61997CC0349_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il Regno di Spagna ha proposto, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), un ricorso diretto all'annullamento parziale della decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/608/CE, che modifica la decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nella parte che lo riguarda.
I - Fatti
2. La decisione 97/333 è stata adottata prima che si concludesse la procedura di conciliazione alla quale hanno fatto ricorso alcuni Stati membri, tra i quali il Regno di Spagna, conformemente alla decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia . La decisione impugnata è diretta alla liquidazione dei conti relativi alle spese per le quali si sia esaurita la procedura di conciliazione. La Commissione ha definito l'importo delle spese riconosciute a carico del FEAOG per l'esercizio finanziario 1993.
3. Per quanto riguarda il Regno di Spagna, la Commissione ha rilevato che una parte delle spese dichiarate non rispondeva alle condizioni prescritte dalle norme comunitarie e, pertanto, non poteva essere finanziata dal FEAOG, sezione garanzia. Tali spese sono quelle relative agli aiuti alla produzione e al consumo di olio d'oliva e alla produzione di foraggi essiccati. Sono state applicate le seguenti rettifiche finanziarie:
1) Aiuto alla produzione di olio di oliva:
- rettifica finanziaria forfettaria del 10% dell'aiuto pagato dalla Spagna nel corso della campagna 1992/1993, pari a ESP 5 939 261 511;
- rettifica finanziaria di ESP 224 414 161, corrispondente all'importo degli aiuti versati a due organizzazioni di produttori riconosciute e ai loro membri;
- rettifica finanziaria di ESP 217 007 368 delle spese relative allo schedario oleicolo.
2) Aiuto al consumo di olio d'oliva:
- rettifica finanziaria di ESP 26 849 245, corrispondente all'importo degli aiuti concessi a due imprese riconosciute di imbottigliamento d'olio;
- rettifica finanziaria forfettaria del 2% dell'aiuto pagato dalla Spagna nel corso della campagna 1992/1993, pari a ESP 811 514 867.
3) Aiuto alla produzione di foraggi essiccati:
- rettifica finanziaria del 2% delle spese dichiarate dalla Spagna, pari a ESP 384 545 035.
4. I motivi delle correzioni così applicate alle spese sono esposti nella relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione Garanzia, per l'esercizio 1993 .
II - Contesto normativo generale
A - Norme relative ai controlli delle operazioni finanziate dal FEAOG
5. L'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, stabilisce che la Comunità, attraverso la sezione garanzia del FEAOG, finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.
6. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 729/70, la Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché i servizi e gli organismi designati dagli Stati membri procedano, in conformità delle norme comunitarie e delle legislazioni nazionali, ai pagamenti dei suddetti interventi. L'art. 5, n. 2, lett. b), del medesimo regolamento dispone che la Commissione procede alla liquidazione, prima della fine dell'anno successivo, dei conti dei servizi e degli organismi degli Stati membri, in base ai conti annui corredati dai documenti giustificativi necessari per la loro liquidazione.
7. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 stabilisce che gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità, e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
8. Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziate dal FEAOG.
9. L'art. 9, n. 1, del regolamento n. 729/70, dispone che gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del FEAOG e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative da essi adottate per l'applicazione degli atti comunitari inerenti alla politica agricola comune, in quanto questi atti comportino un'incidenza finanziaria per il FEAOG.
10. Ai sensi del n. 2 del suddetto articolo che gli agenti incaricati dalla Commissione di compiere le verifiche in loco hanno accesso ai libri contabili e a tutti gli altri documenti inerenti alle spese finanziate dal FEAOG. A richiesta della Commissione e con l'accordo dello Stato membro interessato, le autorità competenti degli Stati membri procedono a verifiche o indagini relative alle operazioni di cui al regolamento stesso. Ad esse possono partecipare agenti della Commissione.
11. Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4045, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE riguarda, come stabilito dall'art. 1, n. 1, il controllo della realtà e della regolarità delle operazioni che fanno parte direttamente o indirettamente del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia, sulla base dei documenti commerciali dei beneficiari o debitori, indicati con il termine di «imprese». L'art. 2, n. 1, del medesimo regolamento stabilisce che gli Stati membri procedono a dei controlli dei documenti commerciali delle imprese, tenendo conto del carattere delle operazioni da sottoporre a controllo. Le modalità di detti controlli sono regolate ai nn. 2 e seguenti dello stesso articolo.
12. Per quanto riguarda le conseguenze finanziarie per la liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG in caso di insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri, un gruppo interservizi della Commissione ha adottato taluni criteri, approvati dalla Commissione e comunicati a tutti gli Stati membri in seno al comitato di gestione del FEAOG, dal quale sono stati accolti positivamente. In tali criteri vengono previste tre categorie di rettifiche forfettarie:
«A) il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di importanza minore;
B) il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;
C) il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto».
13. Nel rapporto Belle si ricorda che è contemplato il mancato rimborso dell'intera spesa, e che quindi in casi eccezionali può essere considerata appropriata una percentuale di rettifica più elevata.
14. Il 1° luglio 1994 la Commissione ha adottato la decisione n. 94/442. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, lett. b) e c), l'organo di conciliazione cerca di mediare tra le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato, e redige, al termine dei suoi lavori, una relazione sul risultato del tentativo di conciliazione. L'art. 1, n. 2, lett. a), precisa che, per quanto riguarda il proseguimento del procedimento di liquidazione dei conti, la posizione assunta dall'organo lascia impregiudicata la decisione definitiva della Commissione in materia di liquidazione dei conti e non incide sul diritto di ricorso dello Stato membro interessato contro la decisione stessa ai sensi dell'art. 173 del Trattato.
B - Istituzione di un'agenzia di controllo per il settore dell'olio d'oliva
15. Avendo l'esperienza dimostrato che, sebbene esistessero sul piano normativo numerosi controlli specifici, sorgevano problemi per l'esecuzione puntuale ed efficace degli stessi, che tale situazione avrebbe potuto dar luogo a spese ingiustificate a carico dei fondi comunitari e che la struttura amministrativa degli Stati membri produttori non era sufficientemente adeguata per eseguire i controlli previsti dalla regolamentazione comunitaria, il Consiglio ha adottato, il 17 luglio 1984, il regolamento (CEE) n. 2262, che prevede misure speciali nel settore dell'olio d'oliva . Nella versione derivante dal regolamento (CEE) 3 marzo 1992, n. 593, l'art. 1, n. 1, primo comma, dispone che ciascuno Stato membro produttore costituisce, in conformità del proprio ordinamento giuridico, un'agenzia specifica incaricata di talune attività e taluni controlli degli aiuti comunitari nel settore dell'olio d'oliva, escluse le restituzioni all'esportazione. Il n. 2 della medesima disposizione stabilisce che, al fine di assicurare la corretta applicazione del regime di aiuto alla produzione, l'agenzia:
- verifica la conformità delle attività delle organizzazioni di produttori e delle loro unioni al regolamento del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2261, che stabilisce le norme generali relative all'aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d'oliva ;
- accerta l'esattezza dei dati che figurano nelle dichiarazioni di coltura e nelle domande di aiuto, fatti salvi i controlli effettuati dallo Stato membro in virtù dell'articolo 14 del regolamento n. 2261/84;
- controlla i frantoi riconosciuti e
- controlla le imprese di condizionamento riconosciute, conformemente all'articolo 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089, che stabilisce le norme generali relative all'aiuto al consumo di olio d'oliva, nonché, eventualmente, gli organismi professionali riconosciuti in virtù dell'art. 11, n. 3 del regolamento n. 136/66/CEE . Infine, l'art. 1, n. 4, quarto comma, del regolamento n. 593/92, gli Stati membri danno seguito entro il più breve termine alle constatazioni effettuate dall'agenzia. Ai sensi del quinto comma, essi comunicano periodicamente alla Commissione un rendiconto del seguito dato e delle sanzioni irrogate al termine delle constatazioni effettuate dall'agenzia durante i controlli.
16. Con legge 11 dicembre 1987, n. 28/1987 la Spagna ha creato l'Agenzia per l'olio di oliva incaricata, tra l'altro, di verificare che le attività delle organizzazioni dei produttori siano conformi alla normativa comunitaria.
17. Il Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), oggi divenuto Fondo Español de Garantía Agraria è invece è l'organismo incaricato di concedere il riconoscimento alle imprese beneficiarie, di effettuare versamenti diretti degli aiuti, nonché degli anticipi mediante deposito della cauzione richiesta, e di infliggere le eventuali sanzioni.
18. I motivi dedotti dal governo spagnolo si suddividono in tre categorie di aiuti comunitari: l'aiuto alla produzione di olio d'oliva, l'aiuto al consumo di olio d'oliva e l'aiuto alla produzione di foraggi essiccati. Il governo spagnolo accusa inoltre la Commissione di aver violato alcuni principi di diritto comunitario. Prenderò in esame uno alla volta i motivi dedotti, seguendone la suddivisione in categorie.
III - L'aiuto alla produzione di olio di oliva
A - Il contesto normativo
a) Disposizioni generali
19. Il regolamento n. 136/66 istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi.
20. L'art. 5, n. 1, di tale regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) n. 1915/87 ha istituito un aiuto alla produzione di olio d'oliva inteso a contribuire alla formazione di un reddito equo per i produttori. Il n. 2 del medesimo articolo, nella versione derivante dal regolamento (CEE) n. 3499/90, dispone che l'aiuto è concesso, da un lato, agli oleicoltori la cui produzione media è almeno pari a 500 kg di olio d'oliva per campagna, in funzione della quantità di olio d'oliva effettivamente prodotto e, dall'altro lato, agli altri oleicoltori, in funzione del numero e del potenziale produttivo degli olivi da essi coltivati nonché delle rese di tali olivi fissati forfettariamente, a condizione che le olive prodotte siano state triturate.
21. In seguito all'adozione del regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1982, n. 1413, che modifica il regolamento n. 136/66, è stato istituito un sistema specifico basato sull'azione delle organizzazioni di olivicoltori o delle relative unioni, incaricate di effettuare determinate operazioni connesse all'applicazione del regime di aiuto . L'ottavo considerando del regolamento precisa che l'attività delle unioni deve garantire un più rigoroso controllo della produzione degli olivicoltori appartenenti alle organizzazioni aderenti alle unioni stesse e che è pertanto opportuno riservare alle unioni il beneficio dell'anticipo sull'importo dell'aiuto.
22. Ai sensi dell'art. 20 quater, n. 1, lett. b), del regolamento n. 136/66, nella versione derivante dal regolamento n. 1413/82, le organizzazioni di produttori riconosciute devono essere in grado di verificare la produzione di olive e di olio d'oliva dei propri soci. Il n. 2, lett. b), del suddetto articolo stabilisce che le unioni di organizzazioni di produttori riconosciute devono inoltre essere in grado di coordinare e verificare l'attività delle organizzazioni che le compongono. Il n. 3 dell'art. 20 quater dispone che il riconoscimento di un'organizzazione o di un'unione è revocato qualora le condizioni per il riconoscimento non siano state o non siano più soddisfatte.
23. L'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 precisa al riguardo che le organizzazioni di produttori riconosciute dichiarano all'autorità competente, entro il 30 giugno di ogni anno, le eventuali modifiche di struttura verificatesi dopo il loro riconoscimento o dopo la loro ultima dichiarazione annuale, nonché le eventuali domande di ritiro o di adesione ricevute. In base a tale dichiarazione e ai risultati degli eventuali controlli, l'autorità competente si assicura che le condizioni richieste per il riconoscimento continuino ad essere adempiute. Se tali condizioni non sono più adempiute o la struttura di una organizzazione non consente di verificare la produzione dei suoi membri, l'autorità competente procede senza indugio e comunque prima dell'inizio della campagna successiva alla revoca del riconoscimento e comunica tale decisione alla Commissione.
24. Infine, ai sensi dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori si accertano che le somme destinate alle unioni e alle organizzazioni di produttori in applicazione del n. 1 del medesimo articolo siano utilizzate da queste ultime soltanto per il finanziamento delle attività che ad esse competono in virtù del regolamento stesso. L'art. 11, n. 3, stabilisce che se le somme trattenute da un'organizzazione di produttori non sono utilizzate, totalmente o in parte, per il finanziamento delle attività che ad esse competono, esse sono dedotte dalle spese finanziate dal FEAOG.
25. Ai sensi dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 2261/84, l'aiuto è concesso su domanda presentata dagli interessati nello Stato membro nel quale l'olio è stato prodotto. L'art. 2, n. 4, primo comma, del regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1990, n. 3500, stabilisce che nel caso degli olivicoltori la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna, l'aiuto è concesso per la quantità di olio effettivamente prodotta in un frantoio riconosciuto. Ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 31 ottobre 1984, n. 3061, recante modalità d'applicazione del regime d'aiuto alla produzione di olio d'oliva, la domanda di aiuti che ogni olivicoltore deve presentare deve riportare alcune informazioni, tra cui l'indicazione del frantoio o dei frantoi riconosciuti nei quali è stato prodotto l'olio, specificando, per ciascuno di essi, la quantità di olive utilizzata e la quantità di olio prodotta. La domanda di aiuto deve essere accompagnata da una dichiarazione del frantoio che confermi le indicazioni dell'olivicoltore.
26. Per ottenere il riconoscimento, i frantoi interessati debbono rispettare un certo numero di condizioni elencate all'art. 13 del regolamento n. 2261/84 e all'art. 9 del regolamento n. 3061/84. L'art. 13, n. 4, del regolamento n. 2261/84 stabilisce che il riconoscimento è revocato per un periodo proporzionale alla gravità dell'infrazione, se una delle condizioni per il riconoscimento non è più soddisfatta. Il n. 6 del medesimo articolo dispone però che, qualora la revoca del riconoscimento avesse conseguenze gravi sulla capacità di triturazione in una zona di produzione determinata, si può decidere di riconoscere il frantoio sotto un regime di controllo speciale. A questo scopo, ai sensi dell'art. 9, n. 4, del regolamento n. 3061/84, lo Stato membro interessato deve presentare alla Commissione una domanda motivata, precisando il tipo di controllo che esso si impegna ad esercitare sul frantoio in causa.
b) Il regime dei controlli
27. Ai sensi dell'art. 14, n. 1, del regolamento n. 2261/84, ciascuno Stato membro produttore applica un regime di controlli per garantire che il prodotto per il quale è concesso l'aiuto possa beneficiarne.
28. L'art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 3061/84 precisa al riguardo che la dichiarazione di coltura deve indicare il numero di ulivi in produzione le cui olive sono utilizzate per la produzione di olio. Ai sensi del n. 5 del suddetto articolo, nel caso in cui una parte delle olive sia stata utilizzata a fini diversi dalla produzione di olio d'oliva, l'aiuto è pagato in proporzione al quantitativo di olive destinate alla produzione d'olio.
29. Ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori controllano sul posto l'attività e la contabilità di magazzino di una percentuale da stabilire dei frantoi riconosciuti. Il n. 3 bis di tale disposizione, aggiunto dal regolamento n. 3500/90, precisa che ai fini del pagamento dell'aiuto agli oleicoltori la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna, gli Stati membri produttori controllano l'esattezza delle dichiarazioni di coltura, su base di criteri da determinare, la corrispondenza tra la quantità di olio indicata nella domanda di aiuti e quella risultante dalla contabilità di magazzino dei frantoi riconosciuti, nonché la compatibilità tra la produzione di olive dichiarata da ogni oleicoltore come triturata presso un frantoio riconosciuto ed i dati risultanti dalla sua dichiarazione di coltura, sulla base di criteri da determinare. Per quanto riguarda gli oleicoltori la cui produzione media è inferiore a 500 kg di olio d'oliva per campagna, l'art. 14, n. 4, del regolamento n. 3500/90 dispone che il controllo deve permettere di verificare l'esattezza delle dichiarazioni di coltura su base di criteri da determinare e l'esistenza della prova della triturazione delle olive in un frantoio riconosciuto.
30. Ai sensi dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento (CEE) della Commissione 15 aprile 1991, n. 928, il controllo di cui all'art. 14, n. 3, del regolamento n. 2261/84 verte sul 10% almeno dei frantoi riconosciuti che sono in attività durante la campagna considerata. L'art. 10, n. 3, del regolamento n. 928/91 stabilisce che, per controllare l'esattezza delle dichiarazioni di coltura di cui all'articolo 14, nn. 3 bis e 4 del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori prendono in considerazione, fra l'altro, i dati contenuti nello schedario oleicolo e negli schedari elettronici, gli elementi risultanti dai controlli in loco cui è stato sottoposto l'olivicoltore, le rese di olive e di olio stabilite per la zona in cui si trovano le aziende interessate.
31. L'art. 15, n. 3, del regolamento n. 2261/84, nella versione derivante dal regolamento n. 3500/90, stabilisce che, se i controlli di cui agli artt. 13 e 14 non consentono di confermare i dati figuranti nella contabilità di magazzino di un frantoio riconosciuto, fatte salve le sanzioni eventualmente applicabili al frantoio in questione, lo Stato membro interessato determina la quantità di olio che può beneficiare dell'aiuto per ciascun produttore la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna e che ha fatto triturare la propria produzione di olive in detto frantoio. Ai sensi del n. 4 del medesimo articolo, per la determinazione del quantitativo che può beneficiare dell'aiuto, lo Stato membro tiene conto in particolare delle rese di olive e di olio fissate forfettariamente in conformità dell'art. 18 del regolamento stesso, il quale stabilisce che esse vengono fissate per zone omogenee di produzione.
c) Lo schedario oleicolo e gli schedari computerizzati dei dati oleicoli
32. Per ottenere i dati necessari alla conoscenza del potenziale produttivo di olive e di olio d'oliva nella Comunità, da un lato, e per garantire un migliore funzionamento del regime comunitario degli aiuti per quest'ultimo prodotto, dall'altro lato, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) 21 gennaio 1975, n. 154, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d'oliva .
33. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 154/75, gli Stati membri produttori di olio d'oliva istituiscono uno schedario oleicolo che verte su tutte le aziende oleicole situate sul loro territorio. Nel caso della Spagna, il termine per istituire tale schedario è scaduto il 1° novembre 1988, come stabilito dall'art. 1, n. 2, del suddetto regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3788, che modifica taluni regolamenti applicabili nel settore dei grassi in seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo .
34. Con regolamento (CEE) 16 dicembre 1979, n. 2276, la Commissione ha stabilito le modalità d'applicazione relative all'istituzione di uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d'oliva . Il regolamento (CEE) della Commissione 2 marzo 1988, n. 586, che modifica il regolamento n. 2276/79, vi ha aggiunto gli artt. 6 bis e 6 ter. Ai sensi dell'art. 6 bis, gli Stati membri produttori procedono, secondo la procedura prevista dall'articolo 6, paragrafo 1, all'aggiornamento annuo dello schedario oleicolo tenendo conto degli eventuali cambiamenti nelle dichiarazioni di coltura presentata dagli olivicoltori. L'art. 6 ter, n. 1, dispone che gli Stati membri produttori che hanno aderito alla Comunità dopo l'entrata in vigore del regolamento hanno la facoltà di mettere a punto, mediante prove, la metodologia che più si adatta alla situazione dell'olivicoltura nel loro territorio. A tal fine gli Stati membri interessati trasmettono alla Commissione, per approvazione, un programma di prove. Ai sensi dell'art. 6 ter, n. 2, la Commissione comunica allo Stato membro la sua decisione sul programma presentato corredandola eventualmente delle modifiche che essa ritenga opportune. Dopo l'approvazione della Commissione, il programma viene eseguito al più presto sotto la responsabilità dello Stato membro interessato.
35. Per quanto riguarda il finanziamento dello schedario oleicolo, il regolamento n. 154/75 è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 9 agosto 1979, n. 1794 . Ai sensi del nuovo art. 3, n. 3, secondo comma, il finanziamento si effettua, applicando una trattenuta sull'aiuto alla produzione, secondo la stessa procedura prevista per le spese di cui agli articoli 2 e 3 del regolamento n. 729/70. L'art. 3, n. 5, stabilisce che sono imputabili le spese, derivanti dai contratti conclusi tra l'autorità competente dello Stato membro produttore e le persone fisiche o giuridiche incaricate dell'esecuzione dei lavori, o i costi diversi da quelli di gestione e di controllo dei lavori, qualora lo Stato membro faccia eseguire questi ultimi dai propri servizi. Lo Stato membro comunica preventivamente alla Commissione il contenuto dei contratti o dei capitolati, o i costi estimativi dei lavori.
36. L'art. 16, n. 1, del regolamento n. 2261/84 impone inoltre a ciascuno Stato membro produttore di costituire e tenere aggiornati schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli. Ai sensi dell'art. 17, n. 2, del suddetto regolamento, gli schedari ed i sistemi di trattamento utilizzati per il loro controllo devono essere compatibili con il sistema informatico utilizzato da ciascuno Stato membro produttore per lo schedario oleicolo.
37. L'art. 14, n. 5, primo comma, del regolamento n. 2261/84 prescrive agli Stati membri di utilizzare tali schedari ai fini dei controlli e delle verifiche di cui al regolamento stesso. Secondo l'art. 16, n. 2, del regolamento, tali schedari debbono contenere tutti gli elementi che consentono di agevolare le operazioni di controllo e la ricerca rapida delle irregolarità, comprese le informazioni sulla produzione dei frantoi. Inoltre, l'art. 11, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento (CEE) 17 gennaio 1989, n. 98, stabilisce che gli Stati membri immettono nello schedario computerizzato, non appena sono disponibili, i dati di base contenuti nello schedario oleicolo.
38. L'art. 11, n. 2, primo comma, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 98/89, stabilisce che l'intero complesso dello schedario computerizzato diventi operativo entro il 31 ottobre 1990.
B - Le rettifiche finanziarie relative all'aiuto alla produzione di olio di oliva
1. La rettifica finanziaria puntuale degli aiuti erogati a due organizzazioni di produttori
a) Argomenti delle parti
39. Il governo spagnolo contesta la rettifica di ESP 224 414 161 ad esso applicata per gli aiuti erogati alle organizzazioni di produttori riconosciute OPROL (Toledo) e APROL-JJAA (Badajoz).
40. Esso ritiene che non esista alcun motivo di negare aiuti ad uno Stato membro quando quest'ultimo dimostri l'accettabilità del suo sistema di controllo.
41. All'argomento della Commissione relativo all'insufficiente grado di comunicazione tra le comunità autonome e il FEGA il governo spagnolo ribatte che il controllo esercitato sulle OPR è invece esauriente. Esso spiega che vi sono dei motivi se i solleciti dell'AAO non si traducono sempre automaticamente in una revoca del riconoscimento dell'OPR, come vorrebbe la Commissione. Da un lato, le procedure di applicazione delle sanzioni sono disciplinate dal diritto degli Stati membri, ai sensi dell'art. 2, n. 4, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, il che, nel caso della Spagna, implica la necessità di avviare una procedura in contraddittorio lunga e complessa. L'applicazione di una sanzione rapida non può quindi essere immediata. Dall'altro lato, la revoca del riconoscimento è un provvedimento di una certa gravità che non dovrebbe essere applicato in caso di inadempimento di secondaria importanza.
42. Esso ricorda che la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha revocato il riconoscimento all'OPROL con decreto del 25 aprile 1995, su proposta dell'AAO. Per quanto riguarda l'APROL-JJAA, il governo spagnolo riconosce che la proposta di revoca da parte dell'AAO non ha avuto seguito, ma aggiunge che tale proposta si fondava su semplici sospetti o timori, e non su motivi sufficienti.
43. Il governo spagnolo nega di aver omesso di comunicare alla Commissione le informazioni che quest'ultima gli ha richiesto e che sostiene di non aver ricevuto.
44. Esso fa osservare, inoltre, che l'unico caso in cui la normativa comunitaria prevede una detrazione dalle spese finanziate dal FEAOG è quello in cui viene confermato che le somme trattenute dall'OPR non sono state utilizzate totalmente o in parte per il finanziamento di attività che ad esse competono, conformemente all'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2261/84.
45. Il governo spagnolo aggiunge che la decisione contestata sarebbe illegittima anche se fosse dimostrato il cattivo funzionamento di talune OPR. Esso ritiene che la rettifica debba in ogni caso essere applicata all'aiuto trattenuto dall'OPR per il proprio funzionamento, e non a tutti gli olivicoltori che ne sono soci. Una simile conclusione è imposta dal principio della personalità della pena, e soprattutto dal principio di proporzionalità. Esso sostiene inoltre che le decisioni della Commissione non vertono sempre sugli aiuti versati a tutti gli olivicoltori, il che pone il problema dei criteri utilizzati dalla Commissione e dell'eventuale arbitrarietà delle sue decisioni.
46. Esso accusa la Commissione di determinare una grave incertezza giuridica omettendo di precisare quali condizioni giustifichino la revoca del riconoscimento. Trattandosi di un provvedimento limitativo dei diritti individuali, esso dovrebbe intervenire quando le prove delle irregolarità sussistono conformemente alla procedura prevista. Il governo spagnolo nega che esistano inadempimenti e sostiene che sono state individuate carenze specifiche le quali giustificavano un controllo delle OPR.
47. IL governo spagnolo ritiene sproporzionato estendere all'aiuto percepito da tutti i soci di un'OPR le conseguenze di una irregolarità imputabile a quest'ultima, tanto più che la maggior parte dei soci non ha commesso alcuna violazione.
48. La Commissione sostiene che la rettifica finanziaria puntuale che è stata applicata copre sia l'aiuto concesso all'OPROL e alla APROL-JJAA, sia l'aiuto accordato, tramite queste due organizzazioni, ai produttori di olio d'oliva durante l'esercizio 1993.
49. Essa ricorda che tale rettifica, come le altre contenute nella decisione contestata, è conseguenza delle informazioni - o della mancanza di informazioni - fornite dalle diverse autorità spagnole, delle ispezioni dell'AAO e dei diversi controlli effettuati in loco dai servizi di controllo del FEAOG .
50. Queste procedure di verifica avrebbero permesso di individuare irregolarità gravi e continuate nella gestione e nel funzionamento di sei OPR, tra le quali si trovano le due colpite dalla rettifica contestata. Queste due organizzazioni sono le uniche ad essere state prese in considerazione a questo titolo, poiché è stato possibile raccogliere i dati necessari alla valutazione della rettifica ad esse relativa.
51. La Commissione sottolinea che le OPR costituiscono un elemento essenziale della gestione e del controllo dell'organizzazione comune dei mercati, poiché la normativa comunitaria, in cambio degli aiuti e delle compensazioni finanziarie che esse ricevono, pone a loro carico obblighi concreti e compiti specifici relativi alla gestione e al controllo degli aiuti comunitari di cui beneficiano i produttori ad esse iscritti.
52. La Commissione spiega che, ai fini del riconoscimento, tali organizzazioni devono obbligatoriamente rispondere a tutti i requisiti e alle condizioni prescritte dalla normativa comunitaria, stabiliti principalmente dall'art. 20 quater del regolamento n. 136/66 e dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84. A suo giudizio, inoltre, è essenziale che gli obblighi, le condizioni e i compiti prescritti dalla normativa comunitaria sano soddisfatti da tutte queste organizzazioni non solo al momento della loro costituzione, ma nel corso di tutta la loro esistenza.
53. Secondo la Commissione, dalle suddette disposizioni emerge che, nel caso in cui le condizioni necessarie per il riconoscimento non siano più rispettate, l'autorità competente deve procedere senza indugio alla revoca del riconoscimento stesso, non disponendo in merito di alcun margine di discrezionalità. Tale misura non costituirebbe una sanzione, bensì la conseguenza del mancato rispetto delle condizioni necessarie per continuare a sussistere come OPR. La revoca del riconoscimento dovrebbe intervenire senza pregiudizio delle sanzioni eventualmente necessarie. Le comunità autonome spagnole si sarebbero rifiutate di revocare il riconoscimento delle OPR in questione come proposto dall'AAO, pur avendo in sostanza ammesso la sussistenza delle irregolarità individuate.
54. Secondo la Commissione, il Regno di Spagna ha omesso di comunicare la maggior parte delle informazioni, ripetutamente richieste, sulle OPR in questione.
b) Valutazione
55. L'argomento del governo spagnolo verte sulle condizioni giuridiche della revoca del riconoscimento delle OPR, sulle prove delle irregolarità commesse e sulla portata della rettifica applicata alla Spagna a causa di tali irregolarità.
56. Esaminerò ciascuno di questi punti uno alla volta.
i) Le condizioni per la revoca del riconoscimento delle OPR
57. Ricordo che il regolamento n. 1413/82 ha istituito un sistema specifico basato sull'azione di organizzazioni di olivicoltori o delle loro unioni, le quali debbono garantire un controllo rafforzato sulla produzione degli oleicoltori membri delle organizzazioni che aderiscono alle suddette unioni.
58. L'art. 20 quater, n. 1, lett. b), del regolamento n. 136/66, nella versione derivante dal regolamento n. 1413/82, stabilisce le condizioni per il riconoscimento delle organizzazioni di produttori. In particolare, le OPR debbono essere in grado di verificare la produzione di olive e di olio dei propri soci.
59. L'art. 20 quater, n. 2, lett. b), del medesimo regolamento descrive in modo inequivoco le conseguenze che bisogna trarre dal venir meno delle condizioni che hanno giustificato il riconoscimento. In casi di questo tipo, infatti, l'OPR o l'unione di OPR viene privata del riconoscimento.
60. L'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 precisa le modalità della revoca. Esso stabilisce che, sulla base della dichiarazione annuale cui sono tenute le OPR, con la quale esse comunicano all'autorità competente le eventuali modifiche di struttura verificatesi dopo il loro riconoscimento, nonché sulla base dei risultati degli eventuali controlli, l'autorità competente si assicura che le condizioni richieste per il riconoscimento continuino ad essere adempiute. In caso contrario, «l'autorità competente procede senza indugio e comunque prima dell'inizio della campagna successiva alla revoca del riconoscimento [...]».
61. Ritengo che da queste norme si possano trarre quattro conseguenze.
62. Da un lato, le condizioni che giustificano il riconoscimento dell'OPR sono facilmente individuabili. Tra esse vi è la possibilità di procedere al controllo della produzione di olive e di olio dei soci dell'organizzazione, il che è proprio quanto viene contestato alle OPR di cui trattasi.
63. Le condizioni che determinano la revoca del riconoscimento sono definite in modo esplicito dalla normativa comunitaria. Mi sembra pertanto eccessivo accusare la Commissione, come fa il governo spagnolo, di provocare incertezza giuridica non precisando tali condizioni. Vedremo poi che il motivo all'origine delle rettifiche finanziarie applicate dalla Commissione, ossia l'inattitudine delle OPR di controllare la produzione, è stato definito dettagliatamente dalla Commissione .
64. Dall'altro lato, il riconoscimento di cui godono le OPR dev'essere revocato allorché una delle condizioni necessarie per ottenerlo non sia più rispettata. L'art. 20 quater del regolamento n. 136/66, modificato dal regolamento n. 1413/82, contiene un elenco delle condizioni per il riconoscimento, per cui è sufficiente che una di tali condizioni manchi perché il riconoscimento venga messo in discussione. Nel caso di specie, il controllo della produzione da parte delle OPR dev'essere effettivo e costante affinché l'OPR possa conservare il proprio status iniziale.
65. Di conseguenza, se è dimostrato che le operazioni di controllo cui è tenuta l'OPR sono insufficienti o che non è stato possibile effettuarle a causa dell'organizzazione o del suo funzionamento, lo status dell'organizzazione come OPR viene messo in discussione.
66. Inoltre, dalle citate disposizioni non emerge l'esigenza di limiti attinenti all'importanza dei fatti che determinano la revoca. Dall'art. 20 quater del regolamento n. 136/66, modificato dal regolamento n. 1413/82, deriva che l'accertamento di una insufficiente capacità da parte dell'OPR di effettuare le operazioni di controllo basta per giustificare la revoca del riconoscimento di cui essa beneficia. Tale interpretazione viene confermata dallo scopo perseguito dalla normativa comunitaria applicabile, che è quello di istituire, al fine di garantire una gestione efficace del regime di aiuto, un controllo rigoroso della produzione degli olivicoltori appartenenti alle organizzazioni aderenti alle unioni professionali, affidandone l'incarico a queste ultime . A mio giudizio, una volta accertata, l'incapacità di effettuare il controllo della produzione non si può considerare come un motivo anodino che permette alle autorità nazionali di non procedere alla revoca.
Il governo spagnolo, di conseguenza, non può sostenere che gli addebiti mossi alle OPR non hanno un rilievo tale da legittimare un provvedimento di revoca del riconoscimento di cui esse beneficiano.
67. Infine, la revoca dev'essere pronunciata rapidamente. Il termine massimo previsto dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 è fissato all'inizio della campagna successiva .
68. La competenza riconosciuta agli Stati membri in materia di procedura di revoca incontra qui un limite temporale assolutamente preciso. Se la constatazione di irregolarità, prima di adottare una decisione recante pregiudizio come la revoca del riconoscimento, deve incontestabilmente dare luogo ad un confronto in contraddittorio tra l'autorità competente e l'OPR in questione, nulla giustifica che la decisione venga adottata oltre i termini di legge prescritti. Spetta al Regno di Spagna, che come gli altri Stati membri è tenuto a rispettare l'obbligo di osservare il termine di cui all'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84, adattare le proprie procedure interne al fine di conformarle alla suddetta norma e applicarle in modo che non venga superato il termine così stabilito.
69. Il governo spagnolo ammette peraltro che i solleciti dell'AAO non comportano sempre automaticamente la revoca del riconoscimento dell'OPR. Esso spiega inoltre che il riconoscimento è stato revocato all'OPROL il 25 aprile 1995, dopo un anno di osservazioni in cui non si era constatato alcun miglioramento.
70. E' evidente, quindi, che il termine dell'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 non è stato rispettato.
71. Per quanto riguarda la APROL-JJAA, il governo spagnolo non contesta che la revoca del riconoscimento proposta dell'AAO il 24 gennaio 1994 non ha avuto alcun seguito.
72. Il governo spagnolo sostiene peraltro che la domanda iniziale di revoca si fondava su semplici sospetti o timori e non su motivi sufficienti.
73. Occorre pertanto esaminare l'argomento esposto dal governo ricorrente riguardo alla APROL-JJAA e all'OPROL, e secondo il quale le irregolarità osservate non erano sufficienti a giustificare la revoca.
ii) Le irregolarità che giustificano la revoca del riconoscimento
74. Come abbiamo visto, la revoca del riconoscimento di cui beneficiavano queste due OPR non c'è stata, oppure è stata decisa tardivamente. Detta revoca peraltro si imponeva, poiché le condizioni che avrebbero consentito alle due organizzazioni di conservare lo status originario non erano state rispettate.
75. Numerosi elementi del fascicolo smentiscono, infatti, l'affermazione del governo spagnolo secondo cui non vi erano sufficienti elementi a sostegno della domanda iniziale di revoca del riconoscimento della APROL-JJAA.
76. Con lettera 14 giugno 1994 inviata all'AAO, le autorità competenti dell'Estremadura hanno comunicato di aver effettuato due ispezioni presso la APROL-JJAA il 3 e il 10 marzo 1994. Dalla lettera emerge che il 23 settembre 1993 l'AAO aveva effettuato presso la stessa OPR un'ispezione i cui risultati avevano motivato la proposta di revoca presentata il 24 gennaio 1994. Le ispezioni del marzo 1994 hanno permesso di osservare alcuni miglioramenti rispetto alla situazione descritta dall'AAO, e ciò ha indotto i servizi della Comunità dell'Estremadura a proporre, malgrado persistessero certe lacune, «un controllo della gestione della APROL Jóvenes Agricultores de Badajoz finché non risulti che sono nuovamente presenti tutte le condizioni che hanno giustificato il riconoscimento e che sono rispettate le disposizioni della normativa applicabile a questo tipo di organizzazione» . Nella lettera si precisa che l'ispezione dell'AAO è avvenuta quando mancava il gestore dell'OPR, non ancora sostituito, e che pertanto il personale della APROL-JJAA non aveva potuto tener conto degli avvertimenti notificati dall'AAO.
77. La lettera del 14 giugno 1994 conferma che delle lacune sussistevano al momento dell'ispezione dell'AAO e che talune di esse continuavano a sussistere al momento dei controlli da parte dei servizi dell'Estremadura. Durante questi ultimi controlli sono state rilevate alcune insufficienze in materia di contabilità specifica di gestione, la mancanza di copie dei titoli di proprietà, lacune nei rapporti trimestrali di attività e l'impossibilità di verificare, per certe campagne, il rispetto dei termini fissati per il trasferimento degli aiuti.
78. Ora, la revoca del riconoscimento non è intervenuta in questa fase né dopo l'ispezione effettuata dall'AAO, quando erano state individuate irregolarità più numerose e più gravi .
79. Inoltre, l'assenza del gestore a tale data non era tale da giustificare, di per sé, le suddette insufficienze, come dimostrato dai controlli dei servizi del FEAOG. Infatti, il verbale stilato dai suddetti servizi in esito ad una missione di controllo svoltasi tra il 20 e il 24 giugno 1994 segnala che diverse OPR visitate dall'AAO non soddisfacevano i più elementari requisiti prescritti dal regolamento per conservare il riconoscimento. Tra queste OPR figura la APROL-JJAA . Gli ispettori del FEAOG indicano che la suddetta OPR è stata oggetto di numerosi controlli da parte dell'AAO sin dal 1989 e che le varie raccomandazioni formulate e le proposte di sanzione non sono mai state prese in considerazione dalle autorità della Comunità autonoma di Estremadura .
80. Le irregolarità segnalate dall'AAO erano quindi precedenti all'ispezione del settembre 1993 e, di conseguenza, all'assenza del gestore della APROL-JJAA.
81. La mancata revoca dopo la rilevazione di queste insufficienze antiche e continuate costituisce quindi, con evidenza, un dato che giustifica la rettifica puntuale contestata nei confronti della APROL-JJAA.
82. La situazione della OPROL, sotto il profilo dell'esistenza di irregolarità che giustificano la revoca del riconoscimento, è ancor più chiara. Il citato decreto 25 aprile 1995, che ha sancito la revoca del riconoscimento di tale organizzazione di produttori, è la dimostrazione del mancato adempimento da parte della OPROL agli obblighi ad essa incombenti in quanto OPR. L'anno di osservazione ad essa accordato vanamente, come abbiamo visto, dalle autorità nazionali competenti, dimostra come fossero effettivi e di vecchia data gli addebiti contestati a tale organizzazione. Questi dati non vengono comunque contestati.
83. Dai precedenti punti i) e ii) emerge che il Regno di Spagna non ha proceduto alla revoca del riconoscimento accordato alla OPROL e alla APROL-JJAA nelle condizioni prescritte dalla normativa comunitaria, malgrado le irregolarità rilevate. Questi elementi bastano a giustificare la rettifica finanziaria applicata dalla Commissione.
84. Il governo spagnolo, tuttavia, contesta che la Commissione abbia il diritto, sulla base di questi fatti, di procedere ad una rettifica al di fuori del caso in cui sia dimostrato che le somme trattenute dalle OPR non sono state utilizzate, totalmente o in parte, per il finanziamento di attività che ad esse competono, ai sensi dell'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2261/84.
85. Con tale presa di posizione, il governo spagnolo limita ad un'unica ipotesi il diritto della Comunità di negare il finanziamento totale o parziale delle spese sostenute dallo Stato membro di cui trattasi, e ciò in contrasto con la costante giurisprudenza della Corte in materia.
86. La disposizione invocata dal governo spagnolo è assai specifica. Dal regolamento n. 2261/84 deriva che le OPR sono legittimate a trattenere una percentuale dell'aiuto alla produzione ad esse erogato per coprire le spese inerenti alle operazioni di controllo effettuate . L'art. 11, n. 3, del medesimo regolamento prevede una detrazione dalle spese finanziate dal FEAOG nel caso in cui le somme trattenute non siano utilizzate al suddetto scopo.
87. Non vi è dubbio che tale disposizione rappresenti solo uno dei casi in cui la Comunità è legittimata a non farsi carico delle spese irregolarmente sostenute da uno Stato membro. Come più volte dichiarato dalla Corte, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . E' questo il senso che occorre attribuire all'art. 2 e all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, la cui portata va oltre l'ipotesi di un inappropriato utilizzo della percentuale trattenuta da un'OPR.
88. Come giustamente ricordato dalla Commissione, da tali disposizioni deriva che se uno Stato membro conferma il riconoscimento di un'organizzazione di produttori e le eroga degli aiuti dopo che le autorità competenti hanno constatato che la suddetta OPR non rispetta o ha cessato di rispettare le condizioni necessarie per il riconoscimento stesso, all'inadempimento consistente nell'omessa revoca del riconoscimento esso aggiunge quello consistente nell'indebito pagamento di un aiuto. E' questo il caso del Regno di Spagna, nella causa in oggetto.
iii) La portata della rettifica applicata al Regno di Spagna
89. Occorre ora definire la portata della rettifica finanziaria controversa. A tal fine, a preso in esame l'argomento del governo spagnolo secondo cui la portata della rettifica dev'essere comunque limitata all'aiuto trattenuto dall'OPR per il proprio funzionamento, senza venire applicata a tutti gli olivicoltori ad essa iscritti. Dopo aver invocato il principio della personalità della pena, il governo spagnolo ha richiamato il principio di proporzionalità, sostenendo che l'estensione delle conseguenze di una irregolarità imputata ad un'OPR a danno degli stessi produttori è contraria a tale principio. Esso inoltre lamenta il carattere arbitrario delle rettifiche operate dalla Commissione.
90. Per valutare la conformità di una norma di diritto comunitario, in particolare nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli, al principio di proporzionalità, occorre esaminare se le misure istituite da tale norma non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo perseguito dalla normativa violata. Più in particolare, occorre verificare se le misure cui essa fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge siano confacenti all'importanza dello scopo stesso e se siano necessarie per raggiungerlo .
91. La regola che occorre esaminare con riferimento al principio di proporzionalità è quella, derivata dalla costante giurisprudenza della Corte, cui ho fatto riferimento in precedenza . Secondo detta regola, la Commissione può porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati . L'omessa applicazione delle regole pertinenti da parte delle competenti autorità spagnole determina, come ho detto, l'applicazione della rettifica finanziaria controversa. La sua immediata conseguenza è che il Regno di Spagna è tenuto ad escludere dal finanziamento comunitario l'intero importo versato alle OPR in questione, compresi gli aiuti destinati agli stessi produttori.
92. Il regolamento n. 729/70, come specificato al settimo considerando, mira all'adozione di misure volte a prevenire e perseguire ogni irregolarità e a recuperare le somme perse in seguito a tali irregolarità.
93. Il finanziamento dei produttori tramite le OPR e il loro controllo da parte di tali organizzazioni figurano nell'elenco delle misure istituite nel settore delle materie grasse. Un controllo lacunoso priva la Comunità dello strumento per accertare il rispetto delle condizioni che giustificano il finanziamento del settore agricolo in questione. L'esclusione del finanziamento costituisce la misura più opportuna se si vuole evitare che gli aiuti siano utilizzati a scopi diversi da quelli per i quali vengono accordati, a meno che non si provi che gli olivicoltori membri delle OPR non hanno commesso alcuna irregolarità tale da mettere in discussione in tutto o in parte il finanziamento comunitario.
94. A questo proposito, il governo spagnolo sostiene che la violazione del principio di proporzionalità è dimostrata dai controlli effettuati presso gli olivicoltori associati. Tali controlli avrebbero permesso di verificare che i pagamenti erano stati compiuti conformemente alla normativa comunitaria, poiché 22 olivicoltori sui 26 controllati non avevano commesso alcuna irregolarità.
95. Ritengo, come la Commissione, che tali elementi non abbiano valore di prova, soprattutto perché i controlli cui fanno riferimento i verbali prodotti dal governo spagnolo sono stati effettuati nel corso del 1995. Con la decisione impugnata la Commissione mette invece in discussione il funzionamento delle OPR e dei produttori ad esse iscritti, così come osservato durante l'anno corrispondente alla liquidazione dei conti controversa. Gli inadempimenti rilevati in seno alle organizzazioni stesse fanno dunque insorgere gravi presunzioni di un funzionamento irregolare a carico dei produttori iscritti, durante la campagna 1993. I verbali versati al fascicolo non permettono di far venir meno tali presunzioni, dal momento che i rilevamenti in essi descritti possono essere il riflesso di miglioramenti verificatisi successivamente al periodo controverso.
96. Occorre inoltre ricordare che le OPR assolvono una funzione di controllo della produzione, per cui l'osservazione di gravi carenze nell'esercizio di tale controllo rende altamente probabili considerevoli disfunzioni nell'attività dei produttori.
97. Si può in effetti ipotizzare che sia stato dimostrato che taluni produttori non hanno commesso irregolarità. Nel sistema di finanziamento istituito nel settore delle materie grasse, gli aiuti possono essere erogati per vie diverse che non tramite le OPR . Una revoca tempestiva del riconoscimento delle OPR avrebbe quindi senza dubbio consentito agli olivicoltori di ottenere aiuti seguendo una diversa via legale senza subire le conseguenze negative degli inadempimenti delle OPR cui sono iscritti.
98. A questo proposito, occorre precisare che il finanziamento indebito delle due OPR di cui trattasi è conseguenza della tolleranza manifestata dalle autorità spagnole nei loro confronti. Queste ultime hanno rifiutato di revocare il riconoscimento alla APROL-JJAA ed hanno proceduto alla revoca nei confronti della OPROL con tempi superiori alla durata di un'intera campagna. Esse hanno pertanto preso l'iniziativa di finanziarle allo stesso titolo delle altre OPR, senza ignorare che le OPR in questione continuavano a usufruire di un riconoscimento che non era più giustificato dal loro funzionamento. La prova dell'esistenza delle irregolarità di cui venivano accusate, unita all'omessa revoca, entro i termini di legge, del riconoscimento di cui beneficiavano, rende legittima l'imputazione delle somme versate per l'esercizio 1993. Infatti, la Comunità non può essere ritenuta responsabile per i danni, subiti dagli olivicoltori membri di una delle due OPR, che un intervento delle autorità spagnole avrebbe potuto evitare.
99. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, ritengo che la rettifica finanziaria in questione non sia affatto contraria al principio di proporzionalità.
100. Nella stessa linea di pensiero il governo spagnolo ha sostenuto che il trarre conseguenze da un'irregolarità individuata presso un'organizzazione relativamente all'aiuto percepito da tutti i suoi soci è contrario anche all'art. 7 del regolamento n. 2988/95. La Commissione contesta l'applicabilità del suddetto regolamento all'esercizio 1993.
101. Dall'art. 7 del regolamento n. 2988/95 emerge che le misure e sanzioni amministrative comunitarie possono applicarsi alle persone fisiche o giuridiche che hanno commesso l'irregolarità, a quelle che hanno partecipato all'esecuzione dell'irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa.
102. Va ricordato che il contenzioso in tema di liquidazione dei conti degli Stati membri per le spese finanziate dal FEAOG è un contenzioso d'annullamento, che vede gli Stati membri opposti alla Comunità. Esso non è inteso a stabilire le responsabilità degli operatori economici nazionali, a meno che ciò non serva a specificare le irregolarità imputabili alle autorità nazionali competenti. I provvedimenti finanziari eventualmente applicati contro uno Stato membro, infatti, sono dovuti alle lacune del sistema di controllo attuato da ciascuno Stato membro . Esse non pregiudicano l'attribuzione della responsabilità finale della rettifica finanziaria tra gli operatori interessati, che deve comunque avvenire conformemente al principio stabilito dall'art. 7 del regolamento n. 2988/95, purché sia applicabile alla data dei fatti di cui trattasi.
103. Infine, secondo il governo spagnolo le rettifiche operate dalla Commissione sono arbitrarie, poiché nell'esercizio precedente, a differenza di quanto avvenuto nell'esercizio contestato, le rettifiche finanziarie non sono state estese agli olivicoltori.
104. Occorre ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il fatto che la Commissione non abbia tratto conseguenze finanziarie dalla constatazione di inadempienze, nel corso di un esercizio, non può privarla del diritto di farlo per gli esercizi successivi, soprattutto se le dette inadempienze siano continuate e che, inoltre, inadempienze constatate ex novo possono, anch'esse, essere prese in considerazione al fine di stabilire l'entità della rettifica forfettaria .
105. Va sottolineato che, come dichiarato dalla Commissione, la gravità e l'importanza delle irregolarità osservate nel funzionamento e nella gestione delle OPR possono giustificare l'estensione della rettifica finanziaria alla totalità delle spese effettuate tramite le suddette organizzazioni.
106. Da quanto precede risulta che il motivo attinente all'irregolarità della rettifica finanziaria puntuale degli aiuti erogati alla OPROL e alla APROL-JJAA dev'essere respinto.
2. Sulla rettifica finanziaria forfettaria pari al 10% degli aiuti alla produzione versati nel corso della campagna 1992/1993
107. Secondo la relazione di sintesi, nei mesi di settembre e ottobre 1993 e marzo 1994, i servizi del FEAOG hanno effettuato due verifiche presso l'AAO relative, tra l'altro, agli aiuti alla produzione di olio d'oliva .
108. Tali controlli, per lo più incentrati sull'attività dell'AAO, sono stati integrati da una missione effettuata tra il 20 e il 24 giugno 1994 presso le comunità autonome dell'Andalusia e dell'Estremadura e da una seconda missione del FEAOG, svoltasi dal 30 gennaio al 3 febbraio 1995, destinata a verificare i controlli svolti dall'AAO, in particolare presso i frantoi.
109. Un'ulteriore missione, effettuata tra il 17 e il 21 giugno 1996 con riferimento all'esercizio 1993 e seguenti, ha permesso di completare le osservazioni fatte in precedenza.
110. Tutte queste operazioni, insieme alle spiegazioni fornite dalle autorità spagnole, hanno consentito al FEAOG di mettere in evidenza numerose carenze o irregolarità.
111. Il FEAOG ritiene che «il sistema di gestione e di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva in Spagna presenti numerose carenze sia riguardo alla sua efficacia in generale (ruolo del FEGA, applicazione delle sanzioni proposte dall'AAO, aiuti pagati per gli alberi destinati alla produzione di olive da tavola) che per quanto concerne i controlli di base della misura (schedario oleicolo, schedario informatizzato, resa forfettaria attribuita ai produttori, controlli presso frantoi e OPR).
In particolare, la mancanza di strumenti normativi fondamentali quali lo schedario oleicolo e lo schedario informatizzato e l'inadeguatezza delle procedure di controllo in vigore, non consentono di contrastare efficacemente il rischio di frodi in un settore particolarmente vulnerabile» .
112. Riprendendo gli elementi della relazione di sintesi, la Commissione contesta al Regno di Spagna l'eccessiva limitatezza delle relazioni tra l'AAO e le comunità autonome, la mancanza di uno schedario oleicolo e di uno schedario informatizzato dei dati oleicoli, l'insufficienza dei controlli dei frantoi e delle rese, nonché il pagamento indebito di aiuti ai produttori che hanno commercializzato parte della loro produzione come olive da tavola.
113. Il regno di Spagna contesta la rettifica di ESP 5 939 261 511 che gli è stata conseguentemente applicata.
a) Sulle condizioni che hanno determinato l'applicazione della rettifica forfettaria del 10%
i) Argomenti delle parti
114. Secondo il governo spagnolo, l'insufficienza del controllo delle spese, all'origine della rettifica finanziaria controversa applicata dalla Commissione, può essere ammessa solo in presenza di tre condizioni: che sia fornita la prova delle lacune esistenti nel funzionamento generale del sistema di controllo dello Stato membro, che vengano rilevate carenze gravi e che sussistano motivi sufficienti per affermare che le lacune del sistema di controllo hanno determinato l'utilizzazione di somme rilevanti a fini diversi da quelli previsti dal legislatore comunitario.
115. La Commissione sostiene che i primi responsabili del controllo delle spese sono gli Stati membri. Di conseguenza, la mancata applicazione dei meccanismi di controllo prescritti dalla normativa comunitaria costituirebbe un'infrazione che obbliga la Commissione a procedere alle rettifiche finanziarie applicate.
ii) Valutazione
116. Le condizioni invocate dal governo spagnolo contrastano con la giurisprudenza della Corte in materia, secondo la quale il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . Allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione .
117. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione . In caso di contestazione, incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli e, una volta provata, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne .
118. Com'è evidente, perché il FEAOG rifiuti di farsi carico di talune spese dello Stato membro in questione, nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, non è affatto necessario dimostrare la gravità dell'infrazione. E' sufficiente che alcune spese siano state realizzate in contrasto con la normativa comunitaria e che il bilancio comunitario sia per questo esposto al rischio di un pregiudizio.
119. Quanto al problema se le carenze rilevate fossero sufficienti a giustificare l'applicazione di una rettifica forfettaria del 10%, occorre ricordare che il criterio applicabile è quello stabilito al punto C) del rapporto Belle, dove si precisa che dev'essere trattenuto il 10% delle spese nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto.
120. Gli elementi di prova forniti dal governo spagnolo per opporsi alle rilevazioni su cui la Commissione ha basato la decisione impugnata vanno esaminati alla luce delle suddette considerazioni.
b) Sui rapporti tra l'AAO e le comunità autonome
i) Argomenti delle parti
121. Secondo la Commissione, dalla relazione di sintesi emerge che i rapporti tra l'AAO, che ha tra l'altro la funzione di controllare l'aiuto alla produzione, e le comunità autonome, responsabili per la gestione degli aiuti, sono troppo limitati. Tale situazione determina il rischio che le decisioni di gestione non vengano adottate se non sono disponibili i risultati dei controlli effettuati dall'AAO. Inoltre, i controlli rischierebbero di essere inefficaci, in quanto l'AAO non sarebbe a conoscenza di taluni elementi di gestione fondamentali. Infine, secondo la relazione di sintesi, né per i frantoi, né per le OPR l'AAO viene sistematicamente informata del seguito dato alla sua proposta di revoca del riconoscimento. Inoltre, essa non prende parte all'ulteriore procedura di verifica effettuata dagli ispettori delle comunità autonome .
122. Il governo spagnolo nega che le comunicazioni tra l'AAO e le comunità autonome siano insufficienti e sostiene che tali rapporti sono costanti e agevoli.
123. La Commissione ribatte che l'AAO non dispone dei mezzi necessari all'adempimento dei compiti di cui debbono beneficiare, in base alla normativa comunitaria, le agenzie per l'olio d'oliva istituite negli Stati membri. Essa lamenta una insufficiente comunicazione delle informazioni da parte delle comunità autonome all'AAO, nonché l'adozione unilaterale di decisioni da parte delle stesse comunità, senza previa concertazione con l'AAO. Secondo la Commissione, tutte le proposte di revoca dell'AAO sono motivate dall'esistenza di gravi irregolarità e dalla violazione dei requisiti di legge per la concessione dell'aiuto. Inoltre, pur non contestando la maggior parte delle irregolarità, le comunità autonome non procederebbero alla revoca per semplici ragioni di opportunità.
ii) Valutazione
124. Le accuse della Commissione trovano conferma sia nella relazione di sintesi, sia nei verbali redatti dai servizi di controllo del FEAOG dopo la missione in loco effettuata tra il 20 e il 24 giugno 1994 e dopo il controllo documentario preliminare alla liquidazione dei conti dell'esercizio 1993 .
125. Infatti, in base alla relazione di sintesi, l'AAO non conosce i criteri applicati dalle comunità autonome per identificare i produttori che hanno avuto una resa fuori dalla norma, né il metodo e la portata delle verifiche effettuate dalle comunità autonome nei frantoi per confermare le constatazioni che hanno dato adito alla proposta di revoca del riconoscimento da parte dell'AAO . I servizi di controllo del FEAOG hanno rilevato un «forte spirito di rivalità tra [l'AAO e le comunità autonome], il che indebolisce notevolmente la collaborazione e lo scambio di informazioni tra i due organismi» . Il SENPA, organo centrale per il pagamento degli aiuti alla produzione, non sembra in grado di risolvere i contrasti tra l'AAO e le comunità autonome. I servizi del FEAOG auspicano che le conclusioni a proposito dei risultati vengano adottate a livello centrale . L'insufficienza delle comunicazioni è esemplificata dal fatto che «esse non vertono sui risultati dei controlli effettuati su documenti dei produttori che hanno avuto una resa fuori della norma» o sulle differenze riscontrate tra il numero di alberi che compare nella domanda di aiuti e quello figurante nella dichiarazione di coltivazione.
126. Questi rilievi denotano l'esistenza di disfunzioni e di una insufficiente cooperazione tra le principali autorità nazionali responsabili nel settore della produzione di olio d'oliva e, a mio avviso, le spiegazioni fornite dal governo spagnolo non valgono a smentirle.
127. Quest'ultimo indica quali sono le diverse informazioni comunicate dalle comunità autonome all'AAO per l'esercizio 1993. Si tratta, in particolare, delle informazioni relative agli impianti sospettati di rese eccessive e all'evoluzione dei fascicoli aperti dalle comunità autonome investite di una proposta di revoca del riconoscimento. Il governo spagnolo, tuttavia, non presenta alcuna prova che possa dimostrare l'effettività e la continuità di questi rapporti di collaborazione tra le varie istituzioni.
128. Il governo spagnolo fa riferimento alla lettera 13 settembre 1995, con la quale la Comunità dell'Andalusia trasmette all'AAO i nomi degli olivicoltori che hanno ottenuto rese superiori a quelle generalmente ammesse nella zona di produzione . La lettera 13 settembre 1995, oltre ad avere carattere parziale, limitandosi a olivicoltori censiti da un'unica comunità autonoma, fa riferimento ad un esercizio successivo a quello controverso, ossia all'esercizio 1994/1995.
129. Per di più, il fatto che le autorità competenti spagnole abbiano preso talune iniziative, nel corso del 1995, per rimediare alle lacune nella cooperazione tra l'AAO e le comunità autonome, dimostra che esisteva un precedente problema strutturale di notevole importanza.
Infatti, dalla lettera del FEGA n. 18759, già citata, inviata in risposta alla lettera del FEAOG 3 aprile 1996, n. 14826, emerge che un gruppo di lavoro di coordinamento composto da rappresentanti delle diverse istituzioni nazionali, tra cui l'AAO e le comunità autonome, è stato costituito il 10 luglio 1995 per eseguire i lavori di direzione, supervisione e coordinamento in tema di aiuti alla produzione . Il suo obiettivo è di «garantire la fluidità delle relazioni tra tutti gli organismi che partecipano, in un modo o nell'altro, agli aiuti relativi all'olio d'oliva, coordinandone le azioni e controllando regolarmente la loro gestione» . Non è irrilevante far notare che il primo progetto di accordo di cooperazione tra il Ministero dell'Agricoltura e della Pesca spagnolo e le comunità autonome, ai fini dell'applicazione del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva, doveva essere firmato il 1° giugno 1996, ossia ben dopo l'esercizio controverso. Assieme alle altre osservazioni effettuate dai servizi del FEAOG e riferite nei documenti citati, questa riforma conferma l'esistenza di difficoltà nel coordinamento delle diverse autorità competenti nazionali.
130. La Commissione spiega inoltre che, secondo la relazione di sintesi, le comunità autonome non seguono tutte le raccomandazioni di revoca del riconoscimento dei frantoi e delle OPR formulate dall'AAO dopo aver rilevato gravi irregolarità nel loro funzionamento. Nel caso delle OPR, più della metà delle raccomandazioni non verrebbero seguite, mentre il 10% delle proposte di revoca del riconoscimento dei frantoi avanzate dall'AAO non verrebbe accolto dalle diverse comunità autonome.
131. Il governo spagnolo sostiene che l'accusa della Commissione è già stata sollevata a sostegno della precedente rettifica finanziaria, il che dimostra che un medesimo argomento giustifica l'applicazione di una doppia sanzione.
132. Come rilevato in precedenza, il governo spagnolo non nega che la revoca del riconoscimento accordato alle OPR non ha carattere automatico . Occorre pertanto richiamare quanto ho affermato a questo riguardo, ricordando che gli Stati membri sono tenuti a revocare immediatamente il riconoscimento se sussiste una delle condizioni per la revoca .
133. Per quanto riguarda l'ipotesi, sostenuta dal ricorrente, di una doppia sanzione applicata agli stessi fatti, va ricordato che l'assenza di revoca sistematica non dà luogo a due rettifiche finanziarie per una medesima serie di irregolarità, ma per due tipi di irregolarità. Le irregolarità riscontrate a carico della OPROL e della APROL-JJAA giustificano una rettifica finanziaria puntuale. Quelle di cui vengono accusate altre quattro OPR sono prese in considerazione come elemento in più, oltre alle insufficienze del sistema di controllo nazionale, per effettuare la rettifica finanziaria in oggetto. La Commissione, pertanto, non adotta due provvedimenti di rettifica finanziaria per sanzionare gli stessi fatti.
c) Sulla mancanza di schedario oleicolo
134. Secondo la relazione di sintesi, lo scopo perseguito tramite l'istituzione di uno schedario oleicolo, ossia l'identificazione sistematica di qualsiasi dichiarazione erronea o fraudolenta e, quindi, di qualsiasi aiuto indebitamente concesso, non viene raggiunto dallo schedario oleicolo spagnolo (registro oleícolo español) . L'esauriente controllo amministrativo delle domande di aiuto, che lo schedario oleicolo rende possibile, non viene realizzato. Ciò determina un elevato rischio di irregolarità. Inoltre, nel corso della missione effettuata nel 1996, sono state riscontrate difficoltà nella gestione del ROE che ne compromettono l'utilizzo. I riferimenti catastali delle particelle riportati nelle dichiarazioni di coltivazione non sempre coincidono con quelli riportati nel ROE, a causa degli aggiornamenti del registro catastale intervenuti tra la data di deposito della prima dichiarazione di coltivazione e la data di realizzazione dei lavori dello schedario. Si ignora, inoltre, se le dichiarazioni di modifica presentate per ogni campagna integrino o sostituiscano le precedenti. Infine, alla data della relazione di sintesi i dati del ROE non erano stati convalidati e non erano pertanto opponibili ai produttori.
i) Argomenti delle parti
135. Il governo spagnolo sostiene che l'accusa della Commissione secondo la quale il ROE non consente l'identificazione sistematica delle dichiarazioni erronee o fraudolente è eccessiva. Infatti, non si può colpire uno Stato membro con una sanzione perché non ha svolto alla perfezione la sua funzione di controllo degli aiuti, soprattutto se si tiene conto della complessità della materia.
136. Secondo il governo spagnolo, la Commissione invoca la necessità di un controllo dell'aiuto concesso in funzione del numero degli ulivi, mentre questo tipo di aiuto, secondo la normativa comunitaria, è riservato ai piccoli olivicoltori. Ora, in Spagna il 90% degli aiuti viene concesso agli olivicoltori che producono più di 500 kg di olio, e di conseguenza il criterio per la concessione dell'aiuto dovrebbe essere l'olio prodotto e non il numero di ulivi.
137. Il governo spagnolo aggiunge che la mancanza o il non perfetto funzionamento dello schedario oleicolo non bastano per concludere che non vi è controllo. Il fatto che il ROE non fosse completato per la campagna 1992/1993 non può giustificare una rettifica finanziaria. Inoltre, non era previsto che il ROE fosse pronto a tale data.
138. La rettifica applicata non è giustificata neppure dai dubbi che il FEAOG nutre riguardo alle possibilità di utilizzo del ROE. Il governo spagnolo sostiene infatti che nessun registro può riflettere sistematicamente la realtà. Esso ha necessariamente carattere approssimativo e costituisce principalmente un aiuto al controllo, ma non è dotato dell'efficacia assoluta che la Commissione gli attribuisce.
139. Infine, il governo spagnolo considera esagerata l'accusa tratta dall'interpretazione delle dichiarazioni di modifica presentate per ogni campagna. Esso spiega che le dichiarazioni di coltivazione non vengono modificate ad ogni campagna e che, quando sopravvengono mutamenti nell'azienda, vengono semplicemente presentate dichiarazioni complementari. Pur non escludendo la possibilità che tali dichiarazioni contengano errori, il governo spagnolo ritiene che simili circostanze non si possano considerare come fonte di gravi difficoltà.
140. La Commissione ribatte che l'art. 1 del regolamento n. 154/75 prescrive che il ROE venga costituito entro il 1° novembre 1992, in modo da poter essere utilizzato nel corso della campagna corrispondente all'esercizio 1993. Poiché a tale data ciò non era avvenuto, la violazione della normativa comunitaria sarebbe dimostrata. La mancanza di schedario oleicolo costituirebbe di per sé una lacuna fondamentale del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva che obbligherebbe alla Commissione di adottare rettifiche finanziarie.
141. La Commissione aggiunge che, contrariamente a quanto asserito dal governo spagnolo, i controlli operati in Spagna sono insufficienti e inficiati da notevoli carenze, e non servono pertanto a rimediare all'inesistenza e al cattivo funzionamento del ROE.
142. Essa rileva inoltre che le difficoltà di gestione del ROE descritte nella relazione di sintesi ne mettono in discussione la capacità di assolvere alla sua funzione di controllo.
143. Il governo spagnolo replica che, nell'invocare un termine per la creazione del ROE, la Commissione cade in contraddizione totale con il processo di istituzione del ROE che essa stessa ha intrapreso a fianco del Regno di Spagna secondo un calendario preciso e conformemente all'art. 6 ter del regolamento n. 586/88. La Commissione era perfettamente a conoscenza del termine fissato per la conclusione definitiva dei lavori, ossia il 1998.
144. Secondo il governo spagnolo, nessuno schedario è perfettamente efficiente e in grado di individuare sistematicamente le dichiarazioni di coltura erronee o fraudolente e, quindi, gli aiuti indebiti. Inoltre, le osservazioni della Commissione sarebbero prova di un riconoscimento implicito dell'utilizzo del ROE. Infine, il recente completamento del processo di costituzione del ROE sarebbe incompatibile con la sua immediata operatività.
145. Secondo la Commissione, il regolamento n. 568/88 si riferisce ad un programma pilota di prove metodologiche che non riduce affatto la necessità di istituire il ROE entro i termini previsti dalla normativa comunitaria. A suo giudizio, il governo spagnolo non avrebbe affatto dimostrato che il ritardo nell'istituzione del ROE è dovuto ad un'assoluto impedimento. Inoltre, il fatto che dopo la scadenza del termine concesso per costituire il ROE essa abbia coadiuvato il governo spagnolo nell'esecuzione dei suoi obblighi, non fa venir meno l'inadempimento a quest'ultimo contestato né dimostra l'assoluta impossibilità per il Regno di Spagna di rispettare il termine controverso. Né tale situazione va interpretata come implicita accettazione del ritardo e delle sue conseguenze per il regime di controllo degli aiuti.
146. Secondo la Commissione, la mancanza di schedario oleicolo costituisce di per sé una lacuna fondamentale del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva che giustifica la rettifica finanziaria, tanto più che i controlli effettuati dal Regno di Spagna non raggiungono né sotto il profilo qualitativo né sotto quello quantitativo il livello necessario per porvi rimedio. Il rischio di frode sarebbe, di conseguenza, elevato. Essa aggiunge che, ai sensi dell'art. 6 bis del regolamento n. 2276/79, gli Stati membri debbono garantire l'aggiornamento annuale dello schedario oleicolo. Quest'obbligo non si può considerare come la causa delle attuali difficoltà nella gestione del ROE.
ii) Valutazione
147. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 154/75, gli Stati membri produttori di olio d'oliva istituiscono uno schedario oleicolo che verte su tutte le aziende oleicole situate sul loro territorio. Dall'art. 1, n. 2, lett. b), del medesimo articolo, nella versione derivante dal regolamento n. 3788/75, deriva che lo schedario oleicolo, il cui scopo è di fornire i dati necessari relativi al potenziale produttivo e di migliorare il funzionamento del regime di aiuti, avrebbe dovuto essere pienamente operativo nel Regno di Spagna il 1° novembre 1992.
148. Il governo spagnolo ammette che il ROE non era pronto a tale data . Esso richiama il diritto riconosciuto dalla Corte di invocare l'assoluto impedimento a dare corretta esecuzione ad una decisione comunitaria, ma non fornisce la prova di tale impedimento. Inoltre, l'ausilio tecnico prestato dalla Commissione non può essere interpretato come una dispensa concessa al governo spagnolo dall'obbligo di rispettare il termine di legge, poiché nessuna disposizione della normativa comunitaria applicabile riconosce un tale potere alla Commissione. Non esiste inoltre alcuna prova che quest'ultima abbia lasciato intendere di poter di derogare alle norme applicabili.
149. L'argomento presentato dal governo spagnolo, secondo il quale l'utilità dello schedario oleicolo quale strumento di controllo sarebbe minore in Spagna, considerato il medio profilo degli olivicoltori locali, dev'essere respinto. Secondo il governo ricorrente, l'esistenza di una maggioranza di grandi produttori, i quali per questo percepiscono l'aiuto in funzione del quantitativo di olio d'oliva effettivamente prodotto e non in funzione del numero degli ulivi e delle loro rese, conformemente alla normativa comunitaria vigente, legittima la priorità data al controllo dei frantoi.
150. Ora, come fa notare la Commissione, il controllo dei frantoi, per quanto esteso, non può compensare la mancata istituzione dello schedario oleicolo. Poiché gli aiuti comunitari vengono versati agli olivicoltori e non ai frantoi, non basta che i controlli vertano principalmente su questi ultimi. L'importanza dei dati contenuti nello schedario oleicolo è reale, in particolare per quanto riguarda il numero degli ulivi, poiché la determinazione dei quantitativi di olio d'oliva prodotti per i quali l'aiuto può essere concesso dipende dalle rese in olive e in olio fissate in modo forfettario, il che presuppone che si conosca con precisione il numero degli ulivi.
151. Aggiungo che le difficoltà di gestione del ROE non sono contestate dal governo spagnolo, secondo il quale il mancato aggiornamento annuo prescritto dall'art. 6 bis del regolamento n. 2276/79, come derivante dal regolamento n. 586/88, si spiega con l'esistenza del processo di creazione del ROE.
152. Il governo spagnolo non ha quindi dimostrato l'inesattezza dei dati raccolti dai servizi di controllo del FEAOG.
d) Sulla mancanza di schedari informatizzati dei dati oleicoli
153. Secondo la relazione di sintesi, al momento delle ispezioni da parte dei servizi del FEAOG, non esisteva uno schedario centrale informatizzato. Pertanto, non si poteva ragionevolmente effettuare alcuna verifica efficace, dato l'elevato numero di beneficiari. I servizi del FEAOG sostengono che i miglioramenti presentati dalle autorità nazionali competenti nel 1996 e i controlli supplementari hanno potuto influire solo sulla campagna 1995/1996 e non sulla campagna 1992/1993, oggetto della presente controversia.
i) Argomenti delle parti
154. La Commissione sottolinea che la mancanza di schedario centrale informatizzato, in violazione dell'art. 16 del regolamento n. 2261/84 e dell'art. 11 del regolamento n. 3061/84, impedisce un controllo sistematico e preventivo delle dichiarazioni di coltivazione e delle domande di aiuti. Ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 3061/84, l'intero complesso dello schedario computerizzato avrebbe dovuto diventare operativo entro il 31 ottobre 1990, il che non è avvenuto. Questa violazione grave e manifesta costituirebbe una lacuna essenziale del sistema di controllo, poiché ne vizierebbe uno degli strumenti principali. Di conseguenza, sarebbe giustificata una rettifica finanziaria forfettaria.
155. Secondo il governo spagnolo, la mancanza di schedari informatizzati è soltanto parziale. Il contenuto degli schedari previsti dall'art. 16 del regolamento n. 2261/84 era già compreso negli schedari parziali che contenevano i risultati dei controlli effettuati, i dati relativi alle dichiarazioni di coltivazione e quelli contenuti nei programmi di zona omogenei. Inoltre, le comunità autonome potevano individuare le rese anomale grazie ai propri schedari informatizzati. Poiché il regolamento n. 3061/84 prevedeva un termine di sei anni per la costituzione dello schedario informatizzato, il Regno di Spagna dispone logicamente di un lasso di tempo equivalente a partire dal suo ingresso nelle Comunità. Infine, le comunità autonome per l'esercizio 1993 disponevano di tutti gli elementi che avrebbero dovuto essere contenuti degli schedari informatici cui fa riferimento il regolamento n. 2261/84.
156. La Commissione sostiene che i dati informatici dei resoconti dei controlli effettuati durante le campagne 1992/1993 e 1993/1994, prodotti dal Regno di Spagna a sostegno di quest'ultima informazione, non sono tali da smentire l'esistenza delle infrazioni osservate. Questi dati non consentirebbero di verificare l'effettiva sussistenza di tutti gi elementi necessari ai sensi della normativa comunitaria applicabile. I limiti di tolleranza previsti negli schedari delle comunità autonome sarebbero troppo elevati e sarebbero stati stabiliti senza accordo con il FEGA né con l'AAO, organismo cui spetta il controllo delle rese ottenute.
ii) Valutazione
157. Ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 2261/84, ciascuno Stato membro produttore costituisce e tiene aggiornati schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli. Secondo l'art. 11 del regolamento n. 3061/84, nella versione modificata dal regolamento n. 98/89, l'intero complesso dello schedario computerizzato deve diventare operativo entro il 31 ottobre 1990.
158. Il governo spagnolo ha ammesso che, allo scadere del termine di legge, gli schedari computerizzati erano parziali. Va sottolineato che questo termine è vincolante per tutti gli Stati membri, senza distinzione a seconda della loro data di adesione alla Comunità europea. Esso è quindi vincolante per il Regno di Spagna così come per gli altri Stati membri. I dati informatici prodotti dal governo spagnolo vertono soltanto su una parte delle informazioni che gli schedari computerizzati prescritti dalla normativa comunitaria debbono contenere. Come indicato dalla Commissione, essi non riportano alcun dato relativo alla contabilità di magazzino. Pertanto, a causa del loro carattere parziale, questi elementi non sono in grado di smentire i dati contenuti nella relazione di sintesi sulla mancanza di uno schedario centrale informatizzato conforme alle norme comunitarie applicabili.
e) Sull'insufficienza dei controlli presso i frantoi
159. Dalla relazione di sintesi emerge che i frantoi appartenenti a cooperative, che hanno diversi interessi ed attività nel settore dell'olio d'oliva, presentano in linea di principio un maggiore grado di rischio rispetto ai frantoi che hanno un'unica attività. I servizi del FEAOG hanno rilevato che i controlli presso i frantoi erano lacunosi per quanto riguarda la determinazione del campione da controllare, a causa della mancata disponibilità degli schedari informatizzati. Anche la preparazione del controllo era carente, basandosi solo sui controlli effettuati in precedenza dall'AAO. Inoltre, i servizi del FEAOG ritengono che i controlli incrociati non fossero abbastanza frequenti e che il ricorso ad una fonte probatoria esterna costituisca un principio fondamentale dell'audit e del controllo in generale. Secondo la relazione di sintesi, in mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati, il Regno di Spagna avrebbe dovuto rafforzare i controlli presso i frantoi.
i) Argomenti delle parti
160. Il Regno di Spagna nega che il rischio di irregolarità sia più elevato nei frantoi appartenenti a cooperative e sostiene che, al contrario, tale forma giuridica previene i rischi di frode. Per quanto riguarda la scelta del campione di frantoi da sottoporre a controllo, esso sostiene che i criteri di selezione dei frantoi sono indicati nei programmi di attività di ciascuna campagna, trasmessi alla Commissione. A suo giudizio, i criteri presi in considerazione sono secondari quando, come nel caso di specie, viene controllato un elevato numero di frantoi, il che determina un controllo di tutti i frantoi ogni due o tre anni. La cura profusa dalla Commissione nel mettere in relazione i quantitativi di olive spremute in un frantoio e il numero di alberi dichiarato dai produttori non avrebbe praticamente alcun senso, poiché i produttori per lo più non portano spremere le olive presso un solo frantoio e, inoltre, cambiano frantoio ad ogni campagna. Il governo spagnolo precisa che tutti i frantoi sono stati ispezionati «in loco» almeno una volta e che i controlli vengono preparati minuziosamente.
161. Quanto ai controlli incrociati, il governo spagnolo sostiene che il loro svolgimento incontra ostacoli materiali come, in merito al consumo di energia elettrica da parte dei frantoi, il fatto che l'elettricità sia utilizzata per scopi diversi dalla triturazione delle olive. Esso riconosce peraltro l'importanza dei controlli incrociati, in particolare della destinazione dell'olio ottenuto e, in caso di dubbio, della contabilità finanziaria.
162. La Commissione replica che la mancanza di schedario oleicolo e di schedari informatizzati imponeva che venissero effettuati controlli più completi dei frantoi e, in particolare, che si procedesse a controlli incrociati che non sono stati compiuti. Essa spiega che i frantoi organizzati in cooperative comportano rischi maggiori, perché il produttore e il proprietario del frantoio sono la stessa persona, il che presuppone una identità di interessi che agevola una sopravvalutazione dei quantitativi di olio.
163. La mancanza di schedari informatizzati priverebbe le autorità spagnole di informazioni relative alla produzione di ciascun frantoio e renderebbe impossibile scegliere in modo efficiente i frantoi da sottoporre a controllo. I criteri invocati dal governo spagnolo sarebbero stati fissati per la campagna 1995/1996 e non si possono pertanto utilizzare per confutare la posizione assunta dalla Commissione riguardo all'esercizio 1993. Quanto all'argomento del governo spagnolo relativo alla dimensione del campione, la Commissione spiega che non esiste la prova che i frantoi controllati ogni anno non siano, in gran misura, gli stessi già sottoposti a controllo. Essa ribadisce la necessità di un controllo effettuato ricorrendo ad una fonte probatoria esterna. I controlli incrociati sarebbero imposti dalla normativa comunitaria e il fatto che siano complessi da realizzare non basterebbe a metterne in discussione la necessità di procedervi. Secondo la Commissione, è incontestabile che non è stato prodotto alcun elenco dei controlli incrociati effettuati in loco dall'AAO a partire dalla campagna 1992/1993.
164. Il governo spagnolo ribatte che la mancanza parziale dello schedario e quella di alcuni schedari sono state compensate da un potenziamento qualitativo e quantitativo dei controlli delle particelle di uliveti e dei frantoi. Non si può sostenere che sussistono gravi lacune nei controlli dei frantoi né insinuare che i frantoi controllati ogni anno sono sempre gli stessi.
165. Il governo spagnolo contesta il ragionamento della Commissione secondo il quale il controllo dei frantoi sarebbe secondario perché a percepire l'aiuto sono gli olivicoltori e non i frantoi. Esso sostiene che, per poter percepire un aiuto in modo fraudolento, l'olivicoltore deve necessariamente accordarsi con il frantoio affinché gli rilasci un'attestazione per l'olio che non è stato prodotto. Pertanto, lo scopo principale del controllo di un frantoio non sarebbe quello di individuare una frode in esso commessa, ma di indagare sull'eventuale frode dell'olivicoltore.
166. Quanto alla supposizione di un più elevato rischio di irregolarità collegato allo status di frantoio appartenente ad una cooperativa, il governo spagnolo spiega che non è esatto affermare che il produttore e il proprietario del frantoio sono la stessa persona, perché il proprietario è un'associazione di produttori e non un produttore. L'esistenza di una frode richiederebbe condizioni essenziali di riservatezza e di segretezza, poco probabili in una cooperativa. Se la frode viene commessa, sarà pubblica e generalizzata. Il governo spagnolo sostiene che, nonostante l'esistenza di una maggioranza di cooperative in Andalusia, le proposte di revoca del riconoscimento in questa comunità autonoma riguardano solo una minima parte di frantoi appartenenti a cooperative.
167. Secondo la Commissione, l'incremento quantitativo dei controlli non può supplire al loro miglioramento qualitativo, in mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati. Essa ricorda che lo scopo della normativa comunitaria sulla procedura di liquidazione dei conti non è quello di limitare il rifiuto di porre talune spese a carico del FEAOG ai soli casi in cui sia stata dimostrata chiaramente l'esistenza di una frode.
ii) Valutazione
168. Non si può negare che, in mancanza di uno schedario oleicolo definitivo e di schedari informatizzati completi, è necessario procedere ad un maggior numero di controlli che presentino un elevato livello di efficacia.
169. Lo schedario oleicolo e gli schedari informatizzati, infatti, raccolgono un gran numero di informazioni relative sia alle stesse aziende oleicole, sia ai quantitativi di olive e di olio d'oliva prodotti e oggetto di domande di aiuti, nonché ai controlli già effettuati. La varietà e la portata delle informazioni che essi raggruppano, assieme al loro trattamento informatico, è tale da garantire grande efficacia alle operazioni di controllo e di individuazione delle pratiche fraudolente su tutto il territorio nazionale. Pertanto, in assenza di tali strumenti occorre assicurare il massimo rigore nello svolgimento dei controlli.
170. Tale rigore si impone tanto più in quanto, come sostiene la Commissione, la struttura per lo più cooperativa dei frantoi spagnoli aumenta il rischio di frode. Sebbene il governo spagnolo contesti questo punto, il FEGA riconosce che lo scopo specifico di un frantoio cooperativo nel settore oleicolo è in genere quello della spremitura delle olive dei soci e della vendita congiunta dell'olio sfuso . In tal modo, trova conferma l'idea della Commissione secondo la quale le operazioni di coltivazione delle olive e quelle di produzione e di vendita dell'olio d'oliva si concentrano nelle mani di uno stesso operatore o di un gruppo di operatori economici. Il fatto che esista un autocontrollo da parte dei soci, in quanto rigorosamente interno alla stessa unità economica, non può, a mio avviso, compensare totalmente i più elevati rischi di frode collegati al cumulo delle attività. Mi sembra quindi che la situazione favorisca le frodi attuate tramite dichiarazioni di quantitativi superiori a quelli effettivi.
171. Va rilevato che la mancanza di schedario oleicolo e di schedari informatizzati può essere solo parzialmente compensata da un considerevole potenziamento del numero di controlli.
172. Difatti, dai vari documenti prodotti dai servizi del FEAOG in seguito ai controlli in loco, risulta che la mancata disponibilità dei suddetti strumenti rende impossibile determinare con precisione il campione di frantoi da controllare. Il controllo della veridicità dei dati grazie al quale le persone incaricate del controllo possono individuare i frantoi sospetti non può essere effettuato in maniera soddisfacente se mancano dati completi sugli impianti e sulle produzioni dichiarate .
173. I servizi del FEAOG hanno giudicato insufficiente anche la preparazione dei controlli da parte dell'AAO. In mancanza di uno schedario centrale informatizzato, il semplice riferimento ai controlli effettuati in precedenza riduce notevolmente l'efficacia della procedura di verifica presso i frantoi .
174. Pur ammettendo, come sostiene il governo spagnolo, che l'incremento nel numero dei controlli porti a verificare tutti i frantoi nel giro di due o tre anni, si corre il rischio che non vengano individuate le irregolarità più evidenti che sarebbero state rilevate sulla base dei dati centralizzati sin dalla prima campagna, tanto più che questi presunti controlli più numerosi non sono approfonditi al livello auspicato, come dimostra la dichiarazione di impotenza da parte dello stesso governo spagnolo riguardo ai controlli incrociati, considerati inutili o irrealizzabili.
175. Questi controlli, che permettono di verificare la veridicità delle dichiarazioni sulle quali si basano le domande di aiuti ponendo a confronto dati di natura diversa, sono imposti dalla stessa normativa comunitaria. L'art. 13 del regolamento n. 2261/84 e l'art. 9 del regolamento n. 3061/84 precisano quali dati debbano essere trasmessi dai frantoi allo Stato membro per ottenere il riconoscimento .
176. Da quanto precede deriva che il governo ricorrente non ha dimostrato che i controlli presso i frantoi fossero sufficienti.
f) Sulla regolarità giuridica della prassi spagnola delle rese forfettarie
177. In base alla relazione di sintesi, i servizi del FEAOG ritengono che l'approccio seguito dalle autorità spagnole, volto a permettere l'attribuzione delle quantità di olio d'oliva prodotte da ciascun olivicoltore su base forfettaria e al termine della campagna, non sia conforme all'art. 9, n. 2, e all'art. 5, n. 1, lett. d), ultimo comma, del regolamento n. 3061/84. Tale prassi, unita alla mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati, impedirebbe un controllo sistematico ed efficace dei dati relativi a ciascun produttore, nonché il riscontro dei dati reali del terreno e dei dati relativi alla contabilità giornaliera dei frantoi, con conseguente elevato rischio di frodi.
i) Argomenti delle parti
178. Il governo spagnolo precisa che l'attribuzione su base forfettaria delle quantità di olio prodotte da ciascun olivicoltore avviene solo in pochissimi casi e, anche in questi casi, è consentita dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3061/84. Esso sostiene che la maggior parte dei frantoi non attribuisce le stesse rese ai produttori e aggiunge che, per ragioni tecniche, la resa non può essere attribuita in modo da poter isolare ciascuna partita di olive e pesare l'olio da essa prodotto. Secondo il governo spagnolo, l'impossibilità materiale di conoscere, in base al peso, la quantità di olio contenuta in ciascuna partita di olive non significa che la resa complessiva ottenuta in un frantoio venga attribuita a tutti i produttori. Vi sarebbe un metodo per stabilire con estrema precisione l'olio corrispondente a ciascuna partita e per ottenere una resa diversificata per ciascun produttore. Il governo dichiara che le comunità autonome comunicano all'AAO le rese fuori della norma.
179. La Commissione spiega di aver constatato l'insufficienza dei controlli amministrativi delle rese. Essa lamenta il fatto che la maggior parte dei frantoi produca tutti i certificati di triturazione soltanto al termine della campagna, sulla base dell'olio prodotto complessivamente nel corso di tutto il periodo, il che porta ad attribuire la stessa resa a ciascun produttore. Ciò sarebbe stato verificato dai servizi di controllo del FEAOG durante numerose ispezioni. Essa sostiene di non avere a disposizione elementi che le consentano di valutare l'importanza di questa prassi, ma fa notare come, ogni volta che un organismo comunitario ha ispezionato la contabilità di un frantoio spagnolo, sia stata rilevata la stessa situazione.
180. Il governo spagnolo nega che la maggioranza dei frantoi attribuisca la stessa resa a tutti i produttori. Esso sostiene che nella maggior parte dei frantoi produttori la resa viene calcolata applicando un coefficiente correttore alla resa di laboratorio di ciascuna entrata. Il governo spagnolo si duole che non gli siano stati comunicati alcuni documenti invocati dalla Commissione a sostegno del suo argomento, e sostiene che quest'ultima viola il principio di audizione delle parti.
181. La Commissione ribadisce che, durante la campagna corrispondente all'esercizio 1993, alcuni frantoi spagnoli avevano attribuito la stessa resa a tutti i produttori, e sostiene che non è stata apportata alcuna prova del contrario. La rettifica finanziaria non si è fondata su elementi né su osservazioni che non fossero stati ufficialmente e formalmente comunicati alle autorità spagnole durante il procedimento in contraddittorio, in quanto gli elementi più rilevanti dei rapporti di indagine erano stati ad esse trasmessi.
ii) Valutazione
182. Occorre innanzi tutto spiegare che dall'art. 5, n. 1, lett. d), e dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 828/90, deriva che i quantitativi di olive entrati in un frantoio riconosciuto e i quantitativi di olio ottenuti da tali olive debbono essere individuati e contabilizzati con precisione, in modo che a ciascuna partita di olive sia associata la partita di olio corrispondente, così da poter valutare le rese per ciascuno dei produttori interessati.
183. L'art. 9, n. 2, lett. e), del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 828/90, limita la deroga al suddetto principio ai casi in cui il quantitativo delle olive triturate si componga di più partite di entità inferiore alla quantità minima necessaria per caricare una pressata, sia nei frantoi a ciclo di produzione tradizionale che in quelli a ciclo di produzione continuo. In questi casi, la contabilità di magazzino deve indicare il quantitativo complessivo di olio uscito dal frantoio, ripartito tra i destinatari in proporzione ai quantitativi di olive da ciascuno di essi triturati.
184. Va osservato che il governo spagnolo presenta due tipi di argomenti in apparenza contraddittori.
Da un lato, esso sostiene che «la resa non può essere [...] attribuita, secondo un'interpretazione letterale della normativa comunitaria, in modo da poter isolare [...] ciascuna partita di olive e pesare l'olio prodotto da tale partita» . Del resto, esso aveva replicato alla Commissione che «tale sistema non aggiungerebbe [...] alcun elemento di informazione essenziale rispetto all'attuale procedura» e che, in certi casi, «non è più possibile sapere in quale linea di estrazione si trovino le olive di ciascun olivicoltore né quale parte dell'olio prodotto in un dato momento provenga da una particolare partita di olive» .
Dall'altro lato, il governo spagnolo sostiene che la materiale impossibilità di conoscere, in base al peso, la quantità d'olio contenuta in ciascuna partita di olive non significa che la resa complessiva del frantoio venga attribuita a tutti i produttori. Esso descrive il metodo che consente di determinare l'olio corrispondente a ciascuna partita.
185. Come ho già detto, questi argomenti sono solo apparentemente incompatibili. Il primo va interpretato come espressione della difficoltà, da parte delle autorità spagnole, di applicare la normativa comunitaria, tenuto conto del carattere peculiare che esse attribuiscono al settore oleicolo spagnolo. Quanto alla tecnica descritta in secondo luogo, risulta che essa era stata oggetto di una risposta da parte del FEGA ai servizi del FEAOG nella quale non si sosteneva affatto che, anche supponendola operativa, essa venisse effettivamente applicata dalle autorità spagnole . Occorre peraltro sottolineare che il governo spagnolo non fornisce alcuna prova per dimostrare che le rese complessive rilevate dai servizi di controllo del FEAOG non vengono applicate forfettariamente. Il verbale dell'ispezione compiuta presso il frantoio «Pedro Valera Garía» non è una prova: da un lato, esso contiene dati relativi alla campagna 1993/1994 e non a quella 1992/1993 e, dall'altro lato, tale elemento, circoscritto ai dati di un frantoio, non ha una portata sufficiente per contraddire le più ampie osservazioni effettuate dai servizi del FEAOG.
186. Va aggiunto che i documenti prodotti da questi servizi e di cui il governo spagnolo asserisce di non essere stato il destinatario non aggiungono elementi fondamentali al contenuto della relazione di sintesi o della lettera n. 23271, citata in precedenza, con la quale la Commissione ha comunicato alle autorità spagnole in dettaglio le principali accuse che avrebbero potuto essere mosse contro di loro. Di conseguenza, è possibile che non se ne sia tenuto conto per valutare l'effettività dell'accusa mossa alle autorità spagnole da parte della Commissione.
g) Sull'indebito versamento di aiuti ai produttori che hanno messo in commercio parte del loro raccolto come olive da tavola
187. Secondo la relazione di sintesi e secondo la citata lettera n. 23271, i servizi di controllo del FEAOG hanno rilevato che la Comunità autonoma di Andalusia consente il pagamento dell'aiuto alla produzione di olio d'oliva ai piccoli produttori che abbiano commercializzato una parte del loro raccolto come olive da tavola. Non sarebbe stato effettuato alcun controllo dei documenti relativi all'eventuale commercializzazione di olive da tavola. Inoltre, le autorità spagnole non avrebbero proceduto, né presso la comunità autonoma di Andalusia né presso le altre comunità che si comportavano allo stesso modo, ad un nuovo calcolo degli aiuti versati ai piccoli produttori negli anni 1992, 1993 e 1994, in modo da consentire un recupero delle somme indebitamente versate, sulla base delle dichiarazioni di coltivazione e delle dichiarazioni di triturazione dei frantoi. Alle autorità spagnole sarebbe stato inoltre richiesto di modificare le istruzioni nazionali, per rendere obbligatorio indicare la destinazione della produzione sulla dichiarazione di coltivazione.
i) Argomenti delle parti
188. Il governo spagnolo fa osservare che non è possibile stabilire la destinazione della coltivazione nella relativa dichiarazione, perché al momento in cui tali dichiarazioni vengono presentate gli olivicoltori non sono in grado di prevedere la destinazione delle olive, che possono essere utilizzate tanto per la produzione di olio quanto per il condimento. Non sarebbe stato neppure possibile effettuare un nuovo calcolo degli aiuti versati ai piccoli produttori, perché i fascicoli di pagamento terrebbero conto soltanto del numero degli alberi e delle rese previste per la zona in questione. Il governo spagnolo sostiene di aver suggerito una modifica della normativa comunitaria in modo da attribuire a tutti gli olivicoltori un aiuto per l'olio effettivamente prodotto: i piccoli produttori beneficierebbero in generale di un aiuto «forfettario», conformemente alla normativa in vigore, indipendentemente dalla produzione effettivamente realizzata. Esso aggiunge che il rischio di frode da parte dei piccoli olivicoltori è minimo, in quanto le olive vendute come olive da tavola vengono raccolte prima delle olive destinate alla produzione di olio e solo queste ultime sono ancora sugli alberi al momento della valutazione delle rese utilizzate per calcolare l'aiuto «forfettario».
189. Per la Commissione, comprendendo la parte del raccolto commercializzata come olive da tavola, l'importo dell'aiuto alla produzione di olio d'oliva accordato dalle autorità spagnole agli olivicoltori viola l'art. 2 del regolamento n. 2261/84 e l'art. 1, n. 5, del regolamento n. 3061/84. Essa sostiene che le autorità spagnole non hanno effettuato alcun controllo sul rispetto delle suddette disposizioni comunitarie. I controlli avrebbero dovuto vertere anche sulla produzione dei grandi olivicoltori.
ii) Valutazione
190. Dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2261/84, nella versione derivante dal regolamento n. 892/88, e dall'art. 1, n. 5, del regolamento n. 3061/84, deriva che l'aiuto alla produzione di olio d'oliva non può essere concesso per la produzione di olive utilizzate a fini diversi dalla produzione di olio d'oliva, e che, in tal caso, l'aiuto dev'essere pagato in proporzione al quantitativo di olive destinate alla sola produzione d'olio. L'art. 1, n. 2, del regolamento n. 3061/84 stabilisce che la prima dichiarazione di coltura presentata da un olivicoltore deve indicare il numero di ulivi in produzione le cui olive sono utilizzate per la produzione di olio.
191. La normativa comunitaria non presenta quindi ambiguità alcuna riguardo alla natura degli obblighi posti a carico degli Stati membri. Questi ultimi debbono imporre agli operatori interessati l'obbligo di dichiarare la destinazione delle olive prodotte nei loro impianti. Sostenendo che le dichiarazioni di coltura non possono menzionare la destinazione delle olive, il governo spagnolo si pone chiaramente in contrasto con la normativa comunitaria, tanto più che tale obbligo si impone indipendentemente dalle dimensioni dell'azienda.
192. Viste le irregolarità rilevate, il governo spagnolo doveva effettuare un calcolo che consentisse ai servizi del FEAOG di valutare la parte di aiuti indebitamente versata. Ora, quest'ultimo non nega di aver omesso di effettuare la valutazione richiesta adducendo l'impossibilità di stabilire la destinazione delle olive raccolte.
193. La posizione del governo spagnolo non è peraltro di facile comprensione. Da un lato, esso dichiara che è impossibile stabilire la destinazione nella fase della dichiarazione relativa al raccolto, dall'altro fa notare che in Spagna esiste un «obbligo giuridico di dichiarare la destinazione data (per ciascuna campagna) alle olive raccolte [che] riguarda tutti i produttori e non esiste solo in [taluni] casi eccezionali» . Non si comprende quindi per quale motivo non sia stato possibile calcolare l'aiuto indebitamente pagato e perché questa omissione venga considerata legittima dalle autorità spagnole.
194. In ogni caso, alla luce dei motivi che precedono, la rettifica forfettaria appare giustificata.
h) Sull'esistenza di un pregiudizio per il bilancio comunitario
i) Argomenti delle parti
195. Secondo il governo spagnolo, il controllo non è un fine di per sé, ma costituisce lo strumento per evitare un danno finanziario alla Comunità. A suo giudizio, l'assenza di un danno osta, nel caso di specie, all'attuazione di una rettifica finanziaria. La quantità complessiva di olio prodotto da olive triturate nei frantoi corrisponde a quella che ha dato origine delle domande di aiuti presentate dai produttori. L'aiuto sarebbe stato versato per un importo inferiore ai quantitativi di olio e di sansa prodotti, il che escluderebbe ogni possibile frode e priverebbe di qualunque fondamento la rettifica finanziaria stabilita per il Regno di Spagna.
196. La Commissione ribatte che le cifre cui fa riferimento il governo spagnolo erano state a questo richieste nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti per l'esercizio 1994. Le autorità spagnole avrebbero dovuto calcolarle sulla base dei dati forniti, dietro richiesta esplicita, dai frantoi spagnoli. Secondo la Commissione questi dati non sono affidabili, visto il metodo applicato. I dati utilizzati per la campagna agricola corrispondente all'esercizio 1993 sono stati richiesti ai frantoi nel marzo 1997. La Commissione ricorda che il Parlamento europeo ha denunciato i mancati progressi degli Stati membri nell'applicare la normativa nel settore dell'olio d'oliva, chiedendole di attivare tutti i mezzi di controllo a sua disposizione e di sospendere i pagamenti, a meno che gli Stati membri non possano garantire controlli soddisfacenti entro termini ragionevoli.
197. Il governo spagnolo dichiara di interpretare diversamente dalla Commissione la giurisprudenza della Corte in materia di rettifiche finanziarie applicate agli Stati membri nell'ambito delle procedure di liquidazione dei conti FEAOG. Esso ritiene che per simili rettifiche occorra un'infrazione attiva da parte dello Stato membro in questione, e non semplicemente dei controlli insufficienti. Inoltre, la tesi della Commissione secondo cui essa sarebbe legittimata a rifiutare tutte le spese comunitarie corrispondenti qualora un provvedimento nazionale contrario al diritto comunitario comporti un aumento delle spese comunitarie, senza che sia possibile stabilire l'entità di tale aumento, equivarrebbe ad attribuirle un potere illimitato. Il governo spagnolo sostiene di aver dimostrato che tutto l'aiuto è stato versato per un quantitativo inferiore alla quantità complessiva di olio e di sansa prodotti. Esso attira l'attenzione della Corte sulla lettera del FEGA 30 settembre 1997, n. 25002, contenente i dati e le spiegazioni che giustificano la sua posizione. Esso fa inoltre riferimento a una risoluzione del Parlamento che subordina l'applicazione di rettifiche finanziarie alla valutazione oggettiva della perdita effettiva per il bilancio comunitario. Il governo spagnolo contesta l'interpretazione che la Commissione dà alla giurisprudenza della Corte, secondo la quale le informazioni fornite da uno Stato membro dopo il termine da essa fissato non possono più essere prese in considerazione.
198. La Commissione ribatte che la mancata applicazione o l'applicazione erronea delle norme e dei meccanismi di controllo imposti dalla normativa agricola comunitaria viene considerata dalla Corte come una violazione delle norme comunitarie che impone alla Commissione di effettuare le rettifiche finanziarie corrispondenti. Secondo la giurisprudenza, qualora sia impossibile stabilire esattamente il grado di incremento delle spese del FEAOG provocato dalle irregolarità imputabili alle autorità nazionali, la Commissione sarebbe legittimata a negare il finanziamento di tutte le spese corrispondenti. Quest'ultima mette in discussione l'affidabilità dei dati relativi alla produzione di olio d'oliva forniti dal governo ricorrente. In nessun caso questi dati sarebbero sufficienti a provare l'inesistenza di un pregiudizio. Quanto alla citata lettera n. 25002, secondo la Commissione essa si riferisce alla liquidazione dei conti corrispondente all'esercizio 1994, e nulla ha pertanto a che vedere con la rettifica finanziaria controversa. Essa ritiene che i dati relativi alla procedura di liquidazione dei conti per l'esercizio 1993, comunicati dopo il 29 febbraio 1996, non si possano prendere in considerazione.
ii) Valutazione
199. Ho già richiamato la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale la Commissione può porre a carico del FEAOG solo gli importi versati in conformità con le norme stabilite nei diversi settori dei prodotti agricoli, lasciando a carico degli Stati membri qualunque altro importo versato .
200. Si ammette ormai da tempo che la Commissione non è tenuta a dimostrare l'esistenza di un danno ma può limitarsi a presentare seri indizi in questo senso. Questo temperamento dell'onere della prova è conseguenza della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell'ambito della politica agricola comune .
201. La gestione del finanziamento del FEAOG compete, infatti, principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare sul rigoroso rispetto delle norme comunitarie. Tale sistema, fondato sulla fiducia tra le autorità nazionali e le autorità comunitarie, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione, controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari all'elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno .
202. Il temperamento dell'onere della prova a carico della Commissione è confermato dalle linee direttrici fissate nel rapporto Belle, secondo cui, per i casi difficili in cui l'ammontare del danno subito non può essere accertato con precisione, «la perdita per le casse comunitarie deve [...] essere determinata mediante una valutazione dei rischi derivanti dall'insufficienza dei controlli» .
203. Tuttavia, in caso di contestazione incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme relative all'organizzazione comune dei mercati agricoli ma, una volta provata, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne . E' quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione .
204. Quanto alle giustificazioni addotte dalla Commissione a sostegno della rettifica finanziaria controversa, vanno richiamati gli argomenti precedentemente esposti in merito alle lacune del sistema di controllo delle autorità spagnole in tema di aiuto alla produzione di olio d'oliva nei settori elencati nelle presenti conclusioni, e che sono sufficienti a dimostrare l'esistenza di un rischio elevato di perdite per il bilancio della Comunità.
205. Occorre ricordare che, nella relazione finale trasmessa alle autorità spagnole con lettera 3 marzo 1997, l'organo di conciliazione ha reso un parere secondo cui la rettifica finanziaria forfettaria del 10% proposta dal FEAOG in tema di aiuti alla produzione di olio d'oliva sembrava logica, dato che non vi era alcuna ragione di rimetterla in discussione. L'organo di conciliazione ha rilevato infatti che, nonostante taluni miglioramenti successivi, di cui però non si sarebbero avvertiti gli effetti prima del 1995/1996, «le procedure spagnole di controllo dell'aiuto alla produzione [...] non si sono del tutto conformate alla normativa comunitaria nel 1993» . Pur correggendo alcune stime realizzate dai servizi del FEAOG riguardo all'incidenza, a suo avviso sottovalutata, delle ispezioni compiute dall'AAO presso i produttori, l'organo di conciliazione ha ritenuto che «questa correzione non contraddice [...] la conclusione generale del FEAOG secondo la quale il sistema di controllo spagnolo, pur presentando un certo numero di elementi positivi, non compensa totalmente la mancanza cronica di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati dei produttori» .
206. Il governo spagnolo contesta l'effettiva esistenza di un pregiudizio per il bilancio comunitario facendo leva sugli elementi forniti alla Commissione con lettera del FEGA 29 maggio 1997, n. 14973, in seguito alla raccolta da parte dell'AAO di informazioni provenienti dai frantoi interessati dalla campagna 1992/1993, nonché sui dati specificati nella lettera del FEGA 30 settembre 1997, n. 25002 .
207. Occorre spiegare che, con decisione C(96) 153 def., notificata al Regno di Spagna con lettera 21 gennaio 1996, SG(96) D/1598, la Commissione ha fissato al 29 febbraio 1996 il termine per inviare informazioni complementari destinate alla liquidazione dei conti FEAOG. Il governo spagnolo non nega l'esistenza di questo termine. La comunicazione, successiva al 29 febbraio 1996, dei documenti in precedenza citati impedisce, quindi, che vengano presi in considerazione al fine di valutare le obiezioni da esso sollevate.
208. Il governo spagnolo non nega che esistesse il termine fissato dalla Commissione, ma contesta l'applicabilità di una delle sentenze invocate dalla Commissione a sostengo della decadenza dai termini che gli viene contestata.
209. Occorre ricordare che la sentenza 3 ottobre 1996, Germania/Commissione, citata dalla Commissione, non costituisce un riferimento isolato, ma un esempio di una giurisprudenza costante. Secondo tale giurisprudenza, l'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1723/72, nella versione derivante dal regolamento (CEE) n. 422/86, prevede che la Commissione può impartire agli Stati membri un termine per la trasmissione delle informazioni supplementari che vengono loro richieste. In caso di mancata trasmissione di tali informazioni entro il termine fissato, la Commissione decide sulla base degli elementi di cui dispone alla data limite stabilita, fatto salvo il caso in cui la tardiva trasmissione delle informazioni sia giustificata da circostanze eccezionali . Quanto al potere della Commissione di impartire un termine, il primo considerando del regolamento n. 422/86 fa riferimento alla necessità di un rapido esame dei conti e precisa che la Commissione deve tenere in considerazione l'avanzamento dei lavori relativi alla liquidazione .
210. Come abbiamo visto, la data di riferimento menzionata dall'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72, nella versione derivante dal regolamento n. 422/86, è stata fissata dalla Commissione al 29 febbraio 1996. Poiché il governo spagnolo non ha invocato circostanze eccezionali, le informazioni supplementari fornite successivamente a tale data vanno considerate tardive.
211. L'argomento del governo spagnolo secondo il quale la citata sentenza 3 ottobre 1996, Germania/Commissione, non sarebbe applicabile al caso di specie, in quanto la Commissione non ha accettato nessuna delle spiegazioni fornite da tale governo costringendolo ad aggiungere ulteriori elementi di prova, dev'essere respinto.
212. Va ricordato che nella sentenza 3 ottobre 1996, Germania/Commissione, la Corte ha giudicato tardiva la produzione di un'inchiesta compiuta prima del termine fissato dalla Commissione per la produzione di informazioni supplementari, ma invocata dal governo ricorrente dopo il suddetto termine, perché mancavano circostanze eccezionali in grado di giustificare il ritardo registrato.
213. Questi dati procedurali non sono fondamentalmente diversi da quelli emersi nelle altre sentenze che interpretano l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72. In ogni caso, la sentenza controversa condivide con tali sentenze il fatto che il termine fissato dalla Commissione non è stato osservato dal governo ricorrente al momento in cui esso intendeva avvalersi di elementi di prova non ancora dedotti.
214. Occorre rilevare, ad abundantiam, che la citata lettera del FEGA n. 14973 viene presentata come contenente gli elementi, forniti dalle autorità spagnole, che dimostravano la corrispondenza tra la quantità complessiva di olio e quella che ha costituito oggetto delle domande di aiuto presentate dai produttori, elementi già contenuti nella nota del FEGA 12 febbraio 1997, n. 4047, trasmessa all'organo di conciliazione . E' utile rilevare che quest'ultimo documento, trasmesso entro il termine fissato, non ha modificato la posizione di questo organo, volta a convalidare la rettifica finanziaria controversa.
215. E' stato dimostrato precedentemente che gli elementi di prova prodotti dal governo spagnolo in tema di aiuti alla produzione non erano tali da invalidare la conclusione della Commissione sulle lacune dei controlli delle autorità spagnole. Non si può pertanto ritenere che l'accusa mossa alla Commissione di non aver tenuto conto delle spiegazioni fornite nel corso della procedura rimetta in discussione il diritto di difesa del governo ricorrente.
216. Dal complesso di considerazioni che precedono emerge che il motivo attinente all'irregolarità della rettifica finanziaria forfettaria dell'aiuto alla produzione di olio d'oliva dev'essere respinto.
C - Sulle rettifiche finanziarie motivate dalla mancata imputazione al FEAOG di talune spese relative allo schedario oleicolo
217. Nella relazione di sintesi si legge che il totale delle spese relative allo schedario oleicolo comprende una percentuale di spese generali pari al 15% del bilancio complessivo. Questo dato sarebbe di molto superiore alla percentuale generalmente riservata a questo tipo di spese in altri lavori effettuati a nome o per conto della Commissione. La Tragsa è l'impresa alla quale sono stati attribuiti i lavori e la Tragsatec una delle imprese sub-appaltatrici. La Tragsatec non tiene una contabilità analitica per progetto. Nonostante le reiterate richieste della Commissione, nessun controllo delle fatturazioni tra quest'ultima e altre società sub-appaltatrici e la Tragsa consente di verificare che non siano state aggiunte spese supplementari sui lavori di subappalto.
218. Le spese dichiarate per l'esercizio finanziario 1993 comprendevano utili pari al 10% dell'importo contrattuale che non sono consentiti dalla normativa comunitaria e non possono quindi essere finanziati dal FEAOG. La natura pubblica dell'impresa incaricata dei lavori e la mancanza di una gara d'appalto andrebbero ad aggiungersi all'irregolarità della situazione.
219. La Commissione, sulla base della relazione di sintesi, propone una rettifica finanziaria di ESP 217 007 368 applicata alle spese relative allo schedario oleicolo.
Essa si articola in tre parti:
- rifiuto di finanziamento delle spese generali oltre il 2% del bilancio complessivo;
- rifiuto di finanziamento degli utili dell'impresa assegnataria dei lavori, ossia il 10% del bilancio complessivo;
- rettifica forfettaria del 10% del totale delle spese ammissibili, tenuto conto del fatto che i lavori sono stati assegnati senza gara d'appalto.
1. Argomenti delle parti
220. La rettifica viene contestata dal governo spagnolo.
221. Per quanto riguarda l'importo delle spese generali, esso ritiene che la percentuale del 15% non sia troppo elevata e corrisponda alla percentuale consentita per questo tipo di lavori. La mancanza di contabilità per progetto non giustificherebbe il rifiuto di tale percentuale, poiché l'impresa in questione non ha alcun obbligo in tal senso.
222. Il governo spagnolo contesta che le spese per l'istituzione dello schedario oleicolo vengano liquidate secondo la procedura abituale di liquidazione dei conti del FEAOG. Questa spesa non costituirebbe un aiuto per la cui concessione occorre che il destinatario rispetti i criteri fissati dalla normativa comunitaria. Si tratterebbe del pagamento di un servizio preventivamente definito, fornito ad un prezzo determinato. Le norme comunitarie non prevedono alcun procedimento speciale. Al contrario, le spese necessarie per costituire lo schedario oleicolo sarebbero ammissibili, a condizione di notificare preventivamente alla Commissione i contratti, i capitolati d'oneri o le i costi estimativi dei lavori. Tali elementi sarebbero stati comunicati alla Commissione perché autorizzasse i lavori e le spese. L'autorizzazione, concessa per l'esercizio 1993, confermerebbe il fatto che le spese proposte soddisfano i criteri dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79. L'autorizzazione non conterrebbe alcun riferimento al livello delle spese generali. La particolarità di questo tipo di spese sarebbe riconosciuta all'art. 3, n. 6, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, il quale prevede la possibilità di adottare modalità di applicazione dei testi vigenti in materia. Sarebbero ignote le ragioni per cui tali misure non sono state adottate. Secondo il governo spagnolo sarebbe opportuno prevederle per risolvere problemi come quello in oggetto.
223. Per quanto riguarda la tesi secondo cui le imprese pubbliche incaricate dello schedario oleicolo sono servizi dell'amministrazione, il governo spagnolo sostiene che, pur avendo capitale pubblico, la Tragsa e la Tragsatec sono società per azioni il cui funzionamento è disciplinato dal diritto commerciale. I contratti conclusi con tali imprese per l'esecuzione dei lavori sarebbero quindi totalmente imputabili ai fondi destinati alla creazione dello schedario oleicolo.
224. Quanto al rifiuto di finanziare gli utili dell'impresa assegnataria, il governo spagnolo sostiene che la posizione adottata dalla Commissione deriva dal fatto che si tratta di un'impresa controllata dalla pubblica amministrazione. A suo giudizio, il rifiuto della Commissione è riferibile all'attribuzione diretta dei lavori all'impresa assegnataria.
225. I motivi che hanno indotto il governo spagnolo a non bandire una gara d'appalto per la realizzazione dello schedario oleicolo sarebbero perfettamente legittime alla luce del diritto comunitario. Il governo ricorrente spiega che le imprese di progettazione degli altri Stati membri hanno offerto la loro collaborazione a prezzi due o tre volte superiori rispetto a quelli rilevati per lavori analoghi in Spagna. Inoltre, il carattere riservato delle informazioni che verrebbero inserite nello schedario oleicolo, la possibilità, offerta dalla legge spagnola, di organizzare i lavori senza ricorrere a una gara d'appalto e la competenza tecnica della Tragsa hanno portato il governo spagnolo ad affidare i lavori a detta impresa tramite aggiudicazione diretta. La Commissione sarebbe stata preventivamente informata del contratto e della procedura seguita.
226. Il governo spagnolo infine sostiene che la Commissione non possa negare una parte del finanziamento comunitario a causa dell'illegittimità dell'aggiudicazione dei lavori in questione. Anziché ricorrere ad una sanzione illegittima, essa dovrebbe utilizzare i mezzi a sua disposizione per evitare una situazione di questo tipo.
227. La Commissione ricorda che, ai sensi della normativa comunitaria applicabile, parte dell'aiuto ai produttori è destinata ad operazioni necessarie alla costituzione dello schedario oleicolo. Ai sensi dell'art. 3, n. 4, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, qualora lo Stato membro faccia eseguire i lavori dai propri servizi, sono imputabili solo le spese derivanti dai costi diversi da quelli di gestione e di controllo dei lavori stessi. La stessa disposizione stabilisce che lo Stato membro in questione deve comunicare preventivamente alla Commissione il contenuto dei contratti o dei capitolati, o i costi estimativi dei lavori. La normativa comunitaria non introdurrebbe, peraltro, alcun regime contabile e finanziario specifico per le spese, che verrebbero quindi liquidate secondo la procedura abituale di liquidazione dei conti del FEAOG.
228. La Commissione sostiene di non accettare il finanziamento delle spese generali oltre il 2% del bilancio complessivo perché la percentuale delle spese generali dichiarate dal governo spagnolo è troppo elevata e non è stata da questo giustificata.
229. Essa aggiunge che la normativa comunitaria non prevede il finanziamento di un utile d'impresa pari al 10% dell'importo contrattuale e che la dichiarazione di tale utile come spesa è tanto più irregolare in quanto l'impresa in questione è pubblica e i lavori le sono stati attribuiti senza previa gara d'appalto.
230. Per tale motivo si dovrebbe applicare una rettifica forfettaria pari al 10% del totale delle spese imputabili. Si dovrebbe infatti presumere che la mancanza di concorrenza provoca automaticamente un aumento dei prezzi.
231. Secondo la Commissione, l'analisi del regime giuridico cui è soggetta la Tragsa nell'ordinamento giuridico spagnolo permette di affermare che questa impresa è un'amministrazione pubblica. Essa aggiunge che se, come afferma il governo spagnolo, la Tragsa è un'impresa indipendente, l'attribuzione diretta ad essa dei lavori per la realizzazione dello schedario oleicolo non è giustificata.
232. Il governo spagnolo ritiene che l'argomento derivante dal fatto che la Commissione considera la Tragsa come un servizio dello Stato presenta una contraddizione: la Tragsa o è parte dell'amministrazione spagnola o non lo è. Nella prima ipotesi, difesa dalla Commissione, non si può sostenere che il contratto dovesse essere aggiudicato tramite appalto pubblico, mancando il quale lo Stato membro sarebbe responsabile dei danni conseguenti a tale irregolarità.
233. Il governo ricorrente dichiara peraltro che la Tragsa e la Tragsatec non fanno parte dell'amministrazione, sebbene il loro capitale sia pubblico. La loro scelta diretta non sarebbe stata compiuta in violazione della normativa comunitaria in tema di appalti pubblici, bensì in forza delle deroghe previste dalla stessa normativa. La Commissione non avrebbe provato che le disposizioni applicabili della normativa sono state violate. Secondo il governo spagnolo, esistono circostanze eccezionali che giustificavano il mancato ricorso alla concorrenza.
234. La Commissione non ritiene che il suo argomento sia contraddittorio. Il fatto che la Tragsa sia un servizio dell'amministrazione non significherebbe che la normativa comunitaria in tema di appalti pubblici sia stata rispettata. Rispondendo alla Corte, la Commissione ha spiegato che la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/62/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, era applicabile alla fattispecie e che il governo spagnolo non si era conformato alle disposizioni dell'art. 9 di tale direttiva .
235. Il governo spagnolo non avrebbe neppure rispettato l'art. 3, n. 5, ultimo comma, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, ai sensi del quale lo Stato membro comunica preventivamente alla Commissione il contenuto dei contratti o dei capitolati, o i costi estimativi dei lavori.
2. Valutazione
a) Osservazioni preliminari
236. Le tre rettifiche finanziarie controverse sono motivate da considerazioni di diversa natura fondandosi, a seconda dei casi, sull'assenza di giustificazioni da parte del governo spagnolo, sul silenzio della normativa comunitaria, equivalente a un divieto, o ancora sul mancato rispetto di quest'ultima.
237. Malgrado le differenze di motivazione, mi sembra che la risposta preliminare al problema della natura pubblica o privata dell'impresa assegnataria, ossia la Tragsa, possa agevolare, anche in misura variabile, l'individuazione degli elementi che consentono di pronunciarsi sulla fondatezza della decisione controversa e dei motivi di doglianza sollevati contro di essa dal governo spagnolo, per quanto disparati essi siano.
238. Che si tratti del finanziamento, da parte del bilancio comunitario, di un livello elevato di spese generali, degli utili realizzati dall'impresa assegnataria o dell'obbligo incombente sull'autorità aggiudicatrice di ricorrere alle procedure comunitarie degli appalti pubblici, la risposta alle suddette questioni dipende, in tutto o in parte, dalla qualificazione giuridica che si deve attribuire alla Tragsa, ai sensi dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79.
239. Ricordiamo che tale disposizione definisce le spese considerate imputabili a seconda della natura pubblica o privata dell'operatore cui incombe l'esecuzione dei lavori di istituzione dello schedario oleicolo. Possono infatti essere finanziate le spese derivanti dai contratti conclusi con gli operatori privati, oppure i costi diversi da quelli di gestione e di controllo dei lavori, qualora sia l'amministrazione stessa ad eseguirli.
b) Sulla natura giuridica della Tragsa
240. Occorre stabilire se, stando a quanto risulta dal fascicolo, la Tragsa rientri nella fattispecie delle «persone fisiche o giuridiche incaricate dell'esecuzione dei lavori», ai sensi dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, ovvero in quella dei «servizi propri» dello Stato membro incaricati di tale esecuzione, ai sensi della medesima disposizione.
241. Nella prima ipotesi, sono imputabili «le spese derivanti dai contratti conclusi» con lo Stato membro. Nella seconda ipotesi, sono imputabili i «costi diversi da quelli di gestione e di controllo dei lavori».
242. Dato che la disposizione di cui trattasi non fornisce indicazioni, si può pensare che la distinzione così effettuata tra spese e costi, a seconda che l'operatore incaricato di eseguire i lavori sia o meno un servizio dello Stato, sia dovuta al fatto che il legislatore comunitario ha avuto cura di non porre a carico del bilancio comunitario il complesso delle spese che le amministrazioni pubbliche consacrano ai loro compiti abituali di servizio pubblico. Queste ultime determinano comunque spese imputabili alle tradizionali operazioni di gestione e il controllo delle attività assegnate alle amministrazioni pubbliche. In tale ipotesi, sono dichiarati imputabili soltanto i costi supplementari direttamente conseguenti a questi progetti, tra i quali può così figurare la realizzazione dello schedario oleicolo.
243. Mi sembra quindi che si debba tracciare un confine tra i compiti affidati a terzi e quelli la cui realizzazione viene garantita dalle stesse autorità competenti dello Stato membro. Questa interpretazione viene confermata dalla lettera dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, il quale distingue tra persone fisiche o giuridiche e servizi propri dello Stato membro. La lettera della disposizione fa riferimento inoltre all'esistenza di un contratto, esprimendo così l'idea di uno scambio di consensi tra due entità distinte dotate della capacità giuridica di assumere impegni.
244. Come abbiamo visto, le informazioni comunicate dal governo spagnolo e dalla Commissione sono parziali e le conclusioni che essi ne traggono sono contraddittorie. La Corte dovrà comunque pronunciarsi sulla base di questi elementi.
245. Alla luce di questi dati, le principali caratteristiche della Tragsa sembrano essere quelle indicate qui di seguito.
246. La Tragsa è costituita in forma di società per azioni soggetta al diritto privato e, in particolare, al diritto commerciale. Essa ha capitale pubblico. Dall'art. 88 della legge spagnola 30 dicembre 1997, n. 66/97, recante misure fiscali, amministrative e di ordine sociale, emerge che la Tragsa viene considerata come un «mezzo strumentale» e come un «servizio tecnico dell'amministrazione» . Essa «effettua, in via esclusiva, autonomamente o tramite le proprie controllate, i lavori che le vengono affidati dall'amministrazione generale dello Stato, dalle comunità autonome e dagli enti pubblici che da queste dipendono [...]» . Come spiegato nel controricorso dalla Commissione, che non è stata contraddetta sul punto dal governo spagnolo, questa recente disposizione conferma il regime giuridico speciale di cui tale impresa beneficia sin dalla sua istituzione .
247. Poco importa, a mio avviso, che l'operatore incaricato dei lavori abbia stretti legami con l'amministrazione pubblica e che sembri possedere talune caratteristiche proprie di uno smembramento di tale amministrazione. Lo status di società per azioni conferisce alla Tragsa, in linea di principio, un'autonomia finanziaria e contabile che si traduce nella necessità di farsi formalmente carico del complesso delle spese causate dalla realizzazione dei progetti ad essa affidati, nonché la capacità giuridica di impegnarsi in nome proprio.
248. Dal fatto che la Tragsa debba considerarsi uno dei contraenti incaricato dalle autorità spagnole di costituire lo schedario oleicolo e non come uno dei servizi propri dell'amministrazione spagnola deriva un certo numero di conseguenze. L'effetto maggiormente visibile di tale qualificazione riguarda l'applicabilità delle norme comunitarie in tema di appalti pubblici.
c) Sulla rettifica finanziaria del 10% delle spese imputabili motivata dall'attribuzione dei lavori senza gara d'appalto
249. Il governo spagnolo ammette che non è stata organizzata una gara d'appalto. Sostenendo di «non aver omesso di applicare [la] normativa [comunitaria in tema di appalti pubblici, ma di] essersi basato, ai fini della scelta diretta dell'impresa in questione, sulle deroghe previste, giustificando debitamente la propria scelta», esso non contesta neppure l'applicabilità delle norme comunitarie in tema di appalti pubblici.
250. La questione che dovrà esser risolta dalla Corte verte sulla effettiva possibilità, per il governo spagnolo, di attribuire direttamente l'appalto alla Tragsa basandosi su una delle deroghe previste dalla direttiva 77/62, dato che l'applicabilità di tale direttiva, di per sé, non viene messa in discussione .
251. Il governo spagnolo ha attribuito direttamente l'appalto alla Tragsa basandosi sul carattere riservato dei dati ottenuti per costituire lo schedario oleicolo.
252. Sebbene esso non invochi, a sostengo di tale argomento, alcuna specifica disposizione di diritto comunitario, si può ritenere che il governo spagnolo intenda basarsi sull'art. 6, n. 1, lett. g), della direttiva 77/62. Tale disposizione consente alle autorità aggiudicatrici di non osservare le procedure previste dall'art. 4, nn. 1 e 2, «quando le forniture sono dichiarate segrete o quando la loro esecuzione richiede misure speciali di sicurezza conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti nello Stato membro considerato, o quando lo esige la protezione degli interessi essenziali della sicurezza dello Stato».
253. Occorre ricordare che l'art. 6 della direttiva 77/62, che ammette eccezioni alle norme volte a garantire l'effettività dei diritti riconosciuti dal Trattato nel settore dei pubblici appalti di lavori e di forniture, dev'essere interpretato in modo restrittivo . Per gli stessi motivi, le disposizioni che definiscono in quali casi si possono concludere appalti per trattativa privata, devono considerarsi esaurienti .
254. Inoltre, il governo spagnolo non ha spiegato i motivi per i quali ha considerato che il carattere riservato attribuito ai dati comunicati per istituire lo schedario oleicolo sarebbe stato garantito in modo meno efficace se la sua realizzazione fosse stata affidata ad altre società, tanto spagnole quanto di altri Stati membri della Comunità.
255. Nella sentenza 5 dicembre 1989, Commissione/Italia, la Corte si è pronunciata sull'opportunità dei provvedimenti adottati da uno Stato membro per garantire il rispetto delle esigenze di riservatezza dei dati elaborati da sistemi informatici, alla luce della libertà di stabilimento, della libera prestazione dei servizi e della normativa comunitaria in tema di appalti pubblici. I principi di questa sentenza sono a mio avviso applicabili, mutatis mutandis, alla fattispecie in oggetto. Infatti, come la Corte ha rilevato, la riservatezza dei dati può essere garantita attraverso provvedimenti meno restrittivi dei principi che disciplinano il funzionamento del mercato interno rispetto alla totale esclusione della concorrenza da parte degli altri operatori economici . La Corte citava come esempio l'obbligo di segretezza imposto al personale delle società interessate, la cui violazione avrebbe potuto essere sanzionata penalmente . E' possibile, evidentemente, introdurre quest'obbligo nelle clausole dell'appalto cui sono soggetti gli offerenti.
256. Per quanto riguarda gli altri criteri di scelta invocati dal governo spagnolo, ossia il livello dei prezzi, la specializzazione, la capacità tecnica e l'affidabilità dell'impresa prescelta, è sufficiente ricordare che tali criteri sono precisamente quelli che la direttiva 77/62 consente alle autorità aggiudicatrici di adottare per procedere all'attribuzione degli appalti . Pertanto, la normativa comunitaria applicabile lasciava alle autorità spagnole la facoltà di raggiungere gli obiettivi legittimamente perseguiti nel rispetto della libera concorrenza e della libera circolazione.
257. Aggiungo che, come la Commissione ha giustamente considerato, il mancato ricorso alla normativa comunitaria in tema di appalti pubblici e la conseguente mancanza di concorrenza lasciano presumere una ingiustificata maggiorazione del prezzo.
258. Per le ragioni appena esposte, occorre respingere l'accusa che il governo spagnolo muove alla Commissione e dichiarare che l'attribuzione diretta dell'appalto controverso alla Tragsa senza osservare le regole di procedura prescritte dalla direttiva 77/62 giustifica l'applicazione di una rettifica forfettaria pari al 10% delle spese imputabili.
d) Sul rifiuto di finanziare tutte le spese generali
259. Si deve ricordare che, ai sensi dell'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, una parte dell'aiuto alla produzione è destinata a finanziare la costituzione dello schedario oleicolo.
260. Il finanziamento viene realizzato secondo la procedura seguita per la liquidazione dei conti FEAOG: infatti, ai sensi dell'art. 3, n. 3, del medesimo regolamento, la procedura applicabile è la stessa prevista per le spese di cui agli articoli 2 e 3 del regolamento ( CEE ) n. 729/70.
261. Come ricordato nel Rapporto Belle, l'obiettivo della procedura di liquidazione è quello di «accertare, nella misura del possibile, che la spesa sostenuta dagli organismi pagatori del FEAOG, così com'è indicata nella dichiarazione annuale degli Stati membri, sia conforme alle norme comunitarie e non sia superiore all'effettivo livello di spesa. Le spese debbono inoltre riguardare transazioni veritiere ed i pagamenti debbono pervenire ai legittimi beneficiari o ai loro mandatari» .
262. La qualità di contraente riconosciuta alla Tragsa, in luogo di quella di servizio proprio dell'amministrazione spagnola, legittima il fatto che le spese generali sostenute per realizzare il progetto di costituzione dello schedario oleicolo siano poste a carico del FEAOG. Non si può pertanto accusare la Commissione di subordinare il finanziamento delle spese sostenute a questo titolo al fatto che vengano prodotte giustificazioni corrispondenti.
263. Dalla relazione di sintesi emerge che la percentuale del bilancio riservata alle spese generali è di parecchie volte superiore alla quota di spese generali relativa ad altri lavori ordinati dalla Commissione. Il governo spagnolo non ha dimostrato la veridicità del livello contestato raggiunto dalle spese generali del progetto. Esso non contesta l'inesistenza di una contabilità analitica per progetto da parte della Tragsatec, impresa sub-appaltatrice che gestisce circa 200 progetti. Esso non ha neppure comunicato elementi concreti in grado di giustificare le spese generali in questione.
264. La lettera 18 ottobre 1993, n. 34278, con la quale la Commissione comunicava alle autorità spagnole che la spesa da esse prevista era conforme ai criteri dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, non si può considerare come un'autorizzazione preliminare che dispensava il governo spagnolo dal provare successivamente, e in dettaglio, l'effettività e la natura delle spese sostenute.
265. Questa esigenza costituisce la necessaria garanzia della buona destinazione degli aiuti comunitari nel settore considerato.
266. Il rifiuto di finanziare le spese generali oltre il 2% del bilancio complessivo appare pertanto giustificato.
e) Sul rifiuto di finanziare gli utili della Tragsa
267. Ricordiamo che, in base alle conclusioni della relazione di sintesi, condivise dalla Commissione, il finanziamento da parte del FEAOG di un utile d'impresa pari al 10% dell'importo contrattuale non poteva aver luogo, non essendo previsto dalla normativa comunitaria.
268. Le ragioni addotte dalla Commissione per negare qualsiasi finanziamento a questo titolo non sono, a mio giudizio, del tutto chiare.
269. L'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79, definisce le spese considerate imputabili a seconda della qualificazione giuridica che è possibile attribuire all'operatore incaricato dell'esecuzione dei lavori per la costituzione dello schedario oleicolo: può trattarsi di un contraente dell'amministrazione o dell'amministrazione stessa.
270. In base a tale norma, il rifiuto di finanziare gli utili dell'impresa assegnataria può ammettersi solo nell'ipotesi in cui si dimostri che tale impresa costituisce un servizio proprio dell'amministrazione pubblica spagnola, ai sensi dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79. Soltanto in questo caso la disposizione limita le spese imputabili ai soli costi determinati dai lavori e, più precisamente, ad alcuni di essi. Si darebbe pertanto un'interpretazione della normativa comunitaria troppo restrittiva se la nozione di «spese derivanti dai contratti conclusi tra l'autorità competente dello Stato membro produttore e le persone fisiche o giuridiche incaricate dell'esecuzione dei lavori» venisse intesa come riferita ai soli costi sostenuti da tali soggetti, escludendo gli utili che costituiscono precisamente lo scopo della loro attività economica.
271. Non si vede quale ragione, allo stato attuale della normativa comunitaria, osti al principio del finanziamento degli utili realizzati da un operatore economico che rientra, come nel caso di specie, nella fattispecie delle «persone fisiche o giuridiche incaricate dell'esecuzione dei lavori», ai sensi dell'art. 3, n. 5, del regolamento n. 154/75, nella versione derivante dal regolamento n. 1794/79.
272. Aggiungo che in base al fascicolo è difficile stabilire se l'irregolarità lamentata dalla Commissione derivi dal fatto che il bilancio comunitario non può farsi carico di tutti gli utili realizzati dall'impresa assegnataria o dal fatto che il finanziamento di un utile del 10% è considerato più di quanto possa ragionevolmente porsi a carico della Comunità. In quest'ultima ipotesi spetterebbe alla Commissione provare in modo circostanziato che questo tasso eccede manifestamente quanto ammissibile in questo tipo di contratti.
273. Poiché la Commissione non ha addotto un fondamento giuridico incontestabile né prodotto giustificazioni adeguate, il motivo sostenuto dal governo spagnolo a questo titolo va accolto. Di conseguenza, la decisione impugnata dev'essere annullata su questo punto.
IV - L'aiuto al consumo di olio d'oliva
A - Il contesto normativo
274. Le norme generali relative all'aiuto al consumo di olio d'oliva sono state adottate con regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089 . L'art. 1 dispone che l'aiuto al consumo di olio d'oliva è accordato soltanto alle imprese di confezionamento di olio d'oliva riconosciute. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, il riconoscimento è accordato dallo Stato membro interessato esclusivamente alle imprese aventi una capacità di confezionamento minima da determinarsi, che esercitano l'attività di confezionamento per un periodo minimo da determinarsi, che tengono una contabilità di magazzino secondo disposizioni da stabilire e che accettano di sottoporsi a qualsiasi controllo previsto nell'ambito dell'applicazione del regime di aiuto. L'art. 3, n. 1, stabilisce che il riconoscimento è ritirato se, salvo casi di forza maggiore, non sussiste più una delle condizioni di riconoscimento previste dall'art. 2, n. 1. Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo, lo Stato membro interessato decide il ritiro temporaneo del riconoscimento ad ogni impresa di confezionamento che ha chiesto l'aiuto per una quantità di olio d'oliva superiore alla quantità per la quale è stato riconosciuto il diritto dell'aiuto.
275. L'art. 7, primo comma, del regolamento n. 3089/78 stabilisce che gli Stati membri istituiscono un sistema di controllo atto a garantire che il prodotto per il quale è chiesto l'aiuto soddisfi i requisiti necessari per beneficiarne. Il secondo comma dell'articolo dispone che tale controllo deve permettere in particolare di verificare la corrispondenza tra la quantità di olio d'oliva per la quale è chiesto l'aiuto, la quantità di olio d'oliva di origine comunitaria entrata nell'impresa di confezionamento e la quantità di olio d'oliva di origine comunitaria uscita dall'impresa, dopo confezionamento in conformità dell'art. 4, n. 1, lettera b), del regolamento stesso, e immessa sul mercato nella Comunità.
276. Con regolamento (CEE) 24 settembre 1985, n. 2677, la Commissione ha stabilito le modalità d'applicazione del regime di aiuto al consumo per l'olio d'oliva . L'art. 1 stabilisce che, ai fini del riconoscimento, ogni impresa di condizionamento deve avere una capacità di confezionamento di almeno 6 tonnellate di olio d'oliva per giornata lavorativa di otto ore. L'art. 2 precisa le condizioni necessarie per ottenere il riconoscimento. Gli artt. 9 e 11 stabiliscono le modalità per la presentazione delle domande e per il versamento degli aiuti. Ai sensi dell'art. 9, n. 3, nella versione derivante dal regolamento della Commissione 19 marzo 1993, n. 643, entro centocinquanta giorni dalla data di presentazione della domanda, lo Stato membro versa l'importo dell'aiuto corrispondente ai quantitativi per i quali, sulla base dei sopralluoghi, è stato riconosciuto il diritto all'aiuto. Tuttavia, questo termine può essere prorogato, se a seguito dei controlli eseguiti è necessaria un'inchiesta supplementare.
277. L'art. 12 del regolamento n. 643/93, nella versione derivante dal regolamento (CEE) 8 marzo 1991, n. 571, si occupa del contenuto dei controlli. L'art. 12, n. 1, primo comma, prevede che, ai fini dei controlli di cui all'art. 7 del regolamento n. 3089/78, gli Stati membri procedono alla verifica della contabilità di magazzino di tutte le imprese riconosciute. Essi effettuano altresì controlli a campione dei documenti finanziari giustificativi delle operazioni realizzate dalle imprese. Ai sensi del quarto comma, in caso di dubbi circa l'esattezza dei dati che figurano nella domanda di aiuto, gli Stati membri controllano anche la contabilità finanziaria delle imprese riconosciute.
278. L'art. 12, n. 6, del regolamento n. 643/93, nella versione derivante dal regolamento n. 571/91, dispone che, qualora si constati con decisione della competente autorità che la domanda di aiuto verte su un quantitativo superiore a quello per il quale è stato accertato il diritto all'aiuto, lo Stato membro ritira immediatamente il riconoscimento per un periodo da uno a cinque anni a seconda della gravità dell'infrazione, fatte salve eventuali altre sanzioni. Questa disposizione è stata modificata con regolamento della Commissione n. 643/93. Nella nuova versione, l'art. 12, n. 6, dispone che la sanzione applicata all'impresa è pari a 3-8 volte l'importo dell'aiuto indebitamente richiesto o, se il quantitativo per cui è stato indebitamente richiesto l'aiuto supera di almeno il 20% il quantitativo controllato per il quale è stato riconosciuto il diritto all'aiuto, lo Stato membro, oltre ad applicare la sanzione pecuniaria, ritira il riconoscimento per un periodo da uno a tre anni, in base alla gravità dell'infrazione.
B - Sulla rettifica finanziaria puntuale degli aiuti versati a due imprese di confezionamento dell'olio d'oliva
279. Dalla relazione di sintesi emerge che, conformemente alla posizione adottata dal FEAOG per l'esercizio 1992 e secondo quanto comunicato alle autorità spagnole per lo stesso esercizio, è stata proposta una rettifica finanziaria puntuale per due imprese, facenti parte delle quindici pratiche esaminate con riferimento all'esercizio 1992, ma per le quali le domande riguardavano aiuti pagati nel 1993.
280. In attuazione della decisione impugnata, è stata imposta al Regno di Spagna a questo titolo una rettifica di ESP 26 849 245.
281. Secondo la Commissione, nell'applicazione del regime di aiuti al consumo di olio d'oliva erano state rilevate numerose infrazioni, che hanno dato origine a una rettifica finanziaria per l'esercizio 1992. Dopo tale correzione, il FEAOG ha indirizzato al Regno di Spagna una serie di raccomandazioni con lettera 13 giugno 1995, n. 22798. Tuttavia, una missione effettuata dal FEAOG tra il 22 e il 26 gennaio 1996, allo scopo di controllare l'applicazione del regolamento n. 4045/89, aveva condotto alla conclusione che nessun miglioramento era stato apportato alle procedure di controllo.
282. Dalla citata lettera 13 giugno 1995 risulta che i servizi di controllo del FEAOG hanno suggerito di applicare le rettifiche finanziarie a quindici imprese che avevano beneficiato dell'aiuto al consumo di olio d'oliva, tra cui le imprese S. Fernández e N. Sevillano .
1. L'impresa S. Fernández
a) Argomenti delle parti
283. Secondo la lettera 13 giugno 1995, le informazioni fornite dall'AAO non consentono di verificare se la corrispondenza tra le scorte di olio e gli imballaggi fosse stata controllata e, se sì, con quali risultati. Il FEAOG ritiene che l'aiuto sia stato pagato in assenza di un controllo efficace e propone di applicare una rettifica finanziaria del 10%.
284. Il governo spagnolo contesta la rettifica finanziaria applicata dalla Commissione. A suo giudizio, il controllo della corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili era stato effettuato. Esso sottolinea che la maggiore differenza osservata riguardava gli imballaggi vuoti di 25 l., ma che questi non vengono utilizzati per l'olio d'oliva che usufruisce dell'aiuto, il che spiega perché non fossero inseriti nella contabilità. Le altre differenze, minime, non giustificherebbero l'avvio di un procedimento amministrativo per il recupero delle somme di cui trattasi. Nel corso di un controllo successivo presso l'impresa, la situazione era stata giudicata buona.
285. La Commissione sostiene che a seguito delle ispezioni del FEAOG presso l'AAO, sono state rilevate irregolarità particolarmente gravi presso quindici imprese tra le 27 controllate. Sono state applicate delle rettifiche finanziarie sugli aiuti accordati nel corso dell'esercizio 1992. Nelle imprese S. Fernández e N. Sevillano le irregolarità sono continuate durante l'esercizio 1993. Per quanto riguarda l'impresa S. Fernández, sono stati rilevati errori nella contabilità di magazzino che non consentivano di verificare la corrispondenza tra le scorte e gli imballaggi. Una volta corretti questi errori, sono emerse delle anomalie. Di conseguenza, l'aiuto non avrebbe dovuto essere accordato.
286. Il governo spagnolo replica che la missione del FEAOG relativa al controllo dell'attività dell'esercizio 1993 non poteva vertere su raccomandazioni comunicate all'AAO nel giugno 1995. Esso aggiunge che si era potuta rilevare soltanto una irregolarità, ossia la mancata corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili degli imballaggi vuoti. Ora, il quantitativo d'olio di cui trattasi rappresenterebbe soltanto lo 0,01% degli aiuti versati all'impresa per la campagna 1992/1993, il che non può considerarsi come un'irregolarità talmente grave da giustificare l'esclusione dell'impresa dal regime di aiuti.
287. La Commissione ricorda che essa accusa le autorità spagnole per il modo insoddisfacente con cui i controlli sono stati effettuati, tanto che le informazioni fornite non permettono di verificare se sia stato effettuato un confronto tra le scorte e gli imballaggi e quale ne sia stato il risultato.
b) Valutazione
288. Occorre ricordare che ai sensi dell'art. 7, primo comma, del regolamento n. 3089/78, gli Stati membri istituiscono un sistema di controllo atto a garantire che il prodotto per il quale è chiesto l'aiuto soddisfi i requisiti necessari per beneficiarne.
289. L'art. 12, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2677/85, nella versione derivante dal regolamento n. 571/91, stabilisce che, ai fini dei controlli di cui all'art. 7 del regolamento n. 3089/78, gli Stati membri procedono alla verifica della contabilità di magazzino di tutte le imprese riconosciute. Essi effettuano altresì controlli a campione dei documenti finanziari giustificativi delle operazioni realizzate dalle imprese.
290. Lo stesso art. 12, n. 1, dispone al terzo, quarto e quinto comma che, all'atto delle ispezioni di cui al primo comma, gli Stati membri verificano la corrispondenza tra i quantitativi complessivi di olio sfuso e confezionato, nonché gli imballaggi vuoti che si trovano entro il perimetro dell'impresa e del deposito ai sensi dell'art. 7, da un lato, e i dati risultanti dalla contabilità di magazzino, dall'altro lato. In caso di dubbi circa l'esattezza dei dati che figurano nella domanda di aiuto, gli Stati membri controllano anche la contabilità finanziaria delle imprese riconosciute. Inoltre gli Stati membri possono effettuare controlli inopinati presso le imprese riconosciute, della stessa natura di quelli sopra descritti.
291. Merita inoltre ricordare che, ai sensi dell'art. 3, primo comma, lett. a), b) ed f), del regolamento n. 2677/85, nella versione derivante dal regolamento n. 571/91, ogni impresa di confezionamento tiene una contabilità di magazzino giornaliera, recante le indicazioni relative alle scorte di olio d'oliva, distinte secondo l'origine e la presentazione, esistenti alla data del riconoscimento e all'inizio di ogni campagna, alla quantità e alla qualità, per ogni partita, dell'olio d'oliva entrato nell'impresa, distinte secondo l'origine e la presentazione, nonché alla quantità e qualità di olio d'oliva confezionato.
292. Da tale normativa deriva che la contabilità di magazzino deve contenere i dati che consentano di individuare con precisione le scorte delle merci.
293. Nel caso di specie, il governo spagnolo non nega che la rubrica corrispondente della contabilità di magazzino non menzionasse il dettaglio delle scorte all'inizio di ogni mese, d cui la richiesta all'impresa di comunicare tali informazioni. Dopo la trasmissione di questi dati, sono emerse alcune anomalie che, sebbene di importanza relativa, aggiungono nuove irregolarità a quelle derivanti dalle lacune della contabilità di magazzino. Il governo spagnolo non nega del resto che le scorte materiali e quelle contabili degli imballaggi vuoti non corrispondevano. Di conseguenza, la contabilità di magazzino non era conforme alla normativa comunitaria.
294. Questa irregolarità di per sé ha un'importanza sufficiente da giustificare la rettifica finanziaria del 10% applicata al caso di specie.
2. L'impresa N. Sevillano
a) Argomenti delle parti
295. Secondo la lettera 13 giugno 1995, i documenti presentati dall'AAO non consentono di verificare se in tale impresa fosse avvenuto il controllo della corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili, e se sì, con quali risultati. Inoltre, i servizi di controllo del FEAOG hanno osservato che l'AAO aveva constatato che una domanda di aiuti verteva su un quantitativo di olio superiore alla quantità ammissibile. Tale infrazione avrebbe giustificato la revoca del riconoscimento accordato a tale impresa. Il FEAOG ritiene che, di conseguenza, l'aiuto sia stato percepito irregolarmente e che dovrebbe quindi essere applicata una rettifica finanziaria del 100%.
296. Il governo spagnolo contesta la rettifica finanziaria applicata dalla Commissione. Esso sostiene che il controllo della corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili è stato effettuato. L'AAO avrebbe operato una correzione alla domanda di aiuti del febbraio 1992 corrispondente al quantitativo di olio per il quale non è stato riconosciuto il diritto all'aiuto. L'AAO ha considerato quindi che non sussistessero le condizioni per applicare la sanzione della revoca del riconoscimento all'impresa N. Sevillano, poiché quest'ultima non aveva reso alcuna dichiarazione falsa per dolo o colpa grave. Il governo spagnolo invoca l'applicazione dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, nella versione derivante dal regolamento n. 643/93. A suo giudizio un'ispezione successiva presso l'impresa in questione ha permesso di verificare la corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili. Esso ritiene che la rettifica finanziaria proposta sia contraria al principio di proporzionalità.
297. Secondo la Commissione esistono numerose irregolarità imputabili all'impresa N. Sevillano. Tra queste, l'esistenza di una domanda di aiuti relativa a un quantitativo di olio superiore a quello autorizzato avrebbe dovuto comportare una sospensione o una revoca automatica del riconoscimento accordato a tale impresa. I documenti forniti dalle autorità spagnole su tale impresa non permetterebbero di verificare se fosse stata controllata la corrispondenza tra le scorte materiali e quelle contabili né con quale risultato. La Commissione aggiunge che, quando è stata individuata l'irregolarità della domanda di aiuti, la modifica dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85 non era ancora entrata in vigore. Di conseguenza, si imponeva la revoca senza indugio e incondizionata del riconoscimento per un certo periodo. Infine, la Commissione sostiene che il principio di proporzionalità non è stato violato, tenuto conto dell'estrema gravità delle irregolarità rilevate.
298. Per il governo spagnolo esiste solo una irregolarità grave, ossia la domanda di aiuti per un quantitativo di olio d'oliva superiore a quello che dà diritto all'aiuto. Tuttavia, trattandosi di un errore su una quantità minima, l'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, nella versione derivante dal regolamento n. 643/93, relativo ai casi di false dichiarazioni presentate dolosamente o per colpa grave, fatta eccezione per gli errori materiali, impedirebbe l'applicazione di sanzioni in modo immediato e meccanico.
299. La Commissione sostiene che a carico dell'impresa N. Sevillano sono state rilevate numerose e gravi irregolarità, e non solo quelle cui si riferisce il governo ricorrente. A suo giudizio, la riforma del regolamento n. 2677/85 è avvenuta parecchi mesi dopo che l'infrazione era stata rilevata.
b) Valutazione
300. Per quanto riguarda la domanda di aiuti per un quantitativo superiore a quello che dà diritto all'aiuto al consumo, è accertato che il quantitativo per il quale l'aiuto è stato indebitamente richiesto è pari a kg 278.
301. Nella citata sentenza 6 luglio 2000, Spagna/Commissione, la Corte si è pronunciata su dati analoghi. L'applicazione dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85 veniva contestata sulla base del principio di proporzionalità e, parimenti, si metteva in discussione l'applicabilità della versione modificata di tale disposizione. A mio avviso, non vi è ragione di discostarsi da questa giurisprudenza recente.
302. Dalla sentenza appena menzionata emerge, da un lato, che il principio di proporzionalità non è violato dall'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, nella prima versione e, dall'altro lato, che la versione del medesimo articolo derivante dal regolamento n. 643/93 si applica ai fatti osservati prima della sua entrata in vigore.
303. La Corte ha infatti dichiarato che in base alla prima versione dell'art. 12, n. 6, l'autorità competente, la quale è tenuta a prendere in considerazione la gravità dell'infrazione commessa, si trova per questo stesso fatto obbligata a rispettare il principio di proporzionalità .
304. La Corte ha inoltre affermato che la versione del suddetto articolo derivante dal regolamento n. 643/93 si limita a precisare i criteri che, secondo la Commissione, devono guidare l'applicazione del principio di proporzionalità in caso di applicazione delle sanzioni previste, come risulta dal quarto considerando del regolamento n. 643/93 .
305. La Commissione non contesta l'affermazione del governo spagnolo secondo la quale il quantitativo per il quale è stato indebitamente richiesto l'aiuto ammontava all'1,81% del totale delle domande presentate dall'impresa di cui trattasi. Considerando anche il fatto che, nella nuova versione di tale disposizione, la sanzione del ritiro del riconoscimento, che si applica solo allorché il quantitativo per il quale sia stato indebitamente richiesto l'aiuto superi di almeno il 20% il quantitativo controllato per il quale tale aiuto è stato riconosciuto, è accompagnata da un sistema di sanzioni pecuniarie applicabile a ciascuna domanda irregolare di aiuti e che non era previsto in precedenza, si deve ammettere che un superamento dell'1,81% del quantitativo per il quale è riconosciuto il diritto all'aiuto non può, in nessun caso, giustificare la revoca del riconoscimento .
306. Nei limiti in cui la rettifica finanziaria del 100% degli aiuti dichiarati è essenzialmente fondata sull'errata affermazione della Commissione secondo la quale l'irregolarità della domanda di aiuto relativa a kg 278 avrebbe dovuto portare alla revoca del riconoscimento all'impresa N. Sevillano, occorre annullare la decisione controversa riguardo a tale punto.
C - Sulla rettifica finanziaria forfettaria del 2% delle spese complessive dichiarate dal Regno di Spagna per gli aiuti al consumo di olio d'oliva durante la campagna 1992/1993
307. Dalla relazione di sintesi e dalla lettera n. 14826, menzionata in precedenza, risulta che la missione compiuta dai servizi del FEAOG tra il 22 e il 26 gennaio 1996 ha consentito di verificare che le procedure nazionali di gestione e di controllo delle imprese che beneficiavano dell'aiuto al consumo di olio d'oliva non erano state migliorate malgrado le proposte di modifica presentate dai servizi stessi nella citata lettera n. 22798. I servizi del FEAOG hanno rilevato i fatti qui di seguito descritti.
308. I controlli delle autorità spagnole si sono limitati alla verifica di un campione di documenti commerciali ricavati dalla contabilità di magazzino, ma non sono stati estesi alla registrazione dei documenti stessi nella contabilità finanziaria. Il fatto che la mancanza di contabilità finanziaria possa sfuggire ai controlli dell'AAO pone in risalto la necessità di migliorare l'efficacia dei controlli.
309. Le imprecisioni e le lacune della contabilità di magazzino nelle imprese ispezionate avrebbero dovuto indurre gli ispettori dell'AAO ad applicare l'art. 12 del regolamento n. 2677/85, ai sensi del quale in caso di dubbio circa l'esattezza dei dati che figurano nelle domande di aiuti, gli Stati membri verificano anche la contabilità finanziaria delle imprese riconosciute.
310. Le autorità spagnole non si sarebbero procurate gli strumenti e gli indicatori necessari agli ispettori per verificare i casi in cui i dubbi sul regolare funzionamento dell'impresa giustificavano l'estensione dei controlli.
311. Inoltre, i controlli delle imprese di confezionamento che svolgevano altre attività commerciali, a causa della loro complessità, debbono essere approfonditi e prolungati, come consentito dalla normativa comunitaria vigente.
312. In merito ad un controllo effettuato dall'AAO presso l'impresa «Corporación Industrial Andaluza SA», i servizi del FEAOG hanno ritenuto inaccettabile che gli ispettori si fossero limitati a prendere nota nel verbale del luogo in cui, secondo i responsabili dell'impresa, si sarebbe trovata la contabilità di magazzino, senza esigere che la stessa fosse disponibile durante i controlli.
313. Il livello e la qualità dei controlli incrociati eseguiti dall'AAO sono anormalmente scarsi. Infatti, secondo la relazione di sintesi, l'AAO ha tratto dalle sue ispezioni la conclusione secondo cui le capacità teoriche di triturazione e di magazzinaggio di una delle imprese controllate fossero compatibili con la produzione mensile indicata nella contabilità di magazzino, supponendo che l'impresa abbia lavorato più di otto ore al giorno. Questo aspetto, come pure la capacità massima di confezionamento, dovevano essere verificati e confermati sistematicamente, in particolare sulla base delle buste paga degli operai.
314. Secondo la relazione di sintesi, i controlli relativi all'aiuto al consumo di olio d'oliva in Spagna restano inaccettabilmente insufficienti. La procedura di verifica utilizzata si baserebbe su criteri puramente formali senza raggiungere l'approfondimento necessario per garantire una ragionevole efficacia. Le spese sostenute dal Regno di Spagna a titolo dell'aiuto al consumo e dichiarate durante l'esercizio finanziario 1993 sarebbero state realizzate nell'ambito di un sistema di controllo che presentava carenze relative a diversi elementi importanti per stabilire la regolarità delle spese.
315. Al Regno di Spagna viene applicata a questo titolo una rettifica finanziaria di ESP 811 514 867, in applicazione della decisione impugnata.
1. Argomenti delle parti
316. La rettifica viene contestata dal governo spagnolo, il quale ricorda che secondo l'organo di conciliazione i controlli, in quanto effettuati soltanto presso due imprese di imbottigliamento, non costituivano una base sufficientemente solida per imporre una rettifica finanziaria forfettaria la quale, in termini monetari, equivale a più del doppio della rettifica del 1992.
317. La Commissione aveva conseguentemente ridotto la rettifica dal 5% al 2% dell'importo complessivo versato.
318. Secondo il governo spagnolo, l'AAO ha effettuato il controllo presso un'impresa che non ha usufruito dell'aiuto per l'esercizio 1993, il che non basterebbe per concludere che i controlli compiuti da tale autorità nel settore dell'aiuto al consumo sono carenti. Tale impresa non avrebbe dovuto essere citata nella liquidazione dei conti per l'esercizio 1993. In ogni caso, i documenti finanziari delle operazioni indicate nella contabilità di magazzino sono stati regolarmente esaminati e i risultati di tali verifiche sono sempre stati ritenuti sufficienti per stabilire la corrispondenza tra il quantitativo di olio per il quale veniva richiesto l'aiuto e le quantità entrate e uscite dall'impresa, cosa che rendeva inutili le verifiche supplementari della contabilità finanziaria. La normativa comunitaria applicabile alla fattispecie impone di verificare la contabilità finanziaria delle imprese di confezionamento soltanto in caso di dubbio.
319. Il governo spagnolo aggiunge che gli inadempimenti rilevati dai servizi della Commissione relative allo stato di abbandono generale dell'impresa «Corporación Industrial Andaluza SA» e all'aspetto «immacolato» degli impianti di confezionamento non sono fondati. Al momento dell'ispezione la suddetta impresa non funzionava da un anno e, quanto allo stato dei luoghi, sarebbe uguale a quello di qualsiasi impresa di confezionamento, dato che, generalmente, la pulizia degli impianti di confezionamento è dovuta alla natura dell'attività e alla necessità di effettuare pulizie frequenti.
320. Per quanto riguarda la capacità di confezionamento dell'impresa, messa in discussione in base alle buste paga, il governo spagnolo sostiene che il ricorso al lavoro temporaneo per prolungare l'attività dell'impresa è probabile, ma non riconosciuto dal proprietario, il che spiegherebbe la mancata corrispondenza tra i dati. La capacità di magazzinaggio dell'impresa è stata peraltro ritenuta sufficiente dagli ispettori dell'AAO. Tale conclusione non può essere contraddetta dagli altri servizi di ispezione, ai quali sarebbe stato «sconsigliato dall'accedere a tutti gli impianti».
321. Secondo il governo spagnolo, il fatto che il FEAOG non abbia effettuato alcun controllo in loco nell'ambito della liquidazione dei conti del 1993 sottrarrebbe a tale organismo ogni base giuridica per applicare la sanzione stabilita.
322. Esso aggiunge che i controlli effettuati dall'AAO per verificare l'esattezza dei dati figuranti nelle domande di aiuto al consumo presentate dalle imprese di confezionamento non possono raggiungere il livello di un audit completo della contabilità finanziaria delle imprese di confezionamento per verificare tutte le domande di aiuto presentate.
323. Infine, secondo il governo spagnolo la Commissione era stata informata delle misure adottate dall'AAO e delle procedure seguite per completare il sistema di controllo prima del 1993. Una missione compiuta dalla Commissione tra il 22 e il 26 maggio 1995 avrebbe consentito di verificare l'efficacia delle misure segnalate. Non si può ammettere che la Commissione invochi un rischio per il FEAOG derivante dalle carenze evidenziate nel corso di liquidazioni precedenti, quando è ancora in corso una procedura riguardante queste asserite carenze e le misure adottate in base a considerazioni che si riferiscono ad un esercizio determinato si devono considerare archiviate e non possono essere sempre costantemente ad esercizi successivi.
324. La Commissione risponde che, alla luce delle gravi e numerose irregolarità emerse durante la procedura di liquidazione per l'esercizio 1992 nel sistema spagnolo degli aiuti al consumo di olio d'oliva, i servizi del FEAOG avevano informato le autorità spagnole della necessità di procedere a correzioni complessive delle spese dichiarate a titolo degli esercizi successivi se non fosse stato possibile eliminare le carenze rilevate attraverso un sistema di controllo efficace.
325. Durante la missione effettuata in Spagna tra il 22 e il 26 gennaio 1996 nell'ambito della liquidazione per l'esercizio 1993, i servizi di controllo del FEAOG avrebbero osservato che non era stato apportato alcun cambiamento ai meccanismi di controllo. Inoltre, due imprese sono state controllate, il che avrebbe consentito di confermare l'inefficienza e l'insufficienza dei controlli effettuati dall'AAO, come emerge dalla relazione di sintesi.
326. La proposta dell'organo di conciliazione di ridurre la percentuale della rettifica finanziaria iniziale non rimetterebbe in discussione i rilievi compiuti dalla Commissione relativamente alle carenze del sistema di controllo spagnolo, ma soltanto il livello di tale percentuale, ritenuto eccessivo in quanto il FEAOG si è basato sul controllo di solo due imprese di imbottigliamento.
327. La Commissione nega che i servizi del FEAOG non abbiano effettuato alcuna ispezione di controllo nel 1993. Essa aggiunge che il rilevamento di infrazioni e le correzioni finanziarie debbono basarsi anch'esse sulle informazioni fornite dalle autorità nazionali. Inoltre, secondo la giurisprudenza, il regime del FEAOG non comporterebbe controlli sistematici da parte della Commissione, che del resto non avrebbe materialmente la possibilità di garantire. I casi singoli costituirebbero soltanto un elemento in più per giustificare l'accusa della Commissione secondo la quale mancava un intero complesso di misure di vigilanza e di controllo.
328. Essa inoltre precisa che una rettifica finanziaria resta giustificata anche quando l'impresa controllata non ha percepito aiuti al consumo nel corso della campagna corrispondente all'esercizio controllato. Si dovrebbe infatti considerare che il riconoscimento di tale impresa dev'essere revocato e che esiste sempre una differenza tra il momento della richiesta dell'aiuto e quello in cui viene erogato.
329. Secondo la Commissione le irregolarità osservate nel regime di controllo nazionale costituiscono una violazione generale del sistema di controllo che può essere verificata presso qualunque impresa che beneficia del riconoscimento. La rettifica in questione è forfettaria e non applicate specificamente ad un'impresa.
330. Infine, la Commissione spiega che le carenze dei meccanismi di controllo attuati dagli Stati membri impongono una rettifica finanziaria finché non vengono eliminate. A suo giudizio, il governo spagnolo non ha prodotto alcuna prova a confutazione delle sue rilevazioni.
331. Secondo il governo spagnolo, l'unico argomento concreto sul quale si basa la Commissione è quello del controllo compiuto presso un'impresa di confezionamento, il che non basta per dimostrare l'esistenza di gravi carenze del sistema spagnolo di controllo. Quanto alle irregolarità non individuate dai suoi servizi, esso aggiunge che la normativa comunitaria allora in vigore limitava le verifiche sistematiche della contabilità finanziaria. I servizi d'ispezione dello Stato avrebbero peraltro effettuato tale verifica e rilevato alcune irregolarità.
332. Secondo la Commissione, gli argomenti a favore della rettifica forfettaria controversa sarebbero vari e numerosi e non si limiterebbero al risultato del controllo presso un'unica impresa di confezionamento. Tuttavia, in tale impresa l'AAO era tenuta a controllare la contabilità finanziaria, dato che vi era il dubbio che esistessero delle irregolarità.
2. Valutazione
333. Come ho più volte ricordato nell'esaminare le precedenti rettifiche finanziarie controverse, benché incomba alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, detta istituzione non è tuttavia obbligata a dimostrare esaurientemente l'insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l'inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati.
334. Del resto, secondo questa stessa giurisprudenza, quando la Commissione contesta a uno Stato membro di non aver istituito un sistema efficace di vigilanza e di controllo, l'individuazione di singoli casi in cui la Commissione abbia rilevato un'infrazione alle norme comunitarie in materia agricola è solo un elemento supplementare per giustificare l'addebito dell'istituzione secondo cui mancava un complesso efficace di sorveglianza e di controllo organizzato dallo Stato membro .
335. Dopo aver constatato le irregolarità del sistema spagnolo di controllo durante il procedimento di liquidazione dei conti per l'esercizio 1992, la Commissione ha deciso di adottare raccomandazioni dirette al miglioramento dei controlli. In assenza di miglioramenti, era prevista l'applicazione di una rettifica forfettaria per l'esercizio 1993 .
336. Dalla lettura del fascicolo emerge che le indagini condotte dalla Commissione per valutare il grado di miglioramento delle procedure spagnole di controllo in materia di aiuto al consumo di olio d'oliva si sono limitate alle ispezioni presso due imprese, la Corporación Industrial Andaluza SA e la Olior Porcuna SA.
337. Questo elemento risulta dal rapporto finale dell'organo di conciliazione, datato 3 marzo 1997, il quale d'altronde si è basato su questa circostanza per elaborare la propria valutazione della percentuale di rettifica prevista dalla Commissione . La citata lettera del FEAOG n. 14826 si limita a precisare che le autorità spagnole non avevano preso in considerazione nessuno dei miglioramenti auspicati e che non era stato previsto alcun cambiamento di procedura a seguito delle numerose e gravi lacune osservate nell'ambito della liquidazione 1992 . Nella lettera peraltro non si fa menzione di alcun altro elemento in grado di comprovare tale osservazione oltre a quelli emersi dalle ispezioni delle due imprese sopra menzionate. Lo stesso vale per la relazione di sintesi. Le sole carenze descritte in modo circostanziato si riferiscono alle due imprese controllate. Infine, nelle sue osservazioni scritte, la Commissione contesta l'accusa mossale sul punto dal governo spagnolo ma non fornisce alcun elemento di prova a sostegno delle sue affermazioni. Essa si limita a spiegare che il FEAOG «ha, inoltre, ispezionato» le suddette due imprese senza precisare la natura e il numero delle altre indagini asseritamente effettuate. Essa non ha neppure dimostrato che le gravi irregolarità descritte nella relazione di sintesi fossero emerse nel corso delle ispezioni effettuate in perimetri diversi da quelli delle due imprese in questione. I controlli che la Commissione dichiara di avere svolto nel suo controricorso non sono provati da alcun documento.
338. Di conseguenza, è difficile che una rettifica finanziaria forfettaria si basi soltanto su questi due controlli, per quanto concludenti essi siano. Non condivido i pareri della Commissione e dell'organo di conciliazione secondo i quali controlli limitati sono sufficienti a dimostrare, in assenza di qualunque altro elemento concordante specifico per l'esercizio 1993, che continuava a sussistere un sistema di controllo nazionale carente.
339. La giurisprudenza della Corte in materia è chiara.
340. Benché la Commissione non sia obbligata, legittimamente, a dimostrare esaurientemente l'insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali, essa è nondimeno tenuta a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dei controlli stessi.
341. A mio avviso, il controllo di due imprese non basta a dimostrare per un'intera campagna la mancanza, anche parziale, di un sistema complessivo di controlli. In mancanza di altri controlli diretti sarebbe stato almeno necessario procedere ad indagini documentali più estese, che consentissero di giungere a tale conclusione e produrre i documenti contenenti tali rilievi.
342. Quanto ai singoli casi cui la giurisprudenza della Corte riconosce un valore certo nella giustificazione delle accuse che la Commissione formula contro l'efficacia di un sistema di vigilanza e di controllo, occorre ricordare che essi costituiscono soltanto uno degli elementi che giustificano tali accuse. Di conseguenza, a mio giudizio non è necessario che tali casi singoli costituiscano un campione assolutamente rappresentativo delle imprese controllate per rafforzare, assieme ad altri elementi probatori, le deduzioni della Commissione riguardo alle carenze del sistema di controllo nazionale; essi debbono invece essere accompagnati da questi elementi complementari per esplicare pienamente la loro forza probatoria. In mancanza di ciò, si possono considerare solo come esempi isolati di imprese che versano in una situazione di illegalità senza che da essi si possano trarre conclusioni diverse a riguardo.
343. Per completezza aggiungo che, per giustificare una nuova correzione per la campagna successiva, le osservazioni compiute per l'esercizio 1992 debbono essere completate da elementi specifici per la suddetta campagna, cosa che non avviene nel caso di specie.
344. Di conseguenza, ritengo che la rettifica finanziaria forfettaria controversa non sia giustificata. La decisione impugnata deve pertanto essere annullata su questo punto.
V - L'aiuto alla produzione di foraggi essiccati
A - Il contesto normativo
345. Con regolamento (CEE) 22 maggio 1978, n. 1117, il Consiglio ha istituito un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati . Tra i prodotti presi in considerazione da tale regolamento, l'art. 1, nella versione derivante dal regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1987, n. 3996, distingue tra quelli essiccati artificialmente e quelli diversamente essiccati, ossia essiccati al sole. Questi ultimi sono elencati all'art. 1, lett. b), secondo e quarto trattino. Per i prodotti essiccati artificialmente, l'art. 5, n. 1, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1987, n. 1960, dispone che venga concesso un aiuto quando il prezzo di obiettivo valido per una campagna è superiore al prezzo medio del mercato mondiale. Ai sensi dell'art. 5, n. 2, primo comma, nella versione derivante dal regolamento n. 3996/87, tale aiuto è pari ad una percentuale, da stabilirsi, della differenza tra questi due prezzi. Per i prodotti essiccati al sole, l'aiuto è diminuito di un importo fissato tenendo conto dei diversi costi di produzione dei prodotti essiccati artificialmente e di quelli essiccati al sole (n. 2, secondo comma).
346. L'art. 4, secondo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 30 giugno 1978, n. 1528, recante modalità d'applicazione del regime di aiuti per i foraggi essiccati, nella versione derivante dal regolamento (CEE) della Commissione 31 luglio 1987, n. 2334, ha fissato a 43 ECU/t l'importo della differenza di cui all'art. 5, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 1117/78. I costi di produzione di tali prodotti hanno seguito un'evoluzione convergente, e tale differenza è stata progressivamente ridotta a 25 ECU .
347. Tuttavia, per quanto riguarda la situazione in Spagna, al terzo considerando del regolamento (CEE) 24 luglio 1989, n. 2275, che modifica il regolamento (CEE) n. 1117/78, il Consiglio ha rilevato che l'applicazione dell'art. 120 dell'atto di adesione porta in tale paese ad un livello del prezzo d'obiettivo dei foraggi essiccati inferiore a quello applicabile negli altri Stati membri e che, se si deduce da questo prezzo inferiore l'importo stabilito per la Comunità, il livello degli aiuti per i foraggi essiccati al sole è inferiore a quello che sarebbe necessario per garantire la capacità concorrenziale di questi prodotti nei confronti dei foraggi disidratati mediante essiccazione artificiale. Al quarto considerando esso ha osservato che, a causa di questa situazione, gli operatori spagnoli hanno iniziato a riconvertire i propri impianti, aumentando considerevolmente la produzione di foraggi disidratati mediante essiccazione artificiale e riducendo quella dei foraggi altrimenti essiccati, e che detta tendenza è pregiudizievole per gli interessi di bilancio della Comunità poiché fa aumentare la proporzione dei prodotti che beneficiano dell'aiuto più elevato. Al fine di evitare qualsiasi rischio di perturbazioni sui mercati dei foraggi essiccati, esso ha quindi aggiunto all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 1117/78, un terzo comma che recita nel modo seguente:
«Per i foraggi essiccati prodotti in Spagna, e sino al 31 dicembre 1992, dall'importo di cui al secondo comma, è dedotto un importo pari alla differenza fra il prezzo d'obiettivo applicabile per detto Stato membro e quello applicabile per gli altri Stati membri».
348. Ai sensi dell'art. 5, primo comma, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1417, relativo al regime di aiuti per i foraggi essiccati, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2256, l'aiuto di cui all'art. 5 del regolamento n. 1117/78 è concesso, a richiesta dell'interessato, per i foraggi essiccati usciti dall'impresa di trasformazione e il cui tenore massimo di umidità sia compreso tra l'11 e il 14 % e possa essere differenziato secondo il modo di presentazione del prodotto. L'art. 6, modificato, dispone che l'aiuto è concesso soltanto alle imprese di trasformazione che:
«a) tengano una contabilità di magazzino contenente almeno l'indicazione:
- dei quantitativi di foraggi freschi e, eventualmente, essiccati al sole, lavorati; tuttavia se la situazione particolare dell'impresa lo richieda, può essere ammesso che i quantitativi siano stimati in base alle superfici seminate;
- dei quantitativi di foraggi essiccati prodotti nonché dei quantitativi e della qualità dei foraggi usciti dall'impresa;
b) forniscano, se del caso, gli altri documenti giustificativi necessari per il controllo del diritto all'aiuto».
B - Sulla rettifica forfettaria relativa agli aiuti alla produzione di foraggi essiccati
349. Dalla relazione di sintesi emerge che numerose informazioni relative al mercato dei foraggi essiccati in Spagna avevano attirato l'attenzione del FEAOG sulla necessità di verificare l'applicazione della normativa comunitaria pertinente in tale Stato membro. Infatti, nel corso delle ultime campagne sarebbe stato osservato uno straordinario aumento dei quantitativi prodotti e oggetto di domande di aiuto alla produzione, non accompagnato da un'analoga evoluzione del patrimonio zootecnico, nonché la repentina scomparsa dei foraggi essiccati al sole sostituiti dai prodotti disidratati artificialmente e la comparsa di nuove imprese di disidratazione particolarmente prospere negli ultimi anni.
350. Secondo la relazione di sintesi, il sistema nazionale di controllo basato esclusivamente o principalmente sui buoni di pesatura emessi dall'impresa stessa non avrebbe consentito di limitare il rischio elevato di irregolarità osservate in ordine ai quantitativi dichiarati in entrata, imputabile alla pratica dei contratti di superficie in Spagna. Infatti, il controllo del fatto generatore dell'aiuto, vale a dire l'uscita dei foraggi dall'impresa, si limiterebbe all'esistenza della fattura di vendita e del buono di pesatura emesso dall'impresa stessa.
351. I servizi del FEAOG sostengono che un controllo efficace non può limitarsi a constatare l'esistenza dei documenti commerciali, ma deve necessariamente verificarne l'effettiva registrazione.
352. L'affermazione delle autorità spagnole secondo la quale era stato effettuato il controllo delle rese per contratto in relazione alle rese delle regioni produttrici, non troverebbe conferma nella documentazione controllata.
353. Nel corso di numerose ispezioni in loco, i servizi del FEAOG avrebbero rilevato che un tasso di umidità dei foraggi essiccati, valutato al momento dell'entrata nell'impresa di trasformazione, compreso tra il 20% e il 25%, costituiva in Spagna una prassi corrente. Si tratterebbe di prodotti che, sotto un profilo agronomico e chimico, presentano le caratteristiche dei foraggi essiccati al sole. L'esistenza di un tariffario che fissa detrazioni e maggiorazioni con riferimento a un tasso di umidità standard del 25% incoraggia, inoltre, la pratica di immettere negli impianti di essiccazione un prodotto praticamente già essiccato.
354. Secondo la relazione di sintesi, le autorità spagnole avrebbero dovuto considerare tali prodotti come essiccati al sole e versare gli aiuti corrispondenti anziché quelli relativi ai foraggi essiccati artificialmente. Nella relazione di sintesi si indica che un'impresa di trasformazione ha un interesse economico a dichiarare come essiccati artificialmente foraggi in realtà essiccati al sole, in quanto l'importo dell'aiuto è due volte più elevato. Nella relazione si sottolinea altresì che le condizioni climatiche in Spagna sono particolarmente favorevoli a questo tipo di irregolarità. Tenuto conto di questi elementi, uniti allo straordinario aumento dei quantitativi prodotti, le autorità spagnole avrebbero dovuto adottare le misure di controllo effettivo previste dalla normativa comunitaria al fine di contrastare il rischio che queste prassi comportano per i fondi comunitari. Il FEAOG riconosce che questa carenza è stata favorita da una certa difficoltà di interpretazione dei testi comunitari.
355. In applicazione della decisione impugnata, viene applicata a questo titolo al Regno di Spagna una rettifica finanziaria di ESP 384 545 035, pari al 2% delle spese dichiarate dal tale paese.
1. Argomenti delle parti
356. La correzione viene contestata dal governo spagnolo secondo il quale, poiché la normativa comunitaria non ha stabilito una percentuale minima di umidità all'ingresso dei foraggi nell'impresa di trasformazione, tale requisito non può essere imposto unilateralmente dall'organismo pagatore spagnolo. La Commissione porrebbe in essere un requisito per accusare poi lo Stato membro di non averlo rispettato, in contrasto con il principio della certezza del diritto. Tale valutazione corrisponderebbe al parere dell'organo di conciliazione.
357. La Commissione fa osservare che, pur non condividendo la sua opinione circa l'esistenza di una delle infrazioni rilevate, l'organo di conciliazione conferma in pieno la sussistenza delle altre infrazioni nonché la rettifica finanziaria forfettaria. Essa ritiene, ad ogni modo, che il fatto che le autorità spagnole non abbiano fissato un tenore minimo di umidità dei foraggi sia contrario alla normativa comunitaria, come risulta dall'oggetto e dalla ragion d'essere dell'aiuto alla produzione di questi foraggi. L'assenza di una soglia di umidità svuoterebbe di contenuto il regime dell'aiuto alla produzione dei foraggi essiccati e determinerebbe una distorsione grave della concorrenza tra gli operatori degli Stati membri nei quali è richiesto un dato limite per poter ottenere l'aiuto e quelli nei quali non sussiste alcun requisito né alcun controllo al riguardo. La Commissione nega di esigere un requisito che non esiste. Essa sostiene che, se non si vuole che il regime dell'aiuto alla produzione di foraggi essiccati venga svuotato di contenuto, occorre che gli organismi nazionali fissino una soglia di umidità.
2. Valutazione
358. Occorre ricordare che la normativa comunitaria distingue tra foraggi essiccati artificialmente e foraggi essiccati al sole. L'aiuto concesso per questo secondo tipo di prodotti è uguale a quello fissato per i prodotti essiccati artificialmente, diminuito di un importo determinato tenendo conto della differenza tra i costi di produzione per ciascuno dei due tipi di prodotto.
359. Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, gli Stati membri adottano le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
360. Il sistema di controllo istituito dagli Stati membri deve quindi essere idoneo all'individuazione delle frodi che consistono, per le imprese di trasformazione, nella percezione degli aiuti alla produzione di foraggi essiccati artificialmente, mentre i foraggi prodotti sono stati essiccati al sole, in modo che l'operazione di essiccazione artificiale sia stata simbolica o addirittura inesistente, così come le spese dovute a tale operazione.
361. La fissazione di una soglia minima di umidità, volta a facilitare l'individuazione di queste pratiche fraudolente attraverso la determinazione di un criterio oggettivo, fisicamente misurabile, costituisce solo uno dei mezzi per la lotta contro il rischio di attribuzione di aiuti indebiti alla produzione di foraggi essiccati.
362. E' vero che, a mio avviso, la mancanza nella normativa applicabile di disposizioni che impongano l'adozione di un tale limite, come giustamente riconosciuto dall'organo di conciliazione, impedisce di concludere, in base alla semplice constatazione che tale limite non esiste, che la produzione spagnola è in parte composta di foraggi essiccati al sole, i quali hanno determinato il versamento indebito di aiuti normalmente destinati alla produzione di foraggi essiccati artificialmente.
363. In altre occasioni mi sono pronunciato sui motivi per cui ritengo contrario al principio della certezza del diritto conferire a una disposizione del diritto comunitario, unicamente in base all'obiettivo perseguito dalla normativa comunitaria in cui essa si inserisce, un senso che non può corrispondere neppure approssimativamente al dettato assolutamente univoco della disposizione in questione .
364. Nel caso di specie, tuttavia, la Commissione è in grado di presentare ulteriori elementi del dubbio serio e ragionevole che essa nutre riguardo al sistema spagnolo di controllo, elementi che, in mancanza di prova contraria da parte del governo spagnolo, giustificherebbero una rettifica forfettaria del 2%.
365. Occorre ricordare, come ha fatto l'organo di conciliazione, che una parte dei foraggi in questione ha potuto essere di fatto smerciata, direttamente o assieme a foraggi disidratati, senza essere stata sottoposta ad una vera e propria disidratazione artificiale . A suo giudizio, il rischio di frode non è trascurabile .
366. Tale osservazione è contenuta sia nella relazione di sintesi, sia nell'allegato n. 2 alla lettera 13 dicembre 1996, n. 48369, che l'organo di conciliazione ha inviato al Regno di Spagna .
367. Si deve sottolineare, in effetti, che la moltiplicazione delle prassi fraudolente denunciate dalla Commissione è resa verosimile dall'osservazione del sensibile incremento dei quantitativi prodotti e oggetto di domande di aiuto, cui non ha corrisposto un parallelo incremento del patrimonio zootecnico, nonché dalla repentina scomparsa dei foraggi essiccati al sole, sostituiti dai prodotti disidratati artificialmente, unitamente alla comparsa di nuove imprese di disidratazione prospere nel corso degli ultimi anni.
368. I fatti rilevati dai servizi del FEAOG come il ruolo centrale, nel sistema di controllo nazionale, di buoni di pesatura emessi dall'impresa stessa, o, all'uscita dei prodotti, dei buoni di pesatura e della fattura rilasciata dall'impresa di trasformazione, la mancata verifica della registrazione effettiva dei documenti commerciali, i risultati delle ispezioni in loco da parte dei servizi del FEAOG che hanno rilevato come i foraggi avessero un tenore di umidità molto basso, presentassero le caratteristiche di foraggi essiccati al sole, e il tariffario posto in essere incoraggiava la prassi consistente nell'introdurre negli impianti di essiccatura prodotti praticamente già essiccati, non sono stati contestati dal governo spagnolo.
369. Questi elementi, che costituiscono un insieme di indizi concordanti, per di più non smentiti dal governo ricorrente, mi inducono a suggerire alla Corte di respingere il motivo attinente alla violazione della normativa comunitaria relativa agli aiuti alla produzione di foraggi essiccati. Il tasso del 2% delle spese mi sembra, inoltre, giustificato, tenuto conto dei criteri fissati nel rapporto Belle .
VI - Sulla violazione di taluni principi di diritto comunitario
1. Argomenti delle parti
370. Secondo il governo spagnolo, la decisione impugnata si basa su considerazioni erronee e soggettive. Essa violerebbe i seguenti principi di diritto comunitario:
- il principio di audizione sarebbe stato rispettato formalmente ma non in pratica, poiché le spiegazioni fornite dal governo spagnolo sono state sempre poste in non cale. Malgrado le spiegazioni e gli argomenti presentati dalle autorità spagnole, la Commissione si sarebbe limitata ad insistere sui medesimi aspetti senza ribattere o confutare gli argomenti esposti, il che equivarrebbe a negare i diritti della difesa al governo spagnolo;
- insussistenza di prove delle accuse mosse contro lo Stato membro. La Commissione avrebbe basato le correzioni imposte sia su indizi o sospetti, sia su dati contestati o corretti dalle autorità spagnole, in particolare per quanto riguarda gli aiuti al consumo;
- il principio di sana amministrazione sarebbe stato violato su tutti i punti, poiché non si sarebbero presi in considerazione né valutati a sufficienza i reiterati chiarimenti delle autorità spagnole, in particolare per quanto attiene agli aiuti al consumo. La rettifica del 2% applicata a questo titolo sarebbe basata su visite e ispezioni effettuate in anni precedenti all'esercizio 1993, fondandosi su asseriti inadempimenti commessi da un'impresa che non aveva percepito aiuti durante tale campagna;
- il principio della legalità della sanzione, violato in particolare per quanto riguarda gli aiuti alla produzione di olio d'oliva e gli aiuti alla produzione di foraggi essiccati. Il governo spagnolo sostiene che una rettifica finanziaria può essere imposta solo quando si constati che i controlli sono inficiati da gravi carenze e se si possa ragionevolmente temere un grave pregiudizio per il bilancio comunitario. La rettifica finanziaria sarebbe stata utilizzata per sanzionare fatti per i quali non è prevista una simile rettifica ovvero per correggere lacune della normativa comunitaria; e
- in subordine, il principio di proporzionalità. Se gli argomenti del governo spagnolo fossero stati presi in considerazione, le rettifiche finanziarie sarebbero state di gran lunga inferiori a quelle stabilite. Sarebbe stato dimostrato che non esiste in Spagna alcuna carenza del sistema di controllo, almeno non nella misura che sostiene la Commissione.
371. La Commissione contesta le accuse mosse dal governo spagnolo.
372. Per quanto riguarda il principio di audizione e il principio di sana amministrazione, ai quali, secondo la Commissione, il governo spagnolo attribuisce lo stesso contenuto, tali principi sarebbero pienamente garantiti, poiché il governo ricorrente sarebbe stato posto in grado di esprimere il proprio punto di vista. A suo giudizio, il diritto fondamentale di essere sentiti non può significare che occorre ammettere gli argomenti e le allegazioni dell'interessato. La Commissione aggiunge che è possibile che il governo spagnolo confonda il diritto di essere sentiti con l'obbligo di motivazione. Essa ricorda, a tal proposito, che in forza di una costante giurisprudenza l'obbligo di motivazione non richiede che si risponda puntualmente a tutte le allegazioni dell'interessato. Questa giurisprudenza, inoltre, attenuerebbe l'obbligo di motivazione per quanto riguarda le procedure di liquidazione dei conti, poiché si ammette che una motivazione dettagliata non è necessaria dato che lo Stato membro interessato, essendo stato strettamente associato al processo di elaborazione della decisione, ne conosce i motivi.
373. Per quanto riguarda l'accusa legata alla mancanza di prova delle irregolarità contestate al Regno di Spagna, la Commissione sostiene di aver fornito elementi sufficientemente probanti alla luce della giurisprudenza della Corte, che per di più non sono stati confutati dalle prove prodotte dal governo spagnolo.
374. La Commissione inoltre sostiene che il principio di legalità delle sanzioni non è applicabile al caso di specie, poiché le rettifiche finanziarie non hanno carattere di sanzione.
375. Quanto al principio di proporzionalità, la Commissione ritiene che, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, spetta allo Stato membro interessato provare che, a seguito dell'inadempimento contestato, gli oneri del FEAOG sono aumentati di un importo inferiore a quello calcolato dalla Commissione, cosa che il governo spagnolo non ha fatto nel caso di specie.
376. Il governo spagnolo contesta l'assimilazione che la Commissione compie tra il principio di audizione, da essa invocato, e il principio di motivazione. Esso ritiene che la Commissione abbia rispettato quest'ultimo principio, puramente formale, ma non il principio di audizione, il quale non sarebbe stato osservato perché non si è tenuto conto delle affermazioni del governo spagnolo, nel senso che esse non sono state contestate né confutate.
377. Anche la Commissione contesta la violazione di tale principio.
378. Occorre prendere in esame questi capi d'accusa uno alla volta.
2. Valutazione
a) Sulla mancanza di prove
379. Non è necessario soffermarsi su questo capo d'accusa più del dovuto. Nelle presenti conclusioni si trovano infatti numerosi riferimenti alle regole fissate dalla Corte in materia di prove, per quanto riguarda tanto il contenuto della prova quanto la parte su cui grava il relativo onere .
380. Fatta eccezione per i motivi dedotti dal governo spagnolo che a mio giudizio giustificano l'annullamento parziale della decisione impugnata, dimostrando così una mancanza o un'insufficienza di prove da parte della Commissione, il ricorso non contiene elementi di prova tali da mettere in discussione la decisione impugnata come giustificata dal fascicolo a tale scopo costituito dalla Commissione. I motivi esposti nelle conclusioni in oggetto a sostegno del rigetto delle accuse in questione si basano sulla giurisprudenza menzionata precedentemente per rilevare la mancanza o l'insufficienza delle prove prodotte dal governo spagnolo.
381. E' quindi sufficiente suggerire alla Corte di far riferimento alle considerazioni esposte in merito a tale argomento durante l'esame di ciascuno dei motivi dedotti dal governo spagnolo.
b) Sui principi di audizione e di sana amministrazione
382. Come ha fatto osservare la Commissione, la quale non è stata contraddetta sul punto, il governo spagnolo non fa distinzione tra i due principi quando accusa la Commissione di non aver tenuto in considerazione le spiegazioni da esso fornite. Inoltre, il governo spagnolo non ha precisato il contenuto di ciascuno dei principi invocati.
383. Esaminerò quindi congiuntamente questi due motivi relativi alla portata dell'obbligo della Commissione di prendere in considerazione gli argomenti esposti da uno Stato membro nel corso di una procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sapendo che secondo il governo spagnolo l'obbligo di motivazione che incombe sulla Commissione non viene qui messo in discussione.
384. Mi sembra che il compito della Commissione incontri sotto questo profilo due limitazioni: come la stessa istituzione ha spiegato, giustamente, al diritto dello Stato membro che costituisce oggetto di rettifiche finanziarie, in tema di liquidazione dei conti del FEAOG, di presentare argomenti ed elementi di prova al fine di ottenere una revisione delle rettifiche applicate non corrisponde l'obbligo per la Commissione di accogliere i suoi argomenti; al contrario, la Commissione è tenuta ad esaminarli scrupolosamente, in modo da verificare, alla luce degli elementi prodotti, la fondatezza della decisione che verrà adottata.
385. In ogni caso, la Corte deve pronunciarsi sulle accuse mosse dallo Stato membro contro la decisione impugnata, compresi i corrispondenti elementi di prova. Questi ultimi sono a quanto sembra identici a quelli presentati dinanzi alla Commissione dallo Stato membro in questione. Di conseguenza, il rifiuto ingiustificato della Commissione di tener conto degli elementi di prova ad essa presentati è soggetto indirettamente al controllo della Corte, la quale deve valutarne autonomamente il carattere probatorio. La pertinenza del motivo sollevato è pertanto strettamente collegata all'esito del ricorso d'annullamento. Infatti, l'annullamento della decisione impugnata presuppone, in una maniera o nell'altra, che la Commissione non abbia sufficientemente tenuto conto degli elementi di prova forniti dal governo ricorrente, mentre il rigetto del ricorso sarebbe prova del contrario.
386. Difatti, come ho spiegato a proposito del motivo attinente alla mancanza di prove, fatta eccezione per i punti che giustificano la decisione impugnata, le accuse presentate dal governo spagnolo vanno respinte. Mi sembra quindi che non si debba discutere sul comportamento della Commissione per quanto riguarda i motivi che suggerisco alla Corte di respingere.
387. Occorre pertanto respingere il motivo in oggetto.
c) Sul principio della legalità delle sanzioni
388. Ancora una volta faccio riferimento alla costante giurisprudenza della Corte, già citata nelle presenti conclusioni, secondo la quale gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme comunitarie. Perciò, qualora la normativa comunitaria subordini la corresponsione dell'aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di controllo, l'aiuto corrisposto, non tenendo conto di tale condizione, non sarebbe conforme al diritto comunitario .
389. La giurisprudenza applicabile in materia non subordina il rifiuto di prendere a carico le spese contestate al fatto che si rilevino gravi carenze del sistema di controllo, come confermato dalle categorie di rettifica finanziaria elaborate di concerto con gli Stati membri nel rapporto Belle, in cui la correzione del 2% delle spese corrisponde ad «insufficienze [...] limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore» .
390. Per quanto riguarda il requisito preliminare, invocato dal governo spagnolo, di dimostrare la possibilità di un pregiudizio grave per il bilancio comunitario, occorre ancora richiamare la giurisprudenza costante della Corte. La Commissione non è tenuta a dimostrare l'esistenza di un danno, ma può limitarsi a presentare seri indizi in questo senso. Spetta poi allo Stato membro interessato dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze da trarne .
391. Ho tenuto conto di questi orientamenti consolidati della giurisprudenza della Corte nel valutare la portata delle accuse mosse dal governo ricorrente. Questi due capi d'accusa che a mio giudizio vanno respinti non rimettono in discussione la decisione controversa per motivi attinenti alla mancata legittimità del rifiuto di porre a carico del FEAOG le spese sostenute.
d) Sul principio di proporzionalità
392. Il governo spagnolo sostiene che, se il suo argomento fosse stato preso in considerazione, le rettifiche finanziarie sarebbero state di gran lunga inferiori a quelle stabilite.
393. E' sufficiente ricordare che, ai sensi della già citata giurisprudenza della Corte, la Commissione è tenuta a provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, ma spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze da trarne.
394. Nel caso di specie, dalle presenti conclusioni emerge che, fatta eccezione per le accuse che suggerisco alla Corte di accogliere, la Commissione ha dimostrato che il Regno di Spagna ha violato numerose norme comunitarie in materia agricola.
395. Da parte sua, il governo spagnolo non è stato in grado di dimostrare che il comportamento di cui si è reso responsabile non aveva determinato aumenti delle spese del FEAOG .
396. Inoltre, mi sono già espresso a proposito del rispetto del principio di proporzionalità, in materia di aiuti alla produzione versati a due OPR e ad un'impresa di imbottigliamento, in tema di aiuti al consumo, e non occorre tornare sul punto .
397. Quanto agli altri motivi, attinenti sia all'aiuto alla produzione, sia all'aiuto al consumo di olio d'oliva o alla produzione di foraggi essiccati, occorre dichiarare che, tenuto conto dell'importanza delle prescrizioni violate e delle probabilità di perdite o perfino di frodi a danno del bilancio comunitario, le somme non riconosciute dalla Commissione, che vanno, a seconda dei casi, dal 2% al 10% delle spese di cui trattasi, non si possono considerare eccessive né sproporzionate.
398. Il motivo attinente alla violazione del principio di proporzionalità dev'essere quindi respinto.
VII - Sulle spese
399. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna del Regno di Spagna e quest'ultimo è risultato essenzialmente soccombente nei suoi motivi, il Regno di Spagna va quindi condannato alle spese.
Conclusione
400. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di dichiarare quanto segue:
1) la decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/608/CE, che modifica la decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», è annullata, per la parte che riguarda il Regno di Spagna, in quanto reca il rifiuto di porre a carico del FEAOG il pagamento degli utili realizzati dall'impresa Tragsa, l'insieme degli aiuti al consumo di olio d'oliva accordati all'impresa N. Sevillano e l'insieme delle spese dichiarate dal Regno di Spagna a titolo di aiuti al consumo di olio d'oliva durante la campagna 1992/1993.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.