62023CJ0016_RES
C‑16/23. sz. ügy
FA.RO. di YK & C. Sas
kontra
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(a Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria [Olaszország] által benyújtottelőzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (első tanács), 2024. október 17.
„Előzetes döntéshozatal – Belső piaci szolgáltatások – 2006/123/EK irányelv – Engedélyezési rendszer – 10. cikk – Az engedély megadására vonatkozó feltételek – Dohánytermékek értékesítése – Olyan nemzeti szabályozás, amely a dohánytermék‑értékesítési helyek létesítésének engedélyezését bizonyos feltételek betartásától teszi függővé – A távolságra és a népességre vonatkozó feltételek – A közegészség dohányzással szembeni védelme”
Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Belső piaci szolgáltatások – 2006/123 irányelv – Hatály – Nemzeti szabályozás, amely a feldolgozott dohánytermékek kiskereskedelmi forgalmazását engedéllyel rendelkező forgalmazók számára tartja fenn – Bennfoglaltság
(2006/123 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (2), (5) és (8) preambulumbekezdés, 1. cikk, (1) és (3) bekezdés, 2. cikk, (1) és (2) bekezdés, és 4. cikk, 1. pont)
(lásd: 55., 56., 58–62. pont)
Letelepedés szabadsága – Belső piaci szolgáltatások – 2006/123 irányelv – Engedélyezési rendszer – Fogalom – Nemzeti szabályozás, amely a feldolgozott dohánytermékek kiskereskedelmi forgalmazását az értékesítési helyek odaítélésére vonatkozó eljárásnak veti alá – Bennfoglaltság – A kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálat
(2006/123 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, 6. pont)
(lásd: 67., 70., 71. pont)
Letelepedés szabadsága – Belső piaci szolgáltatások – 2006/123 irányelv – Engedélyezési rendszer – Nemzeti szabályozás, amely a dohánytermék‑értékesítési helyek engedélyezését a távolságra és a népességre vonatkozó feltételek betartásától teszi függővé, anélkül hogy figyelembe lehetne venni a fogyasztók számának időszakos növekedéseit – Megengedhetőség – Feltételek – A 10. cikk (2) bekezdésében előírt feltételek tiszteletben tartása
(2006/123 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (7) és (66) preambulumbekezdés, 4. cikk, 8. pont, 9. cikk, (1) bekezdés, 10. cikk, (1) és (2) bekezdés, 14. cikk, 5. pont)
(lásd: 77–79., 81–86., 89–92., 94–98., 100., 101., 103–106., 108., 112., 113. pont és a rendelkező rész)
Összefoglalás
A Bíróság, amelyhez a feldolgozottdohánytermék‑értékesítési helyek létesítésével összefüggésben előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtottak be, az e termékek kiskereskedelmi értékesítésére alkalmazandó olasz szabályozásnak a 2006/123 irányelvvel (
1
) való összeegyeztethetőségéről határoz, mivel e szabályozás az ilyen helyek létesítésének engedélyezéséhez a földrajzi távolságon és a népsűrűségen alapuló korlátozó kritériumokat alkalmaz.
A dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítésére vonatkozó engedélyének visszavonását követően a FA.RO. azt kérte az Agenzia delle Dogane e dei Monopolitól (vám‑ és monopóliumügyi hatóság, Olaszország; a továbbiakban: ADM), hogy a vendéglátóipari és szeszesital‑értékesítési létesítményében egy új feldolgozottdohánytermék‑értékesítési helyet létesíthessen.
Az ADM e kérelmet azzal az indokkal utasította el, hogy a nemzeti szabályozásban előírt, a szolgáltatók közötti minimális földrajzi távolságra és a népességre vonatkozó feltételek nem teljesülnek.
A FA.RO. ekkor keresetet indított a kérdést előterjesztő bíróság, a Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Liguria tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt. E társaság többek között azzal érvelt, hogy egy új értékesítési helynek az létesítményében történő létesítése nem járna azzal a káros hatással, hogy a kínálat a kereslethez képest túlságosan megnő, mivel bizonyos időszakokban magas szintű a turizmus.
Az előterjesztő bíróság így lényegében azzal a kérdéssel fordult a Bírósághoz, hogy a 2006/123 irányelvvel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely anélkül köti a szolgáltatók közötti legkisebb földrajzi távolságra és népességre vonatkozó feltételek betartásához a dohánytermék‑értékesítési helyek engedélyezését, hogy lehetővé tenné, hogy az illetékes hatóság e feltételek helyett figyelembe vegye a fogyasztók számának időszakos növekedéseit.
A Bíróság álláspontja
Elsősorban a Bíróság megállapítja, hogy az olyan szabályozás, amely a feldolgozott dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítését a közhatalom által feljogosított forgalmazók számára tartja fenn, a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozik. Az ilyen szabályozás ugyanis nem tartozik az ezen irányelv hatályán kívül eső monopólium fogalma alá, (
2
) mivel nem az állam biztosítja ezt a kereskedelmi tevékenységet, amely továbbra is ki van téve a versenynek, és amelyet nem egyetlen gazdasági szereplőnek ítélnek oda, a közigazgatási szerv pedig nem avatkozhat be az értékesítési helyek és az engedélyek jogosultjainak kereskedelmi döntéseibe.
Másodsorban a Bíróság megjegyzi, hogy a feldolgozott dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítésének szervezése a 2006/123 irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében vett „engedélyezési rendszer” fogalma alá tartozik, mivel az érintett nemzeti szabályozás által bevezetett rendszer keretében a szolgáltató köteles lépéseket tenni annak érdekében, hogy az illetékes hatóságtól olyan alakszerű határozatot kapjon, amely lehetővé teszi számára e tevékenység végzését.
Ennélfogva az ezen engedélyezési rendszer által előírt, a távolságra és a népességre vonatkozó korlátozó feltételeknek tiszteletben kell tartaniuk az említett 2006/123 irányelv 10. cikke (2) bekezdése a)–g) pontjának rendelkezéseit.
Így először is hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek kell lenniük, ami úgy tűnik, hogy a jelen ügyben teljesül.
Másodszor e feltételeket a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell igazolnia. Ez lehet az emberi egészségnek a feldolgozott dohánytermékek által jelentett kockázatokkal szembeni védelme. Ezzel szemben a pusztán gazdasági jellegű megfontolások nem minősülhetnek közérdeken alapuló kényszerítő indoknak. Az engedélyezési rendszerek ugyanis nem tartalmazhatnak tiltott követelményeket, mivel a 2006/123 irányelv 14. cikkének 5. pontja előírja, hogy tilos az engedély megadását gazdasági szükséglet vagy piaci igény fennállásának igazolásához kötni. Márpedig a jelen ügyben a nemzeti szabályozás által a távolságra és a helyben élő népességre vonatkozóan megállapított kritériumok – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel – gazdasági vizsgálatnak minősülhetnek, amennyiben céljuk az, hogy elegendő bevételt biztosítsanak a feldolgozott dohánytermékek értékesítőinek, vagy hogy maximalizálják az e termékek fogyasztását terhelő adók beszedését, mivel többek között arra irányulnak, hogy elkerüljék egyrészt az értékesítési helyek elterjedését azokon a területeken, ahol a meglévő értékesítési helyek már kielégítik a keresletet, másrészt pedig azt, hogy a nem kellő számú értékesítési hely a kereslet egy részét kielégítetlenül hagyja. Ezzel szemben abban az esetben, ha az említett kritériumok nem gazdasági jellegű célt követnek, és azokat objektíve olyan közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, mint a közegészség védelme, elkerülve a fogyasztás megnövekedett kínálat révén történő ösztönzését, és visszatartó hatást gyakorolva a keresletre, akkor e kritériumok nem tartoznának e tilalom hatálya alá.
Harmadszor, a távolságra és a népességre vonatkozó feltételeknek alkalmasaknak kell lenniük arra, hogy koherens és szisztematikus módon biztosítsák az elérni kívánt cél megvalósítását, és nem léphetik túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.
E tekintetben mindenekelőtt kitűnik, hogy e feltételek hatása a dohánykínálat ellenőrzése, lehetővé téve a dohányfogyasztás ösztönzésének elkerülését, és ezáltal hozzájárulva a közegészség védelmére irányuló célkitűzéshez. Ezenkívül a legális feldolgozott dohánytermékek ellenőrzött kínálata hozzájárul a csempészáruk beszerzésének csökkenéséhez, amelyek az alacsonyabb áruk miatt ösztönözhetik a fogyasztást, vagy amelyek további kockázatot jelenthetnek a fogyasztók egészségére nézve.
Mindazonáltal a közegészség védelmére irányuló célkitűzés koherens és szisztematikus módon történő elérése érdekében a dohánykínálat ellenőrzésére irányuló e mechanizmusnak, amely lehetővé teszi a feldolgozott dohánytermékek hozzáférhetőségének és rendelkezésre állásának biztosítását, visszatartó hatást is kell gyakorolnia e termékek keresletére. Egyébiránt e mechanizmus – a közegészség védelmére irányuló célra tekintettel való – hatékony érvényesülésének megőrzése érdekében meg kell vizsgálni, hogy a távolságra és a népességre vonatkozó feltételek alkalmazása elegendő‑e a feldolgozott dohánytermékek fogyasztásától való visszatartáshoz anélkül, hogy e termékek jogellenes kínálatának növekedéséhez vezetne. Ezen okokból a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy – a nemzeti szabályozás által így kialakított módon – a feldolgozott dohánytermékek esetében az árusító automaták elhelyezése – a közforgalmú vagy speciális értékesítési helyeken, illetve engedélyek keretében történő értékesítés alternatíváját jelentő – olyan értékesítési módnak minősül‑e, amelynek be kell tartania ugyanazon, a távolságra és népességre vonatkozó feltételeket, és nem eredményezi‑e ezen termékek kínálatának növekedését.
Ezt követően a Bíróság hangsúlyozza, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek annak eldöntésére, hogy milyen szinten kívánják biztosítani a közegészség védelmét, valamint hogy azt milyen módon kívánják elérni. Így nem feltétlenül szükséges, hogy a tagállami hatóságok által hozott korlátozó intézkedés megfeleljen a tagállamok összessége által osztott felfogásnak. Következésképpen az a körülmény, hogy a keretegyezmény (
3
) nem ír elő a távolságra és a népességre vonatkozó feltételeket a dohányfogyasztás csökkentését célzó intézkedésként, semmilyen hatással nincs annak megítélésére, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás szükséges‑e a közegészség védelmére irányuló cél eléréséhez.
E mérlegelési mozgástérre tekintettel abban az esetben, ha valamely tagállam hasznosnak tartja a feldolgozott dohánytermékek kínálatának ellenőrzésére irányuló intézkedések bevezetését, ezen állam jogszerűen tekintheti úgy, hogy a fogyasztók számának időszakos növekedése nem minősül figyelembe veendő tényezőnek. Az ilyen időszakos növekedés figyelembevétele ugyanis ellentétes lenne a kínálat korlátozásának a fogyasztástól való visszatartásban álló célkitűzésével.
Negyedszer a távolságra és népességre vonatkozó feltételek a jelen ügyben láthatólag objektív adatokon alapulnak, előre ismertek, és főszabály szerint nem vezetnek sem értelmezési, sem alkalmazási nehézségekhez. Mindemellett a nemzeti szabályozás szerint, még ha a távolságra és népességre vonatkozó feltételek teljesülnek is, a közforgalmú értékesítési helyeket többek között akkor hozzák létre, amikor ezt a közigazgatási szerv szolgáltatási érdekből hasznosnak és megfelelőnek ítéli. Márpedig az utóbbi fogalom, mivel azt általánosan fogalmazták meg, megkérdőjelezheti a közigazgatási szerv mérlegelési jogkörének gyakorlását behatároló kritériumok világos, egyértelmű, objektív és átlátható jellegét, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
(
1
)	A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.).
(
2
)	Ezen irányelv 1. cikkének (3) bekezdése.
(
3
)	Az Egészségügyi Világszervezet 2003. május 21‑én Genfben aláírt Dohányzás‑ellenőrzési Keretegyezménye.