62005CJ0375_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑375/05,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) bij beslissing van 23 augustus 2005, ingekomen bij het Hof op 12 oktober 2005, in de procedure
Erhard Geuting
tegen
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, R. Schintgen, A. Borg Barthet (rapporteur), M. Ilešič en E. Levits, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– E. Geuting, vertegenwoordigd door F. Schulze, Rechtsanwalt,
– de Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, thans de Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, vertegenwoordigd door M. Günther als gemachtigde,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door L. Van den Broeck als gemachtigde,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Cattabriga en F. Erlbacher als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad van 18 november 1996 (PB L 296, blz. 50; hierna: „verordening nr. 805/68”), betreffende de vervanging van zoogkoeien, en van artikel 33, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 3886/92 van de Commissie van 23 december 1992 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de premieregelingen waarin is voorzien bij verordening nr. 805/68, en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 1244/82 en (EEG) nr. 714/89 (PB L 391, blz. 20), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2311/96 van de Commissie van 2 december 1996 (PB L 313, blz. 9; hierna: „verordening nr. 3886/92”), betreffende de toevoeging van premierechten aan de nationale reserve.
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen E. Geuting en de Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (directeur van de landbouwkamer van Nordrhein-Westfalen – afdeling landbouw), thans de Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (directeur van de landbouwkamer van Nordrhein-Westfalen), betreffende de door Geuting ingediende aanvraag voor een zoogkoeienpremie voor het verkoopseizoen 1998.
Toepasselijke bepalingen
3. Artikel 4 a, derde streepje, van verordening nr. 805/68 definieert het begrip „zoogkoe” als volgt:
„i) een koe van een vleesras of verkregen door kruising met zo’n ras en dat hoort bij een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor vleesproductie,
of
ii) een drachtige vaars die een zoogkoe vervangt en aan dezelfde voorwaarden voldoet”.
4. Artikel 4 d, lid 5, eerste alinea, van verordening nr. 805/68 bepaalt:
„De premie wordt toegekend aan producenten die in de twaalf maanden na de indiening van de aanvraag geen melk of zuivelproducten leveren die afkomstig zijn van hun bedrijf en die gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden, vanaf de datum van indiening van de aanvraag, een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.”
5. Artikel 4 f, leden 1, 2 en 4, van verordening nr. 805/68 luidt:
„1. Iedere lidstaat legt een nationale startreserve aan die gelijk is aan minimaal 1 % en maximaal 3 % van het totaal aantal dieren waarvoor op grond van het referentiejaar een zoogkoeienpremie is toegekend aan producenten waarvan het bedrijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat is gelegen. [...]
2. De lidstaten gebruiken hun nationale reserves voor de toekenning, binnen de grenzen van deze reserves, van rechten met name aan de hieronder bedoelde producenten:
a) Producenten die vóór 1 januari 1993 een premie hebben aangevraagd en die naar het oordeel van de bevoegde autoriteit hebben aangetoond dat toepassing van de individuele maxima overeenkomstig artikel 4 d, lid 2, de levensvatbaarheid van hun bedrijf in gevaar zal brengen, rekening houdend met de uitvoering van een investeringsprogramma in de rundersector dat vóór 1 januari 1993 wordt vastgesteld.
b) Producenten die voor het referentiejaar een premie hebben aangevraagd, welke aanvraag ten gevolge van uitzonderlijke omstandigheden niet overeenkomt met de werkelijke situatie die tijdens voorafgaande jaren was vastgesteld.
c) Producenten die regelmatig premies hebben aangevraagd zonder echter een aanvraag op grond van het referentiejaar te hebben ingediend.
d) Producenten die in het jaar volgend op het referentiejaar of in de daaropvolgende jaren voor de eerste keer een premie aanvragen.
e) Producenten die een gedeelte van de oppervlakten hebben verworven die voordien door andere producenten voor rundveehouderij werden gebruikt.
[...]
4. De Commissie stelt de uitvoeringsbepalingen van dit artikel vast volgens de procedure van artikel 27.
Volgens diezelfde procedure worden vastgesteld:
– de maatregelen voor het geval in een lidstaat de nationale reserve niet wordt aangewend,
– de maatregelen inzake in 1997 en 1998 ongebruikte individuele rechten die in de nationale reserve worden teruggestort,
– de overgangsmaatregelen die nodig zijn om de overgang van de vorige regeling naar de bij deze verordening vastgestelde regeling te vergemakkelijken, en met name die welke betrekking hebben op producenten die voor het eerst op grond van het jaar 1991 of 1992 de zoogkoeienpremie hebben gekregen, indien dit jaar direct volgt op het door de betrokken lidstaat gekozen referentiejaar.”
6. Artikel 33 van verordening nr. 3886/92 bevat uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 4 f van verordening nr. 805/68 bedoelde nationale reserve, en bepaalt:
„1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt zelf gebruiken en/of tijdelijk overdragen aan een andere producent.
2. Wanneer een producent elk jaar niet minstens 70 % van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve toegevoegd, behalve:
– wanneer de betrokkene over rechten voor maximaal zeven premies beschikt. Indien deze producent in twee op elkaar volgende kalenderjaren niet telkens minstens 70 % van zijn rechten heeft gebruikt, wordt het niet gebruikte deel van het laatste jaar aan de nationale reserve toegevoegd;
– wanneer de betrokkene aan een door de Commissie goedgekeurd extensiveringsprogramma deelneemt;
– wanneer de betrokkene aan een door de Commissie erkend en geen verplichting tot overdracht en/of tijdelijke overdracht inhoudend programma voor vervroegde uittreding deelneemt, of
– in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
[...]
4. Voor 1997 en 1998 wordt het in lid 2 en in lid 3, eerste alinea, bedoelde percentage van 70 % vervangen door 90 %. In dat geval kunnen de [weer] aan de nationale reserve toegevoegde rechten in 1998 en 1999 niet opnieuw worden verdeeld.”
7. Artikel 10 van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36) bepaalt de berekeningsgrondslag voor de premies waarvoor er een individueel maximum bestaat en voorziet in korting van die premies in bepaalde gevallen. In dit artikel heet het:
„[...]
2. Wanneer wordt vastgesteld dat het aantal in een steunaanvraag aangegeven dieren groter is dan het aantal bij de controle geconstateerde dieren, wordt het steunbedrag berekend op basis van het aantal geconstateerde dieren. [...]
[...]
4. De runderen worden slechts in aanmerking genomen indien het de in de steunaanvraag geïdentificeerde dieren betreft, of, in geval van toepassing van lid 3, de dieren geïdentificeerd in het register. Een voor de premie aangegeven zoogkoe of een rund dat is aangegeven voor de compenserende vergoeding als bedoeld in verordening (EEG) nr. 2328/91, kan echter worden vervangen door een andere zoogkoe, respectievelijk een ander rund op voorwaarde dat deze vervanging plaatsvindt binnen 20 dagen na de datum waarop het dier het bedrijf heeft verlaten, en mits deze vervanging uiterlijk op de derde dag na de dag van de vervanging in het particulier register wordt genoteerd.”
8. Artikel 1 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) bepaalt:
„1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
9. Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1244/82 van de Commissie van 19 mei 1982 houdende uitvoeringsbepalingen van de premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand (PB L 143, blz. 20), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2079/90 van de Commissie van 20 juli 1990 (PB L 190, blz. 15; hierna: „verordening nr. 1244/82”) luidt als volgt:
„De aanvragen voor de premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand worden jaarlijks in het tijdvak van 15 juni tot en met 31 januari van het volgende jaar bij de door elke lidstaat aangewezen bevoegde instantie ingediend voor de zoogkoeien die op de dag van indiening van de aanvraag worden gehouden. De lidstaten mogen evenwel, binnen dit tijdsbestek, een of meer perioden voor de indiening van de aanvragen vaststellen.
Het aantal voor de premie in aanmerking te nemen koeien is ten hoogste gelijk aan het aantal zoogkoeien, met uitzondering van drachtige vaarzen, dat op het bedrijf aanwezig is op de dag van indiening van de aanvraag.
In het tijdvak van 15 juni tot en met 31 januari van het volgende jaar mag een producent maar één enkele aanvraag indienen.”
Feiten en prejudiciële vragen
10. Op 20 april 1998 heeft verzoeker in het hoofdgeding voor het verkoopseizoen 1998 een zoogkoeienpremie aangevraagd voor in totaal 64 zoogkoeien, waarbij hij aangaf dat zijn individueel maximum 65,3 premierechten bedroeg. Voor 47 van die dieren stond onomstotelijk vast dat het om zoogkoeien ging. 17 dieren waren drachtige vaarzen die verzoeker in het hoofdgeding in zijn aanvraag kwalificeerde als dieren die zoogkoeien vervingen.
11. Van die 17 vaarzen had verzoeker in het hoofdgeding er 10 reeds in de vorige periode gedurende welke de dieren moesten worden aangehouden, ingezet ter vervanging van zoogkoeien die op 21 oktober 1997 zijn beslag hadden verlaten. De 7 andere moesten zoogkoeien vervangen die tussen 21 januari en 17 april 1998 het beslag hadden verlaten. 13 van die drachtige vaarzen hebben gekalfd vóór 15 mei 1998, tijdstip waarop de termijn voor de premieaanvraag verstreek.
12. Bij beschikking van 3 mei 1999 heeft verweerder in het hoofdgeding het individuele maximum voor de premierechten van verzoeker in het hoofdgeding met ingang van 10 juni 1998 verminderd tot 47 zoogkoeien, op grond dat de drachtige vaarzen niet als zoogkoeien konden worden aangemerkt. Volgens verweerder in het hoofdgeding had verzoeker in het hoofdgeding in 1998 niet minstens 90 % van zijn premierechten gebruikt, zodat het ongebruikte deel van die rechten aan de nationale reserve moest worden toegevoegd.
13. Bij beschikking van 23 augustus 2001 heeft verweerder in het hoofdgeding de premieaanvraag van verzoeker in het hoofdgeding voor het verkoopseizoen 1998 volledig afgewezen en het ter zake uitbetaalde voorschot, vermeerderd met een rente, teruggevorderd, op grond dat het verschil tussen het aantal aangegeven dieren en het aantal geconstateerde dieren meer dan 20 % bedroeg.
14. De door verzoeker in het hoofdgeding ingediende bezwaren zijn afgewezen bij beschikkingen van verweerder in het hoofdgeding van 5 november 1999 en 11 januari 2002. Het Bundesverwaltungsgericht, waarbij de beroepen tegen deze beschikkingen aanhangig zijn gemaakt, heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1) Betreffende de uitlegging van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van [verordening nr. 805/68]:
a) Is een drachtige vaars slechts een zoogkoe in de zin van afdeling 1 van verordening [nr. 805/68] indien zij een zoogkoe waarvoor een premie is aangevraagd, vervangt?
b) Is een drachtige vaars ook dan een zoogkoe in de zin van afdeling 1 van de verordening, indien zij in het voorafgaande verkoopseizoen een zoogkoe waarvoor een premie is aangevraagd, heeft vervangen en erkend is dat zij recht gaf op de premie?
c) Komt een drachtige vaars waarvoor een premie is aangevraagd in ieder geval voor de premie in aanmerking, indien zij nog vóór het verstrijken van de aanvraagtermijn kalft?
2) Betreffende de uitlegging van artikel 33, leden 2 en 4, van [verordening nr. 3886/92]:
a) Heeft een producent premierechten in een verkoopseizoen ook dan niet gebruikt, indien hij de premie weliswaar heeft aangevraagd, maar de aanvraag is afgewezen omdat de betrokken dieren niet voor de premie in aanmerking kwamen?
Geldt dat ook wanneer uit niets blijkt dat de aanvraag frauduleus zou zijn?
Is dit verenigbaar met het gemeenschapsrechtelijke evenredigheidsbeginsel?
b) Moet artikel 33, lid 2, van [verordening nr. 3886/92] aldus worden u itgelegd dat in een geval als het onderhavige premierechten gehandhaafd blijven omdat het een (naar behoren gemotiveerd) uitzonderlijk geval betreft?
c) Moeten premierechten die een producent op grond van artikel 33, lid 4, van [verordening nr. 3886/92] werden ontnomen omdat hij in het verkoopseizoen 1998 weliswaar meer dan 70 % maar minder dan 90 % van zijn premierechten heeft gebruikt, na afloop van de blokkeringstermijn van twee jaar bij voorrang aan deze producent worden toegekend?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag, sub a
15. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een drachtige vaars slechts een zoogkoe in de zin van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 is indien zij een zoogkoe waarvoor een premie is aangevraagd, vervangt.
16. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat volgens die bepaling slechts een drachtige vaars die een zoogkoe vervangt, kan worden beschouwd als een zoogkoe in de zin van bedoelde bepaling. Die bepaling preciseert evenwel niet of het bij de vervanging moet gaan om een zoogkoe die reeds in de premieaanvraag is vermeld, dan wel of het daarbij kan gaan om gelijk welke zoogkoe uit het bestand van de betrokken producent.
17. Artikel 10, lid 4, van verordening nr. 3887/92 bepaalt echter uitdrukkelijk dat alleen in de steunaanvraag geïdentificeerde runderen in aanmerking kunnen worden genomen, met dien verstande dat deze dieren door andere kunnen worden vervangen, op voorwaarde dat deze vervanging plaatsvindt binnen 20 dagen na de datum waarop het dier het bedrijf heeft verlaten, en mits deze vervanging binnen drie dagen in het particulier register wordt genoteerd. Een drachtige vaars kan dus onmogelijk een zoogkoe vervangen die niet in de premieaanvraag is geïdentificeerd.
18. Betreffende het tijdstip van de vervanging merkt de verwijzende rechter terecht op dat uit de bewoordingen van artikel 4 a, derde streepje, van verordening nr. 805/68 niet blijkt of de vervanging steeds na de indiening van de premieaanvraag moet plaatsvinden dan wel ook in de loop van de voorafgaande periode kan plaatsvinden. De verdere ontwikkeling van het op dit gebied toepasselijke gemeenschapsrecht verschaft echter duidelijkheid op dit punt. Zo maakt artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 160, blz. 21), die met ingang van 1 januari 2000 verordening nr. 805/68 heeft vervangen, het voortaan mogelijk de premie zowel aan zoogkoeien als aan vaarzen toe te kennen. Uit de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1254/1999 blijkt echter dat de wetgever beoogde de regeling soepeler te maken voor de producenten, door de zoogkoeienpremie ook toe te kennen voor vaarzen die voldoen aan dezelfde eisen inzake ras als zoogkoeien. Uit de omstandigheid dat de nieuwe regeling uitdrukkelijk beoogt de oude regeling te wijzigen door vaarzen in aanmerking te laten komen voor de premieaanvraag, kan worden afgeleid dat zij daarvoor niet in aanmerking kwamen onder de in het hoofdgeding toepasselijke vroegere regeling.
19. De uitlegging van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68, volgens welke voor drachtige vaarzen niet zonder meer een premie kan worden aangevraagd, wordt eveneens door het vroeger geldende recht bevestigd. De zoogkoeienpremie is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 1357/80 van de Raad van 5 juni 1980 tot instelling van een premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand (PB L 140, blz. 1), welke verordening is aangevuld bij verordening nr. 1244/82. Artikel 1, lid 1, tweede alinea, van die laatste verordening luidt: „het aantal voor de premie in aanmerking te nemen koeien is gelijk aan het aantal zoogkoeien, met uitzondering van drachtige vaarzen, dat op het bedrijf aanwezig is op de dag van indiening van de aanvraag”. Op grond van deze bepaling kan geen zoogkoeienpremie worden aangevraagd voor drachtige vaarzen. Verordening nr. 3886/92 heeft verordening nr. 1244/82 nadien ingetrokken, maar nam de zoogkoeienpremieregeling uit die laatste verordening in wezen over. Uit de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 3886/92 blijkt dienaangaande immers dat de gemeenschapswetgever de beheersregels die reeds voor de vroegere zoogkoeienpremieregeling golden, heeft willen blijven toepassen. Toch werden bewust een aantal wijzigingen doorgevoerd, zoals met betrekking tot de in aanmerking komende rassen. De bepaling dat drachtige vaarzen niet in aanmerking komen voor de premie behoort niet tot die wijzigingen, zodat de gemeenschapswetgever toen niet de bedoeling had aan die regel te tornen.
20. Uit de ontwikkeling van het ter zake toepasselijke gemeenschapsrecht blijkt dus dat een drachtige vaars slechts als een zoogkoe in de zin van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 kan worden beschouwd indien de vervanging plaatsvond na de indiening van de premieaanvraag.
21. Op de eerste vraag, sub a, dient dus te worden geantwoord dat artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 aldus moet worden uitgelegd dat een drachtige vaars slechts als een zoogkoe in de zin van afdeling 1 van die verordening kan worden beschouwd indien zij na de indiening van de premieaanvraag voor het verkoopseizoen een in die aanvraag vermelde zoogkoe vervangt.
Eerste vraag, sub b
22. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een drachtige vaars een zoogkoe in de zin van verordening nr. 805/68 is, indien zij in het voorafgaande verkoopseizoen een zoogkoe waarvoor een premie was aangevraagd, heeft vervangen en erkend is dat zij recht gaf op de premie.
23. Volgens verweerder in het hoofdgeding moet die vraag ontkennend worden beantwoord. Een bevestigend antwoord zou volgens hem immers impliceren dat de vervanging een duurzame toestand is, die blijft bestaan tot wanneer de drachtige vaars kalft, ook al is inmiddels een nieuw verkoopseizoen begonnen.
24. De analyse van verweerder in het hoofdgeding moet evenwel worden afgewezen omdat zij is gebaseerd op een te enge opvatting van de gevallen bestreken door de onderhavige prejudiciële vraag. Gegeven het feit dat de dracht bij runderen 9 maanden duurt, is het immers denkbaar dat een drachtige vaars laat in een verkoopseizoen een zoogkoe heeft vervangen en in het volgende verkoopseizoen, nog steeds tijdens haar dracht, opnieuw een andere zoogkoe vervangt die vermeld is in de premieaanvraag voor dit tweede verkoopseizoen.
25. Dienaangaande heeft de Commissie terecht opgemerkt dat het loutere feit dat verzoeker in het hoofdgeding een aantal drachtige vaarzen heeft aangemerkt als vervangende dieren voor het jaar 1997 er niet aan in de weg staat dat die vaarzen opnieuw zoogkoeien kunnen vervangen in 1998, zodat moet worden nagegaan of die vaarzen in 1998 voldeden aan de voorwaarden om opnieuw zoogkoeien te vervangen. Niets in de toepasselijke bepalingen wijst immers erop dat éénzelfde drachtige vaars niet tijdens twee opeenvolgende verkoopseizoenen zoogkoeien kan vervangen voor zover zij aan alle voorwaarden daarvoor voldoet, en in het bijzonder aan de in het kader van het antwoord op de eerste vraag, sub a, vermelde voorwaarden.
26. Bijgevolg moet op de eerste vraag, sub b, worden geantwoord dat een drachtige vaars die in een verkoopseizoen een zoogkoe waarvoor een premie was aangevraagd, heeft vervangen en ten aanzien waarvan werd erkend dat zij recht gaf op die premie, als een zoogkoe in de zin van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 kan worden beschouwd wanneer zij het jaar daarop voldoet aan de voorwaarden om opnieuw een zoogkoe te vervangen.
Eerste vraag, sub c
27. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 aldus moet worden uitgelegd dat een drachtige vaars waarvoor een premie is aangevraagd voor de premie in aanmerking komt indien zij nog vóór het verstrijken van de aanvraagtermijn kalft.
28. Verzoeker in het hoofdgeding betoogt dat ten aanzien van de 13 vaarzen die vóór het verstrijken van die termijn, op 15 mei 1998, hebben gekalfd, moet worden erkend dat zij recht geven op de premie, aangezien de omstandigheid dat hij zijn aanvraag vroeger, namelijk op 20 april 1998, heeft ingediend, hem niet tot nadeel mag strekken.
29. Bijgevolg moet worden vastgesteld of de dieren waarvoor een premieaanvraag is ingediend, ten tijde van de indiening van die aanvraag moeten voldoen aan alle voorwaarden om voor de premie in aanmerking te komen, inzonderheid de voorwaarde dat zij niet langer een drachtige vaars maar een zoogkoe zijn, dan wel dat het voldoende is dat zij aan die voorwaarden voldoen op de uiterste datum voor de indiening van een aanvraag. Op die datum waren de 13 in het hoofdgeding aan de orde zijnde dieren immers zoogkoeien geworden.
30. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat het Hof heeft geoordeeld dat het bij verordening nr. 3887/92 ingestelde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem vereist dat de door een steunaanvrager verstrekte gegevens van meet af aan volledig en juist zijn zodat hij een juiste aanvraag om compensatiebedragen kan indienen en sancties kan vermijden. Bij de indiening van een steunaanvraag is de landbouwproducent verplicht de dieren aan te geven die voldoen aan de verschillende voorwaarden van de communautaire regeling voor de toekenning van de betrokken steun (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Schilling en Nehring, C‑63/00, Jurispr. blz. I‑4483, punten 34 en 33).
31. Overigens preciseert artikel 4 d, lid 5, van verordening nr. 805/68 dat de premie wordt toegekend aan producenten die in de twaalf maanden na de indiening van de aanvraag geen melk of zuivelproducten leveren die afkomstig zijn van hun bedrijf en die tijdens die periode gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan het aantal waarvoor de premie is aangevraagd. Aangezien de periode gedurende welke de dieren moeten worden aangehouden met de indiening van de premieaanvraag aanvangt en het aantal zoogkoeien op dat tijdstip wordt geteld, moeten de dieren ook op dat tijdstip voldoen aan alle noodzakelijke voorwaarden om recht te geven op de premie.
32. Ten slotte kan de lidstaat overeenkomstig artikel 41, lid 2, van verordening nr. 3886/92 vaststellen dat het de producent is toegestaan, binnen de grenzen van zijn individueel maximum en de termijn voor de indiening van een dergelijke aanvraag, opnieuw een premieaanvraag in te dienen voor de nieuwe zoogkoe. Los van de vraag of de Bondsrepubliek Duitsland van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier evenwel dat verzoeker in het hoofdgeding de premieaanvraag in casu ná het kalven van de drachtige vaarzen maar vóór het verstrijken van de termijn voor de indiening van die aanvraag kon indienen, zodat een dergelijke aanvraag aan de voorwaarden voor de toekenning van de premierechten zou hebben voldaan.
33. Bijgevolg dient op de eerste vraag, sub c, te worden geantwoord dat artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68 aldus moet worden uitgelegd dat een drachtige vaars waarvoor een premie is aangevraagd, niet voor de premie in aanmerking komt wanneer zij vóór het verstrijken van de aanvraagtermijn kalft.
Tweede vraag, sub a
34. Met deze vraag, betreffende de uitlegging van artikel 33, leden 2 en 4, van verordening nr. 3886/92, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een producent zijn premierechten heeft gebruikt, wanneer hij de premie weliswaar heeft aangevraagd, maar de aanvraag is afgewezen omdat de betrokken dieren niet voor de premie in aanmerking kwamen. Subsidiair wenst hij te vernemen of een eventueel ontkennend antwoord ook zou gelden wanneer uit niets blijkt dat de aanvraag frauduleus is, en zo dit het geval is, of zulks verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel?
35. Verzoeker in het hoofdgeding heeft immers een zoogkoeienpremie aangevraagd voor 64 dieren, maar slechts voor 47 van deze dieren werd hem de premie toegekend, wat overeenkomt met minder dan 90 % van de rechten waarover hij beschikte. Derhalve rijst de vraag of hij door het indienen van de aanvraag ten aanzien van de 64 dieren gebruik heeft gemaakt van zijn premierechten, dan wel of, zoals verweerder in het hoofdgeding stelt, voor 17 ervan slechts sprake was van een poging om gebruik te maken van die rechten, zodat voldaan is aan de voorwaarden van artikel 33, leden 2 en 4, van verordening nr. 3886/92 en de rechten dus aan de nationale reserve moeten worden toegevoegd.
36. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de negende overweging van de considerans van verordening nr. 3886/92 stelt dat „gezien het marktregulerend effect van de regeling inzake de individuele maxima, moet worden bepaald dat premierechten waarvan door de betrokken producent niet binnen een bepaalde periode gebruik is gemaakt in de nationale reserve worden opgenomen”. Overigens vermeldt de vierde overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 1846/95 van de Commissie van 26 juli 1995 houdende wijziging van verordening nr. 3886/92 (PB L 177, blz. 28), die heeft geresulteerd in de leden 1 tot en met 3 van artikel 33 van verordening nr. 3886/92, dat het de bedoeling was „om tot een betere benutting van de beschikbare, maar door de producenten niet gebruikte premierechten te komen”. De regeling van toevoeging van niet-gebruikte rechten aan de nationale reserve heeft dus tot doel ervoor te zorgen dat alle bestaande premierechten daadwerkelijk worden gebruikt, teneinde te vermijden dat bepaalde producenten welke die rechten niet onmiddellijk gebruiken deze opsparen en aldus verhinderen dat zij ten goede zouden komen aan andere producenten. De beschikbare premierechten moeten dus overeenkomen met de werkelijke en actuele situatie van het bedrijf.
37. Bij de indiening van de premieaanvraag kan men echter onmogelijk weten of de in die aanvraag beschreven situatie daadwerkelijk overeenstemt met de situatie op het bedrijf. Om van gebruik van de premierechten te kunnen spreken moet de situatie van het bedrijf bovendien voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van de aangevraagde premies, wat een beoordeling vereist door de bevoegde nationale instanties. In een context als die in het hoofdgeding, waarin de situatie van het bedrijf niet aan die voorwaarden voldoet omdat de in de premieaanvraag vermelde dieren niet voor de betrokken premies in aanmerking kwamen, kunnen de premierechten niet worden geacht te zijn gebruikt.
38. De verwijzende rechter vraagt zich inzonderheid af of een dergelijke uitlegging verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. Deze uitlegging zou volgens hem immers kunnen neerkomen op een extra sanctie wegens onregelmatigheden bij de indiening van de aanvraag, welke sanctie, vanwege de langdurige gevolgen van de vermindering van het individuele maximum, zo zwaar is dat zij in strijd met het evenredigheidsbeginsel zou zijn.
39. Deze opvatting moet echter worden verworpen. Uit de hierboven vermelde overwegingen van de consideransen van de verordeningen nrs. 3886/92 en 1864/95 blijkt dat de regeling van toevoeging van premierechten aan de nationale reserve niet tot doel heeft misbruiken te bestraffen. Hoewel deze maatregel voor de betrokken producent nadelige gevolgen kan meebrengen, is hij in werkelijkheid geen sanctie, bij ontbreken van een daarmee te voorkomen en bestraffen onregelmatigheid in de zin van artikel 1 van verordening nr. 2988/95. De enige inbreuk op het gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen zou kunnen worden benadeeld, en die een onregelmatigheid in de zin van lid 2 van dat artikel kan opleveren, is immers de indiening van een premieaanvraag waarin onjuiste gegevens zijn opgenomen. Een producent die in overeenstemming met de communautaire voorschriften binnen de grenzen van zijn individueel maximum voor een welbepaald aantal zoogkoeien premierechten zou aanvragen, zou dat maximum op dezelfde wijze verminderd zien als een producent die een onjuiste aanvraag heeft ingediend. De gevolgen zijn dus identiek, ongeacht of er sprake was van onrechtmatig gedrag. Nu blijkt dat de betrokken maatregel niet beoogt een onregelmatigheid te bestraffen, kan hij niet worden aangemerkt als een sanctie in de zin van verordening nr. 2988/95.
40. Nu zij geen sanctie zijn in de zin van verordening nr. 2988/95, zijn de in artikel 33, leden 2 en 4, van verordening nr. 3886/92 bedoelde gevolgen slechts een maatregel om het individuele maximum aan te passen aan de werkelijke situatie van het bedrijf.
41. Aangezien de uit de toevoeging aan de nationale reserve resulterende verlaging van het individuele maximum geen sanctie is maar het loutere gevolg van een objectieve situatie, zijn voorts de bedoeling die aan de basis ligt van de gedraging welke tot die verlaging leidt, en het schuldaspect van die gedraging, niet relevant, zodat niet behoeft te worden onderzocht of een gedeeltelijk afgewezen premieaanvraag al dan niet frauduleus is.
42. Gegeven het feit dat er geen sprake is van een sanctie komt de kwestie van de verenigbaarheid met het evenredigheidsbeginsel van de maatregel bestaande in een verlaging van het individuele maximum bovendien in een andere vorm aan de orde dan door de verwijzende rechter werd voorgesteld, aangezien het niet gaat om de evenredigheid van een dubbele sanctie, maar enkel om de evenredigheid van bedoelde maatregel die het gevolg is van de verlaging van het aantal in aanmerking komende dieren.
43. In dat verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof inzake het evenredigheidsbeginsel, zoals dit inzonderheid toepassing vindt in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
44. De communautaire wetgever beschikt op dat gebied over een ruime beoordelingsvrijheid in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve dient het toezicht van de gemeenschapsrechter zich te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid is begaan, dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden (zie in die zin met name arresten van 9 september 2004, Spanje/Commissie, C‑304/01, Jurispr. blz. I‑7655, punt 23, en 7 september 2006, Spanje/Raad, C‑310/04, Jurispr. blz. I‑7285, punt 96).
45. Wat de evenredigheidstoetsing betreft, mogen handelingen van gemeenschapsinstellingen volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 97).
46. Wat de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van een dergelijk beginsel betreft, kan, gezien de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts worden afgedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arrest van 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 80, en arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 98).
47. De vraag is dus niet, of de door de wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was (arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 99).
48. Uit punt 36 van het onderhavige arrest en uit de daarin genoemde overwegingen van de consideransen blijkt dat de toevoeging van niet-gebruikte rechten aan de nationale reserve beoogt te garanderen dat alle premierechten daadwerkelijk worden gebruikt. Deze maatregel is evenwel een geschikt middel om het doel van een betere benutting van de beschikbare maar niet-gebruikte premierechten te bereiken. Overigens moet worden opgemerkt dat geen van de belanghebbenden die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, heeft aangevoerd dat die maatregel kennelijk ongeschikt zou kunnen zijn.
49. Aangezien de toevoeging aan de nationale reserve geen kennelijk ongeschikt middel is om het beoogde doel te bereiken, maakt de betwiste maatregel geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel.
50. Op de tweede vraag, sub a, dient dus te worden geantwoord dat artikel 33, leden 2 en 4, van verordening nr. 3886/92 aldus moet worden uitgelegd dat een producent zijn premierechten in een verkoopseizoen niet heeft gebruikt, wanneer hij de premie heeft aangevraagd, maar de aanvraag is afgewezen omdat de betrokken dieren niet voor de premie in aanmerking kwamen, ook al was die aanvraag niet frauduleus. Een dergelijke uitlegging maakt geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel.
Tweede vraag, sub b
51. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter subsidiair te vernemen of in omstandigheden als die van het hoofdgeding sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval in de zin van artikel 33, lid 2, laatste streepje, van verordening nr. 3886/92.
52. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval het mogelijk maakt af te wijken van de regel dat het niet-gebruikte deel van de premierechten aan de nationale reserve wordt toegevoegd, zodat op dit punt een strikte uitlegging is vereist. Deze uitlegging volgt dwingend uit het gebruik van het woord „uitzonderlijk” in die bepaling.
53. Uit de algemene opzet van artikel 33, lid 2, van verordening nr. 3886/92 blijkt dat het laatste streepje daarvan een algemene billijkheidsclausule is, bedoeld voor andere situaties dan die aangehaald in de vorige streepjes, waarin de toepassing van de algemene regel zich uitzonderlijk hard zou doen gevoelen, maar die niet allemaal afzonderlijk kunnen worden vermeld. Net zoals in de gevallen die in de voorgaande streepjes zijn vermeld, is er sprake van situaties waarin het billijk zou zijn dat het de producent wordt toegestaan zijn premierechten later geldend te maken, hoewel hij er om uitzonderlijke redenen tijdelijk geen gebruik van kan maken.
54. De bepalingen van die verordening noch de overwegingen van de considerans ervan bepalen de soorten criteria waarmee rekening moet worden gehouden om aan te tonen dat er sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de gemeenschapswetgever dit begrip niet nader heeft willen preciseren en daar evenmin specifieke criteria aan heeft willen verbinden. Derhalve moet met alle omstandigheden van zowel subjectieve als objectieve aard rekening worden gehouden, om vast te stellen of een of meer elementen daarvan het bestaan van een uitzonderlijk geval kunnen aantonen. Deze beoordeling kan slechts per geval worden verricht door de instanties die belast zijn met de toepassing van artikel 33, lid 2, laatste streepje, van verordening nr. 3886/92. Het staat aan de verwijzende rechter, bij wie het hoofdgeding aanhangig is en die als enige de relevante feiten kan constateren, dit in het kader van het hoofdgeding te beoordelen, zonder daarbij de noodzaak van een strikte toepassing van die bepaling uit het oog te verliezen.
55. In ieder geval kan, bij ontbreken van bijzondere omstandigheden, een onjuiste interpretatie van de toepasselijke regelgeving geen uitzonderlijk geval in de zin van artikel 33, lid 2, laatste streepje, van verordening nr. 3886/92 opleveren.
56. Bovendien moet worden opgemerkt dat de toepassing van die bepaling volgens de bewoordingen ervan vereist dat de producent naar behoren heeft gemotiveerd waarom de situatie waarin hij verkeert uitzonderlijk is.
57. Op de tweede vraag, sub b, dient dus te worden geantwoord dat het aan de verwijzende rechter staat om te bepalen of er, gelet op het geheel van naar behoren gemotiveerde omstandigheden die de situatie van verzoeker in het hoofdgeding kenmerken, sprake is van een uitzonderlijk geval dat noopt tot toepassing van de uitzonderingsbepaling van artikel 33, lid 2, laatste streepje, van verordening nr. 3886/92, zonder daarbij de noodzaak van een strikte toepassing van die bepaling uit het oog te verliezen.
Tweede vraag, sub c
58. Ten slotte wenst de verwijzende rechter eveneens subsidiair te vernemen, of de premierechten die een producent op grond van artikel 33, lid 4, van verordening nr. 3886/92 werden ontnomen omdat hij in het verkoopseizoen 1998 meer dan 70 % maar minder dan 90 % van zijn rechten heeft gebruikt, na afloop van een blokkeringstermijn van twee jaar bij voorrang aan deze producent moeten worden toegekend. Hij is namelijk van mening dat het evenredigheidsbeginsel zou kunnen gebieden voorrang te verlenen aan de oorspronkelijke houders, aangezien deze bijzonder sterk werden geraakt door de verhoging van het te gebruiken percentage van 70 tot 90 % in het kader van de buitengewone maatregelen ten gevolge van de zogenaamde „gekkekoeiencrisis”.
59. De toekenning door de lidstaten van premierechten uit de nationale reserve is geregeld in artikel 4 f, lid 2, van verordening nr. 805/68, dat de daarvoor in aanmerking komende producenten opsomt. Uit het gebruik van de woorden „met name” in die bepaling blijkt dat er geen sprake is van een uitputtende lijst.
60. De Commissie heeft terecht opgemerkt dat zij op grond van artikel 4 f, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 805/68 gemachtigd is tot vaststelling van de maatregelen inzake in 1997 en 1998 niet-gebruikte individuele rechten die weer aan de nationale reserve worden overgedragen, maar dat die maatregelen nooit werden vastgesteld. Bijgevolg behouden de lidstaten alle manoeuvreerruimte met betrekking tot het gebruik van hun nationale reserve. Zij kunnen dus vaststellen dat de premierechten bij voorkeur worden toegekend aan de producenten die hun rechten aan die reserve moesten afstaan op grond dat zij in het verkoopseizoen 1998 meer dan 70 % maar minder dan 90 % van hun rechten hadden gebruikt.
61. Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag, sub c, worden geantwoord dat artikel 33, lid 4, van verordening nr. 3886/92, gelezen in samenhang met artikel 4 f, lid 4, van verordening nr. 805/68, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten de premierechten die een producent werden ontnomen omdat hij in het verkoopseizoen 1998 meer dan 70 % maar minder dan 90 % van zijn rechten had gebruikt, na afloop van een blokkeringstermijn van twee jaar bij voorrang aan deze producent kunnen toekennen.
Kosten
62. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad van 18 november 1996, moet aldus worden uitgelegd dat een drachtige vaars slechts als een zoogkoe in de zin van afdeling 1 van die verordening kan worden beschouwd indien zij na de indiening van de premieaanvraag voor het verkoopseizoen een in die aanvraag vermelde zoogkoe vervangt.
2) Een drachtige vaars die in een verkoopseizoen een zoogkoe waarvoor een premie was aangevraagd, heeft vervangen en ten aanzien waarvan werd erkend dat zij recht gaf op die premie, kan als een zoogkoe in de zin van artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96, worden beschouwd wanneer zij het jaar daarop voldoet aan de voorwaarden om opnieuw een zoogkoe te vervangen.
3) Artikel 4 a, derde streepje, sub ii, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96, moet aldus worden uitgelegd dat een drachtige vaars waarvoor een premie is aangevraagd, niet voor de premie in aanmerking komt wanneer zij vóór het verstrijken van de aanvraagtermijn kalft.
4) Artikel 33, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 3886/92 van de Commissie van 23 december 1992 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de premieregelingen waarin is voorzien bij verordening nr. 805/68, en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 1244/82 en (EEG) nr. 714/89, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2311/96 van de Commissie van 2 december 1996, moet aldus worden uitgelegd dat een producent zijn premierechten in een verkoopseizoen niet heeft gebruikt, wanneer hij de premie heeft aangevraagd, maar de aanvraag is afgewezen omdat de betrokken dieren niet voor de premie in aanmerking kwamen, ook al was die aanvraag niet frauduleus. Een dergelijke uitlegging maakt geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel.
5) Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen of er, gelet op het geheel van naar behoren gemotiveerde omstandigheden die de situatie van verzoeker in het hoofdgeding kenmerken, sprake is van een uitzonderlijk geval dat noopt tot toepassing van de uitzonderingsbepaling van artikel 33, lid 2, laatste streepje, van verordening nr. 3886/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2311/96, zonder daarbij de noodzaak van een strikte toepassing van die bepaling uit het oog te verliezen.
6) Artikel 33, lid 4, van verordening nr. 3886/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2311/96, gelezen in samenhang met artikel 4 f, lid 4, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de premierechten die een producent werden ontnomen omdat hij in het verkoopseizoen 1998 meer dan 70 % maar minder dan 90 % van zijn rechten had gebruikt, na afloop van een blokkeringstermijn van twee jaar bij voorrang aan deze producent kunnen toekennen.