62011CC0036
YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. április 26. (
1
)
C-36/11. sz. ügy
Pioneer Hi Bred Italia Srl
kontra
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali
(A Consiglio di Stato [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Mezőgazdaság — Géntechnológiával módosított szervezetek — 2002/53/EK irányelv — A mezőgazdasági növényfajok közös fajtajegyzéke — A közös fajtajegyzékbe felvett, géntechnológiával módosított szervezetek — 1829/2003/EK rendelet — 20. cikk — Létező termékek — 2001/18/EK irányelv — 26a. cikk — A géntechnológiával módosított szervezetek más termékekben való nem szándékos előfordulásának az elkerülésére irányuló intézkedések — Olyan nemzeti intézkedések, amelyek megtiltják a közös fajtajegyzékbe felvett és létező termékként engedélyezett, géntechnológiával módosított szervezetek termesztését a 2001/18/EK irányelv 26a. cikkén alapuló intézkedések elfogadásáig”
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti jelen kérelem lehetővé teszi az uniós jog jelenlegi állásának meghatározását akkor, amikor még soha nem volt ilyen heves (
2
) az arra vonatkozó politikai és jogi vita, hogy szükséges-e kiterjeszteni a tagállamoknak a területük egészén vagy egy részén engedélyezett, géntechnológiával módosított szervezetek (
3
) termesztésének a korlátozásával vagy tilalmával kapcsolatos mérlegelési mozgásterét.
2.
E kérelem alapvetően a 2008. március 11-i 2008/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (
4
) módosított, a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról és a 90/220/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 12-i 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
5
) 26a. cikkének az értelmezésére vonatkozik.
3.
Ezen, „A [GMSZ]-ek nem szándékos előfordulásának elkerülésére vonatkozó intézkedések” című 26a. cikk a következőképpen szól:
„(1)
A tagállamok megfelelő intézkedéseket tehetnek, hogy elkerüljék a [GMSZ]-ek nem szándékos előfordulását az egyéb termékekben.
2.
A Bizottság gyűjti és összehangolja a közösségi és nemzeti szinten elvégzett vizsgálatokon alapuló információkat, figyeli a tagállamokon belüli együttélés alakulását, és – az információk és a megfigyelések alapján – útmutatókat fejleszt ki a géntechnológiával módosított, a hagyományos és a biogazdálkodással termesztett növények együttélésére vonatkozóan.”
4.
A Bizottság e témában két ajánlást fogadott el egymás után. Elsőként a géntechnológiával módosított növények és a hagyományos és biogazdálkodás együttes jelenlétének biztosítására szolgáló nemzeti stratégiák és legjobb gyakorlatok kidolgozására vonatkozó iránymutatásokról szóló, 2003. július 23-i 2003/556/EK bizottsági ajánlásról (
6
) van szó. Ezen ajánlást ezt követően a [GMSZ]-eknek a hagyományos és biogazdálkodással termesztett növények közötti nem szándékos előfordulásának elkerülésére szolgáló nemzeti együtt-termesztési intézkedések kidolgozására vonatkozó iránymutatásokról szóló, 2010. július 13-i bizottsági ajánlás (
7
) követte.
5.
Ezen ajánlások olyan általános elveket tartalmaznak, amelyek a tagállamoknak kívánnak iránymutatást adni, ha úgy döntenek, hogy a géntechnológiával módosított, hagyományos és biogazdálkodással termesztett növények együttes jelenlétét biztosító intézkedéseket fogadnak el.
6.
E két szövegben a Bizottság abból az elvből indul ki, hogy az Unió keretén belül semelyik típusú mezőgazdasági termelési formát nem szabad kizárni, legyen szó hagyományos, ökológiai vagy a GMSZ felhasználásán alapuló mezőgazdasági termelésről. Annak érdekében, hogy a termelőknek és a fogyasztóknak lehetőségük legyen a termelés e három típusa közül választani, elkülönült termelési rendszereket kell fenntartani. Az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések ilyen körülmények között a GMSZ más termékekben való, nem szándékos előfordulásának az elkerülésére irányulnak az esetleges gazdasági kárnak (
8
), valamint a géntechnológiával módosított növényi kultúrák és más növényi kultúrák keveredése következményének (
9
) a megelőzése érdekében.
7.
Például az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések állhatnak a GMSZ-eknek és a hagyományos vagy biogazdálkodással termesztett növényi kultúráknak szánt parcellák közötti izolációs távolságok meghatározásából, ütköző zónák felállításából, a virágpor terjedését megakadályozó létesítmények felállításából vagy akár a növényi kultúrák váltakozása rendszereinek az alkalmazásából. (
10
)
8.
A jelen ügyben a Consiglio di Statónak (Államtanács, Olaszország) azon nemzeti jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetőségét kell értékelnie, amely a GMSZ termesztésére vonatkozó nemzeti engedélyek kibocsátását az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések régiók általi elfogadásától teszi függővé. A 2001/18 irányelv 2003. július 23-i és 2010. július 13-i ajánlással összefüggésben értelmezett 26a. cikkének a hatályával kapcsolatban szeretne felvilágosítást kérni. Ilyen körülmények között a Consiglio di Stato a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Amennyiben valamely tagállam úgy döntött, hogy [a mezőgazdasági növényfajok 2002/53/EK irányelvben (
11
) előírt közös fajtajegyzékébe (a továbbiakban: közös fajtajegyzék)] már felvett [GMSZ-ek] termesztésének engedélyezését olyan általános jellegű intézkedéseknek veti alá, amelyek biztosítják az előbbieknek a hagyományos vagy bionövényekkel való együttes jelenlétét, úgy kell-e értelmezni a 2001/18[…] irányelv [2003. július 23-i ajánlással] és [2010. július 13-i ajánlással] összefüggésben értelmezett 26a. cikkét, hogy az általános intézkedések elfogadását megelőző időszakban: a közös […] fajtajegyzékbe már felvett [GMSZ-ek] esetében meg kell adni az engedélyt; vagy az általános jellegű intézkedések elfogadásáig az engedély iránti kérelem elbírálását fel kell függeszteni; vagy az engedélyt olyan megfelelő intézkedések előírásával kell megadni, amelyek révén a konkrét esetben elkerülhető az – akár nem szándékos – kapcsolat is az engedélyezett, géntechnológiával módosított növények és a közelükben lévő hagyományos vagy bionövények között?”
9.
E kérdés a Pioneer Hi Bred Italia Srl (a továbbiakban: Pioneer) és a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (Mezőgazdaság-, Élelmiszer- és Erdészetpolitikai Minisztérium) közötti, az ezen utóbbi Pioneert arról tájékoztató közleményének a jogszerűségére vonatkozó jogvitából ered, hogy a hagyományos vagy biogazdálkodással termesztett vagy géntechnológiával módosított növényi kultúrák együttes jelenlétét biztosító szabályok régiók általi elfogadásáig a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali nem tudja e társaságnak a MON 810 kukoricából származó, a közös fajtajegyzékbe már felvett, géntechnológiával módosított hibrid kukorica termesztésének az engedélyezése iránti kérelmét elbírálni.
10.
Úgy tűnik, kérdésének megfogalmazásával a Consiglio di Stato abból az előfeltevésből indul ki, miszerint valamely tagállam érvényesen bevezethet egy olyan eljárást, amely valamely GMSZ termesztésének nemzeti szintű engedélyezésére irányul, még ha ez már rendelkezik is uniós szintű engedéllyel. Először is meg kell vizsgálni, hogy az ilyen előfeltevés helyes-e.
11.
Másodszor megvizsgálom, hogy valamely tagállam az uniós jog alapján engedélyezett GMSZ területén történő termesztésének a megtagadása érdekében érvelhet-e jogszerűen az együttes jelenlétre vonatkozó tervek regionális szinten történő kidolgozásának hiányával.
I – Az előzetes döntéshozatalra utalás tényállása és jogi háttere
A – A MON 810 kukoricára vonatkozó jogi szabályozás
12.
A MON 810 kukorica forgalomba hozatalát a Monsanto Europe SA (
12
) kérelmére az 1998. április 22-i 98/294/EK bizottsági határozat (
13
) engedélyezte.
13.
A 2001/18 irányelvet a 34. cikkének megfelelően legkésőbb 2002. október 17-éig át kellett ültetni. Az hatályon kívül helyezte és felváltotta a 90/220/EGK irányelvet (
14
), amely alapján kiadták a MON 810 kukorica forgalombahozatali engedélyét.
14.
Az olyan terméket, mint a MON 810 kukorica, a 2001/18 irányelv 17. cikke (1) bekezdésének b) pontja olyan termékként említi, amely a 90/220 irányelv alapján 2002. október 17-e előtt kiadott engedéllyel rendelkezik. Azonban a Monsanto Europe a 2006. október 17-ei határidő előtt nem tette meg a 2001/18 irányelv 17. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentést a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságnál. E társaság tehát nem kérte a MON 810 kukorica forgalombahozatali engedélyének az ezen irányelv 17. cikkében megállapított eljárás szerinti megújítását.
15.
A (7) és (11) preambulumbekezdése szerint az 1829/2003 rendelet egységes közösségi engedélyezési eljárást hoz létre, amely – többek között – a GMSZ-ekből álló, vagy azokat tartalmazó, vagy azokból előállított takarmányokra, valamint az ilyen takarmányok előállítására szolgáló alapanyagokként felhasználásra szánt GMSZ-ekre vonatkozik.
16.
A Monsanto Europe e rendelet rendelkezései keretében kívánta folytatni a MON 810 kukorica forgalmazását. Ugyanis a Monsanto Europe 2004. július 11-én az 1829/2003 rendelet III. fejezetének 1. szakasza alá tartozó „létező termékként” többek között az említett rendelet 20. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján bejelentette a Bizottságnak a MON 810 kukoricát. (
15
)2007. május 4-én e rendelet 20. cikkének (4) bekezdése alapján kérte a MON 810 kukorica forgalomba hozatalára vonatkozó engedély megújítását. Az említett rendelet 23. cikkének (4) bekezdése értelmében a megújítási eljárás alatt a meglévő engedély továbbra is vált ki joghatásokat.
17.
A Monsanto és társai egyesített ügyekben 2011. szeptember 8-án hozott ítéletében (
16
) a Bíróság úgy határozott, hogy az 1829/2003 rendelet 20. cikkének (1) bekezdése, amely engedélyezi az általa szabályozott termékek további felhasználását, kiterjed a bejelentett termékek vetőmagjaiként való felhasználásra is. (
17
)
18.
E rendelet 20. cikkének (5) bekezdéséből kitűnik, hogy „[a]z (1) bekezdésben említett termékekre, és az azokat tartalmazó vagy azokból előállított takarmányokra e rendelet rendelkezései, különösen a 21., 22. és 34. cikkei vonatkoznak, amelyeket értelemszerűen kell alkalmazni”.
19.
Továbbá pontosítani kell, hogy 2004. szeptember 8-án a Bizottság jóváhagyta a MON 810 kukoricából származó 17 fajtának a 2002/53 irányelv által szabályozott közös fajtajegyzékbe történő felvételét.
20.
Az 1829/2003 rendelettel és a 2002/53 irányelvvel megállapított rendszerek közötti összefonódást ezen utóbbi 4. cikkének (5) bekezdése határozza meg, amely előírja, hogy „ha egy növényfajtából származó anyagot az […] 1829/2003 […] rendelet 3. cikkének hatálya alá tartozó élelmiszerben, vagy 15. cikkének hatálya alá tartozó takarmányban szándékoznak felhasználni, a fajtát csak akkor lehet elfogadni, ha azt az említett rendeletnek megfelelően már engedélyezték”.
21.
E tényezőkből következik, hogy a MON 810 kukorica nemcsak az 1829/2003 rendelettel bevezetett rendszer, hanem a 2002/53 irányelvben előírt rendszer hatálya alá is tartozik.
22.
Ezenkívül a 2001/18 irányelv 26a. cikkének, amellyel az irányelvet az 1829/2003 rendelet 43. cikkének 2. pontja egészítette ki, általános hatálya van, tehát alkalmazandó az olyan GMSZ-re, mint a MON 810 kukorica. (
18
)
B – Az alapügy tényállása és a releváns nemzeti jog
23.
A Pioneer egy világszintű, hagyományos és géntechnológiával módosított vetőmagok termesztésével és forgalmazásával foglalkozó társaság.
24.
A közös fajtajegyzékbe felvett MON 810 kukoricafajtákat szeretne termeszteni.
25.
2006. október 18-án a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestalitól a 2001. április 24-i 212. sz. törvényerejű rendelet (
19
) (decreto legislativo n. 212) 1. cikkének (2) bekezdése alapján kérte e fajták termesztésének az engedélyezését, amely rendelkezés a következőképpen szól:
„[…] A […] vetőmagtermékek termesztése a mezőgazdaság- és erdészetpolitikai miniszternek a környezetvédelmi miniszterrel és az egészségügyi miniszterrel közösen hozott, a [géntechnológiával módosított fajták vetőmagtermékeivel foglalkozó bizottság] véleményét követően elfogadott jogi aktusa általi engedélyezés tárgyát képezi, amely aktusban meghatározzák az annak biztosítására alkalmas intézkedéseket, hogy a géntechnológiával módosított fajták vetőmagtermékeiből származó növényi kultúrák ne kerüljenek kapcsolatba a hagyományos vetőmagtermékekből származó növényi kultúrákkal, és ne idézzenek elő biológiai károkat a közvetlen környezetben, figyelembe véve az agro-ökológiai, környezeti és éghajlati sajátosságokat.” (
20
)
26.
A 2008. május 12-i 3734. sz. közleményben a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali – Dipartimento delle Politiche di sviluppo economico e rurale della Repubblica Italiana (az Olasz Köztársaság gazdaságfejlesztésével és vidékfejlesztésével foglalkozó osztály) tudatta a Pioneerrel, hogy nem tudja elbírálni az közös fajtajegyzékbe már felvett, géntechnológiával módosított hibridkukorica termesztésének az engedélyezése iránti kérelmét „a hagyományos vagy biogazdálkodással termesztett és a géntechnológiával módosított növényi kultúrák együttes jelenlétét biztosító szabályok régiók általi elfogadásáig”, amint azt a [Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali] 2006. március 31-i [269. sz.] körlevele előírja.
27.
Meg kell határozni azt a nemzeti jogi hátteret, amely e határozat elfogadásához vezetett.
28.
A 2005. január 28-i 5. sz. törvénnyel (
21
) (legge n. 5) módosított és törvénnyé alakított, 2004. november 22-i 279. sz. törvényrendelet (decreto-legge n. 279) (
22
) az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések 2003. július 23-i ajánlásra tekintettel történő elfogadására irányul.
29.
A 279. sz. törvényrendelet 3. cikke előírja az együttes jelenlétre vonatkozó ezen intézkedéseknek a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali által egy nem szabályozási jellegű, az állam, a régiók és a Trento és Bolzano autonóm tartományok közötti viszonyok állandó konferenciájával együttműködésben hozott, a hatáskörrel rendelkező parlamenti bizottságok véleményét követően kihirdetett rendelet általi elfogadását.
30.
E cikk, valamint a 279. sz. törvényrendelet 4. cikke alapján e meghozandó, nem szabályozási jellegű rendeletnek meg kell határoznia az együttes jelenlétre vonatkozó azon keretrendelkezéseket, amelyek tiszteletben tartásával a régiók ad hoc aktusok elfogadásával jóváhagyják az együttes jelenlétre vonatkozó saját terveiket.
31.
A 279. sz. törvényrendelet 4. cikkének (1) bekezdése alapján az együttes jelenlét tervét az egyes régiók és autonóm tartományok jogi aktussal fogadják el, és az az együttes jelenlét végrehajtásának technikai szabályait tartalmazza, mégpedig olyan eszközök előírásával, amelyek biztosítják a helyi területi szerveknek a szubszidiaritás, a különbségtétel és az arányosság elvein alapuló együttműködését.
32.
Ugyanezen törvényrendelet 8. cikke előírja, hogy az együttes jelenlét egyes terveinek elfogadásáig a géntechnológiával módosított növények termesztése – a kutatás és kísérlet céljából történő termesztés kivételével – nem engedélyezett.
33.
A Marche régió által indított keresetet követően hozott, 2006. március 17-i ítélettel a Corte Costutizionale (Alkotmánybíróság) alkotmányellenesnek nyilvánította a 279. sz. törvényrendelet többek között 3., 4. és 8. cikkét.
34.
Különösen e törvényrendelet 4. cikkével kapcsolatban a Corte Costutizionale megállapította, hogy az sérti a régióknak a mezőgazdaság területére vonatkozó jogalkotási hatáskörét, amennyiben azok a különböző regionális területeken az együttes jelenlét elve alkalmazásának a módjaira vonatkozó szabályozási jogkörüket gyakorolják, amely területek morfológiai szempontból és a termelésüket tekintve közismerten különbözőek.
35.
Ami az említett törvényrendelet 8. cikkét illeti, a Corte Costituzionale azt alkotmányellenesnek nyilvánította, mivel az elválaszthatatlannak tűnt a többi, jogellenesnek tartott rendelkezéstől.
36.
Mivel következésképpen a 279. sz. törvényrendelet 1. és 2. cikke hatályban maradt, abból a nemzeti jogalkotó azon szándéka következik, hogy élni kívánt azon intézkedések meghozatalának a lehetőségével, amelyek a GMSZ más olyan növényi kultúrákban való nem szándékos előfordulásának az elkerüléséhez szükségesek, mint a hagyományos vagy a biokultúrák.
37.
A fent hivatkozott 2006. március 17-i ítéletet követően a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali elfogadta a 2006. március 31-i 269. sz. körlevelet, amelyben megállapította, hogy az említett ítélet nem kérdőjelezi meg a GMSZ-ek termesztésének az együttes jelenlét terveinek elfogadásáig fennálló tilalmának jogszerűségét, és hogy a 279. sz. törvényrendelet 8. cikke alkotmányellenesnek nyilvánítását úgy kell érteni, hogy – bár fennmarad a GMSZ-ek termesztésének a tilalma – elő kell írni a regionális vagy tartományi hatóság e területen fennálló hatáskörének gyakorlását.
38.
E körlevél 4. pontjában a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali hangsúlyozza, hogy miután a régiók és az autonóm tartományok elfogadták az együttes jelenlétre vonatkozó saját rendelkezéseiket, a 212/2001. sz. törvényerejű rendelet rendelkezéseinek – amelyek egy minisztériumi engedély kiadását követelik meg – tiszteletben tartásával a GMSZ-ekre vonatkozó, azok termesztésére irányuló engedélyezési eljárásnak még sikeresen le kell zárulnia.
39.
Az említett körlevél 5. pontjában a Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali megállapítja:
—
a GMSZ termesztése továbbra is tilos mindaddig, amíg el nem fogadják azon regionális szabályozási eszközöket, amelyek biztosítják a hagyományos és biogazdálkodással termesztett növények, valamint a transzgenikus növények együttes jelenlétét, és amíg meg nem határozzák a szomszédos régiók közötti megfelelő megoldásokat;
—
e tilalom be nem tartása a 212/2001. sz. törvényerejű rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében előírt szankciók alkalmazását vonja maga után.
40.
A Gazdaságfejlesztés- és Vidékfejlesztés-politikai Minisztérium Pioneernek címzett, fent említett 2008. május 12-i 3734. sz. közleménye a 2006. március 31-i 269. sz. körlevélben előírt irányvonalat követi.
41.
A Pioneer e közlemény megsemmisítésére irányuló rendkívüli jogorvoslattal élt az Olasz Köztársaság elnökénél. A Consiglio di Stato ilyen körülmények között döntött úgy, hogy az eljárást felfüggeszti, és a jelen indítvány 8. pontjában szereplő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra.
42.
A jelen előzetes döntéshozatal keretében a Pioneer, az olasz és a spanyol kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. 2012. március 21-én tárgyalást tartottak, amelyen a Pioneer, az olasz kormány és a Bizottság vett részt.
II – Elemzés
43.
Mielőtt megvizsgálnám, hogy a 2001/18 irányelv 26a. cikkének milyen hatályt kell tulajdonítani, meg kell vizsgálnom, hogy valamely tagállam a GMSZ termesztésére vonatkozó nemzeti engedélyezési rendszerét jogszerűen az uniós jogban előírt rendszer fölé helyezheti-e. Amint azt az olasz kormány maga is elismerte a tárgyalás során, és véleményem szerint is, a válasz nemleges.
44.
Amint láttuk, a géntechnológiával módosított MON 810 kukoricafajták vetőmagjainak a felhasználása és forgalmazása tekinthető olyannak, mint amelyet az Unió keretében kettős alapon engedélyeztek.
45.
Először is azokat az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezték, mivel e fajták az e rendelet 20. cikke értelmében vett „létező termékeknek” minősülnek. Az ezen engedélyezési eljárás tárgyát képező termék felhasználható és forgalmazható az Unión belül. Ez a géntechnológiával módosított takarmányok esetében az említett rendelet 16. cikkének (2) bekezdéséből következik, amely előírja, hogy „[a] 15. cikk (1) bekezdésében említett terméket csak akkor lehet forgalomba hozni, felhasználni vagy feldolgozni, ha az rendelkezik az e szakasszal összhangban megadott engedéllyel, és az engedélyezés vonatkozó feltételei teljesülnek”. Továbbá az 1829/2003 rendelet 19. cikkének (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z e rendeletben említett eljárással összhangban megadott engedély […] érvényes a Közösség egész területén”.
46.
Ezenkívül az e rendelet (1) preambulumbekezdésében szereplő utalás, miszerint „[a] biztonságos és egészséges élelmiszerek és takarmányok szabad mozgása a belső piac alapvető szempontja és jelentős mértékben hozzájárul a polgárok egészségéhez és jólétéhez, valamint társadalmi és gazdasági érdekeihez”, magában foglalja azt, hogy attól a pillanattól fogva, hogy a termékek az említett rendeletben előírt eljárásoknak megfelelően olyan tudományos értékelés tárgyát képezték, amely megállapította a környezetre vagy egészségre gyakorolt negatív hatások kockázatának a hiányát, és hogy a termékek forgalomba hozatalát tehát engedélyezték, az ilyen engedélyezés azzal a következménnyel jár, hogy lehetővé teszi az érintett élelmiszerek és takarmányok tagállamok közötti szabad mozgását.
47.
Másodszor a géntechnológiával módosított MON 810 kukoricafajták vetőmagjainak a felhasználása és forgalmazása engedélyezett az Unión belül, mivel e fajtákat felvették a 2002/53 irányelv által szabályozott közös fajtajegyzékbe.
48.
Ezen irányelv (11) preambulumbekezdése szerint ugyanis „[a]z ezen irányelv hatálya alá tartozó vetőmagoknak a közös jegyzékben való közzétételüket követően a Közösségen belül szabadon forgalmazhatónak kell lenniük”. Az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdése tehát előírja a tagállamok számára, hogy gondoskodjanak arról, „hogy a 17. cikkben említett közzétételtől kezdődően az ezen irányelvvel vagy az ezen irányelvben kifejtetteknek megfelelő elvekkel összhangban elismert fajták vetőmagja nem áll a fajtával kapcsolatos semmiféle forgalmazási korlátozás hatálya alatt”.
49.
Sem az 1829/2003 rendelet, sem a 2002/53 irányelv nem teszi lehetővé a tagállamoknak, hogy nemzeti szinten bevezessenek egy, azon kockázatokra vonatkozó kiegészítő vizsgálati szakaszt, amelyeket a GMSZ a környezetre vagy az egészségre gyakorolhat, és amely vizsgálat valamely tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága általi, az ennek területén történő termesztés engedélyének a megadásához vagy elutasításához vezet. Az uniós jog jelenlegi állása szerint a GMSZ-ek Unión belüli forgalomba hozatalát szabályozó rendszer tehát egy uniós szinten megadott engedélyen alapul, amely lehetővé teszi, hogy az érintett GMSZ-eket a tagállamokon belül szabadon felhasználják és forgalmazzák. A 212/2001. sz. törvényerejű rendelet 1. cikkének (2) bekezdése tehát ellentétes az uniós szabályozással bevezetett rendszerrel, mivel a GMSZ termesztését szisztematikusan nemzeti engedélyezéstől teszi függővé.
50.
A Bíróságnak tehát az érvelésének első szakaszában azt kellene válaszolnia a kérdést előterjesztő bíróságnak, hogy az olyan GMSZ-eket, mint a MON 810 kukoricából származó, géntechnológiával módosított hibrid kukoricák, amelyeket termesztés céljából többek között vetőmagként engedélyeztek a 90/220 irányelv alapján, és amelyeket az 1829/2003 rendelet 20. cikkében említett feltételek mellett létező termékként bejelentettek, majd egy vizsgálat alatt lévő engedély-megújítási kérelemnek a tárgyát képezték, és amelyeket felvettek a 2002/53 irányelv által szabályozott közös fajtajegyzékbe, nem lehet nemzeti engedélyezési eljárás alá vetni.
51.
Ha valamely tagállam valamely GMSZ uniós szintű engedélyének a megadása után a környezetre és az egészségre nézve fennálló kockázatot állapít meg, és e kockázat figyelembevételét kívánja elérni, az uniós szabályozásban e tekintetben előírt eljárások valamelyikéhez kell folyamodnia. Ha az alapügy körülményeire tekintettel a 2002/53 irányelvet és az 1829/2003 rendeletet vesszük figyelembe, ezek az eljárások a következők:
52.
A 2002/53 irányelv 16. cikkének (2) bekezdése szerint:
„A […] kérelmére a tagállam felhatalmazható arra, hogy géntechnológiával módosított fajta esetében megtiltsa a fajta használatát területének egészén vagy egy részén, illetve a c) pontban előírt esetekben megfelelő feltételeket határozzon meg a fajta termesztésére vonatkozóan az ilyen termesztésből származó termékek felhasználásával kapcsolatos feltételekkel összhangban:
a)
amennyiben megállapítást nyer, hogy a fajta termesztése növény-egészségügyi szempontból káros lehet más fajták vagy fajok termesztésére; vagy
[…]
c)
amennyiben a már említetteken vagy a [közös fajtajegyzékbe történő felvételre vonatkozó] eljárás során esetlegesen említetteken túlmenően más valós okból a fajta kockázatot jelent az emberi egészségre vagy a környezetre.”
53.
Ezenkívül ugyanezen irányelv 18. cikke előírja, hogy „[h]a megállapítást nyer, hogy a közös fajtajegyzékbe felvett valamely fajta termesztése bármely tagállamban növény-egészségügyi szempontból káros lehet más fajták vagy fajok termesztésére, illetve kockázatot jelenthet a környezetre vagy az emberi egészségre, az érintett tagállam kérelmére […] felhatalmazást kaphat arra, hogy megtiltsa […] a fajta vetőmagjának vagy szaporítóanyagának forgalmazását területének egészén vagy egy részén. Amennyiben fennáll a káros biológiai szervezetek elterjedésének közvetlen veszélye, illetve közvetlen veszélybe kerül az emberi egészség vagy a környezet, az érintett tagállam a kérelem benyújtásakor is bevezetheti a tilalmat a végleges döntés megszületéséig terjedő hatállyal. […] az említett döntést három hónapon belül hozzák meg […]”.
54.
Az 1829/2003 rendelettel bevezetett eljárásokkal kapcsolatban annak 22. cikkére kell utalni, amely a géntechnológiával módosított takarmányok (
23
) esetében az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság kezdeményezésére, vagy valamely tagállam vagy a Bizottság kérelmére lehetővé teszi az engedélyek módosítását, felfüggesztését és visszavonását.
55.
Ráadásul e rendelet 34. cikkének megfelelően a tagállamok elfogadhatnak sürgősségi intézkedéseket, amely cikk szerint „[h]a nyilvánvaló, hogy az [említett] rendelettel vagy azzal összhangban engedélyezett termékek valószínűleg komoly kockázatot jelentenek az emberi egészségre, az állati egészségre vagy a környezetre, […] a 178/2002/EK[ (
24
)] rendelet 53. és 54. cikkében előírt eljárások szerint kell intézkedéseket tenni”. A Bíróság a fent hivatkozott Monsanto és társai egyesített ügyekben hozott ítéletében megállapította, hogy „a sürgősségi intézkedések elfogadása céljából az 1829/2003 rendelet 34. cikke azt írja elő a tagállamok számára, hogy a sürgősségen kívül állapítsák meg az emberi egészséget, az állati egészséget vagy a környezetet nyilvánvaló módon veszélybe sodró, jelentős kockázatot képező helyzet fennállását” (
25
).
56.
Ezzel szemben a tagállamok nem hivatkozhatnak a 2001/18 irányelv 26a. cikkére, amely – emlékeztetek – ezen utóbbiaknak biztosítja azon lehetőséget, hogy megfelelő intézkedéseket tegyenek a GMSZ egyéb termékekben való nem szándékos előfordulásának az elkerülése céljából, annak érdekében, hogy általános jelleggel megakadályozzák az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett és a 2002/53 irányelvnek megfelelően a közös fajtajegyzékbe felvett GMSZ területükön történő termesztését. A különböző típusú növényi kultúrák együttes jelenlétét biztosító intézkedések céljának e tekintetben világosan el kell különülnie az általam fent részletezett eljárásokban említett célkitűzéstől.
57.
Amint a 2003. július 23-i és 2010. július 13-i ajánlás utal arra, az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések célja a mezőgazdasági termelési formák változatosságának a fenntartása abból a célból, hogy egyrészt a termelőknek lehetővé tegyék annak eldöntését, hogy mely típusú termelést kívánják előnyben részesíteni, és másrészt a fogyasztóknak lehetővé tegyék annak eldöntését, hogy milyen típusú, géntechnológiával módosított vagy géntechnológiával nem módosított élelmiszert kívánnak fogyasztani. E döntések tényleges meghozatala azon intézkedések elfogadásától függ, amelyek az elkülönülő termelési ágazatok fennállását biztosítják.
58.
Ráadásul a GMSZ egyéb termékekben való nem szándékos előfordulásának az elkerülését célozva az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések lehetővé teszik az esetleges olyan gazdasági kár megelőzését, amely a hagyományos és biogazdálkodást folytató termelők számára a GMSZ jelenlétéből különösen abban az esetben keletkezhet, ha túllépik a címkézésre vonatkozó, jogszabályokban előírt azon küszöböt, amelytől a GMSZ jelenlétét fel kell tüntetni.
59.
A 2001/18 irányelv 26a. cikkében az együttes jelenlétre vonatkozóan előírt intézkedéseknek ebből a szempontból az alapvető célja az, hogy lehetővé tegyék a mezőgazdasági termelés különböző formáinak az együttélését. Amint korábban jeleztem, ezen intézkedések állhatnak a GMSZ-eknek és a hagyományos vagy biogazdálkodással termesztett növényi kultúráknak szánt parcellák közötti izolációs távolságok meghatározásából, ütköző zónák felállításából, a virágpor terjedését megakadályozó létesítmények felállításából vagy akár a növényi kultúrák váltakozása rendszereinek az alkalmazásából.
60.
Mivel a 2001/18 irányelv 26a. cikkét az a törekvés jellemzi, hogy a lehető legjobb feltételek között biztosítsa a növényi kultúrák különböző típusainak az együttélését, és nem az, hogy az egészségvédelemhez vagy a környezetvédelemhez kapcsolódó indokokkal általános jelleggel kizárjon egy növényikultúra-típust, e rendelkezést így világosan meg kell különböztetni azon eljárásoktól, amelyek lehetővé teszik a tagállamoknak, hogy ilyen indokokkal megakadályozzák a GMSZ területükön történő termesztését.
61.
Valóban nincs kizárva, hogy valamely földrajzi terület olyan tulajdonságai miatt, mint éghajlati viszonyok, domborzat, termesztési módszerek és vetésforgó rendszerek, vagy művelési struktúrák, csupán technikai intézkedések elfogadása elégtelennek bizonyuljon a GMSZ hagyományos vagy biokultúrákban való nem szándékos előfordulásának az elkerülése céljából. Ilyen helyzetben a 2001/18 irányelv 26a. cikkét úgy lehetne értelmezni, mint amely lehetővé teszi valamely tagállamnak, hogy megtiltsa a GMSZ területének egy pontos részén történő termesztését. (
26
) Az arányosság elvének megfelelően egy ilyen lehetőség azonban annak szigorú bizonyításától függ, hogy más intézkedések nem lennének elegendőek a GMSZ szomszédos hagyományos vagy biokultúrákban való előfordulásának e helyen történő megakadályozásához.
62.
E különleges esetet kivéve és ilyen bizonyítás hiányában valamely tagállam nem hivatkozhat a 2001/18 irányelv 26a. cikkére az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett és a 2002/53 irányelvnek megfelelően a közös fajtajegyzékbe felvett GMSZ területén történő termesztésének a megtiltása céljából.
63.
Azon hatályra vonatkozó e megállapítások fényében, amelyet véleményem szerint a 2001/18 irányelv 26a. cikkének tulajdonítani kell, úgy vélem, hogy e cikk azt sem teszi lehetővé valamely tagállamnak, hogy megakadályozza az ilyen GMSZ területén történő termesztését mindaddig, amíg nemzeti, regionális vagy helyi szinten el nem fogadják az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedéseket.
64.
Amellett, hogy az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések tagállamok általi elfogadása a 2001/18 irányelv 26a. cikke értelmében csak fakultatív, hangsúlyozni kell, hogy az ellenkezőjének az elfogadása ahhoz vezetne, hogy az uniós szinten engedélyezett GMSZ forgalomba hozatalát egy olyan további feltétellel egészítik ki, amely attól függ, hogy adott esetben a tagállamok az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések elfogadása érdekében milyen gyorsan tesznek lépéséket, ami ellentétes az 1829/2003 rendelettel bevezetett rendszerrel.
65.
Ezenkívül a 2001/18 irányelv 26a. cikke ilyen értelmezésének az lenne a következménye, hogy a tagállamoknak lehetőségük lenne megtiltani az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett és a 2002/53 irányelvnek megfelelően a közös fajtajegyzékbe felvett GMSZ területükön történő termesztését azon eljárásokon kívül, amelyeket e két jogszabály előír, tehát ezen eljárások könnyű kikerülésének a módja lenne.
66.
Természetesen a tagállamok a 2001/18 irányelv 26a. cikke alapján az arányosság elvének tiszteletben tartásával bármikor szabadon hozhatnak akár nemzeti, regionális vagy helyi szinten a géntechnológiával módosított, hagyományos és biogazdálkodással termesztett növényi kultúrák együttes jelenlétét biztosító intézkedéseket. Azonban a tagállamok nem érvelhetnek az együttes jelenlétre vonatkozó intézkedések kidolgozásának vagy végrehajtásának a hiányára, akár a hatáskörök belső felosztásának indokai miatt, annak érdekében, hogy időközben megtiltsák az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett és a 2002/53 irányelvnek megfelelően a közös fajtajegyzékbe felvett GMSZ területükön történő termesztését.
67.
E tényezőkre tekintettel következésképpen azt javasolom a Bíróságnak, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak azt a választ adja, hogy a 2001/18 irányelv 26a. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé valamely tagállam számára azt, hogy megakadályozza az 1829/2003 rendelet alapján engedélyezett és a 2002/53 irányelvnek megfelelően a közös fajtajegyzékbe felvett GMSZ területén történő termesztését azon intézkedések nemzeti, regionális vagy helyi szinten történő elfogadásáig, amelyek célja a GMSZ más növényi kultúrákban való nem szándékos előfordulásának az elkerülése.
III – Végkövetkeztetések
68.
A fenti megfontolásokra tekintettel a Bíróságnak javasolom, hogy a következő módon válaszoljon a Consiglio di Stato által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:
„A géntechnológiával módosított olyan szervezeteket, mint a MON 810 kukoricából származó, géntechnológiával módosított hibrid kukoricák, amelyeket termesztés céljából többek között vetőmagként engedélyeztek a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló, 1990. április 23-i 90/220/EGK tanácsi irányelv alapján, és amelyeket a géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló, 2003. szeptember 22-i 1829/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 20. cikkében említett feltételek mellett létező termékként bejelentettek, majd egy vizsgálat alatt lévő engedélymegújítási kérelemnek a tárgyát képezték, és amelyeket felvettek a mezőgazdasági növényfajok 1829/2003 rendelettel módosított, 2002. június 13-i 2002/53/EK tanácsi irányelv által szabályozott közös fajtajegyzékébe, nem lehet nemzeti engedélyezési eljárás alá vetni.
A 2008. március 11-i 2008/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról és a 90/220 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 12-i 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 26a. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé valamely tagállam számára azt, hogy megakadályozza a géntechnológiával módosított ilyen szervezetek területén történő termesztését azon intézkedések nemzeti, regionális vagy helyi szinten történő elfogadásáig, amelyek célja a géntechnológiával módosított szervezetek más növényi kultúrákban való nem szándékos előfordulásának az elkerülése.”
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Lásd a tagállamokra a géntechnológiával módosított növények termesztése terén ráruházott döntésszabadságról szóló, az Európai Parlamentnek, Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának szóló, 2010. július 13-i bizottsági közleményt (COM(2010) 380 végleges), valamint a 2001/18/EK irányelvnek a tagállamoknak a területükön történő [GMSZ]-termesztés korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó, az Európai Bizottság által 2010. július 13-án benyújtott javaslatot (COM(2010) 375 végleges). Lásd továbbá az Európai Parlamentnek az e javaslatra vonatkozó 2011. július 5-i határozatát. Az említett javaslat tárgya, hogy lehetővé tegye a tagállamoknak azt, hogy a GMSZ területükön történő termesztésének megtiltása vagy korlátozása érdekében a környezeti és egészségügyi kockázatokra vonatkozó tudományos értékelésre vonatkozóktól eltérő indokokra is hivatkozhassanak. Számos tagállam határozottan tiltakozott e bizottsági javaslat ellen, így az Európai Unió dán elnöksége jelenleg a tagállamok által elfogadható kompromisszumot keres.
(
3
)	A továbbiakban: GMSZ.
(
4
)	HL L 81., 45. o.; a továbbiakban: 2001/18 irányelv.
(
5
)	HL L 106., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 77. o.
(
6
)	HL L 189., 36. o.; a továbbiakban: 2003. július 23-i ajánlás.
(
7
)	HL C 200., 1. o.; a továbbiakban: 2010. július 13-i ajánlás.
(
8
)	E gazdasági kár következhet többek között a GMSZ valamely termékben való jelenlétét feltüntető címkézés abban az esetben fennálló kötelezettségéből, ha a jogszabályban előírt 0,9%-os küszöböt átlépték.
(
9
)	A probléma általános megközelítése érdekében lásd többek között Rosso Grossman M., „Coexistence of Genetically Modified, Conventional, and Organic Crops in the European Union: The Community Framework”, The Regulation of Genetically Modified Organisms: Comparative Approaches, Oxford University Press, 2010., 123. o.
(
10
)	Lásd az együttes jelenlét területére vonatkozó intézkedések jelzésértékű katalógusát, amely a 2003. július 23-i ajánlás mellékletének 3. pontjában található.
(
11
)	A géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló, 2003. szeptember 22-i 1829/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 268., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 32. kötet, 432. o.) módosított, 2002. június 13-i tanácsi irányelv (HL L 193., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 36. kötet, 281. o.; a továbbiakban: 2002/53 irányelv). A továbbiakban: közös fajtajegyzék.
(
12
)	A továbbiakban: Monsanto Europe.
(
13
)	A 90/220/EGK tanácsi irányelvnek megfelelően a genetikailag módosított kukorica (Zea mays L. MON 810 vonal) forgalomba hozataláról szóló, 1998. április 22-i bizottsági határozat (HL L 131., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 23. kötet, 77. o.).
(
14
)	A géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló [nem hivatalos fordítás] 1990. április 23-i tanácsi irányelv (HL L 117., 15. o.).
(
15
)	Mivel a MON 810 kukorica olyan, géntechnológiával módosított kukoricafajta, amelyet láthatóan alapvetően a takarmányokban használnak fel, kizárólag azon fejleményekre utalok, amelyek az 1829/2003 rendelet III. fejezetének 1. szakaszát követik, amely a géntechnológiával módosított takarmányok engedélyezését és felügyeletét érinti. Pontosítani kell azonban, hogy a Monsanto Europe a MON 810 kukoricát mint „létező terméket” e rendelet 8. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontja alapján is bejelentette a Bizottságnak, amely rendelkezés az említett rendelet II. fejezete géntechnológiával módosított élelmiszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó 1. szakaszának a részét képezi. Mivel az 1829/2003 rendelet II. fejezetének 1. szakaszában és az ugyanezen rendelet III. fejezetének 1. szakaszában szereplő rendelkezések hasonlóak, az érvelésre nincs hatása annak a ténynek, hogy kizárólag az ezen utóbbi szakaszban szereplő rendelkezésekre utalok.
(
16
)	A C-58/10-C-68/10. sz. egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2011., I-7763. o.).
(
17
)	55. pont.
(
18
)	Az ágazati jogszabályoknak a 2001/18 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésében előírtaknak megfelelően nyújtott elsőbbség nem érinti ezen irányelv 26a. cikkét.
(
19
)	A GURI 2001. június 8-i 131. száma, a továbbiakban: 212/2001. sz. törvényerejű rendelet.
(
20
)	Ezenkívül a 212/2001. sz. törvényerejű rendelet 1. cikkének (5) bekezdéséből következik, hogy „[b]árki, aki a (2) bekezdésben említett engedély nélkül géntechnológiával módosított vetőmagfajtát termeszt, hat hónaptól három évig terjedő szabadságvesztéssel vagy 100 millió líráig terjedő pénzbüntetéssel sújtható. Ugyanezen szankció alkalmazandó az engedély visszavonása vagy felfüggesztése esetén is”.
(
21
)	A GURI 2005. január 28-i 22. száma.
(
22
)	A GURI 2004. november 29-i 280. száma. A továbbiakban: 279. sz. törvényrendelet.
(
23
)	A géntechnológiával módosított élelmiszerek esetében a vonatkozó rendelkezések az 1829/2003 rendelet 10. cikkében szerepelnek.
(
24
)	Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28-i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.).
(
25
)	81. pont.
(
26
)	Lásd ebben az értelemben a 2003. július 23-i ajánlást (2.1.5 pont), valamint konkrétabban a 2010. július 13-i ajánlást (2.4 pont).