62017CJ0329
PRESUDA SUDA (osmo vijeće)
7. kolovoza 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2011/92/EU – Procjena učinaka određenih projekata na okoliš – Prilog II. – Točka 1. podtočka (d) – Pojam ‚sječa šuma radi prenamjene zemljišta’ – Otvaranje trase kroz šumu vezano uz izgradnju i iskorištavanje nadzemnog elektroenergetskog prijenosnog voda”
U predmetu C‑329/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija), odlukom od 19. svibnja 2017., koju je Sud zaprimio 1. lipnja 2017., u postupku
Gerhard Prenninger,
Karl Helmberger,
Franziska Zimmer,
Franz Scharinger,
Norbert Pühringer,
Agrargemeinschaft Pettenbach,
Marktgemeinde Vorchdorf,
Marktgemeinde Pettenbach,
Gemeinde Steinbach am Ziehberg
protiv
Oberösterreichische Landesregierung,
uz sudjelovanje:
Netz Oberösterreich GmbH,
SUD (osmo vijeće),
u sastavu: J. Malenovský, predsjednik vijeća, M. Safjan i D. Šváby (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za G. Prenningera i dr., W. List, Rechtsanwalt,
–
za Netz Oberösterreich GmbH, H. Kraemmer i M. Mendel, Rechtsanwälte,
–
za austrijsku vladu, G. Eberhard, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, A. C. Becker i C. Zadra, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 2. i Priloga II. Direktivi 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.; u daljnjem tekstu: Direktiva o PUO‑u).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Gerharda Prenningera i osam drugih tužitelja, s jedne strane, i Oberösterreichische Landesregierunga (vlada savezne zemlje Gornje Austrije), s druge strane, u vezi s podnošenjem projekta izgradnje nadzemnog elektroenergetskog voda pod nazivom „110 kV‑Leitung Vorchdorf‑Steinfeld‑Kirchdorf” prethodnoj procjeni učinaka na okoliš.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 3., 7., 9. i 11. Direktive o PUO‑u glase:
„(3)
Načela procjene učinaka na okoliš trebala bi se uskladiti, posebno u vezi s projektima koji bi trebali biti podložni procjeni, glavnim obvezama nositelja projekta i sadržajem procjene. Države članice mogu utvrditi stroža pravila za zaštitu okoliša.
[…]
(7)
Odobrenje za provedbu projekt[a] za javne i privatne projekte koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš trebalo bi izdati tek nakon što se provede procjena vjerojatnih značajnih učinaka tih projekata na okoliš. Ta se procjena mora provesti na temelju odgovarajućih informacija koje je dao nositelj projekta i koje mogu dopuniti vlasti ili javnost na koju se predmetni projekt može odnositi.
[…]
(9)
Projekti koji pripadaju drugim vrstama ne moraju uvijek imati značajne učinke na okoliš i te bi projekte trebalo procijeniti kada države članice smatraju da vjerojatno imaju značajne učinke na okoliš.
[…]
(11)
Države članice bi, pri utvrđivanju takvih pragova ili kriterija ili pri pojedinačnom ispitivanju projekata, radi određivanja koji bi od tih projekata trebali podlijegati procjeni na temelju njihovih značajnih učinaka na okoliš, trebale voditi računa o relevantnim kriterijima odabira utvrđenim ovom Direktivom. U skladu s načelom supsidijarnosti, države članice su u najboljem položaju da primijene te kriterije u pojedinačnim slučajevima.”
4
Članak 1. te direktive u stavku 1. predviđa:
„Ova se Direktiva odnosi na procjenu učinaka na okoliš onih javnih i privatnih projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.”
5
Članak 2. stavak 1. navedene direktive glasi:
„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.”
6
Članak 4. stavak 2. Direktive o PUO‑u određuje:
„U skladu s člankom 2. stavkom 4., za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice određuju podliježu li procjeni u skladu s člancima 5. do 10. Države članice to određuju:
(a)
pojedinačnim ispitivanjem;
ili
(b)
pragovima ili kriterijima koje utvrđuje država članica.
Države članice se mogu odlučiti za primjenu oba postupka iz točaka (a) i (b).”
7
U Prilogu II. toj direktivi navedeni su „Projekti iz članka 4. stavka 2.”. U njegovoj točki 1., koja se odnosi na projekte u području poljoprivrede, šumarstva i akvakulture, pod podtočkom (d) navode se projekti vezani uz „Početno pošumljavanje i sječ[u] šuma radi prenamjene zemljišta”.
Nacionalno pravo
8
Članak 3. Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetza 2000 – UVP‑G 2000 (Savezni zakon o procjeni učinaka na okoliš 2000. – UVP‑G 2000) (BGBl. 697/1993), u verziji koja je objavljena u BGBl.-u I, 4/2016, odnosi se na predmet procjene učinaka na okoliš. Njime se uspostavlja načelo prema kojem se projekti navedeni u Prilogu 1. tom zakonu moraju podvrgnuti toj procjeni i navode postupak i uvjeti koji u tom pogledu moraju biti ispunjeni.
9
Prilog 1. navedenom zakonu glasi:
„Prilog sadržava projekte za koje se na temelju članka 3. obvezno mora provesti [procjena učinaka na okoliš].
U stupcima 1. i 2. nalaze se projekti za koje se u svakom slučaju obvezno mora provesti [procjena učinaka na okoliš] i koji se moraju podvrgnuti [takvom postupku procjene] (stupac 1.) ili pojednostavnjenom postupku (stupac 2.). […]
U stupcu 3. navedeni su projekti za koje se obvezno mora provesti [procjena učinaka] samo ako su ispunjeni određeni posebni uvjeti. Počevši od navedenog najmanjeg praga, ti se projekti moraju pojedinačno ispitati. Ako je posljedica tog ispitivanja obveza [procjene učinaka na okoliš], tada valja provesti pojednostavnjeni postupak.
Točka 46.
a)
krčenje l4a) na površini od barem 20 ha;
b)
[…]
[…]
10
Forstgesetz 1975 (Savezni zakon o šumama) od 3. srpnja 1975. (BGBl. 440/1975), u verziji koja je objavljena u BGBl.-u I, 56/2016, sadržava članak 13., naslovljen „Ponovno pošumljavanje”, kojim je propisano:
„[…]
(10)   U mjeri u kojoj postojanje energetskog voda na trasi sprečava potpuni razvoj rasta u visinu i u mjeri u kojoj je izdano izvanredno odobrenje na temelju članka 81. stavka 1. točke (b), vlasnik voda mora nakon svakog obaranja stabala osigurati pravodobno ponovno pošumljavanje trasirane površine.”
11
Članak 17. tog zakona, naslovljen „Krčenje”, glasi:
„(1)   Korištenje šumskim zemljištem u svrhe koje nisu šumska kultura (krčenje) zabranjeno je.
[…]”
12
Odjeljak VI. navedenog zakona, koji se odnosi na „korištenje šumama”, sadržava članak 81., naslovljen „Izvanredno odobrenje”, kojim je određeno:
„(1)   Tijelo mora na zahtjev odobriti odstupanja od zabrane iz članka 80. stavka 1. kada
[…]
b)
je otvaranje trase kroz šumu potrebno u svrhe izgradnje elektroenergetskog voda i tijekom njegova zakonitog postojanja,
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
13
Dopisom od 29. ožujka 2016. operator elektroenergetskog sustava Netz Oberösterreich GmbH pitao je vladu savezne zemlje Gornje Austrije treba li projekt izgradnje nadzemnog elektroenergetskog voda pod nazivom „110 kV‑Leitung Vorchdorf‑Steinfeld‑Kirchdorf”, koji je on predstavio, podvrgnuti procjeni učinaka na okoliš.
14
Odlukom od 14. lipnja 2016. ta je vlada odlučila da za taj projekt ne treba provesti takvu procjenu.
15
G. Prenninger i osam drugih tužitelja Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija) podnijeli su tužbu protiv te odluke, koja je odbijena kao neosnovana.
16
Taj je sud utvrdio, kao prvo, da se projekt o kojem je riječ sastojao od izgradnje elektroenergetskog voda čija je ukupna duljina 23,482 km te izgradnje nove i povećanja postojeće distribucijske transformatorske stanice.
17
Kao drugo, on je razlikovao šumsku površinu koju treba „pokrčiti”, koja je iznosila 0,4362 ha, od površine na kojoj je trebalo otvoriti trasu kroz šumu – to jest površine na kojoj su stabla koja se nalaze ispod elektroenergetskih vodova trebala biti oborena kako bi se zajamčila minimalna sigurnosna udaljenost od električnih kabela – površine 17,82 ha.
18
Kao treće, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatrao je da se takvo otvaranje trase ne može okvalificirati kao „krčenje”, u smislu nacionalnog prava, zato što ta kvalifikacija znači da se predmetnim šumskim zemljištem prestaje koristiti u svrhu šumske kulture. Međutim, iz projekta o kojem je riječ proizlazi da će predmetna površina na kojoj će se obarati drveće i nadalje biti predmet uobičajenog upravljanja šumama, s obzirom na to da će i dalje biti moguće redovito sjeći, odvoziti i ponovno saditi drveće.
19
Taj sud smatra da je takvo tumačenje potvrđeno točkom 1. podtočkom (d) Priloga II. Direktivi 2011/92. Smatra da pojam „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu te odredbe treba tumačiti na način da on zahtijeva i prenamjenu šumske površine u svrhu drukčijeg korištenja zemljištem.
20
G. Prenninger i osam drugih tužitelja izjavili su reviziju protiv te presude Verwaltungsgerichtshofu (Upravni sud, Austrija), to jest sudu koji je uputio zahtjev.
21
Taj sud, poput Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud), smatra da otvaranje trase kroz šumu ne predstavlja korištenje šumskim zemljištem u svrhe koje nisu šumska kultura i da se stoga ne može smatrati krčenjem, u smislu nacionalnog prava.
22
Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev pita se je li takvo tumačenje pojma „krčenje” u skladu s Direktivom 2011/92. Doista, iz teksta točke 1. podtočke (d) Priloga II. toj direktivi proizlazi da se ona odnosi samo na sječu šuma čiji je cilj prenamijeniti narav korištenja zemljištem. Slijedom toga, bilo bi moguće zaključiti da se otvaranje trase kroz šumu kao posljedica kojeg ne dolazi do takve prenamjene, ali koje je provedeno s izjavljenom namjerom očuvanja šuma, ne može okvalificirati kao „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu te odredbe.
23
Međutim, u presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:380) Sud je zaključio da je Irska, time što je odobrila sječu šuma a da tomu nije prethodila procjena njezinih učinaka na okoliš, povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije. On je u točki 109. te presude naveo da je Sud istaknuo osjetljivost okoliša predmetnog geografskog područja, koja je jedan od kriterija odabira spomenutih u Prilogu III. Direktivi 2011/92 i koja se mora razmotriti uzimajući u obzir, među ostalim, „mogućnost apsorpcije prirodnog okoliša” obraćajući posebnu pozornost na planinska i šumska područja. Sud koji je uputio zahtjev smatra da se takva razmatranja mogu shvatiti kao širenje pojma „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu točke 1. podtočke (d) Priloga II. Direktivi 2011/92, odnosno kao pokazatelj da treba predvidjeti tumačenje pojma „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” koje se razlikuje od onoga navedenog u točki 22. ove presude.
24
U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li [Direktivu o PUO‑u] tumačiti na način da ‚otvaranje trase kroz šumu’ u svrhu izgradnje i tijekom trajanja zakonitog postojanja energetskog voda predstavlja ‚sječu šuma radi prenamjene zemljišta’ u smislu točke 1. podtočke (d) Priloga II. Direktivi o PUO‑u?”
O prethodnom pitanju
25
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li točku 1. podtočku (d) Priloga II. Direktivi o PUO‑u tumačiti na način da je pojmom „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu te odredbe obuhvaćeno otvaranje trase kroz šumu u svrhu izgradnje i iskorištavanja nadzemnog elektroenergetskog voda, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, tijekom njegova zakonitog postojanja.
26
Najprije valja istaknuti da u svojim očitovanjima podnesenima Sudu tužitelji u glavnom postupku osporavaju veličinu površine obuhvaćene otvaranjem trase kroz šumu o kojem je riječ u glavnom postupku. Oni smatraju da to otvaranje obuhvaća površinu od 39 ha, a ne, kako je to utvrdio sud koji je uputio zahtjev, površinu od 17,82 ha.
27
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, na temelju članka 267. Ugovora, koji se temelji na jasnoj podjeli zadaća između nacionalnih sudova i Suda, ocjena činjenica spada u nadležnost nacionalnog suda. Sud je posebice jedini ovlašten odlučivati o tumačenju ili o valjanosti propisa Unije polazeći od činjenica koje mu navede nacionalni sud. Na nacionalnom je sudu da u tom okviru utvrdi činjenice koje su dovele do spora i da iz njih izvede zaključke za odluku koju treba donijeti (presuda od 8. svibnja 2008., Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, t. 23.).
28
Valja podsjetiti na to da na temelju članka 4. stavka 2. Direktive o PUO‑u države članice određuju, pojedinačnim ispitivanjem ili na temelju pragova ili kriterija koje utvrde, podliježu li projekti navedeni u Prilogu II. toj direktivi procjeni učinaka na okoliš.
29
Među tim projektima navodi se, u točki 1. podtočki (d) tog priloga II., sječa šuma radi prenamjene zemljišta.
30
U tom pogledu Sud je već zaključio da su pojmovi sadržani u tom prilogu pojmovi prava Unije koje treba autonomno tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2008., Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, t. 29.).
31
Nadalje, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i njezin kontekst i ciljeve pravila kojih je dio.
32
Iz teksta točke 1. podtočke (d) tog priloga II. proizlazi da se on ne odnosi na svaku sječu šuma, nego isključivo na radnje sječe šuma provedene u svrhu davanja predmetnom zemljištu nove namjene.
33
Međutim, valja utvrditi da je, s obzirom na to da je otvaranje trase kroz šumu poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku planirano u cilju izgradnje i iskorištavanja nadzemnog elektroenergetskog prijenosnog voda, predmetno zemljište dobilo novu namjenu. Slijedom toga, otvaranje poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćeno je točkom 1. podtočkom (d) Priloga II. Direktivi o PUO‑u.
34
Nadalje, takvo tumačenje potkrijepljeno je ciljem ostvarenju kojeg teži Direktiva o PUO‑u.
35
Naime, Sud je zaključio da je osnovni cilj Direktive o PUO‑u, kako to proizlazi iz njezina članka 2. stavka 1., taj da se prije davanja odobrenja projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi prethodne procjene u pogledu svojih učinaka (presuda od 19. rujna 2000., Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, t. 52.).
36
Nadalje, Sud je u više navrata istaknuo da je područje primjene Direktive o PUO‑u opsežno, a njezin cilj vrlo širok (presude od 24. listopada 1996., Kraaijeveld i dr., C‑72/95, EU:C:1996:404, t. 31. i od 28. veljače 2008., Abraham i dr., C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 32.).
37
Međutim, osnovnom cilju Direktive o PUO‑u i širokom području primjene koje se treba priznati toj direktivi bilo bi protivno isključenje radova koji se sastoje od otvaranja trase kroz šumu iz područja primjene njezina Priloga II. zato što takvi radovi nisu u njemu izričito navedeni. Takvo tumačenje omogućilo bi, naime, državama članicama da izbjegnu obveze koje za njih proizlaze iz Direktive o PUO‑u kada odobravaju otvaranje trase kroz šumu, neovisno o njegovu opsegu.
38
Iz toga proizlazi da su radnje otvaranja trase kroz šumu u svrhu izgradnje i iskorištavanja nadzemnog elektroenergetskog prijenosnog voda obuhvaćene točkom 1. podtočkom (d) Priloga II. Direktivi o PUO‑u.
39
To tumačenje nikako nije dovedeno u pitanje okolnošću da je austrijski zakonodavac, time što je dopustio praksu takvih otvaranja trase kroz šumu, namjeravao postići cilj očuvanja šume. S jedne strane, Sud je presudio da nastojanje postizanja korisnih učinaka na okoliš nije bilo relevantno u okviru ocjenjivanja potrebe da se procijene učinci projekta na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2008., Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, t. 41.).
40
S druge strane, činjenica da se oborena stabla odmah zamjenjuju drugom šumskom vegetacijom, bilo prirodno bilo na umjetan način, ne utječe na činjenicu da je zemljište koje je zahvaćeno otvaranjem trase kroz šumu dobilo novu namjenu, to jest onu sredstva prijenosa električne energije.
41
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da točku 1. podtočku (d) Priloga II. Direktivi o PUO‑u treba tumačiti na način da je pojmom „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu te odredbe obuhvaćeno otvaranje trase kroz šumu u svrhu izgradnje i iskorištavanja nadzemnog elektroenergetskog voda, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, tijekom njegova zakonitog postojanja.
Troškovi
42
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:
Točku 1. podtočku (d) Priloga II. Direktivi 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš treba tumačiti na način da je pojmom „sječa šuma radi prenamjene zemljišta” u smislu te odredbe obuhvaćeno otvaranje trase kroz šumu u svrhu izgradnje i iskorištavanja nadzemnog elektroenergetskog voda, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, tijekom njegova zakonitog postojanja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački