62000CJ0293_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-293/00,
Koninkrijk der Nederlanden,
vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, C. Wissels en J. G. M. van Bakel als gemachtigden,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door T. van Rijn als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van beschikking 2000/362/EG van de Commissie van 25 mei 2000 betreffende het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in Nederland in 1997 (PB L 129, blz. 33), voorzover bij de bepaling van het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in 1997 in Nederland een korting van 25 % op de aan veehouders betaalde schadeloosstelling wordt toegepast,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt:
C. W. A. Timmermans,
president van de Vierde kamer,
waarnemend voor de president van de Vijfde kamer,
D. A. O. Edward (rapporteur) en
S. von Bahr, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 26 maart 2003,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 juni 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 juli 2000, heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2000/362/EG van de Commissie van 25 mei 2000 betreffende het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in Nederland in 1997 (PB L 129, blz. 33; hierna:
" bestreden beschikking" ), voorzover bij de bepaling van het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in 1997 in Nederland een korting van 25 % op de aan veehouders betaalde schadeloosstelling wordt toegepast.
De communautaire regeling
2. De bestreden beschikking bepaalt:
" Artikel 1
Het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in 1997 in Nederland bedraagt 109 937 795 EUR.
Artikel 2
Het saldo van de financiële bijdrage van de Gemeenschap, namelijk 35 507 928 EUR, zal worden uitbetaald naarmate de financiële middelen hiervoor beschikbaar zijn.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
"
3. De overwegingen van de considerans van deze beschikking luiden:
" (1) In 1997 zijn in Nederland uitbraken van klassieke varkenspest geconstateerd. Het uitbreken van deze ziekte vormt een ernstige bedreiging voor de varkensstapel van de Gemeenschap en de Gemeenschap kan, om deze ziekte zo snel mogelijk te helpen uitroeien, financiële bijstand verlenen ter vergoeding van de uitgaven van de lidstaat.
(2) Op 22 juni 1998 heeft Nederland een aanvraag ingediend om alle in 1997 op zijn grondgebied gedane uitgaven te vergoeden. Op 2 juni 1999 is een nieuwe aanvraag ingediend die deze eerste aanvraag vervangt.
(3) De Commissie heeft de beschikkingen 98/25/EG en 1999/18/EG inzake financiële bijdragen van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in Nederland vastgesteld. Op grond van deze beschikkingen zijn twee voorschotten uitbetaald voor een totaalbedrag van 74 429 868 EUR.
(4) Het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap moet nu worden vastgesteld.
(5) De Commissie heeft nagegaan of alle veterinairrechtelijke voorschriften van de Gemeenschap en alle voorwaarden voor financiële bijstand van de Gemeenschap in acht genomen zijn.
(6) Op grond van de resultaten van deze controles komen niet alle uitgaven voor de bijstand in aanmerking. Deze constatering wordt door een verslag van de Rekenkamer bevestigd.
(7) De eerste opmerkingen van de Commissie zijn op 13 januari 1998 officieel ter kennis van de Nederlandse autoriteiten gebracht.
(8) Op 5 mei 1999 en 29 oktober 1999 zijn aanvullende opmerkingen en de berekeningswijze van de subsidiabele uitgaven officieel aan deze autoriteiten meegedeeld.
(9) Het Permanente Veterinaire Comité heeft geen advies uitgebracht. De Commissie heeft bijgevolg op 17 februari 2000 aan de Raad een voorstel betreffende deze maatregelen voorgelegd overeenkomstig artikel 41 van beschikking 90/424/EEG. De Raad diende binnen drie maanden een besluit te nemen.
(10) De Raad heeft evenwel geen besluit genomen binnen de vastgestelde termijn. Die maatregelen moeten thans door de Commissie worden vastgesteld.
"
4. De bestreden beschikking is gebaseerd op artikel 3, inzonderheid de leden 2 en 5, van beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied (PB L 224, blz. 19), laatstelijk gewijzigd bij beschikking 94/370/EG van de Raad van 21 juni 1994 (PB L 168, blz. 31; hierna:
" beschikking 90/424" ).
5. Artikel 3 van beschikking 90/424 bepaalt:
" 1. Dit artikel is van toepassing wanneer zich op het grondgebied van een lidstaat een van de volgende ziekten voordoet:
─ [...]
─ klassieke varkenspest,
─ [...]
2. De betrokken lidstaat komt voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van de ziekte in aanmerking, op voorwaarde dat de onverwijld toegepaste maatregelen ten minste de isolering van het bedrijf bij vermoedelijke ziekte omvatten, alsmede, direct na de officiële bevestiging van de ziekte:
─ het slachten van de dieren van de voor de ziekte vatbare soorten die lijden aan de ziekte of ermee besmet zijn, dan wel er vermoedelijk aan lijden of ermee besmet zijn, en destructie van die dieren, en in geval van aviaire influenza, destructie van de eieren,
─ destructie van besmet voer of van besmet materiaal, voorzover dat niet overeenkomstig het derde streepje kan worden ontsmet,
─ reiniging en ontsmetting van het bedrijf en van het aldaar aanwezige materieel, alsook insectenverdelging op het bedrijf en op het materieel,
─ instelling van beschermingsgebieden,
─ toepassing van voorschriften waarmee het risico van verspreiding van de infecties kan worden voorkomen,
─ vaststelling van een termijn die in acht moet worden genomen vóór het opnieuw opnemen van dieren op het bedrijf na het slachten,
─ onmiddellijke en passende schadeloosstelling van de veehouders.
2 bis. De betrokken lidstaat komt eveneens voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap in aanmerking wanneer bij het uitbreken van een haard van een van de in lid 1 genoemde ziekten twee of meer lidstaten nauw samenwerken bij de beheersing van die epizoötie, met name bij de tenuitvoerlegging van het epizoötiologisch onderzoek en van de maatregelen inzake het toezicht op de ziekte. Over de specifieke financiële bijdrage van de Gemeenschap wordt, onverminderd de in het kader van de desbetreffende gemeenschappelijke marktordeningen vastgestelde maatregelen een besluit genomen volgens de procedure van artikel 41.
3. De betrokken lidstaat stelt de Commissie en de andere lidstaten, overeenkomstig de communautaire wetgeving, onverwijld in kennis van de toegepaste maatregelen inzake kennisgeving en uitroeiing en de resultaten daarvan. De situatie wordt in het kader van het bij besluit 68/361/EEG opgerichte Permanent Veterinair Comité, hierna
" Comité"
te noemen, zo spoedig mogelijk onderzocht. Over de specifieke financiële bijdrage van de Gemeenschap wordt, onverminderd de in het kader van de desbetreffende gemeenschappelijke marktordeningen vastgestelde maatregelen, een besluit genomen volgens de procedure van artikel 41.
4. Indien voortzetting van in lid 2 bedoelde maatregelen gezien de ontwikkeling van de situatie in de Gemeenschap wenselijk blijkt, kan volgens de procedure van artikel 40 een nieuw besluit inzake de financiële bijdrage van de Gemeenschap worden genomen, die meer kan bedragen dan 50 % als bepaald in lid 5, eerste streepje. Bij de goedkeuring van dat besluit kan ook worden bepaald welke maatregelen, naast de in lid 2 bedoelde, door de betrokken lidstaat dienen te worden genomen om het welslagen van de actie te waarborgen.
5. Onverminderd de in het kader van de gemeenschappelijke ordeningen der markten te nemen maatregelen ter ondersteuning van de markten, beloopt de zo nodig in verschillende tranches verdeelde financiële bijdrage van de Gemeenschap:
─ 50 % van de kosten die door de lidstaat zijn gemaakt voor de schadeloosstelling van de eigenaars voor het slachten, de destructie van de dieren en, eventueel, van de producten ervan, het reinigen, de insectenverdelging en het ontsmetten van het bedrijf en het materiaal, en de destructie van besmet voer en materiaal, als bedoeld in lid 2, tweede streepje;
─ 100 % van de kosten van het geleverde vaccin en 50 % van de kosten voor het verrichten van de inenting, indien overeenkomstig lid 4 tot inenting is besloten.
"
6. Artikel 41 van beschikking 90/424 luidt:
" 1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de voorzitter van het Comité deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een lidstaat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het Comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de urgentie van de betrokken aangelegenheid kan vaststellen. Het advies wordt uitgebracht met de meerderheid van stemmen die voor de aanneming van de besluiten, die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen, in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten overeenkomstig genoemd artikel gewogen. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3.
a) De Commissie stelt de voorgenomen maatregelen vast indien deze met het advies van het Comité in overeenstemming zijn.
b) Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het Comité of indien geen advies is uitgebracht, dient de Commissie bij de Raad onverwijld een voorstel betreffende de te nemen maatregelen in. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien na verloop van een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag waarop het voorstel bij de Raad is ingediend, door deze geen besluit is genomen, worden de voorgestelde maatregelen door de Commissie vastgesteld en onmiddellijk toegepast.
"
7. Artikel 9 van richtlijn 80/217/EEG van de Raad van 22 januari 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (PB L 47, blz. 11), in de versie van richtlijn 91/685/EEG van de Raad van 11 december 1991 (PB L 377, blz. 1; hierna:
" richtlijn 80/217" ), bepaalt:
" 1. Zodra de diagnose van klassieke varkenspest bij varkens op een bedrijf officieel is bevestigd, stelt de bevoegde autoriteit een beschermingsgebied in met een straal van ten minste 3 km en een toezichtsgebied met een straal van ten minste 10 km rond de plaats waar de uitbraak zich heeft voorgedaan.
[...]
4. In het beschermingsgebied gelden de volgende maatregelen:
a) alle bedrijven worden zo spoedig mogelijk geïnventariseerd; na de instelling van het gebied worden deze bedrijven binnen zeven dagen door een officiële dierenarts bezocht;
b) verplaatsing en vervoer van varkens over openbare of particuliere wegen worden verboden; dit verbod geldt niet voor de doorvoer van varkens over de weg of per trein, op voorwaarde dat de dieren niet worden uitgeladen en dat nergens halt wordt gehouden. Er kan evenwel, volgens de procedure van artikel 16, van deze bepalingen worden afgeweken voor slachtvarkens van buiten het beschermingsgebied die op weg zijn naar een in dat gebied gelegen slachthuis;
c) vrachtwagens en andere voertuigen en uitrusting voor het vervoer van varkens of ander vee en van mogelijkerwijze besmet materiaal (zoals voeder, mest, drijfmest, enz.), die binnen het beschermingsgebied worden gebruikt, mogen
i) een bedrijf binnen het beschermingsgebied,
ii) het beschermingsgebied,
iii) een slachthuis
niet verlaten zonder te zijn gereinigd en ontsmet overeenkomstig de door de bevoegde autoriteit vastgestelde voorschriften. In deze voorschriften is met name bepaald dat geen enkele vrachtwagen of geen enkel voertuig waarmee varkens zijn vervoerd, het gebied mag verlaten zonder door de bevoegde autoriteit te zijn geïnspecteerd;
d) dieren van een andere soort mogen niet in of buiten een bedrijf worden gebracht zonder toestemming van de bevoegde autoriteit;
e) elk geval van varkenssterfte of -ziekte op een bedrijf wordt gesignaleerd aan de bevoegde autoriteit die de nodige onderzoeken verricht om de eventuele besmetting met klassieke varkenspest te constateren;
f) varkens mogen niet buiten het bedrijf waar zij worden gehouden, worden gebracht binnen 21 dagen na voltooiing van de in artikel 10 bedoelde voorlopige reinigings- en ontsmettingswerkzaamheden van het besmette bedrijf; na 21 dagen kan toestemming worden verleend om varkens buiten het betrokken bedrijf te brengen:
i) rechtstreeks naar een door de bevoegde autoriteit aangewezen slachthuis dat bij voorkeur gelegen is in het beschermingsgebied of het toezichtsgebied, op voorwaarde dat
─ alle varkens op het bedrijf onderzocht zijn;
─ de voor slachting te vervoeren varkens klinisch onderzocht zijn, waarbij onder meer de lichaamstemperatuur van een aantal varkens is gemeten;
─ elk varken voorzien is van een oormerk;
─ het vervoer plaatsvindt in door de bevoegde autoriteit verzegelde voertuigen.
De voor het slachthuis bevoegde autoriteit wordt in kennis gesteld van het voornemen om varkens naar dat slachthuis te verzenden.
Bij aankomst in het slachthuis worden de varkens gescheiden gehouden van andere varkens en apart geslacht. De voor het vervoer van de varkens gebruikte voertuigen en het materiaal worden onmiddellijk gereinigd en ontsmet.
[...]
8. In afwijking van het bepaalde in lid 4, onder f, en in lid 6, onder f, mag de bevoegde autoriteit toestaan dat varkens buiten een bedrijf worden gebracht, naar een destructiebedrijf om daar te worden gedestrueerd, of naar een andere plaats om daar te worden gedood en vervolgens te worden verbrand of begraven. Deze dieren moeten steekproefsgewijs worden onderzocht op de aanwezigheid van het klassieke-varkenspestvirus, waarbij de in bijlage IV vastgestelde criteria voor het nemen van bloedmonsters in acht moeten worden genomen.
De nodige voorzorgen moeten worden genomen om verspreiding van het virus ten gevolge van dit vervoer te voorkomen, met name door het reinigen en ontsmetten van de vrachtwagens na elke rit.
9. Indien de in lid 4, onder f, en lid 6, onder f, vastgestelde verbodsbepalingen langer dan 30 dagen worden gehandhaafd in verband met nieuwe ziektegevallen, en indien als gevolg daarvan het verder onderbrengen van de varkens problemen oplevert, kan de bevoegde autoriteit, indien de eigenaar een met redenen omkleed verzoek daartoe heeft ingediend, toestemming verlenen om de varkens van een bedrijf in het beschermingsgebied, respectievelijk het toezichtsgebied, af te voeren, op voorwaarde dat
a) de officiële dierenarts de feiten heeft geconstateerd;
b) alle varkens op het bedrijf zijn onderzocht;
c) de af te voeren varkens klinisch zijn onderzocht, waarbij onder meer de lichaamstemperatuur van een aantal varkens is gemeten;
d) elk varken is voorzien van een oormerk;
e) het bedrijf van bestemming gelegen is in het beschermingsgebied of in het toezichtsgebied.
De nodige voorzorgen moeten worden genomen om verspreiding van het virus ten gevolge van dit vervoer te voorkomen, met name door het reinigen en ontsmetten van de vrachtwagens na elke rit.
"
8. Artikel 14 ter van richtlijn 80/217 bepaalt dat elke lidstaat volgens bepaalde criteria een rampenplan opstelt, waarin wordt aangegeven welke nationale maatregelen moeten worden uitgevoerd in geval van een uitbraak van klassieke varkenspest. Deze plannen moeten uiterlijk op 1 januari 1993 worden ingediend bij de Commissie, die deze onderzoekt en, na eventuele wijzigingen, goedkeurt.
9. Richtlijn 80/217 is inmiddels vervangen door richtlijn 2001/89/EG van de Raad van 23 oktober 2001 betreffende maatregelen van de Gemeenschap ter bestrijding van klassieke varkenspest (PB L 316, blz. 5).
De feiten
10. De uitbraak van de klassieke varkenspest in Nederland werd op 4 februari 1997 geconstateerd in Venhorst (provincie Noord-Brabant), in een gebied met de grootste varkensdichtheid van Nederland (90 % van alle varkens in Nederland is geconcentreerd in het zuiden en het oosten van het land). De ziekte heeft snel om zich heen gegrepen en heeft een ongekende omvang gehad, zodat in totaal 429 besmette bedrijven en 629 388 besmette varkens zijn geruimd. Er zijn 1 250 bedrijven (1 013 697 varkens) preventief geruimd.
11. De Nederlandse regering preciseert dat het aantal geruimde varkens nagenoeg gelijk is aan de gebruikelijke productie in een heel jaar. De epizoötie heeft zich voorgedaan in een gebied met varkenshouderijen met uiteenlopende bedrijfsstructuren (zowel basis- en topfokbedrijven als subfok- en opfokbedrijven, vermeerderaars en vleesvarkensbedrijven).
12. Zij voegt hieraan toe dat de structuur van de Nederlandse varkenshouderij een gevolg is van de specialisaties die in de sector hebben plaatsgevonden. In Nederland is er sprake van een productiepiramide. De top van deze piramide wordt gevormd door zeer gespecialiseerde bedrijven waarop de genetische vooruitgang wordt verwezenlijkt. De basis wordt gevormd door de vleesvarkensbedrijven, die slachtvarkens produceren. In de tussenliggende schakels worden kruisingsproducten gemaakt en vindt de productie plaats van biggen voor de vleesproductie op de vleesvarkensbedrijven.
De procedure voor het Hof
13. Omdat het van mening is dat de bestreden beschikking rechtens onjuist is, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld, waarin het concludeert dat het het Hof behage:
1. de bestreden beschikking nietig te verklaren, voorzover bij de bepaling van het totaalbedrag van de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in 1997 in Nederland een korting van 25 % op de aan veehouders betaalde schadeloosstelling wordt toegepast;
2. de Commissie te verwijzen in de kosten.
14. De Commissie concludeert dat het het Hof behage, het beroep ongegrond te verklaren en het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
Opmerkingen vooraf
15. Tot staving van haar beroep voert de Nederlandse regering vijf middelen aan. In de eerste plaats berust de bestreden beschikking op een onjuiste feitelijke grondslag (eerste middel). In de tweede plaats heeft de Commissie met de vaststelling van de bestreden beschikking het recht geschonden. Beschikking 90/424 biedt immers niet de mogelijkheid, een correctie op de financiële bijdrage van de Gemeenschap toe te passen, in elk geval niet zoals de Commissie dat heeft gedaan (eerste onderdeel van het tweede middel). Ook heeft de Commissie de feitelijke gegevens juridisch onjuist geïnterpreteerd (tweede onderdeel van het tweede middel). Voorts stelt de Nederlandse regering dat de bestreden beschikking het evenredigheidsbeginsel schendt (derde middel). Het ontbreken van een uitdrukkelijke en in voldoende duidelijke juridische bewoordingen geformuleerde rechtsgrondslag voor de toepassing van een financiële correctie levert voor ts een schending van het rechtszekerheidsbeginsel op (vierde middel). Ten slotte is de Nederlandse regering van mening dat de bestreden beschikking, gelet op artikel 253 EG, ontoereikend is gemotiveerd (vijfde middel).
16. Met het eerste onderdeel van het tweede middel en het vierde middel wordt de mogelijkheid om krachtens artikel 3, leden 2 en 5, van beschikking 90/424 een forfaitaire of andere correctie toe te passen op de financiële bijdrage van de Gemeenschap ter discussie gesteld. Daar het bestaan van een dergelijke mogelijkheid een voorafgaande voorwaarde voor het onderzoek van de andere middelen vormt, moet dit eerst worden onderzocht.
Het eerste onderdeel van het tweede middel en het vierde middel
Argumenten van partijen
17. In haar verzoekschrift stelt de Nederlandse regering
dat beschikking 90/424 geen mogelijkheid biedt voor het toepassen van een forfaitaire financiële correctie. De uitvoering van de in artikel 3, lid 5, van beschikking 90/424 bedoelde maatregelen geeft elke lidstaat recht op een financiële bijdrage van de Gemeenschap van 50 % van de gemaakte kosten, zonder dat aanvullende voorwaarden worden gesteld. Gelet op de omvang van de crisis en de complexiteit van de daardoor ontstane situatie, was het onvermijdbaar dat achteraf technische en administratieve tekortkomingen werden vastgesteld; dergelijke tekortkomingen mogen daarom niet tot een financiële correctie leiden. De toepassing van een dergelijk forfaitaire financiële correctie is volgens deze regering in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
18. De Commissie beklemtoont dat voor de financiële bijdrage van de Gemeenschap als voorwaarde geldt, dat aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van beschikking 90/424 wordt voldaan. Aangezien in casu niet of niet volledig aan deze voorwaarden was voldaan, stond het de Commissie vrij de bijdrage te verminderen met het bedrag dat door de niet-inachtneming van deze voorwaarden was veroorzaakt.
19. Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering verklaard, van mening te zijn dat de Commissie de bijdrage van de Gemeenschap mag verminderen, op voorwaarde evenwel dat er een duidelijk en evenredig verband bestaat tussen de gemaakte fouten en de toegepaste vermindering.
Beoordeling door het Hof
20. Volgens artikel 3, lid 5, eerste streepje, van beschikking 90/424 bedraagt de financiële bijdrage van de Gemeenschap
" 50 % van de kosten die door de lidstaat zijn gemaakt voor de schadeloosstelling van de eigenaars voor het slachten, de destructie van de dieren en, eventueel, van de producten ervan, het reinigen, de insectenverdelging en het ontsmetten van het bedrijf en het materiaal, en de destructie van besmet voer en materiaal, als bedoeld in lid 2, tweede streepje" .
21. In artikel 3, lid 2, van beschikking 90/424 worden de voorwaarden voor deze financiële bijdrage genoemd. Deze voorwaarden omvatten onder meer het slachten van bepaalde categorieën dieren, de reiniging van het bedrijf, de destructie van de kadavers en het besmette voer of materiaal dat niet kan worden ontsmet, de instelling van beschermingsgebieden, het voorkomen van het risico van verspreiding van de infecties en de betaling van een onmiddellijke en passende schadeloosstelling aan de veehouders.
22. Volgens de bewoordingen van deze bepaling ontstaat het recht op de financiële bijdrage alleen wanneer wordt voldaan aan alle voorwaarden die in de geldende communautaire regeling worden genoemd. De niet-inachtneming van een van deze voorwaarden volstaat dus opdat de betrokken lidstaat geen recht op een financiële bijdrage van de Gemeenschap heeft. Er bestaat evenmin een verhoudingsgewijze bijdrage voor het geval dat de door de communautaire regeling vereiste maatregelen slechts ten dele zijn getroffen.
23. De verklaring voor deze regeling is dat het niet-voldoen aan slechts één van deze voorwaarden de succesvolle bestrijding van de klassieke varkenspest ernstig in gevaar kan brengen.
24. Toegegeven moet echter worden dat wanneer een lidstaat niet aan alle voorwaarden van de communautaire regeling heeft voldaan, het de Commissie vrijstaat om, in plaats van geen enkele financiële bijdrage toe te kennen, van het bedrag van de kosten waarvoor de lidstaat een financiële bijdrage van de Gemeenschap vraagt, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel de kosten af te trekken die door de niet-inachtneming van deze voorwaarden zijn ontstaan, en de financiële bijdrage slechts voor het resterende bedrag in overweging te nemen.
25. Voorts moet worden toegegeven dat bij de bestrijding van een epizoötie van grote omvang altijd fouten worden gemaakt, en dat het bestaan van bepaalde fouten in beginsel niet aan de financiële bijdrage van de Gemeenschap in de weg behoeft te staan. Overschrijden dergelijke fouten echter de grens van hetgeen redelijkerwijze onvermijdbaar en derhalve in een complexe en soms verwarde situatie vergeeflijk kan worden geacht, dan kunnen de financiële gevolgen ervan zelfs niet ten dele door de Gemeenschap worden gedragen en moeten zij worden gedragen door de lidstaat waaronder de voor deze fouten verantwoordelijke autoriteiten vallen.
26. Anders dan de Nederlandse regering in haar verzoekschrift stelt, vormt de eigen bijdrage van de lidstaat van 50 % van de kosten geen afdoende maatregel om ervoor te zorgen dat de autoriteiten van die staat de grenzen van hetgeen noodzakelijk en passend is om een epizoötie te bestrijden, niet overschrijden. Deze wijze van kostendeling vormt weliswaar een stimulans om die kosten zo laag mogelijk te houden, doch de communautaire regeling verplicht de Commissie niet om voor 50 % van de kosten bij te dragen, ongeacht of het bedrag ervan gerechtvaardigd is.
27. De financiële bijdrage van de Gemeenschap is immers beperkt tot de overeenkomstig de bepalingen van artikel 3, lid 2, van beschikking 90/424 getroffen maatregelen. De door de lidstaat gemaakte kosten in de zin van artikel 3, lid 5, moeten dus worden beperkt tot de kosten die noodzakelijk en passend zijn voor de uitvoering van die maatregelen.
28. Derhalve kan de Commissie, wanneer de autoriteiten van een lidstaat bij de bestrijding van een epizoötie fouten hebben gemaakt waardoor kosten zijn veroorzaakt waarvoor de lidstaat de verantwoordelijkheid op zich moet nemen (zie punt 25 hierboven), de communautaire bijdrage verminderen met het met die fouten overeenkomende bedrag.
29. Met betrekking tot de mogelijkheid voor de Commissie om zich op schattingen te baseren en forfaitaire correcties toe te passen, zij opgemerkt dat men niet kan verlangen dat de Commissie elk geslacht dier en elk geval van destructie van besmet voer of besmet materiaal zorgvuldig controleert. Zowel in het geval waarin een lidstaat niet aan alle voorwaarden van de communautaire regeling heeft voldaan, als in het geval waarin fouten zijn gemaakt waarvoor de lidstaat de financiële verantwoordelijkheid op zich moet nemen, staat het haar vrij zich op schattingen te baseren of forfaitaire correcties toe te passen, op voorwaarde dat die schattingen en correcties in alle redelijkheid gebaseerd zijn op de gegevens waarover zij beschikt.
30. Het eerste onderdeel van het tweede middel en het vierde middel moeten derhalve worden afgewezen.
Het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel
31. In het kader van het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel betoogt de Nederlandse regering dat de Commissie de feiten die haars inziens de financiële correctie rechtvaardigen, onjuist heeft vastgesteld en geïnterpreteerd. Alvorens deze middelen te onderzoeken, moet nader worden ingegaan op de omvang van de rechterlijke toetsing en de verdeling van de bewijslast.
De omvang van de rechterlijke toetsing en de verdeling van de bewijslast
32. Beschikking 90/424 verlangt dat de betrokken lidstaat een aantal maatregelen treft om in aanmerking te komen voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de bestrijding van de klassieke varkenspest. Aangezien de communautaire regeling wegens het grote aantal denkbare situaties niet exact kan aangeven welke maatregelen in elk concreet geval moeten worden getroffen, moet de Commissie, wanneer zij de door de lidstaten getroffen maatregelen beoordeelt, rekening houden met het feit dat die lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de keuze van de te treffen maatregelen en de wijze waarop deze moeten worden uitgevoerd, en dat zij dienaangaande haar eigen oordeel niet in plaats van dat van de betrokken lidstaat mag stellen.
33. Dit geldt temeer daar de toepasselijke communautaire regeling bepalingen bevat die in ruime en algemene bewoordingen zijn gesteld, zoals bijvoorbeeld
" onmiddellijke en passende schadeloosstelling", welke verschillend kunnen worden geïnterpreteerd.
34. Heeft de Commissie echter met inachtneming van de beoordelingsmarge van de betrokken lidstaat vastgesteld dat die lidstaat de ziekte onvoldoende heeft bestreden, en dat een financiële correctie moet worden toegepast, dan is het, gelijk de advocaat-generaal in punt 66 van haar conclusie heeft opgemerkt, de taak van die lidstaat, te bewijzen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt. Voorzover de lidstaat er niet in slaagt dit bewijs te leveren, kan hij niet met succes beroep instellen tegen de financiële correctie die de Commissie heeft toegepast.
35. Deze benadering is overigens in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof inzake de goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), volgens welke de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (zie, met name, arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C-157/00, Jurispr. blz. I-153, punt 17).
De door de Commissie aangevoerde bezwaren
36. De Commissie heeft de financiële correctie zowel op bezwaren van technische als op bezwaren van administratieve en financiële aard gebaseerd. De bezwaren van technische aard betreffen de modaliteiten volgens welke Nederland de uitroeiingsmaatregelen ten uitvoer heeft gelegd. De Commissie was van mening dat richtlijn 80/217 niet volledig was toegepast, en heeft de volgende tekortkomingen vastgesteld: het ontbreken van een noodplan, de te late vaststelling van de besmetting met klassieke varkenspest, de te frequente dierbewegingen in de beschermingsgebieden zonder toereikende waarborgen op het gebied van de hygiëne, de opschorting van de preventieve ruimingen en het niet instellen van een beschermingsgebied in één geval. Zonder deze tekortkomingen zou de epizoötie minder lang hebben geduurd en derhalve minder kostbaar zijn geweest.
37. De bezwaren van administratieve en financiële aard houden verband met de organisatie van de schadeloosstelling, waarbij te hoge prijzen zouden zijn toegepast. In het kader van deze bezwaren stelt de Commissie dat de organisatie van de schatting van de varkens gebrekkig is geweest, dat de waarde van de dieren te hoog is geschat, dat de dieren tijdens de schattingsperiode van categorie zijn veranderd, dat het gewicht van de diervoeders te hoog is geschat en dat voor bepaalde dieren een dubbele schadeloosstelling is toegekend. Bovendien maakt de Commissie bezwaar tegen het door de Nederlandse autoriteiten toegepaste herwaarderingssysteem dat tot gevolg zou hebben gehad dat de schadevergoeding nagenoeg systematisch met een forfaitair bedrag werd verhoogd.
38. De advocaat-generaal heeft in punt 71 e.v. van haar conclusie uiteengezet waarom zij van mening is dat de Commissie noch bij haar bezwaren van technische aard (punten 71-136) noch bij die van administratieve en financiële aard (punten 137-183) blijk heeft gegeven van een kennelijke beoordelingsfout.
39. Het Hof sluit zich daarbij aan.
40. Derhalve moeten het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Het derde middel
41. In het kader van haar derde middel stelt de Nederlandse regering dat de bestreden beschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Argumenten van partijen
42. Volgens de Nederlandse regering bestaat er grote onevenredigheid tussen de door de Commissie vastgestelde (dan wel als zodanig gekwalificeerde) tekortkomingen enerzijds en de door haar toegepaste financiële correctie anderzijds. De Commissie heeft geen rekening gehouden met de bijzondere complexiteit van de situatie in Nederland en zij heeft de gegevens die zij op basis van een kleine en niet-representatieve steekproef had verzameld, ten onrechte geëxtrapoleerd.
43. Voorts wordt zelfs in het kader van de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen slechts een correctie van 25 % toegepast, wanneer een lidstaat een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig toepast, en er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken.
44. De Commissie wijst erop dat de meerkosten die uit twee van de tien vastgestelde tekortkomingen voortvloeien, voor de gemeenschapsbegroting ten minste 79 miljoen euro bedragen. De financiële correctie van 25 % vertegenwoordigt slechts 42 % van deze meerkosten, de overige 58 % worden door de gemeenschapsbegroting gedragen. De Commissie is van mening dat hieruit duidelijk blijkt dat zij niet het onderste uit de kan heeft willen halen, maar rekening heeft gehouden met de aard en de omstandigheden van de epizoötie in Nederland.
45. Zij voegt hieraan toe dat een vergelijking met het EOGFL-systeem niet in het voordeel van Nederland uitvalt. Het Hof heeft immers bij herhaling verklaard dat de Commissie gerechtigd is, onrechtmatig gedane uitgaven volledig te weigeren.
Beoordeling door het Hof
46. De door de Commissie aangevoerde bezwaren waarvan de Nederlandse regering niet heeft kunnen aantonen dat zij op kennelijke beoordelingsfouten berusten, rechtvaardigen een financiële correctie van 25 %.
47. Om de financiële gevolgen van de vastgestelde bezwaren te berekenen heeft de Commissie zich immers niet alleen op een studie van de Universiteit Wageningen (Nederland) gebaseerd, maar ook, met betrekking tot de bezwaren van administratieve en financiële aard, op eigen schattingen.
48. De studie van de Universiteit Wageningen over de financiële gevolgen van de bezwaren van technische aard bevat nuttige aanwijzingen om het bedrag van de financiële correctie te bepalen. De schattingen van de Commissie in verband met de administratieve en financiële bezwaren wijken niet wezenlijk af van de getallen die de Nederlandse regering tijdens de schriftelijke procedure heeft genoemd, terwijl de aangevoerde bezwaren gegrond zijn geacht.
49. Bovendien overschrijden de door de Commissie berekende financiële gevolgen duidelijk het correctiebedrag, hetgeen aantoont dat de Commissie naar behoren rekening heeft gehouden met de fouten die bij de gebruikmaking van de beoordelingsvrijheid die elke lidstaat toekomt, onvermijdelijk zijn alsmede met de bijzondere complexiteit van de klassieke varkenspest waar het in deze zaak om gaat.
50. Hieruit volgt dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden, en dat het derde middel eveneens moet worden afgewezen.
Het vijfde middel
51. Volgens de Nederlandse regering is de bestreden beschikking niet naar behoren gemotiveerd en is daarbij dus niet voldaan aan de in artikel 253 EG geformuleerde motiveringsplicht.
Argumenten van partijen
52. De Nederlandse regering is van mening dat de Commissie met name niet heeft gepreciseerd welke rechtsgrondslag zij heeft gehanteerd voor het toepassen van de financiële correctie van 25 %. Evenmin heeft de Commissie aangegeven hoe zij ertoe is gekomen, een correctie toe te passen op de declaratie van kosten met betrekking tot betaling van een schadeloosstelling aan de veehouders. Een gedetailleerde motivering zou des te meer zijn vereist, daar de Commissie nooit eerder blijk had gegeven van bezwaren tegen het in Nederland toegepaste herwaarderingsstelsel.
53. De Commissie betwist dat het motiveringsvereiste is geschonden. Zij beklemtoont dat de omvang van de motiveringsplicht mede wordt bepaald door de mate waarin de adressaten van de beschikking bij de totstandkoming ervan betrokken zijn geweest. In dit verband herinnert zij eraan dat er een uitvoerige correspondentie heeft plaatsgevonden tussen de Commissie en de Nederlandse autoriteiten.
Beoordeling door het Hof
54. De door artikel 253 EG vereiste motivering moet weliswaar de redenering van de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd [zie met name arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punt 165].
55. Bij beantwoording van de vraag of de motiveringsplicht is nagekomen, moet overigens niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen van de aangevochten handeling, doch ook op de context waarin zij is vastgesteld, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 166].
56. Dit geldt temeer wanneer de lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de bestreden handeling en dus de redenen kent die aan deze handeling ten grondslag liggen (zie, met betrekking tot de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen, arrest van 1 oktober 1998, Nederland/Commissie, C-27/94, Jurispr. blz. I-5581, punt 36, en, met betrekking tot de totaal toegestane visvangsten, arrest van 25 oktober 2001, Italië/Raad, C-120/99, Jurispr. blz. I-7997, punt 29).
57. In casu heeft de Commissie evenwel de resultaten van haar controlebezoeken aan de Nederlandse autoriteiten meegedeeld en hun om hun mening daarover gevraagd. Voorts staat vast dat zij vóór de vaststelling van de bestreden beschikking een onderbouwing van de geplande correcties heeft gegeven. Het Koninkrijk der Nederlanden is dus nauw betrokken geweest bij de voorbereiding van de bestreden beschikking en kende dus de redenen waarom de Commissie van mening was dat zij de betrokken bedragen in aftrek kon brengen.
58. Aangezien er dus geen sprake is van een ontoereikende motivering, moet het vijfde middel worden afgewezen.
59. Daar alle middelen zijn afgewezen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
60. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk der Nederlanden in de kosten.