62011CC0077
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 28 maggio 2013 (
1
)
Causa C‑77/11
Consiglio dell’Unione europea
contro
Parlamento europeo
«Ricorso di annullamento — Atto del presidente del Parlamento europeo relativo al bilancio dell’Unione europea per l’esercizio 2011 — Incompatibilità di quest’atto con la nuova procedura di bilancio istituita dal Trattato FUE — Inosservanza dell’equilibrio istituzionale — Violazione del principio di attribuzione dei poteri e del dovere di leale cooperazione — Violazione delle forme sostanziali — Mantenimento provvisorio degli effetti del bilancio»
I – Introduzione
1.
La presente controversia oppone il Consiglio dell’Unione europea al Parlamento europeo in merito alle modalità con le quali è stata condotta la procedura che ha portato all’adozione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011. Per la prima volta, questa procedura è stata condotta integralmente in vigenza dell’articolo 314 TFUE.
2.
Con il suo ricorso il Consiglio chiede alla Corte di annullare l’atto del presidente del Parlamento che dichiara l’adozione definitiva del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011 (
2
). Esso sostiene, in via principale, che le sue prerogative, quali derivanti dall’articolo 314 TFUE, sono state violate poiché l’adozione del bilancio per l’esercizio 2011 non è sfociata, contrariamente a quanto imporrebbe detto articolo, in un atto legislativo del Parlamento e del Consiglio cofirmato da queste due istituzioni. Esso lamenta parimenti l’inosservanza dell’equilibrio istituzionale, la violazione del principio di attribuzione dei poteri e del dovere di leale cooperazione tra le istituzioni nonché, in subordine, la violazione delle forme sostanziali.
3.
Nelle presenti conclusioni, esporrò le ragioni per le quali ritengo che la procedura relativa al bilancio dell’Unione per il 2011 sia stata condotta conformemente alle modalità stabilite dall’articolo 314 TFUE. In particolare, proporrò alla Corte di respingere i vari argomenti del Consiglio diretti a dimostrare la necessità, in aggiunta all’atto del presidente del Parlamento che dichiara la definitiva adozione del bilancio, di un atto legislativo del Parlamento e del Consiglio cofirmato da queste due istituzioni, il cui oggetto sarebbe l’adozione ufficiale del bilancio da parte di dette istituzioni.
II – Ambito giuridico
4.
Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, «ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione».
5.
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, TUE, «il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio». Simmetricamente, l’articolo 16, paragrafo 1, TUE prevede che «il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio».
6.
Dall’articolo 288, primo comma, TFUE risulta che, «[p]er esercitare le competenze dell’Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri».
7.
Secondo l’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, «[n]ei casi specifici previsti dai trattati, l’adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo costituisce una procedura legislativa speciale». L’articolo 289, paragrafo 3, precisa che «[g]li atti giuridici adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi».
8.
Ai sensi dell’articolo 296, primo comma, TFUE, «[q]ualora i trattati non prevedano il tipo di atto da adottare, le istituzioni lo decidono di volta in volta, nel rispetto delle procedure applicabili e del principio di proporzionalità». L’articolo 296, terzo comma, precisa che, «[i]n presenza di un progetto di atto legislativo, il Parlamento europeo e il Consiglio si astengono dall’adottare atti non previsti dalla procedura legislativa applicabile al settore interessato».
9.
L’articolo 297, paragrafo 1, TFUE è del seguente tenore:
«Gli atti legislativi adottati secondo la procedura legislativa ordinaria sono firmati dal presidente del Parlamento europeo e dal presidente del Consiglio.
Gli atti legislativi adottati secondo una procedura legislativa speciale sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati.
(…)».
10.
L’articolo 314 TFUE descrive lo svolgimento della procedura di bilancio. Le disposizioni di quest’articolo sulle quali si controverte nella cornice del presente ricorso sono, in particolare, il primo comma e il paragrafo 9.
11.
Ai sensi dell’articolo 314, primo comma, TFUE:
«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, stabiliscono il bilancio annuale dell’Unione in conformità delle disposizioni in appresso».
12.
Quanto all’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, esso è così formulato:
«Quando la procedura di cui al presente articolo è espletata, il presidente del Parlamento europeo constata che il bilancio è definitivamente adottato».
III – Fatti
13.
In seguito ad alcune discussioni svoltesi tra il Consiglio e il Parlamento nel corso della procedura diretta all’adozione del bilancio per il 2010, concernenti la portata delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona sullo svolgimento della procedura di bilancio, il presidente del Consiglio ha indirizzato al presidente del parlamento una lettera, in data 12 novembre 2010, nella quale egli ricordava che, a seguito dell’entrata in vigore di tale trattato, il presidente del Consiglio e il presidente del Parlamento dovrebbero firmare entrambi l’atto che stabilisce il bilancio annuale dell’Unione, essendo queste due istituzioni coautrici di tale atto. Quest’ultimo andrebbe distinto dall’atto del presidente del Parlamento che, conformemente all’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, dichiara la definitiva adozione del bilancio.
14.
Il 10 dicembre 2010 il Consiglio ha adottato la propria posizione concernente il nuovo progetto di bilancio dell’Unione per l’esercizio 2011. A detta posizione esso ha allegato un progetto di decisione del Parlamento e del Consiglio, recante il bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011. Questo progetto di decisione conteneva un articolo unico, ove si dichiarava che tale bilancio era stabilito conformemente all’allegato a detta decisione e doveva essere firmato dal presidente di ciascuna delle due istituzioni.
15.
Il 14 dicembre 2010 il presidente del Parlamento ha risposto alla lettera del presidente del Consiglio datata 12 novembre 2010. In particolare, egli ha precisato al destinatario che, a suo parere, il Trattato di Lisbona non aveva modificato in nulla la circostanza che spetta al presidente del Parlamento dichiarare definitivamente adottato il bilancio e, ciò facendo, firmare il bilancio. Di conseguenza, il presidente del Parlamento ha comunicato al presidente del Consiglio che egli non poteva condividere la sua opinione secondo la quale il bilancio dell’Unione dovrebbe essere firmato dai presidenti di queste due istituzioni.
16.
Nella seduta plenaria del 15 dicembre 2010 il Parlamento ha approvato la posizione del Consiglio senza introdurvi emendamenti. In esito a questo voto del Parlamento, il presidente in carica del Consiglio ha dichiarato quanto segue, ossia: «Il Parlamento ha infine approvato la posizione del Consiglio sul progetto di bilancio 2011 senza alcun emendamento. È chiaro che non posso che essere lieto, a nome del Consiglio, che sia stato raggiunto un accordo comune sul bilancio 2011». Lo stesso giorno, il presidente del Parlamento ha firmato l’atto che dichiarava conclusa la procedura avviata in applicazione dell’articolo 314 TFUE nonché la definitiva adozione del bilancio generale dell’Unione per l’esercizio 2011.
17.
Sempre il 15 dicembre 2010 il presidente del Consiglio ha indirizzato al presidente del Parlamento una lettera in cui si congratulava per il voto positivo del Parlamento sul progetto di bilancio 2011 e ricordava che il Trattato FUE dispone che il bilancio è stabilito dal Parlamento e dal Consiglio. Di conseguenza, egli ha allegato a tale lettera un progetto di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, recante il bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011, firmato da lui e destinato ad essere firmato anche dal presidente del Parlamento. Tuttavia, quest’invito non ha sortito effetti.
18.
È per questo motivo che il Consiglio ha deciso di proporre il presente ricorso per fare annullare l’atto mediante il quale, il 15 dicembre 2010, il presidente del Parlamento ha dichiarato conclusa la procedura avviata in applicazione dell’articolo 314 TFUE nonché la definitiva adozione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011.
19.
Con ordinanza del 29 giugno 2011 il presidente della Corte ha autorizzato l’intervento del Regno di Spagna a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
IV – Sul ricorso
A – Le due tesi a confronto
20.
Le due tesi difese rispettivamente dal Consiglio e dal Parlamento poggiano in gran parte su una divergenza di vedute in merito al modo di conciliare due disposizioni dell’articolo 314 TFUE, ossia il primo comma e il paragrafo 9 di detto articolo.
21.
Il Consiglio si fonda sull’articolo 314, primo comma, TFUE, letto alla luce di diverse altre disposizioni dei trattati, per sostenere che l’approvazione del bilancio richiede l’adozione, da parte del Parlamento e del Consiglio congiuntamente, di un atto legislativo firmato dal presidente di ognuna di queste due istituzioni. L’atto del presidente del Parlamento previsto dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, che dichiara la definitiva adozione del bilancio, non potrebbe essere assimilato a un atto di adozione del bilancio. Si tratterebbe soltanto di un atto di valore dichiarativo, adottato dal presidente del Parlamento dopo l’apposizione della firma, da parte delle due istituzioni, sull’atto legislativo recante l’adozione del bilancio.
22.
Viceversa, il Parlamento fa riferimento a detto articolo 314, paragrafo 9, nonché all’interpretazione che la Corte ha accolto della disposizione, sostanzialmente identica su questo punto, contenuta nel Trattato CE, per difendere l’idea secondo cui, benché un accordo tra le due istituzioni sia certamente necessario, l’articolo 314 TFUE non impone tuttavia che quest’ultimo sia ufficializzato mediante un atto legislativo del Parlamento e del Consiglio. Solo l’atto del presidente del Parlamento, adottato in applicazione dell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, sarebbe tale da confermare l’adozione definitiva del bilancio, una volta verificata la regolarità della procedura, e attribuire a quest’ultimo effetti giuridici.
23.
Passo adesso ad esaminare nei dettagli gli argomenti sviluppati dal Consiglio e dal Parlamento a sostegno delle loro rispettive tesi.
1. Gli argomenti del Consiglio
24.
Il Consiglio deduce quattro motivi a sostegno del suo ricorso, ossia la violazione dell’articolo 314 TFUE, letto facendo riferimento a diverse altre disposizioni dei trattati, a causa della mancanza di un atto legislativo del Parlamento e del Consiglio cofirmato da queste due istituzioni, l’inosservanza dell’equilibrio istituzionale stabilito da quest’articolo, la violazione del principio di attribuzione dei poteri e del dovere di leale cooperazione tra le istituzioni sanciti dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE nonché, in subordine, la violazione delle forme sostanziali. Poiché gli argomenti sviluppati a sostegno di questi motivi sono in larga misura coincidenti, mi sembra opportuno, al fine di evitare ripetizioni, esporli in un unico contesto. Procederò nello stesso modo nel formulare la mia valutazione in merito, al fine di non scindere artificiosamente il giudizio sulla fondatezza di questi argomenti.
25.
Secondo il Consiglio, il bilancio annuale dell’Unione così come le rettifiche di bilancio devono ormai essere approvati mediante un atto legislativo comune alle due istituzioni che ne sono autrici. Tale atto dovrebbe essere firmato dai presidenti di queste due istituzioni, conformemente all’articolo 297, paragrafo 1, secondo comma, TFUE. Poiché gli autori della procedura legislativa speciale prevista dall’articolo 314 TFUE sarebbero, ai sensi di quest’articolo, sia il Parlamento che il Consiglio, ne deriverebbe che l’atto di approvazione del bilancio debba recare le firme dei presidenti di queste due istituzioni.
26.
Di conseguenza, l’atto che approva il bilancio per il 2011 sarebbe illegittimo in quanto consisterebbe in un atto atipico e non legislativo, adottato e firmato dal solo presidente del Parlamento in violazione degli articoli 314 TFUE, 288 TFUE, 289, paragrafi 2 e 3, TFUE, 296, primo e terzo comma, TFUE, 297, paragrafo 1, secondo comma, TFUE nonché 13, paragrafo 2, TUE.
27.
Secondo il Consiglio, l’articolo 314 TFUE richiede l’adozione di un atto legislativo, e un atto siffatto può essere solo un regolamento, una direttiva o una decisione, come ricordato dall’articolo 289, paragrafo 2, TFUE. Il Trattato di Lisbona non prevederebbe nessuna eccezione riguardo alle forme giuridiche adottabili in esito alla procedura legislativa speciale e non autorizzerebbe l’adozione di un atto legislativo sui generis o quella di un atto sui generis tout court. Peraltro, dall’articolo 289, paragrafo 3, TFUE discenderebbe che la procedura legislativa speciale prevista dall’articolo 314 TFUE debba sfociare nell’adozione di un atto legislativo.
28.
Il Consiglio rileva che dall’articolo 314, primo comma, TFUE, in particolare dall’uso del verbo «stabiliscono» al plurale, deriva che la procedura legislativa speciale prevista da quest’articolo si distingue dalle altre procedure legislative speciali previste dal Trattato FUE in quanto essa prevede due soggetti principali. Nessuno dei due prevarrebbe sull’altro. Sottolineando le analogie e le particolarità di questa procedura rispetto alla procedura legislativa ordinaria, il Consiglio qualifica la procedura prevista dall’articolo 314 TFUE come procedura di «codecisione semplificata».
29.
La confusione tra l’atto mediante il quale il presidente del Parlamento dichiara la definitiva adozione del bilancio e l’atto legislativo che stabilisce il bilancio impedirebbe al Consiglio di esercitare le prerogative che gli spettano in forza del Trattato e violerebbe pertanto l’articolo 314 TFUE. Benché il Consiglio riconosca che spetta al presidente del Parlamento, ai sensi dell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, dare atto della definitiva adozione del bilancio, una siffatta constatazione o dichiarazione, a suo parere, non potrebbe valere quale adozione.
30.
Secondo il Consiglio, l’atto del presidente del Parlamento, che dichiara solennemente che i due coautori del bilancio annuale dell’Unione hanno approvato insieme quest’ultimo, costituisce una formalità sostanziale della procedura di bilancio e una condizione affinché l’atto legislativo produca effetti. Nondimeno, si tratterebbe dell’esercizio, da parte del presidente del Parlamento, di una competenza vincolata, nel senso che, dopo l’adozione e la firma dell’atto legislativo da parte dei suoi due coautori, la constatazione dell’adozione definitiva del bilancio sarebbe un atto dovuto.
31.
Per quanto riguarda la sentenza della Corte del 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento (
3
), e, in particolare, del passo di quest’ultima secondo il quale «è il presidente del Parlamento che constata formalmente la conclusione del procedimento di bilancio e la conseguente adozione definitiva del bilancio, e che in tal modo conferisce forza obbligatoria al bilancio, nei confronti tanto delle istituzioni, quanto degli Stati membri», il Consiglio ritiene che questa affermazione si inserisse in un contesto particolare e che, per di più, l’evoluzione dei trattati successivi abbia reso obsoleta questa giurisprudenza. In particolare il Trattato di Lisbona imporrebbe un nuovo approccio riguardo all’atto di adozione del bilancio, ai suoi autori e, di conseguenza, alla sua firma.
32.
Il Consiglio trae parimenti spunto dall’articolo 296, primo comma, TFUE per sostenere che, in applicazione di questa disposizione, l’atto di approvazione del bilancio deve essere una decisione congiunta delle due istituzioni. Detta disposizione, che non potrebbe essere disattesa con la giustificazione che l’articolo 314 TFUE costituisca una lex specialis, sarebbe stata conseguentemente violata.
33.
Sotto il profilo del principio dell’equilibrio istituzionale, il Consiglio osserva che, poiché è stata abolita la distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie, i due rami dell’autorità di bilancio sono collocati ormai su un piano di uguaglianza, con gli stessi poteri, esercitati nella cornice di una procedura di codecisione avente lo scopo di giungere a un accordo comune in tempo utile per il finanziamento dell’Unione per l’esercizio futuro. L’articolo 314 TFUE non si limiterebbe a inserire nel trattato la prassi anteriore, ma introdurrebbe un nuovo equilibrio tra i due rami dell’autorità di bilancio. Nessuna istituzione potrebbe avere l’ultima parola su un atto di codecisione.
34.
La prescrizione di un atto formale dotato di forza vincolante in base ai trattati non comporterebbe semplicemente un’armonizzazione con gli articoli 288 TFUE e 289, paragrafo 2, TFUE, ma testimonierebbe anche del nuovo equilibrio che le istituzioni e i loro organi hanno il dovere di rispettare. Le circostanze nelle quali il presidente del Parlamento è stato indotto a dichiarare l’adozione definitiva del bilancio per l’esercizio 2011 portano a concludere che questo presidente, in qualità di organo della sua istituzione, è venuto meno a tale dovere. Di conseguenza, l’atto di detto presidente dovrebbe essere annullato.
35.
Sotto il profilo della violazione del principio di attribuzione dei poteri e del dovere di leale cooperazione sanciti dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE, il Consiglio sostiene che l’atto del presidente del Parlamento viola i limiti delle attribuzioni a lui conferite dai trattati modificati nonché le procedure, le condizioni e le finalità previste dai medesimi. Nella cornice dell’articolo 314 TFUE, la formalità solenne prevista dal paragrafo 9 del medesimo non potrebbe trasformarsi in un atto giuridico unilaterale di adozione del bilancio.
36.
Il Consiglio ritiene inoltre che il Parlamento sia venuto meno al dovere di leale cooperazione che deve presiedere ai rapporti tra le istituzioni. In particolare, esso rimprovera al Parlamento di non aver partecipato alle sue iniziative volte a ricercare una soluzione conforme ai trattati, reciprocamente accettabile e rispettosa nel contempo dei poteri delle istituzioni e delle prerogative del presidente del Parlamento. Esso rimprovera inoltre al presidente del Parlamento di non aver informato il presidente del Consiglio, il giorno della votazione del bilancio in seduta plenaria, ossia il 15 dicembre 2010, pur essendo quest’ultimo presente all’atto del voto, del tenore della sua lettera del 14 dicembre 2010. Il Consiglio precisa inoltre che il suo presidente è venuto a conoscenza della lettera del presidente del Parlamento solo il 17 dicembre 2010, ossia due giorni dopo la dichiarazione riguardante l’approvazione definitiva del bilancio per l’esercizio 2011.
37.
Qualora la Corte dovesse respingere la tesi sostenuta in via principale dal Consiglio, quest’ultimo afferma in subordine che l’atto del presidente del Parlamento deve essere annullato per violazione delle forme sostanziali. In particolare, il Consiglio è del parere che, a partire dal momento in cui egli ha avuto piena consapevolezza del disaccordo tra il Parlamento e il Consiglio sul tipo di atto di adozione del bilancio e sulla sua firma, il presidente del Parlamento non potesse dichiarare conclusa la procedura di bilancio per l’esercizio 2011. Il Consiglio osserva che il presidente del Parlamento non ha informato la seduta plenaria della sua istituzione né in merito alla posizione del Consiglio ricordata nella lettera di quest’ultimo datata 12 novembre 2010, né dell’ultima iniziativa del presidente del Consiglio, presa il giorno stesso del voto del Parlamento sul progetto di bilancio, mirante ad offrire una soluzione delle divergenze. Dal momento che la posizione del Consiglio sul progetto di bilancio comprendeva un progetto di decisione recante adozione del bilancio da parte delle due istituzioni, il Consiglio afferma che l’atto del presidente del Parlamento è giunto in un momento in cui, in mancanza di un accordo delle due istituzioni sul tipo di atto recante adozione del bilancio e sulla sua firma, la procedura di bilancio non era ancora conclusa. Per questo motivo, l’atto del presidente del Parlamento sarebbe illegittimo.
38.
Infine, dal momento che la controversia tra il Consiglio e il Parlamento non verte sul contenuto del bilancio per il 2011, il Consiglio chiede alla Corte, qualora decidesse di annullare l’atto del presidente del Parlamento, di mantenere validi gli effetti del bilancio per il 2011 finché non sia posto rimedio all’accertata illegittimità, in applicazione dell’articolo 264, secondo comma, TFUE.
2. Gli argomenti del Parlamento
39.
Il Parlamento si oppone alla tesi secondo cui l’accordo tra esso stesso e il Consiglio dovrebbe portare all’adozione di un atto legislativo cofirmato dai presidenti di queste due istituzioni e che potrebbe essere solo un regolamento, una direttiva o una decisione, conformemente all’articolo 289, paragrafo 2, TFUE.
40.
Esso ritiene che la procedura diretta all’adozione del bilancio sia sui generis. L’atto del presidente del Parlamento, previsto dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, sarebbe l’unico atto che attribuirebbe al bilancio forza vincolante «nei confronti tanto delle istituzioni, quanto degli Stati membri», come sottolineato dalla Corte nella sua citata sentenza Consiglio/Parlamento (
4
), la quale, secondo il Parlamento, rimarrebbe attuale anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. L’atto del presidente del Parlamento avrebbe pertanto natura costitutiva. Se gli autori del trattato avessero voluto modificare i poteri del Parlamento in merito all’adozione definitiva del bilancio, essi non avrebbero mantenuto, nell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, una disposizione analoga a quella dell’ex articolo 272, paragrafo 7, CE.
41.
Secondo il Parlamento, l’atto del suo presidente vale quale adozione del bilancio, poiché senza quest’ultimo atto il bilancio non sarebbe «definitivamente adottato» ai sensi dell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE. Esso precisa che l’atto del presidente del Parlamento viene adottato nell’esercizio di un proprio potere, ossia il potere di constatare la definitiva adozione del bilancio. Ciò implicherebbe che il presidente del Parlamento verifica la regolarità della procedura e la conformità del bilancio al trattato. Questo potere non sarebbe simbolico; del resto, la Corte lo qualifica come «atto giuridico proprio» (
5
).
42.
Peraltro, il Parlamento ritiene che, sebbene l’articolo 314, primo comma, TFUE preveda che il Parlamento e il Consiglio statuiscano conformemente a una procedura legislativa speciale, non sia assolutamente previsto che si debba adottare un regolamento, una direttiva o una decisione. Se tale fosse stato il caso, gli estensori del trattato lo avrebbero indicato espressamente.
43.
Quanto alla presunta violazione dell’articolo 296, primo comma, TFUE, il Parlamento reputa che questa disposizione non vada applicata nell’ipotesi del bilancio, poiché l’articolo 314 TFUE rappresenterebbe una lex specialis rispetto a detta disposizione. Il fatto che gli autori del trattato non abbiano previsto il tipo di atto legislativo sarebbe una scelta deliberata. Infatti, mentre la Convenzione sull’avvenire dell’Europa e il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa avevano previsto una «legge europea» per il bilancio dell’Unione, la conferenza intergovernativa del 2007 avrebbe voluto mantenere su questo punto l’approccio dell’ex articolo 272 CE. Il Parlamento aggiunge che sarebbe davvero sorprendente, se non inverosimile, che gli autori del trattato abbiano pensato di affidare alle istituzioni il compito di scegliere un tipo di atto legislativo a seconda del caso, in particolare trattandosi di un atto d’importanza politica e istituzionale quale il bilancio dell’Unione, che viene adottato annualmente. Inoltre si dovrebbe tener conto della natura del bilancio, che costituisce un documento sostanzialmente contabile, contenente le previsioni di tutte le entrate e le uscite preventivate per un determinato periodo. Questo documento sarebbe poi allegato, dopo la verifica da parte del presidente del Parlamento della conformità della procedura con il trattato, all’atto mediante il quale esso viene adottato, ossia quello con cui il presidente del Parlamento dichiara la definitiva adozione del bilancio.
44.
Il Parlamento ritiene che le nozioni di regolamento, direttiva o decisione, quali desumibili dall’articolo 288 TFUE, non soddisfino la specificità del bilancio. A questo proposito il Parlamento rileva che, diversamente da qualsiasi altro tipo di atto legislativo, il bilancio contiene solo previsioni di entrate e uscite. Solo l’esecuzione dei crediti iscritti in bilancio richiederebbe la preventiva adozione di un atto di base. Questa circostanza sarebbe rivelatrice della dicotomia tra procedura legislativa e procedura di bilancio. A tale riguardo il Parlamento osserva che il bilancio viene adottato secondo una procedura sui generis specificamente adeguata alla natura e al ruolo di quest’atto. In particolare, questa procedura terrebbe conto della natura contabile del documento da predisporre e della necessità di garantire l’adozione dell’atto entro la fine dell’anno.
45.
In merito alla presunta necessità che l’atto di adozione del bilancio sia firmato dai presidenti di ciascuna delle due istituzioni, il Parlamento sottolinea che la peculiarità degli atti legislativi adottati conformemente alla procedura legislativa speciale è che essi non sono firmati dai presidenti del Parlamento e del Consiglio, poiché ciò è riservato agli atti adottati conformemente alla procedura legislativa ordinaria, come precisato dall’articolo 297, paragrafo 1, TFUE. Inoltre, l’articolo 314 TFUE non prevederebbe assolutamente che il presidente del Consiglio abbia il diritto di cofirmare il bilancio. Per di più, occorrerebbe salvaguardare l’efficacia pratica dell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, che costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 297 TFUE.
46.
Poiché la procedura di bilancio non può essere assimilata alla procedura legislativa ordinaria, sarebbe errato sostenere, come fa il Consiglio, che nessuna istituzione ha l’ultima parola su un atto di codecisione. A questo proposito il Parlamento rileva che l’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE riguarda un’ipotesi in cui il presidente del Parlamento può essere indotto a dichiarare adottato il bilancio persino qualora solo il Parlamento approvi il progetto comune e il Consiglio invece lo respinga. Una siffatta ipotesi dimostrerebbe che il bilancio può essere adottato e firmato dal presidente del Parlamento senza che sia nemmeno richiesto l’accordo da parte del Consiglio.
47.
La firma congiunta di una decisione da parte del Parlamento e del Consiglio non sarebbe logica in una procedura che prevede la possibilità di adottare il bilancio persino qualora il Consiglio respinga il progetto comune. L’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE soddisferebbe una necessità semplice, ossia che il bilancio venga adottato entro la fine dell’anno per evitare di dover far ricorso al regime detto «dei dodicesimi provvisori». Invece di istituire due procedure diverse, una per l’ipotesi in cui il Parlamento e il Consiglio dichiarino il loro accordo e una per l’ipotesi in cui l’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE debba essere applicato, gli estensori del trattato avrebbero scelto un’unica procedura, ossia quella mediante la quale il presidente del Parlamento constata la definitiva adozione del bilancio con un atto giuridico proprio, di carattere oggettivo, anche se la procedura è contrassegnata dall’attività congiunta di queste due istituzioni.
48.
Il Parlamento ritiene inoltre di non aver violato il principio di attribuzione dei poteri, ma di aver agito conformemente all’articolo 314, paragrafo 9, TFUE quando ha dichiarato conclusa la procedura di bilancio ed ha firmato il medesimo. Esso ritiene che se avesse accettato che un atto legislativo autonomo, quale un regolamento, una direttiva o una decisione, sia adottato formalmente e firmato dai presidenti delle due istituzioni, come se si trattasse di un atto adottato nella cornice di una procedura ordinaria, esso avrebbe agito ultra vires e avrebbe violato l’articolo 314 TFUE, svuotando del suo contenuto il paragrafo 9 di detto articolo.
49.
Peraltro, il Parlamento giudica manifestamente infondato l’argomento del Consiglio secondo il quale esso avrebbe violato il dovere di leale cooperazione sancito dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE. Il Parlamento e il suo presidente avrebbero avuto come unico intento quello di rispettare l’articolo 314 TFUE. Peraltro, il Parlamento rileva che il suo presidente ha chiarito la propria posizione riguardo alla domanda del Consiglio nella sua lettera del 14 dicembre 2010. Il Parlamento osserva anche che, all’atto del voto sul bilancio 2011, il 15 dicembre 2010, il presidente del Consiglio non ha assolutamente sollevato la questione dell’atto legislativo da adottare o la questione della firma. Egli si è limitato a dire che si rallegrava dell’accordo tra le due istituzioni. È solo dopo l’avvenuta firma del bilancio, seduta stante, che il presidente del Consiglio ha trasmesso al presidente del Parlamento una lettera contenente, in allegato, la decisione del Parlamento e del Consiglio recante la sua firma, benché egli conoscesse la posizione del presidente del Parlamento riguardo alla firma del bilancio.
50.
Infine, per quanto concerne la presunta violazione delle forme sostanziali, il Parlamento afferma di avere adempiuto ai propri obblighi, quali previsti dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, constatando che sussisteva un accordo tra le due istituzioni e che la procedura era stata regolare.
B – La mia valutazione
51.
Come precedentemente dichiarato, la controversia tra il Consiglio e il Parlamento ruota in gran parte sulla difficoltà che può porre, a prima vista, l’armonizzazione di due disposizioni presenti nell’articolo 314 TFUE. La prima disposizione è quella contenuta nell’articolo 314, primo comma, TFUE, la quale, ricordo, prevede che «[i]l Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, stabiliscono il bilancio annuale dell’Unione in conformità delle disposizioni in appresso». La seconda compare nell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, il quale precisa che, «[q]uando la procedura di cui al presente articolo è espletata, il presidente del Parlamento europeo constata che il bilancio è definitivamente adottato».
52.
Benché la prima di queste due disposizioni costituisca una nuova formulazione del ruolo svolto dal Parlamento e dal Consiglio nella predisposizione del bilancio annuale dell’Unione, la seconda si pone nel solco dell’ex articolo 272, paragrafo 7, CE, di cui essa riprende il dettato, con l’unica differenza, a mio parere irrilevante, che il verbo «adopté» (adottato) sostituisce adesso il verbo «arrêté» (stabilito) (
6
). Pertanto, il potere che conserva il presidente del Parlamento di constatare la definitiva adozione del bilancio deve conciliarsi con l’affermazione secondo la quale il Parlamento e il Consiglio devono essere ora considerati come i coautori del bilancio annuale dell’Unione nella sua integralità, essendo stata abolita la distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie. Uno dei problemi fondamentali posti dal presente ricorso consiste pertanto nel garantire l’efficacia pratica dell’articolo 314, paragrafo 9, TFUE rispettando, nel contempo, la qualità del Consiglio di coautore, insieme al Parlamento, del bilancio.
53.
Preciso subito che, a mio parere, l’affermazione secondo la quale il Parlamento e il Consiglio stabiliscono congiuntamente il bilancio non significa che l’adozione di quest’ultimo deve sfociare in un atto legislativo consistente in un regolamento, in una direttiva o in una decisione, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, che debba essere firmato dai presidenti di ciascuna di queste due istituzioni.
54.
Osservo infatti che questa tesi del Consiglio non trova nessun esplicito sostegno nel dettato dell’articolo 314 TFUE. Gli autori del trattato non hanno effettuato infatti la scelta di indicare espressamente che il Parlamento e il Consiglio, statuendo conformemente a una procedura legislativa speciale, stabiliscano, con un regolamento, una direttiva o una decisione, il bilancio annuale dell’Unione.
55.
La mancanza di precisazioni riguardanti il tipo di atto mediante il quale il Parlamento il Consiglio devono stabilire il bilancio annuale dell’Unione costituisce anche una differenza notevole rispetto al Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, i cui articoli I‑56 e III‑404, primo comma, prevedevano che «[l]a legge europea stabilisce il bilancio annuale dell’Unione».
56.
Mancando, nell’articolo 314 TFUE, indicazioni esplicite in merito alla necessità di un atto legislativo firmato congiuntamente dai presidenti del Parlamento e del Consiglio al fine di ufficializzare l’adozione del bilancio, occorre indagare se, come suggerisce il Consiglio, la menzione contenuta nel primo comma di quest’articolo, secondo cui il bilancio è adottato conformemente a una «procedura legislativa speciale», sia tale da corroborare la tesi sostenuta dal Consiglio.
57.
A prima vista, questa espressione può ingenerare confusione se la si confronta con gli articoli 14, paragrafo 1, TUE e 16, paragrafo 1, TUE. Infatti, mentre queste due disposizioni distinguono tra la funzione legislativa e la funzione di bilancio, la formulazione dell’articolo 314, primo comma, TFUE suggerisce che la procedura di bilancio debba essere ricollegata alla categoria delle procedure legislative. Da questa assimilazione della procedura di bilancio a una procedura legislativa il Consiglio deduce che essa deve sfociare in un atto legislativo scelto tra gli atti dell’elenco previsto dall’articolo 288 TFUE e cofirmato dai presidenti del Parlamento e del Consiglio. Non condivido tale posizione.
58.
Seguendo alla lettera l’articolo 289, paragrafo 3, TFUE, ai sensi del quale «[g]li atti giuridici adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi», mi sembra esatto affermare che, se e in quanto rientra nella categoria delle procedure legislative, la procedura di bilancio deve sfociare nell’adozione di un atto legislativo.
59.
Tuttavia, non penso che debba trattarsi di un atto legislativo cofirmato dai presidenti del Parlamento e del Consiglio.
60.
A questo proposito osservo che dall’articolo 297, paragrafo 1, primo e secondo comma, TFUE si può dedurre che, sebbene la firma congiunta sia effettivamente la regola nell’ambito della procedura legislativa ordinaria, ciò non avviene per gli atti legislativi adottati conformemente a una procedura legislativa speciale. Questa constatazione rientra nella logica di quanto prevede l’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, ossia che, a differenza della procedura legislativa ordinaria consistente nell’adozione di un atto legislativo congiuntamente da parte del Parlamento e del Consiglio, la procedura legislativa speciale è contraddistinta dall’adozione di un atto legislativo da parte di una sola di queste istituzioni, con la partecipazione dell’altra. Se gli autori del trattato avessero voluto una vera propria codecisione che si materializzasse in un atto legislativo firmato dal Parlamento e dal Consiglio, essi avrebbero previsto l’applicazione delle modalità della procedura legislativa ordinaria nell’ambito della procedura di bilancio.
61.
Il fatto di indicare che il bilancio annuale dell’Unione è stabilito in applicazione di una procedura legislativa speciale è proprio destinato a porre l’accento sulla circostanza che la procedura di bilancio, benché si ispiri allo svolgimento della procedura legislativa ordinaria, quale precisato dall’articolo 294 TFUE, per esempio per quanto concerne la convocazione di un comitato di conciliazione in caso di disaccordo tra il Parlamento e il Consiglio, dev’essere distinta da quest’ultima.
62.
Si tratta certamente di una procedura legislativa, nel senso che comporta l’intervento dei due rami dell’autorità legislativa, i quali costituiscono parimenti i due rami dell’autorità di bilancio, e deve sfociare nell’adozione di un atto legislativo. Tuttavia questa procedura è qualificata come «speciale», nel senso che è adattata alle specifiche esigenze della funzione di bilancio e alle peculiarità dell’atto che costituisce il bilancio.
63.
Gli autori del trattato hanno istituito così una procedura specifica le cui varie fasi soddisfano la natura particolare del bilancio, che costituisce un atto di previsione e autorizzazione (
7
), il dovere imperativo di una procedura celere che consenta un voto di bilancio prima del futuro esercizio di bilancio, nonché la necessità di giungere a un risultato superando un eventuale disaccordo tra il Parlamento e il Consiglio.
64.
Questa procedura si svolge nel rispetto di tempi ristretti ed è organizzata in modo che un accordo tra il Parlamento e il Consiglio sia raggiunto a tempo debito onde evitare, per quanto possibile, il ricorso al regime dei dodicesimi provvisori nell’ambito del successivo esercizio di bilancio (
8
).
65.
L’accordo tra il Parlamento e il Consiglio può essere raggiunto in diversi momenti. Nell’ipotesi migliore, esso viene raggiunto quando il Parlamento approva la posizione del Consiglio al termine della prima fase, conformemente all’articolo 314, paragrafo 4, lettera a), TFUE (
9
). Se il Parlamento, a maggioranza dei membri che lo compongono, adotta alcuni emendamenti, deve riunirsi un comitato di conciliazione, fatta eccezione per il caso in cui il Consiglio informi il Parlamento che esso approva tutti i suoi emendamenti (
10
).
66.
Quando si riunisce il comitato di conciliazione, si apre una seconda fase che tende alla ricerca di un accordo su un progetto comune tra i membri del Consiglio o i loro rappresentanti e i rappresentanti del Parlamento (
11
). Se, entro il termine di ventuno giorni dalla sua convocazione, il comitato di conciliazione giunge a un accordo su un progetto comune, il Parlamento e il Consiglio dispongono ciascuno di un termine di quattordici giorni a decorrere dalla data di tale accordo per approvare il progetto comune (
12
).
67.
A questo punto possono realizzarsi diversi scenari.
68.
Se il Parlamento e il Consiglio approvano entrambi il progetto comune o non riescono a deliberare, o se una delle due istituzioni approva il progetto comune mentre l’altra non riesce a deliberare, il bilancio si considera definitivamente adottato in conformità al progetto comune (
13
).
69.
Viceversa, quando il Parlamento, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, e il Consiglio respingono entrambi il progetto comune, oppure se una delle due istituzioni respinge il progetto comune mentre l’altra non riesce a deliberare, il bilancio non può essere considerato adottato e la Commissione europea deve presentare un nuovo progetto di bilancio (
14
). Lo stesso avviene quando il Parlamento, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, respinge il progetto comune mentre il Consiglio lo approva (
15
).
70.
Viceversa, la situazione in cui il Consiglio respinge il progetto comune mentre il Parlamento lo approva non osta necessariamente all’adozione del bilancio. Infatti, il rigetto da parte del Consiglio del progetto comune può essere superato in presenza di determinate condizioni. L’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE prevede in effetti che il Parlamento, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono e dei tre quinti dei voti espressi, può decidere di confermare tutti o parte degli emendamenti di cui al paragrafo 4, lettera c), dello stesso articolo. L’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE precisa inoltre che se uno degli emendamenti del Parlamento non è confermato, viene mantenuta la posizione concordata in seno al comitato di conciliazione sulla linea di bilancio oggetto di tale emendamento. Il bilancio si considera allora definitivamente adottato su questa base.
71.
Infine, se, entro il termine di ventuno giorni di cui all’articolo 314, paragrafo 5, TFUE, il comitato di conciliazione non giunge a un accordo su un progetto comune, la Commissione sottopone un nuovo progetto di bilancio (
16
).
72.
Da questa descrizione della procedura di bilancio quale è adesso prevista dall’articolo 314 TFUE deduco che l’adozione del bilancio può avvenire solo a seguito del raggiungimento di un accordo tra il Parlamento e il Consiglio. Persino nel caso specifico previsto dall’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE, che attribuisce al Parlamento il potere di superare la bocciatura del progetto comune da parte del Consiglio, il bilancio si considera adottato in base all’accordo raggiunto in seno al comitato di conciliazione. È l’esistenza di un accordo, raggiunto nel corso di un processo che privilegia la collaborazione e la concertazione tra il Parlamento e il Consiglio (
17
), che consente di ritenere che il bilancio sia stato adottato da queste due istituzioni, conformemente a quanto richiesto dall’articolo 314, primo comma, TFUE.
73.
Che si tratti dell’una o dell’altra ipotesi prevista, l’accordo così raggiunto dal Parlamento e dal Consiglio non necessita, contrariamente a quanto sostenuto da quest’ultimo, di essere ufficializzato mediante un atto legislativo cofirmato dai presidenti di queste due istituzioni affinché il bilancio possa considerarsi adottato.
74.
Se si fa riferimento all’ipotesi prevista dall’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE, mi sembra difficile, del resto, sostenere che gli autori del trattato abbiano avuto l’intenzione di sottoporre l’adozione del bilancio alla firma del presidente del Consiglio proprio nell’ipotesi in cui sia stata quest’istituzione a respingere il progetto comune.
75.
Inoltre l’articolo 314 TFUE non impone né esplicitamente né implicitamente l’esistenza di un atto legislativo cofirmato dai presidenti del Parlamento e del Consiglio affinché il bilancio divenga idoneo a produrre effetti giuridici.
76.
Decidere diversamente equivarrebbe, come sostenuto dal Parlamento, a privare di efficacia pratica l’atto del presidente del Parlamento previsto dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE.
77.
Orbene, è giocoforza constatare che gli autori del Trattato di Lisbona hanno deciso di mantenere, in termini praticamente immutati, quest’ultima fase della procedura di bilancio, durante la quale il presidente del Parlamento constata che il bilancio è definitivamente adottato. Peraltro, non c’è nulla che indichi che essi abbiano voluto privare quest’atto del presidente del Parlamento degli effetti giuridici ad esso attribuiti dalla giurisprudenza della Corte.
78.
Alla luce di tutto ciò, ritengo che all’atto con il quale il presidente del Parlamento constata la definitiva adozione del bilancio debbano essere riconosciuti la stessa funzione e gli stessi effetti giuridici ad esso attribuiti prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
79.
A questo proposito, dalla giurisprudenza della Corte risulta che, mediante questo atto, «[è] il presidente del Parlamento che constata formalmente la conclusione del procedimento di bilancio e la conseguente adozione definitiva del bilancio, e che in tal modo conferisce forza obbligatoria al bilancio, nei confronti tanto delle istituzioni, quanto degli Stati membri. Nell’esercitare questa funzione, il presidente del Parlamento pone in essere un atto giuridico proprio, di carattere oggettivo, al termine di un procedimento caratterizzato dall’attività congiunta di varie istituzioni» (
18
).
80.
In altri termini, in quest‘ultima fase della procedura, l’atto del presidente del Parlamento ha la funzione di attestare l’applicazione e la conclusione regolari della procedura di bilancio. È parimenti quest’atto del presidente del Parlamento che consente al bilancio di produrre effetti giuridici nei confronti delle istituzioni e degli Stati membri.
81.
L’atto del presidente del Parlamento costituisce pertanto l’atto legislativo, assimilabile a una decisione produttiva di effetti obbligatori ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE, che conclude la procedura legislativa speciale prevista dall’articolo 314 TFUE (
19
). Si tratta insomma della decisione di bilancio senza la quale il bilancio resterebbe un atto privo di effetti giuridici (
20
).
82.
Questa decisione di bilancio costituisce ovviamente un atto impugnabile, come dimostra la presente procedura. In particolare, una decisione siffatta può essere annullata quando sia stata adottata in assenza di un accordo tra il Parlamento e il Consiglio sul contenuto del bilancio, alle condizioni previste dall’articolo 314 TFUE.
83.
Ciò non ricorre nel caso di specie. Infatti si ricava chiaramente dagli atti del fascicolo che un accordo inequivocabile è stato raggiunto tra il Parlamento e il Consiglio in merito al contenuto del bilancio per l’esercizio 2011. La circostanza che tra queste due istituzioni fosse in corso una controversia riguardo all’ufficializzazione di questo accordo non impediva al presidente del Parlamento di adottare, il 15 dicembre 2010, l’atto che dichiarava conclusa la procedura avviata in applicazione dell’articolo 314 TFUE e la definitiva adozione del bilancio generale dell’Unione per l’esercizio 2011.
84.
Alla luce di tutti questi elementi, propongo alla Corte di respingere come infondato il motivo principale del Consiglio, con cui si lamenta la violazione dell’articolo 314 TFUE per la mancanza di un atto legislativo cofirmato dai presidenti del Parlamento e del Consiglio.
85.
Peraltro, dal momento che ritengo che il Parlamento abbia agito nel rispetto dell’articolo 314 TFUE, non può addebitarsi al medesimo né di non avere rispettato l’equilibrio istituzionale sancito dall’articolo 314 TFUE, né di aver violato il principio di attribuzione dei poteri e il dovere di leale cooperazione tra le istituzioni, e neppure di aver violato le forme sostanziali.
V – Conclusione
86.
Alla luce di tutto quanto precede, propongo alla Corte di:
—
respingere il ricorso, e
—
condannare il Consiglio dell’Unione europea alle spese, mentre il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	GU 2011, L 68, pag. I/1.
(
3
)	34/86 (Racc. pag. 2155).
(
4
)	Punto 8.
(
5
)	Sentenza Consiglio/Parlamento, cit. (punto 8).
(
6
)	Sottolineo inoltre che, nella versione inglese del trattato, il termine «adopted» è rimasto immutato. [Stessa soluzione per la versione italiana, che ha mantenuto il termine «adottato»; N.d.T.]
(
7
)	V. sentenza Consiglio/Parlamento, cit. (punto 6), la quale precisa che il bilancio è «l’atto con cui ogni anno vengono preventivamente calcolate ed autorizzate le entrate e le spese».
(
8
)	V. articolo 315 TFUE.
(
9
)	L’articolo 314, paragrafo 4, lettera b), TFUE prevede anche che, quando il Parlamento non ha deliberato, il bilancio si considera adottato.
(
10
)	V. articolo 314, paragrafo 4, lettera c), TFUE.
(
11
)	V. articolo 314, paragrafo 5, TFUE.
(
12
)	V. articolo 314, paragrafo 6, TFUE.
(
13
)	V. articolo 314, paragrafo 7, lettera a), TFUE.
(
14
)	V. articolo 314, paragrafo 7, lettera b), TFUE.
(
15
)	V. articolo 314, paragrafo 7, lettera c), TFUE.
(
16
)	V. articolo 314, paragrafo 8, TFUE.
(
17
)	Difatti, l’articolo 314 TFUE ufficializza e consolida una prassi di dialogo che è stato oggetto di accordi interistituzionali.
(
18
)	Sentenza Consiglio/Parlamento, cit. (punto 8).
(
19
)	Poiché un atto siffatto è espressamente previsto dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE nell’ambito della procedura legislativa speciale in questione, l’articolo 296, primo e terzo comma, TFUE è irrilevante.
(
20
)	L’attribuzione di effetti giuridici al bilancio non esonera in linea di principio le istituzioni dell’Unione, quando esse intendono dare esecuzione a spese iscritte in bilancio, dall’obbligo di adottare un atto giuridicamente vincolante che dia fondamento giuridico all’azione dell’Unione, conformemente a quanto previsto dall’articolo 310, paragrafo 3, TFUE.