Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 9 oktober 2025 (1)
Zaak C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
tegen
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[verzoek van de Veszprémi törvényszék (rechter in eerste aanleg Veszprém, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Milieubescherming – Richtlijn 2003/87/EG – Systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten – EU‑ETS – Doelstellingen van richtlijn 2003/87 – Kosteloze emissierechten – Koolstoflekkage – Nationale belasting op kooldioxide ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten ”
I.      Inleiding
1.        Het systeem voor de handel in emissierechten dat is vastgesteld bij richtlijn 2003/87/EG(2) (hierna: „EU‑ETS”) is een van de instrumenten waarmee de Europese Unie haar milieudoelstellingen tracht te verwezenlijken. Het doel van de richtlijn is om de economie van de Europese Unie koolstofvrij te maken door de emissies van broeikasgassen (hierna: „BKG-emissies”) te reguleren. Tegelijkertijd beoogt de richtlijn, rekening houdend met de economische belangen van de Europese Unie, deze emissies op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen.(3)
2.        In de onderhavige zaak rijst de vraag in hoeverre dat systeem, dat op Unieniveau is vastgesteld, door de lidstaten kan worden aangevuld.
II.    Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
3.        In de nasleep van de COVID‑19-pandemie en vanwege de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne is Hongarije op 17 juli 2023 overgegaan tot de vaststelling van de a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormány rendelet (regeringsbesluit nr. 320/2023 houdende bepaalde noodvoorschriften voor exploitanten van installaties waaraan een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen; hierna: „regeringsbesluit”).
4.        Met de onderhavige prejudiciële verwijzing verzoekt de Veszprémi törvényszék (rechter in eerste aanleg Veszprém, Hongarije), de verwijzende rechter, het Hof om verduidelijking van het relevante Unierecht teneinde te bepalen of dat regeringsbesluit verenigbaar is met de doelstellingen en bepalingen van richtlijn 2003/87.
5.        Bij de verwijzende rechter is Nitrogénművek Vegyipari Zrt., een in Hongarije gevestigde onderneming die stikstofhoudende meststoffen produceert (hierna: „verzoekster”), opgekomen tegen een besluit van de nationale belastingdienst, die van mening
was dat verzoekster op grond van het regeringsbesluit gehouden was tot voldoening van een koolstofbelasting.
6.        Het regeringsbesluit voorziet in een koolstofbelasting die wordt berekend op basis van de hoeveelheid emissies en die wordt geheven van „exploitant[en] van een installatie waaraan een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen”. Belasting wordt geheven indien die exploitanten (i) gedurende drie jaar voorafgaand aan het jaar in kwestie een jaarlijks gemiddelde aan gecertificeerde kooldioxide-emissies hebben geproduceerd van meer dan 25 000 ton, en (ii) in het jaar voorafgaand aan het jaar in kwestie kosteloze emissierechten toegewezen hebben gekregen die overeenkomen met ten minste 50 % van het gemiddelde van hun totale gecertificeerde kooldioxide-emissies over de drie jaar voorafgaand aan het jaar in kwestie.(4)
7.        Bij het regeringsbesluit is de personele werkingssfeer ervan vastgesteld en is bepaald dat het uitsluitend van toepassing is op die exploitanten van een installatie waaraan een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen, die beschikken over een „productbenchmark-subinstallatie” of een „procesemissies-subinstallatie” in de zin van gedelegeerde verordening (EU) 2019/331(5).
8.        Aangezien verzoekster viel onder die werkingssfeer, was zij gehouden tot voldoening van belasting op kooldioxide-emissies.
9.        Verzoekster was echter van mening dat het regeringsbesluit waarop de fiscale last was gebaseerd, in strijd was met zowel de Magyarország Alaptörvénye (Hongaarse grondwet) als het Unierecht, en heeft de belastingautoriteiten derhalve verzocht om haar toe te staan haar belastingaanslag te corrigeren.
10.      De Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (nationale belasting‑ en douanedienst, directoraat belastingen en douane, provincie Veszprém, Hongarije; hierna: „lagere belastingautoriteit”) heeft de door verzoekster op 21 december 2023 ingediende belastingaangifte afgewezen omdat de bepalingen van het regeringsbesluit van kracht waren en van toepassing waren op verzoekster.
11.      Vervolgens heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het besluit van de lagere belastingautoriteit bij de Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (nationale belasting‑ en douanedienst, afdeling bezwaren, Hongarije; hierna: „hogere belastingautoriteit” of „verweerster”).
12.      De hogere belastingautoriteit heeft het besluit van de lagere belastingautoriteit bevestigd. Zij heeft uiteengezet dat belastingautoriteiten, als rechtshandhavingsautoriteiten, niet bevoegd zijn om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van een rechtsregel op grond van een eventuele vermeende onverenigbaarheid daarvan met bepalingen van de Hongaarse grondwet of het Unierecht. Zij was van mening dat een beslissing ten gronde inzake een schending van het Unierecht moet worden gegeven in een rechterlijke toetsingsprocedure.
13.      Na dat besluit heeft verzoekster een procedure aanhangig gemaakt bij de verwijzende rechter en heeft zij betoogd dat de besluiten van zowel de lagere belastingautoriteit als de hogere belastingautoriteit (hierna: „bestreden besluiten”) zodanig moesten worden gewijzigd dat de verwijzende rechter haar belastingaangifte zou aanvaarden. Subsidiair heeft zij gevorderd dat de bestreden besluiten nietig zouden worden verklaard en dat verweerster zou worden gelast een nieuwe procedure in te leiden en een nieuw besluit vast te stellen. Verzoekster heeft haar vorderingen gebaseerd op de stelling dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de Hongaarse grondwet en met het EU‑ETS en indruisen tegen de doelstellingen van richtlijn 2003/87.
14.      Ten aanzien van het laatste punt heeft verzoekster bij de verwijzende rechter aangevoerd dat de belasting op kooldioxide onverenigbaar is met de doelstelling om koolstoflekkage te voorkomen. De Europese Unie heeft deze doelstelling willen waarborgen door het invoeren van de kosteloze toewijzing van emissierechten in het EU‑ETS. Aangezien de heffing van die belasting rechtstreeks verband houdt met de kosteloze emissierechten die worden verkregen op grond van richtlijn 2003/87, leidt zij er in de praktijk toe dat die emissierechten niet langer het karakter hebben van kosteloos toegewezen emissierechten.
15.      Voorts heeft verzoekster uiteengezet dat het regeringsbesluit een belemmering vormt voor de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden en dat de betreffende regeling discriminerend van aard is. In dat verband heeft verzoekster aangevoerd dat de omschrijving van de personele werkingssfeer van het regeringsbesluit willekeurig en discriminerend is jegens exploitanten die binnen de werkingssfeer van die regeling vallen ten opzichte van exploitanten die niet daarbinnen vallen, en jegens in Hongarije gevestigde exploitanten die binnen de werkingssfeer ervan vallen ten opzichte van exploitanten uit andere lidstaten.
16.      Voorts heeft verzoekster betoogd dat dat regeringsbesluit in strijd is met zowel de vrijheid van vestiging als de vrijheid van dienstverrichting, aangezien het voorziet in een onevenredige beperking die niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en derhalve in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, gelet op het begrip „exploitant” in artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87. Daar komt bij dat het regeringsbesluit, door andere marktdeelnemers een selectief voordeel te geven, eveneens niet-aangemelde staatssteun vormt die in strijd is met de artikelen 107 en 108 VWEU.
17.      Tot slot heeft verzoekster aangevoerd dat het regeringsbesluit een onevenredige beperking van het eigendomsrecht vormt en derhalve inbreuk maakt op artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en op artikel 1 van het Eerste aanvullend protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In dat verband heeft verzoekster opgemerkt dat elke beperking van de grondrechten moet stroken met de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen, hetgeen inhoudt dat zij voorzienbaar moet zijn en dat de betrokkenen genoeg tijd moeten krijgen om de door de betreffende wetswijzigingen vereiste veranderingen door te voeren. Het ontbreken van een
overgangsperiode vormt een schending van die beginselen.
18.      Verweerster heeft bij de verwijzende rechter aangevoerd dat het verzoek tot rechterlijke toetsing moest worden afgewezen en dat de motivering in de bestreden besluiten in stand moest blijven. Verweerster heeft met name betoogd dat het regeringsbesluit niet in strijd is met richtlijn 2003/87.
19.      Wat betreft hun stellingen dat het regeringsbesluit wel of niet in overeenstemming is met richtlijn 2003/87, heeft zowel verzoekster als verweerster zich gebaseerd op dezelfde rechtspraak van het Hof, te weten Iberdrola e.a.(6), ŠKO‑Energo(7) en PPC Power(8).
20.      Wat het argument van verzoekster inzake de vrijheid van vestiging betreft, heeft verweerster uiteengezet dat niet valt in te zien hoe inbreuk op die vrijheid kan worden gemaakt aangezien verzoekster reeds in Hongarije gevestigd is en haar vestiging – of de aanvang of voortzetting van haar bedrijfsactiviteiten – in een andere lidstaat in geen enkel opzicht het voorwerp van de onderhavige zaak vormt.(9) Tot slot heeft verweerster verwezen naar het arrest Adusbef e.a.(10) ter onderbouwing van haar argument dat de vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding heeft en dat door de overheid daarin kan worden ingegrepen. Met dit overheidsingrijpen kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van economische activiteit worden gesteld. Bovendien heeft verweerster aangevoerd dat het eigendomsrecht geen absoluut recht is en dat ook aan de uitoefening daarvan beperkingen kunnen worden gesteld.
21.      In die omstandigheden heeft de Veszprémi törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten – of kunnen – de doelstellingen en bepalingen van [richtlijn 2003/87] – met name, maar niet uitsluitend, de artikelen 1, 10 en 11 en de overwegingen 5, 7 en 20 ervan – aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel (regeringsbesluit) die ertoe strekt dat:
–        emissies ten gevolge van het gebruik van emissierechten achteraf fiscaal worden belast (oplegging van een last);
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast (oplegging van een last);
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast (oplegging van een last) waardoor de kosteloze emissierechten hun waarde verliezen en hun compenserende werking wordt ontnomen;
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast (oplegging van een last) waardoor exploitanten worden ontmoedigd om hun emissies terug te dringen, hun milieu-efficiëntie te verbeteren of in milieuvriendelijkere technologieën te investeren;
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast (oplegging van een last) met een doel dat geen verband houdt met milieubescherming of met het systeem van de Europese Unie voor de handel in emissierechten en de doelstellingen daarvan, maar met als enige doel, en als enige grond voor de verlening van de bevoegdheid om die last op te leggen, om de gevolgen van het gewapende conflict en de humanitaire ramp in de nabijheid van Hongarije te ondervangen?
2)      Moet – of kan – het begrip ‚exploitant’ zoals gedefinieerd in artikel 3, onder f), van [richtlijn 2003/87], in het licht van het discriminatieverbod dat volgt uit de artikelen 18, 49 en 56 [VWEU], artikel 21 van het [Handvest] en artikel 14 [EVRM], aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel (regeringsbesluit) die een bepaalde categorie van die exploitanten ongerechtvaardigd, willekeurig en zonder grond in enige dwingende reden van algemeen belang discrimineert ten opzichte van exploitanten die niet binnen de werkingssfeer ervan vallen?
3)      Moeten – of kunnen – de artikelen 18, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel (regeringsbesluit) die de uitoefening van die vrijheden beperkt en die:
–        een bepaalde categorie van exploitanten in de zin van artikel 3, onder f), van [richtlijn 2003/87], ongerechtvaardigd, willekeurig en zonder grond in enige dwingende reden van algemeen belang discrimineert door hen aan een andere (meer belastende) regeling te onderwerpen;
–        op willekeurige wijze en zonder rechtvaardiging in een dwingende reden van algemeen belang zijn personele werkingssfeer vaststelt, niet geschikt is om de doelstellingen van de bevoegdheidsverlening te verwezenlijken krachtens welke hij is vastgesteld, en
–        plotseling en onvoorzienbaar is ingevoerd, met een tijdspanne van slechts drie dagen tussen de bekendmaking en de inwerkingtreding ervan, en tegelijkertijd achteraf verplichtingen met terugwerkende kracht oplegt, ten aanzien van feiten die zich vóór de inwerkingtreding ervan hebben voorgedaan?
4)      Moet – of kan – de bescherming van het eigendomsrecht, zoals gegarandeerd door artikel 17 van het Handvest en door artikel 1 van het Eerste aanvullend protocol bij het EVRM, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale maatregel (regeringsbesluit) die confiscatoir van aard is en die de exploitanten die binnen de werkingssfeer ervan vallen in de nabije toekomst volledig van hun winsten berooft en daardoor een onevenredige en ontoelaatbare inmenging vormt?”
22.      Verzoekster in het hoofdgeding, de Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend.
23.      Op 25 juni 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waarbij deze partijen pleidooi hebben gehouden.
III. Analyse
A.      Over de prejudiciële vragen
24.      Enkele inleidende opmerkingen zijn op hun plaats ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag.
25.      Ten eerste verzoekt de verwijzende rechter met die vraag om de uitlegging van onder andere artikel 10 van richtlijn 2003/87. In de oorspronkelijke versie van die richtlijn was artikel 10 inderdaad de bepaling die betrekking had op de kosteloze toewijzing van emissierechten. Die richtlijn is sindsdien echter meermaals gewijzigd(11) en de kosteloze toewijzing van emissierechten is nu dus geregeld in artikel 10 bis van die richtlijn. Derhalve moet de eerste vraag van de verwijzende rechter aldus worden opgevat dat hij verzoekt om de uitlegging van artikel 10 bis, en niet artikel 10, van die richtlijn.
26.      Ten tweede heeft de eerste prejudiciële vraag betrekking op verschillende scenario’s die in vijf onderdelen zijn weergegeven. Het scenario dat in het eerste onderdeel is geschetst en dat betrekking heeft op de belasting op emissies ten gevolge van het gebruik van emissierechten in het algemeen, is hypothetisch van aard aangezien dat scenario geen weerspiegeling is van de omstandigheden van de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak. In plaats daarvan heeft de bij het regeringsbesluit opgelegde belasting in casu betrekking op een belasting op kooldioxide-emissies die worden geproduceerd door installaties waaraan een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten worden toegewezen, en heeft zij alleen betrekking op dergelijke installaties. Om die reden kan het Hof dat onderdeel van de eerste vraag niet beantwoorden.
27.      De overige onderdelen van de eerste vraag hebben betrekking op belasting op emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten. In die onderdelen van de vraag wordt de nationale regeling in kwestie feitelijk reeds opgevat als een regeling waardoor de kosteloze emissierechten hun waarde verliezen en hun compenserende werking wordt ontnomen en waardoor exploitanten worden ontmoedigd om hun emissies terug te dringen, hun milieu-efficiëntie te verbeteren en/of te investeren in milieuvriendelijkere technologieën. Vervolgens wordt gevraagd of die nationale regeling met dergelijke gevolgen al dan niet is toegestaan op grond van richtlijn 2003/87.
28.      Of de nationale regeling in kwestie dergelijke gevolgen daadwerkelijk heeft, is geen vraag voor het Hof in een prejudiciële procedure. Gelet op het feit dat elke nationale regeling die de doelstellingen van een richtlijn specifiek ondermijnt, noodzakelijkerwijs onverenigbaar met die richtlijn is, moet uit de vragen aan het Hof in deze zaak worden opgemaakt dat de verwijzende rechter eigenlijk verzoekt om de bevestiging dat de door hem genoemde doelstellingen daadwerkelijk de doelstellingen van richtlijn 2003/87 zijn met het oog op de handhaving van de kosteloze emissierechten in het EU‑ETS.
29.      In mijn analyse zal ik derhalve de vraag beantwoorden door me
te richten op de doelstellingen van de handhaving van de kosteloze emissierechten in het EU‑ETS en de regelgeving waarmee die doelstellingen worden gewaarborgd.
30.      In het laatste onderdeel van de eerste vraag wordt gevraagd of een fiscale last uitgesloten is op de grond dat hij geen verband houdt met milieubescherming of met het EU‑ETS en de doelstellingen daarvan, maar eerder tot doel heeft om de gevolgen van de COVID‑19-pandemie en van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne te ondervangen. Mijns inziens moet deze vraag alleen worden beantwoord wanneer de belasting in kwestie niet indruist tegen de doelstellingen van de kosteloze emissierechten binnen het EU‑ETS. Als dat wel het geval is, is zij – ongeacht het nationale begrotingsdoel dat daarmee wordt nagestreefd – verboden op grond van richtlijn 2003/87.
31.      De tweede, de derde en de vierde vraag zijn volgens mij niet relevant. Richtlijn 2003/87 is vastgesteld op grond van artikel 192, lid 1, VWEU (oud artikel 175, lid 1, VEG), dat de rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van wetgeving op het gebied van milieu. De bepalingen van die richtlijn zijn volgens overweging 7 ervan niettemin ook noodzakelijk om de eenheid van de interne markt te bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen. Derhalve is het niet noodzakelijk, wanneer wordt bepaald dat de nationale regeling in kwestie in strijd is met die richtlijn, om vast te stellen of zij ook in strijd is met zowel de vrijheid van vestiging als de vrijheid van dienstverrichting, aangezien zij op grond van de richtlijn zelf verboden zou zijn.
32.      Gelet op het bovenstaande zal ik ingaan op de doelstellingen om aan bepaalde exploitanten kosteloze emissierechten toe te wijzen. Indien de verwijzende rechter van oordeel is dat het regeringsbesluit en de op basis daarvan genomen besluiten indruisen tegen die doelstellingen, dan moet hij de betreffende nationale regeling buiten werking stellen.
B.      Doelstellingen van de kosteloze emissierechten
33.      Zoals ik in de inleiding heb opgemerkt en in de rechtspraak van het Hof is bevestigd, heeft het EU‑ETS tot doel de BKG-emissies in de Europese Unie aanzienlijk te verminderen zonder echter de economische ontwikkeling, de werkgelegenheid en het concurrentievermogen van de industrieën in de Unie te schaden.(12)
34.      In het algemeen werkt de EU‑ETS-regeling aldus dat elke onder de regeling vallende BKG-emissie moet overeenstemmen met de hoeveelheid emissierechten die moet worden ingeleverd. Uiterlijk op 30 april van ieder jaar moet de exploitant van iedere installatie de hoeveelheid emissierechten inleveren die overeenstemt met zijn BKG-emissies gedurende die periode.(13)
35.      Emissierechten kunnen via veiling worden verkregen, dat wil zeggen tegen betaling, of kosteloos worden toegewezen. Tegelijkertijd echter wordt het plafond voor de totale hoeveelheid emissies die is toegestaan geleidelijk aan verlaagd.
36.      Het huidige EU‑ETS is in fasen ingevoerd. Tot dusverre zijn er vier EU‑ETS-handelsperioden.(14)
37.      Tijdens de eerste handelsperiode, van 2005 tot en met 2007, zijn bijna alle emissierechten voor emissies van installaties die onder de regeling vielen, kosteloos toegewezen op basis van de historische emissies van die industrieën. In die periode was het de verantwoordelijkheid van elke lidstaat om het plafond vast te stellen, hetgeen inhield dat nationale autoriteiten de taak hadden om de hoeveelheid aan elke installatie toegewezen emissierechten vast te stellen op basis van hun nationale toewijzingsplan.
38.      Tijdens de tweede handelsperiode, van 2008 tot en met 2012, daalde het aandeel kosteloos toegewezen emissierechten tot ongeveer 90 %. Net als in de voorgaande periode werd over de toewijzing van emissierechten besloten op lidstaatniveau, hetgeen tot uiteenlopende nationale benaderingen leidde. Om de hieruit voortvloeiende discrepanties te voorkomen paste de Uniewetgever het systeem voor de derde keer aan.
39.      In de derde handelsperiode, van 2013 tot en met 2020, werd het systeem ingrijpend veranderd. Vanaf de start van die periode waren de lidstaten niet langer verplicht om nationale toewijzingsplannen op te stellen. In plaats daarvan werden die plannen vervangen door één enkel plafond in de gehele Unie voor emissierechten. Sindsdien is dat plafond ieder jaar verlaagd in overeenstemming met de klimaatdoelstelling van de Europese Unie om de totale emissie in de Unie op termijn te verlagen.
40.      In die derde periode werd het veilen van emissierechten het standaardsysteem bij de toewijzing daarvan. Kosteloze emissierechten werden echter nog steeds toegewezen.
41.      In de eerste twee perioden kon de kosteloze toewijzing van emissierechten worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de nieuwe markt voor emissierechten in te voeren en deelnemende marktdeelnemers in staat te stellen zich daarop voor te bereiden. Maar waarom is in de derde en de vierde handelsperiode vastgehouden aan de kosteloze emissierechten?
42.      De belangrijkste reden – die ook in de eerste twee perioden relevant was, zoals in de rechtspraak met betrekking tot die perioden(15) is bevestigd – is het voorkomen van het verlies aan concurrentievermogen van industrieën in de Unie, dat kan leiden tot het verschijnsel dat bekendstaat als koolstoflekkage.(16)
43.      Koolstoflekkage verwijst naar het risico dat de productie en derhalve BKG-emissies worden verplaatst naar landen buiten de Europese Unie, ingegeven door de economische last als gevolg van decarbonisatie in de Europese Unie.(17)
44.      Zoals ik hierboven heb opgemerkt, is de regulering en het beheer van het EU‑ETS in de derde handelsperiode gecentraliseerd en waren geharmoniseerde EU‑regels nodig. Sindsdien is de verdeling van kosteloze emissierechten gebaseerd op de beoordeling op Unieniveau van het koolstofweglekrisico. Op grond van richtlijn 2003/87 stelt de Commissie een koolstoflekkagelijst(18) vast van de bedrijfstakken en deeltakken die in aanmerking komen voor kosteloze toewijzing van emissierechten vanwege hun blootstelling aan een significant weglekrisico. Installaties en subinstallaties die in die bedrijfstakken actief zijn, kunnen kosteloze emissierechten ontvangen die tot 100 % van hun emissies dekken.
45.      Het voorkomen van koolstoflekkage is echter niet de enige doelstelling van het systeem voor kosteloze emissierechten dat is vastgesteld in het kader van het EU‑ETS. Kosteloze emissierechten kunnen de belangrijkste doelstelling van dat systeem, te weten decarbonisatie, niet belemmeren. Derhalve is de andere doelstelling die met de kosteloze toewijzing van emissierechten wordt beoogd, het stimuleren van installaties die dergelijke emissierechten krijgen om toch nieuwe, schonere technologieën in te voeren. Om die doelstelling te verwezenlijken is in de Uniewetgeving bepaald dat installaties die in aanmerking komen voor 100 % dekking van hun emissies dergelijke emissierechten slechts kunnen krijgen indien zij goed presteren op het gebied van decarbonisatie, hetgeen wordt bepaald op basis van Uniebrede geharmoniseerde ex-anteprestatiebenchmarks. De voor elke installatie toegewezen hoeveelheid kosteloze emissierechten wordt niet langer berekend op basis van historische emissies, maar wordt bepaald door gebruik te maken van voor elk product ontwikkelde benchmarks voor BKG-emissies. Zoals de Commissie heeft toegelicht, worden benchmarks bepaald op basis van de 10 % meest efficiënte installaties op het gebied van decarbonisatie op Unieniveau(19).
Aldus wordt beoogd schoner wordende installaties te belonen en andere installaties te stimuleren om dezelfde koers te volgen.
46.      Met ingang van 2021 is het EU‑ETS voor de vierde keer gewijzigd met het oog op de aansluiting bij de Europese Green Deal(20) en de verwezenlijking van het klimaatstreefdoel van de Europese Unie voor 2030 om de netto-emissies met ten minste 55 % te verminderen ten opzichte van 1990.(21)
47.      De onderhavige zaak betreft de vierde handelsperiode van 2021 tot en met 2030.
48.      In vergelijking met de derde handelsperiode is er geen sprake van grote veranderingen ten aanzien van de doelstellingen van de kosteloze toewijzing van emissierechten of de kernmethoden om die doelstellingen te verwezenlijken.
49.      In de vierde periode blijft veiling van emissierechten, geregeld in artikel 10 van richtlijn 2003/87, de belangrijkste methode om emissierechten te verdelen. Emissierechten worden echter ook nog steeds kosteloos verdeeld en de toewijzing ervan is geregeld in de artikelen 10 bis en 10 ter van richtlijn 2003/87, waarbij het eerstgenoemde artikel betrekking heeft op de regels voor de vaststelling van ex-antebenchmarks voor de hele Unie en in het laatstgenoemde artikel de regels zijn neergelegd ten aanzien van de bedrijfstakken die worden geacht een koolstofweglekrisico te lopen.
50.      Voorts is in die periode het aantal bedrijfstakken dat in aanmerking komt voor kosteloze emissierechten gedaald naar 63, wat toch een groot aandeel van de emissierechten in de Europese Unie uitmaakte, namelijk 94 %.(22) Maar zelfs indien die bedrijfstakken in theorie kosteloze emissierechten kunnen krijgen ter dekking van 100 % van hun emissies, zouden zij toch de overige emissierechten op de markt moeten kopen ter dekking van hun productiekosten – indien zij niet even
goed presteren als de 10 % meest efficiënte installaties. Tot slot is het systeem voor de berekening van die benchmarks ook gedeeltelijk gewijzigd in de vierde periode.(23)
51.      Hoewel er in de vierde handelsperiode sprake is van enkele veranderingen ten opzichte van de derde periode, zijn de voornaamste redenen voor de instandhouding van kosteloze emissierechten ongewijzigd gebleven.
Om te beginnen hebben zij tot doel om het concurrentievermogen van de industrieën in de Unie te handhaven en koolstoflekkage te voorkomen, en daarnaast om decarbonisatie-inspanningen te bevorderen in de bedrijfstakken die in aanmerking komen voor kosteloze emissierechten.
52.      Voor die twee doelstellingen kunnen verschillende en zelfs tegenstrijdige maatregelen vereist zijn. Het geharmoniseerde EU-systeem voor kosteloze emissierechten in het kader van het EU‑ETS beoogt dus beide doelstellingen in evenwicht te houden.
53.      Zolang er op mondiaal niveau geen decarbonisatiemaatregelen bestaan, heeft dit gevolgen voor het concurrentievermogen van de industrieën in de Unie die vallen onder het EU‑ETS, aangezien de producten die worden ingevoerd uit andere landen waar dergelijke milieumaatregelen niet gelden, tegen lagere prijzen op de Uniemarkt kunnen worden gebracht. Dat kan veranderen met de invoering van het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (hierna: „CBAM”), dat de redenen voor de instandhouding van kosteloze emissierechten uiteindelijk kan wegnemen.(24) De geleidelijke invoering van het CBAM in 2023 is echter niet van invloed geweest op de omstandigheden van de onderhavige zaak, aangezien verzoekster de exploitant van een installatie is gebleven die recht heeft op kosteloze emissierechten voor haar productie binnen de benchmarks ter dekking van al haar emissies.
C.      Overige bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot de kosteloze toewijzing van emissierechten in het kader van het EU‑ETS
54.      Met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het systeem voor kosteloze emissierechten in het kader van het EU‑ETS zijn de regels voor de toewijzing van die rechten volledig geharmoniseerd op Unieniveau.(25) Daartoe vormt richtlijn 2003/87 het belangrijkste harmonisatie-instrument op grond waarvan de Commissie bevoegd is om uitvoeringshandelingen en bepaalde gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van de richtlijn. In artikel 10 bis, lid 1, van die richtlijn wordt verwezen naar de kwesties waarvoor de Commissie bevoegd is om de door de Uniewetgever vastgestelde geharmoniseerde regels over de kosteloze toewijzing van emissierechten aan te vullen.
55.      Op grond van haar gedelegeerde bevoegdheden heeft de Commissie dus gedelegeerd besluit 2019/708 vastgesteld ter aanpassing van de lijst van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht een koolstofweglekrisico te lopen voor de periode van 2021 tot en met 2030.(26)
56.      Een ander gebied waarop de Commissie bevoegd is richtlijn 2003/87 aan te vullen met gedelegeerde handelingen is de vaststelling van benchmarks voor de kosteloze toewijzing van emissierechten aan installaties op de koolstoflekkagelijst, waarvoor zij gemeenschappelijke regels kan vaststellen. Gedelegeerde verordening 2019/331 is de gedelegeerde handeling die van belang is voor de huidige handelsperiode en voor vaste installaties, zoals de installatie van verzoekster. In uitvoeringsverordening (EU) 2021/447(27) heeft de Commissie ook de herziene benchmarkwaarden vastgesteld voor de periode van 2021 tot en met 2025.
57.      Op grond van die handelingen hebben de lidstaten in het kader van de nationale uitvoeringsmaatregelen bij de Commissie hun nationale lijsten van installaties en subinstallaties ingediend die volgens geharmoniseerde Unieregels recht hebben op kosteloze toewijzing van emissierechten. De Commissie heeft die lijsten vervolgens goedgekeurd indien zij werden geacht te voldoen aan die geharmoniseerde Unieregels van besluit (EU) 2021/355(28).
58.      Zelfs indien door de Commissie nadere regels worden vastgesteld, stelt de Uniewetgever de criteria vast voor het bepalen van het koolstofweglekrisico en voor het vaststellen van de benchmarks en de lijst van installaties die in aanmerking komen voor kosteloze toewijzing en de hoeveelheid kosteloze emissierechten die zij in een bepaalde periode mogen krijgen. Die wettelijke criteria zijn bindend voor de Commissie wanneer zij regels vaststelt, uitvoert en aanvult. Zoals het Hof in het arrest DK Recycling(29) heeft toegelicht, moet de Commissie de regels van richtlijn 2003/87 dus volgen bij de vaststelling van benchmarks en de koolstoflekkagelijst.(30)
59.      Derhalve heeft richtlijn 2003/87, wat de kosteloze toewijzing van emissierechten betreft, voorzien in volledige harmonisatie op Unieniveau, waardoor de Uniewetgever ervoor heeft kunnen zorgen dat verstoringen van de mededinging op de interne markt tot een minimum worden beperkt.(31)
60.      Hieruit volgt duidelijk dat de lidstaten de op Unieniveau geharmoniseerde regels inzake de kosteloze toewijzing van emissierechten niet eenzijdig mogen wijzigen.
61.      Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft toegelicht, is de vaststelling van de lijsten van bedrijfstakken die aan een koolstofweglekrisico zijn blootgesteld alsook van de lijsten van de 10 % meest efficiënte installaties voor de vaststelling van benchmarks een complex en tijdrovend proces. Hiermee wordt beoogd een goed evenwicht tot stand te brengen tussen regels die er enerzijds voor zorgen dat het concurrentievermogen wordt gehandhaafd en koolstoflekkage wordt voorkomen, en die anderzijds marktdeelnemers stimuleren om te zoeken naar manieren om hun activiteiten koolstofvrij te maken.
62.      Zoals ik hierboven heb benadrukt, spelen de lidstaten een rol bij de inrichting van het systeem voor kosteloze emissierechten, namelijk door de uitvoeringsmaatregelen die zij op grond van artikel 11 van richtlijn 2003/87 moeten nemen. Zij verstrekken de Commissie gedetailleerde lijsten met installaties op hun grondgebied, waarna de Commissie die lijsten aanvaardt of verwerpt na te hebben gecontroleerd of die installaties voldoen aan de geharmoniseerde Unieregels die zijn vastgesteld in het EU‑ETS.
63.      Zodra de lijsten van installaties die in aanmerking komen voor kosteloze toewijzing en de hoeveelheid kosteloze emissierechten waarop zij recht hebben, op Unieniveau zijn vastgesteld, hebben de lidstaten niet langer invloed op het systeem. Dat is het geval ook als zij van mening zijn dat de geharmoniseerde Unieregels niet leiden tot voldoende decarbonisatie.
64.      Er is slechts één maatregel die de lidstaten kunnen nemen met betrekking tot de op Unieniveau vastgestelde kosteloze emissierechten. Op grond van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 kunnen de lidstaten financiële maatregelen vaststellen ten behoeve van bepaalde bedrijfstakken of deeltakken die aan een hoog koolstofweglekrisico zijn blootgesteld als gevolg van aanzienlijke indirecte elektriciteitskosten, mits die financiële maatregelen stroken met de regels inzake staatssteun en geen ongegronde verstoringen van de mededinging op de interne markt veroorzaken.
65.      De rechtvaardiging voor die bepaling blijkt uit de gevolgen voor andere deelnemers aan het EU‑ETS toen de elektriciteitssector tijdens de derde handelsperiode werd uitgesloten van het systeem van kosteloze emissierechten. De bedrijven in de elektriciteitssector moesten beginnen met het veilen van hun emissierechten, hetgeen leidde tot een stijging van elektriciteitsprijzen, aangezien de kosten van die veiling werden doorberekend aan de consument. Hogere elektriciteitsprijzen vormen indirecte kosten voor installaties die koolstof uitstoten en vallen niet onder de kosteloze emissierechten die zij krijgen. Derhalve is het op grond van richtlijn 2003/87 mogelijk – of men kan zelfs betogen, noodzakelijk – dat de lidstaten subsidies invoeren voor die installaties die dergelijke indirecte kosten niet zonder verlies van concurrentievermogen kunnen doorberekenen aan de consument. Op grond van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 kunnen de lidstaten dus in aanvulling op kosteloze emissierechten maatregelen nemen ter beperking van koolstoflekkage.
66.      Naar mijn mening is het feit dat richtlijn 2003/87 zelf de lidstaten de bevoegdheid geeft om aanvullende maatregelen te nemen ter beperking van koolstoflekkage, die in het kader van het EU‑ETS de vorm van financiële subsidies hebben gekregen, een argument dat ervoor pleit om het systeem van kosteloze emissierechten op grond van die richtlijn op te vatten als een systeem dat op Unieniveau volledig geharmoniseerd is. De lidstaten kunnen geen invloed uitoefenen op dat systeem tenzij zij door de betreffende Unieregeling daartoe specifiek gemachtigd zijn.
67.      Het feit dat de kosteloze toewijzing van emissierechten in het kader van het EU‑ETS volledig geharmoniseerd is, betekent echter niet dat de lidstaten geen aanvullende, ambitieuzere decarbonisatiedoelstellingen kunnen vaststellen middels instrumenten zoals koolstofbelastingen die worden geïnd van marktdeelnemers in hun rechtsgebied. Dergelijke belastingen kunnen echter geen afbreuk doen aan het systeem voor de kosteloze toewijzing van emissierechten zoals dat is vastgesteld in het kader van het EU‑ETS. Bovendien kunnen dergelijke belastingen, zelfs indien zij geen afbreuk doen aan dat systeem, de gewaarborgde vrijheden op de interne markt niet op ongerechtvaardigde wijze belemmeren.
68.      Naar mijn mening kan een lidstaat derhalve een koolstofbelasting invoeren – die de productieprijs in het algemeen zou verhogen – voor iedere onderneming op zijn grondgebied die broeikasgassen uitstoot, en die dus ook betrekking heeft op de installaties die recht hebben op kosteloze emissierechten in het kader van het EU‑ETS.(32) Hoewel de hogere productieprijs exploitanten van installaties ervan kan weerhouden zich in die lidstaat te vestigen, is deze niet van invloed op de vrijheid van vestiging, net zoals bijvoorbeeld hogere minimumlonen in een lidstaat in vergelijking met andere lidstaten die vrijheid niet aantasten. Voorts heeft een dergelijke belasting geen negatieve gevolgen voor de doelstellingen van het EU‑ETS, hoewel zij wel van invloed is op de compenserende werking van kosteloze emissierechten. Een onderneming die gevestigd is in een lidstaat waar koolstofbelastingen worden geheven, kan besluiten om haar productie te verplaatsen naar een andere lidstaat waar geen koolstofbelastingen worden geheven naast het EU‑ETS, maar waar zij blijft profiteren van kosteloze emissierechten. Derhalve vormt een dergelijke algemene belasting niet noodzakelijkerwijs een prikkel om de interne markt van de Unie te verlaten en is zij dan ook niet in strijd met de doelstelling om koolstoflekkage te voorkomen.
69.      Integendeel, indien een door een lidstaat ingevoerde fiscale last het evenwicht op Unieniveau in het systeem voor de kosteloze toewijzing van emissierechten in het kader van het EU‑ETS verstoort, zou die last niet zijn toegestaan op grond van richtlijn 2003/87.
D.      Toepassing op de onderhavige zaak
70.      Op basis van de voorgaande analyse kan worden geconcludeerd dat richtlijn 2003/87 de lidstaten belet om maatregelen vast te stellen, waaronder een koolstofbelasting, die afbreuk doen aan het geharmoniseerde systeem voor de kosteloze toewijzing van emissierechten en die indruisen tegen de doelstellingen van een dergelijk systeem.
71.      De eerste vraag van de verwijzende rechter is hiermee beantwoord.
72.      Die rechter moet derhalve beoordelen of de bij het regeringsbesluit ingevoerde belasting inderdaad afbreuk doet aan het systeem dat is vastgesteld voor de kosteloze toewijzing van emissierechten en of die belasting in strijd is met een van de doelstellingen ervan, met name de doelstellingen om het concurrentievermogen van in de Europese Unie gevestigde marktdeelnemers te waarborgen en om hen te stimuleren hun productie koolstofvrij te maken.
73.      Hoewel het aan de nationale rechterlijke instantie staat om dat te beoordelen, kan het Hof in dit verband enkele aanwijzingen geven om de nationale rechterlijke instantie te helpen bij haar beoordeling. Daarom zal ik uiteenzetten waarom het mijns inziens volgens richtlijn 2003/87 niet is toegestaan om fiscale lasten, zoals de lasten die op grond van het regeringsbesluit zijn ingevoerd, op te leggen.
74.      Ik breng in herinnering dat de installatie van verzoekster valt in de groep van bedrijfstakken en deeltakken die overeenkomstig artikel 10 ter, lid 1, van richtlijn 2003/87 worden geacht een koolstofweglekrisico te lopen, zoals is vastgesteld in punt 1 van de bijlage bij gedelegeerd besluit 2019/708. Aan de installaties op de lijst worden kosteloze emissierechten toegewezen voor de periode tot en met 2030 ten belope van 100 % van de hoeveelheid die overeenstemt met de benchmarks die zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en de uitvoeringswetgeving van de Unie.
75.      De bij het regeringsbesluit ingevoerde fiscale last is van invloed op de kosteloze toewijzing van emissierechten waartoe verzoekster gerechtigd was op grond van het EU‑ETS. Gelet op het feit dat die last alleen geldt voor exploitanten die in aanmerking komen voor een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten, maakt dat regeringsbesluit van die kosteloze emissierechten feitelijk emissierechten tegen betaling. Voorts was het voor verzoekster onmogelijk, aangezien de fiscale last werd geheven over de historische emissies van de exploitanten in kwestie, om een dergelijke last ter compensatie te verwerken in de prijs van haar producten. Derhalve is de oplegging van de fiscale last in kwestie in strijd met de doelstelling om het concurrentievermogen van koolstofintensieve industrieën in de Europese Unie te handhaven, welke doelstelling wordt verwezenlijkt door de kosteloze toewijzing van emissierechten.
76.      Verder geldt dat de bij het regeringsbesluit ingevoerde fiscale last niet geldt voor alle producenten van broeikasgassen, hoewel die last wordt berekend op basis van de hoeveelheid geproduceerde broeikasgassen.
77.      De last geldt feitelijk alleen voor die producenten van broeikasgassen die recht hadden op kosteloze emissierechten in het kader van het EU‑ETS ter dekking van hun totale productie. De last leidt dus niet tot een algemene stijging van de bedrijfskosten in Hongarije, maar heeft uitsluitend gevolgen voor die marktdeelnemers die volgens de Uniewetgever moesten worden beschermd tegen een verlies aan concurrentievermogen en koolstoflekkage.
78.      Bovendien lijkt het erop dat met de fiscale last in kwestie ook een onderscheid wordt gemaakt tussen exploitanten die recht hebben op kosteloze emissierechten doordat diegenen die die rechten ontvangen op basis van warmte‑ en brandstofbenchmarks worden uitgesloten. Aan de Hongaarse regering is ter terechtzitting gevraagd wat de redenen voor dat onderscheid waren en zij heeft verklaard dat in bepaalde bedrijfstakken niet werd voldaan aan de decarbonisatiedoelstellingen en dat de wetgever daarom heeft besloten om in reactie daarop de last in te voeren.
79.      Zoals ik hierboven heb uiteengezet, kunnen installaties ten aanzien waarvan de Commissie in haar uitvoeringsbesluiten heeft bevestigd, op basis van de door de lidstaten ingediende gegevens, dat zij recht hebben op kosteloze toewijzing van emissierechten, dat recht niet verliezen als gevolg van eenzijdige nationale maatregelen. De fiscale last in kwestie is in strijd met de lijst van installaties die recht hebben op kosteloze emissierechten omdat zij een hoog koolstofweglekrisico lopen. Indien een lidstaat meent dat een lijst moet worden aangepast, dan moet hij een dergelijke aanpassing op Unieniveau in gang zetten.
80.      Bij de samenstelling van de lijsten die later bij de Commissie zouden worden ingediend, moesten de lidstaten aandacht schenken aan de vraag of een gebenchmarkt product geproduceerd werd in meerdere installaties, of meerdere gebenchmarkte producten geproduceerd werden in dezelfde installatie, en ook of tussenproducten werden uitgewisseld over installatiegrenzen heen. Zoals in gedelegeerde verordening 2019/331 is benadrukt, was dat belangrijk om te zorgen voor gelijke behandeling van installaties en om concurrentieverstoring te voorkomen.(33)
81.      Op basis van al die informatie is de lijst opgesteld waarop verzoekster is opgenomen.
82.      Hieruit volgt dat de fiscale last in kwestie, doordat deze het recht van verzoekster op kosteloze emissierechten – of dat van andere installaties in een vergelijkbare situatie – aantast, zal leiden tot een verstoring van het systeem van de Unie voor de kosteloze toewijzing van emissierechten dat is gebaseerd op de gelijke behandeling van alle deelnemende exploitanten.
83.      Verweerster voert aan dat de fiscale last in kwestie wordt berekend op basis van de hoeveelheid geproduceerde BKG-emissies en niet op basis van de waarde van de aan belastingplichtige exploitanten toegewezen kosteloze emissierechten. Onder verwijzing naar het arrest Iberdrola e.a. betoogt zij dat lasten over het gebruik van kosteloze emissierechten zijn toegestaan op grond van richtlijn 2003/87 en dat deze richtlijn alleen lasten verbiedt die rechtstreeks over kosteloze emissierechten worden geheven.
84.      De situatie in het arrest Iberdrola e.a. was echter anders. In die zaak had de Spaanse regering lasten ingevoerd om een einde te maken aan de praktijk van doorberekening van de waarde van de emissierechten aan de consument in de elektriciteitssector.
Die sector, die destijds (in de tweede handelsperiode) nog steeds in aanmerking kwam voor die emissierechten, verwerkte de waarde van die rechten in de prijzen die aan de consumenten werden doorberekend, ook al werden die emissierechten kosteloos toegewezen. Wanneer emissierechten worden geveild en de prijs ervan wordt doorberekend aan de consument, gaat de winst ervan, die wordt gegenereerd door de emissie van broeikasgassen, naar de staat. Wanneer emissierechten kosteloos worden toegewezen maar de waarde ervan toch wordt doorberekend aan de consument, blijft de winst van koolstofemissies bij de marktdeelnemer die de producent van de emissies is. Dat is duidelijk in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Aangezien met de lasten in die zaak werd beoogd om dergelijke winsten, die in strijd zijn met de doelstellingen van richtlijn 2003/87, te voorkomen, was het Hof van oordeel dat die lasten niet in strijd waren met die richtlijn.
85.      In de onderhavige zaak vormt de nationale regeling in kwestie niet een dergelijke correctie op de werking van de kosteloze toewijzing van emissierechten. Integendeel, de betreffende fiscale last neutraliseert de compenserende waarde van dergelijke emissierechten en druist derhalve in tegen de doelstelling om het concurrentievermogen te behouden en koolstoflekkage te voorkomen.
86.      De fiscale last in kwestie zou voor de betrokken exploitanten een stimulans kunnen zijn om hun koolstofemissies te verminderen, dat wil zeggen als de onderneming in staat is het hoofd te bieden aan het verlies aan concurrentievermogen en besluit in de betreffende lidstaat te blijven. Het systeem van de Unie voor kosteloze emissierechten houdt die twee doelstellingen echter in evenwicht. Wanneer dat evenwicht wordt aangetast door selectieve koolstofbelastingen, is dat dus in strijd met het op Unieniveau geharmoniseerde systeem.
87.      In twee andere door verweerster genoemde zaken was het Hof van oordeel dat de nationale regelingen in kwestie in strijd waren met een van de doelstellingen van het systeem voor de kosteloze toewijzing van emissierechten. In het arrest ŠKO-Energo werd geoordeeld dat de lasten die rechtstreeks over de waarde van de kosteloze emissierechten werden geheven, indruisten tegen de doelstelling om het concurrentievermogen te handhaven, en in het arrest PPC Power werd geoordeeld dat een Slowaakse belasting op niet-gebruikte kosteloze emissierechten in strijd was met de doelstelling om decarbonisatie-inspanningen te stimuleren.
88.      Het is daarom voldoende dat de nationale bepalingen
slechts één van de doelstellingen van het systeem voor de kosteloze toewijzing van emissierechten binnen het EU‑ETS tegenspreken
om te oordelen dat een nationale maatregel, zoals een selectieve koolstofheffing, in strijd is met richtlijn 2003/87.
89.      Tot slot is de hierboven uiteengezette redenering van toepassing op elke nationale maatregel, ongeacht het doel ervan. Hieruit volgt dat zelfs indien de fiscale last in kwestie, zoals blijkt uit het laatste onderdeel van de eerste prejudiciële vraag, niet tot doel heeft koolstofemissies te verminderen, maar eerder tot doel heeft de gevolgen van de COVID‑19-pandemie en de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne te ondervangen, een dergelijke maatregel zou worden geacht in strijd te zijn met het bij richtlijn 2003/87 vastgestelde EU‑ETS, omdat hij zou indruisen tegen de doelstellingen van de kosteloze toewijzing van emissierechten en/of het op Unieniveau vastgestelde evenwicht ter verwezenlijking van die doelstellingen zou aantasten.
IV.    Conclusie
90.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag van de Veszprémi törvényszék te beantwoorden als volgt:
„De doelstellingen en bepalingen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, met name de artikelen 1, 10 bis en 11 ervan,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een fiscale last op grond van het nationale recht waarbij:
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast waardoor de kosteloze emissierechten hun waarde verliezen en hun compenserende werking wordt ontnomen, of
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf fiscaal worden belast waardoor exploitanten worden ontmoedigd om hun emissies terug te dringen, hun milieu-efficiëntie te verbeteren of in milieuvriendelijkere technologieën te investeren,
ongeacht het in het nationale recht gestelde doel van een dergelijke last.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32).
3      Artikel 1 van richtlijn 2003/87. Zie ook de overwegingen 5 en 7 daarvan.
4      Zie § 1, lid 1, onder ba) en bb), van het regeringsbesluit.
5      Gedelegeerde verordening van de Commissie van 19 december 2018 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn [2003/87] (PB 2019, L 59, blz. 8; hierna: „gedelegeerde verordening 2019/331”).
6      Arrest van 17 oktober 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11; hierna: „arrest Iberdrola e.a.”, EU:C:2013:660).
7      Arrest van 26 februari 2015 (C‑43/14; hierna: „arrest ŠKO-Energo”, EU:C:2015:120).
8      Arrest van 12 april 2018 (C‑302/17; hierna: „arrest PPC Power”, EU:C:2018:245).
9      Verweerster heeft verwezen naar de arresten van 3 maart 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), en arrest Iberdrola e.a.
10      Arrest van 16 juli 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11      Zoals ingevoerd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn [2003/87] teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB 2009, L 140, blz. 63), en zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van richtlijn [2003/87] ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen en van besluit (EU) 2015/1814 (PB 2018, L 76, blz. 3) (hierna: „richtlijn 2009/29”). Opgemerkt moet worden dat richtlijn 2003/87 in 2023 wederom is gewijzigd. Die wijzigingen zijn echter van recentere datum dan de omstandigheden van de onderhavige zaak.
12      Zie in dat verband arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie (C‑540/14 P; hierna: „arrest DK Recycling”, EU:C:2016:469, punt 49).
13      Artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87 bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] er zorg voor [dragen] dat de exploitant van iedere installatie uiterlijk 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15, en dat die rechten vervolgens worden geannuleerd”.
14      Zie voor een beknopte maar duidelijke beschrijving van de ontwikkeling en de redenen achter de verschillende fasen van het EU-ETS, Sato M., e.a., „Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System”, WIREs Climate Change, deel 13, nr. 5, 2022, blz. 1‑19.
15      Zie arresten Iberdrola e.a., punt 39, en ŠKO-Energo, punt 28.
16      Zie in dat verband overweging 10 van richtlijn 2018/410, waarbij basisrichtlijn 2003/87 is gewijzigd voor de vierde handelsperiode.
17      Zoals Carević, M. heeft toegelicht, „kan een maatregel die tot doel heeft broeikasgasemissies te verminderen vanuit milieuoogpunt slechts effectief zijn indien hij niet tegelijkertijd koolstoflekkage veroorzaakt die elders tot een toename van emissies leidt”; zie „Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement”, Croatian Yearbook of European Law and Policy, deel 11, 2016, blz. 47‑71, op blz. 51.
18      Een eerste dergelijke lijst is vastgesteld bij besluit van de Commissie van 24 december 2009 tot vaststelling, overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, van een lijst van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico [kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 10251] (PB 2010, L 1, blz. 10). De lijst van bedrijfstakken die zijn blootgesteld aan een significant weglekrisico is tot nu toe diverse keren gewijzigd. De huidige lijst is opgenomen in gedelegeerd besluit (EU) 2019/708 van de Commissie van 15 februari 2019 tot aanvulling van richtlijn [2003/87] wat betreft de vaststelling van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht een koolstofweglekrisico te lopen voor de periode 2021‑2030 (PB 2019, L 120, blz. 20).
19      Zie in dit verband artikel 10 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87.
20      Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: De Europese Green Deal, COM(2019) 640 final.
21      Zie bijvoorbeeld over de vierde handelsperiode, De Clara, S., en Mayr, K., „The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal”, Oxford Energy Insight, deel 38, 2018, blz. 1‑18.
22      In de derde periode kwamen 156 bedrijfstakken die 98 % van de emissies vertegenwoordigen in aanmerking voor kosteloze emissierechten. Zie Sato, M., e.a., voetnoot 14, op. cit., blz. 9.
23      Ibidem.
24      Het CBAM is ingevoerd bij verordening (EU) 2023/956 van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2023 tot instelling van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (PB 2023, L 130, blz. 52). Op grond van dat mechanisme worden de producten die worden ingevoerd uit landen waar geen decarbonisatiemaatregelen gelden, bij binnenkomst op de interne markt van de Unie belast, waardoor het concurrentievermogen van de productie in de Unie wordt beschermd en schonere productie in derde landen wordt aangemoedigd. De overgangsperiode voor de invoering van het CBAM is in 2023 ingegaan en vanaf 2026 moet het volledig van kracht zijn.
25      Zie in dat verband overweging 23 van richtlijn 2009/29, waarbij artikel 10 bis is ingevoegd in richtlijn 2003/87: „Om concurrentieverstoring binnen de Gemeenschap tot een minimum te beperken dienen de kosteloze overgangstoewijzingen volgens geharmoniseerde regels voor de hele Gemeenschap („ex ante benchmarks”) aan installaties te worden verstrekt.
[...]” (cursivering van mij).
26      Zie voetnoot 18 van deze conclusie.
27      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 12 maart 2021 tot vaststelling van herziene benchmarkwaarden voor de kosteloze toewijzing van emissierechten voor de periode van 2021 tot en met 2025 overeenkomstig artikel 10 bis, lid 2, van richtlijn [2003/87] (PB 2021, L 87, blz. 29).
28      Besluit van de Commissie van 25 februari 2021 betreffende nationale uitvoeringsmaatregelen voor de voorlopige kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten overeenkomstig artikel 11, lid 3, van richtlijn [2003/87] (PB 2021, L 68, blz. 221).
29      Punt 52.
30      Daarom was het Hof in het arrest DK Recycling (punt 55) van oordeel dat de Commissie geen installatie kon opnemen op die lijst op basis van het begrip „onbillijke gevolgen”, waarvan sprake zou zijn geweest op nationaal niveau, aangezien de Uniewetgever die voorwaarde niet heeft opgelegd voor de vaststelling van de koolstoflekkagelijst.
31      Arrest DK Recycling, punt 53.
32      Zie in dat verband Nysten, J.V., „On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2”, npj Climate Action, deel 3, nr. 91, 2024, blz. 1‑10.
33      Zie de overwegingen 15 en 16 van gedelegeerde verordening 2019/331.