Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 27 martie 2025(1)
Cauza C‑632/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Bulgaria
„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Ajutoare de stat – Ajutor declarat ilegal și incompatibil cu piața internă – Articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE – Decizia (UE) 2015/456 – Ajutoare de stat acordate în contextul schimburilor de terenuri forestiere – Obligația de recuperare – Obligația de informare – Neexecutare în termenul stabilit – Desemnarea unui expert independent pentru stabilirea cuantumurilor ajutorului care trebuie recuperat – Lipsa independenței acestui expert ”
I.      Introducere
1.        Prin prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, introdusă în temeiul articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, Comisia Europeană solicită Curții constatarea faptului că, prin neadoptarea în termenul prevăzut a tuturor măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a Deciziei (UE) 2015/456 privind schema de ajutoare pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere(2), aceasta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, precum și al articolelor 4-6 din această decizie.
2.        Mai precis, Comisia reproșează Republicii Bulgaria că nu a luat, în termenul de 12 luni de la data notificării Deciziei 2015/456, și anume înainte de 5 septembrie 2015, toate măsurile necesare, pe de o parte, pentru a recupera totalitatea ajutoarelor de stat acordate unor întreprinderi în contextul schimbului de terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere aflate în proprietate privată în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009, care au fost declarate ilegale și incompatibile cu piața internă prin această decizie, și, pe de altă parte, pentru a‑și îndeplini obligațiile de informare față de Comisie.
3.        În susținerea acțiunii formulate, Comisia invocă trei motive, care se suprapun parțial, întemeiate, primul, pe nepunerea în aplicare a Deciziei 2015/456 în termenul stabilit, al doilea, pe un rezultat foarte limitat în ceea ce privește recuperarea ajutorului în cauză și, al treilea, pe lipsa unor împrejurări care să dovedească imposibilitatea absolută de punere în aplicare a acestei decizii.
4.        În conformitate cu cererea Curții, prezentele concluzii se vor concentra pe analiza primului aspect al celui de al doilea motiv al Comisiei, care este structurat în esență în jurul a trei argumente în privința Republicii Bulgaria, întemeiate, primul, pe alegerea pretins nejustificată a acestui stat membru de a recurge la un expert independent pentru a evalua prețurile de piață ale parcelelor schimbate în vederea stabilirii cuantumurilor ajutorului care trebuie recuperat în temeiul considerentului (176) al Deciziei 2015/456, al doilea, pe pretinsa lipsă de independență a expertului desemnat și, al treilea, pe o pretinsă încălcare a obligației de cooperare loială ca urmare a nedivulgării către Comisie a informației potrivit căreia expertul desemnat era o întreprindere publică.
II.    Cadrul juridic
A.      Regulamentul (CE) nr. 659/1999
5.        Regulamentul (CE) nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE](3), care a fost înlocuit prin Regulamentul (UE) 2015/1589(4), rămâne aplicabil prezentului litigiu, având în vedere data faptelor din speță.
6.        Considerentul (13) al Regulamentului nr. 659/1999 enunța:
„întrucât, în cazul ajutoarelor ilegale care nu sunt compatibile cu piața comună, trebuie restabilită concurența efectivă; întrucât, în acest scop, este necesară recuperarea fără întârziere a ajutorului, inclusiv a dobânzii; întrucât este necesar ca recuperarea să se realizeze în conformitate cu procedurile de drept național; întrucât aplicarea acestor proceduri nu trebuie să ridice obstacole în calea restabilirii concurenței nedenaturate, prin împiedicarea executării imediate și efective a deciziei Comisiei; întrucât, pentru a obține acest rezultat, statele membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a asigura efectul util al deciziei Comisiei”.
7.        Articolul 14 din acest regulament, intitulat „Recuperarea ajutorului”, prevedea la alineatul (3):
„Fără a aduce atingere unui ordin emis de Curte[…] în temeiul articolului [278 TFUE], recuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop și în eventualitatea unei proceduri derulate în fața instanțelor naționale, statele membre în cauză parcurg toate etapele necesare permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului [Uniunii].”
8.        Articolul 23 din regulamentul menționat, intitulat „Nerespectarea deciziilor și a hotărârilor”, prevedea la alineatul (1):
„Atunci când statul membru în cauză nu respectă deciziile condiționale sau negative, mai ales în situațiile prevăzute la articolul 14, Comisia poate sesiza direct Curtea […], în conformitate cu articolul [108] alineatul (2) [TFUE].”
B.      Decizia 2015/456
9.        Potrivit considerentelor (44), (118)-(121), (146) și (172)-(177) ale Deciziei 2015/456:
„(44)      De asemenea, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a prezentat un punct de vedere preliminar cu privire la modul în care ar trebui să fie cuantificat avantajul care rezultă din tranzacțiile de schimb contestate, în cazul în care schimburile în cauză conduc la acordarea unui ajutor de stat:
(i)      diferența dintre prețul de piață real al parcelei de pădure aflate în proprietate privată 1 și prețul administrativ al parcelei 1, determinată în conformitate cu dispozițiile Regulamentului privind prețurile de bază;
(ii)      diferența dintre prețul de piață real al parcelei de pădure aflate în proprietate publică 2 și prețul administrativ al parcelei 2, determinată în conformitate cu dispozițiile Regulamentului privind prețurile de bază.
Prin urmare, cuantumul ajutorului de stat implicat în tranzacțiile de schimb ar fi egal cu valoarea de la punctul (ii) minus valoarea de la punctul (i).
Orice compensații bănești care rezultă din diferența dintre prețurile administrative ale celor două parcele care fac obiectul tranzacțiilor de schimb, plătite de către o parte celeilalte părți sunt, de asemenea, luate în considerare la calcularea componentei ajutorului de stat potențial implicat în tranzacție.
[…]
(118)      În observațiile ulterioare, ca răspuns la solicitările de informații, autoritățile bulgare au transmis prețurile de piață – atât pentru terenurile forestiere aflate în proprietate privată, cât și pentru terenurile forestiere aflate în proprietate publică – pentru toate tranzacțiile de schimb derulate în perioada analizată […].
(119)      Cu toate acestea, în observațiile prezentate la 19 noiembrie 2013 […], autoritățile bulgare au indicat că au existat unele probleme în ceea ce privește fiabilitatea datelor furnizate. În special, în sensul formulei prevăzute la considerentul 44, autoritățile bulgare au oferit prețuri de piață corecte pentru 82 de parcele […] care fac obiectul tranzacțiilor de schimb contestate. Pentru parcelele rămase, autoritățile bulgare au furnizat valorile de piață conform principiului «best effort», precizând că este posibil ca acestea să nu reprezinte valori de piață juste. Pentru parcelele aflate în proprietate publică rămase, autoritățile bulgare au explicat că prețurile specificate ca prețuri de piață au reprezentat de fapt media prețurilor aferente diferitelor tipuri de tranzacții forestiere. Prin urmare, prețurile nu reprezintă neapărat o valoare de piață justă, pentru că nu sunt egale cu prețurile medii ale unor tranzacții pe deplin similare.
(120)      În mod similar, pentru parcelele aflate în proprietate privată rămase care nu au făcut încă obiectul unei evaluări de către un expert independent, autoritățile bulgare au menționat că, în anumite cazuri, prețurile menționate în certificatele de vânzare, care au fost utilizate de autorități ca punct de reper pentru valorile de piață furnizate ale parcelelor, au fost apropiate de așa‑numitele valori fiscale sau egale cu acestea. Valoarea fiscală a unei parcele nu reprezintă valoarea sa de piață, ci prețul minim care trebuie să fie plătit în cadrul tranzacțiilor imobiliare, ceea ce înseamnă că valoarea de piață a parcelei în cauză ar fi, în principiu, mai mare.
(121)      Fără a aduce atingere celor de mai sus, autoritățile bulgare au subliniat că datele pe care le‑au furnizat cu privire la prețurile de piață sunt cele mai bune estimări pe care le pot obține, întrucât: (i) nu există norme specifice în Bulgaria pentru stabilirea prețurilor de piață ale parcelelor forestiere prin evaluare; (ii) ar fi necesar foarte mult timp pentru ca un evaluator expert independent să efectueze o evaluare a prețurilor de piață ale parcelelor în cauză la momentul schimbului și (iii) o astfel de evaluare ar fi un proces foarte costisitor. De asemenea, autoritățile bulgare au declarat că prețurile oferite sunt oricum mai apropiate de prețurile de piață corecte decât de prețurile administrative.
[…]
(146)      Autoritățile bulgare au indicat unele probleme privind fiabilitatea datelor pe care le‑ar putea oferi referitor la prețurile de piață […]. În același timp însă, acestea au indicat că informațiile furnizate conțin cele mai bune estimări ale prețurilor de piață […]. Comisia consideră că datele respective sunt estimări suficient de fiabile ale valorii de piață reale («corecte») a parcelelor în cauză.
[…]
(172)      Comisia nu are obligația legală să stabilească valoarea exactă care trebuie recuperată, mai ales în cazul în care aceasta nu dispune de datele necesare în acest sens. În schimb, este suficient ca decizia Comisiei să cuprindă informații care să permită statului membru să determine, fără prea multe dificultăți, suma care trebuie recuperată […]
(173)      […] Comisia consideră că statul membru ar trebui să utilizeze următoarea metodologie ca punct de plecare pentru a determina valoarea ajutorului incompatibil care trebuie recuperat de la fiecare beneficiar:
(i)      determinarea diferenței dintre prețul de piață real al parcelei de pădure aflate în proprietate privată și prețul administrativ al parcelei respective, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului privind prețurile de bază și
(ii)      determinarea diferenței dintre prețul de piață real al parcelei de pădure aflate în proprietate publică și prețul administrativ al parcelei respective, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului privind prețurile de bază.
Suma ajutorului de stat primit inițial, ca urmare a tranzacției de schimb, este egală cu valoarea obținută la punctul (ii) minus valoarea obținută la punctul (i).
Ar trebui să se efectueze o corecție a sumei ajutorului inițial pentru cazurile în care o parcelă de teren de stat cu o valoare administrativă mai mare a făcut obiectul unui schimb cu o parcelă de teren privat cu o valoare administrativă mai mică. Potrivit autorităților bulgare, în astfel de cazuri, beneficiarul a trebuit să plătească despăgubiri statului pentru a acoperi diferența de valoare a parcelelor. Prin urmare, din valoarea inițială a ajutorului ar trebui să se scadă suma aferentă compensației plătite de către beneficiar autorităților bulgare. Suma rezultată ar trebui să fie recuperată ulterior de către autoritățile bulgare de la beneficiar și reprezintă avantajul obținut ca urmare a tranzacției de schimb.
(174)      Pentru a determina prețul de piață al unei parcele, ar trebui să fie reflectată pe deplin valoarea economică a terenului la momentul schimbului. […]
(175)      Comisia constată că autoritățile bulgare dețin deja informațiile privind prețurile administrative utilizate în tranzacțiile de schimb, precum și prețurile de piață ale tuturor parcelelor vizate de tranzacțiile respective la momentul schimburilor […], prin urmare acestea nu ar trebui să întâmpine dificultăți excesive în determinarea sumelor recuperabile pe baza metodologiei descrise la considerentul 173 […]
(176)      Cu toate acestea, în cazurile în care autoritățile bulgare invocă motive legitime de preocupare că metodologia nu poate fi pusă în aplicare sau că aceasta conduce la o sumă care în mod evident nu reflectă în mod adecvat valoarea ajutorului de stat primit de către beneficiar, se poate decide efectuarea unei evaluări a prețurilor de piață a parcelelor schimbate la momentul tranzacției prin recurgerea la serviciile unui expert independent calificat care să efectueze astfel de evaluări și care să fi fost ales printr‑o procedură de licitație publică deschisă. Atunci când se stabilește procedura de alegere a expertului, inclusiv în cazurile în care contractul nu depășește pragurile prevăzute de directivele Uniunii privind achizițiile publice, trebuie să se respecte principiile de transparență și de egalitate de tratament. În special, procedura de licitație ar trebui: (i) să beneficieze de o publicitate adecvată; (ii) să fie bazată pe criterii de selecție obiective, cunoscute în prealabil și (iii) să cuprindă informații cu privire la faptul că, după etapa de preselecție, decizia finală va fi luată cu participarea reprezentanților serviciilor Comisiei. În astfel de cazuri excepționale, autoritățile bulgare trebuie: (i) să indice parcela (parcelele) în cauză, (ii) să justifice necesitatea realizării unei evaluări de către un expert independent în cazul respectiv și (iii) să prezinte Comisiei o propunere privind desemnarea unui expert independent (selecționat prin licitație publică) care trebuie să fie aprobată atât de Comisie, cât și de Republica Bulgaria.
(177)      În cele din urmă, întrucât scopul recuperării este de a restabili situația quo ante anterioară datei de încheiere a tranzacției de schimb, Comisia consideră că, dat fiind caracterul excepțional al acordurilor de schimb având ca obiect terenuri forestiere care nu au fost exploatate din punct de vedere comercial, Republica Bulgaria își va respecta obligația de a recupera ajutoarele puse în aplicare în mod ilegal prin anularea tranzacțiilor de schimb contestate, retransferând parcelele în cauză. […]”
10.      Articolele 1 și 4-6 din dispozitivul acestei decizii sunt redactate astfel:
„Articolul 1
Ajutorul de stat acordat întreprinderilor în contextul tranzacțiilor de schimb al unor terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere aflate în proprietate privată în perioada 1 ianuarie 2007-27 ianuarie 2009, pus în aplicare în mod ilegal de către Republica Bulgaria cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE], este incompatibil cu piața internă.
[…]
Articolul 4
(1)      Republica Bulgaria recuperează de la beneficiari ajutoarele incompatibile acordate în cadrul tranzacțiilor de schimb menționate la articolul 1.
(2)      Prin derogare de la alineatul (1), ajutorul incompatibil poate fi recuperat de la beneficiari prin anularea tranzacțiilor de schimb, în cazul în care, de la data la care a avut loc tranzacția, nici terenurile forestiere aflate în proprietate publică și nici terenurile forestiere aflate în proprietate privată care fac obiectul tranzacției nu au suferit modificări semnificative.
[…]
Articolul 5
(1)      Recuperarea ajutorului acordat în cadrul schemei menționate la articolul 1 este imediată și efectivă.
(2)      Republica Bulgaria se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare integral, în termen de douăsprezece luni de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 6
[…]
(3)      În termen de douăsprezece luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă documente care să demonstreze că ajutorul a fost recuperat integral de la beneficiarii în cauză.
(4)      Republica Bulgaria informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea acțiunilor de recuperare a ajutorului acordat în cadrul tranzacțiilor de schimb menționate la articolul 1, prin prezentarea de rapoarte o dată la două luni. Bulgaria transmite fără întârziere, la cererea Comisiei, informații referitoare la măsurile deja adoptate și la cele planificate în vederea respectării prezentei decizii. De asemenea, aceasta furnizează informații detaliate privind cuantumurile ajutorului și ale dobânzilor care au fost deja recuperate de la beneficiari.”
III. Istoricul cauzei și procedura precontencioasă
A.      Cadrul factual
11.      În anul 1947, terenurile forestiere ale Republicii Bulgaria au fost naționalizate. După anul 2000, Republica Bulgaria a început să le restituie foștilor proprietari privați. Din dosarul de care dispune Curtea reiese că, în urma unei modificări a Legii privind pădurile(5), intrată în vigoare la 22 februarie 2002, au devenit posibile schimburile de terenuri forestiere privatizate cu terenuri forestiere aflate în proprietate publică din fondul pădurilor statului. Prețurile terenurilor schimbate erau stabilite pe baza unor criterii fixate de reglementarea bulgară, intrată în vigoare la 18 noiembrie 2003(6).
12.      Întrucât, la 27 ianuarie 2009, a intrat în vigoare o interdicție privind schimburile de teren forestier, perioada analizată a tranzacțiilor de schimb contestate a fost cuprinsă între 1 ianuarie 2007 (și anume data aderării Republicii Bulgaria la Uniune) și 27 ianuarie 2009(7).
13.      În urma unei plângeri introduse în anul 2008 în care se menționa un ajutor de stat ilegal legat de schimburile de terenuri, Comisia a notificat Republicii Bulgaria, prin scrisoarea din 29 iunie 2011, decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE cu privire la tranzacțiile de schimb contestate.
14.      Prin Decizia 2015/456, Comisia a constatat că Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligația care îi revine în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE prin acordarea unui ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă unor întreprinderi în cadrul schimbului a cel puțin două parcele de terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere aflate în proprietate privată în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009, ceea ce privea un total de 132 de tranzacții de schimb.
15.      În această privință, Comisia a apreciat că tranzacțiile de schimb efectuate de Republica Bulgaria în perioada analizată constituiau un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în cazul în care persoanele care participau la schimburi erau întreprinderi, în sensul acestei dispoziții, iar valoarea terenurilor forestiere ale statului membru respectiv nu reflecta valoarea de piață(8), sub rezerva că nu era vorba despre ajutoare de minimis în sensul Regulamentului (UE) nr. 1407/2013(9).
16.      La 5 noiembrie 2014, Republica Bulgaria a decis să nu formuleze o acțiune în anulare împotriva Deciziei 2015/456.
B.      Procedura precontencioasă
17.      În urma adoptării Deciziei 2015/456, autoritățile bulgare și serviciile Comisiei au schimbat o corespondență bogată în legătură cu punerea în aplicare a acesteia. În scopul prezentelor concluzii specifice, următoarea expunere se va referi exclusiv la corespondența referitoare la desemnarea expertului independent.
18.      La 7 octombrie 2014, în cadrul primei lor reuniuni cu serviciile Comisiei după adoptarea Deciziei 2015/456, autoritățile bulgare au informat această instituție că au decis să recupereze ajutorul incompatibil, dar nu făcând uz de posibilitatea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din dispozitiv și în considerentul (177) al Deciziei 2015/456, și anume anularea tranzacțiilor de schimb în cazurile în care terenurile forestiere vizate de operațiune nu au suferit nicio modificare semnificativă după data tranzacției respective. În schimb, acestea s‑au angajat să recupereze ajutorul în toate cazurile în care cuantumul acestuia depășea plafonul de minimis. În acest scop, autoritățile bulgare au indicat că vor efectua o evaluare a prețurilor de piață ale terenurilor schimbate, cu ajutorul unui expert independent, în conformitate cu considerentul (176) al deciziei menționate. Cu ocazia acestei întâlniri, Comisia nu s‑a opus alegerii autorităților bulgare de a recurge la un astfel de expert independent.
19.      Prin e‑mailul din 17 octombrie 2014, autoritățile bulgare au trimis Comisiei o listă care identifica 78 de tranzacții de schimb de terenuri forestiere care intrau sub incidența normelor de minimis.
20.      Prin e‑mailul din 22 octombrie 2014, serviciile Comisiei au informat autoritățile bulgare că această listă a fost „întocmită în mod corect”.
21.      La 26 noiembrie 2014, Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor
bulgar a aprobat lista tranzacțiilor de schimb care depășeau plafonul de minimis
și pentru care era necesar să se efectueze o evaluare de către un expert independent a prețurilor de piață ale parcelelor de teren forestier la momentul efectuării schimbului.
22.      Procedura de licitație publică în vederea selectării expertului independent s‑a desfășurat în perioada cuprinsă între anii 2014 și 2017, în care au fost lansate numeroase cereri de ofertă, anumite dificultăți procedurale împiedicând reușita primelor cereri de ofertă(10).
23.      Prin scrisoarea din 16 octombrie 2017, autoritățile bulgare au informat Comisia cu privire la rezultatul ultimei proceduri de licitație, arătând că expertul selectat era societatea Agrolesproekt EOOD și că aceasta urma să execute contractul recurgând la doi experți calificați care erau înregistrați la Camera Evaluatorilor Independenți din Bulgaria și erau autorizați să evalueze parcele de teren în zonele forestiere. În plus, această scrisoare preciza că, în conformitate cu cerințele impuse ofertanților în documentația referitoare la achiziția publică, fusese făcută o declarație în ceea ce îi privește pe cei doi evaluatori, care preciza printre altele că nu participaseră la compunerea comitetelor de confirmare a rapoartelor de evaluare întocmite pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009, menționată în Decizia 2015/456(11). Scrisoarea respectivă nu conținea nicio informare cu privire la structura proprietății Agrolesproekt și în special la faptul că aceasta era deținută în proporție de 100 % de statul bulgar.
24.      Prin scrisoarea din 26 octombrie 2017, Comisia a informat Republica Bulgaria, pe de o parte, că luase act de selectarea Agrolesproekt și de faptul că contractul urma să fie pus în aplicare de cei doi experți și, pe de altă parte, că, pe baza informațiilor disponibile, selectarea propusă îndeplinea criteriile care permiteau să se recurgă la experți independenți și suficient de calificați care nu participaseră anterior la tranzacțiile de schimb vizate de Decizia 2015/456. Ulterior, Comisia a invitat autoritățile bulgare să îi furnizeze rapoartele de evaluare de îndată ce experții le vor fi finalizat.
25.      La 7 noiembrie 2017, autoritățile bulgare și Agrolesproekt au semnat un contract pentru furnizarea serviciului de calculare a prețului de piață al terenului schimbat.
26.      Prin scrisoarea din 8 iunie 2018, ca răspuns la scrisoarea din 26 octombrie 2017, Republica Bulgaria a informat Comisia că Agrolesproekt întocmise un raport privind lucrările efectuate, care fusese predat autorității contractante, care îl aprobase, în urma evaluării consiliului de experți al Agenției Executive Forestiere, care constatase în unanimitate că rapoartele de evaluare fuseseră întocmite în conformitate cu specificațiile tehnice ale contractului și cu metodologia prevăzută în caietul de sarcini.
27.      Prin scrisoarea din 29 iunie 2018, Comisia a solicitat Republicii Bulgaria să îi furnizeze informații privind îndeplinirea misiunii de evaluare a proprietăților forestiere.
28.      Prin scrisoarea din 4 septembrie 2018, autoritățile bulgare și‑au prezentat rapoartele privind evaluarea prețurilor de piață ale terenurilor schimbate. Pe baza acestor rapoarte, s‑a constatat un cuantum pozitiv al ajutorului pentru 103 dintre cele 132 de tranzacții de schimb vizate de Decizia 2015/456(12).
29.      Prin scrisoarea din 22 octombrie 2018, ca răspuns la scrisoarea din 4 septembrie 2018, Comisia a informat autoritățile bulgare că luase act de informațiile transmise și a confirmat concluzia potrivit căreia a fost identificat un avantaj pentru beneficiarii care fuseseră părți la cele 103 tranzacții de schimb (dintr‑un total de 132).
30.      În luna noiembrie 2018, potrivit Comisiei, autoritățile bulgare au indicat că sumele care trebuiau recuperate se ridicau la aproximativ 40  de milioane de euro.
31.      În anul 2020, Comisia a primit o plângere prin care se susținea că suma care trebuia recuperată se ridica la peste 500 de milioane de euro și se exprimau îndoieli cu privire la metoda de calculare a ajutorului aplicată de aceste autorități în cadrul recuperării.
32.      Prin scrisoarea din 15 mai 2020, ținând seama de aceste îndoieli, Comisia a solicitat Republicii Bulgaria o serie de precizări privind activitățile Agrolesproekt, în special structura sa de proprietate, aplicarea criteriului de independență a expertului în cadrul procedurii de licitație, precum și remunerația celor doi experți la care a recurs Agrolesproekt(13).
33.      Prin scrisoarea din 10 iulie 2020, Republica Bulgaria a răspuns explicând că Agrolesproekt era o societate deținută în proporție de 100 % de statul bulgar, a cărei activitate principală consta în furnizarea de servicii legate de silvicultură și exploatare forestieră, și că funcțiile de gestiune erau îndeplinite de Ministrul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor.
34.      Prin scrisoarea din 22 septembrie 2020, Comisia, apreciind că informațiile furnizate de autoritățile bulgare nu permiteau să se înlăture îndoielile serioase exprimate cu privire la punerea în aplicare integrală a deciziei de recuperare(14), a invitat aceste autorități să reexamineze toate rapoartele de evaluare individuale întocmite de Agrolesproekt pentru a stabili prețurile de piață potrivit metodei corecte și să calculeze fără întârziere sumele corecte ale ajutorului de stat care trebuie recuperate.
35.      Prin scrisoarea din 2 noiembrie 2020, autoritățile menționate au informat Comisia cu privire la depunerea a numeroase acțiuni la instanțele naționale împotriva ordinelor de recuperare emise și la lipsa unui mecanism juridic sau legislativ care să permită redeschiderea sau închiderea unei proceduri jurisdicționale în curs.
36.      Prin scrisoarea din 19 aprilie 2021, Comisia a indicat acelorași autorități că faptul că Agrolesproekt era o „întreprindere publică”, în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE(15), împiedica această întreprindere să facă o evaluare a prețurilor de piață ale parcelelor schimbate la momentul tranzacției. În consecință, în opinia Comisiei, raportul de expertiză prezentat de Agrolesproekt, pe baza căruia autoritățile bulgare își justificaseră măsurile luate pentru punerea în aplicare a deciziei de recuperare a ajutorului de stat, nu era fiabil pentru punerea în aplicare a Deciziei 2015/456. În consecință, Comisia a solicitat acestor autorități să studieze posibilitatea de a lansa o nouă procedură de atribuire a contractului de achiziții publice pentru desemnarea unui expert independent, în conformitate cu considerentul (176) al deciziei menționate(16).
37.      Prin scrisoarea din 11 mai 2021, autoritățile respective au răspuns la această scrisoare apărând alegerea Agrolesproekt în calitate de expert, subliniind în special faptul că această alegere fusese efectuată prin intermediul unei proceduri publice suficient de transparente, concurențiale, deschise și necondiționate, în conformitate cu considerentul (176) al deciziei menționate și pe baza criteriului ofertei celei mai scăzute. În plus, acestea au arătat că întreprinderea respectivă nu primea finanțare pentru activitățile sale de la bugetul de stat, municipalități sau alți ordonatori de credite, veniturile sale provenind din activitatea sa principală, și anume prezentarea de planuri forestiere și de inventare de zone forestiere în cadrul unor contracte încheiate ca urmare a participării la proceduri deschise în temeiul Zakon za obshtestvenite porachki (Legea privind contractele de achiziții publice)(17). În sfârșit, numeroase proceduri având ca obiect contestarea cuantumului ajutorului care trebuie recuperat ar fi în curs în fața instanțelor naționale și, în unele dintre aceste proceduri, experți judiciari ar fi stabilit un preț de piață similar sau inferior celui stabilit de întreprinderea respectivă.
38.      Prin scrisoarea din 20 iunie 2022, Comisia a solicitat informații suplimentare cu privire la independența Agrolesproekt. Comisia a insistat asupra transparenței pe care ar trebui să o aibă următoarele elemente: a) activitatea principală a întreprinderii, serviciile propuse și o listă a principalilor clienți; b) politica sa comercială și procedurile sale decizionale; c) celelalte entități sau entități interesate care controlează sau influențează activitatea acestei întreprinderi și d) sursele de venit detaliate și partea din finanțarea publică sau din contractele atribuite de stat în cifra de afaceri a întreprinderii respective, precum și conturile auditate pentru perioada 2017-2021.
39.      Prin scrisoarea din 12 iulie 2022, Republica Bulgaria a reiterat observațiile formulate în scrisoarea sa din 11 mai 2021, arătând totodată că, dintr‑un total de 102 cauze în care a fost identificată acordarea unui ajutor de stat, fuseseră inițiate până atunci 66 de proceduri jurisdicționale cu privire la recuperarea acestui ajutor și, în zece cauze, Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria) anulase ordinele de recuperare contestate. Autoritățile bulgare au precizat că au trimis 21 de ordine de recuperare, dintre care zece au făcut obiectul unei plăți, iar cinci au condus la o anulare a tranzacției de schimb.
40.      În cadrul unei acțiuni introduse împotriva unui astfel de ordin de recuperare a ajutorului în cadrul unui schimb de terenuri, Curtea a fost sesizată, cu titlu preliminar, de Administrativen sad Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria) cu întrebări privind interpretarea noțiunii de „întreprindere” în sensul articolului 107 TFUE, precum și modalitățile de calcul al prețului de piață al terenurilor schimbate(18).
41.      În aceste condiții, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
IV.    Procedura în fața Curții și concluziile părților
42.      Comisia solicită Curții constatarea faptului că, prin neadoptarea în termenul prevăzut a tuturor măsurilor necesare pentru recuperarea de la beneficiari a ajutorului de stat, declarat nelegal și incompatibil cu piața internă prin Decizia 2015/456, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE și al articolelor 4-6 din această decizie și obligarea statului membru respectiv la plata cheltuielilor de judecată.
43.      Republica Bulgaria solicită respingerea în totalitate a acțiunii ca nefondată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
44.      Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Curte au fost ascultate în ședința care a avut loc la 8 ianuarie 2025.
V.      Analiză
45.      În susținerea acțiunii formulate, Comisia invocă trei motive, care se suprapun parțial, întemeiate, primul, pe nepunerea în aplicare a Deciziei 2015/456 în termenul stabilit, al doilea, pe un rezultat foarte limitat în ceea ce privește recuperarea ajutorului de stat în cauză și, al treilea, pe lipsa unor împrejurări care să stabilească imposibilitatea absolută de punere în aplicare a acestei decizii.
46.      Al doilea motiv este compus din două aspecte care vizează cele două cauze principale care, potrivit Comisiei, ar fi împiedicat punerea efectivă în aplicare a Deciziei 2015/456, și anume, pe de o parte, desemnarea nejustificată a unui expert însărcinat cu stabilirea cuantumului ajutorului care trebuia recuperat care nu îndeplinea cerințele de independență prevăzute în considerentul (176) al acestei decizii și, respectiv, pe de altă parte, aplicarea de către acest expert a unei metode de calcul eronate care nu permitea reflectarea prețului real al pieței.
47.      În conformitate cu cererea Curții, prezentele concluzii se vor concentra pe primul aspect al celui de al doilea motiv(19), care este structurat în esență în jurul a trei argumente invocate de Comisie, întemeiate, primul, pe alegerea pretins nejustificată a Republicii Bulgaria de a recurge la un expert independent (B), al doilea, pe pretinsa lipsă de independență a expertului desemnat (C) și, al treilea, pe o pretinsă încălcare a obligației de cooperare loială ca urmare a nedivulgării către Comisiei a informației că expertul desemnat era o întreprindere publică (D)(20). Totuși, pentru a identifica mai bine aceste diferite argumente, apreciem util să amintim pe scurt principiile referitoare la obligația de recuperare a unui ajutor de stat declarat ilegal (A).
A.      Cu privire la obligația de recuperare a unui ajutor ilegal
48.      Mai întâi, astfel cum a statuat Curtea în mod repetat, eliminarea unui ajutor ilegal prin recuperare este consecința logică a constatării nelegalității sale. Prin urmare, statul membru destinatar al unei decizii prin care este obligat să recupereze ajutoare ilegale este obligat, în temeiul articolului 288 TFUE, să ia toate măsurile necesare pentru a asigura executarea deciziei respective. Acesta trebuie să ajungă la o recuperare efectivă a sumelor datorate pentru a elimina denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial conferit de ajutorul ilegal(21).
49.      În continuare, în temeiul articolului 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999(22), care era aplicabil la momentul adoptării Deciziei 2015/456, recuperarea unui ajutor declarat ilegal și incompatibil cu piața internă printr‑o decizie a Comisiei trebuie, astfel cum reiese și din considerentul (13) al acestui regulament, să se efectueze „fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză”, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a acestei decizii, o asemenea condiție reflectând cerințele principiului efectivității(23).
50.      Astfel, recuperarea trebuie efectuată fără întârziere și, mai precis, în termenul stabilit în decizia Comisiei, adoptată în temeiul articolului 108 alineatul (2) din TFUE, prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat sau, după caz, în termenul stabilit ulterior de Comisie. O recuperare tardivă, ulterioară termenelor stabilite, nu poate îndeplini cerințele Tratatului FUE(24).
51.      În sfârșit, în această privință, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, cu excepția cazurilor în care o decizie de recuperare a făcut obiectul unei anulări în temeiul articolului 263 TFUE, singura modalitate de apărare care poate fi invocată de un stat membru împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulate de Comisie în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE este cea întemeiată pe o imposibilitate absolută de executare a deciziei care îi este adresată(25). Această situație face însă obiectul unei analize restrictive. Astfel, condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute de executare nu este îndeplinită atunci când statul membru pârât se limitează să comunice Comisiei dificultățile juridice, politice sau practice pe care le prezintă executarea deciziei în cauză, fără a întreprinde demersuri reale de recuperare de la întreprinderile în cauză și fără a propune Comisiei modalități alternative pentru executarea acestei decizii care ar fi permis depășirea dificultăților respective(26).
52.      În lumina acestor principii va trebui examinată prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pentru a verifica dacă, pe de o parte, Republica Bulgaria a asigurat în mod corespunzător recuperarea ajutorului în termenul prevăzut de Decizia 2015/456 (primul și al doilea motiv) și, pe de altă parte, în cazul unui răspuns negativ, dacă statul membru respectiv poate invoca în mod legitim motive care constituie o imposibilitate absolută de executare a acestei decizii (al treilea motiv)(27).
B.      Cu privire la alegerea de a recurge la un expert independent
53.      Prin intermediul primului argument dezvoltat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv, Comisia reproșează Republicii Bulgaria că a decis să recurgă la un expert independent în vederea efectuării unei evaluări a prețurilor de piață ale parcelelor schimbate în scopul stabilirii cuantumurilor ajutorului de stat care trebuie recuperat, deși, astfel cum reiese din considerentele (146) și (175) ale Deciziei 2015/456, la momentul adoptării acestei decizii, autoritățile bulgare dispuneau deja printre altele de prețurile pieței la momentul schimburilor tuturor terenurilor vizate de tranzacții. Potrivit Comisiei, această împrejurare ar fi trebuit să faciliteze stabilirea cuantumului exact al ajutorului care trebuie recuperat cu respectarea metodologiei descrise în considerentul (173) al deciziei menționate, fără a trebui să se desemneze un expert. Astfel, în conformitate cu considerentul (176) al aceleiași decizii, posibilitatea de a recurge la un expert independent era prevăzută numai dacă metodologia descrisă în considerentul (173) al acesteia nu putea fi pusă în aplicare sau ar fi condus la o sumă care nu reflecta în mod adecvat valoarea ajutorului de stat primit de către beneficiar. Or, niciunul dintre aceste două motive care justifică recurgerea la un expert independent nu ar fi fost prezent în speță. În consecință, decizia autorităților bulgare de a efectua un nou calcul al prețurilor de piață pentru toate cele 132 de tranzacții de schimb vizate de Decizia 2015/456, utilizând un expert independent, ar fi condus la o întârziere suplimentară considerabilă și ar fi complicat procesul de recuperare într‑un mod nejustificat.
54.      Republica Bulgaria răspunde că erau îndeplinite condițiile de aplicare a considerentului (176) al Deciziei 2015/456, din moment ce valorile de piață utilizate pentru stabilirea ajutorului în cadrul adoptării acestei decizii nu reflectau în mod necesar valorile de piață juste ale parcelelor de teren forestier în cauză. Astfel, autoritățile bulgare ar fi indicat, încă din etapa administrativă, că au existat „unele probleme” în ceea ce privește fiabilitatea datelor furnizate, astfel cum a recunoscut Comisia însăși, în considerentul (119) al deciziei menționate, aceste valori fiind printre altele stabilite pe baza unor estimări fiscale nefiabile.
55.      Pentru motivele care urmează, apreciem că Comisia nu poate reproșa Republicii Bulgaria că a recurs la un expert independent.
56.      În primul rând, amintim că posibilitatea de a stabili metoda de calcul pe baza unei expertize independente era prevăzută în mod expres chiar de Decizia 2015/456. Astfel, considerentul (176) al acestei decizii prevedea recurgerea la un expert independent „în cazurile în care autoritățile bulgare invocă motive legitime de preocupare că [metodologia descrisă în considerentul (173)] nu poate fi pusă în aplicare sau că aceasta conduce la o sumă care în mod evident nu reflectă în mod adecvat valoarea ajutorului de stat primit de către beneficiar”(28). Or, împrejurarea
că această posibilitate este prevăzută în mod explicit de decizia menționată implică în mod necesar că Comisia era conștientă de faptul că, la momentul adoptării deciziei respective, exista o posibilitate ca recuperarea ajutorului să nu poată fi efectuată în mod cvasiautomat pe baza valorilor prețurilor de piață ale terenurilor care fuseseră comunicate în cadrul procedurii administrative. Pe de altă parte, Comisia a recunoscut în observațiile sale scrise că, în practică, determinarea valorii de piață a unei parcele poate prezenta anumite dificultăți, care pot fi accentuate din cauza numărului redus de operațiuni comparabile și există a priori mai multe metode posibile pentru a determina valoarea de piață a unui teren.
57.      În al doilea rând, lipsa de fiabilitate a prețurilor de piață ale parcelelor de teren forestier comunicate de autoritățile bulgare fusese evidențiată în mod corespunzător de acestea din urmă, cu mult înainte de adoptarea Deciziei 2015/456, încă din etapa administrativă, în observațiile lor din 19 noiembrie 2013, precum și, în urma unei solicitări de informații, sub forma unui tabel transmis prin e‑mailul din 21 ianuarie 2014. Acest lucru a fost constatat în mod expres de Comisie în considerentul (119) al deciziei menționate. Astfel cum a explicat Republica Bulgaria în observațiile sale scrise, această lipsă de fiabilitate se datora în special lipsei unui număr suficient de tranzacții similare pe piața restrânsă a terenurilor situate în zone forestiere, precum și particularității naționale că marea majoritate a actelor notariale la care au recurs autoritățile bulgare reflecta evaluările fiscale ale bunurilor care nu reprezentau în mod suficient prețul real al piețelor. Pe lângă aceste dificultăți constatate, astfel cum reiese din considerentul (121) al deciziei menționate, autoritățile bulgare au subliniat că datele furnizate cu privire la prețurile de piață erau „cele mai bune estimări pe care le pot obține”(29), ținând seama de faptul că: „(I) nu există norme specifice în Bulgaria pentru stabilirea prețurilor de piață ale parcelelor forestiere prin evaluare; (ii) ar fi necesar foarte mult timp pentru ca un evaluator expert independent să efectueze o evaluare a prețurilor de piață ale parcelelor în cauză la momentul schimbului și (iii) o astfel de evaluare ar fi un proces foarte costisitor”. În consecință, Comisia nu a putut să ignore faptul că prețurile oferite constituiau „estimări”, nici să afirme în mod peremptoriu că aceste autorități dispuneau, la momentul adoptării aceleiași decizii, de toate datele necesare care să permită stabilirea cuantumului recuperării ajutorului.
58.      În al treilea rând, având în vedere ceea ce precedă, arătăm că recurgerea la un expert independent care dispunea de calificări specializate era în același timp permisă și necesară pentru a remedia lipsa de fiabilitate a datelor comunicate inițial Comisiei de Republica Bulgaria. Astfel, după cum arată acest stat membru, fără a stabili cu precizie prețurile de piață ale terenurilor, ar fi fost imposibil să se aplice în mod adecvat metodologia la care se referă Comisia în considerentul (173) al Deciziei 2015/456, dat fiind că prețul de piață al terenului făcea parte integrantă din ecuația matematică menționată în considerentul menționat.
59.      În al patrulea și ultimul rând, această interpretare pare să fie și abordarea inițială a Comisiei. Astfel, după cum a confirmat această instituție în ședință, ea a acceptat alegerea autorităților bulgare de a face apel la un expert în cadrul întâlnirii lor din 7 octombrie 2014, și anume prima întâlnire cu autoritățile respective după adoptarea Deciziei 2015/456(30). Or, acceptând această alegere, Comisia a admis de asemenea în mod implicit consecințele practice care decurg de aici. Astfel, aceasta nu putea decât să fie pe deplin conștientă că o asemenea alegere ar fi condus în mod necesar la o încetinire a procedurii de recuperare a ajutorului, în special ca urmare a faptului că, în conformitate cu considerentul (176) al acestei decizii, desemnarea expertului trebuia să se facă prin intermediul unei proceduri de licitație. Or, în cazul în care Comisia ar considera că nu exista niciun motiv pentru a recurge la metodologia prevăzută în considerentul menționat, ea ar fi trebuit să se opună de la început, în special încă de la prima întâlnire menționată mai sus, iar nu zece ani mai târziu, cu ocazia unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Pe de altă parte, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 18-29 din prezentele concluzii, toate măsurile luate de Republica Bulgaria între adoptarea Deciziei 2015/456 și prezentarea raportului expertului independent au fost luate în consultare cu serviciile Comisiei, care nu au formulat niciodată obiecții, cel puțin în scris, în ceea ce privește alegerea inițială de a recurge la acest expert. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 29 din prezentele concluzii, chiar în urma lucrărilor efectuate de expertul respectiv și a transmiterii rapoartelor de evaluare care acoperă toate cele 132 de tranzacții de schimb, Comisia nu a formulat nicio obiecție sau propunere care să vizeze luarea unor măsuri noi sau suplimentare referitoare la evaluarea terenurilor.
60.      Rezultă din cele ce precedă că, în opinia noastră, primul argument al Comisiei dezvoltat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins ca nefondat.
C.      Cu privire la lipsa de independență a expertului desemnat
61.      Prin intermediul celui de al doilea argument invocat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv, Comisia susține că expertul desemnat de Republica Bulgaria, și anume o întreprindere care, la momentul selectării sale, era deținută în proporție de 100 % de statul bulgar și se afla sub controlul aceleiași autorități ca și cea care acordase inițial ajutorul în cauză, și anume Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, nu îndeplinea cerințele de independență prevăzute în considerentul (176) al Deciziei 2015/456. Mai precis, în urma solicitării de informații din 20 iunie 2022(31) și pe baza elementelor de răspuns furnizate de Republica Bulgaria la 12 iulie 2022(32), Comisia a apreciat că exista în mod clar o lipsă de independență funcțională și economică între Agrolesproekt și acest minister care ar fi viciat procedura de recuperare a ajutorului și, în consecință, punerea efectivă în aplicare a deciziei sale.
62.      Pe de o parte, în ceea ce privește independența funcțională, statutele, rapoartele de activitate și conturile anuale ale Agrolesproekt ar indica în esență că drepturile statului bulgar, în calitate de proprietar exclusiv al capitalului acestei întreprinderi, erau exercitate de Ministrul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor
și ar exista, prin urmare, o legătură de subordonare directă între întreprinderea menționată și entitatea publică care a acordat ajutorul(33). În ședință, Comisia a precizat că această legătură organică ar constitui o problemă de independență obiectivă, din moment ce trebuia să se considere că Agrolesproekt acționa sub tutela statului bulgar și ca emanație a entității care a acordat ajutorul. În această privință, potrivit Comisiei, conflictul de interese ar fi evident, întrucât funcțiile de gestiune ale Agrolesproekt ar fi exercitate de o autoritate de stat care a încălcat dreptul Uniunii; ar fi astfel „inutil să se nege influența acestei autorități asupra procesului decizional al întreprinderii”. Pe de altă parte, în ceea ce privește independența economică, tot potrivit Comisiei, o serie de elemente ar susține lipsa de independență economică a întreprinderii respective, precum printre altele faptul că activitatea acesteia din urmă depindea în întregime de o finanțare publică, toate contractele executate de Agrolesproekt fiind atribuite prin cereri de ofertă organizate de sectorul public. De altfel, Republica Bulgaria nu ar fi furnizat precizări privind identitatea diferitor entități contractante din sectorul public.
63.      Republica Bulgaria contestă acest argument, susținând în esență că împrejurarea potrivit căreia Agrolesproekt era o entitate publică nu era susceptibilă să îi afecteze independența în misiunea care îi fusese încredințată, dat fiind că, printre altele, pentru a evalua prețurile de piață ale parcelelor schimbate și pentru a stabili cuantumul ajutorului care trebuia recuperat, această întreprindere apelase la doi experți înregistrați la Camera Evaluatorilor Independenți din Bulgaria și autorizați să evalueze parcele de teren în zone forestiere și a căror independență nu putea fi repusă în discuție.
64.      În această privință, trebuie subliniat de la bun început că Decizia 2015/456 și în special considerentul (176) al acesteia se limitează, pe de o parte, la a preciza că autoritățile bulgare puteau efectua evaluarea prețurilor de piață a parcelelor vizate de această decizie „prin recurgerea la serviciile unui expert independent calificat care să efectueze astfel de evaluări și care să fi fost ales printr‑o procedură de licitație publică deschisă” și, pe de altă parte, la a stabili diferitele etape ale procedurii de selecție a acestui expert. Deși această dispoziție prevede că expertul trebuia să fie „independent”, „calificat” și „ales printr‑o procedură de licitație publică deschisă”, ea nu conține totuși nicio indicație explicită cu privire la statutul juridic sau de proprietate al acestui expert și în special la faptul că nu putea fi o întreprindere publică.
65.      În consecință, trebuie să se verifice dacă, în pofida lipsei unei asemenea indicații în Decizia 2015/456, se presupunea însă că autoritățile bulgare știau că desemnarea unei entități publice în calitate de expert era în sine incompatibilă cu cerința de independență a acestuia.
66.      Pentru următoarele motive, apreciem că nu aceasta era situația în speță.
67.      Astfel, în primul rând, arătăm că un asemenea principiu, potrivit căruia entitățile publice trebuie excluse de la cererile de ofertă privind misiuni de expertiză, nu reiese nici din reglementarea Uniunii privind atribuirea contractelor de achiziții publice, nici din cea mai specifică privind ajutoarele de stat.
68.      Pe de o parte, în ceea ce privește normele referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice, din articolul 2 alineatul (1) punctul 10 din Directiva 2014/24/UE(34) coroborat cu considerentul (14) al acesteia rezultă că noțiunea de „operator economic” trebuie interpretată în sens larg, astfel încât să includă nu numai persoanele fizice sau juridice, dar și orice entitate publică care, printre altele, oferă prestarea de servicii în cauză pe piață, indiferent de forma juridică în temeiul căreia au ales să funcționeze. În consecință, Curtea a stabilit că eventualitatea unei poziții privilegiate a unui operator economic din cauza finanțărilor publice sau a ajutoarelor de stat nu poate justifica, a priori
și fără o examinare prealabilă, excluderea de la participarea la un contract de achiziții publice(35). Astfel, Curtea a statuat că unul dintre obiectivele normelor Uniunii în materia achizițiilor publice este deschiderea spre o concurență cât mai extinsă posibil și că este în interesul dreptului Uniunii să se asigure participarea cât mai largă posibil a ofertanților la o cerere de ofertă nu numai prin raportare la interesul în materia liberei circulații a produselor și a serviciilor, ci și în interesul propriu al autorității contractante implicate, care va dispune astfel de o alegere mai largă în ceea ce privește oferta cea mai avantajoasă și cea mai adaptată nevoilor publicului vizat(36).
69.      Pe de altă parte, în ceea ce privește normele mai specifice referitoare la ajutoarele de stat, Comunicarea Comisiei din 10 iulie 1997 privind elementele de ajutor de stat în vânzările de terenuri și clădiri de către autoritățile publice (denumită în continuare „Comunicarea din 1997”)(37), care se aplica la data adoptării Deciziei 2015/456, precum și în cadrul primelor trei proceduri de licitație pe care le‑au lansat autoritățile bulgare pentru a selecta expertul independent(38), prevedea în mod expres posibilitatea ca funcționari și agenți ai statului să participe la o expertiză independentă. Mai precis, această comunicare prevedea în titlul II, „Principii”, punctul 2 litera (a) că, în cazul în care autoritățile publice dintr‑un stat membru intenționează să nu apeleze la o vânzare de terenuri și clădiri pe baza unei proceduri de licitație necondiționată(39), acestea pot să efectueze o evaluare de către unul sau mai mulți experți evaluatori independenți, înainte de negocierea vânzării, pentru a se stabili valoarea de piață pe baza indicatorilor de piață general acceptați și a standardelor de evaluare general admise. Prețul de piață astfel stabilit reprezintă prețul minim de achiziție care poate fi acceptat fără a fi calificat drept ajutor de stat. În această privință, dispoziția menționată prevedea, la al patrulea paragraf, că, pe lângă calitățile profesionale(40), acest expert trebuia să fie „independent în îndeplinirea obligațiilor sale”, ceea ce implica faptul că „autoritățile publice nu trebuie să fie abilitate să emită ordine cu privire la rezultatele evaluării. Organismele publice de evaluare și funcționarii publici sau alți angajați ai statului sunt considerați independenți cu condiția ca orice influență nelegitimă asupra evaluărilor lor să fie în mod efectiv exclusă”(41).
70.      Trebuie arătat că Comunicarea din 1997 nu era aplicabilă procedurii de selectare a Agrolesproekt: ea nu era aplicabilă ratione materiae, dat fiind că, pe de o parte, această comunicare privea „vânzări” de terenuri și clădiri care aparțineau statului, iar nu „schimburi”(42) și că, pe de altă parte, privea evaluarea terenurilor sau clădirilor în cadrul calificării unui ajutor, iar nu al recuperării acestuia; ea nu era aplicabilă nici
ratione temporis, în măsura în care această comunicare nu mai era în vigoare la momentul la care Agrolesproekt a fost propusă spre aprobare serviciilor Comisiei(43). Cu toate acestea, comunicarea menționată rămâne relevantă în sensul prezentei analize, în special în măsura în care stabilește principiul potrivit căruia organismele publice de evaluare sunt în măsură pe deplin să efectueze evaluări în cadrul punerii în aplicare a normelor privind ajutoarele de stat, fără a se prezuma că nu acționează în mod independent. În mod efectiv, trebuie subliniat că nicio dispoziție din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care a înlocuit Comunicarea din 1997, nu exclude posibilitatea de a recurge la experți independenți care sunt organisme publice, în condițiile în care posibilitatea de a recurge la experți independenți rămâne valabilă(44).
71.      Această concluzie nu poate fi infirmată de argumentul Comisiei potrivit căruia contextul prezentei cauze nu se referă la evaluarea inițială de către un expert a unui teren destinat vânzării, în cadrul căreia organismele publice de evaluare pot, în conformitate cu Comunicarea din 1997, să efectueze evaluări independente, ci la recuperarea unui ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă, ceea ce ar fi necesitat măsuri de precauție speciale.
72.      Astfel, mai întâi, ne pare dificil de împărtășit o concepție a criteriului de independență care variază în funcție de etapa administrativă în discuție. Trebuie prezumat că un expert independent autorizat, indiferent dacă este un organism public sau privat, acționează în condiții de independență deplină, fie în cadrul evaluării vânzării unui teren pentru a aprecia existența unui ajutor (în amonte), fie în cadrul aprecierii valorii unui teren în vederea recuperării unui ajutor (în aval). În plus, din punct de vedere teoretic, este greu de înțeles modul în care riscul unei eventuale influențe statale s‑ar schimba după cum evaluarea privește existența unui ajutor sau recuperarea acestuia. De exemplu, dacă obiectivul urmărit de o asemenea influență constă în minimizarea cuantumului ajutorului pentru ca acesta să fie calificat drept „de minimis”, riscurile rămân aceleași în stadiul calificării sau al recuperării ajutorului. Acest lucru este valabil chiar dacă, astfel cum arată Comisia, există o convergență între interesele autorității care acordă ajutorul și cele ale beneficiarilor(45). În sfârșit, un principiu potrivit căruia, în esență, un stat membru ar fi prezumat că acționează în mod nelegal și influențează un expert atunci când acesta este o întreprindere publică ar fi, în opinia noastră, contrar principiului cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE și principiului încrederii reciproce între statele membre și instituțiile Uniunii și, prin urmare, nu poate fi justificat.
73.      În al doilea rând, având în vedere constatarea efectuată mai sus, potrivit căreia, în temeiul dreptului Uniunii, entitățile publice nu pot fi excluse de la cererile de ofertă privind evaluările realizate în cadrul recuperării unui ajutor de stat, în cazul în care Comisia ar aprecia că, în speță, schimbul de terenuri era un subiect sensibil și exista un risc real de influență din partea organismului care a acordat ajutorul față de entitatea care a efectuat această expertiză (sau care a selectat experți independenți), ea ar fi trebuit să prevadă în mod expres, în considerentul (176) al Deciziei 2015/456, că desemnarea experților independenți ar fi trebuit să fie făcută de un „organism independent”(46). Cu toate acestea, în lipsa unei astfel de mențiuni, Republica Bulgaria nu trebuia să știe că desemnarea Agrolesproekt era în sine contrară cerințelor de independență prevăzute în considerentul (176) al acestei decizii.
74.      În al treilea rând, din dosarul prezentat Curții reiese că niciun alt element de probă care decurge din diferitele schimburi de corespondență dintre părți nu a dat naștere unei obligații pentru autoritățile bulgare (sau unor așteptări legitime pentru Comisie) cu privire la faptul că expertul independent desemnat nu trebuia să fie o entitate publică. Dimpotrivă, în cadrul procedurii administrative care a condus la adoptarea Deciziei 2015/456, Comisia a acceptat fără obiecții, în scopul determinării existenței unui ajutor, prețurile stabilite de experți care făceau la rândul lor parte din Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor. În același mod, astfel cum a indicat Republica Bulgaria, chiar după adoptarea acestei decizii, Comisia nu a contestat obiectivitatea raportului privind evaluările referitoare la operațiunile „de minimis”, în timp ce acesta fusese realizat de funcționari ai aceluiași minister(47). În sfârșit, chestiunea independenței experților a fost de asemenea abordată în mod expres cu ocazia schimburilor privind prima procedură de licitație, care a fost anulată printre altele pentru motivul că evaluatorul autorizat luase anterior poziție cu privire la rapoartele de evaluare întocmite în vederea stabilirii ajutorului(48). Chiar și într‑un astfel de context, Comisia nu a sesizat această ocazie pentru a‑și exprima temerile în ceea ce privește pretinsul risc care provine dintr‑o eventuală desemnare a unei întreprinderi publice ca expert independent.
75.      În al patrulea și ultimul rând, Comisia nu a fost, în orice caz, în măsură să demonstreze existența vreunei influențe exercitate de autoritățile bulgare cu privire la raportul de expertiză al Agrolesproekt. În această privință, amintim că, dacă ne inspirăm din criteriile reținute în cadrul aprecierii independenței instanțelor, cerința de independență implică două aspecte distincte, independența obiectivă și independența subiectivă(49). Comisia arată că în esență aceste două aspecte lipsesc.
76.      Pe de o parte, în ceea ce privește independența obiectivă, aceasta presupune ca expertul să își exercite funcțiile în mod complet autonom, fără a fi supus vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni de la nicio persoană. Astfel, expertul este protejat de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să pună în pericol independența raportului său de expertiză(50).
77.      În această privință, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 62 din prezentele concluzii, Comisia exprimă rezerve care privesc atât independența funcțională, cât și independența economică a Agrolesproekt în raport cu Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor.
78.      Într‑o primă etapă, în ceea ce privește independența funcțională, apreciem, mai întâi, că independența Agrolesproekt nu poate fi repusă în discuție prin simplul fapt că această întreprindere a fost desemnată de autoritatea care a acordat ajutorul în discuție. Dimpotrivă, tindem să considerăm că, dat fiind că părțile nu contestă că cei doi experți la care a recurs această întreprindere erau înregistrați la Camera Evaluatorilor Independenți, ei și‑au exercitat activitățile cu respectarea normelor etice și deontologice ridicate de independență la elaborarea rapoartelor de evaluare(51). În acest sens, trebuie să se prezume că ei beneficiază de o independență obiectivă suficientă. Această prezumție se impune în special în măsura în care nu este evident în ce măsură împrejurarea că mandatarul expertizei este ministerul menționat mai sus este în sine pertinentă. Astfel, pe de o parte, după cum a confirmat Republica Bulgaria, acești doi experți nu au nicio legătură directă cu statul bulgar: ei nu sunt funcționari ai ministerului sau ai oricărui alt organism public, nici chiar ai Agrolesproekt, și au fost recrutați numai pentru îndeplinirea sarcinilor specifice care le‑au fost încredințate. Pe de altă parte, Comisia nu a repus în discuție calitățile profesionale ale celor doi experți care au fost numiți de Agrolesproekt și nici capacitatea lor de a efectua cu succes expertiza încredințată. Comisia a admis chiar în ședință că, dacă acești doi experți ar fi fost selectați direct de autoritățile bulgare, fără intervenția Agrolesproekt, condiția de independență, în sensul considerentului (176) al Deciziei 2015/456, ar fi fost îndeplinită.
79.      În continuare, considerăm că această prezumție nu poate fi răsturnată printr‑o simplă afirmație care s‑ar întemeia pe faptul că „ar fi inutil să se nege influența [ministerului] asupra procesului decizional al întreprinderii”. Astfel, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, revine Comisiei obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și de a prezenta Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a putea fi invocată vreo prezumție de către Comisie(52). Astfel, este de competența Comisiei să facă dovada existenței unei legături între caracterul public al Agrolesproekt și calitatea sau fiabilitatea rapoartelor de evaluare pentru a demonstra că această întreprindere nu îndeplinește condițiile de punere în aplicare a deciziei care sunt prevăzute în considerentul (176) al Deciziei 2015/456. Or, după cum s‑a arătat în ședință, Comisia nu a furnizat nicio probă care să ateste instrucțiuni ce ar fi fost date de autoritățile bulgare întreprinderii menționate sau celor doi experți desemnați. De asemenea, din rapoartele anuale întocmite de aceeași întreprindere la care se referă Comisia nu reiese niciun indiciu material care să sugereze că experții nu erau liberi să își îndeplinească misiunea în condiții de independență deplină.
80.      Într‑o a doua etapă, în ceea ce privește independența economică, deși este adevărat că remunerarea experților poate juca efectiv un rol în independența lor obiectivă, astfel cum a afirmat Republica Bulgaria, finanțarea Agrolesproekt rezultă din activitatea economică pe care o exercită. Astfel, veniturile sale provin din activitatea sa principală, și anume elaborarea unor planuri de exploatare forestieră și inventarul zonelor forestiere în cadrul unor contracte încheiate în urma participării sale la proceduri deschise. Aceste informații sunt susținute de conturile anuale pentru exercițiile anilor 2018 și 2019, care sunt publicate în registrul comerțului, în care se precizează efectiv că, în perioada contabilă în cauză, această întreprindere și‑a generat propriile venituri din contracte în cadrul unor proceduri deschise în temeiul Legii privind contractele de achiziții publice.
81.      În consecință, considerăm că niciun element de probă prezentat de Comisie nu poate demonstra că, în speță, independența obiectivă a Agrolesproekt sau a celor doi experți la care aceasta a apelat a fost compromisă.
82.      Pe de altă parte, în ceea ce privește independența subiectivă, amintim că aceasta este legată de noțiunea de „imparțialitate” și vizează echidistanța în raport cu părțile în litigiu și cu interesele lor din perspectiva obiectului acestuia. Acest aspect impune respectarea obiectivității și lipsa oricărui interes în conținutul expertizei efectuate(53).
83.      În această privință, Comisia a arătat în ședință că dispunea de informații în sensul că cei doi experți în cauză nu erau pe deplin liberi să își îndeplinească misiunea în cadrul stabilit de Agrolesproekt, că ar fi primit indicații din partea autorităților bulgare și că acest lucru ar reieși chiar din rapoartele acestei întreprinderi.
84.      Totuși, astfel cum s‑a subliniat deja la punctele 78-80 din prezentele concluzii, din rapoartele anuale ale Agrolesproekt nu pare să reiasă niciun element care să indice că experții nu erau liberi să își îndeplinească misiunea. Astfel, rapoartele respective privesc proiectele de organizare silvicolă în care participau structuri ale statului bulgar. Or, acestea nu au nicio relevanță în ceea ce privește misiunea Agrolesproekt privind calculul prețurilor terenurilor forestiere. Pe de altă parte, din dosarul de care dispune Curtea reiese că raportul de evaluare, astfel cum a fost prezentat de această întreprindere, a fost aprobat de autoritatea contractantă, în urma evaluării consiliului de experți al Agenției Executive Forestiere, fără nicio intervenție în ceea ce privește conținutul său(54).
85.      Având în vedere ceea ce precedă și în special modul de redactare a considerentului (176) al Deciziei 2015/456, dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii, insuficiența precizărilor furnizate de Comisie în cadrul procedurii administrative anterioare și ulterioare adoptării acestei decizii și lipsa de probe susceptibile să repună în discuție obiectivitatea raportului de expertiză prezentat de Agrolesproekt, trebuie să se constate că nu s‑a dovedit că Republica Bulgaria a încălcat decizia menționată prin desemnarea unui expert care nu îndeplinea cerințele de independență prevăzute în acest considerent.
86.      În consecință, propunem respingerea ca nefondat a celui de al doilea argument invocat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv.
D.      Cu privire la încălcarea obligației de cooperare loială prin nedivulgarea structurii de proprietate publică a expertului desemnat
87.      Prin intermediul celui de al treilea și ultimului argument invocat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv, Comisia reproșează autorităților bulgare că nu au divulgat în timp util – și anume înainte de aprobarea desemnării Agrolesproekt de către Comisie la 26 octombrie 2017(55) – informația potrivit căreia aceasta era o întreprindere publică, iar funcțiile sale de gestiune erau exercitate de Ministrul Alimentației, Agriculturii și Pădurilor. Această omisiune, care ar fi indus în eroare serviciile Comisiei, ar fi constituit o încălcare a obligației de cooperare loială consacrate la articolul 4 alineatul (3) TFUE. Astfel, această informație ar fi fost comunicată Comisiei abia doi ani mai târziu, și anume la 10 iulie 2020(56). În ședință, Comisia a explicat că autoritățile bulgare nu puteau ignora importanța și relevanța pe care această informație, referitoare la controlul întreprinderii respective, le avea în ceea ce privește cerințele de independență.
88.      Republica Bulgaria solicită respingerea acestui motiv ca nefondat.
89.      În această privință, este suficient să se arate că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 67-72 din prezentele concluzii, niciun element al dreptului Uniunii sau din practica decizională a Comisiei nu ar fi trebuit să determine Republica Bulgaria să comunice informația referitoare la faptul că cei doi experți independenți fuseseră numiți de Agrolesproekt, o întreprindere publică controlată de stat și în special de Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor.
90.      În orice caz, după cum arată în mod întemeiat Republica Bulgaria, în cazul în care Comisia ar fi dorit să verifice informația respectivă, aceasta era disponibilă rapid și pe scară largă. Astfel, informațiile referitoare la organele de conducere și la controlul capitalului unei întreprinderi sunt accesibile publicului și sunt disponibile în registrul comerțului, așa încât orice parte interesată poate avea acces rapid și gratuit la acestea în cazul în care consideră necesar pentru a lua o decizie(57).
91.      Rezultă că, în opinia noastră, nicio încălcare a obligației de cooperare loială nu poate fi constatată în ceea ce privește Republica Bulgaria și al treilea argument dezvoltat în cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv trebuie de asemenea respins ca nefondat.
VI.    Concluzie
92.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții, în ipoteza în care ar considera oportun să se pronunțe asupra primului aspect al celui de al doilea motiv, să declare că Comisia Europeană nu a demonstrat că Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin printre altele în temeiul considerentului (176) al Deciziei (UE) 2015/456 din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutoare nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere.
1      Limba originală: franceza.
2      Decizie din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutoare nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere (JO 2015, L 80, p. 100).
3      Regulamentul Consiliului din 22 martie 1999 (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
4      Regulamentul Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
5      Zakon za gorite (Legea privind pădurile, DV nr. 125 din 29 decembrie 1997).
6      Și anume Regulamentul privind calcularea prețurilor de bază, a prețurilor pentru terenurile din zonele excluse și de instituire a drepturilor de utilizare și de servitute asupra pădurilor și terenurilor din fondul forestier, adoptat prin Decretul Consiliului de Miniștri nr. 252 din 6 noiembrie 2003 (DV nr. 101 din 18 noiembrie 2003, astfel cum a fost modificat prin DV nr. 1 din 5 ianuarie 2007).
7      La 3 septembrie 2009, a fost introdus un moratoriu privind modificarea ulterioară a destinației terenurilor care au făcut obiectul unui schimb.
8      În esență, dacă parcela de teren forestier aflată în proprietate publică primită în schimb are o valoare mai mare decât cea a parcelei de teren forestier aflate în proprietate privată date în schimb. Comisia a considerat că, în schimb, decizia unei autorități publice de a modifica, în urma tranzacției de schimb, destinația unei anumite parcele, terenul forestier devenind astfel teren construibil, nu constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
9      Regulamentul Comisiei din 18 decembrie 2013 privind aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] ajutoarelor de minimis (JO 2013, L 352, p. 1), care stabilea aceste condiții.
10      Din observațiile scrise prezentate de Republica Bulgaria reiese că prima procedură de licitație, care a fost anunțată la 18 decembrie 2014, a fost anulată pentru motivul că s‑a constatat că singurul ofertant care participase la licitație, pe de o parte, propusese un evaluator autorizat care, în perioada anterioară, și anume în perioada cuprinsă între anul 2003 și anul 2009, participase în calitate de membru al unui comitet și, în această calitate, luase poziție cu privire la rapoartele de evaluare întocmite și, pe de altă parte, formulase o propunere tehnică care nu era conformă cu caietul de sarcini al autorității contractante; a două procedură de licitație, care a fost anunțată la 20 martie 2015, a fost anulată în urma unei modificări semnificative a împrejurărilor și ca urmare a necesității de a reexamina tranzacțiile de schimb și de a modifica numărul de bunuri care trebuiau evaluate în caietul de sarcini pentru a reexamina toate cele 132 de tranzacții și a treia procedură de licitație, care a fost anunțată la 10 octombrie 2016, a fost anulată la propunerea comitetului de evaluare a ofertelor ca urmare a constatărilor motivate privind cei doi participanți, potrivit cărora aceștia nu îndeplineau condițiile stabilite anterior în documentația de licitație.
11      Din scrisoarea menționată reiese că cei doi experți erau titulari ai unui certificat de evaluatori autorizați și ai unui master în domeniul „păduri”, justificau o experiență profesională totală de 28 și, respectiv, de 22 ani în calitate de ingineri forestieri
și realizaseră 722 și, respectiv, 53 de expertize pentru parcele de teren forestier.
12      În ceea ce privește celelalte 29 de tranzacții de schimb, beneficiarii prezumați nu ar fi primit niciun avantaj. Potrivit informațiilor furnizate de Republica Bulgaria, Agrolesproekt ar fi pregătit 264 de rapoarte de evaluare care conțineau o evaluare a prețului de piață al celor 2 500 de terenuri care făceau obiectul celor 132 de tranzacții de schimb. Pentru fiecare raport ar fi fost întocmit un tabel care să indice diferența dintre prețul real al pieței și prețul administrativ aplicat în contractele de schimb de terenuri.
13      În speță, aceste precizări priveau: în primul rând, activitatea principală a evaluatorului, serviciile oferite de acesta și persoanele cărora le sunt destinate, structura de proprietate a evaluatorului, în special dacă este deținută de stat, asociată unei entități publice, deținută de sectorul privat sau mixt, definirea persoanelor sau a entităților care sunt proprietarii evaluatorului și definirea persoanelor sau a entităților care au o influență decisivă asupra activităților evaluatorului; în al doilea rând, sursele de venit ale evaluatorului, în special aspectul dacă și în ce măsură acestea depind de finanțarea publică sau de contractele atribuite de stat și, în al treilea rând, criteriul expertului independent la primirea ofertei evaluatorului.
14      În special ca urmare a luării în considerare a unor bunuri analoge pe piață la prețuri anormal de scăzute (și anume mai mici decât prețurile administrative aplicate anterior), precum și a unor prețuri raportate exclusiv în scopuri fiscale.
15      Directiva Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (JO 2006, L 318, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66).
16      În aceeași scrisoare, Comisia a observat că autoritățile bulgare nu răspunseseră la întrebările care le fuseseră adresate prin scrisoarea din 15 mai 2020 referitoare la sursele de venit ale Agrolesproekt, în special la aspectul dacă și în ce măsură acestea depindeau de finanțare publică sau de contracte atribuite de stat.
17      DV nr. 13 din 16 februarie 2016, astfel cum a fost modificat și completat în mai multe rânduri, și în ultimul rând în DV nr. 11 din 6 februarie 2024.
18      Această cauză a condus la pronunțarea Hotărârii din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), în care Curtea a statuat printre altele că articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 trebuie interpretate în sensul că nu se opun posibilității ca criteriile în temeiul cărora se determină cuantumul unui ajutor de stat primit la momentul achiziționării de terenuri, în cadrul unui schimb de terenuri forestiere, să aibă la bază prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate privind terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de 12 luni anterioare evaluării, cu condiția ca aplicarea unor astfel de criterii să fie compatibilă cu decizia Comisiei privind recuperarea acestui ajutor și ele să permită stabilirea valorii de piață a terenurilor respective la momentul tranzacției de schimb.
19      Deși Comisia invocă aceste argumente în cadrul celui de al doilea motiv, considerațiile referitoare la alegerea și la independența expertului desemnat sunt însă intrinsec legate și pertinente și pentru analiza primului și a celui de al treilea motiv.
20      În replică, Comisia invocă două neregularități legate de organizarea procedurii de licitație și referitoare la selectarea expertului independent, și anume, în primul rând, faptul că prețul propus inițial în cadrul primei proceduri de licitație era prea scăzut pentru a atrage candidații, ceea ce ar fi fost recunoscut de Republica Bulgaria și ar fi determinat‑o să crească prețul în cadrul celei de a doua proceduri de licitație, și, în al doilea rând, împrejurarea că cerința prevăzută în cererea de ofertă, potrivit căreia expertul trebuia, pe de o parte, să actualizeze prețul administrativ și, pe de altă parte, să integreze prețuri administrative în metodologia de stabilire a prețului de piață, era de natură să inducă în eroare și, în consecință, să conducă la o punere incorectă în aplicare a Deciziei 2015/456. Comisia a prezentat aceste motive în susținerea poziției potrivit căreia nu poate fi în niciun caz considerată răspunzătoare pentru neregularitățile legate de organizarea procedurii de licitație și de selectare a expertului independent. Or, în măsura în care aceste pretinse neregularități au fost invocate pentru prima dată în cadrul replicii, ele nu pot fi percepute ca motive autonome prin care se urmărește constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către Republica Bulgaria [a se vedea în această privință articolul 120 și articolul 121 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții].
21      A se vedea Hotărârea din 6 mai 2015, Comisia/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punctele 37 și 38, precum și jurisprudența citată), și Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 33 și jurisprudența citată).
22      Această obligație decurge de asemenea din articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589, care a înlocuit Regulamentul nr. 659/1999 [a se vedea în această privință Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, punctul 39 și jurisprudența citată)].
23      A se vedea Hotărârea din 6 mai 2015, Comisia/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punctul 39 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 34 și jurisprudența citată).
24      A se vedea Hotărârea din 13 octombrie 2011, Comisia/Italia (C‑454/09, EU:C:2011:650, punctul 37 și jurisprudența citată).
25      A se vedea Hotărârea din 11 septembrie 2014, Comisia/Germania (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punctul 48 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producători agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 40 și jurisprudența citată).
26      A se vedea Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța (C‑37/14, EU:C:2015:90, punctul 65 și jurisprudența citată).
27      În special, împrejurarea că 66 de beneficiari dintr‑un total de 102 ar fi contestat ordinele de recuperare în fața instanțelor naționale, conducând la întârzieri suplimentare în punerea în aplicare a Deciziei 2015/456.
28      Această posibilitate este conformă cu jurisprudența Curții potrivit căreia Comisia nu este obligată, atunci când dispune restituirea unui ajutor declarat incompatibil cu piața internă, să stabilească cuantumul exact al ajutorului care trebuie restituit, cu condiția ca decizia sa să cuprindă indicații care să permită destinatarului său să determine el însuși, fără dificultăți excesive, acest cuantum [a se vedea Hotărârea din 12 octombrie 2000, Spania/Comisia (C‑480/98, EU:C:2000:559, punctul 25 și jurisprudența citată), Hotărârea din 20 martie 2014, Rousse Industry/Comisia (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punctul 77 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 6 mai 2015, Comisia/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punctul 40 și jurisprudența citată)]. Cu titlu de exemplu, atunci când este confruntată cu o schemă de ajutor, Comisia nu este în general în măsură să identifice în mod precis cuantumul ajutorului primit de fiecare dintre beneficiarii individuali și, în consecință, împrejurările speciale proprii unuia dintre beneficiarii unei scheme de ajutor nu pot fi apreciate decât în stadiul recuperării ajutorului [a se vedea Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punctul 22 și jurisprudența citată)].
29      Sublinierea noastră.
30      A se vedea punctul 18 din prezentele concluzii.
31      A se vedea punctul 38 din prezentele concluzii.
32      A se vedea punctul 39 din prezentele concluzii.
33      Comisia a precizat, referindu‑se la raportul anual de activitate al Agrolesproekt privind anul 2020, că ar reieși din acest raport că în esență punerea în aplicare a diferitor proiecte ale întreprinderii era controlată de o structură administrativă din cadrul Ministerului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor.
34      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
35      A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punctul 34 și jurisprudența citată).
36      A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punctul 37 și jurisprudența citată).
37      JO 1997, C 209, p. 3, Ediție specială, 08/vol. 3, p. 56.
38      A se vedea punctul 22 din prezentele concluzii.
39      Și anume o procedură care are aparența unei vânzări publice la valoarea de piață și, în consecință, nu reprezintă ajutor de stat.
40      A se vedea titlul II „Principii” punctul 2 litera (a) al doilea și al treilea paragraf din Comunicarea din 1997.
41      Sublinierea noastră.
42      Astfel, la titlul I, „Introducere”, din Comunicarea din 1997, al patrulea paragraf prevede că „[r]ecomandările privesc numai vânzările de terenuri și clădiri aflate în proprietatea statului. Ele nu se referă la achiziția publică de terenuri și clădiri sau la închirierea sau concesionarea de terenuri și clădiri de către autoritățile publice. Asemenea operațiuni pot include, în egală măsură, elemente de ajutor de stat”.
43      A se vedea punctul 23 din prezentele concluzii.
44      JO 2016, C 262, p. 1. A se vedea în această privință punctul 103 și nota de subsol 163, precum și nota de subsol 133 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat, care se limitează la a preciza că „evaluările ex ante ar trebui efectuate cu sprijinul unor experți având competențele și experiența corespunzătoare. Evaluările ar trebui să se bazeze întotdeauna pe criterii obiective și nu ar trebui să fie afectate de considerente de politică”.
45      Astfel, după cum arată în mod întemeiat Republica Bulgaria, un conflict de interese între expertul independent și statul membru se poate produce numai într‑o situație în care există o posibilitate de a obține un avantaj nejustificat. Cu toate acestea, în speță, nici Republica Bulgaria, nici Agrolesproekt nu obțin vreun avantaj din faptul că evaluarea prețului de piață a fost făcută tocmai de această societate comercială.
46      A se vedea în acest sens Decizia Comisiei din 30 aprilie 2008 privind ajutorul de stat C 56/06 (ex NN 77/06) pus în aplicare de [Republica Austria] pentru privatizarea Bank Burgenland [notificată cu numărul C(2008) 1625]. În această cauză, Comisia a explicat că nu dispunea de toate informațiile necesare pentru a aprecia în mod definitiv dacă o anumită măsură constituie un avantaj și, în consecință, Republica Austria trebuia să „furnizeze o evaluare de către un expert independent, numit de un organism independent, a valorii de piață a bunurilor celor patru sucursale specializate în tranzacții imobiliare ale [Bank Burgenland]” [(a se vedea considerentul (172) al acestei decizii] (sublinierea noastră).
47      A se vedea punctele 19 și 20 din prezentele concluzii.
48      A se vedea punctul 22 din prezentele concluzii.
49      A se vedea în această privință Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Governo della Repubblica italiana (Statutul judecătorilor de pace italieni) (C‑658/18, denumite în continuare „Concluziile prezentate în cauza Statutul judecătorilor de pace italieni”, EU:C:2020:33, punctele 42-59 și jurisprudența citată).
50      A se vedea prin analogie Concluziile prezentate în cauza Statutul judecătorilor de pace italieni (punctul 43 și jurisprudența citată).
51      În conformitate cu articolul 18 alineatul (6) din Zakon za nezavisimite otseniteli (Legea privind evaluatorii independenți, promulgată în DV nr. 98 din 14 noiembrie 2008, astfel cum a fost modificată și completată în ultimul rând în DV nr. 19 din 8 martie 2011), fiecare evaluator independent este obligat să „se conformeze Codului deontologic al evaluatorilor independenți”.
52      A se vedea în special Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța (C‑37/14, EU:C:2015:90, punctul 71 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 21 decembrie 2023, Comisia/Danemarca (Durată maximă de parcare) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punctul 47 și jurisprudența citată). Potrivit acestei jurisprudențe, revine, în schimb, statului membru în cauză, atunci când a fost stabilită nerecuperarea unei părți sau a totalității ajutoarelor în cauză, sarcina de a justifica motivele pentru care această recuperare nu ar fi necesară în ceea ce privește anumiți beneficiari.
53      A se vedea prin analogie Concluziile prezentate în cauza Statutul judecătorilor de pace italieni (punctul 49 și jurisprudența citată).
54      A se vedea punctul 26 din prezentele concluzii.
55      A se vedea punctul 24 din prezentele concluzii.
56      A se vedea punctul 33 din prezentele concluzii.
57      Pe de altă parte, trebuie să se constate că, în considerentul (142) al Deciziei 2015/456, Comisia însăși s‑a referit la informații referitoare la beneficiarii ajutorului care rezultau din Registrul Comerțului din Bulgaria („[î]ntr‑adevăr, o serie de beneficiari […] ai tranzacțiilor de schimb furnizează printre altele servicii imobiliare, turistice, de restaurant și de împădurire și aceste domenii sunt menționate în Registrul Comerțului din Bulgaria ca fiind sectoarele economice în care aceștia își desfășoară activitatea”) (sublinierea noastră).