62022TJ0528_RES
Causa T-528/22
Belaruskali AAT
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 18 settembre 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in ragione della situazione in Bielorussia e dell’implicazione della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Iscrizione del nome della parte ricorrente sull’elenco – Sostegno al regime – Sostegno finanziario – Impresa di proprietà dello Stato – Profitto del regime – Repressione della società civile – Errore di valutazione»
Procedimento giurisdizionale – Termine per la produzione delle prove – Articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale – Produzione di prove prima della chiusura della fase orale – Ammissibilità – Presupposti – Produzione tardiva giustificata – Assenza di giustificazione
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, § 3)
(v. punti 29, 30)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria – Violazione – Assenza
[Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 36-43, 209, 210)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o che lo sostengono – Fonte importante di entrate e di valuta estera per detto regime – Nozione – Valutazione dei fatti e verifica degli elementi di prova
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 42, 79-83)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Decisione di congelamento dei capitali – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Disposizione di portata generale relativa a una misura restrittiva individuale – Inclusione per mezzo dell’eccezione di illegittimità
[Art. 29 TUE; art. 275, comma 2., e 277 TFUE; decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, b); regolamenti del Consiglio n. 765/2006, art. 2, § 5, 2022/876 e 2023/419]
(v. punti 47, 48)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Criteri di adozione delle misure restrittive – Profitto derivante dal regime di Lukashenko o sostegno a detto regime – Portata – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche
[Art. 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, b); regolamenti del Consiglio n. 765/2006, art. 2, § 5, 2022/876 e 2023/419]
(v. punti 49, 51-53, 62, 63, 65)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 69-71)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o che lo sostengono – Nozione – Errore di valutazione – Assenza
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 87-92, 100-104)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone, entità e organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani, della repressione della società civile o dell’opposizione democratica o che nuocciono alla democrazia o allo Stato di diritto – Nozione – Errore di valutazione – Assenza
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 115, 118-124)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Principio di proporzionalità – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 163-168, 179-183)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Mancata adozione da parte del Consiglio di misure di congelamento dei capitali nei confronti di altre persone che si trovano in una situazione paragonabile – Violazione del principio di parità di trattamento – Assenza
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punto 197)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Bielorussia – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Bielorussia – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Rilevanza delle prove prodotte in base ad un precedente inserimento in assenza di modifiche dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Bielorussia
[Decisione del Consiglio 2012/642/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, allegato; regolamenti del Consiglio n. 765/2006, 2022/876 e 2023/419, allegato]
(v. punti 216, 224-227)
Sintesi
Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalla Belaruskali AAT contro gli atti con i quali tale società è stata inserita nel 2022 (
1
) poi mantenuta nel 2023 (
2
) dal Consiglio dell’Unione europea sull’elenco delle persone e entità assoggettate a misure restrittive in ragione della situazione in Bielorussia. Esso apporta chiarimenti alla giurisprudenza relativa all’analisi della legittimità e della proporzionalità delle misure restrittive di natura individuale.
Questa sentenza si inserisce nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall'Unione europea a partire dal 2004 a causa della situazione in Bielorussia per quanto riguarda la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti umani, e a causa del coinvolgimento della Bielorussia nell'aggressione della Russia contro l'Ucraina. La ricorrente, unico produttore di fertilizzanti al potassio in Bielorussia e uno dei maggiori produttori al mondo, ha subito il congelamento dei suoi fondi e delle sue risorse economiche in quanto ha tratto profitto dal regime del presidente Lukashenko, lo ha sostenuto (
3
), e si è resa responsabile della repressione esercitata contro la società civile (
4
).
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda il motivo relativo a un errore di valutazione, il Tribunale ritiene, in primo luogo, che il Consiglio non abbia commesso alcun errore nel ritenere, al momento dell'adozione degli atti iniziali, che la ricorrente sostenesse il regime e ne traesse vantaggio ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642.
In effetti, il Consiglio non ha commesso alcun errore nel considerare che la ricorrente era un'impresa pubblica e uno dei maggiori produttori di potassio al mondo, che forniva il 20% delle esportazioni mondiali di potassio, e che in quanto tale era una delle principali fonti di reddito e di valuta estera per il regime di Lukashenko.
A tal proposito, il Tribunale osserva, tra l'altro, che l'intero capitale della ricorrente è detenuto dalla Repubblica di Bielorussia, che il suo amministratore delegato è nominato dal Presidente Lukashenko e che la ricorrente ha realizzato un utile netto nel 2019 di oltre 4,797 miliardi di rubli bielorussi (BYN) (circa 1,8 miliardi di euro). Inoltre, essa versa dividendi allo Stato, che è il suo unico azionista, e ha pagato, oltre alle imposte, contributi obbligatori al fondo di bilancio statale per lo sviluppo nazionale, il che è sufficiente a stabilire l'esistenza di un sostegno finanziario.
Il Tribunale osserva inoltre che, sotto il regime di Lukashenko, l'economia bielorussa è caratterizzata dal controllo esercitato dal regime sia sul settore pubblico che su quello privato e da un sistema che premia la fedeltà al regime. Pertanto, queste prove, insieme all'esistenza di un monopolio esercitato dalla ricorrente, in quanto impresa statale, su un mercato così importante dal punto di vista dell'economia bielorussa nel suo complesso come quello dei fertilizzanti al potassio, hanno permesso al Consiglio di concludere che la ricorrente traeva profitto del regime di Lukashenko.
In secondo luogo, il Tribunale ritiene che il Consiglio, nell'adottare gli atti iniziali, abbia correttamente valutato che l'intimidazione e il licenziamento dei dipendenti della ricorrente che avevano preso parte agli scioperi e alle manifestazioni pacifiche a seguito delle elezioni presidenziali dell'agosto 2020 costituissero elementi sufficienti per ritenere che la ricorrente stesse reprimendo la società civile in Bielorussia e sostenendo il regime di Lukashenko ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642.
Anzitutto, per quanto riguarda l'intimidazione dei suoi dipendenti, il Tribunale osserva, in primo luogo, che la portata dei licenziamenti, legati alla partecipazione dei dipendenti a uno sciopero pacifico, ha ragionevolmente generato un clima di paura tra di loro. In questo senso, la ricorrente ha utilizzato i licenziamenti come strumento per dissuadere i propri dipendenti dal partecipare a qualsiasi forma di protesta.
D’altra parte, la partecipazione allo sciopero ha portato a numerosi casi di violenza e detenzione dei dipendenti della ricorrente da parte delle autorità pubbliche. Dati gli stretti legami della ricorrente con il regime di Lukashenko, non c'è dubbio che siano stati coinvolti congiuntamente in questi atti di repressione.
Peraltro, la dichiarazione del presidente Lukashenko, secondo cui i manifestanti avrebbero potuto essere sostituiti da minatori ucraini, fa parte di una serie di minacce e intimidazioni da parte delle autorità pubbliche. Essa rivela un atteggiamento di disprezzo da parte del presidente Lukashenko nei confronti del diritto di sciopero e delle preoccupazioni dei dipendenti della ricorrente.
In secondo luogo, per quanto riguarda i licenziamenti dei dipendenti a seguito dell'inizio dello sciopero, il Tribunale osserva, in primo luogo, che la rigida applicazione della legge bielorussa non può giustificare tutte le forme di repressione contro i dipendenti che esprimono le loro opinioni politiche. Infatti, l'ipotesi che la conformità di un'azione specifica al diritto nazionale consentirebbe di escludere, solo per questo motivo, la possibilità di essere inseriti negli elenchi in questione significherebbe svuotare di significato i criteri di inclusione, poiché ciò vanificherebbe l'ampio margine di apprezzamento del Consiglio al riguardo.
D'altra parte, queste azioni dimostrano chiaramente la volontà deliberata di punire i dipendenti per la loro partecipazione ad attività che esprimono la loro opposizione al presidente Lukashenko.
Per quanto riguarda il motivo relativo alla violazione del principio di legalità e proporzionalità da parte degli atti iniziali, il Tribunale afferma, in primo luogo, che l'approccio del Consiglio di colpire persone, entità e organismi i cui atti o attività contribuiscono alla repressione della società civile e dell'opposizione democratica sia coerente con l'obiettivo perseguito dagli atti iniziali (
5
). In ogni caso, esso non può essere considerato illegittimo ai sensi di tale disposizione.
Per quanto riguarda poi l'adeguatezza degli atti iniziali, il Tribunale respinge l'argomentazione della ricorrente secondo cui tali misure le impedirebbero completamente di esportare potassa. Né le misure iniziali né le misure restrittive settoriali vietano l'esportazione di potassa bielorussa verso paesi terzi.
Inoltre, la ricorrente erroneamente afferma che gli atti iniziali, adottati dopo le misure restrittive settoriali e consistenti nel congelamento dei suoi fondi, abbiano impedito l'esportazione o il trasferimento di potassa all'interno dell'Unione (
6
).
Inoltre, il Tribunale ritiene che la ricorrente non abbia dimostrato che gli atti iniziali abbiano inciso in modo sproporzionato sulla sua libertà d'impresa e sulla società bielorussa, né che abbiano avuto un effetto negativo sulla sicurezza alimentare mondiale. Su questo punto, il Tribunale sottolinea che gli elementi di prova sollevati dalla ricorrente non riguardano gli atti iniziali, che impongono il congelamento dei fondi, ma si riferiscono principalmente al commercio di fertilizzanti, compresi i fertilizzanti potassici, sul mercato mondiale. Inoltre, sebbene tali documenti facciano riferimento alla crisi alimentare globale, essi non riguardano l'impatto degli atti iniziali su tale crisi alimentare globale.
Infine, il Tribunale respinge l'argomento della ricorrente secondo cui il Consiglio avrebbe potuto adottare misure alternative meno restrittive per attenuare l'impatto dell'inclusione negli elenchi in questione. Essa proponeva, da un lato, di stabilire le condizioni in base alle quali le autorità nazionali degli Stati membri potessero concedere alle persone e agli operatori dell'Unione le autorizzazioni ad effettuare operazioni con l'Unione riguardanti l'importazione, l'acquisto e il trasferimento di fertilizzanti potassici e la prestazione di servizi finanziari associati e, dall'altro, di stabilire quote per la fornitura di tali fertilizzanti all'Unione.
Tuttavia, questa argomentazione non riguarda in realtà gli atti iniziali di portata individuale, ma le misure restrittive settoriali di portata generale.
Del resto, da una parte, questa argomentazione non dimostra che alla ricorrente sia completamente impedito di esportare i suoi prodotti. Infatti, non si può escludere che possa trasportare i suoi prodotti nei porti di altri Paesi al di fuori dell'Unione.
D'altra parte, le misure sostitutive proposte riguardano la possibilità di esportare fertilizzanti potassici verso l'Unione e, pertanto, esse non consentirebbero di raggiungere efficacemente gli obiettivi perseguiti.
(
1
)	Decisione di esecuzione (PESC) 2022/881 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che attua la decisione 2012/642/PESC, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 77), e regolamento di esecuzione (UE) 2022/876 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che attua l’articolo 8 bis, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 765/2006, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»).
(
2
)	Decisione (PESC) 2023/421 del Consiglio, del 24 febbraio 2023, che modifica la decisione 2012/642 PESC concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina (GU 2023, L61, pag. 41), e regolamento di esecuzione (UE) 2023/419 del Consiglio, del 24 febbraio 2023, che attua l’articolo 8 bis del regolamento (CE) n. 765/2006, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina (GU 2023, L 61, pag. 20).
(
3
)	V. articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642/PESC del Consiglio, del 15 ottobre 2012, concernente misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2012, L 285, pag. 1), e articolo 2, paragrafi 1 e 5, del regolamento n. 765/2006, come modificato dal regolamento (UE) n. 1014/2012 del Consiglio del 6 novembre 2012 (GU 2012, L 307, pag. 1).
(
4
)	V. articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642, e articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006.
(
5
)	Dal considerando 6 della decisione 2012/642 risulta che, per quanto riguarda le persone e le entità che traggono profitto dal regime di Lukashenko o lo sostengono, l’obiettivo è quello di colpire qualsiasi persona o entità che lo sostenga, in particolare, ma non esclusivamente, le persone ed entità che lo sostengono materialmente o finanziariamente.
(
6
)	Sono gli articoli 2 octies della decisione 2012/642 e 1 octies del regolamento no 765/2006, introdotti dalla decisione (PESC) 2021/1031 del Consiglio, del 24 giugno 2021, che modifica la decisione 2012/642/PESC concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia (GU 2021, L 224 I, pag. 15) e il regolamento (UE) 2021/1030 del Consiglio, del 24 giugno 2021, che modifica il regolamento (CE) n. 765/2006, concernente misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2021, L 224 I, pag. 1), che prevedono espressamente che l’acquisto, l’importazione o il trasferimento di prodotti a base di cloruro di potassio provenienti dalla Bielorussia sono vietati.