подбор на оферентите, съгласно който всички оференти, независимо къде е било дотогава мястото им на дейност, трябва още към момента на представяне на офертите да притежават разрешение за дейност или регистрация в държавата, в която се предоставя хранителната помощ, дори когато оферентът до този момент не е извършвал дейност в тази държава членка?
3)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос:
1)
Трябва ли членове 2 и 46 от Директива 2004/18 […] да се разглеждат като разпоредби, които са достатъчно ясни, поради което не е възможно позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания?
2)
Трябва ли членове 2 и 46 от Директива 2004/18 […] да се тълкуват в смисъл, че когато при възлагането на обществена поръчка за хранителна помощ възлагащият орган изисква от оферентите в съответствие със Закона за храните да притежават разрешение за дейност още към момента на представяне на офертата, това може да се счита за явно нарушение на действащата правна уредба, за небрежност или за злоупотреба, което изключва възможността за позоваване на принципа на оправданите правни очаквания?“.
III. Производството пред Съда
30.
Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 7 януари 2020 г.
31.
Писмени становища представят естонското правителство и Европейската комисия. Посочените страни, както и Riigi Tugiteenuste Keskus (Център за държавно подпомагане, Естония) — организация, която е частичен правоприемник на дейностите на Innove, са представили писмени отговори на въпросите, зададени от Съда вместо провеждането на съдебно заседание.
IV. Анализ
А.
Предварителни бележки
32.
По искане на Съда ще предоставя анализ само на първите два преюдициални въпроса.
33.
Най-общо, съмненията на запитващата юрисдикция са дали членове 2 и 46 от Директива 2004/18 допускат национални разпоредби, съгласно които, в рамките на две процедури за възлагане на обществени поръчки за закупуване и разпределяне на хранителна помощ за най-уязвимите лица, възлагащият орган налага спорните изисквания за целите на проверката на квалификацията на оферентите.
34.
С тези изисквания възлагащият орган иска от оферентите да представят едновременно с офертата доказателства, че притежават разрешение за дейност или регистрация в Естония. Според естонското правителство това са изисквания, които произтичат от член 41, параграф 3 от RHS (
14
).
35.
Условието е включено в спецификацията по обществена поръчка № 157505, където е посочено, че оферентите трябва да притежават описаното одобрение в Естония и да приложат към офертите си удостоверение за това, както и номера на одобрението. Това условие обаче е смекчено, като е допуснато представянето на обикновена декларация за изпълнението на задълженията за предоставяне на информация и одобрение. За обществена поръчка № 189564 поначало е било достатъчно изпълнението на последното изискване.
36.
От писмените становища на страните и от акта за преюдициално запитване се установява, че по този начин възлагащият орган се е опитал да се съобрази с член 6 от Регламент № 852/2004: първоначално е изискал одобрението по параграф 3 от посочената разпоредба, а след това е решил да поиска изпълнението на не толкова строгите изисквания по параграф 2, които се свеждат до няколко задължения за предоставяне на информация.
37.
Както ще обясня по-подробно, в тези две разпоредби на член 6 от Регламент № 852/2004 се изхожда от предпоставката, че операторите на храни трябва да разполагат с предприятие на територията на държавата, в която компетентният орган осъществява публичните си функции.
38.
В този контекст би могъл да се направи изводът, че възлагащият орган е предвидил изискването оферентите да разполагат с предприятие в Естония (освен да притежават разрешение за дейност или да са вписани в съответните регистри в тази държава).
39.
Доколкото обаче в акта за преюдициално запитване условията на поръчката не са изложени подробно, спорните изисквания биха могли да се обсъдят от друга гледна точка — дали всъщност спецификациите са позволявали да се представи оферта за доставката на храни от предприятия, установени извън Естония (
15
).
40.
В този случай би могъл да намери приложение Регламент (ЕО) № 178/2002 (
16
), чиято основа цел е да се гарантира свободното движение на безопасни и здравословни храни в Съюза. Това е и една от целите, застъпени в Регламент № 852/2004, който препраща към Регламент № 178/2002 (
17
).
41.
Ако спецификацията не е предвиждала задължение за оферентите да разполагат с предприятие в Естония, би могло да се предположи, че офертите на икономическите оператори е можело да се основават на доставка на храни от място, извън посочената държава — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери (
18
).
42.
Напротив, ако спецификацията е изисквала всеки оферент да разполага с предприятие в Естония, от което да осъществява доставката на храни (
19
), ще трябва да се прецени дали това изискване е било надлежно обосновано, и ако това е така — дали не е надхвърляло необходимото за постигане на преследваните цели. Тази проверка също би следвало да се извърши от запитващата юрисдикция.
43.
Във втората хипотеза, ако запитващата юрисдикция приеме, че задължението за наличие на предприятие в Естония не е било обосновано или е било непропорционално, съществува вероятност Министерството на социалните въпроси да е нарушило член 2 от Директива 2004/18, доколкото ще бъде налице дискриминация спрямо икономическите оператори със седалище в други държави членки, които не разполагат с такова предприятие.
44.
В съображенията, които ще изложа по-нататък, изхождам от обстоятелството, че документацията за обществената поръчка е предвиждала — мълчаливо или изрично — задължение оферентите да разполагат с предприятие в Естония, което ще доведе до анализ на прилагането на член 6, параграфи 2 и 3 от Регламент № 852/2004 във връзка с Директива 2004/18.
Б.
По първия и втория преюдициален въпрос
45.
Предвид връзката между двата въпроса ми се струва уместно на същите да се даде общ отговор. Ще развия отговора си на три етапа: а) квалификацията на оферентите, б) изискването оферентите да разполагат с предприятие в Естония за боравенето с храни в Естония и в) валидността на спорните изисквания, ако те трябва да се изпълняват при осъществяването на обществената поръчка, а не в началото на процедурата.
1. Квалификация на оферентите
46.
В акта за преюдициално запитване нееднократно се посочва, че спорните условия се отнасят до „квалификацията“ на оферентите. Естонското правителство потвърждава този факт, като изтъква, че същите „са свързани с личното състояние на оферента и могат да бъдат приравнени на изискване за квалификация“ (
20
).
47.
Това ясно личи от първия преюдициален въпрос: националните разпоредби задължавали възлагащия орган да посочи в обявлението за поръчката „какви регистрации и разрешения за дейност се изискват“за квалификацията на оферента. Ако той не докажел при представянето на офертата си, че разполага с тези регистрации и разрешения за дейност, възлагащият орган го приемал за неотговарящ на изискванията за квалификация (и съответно — го отхвърлял).
48.
Аналогично е формулиран и вторият преюдициален въпрос: а именно дали членове 2 и 46 от Директива 2004/18 допускат възлагащият орган да изисква като условия за квалификация на оферентите същите „независимо къде е било дотогава мястото им на дейност […] към момента на представяне на офертите да притежават разрешение за дейност или регистрация в държавата, в която се предоставя хранителната помощ“.
49.
От така формулираните въпроси се установява, че същите се отнасят до член 46 от Директива 2004/18. Съгласно член 44 от посочената директива, след като бъде проверена годността на икономическите оператори, участващи в процедури за възлагане на обществени поръчки, тези от тях, които са изключени съгласно член 46 (и член 45), трябва да бъдат отхвърлени.
50.
Член 46 от Директива 2004/18 се свежда до уредбата на „[г]одност[та] за изпълнение на професионална дейност“, която икономическите оператори трябва да притежават. Става въпрос за субективна годност, свързана с професионалния статус на икономическия оператор, който иска да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка. Ето защо от този оператор може да бъде изискано да докаже своята годност за изпълнение на професионална дейност, като представи изброените в същия член 46 документи.
51.
От анализа на член 46 и съображение 42 (
21
) от Директива 2004/18 се установява, че на етапа на подбор на оферентите за доказване на годността за изпълнение на професионална дейност се прилага принципът за взаимно признаване:
–
първият параграф от посочената разпоредба допуска от всеки икономически оператор, който желае да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка да може да бъде поискано да докаже „вписването си съгласно предвиденото в държавата членка, в която е установен, в някой от професионалните или търговски регистри или да представи клетвена декларация или сертификат […]“.,
–
пак в тази връзка, макар и само по отношение на обществените поръчки за услуги, вторият параграф предвижда, че „доколкото кандидатите или оферентите трябва да притежават специално разрешение или да членуват в определена организация, за да могат да изпълняват в своята страна на произход съответната услуга, възлагащият орган може да поиска от тях да докажат наличието на такова разрешение или членство“.
52.
От посочените текстове се установява, че оферентите могат да доказват своята квалификация (субективна годност за изпълнение на обществената поръчка), позовавайки се на документи, издадени от компетентните органи на държавата членка, в която са установени.
53.
В този смисъл са и други разпоредби от Директива 2004/18, включени в същия раздел, посветен на „критерии[те] за качествен подбор:
–
член 48, параграф 2, буква г) допуска икономическите оператори да могат да доказват техническите си възможности и/или професионална квалификация, като представят на възлагащия орган в държавата по изпълнение на обществената поръчка документи, издадени от компетентните органи на държавата членка, в която тези оператори са установени,
–
същото правило е възприето и в член 49 по отношение на спазването на „стандарти[те] за осигуряване на качеството“,
–
съгласно член 52, параграф 3 „[у]достоверено от компетентните органи вписване в официалните списъци или сертификат, издаден от сертифициращата организация, не представлява за възлагащите органи от други държави членки презумпция за годност“ освен по отношение, включително, но не само, на член 46 от същата директива. Параграф 5, втора алинея от същия член задължава възлагащите органи да признават „еквивалентни сертификати, издадени от организации, установени в други държави членки“.
54.
Посочените правила за положително установяване се допълват от някои ограничения, наложени на възлагащите органи. Така:
–
член 52, параграф 4 от Директива 2004/18 предвижда, че „[и]нформацията, която може да бъде извлечена от вписването в официалните списъци или сертифицирането“, за които се отнася параграф 3 от същия член, „не може да бъде оспорвана без наличието на доказателства“,
–
още по-категорично, член 52, параграф 5 от Директива 2004/18 във връзка с „вписването на икономически оператори от други държави членки в официалния списък или при тяхното сертифициране от [компетентните] организации[…]“, предвижда забрана да бъдат „изисквани допълнителни доказателства или декларации освен тези, които се изискват от националните икономически оператори“, както и че „икономическите оператори от други държави членки не могат да бъдат задължавани да преминават през процеса на вписване и сертифициране, за да участват в обществена поръчка“.
55.
Следователно член 46 от Директива 2004/18 предвижда задължението при оценката на годността за изпълнение на професионална дейност на оферент от друга държава членка последният да бъде поставян на същото равнище като националния оператор с еквивалентна годност.
56.
След като оферентът докаже чрез някои от предвидените в Директива 2004/18 способи, че притежава необходимата квалификация в друга държава членка, установяването на това обстоятелство трябва да бъде достатъчно за възлагащия орган да приеме, че изискването за годност за изпълнение на професионалната дейност е удовлетворено.
57.
Като цяло член 46 от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че възлагащите органи не могат да налагат като критерий за квалификация (т.е. за качествен подбор) регистрацията или получаването на одобрение в държавата членка по изпълнение на обществените поръчки, когато оферентите вече имат сходна професионална квалификация, призната в държавата членка, в която са установени.
58.
Доколкото спецификациите, предмет на настоящото производство (или съответно — националните разпоредби, с които са съобразени), са предвиждали за доказване на годността на оферентите, притежаващи разрешение, издадено в друга държава членка, задължението същите да се снабдят с ново такова разрешение в Естония, посочените спецификации противоречат на член 46 от Директива 2004/18.
59.
Изхождайки от тази предпоставка, е необходимо да се прецени дали прилагането на Регламент № 852/2004 може да повлияе на това тълкуване на член 46 от Директива 2004/18. Такъв би могъл да бъде случаят, ако поставените спрямо оферентите изисквания не са се отнасяли толкова до тяхната (субективна) квалификация в качеството им на икономически оператори, отговарящи на изискването за годност, а до специфичното им присъствие посредством определено предприятие в държавата членка, чийто възлагащ орган налага тези изисквания.
60.
Всъщност естонското правителство се позовава на Регламент № 852/2004 [член 6, параграф 3, буква а)] в подкрепа на правомощието си да задължи оферентите да притежават „разрешение за складирането на храни“. То твърди по-специално че икономическият оператор трябва да притежава „разрешение за дейност в сектора на храните в предприятието, в което се складират храни, които […] трябва да се съхраняват при температура, различна от тази на околната среда“ (
22
).
2. Изискването оферентите да разполагат с предприятие за боравене с храни в Естония
61.
Както вече посочих, при липсата на достатъчно уточнения в акта за преюдициално запитване следва да се предположи, че документацията за обществените поръчки е задължавала оферентите да разполагат с предприятие в Естония.
62.
Член 6 от Регламент № 852/2004 се основава на териториална връзка на предприятието, в което се извършва стопанска дейност с храни, с държавата членка, в която се намира предприятието.
63.
Съобразно с тази териториална връзка компетентният орган за контрол върху дейностите на съответното предприятие по производство, преработка и разпространение на храни трябва задължително да бъде органът на държавата членка, в която това предприятие се намира.
64.
От това правило следва, че задължението за наличие на одобрено или регистрирано предприятие в Естония обхваща и операторите на храни с издадени в друга държава членка документи, удостоверяващи годността им да изпълняват професионална дейност. Само по този начин се гарантира, че контролът върху дейността, която се извършва в предприятието, установено в Естония, се осъществява от органите на тази държава.
65.
Следователно задължението за операторите, които разполагат с предприятия за извършване на дейности по производство, преработка и разпространение на храни в дадена държава членка, да бъдат регистрирани или да имат одобрение, издадено от органите на тази държава членка, поначало не противоречи на правото на Съюза.
66.
Проблемите възникват при съвместяването на това правило с разпоредбите на правото на Съюза, които уреждат процедурите за възлагане на обществени поръчки. В съответствие с тези процедури възлагащите органи:
–
от една страна, трябва да не допускат ограничения на конкуренцията и да третират „икономическите оператори равнопоставено[ и] недискриминационно“ (член 2 от Директива 2004/18), като гарантират спазването на основните свободи по ДФЕС,
–
от друга страна, не могат да не се съобразяват с останалите императивни правила на Съюза: което е от значение в случая, правилата, установени в сферата на общественото здраве, и по-специално — на хигиената на храните. Съгласно съображение 6 от Директива 2004/18 „[н]икакви разпоредби на настоящата директива не следва да пречат на налагането или прилагането на мерки, които са необходими за защита на […] здравето, човешкия живот, […] при условие че тези мерки са в съответствие с Договора“.
67.
Считам, че привидният конфликт (
23
) между общите правила в областта на обществените поръчки и специалните правила в областта на хигиената на храните може да бъде преодолян. Когато изпълнението на последните е задължително, те трябва да имат предимство пред първите, както е видно от текста на съображение 6 от Директива 2004/18. Те обаче трябва да се прилагат по начин, засягащ във възможно най-малка степен общите принципи на правото на Съюза в областта на обществените поръчки.
68.
На този етап, анализирайки начина, по който изискванията, наложени със специалните разпоредби за хигиената на храните, се вписват в процедурите за възлагане на обществени поръчки (нека да повторя, ако тези изисквания са с императивен характер съгласно Регламент № 852/2004), би било полезно да се уточни в кой момент оферентът трябва да представи одобрението във връзка с неговото предприятие или декларацията, че притежава регистрация като титуляр на същото.
69.
В това отношение съм съгласен с посоченото от запитващата юрисдикция, че „изискванията, наложени в разглеждания случай в интерес на безопасността на храните“, са обосновани като „условия за изпълнение на обществената поръчка“, както и че „спорът се свежда до определяне на момента — на представяне на офертата или на изпълнение на обществената поръчка — в който оферентът трябва да изпълни тези изисквания“ (
24
).
3. Момент, в който оферентът трябва да докаже, че притежава административното одобрение във връзка с неговото предприятие или че е регистриран като титуляр на същото
70.
Ако се изхожда единствено от гаранцията за правилността при подбора на изпълнителя на обществената поръчка, подходящият момент за представянето на съответните документи би могъл да бъде този на представянето на офертата. Доказателството за наличие на предприятие, за което има издадени одобрения или което е вписано в съответния регистър, е необходимо на възлагащия орган, за да провери още в началото дали оферентът е в състояние да изпълни своите (бъдещи) договорни задължения.
71.
В решение CoNISMa (
25
) Съдът посочва, че хармонизацията с директивите относно обществените поръчки е направена и в интерес на възложителя. Така Съдът изтъква гледната точка на купувач в публичния сектор, който трябва да защитава общия интерес (
26
).
72.
В това решение обаче, както и в други предходни и последващи решения, се подчертава също, че „една от целите на общностните правила в областта на обществените поръчки е отварянето за възможно най-широка конкуренция […] и че е в интерес на общностното право осигуряването на възможно най-широко участие на оференти в процедурите за възлагане на обществени поръчки“ (
27
). Тази цел е в интерес и на възлагащия орган, който ще разполага с повече елементи за преценка при избора на изпълнител (
28
).
73.
В това отношение естонското правителство и Комисията защитават противоположни становища.
74.
Според естонското правителство, ако задължението за регистриране или за получаване на одобрение се приеме като условие за изпълнение, а не като критерий за качествен подбор, би могло да се стигне до положение, при което впоследствие да се окаже, че избраният изпълнител не е в състояние да изпълни обществената поръчка. Тази вероятност би увеличила натовареността на възлагащия орган, както и продължителността на необходимата за възлагането на поръчката процедура (
29
). Освен това всеки икономически оператор има възможност да вземе участие в процедурата заедно с организация, която вече е изпълнила предвидените изисквания за получаване на одобрение и регистриране (
30
).
75.
Комисията набляга върху необходимостта от спазване на принципа на равенство и недопускане на дискриминация при третирането на икономическите оператори (
31
). Противно на защитаваното от естонското правителство становище, тя поддържа, че задължението за получаването на одобрение или регистриране като условие за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка би било съвместимо с принципите на недопускане на дискриминация и на пропорционалност само ако не съществува по-малко ограничителна мярка. Възможността изискването за получаване на одобрение или за регистриране да бъде предвидено като условие за изпълнение е именно една от тези по-малко ограничителни мерки (
32
).
76.
Становището ми, което като цяло съвпада с това на Комисията, е че от изложените от първоинстанционния съд доводи (
33
), както и от тези на Министерството на финансите (
34
) и на Innove (
35
), описани по-горе, е видно, че изискването за получаване на одобрение или за регистриране във фазата на подбора представлява пречка за оператори на предприятия за храни, установени извън Естония, която ограничава непропорционално, без да бъде надлежно обоснована, техния достъп до процедури за възлагане на обществени поръчки като разглежданите в главното производство. В същата степен тази пречка стеснява неоправдано кръга на евентуалните оференти, по-конкретно — на чуждестранните такива.
77.
Подобна мярка би била допустима само ако преследваната с нея цел „не може да бъде постигната чрез […] ограничения, които имат по-малък обхват или в по-малка степен засягат търговията в рамките на Общността“ (
36
).
78.
За да бъдат съгласувани изискванията на Директива 2004/18 с необходимостта от одобрение или регистрация на предприятията за боравене с храни в Естония по смисъла на член 6 от Регламент № 852/2004, спорните условия биха могли да бъдат предвидени като „специални условия, свързани с изпълнението на поръчката“, за които се отнася член 26 от Директива 2004/18.
79.
В съдебната практика тези специални условия са разглеждани, когато са насочени „към социалната сфера и опазването на околната среда“, фокусирайки вниманието върху такива условия, които се вписват в широката формулировка на член 26, последна алинея от Директива 2004/18 (
37
). Няма пречка тези условия да бъдат приложими и в други сфери, тъй като посочването на „социалната сфера и опазването на околната среда“ е дадено като пример („по-специално“).
80.
Следователно няма пречка условията за изпълнение на обществена поръчка за доставка на храни да включват изисквания, произтичащи по-конкретно от прилагането на правилата на Съюза или на съответната държава членка относно хигиената на храните.
81.
Достатъчно ще бъде тези изисквания да са изпълнени в по-късен момент и независимо от оценката на квалификацията на оферентите, чиято годност за изпълнение на професионална дейност е била призната в друга държава членка.
82.
По този начин принципът на равно третиране ще бъде приложен в хармония с принципа на максимално отваряне за конкуренцията, тъй като на всички оференти ще бъде предоставена реалната възможност да им бъде възложена обществената поръчка, без да бъде накърнено прилагането на разпоредбите на правото на Съюза относно хигиената на храните. В противен случай на националните оператори в сектора на храните ще бъде предоставено необосновано предимство.
83.
При този подход оферентите, които вече имат национални разрешения или регистрация за предприятията за боравене с храни в Естония, могат да ги представят заедно с техните оферти; останалите оференти ще трябва да поемат задължението да се снабдят с тези разрешения или да бъдат вписани в съответните регистри при избирането им за изпълнители на обществената поръчка.
84.
Възражението на естонското правителство (че ако трябва да се изчака етапът на изпълнение на обществената поръчка, би бил налице риск от провалянето на последната, ако избраният изпълнител в крайна сметка не получи съответните одобрения или не бъде вписан в съответните регистри) несъмнено има известно основание. Само че стремежът да не бъде провалена процедурата за възлагане на обществена поръчка не може да бъде поставян над основните принципи на обществените поръчки, по-специално — да се гарантира на оферентите достъп при равнопоставени условия, без да им бъдат поставяни необосновани ограничения.
85.
Освен това нищо не сочи, че оператор, който по занятие се занимава с боравене с храни в друга държава членка, би имал затруднения при получаването на необходимите одобрения, позволяващи му да разкрие предприятие в Естония, ако бъде избран за изпълнител на поръчката.
86.
Процедурите за снабдяване с тези одобрения трябва да са съобразени с общите цели на Директива 2006/123/ЕО (
38
), включително с целта за административно опростяване (
39
). Всъщност Министерството на социалните въпроси твърди, че чуждестранните оференти биха могли да получат съответното разрешение или регистрация в кратък срок (
40
) — обстоятелство, което би могло да намери приложение на етапа на изпълнение на обществената поръчка.
87.
Доводът на естонското правителство относно възможността чуждестранният оферент да се възползва от капацитета на друг оператор, който вече разполага със съответните одобрения или регистрации в Естония, също е неоснователен.
88.
Член 47, параграф 2 и член 48, параграф 3 от Директива 2004/18 „признават правото на всеки икономически оператор да се позове за конкретна поръчка на капацитета на други образувания“ (
41
). Именно защото става въпрос за право, а не за задължение, няма логика оферентите да бъдат натоварвани със тежестта да прибягват до капацитета на друг икономически оператор, при положение че са в състояние сами да изпълнят съответната обществена поръчка (
42
).
89.
Като цяло, налагането на спорните изисквания по отношение на предприятията за боравене с храни като условие за изпълнение на обществената поръчка представлява по-малко ограничителна мярка, която, от една страна, гарантира спазването на принципа на равенство и засилена конкуренция между оферентите, а от друга страна, позволява съгласуваното прилагане на общите и на императивните специални правила, без да се допускат противоречия при ефективното прилагане на правото на Съюза.
V. Заключение
90.
Предвид изложеното предлагам на първите два въпроса на Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) да бъде отговорено по следния начин:
„Членове 2 и 46 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги трябва да се тълкуват в смисъл, че възлагащите органи не могат да налагат като изискване за квалификация, неизпълнението на което е основание за изключване, оферентите или кандидатите да представят заедно с офертата си разрешения за дейност или доказателства за вписване в съответните регистри, издадени от органите на държавата членка по изпълнение на обществената поръчка, когато тези оференти или кандидати притежават годност за изпълнение на професионална дейност, призната в собствената им държава членка.
Същевременно членове 2 и 46 от Директива 2004/18 допускат, когато в обявлението за обществената поръчка или в спецификацията обосновано е предвидено условие изпълнителят на обществената поръчка да разполага с предприятие в държавата членка на възлагащия орган, оферентите да бъдат задължени да докажат на етапа на изпълнение на обществената поръчка и по отношение на това предприятие, че са вписани в съответните регистри или притежават съответните разрешения, издадени от компетентните органи за контрол на дейностите по производство, преработка и разпределение на храни в тази държава членка, в съответствие с член 6 от Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно хигиената на храните“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Съгласно данните, предоставени от естонското правителство в отговор на въпрос на Съда, до 31 март 2020 г. Innove е било национално „изпълняващо звено“ на програма 14.1.1 „Фонд за европейско подпомагане на най-уязвимите се лица — закупуване и предоставяне на храни“. На различни места в акта за преюдициално запитване се посочва, че доставките на храни, предмет на поръчките, са били съфинансирани от структурни фондове на Европейския съюз.
(
3
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно хигиената на храните (ОВ L 139, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 173).
(
4
)	Спорът би могъл да бъде определен като нетипичен, тъй като не се установява никой от икономическите оператори, които са участвали или са могли да вземат участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка, да е оспорил условията за нейното провеждане или крайното решение за възлагането ѝ. Както жалбоподателят, така и ответниците са органи на естонското правителство, което в писменото си становище пред Съда подкрепя тезата на Министерството на социалните въпроси и оспорва тези на Innove и на Министерството на финансите. Последното от своя страна излага пред първоинстанционния съд твърдението, че правилният ред за решаване на спора между посочените органи е този по „членове 3 и 4 от Perioodi 2014—2020 struktuuritoetuse seadus (Закон за структурните помощи за периода 2014—2020 г.) и член 101 от Vabariigi Valitsuse seadus (Закон за правителството на Републиката).
(
5
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
(
6
)	Букви б) и в) от параграф 3 са изменени съответно с поправка на Регламент (ЕО) № 852 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно хигиената на храните (ОВ L 226, 2004 г., стр. 3) и с Регламент (ЕО) № 219/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година (ОВ L 87, 2009 г., стр. 109).
(
7
)	Закон за обществените поръчки (наричан по-нататък „RHS“), в редакцията му в сила до 31 август 2017 г. (RT I от 25 октомври 2016 г., 20).
(
8
)	Закон за храните (наричан по-нататък „ToiduS“) (RT I 1999, 30, 415).
(
9
)	Няма данни кога е обявена процедурата от 2017 г., но запитващата юрисдикция не допуска възможността за прилагане на Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
(
10
)	Наричано по-нататък „решение за финансова корекция“.
(
11
)	Задължение, което произтича от Perioodi 2014—2020 struktuuritoetuse seadus (Закон за структурните помощи за периода 2014—2020 г.).
(
12
)	В това отношение се позовава на решения от 14 декември 2016 г., Connexxion Taxi Services (С‑171/15, EU:C:2016:948, т. 42), и от 2 юни 2016 г. (Pizzo, С‑27/15, EU:C:2016:404, т. 45, 46 и 51).
(
13
)	Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин) се позовава на изготвеното от Комисията Ръководство за възлагането на обществени поръчки (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_bg.pdf). В действащата редакция на този документ като пример за дискриминационно изискване е посочено задължението оферентите да „разполагат с квалификация/професионални сертификати, признати в държавата на възлагащия орган по време на подаването на офертите, тъй като би било трудно за чуждестранните оференти да изпълнят изискването в такъв кратък срок“.
(
14
)	Точка 10 от писменото му становище.
(
15
)	В писменото си становище (т. 2) Комисията посочва, че „от преюдициалното запитване не се установяват ясно причините, поради които би било необходимо да е предприятие, установено на територията на Естония“.
(
16
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).
(
17
)	Вж. по-специално съображения 16, 17 и 20 от Регламент № 852/2004.
(
18
)	Отговорът на естонското правителство на въпросите на Съда внася още по-голямо объркване в това отношение. То твърди (т. 10), че „замисълът на възлагащия орган относно предоставянето на услугите е в съответствие с модел за извършване на дейността на икономическия оператор, който вероятно предполага предприятие на национална територия. Възлагащият орган признава, че дори да не го е предвидил и нито една оферта да не е направена в този смисъл, не би могло да се изключи напълно, макар да е малко вероятно, икономическият оператор да е предвидил в своя икономически и оперативен модел предоставянето на услугите по друг начин, с други думи — без да разполага с предприятие на национална територия“. Курсивът е мой.
(
19
)	Съгласно акта за преюдициално запитване (т. 3) Министерството на социалните въпроси е посочило пред първоинстанционния съд, че „изпълнението на поръчката е невъзможно без наличието на междинен склад или транспортно средство, което да се намира в Естония. Доколкото изпълнителят на поръчката не може да я изпълни, без да складира хранителните продукти, същият има качеството на оператор в сектора на храните“.
(
20
)	Точка 12 от писменото му становище.
(
21
)	„Съответните общностни правила за взаимно признаване на дипломи, удостоверения и други официални документи за професионална квалификация, се прилагат, когато се изисква доказателство за определена квалификация за участие в процедура за възлагане на поръчка или в конкурс за проект“.
(
22
)	Точка 19 от становището на естонското правителство. Курсивът е мой.
(
23
)	Съдът не за първи път е изправен пред подобна хипотеза. В решение от 8 юни 2017 г., Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, т. 79), той постановява, че „възлагащият орган трябва да спази две потенциално противоречиви изисквания. Наистина, от една страна, той трябва да спази член 6 от Закона за лекарствените средства, който прогласява принципите на приоритетно снабдяване и на самостоятелно снабдяване на национално равнище […]. Същевременно този възлагащ орган трябва в съответствие с член 2 от Директива 2004/18 да зачита равния достъп до обществената поръчка, а следователно и да гарантира недискриминационно третиране на икономическите оператори, разполагащи с произведени от плазма лекарствени продукти“. Курсивът е мой.
(
24
)	Точка 15 от акта за преюдициално запитване.
(
25
)	Решение от 23 декември 2009 г. (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Интересът на възлагащия орган и ефективността на административната дейност са взети предвид, наред други, в решение от 15 май 2015 г., SECAP и Santorso (C‑147/06 и C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	Решение от 23 декември 2009 г., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, т. 37).
(
28
)	Пак там, точка 37: „отварянето за възможно най-широка конкуренция не се разглежда единствено с оглед на общностния интерес в областта на свободното движение на стоки и услуги, но също и с оглед на собствения интерес на съответния възлагащ орган, който по този начин ще разполага с по-голям избор, що се отнася до икономически най-изгодната и най-подходяща за удовлетворяване на нуждите на съответната част от обществото оферта“.
(
29
)	Точка 14 от писменото му становище.
(
30
)	Точка 15 от писменото му становище.
(
31
)	Точка 19 от писменото ѝ становище.
(
32
)	Точка 20 от писменото ѝ становище.
(
33
)	Точка 27 от настоящото заключение.
(
34
)	Точка 26 от настоящото заключение.
(
35
)	Точка 25 от настоящото заключение.
(
36
)	Решение от 11 септември 2008 г., Комисия/Германия (C‑141/07, EU:C:2008:492, т. 50 и цитираната съдебна практика).
(
37
)	Решения от 18 септември 2014 г., Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), от 17 ноември 2015 г., RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760), и от 27 ноември 2019 г., Tedeschi и Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
(
39
)	Член 5, параграф 1 от Директива 2006/123 задължава държавите членки да преглеждат „процедурите и формалностите, приложими към достъпа до и упражняването на дейности по предоставянето на услуги. Когато процедурите и формалностите […] не са достатъчно опростени, държавите членки ги опростяват“.
(
40
)	Пред Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин) посоченото министерство е изложило твърдението, че предвид срока за представянето на офертите по международната покана за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка (не по-малко от 40 дни) и предвид определения в ToiduS срок за провеждане на процедурата по издаване на разрешение (30 дни) оферентът е разполагал с достатъчно време за процедурата по издаване на разрешение (т. 3, трето изречение в раздел „Фактите и главното производство“ на акта за преюдициално запитване).
(
41
)	Решение от 2 юни 2016 г., Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, т. 25).
(
42
)	Това би довело и до зависимост на чуждестранните оператори от операторите, установени в Естония. В този случай последните отново биха се намирали в по-благоприятно положение спрямо първите.