62022CJ0726_RES
C‑726/22. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Pollinis France
A Bíróság ítélete (ötödik tanács), 2025. január 16.
„Fellebbezés – A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése – A döntéshozatali eljárás védelme – 182/2011/EU rendelet – Komitológia – A tagállamok és a bizottságok más tagjai által kifejtett álláspontok – A hozzáférés megtagadása”
Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Feltételek – Szigorú értelmezés és alkalmazás
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (11) preambulumbekezdés, és 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 62., 65. pont)
Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Indokolási kötelezettség – Terjedelem
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, (4) bekezdés)
(lásd: 63. pont)
Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – Hatály – A Bizottság igazgatási tevékenysége – Bennfoglaltság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, (3) bekezdés)
(lásd: 66. pont)
Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Határozathozatal – Fogalom – A döntéshozatal meghatározott tárgyának fennállása – Bennfoglaltság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 73. pont)
Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Feltételek – Ezen eljárás konkrét, tényleges és súlyos sérelme – Terjedelem – Intézmény határozathozatalra vonatkozó szándéka – Kizártság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 74., 77., 78. pont)
Összefoglalás
A Bíróság, amelyhez az Európai Bizottság fellebbezést nyújtott be a Törvényszék Pollinis France kontra Bizottság ítélete (
1
) ellen, amellyel a Törvényszék megsemmisítette az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) 2013. évi útmutatójára (
2
) vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó két bizottsági határozatot (
3
), elutasítja e fellebbezést, és pontosítja a – komitológiai eljárás keretében – folyamatban lévő döntéshozatali eljárás fennállására vonatkozó kivétel (
4
) terjedelmét, valamint határoz az „olyan ügy[nek való minősítésről], amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot”.
A Pollinis France egy francia nem kormányzati szervezet, amely a környezet védelmében tevékenykedik, és amelynek célja a vadon élő és a mézelő méhek védelme, valamint a fenntartható mezőgazdaság előmozdítása a beporzók védelmének elősegítése érdekében. E szervezet 2020‑ban két kérelmet nyújtott be (
5
) a Bizottsághoz az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutatóval kapcsolatos bizonyos dokumentumokhoz való hozzáférés iránt. Az első kérelem lényegében a tagállamoknak, a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottsága (
6
) tagjainak és a Bizottságnak az ezen útmutatóra vonatkozó álláspontját rögzítő dokumentumokra, valamint az e témával kapcsolatosan 2018 októbere óta a Bizottsághoz beérkezett vagy a Bizottság által kidolgozott tervezetekre vonatkozott. A második kérelem tárgyát az említett, az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutatóval kapcsolatos bizonyos dokumentumok képezték, és az lényegében a 2013 júliusa és 2018 szeptembere közötti időszakból származó, a Scopaff tagjai, valamint a Bizottság egyes tisztviselői és tagjai közötti kapcsolat keretében keletkezett levelezésre, napirendekre, jegyzőkönyvekre és ülésekről készült jelentésekre vonatkozott.
A hozzáférés iránti megerősítő kérelmekre válaszul a Bizottság két 2020‑ban hozott határozattal részleges hozzáférést biztosított bizonyos dokumentumokhoz, és az egyén magánéletének és sérthetetlenségének védelmére, (
7
) illetve a folyamatban lévő döntéshozatali eljárás fennállására vonatkozó kivételek alapján megtagadta a hozzáférést bizonyos más dokumentumokhoz.
Az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutatót ugyanis több éven keresztül vitatták meg a Scopaffon belül anélkül, hogy megállapodás született volna annak szövegéről – mivel e kérdésben a tagállamok nem értettek egyet –, és anélkül, hogy a Bizottságnak sikerült volna elfogadnia az említett útmutatót. 2019‑ben a Bizottság arra kérte az EFSA‑t, hogy a legújabb tudományos fejlemények figyelembevétele érdekében vizsgálja felül a 2013. évi útmutatóját.
A Törvényszék ebben az összefüggésben állapította meg a fellebbezéssel megtámadott ítéletben, két megsemmisítés iránti kereset tárgyában, hogy a Bizottság a 2020‑ban elfogadott vitatott határozatokban közölte, hogy addig, amíg az EFSA be nem fejezi a ezen útmutató felülvizsgálatát, annak a Scopaff keretében végzett vizsgálatát „leállítja”, és ez azt jelenti, hogy a döntéshozatali eljárás „folyamatban lévőnek” tekinthető, mivel azt csak azt követően folytatják, hogy e felülvizsgálat befejeződik.
Márpedig a Törvényszék álláspontja szerint a vitatott határozatok elfogadásának időpontjában már semmilyen döntéshozatali eljárás nem irányult az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutató végrehajtására. Ellenkezőleg, a Bizottság hallgatólagosan, de szükségszerűen úgy döntött, hogy ezen útmutatót már nem hajtja végre. Önmagában az, hogy a vitatott határozatok elfogadásának időpontjában folyamatban volt az említett útmutató felülvizsgálata, azzal a következménnyel járt, hogy nem volt lehetséges annak meghatározása, hogy mi lesz az esetlegesen felülvizsgált útmutató tartalma, esetleges elfogadásának formája, valamint az e tekintetben esetlegesen követett eljárás, és így a Bizottság döntéshozatali eljárásának hiányzott a tárgya. Következésképpen a Bizottság nem hivatkozhatott jogszerűen a folyamatban lévő döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivételre.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság a Bizottság által benyújtott fellebbezés alapján eljárva – amelynek alátámasztása érdekében a Bizottság két jogalapra hivatkozik – az első jogalap keretében megvizsgálja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletben jogosan állapította‑e meg, hogy az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutatóval kapcsolatos bizottsági döntéshozatali eljárás a vitatott határozatok elfogadásának időpontjában már lezárult.
A Bíróság elöljáróban emlékeztet arra, hogy a nyitottság és az átláthatóság elvén alapuló 1049/2001 rendelet célja, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára az intézmények dokumentumaihoz. Bár e hozzáférési jogra bizonyos olyan korlátozások vonatkoznak, amelyek köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapulnak, a hozzáférési jog alóli, az 1049/2001 rendeletben előírt kivételeket megszorítóan kell értelmezni és alkalmazni. Ezenfelül az érintett intézménynek, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle, főszabály szerint ki kell fejtenie, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az intézmény által hivatkozott, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivétellel védett érdeket. Végezetül az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előre láthatónak kell lennie, nem pedig pusztán feltételezettnek.
Elsődlegesen, ami konkrétabban a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivételt illeti, a Bíróság először is megállapítja, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik.
E tekintetben a Bíróság emlékeztet arra, hogy a „döntéshozatali eljárás” fogalmát úgy kell érteni, hogy az közvetlenül a határozat meghozatalára vonatkozik, és nem az ahhoz vezető hatósági eljárás egészére. Márpedig a döntéshozatal olyan meghatározott tárgy fennállását feltételezi, amelyre a meghozandó döntés vonatkozik, függetlenül attól, hogy a konkrét és azonosítható jogi aktus tervezetének elfogadására a közeljövőben kerül‑e sor. A Törvényszék továbbá – a Bizottság állításával ellentétben – nem állapította meg, hogy ilyen időbeli közelség hiányában nem állhat fenn tényleges döntéshozatali tevékenység.
Ezenfelül annak elismerése, hogy ha még nem hoztak határozatot, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében vett, folyamatban lévő „döntéshozatali eljárás” fennáll olyan esetben, amikor az ilyen eljárás tárgyát nem határozták meg, ellentétes lenne mind e rendelkezés rendszerével, mind pedig az ítélkezési gyakorlattal. Amíg tehát a meghozandó határozat pontos tárgya még nem került meghatározásra, az e határozat elfogadására irányuló döntéshozatali eljárásnak az 1049/2001 rendelet alapján kért dokumentum hozzáférhetővé tételéből eredő veszélyeztetésének bármely kockázata fogalmilag hipotetikus, mivel valójában lehetetlen lenne annak ellenőrzése, hogy e dokumentum tartalma ténylegesen erre a döntéshozatali eljárásra vonatkozik‑e.
Végezetül a Törvényszék akkor sem alkalmazta tévesen a jogot, amikor annak értékelése tekintetében, hogy fennáll‑e az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében vett „olyan ügy[…], amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot”, nem tekintette meghatározónak a Bizottság által előadott azon érvet, amely szerint a Bizottságnak még mindig „célja” volt, hogy a méhekre vonatkozó útmutatót hajtson végre. Annak elismerése ugyanis, hogy valamely intézmény puszta szándéka arra vonatkozóan, hogy a hatáskörébe tartozó valamely területen határozatot hozzon, lehetővé teszi számára, hogy e rendelkezésre hivatkozzon anélkül, hogy követelmény lenne egy meghatározott tárgyú határozat elfogadására irányuló döntéshozatali eljárás megléte, valójában annak elismerését jelentené, hogy ezen intézmény az e területre vonatkozó bármely dokumentum hozzáférhetővé tételét megtagadhatja. Márpedig az „olyan ügy[…], amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot” fogalmát nem lehet olyan tágan értelmezni, hogy az magában foglaljon egy adott területre vonatkozó bármely dokumentumot.
Következésképpen a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék jogosan állapította meg, hogy az, hogy a Bizottságnak továbbra is célja volt a méhekről szóló útmutató végrehajtása annak érdekében, hogy a tagállamok hatóságai számára a „legfrissebb tudományos és műszaki ismereteket” tartalmazó útmutatót biztosítson, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy továbbra is fennáll az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében vett „olyan ügy[…], amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot”. A Bíróság így elutasítja az első jogalapot, valamint ebből következően hatástalanság miatt a másodikat is, és következésképpen a fellebbezést teljes egészében elutasítja.
(
1
)	2022. szeptember 14‑iPollinis France kontra Bizottság ítélet (T‑371/20 és T‑554/20, EU:T:2022:556, a továbbiakban: megtámadott ítélet).
(
2
)	Az EFSA által 2013. június 27‑én elfogadott, a növényvédő szerek méhekkel kapcsolatos kockázatértékeléséről szóló útmutató (a továbbiakban: az EFSA által 2013‑ban elfogadott útmutató).
(
3
)	A T‑351/20. sz. ügyben 2020. június 19‑én hozott C(2020) 4231 final bizottsági határozat és a T‑554/20. sz. ügyben 2020. július 21‑én hozott C(2020) 5120 final bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozatok).
(
4
)	E kivétel az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésén alapul.
(
5
)	Az 1049/2001 rendelet, valamint a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 264., 13. o.) alapján.
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (a továbbiakban: Scopaff).
(
7
)	Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében.