61989C0200
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 10 de julio de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente recurso, interpuesto por la «Association pour le développement à Charleroi d'actions collectives de formation pour l'université ouverte» (en lo sucesivo, «FUNOC»), tiene por objeto, en primer lugar, la anulación de la Decisión de la Comisión, notificada a la recurrente con carta de 21 de abril de 1989, en cuanto que requiere la devolución de 6579334 BFR y deniega el abono del saldo (6600000 BFR) de una ayuda económica concedida por el Fondo Social Europeo y, en segundo lugar, la reparación de los perjuicios sufridos por la FUNOC como consecuencia de la indicada Decisión.
2.
Los hechos que dan origen al litigio pueden resumirse brevemente como sigue.
En septiembre de 1983, la FUNOC presentó a la Comisión una solicitud de financiación para un proyecto con carácter innovador en el sentido del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión n° 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo, (
1
) proyecto escalonado en tres años (1984, 1985 y 1986) y destinado a la formación de jóvenes poco cualificados de la región de Charleroi en el campo de las nuevas tecnologías de la información.
El proyecto resultó aprobado por el importe solicitado, es decir, 16500000 BFR, mediante Decisión C(84) 1076 de la Comisión, de 23 de julio de 1984.
El 6 de junio de 1988, la demandante recibió una carta certificada del Ministère de l'Emploi et du Travail que le trasladaba una nota de liquidación de deuda procedente de la Comisión, acompañada por una carta explicativa. La Comisión requería la devolución de la suma anticipada, de 9900000 BFR, con el fundamento de que, según la memoria de ejecución adjuntada por la FUNOC a la solicitud de abono del saldo, la demandante había decidido, desde enero de 1984, modificar su proyecto sin dar cuenta previa a los servicios competentes del Fondo Social y contradiciendo la estructura inicial del proyecto.
A raíz de los contactos desarrollados entre las autoridades belgas y los servicios de la Comisión, esta última, mediante carta de 21 de abril de 1989, redujo a 6 579334 BFR el requerimiento de devolución, asumiendo, en la práctica, con cargo al Fondo únicamente el primer ciclo de formación (1984).
3.
La FUNOC impugnó esta Decisión formulando cuatro motivos de recurso.
Mantiene la demandante, en primer lugar, que la Decisión impugnada es ilegal por cuanto no emanó del órgano competente.
Alega que la Decisión fue adoptada, de hecho, por el Sr. Vermelho, Jefe de División en la Dirección General V (Empleo, asuntos sociales y educación), quien suscribió la comunicación impugnada, de fecha 21 de abril de 1989, a pesar de carecer de una habilitación específica, mientras que las cartas precedentes, firmadas por el Director General, mostraban, en opinión de la demandante, una orientación diferente, más comprensiva y conciliadora.
4.
Sobre este aspecto, es necesario aclarar en primer término que, con arreglo a la normativa interna sobre ejecución del presupuesto general de las Comunidades, la competencia para gestionar esta clase de gastos corresponde a la Dirección General V.
Ahora bien, examinada la comunicación impugnada no se aprecia ningún elemento que dé a entender que el Sr. Vermelho haya actuado por propia iniciativa, con inobservancia de los procedimientos internos.
Por otra parte, la comunicación precedente, firmada por el Director General, remitida el 27 de octubre de 1988 (anexo 13 ter de la demanda) al Ministro belga de Asuntos Sociales, exponía la misma valoración que luego quedó reproducida en la carta del Sr. Vermelho de 21 de abril siguiente. En la comunicación de 27 de octubre se lee, efectivamente, que: «le fond du problème est qu'il ne s'agit malheureusement pas d'un projet novateur au sens de la réglamentation du Fonds».
Tampoco las soluciones contempladas en las comunicaciones remitidas anteriormente por el mismo Director General parecen diferentes de la Decisión luego adoptada, consistente en aceptar a cargo del Fondo únicamente los gastos efectuados por la FUNOC en el transcurso del primer año.
En la carta de 27 de octubre de 1988 se habla, en efecto, de : «solution acceptable de ce dossier, en tenant compte éventuellement de la partie qui justifie un caractère novateur de ce programme» y, en la carta posterior de 22 de marzo de 1989 (anexo 14 /erde la demanda), de: «solution [...] qui tiendrait compte de la partie qui pourrait justifier le caractère novateur dans ce programme réalisé».
La documentación presentada no aporta, pues, indicios que permitan afirmar que, en el presente supuesto, la Administración comunitaria se haya separado del cumplimiento de las normas vigentes en la materia.
El primer motivo de recurso es, por lo tanto, en mi opinión, infundado.
5.
El segundo reproche consiste en la presunta infracción, por parte de la Administración comunitaria, de la normativa sobre el Fondo.
La demandante mantiene, en efecto, que la Comisión se limitó a presentar a «l'Administration de l'emploi belge» una liquidación de la deuda, trasladada después a la FUNOC en junio de 1988 (anexo 7 de la demanda), es decir, una diligencia de ejecución de una Decisión previamente adoptada, con infracción del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2950/83, (
2
) con arreglo al cual, la Comisión está obligada a ofrecer al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones antes de adoptar una decisión de suspensión, reducción o supresión de la ayuda.
6.
En relación con tal reproche, hay que observar, no obstante, que el acto que se impugna no es la comunicación trasladada a la recurrente en junio de 1988, sino la Decisión posterior que se contiene en la comunicación fechada el 21 de abril de 1989. Esta última Decisión fue adoptada incuestionablemente tras numerosos contactos entre la Administración belga y la Comisión (véanse comunicación del Ministère de l'Emploi et du Travail, de 30 de junio de 1988, anexo 9 de la demanda; comunicación de la Comisión, de 16 de septiembre de 1988, anexo 12; la comunicación del Ministro Sr. Busquin, de 16 de septiembre de 1988, anexo 13 bis; comunicación de la Comisión, de 27 de octubre de 1988, anexo 13 ter; comunicación del Ministro Sr. Maystadt, de 31 de enero de 1989, anexo 14 bis; comunicación de la Comisión, de 22 de marzo de 1989, anexo 14 ier); y precisamente a raíz de dichos contactos la Comisión se inclinó a modificar, siquiera sea en parte, su propia Decisión anterior, que aquí carece de relevancia.
Por otra parte, la norma invocada por la demandante no prevé un procedimiento formal de consulta, sino que se limita a exigir que las autoridades del Estado miembro de que se trate tengan la oportunidad de formular sus observaciones antes de la adopción de una decisión definitiva, como ha ocurrido precisamente en el presente supuesto.
Por tanto, también el segundo motivo de recurso resulta infundado.
7.
Mantiene además la FUNOC que, al efectuar su valoración acerca de la conformidad de la acción desarrollada respecto al proyecto inicial, incurrió la Comisión en un error manifiesto de apreciación y aplicó incorrectamente las normas que regulan el Fondo.
Las modificaciones incorporadas al programa previamente anunciado, aclara, se revelaron efectivamente como necesarias en interés del éxito del proyecto mismo y no comportaron una alteración sustancial de la acción desarrollada, que mantuvo, según la recurrente, sus características de acción única, de carácter innovador, orientada a la experimentación de una nueva hipótesis de trabajo.
8.
Hay que precisar en este punto que la acción formativa propuesta por la FUNOC en septiembre de 1983 preveía, según la descripción realizada por la propia demandante en el formulario de solicitud de ayuda, la creación de una cooperativa de producción científica capaz de realizar estudios e investigaciones de utilidad colectiva; en otros términos, un centro de observación de la realidad económica, social y educativa de la región, capaz de responder a las necesidades y a los encargos de la colectividad.
Con este fin, 90 jóvenes de escasa cualificación tendrían que haber recibido una formación apropiada sobre los métodos y técnicas de investigación, con uso intensivo de la informática.
El proyecto tendría que haber incluido, según las informaciones complementarias proporcionadas a la Comisión con fecha 15 de junio de 1984, tres fases diferentes.
Durante la primera fase (1984 — 600 horas), los participantes tendrían que haber adquirido la capacitación necesaria para la captación y tratamiento previo elemental de los datos, así como para el uso de la microinformática.
Durante la segunda fase (1985 — 200 horas), los mismos participantes tendrían que haber adquirido operatividad, empezando a aplicar los métodos y las técnicas previamente adquiridos, para luego realizar, durante la tercera fase (1986 — 200 horas), estudios e investigaciones de utilidad colectiva y responder a las necesidades de los miembros de la colectividad.
9.
Ahora bien, según resulta de la memoria final, redactada por la propia demandante y comunicada a la Comisión en junio de 1987, la acción se desarrolló de manera sensiblemente distinta de cuanto estaba previsto, constituyendo ya no un curso de formación único para 90 jóvenes, escalonado en tres años, sino tres cursos de formación de duración anual, cada uno de 1000 horas, dirigidos a tres grupos de 30 jóvenes. Además, según parece, no se constituyó la cooperativa que se había previsto.
10.
Me parece al menos dudoso que tal modificación represente, como mantiene la FUNOC, una modificación de carácter exclusivamente formal.
Transformar un curso de tres años de formación de 1000 horas, destinado a 90 jóvenes de escasa cualificación, en tres ciclos anuales distintos, dirigidos a grupos de 30 jóvenes, no significa sólo introducir una modificación formal de tipo organizativo. De esta manera se altera toda la estructura de la acción, y las propias posibilidades de éxito del proyecto pueden resultar considerablemente reducidas a causa de la precipitada sucesión de las distintas fases de la formación.
Sobre este aspecto, merece todo crédito el argumento formulado por la Comisión conforme al cual la duración de la formación había constituido un elemento esencial a los efectos de la aprobación de la solicitud de financiación.
De manera inversa, las razones invocadas por la demandante, acerca de la necesidad en que se encontró de modificar su propio programa —limitando en un primer momento el número de participantes— a causa del retraso experimentado en la adopción de la Decisión de financiación y el consiguiente retraso del abono de los «anticipos de pago», no parecen totalmente convincentes.
11.
Efectivamente, mientras esperaba la Decisión de financiación del Fondo, la FUNOC habría podido perfectamente retrasar algunos meses el inicio del programa de formación y, de cualquier forma, habría debido comunicar a tiempo a la Comisión sus intenciones de modificar el proyecto inicial, con objeto de verificar la conformidad de los cambios propuestos con los criterios seguidos por la Administración comunitaria para la concesión de la ayuda.
Resulta por el contrario que, mediante comunicación remitida con fecha 15 de junio de 1984 (véase anexo 1 del escrito de contestación), a raíz de una reunión mantenida unos días antes, la demandante confirmó a la Comisión la modalidad de desarrollo del proyecto inicialmente prevista, mientras que hacía ya algunos meses (marzo de 1984) el programa de formación se había iniciado según la distinta organización arriba descrita.
Por otra parte, no merecen crédito las afirmaciones de la FUNOC según las cuales procedió a comunicar oralmente a los funcionarios de la Comisión las modificaciones realizadas y recibió conformidad expresa. Tales afirmaciones son de hecho formalmente desmentidas por la Administración comunitaria y aparecen en franca contradicción con la ya citada comunicación redactada el 15 de junio de 1984.
12.
Igualmente poco convincente resulta, además, el argumento posterior formulado por la demandante, según el cual, de una nota de la Comisión (véase anexo 24 de la demanda) se deduce que la Administración comunitaria reconoce la posibilidad de introducir modificaciones en los proyectos inicialmente previstos, ya que en dicha nota se invita a los beneficiarios a indicar, en la memoria final, las modificaciones incorporadas durante el desarrollo de la acción en relación con los objetivos y la metodología indicados en la solicitud de ayuda.
Efectivamente resulta claro que la valoración del desarrollo de un proyecto con carácter innovador requiere una cierta flexibilidad y se ha de tener en cuenta la necesidad de adaptar el proyecto inicial para hacer frente a las dificultades encontradas.
Pero ello no implica, con seguridad, la libertad del beneficiario para alterar de manera sustancial el desarrollo del programa anunciado, antes incluso de comenzar y sin dar ninguna comunicación previa a los servicios de la Comisión.
13.
Se añade a cuanto se ha dicho que la solicitud de ayuda fue presentada por la FUNOC basándose en el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516, cuya disposición se refiere a proyectos con carácter innovador, y que el carácter repetitivo de la acción realizada parece estar en contradicción con tal disposición.
Sobre este particular, objeta la demandante que la acción desarrollada no fue realmente repetitiva, habida cuenta de la naturaleza, esencia y estructura del proyecto, consistente en una única operación de comprobación de una hipótesis de trabajo y de una metodología.
Subraya la demandante que la formación se inscribió en un único proceso experimental que se orientó a la elaboración y enriquecimiento progresivo de la metodología aplicada. Únicamente los cupos de jóvenes, por tanto, tuvieron carácter repetitivo, porque fueron tres en lugar de uno solo.
14.
Sin embargo, tampoco estas observaciones me parecen decisivas.
Efectivamente es cierto que las comprobaciones sucesivas y repetidas de una misma hipótesis de trabajo permiten, habida cuenta de la experiencia adquirida cada vez, mejorar progresivamente la calidad de los resultados obtenidos; no obstante, tras el primer contraste experimental, la acción ya no presenta, en mi opinión, un verdadero carácter innovador y deja de ser susceptible de financiación según la disposición arriba citada.
15.
En cuanto a la afirmación de la FUNOC, según la cual el criterio del carácter «no repetitivo» no aparece en ninguno de los textos que regulan la gestión de este tipo de acciones, baste observar que dicho criterio está implícito y se deduce del propio concepto de «proyecto con carácter innovador».
16.
A la luz de todo lo expuesto, estimo que hay que concluir que la apreciación a que llegó la Comisión, según la cual la FUNOC, al introducir alteraciones sustanciales en relación con el programa de acción anunciado, no utilizó las cantidades solicitadas de manera conforme con la Decisión de financiación y con la normativa comunitaria sobre el Fondo, no incurre en ningún error manifiesto de apreciación ni en error de Derecho.
17.
Con carácter subsidiario, mantiene la demandante que la Decisión adoptada viola el principio de proporcionalidad, porque, de esta manera, la Comisión sancionó un defecto de forma, corno la falta de comunicación de las modificaciones introducidas, con la supresión total de la financiación de la parte del programa desarrollada durante 1985 y 1986. Y ello es tanto más grave, alega, cuanto que la sanción acordada pone en peligro la supervivencia misma de la FUNOC.
Sobre este aspecto hay que señalar, no obstante, que la revocación de la precedente Decisión de financiación fue determinada no por un «defecto de forma», sino por la comprobación de que los cambios introducidos por la FUNOC en el proyecto inicial hacían considerablemente disconforme a la acción desarrollada con respecto a cuanto establecía la Decisión de aprobación y, en todo caso —al menos para el segundo y tercer ciclos— no susceptible de financiación según el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516, relativo a la financiación de proyectos con carácter innovador.
Por consiguiente, al decidir suprimir la financiación correspondiente a las acciones de formación desarrolladas durante 1985 y 1986, la Comisión no excedió los límites de lo necesario para garantizar la correcta utilización de las cantidades abonadas por el Fondo.
18.
Por lo que respecta, finalmente, a la solicitud de reparación del perjuicio, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, para que surja la responsabilidad de la Comunidad en virtud del párrafo 2 del artículo 215, es necesario que concurran simultáneamente los requisitos de la ilegalidad de la conducta que se imputa a las instituciones, que se haya producido el daño alegado y que exista una relación de causalidad entre esta conducta y el daño invocado.
En el presente supuesto, como ya se dijo, la conducta de la Comisión, que supuestamente provocó el daño, no resulta ilegal.
Por consiguiente, no es necesario examinar si concurren los demás requisitos establecidos por la referida jurisprudencia, y la solicitud de reparación del daño, formulada por la FUNOC, debe ser igualmente desestimada.
19.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la recurrente.
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26.
(
2
)	DO L 289, p. 1 ; EE 05/04, p. 22.