62004CJ0027_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-27/04,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door M. Petite, A. van Solinge en P. Aalto als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door J.-C. Piris, T. Middleton en J. Monteiro als gemachtigden,
verweerder,
betreffende verzoeken om nietigverklaring van handelingen van de Raad van 25 november 2003, te weten
– de besluiten om ten aanzien van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland niet de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG vast te stellen;
– de ten aanzien van elk van deze twee lidstaten genomen conclusies, getiteld „conclusies van de Raad over de evaluatie van de door [respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland] genomen maatregelen ingevolge de aanbevelingen van de Raad krachtens artikel 104, lid 7, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en het overwegen van aanvullende maatregelen tot vermindering van het tekort teneinde de buitensporigtekortsituatie te verhelpen”, voorzover die conclusies met zich meebrengen dat de procedure inzake de buitensporige tekorten wordt opgeschort, een instrument wordt gebruikt waarin het Verdrag niet voorziet en de aanbevelingen die de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG had gedaan, worden gewijzigd,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (voltallige zitting ),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann (rapporteur), J.-P. Puissochet en J. N. Cunha Rodrigues, kamerpresidenten, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta en K. Lenaerts, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 28 april 2004,
de advocaat-generaal gehoord,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 27 januari 2004, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van de handelingen van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003, te weten
– de besluiten om ten aanzien van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland niet de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9 EG vast te stellen, en
– de ten aanzien van elk van deze twee lidstaten genomen conclusies, getiteld „conclusies van de Raad over de evaluatie van de door [respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland] genomen maatregelen ingevolge de aanbevelingen van de Raad krachtens artikel 104, lid 7, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en het overwegen van aanvullende maatregelen tot vermindering van het tekort teneinde de buitensporigtekortsituatie te verhelpen” (hierna: „conclusies van de Raad”), voorzover die conclusies met zich meebrengen dat de procedure inzake de buitensporige tekorten (hierna: „buitensporigtekortprocedure”) wordt opgeschort, een instrument wordt gebruikt waarin het Verdrag niet voorziet en de aanbevelingen die de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG had gedaan, worden gewijzigd.
Rechtskader
2. Artikel 104 EG bepaalt:
„1. De lidstaten vermijden buitensporige overheidstekorten.
2. De Commissie ziet toe op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de lidstaten, teneinde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen. Met name gaat de Commissie op basis van de volgende twee criteria na of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline […]
[…]
5. Indien de Commissie van oordeel is dat er in een lidstaat een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan, brengt zij advies uit aan de Raad.
6. Op aanbeveling van de Commissie en rekening houdend met de opmerkingen die de betrokken lidstaat eventueel wenst te maken, besluit de Raad, na een algehele evaluatie te hebben gemaakt, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat.
7. Wanneer overeenkomstig lid 6 is besloten dat er een buitensporig tekort bestaat, richt de Raad aanbevelingen tot de betrokken lidstaat om te bereiken dat deze situatie binnen een bepaalde periode wordt verholpen. Behoudens het bepaalde in lid 8, worden deze aanbevelingen niet openbaar gemaakt.
8. Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken.
9. Wanneer een lidstaat blijft verzuimen uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de Raad, kan de Raad besluiten de betrokken lidstaat aan te manen binnen een voorgeschreven termijn maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die de Raad nodig acht om de situatie te verhelpen.
In dat geval kan de Raad de betrokken lidstaat verzoeken volgens een nauwkeurig tijdschema verslag uit te brengen, teneinde na te gaan welke aanpassingsmaatregelen die lidstaat heeft getroffen.
10. Het recht om een klacht in te dienen, als bedoeld in de artikelen 226 en 227, kan niet worden uitgeoefend in het kader van de toepassing van de leden 1 tot en met 9 van dit artikel.
11. Zolang een lidstaat zich niet voegt naar een overeenkomstig lid 9 genomen besluit, kan de Raad één of meer van de volgende maatregelen toepassen of in voorkomend geval aanscherpen:
– eisen dat de betrokken lidstaat door de Raad te bepalen aanvullende informatie openbaar maakt voordat hij obligaties en andere waardepapieren uitgeeft;
– de Europese Investeringsbank verzoeken haar beleid inzake kredietverstrekking ten aanzien van de betrokken lidstaat opnieuw te bezien;
– eisen dat de betrokken lidstaat bij de Gemeenschap een niet-rentedragend bedrag van een passende omvang deponeert, totdat het buitensporige tekort naar het oordeel van de Raad is gecorrigeerd;
– boeten van een passende omvang opleggen.
De voorzitter van de Raad stelt het Europees Parlement van de genomen besluiten in kennis.
12. De Raad trekt de in de leden 6 tot en met 9 en 11 bedoelde besluiten of sommige daarvan in, indien hij van oordeel is dat het buitensporige tekort in de betrokken lidstaat is gecorrigeerd. Indien de Raad voordien aanbevelingen openbaar heeft gemaakt, legt hij, zodra het besluit uit hoofde van lid 8 is ingetrokken, een openbare verklaring af waarin wordt gezegd dat er niet langer een buitensporig tekort in de betrokken lidstaat bestaat.
13. De in de leden 7 tot en met 9, 11 en 12 bedoelde besluiten worden door de Raad op aanbeveling van de Commissie genomen met een meerderheid van tweederde van de volgens artikel 205, lid 2, gewogen stemmen van zijn leden, met uitsluiting van de stemmen van de vertegenwoordiger van de betrokken lidstaat.
14. Verdere bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de in dit artikel omschreven procedure zijn opgenomen in het aan dit Verdrag gehechte protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.
Op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en van de ECB, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen passende bepalingen aan die in de plaats van voornoemd protocol komen.
[…]”
3. Ingevolge artikel 104, leden 9 en 13, EG, juncto artikel 122, leden 3 en 5, EG worden, wanneer de Raad zijn besluiten als bedoeld in lid 9 neemt, de stemrechten van de lidstaten die de gezamenlijke munt niet hebben aangenomen geschorst.
4. In zijn resolutie betreffende het stabiliteits‑ en groeipact, aangenomen te Amsterdam op 17 juni 1997 (PB C 236, blz. 1; hierna: „resolutie van de Europese Raad van 17 juni 1997”), heeft de Europese Raad, na eraan te hebben herinnerd dat het van cruciaal belang was om in de derde fase van de Economische Monetaire Unie (hierna: „EMU”) de begrotingsdiscipline te waarborgen, richtsnoeren uitgevaardigd voor de lidstaten, de Commissie en de Raad.
5. Met betrekking tot de richtsnoeren voor de Raad verklaart deze resolutie dat deze laatste:
„1. is gehouden tot strikte en tijdige toepassing van alle onderdelen van het stabiliteits- en groeipact die onder zijn bevoegdheid vallen; zo spoedig als haalbaar is neemt hij de nodige besluiten uit hoofde van artikel 103 en artikel 104 [van het Verdrag];
[…]
3. wordt verzocht om altijd sancties op te leggen indien een deelnemende lidstaat niet de nodige stappen neemt om overeenkomstig de aanbeveling van de Raad een einde te maken aan de situatie van buitensporig tekort;
[…]
6. wordt verzocht om de redenen die een besluit om niet op te treden rechtvaardigen, altijd schriftelijk met redenen te omkleden wanneer de Raad in enig stadium van het buitensporige tekort of van de procedures voor toezicht op de begrotingssituaties naar aanleiding van een aanbeveling van de Commissie geen besluit neemt, en om in een dergelijk geval de stemmen van de lidstaten openbaar te maken.”
6. Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (PB L 209, blz. 6), bepaalt in de afdelingen 2 en 3:
„Afdeling 2
Bespoediging van de procedure bij buitensporige tekorten
Artikel 3
[…]
3. Binnen drie maanden na de in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening (EG) nr. 3605/93 bepaalde termijnen voor het verstrekken van gegevens besluit de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 6, of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat. Wanneer de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 6, besluit dat er een buitensporig tekort bestaat, richt hij terzelfder tijd overeenkomstig artikel 104 […] lid 7, aanbevelingen tot de betrokken lidstaat.
4. In de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 7, wordt een termijn van ten hoogste vier maanden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat daaraan effectief gevolg moet geven, en wordt een termijn bepaald voor het corrigeren van het buitensporige tekort, dat behoudens bijzondere omstandigheden binnen het jaar nadat het is geconstateerd verholpen moet zijn.
Artikel 4
1. Een eventueel besluit van de Raad tot openbaarmaking van zijn aanbevelingen, wanneer wordt vastgesteld dat daaraan geen effectief gevolg is gegeven overeenkomstig artikel 104 […] lid 8, wordt genomen onmiddellijk na het verstrijken van de in artikel 3, lid 4, van deze verordening gestelde termijn.
[…]
Artikel 5
Een besluit van de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 9, om de betrokken deelnemende lidstaat aan te manen maatregelen te treffen om het tekort te verminderen, wordt genomen binnen een maand nadat de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 8, heeft vastgesteld dat geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven.
Artikel 6
Wanneer aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 104 […] lid 11, is voldaan, legt de Raad overeenkomstig artikel 104 […] lid 11, sancties op. Een dergelijk besluit wordt genomen uiterlijk twee maanden na het besluit van de Raad om overeenkomstig artikel 104 […] lid 9, de betrokken deelnemende lidstaat aan te manen maatregelen te treffen.
Artikel 7
Als een deelnemende lidstaat zich niet voegt naar de opeenvolgende besluiten van de Raad op grond van artikel 104 […] leden 7 en 9, wordt het besluit van de Raad om sancties op te leggen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 104 […] lid 11, genomen binnen tien maanden na de overeenkomstig verordening (EG) nr. 3605/93 bepaalde data voor het verstrekken van gegevens, zoals omschreven in artikel 3, lid 3, van deze verordening. In geval van een opzettelijk tekort, waarvan de Raad besluit dat het buitensporig is, wordt een spoedprocedure gevolgd.
[…]
Afdeling 3
Opschorting en opvolging
Artikel 9
1. De procedure bij buitensporige tekorten wordt opgeschort:
– indien de betrokken lidstaat gevolg geeft aan de aanbevelingen op grond van artikel 104 […] lid 7,
– indien de betrokken deelnemende lidstaat gevolg geeft aan de aanmaningen op grond van artikel 104 […] lid 9.
2. De periode gedurende welke de procedure is opgeschort, wordt niet meegerekend bij de in artikel 7 bedoelde periode van tien maanden en evenmin bij de in artikel 6 van deze verordening bedoelde periode van twee maanden.
[…]”
Feitelijk kader
De besluiten van de Raad uit hoofde van artikel 104, leden 6 en 7, EG
7. Tegen de Bondsrepubliek Duitsland is in november 2002 een buitensporigtekortprocedure ingeleid. Bij beschikking 2003/89/EG van 21 januari 2003 betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Duitsland – Toepassing van artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PB L 34, blz. 16), heeft de Raad, op aanbeveling van de Commissie, besloten dat er in deze lidstaat een buitensporig tekort bestond. Krachtens artikel 104, lid 7, EG en artikel 3, lid 4, van verordening nr. 1467/97 heeft hij de Duitse regering aanbevolen om dit tekort door diverse maatregelen zo spoedig mogelijk te verhelpen en daarbij 21 mei 2003 als uiterste datum voor het treffen van de aanbevolen maatregelen gesteld. Aangezien de door de Bondsrepubliek Duitsland getroffen maatregelen op die datum werden geacht effect te hebben gesorteerd, werd de buitensporigtekortsituatie stilzwijgend opgeschort.
8. In april 2003 is tegen de Franse Republiek een buitensporigtekortprocedure ingeleid. Bij beschikking 2003/487/EG van 3 juni 2003 betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Frankrijk – Toepassing van artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PB L 165, blz. 29), heeft de Raad, op aanbeveling van de Commissie, besloten dat er in deze lidstaat een buitensporig tekort bestond. Krachtens artikel 104, lid 7, EG en artikel 3, lid 4, van verordening nr. 1467/97 heeft hij de Franse regering aanbevolen, dit buitensporig tekort zo spoedig mogelijk, uiterlijk in het begrotingsjaar 2004, te verhelpen. Hij heeft 3 oktober 2003 als uiterste datum voor het treffen van de noodzakelijke maatregelen gesteld.
De aanbevelingen van de Commissie krachtens artikel 104, leden 8 en 9, EG
9. Op 8 oktober 2003 heeft de Commissie tot de Raad een aanbeveling gericht voor een besluit overeenkomstig artikel 104, lid 8, EG houdende vaststelling dat de Franse Republiek geen effectief gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG.
10. Op 21 oktober 2003 heeft de Commissie de Raad aanbevolen, krachtens artikel 104, lid 9, EG te besluiten de Franse Republiek aan te manen maatregelen te treffen om haar tekort te verminderen. De aanbeveling luidde, deze lidstaat onder meer aan te manen haar buitensporigtekortsituatie uiterlijk in 2005 te verhelpen en in 2004 een jaarlijkse vermindering van het conjunctuurgezuiverde tekort tot stand te brengen van 1 % van het bruto binnenlands product (hierna: „BBP”).
11. Met betrekking tot de Bondsrepubliek Duitsland was de Commissie uiteindelijk van oordeel, dat de maatregelen die deze lidstaat had getroffen om gevolg te geven aan de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, EG, ongeschikt waren. Op 18 november 2003 heeft zij bijgevolg tot de Raad een aanbeveling gericht voor een besluit overeenkomstig artikel 104, lid 8, EG houdende vaststelling dat de maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen, ontoereikend waren.
12. Dezelfde dag heeft zij de Raad aanbevolen, uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG te besluiten om de Bondsrepubliek Duitsland aan te manen, maatregelen te treffen om haar tekort te verminderen. De Raad werd aanbevolen, deze lidstaat onder meer aan te manen haar buitensporigtekortsituatie uiterlijk in 2005 te verhelpen en in 2004 een jaarlijkse vermindering van het conjunctuurgezuiverde tekort tot stand te brengen van 0,8 % van het BBP.
De zitting van de Raad (Economische en Financiële Zaken) van 25 november 2003
13. Op zijn zitting van 25 november 2003 heeft de Raad gestemd over de aanbevelingen van de Commissie voor besluiten van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 8, EG met betrekking tot de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland. Overeenkomstig artikel 104, lid 13, EG namen alle lidstaten, behalve de betrokken lidstaat, aan deze twee stemmingen deel. Bij gebreke van de vereiste meerderheid kwamen geen besluiten tot stand.
14. De Raad heeft ook gestemd over de aanbevelingen die de Commissie met betrekking tot dezelfde lidstaten had gedaan voor besluiten van de Raad krachtens artikel 104, lid 9, EG. Overeenkomstig de artikelen 104, lid 13, EG en 122, leden 3 en 5, EG werd aan de stemmingen alleen deelgenomen door de lidstaten die de gemeenschappelijke munt hebben aangenomen, met uitzondering van de betrokken lidstaat. Bij gebreke van de vereiste meerderheid werden geen besluiten genomen.
15. Dezelfde dag heeft de Raad, overeenkomstig de stemregels voor besluiten in de zin van artikel 104, lid 9, EG, ten aanzien van beide betrokken lidstaten conclusies aangenomen die nagenoeg gelijkluidend zijn.
16. In punt 1 van deze conclusies zet hij uiteen, welke aspecten hij bij de evaluatie van de begrotingssituatie van de respectieve lidstaat in aanmerking heeft genomen.
17. In punt 2 van bedoelde conclusies neemt hij er nota van, dat de betrokken lidstaat in aansluiting op de aanbeveling uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG een aantal maatregelen heeft getroffen.
18. In punt 3 verklaart de Raad dat hij „ermee ingenomen is dat [de betrokken lidstaat] publiekelijk heeft toegezegd alle nodige maatregelen uit te voeren om ervoor te zorgen dat het tekort uiterlijk in 2005 minder dan 3 % van het BBP zal bedragen”.
19. In punt 4 doet de Raad de betrokken lidstaat aanbevelingen „[i]n het licht van de aanbeveling van de Commissie en de toezeggingen [van die lidstaat]”. Deze aanbevelingen hebben onder meer betrekking op de jaarlijkse vermindering van het tekort voor 2004 en 2005 alsmede de voortzetting van de begrotingsconsolidatie in de jaren na 2005. De Raad beveelt tevens aan om „zo spoedig mogelijk, en uiterlijk in 2005, een einde te maken aan de huidige buitensporigtekortsituatie”.
20. De punten 5 en 6 luiden als volgt:
„5. In het licht van de bovengenoemde aanbevelingen en de toezeggingen van [de betrokken lidstaat], heeft de Raad besloten om vooralsnog niet te handelen op grond van de aanbeveling van de Commissie voor een beschikking van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 9.
6. De Raad komt overeen om de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van [de betrokken lidstaat] voorlopig op te schorten. De Raad zal evenwel op basis van de aanbeveling van de Commissie een beschikking uit hoofde van artikel 104, lid 9, vaststellen, indien uit de beoordeling als bedoeld in punt 7 blijkt dat [de betrokken lidstaat] heeft nagelaten te handelen overeenkomstig de toezeggingen in deze conclusies.”
21. In punt 7 verzoekt de Raad de betrokken lidstaat, regelmatig verslag uit te brengen, waarbij hij erop aandringt dat de Raad en de Commissie de door deze staat geboekte vooruitgang zullen beoordelen.
Conclusies van partijen
22. De Commissie verzoekt het Hof:
– nietig te verklaren de besluiten van de Raad om niet de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG vast te stellen alsmede de conclusies van de Raad voorzover deze met zich meebrengen dat de buitensporigtekortprocedure wordt opgeschort, een instrument wordt gebruikt waarin het Verdrag niet voorziet en de aanbevelingen die de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG had gedaan, worden gewijzigd;
– de Raad in de kosten te verwijzen.
23. De Raad verzoekt het Hof:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep te verwerpen;
– de Commissie in de kosten te verwijzen.
Ontvankelijkheid van het beroep
24. De Raad werpt de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie op voorzover dit strekt tot nietigverklaring zowel van de niet-vaststelling door de Raad van de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG, als van de conclusies van de Raad betreffende respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
Het verzoek om nietigverklaring van de niet-vaststelling door de Raad van de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG
Argumenten van partijen
25. De Raad betoogt dat hij, door geen uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de Commissie, geen voor beroep vatbaar besluit heeft genomen, ook niet stilzwijgend. Volgens het Verdrag is de procedure om een instelling te dwingen tot handelen het beroep wegens nalaten in de zin van artikel 232 EG. Krachtens die bepaling kan de Commissie zich tot het Hof wenden om te doen vaststellen dat de Raad, door na te laten een besluit te nemen, het Verdrag heeft geschonden. De voorwaarden om deze rechtsgang te kunnen bewandelen zijn in casu echter niet vervuld. In de eerste plaats heeft de Commissie de Raad niet vooraf in gebreke gesteld. In de tweede plaats was de Raad rechtens niet verplicht, de in artikel 104, leden 8 en 9, bedoelde besluiten te nemen. Een nalaten kan hem hoe dan ook niet worden verweten, aangezien hij over de aanbevelingen van de Commissie heeft gestemd.
26. De Raad betoogt dat het arrest van 30 september 2003, Eurocoton e.a./Raad (C‑76/01 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de verwerping door de Raad van een voorstel van de Commissie voor een verordening tot instelling van definitieve antidumpingrechten, rechtsgevolgen voor particulieren heeft en een voor beroep vatbare handeling vormt, in casu irrelevant is. Anders dan de buitensporigtekortprocedure raakt de antidumpingprocedure rechtstreeks bepaalde ondernemers, voor wie de door de communautaire regelgeving geboden procedurele waarborgen doeltreffend moeten zijn. Voor het overige mag de Raad in het kader van de antidumpingprocedure het voorstel van de Commissie niet meer aannemen na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn. Dit ligt anders bij de aanbevelingen die de Commissie de Raad doet uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG. Aangezien geen dwingende en definitieve termijn is verstreken, behoudt de Raad het recht om die aanbevelingen aan te nemen en de Commissie om hetzij te verlangen dat haar aanbevelingen worden aangenomen, hetzij nieuwe aanbevelingen te doen.
27. De Commissie antwoordt dat in het systeem van artikel 104 EG de stemming waarmee de Raad een standpunt inneemt over de aanbeveling van de Commissie tot het doen van de vaststelling in de zin van lid 8 of tot het doen uitgaan van de aanmaning als bedoeld in artikel 104, lid 9, hoe dan ook, naar gelang van de uitslag van de stemming, een instemmend of een afwijzend besluit vormt en derhalve een voor beroep vatbare handeling in de zin van de rechtspraak zoals die voortvloeit uit het arrest Eurocoton e.a./Raad, reeds aangehaald.
28. Tenslotte heeft de Raad, door te verzuimen vast te stellen dat de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland geen enkele doeltreffende maatregel hebben getroffen, besloten, zij het ook stilzwijgend, dat deze twee landen, anders dan door de Commissie is geoordeeld, wel degelijk doeltreffende maatregelen hebben getroffen.
Beoordeling door het Hof
29. Er zij aan herinnerd dat luidens artikel 104, lid 13, EG en onverminderd het bepaalde in artikel 122, leden 3 en 5, EG, de in artikel 104, leden 7 tot en met 9, EG bedoelde besluiten door de Raad op aanbeveling van de Commissie worden genomen met een meerderheid van twee derde van de volgens artikel 205, lid 2, EG gewogen stemmen van zijn leden, met uitsluiting van de stemmen van de vertegenwoordiger van de betrokken lidstaat.
30. Het besluit van de Raad als bedoeld in artikel 104, lid 8, EG om zijn aanbevelingen openbaar te maken wanneer hij vaststelt dat geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan derhalve slechts bestaan wanneer het is genomen met de in het voorgaande punt van het onderhavige arrest bedoelde meerderheid. Hetzelfde geldt voor het in artikel 104, lid 9, EG bedoelde besluit van de Raad, de betrokken lidstaat aan te manen om binnen een voorgeschreven termijn maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die de Raad nodig acht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen.
31. Wanneer de Commissie derhalve de Raad aanbeveelt besluiten te nemen uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG en binnen de Raad niet de vereiste meerderheid wordt bereikt, komt geen besluit in de zin van deze bepalingen tot stand.
32. Voor het overige is er geen bepaling van gemeenschapsrecht die een termijn stelt bij het verstrijken waarvan een stilzwijgend besluit als bedoeld in artikel 104, leden 8 en 9, EG wordt geacht te zijn genomen en die de inhoud van dat besluit omschrijft.
33. Ofschoon uit punt 16 van de considerans van verordening nr. 1467/97 blijkt dat de ernst van een buitensporig tekort in de derde fase noopt tot urgent handelen vanwege alle betrokkenen en ofschoon deze verordening termijnen stelt die moeten worden geëerbiedigd, belet het verstrijken van die termijnen evenwel niet dat de Raad de door de Commissie aanbevolen besluiten neemt. Blijkens punt 12 van de considerans van verordening nr. 1467/97 moeten de in deze verordening gestelde termijnen immers waarborgen dat de buitensporigtekortprocedure snel en effectief wordt toegepast. Het zou derhalve tegen deze doelstelling indruisen indien het verstrijken van die termijnen zou leiden tot het verval van de bevoegdheid van de Raad om de door de Commissie in het kader van die procedure aanbevolen besluiten te nemen. Bij een dergelijk verval zou in voorkomend geval een nieuwe procedure moeten worden aangevangen.
34. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het verzuim van de Raad om de in artikel 104, leden 8 en 9, EG bedoelde, door de Commissie aanbevolen besluiten te nemen, niet kan worden geacht te leiden tot voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 230 EG.
35. In dit verband zij in herinnering gebracht dat ingeval de Raad de door de Commissie aanbevolen formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG niet vaststelt, deze laatste haar toevlucht kan nemen tot het rechtsmiddel als voorzien in artikel 232 EG, met inachtneming van de aldaar gestelde voorwaarden.
36. Gelet op het voorgaande is het beroep niet-ontvankelijk voorzover het strekt tot nietigverklaring van de niet-vaststelling door de Raad van de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG
Het verzoek om nietigverklaring van de conclusies van de Raad betreffende respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland
Argumenten van partijen
37. De Raad betoogt dat zijn conclusies teksten van politieke aard zijn en geen handelingen die rechtsgevolgen sorteren. Deze conclusies tasten de prerogatieven van de Commissie niet aan. Zij hebben enkel tot doel en ten gevolge, de stand van de lopende buitensporigtekortprocedures na het onderzoek door de Raad en de niet-uitvoering door deze instelling van de aanbevelingen van de Commissie vast te stellen.
38. De schorsing van de tegen de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland ingeleide buitensporigtekortprocedures vloeit geenszins voort uit de conclusies zelf. Zij is het automatische gevolg van het feit dat de aanbevelingen van de Commissie niet zijn aangenomen door de Raad, zonder dat deze dienaangaande een uitdrukkelijk, rechtens bindend besluit hoefde te nemen.
39. Dienaangaande brengt de Raad in herinnering, dat alleen artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1467/97 voorziet in opschorting van de buitensporigtekortprocedure. Dit artikellid bepaalt enkel, in welke twee welomschreven gevallen de procedure kan worden opgeschort, zonder aan te geven in welke andere omstandigheden opschorting mogelijk of verboden is en zonder te voorzien in enig mechanisme om vast te stellen of te verklaren dat de procedure is opgeschort. De opschorting van een lopende procedure geschiedt stilzwijgend. Zij vloeit voort uit het verstrijken van de in een handeling op basis van artikel 104, lid 7 of 9, EG gestelde termijn.
40. Dat de Raad deze opschorting in zijn politieke conclusies met zoveel woorden uitspreekt, verandert hoe dan ook niets aan het feit dat die conclusies geen rechtsgevolgen hebben. Bijgevolg brengt hun eventuele nietigverklaring geen wijziging in de feitelijke situatie of rechtssituatie met betrekking tot de buitensporigtekortprocedures.
41. De Commissie betoogt, dat indien de opschorting van deze tegen de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland aanhangige procedures het automatische gevolg was geweest van het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten, de Raad had kunnen volstaan met het vaststellen van die opschorting, zonder deze formeel in een besluit vast te leggen met nieuwe aanbevelingen.
42. In werkelijkheid is opschorting van de buitensporigtekortprocedure alleen mogelijk in de twee in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1467/97 bedoelde gevallen. Nu de Raad heeft geweigerd vast te stellen dat de betrokken lidstaten geen effectsorterende maatregelen hadden getroffen en daarmee heeft besloten dat zij de aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG in acht hadden genomen, had hij derhalve de lopende buitensporigtekortprocedures slechts kunnen opschorten door besluiten te nemen overeenkomstig de in het kader van deze laatste bepaling toepasselijke procedure‑ en stemregels. Volgens de Commissie zijn de conclusies van de Raad evenwel aangenomen volgens de procedure‑ en stemregels die toepasselijk zijn in het kader van artikel 104, lid 9, EG.
43. De conclusies van de Raad zijn handelingen sui generis, die als voornaamste rechtsgevol g hebben, de Raad en de betrokken lidstaten te onttrekken aan het dwingende rechtskader van artikel 104 EG en verordening nr. 1467/97 door dit te vervangen door nieuwe richtsnoeren voor de beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van artikel 104, lid 9, EG en door een nieuw kader van toezicht op de buitensporige tekorten van de betrokken lidstaten.
Beoordeling door het Hof
44. Volgens vaste rechtspraak dient het beroep tot nietigverklaring open te staan tegen alle door de instellingen getroffen maatregelen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, „AETR”, 22/70, Jurispr. blz. 263, punt 42, en 2 maart 1994, Parlement/Raad, C‑316/91, Jurispr. blz. I‑625, punt 8).
45. In casu moet worden nagegaan, of de conclusies van de Raad ertoe strekken dergelijke gevolgen teweeg te brengen.
46. In punt 6 van die conclusies zet de Raad uiteen dat hij de buitensporigtekortprocedures voorlopig opschort en dat hij een besluit uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG zal nemen indien mocht blijken dat de betrokken lidstaat zich niet houdt aan de door hem gedane toezeggingen, zoals vermeld in bedoelde conclusies.
47. Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld, dat de besluiten tot opschorting van de lopende buitensporigtekortprocedures, anders dan de Raad betoogt, niet slechts een bevestiging zijn van een feitelijke opschorting ten gevolge van het uitblijven van de door de Commissie in het kader van artikel 104, leden 8 en 9, EG aanbevolen handelingen, aangezien er de voorwaarde aan verbonden is dat de betrokken lidstaten hun toezeggingen nakomen.
48. Vervolgens moet worden opgemerkt, dat de betrokken toezeggingen eenzijdige verbintenissen zijn, die door de betrokken lidstaten worden aangegaan buiten het kader van de aanbevelingen waartoe in een eerder stadium is besloten krachtens artikel 104, lid 7, EG. De Raad stelt daarmee een eventueel besluit om op te treden uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG afhankelijk van een beoordeling die niet meer de inhoud van de aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, als referentieparameter zal hebben, maar de door de betrokken lidstaat eenzijdig aangegane verbintenissen.
49. Ten slotte moet worden vastgesteld dat de Raad door deze handelwijze ook de in een eerder stadium krachtens artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen inhoudelijk wijzigt, inzonderheid doordat hij in dezelfde conclusies een latere datum stelt om het overheidstekort beneden het plafond van 3 % van het BBP te brengen en daarmee bijgevolg wijziging brengt in de omvang van de gevraagde consolidatiemaatregelen.
50. Uit het voorgaande blijkt dat de conclusies van de Raad in elk geval rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen voorzover zij de lopende buitensporigtekortprocedures opschorten en de in een eerder stadium door de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen inhoudelijk wijzigen.
51. Voorzover het beroep tegen deze conclusies is gericht, is het derhalve ontvankelijk.
Ten gronde
52. De Commissie vordert nietigverklaring van de conclusies van de Raad met betrekking tot elk van de betrokken lidstaten, voorzover deze met zich meebrengen dat de buitensporigtekortprocedure wordt opgeschort, een instrument wordt gebruikt waarin het Verdrag niet voorziet en de aanbevelingen die de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG had gedaan, worden gewijzigd.
Argumenten van partijen
53. De Commissie betoogt dat de Raad, die aanbevelingen voor besluiten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG had ontvangen, „conclusies” heeft aangenomen, een handeling waarin het Verdrag, inzonderheid artikel 104 EG, niet voorziet. Haars inziens kon de Raad geen andere instrumenten kiezen dan die waarin laatstgenoemde bepaling voorziet, te weten bindende handelingen in de vorm van besluiten. Dit geldt volgens de Commissie te meer nu die conclusies elementen van besluiten bevatten, zoals de opschorting van de procedures en aanbevelingen aan de betrokken lidstaten.
54. Voorzover de conclusies van de Raad de buitensporigtekortprocedure opschorten, zijn zij in strijd met artikel 9, lid 1, eerste streepje, van verordening nr. 1467/97, bepalende dat deze procedure wordt opgeschort indien de betrokken lidstaat gevolg geeft aan de aanbevelingen van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, EG. Uit de besluiten tot opschorting blijkt immers niet dat deze voorwaarde vervuld was. Veeleer blijkt uit de conclusies van de Raad dat deze zich aansloot bij de beoordeling van de Commissie, die noodzakelijkerwijze tot de conclusie leidde dat deze voorwaarde niet vervuld was. Bovendien zijn de besluiten tot opschorting niet genomen met inachtneming van de in artikel 104, lid 13, EG neergelegde stemregels, daar zij zijn genomen door alle lidstaten van de eurozone met uitzondering van de betrokken lidstaat, en niet door alle lidstaten met uitzondering van de betrokken lidstaat. Aangezien een eventuele opschorting enkel in het stadium van artikel 104, lid 7, EG toelaatbaar zou zijn geweest, hadden wegens de formele parallellie de in dat stadium geldende stemregels moeten worden toegepast.
55. Aangaande de besluiten tot wijziging van de aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG betwist de Commissie niet dat deze in economisch opzicht gegrond zijn, met name voor wat betreft de verlenging van de termijn om aan de buitensporige tekorten een einde te maken. Zij is evenwel van oordeel dat de Raad de in het Verdrag voorziene procedures in acht moest nemen voor het doen van aanbevelingen die afweken van die welke hij in een eerder stadium had gedaan.
56. De Raad herinnert aan de opmerkingen die hij in het kader van zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft geformuleerd ten betoge dat zijn conclusies van politieke en niet van juridische aard zijn. Meer in het bijzonder brengt hij in herinnering dat de opschorting van de lopende procedures het automatische gevolg was van het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen handelingen.
57. Volgens de Raad brengt de eventuele nietigverklaring van zijn conclusies geen wijziging in de feitelijke situatie of de rechtssituatie met betrekking tot de lopende buitensporigtekortprocedures. Dit vindt bevestiging in de door de Commissie aanvaarde constatering dat die procedures niet zijn afgerond en dat de Commissie, in de uitoefening van haar initiatiefrecht, de Raad nog op ieder moment aanbevelingen kan voorleggen uit hoofde van artikel 104, leden 7, 8 of 9, EG, al naargelang de wijze waarop zij de situatie dan beoordeelt.
58. Bovendien betoogt de Raad, dat de aanbevelingen die hij eerder uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG had gedaan, op zijn minst gedeeltelijk achterhaald waren ten gevolge van de ontwikkeling van de economische situatie. Diverse factoren, met name een minder gunstige ontwikkeling van de economische situatie dan bij het doen van de aanbevelingen kon worden voorzien, zou het de betrokken lidstaten onmogelijk hebben gemaakt hun tekorten binnen de gestelde termijn te corrigeren.
59. Een alternatieve oplossing zou de vaststelling door de Raad van nieuwe aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG zijn geweest. Dit was evenwel onmogelijk omdat de Commissie had besloten, de Raad geen nieuwe aanbevelingen op basis van laatstgenoemde bepalingen voor te leggen.
60. Derhalve heeft de Raad gemeend de bestreden conclusies te moeten aannemen, waarin de ontwikkeling van de economische situatie alsmede de maatregelen en toezeggingen van beide betrokken lidstaten werden geconstateerd en aan deze lidstaten uiteen werd gezet wat zij naar het oordeel van de Raad moesten doen om hun buitensporigtekortsituatie te verhelpen.
61. Deze benadering bood meerdere voordelen:
– verduidelijkt werd dat de buitensporigtekortprocedures niet waren afgesloten, maar enkel waren opgeschort na het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten;
– vastgesteld werd, welke maatregelen de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland hadden toegezegd en tot welke doelstellingen zij zich hadden verbonden;
– de Raad bevestigde zijn voornemen, in de toekomst op te treden in het kader van artikel 104, lid 9, EG ingeval de betrokken staten zich niet aan hun toezeggingen mochten houden;
– de Raad zette het belang uiteen dat hij aan de beginselen en regels van het stabiliteits‑ en groeipact hechtte.
62. Aldus werd voorkomen dat, na het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG, een stilzwijgen van de Raad de geloofwaardigheid van het stabiliteits‑ en groeipact op het spel zou zetten en bij de marktdeelnemers en op de wisselmarkten onzekerheid met funeste gevolgen zou scheppen.
63. De Raad is van oordeel dat geen bepaling van het Verdrag deze gang van zaken verbiedt.
64. Hij voegt hier nog aan toe, dat de aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG, die op 21 januari 2003 zijn vastgesteld met betrekking tot de Bondsrepubliek Duitsland en op 3 juni 2003 ten aanzien van de Franse Republiek, van kracht blijven.
Beoordeling door het Hof
65. Niettegenstaande de formulering van haar verzoekschrift vordert de Commissie in wezen slechts nietigverklaring van de conclusies van de Raad, voorzover daarin een besluit vervat ligt de buitensporigtekortprocedure op te schorten, alsmede een besluit waarbij de eerder aan de betrokken lidstaat gedane aanbevelingen worden gewijzigd.
66. Haar formele verzoek, die conclusies tevens nietig te verklaren voorzover zij meebrengen dat een instrument wordt gebruikt waarin het Verdrag niet voorziet, vormt in werkelijkheid geen afzonderlijke vordering, maar veeleer een betoog tot staving van het verzoek om nietigverklaring zoals dat in het voorgaande punt van het onderhavige arrest is weergegeven.
67. Alvorens dit laatste verzoek te onderzoeken, moet eerst de economie van de buitensporigtekortprocedure aan een nadere beschouwing worden onderworpen.
Economie van de buitensporigtekortprocedure
68. Volgens artikel 4, leden 1 en 2, EG omvat het optreden van de lidstaten en de Gemeenschap de invoering van een economisch beleid dat is gebaseerd op de nauwe coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten en, gelijktijdig daarmee, de invoering van de EMU. Ingevolge artikel 4, lid 3, impliceert dit optreden de naleving van de volgende grondbeginselen: stabiele prijzen, gezonde overheidsfinanciën en monetaire condities en een houdbare betalingsbalans.
69. Artikel 104, lid 1, EG bepaalt dat de lidstaten buitensporige overheidstekorten vermijden.
70. De in de artikelen 104, leden 2 tot en met 13, EG voorziene buitensporigtekortprocedure heeft tot doel, de betrokken lidstaat ertoe aan te sporen en desnoods ertoe te dwingen, het eventueel vastgestelde tekort te verminderen.
71. De in artikel 104 EG neergelegde regels worden gepreciseerd en versterkt door het stabiliteits‑ en groeipact, dat onder meer de resolutie van de Europese Raad van 17 juni 1997 en verordening nr. 1467/97 omvat.
72. In zijn resolutie van 17 juni 1997 beklemtoont de Europese Raad dat het van cruciaal belang is om in de derde fase van de EMU de begrotingsdiscipline te waarborgen. Tegen die achtergrond wordt de Raad dringend verzocht zich ertoe te verbinden, alle onder zijn bevoegdheid vallende onderdelen van het stabiliteits‑ en groeipact strikt en tijdig toe te passen en de termijnen voor de toepassing van de buitensporigtekortprocedure als maximumtermijnen te beschouwen.
73. Punt 8 van de considerans van verordening nr. 1467/97 bevat de vaststelling, dat begrotingsdiscipline in de derde fase van de EMU noodzakelijk is om prijsstabiliteit te waarborgen. Luidens punt 16 van voormelde considerans noopt de ernst van een buitensporig tekort in de derde fase tot urgent handelen vanwege alle betrokkenen.
74. In deze context, die wordt gekenmerkt door het belang dat de opstellers van het Verdrag hechten aan inachtneming van de begrotingsdiscipline en door het doel van de regels om aan deze discipline de hand te houden, moet aan deze regels een uitlegging worden gegeven die hun nuttig effect volledig waarborgt.
75. Ingevolge artikel 104, lid 10, EG kan het recht van de Commissie en van de lidstaten om krachtens de artikelen 226 EG en 227 EG een beroep wegens niet-nakoming tegen een lidstaat in te stellen, niet worden uitgeoefend in het kader van artikel 104, leden 1 tot en met 9.
76. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, berust de verantwoordelijkheid voor de inachtneming van de begrotingsdiscipline door de lidstaten voornamelijk bij de Raad.
77. De buitensporigtekortprocedure is een procedure in etappes, die tot de oplegging van sancties uit hoofde van artikel 104, lid 11, EG kan leiden.
78. Artikel 104 EG regelt het verloop van elke etappe van de procedure en legt de respectieve rollen en bevoegdheden van de betrokken instellingen vast. Verordening nr. 1467/97, die met eenparigheid van stemmen is vastgesteld op basis van artikel 104, lid 14, EG, legt een strikt kader vast voor de termijnen die in het verloop van de buitensporigtekortprocedure moeten worden geëerbiedigd, ten einde, aldus punt 12 van de considerans, te waarborgen dat deze snel en effectief wordt toegepast. Volgens artikel 9 van de verordening wordt de buitensporigtekortprocedure opgeschort indien de betrokken lidstaat gevolg geeft aan de aanbevelingen of aanmaningen op grond van respectievelijk lid 7 of lid 9 van artikel 104 EG. Artikel 10 bepaalt dat op de tenuitvoerlegging van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen wordt toegezien.
79. Bij elke etappe van de procedure waarbij de Raad moet worden betrokken, hoort een handeling die de Commissie de Raad aanbeveelt. Voor iedere etappe dient de Raad te onderzoeken, of de lidstaat heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 104 EG, inzonderheid die welke voortvloeien uit de aanbevelingen en besluiten van de Raad in een eerder stadium.
80. De Raad beschikt, naar de Commissie toegeeft, over een beoordelingsruimte. Aangezien hem door de Commissie aanbevelingen worden gedaan en geen voorstellen in de zin van artikel 250 EG, kan hij, onder meer op basis van een afwijkende beoordeling van de relevante economische gegevens, de te treffen maatregelen en het door de betrokken lidstaat in acht te nemen tijdschema, de door de Commissie aanbevolen handeling met de voor de totstandkoming van die handeling vereiste meerheid wijzigen.
81. Blijkens de letter en de economie van het bij het Verdrag ingevoerde systeem mag de Raad zich evenwel niet onttrekken aan de door artikel 104 EG opgelegde regels en de regels die hij zich zelf in verordening nr. 1467/97 heeft opgelegd. Zo kan hij niet kiezen voor een andere procedure, bijvoorbeeld om een maatregel te treffen die niet het juist in een bepaalde etappe voorziene besluit zou zijn of die tot stand zou komen onder andere dan de in de toepasselijke bepalingen gestelde voorwaarden.
82. Tegen de achtergrond van deze vaststelling moet worden onderzocht, of de conclusies van de Raad nietig moeten worden verklaard voorzover zij een besluit tot opschorting van de buitensporigtekortprocedure bevatten en een besluit houdende wijziging van de eerdere aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG.
Opschorting van de buitensporigtekortprocedure
83. Luidens punt 17 van de considerans van verordening nr. 1467/97 moet de buitensporigtekortprocedure worden opgeschort indien de betrokken lidstaat passende maatregelen neemt als antwoord op een aanbeveling krachtens artikel 104, lid 7, EG of een aanmaning krachtens artikel 104, lid 9, EG, teneinde de lidstaten een prikkel te geven dienovereenkomstig te handelen.
84. Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1467/97 bepaalt dat de buitensporigtekortprocedure wordt opgeschort indien de lidstaat gevolg geeft aan een aanbeveling of een aanmaning van de Raad.
85. Noch volgens artikel 104 EG, noch volgens verordening nr. 1467/97 kan de procedure in andere gevallen worden opgeschort.
86. Zoals de Raad betoogt, kan een feitelijke opschorting voortvloeien uit de omstandigheid dat aan de Raad een aanbeveling is voorgelegd, maar dat deze geen besluit kan nemen omdat de vereiste meerderheid ontbreekt.
87. In casu wordt in de bestreden conclusies evenwel met zoveel woorden te kennen gegeven dat de Raad „overeen[komt] om de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van [de betrokken lidstaat] voorlopig op te schorten” en dat hij „op basis van de aanbeveling van de Commissie een beschikking uit hoofde van artikel 104, lid 9, [zal] vaststellen, indien [mocht blijken dat die lidstaat] heeft nagelaten te handelen overeenkomstig de toezeggingen in deze conclusies”.
88. Door dit te verklaren constateert de Raad niet enkel dat de buitensporigtekortprocedure feitelijk is opgeschort omdat het onmogelijk is om een door de Commissie aanbevolen besluit te nemen, welke onmogelijkheid op ieder moment zou kunnen worden verholpen. Voorzover de conclusies van de Raad aan opschorting de voorwaarde verbinden dat de betrokken lidstaat de door hem gedane toezeggingen nakomt, beperken zij de bevoegdheid van de Raad om de lidstaat uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG aan te manen op basis van de eerdere aanbeveling van de Commissie, zolang de toezeggingen worden geacht te zijn nagekomen. Daarmee bepalen zij bovendien dat de door de Raad met het oog op een besluit tot aanmaning, dat wil zeggen de voortzetting van de buitensporigtekortprocedure, te verrichten beoordeling niet meer de aanbevelingen die de betrokken lidstaat reeds uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG zijn gedaan als referentieparameter zal hebben, maar door deze lidstaat eenzijdig aangegane verbintenissen.
89. Een dergelijk besluit tot opschorting is in strijd met artikel 104 EG en artikel 9 van verordening nr. 1467/97.
90. Hieraan moet worden toegevoegd dat, al aangenomen dat een feitelijke opschorting kan voortvloeien uit de enkele omstandigheid dat het de Raad niet lukt om een door de Commissie aanbevolen besluit te nemen, het Hof geen standpunt inneemt over de vraag of de Raad ingevolge artikel 104, lid 9, EG gehouden kan zijn een besluit te nemen wanneer de lidstaat blijft verzuimen uitvoering te geven aan zijn aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG. In het kader van de onderhavige procedure hoeft het Hof deze vraag niet te beantwoorden.
Wijziging van de aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG
91. Volgens artikel 104, lid 13, EG kunnen aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG slechts tot stand komen op aanbeveling van de Commissie. Zoals gezegd is de Raad bevoegd, een ander dan het door de Commissie aanbevolen besluit te nemen.
92. Wanneer hij echter aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG heeft aangenomen, kan hij daarin nadien geen wijziging brengen zonder een nieuwe aanbeveling van de Commissie, die, gelijk de Raad toegeeft, in het kader van de buitensporigtekortprocedure een initiatiefrecht heeft.
93. In casu heeft de Raad op 21 januari 2003 aanbevelingen tot de Bondsrepubliek Duitsland gericht en op 3 juni 2003 tot de Franse Republiek.
94. De conclusies van de Raad zijn niet voorafgegaan door aanbevelingen van de Commissie ertoe strekkende, dat op basis van artikel 104, lid 7, EG aanbevelingen van de Raad tot stand zouden komen die verschilden van die welke eerder waren gedaan.
95. Bovendien zijn de in deze conclusies van de Raad vervatte aanbevelingen niet aangenomen volgens de stemregels voor aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG, maar volgens die voor een besluit in de zin van artikel 104, lid 9, EG, waarbij alleen de lidstaten van de eurozone aan de stemming deelnemen.
96. Het met artikel 104, leden 7 en 13, EG strijdige besluit om deze aanbevelingen van de Raad aan te nemen, is derhalve onrechtmatig.
97. De conclusies van de Raad ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland moeten bijgevolg nietig worden verklaard voorzover zij een besluit tot opschorting van de buitensporigtekortprocedure bevatten alsmede een besluit waarmee wijziging wordt gebracht in de eerdere aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
98. Ingevolge artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meerdere punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien partijen gedeeltelijk in hun respectieve middelen in het ongelijk zijn gesteld, zullen zij elk hun eigen kosten moeten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (voltallige zitting),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep van de Commissie van de Europese Gemeenschappen niet-ontvankelijk voorzover het strekt tot nietigverklaring van de niet-vaststelling door de Raad van de Europese Unie van de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte formele instrumenten uit hoofde van artikel 104, leden 8 en 9, EG.
2) Verklaart nietig de conclusies van de Raad van 25 november 2003 met betrekking tot respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland, voorzover zij een besluit tot opschorting van de buitensporigtekortprocedure bevatten alsmede een besluit waarmee wijziging wordt gebracht in de eerdere aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG.
3) Verstaat dat elk der partijen haar eigen kosten zal dragen.