61994TJ0390_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-390/94,
Aloys Schroeder, Jan og Karl-Julius Thamann, i disses egenskab af selskabsdeltagere i det tyske selskab Zuchtschweine Epe GbR, Neuenkirchen (Tyskland), ved advokaterne Wilhelm Clages, Gerd Rentzmann og Rudolf Brenken, Quakenbrueck, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Michel Molitor, Pierre Feltgen og André Harpes, 14A, rue des Bains,
sagsoegere,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Claudia Schmidt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Georg M. Berrisch, Hamburg og Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
hvori der i henhold til EF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, er nedlagt paastand om, at Kommissionen tilpligtes at betale det tab, som sagsoegerne har lidt paa grund af en raekke beslutninger, Kommissionen har vedtaget som led i bekaempelsen af klassisk svinepest i Forbundsrepublikken Tyskland,
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. García-Valdecasas, og dommerne J. Azizi og M. Jaeger,
justitssekretaer: fuldmaegtig A. Mair,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 12. november 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
Retsregler
1 Med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked og for at sikre den frie bevaegelighed for dyr har Faellesskabet vedtaget en raekke foranstaltninger, herunder Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29, herefter »direktiv 90/425«). Dette direktiv bestemmer navnlig, dels at veterinaerkontrollen i det vaesentlige skal foretages paa afsendelsesstedet og kun stikproevevis maa finde sted i bestemmelsesmedlemsstaten, dels at en medlemsstat straks skal ivaerksaette de foranstaltninger, der er fastsat i EF-bestemmelserne, naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer visse sygdomme, saasom klassisk svinepest.
2 Hvad angaar foranstaltninger til forebyggelse og bekaempelse af enhver sygdom, som kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed, fastlaegger direktivets artikel 10 de respektive forpligtelser, der paahviler dels afsendelses- og bestemmelsesmedlemsstaterne, dels Kommissionen.
3 Artikel 10, stk. 3, bestemmer saaledes:
»Hvis Kommissionen ikke er blevet informeret om disse foranstaltninger, eller hvis den finder de trufne foranstaltninger utilstraekkelige, kan den i samarbejde med den beroerte medlemsstat traeffe beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til dyrene ... fra det epizooti-ramte omraade eller fra en bestemt bedrift, et bestemt center eller organ, indtil Den Staaende Veterinaerkomité traeder sammen. Disse foranstaltninger skal saa hurtigt som muligt forelaegges Den Staaende Veterinaerkomité for at blive stadfaestet, aendret eller ophaevet efter fremgangsmaaden i artikel 17.«
4 Artikel 10, stk. 4, er affattet saaledes:
»Under alle omstaendigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen. Den traeffer efter fremgangsmaaden i artikel 17 de noedvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede dyr ... Den foelger udviklingen i situationen og aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme fremgangsmaade paa baggrund af denne udvikling.«
5 Den Staaende Veterinaerkomité, som blev oprettet ved Raadets afgoerelse 68/361/EOEF af 15. oktober 1968 (EFT 1968 II, s. 465), er sammensat af eksperter, som repraesenterer medlemsstaterne. Kommissionen har forsaede i komitéen og skal forelaegge den forslag om vedtagelse eller aendring af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425.
6 Ved Raadets direktiv 80/217/EOEF af 22. januar 1980 om faellesskabsforanstaltninger til kontrol med klassisk svinepest (EFT L 47, s. 11, herefter »direktiv 80/217«) blev der indfoert faellesskabsforanstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest (herefter »svinepest«).
7 Dette direktivs artikel 3 bestemmer saaledes:
»Medlemsstaterne paaser, at mistanke om eller tilstedevaerelse af svinepest straks anmeldes til den kompetente myndighed.«
8 Ifoelge artikel 4 skal der, naar der paa en bedrift findes svin, der mistaenkes for at have svinepest, straks ivaerksaettes officielle undersoegelser. Ifoelge samme bestemmelse skal bedriften saettes under myndighedernes tilsyn, og navnlig skal det forbydes at foere svin til og fra bedriften. Naar der officielt er konstateret svinepest, skal alle bedriftens svin straks slaas ned under offentlig kontrol og paa en saadan maade, at enhver risiko for spredning af svinepestvirus undgaas, jf. artikel 5. Ifoelge artikel 7 og 8 skal der udfoeres epizootiske undersoegelser, navnlig med henblik paa at fastslaa infektionens mulige oprindelse og for at fastslaa, om virusen har kunnet sprede sig ved kontakt med andre besaetninger.
9 Artikel 9, stk. 1, i direktiv 80/217, som aendret ved Raadets direktiv 91/685/EOEF af 11. december 1991 (EFT L 377, s. 1, herefter »direktiv 91/685«), bestemmer:
»Saa snart diagnosen klassisk svinepest er blevet officielt bekraeftet hos svin paa en bedrift, etablerer de kompetente myndigheder et iagttagelsesdistrikt med en minimumsradius paa 3 km omkring den angrebne bedrift, som samtidig indgaar i et overvaagningsomraade med en minimumsradius paa 10 km.«
10 Direktivets artikel 9, stk. 2, opregner en raekke faktorer, som de kompetente myndigheder i hvert enkelt tilfaelde skal tage hensyn til ved afgraensningen af iagttagelsesdistrikterne og overvaagningsomraaderne. Disse faktorer er bl.a. resultaterne af de epizootiologiske undersoegelser, der er foretaget i henhold til artikel 7, de geografiske forhold - saerligt naturlige graenser - andre bedrifters beliggenhed og naerhed, handelsmoensteret og kontrolfaciliteterne.
11 Ved svineavl sondres normalt mellem fire niveauer (produktion af avlsracer, opdraet af smaagrise, produktion af fedesvin og opfedning), som hver foregaar paa specialiserede bedrifter. I den forbindelse finder der en livlig handel sted med dyr, bl.a. mellem medlemsstaterne.
12 Svinepest er en smitsom virussygdom hos svin, som har et saerdeles akut forloeb. Ved en typisk infektion kan doedeligheden naa op paa 100%. Sygdommen, som ikke kan overfoeres til mennesker, kan brede sig hurtigt og varigt true svinebesaetningers eksistens. Afhaengig af sygdommens udvikling udgoer inkubationstiden fra to til tyve dage. Foer sygdommen bryder ud og kan konstateres, kan det sygdomsfremkaldende element allerede have vaeret overfoert flere gange. Dette skyldes navnlig, at de bedrifter, som driver avl med smaagrise og fedesvin, ofte saelger deres dyr til andre bedrifter.
13 Ved bekaempelsen af svinepest foelger Faellesskabet en ikke-vaccinationspolitik i lighed med, hvad der gaelder i Amerikas Forenede Stater, Australien, Canada, New Zealand, Norge, Ungarn, Polen og Den Tjekkiske Republik. Flere lande forbyder indfoersel af svin fra omraader, hvor det er tilladt at vaccinere. Paa samme maade kan der kun indfoeres svin til Faellesskabet fra omraader, hvor der inden for de sidste tolv maaneder ikke har vaeret konstateret noget tilfaelde af svinepest og ikke er foretaget nogen vaccination herimod.
Udbrud af svinepest i Tyskland i 1993-1994 og de af Kommissionen trufne foranstaltninger
14 I 1993 blev der anmeldt 100 udbrud af svinepest i Tyskland, mens der i 1992 blev anmeldt 13 og i 1991 6. Disse 100 tilfaelde fordelte sig mellem 7 delstater, hvoraf Niedersachsen var haardest ramt med 60 udbrud, heraf 18 alene i perioden fra den 25. maj til den 16. juni 1993.
15 I medfoer af artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 vedtog Kommissionen den 18. juni 1993 beslutning 93/364/EOEF om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland (EFT L 150, s. 47, herefter »beslutning 93/364«). Da infektionsrisikoen ifoelge betragtningerne til beslutningen var begraenset til et bestemt geografisk omraade, bestemtes det i artikel 1, at »Tyskland ... ikke [maa] sende levende svin fra de i [beslutningens] bilag I omhandlede dele af sit omraade til andre medlemsstater«, dvs. fra visse distrikter i delstaterne Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen og Rheinland-Pfalz. Selv om Kommissionen fastslog, at Tyskland havde truffet foranstaltninger i overensstemmelse med direktiv 80/217 og navnlig oprettet iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, paalagde den dog ved artikel 2 i beslutning 93/364 samtidig Tyskland at traeffe passende foranstaltninger til at sikre, at sygdommen ikke bredte sig fra de dele af dets omraade, der var undergivet restriktioner, til andre dele. Ifoelge artikel 3 i beslutning 93/364 maatte Tyskland ikke sende fersk svinekoed og koedprodukter hidroerende fra svin, der kom fra bedrifter, som var beliggende i de i bilag I omhandlede dele af dets omraade, til andre medlemsstater.
16 Da der i den efterfoelgende periode skete nye udbrud af svinepest i Tyskland, blev den del af tysk omraade, for hvilken der var udstedt forbud mod udfoersel af svin, udvidet ved Kommissionens beslutning 93/497/EOEF af 15. september 1993 om aendring af beslutning 93/364 (EFT L 233, s. 15, herefter »beslutning 93/497«).
17 Da der i Belgien var blevet diagnosticeret et foerste udbrud af svinepest hos svin, som var indfoert fra Tyskland, forboed Belgien ved ministeriel bekendtgoerelse af 14. oktober 1993 indfoerslen af svin fra Tyskland, og Kommissionen udvidede forbuddene mod udfoersel af svin til hele Tysklands omraade ved beslutning 93/539/EOEF af 20. oktober 1993 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/364 (EFT L 262, s. 67, herefter »beslutning 93/539«).
18 Ved Kommissionens beslutning 93/553/EOEF af 29. oktober 1993 om aendring af beslutning 93/539 (EFT L 270, s. 74) blev de udfoerselsforbud, som i foerste omgang gjaldt indtil den 29. oktober 1993, forlaenget til den 4. november 1993.
19 Senere vedtog Kommissionen, stadig i medfoer af artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425, beslutning 93/566/EF af 4. november 1993 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/539 (EFT L 273, s. 60, herefter »beslutning 93/566«). Ifoelge denne beslutning maatte Tyskland ikke sende levende svin (artikel 1) eller fersk svinekoed og koedprodukter (artikel 2), der kom fra de i bilag I omhandlede omraader, hverken til de andre medlemsstater eller til andre dele af dets eget omraade (herefter »forsendelsesforbuddene«).
20 Osnabrueck-distriktet, hvori sagsoegernes bedrift er beliggende, var blandt de omraader i delstaten Niedersachsen, som var naevnt i beslutningens bilag I.
21 Ved Kommissionens beslutning 93/621/EF af 30. november 1993 om aendring af beslutning 93/566 og ophaevelse af beslutning 93/539 (EFT L 297, s. 36, herefter »beslutning 93/621«) blev det omraade, forsendelsesforbuddene gjaldt for, ikke laengere afgraenset efter distrikter, men efter kommuner. Ifoelge Kommissionen var alle de kommuner, hvis omraade helt eller delvis var beliggende i en radius paa 20 km omkring de bedrifter, hvor der var konstateret svinepest, ramt heraf. Kommunen Bramsche, hvori sagsoegernes bedrift er beliggende, var opregnet blandt de kommuner i Osnabrueck-distriktet, som var naevnt i det nye bilag til den aendrede affattelse af beslutning 93/566.
22 Ved Kommissionens beslutning 93/671/EF af 10. december 1993 (EFT L 306, s. 59, herefter »beslutning 93/671«) samt Kommissionens beslutning 93/720/EF af 30. december 1993 (EFT L 333, s. 74, herefter »beslutning 93/720«) om henholdsvis anden og tredje aendring af beslutning 93/566 og om afloesning af beslutning 93/539 blev udstraekningen af de omraader, som var omfattet af forsendelsesforbuddene, tilpasset for at tage hensyn til udviklingen i forekomsten af svinepest.
23 Ved Kommissionens beslutning 94/27/EF af 20. januar 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/566 (EFT L 19, s. 31, herefter »beslutning 94/27«), som var udstedt i henhold til artikel 10 i direktiv 90/425, blev udstraekningen af de omraader, som var omfattet af forsendelsesforbuddene, paa ny aendret. Kun visse kommuner i tre distrikter inden for delstaten Niedersachsen var fortsat omfattet af forbuddene. Kommunen Bramsche var naevnt blandt de kommuner, som var opregnet i beslutningens bilag I.
24 Da der forekom nye udbrud af svinepest i andre omraader af Niedersachsen, blev forbuddet mod at foretage forsendelser saavel til andre dele af Tysklands omraade som til andre medlemsstater udvidet til at gaelde for hele Niedersachsen ved artikel 1, stk. 1, i Kommissionens beslutning 94/178/EF af 23. marts 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 94/27/EF og 94/28/EF (EFT L 83, s. 54, herefter »beslutning 94/178«). Desuden blev der ved samme beslutnings artikel 1, stk. 2, udstedt et forbud mod at foretage transport inden for selve delstaten Niedersachsen for de dele af dens omraade, som var saerligt truet, nemlig fra det i beslutningens bilag II omhandlede omraade til det i bilag I omhandlede omraade.
25 Paa grund af et oeget antal udbrud af svinepest i delstaten Niedersachsen blev beslutning 94/178 aendret ved Kommissionens beslutning 94/292/EF af 19. maj 1994 (EFT L 128, s. 21, herefter »beslutning 94/292«), navnlig med henblik paa en tilpasning af graenserne for det i bilag II omhandlede omraade.
26 Sagsoegerne driver avl med smaagrise af hybridracen JSR i deres svineavlsbedrift i Epe, som er beliggende i Niedersachsen i kommunen Bramsche, Osnabrueck-distriktet. Sagsoegernes bedrift er efter det af dem oplyste hovedsagelig beliggende i distrikterne Vechta, Diepholz og Osnabrueck og i det omraade, der graenser op til delstaten Nordrhein-Westfalen.
27 Sagsoegernes bedrift har ikke vaeret ramt af svinepest, men er beliggende i de landomraader, der var omfattet af de forsendelsesforbud, som blev udstedt ved de ovenfor naevnte beslutninger, som Kommissionen vedtog fra den 4. november 1993 til den 19. maj 1994.
Retsforhandlinger og parternes paastande
28 Det er paa baggrund af de anfoerte omstaendigheder, at sagsoegerne har anlagt naervaerende erstatningssoegsmaal den 15. december 1994.
29 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og, som en foranstaltning med henblik paa sagens tilrettelaeggelse i henhold til procesreglementets artikel 64, at anmode parterne om at besvare en raekke spoergsmaal skriftligt, hvilken anmodning er blevet behoerigt efterkommet.
30 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i det offentlige retsmoede den 12. november 1996.
31 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen tilpligtes at betale en erstatning paa 173 174,45 DM for det tab, sagsoegerne har lidt som foelge af de anfaegtede beslutninger.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen afvises, eller Kommissionen frifindes.
- Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
33 Kommissionen har gjort gaeldende, at sagen maa afvises, da den er anlagt af selskabet »Aloys Schroeder, Jan und Karl-Julius Thamann, Zuchtschweine Epe GbR«, dvs. et civilretligt selskab i den betydning, dette begreb har i § 705 ff. i den tyske borgerlige lovbog (Gesellschaft buergerlichen Rechts). Et saadant civilretligt selskab har imidlertid ikke nogen soegsmaalskompetence efter tysk ret.
34 Kommissionens fortolkning kan ikke laegges til grund. Som det nemlig med rette er gjort gaeldende af sagsoegerne, fremgaar det saavel af hovedet til staevningen, fremstillingen af anbringenderne og argumenterne som af rettergangsfuldmagten - hvori der tales om »sagsoegerne« og ikke »sagsoegeren« - at sagen er anlagt af de fysiske personer Aloys Schroeder samt Jan og Karl-Julius Thamann i disses egenskab af selskabsdeltagere i det civilretlige selskab »Zuchtschweine Epe GbR« og ikke af det naevnte civilretlige selskab.
35 Foelgelig kan sagen tages under realitetspaakendelse.
Realiteten
36 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionens beslutning 93/566, 93/621, 93/671, 93/720, 94/27, 94/178 og 94/292 er ulovlige, og at de har paafoert sagsoegerne en skade, som Faellesskabet er forpligtet til at erstatte i henhold til EF-traktatens artikel 215, stk. 2.
37 Kommissionen har gjort gaeldende, at betingelserne for, at Faellesskabet kan paadrage sig erstatningsansvar som foelge af retsakter udstedt af Faellesskabets institutioner, ikke er opfyldt.
A - De anfaegtede retsakters karakter
Parternes argumenter
38 Efter sagsoegernes opfattelse har de omhandlede beslutninger ikke karakter af generelle retsakter, men er forvaltningsakter, som udloeser et ansvar for Faellesskabet paa den ene betingelse, at de er ulovlige. Foelgelig maa de af Domstolen udviklede principper for erstatning af tab, som er forvoldt af en forvaltningsakt, anvendes (Domstolens dom af 28.4.1971, sag 4/69, Luetticke mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 73, org. ref.: Rec. s. 325), og ikke de principper, som gaelder vedroerende Faellesskabets ansvar som foelge af generelle retsakter, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg (Domstolens dom af 2.12.1971, sag 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt mod Raadet, Sml. 1971, s. 275, org. ref.: Rec. s. 975).
39 I den forbindelse har sagsoegerne foerst anfoert, at alle de sager, hvori Domstolen har fastslaaet, at ansvaret for generelle retsakter maatte vurderes efter strengere kriterier, vedroerte forordninger eller gennemfoerelsesforordninger i henhold til traktatens artikel 189, stk. 2. Ifoelge Domstolens praksis (dom af 14.12.1962, forenede sager 16/62 og 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Raadet, Sml. 1954-1964, s. 359, org. ref.: Rec. s. 901) har en retsakt alene generel karakter og udfylder en lovgivende funktion, saafremt dens regelfastsaettende indhold er tilstraekkelig abstrakt og finder generel anvendelse. Det er imidlertid kun forordninger, der opfylder disse betingelser.
40 Endvidere anfoerer sagsoegerne, at en beslutning i EF-traktatens artikel 189, stk. 4's forstand er en konkret individuel foranstaltning, som helt svarer til en forvaltningsakt, da det paahviler Kommissionen som Faellesskabets udoevende institution at vedtage saadanne beslutninger.
41 Desuden finder sagsoegerne, at spoergsmaalet om, hvorvidt en retsakt har karakter af en generel retsakt eller af en forvaltningsakt, ikke kan vaere afhaengig af, om der er overladt den institution, som vedtager retsakten, noget skoen.
42 Efter sagsoegernes opfattelse er den omstaendighed, at en retsakt har en generel karakter, begrundelsen for at anvende de strengere betingelser for Faellesskabets ansvar, som gaelder efter domspraksis. Denne domspraksis bygger nemlig paa det hensyn, at Faellesskabets lovgivende virksomhed ikke maa hindres af eventuelle erstatningskrav. Saaledes har Domstolen i praemis 11 i den ovenfor i praemis 38 naevnte dom i sagen Zuckerfabrik Schoeppenstedt mod Raadet med rette indskraenket Faellesskabets ansvar for det tab, som en privat havde lidt, med den begrundelse, at der var tale om en »generel retsakt, som [indebar] valg af oekonomisk-politisk karakter«.
43 I oevrigt anerkender Domstolen ifoelge sagsoegerne kun, at faellesskabslovgiver har en skoensmaessig befoejelse paa det oekonomisk-politiske omraade. Det er principielt Raadet, som udoever den lovgivende funktion, og Kommissionen kan kun i undtagelsestilfaelde varetage denne funktion, naar den efter saerlig bemyndigelse hertil tillaegges befoejelse til at vedtage generelle retsakter, saaledes som det typisk er tilfaeldet, naar den bemyndiges til at udstede gennemfoerelsesforordninger.
44 Efter sagsoegernes opfattelse var de ovenfor naevnte beslutninger, som Kommissionen vedtog mellem den 4. november 1993 og den 19. maj 1994, og som fastsaetter forsendelsesforbud for bestemte omraader, individuelle og tilstraekkeligt konkrete retsakter, som var udstedt i henhold til artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425. Denne bestemmelse indeholder imidlertid ingen saerskilt bemyndigelse for Kommissionen til at fastsaette regler som led i en skoensbefoejelse paa det oekonomisk-politiske omraade, men en bemyndigelse til at anvende retsreglerne i konkrete tilfaelde, i givet fald under udoevelsen af et vist skoen.
45 Endelig anfoerer sagsoegerne, at de omhandlede beslutninger goer det muligt at identificere de paagaeldende svineproducenter og -eksportoerer, som er etableret i Tyskland. Beslutningerne har derfor karakter af forvaltningsakter vedroerende konkrete tilfaelde og ikke af generelle og abstrakte forskrifter.
46 Kommissionen har gjort gaeldende, at man i den foreliggende sag maa anvende principperne vedroerende Faellesskabets ansvar som foelge af generelle retsakter, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg, dvs. begrebet »generel retsakt«, som dette anvendes af Domstolen i den ovenfor i praemis 38 naevnte dom i sagen Zuckerfabrik Schoeppenstedt mod Raadet og i de efterfoelgende domme vedroerende alle de retsakter, som er naevnt i traktatens artikel 189, herunder de beslutninger, som er rettet til medlemsstaterne.
47 De omhandlede beslutninger bygger paa »oekonomisk-politiske valg«, hvilket begreb sigter til alle de beslutninger, der traeffes som led i udoevelsen af en skoensmaessig befoejelse, og som vedroerer organisationen af en sektor, navnlig en faelles markedsordning (Domstolens dom af 24.10.1973, sag 43/72, Merkur-Aussenhandels mod Kommissionen, Sml. s. 1055, og Rettens dom af 21.2.1995, sag T-472/93, Campo Ebro Industrial m.fl. mod Raadet, Sml. II, s. 421, praemis 42). I den forbindelse anfoerer Kommissionen, at den, da den vedtog de omtvistede beslutninger, og navnlig da den fastsatte de omraader, for hvilke der maatte udstedes forsendelsesforbud, var noedt til at afveje det generelle hensyn til samhandelen med svin inden for Faellesskabet over for hensynet til beskyttelse af svinebestandens sundhed og dens bevarelse inden for Faellesskabet samt hensynet til svineproducenterne i de omraader af Tyskland, hvor der var konstateret svinepest.
48 Kommissionen henviser endvidere til Domstolens praksis, hvorefter Faellesskabet kun undtagelsesvis og under saerlige omstaendigheder kan paadrage sig et ansvar som foelge af en generel retsakt, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg, idet institutionerne ikke paa det oekonomiske omraade »maa hindres i [deres] dispositioner ved udsigten til erstatningskrav, hver gang [de] i den almene interesse skal traeffe generelle foranstaltninger, som kan skade privates interesser« (Domstolens dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 5). Denne praksis maa efter Kommissionens opfattelse anvendes i den foreliggende sag, da det i vaesentlig grad ville begraense Kommissionens handlemuligheder, saafremt den maatte befrygte erstatningssager hver gang, den skal traeffe foranstaltninger til bekaempelse af epidemier blandt dyr. I saadanne tilfaelde, hvor det normalt er noedvendigt at handle meget hurtigt, kan Kommissionen kun undtagelsesvis og under saerlige omstaendigheder paadrage sig et ansvar.
Rettens bemaerkninger
49 Ifoelge traktatens artikel 215, stk. 2, skal Faellesskabet for saa vidt angaar ansvar uden for kontraktforhold i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner under udoevelsen af deres hverv.
50 Efter fast retspraksis kan Faellesskabet kun ifalde ansvar, hvis en raekke betingelser er opfyldt, nemlig at den adfaerd, der laegges den paagaeldende faellesskabsinstitution til last, er retsstridig, at der er indtraadt et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem den retsstridige adfaerd og det paaberaabte tab (Rettens dom af 9.1.1996, sag T-575/93, Koelman mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, praemis 89).
51 Hvad angaar den foerste betingelse om, at der skal foreligge en retsstridig adfaerd, er det Domstolens faste praksis vedroerende forvaltningsakter, at enhver retskraenkelse udgoer en retsstridig adfaerd, som kan paafoere Faellesskabet et ansvar (Domstolens dom af 7.11.1985, sag 145/83, Adams mod Kommissionen, Sml. s. 3539).
52 Hvad derimod angaar generelle retsakter kan Faellesskabet kun ifalde ansvar, saafremt der foreligger en kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private. Hvis institutionen har udstedt retsakten under udoevelsen af en vid skoensbefoejelse, er det desuden en forudsaetning for, at Faellesskabet kan ifalde erstatningsansvar, at overtraedelsen er tilstraekkeligt kvalificeret, dvs. at den er aabenbar og grov (Rettens dom af 13.12.1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2941, praemis 81).
53 Det maa derfor undersoeges, om de anfaegtede beslutninger er generelle retsakter eller forvaltningsakter og i givet fald, om Kommissionen ved vedtagelsen heraf raadede over en vid skoensbefoejelse.
54 Det bemaerkes indledningsvis, at i modsaetning til, hvad sagsoegerne har haevdet, kan begrebet generel retsakt, saaledes som dette forstaas i retspraksis, finde anvendelse paa alle de retsakter, der er omhandlet i artikel 189, og ikke blot paa forordninger. Efter fast retspraksis bestemmes en retsakts karakter nemlig ikke af dens ydre form, men af, om den er almengyldig eller ej (se den ovenfor i praemis 52 naevnte dom i sagen Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, praemis 86).
55 Ved bestemmelsen af de omtvistede retsakters karakter maa der tages hensyn til foelgende betragtninger.
56 For det foerste har de anfaegtede beslutninger i forhold til sagsoegerne haft tilsvarende virkninger som en almengyldig retsakt, ligesom hvis der var tale om en forordning, der forboed samtlige svineproducenter og -eksportoerer, som er etableret inden for visse omraader af det nationale omraade, at sende bestemte dyr eller produkter til andre medlemsstater eller til andre dele af det nationale omraade.
57 Denne konstatering afkraeftes ikke af sagsoegernes argument om, at det er muligt at identificere samtlige svineproducenter og -eksportoerer, som er etableret i Tyskland og omfattet af de anfaegtede beslutninger. Efter fast retspraksis mister en retsakt nemlig ikke sin almengyldighed, fordi det er muligt mere eller mindre noejagtigt at fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den paa et givet tidspunkt finder anvendelse paa, naar det er ubestridt, at den anvendes paa grundlag af objektive faktiske og retlige omstaendigheder, som er beskrevet i retsakten i forbindelse med dennes formaal (Domstolens dom af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorníu mod Raadet, Sml. I, s. 1853, praemis 18).
58 For det andet henhoerer de anfaegtede beslutninger under omraadet for den faelles landbrugspolitik, som det fremgaar saavel af disses indhold som af henvisningen i direktiv 90/425 til traktatens artikel 43, som de er udstedt paa grundlag af. Institutionerne raader normalt over en vid skoensbefoejelse paa dette omraade.
59 For det tredje er Kommissionen, naar den traeffer beskyttelsesforanstaltninger, saasom ved udstedelsen af de omtvistede forbud og ved afgraensningen af de territoriale omraader, som er omfattet af disse forbud, noedt til at afveje flere hensyn, nemlig det almene hensyn til den frie bevaegelighed for dyr inden for Faellesskabet, hensynet til beskyttelse af svinebestandens sundhed og bevarelse inden for Faellesskabet samt de saerlige hensyn til de svineproducenter, som er beroert af forbuddene.
60 For det fjerde er det normalt noedvendigt, at Kommissionen handler hurtigt for at kunne bekaempe udbredelsen af svinepest, paa grund af den intensive handel med svin mellem medlemsstaterne, og fordi det sygdomsfremkaldende element i svinepest er yderst smitsomt, inkubationstiden er meget kort, og de inficerede dyr maa slaas ned.
61 Endelig har Retten i en nyligt afsagt dom (den ovenfor i praemis 52 naevnte dom i sagen Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, praemis 87) fastslaaet, at en beslutning, som Kommissionen havde vedtaget i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 90/425, og som indeholdt et forbud mod at udfoere levende svin fra en medlemsstat til de oevrige medlemsstater, var en generel retsakt.
62 Af det anfoerte foelger, at de anfaegtede beslutninger er generelle retsakter, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg, og til hvis vedtagelse institutionen raader over en vid skoensbefoejelse.
63 Efter fast praksis ved Faellesskabets retsinstanser kan saadanne retsakter kun undtagelsesvis og under saerlige omstaendigheder paafoere Faellesskabet et ansvar, hvilket beror paa, at Faellesskabets institutioner ikke maa hindres i deres dispositioner ved udsigten til erstatningskrav, hver gang de i den almene interesse skal traeffe generelle foranstaltninger, som kan skade privates interesser (se den ovenfor i praemis 48 naevnte dom i sagen HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, praemis 5).
64 Faellesskabet kan derfor kun paadrage sig et ansvar i den foreliggende sag, saafremt Kommissionen aabenbart og groft har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
B - Spoergsmaalet, om der foreligger en aabenbar og grov tilsidesaettelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private
65 Sagsoegerne har reelt fremfoert fem anbringender til godtgoerelse af, at de anfaegtede beslutninger er retsstridige. Det foerste anbringende er, at forbuddet mod forskelsbehandling er tilsidesat, det andet, at der foreligger en tilsidesaettelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, det tredje, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, det fjerde, at de anfaegtede beslutninger ikke har den fornoedne hjemmel, og det femte, at traktatens artikel 190 er tilsidesat.
66 Mens de fire foerste anbringender alle vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesaettelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, er det vedroerende det femte anbringende ufornoedent at undersoege, om dette anbringende er begrundet. Efter fast retspraksis kan Faellesskabet nemlig ikke ifalde ansvar, blot fordi en retsakt ikke er begrundet (se Domstolens dom af 15.9.1982, sag 106/81, Kind mod EOEF, Sml. s 2885, praemis 14, og Rettens dom af 18.9.1995, sag T-167/94, Noelle mod Raadet og Kommissionen, Sml. II, s. 2589, praemis 57).
Anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling
67 Anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling er opdelt i tre led, idet sagsoegerne har gjort gaeldende, at der foreligger en forskelsbehandling dels i forhold til Belgien, dels som foelge af afgraensningen af omraaderne efter administrative graenser og endelig i forhold til delstaten Nordrhein-Westfalen.
Foerste led: forskelsbehandling i forhold til Belgien
- Parternes argumenter
68 Sagsoegerne har anfoert, at de er blevet forskelsbehandlet i forhold til svineavlere i Belgien. De henviser til, at der blev konstateret svinepest i Belgien, nemlig i kommunen Wingene i Vestflandern, paa nogenlunde samme tidspunkt som i Tyskland, men at det inden for dette omraade kun var de belgiske myndigheder, der traf de foranstaltninger om etablering af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, som var fastsat i artikel 4 i Raadets direktiv 64/432/EOEF af 26. juni 1964 om veterinaerpolitimaessige problemer ved handel inden for Faellesskabet med kvaeg og svin (EFT 1963-1964, s. 154, herefter »direktiv 64/432«) og i direktiv 80/217, og at Kommissionen ikke traf nogen foranstaltninger med henblik paa en supplerende beskyttelse for saa vidt angaar de territoriale, administrative enheder (distrikter og kommuner), som var beroert eller beliggende i naerheden af dem, der var beroert af svinepest.
69 Ifoelge sagsoegerne var de vaesentlige forskelle mellem de forbud, der gjaldt i Belgien, og dem, der gjaldt i delstaten Niedersachsen, ikke objektivt begrundet, og de anfaegtede kommissionsbeslutninger indeholder ingen objektiv forklaring, der kan retfaerdiggoere denne forskelsbehandling.
70 Efter sagsoegernes opfattelse var de svinepestepidemier, som broed ud i Belgien og Niedersachsen, derimod sammenlignelige. Sammenligningen mellem dem burde ikke udelukkende have vaeret foretaget paa grundlag af det absolutte antal af udbrud af svinepest. Dette antal afspejler nemlig ikke omfanget af det oekonomiske tab, og en praecis og detaljeret undersoegelse af forholdene viser, at udviklingen og virkningerne af svinepestepidemierne i 1993 og 1994 var helt analoge i Belgien og Niedersachsen. Det var nemlig dels den samme virusstamme, den saakaldte »Lorraine-virus«, der forekom i Vestflandern og Niedersachsen, dels har disse omraader en ensartet struktur i deres svineproduktion og en lige omfattende svinebestand, og endelig fandt smitten sted paa det samme tidspunkt af aaret. Det kan derfor ikke med rette haevdes, at de belgiske myndigheder - bortset fra, at de straks havde oprettet en beskyttelseszone paa 20 km - inden for den paagaeldende periode havde vaeret mere effektive end de tyske myndigheder i bekaempelsen af svinepesten.
71 Sagsoegerne goer endvidere gaeldende, at Kommissionen ikke har fremlagt noget konkret bevis for, at myndighederne i Niedersachsen gjorde sig skyldig i forsoemmelighed sammenlignet med myndighederne i Belgien. Tvaertimod har Kommissionen selv udtrykkeligt i syvende betragtning til beslutning 93/566 erkendt, at »Tyskland [havde] truffet foranstaltninger i henhold til direktiv 80/217/EOEF og ... desuden [havde] indfoert yderligere foranstaltninger i de smitteramte omraader«.
72 Endelig goer sagsoegerne gaeldende, at selv om en forskellig behandling maatte vaere objektivt begrundet, skal den staa i rimeligt forhold til de paaberaabte omstaendigheder (se Domstolens dom af 5.7.1977, sag 114/76, Bela-Muehle, Sml. s. 1211, af 13.11.1973, forenede sager 63/72-69/72, Werhahn Hansamuehle m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1229, og den ovenfor i praemis 47 naevnte dom i sagen Merkur-Aussenhandels mod Kommissionen). Saafremt de udstedte forsendelsesforbud imidlertid efter det af Kommissionen anfoerte havde til formaal at forhindre en videre udbredelse af svinepesten ved at fastlaegge brede zoner uden om de smittede bedrifter, burde disse forbud have haft en direkte forbindelse med det praecise sted, hvor der fandtes svinepestudbrud. Det var derfor uhensigtsmaessigt og uden enhver sammenhaeng med formaalet med forbuddene at anvende kriterier, som var baseret paa en territorial administrativ inddeling, og som var uden forbindelse med dette sted, navnlig naar de territorialt afgraensede administrative enheder er meget store, saaledes som det er tilfaeldet i Niedersachsen. Den aendring af beslutning 93/566, som skete ved beslutning 93/621, og hvorved de omraader, som var omfattet af forbuddene, blev afgraenset efter kommunale graenser paa et tidspunkt, hvor svinepesten var stagnerende, bekraefter, at Kommissionen var klar over, at de udstedte transportforbud, som blev anvendt efter distrikts- og delstatsgraenser, var uegnede og uforholdsmaessige.
73 Efter Kommissionens opfattelse var situationen hvad angaar svinepestudbruddene i Belgien og Tyskland forskellig.
74 Kommissionen anfoerer, at der i 1993 kun blev anmeldt 7 svinepestudbrud i Belgien, men 100 i Tyskland (imod 13 i 1992 og 6 i 1991), hvoraf 60 var forekommet alene i Niedersachsen. Det afgoerende for udstedelsen af forsendelsesforbuddene ved bekaempelsen af svinepest er ifoelge Kommissionen antallet af de anmeldte udbrud og ikke omfanget af de oekonomiske tab, som en nedslagtning af svin forvolder. Paa grundlag af antallet af de anmeldte udbrud af svinepest kan det nemlig bedoemmes, om det er lykkedes de nationale myndigheder at standse den videre udbredelse af epidemien, og om det er hensigtsmaessigt at udstede forsendelsesforbud.
75 De belgiske myndigheder havde vaeret mere effektive i bekaempelsen af svinepest, foerst og fremmest fordi de fra begyndelsen havde fastsat supplerende zoner med en radius paa 20 km og foretaget mere omfattende epizootiologiske undersoegelser. Det er i den foreliggende sag uden interesse af fastslaa, hvilken fejlagtig adfaerd man konkret kan laegge myndighederne i Niedersachsen til last, da det i betragtning af de mange svinepestudbrud, som forekom, er uomtvistet, at det ikke var lykkedes dem at faa epidemien under kontrol, og at der var fare for spredning. Desuden havde de tyske myndigheder i modsaetning til de belgiske - som konstant havde holdt Kommissionen underrettet om situationen - ikke paa eget initiativ informeret den hverken om udviklingen i epidemien eller om situationen paa stedet. Et saadant samarbejde er imidlertid en forudsaetning for, at Kommissionen kan udstede forbud og traeffe alle noedvendige beskyttelsesforanstaltninger.
76 Endelig anfoerer Kommissionen, at selv om situationen i Belgien og Tyskland maatte have vaeret sammenlignelig, var en forskellig behandling objektivt begrundet, da Kommissionen af hensyn til opretholdelsen af samhandelen med svin inden for Faellesskabet og med henblik paa beskyttelsen af svinebestanden i de oevrige medlemsstater kun boer traeffe foranstaltninger, naar de nationale myndigheder ikke er i stand til at holde svinepesten under kontrol og bekaempe den effektivt. De belgiske myndigheder havde imidlertid vist sig at vaere paalidelige i forbindelse med bekaempelsen af svinepest, mens der paa den dato, da Kommissionen vedtog den foerste af de anfaegtede beslutninger, nemlig den 4. november 1993, allerede inden for dette samme aar var konstateret 92 svinepestudbrud paa tysk omraade.
- Rettens bemaerkninger
77 Ifoelge traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, skal den faelles markedsordning, som skal oprettes inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, »udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere«. Efter fast retspraksis er det forbud mod forskelsbehandling, som er indeholdt i denne bestemmelse, blot et konkret udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgoer et af faellesskabsrettens grundlaeggende principper (Rettens dom af 14.9.1995, sag T-571/93, Lefebvre m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2379, praemis 78).
78 Forbuddet mod forskelsbehandling er en hoejere retsregel til beskyttelse af private, hvis overtraedelse kan begrunde et ansvar for Faellesskabet (se f.eks. Rettens dom af 27.6.1991, sag T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen, Sml. II, s. 279, praemis 117 og 118).
79 Det maa derfor undersoeges, om Kommissionen, da den vedtog de anfaegtede beslutninger, aabenbart og groft tilsidesatte dette forbud, som ifoelge retspraksis indebaerer, at sammenlignelige situationer ikke maa behandles forskelligt, medmindre en saadan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. den ovenfor i praemis 47 naevnte dom i sagen Campo Ebro Industrial m.fl. mod Raadet, praemis 82).
80 Herom bemaerkes, at sagsoegerne ikke kan haevde, at de er blevet forskelsbehandlet i forhold til de i Belgien etablerede svineavlere. I 1993 var der nemlig kun blevet anmeldt 7 svinepestudbrud i Belgien, mens der inden for samme periode var forekommet 100 tilfaelde i Tyskland, heraf 60 alene i delstaten Niedersachsen. Inden for et omraade, hvor der findes mange svinebedrifter, maa antallet af svinepestudbrud, som Kommissionen med rette har gjort gaeldende, anses for et egnet kriterium ved vurderingen af risikoen for spredning af sygdommen og noedvendigheden af, at Kommissionen griber ind til beskyttelse af svinebestanden i medlemsstaterne.
81 Endvidere bemaerkes, at medlemsstaterne ifoelge artikel 10 i direktiv 90/425 straks skal underrette Kommissionen, saafremt der konstateres sygdomme, saasom svinepest, og underrette den om de trufne foranstaltninger til bekaempelse eller forebyggelse. Endvidere kan Kommissionen efter artikel 10, stk. 3, traeffe beskyttelsesforanstaltninger, hvis ikke den er blevet informeret om de trufne foranstaltninger.
82 I den foreliggende sag holdt de belgiske myndigheder, i modsaetning til de tyske, Kommissionens tjenestegrene loebende og aktuelt underrettet om udviklingen af svinepest paa deres omraade og om de nationale foranstaltninger, der var truffet til bekaempelse heraf. Kommissionen var derfor fuldt ud informeret om situationen i Belgien, hvorfor den med foeje kunne finde anledning til at traeffe andre foranstaltninger til at bekaempe udbredelsen af svinepest paa belgisk omraade end dem, der blev truffet paa tysk omraade. Under alle omstaendigheder var de trufne foranstaltninger til at forhindre en videre spredning af svinepesten et resultat af det objektive forhold, at der bestod en fare for en saadan spredning, hvorfor det ikke er noedvendigt at foretage en yderligere undersoegelse af, om de kompetente nationale myndigheder maatte have gjort sig skyldige i en forsoemmelighed ved bekaempelse af svinepesten.
83 Foelgelig var situationen i Belgien og Tyskland ikke sammenlignelig, hvorfor foerste led af anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling maa forkastes.
Andet led: forskelsbehandling som foelge af afgraensningen af omraaderne paa grundlag af administrative graenser
- Parternes argumenter
84 Sagsoegerne har kritiseret Kommissionen for at have udstedt forsendelsesforbuddene paa grundlag af administrative enheder (kommuner og distrikter) i stedet for at fastsaette en radius fra det sted, hvor epidemien var konstateret, saaledes som det er foreskrevet i artikel 9, stk. 1, i direktiv 80/217 hvad angaar etableringen af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader. Ved en afgraensning af de territoriale omraader paa grundlag af administrative kriterier tages der ikke hensyn til den reelle smittefare, og denne afgraensning har diskrimineret sagsoegerne i forhold til de oevrige bedrifter, som er beliggende i samme afstand fra det sted, hvor svinepestepidemien var brudt ud, men som ligger i et administrativt omraade, der ikke var omfattet af forsendelsesforbuddene.
85 Efter retspraksis er en foranstaltning ikke objektivt begrundet, hvis den er aabenbart uegnet. Ved bekaempelsen af en epidemi blandt dyr afhaenger vurderingen af foranstaltningernes egnethed alene af graden af den fare for smitte og overfoersel, som epidemien udgoer. Efter sagsoegernes opfattelse kunne forsendelsesforbuddene for de territoriale omraader, som var fastlagt efter administrative enheder, forhindre en udbredelse af svinepesten uden for disse enheder, men ikke forhindre, at den bredte sig inden for disse.
86 Kommissionen goer heroverfor gaeldende, at den ved afgraensningen af de territoriale omraader, som omfattes af et forsendelsesforbud, ikke udelukkende boer basere sig paa et kriterium vedroerende afstanden i forhold til de angrebne bedrifter, men ogsaa kan fastlaegge graenserne efter administrative enheder. Dette fremgaar bl.a. af artikel 9 i direktiv 80/217. Kommissionen har et skoen ved afgraensningen af de territoriale omraader, som omfattes af de i medfoer af direktiv 90/425 udstedte forbud, det vaere sig overvejende efter geografiske kriterier, administrative enheder eller en kombination af disse to kriterier, og graenserne for dette skoen kan ikke anses for overskredet, medmindre den paagaeldende foranstaltning viser sig aabenbart uegnet (Domstolens dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 14). Dette er imidlertid ikke tilfaeldet i den foreliggende sag.
87 Valget af afgraensningsmetoden er omtvistet blandt medlemsstaterne, og spoergsmaalet har vaeret genstand for droeftelser i Den Staaende Veterinaerkomité. Kommissionen tager i videst muligt omfang hensyn til den afgraensningsmetode, som den paagaeldende medlemsstat foretraekker. I den foreliggende sag foreslog Forbundsrepublikken Tyskland selv en afgraensning paa grundlag af administrative enheder med den begrundelse, at dyresundhedsbeskyttelsen er opbygget paa distriktsniveau. Denne afgraensning har derfor givet den bedst mulige garanti for effektivitet i kontrollen og ved anvendelsen af foranstaltningerne, fordi man med oejeblikkelig virkning har kunnet goere brug af en funktionsdygtig forvaltning.
88 Ifoelge Kommissionen kunne sagsoegernes bedrift vaere blevet ramt af forsendelsesforbuddene, selv om disse overvejende havde vaeret fastsat paa grundlag af geografiske kriterier. Forbuddene ville nemlig ikke noedvendigvis have vaeret begraenset til de territoriale omraader, som befandt sig i en radius paa 20 km omkring den angrebne bedrift, men man maatte ogsaa have taget hensyn til saerlige geografiske kriterier, saasom de naturlige graenser og svineavlsbedrifternes taethed. Ifoelge oplysningerne fra de tyske myndigheder har Osnabrueck-distriktet og de tilgraensende distrikter Vechta og Diepholz den hoejeste koncentration i verden af svineavlsbedrifter.
89 I oevrigt har sagsoegerne ifoelge Kommissionen ikke godtgjort, at der fandtes andre bedrifter, som kunne sammenlignes med deres, og som laa taettere ved de angrebne bedrifter, men som ikke var omfattet af forsendelsesforbuddene.
90 Endelig anfoerer Kommissionen, at der i Osnabrueck-distriktet ganske vist ikke var forekommet nye udbrud i perioden mellem den 31. oktober 1993 og den 20. januar 1994, men at der blev anmeldt 13 udbrud i Niedersachsen, hvoraf de fleste forekom i Vechta-distriktet, som har faelles graense med Osnabrueck-distriktet. 12 ud af de 13 udbrud forekom i forvaltningsdistriktet (Regierungsbezirk) Weser Ems, som ogsaa Osnabrueck-distriktet hoerer under, og forvaltningsdistriktet er den administrative enhed, som er ansvarlig for koordineringen af foranstaltninger til bekaempelse af svinepest. Gentagne udbrud af svinepest i forvaltningsdistriktet Weser Ems viste, at der klart var begaaet fejl ved samordningen af foranstaltningerne til udryddelse af epidemien, navnlig hvad angaar de epidemiologiske undersoegelser.
- Rettens bemaerkninger
91 I direktiv 90/425, som de anfaegtede beslutninger er truffet paa grundlag af, er der hverken fastsat geografiske eller administrative kriterier for afgraensningen af de territoriale omraader, som omfattes af de af Kommissionen trufne beskyttelses- og bevarelsesforanstaltninger.
92 Sagsoegerne kan ikke haevde, at Kommissionen ikke burde have udstedt forsendelsesforbud for de dele af det tyske omraade, som ligger i en stoerre afstand end en radius paa 3 eller 10 km omkring de angrebne bedrifter, saaledes som det er foreskrevet i artikel 9 i direktiv 80/217 hvad angaar etableringen af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader. Denne bestemmelse vedroerer nemlig ikke de beskyttelses- og bevarelsesforanstaltninger, som Kommissionen kan blive foranlediget til at traeffe, saafremt den finder det noedvendigt, men udelukkende fastsaettelsen af de iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, som de kompetente myndigheder i medlemsstaterne er forpligtet til at etablere, saa snart diagnosen svinepest er blevet officielt bekraeftet.
93 Effektiviteten af de foranstaltninger, som Kommissionen traeffer i henhold til direktiv 90/425, vil blive bragt i fare, hvis de kun kan vedtages paa de betingelser og efter de kriterier, som gaelder for de nationale myndigheders etablering af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader i henhold til direktiv 80/217. Efter Faellesskabets ordning til bekaempelse af udbredelse af svinepest skal Kommissionen nemlig tvaertimod kun gribe ind i de tilfaelde, hvor det er noedvendigt, dvs. naar de af medlemsstaterne trufne foranstaltninger ikke helt fjerner truslen for medlemsstaternes bestande.
94 De bestemmelser, der er fastsat i artikel 9 i direktiv 80/217, gaelder derfor ikke for Kommissionen, naar den vedtager foranstaltninger i henhold til artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425, men udgoer hoejst elementer, som Kommissionen kan lade indgaa i sine overvejelser ved udoevelsen af den vide skoensbefoejelse, som tilkommer den.
95 Heller ikke hvis de anfaegtede kommissionsbeslutninger vurderes i forhold til betingelserne i artikel 9 i direktiv 80/217, er der fornoedent grundlag for sagsoegernes opfattelse. For det foerste er radierne paa 3 og 10 km omkring de angrebne bedrifter, som er foreskrevet i artikel 9, stk. 1, i direktiv 80/217, kun minimumsradier for etableringen af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader. Efter denne bestemmelse er det altsaa, afhaengig af sagens omstaendigheder, muligt at fastsaette distrikter og omraader med en stoerre radius. For det andet har sagsoegerne ikke godtgjort, at saafremt de territoriale omraader, som var omfattet af forbuddene, udelukkende var blevet afgraenset paa grundlag af et kriterium vedroerende den geografiske afstand til de angrebne bedrifter, ville dette have medfoert, at deres bedrift ikke var omfattet af forsendelsesforbuddet. For det tredje skal fastsaettelsen af distrikterne og omraaderne efter artikel 9, stk. 2, ikke ske udelukkende paa grundlag af geografiske kriterier og derfor heller ikke udelukkende paa grundlag af et kriterium vedroerende afstanden til de angrebne bedrifter. Ifoelge denne bestemmelse er den kompetente myndighed nemlig ved etableringen af distrikterne og omraaderne forpligtet til at tage hensyn til en raekke andre faktorer, herunder handelsmoensteret for svin og bekaempelsesfaciliteterne. Ifoelge det af Kommissionen oplyste, som ikke er modsagt af sagsoegerne, har Osnabrueck-distriktet, hvor sagsoegernes bedrift er beliggende, og de tilgraensende distrikter Vechta og Diepholz, hvor der var konstateret mange udbrud af svinepest, den stoerste koncentration af svineavlsbedrifter i verden.
96 Kommissionen var derfor berettiget til at afgraense de territoriale omraader, som var omfattet af forsendelsesforbuddene, efter de graenser, der gaelder for de administrative enheder.
97 Det maa dog undersoeges, om Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af de anfaegtede beslutninger har overskredet graenserne for sin vide skoensbefoejelse.
98 Der er her grund til at fremhaeve, at Kommissionen i henhold til direktiv 90/425 i samarbejde med den paagaeldende medlemsstat skal gennemgaa de foranstaltninger, der boer traeffes, og skal foranstalte en undersoegelse af situationen i Den Staaende Veterinaerkomité, som er sammensat af repraesentanter for medlemsstaterne.
99 Kommissionen har, uden at vaere blevet modsagt af sagsoegerne, gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i den foreliggende sag selv havde foreslaaet en territorial afgraensning paa grundlag af administrative enheder (distrikter og/eller kommuner). Som sagsoegerne har erkendt under den mundtlige forhandling, udtalte den tjenestemand, som sagen henhoerte under i det paagaeldende forbundsministerium, og som er chef for delegationen og Kommissionens tjenestegrenes eneste forhandlingspartner, sig til fordel for en afgraensning paa grundlag af forvaltningsenheder, selv om der inden for delegationen var uenighed herom paa grund af modstanden fra en af Niedersachsens repraesentanter.
100 Kommissionen samarbejdede saaledes effektivt med de tyske forbundsmyndigheder ved afgraensningen af de territoriale omraader, som var omfattet af de forsendelsesforbud, der var udstedt paa grundlag af de administrative enheder. Dette samarbejde var i oevrigt i overensstemmelse med Kommissionens normale praksis med at tage hensyn til den paagaeldende medlemsstats oensker i hvert fald i det omfang, disse oensker synes egnede til at sikre, at de trufne foranstaltninger virker godt og effektivt.
101 Metoden for afgraensningen af de territoriale omraader efter administrative enheder var saa meget mere velbegrundet i den foreliggende sag, som den ydede de bedste garantier for en effektiv kontrol og gennemfoerelse af de trufne foranstaltninger. Ifoelge § 2, stk. 1, i Ausfuehrungsgesetz zum Tierseuchengesetz (Niedersaechsisches Gesetz- und Verordnungsblatt nr. 18, 1994) - som er den lov, delstaten Niedersachsen har vedtaget til gennemfoerelse af forbundsloven om epizootier - er det distrikterne og de byer, der ikke henhoerer under et distrikt, som er kompetente til at traeffe foranstaltninger til bekaempelse af epizootier og navnlig til at traeffe, overvaage og kontrollere de foranstaltninger, der beror paa de af Raadet og Kommissionen vedtagne retsakter. Det er saaledes de kompetente veterinaermyndigheder i den paagaeldende medlemsstat, som foretager kontrollen og gennemfoerelsen af foranstaltningerne paa stedet, og det er disse foranstaltningers effektivitet, som er afgoerende for, om et forbud mod transport, som udstedes for at forhindre udbredelsen af svinepest, har nogen gavnlig virkning.
102 En territorial afgraensning paa grundlag af de allerede eksisterende administrative enheder har endvidere den fordel, at den goer det muligt at handle hurtigt. Derimod forudsaetter en afgraensning af omraaderne efter geografiske kriterier en undersoegelse af omraadet og navnlig af de naturlige graenser (vandloeb, veje osv.) samt af bedrifternes placering. Forudsaetningen for at anvende denne metode er derfor, at den paagaeldende medlemsstats kompetente myndigheder fremlaegger en detaljeret dokumentation. Det er imidlertid ubestridt, at dette ikke skete i den foreliggende sag.
103 Endelig er de territoriale graenser for de administrative enheder - saaledes som sagsoegerne selv har anfoert i deres skriftlige svar paa Rettens spoergsmaal - normalt fastlagt saaledes, at der tages hensyn til visse geografiske naturforhold (saasom vandloeb, veje osv.).
104 Under disse forhold er det Rettens opfattelse, at Kommissionen ikke aabenbart og groft har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse ved at afgraense omraaderne efter administrative enheder.
105 Foelgelig maa andet led af anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling forkastes.
Tredje led: forskelsbehandling i forhold til delstaten Nordrhein-Westfalen
- Parternes argumenter
106 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at de paa grund af de forsendelsesforbud, der er fastsat efter administrative graenser, er blevet forskelsbehandlet i forhold til visse bedrifter i Nordrhein-Westfalen, som ikke blev ramt af forbuddene, selv om de var beliggende i samme afstand fra den angrebne bedrift som sagsoegernes bedrift. Situationen i de to delstater kan kun sammenlignes ud fra den fare, som epidemien blandt dyr udgjorde, og ikke, som haevdet af Kommissionen, ud fra antallet af svinepestudbrud.
107 Som eksempler paa det anfoerte henviser sagsoegerne til visse bedrifter, som er beliggende i kommunen Westerkappeln (den nordoestlige del af Steinfurt-distriktet i delstaten Nordrhein-Westfalen), og som ikke var omfattet af forbuddene, selv om de kun befandt sig 15 km fra svinepestudbruddet i Rieste (Osnabrueck-distriktet i delstaten Niedersachsen), og til visse bedrifter, som er beliggende i kommunen Stemwede (Minden-Luebbecke-distriktet i delstaten Nordrhein-Westfalen), og som befandt sig mindre end 10 km fra svinepestudbruddet i Damme-Rueschendorf (Vechta-distriktet i delstaten Niedersachsen).
108 Da situationen i de to delstater var sammenlignelig hvad angaar den fare, som svinepest udgjorde uden for de administrative graenser, og hvad angaar formaalet med de foranstaltninger, som skulle traeffes for at forhindre dens udbredelse, var en forskellig behandling ikke objektivt begrundet.
109 Kommissionen bestrider, at sagsoegerne blev forskelsbehandlet i forhold til bedrifterne i Nordrhein-Westfalen. Den anfoerer, at situationerne ikke var sammenlignelige, da myndighederne i Nordrhein-Westfalen havde vist sig at vaere i stand til at bekaempe og kontrollere svinepest effektivt, idet der ikke var konstateret nogen svinepestudbrud inden for den periode, som var omfattet af de anfaegtede beslutninger. Afstanden i forhold til den angrebne bedrift var ikke det eneste kriterium, som Kommissionen anvendte ved udstedelsen af forsendelsesforbuddene. Eksempelvis havde myndighederne i Nordrhein-Westfalen haft en saa effektiv kontrol, at der ikke var nogen risiko for spredning af svinepest til andre omraader eller til andre medlemsstater. Kommissionen havde derfor ikke, da den vedtog de anfaegtede beslutninger, udstedt noget forbud for Nordrhein-Westfalen, da denne delstat generelt var meget aktiv i bekaempelsen af svinepesten og raadede over en mere effektiv veterinaerforvaltning, hvilket bekraeftes af det lave antal svinepestudbrud, som forekom paa denne delstats omraade (7 i 1993, 1 i 1994 og 2 i 1995), i forhold til dem, som forekom i Niedersachsen (64 i 1993, 66 i 1994 og 23 i 1995).
110 Selv om det ikke desto mindre maatte antages, at situationerne var sammenlignelige, var den forskellige behandling efter Kommissionens opfattelse objektivt begrundet, da myndighederne i Nordrhein-Westfalen var i stand til at holde svinepesten under effektiv kontrol, saaledes at der ikke var nogen fare for spredning af svinepesten til andre omraader og navnlig til andre medlemsstater. Kommissionen praeciserer dog, at delstaternes territoriale graenser ikke kom i betragtning ved fastsaettelsen af de iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, som er omhandlet i artikel 9 i direktiv 80/217, og at de bedrifter i Nordrhein-Westfalen, som var beliggende i umiddelbar naerhed af en angrebet bedrift i Niedersachsen, var undergivet de restriktioner, som gjaldt for disse distrikter og omraader. Ifoelge Kommissionen har sagsoegerne ikke godtgjort, at nogle bedrifter i Nordrhein-Westfalen laa naermere ved en angrebet bedrift end deres egen.
- Rettens bemaerkninger
111 Det bemaerkes, at de bedrifter i delstaten Nordrhein-Westfalen, som var beliggende i naerheden af en angrebet bedrift i Niedersachsen, var undergivet de restriktioner, som gjaldt for de iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, som de tyske myndigheder havde etableret i overensstemmelse med direktiv 80/217.
112 Det maa imidlertid konstateres, at situationen i delstaten Niedersachsen klart ikke var sammenlignelig med situationen i Nordrhein-Westfalen. Inden for den periode, som er omhandlet i de anfaegtede beslutninger, blev der nemlig ikke konstateret noget svinepestudbrud Nordrhein-Westfalen. Selv om det antages, saaledes som haevdet af sagsoegerne, at visse bedrifter i denne delstat var beliggende i en kortere afstand fra de angrebne bedrifter end sagsoegernes egen bedrift, kunne Kommissionen derfor med foeje mene, at de kompetente myndigheder i delstaten Nordrhein-Westfalen var i stand til at holde svinepesten under effektiv kontrol, og at der ikke i dette omraade var nogen spredningsrisiko, der gjorde det noedvendigt, at myndighederne traf yderligere beskyttelsesforanstaltninger.
113 Heller ikke det tredje led af anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling er herefter begrundet.
114 Foelgelig har Kommissionen ikke tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling. Det foerste anbringende maa herefter forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse
Parternes argumenter
115 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at de forsendelsesforbud, som blev paalagt ved de anfaegtede kommissionsbeslutninger, begraensede sagsoegernes mulighed for at udnytte deres ejendom i en saadan grad, at de i praksis svarede til en beslaglaeggelse af ejendommen. De gjorde det nemlig umuligt for dem at drive virksomhed med svineavl og -opfedning.
116 Ifoelge sagsoegerne er forsendelsesforbuddene en foranstaltning, som er uegnet til at bekaempe en epidemi blandt dyr, og som staar i misforhold til deres formaal, da de, i modsaetning til, hvad der gaelder for etableringen af iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader i henhold til direktiv 80/217, ikke er knyttet til stedet for epidemien, men alene fastsat paa grundlag af de administrative enheder uden hensyn til den konkrete epidemifare, som truer en bedrift, fordi den ligger i naerheden af en epidemiramt bedrift.
117 Sagsoegerne anfoerer endvidere, at forsendelsesforbuddene reelt er forbud mod markedsfoering og dermed udgoer en ulovlig ekspropriation, da et forbud mod, at en indehaver af en ejendom frit raader over og udnytter denne, ifoelge Domstolens praksis er ensbetydende med at beroeve ham ejendommen (Domstolens dom af 13.12.1979, sag 44/79, Hauer, Sml. s. 3727). Sagsoegerne henviser i den forbindelse til, at det ifoelge artikel 1 i tillaegsprotokollen til den europaeiske konvention af 4. november 1950 om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, saavel som efter medlemsstaternes forfatningstraditioner, kun er lovligt at foretage ekspropriation, saafremt det sker mod ydelse af en hurtig, rimelig og effektiv erstatning, hvilket ikke har vaeret tilfaeldet i den foreliggende sag.
118 Sagsoegerne bestrider Kommissionens anbringende om, at de udstedte forbud, som var fastsat efter administrative graenser, var mere effektive og lettere at kontrollere. Efter sagsoegernes opfattelse findes der ingen kontrolorganer i Tyskland i kommunerne, distrikterne eller delstaterne, som effektivt kan paase overholdelsen af de forsendelsesforbud, som var fastsat paa grundlag af administrative enheder.
119 Af de samme grunde er de anfaegtede beslutninger efter sagsoegernes opfattelse i strid med deres ret til fri erhvervsudoevelse.
120 Kommissionen har gjort gaeldende, at en foranstaltning ikke kan antages at indebaere en ejendomsberoevelse, naar »ejeren fortsat frit kan raade over den og anvende den til ethvert andet formaal, der ikke er forbudt« (jf. den ovenfor i praemis 117 naevnte Hauer-dom, praemis 19). Uanset de udstedte forsendelsesforbud kunne sagsoegerne nemlig fortsat raade over deres ejendom.
121 Kommissionen henviser til, at saavel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudoevelse kan underkastes begraensninger (jf. Domstolens dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78).
122 Kommissionen bestrider, at der i saa henseende blev gjort nogen indskraenkninger i sagsoegernes rettigheder. Sagsoegernes bedrifter er beliggende i Osnabrueck-distriktet, deres hovedaftageres bedrifter var beliggende i de tilgraensende distrikter Diepholz og Vechta, og forsendelsesforbuddene omfattede disse tre distrikter. Foelgelig kunne sagsoegerne principielt fortsat saelge deres smaagrise til deres traditionelle kunder, idet det efter Kommissionens beslutninger var muligt at afsaette svin inden for de paagaeldende territoriale omraader. En eventuel nedgang i efterspoergslen efter smaagrise udgjorde ingen begraensning i sagsoegernes ejendomsret og saa meget mindre en ejendomsberoevelse, da sagsoegerne ikke kan rejse krav om en ejendomsret til en garanteret efterspoergsel.
123 Sagsoegerne har ifoelge Kommissionen ikke godtgjort, hvorfor de ikke laengere kunne levere til deres traditionelle aftagere eller til andre. Sagsoegerne har heller ikke for Retten fremlagt de paaberaabte kontrakter om fast levering.
124 Selv om det ikke desto mindre maatte antages, at de anfaegtede beslutninger gjorde indgreb i sagsoegernes ejendomsret eller deres ret til fri erhvervsudoevelse, foreligger der efter Kommissionens opfattelse en lovlig indskraenkning heri efter de principper, som er fastlagt i retspraksis. De anfaegtede beslutninger var nemlig udstedt af hensyn til beskyttelsen af Faellesskabets almene interesser. De var noedvendige til beskyttelse af svinebestanden, til opretholdelse af handelen med svin og dermed noedvendige for at sikre den oekonomiske sektor, som svineproduktionen udgoer. Foelgelig udgjorde de ikke noget indgreb i ejendomsrettens kerne eller i kernen i retten til fri erhvervsudoevelse.
Rettens bemaerkninger
125 Ifoelge fast retspraksis kan de grundlaeggende rettigheder, som sagsoegerne i denne sag har paaberaabt sig, ikke betragtes som absolutte forrettigheder. Udoevelsen af disse rettigheder kan underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger virkelig er i overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve kernen i de garanterede rettigheder (Domstolens dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15).
126 Det maa derfor undersoeges, hvilket formaal der forfoelges med de omtvistede beslutninger, og vurderes, om der er en rimelig forbindelse mellem dette formaal og forsendelsesforbuddene.
127 Det bemaerkes foerst, at enhver beskyttelsesforanstaltning ifoelge sin natur har virkninger, der beroerer ejendomsrettigheder og den frie erhvervsudoevelse, og derved skader parter, der paa ingen maade er ansvarlige for den situation, der har foert til vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltningerne (se herom Domstolens dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953, praemis 22). Foelgelig kan den omstaendighed alene, at forsendelsesforbuddene maatte have skadelige virkninger for sagsoegerne, selv om deres bedrift efter deres opfattelse hverken var ramt eller truet af svinepest, ikke i sig selv medfoere, at forbuddene maa betegnes som uacceptable restriktioner.
128 Desuden bemaerkes, at de formaal, som blev forfulgt med de anfaegtede beslutninger, og som var at bekaempe udbredelsen af en epidemi blandt dyr, nemlig svinepest - der medfoerer en saa stor doedelighed og saa store forstyrrelser, at den kunne forringe rentabiliteten for Faellesskabets samlede svineproduktion - var saa vigtige, at de kunne retfaerdiggoere vedtagelsen af beslutninger, selv om disse havde skadelige - og endog saerdeles skadelige - virkninger for visse erhvervsdrivende.
129 De her i sagen omhandlede foranstaltninger havde imidlertid ikke skadelige - eller saerdeles skadelige - virkninger for de paagaeldende svineproducenter. Dels indebar de ikke radikale foranstaltninger, saasom massive nedslagtninger, men alene midlertidige restriktioner for transporten af svin. Dels ramte restriktionerne kun geografisk begraensede omraader, hvor der bestod en saerlig fare. Som Retten har fastslaaet ved gennemgangen af anbringendet om tilsidesaettelsen af forbuddet mod forskelsbehandling, udgjorde afgraensningen af de territoriale omraader efter administrative enheder desuden et egnet middel til bekaempelse af spredning af svinepesten, hvorfor Kommissionen ikke ved den anvendte fremgangsmaade aabenbart og groft har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse.
130 Under alle omstaendigheder har sagsoegerne ikke godtgjort, at der faktisk skete en kraenkelse af deres ejendomsret og ret til fri erhvervsudoevelse. Ifoelge oplysningerne fra sagsoegerne selv, hvis bedrift er beliggende i Osnabrueck-distriktet, er sagsoegernes hovedaftagere etableret i distrikterne Osnabrueck, Diepholz og Vechta, og alle disse tre distrikter befinder sig inden for det territoriale omraade, som var omfattet af de beskyttelsesforanstaltninger, der blev indfoert ved de anfaegtede kommissionsbeslutninger. Da der i alt vaesentligt fortsat var fri bevaegelighed inden for dette territoriale omraade, i hvert fald indtil der ved beslutning 94/178 blev vedtaget supplerende beskyttelsesforanstaltninger, maatte det have paahvilet sagsoegerne at godtgoere, hvorledes Kommissionens beslutninger forhindrede dem i at saelge til deres traditionelle kunder. Den liste over andre kunder, som er etableret uden for de omraader, der var omfattet af forbuddet, som sagsoegerne fremlagde i retsmoedet, og som i oevrigt ikke kan admitteres, da den er fremlagt for sent, udgoer ikke tilstraekkeligt bevis for, at sagsoegerne har lidt det tab, som de haevder.
131 Foelgelig kan de forsendelsesforbud, som blev udstedt ved de anfaegtede beslutninger, ikke anses for uegnede eller uforholdsmaessige. Anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, maa derfor forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
132 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger strider mod proportionalitetsprincippet.
133 De paaberaaber sig herved foerst de samme argumenter, som de har fremfoert som led i det foregaaende anbringende, og navnlig argumenterne om afgraensningen af de territoriale omraader efter administrative enheder.
134 Dernaest anfoerer de, at de anfaegtede beslutninger er uforholdsmaessige, da deres bedrift ikke var ramt af svinepest, hvorfor en praeventiv vaccination eller en noedvaccination ville have vaeret et betydeligt lempeligere middel i forhold til dem. Saa vidt det er sagsoegerne bekendt, anmodede de kompetente tyske myndigheder Kommissionen om, at der blev foretaget en noedvaccination, hvilket denne imidlertid afslog.
135 Kommissionen har gjort gaeldende, at anbringendet om afgraensningen af forbudsomraaderne paa grundlag af administrative enheder er ubegrundet. Den henviser i oevrigt til, at de foranstaltninger, som traeffes inden for den faelles landbrugspolitik, efter fast retspraksis (jf. Domstolens ovenfor i praemis 121 naevnte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 90) kun kan anses for uforholdsmaessige, naar de er aabenbart uegnede i forhold til det tilstraebte formaal. Sagsoegerne har imidlertid ikke gjort gaeldende, at forsendelsesforbuddene var aabenbart uegnede til at forhindre en yderligere udbredelse af svinepesten og til at sikre opretholdelsen af samhandelen med svin inden for Faellesskabet.
136 Desuden anfoerer Kommissionen, at en vaccination ikke er et lige saa egnet middel som et forsendelsesforbud. Faellesskabet foerer helt bevidst en ikke-vaccinationspolitik ved bekaempelsen af epidemier blandt dyr. Noedvaccinationer udgoer ingen garanti for, at virusen udryddes, selv om de foretages inden for et begraenset geografisk omraade, da visse angrebne dyr ikke bliver fundet. De forhindrer heller ikke, at der foedes svin, som tilsyneladende er sunde, men som er smittebaerende. Det er heller ikke ved serologiske undersoegelser muligt at se, om antistofferne hidroerer fra et sygdomsangreb eller en vaccination. Et vaccineret dyr kan med andre ord vaere virusbaerende og sprede sygdommen.
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694A0390.1
137 Der var andre grunde til, at Kommissionen afslog Forbundsrepublikken Tysklands anmodning af 7. februar 1994 om tilladelse til at foretage noedvaccinationer. Efter at have konstateret, at der var flere foruroligende vanskeligheder og mangler, navnlig ved identifikationen af dyrene og kontrollen med transporten heraf, fandt Kommissionen, at det maatte befrygtes, at vaccinationerne ville faa svineavlerne til at negligere beskyttelsesforanstaltningerne og dermed bringe hele Faellesskabets politik vedroerende bekaempelse af svinepesten i fare. Desuden forudsaetter en plan for noedvaccinationer, at der over en periode paa tolv maaneder gaelder et absolut forbud mod transport af svin og svinekoedsprodukter fra de omraader, hvor vaccinationen er foretaget. Ifoelge Kommissionen er det af stoerste betydning at opretholde politikken med ikke-vaccination af hensyn til handelsforbindelserne med tredjelande, som ogsaa forventes at foere denne politik.
Rettens bemaerkninger
138 Efter proportionalitetsprincippet skal de foranstaltninger, som traeffes ved retsakter udstedt af Faellesskabets institutioner, vaere egnede til at gennemfoere det tilsigtede maal og maa ikke gaa videre end noedvendigt i dette oejemed. Det foelger endvidere af dette princip, at saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (jf. den ovenfor i praemis 52 naevnte dom i sagen Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, praemis 119).
139 Det fremgaar af gennemgangen af de foregaaende anbringender, at de forbud, som i den foreliggende sag blev udstedt inden for visse omraader efter administrative enheder, var et egnet og ikke uforholdsmaessigt middel til at bekaempe den videre udbredelse af svinepest.
140 Hvad angaar argumentet om, at vaccinationer ville have vaeret et lempeligere middel til bekaempelse af svinepesten, bemaerkes foerst, at der ved artikel 14 i direktiv 80/217, som aendret ved direktiv 91/685, er udstedt et principielt forbud mod anvendelse af vaccine mod svinepest.
141 Selv om det under visse omstaendigheder er tilladt at benytte noedvaccination, er det Faellesskabets faste politik ikke at anvende vaccination. Det kommer ikke i den foreliggende erstatningssag paa tale at vurdere, om Faellesskabets politik vedroerende bekaempelse af svinepest er rigtig, men det skal alene undersoeges, om Kommissionen har udvist en retsstridig adfaerd ved aabenbart og groft at overskride graenserne for sin skoensbefoejelse. I den forbindelse kan Kommissionens afslag paa i overensstemmelse med sin politik paa omraadet at tillade anvendelsen af noedvaccination ikke anses for en saadan retsstridig adfaerd.
142 Under alle omstaendigheder maa det fremhaeves, at ifoelge artikel 14, stk. 3 og 4, i direktiv 80/217, som aendret ved direktiv 91/685, maa i tilfaelde af noedvaccination ingen levende svin foeres ud af vaccinationsomraadet i de foerste seks maaneder efter afslutningen af vaccinationerne. Den foranstaltning, som sagsoegerne har foreslaaet, udgjorde derfor ikke et mindre restriktivt middel over for dem end de anfaegtede forbud.
143 Foelgelig udgjorde de omtvistede beslutninger ikke nogen aabenbar og grov tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
Anbringendet om manglende hjemmel
Parternes argumenter
144 Sagsoegerne har for det foerste bestridt, at veterinaerpolitimaessige foranstaltninger, saasom de forsendelsesforbud, der blev udstedt ved de omtvistede beslutninger, kan udstedes i henhold til artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425, hvis eneste formaal er at fastlaegge de veterinaere og zootekniske kontrolforanstaltninger, der kan traeffes inden for det indre marked, og ikke at foreskrive fastsaettelse af forsendelsesforbud.
145 Denne opfattelse bekraeftes ifoelge sagsoegerne af, at der er udstedt saerregler vedroerende veterinaerpolitimaessige foranstaltninger over for epidemier blandt dyr. Sagsoegerne henviser i den forbindelse til, at direktiv 64/432 saavel som Raadets direktiv 72/461/EOEF af 12. december 1972 om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet (EFT 1972, 31. december, s. 73, herefter »direktiv 72/461«) og Raadets direktiv 80/215/EOEF af 22. januar 1980 om veterinaerpolitimaessige problemer i forbindelse med samhandelen med koedprodukter inden for Faellesskabet (EFT L 47, s. 4, herefter »direktiv 80/215«) er saerregler, som udtrykkeligt vedroerer handelen med levende svin, svinekoed og svinekoedsprodukter i tilfaelde af svinepest.
146 For det andet anfoerer de, at direktiv 90/425 ganske vist bemyndiger Kommissionen til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger, saasom forsendelsesforbud, men at Kommissionen ikke er kompetent til at udstede forbud, som kun skal gaelde inden for én medlemsstat, da direktiv 64/432, 72/461 og 80/215, som angaar de veterinaerpolitimaessige spoergsmaal, udelukkende vedroerer den graenseoverskridende handel mellem medlemsstaterne og ikke handelen inden for en og samme medlemsstat.
147 Sagsoegerne anfoerer desuden, at graenserne mellem medlemsstaterne ikke er blevet ophaevet ved traktatens artikel 7 A. Faellesskabet har ikke kompetence til at regulere rent interne forhold, idet formaalet med artikel 7 A alene er at ophaeve eller - efter omstaendighederne - harmonisere restriktionerne mellem medlemsstaterne.
148 Endelig anfoerer sagsoegerne, at Kommissionens argument vedroerende princippet om regionalisering er i modstrid med dens argument om noedvendigheden af at udstede forbud, som foelger de administrative distrikters graenser, da de omraader, hvor der var en stor infektionsrisiko, kunne have vaeret afgraenset uden hensyn til de administrative graenser.
149 Heroverfor har Kommissionen for det foerste anfoert, at artikel 10 i direktiv 90/425 er den rette hjemmel. Den henviser til, at det udtales i tiende betragtning til dette direktiv, at »det er vigtigt at fastsaette en beskyttelsesordning«, og at ansvaret »paa dette felt ... isaer af hensynet til effektiviteten i foerste omgang [boer] paahvile afsendelsesmedlemsstaten«, ligesom »Kommissionen boer kunne gribe ind, bl.a. ved at undersoege forholdene paa stedet og ved at traeffe foranstaltninger, der er afpasset efter situationen«. Endvidere henviser Kommissionen til direktivets artikel 10, stk. 3 og 4, som udtrykkeligt foreskriver, at den kan traeffe beskyttelsesforanstaltninger over for dyr eller produkter fra det epizooti-ramte omraade eller fra en bestemt bedrift, et bestemt center eller organ.
150 For det andet anfoerer Kommissionen, at artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 indeholder hjemmel til at udstede forsendelsesforbud, som gaelder inden for en medlemsstat. Det fremgaar saavel af direktivets titel som af dets to foerste betragtninger, at det er vedtaget med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked, som ifoelge traktatens artikel 7 A, stk. 2, indebaerer »et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat«. Faellesskabets omraade maa derfor anses for ét sammenhaengende marked, og der er ikke grundlag for at sondre mellem transporten af dyr fra smittede omraader til andre medlemsstater og transporten af saadanne dyr til andre omraader i den paagaeldende medlemsstat.
151 Kommissionen tilfoejer, at beskyttelsesforanstaltninger af hensyn til overholdelsen af princippet om regionalisering i videst muligt omfang boer begraenses til den region, hvor sygdommen er forekommet, navnlig da geografisk begraensede foranstaltninger udgoer et betydeligt mindre restriktivt middel. Kun i undtagelsestilfaelde kan hele en medlemsstats omraade udelukkes fra samhandelen inden for Faellesskabet. Kommissionen henviser i den forbindelse til femte betragtning til beslutning 93/566, som indeholder foelgende udtalelse: »Da det er muligt at afgraense et geografisk omraade, hvor risikoen er specielt stor, kan handelsrestriktionerne anvendes paa regionalt plan.«
152 Endelig anfoerer Kommissionen, at den i den foreliggende sag foerst havde forsoegt at forhindre en spredning af svinepesten ved hjaelp af foranstaltninger, som alene forboed transporten af svin fra visse af de ramte omraader i Tyskland til andre medlemsstater, mens der inden for Tyskland var fri handel hermed. Det var imidlertid ikke muligt at bekaempe svinepesten effektivt ved hjaelp af disse foranstaltninger, idet den fortsatte med at brede sig i Tyskland og endog naaede til Belgien.
Rettens bemaerkninger
153 Det er ikke korrekt, som haevdet af sagsoegerne, at Kommissionen ikke har mulighed for at traeffe beskyttelsesforanstaltninger, saasom forsendelsesforbud paa grundlag af direktiv 90/425.
154 Dette direktivs anvendelsesomraade er nemlig ikke, som haevdet af sagsoegerne, begraenset til gennemfoerelsen af veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol.
155 Som det fremgaar af tiende betragtning til direktivet, foreskriver dette ogsaa en beskyttelsesordning. Det fremgaar nemlig af selve ordlyden af direktivets artikel 10, stk. 3 og 4, at Kommissionen kan traeffe beskyttelsesforanstaltninger for dyr eller produkter fra det epizooti-ramte omraade, og at den, efter at Den Staaende Veterinaerkomité har undersoegt situationen, skal traeffe de noedvendige foranstaltninger.
156 I den forbindelse er der grund til at anfoere, at Domstolen allerede i dommen af 26. maj 1993 i sag C-52/92, Kommissionen mod Portugal (Sml. I, s. 2961), bekraeftede lovligheden af en beslutning, som Kommissionen havde truffet i henhold til artikel 10 i direktiv 90/425, og hvorved den forboed visse medlemsstater at sende fedesvin fra kommuner med stor sundhedsrisiko til andre medlemsstater.
157 Sagsoegerne kan heller ikke goere gaeldende, at Kommissionen ikke har nogen kompetence efter artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 til at traeffe beslutninger om udstedelse af forsendelsesforbud, der ikke kun omfatter handelen mellem medlemsstater, men ogsaa handelen inden for en og samme medlemsstat.
158 Der er nemlig ikke nogen af bestemmelserne i direktiv 90/425, som foreskriver, at de af Kommissionen vedtagne foranstaltninger kun kan angaa handelen mellem medlemsstater.
159 Endvidere bemaerkes, at selv om Kommissionen af hensyn til overholdelsen af proportionalitetsprincippet ikke kan vedtage beskyttelsesforanstaltninger, som omfatter hele en medlemsstats omraade, men kun det sygdomsramte omraade i den paagaeldende medlemsstat, er den dog forpligtet til at sikre, at de paagaeldende foranstaltninger kan opfylde det tilstraebte formaal. Foranstaltninger, som kun forbyder transport af dyr fra de smitteramte omraader af en medlemsstat til andre medlemsstater, men ikke til andre dele af den paagaeldende medlemsstats omraade, fjerner ikke risikoen for, at epidemien fortsaetter med at brede sig til resten af den paagaeldende medlemsstats omraade og derfra breder sig videre til andre medlemsstater. Forbuddet mod transport af dyr fra de ramte omraader i en medlemsstat til andre omraader inden for denne kan derfor ligesom forbuddet mod transport til andre medlemsstater vaere et noedvendigt supplement til en begraensning af forbuddene til regionalt niveau.
160 Det maa i den foreliggende sag konstateres, at beslutning 93/364 og 93/497, som kun indeholdt et forbud mod transport af svin til de andre medlemsstater, men fortsat tillod en fri handel hermed paa tysk omraade, ikke muliggjorde en effektiv bekaempelse af spredning af svinepesten, da sygdommen fortsat havde bredt sig i Tyskland og endog var naaet til Belgien.
161 Under disse forhold maatte de forbud mod forsendelser til andre dele af tysk omraade, som var fastsat ved de anfaegtede beslutninger, anses for et noedvendigt supplement til forbuddene mod forsendelse til de andre medlemsstater og havde saaledes til formaal at bekaempe spredning af svinepesten til de andre medlemsstater.
162 Det maa derfor fastslaas - uden at det er noedvendigt at tage stilling til raekkevidden af traktatens artikel 7 A - at de anfaegtede beslutninger ikke vedroerte rent interne forhold i en medlemsstat.
163 Foelgelig er anbringendet om manglende hjemmel ubegrundet.
164 Det foelger af samtlige de foranstaaende betragtninger, at sagsoegerne ikke har godtgjort, at Kommissionen med vedtagelsen af de anfaegtede beslutninger aabenbart og groft tilsidesatte en hoejere retsregel til beskyttelse af private. Paastandene i sagen maa derfor forkastes som ubegrundede, uden at det er noedvendigt at undersoege, om de oevrige betingelser for, at Faellesskabet kan paadrage sig ansvar, er opfyldt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
165 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegerne har tabt sagen, boer de i overensstemmelse med Kommissionens paastande paalaegges at betale deres egne samt Kommissionens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger.