62020CC0006
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 28ης Ιανουαρίου 2021 (
1
)
Υπόθεση C‑6/20
Sotsiaalministeerium
κατά
Innove SA,
παρισταμένου του:
Rahandusministeerium
[αίτηση του Tallinna Ringkonnakohus (εφετείου Τάλιν, Εσθονία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2004/18/ΕΚ – Δημόσιες συμβάσεις – Κριτήρια ποιοτικής επιλογής – Άρθρο 2 – Ισότιμη και άνευ διακρίσεων μεταχείριση – Άρθρο 26 – Όροι εκτέλεσης της σύμβασης – Άρθρο 46 – Άδεια άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα σε άλλο κράτος της Ένωσης – Κανονισμός (ΕΚ) 852/2004 – Υγιεινή των τροφίμων – Άρθρο 6 – Απαίτηση έγκρισης ή καταχώρισης από την εθνική αρχή για την ασφάλεια των τροφίμων της χώρας όπου ευρίσκεται η εγκατάσταση από την οποία θα πραγματοποιηθεί η προμήθεια – Χρόνος υποβολής της έγκρισης ή της καταχώρισης στην αναθέτουσα αρχή»
1.
Στην Εσθονία, η νομοθεσία προβλέπει ότι, οσάκις απαιτείται η τήρηση ειδικών προδιαγραφών για την εκτέλεση δημόσιας σύμβασης, ο προσφέρων θα πρέπει να αποδεικνύει, επί ποινή αποκλεισμού, ότι πληροί τις εν λόγω προδιαγραφές, προσκομίζοντας κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς τις άδειες που χορηγούν οι αρχές της χώρας αυτής ή την απόδειξη εγγραφής στο αντίστοιχο μητρώο.
2.
Τα έτη 2015 και 2017 το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων της Εσθονίας προκήρυξε διαγωνισμούς για την ανάθεση δύο συμβάσεων προμήθειας τροφίμων σε μειονεκτούντα άτομα. Οι προσφέροντες έπρεπε να αποδείξουν, κατά την υποβολή των προσφορών τους, ότι είχαν εξασφαλίσει από την αρμόδια αρχή της Εσθονίας τις άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή ότι ήταν εγγεγραμμένοι στα αντίστοιχα εθνικά μητρώα.
3.
Η Innove SA, φορέας επιφορτισμένος με τη διαχείριση των χρηματοδοτούμενων με ευρωπαϊκούς πόρους ενισχύσεων (
2
), και το Υπουργείο Οικονομικών διαφώνησαν με το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων όσον αφορά τη συμβατότητα των όρων αυτών προς το δίκαιο της Ένωσης. Δεδομένου ότι οι διαφωνίες αυτές δεν επιλύθηκαν μέσω διοικητικών διαδικασιών, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων προσέφυγε, επικαλούμενο τον κανονισμό (ΕΚ) 852/2004 (
3
), στα δικαστήρια της χώρας του κατά της απόφασης της Innove.
4.
Λόγω της διαφοράς που ανέκυψε (
4
) σχετικά με τους συμβατικούς όρους, το επιληφθέν αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Ειδικότερα, θα πρέπει να αναλυθούν τα εξής ζητήματα: α) αν η υποχρέωση προσκόμισης των εθνικών αδειών ή των αποδείξεων εγγραφής στα μητρώα, ταυτοχρόνως με τις προσφορές, παρακωλύει την ισότιμη μεταχείριση των προσφερόντων στις δημόσιες συμβάσεις και τον μεταξύ τους ελεύθερο ανταγωνισμό· και β) αν η οδηγία 2004/18/ΕΚ (
5
) μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο που συνάδει προς τις απαιτήσεις του κανονισμού 852/2004.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Το δίκαιο της Ένωσης
1. Οδηγία 2004/18
5.
Κατά το άρθρο 2 («Αρχές που διέπουν τη σύναψη συμβάσεων»):
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια.»
6.
Το άρθρο 26 («Όροι εκτέλεσης της σύμβασης») ορίζει:
«Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν ειδικούς όρους σχετικά με την εκτέλεση της σύμβασης, με την προϋπόθεση ότι οι όροι αυτοί είναι συμβατοί με το κοινοτικό δίκαιο και ότι επισημαίνονται στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων. Οι όροι που επιβάλλονται σχετικά με την εκτέλεση μιας σύμβασης μπορούν να αφορούν ιδίως κοινωνικές και περιβαλλοντικές παραμέτρους.»
7.
Το άρθρο 46 («Άδεια άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας») ορίζει:
«Είναι δυνατόν να ζητείται από κάθε οικονομικό φορέα που επιθυμεί να συμμετάσχει σε δημόσια σύμβαση να αποδεικνύει την εγγραφή του σε επαγγελματικό ή εμπορικό μητρώο ή να προσκομίζει ανάλογη ένορκη βεβαίωση ή πιστοποιητικό, όπως προσδιορίζονται στο παράρτημα ΙΧ Α για τις δημόσιες συμβάσεις έργων, στο παράρτημα ΙΧ Β για τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και στο παράρτημα ΙΧ Γ για τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών, και σύμφωνα με τους προβλεπόμενους όρους στο κράτος μέλος εγκατάστασής του.
Στις διαδικασίες σύναψης των δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, οσάκις οι υποψήφιοι ή οι προσφέροντες πρέπει να διαθέτουν ειδική έγκριση ή να είναι μέλη συγκεκριμένου οργανισμού για να είναι σε θέση να παράσχουν τη σχετική υπηρεσία στη χώρα καταγωγής τους, η αναθέτουσα αρχή είναι δυνατόν να τους ζητάει να αποδείξουν ότι διαθέτουν την έγκριση αυτή ή ότι είναι μέλη του εν λόγω οργανισμού.»
2. Κανονισμός 852/2004
8.
Το άρθρο 2 («Ορισμοί») προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
γ) “εγκατάσταση”: κάθε μονάδα μιας επιχείρησης τροφίμων·
[…]».
9.
Το άρθρο 6 («Επίσημοι έλεγχοι, καταχώριση και έγκριση») ορίζει τα εξής:
«1.   Οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων συνεργάζονται με την αρμόδια αρχή σύμφωνα με τη λοιπή εφαρμοστέα κοινοτική νομοθεσία ή, εφόσον δεν υπάρχει, με το εθνικό δίκαιο.
2.   Ειδικότερα, κάθε υπεύθυνος επιχείρησης τροφίμων κοινοποιεί στη σχετική αρμόδια αρχή, με τον τρόπο που απαιτεί η τελευταία, κάθε εγκατάσταση υπό τον έλεγχό του η οποία εκτελεί οιοδήποτε στάδιο παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τροφίμων, προκειμένου να καταχωρισθεί.
Οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων εξασφαλίζουν επίσης ότι η αρμόδια αρχή διαθέτει πάντοτε τις πλέον πρόσφατες πληροφορίες για τις εγκαταστάσεις, συμπεριλαμβανομένης της κοινοποίησης οιασδήποτε σημαντικής αλλαγής των δραστηριοτήτων και του κλεισίματος υφιστάμενης εγκατάστασης.
3.   Ωστόσο, οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων φροντίζουν ώστε οι εγκαταστάσεις να εγκρίνονται από την αρμόδια αρχή, κατόπιν μίας τουλάχιστον επιτόπου επιθεώρησης, εφόσον απαιτείται έγκριση:
α)
δυνάμει του εθνικού δικαίου του κράτους μέλους στο οποίο βρίσκεται η εγκατάσταση·
β)
δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) […] 853/2004·
ή
γ)
με απόφαση λαμβανόμενη από την Επιτροπή. Το μέτρο αυτό που αφορά την τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων του παρόντος κανονισμού θεσπίζεται σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο στην οποία παραπέμπει το άρθρο 14 παράγραφος 3.
Κάθε κράτος μέλος που απαιτεί την έγκριση ορισμένων εγκαταστάσεων ευρισκόμενων στο έδαφός του δυνάμει του εθνικού του δικαίου, κατά τα οριζόμενα στο στοιχείο α), ενημερώνει την Επιτροπή και τα άλλα κράτη μέλη για τους σχετικούς εθνικούς κανόνες.» (
6
)
Β.
Το εσθονικό δίκαιο
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
Το άρθρο 39, παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:
«Η αναθέτουσα αρχή ελέγχει αν η οικονομική και χρηματοοικονομική κατάσταση καθώς και τα τεχνικά και επαγγελματικά προσόντα του προσφέροντος ή του υποψηφίου πληρούν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού, όσον αφορά τα επαγγελματικά προσόντα. Οι προϋποθέσεις όσον αφορά τα επαγγελματικά προσόντα πρέπει να είναι επαρκείς, ώστε να αποδεικνύεται η ικανότητα του προσφέροντος ή του υποψηφίου να εκτελέσει τη δημόσια σύμβαση, και να είναι σχετικές και αναλογικές προς τη φύση, την ποσότητα και το αντικείμενο των αγαθών, των υπηρεσιών ή των έργων που αποτελούν αντικείμενο της δημόσιας σύμβασης.»
11.
Το άρθρο 41, παράγραφος 3, ορίζει τα εξής:
«Οσάκις ο νομοθέτης θεσπίζει ειδικές προδιαγραφές για δραστηριότητα η οποία πρέπει να υλοποιηθεί δυνάμει της δημόσιας σύμβασης, η αναθέτουσα αρχή επισημαίνει στην προκήρυξη του διαγωνισμού τις ειδικές προδιαγραφές οι οποίες πρέπει να πληρούνται, καθώς και τις άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας και τις εγγραφές σε μητρώο που απαιτούνται προς απόδειξη των επαγγελματικών προσόντων του προσφέροντος ή του υποψηφίου. Για τον έλεγχο της τήρησης των συγκεκριμένων προδιαγραφών που καθορίζονται στον νόμο, η αναθέτουσα αρχή απαιτεί, στην προκήρυξη του διαγωνισμού, από τον προσφέροντα ή τον υποψήφιο να προσκομίσει την απόδειξη ότι διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή ότι πληροί οποιαδήποτε άλλη συγκεκριμένη προδιαγραφή ή να αποδείξει ότι είναι μέλος αρμόδιου οργανισμού, σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους όπου είναι εγκατεστημένος, εκτός εάν η αναθέτουσα αρχή δύναται να εξασφαλίσει τις αποδείξεις αυτές, χωρίς σημαντικά έξοδα, συμβουλευόμενη τα δημόσια στοιχεία βάσης δεδομένων. Εάν ο προσφέρων ή ο υποψήφιος δεν διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο ή εάν δεν είναι μέλος της αρμόδιου οργανισμού σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους όπου είναι εγκατεστημένος, η αναθέτουσα αρχή τον αποκλείει από τον διαγωνισμό.»
2. Toiduseadus (
8
)
12.
Το άρθρο 8 («Υποχρέωση κατοχής άδειας») ορίζει τα εξής:
«(1)   Ο οικονομικός φορέας πρέπει να διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στον τομέα των τροφίμων στις ακόλουθες εγκαταστάσεις:
1)
εγκατάσταση κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού [852/2004]·
2)
εγκατάσταση στην οποία οι σχετικές με πρωτογενή προϊόντα ζωικής προέλευσης εργασίες δεν συνεπάγονται καμία τροποποίηση της μορφής ή των αρχικών χαρακτηριστικών τους, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση της οποίας κύριο αντικείμενο είναι η πρωτογενής παραγωγή των εν λόγω προϊόντων και στην οποία ο παραγωγός εκτελεί συναφείς εργασίες, κατά την έννοια του κανονισμού [852/2004]·
3)
εγκατάσταση στην οποία οι σχετικές με πρωτογενή προϊόντα μη ζωικής προέλευσης εργασίες συνεπάγονται τροποποίηση της μορφής και των αρχικών χαρακτηριστικών τους, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο ΙΙΙ του παραρτήματος ΙΙ του κανονισμού [852/2004]·
4)
εγκατάσταση στην οποία πραγματοποιείται μεταποίηση τροφίμων, ειδικότερα, παρασκευή ή συσκευασία αυτών, εκτός εάν πρόκειται για τη συσκευασία πρωτογενών προϊόντων μη ζωικής προέλευσης ή για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
5)
εγκατάσταση με αντικείμενο τρόφιμα ζωικής προέλευσης από την οποία πραγματοποιούνται διανομές σε άλλη επιχείρηση και η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
6)
εγκατάσταση στην οποία αποθηκεύονται τρόφιμα, τα οποία, προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια των τροφίμων, πρέπει να διατηρούνται σε θερμοκρασία διαφορετική από τη θερμοκρασία περιβάλλοντος·
7)
εγκατάσταση η οποία προορίζεται για λιανικό εμπόριο, ειδικότερα, τροφίμων που πρέπει να αποθηκεύονται σε θερμοκρασία διαφορετική από τη θερμοκρασία περιβάλλοντος, προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια των τροφίμων, εκτός εάν πρόκειται για εγκατάσταση η οποία μνημονεύεται στο κεφάλαιο III του παραρτήματος II του κανονισμού [852/2004]·
[…]
(2)   Η άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας παρέχει στον οικονομικό φορέα το δικαίωμα να αρχίσει να ασκεί και να αναπτύσσει οικονομική δραστηριότητα στην εγκατάσταση ή στο μέρος της εγκατάστασης που μνημονεύεται στην άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας.
(3)   Ο αρμόδιος υπουργός εκδίδει κανονιστική απόφαση σχετικά με τη λεπτομερή κατάσταση των τομέων επαγγελματικής δραστηριότητας και των κατηγοριών τροφίμων για τους οποίους ο φορέας πρέπει να διαθέτει άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας.»
13.
Το άρθρο 10 ορίζει:
«Η άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγείται στον οικονομικό φορέα εάν η εγκατάστασή του, ή η εγκατάσταση που χρησιμοποιεί για τη δραστηριότητά του στον τομέα των τροφίμων, πληροί τις απαιτήσεις που προβλέπονται [στους κανονισμούς 852/2004 και 853/2004, καθώς και] σε άλλες σχετικές διατάξεις στον τομέα των τροφίμων.»
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και το προδικαστικό ερώτημα
14.
Τα έτη 2015 και 2017 το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων της Εσθονίας προκήρυξε δύο ανοιχτούς διαγωνισμούς για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων (αριθ. 157505 και αριθ. 189564) με αντικείμενο την παροχή «επισιτιστικής βοήθειας για τα πλέον μειονεκτούντα άτομα». Η αξία κάθε σύμβασης υπερέβαινε τα 4000000 ευρώ (
9
).
15.
Βάσει της προκήρυξης αριθ. 157505, ο προσφέρων έπρεπε να διαθέτει την έγκριση της Veterinaar- ja Toiduamet (κτηνιατρικής υπηρεσίας και υπηρεσίας τροφίμων, Εσθονία· στο εξής: VTA) και να προσκομίσει τη σχετική βεβαίωση καθώς και τον αριθμό της έγκρισης.
16.
Οι προδιαγραφές της σύμβασης αριθ. 157505 τροποποιήθηκαν κατά τη διαδικασία του διαγωνισμού, υπό την έννοια ότι αρκούσε η προσκόμιση δήλωσης περί συμμόρφωσης προς τις προβλεπόμενες στον ToiduS υποχρεώσεις περί πληροφόρησης και έγκρισης. Το ίδιο αποφασίστηκε για τη σύμβαση αριθ. 189564.
17.
Στο πέρας αμφότερων των διαδικασιών, συνήφθησαν δύο συμφωνίες-πλαίσια με τρεις προσφέροντες. Η σύμβαση ανατέθηκε, τελικώς, στην εταιρία Sanitex OÜ (εσθονική θυγατρική της ’UAB Sanitex, μητρικής εταιρίας εγκατεστημένης στη Λιθουανία), η οποία υπέβαλε την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά στον επιμέρους διαγωνισμό που διοργανώθηκε στο πλαίσιο των συμφωνιών-πλαισίων.
18.
Αντικείμενο των αγορών που πραγματοποιήθηκαν δυνάμει των συμβάσεων ήταν τρόφιμα προέλευσης από την Εσθονία, τη Λεττονία, τη Λιθουανία καθώς και από άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
19.
Στο πλαίσιο της άσκησης των καθηκόντων της, με «απόφαση οικονομικής διόρθωσης» της 30ής Οκτωβρίου 2018 (
10
), η Innove απέρριψε τις αιτήσεις πληρωμής (ύψους 463291,55 ευρώ) που είχε υποβάλει το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων βάσει των συμβάσεων αυτών.
20.
Η απόφαση οικονομικής διόρθωσης βασιζόταν στο γεγονός ότι το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων είχε παραβεί την υποχρέωση τήρησης των διατάξεων του RHS (
11
).
21.
Η Innove έκρινε ότι αμφότερες οι δημόσιες συμβάσεις διέπονταν από κριτήρια επιλογής τα οποία περιόριζαν υπέρμετρα τον κύκλο των προσφερόντων, ιδίως των αλλοδαπών. Ο υπέρμετρα αυστηρός περιορισμός συνίστατο στην απαίτηση από τους προσφέροντες να διαθέτουν έγκριση της εσθονικής αρχής ή να αποδεικνύουν την εγγραφή σε μητρώο στην Εσθονία.
22.
Κατά την Innove, η δυνατότητα αλλοδαπών προσφερόντων να εκπληρώσουν τις απαιτήσεις αυτές επικαλούμενοι την ικανότητα άλλου προσώπου ή υποβάλλοντας προσφορά από κοινού με επιχείρηση που τις πληροί, δεν εμπόδιζε τον υπέρμετρο περιορισμό του κύκλου των προσφερόντων, αποτρέποντας τη συμμετοχή τους στον διαγωνισμό.
23.
Το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων άσκησε αίτηση θεραπείας κατά της απόφασης οικονομικής διόρθωσης, την οποία η Innove απέρριψε στις 25 Ιανουαρίου 2019.
24.
Το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων άσκησε προσφυγή κατά της απορριπτικής αυτής απόφασης ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Τάλιν, Εσθονία), με αίτημα την ακύρωσή της. Προέβαλε, κατ’ ουσίαν, τα ακόλουθα επιχειρήματα:
–
Οι προκηρύξεις των διαγωνισμών ήταν σύννομες, δεδομένου ότι δεν παρείχαν διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό του σταδίου της διαδικασίας κατά το οποίο έπρεπε να πληρούται η απαίτηση περί κατοχής άδειας επαγγελματικής δραστηριότητας.
–
Οι συγκεκριμένες προδιαγραφές ήταν σύννομες και ταυτίζονταν με τις απαιτήσεις καταχώρισης και έγκρισης που προβλέπονται στο άρθρο 6 του κανονισμού 852/2004.
–
Η Innove έσφαλε όταν έκρινε, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι, βάσει του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18, η αναθέτουσα αρχή δεν μπορούσε να απαιτήσει οποιαδήποτε άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας. Δεδομένου ότι υφίσταται άμεση επαφή με τρόφιμα εντός της Εσθονίας, ο προμηθευτής ή οι αποθήκες τροφίμων που αυτός χρησιμοποιεί, στο πλαίσιο των συμβάσεων που έχουν ανατεθεί στον ίδιο ή των συμβάσεων υπεργολαβίας, πρέπει να διαθέτουν άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα από την VTA. Οι αντίστοιχες άδειες στον τομέα των τροφίμων που χορηγούνται από τα άλλα κράτη μέλη δεν τυγχάνουν αμοιβαίας αναγνώρισης μεταξύ των κρατών μελών.
–
Η αναθέτουσα αρχή δεν μπορούσε να κάνει δεκτό προσφέροντα ο οποίος διέθετε μόνον άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας χορηγηθείσα στο κράτος εγκατάστασής του. Επιπλέον, ο προσφέρων είχε στη διάθεσή του αρκετό χρόνο για να κινήσει τη διαδικασία αδειοδότησης στην Εσθονία.
25.
Η Innove αντέκρουσε την προσφυγή του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων υποστηρίζοντας τα εξής:
–
Καίτοι, κατά την γραμματική ερμηνεία του άρθρου 41, παράγραφος 3, του RHS, η αναθέτουσα αρχή θα μπορούσε να ζητήσει από τον προσφέροντα, προς διασφάλιση της τήρησης των ειδικών προδιαγραφών, να προσκομίσει την άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή την εγγραφή σε μητρώο, οι οποίες απαιτούνται δυνάμει του εσθονικού δικαίου, η εν λόγω απαίτηση πρέπει να ερμηνευτεί σε συνάρτηση με τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης (ιδίως την οδηγία 2004/18) και σε συνδυασμό με τη νομολογία.
–
Ο όρος σύμφωνα με τον οποίο οι προσφέροντες έπρεπε να πληρούν τις συγκεκριμένες απαιτήσεις του εσθονικού δικαίου ήδη κατά την υποβολή της προσφοράς τους αντίκειται προς την αρχή της ίσης μεταχείρισης που κατοχυρώνεται με τη διάταξη του άρθρου 3, σημείο 3, του RHS.
–
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχείρισης, η θέσπιση, για τη συμμετοχή σε διαγωνισμό, απαιτήσεων που επιβάλλουν στους προσφέροντες να έχουν γνώσεις σχετικά με την πρακτική του κράτους στο οποίο έχει την έδρα της η αναθέτουσα αρχή (
12
).
–
Θα πρέπει να εξεταστεί αν, λαμβανομένης υπόψη της επίμαχης προδιαγραφής, οι προσφέροντες οι οποίοι είχαν παράσχει υπηρεσίες προηγουμένως σε άλλο κράτος μέλος και εκείνοι οι οποίοι είχαν ασκήσει στο παρελθόν δραστηριότητες στον τομέα των τροφίμων στην Εσθονία ευρίσκονταν στην ίδια κατάσταση.
26.
Το Υπουργείο Οικονομικών παρενέβη στην υπόθεση προς στήριξη των απόψεων της Innove. Φρονεί ότι τα κριτήρια επιλογής που περιλαμβάνονταν στην προκήρυξη του διαγωνισμού ήταν αδικαιολογήτως περιοριστικά. Ειδικότερα, επισήμανε ότι:
–
Οι αλλοδαποί προσφέροντες οι οποίοι δεν ασκούν τη δραστηριότητά τους στην Εσθονία πρέπει να πληρούν τις απαιτήσεις του κράτους στο οποίο ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα και υπόκεινται στον έλεγχο της αρμόδιας αρχής του κράτους όπου βρίσκεται η έδρα τους.
–
Η υποχρέωση εγγραφής σε μητρώο ή κατοχής άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας προβλέπεται από το δίκαιο της Ένωσης και ισχύει σε ολόκληρη την Ένωση.
–
Προκειμένου να μην είναι ο περιορισμός υπέρμετρος, για τους αλλοδαπούς προσφέροντες, και να διασφαλίζεται, ταυτοχρόνως, ότι κάθε οικονομικός φορέας πληροί τις νόμιμες απαιτήσεις, η αναθέτουσα αρχή έπρεπε να έχει παράσχει σε αυτούς τη δυνατότητα να προσκομίσουν ισοδύναμη άδεια ή βεβαίωση, χορηγηθείσα στο κράτος της έδρας τους ή από άλλη αρμόδια αρχή. Η εκπλήρωση των προδιαγραφών που απορρέουν από το εσθονικό δίκαιο και είναι αναγκαίες για την υλοποίηση της σύμβασης μπορούσε να απαιτηθεί μόνον κατά τον χρόνο εκτέλεσης αυτής.
27.
Με απόφαση της 22ας Μαΐου 2019, το Tallinna Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Τάλιν) απέρριψε την προσφυγή, με το ακόλουθο, κατ’ ουσίαν, σκεπτικό:
1.
Η επίμαχη προδιαγραφή συνεπάγεται άνιση μεταχείριση των αλλοδαπών προσφερόντων οι οποίοι, όταν δεν έχουν ασκήσει δραστηριότητα στο παρελθόν στην Εσθονία, αδυνατούν να συμμορφωθούν προς την υποχρέωση εγγραφής σε μητρώο ή κατοχής άδειας επαγγελματικής δραστηριότητας κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς.
2.
Οι δε Εσθονοί προσφέροντες οι οποίοι μπόρεσαν να αποκτήσουν πείρα στο παρελθόν μέσω της άσκησης δραστηριότητας στη χώρα τους βρίσκονται σε πλεονεκτική θέση έναντι των λοιπών οικονομικών φορέων που διαθέτουν παρόμοια πείρα σε άλλα κράτη μέλη (
13
).
3.
Η υποχρέωση του προσφέροντος να ζητήσει, παράλληλα με την κατάρτιση της προσφοράς, τη χορήγηση άδειας άσκησης της δραστηριότητας επιχείρησης τροφίμων είναι υπέρμετρη.
4.
Η αίτηση χορήγησης άδειας που προβλέπει ο ToiduS προϋποθέτει, ειδικότερα, τη γνωστοποίηση συγκεκριμένης δραστηριότητας υποκείμενης σε άδεια και την παράθεση των ικανοτήτων. Εντούτοις, αφενός, κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς, η πληροφορία αυτή δεν είναι διαθέσιμη, δεδομένου ότι ο προσφέρων αγνοεί ακόμη αν θα επιλεγεί η προσφορά του καθώς και τους όγκους που πρέπει να λάβει υπόψη. Αφετέρου, σκοπός του νόμου αυτού δεν είναι να ζητηθεί άδεια για υποθετικές δραστηριότητες και, επιπλέον, η άδεια δεν είναι δυνατόν να ζητηθεί λόγω των ισχυουσών προθεσμιών.
28.
Το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων άσκησε έφεση κατά της πρωτοβάθμιας απόφασης ενώπιον του Tallinna Ringkonnakohus (εφετείου Τάλιν, Εσθονία), το οποίο, στη διάταξη περί παραπομπής, διατυπώνει, μεταξύ άλλων, τις ακόλουθες παρατηρήσεις:
1.
Η διαφωνία επικεντρώνεται στο αν μπορούσε να επιβληθεί στον προσφέροντα, ως απαίτηση για τη συμμετοχή στη διαδικασία σύναψης των συμβάσεων, η υποχρέωση να διαθέτει άδεια χορηγηθείσα από εσθονική αρχή σύμφωνα με τον ToiduS ή να έχει εγγραφεί σε μητρώο στην Εσθονία.
2.
Οι προϋποθέσεις αυτές, οι οποίες προβλέπονται στον κανονισμό 852/2004, θεσπίζονται για τη διασφάλιση της ασφάλειας των τροφίμων. Δεδομένης της έλλειψης πλήρους εναρμόνισης των απαιτήσεων πιστοποίησης ή χορήγησης άδειας από την αρμόδια αρχή για την έναρξη της άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος καταγωγής, ο οικονομικός φορέας δεν μπορεί χρησιμοποιήσει την άδεια που χορηγήθηκε στο κράτος καταγωγής του, αλλά πρέπει να εξασφαλίσει, από το κράτος μέλος του τόπου άσκησης της δραστηριότητας, νέα άδεια ή εγγραφή σε μητρώο.
3.
Η αποδοχή των επαγγελματικών προσόντων του προσφέροντος βάσει της υπόσχεσης αυτού να ζητήσει τη χορήγηση άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή την εγγραφή σε μητρώο θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την εκτέλεση της σύμβασης, εάν ο προσφέρων δεν συμμορφωθεί προς την υποχρέωση αυτή ή εάν αδυνατεί να ασκήσει τη δραστηριότητά του σύμφωνα με τις απαιτήσεις χορήγησης της άδειας ή εγγραφής σε μητρώο. Στην περίπτωση αυτή, η αναθέτουσα αρχή θα πρέπει να προκηρύξει νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης.
4.
Είναι απαραίτητο να καθοριστεί αν η κατοχύρωση της ασφάλειας των τροφίμων και οι ανάγκες επίτευξης των σκοπών των δημοσίων συμβάσεων δικαιολογούν την επιβολή περιορισμού στους αλλοδαπούς προσφέροντες οι οποίοι οφείλουν, προτού υποβάλουν την προσφορά τους, να ζητήσουν και να εξασφαλίσουν την αναγκαία άδεια ή εγγραφή σε μητρώο ή, άλλως, να υποβάλουν από κοινού προσφορά με εταιρία η οποία διαθέτει ήδη τέτοια άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή είναι εγγεγραμμένη σε μητρώο στην Εσθονία.
5.
Παρότι η απαίτηση αυτή θα μπορούσε να είναι υπέρμετρη ως προς τους αλλοδαπούς προσφέροντες, η ερμηνεία του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 δεν είναι πρόδηλη και πρόκειται, επιπλέον, για διάταξη την οποία το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να ερμηνεύσει.
29.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Τάλιν) υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 […] την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικές διατάξεις –όπως το άρθρο 41, παράγραφος 3, του [RHS]– σύμφωνα με τις οποίες η αναθέτουσα αρχή, όταν επιβάλλονται από τον νόμο ειδικές προδιαγραφές για τις προς εκτέλεση εργασίες που προβλέπει δημόσια σύμβαση, είναι υποχρεωμένη να αναφέρει στην προκήρυξη του διαγωνισμού ποιες εγγραφές σε επαγγελματικό μητρώο ή άδειες ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας απαιτούνται προς απόδειξη των προσόντων του προσφέροντος, καθώς και να αξιώνει από τους προσφέροντες να καταθέτουν πιστοποιητικά άδειας επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφής σε μητρώο, προς εξακρίβωση του αν πληρούν τις επιβαλλόμενες από τον νόμο ειδικές προδιαγραφές του διαγωνισμού, υποχρεούται δε να απορρίπτει την προσφορά υποψηφίου αναδόχου λόγω έλλειψης επαγγελματικών προσόντων όταν αυτός δεν διαθέτει την προβλεπόμενη άδεια επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφή σε επαγγελματικό μητρώο;
2)
Έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 […] την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή, σε συμβάσεις επισιτιστικής βοήθειας που υπερβαίνουν τα ποσά των διεθνών σχετικών ορίων, δεν επιτρέπεται να καθορίζει κριτήρια επιλογής που επιβάλλουν σε όλους τους προσφέροντες, ανεξαρτήτως του προηγούμενου τόπου της δραστηριότητάς τους, ήδη κατά την υποβολή των προσφορών να διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφή σε επαγγελματικό μητρώο της χώρας στην οποία θα γίνει η παράδοση της επισιτιστικής βοήθειας, ακόμη και αν δεν έχουν ασκήσει μέχρι τότε επαγγελματική δραστηριότητα στη χώρα αυτή;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα:
3.1)
Πρέπει τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 […] να θεωρούνται τόσο σαφείς διατάξεις ώστε να μη δύναται να κατισχύσει αυτών η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης;
3.2)
Έχουν τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 […] την έννοια ότι η τακτική της αναθέτουσας αρχής σε δημόσιο διαγωνισμό για επισιτιστική βοήθεια να επιβάλλει στους προσφέροντες, σύμφωνα με τον νόμο περί τροφίμων, να διαθέτουν ήδη κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς τους άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας πρέπει να εκλαμβάνεται ως πρόδηλη παράβαση των ισχυουσών διατάξεων, ως αμέλεια ή ως παρατυπία, η οποία αποκλείει την επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
30.
Η διάταξη περί παραπομπής περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 7 Ιανουαρίου 2020.
31.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Εσθονική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η Εσθονική Κυβέρνηση, η Επιτροπή καθώς και το Riigi Tugiteenuste Keskus (κέντρο υπηρεσιών αρωγής του κράτους, Εσθονία), οργανισμός ο οποίος διαδέχθηκε, εν μέρει, την Innove στα καθήκοντά της, απάντησαν εγγράφως στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο, αντί της διεξαγωγής επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.
IV. Εκτίμηση
Α.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
32.
Σύμφωνα με την υπόδειξη του Δικαστηρίου, θα περιοριστώ στην ανάλυση των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων.
33.
Οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν, κατ’ ουσίαν, το αν αντιβαίνουν στα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 εθνικοί κανόνες βάσει των οποίων, στις δημόσιες συμβάσεις με αντικείμενο την αγορά και τη διανομή επισιτιστικής βοήθειας για τα πλέον μειονεκτούντα άτομα, η αναθέτουσα αρχή επιβάλλει, για την εκτίμηση των επαγγελματικών προσόντων των προσφερόντων, τις επίμαχες απαιτήσεις.
34.
Με τις απαιτήσεις αυτές, η αναθέτουσα αρχή ζητούσε από τους προσφέροντες να προσκομίσουν, κατά την υποβολή της προσφοράς τους, την απόδειξη ότι διέθεταν άδεια άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας στην Εσθονία ή ότι ήταν εγγεγραμμένοι σε αντίστοιχο μητρώο στη χώρα αυτή. Κατά την Εσθονική Κυβέρνηση, οι απαιτήσεις αυτές απορρέουν από το άρθρο 41, παράγραφος 3, του RHS (
14
).
35.
Κατ’ εφαρμογήν της διάταξης αυτής, η συγγραφή υποχρεώσεων της σύμβασης αριθ. 157505 προέβλεπε ότι οι προσφέροντες πρέπει να διαθέτουν την προμνησθείσα άδεια στην Εσθονία και πρέπει να υποβάλουν μαζί με τις προσφορές τους την αντίστοιχη βεβαίωση και τον αριθμό έγκρισης. Εντούτοις, η αναθέτουσα αρχή κατέστησε την προϋπόθεση αυτή λιγότερο αυστηρή κάνοντας δεκτή την προσκόμιση δήλωσης των προσφερόντων περί συμμόρφωσης προς τις υποχρεώσεις περί πληροφόρησης και έγκρισης. Για τη σύμβαση αριθ. 189564 αρκούσε, εξαρχής, η εκπλήρωση της τελευταίας αυτής απαίτησης.
36.
Από τις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία και από τη διάταξη περί παραπομπής συνάγεται ότι, ενεργώντας τοιουτοτρόπως, η αναθέτουσα αρχή είχε την πρόθεση να συμμορφωθεί προς το άρθρο 6 του κανονισμού 852/2004: αρχικώς ζήτησε την έγκριση που μνημονεύεται στην παράγραφό του 3 και, εν συνεχεία, αρκέστηκε να ζητήσει την εκπλήρωση των, λιγότερο αυστηρών, προϋποθέσεων της παραγράφου του 2, οι οποίες περιορίζονται σε ορισμένα καθήκοντα πληροφόρησης.
37.
Όπως θα εκθέσω εν συνεχεία, προϋπόθεση των δύο αυτών παραγράφων του άρθρου 6 του κανονισμού 852/2004 είναι ότι οι επιχειρήσεις τροφίμων πρέπει να διαθέτουν εγκατάσταση στο έδαφος του κράτους στο οποίο η αρμόδια αρχή ασκεί τις δημόσιες εξουσίες της.
38.
Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσε να συναχθεί ότι η αναθέτουσα αρχή επέβαλλε στον προσφέροντα την υποχρέωση να διαθέτει εγκατάσταση στην Εσθονία (επιπλέον της άδειας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή της εγγραφής στα αντίστοιχα μητρώα της χώρας αυτής).
39.
Πάντως, δεδομένου ότι, στη διάταξη περί παραπομπής, δεν εκτίθενται αναλυτικά οι όροι του διαγωνισμού, οι επίμαχες ρήτρες θα μπορούσαν να αναλυθούν από διαφορετική οπτική αν, στην πραγματικότητα, η συγγραφή υποχρεώσεων καθιστούσε δυνατή την προμήθεια τροφίμων από εγκαταστάσεις ευρισκόμενες εκτός της Εσθονίας (
15
).
40.
Στην περίπτωση αυτή, θα μπορούσε να τυγχάνει εφαρμογής ο κανονισμός 178/2002 (
16
), κύριος σκοπός του οποίου είναι η διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας ασφαλών και υγιεινών τροφίμων στην Ένωση. Ο σκοπός αυτός καταλέγεται επίσης σε εκείνους που προάγει ο κανονισμός 852/2004, ο οποίος συνδέεται με τον κανονισμό 178/2002 (
17
).
41.
Εάν η συγγραφή υποχρεώσεων δεν επέβαλλε στους προσφέροντες την υποχρέωση να διαθέτουν ανοικτή εγκατάσταση στην Εσθονία, θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι οι προσφορές αυτών των οικονομικών φορέων θα μπορούσαν να βασίζονται σε προμήθεια τροφίμων από χώρες εκτός της Εσθονίας, κάτι το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει (
18
).
42.
Αντιθέτως, εάν η συγγραφή υποχρεώσεων απαιτούσε από κάθε προσφέροντα να διαθέτει εγκατάσταση στην Εσθονία, από την οποία θα πραγματοποιούνταν η προμήθεια τροφίμων (
19
), θα έπρεπε να εκτιμηθεί αν η απαίτηση αυτή ήταν δεόντως αιτιολογημένη και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, μήπως υπερέβαινε το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών. Η εκτίμηση αυτή θα απόκειται επίσης στο εθνικό δικαστήριο.
43.
Στη δεύτερη αυτή περίπτωση, εάν το αιτούν δικαστήριο ήθελε θεωρήσει ότι η υποχρέωση ύπαρξης εγκατάστασης στην Εσθονία δεν ήταν δικαιολογημένη, ή ήταν υπέρμετρη, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων ενδέχεται να παρέβη το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18, λόγω της διάκρισης εις βάρος των επιχειρήσεων που εδρεύουν σε άλλα κράτη μέλη και δεν διαθέτουν εγκατάσταση στην Εσθονία.
44.
Οι παρατηρήσεις που θα εκθέσω στη συνέχεια εκκινούν από την παραδοχή ότι τα τεύχη της συγγραφής υποχρεώσεων επέβαλλαν, εμμέσως ή ρητώς, στους προσφέροντες την υποχρέωση να διαθέτουν εγκατάσταση στην Εσθονία, και θα αναλύσω βάσει της παραδοχής αυτής την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 852/2004, σε σχέση με την οδηγία 2004/18.
Β.
Επί του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
45.
Λαμβανομένης υπόψη της μεταξύ τους σύνδεσης, εκτιμώ ότι είναι σκόπιμο να απαντηθούν τα δύο ερωτήματα από κοινού. Η ανάλυση περιλαμβάνει τρία στάδια: α) τα επαγγελματικά προσόντα των προσφερόντων· β) την απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες εγκατάσταση, στην Εσθονία, για τον χειρισμό των τροφίμων και γ) το κύρος των επίμαχων απαιτήσεων εάν επιβάλλονται κατά την εκτέλεση της σύμβασης και όχι στην αρχή της διαδικασίας.
1. Επαγγελματικά προσόντα των προσφερόντων
46.
Στη διάταξη περί παραπομπής επαναλαμβάνεται ότι οι προϋποθέσεις που αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς αφορούσαν τα «επαγγελματικά προσόντα» των προσφερόντων. Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνει η Εσθονική Κυβέρνηση, η οποία υπογραμμίζει ότι «συνδέονται με το ίδιο το πρόσωπο του προσφέροντος και μπορούν να εξομοιωθούν με προϋπόθεση επαγγελματικών προσόντων» (
20
).
47.
Αυτό αναδεικνύεται σαφώς στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα: οι εθνικοί κανόνες υποχρέωναν την αναθέτουσα αρχή να μνημονεύει στην προκήρυξη του διαγωνισμού τις «εγγραφές σε επαγγελματικό μητρώο ή άδειες ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας [οι οποίες] απαιτούνται» προς απόδειξη των επαγγελματικών προσόντων του προσφέροντος. Εάν ο προσφέρων δεν αποδείκνυε, κατά την υποβολή της προσφοράς του, ότι διέθετε τις ως άνω εγγραφές ή άδειες, η αναθέτουσα αρχή τον απέρριπτε λόγω έλλειψης επαγγελματικών προσόντων.
48.
Ανάλογο είναι το περιεχόμενο του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος: Σε αυτό, το ζήτημα είναι αν αντιβαίνει στα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 η απαίτηση της αναθέτουσας αρχής, ως προϋπόθεση για την απόδειξη των επαγγελματικών προσόντων των προσφερόντων, να διαθέτουν αυτοί, «ανεξαρτήτως του προηγούμενου τόπου της δραστηριότητάς τους», «ήδη κατά την υποβολή των προσφορών […] άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας ή εγγραφή σε επαγγελματικό μητρώο της χώρας στην οποία θα γίνει η παράδοση της επισιτιστικής βοήθειας».
49.
Από τη διατύπωσή τους καθίσταται πρόδηλο ότι αμφότερα τα ερωτήματα παραπέμπουν στο άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18. Κατά το άρθρο 44 αυτής, κατά τον έλεγχο της καταλληλότητας των οικονομικών φορέων που μετέχουν στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων, δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όσοι έχουν αποκλεισθεί δυνάμει του άρθρου 46 (και του άρθρου 45).
50.
Πάντως, το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 ρυθμίζει μόνον την «άδεια άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας» την οποία πρέπει να διαθέτουν οι εν λόγω οικονομικοί φορείς. Πρόκειται για άδεια, υποκειμενικού χαρακτήρα, η οποία συνδέεται με την επαγγελματική ιδιότητα του οικονομικού φορέα που επιθυμεί να μετάσχει στη διαδικασία σύναψης σύμβασης. Ως εκ τούτου, από τον εν λόγω οικονομικό φορέα μπορεί να ζητηθεί να αποδείξει την επαγγελματική άδεια την οποία διαθέτει, προσκομίζοντας τα έγγραφα τα οποία απαριθμούνται στο ίδιο άρθρο 46.
51.
Από την εξέταση του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18 σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη της 42 (
21
) προκύπτει ότι, στο στάδιο επιλογής των προσφερόντων, κατά την απόδειξη της κατοχής επαγγελματικής άδειας, ισχύει αρχή αμοιβαίας αναγνώρισης:
–
Κατά το πρώτο εδάφιο του άρθρου 46, μπορεί να ζητείται από κάθε οικονομικό φορέα που επιθυμεί να μετάσχει σε δημόσια σύμβαση να αποδεικνύει «την εγγραφή του σε επαγγελματικό ή εμπορικό μητρώο ή να προσκομίζει ανάλογη ένορκη βεβαίωση ή πιστοποιητικό […] σύμφωνα με τους προβλεπόμενους όρους στο κράτος μέλος εγκατάστασής του».
–
Κατά το δεύτερο εδάφιο του ίδιου άρθρου, στο ίδιο πνεύμα, μολονότι μόνο σε σχέση με τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών, επισημαίνεται ότι «οσάκις οι υποψήφιοι ή οι προσφέροντες πρέπει να διαθέτουν ειδική έγκριση ή να είναι μέλη συγκεκριμένου οργανισμού για να είναι σε θέση να παράσχουν τη σχετική υπηρεσία στη χώρα καταγωγής τους, η αναθέτουσα αρχή είναι δυνατόν να τους ζητάει να αποδείξουν ότι διαθέτουν την έγκριση αυτή ή ότι είναι μέλη του εν λόγω οργανισμού».
52.
Από τους κανόνες αυτούς συνάγεται ότι ο προσφέρων μπορεί να αποδείξει τα προσόντα του (υποκειμενική ικανότητα εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης) επικαλούμενος έγγραφα τα οποία χορηγούν οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασής του.
53.
Άλλοι κανόνες της οδηγίας 2004/18, οι οποίοι περιλαμβάνονται στο ίδιο τμήμα που έχει ως αντικείμενο τα «κριτήρια ποιοτικής επιλογής», έχουν την ίδια έννοια:
–
Κατά το άρθρο 48, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, ο οικονομικός φορέας μπορεί να αποδείξει τις τεχνικές ή επαγγελματικές ικανότητές του υποβάλλοντας στην αναθέτουσα αρχή του κράτους εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης έγγραφα τα οποία κατάρτισαν οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος.
–
Ο ίδιος κανόνας προβλέπεται στο άρθρο 49, σε σχέση με την τήρηση των «προτύπων εξασφάλισης της ποιότητας».
–
Κατά το άρθρο 52, παράγραφος 3, η «εγγραφή στους επίσημους καταλόγους, πιστοποιούμενη από τους αρμόδιους οργανισμούς, ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον οργανισμό πιστοποίησης συνιστά, για τις αναθέτουσες αρχές των άλλων κρατών μελών, τεκμήριο καταλληλότητας» σε σχέση, μεταξύ άλλων, με το άρθρο 46 της ίδιας οδηγίας. Το άρθρο 52, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, επιβάλλει στις αναθέτουσες αρχές την υποχρέωση να αναγνωρίζουν «τα ισοδύναμα πιστοποιητικά από οργανισμούς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη».
54.
Τις προμνησθείσες επιτακτικές διατάξεις ενισχύουν ορισμένοι περιορισμοί οι οποίοι επιβάλλονται στις αναθέτουσες αρχές. Ειδικότερα:
–
Το άρθρο 52, παράγραφος 4, της οδηγίας 2004/18 δεν επιτρέπει «να τίθενται υπό αμφισβήτηση χωρίς αιτιολόγηση» οι «πληροφορίες που μπορούν να συναχθούν από την εγγραφή σε επίσημους καταλόγους ή από την πιστοποίηση» οι οποίες μνημονεύονται στην παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου.
–
Με ιδιαίτερη έμφαση, το άρθρο 52, παράγραφος 5, της οδηγίας 2004/18, σε σχέση με «την εγγραφή των οικονομικών φορέων άλλων κρατών μελών σε επίσημο κατάλογο ή […] την πιστοποίησή τους από τους [αρμόδιους] οργανισμούς», απαγορεύει «να ζητούνται άλλες αποδείξεις και δηλώσεις εκτός από εκείνες που ζητούνται από τους οικονομικούς φορείς που είναι υπήκοοι του οικείου κράτους […]», προσθέτοντας ότι «η εν λόγω εγγραφή ή πιστοποίηση δεν μπορεί να επιβάλλεται στους οικονομικούς φορείς των άλλων κρατών μελών για τη συμμετοχή τους σε δημόσια σύμβαση».
55.
Επομένως, το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 απαιτεί, κατά την αξιολόγηση της επαγγελματικής άδειας προσφέροντος άλλου κράτους μέλους, να τοποθετείται αυτός στο ίδιο επίπεδο με τον ημεδαπό προσφέροντα ο οποίος διαθέτει ισοδύναμη άδεια.
56.
Όταν ο προσφέρων αποδείξει, με οποιονδήποτε από τους προβλεπόμενους στην οδηγία 2004/18 τρόπους, ότι διαθέτει τα σχετικά προσόντα σε άλλο κράτος μέλος, η πιστοποίηση του γεγονότος αυτού πρέπει να αρκεί προκειμένου η αναθέτουσα αρχή να θεωρήσει ότι δεν υφίσταται στην περίπτωσή του κώλυμα αναγόμενο στην επαγγελματική άδεια.
57.
Εν κατακλείδι, το άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή δεν δύναται να επιβάλλει, ως κριτήριο απόδειξης των επαγγελματικών προσόντων (ήτοι, κριτήριο ποιοτικής επιλογής), την εγγραφή σε μητρώο ή την εξασφάλιση άδειας στο κράτος μέλος εκτέλεσης των συμβάσεων, όταν ο προσφέρων διαθέτει ήδη παρόμοια άδεια στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένος.
58.
Στο μέτρο που η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση συγγραφή υποχρεώσεων (ή, ενδεχομένως, οι εθνικοί κανόνες τους οποίους εφαρμόζει) επέβαλλε, για τον έλεγχο της ικανότητας των προσφερόντων που διαθέτουν άδεια σε άλλο κράτος μέλος, την υποχρέωση να αποκτήσουν νέα παρόμοια άδεια στην Εσθονία, θα αντέβαινε στο άρθρο 46 της οδηγίας 2004/18.
59.
Εκκινώντας από την παραδοχή αυτή, πρέπει να αποσαφηνιστεί αν η εφαρμογή του κανονισμού 852/2004 μπορεί να επηρεάσει την ως άνω ερμηνεία του άρθρου 46 της οδηγίας 2004/18. Αυτό θα μπορούσε να συμβεί αν οι επιβαλλόμενες στους προσφέροντες προϋποθέσεις δεν αφορούσαν τα (υποκειμενικά) επαγγελματικά προσόντα αυτών ως οικονομικών φορέων που διαθέτουν άδεια αλλά μάλλον τη συγκεκριμένα παρουσία τους, μέσω καθορισμένης εγκατάστασης, στο κράτος του οποίου η αναθέτουσα αρχή επιβάλλει τις εν λόγω προϋποθέσεις.
60.
Συγκεκριμένα, η Εσθονική Κυβέρνηση επικαλείται τον κανονισμό 852/2004 (άρθρο 6, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ) αξιώνοντας τη δυνατότητα να επιβάλλει στους προσφέροντες να διαθέτουν «άδεια για την αποθήκευση τροφίμων». Υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι ο οικονομικός φορέας πρέπει να «διαθέτει άδεια επαγγελματικής δραστηριότητας στον τομέα των τροφίμων στην εγκατάσταση στην οποία αποθηκεύονται τα τρόφιμα τα οποία […] πρέπει να διατηρούνται σε θερμοκρασία διαφορετική από τη θερμοκρασία περιβάλλοντος» (
22
).
2. Απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες εγκατάσταση, στην Εσθονία, για τον χειρισμό τροφίμων
61.
Όπως προεκτέθηκε, ελλείψει διευκρινίσεων στη διάταξη περί παραπομπής, πρέπει να θεωρηθεί ότι τα τεύχη της συγγραφής υποχρεώσεων επέβαλλαν στους προσφέροντες να έχουν εγκατάσταση στην Εσθονία.
62.
Το άρθρο 6 του κανονισμού 852/2004 βασίζεται σε εδαφικό δεσμό της εγκατάστασης στην οποία ασκείται η δραστηριότητα της επιχείρησης τροφίμων με το κράτος μέλος στο οποίο αυτή ευρίσκεται.
63.
Λόγω του εδαφικού αυτού δεσμού, η αρμόδια αρχή για τον έλεγχο των εργασιών παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τροφίμων πρέπει, κατ’ ανάγκην, όσον αφορά την εγκατάσταση αυτή, να είναι η αρχή του κράτους μέλους στο οποίο αυτή ευρίσκεται.
64.
Συνέπεια του κανόνα αυτού είναι ότι η υποχρέωση του προσφέροντος να έχει εγκατάσταση η οποία διαθέτει άδεια ή είναι εγγεγραμμένη σε μητρώο στην Εσθονία αφορά επίσης τις επιχειρήσεις τροφίμων που διαθέτουν τίτλους επαγγελματικής άδειας χορηγηθέντες σε άλλο κράτος μέλος. Μόνον κατ’ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται ότι ο έλεγχος της δραστηριότητας που ασκείται στην εγκατάσταση που ευρίσκεται στην Εσθονία ασκείται από τις αρχές της χώρας αυτής.
65.
Επομένως, η υποχρέωση των επιχειρήσεων, οι οποίες έχουν σε ένα κράτος μέλος εγκαταστάσεις για την πραγματοποίηση των εργασιών παραγωγής, μεταποίησης και διανομής προϊόντων, να είναι εγγεγραμμένες σε μητρώο στο κράτος αυτό ή να διαθέτουν άδεια χορηγηθείσα από τις αρχές του κράτους αυτού, συνάδει, κατ’ αρχήν, προς το δίκαιο της Ένωσης.
66.
Προβλήματα ανακύπτουν όταν ο κανόνας αυτός πρέπει να συνδυαστεί με τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις. Σύμφωνα με τους κανόνες αυτούς, οι αναθέτουσες αρχές:
–
Αφενός, πρέπει να εξαλείφουν τους περιορισμούς στον ανταγωνισμό και να «αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις» (άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18), διασφαλίζοντας τον σεβασμό των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ.
–
Αφετέρου, δεν μπορούν να παραβλέπουν τους λοιπούς επιτακτικούς κανόνες της Ένωσης: εν προκειμένω, αυτούς που θεσπίζονται στον τομέα της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, της υγιεινής των τροφίμων. Κατά την αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2004/18, «[κ]αμία διάταξη της παρούσας οδηγίας δεν θα πρέπει να απαγορεύει την επιβολή ή την εφαρμογή μέτρων απαραίτητων για την προστασία […] της υγείας, της ζωής των ανθρώπων […], υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά είναι σύμφωνα προς τη [Σ]υνθήκη».
67.
Εκτιμώ ότι είναι δυνατή η υπέρβαση της φαινομενικής αντίθεσης (
23
) μεταξύ των γενικών κανόνων που εφαρμόζονται στις δημόσιες συμβάσεις και των ειδικών κανόνων στον τομέα της υγιεινής των τροφίμων. Οι δεύτεροι, όταν έχουν επιτακτικό χαρακτήρα, πρέπει να υπερισχύουν των πρώτων, κατά τα διαλαμβανόμενα στην αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2004/18. Πάντως, θα πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο ώστε να θίγουν όσο το δυνατόν λιγότερο τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων.
68.
Στο σημείο αυτό, προκειμένου να εξεταστεί ο τρόπος ένταξης, στη διαδικασία σύναψης συμβάσεων, των απαιτήσεων που επιβάλλονται από τους ειδικούς κανόνες υγιεινής των τροφίμων (εφόσον –επαναλαμβάνω– έχουν επιτακτικό χαρακτήρα, δυνάμει του κανονισμού 852/2004), είναι χρήσιμο να αποσαφηνιστεί ο χρόνος κατά τον οποίο ο προσφέρων πρέπει να προσκομίζει την άδεια που αφορά την εγκατάστασή του ή τη δήλωση περί εγγραφής του ως κατόχου αυτής.
69.
Επομένως, συμμερίζομαι την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου το οποίο διαπιστώνει ότι «οι απαιτήσεις που επιβάλλονται στην περίπτωση αυτή, προς το συμφέρον της ασφάλειας των τροφίμων», δικαιολογούνται ως «όροι εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης» και ότι «η διαφορά συνίσταται στην αποσαφήνιση του χρονικού σημείου –υποβολή της προσφοράς ή εκτέλεση της σύμβασης– κατά το οποίο ο προσφέρων πρέπει να πληροί τους όρους αυτούς» (
24
).
3. Χρόνος κατά τον οποίο ο προσφέρων πρέπει να αποδεικνύει ότι διαθέτει τη διοικητική άδεια σχετικά με την εγκατάστασή του ή ότι είναι εγγεγραμμένος ως κάτοχος αυτής.
70.
Εάν ληφθεί υπόψη μόνον η ανάγκη διασφάλισης της επιτυχούς έκβασης της διαδικασίας επιλογής αναδόχου, κατάλληλος χρόνος για την προσκόμιση των εγγράφων αυτών θα μπορούσε να είναι ο χρόνος υποβολής των προσφορών. Η απόδειξη της ύπαρξης εγκατάστασης η οποία διαθέτει τις άδειες ή είναι εγγεγραμμένη στο αντίστοιχο μητρώο παρέχει στην αναθέτουσα αρχή τη δυνατότητα να ελέγξει, εξαρχής, αν ο προσφέρων μπορεί να ανταποκριθεί στις (μελλοντικές) συμβατικές υποχρεώσεις του.
71.
Στην απόφαση CoNISMa (
25
), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η εναρμόνιση των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις πραγματοποιείται επίσης προς το συμφέρον της αναθέτουσας αρχής. Τονίστηκε, επομένως, η θέση του δημόσιου αγοραστή, ο οποίος οφείλει να μεριμνά για το δημόσιο συμφέρον (
26
).
72.
Εντούτοις, σε αυτήν, όπως και σε άλλες προγενέστερες και μεταγενέστερες αποφάσεις, υπογραμμίστηκε επίσης ότι «στους σκοπούς της κοινοτικής νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων εντάσσεται το άνοιγμα στον ευρύτερο δυνατό ανταγωνισμό […] ενώ συνάδει προς τους επιδιωκόμενους από το κοινοτικό δίκαιο σκοπούς η διασφάλιση της συμμετοχής του μεγαλύτερου δυνατού αριθμού επιχειρήσεων στους δημόσιους διαγωνισμούς» (
27
). Επιπλέον, ο σκοπός αυτός είναι επωφελής για την αναθέτουσα αρχή, η οποία θα διαθέτει περισσότερα στοιχεία για να διαμορφώσει την κρίση της κατά την επιλογή του αναδόχου (
28
).
73.
Επ’ αυτού, οι απόψεις της Εσθονικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής διίστανται.
74.
Κατά την Εσθονική Κυβέρνηση, εάν η υποχρέωση εγγραφής σε μητρώο ή κατοχής άδειας θεωρούνταν όρος εκτέλεσης και όχι κριτήριο ποιοτικής επιλογής, θα υπήρχε κίνδυνος να διαπιστωθεί, εκ των υστέρων, ότι ο ανάδοχος δεν είναι σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση. Το ενδεχόμενο αυτό θα αύξανε τον φόρτο εργασίας της αναθέτουσας αρχής και τη διάρκεια της αναγκαίας διαδικασίας για την υπογραφή της σύμβασης (
29
). Επιπλέον, κάθε οικονομικός φορέας έχει τη δυνατότητα να μετάσχει στον διαγωνισμό από κοινού με οντότητα η οποία έχει ήδη εκπληρώσει τα προαπαιτούμενα της άδειας και της εγγραφής σε μητρώο (
30
).
75.
Η Επιτροπή τονίζει την υποχρέωση τήρησης της αρχής της ίσης μεταχείρισης και της αποφυγής των διακρίσεων έναντι των οικονομικών φορέων (
31
). Εν αντιθέσει προς την Εσθονική Κυβέρνηση, υποστηρίζει ότι η υποχρέωση εξασφάλισης της άδειας ή της εγγραφής σε μητρώο, ως προϋπόθεση για τη συμμετοχή στον διαγωνισμό, θα συνάδει προς τις αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας μόνον εάν δεν υφίσταται λιγότερο περιοριστικό μέτρο. Το ενδεχόμενο να τεθεί ως όρος εκτέλεσης η υποχρέωση κατοχής άδειας ή εγγραφής σε μητρώο είναι, ακριβώς, ένα από αυτά τα λιγότερο περιοριστικά μέτρα (
32
).
76.
Κατά την άποψή μου, η οποία, επ’ αυτού, συμπίπτει κατ’ ουσίαν με εκείνη της Επιτροπής, η συλλογιστική του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου (
33
), όπως και τα προμνησθέντα επιχειρήματα του Υπουργείου Οικονομικών (
34
) και της Innove (
35
), αναδεικνύουν το γεγονός ότι η απαίτηση κατοχής άδειας ή εγγραφής σε μητρώο κατά το στάδιο της απόδειξης των επαγγελματικών προσόντων συνιστά, για τις επιχειρήσεις τροφίμων που δεν είναι εγκατεστημένες στην Εσθονία, υπέρμετρο εμπόδιο το οποίο περιορίζει, αδικαιολόγητα, την πρόσβασή τους σε διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων, όπως οι επίμαχες στην υπό κρίση υπόθεση. Στον ίδιο αυτό βαθμό, μειώνει αδικαιολόγητα τον κύκλο των δυνητικών προσφερόντων, ιδίως των αλλοδαπών.
77.
Περιορισμός με αυτά τα χαρακτηριστικά θα μπορούσε να γίνει δεκτός μόνον εάν ο επιδιωκόμενος σκοπός «δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με την επιβολή […] περιορισμών μικρότερης έκτασης ή που θα επηρέαζαν λιγότερο το ενδοκοινοτικό εμπόριο» (
36
).
78.
Προκειμένου να συμβιβαστούν οι απαιτήσεις της οδηγίας 2004/18 με την αναγκαιότητα κατοχής άδειας ή εγγραφής σε μητρώο των εγκαταστάσεων χειρισμού τροφίμων στην Εσθονία, κατά την έννοια του άρθρου 6 του κανονισμού 852/2004, οι επίμαχες προδιαγραφές θα μπορούσαν να διατυπωθούν ως «ειδικοί όροι σχετικά με την εκτέλεση της σύμβασης» για τους οποίους γίνεται λόγος στο άρθρο 26 της οδηγίας 2004/18.
79.
Η νομολογία απέδωσε σημασία στους ειδικούς αυτούς όρους όταν αφορούν «κοινωνικές παραμέτρους», επικεντρώνοντας έτσι την προσοχή σε ορισμένες από αυτές που εμπίπτουν στην ευρεία διατύπωση της τελευταίας περιόδου του άρθρου 26 της οδηγίας 2004/18 (
37
). Καμία διάταξη δεν εμποδίζει την επέκτασή τους σε άλλους τομείς, δεδομένου ότι η μνεία στις «κοινωνικές και περιβαλλοντικές παραμέτρους» είναι όλως ενδεικτική («ιδίως»).
80.
Επομένως, οι όροι εκτέλεσης σύμβασης προμήθειας τροφίμων μπορούν κάλλιστα να περιλαμβάνουν τις απαιτήσεις που απορρέουν, ακριβώς, από την εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης ή του οικείου κράτους μέλους περί υγιεινής των τροφίμων.
81.
Θα αρκούσε να προβλεφθεί ότι οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να πληρούνται σε χρόνο μεταγενέστερο και ανεξάρτητο της αξιολόγησης των επαγγελματικών προσόντων του προσφέροντος του οποίου η επαγγελματική άδεια έχει αναγνωριστεί σε άλλο κράτος μέλος.
82.
Τοιουτοτρόπως, η αρχή της ίσης μεταχείρισης θα εφαρμοζόταν σε αρμονία με την αρχή του μέγιστου ανοίγματος στον ανταγωνισμό, δεδομένου ότι θα παρεχόταν σε όλους τους προσφέροντες η πραγματική δυνατότητα να αναδειχθούν ανάδοχοι της σύμβασης, χωρίς να θιγεί η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης περί υγιεινής των τροφίμων. Άλλως, θα θεσπιζόταν ένα υπέρμετρο πλεονέκτημα για τους ημεδαπούς επαγγελματίες στον τομέα των τροφίμων.
83.
Βάσει της προσέγγισης αυτής, οι προσφέροντες που θα διέθεταν ήδη τις εθνικές άδειες ή την εγγραφή στο μητρώο, για τις εγκαταστάσεις χειρισμού τροφίμων στην Εσθονία, θα μπορούσαν να τις υποβάλουν με τις προσφορές τους· οι λοιποί προσφέροντες θα έπρεπε να δεσμευτούν ότι θα τις εξασφαλίσουν εφόσον αναδειχθούν ανάδοχοι του διαγωνισμού.
84.
Είναι αληθές ότι η αντίρρηση της Εσθονικής Κυβέρνησης (κατά την οποία, εάν οι αποδείξεις υποβάλλονταν κατά το στάδιο εκτέλεσης της σύμβασης, θα υπήρχε κίνδυνος μη εκτέλεσης αυτής, σε περίπτωση μη εξασφάλισης από τον ανάδοχο των αδειών ή των εγγραφών στο μητρώο) δεν στερείται ερείσματος. Εντούτοις, η επιδίωξη της επιτυχούς ολοκλήρωσης της διαδικασίας δεν είναι δυνατόν να υπερισχύει των βασικών αρχών που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις και ειδικότερα εκείνων που διασφαλίζουν την πρόσβαση των προσφερόντων στον διαγωνισμό υπό ισότιμους όρους χωρίς αδικαιολόγητα εμπόδια.
85.
Επιπλέον, κανένα στοιχείο δεν υποδεικνύει ότι επιχείρηση η οποία ασχολείται επαγγελματικά με τον χειρισμό τροφίμων σε άλλο κράτος μέλος θα αντιμετωπίσει δυσχέρειες προκειμένου να εξασφαλίσει, εάν αναδειχθεί ανάδοχος της σύμβασης, τις αναγκαίες άδειες βάσει των οποίων θα μπορεί να αποκτήσει εγκατάσταση στην Εσθονία.
86.
Οι διαδικασίες πρόσβασης στις άδειες αυτές πρέπει να πληρούν τα γενικά κριτήρια της οδηγίας 2006/123/ΕΚ (
38
), περιλαμβανομένου αυτού της διοικητικής απλούστευσης (
39
). Συγκεκριμένα, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων υποστήριξε ότι ο μη Εσθονός προσφέρων θα μπορούσε να εξασφαλίσει την άδεια ή την εγγραφή σε μητρώο σε σύντομο χρονικό διάστημα (
40
), και τούτο θα μπορούσε κάλλιστα να ισχύσει στο στάδιο της εκτέλεσης της σύμβασης.
87.
Δεν μπορεί επίσης να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Εσθονικής Κυβέρνησης σχετικά με τη δυνατότητα οποιουδήποτε προσφέροντος εγκατεστημένου σε άλλο κράτος μέλος να χρησιμοποιήσει τις ικανότητες τρίτης επιχείρησης η οποία διαθέτει ήδη τις αντίστοιχες άδειες ή εγγραφές σε μητρώο στην Εσθονία.
88.
Το άρθρο 47, παράγραφος 2, και το άρθρο 48, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/18 «αναγνωρίζουν το δικαίωμα κάθε οικονομικού φορέα να επικαλείται, για συγκεκριμένη σύμβαση, τις δυνατότητες άλλων φορέων» (
41
). Ακριβώς επειδή πρόκειται περί δικαιώματος, και όχι καθήκοντος, δεν είναι λογικό να επιβληθεί στον προσφέροντα η υποχρέωση να χρησιμοποιήσει τις ικανότητες άλλου οικονομικού φορέα όταν είναι ικανός να αντεπεξέλθει, μόνος, στην εκτέλεση της σύμβασης (
42
).
89.
Εν κατακλείδι, η επιβολή των επίμαχων απαιτήσεων, όσον αφορά τις εγκαταστάσεις χειρισμού τροφίμων, ως όρου εκτέλεσης της σύμβασης, συνιστά λιγότερο επαχθές μέτρο, το οποίο, αφενός, διασφαλίζει την τήρηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης και ευρύτερο ανταγωνισμό μεταξύ των προσφερόντων, και, αφετέρου, καθιστά δυνατή τη συνεκτική εφαρμογή των γενικών και των ειδικών επιτακτικών κανόνων, αποφεύγοντας τις συγκρούσεις κατά την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.
V. Πρόταση
90.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στα δύο πρώτα ερωτήματα του Tallinna Ringkonnakohus (εφετείου Τάλιν, Εσθονία) η ακόλουθη απάντηση:
«Τα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχουν την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή δεν μπορεί να απαιτήσει από τους προσφέροντες ή τους υποψηφίους, ως προϋπόθεση αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων και επί ποινή αποκλεισμού, να προσκομίσουν, ταυτοχρόνως με την προσφορά τους, τις άδειες άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας ή τις βεβαιώσεις εγγραφής στα μητρώα, τις οποίες χορηγούν οι αρχές του κράτους μέλους του τόπου εκτέλεσης της σύμβασης, όταν οι εν λόγω προσφέροντες ή υποψήφιοι διαθέτουν την επαγγελματική άδεια που αναγνωρίζεται στο κράτος μέλος καταγωγής τους.
Εντούτοις, δεν αντιβαίνει στα άρθρα 2 και 46 της οδηγίας 2004/18 –εάν απαιτείται, δικαιολογημένα, στην προκήρυξη της σύμβασης ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, να διαθέτει ο ανάδοχος εγκατάσταση στο κράτος μέλος της αναθέτουσας αρχής– η επιβολή στους προσφέροντες της υποχρέωσης να αποδεικνύουν, κατά το στάδιο εκτέλεσης της σύμβασης και σε σχέση με την εν λόγω εγκατάσταση, ότι διαθέτουν τις απαραίτητες άδειες ή βεβαιώσεις εγγραφής στα μητρώα, τις οποίες χορηγούν οι αρμόδιες αρχές για τον έλεγχο των εργασιών παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τροφίμων σε αυτό το κράτος μέλος, βάσει του άρθρου 6 του κανονισμού (ΕΚ) 852/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004, για την υγιεινή των τροφίμων.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
(
2
)	Βάσει των πληροφοριών που παρέσχε η Εσθονική Κυβέρνηση, απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, η Innove ήταν, έως την 31η Μαρτίου 2020, η εθνική «υπηρεσία εκτέλεσης» του προγράμματος 14.1.1 «Ταμείο Ευρωπαϊκής Βοήθειας προς τους Απόρους – αγορά και διανομή τροφίμων». Σε διάφορα χωρία της διάταξης περί παραπομπής επισημαίνεται ότι οι προμήθειες τροφίμων που αποτελούσαν αντικείμενο των συμβάσεων συγχρηματοδοτούνταν από διαρθρωτικά ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
(
3
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για την υγιεινή των τροφίμων (ΕΕ 2004, L 139, σ. 1).
(
4
)	Η διαφορά θα μπορούσε να χαρακτηριστεί άτυπη, καθόσον δεν προκύπτει ότι οποιοσδήποτε από τους οικονομικούς φορείς που μετέσχε, ή μπορούσε να μετάσχει, στον διαγωνισμό προέβαλε αντιρρήσεις όσον αφορά τους όρους που τον διήπαν ή το τελικό αποτέλεσμα της διαδικασίας σύναψης σύμβασης. Τόσο το εκκαλούν όσο και οι εφεσίβλητοι είναι όργανα της Εσθονικής Κυβέρνησης, η οποία, στις παρατηρήσεις που κατέθεσε στο Δικαστήριο, τάσσεται υπέρ της άποψης του Υπουργείου Κοινωνικών Υποθέσεων και κατά εκείνων της Innove και του Υπουργείου Οικονομικών. Η Εσθονική Κυβέρνηση υποστήριξε ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου ότι η κατάλληλη διαδικασία για την επίλυση των διαφορών μεταξύ των ως άνω οργάνων είναι η προβλεπόμενη «στα άρθρα 3 και 4 του Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus (νόμου περί διαρθρωτικών ενισχύσεων για την περίοδο 2014-2020) και στο άρθρο 101 του Vabariigi Valitsuse seadus (νόμου περί διακυβέρνησης της Δημοκρατίας)».
(
5
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 114).
(
6
)	Το γράμμα των στοιχείων βʹ και γʹ της παραγράφου 3 ανταποκρίνεται, αντιστοίχως, στο διορθωτικό του κανονισμού (ΕΚ) 852/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004, για την υγιεινή των τροφίμων (ΕΕ 2004, L 226, σ. 3), και στην τροποποίηση που επέφερε ο κανονισμός (ΕΚ) 219/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ 2009, L 87, σ. 109).
(
7
)	Νόμος περί δημοσίων συμβάσεων (στο εξής: RHS), ως ίσχυε έως την 31η Αυγούστου 2017 (RT I της 25ης Οκτωβρίου 2016, 20).
(
8
)	Νόμος περί τροφίμων (στο εξής: ToiduS) (RT I 1999, 30, 415).
(
9
)	Δεν παρέχονται στοιχεία σχετικά με τον χρόνο κίνησης της διαδικασίας του 2017, πλην όμως το αιτούν δικαστήριο δεν κάνει καμία μνεία στο ενδεχόμενο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65).
(
10
)	Στο εξής: απόφαση οικονομικής διόρθωσης.
(
11
)	Η υποχρέωση αυτή απέρρεε από τον Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus (νόμο περί διαρθρωτικών ενισχύσεων για την περίοδο 2014-2020).
(
12
)	Η Innove επικαλέστηκε, συναφώς, τις αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 2016, Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, σκέψη 42), και της 2ας Ιουνίου 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, σκέψεις 45, 46 και 51).
(
13
)	Το Tallina Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Τάλιν) παρέπεμψε στο Έγγραφο καθοδήγησης για επαγγελματίες το οποίο κατάρτισε η Επιτροπή (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_el.pdf). Στην τρέχουσα έκδοσή του μνημονεύεται, ως παράδειγμα κριτηρίου επιλογής που δημιουργεί διακρίσεις, η «υποχρέωση [που επιβάλλεται στους προσφέροντες] να διαθέτουν ήδη προσόντα/επαγγελματικά πιστοποιητικά που αναγνωρίζονται στη χώρα της αναθέτουσας αρχής κατά τον χρόνο υποβολής των προσφορών, διότι οι ξένοι προσφέροντες θα δυσκολεύοντα[ι] να συμμορφωθούν με αυτήν σε τόσο σύντομο χρονικό διάστημα».
(
14
)	Σημείο 10 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
15
)	Στις παρατηρήσεις της (σημείο 2), η Επιτροπή επισημαίνει ότι «δεν προκύπτουν με σαφήνεια, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι λόγοι για τους οποίους η εγκατάσταση θα πρέπει να ευρίσκεται στο έδαφος της Εσθονίας».
(
16
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (ΕΕ 2002, L 31, σ. 1).
(
17
)	Βλ., ιδίως, αιτιολογικές σκέψεις 16, 17 και 20 του κανονισμού 852/2004.
(
18
)	Η απάντηση της Εσθονικής Κυβέρνησης στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου επιτείνει τη σύγχυση ως προς το ζήτημα αυτό. Κατ’ αυτήν (σημείο 10), «η αναθέτουσα αρχή σχεδίαζε την παροχή υπηρεσιών βάσει ενός μοντέλου άσκησης της δραστηριότητας επιχείρησης τροφίμων το οποίο απαιτούσε κατά πάσα πιθανότητα την ύπαρξη εγκατάστασης στην Εσθονία. Η αναθέτουσα αρχή αναγνωρίζει ότι, καίτοι δεν προβλέφθηκε κάτι τέτοιο και δεν υποβλήθηκε καμία τέτοια προσφορά, δεν μπορούσε να αποκλειστεί παντελώς, καίτοι απίθανο, το ενδεχόμενο να προβλέψει ο προσφέρων, στο οικονομικό και επιχειρησιακό μοντέλο του, την παροχή υπηρεσιών με άλλον τρόπο, ήτοι, χωρίς να διαθέτει εγκατάσταση στην Εσθονία». Η υπογράμμιση δική μου.
(
19
)	Κατά τη διάταξη περί παραπομπής (σημείο 3), το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων υποστήριξε, ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου, ότι «η εκτέλεση της σύμβασης δεν είναι δυνατή χωρίς τη χρήση ενδιάμεσης αποθήκης ή μέσου μεταφοράς ευρισκόμενου στην Εσθονία. Δεδομένου ότι δεν μπορεί να εκτελέσει τη σύμβαση χωρίς να αποθηκεύσει τα τρόφιμα, ο ανάδοχος έχει την ιδιότητα επιχείρησης τροφίμων».
(
20
)	Σημείο 12 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
21
)	«Οι κοινοτικοί κανόνες που αφορούν την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, των πτυχίων ή των άλλων αποδεικτικών τυπικών προσόντων εφαρμόζονται όταν πρέπει να αποδεικνύεται η κατοχή συγκεκριμένων προσόντων προκειμένου να επιτραπεί η συμμετοχή σε διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σε διαγωνισμό μελετών.»
(
22
)	Σημείο 19 των παρατηρήσεων της Εσθονικής Κυβέρνησης. Η υπογράμμιση δική μου.
(
23
)	Δεν είναι η πρώτη φορά που το Δικαστήριο καλείται να χειριστεί μια τέτοια κατάσταση. Στην απόφαση της 8ης Ιουνίου 2077, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, σκέψη 79), αποφάνθηκε ότι «η αναθέτουσα αρχή υπέχει την υποχρέωση τηρήσεως δύο εν δυνάμει αντιφατικών μεταξύ τους υποχρεώσεων. Συγκεκριμένα, η εν λόγω αρχή οφείλει να τηρεί το άρθρο 6 του νόμου περί φαρμάκων, το οποίο καθιερώνει την αρχή του κατά προτεραιότητα εφοδιασμού και την αρχή της εθνικής αυτάρκειας […]. Παράλληλα, η εν λόγω αναθέτουσα αρχή οφείλει, σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18, να εξασφαλίζει την ισότιμη πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και, κατά συνέπεια, να εγγυάται τη μη διακριτική μεταχείριση των επιχειρηματιών που διαθέτουν φάρμακα παρασκευασμένα από πλάσμα». Η υπογράμμιση δική μου.
(
24
)	Σημείο 15 της διάταξης περί παραπομπής.
(
25
)	Απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2009 (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Το συμφέρον της αναθέτουσας αρχής και η αποτελεσματικότητα της διοικητικής δράσης λήφθηκαν υπόψη, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 15ης Μαΐου 2008, SECAP και Santorso (C‑147/06 και C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	Απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, σκέψη 37).
(
28
)	Όπ.π., σκέψη 37, «[…] το άνοιγμα στον ευρύτερο δυνατό ανταγωνισμό δεν συναρτάται μόνο με τη διασφάλιση του κοινοτικού συμφέροντος στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας προϊόντων και υπηρεσιών, αλλά εξίσου με το συμφέρον της ίδιας της αναθέτουσας αρχής, η οποία διαθέτει με τον τρόπο αυτόν ευρεία δυνατότητα επιλογής σε σχέση με την πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως και πλέον αρμόζουσα προς τις καθορισθείσες ανάγκες προσφορά».
(
29
)	Σημείο 14 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
30
)	Σημείο 15 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
31
)	Σημείο 19 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
32
)	Σημείο 20 των γραπτών παρατηρήσεών της.
(
33
)	Σημείο 27 των παρουσών προτάσεων.
(
34
)	Σημείο 26 των παρουσών προτάσεων.
(
35
)	Σημείο 25 των παρουσών προτάσεων.
(
36
)	Απόφαση της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑141/07, EU:C:2008:492, σκέψη 50 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
37
)	Αποφάσεις της 18ης Σεπτεμβρίου 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), της 17ης Νοεμβρίου 2015, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760), και της 27ης Νοεμβρίου 2019, Tedeschi και Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36). Σημειωτέον ότι η έννοια της «υπηρεσίας» για τους σκοπούς της οδηγίας αυτής είναι ευρύτερη από εκείνη των «δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών» της οδηγίας 2004/18.
(
39
)	Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξετάζουν «τις διαδικασίες και τις διατυπώσεις που ισχύουν για την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και για την άσκησή της. Όταν οι διαδικασίες και οι διατυπώσεις που εξετάζονται […] δεν είναι αρκούντως απλές, τα κράτη μέλη τις απλουστεύουν».
(
40
)	Ενώπιον του Tallina Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Τάλιν), το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων εξέθεσε ότι, λαμβανομένων υπόψη της προθεσμίας για την υποβολή προσφορών σε διεθνή διαγωνισμό (τουλάχιστον 40 ημέρες) και του αναγκαίου χρονικού διαστήματος για τη διαδικασία χορήγησης άδειας που προβλέπεται στον ToiduS (30 ημέρες), ο προσφέρων είχε στη διάθεσή του επαρκή χρόνο για να κινήσει τη διαδικασία χορήγησης άδειας (σημείο 3, τρίτη περίοδος, της ενότητας με τίτλο «Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία» της διάταξης περί παραπομπής).
(
41
)	Απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, σκέψη 25).
(
42
)	Αυτό θα δημιουργούσε, επιπλέον, κατάσταση εξάρτησης των εγκατεστημένων εκτός της Εσθονίας επιχειρήσεων σε σχέση με τις ήδη εγκατεστημένες στη χώρα αυτή. Οι δεύτερες θα ευρίσκονταν, εκ νέου, σε πιο ευνοϊκή θέση από τις πρώτες.