62001CC0416_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El Tribunal Supremo solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si la normativa comunitaria por la que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar permite a las autoridades competentes de un Estado miembro disponer que se efectúe una transferencia o reasignación de cuotas a título oneroso, mediante un procedimiento de pública subasta, cuando, conforme al Derecho nacional en materia de competencia, las autoridades de tal Estado miembro hayan considerado necesario supeditar la autorización de la fusión de empresas azucareras al requisito de que se reasigne, entre las empresas azucareras establecidas en su territorio, una parte de las cuotas de producción de azúcar de la empresa resultante de la fusión.
II. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
2. La normativa comunitaria aplicable en el momento en que acaecieron los hechos del litigio principal estaba constituida por el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, y por el Reglamento (CEE) nº 193/82 del Consejo, de 26 de enero de 1982, por el que se adoptan las normas generales relativas a las transferencias de cuotas en el sector del azúcar.
3. Entre tanto, se han adoptado nuevas disposiciones y el Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, es el actualmente vigente.
4. La organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») en el sector del azúcar incluye, en particular, un régimen de cuotas. La normativa comunitaria establece una distinción entre dos tipos de cuotas y tres tipos de azúcar. El azúcar que corresponde a la cuota A representa el consumo en la Comunidad, puede ser vendido libremente en el mercado común y su comercialización está garantizada por el precio de intervención. La cuota B es la cantidad de producción de azúcar que excede de la cuota A sin sobrepasar la «cuota máxima» establecida por el Reglamento. El azúcar correspondiente a la cuota B también puede ser comercializado libremente en el mercado común, pero sin la garantía del precio de intervención, o ser exportado a países terceros beneficiándose de una restitución a la exportación. El azúcar producido en cantidades superiores a la suma de las cuotas A y B se denomina «azúcar C» y debe exportarse sin que se conceda ninguna restitución a la exportación. El presente caso versa sobre las cuotas A y B, sin que, a mi juicio, sea necesario distinguir entre ambas para responder a la cuestión planteada.
5. A tenor del artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 1785/81 (actualmente artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1260/2001), «los Estados miembros asignarán, en las condiciones del presente Título, una cuota A y una cuota B a toda empresa productora de azúcar [...] a la que [...] se le haya proporcionado una cuota de base tal como queda definido, según los casos, en el Reglamento (CEE) nº 3330/70 o en el Reglamento (CEE) nº 1111/77 [...]».
6. En lo que se refiere a la transferencia de cuotas, según el decimocuarto considerando del Reglamento nº 1785/81, los Estados miembros tienen «en el marco de normas y criterios comunitarios especiales, no sólo la facultad de asignar las cuotas por empresa productora [...], sino también la de modificar posteriormente las cuotas de las empresas existentes [...] y de reasignar a otras empresas las cantidades deducidas de las cuotas», todo ello con el objetivo de «responder, en su caso, a las necesidades de reestructuración de los sectores del cultivo de la remolacha y de la caña, de la producción de azúcar y de la producción de isoglucosa [...]». Por otra parte, a tenor del decimoquinto considerando del mismo Reglamento, «puesto que las cuotas de producción asignadas a las empresas constituyen un medio para garantizar a los productores los precios comunitarios y la salida de su producción, las transferencias de cuotas deben hacerse tomando en consideración los intereses de todas las partes afectadas y, en especial, los de los productores de remolacha y de caña de azúcar». El tenor de los considerandos decimoctavo y decimonoveno del Reglamento nº 1260/2001 es análogo al de los dos considerandos del Reglamento nº 1785/81 mencionados.
7. El artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 (actualmente artículo 12 del Reglamento nº 1260/2001) establece:
«1. Los Estados miembros podrán efectuar transferencias de cuotas A y de cuotas B entre empresas en las condiciones del presente artículo y teniendo en cuenta los intereses de cada una de las partes consideradas y, en especial, los de los productores de remolacha o de caña de azúcar.
2. Los Estados miembros podrán disminuir la cuota A y la cuota B de cada empresa productora de azúcar o de cada empresa productora de isoglucosa establecida en su territorio en una cantidad total que no exceda [...] del 10 %, según los casos, de la cuota A o de la cuota B determinada para cada una de ellas de acuerdo con el artículo 24.
[...]
3. Las cantidades deducidas de las cuotas A o de las cuotas B serán asignadas como tales por los Estados miembros a una o varias empresas que tengan fijada o no una cuota y que estén establecidas en la misma región [...] que las empresas de las cuales se hayan deducido dichas cantidades.
[...]»
8. En lo que se refiere, más concretamente, a la suerte que corren las cuotas en caso de fusión o enajenación de empresas productoras de azúcar, el artículo 2, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 193/82 (actualmente punto II.1, letra a), del anexo IV del Reglamento nº 1260/2001) establece que «el Estado miembro asignará a la empresa resultante de la fusión una cuota A y una cuota B respectivamente iguales a la suma de las cuotas A y a la suma de las cuotas B asignadas, antes de la fusión, a las empresas productoras de azúcar fusionadas».
9. Sin embargo, a tenor del apartado 2 de la misma disposición (actualmente punto II.2 del anexo IV del Reglamento nº 1260/2001):
«Cuando una parte de los productores de remolacha o de caña de azúcar directamente afectados por alguna de las operaciones mencionadas en el apartado 1 manifiesten expresamente su voluntad de entregar su remolacha o su caña de azúcar a una empresa productora de azúcar que no sea parte participante en dichas operaciones, el Estado miembro podrá efectuar la asignación en función de las cantidades de producción absorbidas por la empresa a la que aquellos pretendan entregar dicha remolacha o caña de azúcar.»
10. Por último, con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 193/82 (actualmente punto IV del anexo IV del Reglamento nº 1260/2001):
«[...] sólo podrán adoptarse las medidas previstas en los artículos 2 y 3 si:
a) se tiene en cuenta el interés de cada una de las partes de que se trate,
y
b) el Estado miembro de que se trate las considera adecuadas para mejorar la estructura de los sectores de producción de la remolacha o de la caña de azúcar y de la fabricación de azúcar,
y
c) se refieren a empresas establecidas en una misma región con arreglo al apartado 2 del artículo 24 del Reglamento (CEE) nº 1785/81.»
B. Derecho nacional
11. El acto impugnado en el litigio principal, por el que el Consejo de Ministros aprobó la fusión entre las sociedades Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, S.A., y Sociedad General Azucarera de España, S.A., se adoptó sobre la base de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (BOE nº 170 de 18 de julio de 1989, p. 22747), que regula, en particular, el control de las operaciones de concentración.
III. Hechos y cuestión prejudicial
12. En el momento en que acaecieron los hechos del litigio principal, operaban en el sector de la industria azucarera española cuatro empresas, entre las que se distribuía la cuota máxima de producción de azúcar asignada a España, es decir, 1.000.000 de toneladas métricas (tm), repartidas entre las cuotas A y B. La distribución se hacía de la siguiente forma:
- Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, S.A., una de las empresas fusionadas: 540.786 tm. Esta empresa tenía diez fábricas de azúcar (de las diecinueve instalaciones de transformación industrial de azúcar activas en España).
- Sociedad General Azucarera de España, S.A., la otra empresa fusionada: 241.688 tm. Dicha empresa contaba con cinco plantas transformadoras de remolacha azucarera y con una planta transformadora de caña de azúcar.
- Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (en lo sucesivo, «ACOR»): 147.797 tm. Esta empresa tenía dos fábricas, situadas en la zona norte.
- Azucareras Reunidas de Jaén, S.A. (en lo sucesivo, «ARJ»): 69.732 tm (66.900 tm para la cuota A y 2.832 tm para la cuota B). Dicha empresa tenía una sola fábrica, situada en la zona sur.
13. El 25 de septiembre de 1998, el Consejo de Ministros aprobó, con arreglo a la Ley 16/1989, la operación de fusión entre las sociedades Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, S.A., y Sociedad General Azucarera de España, S.A. Habida cuenta de que dicha fusión debía permitir a la nueva sociedad Azucarera Ebro Agrícolas, S.A. (en lo sucesivo, «Azucarera Ebro»), controlar el 78,23 % de la cuota española de azúcar A y B y una gran parte de las compras nacionales de remolacha A y B, el Gobierno español, para salvaguardar la competencia efectiva en el mercado del azúcar, supeditó dicha fusión a la observancia de determinadas condiciones. La segunda de dichas condiciones consiste en que «con el objeto de aumentar las posibilidades de competencia en el mercado, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, reasignará en su momento de forma no gratuita hasta 30.000 tm de la cuota española de producción de azúcar a empresas establecidas en territorio español. Con el fin de que esta reasignación de cuota sea determinada mediante mecanismos de mercado, el precio de la cuota a transferir y el reparto de la misma se decidirán mediante pública subasta de hasta 30.000 tm de la cuota [...] que Azucarera Ebro tiene asignad[a]». La sexta condición establece que «en la operación de reasignación de cuota que en su momento se realice mediante el procedimiento de subasta [...], el Gobierno adoptará las medidas oportunas para evitar cualquier eventual repercusión negativa sobre los agricultores productores nacionales de remolacha azucarera [...]».
14. Tras recibir noticia de este acuerdo, los servicios de la Comisión incoaron un procedimiento de infracción. La segunda condición, referida a la transferencia de cuotas de producción de azúcar mediante pública subasta, fue uno de los aspectos analizados por la Comisión. Sin embargo, habida cuenta de que las autoridades españolas declararon estar dispuestas a renunciar a la pública subasta, no se prosiguió con dicho procedimiento. No obstante, puesto que no llegó a recibirse la confirmación escrita de tal renuncia, los servicios de la Comisión comunicaron a las autoridades españolas que esta institución se reservaba el derecho de incoar, sin límite temporal, el procedimiento de infracción, si aquéllas decidían aplicar la segunda condición mencionada.
15. El 1 de diciembre de 1998, ACOR interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de septiembre de 1998, alegando que la decisión de reasignar las cuotas de forma onerosa, en vez de gratuita, conculca la normativa comunitaria aplicable a la OCM en el sector del azúcar.
16. En este contexto, el Tribunal Supremo planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial, articulada en tres partes.
IV. Fundamentos de Derecho
A. Sobre la primera parte de la cuestión prejudicial
17. La primera parte de la cuestión tiene el siguiente tenor:
«Si al ejercer el control administrativo sobre una operación de fusión de empresas, considerara necesaria la autoridad del Estado miembro, por razones de defensa de la competencia, una nueva distribución de las cuotas de producción de azúcar entre las empresas establecidas en su territorio:
a) ¿se oponen las normas del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, y/o del Reglamento (CEE) nº 193/82 del Consejo, de 26 de enero de 1982, a que dicha autoridad disponga que tal transferencia o reasignación de cuotas sea onerosa y, por tanto, con obligación para la empresa o empresas que lleguen a ser destinatarias de satisfacer una contraprestación económica?»
18. Antes de exponer mi propia apreciación, pretendo examinar los diferentes argumentos invocados por la demandada en el litigio principal en contra de la asignación onerosa de las cuotas, así como las correlativas observaciones presentadas por la Comisión, Azucarera Ebro y el Gobierno español.
1. Los límites de la facultad de que disponen los Estados miembros para aplicar sus propias normas de competencia en materia de política agrícola
a) Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
19. ACOR, apoyada en la vista por ARJ, observa que la redistribución onerosa de cuotas, impuesta en el presente asunto por el Gobierno español, tiene como objetivo fundamental aumentar las posibilidades de competencia efectiva en el mercado español e implica la aplicación de las normas sobre la competencia a un ámbito regulado por la política agrícola común.
20. Pues bien, ACOR considera que, cuando en la regulación de las condiciones del mercado agrícola surge, como en el litigio principal, un concurso de normas como, por ejemplo, entre la normativa aplicable a la OCM en el sector del azúcar y el Derecho de la competencia, se impone dar preeminencia a las normas específicas establecidas por los reglamentos que instauran las OCM. Por una parte, el Reglamento nº 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962, sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas, adoptado con arreglo al artículo 42 del Tratado CE (actualmente artículo 36 CE), establece que las normas de competencia son aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo y teniendo en cuenta los objetivos de la política agrícola común que figuran en el artículo 39 del Tratado CE (actualmente artículo 33 CE). En particular, en el tercer considerando de dicho Reglamento se afirma que las normas sobre la competencia deben efectivamente aplicarse a la producción y al comercio de productos agrícolas únicamente «en la medida en que [...] no [se] dificulte el funcionamiento de las organizaciones [...] de los mercados agrícolas y no [se] ponga en peligro la realización de los objetivos de la política agrícola común».
21. ACOR alega, por otra parte, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha confirmado expresamente la primacía de la política agrícola común respecto de los objetivos perseguidos en el marco del Derecho de defensa de la competencia. Por lo que se refiere concretamente al mercado del azúcar, el Tribunal de Justicia ha declarado que aun cuando el Derecho comunitario, dado que no regula las modalidades del reparto entre los vendedores de las cantidades de remolacha azucarera que el fabricante ofrezca comprar dentro de los límites de las cuotas A y B, no se oponga a la aplicación del principio de igualdad de trato entre proveedores derivado del Derecho nacional sobre prácticas colusorias, los Estados miembros no están dispensados del respeto de los principios y normas generales reguladores de la política agrícola común.
22. ACOR y ARJ observan además que, desde el momento en que la Comunidad hace uso de la potestad que le corresponde con arreglo al artículo 34 CE de crear una OCM, ésta sustituye a las organizaciones nacionales y los Estados miembros dejan de tener competencia para regular el mercado considerado, salvo que algún reglamento establezca disposiciones especiales. Añade que, cuando no existen tales disposiciones, los Estados miembros gozan de una competencia sustitutiva que debe ejercitarse conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del Tratado CE (actualmente artículo 24 CE, tras su modificación) y en el Derecho derivado aplicable. ACOR señala que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia corrobora dicho principio.
23. De lo antedicho se deduce que, en un ámbito incluido en una OCM, las competencias de los Estados miembros son limitadas. En cualquier caso, éstos ya no pueden intervenir mediante disposiciones nacionales, adoptadas de forma unilateral, en los mecanismos que resultan de la OCM ni tomar medidas que puedan dificultar el funcionamiento de ésta. Por el contrario, deben atenerse a los principios por los que se rige la OCM y a los objetivos de la política agrícola común.
24. ACOR sostiene que, habida cuenta de que no existe ninguna laguna en la normativa aplicable a la OCM del azúcar, el Gobierno español no tiene competencia alguna para adoptar medidas o disposiciones en los ámbitos regulados por dicha OCM, excepto las competencias específicamente atribuidas a los Estados miembros por la normativa que la haya establecido.
25. Además, según ACOR, aunque se considerara que existen lagunas en dicha normativa, los Estados miembros sólo podrían actuar respetando los principios por los que se rige la OCM en el sector del azúcar.
26. La Comisión subraya por su parte que, en el marco de la OCM en el sector del azúcar, que constituye un sistema completo especialmente en materia de precios y de intervención, de régimen de intercambios con países terceros o de regulación de las relaciones entre vendedores y compradores de remolacha, se ha delegado a los Estados miembros, conforme a las normas y criterios establecidos por la normativa comunitaria, la competencia de asignación de cuotas de producción de azúcar.
27. Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, «desde que puede considerarse que una normativa sobre una organización común de mercado constituye un sistema completo, los Estados miembros no tienen ya competencias en la materia, salvo disposiciones especiales en sentido contrario».
28. La Comisión alega que la decisión inicial de proceder, en su momento, a la reasignación de un máximo de 30.000 tm de azúcar de las cuotas A y B de Azucarera Ebro en favor de otros productores sólo puede basarse en la competencia que delega a los Estados miembros el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81.
29. En efecto, el artículo 2 del Reglamento nº 193/82 prevé que, en el supuesto de fusión de sociedades productoras de azúcar, el Estado miembro ha de asignar a la sociedad resultante de la fusión la suma de las cuotas correspondientes a las sociedades fusionadas. El Tribunal de Justicia ha analizado la cuestión de la articulación entre esta disposición y el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81, llegando a la conclusión de que «la facultad de maniobra reconocida a los Estados miembros por el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 puede ser ejercida al mismo tiempo que una modificación de cuotas practicada, en virtud del artículo 2 del Reglamento nº 193/82 [...], siempre que se respeten los requisitos de aplicación propios de cada una de estas disposiciones».
30. Según la Comisión, en el presente caso las autoridades españolas se han servido de la competencia que les delega el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 con una finalidad diferente de las perseguidas por el referido precepto. En efecto, en el marco de la OCM en el sector del azúcar, la posibilidad de modificar la atribución de cuotas de producción se ha previsto con el fin de subvenir a las necesidades de adaptación estructural de los sectores del cultivo de remolacha y de la producción de azúcar. En cambio, las autoridades nacionales han previsto la posibilidad de modificar la atribución de cuotas asignadas a la empresa resultante de la fusión con el fin de preservar las condiciones de competencia.
31. La Comisión subraya que cuando un Estado miembro recurre a las normas nacionales en materia de competencia en un sector agrario cubierto por una OCM, su capacidad de intervención se halla limitada por las normas previstas por dicha OCM.
32. Azucarera Ebro invoca también la sentencia Mörlins, si bien destaca otro de sus pasajes. Alega, en efecto, que el Tribunal de Justicia admite la aplicación concurrente del Derecho nacional sobre prácticas colusorias y de la normativa comunitaria sobre la OCM en el sector del azúcar, por entender que, «a falta de normas comunitarias o de acuerdos celebrados en el marco de un acuerdo interprofesional, los Estados miembros están habilitados para proceder a dicho reparto, de conformidad con las normas de su propio Derecho nacional. [...] De ello resulta que el Reglamento nº 1785/81 no se opone a la aplicación del Derecho nacional sobre prácticas colusorias y sociedades en lo referente al reparto, dentro de los límites de las cuotas A y B de las cantidades de remolacha azucarera entre los vendedores de la misma. [...]».
33. El Gobierno español alega que el Derecho comunitario no contiene ningún precepto expreso que impida la reasignación onerosa de las cuotas azucareras, de modo que es posible efectuarla por razones relativas a la defensa de la competencia.
b) Apreciación
34. Es innegable que de la jurisprudencia citada por ACOR, ARJ y la Comisión se deriva que los Estados miembros no pueden intervenir unilateralmente en la regulación de una OCM. Su facultad de intervención se ve limitada a dos supuestos: cuando les haya sido delegada una competencia específica o cuando la normativa presente un sistema o alguna laguna que les deje una competencia residual. En ambos casos, «los Estados miembros no están dispensados del respeto de los principios y normas generales reguladores de la política agrícola común» y, en particular, de los que rigen la organización del mercado de que se trate.
35. ¿Qué sucede en el presente caso?
36. De uno de los pasajes de las observaciones escritas de la Comisión, antes citado, se desprende que, a juicio de dicha institución, las autoridades españolas se han servido de una competencia que el Reglamento nº 1785/81, en concreto, su artículo 25, confiere a los Estados miembros, si bien han hecho uso de dicha competencia con una finalidad diferente de la perseguida por tal disposición.
37. ¿Es necesario considerar, en consecuencia, que el Reglamento nº 1785/81 no permite que se reasignen las cuotas con el fin de mantener una competencia más efectiva? No lo creo así.
38. El artículo 2, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 193/82 prevé que, «en caso de fusión de empresas productoras de azúcar, el Estado miembro asignará a la empresa resultante de la fusión una cuota A y una cuota B respectivamente iguales a la suma de las cuotas A y a la suma de las cuotas B asignadas, antes de la fusión, a las empresas productoras de azúcar fusionadas».
39. Sin embargo, el apartado 2 del mismo artículo dispone que, «cuando una parte de los productores de remolacha o de caña de azúcar directamente afectados por alguna de las operaciones mencionadas en el apartado 1 manifiesten expresamente su voluntad de entregar su remolacha o su caña de azúcar a una empresa productora de azúcar que no sea parte participante en dichas operaciones, el Estado miembro podrá efectuar la asignación en función de las cantidades de producción absorbidas por la empresa a la que aquellos pretendan entregar dicha remolacha o caña de azúcar».
40. Aun cuando esta última disposición no se discute en el litigio principal, merece ser citada por cuanto demuestra que la asignación de la totalidad de las cuotas de las empresas fusionadas a la empresa resultante de la fusión no constituye una regla absoluta.
41. Además, del artículo 25, apartado 2, del Reglamento nº 1785/81 se desprende que «los Estados miembros podrán disminuir la cuota A y la cuota B de cada empresa productora de azúcar o de cada empresa productora de isoglucosa establecida en su territorio en una cantidad total que no exceda, para el período mencionado en el apartado 1 del artículo 23, del 10 %, según los casos, de la cuota A o de la cuota B determinada para cada una de ellas de acuerdo con el artículo 24».
42. Tal como destaca el órgano jurisdiccional remitente, la facultad para efectuar transferencias de cuotas A y de cuotas B entre empresas se confiere a los Estados miembros «[...] en las condiciones del presente artículo y teniendo en cuenta los intereses de cada una de las partes consideradas y, en especial, los de los productores de remolacha o de caña de azúcar» [artículos 25, apartado 1, del Reglamento nº 1785/81; 30, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2038/1999 del Consejo, de 13 de septiembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, y 12, apartado 1, del Reglamento nº 1260/2001]. Las únicas condiciones que se mencionan se refieren a los límites de la disminución ocasionada por la transferencia (artículos 25, apartado 2, del Reglamento nº 1785/81; 30, apartado 2, del Reglamento nº 2038/1999, y 12, apartado 2, del Reglamento nº 1260/2001), a la obligación de que los planes de reestructuración y las medidas consiguientes que afecten a las cuotas A y B se comuniquen sin demora a la Comisión (últimos párrafos de los apartados antes citados) y a la obligación de que los Estados miembros asignen como tales las cantidades deducidas de las cuotas A o de las cuotas B a una o varias empresas que tengan fijada o no una cuota y que estén establecidas en la misma región que las empresas de las cuales se hayan deducido tales cantidades (apartado 3 de dichos artículos).
43. En el asunto Cavarzere Produzioni Industriali y otros, el Tribunal de Justicia admitió que «la facultad de maniobra reconocida a los Estados miembros por el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 puede ser ejercida al mismo tiempo que una modificación de cuotas practicada, en virtud del artículo 2 del Reglamento nº 193/82, como consecuencia de una enajenación de empresas o de fábricas de producción, siempre que se respeten los requisitos de aplicación propios de cada una de estas disposiciones». En mi opinión, ha de aplicarse la misma regla a los casos de fusión de empresas.
44. En el presente caso, el total de las cuotas A y B de las empresas fusionadas se eleva a 782.474 tm. En consecuencia, una reducción del 10 % equivaldría a 78.247,4 tm. Ahora bien, la reducción de que aquí se trata es de 30.000 tm.
45. Por último, en lo que atañe a los motivos que pueden llevar a un Estado miembro a reasignar las cuotas, no veo por qué una fusión, supeditada a requisitos impuestos por las autoridades competentes, no puede corresponder a «necesidades de reestructuración de los sectores del cultivo de la remolacha y [...] de la producción de azúcar», en el sentido del decimocuarto considerando del Reglamento nº 1785/81.
46. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente señala que «a juicio de la Administración concurrían varias circunstancias que aconsejaban no oponerse a la fusión, subordinándola al cumplimiento de determinadas condiciones (las impuestas en el acuerdo del Consejo de Ministros). En síntesis, se considera que la operación podría contribuir a la mejora de los sistemas de producción y comercialización del azúcar y a la competitividad internacional de la industria azucarera española, si a través de ella se lograra una reestructuración global del sector, una reconversión industrial de las empresas que se concentran y una transferencia de las ganancias en eficiencia a los consumidores y usuarios».
47. Por otro lado, la propia Comisión ha reconocido en la Decisión de 20 de diciembre de 2001, por la que una concentración se declara compatible con el mercado común y con el Acuerdo sobre el EEE (Asunto COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre) (en lo sucesivo, «Decisión Südzucker/Saint-Louis»), que las consideraciones relativas a la competencia son también admisibles en el ámbito de la OCM en el sector del azúcar. En efecto, en el comunicado de prensa relativo a dicha Decisión puede leerse lo siguiente: «En un mercado tan regulado, resulta crucial para los clientes y, en definitiva, para los consumidores preservar la limitada competencia existente. [...] En mercados muy regulados, en los que inevitablemente hay poca competencia y los clientes dependen sobremanera de un número limitado de proveedores, resulta doblemente importante preservar la competencia potencial». En consecuencia, la Comisión impuso a Südzucker AG (en lo sucesivo, «Südzucker») requisitos que analizaré posteriormente en las presentes conclusiones.
48. Por consiguiente, puede llegarse ya a la conclusión de que el principio de una disminución de las cuotas de la empresa fusionada y de su reasignación a otra u otras empresas no es incompatible con los principios que rigen la OCM en el sector del azúcar.
49. Queda por saber si una reasignación onerosa de cuotas de azúcar menoscaba el funcionamiento de la OCM y debe, por tanto, reputarse contraria al Derecho comunitario. Analizaré este aspecto a continuación.
2. ¿Es incompatible con la naturaleza jurídica de las cuotas su transferencia a título oneroso?
a) Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
50. En opinión de ACOR y ARJ, la naturaleza jurídica de las cuotas de producción de azúcar impide considerarlas activos patrimoniales de la empresa a la que se asignan. Alegan que las cuotas constituyen un mecanismo de funcionamiento de la OCM, ideado con el fin de regular y gestionar el mercado del azúcar. La Comunidad impone a los Estados miembros la obligación de distribuir las cuotas entre las empresas productoras de azúcar, pero tales cuotas no pertenecen a los Estados miembros ni, menos aún, a las empresas.
51. ACOR y ARJ consideran que las cuotas de producción consisten más bien en un acto de poder público, en una autorización que permite operar en el mercado de forma viable para producir una determinada cantidad de azúcar a un precio garantizado. Se asignan a las empresas según el principio de producción efectiva durante un determinado período de referencia. Se trata de ajustar lo más posible la producción al consumo existente en cada Estado miembro. En consecuencia, la cuota no tiene, como tal, valor patrimonial autónomo ni valor económico alguno.
52. ACOR y ARJ estiman que tal circunstancia se ve confirmada por las normas específicas del Reglamento nº 193/82, que contemplan todos los supuestos de transferencia de cuotas entre empresas: fusión o enajenación de empresas, enajenación de fábricas, cese de actividades de una o varias fábricas, arrendamiento de una fábrica o situación en la que una empresa productora de azúcar no puede garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con productores de remolacha o de caña de azúcar. Asimismo, el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 confiere a los Estados miembros una amplia facultad de maniobra para realizar transferencias de cuotas, en particular en caso de reestructuración del sector, si así lo estiman oportuno para regular el mercado.
53. Añaden que las disposiciones mencionadas no hacen referencia alguna a la obligación que incumbe a la empresa destinataria de la cuota de satisfacer una contraprestación económica en favor de la empresa que tuviera asignada dicha cuota. Si el legislador comunitario hubiera considerado que se causaba algún perjuicio económico a la empresa «desposeída» de la cuota, habría establecido algún mecanismo de compensación que la resarciera de un eventual daño patrimonial. Si bien en alguno de los supuestos previstos existe una contraprestación dineraria, ésta viene asociada al activo patrimonial que se transfiere (por ejemplo, si se vende una fábrica o una empresa). El hecho de que la fábrica o empresa adquiera un valor superior por ir asociada a una cuota de producción no significa que la cuota tenga valor por sí misma.
54. Por lo tanto, según ACOR y ARJ, si no se transfiere ningún activo sino únicamente la cuota, la transferencia no implica que la empresa destinataria deba abonar una contraprestación a cambio.
55. ACOR y ARJ señalan que, de hecho, esto es lo que ha ocurrido en las transferencias de cuotas realizadas hasta la fecha en España. En efecto, mediante la Orden Ministerial de 19 de febrero de 1991 se transfirieron cuotas a ACOR tras la fusión de la que resultó Azucarera Ebro y con arreglo a otras dos órdenes ministeriales posteriores se efectuaron dos transferencias gratuitas de cuota.
56. A continuación, ACOR y ARJ se remiten a la jurisprudencia relativa a la transferencia de cuotas lácteas en la que, a su juicio, el Tribunal de Justicia ha establecido claramente la incompatibilidad de la comercialización de cuotas con la normativa comunitaria relativa a la transferencia de cuotas lácteas. Así, señala ACOR, en las sentencias Von Deetzen y Bostock, el Tribunal de Justicia declaró que «el derecho de propiedad garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario no implica el derecho a comercializar una ventaja, como las cantidades de referencia concedidas en el marco de una organización común de mercados, que no procede ni de bienes propios ni de la actividad profesional del interesado».
57. ACOR y ARJ estiman que este razonamiento es extrapolable al caso de las cuotas de producción de azúcar, que tampoco pertenecen a las empresas azucareras, dado que no son resultado de la actividad profesional ni de bienes propios de estas empresas. En caso contrario, es decir, si se admitiera la posibilidad de comercializar las cuotas de azúcar, se producirían multitud de problemas como, por ejemplo, el riesgo de que se creara un mercado de cuotas que no estuvieran vinculadas a la producción directa y efectiva de azúcar.
58. La Comisión formula las dos observaciones que se exponen a continuación. En primer lugar, la venta de cuotas de producción de azúcar mediante subasta pública va más allá de la facultad que la mencionada normativa comunitaria ha delegado en favor de los Estados miembros y que consiste en la asignación de las cuotas de producción de azúcar a las empresas productoras. En efecto, el legislador comunitario en ningún supuesto ha atribuido a los Estados miembros la facultad de poner dichas cuotas a la venta. Los reglamentos relativos a la OCM en el sector del azúcar no establecen ninguna diferencia semántica entre las operaciones consistentes en «asignar» las cuotas sobre la base del artículo 24 del Reglamento nº 1785/81; «asignar» las cantidades deducidas de dichas cuotas con arreglo al artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 o «asignar» las cuotas correspondientes conforme al artículo 2 del Reglamento nº 193/82. Aun cuando los objetivos específicos de estas operaciones de atribución de cuotas puedan diferir, lo cierto es que su objetivo de interés general, en lo que respecta al interés de los productores, es el mismo.
59. Añade que, en definitiva, los Reglamentos nos 1785/81 y 193/82 se refieren a la asignación por los Estados miembros de las cuotas de producción de azúcar, sin que pueda deducirse de dicha normativa ningún elemento que permita afirmar que se ha pretendido igualmente otorgar a los Estados miembros la facultad de ceder a título oneroso el uso de un mecanismo de mercado destinado a garantizar a los productores los precios comunitarios y la salida de su producción.
60. En segundo lugar, la venta de las cuotas no sólo no es necesaria para su asignación por el Estado miembro sino que, a juicio de la Comisión, implica un cambio en la naturaleza misma de este instrumento que puede introducir perturbaciones que comprometan el alcance y eficacia del régimen comunitario. En efecto, la Comisión considera necesario señalar que la normativa comunitaria antes citada no contiene ningún elemento del que pueda deducirse una diferencia de estatuto entre las cuotas según que éstas hayan sido asignadas sobre la base de una u otra disposición. La venta mediante pública subasta, por el contrario, podría introducir una modificación en cuanto al estatuto jurídico de las cuotas en cuestión, al otorgar a su nuevo titular un derecho subjetivo no previsto por la legislación.
61. La Comisión recuerda la sentencia Eridania y Società italiana per l'industria degli zuccheri, en la que el Tribunal de Justicia indicó que las cuotas designan las cantidades de azúcar por las que se reconocen a las empresas las garantías de precio y de comercialización atribuidas a los productores en el ámbito de la OCM, sin que en ningún caso pueda considerarse que las ventajas que tales cuotas proporcionan a una empresa en un momento determinado constituyan un derecho adquirido. Sin embargo, subraya la Comisión, atribuir valor financiero a las cuotas de producción de azúcar podría tener por consecuencia que las empresas que adquiriesen los volúmenes objeto de la subasta pasaran a considerarlos un derecho adquirido, que forma parte integrante de su patrimonio.
62. A juicio de la Comisión, esta modificación del estatuto jurídico del volumen de azúcar de que se trata puede, además, afectar a la capacidad del Estado miembro de reconsiderar, en un futuro y por las razones de interés general mencionadas, la atribución de cuotas. En efecto, la sociedad afectada por la reasignación podría en tal supuesto presentar una demanda de indemnización contra las autoridades nacionales. Por último, la decisión de atribuir cuotas a título oneroso en este caso podría incitar a cualquier otra sociedad que se viera afectada por una reasignación de cuotas a reivindicar una compensación económica.
63. La parte coadyuvante en el procedimiento principal, Azucarera Ebro, considera, por el contrario, que la normativa comunitaria no se opone a que cuando, por razones de defensa de la competencia, un Estado supedita una concentración a la condición de que se vuelva a distribuir parte de las cuotas, dicha redistribución se efectúe a título oneroso mediante subasta. En apoyo de dicha tesis, Azucarera Ebro invoca consideraciones basadas en la compatibilidad entre la normativa de control de las concentraciones de empresas y la OCM en el sector del azúcar; en el tenor literal, los objetivos y los principios de los reglamentos comunitarios sobre la OCM en el sector del azúcar; en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y en la práctica de la Comisión en materia de concentraciones de dimensión comunitaria entre empresas productoras de azúcar.
64. En primer lugar, Azucarera Ebro observa que la condición de reasignación onerosa de las cuotas no resulta de la aplicación de la normativa comunitaria que prevé dicha reasignación para garantizar el acatamiento del principio de producción efectiva. En efecto, la condición objeto de controversia es consecuencia del control de una operación de concentración de empresas en aplicación del Derecho nacional de defensa de la competencia.
65. A este respecto, habida cuenta de la normativa comunitaria (artículo 25, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1785/81) y, de nuevo, de la sentencia Mörlins, Azucarera Ebro considera que, al no existir ninguna referencia concreta a la forma de adjudicar o reasignar de nuevo las cuotas en interés de cada parte, la autoridad nacional de control puede imponer una transferencia onerosa entre productores de azúcar.
66. Remitiéndose a la Decisión Südzucker/Saint-Louis, Azucarera Ebro alega que, por lo que respecta a la transferencia de la cuota de producción belga de azúcar de Südzucker, no hay razón para dudar de que ésta se efectuará a título oneroso. Dicha parte coadyuvante subraya que, en el mencionado asunto, pese a tratarse de cuotas de producción de empresas productoras de azúcar, la Comisión no ha exigido, excepcionalmente, que estas transferencias se efectúen de forma gratuita.
67. Azucarera Ebro concluye que resulta llamativo el paralelismo entre este precedente de la Comisión y el procedimiento de control de concentraciones de que conocen las autoridades españolas y que ha dado origen al presente procedimiento prejudicial. En ambos casos, se examina una concentración que limita el mantenimiento de una competencia efectiva en el mercado y que, en consecuencia, queda supeditada, para su aprobación, al cumplimiento del requisito de que la entidad resultante de la fusión renuncie a una parte de su cuota de producción de azúcar. En ninguno de los dos casos las autoridades de control han impuesto que la transferencia de cuotas sea gratuita.
68. Azucarera Ebro añade que este precedente sentado por la Comisión en un caso de control de concentraciones justifica por sí mismo que, cuando, en un procedimiento nacional de control de una concentración, sea la autoridad competente de un Estado miembro la que deba imponer requisitos para su aprobación, nada obsta a que dicha autoridad establezca que las desinversiones, en cuotas de producción o en otros activos, se efectúen de forma onerosa. Estas transmisiones onerosas de cuotas de producción no menoscaban ni la letra, ni el objetivo, ni los principios de la normativa comunitaria reguladora de la OCM en el sector del azúcar.
69. Por otro lado, Azucarera Ebro se remite a la sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros, de la que, en su opinión, puede deducirse que el margen de maniobra de que disponen los Estados miembros en virtud del artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 debe interpretarse de forma extensiva. Según Azucarera Ebro, la referida sentencia, aunque no se pronuncia directamente sobre los problemas que suscita el litigio principal, parece dar una respuesta afirmativa a la cuestión de si los Estados miembros pueden imponer la reasignación onerosa de las cuotas.
70. Según el Gobierno español, la reasignación onerosa de cuotas azucareras, por razones de defensa de la competencia, es conforme con el Derecho comunitario.
71. El Gobierno español también estima que la Decisión de la Comisión relativa a la concentración entre Saint-Louis Sucre SA y Südzucker constituye un precedente que puede justificar la transferencia onerosa de cuotas en el presente caso.
72. El Gobierno español alega además que la reasignación onerosa de las cuotas garantiza que la citada redistribución se efectúe mediante mecanismos de mercado y atendiendo a criterios de racionalidad económica.
b) Apreciación
73. Propongo al Tribunal de Justicia que acoja las alegaciones concordantes desarrolladas por ACOR, ARJ y la Comisión, que considero superfluo reproducir de nuevo.
74. Los argumentos formulados en contrario por Azucarera Ebro y el Gobierno español no resultan convincentes.
75. En primer lugar, he de señalar que la Decisión Südzucker/Saint-Louis no constituye un precedente relevante.
76. En dicha Decisión se imponen dos requisitos para la fusión entre Südzucker y Saint-Louis Sucre SA.
77. En primer lugar, Südzucker debe vender una participación del 68 % en la empresa belga Suikerfabriek van Veurne SA, velando por que la cuota permanezca vinculada a dicha empresa. En consecuencia, no se trata en absoluto de una transferencia autónoma de cuotas a título oneroso.
78. En segundo lugar, Südzucker está obligada a vender a una empresa comercial independiente no una cuota, sino una cantidad anual de 90.000 tm de azúcar producidas en sus fábricas, a un precio que permita incluso a tal comprador competir con Südzucker en la reventa de dicho azúcar (punto B.11 del anexo II de la Decisión). Lejos de transferirse a título oneroso, la cuota correspondiente a esas 90.000 tm sigue correspondiendo a Südzucker.
79. La sentencia Mörlins tampoco puede invocarse eficazmente en este contexto. El Tribunal de Justicia declaró en dicha sentencia, en primer lugar, que el legislador comunitario tenía competencia para establecer las modalidades del reparto, entre los vendedores, de las cantidades de remolacha azucarera que el fabricante ofrezca comprar, si bien todavía no había adoptado normas a este respecto.
80. El Tribunal de Justicia precisó a continuación que, según los reglamentos pertinentes, a falta de normas comunitarias o de acuerdos celebrados en el marco de un acuerdo interprofesional, los Estados miembros estaban habilitados para proceder a dicho reparto, de conformidad con las normas de su propio Derecho nacional.
81. Llegó a la conclusión de que el Reglamento nº 1785/81 no se opone a la aplicación del Derecho nacional sobre prácticas colusorias y sociedades en lo referente al reparto, dentro de los límites de las cuotas A y B, de las cantidades de remolacha azucarera entre los vendedores de la misma. No obstante, el Tribunal de Justicia precisó que, aunque están facultados para aplicar su Derecho nacional, los Estados miembros no están dispensados del respeto de los principios y normas reguladores de la política agrícola común.
82. Los textos pertinentes no precisan de modo alguno que una disminución de las cuotas deba ir acompañada de una compensación financiera. Si el legislador hubiera partido de la base de que tal compensación es necesaria, lo habría previsto así. ACOR, ARJ y la Comisión han demostrado, a mi juicio de modo convincente, que tal circunstancia sería incompatible con la naturaleza jurídica del concepto de cuota azucarera. Por consiguiente, dado que en la sentencia Mörlins el Tribunal de Justicia afirmó que, al aplicar su Derecho nacional, los Estados miembros no están dispensados del respeto de los principios y normas reguladores de la política agrícola común, dicha sentencia no puede invocarse para justificar una compensación financiera en favor de las empresas fusionadas.
83. La sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros, invocada también por Azucarera Ebro, no hace más que confirmar el amplio «margen de maniobra» que el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 confiere a los Estados miembros, sin que pueda deducirse de ella la posibilidad de transferir cuotas a título oneroso.
84. Queda por analizar el argumento del Gobierno español según el cual toda reasignación de cuotas debe efectuarse mediante mecanismos de mercado y atendiendo a criterios de racionalidad económica.
85. Es necesario señalar que, por su propia naturaleza, la «organización de mercados» del azúcar está bastante alejada de los «mecanismos de mercado» de la economía liberal. En gran medida, pretende proteger a los productores de remolacha y a las empresas azucareras de las duras leyes del mercado. Así, tal como resulta del decimoquinto considerando del Reglamento nº 1785/81, «las cuotas de producción asignadas a las empresas constituyen un medio para garantizar a los productores los precios comunitarios» (que son superiores a los que se obtendrían si se aplicasen las leyes del mercado) «y la salida de su producción» (que, si no existiera la OCM, no podría, sin duda alguna, efectuarse a precios remunerativos).
86. En consecuencia, según el mismo considerando, «las transferencias de cuotas deben hacerse tomando en consideración los intereses de todas las partes afectadas y, en especial, los de los productores de remolacha y de caña de azúcar» (esta frase reproduce la contenida en el artículo 25, apartado 1, del Reglamento nº 1785/81). Asimismo, conforme al artículo 1 del Reglamento nº 193/82 (actualmente punto I del anexo IV del Reglamento nº 1260/2001), «los Estados miembros adoptarán las medidas que consideren necesarias para tener en cuenta los intereses de los productores de remolacha y de los productores de caña de azúcar en los casos de asignación de las cuotas a una empresa productora de azúcar que tenga varias fábricas». En virtud del artículo 4 del mismo Reglamento, sólo podrán adoptarse las medidas previstas en los artículos 2 y 3 de dicho Reglamento si «se tiene en cuenta el interés de cada una de las partes de que se trate» y si «el Estado miembro de que se trate las considera adecuadas para mejorar la estructura de los sectores de producción de la remolacha o de la caña de azúcar y de la fabricación de azúcar».
87. Por todo ello, comparto la opinión de la Comisión de que «la adjudicación de las cuotas de producción de azúcar al mejor postor, es decir en base a consideraciones puramente financieras, no tiene en cuenta los objetivos de interés general fijados por la reglamentación comunitaria y referidos, especialmente, a la protección de los intereses de los productores de remolacha y caña de azúcar. En este sentido, este sistema no permite a la autoridad nacional la garantía de dichos intereses según las condiciones que acaban de ser descritas. Si se analiza, en concreto, el acuerdo impugnado ante el tribunal remitente, es preciso concluir que, pese a la reserva contenida en su condición sexta, [] éste no garantiza de manera suficiente la salvaguarda de los intereses de los productores de remolacha».
88. Por último, me gustaría señalar que las cuotas no son concesiones propiamente dichas (no dan derecho al disfrute de un bien por un período de tiempo determinado), títulos representativos de un derecho de propiedad o disfrute de cosas ni valores mobiliarios o inmobiliarios.
89. Los beneficiarios de las cuotas no disponen de un valor abstracto, indefinida e incondicionalmente negociable, que presente parámetros constantes y pueda, en cualquier momento, ser objeto de evaluación conforme a los criterios usuales de los mercados comerciales. Además, las cuotas pueden variar en el tiempo. Las autoridades públicas pueden modificarlas e incluso suprimirlas en función de las necesidades de la política agrícola común. En ningún caso, pueden ser objeto de un mercado de intercambios abstractos, al portador, que haga caso omiso de las características y facultades de los operadores de que se trate.
90. Tanto los principios generales y el sistema de la OCM en el sector del azúcar como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y la práctica decisoria de la Comisión conducen a la conclusión de que la naturaleza jurídica de las cuotas no permite que los Estados miembros decidan, como el Gobierno español en el presente caso, transferir cuotas de azúcar a título oneroso.
3. ¿Es compatible con los mecanismos fundamentales de la OCM en el sector del azúcar la reasignación de cuotas de azúcar a título oneroso?
a) Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
91. ACOR, a la que se adhirió ARJ en la vista, alega también que el sistema de transferencia onerosa de la cuota de producción de azúcar vulnera frontalmente las normas reguladoras de la OCM en el sector del azúcar, puesto que incide negativamente en el funcionamiento del sistema de cuotas y de precios de intervención.
92. En efecto, según ACOR, la reasignación onerosa de cuotas supone la existencia de un supuesto de compraventa, lo que conlleva la introducción de un coste o carga suplementaria en la cadena de producción de azúcar de la empresa que finalmente se haga con la cuota. El pago del precio influye negativamente en el proceso de formación del precio final del bien.
93. ACOR subraya que, en cada campaña, la Comisión fija el precio de intervención del azúcar en atención a diversos elementos previstos en la normativa reguladora de la OCM (los costes que las empresas deben soportar, los costes de transformación de la remolacha, las amortizaciones, etc., mientras que el precio de base de la remolacha se calcula a partir del precio de intervención). La normativa prevé también un método de cálculo bien definido para los precios de intervención derivados (aplicables a zonas deficitarias). En ningún caso se reconoce o menciona la posible existencia de cualesquiera costes relativos a la asignación de la cuota de producción de azúcar.
94. Por tal motivo, una modificación del régimen aplicable a la asignación de cuotas, que genere un coste suplementario para las empresas productoras y para los cultivadores de remolacha y desvirtúe todo el mecanismo de la fijación de precios, afecta gravemente a los objetivos y principios de la política agrícola común y atenta contra la propia esencia y naturaleza de la OCM. Por lo tanto, es consustancial a la propia OCM que tanto la asignación como la transferencia de las cuotas tengan carácter gratuito.
95. ACOR menciona, a este respecto, la sentencia Comisión/Grecia, dictada en un asunto relativo a la OCM en el sector de los cereales:
«[...] las organizaciones comunes de mercados se hallan fundadas en el principio de mercado abierto, al cual todo productor tiene libremente acceso en condiciones efectivas de competencia, y cuyo funcionamiento se halla regulado únicamente por los instrumentos previstos por estas organizaciones. En particular, en aquellos ámbitos incluidos en una organización común de mercados y, con mayor razón, cuando esta organización se halla fundada en un régimen común de precios [...] los Estados miembros ya no pueden intervenir mediante disposiciones nacionales, adoptadas de forma unilateral, en el mecanismo de formación de precios que resulta de la organización común (sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia C-35/88, Rec. p. I-3125, apartado 29)».
96. ACOR añade que, en lugar de la simple transferencia de cuotas a título gratuito, el Gobierno español disponía de otras opciones, menos gravosas, que hubieran permitido mitigar la posición dominante adquirida por la nueva empresa resultante de la fusión y, además, aumentar las posibilidades de competencia efectiva en el mercado español, sin conculcar las normas por las que se rige la OCM en el sector del azúcar.
97. A este respecto, ACOR evoca varias posibilidades, en particular, la enajenación de alguna o algunas fábricas de las empresas fusionadas, con la consiguiente transferencia de la cuota correspondiente a tales fábricas al nuevo propietario, o la obligación de poner a disposición de un distribuidor independiente una determinada cantidad de azúcar, ya transformada, al precio de intervención, a semejanza de las condiciones impuestas por la Comisión para la concentración Südzucker/Saint-Louis.
98. Para la Comisión, la reasignación onerosa de cuotas puede introducir perturbaciones que pongan en peligro el alcance y la eficacia del régimen comunitario.
99. Azucarera Ebro alega que, en caso de compraventa de fábricas o empresas entre productores de azúcar, la autoridad nacional está obligada a transferir inmediatamente las cuotas, sin que los principios ni los objetivos de la OCM impidan al Estado miembro ordenar que la transferencia se efectúe a título oneroso.
100. Por su parte, el Gobierno español estima que la reasignación onerosa de cuotas no menoscaba en modo alguno el buen funcionamiento de la OCM.
b) Apreciación
101. En mi opinión, el razonamiento de ACOR, en la medida en que subraya que la asignación onerosa de cuotas afecta a la formación de los precios del azúcar y de las remolachas azucareras, versa sobre un aspecto fundamental del problema planteado. Las normas reguladoras de la formación de los precios constituyen el centro neurálgico de la OCM del azúcar.
102. Como confirma la jurisprudencia citada por ACOR, los Estados miembros no pueden, en consecuencia, interferir en el proceso de formación de tales precios sin poner en entredicho, ipso facto, la propia esencia del régimen comunitario de mercado.
103. Esta circunstancia me lleva a pensar que los mecanismos fundamentales de la OCM en el sector del azúcar también se oponen a la asignación de cuotas a título oneroso.
4. El interés de los productores de azúcar y de remolacha azucarera - Los principios de igualdad y de seguridad jurídica
a) Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
104. ACOR formula una serie de alegaciones basadas en las consecuencias sumamente negativas y gravosas que supondría la obligación de pagar un precio por la cuota de azúcar transferida tanto para las empresas productoras de azúcar, como para otras empresas del sector, los productores de remolacha y los consumidores. Asimismo, ACOR observa que el precio que las empresas azucareras pagan a los productores de remolacha por el suministro de sus productos podría verse afectado, con la consiguiente reducción de los ingresos de dichos productores.
105. ACOR subraya también que, en caso de adquisición onerosa, la contabilidad de la empresa debe reflejar el gasto que representa la cuota. En efecto, la empresa ha debido pagar un precio por la citada cuota, cuando ha obtenido su cuota restante de forma gratuita.
106. Hasta ahora, la cuota de producción de azúcar no podía contabilizarse en el balance de las empresas por no ser un activo contabilizable. Sin embargo, si se adjudicara a una empresa en pública subasta una determinada porción de cuota, tal empresa debería, en atención a sus obligaciones contables, reflejar en sus balances la operación de compra y el precio pagado con tal motivo. ¿Qué sucede en tal caso con la cuota restante, por la que no se ha pagado precio alguno?
107. ¿Debería ordenarse a todas las empresas del sector que contabilizaran su cuota por el importe que la Administración determinase, que debería ser proporcional al precio pagado por la cantidad de 30.000 tm?
108. Asimismo, ACOR alega que los problemas prácticos no son meramente contables. La reasignación onerosa de cuotas implica también el riesgo de creación de un mercado de cuotas, en el que no será necesario que la cuota esté vinculada a una producción efectiva y real de azúcar. Este riesgo puede incluso extenderse al ámbito comunitario. Según ACOR, el Gobierno español podría, por ejemplo, actuar en coordinación con el Gobierno francés para que las empresas españolas compraran cuotas a empresas francesas (todas ellas excedentarias) con el fin de cubrir el déficit de azúcar en el mercado español. Se produciría así una grave distorsión del mercado comunitario del azúcar y perderían toda eficacia las normas de la OCM en este sector.
109. Por lo demás, ACOR considera que las consecuencias de una eventual transferencia onerosa de cuotas se reproducirían en el futuro. Las cuotas de producción constituyen un instrumento temporal de regulación del mercado, que se ha ido renovando mediante reglamentos sucesivos. Ahora bien, si más adelante se suprimiera el régimen de cuotas, los perjuicios económicos causados a la empresas que las hubieran adquirido de forma onerosa serían evidentes.
110. Además, las empresas azucareras de los demás países de la Unión Europea, titulares de una cuota de producción, estarían en situación de ventaja competitiva respecto de las empresas establecidas en España, que habrían tenido que comprar sus cuotas de producción. Esta circunstancia supone una flagrante violación del principio de igualdad entre los productores y una manifiesta discriminación, prohibida por el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo.
111. ACOR destaca igualmente que no sólo se genera una discriminación en relación con los productores, sino también con respecto a los propios cultivadores de remolacha. En efecto, dado que una de las empresas autorizadas para pujar en la subasta es la sociedad cooperativa ACOR, en la que los propios cultivadores de remolacha tienen la condición de cooperativistas, toda discriminación sufrida por dicha sociedad tiene un impacto total e inmediato para tales cultivadores.
112. Según la Comisión, si se analiza, en concreto, la decisión impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, es preciso concluir que, pese a la reserva contenida en su condición sexta, dicha decisión no garantiza de manera suficiente la salvaguarda de los intereses de los productores de remolacha. En particular, a juicio de la Comisión, es posible, tomando como base la localización de las fábricas de los tres grupos azucareros españoles, a saber, Azucarera Ebro, ACOR y ARJ, extraer las siguientes conclusiones. Una eventual transferencia de cuotas en favor de ACOR no puede afectar negativamente a los productores de remolacha, teniendo en cuenta que las dos fábricas de esta empresa se encuentran en la zona norte de producción, donde Azucarera Ebro tiene también sus fábricas. En cambio, la transferencia de cuotas en favor de ARJ podría perjudicar a los productores de remolacha, pues la única fábrica de ARJ (situada en Linares, provincia de Jaén) se encuentra relativamente alejada y aislada de las otras fábricas ubicadas en la zona sur. La atribución de nuevas cuotas de producción de azúcar a ARJ conduciría, inevitablemente, a una reducción de la superficie de cultivo de remolacha de los productores tradicionales establecidos en la zona septentrional y a un aumento del cultivo de remolacha en los alrededores de Linares.
113. En la vista, ARJ cuestionó la validez de este análisis, alegando que cuenta con una fábrica que trata el 49,62 % de las remolachas producidas en la región centro.
114. En opinión de Azucarera Ebro, el artículo 25 del Reglamento nº 1785/81 debe interpretarse de forma extensiva. Cuando los Estados miembros ejercitan las competencias que dicho artículo les confiere, deben respetar el principio de seguridad jurídica en beneficio de las empresas productoras de azúcar. En efecto, el carácter concesional de las cuotas genera en las empresas productoras de azúcar unas expectativas de Derecho que los Estados miembros han de respetar. La parte coadyuvante en el litigio principal invoca, a este respecto, la sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros.
b) Apreciación
115. Es innegable que una operación de reasignación onerosa de cuotas de azúcar afecta a la situación del productor o productores de azúcar de que se trate y no así a los demás operadores, que no han de reflejar en su contabilidad el precio pagado por la cuota. La misma situación puede darse en relación con los productores de remolacha que dependan del productor de azúcar en cuestión.
116. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia:
«El artículo 40, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado, que establece la prohibición de toda discriminación en el marco de la política agrícola común, no es sino la expresión específica del principio general de igualdad, que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencias de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 25, y de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Rec. p. I-1961, apartado 35).»
117. Por consiguiente, el principio de igualdad se opone, en cualquier caso, a los actos de las autoridades nacionales que, como en el presente asunto, impliquen que se dispense un trato distinto a operadores que se encuentren en situaciones comparables.
118. En lo que atañe a la seguridad jurídica, invocada por Azucarera Ebro, ya he explicado por qué no puede considerarse que las cuotas constituyan derechos adquiridos que los operadores puedan invocar incondicionalmente.
119. Por último, en una subasta pública pueden adjudicarse cuotas a una empresa demasiado alejada de los productores de remolacha que suministraran normalmente su producción a una de las empresas fusionadas. No cabe duda alguna de que este motivo subyace a la previsión contenida en los artículos 25, apartado 3, del Reglamento nº 1785/81 y 4 del Reglamento nº 193/82, conforme a la cual las cantidades de cuotas deducidas deben atribuirse a una o varias empresas establecidas en la misma región.
5. Respuesta que debe darse a la primera parte de la cuestión prejudicial
120. En consecuencia, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que las normas del Reglamento nº 1785/81 y del Reglamento nº 193/82 se oponen a que la autoridad competente de un Estado miembro en materia de control administrativo de las operaciones de fusión de empresas disponga que la transferencia o reasignación de cuotas sea onerosa y, por tanto, a que se obligue a la empresa o empresas destinatarias a satisfacer una contraprestación económica.
B. Sobre la segunda parte de la cuestión prejudicial
121. La segunda parte de la cuestión tiene el siguiente tenor:
«b) Aun en el caso de que la respuesta fuera negativa, ¿se oponen aquellas normas, sin embargo, a que el precio de la cuota a transferir y el reparto de la misma se decida mediante pública subasta?; ¿se oponen las repetidas normas a este mecanismo de la pública subasta incluso estando previsto que en la operación de reasignación de cuotas que se realice mediante tal procedimiento de subasta se adoptarán las medidas oportunas para evitar cualquier eventual repercusión negativa sobre los agricultores productores nacionales de remolacha azucarera?»
122. Puesto que propongo que se dé una respuesta positiva a la primera parte de la cuestión, no considero necesario responder a la segunda. Por consiguiente, examinaré con carácter meramente subsidiario las observaciones formuladas a este respecto.
1. Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
123. ACOR y ARJ alegan que resulta obvio que el procedimiento de pública subasta conlleva implícitamente la fijación de un precio inicial y que, por lo tanto, se trata de un procedimiento de carácter oneroso. Habida cuenta de las alegaciones formuladas en relación con la primera parte de la cuestión prejudicial, ACOR considera que las normas comunitarias también se oponen a que el precio de la cuota por transferir y su reparto se decidan mediante pública subasta. Según ACOR, cualquier procedimiento de carácter oneroso, ya sea una subasta pública o cualquier otro tipo de procedimiento mediante el que se fije un precio, es incompatible con la normativa comunitaria.
124. Azucarera Ebro considera que la cuestión de si es posible transmitir cuotas mediante el procedimiento de subasta pública es meramente adjetiva, en la medida en que lo relevante no es el procedimiento de adjudicación sino los presupuestos de la transmisión de las cuotas, es decir, los activos que se han de desafectar y los intereses de las partes consideradas en la región correspondiente.
125. Para el Gobierno español, la asignación de las cuotas azucareras controvertidas mediante pública subasta responde a criterios de racionalidad económica. La subasta garantiza que sean las leyes del mercado, y no la Administración de forma discrecional, las que fijen el precio de la cuota.
126. Además, dicho sistema de reasignación de las cuotas no es incompatible con ninguna de las normas contenidas en los reglamentos comunitarios.
127. Como ya he señalado en el punto 87 supra, la Comisión considera que la adjudicación de las cuotas de producción de azúcar al mejor postor no tiene en cuenta los objetivos de interés general fijados por la normativa comunitaria y referidos, especialmente, a la protección de los intereses de los productores de remolacha y caña de azúcar.
128. A su juicio, si se analiza en concreto la decisión impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, es preciso concluir que, pese a la reserva contenida en su condición sexta, dicha decisión no garantiza de manera suficiente la salvaguarda de los intereses de los productores de remolacha.
2. Apreciación
129. La venta en pública subasta no es más que una forma particular de reasignación de cuotas a título oneroso.
130. Aun suponiendo que puedan adoptarse medidas eficaces para evitar repercusiones negativas que afecten a los productores de remolacha, pueden oponerse a la venta en pública subasta todas las objeciones que he formulado anteriormente con respecto al propio principio de la asignación onerosa. Como han subrayado varias de las partes que han presentado observaciones, este método de asignación supone una modificación de la naturaleza intrínseca de las cuotas como instrumento, que puede introducir perturbaciones que menoscaben el alcance y eficacia del régimen comunitario.
131. En el caso de que fuera necesario responder a la segunda parte de la cuestión prejudicial, propongo al Tribunal de Justicia que declare que las normas del Reglamento nº 1785/81 y del Reglamento nº 193/82 se oponen a que el precio de la cuota que debe transferirse y su reparto se decida mediante pública subasta y a que se utilice dicho mecanismo aun cuando se prevea que en la operación de reasignación de cuotas que se realice mediante tal procedimiento se adoptarán las medidas oportunas para evitar cualquier eventual repercusión negativa sobre los productores nacionales de remolacha azucarera.
C. En cuanto a la tercera parte de la cuestión prejudicial
132. La tercera parte de la cuestión tiene el siguiente tenor:
«c) ¿la interpretación de la normativa comunitaria es la misma y las respuestas deben serlo también tras el Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que, derogados los Reglamentos anteriores, se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar?»
133. Las partes que han presentado observaciones consideran de modo unánime que el Reglamento nº 1260/2001 no ha modificado en absoluto las disposiciones de la normativa comunitaria pertinentes en el presente caso.
134. Comparto su punto de vista y propongo al Tribunal de Justicia que responda a esta parte de la cuestión prejudicial que la entrada en vigor del Reglamento nº 1260/2001 no afecta a la interpretación de la normativa comunitaria ni a la respuesta del Tribunal de Justicia.
V. Conclusión
135. El análisis efectuado me lleva a proponer al Tribunal de Justicia que responda a las partes primera y tercera de la cuestión prejudicial del siguiente modo:
«1) Si al ejercer el control administrativo sobre una operación de fusión de empresas, considerara necesaria la autoridad de un Estado miembro, por razones de defensa de la competencia, una nueva distribución de las cuotas de producción de azúcar entre las empresas establecidas en su territorio, las normas del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, y del Reglamento (CEE) nº 193/82 del Consejo, de 26 de enero de 1982, por el que se adoptan las normas generales relativas a las transferencias de cuotas en el sector del azúcar, se oponen a que dicha autoridad disponga que la transferencia o reasignación de cuotas sea onerosa y, por tanto, a que se obligue a la empresa o empresas destinatarias a satisfacer una contraprestación económica.
2) La entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, no afecta a la interpretación de la normativa comunitaria ni a la respuesta del Tribunal de Justicia.»