62007CC0203
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 8 maj 2008 (
1
)
Mål C-203/07 P
Republiken Grekland
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Överklagande — Projekt att uppföra ett gemensamt fastighetskomplex för diplomatiska beskickningar i Abuja (Nigeria) — Betalning av de belopp som Republiken Grekland är skyldig — Avräkning från det belopp som kommissionen ska betala inom ramen för det regionala operativa programmet för grekiska fastlandet”
1.
Republiken Grekland yrkar i sitt överklagande att domstolen ska upphäva förstainstansrättens (första avdelningen) dom av den 17 januari 2007 i mål T-231/04, Republiken Grekland mot kommissionen (
2
). (den överklagade domen), i den del som förstainstansrätten i denna dom felaktigt har fastslagit att Republiken Grekland har finansiella skyldigheter till följd av att denna stat har undertecknat och ratificerat ett första avtal mellan kommissionen och medlemsstaterna, genom att underteckna ett kompletterande avtal, och genom sitt beteende.
2.
I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten Greklands talan om att kommissionens beslut att genom avräkning driva in en skuld som Republiken Grekland hade till följd att denna stat deltagit i projekten Abuja I och Abuja II med syftet att uppföra ett gemensamt fastighetskomplex för kommissionens och ett antal medlemsstaters diplomatiska beskickningar i Abuja (Nigeria).
I — Tillämpliga bestämmelser
A — Gemenskapsrätten
3.
Artikel 58 i domstolens stadga har följande lydelse:
”Ett överklagande till domstolen skall vara begränsat till rättsfrågor. Det kan endast grundas på bristande behörighet hos förstainstansrätten, på rättegångsfel som kränker den överklagandes intressen eller på att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten....”
4.
I artikel 71 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (
3
) (nedan kallad budgetförordningen) anges följande:
”1.   Fastställandet av en fordran är den handling genom vilken den delegerade eller vidaredelegerade utanordnaren skall
a)
kontrollera att gäldenärens skulder existerar,
b)
bestämma eller kontrollera att skuldbeloppet är riktigt, och dess storlek,
c)
kontrollera fordringens förfallovillkor.
2.   Egna medel som ställs till kommissionens förfogande och varje fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning skall fastställas genom ett betalningskrav som lämnas över till räkenskapsföraren, åtföljd av en debetnota ställd till gäldenären, och båda dokumenten skall upprättas av den behörige utanordnaren. …”
5.
Artikel 72 i budgetförordningen har följande lydelse:
”1.   Ett godkännande av en inkassering är den handling genom vilken den delegerade eller vidaredelegerade behöriga utanordnaren ger räkenskapsföraren instruktion att inkassera den fordran som han/hon har fastställt genom att utfärda ett betalningskrav. …”
6.
I artikel 73 i budgetförordningen föreskrivs följande:
”Räkenskapsföraren skall ansvara för betalningskraven för fordringar som den behörige utanordnaren fastställt på vederbörligt sätt. Han/hon skall säkerställa att gemenskapernas fordringar betalas samt att gemenskapernas rättigheter tillvaratas.
Räkenskapsföraren skall kräva in medel genom avräkning i de fall samma gäldenär har en fordran på gemenskapen, förutsatt att denna fordran är säker, obestridd och förfallen till betalning. …”
7.
Artikel 78 i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (
4
) (nedan kallad genomförandeförordningen) har följande lydelse:
”Förfarande
1.   Utanordnarens fastställande av en fordran bekräftar gemenskapernas rättigheter gentemot en gäldenär och fastställandet av rätten att kräva att denne betalar sin skuld.
2.   Den behörige utanordnaren skall genom ett betalningskrav instruera räkenskapsföraren att kräva in en fastställd fordran.
3.   Genom debetnotan skall gäldenären informeras om att
a)
gemenskapen har fastställt fordran,
b)
betalningen av skulden till gemenskaperna förfaller ett visst datum (nedan ’förfallodatum’),
c)
ränta kommer att beräknas på skulden enligt den räntesats som avses i artikel 86 om betalningen inte inkommit senast på förfallodagen, utan att det påverkar tilllämpningen av specifika bestämmelser i gällande förordningar,
d)
institutionen i alla fall där detta är möjligt kommer att kräva in medel genom avräkning sedan gäldenären informerats,
e)
institutionen skall kräva in medlen genom att eventuella säkerheter som ställts i förväg tas i anspråk om betalningen inte inkommit på förfallodagen,
f)
om ingen av de föregående åtgärderna har lett till en fullständig återbetalning av fordran skall institutionen kräva in skulden genom indrivning, antingen enligt förfarandet i artikel 72.2 i budgetförordningen eller genom ett förfarande inför domstol.
Utanordnaren skall sända debetnotan till gäldenären och en kopia till räkenskapsföraren.”
8.
I artikel 79 i genomförandeförordningen anges följande:
”Fastställande av fordringar
Vid fastställandet av fordringar skall den behörige utanordnaren försäkra sig om följande:
a)
Att fordran är säker och inte är underställd några villkor.
b)
Att fordran är likvid och fastställd exakt i form av ett belopp.
c)
Att fordran har förfallit och inte omfattas av någon ytterligare betalningsfrist.
d)
Gäldenärens identitet.
e)
Att de belopp som skall inkasseras tillförs rätt budgetrubrik.
f)
Att de styrkande handlingarna är korrekta.
g)
Att principen om en sund ekonomisk förvaltning följs, …”
9.
I artikel 83 i genomförandeförordningen anges följande:
”Inkassering genom avräkning
Om det konstateras att gäldenären har en fordran på gemenskapen som är säker, likvid och förfallen till betalning skall räkenskapsföraren – oavsett tidpunkt i förfarandet, men efter att ha underrättat den behörige utanordnaren och gäldenären – kräva in medel genom avräkning av den genom en betalningsorder fastställda fordran.”
B — Internationell rätt
10.
I artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten (
5
) föreskrivs följande:
”Allmän regel om tolkning
1.   En traktat skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte.
2.   I sammanhanget ingår vid tolkningen av en traktat, förutom texten inklusive dess preambel och bilagor,
a)
överenskommelser rörande traktaten som träffats mellan alla parter i samband med traktatens ingående,
b)
dokument som upprättats av en eller flera parter i samband med traktatens ingående och godtagits av de andra parterna som dokument sammanhörande med traktaten.
3.   Utöver sammanhanget skall hänsyn tagas till
a)
efterföljande överenskommelser mellan parterna rörande traktatens tolkning eller tillämpningen av dess bestämmelser,
b)
efterföljande praxis vid traktatens tillämpning, som ådagalägger enighet mellan parterna om traktatens tolkning,
c)
relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna.
4.   Ett uttryck skall tilläggas en speciell mening, om det fastställts att detta var parternas avsikt.”
II — De faktiska omständigheterna och bakgrunden till den överklagade domen
11.
I den överklagade domen har förstainstansrätten sammanfattat bakgrunden enligt följande:
”7
Efter det att Nigeria hade bytt huvudstad från Lagos till Abuja, hyrde kommissionen sedan år 1993 en byggnad i Abuja för sin delegation och, provisoriskt, vissa medlemsstaters beskickningar, däribland Republiken Greklands. Kommissionen hyrde, inom ramen för ett arrangemang med dessa medlemsstater (nedan kallat Abuja I-projektet), i sin tur ut vissa kontorsrum och tillhandahöll vissa tjänster för beskickningarna i fråga. Medlemsstaterna godkände ett system för fördelning av kostnaderna för deras beskickningar. Republiken Greklands andel uppgick till 5,5 procent av totalkostnaderna. Kommissionen ansåg att Republiken Grekland inte hade betalat sina skulder härför och drev därför år 2004 in denna skuld genom avräkning av motsvarande belopp (se punkt 44 nedan).
8.
Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Irland, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Portugal och kommissionen (nedan kallade avtalsparterna) ingick den 18 april 1994 ett samförståndsavtal (nedan kallat det första avtalet) med stöd av artikel J.6 i fördraget om Europeiska unionen (nu artikel 20 EU i ändrad lydelse) om att låta bygga ett gemensamt fastighetskomplex för sina diplomatiska beskickningar i Abuja, där de använder gemensamma kringtjänster (nedan kallad Abuja II-projektet). Det första avtalet kompletterades med ett tilläggsprotokoll sedan Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige hade anslutit sig till gemenskapen.
9
I artikel 1 i det första avtalet föreskrivs att medlemsstaternas ambassader och kommissionens delegation är skilda beskickningar som omfattas av Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser av den 18 april 1961 (SÖ 1967:1) och, i medlemsstaternas fall, även Wienkonventionen om konsulära förbindelser av den 24 april 1963 (SÖ 1974:10).
10
I artikel 10 i det första avtalet angavs att kommissionen ’företrädde’ övriga avtalsparter i egenskap av samordnare för Abuja II-projektet.
11
Enligt artikel 11 i det första avtalet är kommissionen ansvarig för att låta utföra arkitektplaner vad gäller frågan huruvida Abuja II-projektet kan genomföras, kostnadernas storlek och byggplaner. Enligt denna artikel skall ett kompletterande samförståndsavtal ingås avseende ’byggnadens närmare utformning, kostnadernas fördelning och vilka lokaler de olika avtalsparterna kommer att få förfoganderätt till inom ramen för [Abuja II-projektet]’ (nedan kallat det kompletterande avtalet). Enligt artikel 11 skall det slutligen upprättas en ständig styrkommitté, i vilken samtliga avtalsparter är företrädda och kommissionen utser ordföranden, för att samordna och kontrollera Abuja II-projektet. Den ständiga styrkommittén skall avge återkommande rapporter till arbetsgruppen för förvaltningsärenden vid rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) (nedan kallad arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP).
12
Artikel 12 i det första avtalet har följande lydelse:
’[Abuja II-projektet] kommer, efter det att [det kompletterande avtalet] som avses i artikel 11 har godkänts, att finansieras direkt genom bidrag från avtalsparterna som motsvarar varje avtalsparts andel i projektet. Kommissionens bidrag kommer att räknas av från den avsedda budgetrubriken.
Kostnaderna för förberedande arbeten (fas 1) räknas av från driftsanslagen i kommissionens budget. Dessa kostnader beräknas uppgå till 140000 ecu. Om [Abuja II-projektet] genomförs, kommer denna kostnad att ersättas genom bidrag från samtliga avtalsparter i enlighet med deras andel i projektet.’
13
I artikel 13 i det första avtalet föreskrivs följande:
’Samtliga avtalsparter garanterar, efter det att [det kompletterande avtalet] har godkänts, att ersätta samtliga kostnader som åligger dem. Det belopp som varje avtalspart skall erlägga inbegriper
a)
totalkostnaden för dennes egen kontorsyta, och
b)
dennes andel av kostnaderna för gemensamma utrymmen och utrymmen tillgängliga för allmänheten, beräknat utifrån … hur stor dennes egen kontorsyta är i förhållande till de utrymmen som ingår i det gemensamma ansvaret.’
14
I artikel 14 i det första avtalet föreskrivs att kommissionen skall ersätta de belopp som skall betalas till tredje man (entreprenörer) efter diskussion och godkännande från de deltagande medlemsstaterna.
15
Artikel 15.1 i det första avtalet har följande lydelse:
’Om någon av avtalsparterna beslutar sig [för] att dra sig ur [Abuja II-projektet] genom att inte underteckna [det kompletterande avtal] som avses i artikel 11, kommer bestämmelserna i förevarande samförståndsavtal, inbegripet de finansiella skyldigheter som avses i artiklarna 12 och 13, inte längre vara tillämpliga för den avtalspart som drar sig ur.’
16
Gemenskapen, företrädd av kommissionen, ingick den 29 mars 1995 ett första avtal med ett konsortium bestående av dels Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, som vunnit kommissionens arkitekttävling för Abuja II-projektet, dels COWIconsult Consulting Engineers och Planners A/S (nedan kallade konsulterna). Enligt artikel 1 i detta avtal bekräftar kommissionen avtalsparternas avsikt att ingå ett ’slutligt avtal’ med konsulterna. Enligt artikel 2 förbinder sig konsulterna att förbereda projektet i fråga. Kostnaderna för dessa förberedande arbeten uppgick till 212547,59 euro.
17
Vid möten mellan de berörda medlemsstaternas utrikesministeriers behöriga avdelningar och arkitekter vid Dissing & Weitling arkitektfirma utreddes vilka behov var och en av medlemsstaterna har för sin respektive beskickning och hur stor andel av kostnaderna var och en skall stå för.
18
Den 26 oktober 1995 sammanträdde en mindre arbetsgrupp för fastighetsfrågor, vilken hade bildats inom ramen för GUSP. Det framgår av protokollet från detta sammanträde att denna arbetsgrupp anmodar kommissionen att genomföra följande:
’…
—
Avsluta [den grundläggande konceptionsfasen].
—
Träffa arkitektbyrån för att diskutera fram och besluta [planer för nästkommande mellanliggande konceptionsfas] inom den tidsfrist som bestämts av [den ständiga styrkommittén].
—
Ingå avtal [om markundersökningar och undersökning av byggplatsen]. Detta [avtal] är nödvändigt för att utforma det kompletterande avtalet.
—
Betala ut förskott för kostnaderna för dessa etapper.’
19
Arbetsgruppen bekräftade att ’de belopp som kommissionen betalar ut kommer att anses som självständiga ad hoc-förskott, enligt den formel som beslutats för finansieringen av [Abuja II-projektet]’ och att ’i fall projektet inte genomförs, kommer de andra avtalsparterna ersätta kommissionen på samma sätt som beslutats för de tidigare faserna’.
20
Den ständiga styrkommittén (se punkt 11 ovan) sammanträdde den 24 november 1995. I protokollet från detta sammanträde talas det om att ett avtal avseende ’tekniskt bistånd’ för 2676369 euro (nedan kallat huvudavtalet), som skulle ingås med konsulterna, hade lämnats till kommissionens rådgivande kommitté för avtal och upphandling (CCAM) för godkännande. Det sägs också att ’om projektet inte genomförs, kommer övriga avtalsparter att ersätta kommissionen’.
21
Den 27 december 1995 ingick kommissionen huvudavtalet. Detta rörde den grundläggande konceptionsfasen och nästa mellanliggande fas i Abuja II-projektet (artiklarna 4.4 och 4.5) samt eventuella detaljplaner (artikel 4.6).
22
Den 19 september 1996 godkände arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP den mellanliggande konceptionsfasen.
23
Den 21 november 1996 anmodade arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP kommissionen att vidta ad hoc-åtgärder, så att arkitekterna kunde börja utarbeta detaljplaner. Arbetsgruppen angav att det formella avtalet för denna fas skulle ingås när det kompletterande avtalet hade avslutats. Vid detta sammanträde meddelade kommissionen nämnda grupp hur stora belopp denna betalat ut i förskott fram till den 15 november 1996 för förberedande arbeten avseende Abuja II-projektet, närmare bestämt ungefär 2800000 euro.
24
Den 24 februari 1997 sammanträdde samma grupp och beslutade att inte vänta till dess att det kompletterande avtalet var färdigt innan man utarbetade detaljplaner och kontraktshandlingar. I protokollet från detta sammanträde anges följande:
’Kommissionen anmodas att ta kontakt med arkitekterna i syfte att utarbeta kontraktshandlingarna och betala ut förskott för kostnaderna för dessa arbeten på det sätt som har beslutats för projektet. I likhet med föregående fall kommer övriga avtalsparter att i efterskott ersätta kommissionen för dessa förskott på det sätt som beslutats i [det första avtalet].’
25
Följande månader drog sig flera medlemsstater ur Abuja II-projektet. Den 28 april 1997 uppdrog arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP åt kommissionen att ingå ’en bilateral överenskommelse med Konungariket Danmark om det belopp som denna medlemsstat [skulle] betala för de kostnader för projektet som kommissionen hade dragit på sig för avtalsparternas räkning’. Ett liknande beslut fattades sedan Irland hade dragit sig ur i september 1997, och samma sak skedde vad avser Republiken Portugal, Republiken Finland och Konungariket Sverige.
26
Den 12 november 1997 ingick kommissionen ett avtal med arkitekterna, som kompletterade huvudavtalet avseende detaljplaner och resekostnader, till ett belopp om 1895696 euro.
27
Den 18 juni 1998 nämnde arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP att Konungariket Belgien också eventuellt skulle dra sig ur Abuja II-projektet. Det framgår av protokollet från detta sammanträde att den ständiga styrkommittén anmärkte att Konungariket Belgien i så fall skulle betala sin andel av kostnaderna enligt den formel som hade beslutats sedan den mellankommande konceptionsfasen hade godkänts.
28
Den 10 juni 1998 riktade kommissionen en betalningsorder på 153367,70 euro, vilket motsvarar Republiken Greklands andel för projektets inledningsfas, det vill säga 5,06 procent av totalkostnaderna, till Republiken Grekland. Betalningsfristen angavs vara den 31 december 1998.
29
Den 9 december 1998 undertecknade Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och kommissionen det kompletterande avtalet. I artikel 11 i det kompletterande avtalet föreskrivs att en fond skall skapas för projektets finansiering.
30
I enlighet med artikel 14 i det kompletterande avtalet är avtalet provisoriskt tilllämpligt med början en månad efter dess undertecknande och träder i kraft två månader efter det att medlemsstaterna och kommissionen förklarat att de har ratificerat avtalet.
31
Den 28 april 1999 inledde kommissionen ett upphandlingsförfarande för bygget av de berörda medlemsstaternas ambassader och gemenskapens delegation (EGT S 82, 1999). Där angavs att Republiken Greklands ambassad skulle ha en kontorsyta på 677 m2.
32
Den 3 september 1999’återkallade’ kommissionen sin anmodan från år 1998 vid arbetsgruppen för förvaltningsärenden inom GUSP, för att medlemsstaterna skulle ersätta kommissionen för de belopp som denna har betalat konsulterna för den mellanliggande konceptionsfasen. Kommissionen angav att vissa medlemsstater redan hade betalat förfallna belopp, men att andra, däribland Republiken Grekland, inte hade betalat detta belopp vid betalningsfristens utgång den 31 december 1998. Kommissionen tillade att en ny betalningsorder skulle tillställas avtalsparterna avseende dels kostnaderna för detaljplaner, dels kostnaderna för revidering på grund av att Konungariket Belgien, Konungariket Spanien och Republiken Portugal hade dragit sig ur projektet.
33
Den 20 september 1999 möttes den ständiga styrkommittén för att göra ett första urval av byggföretag. Republiken Greklands representant undertecknade protokollet från det sammanträdet. En anbudsinfordran för bygget publicerades i EGT S 54, den 17 mars 2000.
34
I betalningsorder av den 17 februari 2000 anmodade kommissionen Republiken Grekland att betala 168716,94 euro för upprättandet av anbudsinfordran rörande detaljplanerna.
35
Den 22 juni 2000 beslutade den ständiga styrkommittén att ändra projektets (nedan kallat det inskränkta Abuja II-projektet) inriktning, på grund av att Republiken Frankrike hade dragit sig ur projektet. I det inskränkta Abuja II-projektet togs vissa byggnader och gemensamma kringtjänster bort och kontorsytan minskades. Republiken Greklands representant vid detta sammanträde godtog projektet, men meddelade att han behövde sina överordnades samtycke. Den 29 juni sände kommissionen protokollet från sammanträdet den 22 juni 2000 till Republiken Grekland och uppmanade den att ge ett formellt svar vad gäller det inskränkta Abuja II-projektet.
36
Den 5 september 2000 upprepade kommissionen sin begäran till Republiken Greklands företrädare. Efter en ny påminnelse den 14 september 2000 sände kommissionen, den 25 september 2000, en skrivelse via telefax till Republiken Grekland med svarsfristen den 30 september 2000 och angav att frånvaro av svar skulle tolkas som att denna stat drog sig ur projektet. Den 2 oktober 2000 meddelade Grekland kommissionen att man inte kunde besvara frågan rörande det inskränkta Abuja II-projektet. Kommissionen svarade därför samma dag att den hade uppdragit åt arkitekterna att ändra det inskränkta Abuja II-projektet genom att inte ta med Republiken Grekland i det.
37
Kommissionen sände den 28 januari 2002 en debetnota på 1276484,50 euro till Republiken Grekland avseende byggkostnader rörande Abuja II-projektet. Kommissionen annullerade senare denna debetnota.
38
Republiken Grekland lät bygga en egen ambassad och lämnade därefter, den 13 juli 2002, de provisoriska lokaler som denna förfogat över inom ramen för Abuja I-projektet.
39
Kommissionen delgav formellt Republiken Grekland en skrivelse av den 11 oktober 2002 med obetalda debetnotor avseende projekten Abuja I och Abuja II och anmodade Grekland att betala sammanlagt 861813,87 euro samt 11000 USD.
40
Efter förhandlingar mellan parterna påminde kommissionen, i skrivelse av den 31 januari 2003, Republiken Grekland om att denna inte hade betalat sina skulder avseende projekten Abuja I och Abuja II och anmodade Grekland att betala sammanlagt 516374,96 euro samt 12684,89 USD före utgången av februari månad år 2003. Kommissionen tillade att om Grekland inte betalade i rätt tid, skulle den komma att driva in beloppen i fråga genom de rättsliga medel som står till buds.
41
Under följande månader diskuterade Republiken Grekland och kommissionen hur stora de förfallna beloppen var.
42
Den 29 december 2003 sände Republiken Grekland följande skrivelse till sin ständige representant vid Europeiska unionen:
’Eftersom kommissionen vidhåller sin ståndpunkt angående vårt lands skuld avseende Abuja II-projektet och har meddelat sin avsikt att tillämpa avräkningsförfarandet, ber vi dig att följa detta förfarande och underrätta oss om på vilket sätt detta har genomförts, så att Republiken Grekland kan ta ställning till i vilka avseenden den har anledning att väcka talan mot kommissionen.
Vad gäller Abuja I-projektet erinrar vi om att vi har medgett en skuld som avser kostnader som har uppkommit fram till maj 2002, medan kommissionens fordran även avser perioden fram till juli 2002 och senare. Eftersom vi har för avsikt att betala nämnda skuld, ber vi dig att ta kontakt med kommissionens finansavdelning, för att kontrollera hur stor vår exakta skuld var, uttryckt i euro, för projektet fram till maj 2002.’
43
Den 16 februari 2004 sände kommissionen Republiken Grekland en skrivelse där den angav vilka förfallna skulder denna hade vad avser projekten Abuja I och Abuja II. I en tabell som ingår som bilaga till denna skrivelse nämns bland annat elva förfallna debetnotor avseende projekten Abuja I och Abuja II för vilka kommissionen begärde att Republiken Grekland skulle betala 565656,80 euro. I denna skrivelse preciserade kommissionen följande:
’[Republiken Grekland] betalar kommissionen följande fordran: …
2000GR161PO005OBJ 1 GREKISKA FASTLANDET – Mellanbetalning – 4774562,67 euro.
Med tillämpning av villkoren i [artikel 73.1 andra stycket i budgetförordningen] kommer kommissionen att avräkna skulder och fordringar, i förekommande fall med beaktande av dröjsmålsränta.
I de fall som de fordringar som ni har meddelat övergår ersatta belopp, kommer överskjutande belopp att snarast betalas till er …’
44
Den 10 mars 2004 betalade kommissionen ut medel till Republiken Grekland inom ramen för det regionala operativa programmet för grekiska fastlandet. Kommissionen betalade bara ut 3121243,03 euro i stället för 4774562,67 euro (se punkt 43 ovan). Kommissionen drev alltså genom avräkning in Republiken Greklands förfallna skuld, varav 565656,80 euro rörde projekten Abuja I och Abuja II (nedan kallat den angripna rättsakten).”
III — Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
12.
Republiken Grekland väckte talan mot beslutet om avräkning vid domstolen, vilken senare förvisades till förstainstansrätten och registrerades med målnummer T-231/04. I förfarandet vid förstainstansrätten åberopade Republiken Grekland en enda grund som avsåg att det första och det kompletterande avtalet samt bestämmelserna i budgetförordningen och förordning nr 2342/2002 hade åsidosatts.
13.
I den första delgrunden gjorde Republiken Grekland gällande att det första och det kompletterande avtalet hade åsidosatts.
14.
Till att börja med behandlade förstainstansrätten frågan huruvida den hade behörighet att avgöra målet eftersom avdragen delvis gjordes för belopp som omfattas av Avsnitt V i EU-fördraget, vilket är ett område där domstolen saknar behörighet, eftersom denna inte specificeras i artikel 46 EU. Det var emellertid utrett att kommissionen hade drivit in de omtvistade beloppen genom ett beslut som fattats med stöd av budgetförordningen och förordning nr 2342/2002, varför förstainstansrätten ansåg att beslutet om avräkning omfattades av gemenskapsrätten och således kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG. Förstainstansrätten ansåg sig därför behörig att avgöra målet.
15.
Förstainstansrätten utredde därefter frågan om Republiken Greklands finansiella skyldigheter vad avser projekten Abuja I och Abuja II.
16.
Vad avser Abuja I-projektet medgav Republiken Grekland att den i princip är betalningsskyldig för hyra och förvaltningskostnader men hävdade att den inte är betalningsskyldig för de 72714,47 euro som kommissionen ansåg utgör Greklands andel. Förstainstansrätten ansåg att Republiken Grekland inte hade visat att kommissionen hade gjort ett fel vid beräkningen av vilket belopp som skulle avräknas. Republiken Grekland hade inte heller invänt mot de många debetnotor som den hade erhållit och inte förklarat varför den inte ansåg sig betalningsskyldig för skillnaden mellan det medgivna beloppet och kommissionens krav. Republiken Greklands argument varför den saknade ansvar för skulderna avseende Abuja I-projektet kunde därför inte godtas.
17.
Vad avser Abuja II-projektet påpekade förstainstansrätten att Republiken Grekland, under mer än sex år – från den 18 april 1994 till den 30 september 2000 – genom sitt beteende gav övriga avtalsparter intryck av att den ville stanna kvar i Abuja II-projektet. Efter att det kompletterande avtalet hade undertecknats i december 1998 deltog Grekland i det projektet i ytterligare nästan två år.
18.
Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att Republiken Greklands skyldigheter därför inte kunde förstås endast enligt det första och det kompletterande avtalet, utan att man även måste beakta de förväntningar som denna medlemsstat genom sitt beteende hade skapat hos de övriga avtalsparterna.
19.
I detta sammanhang förklarade förstainstansrätten också att principen om tro och heder ingår i folkrättslig sedvanerätt, varför den gäller för såväl gemenskapen som de övriga avtalsparterna, och att den inom folkrätten ”följer av” principen om skydd för berättigade förväntningar.
20.
Förstainstansrätten noterade därefter att eftersom Republiken Grekland hade undertecknat det första avtalet och även ratificerat detsamma, var den en av avtalsparterna i Abuja II-projektet och hade i denna egenskap ökade skyldigheter vad avser samarbete och solidaritet gentemot de övriga deltagarna.
21.
Förstainstansrätten anmärkte att det kompletterande avtalet rörde den första utformningsfasen för Abuja II-projektet och att parterna, när denna fas väl var avslutad och innan det kompletterande avtalet hade upprättats, hade beslutat att fortsätta med projektet och ta på sig kostnaderna för detaljutformningen av byggnaden. Vid ett sammanträde den 24 februari 1997, i vilket två representanter för Republiken Grekland deltog, beslutade parterna nämligen att bemyndiga kommissionen att ta kontakt med arkitekterna, så att arkitekterna skulle kunna utarbeta detaljplaner, utan att invänta det kompletterande avtalet. Förstainstansrätten fann att parterna härigenom hade lämnat de förberedande faserna och på detta sätt med nödvändighet ingått ett tyst avtal om att genomföra projektet. Eftersom avtalsparterna vid sammanträdet den 24 februari 1997 beslutade att genomföra projektet, hade de, enligt förstainstansrätten, inte längre frihet att dra sig ur projektet utan att ersätta sin andel av kostnaderna för förberedande arbeten och senare kostnader.
22.
Förstainstansrätten anmärkte vidare att även om vissa medlemsstater därefter kom att dra sig ur projektet, så gav Republiken Grekland inga tecken på att denna stat inte ville delta. Grekland har inte heller anfört någon invändning mot utgifterna, och den 9 december 1998 undertecknade Grekland det kompletterande avtalet, tillsammans med övriga parter som inte hade dragit sig ur projektet. Förstainstansrätten noterade att det var först under sommaren år 2000 som Republiken Grekland för första gången visade betänksamhet vad gäller dess fortsatta deltagande.
23.
Enligt förstainstansrätten är det ostridigt att Republiken Grekland hade rätt att dra sig ur projektet, men med hänsyn till hur dess engagemang fortskred sedan den inledande fasen kunde Grekland, trots att denna stat inte hade ratificerat det kompletterande avtalet, inte dra sig ur utan att hållas som betalningsansvarig för de utgifter som avser dess deltagande i Abuja II-projektet.
24.
Förstainstansrätten ansåg vidare att Republiken Greklands finansiella skyldigheter också hade sin grund i det kompletterande avtalets ordalydelse, särskilt ordalydelsen i artikel 15.1. Enligt denna bestämmelse kan en stat undgå sina finansiella skyldigheter i projektet genom att inte underteckna det kompletterande avtalet. Förstainstansrätten menade dock att det omvända gäller om en stat har undertecknat det kompletterande avtalet (som Republiken Grekland har gjort).
25.
Vad gäller argumentet att det kompletterande avtalet med nödvändighet träder i kraft först när det har ratificerats ansåg förstainstansrätten att det kompletterande avtalet, enligt artikel 14 i detsamma, var provisoriskt tillämpligt för Republiken Grekland från den 1 februari 1999 till oktober 2000. För förstainstansrätten betyder detta att Republiken Grekland inte kunde undvika provisorisk tillämpning genom att åberopa omständigheten att den inte hade ratificerat det kompletterande avtalet.
26.
Vad avser Republiken Greklands argument att de ökade byggkostnaderna för projektet kan anses som en ”radikal förändring av förutsättningarna”, vilket gör att Grekland skall anses befriat från sina finansiella skyldigheter, ansåg förstainstansrätten slutligen att i ett byggprojekt kan ökade byggkostnader inte anses som en ”radikal förändring av förutsättningarna”. Republiken Grekland hade dessutom godtagit de ökade kostnaderna för projektet, vilka var kända sedan Abuja II-projektets början, och inte invänt mot att dess andel i projektet hade ökat till följd av att flera medlemsstater drog sig ur projektet mellan år 1997 och år 1999.
27.
Av ovanstående skäl ansåg förstainstansrätten att Republiken Grekland skulle hållas ansvarig för hela sin andel av kostnaderna i Abuja II-projektet.
28.
Förstainstansrätten fann därför att talan inte kunde bifallas med stöd av den första delgrunden.
29.
Republiken Grekland hävdade i sin andra delgrund att budgetförordningen och förordning nr 2342/2002 har åsidosatts.
30.
Vad avser Republiken Greklands påstående att det är uppenbart att beloppen och grunden för desamma är osäkra, både vad avser Abuja I-projektet och Abuja II-projektet, underströk förstainstansrätten att det enligt artikel 73.1 i budgetförordningen inte är uteslutet att göra en avräkning om en av skulderna är tvistig eller kommissionen och gäldenären förhandlar om nämnda skulder. Om så inte var fallet, skulle gäldenären kunna uppskjuta skuldindrivningen hur länge som helst.
31.
Förstainstansrätten ansåg att även om det eventuellt förelåg osäkerhet om fordringarnas storlek år 2002, hade kommissionen, till följd av parternas skriftväxling och en ny genomgång av handlingarna i ärendet, kommit till en säker slutsats vad gäller förfallna belopp år 2004 när den drev in beloppen.
32.
Förstainstansrätten förklarade vidare att Republiken Grekland inte hade anfört något stöd för sitt påstående att kommissionen inte hade följt det förfarande som föreskrivs i förordningarna i fråga eller för att kommissionen inte hade rätt att fastställa att fordran var ”säker, likvid och förfallen till betalning”. Förstainstansrätten fann därför att villkoren för indrivning genom avräkning var uppfyllda när den angripna rättsakten antogs.
33.
Förstainstansrätten avfärdade slutligen Republiken Greklands påstående att kommissionen inte var behörig att driva in beloppet genom avräkning, eftersom skulderna i fråga var till avtalsparterna, och inte till gemenskapen, och att avräkningen därför inte syftade till att skydda gemenskapernas finansiella intressen, vilket är det syfte som anges i nämnda förordningar. Förstainstansrätten ansåg tvärtom att gemenskapen var borgenär för beloppen, eftersom kommissionen agerade på uppdrag av de parter som deltog i projekten Abuja I och Abuja II.
34.
Förstainstansrätten fann därför att talan inte kunde bifallas med stöd av den andra delgrunden.
IV — Yrkandena vid domstolen
35.
Republiken Grekland har yrkat att förstainstansrätten skall
—
fastställa att överklagandet kan prövas i sak,
—
upphäva den överklagade delen av förstainstansrättens dom,
—
bifalla talan
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
36.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
i första hand avvisa överklagandet,
—
i andra hand förklara att överklagandet är uppenbart ogrundat och ogilla det i dess helhet, och
—
i vilket fall som helst förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
V — Överklagandet
A — Grunderna för överklagandet
1. Första grunden för överklagandet
37.
Republiken Grekland hävdar att förstainstansrätten hade misstolkat artiklarna 12, 13 och 15 i det första avtalet, artikel 14 i det kompletterande avtalet och principerna om tro och heder och om skydd för berättigade förväntningar.
38.
Republiken Grekland gör gällande att förstainstansrätten har gjort fel genom att anse att medlemsstaternas skyldigheter vad avser Abuja II-projektet berodde på varje medlemsstats beteende, att skyldigheterna inte endast hade en avtalsmässig karaktär och att de inte endast byggde på bestämmelserna i dessa två avtal. Vid en korrekt läsning av artiklarna 12, 13 och 15 i det första avtalet och artikel 14 i det kompletterande avtalet framgår emellertid att finansiella skyldigheter inte har uppstått för Republiken Grekland, eftersom Grekland endast har undertecknat det kompletterande avtalet och inte ratificerat det. Republiken Grekland hade således inte godkänt det avtalet, och villkoren för att medlemsstaten skulle ha finansiella skyldigheter var därmed inte uppfyllda.
39.
Republiken Grekland hävdar att principen om tro och heder endast är relevant vad gäller frågan huruvida en medlemsstat deltar i Abuja II-projektet, men däremot inte för att avgöra vilka skyldigheter som följer av ett sådant deltagande. Dessa skyldigheters innehåll skall uteslutande bedömas på grundval av avtalets bestämmelser, och medlemsstatens beteende saknar härvid relevans.
40.
I detta sammanhang menar Republiken Grekland att förstainstansrätten har misstolkat artikel 13 i det första avtalet, enligt vilken de berörda medlemsstaterna, ”efter det att [det kompletterande avtalet] har godkänts”, ska ”ersätta samtliga kostnader som åligger dem”. Endast omständigheten att det kompletterande avtalet tillämpas provisoriskt räcker inte för att finansiella skyldigheter ska uppstå enligt artiklarna 12 och 13 i det första avtalet, vilket kräver att det kompletterande avtalet godkänns.
41.
Förstainstansrätten har också misstolkat artikel 14 i det kompletterande avtalet, i vilken det görs klart att det kompletterande avtalet måste ha godkänts genom ratificering för att det ska träda i kraft och för att finansiella skyldigheter ska uppstå för de deltagande medlemsstaterna.
2. Den andra grunden för överklagandet
42.
Republiken Grekland menar att förstainstansrätten misstolkade artikel 15 i det första avtalet när den fastslog att avtalsparterna den 24 februari 1997 hade ingått ett tyst avtal om att genomföra projektet innan det kompletterande avtalet undertecknades och att artikel 15.1 härigenom har upphävts eller åtminstone ändrats.
B — Upptagande till sakprövning
1. Första grunden för yrkandet om avvisning
43.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan upptas till sakprövning eftersom det rör hur ett avtal som inte omfattas av gemenskapsrätten ska tolkas. Överklagandet bygger således inte på någon av de grunder som enligt artikel 58 i domstolens stadga kan anföras som stöd för ett överklagande.
44.
Enligt artikel 58 i stadgan ska ett överklagande till domstolen vara begränsat till rättsfrågor. Bestämmelsen ska förstås så, att domstolen endast har behörighet att pröva huruvida förstainstansrättens avgörande är lagenligt.
45.
I förevarande fall ligger det en svårighet i att, såsom förstainstansrätten har uttryckt saken, ”relationerna mellan kommissionen och medlemsstaterna vad avser deras samarbete rörande utformning, planarbeten och genomförande av projekten Abuja I och Abuja II omfattas av Avsnitt V i EU-fördraget”. (
6
) Såsom förstainstansrätten korrekt har anmärkt anges ”domstolens behörighet inom ramen för EU-fördraget, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget, … fullständigt i artikel 46 EU. Domstolen har enligt denna bestämmelse ingen behörighet på de områden som anges i bestämmelserna i Avsnitt V i EU-fördraget.” (
7
) Avtalen omfattas således inte i sig av domstolens behörighet.
46.
Förstainstansrätten fastställde dock vad gällde den tvist som den hade att avgöra att det är ”utrett att kommissionen har drivit in de omtvistade beloppen genom ett beslut som fattats med stöd av budgetförordningen och förordning nr 2342/2002, varför beslutet om avräkning omfattas av gemenskapsrätten”. (
8
)
47.
Förstainstansrätten angav vidare att ”det framgår av tillämpningsområdet för budgetförordningen, och särskilt artikel 1 i densamma, att avräkningsförfarandet enligt artikel 73.1 … endast är tillämpligt på belopp som omfattas av gemenskapens budget. Det är dock ostridigt att kommissionen med tillämpning av artikel 268 EG, enligt vilken såväl gemenskapens utgifter som vissa utgifter som institutionerna har till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, var behörig att låta vissa utgifter i projekten Abuja I och Abuja II belasta gemenskapens budget.” (
9
)
48.
Enligt min mening har förstainstansrätten dragit rätt slutsatser av artikel 268 EG, i vilken det anges att inte bara gemenskapens utgifter utan även vissa utgifter som institutionerna har till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter ska belasta budgeten. Denna bestämmelse återspeglas i artikel 28.2 EU. De båda bestämmelserna leder till att en stor del av dessa utgifter budgetmässigt ska behandlas på samma sätt som utgifter som uppkommit enligt EG-fördraget. (
10
) Av detta följer att artikel 73.1 i budgetförordningen, enligt vilken skulder till gemenskapen kan avräknas från de fordringar som gäldenären eventuellt har gentemot gemenskapen, även är tillämplig vad avser utgifter som institutionerna har fått till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och som ska belasta gemenskapens budget som utgifter för gemenskapen.
49.
Ett beslut om avräkning är en rättsakt som grundar sig på gemenskapsrätten och det kan således prövas av gemenskapens domstolar enligt artikel 230 EG. En sådan prövning måste för att kunna bli effektiv och allsidig ofta omfatta en kontroll av att de skulder som avräknas verkligen är för handen. (
11
) I förevarande fall var förstainstansrätten tvungen att tolka både det ursprungliga och det kompletterandet avtalet i den del tolkningen var nödvändig för att möjliggöra en allsidig prövning av huruvida beslutet om avräkning var lagenligt.
50.
Enligt min mening följer det, som en logisk konsekvens av att förstainstansrätten var behörig att göra en rättslig prövning av de två avtalen och så också gjorde, att en grund för ett överklagande till domstolen kan röra frågan hur dessa avtal har tolkats. Men även om en sådan grund för ett överklagande rör en rättsfråga som måste prövas i förevarande mål i syfte att avgöra om en rättsakt utfärdats med stöd av gemenskapsrätten (beslutet om avräkning), handlar denna grund för överklagandet i verkligheten inte om frågan huruvida gemenskapsrätten har misstolkats. Eftersom de grunder som klaganden har anfört för sitt överklagande inte förekommer i artikel 58 i domstolens stadga, måste domstolen avgöra om den ändå kan avgöra ett överklagande som grundar sig på en sådan rättsfråga.
51.
I detta sammanhang ska det först understrykas att domstolen i andra mål än mål om överklagande ofta har haft anledning att tolka folkrättsliga bestämmelser. (
12
)
52.
För det andra vill jag erinra om att syftet med förfarandet med överklaganden är att tillhandahålla ett system med rättsligt skydd på två nivåer, vilket stärker domstolsavgörandenas legitimitet. (
13
)
53.
Slutligen kan det inte uteslutas att en strikt tolkning av artikel 58 i domstolens stadga skulle komma att påverka andra typer av överklaganden där rättsfrågorna i inskränkt mening inte rör tolkningen av gemenskapsrätten. Så är fallet med överklaganden av förstainstansrättens avgöranden enligt artikel 238 EG. I sådana förfaranden är det troligt att förstainstansrättens avgörande främst eller till och med uteslutande grundar sig på den nationella lagstiftning som är tillämplig på avtalet med skiljedomsklausulen. Om kommissionens yrkande enligt artikel 58 i domstolens stadga bifölls i förevarande mål, vad avser förstainstansrättens bedömning avseende Avsnitt V i EU-fördraget, skulle detta enligt min mening också kunna hindra en klagande som har överklagat en dom från förstainstansrätten enligt artikel 238 EG från att med framgång åberopa felaktig rättstillämpning vad avser förstainstansrättens bedömning i frågor som rör nationell rätt. Enligt min mening är detta svårligen förenligt med en önskan att tillhandahålla ett system med rättsligt skydd på två nivåer.
54.
Jag anser därför att rättsliga grunder som rör tolkningen av förevarande avtal måste anses tillhöra de rättsfrågor som domstolen kan pröva i detta överklagande.
55.
Den första invändningen om rättegångshinder ska därför ogillas.
2. Den andra invändningen om rättegångshinder
56.
Kommissionen hävdar att överklagandet inte kan upptas till sakprövning, eftersom grunderna för överklagandet inte kan leda till att överklagandet bifalls. Enligt kommissionens mening skulle den överklagade domen fortsätta att gälla även om det osannolika skulle inträffa att domstolen skulle anse att överklagandet kan upptas till sakprövning och ska bifallas med stöd av de två grunderna för detsamma. Kommissionen menar närmare bestämt att klaganden inte har ifrågasatt slutsatsen i punkt 100 i den överklagade domen att det endast är de parter som har dragit sig ur projektet utan att underteckna det kompletterande avtalet som är befriade från de finansiella skyldigheter som följer av nämnda avtal, medan motsatsen gäller för de parter som har undertecknat det kompletterande avtalet utan att ratificera det. Enligt kommissionen har klaganden inte heller invänt mot förstainstansrättens slutsats i punkt 101 i den överklagade domen att Republiken Grekland även har finansiella skyldigheter på grund av att det kompletterande avtalet är provisoriskt tillämpligt.
57.
Även om Republiken Grekland inte specifikt har vänt sig mot slutsatserna i punkterna 100 och 101, följer det klart av klagandens argument avseende den första grunden för överklagandet, och de delar av den överklagade domen som denna hänvisar till, att Republiken Grekland är helt och hållet oense med förstainstansrättens slutsatser på dessa punkter. Klaganden ifrågasätter för det första förstainstansrättens juridiska bedömning att enligt artikel 15.1 i det första avtalet medför undertecknande av det kompletterande avtalet finansiella skyldigheter för Republiken Grekland som skiljer sig från skyldigheterna för de parter som inte har undertecknat det kompletterande avtalet. Republiken Grekland har för det andra genom att hävda att finansiella skyldigheter inte kan uppstå innan det kompletterande avtalet ratificeras och genom att uttryckligen göra gällande att förstainstansrätten har misstolkat artikel 14 i det kompletterande avtalet, enligt vilken nämnda avtal är provisoriskt tillämpligt, med nödvändighet ifrågasatt slutsatsen att omständigheten att det kompletterande avtalet är provisoriskt tillämpligt vad avser de parter som har undertecknat det provisoriska avtalet kan leda till finansiella skyldigheter för de parter som har undertecknat det men inte ratificerat detsamma. Enligt min mening står det således klart att den första grunden för överklagandet även omfattar förstainstansrättens konstateranden i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen. Om domstolen skulle anse att överklagandet ska bifallas med stöd av den första grunden för överklagandet, innebär detta att domstolen implicit förklarar att förstainstansrättens konstateranden i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen är ogiltiga.
58.
Förevarande invändning om rättegångshinder ska därför ogillas.
C — Prövning i sak
1. Första grunden för överklagandet
59.
Den avgörande frågan i förevarande mål är huruvida förstainstansrätten gjorde fel när den ansåg att Republiken Grekland hade en ekonomisk skuld gentemot gemenskapens budget till följd av de finansiella skyldigheter som uppstått genom att denna stat planerat att delta i Abuja II-projektet.
60.
I den överklagade domen ansåg förstainstansrätten att det förelåg finansiella skyldigheter i enlighet med ordalydelsen i det första och det kompletterande avtalet och i enlighet med principerna om tro och heder och skydd för berättigade förväntningar. Förstainstansrätten fann dessutom i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen att en finansiell skyldighet hade uppstått enligt artikel 15.1 i det första avtalet (eftersom Republiken Grekland hade undertecknat det kompletterande avtalet) och på grund av att det kompletterande avtalet enligt artikel 14 i det avtalet var provisoriskt tillämpligt med början den första dagen i den andra månaden efter undertecknandet.
61.
Republiken Grekland menar att frågan huruvida en finansiell skyldighet har uppkommit ska avgöras uteslutande med ledning av avtalsbestämmelsernas ordalydelse och att Republiken Greklands beteende inte kan beaktas när det ska avgöras om finansiella skyldigheter har uppstått. Republiken Grekland anser i huvudsak att endast avtalens bestämmelser är relevanta och att ingen finansiell skyldighet kan uppstå innan staten har gått med på att vara bunden av det kompletterande avtalet, det vill säga innan staten har ratificerat detta avtal.
62.
Jag vill först erinra om att jag redan tidigare, vad gäller frågan huruvida överklagandet kan upptas till sakprövning, har anmärkt att de två avtalen som här är i fråga antogs med stöd av Avsnitt V i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, ofta kallad Europeiska unionens ”andra pelare”. Bestämmelserna i detta avsnitt medför juridiska skyldigheter enligt folkrätten. (
14
) Detta innebär att juridiskt sett är avtalen i fråga internationella överenskommelser, (
15
) där, såsom anges i ingresserna till avtalen i fråga, parterna består av EG-kommissionen, å ena sidan, och ett antal medlemsstater, däribland Republiken Grekland, å andra sidan. (
16
) Det följer av dessa rättsakters art att de måste tolkas i enlighet med folkrättens regler. (
17
)
63.
I detta sammanhang följer det av folkrättslig sedvanerätt, såsom denna har kodifierats (
18
) i artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtt, att tre element är mest avgörande vid tolkning av traktater: i) texten, ii) sammanhanget och iii) föremålet och syftet.
64.
Vad gäller det avtal som här är i fråga är den viktigaste bestämmelsen, vad gäller att bestämma vilka finansiella skyldigheter en part som drar sig ur har, helt klart artikel 15.1 i det första avtalet. Denna bestämmelse reglerar vad som ska ske om en part drar sig ur Abuja II-projektet. I huvudsak föreskrivs att om en part beslutar sig för att dra sig ur Abuja II-projektet genom att inte underteckna det kompletterande avtalet, kommer bestämmelserna i det första avtalet, inbegripet de finansiella skyldigheter som avses i artiklarna 12 och 13, inte längre vara tillämpliga för den avtalspart som drar sig ur.
65.
Det står klart att Republiken Grekland ifrågasätter förstainstansrättens konstaterande i punkt 100 i den överklagade domen, (
19
) där denna anger att den juridiska situationen för en stat som har undertecknat men inte ratificerat det kompletterande avtalet, och som således inte är part i det kompletterande avtalet, inte skiljer sig från den juridiska situationen för en stat som aldrig har undertecknat det kompletterande avtalet, särskilt vad avser de finansiella skyldigheterna.
66.
Enligt min mening kan detta argument inte godtas.
67.
Artikel 15.1 i det första avtalet hänvisar för det första uttryckligen till undertecknandet av det kompletterande avtalet, inte dess ratificering. Detta tyder på att parterna har kommit överens om att, vad avser parter som drar sig ur Abuja II-projektet, lägga särskild vikt vid det kompletterande avtalets undertecknande snarare än dess ratificering. Detta val av en framtida händelse som en utlösande faktor för vissa rättsliga följder saknar samband med omständigheten att det kompletterande avtalet träder i kraft först när det ratificeras.
68.
Det finns således inget som tyder på att det kompletterande avtalet först skulle få rättsföljder, vad avser de bestämmelser som rör parter som drar sig ur enligt artikel 15.1 i det första avtalet, när det kompletterande avtalet har ratificerats och trätt i kraft.
69.
Enligt min mening hade förstainstansrätten således rätt att i punkt 100 i den överklagade domen fastslå att Republiken Greklands finansiella skyldigheter har sin grund i ordalydelsen i det första avtalet. Som jag ser det räcker detta för att förstainstansrättens dom ska fastställas.
70.
För det andra och som stöd för sistnämnda slutsats tycker jag att det är viktigt att påpeka att Republiken Grekland genom att underteckna det kompletterande avtalet enligt artikel 14 i detsamma har gått med på att detta avtal ska tillämpas provisoriskt från den första dagen i den andra månaden efter undertecknandet till dess att avtalet träder i kraft genom att det ratificeras av de parter som har undertecknat det eller att de underrättar övriga parter om att de inte kommer att ratificera avtalet.
71.
Även om undertecknandet av det kompletterande avtalet, som jag har beskrivit ovan, är tillräckligt för att artikel 15.1 i det första avtalet ska medföra rättsverkningar, är omständigheten att det kompletterande avtalet var provisoriskt tillämpligt av ytterligare vikt för bedömningen av huruvida Republiken Grekland redan var bunden av nämnda finansiella skyldigheter när den drog sig ur Abuja II-projektet.
72.
Även om ett internationellt avtal i princip inte är bindande för en undertecknande stat förrän det har ratificerats, (
20
) kan avtalsparterna bestämma att ett sådant avtal är provisoriskt tillämpligt redan innan det har trätt i kraft. (
21
) Syftet med en sådan bestämmelse om provisorisk tillämplighet är att, genom att tvinga de undertecknande parterna att bära kostnaderna för de skyldigheter som ett avtal medför redan från undertecknandet, se till att de inte har någon nytta av att försöka dra sig ur avtalet genom att dröja med eller låta bli att ratificera detsamma. (
22
)
73.
Omständigheten att parterna som undertecknade det kompletterande avtalet hade kommit överens om att det skulle vara provisorisk tillämpligt visar tydligt på deras avsikt att acceptera avtalets verkningar, finansiella och andra, som följer av att avtalet är provisoriskt tillämpligt till dess att de som har undertecknat det underrättar övriga parter om att de inte kommer att ratificera detsamma.
74.
Jag anser därför att förstainstansrätten inte gjorde fel när den i punkt 101 i den överklagade domen ansåg att Republiken Grekland inte kunde undgå provisorisk tilllämplighet genom att hävda att man inte hade ratificerat avtalet.
75.
Av detta följer att förstainstansrätten i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen med rätta kunde konstatera att det förelåg en finansiell skyldighet enligt artikel 15.1 i det första avtalet genom att det kompletterande avtalet var provisoriskt tilllämpligt.
76.
Det är därför tveksamt om det för utgången av förevarande mål om överklagande överhuvudtaget är relevant huruvida förstainstansrätten har gjort en felaktig tillämpning av principerna om tro och heder och om skydd för berättigade förväntningar vad avser artiklarna 12, 13 och 15 i det första avtalet och artikel 14 i det kompletterande avtalet.
77.
I vilket fall som helst och i fullständighetens intresse vill jag kort säga att enligt min mening kunde förstainstansrätten även grunda sig på principen om tro och heder till stöd för slutsatsen att Republiken Grekland ålagts finansiella skyldigheter genom att den ratificerat det första avtalet och undertecknat det kompletterande avtalet.
78.
Som förstainstansrätten korrekt har erinrat om ingår principen om tro och heder i folkrättslig sedvanerätt och har fastställts av Fasta mellanfolkliga domstolen, som instiftades av Nationernas förbund. (
23
) Den är i viss mån (
24
) folkrättens motsvarighet till gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar. (
25
)
79.
Det kan tilläggas att Internationella domstolen nyligen har förklarat att ”[e]n av de grundläggande principerna som reglerar hur juridiska skyldigheter uppstår och uppfylls, oavsett källa, är principen om tro och heder”. (
26
)
80.
Den precisa definitionen av (
27
) och rollen för folkrättens princip om tro och heder är inte lätta att sätta sig in i. (
28
) Det verkar dock föreligga enighet om att principen om tro och heder, när denna tillämpas på avtalsmässiga relationer enligt folkrätten, innebär att avtalets bestämmelser ska tillämpas på ett rimligt och rättvist sätt med hänsyn till omständigheterna i det individuella fallet. Principen om tro och heder är särskilt en vägledande princip vid tolkningen av de faktiska omständigheterna. (
29
)
81.
Det som verkar vara mest relevant för målet vid domstolen är att principen om tro och heder kräver att den avsikt som uttrycks ligger i linje med den verkliga avsikten och, mer allmänt, att den juridiska verkligheten ska överensstämma med den juridiska kartan (det vill säga ligga i linje med det intryck som har uppstått genom parternas uttalanden eller beteende). (
30
) Denna verkan av principen om tro och heder verkar sammanfalla med principen ”allegans contraria non est audiendus”, även känd som estoppel-principen i folkrätten. (
31
)
82.
Med hänsyn till alla de omständigheter som gjorde att förstainstansrätten ansåg att Republiken Grekland från april 1994 till september 2000 hade bibringat övriga parter förväntningar på att Grekland skulle fortsätta att delta i Abuja II-projektet, gjorde förstainstansrätten rätt när den hänvisade till principen om tro och heder till stöd för sin slutsats att Grekland inte kunde dra sig ur Abuja II-projektet utan att hållas som betalningsansvarig för de utgifter som avser dess deltagande i detsamma.
83.
Denna slutsats stöds – förutom av principen om tro och heder i allmänhet – av den utökade skyldighet avseende tro och heder (
32
) som medlemsstaterna i Europeiska unionen har gentemot varandra och gentemot Europeiska unionens institutioner till följd av deras medlemskap i EU. (
33
) I förevarande fall gällde en sådan skyldighet för Republiken Grekland i dess relationer med kommissionen och övriga stater som deltog i Abuja II-projektet.
84.
Av alla dessa skäl kan överklagandet inte bifallas med stöd av den första grunden för detsamma.
2. Den andra grunden för överklagandet
85.
Eftersom jag anser att finansiella skyldigheter redan hade uppstått för Grekland enligt bestämmelserna i det första och det kompletterande avtalet, saknar det betydelse för målet om överklagande om förstainstansrätten hade rätt i sin slutsats att sådana finansiella skyldigheter även har uppstått genom en tyst överenskommelse vid sammanträdet den 24 februari 2007.
86.
Den andra grunden för överklagandet saknar således relevans och kan inte upptas till prövning.
87.
Av det ovanstående följer att överklagandet som helhet ska ogillas.
VI — Rättegångskostnader
88.
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 118, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
VII — Förslag till avgörande
89.
Av ovanstående skäl föreslår jag att domstolen
1)
ogillar överklagandet och
2)
förpliktar Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	REG 2007, s. II-63.
(
3
)	EGT L 248, s. 1.
(
4
)	EGT L 357, s. 1.
(
5
)	United Nations Treaty Series, volym 1155, s. 331.
(
6
)	Punkt 74 i den överklagade domen.
(
7
)	Punkt 73 i den överklagade domen.
(
8
)	Punkt 74 i den överklagade domen.
(
9
)	Punkt 111 i den överklagade domen. I den del av artikel 268 andra stycket EG som är relevant i förevarande mål anges följande: ”Förvaltningsutgifter för institutionerna till följd av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter skall belasta budgeten. Driftutgifterna till följd av att de nämnda bestämmelserna genomförs, kan på de villkor som anges i bestämmelserna belasta budgeten.”
(
10
)	Se Philippe Léger, Commentaire article par article des traités UE et CE, 2000, s. 1806.
(
11
)	Detta gäller exempelvis inte om beslutet om avräkning ifrågasätts av rent processuella skäl.
(
12
)	Se, som ett aktuellt exempel i ett mål om fördragsbrott, domstolens dom av den 30 maj 2006 i mål C-459/03, kommissionen mot Irland (REG 2006, s. I-4635), och, i ett mål om förhandsavgörande, dom av den 11 september 2007 i mål C-431/05, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (REG 2007, s. I-7001).
(
13
)	Se Waelbroeck, D., ”Le transfert des recours directs au Tribunal de première instance des Communautés européennes – vers une meilleure protection des justiciables?”, La réforme du système juridictionnel communautaire, Éditions de l’université de Bruxelles, 1994, sidorna 87–97.
(
14
)	Se, i detta avseende, Maria-Gisella Garbagnati Ketvel, ”The jurisdiction of the European Court of Justice in respect of Common Foreign and Security Policy”, International and Comparative Law Quarterly, volym. 55, januari 2006, sidorna 77–120, särskilt s. 82; Macleod, I., Hendry, I.D., och Hyett_S., The External Relations of the European Communities, Clarendon Oxford Press, 1996, s. 424.
(
15
)	Som stöd för denna ståndpunkt kan det anmärkas det verkar som om avtalen måste ratificeras, för att de ska träda i kraft. Ett sådant formkrav gäller i princip endast folkrättsliga avtal i inskränkt mening.
(
16
)	Även om denna typ av överenskommelser förvisso väcker en rad intressanta juridiska frågeställningar, bland annat avseende kommissionens behörighet att ingå sådana överenskommelser enligt Avsnitt V i EU-fördraget, ligger det helt klart utanför tvisteföremålet i förvarande mål att närmare analysera dem.
(
17
)	Vad gäller det kompletterande avtalet utesluter detta konstaterande enligt min mening inte att man, när de går att identifiera, tillämpar ”de allmänna principer som är gemensamma för Europeiska gemenskapens medlemsstaters rättsordningar”, såsom anges i artikel 13.2 i det kompletterande avtalet, jämförda med folkrättens regler.
(
18
)	Det har tydligt erkänts av Internationella domstolen att principerna i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen återspeglar vad som gäller enligt folkrättslig sedvanerätt (Libyen mot Tchad, ICJ Reports 1994, s. 4, punkt 41).
(
19
)
”Republiken Grekland har medgett (se punkt 56 ovan) att det framgår uttryckligt av artikel 15.1 i det första avtalet att en deltagande avtalspart som inte undertecknar det kompletterande avtalet kan undgå sina finansiella skyldigheter i projektet (se punkt 15 ovan). Det är emellertid utrett att Republiken Grekland har undertecknat det kompletterande avtalet. Artikel 15.1 i det första avtalet måste mot denna bakgrund tolkas strikt och inte enligt Republiken Greklands tolkning.”
(
20
)	Normalt sett är den som har undertecknat ett avtal enligt folkrätten först bunden av detsamma när avtalet har ratificerats i enlighet med nationell lagstiftning.
(
21
)	Artikel 25 i Wienkonventionen om traktaträtt.
(
22
)	Alex. M. Niebrugge, ”Provisional application of the Energy Charter Treaty: the Yukos arbitration and the future place of provisional application in international law”, Chicago Journal of International Law, sommaren 2007, volym. 8, s. 355, s. 359.
(
23
)	Den överklagade domen, punkt 85.
(
24
)	De två principerna kan enligt min mening inte helt likställas, eftersom principen om tro och heder i folkrätten tycks ha ett vidare tillämpningsområde än gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar.
(
25
)	Jag anser att det i förevarande fall är mer lämpligt att använda ordet ”motsvarighet”, eftersom det är mer neutralt än orden ”följer av”, som förstainstansrätten har använt i punkt 87 i den överklagade domen med hänvisning till förstainstansrättens dom av den 22 januari 1997 i mål T-115/94, Opel Austria mot rådet (REG 1997, s. II-39), punkt 93. Enligt min mening innebär orden ”följer av” med nödvändighet att gemenskapsrättens princip om skydd för berättigade förväntningar både är viktigare och har uppstått före folkrättens princip om tro och heder. I detta sammanhang vill jag också påpeka att generaladvokaten Jacobs i punkt 76 i sitt förslag till avgörande i mål C-162/96, Racke, där domstolen meddelade dom den 16 juni 1998 (REG 1998, s. I-3655), inte använde orden ”följer av”, utan uttryckte sig enligt följande: ”… i rättsfallet Opel Austria mot rådet likställdes den folkrättsliga principen om god vilja med den gemenskapsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar”.
(
26
)	Australien mot Frankrike (Nuclear Tests Case), ICJ Reports 1974, s. 253, s. 268.
(
27
)	För en definition, se O’Connor, J.F., Good faith in International Law, Dartmouth Publishing Company, 1991, s. 124.
(
28
)	Se bland annat Michel Virally, ”Review essay: Good faith in public international law”, The American Journal of International Law, 1983, volym 77, s. 130.
(
29
)	Serge Sur skriver följande i L’interprétation de droit international public, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1974: ”[L]’interprétation des circonstances n’est pas soumis à des règles, encore moins à des méthodes très précises. Leur diversité constitue une base multiple et il ne reste qu’un principe, celui de la bonne foi.” Se även Elisabeth Zoller, La bonne foi en droit international public, Pedone, 1977, s. 227.
(
30
)	Se Michel Virally, citerad i fotnot 28, s. 131 och s. 133.
(
31
)	Bin Cheng, General Principles of Law as applied by International Courts och Tribunals, redaktör Martinus Nijhoff – Haag, 1953, sidorna 141 och 142; Lord McNair, The Laws of Treaties, Oxford Clarendon Press, 1961, s. 485. Såsom Lord McNair har förklarat utgör denna princip hinder för att en part som gör ett uttalande eller ansluter sig till ett uttalande som andra litar på och anpassar sig till senare hävdar att något annat var fallet.
(
32
)	Se Elisabeth Zoller, citerad i fotnot 29, s. 157. Författaren anser att detta utökade krav på tro och heder (författaren använder uttrycket ”bonne foi renforcée”) gäller inom internationella organisationer, både vad avser medlemsstaterna och organisationens olika organ.
(
33
)	Att ett sådant utökat krav på tro och heder föreligger framgår enligt min mening av artikel 11.2 EU i vilken det föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna … aktivt och förbehållslöst [ska] stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet”. Detta stöds av omständigheten att det, åtminstone vad avser EG-fördraget, verkar vara den allmänna meningen att skyldigheten att lojalt samarbeta enligt artikel 10 EG också innebär ett krav på utökad tro och heder (se, Vlad Constantinesco, ”L’article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire”, Du droit international au droit de l’intégration (Liber amicorum Pierre Pescatore), Nomos, 1989, sidorna 97–114, särskilt s. 101).