61996CJ0242_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-242/96,
Den Italienske Republik ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat M. Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Italienske Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent E. de March, og P. Ziotti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsoegt,
angaaende en paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19),
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet og L. Sevón,
generaladvokat: s. Alber
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 4. februar 1998,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 24. marts 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. juli 1996 har Den Italienske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19, herefter »den anfaegtede beslutning«), for saa vidt angaar den del af beslutningen, der vedroerer Den Italienske Republik.
2 Den Italienske Republik har med sit soegsmaal paastaaet beslutningen annulleret, for saa vidt som Kommissionen har afvist at lade EUGFL afholde foelgende beloeb:
- 7 104 000 000 ITL for udgifter til offentlig oplagring paa grund af anvendelse af en ikke-forskriftsmaessig procedure ved licitation over oksekoed
- 54 927 174 194 ITL for udgifter til offentlig oplagring af oksekoed paa grund af utilstraekkelig kontrol og opkoeb af ikke-opkoebsberettigede varer
- 34 175 522 595 ITL i form af praemier til faar paa grund af utilstraekkelig forvaltning og kontrol
- 10 082 336 246 ITL i form af udgifter til offentlig oplagring af korn paa grund af mangler ved ordningen og utilstraekkelig kontrol
- 2 169 762 753 ITL paa grund af ikke-forskriftsmaessig braklaegning af arealer til korndyrkning paa Sicilien
- 391 281 020 ITL i form af tilbagebetaling af omkostninger til offentlig oplagring af sukker paa grund af manglende kontrol.
Korrektionen paa grund af den ikke-forskriftsmaessige licitationsprocedure
3 De grundlaeggende regler om den faelles markedsordning for oksekoed er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 179). Ved forordningens artikel 6 bemyndiges Kommissionen til at traeffe foranstaltninger med henblik paa at opretholde priserne paa Faellesskabets markeder. Forordning nr. 805/68, som aendret bl.a. ved Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2. marts 1989 (EFT L 61, s. 43, herefter »forordning nr. 805/68«), finder anvendelse paa den for naervaerende sag relevante periode (regnskabsaaret 1992).
4 Indtil 1989 gjaldt der en ordning med automatisk interventionsopkoeb, naar priserne faldt under bestemte taerskler, hvilket havde til foelge, at interventionsorganerne opkoebte meget betydelige maengder oksekoed til priser, der laa over markedspriserne.
5 For at afhjaelpe dette forhold blev der i 1989 indfoert en reform. De automatiske opkoeb ved meget store prisfald blev opretholdt, men samtidig blev der indfoert en ordning med licitationsopkoeb for at sikre, at de opkoebte maengder og betalte priser ikke overstiger, hvad der er noedvendigt for at sikre en rimelig markedsstoette.
6 I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 805/68 fastsaetter Raadet en gang om aaret en interventionspris. Naar markedspriserne i Faellesskabet ligger under en vis procentdel af interventionsprisen, kan interventionsorganerne i en eller flere medlemsstater paa de betingelser, som er fastsat i artikel 6, opkoebe visse kategorier, kvaliteter eller grupper af kvaliteter af oksekoed med oprindelse i Faellesskabet.
7 Opkoebene foretages ved aabne licitationer. Ifoelge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/68 maa opkoebene ikke overstige en maengde paa 220 000 tons om aaret for Faellesskabet som helhed.
8 I henhold til forordningens artikel 6, stk. 5, indfoeres der dog i tilfaelde af saerdeles betydelige prisfald en procedure, hvorefter alle bud paa 80% eller derunder af interventionsprisen accepteres og ikke medregnes i den i artikel 6, stk. 1, omhandlede maksimumsmaengde (den saakaldte »sikkerhedsnetprocedure«).
9 I henhold til artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 skal der ved licitationerne sikres lige adgang for alle interesserede, og de skal aabnes paa grundlag af udbudsbetingelser.
10 Det fremgaar af artikel 6, stk. 7, i forordning nr. 805/68, at gennemfoerelsesbestemmelserne til interventionsordningen fastsaettes af Kommissionen, der ogsaa traeffer afgoerelse om aabning og suspension af licitationerne efter at have hoert en forvaltningskomité. I den for naervaerende sag relevante periode fandtes disse bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29. marts 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5).
11 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at beslutningen om at foretage licitationsopkoeb offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende senest en loerdag eller en tirsdag inden udloebet af den foerste frist for indgivelse af bud. Ifoelge forordningens artikel 8 udloeber fristen for indgivelse af bud i den periode, hvor licitationen loeber, hver anden og fjerde onsdag i maaneden, kl. 12.00 (Bruxelles-tid).
12 Artikel 9 i forordning nr. 859/89, som staar i centrum for tvisten, bestemmer:
»1. Den bydende kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb.
2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
3. I buddet angives:
a) den bydendes navn og adresse
b) maengden af de tilbudte produkter af den eller de kategorier, der er naevnt i licitationsbekendtgoerelsen, udtrykt i tons
c) den pris, der foreslaas for 100 kg produkter af kvalitet R3 ...
d) det eller de interventionscentre, hvor de bydende agter at levere produktet.
...«
13 I henhold til naevnte forordnings artikel 9, stk. 4, litra c), skal der foeres bevis for, at den bydende inden udloebet af fristen for indgivelse af bud har stillet en licitationssikkerhed. Det bestemmes i artikel 9, stk. 5 og 6, at buddet ikke kan traekkes tilbage efter udloebet af fristen for indgivelse af bud, og at buddene er fortrolige.
14 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at der ved aabningen af licitationen kan fastsaettes en minimumspris, og at bud, som ligger herunder, ikke kan accepteres. Ifoelge artikel 8 skal interventionsorganerne fremsende buddene til Kommissionen senest 24 timer efter udloebet af fristen for indgivelse af bud.
15 Det bestemmes i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 859/89, at Kommissionen i betragtning af de bud, der modtages for hver licitation, og efter at have hoert forvaltningskomitéen, fastsaetter en maksimumsopkoebspris; hvis saerlige forhold taler herfor, kan der fastsaettes en anden pris for en medlemsstat eller et omraade i en medlemsstat ud fra de gennemsnitlige markedspriser. Endvidere bestemmes det i artikel 11, stk. 2, at det ogsaa kan besluttes ikke at tage en licitation til foelge, og i stk. 3, at hvis den samlede maengde, der tilbydes til en pris, der hoejst svarer til maksimumsprisen, overstiger den udliciterede maengde, kan den maengde, der gives tilslag for, nedsaettes med en koefficient.
16 Det bestemmes i artikel 12 i forordning nr. 859/89, at buddet afvises, hvis den foreslaaede pris er hoejere end den fastsatte maksimumspris, og i artikel 10, stk. 2, at sikkerheden frigives for de bud, der ikke gives tilslag for.
17 Det fremgaar af artikel 13 i forordning nr. 859/89, at saafremt buddet antages, frigives sikkerheden helt, hvis den leverede maengde udgoer mindst 95% af den tilbudte maengde. Hvis den leverede maengde udgoer mellem 85% og 95% af den tilbudte maengde, fortabes sikkerheden i forhold til den maengde, der ikke er leveret, medmindre der foreligger force majeure. I alle andre tilfaelde fortabes sikkerheden helt, medmindre der foreligger force majeure.
18 Kravet om sikkerhedsstillelse blev indfoert for at forhindre, at der blev indgivet overvurderede bud.
19 Ifoelge artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89 kan de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke overdrages. Desuden skal interventionsorganet i henhold til artikel 15 betale tilslagsmodtageren den pris, der er anfoert i hans bud.
20 Paa et tidspunkt, som ligger senere end omstaendighederne i den foreliggende sag, er forordning nr. 859/89 blevet ophaevet og erstattet af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 225, s. 4). Artikel 9 i forordning nr. 859/89 er blevet afloest af en detaljeret bestemmelse vedroerende de personer, som kan indgive bud, nemlig artikel 11, der bestemmer foelgende:
»1. Kun foelgende kan indgive bud:
a) autoriserede kreaturslagterier som omhandlet i direktiv 64/433/EOEF, der ikke omfattes af en dispensation i henhold til artikel 2 i Raadets direktiv 91/498/EOEF, uanset deres retlige status, samt
b) kvaeg- eller koedhandlere, der paa slagterierne lader foretage slagtning for egen regning, og som er opfoert i et offentligt register med saerskilt nummer.
2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer.
Buddene indgives saerskilt for hver type licitation.
3. Den enkelte bydende kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift.
Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt.
Konstateres det, at en bydende har indgivet flere bud, afvises alle buddene.
4. ...«
21 Endelig paalaegger artikel 8, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) medlemsstaterne at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder, samt at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemmer, at de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for, ikke baeres af Faellesskabet.
22 Paa grund af et sammenfald af forskellige forhold (sygdommen kogalskab (BSE), Tysklands forening, Golf-krigen, udviklingen i forholdet til OEsteuropa osv.) blev Faellesskabets marked for oksekoed fra 1990 til 1992 ramt af en krise uden fortilfaelde, som fra regnskabsaaret 1991 foerte til stadig stigende budgetudgifter for Faellesskabet. Faellesskabets interventionsopkoeb af oksekoed steg saaledes fra 540 000 tons i 1987 til 1 030 000 tons i 1991, en stigning paa 90,7% i loebet af fire aar.
23 Kommissionen har fundet det godtgjort, at nogle virksomheder havde indgivet flere bud i den samme licitation. Kommissionen anfoerte saaledes foelgende i sin sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992:
»Italien
EUGFL stoedte paa en licitationsprocedure, der ikke var blevet konstateret i nogen anden medlemsstat. De handlende paa det italienske oksekoedsmarked er grupperet i tre sammenslutninger (consorzio), hvorigennem tilbud om interventionssalg antages, dvs. sammenslutningen modtager tilbud fra sine medlemmer og giver dem alle videre samtidigt til AIMA, det udbetalende organ.
Da de italienske myndigheder blev kritiseret af EUGFL paa dette punkt, videregav de selv den oplysning, at en sammenslutning oven i koebet godt i eget navn kan indgive et samlet bud paa vegne af de af dens medlemmer, der ikke har indgivet individuelle bud.
En saadan praksis strider mod artikel 9, stk. 6, i forordning (EOEF) nr. 859/89, der kraever, at medlemsstaterne garanterer buddenes fortrolighed og modvirker de forventede fordele ved en aegte licitation, fordi det tydeligt forener de formodede konkurrenters interesser.
EUGFL kunne ogsaa i flere tilfaelde fastslaa forbindelser mellem bydende ved at sammenligne standardoplysninger (dvs. navne, adresser, bankkonti, underskrifter osv.).
Der foreslaas finansielle korrektioner med en enhedssats paa 2% af de anmeldte udgifter for 1992.«
24 Ifoelge Kommissionen var disse former for praksis udtrykkelig forbudt ved den for omraadet gaeldende faellesskabsordning og totalt uforenelig med interventionsordningens formaal. Kommissionen anfoerte i sin sammenfattende rapport, at der foruden overtraedelse af artikel 9, stk. 2 (forpligtelse til at sikre, at buddene er fortrolige) forelaa en tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2 (indgivelse af ét bud pr. bydende pr. licitation), artikel 12, stk. 2 (forbud mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (den bydendes personlige stillelse af licitationssikkerheden), og artikel 15, stk. 1 (betaling til tilslagsmodtageren), i forordning nr. 859/89.
25 Kommissionen fandt, at de bydende havde fulgt disse former for praksis for at saelge den stoerst mulige maengde koed til intervention til de hoejest mulige priser, idet de opnaaede en betydelig formindskelse af risikoen for fortabelse af deres sikkerhed. I tilfaelde af levering af en mindre maengde end den, som skulle leveres, gjorde opdelingen af et bud i flere bud det muligt at opfylde i det mindste en del af buddene og saaledes at faa tilbagebetalt den herfor tilvejebragte sikkerhed.
26 Kommissionen sondrer mellem udtrykket »den bydende«, som anvendes i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 859/89, og begrebet »de paagaeldende«, som anvendes i artikel 9, stk. 2. Mens den bydende simpelthen er den, der indgiver et bud, daekker udtrykket »de paagaeldende« noget andet og bredere. Ifoelge Kommissionen ville forbuddet i forordningens artikel 9, stk. 2, mod, at en bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori, blive beroevet sin effektive virkning, saafremt det var muligt for den paagaeldende at indgive flere bud gennem ganske vist juridisk selvstaendige, men dog indbyrdes forbundne bydende.
27 De italienske myndigheder har heroverfor anfoert, at forordning nr. 859/89 ikke bemyndigede dem til at gribe ind, naar buddene hidroerte fra selvstaendige juridiske personer.
28 Den italienske regering har gjort gaeldende, at det var berettiget, at den italienske regering fulgte den praksis, at enhver juridisk person kunne byde ved gennemfoerelse af licitationsprocedurer i den paagaeldende periode. I 1991 og 1992 havde de italienske myndigheder ikke hjemmel til at afvise bud fra selvstaendige juridiske personer under henvisning til, at de ikke var uafhaengige af en anden bydende.
29 Det bemaerkes for det foerste, at kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem (jf. i denne retning dom af 15.12.1987, sag 348/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 5225, praemis 19). Kommissionen kan derfor ikke paa tidspunktet for regnskabsafslutningen for EUGFL anvende en fortolkning, som ikke svarer til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk (jf. i denne retning dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 15 og 16).
30 I artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 bestemmes det alene, at de paagaeldende kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation. Denne bestemmelses ordlyd kan derfor ikke anvendes som grundlag for den af Kommissionen anlagte fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene paagaeldende og bydende kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern.
31 Det er foerst fra ikrafttraedelsen af forordning nr. 2456/93, at faellesskabsretten indeholder bestemmelser om forholdene mellem de bydende. Saafremt man antog den fortolkning af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89, som Kommissionen har foreslaaet, ville det svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft.
32 Den italienske regerings anbringende kan imidlertid ikke foere til annullation af den anfaegtede beslutning, da denne er tilstraekkeligt begrundet med andre faktiske og retlige elementer.
33 I den sammenfattende rapport vedroerende regnskabsafslutningen for EUGFL for regnskabsaaret 1992 anfoertes det, dels at de italienske erhvervsdrivende var grupperet i tre sammenslutninger, som modtager tilbud om interventionssalg og giver dem videre til licitationsmyndigheden, dels at disse sammenslutninger havde mulighed for at indgive et samlet bud paa vegne af de af deres medlemmer, der ikke havde indgivet individuelle bud. EUGFL har med rette fastslaaet, at saadanne former for praksis var i strid med artikel 9, stk. 6, i forordning nr. 859/89, hvorefter buddene er fortrolige.
34 Desuden har EUGFL ikke alene fastslaaet, at der forelaa tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 6, i forordning nr. 859/89. Den har endvidere henvist til forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen (artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89), forpligtelsen for enhver bydende til at stille licitationssikkerhed [artikel 9, stk. 4, litra c)] og forpligtelsen til personligt at modtage betaling (artikel 15).
35 EUGFL har med disse klagepunkter gjort gaeldende, at de italienske bydende har tilsidesat princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure. Selv om dette princip ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb.
36 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa dette anbringende forkastes.
Korrektionen med hensyn til offentlig oplagring af oksekoed
37 Som anfoert ovenfor definerede forordning nr. 805/68 i artikel 6 de grundlaeggende regler for interventionsordningen, idet gennemfoerelsesbestemmelserne til denne ordning paa tidspunktet for de paagaeldende faktiske omstaendigheder var fastsat ved forordning nr. 859/89. Det oksekoed, som kunne henfoeres under denne ordning i Italien, og det koed, som henhoerte under den kategori, der er defineret i artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1208/81 af 28. april 1981 om fastsaettelse af Faellesskabets handelsklasseskema for slagtekroppe af voksent kvaeg (EFT L 123, s. 3), dvs. koed af unge ikke-kastrerede handyr paa under to aar.
38 Artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 859/89 fastsaetter de betingelser, hvorunder koedet kan opkoebes til intervention. De betingelser, der finder anvendelse i naervaerende sag, vedroerer navnlig produktets faellesskabsoprindelse, overholdelse af reglerne om sundhedskontrol, frembydelse i overensstemmelse med bilag III til forordningen, klassificering efter Faellesskabets handelsklasseskema, der er fastsat i forordning nr. 1208/81, og maerkning.
39 Det bestemmes i samme artikel, at manglende overholdelse af et af kravene om frembydelse eller en certificering, som ikke er i overensstemmelse med Faellesskabets handelsklasseskema, indebaerer, at produktet ikke kan opkoebes.
40 Det bestemmes i artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 859/89, at uudbenet koed pakkes i polyethylen eller polypropylen, der er egnet som emballage for levnedsmidler, samt i bomuldsklaede (stockinettes) eller i et tilstraekkeligt modstandsdygtigt syntetisk materiale, saa at koedet er fuldstaendig daekket af de paagaeldende emballager.
41 Artikel 22 i forordning nr. 859/89 foreskriver, at uudbenede udskaeringer uden ben skal indpakkes i kartoner, saaledes at nettovaegten af koedet pr. karton hoejst maa vaere 30 kg, og artikel 24 bestemmer, at udbening, afpudsning og pakning skal vaere afsluttet senest otte arbejdsdage efter slagtning, idet medlemsstaterne dog kan fastsaette kortere frister.
42 Forordningens artikel 20 foreskriver en forpligtelse for interventionsorganerne til at kontrollere alle udbeningsaktiviteter enten ved at foreskrive en permanent fysisk kontrol eller en uanmeldt inspektion af udbeningen mindst én gang om dagen og en stikproevekontrol af udskaeringskartonnerne foer og efter nedfrysning.
43 Endelig skal der tages hensyn til Kommissionens Belle-rapport, som fastsaetter de retningslinjer, der skal foelges, naar der skal anvendes finansielle korrektioner paa en medlemsstat. Foruden de tre vigtigste beregningsteknikker, foreskriver Belle-rapporten for vanskelige tilfaelde tre kategorier af lineaere korrektioner:
»A. 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedroerer mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som ikke er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret af mindre omfang.
B. 5% af udgifterne - hvis manglen vedroerer mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som er af vaesentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret betydelig.
C. 10% af udgifterne - hvis manglen vedroerer hele kontrolsystemet eller grundlaeggende dele heraf eller gennemfoerelsen af kontrol, der er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at der har vaeret en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL«.
44 Det anfoeres endvidere i retningslinjerne i naevnte rapport, at naar der er tvivl om, hvilken korrektion der skal anvendes, boer foelgende forhold tages i betragtning som formildende omstaendigheder:
»- de nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjaelpe manglerne, saa snart disse blev konstateret
- manglerne var en foelge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter«
45 Det fremgaar af den sammenfattende rapport vedroerende resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1992 og for visse udgifter i regnskabsaaret 1993, at den i 1990 og 1991 gennemfoerte undersoegelse vedroerende offentlig oplagring af oksekoed i Italien havde godtgjort eksistensen af alvorlige mangler ved ordningen. Det fremgaar af rapporten, at Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (statens interventionsorgan paa landbrugsmarkedet, herefter »AIMA«) i praksis havde overdraget hele ansvaret for kontrol til et brancheorgan, Associazione italiana allentori (den italienske sammenslutning af opdraettere, herefter »AIA«), uden at have sikret sig, at kontrollen efter denne overdragelse blev udfoert korrekt. Kommissionens tjenestegrene har endvidere fastslaaet, at ansvaret for udbeningen i det hele var overdraget til interventionscentrene uden nogen form for kontrol.
46 Disse mangler var blevet bekraeftet ved de talrige anomalier, som var blevet afsloeret ved kontrollen i forbindelse med frafoersel fra lagrene af koed, der skulle anvendes til foedevarehjaelp til fordel for Bulgarien og saelges til det tidligere Sovjetunionen og til Brasilien: Udradering af sundhedsstemplet paa de undersoegte fjerdinger - hvilket kunne tyde paa, at varen ikke havde faellesskabsoprindelse - opkoeb af varer, som ikke var stoetteberettigede paa grund af dyrekategori, kropsbygning eller fedningsgrad, talrige omklassificeringer af varer med forfalskning af den oprindelige klassificering, godkendelse af varer, der ikke opfylder forskrifterne, daarlig nedfrysning, uegnet emballage osv.
47 Under disse omstaendigheder og under hensyn til, at det var umuligt praecist at fastslaa stoerrelsen af det tab, som EUGFL havde lidt, har Kommissionen besluttet at anvende en lineaer finansiel korrektion paa 10% for de udgifter, som EUGFL har finansieret i regnskabsaarene 1990 og 1991.
48 Den Italienske Republik har bestridt den fremfoerte kritik og finder den anvendte korrektion uforholdsmaessig.
Om eksistensen af de kritiserede forhold
49 Den italienske regering har for det foerste understreget, at overvaagningen af opkoebet varetages af ansatte i AIA's kompetente lokalkontorer og af klassificoerer, som er godkendt af Comitato bovini under Ministeriet for Landbrug og Skovvaesen, og som samarbejder direkte med AIA. Desuden er baade foerstnaevnte og sidstnaevnte forpligtet til at overholde praecise regler og er direkte ansvarlige over for AIA og Comitato bovini.
50 Den italienske regering har med hensyn til kontrollen med udbeningen anfoert, at den blev foretaget i overensstemmelse med loven af de kompetente sundhedsmyndigheder gennem dyrlaeger, som er ansat ved Unità Sanitarie Locali (lokale sundhedsmyndigheder), der navnlig er forpligtet til at efterproeve de sundhedscertifikater, der ledsager koedet, sundhedsstemplet, oprindelsen, kategorien og AIMA's koebsstempler.
51 Den italienske regering har formelt bestridt, at AIA skulle have overdraget ansvaret for oplagring og udbening til private erhvervsdrivende, der benaevnes »interventionscentre«. Retsforholdet mellem AIA og de firmaer, der bestyrer fryselagre og udbeningsanlaeg, er af kontraktmaessig art. Desuden har AIA selv fuld raadighed over de naevnte anlaeg, idet disse er indfoert i AIMA's registre over oplagringsvirksomheder som AIA's anlaeg.
52 For saa vidt angaar de anomalier, der er blevet fastslaaet af Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med besoeg hos forskellige interventionscentre, har den italienske regering anfoert, at den generelle beskrivelse i den sammenfattende rapport er uacceptabel, eftersom det ifoelge regeringen i virkeligheden drejer sig om isolerede tilfaelde, som ikke har haft nogen som helst indflydelse paa Faellesskabets budget. Regeringen er endvidere af den opfattelse, at den stikproeveundersoegelse, som Kommissionens tjenestegrene foretog i 1990 og 1991, ikke er repraesentativ for det produkt, som er interventionsoplagret, idet den kun vedroerer 0,15% af de oplagrede fjerdinger.
53 Den er forundret over de konstateringer, som er blevet foretaget af EUGFL's tjenestegrene (tilstedevaerelse af haematomer, mangel paa sundhedsstempel om oprindelse, tilstedevaerelse af kalvekoed, ikke stoetteberettiget kropsbygning, forfalskning af oprindelsesklassifikationen ...), eftersom de italienske myndigheder aldrig har fastslaaet saadanne uregelmaessigheder. Hvad angaar den utilstraekkelige rensning af fjerdinger og tilstedevaerelsen af urenheder, har den tilfoejet, at koeberne aldrig har fremsat indsigelser.
54 Den italienske regering har endvidere anfoert, at de konstateringer, som er blevet foretaget af Kommissionens tjenestegrene, og deres konklusioner til dels stoettes paa rent subjektive kriterier (tilstedevaerelse af baekkentalg, utilstraekkelig afpudsning af halsvener, udvikling af muskelmasse, opfedningsstand ...). Den har anfoert, at de nationale myndigheder aldrig havde konstateret de anfoerte uregelmaessigheder, eller i det mindste ikke i det af Kommissionen angivne omfang.
55 Med hensyn til manglerne ved emballagen har den italienske regering gjort gaeldende, at artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 859/89 ikke beskriver kendetegnene ved »stockinettes«. Under alle omstaendigheder har en for let stockinette, eller endog manglen paa enhver stockinette, negative virkninger for AIMA, AIA og de anlaeg, hvorom der er indgaaet aftale, for saa vidt som den forstaerker formindskelsen af fjerdingernes vaegt med naesten 0,5%. Eftersom den sanktion, som EUGFL har fastsat for en formindskelse af vaegten, som overstiger graensevaerdien, naesten udgoer mere end det dobbelte af omkostningen pr. stockinette pr. kg, udlignes noedvendigheden af at reducere dennes pris i vidt omfang af noedvendigheden af at kunne raade over et tilstraekkeligt staerkt materiale.
56 Den italienske regering har dernaest under henvisning til de konstaterede uregelmaessigheder vedroerende frafoersel af varer bestemt til eksport til Bulgarien, det tidligere Sovjetunionen og Brasilien, gjort gaeldende, at de paagaeldende salg aldrig formelt er blevet bestridt, hverken af stoettemodtagerne eller af koeberne.
57 Den italienske regering har endvidere kritiseret den forsinkelse (mere end to aar), hvormed EUGFL har meddelt de uregelmaessigheder, der blev konstateret i forbindelse med undersoegelsen.
58 Som Domstolen allerede har fastslaaet, finansierer EUGFL udelukkende interventioner, der foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af de faelles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 14). Det paahviler herved Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 16, af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, praemis 19, af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, praemis 13, og af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, a.st., praemis 18). Kommissionen er derfor i hvert enkelt tilfaelde forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslaas manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemfoert (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 23).
59 Den paagaeldende medlemsstat kan ikke afkraefte Kommissionens konstateringer ved simple paastande, som ikke underbygges af elementer, der godtgoer eksistensen af et paalideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Saafremt medlemsstaten ikke foerer bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgoer disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indfoerelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvaagning og kontrol (jf. i denne retning dom af 12.6.1990, Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 28).
60 Det bemaerkes for det foerste, at Kommissionen har anfoert, at den har kontrolleret alle interventionscentre i 1990, og at den har inspiceret 15 ud af 35 i 1991, uden at dette er blevet bestridt af den italienske regering. Kommissionen har ifoelge sine erklaeringer konstateret samme mangler i alle centre.
61 For det andet har de italienske myndigheder intet fremfoert om de instrukser, som AIMA eventuelt skulle have meddelt for at sikre, at interventionsforanstaltningerne er fuldt ud i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne. De har heller ikke foretaget undersoegelser paa stedet for at efterproeve de metoder, som AIA anvender ved forvaltningen af interventionsforanstaltninger, og heller ikke, i bekraeftende fald, deres antal, hyppighed og de kriterier, paa grundlag af hvilke disse inspektioner blev gennemfoert. De har intet anfoert om foranstaltninger, som er truffet for at efterproeve, om varen var ordentligt forvaret. Endelig har de intet fremfoert om resultaterne af disse kontrolforanstaltninger.
62 Da den italienske regering med hensyn til talrige klagepunkter har begraenset sig til at anfoere, at der er blevet gennemfoert kontrol, og endog ikke har bestridt visse klagepunkter (navnlig klagepunktet vedroerende anvendelsen af falske stempler) eller har paaberaabt sig, at der ikke forelaa klager, boer det foerste anbringende forkastes.
Tilsidesaettelse af retningslinjerne i Belle-rapporten
63 Den italienske regering har med sit andet anbringende gjort gaeldende, at saafremt Kommissionen havde gjort korrekt brug af sin skoensbefoejelse, ville den ikke have fastsat en reduktion paa 5%.
64 Dels er den af Kommissionen gennemfoerte kontrol ikke repraesentativ. Dels har Den Italienske Republik foretaget forbedringer af systemet, som i oevrigt er blevet anerkendt i den sammenfattende rapport. Det foreskrives i de omhandlede retningslinjer, at naar medlemsstaten foretager forbedringer af systemet, saa snart den har kendskab til eksistensen af mangler, skal der tages hensyn hertil ved den korrektion, som skal gennemfoeres.
65 Det bemaerkes for det foerste, at naar Kommissionen ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at beregne den oekonomiske virkning af overtraedelsen ved at bedoemme markedssituationen, som den ville have vaeret, saafremt medlemsstaten ikke havde handlet retsstridigt, paahviler det medlemsstaten at godtgoere, at beregningen er forkert (dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 15).
66 Det skal herved understreges, at det vaesentlige ikke er antallet af kontrolundersoegelser i form af stikproever foretaget af Kommissionen, men hyppigheden og effektiviteten af den kontrol, som Den Italienske Republik har ansvaret for. Da disse mangler, som i oevrigt er talrige, vedroerer hele systemet - og da AIMA ikke har kunnet godtgoere, at den foerer kontrol med gennemfoerelsen af de opgaver, som den har betroet AIA - forekommer en reduktion paa 10% begrundet i henhold til retningslinjerne i Belle-rapporten.
67 Hvad angaar de forbedringer, som Italien har paaberaabt sig, blev de foerst indfoert fra 1993, saaledes at de ikke kan tages i betragtning i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1992.
68 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer det andet anbringende forkastes.
Korrektionerne med hensyn til faarepraemien
69 Det bestemmes i artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed (EFT L 289, s. 1), at der ydes en praemie til faarekoeds- og gedekoedsproducenter i det omfang, det er noedvendigt til udligning af et eventuelt indkomsttab i loebet af et produktionsaar.
70 Den sammenfattende rapport gennemgaar detaljeret de mangler, som blev konstateret af EUGFL's tjenestegrene i forbindelse med inspektioner, der blev gennemfoert for at efterproeve praemieansoegninger vedroerende regnskabsaaret 1992, i forbindelse med de kontrolprocedurer, der var indfoert af de italienske myndigheder for at sikre en korrekt anvendelse af ordningen. EUGFL's tjenestegrene har navnlig henvist til utilstraekkelig kontrol med ansoegningsrapporter, den manglende gyldighed af visse inspektionsrapporter og den manglende kontrolsammenligning af oplysninger indeholdt i ansoegningerne med de konstateringer, der blev foretaget under inspektioner paa stedet.
71 Disse inspektioner fandt sted efter undersoegelser foretaget fra 1988 i Italien og havde i de foregaaende regnskabsaar medfoert vaesentlige finansielle korrektioner af udgifter afholdt af Faellesskabets budget (indtil 30% af de nationale udgifter for regnskabsaaret 1991).
72 Manglerne ved de administrative procedurer og kontrollen havde haft til foelge - herunder for regnskabsaaret 1992 - at der blev udbetalt praemier i talrige tilfaelde, hvor producenternes ansoegninger burde have vaeret afvist helt eller delvis.
73 Kommissionen har af disse grunde besluttet ved regnskabsafslutningen at anvende en finansiel korrektion med en lineaer sats paa 10% af de nationale udgifter for produktionsaaret 1992.
74 Den italienske regering har bestridt EUGFL's klagepunkter. Tilsvarende former for kritik er allerede blevet anfoert i forbindelse med Kommissionens tidligere kontrol, hvilket har noedsaget de italienske myndigheder til at udvise en stoerre strenghed allerede i 1992 og at foretage en radikal aendring af hele systemet i 1993. Ifoelge den italienske regering har disse initiativer maattet tilskynde Kommissionen til at foreslaa en lineaer korrektion efter minimumssatsen paa 2%, i stedet for maksimumssatsen paa 10%.
75 Det bemaerkes for det foerste, at naar Kommissionen ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at beregne den oekonomiske virkning af overtraedelsen ved at bedoemme markedssituationen, som den ville have vaeret, saafremt medlemsstaten ikke havde handlet retsstridigt, paahviler det medlemsstaten at godtgoere, at beregningen er forkert (dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 15).
76 Hvad angaar den skaerpede strenghed, som de nationale myndigheder har udvist allerede i 1992, bemaerkes, saaledes som generaladvokaten med rette har fremfoert i punkt 119 i forslaget til afgoerelse, at saadanne forbedringer kun boer tages i betragtning, naar der foreligger tvivl om, hvilken af de tre lineaere korrektioner der skal anvendes. En saadan usikkerhed foreligger imidlertid ikke i den foreliggende sag. Paa grund af grovheden og omfanget af de konstaterede uregelmaessigheder samt den hoeje grad af ineffektiv kontrol, var EUGFL under alle omstaendigheder udsat for en alvorlig oekonomisk risiko.
77 Hvad angaar de reformer, som den italienske regering har henvist til, blev disse foerst ivaerksat fra 1993, hvorfor de ikke kan tages i betragtning i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1992.
78 Da den korrektion paa 10%, som Kommissionen har truffet bestemmelse om, derfor ikke forekommer at vaere ubegrundet, boer dette anbringende forkastes.
Korrektionen med hensyn til offentlig oplagring af korn
79 Raadets forordning (EOEF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) fastsaetter de grundlaeggende bestemmelser om interventionsordningen.
80 Bestemmelserne om fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn var indeholdt i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1569/77 af 11. juli 1977 (EFT L 174, s. 15). Denne forordning blev ophaevet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 (EFT L 74, s. 18), der traadte i kraft den 1. juli 1992.
81 Det fremgaar af den sammenfattende rapport, at EUGFL's tjenestegrene indledte en systemrevision af offentlig oplagring af korn i Italien i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1991. Denne systemrevision blev suppleret ved en undersoegelse af interventionslagrene i 1993. Den afsloerede eksistensen af grove fejl i det forvaltnings- og kontrolsystem, der var blevet indfoert af de nationale myndigheder med henblik herpaa, og som i det vaesentligste skyldtes den omstaendighed, at alle transaktioner vedroerende opkoeb og oplagring af korn er overdraget til private virksomheder, »private lagerholdere«, som er knyttet til AIMA ved kontrakter; interventionsorganet udoever imidlertid ikke nogen som helst kontrol med deres aktivitet eller med hensyn til deres overholdelse af kontraktforpligtelserne. Undersoegelserne har endvidere gjort det muligt at fastslaa utilstraekkeligheder med hensyn til kontrollen med lagrene, hvis opbevaringsvilkaar har vist sig at vaere utilfredsstillende, hvilket medfoerte, at EUGFL paafoertes unoedvendige oplagringsomkostninger. Den sammenfattende rapport understreger endelig, at der naesten ikke forelaa noget som helst samarbejde mellem AIMA og de oevrige kompetente nationale myndigheder.
82 Kommissionen har under disse omstaendigheder foretaget en finansiel korrektion paa 10% af de udgifter, der blev anmeldt som tekniske omkostninger og finansieringsomkostninger, og paa 5% af de udgifter, der blev anmeldt som oevrige omkostninger, svarende til et beloeb af 10 082 336 246 ITL.
83 Den italienske regering har anfoert, at Ente per gli interventi nel mercato agricolo (det italienske interventionsorgan, herefter »EIMA«) - da det ikke raader over egne anlaeg til oplagrede varer - har gjort brug af eksterne virksomheder til gennemfoerelse af interventionsforanstaltninger, med hvilke det har indgaaet en saerlig kontrakt, som fastsaetter betingelserne for opfyldelsen af oplagringsydelsen.
84 Med henblik herpaa indfoeres i registret over oplagringsvirksomheder navnet for hver handelssektor paa de erhvervsdrivende, som efter en undersoegelse af deres tekniske, finansielle og administrative kapacitet anerkendes at vaere egnet til at opfylde de hverv og opgaver, som er foreskrevet i faellesskabsbestemmelserne, paa interventionsorganets vegne.
85 Den italienske regering har anerkendt, at virksomhederne ikke altid har opfyldt de hverv, som er blevet dem betroet, og at der endog »i visse tilfaelde er blevet konstateret grove uregelmaessigheder ved forvaltningen, hvilket har foert EIMA til at aendre reglerne om oplagringskontrakter«. Da det forholder sig saaledes, og under hensyn til de nye regler om ivaerksaettelse af interventionsforanstaltninger, der blev vedtaget i juni 1994, er den italienske regering af den opfattelse, at det er overdrevet at anvende en finansiel korrektion med satser paa 10% og paa 5%. Den har gjort gaeldende, at Kommissionen i tilsvarende forudgaaende tilfaelde altid har anvendt klart lavere procentsatser for reduktionen.
86 Af tilsvarende grunde som dem, der er anfoert i praemis 75, 76 og 77, forekommer korrektionen ikke at vaere ubegrundet.
87 Anbringendet boer derfor forkastes.
Korrektionen med hensyn til udtagning af agerjord
88 Den stoetteordning, som skal fremskynde udtagning af agerjord (»set-aside«), blev indfoert ved artikel 1a i Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12. marts 1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 93, s. 1), som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1094/88 af 25. april 1988 (EFT L 106, s. 28). I henhold til denne bestemmelse kan al agerjord uanset afgroeder omfattes af denne ordning, saafremt jorden faktisk er blevet dyrket i en referenceperiode, der skal fastsaettes. Denne foranstaltning bestaar saaledes i at tage landbrugsjord ud af produktion, som indtil da er blevet anvendt som agerjord.
89 Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne ordning er indeholdt i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1272/88 af 29. april 1988 (EFT L 121, s. 36). Denne forordnings artikel 2, stk. 1, fastslaar bl.a., at ved agerjord forstaas agerjord som omhandlet i afsnit D i bilag I til Raadets forordning (EOEF) nr. 571/88 af 29. februar 1988 om tilrettelaeggelse af en raekke faellesskabsundersoegelser af landbrugsbedrifternes struktur i perioden 1988 til 1997 (EFT L 56, s. 1), med undtagelse af jord bestemt til anvendelse som brakjord (litra D, punkt 21, i bilaget). Ifoelge artikel 3 i forordning nr. 1272/88 skulle den referenceperiode, i hvilken agerjorden rent faktisk var blevet dyrket - uden for hvilken der ikke kan ydes stoette til disse jorder for at tilskynde til udtagning af agerjord - mindst straekke sig over et produktionsaar mellem 1. juli 1985 og 30. juni 1988. For Italien var dette produktionsaar produktionsaaret 1987/1988.
90 De regler, som var blevet indfoert ved forordning nr. 797/85, blev afloest af reglerne i Raadets forordning (EOEF) nr. 2328/91 af 15. juli 1991 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 218, s. 1), der under hensyn til de talrige aendringer, der er blevet foretaget af forordning nr. 797/85, kodificerede denne.
91 Det fremgaar af den sammenfattende rapport, at kontrol gennemfoert af EUGFL's tjenestegrene viste, at talrige jorder, som paa Sicilien var taget ud af produktionen i henhold til ordningen med fleraarig udtagning, faktisk indgik i den traditionelle braklaegningspraksis. Undersoegelsen havde desuden godtgjort, at de italienske myndigheder havde undladt at undersoege, om arealerne var stoetteberettigede ud fra dette hensyn. Ordningens formaal, nemlig at formindske produktionen, var derfor kun delvis blevet naaet.
92 Under hensyn til manglerne ved den kontrolordning, som var indfoert af de italienske myndigheder, foretog Kommissionen for regnskabsaaret 1992 en finansiel korrektion paa 5% - i stedet for paa 10%, som den havde foreslaaet - af de udgifter, der var anmeldt for Sicilien, i hvilken region uregelmaessigheden var blevet konstateret. Den paataenkte korrektion blev nedsat for at tage hensyn til bemaerkningerne fra forligsorganet, som var blevet hoert i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). Disse bemaerkninger angik navnlig strengheden af den kontrol, som ordningens oevrige gennemfoerelsesbestemmelser var underkastet.
93 Den Italienske Republik har bestridt lovligheden af den finansielle korrektion. Den har anfoert, at den traditionelle braklaegningsteknik allerede fra produktionsaaret er blevet erstattet af teknikken med saakaldt »aaben braklaegning«. Denne teknik, som er forbundet med efteraars- og foraarsafgroeder, som kraever konstant loesnet jord, med tidlig hoest, saasom baelgplanter til foderbrug, boenner, kikaerter og kartofler, bestaar i at opretholde en beplantning i begraensede perioder og derefter i at foretage de normale arbejder med behandling af jorderne gennem nedploejning af de producerede planter (nedploejning forbundet med braklaegning).
94 Det bemaerkes for det foerste, at Den Italienske Republik ikke har bestridt, at den har undladt at undersoege, om de arealer, som haevdedes at vaere udtaget, faktisk havde vaeret dyrket tidligere, eller i det mindste, om de havde vaeret dyrket i forbindelse med den aendrede braklaegning.
95 Den har desuden heller ikke fremfoert noget som helst bevis, som kan underbygge argumentet om, at praksis med traditionel braklaegning er blevet afloest af den saakaldte »aabne braklaegning«.
96 Derimod viser de oplysninger, som er indsamlet til det informationsnet for landoekonomisk bogfoering, der er blevet indfoert paa faellesskabsplan (Raadets forordning nr. 79/65/EOEF af 15.6.1965 om oprettelse af et informationsnet for landoekonomisk bogfoering til belysning af indkomstforhold og driftsoekonomiske forhold i landbruget i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT 1965-1966, s. 63)), at denne praksis endnu blev anvendt i 1986 og 1987. Desuden fremgaar det af en skrivelse fra EUGFL af 2. august 1994, at under besoeg aflagt i landbrugsbedrifterne havde de direkte beroerte landmaend - i det mindste for saa vidt angaar Sicilien - modsagt de italienske myndigheders erklaeringer, hvorefter den traditionelle braklaegningsteknik ikke laengere var en gaengs landbrugspraksis.
97 Dette anbringende boer derfor forkastes.
Korrektionen med hensyn til tilbagebetaling af omkostninger i forbindelse med oplagring af sukker
98 Den faelles markedsordning for sukker er daekket af Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (EF L 177, s. 4). Forordningens artikel 8 foreskriver en ordning for udligning af lageromkostninger med hensyn til bestemte typer sukker fremstillet af sukkerroer eller roersukker med oprindelse inden for Faellesskabet. Lageromkostningerne refunderes med et fast beloeb til indehaveren af produktet paa grundlag af en fast enhedssats for hele Faellesskabet; ordningen finansieres ved bidrag opkraevet hos sukkerfabrikanterne af de maengde, som de hver isaer har produceret, og satsen er ligeledes ens for hele Faellesskabet.
99 Gennemfoerelsesbestemmelserne hertil er fastsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1358/77 af 20. juni 1977 om fastlaeggelse af almindelige regler for udligning af lageromkostninger for saa vidt angaar sukker, samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 750/68 (EFT L 156, s. 4). Forordningens artikel 2 bestemmer, hvilke personer der kan ydes refusion til, og artikel 3 foreskriver, at refusionen ydes af den medlemsstat, paa hvis omraade sukkeret er oplagret: Det drejer sig om sukkerfabrikanter, der raader over en basiskvota, sukkerraffinaderier, interventionsorganer, producenter af formalet sukker, agglomeratsukker og kandis samt specialiserede godkendte handelsvirksomheder. Refusionen ydes, forudsat at de er ejere af det oplagrede sukker eller sirup. Eftersom der ikke kan ydes refusion, uden at der foreligger kontrolmulighed, foreskrives det i artikel 3, at lagrene forudgaaende skal godkendes af den medlemsstat, paa hvis omraade de befinder sig.
100 Artikel 4 og 5 i forordning nr. 1358/77 indeholder regler om beregning og fastsaettelse af refusionens stoerrelse: Beregningen skal ske paa grundlag af maanedlige opgoerelser over de oplagrede maengder, fastsat paa grundlag af det aritmetiske gennemsnit af de maengder, der var paa lager ved begyndelsen og afslutningen af den paagaeldende maaned; refusionens stoerrelse fastsaettes derefter, idet der tages hensyn til finansierings- og forsikringsomkostningerne samt de egentlige lageromkostninger.
101 I henhold til princippet om, at ordningen skal vaere oekonomisk neutral i sine virkninger (jf. tredje betragtning til forordning nr. 1358/77), bestemmer forordningens artikel 6, stk. 1, at den afgift, der skal opkraeves af hver sukkerfabrikant for de producerede maengder, skal fastsaettes saaledes, at den forventede sum af udgifterne i et sukkerproduktionsaar er lig med den forventede sum af refusioner. Det bestemmes i artikel 6, stk. 2, at naar summen af de opkraevede afgifter i et sukkerproduktionsaar ikke er lig med summen af de refusioner, der betales, overfoeres forskelsbeloebet til et senere sukkerproduktionsaar. Endelig praeciserer artikel 6, stk. 3, metoderne for beregning af afgiften: Summen af de forventede refusioner for det paagaeldende sukkerproduktionsaar forhoejes, henholdsvis nedsaettes, med de i artikel 6, stk. 2, omhandlede overfoersler; resultatet divideres derefter med den sukkermaengde, der forventes afsat i loebet af dette sukkerproduktionsaar, og som er produceret indenfor rammerne af maksimalkvoten.
102 I henhold til disse principper er der blevet fastsat nye gennemfoerelsesbestemmelser ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1998/78 af 18. august 1978 om gennemfoerelsesbestemmelser til ordningen med udligning af lageromkostninger for sukker (EFT L 231, s. 5).
103 Sidstnaevnte forordning har underkastet refusionen visse betingelser, som navnlig er forbundet med »repraesentativ deltagelse i oplagringen« (anden betragtning), for saa vidt angaar sukkerfabrikanter, sukkerraffinaderier, producenter af formalet sukker, agglomeratsukker og kandissukker samt specialiserede handelsvirksomheder. Paa grund af ordningens komplekse karakter har det endvidere vaeret noedvendigt at foreskrive kontrolforanstaltninger og kontrolprocedurer, som er uomgaengeligt noedvendige for dens rette funktion, navnlig begraensningen af godkendelsen af lagre ud fra mulighederne for kontrol og regnskabsfoering under hensyn til de forskellige oprindelser af det sukker, som kan oplagres af en og samme person (artikel 14 og artikel 14b), eller endog den omstaendighed, at visse arbejdsprocesser (tilsaetning af smags- eller farvestoffer) har til foelge, at der ikke kan opnaas refusion for produktet (artikel 9).
104 Det bemaerkes, at ifoelge naevnte forordnings artikel 12 forfalder afgiften for fabrikanterne, naar varen afsaettes. Ifoelge artikel 12, stk. 2, litra a) - litra f), anses som »afsaetning« sukkerets afgang fra fabrik eller fra producentens godkendte lager, overdragelse af ejendomsretten til sukkeret, uden at sukkeret forlader producentens godkendte lager, forskellige former for forarbejdning af sukkeret og denaturering af sukkeret.
105 Endelig forpligter artikel 19 medlemsstaterne til at traeffe de fornoedne foranstaltninger til gennemfoerelse af forordningen. De skal navnlig fastsaette alle noedvendige kontrolprocedurer.
106 De kontrolforanstaltninger, der blev gennemfoert af EUGFL's tjenestegrene i 1994 med henblik paa at efterproeve de systemer, der anvendtes i Italien i forbindelse med foranstaltninger til refusion af omkostninger ved oplagring af sukker, navnlig inspektioner paa stedet, gjorde det muligt at fastslaa, at indtil den 31. december 1992 havde de for omraadet kompetente myndigheder (navnlig kommunerne) ikke foretaget nogen som helst kontrol hos de specialiserede handlende og i de oevrige godkendte uafhaengige lagre. EUGFL's tjenestegrene har desuden konstateret, at AIMA heller ikke havde foretaget kontrol hos de ydelsesberettigede.
107 Kommissionen har under hensyn til den vaesentlige risiko for Faellesskabets budget anvendt en finansiel korrektion paa 10% af de betalinger, der blev gennemfoert til fordel for disse kategorier af erhvervsdrivende for produktionsaaret 1991/1992, svarende til et beloeb paa 391 281 020 ITL.
108 Den italienske regering har for det foerste anfoert, at de perioder, som Kommissionens finansielle korrektioner angaar, dvs. regnskabsaaret 1992, men ogsaa regnskabsaaret 1993, som ikke er daekket af den anfaegtede beslutning, udgjorde saerlige overgangsfaser. AIMA har nemlig fra marts 1991 vaeret ansvarlig for alle aktiviteter i forbindelse med forvaltningen af systemet, som indtil da henhoerte under Cassa Conguaglio Zucchero's kompetence, og fra den 1. januar 1993, efter ophaevelsen af fremstillingsafgiften, den kontrolvirksomhed, der blev udoevet af Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF).
109 Den italienske regering har anfoert, at det forholder sig saaledes, at der for de specialiserede handlende er blevet indfoert et system med administrativ kontrol. Selv om dette ikke blev anvendt paa stedet, boer det anses for at vaere saerligt dybtgaaende og relevant for opgoerelsen af sukkerlagrene.
110 Endelig har den italienske regering under henvisning til den faelles markedsordning for sukkers generelle funktion bestridt anbringendet om, at sukkersektoren i Italien kunne betegnes som en »hoejrisikosektor«. Den har dels henvist til de graenser, som var fastsat for de erhvervsdrivende i sektoren ved produktionskvoterne, dels den forbindelse, som bestaar mellem de afgifter, som betales af sukkerfabrikanterne, og de refusioner, som foretages for lageromkostninger.
111 Den har gjort gaeldende, at denne forbindelse har til foelge, at anerkendelsen af, at regnskabsfoeringen med afgifterne er forskriftsmaessig, automatisk indebaerer, at refusionerne ogsaa er blevet forskriftsmaessigt regnskabsfoert og udbetalt. Den paagaeldende anfaegtelse af regnskabsfoeringen vedroerende lageromkostninger er derfor ifoelge den italienske regering i strid med anerkendelsen af regnskabsfoeringen vedroerende afgifterne. Regnskabsfoeringen vedroerende de specialiserede handlende er ogsaa beroert af denne snaevre forbindelse, som bestaar mellem produktion, afsaetning og oplagring.
112 Den italienske regering har endelig anfoert, at for saa vidt som faellesskabslovgivningen hverken praeciserer hyppigheden af eller den metode, der skal foelges ved kontrollen, er det vanskeligt, medmindre der bevises eksistensen af en oekonomisk skade, at udtale sig med sikkerhed om den manglende effektivitet af de indfoerte kontrolforanstaltninger.
113 Det bemaerkes for det foerste, at Den Italienske Republik, idet den ikke har gennemfoert nogen kontrol paa stedet hos de specialiserede handlende i den af Kommissionen undersoegte periode, har tilsidesat de kontrolforpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten.
114 Heroverfor kan det ikke anfoeres, at en saadan forpligtelse ikke udtrykkeligt foelger af den paagaeldende ordning. Ifoelge Domstolens praksis fremgaar det af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at medlemsstaterne paalaegges en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 16 og 17, og dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 16, 17 og 18).
115 Der henvises i oevrigt til dette krav i artikel 19 i forordning nr. 1998/78.
116 Disse bestemmelser skal ses i sammenhaeng med den forpligtelse til loyalt samarbejde med Kommissionen, som er indfoert ved EF-traktatens artikel 5, hvorefter medlemsstaterne, navnlig for saa vidt angaar spoergsmaalet om en forskriftsmaessig anvendelse af faellesskabsmidler, er forpligtet til at indfoere et system med administrativ kontrol og kontrol paa stedet for at sikre de finansielle operationers overensstemmelse med faellesskabslovgivningen. Saafremt der, som i denne sag, ikke eksisterer et saadant kontrolsystem, eller saafremt det indfoerte system udviser saadanne mangler, at der bestaar tvivl med hensyn til opfyldelsen af betingelserne for refusion af de paagaeldende udgifter, var Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt (jf. dom af 12.6.1990, Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 16-21).
117 Den italienske regerings argument om, at der er en forbindelse mellem de afgifter, der er betalt af sukkerfabrikanterne, og de refusioner, der er blevet foretaget for lageromkostninger, maa ligeledes forkastes.
118 Selv om udligningsordningen faktisk hviler paa princippet om, at den skal vaere oekonomisk neutral i sine virkninger, i den forstand, at de opkraevede afgifter skal svare til de udbetalte refusioner, saaledes som det fremgaar af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1358/77 og af Domstolens praksis (jf. dom af 15.5.1984, sag 121/83, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 2039, praemis 26), skal denne ligevaegt opnaas paa faellesskabsplan, og ikke inden for den paagaeldende medlemsstat eller virksomhed, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 138, 139 og 140 i forslaget til afgoerelse.
119 De erhvervsdrivende, som betaler afgifter, er i oevrigt ikke noedvendigvis de samme som dem, der modtager refusionen. Sidstnaevnte omfatter saaledes specialiserede handlende, der ikke er paalagt afgiftsbetaling. Selv for fabrikanterne er de to beloeb, som fastsaettes henholdsvis paa grundlag af deres produktionskvote og oplagringens varighed, ikke noedvendigvis automatisk sammenfaldende.
120 Dette er grunden til, at medlemsstaterne skal indfoere passende kontrolprocedurer for at efterproeve, at der faktisk er blevet afholdt de lageromkostninger, der giver ret til refusion. Den manglende indfoerelse af saadanne procedurer, eller lakuner heri, vil kunne goere det muligt for visse erhvervsdrivende at opnaa refusion af fiktive omkostninger, hvilket klart vil have til foelge, at der fremkaldes konkurrencefordrejninger, navnlig til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor kontrolordningen er i overensstemmelse med faellesskabsrettens krav.
121 Med hensyn til den italienske regerings indsigelse om, at det ikke er godtgjort, at der foreligger en skade for faellesskabsretten, miskender den reglerne om fordeling af bevisbyrden.
122 Ifoelge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (domme af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8, og sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343, praemis 7, samt dommen af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 14).
123 Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 30).
124 Det fremgaar desuden af fast retspraksis, at Kommissionen, snarere end at soege at fastslaa den finansielle foelge af de italienske kontrolmyndigheders undladelser, kunne have afslaaet at finansiere samtlige de udgifter, der var beroert af overtraedelserne (jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 13).
125 Den af Kommissionen foretagne korrektion er derfor ikke ubegrundet.
126 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
127 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Den Italienske Republik har tabt sagen, boer den paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.