61999CC0324_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Com o presente pedido, o Bundesverwaltungsgericht (Alemanha) convida o Tribunal de Justiça a interpretar certas disposições do Regulamento (CEE) n.° 259/93, com vista a permitir-lhe verificar a conformidade com o direito comunitário do decreto do Governo do Land de Baden-Württemberg e do seu Ministro do Ambiente e dos Transportes, sobre a gestão de certos resíduos destinados a ser eliminados, que obrigam a uma fiscalização especial, e sobre a Agência para os Resíduos Especiais, de 12 de Setembro de 1996 .
2. Este decreto instituiu um procedimento vinculativo em matéria de tratamento de certos resíduos destinados a ser eliminados. No essencial, obriga os produtores e os detentores de resíduos perigosos estabelecidos no Land Baden-Württemberg a entregá-los, para serem incinerados, num centro de tratamento dependente do referido Land. Estes operadores ficam, portanto, privados da possibilidade de exportarem aquele tipo de resíduos para outro Estado-Membro para aí serem tratados.
3. Considerando não estar em condições de afirmar, de forma categórica, a conformidade do princípio base do decreto em litígio com o direito comunitário, designadamente com o artigo 29.° CE, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal quanto à compatibilidade da interdição instituída pelo regulamento com o direito comunitário.
I - Enquadramento jurídico
A - As disposições comunitárias
A Directiva 75/442/CEE
4. A directiva visa harmonizar as legislações nacionais relativamente à eliminação de resíduos. Foi adoptada com fundamento nos artigos 100.° e 235.° do Tratado CE (actuais artigos 94.° CE e 308.° CE). As disposições desta directiva foram modificadas, designadamente, pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que tem por fundamento o artigo 130.° -S do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE).
5. Segundo os artigos 3.°, 4.° e 5.°, a directiva visa, em primeiro lugar, a prevenção, a redução, a valorização e a utilização dos resíduos; em segundo lugar, proteger a saúde humana e o ambiente no tratamento dos resíduos, quer se destinem a ser eliminados, quer a ser valorizados, e, por fim, a criação, ao nível comunitário e, se possível, ao nível nacional, de uma rede integrada de eliminação dos resíduos.
6. O artigo 5.° da directiva estabelece:
«1. Em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
7. O artigo 7.° da directiva obriga os Estados-Membros a estabelecer planos de gestão de resíduos para realização dos objectivos previstos nos artigos 3.°, 4.° e 5.° e para lhes permitir tomar medidas para impedir a circulação de resíduos não conformes com os referidos planos.
O regulamento
8. O regulamento organiza a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos entre Estados-Membros. Foi adoptado com fundamento no artigo 130.° -S do Tratado e revogou e substituiu a Directiva 84/631/CEE .
9. O título II do regulamento, designado por «Transferência de resíduos entre Estados-Membros», inclui um capítulo A relativo ao procedimento aplicável às transferências de resíduos destinados a eliminação. O artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), incluído no capítulo A, dispõe o seguinte:
«Para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE, os Estados-Membros podem adoptar disposições, de acordo com o Tratado, para proibir de um modo geral ou parcial as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Essas medidas serão imediatamente notificadas à Comissão, que desse facto dará conhecimento aos outros Estados-Membros.»
B - As disposições nacionais
As disposições legislativas pertinentes
10. O § 41, n.° 1, da Lei federal de 27 de Setembro de 1994, define os resíduos sujeitos a fiscalização especial e destinados a eliminação como sendo «os resíduos das empresas industriais ou de outras empresas ou estabelecimentos públicos que, de acordo com o seu tipo, características ou quantidade, são especialmente perigosos para a saúde e a qualidade do ar ou da água, são explosivos ou inflamáveis ou podem conter agentes de contaminação ou estar na sua origem».
11. O § 9, n.° 1, primeiro período, do Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz ), na redacção de 15 de Outubro de 1996, com a última alteração introduzida pelo artigo 4.° da Lei de 16 de Julho de 1998, prevê que as autoridades do Land Baden-Württemberg criem, em colaboração com os produtores e os detentores de resíduos, centros de tratamento para os resíduos destinados a ser eliminados e sujeitos a fiscalização especial.
12. O § 9, n.° 2, segundo período, da LAbfG confere ao Governo do Land o poder de decidir, por via regulamentar, que os produtores e os detentores desse tipo de resíduos devam propô-los aos responsáveis pelos centros de tratamento ou à Agência criada nos termos previstos no § 28a, n.° 1, da referida lei.
13. De acordo com o disposto no § 9, n.° 2, terceiro período, da LAbfG, os resíduos que não possam ser tratados nos centros de tratamento são enviados à instalação de tratamento de resíduos proposta pelo produtor ou detentor dos resíduos.
As disposições pertinentes do decreto
14. Nos termos previstos no § 9, n.° 2, segundo período, da LAbfG, o Governo do Land Baden-Württemberg aprovou o decreto, alterado pelo Decreto de 26 de Janeiro de 1998 .
15. O § 1, n.° 1, do decreto, estipula que o titular da estrutura de apoio aos centros de tratamento dos resíduos destinados a ser eliminados e sujeitos a fiscalização especial é a sociedade SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH, criada em 1973 e pertença, principalmente, do Land.
16. Face à inexistência de um centro de incineração de resíduos especiais no Land Baden-Württemberg, foi posta em prática uma colaboração entre este Land e o Land Hamburg.
17. Nos termos do § 1, n.° 2, do decreto, os centros de tratamento são, quanto aos resíduos que devem ser armazenados, o depósito especial de Billigheim e, para os resíduos destinados a incineração, o incinerador de resíduos da sociedade Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH de Hamburgo, «no quadro das obrigações de entrega em vigor» .
18. Por força do § 3, n.° 1, primeiro período, do decreto, os produtores e os detentores de resíduos destinados a ser eliminados e sujeitos a fiscalização especial que tenham sido produzidos no Land Baden-Württemberg ou que aí devam ser tratados ou armazenados, devem propô-los à Agência, que os deve remeter a um centro de tratamento, nos termos do disposto no artigo 4.°, n.° 1, do mesmo decreto.
19. O § 3, n.° 1, segundo período, do decreto prevê, todavia, excepções a esta obrigação, designadamente no caso de a quantidade de resíduos a tratar ser inferior a certos limites mínimos ou de os resíduos serem eliminados em determinadas condições nas instalações dos produtores ou dos detentores dos resíduos.
20. O § 4, n.° 1, do decreto dispõe o seguinte:
«Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, a Agência para os Resíduos Especiais remete os resíduos que recebeu à sociedade [SBW], para tratamento nas instalações centrais, desde que os resíduos possam ser eliminados nessas instalações. Relativamente ao centro especial de incineração da sociedade [AVG] em Hamburgo, deve ser respeitada a obrigação de entrega de uma quantidade anual de 20 000 toneladas. Esta envia às instalações de tratamento, nos termos previstos no primeiro período, os resíduos que lhe são enviados.»
21. O § 4, n.° 3, do decreto estabelece que os resíduos entregues que não sejam enviados a nenhum dos dois centros referidos, nos termos previstos no artigo 4.°, n.° 1, são enviados pela Agência ao estabelecimento que lhe for sugerido pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos, desde que possam aí ser correctamente tratados sob o ponto de vista do direito alemão do ambiente.
22. A obrigação de entrega prevista nos §§ 1, n.° 2, e 4, n.° 1, do decreto, de uma quantidade anual de 20 000 toneladas ao centro especial de incineração de Hamburgo, resulta de um contrato celebrado entre as sociedades SBW e AVG em 5 de Maio de 1994 para vigorar por um período de quinze anos .
O contrato
23. Segundo o preâmbulo deste contrato, o Land Hamburg disponibiliza, no âmbito da cooperação com o Land de Baden-Württemberg, uma parte da sua capacidade de incineração para a queima dos resíduos especiais entregues pela sociedade SBW, mediante o pagamento de 1 200 DEM por tonelada de resíduos entregues. A incineração é efectuada no centro de tratamento da sociedade AVG em Hamburgo.
24. O contrato estabelece que o volume de resíduos especiais proposto pela sociedade SBW com vista à sua incineração pela sociedade AVG tem como limite 30 000 toneladas por ano . A sociedade SBW compromete-se a confiar à sociedade AVG o volume mínimo de 20 000 toneladas por ano. O contrato prevê, por outro lado, que as quantidades não entregues serão facturadas ao mesmo preço. Todavia, também se previu que se poderá exigir o pagamento do montante correspondente ao preço de tratamento do volume mínimo garantido . Para efeitos da cobertura dessas perdas, o Land Baden-Württemberg deverá constituir uma garantia correspondente a 180 milhões de DEM.
II - O enquadramento factual e processual
25. A sociedade DaimlerChrysler AG contestou a legalidade do decreto e pediu a sua anulação no Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemanha) através de uma acção proposta em 4 de Dezembro de 1996.
26. A autora defendeu, naquele órgão jurisdicional, que a obrigação de propor os resíduos especiais produzidos nas suas fábricas situadas no Land Baden-Württemberg a um centro de incineração em Hamburgo lhe veda a possibilidade de exportar esses resíduos para a Bélgica tendo em vista a sua incineração a um custo inferior. A este propósito, salientou que o transporte dos resíduos para a instalação de Hamburgo, a uma distância situada, em geral, entre 600 e 800 km, representaria, para si, um custo suplementar anual de 2,2 milhões de DEM.
27. Para sustentar o seu pedido, a DaimlerChrysler salientou que a obrigação de propor os resíduos ao centro de incineração da sociedade AVG de Hamburgo equivalia a uma restrição quantitativa às exportações, proibida pelo artigo 34.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 29.° CE), bem como pelas disposições da directiva e do regulamento.
28. O Verwaltungsgerichtshof considerou que a acção carecia de fundamento, julgando-a improcedente por decisão de 24 de Novembro de 1997.
29. Chamado a pronunciar-se em recurso interposto pela DaimlerChrysler, o Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 14 de Maio de 1998, admitiu o recurso com fundamento na importância jurídica da questão.
30. Tendo dúvidas quanto à compatibilidade do decreto com o direito comunitário, o Bundesverwaltungsgericht decidiu, por decisão de 24 de Junho de 1999, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve a expressão de acordo com o Tratado que se contém no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do Regulamento (CEE) n.° 259/93 ser entendida no sentido de que, no caso de uma proibição geral de exportação de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação justificada pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, se deve complementarmente examinar se tal proibição de exportação é compatível com o direito comunitário primário, em especial com a proibição das restrições quantitativas ao comércio entre os Estados-Membros imposta pelos artigos 28.° CE e seguintes?
2) Se a resposta for afirmativa, é suficiente, no caso de uma proibição de exportação legalmente fixada e quantitativamente limitada, um exame como o que é referido na regulamentação legal, ou deve este ser realizado sempre que a prevista exportação seja proibida por aplicação da regulamentação legal? Pode, neste quadro, ser fixada por escrito, por um período de quinze anos e por meio de obrigações de entrega a uma instalação nacional, uma proibição de exportação de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação, quando, no momento da constituição das obrigações de entrega, a desejada garantia de eliminação só pode ser alcançada através de uma vinculação contratual, de igual duração, com o explorador de tal instalação?
3) Permite o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 que os Estados-Membros adoptem uma regulamentação que, no quadro das obrigações de entrega, faz depender a transferência para outros Estados-Membros dos resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação da condição de a pretendida eliminação cumprir as exigências de direito do ambiente do Estado de expedição?
4) É compatível com as regulamentações dos artigos 3.° e seguintes do Regulamento (CEE) n.° 259/93 o facto de um Estado-Membro, para efeitos da pretendida transferência transfronteiriça de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação, dar preferência a um processo independente sobre a entrega desses resíduos relativamente ao processo de notificação?»
III - Sobre a primeira questão prejudicial
Observações preliminares
31. Antes de respondermos à primeira questão, parece-nos útil pôr em evidência, para que não seja necessário aqui voltar, os elementos de facto e jurídicos fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio, que vinculam o Tribunal de Justiça e sobre a qual assentará o nosso raciocínio. Em seguida, concretizaremos a natureza das preocupações do órgão jurisdicional nacional e dos problemas jurídicos acerca dos quais pretende ser esclarecido.
Elementos de facto e de direito fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio
32. Em primeiro lugar, importa salientar que o despacho de reenvio não menciona o tipo exacto de resíduos produzidos pela DaimlerChrysler que estão em causa no presente processo. Apenas se refere tratar-se de «resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação». Nos termos do § 41, n.° 1, da Lei federal de 27 de Setembro de 1994, definem-se como tal «os resíduos que, de acordo com o seu tipo, características ou quantidade, são especialmente perigosos para a saúde e a qualidade do ar ou da água, são explosivos ou inflamáveis ou podem conter agentes de contaminação ou estar na sua origem». Estes resíduos deverão, assim, considerar-se resíduos perigosos destinados a eliminação, na acepção da Directiva 78/319/CEE, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, o que, aliás, não é contestado.
33. Em segundo lugar, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o que está em discussão é o princípio da proibição de exportar estes resíduos para outros Estados-Membros ou para países terceiros para aí serem eliminados. De facto, o § 9 da LAbfG impõe aos produtores e aos detentores de resíduos estabelecidos no Land Baden-Württemberg a obrigação de eliminação desses resíduos perigosos no território alemão. A este propósito, o despacho de reenvio refere que o Governo do Land adoptou o decreto ao abrigo desta disposição da LAbfG. Os próprios termos do decreto, bem como o seu objectivo, confirmado pelo contexto histórico, são inequívocos. Para o órgão jurisdicional de reenvio, a obrigação de eliminação dos resíduos perigosos produzidos no Land em centros de tratamento situados na Alemanha visa «impedir, ou pelo menos limitar também a queima em instalações estrangeiras» .
34. Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera ser de natureza ambiental o objectivo prosseguido com a proibição prevista quer no decreto quer no contrato .
No despacho de reenvio, o juiz a quo afirma, de facto, que o referido decreto pretende colocar em prática os princípios enunciados no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento . Além disso, ao contrário do que defende a recorrente, o órgão jurisdicional de reenvio refere que as medidas assim previstas no decreto não só se justificam com fundamento em considerações de ordem ecológica, como também são proporcionais .
Da mesma forma, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a celebração do contrato visa «por um lado, facilitar a solução do problema, cada vez mais premente, de uma eliminação correcta dos resíduos susceptíveis de fiscalização especial produzidos no Land» e, por outro, eludir o contexto económico de então, que não permitia construir em todos os Länder novas instalações centrais de tratamento e de incineração em condições ecologicamente sãs e economicamente viáveis .
35. A apreciação e a qualificação dos factos, por um lado, e a aplicação das regras de direito comunitário aos factos do caso concreto, por outro, são da exclusiva competência do órgão jurisdicional de reenvio. Consideramos, assim, tais elementos adquiridos.
O sentido e o alcance da questão prejudicial
36. O Bundesverwaltungsgericht entende que a proibição de exportar resíduos perigosos destinados a ser eliminados, introduzida pelo decreto em litígio, deve ser considerada uma «exigência imperativa decorrente da protecção do ambiente», na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça . Conclui no sentido de que tal proibição não contraria o disposto nos artigos 28.° CE e seguintes.
37. Considera, porém, não estar em condições de o afirmar de uma forma categórica . De facto, em sua opinião, subsiste uma dúvida pois as medidas a adoptar pelos Estados-Membros, ao abrigo do disposto no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento, deverão sê-lo «de acordo com o Tratado». O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se, assim, exactamente sobre o sentido e o alcance da expressão «de acordo com o Tratado» contida no referido artigo do regulamento. Interroga-se sobre se esta expressão significa que uma medida justificada pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência deverá, além disso, ser compatível com a proibição das restrições quantitativas entre Estados-Membros, prevista nos artigos 28.° CE e seguintes . Dito de outro modo, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre se, tendo controlado a adequação do decreto em litígio aos princípios do direito comunitário do ambiente, nos termos previstos no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento, e a proporcionalidade dessa medida, não deverá, além disso, verificar se foi respeitado o disposto nos artigos 28.° CE e seguintes.
Resposta
38. A resposta a esta primeira questão depende de o regulamento introduzir um sistema harmonizado de transferência de resíduos a nível comunitário. Com efeito, a finalidade prosseguida pela acção normativa comunitária, que consiste na aproximação das legislações nacionais, é exactamente assegurar o estabelecimento e o funcionamento do mercado comum. Assim sendo, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, se um diploma de direito derivado procedeu a uma determinada harmonização, deixa de se colocar a questão da conformidade com o artigo 28.° CE de uma disposição nacional adoptada em aplicação desse diploma de direito derivado.
39. De facto, no acórdão de 12 de Outubro de 1993, Vanacker e Lesage, a questão que se colocava era a de determinar se a conformidade com o direito comunitário de uma medida francesa, aprovada em aplicação da Directiva 75/439/CEE relativa à eliminação dos óleos usados, deveria ser analisada apenas à luz das disposições dessa directiva ou se, além disso, também o deveria ser tendo em conta as disposições do Tratado referentes ao princípio da livre circulação de mercadorias.
40. O Tribunal de Justiça decidiu claramente que «estando regulamentada pela directiva a questão de recolha dos óleos usados de modo harmonizado ao nível comunitário, qualquer medida nacional nesta matéria deve ser apreciada à luz das disposições desta directiva e não dos artigos 30.° a 36.° do Tratado» .
41. A questão de se saber se o regulamento introduz um sistema harmonizado de circulação dos resíduos a nível comunitário foi decidida pelo acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho .
42. Nesse processo, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se acerca da opção do Conselho relativamente à base jurídica escolhida. O Parlamento defendia que o objecto e a finalidade do regulamento se prendiam com a circulação de resíduos no interior da Comunidade e o comércio externo de resíduos entre a Comunidade e países terceiros. Consequentemente, o regulamento deveria ter sido adoptado com fundamento nos artigos 100.° -A e 113.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 95.° CE e 133.° CE) e não no artigo 130.° -S do Tratado.
43. Analisando pormenorizadamente o regulamento e os seus objectivos, o Tribunal de Justiça considerou que este diploma prevê de forma exaustiva as condições que regulam a circulação de resíduos entre Estados-Membros bem como os procedimentos a adoptar para serem autorizados, com o objectivo de garantir a protecção do ambiente e tendo em conta os objectivos que decorrem da política do ambiente . Assim, a opção pelo artigo 130.° -S do Tratado justificava-se.
Segundo o Tribunal de Justiça, o regulamento visa efectivamente fornecer «um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos a fim de assegurar a protecção do ambiente» .
44. De onde resulta que o decreto em litígio deve ser avaliado apenas à luz do regulamento e não dos artigos 28.° CE e seguintes.
45. O artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento autoriza os Estados-Membros a adoptar medidas de proibição das transferências de resíduos, em aplicação dos princípios da proximidade e da auto-suficiência.
46. A expressão «de acordo com o Tratado», constante do artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento deverá, em nossa opinião, ser entendida como significando «sem que se possa acusar os Estados-Membros de, ao usarem a faculdade que lhes é conferida de restringirem a livre circulação de mercadorias, violarem o Tratado».
47. Os resíduos destinados a eliminação são, de facto, mercadorias . Assim sendo, deverão, em princípio, circular livremente. Todavia, poderão justificar-se medidas que limitem ou proíbam a sua circulação com fundamento nos princípios enunciados no artigo 174.°, n.° 2, CE .
48. Os princípios da auto-suficiência e da proximidade são, por definição, princípios dificilmente conciliáveis com o da livre circulação de mercadorias. O conteúdo destes princípios foi definido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Bélgica, atrás referido, da seguinte forma: «o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 130.° -R, n.° 2, do Tratado, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos [princípio da auto-suficiência]; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível [princípio da proximidade]» .
49. Impor aos Estados-Membros que respeitem o princípio da livre circulação de mercadorias quando adoptam medidas em aplicação de diplomas de direito derivado com fundamento nestes princípios, não fará qualquer sentido, desde que essas medidas respeitem o princípio da proporcionalidade.
50. Do teor do artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento e da opção pela expressão «de acordo com o Tratado» resulta que o legislador comunitário se manifesta no sentido de privilegiar a protecção do ambiente, considerada pelo Tribunal de Justiça como «exigências imperativas respeitantes à protecção do ambiente», abrindo uma excepção ao princípio da livre circulação de mercadorias .
51. A interpretação que sugerimos para a expressão «de acordo com o Tratado», constante do artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento, é confirmada pela jurisprudência do Tribunal .
52. No exercício das suas competências, o órgão jurisdicional de reenvio avaliou o conteúdo do diploma nacional, o contexto em que foi adoptado, os objectivos prosseguidos, os meios disponibilizados para alcançar tais objectivos. Concluiu que o decreto em litígio, ao introduzir o princípio da eliminação de resíduos perigosos no território nacional, integrou, na ordem jurídica interna, o disposto no regulamento. Considerou ainda que o decreto em litígio respeita o princípio da proporcionalidade . Tendo sido examinada a compatibilidade do diploma interno com o regulamento, deixa de ter razão de ser a análise da sua compatibilidade com os artigos 28.° CE e seguintes.
53. Resulta do exposto que um Estado-Membro se mantém dentro dos limites dos poderes que lhe são conferidos pelo regulamento ao adoptar uma medida legislativa interna nos termos da qual, com vista a pôr em prática os princípios da auto-suficiência e da proximidade, consagrados no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento, se proíbe a exportação de resíduos perigosos destinados a eliminação.
54. Alguns dos intervenientes suscitaram a questão da compatibilidade do decreto em litígio com o artigo 176.° CE.
55. O artigo 176.° CE autoriza, de facto, os Estados-Membros a adoptar medidas de protecção do ambiente mais exigentes do que as previstas pelo direito comunitário. No acórdão de 25 de Junho de 1998, Dusseldorp e o., o Tribunal de Justiça sublinhou, contudo, que, no uso desta faculdade conferida pelo artigo 176.° CE, os Estados-Membros deverão zelar pelo respeito do disposto nos artigos 28.° CE e seguintes.
56. No caso vertente, as autoridades alemãs competentes limitaram-se a exercer um direito que lhes é conferido pelo artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento, de onde resulta que o decreto em litígio não pode ser considerado uma medida de protecção reforçada, prevista no artigo 176.° CE. O exame da compatibilidade do decreto com o artigo 176.° CE carece, portanto, de objecto.
57. Em conclusão, propomos que se responda à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que a legalidade de uma medida de direito interno adoptada com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do regulamento deve ser analisada apenas à luz das disposições do regulamento, e não dos artigos 28.° CE e seguintes. A expressão «de acordo com o Tratado», constante do referido artigo 4.°, deve ser interpretada no sentido de que autoriza expressamente e de uma forma compatível com as disposições do Tratado relativas às restrições à livre circulação de mercadorias, medidas de direito interno justificadas pelos princípios da proximidade e da auto-suficiência, princípios estes ligados à protecção do ambiente.
IV - Sobre a segunda questão prejudicial
58. A segunda questão é colocada a título subsidiário, para o caso de a resposta à primeira questão ser positiva. Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, a segunda deixa de ter objecto.
V - Sobre a terceira questão prejudicial
Observações preliminares
59. Na terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 4.°, n.° 3, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que permite aos Estados-Membros a adopção de medidas de direito interno que façam depender a transferência para outros Estados-Membros dos resíduos perigosos destinados a eliminação da condição de a pretendida eliminação no Estado-Membro de destino cumprir as exigências de direito do ambiente do Estado de expedição.
60. O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que a legislação nacional em causa confere à Agência o poder de proibir a transferência de resíduos para centros de tratamento situados noutro Estado-Membro, desde que:
- esses centros satisfaçam os critérios estabelecidos no direito do ambiente do Estado-Membro de destino bem como os critérios fixados pelo direito comunitário do ambiente, desde que existam, e que
- a Agência não esteja em condições de enviar tais resíduos para um dos centros situados na Alemanha,
nos casos em que, relativamente ao tratamento desses resíduos, os critérios definidos pelo Estado-Membro de destino não sejam os do Estado alemão.
61. Com vista a dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, iremos examinar a questão colocada no contexto atrás mencionado.
Resposta
62. Já vimos que se encontram harmonizadas as condições e os procedimentos que permitem que os Estados-Membros limitem ou proíbam a transferência de resíduos na Comunidade. Consequentemente, as transferências de resíduos na Comunidade não podem ser proibidas ou limitadas, a não ser com os fundamentos expressamente previstos no regulamento.
63. Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, alíneas b) e c), do regulamento, as objecções à transferência pretendida têm por base o n.° 3 do mesmo artigo.
64. Nos termos do artigo 4.°, n.° 3, do regulamento, as autoridades competentes do Estado-Membro de expedição podem opor-se à transferência pretendida:
- para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência ;
- quando a instalação tenha de eliminar resíduos de uma fonte mais próxima e a autoridade competente tenha dado prioridade a esses resíduos ;
- de modo a assegurar que as transferências respeitem os planos de gestão de resíduos ;
- se a transferência prevista não respeitar as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde ou colidir com obrigações decorrentes de acordos internacionais nesta matéria celebrados pelo(s) Estado(s)-Membro(s) em causa ;
- se o notificador ou o destinatário tiverem sido culpados, no passado, de transferências ilegais; neste caso, a autoridade competente de expedição poderá indeferir todas as transferências que envolvam a pessoa em causa de acordo com a legislação nacional .
65. Resulta tanto da letra como da estrutura e da finalidade das disposições relevantes do regulamento que as objecções à transferência de resíduos na Comunidade visam essencialmente permitir que os Estados-Membros assegurem o transporte e a eliminação dos resíduos de uma forma saudável e segura para o Homem e para o ambiente .
66. Da análise dos fundamentos da proibição das transferências pretendidas, como os previstos no decreto em litígio, resulta que essas condições não são respeitadas. Essa medida de direito nacional proíbe a transferência pretendida mesmo que o transporte ou as condições de eliminação dos resíduos estejam em conformidade com as disposições comunitárias existentes na matéria. O texto nacional em litígio autoriza ainda a Agência a opor-se à transferência no caso de não lhe ser possível enviar os resíduos em causa para um dos centros de tratamento situados no território alemão e de a instalação do Estado-Membro de destino não proceder à eliminação dos resíduos perigosos de uma forma que não apresente perigo para a saúde humana ou que provoque danos no ambiente.
67. Parece-nos, por outro lado, impossível ver nesta disposição nacional uma medida de protecção reforçada, prevista no artigo 176.° CE . O Governo do Land Baden-Württemberg apenas podia usar a faculdade que lhe é reconhecida por este artigo na condição de respeitar o aí prescrito. O que pressupõe, como já vimos, o respeito pelas disposições dos artigos 28.° CE e seguintes e pelo princípio da proporcionalidade. No caso vertente, não é manifestamente o que se verifica, uma vez que o decreto em litígio proíbe em princípio a exportação de resíduos, tendo em vista a sua eliminação, para outros Estados-Membros.
68. Em conclusão, tendo em conta o que se acaba de expor, propomos que o Tribunal responda à terceira questão da forma seguinte: o artigo 4.°, n.° 3, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida de direito nacional que subordine a transferência de resíduos para outros Estados-Membros à condição de a respectiva eliminação ser efectuada em conformidade com os critérios do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente, desde que os critérios previstos na matéria pela legislação dos Estados-Membros de destino não tenham como consequência criar um perigo para a saúde humana ou para o ambiente.
VI - Sobre a quarta questão prejudicial
Observações preliminares
69. Nesta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça acerca da interpretação dos artigos 3.° e seguintes do regulamento. Pergunta de uma forma precisa se tais artigos permitem que, relativamente às transferências transfronteiriças de resíduos destinados a eliminação, um Estado-Membro aplique um processo independente sobre a entrega desses resíduos antes do processo de notificação.
70. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o processo introduzido pelo decreto não se enquadra na tramitação do processo comunitário de notificação. Na sua opinião, o decreto cria um processo que obriga o operador económico, que pretenda transferir os resíduos destinados a eliminação para outro Estado-Membro, a seguir o procedimento nacional previsto no decreto. Só no caso de não afectação dos resíduos a uma das instalações nacionais existentes é que está autorizado a seguir o processo comunitário de notificação consagrado nos artigos 3.° e seguintes do regulamento.
Resposta
71. Como já observámos, o contexto do caso vertente é o de um pedido de transferência para outro Estado-Membro de resíduos perigosos destinados a eliminação.
72. Além disso, chamamos a atenção para o facto de o regulamento prever, de forma exaustiva, o processo aplicável às transferências intracomunitárias de resíduos.
73. Os artigos 3.° a 5.° do regulamento estabelecem as diversas formalidades que devem ser cumpridas pelo requerente e pelas autoridades competentes, com vista a uma transferência para outro Estado-Membro de resíduos destinados a eliminação.
74. Nos termos previstos no artigo 3.° do regulamento, o notificador deverá, antes de mais, dirigir-se à autoridade competente do Estado de destino, disso informando as autoridades competentes do Estado de expedição; deve fornecer uma série de informações acerca da natureza dos resíduos, do itinerário que os resíduos irão seguir, do transporte propriamente dito, do destinatário dos resíduos, das operações de eliminação e do contrato celebrado com o destinatário .
75. O artigo 4.° do regulamento prevê o processo e as condições que permitem às autoridades competentes do Estado de destino ou do Estado de expedição oporem-se à transferência pretendida.
76. Finalmente, o artigo 5.°, n.° 1, do regulamento estabelece que «[a] transferência só pode ser efectuada após recepção, pelo notificador, da autorização da autoridade competente de destino».
77. Resulta do texto destas disposições que o legislador comunitário definiu um regime completo e harmonizado no que se refere quer às condições a preencher, como ao processo a respeitar para a transferência de resíduos para outros Estados-Membros. A sua intenção foi, portanto, a de evitar que as autoridades competentes dos Estados de expedição e de destino introduzam processos paralelos ou imponham condições suplementares.
78. A estrutura e o teor destas disposições sugerem, além disso, que o legislador comunitário pretendeu consagrar o princípio do direito à transferência desde que respeitadas um certo número de condições. A oposição à transferência é concebida como uma excepção a esta regra.
79. Sucede que o decreto em litígio instaura um mecanismo inverso. Com efeito, nos termos das referidas disposições, o operador que pretenda transferir para outro Estado-Membro os resíduos que produz com vista à sua eliminação deve, previamente, dirigir-se a uma autoridade do Estado de expedição com vista a entregar esses resíduos a uma instalação nacional. E só no caso de essa entrega ser recusada é que poderá exercer o seu direito à transferência.
80. Este mecanismo é, por este motivo, manifestamente incompatível com o processo comunitário harmonizado.
81. Consequentemente, propomos que a quarta questão seja respondida no sentido de que os artigos 3.° e seguintes do regulamento se opõem a uma medida de direito nacional que subordine o processo de notificação introduzido pelo regulamento, relativo às transferências de resíduos para outros Estados-Membros, a um processo nacional prévio e independente referente à entrega dos resíduos destinados a eliminação.
Conclusão
82. Nestas condições, propomos ao Tribunal de Justiça as seguintes respostas às questões colocadas pelo Bundesverwaltungsgericht:
«1) A legalidade de uma medida de direito interno adoptada com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, deve ser analisada apenas à luz das disposições do referido regulamento e não dos artigos 28.° CE e seguintes. A expressão de acordo com o Tratado constante do referido artigo 4.° deve ser interpretada no sentido de que autoriza expressamente, e de uma forma compatível com as disposições do Tratado CE relativas às restrições à livre circulação de mercadorias, medidas de direito interno justificadas pelos princípios da proximidade e da auto-suficiência.
2) O artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 259/93 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida de direito nacional que subordine a transferência de resíduos para outros Estados-Membros à condição de a respectiva eliminação ser efectuada em conformidade com os critérios do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente, desde que os critérios previstos na matéria pela legislação dos Estados-Membros de destino não tenham como consequência criar um perigo para a saúde humana ou para o ambiente.
3) Os artigos 3.° e seguintes do Regulamento n.° 259/93 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma medida de direito nacional que subordine o processo de notificação introduzido pelo regulamento, relativo às transferências de resíduos para outros Estados-Membros, a um processo nacional prévio e independente referente à entrega dos resíduos destinados a eliminação.»