62009CJ0210_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑210/09
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez cour administrative d’appel de Nantes (Francja) postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 czerwca 2009 r., w postępowaniu
Scott SA,
Kimberly Clark SAS, dawniej Kimberly Clark SNC,
przeciwko
Ville d’Orléans,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes izby, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský i T. von Danwitz (sprawozdawca), sędziowie
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Scott SA oraz Kimberly Clark SAS, dawniej Kimberly Clark SNC, przez adwokata R. Sermiera,
– w imieniu ville d’Orléans przez adwokata A. Lyona-Caena,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Berguesa oraz B. Beaupère-Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez B. Stromsky’ego oraz L. Flynna, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] traktatu WE (Dz.U. L 83, s. 1).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Scott SA (zwaną dalej „Scott”) i Kimberly Clark SAS, dawną Kimberly Clark SNC (zwaną dalej „Kimberly Clark”), a miastem Orlean w przedmiocie prawidłowości decyzji w sprawie ściągnięcia należności wydanych przez miasto Orlean celem odzyskania pomocy państwa uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem.
Ramy prawne
Uregulowania unijne
3. Motyw trzynasty rozporządzenia nr 659/1999 ma następujące brzmienie:
„W przypadkach pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, która nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona; w tym celu konieczne jest, by pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana; właściwe jest, by windykacja takiej pomocy została przeprowadzona [by odzyskanie takiej pomocy zostało przeprowadzone] zgodnie z procedurami prawa krajowego; zastosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji, utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji; dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
4. Artykuł 14 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Windykacja [odzyskanie] pomocy”, stanowi:
„1. W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta [...]. Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.
[…]
3. Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydanego zgodnie z art. [242] traktatu, windykacja zostaje przeprowadzona [odzyskanie zostaje przeprowadzone] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa wspólnotowego”.
Uregulowania krajowe
5. Artykuł 4 loi n°2000‑321, du 12 avril 2000, relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ustawy nr 2000‑321 z dnia 12 kwietnia 2000 r. o prawach obywateli w stosunkach z administracją) (JORF z dnia 13 kwietnia 2000 r., s. 5646) stanowi:
„W stosunkach z jednym z organów administracyjnych, o których mowa w art. 1, każda osoba ma prawo poznać imię, nazwisko, charakter, w jakim on działa, oraz adres administracyjny urzędnika, któremu powierzono rozpatrzenie jej wniosku lub prowadzenie sprawy, która jej dotyczy; informacje te figurują na pismach, które są do niej wysyłane. Jeżeli względy bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa osób to uzasadniają, anonimowość urzędnika zostaje zachowana.
Każda decyzja wydana przez jeden z organów administracyjnych, o których mowa w art. 1, zawiera, poza podpisem jej autora, czytelne wskazanie imienia, nazwiska i charakteru, w jakim on działa”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
6. W 1987 r. miasto Orlean i departament Loiret sprzedały na preferencyjnych warunkach spółce Bouton Brochard Scott, której następcą prawnym jest obecnie Scott, której akcje znajdują się w posiadaniu Kimberly Clark, działkę położoną w obrębie strefy przemysłowej La Saussaye w Orleanie. Ponadto miasto Orlean i departament Loiret zobowiązały się do obliczania opłaty za odprowadzanie ścieków według preferencyjnej stawki.
7. W dniu 12 lipca 2000 r. Komisja wydała decyzję 2002/14/WE w sprawie pomocy państwa przyznanej przez Francję na rzecz Scott Paper SA/Kimberly-Clark (Dz.U. 2002, L 12, s. 1) uznającą za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa w formie preferencyjnej ceny działki i preferencyjnej stawki opłaty za odprowadzanie ścieków. Artykuł 2 tejże decyzji stanowi:
„1. Francja podejmie wszelkie kroki niezbędne do odzyskania od beneficjenta pomocy, o której mowa w art. 1, oddanej już bezprawnie do jego dyspozycji.
2. Odzyskanie pomocy następuje bezzwłocznie zgodnie z przepisami prawa krajowego, pod warunkiem że pozwalają one na natychmiastowe i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji [...]”.
8. Scott i departament Loiret wniosły skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2002/14, które dotyczą jedynie żądania odzyskania pomocy przyznanej w formie preferencyjnej ceny wspomnianej działki. Owa decyzja – w zakresie, w jakim dotyczy pomocy państwa przyznanej w formie preferencyjnej stawki opłaty za odprowadzanie ścieków, to jest jedynej pomocy rozpatrywanej w niniejszej sprawie – nie jest zatem przedmiotem skarg wniesionych do sądów Unii Europejskiej.
9. W dniu 5 grudnia 2001 r. miasto Orlean wydało, celem odzyskania pomocy przyznanej w formie preferencyjnej stawki opłaty za odprowadzanie ścieków, trzy decyzje w sprawie ściągnięcia należności, które są przedmiotem postępowania przed sądem krajowym (zwane dalej „spornymi decyzjami w sprawie ściągnięcia należności”). Opatrzone są one pieczęciami merostwa, podpisem oraz wzmianką „w imieniu mera upoważniony zastępca”, lecz nie wskazują ani zakresu upoważnienia udzielonego przez mera jego zastępcy, który złożył podpis na tychże decyzjach, ani jego imienia i nazwiska.
10. Sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności zostały zaskarżone przez Scott i Kimberly Clark do tribunal administratif d’Orléans (sądu administracyjnego w Orleanie).
11. Z uwagi na automatyczny skutek zawieszający tychże skarg, na podstawie przepisów prawa krajowego, mianowicie na podstawie art. L. 1617‑5 ust. 1 akapit drugi code général des collectivités territoriales (ogólnego kodeksu jednostek samorządu terytorialnego), wykonalność wspomnianych decyzji w sprawie ściągnięcia należności została zawieszona i nie zostały one początkowo wykonane.
12. W międzyczasie Trybunał stwierdził w wyroku z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C‑232/05 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑10071, że Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 249 akapit czwarty WE i art. 2 i 3 decyzji 2002/14. W pkt 53 wspomnianego wyroku Trybunał stwierdził w szczególności, iż skutek zawieszający środków zaskarżenia wniesionych od decyzji nakazujących zapłatę, wydanych celem odzyskania bezpodstawnie uzyskanej pomocy, stanowi tryb, który nie spełnia przesłanek z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, w związku z czym przepis przewidujący taki skutek zawieszający nie powinien być stosowany.
13. W dniu 9 stycznia 2007 r. tribunal administratif d’Orléans oddalił skargi wniesione przez Scott i Kimberly Clark, w związku z czym w dniu 7 lutego 2007 r. zwróciły one główną kwotę pomocy, z której bezpodstawnie skorzystały.
14. W dniu 8 marca 2007 r. Scott i Kimberly Clark wniosły odwołanie od tego wyroku do cour administrative d’appel de Nantes (administracyjnego sądu apelacyjnego w Nantes) i na poparcie tego odwołania podniosły w szczególności zarzut oparty na naruszeniu art. 4 ustawy nr 2000‑321, twierdząc, że przepisy art. 4 akapit drugi tejże ustawy zostały naruszone, ponieważ sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności nie zostały opatrzone imieniem i nazwiskiem osoby, która je podpisała.
15. W dniu 8 grudnia 2008 r. Scott i Kimberly Clark zwróciły odsetki od pomocy, z której korzystały w okresie od 1990 r. do dnia 1 czerwca 2008 r., a w dniu 24 marca 2009 r. zapłaciły one odsetki od pomocy za okres od dnia 1 czerwca do dnia 8 grudnia 2008 r.
16. Stwierdziwszy, że sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności nie spełniają wymogów formalnych przewidzianych w art. 4 ustawy nr 2000‑321 i że takie naruszenie przepisów może prowadzić do uchylenia tychże decyzji, sąd krajowy żywi wątpliwości co do zgodności uchylenia takich decyzji ze względu na wadę formalną z przepisami art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999.
17. W tej sytuacji cour administrative d’appel de Nantes postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy ewentualne uchylenie przez francuski sąd administracyjny decyzji w sprawie ściągnięcia należności – wydanych w celu odzyskania pomocy uznanej w dniu 12 lipca 2000 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich za niezgodną ze wspólnym rynkiem – z powodu naruszenia przepisów ustawowych dotyczących wymogów formalnych może stanowić przeszkodę dla bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji [2002/14], z naruszeniem art. 14 ust. 3 rozporządzenia [nr 659/1999], z uwagi na możliwość usunięcia wady tych decyzji przez właściwy organ administracji?”
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
18. W swoim pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uchyleniu przez sąd krajowy, ze względu na wadę formalną, decyzji w sprawie ściągnięcia należności wydanych w celu odzyskania pomocy państwa będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, zważywszy na możliwość usunięcia wady tych decyzji przez właściwy organ administracyjny.
19. W sprawie przed sądem krajowym decyzje w sprawie ściągnięcia należności zostały wydane w celu zapewnienia wykonania decyzji 2002/14. Artykuł 2 rzeczonej decyzji zobowiązuje Republikę Francuską, na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do odzyskania od spółek będących beneficjentami pomocy oddanej bezprawnie do ich dyspozycji i stanowi, że odzyskanie pomocy powinno nastąpić bezzwłocznie zgodnie z przepisami prawa krajowego, pod warunkiem że pozwalają one na natychmiastowe i skuteczne wykonanie tej decyzji.
20. Jak Trybunał stwierdził w pkt 49 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji, art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 odzwierciedla wymogi zasady skuteczności ugruntowanej wcześniej przez orzecznictwo (zob. wyroki: z dnia 2 lutego 1989 r. w sprawie 94/87 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 175, pkt 12; z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C‑24/95 Alcan Deutschland, Rec. s. I‑1591, pkt 24; z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑209/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑11695, pkt 32‑34), w związku z czym orzecznictwo to jest właściwe przy stosowaniu rzeczonego przepisu.
21. Zgodnie ze wspomnianą zasadą skuteczności, która została doprecyzowana w utrwalonym orzecznictwie z zakresu pomocy państwa, państwo członkowskie, które na mocy decyzji Komisji zostaje zobowiązane do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, ma swobodę w zakresie wyboru środków służących wykonaniu tego obowiązku, o ile wybrane środki nie naruszają zakresu i skuteczności prawa Unii (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Alcan Deutschland, pkt 24; z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 34; wyrok z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie C‑369/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑5703, pkt 67).
22. Państwo członkowskie może spełnić taki obowiązek odzyskania pomocy tylko wówczas, gdy przyjęte przez nie środki pozwalają na przywrócenie warunków normalnej konkurencji zakłóconych wskutek bezprawnego przyznania pomocy, której odzyskanie zostaje nakazane na mocy decyzji Komisji (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 35).
23. W niniejszym przypadku art. 4 ustawy nr 2000‑321 ma na celu – jak wskazuje rząd francuski w swych uwagach na piśmie – zwiększenie przejrzystości w administracji poprzez zniesienie anonimowości w stosunkach między organami administracyjnymi a obywatelami, jak również umożliwienie sprawdzenia, czy decyzja administracyjna została wydana przez właściwy organ. Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd krajowy uważa, że sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności naruszają przepisy wspomnianego art. 4, w związku z czym powinny z tego powodu zostać uchylone.
24. Należy zatem zbadać, czy stosowanie tych przepisów krajowych, mając jednocześnie na uwadze ogólny kontekst prawa krajowego, w jaki owe przepisy się wpisują (zob. podobnie wyroki z dnia 14 grudnia 1995 r.: w sprawie C‑312/93 Peterbroeck, Rec. s. I‑4599, pkt 14, w sprawach połączonych C‑430/93 i C‑431/93 van Schijndel i van Veen, Rec. s. I‑4705, pkt 19; wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 33), jest nie do pogodzenia z wymogiem bezzwłocznego i skutecznego odzyskania pomocy, ustalonym w art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 i interpretowanym w świetle wskazówek wynikających z orzecznictwa przytoczonego w pkt 21 i 22 niniejszego wyroku.
25. W tym względzie należy przede wszystkim zaznaczyć, że sprawowana przez sąd krajowy kontrola formalnej zgodności z prawem decyzji w sprawie ściągnięcia należności wydanej w celu odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy państwa i ewentualne uchylenie tejże decyzji z tego względu, iż wymogi wynikające z art. 4 ustawy nr 2000‑321 nie zostały zachowane, winny być postrzegane jako zwykły przejaw obowiązywania zasady skutecznej ochrony sądowej stanowiącej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, ogólną zasadę prawa Unii (zob. wyrok z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C‑432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I‑2271, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
26. Dlatego też wprawdzie uchylenie decyzji w sprawie ściągnięcia należności nie podlega krytyce jako takie, należy jednak podkreślić, że takie uchylenie mogłoby zasadniczo dop rowadzić do powstania po stronie beneficjenta pomocy, który wygrał sprawę, prawa do żądania na podstawie przepisów prawa krajowego ponownego wypłacenia mu kwot odpowiadających zwróconej już pomocy, w związku z czym należy ocenić ten ewentualny skutek w świetle obowiązków przewidzianych w art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999.
27. Należy zaznaczyć w tym względzie, że z samej treści pytania prejudycjalnego wynika, iż właściwy organ, który wydał sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności, jest upoważniony do usunięcia wady formalnej, którą owe decyzje są dotknięte, a takie upoważnienie pozwala uznać, że uchylenie spornych decyzji w sprawie ściągnięcia należności nie prowadzi koniecznie do zwrotu zainteresowanym spółkom kwot, jakie spółki te uiściły, wykonując wspomniane decyzje. Ponadto rząd francuski i Komisja podniosły w swych uwagach na piśmie, że prawo francuskie dysponuje instrumentami niezbędnymi do uniknięcia sytuacji, w której uchylenie decyzji w sprawie ściągnięcia należności prowadzi automatycznie do natychmiastowego zwrotu kwoty, jaką podmiot zobowiązany uiścił w celu zastosowania się do tej decyzji. Tak więc właściwy organ jest w stanie usunąć wadę formalną, którą są dotknięte rzeczone decyzje, jednak bez obowiązku choćby tymczasowego wypłacenia skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym kwot, jakie owe skarżące zwróciły, wykonując wspomniane decyzje.
28. Jeśli chodzi o posłużenie się tymi instrumentami przez właściwy organ lub sąd krajowy, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 14 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999 w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, aby zapewnić bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji.
29. Z tego tytułu właściwy organ i sąd krajowy są w szczególności zobowiązane na podstawie wspomnianego art. 14 ust. 3 zapewnić pełną skuteczność decyzji nakazującej odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z celem realizowanym przez tę decyzję, jakim jest zapewnienie, by beneficjent pomocy nie dysponował choćby tymczasowo środkami odpowiadającymi zwróconej już pomocy.
30. Jeśli zgodnie z przepisami prawa krajowego usunięcie wady, którą są dotknięte sporne decyzje w sprawie ściągnięcia należności, nastąpi w okolicznościach gwarantujących, że w razie uchylenia wspomnianych decyzji przez sąd krajowy zwrócona już pomoc nie zostanie choćby tymczasowo wypłacona na nowo beneficjentom tej pomocy, takie uchylenie nie będzie wówczas miało realnego wpływu na wykonanie decyzji 2002/14. Owi beneficjenci nie będą bowiem dysponować, choćby tymczasowo, kwotami odpowiadającymi zwróconej już przez nich pomocy, tak że zostaną oni pozbawieni nienależnej przewagi konkurencyjnej, jaką osiągnęliby wskutek ponownego wypłacenia im tych kwot. W tych okolicznościach samo uchylenie spornych decyzji w sprawie ściągnięcia należności nie stoi na przeszkodzie bezzwłocznemu i skutecznemu wykonaniu rzeczonej decyzji, przewidzianemu w art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999
31. Natomiast gdyby uchylenie spornych decyzji w sprawie ściągnięcia należności miało prowadzić, choćby tymczasowo, do ponownego wypłacenia pomocy zwróconej już przez jej beneficjentów, owi beneficjenci dysponowaliby na nowo kwotami pochodzącymi z pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem i osiągnęliby wynikającą stąd nienależną przewagę konkurencyjną. Tak więc natychmiastowe i trwałe przywrócenie wcześniejszej sytuacji byłoby niemożliwe, a nienależna przewaga konkurencyjna zostałaby ponownie wprowadzona na rzecz skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
32. Taki skutek jest niezgodny z decyzją 2002/14 nakazującą odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy i z obowiązkami stąd wynikającymi na mocy art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999.
33. Mając powyższe na względzie, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie – w sytuacji gdy kwoty odpowiadające spornej pomocy zostały już odzyskane – uchyleniu przez sąd krajowy, ze względu na wadę formalną, decyzji w sprawie ściągnięcia należności wydanych w celu odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy państwa, gdy prawo krajowe zapewnia możliwość usunięcia tej wady formalnej. Przepis ten stoi natomiast na przeszkodzie choćby tymczasowemu wypłaceniu na nowo rzeczonych kwot beneficjentowi tej pomocy.
W przedmiocie kosztów
34. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 14 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] traktatu WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie – w sytuacji gdy kwoty odpowiadające spornej pomocy zostały już odzyskane – uchyleniu przez sąd krajowy, ze względu na wadę formalną, decyzji w sprawie ściągnięcia należności wydanych w celu odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy państwa, gdy prawo krajowe zapewnia możliwość usunięcia tej wady formalnej. Przepis ten stoi natomiast na przeszkodzie choćby tymczasowemu wypłaceniu na nowo rzeczonych kwot beneficjentowi tej pomocy.