62023TJ0535_RES
Υπόθεση T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.καιÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (ένατο πενταμελές τμήμα) της 12ης Νοεμβρίου 2025
«Περιβάλλον – Κανονισμός (ΕΕ) 2022/2577 σχετικά με τη θέσπιση πλαισίου για την επιτάχυνση της ανάπτυξης ανανεώσιμης ενέργειας – Αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης – Άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1367/2006 – Απόρριψη της αιτήσεως – Πράξη εκδοθείσα βάσει του άρθρου 122, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Πράξη μη δυνάμενη να αποτελέσει αντικείμενο αίτησης εσωτερικής επανεξέτασης – Άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1367/2006 – Έννοια της διοικητικής πράξης – Άρθρο 9, παράγραφος 3, της σύμβασης του Aarhus – Άρθρο 2, παράγραφος 2, της σύμβασης του Aarhus – Πράξη που εκδίδεται “υπό νομοθετική ιδιότητα”»
Περιβάλλον – Σύμβαση του Aarhus – Εφαρμογή στα όργανα της Ένωσης – Δυνατότητα των μη κυβερνητικών οργανώσεων να ζητούν την εσωτερική επανεξέταση διοικητικών πράξεων στον τομέα του περιβάλλοντος – Αντικείμενο της επανεξέτασης – Διοικητική πράξη – Έννοια – Πράξη η οποία δεν εκδίδεται από όργανο που ενεργεί υπό νομοθετική ιδιότητα – Έννοια της νομοθετικής ιδιότητας – Λειτουργική ερμηνεία – Κριτήρια
(Άρθρο 16 § 1, ΣΕΕ· άρθρα 122 § 1, και 289 ΣΛΕΕ· Σύμβαση του Aarhus, άρθρο 2 § 2· κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 1367/2006, άρθρο 2 § 1, στοιχεία γʹ, στʹ, και ζʹ, και άρθρο 10, και 2021/1767· κανονισμός 2022/2577 του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 23-37, 43-91)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ερμηνεία – Μέθοδοι – Ερμηνεία υπό το πρίσμα των διεθνών συμφωνιών που έχει συνάψει η Ένωση – Ερμηνεία του κανονισμού 1367/2006 υπό το πρίσμα της σύμβασης για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέματα περιβάλλοντος (Σύμβαση του Aarhus)
(Άρθρο 3 § 5 ΣΕΕ· Σύμβαση του Aarhus, άρθρα 2 § 2, και 9 §§ 3 και 4· κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 1, στοιχείο ζʹ)
(βλ. σκέψεις 38-42)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο επικυρώνει τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τις οποίες απορρίφθηκαν οι αιτήσεις εσωτερικής επανεξέτασης του κανονισμού 2022/2577 (
1
) τις οποίες υπέβαλαν διάφορες μη κερδοσκοπικές ενώσεις που προάγουν την προστασία του περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει για πρώτη φορά την έννοια της «διοικητικής πράξης» κατά τον κανονισμό Aarhus (
2
), αφότου η έννοια αυτή τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2021/1767 (
3
), ο οποίος διεύρυνε το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας εσωτερικής επανεξέτασης.
Εξαιτίας του πολέμου της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, σημειώθηκε το 2022 αιφνίδια και σημαντική διακοπή των ροών φυσικού αερίου από τη Ρωσία. Στο πλαίσιο αυτό, τον Δεκέμβριο του 2022 το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 2022/2577, ο οποίος θεσπίζει, μεταξύ άλλων, εξαιρέσεις από ορισμένες υποχρεώσεις αξιολόγησης που προβλέπονται στην περιβαλλοντική νομοθεσία της Ένωσης, προκειμένου να επιταχυνθεί βραχυπρόθεσμα ο ρυθμός ανάπτυξης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
Τον Φεβρουάριο του 2023 οι προσφεύγουσες υπέβαλαν στο Συμβούλιο, βάσει του κανονισμού Aarhus, δύο αιτήσεις εσωτερικής επανεξέτασης του κανονισμού 2022/2577. Με αποφάσεις της 13ης Ιουνίου 2023, το Συμβούλιο απέρριψε τις εν λόγω αιτήσεις ως απαράδεκτες και, επικουρικώς, ως αβάσιμες (στο εξής: προσβαλλόμενες αποφάσεις). Με τις προσφυγές τους ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, οι προσφεύγουσες ζητούν την ακύρωση των ως άνω αποφάσεων.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν το Συμβούλιο εσφαλμένως απέρριψε τις αιτήσεις εσωτερικής επανεξέτασης του κανονισμού 2022/2577 ως απαράδεκτες για τον λόγο ότι δεν αφορούσαν πράξη δυνάμενη να αποτελέσει αντικείμενο τέτοιας επανεξέτασης, ήτοι «διοικητική πράξη» κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού Aarhus.
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, καθώς και οι στόχοι και ο σκοπός που επιδιώκει η πράξη της οποίας αποτελεί μέρος.
Όσον αφορά τη γραμματική ερμηνεία, ο κανονισμός Aarhus ορίζει τη «διοικητική πράξη» ως «οποιαδήποτε μη νομοθετική πράξη που εκδίδεται από θεσμικό όργανο ή οργανισμό της Ένωσης, η οποία παράγει έννομα αποτελέσματα και έχει εξωτερική ισχύ και περιέχει διατάξεις που μπορεί να αντιτίθενται στο περιβαλλοντικό δίκαιο». Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης όρισε την έννοια αυτή κατ’ αντιδιαστολή προς την έννοια της «νομοθετικής πράξης», χωρίς ωστόσο να παραπέμπει στην κατηγορία των πράξεων που εκδίδονται σύμφωνα με τη συνήθη ή με ειδική νομοθετική διαδικασία κατά την έννοια του άρθρου 289 ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία, ο κανονισμός Aarhus δεν εφαρμόζεται στα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτά ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα. Επομένως, οι πράξεις οι οποίες εκδίδονται από όργανα που ενεργούν υπό τις ανωτέρω ιδιότητες δεν μπορούν να συνιστούν διοικητικές πράξεις κατά την έννοια του κανονισμού Aarhus.
Επιπλέον, μολονότι κατά την έκδοση του κανονισμού 2021/1767, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας εσωτερικής επανεξέτασης με σκοπό να εναρμονίσει το δίκαιο της Ένωσης με τις διατάξεις της σύμβασης του Aarhus, εντούτοις, δεν είχε την πρόθεση να τροποποιήσει την εξαίρεση των νομοθετικών πράξεων από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διαδικασίας.
Περαιτέρω, το γεγονός ότι ο ορισμός της έννοιας «περιβαλλοντικό δίκαιο» στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, του κανονισμού Aarhus αναφέρεται, σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις, σε «νομοθεσία» ή σε «νομοθετική διάταξη» δεν σημαίνει ότι η έννοια αυτή περιορίζεται, για τους σκοπούς της εφαρμογής του κανονισμού, σε νομοθετικές πράξεις, κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, μολονότι είναι αληθές ότι μια νομοθετική πράξη κατά την έννοια του άρθρου 289 ΣΛΕΕ δεν συνιστά διοικητική πράξη κατά την έννοια και για την εφαρμογή του κανονισμού Aarhus, εντούτοις, από τη συστηματική ερμηνεία δεν προκύπτει ότι η έννοια της «νομοθετικής ιδιότητας» που μνημονεύεται στον κανονισμό Aarhus συμπίπτει απολύτως με την κατηγορία των νομοθετικών πράξεων που ορίζονται στην ως άνω διάταξη.
Όσον αφορά την τελολογική ερμηνεία, ο κανονισμός Aarhus έχει ως αντικείμενο την εφαρμογή των διαλαμβανομένων στο άρθρο 9, παράγραφος 3, της σύμβασης του Aarhus. Κατά την εν λόγω διάταξη, κάθε μέρος εξασφαλίζει ότι το κοινό, σε περίπτωση που πληροί τα κριτήρια που τυχόν καθορίζονται στο εθνικό του δίκαιο, διαθέτει πρόσβαση σε διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες προκειμένου να προσβάλλει πράξεις και παραλείψεις των ιδιωτών και των δημόσιων αρχών, οι οποίες συνιστούν παράβαση διατάξεων του εθνικού του περιβαλλοντικού δικαίου.
Από τη Σύμβαση του Aarhus προκύπτει ότι το άρθρο της 9, παράγραφος 3, δεν εφαρμόζεται στις πράξεις των φορέων ή θεσμικών οργάνων που ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα, χωρίς περαιτέρω ορισμό της έννοιας της φράσης «νομοθετική ιδιότητα». Η δε ερμηνεία του όρου «νομοθεσία» κατά την έννοια πράξεως του δημόσιου διεθνούς δικαίου πρέπει να διατηρεί τον αυτοτελή χαρακτήρα της σε σχέση με το εσωτερικό δίκαιο των συμβαλλομένων μερών.
Κατά συνέπεια, πρέπει να υιοθετηθεί μια λειτουργική προσέγγιση της έννοιας της «νομοθετικής ιδιότητας», η οποία δεν εστιάζει μόνο στη φύση του οικείου φορέα, αλλά και στα καθήκοντα που ασκεί πράγματι το εν λόγω θεσμικό όργανο ή οργανισμός. Ως εκ τούτου, αν και το οργανικό κριτήριο αποτελεί ένδειξη για τον χαρακτηρισμό μιας πράξης ως νομοθετικής πράξης κατά την έννοια του κανονισμού Aarhus, πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη η ίδια η ουσία της πράξεως την οποία εκδίδει το εν λόγω θεσμικό όργανο ή οργανισμός.
Επομένως, ο όρος «νομοθετική ιδιότητα» κατά τον κανονισμό Aarhus δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικώς τις πράξεις που έχουν εκδοθεί σύμφωνα με τη συνήθη ή με ειδική νομοθετική διαδικασία κατά το άρθρο 289 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, ο όρος «διοικητική πράξη» κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του εν λόγω κανονισμού αναφέρεται σε οποιαδήποτε πράξη η οποία δεν έχει εκδοθεί από θεσμικό όργανο της Ένωσης που ενεργεί υπό νομοθετική ιδιότητα και δεν αντιδιαστέλλεται μόνον προς τις νομοθετικές πράξεις οι οποίες εκδίδονται σύμφωνα με τη συνήθη ή με ειδική νομοθετική διαδικασία κατά το άρθρο 289 ΣΛΕΕ.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν ο κανονισμός 2022/2577 συνιστά «διοικητική πράξη» κατά την έννοια του κανονισμού Aarhus.
Όσον αφορά το οργανικό κριτήριο, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι ο κανονισμός εκδόθηκε από το Συμβούλιο, θεσμικό όργανο στο οποίο οι Συνθήκες έχουν αναθέσει νομοθετικές αρμοδιότητες, από κοινού με το Κοινοβούλιο.
Όσον αφορά την ουσία του κανονισμού 2022/2577, το Γενικό Δικαστήριο παρατηρεί, κατά πρώτον, ότι ο κανονισμός εκδόθηκε βάσει του άρθρου 122, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα στον τομέα της οικονομικής πολιτικής με σκοπό την αντιμετώπιση σοβαρών δυσκολιών στον εφοδιασμό με προϊόντα του τομέα της ενέργειας. Η διάταξη αυτή παρέχει στο Συμβούλιο ευρεία διακριτική ευχέρεια, η οποία αποτελεί χαρακτηριστικό της άσκησης της νομοθετικής λειτουργίας, όσον αφορά τη θέσπιση μέτρων για την αντιμετώπιση σοβαρών οικονομικών δυσχερειών που απαιτούν πολιτικές επιλογές εμπίπτουσες στις αρμοδιότητες του νομοθέτη της Ένωσης. Επιπλέον, παρέχει στο Συμβούλιο την αρμοδιότητα, που ανήκει αποκλειστικώς στον νομοθέτη της Ένωσης, της ανάθεσης στην Επιτροπή εκτελεστικών αρμοδιοτήτων.
Το Γενικό Δικαστήριο προσθέτει ότι το περιεχόμενο των πράξεων που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 122, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ διαφέρει από εκείνο των εκτελεστικών και των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων που εκδίδονται δυνάμει των άρθρων 290 και 291 ΣΛΕΕ. Πράγματι, οι εξουσίες που απονέμονται στο Συμβούλιο στο πλαίσιο αυτό δεν προϋποθέτουν προηγούμενη εξουσιοδότηση με βασική νομοθετική πράξη. Εξάλλου, οι πράξεις που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 122, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν συνδέονται άρρηκτα με τις πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με το άρθρο 289, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, σε αντίθεση με τις κατ’ εξουσιοδότηση και τις εκτελεστικές πράξεις, η νομιμότητα των οποίων εξαρτάται από το τι έχει προβλέψει ο νομοθέτης.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη το περιεχόμενο του κανονισμού 2022/577, ο οποίος εκδόθηκε στο πλαίσιο της μειώσεως των παραδόσεων φυσικού αερίου από τη Ρωσία προς τα κράτη μέλη. Από αυτή την άποψη, ο κανονισμός περιλαμβάνει μέτρα απλούστευσης με σκοπό την παροχή κινήτρων για την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, θεσπίζοντας εξαιρέσεις από ορισμένες υποχρεώσεις αξιολόγησης οι οποίες προβλέπονται στην περιβαλλοντική νομοθεσία της Ένωσης.
Ως εκ τούτου, ορισμένα από τα μέτρα αυτά παρεκκλίνουν, προσωρινώς και σε συγκεκριμένα σημεία, από διατάξεις του παράγωγου δικαίου οι οποίες περιλαμβάνονται σε διάφορες οδηγίες και οι οποίες επιβάλλουν στάθμιση των εννόμων συμφερόντων πριν από τη χορήγηση άδειας για έργα δυνάμενα να βλάψουν το περιβάλλον. Ο κανονισμός 2022/2577 επιβάλλει, κατά τη στάθμιση αυτή, να αναγνωρίζεται η υπεροχή της παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Επομένως, ο εν λόγω κανονισμός συνιστά πράξη ιδιαίτερης φύσεως, δεδομένου ότι αναγνωρίζει την υπεροχή αυτή, καθιερώνοντας ένα τεκμήριο περί του ότι η ως άνω δραστηριότητα παραγωγής ενέργειας έχει χαρακτήρα υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος.
Το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι υφίστανται ορισμένα στοιχεία τα οποία αποδεικνύουν ότι οι εξουσίες που άσκησε το Συμβούλιο, κατά την έκδοση του κανονισμού 2022/2577, βάσει του άρθρου 122, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, εμπίπτουν στη νομοθετική δραστηριότητα. Επομένως, ο εν λόγω κανονισμός δεν συνιστά διοικητική πράξη κατά την έννοια του κανονισμού Aarhus και, ως εκ τούτου, το Συμβούλιο ορθώς απέρριψε ως απαράδεκτες τις αιτήσεις εσωτερικής επανεξέτασης που υπέβαλαν οι προσφεύγουσες.
(
1
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2022/2577 του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2022, σχετικά με τη θέσπιση πλαισίου για την επιτάχυνση της ανάπτυξης ανανεώσιμης ενέργειας (ΕΕ 2022, L 335, σ. 36).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (ΕΕ 2006, L 264, σ. 13), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2021/1767 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 2021 (ΕΕ 2021, L 356, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός Aarhus).
(
3
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2021/1767 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 2021, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1367/2006 που αφορά την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (ΕΕ 2021, L 356, σ. 1).