61989J0023
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-23/89 (
*1
)
I — Enquadramento jurídico
1.
O artigo 2° do Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (adiante «o lei») atribui competência às autarquias locais em Inglaterra e País de Gales para controlar as salas de cinema pornográfico e as sex shops nas suas circunscrições. Em especial, é atribuída competência às autarquias para aplicar o anexo 3 da lei nas suas circunscrições quando adoptem uma resolução nesse sentido.
2.
Nos termos dos artigos 2.°, 4.° e 6.°, n.° 1, daquele anexo, é necessária uma licença quando o estabelecimento seja utilizado para um comércio que, em parte significativa, consiste na venda ou exposição de artigos produzidos ou destinados para uso em conexão com, ou para efeitos de estimular ou encorajar, a actividade sexual. A definição abrange todas as formas de publicações e gravações de som ou de imagem, com a única excepção dos artigos primordialmente relacionados com o controlo da natalidade. Qualquer pessoa que venda sem licença nas circunscrições onde a referida lei é aplicável pode ser punida com multa não superior a 20000 UKL (10000 UKL no momento em que as contravenções foram cometidas).
II — Matéria de facto e tramitação do processo principal
1.
O Southend Borough Council adoptou aquelas normas com efeitos na sua circunscrição a partir de 23 de Junho de 1983. A Quietlynn Limited e Brian James Richards exploram estabelecimentos de comércio a retalho em Southend-on-Sea, na circunscrição do Southend Boroug Council. Brian James Richards é o gerente da Quietlynn Limited.
2.
O Southend Borough Council moveu um procedimento judicial contra a Quietlynn Limited e B. J. Richards pelo exercício de comércio sem licença, em violação dos artigos 6.°, n.° 1, e 20.° do anexo 3 da lei, em13 de Março e 11 de Abril de 1985. Em 11 de Fevereiro de 1986, foram declarados culpados de duas contravenções pela Southend Magistrates Court, multados na importância de 1000 UKL por cada uma delas e condenados nas despesas.
3.
A Quietlynn Limited e B. J. Richards interpuseram recurso desta decisão para a Chelmsford Crown Court. No início do recurso, admitiram que, em 13 de Março e 11 de Abril de 1985, violaram a lei exercendo o seu comércio sem licença. Alegam como única defesa que as normas da lei relativas ao regime de licenciamento de sex shops e às contravenções a este regime são uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa às importações de outros Esta-dos-membros, não sendo objecto de qualquer das excepções previstas no artigo 36.°, nem de qualquer outra derrogação.
4.
A Quietlynn Limited e B. J. Richards vendem artigos eróticos fabricados ou fornecidos tanto no Reino Unido como no estrangeiro, a partir de outros Estados-membros.
Na época dos factos, os recorrentes esforçavam-se por ter nos seus estabelecimentos quantidades suficientemente reduzidas para evitar a violação das normas em causa. Na sua opinião, os artigos importados, por exemplo, bonecas de borracha e pénis artificiais, são notoriamente mais conspícuos que os artigos análogos fornecidos no Reino Unido. Por conseguinte, as quantidades que consideraram poder vender eram mínimas. Os produtos propostos no estabelecimento em questão podiam ser legalmente vendidos no momento das contravenções, excepto no que respeita à aplicação da referida lei.
5.
Por conseguinte, de acordo com o juiz a quo, daqui decorre que a lei tem por efeito reduzir indirectamente, em termos absolutos, o volume de artigos eróticos importados para o Reino Unido susceptíveis de serem vendidos pela Quietlynn Limited e B. J. Richards.
6.
Nestas condições, a Chelmsford Crown Court pediu ao Tribunal que se pronunciasse a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«Questão 1
Constitui a proibição, feita por um Estado-membro (quando uma autarquia local tenha decidido aplicar na sua área a legislação que exige o licenciamento de estabelecimentos destinados a ser utilizados como sex shops), de venda, nomeadamente, de artigos eróticos legais em sex shops sem licença, tendo essa proibição como efeito permitir à autarquia local exercer controlo sobre as sex shops da sua área e, em consequência, restringindo a venda pelos recorrentes de produtos importados doutros Estados-membros, por terem tentado não infringir a lei com a sua política de existências e, actuando deste modo, por terem vendido menos produtos importados dos Estados-membros do que poderiam ter vendido, restringindo assim a disponibilidade de artigos eróticos produzidos noutros Estados-membros, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa das importações na acepção do artigo 30.° do Tratado?
Questão 2
Em caso de resposta afirmativa à questão 1, é essa medida justificada nos termos do artigo 36.°?
Questão 3
Se a proibição referida na questão 1 for considerada contrária ao artigo 30.° e não tiver justificação ao abrigo do artigo 36.°, é totalmente inaplicável ou é inaplicável apenas na medida em que proíbe transacções de bens produzidos ou importados de outros Estados-membros ?»
7.
A decisão de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal em 30 de Janeiro de 1989.
8.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelos recorrentes no processo principal, representados por N. Peters, barrister, mandatado por Kaye Tesler & Co., solicitors; pelo recorrido no processo principal, representada por S. Reid, barrister, mandatado pelo Borough Solicitor do Southend Borough Council; pelo Governo do Reino Unido, representado por N. Paines, barrister, mandatado por S. J. Hay, Treasury solicitor; e pela Comissão, representada por E. L. White, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
9.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral sem instrução prévia. Por decisão de 6 de Dezembro de 1989, adoptada nos termos do artigo 95.°, n.os 1 e 2, do Regulamento Processual, o Tribunal atribuiu o processo à Sexta Secção.
III — Observações escritas apresentadas no Tribunal
1.
A Quietlynn Limited e B. J. Richards, recorrentes no processo principal, consideram que o efeito da legislação em causa e, em especial, a expressão «parte significativa» e a sua interpretação constituem uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa e, consequentemente, uma violação do artigo 30.° do Tratado CEE, já que o efeito ou entrave é directo, embora o âmbito de aplicação do artigo em questão seja bastante lato (ver, como exemplo, o processo Dassonville, 8/74, Recueil 1974, p. 837).
Embora importem ainda determinados artigos eróticos, alegam que as quantidades susceptíveis de serem vendidas são extremamente limitadas. A referida lei e o próprio anexo 3 são susceptíveis de limitar a oferta de artigos eróticos legalmente importados, na medida em que permitem às autarquias locais recusar licenças. No presente caso, na sua opinião, esta medida teve por efeito desfavorecer os artigos importados. Além disso, na prática, a aplicação da referida lei restringe as importações, independentemente de os recorrentes serem ou não culpados das contravenções cometidas.
De acordo com os recorrentes no processo principal, a definição de artigo erótico é muito lata, não sendo, por conseguinte, possível afirmar que, independentemente das circunstâncias, esta legislação é uma medida «indistintamente aplicável». Ela não é uma | medida «indistintamente aplicável» que retire a sua justificação da necessidade de responder a uma certa exigência imperativa relativa, em especial, à protecção do consumidor e à lealdade das transacções comerciais (o princípio da razoabilidade — «rule of reason»). A referida lei não tendo por objectivo proibir ou regulamentar per se os artigos eróticos, não pode ser invocada jurisprudência como a do processo Blesgen (75/81, Recueil 1982, p. 1211) e dos processos apensos Cinéthèque (60/84 e 61/84, Recueil 1985, p. 2605).
Além disso, consideram que não é possível derrogar o artigo 30.° através do disposto no artigo 36.° do Tratado CEE, pois a referida lei constitui um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros. Na sua opinião, também não é justificada por razões de moralidade pública, pois esta não faz parte das competências de uma autarquia local, e porque a lei está em vigor em determinadas regiões, mas não noutras. Além disso, os artigos eróticos são vendidos em todo o Estado-membro, tendo natureza legal.
Por conseguinte, a Quietlynn Limited e B. J. Richards propõem que se responda do seguinte modo às questões submetidas:
«Questão 1
Considera-se que a resposta à questão 1 deve ser afirmativa, pois as existências de artigos importados foi reduzida para não ultrapassar os limites previstos na lei. A única atitude certa por parte dos recorrentes, de modo a evitar qualquer procedimento posterior, é cessar a venda dos produtos importados em questão. Esta atitude é em si mesma incompatível com o espírito de tolerância que inspira a referida lei, restringindo a importação e a oferta de artigos provenientes de outros Estados-membros.
Questão 2
Caso a resposta à questão 1 seja afirmativa, em nossa opinião, a resposta à questão 2 deve ser negativa pelos fundamentos invocados.
Questão 3
A referida lei é inaplicável apenas na medida em que proíbe (indirectamente) transacções relativas a artigos produzidos em ou importados de outros Estados-membros. A importação potencial de artigos eróticos legais é posta em causa pela referida lei. Nas circunscrições em que esta tenha sido adoptada, as autarquias locais têm o direito de recusar licenças em todas as localidades sob a sua jurisdição. Esta circunstância, conjugada com uma estrita interpretação da noção de “parte significativa” no que diz respeito a qualquer comerciante que procure exercer actividades comerciais na circunscrição em causa, traduz-se por uma nova restrição absoluta da importação de artigos eróticos. Este pode ser um meio de discriminação arbitrária contra os comerciantes dessa circunscrição. Noutras circunscrições, podem existir estabelecimentos cuja exploração foi autorizada, enquanto que noutros a referida lei pode não estar em vigor, não existindo obstáculos à livre venda de artigos eróticos importados. O Tribunal é convidado a pronunciar-se sobre as possíveis modalidades de discriminação arbitrária ou de restrição dissimulada ao comércio de artigos eróticos de natureza legal entre outros Estados-membros e o Reino Unido. Por conseguinte, trata-se de uma questão que interessa a todos os comerciantes dos Estados-membros.»
2.
O Southend Borough Council, recorrido no processo principal, entende que a legislação em causa não obsta ao comércio intracomunitário, pois não constitui uma restrição quantitativa ou uma medida de efeito equivalente. A legislação diz respeito ao controlo das sex shops enquanto pontos de venda ao consumidor, tendo por objecto as lojas e não as mercadorias aí vendidas.
Na sua opinião, embora a matéria de facto acordada entre as partes possa indicar uma limitação da «oferta de artigos eróticos importados de Estados-membros», não é alegado, nem provado, que o comércio intracomunitário desses artigos diminuiu. Os artigos em questão continuam a poder ser importados e vendidos. Não existe qualquer elemento de prova que demonstre que a existência de sex shops estimula a procura de artigos eróticos e que a limitação do seu número a reduz. A procura pode ser satisfeita a partir de estabelecimentos não licenciados. Além disso, os artigos podem ser vendidos por via postal, tão-pouco sendo abrangidos pela lei. De resto, o comércio de artigos eróticos legalmente autorizado adapta-se por natureza à venda por via postal. Por conseguinte, não é possível afirmar que, na prática, o consumidor é permanentemente privado dos artigos em questão.
Embora um comerciante individual possa suportar alguns inconvenientes pelo facto de as vendas deste tipo de mercadorias poderem reverter para um concorrente, esta circunstância não é um obstáculo ao comércio intracomunitário suficientemente representativo, pois não se verifica uma cessação das importações deste género. De acordo com o Southend Borough Council, não é possível que os signatarios do Tratado tivessem como designio permitir que este tipo de obstáculo a importações «pessoais» viesse a sujeitar a legislação nacional a um exame pormenorizado pelo Tribunal de Justiça. O objectivo do mercado comum é o de que as mercadorias possam circular livremente e não que todos os indivíduos tenham o direito de as fazer circular livremente. Não tendo sido provada uma redução global das importações, a diminuição actual ou potencial das importações em causa não deve ser considerada significativa em razão do princípio de minimis.
O Southend Borough Council alega que a legislação em matéria de sex shops é semelhante a outras objecto de diversos processos (Oebel, 155/80, Recueil 1981, p. 1993; Duphar, 238/82, Recueil 1984, p. 523; Blesgen, 75/81, Recueil 1982, p. 1211; Forest, 148/85, Colect. 1986, p. 3449; etc.), embora o seu âmbito de aplicação não seja tão lato, pois tem apenas por objecto os pontos de venda. As vendas aos consumidores podem sempre realizar-se independentemente dos pontos de venda aos quais foi concedida uma licença. O comércio dos artigos em questão pode realizar-se, não existindo uma violação, enquanto a legislação não estabelecer uma discriminação entre os produtos nacionais e os importados. Esta discriminação não existe quer porque os produtos não são «afectados», na acepção do artigo 30.°, quer porque, subsidiariamente, a sua venda é restringida da mesma maneira, independentemente da origem.
Além disso, o Southend Borough Council entende que as normas em questão devem ser consideradas necessárias para o respeito das exigências imperativas. Recorda que a venda de artigos eróticos é um comércio lucrativo e que uma sanção, como a ameaça de revogação da licença, visa a protecção do consumidor.
Na opinião do Southend Borough Council, o controlo das sex shops é um objectivo de interesse geral que deve prevalecer sobre a livre circulação de mercadorias. Ainda que sejam lícitos os artigos vendidos nesses estabelecimentos, é necessário um certo controlo sobre o seu comércio sempre que esses artigos sejam expostos para venda e vendidos em instalações onde existam em grande quantidade. A qualidade e a quantidade destes artigos desculpa um comportamento sexual geralmente considerado imoral ou pervertido. Ora, esses comportamentos banali-zar-se-iam se os controlos em questão não fossem exercidos. O Southend Borough Council nega que essa legislação seja desproporcionada em relação às restrições que impõe. Na sua opinião, as restrições são as necessárias para a protecção do consumidor.
Subsidiariamente, entende que as normas da lei em causa podem ser justificadas nos termos do artigo 36.°, por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública. Não são mais restritivas do que o necessário para alcançar o seu objectivo legítimo e não constituem uma restrição dissimulada ao comércio ou uma discriminação arbitrária.
O Southend Borough Council propõe que se responda do seguinte modo às questões:
«1)
O artigo 30.° do Tratado CEE não deve ser interpretado no sentido de que o facto de proibir a venda de artigos eróticos em sex shops não licenciadas (na acepção da lei em causa) constitui uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação.
2)
A questão 2 não necessita de resposta (se, ao contrário das conclusões apresentadas pelo Southend Borough Council, o Tribunal responder afirmativamente à primeira questão, a proibição acima referida é justificada pelo artigo 36.°).
3)
Se o Tribunal responder negativamente às questões 1 e 2, a proibição só é aplicável na medida em que proíba artigos produzidos noutros Estados-membros ou destes importados.»
3.
O Governo do Reino Unido sustenta que o regime em questão não tem por efeito reduzir o volume total das importações de artigos eróticos para o Reino Unido. Resulta da jurisprudência do Tribunal que as medidas que obstam à abertura de um certo estabelecimento num determinado local, ou que limitam os tipos de artigos que podem ser vendidos num determinado estabelecimento, não devem ser consideradas medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas em razão dos seus efeitos sobre o volume de negócios do estabelecimento, ou sobre o estabelecimento cuja criação é projectada.
Além disso, a legislação britânica sobre sex shops é do mesmo tipo que a legislação belga examinada no processo 75/81, Blesgen (já referido). Nenhuma destas legislações pode obstar à comercialização de qualquer produto importado. Elas regulamentam os pontos de venda em que os produtos podem ser comercializados, embora o façam de forma não discriminatória, sem distinguir entre artigos nacionais e importados.
Na opinião do Governo britânico, os processos 152/78, Comissão/França (Recueil 1980, p. 2299), 75/81, Blesgen (já referido); 80/85 e 159/85, Nederlandse Bakkerij Stichting (Colect. 1986, p. 3359), 148/85, Forest (Colect. 1986, p. 3449), e 20/87, Gauchard (Colect. 1987, p. 4879) ilustram o princípio segundo o qual as medidas que apenas afectem produtos pela imposição de restrições às empresas que os transformam e vendem não são medidas na acepção do artigo 30.°, a menos que exerçam efeitos discriminatórios entre os produtos nacionais e importados. O Tribunal invocou sistematica e justificadamente o critério da discriminação para avaliar a compatibilidade dessas medidas com o artigo 30.°
Subsisidariamente, o Governo britânico considera que a legislação impugnada se justifica por exigências imperativas ou nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE.
Com efeito, os objectivos prosseguidos pela legislação impugnada dizem respeito à moralidade pública, ordem pública e a considerações sociais justificadas. Neste sentido, a regulamentação das modalidades de venda e exposição dos artigos eróticos é uma questão relativa à moralidade pública. A proibição do exercício do comércio destes artigos por parte de pessoas de reputação duvidosa é uma questão de ordem pública que também diz respeito à defesa do consumidor. A protecção do grande público contra a intrusão indesejada de sex shops em locais ou regiões inapropriados é um objectivo que releva tanto do domínio da moralidade pública como da ordem pública, sendo também um objectivo justificado em função do direito comunitário, tal como o Tribunal afirmou nos processos 60/84 e 61/84, Cinéthèque (Recueil 1985, p. 2605).
Além disso, o Governo britânico sustenta que, em direito comunitário, não existe qualquer princípio por força do qual o poder de apreciação em matéria de ordem pública deva ser exercido pelo Governo central e não pelas autarquias locais. Não existe qualquer princípio que equipare a atribuição desse poder a um meio de discriminação arbitrária ou a uma restrição dissimulada ao comércio.
Na verdade, o Tribunal já reconheceu no processo 121/85, Conegate (Colect. 1986, p. 1007) que as diferentes regiões que fazem parte de um Estado-membro podem ser dotadas de diferentes legislações em matéria de moralidade pública.
O Governo britânico propõe que se responda do seguinte modo às questões submetidas na decisão de reenvio:
«1)
O artigo 30.° não deve ser interpretado no sentido de que uma norma que sujeite a licenciamento pelas autarquias locais os estabelecimentos que vendem artigos eróticos, quando exerçam em parte significativa este comércio, é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa na acepção desse artigo.
2)
As questões 2 e 3 não necessitam de ser respondidas.»
4.
A título liminar, a Comissão observa que, por natureza, qualquer regime de licenciamento do comércio é uma restrição à liberdade de estabelecimento, domínio regulado no artigo 52.° do Tratado CEE. Atendendo a que, no presente caso, nada indica que os recorrentes no processo principal sejam nacionais de um outro Estado-membro, a Comissão é da opinião que não há qualquer razão para considerar que as medidas impugnadas sejam contrárias ao Tratado, conforme o Tribunal afirmou no processo 20/87, Gauchard, já referido.
No que diz respeito à compatibilidade das normas em questão com o artigo 30.° do Tratado CEE, a Comissão entende em primeiro lugar que, ainda que seja proibida a venda de artigos eróticos por estabelecimento sem licença, este facto não afecta necessariamente o volume global das importações. As disparidades entre normas nacionais indistintamente aplicáveis que se limitam a regular as circunstâncias em que os produtos podem ser vendidos ou utilizados não criam entraves ao comércio. E a própria existência de normas em vigor no Estado-membro de importação que pode reduzir o volume das importações pela restrição da comercialização ou das utilizações de que os produtos em questão possam em geral ser objecto e, por conseguinte, pela redução da procura desses produtos.
Na opinião da Comissão, a redução das importações é completamente independente da existência ou não de normas semelhantes ou diferentes noutros Estados-membros. Por conseguinte, de acordo com a Comissão, o Tribunal não tem considerado abrangidas pelo artigo 30.° as medidas indistintamente aplicáveis que apenas regulam, de modo genérico e neutro, as circunstâncias em que os produtos podem ser vendidos ou utilizados, conforme demonstram os acórdãos que proferiu nos processos 155/80, Oebel, 75/80, Blesgen, 148/85, Forest, e 20/87, Gauchard, já referidos.
No que diz respeito à aplicabilidade do artigo 30.° ao regime de licenciamento objecto do presente caso, a Comissão observa que esse regime é indistintamente aplicável. Com efeito, os requisitos da referida lei limitam-se a regulamentar, de modo genérico e neutro, as circunstâncias em que as sex shops podem ser exploradas e, portanto, indirectamente, as circunstâncias em que os artigos eróticos podem ser vendidos.
Por conseguinte, de acordo com a Comissão, aqueles requisitos não são contrários ao disposto no artigo 30.° e constituem uma opção de política económica e social legítima. Por outro lado, caso as medidas em causa no presente caso caiam no âmbito do artigo 30.°, a Comissão considera que são, de qualquer modo, justificadas por razões de moralidade pública, na acepção do artigo 36.° do Tratado CEE. A moralidade pública e a ordem pública não têm necessariamente que ser examinadas ao nível nacional, ou seja, de aplicação uniforme na totalidade de um Estado-membro, conforme resulta do acórdão do Tribunal de 14 de Dezembro de 1979, R./Henn e Darby (37/79, Recueil, p. 3795).
Finalmente, na opinião da Comissão, o facto de a incompatibilidade do regime de licenciamento aplicável às sex shops, que vendem produtos importados de outros Es-tados-membros, ter consequências totalmente aberrantes confirma a convicção da Comissão de que o artigo 30.° não se aplica a medidas não discriminatórias deste tipo.
A Comissão propõe que se responda do seguinte modo às questões prejudiciais:
«O artigo 30.° do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que não proíbe uma regulamentação nacional que, de modo genérico e não discriminatório, limita as vendas de artigos eróticos por sex shops sem licença.»
M. Diez de Velasco
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: inglés.