CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 9 oktober 2014 (1)
Zaak C‑531/13
Marktgemeinde Straßwalchen e.a.
[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk)
om een prejudiciële beslissing]
„Milieu – Richtlijn 85/337/EEG – Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Projecten die aan een beoordeling moeten worden onderworpen – Begrip ‚commerciële winning van [...] aardgas’ – Proefboring – Cumulatie met andere projecten”
I –    Inleiding
1.        Over de MEB-richtlijn(2) dient het Hof zich niet voor het eerst uit te spreken, integendeel zelfs.(3) Toch rijzen er steeds weer nieuwe vragen over deze richtlijn.
2.        In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is de vraag aan de orde of een proefsgewijze exploratieboring naar aardgas een „commerciële winning van [...] aardgas” vormt waarvoor bij het bereiken van een drempelwaarde een milieueffectbeoordeling moet worden verricht. Voorts dient te worden verduidelijkt hoe deze drempelwaarde moet worden toegepast, inzonderheid of en – in voorkomend geval – in welke mate extra boringen en andere projecten in aanmerking moeten worden genomen.
3.        Bovendien moet worden onderzocht op welke wijze dient te worden nagegaan of voor een dergelijke proefboring – als diepboring – een beoordeling verplicht is omdat er rekening mee moet worden gehouden dat deze aanzienlijke effecten kan hebben op het milieu.
II – Toepasselijke bepalingen
A –    Unierecht
4.        Artikel 2, lid 1, omschrijft het doel van de MEB‑richtlijn als volgt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend.”
5.        Welke projecten aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen, is nader geregeld in artikel 4, leden 1 tot en met 3, en in de bijlagen I tot en met III bij de MEB-richtlijn:
„1.      [...] [worden] de in bijlage I genoemde projecten [...] onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2.      Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten:
a)      door middel van een onderzoek per geval,
of
b)      aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria,
of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
De lidstaten kunnen besluiten om beide [onder a) en b)] genoemde procedures toe te passen.
3.      Bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 moet met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening worden gehouden.”
6.        Bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn betreft de winning van aardgas:
„Commerciële winning van aardolie en aardgas wanneer de gewonnen hoeveelheid meer dan 500 ton aardolie per dag of meer dan 500 000 m3 aardgas per dag bedraagt.”
7.        Ook bijlage II, punt 2, onder d) en e), gewaagt van mogelijke projecttypen die verband kunnen houden met het opsporen van aardgas:
„d)      Diepboringen, met name
–        geothermische boringen,
–        boringen in verband met de opslag van kernafval,
–        boringen voor watervoorziening,
met uitzondering van boringen voor het onderzoek naar de stabiliteit van de grond.
e)      Oppervlakte-installaties van bedrijven voor de winning van steenkool, aardolie, aardgas, ertsen en bitumineuze schisten.”
8.        Bovendien moet ook worden verwezen naar bijlage II, punt 13, onder b), van de MEB-richtlijn, welke bepaling het ontwikkelen en testen betreft:
„Projecten van bijlage I die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.”
9.        Ten slotte bevat bijlage III van de MEB-richtlijn de in artikel 4, lid 3, bedoelde selectiecriteria voor projecten van bijlage II:
„1.      Kenmerken van de projecten
Bij de kenmerken van de projecten moet in het bijzonder in overweging worden genomen:
–        de omvang van het project,
–        de cumulatie met andere projecten,
–        [...]
–        verontreiniging en hinder,
–        [...]
2.      Plaats van de projecten
Bij de mate van kwetsbaarheid van het milieu in de gebieden waarop de projecten van invloed kunnen zijn moet in het bijzonder in overweging worden genomen:
–        het bestaande grondgebruik,
–        [...]”
B –    Oostenrijks recht
10.      Oostenrijk heeft in bijlage 1, eerste kolom, punt 29, onder a), van het Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (wet betreffende milieueffectbeoordelingen) bepaald dat de drempelwaarden van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn gelden „per boorgat”:
„Productie van aardolie of aardgas met een capaciteit van minimaal 500 ton per dag aardolie per boorgat en van minimaal 500 000 m3 per dag aardgas per boorgat.”
11.      § 1, punten 1 en 2, van het Mineralrohstoffgesetz 1999 (wet betreffende minerale grondstoffen) maakt een onderscheid tussen het opsporen van grondstoffen en het winnen ervan:
„§ 1.      In de onderhavige bondswet wordt verstaan onder:
1.      ‚opsporen’: elke directe en indirecte zoektocht naar mineralen inclusief de daarmee verband houdende voorbereidende werkzaamheden alsmede het ontsluiten en onderzoeken van natuurlijke mineraalbestanden en van verlaten afvalbergen die mineralen bevatten, ter vaststelling van de ontginningsmogelijkheden;
2.      ‚winnen’: het losmaken of vrijmaken (ontginning) van mineralen en de daarmee verband houdende voorbereidende, bijkomende en aansluitende werkzaamheden;
[...]”
III – Nationale procedure en verzoek om een prejudiciële beslissing
12.      In de nationale procedure komen de Oostenrijkse Marktgemeinde Straßwalchen en 59 van haar inwoners, onder wie ook de heer Kornhuber (hierna: „Marktgemeinde” of „Marktgemeinde Straßwalchen e.a.”) op tegen de vergunning die de Oostenrijkse Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (federale minister van economie, familie en jeugd) op 29 augustus 2011 heeft verleend aan Rohöl-Aufsuchungs AG (hierna ook: „RAG”) om op het grondgebied van de gemeente een exploratieboring te verrichten.
13.      De verleende vergunning omvat de bouw van de boorlocatie en de toegang daartoe, de montage en demontage van de boorinstallatie, de uitvoering van de boorwerkzaamheden, de montage en demontage van de testinstallatie, de uitvoering van de testwerkzaamheden, de uitvoering van de buitengebruikstelling van het ten behoeve van de boorinstallatie benodigde gebied en de herstelmaatregelen voor het geval dat er geen grondstoffen worden gevonden, de uitvoering van het herstel van het ten behoeve van de boorinstallatie benodigde gebied tot de afmetingen van de toekomstige boorgatlocatie en de herstelmaatregelen in de randgebieden voor het geval dat er grondstoffen worden gevonden. De voorziene boordiepte bedraagt ca. 4 150 m.
14.      Voor het geval dat er grondstoffen worden gevonden, omvat de vergunning ook een testproductie van aardgas met een totale hoeveelheid van maximaal 1 000 000 m3 om de winstgevendheid van de boring aan te tonen. Daarbij wordt beoogd 150 000 tot 250 000 m3/dag te produceren. Het geproduceerde gas wordt in een later stadium aan de rand van de boorlocatie afgefakkeld. Er is niet voorzien in een aansluiting op een hogedrukleiding voor aardgas. Ingeval er grondstoffen worden gevonden, zal verder (in veel geringere hoeveelheden) een testproductie van aardolie en uit aardolie ontstaan gas (geassocieerd gas) (maximaal 150 m3 respectievelijk 18 900 m3/dag) plaatsvinden.
15.      Er werd geen milieueffectbeoordeling verricht, aangezien het niet om het winnen van aardgas of aardolie ging en er geen verband met een ander project bestond.
16.      Volgens RAG is de boring intussen beëindigd, zonder dat aardgas of aardolie is gevonden.
17.      In het hoofdgeding stelt de Marktgemeinde zich echter op het standpunt dat de milieueffecten van het project hadden moeten worden beoordeeld. Zij betoogt met name dat alleen reeds op haar grondgebied meer dan 30 boringen zijn verricht en nog meer boringen zijn toegestaan. Bovendien zijn op het grondgebied van de gemeente en in de omgeving overal installaties voor de opslag van aardgas opgericht en aardgasleidingen gelegd.
18.      Derhalve legt het Verwaltungsgerichtshof de volgende vragen voor aan het Hof:
„1)      Gaat het bij de in tijd en hoeveelheid beperkte testproductie van aardgas die in het kader van een exploratieboring ter vaststelling van de winstgevendheid van een permanente winning van aardgas plaatsvindt, om een ‚commerciële winning van [...] aardgas’ conform bijlage I, punt 14, van [de MEB-richtlijn]?
Voor het geval dat de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, worden de volgende verdere vragen gesteld:
2)         Verzet bijlage I, punt 14, van [de MEB-richtlijn] zich tegen een nationale regeling die bij de winning van aardgas de in bijlage I, punt 14, van [de MEB-richtlijn] genoemde drempelwaarden niet verbindt met de winning op zich, maar met de ‚productie per boorgat’ (‚Forderung pro Sonde’)?
3)         Dient [de MEB-richtlijn] aldus te worden uitgelegd dat de overheidsinstantie in een situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin de vergunning voor een testproductie van aardgas wordt aangevraagd in het kader van een exploratieboring, uitsluitend alle gelijksoortige projecten, concreet alle in het gemeentegebied ontsloten boringen, dient te toetsen met betrekking tot het cumulatieve effect ervan om vast te stellen of een verplichting tot het uitvoeren van een milieueffectbeoordeling bestaat?”
19.      De Marktgemeinde Straßwalchen e.a., de Republiek Oostenrijk, Rohöl-Aufsuchungs AG, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Polen en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en zijn ook gehoord ter terechtzitting van 3 september 2014.
IV – Juridische analyse
20.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de vraag of voor de testproductie van aardgas via een proefboring noodzakelijkerwijs een milieueffectbeoordeling moet worden verricht. Daartoe moet allereerst worden onderzocht of het daarbij om de commerciële winning van aardgas in de zin van bijlage I, punt 14, gaat, vervolgens of de omvang van de testproductie met betrekking tot het bereiken van de voorziene drempelwaarde per afzonderlijk boorgat moet worden beoordeeld, en ten slotte welke andere projecten in aanmerking moeten worden genomen bij de beantwoording van de vraag of een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is.
A –    Eerste vraag
21.      Met de eerste vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen of het begrip „commerciële winning van [...] aardgas” in bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn ook ziet op een in tijd en hoeveelheid beperkte testproductie van aardgas die plaatsvindt in het kader van een exploratieboring ter vaststelling van de winstgevendheid van een permanente winning van aardgas.
22.      Vooraf zij eraan worden herinnerd dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Europese Unie autonoom en uniform moeten worden uitgelegd, rekening houdend met de context van deze bepaling en met de het door de betrokken regeling nagestreefde doel.(4) Hoe het Oostenrijkse recht het begrip „winning” definieert, is dan ook irrelevant.
23.      Oostenrijk en RAG benadrukken dat de proefboring niet rechtstreeks tot doel heeft aardgas voor economisch gebruik te winnen. Veeleer strekt de boring ertoe, na te gaan of – en in welke mate – aardgas zou kunnen worden gewonnen via een rendabele exploitatie.
24.      Zoals Duitsland daartegen inbrengt, beschrijft het begrip „Gewinnung” [„winning”] in het gewone Duitse taalgebruik op heel algemene wijze de ontginning van bodemschatten en grondstoffen. Het is niet vereist dat de gewonnen materialen economisch kunnen worden gebruikt of dat een dergelijk gebruik wordt beoogd.
25.      Duitsland en de Commissie wijzen er ook terecht op dat de Engelse en de Franse taalversie van de MEB-richtlijn het begrip „extraction” gebruiken(5), dat nog minder dan het begrip „Gewinnung” een economisch gebruik van de ontgonnen materialen impliceert. Er zijn geen taalversies waarvan de bewoordingen een testproductie uitsluiten.
26.      Dat enkel de ontginning voor commerciële bedrijfsdoeleinden wordt bedoeld, betekent evenmin dat een in het kader van een proefboring tot stand gebrachte testproductie in geen geval onder dit projecttype kan vallen. Aangezien de testproductie plaatsvindt om na te gaan of de commerciële productie van aardgas of aardolie mogelijk is, dient zij tevens commerciële doeleinden. Dit zou enkel anders zijn voor een testproductie die louter voor onderzoeksdoeleinden en niet ter voorbereiding van een economische activiteit wordt verricht.
27.      Oostenrijk en RAG stellen evenwel dat het begrip „Gewinnung” in de mijnbouw en het mijnrecht enger wordt opgevat. Het heeft volgens hen alleen betrekking op de productie van grondstoffen, terwijl de onttrekking in het kader van een exploratie onder het opsporen daarvan valt. De wetgever heeft zich bij de vaststelling van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn op deze mijnrechtelijke betekenis gebaseerd.
28.      Deze opvatting wordt bevestigd door de richtlijn betreffende de veiligheid van offshore olie‑ en gasactiviteiten.(6) Daarin wordt in artikel 2, punten 15 en 16, namelijk een onderscheid gemaakt tussen „exploratie” en „productie”, waarbij laatstgenoemd begrip de winning van olie en gas omvat. A contrario is exploratie geen productie. Voor de vaststelling dat dit onderscheid ook voor de MEB-richtlijn relevant is, pleit ook het gegeven dat uit punt 16 van de considerans van eerstgenoemde richtlijn blijkt dat met name niet alle activiteiten in verband met olie‑ en gasexploratie onder de bestaande Unievoorschriften inzake inspraak bij de besluitvorming – daaronder begrepen die van de MEB-richtlijn – vallen.
29.      Ook uit de richtlijn betreffende mijnbouwafval(7) kan een onderscheid tussen exploratie en productie worden afgeleid, aangezien artikel 3, punt 21, van deze richtlijn het begrip „prospectie” immers als het zoeken naar economisch winbare ertslagen definieert, tevens inhoudende bemonstering, bulkbemonstering, boren en graven, maar geen werkzaamheden in de ontwikkelingsfase voorafgaand aan de productiefase van dergelijke lagen, noch activiteiten die rechtstreeks met een bestaande winning verbonden zijn.
30.      Beide richtlijnen definiëren het opsporen dus apart, waar zij dit begrip in hun werkingssfeer betrekken. Bijgevolg kan ook met betrekking tot de MEB-richtlijn worden betwijfeld of de exploratie tot de productie kan worden gerekend, zonder dat dit uitdrukkelijk is bepaald.
31.      Niettemin is de in andere regelingen gehanteerde begripsafbakening niet bepalend voor de uitlegging van de projecttypen waarvan sprake is in de MEB-richtlijn. Aldus heeft het Hof het begrip „verwijdering van afvalstoffen” in de MEB-richtlijn aldus uitgelegd dat het ook betrekking heeft op de nuttige toepassing van afval, terwijl de afvalrichtlijn een strikt onderscheid tussen deze beide begrippen maakt.(8) Wanneer de begripsafbakening in andere regelingen niets van doen heeft met de gevolgen voor het milieu en de MEB-richtlijn niet uitdrukkelijk naar die andere regeling verwijst, moet een begrip van de MEB-richtlijn immers los van deze regeling en inzonderheid met inaanmerkingneming van de milieueffecten van het project worden uitgelegd.(9) De definitie van het begrip „verwijdering van afvalstoffen” in de MEB-richtlijn volgens de daaraan in de afvalrichtlijn gegeven betekenis zou er overigens toe leiden dat de nuttige toepassing van afval volledig van de toepassing van een milieueffectbeoordeling zou zijn uitgesloten.
32.      In casu is de situatie echter niet zo duidelijk als inzake het onderscheid dat tussen de verwijdering van afvalstoffen en de nuttige toepassing ervan wordt gemaakt. De milieueffecten van een permanente productie van aardgas en een testproductie bij wege van een proefboring verschillen op het eerste gezicht vooral wat de duur ervan betreft, alsook aangaande de infrastructuur voor het gebruik van het geproduceerde gas.
33.      Het kan weliswaar niet worden uitgesloten dat vooral boringen, die bij het opsporen en de productie niet wezenlijk verschillen, van belang zijn voor de impact op het milieu. Maar juist op dit punt bestaat er geen aanzienlijk verschil tussen boringen voor de productie van aardgas in de zin van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn en andere diepboringen, die volgens artikel 4, leden 2 en 3, en bijlage II, punt 2, onder d), enkel aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen wanneer deze boringen aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben.(10) Het feit dat boringen worden verricht, noopt bijgevolg niet noodzakelijkerwijs tot de aanname dat aardgas wordt gewonnen.
34.      Aangezien een exploratieboring in de regel hoogstwaarschijnlijk als een diepboring in de zin van de MEB-richtlijn zal worden verricht, hoeft het begrip „winning van aardgas” niet ruimer te worden opgevat dan in het mijnbouwrechtelijke taalgebruik het geval is, teneinde de effecten ervan juist te kunnen beoordelen. Volgens Duitsland is de uitlegging van dit projecttype weliswaar onduidelijk omdat het begrip „diepboring” niet is gedefinieerd, maar ook dit Unierechtelijk begrip kan niet eenzijdig door de lidstaten worden gespecificeerd, doch dient autonoom en met name tegen de achtergrond van de doelstellingen van de MEB-richtlijn te worden uitgelegd.
35.      Een extra systematisch argument om het opsporen van aardgas niet onder de productie ervan in te delen, blijkt uit de vermelding, bij de definitie van dit projecttype in bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn, van een per dag toe te passen drempelwaarde. Een per dag op te vatten bovengrens doet vermoeden dat de wetgever niet een kortstondige testproductie maar over langere perioden verrichte productieprojecten voor ogen had. Testproductieverrichtingen kunnen weliswaar meerdere dagen in beslag nemen duren, zoals blijkt uit de in deze zaak betwiste vergunning waarin de totale maximale productiehoeveelheid en de dagelijkse maximale productiehoeveelheid is vastgelegd, maar de testproductie van aardgas in het kader van een proefboring is niet van dezelfde aard als een duurzame testproductie.
36.      Tegen de achtergrond van deze argumenten kan de vaste rechtspraak volgens welke de MEB-richtlijn, wat de verplichting betreft om een milieueffectbeoordeling te verrichten, een ruime werkingssfeer heeft en een verregaand doel nastreeft(11), evenmin tot een ander resultaat leiden.
37.      Derhalve dient de eerste vraag aldus te worden beantwoord dat een in tijd en hoeveelheid beperkte testproductie van aardgas die in het kader van een exploratieboring ter vaststelling van de winstgevendheid van een permanente winning van aardgas plaatsvindt, geen „commerciële winning van [...] aardgas” in de zin van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn is.
B –    Tweede vraag
38.      De tweede vraag beantwoord ik voor het geval dat het Hof het door mij voor de eerste vraag in overweging gegeven antwoord niet volgt. Het gaat om de vraag of bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn een nationale regeling toestaat die zich met betrekking tot het winnen van aardgas voor de toepassing van de in bijlage I, punt 14, vermelde drempelwaarde niet op de productie als zodanig maar wel op de „Förderung pro Sonde”, dus op de productie per afzonderlijk boorgat baseert.
39.      Uit de bewoordingen van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn kan niet worden afgeleid dat de drempelwaarde zich beperkt tot de testproductie per boorgat. Alleen al daarom kan worden betwijfeld of deze voorwaarde verenigbaar is met de ruime werkingssfeer van de richtlijn en met het doel ervan.
40.      Bovendien mag de doelstelling van richtlijn 85/337 niet worden gefrustreerd door projecten op te splitsen, en het buiten beschouwing laten van het cumulatieve effect van verschillende projecten mag in de praktijk niet tot gevolg hebben dat projecten, hoewel zij in onderlinge samenhang beschouwd „aanzienlijke milieueffecten” in de zin van artikel 2, lid 1, kunnen hebben, volledig aan de beoordelingsverplichting worden onttrokken.(12)
41.      Weliswaar is zulks meestal vastgesteld met betrekking tot projecten die onder bijlage II van de MEB-richtlijn vallen(13), maar ook projecten volgens bijlage I mogen niet aldus worden opgesplitst dat de verplichting om een milieueffectbeoordeling te verrichten, wordt omzeild.(14) Zoals de Marktgemeinde terecht aanvoert, leidt een toetsing van de in bijlage I, punt 14, vastgestelde drempelwaarde die is beperkt tot de enkele testproductie per boorgat nu juist tot een dergelijke opsplitsing.
42.      Op het daartegen door RAG aangevoerde argument dat een dergelijke opsplitsing om economische redenen is uitgesloten, hoeft niet te worden ingegaan. In dat geval zou het immers geen verschil uitmaken indien ervan werd afgezien om de boorgaten afzonderlijk in aanmerking te nemen.
43.      Oostenrijk en RAG betogen weliswaar dat het Oostenrijkse recht, meer bepaald § 3, lid 2, van het UVP-Gesetz 2000, verlangt dat de cumulatieve effecten in aanmerking worden genomen, maar het Verwaltungsgerichtshof heeft deze bepaling niet in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing betrokken.
44.      Dat kan ook niet verrassen. De door Oostenrijk vastgestelde cumulatieregeling leidt immers, ingeval de drempelwaarde door meerdere projecten wordt bereikt, niet automatisch tot een milieueffectbeoordeling zoals door artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn wordt voorgeschreven. Veeleer wordt enkel een beoordeling verricht indien tevens wordt vastgesteld dat aanzienlijke schadelijke, storende of belastende effecten te verwachten zijn. De Oostenrijkse cumulatieregeling kan dus hoogstens als instrument voor de uitvoering van artikel 4, leden 2 en 3, en bijlage II worden beschouwd, waar die aanvullende vaststelling vereist is.
45.      Bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn staat dan ook in de weg aan een nationale regeling die met betrekking tot het winnen van aardgas voor de toepassing van de in dat punt vermelde drempelwaarde de productie per afzonderlijk boorgat („Förderung pro Sonde”) in aanmerking neemt.
C –    Derde vraag
46.      Met de derde vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen welke andere projecten bij het onderzoek of een milieueffectbeoordeling dient te worden verricht, in aanmerking moeten worden genomen. Voor zover deze vraag bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn betreft, beantwoord ik ze eveneens slechts voor het geval dat het Hof bij de beantwoording van de eerste vraag tot een ander resultaat komt.
47.      Aangezien deze vraag enkel wordt gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, gaat het Verwaltungsgerichtshof er blijkbaar van uit dat de verplichting om een milieueffectbeoordeling te verrichten, enkel kan worden gebaseerd op artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn, dat de commerciële winning van aardgas met een hoeveelheid van meer dan 500 000 m3 aardgas per dag betreft (daarover onder 1 hieronder). Deze verplichting kan echter ook voortvloeien uit artikel 4, leden 2 en 3, en bijlage II, punt 2, onder d), van de richtlijn, ingeval de proefboring – ongeacht de productiehoeveelheid – als diepboring moet worden aangemerkt. Bijgevolg dient het Hof ook op dit aspect in te gaan, teneinde de rechterlijke instantie die de prejudiciële vraag heeft voorgelegd een bruikbaar antwoord te geven (daarover onder 2 hieronder).(15)
1.      De beoordelingsplicht met betrekking tot het winnen van aardgas
48.      Ingeval de testproductie van aardgas die in het kader van een proefboring plaatsvindt, als het winnen van aardgas moet worden aangemerkt, dient deze overeenkomstig artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn aan een beoordeling te worden onderworpen wanneer de geproduceerde hoeveelheid meer dan 500 000 m3 aardgas per dag bedraagt. Aangezien de gewonnen hoeveelheid niet op basis van het betrokken boorgat alleen kan worden beoordeeld, rijst de vraag hoe zij moet worden berekend.
49.      Volgens het Verwaltungsgerichtshof moet mogelijkerwijs rekening worden gehouden met alle op het grondgebied van de gemeente tot stand gebrachte boringen. Daarmee stelt het twee invalshoeken aan de orde die in dit verband van belang kunnen zijn, namelijk, ten eerste, de aanmerking te nemen soorten projecten of deelprojecten en, ten tweede, de afbakening van het gebied waarbinnen deze projecten relevant zijn. Daarnaast moet ook rekening worden gehouden met een derde invalshoek, te weten het tijdstip waarop de afzonderlijke deelprojecten worden uitgevoerd.
a)      De relevante projecten dan wel deelprojecten
50.      De Marktgemeinde stelt zich op het standpunt dat, behalve met de verschillende boorgaten, ook rekening moet worden gehouden met de aardgasleidingen en de installaties voor de opslag van het aardgas.
51.      Deze stelling is echter niet overtuigend. Wanneer de verplichting tot het verrichten van een milieueffectbeoordeling wordt getoetst in het kader van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn, kunnen aardgasleidingen en –opslaginfrastructuur niet als relevant worden beschouwd. Deze installaties worden in die bepaling niet genoemd. Zij kunnen er evenmin toe bijdragen dat de drempelwaarde wordt bereikt, aangezien met leidingen en opslagtanks geen aardgas wordt geproduceerd. Veeleer dient louter te worden onderzocht of de commerciële winning van aardgas de drempelwaarde van 500 000 m3 per dag overschrijdt, zodat – zoals ook Duitsland en Polen betogen – de via de boorgaten dan wel de boringen gewonnen hoeveelheid relevant is.
b)      De territoriale afbakening
52.      Voorts rijst de vraag welke boorgaten bij de berekening van de geproduceerde hoeveelheid in aanmerking moeten worden genomen.
53.      Polen en de Commissie stellen terecht dat de beperking tot het door het Verwaltungsgerichtshof vermelde grondgebied van de gemeente geen geschikt criterium is. Een dergelijke administratieve afbakening van het gemeentelijke grondgebied stemt immers niet noodzakelijkerwijs overeen met de omvang van een project of de reikwijdte van de milieueffecten. Het grondgebied van de gemeente kan in dit verband te klein of te groot blijken te zijn. In voorkomend geval valt het ook slechts deels samen met het projectgebied.
54.      Aangezien de gewonnen hoeveelheid de rentabiliteit van het project weergeeft, overtuigt veeleer het Poolse voorstel om alle technologisch en geologisch met elkaar verbonden boringen in aanmerking te nemen. Duitsland beschrijft dit met het begrip „Förderstandort” [plaats van de productie] en ook de Commissie gaat in die richting waar zij het ruimtelijke kader van het project functioneel definieert.
55.      De criteria betreffende de technologische en geologische samenhang van boringen op een bepaalde productieplaats kunnen in de onderhavige zaak niet nader worden gespecificeerd, aangezien de gegevens die daarvoor noodzakelijk zijn, ontbreken. Inzonderheid kan niet worden uitgemaakt of de stelling van RAG juist is dat elk boorproject op technologisch en geologisch gebied losstaat van alle andere projecten. Met betrekking tot die benadering moet er evenwel op worden gewezen dat de MEB-richtlijn een ruime werkingssfeer heeft en een verregaand doel nastreeft.(16) De voorwaarden betreffende een technologische en geologische samenhang mogen dan ook niet te streng zijn, maar moeten de mogelijkheid bieden om de cumulatieve milieueffecten van boringen op passende wijze in aanmerking te nemen.
c)      Het temporele aspect
56.      Rekening moet ten slotte ook worden gehouden met het in het verzoek om een prejudiciële beslissing niet ter sprake gebrachte temporele aspect. Voor de toepassing van bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn kunnen immers niet simpelweg de hoeveelheden worden opgeteld die op een productieplaats van technologisch en geologisch gelieerde proefboringen worden gewonnen.
57.      Zoals Duitsland opmerkt, kan de drempelwaarde van een productie van 500 000 m3 per dag ook bij een cumulatieve beoordeling van de boringen enkel worden bereikt, voor zover met deze boringen op hetzelfde tijdstip, dat wil zeggen op dezelfde dag, aardgas wordt geproduceerd.
58.      Zoals uit de eerste vraag blijkt, is de testproductie in het kader van een proefboring echter niet enkel beperkt inzake hoeveelheid, maar ook in de tijd. Zelfs bij een groot aantal proefboringen lijkt het dan ook onwaarschijnlijk dat met verschillende van deze bij wege van exploratie verrichte boringen tegelijkertijd aardgas wordt geproduceerd. Indien deze vaststelling juist is, lijkt het niet vereist dat de proefboringen met elk een maximaal toegestane gewonnen hoeveelheid van 250 000 m3 per dag – zelfs samen met andere proefboringen – de drempelwaarde van 500 000 m3 per dag bereiken. Het lijkt daarentegen wel mogelijk dat de toegestane gewonnen hoeveelheid van een proefboring de drempelwaarde bereikt samen met reeds bestaande productieboringen. Daarvoor moet wel de voorwaarde zijn vervuld dat er een technologische en geologische band tussen die boringen bestaat. Het staat aan de verwijzende rechter of aan de bevoegde instanties om dit in de onderhavige zaak concreet te beoordelen.
d)      Voorlopige conclusie
59.      Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat ter beoordeling van de vraag of bij een project voor de commerciële winning van aardgas de in bijlage I, punt 14, van de MEB-richtlijn vastgestelde drempelwaarde van een productie van 500 000 m3 per dag is overschreden en dit project bijgevolg aan een milieubeoordeling dient te worden onderworpen, de gelijktijdige productie van alle op een bepaalde productieplaats verrichte, technologisch en geologisch met elkaar samenhangende boringen in aanmerking moet worden genomen.
2.      De beoordelingsplicht met betrekking tot diepboringen
60.      De verplichting om een milieubeoordeling te verrichten kan echter ook uit artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2 en 3, van de MEB-richtlijn voortvloeien, aangezien een proefboring op een boordiepte van meer dan 4 000 meter – ongeacht de gewonnen hoeveelheid – in elk geval als een diepboring in de zin van bijlage II, punt 2, onder d), moet worden aangemerkt.
61.      Volgens artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben – door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van de door hen vastgestelde drempelwaarden of criteria – of een dergelijk project al dan niet aan een milieubeoordeling moet worden onderworpen.
62.      Het is juist dat artikel 4, lid 2, onder b), van de MEB-richtlijn de lidstaten met betrekking tot de vaststelling van drempelwaarden of criteria ter bepaling of een dergelijk project aan een milieubeoordeling moet worden onderworpen, enige beoordelingsruimte laat. Deze marge wordt evenwel begrensd door de in artikel 2, lid 1, vastgestelde verplichting om voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, hoe dan ook de effecten ervan te beoordelen.(17)
63.      Bijgevolg kan de verplichting om een milieueffectbeoordeling te verrichten, rechtstreeks uit artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn, juncto bijlage II bij deze richtlijn voortvloeien, indien het project onder deze bijlage valt en aanzienlijke milieueffecten kan hebben.(18) Tevens moeten de nationale instanties waarbij een aanvraag voor een vergunning voor een onder bijlage II bij deze richtlijn vallend project is ingediend, specifiek onderzoeken of op basis van de criteria in bijlage III bij de richtlijn(19) een milieueffectbeoordeling moet worden verricht.(20) Bovendien moeten de belanghebbende particulieren, evenals overigens de andere betrokken nationale autoriteiten, de naleving van deze op de bevoegde instantie rustende verificatieverplichting kunnen doen verzekeren, zo nodig via de rechter.(21)
64.      Voor de beoordeling of een diepboring aanzienlijke milieueffecten kan hebben, bevat artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn reeds een aantal aanwijzingen. Volgens deze bepaling betreft de beoordelingsplicht namelijk projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gelet op hun aard, omvang of ligging. Niet alleen de geproduceerde hoeveelheid is dus relevant, maar ook de andere kenmerken van een project moeten in aanmerking worden genomen, inzonderheid de plaats ervan.(22)
65.      Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat, rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het concrete geval, zoals het type boring of de kwetsbaarheid van het getroffen grondgebied, zelfs één enkele diepboring aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
66.      Zeker bij projecten van bijlage II geldt daarenboven dat de niet-inaanmerkingneming van de cumulatieve werking van meerdere projecten er in de praktijk niet toe mag leiden dat die projecten samen aan elke milieueffectbeoordeling worden onttrokken, hoewel zij – in hun geheel bezien – een aanzienlijk milieueffect in de zin van artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn kunnen hebben.(23) Volgens bijlage III, punten 1 en 2, eerste streepje, moeten bij de beoordeling van dergelijke projecten immers in het bijzonder de cumulatieve gevolgen met andere projecten en het bestaande grondgebruik in overweging worden genomen.
67.      Derhalve moet bij de beoordeling of een project aanzienlijke milieueffecten kan hebben, ook rekening worden gehouden met installaties die niet steeds met een project van dit type verband houden, maar waarvoor dat wel het geval is in de betrokken zaak.
68.      De voornaamste cumulatieve milieueffecten die bij de beoordeling van een diepboring in aanmerking moeten worden genomen, zijn die van andere diepboringen, inzonderheid die welke technologisch en geologisch verbonden zijn met de te beoordelen boring die op een bepaalde productieplaats plaatsvindt.
69.      Bovendien heeft het Hof op dezelfde gronden vastgesteld dat ter beoordeling of een project betreffende het „[...] transport van elektrische energie via bovengrondse leidingen” in de zin van bijlage II, punt 3, onder b), van de MEB-richtlijn aanzienlijke milieueffecten kan hebben, ook een uitbreiding van de aangesloten inrichtingen relevant kan zijn, voor zover het bevoegde gerecht vaststelt dat deze uitbreiding deel uitmaakt van een project dat het transport van elektrische energie betreft.(24)
70.      Hetzelfde geldt in het hoofdgeding voor aardgasleidingen, aardgasopslaginstallaties en andere infrastructuur. Het bevoegde gerecht of de bevoegde instanties moeten nagaan of deze inrichtingen tot hetzelfde project als de proefboringen behoren. Dat lijkt niet het geval wanneer de proefboring niet aan de aardgasleiding of de opslaginstallatie wordt aangesloten. Niettemin kan het niet worden uitgesloten dat de proefboring met name ook wordt verricht omdat de aanwezigheid van gas in geval van succes gemakkelijk kan worden benut wegens de bestaande infrastructuur.
71.      Voorts moet bij het eerste onderzoek ook worden geverifieerd of de milieueffecten van de proefboringen, gelet op de gevolgen van andere projecten op die plaats of in de omgeving, zoals de impact van reeds bestaande aardgasleidingen of opslaginstallaties, mogelijkerwijs zwaarder doorwegen dan bij het ontbreken daarvan.
72.      Ten slotte moet er in het licht van het betoog van de Marktgemeinde aan worden herinnerd dat tevens sprake kan zijn van de verplichting om de milieueffectbeoordeling alsnog in het kader van een latere aanvraag voor een vergunning te verrichten. Ingeval namelijk zou blijken dat sedert de inwerkingtreding van de MEB-richtlijn materiële werken of ingrepen zijn verricht die als een project in de zin van deze richtlijn hadden moeten worden aangemerkt en waarvoor een milieueffectbeoordeling had moeten worden verricht, zonder dat de milieueffecten van dit project in een eerdere fase van de vergunningsprocedure aan een beoordeling zijn onderworpen, geldt de verplichting om daarmee rekening te houden bij de afgifte van een latere vergunning en de nuttige werking van de richtlijn te verzekeren door die beoordeling althans in die fase te verrichten.(25) Voor een proefboring geldt dit in elk geval steeds wanneer deze boring technologisch en geologisch verbonden is met het eerdere project op een bepaalde productieplaats, dan wel samen met de overige – voordien tot stand gebrachte – infrastructuur één enkel gezamenlijk project vormt.
73.      Bijgevolg moet op het tweede deel van de derde vraag worden geantwoord dat ter beoordeling van de vraag of een diepboring aanzienlijke milieueffecten kan hebben in de zin van artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2 en 3, juncto bijlage II, punt 2, onder d), van de MEB-richtlijn en deze boring derhalve aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen, onder meer rekening moet worden gehouden met alle andere technologisch en geologisch gelieerde boringen op een bepaalde productieplaats, met de effecten van alle andere installaties die verband houden met de boringen die van eenzelfde project deel uitmaken, alsook met de cumulatieve effecten van die boring met andere projecten op die plaats of in de omgeving.
V –    Conclusie
74.      Ik geef het Hof dan ook in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
„1)      Een in tijd en hoeveelheid beperkte testproductie van aardgas die in het kader van een exploratieboring ter vaststelling van de winstgevendheid van een permanente winning van aardgas plaatsvindt, is geen „commerciële winning van [...] aardgas” in de zin van bijlage I, punt 14, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31/EG.
2)      Ter beoordeling van de vraag of een diepboring aanzienlijke milieueffecten kan hebben in de zin van artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2 en 3, juncto bijlage II, punt 2, onder d), van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31, en deze boring derhalve aan een milieueffectbeoordeling dient te worden onderworpen, moet onder meer rekening worden gehouden met alle andere technologisch en geologisch gelieerde boringen op een bepaalde productieplaats, met de effecten van alle andere installaties die verband houden met de boringen die van eenzelfde project deel uitmaken, alsook met de cumulatieve effecten van dat project met andere projecten op die plaats of in de omgeving.”
75.      Voor het geval dat het Hof bij de beantwoording van de eerste vraag tot een ander resultaat komt, moet het hierboven onder 2 in overweging gegeven antwoord onder 4 worden verstrekt en dienen de tweede vraag en het eerste deel van de derde vraag te worden beantwoord als volgt:
„2)      Bijlage I, punt 14, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31, staat in de weg aan een nationale regeling die met betrekking tot het winnen van aardgas voor de toepassing van de in dat punt vermelde drempelwaarde de productie per afzonderlijk boorgat („Förderung pro Sonde”) in aanmerking neemt.
3)      Ter beoordeling van de vraag of bij een project voor de commerciële winning van aardgas de drempelwaarde van 500 000 m3 per dag die in bijlage I, punt 14, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31, is vastgesteld, is overschreden en dit project bijgevolg aan een milieubeoordeling dient te worden onderworpen, moet de gelijktijdige productie van alle op een bepaalde productieplaats verrichte, technologisch en geologisch gelieerde boringen in aanmerking worden genomen.”
1 –      Oorspronkelijke taal: Duits.
2 –      Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40) in de versie van richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 140, blz. 114). Richtlijn 2011/92/EU (PB 2012, L 26, blz. 1) heeft de MEB-richtlijn geconsolideerd en recentelijk werd deze op een aantal punten gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van 16 april 2014 (PB L 124, blz. 1).
3 – Er zijn al ongeveer 100 arresten en beschikkingen waarin sprake is van deze richtlijn.
4 – Arresten Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, punt 43), Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, punt 48) en Edwards (C‑260/11, EU:C:2013:221, punt 29).
5 – Hetzelfde stamwoord is terug te vinden in de Spaanse („extracción”), de Italiaanse („estrazione”), de Maltese („l-estrazzjoni”), de Portugese („extracção”) en de Roemeense („extracția”) taalversie. Grote gelijkenis bestaat er ook met de Bulgaarse („добиваното”) en de Hongaarse („kitermelése”) taalversie.
6 –      Richtlijn 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie‑ en gasactiviteiten en tot wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PB L 178, blz. 66).
7 – Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PB L 102, blz. 15).
8 – Arrest Commissie/Italië (Massafra, C‑486/04, EU:C:2006:732, punt 44).
9 – Arrest Commissie/Italië (Massafra, C‑486/04, EU:C:2006:732, punten 42 en 43).
10 – Zie in dit verband punt 60 en volgende van deze conclusie.
11 – Arresten Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punt 31), WWF e.a. (C‑435/97, EU:C:1999:418, punt 40), Commissie/Spanje (C‑227/01, EU:C:2004:528, punt 46), Commissie/Italië (C‑486/04, EU:C:2006:732, punt 37), Abraham e.a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punt 32), Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, punt 28), Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, punt 48), Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 29), Commissie/Spanje (C‑404/09, EU:C:2011:768, punt 79), Commissie/Spanje (C‑560/08, EU:C:2011:835, punt 103) en Iberdrola Distribución Eléctrica (C‑300/13, EU:C:2014:188, punt 22), alsook beschikking Aiello e.a. (C‑156/07, EU:C:2008:398, punt 33).
12 – Arresten Commissie/Ierland (C‑392/96, EU:C:1999:431, punt 76), Abraham e.a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punt 27) en Commissie/Spanje (C‑560/08, EU:C:2011:835, punt 98).
13 – Bovenop de in voetnoot 12 aangehaalde arresten geldt dit ook voor de arresten Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, punt 44), Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 36) en Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punt 37).
14 – Arresten Commissie/Spanje (C‑227/01, EU:C:2004:528, punt 53), Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, punt 53) en Iberdrola Distribución Eléctrica (C‑300/13, EU:C:2014:188, punt 24).
15 – Arresten Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, punt 39), Abraham e.a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punt 24) en Bonnier Audio e.a. (C‑461/10, EU:C:2012:219, punt 47).
16 –      Zie punt 36 van deze conclusie.
17 – Arresten Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punt 50), WWF e.a. (C‑435/97, EU:C:1999:418, punt 36) en Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punt 29).
18 – Arresten Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punt 61), Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punt 65) en Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punt 41‑43).
19 – Zie ook arrest Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punt 32).
20 – Arrest Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, punt 51).
21 – Arrest Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, punt 58). De draagwijdte van dit recht is met betrekking tot Oostenrijk aan de orde in de nog aanhangige zaak C‑570/13.
22 – Arrest Abraham e.a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punt 38).
23 –      Zie de punten 40 en 43 van deze conclusie.
24 – Arrest Iberdrola Distribución Eléctrica (C‑300/13, EU:C:2014:188, punt 29).
25 – Arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 37).