62012CC0549
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 1 kwietnia 2014 r. (
1
)
Sprawy C‑549/12 P i C‑54/13 P
Republika Federalna Niemiec
przeciwko
Komisji
„Odwołanie — Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) — Program operacyjny należący do celu nr 1 (1994–1999) dla Turyngii i Berlina Wschodniego (Niemcy) — Zmniejszenie pierwotnie przyznanej pomocy finansowej — Metoda ekstrapolacji — Korekty finansowe netto — Rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 — Rozporządzenie (EWG) nr 4253/88”
1.
W ramach dwóch odwołań od dwóch wyroków Sądu Unii Europejskiej oddalających wniesione przez Republikę Federalną Niemiec skargi o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Komisji, na mocy których zmniejszono pomoc finansową przyznaną w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), podniesiona została kwestia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wypracowanego w odniesieniu do innych funduszy strukturalnych stanowiska w przedmiocie zmniejszenia pomocy finansowej (
2
). W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia, czy w przypadku EFRR błędy administracyjne popełnione przez władze krajowe stanowią „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 (
3
), a przede wszystkim, czy Komisja może dokonać korekt finansowych z wykorzystaniem metody ekstrapolacji.
I – Ramy prawne
2.
Ramy prawne służącego zmniejszaniu nierówności pomiędzy regionami Unii funduszu EFRR stworzone zostały przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (
4
).
3.
Rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 stanowi w art. 23 zatytułowanym „Kontrola finansowa”:
„1.   W celu zapewnienia powodzenia działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:
—
regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób,
—
zapobiegania nieprawidłowościom i karania za nie,
—
odzyskania kwot utraconych na skutek nadużycia lub niedbalstwa […].
2.   Z zastrzeżeniem kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi […] urzędnicy bądź pracownicy Komisji mogą przeprowadzać na miejscu kontrole działań finansowanych z funduszy strukturalnych, w szczególności w drodze kontroli wyrywkowych.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
4.
Artykuł 24 rozporządzenia nr 4253/88, zatytułowany „Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy”, stanowi:
„1.   Jeśli wykonywanie działania wydaje się nie uzasadniać bądź części, bądź całości przyznanej pomocy, Komisja przeprowadza właściwe sprawdzenie przypadku w ramach partnerstwa, w szczególności wzywając państwo członkowskie lub organy wyznaczone przez nie do wdrożenia działania do przedstawienia stanowisk w wyznaczonym terminie.
2.   W następstwie tego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc na dane działanie lub środek, jeżeli badanie potwierdza istnienie nieprawidłowości, a w szczególności istotnej zmiany wpływającej na charakter lub warunki wykonania działania lub środka, która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia.
[…]”.
5.
Stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (
5
)„[n]ieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
6.
Artykuł 8 rozporządzenia nr 2064/97 (
6
) stanowi:
„1.   Najpóźniej w chwili złożenia wniosku o płatność końcową i końcowej deklaracji wydatków dla każdej formy interwencji państwa członkowskie przedstawią Komisji oświadczenie […] sporządzone przez osobę lub podmiot funkcjonalnie niezależny od organów wykonawczych. Oświadczenie to zawiera streszczenie wniosków z kontroli przeprowadzonych w latach ubiegłych i ocenę ważności wniosku o płatność końcową, jak też legalności i prawidłowości transakcji objętych końcową deklaracją wydatków.
2.   Jeżeli istotne niedociągnięcia stwierdzone na poziomie zarządzania lub kontroli, jak też wysoka częstotliwość występowania nieprawidłowości uniemożliwiają pozytywną ocenę ważności wniosku o płatność końcową i końcowej deklaracji wydatków, w oświadczeniu należy wskazać to okoliczności oraz oszacować zakres problemu i ocenić jego skutki finansowe.
W takim przypadku Komisja może zażądać przeprowadzenia dodatkowej kontroli w celu ustalenia nieprawidłowości oraz ich usunięcia w wyznaczonym terminie” [tłumaczenie nieoficjalne].
II – Okoliczności powstania sporu
A – Sprawa C‑549/12 P
7.
Komisja, działając na wniosek rządu niemieckiego, w drodze decyzji C(94) 1939/5 z dnia 5 sierpnia 1994 r. zatwierdziła program operacyjny dla kraju związkowego Turyngii objętego celem nr 1 w Niemczech (sygn. akt ARINCO nr 94.DE.16.005), który przewiduje udział funduszy strukturalnych w kwocie 1021771000 ECU, podniesiony do kwoty 1086827000 EUR decyzją nr C(99) 5087 z dnia 29 grudnia 1999 r., z finansowaniem z EFRR do kwoty maksymalnej 1020719000 EUR.
8.
W odniesieniu do środka 2.1 dotyczącego wsparcia dla działalności produkcyjnej MŚP w decyzji C(99) 5087 zostało ustalone, że kwota całkowita wydatków nań nie może przekroczyć 674104000 EUR, z czego udział EFRR ma wynosić 337052000 EUR.
9.
Jako organ zarządzający wskazano ministerstwo gospodarki i transportu kraju związkowego Turyngii.
10.
W ciągu 2001 r. Komisja przeprowadziła audyt systemów zarządzania i kontroli w kraju związkowym Turyngii i przedstawiła w dniu 30 stycznia 2002 r. sprawozdanie końcowe zawierające zalecenia.
11.
Po otrzymaniu sprawozdania, o którym mowa w art. 8 rozporządzenia nr 2064/97, i wniosku władz niemieckich o zrealizowanie dotyczącej rozpatrywanego programu operacyjnego płatności końcowej, Komisja zakończyła działania pomocowe i w dniu 27 czerwca 2003 r. dokonała płatności końcowej w wysokości zgodnej z wnioskiem.
12.
Następnie, w ciągu 2003 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy (zwany dalej „Trybunałem Obrachunkowym”) dokonał szeregu kontroli i w dniu 22 czerwca 2004 r. przedłożył swoje tymczasowe sprawozdanie pokontrolne władzom niemieckim, które przekazały Trybunałowi Obrachunkowemu informacje dodatkowe pismami z dnia 31 sierpnia i z dnia 13 października 2004 r.
13.
Trybunał Obrachunkowy pismem z dnia 17 stycznia 2005 r. przekazał swoje sprawozdanie pokontrolne władzom niemieckim. Wskazał w nim szereg pojedynczych i systemowych nieprawidłowości dotyczących poszczególnych działań, takich jak: finansowanie przedsiębiorstw nieobjętych definicją MŚP, przedłożenie wydatków niekwalifikowalnych (przyszłych czynszów za najem, podatku VAT, zwolnień), błędy w obliczeniu maksymalnej kwoty pomocy oraz brak dokumentów potwierdzających niektóre rodzaje wydatków, takich jak wydatki ogólne lub środki własne. Sprawozdanie wskazywało na istnienie wad systemów zarządzania i kontroli udzielanej pomocy. Poziom błędów w dwudziestu ośmiu projektach objętych środkiem 2.1 wynosił 31,36%.
14.
Pismem z dnia 19 października 2006 r. Komisja przekazała władzom niemieckim pierwsze rezultaty swej analizy sprawozdania Trybunału Obrachunkowego i zwróciła się do nich o przedstawienie ich uwag.
15.
Na pismo Komisji władze niemieckie odpowiedziały pismem z dnia 5 stycznia 2007 r., w którym sprzeciwiły się zastosowaniu ekstrapolowanych korekt, i przedstawiły dodatkowe wyjaśnienia uzasadniające dopuszczalność określonych wydatków.
16.
Decyzją C(2008) 1690 wersja ostateczna z dnia 30 kwietnia 2008 r. (zwaną dalej „pierwszą sporną decyzją”) Komisja na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 zmniejszyła o 81425825,67 EUR pomoc finansową z EFRR ze względu na pojedyncze i systemowe nieprawidłowości stwierdzone w ramach środka 2.1. Komisja dokonała ekstrapolacji poziomu błędów dla całości środka 2.1, biorąc za podstawę poziom błędów wynoszący 23,88%. Ustaliła ona kwotę 1232012,70 EUR z tytułu nieprawidłowości indywidualnych oraz kwotę 80193812,97 EUR z tytułu nieprawidłowości systemowych.
17.
W świetle pierwszej spornej decyzji wykryto następujące błędy systemowe:
—
finansowanie udzielone przedsiębiorstwu niebędącemu MŚP;
—
niespełnianie przez ostatecznego beneficjenta mających zastosowanie do MŚP kryteriów krajowych w zakresie finansowania uzupełniającego w wysokości 15%;
—
deklaracja niekwalifikowalnych wydatków związanych z umowami najmu.
B – Sprawa C‑54/13 P
18.
Komisja, działając na wniosek rządu niemieckiego, w drodze decyzji C(94) 1973 z dnia 5 sierpnia 1994 r. zatwierdziła program operacyjny dla Berlina Wschodniego objętego celem nr 1 w Niemczech (sygn. akt Arinco nr 94.DE.16.006) przewidujący udział funduszy strukturalnych w kwocie 743112000 ECU, podniesiony do kwoty 779154000 EUR, z finansowaniem EFRR do kwoty maksymalnej 540886000 EUR.
19.
Jako organ zarządzający wskazano ministerstwo gospodarki, technologii i kobiet kraju związkowego Berlin.
20.
Władze niemieckie przedstawiły wniosek o dokonanie płatności końcowej w dniu 24 marca 2003 r.
21.
W ramach audytu końcowego wykonania programów współfinansowanych przez EFRR w okresie programowania 1994–1999 Komisja i zatrudniona przez nią zewnętrzna spółka audytorska przeprowadziły w okresie pomiędzy lutym 2004 r. a marcem 2005 r. szereg kontroli.
22.
W dniach 31 maja i 15 grudnia 2005 r. Komisja przekazała władzom niemieckim swoje sprawozdanie z przeprowadzonego audytu, w którym stwierdziła szereg systemowych nieprawidłowości dotyczących poszczególnych działań, takich jak przedłożenie wydatków niekwalifikowalnych (wydatków niepomniejszonych o sprzedaż produktów, w rzeczywistości nieponiesionych kosztów ogólnych czy też wydatków w wysokości przekraczającej te faktycznie dokonane), naruszenie zasad udzielania zamówień publicznych czy też brak dokumentów potwierdzających dokonane wydatki. Dla 29 projektów pomocowych, które zostały faktycznie skontrolowane, poziom błędów wynosił 7,56%. Spośród 36 wybranych projektów pomocowych siedem nie zostało skontrolowanych z powodu upadłości beneficjentów końcowych.
23.
Po otrzymaniu od władz niemieckich uwag i dodatkowych informacji Komisja w dniu 26 stycznia 2007 r. przedstawiła wstępne wnioski, z którymi władze niemieckie nie zgodziły się, zarzucając im brak podstawy prawnej, oraz sprzeciwiły się zastosowaniu ekstrapolowanych korekt finansowych, a także przedstawiły dodatkowe dowody na zgodność tych wydatków z prawem.
24.
Decyzją C(2008) 1615 wersja ostateczna z dnia 29 kwietnia 2008 r. (zwaną dalej „drugą sporną decyzją”) Komisja zmniejszyła o 12900719,52 EUR pomoc finansową z EFRR. Komisja przyjęła za podstawę poziom błędów wynoszący 3,63% dla 29 skontrolowanych projektów i dokonała ekstrapolowanej korekty finansowej skutkującej zmniejszeniem współfinansowania całości programu przez EFRR o 2,68%.
III – Wyroki Sądu
25.
Republika Federalna Niemiec wniosła do Sądu dwie skargi, które zostały oddalone wyrokami: z dnia 19 września 2012 r. w sprawie T‑265/08 Niemcy przeciwko Komisji i z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie T‑270/08 Niemcy przeciwko Komisji.
26.
Sąd oddalił szereg zarzutów przedstawionych w skardze przez Republikę Federalną Niemiec, której żądania poparły Hiszpania, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo, które to państwa członkowskie przyłączyły się także do postępowania odwoławczego.
27.
Po pierwsze, Republika Federalna Niemiec podniosła, iż nie zostały spełnione przesłanki zmniejszenia pomocy wskazane w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Sąd przyjął jednak, iż błędy administracyjne, które można przypisać władzom krajowym, należy uznać za nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu niezależnie od pojęcia „nieprawidłowości” zawartego w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, ponieważ jest to rozporządzenie służące odmiennym celom i mające inny zakres zastosowania.
28.
Po drugie, Republika Federalna Niemiec wskazała, iż art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 nie zezwala na zastosowanie metody ekstrapolacji w celu obliczenia kwoty, o jaką należy zmniejszyć pomoc, natomiast Sąd uznał w tym zakresie, iż wykorzystanie metody ekstrapolacji jest najbardziej adekwatnym środkiem dla zagwarantowania osiągnięcia celu tego rozporządzenia, jakim jest umożliwienie dokonania korekty finansowej pozwalającej pokryć całość strat poniesionych przez budżet Unii.
29.
Po trzecie, Republika Federalna Niemiec podniosła zarzut, iż Komisja opierała się na analizie Trybunału Obrachunkowego, podczas gdy to ona sama powinna była w tym przypadku przeprowadzić na miejscu kontrolę działań finansowanych przez fundusze strukturalne. Sąd uznał jednak, iż nie stanowi to naruszenia ww. art. 24 ust. 2.
30.
Po czwarte, Sąd odrzucił zarzut naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa oraz lojalnej współpracy poprzez fakt, iż Komisja wzięła pod uwagę błędne zaksięgowanie pomocy finansowej na rzecz określonych przedsiębiorstw.
31.
Wreszcie Sąd oddalił zarzut, iż zastosowanie metody ekstrapolacji jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności.
32.
Od przywołanych wyroków Sądu zostały wniesione odwołania, na mocy których wszczęte zostało niniejsze postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości.
IV – Odwołania
33.
Odwołanie w sprawie C‑549/12 P zostało oparte na dwóch zarzutach: 1) naruszenia prawa ze względu na uznanie pewnych błędów administracyjnych za „nieprawidłowości”; 2) naruszenie prawa ze względu na zastosowanie metody ekstrapolacji.
34.
Odwołanie w sprawie C‑54/13 P również zostało oparte na dwóch wcześniej wskazanych zarzutach oraz na dwóch kolejnych, polegających na: 1) naruszeniu prawa ze względu na niedozwolone zastosowanie ekstrapolowanych korekt finansowych; 2) naruszeniu przez Sąd obowiązku uzasadnienia.
V – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
A – Sprawa C‑549/12 P
35.
Pierwsze z odwołań wpłynęło do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 29 listopada 2012 r.
36.
Republika Federalna Niemiec w pierwszej części pierwszego zarzutu odwołania zarzuca Sądowi dopuszczenie się naruszenia prawa ze względu na przyjęcie, iż błędy administracyjne, jakie można przypisać władzom krajowym, należy uznać za nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec pojęcie „nieprawidłowości” należy interpretować zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Poprzez przyjęcie odmiennego stanowiska Sąd naruszył zarówno ów przepis, jak i zasadę przyznania kompetencji zawartą w art. 5 ust. 2 TUE oraz w art. 7 TFUE.
37.
Komisja ze swej strony podnosi, iż w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 ma zastosowanie zarówno do korekt finansowych dotyczących beneficjentów jak i państw członkowskich, przy czym w drugim przypadku nie należy interpretować rozporządzenia nr 4253/88 w związku z rozporządzeniem nr 2988/95.
38.
Republika Federalna Niemiec w drugiej części pierwszego zarzutu odwołania wskazuje, iż Sąd naruszył prawo, uznając, że naruszenia prawa krajowego i błędy, które nie mają wpływu na budżet Unii, mogą stanowić, zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88.
39.
Komisja podnosi w tym zakresie, iż pojęcie „nieprawidłowości” obejmuje wszelkiego rodzaju naruszenia mających zastosowanie reguł, które mogą rodzić ryzyko dla budżetu Unii, ponieważ jasne jest, że niezgodność wydatków z tymi regułami stanowi tego rodzaju ryzyko.
40.
W drugim zarzucie odwołania Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi naruszenie prawa ze względu na przyznanie Komisji prawa do dokonania ekstrapolowanych korekt finansowych i potwierdzenie prawidłowości zasad dokonania ekstrapolacji zastosowanych przez tę instytucję w niniejszej sprawie.
41.
Republika Federalna Niemiec, popierana przez Królestwo Hiszpanii i Republikę Francuską, w pierwszej części drugiego zarzutu odwołania utrzymuje, iż w zaskarżonym wyroku Sąd dopuścił się naruszenia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 – którego brzmienie (w przeciwieństwie do treści wyraźnie zawartej w uregulowaniu mającym zastosowanie w kolejnym okresie programowania (
7
)) pozwala na zastosowanie go jedynie wobec tych działań i środków, których nieprawidłowość została faktycznie stwierdzona – oraz zasadę przyznania kompetencji.
42.
Komisja ze swej strony podnosi, iż zgodnie z wytycznymi w przedmiocie korekt finansowych netto, które przyjęła w celu określenia zasad zastosowania art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, jeżeli kontrola stwierdzi istnienie ogólnego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w odniesieniu do całego programu operacyjnego, należy dokonać w drodze ekstrapolacji korekty mającej na celu uniknięcie obciążenia budżetu Unii wydatkami, które nie zostały dokonane zgodnie z mającymi zastosowanie regułami.
43.
Republika Federalna Niemiec, popierana przez Królestwo Hiszpanii, w drugiej części drugiego zarzutu odwołania utrzymuje, iż Sąd jednak dopuścił się naruszenia prawa, uznając, że Komisja w niniejszej sprawie prawidłowo dokonała ekstrapolowanej korekty. Wnosząca odwołanie podnosi przede wszystkim, że błędne zaksięgowanie indywidualnych projektów, jeśli nie pociąga za sobą szkody dla budżetu Unii, nie może stanowić podstawy dla ekstrapolowanej korekty finansowej, bo byłoby to sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Po drugie, jej zdaniem Sąd błędnie uznał za prawidłowe zakwalifikowanie przez Komisję pewnych nieprawidłowości jako systemowych, pomimo iż Trybunał Obrachunkowy uczynił inaczej.
44.
Komisja odpiera, iż była ona uprawniona do dokonania korekty w drodze ekstrapolacji w przypadku nieprawidłowego zaksięgowania wydatków, które mogły pociągać za sobą ryzyko powstania szkody dla budżetu Unii, oraz iż zakwalifikowanie tych nieprawidłowości jako systemowych znajduje podstawę w pkt 5 wytycznych w przedmiocie korekt finansowych netto, a pochodzące od Trybunału Obrachunkowego opinie prawne nie są dla niej wiążące. Ponadto jej zdaniem ekstrapolacja jest proporcjonalna, ponieważ transponuje ona na resztę programu operacyjnego poziom błędów ustalony dla reprezentacyjnej próby.
B – Sprawa C‑54/13 P
45.
Drugie z odwołań zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału Sprawiedliwości w dniu 31 stycznia 2013 r.
46.
Dwa pierwsze zarzuty tego odwołania odpowiadają co do zasady zarzutom odwołania w sprawie C‑549/12 P.
47.
W szczególności Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi, iż uznał on za prawidłowe zakwalifikowanie przez Komisję nieprawidłowości jako systemowych, podczas gdy ta uznała za takie błędy dotyczące zasad udzielania zamówień publicznych, które mogą dotyczyć jedynie określonych stron programu operacyjnego, jak też błędy dotyczące szczególnych i wątpliwych przypadków.
48.
Republika Federalna Niemiec podważa ponadto stanowisko Sądu, iż Komisja właściwie przeprowadziła postępowanie w sprawie kontroli wyrywkowej, efektem czego ustalony w ramach tego postępowania poziom błędów nie był reprezentatywny.
49.
Z drugiej strony Republika Federalna Niemiec utrzymuje, iż ekstrapolacja błędów niereprezentatywnych i błędów ustalanych w oparciu o ich zryczałtowany poziom sprzeciwia się zasadzie proporcjonalności, ponieważ zastosowana w niniejszym przypadku korekta finansowa wykracza poza naprawienie faktycznie poniesionych przez budżet Unii strat finansowych.
50.
Odpierając ten zarzut, Komisja wskazuje, iż zidentyfikowane nieprawidłowości miały charakter systemowy, ponieważ można było na ich podstawie uznać, że systemy zarządzania i kontroli nie działają w zadowalający sposób. Ponadto twierdzi ona, ze postępowanie w sprawie kontroli wyrywkowej zostało przeprowadzone przy użyciu uznanej na świecie techniki. Wreszcie, jej zdaniem, ekstrapolacja jako taka jest metodą proporcjonalną dla oceny i skwantyfikowania związanego z pomocą ryzyka.
51.
Trzeci zarzut odwołania dotyczy naruszenia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 poprzez uznanie przez Sąd, iż Komisja była uprawniona do dokonania korekt finansowych.
52.
Komisja podnosi w tym zakresie, iż obliczenie w oparciu o zryczałtowany poziom błędów jest prawidłowe w przypadku nieprawidłowości nieposiadających szczególnego charakteru, co ma miejsce w niniejszej sprawie, oraz, uwzględniając wagę tych nieprawidłowości, proporcjonalne.
53.
Wreszcie kwestionowany przez Komisję czwarty zarzut odwołania dotyczy naruszenia przez Sąd obowiązku uzasadnienia ze względu na to, że nie odniósł się on do argumentów dotyczących bezprawności dokonania ryczałtowych korekt finansowych.
54.
Rozprawa w przedmiocie odwołań, w której uczestniczyły Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii i Komisja, odbyła się w dniu 9 stycznia 2014 r.
VI – Ocena
55.
Przedstawiając swe stanowisko w odniesieniu do każdego z podniesionych przez Republikę Federalną Niemiec zarzutów odwołania, skoncentruję się jednak na zarzucie drugim, który dotyczy kwestii możliwości zastosowania metody ekstrapolacji w celu dokonania korekt finansowych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w odniesieniu do działań finansowanych przez EFRR.
A – Zarzut pierwszy, podniesiony w obu odwołaniach
56.
Republika Federalna Niemiec utrzymuje, iż Sąd dopuścił się naruszenia prawa ze względu na przyjęcie, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 zezwala Komisji na dokonanie korekt finansowych z powodu zaistnienia błędów administracyjnych.
57.
Zgodnie ze stanowiskiem Komisji należy przede wszystkim przypomnieć, iż, niezależnie od obowiązków o charakterze ogólnym wynikających z zasad lojalnej współpracy i autonomii proceduralnej przysługującej państwom członkowskim przy wykonywaniu przepisów prawa Unii dotyczących funduszy lub programów finansowych samej Unii, wchodzą w grę również wzajemne zobowiązania spoczywające na Komisji i państwach członkowskich w zakresie wykonania budżetu wspólnotowego, które zostały zawarte w art. 274 WE (obecnie w art. 317 TFUE), w rozporządzeniu nr 1605/2002 („rozporządzeniu finansowym”) (
8
), w rozporządzeniu nr 2342/2002 („rozporządzeniu wykonawczym”) (
9
) oraz, w danym przypadku, w rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych.
58.
Zgodnie z powyższym Republika Federalna Niemiec otrzymała od Unii pomoc finansową, którą miała zarządzać w imieniu Unii, oraz miała zapewnić, że wykorzystanie tej pomocy będzie zgodne z mającymi zastosowanie regułami.
59.
W odniesieniu do tego rodzaju zarządzania udziałami finansowymi Unii istnieje już utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące funduszy strukturalnych, głównie Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (
10
). Uważam, podobnie jak Komisja, iż orzecznictwo to ma zastosowanie do EFRR, ponieważ jest to fundusz strukturalny, z którego udziały wypłacane na rzecz państw członkowskich mogą by przedmiotem jedynie pośredniej i niepełnej kontroli Komisji.
60.
Zgodnie z przywołanym orzecznictwem, jak podnosi Komisja, jedynie „wydatki dokonane w zgodzie z zasadami wspólnotowymi są pokrywane z budżetu wspólnotowego” (
11
). Powołanie się przez to orzecznictwo na „zasady wspólnotowe” może oczywiście stanowić podstawę dla stanowiska przyjętego przez Republikę Federalną Niemiec, zgodnie z którym nie należy brać pod uwagę naruszeń prawa krajowego. Nie podzielam tego stanowiska.
61.
Jeżeli chodzi o wspólne zarządzanie funduszami unijnymi, jest oczywiste, że uregulowania wspólnotowe – koncentrujące się na ogólnych zasadach dotyczących warunków dystrybucji i zarządzania subwencjami finansowanymi przez Unię – uzupełniane są przez przepisy prawa krajowego wprowadzające te ogólne zasady w życie na gruncie krajowym, co umożliwia dokładne określenie beneficjentów tych subwencji.
62.
Przepisy prawa wspólnotowego i krajowego stanowią zatem dla celów art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 pewną całość, więc kiedy w przepisie tym jest mowa o „nieprawidłowości […] wpływającej na […] warunki wykonania działania lub środka” (
12
), przez te warunki należy rozumieć zbiór przepisów określających w całej rozciągłości treść i zakres tych warunków.
63.
Tym samym uprzedzam już moje stanowisko w odniesieniu do poglądów rządu niemieckiego na temat przepisu, w oparciu o który należy definiować dla celów niniejszej sprawy wyrażenie „nieprawidłowość”. Podzielam w tym względzie, po raz kolejny, stanowisko Komisji.
64.
Republika Federalna Niemiec utrzymuje bowiem, iż należy oprzeć się na pojęciu „nieprawidłowości” zawartym w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony wspólnotowych interesów finansowych, zgodnie z którym „[n]ieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot […]”.
65.
Uważam, iż zamiast tego przepisu, z uwagi na jego ogólny charakter przepisu dotyczącego interesów finansowych Unii, powinien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, jako mający szczególny charakter przepis dotyczący ochrony interesów finansowych Unii w określonym zakresie, jakim są fundusze strukturalne.
66.
Nie mogę bowiem przyjąć, iż Komisja jest uprawniona do uchylenia lub zmniejszenia pomocy finansowej jedynie w przypadku, kiedy stwierdzoną nieprawidłowość można przypisać podmiotowi gospodarczemu, jak stanowi art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, wyłączając w ten sposób nieprawidłowości, jakich dopuściły się krajowe organy odpowiedzialne za zarządzanie pomocą wspólnotową.
67.
W tym zakresie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż „[a]rtykuł 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie dokonuje […] żadnego rozróżnienia o charakterze ilościowym czy też jakościowym w kwestii nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę obniżenia dofinansowania” (
13
). Stwierdzenie to, aczkolwiek dokonane w odpowiedzi na pogląd, że nieprawidłowości stwierdzone w danej sprawie mają charakter techniczny, można rozszerzyć na przypadek, w którym, podobnie jak w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z powołaniem się na publiczny charakter podmiotu, któremu zarzuca się nieprawidłowości.
68.
Wynika to, jak przypomina Komisja, odwołując się do wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie Conserve Italia przeciwko Komisji (
14
), z tego, że „art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi podstawę prawną dla wszystkich wystosowanych przez Komisję żądań zwrotu pomocy”. Wiąże się to zatem z szeroką wykładnią pojęcia „nieprawidłowości” w rozumieniu tego przepisu przyjętą pod rygorem pozbawienia go istotnej części jego skuteczności, bowiem w przeciwnym przypadku nie byłoby możliwe korygowanie nieprawidłowości, których dopuścił się krajowy organ zarządzający, z którą to możliwością należy się liczyć w przypadku charakterystycznego w przypadku funduszy strukturalnych wspólnego zarządzania.
69.
Zatem Sąd trafnie stwierdził, uważam, w pkt 40 pierwszego z zaskarżonych wyroków, że okoliczność, iż „władze krajowe odgrywają centralną rolę przy wdrażaniu funduszy strukturalnych przemawia za szeroką wykładnią pojęcia »nieprawidłowości« […], [a zatem] [p]opełniony […] przez nie błąd powinien być uznany za »nieprawidłowość« w rozumieniu art. 24 ust. 2, rozporządzenia nr 4253/88, zważywszy na fakt, iż zasada dobrego zarządzania finansowego ujęta w art. 274 WE i zasada lojalnej współpracy ujęta w art. 10 WE nie pozwalają na immunitet państw członkowskich, oraz biorąc pod uwagę fakt, że art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 jest jedynym przepisem pozwalającym na redukcję wysokości pomocy w sytuacji, gdy interwencja nie przebiegała tak, jak pierwotnie zakładano” (
15
).
70.
Wreszcie nie podzielam również poglądu, iż należy brać pod uwagę jedynie te nieprawidłowości, które skutkują powstaniem szkody w budżecie Unii.
71.
Ponownie przesłanka ta została zawarta w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a nie – w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, zgodnie z którym chodzi o nieprawidłowość wpływającą na „charakter lub warunki wykonania działania lub środka, która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia”. Oczywiście interes prawodawcy w zapewnieniu należytego wykonania działań i środków z zakresu finansowania jest pośrednio uzasadniony jego interesem w uniknięciu jakiegokolwiek uszczerbku dla budżetów wspólnotowych. Jednakże, nie popadając w skrajność, nie mniej oczywiste jest, iż jakakolwiek nieprawidłowość, również taka, która nie powoduje bezpośrednio takiego uszczerbku, dowodzi wadliwości systemów zarządzania funduszami publicznymi i, jako taka, stanowi zagrożenie dla nienaruszalności budżetu. Twierdzenie to jest prawdziwe niezależnie od tego, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 przede wszystkim ma na celu właśnie należyte zarządzanie funduszami unijnymi; jest ono też prawdziwe niezależnie od tego, czy stwierdzone nieprawidłowości przekładają się na bezpośrednią szkodę w znaczeniu ekonomicznym.
72.
Biorąc pod uwagę powyższe, uważam, iż pierwszy zarzut obu odwołań należy oddalić.
B – Zarzut drugi, podniesiony w obu odwołaniach
73.
Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi naruszenie prawa ze względu na przyznanie Komisji prawa do dokonania ekstrapolowanych korekt finansowych i potwierdzenie prawidłowości ekstrapolacji dokonanej w niniejszej sprawie.
1. W przedmiocie dopuszczalności zastosowania metody ekstrapolacji w ramach EFRR
74.
Zarzut rządu niemieckiego, popierany przez rządy hiszpański i francuski, ma zasadniczo charakter literalny, ponieważ opiera się on na tym, iż art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 odwołuje się dokładnie do „istnieni[a] nieprawidłowości, a w szczególności istotnej zmiany wpływającej na charakter lub warunki wykonania działania lub środka” (
16
). Wynikałoby z tego, iż obniżenie lub zawieszenie pomocy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy faktycznie stwierdzono daną nieprawidłowość lub zmianę, co uniemożliwia zastosowanie ekstrapolacji w odniesieniu do działań lub środków, które nie były przedmiotem kontroli.
75.
Stanowisko to nie odbiega od stanowiska zaprezentowanego przez rzecznika generalnego A.M. La Pergolę w opinii przedstawionej w sprawie C‑443/97 Komisja przeciwko Hiszpanii (
17
), zgodnie z którym „literalne brzmienie (
18
) art. 24 nie pozwala na włączenie do zakresu wyrażenia »nieprawidłowość« uchybień zobowiązaniom, do których odnosi się art. 23 ust. 1, efektem czego uzasadnione było zmniejszenie kwot pomocy netto” (
19
).
76.
Do powyższego należałoby dodać, iż, w przeciwieństwie do art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 rozporządzenie nr 1260/99, obowiązujące w latach 2000–2006, wyraźnie upoważnia Komisję w art. 39 ust. 3 lit. b) do „dokonani[a] wymaganych korekt finansowych”, jeżeli stwierdzone zostaną „poważne wady systemów zarządzania lub kontroli, które mogłyby prowadzić do nieprawidłowości systemowych” [art. 39 ust. 2 lit. c)]. Korekty te polegają na, jak stanowi w art. 39 ust. 3 lit. b), „anulowani[u] całości lub części wkładu funduszy dla danej pomocy”, których wysokość określa się, „[biorąc] pod uwagę [...] rodzaj nieprawidłowości lub zmiany, jak również zakres i następstwa finansowe wad stwierdzonych w systemach zarządzania lub kontroli państw członkowskich”, w każdym przypadku zgodnie z „zasadą proporcjonalności”.
77.
W rezultacie zdaniem rządu niemieckiego zarówno z treści art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, jak i z następnie obowiązującego w tym zakresie uregulowania wynika, iż przepis ten nie pozwala na zastosowanie metody ekstrapolacji.
78.
Stanowisku temu można przeciwstawić następujące argumenty, które w dalszej części rozwinę. Po pierwsze, wykładni art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 należy dokonywać w związku z artykułem go poprzedzającym. Po drugie, późniejszy rozwój uregulowania obowiązującego w tym zakresie nie ma decydującego znaczenia dla wykładni, której obecnie dokonujemy.
a) Struktura artykułów 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88
79.
Moim zdaniem, art. 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88 mają sens jedynie wówczas, gdy będą traktowane jako jeden system dotyczący właśnie pojęcia „nieprawidłowości”. Pierwszy z nich w ust. 1 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych kroków w celu kontroli właściwego prowadzenia działań finansowanych przez Unię, zapobiegania i usuwania nieprawidłowości oraz, w danym przypadku, odzyskania kwot utraconych na skutek nadużycia lub niedbalstwa (
20
). Chodzi tu zatem o wprowadzenie systemu kontroli finansowej umożliwiającego zapewnienie należytego wykorzystania funduszy wspólnotowych.
80.
Jeżeli państwa członkowskie uchybią swoim zobowiązaniom, czy to przez nieustanowienie właściwego systemu kontroli, czy to przez niezastosowanie go w danej sprawie w należyty sposób, ma miejsce oczywista nieprawidłowość. W pierwszym przypadku prawo Unii przewiduje reakcję w postaci wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (
21
), podczas gdy w drugim przypadku jedynym właściwym trybem jest, moim zdaniem, zawieszenie pomocy lub zmniejszenie jej kwoty przewidziane w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88.
81.
Stwierdzenie bowiem określonych wad w systemie kontroli ustanowionym przez państwo członkowskie stanowi jeden z przypadków, kiedy można zgodnie z prawem powziąć uzasadnioną wątpliwość co do zasadności konkretnej pomocy finansowej udzielonej przez Unię. O takich przypadkach mowa jest w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, który wspomina o sytuacjach, w których „zajdzie podejrzenie, że wykonanie danego działania lub środka uzasadnia tylko część przypisanej mu pomocy finansowej”. Przepis ten zobowiązuje Komisję, aby na podstawie tej przesłanki „w odpowiedni sposób [zbadała] dany przypadek w ramach współpracy opartej na partnerstwie, w tym w szczególności [wezwała] państwo członkowskie […] do przedstawienia uwag w określonym terminie”.
82.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 po przeprowadzeniu tego badania „Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc na dane działanie lub środek, jeżeli badanie potwierdza istnienie nieprawidłowości, a w szczególności istotnej zmiany wpływającej na charakter lub warunki wykonania działania lub środka”. Moim zdaniem istnienie nieprawidłowości w systemie kontroli unijnej pomocy finansowej wpływa w bardzo istotny sposób na charakter lub warunki wykonania działania lub środka korzystającego z tej pomocy. To prawdopodobnie ten rodzaj nieprawidłowości, który dotyczy ich w najbardziej bezpośredni sposób.
83.
Nie znajduję zatem żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, iż nieprawidłowości polegające na uchybieniu obowiązkom określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nie mogą uzasadniać zawieszenia lub zmniejszenia pomocy zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia. Okoliczność ta, jak zobaczymy, uzasadnia zastosowanie metody ekstrapolacji, bowiem ze swojej istoty nieprawidłowości zachodzące w systemie kontroli mogą wpływać na wszystkie działania w ramach tego systemu, a po ich zidentyfikowaniu jako systemowych mogą one być skorygowane jedynie wtedy, kiedy odniesie się je do wszystkich tych działań.
b) Uregulowanie późniejsze i jego wpływ na wykładnię art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88
84.
Oczywiście, jak podnosi rząd niemiecki, uregulowanie obowiązujące w latach 2000–2006 upoważnia Komisję w sposób wyraźny do „dokonani[a] wymaganych korekt finansowych”, jeżeli zostaną stwierdzone „poważne wady systemów zarządzania lub kontroli, które mogłyby prowadzić do nieprawidłowości systemowych” [art. 39 ust. 2 lit. c) i art. 39 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 1260/99]. Nie oznacza to jednak, iż zgodnie z poprzednim uregulowaniem takie postępowanie nie było możliwe, aczkolwiek wówczas było ono dopuszczalne jedynie na podstawie uprawnienia wynikającego z systemu ustanowionego przez art. 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88 (
22
).
85.
W ten sposób rozumiał to sam Trybunał Sprawiedliwości, uznając, iż wskazówki zawarte w dokumencie Komisji z dnia 15 października 1997 r. zatytułowanym „Korekty finansowe netto dokonywane na podstawie art. 24 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88” (
23
) i mające zastosowanie w niniejszych sprawach wyrażają „ogólne zasady, w oparciu o które Komisja zamierza na podstawie art. 24 […] wydawać następnie decyzje indywidualne, których legalność może być potem kwestionowana przez państwa członkowskie przed Trybunałem Sprawiedliwości” (
24
). Punkty 5 i 6 tego dokumentu dotyczą wprost korekt finansowych w przypadku występowania nieprawidłowości ujawniających wady systemów zarządzania, kontroli lub audytu. Ryzyko wiążące się z tymi nieprawidłowościami ze względu na charakter ujawnianych przez nie wad można określić ilościowo jedynie przy zastosowaniu metody ekstrapolacji.
86.
Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż w ten sposób Komisja, nie dokonując bynajmniej wykładni uprawnień, które przypisuje jej art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, przypisuje sobie uprawnienia, których przepis ten w rzeczywistości jej odmawia, bowiem znów, jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości, odnosząc się do wskazówek zawartych w dokumencie „Korekty finansowe”, „nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja w celu wykonania uprawnień, o których mowa w powyższym ustępie (
25
), wydała wewnętrzne wskazówki dotyczące dokonywania korekt finansowych na podstawie art. 24 rozporządzenia o koordynacji i przydzieliła określonym służbom zadanie ich stosowania” (
26
).
87.
Ponadto, jeśli chodzi o jeden z najbardziej delikatnych aspektów niniejszej sprawy, jakim jest możliwość obrony swoich praw i interesów przez państwa członkowskie, różnice pomiędzy modelem obowiązującym w latach 2000–2006 a tym rozpatrywanym w niniejszej sprawie, nie są znaczące.
88.
Rację ma bowiem Republika Federalna Niemiec, utrzymując, iż system przewidziany w rozporządzeniu nr 1260/99 zapewnia państwu członkowskiemu możliwość przedstawiania uwag i odbywania spotkań z Komisją w sytuacji, kiedy nie zgadza się ono z jej stanowiskiem, zobowiązując jednocześnie obie strony do dołożenia starań w celu zawarcia porozumienia „w ramach współpracy opartej na partnerstwie” (art. 39 ust. 2 zdanie drugie). Gwarancji tej nie wyklucza też art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, który w ust. 1 odwołuje się do odpowiedniego zbadania danego przypadku przez Komisję „w ramach współpracy opartej na partnerstwie” oraz w oparciu o uwagi przedstawione przez państwo członkowskie. Miało to zaś miejsce w obu przypadkach będących przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem nie ma najmniejszych podstaw do jakichkolwiek podejrzeń co do tego, że władze krajowe zostały w postępowaniu prowadzonym przez Komisję pozbawione możliwości obrony.
89.
Dodać do tego należy, iż postępowanie prowadzone przez Komisję toczyło się według wskazówek zawartych w przywołanych już i znanych publicznie wytycznych dotyczących korekt finansowych netto, w odniesieniu do których Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że „służą zapewnieniu tego, aby w przypadku, kiedy Komisja podejmuje decyzje na podstawie tego przepisu, państwa członkowskie lub organy przez nie wyznaczone były tak samo traktowane w porównywalnych sytuacjach […] [oraz] mogą one wzmacniać przejrzystość decyzji indywidualnych kierowanych do państw członkowskich” (
27
). Wreszcie, jak już stwierdziłem, wskazują one „ogólne zasady, w oparciu o które Komisja zamierza na podstawie art. 24 […] wydawać następnie decyzje indywidualne, których legalność może być potem kwestionowana przez państwa członkowskie przed Trybunałem Sprawiedliwości” (
28
) w sposób, który ostatecznie nie musi naruszać prawa do skutecznej ochrony sądowej danego państwa członkowskiego.
90.
Uważam zatem, iż Sąd nie popełnił błędu, stwierdzając, że „strat[y] finansow[e] poniesion[e] przez unijny budżet […] powinny zostać skorygowane w całości, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce naruszenie zasady dobrego zarządzania finansowego, której powinny przestrzegać Komisja i państwa członkowskie na mocy art. 274 WE. Komisja powinna zatem móc zredukować pomoc w ramach środka, która to redukcja odzwierciedla zakres nieprawidłowości wykazanych w ramach procedury spornej przeprowadzonej w oparciu o art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88” (
29
).
91.
Sąd nie popełnił również błędu, stwierdzając, iż kwota obniżenia powinna odzwierciedlać systemowy wymiar stwierdzonych nieprawidłowości oraz iż wziąwszy pod uwagę, że „Komisja nie dysponuje informacjami o wszystkich kontrolach przeprowadzonych przez zainteresowane państwo członkowskie […], wykorzystanie metody ekstrapolacji jest najbardziej adekwatnym środkiem dla zagwarantowania osiągnięcia celów, do których zmierza art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88” (
30
).
92.
Ze względu na to bowiem, że Komisja nie sprawuje sama kontroli finansowej nad udzielaną pomocą ani też nie dysponuje wszystkimi informacjami o wszystkich kontrolach przeprowadzonych przez władze krajowe, lecz jest niemniej zobowiązana do czuwania nad nienaruszalnością unijnych zasobów budżetowych, oczywiste jest, iż może wykonać to zobowiązanie jedynie wtedy, kiedy posługuje się metodą, która, tak jak metoda ekstrapolacji, pozwala odnieść do całości udzielonej pomocy posiadane przez Komisję wyniki kontroli wyrywkowych. Innymi słowy, z konieczności częściowy i selektywny charakter kontroli dokonywanych przez Komisję powinien wiązać się z metodą dokonywania korekt o takim samym charakterze. Należy podkreślić, jak się okaże w dalszej części niniejszej opinii, iż wspomnianą metodę należy stosować przy zachowaniu należytych gwarancji co do wiarygodności odniesienia jej rezultatów do całości udzielonych pomocy.
93.
Po zaakceptowaniu, jako kwestii o zasadniczym dla niniejszej sprawy znaczeniu, dopuszczalności metody ekstrapolacji dla dokonywania korekt finansowych w ramach EFRR należy teraz ustalić, czy jej zastosowanie w rozpatrywanych w ramach niniejszych odwołań przypadkach zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.
2. W przedmiocie zastosowania metody ekstrapolacji w spornych przypadkach
94.
Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi naruszenie prawa ze względu na uznanie za prawidłowe korekt dokonanych w oparciu o metodę ekstrapolacji w każdej ze spraw.
a) Sprawa C‑549/12 P
95.
W odniesieniu do wyroku zaskarżonego w sprawie C‑549/12 P władze niemieckie podnoszą, iż w braku szkody dla budżetu Unii Komisja powinna była wyłączyć błędne zaksięgowania w ramach projektów indywidualnych, bowiem zastosowanie wobec nich metody ekstrapolacji pociągnęło za sobą nadwyżkę w rozliczeniach na korzyść Unii, co jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Z drugiej strony, zdaniem rządu niemieckiego, Komisja nie powinna, bez wyraźnego i szczegółowego uzasadnienia, pomijać stanowiska, jakie zajął Trybunał Obrachunkowy w odniesieniu do braku systemowego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości.
96.
W stosunku do pierwszego z tych zarzutów należy stwierdzić, iż, jak wynika z pkt 51–53 zaskarżonego wyroku, pięć projektów, których zaksięgowanie, zdaniem rządu niemieckiego, nie spowodowało żadnego uszczerbku dla budżetu Unii, powinno było zostać objętych pomocą w ramach środka 1.1, podczas gdy w rzeczywistości zostały one nieprawidłowo ujęte w ramach środka 2.1 i upłynął termin, w ciągu którego możliwe było dokonywanie zmian w zakresie przypisania projektów do jednego lub drugiego środka.
97.
Oczywiście, w pkt 52 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, iż „istnienie tych nieprawidłowości jest wystarczające do zastosowania korekty finansowej, nawet bez szczególnego uszczerbku dla budżetu wspólnotowego”. Nie oznacza to jednak, iż Sąd w niniejszej sprawie uznał, że nie wystąpił szczególny uszczerbek. W rzeczywistości w pkt 50 zaskarżonego wyroku wskazał on, iż jeden z projektów (Tralag Landmaschinen) w sposób nienależny otrzymał finansowanie uzupełniające na poziomie 15%. Natomiast pozostałe cztery projekty mogłyby być uprawnione do otrzymania pomocy, jeżeli zostałyby one przypisane do środka 1.1, lecz nie w przypadku przypisania ich do środka 2.1, w ramach którego otrzymały one jednak wsparcie. Nieprawidłowość polega na tym, iż przyznano pomoc projektom, które co do zasady się do niej kwalifikując, mogą ją otrzymać tylko wtedy, jeżeli spełnione są określone narzucone przez Unię warunki, które państwo członkowskie jest zobowiązane spełnić. Uważam, iż stanowi to oczywistą szkodę dla budżetu wspólnotowego, z którego przyznano pomoc dla projektów, które nie spełniały ustanowionych w tym względzie warunków.
98.
W każdym razie, przyjmując, iż projekty przywołane przez rząd niemiecki nie spowodowały żadnego szczególnego uszczerbku finansowego, nie oznacza to, iż nie mogą one być przedmiotem ekstrapolacji. Przedmiotem ekstrapolacji nie jest bowiem, jak twierdzi Republika Federalna Niemiec, skutek finansowy nieprawidłowości, lecz nieprawidłowość jako taka. Rozpatrywane projekty mogły nie spowodować żadnego szczególnego skutku finansowego, lecz wszystkie one wiązały się z wystąpieniem poważnej nieprawidłowości polegającej na tym, iż dotyczyły one przedsiębiorstw niebędących MŚP, w rezultacie czego nie został spełniony jeden z zasadniczych warunków przyznania pomocy.
99.
Zgadzam się w związku z tym z Sądem, który w pkt 66 zaskarżonego wyroku stwierdził, iż „błędne zaksięgowania dotyczące przedsiębiorstw, które nie są MŚP, mają charakter systemowy, gdyż stanowią odbicie braków w zarządzaniu, kontroli lub audycie, które ujawniły się wielokrotnie i które występują z wielkim prawdopodobieństwem w całej serii podobnych wypadków [ (
31
) ]. Komisja słusznie więc zakwalifikowała błędne zaksięgowania dotyczące przedsiębiorstw niebędących MŚP jako nieprawidłowości systemowe”.
100.
W tej kwestii uważam również, iż Komisja nie była związana stanowiskiem Trybunału Obrachunkowego, bowiem, jak stwierdził Sąd w pkt 65 zaskarżonego wyroku, „nie wynika z brzmienia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, by w wykonywaniu swych kompetencji przyznanych na mocy tego artykułu Komisja była związana uwagami organu kontroli. Wręcz przeciwnie, jej zadaniem jest dokonanie własnej oceny stwierdzonych nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja stanowi zatem odbicie oceny Komisji, a nie – oceny Trybunału Obrachunkowego”.
101.
Ponadto Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje samego trybu prowadzenia audytu przez Komisję, lecz jedynie reprezentatywność wykorzystanych prób, z których jego zdaniem powinny zostać wyłączone nieprawidłowości stwierdzone w projektach, które jego zdaniem nie spowodowały żadnego uszczerbku dla budżetu Unii. Poza tą okolicznością – którą, podobnie jak Sąd, uważam za nieistotną – rząd niemiecki nie kwestionuje istoty audytu, podczas którego w oparciu o wystarczająco reprezentatywną próbę stwierdzono nieprawidłowość, którą, rozsądnie rzecz biorąc, należy uznać za systemową, a z tego względu ekstrapolować na wszystkie projekty objęte wsparciem. Oczywiste jest, iż właśnie ze względu na to, że ekstrapolowano nieprawidłowość stwierdzoną na podstawie wystarczająco reprezentatywnej próby, rezultat tej ekstrapolacji, ze swej istoty, nie może mieć charakteru innego niż proporcjonalny.
b) Sprawa C‑54/13P
102.
W odniesieniu do wyroku wydanego w sprawie C‑54/13P Republika Federalna Niemiec przypisuje Sądowi naruszenie prawa ze względu na to, iż uznał on, że stwierdzone błędy dotyczące bardzo konkretnych i wątpliwych przypadków stanowią nieprawidłowości systemowe, jak również ze względu na to, że zaakceptował on zastosowanie przez Komisję nieodpowiedniego w tym przypadku postępowania w sprawie kontroli wyrywkowej, naruszając w ten sposób zasadę proporcjonalności ze względu na powstanie nadwyżki nad szkodami finansowymi faktycznie poniesionymi przez Unię.
103.
W tym względzie uważam za konieczne wskazać, iż ograniczenia dotyczące odwołania nie zezwalają Trybunałowi Sprawiedliwości na weryfikację oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd, w szczególności jeśli wnosząca odwołanie ogranicza się do podniesienia, że nie zgadza się ona z tą oceną (
32
).
104.
Przypadki uznane przez rząd niemiecki za wątpliwe (projekty nr 8 i nr 20) nie są takimi ani dla Komisji, ani też dla Sądu, który zbadał je łącznie z innymi przypadkami i w sposób uzasadniony stwierdził, iż potwierdzają one istnienie szeregu podlegających ekstrapolacji nieprawidłowości systemowych. Nie uważam w tej sytuacji, aby odwołanie było właściwym środkiem dla zakwestionowania przez stronę dokonanych przez Sąd ocen, do czego ta się w istocie ogranicza.
105.
W odniesieniu do odpowiedniości przeprowadzenia postępowania w sprawie kontroli wyrywkowej Komisja, po powtórzeniu, iż, biorąc pod uwagę charakter zarządzania funduszami, Unia może dokonywać jedynie kontroli wyrywkowych, posługując się technikami sondowania, twierdzi, że w tej sprawie wykorzystała uznaną na świecie technikę, to jest metodę MUS („monetary unit sampling”), która, zastosowana wobec wybranych 36 transakcji (odpowiadających 32,3% wydatków zadeklarowanych w ramach spornej pomocy), stanowi wystarczająco reprezentatywną próbę umożliwiającą dokonanie odpowiedniej ekstrapolacji na inne współfinansowane transakcje.
106.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem Komisji w pkt 113–115 zaskarżonego wyroku, wskazując ponadto, iż sporna metoda została opracowana ex ante dla celów audytów zamykających w programach współfinansowanych przez EFRR dla okresu programowania 1994–1999 i stosowano ją w czasie wszystkich audytów prowadzonych we wszystkich państwach członkowskich w celu zapewnienia wszystkim tego samego traktowania.
107.
Moim zdaniem Trybunał Sprawiedliwości nie powinien zmieniać rozsądnej i uzasadnionej oceny dokonanej przez Sąd.
C – Trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑54/13 P
108.
W zarzucie tym Republika Federalna Niemiec ponownie podnosi, iż art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 pozwala jedynie na dokonywanie korekt w przypadku konkretnych, szczególnych nieprawidłowości, co wyłącza tym samym dokonywanie korekt ryczałtowych, nieprecyzyjnych i opierających się na potencjalnych nieprawidłowościach.
109.
Jednakże jasne jest, że, jak podnosi Komisja, pkt 7 wewnętrznych wytycznych z dnia 15 października 1997 r. wyraźnie dotyczy ryczałtowych korekt dla skorygowania „pewnych rodzajów nieprawidłowości, które nie mają szczególnego znaczenia finansowego”. W każdym razie, z powodów uzasadniających oddalenie poprzednich zarzutów, które już przedstawiłem, uważam, iż nie można przyjąć zarzutu opartego na tej przesłance, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 zezwala na dokonywanie korekt jedynie konkretnych nieprawidłowości.
110.
Wreszcie, w odniesieniu do zarzutu rzekomo nieproporcjonalnego charakteru korekt dokonanych przez Komisję uważam, iż Sąd, zajmując stanowisko przedstawione w pkt 128–134 zaskarżonego wyroku, nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, które mogłoby podlegać kontroli w ramach postępowania odwoławczego.
111.
Uważam zatem, iż należy oddalić ten zarzut.
D – Czwarty zarzut odwołania w sprawie C‑54/13 P
112.
Republika Federalna Niemiec utrzymuje wreszcie, iż Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku powodów odrzucenia argumentów podniesionych przez nią w przedmiocie niedopuszczalności korekt finansowych.
113.
Jak wskazuje Komisja, odpowiedź na obie te kwestie została zawarta w pkt 95–108 oraz w pkt 128–134 zaskarżonego wyroku.
114.
Po wyjaśnieniu w pkt 84 tego wyroku, iż władze niemieckie utrzymują, że w tym przypadku nie powinny mieć zastosowania ryczałtowe korekty finansowe i ich ekstrapolacja, Sąd w pkt 96 odpowiada, iż art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 przyznaje Komisji „uprawnienie do dokonywania obniżek i szeroki margines uznania [...], bez wskazywania ograniczeń do wyboru metod, które [...] może zastosować w celu określenia kwoty obniżki”. To odniesienie do swobody wyboru metod wskazuje, zdaniem Sądu, że przepis ten jest właściwą podstawą prawną dla zastosowania przez Komisję metody faktycznie zastosowanej w spornym przypadku.
115.
Oczywiście Sąd powraca w dalszej części zaskarżonego wyroku, a dokładnie w jego pkt 97–108, do badania metody ekstrapolacji. Nie oznacza to jednak, iż pominął on kwestię metody dokonywania korekt ryczałtowych. Wręcz przeciwnie, zajął się nią w pkt 128–134 zaskarżonego wyroku.
116.
W tej sytuacji jasne jest, moim zdaniem, iż rozpatrywaną kwestią jest nie tyle zgodność tej metody z prawem, lecz nieproporcjonalność jej skutków w tej sprawie. Sąd rozstrzygnął tę kwestię w sposób, z którym można się zgodzić lub nie, lecz nie można stwierdzić, że nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia. Należy zatem, moim zdaniem, oddalić również ten zarzut.
VII – W przedmiocie kosztów
117.
Zgodnie z art. 138 § 1 i art. 140 § 1 regulaminu postępowania mającymi zastosowanie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby Republika Federalna Niemiec została obciążona kosztami, a Królestwo Hiszpanii i Republika Francuska pokryły swoje własne koszty.
VIII – Wnioski
118.
Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby:
1)
oddalił skargi;
2)
obciążył Republikę Federalną Niemiec kosztami;
3)
postanowił, że Królestwo Hiszpanii i Republika Francuska pokrywają swoje własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Na przykład zobacz wyroki: z dnia 6 października 1993 r. w sprawie C-55/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4813; z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C-436/98 HMIL, Rec. s. I-10555; z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie C-344/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2081.
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 w zakresie koordynacji pomocy z funduszy strukturalnych oraz koordynacji tej pomocy z pomocą Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1).
(
4
)	Dz.U. L 185, s. 1.
(
5
)	Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340).
(
6
)	Rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 15 października 1997 r. ustanawiające szczegółowe ustalenia w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 dotyczącego kontroli finansowej operacji współfinansowanych z funduszy strukturalnych, przeprowadzanej przez państwa członkowskie (Dz.U. L 290, s. 1).
(
7
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 31).
(
8
)	Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) z 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 74).
(
9
)	Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 145).
(
10
)	Przede wszystkim, jeśli chodzi o zasady ogólne, wyrok z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8027.
(
11
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 26, z przywołanym tam ww. wyrokiem z dnia 6 października 1993 r. Włochy przeciwko Komisji, pkt 67. Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż zasada ta, ustanowiona pierwotnie w stosunku do EFOGR, ma zastosowanie wobec EFS.
(
12
)	Podkreślenie własne.
(
13
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 30.
(
14
)	Sprawa C-500/99 P, Rec. s. I-867, pkt 88.
(
15
)	Takie samo stwierdzenie znajduje się w pkt 28 drugiego z zaskarżonych w niniejszym postępowaniu wyroków.
(
16
)	Podkreślenie własne.
(
17
)	Opinia przedstawiona w dniu 28 października 1999 r. (wyrok z dnia 6 kwietnia 2000 r.), C-443/97, Rec. s. I-2415, pkt 18–24.
(
18
)	Podkreślenie w oryginale.
(
19
)	Opinia rzecznika generalnego A.M. La Pergoli, pkt 21.
(
20
)	Zobacz w tym zakresie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Indre, Zb.Orz. s. I-14081, pkt 35.
(
21
)	Wynika to z postanowienia Trybunału z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-325/94 P An Taisce i WWF UK przeciwko Komisji, Rec. s. I-3727, pkt 22.
(
22
)	W wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01, COPPI, Rec. s. I-1029, pkt 41, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż pomimo że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 „nie przewiduje wyraźnie uchylenia przez państwo członkowskie pomocy finansowej z EFOGR […], przepis ten byłby nieskuteczny, gdyby państwo członkowskie nie mogło zastosować tego rodzaju środków”. Przyczyna uzasadniająca przyznanie tego uprawnienia państwom członkowskim na podstawie art. 23 ust. 1 uzasadnia również, moim zdaniem, przyznanie takiego samego uprawnienia Komisji na podstawie art. 24 ust. 1 w odniesieniu do nieprawidłowości, które nie zostały usunięte przez państwa członkowskie w oparciu o art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia.
(
23
)	C(97) 3151 wersja ostateczna – II.
(
24
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 33.
(
25
)	Czyli tych, które zgodnie z art. 24 ust. 2 upoważniają Komisję „do zmniejszenia lub zawieszenia pomocy dla spornego działania lub środka, jeżeli analiza, do której odwołuje się ust. 1, potwierdza istnienie nieprawidłowości lub istotnej zmiany wpływającej na charakter lub warunki wykonania działania lub środka, która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia” – ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 30.
(
26
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 31.
(
27
)	Ibidem, pkt 32.
(
28
)	Ibidem, pkt 33.
(
29
)	Zaskarżony wyrok w sprawie C‑549/12 P, pkt 91; podobnie zaskarżony wyrok w sprawie C‑54/13 P, pkt 101.
(
30
)	Zaskarżony wyrok w sprawie C‑549/12 P, pkt 95; podobnie zaskarżony wyrok w sprawie C‑54/13 P, pkt 106.
(
31
)	Podkreślenie własne.
(
32
)	W tym zakresie zob. przede wszystkim wyrok z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie C‑551/10 P Éditions Odile Jacob przeciwko Komisji, pkt 85.