62013TJ0305_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑305/13,
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE SpA), kotipaikka Rooma (Italia),
Sace BT SpA, kotipaikka Rooma,
edustajinaan asianajaja M. Siragusa ja asianajaja G. Rizza,
kantajina,
joita tukee
Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato S. Fiorentino,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan komissio,
asiamiehinään G. Conte, D. Grespan ja K. Walkerová,
vastaajana,
jossa on kyse valtiontuesta SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10), jonka Italia on toteuttanut vuosina 2004 ja 2009 Sace BT SpA:n hyväksi, 20.3.2013 annetun komission päätöksen 2014/525/EU (EUVL 2014, L 239, s. 24) kumoamista koskevasta vaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. van der Woude (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Wiszniewska-Białecka ja I. Ulloa Rubio,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.12.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Kantajat Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) ja sen kokonaan omistama tytäryhtiö Sace BT SpA toimivat vientiluottovakuutusten alalla, toisin sanoen sellaisten riskien vakuutusalalla, jotka liittyvät vientiluottoihin, joilla rahoitetaan kauppaa Euroopan unionissa sekä lukuisten kolmansien maiden kanssa.
Vientiluottovakuutuksista annettu tiedonanto
2. Euroopan yhteisöjen komissio osoitti 19.9.1997 [SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaisen] tiedonannon jäsenvaltioille [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta lyhytaikaisiin vientiluottovakuutuksiin (97/C 281/03) (EYVL C 281, s. 4; jäljempänä vientiluottovakuutuksista annettu tiedonanto). Tätä tiedonantoa, sellaisena kuin se on muutettuna jäsenvaltioille vuonna 2001 (EYVL C 217, s. 2) ja vuonna 2005 (EUVL C 325, s. 22) osoitetuilla tiedonannoilla, sovellettiin 31.12.2012 asti sen johdosta, että sen soveltamisaikaa muutettiin vuoden 2010 tiedonannolla (EUVL C 329, s. 6). Tämän tiedonannon 4.2 kohdassa komissio kehotti jäsenvaltioita EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan (josta on tullut EY 88 artiklan 1 kohta, sittemmin SEUT 108 artiklan 1 kohta) nojalla muuttamaan markkinariskejä koskevia vientiluottovakuutusjärjestelmiään siten, että markkinariskejä vakuuttaville yksityisille tai julkisille vientiluottovakuutuksenantajille lopetetaan näiden riskien osalta valtiontukien myöntäminen erityisesti lainoille ja tappioille myönnettävien valtion takausten muodossa, pääomapanosten muodossa olosuhteissa, joissa markkinatalouden ehdoin toimiva yksityinen sijoittaja ei sijoittaisi yritykseen, tai valtion jälleenvakuutuksen muodossa joko suoraan tai välillisesti toisen julkisen tai julkisesti tuetun vientiluottovakuutuksenantajan kautta yksityisiin jälleenvakuutusmarkkinoihin verrattuna edullisemmin ehdoin.
3. Markkinariskeillä tarkoitetaan vientiluottovakuutuksista annetun tiedonannon, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2001 tiedonannolla, 2.5 kohdan ensimmäisen kohdan mukaan ”liitteessä lueteltuihin maihin sijoittautuneisiin julkisiin ja yksityisiin velallisiin liittyviä kaupallisia ja poliittisia riskejä. Näiden riskien osalta enimmäisriskikausi (valmistusaika sekä Bernin unionissa tavanomainen luottokauden alkamisajankohta ja tavallinen luottoaika) on alle kaksi vuotta”.
Vientiluottovakuutuksista annetun tiedonannon, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2001 tiedonannolla, 2.5 kohdan toisessa kohdassa täsmennetään lisäksi, että ”kaikkia muita riskejä (suurvahinkoriskejä sekä liitteestä pois jätettyihin maihin liittyviä kaupallisia ja poliittisia riskejä) pidetään vielä muina kuin markkinariskeinä”. Markkinariskimaiden luettelo sisältää kaikki unionin jäsenvaltiot sekä OECD:n jäsenvaltiot.
SACE
4. Ennen kuin SACE muutettiin vuonna 2004 osakeyhtiöksi, se oli Italian julkisoikeuden mukainen elin, istituto SACE. Noudattaakseen vientiluottovakuutuksista annetun tiedonannon 4.2 kohtaa (ks. edellä 2 kohta) istituto SACE lakkautti vuonna 1998 markkinariskien vakuutustoimintansa ensivakuutussopimusten osalta.
5. Vuonna 2004 SACE muutettiin osakeyhtiöksi, jonka ainoa osakas oli Italian valtiovarainministeriö (jäljempänä MEF). Myöhemmin vuoden 2012 marraskuussa italialainen julkinen elin Cassa depositi e prestiti, josta 70 prosenttia on MEF:n määräysvallassa, hankki SACEn.
6. SACEn yhtiöjärjestyksen 4 §:n 1 momentin mukaan sen toimialana on luonteeltaan poliittisten riskien, suuronnettomuusriskien, taloudellisten, kaupallisten ja vaihtoon liittyvien riskien sekä niiden muiden riskien, jotka kohdistuvat italialaisiin toimijoihin ja niihin etuyhteydessä oleviin yhtiöihin, tai yhtiöihin, jotka ovat niiden määräysvallassa, niiden toiminnassa ulkomailla ja liittyen Italian talouden kansainvälistymiseen, vakuuttaminen, jälleenvakuuttaminen, rinnakkaisvakuuttaminen ja takaaminen. SACEn yhtiöjärjestyksen 4 §:n 2 momentin mukaan sen tavoitteena on lisäksi markkinaehtojen ja unionin säännösten mukaisesti vakuuksien ja vakuutusturvan antaminen ulkomaisten yritysten liiketoimille, jotka ovat Italian talouden kannalta ulottuvuudeltaan strategisia kansainvälistymisen, taloudellisen varmuuden ja tuotantoprosessin ja työpaikkojen luomisprosessin käynnistämisessä Italiassa.
7. 30.9.2003 annetulla asetuksella nro 269, joka muutosten jälkeen muutettiin 24.11.2003 laiksi nro 326, jonka 6 § sisältää säännökset istituto SACEn muuttamiseksi 1.1.2004 lähtien osakeyhtiöksi (ks. edellä 4 kohta), rajoitetaan SACEn liiketoimia kyseessä olevien markkinoiden kehityksen perusteella.
8. Tältä osin asetuksen nro 269 6 §:n 12 momentissa annetaan erityisesti SACElle lupa toimia tietyin edellytyksin markkinariskien alalla. Tässä pykälässä säädetään muun muassa seuraavaa:
”Yhtiö SACE SpA voi harjoittaa vakuutustoimintaa ja markkinariskien kattamistoimintaa, sellaisina kuin ne on määritelty unionin oikeudessa. Tässä momentissa tarkoitettuja toimintoja harjoitetaan pitämällä erillistä kirjanpitoa niistä toiminnoista, jotka saavat valtion takauksen, tai muodostamalla tätä varten [osakeyhtiö]. Viimeksi mainitussa tapauksessa SACE SpA:n omistusosuus ei voi alle 30 prosenttia [eikä aikaisemmin sijoitettuja tiettyjä varoja] voida käyttää sen pääoman merkitsemiseen. [Markkinariskien kattamistoimintaan] ei myönnetä valtion takausta.”
9. SACEn yhtiöjärjestyksen 5 §:n 1 momentissa määrätään, että tämän yhtiön antamat sitoumukset sen toiminnanharjoittamisessa vakuutus- ja rinnakkaisvakuutusalalla sekä sellaisten riskien takaamisen alalla, jotka määritellään unionin säännöstössä muuksi kuin markkinariskeiksi, saavat valtion takauksen voimassa olevan säännöstön perusteella. Tässä samassa määräyksessä täsmennetään, että valtion takauksen saavat toiminnat annetaan Comitato interministeriale per la programmazione economican (ministeröiden välinen taloudellisen ohjelmoinnin komitea; jäljempänä CIPE) käsiteltäviksi 31.3.1998 annetun asetuksen nro 143 säännösten mukaisesti, joissa määritellään uudelleen SACEen 24.5.1977 annetun Italian lain nro 227 nojalla sovellettava takaus. Asetuksen nro 143 2 §:n 3 momentin mukaan ne liiketoimet ja riskiluokat, joista SACE voi vastata, on CIPEn määritettävä. Lisäksi tämän asetuksen 8 §:n 1 momentissa säädetään, että CIPE lausuu kunkin vuoden 30 päivään kesäkuuta mennessä SACEn vakuutussitoumusten ennakkosuunnitelmasta. Valtion budjetin hyväksymisestä annetulla lailla määritellään takauksen saaneiden sitoumusten kokonaisrajat, ja siinä tehdään ero takausten välillä sen mukaan, onko niiden kesto 24 kuukautta lyhyempi vai pidempi.
10. SACEn yhtiöjärjestyksen 5 §:n 2 momentissa suljetaan valtiontakausten ulkopuolelle sen toiminnat vakuutusalalla ja markkinariskien takausten alalla. Siinä määrätään, että tämä yhtiö harjoittaa näitä toimintoja joko laatimalla erillisen kirjanpidon tai perustamalla tätä varten osakeyhtiön.
Sace BT
11. Vuonna 2004 SACE päätti edellä 8–10 kohdassa esiin tuoduissa lainsäädännöllisissä puitteissa perustaa tytäryhtiö Sace BT:n erillisenä yksikkönä siten, että vientiluottovakuutuksista annetussa tiedonannossa tarkoitettujen markkinariskien hallinnointi eristetään. Sace BT:lle annettiin 100 miljoonan euron osakepääoma, jonka SACE kokonaan rahoitti. Lisäksi SACE suoritti 5,8 miljoonan euron suuruisen pääoman siirron Sace BT:n vararahastoon.
12. Sace BT:n toiminnan tavoitteena on sen yhtiöjärjestyksen 2 §:n 1 momentin mukaan vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan harjoittaminen sekä Italiassa että ulkomailla kaikilla vahinkoaloilla erityisissä luvissa vahvistetuissa rajoissa. Mainitun yhtiöjärjestyksen 15 §:n 3 momentin nojalla yhtiökokous nimittää ja erottaa hallituksen jäsenet. Yhtiöjärjestyksen 17 §:n mukaan Sace BT:n hallinnointi kuuluu yksinomaan hallituksen jäsenille.
13. Valtiontuesta SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10), jonka Italia on tot euttanut vuosina 2004 ja 2009 Sace BT SpA:n hyväksi, 20.3.2013 annetusta komission päätöksestä 2014/525/EU (EUVL 2014, L 239, s. 24; jäljempänä riidanalainen päätös) ilmenee, että asiassa kyseessä olevana aikana Sace BT:n toiminnat keskittyivät kolmelle alalle: luottovakuutusalalle (54 % vakuutusmaksuista), takausalalle (30 %) ja muiden rakentamista koskevien vahinkovakuutusten alalle (13 %).
14. Luottovakuutusalalla Sace BT toimi vientiluottovakuutuksia koskevassa tiedonannossa tarkoitettujen markkinariskien lyhytaikaisten vientiluottovakuutusten parissa. Se tarjosi myös luottovakuutuksia Italian sisäisille liiketoimille (kotimaankaupan vakuutukset). Pieni osa Sace BT:n vakuutuskannasta koostui lyhytaikaisista muista kuin markkinariskeistä (ks. riidanalaisen päätöksen 22 perustelukappaleessa oleva taulukko 1). Riidanalaisessa päätöksessä todetaan, että Italian toimittamien tietojen mukaan kyseistä toimintaa, kuten muutakin toimintaa, harjoitettiin markkinaehtoisesti ja ilman valtion takausta.
Hallinnollinen menettely ja riidanalainen päätös
15. Kesäkuussa 2007 saamansa kantelun johdosta komissio aloitti alustavan tutkinnan sellaisten mahdollisten valtiontukien osalta, jotka voivat johtua SACEn täytäntöönpanemista eri toimenpiteistä Sace BT:n hyväksi. Komissio aloitti helmikuussa 2011 SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn seuraavien Sace BT:n hyväksi toteutettujen neljän toimenpiteen osalta:
– osakepääomana annettu 100 miljoonan euron alkupääoma ja 5,8 miljoonan euron pääomanlisäys rahastoon 27.5.2004 (jäljempänä ensimmäinen toimenpide);
– vuoden 2009 markkinariskin yksittäisylivahinkojälleenvakuutus, joka myönnettiin 5.6.2009 ja joka koski riskiosuutta (joka arvioitiin 74,15 prosentiksi), jota markkinoilla toimivat kolmannet toimijat eivät kattaneet (jäljempänä toinen toimenpide);
– 29 miljoonan euron pääomanlisäys, joka myönnettiin 18.6.2009 (jäljempänä kolmas toimenpide);
– 41 miljoonan euron pääomanlisäys, joka myönnettiin 4.8.2009 (jäljempänä neljäs toimenpide).
16. Mitään näistä neljästä toimenpiteestä ei ilmoitettu komissiolle, koska Italian viranomaiset katsoivat yhtäältä, etteivät ne johtuneet valtiosta ja toisaalta, koska ne olivat markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteerin mukaiset.
17. Komissio teki muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi 20.3.2013 riidanalaisen päätöksen.
18. Osoittaakseen, että kyseessä olevat toimenpiteet johtuivat Italian valtiosta, komissio tukeutuu riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleessa yleisiin kriteereihin, jotka koskevat SACEn hallituksen jäsenten ja Italian valtion välisiä yhteyksiä, sitä seikkaa, että SACE ei harjoita toimintaansa markkinaehdoin, ja sitä, että laissa säädetään, että SACEn on omistettava ainakin 30 prosenttia Sace BT:stä. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 178 perustelukappaleessa komissio vetoaa erityisiin seikkoihin, jotka muodostuvat SACEn hallituksen jäsenten tekemistä ilmoituksista näiden toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä.
19. Edun olemassaolosta komissio katsoo aluksi riidanalaisen päätöksen 127–130 perustelukappaleessa, että Sace BT saa etua toisesta toimenpiteestä sillä perusteella, että yksityinen jälleenvakuuttaja ei olisi antanut sen hyväksi yhtä korkeaa jälleenvakuutusta SACEn myöntämin ehdoin. Kolmannesta ja neljännestä toimenpiteestä komissio katsoo riidanalaisen päätöksen 132–168 perustelukappaleessa, ettei SACE ole toiminut asiantuntevan yksityisen sijoittajan tavoin. Se väittää pääasiallisesti, ettei tämä yhtiö ollut suorittanut ennakkoarviointia kyseessä olevien pääomanlisäysten kannattavuudesta. Jotta arviointi olisi mahdollisimman kattava, se analysoi täydentävästi jälkikäteen näiden kahden toimenpiteen kannattavuutta ja toteaa, että yksityinen sijoittaja olisi katsonut edullisemmaksi päästää tytäryhtiön konkurssiin ennemmin kuin sijoittaa siihen vielä 70 miljoonaa euroa.
20. Komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, että ensimmäinen toimenpide eli 105,8 miljoonan euron suuruisen alkuperäisen pääoman antaminen ja maksu vararahastoon ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Sitä vastoin sääntöjenvastaiseksi sisämarkkinoille soveltumattomaksi valtiontueksi luokitellaan kolme muuta toimenpidettä (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet) eli 74,15 prosentin yksittäisylivahinkojälleenvakuutus, joka sisälsi 156 000 euron suuruisen valtiontuen (riidanalaisen päätöksen 2 artikla) sekä kaksi pääomanlisäystä, jotka olivat suuruudeltaan 29 miljoonaa ja 41 miljoonaa euroa (riidanalaisen päätöksen 3 ja 4 artikla).
21. Italian viranomaisilla on riidanalaisen päätöksen 5 ja 6 artiklan perusteella velvollisuus periä välittömästi Sace BT:ltä takaisin edellä mainitut tuet viivästystä koskevine koronkorkoineen, varmistaa, että riidanalainen päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta ja toimittaa komissiolle kahden kuukauden kuluessa tästä tiedoksi antamisesta muun muassa tiedot takaisinperittävästä kokonaismäärästä, jo takaisin perityn tuen määrästä ja toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan riidanalaisen päätöksen noudattamiseksi.
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
22. Kantajat nostivat käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.6.2013 toimittamallaan kannekirjelmällä.
23. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.7.2013 toimittamallaan asiakirjalla Italian tasavalta pyysi saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajien vaatimuksia. Neljännen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulohakemuksen 4.9.2013 antamallaan määräyksellä.
24. Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin seitsemänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi nyt käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin.
25. Kantajat esittivät unionin yleiseen tuomioistuimeen 26.2.2014 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla välitoimihakemuksen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä siihen asti, kunnes unionin yleinen tuomioistuin lausuu pääkanteesta. Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti päätti 13.6.2014 antamallaan määräyksellä lykätä riidanalaisen päätöksen 5 artiklan täytäntöönpanoa siltä osin kuin Italian viranomaiset olivat velvollisia perimään Sace BT:ltä [ luottamuksellinen] (1) ylittävän määrän (13.6.2014 annettu määräys SACE ja Sace BT v. komissio, T-305/13 R, EU:T:2014:595).
26. Kantajat, joita Italian tasavalta tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen tai toissijaisesti kumoaa sen osittain
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut
– määrää kaikista muista asianmukaisiksi katsomistaan toimenpiteistä, mukaan lukien asian selvittämistoimista.
27. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
28. Kumoamisvaatimuksensa tueksi kantajat esittävät kolme kanneperustetta. Ensimmäisellä kanneperusteellaan kantajat kiistävät riidanalaisten toimenpiteiden johtuvan Italian hallitusta. Toinen kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamisessa tapahtuneita arviointivirheitä ja oikeudellisia virheitä sekä perustelujen riittämättömyyttä toisen toimenpiteen osalta. Kolmas kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamisessa tapahtuneita arviointivirheitä ja oikeudellisia virheitä kolmannen ja neljännen toimenpiteen osalta.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee sitä, että riidanalaiset toimenpiteet eivät johtuneet Italian valtiosta
29. Kantajat väittävät, että komissio on soveltanut virheellisesti SEUT 107 artiklan 1 kohtaa katsoessaan, että riidanalaiset toimenpiteet johtuivat Italian valtiosta. SACEn hallitus oli tehnyt itsenäisesti päätökset, joilla riidanalaiset toimenpiteet otettiin käyttöön.
30. Kantajat väittävät, että riidanalainen päätös ei sisällä mitään seikkaa, josta ilmenisi, että riidanalaiset toimenpiteet ovat muodostaneet Italian valtion määrittelemän politiikan soveltamisvälineen tai että ne on toteutettu viimeksi mainitun välittömän tai epäsuoran vaikutuksen alaisina tai että Italian viranomaiset olisivat edes olleet niistä ennalta tietoisia. Komission riidanalaisen päätöksen 177–179 perustelukappaleessa esiin tuomista yleisistä ja erityisistä tiedoista ei voida päätellä, että oli epätodennäköistä, että SACE olisi voinut toteuttaa riidanalaiset toimenpiteet ottamatta huomioon viranomaisten vaatimukset.
31. Italian tasavalta, joka tukee väliintulijana kantajien väitteitä, lisää, että se komission esiin tuoma seikka, että riidanalaiset toimenpiteet vastaavat yleisen edun mukaista tavoitetta, ei riitä päätelmään siitä, että viranomaiset ovat osallisia asiassa. Yritys voi voittoa tavoitellen ottaa useista syistä huomioon myös yleisen edun, jota tämän yrityksen hallituksen jäsenet arvioivat itsenäisesti.
32. Kantajat ja Italian tasavalta väittävät lisäksi, että SACE on toteuttanut riidanalaiset toimenpiteet ottamatta huomioon viranomaisten vaatimuksia ja ilman, että nämä olisivat vaikuttaneet niihin edes epäsuorasti. Komissio tyytyy riidanalaisessa päätöksessä vain osoittamaan viranomaisten osallistumisen teoreettisen mahdollisuuden. Se ei ole oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut, että julkinen osakas olisi käytännössä käyttänyt määräävää vaikutusvaltaa riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, mikä on ristiriidassa SACEn hallituksen itsenäisen hallinnoinnin periaatteen kanssa.
33. Kantajat ja Italian tasavalta katsovat, että toimenpiteen lukemista valtiosta johtuvaksi koskevan arvioinnin perustavanlaatuinen kriteeri muodostuu siitä, että tarkistetaan julkisen yrityksen hallituksen hallinnoinnin itsenäisyyden aste käytännössä ja viranomaisvalvonnan intensiteetti. Jotta voidaan todeta 16.5.2002 annetun tuomion Ranska v. komissio (C-482/99, Kok., jäljempänä Stardust-tuomio, EU:C:2002:294) mukaisesti viranomaisten osallistuminen toimenpiteen toteuttamiseen, olisi osoitettava, että kyseinen toimenpide on määräytynyt valtion interventiolla, eikä yrityksen itsensä tekemien itsenäisten valintojen perusteella.
34. Italian tasavallan mukaan näin ollen toimenpiteen voidaan katsoa johtuvan valtiosta vain, jos todetaan, että se on seuraus viranomaisen sitovasta oikeustoimesta, jonka perusteella – vaikka sen sisältämät tiedot eivät olekaan täsmällisiä ja erityisiä – yritys on asettanut yleisen edun oman etunsa edelle ja toteuttanut erilaisen toimenpiteen kuin jonka se olisi toteuttanut tällaisten tietojen puuttuessa.
35. Kantajien ja Italian tasavallan mukaan komissio ei nyt käsiteltävässä asiassa ole mitenkään osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat ottaneet käyttöön käytännön siitä, että SACEa käytettäisiin julkisen edun tarkoituksiin, mikä olisi vastoin julkisille yrityksille Italian säännöstössä annettua itsenäisen hallinnoinnin periaatetta, jonka mukaan MEF ”ei johda eikä koordinoi niitä yhtiöitä, joista sillä on osuus”. Komissio ei näin ollen ole täyttänyt todistustaakkaa.
36. Italian tasavalta lisää, että MEFin käytäntö olla sekaantumatta SACEn hallituksen toimivaltaan kuuluviin päätöksiin näytetään toteen 12.11.2008 päivätyllä ministeriön muistiolla, jossa vastauksena SACEn pyyntöön muistutetaan, että luottovakuutusalalla toimivan eteläafrikkalaisen yrityksen hankintatoimeen ei vaadita sen hyväksyntää. Tämä käytäntö SACEn hallinnoinnin autonomian kunnioittamisesta vahvistetaan toisella MEF:n muistiolla, jossa todetaan, ettei sen toimivaltaan kuulu sekaantua Sace BT:n määräysvallan toimivan uuden palveluyhtiön luomiseen.
37. Komissio kiistää kaikki nämä väitteet. Jotta toimenpide katsottaisiin johtuvaksi valtiosta, ei ole välttämätöntä todeta, että se on yksinomaan julkisen tavoitteen mukainen.
38. Oikeuskäytännössä todetaan, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja niiden on johduttava valtiosta (ks. edellä 33 kohdassa mainittu tuomio Stardust, EU:C:2002:294, 24 kohta ja 10.11.2011 annettu tuomio Elliniki Nafpigokataskevastiki ym. v. komissio, T-384/08, EU:T:2011:650, 50 kohta).
39. Nyt käsiteltävässä asiassa on näin ollen tutkittava, voidaanko riidanalaisia toimenpiteitä perustellusti pitää valtiosta johtuvan toiminnan tuloksena.
40. On selvää, että sen johdosta, että SACE muutettiin yksinomaan valtion omistuksessa olevaksi osakeyhtiöksi, se oli nyt tarkasteltavana olevana ajanjaksona jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta 16.11.2006 annetun komission direktiivin 2006/111/EY (EUVL L 318, s. 17) 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu julkinen yritys; kyseisen säännöksen mukaan julkisella yrityksellä tarkoitetaan ” kaikkia yrityksiä, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yritykseen sovellettavien sääntöjen perusteella”.
41. Edellä 33 kohdassa mainitun tuomion Stardust (EU:C:2002:294) 52 kohdassa todetaan kuitenkin, että vaikka valtio voisikin nimittäin käyttää määräysvaltaa julkisessa yrityksessä ja käyttää määräävää vaikutusvaltaa sen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden, tosiasiallisen määräysvallan käyttämistä konkreettisessa tapauksessa ei voitaisi automaattisesti olettaa. Julkinen yritys voi toimia enemmän tai vähemmän itsenäisesti riippuen siitä, kuinka paljon valtio on jättänyt sille itsenäistä määräämisvaltaa. Näin ollen se, että julkinen yritys on valtion määräysvallassa, ei riitä osoittamaan, että yrityksen toteuttamat toimenpiteet, kuten käsiteltävänä olevat rahoitustuet, johtuvat valtiosta. Lisäksi on tutkittava, onko katsottava, että viranomaiset ovat tavalla tai toisella olleet osallisia siihen, että kyseisistä toimenpiteistä päätettiin.
42. Nyt käsiteltävässä asiassa tästä seuraa, että pelkästään sen seikan perusteella, että Italian valtio saattoi SACEn ainoana osakkaana käyttää määräävää vaikutusvaltaa tämän yhtiön toiminnassa, ei voida olettaa, että se on todella käyttänyt määräysvaltaansa riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisessa.
43. Näin ollen on muistutettava oikeuskäytännössä vahvistetuista kriteereistä, joilla arvioidaan julkisen yrityksen toteuttamien tukitoimien katsomista valtiosta johtuvaksi (ks. jäljempänä 44–52 kohta) ennen kuin tutkitaan komission nyt käsiteltävässä asiassa esiin tuomia viitteitä (ks. jäljempänä 53–88 kohta).
Oikeuskäytännössä vahvistetut kriteerit, joilla arvioidaan julkisen yrityksen toteuttaman tukitoimen valtiosta johtuvaksi katsomista
44. Edellä 33 kohdassa mainitun tuomion Stardust (EU:C:2002:294) 53 ja 54 kohdassa on täsmennetty, ettei voida vaatia sen osoittamista, että viranomaiset ovat täsmällisellä määräyksellä konkreettisesti kannustaneet julkista yritystä toteuttamaan kyseessä olevat tukitoimenpiteet. Kun nimittäin otetaan huomioon valtion ja julkisten yritysten läheinen suhde, on olemassa todellinen vaara, että valtiontuki myönnetään julkisten yritysten kautta tavalla, joka ei ole avoin, joten kolmansien henkilöiden on hyvin vaikea osoittaa konkreettisessa tapauksessa nimenomaan valtion ja julkisen yrityksen välisen etuoikeutetun suhteen takia, että julkisen yrityksen toteuttamat tukitoimenpiteet on suoritettu viranomaisten määräyksestä.
45. Näin ollen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan julkisen yrityksen toteuttaman tukitoimenpiteen voidaan päätellä johtuvan valtiosta kaikkien käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien riittävän täsmällisten ja yhteneväisten seikkojen perusteella, jotka johtuvat kyseisen toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneista olosuhteista ja joiden perusteella voidaan olettaa viranomaisten konkreettisesti osallistuneen tämän toimenpiteen toteuttamiseen (ks. vastaavasti edellä 33 kohdassa mainittu tuomio Stardust, EU:C:2002:294, 55 kohta; 26.6.2008 annettu tuomio SIC v. komissio, T-442/03, Kok., EU:T:2008:228, 98 kohta ja edellä 38 kohdassa mainittu tuomio Elliniki Nafpigokataskevastiki ym. v. komissio, EU:T:2011:650, 54 kohta).
46. Tältä osin edellä 33 kohdassa mainitussa tuomiossa Stardust (EU:C:2002:294) luetellaan seikat, jotka eivät ole pakollisia eivätkä tyhjentäviä, mutta jotka on otettu oikeuskäytännössä huomioon tai jotka voidaan ottaa siinä huomioon, kuten se, että tuet myöntänyt julkinen yritys ei ole voinut tehdä kyseistä päätöstä ottamatta huomioon viranomaisten vaatimuksia, että kyseinen yritys ei ollut vain elimellisesti sidoksissa valtioon, vaan sen täytyi myös ottaa huomioon CIPEn kaltaisen ministeriöiden välisen komitean antamat toimintaohjeet, julkisen yrityksen toiminnan luonne ja toiminnan harjoittaminen markkinoilla siten, että kilpaillaan yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa olosuhteissa, kyseisen yrityksen oikeudellinen asema, se, sovelletaanko yritykseen julkisoikeutta vai yksityisoikeudellisen yhtiöoikeuden säännöksiä, tai viranomaisten harjoittaman yrityksen hallinnointia koskevan ohjauksen määrä (ks. edellä 33 mainittu tuomio Stardust, EU:C:2002:294, 55 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47. Lisäksi edellä 33 koh dassa mainitun tuomion Stardust (EU:C:2002:294) 56 kohdassa korostettiin, että muiden seikkojen, jotka osoittavat konkreettisessa tilanteessa, että viranomaiset ovat osallistuneet toimenpiteestä päättämiseen tai että on epätodennäköistä, että tästä ei ollut kyse, kun otetaan huomioon myös toimenpiteen laajuus, sen sisältö tai sen edellytykset, perusteella voi olla mahdollista katsoa, että julkisen yrityksen toteuttama tukitoimenpide johtuu valtiosta (ks. vastaavasti 30.4.2014 annettu tuomio Tisza Erőmű, T-468/08, EU:T:2014:235, 170 kohta).
48. Ensinnäkin toisin kuin Italian tasavalta väittää (ks. edellä 33 ja 34 kohta), tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että valtion konkreettinen osallistuminen on ymmärrettävä siten, että kyseessä oleva toimenpide on toteutettu viranomaisten tosiasiallisen vaikutuksen tai määräysvallan johdosta tai että tällaisen vaikutuksen tai valvonnan puuttuminen on epätodennäköistä ilman, että olisi välttämätöntä tutkia tämän osallistumisen vaikutusta toimenpiteen sisältöön. Valtiosta johtuvaksi katsomisen edellytysten täyttymiseksi ei erityisesti voida vaatia sen osoittamista, että julkisen yrityksen toiminta olisi ollut erilaista, jos se olisi toiminut itsenäisesti. Vaikka kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteet voidaankin ottaa huomioon valtiosta johtuvaksi katsomisen arvioinnissa, ne eivät ole ratkaisevia.
49. Se seikka, että tietyissä tapauksissa yleisen edun mukaiset tavoitteet ovat yhteneväiset julkisen yritysten etujen kanssa, ei yksinään ole viite viranomaisten mahdollisesta osallistumisesta tai osallistumisen puuttumisesta tavalla tai toisella kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen. Näin ollen se, että julkisen yrityksen etu on yhteneväinen yleisen edun kanssa, ei välttämättä merkitse, että kyseinen yritys olisi voinut tehdä päätöksensä ottamatta huomioon viranomaisten vaatimuksia. Komissio toteaa siten perustellusti, ettei mikään estä sitä, että viranomaiset voivat velvoittaa julkisen yrityksen suorittamaan yritystoiminnalle ominaisen liiketoimen, joka voi tarpeen vaatiessa olla yksityisen sijoittajan kriteerin mukainen, mutta joka joka tapauksessa johtuu valtiosta.
50. Toiseksi on hylättävä myös Italian tasavallan tuomiosta Stardust (ks. edellä 34 ja 35 kohta) tekemä tulkinta, jonka mukaan valtion konkreettinen osallistuminen SACEn kaltaisen julkisen yrityksen toteuttamaan toimenpiteeseen voi johtua vain viranomaisten oikeudellisesta toimesta, jonka perusteella kyseinen yritys asettaa julkisen edun tavoitteet omien etujensa edelle, taikka viranomaisten käytännöstä käyttää kyseistä yritystä julkisen edun mukaisesti, on ristiriidassa Italian laissa julkisille yrityksille tunnustetun hallinnoinnin autonomian periaatteen kanssa.
51. Edellä 33 kohdassa mainitusta tuomiosta Stardust (EU:C:2002:294) ilmenee, että julkiselle yritykselle sen oikeudellisella muodolla annettu autonomia ei estä valtion mahdollisuutta käyttää määräävää vaikutusvaltaa tiettyjen toimenpiteiden toteuttamisessa. Koska mahdollinen konkreettinen valtion osallistuminen ei ole poissuljettua julkisella yrityksellä periaatteessa olevan autonomian perusteella, näyttöä tällaisesta osallistumisesta voidaan esittää kaikkien sellaisten merkityksellisten oikeudellisten tai tosiseikkoja koskevien seikkojen perusteella, jotka voivat muodostaa valtion tosiasiallisen vaikutusvallan tai määräysvallan käyttämistä koskevan riittävän täsmällisten ja yhteneväisten viitteiden joukon.
52. Nyt käsiteltävässä asiassa on näin ollen komission tehtävä osoittaa riittävän täsmällisten ja yhteneväisten viitteiden joukon avulla, että Italian valtion osallistuminen päätökseen myöntää riidanalaiset toimenpiteet oli konkreettinen, tai tällaisen osallistumisen puuttuminen oli epätodennäköistä, kun otetaan huomioon nyt käsiteltävän asian olosuhteet ja asiayhteys.
Komission nyt käsiteltävässä asiassa esiin tuomien seikkojen arviointi
53. On tarkastettava, voidaanko nyt käsiteltävän asian olosuhteissa ja riidanalaisten toimenpiteiden asiayhteydessä komission riidanalaisen päätöksen 177–179 perustelukappaleissa esiin tuomien seikkojen perusteella olettaa, että Italian viranomaiset ovat konkreettisesti osallistuneet tavalla tai toisella näiden toimenpiteiden toteuttamiseen.
54. Tällaisen osallistumisen osoittamiseksi komissio vetoaa riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen asiayhteyteen liittyviin ”yleisiin seikkoihin” (riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappale) ja näiden toimenpiteiden myöntämisedellytyksiin liittyviin ”erityisiin seikkoihin” (riidanalaisen päätöksen 178 ja 179 perustelukappale).
55. Yleisten seikkojen osalta komissio vetoaa kolmeen seuraavaan tekijään:
– kaikki SACEn hallituksen jäsenet on nimitetty Italian valtion ehdotuksesta
– SACA ei harjoita toimintaansa markkinoilla kilpaillen yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa olosuhteissa
– SACEn on lain nojalla omistettava Sace BT:stä vähintään 30 prosentin osuus.
56. Kukin näistä seikoista on tutkittava täsmällisesti ennen kuin niitä arvioidaan yhdessä.
57. Ensinnäkin hallituksen jäsenten nimittämistä koskevasta väitteestä, johon vedotaan riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen a alakohdassa, on todettava, että asetuksen nro 269 6 §:n 2 momentissa, jossa annetaan SACEn osakkeet MEF:lle, säädetään, että nämä nimitykset tehdään asetuksen nro 143 4 §:n 5 momentissa mainittujen eri ministeriöiden suostumuksella, ja että tarkoitetaan Italian varainhoidosta, talousarviosta ja talouden suunnittelusta vastaava ministeriä (joka oli kyseisenä aikana vastuussa talous- ja raha-asioista), Italian ulkoministeriä, Italian teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeriä ja Italian ulkomaankauppaministeriä.
58. Kuten Italian tasavalta istunnossa on todennut, asetuksen nro 269 6 §:n 24 momentista ilmenee kuitenkin, että SACEn perustamisen aikaan asetuksen nro 143 4 §:ää sovellettiin vain siirtymäsäännöksenä SACEn yhtiöjärjestyksen hyväksymiseen asti. Mainitun yhtiöjärjestyksen 13 §:n mukaan hallituksen jäsenet nimittää enintään kolmen vuoden ajaksi yhtiökokous, ja he ovat uudelleen valittavissa.
59. Kantajat ja Italian tasavalta päättelevät tästä, että riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen a alakohdassa mainitut rakenteelliset seikat eivät johdu erityissäännöistä vaan omistusrakenteesta ja ovat siten merkityksettömiä.
60. Komissio on väittänyt istunnossa, että SACEn hallituksen jäsenten erityisten nimittämissääntöjen kumoaminen ei ollut automaattista. Se väittää ilman, että Italian tasavalta kiistäisi sitä, että riidanalaisia toimenpiteitä toteutettaessa SACEn hallituksen jäsenet oli nimitetty alkuperäisen erityismenettelyn mukaisesti.
61. Viranomaiset nimittävät tosin välttämättä kokonaan valtion omistuksessa olevan yrityksen hallituksen jäsenet, koska valtio on yhtiön ainoa osakas. Nyt käsiteltävässä asiassa kuitenkin se seikka, että ainakin SACEn hallituksen jäsenten alkuperäinen nimittäminen oli erityisen lainsäännöksen perusteella suoritettava useamman merkittävän ministeriön suostumuksella, osoittaa erityiset yhteydet SACEn ja viranomaisten välillä ja se voi olla viite viranomaisten osallistumisesta julkisen yrityksen toimintaan.
62. Tämän osallistumisen osoittaa myös se komission riidanalaisen päätöksen 178 perustelukappaleen a kohdassa esiin tuoma seikka, että kaksi SACEn hallituksen jäsentä toimi samanaikaisesti johtotehtävissä ministeriöissä eli entisessä Italian ulkomaankauppaministeriössä, joka on nykyisin talouskehitysasioista vastaava ministeriö, ja Italian ulkoasiainministeriössä (ks. jäljempänä 85 kohta).
63. Vaikka nämä rakenteelliset seikat ovatkin merkittäviä, koska ne osoittavat SACEn rajoitetun riippumattomuuden valtiosta, ne eivät yksinään riitä osoittamaan valtion konkreettista osallistumista riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, ja niitä on arvioitava muiden seikkojen kanssa.
64. Toiseksi sen väitteen osalta, jonka mukaan SACE ei harjoita toimintaansa ”markkinoilla kilpaillen yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa olosuhteissa”, riidanalainen päätös perustuu seuraavaan neljään seikkaan:
– SACEn tehtävänä on ylläpitää ja edistää Italian talouden kilpailukykyä olennaisesti vientiluottovakuutuksista annetussa tiedonannossa annetun määritelmän mukaisten muiden kuin markkinariskien osalta toimimalla siis alalla, jolla ei katsota pätevän markkinoiden normaalit kilpailuolosuhteet
– SACEn toiminnat ovat aina saaneet valtiontakuun, kun taas valtiontuesta annetut säännöt kieltävät yksityisten markkinatoimijoiden kanssa kilpailevilta muilta julkisilta yrityksiltä tällaisen edun
– Corte dei conti (Italian tilintarkastustuomioistuin) tarkastaa SACEn tilit ja MEF:llä on velvollisuus laatia vuotuinen kertomus SACEn toiminnoista Italian parlamentille
– mitä tulee valtion vaikutukseen SACEn varojen myöntämisessä, CIPE laatii kunkin vuoden kesäkuun 30 päivään mennessä ennakkosuunnitelman tiettyjä riskejä koskevista vakuutussitoumuksista ja rahoitustarpeista ja määrittelee niihin muihin kuin markkinariskeihin liittyvien sitoumusten, joista SACE voi vastata, kokonaisrajat, tekemällä eron takausten välillä sen mukaan, onko niiden pituus alle vai yli 24 kuukautta.
65. Nyt käsiteltävässä asiassa on arvioitava näiden neljän seikan ulottuvuutta, joiden tarkoituksena on komission mukaan todellisuudessa osoittaa, että viranomaiset käyttävät SACE-konsernia paitsi muiden kuin markkinariskien alalla, myös markkinariskien alalla tukeakseen yritysjärjestelmää Italiassa ja suosiakseen siten maan taloudellista kehitystä.
66. Edellä 64 kohdassa mainittu ensimmäinen seikka liittyy SACElle uskottuun Italian talouden kilpailukyvyn edistämistehtävään ”erityisesti muiden kuin markkinariskien osalta”. Tästä on huomattava, etteivät kantajat tai Italian tasavalta kiistä tätä komission riidanalaisessa päätöksessä esittelemää SACEn tehtävää. Ne näyttävät siten implisiittisesti myöntävän, että SACEn tehtävä ulottuu myös markkinariskivakuutusten kilpailun alalle, koska se koskee erityisesti, muttei yksinomaan muita kuin markkinariskejä. SACEn yleisen edun mukaisen tehtävän soveltamisala ilmenee tämän yhtiön yhtiöjärjestyksen 4 §:n 1 ja 2 momentista, joissa määritellään sen tavoitteet (ks. edellä 6 kohta). Siten tämän yhtiöjärjestyksen 4 §:n 1 momentissa viitataan yleisesti ”luonteeltaan poliittisten riskien, suuronnettomuusriskien, taloudellisten, kaupallisten ja vaihtoon liittyvien riskien sekä niiden muiden riskien, jotka kohdistuvat suoraan tai epäsuorasti [italialaisiin] toimijoihin ja yhtiöihin, myös ulkomaisiin, joihin ne ovat etuyhteydessä tai jotka ovat niiden määräysvallassa, niiden ulkomailla harjoittamassa toiminnassa [liittyen] Italian talouden kansainvälistymiseen”, vakuuttamiseen. Yhtiösäännön 4 §:n 2 momentti puolestaan koskee nimenomaisesti markkinaehtojen ja unionin säännösten mukaisesti vakuuksien ja vakuutusturvan antamista ”ulkomaisten yritysten liiketoimille, jotka ovat Italian talouden kannalta ulottuvuudeltaan strategisia kansainvälistymisen, taloudellisen varmuuden ja tuotantoprosessin ja työpaikkojen luomisprosessin käynnistämisessä Italiassa” (ks. edellä 6 kohta).
67. Tämä yleisen edun mukainen tehtävä, joka sisältää nimenomaisesti muun muassa sellaisten riskien kattamisen, jotka on määritelty markkinariskeiksi vientiluottovakuutuksista annetussa tiedonannossa (ks. edellä 3 kohta), jossa viitataan lisäksi vakuutuspalveluiden tarjoamiseen markkinaehdoin Italian taloudelle strategisesti tärkeiden liiketoimien osalta, ylittää siten pelkän muiden kuin markkinariskien kattamisen tehtävän, joka ei kuulu kilpaillulle sektorille.
68. Näin ollen SACElle sen yhtiöjärjestyksessä uskottu yleisen edun mukainen tehtävä sisältää myös niiden markkinariskien vakuuttamisen, joiden kattamiseksi Sace BT on perustettu (ks. edellä 8 ja 11 kohta).
69. Riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen b alakohdan i alakohdassa komissio tosin viittaa Italian talouden kilpailukyvyn edistämiseen olennaisin osin muiden kuin markkinariskien osalta (ks. edellä 64 kohta). Vaikka komissio näin korostaa erityisesti SACEn tavoittelemaa yleisen edun mukaista päämäärää muiden kuin markkinariskien vakuutusalalla, se kuitenkin vetoaa SACEn tehtäväksi sen yhtiöjärjestyksen 4 §:n 1 ja 2 momentissa annettuun Italian talouden tukemisen yleiseen päämäärään siltä osin kuin kyse on sen koko toiminnasta voidaan myös harjoittaa markkinariskien alalla, kuten asetuksen nro 269 6 §:n 12 momentista ilmenee (ks. edellä 8 kohta).
70. Riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen b kohdassa tarkoitettu toinen seikka (ks. edellä 64 kohta) koskee SACEn saamaa valtiontakausta. Erona edellä 66–69 kohdassa tutkittuun ensimmäiseen seikkaan tämä seikka liittyy yksinomaan SACEn toimintaan muiden kuin markkinariskien vakuuttamisen alalla. SACEn yhtiöjärjestyksen 5 §:n 2 momentista ilmenee nimenomaisesti, että asiaa koskevan ajanjakson aikana ”Euroopan unionin säännöstössä markkinariskeiksi määriteltyjen riskien vakuutus- ja takaustoiminta ei saanut valtiontakausta ja sitä säänneltiin yksityisten vakuutusten alaa koskevalla säännöstöllä”.
71. Tämä valtiontakausta koskeva seikka vahvistaa kuitenkin sen, etteivät SACEn toiminnat olleet sellaisia, joita vientiluottovakuutuksia myöntävä kaupallinen yhtiö harjoittaa markkinaolosuhteissa, vaan ne olivat sellaisen julkisen vakuutusyhtiön toimintoja, jolla on poikkeusasema ja joka tavoittelee viranomaisten määrittelemiä talouden tukemisen päämääriä toimimalla välineenä vienninedistämiselle erityisesti valtiontakauksen ansiosta (ks. edellä 67 kohta).
72. Riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen b kohdassa tarkoitettu kolmas seikka (ks. edellä 64 kohta) liittyy Corte dei contin suorittamaan vuotuiseen SACEn tilien tarkastukseen, josta säädetään asetuksen nro 269 6 §:n 16 momentissa, ja MEF:n velvollisuuteen esittää joka vuosi SACEN toimintakertomus Italian parlamentille saman asetuksen 6 §:n 17 momentin perusteella. Kuten komissio toteaa, vaikka näitä tarkastuksia sovelletaan myös muihin julkisiin yrityksiin, niitä ei sovelleta kaikkiin valtion kokonaan omistamiin julkisiin yrityksiin, mikä vahvistaa SACEen kohdistetun erityisen julkisen valvonnan yleiset puitteet. Italian tasavalta on kuitenkin istunnossa todennut, että parlamentille esitetty viimeisin SACEn toimintakertomus oli vuodelta 2008, eikä komissio ole kiistänyt tätä.
73. Tämä kolmas seikka ei itsessään ole ratkaiseva. Siltä osin kuin tämä taloudelliset ja poliittiset tarkastukset yhtäältä tapahtuvat jälkikäteen ja toisaalta koskevat periaatteessa kaikkia SACEn tilejä tai toimintoja, niiden perusteella yksinään ei voida olettaa, että viranomaiset ovat konkreettisesti vaikuttaneet etukäteen riidanalaisia toimenpiteitä koskevien kaltaisten päätösten tekoon. Valvontamahdollisuudet osoittavat kuitenkin Italian valtion intressiä SACEn toimintaan ja ne ovat siten merkityksellisiä siihen seikkojen verkostoon kuuluvina osatekijöinä, johon komissio tukeutuu.
74. Riidanalaisen päätöksen 177 perustelukappaleen b kohdassa tarkoitettu neljäs seikka (ks. edellä 64 kohta) koskee sitä, että CIPE laatii SACEn vakuutussitoumusten ja tiettyjä riskejä koskevien rahoitustarpeiden ennakkosuunnitelman, sekä CIPEn määritelmää yleisistä rajoista muille kuin markkinariskeille, joista SACE voi vastata, asetuksen nro 269 6 §:n 9 momentin mukaisesti, jossa viitataan asetuksen nro 143 2 §:n 3 momenttiin.
75. Tältä osin kantajat väittävät, että CIPEn hyväksymispäätös rajoittuu SACEn hallituksen aikaisemmin hyväksymän ennakkosuunnitelman sovittamiseen ja muodollistamiseen. Tosiasiassa CIPEn hyväksymismenettelyn (ks. edellä 9 kohta) päämääränä on yksinomaan valtiolle tiedottaminen sille mahdollisesti sen myöntämästä takauksesta aiheutuvan riskin enimmäislaajuudesta SACEn muiden kuin markkinariskien alalla tarjoamien vakuutusten osalta. Tällaista hyväksyntää varten esitetty ennakkosuunnitelma ei koske Sace BT:n toimintoja.
76. Näitä väitteitä ei voida hyväksyä. Komissio väittää perustellusti, että se, että CIPE, joka on Italian talouspolitiikan koordinoinnin ja johtamisen ylin elin, hyväksyy SACEn ennakkosuunnitelman, osoittaa, ettei tämä yritys harjoita toimintaansa hallinnoinnin täyttä autonomiaa koskevin edellytyksin, ja sen voidaan siten katsoa toimivan viranomaisten määräysvallassa ainakin merkittävien päätösten tekemisen osalta.
77. SACEn pääasiallinen toiminta muiden kuin markkinariskien alalla kuuluu ennakkosuunnitelman puitteisiin, jonka yhtiön hallitus tosin laatii, mutta joka CIPEn on kuitenkin hyväksyttävä. Tällainen viranomainen, joka määrittelee kansallisen talouspolitiikan suuntaviivat, suorittama hyväksymismenettely, ei voi olla pelkästään tiedotusluonteinen. Päinvastaisten viitteiden puuttuessa (ks. jäljempänä 83 kohta) se osoittaa, että SACElla on velvollisuus ottaa huomioon viranomaisten vaatimukset vastikkeena saamastaan valtiontakauksesta.
78. Kolmanneksi kantajat ja Italian tasavalta kiistävät kaiken todistusarvon sitä koskevalta seikalta, että Sace BT:n yhtiöjärjestyksen 5 §:n 2 momentissa määrätään, että SACEn osuus tästä tytäryhtiöstä ei voi asetuksen nro 269 6 §:n 12 momentin mukaisesti olla alle 30 prosenttia (ks. edellä 55 kohta).
79. Kantajat tosin huomauttavat perustellusti, että 30 prosentin osuus ei mahdollista sitä, että SACE:lla olisi määräysvalta tytäryhtiönsä toiminnassa. Vaikka tällainen määräys yksinään ei riitä siihen olettamaan, että viranomaiset ovat konkreettisesti osallistuneet riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, se muodostaa oikeuskäytännön mukaisesti riittävän viitteen, joka johtuu tämän toteuttamisen asiayhteydestä, joka voidaan ottaa huomioon (ks. edellä 45 kohta).
80. Kuten komissio toteaa, tämän osallistumisen tarkoituksena voidaan pitää tietyn julkisen sitoumuksen tason takaamista markkinariskien vakuutustoiminnassa SACEn välityksellä, joka oli kokonaan valtion omistuksessa kyseessä olevana aikana, ja se vahvistaa sen, että SACE kuuluu erityiseen oikeudelliseen järjestelmään, yllä mainitulla alalla mukaan lukien.
81. Näissä olosuhteissa riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen asiayhteyteen liittyvien ja edellä 55–80 kohdassa tarkasteltujen yleisten seikkojen, kun ne otetaan huomioon kokonaisuutena, perusteella on mahdollista todeta oikeudellisesti riittävällä tavalla, että näiden toimenpiteiden voidaan katsoa johtuvan valtiosta, kun otetaan huomioon niiden merkitys Italian taloudelle.
82. Kun otetaan huomioon riidanalaisten toimenpiteiden laajuus ja tavoite ja se, et tä niiden kokonaismäärä ylittää 70 miljoonaa euroa, komission esiin tuomien viitteiden kokonaisuus, joka koskee SACEn ja viranomaisten välillä erityisillä lainsäännöksillä käyttöön otettuja toiminnallisia yhteyksiä (ks. edellä 57–63 kohta), SACElle sen yhtiöjärjestyksessä määrättyjä Italian talouden kilpailukyvyn edistämistavoitteita (ks. edellä 66–69 kohta), SACElle sen pääasiallisen toiminnanharjoittamisessa valtiontakauksen muodossa myönnettyä valtion tukea (ks. edellä 70 ja 71 kohta), viranomaisten SACEn toimintaan kohdistamaa etukäteistä (ks. edellä 74–78 kohta) ja jälkikäteistä (ks. edellä 72 ja 73 kohta) valvontaa sekä tiettyä julkisen sitoutumisen tasoa markkinariskien vakuutusalalla (ks. edellä 80 kohta), osoittaa, että se, että viranomaiset eivät osallistuneet puuttuminen riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen on epätodennäköistä.
83. Tätä analyysiä ei horjuta Italian tasavallan väite, joka koskee MEF:n käytäntöä olla puuttumatta julkisten yritysten päätöksiin, kuten sen mukaan ilmenee kahdesta tästä ministeriöstä peräisin olevasta muistiosta, joissa muistutetaan, että SACEn hallituksen päättämiä liiketoimia ei alisteta sen hyväksyntään (ks. edellä 36 kohta). Kuten komissio on todennut, yhtäältä näihin muistioihin ei voida vedota nyt käsiteltävässä asiassa, koska niitä ei ole esitetty komissiolle hallinnollisessa menettelyssä (ks. 25.6.2008 annettu tuomio Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, T-268/06, Kok., EU:T:2008:222, 456 kohta; ks. myös vastaavasti 15.4.2008 annettu tuomio Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisaalta ja joka tapauksessa näissä muistioissa tarkoitetuilla liiketoimilla ei ollut samaa ulottuvuutta kuin riidanalaisilla toimenpiteillä Italian talouden kilpailukyvyn tukemistavoitteisiin nähden. Muodollisen hyväksynnän puuttuminen ei myöskään voi sulkea pois viranomaisten konkreettista osallistumista toimenpiteen toteuttamiseen. Tällainen osallistuminen käy nyt käsiteltävässä asiassa ilmi edellä 82 kohdassa mainituista viitteiden kokonaisuudesta.
84. Näin ollen riidanalaisessa päätöksessä mainittujen kaikkien yleisten seikkojen perusteella komissio on legitiimisti tukeutunut riidanalaisen päätöksen 180 perustelukappaleessa toteamukseen siitä, että SACElla oli tiivis yhteys Italian viranomaisiin, jotka käyttivät sitä Italian talouden tukipolitiikkansa puitteissa, päätelläkseen, että riidanalaiset toimenpiteet johtuivat valtiosta.
85. Kolmen yleisen seikan merkitystä vahvistavat riidanalaisen päätöksen 178 ja 179 perustelukappaleessa esiin tuodut erityiset seikat. Kyseessä ovat lähinnä SACEn hallituksen jäsenten ilmoitukset riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä.
86. Kantajat ja Italian tasavalta väittävät tosin, että nämä riidanalaisen päätöksen 178 ja 179 perustelukappaleessa mainitut ilmoitukset ovat satunnaisia seikkoja, jotka ilmentävät vain niiden antajien odotuksia tutkittujen toimenpiteiden positiivisista seurauksista taloudelle.
87. On kuitenkin todettava, että riidanalaisen päätöksen 178 perustelukappaleen a ja b alakohdassa ja 179 perustelukappaleessa mainitut ilmoitukset, jotka on kirjattu yhtäältä SACEn hallituksen 1.4.2009 pidetyn kokouksen ja toisaalta tämän hallituksen 26.5.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjoihin, liittyvät yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin. Sama pätee riidanalaisen päätöksen 178 perustelukappaleen c alakohdassa esiin tuotuihin näkemyksiin, jotka ovat otteita Sace BT:n hallituksen 27.5.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta.
88. Vaikka edellä mainituilla ilmoituksilla on erikseen tarkasteltuina vain suhteellisen heikko todistusvoima, tällaisia ilmoituksia on riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen asianyhteyteen liittyvien yleisten seikkojen kannalta arvioituna pidettävä lisäviitteinä, jotka vahvistavat, että riidanalaiset toimenpiteet oli toteutettu SACEn tehtäväksi annetun Italian talouden tukemisen tavoitteiden yhteydessä.
89. Kaikista näistä syistä ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen ja kolmas kanneperuste, jotka koskevat markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteerin noudattamatta jättämistä ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
90. Ennen näiden kahden kanneperusteen tutkimista on aluksi muistutettava tietyistä oikeuskäytännössä vahvistetuista periaatteista, jotka koskevat markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteeriä.
Alustavat huomautukset oikeuskäytännöstä, joka koskee markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteeriä
91. Oikeuskäytännön mukaan edellytykset, jotka toimenpiteen on täytettävä, jotta se kuuluisi SEUT 107 artiklassa tarkoitetun tuen käsitteen piiriin, eivät täyty, jos edunsaajayritys voisi saada saman edun kuin etu, joka sille annettiin valtion varoista, olosuhteissa, jotka vastaavat tavanomaisia markkinaolosuhteita, ja tämä arviointi tehdään lähtökohtaisesti soveltamalla markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteeriä (ks. vastaavasti 5.6.2012 annettu tuomio komissio v. EDF ym., C-124/10 P, Kok., EU:C:2012:318, 78 kohta ja 24.1.2013 annettu tuomio Frucona Košice v. komissio, C-73/11 P, EU:C:2013:32, 70 kohta).
92. Yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamisella pyritään siten määrittämään, onko valtion varoista muodossa tai toisessa yritykselle myönnetty etu vaikutustensa johdosta sellainen, että se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. vastaavasti edellä 91 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EDF ym., EU:C:2012:318, 89 kohta). Tältä osin on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa julkisen yksikön toimenpiteen syiden tai tavoitteiden perusteella, vaan se määritellään sen vaikutusten perusteella (edellä 91 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EDF ym., EU:C:2012:318, 77 kohta ja 19.3.2013 annettu tuomio Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., C-399/10 P ja C-401/10 P, Kok., EU:C:2013:175, 102 kohta).
93. Sen tutkimiseksi, vastasiko jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön toiminta markkinataloudessa toimivan järkevän yksityisen toimijan toimintaa, jäsenvaltion tai julkisen yksikön toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamishetken asiayhteys, ja on siis pidättäydyttävä arvioinneista, jotka perustuvat myöhempään tilanteeseen. Julkisten ja yksityisten toimijoiden toimintoja on siis vertailtava suhteessa siihen asenteeseen, joka samankaltaisissa olosuhteissa olisi ollut kyseessä olevan liiketoimen osalta yksityisellä toimijalla kyseisenä ajankohtana käytettävissä olevat tiedot ja ennakoitavissa oleva kehitysnäkymät huomioon ottaen (ks. vastaavasti edellä 33 kohdassa mainittu tuomio Stardust, EU:C:2002:294, 71 ja 72 kohta). Näin ollen merkitystä ei ole jälkikäteen tehdyllä toteamuksella jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön suorittaman liiketoimen kannattavuudesta.
94. Tämä vakiintunut oikeuskäytäntö on vahvistettu edellä 91 kohdassa mainitulla tuomiolla komissio v. EDF ym. (EU:C:2012:318), jonka 105 kohdassa korostetaan, että yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamiseksi merkityksellisiä ovat ainoastaan kyseessä olevan liiketoimen suorittamista koskevan päätöksen tekemishetkellä käytettävissä olleet tiedot ja tuolloin vallinneet kehitysnäkymät. Näin on erityisesti silloin, kun – kuten esillä olevassa asiassa – komissio tutkii, onko sellainen toimenpide valtiontukea, jota ei ole sille ilmoitettu ja jonka kyseinen julkinen yksikkö on jo toteuttanut siihen mennessä, kun komissio suorittaa tutkimuksensa.
95. Todistustaakkaa valtiontukialalla koskevien periaatteiden mukaisesti komission on esitettävä näyttö tällaisesta tuesta. Tältä osin komission on toteutettava kyseessä olevien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen yhteismarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (ks. vastaavasti 2.9.2010 annettu tuomio komissio v. Scott, C-290/07 P, Kok., EU:C.2010:480, 90 kohta ja 3.4.2014 annettu tuomio Ranska v. komissio, C-559/12 P, Kok., EU:C:2014:217, 63 kohta). Vaaditun näytön tason osalta todisteet, jotka komission on esitettävä, riippuvat suurelta osin tarkasteltavasta valtion toimenpiteestä (ks. vastaavasti em. tuomio Ranska v. komissio, EU:C:2014:217, 66 kohta).
96. Kun siis käy ilmi, että yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta voidaan soveltaa, komission tehtävänä on pyytää kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille kaikki merkitykselliset tiedot sen varmistamiseksi, täyttyvätkö arviointiperusteen sovellettavuus- ja soveltamisedellytykset (edellä 91 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EDF ym., EU:C:2012:318, 104 kohta ja 3.4.2014 annettu tuomio komissio v. Alankomaat ja ING Groep, C-224/12 P, Kok., EU:C:2014:213, 33 kohta). Jos jäsenvaltio toimittaa komissiolle vaaditut tiedot, komission on tehtävä kokonaisarviointi, jossa se ottaa huomioon kaikki tilanteessa merkitykselliset seikat, joiden perusteella se voi määrittää, ettei edunsaajayritys olisi ilmeisestikään saanut vastaavia maksuhelpotuksia yksityiseltä toimijalta (edellä 91 kohdassa mainittu tuomio Frucona Košice v. komissio, EU:C:2013:32, 73 kohta).
97. Tässä asiayhteydessä jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön on ilmoitettava komissiolle ne objektiiviset ja tarkastettavissa olevat seikat, joista ilmenee, että sen päätös perustuu ennalta tehtyihin taloudellisiin arviointeihin, jotka rinnastuvat arviointeihin, joita tämän yksittäistapauksen olosuhteissa järkevästi toimiva yksityinen toimija, jonka tilanne vastaa mahdollisimman tarkasti kyseisen valtion tai yksikön tilannetta, olisi laadituttanut ennen tällaisen toimenpiteen toteuttamista arvioidakseen toimenpiteen tulevan kannattavuuden (ks. vastaavasti edellä 91 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EDF ym., EU:C:2012:318, 84 kohta yhdessä 105 kohdan kanssa ja 3.7.2014 annettu tuomio Espanja v. komissio, T-319/12 ja T-321/12, EU:T:2014:604, 49 kohta).
98. Jäsenvaltiolta tai kyseiseltä julkiselta yksiköltä vaaditun taloudellisen ennakkoarvion osatekijöitä on kuitenkin muunneltava kyseessä olevan liiketoimen luonteen ja monimutkaisuuden, kyseessä olevien varojen, omaisuuden tai palvelujen sekä asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella (ks. jäljempänä 122, 123, 178 ja 179 kohta).
Toinen kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamisessa tapahtuneita arviointivirheitä ja oikeudellisia virheitä sekä toisen toimenpiteen riittämättömiä perusteluja
99. Toinen toimenpide koskee SACEn Sace BT:lle vuonna 2009 myöntämää markkinariskien yksittäisylivahinkojälleenvakuutusta (tai XoL-jälleenvakuutus). XoL-jälleenvakuutus on sopimustyyppi, jossa jälleenvakuutusta sovelletaan vain tiettyyn kynnykseen asti ja vain, kun tietty vahinko tai vahinkoryhmä ylittää ennalta määritellyn tason.
100. Asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, että Sace BT oli menneisyydessä saanut oman jälleenvakuutuksensa pääasiallisesti yksityisiltä toimijoilta. Vuoden 2009 sopimusten uudistamisen yhteydessä täyden maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin vallitessa Sace BT otti yhteyttä 21 yksityiseen toimijaan ja sai viideltä näistä vakuutuksen, joka oli 25,85 prosenttia XoL-jälleenvakuutuksesta yli viiden miljoonan euron vahingoille 40 miljoonaan euroon asti. Näiden viiden yksityisen jälleenvakuuttajan vakuuttama vakuutusosuus oli vastaavasti 10 prosenttia, 7,5 prosenttia, 3 prosenttia, 2,85 prosenttia ja 2,5 prosenttia. Lopun vakuutussuojan eli 74,15 prosenttia SACE antoi 5.6.2009 samoilla etuoikeuksia, kapasiteettia ja vakuutusmaksua koskevilla ehdoilla kuin joista oli sovittu SACE BT:n vuotta 2009 koskevassa vuotuisessa jälleenvakuutussopimuksessa ja jotka viisi yksityistä jälleenvakuuttajaa olivat jo hyväksyneet.
101. Komissio on katsonut riidanalaisessa päätöksessä (126–131 perustelukappale), että kun otetaan huomioon vastattavaksi otettavan riskin korkeampi taso, yksityinen vakuutuksenantaja ei olisi tehnyt 74,15 prosentin osuuden kattavaa jälleenvakuutussopimusta Sace BT:n kanssa SACEn myöntämin ehdoin, ja että Sace BT oli siten saanut edun; komissio perusteli tätä näkemystä lähinnä seuraavin väittein:
– niiden yksityisten jälleenvakuuttajien, joihin SACE otti yhteyttä vuoden 2009 jälleenvakuutussopimuksen uudistamisen yhteydessä, kieltäytyminen kattamasta yksittäisylivahinkojälleenvakuutuksen jäljelle jäänyttä osuutta osoittaa, että tätä suojaa ei olisi voitu saada muilta markkinatoimijoilta (riidanalaisen päätöksen 127 perustelukappale);
– jälleenvakuutusehtojen heikkenemiseen johtaneen maailmanlaajuisen finanssikriisin yhteydessä tietyt yksityiset jälleenvakuuttajat olivat pienentäneet toimintaansa tällä alalla ja suunnanneet toimiaan muille kannattavammille aloille (128 perustelukappale);
– kun otetaan huomioon vuonna 2008 aiheutuneet merkittävät tappiot (noin 29,5 miljoonaa euroa), ”[Sace BT:n] heikosta tilanteesta seurasi, että jälleenvakuutuksen riski oli suurempi” (128 perustelukappale);
– järkevä yksityinen sijoittaja ”ei missään tapauksessa suostuisi vakuuttamaan 74,15 prosentin osuutta samoilla ehdoilla kuin pienempiä prosenttiosuuksia vakuuttaneet [muut] jälleenvakuuttajat.” Se olisi pyytänyt maksua, joka vastaa sille aiheutuvaa suurempaa riskiä (128 perustelukappale);
– tuen määrä vastaa sen maksun, jota yksityinen jälleenvakuuttaja olisi soveltanut näin korkeaan jälleenvakuutusosuuteen, ja Sace BT:ltä perityn maksun välistä eroa. Päätöskäytäntönsä mukaisesti komissio katsoi, että niin suurta jälleenvakuutusosuutta ja riskiä koskevan maksun olisi pitänyt olla vähintään 10 prosenttia korkeampi kuin maksu, jonka yksityiset jälleenvakuuttajat veloittivat huomattavasti pienemmästä osuudesta. Sace BT:n SACElle maksaman 1,56 miljoonan euron summasta takaisin perittävän tuen määrä on siten 156 000 euroa (128 perustelukappale);
– SACEn osallistuminen yli 25 prosentin osuudella markkinariskeistä Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen on ristiriidassa tämän tytäryhtiön itselleen vahvistaminen yleisten periaatteiden kanssa (128 perustelukappale);
– riidanalaisia toimenpiteitä pitäisi analysoida rinnakkain eikä sen seikan perusteella, että SACE on Sace BT:n emoyhtiö, voida mitenkään päätellä, että se on toiminut niin kuin yksityinen yritys olisi toiminut samanlaisessa tilanteessa (126 ja 129 perustelukappale);
– Sace BT pystyi kyseessä olevan jälleenvakuutussuojan avulla lisäämään luottovakuutuskapasiteettiaan (126 ja 130 perustelukappale).
102. Yhtäältä kantajat kiistävät komission analyysin siitä, että yksityinen jälleenvakuuttaja ei olisi myöntänyt SACEn Sace BT:lle myöntämää jälleenvakuutusta samoin palkkioehdoin kuin joita yksityiset jälleenvakuuttajat soveltavat alempitasoiseen riskiin. Toisaalta ne väittävät, että komission arviointiin siitä, että tuen määrä on 10 prosenttia Sace BT:n SACElle maksamasta maksusta, sisältää arviointivirheen ja sen perustelut ovat puutteelliset.
103. Aluksi on tutkittava, onko komissio voinut perustellusti katsoa, ettei SACE myöntäessään Sace BT:lle riidanalaisen jälleenvakuutussuojan mainituin ehdoin ole menetellyt niin kuin yksityinen jälleenvakuuttaja olisi tehnyt samanlaisessa tilanteessa, ennen kuin tarkistetaan, onko komission arviointi tuen määrästä riittävästi perusteltu.
SACEn toiminnan vertailu yksityisen jälleenvakuuttajan toimintaan
104. Kantajat kiistävät komission väitteet, joilla on tarkoitus osoittaa, että SACE ei ole toiminut kuten yksityinen jälleenvakuuttaja olisi toiminut. Ensinnäkään yksityisten toimijoiden osallistuminen rajoitetulla osuudella XoL-jälleenvakuutukseen ei selity Sace BT:n vakuutuskannan, jolle on ominaista jälleenvakuuttajille edullinen historiallinen kehitys, erityisillä riskeillä vaan olennaisin osin syklisesti toimivien toimijoiden vastahakoisuudella; ne muun muassa pienentävät kapasiteettiaan, kun niillä tai markkinoilla on vaikeuksia. Käänteisesti SACElla oli ollut vakaa omaisuus ja positiivinen talouskehitys, jonka avulla se voi tarttua markkinoiden tarjoamiin tilaisuuksiin. Tämän vahvistavat Sace BT:n kanssa tehdyn jälleenvakuutussopimuksen perusteella saatu merkittävä voitto, koska SACE ei ollut kirjannut yhtään vahinkoa sen saamien 1,56 miljoonan euron suuruisten maksujen osalta.
105. Toiseksi komissio väittää vastineessaan virheellisesti, että SACEn suostumus XoL-jälleenvakuutussopimukseen Sace BT:n kanssa ei ollut ”itsenäinen valinta, vaan – – määräytyi sen perusteella, että markkinat kieltäytyivät kattamasta 25,85 prosenttia ylittävää osuutta jälleenvakuutuksesta”. Ei ole olemassa mitään lakiin tai maksukykyyn perustuvaa määräystä, jolla velvoitetaan Sace BT:llä olemaan täysin kattava XoL-jälleenvakuutus. Kyseessä oleva XoL-jälleenvakuutus kattoi yksinomaan tietyt määritellyt vahingot, jotka olivat poikkeusluonteisia. Tämän sopimuksen tavoitteena ei näin ollen ollut Sace BT:n teknisen tuoton parantaminen eikä sen lisäkapasiteettien mahdollistaminen. Jälleenvakuutussopimus oli tehty SACEn ja Sace BT:n välillä molemminpuolisen hyödyn saamiseksi. Sace BT:n tavoitteena oli pienentää äärimmäisiä riskejä sen vakauden suojelemiseksi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. SACE sitä vastoin oli kiinnostunut Sace BT:n vakuutuskannan huomattavasta hajauttamisesta ja taloudellisen syklin vaiheesta, jossa vakuutusmaksut olivat korkeita.
106. Kolmanneksi kantajat väittävät, että toisen toimenpiteen toteuttamisen yhteydessä jälleenvakuutus oli tuote, jota SACE tarjosi kaikille markkinoiden toimijoille Sace BT:lle myönnettyjen ehtojen kaltaisin ehdoin. SACE ei ollut tehnyt tällaisia sopimuksia muiden toimijoiden kanssa vain siitä syystä, ettei muilta toimijoilta tullut ehdotuksia, koska vakuutuskonserneissa toimijat saavat niiden jälleenvakuutuksiin erikoistuneiden yhtiöiden suosituimmuusvakuutuksen. Komissio ei näin ollen voi millään perusteella katsoa, että vakuutushakemukset samoin ehdoin kuin Sace BT:lle oli myönnetty olisi hylätty.
107. Neljänneksi riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa olevaa komission väitettä, jonka mukaan yksityinen jälleenvakuuttaja ei olisi koskaan suostunut jälleenvakuuttamaan yhtä suurta osuutta SACEn Sace BT:lle myöntämin ehdoin, ei tue mikään selvittämistoimien tulos. Kuten riidanalaisen päätöksen 179 perustelukappaleessa mainitaan, SACEn päätös vakuuttaa tämä osuus perustui tämän yhtiön riskienhallinnasta vastaavan yksikön 19.3.2009 tekemään riski/tuottoanalyysiin, joka perustui vakuutusvälittäjän AON Re Globalin suorittamaan arviointiin, jossa luokiteltiin Sace BT:n XoL-jälleenvakuutussopimus kannattavaksi.
108. Viidenneksi vallitsevan talouskirjallisuuden mukaan ja markkinoiden merkittävimpien kansainvälisten jälleenvakuuttajien käytännön mukaan maksujen vahvistaminen jälleenvakuutustoiminnassa ei riipu ainoastaan riskin tasosta. XoL-jälleenvakuuttajien tekemä ainoa päätös koskee jälleenvakuutettavaa riskiosuutta. Maksu neuvotellaan etukäteen jälleenvakuutuksen ottajan, vakuutusvälittäjien ja jälleenvakuuttajien välisessä neuvottelumenettelyssä eikä se vaihtele jälleenvakuuttajien tai vakuutettujen riskiosuuksien perusteella.
109. Kuudenneksi kantajat kiistävät riidanalaisen päätöksen 130 perustelukappaleessa olevan komission toteamuksen, jonka mukaan SACEn myöntämä jälleenvakuutus antoi etua Sace BT:lle, koska se pystyi sen ansiosta lisäämään luottovakuutuskapasiteettiaan altistamatta omaa pääomaansa enemmän riskeille tai tarjoamatta kattamansa jälleenvakuutuksen loppuosan osalta palkkiota, joka on vähintään 10 prose nttia suurempi kuin vakuutusmaksua muille yksityisille jälleenvakuuttajille maksettu palkkio. Kantajat väittävät, että tilikauden aikana allekirjoitettujen sopimusten määrä ja arvo riippuvat tekijöistä, jotka liittyvät olennaisin osin yhtiön kehitystavoitteisiin ja niiden toiminnallisiin muunnelmiin.
110. Komissio kiistää nämä perustelut kokonaisuudessaan.
111. Sen määrittämiseksi, oliko SACE toiminut samanlaisessa tilanteessa olevan yksityisen jälleenvakuuttajan tavoin komission oli tarkistettava sen käytettävissä olevien merkityksellisten seikkojen perusteella, oliko SACE ennen toisen toimenpiteen toteuttamista suorittanut tämän toimenpiteen kannattavuutta vastattavaksi otettuihin riskeihin nähden koskevan asianmukaisen taloudellisen arvioinnin.
112. Tästä on muistutettava, että vaikka valtiontukien valvonnan yhteydessä jäsenvaltion on SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn vilpittömän yhteistyövelvoitteen nojalla toimitettava komissiolle tiedot, joiden perusteella se voi lausua kyseessä olevan toimenpiteen valtiontuen luonteesta, komissiolla on huolellisen ja puolueettoman tutkintavelvoitteensa nojalla (ks. edellä 95 kohta) velvollisuus tutkia huolella jäsenvaltion sille toimittamat tiedot (30.4.2014 annettu tuomio Dunamenti Erőmű v. komissio, T-179/09, EU:T:2014:236, 176 kohta). Muodollisen tutkintamenettelyn tarkoituksen mukaisesti, jonka mukaan ne, joita asia koskee, toimivat komission tietolähteenä (ks. vastaavasti 31.5.2006 annettu tuomio Kuwait Petroleum (Nederland) v. komissio, T-354/99, Kok., EU:T:2006:137, 89 kohta), tällainen velvoite sitoo komissiota myös niiden tietojen osalta, jotka ne, joita asia koskee, ovat sille toimittaneet.
113. Komissio ei ole arvioidessaan toisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta yksityisen sijoittajan kriteerin kanssa nimenomaisesti ottanut kantaa riidanalaisessa päätöksessä SACEn riskienhallinnasta vastaavan yksikön 19.3.2009 päivättyyn muistioon, johon kantajat vetoavat, tarkistaakseen, ”oliko odotettu kannattavuus jälleenvakuutussopimuksen jälkeen riskien mukainen” (ks. edellä 107 kohta). SACE kuitenkin antoi tämän muistion tiedoksi komissiolle hallitus menettelyssä, kuten riidanalaisen päätöksen 179 perustelukappaleessa todetaan, ja siinä mainitaan mainitun muistion päivämäärä ja se, että SACEn hallintoneuvosto oli 1.4.2009 pidetyssä kokouksessaan hyväksynyt SACEn osallistumisen Sace BT:n yksittäisylivahinkojälleenvakuutussopimukseen sellaisen määrän osalta, jota markkinoiden jälleenvakuuttajat eivät vakuuttaneet.
114. 19.3.2009 päivätyllä muistiolla on kuitenkin tietty merkitys. Osapuolten väitteistä ja asiakirja-aineistosta ilmenee, että ainoat taloudelliset arvioinnit, joihin SACE on perustanut päätöksensä tehdä toinen toimenpide, josta keskusteltiin ensimmäisen kerran 11.2.2009 pidetyssä SACEn hallituksen kokouksessa, sisältyivät kantajien mukaan tähän 19.3.2009 päivättyyn muistioon ja AON Re Global -vakuutusvälittäjän kertomukseen, johon tämä muistio perustui.
115. Kantajat eivät myöskään vetoa mihinkään muuhun asiakirjaan, joka olisi esitetty SACEn hallintoneuvostolle, jotta tämän yhtiön osallistumista Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen tutkittaisiin.
116. Kun otetaan huomioon sekä SACEn ja Italian viranomaisten hallinnollisessa menettelyssä esittämät huomautukset että edellä mainittujen 19.3.2009 päivätyn muistion ja AON Re Globalin kertomuksen sisältö, komissiota ei kuitenkaan voida moittia siitä, ettei se ole nimenomaisesti lausunut riidanalaisessa päätöksessä näiden tietojen sisällöstä arvioidakseen sitä, perustuiko toisen toimenpiteen myöntäminen sen ennalta tehtyyn kannattavuusanalyysiin.
117. Yhtäältä riidanalaisen päätöksen 68–71 perustelukappaleessa esitetystä kantajien ja Italian tasavallan huomautusten yhteenvedosta ei ilmene, eivätkä ne esitä unionin yleisessä tuomioistuimessa, että ne olisivat hallinnollisessa menettelyssä väittäneet SACEn analysoineen ennalta toisen toimenpiteen kannattavuutta ja siten sen taloudellista rationaalisuutta edellä mainittujen asiakirjojen perusteella. Ne ovat hallinnollisessa menettelyssä korostaneet, että SACEn allekirjoittamat ehdot olivat samanlaiset kuin Sace BT:n vakuutusturvaan osallistuneiden yksityisten jälleenvakuuttajien hyväksymät ehdot.
118. Toisaalta 19.3.2009 päivätty muistio on peräisin SACEn riskienhallinnasta vastaavalta yksiköltä, jota pyydettiin tarkistamaan, vastasiko Sace BT:n jälleenvakuutussopimuksen arvioitu kannattavuus otettuja riskejä. Tämä yksikkö oli antanut puoltavan lausunnon SACEn osallistumisesta tähän sopimukseen olennaisin osin AON Re Global -vakuutusvälittäjän 14.11.2008 päivätyn kertomuksen perusteella. Tämä kertomus sisälsi Sace BT:tä koskevia arvioita sen jälleenvakuutussopimuksen uudistamiseksi vuonna 2009, ja ne perustuivat analyysiin, joka koski vuoden 2008 jälleenvakuutussopimuksen vaikutusta Sace BT:n tuloksiin ja nykyisiin ja tuleviin vaatimuksiin omien varojen osalta. SACEn riskienhallinnasta vastaava yksikkö ei kuitenkaan ollut 19.3.2009 päivittänyt vuodelta 2008 peräisin olevia tietoja. Siten 19.3.2009 päivätyssä muistiossa tai AON Re Globalin kertomuksessa ei otettu huomioon Euroopan talouteen vuoden 2008 lopulla iskenyttä finanssikriisiä, joka sai aikaan euroalueen taloudellisen tilanteen heikkenemisen vuonna 2009. Tämä muistio ei myöskään sisältänyt pienintäkään viitettä siitä, että SACEn aikoma 74,15 prosentin suuruisen sopimukseen osallistumisen merkitys ja siten sen riskeille altistumisen merkitys oli otettu huomioon tällaisen osallistumisen kannattavuuden arvioimiseksi.
119. Näin ollen komissiolla ei ollut velvollisuutta ottaa riidanalaisessa päätöksessä kantaa 19.3.2009 päivätyn muistion ja 14.11.2008 päivätyn kertomuksen todistusarvoon. Riitti, että se esitti riittävästi ne syyt, joiden perusteella se oli katsonut, että yksityiset toimijat eivät olisi allekirjoittaneet toista toimenpidettä SACEn myöntämin ehdoin.
120. Tästä seuraa, ettei komission käytettävissä ollut mitään merkityksellistä kirjallista asiakirjaa sen analysoidessa kysymystä siitä, oliko SACE toiminut yksityisenä jälleenvakuuttajana. On siis kysyttävä, mitkä johtopäätökset on tehtävä siitä, ettei komissiolle ole annettu tiedoksi ennalta tehtyä, merkityksellistä ja dokumentoitua taloudellista arviota toisen toimenpiteen arvioinnista kannattavuudesta kaikkien niiden tekijöiden perusteella, jotka markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen jälleenvakuuttaja olisi ottanut huomioon.
121. Oikeuskäytännön mukaan (ks. edellä 97 kohta) jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön on tosin osoitettava, että sen päätös perustui taloudellisiin arvioihin, jotka ovat verrattavissa samanlaisessa tilanteessa olevan järkevän yksityisen toimijan ennen kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamista tekemiin arvioihin tällaisen investoinnin tulevan kannattavuuden toteamiseksi. Tätä varten se, että hallinnollisessa menettelyssä toimitetaan ennen kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamista tilattuja riippumattomien konsulttiyhtiöiden tutkimuksia, voi tukea sen osoittamista, että jäsenvaltio tai julkinen yksikkö on toteuttanut kyseisen toimenpiteen markkinatoimijan ominaisuudessaan (ks. vastaavasti edellä 97 kohdassa mainittu tuomio Espanja ym. v. komissio, EU:T:2014:604, 49 kohta).
122. Tuen myöntäneeltä julkiselta yksiköltä vaadittua taloudellista arviota koskevia osatekijöitä on kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti ja ne vaihtelevat kyseessä olevien taloudellisten riskien luonteen ja laajuuden perusteella (ks. edellä 98 kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa kaupallisesta liiketoimesta muodostuvan toisen toimenpiteen kannattavuutta voitiin arvioida yhtäältä vastattavaksi otettujen riskien suhteellisen yksityiskohtaisen analyysin perusteella ja toisaalta sen perusteella, onko jälleenvakuutusmaksun määrä asiamukainen, kun otetaan huomioon riskin laajuus.
123. Kun otetaan huomioon liiketoimen tosin huomattava mutta kuitenkin suhteellisen rajoitettu määrä, ainoastaan se seikka, ettei SACE ole toimittanut näyttöä siitä, että se oli suorittanut ennalta taloudellisen arvioinnin vakuutusmaksun määrästä, joka heijastaa vastattavaksi otetun riskin tasoa, määritelläkseen Sace BT:lle myönnettävän jälleenvakuutussuojan kannattavuuden, ei näissä olosuhteissa riitä, jotta voitaisiin katsoa, ettei se ole toiminut vertailukelpoisessa tilanteessa olevan yksityisen jälleenvakuuttajan tavoin.
124. Näin ollen on tutkittava viitteitä, joihin komissio tukeutuu riidanalaisessa päätöksessä moittiakseen SACEa siitä, että se on myöntänyt jälleenvakuutuksen loppuosan samoin palkkioehdoin kuin joita yksityiset jälleenvakuuttajat soveltavat pienempiin riskeihin.
125. Ensinnäkin näiden viitteiden joukossa komissio on erityisesti korostanut sitä, että lukuisista yrityksistä huolimatta Sace BT ei saanut yksityisiltä jälleenvakuuttajilta yli 25,85 prosentin jälleenvakuutussuojaa (ks. edellä 101 kohdan ensimmäinen luetelmakohta). Kantajat väittävät tästä, että yksityisten jälleenvakuuttajien kieltäytyminen – toisin kuin aikaisempina vuosina – yli 25,85 prosentin jälleenvakuutussuojan myöntämisestä vuonna 2009, selittyy niiden toiminnan syklisellä vähentymisellä talous- ja finanssikriisitilanteen kohtaamiseksi, eikä Sace BT:n vakuutuskantaan liittyvillä riskeillä (ks. edellä 104 kohta).
126. Myönnettäessä, että kriisitilanne on muodostanut yhden niistä tekijöistä, joiden vuoksi yksityiset jälleenvakuuttajat ovat kieltäytyneet osallistumasta Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen yli 25,85 prosentin osuudella (ks. edellä 100 kohta), on todettava, että tämä kriisi vaikutti markkinaolosuhteisiin ja lisäsi kaikkien kyseessä olevien toimijoiden vahinkoriskiä, SACE mukaan lukien, huolimatta sen omaisuuden vakaudesta ja sen toiminnan positiivisesta kehityksestä, joihin kantajat vetoavat. Kriisi ja jälleenvakuutustarjousten väitetty vähentyminen saattoivat vain kannustaa järkevää toimijaa arvioimaan suuremmalla huolellisuudella kyseessä olevan liiketoimen riskejä ja kannattavuutta. Tältä osin kantajat eivät sitä paitsi kiistä riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa olevaa komission väitettä, jonka mukaan finanssikriisi on johtanut tiukempien jälleenvakuutusehtojen käyttöön ottamiseen (ks. edellä 101 kohdan toinen luetelmakohta).
127. Kantajat eivät kuitenkaan esitä mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, ettei tässä kieltäytymisessä ole ollut keskeistä merkitystä sillä yksityisten jälleenvakuuttajien arvioinnilla, joka koski sitä, oliko suurempi osallistuminen Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen vastattavaksi otettujen riskien merkittävyys huomioon ottaen kannattavaa. Kantajat tosin väittävät, että Sace BT:n vuosien 2009–2011 jälleenvakuutussopimusten tarkastelu osoittaa, että ”eri jälleenvakuuttajille maksettu hyvitys on ollut sama”, vaikka eri yksityisten toimijoiden jälleenvakuuttamat osuudet ovat vaihdelleet 2,5 prosentista 10 prosenttiin vuonna 2009 (ks. edellä 100 kohta) ja 5 prosentista 15 prosenttiin vuosina 2010 ja 2011. Samoin kantajien vastauksesta unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen ilmenee, että vuosina 2005–2008 eli ajanjaksona, jona Sace BT oli saanut koko jälleenvakuutusturvansa markkinoilta, Sace BT:n kaikkien jälleenvakuutettujen riskien kattamiseksi tehtyjen vuotuisten jälleenvakuutussopimussopimusten mukaan Sace BT maksoi myös sovitun maksun määrän eri jälleenvakuuttajille sen suhdeluvun mukaisesti, joka määräytyi niiden osallistumisella mainittuihin sopimuksiin. Tämän ajanjakson aikana yksityisten jälleenvakuuttajien myöntämä suoja vaihteli 3 prosentin ja 28 prosentin välillä. Nämä yksityisten jälleenvakuuttajien samojen palkkioehtojen mukaiset eri osallistumisosuudet eivät kuitenkaan ole verrattavissa siihen, että SACE osallistui 74,15 prosentilla Sace BT:n vuoden 2009 jälleenvakuutussopimukseen. Sace BT:n vanhoista jälleenvakuutussopimuksista, joihin kantajat vetoavat, ei siis voida tehdä mitään päätelmää siitä vastaavuussuhteesta, jonka samanlaisessa tilanteessa olleet yksityiset toimijat olivat todenneet korvaustason ja yli 74 prosentin jälleenvakuutussuojan myöntämistä koskevan päätöksen välillä.
128. Toiseksi mitä tulee erimielisyyteen siitä kysymyksestä, myönsikö SACE riidanalaisen jälleenvakuutuksen Sace BT:lle korjatakseen ”jälleenvakuutuskapasiteetin puuttumisen” markkinoilla, kuten todetaan SACEn hallituksen 26.5.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjassa, johon komissio vetoaa, vai molemminpuolisen hyödyn saamiseksi, kuten kantajat väittävät (ks. edellä 105 kohta), on aluksi muistutettava, että asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että Sace BT ei onnistunut saamaan markkinoilta 74,15 prosentin loppuosuutta jälleenvakuutussuojastaan SACEn hyväksymillä palkkioehdoilla (ks. edellä 100 kohta).
129. Tämän jälkeen on muistutettava, ettei asiakirja-aineistosta eikä komissiolle hallinnollisessa menettelyssä toimitetuista asiakirjoista, jotka kantajat ovat toimittaneet unionin yleiselle tuomioistuimelle tämän pyynnöstä, ilmene, että toinen toimenpide toteutettiin sen perusteella, että se oli SACElle kannattava. Kyseessä on muun muassa pöytäkirja SACEn hallituksen 11.2.2009 pidetystä kokouksesta, jonka aikana keskusteltiin ensimmäisen kerran SACEn osallistumisesta Sace BT:n vuoden 2009 jälleenvakuutussopimukseen, ja pöytäkirja 1.4.2009 pidetystä hallituksen kokouksesta, jonka aikana toisen toimenpiteen toteuttaminen hyväksyttiin, sekä hallintoneuvostolle näissä kahdessa kokouksessa esitetyt asiakirjat. 1.4.2009 päivätystä pöytäkirjasta, johon on merkitty hyväksyntä SACEn osallistumisesta Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen sellaisen osuuden osalta, jota yksityiset jälleenvakuuttajat eivät ole hyväksyneet, ja viimeksi mainittujen myöntämin ehdoin, ilmenee nimenomaisesti, että tästä osallistumisesta on päätetty ”ottaen huomioon [silloinen] epäsuotuisa suhdanne”, jotta Sace BT voisi ylläpitää vakuutuskapasiteettinsa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten sektorilla. Myöskään 26.5.2009 pidetyn SACEn hallituksen kokouksen pöytäkirja – jossa muistutetaan ”SACEn osallistumisesta Sace BT:n jälleenvakuutusohjelmaan hallituksen 11.2. ja 1.4.2009 tekemien päätösten mukaisesti” – tai kyseiselle hallituksen tässä kokouksessa toimitetut asiakirjat eivät vahvista seikkoja, jotka liittyvät muun muassa Sace BT:n vuoden 2009 alusta kirjaamien vahinkojen määrään (ks. jäljempänä 134 kohta), joista voitaisiin päätellä, että riidanalaisen jälleenvakuutussuojan kannattavuus SACElle olisi otettu huomioon ennen sopimuksen allekirjoittamista Sace BT:n hyväksi 5.6.2009.
130. Kolmanneksi osoittaakseen Sace BT:n maksaman maksun määrän epäasianmukaisuuden SACEn vastattavaksi ottamiin riskeihin nähden komissio väittää riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa, että noin 29,5 miljoonan euron suuruiset Sace BT:n vuonna 2008 kärsimät merkittävät tappiot aiheuttivat suuria riskejä jälleenvakuutusalalla.
131. Tältä osin kantajat eivät kiistä sitä riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa olevassa alaviitteessä numero 101 mainittua seikkaa, että – Istituto per la vigilanza sulle assicurazione privaten (ISVAP, Italian yksityisten vakuutusten sääntelyviranomainen) 11.10.2010 Sace BT:n tiloissa suorittamasta tarkastuksesta tehdyn pöytäkirjan mukaan, jonka komissio on toimittanut unionin yleisen tuomioistuimen pyynnöstä – useat yksityiset jälleenvakuuttajat, jotka olivat osallistuneet keskusteluihin Sace BT:n jälleenvakuutuksen uudistamisesta, olivat ilmaisseet huolensa tämän yrityksen tilanteesta. Yksi jälleenvakuuttajista oli siten selittänyt kieltäytymistään osallistua vuoden 2009 yksittäisylivahinkojälleenvakuutussopimukseen muun muassa kahden edellisen vuoden suurilla tappioilla ja ohjelman hinnalla. Lisäksi komissio on istunnossa selittänyt ilman, että kantajat ja Italian tasavalta tätä olisivat kiistäneet, yhtäältä jälleenvakuuttajille aiheutuvan riskin ja toisaalta Sace BT:n vuonna 2008 kriisin johdosta aiheutuneista vahinkojen lisääntymisestä johtuvien taloudellisten vaikeuksien välistä yhteyttä.
132. Kantajat ja Italian tasavalta ovat tosin todenneet tästä istunnossa, että SACEn hyväksyessä 5.6.2009 Sace BT:n jälleenvakuutussuojan loppuosan mitään vahinkoa ei vielä ollut syntynyt. Asiakirja-aineistosta ja kantajien esittämistä seikoista ei kuitenkaan ilmene, että SACEn hallitus olisi toisen toimenpiteen 1.4.2009 hyväksyessään taikka allekirjoittaessaan sopimuksen 5.6.2009 ottanut huomioon vahinkojen puuttuminen vuoden 2009 ensimmäisen neljänneksen aikana, sitten kahden seuraavan kuukauden aikana, kuten edellä 129 kohdassa on todettu.
133. Ei myöskään ole todettu eivätkä kantajat eikä Italian tasavalta väitä, että vahinkojen puuttuminen ennen riidanalaisen jälleenvakuutussuojan allekirjoittamista 5.6.2009 olisi saatettu komission tietoon hallinnollisessa menettelyssä toisen toimenpiteen toteuttamisen perusteluksi. Oikeuskäytännön mukaan (ks. edellä 83 kohdassa mainittu 25.6.2008 annettu tuomio Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, EU:T:2008:222, 56 kohta; ks. myös vastaavasti 1.7.2008 annettu tuomio Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C-341/06 P ja C-342/06 P, Kok., EU:C:2008:375, 144 kohta ja edellä 95 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Scott, EU:C:2010:480, 91 kohta) riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella, joita komissiolla saattoi olla käytettävissään päätöksen tehdessään. Näin ollen koska kantajat ja Italian tasavalta eivät ole antaneet näitä tietoja komissiolle hallinnollisessa menettelyssä, ne eivät voi riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden kiistääkseen vedota siihen, että Sace BT:n hyväksi tehdyn riidanalaisen jälleenvakuutussopimuksen allekirjoittamista edeltäneiden viiden kuukauden aikana ei ollut rekisteröity vahinkoja, joten SACEn vastattavaksi ottamat riskit olivat vähäisempiä (ks. vastaavasti 13.6.2002 annettu tuomio Alankomaat v. komissio, C-382/99, Kok., EU:C:2002:363, 76 kohta). Joka tapauksessa komissio on lisäksi todennut perustellusti istunnossa, että uusi väite, joka perustuu vahinkojen puuttumiseen vuoden 2009 viiden ensimmäisen kuukauden aikana ja joka esitetään ensimmäisen kerran istunnossa, on jätettävä tutkimatta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 48 artiklan 2 kohdan perusteella. Tätä väitettä ei voida pitää kantajien kannekirjelmässä esittämän heikon ja ylimalkaisen väitteen, joka koskee Sace BT:n vakuutuskannan ”jälleenvakuuttajille suotuisaa historiallista kehitystä”, kehittämisenä (ks. edellä 104 kohta).
134. Lopuksi oikeuskäytännön mukaan SACEn hallinnollisessa menettelyssä esiin tuoma taannehtiva toteamus, jonka mukaan tämä yhtiö on toisen toimenpiteen avulla voinut saada merkittävän taloudellisen hyödyn vuonna 2009, koska mitään vahinkoa ei ole rekisteröity 1,56 miljoonan euron määräisten saatujen vakuutusmaksujen osalta, on merkityksetön, koska se perustuu toisen toimenpiteen toteuttamisen jälkeiseen tilanteeseen (ks. edellä 93 kohta).
135. Neljänneksi komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleen lopussa, että niin suuren jälleenvakuutusosuuden antaminen yhdelle ainoalle yhtiölle ei välttämättä ole yrityksen yleisten jälleenvakuutusperiaatteiden mukaista, kuten ISVAP oli todennut Sace BT:n tiloissa 11.10.2010 suorittamansa tarkastuksen pöytäkirjassa. Tältä osin kantajien selityksistä ja kyseisestä pöytäkirjasta ilmenee, että Sace BT:n hallitus oli 22.4.2008 asiaa käsitellessään päättänyt, että sen jälleenvakuutussopimukseen osallistuvien jälleenvakuuttajien lukumäärän pitäisi olla sellainen, että sillä taataan riskien asiamukainen jakautuminen niiden välillä, ja ettei mitään jälleenvakuuttajaa pitäisi vaatia kattamaan yli 25 prosentin jälleenvakuutusosuus. Tämä vahvistaa, että Sace BT kääntyi emoyhtiönsä puoleen vuonna 2009, koska se oli onnistunut hankkimaan vain 25,85 prosentin jälleenvakuutusosuuden markkinoilta lukuisista yrityksistään huolimatta.
136. Nämä seikat tukevat SACEn päätöksen taloudellisen järkevyyden puuttumista sen tarjotessa tytäryhtiölleen vakuutusta, joka vastaa melkein kolminkertaisesti ISVAPin toteamaa ja Sace BT:n määrittelemää 25 prosentin enimmäisosuutta, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska SACE ei käytännössä ollut koskaan aikaisemmin tarjonnut jälleenvakuutussopimuksia, vaikka sen yhtiöjärjestyksen 6 §:n 4 momentissa sille annetaan lupa tarjota tällaisia sopimuksia edellyttäen, että ne ovat markkinaehtojen mukaisia (ks. edellä 106 kohta).
137. Viidenneksi sen kysymyksen osalta, riippuuko yksityisten jälleenvakuuttajien päätös osallistua jälleenvakuutussopimukseen sekä niiden osallistumisosuus erityisesti ehdotetun korvauksen tasosta suhteessa vastattaviksi otettujen riskien merkittävyyteen (ks. edellä 108 kohta), kantajien väitteet on hylättävä. Ensinnäkin jälleenvakuutussopimuksessa ehdotettujen palkkioehtojen neuvotteluprosessi ei mitenkään merkitse sitä, että näiden neuvottelujen päätteeksi jälleenvakuutussopimuksessa sovitun maksun tasolla ei ole merkittävää vaikutusta yksityisten jälleenvakuuttajien päätökseen osallistua tai jättää osallistumatta tähän sopimukseen, ja siihen riskiosuuteen, jonka ne mahdollisesti ottavat kantaakseen. Lisäksi mitä tulee oikeudelliseen menettelyyn, jonka perusteella SACEn kaltainen jälleenvakuuttaja olisi voinut saada vastikkeena Sace BT:n jälleenvakuutussopimuksen loppuosan allekirjoittamisesta suuremman korvauksen kuin yksityisten jälleenvakuuttajien 25,85 prosentin kokonaisosuuden osalta vuonna 2009 allekirjoittamassa jälleenvakuutussopimuksessa sovitaan, komissio on todennut istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että Sace BT:n edellä mainittu jälleenvakuutussopimus koski vain 25 prosenttia tämän yhtiön jälleenvakuuttamista riskeistä. Näin ollen toinen jälleenvakuutussopimus, jossa sovitaan eri korvauksesta, olisi voitu neuvotella Sace BT:n vuoden 2009 jälleenvakuutusosuuden loppuosan osalta, eivätkä kantaja eikä Italian tasavalta ole kiistäneet tätä istunnossa.
138. Tämän jälkeen kantajien väite siitä, että vallitsevan talouskirjallisuuden mukaan jälleenvakuutussopimuksen tariffointi riippuu tiettyjen tekijöiden kokonaisuudesta, kuten markkinoiden satunnaisista tilanteista, ja kyseessä olevien toimijoiden alttiudesta asettaa etusijalle tietyt riskiryhmät ei merkitse sitä, että vastattavaksi otettujen riskien merkittävyys muodostaa vain pienen tekijän tariffin vahvistamisessa.
139. Lopuksi kantajien esittämä väite, joka koskee merkittävimpien kansainvälisten jälleenvakuuttajien käytäntöä (ks. edellä 108 kohta), ei mahdollista sitä, että nyt käsiteltävän asian olosuhteissa todetaan vastattavaksi otettujen riskien tason ja korvauksen vähäinen vastaavuussuhde. Yhtäältä tämä väite perustuu AON Benfield Italia SpA In surance & Reinsurance Brokersin 18.4.2013 Sace BT:lle lähettämään kirjeeseen, jossa todetaan, että ne”[voivat] vahvistaa jälleenvakuutusalan johtavan vakuutusvälittäjän kokemuksellaan, että periaatteessa suhteellisen tai XL-sopimuksen kustannukset (komissio tai maksut) eivät riipu osallistumisosuudesta (ja päinvastoin)”. Toisaalta kantajat väittävät, että toinen toimenpide on rinnastettavissa niihin yleisiin tapauksiin, joissa konsernin johtavat yhtiöt vastaavat merkittävistä, yli 50 prosentin riskiosuuksista.
140. Edellä mainittu kirje, vaikka se onkin laadittu riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen, tosin perustuu toisen toimenpiteen toteuttamishetkellä käytettävissä olleisiin tietoihin. Tämän kirjeen sisältö tai konsernin johtavia yhtiöitä koskeva väite eivät kuitenkaan liity erityisesti yksittäisylivahinkojälleenvakuutussopimuksiin. Nämä seikat eivät yleisen luonteensa vuoksi voi horjuttaa komission toteamuksia, jotka perustuvat sen käytettävissä olleet tiedot huomioon ottaen nyt käsiteltävän oikeusriidan asiayhteyteen, jolle on ominaista erityisesti yksityisten jälleenvakuuttajien kieltäytyminen osallistumasta laajemmin Sace BT:n jälleenvakuutussopimukseen, ja siihen, etteivät maksun määrä ja vastattavaksi otettujen riskin taso olleet asiamukaisessa suhteessa keskenään, kun otetaan huomioon se, missä määrin SACEn osallistui.
141. Kuudenneksi toisin kuin kantajat väittävät (ks. edellä 109 kohta), se, että SACE on tehnyt Sace BT:n hyväksi jälleenvakuutussopimuksen muilla kuin markkinavoimista johtuvilla hintaehdoilla, on itsessään SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu. Kantajat eivät kiistä sitä, että SACE itse on myöntänyt hallinnollisessa menettelyssä, että Sace BT on voinut tämän jälleenvakuutuksen avulla lisätä luottavakuutuskapasiteettiaan. Lisäksi kantajien väite siitä, ettei ole olemassa suhteellista ja määrällistä suhdetta jälleenvakuutustoiminnan luovutetun toimintaosuuden ja merkityn kapasiteetin välillä, ei liity millään tavoin riidanalaisen päätöksen 130 perustelukappaleessa olevaan komission väitteeseen, jonka mukaan tällaisen vakuutuksen puuttuessa Sace BT:n olisi täytynyt joko vastata kyseessä olevista riskeistä omalla pääomallaan taikka tarjota vähintään 10 prosenttia suurempaa vakuutusmaksua saadakseen jälleenvakuutuksen. Kantajat eivät siis voi perustellusti moittia komissiota siitä, ettei se ollut todennut, mikä olisi ollut Sace BT:n luottovakuutuskapasiteetti SACEn myöntämän jälleenvakuutuksen puuttuessa, koska Sace BT:n saama etu, jota se ei olisi saanut normaaleissa markkinaolosuhteissa, liittyi juuri SACEn myöntämiin edullisiin hintaehtoihin.
142. Kaikkien näiden näkökohtien perusteella on todettava, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen tekohetkellä komission käytettävissä olleet tiedot, se on voinut perustellusti päätellä, että toinen toimenpide toteutettiin Sace BT:n hyväksi edullisemmin hintaehdoin ja että Sace BT:lle näin myönnetty etu muodostui sen jälleenvakuutusmaksun, jonka yksityinen jälleenvakuuttaja olisi vaatinut yhtä korkeasta jälleenvakuutusosuudesta, ja SACEn soveltaman maksun välisestä erosta.
143. Näissä olosuhteissa on hylättävä tehottomina kantajien vastausvaiheessa esittämät väitteet, joilla ne pyrkivät kiistämään riidanalaisen päätöksen 129 perustelukappaleessa olevan komission toteamuksen siitä, että jälleenvakuutussopimuksen tekemistä oli analysoitava yhdessä pääomapanosten kanssa sen varmistamiseksi, olisiko yksityinen emoyhtiö suostunut myöntämään tytäryhtiölleen jälleenvakuutuksen markkinahintaa edullisemmin ehdoin, jos viimeksi mainittu ei saa tätä vakuutusta tarjottuun hintaan.
Tuen määrän arvioinnin perustelujen väitetty puuttuminen
144. Komission takaisin perittävän tuen määrän määrittämiseksi käyttämän menetelmän osalta riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa todetaan vain, että ”päätöskäytäntönsä mukaisesti komissio katsoo, että niin suurta osuutta ja riskiä koskevasta jälleenvakuutuksesta veloitettavan maksun olisi pitänyt olla vähintään 10 prosenttia korkeampi kuin maksu, jonka yksityiset jälleenvakuuttajat veloittivat pienemmästä osasta jälleenvakuutusta ja riskiä” ja että ”koska Sace BT maksoi SACElle 1,56 miljoonaa euroa, tuen määrä on 156 000 euroa”. Riidanalaisessa päätöksessä viitataan tältä osin valtiontuesta C 28/10, jonka Portugali on myöntänyt lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevasta järjestelmästä, 23.11.2011 tehtyyn komission päätökseen 2014/532/EU (EUVL 2014, L 244, s. 59), jossa komissio sovelsi takaisin perittävän summan laskemismenetelmää, joka perustui kohtuullisiin oletuksiin ja markkinakäytäntöön (jäljempänä 23.11.2011 tehty päätös).
145. Kantajat moittivat komissiota siitä, ettei se ole tuonut esiin syitä, joiden vuoksi se on katsonut, että Sace BT:n maksaman maksun määrän olisi pitänyt olla 10 prosenttia suurempi kuin määrä, jonka yksityiset jälleenvakuuttajat veloittivat.
146. Osoittaakseen sen, että SACElle maksettu maksu oli riittämätön Sace BT:n muille jälleenvakuutussopimuksen osapuolille maksamaan maksuun nähden komissio on vain viitannut 23.11.2011 tehtyyn päätökseen. Tämän päätöksen perustelu, joka koskee sitä, että valtion myöntämän vakuutusturvan teoreettinen markkinahinta vastaa 110:tä prosenttia siitä hinnasta, jonka yksityinen vakuutuksenantaja veloitti kultakin asiakkaalta, on käsittämätön. Komissio ei ole nyt käsiteltävässä asiassa selittänyt, miten tätä laskentamenetelmää, joka oli laadittu julkisen osamäärävakuutusjärjestelmän osalta siten, että se toimi riskien jakamismekanismina (ns. top-up) yksityisten vakuuttajien kanssa ja kokonaan erillään yksittäisylivahinkojälleenvakuutuksesta, voitaisiin soveltaa analogisesti toisen toimenpiteen osalta. Komissio on lisäksi tehnyt virheen katsoessaan, että aiheutuneen riskin määrän ja vakuutusmaksukannan välistä positiivista korrelaatiota, joka on laadittu osamäärävakuutusta varten, voitiin soveltaa jälleenvakuutuksen osalta.
147. Komissio väittää, että kun otetaan huomioon vaikeus määrittää se vakuutusmaksun määrä, jonka yksityiset toimijat olisivat vaatineet, koska ainoa varma tieto oli näiden kieltäytyminen kattamasta yhdessä yli 25,85 prosentin riskiosuutta, se omaksui varovaisen lähestymistavan. 10 prosentin osuuteen pääsemiseksi suoritettu laskenta oli laadittu 23.11.2011 tehdyssä päätöksessä tutkinnan kohteena olleen portugalilaisen edeltävän tapauksen perusteella, jonka osalta komissio oli laatinut menetelmän vakuutusmaksun korotuksen laskemiseksi suhteessa merkittävämmästä altistumisesta johtuvaan kasvaneeseen riskiin vakuutusalalla.
148. Pääasiallinen ja ainoa merkityksellinen ero näiden kahden asian välillä oli siinä, että SACE ei vain kattanut täydentävästi (top-up) markkinoiden toimijoiden kattamatta jättämiä riskiosuuksia, vaan se myös otti vastatakseen riskiosuuden, joka oli paljon suurempi kuin osuus, jonka yksityiset toimijat olivat hyväksyneet; näistä suurin oli ottanut vastatakseen 10 prosentin osuuden riskeistä.
149. Oikeuskäytännössä todetaan, että jos komissio päättää määrätä tietyn määrän takaisin perimisestä kuten nyt esillä olevassa asiassa, sen täytyy sille kuuluvan huolellista ja puolueetonta tutkintaa koskevan velvoitteen mukaisesti määrittää niin tarkasti kuin asian olosuhteet sen sallivat sen tuen arvo, jota yritys on saanut (edellä 112 kohdassa mainittu tuomio Dunamenti Erőmű v. komissio, EU:T:2014:236, 177 kohta).
150. SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, ja niitä ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä se tarve, jota niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. 8.9.2011 annettu tuomio komissio v. Alankomaat, C-279/08 P, Kok., EU:C:2011:551, 125 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
151.
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio viittaa tuen määrän määrittämiseksi riidanalaisessa päätöksessä vain ”päätöskäytäntöönsä”, joka rajoittuu 23.11.2011 tehtyyn päätökseen.
152. Tältä osin on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan tuen käsite on luonteeltaan oikeudellinen ja sitä tulkitaan objektiivisten seikkojen perusteella. Toimenpiteen luokitteleminen valtiontueksi ei siis voi riippua komission subjektiivisesta arvioinnista ja se on määritettävä kaikesta tämän toimielimen aikaisemmasta hallinnollisesta käytännöstä riippumatta, vaikka sen olemassaolo osoitettaisiin (ks. edellä 97 kohdassa mainittu tuomio Espanja ym. v. komissio, EU:T:2014:604, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
153. Näin ollen tuen olemassaolon toteamiseksi komissio ei voi vain viitata ”päätöskäytäntöönsä”. Sillä on velvollisuus analysoida huolellisesti ja puolueettomasti kaikki sen käytettävissä olevat objektiiviset tiedot asiassa sovellettava säännöstö huomioon ottaen. Sama pätee, kun komissio määrittelee sen tuen määrän, jonka se määrää perittäväksi takaisin. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei voinut vain viitata 23.11.2011 tehtyyn päätökseen, vaan sillä oli velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti sen käytettävissä olleet objektiiviset tiedot määrittääkseen mahdollisimman täsmällisesti tuen määrän.
154.
Lisäksi on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleisen tuomioistuimen on valvottava riidanalaisen päätöksen laillisuutta, eikä lausuttava siitä, onko 23.11.2011 tehty päätös oikein perusteltu vai ei, kuten kantajat vaativat (ks. edellä 146 kohta). Tästä johtuu, ettei komissio voi kuitata perusteluvelvollisuuttaan nyt käsiteltävässä asiassa viittaamalla yksinkertaisesti toisessa asiassa kehitettyyn metodologiaan selittämättä mitenkään tämän metodologian merkityksellisyyttä Sace BT:n SACElle erilaisessa tosiasiayhteydessä maksamisen jälleenvakuutusmaksujen arvioinnin kannalta (ks. edellä 152 ja 153 kohta).
155. Jos komissio näissä olosuhteissa yritti nyt käsiteltävässä tapauksessa soveltaa 23.11.2011 tehdyssä päätöksessä laadittua takaisin perittävän summan laskentamenetelmää, sen oli esitettävä syyt, joiden perusteella se katsoi tämän menetelmän olevan merkityksellinen ja sen oli ilmaistava selkeästi nyt käsiteltävässä tapauksessa sen soveltamisen yhteydessä tehdyt päätelmät asiakirja-aineistoon sisältyvät seikat huomioon ottaen.
156. Tältä osin kantajat väittävät perustellusti, ettei komissio ole selvittänyt sovellettua laskentamenetelmää eikä perustellut riidanalaisessa päätöksessä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan yksittäisylivahinkojälleenvakuutuksen luonteen ja ominaispiirteet huomioon ottaen sellaisen maksujen laskentamenetelmän soveltamista, joka on laadittu julkisen osamääräluottovakuutusjärjestelmän osalta.
157. Ensinnäkin on todettava, että pitää paikkansa, että portugalilainen vientiluottovakuutusjärjestelmä, johon komissio viittaa, eroaa nyt käsiteltävästä tapauksesta. Kyseessä on vientiluottojen rinnakkaisvakuutusjärjestelmä eikä vakuuttajan jälleenvakuutusjärjestelmä. Lisäksi portugalilainen järjestelmä, joka oli tarkoitettu ajanjaksolle 1.1.2009–31.12.2010 (23.11.2011 tehdyn päätöksen 23 perustelukappale), kuului vuoden 2009 finanssikriisin asiayhteyteen, eikä se koskenut tappioita kärsineen Sace BT:n kaltaisen yhden ainoan vakuutuksenantajan erityistä taloudellista tilannetta. Erityisesti 23.11.2011 tehdyn päätöksen 20 ja 21 perustelukappaleesta ilmenee, ettei portugalilaisen julkisen luottovakuutusjärjestelmän kattama määrä, jolla vain täydennettiin yksityisen vakuutuksenantajan tarjoamaa suojaa, voinut koskaan ylittää yksityisen vakuutuksenantajan kattamaa määrää. Tässä asiayhteydessä komissio on 23.11.2011 tehdyn päätöksen 68 perustelukappaleessa tuonut esiin sen, että julkisille vakuutuksenantajille maksetut vakuutusmaksut olivat pienemmät kuin markkinoilla sovelletut maksut, vaikka komission mukaan näiden maksujen olisi pitänyt olla suurempia vastattavaksi otetun riskin korkeamman tason vuoksi.
Sitä vastoin nyt käsiteltävässä asiassa komissio moittii SACEa siitä, että se on hyväksynyt saman korvauksen kuin yksityiset vakuutuksenantajat suuremmalle jälleenvakuutusosuudelle kuin jonka yksityiset jälleenvakuuttajat ovat hyväksyneet. Näiden kahden asian olosuhteet ovat siis täysin erilaiset.
158. Komissio tosin väittää vastineessaan, että näiden kahden toimenpiteen väliset erot ovat merkityksettömiä, koska kummassakin tapauksessa julkinen yksikkö, joka myöntää täydentävän suojan, vastaa suuremmasta riskiosuudesta, minkä täytyisi normaalisti ilmetä suurempana vakuutusmaksuna (ks. edellä 148 kohta).
159. Näiden väitteiden tai riidanalaisen päätöksen perustelujen avulla ei kuitenkaan voida ymmärtää syitä, joiden vuoksi SACEn myöntämän jälleenvakuutuksen markkinahinta täytyy riskin tason perusteella laskea samalla menetelmällä kuin portugalilaisen julkisen luottovakuutusjärjestelmän mukaisesti myönnetyn täyden vakuutuksen markkinahinta. Riidanalaisesta päätöksestä puuttuu tältä osin perustelut, jotka koskevat mahdollisuutta soveltaa nyt käsiteltävässä tapauksessa täysin erilaisessa oikeudellisessa asiayhteydessä komission 23.11.2011 tekemässä päätöksessä käyttöön ottamaa maksujen laskentamenetelmää. Riidanalaisen päätöksen 128 perustelukappaleessa komissio vain toteaa, että ”järkevä sijoittaja olisi pyytänyt maksua, joka vastaa sille aiheutuvaa suurempaa riskiä” ja että tämän maksun ”olisi pitänyt olla vähintään 10 prosenttia korkeampi kuin maksu, jonka yksityiset jälleenvakuuttajat veloittivat pienemmästä osasta jälleenvakuutusta ja riskiä” viittaamalla mitään selitystä antamatta 23.11.2011 tehdyn päätöksen 68 ja 93 perustelukappaleeseen.
160. Komission väite siitä, että käytetty menetelmä olisi kantajille suotuisa, ei korvaa perustelujen puuttumista. Ilman nyt käsiteltävää asiaa koskevaa selvää ja merkityksellistä selitystä ei ole mahdollista arvioida, onko 10 prosentin korjaus kantajille suotuisa vai ei. Lisäksi komission tehtävänä on määritellä asianmukainen korjaava toimenpide riidanalaisesta toimenpiteestä johtuvan kilpailun vääristymän lopettamiseksi. Se ei voi kuitata tätä tehtävää pelkällä viittauksella menetelmään, jonka se arvioi olevan kantajille suotuisan.
161. Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee perustelujen riittämättömyyttä siltä osin kuin komissio arvioi tuen määrän olevan 10 prosenttia Sace BT:n SACElle maksaman maksun määrästä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, arviointivirheitä ja oikeudellisia virheitä yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamisessa kolmannen ja neljännen toimenpiteen osalta
162. Komissio on päätellyt riidanalaisessa päätöksessä (132–168 perustelukappale), että kolmas ja neljäs toimenpide merkitsivät etua Sace BT:lle, kahdenlaisten arviointien perusteella. Se on aluksi todennut riidanalaisen päätöksen 135–144 perustelukappaleessa ensisijaisesti, että SACE ei ollut toiminut asiantuntevan yksityisen sijoittajan tavoin, koska mainittujen toimenpiteiden toteuttamishetkellä tämä yritys ei ollut suorittanut arviointia sen määrittämiseksi, oliko lisäpääomanlisäys taloudellisesti edullisempi vaihtoehto osakkaan näkökannalta kuin tytäryhtiön selvitystila. Tästä ainoasta syystä kyseessä olevat molemmat pääomanlisäykset on komission mukaan luokiteltava tuiksi.
163. Tämän jälkeen komissio on, ”jotta arviointi olisi mahdollisimman kattava”, todennut täydentävästi riidanalaisen päätöksen 145–167 perustelukappaleessa, että kun asiantunteva yksityinen sijoittaja olisi vertaillut Sace BT:n selvitystilaa koskevaa vaihtoehtoa ja valittua vaihtoehtoa tähän tytäryhtiöön kohdistetusta uudesta pääomanlisäyksestä, se olisi ennemmin antanut SACE BT:n joutua konkurssiin tai myynyt sen, jos olisi löytynyt ostaja, kuin ryhtynyt sen pääomapohjan vahvistamiseen. Myös tämä analyysi osoittaa komission mukaan, että SACE ei ole toiminut yksityisen sijoittajan tavoin.
164. Kantajat kiistävät sekä komission esiin tuoman taloudellisen ennakkoanalyysin puuttumisen että sen jälkikäteen kolmannen ja neljännen toimenpiteen kannattavuudesta tekemän analyysin perustelujen riittävyyden.
165. Ensiksi on tutkittava osapuolten väitteitä siitä, onko SACE tehnyt asianmukaisen kannattavuusanalyysin ennen Sace BT:n pääoman lisäämistä 70 miljoonalla eurolla.
166. Kantajat muistuttavat aluksi, että muun muassa [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan sekä komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta tuotantosektorin julkisiin yrityksiin annetun komission tiedonannon (EYVL 1993, C 307, s. 3) 27 ja 29 kohdasta ilmenee, että markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan kriteeriä soveltaessaan komissiolla on velvollisuus kunnioittaa sitä merkittävää harkintavaltaa, joka julkisella sijoittajalla on, ja se saa päätellä tuen olemassaolon vain, jos objektiivisesti katsottuna ilmenee, että julkisella sijoittajalla ei ollut syytä kohtuudella odottaa, että investointi olisi hyväksyttävällä tavalla edes pitkällä aikavälillä kannattava.
167. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat moittivat komissiota siitä, että se on katsonut, ettei kriisitilanne muuta mitään sovellettavien testiehtojen osalta.
168. Kantajat väittävät tästä ensinnäkin, että komission tehtävänä on tutkia mahdollisimman objektiivisesti ja mahdollisimman huolellisesti markkinoiden taloudellista realiteettia ja tapaa, jolla maailmanlaajuisen taloustilanteen heikkenemisestä vuoden 2007 toisesta kolmanneksesta lähtien johtuva ”olojen epävakaisuus ja asian kiireellisyys” vaikuttavat hypoteettisen yksityisen osakkaan investointipäätöksiin (riidanalaisen päätöksen 166 perustelukappale).
169. Toiseksi kantajat väittävät tästä, että kun otetaan huomioon useiden luottovakuutusalalla toimivien yritysten merkittävät tappiot ja potentiaalisten ostajien rajoitettu lukumäärä, myös Italian ulkopuolella useiden yhtiöiden osakkaat olivat vuosina 2008–2009 tehneet pääomanlisäyksiä. Kantajat ovat istunnossa moittineet komissiota erityisesti siitä, ettei se ollut suorittanut tutkimuksia verratakseen yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamiseksi Sace BT:n tilannetta muiden vakuuttajien tilanteeseen, mukaan luettuna kantelun tekijän, Cofacen, jota on heinäkuussa 2009 ja maaliskuussa 2010 pääomitettu 225 miljoonan euron määrällä sen kärsittyä 163 miljoonan euron tappiot vuonna 2009.
170. Kolmanneksi kantajat kiistävät komission tulkinnan edellä 91 kohdassa mainitusta tuomiosta komissio v. EDF ym. (EU:C:2012:318). Kyseisen tuomion 84 kohdassa korostetaan tarvetta ottaa huomioon kyseessä olevan asian olosuhteet. Siten sitä, noudattaako julkinen sijoittaja vaatimusta yksityiskohtaisesta yrityssuunnitelmasta, tai ainakin ajan tasalle saatettuja rahoitustietoja, jotka osoittavat, että sijoitus tuottaa taloudellisesti hyväksyttävän tuoton, olisi arvioitava ottamalla huomioon talouskriisin asiayhteys ja se, että on mahdotonta laatia luotettavia ennusteita.
171. Neljänneksi kantajat moittivat komissiota siitä, että se on soveltanut nyt käsiteltävässä asiassa dogmaattista lähestymistapaa, joka muodostuu julkisen sijoittajan päätösten vertailusta sellaisen hypoteettisen yksityisen sijoittajan päätöksiin, jolle on ominaista se, että se voi perustella kaupallisten päätöstensä taloudellista logiikkaa laatimalla yksityiskohtaisia taloudellisia esityksiä, tulevaa kannattavuutta koskevia arvioita tai yksityiskohtaisia ja täydellisiä kustannus/hyötyanalyysejä, joita tukevat tarvittaessa ulkopuolisten konsulttien kertomukset. Tällaisen aineiston puuttuessa komissio päättelee, ettei liiketoimi ole taloudellisesti järkevä.
172. Tällainen teoreettinen lähestymistapa vapauttaa kuitenkin komission monimutkaisilta konkreettisesti toimivan ”markkinatalouden” tutkimuksilta. Komissio soveltaa siten yksityisen sijoittajan kriteeriä menettelysääntönä, mikä on ristiriidassa SEUT 345 artiklassa vahvistetun julkisten ja yksityisten yritysten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa.
173. Viidenneksi kantajat myöntävät, että koska asiayhteyden perusteella ei ole mahdollista laatia edes lyhyen aikavälin luotettavia ennusteita, Sace BT:n liiketoimintasuunnitelma vuosille 2010–2011, johon SACEn johto tukeutui, sisälsi vain näitä kahta tilikautta koskevia ennusteita ja siinä suunniteltiin tasapainoisen budjetin toteuttamista vuodelle 2011. Riidanalainen päätös on kuitenkin virheellinen (141 perustelukappale), koska siinä katsotaan, ettei SACE ole antanut hallinnollisessa menettelyssä objektiivisia ja todennettavissa olevia tietoja, jotka olisivat kaupallisena perusteena kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamiselle.
174. Kuudenneksi kantajat väittävät, että kolmannen ja neljännen toimenpiteen toteuttamisen yhteydessä SACEn johtajat ovat ottaneet perustaksi näiden investointien tulevaa kannattavuutta koskevan täsmällisen ja järkevän taloudellisen arvion, joka perustuu seuraaviin näkökohtiin:
– perustettuaan konsernin riskien eriyttämistä koskevan teollisuusstrategian puitteissa Sace BT:n alun perin yli 100 miljoonan euron investoinnin avulla SACE päätti suojella Sace BT:hen kohdistamansa alkuperäisen pääomapanoksen arvoa ennemmin kuin saattaa yrityksen selvitystilaan ja menettää tämän panoksen melkein kokonaisuudessaan
– Sace BT oli saanut ennakkolaskelmien mukaisesti vuonna 2007 ensimmäisen 59 000 euron suuruisen julkisen liiketoimintavoittonsa, ja se alkoi kirjata tappioita vasta kriisin alkamisen jälkeen sellaisessa kontekstissa luottovakuutusten erityisalalla, jolle on luonteenomaista vahinkojen määrän huomattava kasvu ja tällä alalla toimivien yritysten maksukykymarginaalin vastaava pienentyminen
– tässä yhteydessä SACE oli katsonut, että vielä start-up -vaiheessa olleen Sace BT:n kyvyttömyys tuottaa voittoja ennen kriisiä ei johtunut yrityksen rakenteellisista ongelmista tai huonosta hallinnoinnista taikka luottovakuutusmarkkinoille ominaisista ”sisävaikutteisista” ongelmista
– SACE oli näin ollen katsonut olevan järkevää olla vetäytymättä tuskin aloitettujen toimintojen erityttämishankkeesta ainoastaan siitä syystä, että talouden sykli oli negatiivinen ja että sijoituksen kannattavuus ei vielä ollut noussut
– kyseisen pääomanlisäyksen, jonka piti alaa koskevan Italian säännöstön mukaisesti palauttaa yrityksen rahoitustasapaino ja taata sen maksukyky, piti mahdollistaa Sace BT:n kohtuullinen kannattavuus palattaessa normaaliin makrotaloudelliseen tilanteeseen ja kun pannaan täytäntöön ankarat henkilöstön rakenneuudistustoimenpiteet tammikuusta 2009 lähtien – eikä, kuten komissio väittää vastineessaan, joulukuussa 2009 – vuosien 2010–2011 liiketoimintasuunnitelman tarkastuksen yhteydessä
– Sace BT:n purkamista markkinahintaan tutkittiin, mutta siitä luovuttiin, koska sen katsottiin olevan epäedullisempi toimenpide. Sace BT:n pääomainterventiot vastasivat 17,8:a prosenttia SACEn vuonna 2009 saamista nettovoitoista (ja noin 1,3 prosenttia sen osakepääomasta). Sitä vastoin purkaminen olisi ollut taloudellisesti tuhoava, sillä sitä olisi tulkittu merkkinä osakkaan sisäisten rahoitustilanteen salaisesta kriisistä, mikä olisi aiheuttanut SACEn imagon huonontumisen ja altistanut sen arvon romahduksen tai sen luottokelpoisuusluokituksen huonontumisen riskille, joka oli paljon suurempi kuin noin 24 miljoonan euron määrä, jonka suuruiseksi Sace BT:n jäännöspääoma arvioitiin tilikauden 2009 lopulla.
175. Komissio kiistää kaikki nämä väitteet.
176. Osapuolten näkemykset eroavat niiden vaatimusten osalta, jotka koskevat sijoituksen kannattavuudesta tehdyn ennakkoarvioinnin, joka julkisen sijoittajan on toimitettava, osatekijöitä. On siis ensiksi tutkittava, onko riidanalainen päätös tältä osin oikeudellisesti virheellinen (ks. jäljempänä 177–189 kohta) ennen kuin toiseksi tarkistetaan, onko komissio nyt käsiteltävässä asiassa tehnyt arviointivirheen katsoessaan, että kolmas ja neljäs toimenpide eivät olleet yksityisen sijoittajan kriteerin mukaiset (ks. jäljempänä 190–199 kohta).
177. Kantajat myöntävät ensinnäkin julkisen sijoittajan kriteeriin liittyvien vaatimusten osalta, että julkisen sijoittajan on osoitettava suorittaneensa taloudellinen arviointi ennen taloudellisen edun myöntämistä tai samanaikaisesti sen kanssa. Ne katsovat kuitenkin, että vakavan taloudellisen kriisin yhteydessä järkevä yksityinen sijoittaja voi tehdä ennalta täsmällisiä ja järkeviä taloudellisia arviointeja, vaikkei se voikaan tukeutua niitä tulevaa kannattavuutta koskeviin analyyseihin.
178. Tältä osin on muistutettava, että yksityisen sijoittajan kriteerin soveltamiseksi kyseiseltä julkiselta sijoittajalta vaadittua, ennen investointipäätöksen tekoa suoritettua taloudellista arviointia koskevia osatekijöitä on arvioitava vertailemalla niitä niihin taloudellisiin arviointeihin, jotka samankaltaisessa tilanteessa oleva järkevä yksityinen sijoittaja olisi tehnyt ennen kyseistä investointia käytettävissä olevien tietojen ja ennakoitavissa olevan kehityksen perusteella. Tällaisten arviointien sisältö ja tarkkuusaste voivat näin ollen riippua muun muassa kyseessä olevan asian olosuhteista, markkinatilanteesta ja taloudellisesta suhdanteesta (ks. edellä 98 kohta).
179. Siten taloudellisen kriisin yhteydessä vaadittavia ennakkoarviointiin liittyviä tekijöitä on arvioitava ottamalla huomioon tarpeen vaatiessa se, että on mahdotonta ennustaa luotettavasti ja yksityiskohtaisesti taloudellisen tilanteen kehitys ja eri toimijoiden tulokset. Tällaisissa olosuhteissa tytäryhtiön sellaisen yksityiskohtaisen liiketoimintasuunnitelman puuttumisesta, joka sisältää täsmälliset ja täydelliset arviot sen tulevasta kannattavuudesta sekä yksityiskohtaiset kustannus/hyötyanalyysit, ei yksinään voida päätellä, ettei julkinen sijoittaja ole toiminut yksityisen sijoittajan tavoin.
180. Ei myöskään voida sulkea pois sitä, että järkevä yksityinen sijoittaja katsoo sillä sijoituksen kannattavuutta koskevan taloudellisen ennakkoarviointinsa yhteydessä olevan harkintavallan puitteissa SACEn tavoin, että sen tytäryhtiön vaikeudet eivät johdu rakenteellisista ongelmista tai huonosta hallinnoinnista, vaan kyseessä oleville markkinoille ominaisista taloudellisista vaikeuksista (ks. edellä 174 kohta), ja se nojautuu erityisesti taloudellisen tilanteen asteittaisen parantumisen näkymiin. Kuitenkaan tässäkään tapauksessa järkevä yksityinen sijoittaja, jonka on mahdotonta tehdä yksityiskohtaisia ja täydellisiä ennusteita, ei päättäisi tehdä lisäsijoituksia yhteen tytäryhtiöönsä, joka on kirjannut merkittäviä tappioita, tekemättä edes likimääräisiä ennakkoarviointeja, joista voidaan päätellä tulevien voittojen järkevät todennäköisyydet, ja analysoimatta eri näkymiä ja eri vaihtoehtoja, mukaan lukien tytäryhtiön mahdollinen myyminen tai selvitystilaan asettaminen.
181. Oikeuskäytännön mukaan sen arvioimiseksi, onko julkisen sijoittajan interventio yrityksen pääomaan yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen mukainen, se yksityisen sijoittajan toiminta, johon julkisen sijoittajan toimintaa täytyy verrata, ei tosin välttämättä ole sellaisen tavanomaisen sijoittajan toimintaa, joka sijoittaa pääomia saadakseen niistä tuottoa enemmän tai vähemmän lyhyellä aikavälillä. Tämän toiminnan täytyy olla vähintään sellaisen yksityisen holding-yhtiön tai yksityisen konsernin toimintaa, joka noudattaa rakenteellista, globaalia tai alakohtaista politiikkaa, ja pidemmän aikavälin kannattavuusnäkymien on ohjattava tätä toimintaa (21.3.1993 annettu tuomio Italia v. komissio, C-305/89, Kok., EU:C:1991:142, 20 kohta, ja edellä 97 kohdassa mainittu tuomio Espanja ym. v. komissio, EU:T:2014:604, 41 kohta).
182. Tästä johtuu, että se, että on mahdotonta laatia yksityiskohtaisia ja täydellisiä ennusteita, ei voi vapauttaa julkista sijoittajaa tekemästä sijoituksensa kannattavuudesta sellaista asianmukaista ennakkoarviointia, joka on verrattavissa siihen, jonka samanlaisessa tilanteessa oleva yksityinen sijoittaja olisi tehnyt käytettävissä ja ennustettavissa olevien seikkojen perusteella (ks. edellä 180 kohta). Tältä osin komissio toteaa perustellusti, että jos jäsenvaltio ei toimita sille vaadittuja ennakkoarviointia koskevia seikkoja, komissiolla ei ole velvollisuutta tehdä täydentäviä analyysejä (ks. edellä 97 kohta).
183. Näin ollen kantajien esiin tuoma seikka (ks. edellä 169 kohta), jonka mukaan kyseessä olevan ajanjakson aikana useita yksityisiä vakuutusyhtiöitä oli pääomitettu taloudellisesta kriisistä johtuvien merkittävien tappioiden kattamiseksi, ei voi vapauttaa SACEn kaltaista julkista sijoittajaa sen velvollisuudesta arvioida ennakolta sen tytäryhtiön tulevaa kannattavuutta ja ilmoittaa komissiolle asianmukaiset ennakkoarviointiin liittyvät seikat (ks. edellä 182 kohta). Ei myöskään voida sulkea pois sitä, että nämä pääomitukset johtivat myös SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin tukiin. Näin ollen komissiolla ei ollut velvollisuutta verrata Sace BT:n tilannetta muiden vakuutuksenantajien tilanteeseen.
184. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä soveltanut vain hyvin vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan komission on sovellettava yksityisen sijoittajan kriteeriä ja pyydettävä kyseessä olevaa jäsenvaltiota toimittamaan sille tätä varten kaikki merkitykselliset tiedot, mutta kyseessä olevan jäsenvaltion – tai nyt käsiteltävässä asiassa – kyseessä olevan julkisen yrityksen tehtävänä on toimittaa tiedot, joista ilmenee, että se on suorittanut kyseessä olevan toimenpiteen kannattavuudesta sellaisen taloudellisen ennakkoarvion, joka on verrattavissa siihen, jonka samanlaisessa tilanteessa oleva yksityinen sijoittaja olisi tehnyt (ks. edellä 96, 97 ja 112 kohta).
185. Toisin kuin kantajat väittävät (ks. edellä 171 ja 172 kohta), tämä vaatimus ei ole mikään menettelyllinen sääntö eikä sillä siirretä valtiontuen olemassaolosta komissiolla olevaa todistustaakkaa, vaan sillä velvoitetaan yksinomaan kyseessä oleva julkinen sijoittaja toimittamaan komissiolle tarvittavat tiedot, jotta se voi tarkistaa, oliko kyseisen julkisen yrityksen asenne verrattavissa sellaisen järkevän yksityisen sijoittajan asenteeseen, joka olisi tehnyt taloudellisen ennakkoarvion, joka perustui käytettävissä oleviin tietoihin ja ennakoitavassa olevaan kehitykseen ja joka on asianmukainen kyseessä olevan liiketoimen luonteeseen, monimutkaisuuteen, merkittävyyteen ja asiayhteyteen nähden (ks. edellä 178 ja 179 kohta).
186. Kun julkinen yritys toimittaa komissiolle vaaditut tiedot, viimeksi mainitun on kuitenkin suoritettava kokonaisarviointi, jossa se ottaa huomioon tämän yrityksen toimittamien tietojen lisäksi kaikki muut merkitykselliset tiedot, joiden avulla voidaan määritellä, onko kyseessä oleva toimenpide yksityisen sijoittajan kriteerin mukainen.
Kyseessä olevalla julkisella yrityksellä on siten mahdollisuus hallinnollisessa menettelyssä esittää täydentävää näyttöä, joka on syntynyt toimenpiteen toteuttamisen jälkeen, mutta joka perustuu toimenpiteen toteuttamishetkellä saatavilla olleisiin tietoihin ja ennakoitavissa olleeseen kehitykseen.
187. Näissä olosuhteissa on hylättävä kantajien väitteet, jotka perustuvat yhtäältä julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen ja toisaalta yksityisen sijoittajan harkintavaltaan (ks. edellä 166 ja 172 kohta). Yhtäältä koska taloudellisen ennakkoarvion vaatimuksella pyritään yksinomaan vertailemaan kyseessä olevan julkisen yrityksen toimintaa samankaltaisessa tilanteessa olevan järkevän yksityisen sijoittajan toimintaan, tämä vaatimus on julkisen ja yksityisen sektorin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen, mikä merkitsee, että jäsenvaltiot voivat sijoittaa taloudellisiin toimintoihin ja että valtion yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti antamia pääomia olosuhteissa, jotka vastaavat normaaleja markkinaolosuhteita, ei voida luokitella valtiontueksi (edellä 97 kohdassa mainittu tuomio Espanja ym. v. komissio, EU:T:2014:604, 79 kohta).
188. Toisaalta julkisella sijoittajalla oleva harkintavalta ei oikeuskäytännön mukaan voi vapauttaa sitä asianmukaisen taloudellisen ennakkoarvioinnin suorittamisesta. On tosin mahdollista erottaa toisistaan hankkeen odotettavissa olevan tuoton arviointi, jossa julkisen sektorin sijoittajalla on tietty harkintavalta, ja tämän sijoittajan sen määrittämiseksi, vaikuttaako tuotto sen mielestä riittävältä sellaisen sijoituksen tekemiseksi, tekemä tutkimus, jonka osalta harkintavalta on pienempi, sillä kyseistä toimenpidettä on mahdollista verrata sijoitettavan pääoman muihin sijoitusmahdollisuuksiin (edellä 97 kohdassa mainittu tuomio Espanja ym. v. komissio, EU:T:2014:604, 71 kohta). Julkisen sijoittajan hankkeen todennäköisen tuoton arviointia koskeva harkintavalta ei kuitenkaan voi vapauttaa tätä sijoittajaa velvollisuudesta tehdä taloudellinen arviointi, joka perustuu käytettävissä olevien tietojen ja ennakoitavissa olevan kehityksen analyysiin ja joka on asianmukainen liiketoimen luonteeseen, monimutkaisuuteen, merkitykseen ja asiayhteyteen nähden (ks. edellä 98 ja 180 kohta).
189. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa komissiota ei voida moittia siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen soveltaessaan yksityisen sijoittajan kriteeriä.
190. Toiseksi on tarkistettava, onko komissio tehnyt arviointivirheen katsoessaan riidanalaisessa päätöksessä, että SACE ei ollut laatinut riidanalaisten pääomanlisäysten sellaista kannattavuusarviointia, joka on verrattavissa siihen, jonka nyt käsiteltävän asian olosuhteissa samanlaisessa tilanteessa oleva yksityinen sijoittaja olisi tehnyt.
191. Tästä on todettava, ettei komission toimittama asiakirja-aineisto eivätkä pöytäkirjat 1.4.2009 pidetystä SACEn hallituksen kokouksesta, jonka aikana oli keskusteltu tarpeesta muuttaa Sace BT:n pääomarakennetta 70 miljoonan euron kokonaismäärällä, sekä 26.5.2009 pidetystä kokouksesta, jonka aikana toteutettiin 29 miljoonan euron pääomanlisäystä koskeva toimenpide, sisällä vähäisintäkään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että SACE on suorittanut edes likimääräisen taloudellisen arvioinnin määrittääkseen, oliko lisäpääomanlisäys taloudellisesti kannattava vaihtoehto. Näissä pöytäkirjoissa viitataan vai tarpeeseen järjestää uudelleen Sace BT:n varat, jotka vaaditaan varausten kattamiseen vuoden 2009 lopulla.
192. Lisäksi on huomattava, että kantajat eivät ole esittäneet mitään todistetta taloudellisen ennakkoarvioinnin tekemisestä. Lisäksi ne väittävät, että kolmas ja neljäs toimenpide perustuvat näiden sijoitusten tulevan kannattavuuden täsmälliseen ja järkevään taloudelliseen arviointiin, mutta ne eivät mainitse, minkä tietojen perusteella tällainen arviointi on suoritettu, vaan ne esittävät vain yleisiä väitteitä (ks. edellä 173 kohta).
193. Tässä asiayhteydessä komissio toteaa perustellusti, että kantajien esittämä ainoa konkreettinen tieto on vuosien 2010–2011 liiketoimintasuunnitelma, jonka Sace BT:n hallitus hyväksyi 4.8.2009. Kantajat eivät kuitenkaan kiistä sitä, että tämä suunnitelma on otettu huomioon vasta, kun SACE toteutti neljännen toimenpiteen. Tämä suunnitelma myös kattaa vain kahden vuoden ajanjakson eikä siinä ennusteta kannattavuuden palautumista keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä.
194. Kuten kantajien unionin yleisen tuomioistuimen pyynnöstä esittämä 4.8.2009 pidetyn Sace BT:n hallituksen kokouksen pöytäkirja osoittaa, tässä suunnitelmassa tosin arvioidaan Sace BT:n saavuttavan taloudellisen tasapainon vuonna 2011.
195. Tämä suunnitelma ei kuitenkaan sisällä mitään analyysiä pääomanlisäysten kannattavuudesta. Lisäksi tässä suunnitelmassa ennakoidaan siten Sace BT:n luottovakuutuksiin liittyvien indeksien huomattava parannus, jonka on tämä taloudellinen tasapaino on odotettavissa, mutta se sisältää vain pienen määrän vuosia 2010 ja 2011 koskevia ratkaisevia taloudellisia seikkoja ja lukumääräisiä tietoja, jotka voivat tukea tätä arviota. Se ei sisällä täsmällisiä tietoja kustannusten vähentämisen yksityiskohdista ja riskien arvioinnista, ja siinä viitataan yleisesti vuoden 2010 osalta riskien valintapolitiikan säilyttämiseen ja vuotta 2011 koskevaan ennusteeseen taloudellisen ja markkinoiden tilanteen paranemisesta.
196. Sace BT:n vuoden 2010–2011 liiketoimintasuunnitelmasta sekä sen hallituksen 4.8.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, että SACE BT:n tavoitteet oli keskitetty sellaisen kilpailupolitiikan noudattamiseen, jonka tavoitteena oli lisätä tämän yhtiön markkinaosuutta, joka vuonna 2008 oli 8,2 prosenttia, niin että vuonna 2011 saavutettaisiin 15 prosentin markkinaosuus.
197. Näissä olosuhteissa sellaisen ennusteen puuttuessa, jonka mukaan Sace BT voisi olla voitollinen vuoden 2011 jälkeen ainakin pitkällä aikavälillä, komissio on voinut perustellusti katsoa, että liiketoimintasuunnitelmaan ja edellä mainittuihin pöytäkirjoihin sisältyneet ennakkoarvion osatekijät eivät vastanneet yksityisen sijoittajan kriteerin vaatimuksia.
198. Vaikka myönnettäisiinkin, että samanlaisessa tilanteessa oleva yksityinen sijoittaja olisi voinut ottaa huomioon, että Sace BT:n kärsimät tappiot olivat suhdanneluonteisia ja panostaen taloudellisen tilanteen asteittaiseen paranemiseen suosia lyhyellä aikavälillä tytäryhtiönsä markkinaosuuksien kasvattamista, se olisi kuitenkin arvioinut tarkemmin riidanalaisten pääomanlisäysten taloudellista järkevyyttä näiden liiketoimien luonteeseen ja merkittävyyteen nähden arvioidakseen tytäryhtiönsä kannattavuusnäkymiä pidemmällä aikavälillä, ja tyydyttävien arvioiden tapauksessa myös edes tekemättä arviointia tytäryhtiönsä selvitystilaan asettamisen kustannuksista (ks. edellä 161 kohta).
199. Kaikkien näiden seikkojen perusteella on todettava, että komissio ei ole tehnyt arviointivirhettä katsoessaan, että kyseessä olevat kaksi pääomanlisäystä eivät olleet yksityisen sijoittajan kriteerin mukaisia, koska niiden taloudellista kannattavuutta koskeva asianmukainen taloudellinen ennakkoarviointi puuttui (ks. edellä 182 kohta).
200. Näissä olosuhteissa kolmas kanneperuste on hylättävä ilman, että olisi tarpeen tutkia niiden perustelujen riittävyyttä, jotka koskevat kyseessä olevien pääomanlisäysten kannattavuutta selvitystilaan asettamisen vaihtoehtoon nähden koskevaa täydentävää taannehtivaa arviointia, joka komissio on tehnyt, jotta arviointi olisi mahdollisimman kattava (ks. edellä 163 ja 164 kohta).
201. Tästä seuraa, että riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toinen alakohta on kumottava (ks. edellä 161 kohta). Kanne hylätään muilta osin.
Oikeudenkäyntikulut
202. Työjärjestyksen 87 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Kyseisen työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Koska osa vaatimuksista on ratkaistu toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kumpikin asianosaisista on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan, välitoimimenettelyyn liittyvät kulut mukaan lukien.
(1) .
(1)
–	 – Luottamukselliset tiedot poistettu tekstistä.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10), jonka Italia on toteuttanut vuosina 2004 ja 2009 Sace BT SpA:n hyväksi, 20.3.2013 tehdyn komission päätöksen 2014/525/EU 2 artiklan toinen kohta kumotaan.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Servici assicurativi del commercio estero SpA (SACE) ja Sace BT vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, välitoimimenettelyyn liittyvät kulut mukaan lukien.
4) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, välitoimimenettelyyn liittyvät kulut mukaan lukien.
5) Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, välitoimimenettelyyn liittyvät kulut mukaan lukien.