62016TJ0852
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (első tanács)
2018. február 7. (
*1
)
„Dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozat – Az előírt intézkedéseknek az Európai Unió vagy a tagállamok általi végrehajtása – Valamely intézmény jogi szolgálata által létrehozott vagy kapott dokumentumok – Jogi vélemények – A 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat végrehajtása keretében előírt intézkedések jogszerűségére vonatkozó elemzések – A hozzáférés megtagadása – Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja – A közérdek nemzetközi kapcsolatok tekintetében való védelmére vonatkozó kivétel – Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése – A bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivétel – A jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel”
A T‑852/16. sz. ügyben,
az Access Info Europe (székhelye: Madrid [Spanyolország], képviselik: O. Brouwer, E. Raedts és J. Wolfhagen ügyvédek)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: A. Buchet és M. Konstantinidis, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
a 2016. szeptember 19‑i C(2016) 6030 final bizottsági határozat megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában, amely határozat megerősíti a Bizottság jogi szolgálatától származó és állítólag az Európai Unió állam‑, illetve kormányfői által a török miniszterelnökkel való 2016. március 18‑i találkozójuk után elfogadott ugyanezen napon kelt nyilatkozatban leírt fellépések végrehajtása érdekében az Unió és a tagállamai által hozott intézkedések jogszerűségéről szóló dokumentumokhoz a felperes hozzáférésének Bizottság általi megtagadását,
A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács),
tagjai: I. Pelikánová elnök, P. Nihoul és J. Svenningsen (előadó) bírák,
hivatalvezető: P. Cullen tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2017. november 8‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
Az EU–Törökország nyilatkozatokról
1
2015. október 15‑én a Török Köztársaság és az Európai Unió megállapodott az „EU–Turkey joint action plan” elnevezésű közös cselekvési tervről (a továbbiakban: közös cselekvési terv), amely a szíriai helyzettel okozott válságra való válasz érdekében együttműködésük megerősítésére irányul az átmeneti nemzetközi védelemben részesülő szíriai állampolgárok támogatása és a migráció kezelése terén.
2
A közös cselekvési terv arra törekszik, hogy a szíriai válsághelyzetre a következő három módon adjon választ: először is a szíriaiak tömeges távozásához vezető okoknak a gyökereinél fogva történő kezelésével, másodszor az átmeneti nemzetközi védelemben részesülő szíriaiak és a Törökországban lévő befogadó közösségeik támogatásával, harmadszor pedig az Unió felé irányuló jogellenes migrációs áramlás megelőzése kapcsán az együttműködés megerősítésével.
3
2015. november 29‑én az uniós tagállamok állam‑, illetve kormányfői török partnerükkel találkoztak. Ezen a találkozón úgy határoztak, hogy aktiválják a közös cselekvési tervet, és hogy többek között fokozzák az együttműködésüket azon migránsokkal kapcsolatban, akiknek nincs szükségük nemzetközi védelemre, azzal, hogy megakadályozzák a Törökországba és az Unióba történő beutazásukat, hogy gondoskodnak a létrejött kétoldalú visszafogadási rendelkezések alkalmazásáról, és hogy biztosítják, hogy a nemzetközi védelemre nem szoruló migránsokat mihamarabb visszaküldjék származási országukba.
4
Az Európai Tanácsnak és az Európai Unió Tanácsának közös szolgálatai által közzétett, az uniós állam‑, illetve kormányfők 2016. március 8‑i nyilatkozata (a továbbiakban: 2016. március 8-i EU–Törökország nyilatkozat) jelezte, hogy az uniós állam‑, illetve kormányfők tárgyaltak a török miniszterelnökkel az Unió és a Török Köztársaság közötti kapcsolatokat illetően, valamint hogy a közös cselekvési terv végrehajtása során előrelépések történtek. E találkozóra 2016. március 7‑én került sor.
5
2016. március 18‑án a 144/16. sz. sajtóközlemény formájában közzétételre került a Tanács internetes oldalán egy nyilatkozat, amely „2015 novembere óta […] a harmadik olyan találkozó [eredményeinek ismertetésére irányult], amelynek témája Törökország és az EU kapcsolatainak elmélyítése és a migrációs válság kezelése [volt]”, és erre a találkozóra „[a]z Európai Tanács tagjai” és „a török partnerük […]” között került sor (a továbbiakban: 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat). E nyilatkozat értelmében a Törökországból a görög szigetekre 2016. március 20. után újonnan átkelő összes migránst visszaküldik Törökországba, és a Törökországba visszaküldött minden egyes szír migránsért egy másik szírt telepítenek át Törökországból az Unió területére, figyelembe véve a menekültek kiszolgáltatottsága mértékének megállapítására szolgáló ENSZ‑kritériumokat.
A dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemről
A dokumentumokhoz való hozzáférés iránti előző kérelemről
6
2016. március 17‑i elektronikus levelében a felperes Access Info Europe egyesület az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 6. cikke alapján kérte az Európai Bizottság „Migráció és belügyek” főigazgatóságától (a továbbiakban: belügyi főigazgatóság) „[v]alamennyi olyan, Bizottság által létrehozott vagy kapott dokumentum[hoz való hozzáférést], amely [az uniós jogra] és nemzetközi jogra [tekintettel] az Európai Unió és a Török Köztársaság között a jogellenesen tartózkodó személyek visszafogadásáról szóló megállapodás (HL [2014.] L 134[., 3. o.]) jogszerűségével kapcsolatban jogi véleményeket és/vagy elemzéseket tartalmaz”, valamint „valamennyi olyan, Bizottság által létrehozott vagy kapott dokumentumhoz való hozzáférést, amely a 2016. március 7‑i találkozó során a Törökországgal kötött megállapodásról szóló nyilatkozatban leírt fellépések végrehajtása keretében az [Unió] és a tagállamai által tett intézkedések jogszerűségével kapcsolatban jogi véleményeket és/vagy elemzéseket tartalmaz[,] […] amely dokumentumokat e találkozó előtt és azóta a mai napig hoztak létre”.
7
2016. június 3‑i határozatában a Bizottság jogi szolgálatának (a továbbiakban: jogi szolgálat) főigazgatója megtagadta a hozzáférést nyolc dokumentumcsoporthoz, amelyek között olyan feljegyzések, valamint a jogi szolgálat és a belügyi főigazgatóság között 2016. március 7. és 31. között váltott olyan elektronikus levelek szerepelnek, amelyeket a 2016. március 8‑i EU–Törökország nyilatkozattal kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem körébe tartozóként határozott meg.
8
Miután a felperes az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján megerősítő kérelmet nyújtott be, a Bizottság a 2016. szeptember 19‑i C(2016) 6029 final határozattal lényegében megerősítette a 2016. március 8‑i EU–Törökország nyilatkozattal kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó, 2016. június 3‑i határozatot és e megtagadásnak a 2016. június 3‑i határozatban ismertetett indokait. A Törvényszék Hivatalához 2016. november 30‑án benyújtott keresetlevelével a felperes az EUMSZ 263. cikk alapján a C(2016) 6029 final határozattal szemben keresetet terjesztett elő, amelyet T‑851/16 szám alatt vettek nyilvántartásba.
A jelen ügyben szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemről
9
2016. április 26‑i elektronikus levelével a felperes az 1049/2001 rendelet 6. cikke alapján kérte a Bizottság jogi szolgálatától „[v]alamennyi olyan, Bizottság által létrehozott vagy kapott dokumentum[hoz való hozzáférést], amely a 2016. március 18‑i találkozó során a Török [Köztársasággal] kötött megállapodásról szóló nyilatkozatban leírt fellépések végrehajtása keretében az [Unió] és a tagállamai által tett intézkedések jogszerűségével kapcsolatban jogi véleményeket és/vagy elemzéseket tartalmaz[,] […] amely dokumentumokat e találkozó előtt és azóta a mai napig hoztak létre” (a továbbiakban: hozzáférés iránti kérelem).
10
2016. június 16‑i határozatában a jogi szolgálat főigazgatója jelezte a felperesnek, hogy három dokumentumcsoportot, összesen nyolc dokumentumot határozott meg, amelyekből hét elektronikus levél, és amelyek vonatkozásában megtagadta a hozzáférést (a továbbiakban: vitatott dokumentumok).
11
A vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztásaként hivatkoztak elsőként az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alapján a bírósági eljárások és jogi vélemények védelmének sérelmére, másodikként e rendelet 4. cikkének (3) bekezdése alapján a Bizottság döntéshozatali eljárásának sérelmére. Harmadikként az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján a nemzetközi kapcsolatok védelmére hivatkoztak, mint amely mindenesetre igazolja a hozzáférés felperestől való megtagadását.
12
2016. július 14‑i levelében a felperes az 1049/2001 rendelet 7. cikke (2) bekezdésének alapján megerősítő kérelmet nyújtott be, amelyben a Bizottságot álláspontja felülvizsgálatára kérte.
13
A 2016. szeptember 19‑i C(2016) 6030 final határozatban (a továbbiakban: megtámadott határozat) a Bizottság lényegében megerősítette a hozzáférést megtagadó első határozatot és e megtagadásnak az eredeti határozatban ismertetett indokait. Egyébiránt a Bizottság jelezte, hogy a hozzáférés iránti kérelemnek a belügyi főigazgatóságnál lévő dokumentumokra vonatkozó részét eljuttatták e főigazgatósághoz, amely 2016. november 30‑i határozatában három, birtokában lévő dokumentumhoz a felperes részére hozzáférést biztosított, azonban az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt kivételre hivatkozva megtagadta a hozzáférést egy negyedik dokumentumhoz, nevezetesen az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának leveléhez.
14
A jelen ügyben vitatott dokumentumok a következők:
–
a jogi szolgálat által az „Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások” főigazgatóságnak (a továbbiakban: bővítési főigazgatóság) 2016. április 8‑án megküldött négy elektronikus levél, amelyek a jogi szolgálatnak az ezen elektronikus levelekhez mellékelt, a Török Köztársaság által a szír állampolgároknak biztosítandó bánásmódot érintő biztosítékokról szóló, Ares(2016)2655082 hivatkozási számú levélre vonatkozó észrevételeit foglalták magukban (a továbbiakban: első vitatott dokumentum);
–
a jogi szolgálat 2016. április 11‑i Ares(2016)2655468 hivatkozási számú elektronikus válaszlevele F. Timmermans, a Bizottság első alelnöke kabinetjének, valamint a belügyi főigazgatóság és a bővítési főigazgatóság részére a görög fellebbviteli bizottságok kérdésében, amely levél a 2016. április 9‑i elektronikus levélben az Unió holland elnöksége által feltett kérdésre vonatkozik (a továbbiakban: második vitatott dokumentum)
–
a jogi szolgálat két, 2016. április 12‑i Ares(2016)2655140 hivatkozási számú, a belügyi főigazgatóságnak címzett elektronikus levele a görög fellebbviteli bizottságok gyakorlatára vonatkozó kérdésben (a továbbiakban: harmadik vitatott dokumentum).
Az eljárás és a felek kérelmei
15
A Törvényszék Hivatalához 2016. november 30‑án benyújtott keresetlevelével a felperes előterjesztette a jelen keresetet.
16
Válaszában a felperes azt kérte, hogy a Törvényszék bizonyításfelvétel keretében kérje fel alperest a vitatott dokumentumok benyújtására. A Törvényszék eljárási szabályzata 88. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság e kérelemről a viszonválasz keretében foglalhatott állást.
17
Mivel a felperes kétségbe vonta a dokumentumokhoz való hozzáférését több, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében foglalt kivétel alapján megtagadó határozat jogszerűségét, arra hivatkozva, hogy az érintett intézmény által felhozott kivételek nem alkalmazhatók a kért dokumentumokra, a Törvényszék – amely ebben az esetben köteles elrendelni e dokumentumok benyújtását, és köteles azokat megvizsgálni (2013. november 28‑iJurašinović kontra Tanács ítélet, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, 27. pont) – 2017. július 4‑i végzésével az eljárási szabályzat 91. cikkének c) pontja és 92. cikke alapján felhívta a Bizottságot a vitatott dokumentumok benyújtására, rögzítve, hogy az eljárási szabályzat 104. cikke értelmében azokat nem küldik meg a felperesnek.
18
Két beadványváltást követően az eljárás írásbeli szakasza befejeződött, és a Törvényszék az eljárás szóbeli szakaszának megnyitásáról határozott.
19
2017. július 13‑án a Bizottság benyújtotta a vitatott dokumentumokat.
20
A felek szóbeli előadásainak és a Törvényszék kérdéseire adott válaszainak meghallgatása a 2017. november 8‑i tárgyaláson történt meg, amely kapcsán a jelen ügyet egyesítették a T‑851/16. sz., Access Info Europe kontra Bizottság üggyel. Szóbeli előadása keretében a felperes többek között megerősítette, hogy nem kívánja vitatni a Bizottság azon állítását, miszerint az nem volt címzettje a tagállamok azon dokumentumainak, amelyek olyan típusú jogi véleményeket tartalmaztak, mint a saját jogi szolgálata által létrehozott vélemények.
21
A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
22
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant,
–
a felperest kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
A jogkérdésről
23
A keresete alátámasztására a felperes lényegében négy jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének megsértésére, a másodikat az e rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megsértésére, a harmadikat az említett rendelet 4. cikke (3) bekezdése első és második albekezdésének megsértésére, a negyediket pedig másodlagosan ugyanezen rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére alapítja.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének megsértésére alapított, első jogalapról
24
Az első jogalap alátámasztása érdekében a felperes azt állítja, hogy a Bizottság – azzal, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést azon hipotetikus indokkal utasította el, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele sértené a nemzetközi kapcsolatokat – megsértette az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdését. A 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039) 64. pontjából következő ítélkezési gyakorlat értelmében ugyanis a Bizottságnak bizonyítania kellett volna – és a jelen ügyben nem tette meg –, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen milyen módon sértette volna az Unió Török Köztársasággal szembeni helyzetét.
25
A felperes azon állításával, miszerint a vitatott dokumentumok a 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat meghatározott pontjai és több, e nyilatkozat tárgyával kapcsolatban releváns uniós jogi aktus rendelkezései hatályának értelmezése vonatkozásában tartalmaztak információkat, úgy véli, hogy a Bizottság nem igazolhatja a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását azon aggodalommal, hogy azok hozzáférhetővé tétele az említett nyilatkozat egyes végrehajtási intézkedéseinek megválasztásával vagy jogszerűségével kapcsolatos eltérő véleményeket fed fel. Egyébiránt azt állítja, hogy a vitatott dokumentumoknak szükségképpen tartalmaznia kellett az Unió hatásköreire vagy a menekültügyi uniós vívmányokra vonatkozó elemzéseket, mivel a Bizottság a hozzáférhetővé tételük megtagadásának alátámasztására a bírósági eljárások védelmével kapcsolatos kivételre hivatkozott a következő végzések alapjául szolgáló ügyek vonatkozásában: 2017. február 28‑iNF kontra Európai Tanács végzés (T‑192/16, EU:T:2017:128), 2017. február 28‑iNG kontra Európai Tanács végzés (T‑193/16, EU:T:2017:129) és 2017. február 28‑iNM kontra Európai Tanács végzés (T‑257/16, EU:T:2017:130) (a továbbiakban: menekültügyi ügyek). Márpedig az e végzésekben a Törvényszék által elbírált kérdésekre tekintettel egyértelmű, hogy azon beavatkozási beadványok, amelyeket a Bizottság benyújthatott volna, ha megengedték volna az említett ügyekbe való beavatkozását, szükségszerűen vonatkoztak volna az Unió és a tagállamai közötti hatáskörmegosztás kérdésére.
26
Következésképpen a Bizottság egyéb tényezők említése nélkül nem állíthatja, hogy az Unió nemzetközi kapcsolatait sértette volna a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele. Egyébként nem fejtette ki, hogy az Unió és a Török Köztársaság közötti állítólagos folyamatos párbeszédet konkrétan hogyan sértené e dokumentumok tartalmának felfedése.
27
Egyébiránt a 2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet (C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374) alapjául szolgáló ügyben a Bíróság az ilyen dokumentumokhoz való hozzáférés kapcsán hangsúlyozta, hogy az ilyen típusú dokumentumok intézmények általi hozzáférhetővé tétele hozzájárul ahhoz, hogy az uniós polgárok irányában az intézmények legitimációja és e polgárok demokratikus rendszerbe vetett bizalma növekedjen. Márpedig a felperes szerint a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtásáról folytatott átlátható vita megerősítette volna a Török Köztársaságnak az Unió által elfogadott intézkedésekbe vetett bizalmát, és így inkább megszilárdította, mintsem veszélyeztette volna az Unió e harmadik országgal való kapcsolatát. E tekintetben azt állítja, hogy a nemzetközi kapcsolatok sérelme kizárólag azon indokkal nem állapítható meg, hogy az Unió partnere, a jelen esetben a Török Köztársaság, nem alkalmazza az átláthatóság elvét, és ennélfogva nem köteles felfedni a saját szervei által az Unióval való tárgyalások keretében kibocsátott jogi vélemények tartalmát. Mindenesetre e harmadik állam érdeke, hogy a 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozatot végrehajtó intézkedések jogalapja érvényes legyen a későbbi bíróság előtti – többek között az ezen aktusok kibocsátói hatáskörének hiányán alapuló jogalap alapján történő – vitatásuk elkerülése érdekében.
28
A felperes végül úgy véli, hogy az Unió nemzetközi kapcsolatait végeredményben súlyosan sérthetné azon tény titkosságának fenntartása, hogy kétségek merültek fel a 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat jogalapjával és egyes végrehajtási intézkedéseinek igénybevételével kapcsolatban. Egyébiránt ezen intézkedéseket illetően megjegyzi, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló, 2015. szeptember 22‑i (EU) 2015/1601 tanácsi határozat (HL 2015. L 248., 80. o.) és a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001/EK tanácsi rendeletet (HL 2001. L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.) módosításának elfogadására irányuló eljárás előrehaladott volt. 2016. május 4‑én ugyanis a Bizottság már elfogadta az 539/2001 rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó COM(2016) 279 final javaslatot, miközben 2016. szeptember 29‑én a Tanács elfogadta a 2015/1601 határozat módosításáról szóló (EU) 2016/1754 határozatot (HL 2016. L 268., 82. o.).
29
A Bizottság kéri az első jogalap megalapozatlanként történő elutasítását.
30
E tekintetben mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy a megtámadott határozatban jelezte a felperesnek, hogy „az EU–Törökország nyilatkozat és annak a különböző érintett szereplők általi végrehajtása az Unió Török [Köztársasággal] fenntartott külső kapcsolataiban a legnagyobb jelentőséggel bír[t]”, és hogy konkrétan „[a] [megtagadott] dokumentumokban szereplő, Bizottságtól származó jogi véleményt tartalmazó jogi elemzés hozzáférhetővé tétele azt a konkrét veszélyt hordozná, hogy nehezebbé válna az [Uniónak] a Török Köztársasággal folytatott párbeszéd során elfoglalt helyzete, és így sérülnének az [Unió] nemzetközi kapcsolatai”.
31
Ezután, emlékeztetve arra, hogy az Unió és a Török Köztársaság között a migrációs válságról szóló 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtásának igen érzékeny és fontos kérdéséről folyamatos párbeszéd zajlik, a Bizottság úgy véli, hogy e párbeszédnek a kölcsönös bizalom légkörében kell lezajlania, és annak keretében az Uniónak és a Török Köztársaságnak egyenrangúnak kell lennie. Márpedig az olyan belső jogi véleményeket tartalmazó vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele, amelyeket a Bizottság képviselőinek az Unió és e harmadik állam közötti kapcsolatok keretében kell használniuk, felborítaná ezt az egyensúlyt egyrészt azzal, hogy lehetővé tenné az említett államnak, hogy az Unió belső jogi véleményeinek birtokába kerüljön, másrészt azzal, hogy félreértést okozna az uniós polgárok szemében. A migráció kérdésének érzékenységét és a helyzet sérülékenységét e tekintetben figyelembe kell venni. Egyébiránt a tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy az átláthatóságnak tanújelét adta annak elfogadásával, hogy felfedje a felperesnek, hogy miről szóltak a hozzáférés iránti kérelmének tárgyába tartozóként azonosított vitatott dokumentumok.
32
Végül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a felperes állításával ellentétben a megtámadott határozatban egyértelműen kifejtette, hogy a vitatott dokumentumok nem tartalmaztak jogi véleményt a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatokkal érintett területtel kapcsolatos hatáskörök Unió és a tagállamai közötti elhatárolásának kérdéséről, amely nyilatkozatok ezen intézmény véleménye szerint nem minősülnek az EUMSZ 218. cikk értelmében vett nemzetközi megállapodásoknak, függetlenül ezen aktusok formájától és jellegétől. E tekintetben a menekültügyi ügyekben hozott 2017. február 28‑iNF kontra Európai Tanács végzés (T‑192/16, EU:T:2017:128), 2017. február 28‑iNG kontra Európai Tanács végzés (T‑193/16, EU:T:2017:129) és 2017. február 28‑iNM kontra Európai Tanács végzés (T‑257/16, EU:T:2017:130) nem releváns a megtámadott határozat jogszerűségének értékelése szempontjából, mivel azokat az említett határozat elfogadását követően hozták.
Az 1049/2001 rendelettel kapcsolatos általános megfontolások
33
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy (1) preambulumbekezdése értelmében az 1049/2001 rendelet illeszkedik az EU‑Szerződés 1. cikke második bekezdésében kifejezett azon szándékhoz, hogy „az Európai Unióról szóló szerződés új szakaszt jelent[sen] az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg”. Amint arra az említett rendelet (2) preambulumbekezdése emlékeztet, az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga az intézmények demokratikus jellegéhez kapcsolódik (2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 34. pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 27. pont).
34
E tekintetben az 1049/2001 rendelet célja – amint az a rendelet (4) preambulumbekezdéséből és 1. cikkéből kitűnik –, hogy a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa az intézmények dokumentumaihoz (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 61. pont; 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 69. pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 28. pont).
35
Azonban e jognak vannak a köz‑, illetve a magánérdek indokain alapuló korlátai (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 62. pont). Konkrétabban és az 1049/2001 rendelet (11) preambulumbekezdésével összhangban, az említett rendelet a 4. cikkében olyan kivételrendszert határoz meg, amely feljogosítja az intézményeket, hogy megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha az sértené az e cikkel védett valamely érdeket (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 71. pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 29. pont).
36
Az ilyen kivételeket – mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől – szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 63. pont; 2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 36. pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 30. pont), így önmagában az a körülmény, hogy valamely dokumentum egy kivétellel védett érdeket érint, nem elégséges e kivétel alkalmazásának igazolására (2014. február 27‑iBizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 64. pont; 2005. április 13‑iVerein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ítélet, T‑2/03, EU:T:2005:125, 69. pont; 2011. június 7‑iToland kontra Parlament ítélet, T‑471/08, EU:T:2011:252, 29. pont).
37
Az érintett intézménynek ugyanis, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az intézmény által hivatkozott, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivétellel védett érdeket. Ráadásul az ilyen sérelem kockázatának észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd: 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 52. pont).
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének sajátos rendszeréről és annak a jelen ügyre való alkalmazásáról
38
Ami az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában védett érdekeket illeti, a Bíróság megállapította, hogy el kell ismerni, ezen érdekek különösen érzékeny és alapvető volta együtt azzal, hogy az intézménynek az említett rendelkezés alapján kötelezően meg kell tagadnia a hozzáférést, ha a dokumentum nyilvánosság számára való hozzáférhetővé tétele sértené az említett érdekeket, az intézmény által így meghozandó határozatot különleges óvatosságot igénylően összetetté és kényessé teszi, és hogy a jelen ügyben az ilyen határozat tehát mérlegelési mozgásteret igényel (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 35. pont). Ezt erősíti az a tény, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt kivételek kötelező jelleggel vannak megfogalmazva, így az intézmények kötelesek az e kötelező kivételek hatálya alá tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadni, ha bizonyítják az említett kivételekkel érintett körülményeket, és nem szükséges egyensúlyba hozni a közérdek védelmét valamely nyomós közérdekkel (lásd ebben az értelemben: 2007. április 25‑iWWF European Policy Programme kontra Tanács ítélet, T‑264/04, EU:T:2007:114, 44. és 45. pont; 2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 44. pont).
39
Ezzel összefüggésben a Bíróság hangsúlyozta, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában leírt szempontok igen általánosak, a hozzáférést ugyanis meg kell tagadni, mint e rendelkezésből kitűnik, ha az érintett dokumentum hozzáférhetővé tétele „sértené” a „közérdek” védelmét többek között a „közbiztonság” vagy a „nemzetközi kapcsolatok” tekintetében, és nem csak akkor kell megtagadni – ahogy arra az e rendelet elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során javaslatot tettek –, ha e védelem „jelentős” sérelmét ténylegesen megállapítják (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 36–38. pont).
40
Így az 1049/2001 rendelet 4. cikkében foglalt kivételek szigorú értelmezésének elvével nem ellentétes az, hogy az e cikk (1) bekezdésének a) pontjában szereplő közérdekre vonatkozó kivételeket illetően az érintett intézmény széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik annak meghatározásában, hogy sértené‑e az e rendelkezéssel védett érdekeket valamely dokumentum nyilvánosság számára való hozzáférhetővé tétele, és ezzel párhuzamosan a valamely dokumentum hozzáférhetővé tételét az említett kivételek valamelyike alapján az intézmény által elfogadott megtagadó határozat jogszerűségének Törvényszék által történő felülvizsgálata az eljárási és indokolási szabályok betartásának, a tények tárgyi pontosságának, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának vizsgálatára korlátozódik (2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 64. pont; 2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 34. pont).
41
Következésképpen a jelen ügyben meg kell határozni, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság hihető magyarázatot adott‑e abban a kérdésben, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés miként sérthetné konkrétan és ténylegesen az Unió nemzetközi kapcsolatainak védelmét, és ha az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésében foglalt kivételeket illetően a Bizottság széles mérlegelési jogköre határain belül az állítólagos sérelem tekinthető‑e észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak.
42
E tekintetben a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése alapján való, a Bizottság általi megtagadása azon alapult, hogy szerinte e dokumentumok nyilvánosság számára való hozzáférhetővé tétele súlyosan sértené az Unió és a Török Köztársaság közötti legfontosabb kapcsolatokat egy nagymértékben érzékeny helyzetben, vagyis a migrációs válság kezelésében.
43
Ami az első vitatott dokumentumot illeti, az a jogi szolgálatnak az ezen elektronikus levelekhez mellékelt levélre vonatkozó észrevételeit tartalmazza, amely levél a Török Köztársaság által a szír állampolgároknak biztosított bánásmódot érintő biztosítékokról szól.
44
E tekintetben a Törvényszék lényegében már kimondta, hogy az Unió és a tagállamai által a határozatokban követett célokkal kapcsolatos elemek hozzáférhetővé tétele, különösen ha azok valamely tervezett megállapodás sajátos tartalmát vagy az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzéseket érintik, aláásná az ezen elemeket tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozat elfogadásakor folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalom légkörét (lásd ebben az értelemben: 2012. május 4‑i in ’t Veld kontra Tanács ítélet, T‑529/09, EU:T:2012:215, 35., 36. és 39. pont).
45
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy különösen a nemzetközi tárgyalásokkal összefüggésben az Unió által elfogadott álláspontok e tárgyalások folyamán, valamint a különböző érdekelt felek által ennek keretében tett engedmények és kompromisszumok alapján – értelemszerűen – alakulhatnak. Így a tárgyalási álláspontok kialakítása néhány taktikai megfontolást vonhat maga után a tárgyaló felek – köztük maga az Unió – részéről, ily módon a nemzetközi tárgyalásokon képviselt uniós álláspontok hozzáférhetővé tétele sértheti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmét (2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 70. és 72. pont).
46
Ilyen körülmények között a Törvényszék a jelen ügyben megállapítja, hogy figyelemmel egyrészt a jogi szolgálat tagjai által javasolt és a Bizottság mint intézmény által e szakaszban még el nem fogadott módosítási javaslatok ideiglenességére, másrészt e levél tartalmára, amelyet a Török Köztársaságnak még jóvá kellett hagynia és alá kellett írnia a Görög Köztársasággal és az Unióval folytatott megbeszélések és tárgyalások befejezésekor, a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát azzal, hogy az első vitatott dokumentumot illetően az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt, a nemzetközi kapcsolatok védelmére vonatkozó kivételre hivatkozott.
47
Ami a második vitatott dokumentumot illeti, az a jogi szolgálat F. Timmermans, a Bizottság első alelnöke kabinetjének, valamint a belügyi főigazgatóságnak és a bővítési főigazgatóságnak címzett véleményét tartalmazza, válaszul a 2016. április 9‑i elektronikus levélben az Unió holland elnöksége által informálisan feltett kérdésre. E vélemény kizárólag azon kérdésről szól, hogy az új görög menekültügyi szabályozással létrehozott görög fellebbviteli bizottságok tekinthetők‑e a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; a továbbiakban: eljárásokról szóló irányelv) 46. cikke értelmében vett bíróságnak.
48
Ellentétben a Bizottság állításával e második vitatott dokumentum hozzáférhetővé tétele önmagában nem sértette volna a közérdek nemzetközi kapcsolatok tekintetében való védelmét, mivel az említett dokumentumban foglalt értékelések kizárólag valamely uniós tagállam szabályozására vonatkoznak, így nem tartalmaznak a Török Köztársasággal kapcsolatos állásfoglalást, és mivel egyébiránt a Bizottság a megtámadott határozatban nem hivatkozott a Görög Köztársaság és e harmadik állam közötti nemzetközi kapcsolatok sérelmére, amely az e tagállam jogrendjére vonatkozó jogi értékeléseknek az e két állam közötti, az EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtási módjainak meghatározásáról szóló kétoldalú tárgyalások keretében való feltárásából eredt volna.
49
Ami a harmadik vitatott dokumentumot illeti, az is lényegében a görög fellebbviteli bizottságokról szól, kivéve az e dokumentum utolsó oldalán szereplő elektronikus levelet, amely a török hatóságokkal való tárgyalásokra hivatkozik. A második vitatott dokumentum esetéhez hasonlóan a Törvényszék megállapítja, hogy függetlenül az e tekintetben fennálló széles mérlegelési jogkörétől a Bizottság nem bizonyította, hogy harmadik vitatott dokumentumnak – az abban szereplő utolsó elektronikus levélre ki nem terjedő – hozzáférhetővé tétele miként sértené közérdeknek az Unió nemzetközi kapcsolatai tekintetében való védelmét, jóllehet az említett dokumentum nem tartalmaz a Török Köztársasággal kapcsolatos állásfoglalást, és egyébiránt a Bizottság a megtámadott határozatban nem hivatkozott a Görög Köztársaság és e harmadik állam közötti nemzetközi kapcsolatok sérelmére, amely az e tagállam jogrendjére vonatkozó jogi értékeléseknek az e két állam közötti, az EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtási módjainak meghatározásáról szóló kétoldalú tárgyalások keretében való feltárásából eredt volna.
50
Ennélfogva a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát követett el azzal, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése alapján megtagadta a második és a harmadik vitatott dokumentumhoz való hozzáférést.
51
A fenti megfontolásokból következik, hogy az első vitatott dokumentumhoz való hozzáférés Bizottság általi megtagadását illetően az első jogalapot el kell utasítani, mivel egyrészt a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hiba elkövetése nélkül indokolhatta e megtagadást azzal, hogy az ilyen dokumentumok hozzáférhetővé tétele azt a konkrét veszélyt hordozná, hogy nehezebbé válna az Uniónak a Török Köztársasággal folytatott párbeszéd során elfoglalt helyzete, és ennek következtében sértené az Unió kapcsolatait, másrészt a Bizottság joggal szorítkozott az ilyen indok összefoglaló jellegű kifejtésére, ha – ahogy az a jelen ügyben történt – bővebb magyarázat nyújtása – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének szövegében a jogalkotó által előírt kötelező védelem megsértésével – maga után vonhatta volna az e rendelkezésben biztosított védelem hatálya alá tartozó dokumentumok tartalmának a felfedését.
52
Ezzel szemben az első jogalapnak részlegesen helyt kell adni a hozzáférés Bizottság általi, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése alapján való megtagadása vonatkozásában a második és a harmadik vitatott dokumentum esetében, eltekintve ez utóbbinak az utolsó oldalán található elektronikus levéltől.
53
Mivel azonban a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésével is indokolták, meg kell még határozni, hogy e megtagadási okok a jelen ügyben alkalmazhatók voltak‑e, igazolva mindenesetre a megtámadott határozatot.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megsértésére alapított, második jogalapról
54
Második jogalapjával a felperes azt állítja, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban megsértette az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdését. E jogalap három részből áll, amelyeket egymást követően kell megvizsgálni.
A második jogalap első, a bírósági eljárások védelmére vonatkozó részéről
55
A második jogalap első részének alátámasztásaként a felperes azt állítja, hogy a Bizottság a megtámadott határozattal megsértette az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdését, mivel a jelen ügyben a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásának általános vélelmét alkalmazta. Egyrészt ugyanis az ítélkezési gyakorlat nem ismeri el az ilyen vélelem alkalmazását a folyamatban lévő bírósági eljárások vonatkozásában. Márpedig a megtámadott határozat elfogadásakor nem volt folyamatban bírósági eljárás. Másrészt továbbra is az ítélkezési gyakorlat értelmében a bírósági eljárások védelmének sérelmére vonatkozó általános vélelem csak az ilyen eljárások keretében benyújtott beadványokat érinti, a vitatott dokumentumok pedig nem ilyen iratok.
56
Egyébiránt a felperes úgy véli, hogy a jelen ügyben a Bizottság nem bizonyította, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen hogyan sértené a bírósági eljárások védelmét. Márpedig e tekintetben hangsúlyozza, hogy a vitatott dokumentumokat nem bírósági eljárás céljából szövegezték. Annak ellenére ugyanis, hogy a hozzáférés iránti kérelem benyújtásának időpontját követően nyújtották be a menekültügyi ügyekben hozott végzések alapját képező kereseteket, a felperes arra hivatkozik, hogy a vitatott dokumentumokat a releváns uniós vívmányok vizsgálata céljából hozták létre, ami nagymértékben túlmutat e keresetek tárgyán.
57
Mindenesetre egyrészt a felperes megjegyzi, hogy a Bizottság nem volt alperes a menekültügyi ügyekben, és így nem hivatkozhat a fegyveregyenlőség elvére, sem általánosságban a bírósági eljárások védelmére valamennyi olyan dokumentummal kapcsolatban, amelynek köze van ezen, akkor folyamatban volt bírósági eljárások tárgyához. Másrészt a felperes úgy véli, hogy a Bizottság ellentmondásban van, amikor a jelen ügyben e védelemre hivatkozik, azt állítva, hogy a vitatott dokumentumok kapcsolatban állnak az említett ügyekkel, továbbá, hogy e dokumentumok alapvetően a 2015/1601 határozat és az 539/2001 rendelet módosítását érintik. Valójában az említett dokumentumok csak olyan objektív elemeket tartalmaznak, amelyek hozzáférhetővé tétele a felperes szerint nem sértheti a Bizottság hivatkozott bírósági eljárásokban elfoglalt helyzetét.
58
A Bizottság a második jogalap első részének elutasítását kéri, mindenekelőtt azt állítva, hogy a felperes állításával ellentétben a megtámadott határozatban nem hivatkozott a hozzáférhetővé tétel megtagadásának olyan általános vélelmére, amely a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivételen vagy az 1049/2001 rendeletben foglalt másik kivételen alapul. A hozzáférés megtagadásáról ugyanis a vitatott dokumentumok tartalmának egyedi vizsgálatát követően döntött, és ami azt a körülményt illeti, hogy a vitatott dokumentumok nem bírósági eljárások keretében benyújtott beadványok, a Bizottság a 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítéletre (T‑796/14, EU:T:2016:483, 88. pont) és a 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítéletre (T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 64. pont) hivatkozik, amely ítéleteket a felperes a Bíróság ítélkezési gyakorlatával ellentétesnek tart, és amelyekben a Törvényszék kimondta, hogy a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivétel olyan dokumentumokra is vonatkozott, amelyeket nem kizárólag bírósági eljárás céljából hoztak létre.
59
Márpedig a Bizottság szerint a megtámadott – és jelen ügyben egyedül releváns – határozat elfogadásakor a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele elkerülhetetlenül maga után vonta volna a megtámadott határozatban kifejezetten megemlített menekültügyi ügyek keretében benyújtandó későbbi beavatkozási beadványai tartalmának hozzáférhetővé tételét, mivel a vitatott dokumentumok akkor releváns kapcsolatban álltak ezen ügyekkel. Így a fegyveregyenlőség elve alapján és jóllehet a Bizottság az említett ügyekben nem volt alperes, a beavatkozását végül nem engedték meg, mivel ezen ügyeket végzéssel zárták le, és így nem nyújthatta be beavatkozási beadványát, a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése alapján való megtagadása szükséges és indokolt volt. Ebben az összefüggésben a Bizottság vitatja a felperes azon állítását, miszerint a jövőbeli beavatkozási beadványai szükségszerűen szóltak volna az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásról, és hangsúlyozza, hogy ezekben az ügyekben mindössze a Törvényszék által az Európai Unió Bírósága alapokmányának 24. cikke alapján feltett kérdésekre válaszolt.
60
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy egyfelől az érintett intézménynek, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, az intézmény által hivatkozott kivétellel védett érdeket, mivel az ilyen sérelem kockázatának észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd: 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 52. pont).
61
Másfelől, ha valamely intézmény az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározott egyik kivételt alkalmazza, akkor ezen intézmény feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő általános érdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – amint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb átláthatóságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali folyamatban, valamint biztosítva van a polgárok irányában az igazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (lásd: 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 53. pont).
62
Ami a „bírósági eljárások” védelmére vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében említett kivételt illeti, abból az következik, hogy a közérdek védelme nemcsak azon dokumentumok tartalmának hozzáférhetővé tételét nem teszi lehetővé, amelyek kizárólag egy adott bírósági eljárás céljaira készültek (lásd: 2006. július 6‑iFranchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 88. és 89. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2012. október 3‑iJurašinović kontra Tanács ítélet, T‑63/10, EU:T:2012:516, 66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), azaz a benyújtott beadványokét vagy iratokét, hanem a folyamatban lévő ügy intézésével kapcsolatos belső dokumentumokét, valamint az érintett főigazgatóság és az intézmény jogi szolgálata vagy egy ügyvédi iroda közötti, az ügyre vonatkozó érintkezését sem; a kivétel alkalmazási körének e körülhatárolása egyrészt a Bizottságon belüli munka, másrészt a bizalmas jelleg és az ügyvédi titoktartás elve védelmének biztosítására szolgál (2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑796/14, EU:T:2016:483, 76. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 52. pont).
63
Ebben az összefüggésben a Bíróság elismerte a hozzáférhetővé tétel megtagadása általános vélelmének fennállását az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése szerinti bírósági eljárásokhoz tartozó beadványok tekintetében addig, amíg az említett eljárás folyamatban van (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 94. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑796/14, EU:T:2016:483, 77. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 53. pont), jóllehet e vélelem kizárólag valamely folyamatban lévő konkrét eljárás esetén alkalmazható, és főszabály szerint arra többé nem hivatkozhat az érintett intézmény, ha a szóban forgó eljárást bírósági határozattal befejezték (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 130. pont).
64
Egyébiránt a Bíróság azt is megállapította, hogy a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivétel azt foglalja magában, hogy a fegyveregyenlőség, valamint a megfelelő igazságszolgáltatás elveinek tiszteletben tartása biztosított legyen. Valamely félnek a dokumentumokhoz való hozzáférése ugyanis megbonthatja az eljárásban részt vevő felek közötti nélkülözhetetlen egyensúlyt – amely egyensúly a fegyveregyenlőség elvének alapját képezi –, amennyiben a hozzáférhetővé tételi kötelezettség nem az eljárásban részt vevő valamennyi félre, hanem kizárólag a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemmel érintett intézményre vonatkozna (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 85–87. pont).
65
Valamely intézmény által jogalkotási javaslat kidolgozásával kapcsolatban adott előzetes véleményhez való hozzáférésre vonatkozó ügyek keretében többek között emiatt mondta ki a Törvényszék, hogy a 2006. július 6‑iFranchet és Byk kontra Bizottság ítéletben (T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 88–91. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) megállapítottak ellenére a jelen ítélet előző pontjában említett ítélkezési gyakorlat nem zárta ki, hogy a beadványokon és az intézmény jogi szolgálatával konkrétan a folyamatban lévő üggyel kapcsolatban váltott dokumentumokon kívül egyéb dokumentumok a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartozhassanak. E tekintetben a Törvényszék, hangsúlyozva, hogy a fegyveregyenlőség elve és a megfelelő igazságszolgáltatás elve az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében foglalt védelem középpontjában áll, megállapította, hogy a fegyveregyenlőség bíróság előtti biztosításának szükségességét nemcsak a kizárólag egy adott jogvita céljából készített dokumentumok, hanem azon dokumentumok védelmét is igazolja, amelyek hozzáférhetővé tétele egy adott jogvita keretében veszélyeztetheti a szóban forgó egyenlőséget, amely szorosan hozzátartozik a tisztességes eljárás fogalmához (2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑796/14, EU:T:2016:483, 88. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 64. pont).
66
Jóllehet ugyanis az említett dokumentumokat nem egy adott bírósági eljárás keretében készítették, az érintett bírósági eljárás integritása és a felek közötti fegyveregyenlőség mindkét esetben súlyosan sérülhetne, ha a felek kiváltságos hozzáférést kaphattak volna a másik fél olyan belső információihoz, amelyek szoros kapcsolatban állnak valamely folyamatban lévő vagy potenciális, de küszöbön álló jogvita jogi vonatkozásaival (2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑796/14, EU:T:2016:483, 90. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 65. pont)
67
Mindazonáltal ahhoz, hogy ez a kivétel alkalmazható legyen, arra van szükség, hogy a kért dokumentumok a hozzájuk történő hozzáférést megtagadó határozat meghozatalának időpontjában releváns kapcsolatban álljanak vagy az uniós bíróság előtt folyamatban lévő azon bírósági eljárással, amely esetében az érintett intézmény a kivételre hivatkozik, vagy nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárással, azzal a feltétellel, hogy ezen intézmény uniós jogi aktus értelmezésével vagy érvényességével kapcsolatos kérdést vet fel, így az ügy körülményeire figyelemmel, előzetes döntéshozatalra utalás különösen valószínűnek tűnik (2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑796/14, EU:T:2016:483, 88. és 89. pont; 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítélet, T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487, 64. pont).
68
A Törvényszék ezen ítélkezési gyakorlatából eredő megfontolások alapján kell megközelíteni a második jogalap első részét, mivel a felperes állításával ellentétben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében foglalt kivételre vonatkozó részletes ítélkezési gyakorlat – a fentiekben felidézetteknek megfelelően, valamint a 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítéletből (T‑796/14, EU:T:2016:483) és a 2016. szeptember 15‑iPhilip Morris kontra Bizottság ítéletből (T‑18/15, nem tették közzé, EU:T:2016:487) eredően – e kivételnek nem tág értelmezést ad, amely összeütközésbe kerülne a Bíróság ítélkezési gyakorlatával, amely végeredményben akkor e kérdést közvetlenül még nem vizsgálta.
69
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a vitatott dokumentumokat nem kifejezetten folyamatban lévő bírósági eljárással kapcsolatban hozták létre.
70
Mindazonáltal egyrészt meg kell állapítani, hogy 2016. szeptember 19‑én, a megtámadott és a jelen ügyben egyedül releváns határozat elfogadásakor (lásd ebben az értelemben: 2010. január 26‑iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 54. pont) három bírósági eljárás, vagyis a menekültügyi ügyek folyamatban voltak, és kifejezetten a 2016. március 8‑i EU–Törökország nyilatkozatot követő 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat jogszerűségéről szóltak. Egyébiránt ezekben az ügyekben a Bizottság, amely nem volt alperes, ebben az időpontban már az eljárási szabályzat 143. cikke alapján benyújtotta a beavatkozás iránti kérelmét.
71
Másrészt a Törvényszék megállapítja, hogy a vitatott dokumentumokat a jogi szolgálat hozta létre, amelynek feladata a Bizottság e bírósági eljárásokban való képviselete, és azok szoros kapcsolatban állnak az e bírósági eljárások tárgyát képező jogvita jogi kérdéseivel. E dokumentumok ugyanis a jogellenesen tartózkodó migránsok uniós jogban létrehozott menekültügyi eljárások tiszteletben tartásával való visszaküldésének módjaira, nevezetesen azon eljárásokra vonatkoznak, amelyeket azután kell lefolytatni, hogy a menedékjog iránti kérelmüket elfogadhatatlannak vagy megalapozatlannak mondták ki, amely döntéseket Görögországban a fellebbviteli bizottságok hozzák meg.
72
E körülmények között el kell fogadni, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban hivatkozhatott az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében említett, bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivételre a vitatott dokumentumok összessége vonatkozásában.
73
E tekintetben a felperes állításával ellentétben a Bizottság a bírósági eljárások védelme címén nem a hozzáférhetővé tétel megtagadásának vélelmét alkalmazta, hanem valamennyi vitatott dokumentumot egyedileg megvizsgálta.
74
Következésképpen a második jogalap első részét el kell utasítani.
A második jogalap második, a jogi vélemények védelmére vonatkozó részéről
75
A második jogalap második részének keretében a felperes arra hivatkozik, hogy a második hozzáférés iránti kérelem tárgyát képező jogi vélemények és elemzések olyan jogi aktusok elfogadására vonatkoznak, amelyeket a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtása érdekében fogadtak vagy fogadnak el, így álláspontja szerint azok jogalkotási eljáráshoz, a jelen esetben a 2015/1601 határozat és az 539/2001 rendelet módosítására irányuló eljáráshoz kapcsolódtak, ezért a Bizottság nem tagadhatta meg a hozzáférhetővé tételüket.
76
E kérdéstől függetlenül és feltételezve akár, hogy „a kért dokumentumokban szereplő előzetes álláspontok összefüggése nem vonatkozott a fent említett jogalkotási eljárásokra”, a felperes úgy véli, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság mindenesetre nem fejtette ki, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele miként fosztaná meg azon lehetőségtől, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében véve őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson. E tekintetben ugyanis annak ellentmondást nem tűrő állítására szorítkozott, hogy azok hozzáférhetővé tétele „megfosztaná az EU–Törökország nyilatkozat végrehajtását érintő […] alapvető tényezőtől”. Márpedig a 2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítéletben (C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 57–64. pont) a Bíróság kimondta azt az elvet, miszerint a jogalkotással kapcsolatos jogi véleményeket közzé kell tenni. Mindenesetre, mivel a felperes szerint a vitatott dokumentumok célja az volt, hogy tájékoztassák a Bizottságot a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok elfogadására vonatkozó uniós hatáskörről és a menekültügyi uniós vívmányokról, ezen intézmény észszerűen nem számíthatott arra, hogy e jogi vélemények bizalmasak maradnak. Arra viszont számítania kellett, hogy azokat egy nap nyilvánossá teszik, és e tekintetben a felperes nem érti, hogy általánosságban az olyan dokumentumok hozzáférhetővé tétele, mint a vitatott dokumentumok, hogyan akadályoznák ezen intézményt jogi vélemények kérésében.
77
A válaszában a felperes rámutat, hogy jóllehet a jogi vélemények védelme igazolhatja a megtámadott határozatot, ez utóbbi határozatot azonban meg kell semmisíteni az „érvelés hiánya” („lack of reasoning”) miatt, a Bizottság – a vitatott dokumentumok jellegét, tartalmát és létrehozásának körülményeit érintő – következetlen leírásából és homályos érveléséből kifolyólag.
78
A Bizottság a második jogalap második részének mint megalapozatlannak az elutasítását kéri, kifejtve először is, hogy a felperes állításával ellentétben a vitatott dokumentumokat – a 2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet (C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 68. pont) értelmében véve – nem a tagállamokban vagy tagállamokra jogilag kötelező aktusok elfogadására irányuló eljárások keretében hozták létre vagy kapták meg. E dokumentumok ugyanis csupán olyan kérdésekkel kapcsolatos előzetes vélemények voltak, amelyeket a 2015/1601 határozat és az 539/2001 rendelet módosításáról szóló javaslatokat érintően akkor tárgyaltak. Így nem tekinthetők e két, jelenleg hatályos uniós jogi aktushoz kapcsolódó jogalkotási eljárások céljából létrehozott dokumentumoknak. Mivel e dokumentumok nem képezik az intézmény előzetes belső jogi véleményét, azokat a Bizottság szerint rosszul lehetne értelmezni, vagy félre lehetne érteni, ha hozzáférhetővé válnának azon környezeten kívül, amelyben azokat létrehozták.
79
A megtámadott határozatban a Bizottság megmagyarázta a felperesnek a menekültválság érzékeny kérdésével kapcsolatban a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságokkal együtt végzett, folyamatban lévő munkálatokat. Márpedig a menekültügyi uniós vívmányok értelmezéséről szóló vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyos hatással lenne a Bizottság ahhoz fűződő érdekére, hogy őszinte, objektív és teljes körű véleményt kapjon, és mindezt olyan körülmények között, amelyekben ezen intézmény 2016 márciusa óta folyamatos és intenzív kapcsolatban volt az érintett tagállamokkal, nevezetesen a Görög Köztársasággal a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok végrehajtását biztosításához és a migrációs válság ellenőrzéséhez szükséges intézkedések tárgyában.
80
E tekintetben a felperes által hivatkozott azon körülmény, hogy a vitatott dokumentumok állítólag objektív értelmezést tartalmaznak, és hogy az e dokumentumokban így megvizsgált kérdések szakértők közti viták tárgyai voltak, nem akadályozhatja meg a Bizottságot azon képességének védelmében, hogy őszinte, objektív és teljes körű véleményt kapjon valamely érzékeny területen és a 2016. március 18‑i EU–Törökország nyilatkozat végrehajtására irányuló időszakban, mivel a Bizottság ügyel arra, hogy rendszeresen a nyilvánosság rendelkezésére bocsássa az említett nyilatkozat végrehajtására vonatkozó információkat.
81
Végül a Bizottság úgy véli, hogy az „érvelése” állítólagos „hiányára” alapított megsemmisítési jogalapra csupán a válaszban hivatkoztak, és e jogalap késedelmét igazoló, a felperes által hivatkozott érvényes indokok hiányában azt elfogadhatatlanként el kell utasítani. Mindenesetre a felperes egyáltalán nem támasztotta alá ezen igényét, amely végeredményben nyilvánvalóan megalapozatlan.
82
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében szereplő, jogi véleményekre vonatkozó kivétel célja az intézmény azon érdekének védelme, hogy őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson, valamint hogy ahhoz, hogy e kivételre az intézmények hivatkozhassanak, e kockázatnak észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 42 és 43. pont).
83
E tekintetben, ami azt a tényt illeti, hogy a jogi szolgálat által valamely jogalkotási javaslatra vonatkozóan készített vélemény hozzáférhetővé tétele az illető jogalkotási aktus törvényességének kétségbevonásához vezethet, a Bíróság már megállapította, hogy épp az ezzel kapcsolatos átláthatóság az, amely – a különböző álláspontok nyílt megvitatását lehetővé téve – hozzájárul az intézményeknek az európai polgárok vonatkozásában fennálló nagyobb legitimitásához, valamint az európai polgárok bizalmának növeléséhez. Sokkal inkább az információ és a vita hiánya ugyanis az, amely kételyeket ébreszthet a polgárokban nem csupán valamely egyedi aktus jogszerűségét illetően, hanem az egész döntéshozatali eljárás legitimitásával kapcsolatban is (2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 59. pont).
84
A jelen ügyben mindazonáltal meg kell állapítani, hogy ellentétben azzal, amit a felperes állít – utalva arra, hogy a megtámadott határozat az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt kivétellel kapcsolatban hivatkozik a 2015/1601 határozat és az 539/2001 rendelet módosítására vonatkozó javaslatokra –, a vitatott dokumentumok nem képeznek konkrét jogalkotási javaslatra vonatkozó jogi véleményeket. A vitatott dokumentumok ugyanis több, menekültüggyel kapcsolatos uniós jogi kérdésre, illetve azok görög jogrendben való végrehajtására vonatkozó, továbbá az uniós és török állam‑, illetve kormányfők között megtárgyalt és „EU–Törökország nyilatkozatok” név alatt tett politikai kötelezettségvállalásokat érintő, a jogi szolgálat által megfogalmazott előzetes állásfoglalásnak minősülnek.
85
Ugyanakkor az intézmények nem jogalkotási tevékenysége is az 1049/2001 rendelet hatálya alá tartozik. E tekintetben elegendő arra emlékeztetni, hogy e rendelet 2. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e rendelet „az intézmény birtokában lévő valamennyi olyan dokumentumra vonatkozik, amelyet az intézmény állított ki, vagy amelyek hozzá érkeztek, és amelyek az Unió tevékenységi területeire vonatkoznak” (lásd ebben az értelemben: 2011. július 21-iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 87., 88. és 109. pont; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 107. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
86
A jelen ügyben a vitatott dokumentumok többek között a Bíróság elnökének, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottság belügyekért felelős tagjának kabinetje részére címezett jogi egyeztetéseket tartalmaznak, amelyeket rövid határidővel kértek annak érdekében, hogy segítsék a Bizottság képviselőit a Görög Köztársaság és a Török Köztársaság képviselőivel azon intézkedésekről tartott találkozóikon, amelyeket e két országnak meg kellett hozni a 2016. március 8‑i és 18‑i EU–Törökország nyilatkozatok alapján tett kötelezettségvállalások végrehajtása keretében.
87
E tekintetben – ahogy azt a Bizottság jogosan állítja – az ilyen, valamely tagállam és harmadik állam képviselői, továbbá az intézmény közötti politikai párbeszéd céljából készített előkészítő és belső jogi vélemények hozzáférhetővé tétele előre látható módon ténylegesen sértené a Bizottság ahhoz fűződő érdekét, hogy a különböző szervezeti egységeitől őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kérhessen és kaphasson a saját, intézményként képviselt végleges álláspontja kidolgozása érdekében, ráadásul bizonyos politikai érzékenységet mutató területen és az érzékeny migrációs helyzet orvoslása miatt sürgős helyzetben.
88
A szervezeti egységek közötti – a jelen ügyben a vitatott dokumentumokban lezajló, azonban telefonhívásokkal is kiegészülő – egyeztetések ugyanis ezen intézmény megfelelő működéséhez elengedhetetlenül szükséges előkészítő munkát képeznek. Márpedig ezen – többek között a szóban forgó elektronikus leveleknek a jogi szolgálat tagjai által a Bizottság elnöksége és a belügyekért felelős bizottsági tag vezetése alatt álló főigazgatóság részére, késői órákban való elküldései ideje alapján – sürgős jogi egyeztetések őszintesége, objektivitása, teljessége, továbbá gyorsasága sérült volna a jelen ügyben, ha az ilyen – a szóban forgó intézmény, valamely tagállam és egy harmadik állam képviselői közötti találkozók előkészítése céljából sürgőséggel lefolytatott – egyeztetések szereplői előre tudták volna, hogy az ilyen elektronikus leveleket a nyilvánosság rendelkezésére lehet bocsátani.
89
Végül, ami a felperes által a válaszban megfogalmazott és a Bizottság megtámadott határozatban foglalt „érvelésének hiányára” vagy elégtelen indokolásra alapított kifogást illeti, elegendő megállapítani, hogy a felperes állításával ellentétben a kért dokumentumok jellegének és tartalmának leírása, valamint a megtámadott határozatban a Bizottság által előadott megtagadási okok, beleértve azon körülmények bemutatását, amelyek között a dokumentumok létrejöttek, nem ellentmondásosak, és megfelelnek az EUMSZ 296. cikk követelményeinek. Következésképpen e kifogást mindenképpen el kell utasítani, anélkül hogy vizsgálni kellene a Bizottság által a viszonválaszban felhozott elfogadhatatlansági kifogást.
90
A fentiekre tekintettel a második jogalap második részét el kell utasítani.
A második jogalap harmadik, a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek fennállására vonatkozó részéről
91
Feltételezve, hogy a jelen ügyben elismerhető a bírósági eljárások és jogi vélemények védelmének sérelmére vonatkozó általános vélelem vagy a konkrét sérelem fennállása, a felperes másodlagosan, a második jogalap harmadik részében arra hivatkozik, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondata alapján a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek áll fenn. Az uniós intézmények ugyanis a polgáraik nevében hozott döntéseket csak akkor magyarázhatják meg, és azok legitimitását csak akkor bizonyíthatják, ha e polgárok meg tudják érteni azon jogi hátteret, amelynek keretében e döntéseket meghozták. Így a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést biztosítani kell a polgárok számára, még akkor is, ha e hozzáférhetővé tétel esetlegesen sérti a bírósági eljárások és jogi vélemények védelmét.
92
Mindenesetre a fellebbező azt állítja, hogy a megtámadott határozat megsérti az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondatát, mivel a Bizottság nem vizsgálta a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdek fennállását, és általánosságban nem mérlegelte a hozzáférhetővé tétel által szolgált érdekeket és az ilyen hozzáférhetővé tétellel szembeni érdekeket. E tekintetben a felperes vitatja ezen intézmény azon állítását, miszerint ő csak általános megfontolásokat adott elő, amelyek nem alkalmasak annak bizonyítására, hogy az átláthatóság elve a jelen ügyben különös nyomatékkal bír. A migrációs válság és az annak orvoslása érdekében elfogadott intézkedések sajátos jellegére való hivatkozás elegendő annak igazolására, hogy a jelen ügyben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondata alapján a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek áll fenn.
93
A Bizottság a második jogalap harmadik részének megalapozatlanként való elutasítását kéri, hangsúlyozva, hogy a megtámadott határozatban jelezte a felperesnek, hogy mindössze az átláthatóság elvére hivatkozott, annak bizonyítása nélkül, hogy ezen elv a jelen ügyben mennyiben bír olyan különös nyomatékkal, amely erősebb lehetne a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló jogszerű okoknál.
94
A jelen ügyben a Bizottság megvizsgálta a nyomós közérdek fennállását, szerinte azonban a felperesnek kell bizonyítania ilyen közérdek fennállását. Márpedig a felperes e kérdéssel kapcsolatban mindössze olyan általános megfontolásokra hivatkozott, mint a társadalom tájékoztatáshoz való joga, és a polgárok ahhoz való joga, hogy megértsék a szóban forgó jogi környezetet, amely megfontolások a Bizottság szerint nem alkalmasak annak bizonyítására, hogy az átláthatóság elve a jelen ügyben olyan különös nyomatékkal bír, amely erősebb a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okoknál, annál is inkább, mivel a Bizottság kifejezetten ügyelt a polgárok tájékoztatására olyan naprakész információk közlésével, mint „Az EU és Törökország között a migráció területén folytatott együttműködés soron következő operatív lépései” című, 2016. március 16‑i közlemény. Egyébiránt a tudományos viták fennállása nem képezi az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondata értelmében vett nyomós közérdek fennállásának bizonyítékát.
95
Mindenesetre a Bizottság azt állítja, hogy a vitatott dokumentumok közül egyesekre alkalmazható a nemzetközi kapcsolatok védelmére vonatkozó kivétel. Márpedig ezen, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szabályozott kivételt illetően az uniós jogalkotó nem írt elő, hogy egyensúlyt teremtsen e kivétel és a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek között.
96
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy ha valamely intézmény az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározott egyik kivételt alkalmazza, akkor ezen intézmény feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – amint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb átláthatóságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali folyamatban, valamint biztosítva van a polgárok irányában az igazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (lásd: 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
97
A kérelmező feladata azonban, hogy konkrétan hivatkozzon az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló ilyen nyomós közérdeket megalapozó körülményekre (2013. november 14‑iLPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, C‑514/11 P és C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 94. pont; 2015. július 16‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 90. pont; 2017. január 23‑iJustice & Environment kontra Bizottság ítélet, T‑727/15, nem tették közzé, EU:T:2017:18, 49. pont).
98
Így kétségtelen, hogy a valamely dokumentum hozzáférhetővé tételének igazolására alkalmas nyomós közérdeknek nem kell szükségszerűen elkülönülnie az 1049/2001 rendeletet átható elvektől (2013. november 14‑iLPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, C‑514/11 P és C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 92. pont; 2015. július 16‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 92. pont).
99
E tekintetben az 1049/2001 rendelet alapjául szolgáló és a felperes által hivatkozott átláthatóság elve hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez, mivel lehetővé teszi a polgárok számára mindazon információk ellenőrzését, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak. Annak lehetősége ugyanis, hogy a polgárok megismerjék a jogalkotási tevékenységek alapjait, a demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi (2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 46. pont).
100
A jelen ügyben emlékeztetni kell arra, hogy a vitatott dokumentumokat nem az EUM‑Szerződés értelmében vett jogalkotási eljárás keretében hozták létre.
101
A felperes azonban az átláthatóság elvére vonatkozó általános megfontolásokra hivatkozott, amelyekből a közérdekre tekintettel következik, hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali folyamatban, valamint biztosítva van a polgárok irányában az igazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45. pont).
102
E tekintetben mindenekelőtt, mivel ki lett mondva, hogy az első vitatott dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésében foglalt kivételek hatálya alá tartozik, a második jogalap harmadik részét el kell utasítani mint e dokumentumok tekintetében hatástalant. E rendelkezés keretében ugyanis az intézmény köteles az e kötelező kivételek hatálya alá tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadni, ha bizonyítják az e kivételekkel érintett körülményeket, és nem szükséges egyensúlyba hozni a közérdek védelmét valamely nyomós közérdekkel (lásd ebben az értelemben: 2007. április 25‑iWWF European Policy Programme kontra Tanács ítélet, T‑264/04, EU:T:2007:114, 44. és 45. pont; 2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 44. pont).
103
Ezt követően a felperes állításával ellentétben az átláthatóság elvére vonatkozó, a megerősítő kérelemben általa felhozott általános megfontolásokat a Bizottság a megtámadott határozatban figyelembe vette, azonban megállapította, hogy azok nem alkalmasak annak bizonyítására, hogy a jelen ügyben az átláthatóság elve olyan különös nyomatékkal bírt, amely esetleg erősebb lett volna a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okoknál.
104
E tekintetben azt is meg kell állapítani, hogy a felperes állításával ellentétben a vitatott dokumentumok szerzői e dokumentumokban a 2016. március 8‑i és 18‑i EU‑Törökország nyilatkozatok elfogadása szempontjából nem értékelték az Unió és tagállamai közötti hatáskörmegosztást.
105
Ilyen körülmények között a felperes által előadott érvekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy az nem bizonyította, hogy a jelen ügyben az átláthatóság elve miért bírt olyan különös nyomatékkal, amely legalább az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésében foglalt kivételek hatálya alá nem tartozó dokumentumok vonatkozásában igazolja a bírósági eljárások és jogi vélemények védelmének hatálya alá tartozó vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételét. A teljesség kedvéért a Törvényszék megállapítja, hogy ez érvényes az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésében foglalt kivételek hatálya alá tartozó dokumentumokra is.
106
A jogalap harmadik részét tehát, és ennélfogva a második jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére alapított, negyedik jogalapról
107
A harmadik jogalapot megelőzően vizsgálandó negyedik, másodlagosan előterjesztett jogalap keretében a fellebbező vitatja a Bizottság azon állítását, miszerint a vitatott dokumentumokhoz való részleges hozzáférés nem volt lehetséges. E dokumentumok jellegét figyelembe véve ugyanis elképzelhetetlen, hogy az azokban foglalt teljes szöveg a Bizottság által hivatkozott kivételek hatálya alá tartozik. Következésképpen a Bizottság azzal, hogy a megtámadott határozatban megtagadta a felperestől a részleges hozzáférést, megsértette az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdését.
108
A Bizottság a jogalap elutasítását kéri, hangsúlyozva, hogy a megtámadott határozatban kifejtette, hogy felvetette a vitatott dokumentumokhoz való részleges hozzáférés engedélyezésének lehetőségét, azonban megtagadta azt amiatt, hogy e dokumentumok összessége a hozzáférhetővé tétel 1049/2001 rendelet alapján való megtagadását igazoló kivételek hatálya alá tartozik.
109
E tekintetben az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése értelmében „ha a kivételek bármelyike a kért dokumentumnak csak részeit érinti, a dokumentum fennmaradó részei hozzáférhetővé tehetők”.
110
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós intézmények valamely dokumentumához történő részleges hozzáférést az arányosság elvének tükrében kell megvizsgálni (2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 83. pont; lásd még ebben az értelemben: 2001. december 6‑iTanács kontra Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, 27. és 28. pont).
111
Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdésében foglaltakból közvetlenül következik, hogy az intézmény köteles megvizsgálni, lehetséges‑e a hozzáférés iránti kérelemmel érintett dokumentum részleges hozzáférhetővé tételének engedélyezése, ezáltal csak az említett kivételek hatálya alá tartozó részekre korlátozva a hozzáférés esetleges megtagadását. Az intézmény köteles ilyen részleges hozzáférést biztosítani, ha az intézmény által a dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásával elérni kívánt cél úgy is megvalósítható, ha az említett intézmény a védelmezni kívánt közérdeket esetlegesen sértő részek elfedésére szorítkozik (2007. április 25‑iWWF European Policy Programme kontra Tanács ítélet, T‑264/04, EU:T:2007:114, 50. pont; 2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 84. pont; lásd még ebben az értelemben: 2001. december 6‑iTanács kontra Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, 29. pont).
112
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban, és ahogy azt e határozatban jelezte, vizsgálta annak lehetőségét, hogy a felperesnek részleges hozzáférést biztosítson a vitatott dokumentumokhoz.
113
Ugyanakkor a Bizottság által a Törvényszékhez benyújtott vitatott dokumentumokból nem derül ki, hogy lehetséges volt‑e részleges hozzáférést adni az említett dokumentumokhoz anélkül, hogy e lépés a dokumentumok olyan részei – nevezetesen az EU–Törökország nyilatkozatok Görög Köztársaság és Török Köztársaság általi, az Unió ösztönzése melletti végrehajtásáról szóló vita alapját képező stratégiai célok – tartalmának felfedését vonja maga után, amelyek vonatkozásában a hozzáférés megtagadása igazolható volt.
114
Márpedig e tekintetben az uniós Bíróság már elismerte, hogy ilyen esetben az alperes intézmény, a jelen ügyben a Bizottság, a megtámadott aktus indokolásában nem köteles meghatározni a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétellel fel nem tárható érzékeny tartalmát, ha az ilyen lépés olyan információk felfedéséhez vezetne, amelyeknek védelmére a hivatkozott, a nemzetközi kapcsolatokat érintő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel vonatkozik (lásd ebben az értelemben: 2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 82. pont; 2013. szeptember 12‑iBesselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, nem tették közzé, EU:T:2013:419, 106. pont), ahogy az az első vitatott dokumentum esetében történt.
115
Ugyanez vonatkozik a második és a harmadik vitatott dokumentumra, amelynek tartalmát nem lehetett részben felfedni, anélkül hogy a bírósági eljárásoknak és jogi véleményeknek biztosított védelem ne sérült volna.
116
A fenti megfontolásokra tekintettel a negyedik jogalapot el kell utasítani.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének megsértésére alapított, harmadik jogalapról
117
Mivel az első, második és negyedik jogalap elutasítása azt vonja maga után, hogy a Bizottság joggal tagadta meg a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) és (2) bekezdésében foglalt kivételekre való hivatkozással, nem szükséges megvizsgálni a harmadik jogalap megalapozottságát.
118
Következésképpen a keresetet el kell utasítani, anélkül hogy határozni kellene a harmadik jogalapról.
A költségekről
119
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
120
Mivel a felperes pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2)
A Törvényszék az Access Info Europe‑ot kötelezi a költségek viselésére.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. február 7‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.