62023CJ0679_RES
Asia C‑679/23 P
WSjaWTjaWYjaWZjaYAjaYB
vastaan
Euroopan raja- ja merivartiovirasto
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 18.12.2025
Muutoksenhaku – Yhteinen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka – Asetus (EU) 2016/1624 – Toiminnan tehostaminen EU:n ulkorajoilla – Eurooppalainen raja- ja merivartiosto – Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) – Perusoikeuksien suojelua koskevat Frontexin velvoitteet – Frontexin koordinoima yhteinen palautusoperaatio – Sopimussuhteeseen perustumaton Frontexin vastuu – Tällaisten velvoitteiden laiminlyönnin ja aiheutuneen vahingon välinen syy-yhteys
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus unionin ulkorajoilla – Asetus 2016/1624 – Euroopan raja- ja merivartiovirastolle (Frontex) asetetut velvoitteet yhteisten palautusoperaatioiden koordinoinnissa – Ulottuvuus – Sen tarkistaminen, että palautusoperaation kohteena olevista henkilöistä on olemassa täytäntöönpanokelpoiset yksilölliset palautuspäätökset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/1624 2 artiklan 12 ja 14 kohta, 3 artikla, 16 artiklan 2 ja 3 kohta, 22 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan b alakohta, 27 artiklan 1 ja 2 kohta, 28 artiklan 1 kohta ja 34 artiklan 1 ja 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohta ja 12 artiklan 1 kohta)
(ks. 95–103 kohta)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Syy-yhteys – Siitä, ettei Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) ole noudattanut asetuksen 2016/1624 mukaisia velvoitteitaan, aiheutunut vahinko – Tällaisten velvoitteiden laiminlyönnin ja aiheutuneen vahingon välinen syy-yhteys – Arviointiperusteet
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1624)
(ks. 110-112 ja 149–153 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus unionin ulkorajoilla – Asetus 2016/1624 – Euroopan raja- ja merivartiovirastolle (Frontex) asetetut velvoitteet yhteisten palautusoperaatioiden koordinoinnissa – Perusoikeuksien suojelua koskevat velvoitteet – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/1624 16 artikla, 20 artiklan 1 kohta, 21 artiklan 2 kohta, 28 artiklan 1 kohta ja 29 artiklan 4 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 8 artiklan 6 kohta)
(ks. 130–133 kohta)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Syy-yhteys – Siitä, ettei Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) ole noudattanut asetuksen 2016/1624 mukaisia velvoitteitaan, aiheutunut vahinko – Valittajan omasta valinnasta johtuva suoran syy-yhteyden katkeaminen – Arvioiminen konkreettisesti – Arviointiperusteet
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 148–161 kohta)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Syy-yhteys – Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) perusoikeusvastaavan johdolla käytyyn oikeudenkäyntiä edeltävään menettelyyn liittyvistä kuluista aiheutuva vahinko – Valittajan vapaasta valinnasta johtuvat kulut – Vahingon ja Frontexin henkilöstön toiminnan välinen syy-yhteys – Arviointiperusteet – Asianomaisen menettelyn ominaispiirteet
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan toinen kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/1624 johdanto-osan 50 perustelukappale sekä 72 artikla)
(ks. 168–173 kohta)
Tiivistelmä
Asiaa suuressa jaostossa käsitellyt unionin tuomioistuin hyväksyy tuomiollaan osin valituksen, jonka WS ym. (jäljempänä valittajat) tekivät unionin yleisen tuomioistuimen asiassa WS ym. V. Frontex (
1
) antamasta tuomiosta, jossa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi heidän kanteensa, jolla vaadittiin korvausta vahingoista, joita heille väitetysti aiheutui siitä, että Euroopan raja- ja merivartiovirasto (jäljempänä Frontex) laiminlöi velvoitteita, jotka kuuluvat sille muun muassa asetuksen 2016/1624 (
2
) nojalla. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tässä asetuksessa Frontexille säädettyjä velvoitteita yhteisten palautusoperaatioiden yhteydessä sekä velvoitteiden laiminlyönnin ja tästä mahdollisesti seuraavien tällaisten palautusoperaatioiden aikana tapahtuvien perusoikeuksien loukkausten seurauksia kyseisen viraston sopimussuhteeseen perustumattoman vastuun osalta.
Valittajat ovat perhe, jonka jäsenet ovat Syyrian kansalaisia ja etniseltä taustaltaan kurdeja ja joka saapui Miloksen saarelle (Kreikka) 9.10.2016 pakolaisryhmän mukana. Heidät siirrettiin 20.10. Helleenien tasavallan toteuttamaan ja Frontexin koordinoiman yhteisen palautusoperaation jälkeen Turkissa sijaitsevaan tilapäiseen vastaanottokeskukseen. Turkin viranomaiset antoivat valittajille marraskuussa 2016 tilapäistä suojelua koskevat asiakirjat ja tilapäisen matkustusluvan. Sarujiin (Turkki) asettautumisen jälkeen valittajat muuttivat Irakiin asettautuakseen Erbiliin, koska he pelkäsivät Turkin viranomaisten palauttavan heidät Syyriaan.
Valittajat tekivät vuonna 2017 Frontexin perusoikeusvastaavalle ensimmäisen valituksen, jossa he väittivät, että heidät oli palautettu Kreikasta Turkkiin Frontexin toteuttamassa palautusoperaatiossa, ja vuonna 2018 toisen valituksen, joka koski ensimmäisen valituksen käsittelyä. Kyseiset valitukset otettiin tutkittavaksi ja ne välitettiin Kreikan poliisiviranomaisille. Vuonna 2019 perusoikeusvastaava antoi valittajille tiedon, että kyseiset viranomaiset olivat päättäneet ensimmäistä valitusta koskevan sisäisen tutkinnan, antoi valittajille loppuraportin valituksista ja päätti niiden käsittelymenettelyn.
Valittajat nostivat 20.9.2021 unionin yleisessä tuomioistuimessa vahingonkorvauskanteen, jossa he vaativat korvausta aineellisesta ja aineettomasta vahingosta, joka heille väitetysti aiheutui Frontexin väitetystä lainvastaisesta toiminnasta ennen riidanalaista palautusoperaatiota, sen aikana ja sen jälkeen.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa tuomiossa ensiksi, ettei tiettyjä valittajien toimittamia asiakirjoja otettu tutkittavaksi, koska ne oli esitetty myöhässä ilman pätevää syytä. Asiakysymyksen osalta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisen edellytykset (
3
) ovat kumulatiivisia, minkä jälkeen se päätti tarkastella ensiksi edellytystä, joka koskee syy-yhteyttä Frontexin moititun toiminnan ja väitettyjen vahinkojen välillä. Aluksi se siten katsoi, että valittajille Kreikkaan matkustamisesta aiheutuneet kulut eivät voineet seurata suoraan Frontexin moititusta toiminnasta, koske ne edelsivät riidanalaista palautusoperaatiota. Seuraavaksi se arvioi, että Frontexin tehtävänä riidanalaisen palautusoperaation yhteydessä oli ainoastaan teknisen ja operatiivisen tuen antaminen jäsenvaltioille eikä kyseisen operaation kohteena olevia henkilöitä koskevien palautuspäätösten perusteltavuuden tutkiminen, sillä kyseiset päätökset ja kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat päätökset perustuvat arviointiin, joka kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Lopuksi sen jälkeen, kun se oli tutkinut argumentit, jotka liittyivät riidanalaisen palautusoperaation aikana ja sen jälkeen väitetysti aiheutuneisiin aineellisiin ja aineettomiin vahinkoihin, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että valittajat eivät olleet esittäneet näyttöä riittävän suorasta syy-yhteydestä Frontexin moitittujen tekojen ja väitettyjen vahinkojen välillä, ja näin ollen se hylkäsi vahingonkorvauskanteen kokonaisuudessaan.
Valittajat väittävät tästä tuomiosta tekemänsä valituksen tueksi muun muassa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti yhtäältä, ettei Frontexilla ollut velvoitetta varmistua kirjallisen palautuspäätöksen olemassaolosta ja toisaalta, ettei Frontexin moititun toiminnan ja väitettyjen vahinkojen välillä ollut syy-yhteyttä ja että kyseinen syy-yhteys katkesi heidän omien ”valintojensa” vuoksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi unionin tuomioistuin katsoi asetuksessa 2016/1624 Frontexille asetettujen erityisten velvoitteiden osalta, että kyseisellä virastolla on tämän asetuksen nojalla useita velvoitteita, joiden tarkoituksena on taata perusoikeuksien kunnioittaminen sen koordinoimien palautusoperaatioiden yhteydessä. Nämä velvoitteet johtuvat yhtäältä eurooppalaisen raja- ja merivartioston, jonka osa Frontex on, yleisestä velvoitteesta taata perusoikeuksien kunnioittaminen kyseisen vartioston tähän asetukseen perustuvien tehtävien hoitamisen yhteydessä ja toisaalta Frontexin velvoitteesta valvoa tehokkaasti perusoikeuksien kunnioittamista kaikessa toiminnassaan.
Unionin tuomioistuimen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että Frontexilla ei ollut kyseisen viraston koordinoiman yhteisen palautusoperaation kohteena olevista henkilöistä tehtyjen täytäntöönpanokelpoisten palautuspäätösten olemassaoloon liittyvää tarkistusvelvoitetta sillä perusteella, että sen tehtävänä on ainoastaan antaa jäsenvaltioille teknistä ja operatiivista tukea ottamatta kantaa palautuspäätösten sisältöön. Unionin tuomioistuin täsmensi tältä osin, että tällaisten päätösten olemassaolon tarkastamisella ei ole mitään tekemistä niiden perusteltavuuden tutkimisen kanssa eikä sillä näin ollen loukata jäsenvaltiolla direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan nojalla olevaa tätä koskevaa yksinomaista toimivaltaa. Frontexin on näin ollen tarkistettava täytäntöönpanokelpoisten yksilöllisten palautuspäätösten olemassaolo; direktiivin 2008/115 12 artiklan 1 kohdan mukaan tällaiset päätökset on oltava olemassa kirjallisina kaikista niistä henkilöistä, jotka jäsenvaltio aikoo ottaa tällaisten operaatioiden kohteeksi, jotta taataan, että asetuksesta 2016/1624 johtuvia vaatimuksia noudatetaan ja asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia ja erityisesti palautuskiellon periaatetta kunnioitetaan.
Näin ollen ja kun otetaan huomioon vilpittömän yhteistyön periaate (
4
), myös unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnissa, jonka mukaan Frontexin moititun toiminnan ja valittajille väitetysti aiheutuneiden vahinkojen välinen syy-yhteys on hylättävä sillä perusteella, että kyseisellä virastolla ei ole velvoitetta tarkistaa, onko kyseisen viraston koordinoiman yhteisen palautusoperaation kohteena olevista henkilöistä tehty palautuspäätös, on oikeudellinen virhe.
Kuitenkin toisin kuin valittajat väittävät, se, että Frontexilla on tätä koskeva tarkistamisvelvoite, ei merkitse, että kyseisen velvoitteen mahdollisen laiminlyönnin ja valittajille väitetysti aiheutuneiden vahinkojen tai niiden osan välillä olisi välttämättä syy-yhteys. Tällaisen syy-yhteyden olemassaoloa on tosin tarkasteltava ottaen huomioon kyseinen tarkistamisvelvoite ja muut velvoitteet, jotka Frontexille on asetettu sen varmistamiseksi, että asetuksesta 2016/1624 johtuvia vaatimuksia noudatetaan ja asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia kunnioitetaan. Tämä tarkastelu on kuitenkin suoritettava ottaen huomioon kaikki merkitykselliset tosiseikat (
5
) ja vaaditut oikeudelliset arvioinnit.
Seuraavaksi siltä osin kuin kyse on palautuslennolla mahdollisesti tehdyistä perusoikeuksien loukkauksista, unionin tuomioistuin totesi, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti, että vastuu tällaisista loukkauksista kuuluu yksinomaan vastaanottavalle jäsenvaltiolle siten, että Frontexin vastuu suljetaan pois. Kun otetaan huomioon Frontexilla asetuksen 2016/1624 nojalla olevat velvoitteet, ei nimittäin voida sulkea pois a priori, että sen yksikköjen tai sen henkilöstöön kuuluvien toteuttama näiden velvoitteiden laiminlyönti määrätyssä operaatiossa olisi voinut johtaa perusoikeuksien loukkausten tapahtumiseen palautuslennolla maastapoistettujen henkilöiden vahingoksi. Tältä osin on merkityksetöntä, että direktiivin 2008/115 mukaan (
6
) ja kuten asetuksessa 2016/1624 (
7
) muistutetaan, pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvonta kuuluu jäsenvaltioille. Kyseisen asetuksen mukaan Frontexin yhteisiä palautusoperaatioita varten antaman avun tai sen niitä varten toteuttaman koordinoinnin tai järjestämisen on nimittäin tapahduttava kyseisen direktiivin mukaisesti, ja Frontexilla on jäsenvaltioiden valvontavelvoitteisiin nähden täydentäviä valvontavelvoitteita.
Lisäksi on niin, että koska Frontexin henkilöstö osallistuu tai voi osallistua tällaisiin operaatioihin joko koordinointivastaavina tai tällaisiin operaatioihin lähetettyinä asiantuntijoina, ei voida sulkea pois a priori sitä, että kyseisen henkilöstön toimet tai laiminlyönnit voivat olla syy-yhteydessä tällaisten loukkausten tapahtumiseen.
Lopuksi unionin tuomioistuin tukeutuu oikeuskäytäntöönsä, joka koskee moititun toiminnan ja kyseessä olevien vahinkojen välistä suoraa syy-yhteyttä, joka on välttämätön edellytys sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiselle, ja korostaa, että unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä yhtäältä katsoessaan, ettei se, että moitittu toiminta oli välttämätön edellytys vahingon syntymiselle, jota ei olisi tapahtunut tämän menettelyn puuttuessa, riitä luomaan syy-yhteyttä, ja toisaalta tarkastellessaan nyt käsiteltävässä asiassa mahdollisuutta, että Frontexin moititun toiminnan ja väitetyn vahingon välinen syy-yhteys katkesi valittajien tiettyjen toimien vuoksi.
Unionin tuomioistuin täsmentää, että tällainen tarkastelu on kuitenkin välttämättä suoritettava in concreto ottaen huomioon kaikki vahinkoa kärsineen henkilön tilanteeseen vaikuttavat merkitykselliset olosuhteet. Erityisesti sellaisen perheen jäsenten tapauksessa, joka on paennut kotimaastaan saadakseen kansainvälistä suojelua ja joutunut poikkeuksellisiin olosuhteisiin ja kohdannut odottamattomia vaaroja, on otettava huomioon, että turvapaikanhakijat voivat olla erityisen haavoittuvaisia kaiken sen takia, mitä he ovat joutuneet kokemaan muuttoprosessin aikana, ja niiden traumaattisten kokemusten takia, joita he ovat todennäköisesti joutuneet kokemaan, ja tämä haavoittuvuus voi vaikuttaa heidän harkintaansa. Tällaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa moititun toiminnan ja väitetyn vahingon välinen syy-yhteys voi säilyä huolimatta vahinkoa kärsineen osapuolen päätöksestä, joka on tehty kyseisen toiminnan ja kyseisen vahingon välillä. Kyseistä päätöstä voidaan pitää kohtuullisena, kun otetaan huomioon kaikki kyseiseen tilanteeseen vaikuttavat olosuhteet.
Tämän seurauksena unionin yleinen tuomioistuin teki virheen katsoessaan, että valittajien omat valinnat, jotka koskivat heidän väliaikaista asettautumistaan Turkkiin, pakoaan Irakiin ja asettautumistaan Irakiin, katkaisivat riittävän suoran syy-yhteyden Frontexin moititun toiminnan ja väitettyjen vahinkojen välillä ilman, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi in concreto kyseisten valintojen kohtuullisuutta ottaen huomioon kaikki kyseisten valintojen tekemisen asiayhteyteen vaikuttaneet olosuhteet.
Näin ollen unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion osittain (
8
) ja katsoo, ettei sillä ole edellytyksiä asiaratkaisun antamiseen, koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole lausunut useimmista valittajien kanneperusteista, joten unionin tuomioistuin palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen.
(
1
)	Tuomio 6.9.2023, WS ym. v. Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492; jäljempänä valituksenalainen tuomio).
(
2
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 863/2007, neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 ja neuvoston päätöksen 2005/267/EY kumoamisesta (EUVL L 2016, 16.9.2016, s. 1).
(
3
)	Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 340 artiklan toisen kohdan mukaisen sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntyminen edellyttää tiettyjen edellytysten täyttymistä, joita ovat oikeussäännön, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen, syntynyt vahinko sekä suora syy-yhteys toimen antajalla olevan velvollisuuden laiminlyönnin ja vahinkoa kärsineille henkilöille aiheutuneen vahingon välillä. Jos yksi näistä edellytyksistä jää täyttymättä, kanne on kokonaisuudessaan hylättävä ilman, että olisi tarpeen tutkia sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun muita edellytyksiä, eikä unionin tuomioistuimilla ole velvollisuutta tutkia kyseisiä edellytyksiä määrätyssä järjestyksessä.
(
4
)	Siitä määrätään SEU 4 artiklan 3 ja se palautetaan mieleen asetuksen 2016/1624 9 artiklassa.
(
5
)	Joiden määrittäminen kuuluu unionin yleiselle tuomioistuimelle.
(
6
)	Nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 2008/115 8 artiklan 6 kohdan mukaan.
(
7
)	Sen 29 artiklan 4 kohdassa oleva muistutus.
(
8
)	Valituksenalainen tuomio kumotaan pois lukien ne tuomion osat, joissa yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin jättää tutkimatta tietyt valittajien esittämät asiakirjat ja toisaalta se toteaa, ettei Frontexin moititun toiminnan ja vahinkojen, joiden valittajat väittävät aiheutuneen Kreikkaan matkustamiseen liittyvistä kuluista, välillä ole syy-yhteyttä.