62015CJ0220
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 27 de octubre de 2016 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Libre circulación de mercancías — Directiva 2007/23/CE — Puesta en el mercado de artículos pirotécnicos — Artículo 6 — Libre circulación de los artículos pirotécnicos conformes con los requisitos de la Directiva — Normativa nacional que supedita la puesta en el mercado de los artículos pirotécnicos a requisitos complementarios — Obligación de declaración previa ante un organismo nacional facultado para controlar y modificar las instrucciones de uso de los artículos pirotécnicos»
En el asunto C‑220/15,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 12 de mayo de 2015,
Comisión Europea, representada por el Sr. D. Kukovec y la Sra. A.C. Becker, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. T. Henze y J. Möller y por la Sra. K. Petersen, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen, Presidente de Sala, y los Sres. D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan y M. Vilaras (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de abril de 2016;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de julio de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos (DO 2007, L 154, p. 1), al prescribir, rebasando los requisitos de dicha Directiva y pese a la evaluación previa de la conformidad de los artículos pirotécnicos, por una parte, que el procedimiento establecido en el artículo 6, apartado 4, de la Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (primer reglamento de aplicación de la Ley relativa a las sustancias explosivas; BGBl. 1991 I, p. 169), en su versión modificada por la Ley de 25 de julio de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 2749) (en lo sucesivo, «SprengV») (en lo sucesivo, «procedimiento de declaración controvertido»), se aplique a aquéllos antes de su puesta en el mercado y, por otra parte, que la Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (Instituto Federal de Investigación y Ensayo de Materiales, Alemania; en lo sucesivo, «BAM») esté facultada, en virtud de dicha disposición, para controlar y, en su caso, modificar sus instrucciones de uso (en lo sucesivo, «facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2
Según los considerandos 1, 2, 8, 16, 19 y 20 de la Directiva 2007/23:
«(1)
Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en vigor en los Estados miembros sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos son divergentes, especialmente en lo que respecta a aspectos como la seguridad y características de funcionamiento del producto.
(2)
Estas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que pueden constituir una barrera al comercio en el seno de la Comunidad, deben ser armonizadas a fin de garantizar la libre circulación de artículos pirotécnicos en el mercado interior, asegurando al mismo tiempo un alto nivel de protección de la salud humana y de la seguridad y protección de los consumidores, así como de los usuarios profesionales finales.
[...]
(8)
De conformidad con los principios establecidos en la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa a una nueva aproximación en materia de armonización y de normalización [DO 1985, C 136, p. 1; EE 16/01, p. 248], los artículos pirotécnicos deben cumplir las disposiciones de la presente Directiva cuando se pongan por primera vez en el mercado comunitario. [...]
[...]
(16)
En consonancia con “el nuevo enfoque sobre la armonización y normalización técnicas”, los artículos pirotécnicos fabricados conforme a normas armonizadas deben gozar de la presunción de conformidad con los requisitos esenciales de seguridad previstos en la presente Directiva.
[...]
(19)
Para su puesta en el mercado, los artículos pirotécnicos deben ir provistos de un marcado CE que indique su conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de manera que puedan circular libremente dentro de la Comunidad.
(20)
Con arreglo al nuevo enfoque sobre la armonización y normalización técnicas, es necesario prever un procedimiento de cláusula de salvaguardia que permita cuestionar la conformidad de un artículo pirotécnico o señalar deficiencias. En este sentido, los Estados miembros deben adoptar todas las medidas oportunas para prohibir o restringir la puesta en el mercado de productos que lleven el marcado CE o para retirarlos del mercado si tales productos ponen en peligro la salud y la seguridad de los consumidores cuando se usan con el fin previsto.»
3
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2007/23 dispone:
«1. La presente Directiva establece las normas concebidas para lograr la libre circulación de artículos pirotécnicos en el mercado interior, garantizando al mismo tiempo un alto nivel de protección de la salud humana y la seguridad pública y de protección y seguridad de los consumidores, y teniendo en cuenta los aspectos pertinentes de protección del medio ambiente.»
4
El artículo 2, punto 2, de dicha Directiva define la «puesta en el mercado» como «primera puesta a disposición en el mercado comunitario de un producto individual, con vistas a su distribución y/o utilización previo pago o gratuitamente. Los artificios de pirotecnia fabricados por el fabricante para su uso propio y cuyo uso haya sido autorizado por un Estado miembro en su territorio no se considerarán puestos en el mercado».
5
El artículo 5, apartado 1, de la citada Directiva establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que los artículos pirotécnicos puedan ser puestos en el mercado tan solo si cumplen los requisitos de la presente Directiva, si van provistos del marcado “CE” y si cumplen con las obligaciones relacionadas con la evaluación de la conformidad.»
6
A tenor del artículo 6, apartados 1 y 2, de esa Directiva:
«1.   Los Estados miembros no podrán prohibir, restringir u obstaculizar la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos que cumplan los requisitos de la presente Directiva.
2.   Las disposiciones de la presente Directiva no serán obstáculo para que un Estado miembro, por motivos de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente, adopte medidas que prohíban o restrinjan la posesión, utilización y/o venta al público de los artificios de pirotecnia de las categorías 2 y 3, de artículos pirotécnicos destinados al uso en teatros y de otros artículos pirotécnicos.»
7
El artículo 14, apartados 4 y 6, de la Directiva 2007/23 dispone:
«4.   Los Estados miembros organizarán y efectuarán un control adecuado de los productos puestos en el mercado, teniendo debidamente en cuenta la presunción de conformidad de los productos provistos del marcado “CE”.
[...]
6.   Si un Estado miembro comprueba que un artículo pirotécnico provisto de un marcado “CE”, [acompañado de la declaración CE de conformidad] y utilizado para los fines previstos puede poner en peligro la salud o la seguridad de las personas, podrá tomar todas las medidas provisionales necesarias para retirar dicho artículo del mercado, prohibir su puesta en el mercado o restringir su libre circulación. Cuando el Estado miembro en cuestión haga uso de esta facultad, informará a la Comisión y a los demás Estados miembros.»
Derecho alemán
8
El artículo 6, apartado 1, de la Sprengstoffgesetz (Ley relativa a las sustancias explosivas; BGBl. 2002 I, p. 3518), en su versión modificada por la Ley de 7 de agosto de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 3154), establece:
«Mediante reglamento de aplicación, el Ministro Federal del Interior estará facultado
[...]
3.
para disponer, en aras de la protección de los intereses referidos en el punto 1,
[...]
d)
que las sustancias explosivas contempladas en el artículo 1, apartado 1, adquiridas o importadas, sean objeto de una declaración y que ésta se acompañe de determinados documentos.»
9
El artículo 6, apartado 4, de la SprengV dispone:
«El fabricante o el importador declarará las sustancias explosivas y los artículos pirotécnicos al Instituto antes de su primera utilización en el territorio de aplicación de la Ley. La declaración se acompañará:
[...]
2.
para los artículos pirotécnicos, de las instrucciones previstas en el anexo I, punto 3, letra h), de la Directiva 2007/23/CE. Como prueba de la declaración, el Instituto asignará un número de identificación. El número de identificación figurará en las instrucciones. Para evitar cualquier riesgo para la vida y la salud de los trabajadores o de terceros, o para los bienes, el Instituto podrá restringir o completar las instrucciones de uso establecidas por el fabricante, inclusive a posteriori. La cuarta frase no será aplicable a los artículos pirotécnicos destinados a vehículos, ni a los artificios de las categorías 1 y 4 cuando el número de identificación figure en las listas cuya llevanza deberá atenerse al artículo 13, apartado 1, punto 3.»
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10
A raíz de un intercambio de correspondencia durante el año 2012 en el marco de un procedimiento «EU Pilot» (3631/12/ENTR), la Comisión dirigió a la República Federal de Alemania, el 25 de enero de 2013, un escrito de requerimiento en el que exponía que la normativa alemana relativa a los artículos pirotécnicos imponía obligaciones que rebasaban los requisitos establecidos por la Directiva 2007/23 y que podían constituir una restricción a la libre circulación de dichos artículos, al menos para los productos cuya conformidad con los requisitos de dicha Directiva ya hubiera sido declarada por un organismo notificado conforme al artículo 10 de la misma.
11
El requerimiento tenía por objeto el procedimiento de declaración controvertido y la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida.
12
Mediante escrito de 21 de marzo de 2013, la República Federal de Alemania respondió al requerimiento. Describiendo la función del procedimiento de declaración controvertido, explicaba que la BAM no intervenía como organismo notificado encargado de la evaluación de la conformidad de los artículos pirotécnicos, sino que ejercía una misión de vigilancia del mercado fuera del ámbito de la armonización operada por la Directiva 2007/23. Añadía que, si bien el acceso al mercado de los artículos pirotécnicos estaba sujeto a requisitos armonizados, el de los dispositivos de ignición, sin embargo, no lo estaba. Por otra parte, señalaba que el procedimiento de declaración controvertido constituía una carga insignificante para los fabricantes y los importadores, por lo que en ningún caso podía considerarse una carga desproporcionada. Invocaba, por último, la ausencia de cualquier efecto discriminatorio para los consumidores o los operadores económicos de los Estados miembros.
13
El 27 de enero de 2014, la Comisión remitió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado, reiterando sus imputaciones sobre el procedimiento de declaración controvertido y la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida, refutando los argumentos de dicho Estado miembro e instándole a atenerse, en el plazo de dos meses desde la recepción de ese dictamen, a las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2007/23.
14
En dicho dictamen, la Comisión completaba su argumentación según la cual el citado procedimiento ocasionaba un incremento de los gastos, del trabajo y del tiempo, tal como acreditaba una denuncia que había recibido, por lo que no constituía una carga insignificante. Según dicha denuncia, el procedimiento de declaración controvertido podía durar tres meses, daba lugar al pago de un canon y conllevaba la presentación de muestras. Añadía que la existencia de instrucciones de uso que cumplieran lo exigido por la Directiva 2007/23 constituía uno de los requisitos esenciales de esta última y estaba controlada por un organismo notificado en el marco del procedimiento de conformidad, de manera que no era admisible un nuevo control de dichas instrucciones en relación con disposiciones nacionales. Por último, señalaba que el procedimiento de declaración controvertido no estaba amparado por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23, que autorizaba a los Estados miembros a prohibir o a restringir la posesión, la utilización y/o la venta de artificios de pirotecnia por motivos de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente.
15
La República Federal de Alemania respondió al dictamen motivado mediante escritos de 20 de marzo y de 2 de abril de 2014.
16
Por lo que respecta al procedimiento de declaración controvertido, la República Federal de Alemania señalaba, en primer lugar, que la obligación de los fabricantes y los importadores de artículos pirotécnicos de indicar en las instrucciones de uso el número de identificación asignado por la BAM había dejado de aplicarse desde el 27 de marzo de 2014. Añadía que la BAM nunca había efectuado un control sobre artículos pirotécnicos cuya conformidad ya se hubiera evaluado. Precisaba, por último, que la duración del procedimiento era, de media, de dos o de tres semanas, y que sólo excepcionalmente podía alcanzar tres meses.
17
En lo que atañe a la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida, la República Federal de Alemania mantenía su argumentación. En su opinión, la armonización operada por la Directiva 2007/23 sólo afecta a la puesta en el mercado, no al uso de los artículos pirotécnicos, y los requisitos en materia de etiquetado previstos en los artículos 12 y 13 de la Directiva 2007/23 sólo constituyen requisitos mínimos que las autoridades nacionales de control del mercado pueden completar. Por último, según la República Federal de Alemania, dicha facultad no sólo está justificada en aras de la protección de los consumidores, sino, más ampliamente, por la obligación de proteger la vida, que resulta tanto del artículo 2, apartado 2, de la Grundgesetz (Ley Fundamental) como del artículo 2, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, así como del artículo 3, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
18
Dadas estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
19
La Comisión alega que el artículo 6, apartado 4, de la SprengV somete a todos los fabricantes e importadores de artículos pirotécnicos al procedimiento de declaración controvertido que condiciona su acceso al mercado, infringiendo con ello el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23. Aunque dicha disposición nacional no exige el respeto de requisitos materiales, obliga a todos los fabricantes e importadores a declarar todos los artículos pirotécnicos —al margen de si éstos han sido o no objeto de un control en relación con los requisitos esenciales de la Directiva 2007/23 por un organismo notificado—, a pagar un canon, a esperar a la asignación de un número de identificación y, en su caso, a aceptar modificaciones de las instrucciones de tales artículos antes de poder comercializarlos en el territorio alemán.
20
Según la Comisión, el hecho de que el procedimiento de declaración controvertido se aplique indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, sin discriminar a los operadores económicos establecidos en los Estados miembros distintos de la República Federal de Alemania, no modifica tal constatación. En su opinión, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 no comporta una simple prohibición de discriminación, sino que garantiza la libre circulación de todos los artículos pirotécnicos que cumplen sus requisitos. Nada en la Directiva 2007/23 indica que, para que una medida pueda considerarse una restricción o un obstáculo en el sentido de su artículo 6, apartado 1, ésta deba constituir una carga superior a cierto umbral.
21
La Comisión también rebate el argumento de que, al no intervenir la BAM como organismo notificado en el sentido del artículo 10 de la Directiva 2007/23, sino como autoridad de vigilancia del mercado en el sentido del Reglamento (CE) n.o 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.o 339/93 del Consejo (DO 2008, L 218, p. 30), el procedimiento de declaración controvertido no puede apreciarse en relación con la Directiva 2007/23. Aun cuando pudiera considerarse que la BAM actúa como autoridad de vigilancia del mercado, no podría aplicar un procedimiento complementario contrario a la libre circulación de los artículos pirotécnicos. En todo caso, la Directiva 2007/23 regula tanto el acceso al mercado como la vigilancia del mercado, pues su artículo 14, apartado 4, precisa que los Estados miembros efectuarán el control del mercado de los artículos pirotécnicos «teniendo debidamente en cuenta la presunción de conformidad de los productos provistos del marcado “CE”».
22
La Comisión considera, por otra parte, que la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida también constituye una infracción del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23. Se trata, según ella, de un control complementario que se ejerce indistintamente sobre todos los productos, aunque éstos ya hayan sido objeto de una evaluación de la conformidad acreditada por el marcado «CE».
23
La Comisión rebate que la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida tenga por objeto prohibir o restringir la posesión o la utilización de artículos pirotécnicos al amparo del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23. Si bien los Estados miembros son competentes para regular la posesión o la utilización de los artículos pirotécnicos, el control ejercido por la BAM pretende garantizar, no obstante, que las instrucciones de los artículos pirotécnicos sean adecuadas en relación con las demás disposiciones nacionales antes de su puesta en el mercado, más que determinar su modo de utilización. Ahora bien, el control de la adecuación de las instrucciones forma parte de la evaluación de la conformidad de los artículos pirotécnicos respecto de los requisitos esenciales enumerados en el anexo I de la Directiva 2007/23. La presunción de conformidad de los productos vinculada al marcado «CE» también se extiende a la adecuación de sus instrucciones.
24
La República Federal de Alemania alega principalmente que la obligación de los Estados miembros de abstenerse, conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, de prohibir, restringir u obstaculizar la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos sólo se refiere a la primera puesta a disposición en el mercado de la Unión Europea de un producto individual con vistas a su distribución y/o a su utilización previo pago o gratuitamente, conforme a la definición que figura en el artículo 2, punto 2, de dicha Directiva. En consecuencia, tal disposición, a diferencia del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2013/29/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de artículos pirotécnicos (DO 2013, L 178, p. 27), no garantiza la libre circulación de los artículos pirotécnicos en la Unión, sino sólo la primera etapa de su comercialización.
25
De ello deduce la República Federal de Alemania que, dado que los Estados miembros siguen siendo competentes para regular la comercialización y la distribución de los artículos pirotécnicos con posterioridad a su primera puesta a disposición en el mercado, ni el procedimiento de declaración controvertido ni la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida son incompatibles con la Directiva 2007/23.
26
Por lo que respecta al procedimiento de declaración controvertido, la República Federal de Alemania alega, con carácter principal, que no puede considerarse que duplique el procedimiento de evaluación de la conformidad ante un organismo notificado, al que todo artículo pirotécnico debe estar sujeto conforme al artículo 4, apartado 4, letra a), y a los artículos 9 y 10 de la Directiva 2007/23. Por una parte, el procedimiento de declaración controvertido tiene lugar mucho después de la primera puesta en el mercado en la Unión y a la puesta a disposición en el mercado alemán. Por otra parte, la BAM no realiza un control técnico de la conformidad, en el sentido del artículo 9 de la Directiva 2007/23, sino que se limita a entregar un número de registro o de identificación y a controlar, con los documentos aportados, la exactitud del etiquetado de los artículos pirotécnicos.
27
La República Federal de Alemania aclara que el número de identificación asignado, que sólo se entrega como prueba de la declaración regular ante la BAM y para determinar la trazabilidad de los artículos pirotécnicos en la cadena de aprovisionamiento, no va acompañado de exigencias materiales complementarias que rebasen los requisitos esenciales contemplados en el anexo I de la Directiva 2007/23. Por lo demás, fue suspendida la obligación de indicar el número de identificación en las instrucciones.
28
En todo caso, según la República Federal de Alemania, el procedimiento de declaración controvertido sólo va acompañado, como mera declaración formal, de cargas administrativas mínimas, menos restrictivas que las licencias de importación y menos gravosas que las correspondientes a los controles de las autoridades de vigilancia del mercado, a la vista, en particular, del riesgo que conllevan para la salud y la seguridad de las personas los artículos pirotécnicos, los cuales sólo deben utilizarse, en su caso, por quienes disponen de la suficiente cualificación técnica.
29
La República Federal de Alemania alega, con carácter subsidiario, que el procedimiento de declaración controvertido, que es una medida preparatoria de la vigilancia del mercado o del usuario, es, en todo caso, compatible con los principios del control del mercado establecidos por la Directiva 2007/23.
30
Por lo que respecta a la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida, la República Federal de Alemania alega que no constituye una reiteración del procedimiento de evaluación de la conformidad, en la medida en que el punto 3, letra h), del anexo I de la Directiva 2007/23 no impone a los organismos notificados ninguna obligación estricta de control de las instrucciones de uso de los artículos pirotécnicos.
31
La República Federal de Alemania indica que, en el marco del procedimiento de declaración controvertido, la BAM no procede a controles técnicos en el sentido del artículo 9 de la Directiva 2007/23, sino que se limita a verificar la regularidad de las instrucciones sobre la base de los documentos aportados. Por otra parte, cuando la BAM modifica las instrucciones no formula requisitos adicionales, aplicables a las sustancias pirotécnicas o a la adecuación de las instrucciones que se añadan a los del anexo I de la Directiva 2007/23. Su control se limita al respeto de los requisitos aplicables a las instrucciones, conforme a la Directiva 2007/23, y sólo versa sobre las principales obligaciones en materia de etiquetado, cuyo incumplimiento conlleva riesgos especialmente graves para la seguridad y la salud de las personas.
32
La República Federal de Alemania también señala que, en el momento de la evaluación de su conformidad y de su etiquetado, los organismos notificados no pueden proceder a un control completo de la regularidad de las instrucciones de los artículos pirotécnicos en la lengua o en las lenguas oficiales del Estado miembro en el que se entregan al usuario. En efecto, en el momento de la evaluación de la conformidad de tales artículos, aún se desconocen los Estados en cuestión. Añade que los distintos elementos que debe contener el etiquetado con arreglo al artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2007/23, a saber, los límites de edad, las instrucciones de uso y la distancia mínima de seguridad que debe respetarse tampoco se conocen aún en el momento de la evaluación de la conformidad de dichos artículos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares sobre el alcance del artículo 2, punto 2, y del artículo 6 de la Directiva 2007/23
33
Procede señalar que la Directiva 2007/23 fue derogada, con efectos de 1 de julio de 2015, por la Directiva 2013/29. Sin embargo, el presente recurso sólo versa sobre las obligaciones que incumben a la República Federal de Alemania en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23.
34
Conforme a esta disposición, los Estados miembros no podrán prohibir, restringir u obstaculizar la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos que cumplan los requisitos de la Directiva 2007/23.
35
Por otra parte, el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2007/23 define la «puesta en el mercado» como la «primera puesta a disposición en el mercado comunitario de un producto individual, con vistas a su distribución y/o utilización previo pago o gratuitamente».
36
En consecuencia, cuando un artículo pirotécnico ha sido objeto de una primera puesta a disposición en el mercado de la Unión, es decir, en el territorio de uno de los Estados miembros, respetando los requisitos de la Directiva 2007/23, los demás Estados miembros ya no pueden, en principio, obstaculizar su comercialización o su distribución en su territorio, exigiendo, en particular, más allá de tales requisitos, el respeto de obligaciones o el cumplimiento de formalidades complementarias, no establecidas por la citada Directiva. En efecto, no puede existir una puesta en el mercado de un producto individual, en el sentido del artículo 2, punto 2, de dicha Directiva, cuando dicho producto no puede circular libremente en todo el mercado de la Unión.
37
Sin embargo, la República Federal de Alemania alega, a este respecto, realizando una interpretación literal del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 centrada en la definición del concepto de «puesta en el mercado», establecida en el artículo 2, punto 2, de dicha Directiva, que esta última sólo garantiza la primera puesta a la venta de los artículos pirotécnicos, es decir, la primera etapa de su comercialización, de manera que los Estados miembros son competentes para regular todas las etapas posteriores de su distribución, hasta la venta al por menor al consumidor final.
38
Esta alegación no puede acogerse.
39
Cabe recordar, a este respecto, que para interpretar una disposición del Derecho de la Unión procede tener en cuenta, según reiterada jurisprudencia, no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse, en particular, las sentencias de 1 de abril de 1993, Findling Wälzlager, C‑136/91, EU:C:1993:133, apartado 11, y de 4 de febrero de 2016, Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, apartado 19). La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede ofrecer elementos pertinentes para su interpretación (véanse las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 135, y de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 50).
40
En el caso de autos, de los considerandos 2 y 19, así como del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2007/23 se deduce que esta última tiene como finalidad principal combatir los obstáculos a los intercambios intracomunitarios resultantes de las divergencias en las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que regulan la puesta en el mercado de los artículos pirotécnicos definidos por ella y, por tanto, garantizar la libre circulación de dichos artículos en el mercado interior, a la vez que asegurar un elevado nivel de protección de la salud humana y de la seguridad pública, así como un elevado nivel de protección y de seguridad de los consumidores y de los usuarios profesionales.
41
A este respecto, procede recordar que la Directiva 2007/23, conforme a la «nueva aproximación en materia de armonización y de normalización» a la que se refiere en sus considerandos 8, 16 y 20, precisa los requisitos esenciales de seguridad que deben cumplir los artículos pirotécnicos, los cuales se aplican mediante normas armonizadas y normas nacionales de transposición (véase, por analogía, la sentencia de 16 de octubre de 2014, Comisión/Alemania, C‑100/13, no publicada, EU:C:2014:2293, apartado 51).
42
Para su puesta en el mercado, en aplicación de los artículos 5, apartado 1, y 8, apartado 3, de dicha Directiva, interpretados a la luz de sus considerandos 16 y 19, los Estados miembros presumen que los artículos pirotécnicos que llevan el marcado «CE» son conformes con los requisitos esenciales contemplados en el anexo I de la misma.
43
Por otra parte, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, los Estados miembros no pueden prohibir, restringir u obstaculizar la comercialización de los artículos pirotécnicos en toda la Unión, a menos que las medidas que adopten estén comprendidas en el ámbito de las excepciones previstas en el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva o del control del mercado previsto en el artículo 14, apartado 6, de la misma.
44
De ello se deduce que los artículos pirotécnicos provistos del marcado CE que acredita su conformidad con los requisitos esenciales de la Directiva 2007/23 deben, en principio, poder circular sin obstáculos ni restricciones en toda la Unión desde su primera puesta a disposición en el mercado en un Estado miembro, sin perjuicio de las medidas que los Estados miembros puedan adoptar por motivos de orden público, de seguridad pública o de protección del medio ambiente, al amparo del artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva o, con carácter provisional, como control del mercado, en aplicación del artículo 14, apartado 6, de la referida Directiva y respetando lo dispuesto en el artículo 16 de la misma.
45
Por tanto, en contra de lo que afirma la República Federal de Alemania, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 no puede interpretarse en el sentido de que sólo garantiza la primera puesta a disposición en el mercado de los artículos pirotécnicos conformes con los requisitos de dicha Directiva, no obstante la definición dada en el artículo 2, punto 2, de la misma.
46
En efecto, cualquier otra interpretación privaría de su esencia a todo el mecanismo establecido por la Directiva 2007/23, ya se trate de la definición de los requisitos esenciales que deben cumplir los artículos pirotécnicos o de los distintos controles a los que los Estados miembros deben someter dichos artículos, tanto antes como después de su primera puesta en el mercado, mediante el control de su conformidad, su marcado «CE» y la vigilancia del mercado.
47
Por otra parte, corrobora esta interpretación la génesis de la Directiva 2007/23. En efecto, esta última reproduce fielmente los distintos principios y normas que regulan el «nuevo enfoque sobre la armonización y normalización técnicas», tal como la Comisión los recuerda en su Comunicación COM(2003) 240 final, de 7 de mayo de 2003, al Consejo y al Parlamento Europeo, titulada «Reforzar la aplicación de las Directivas de nuevo enfoque».
48
A la luz del análisis anterior debe examinarse la compatibilidad con la Directiva 2007/23 del procedimiento de declaración controvertido y de la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida.
Sobre la compatibilidad con la Directiva 2007/23 del procedimiento de declaración controvertido
49
Procede señalar que, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la SprengV, la utilización de artículos pirotécnicos en Alemania está supeditada al requisito de que el fabricante o el importador los haya declarado previamente a la BAM, con sus instrucciones de uso, y hayan obtenido un número de identificación que debe figurar en esas instrucciones.
50
En consecuencia, dicha disposición somete el acceso de los artículos pirotécnicos al mercado alemán a formalidades que, por una parte, se añaden a los distintos requisitos establecidos en la Directiva 2007/23, en particular al procedimiento de evaluación de la conformidad al que obligatoriamente deben estar sujetos tales artículos para su puesta en el mercado, y, por otra parte, pueden dar lugar a la percepción de un canon de gestión.
51
Por tanto, la referida disposición constituye un obstáculo a la libre circulación de los artículos pirotécnicos garantizada por el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23.
52
No puede modificar esta conclusión el hecho de que tales formalidades se apliquen indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, no constituyan una reproducción del procedimiento de evaluación de la conformidad establecido en el artículo 9 de la Directiva 2007/23 o sólo representen una carga administrativa o financiera mínima para los fabricantes o los importadores.
53
Además, procede recordar que, según jurisprudencia consolidada, una medida que puede obstaculizar las importaciones debe calificarse de obstáculo a la libre circulación de mercancías incluso si dicho obstáculo es leve (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Radlberger Getränkegesellschaft y S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, apartado 68 y jurisprudencia citada).
54
El mero hecho de que el procedimiento de declaración controvertido se aplique a todos los artículos pirotécnicos puestos a disposición en el mercado en un Estado miembro de conformidad con lo establecido por la Directiva 2007/23 basta para declarar la existencia del incumplimiento imputado, habida cuenta de que, por otra parte, la República Federal de Alemania no ha invocado las justificaciones basadas en el orden público, la seguridad pública o la protección del medio ambiente previstas en el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva.
55
No obstante, la República Federal de Alemania alega que el procedimiento de declaración controvertido constituye una medida preparatoria de la vigilancia del mercado y del usuario que, en todo caso, es compatible con los principios establecidos en el artículo 14 de la Directiva 2007/23.
56
Sin embargo, esta alegación no puede prosperar.
57
En efecto, el artículo 14, apartado 6, de la Directiva 2007/23 establece, ciertamente, la posibilidad de que un Estado miembro adopte medidas provisionales necesarias para retirar del mercado un artículo pirotécnico conforme con las exigencias de dicha Directiva —es decir, provisto de un marcado «CE», acompañado de la declaración «CE» de conformidad y utilizado para los fines previstos—, prohibir el acceso del mismo al mercado o incluso restringir su libre circulación cuando el referido artículo pueda poner en peligro la salud y la seguridad de las personas.
58
Sin embargo, tal como señaló el Abogado General en el punto 63 de sus conclusiones, el control del mercado que los Estados miembros deben organizar y efectuar se basa, conforme al artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2007/23, en la presunción de conformidad de los productos provistos del marcado «CE» y, por ello, no puede justificar una vigilancia sistemática de todos los artículos pirotécnicos comercializados en Alemania como aquella a la que da lugar el procedimiento de declaración controvertido.
59
En todo caso, el Estado miembro que desee adoptar una medida de este tipo debe, previamente, informar de ello a la Comisión, con arreglo al artículo 14, apartado 6, última frase, de la Directiva 2007/23, y, conforme al artículo 16, apartado 1, de esa Directiva, sólo la Comisión será competente para decidir si esa medida está justificada o no. Pues bien, el procedimiento de declaración controvertido no prevé ninguna información a la Comisión sino que, sin autorización previa de esta última, se impone a cualquier fabricante o importador que desee poner en el mercado en Alemania artículos pirotécnicos.
60
Del análisis anterior se desprende que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, al prescribir, rebasando los requisitos de dicha Directiva y pese a la evaluación previa de la conformidad de los artículos pirotécnicos, que el procedimiento de declaración controvertido se aplique a éstos antes de su puesta en el mercado.
Sobre la compatibilidad con la Directiva 2007/23 de la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida
61
Procede señalar que el artículo 6, apartado 4, de la SprengV establece, con el fin de evitar cualquier riesgo para la vida y la salud de los trabajadores o de terceros, o para los bienes, que la BAM puede restringir o completar las instrucciones de uso establecidas por el fabricante, inclusive a posteriori.
62
La facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida, que se inscribe en el marco del procedimiento de declaración controvertido, implica que el acceso al mercado alemán de los artículos pirotécnicos puestos en el mercado en otros Estados miembros distintos de la República Federal de Alemania está supeditado a un control sistemático de sus instrucciones de uso, que se añade a los controles practicados en el marco del procedimiento de evaluación de la conformidad establecido por la Directiva 2007/23.
63
En efecto, tal como señaló el Abogado General en el punto 74 de sus conclusiones, el punto 3, letra h), del anexo I de la Directiva 2007/23 establece que las instrucciones de todo artículo pirotécnico y, en su caso, las observaciones relativas a la seguridad de manipulación, almacenamiento, utilización (incluidas las distancias de seguridad) y eliminación deberán ser objeto de un control en la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro receptor.
64
Por tanto, la facultad atribuida de este modo a la BAM constituye un obstáculo a la libre circulación de los artículos pirotécnicos garantizada por el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23.
65
Del análisis anterior resulta que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, al prescribir, rebasando los requisitos de dicha Directiva y pese a la evaluación previa de la conformidad de los artículos pirotécnicos, que la BAM tenga la facultad de modificación de las instrucciones de uso controvertida.
Costas
66
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Federal de Alemania y, al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)
Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos, al prescribir, rebasando los requisitos de dicha Directiva y pese a la evaluación previa de la conformidad de los artículos pirotécnicos, por una parte, que el procedimiento establecido en el artículo 6, apartado 4, de la Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (primer reglamento de aplicación de la Ley relativa a las sustancias explosivas), en su versión modificada por la Ley de 25 de julio de 2013, se aplique a aquéllos antes de su puesta en el mercado y, por otra parte, que la Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfung (Instituto Federal de Investigación y Ensayo de Materiales, Alemania) esté facultada, en virtud de dicha disposición, para controlar y, en su caso, modificar sus instrucciones de uso.
2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.