61999CJ0257_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-257/99,
angående en anmodning, som High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Det Forenede Kongerige) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Secretary of State for the Home Department,
ex parte:
Julius Barkoci og Marcel Malik,
om at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 45 og 59 i europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og medlemsstaterne på den ene side og Den Tjekkiske Republik på den anden side, som indgået og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådet og Kommissionens afgørelse 94/910/EKSF, EF, Euratom af 19. december 1994 (EFT L 360, s. 1),
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene C. Gulmann, A. La Pergola (refererende dommer), M. Wathelet og V. Skouris samt dommerne D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón, R. Schintgen og F. Macken,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- J. Barkoci ved N. Blake, QC, og barrister T. Eicke; M. Malik ved N. Blake og barrister L. Fransman for solicitor B. Sheldrick
- Det Forenede Kongeriges regering ved M. Ewing, som befuldmægtiget, bistået af E. Sharpston, QC
- den belgiske regering ved P. Rietjens, som befuldmægtiget
- den tyske regering ved W.-D. Plessing og C.-D. Quassowski, som befuldmægtigede
- den franske regering ved K. Rispal-Bellanger og A. Lercher, som befuldmægtigede
- den italienske regering ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Quadri
- den nederlandske regering ved M.A. Fierstra, som befuldmægtiget
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Benyon, M.-J. Jonczy og N. Yerrell, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 11. juli 2000 er afgivet mundtlige indlæg af J. Barkoci og M. Malik ved N. Blake og T. Eicke, af Det Forenede Kongeriges regering ved G. Amodeo, som befuldmægtiget, bistået af E. Sharpston, af den irske regering ved E. Barrington, BL, af den italienske regering ved F. Quadri, af den nederlandske regering ved M.A. Fierstra, og af Kommissionen ved F. Benyon, M.-J. Jonczy og N. Yerrell,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 26. september 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 29. marts 1999, indgået til Domstolen den 9. juli 1999, har High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), i medfør af artikel 234 EF forelagt syv præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 45 og 59 i europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og medlemsstaterne på den ene side og Den Tjekkiske Republik på den anden side, som indgået og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådet og Kommissionens afgørelse 94/910/EKSF, EF, Euratom af 19. december 1994 (EFT L 360, s. 1, herefter »associeringsaftalen«).
2 Spørgsmålene er blevet rejst i forbindelse med en sag anlagt af to tjekkiske statsborgere, J. Barkoci og M. Malik, mod Secretary of State for the Home Department (herefter »Secretary of State«) vedrørende to afgørelser, hvorved sidstnævnte meddelte dem afslag på indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige.
Associeringsaftalen
3 Associeringsaftalen blev undertegnet den 4. oktober 1993 i Luxembourg og er i overensstemmelse med sin artikel 123, stk. 2, trådt i kraft den 1. februar 1995.
4 Ifølge artikel 1, stk. 2, har associeringsaftalen bl.a. til formål at skabe passende rammer for den politiske dialog, som gør det muligt at udvikle nære politiske forbindelser mellem parterne, at fremme udvidelsen af samhandelen og de harmoniske økonomiske forbindelser mellem parterne og således fremme en dynamisk økonomisk udvikling og velstand i Den Tjekkiske Republik, og tillige skabe en passende ramme for Den Tjekkiske Republiks gradvise integration i Fællesskabet, idet dette lands endelige mål, i henhold til attende betragtning til aftalen, er at tiltræde Fællesskabet.
5 De for hovedsagen relevante bestemmelser i associeringsaftalen findes i afsnit IV, der har overskriften »Arbejdskraftens bevægelighed, etablering, tjenesteydelser«.
6 Associeringsaftalens artikel 38, stk. 1, som er indeholdt i afsnit IV, kapitel I, der har overskriften »Arbejdskraftens bevægelighed«, bestemmer:
»På de betingelser og efter de retningslinjer, der gælder i hver af medlemsstaterne:
- behandles arbejdstagere af tjekkisk nationalitet, som er lovligt beskæftiget på en medlemsstats område, på lige fod med medlemsstatens egne statsborgere uden nogen i nationaliteten begrundet forskelsbehandling for så vidt angår arbejdsvilkår, aflønning eller afskedigelse
- har den lovligt bosiddende ægtefælle og børn af en på en medlemsstats område lovligt beskæftiget arbejdstager, med undtagelse af sæsonarbejdere og arbejdstagere, der er omfattet af bilaterale aftaler som omhandlet i artikel 42, medmindre andet er fastsat ved sådanne aftaler, adgang til denne medlemsstats arbejdsmarked i det tidsrum, hvor denne arbejdstager har arbejdstilladelse.«
7 I associeringsaftalens artikel 45, stk. 3 og 4, som er indeholdt i afsnit IV, kapitel II, der har overskriften »Etablering«, bestemmes det:
»3. Hver af medlemsstaterne indrømmer fra tidspunktet for denne aftales ikrafttræden en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, de indrømmer egne virksomheder og statsborgere, med hensyn til etablering af tjekkiske virksomheder og statsborgere, og de indrømmer tjekkiske virksomheder og statsborgere etableret på deres områder i disses aktiviteter en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, de indrømmer egne virksomheder og statsborgere.
4. I denne aftale forstås ved
a) etablering
i) hvad angår statsborgere, retten til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber, som de faktisk kontrollerer. Statsborgere må i deres selvstændige erhvervsvirksomhed eller forretningsvirksomhed ikke søge eller tage beskæftigelse på den anden parts arbejdsmarked.
Bestemmelserne i dette kapitel finder ikke anvendelse på personer, som ikke udelukkende udøver selvstændig erhvervsvirksomhed.
[...]
[...]
c) erhvervsvirksomhed, i særdeleshed virksomhed inden for industri, handel, håndværk og liberale erhverv.«
8 Associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, som er indeholdt i afsnit IV, kapitel IV, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«, foreskriver:
»For så vidt angår afsnit IV i denne aftale er intet i aftalen til hinder for, at parterne anvender deres love og forskrifter vedrørende indrejse og ophold, arbejde, arbejdsvilkår, etablering af fysiske personer og udveksling af tjenesteydelser, forudsat at de ikke anvender dem på en sådan måde, at fordelene for nogen af parterne i henhold til en særlig bestemmelse i aftalen reduceres til nul eller begrænses. [...]«
Nationale bestemmelser
9 Section 11(1) i Immigration Act 1971 (udlændingelov, herefter »Immigration Act«) definerer »indrejse i Det Forenede Kongerige« således:
»En person, der ankommer til Det Forenede Kongerige med skib eller fly, skal ved anvendelsen af denne lov ikke anses for at være indrejst i Det Forenede Kongerige, medmindre og indtil det tidspunkt han forlader skibet eller flyet, og den, der går fra borde i en havn, skal derudover ikke anses for at være indrejst i Det Forenede Kongerige, så længe han opholder sig inden for det område (hvis et sådant er udlagt) i havnen, som er godkendt til dette formål af en Immigration Officer. En person, der ikke i øvrigt er indrejst i Det Forenede Kongerige, skal ikke anses for indrejst, så længe han tilbageholdes eller han har midlertidig indrejsetilladelse eller er sat på fri fod i den periode, hvor han kan tilbageholdes [...]«
10 De for hovedsagen øvrige relevante bestemmelser er i det væsentlige Det Forenede Kongeriges Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (udlændingelov vedtaget af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands parlament i 1994, herefter »Immigration Rules«) i den affattelse, som var gældende på tidspunktet for omstændighederne i hovedsagen, og som regulerer udlændinges indrejse og ophold i Det Forenede Kongerige.
11 Immigration Rules har til formål at gennemføre en juridisk ordning i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, som både gælder for bestemmelserne om etableringsret i associeringsaftalen, og i andre europæiske associeringsaftaler, indgået af De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side, og landene i Central- og Østeuropa på den anden side.
12 Paragraph 24, 25 og 26 i Immigration Rules fastsætter de generelle regler vedrørende forudgående indrejseattest (»entry clearance«) for visse grupper af personer, der ansøger om indrejsetilladelse (»leave to enter«), og foreskriver obligatorisk afslag, hvis en sådan indrejseattest ikke er blevet indhentet. De nævnte bestemmelser foreskriver:
»24. En visa-statsborger og enhver anden, der søger om indrejsetilladelse i et øjemed, hvortil der kræves forudgående indrejseattest i medfør af Immigration Rules, skal ved ankomsten over for Immigration Officer fremvise et gyldigt pas eller et andet identitetsdokument, der er påført indrejseattest for Det Forenede Kongerige, som er udstedt til den pågældende for det formål, med henblik på hvilket han ønsker at indrejse. Den pågældende vil få afslag på indrejsetilladelse, såfremt han ikke har en sådan gyldig indrejseattest [...]
25. Indrejseattesten meddeles i form af et visum (for visa-statsborgere) eller et indrejsebevis (for andre end visa-statsborgere). Disse dokumenter skal lægges til grund som bevis for, at indehaveren er berettiget til at indrejse i Det Forenede Kongerige, og skal følgelig anses for indrejseattester i Immigration Act 1971's forstand.
26. En ansøgning om indrejseattest behandles i henhold til bestemmelserne i Immigration Rules vedrørende meddelelse af eller afslag på indrejsetilladelse [...]«
13 Paragraph 28 i Immigration Rules bestemmer, at den, der ansøger om indrejseattest, på ansøgningstidspunktet skal befinde sig uden for Det Forenede Kongerige, og at ansøgningen skal indgives til den angivne repræsentation i ansøgerens bopælsland.
14 Det fremgår af bilaget til Immigration Rules, at tjekkiske statsborgere ikke skal have visum til Det Forenede Kongerige, idet der i henhold til paragraph 24 i Immigration Rules stilles krav om indrejsetilladelse i form af en indrejseattest.
15 Part 6 i Immigration Rules, der har overskriften »Personer, der ønsker at indrejse og opholde sig i Det Forenede Kongerige som handelsdrivende, selvstændig erhvervsdrivende, investor, forfatter, komponist eller kunstner«, indeholder en række bestemmelser vedrørende behandlingen af ansøgninger fra »personer, der har til hensigt at udøve virksomhed i henhold til bestemmelserne i en EF-associeringsaftale«. Paragraph 211, 212 og 214, 215 og 216, som henhører under dette afsnit, har følgende ordlyd:
»211. For så vidt angår paragraph 212-223 forstås der ved en virksomhed et foretagende, som er
- et enkeltmandsfirma, eller
- et interessentskab, eller
- et selskab registreret i Det Forenede Kongerige.
212. De betingelser, der skal opfyldes af en person, som søger tilladelse til at indrejse i Det Forenede Kongerige med henblik på at oprette virksomhed, er følgende:
i) at han opfylder betingelserne i [...] paragraph 214, og
ii) at de midler, han sætter i virksomheden, er undergivet hans kontrol og er tilstrækkelige til, at han kan oprette virksomhed i Det Forenede Kongerige, og
iii) at han, indtil virksomheden giver ham en indtægt, har yderligere midler, der er tilstrækkelige til, at han kan forsørge og sørge for indkvartering af sig selv og personer, der forsørges af ham, uden at arbejde (bortset fra sit arbejde i virksomheden) eller falde det offentlige til byrde, og
iv) at hans andel af virksomhedens fortjeneste vil være tilstrækkelig til, at han kan forsørge og sørge for indkvartering af sig selv og personer, der forsørges af ham, uden at arbejde (bortset fra sit arbejde for virksomheden) eller falde det offentlige til byrde, og
v) at han ikke har til hensigt som supplement til sin virksomhed at tage eller søge anden beskæftigelse i Det Forenede Kongerige end sit arbejde for virksomheden, og
vi) at han har gyldig attest til indrejse i Det Forenede Kongerige i denne egenskab.
214. I tilfælde, hvor en person har til hensigt at oprette selvstændig erhvervsvirksomhed eller et interessentskab i Det Forenede Kongerige skal han - ud over at godtgøre, at han opfylder betingelserne i paragraph 212 - godtgøre:
i) at han er statsborger i Den Tjekkiske Republik [...] og
ii) at han vil være aktivt engageret i at drive virksomhed eller udføre tjenesteydelser i Det Forenede Kongerige for egen regning eller i et interessentskab, og
iii) at han, alene eller sammen med de andre interessenter, vil være ejer af virksomhedens aktiver, [...]
[...]
[...]
215. En person, der søger tilladelse til at indrejse i Det Forenede Kongerige for at oprette en virksomhed, kan få indrejsetilladelse i op til 12 måneder på den betingelse, at hans frihed til at tage beskæftigelse begrænses, forudsat at han ved ankomsten kan forelægge Immigration Officer en gyldig attest til indrejse i Det Forenede Kongerige i denne egenskab.
[...]
216. Tilladelse til at indrejse i Det Forenede Kongerige til en person, der søger at oprette en virksomhed, skal nægtes, hvis der ikke ved ankomsten forelægges Immigration Officer en gyldig attest til indrejse i Det Forenede Kongerige i denne egenskab.«
16 Paragraph 321 i Immigration Rules bestemmer, at hvis ansøgeren er i besiddelse af en indrejseattest, som er forskriftsmæssigt udstedt til ham og stadig gælder, kan han kun nægtes indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige, såfremt Immigration Officer anser det for godtgjort, at der blev givet urigtige oplysninger, eller at væsentlige faktiske omstændigheder ikke blev oplyst, enten skriftligt eller mundtligt, i det øjemed at opnå indrejseattesten, eller at grundlaget for indehaverens ret til indrejse er faldet bort som følge af ændrede omstændigheder efter udstedelsen af attesten.
Tvisten i hovedsagen
17 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at J. Barkoci ankom til Det Forenede Kongerige den 14. oktober 1997 og søgte om asyl og om tidsubegrænset indrejsetilladelse med henblik på at arbejde. Han tilkendegav, at han ønskede at flytte til Det Forenede Kongerige, da han som sigøjner ikke kunne finde arbejde i Den Tjekkiske Republik, hvorfra han kom. Han blev tilbageholdt under sagens behandling i henhold til bestemmelserne herom i Immigration Act.
18 Secretary of State afslog J. Barkoci's ansøgning om asyl den 11. november 1997, hvilken afgørelse J. Barkoci påklagede, idet han samtidig tilkendegav, at han ikke ønskede at søge om indrejsetilladelse i Det Forenede Kongerige i henhold til andre bestemmelser i Immigration Rules. Den 3. december 1997 blev J. Barkoci løsladt mod kaution under klagesagens behandling.
19 Efter afvisningen af klagen blev J. Barkoci meddelt, at der var blevet givet instruks om, at han skulle udsendes. Da han den 9. marts 1998 indgav ansøgning om opholdstilladelse i henhold til associeringsaftalen med henblik på at etablere sig som selvstændig gartner i Det Forenede Kongerige, blev udsendelsesforanstaltningerne iværksat af Secretary of State imidlertid ophævet.
20 Det fremgår endvidere af forelæggelseskendelsen, at M. Malik, der ligeledes er sigøjner, ankom til Det Forenede Kongerige fra Den Tjekkiske Republik den 18. oktober 1997 og søgte om asyl. Han blev ligeledes tilbageholdt under sagens behandling. Secretary of State afslog asylansøgningen den 17. november 1997. M. Malik's klage over afgørelsen blev afvist af Special Adjudicator den 23. januar 1998.
21 Den 22. januar 1998 indgav M. Malik en ansøgning i henhold til associeringsaftalen om etableringstilladelse i Det Forenede Kongerige med henblik på at tilbyde privat og erhvervsmæssig rengøring. Udlændingemyndighederne meddelte ham derpå en midlertidig indrejsetilladelse.
22 Eftersom J. Barkoci og M. Malik ikke havde opnået nogen form for tilladelse til at indrejse til Det Forenede Kongerige, hverken i form af en forudgående indrejseattest eller en indrejsetilladelse, blev de i overensstemmelse med section 11(1) i Immigration Act, ikke anset for at være indrejst i landet. Deres ansøgninger om opholdstilladelse blev derfor behandlet som ansøgninger om tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige i henhold til associeringsaftalen.
23 Under disse omstændigheder foretog den Immigration Officer, som gennemgik J. Barkoci's og M. Malik's ansøgninger, kun en kontrol af, om de klart og åbenbart opfyldte de øvrige betingelser i paragraph 212 i Immigration Rules, og om der var grundlag dels for, at kravet om indrejseattest i paragraph 212(vi) kunne fraviges efter administrativt skøn, dels for at meddele indrejsetilladelse i Det Forenede Kongerige efter andre bestemmelser end Immigration Rules.
24 Henset til de virksomhedsplaner, som J. Barkoci og M. Malik forelagde udlændingemyndighederne, og til de svar, de afgav i forbindelse hermed under samtalen, var Immigration Officer imidlertid ikke overbevist om, at deres virksomhed var økonomisk levedygtig, og at de reelt var selvstændige. M. Malik tilkendegav udtrykkeligt, at han ville fortsætte med at leve af sociale ydelser, indtil virksomheden kunne give ham en tilstrækkelig indtægt.
25 Ved afgørelser af 9. marts 1998 og 6. marts 1998 meddelte Immigration Officer derfor i overensstemmelse med paragraph 216 i Immigration Rules henholdsvis J. Barkoci og M. Malik afslag på ansøgningen om indrejsetilladelse med den begrundelse, at de ikke var i besiddelse af den obligatoriske indrejseattest, som kræves i paragraph 212(vi).
26 Immigration Officer udstedte dog en midlertidig indrejsetilladelse til J. Barkoci og M. Malik, indtil der blev truffet afgørelse om deres udsendelse. J. Barkoci blev ved midlertidig indrejsetilladelse af 9. marts 1998 for første gang pålagt et forbud mod at tage beskæftigelse og/eller optage nogen form for virksomhed eller erhverv i Det Forenede Kongerige.
27 Den midlertidige indrejsetilladelse, som blev udstedt til M. Malik den 22. januar 1998, dvs. før afslaget på tilladelse til indrejse, indeholdt ikke et tilsvarende forbud.
28 Den 24. juli 1998 fik J. Barkoci og M. Malik tilladelse til at begære domstolsprøvelse (»judicial review«) af de to afgørelser om afslag på indrejse truffet af Secretary of State. Udsendelsen af de pågældende blev udsat som følge af den retssag.
De præjudicielle spørgsmål
29 Da High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), under disse omstændigheder er af den opfattelse, at afgørelsen af tvisten forudsætter en fortolkning af associeringsaftalen, har den udsat sagen og forelagt Domstolen følgende syv præjudicielle spørgsmål:
»Direkte virkning og fortolkning af associeringsaftalen
1) Har associeringsaftalens artikel 45 direkte virkning inden for medlemsstaternes nationale retssystemer uanset bestemmelserne i aftalens artikel 59?
2) Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, hvordan skal betingelsen i den næstsidste sætning i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1 (og navnlig ordene fordelene for nogen af parterne i henhold til en særlig bestemmelse i aftalen) da fortolkes, og, mere generelt, i hvilket omfang kan en medlemsstat da anvende sine love og forskrifter vedrørende indrejse og ophold og etablering af fysiske personer på personer, der påberåber sig associeringsaftalens artikel 45, uden at tilsidesætte denne betingelse?
3) Hvis det første spørgsmål besvares benægtende, kan en fysisk person, som er tjekkisk statsborger, da alligevel, under en national retssag anlagt med henblik på at anfægte en afgørelse truffet af de relevante nationale myndigheder om at nægte denne person adgang til at etablere virksomhed i henhold til aftalen, påberåbe sig associeringsaftalens artikel 45 med henblik på at anfægte lovligheden af en medlemsstats love og forskrifter vedrørende indrejse og ophold og etablering af fysiske personer, og i bekræftende fald på hvilket retsgrundlag?
Kravet om forudgående tilladelse før afrejsen
4) Hvis det første eller det tredje spørgsmål besvares bekræftende, tillader associeringsaftalens artikel 45 og/eller artikel 59 da, at en medlemsstat kræver, at en person, som ønsker at rejse til en medlemsstat udelukkende med det formål at etablere selvstændig virksomhed i henhold til aftalen, skal ansøge om og opnå forudgående indrejseattest (dvs. forudgående tilladelse til at rejse til den pågældende medlemsstat med dette særlige formål for øje)?
5) Hvis det fjerde spørgsmål besvares bekræftende,
a) er en medlemsstat berettiget til at betinge udstedelsen af en sådan forudgående indrejseattest af, at denne person opfylder visse materielle betingelser vedrørende etablering således som dem, der er indeholdt i paragraph 212 i HC 395, og
b) har en medlemsstat ret til at nægte en person, som ønsker at etablere sig som selvstændig erhvervsdrivende i henhold til associeringsaftalen, indrejse til sit område alene med den begrundelse, at den pågældende person ikke har opnået en sådan forudgående indrejseattest?
6) Hvis en sådan person ikke har fået udstedt en indrejsetilladelse til den pågældende medlemsstats område på noget andet grundlag, har en eller flere af følgende faktorer da nogen - og i givet fald hvilken - betydning for besvarelsen af det femte spørgsmål:
a) det forhold, at denne person ved ankomsten til medlemsstatens grænse ikke søgte om indrejsetilladelse i henhold til associeringsaftalen, men på et andet grundlag, og at ansøgningen efterfølgende blev afslået
b) længden af den periode, der er gået mellem ansøgerens oprindelige ankomst til medlemsstatens grænse og datoen for hans efterfølgende ansøgning om tilladelse til at etablere sig som selvstændig erhvervsdrivende i henhold til aftalen
c) omfanget af eventuelle begrænsninger vedrørende ansøgerens bevægelsesfrihed eller beskæftigelse/erhvervsudøvelse, som de nationale myndigheder i medfør af beføjelser, der er tillagt dem i den nationale udlændingelovgivning, har pålagt ham i denne periode
d) det forhold, at ansøgeren har haft adgang til den pågældende medlemsstats sociale sikringssystem og har været økonomisk afhængig heraf, mens han etablerede sig som selvstændig erhvervsdrivende?
7) Hvis en medlemsstat ikke er berettiget til at nægte en person, som ønsker at etablere sig i henhold til associeringsaftalen, indrejse alene med den begrundelse, at den pågældende person ikke har opnået forudgående indrejseattest, er de kompetente myndigheder da berettiget til kun at give en sådan person indrejsetilladelse, hvis hans ansøgning klart og åbenbart opfylder de samme materielle kriterier, som ville være blevet anvendt, hvis han havde søgt om forudgående indrejseattest?«
Det første spørgsmål
30 Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en borger kan påberåbe sig associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, for en national ret i værtsmedlemsstaten, selv om myndighederne i denne stat fortsat har kompetence til på tjekkiske statsborgere, der påberåber sig denne bestemmelse, at anvende deres nationale lovgivning vedrørende indrejse, ophold og etablering, i overensstemmelse med den nævnte aftales artikel 59, stk. 1.
31 Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis må en bestemmelse i en aftale indgået af Fællesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart anvendelig, når der af dens ordlyd samt af aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. bl.a. dom af 4.5.1999, sag C-262/96, Sürül, Sml. I, s. 2685, præmis 60).
32 Med henblik på at vurdere, om associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, opfylder disse kriterier, skal den pågældende bestemmelses ordlyd først gennemgås.
33 Det bemærkes, at bestemmelsen i klare, præcise og ubetingede vendinger fastsætter et forbud mod, at medlemsstaterne på grundlag af nationalitet forskelsbehandler bl.a. tjekkiske statsborgere, der ønsker at udøve økonomisk virksomhed som selvstændige erhvervsdrivende på disse staters område, eller som ønsker dér at oprette og lede virksomheder, som de faktisk kontrollerer.
34 Denne regel om ligebehandling fastsætter en præcis forpligtelse til at nå et bestemt resultat og kan grundlæggende påberåbes af borgerne for de nationale retter til støtte for en påstand om, at de tilsidesætter diskriminerende bestemmelser i en medlemsstats lovgivning, som underkaster en tjekkisk statsborgers etablering en betingelse, som ikke gælder for statens egne statsborgere, uden at det er nødvendigt at træffe supplerende gennemførelsesforanstaltninger i så henseende (jf. i denne retning Sürül-dommen, præmis 63).
35 Endvidere afkræftes konstateringen af, at forbuddet mod forskelsbehandling i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, direkte kan regulere borgernes retsstilling, ikke af gennemgangen af formålet med og karakteren af den aftale, som bestemmelsen er en del af.
36 Ifølge attende betragtning til associeringsaftalen samt dennes artikel 1, stk. 2, har aftalen til formål at oprette en associering, som skal fremme udvidelsen af samhandelen og de harmoniske økonomiske forbindelser mellem de kontraherende parter og således fremme en dynamisk økonomisk udvikling og velstand i Den Tjekkiske Republik med henblik på at lette dens tiltrædelse af Fællesskabet.
37 Den omstændighed, at associeringsaftalen grundlæggende tilsigter at bidrage til Den Tjekkiske Republiks økonomiske udvikling og således indebærer en uligevægt i de forpligtelser, Fællesskabet har påtaget sig over for det pågældende tredjeland, er endvidere ikke til hinder for, at Fællesskabet tillægger visse af aftalens bestemmelser direkte virkning (jf. i denne retning Sürül-dommen, præmis 72).
38 Konstateringen af, at associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, har direkte virkning, afkræftes heller ikke af gennemgangen af ordlyden af aftalens artikel 59, stk. 1. Det fremgår blot af denne bestemmelse, at medlemsstaternes myndigheder fortsat, under overholdelse af de grænser, der er fastsat i associeringsaftalen, har kompetence til at anvende deres nationale lovgivning om indrejse, ophold og etablering. Artikel 59, stk. 1, vedrører derfor ikke medlemsstaternes anvendelse af associeringsaftalens bestemmelser om etablering og har ikke til formål at lade opfyldelsen eller virkningerne af ligebehandlingsforpligtelsen i artikel 45, stk. 3, afhænge af vedtagelsen af supplerende nationale foranstaltninger.
39 Det følger af det ovenfor anførte, at det første spørgsmål skal besvares med, at associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, skal fortolkes således, at den med hensyn til aftalens anvendelsesområde opstiller et præcist og ubetinget princip, der er tilstrækkelig operationelt til at kunne anvendes af en national domstol, og som derfor kan regulere borgernes retsstilling. Den direkte virkning, som nævnte bestemmelse derfor bør tillægges, indebærer, at tjekkiske statsborgere, som gør den gældende, kan påberåbe sig den for værtsmedlemsstatens domstole, selv om myndighederne i denne stat fortsat har kompetence til på nævnte statsborgere at anvende national lovgivning vedrørende indrejse, ophold og etablering i overensstemmelse med nævnte aftales artikel 59, stk. 1.
Det andet, fjerde, femte og syvende spørgsmål
40 Med det andet, fjerde, femte og syvende spørgsmål, som gennemgås samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, under hensyn til aftalens artikel 59, stk. 1, kan give en tjekkisk statsborger ret til at indrejse i en medlemsstat, hvor han ønsker at etablere sig som selvstændig erhvervsdrivende i henhold til nævnte aftale.
41 Den forelæggende ret har bl.a. spurgt, hvorvidt de bestemmelser i associeringsaftalen, som er citeret ovenfor, er til hinder for nationale regler, som:
- kræver, at en tjekkisk statsborger forud for sin afrejse til værtsmedlemsstaten indhenter en indrejseattest, hvis udstedelse er betinget af, at de materielle betingelser i paragraph 212 i Immigration Rules er opfyldt, og
- foreskriver, at de kompetente myndigheder i den pågældende stat, som træffer afgørelse vedrørende ansøgninger om indrejsetilladelse med henblik på etablering, indgivet i henhold til nævnte aftale på ankomststedet i denne stat af tjekkiske statsborgere, der ikke har nogen indrejseattest, kun kan udstede en indrejsetilladelse på et andet grundlag end Immigration Rules, såfremt ansøgningen klart og åbenbart opfylder de samme materielle kriterier, som ville være blevet anvendt på ansøgningen om forudgående indrejseattest.
42 For at give en formålstjenlig besvarelse af de således omformulerede spørgsmål, skal det undersøges, i hvilket omfang værtsmedlemsstaten uden at handle i strid med betingelsen i slutningen af den første sætning i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, kan anvende sin egen lovgivning vedrørende indrejse, ophold og etablering på tjekkiske statsborgere, der gør aftalens artikel 45, stk. 3, gældende.
43 I denne forbindelse bemærkes, at i henhold til ordlyden af associeringsaftalens artikel 45, stk. 4, litra a) og c), vedrører forbuddet mod forskelsbehandling i nævnte bestemmelses stk. 3 retten til at optage virksomhed inden for industri, handel, håndværk og liberale erhverv og at udøve denne ret som selvstændig erhvervsdrivende samt retten til at oprette og lede virksomheder.
44 En tjekkisk statsborgers ret til at optage og udøve økonomisk virksomhed, som ikke henhører under arbejdsmarkedet, forudsætter, at han har ret til at indrejse og opholde sig i værtsmedlemsstaten. Under disse omstændigheder skal rækkevidden af associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, fastlægges.
Rækkevidden af associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, og problemet om, hvorvidt fortolkningen af EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) eventuelt kan udvides til at omfatte denne bestemmelse
45 J. Barkoci og M. Malik har anført, at den ret, som de påberåber sig på grundlag af associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, svarer til etableringsretten, der er reguleret i traktatens artikel 52. De har i denne forbindelse gjort gældende, at det forhold, at der ikke i nævnte artikel 52 er henvist til en ret til indrejse, ikke har hindret Domstolen i at udtale, at denne bestemmelse direkte tillægger statsborgerne i medlemsstaterne en ret til at rejse ind på en anden medlemsstats område og opholde sig der, uafhængigt af, om værtsmedlemsstaten har udstedt en indrejsetilladelse (dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, præmis 31 og 32).
46 For at kunne benytte sig af etablerings- og opholdsretten, der følger direkte af associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, er det ifølge J. Barkoci og M. Malik tilstrækkeligt, at den berørte tjekkiske statsborgers virksomhed er virkelig og reel, uden at der derudover kan stilles særlige krav om minimumsindtægt. Det fremgår af afgørelserne truffet af Secretary of State, som henholdsvis J. Barkoci og M. Malik har anfægtet, at de erhvervsmæssige aktiviteter, som de udøvede, på det tidspunkt hvor de endnu ikke var blevet pålagt nogen begrænsning i deres ret til at udøve sådanne aktiviteter, langt fra var af marginal og underordnet karakter.
47 J. Barkoci og M. Malik har medgivet, at de omhandlede rettigheder er omfattet af den begrænsning, som er fastsat i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1. Medlemsstaterne kan imidlertid kun vedtage bestemmelser om indrejse, ophold og etablering for fysiske personer, såfremt de ikke begrænser disse rettigheder på en urimelig og overdreven måde. En fortolkning, hvorefter udøvelsen af retten til at etablere sig i en medlemsstat uden dér at blive udsat for forskelsbehandling, er undergivet de kompetente myndigheders ubegrænsede skønsmæssige beføjelse, vil ifølge sagsøgerne resultere i, at rækkevidden af aftalens kapitel om etablering udhules.
48 Det forhold, at værtsmedlemsstatens kompetente myndigheder anvender deres nationale udlændingelovgivning, som kræver, at tjekkiske statsborgere indhenter en indrejse- og opholdstilladelse, er ifølge J. Barkoci og M. Malik derfor i sig selv medvirkende til at gøre de ved associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, anerkendte rettigheder indholdsløse.
49 Det Forenede Kongeriges regering, de øvrige regeringer, som har indgivet indlæg for Domstolen, og Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at det følger af formålet med samt den generelle opbygning af associeringsaftalen, at dens artikel 45, stk. 3, og artikel 59, stk. 1, skal fortolkes i sammenhæng. De har i denne forbindelse bl.a. påpeget, at da associeringsaftalens artikel 38 har udelukket enhver ret til adgang til værtsmedlemsstatens arbejdsmarked, er en national kontrolordning, baseret på en forpligtelse til at ansøge om forudgående indrejse- og opholdstilladelse, nødvendig for at sikre, at associeringsaftalens bestemmelser om etablering ikke bliver påberåbt af tjekkiske statsborgere, som reelt har til hensigt ad denne vej at få adgang til dette marked som arbejdstagere.
50 Det bemærkes, at i overensstemmelse med Domstolens faste praksis vedrørende fortolkningen af såvel traktatens bestemmelser som af aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541) indebærer retten til national behandling for så vidt angår etablering, som defineret i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, hvis ordlyd er sammenlignelig eller analog med traktatens artikel 52, en ret til indrejse og en ret til ophold, som er afledt af etableringsretten, for tjekkiske statsborgere, der ønsker at udøve virksomhed inden for industri, handel, håndværk og liberale erhverv i en medlemsstat (jf. Royer-dommen, præmis 31 og 32, og dom af 11.5.2000, sag C-37/98, Savas, Sml. I, s. 2927, præmis 60 og 63).
51 Det skal dog tillige bemærkes, at ifølge fast retspraksis er den blotte lighed mellem ordlyden af en bestemmelse i en af traktaterne om oprettelse af Fællesskaberne og af en international aftale mellem Fællesskabet og et tredjeland ikke tilstrækkeligt til at tillægge aftalens ordlyd den samme betydning som ordlyden af traktaterne (jf. dom af 9.2.1982, sag 270/80, Polydor og RSO, Sml. s. 329, præmis 14-21, af 26.10.1982, sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641, præmis 29, 30 og 31, og af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, præmis 11-20).
52 Af denne retspraksis fremgår, at udvidelsen af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten til at omfatte en bestemmelse, der er affattet i sammenlignelige, lignende eller endog de samme vendinger, i en overenskomst indgået af Fællesskabet med et tredjeland, bl.a. afhænger af det formål, der forfølges med hver enkelt bestemmelse inden for dens særlige rammer. I denne henseende er dels sammenligningen af overenskomstens formål og den sammenhæng, hvori den indgår, dels traktatens formål af stor betydning (jf. Metalsa-dommen, præmis 11).
53 Associeringsaftalen tilsigter udelukkende at skabe en passende ramme for Den Tjekkiske Republiks gradvise integration i Fællesskabet med henblik på dens eventuelle tiltrædelse af sidstnævnte, mens traktatens formål er oprettelse af et indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed af varer, personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne [jf. EF-traktatens artikel 3, litra c) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra c), EF]].
54 Det følger desuden af ordlyden af associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, at retten til indrejse og ophold for tjekkiske statsborgere, som er afledt af etableringsretten, ikke er ubegrænsede rettigheder, da deres udøvelse i givet fald kan begrænses af værtsmedlemsstatens nationale regler om tjekkiske statsborgeres indrejse, ophold og etablering.
55 Det følger af det foregående, at fortolkningen af traktatens artikel 52, således som den fremgår af Domstolens praksis, ikke kan udvides til at omfatte associeringsaftalens artikel 45, stk. 3.
56 J. Barkoci's og M. Malik's argumentation, hvorefter en medlemsstats kompetente myndigheders anvendelse af nationale udlændingebestemmelser, som kræver indrejse- og opholdstilladelse for tjekkiske statsborgere, i sig selv kan gøre de rettigheder, som anerkendes for sidstnævnte i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, indholdsløse, kan derfor ikke tiltrædes.
57 Det er imidlertid korrekt, således som det fremgår af associeringsaftalens artikel
59, stk. 1, at en værtsmedlemsstats kompetence til at anvende sine interne regler vedrørende indrejse, ophold og etablering for fysiske personer på ansøgninger hidrørende fra tjekkiske statsborgere, udtrykkeligt er betinget af, at de ikke anvendes på en sådan måde, at fordelene for Den Tjekkiske Republik i henhold til aftalen reduceres til nul eller begrænses.
58 Spørgsmålet er herefter, om de begrænsninger, som værtsmedlemsstatens udlændingelovgivning indebærer for etableringsretten, hvilken ret tjekkiske statsborgere er tillagt direkte ved associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, og for den deraf afledte ret til indrejse og ophold, er forenelige med den udtrykkelige betingelse i nævnte aftales artikel 59, stk. 1.
Hvorvidt det er foreneligt med betingelsen i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, at begrænse etableringsretten, således som det er sket ved værtsmedlemsstatens nationale udlændingelovgivning
59 Det er i denne henseende vigtigt at undersøge, om de udlændingeregler, der anvendes af de kompetente nationale myndigheder, og i henhold til hvilke en tjekkisk statsborger forud for afrejsen til værtsmedlemsstaten skal indhente en indrejseattest, hvis udstedelse er undergivet en prøvelse af materielle betingelser som dem, der er fastsat i paragraph 212 i Immigration Rules, er egnede til at realisere det tilsigtede formål, og om de med henblik på dette formål udgør et indgreb, som kunne skade selve kernen i de rettigheder, som associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, tillægger tjekkiske statsborgere, ved at gøre udøvelsen af disse rettigheder umulig eller overdrevent vanskelig.
60 J. Barkoci og M. Malik har sammen med Kommissionen gjort gældende, at det forhold, at en tjekkisk statsborger, som ønsker at etablere sig i en medlemsstat, nægtes indrejse af den rent formelle grund, at han ikke før sin afrejse til den pågældende medlemsstat har opnået en indrejseattest, åbenbart overskrider de grænser, som associeringsaftalen fastsætter for denne stats kompetente myndigheder med henblik på det tilsigtede formål, eftersom den pågældende statsborger opfyldte de øvrige materielle betingelser i de nationale udlændingeregler vedrørende den omhandlede selvstændige virksomheds særlige karakter og økonomiske levedygtighed.
61 Med henblik på at kunne afgøre, om denne argumentation kan tiltrædes, skal det først bemærkes, at eftersom associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, kun finder anvendelse på personer, som udelukkende udøver selvstændig virksomhed i overensstemmelse med aftalens artikel 45, stk. 4, litra a), nr. i), sidste punktum, er det nødvendigt at fastslå, om de personer, som denne bestemmelse retter sig mod, har til hensigt at udøve virksomhed som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten.
62 Anvendelsen af en national ordning med forudgående kontrol af den præcise karakter af ansøgerens påtænkte virksomhed forfølger for så vidt et lovligt formål, idet den gør det muligt at begrænse udøvelsen af retten til indrejse og ophold for tjekkiske statsborgere, der påberåber sig associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, til de personer, som bestemmelsen tager sigte på.
63 Hvad nærmere angår de materielle betingelser i paragraph 212 i Immigration Rules kan det fastslås, således som Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har gjort gældende, at de har til formål at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at efterprøve, om en tjekkisk statsborger, som ønsker at etablere sig i Det Forenede Kongerige, reelt har til hensigt at påbegynde selvstændig erhvervsvirksomhed, uden samtidig at udøve lønnet beskæftigelse eller modtage offentlig støtte, og om han fra begyndelsen råder over tilstrækkelige økonomiske midler, og at der er rimelige udsigter for den planlagte virksomhed. Endvidere er materielle betingelser som dem, der er opstillet i paragraph 212, egnede til at sikre opfyldelsen af et sådant formål.
64 Såfremt det inden for rammerne af en sådan ordning med forudgående kontrol viser sig, at en tjekkisk statsborger, som har indgivet en formelt korrekt ansøgning om indrejsetilladelse med henblik på etablering, opfylder de materielle betingelser, som er fastsat i denne henseende i værtsmedlemsstatens udlændingelovgivning, indebærer overholdelsen af den udtrykkelige betingelse i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, at de nationale kompetente myndigheder har pligt til at indrømme ham ret til at etablere sig som selvstændig erhvervsdrivende og at meddele ham indrejse- og opholdstilladelse med henblik herpå.
65 Endvidere indebærer en sådan kontrolordning detaljerede undersøgelser, som, bl.a. af sproglige grunde, ville være vanskelige at foretage af Immigration Officer på ankomststedet i Det Forenede Kongerige. Kravet om, at undersøgelsen af de materielle betingelser skal foretages i Den Tjekkiske Republik, letter adgangen til oplysninger om situationen for tjekkiske statsborgere, som ønsker at etablere sig i Det Forenede Kongerige.
66 Det følger af det foregående, at nationale regler, som kræver, at en tjekkisk statsborger forud for afrejsen til værtsmedlemsstaten skal have opnået en indrejseattest, hvis udstedelse er undergivet en prøvelse af materielle betingelser som dem, der er fastsat i paragraph 212 i Immigration Rules, må anses for forenelige med associeringsaftalen.
67 For så vidt angår beføjelsen for de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten til at nægte at udstede en indrejsetilladelse til en tjekkisk statsborger, som har ansøgt herom ved sin ankomst til den pågældende stat, med den begrundelse, at han ikke i sit hjemland har opnået en indrejseattest med henblik på etablering, bemærkes, som det fremgår af denne doms præmis 22 og 23, at selv om J. Barkoci og M. Malik aldrig havde ansøgt om nogen form for tilladelse til at indrejse til Det Forenede Kongerige, foretog de nationale kompetente udlændingemyndigheder, i henhold til deres skønsmæssige beføjelse, alligevel en individuel prøvelse af deres ansøgning om indrejsetilladelse indgivet henholdsvis fem og tre måneder efter deres fysiske indrejse på nationalt område, med henblik på at undersøge, om der var grundlag for at meddele dem indrejsetilladelse på et andet grundlag end Immigration Rules, med den begrundelse, at de klart og åbenbart opfyldte de øvrige betingelser i paragraph 212 i Immigration Rules.
68 En prøvelse som den i hovedsagen foretagne af den individuelle situation for tjekkiske statsborgere, der ikke er i besiddelse af en indrejseattest, synes at være i overensstemmelse med de britiske myndigheders fleksible praksis på området. Det Forenede Kongeriges regering har under retsmødet anført, at Secretary of State sædvanligvis anlægger en skønsmæssig vurdering af ansøgninger om indrejsetilladelse med henblik på etablering indgivet i henhold til associeringsaftalen på ankomststedet i Det Forenede Kongerige.
69 Under disse omstændigheder og uden at det er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, giver de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten mulighed for at nægte en tjekkisk statsborger uden en indrejseattest adgang til dens område, er det tilstrækkeligt at undersøge, om de britiske myndigheders anvendelse af nationale udlændingeregler i sin helhed, herunder Secretary of State's skønsudøvelse med henblik på at fastslå, om betingelsen om besiddelse af en indrejseattest kan fraviges i enkelte tilfælde, synes at være i overensstemmelse med den betingelse, der er fastsat i artikel 59, stk. 1, første punktum in fine.
Hvorvidt den måde, hvorpå Secretary of State udøver sin skønsmæssige beføjelse, er forenelig med associeringsaftalens artikel 59, stk. 1
70 Det er vigtigt at bemærke, således som det er anført i denne doms præmis 62-66, at en ordning med forudgående kontrol som den, der er foreskrevet i Immigration Rules, hvorved værtsmedlemsstaten betinger udstedelsen af en forudgående indrejseattest og senere en indrejsetilladelse af de kompetente udlændingemyndigheders prøvelse af, om ansøgeren reelt har til hensigt at udøve selvstændig og økonomisk levedygtig virksomhed i den pågældende stat, i princippet er forenelig med associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, sammenholdt med artikel 59, stk. 1.
71 Eftersom gennemførelsen af den forebyggende foranstaltning har udmøntet sig i en vurdering af den individuelle situation for en tjekkisk statsborger uden indrejseattest, vil der endvidere kunne udstedes indrejsetilladelse til sidstnævnte på et andet grundlag end Immigration Rules i det tilfælde - idet de materielle betingelser for etablering i værtsmedlemsstatens udlændingelovgivning klart og åbenbart er opfyldt - hvor afslaget på ansøgningen, der alene er begrundet med, at den pågældende statsborger ikke havde opnået en forudgående indrejseattest, opfylder rent formelle krav.
72 I det omfang værtsmedlemsstatens kompetente udlændingemyndigheder følger en politik, hvorefter det obligatoriske krav om besiddelse af indrejseattest kan fraviges, synes det at være sammenhængende med logikken i en ordning med forudgående kontrol samt begrundet med hensyn til associeringsaftalen, at disse myndigheder under udøvelsen af deres skøn vedrørende ansøgerens individuelle situation foretager en mindre omfattende prøvelse af berettigelsen af en ansøgning om etablering indgivet i henhold til den omhandlede aftale på ankomststedet i medlemsstaten end den prøvelse, der foretages i det tilfælde, hvor der er tale om en ansøgning om indrejseattest indgivet af en tjekkisk statsborger i hjemlandet.
73 Nødvendigheden af, at tjekkiske statsborgere åbenbart godtgør, at deres bestræbelser på at etablere sig i værtsmedlemsstaten i henhold til associeringsaftalen er berettiget, med forbehold af den retslige legalitetskontrol af den afgørelse, som de kompetente udlændingemyndigheder har truffet i denne henseende, gør det derfor ikke umuligt eller overdrevent vanskeligt for de nævnte statsborgere at udøve de rettigheder, som de er tillagt ved associeringsaftalens artikel 45, stk. 3.
74 Det følger heraf, at associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, og artikel 59, stk. 1, ikke er til hinder for, at værtsmedlemsstatens kompetente udlændingemyndigheder kræver, at en tjekkisk statsborger forud for sin afrejse til denne stat har opnået en forudgående indrejseattest, hvis udstedelse er betinget af en undersøgelse af de materielle betingelser for etablering, såsom dem, der er foreskrevet i paragraph 212 i Immigration Rules, forudsat at disse myndigheder udøver deres skønsmæssige beføjelse i forhold til ansøgninger om indrejse med henblik på etablering, som er indgivet i henhold til nævnte aftale, på ankomststedet i denne stat således, at indrejsetilladelse kan udstedes til en tjekkisk statsborger på et andet grundlag end Immigration Rules, såfremt hans ansøgning klart og åbenbart opfylder de samme materielle betingelser, som skulle have været opfyldt, hvis han havde ansøgt om en indrejseattest i Den Tjekkiske Republik.
Hvorvidt det er foreneligt med ligebehandlingsreglen i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, at kræve indgivelse af en ny formelt korrekt ansøgning om etablering
75 J. Barkoci og M. Malik har endvidere anført, at den trussel om »udvisning« fra værtsmedlemsstatens område, som blev gjort gældende over for dem i denne sag på trods af deres faktiske ophold i Det Forenede Kongerige, kunne gribe alvorligt ind i deres muligheder for at drive en allerede etableret virksomhed, hvilket ikke er tilfældet for nogen af de foranstaltninger, som kan pålægges britiske statsborgere, der driver en tilsvarende virksomhed.
76 Det skal derfor undersøges, om det er foreneligt med reglen om ligebehandling i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, at stille krav om, at en tjekkisk statsborger, som ikke forud for sin afrejse til værtsmedlemsstaten har opnået en indrejseattest eller indrejsetilladelse på andet grundlag end Immigration Rules ved ankomststedet i denne stat, skal indgive en ny formelt korrekt ansøgning om etablering i sit hjemland, eller i et andet land, eftersom et sådant krav ikke kan pålægges værtsmedlemsstatens statsborgere.
77 Det skal i denne forbindelse bemærkes, således som det er anført i denne doms præmis 22, at J. Barkoci og M. Malik i overensstemmelse med section 11(1) i Immigration Act, ikke blev anset for at være indrejst på Det Forenede Kongeriges område, og at deres ansøgninger om opholdstilladelse derfor blev behandlet som førstegangsansøgninger om indrejsetilladelse. I modsætning til det af J. Barkoci og M. Malik anførte skal det fastslås, at inden for rammerne af en national ordning, som er baseret på passende kontrolforanstaltninger, der gennemføres forud for en tjekkisk statsborgers afrejse til værtsmedlemsstaten, kan en eventuel midlertidig fysisk tilladelse til indrejse for nævnte person, når han ikke er i besiddelse af indrejseattest til denne stats område, på ingen måde sidestilles med en egentlig indrejsetilladelse til den pågældende stat.
78 Undersøgelsen af, hvorvidt en national kontrolordning for indvandring, som er baseret på en forpligtelse til at ansøge om forudgående tilladelse til indrejse, er forenelig med associeringsaftalen, berøres ikke af den omstændighed, at en tjekkisk statsborger, der afventer udfaldet af en klage over et tidligere afslag på indrejse til den pågældende medlemsstat, som blev truffet på et andet grundlag, har opnået midlertidig tilladelse til indrejse til denne stat, forud for sin indgivelse af ansøgning om etablering, og opnået tilladelse til at arbejde eller modtage offentlige midler, ud fra et ønske om at udvise respekt for menneskelig værdighed og solidaritet (jf. i denne retning dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, præmis 31, og af 16.12.1992, sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781, præmis 12-17).
79 J. Barkoci og M. Malik kan derfor ikke henvise til det ene forhold, at de blev meddelt midlertidig indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige, med henblik på at gøre gældende, at de har erhvervet ret til at etablere sig som selvstændige erhvervsdrivende på denne medlemsstats område, hvilken ret kan blive krænket ved kravet om indgivelse af en formelt korrekt ny ansøgning om indrejseattest i deres hjemland eller i givet fald i et andet land.
80 Det bemærkes, at Domstolen vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed har fastslået, at undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 48, stk. 3 (efter ændring nu artikel 39, stk. 3, EF), giver medlemsstaterne beføjelse til, for at varetage de i bestemmelsen nævnte hensyn, navnlig til den offentlige orden, at træffe foranstaltninger over for andre medlemsstaters statsborgere, som de ikke kan bringe i anvendelse over for deres egne statsborgere, idet staten ikke kan udvise sine egne borgere fra sit område eller forbyde dem indrejse (jf. dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, præmis 22, af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, præmis 7, af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265, præmis 22, af 17.6.1997, forenede sager C-65/95 og C-111/95, Shingara og Radiom, Sml. I, s. 3343, præmis 28, og af 16.7.1998, sag C-171/96, Pereira Roque, Sml. I, s. 4607, præmis 37).
81 Denne forskel i behandlingen af statens egne borgere og statsborgere i andre medlemsstater er i overensstemmelse med det folkeretlige princip om, at en stat ikke kan nægte sine egne statsborgere indrejse og ophold på sit område, og traktaten kan ikke antages at have fraveget dette princip for så vidt angår medlemsstaternes indbyrdes forhold (jf. Van Duyn-dommen, præmis 22, og Pereira Roque-dommen, præmis 38).
82 Af samme grunde kan en sådan forskel i behandlingen til fordel for værtsmedlemsstatens statsborgere ikke anses for at være uforenelig med associeringsaftalens artikel 45, stk. 3.
83 Det følger af ovenstående, at det andet, fjerde, femte og syvende spørgsmål skal besvares således:
- Etableringsretten, således som den er defineret i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, indebærer en deraf afledt indrejse- og opholdsret, som er tillagt tjekkiske statsborgere, der ønsker at udøve virksomhed inden for industri, handel, håndværk og liberale erhverv i en medlemsstat. Det følger imidlertid af nævnte aftales artikel 59, stk. 1, at retten til indrejse og ophold ikke er ubegrænsede rettigheder, da deres udøvelse i givet fald kan begrænses af værtsmedlemsstatens bestemmelser om tjekkiske statsborgeres indrejse, ophold og etablering.
- Associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, sammenholdt med artikel 59, stk. 1, er i princippet ikke til hinder for en ordning med forudgående kontrol, som indebærer, at de kompetente udlændingemyndigheder kun kan udstede en indrejsetilladelse, såfremt ansøgeren godtgør, at han reelt har til hensigt at påbegynde selvstændig erhvervsvirksomhed uden samtidig at udøve lønnet beskæftigelse eller modtage offentlig støtte, at han fra begyndelsen råder over tilstrækkelige økonomiske midler, og at der er rimelige udsigter for den planlagte virksomhed. Materielle betingelser som dem, der er fastsat i paragraph 212 i Immigration Rules, har netop til formål at give de kompetente myndigheder mulighed for at foretage en sådan kontrol og er egnede til at sikre, at et sådant mål kan nås.
- Betingelsen i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, første punktum in fine, skal fortolkes således, at forpligtelsen til forud for afrejsen til værtsmedlemsstaten at indhente en indrejseattest, hvis udstedelse er betinget af en undersøgelse af materielle betingelser for etablering som dem, der er fastsat i paragraph 212 i Immigration Rules, har hverken til formål eller til følge at gøre tjekkiske statsborgeres udøvelse af de rettigheder, som de er tillagt ved associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, umulig eller overdrevent vanskelig, forudsat at værtsmedlemsstatens kompetente myndigheder udøver deres skønsmæssige beføjelse i forhold til ansøgninger om indrejse med henblik på etablering, som er indgivet i henhold til den nævnte aftale, på ankomststedet i denne stat, således at indrejsetilladelse kan udstedes til en tjekkisk statsborger, der ikke er i besiddelse af indrejseattest, på et andet grundlag end Immigration Rules, såfremt hans ansøgning klart og åbenbart opfylder de samme materielle betingelser, som skulle have været opfyldt, hvis han havde ansøgt om en indrejseattest i Den Tjekkiske Republik.
Det tredje og sjette spørgsmål
84 Under hensyn til besvarelserne af det første, andet, fjerde, femte og syvende spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje og sjette spørgsmål. Den forelæggende ret har kun anmodet om en besvarelse af det tredje spørgsmål, såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og det sjette spørgsmål er kun stillet med henblik på det tilfælde, som ikke foreligger i denne sag, hvor en tjekkisk statsborger er blevet meddelt afslag på indrejsetilladelse til en medlemsstats område, hvor han ønsker at etablere sig som selvstændig erhvervsdrivende i henhold til associeringsaftalen, på et andet grundlag end den omstændighed, at nævnte statsborger ikke er i besiddelse af en forudgående indrejseattest.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
85 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den belgiske regering, den tyske regering, den franske regering, den irske regering, den italienske regering, den nederlandske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), ved kendelse af 29. marts 1999, for ret:
1) Artikel 45, stk. 3, i europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og medlemsstaterne på den ene side og Den Tjekkiske Republik på den anden side, som indgået og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådet og Kommissionens afgørelse 94/910/EKSF, EF, Euratom af 19. december 1994, skal fortolkes således, at den med hensyn til aftalens anvendelsesområde opstiller et præcist og ubetinget princip, der er tilstrækkelig operationelt til at kunne anvendes af en national domstol, og som derfor kan regulere borgernes retsstilling. Den direkte virkning, som nævnte bestemmelse derfor bør tillægges, indebærer, at tjekkiske statsborgere, som gør den gældende, kan påberåbe sig den for værtsmedlemsstatens domstole, selv om myndighederne i denne stat fortsat har kompetence til på nævnte statsborgere at anvende national lovgivning vedrørende indrejse, ophold og etablering i overensstemmelse med nævnte aftales artikel 59, stk. 1.
2) Etableringsretten, således som den er defineret i associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, indebærer en deraf afledt indrejse- og opholdsret, som er tillagt tjekkiske statsborgere, der ønsker at udøve virksomhed inden for industri, handel, håndværk og liberale erhverv i en medlemsstat. Det følger imidlertid af nævnte aftales artikel 59, stk. 1, at retten til indrejse og ophold ikke er ubegrænsede rettigheder, da deres udøvelse i givet fald kan begrænses af værtsmedlemsstatens bestemmelser om tjekkiske statsborgeres indrejse, ophold og etablering.
3) Associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, sammenholdt med artikel 59, stk. 1, er i princippet ikke til hinder for en ordning med forudgående kontrol, som indebærer, at de kompetente udlændingemyndigheder kun kan udstede en indrejsetilladelse, såfremt ansøgeren godtgør, at han reelt har til hensigt at påbegynde selvstændig erhvervsvirksomhed uden samtidig at udøve lønnet beskæftigelse eller modtage offentlig støtte, at han fra begyndelsen råder over tilstrækkelige økonomiske midler, og at der er rimelige udsigter for den planlagte virksomhed. Materielle betingelser som dem, der er fastsat i paragraph 212 i United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395), har netop til formål at give de kompetente myndigheder mulighed for at foretage en sådan kontrol og er egnede til at sikre, at et sådant mål nås.
4) Betingelsen i associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, første punktum in fine, skal fortolkes således, at forpligtelsen til forud for afrejsen til værtsmedlemsstaten at indhente en indrejseattest, hvis udstedelse er betinget af en undersøgelse af materielle betingelser for etablering som dem, der er fastsat i paragraph 212 i Immigration Rules, har hverken til formål eller til følge at gøre tjekkiske statsborgeres udøvelse af de rettigheder, som de er tillagt ved associeringsaftalens artikel 45, stk. 3, umulig eller overdrevent vanskelig, forudsat at værtsmedlemsstatens kompetente myndigheder udøver deres skønsmæssige beføjelse i forhold til ansøgninger om indrejse med henblik på etablering, som er indgivet i henhold til den nævnte aftale, på ankomststedet i denne stat, således at indrejsetilladelse kan udstedes til en tjekkisk statsborger, der ikke er i besiddelse af indrejseattest, på et andet grundlag end Immigration Rules, såfremt hans ansøgning klart og åbenbart opfylder de samme materielle betingelser, som skulle have været opfyldt, hvis han havde ansøgt om en indrejseattest i Den Tjekkiske Republik.