MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 12. ožujka 2015.(1)
Predmet C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(zahtjev za prethodnu odluku koji je sastavio Raad van State (Nizozemska))
„Okoliš – Onečišćenje zraka – Direktiva 1999/13/EZ – Ograničenje emisija hlapivih organskih spojeva – Upotreba organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima – Obveze koje se primjenjuju na postojeća postrojenja – Produljenje prijelaznog razdoblja“
I –    Uvod
1.        Hlapivi organski spojevi i njihovi proizvodi razgradnje pridonose nastanku prizemnog ozona. Visoke koncentracije ozona mogu štetno utjecati na zdravlje ljudi te prouzročiti štetu u šumama, na raslinju i usjevima(2). Zato Unija i njezine države članice već dugo nastoje ograničiti emisije hlapivih organskih spojeva.
2.        Cilj je Direktive o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva(3) (u daljnjem tekstu: Direktiva VOC (VOC označava volatile organic compounds, to jest hlapive organske spojeve)) sprečavanje ili smanjivanje emisija navedenih spojeva iz određenih postrojenja u okoliš, uglavnom u zrak. U tu su svrhu, među ostalim, postojeća postrojenja koja ispuštaju takve emisije trebala načelno do 31. listopada 2007. poštovati određene granične vrijednosti ili provesti shemu smanjivanja emisija.
3.        Međutim, operateru postrojenja mora se dati produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku trebalo bi se pojasniti pod kojim uvjetima treba odobriti takvo produljenje.
4.        Iako je Direktiva VOC 2010. godine zamijenjena Direktivom o industrijskim emisijama(4), zahtjev za prethodnu odluku zanimljiv je i za budućnost. Naime, odredba o produljenju roka uvelike je preuzeta u Direktivi o industrijskim emisijama.
II – Pravni okvir
5.        Svrha Direktive VOC određena je u članku 1.:
„Svrha je ove Direktive sprečavanje ili smanjivanje izravnih i neizravnih učinaka emisija hlapivih organskih spojeva u okoliš, uglavnom u zrak, i mogućih rizika za ljudsko zdravlje osiguravanjem mjera i postupaka koji će se primjenjivati na aktivnosti utvrđene u Prilogu I., ako se one odvijaju iznad pragova potrošnje otapala navedenih u Prilogu II. A.“
6.        U članku 4. Direktive VOC uređeni su zahtjevi u pogledu postojećih postrojenja:
„Ne dovodeći u pitanje Direktivu 96/61/EZ, države članice donose potrebne mjere kako bi osigurale:
1.      da postojeća postrojenja budu usklađena s člancima 5., 8. i 9. najkasnije do 31. listopada 2007.
2.       da sva postojeća postrojenja budu registrirana ili odobrena najkasnije do 31. listopada 2007.
3.      da postrojenja koja budu odobrena ili registrirana jer primjenjuju shemu smanjivanja emisija predviđenu Prilogom II.B o tome obavijeste nadležna tijela najkasnije do 31. listopada 2005.;
[…]“
7.        Ograničenje emisija uređeno je člankom 5. stavkom 2. Direktive VOC:
„Sva postrojenja moraju biti usklađena s:
a)      graničnim vrijednostima emisija u otpadnim plinovima i vrijednostima fugitivnih emisija, odnosno ukupnim graničnim vrijednostima emisija i drugim zahtjevima utvrđenim u Prilogu II.A
ili
b)      zahtjevima iz sheme smanjivanja emisija koji su navedeni u prilogu II. B.“
8.        Shema smanjivanja emisija utvrđena je u Prilogu II.B Direktivi VOC:
„1.      Načela
Svrha sheme smanjivanja emisije je da se operateru da mogućnost da drugim sredstvima postigne smanjenje emisija jednako onome koje bi postigao da primjenjuje granične vrijednosti emisija. U tu svrhu operater može primjenjivati bilo kakvu shemu smanjivanja koja je posebno napravljena za njegovo postrojenje, pod uvjetom da na kraju postigne jednako smanjenje emisije. Države članice izvješćuju Komisiju, u skladu s člankom 11. Direktive, o napretku u postizanju jednakog smanjenja emisija, uključujući i iskustva stečena primjenom sheme smanjivanja.
2.      Praksa
U slučaju nanošenja premaza, lakova, ljepila ili tinti može se koristiti sljedeća shema. U slučajevima gdje je dolje navedena metoda neprikladna, nadležno tijelo operateru može dozvoliti da prim[i]jeni bilo koju alternativnu shemu, u svrhu izuzeća, za koju mu se pruže zadovoljavajući dokazi o ispunjavanju ovdje iznesenih načela. Pri sastavljanju te sheme uzimaju se u obzir sljedeće činjenice:
i.      ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo ili uopće ne sadrže otapala još u fazi razvoja, operateru se mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija.
ii.      referentna točka za smanjenje emisija treba biti što bliža emisiji koja bi proizašla iz nepoduzimanja bilo kakvih aktivnosti s ciljem smanjivanja.
Sljedeća se shema primjenjuje na postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija:
i.      operater dostavlja plan smanjivanja emisija koji posebno uključuje smanjivanje prosječnog sadržaja otapala u ukupnom unosu i/ili povećavanje djelotvornosti upotrebe suhe tvari kako bi se ukupne emisije iz postrojenja smanjile na zadani postotak godišnjih referentnih emisija koji se naziva ciljna emisija. To se mora učiniti u sljedećem vremenskom okviru:
Razdoblje
Razdoblje
Maksimalne dozvoljene ukupne godišnje emisije
Nova postrojenja
Postojeća postrojenja
Do 31.10.2001.
Do 31.10.2004.
Do 31.10.2001.
Do 31.10.2004.
Do 31.10.2005.
Do 31.10.2007.
Do 31.10.2005.
Do 31.10.2007.
Ciljna emisija x 1,5
Ciljna emisija
Ciljna emisija x 1,5
Ciljna emisija
ii.      Godišnja se referentna emisija izračunava kako slijedi:
(a)       Utvrđuje se ukupna masa suhe tvari u količini premaza i/ili tinte, laka ili ljepila koja se potroši u jednoj godini. Suhu tvar čine svi materijali u premazima, tintama, lakovima i ljepilima koja se skrutnu kad ispari voda ili hlapivi organski spojevi.
(b)       Godišnje referentne emisije se izračunavaju tako da se masa utvrđena pod (a) pomnoži s odgovarajućim faktorom navedenim u donjoj tablici. Nadležna tijela mogu te faktore za pojedina postrojenja podešavati s obzirom na njihovu dokumentiranu djelotvornost u upotrebi suhe tvari. […]
(c)       Ciljna emisija je jednaka godišnjoj referentnoj emisiji pomnoženoj s postotkom koji je jednak:
–        (vrijednosti fugitivne emisije + 15) za postrojenja koja spadaju u stavku 6. i u grupe s nižim pragom potrošnje otapala navedene u točkama 8. i 10. Priloga II.A,
–        (vrijednosti fugitivne emisije + 5) za sva ostala postrojenja.“
III – Činjenice glavnog postupka i zahtjev za prethodnu odluku
9.        Nannoka Vulcanus Industries BV (u daljnjem tekstu: Nannoka) upravlja postrojenjem za postupke lakiranja i premazivanja. College van gedeputeerde staten van Gelderland (vlada pokrajine Gelderland) odlukom od 7. listopada 2010. izdao je protiv društva Nannoka nalog s novčanom kaznom zbog povrede nacionalnog propisa kojim se prenosi Direktiva VOC.
10.      Društvo Nannoka do 31. listopada 2007. nije bilo poštovalo granične vrijednosti iz Priloga II.A Direktivi VOC, međutim, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, tvrdi da ispunjava zahtjeve sheme smanjivanja emisija u skladu s Prilogom II.B jer taj prilog omogućuje da se rok za provedbu sheme smanjivanja emisija produlji i nakon 31. listopada 2007.
11.      Stoga je društvo Nannoka podnijelo žalbu protiv odluke od 7. listopada 2010. Predmet je sada u tijeku pred Raad van State. Iako je odluka u međuvremenu ukinuta, društvo Nannoka, kao što se to navodi u zahtjevu za prethodnu odluku, i dalje ima interes da se odluči o meritumu njegove žalbe. Društvo Nannoka učinilo je vjerojatnim da mu je zbog odluke nanesena šteta jer je dio svojih aktivnosti moralo povjeriti drugom postrojenju.
12.      Raad van State sada upućuje Sudu sljedeća pitanja:
1.      Treba li Prilog II.B Direktivi VOC tumačiti na način da se operater postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija mora moći, ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja, koristiti produljenjem roka za provedbu svoje sheme smanjivanja emisija, odstupajući od vremenskog okvira predviđenog tim prilogom?
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
2.      Zahtijeva li produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija, kako je predviđeno u Prilogu II.B Direktivi VOC, određenu radnju operatera predmetnih postrojenja ili odobrenje nadležnih tijela?
3.      Koji se kriteriji trebaju primijeniti za određivanje razdoblja produljenja roka u smislu Priloga II.B Direktivi VOC?
13.      Kraljevina Nizozemska i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Osim toga, društvo Nannoka sudjelovalo je na raspravi održanoj 26. veljače 2015.
IV – Pravna ocjena
14.      Direktiva VOC dopušta da se cilj smanjenja emisija otapala postigne na različite načine. Najvažniji su načini, s jedne strane, poštovanje graničnih vrijednosti emisija, osobito inkapsulacijom postrojenja i filtriranjem ventilacijskog zraka, te, s druge strane, primjena shema smanjivanja emisija koje se odnose na postrojenja (članak 5. stavak 2.). Sheme smanjivanja emisija odlikuju se većom fleksibilnošću u usporedbi s primjenom graničnih vrijednosti. U pravilu se temelje na upotrebi zamjenskih proizvoda i postupaka s nižom emisijom. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na taj drugi način, primjenu shema smanjivanja emisija.
A –    Mogućnost produljenja roka (prvo pitanje)
15.      Prvim pitanjem Raad von State pita treba li operateru postrojenja za koja se može pouzdano procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu odobriti produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja.
16.      Odgovor na to pitanje proizlazi sam po sebi već iz mjerodavne odredbe. Naime, Prilog II.B točka 2. drugi stavak podstavak i. Direktive VOC predviđa da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja.
17.      Međutim, tom se zaključku protive Nizozemska i Komisija. Pretpostavljam da se takvo stajalište barem djelomično temelji na tome da Prilog II.B točka 2. drugi stavak podstavak i. Direktive VOC ne sadržava nikakvu izričitu odredbu o vremenskom ograničenju mogućeg produljenja roka. Ako bi, međutim, postojalo pravo na neograničeno produljenje roka, Direktiva VOC mogla bi izgubiti smisao. Međutim, u konkretnom slučaju obje stranke oslanjaju se na druga razmatranja.
1.      Nizozemsko stajalište: rok se ne produljuje nakon 31. listopada 2007.
18.      Nizozemska ide osobito daleko, odbacujući bilo kakvo produljenje roka nakon 31. listopada 2007. Do tog su se roka, u skladu s člankom 4. točkom 2. i Prilogom II.B točkom 2. drugim stavkom podstavkom i. Direktive VOC, emisije postojećih postrojenja trebale smanjiti.
19.      Nizozemska tvrdi da je smanjenje emisija već prije bilo tehnički moguće. To je Komisija pojasnila već u svojem prijedlogu za Direktivu VOC iz 1996. godine(5). Također su, u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive, u trenutku njezina donošenja 1999. godine bili dostupni potrebni zamjenski proizvodi ili se barem moglo očekivati da će biti dostupni u sljedećim godinama.
20.      Stoga Nizozemska smatra da nakon 31. listopada 2007. ne može postojati nikakva opravdana potreba za produljenjem roka. Do tog su roka postojeća postrojenja, u skladu s člankom 4. točkom 1. Direktive VOC, trebala ispuniti zahtjeve u skladu s člankom 5., odnosno granične vrijednosti u skladu s Prilogom II.A ili zahtjeve iz sheme smanjivanja emisija u skladu s Prilogom II. B.
21.      Međutim, nizozemsko stajalište temelji se samo na predviđanju zakonodavca prilikom donošenja Direktive VOC. Nizozemska ne tvrdi da je razvoj mogućih zamjenskih proizvoda stvarno već bio završen do 31. listopada 2007.
22.      No, nizozemsko stajalište prije svega nije u skladu s tekstom Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive VOC. Ondje je produljenje roka izričito predviđeno. Naime, o produljenju roka može se govoriti samo ako se rokovi iz Direktive, odnosno 31. listopada 2007. za postojeća postrojenja, uopće mogu produljiti. Suprotno tomu, nizozemsko bi stajalište toj odredbi oduzelo normativan karakter i svelo njezino značenje na puko objašnjenje izračuna rokova.
23.      Takvo tumačenje jasne odredbe u pogledu produljenja roka bilo bi moguće samo ako bi tomu nužno u prilog išli zakonodavni okvir ili prepoznatljivi ciljevi mjere. Međutim, s obzirom na to da to nije slučaj, stajalište koje zastupa Nizozemska nije u skladu s načelom pravne sigurnosti.
24.      Uostalom, Unija je čak i kasnije ustrajala na produljenju roka. Takvo produljenje predviđeno je i Protokolom o suzbijanju zakiseljavanja, eutrofikacije i prizemnog ozona(6), koji je, kao i Direktiva VOC, donesen već 1999. godine, ali ga je Unija ratificirala tek 2003. godine(7).
25.      Konačno, zakonodavac Unije ponovno je 2010. godine prilikom donošenja Direktive o industrijskim emisijama potpuno jednakim tekstom preuzeo mogućnost produljenja roka za provedbu shema smanjivanja emisija, naime u Prilogu VII. dijelu 5. točki 2. podtočki (a). Pretpostavio je, dakle, da je produljenje roka i nakon 31. listopada 2007. još moguće i prikladno.
26.      Nizozemsko stajalište stoga treba odbiti.
2.      Komisijino stajalište: rok se ne produljuje za postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari
27.      Komisija zastupa drukčije stajalište, na kojem se vjerojatno temelji i pitanje Raada van State. Ono se svodi na to da Prilog II.B točka 2. drugi stavak Direktive VOC sadrži posebnu odredbu za postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari koja ima prednost pred odredbama o produljenju roka. Prema tom stajalištu produljenje roka bilo bi moguće samo za postrojenja bez stalnog sadržaja suhe tvari.
28.      Doista, u skladu s Prilogom II.B točkom 2. drugim stavkom Direktive VOC, posebnu shemu smanjivanja emisija treba primijeniti na postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija. U skladu s tom shemom, postojeća postrojenja moraju dosegnuti konačnu ciljnu vrijednost do 31. listopada 2007.
29.      Međutim, suprotno Komisijinu mišljenju, u njoj se ne nalazi posebna odredba koja isključuje produljenje roka. To pokazuju preuzimanje Direktive VOC u Direktivu o industrijskim emisijama kao i ciljevi odredbi.
a)      Preuzimanje Direktive VOC u Direktivu o industrijskim emisijama
30.      Ako bi rokovi sheme smanjivanja emisija u skladu s Prilogom II.B točkom 2. drugim stavkom Direktive VOC kao posebna odredba otklonili mogućnost produljenja roka u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i., Direktiva VOC bila bi znatno više ograničavajuća od odredbe koja je trenutačno na snazi u Prilogu VII. dijelu 5. Direktive o industrijskim emisijama. Potonja direktiva u točki 2. podtočki (a) i dalje sadržava mogućnost produljenja roka, međutim, ne više rokova iz Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive VOC. Stoga u području primjene Direktive o industrijskim emisijama koja je trenutačno na snazi postoji mogućnost produljenja roka čak i u slučaju stalnog sadržaja suhe tvari.
31.      Međutim, ne postoji nijedan razlog zbog kojeg bi se postrojenjima danas priznalo produljenje roka ako ono nije dolazilo u obzir u razdoblju kada je Direktiva VOC bila na snazi. Naprotiv, može se pretpostaviti da je u međuvremenu razvoj zamjenskih proizvoda još napredovao, tako da bi potreba za produljenjem roka trebala biti znatno manja.
32.      Osim toga, nije razvidno da bi odredbe Direktive VOC, a osobito mogućnost produljenja roka, trebale biti izmijenjene prilikom preuzimanja u Direktivu o industrijskim emisijama. Cilj Direktive o industrijskim emisijama prije svega je konsolidiranje različitih direktiva. Ukidanje rokova iz Priloga II.B točke 2. drugog stavka podstavka i. Direktive VOC odgovara tom cilju jer su prilikom donošenja Direktive o industrijskim emisijama ti rokovi već istekli. Da je time bilo riješeno i pitanje produljenja roka, ukinula bi se i odgovarajuća odredba. A da se produljenje za određene vrste postrojenja trebalo nastaviti primjenjivati, zakonodavac bi to prilikom ukidanja rokova trebao pojasniti.
33.      Stoga treba poći od toga da je zakonodavac barem prilikom donošenja Direktive o industrijskim emisijama pretpostavio da već Direktiva VOC dopušta produljenje roka i za postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari.
b)      Ciljevi odredbi
34.      Ciljevi odredbi o produljenju rokova i za postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari potvrđuju mogućnost da se rokovi produlje za sve vrste postrojenja.
35.      Iako ciljevi odredbi nisu izričito navedeni u Direktivi VOC, može se pretpostaviti da se njome nastoje ostvariti dva cilja.
36.      Kao prvo, treba izbjeći neproporcionalan trošak. Nije smisleno ulagati u smanjenje emisija postrojenja ako se te emisije mogu mnogo povoljnije izbjeći malo kasnije kad budu dostupni zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže. U tom je smislu produljenje roka izraz načela proporcionalnosti.
37.      Kao drugo, treba potaknuti razvoj zamjenskih proizvoda. Ako poduzeće zamjenskim proizvodima može izbjeći skupe mjere za smanjenje emisija, vjerojatno je spremno razvijati zamjenske proizvode ili poduprijeti njihov razvoj.
38.      S aspekta zaštite okoliša taj je drugi cilj od osobitog interesa. Naime, zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže mogu više od predmetnog postrojenja pridonijeti ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva uz niske troškove. Njihov razvoj stoga može opravdati dulja prijelazna razdoblja.
39.      Što se tiče primjene produljenja roka na postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari, Direktiva VOC ne sadržava nikakvu naznaku razlika u odnosu na druga postrojenja koje bi bile važne za ta dva cilja.
40.      Jedini razvidan razlog za to da se uopće primjenjuje kriterij stalnog sadržaja suhe tvari naveden je u upućivanju u Prilogu II.B točki 2. drugom stavku Direktive VOC: taj sadržaj može se „upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija“. Kao što su to navele stranke na raspravi, taj kriterij time služi neposredno tomu da se određenom metodom odrede ciljevi emisija za predmetna postrojenja.
41.      Naime, u slučaju stalnog sadržaja suhe tvari relativno je jednostavno izračunati ukupnu masu nastale suhe tvari te ciljne vrijednosti sheme smanjivanja emisija s pomoću odredbi koje slijede u Prilogu II.B točki 2. drugom stavku podstavku ii. Direktive VOC.
42.      Ako sadržaj suhe tvari u postrojenju nije stalan, taj postupak nije moguć. Ciljne vrijednosti sheme smanjivanja emisija za takva ostala postrojenja stoga je potrebno odrediti na drukčiji način.
43.      Stoga treba utvrditi da cilj kriterija stalnog sadržaja suhe tvari nije isključenje produljenja roka. Taj kriterij nikako nije povezan s ciljevima produljenja roka i stoga ne opravdava razlikovanje u odnosu na ostala postrojenja.
44.      Točno je da su Komisija i Nizozemska na usmenoj raspravi navele da su u trenutku donošenja Direktive VOC postojala relativno opsežna znanja o postrojenjima sa stalnim sadržajem suhe tvari. Osobito su prema Komisijinu mišljenju ta znanja i sličnost između predmetnih vrsta postrojenja trebali opravdati posebnu shemu smanjivanja emisija u skladu s Prilogom II.B točkom 2. drugim stavkom Direktive VOC uz ukidanje mogućnosti produljenja roka.
45.      Međutim, ni Direktiva VOC ni dostupni dokumenti iz zakonodavnog postupka ne potkrjepljuju takvo stajalište. Osim toga, slučaj društva Nannoka pokazuje da, kako se čini, postoje i postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari koja imaju interes za produljenje roka za vrijeme razvoja zamjenskih proizvoda. Stoga smatram da taj argument nije dostatan da se na teret operatera postrojenja sa stalnim sadržajem suhe tvari načelno isključi produljenje roka, iako se u skladu s tekstom Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. čini logičnim ponuditi tu mogućnost.
3.      Zaključak o prvom pitanju
46.      Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti na način da se operater postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti, u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive VOC, načelno mora moći, ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja, koristiti produljenjem roka za provedbu svoje sheme smanjivanja emisija, odstupajući od vremenskog okvira predviđenog tim prilogom.
B –    Uvjeti za produljenje roka (drugo i treće pitanje)
47.      Iz odgovora na prvo pitanje proizlazi da treba odgovoriti na drugo i treće pitanje. Međutim, na njih treba odgovoriti obrnutim redoslijedom.
1.      Materijalni uvjeti za produljenje roka (treće pitanje)
48.      Treće pitanje pokazuje poteškoće koje proizlaze iz odgovora na prvo pitanje.
49.      Raad van State pita na temelju kojih kriterija treba odlučiti o produljenju roka. Međutim, Prilog II.B točka 2. prvi stavak podstavak i. Direktive VOC na prvi pogled sadržava tek malo kriterija. Ta odredba predviđa da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja.
50.      To bi se moglo shvatiti na način da nadležna tijela moraju produljiti rok sve dok zamjenski proizvodi ne budu dostupni, dakle možda bez ikakva vremenskog ograničenja.
51.      Time bi se ostalim odredbama Direktive VOC uvelike mogao oduzeti njihov praktičan učinak. Operateri bi mogli jednostavno izbjeći primjenu graničnih vrijednosti ili drugih mjera smanjenja uz obrazloženje da čekaju zamjenske proizvode kako bi smanjili emisije. Direktiva VOC bila bi obvezujuća samo u dijelu u kojem operateri moraju upotrebljavati zamjenske proizvode koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže od trenutka kada su oni upotrebljivi.
52.      Međutim, to tumačenje ne bi bilo u skladu s ciljem Direktive VOC. Ona bi trebala, u skladu sa svojim člankom 1., sprečavati ili smanjivati izravne i neizravne učinke emisija hlapivih organskih spojeva u okoliš i moguće rizike za ljudsko zdravlje osiguravanjem mjera i postupaka koji će se primjenjivati na predmetne aktivnosti ako se one odvijaju iznad pragova potrošnje otapala. Taj cilj odgovara i međunarodnoj obvezi Unije na temelju Protokola iz Göteborga(8). To ne bi bila prikladna mjera za ostvarenje tog cilja ako bi se bez razvidnog vremenskog ograničenja čekalo do trenutka kada bude moguće upotrebljavati zamjenske proizvode.
53.      Osim toga, zakonodavac 1999. godine nije polazio od pretpostavke da će razvoj zamjenskih proizvoda trajati još vrlo dugo. Naprotiv, u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive VOC, pretpostavljao je da su manje štetni zamjenski proizvodi dostupni ili će biti dostupni u sljedećim godinama.
54.      Produljenje roka u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive VOC dolazi stoga u obzir samo ako se zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže stvarno razvijaju ili ako se može pretpostaviti da će biti dostupni u roku od nekoliko godina.
55.      Prilikom konkretizacije tog vremenskog okvira potrebno je razmotriti ciljeve produljenja roka, to jest izbjegavanje nepotrebnog opterećenja i poticanje razvoja zamjenskih proizvoda(9), s obzirom na načelo proporcionalnosti.
56.      Zato se moraju stvarno razvijati zamjenski proizvodi koji su prikladni za upotrebu u predmetnom postrojenju i smanjenje emisija otapala. Ne smiju postojati ni alternativne mjere kojima se mogu ostvariti slična ili još veća smanjenja emisija uz usporedive troškove.
57.      Osim toga, treba uzeti u obzir odnos između smanjenja emisija koje se može ostvariti zamjenskim proizvodima te njegovih troškova i dodatnih emisija koje će nastati zbog produljenja roka kao i troškova mogućih alternativnih mjera.
58.      Stoga zamjenski proizvod od kojeg se može očekivati samo malo smanjenje emisija, ali uz slične troškove kao i kod odmah primjenjivih alternativnih mjera, ne opravdava produljenje roka. Naprotiv, zamjenski proizvod od kojeg se očekuju velike uštede uz niske troškove može se nešto dulje čekati.
59.      Međutim, okvir „sljedećih“ godina, odnosno nekoliko godina, trebao bi biti prekoračen ako proces razvoja zamjenskih proizvoda traje dulje od pet godina. Osim toga, u slučaju duljeg razdoblja planiranja, bit će također teško dokazati dostatne izglede za uspjeh.
60.      Kao što to navodi Komisija, osim toga potrebno je uzeti u obzir da produljenje roka treba usko tumačiti kao iznimku od općih odredbi Direktive(10). Dokaz o postojanju uvjeta za produljenje roka, odnosno razvoju prikladnih zamjenskih proizvoda koji je u tijeku, stoga mora biti dovoljno konkretan. Također mora postojati velika vjerojatnost za uspjeh razvoja.
61.      Prilikom ispitivanja tih uvjeta nadležna tijela donose složenu znanstvenu i gospodarsku prognozu. Zato im treba dati širok diskrecijski prostor(11) koji treba podvrgnuti nadzoru samo u odnosu na očite pogreške(12). Međutim, moraju pažljivo i nepristrano ispitati sve relevantne aspekte pojedinog slučaja te dovoljno obrazložiti svoje odluke(13). To znači da moraju temeljito razmotriti argumente koji govore u prilog produljenju roka.
62.      Slijedom navedenoga, na treće pitanje treba odgovoriti na način da produljenje roka u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive VOC zahtijeva da se stvarno razvija zamjenski proizvod za koji se može s velikom vjerojatnošću pretpostaviti da bi za nekoliko godina mogao ograničiti emisije otapala više nego alternativne mjere uz jednake troškove ili jednako kao alternativne mjere, ali povoljnije. Dodatne emisije tijekom tog produljenja roka moraju biti proporcionalne smanjenjima emisija i troškova koja se mogu očekivati od zamjenskog proizvoda.
2.      Postupak produljenja roka (drugo pitanje)
63.      Drugim pitanjem Raad von State pita zahtijeva li produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija u smislu Priloga II.B Direktivi VOC određenu radnju operatera predmetnih postrojenja ili odobrenje nadležnih tijela.
64.      Odgovor proizlazi iz teksta primjenjivih odredbi. Naime, produljenje se roka u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive VOC mora dati. Rok se, dakle, ne produljuje automatski, nego samo odlukom nadležnih tijela.
65.      Za takvu odluku potreban je zahtjev operatera postrojenja jer on želi postići odstupanje od zahtjeva koji se inače primjenjuju. Osim toga, samo on može donijeti ekonomsku odluku o tome kako će se u postrojenju provesti zahtjevi Direktive VOC.
66.      S druge strane, nadležna tijela bez tog zahtjeva u pravilu ne raspolažu potrebnim informacijama za ispitivanje gore navedenih uvjeta. Također ništa ne upućuje na to da moraju postupati po službenoj dužnosti.
67.      Ako nadležna tijela ipak raspolažu relevantnim informacijama, primjerice saznanjima o obećavajućim razvojnim projektima, a ne moraju čuvati njihovu tajnost, trebala bi u okviru svoje odgovornosti obavještavati operatere postrojenja kako bi im olakšala provođenje Direktive VOC.
68.      U praksi se zahtjev za produljenje roka može podnijeti zajedno sa shemom smanjivanja emisija. Iako se Direktivom VOC ne zahtijeva izričito da operater postrojenja podnese shemu, sva postojeća postrojenja, u skladu s člankom 4. točkom 2., moraju biti odobrena ili registrirana. Osim toga, članak 4. točka 3. zahtijeva da se nadležna tijela obavijeste o primjeni sheme smanjivanja emisija. Usto, za odstupanje od sheme, koja je kao primjer navedena u Prilogu II.B točki 2. drugom stavku, potrebna je „dozvola“ tijela i dokaz jednakovrijednosti. Konačno, operateri moraju, u skladu s člankom 9. stavkom 1., dokazati da postrojenje ispunjava zahtjeve iz sheme smanjivanja emisija. Taj dokaz moguć je samo ako se uz informacije o emisijama u skladu s člankom 8. podnese i sama shema.
69.      U pogledu zahtjeva koje je potrebno ispuniti, u shemi smanjivanja emisija mora se barem prikazati u kojem su opsegu prekoračeni rokovi. Budući da bi takvo prekoračenje odstupalo od odredbi Priloga II.B Direktivi VOC, u pogledu podnošenja sheme mora se obrazložiti dokazom o postojanju uvjeta za produljenje roka.
70.      Stoga na drugo pitanje treba odgovoriti na način da produljenje roka u smislu Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive VOC zahtijeva odobrenje nadležnog tijela, za koje je potreban zahtjev operatera, kao i dokaz o tome da su ispunjeni uvjeti za produljenje roka.
V –    Zaključak
71.      Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1.      Operater postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti mora se načelno moći, ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja, koristiti produljenjem roka za provedbu svoje sheme smanjivanja emisija, u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive 1999/13/EZ o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva koji nastaju pri upotrebi organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima, odstupajući od vremenskog okvira predviđenog tim prilogom.
2.      Produljenje roka u smislu Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive 1999/13/EZ zahtijeva odobrenje nadležnog tijela, za koje je potreban zahtjev operatera, kao i dokaz o tome da su ispunjeni uvjeti za produljenje roka.
3.      Produljenje roka u skladu s Prilogom II.B točkom 2. prvim stavkom podstavkom i. Direktive 1999/13/EZ zahtijeva da se stvarno razvija zamjenski proizvod za koji se može s velikom vjerojatnošću pretpostaviti da bi za nekoliko godina mogao ograničiti emisije otapala više nego alternativne mjere uz jednake troškove ili jednako kao alternativne mjere, ali povoljnije. Dodatne emisije tijekom tog produljenja roka moraju biti proporcionalne smanjenjima emisija i troškova koja se očekuju od zamjenskog proizvoda.
1 – Izvorni jezik: njemački
2 – Prijedlog Komisije za direktivu Vijeća o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva koji nastaju pri upotrebi organskih otapala u određenim industrijskim aktivnostima (COM[96] 538 final, t. 3.)
3 – Direktiva Vijeća 1999/13/EZ od 11. ožujka 1999. o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva koji nastaju pri upotrebi organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima (SL L 85, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/112/EZ (SL 2008., L 345, str. 68.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 54., str. 152.)
4 – Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)
5 – COM(96) 538 final, t. 59.
6 – Donesen 30. studenoga 1999. u Göteborgu (SL 2003., L 179, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 17., str. 67.)
7 – Odluka Vijeća 2003/507/EZ od 13. lipnja 2003. (SL 2003., L 179, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 10., str. 235.)
8 – Vidjeti gore točku 24.
9 – Vidjeti gore točke 34. do 38.
10 – Vidjeti presude Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, t. 45.), Granton Advertising (C‑461/12, EU:C:2014:1745, t. 25.) i Ministero dell'Interno (C‑19/13, EU:C:2014:2194, t. 40.).
11 – Presuda ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 59.)
12 – Presude UEFA/Komisija (C‑201/11 P, EU:C:2013:519, t. 19.) i FIFA/Komisija (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, t. 21.)
13 – Presude ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 61. i 63.) kao i FIFA/Komisija (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, t. 21.). U pogledu nadzora tijela Unije vidjeti presude Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14.), Španjolska/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, t. 58.) i Vijeće/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, t. 107.).