62017CC0670
MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. november 8. (
1
)
C‑670/17. P. sz. ügy
Görög Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés – Az EMOGA Orientációs Részlege – CCI 2000GR061PO021. sz. operatív program (Görögország – 1. célkitűzés – vidéki területek újjáépítése) – Pénzügyi korrekciók – Jogalap – Átmeneti rendelkezések – Bizalomvédelem – Jogbiztonság”
I. Bevezetés
1.
Az 1260/1999/EK rendelet (
2
) a 2000–2006 közötti időszakra mechanizmusokat határozott meg számos alap, így az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (a továbbiakban: EMOGA), az Európai Szociális Alap (a továbbiakban: ESZA) és az Európai Regionális Fejlesztési Alap (a továbbiakban: ERFA) szerinti kifizetésekkel kapcsolatos felügyeletre, jelentésre és a pénzügyi korrekciók elvégzésére. Az 1083/2006/EK rendelet, (
3
) amely az 1260/1999 rendelet helyébe lépett, továbbra is szabályozott egyes alapokat, így az ESZA‑t és az ERFA‑t. Ugyanakkor az EMOGA‑t megújították és egy másik jogrendszer alá került, nevezetesen az 1290/2005/EK rendeletbe. (
4
) Ezeket a rendeleteket azonban a következő időszakokra vonatkozóan új rendeletek váltották fel. (
5
)
2.
2015. március 25‑én a Bizottság kiadott egy végrehajtási határozatot, (
6
) amelyben 72105592,41 euró összegű pénzügyi korrekciót alkalmazott a Görög Köztársaságnak az EMOGA keretében a 2000 és 2006 közötti időszakban kifizetett összegek tekintetében (a továbbiakban: megtámadott határozat). A Görög Köztársaság az említett határozattal szemben eljárást indított a Törvényszék előtt.
3.
A jelen fellebbezést a Törvényszék T‑327/15. sz. ügyben hozott ítéletével (
7
) (a továbbiakban: megtámadott ítélet) szemben nyújtották be, amelyben a Törvényszék a Görög Köztársaság keresetét elutasította. A fellebbezés a megtámadott határozat jogalapjával (a fellebbezés első és második jogalapja), elfogadási határidejével (harmadik és negyedik jogalap) és az említett határozattal előírt pénzügyi korrekció aránytalan jellegével (ötödik jogalap) kapcsolatos kérdéseket vet fel.
II. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1. Az 1260/1999 rendelet
4.
Az 1260/1999 rendelet 39. cikke a következőket mondta ki:
„Pénzügyi korrekciók
(1)   Elsődlegesen a tagállamok feladata a szabálytalanságok kivizsgálása, a támogatás végrehajtásának, illetve ellenőrzésének jellegét, illetve feltételeit befolyásoló minden jelentősebb változás megállapítása nyomán történő fellépés, valamint a szükséges pénzügyi korrekciók elvégzése.
A tagállam végzi el az egyedi vagy a rendszerből adódó szabálytalansággal összefüggésben szükséges pénzügyi korrekciókat. A tagállam által végzett korrekció a közösségi hozzájárulás egészének vagy részének visszavonása. Az ily módon felszabadult közösségi alapokat a tagállam, az 53. cikk (2) bekezdése alapján meghatározandó szabályokat tiszteletben tartva, a kérdéses támogatás céljából újra felhasználhatja.
(2)   Ha a szükséges vizsgálatokat követően a Bizottság azt állapítja meg, hogy:
a)
egy tagállam nem teljesítette az (1) bekezdés szerinti kötelezettségeit; vagy
b)
egy támogatás részben vagy egészében nem teszi indokolttá az alapokból történő hozzájárulásnak sem egy részét, sem egészét; vagy
c)
olyan súlyos hibák [helyesen: hiányosságok] vannak az irányítási, illetve az ellenőrzési rendszerben [helyesen: rendszerekben], amelyek a rendszerből [helyesen: amelyek rendszerből] adódó szabálytalanságokhoz vezethetnek;
a Bizottság felfüggeszti a szóban forgó időközi kifizetéseket és indokainak megállapítása mellett kéri a tagállamot, hogy meghatározott időn belül nyújtsa be észrevételeit és szükség szerint végezze el a korrekciókat.
Ha a tagállam kifogást emel a Bizottság által tett észrevételekkel szemben, a Bizottság a tagállamot meghallgatásra hívja, amelyen mindkét fél, a partnerségen alapuló együttműködés szellemében, törekszik az észrevételek és az azokból levonandó következtetések tárgyában történő megállapodásra.
(3)   A Bizottság által megállapított időszak végén, amennyiben nem jött létre megállapodás és a tagállam nem végezte el a korrekciókat, figyelembe véve a tagállam esetleges észrevételeit, a Bizottság három hónapon belül határozhat úgy, hogy:
a)
csökkenti a 32. cikk (2) bekezdésben említett előleg összegét; vagy
b)
a kérdéses támogatáshoz az alapokból nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő visszavonása révén elvégzi a szükséges pénzügyi korrekciókat.
A korrekció összegéről való döntéskor a Bizottság az arányosság elvével összhangban figyelembe veszi a szabálytalanság, illetve változás fajtáját, valamint a tagállamok irányítási, illetve ellenőrzési rendszerében [helyesen: rendszereiben] megállapított hiányosságok mértékét és pénzügyi következményeit.
Ha sem az a), sem a b) pont szerinti eljárásról nem hoznak határozatot, az időközi kifizetések felfüggesztése haladéktalanul megszűnik.
(4)   Minden jogtalanul kifizetett és behajtandó összeget, késedelmi kamattal együtt, a Bizottság részére kell visszafizetni.
(5)   E cikk rendelkezéseit a 32. cikk sérelme nélkül kell alkalmazni.”
2. Az 1083/2006 rendelet
5.
Az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőket mondta ki:
„Átmeneti rendelkezések
(1)   Ez a rendelet nem érinti a 2052/88/EGK, a 4253/88/EGK, az 1164/94/EK és az 1260/1999/EK rendelet alapján, vagy bármely egyéb, az adott támogatásra 2006. december 31‑én alkalmazandó jogszabály alapján – amely következésképpen ezt követően erre a támogatásra, illetve projektekre azok lezárásáig alkalmazandó – a Bizottság által jóváhagyott, a strukturális alapok által társfinanszírozott támogatás vagy a Kohéziós Alap által társfinanszírozott projekt folytatását vagy módosítását, beleértve a részleges vagy teljes megszüntetését is.
(2)   Az operatív programokról szóló határozathozatal során a Bizottság figyelembe vesz minden olyan, a Tanács vagy a Bizottság által e rendelet hatálybalépése előtt jóváhagyott, a strukturális alapok által társfinanszírozott támogatást vagy a Kohéziós Alap által társfinanszírozott projektet, amely ezen operatív programok időtartama során pénzügyi következményekkel jár.”
III. A tényállás és a Bizottság előtti eljárás
6.
A megtámadott ítélet 1–15. pontjában meghatározott ténybeli és eljárási háttér a következőképpen foglalható össze.
7.
2011. március 31‑én a Görög Köztársaság az 1260/1999 rendelet 38. cikke (1) bekezdésének f) pontja és 37. cikke alapján zárónyilatkozatot nyújtott be az Európai Bizottsághoz egy zárójelentés kíséretében, a 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó EMOGA operatív programra (a továbbiakban: 2000 és 2006 közötti operatív program) vonatkozóan. Miután a Bizottság 2011. augusztus 2‑án tájékoztatást kért, amelyre a Görög Köztársaság 2011. augusztus 5‑én válaszolt, a Bizottság 2012. május 24‑én tájékoztatta a Görög Köztársaságot, hogy a jelentést elfogadta.
8.
2013. január 3‑án a Bizottság megkérdezte a görög hatóságoktól, hogy beleegyeznének‑e a 2000 és 2006 közötti operatív program keretében kifizetett összegek 94465089,65 euró összegű pénzügyi korrekciójába. Kijelentette, hogy amennyiben két hónapon belül nem születik megállapodás, akár 211582686,65 euró összegű pénzügyi korrekció is alkalmazható.
9.
A görög hatóságok 2013. március 5‑i levelükben vitatták a fenti összegeket, kijelentve, hogy ők maguk már elegendő korrekciót alkalmaztak.
10.
2013. július 17‑én a Bizottság felülvizsgálta a korábbi számításait és azt tudakolta a görög hatóságoktól, hogy beleegyeznének‑e egy 30472624,09 euró összegű pénzügyi korrekcióba. Ismét kijelentette, hogy amennyiben két hónapon belül nem születik megállapodás, akár 116487848,75 euró összegű pénzügyi korrekció is alkalmazható.
11.
A görög hatóságok 2013. szeptember 19‑i levelükben ismételten vitatták a fenti összegeket, megismételve, hogy ők (maguk) már elegendő korrekciót alkalmaztak.
12.
A Bizottság 2013. szeptember 13‑án további tájékoztatást kért a görög hatóságoktól, amit 2014. január 13‑án és február 14‑én meg is kapott. 2014. március 5‑én a görög hatóságokat felkérték, hogy vegyenek részt a 2014. május 27‑i meghallgatáson. 2014. június 20‑án a görög hatóságok további tájékoztatást adtak, amelyet az említett meghallgatáson meg is vitattak. A Bizottság ennek ellenére 2014. július 11‑én további tájékoztatást kért, amit 2014. szeptember 26‑án meg is kapott a görög hatóságoktól.
13.
2015. február 13‑án a Bizottság tájékoztatta a görög hatóságokat, hogy a továbbiakban 72105592,41 euró pénzügyi korrekciót kíván alkalmazni. A Bizottság 2015. március 25‑én elfogadta a megtámadott határozatot.
IV. A megtámadott ítélet és a Bíróság előtti eljárás
14.
A Görög Köztársaság a megtámadott határozat megsemmisítése iránti keresetet indított a Törvényszék előtt (T‑327/15. sz. ügy). A Törvényszék 2017. szeptember 19‑i ítéletével elutasította az említett megsemmisítés iránti keresetet.
15.
2017. november 28‑i kérelmével a Görög Köztársaság fellebbezést nyújtott be az említett ítélettel szemben. A Bizottság 2017. december 15‑én nyújtotta be ellenkérelmét. A választ és a viszonválaszt 2018. február 26‑án, illetve március 5‑én nyújtották be.
16.
Fellebbezésében a Görög Köztársaság érveit öt jogalap alapján terjeszti elő.
17.
Az első jogalap az 1290/2005 rendelettel összefüggésben az 1083/2006 és az 1303/2013 rendelet átmeneti rendelkezéseinek téves értelmezésén és alkalmazásán, illetve kiegészítő érvként az 1260/1999 rendelet rendelkezéseinek 2017. január 1‑jét követően való alkalmazását illető téves jogalkalmazáson, valamint az indokolás hiányán alapul.
18.
A második jogalap az 1260/1999 rendelet 39. cikkének téves alkalmazásán és értelmezésén, valamint az ellentmondásos és elégtelen indokoláson alapul.
19.
A harmadik jogalap az 1303/2013 rendelet 144. és 145. cikkének téves értelmezésén és alkalmazásán, valamint az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontjában szereplő 24 hónapos eljárási garancia alkalmazásának elmulasztásán alapul.
20.
A negyedik jogalap azon alapul, hogy a Bizottság állítólag megsértette a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét.
21.
Az ötödik jogalap az arányosság elvének állítólagos megsértésén alapuló megsemmisítési jogalappal kapcsolatos elégtelen indokoláson alapul.
V. Értékelés
22.
Úgy vélem, hogy az első és a harmadik fellebbezési jogalapnak helyt kell adni és a Törvényszék ítéletét hatályon kívül kell helyezni. Egyenként megvizsgálom az említett jogalapokat, és a teljesség kedvéért a második, negyedik és ötödik jogalapot is (A. szakasz). Amennyiben a Bíróság akár az első, akár a harmadik jogalappal kapcsolatban ugyanerre a következtetésre jut, a megtámadott határozatot is meg kell semmisíteni (B szakasz).
A.
A fellebbezés jogalapjai
1. Első jogalap: az EMOGA támogatás visszavonási jogalapjának hiánya
23.
Első jogalapjával a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor azt állapította meg, hogy a Bizottság a megtámadott határozat jogalapjaként az 1260/1999 rendelet 39. cikkére hivatkozott. Emellett azt állítja, hogy a megtámadott ítélet tévesen értelmezte az 1083/2006 rendelet és az 1303/2013 rendelet átmeneti rendelkezéseit, és nem tartalmazott indokolást.
24.
A Görög Köztársaság azt állítja, hogy az 1260/1999 rendelet a megtámadott határozat elfogadásának idején már nem volt hatályban. Az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdése, amely az 1260/1999 rendelet folyamatos alkalmazását írta elő, nem vonatkozott a releváns támogatásokra (vagyis az EMOGA Orientációs Részlegére).
25.
Úgy vélem, hogy a Görög Köztársaság érve megalapozott. A megtámadott ítéletet ennek alapján hatályon kívül kell helyezni.
26.
A Bizottság nem vitatja, hogy az 1260/1999 rendeletet a megtámadott határozat elfogadásának idején az 1083/2006 rendelet 107. cikke már hatályon kívül helyezte. Az említett rendelkezés első bekezdése értelmében „[a]z e rendelet 105. cikkének (1) bekezdésében megállapított rendelkezések sérelme nélkül az 1260/1999/EK rendelet 2007. január 1‑jétől kezdődően hatályát veszti”.
27.
Az 1260/1999 rendelet 39. cikkének jogalapként történő további alkalmazása tehát az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdésétől függött, amely az 1260/1999 rendelet további alkalmazásáról rendelkezett. 2014. január 1‑jei hatállyal maga az 1083/2006 rendelet is hatályát vesztette. Így tehát az említett időpontot követően az 1260/1999 rendelet 39. cikkének jogalapként történő alkalmazása az 1303/2013 rendelet 152. cikkének (1) bekezdésétől függött, amely alapján az 1083/2006 rendeletet továbbra is alkalmazni kellett „a Bizottság által az 1083/2006/EK rendelet alapján [vagy] az adott támogatásra 2013. december 31‑én irányadó jogszabály alapján jóváhagyott [segítségnyújtásra]”.
28.
E rendelkezésekre hivatkozva a Bizottság azt állítja, hogy az átmeneti rendelkezések dominószerűen követik egymást. A 1260/1999 rendelet 39. cikkét hatályon kívül helyezték. Ugyanakkor annak hatályát a 2000 és 2006 közötti operatív programokra vonatkozóan az 1083/2006 rendelet 2013‑ig fenntartotta. Az 1083/2006 rendeletet 2013‑ban hatályon kívül helyezték, azonban az 1303/2013 rendelet annak hatályát a korábbi programokra vonatkozóan fenntartotta.
29.
Az alkalmazandó szabályok dominóhatása a gyakorlatban valójában azt jelenti, hogy az alkalmazandó jogszabályt a már hatályon kívül helyezett jogszabályok különféle részeiből kellett volna összefércelni. Emellett a Bizottságnak a (látszólag) a végtelenségig ismételhető, visszafelé haladó jogalkotói technikáról szóló elmélete, amint az a jelen fellebbezés során előterjesztett további érvekből kiderül, jellegét tekintve meglehetősen szelektív: egyes rendelkezések dominószerűen váltják egymást, míg mások nem.
30.
Nemcsak hogy komoly kétségeim vannak az ilyen megközelítés gyakorlati alkalmazhatóságára vonatkozóan, de mindenekelőtt alapvető aggályok merülnek fel bennem a jogállamiságra vonatkozóan.
31.
Ugyanakkor az első fellebbezési jogalap alkalmazásában a jelen ügy sokkal egyszerűbb: még ha általánosan elfogadható lenne is a jogszabályok ilyen korlátlan, dominószerű egymást követése, mint ahogy nem az, egy ilyen dominójelleg a jelen ügy tárgyi hatályát tekintve egyértelműen ki lenne zárva. Amint arra a Görög Köztársaság rámutatott, az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdése csak „a strukturális alapok által társfinanszírozott támogatás vagy a Kohéziós Alap által társfinanszírozott projekt […]” vonatkozásában írja elő kifejezetten az 1260/1999 rendelet további alkalmazását.
32.
Az EMOGA Orientációs Részlege nem tartozik a strukturális alapokba vagy a Kohéziós Alapba. Különösen mivel a „strukturális alapokat” az 1083/2006 rendelet 1. cikkében szereplő meghatározás szerint az ERFA és az ESZA képezi.
33.
A „strukturális alapoknak” az 1083/2006 rendeletben szereplő kifejezett meghatározása ellenére a Törvényszék úgy vélte, hogy a rendelet 105. cikkének (1) bekezdése kiterjeszthető a 2000 és 2006 közötti időszakban az EMOGA Orientációs Részlege által társfinanszírozott operatív programokra. Ugyanakkor a Törvényszék nem indokolta, vagy legjobb esetben is nyilvánvalóan nem megfelelő indokolást adott e következtetése indokolására.
34.
A megtámadott ítélet 24. pontjában a Törvényszék azzal utasítja el a Görög Köztársaság erre vonatkozó érveit, hogy egyszerűen leírja az 1083/2006 rendelet 105. cikke (1) bekezdésének szövegét, anélkül hogy tényleges indokolást adna.
35.
A megtámadott ítélet 25. és 26. pontjában a Törvényszék az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (2) bekezdésére utal, amelynek állítólagos célja, hogy átmeneti rendszert biztosítson a strukturális alapokra és a Kohéziós Alapra. A Törvényszék e tekintetben a 2016. szeptember 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítéletre (C‑140/15 P, EU:C:2016:708) utal.
36.
Véleményem szerint a megtámadott ítélet 25. és 26. pontjában a 105. cikk (2) bekezdésére vonatkozó indokolás – amelyet történetesen maga a Bizottság ellenkérelmében kiegészítő jellegűként és „mellékesként” jellemzett – semmiképpen nem vonhatja kétségbe az 1083/2006 rendelet 1. cikkében a strukturális alapokra vonatkozóan adott fogalommeghatározást és a rendelet 105. cikke (1) bekezdésének ebből eredően kifejezetten meghatározott hatályát. A 105. cikk (2) bekezdése emellett úgy hivatkozik a „strukturális alapokra” és a „Kohéziós Alapra”, hogy nem ad olyan különleges jelentéstartalmat e kifejezéseknek, amely eltérne az 1083/2006 rendelet 1. cikkében szereplő fogalommeghatározástól. Ami a 2016. szeptember 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítéletet (C‑140/15 P, EU:C:2016:708) illeti, az említett ügy a Kohéziós Alapra vonatkozott, amely egyértelműen az átmeneti rendelkezések hatálya alá tartozott.
37.
Általánosabb észrevételként, a Törvényszéknek ahhoz, hogy valamely rendeletben szereplő kifejezett fogalommeghatározást kontextuális, szisztematikus és teleologikus érvek alapján felülírjon (amennyiben ez a hatalmi ágak elkülönülésének figyelmen kívül hagyása nélkül egyáltalán lehetséges), mindenképpen erőteljesebb indokolást kellett volna előadnia. Ilyen indokolás egyértelműen nem szerepel a megtámadott ítéletben.
38.
Ezért azt javasolom a Bíróságnak, hogy adjon helyt az első jogalapnak és helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet.
2. Második jogalap: az operatív program lezárását követő korrekciók jogalapjának hiánya
39.
A Görög Köztársaság szerint, még ha az 1260/1999 rendelet 39. cikke főszabály szerint alkalmazható lett volna is az EMOGA Orientációs Részlege keretében nyújtott támogatás 2006 utáni visszavonásának jogalapjaként, az említett rendelkezést ebben az esetben nem lehetett tovább alkalmazni, mivel az operatív program a megtámadott határozat idején már lezárult. A 39. cikk szerinti pénzügyi korrekciókat csak az időközi kifizetésekre lehetett alkalmazni.
40.
Második jogalapjával a Görög Köztársaság azt állítja, hogy ezen érvek elutasításával a Törvényszék indokolása ellentmondásos és elégtelen volt, továbbá téves jogalkalmazást valósított meg. Különösen, a megtámadott ítélet 52. pontja azzal utasítja el a Görög Köztársaság érvelését, hogy pénzügyi korrekciókra lehetőséget kell adni a programidőszak végét követően is. Ugyanakkor a Görög Köztársaság azt állította, hogy minderre van lehetőség a programidőszakot követően is, de csak addig, amíg a program még hatályban van. Az időközi kifizetéseket illetően a Görög Köztársaság úgy véli, hogy a megtámadott ítélet 49. és 50. pontja ellentmondásos. A Görög Köztársaság számos érvet terjeszt elő arra vonatkozóan, hogy miért téves a Törvényszéknek az 1260/1999 rendelet 39. cikkére vonatkozó értelmezése.
41.
Véleményem szerint a második fellebbezési jogalap megalapozatlan.
42.
A Törvényszék helyesen hangsúlyozza a megtámadott ítélet 50. pontjában, hogy az 1260/1999 rendelet 39. cikke (3) bekezdésének b) pontja viszonylag tág hatáskört biztosít a Bizottságnak, nem kifejezetten az időközi kifizetésekre korlátozottan, hogy „a kérdéses támogatáshoz az alapokból nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő visszavonása révén [elvégezze] a szükséges pénzügyi korrekciókat”. A Görög Köztársaság állításával ellentétben én nem látok ellentmondást az említett kijelentés és a megtámadott ítélet 49. pontja között. Az utóbbi egyszerűen tudomásul veszi a 39. cikk (2) és (3) bekezdésében az időközi kifizetésekre vonatkozó hivatkozásokat, azonban nem állítja, hogy az említett hivatkozások határozottan körülírnák a Bizottságnak „az alapokból nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő visszavonására” vonatkozó hatáskörét.
43.
Ezenfelül, bár a Görög Köztársaság által a saját értelmezésének alátámasztására előterjesztett szisztematikus érvelése valóban aggályokat vet fel a szóban forgó jogszabály gyenge minőségű és zavaró megszövegezését illetően, véleményem szerint nincs döntő jelentősége abból a szempontból, hogy az 1260/1999 rendelet 39. cikkének hatályát az időközi kifizetések pénzügyi korrekciójára korlátozzuk. Ellenkezőleg, a 39. cikk mint a pénzügyi korrekció alkalmazására, és így a jogellenes kifizetések megakadályozására szolgáló mechanizmus teleologikus értelmezése inkább a Bizottság álláspontját támasztja alá. Miért lenne egy ilyen mechanizmus kizárólag az időközi kifizetésekre alkalmazandó, a végleges kifizetésekre pedig nem? Emellett, amint arra a Bizottság tágabb rendszerszinten rámutat, valóban furcsa lenne, ha valamely tagállam egyoldalúan megszüntethetné a Bizottság pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó hatáskörét azzal, hogy záró kifizetésre irányuló kérelmet nyújt be. (
8
)
44.
A megtámadott ítélet 53. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a Görög Köztársaság indokolása ellehetetlenítené a pénzügyi korrekciók alkalmazását, ha a szabálytalanságok a támogatás lezárásának szakaszában merülnek fel. A Görög Köztársaság által e ponttal kapcsolatban felvetett érveket illetően egyetértek azzal, hogy a Törvényszék szóhasználata lehetett volna egyértelműbb. A Görög Köztársaság érveinek elfogadása jogilag nem „lehetetlenítette” volna el a korrekciók alkalmazását. Ugyanakkor a Bizottság hatásköre jelentősen csorbult volna. Véleményem szerint a Törvényszék 53. pontban szereplő észrevétele mindenképpen csak egy alátámasztó érv volt.
45.
A fenti megfontolások tükrében azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Görög Köztársaság második jogalapját mint megalapozatlant utasítsa el.
3. Harmadik jogalap: a megtámadott határozat határidőn túli elfogadása
46.
A megtámadott ítélet értelmében a pénzügyi korrekciós eljárással összefüggésben a határidők olyan eljárási szabályok, amelyek közvetlenül alkalmazandók. Ennek eredményeképpen, az 1260/1999 rendelet és különösen annak 39. cikke szerinti pénzügyi korrekciós eljárás alkalmazásakor az említett rendelkezés anyagi szabályait kell alkalmazni, azonban az eljárási határidőket a „jogutód” rendeletekből kell átemelni (vagyis a 2007. január 1‑jétől 2013. december 31‑ig tartó időszakra vonatkozóan az 1083/2006 rendelet 100. cikkének (5) bekezdéséből, a 2014. január 1‑jétől kezdődő időszakra vonatkozóan pedig az 1303/2013 rendelet 145. cikkének (6) bekezdéséből). Ezért a jelen ügyben az 1303/2013 rendelet 145. cikkének (6) bekezdése (
9
) szerinti releváns határidő alkalmazandó.
47.
Harmadik jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte az 1303/2013 rendelet 144. és 145. cikkét, és az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontjában szereplő 24 hónapos időtartamot kellett volna alkalmaznia. Az említett rendelkezések helyes értelmezése és alkalmazása esetén a Bizottság az időbeli hatály miatt hatáskörén kívül járt volna el. A Görög Köztársaság e tekintetben téves jogalkalmazásra és az indokolás hiányára hivatkozik. A Görög Köztársaság továbbá utal arra, hogy a Bizottság nem tartotta be az alkalmazandó határidőket, amely érvet az eredeti megsemmisítés iránti kereset második jogalapjának második részeként vetett fel. Ugyanakkor a fellebbezésben ezzel kapcsolatban nem terjeszt elő további érvelést.
48.
A Bizottság úgy véli, hogy a harmadik jogalap elfogadhatatlan, mivel azt a fellebbezésben terjesztették elő először. Emellett azt állítja, hogy a Bíróság nem köteles a kérdést hivatalból megvizsgálni, mivel az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontjában szereplő határidő a pénzügyi korrekció tárgyi hatályát korlátozza, és nem az időbeli hatály szerinti hatáskör kérdésére vonatkozik. Amennyiben a Bíróság mégis foglalkozik a harmadik jogalappal, az a Bizottság szerint megalapozatlan. Az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdésében és az 1303/2013 rendelet 152. cikkében szereplő átmeneti rendelkezések értelmében az EMOGA Orientációs Részlege keretében a 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi korrekciókra továbbra is a strukturális alapokra vonatkozó szabályok (az 1260/1999 rendelet anyagi szabályai és az 1303/2013 rendelet eljárási szabályai), nem pedig a közös mezőgazdasági politikára vonatkozó szabályok (1290/2005 rendelet) alkalmazandók.
49.
A Bizottságnak a harmadik jogalapra vonatkozó elfogadhatatlansági kifogása véleményem szerint nyilvánvalóan megalapozatlan. Amint az a megtámadott ítélet 57. pontjából látható, a Görög Köztársaság egyértelműen a Törvényszék elé terjesztette azt az érvét, amely szerint az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontjában szereplő 24 hónapos határidőt nem tartották be.
50.
Az ügy érdemét illetően, amennyiben a Bíróság egyetért azzal, hogy az első jogalap megalapozott, az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdésében és az 1303/2013 rendelet 152. cikkében szereplő átmeneti rendelkezések egyáltalán nem alkalmazandók, és a harmadik jogalapot nem kell tovább vizsgálni.
51.
Amennyiben azonban a Bíróság elutasítja az első jogalapot, és az 1083/2006 rendelet 105. cikke (1) bekezdésének kifejezett szövege ellenére megállapítja, hogy az említett rendelkezés vonatkozott az EMOGA Orientációs Részlege által nyújtott támogatásokra, akkor foglalkozni kell a harmadik jogalapban felvetett alkalmazandó határidők és az időbeli hatály szerinti hatáskör kérdésével.
52.
A megtámadott ítélet szerint az 1260/1999 rendeletben szereplő, a pénzügyi korrekcióra vonatkozó anyagi szabályokat továbbra is alkalmazni kell a szóban forgó támogatásra. Ugyanakkor a releváns eljárási határidőket először az 1083/2006 rendelet 100. cikkének (5) bekezdésében szereplő határidő, majd az 1303/2013 rendelet 145. cikkének (6) bekezdésében szereplő határidő váltotta fel.
53.
Van olyan ítélkezési gyakorlat, amely a folyamatban lévő programok esetén a különféle határidők alkalmazása helyett azt az elgondolást támogatja, hogy inkább a korábbi jogszabályok anyagi szabályait kellene továbbra is alkalmazni. (
10
) Ugyanakkor véleményem szerint ez az elgondolás a jelen esetben nem alkalmazható úgy, ahogyan azt a Bizottság állítja.
54.
E tekintetben megjegyzem, hogy az az ítélkezési gyakorlat, amelyre a Bizottság ebben az összefüggésben érvelése alátámasztásául hivatkozott, mindenesetre olyan ügyekkel kezdődött, amelyekben a Bíróságnak az eljárási határidők teljes hiánya és valamiféle észszerű határidő közül kellett választania. Mivel a Bíróság a második lehetőséget választotta, természetes módon úgy döntött, hogy ezeket az észszerű határidőket a későbbi releváns jogszabályokból veszi át vagy terjeszti ki. Ugyanez a helyzet azokban az esetekben is, amelyekben a későbbi jogszabályok új vagy eltérő eljárásokat írnak elő és teszik azokat alkalmazandóvá a korábbi időszakok folyamatban lévő, be nem fejezett programjaira. Ilyen esetekben a jogszabályokban szereplő új határidők logikusan akkor alkalmazandók, ha az új jogszabályok alapján az új jogszabályok által meghatározott, új eljárást indítanak.
55.
Ez igencsak eltér attól a helyzettől, mint amelyről a jelen ügyben szó van, amikor egy eljárás megindulása után az eredetileg alkalmazandó határidő helyett az eljárás előrehaladtával dominószerűen váltják egymást a határidők. Egy ilyen megközelítés, amely a jogbiztonság antitézise, egyben azt jelenti, hogy mindez a Bizottságot valóban arra ösztönözheti, hogy az eljárásokat éveken át elhúzza, (nem megalapozatlanul) azt feltételezve, hogy a következő eljárási menetrend még hosszabb lehet.
56.
Valójában a jelen ügyben a Bizottság a Görögország által benyújtott zárójelentést több mint 18 hónappal az 1083/2006 rendelet hatályon kívül helyezése előtt fogadta el. Ha az említett rendeletben (
11
) vagy az 1260/1999 rendeletben (
12
) szereplő határidőket alkalmazták volna, a Bizottság számára rendelkezésre álló határidő lejárt volna. (
13
)
57.
Ezenfelül, még ha elfogadhatónak tekintenénk is, hogy a határidők a jelen ügyben javasolt módon dominószerűen váltják egymást, egyetértek a Görög Köztársasággal abban, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta jelen ügyre az említett határidőket. Ennek következtében a harmadik fellebbezési jogalapnak helyt kell adni.
58.
Először is, ismét emlékeztetek arra, hogy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (a továbbiakban: EMVA), amely az EMOGA Orientációs Részlege helyébe lépett, nem tartozik az 1083/2006 rendelet hatálya alá, annak 1. cikkének értelmében. Igaz, hogy az említett rendelet 105. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az 1260/1999 rendeletet az EMOGA Orientációs Részlege által 2007 előtt finanszírozott programokra továbbra is alkalmazni kell. (
14
) Ugyanakkor véleményem szerint ez nem értelmezhető úgy, hogy magának az 1083/2006 rendeletnek az egyes részei (jelen esetben a 100. cikk) alkalmazandók lennének az EMOGA Orientációs Részlege által finanszírozott programokra. E tekintetben megjegyzem, hogy a Bíróságnak a Bizottság és a Törvényszék által hivatkozott azon ítéletei közül, amelyekben az egymást dominószerűen váltó eljárási határidők gondolatát elfogadták, egyik sem az EMOGA Orientációs Részlege keretében történő finanszírozásra vonatkozott. Ezek az ügyek a Kohéziós Alapra (
15
) és az ERFA‑ra (
16
) vonatkoznak, amelyek egyértelműen az 1083/2006 rendelet hatálya alá tartoznak.
59.
Másodszor, igaz, hogy, miután az EMVA‑t teljesen kivették az 1083/2006 rendelet hatálya alól, azt bizonyos mértékben a későbbi szabályrendszer, nevezetesen az 1303/2013 rendelet hozta vissza. Így ez utóbbiban már szerepelnek olyan szabályok, amelyek az EMVA keretében történő pénzügyi korrekciókra vonatkoznak. Azonban ezek a szabályok elsősorban az 1303/2013 rendelet második részében, nem pedig a negyedik részében találhatók, amelynek a 144. és a 145. cikk is részét képezi.
60.
Az 1303/2013 rendelet 1. cikkének (3) bekezdése értelmében „A negyedik rész megállapítja az alapokra [a meghatározás szerint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap, azonban az EMVA nem tartozik ide] és az ETHA‑ra [Európai Tengerügyi és Halászati Alap] vonatkozó irányítási, kontroll, pénzügyi irányítási, számviteli és pénzügyi korrekciós általános szabályokat”.
61.
Ugyanezen rendelkezés (1) bekezdése ezzel szemben kimondja, hogy „az [európai strukturális és befektetési alapokra, amelybe a meghatározás szerint az EMVA beletartozik] alkalmazandó közös szabályokat a második rész tartalmazza”, (4) bekezdése pedig kimondja, hogy „az ebben a rendeletben meghatározott szabályokat az [1306/2013 rendelet] rendelkezéseinek […] sérelme nélkül […] kell alkalmazni”. A 85. cikk (4) bekezdése, amely az 1303/2013 rendelet második részében szerepel, „A Bizottság által végrehajtott pénzügyi korrekciók” címet viseli és kimondja, hogy „a pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó kritériumokat és eljárásokat az alapspecifikus szabályokban határozzák meg”.
62.
Így nem egyértelmű, hogy az 1303/2013 rendelet 145. cikke mennyiben releváns az olyan alapokra nézve, mint az EMVA, amely per definitionem nem tartozik az említett rendelet negyedik részének hatálya alá.
63.
Ezzel szemben egyetértek a Görög Köztársasággal abban, hogy az 1303/2013 rendelet valóban tartalmaz alapspecifikus szabályokat, amelyek meghatározzák a „pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó kritériumokat” az 1303/2013 rendelet 85. cikkének (4) bekezdése értelmében. E tekintetben megjegyzem, hogy az 1303/2013 rendelet 2. cikkének 4. pontja az „alapspecifikus szabályokat” úgy határozza meg, hogy „[…] az 1. cikk (4) bekezdésében említett vagy felsorolt [európai strukturális és befektetési alapok] közül egyre vagy többre vonatkozó rendeletben vagy az alapján megállapított rendelkezések”. Az 1306/2013 rendelet az 1303/2013 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében felsorolt rendeletek egyike. Így az 1306/2013 rendelet rendelkezései, amelyek az EMVA‑ra vonatkoznak, alapspecifikus szabályoknak minősülnek.
64.
Egyebek mellett az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontja kimondja, hogy „a finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat [a] programokhoz kapcsolódó [azon] kiadások[ra], amelyek esetében […] a kifizetést […] több mint huszonnégy hónappal azelőtt teljesített[ék], hogy a Bizottság […] megállapításait […] közölte a tagállammal”.
65.
Röviden, ha az 1303/2013 rendelet átmeneti rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy az említett rendeletben szereplő eljárási szabályokat megfelelően alkalmazni kell az EMOGA Orientációs Részlege keretében 2000 és 2006 között nyújtott támogatásokkal kapcsolatos eljárásokra, akkor úgy vélem, hogy az a legkevesebb, hogy a leginkább releváns eljárási határidőket kell kiválasztani. Ezek a határidők véleményem szerint egyértelműen azok, amelyek az EMVA‑ra mint az EMOGA Orientációs Részlegének utódjára alkalmazandók, különösen az 1303/2013 rendelet 85. cikke, amely viszont az alapspecifikus szabályokra utal vissza.
66.
Mivel az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontja egy ilyen alapspecifikus szabály, és a Törvényszék elutasította e rendelkezés relevanciáját, azt javaslom a Bíróságnak, hogy adjon helyt a harmadik jogalapnak, és a megtámadott ítéletet – e tekintetben nyilvánvalóan téves jogalkalmazás és/vagy az indokolás hiánya miatt – helyezze hatályon kívül.
4. Negyedik jogalap: a jogbiztonság és a bizalomvédelem (megsértése)
67.
Negyedik fellebbezési jogalapjával a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét, különösen arra tekintettel, hogy a Bizottság elfogadta a zárójelentést, valamint a későbbi eljárás elhúzódására tekintettel.
68.
Már foglalkoztam a harmadik jogalapnál az eljárás időbeli vonatkozásával, és arra a következtetésre jutottam, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a releváns határidőket. Továbbá arra a következtetésre jutottam, hogy az első jogalapnak helyt kell adni. Amennyiben a Bíróság elfogadja ezeket a következtetéseket (vagy azok egyikét), a negyedik jogalapot nem kell tovább vizsgálni. Végtére is a negyedik jogalap a megfogalmazása szerint egy általános kérdést vet fel a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvével kapcsolatban, gyakorlatilag vélelmezve, hogy valójában nem voltak konkrétan alkalmazandó határidők. Azonban, ha a Bíróság más következtetésre jut az első és a harmadik jogalappal kapcsolatban, ezzel közvetetten elfogadva azt a véleményt, hogy nem voltak konkrétan alkalmazandó határidők, akkor a bizalomvédelem elvének és a jogbiztonságnak a tágabb kérdésével valóban foglalkozni kell.
69.
Amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 107. pontjában megjegyezte, a záróeljáráshoz és a zárókifizetéshez (
17
) egyebek mellett hozzátartozik, hogy a tagállam zárónyilatkozatot (egyebek mellett összegezve az elvégzett ellenőrzéseket) (
18
) és zárójelentést nyújt be. (
19
) Bár a Bizottságnak öt hónap áll rendelkezésére, hogy ez utóbbit elfogadja, nincs külön eljárás vagy határidő megállapítva arra, hogy a Bizottság a zárónyilatkozat hivatalosan elfogadja. Amint az a megtámadott ítélet 110. pontjában szerepel, a Bizottság a nyilatkozat tartalmának szükséges ellenőrzése alapján jár el és, amennyiben aggályai merülnek fel, pénzügyi korrekciós eljárást kezdeményezhet. Ugyanakkor, bár a pénzügyi korrekciós eljárás egyes szakaszaira kifejezett határidők vonatkoznak, a jelen ügyben említett egymást követő rendeletek (
20
) egyike sem tartalmaz olyan konkrét határidőt, amelyen belül a Bizottságnak meg kell indítania az eljárást.
70.
A fentiek tükrében nem látok tévedést a Törvényszék következtetésében, mivel nem került sor a bizalomvédelem elvének megsértésére. A jelentés elfogadása nem értelmezhető úgy, hogy a Bizottság a nyilatkozat tartalmát elfogadta és megerősítést adott volna, amely a Görög Köztársaság részéről jogos elváráshoz vezethetne. Bár igaz, hogy a zárójelentésben szerepelnie kell információnak a monitoringról és pénzügyi korrekciókról, ez a dokumentum, amint arra a Bizottság rámutat, jellegében igencsak eltér a zárójelentéstől. Maga az eljárás időtartama sem jelenthet olyan megerősítést, amely jogos elvárásokat keletkeztethet. (
21
)
71.
A jogbiztonság elvét illetően véleményem szerint azon határidő hiánya, amelyen belül a Bizottságnak meg kell indítania a pénzügyi korrekciós eljárást, jelen ügyben az egyik alapvető kérdés. Általában, főszabály szerint ezzel a kérdéssel a jogalkotónak, nem pedig a Bíróságnak kell foglalkoznia.
72.
Ugyanakkor az is igaz, hogy még ha nincs is hivatalos határidő, a jogbiztonság elve és az abból levezethető „észszerű határidő elve” folytán a Bizottság és bármely más uniós intézmény nem teheti meg, hogy észszerűtlenül hosszú ideig nem tesz lépéseket. (
22
) A Görög Köztársaság e tekintetben arra is hivatkozik, hogy az időben meghozott döntéseknek különös jelentősége van azokban az esetekben, ahol jelentős összegekről van szó. Való igaz, hogy a Bíróság különösen azokban az esetekben hangsúlyozta a jogbiztonság fontosságát, amikor a döntéseknek jelentős pénzügyi vonzatuk volt. (
23
) Ezenfelül a Bíróság ítélkezési gyakorlata utal az eljárási határidők párhuzamosságára, amely a kölcsönös együttműködést tükrözi. (
24
) Más szavakkal, valóban távol áll az ideális helyzettől az, hogy a tagállamoknak hetekben mérhető szigorú határidőt írnak elő, a Bizottságnak viszont években mérhető ideje lehet a válaszadásra.
73.
Az említett ítélkezési gyakorlat tükrében a Görög Köztársaság által előterjesztett, a jogbiztonságon alapuló érvelésről nyilvánvalóan nem mondható, hogy teljesen elfogadhatatlan. Ugyanakkor, mivel úgy vélem, hogy az első és a harmadik jogalapnak helyt kell adni, és mivel már a harmadik fellebbezési jogalap keretében foglalkoztam a konkrét határidők mellőzésének kérdésével, valamint javasoltam, hogy a megtámadott ítéletet ez alapján hatályon kívül kell helyezni, nem szükséges az ugyanezen aggályokon alapuló általános érvet itt részletesebben körüljárni.
5. Ötödik jogalap: a pénzügyi korrekció aránytalan jellege
74.
Ötödik fellebbezési jogalapjával a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék nem adott kellő indokolást arra vonatkozóan, hogy miért utasította el a pénzügyi korrekció aránytalan jellegére vonatkozó érvet. A Görög Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottság kettős korrekciót alkalmazott, mivel nem vette figyelembe a nemzeti szinten már alkalmazott korrekciót.
75.
Véleményem szerint ezt a fellebbezési jogalapot mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
76.
A megtámadott ítélet 119–122. pontjában egyértelműen az szerepel, hogy a Bizottság valójában elvégezte a szükséges kiigazításokat, hogy biztosan ne alkalmazzanak kettős korrekciót. Az, hogy volt‑e kettős korrekció, a ténymegállapítás és a bizonyítékok értékelésének kérdése körébe tartozik, amely vonatkozásban a Törvényszéknek kizárólagos joghatósága van. Így tehát, ha a tényeket és bizonyítékokat nem ferdítették el, e kérdéssel a Bíróság a fellebbezési eljárás keretében nem foglalkozhat. (
25
)
77.
E tekintetben megjegyzem, hogy a Görög Köztársaság nem állította, hogy a Törvényszék elferdítette volna a tényeket. Következésképpen az ötödik jogalapot mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
B.
Az ügy érdemére vonatkozó ítélet
78.
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdésével összhangban azt javaslom, hogy a Bíróság döntse el az ügyet érdemben, anélkül hogy az ügyet a Törvényszékhez visszautalná.
79.
Amennyiben a Bíróság az első és a harmadik jogalapnak (vagy egyiküknek) helyt adna, ez nemcsak a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését eredményezné, hanem a megtámadott határozatot is mindenképpen meg kellene semmisíteni. Ilyen körülmények között a Törvényszéknek nem kellene az ügyet újból értékelnie.
80.
A fenti 53–66. pontban bemutatott indokok alapján úgy vélem, hogy a Bíróságnak a harmadik fellebbezési jogalapnak helyt kell adnia.
81.
Amennyiben a Bíróság ebben a kérdésben egyetért, abból logikusan az következne, hogy a megtámadott határozatot az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontjában szereplő 24 hónapos határidő be nem tartásával fogadták el (mint ahogy arra a Görög Köztársaság a Törvényszék elé terjesztett második megsemmisítési jogalapjában hivatkozott). Valójában a megtámadott határozatot 2015. március 25‑én, több mint 24 hónappal azután fogadták el, hogy a Bizottság 2013. január 3‑án első alkalommal értesítette a Görög Köztársaságot a javasolt pénzügyi korrekcióról.
82.
A fenti 26–37. pontban bemutatott indokok alapján úgy vélem, hogy a Bíróságnak az első fellebbezési jogalapnak helyt kell adnia.
83.
Továbbá úgy vélem, hogy a Görög Köztársaság helyesen állította (a Törvényszék előtti első fellebbezési jogalapja első részének megfelelően), hogy az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdése (később az 1303/2013 rendelet 152. cikke) nem alkalmazható az EMOGA Orientációs Részlege keretében a 2000 és 2006 közötti időszakban nyújtott támogatásra. Ennek eredményeképpen a megtámadott határozat jogalapja nem lehetett az 1260/1999 rendelet 39. cikke. Ezért a megtámadott határozatnak nem volt érvényes jogalapja.
84.
Ennek megfelelően a megtámadott határozatot is meg kell semmisíteni.
85.
A Bizottság által előadott érvek egyike sem alkalmas arra, hogy ezt a következtetést megdöntse.
86.
Először is, ellentétben azzal, amit a Bizottság állít, emlékeztetek arra, hogy az 1083/2006 rendelet 105. cikke (1) bekezdésének egyértelmű szövege az átmeneti rendelkezés alkalmazását a strukturális alapok által társfinanszírozott támogatás vagy a Kohéziós Alap által társfinanszírozott projekt visszavonására korlátozza. Ezek az alapok kifejezett jogszabályi fogalommeghatározás alapján
nem foglalják magukban az EMOGA Orientációs Részlegét. A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében csak abban az esetben kell további támpontot keresni az említett rendelkezés kontextusában, és azon általános rendszerben és célban, amelynek az részét képezi, ha a rendelkezés szövege nem egyértelmű. (
26
) A jelen ügyben azonban e szöveg egyértelmű. A „strukturális alapok” fogalmát az 1083/2006 rendelet 1. cikke kifejezetten meghatározza.
87.
Még ha a szövegben kétértelműséget találnánk is, ez nem jelenti, hogy a szöveget egyszerűen el kellene vetni vagy mellőzni kellene egy tisztán kontextuális vagy teleologikus értelmezés kedvéért, amely ráadásul igen egyoldalú. Meg kell találni az egyensúlyt. Ezenfelül, ha, amint a jelen ügyben is, van is némi kétértelműség a szövegben, az iránt akkor is nagyobb tiszteletet kell tanúsítani. Ez különösen igaz, ha figyelembe vesszük a jelen ügy tárgyát képező szöveg jellegét. Ez nem egy több évtizedes, tömören megfogalmazott, nyílt szövetű rendelkezés, amely komoly értelmezésre szorul. Ez egy átmeneti rendelkezés harmadik ismétlése egy erősen műszaki területen, amelyet néhány évente újrafogalmaznak. Ilyen körülmények között erősen vélelmezhető, hogy az ott alkalmazott kifejezések szó szerint értendők. Nem a Bíróság feladata, hogy újrafogalmazzon egy jogszabályt, hogy „kijavítsa” a gyenge minőségű megfogalmazást, vagy hogy azt feltételezze, hogy a jogalkotó egyszerűen nem gondolta végig a problémát.
88.
A Bizottságnak a szövegen túl annak alátámasztásaként előterjesztett további érvei, hogy az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az kiterjed az EMOGA Orientációs Részlege keretében nyújtott támogatásra, véleményem szerint rendkívül gyenge lábakon állnak.
89.
Másodszor, a Bizottság lényegében azzal érvel, hogy az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdésében szereplő „strukturális alapok” fogalmát nem az ugyanazon rendeletben a strukturális alapokra vonatkozóan adott fogalommeghatározásra hivatkozva kell értelmezni, hanem az 1260/1999 rendeletben az említett fogalomra adott meghatározás alapján. El kell ismernem, hogy ez a jogértelmezés igen újszerű megközelítése, és az összezavarás jó receptje, ahol is az új jogszabály egyértelmű és kifejezett rendelkezéseit gyakorlatilag felül kellene írni azokkal a régebbi rendelkezésekkel, amelyek helyébe kíván lépni az új jogszabály. Lex prior derogat legi posteriori.
90.
Harmadszor, van még a negatív következményből eredő érv: a Bizottság azt állítja, hogy ha az 1083/2006 rendelet 105. cikkének (1) bekezdését nem kellene az EMOGA Orientációs Részlege keretében 2000 és 2006 között nyújtott támogatásokra is alkalmazni, joghézag jönne létre. Nem lehetne pénzügyi korrekciót alkalmazni az említett időszakban az EMOGA keretében nyújtott támogatásokra, mivel az 1260/1999 rendeletet hatályon kívül helyező rendeletek a közös mezőgazdasági politika vonatkozásában egyáltalán nem tartalmaztak átmeneti rendelkezéseket. Ez ellentétes lenne a gondos pénzügyi ügyintézés elvével, amely megkívánja, hogy legyen lehetőség pénzügyi korrekciók alkalmazására olyan kiadások esetén, amelyek az alkalmazandó szabályok megsértésével merültek fel. (
27
)
91.
Pusztán gyakorlati szinten, nem helyes azt állítani, hogy az átmeneti rendelkezések hiánya miatt a 2000 és 2006 közötti időszakra nem lehet pénzügyi korrekciókat alkalmazni. Az EMOGA Orientációs Részlege vonatkozásában egyértelműen volt lehetőség a pénzügyi korrekciókra az 1260/1999 rendelet 39. cikke alapján, amíg hatályon kívül nem helyezték. Ezenfelül, miután az említett rendelkezés 2006. december 31‑én hatályát vesztette, nem zárható ki, hogy a pénzügyi korrekciókat esetleg más jogalapon végezték el. Azonban ilyen alternatív jogalapra vonatkozó javaslatot nem terjesztettek elő. Ehelyett majdnem egy évtizeddel az operatív időszak végét követően a jogszabályban meghatározott fogalmakat igen megkérdőjelezhető módon felülírták.
92.
Elvi szinten érdemes talán egy lépést hátrébb lépni és rátekinteni az átfogó képre, túl azon, hogy jelen ügyben bizonyos részletességgel elemeztük a (valóban elég bonyolult és megtévesztő) rendelkezéseket. Ha a Bizottság által előterjesztett általános érvek koherenciáját nézzük, nem győzzük csodálni azt az értelmező kreativitást és intellektuális könnyedséget, amellyel a Bizottság látszólag képes egy elbűvölő „Jogalkotó Legó” játék keretében vegyíteni a jogszabályok tárgyi és alanyi hatályon kívül eső különböző elemeit, hogy visszamenőlegesen össze tudja illeszteni őket, és így igazolni tudja, hogy mit is tett egy adott ügyben.
93.
E tekintetben a főszabály a „dominójellegű visszanyúlás” az az adott időpontban alkalmazandó jogszabályhoz. (
28
) Ugyanakkor mindez nyilvánvalóan csak az anyagi szabályokra vonatkozik, az eljárási szabályokra nem. (
29
) Még annak eldöntése sem egyértelmű, hogy mik az „anyagi szabályok” és mik az „eljárási szabályok”, (
30
) különösen, hogy e döntés nagy valószínűséggel az egyes rendelkezések szétszaggatásához vezet. De még ilyen esetben is, a határidők példájával élve, és feltételezve, hogy ezek valóban eljárási rendelkezések voltak, amint azt a jelen ügyben egyébként javasolták, nyilvánvalóan vannak további kivételek a kivételek alól: például egy olyan határidőt, amely tulajdonképpen a Bizottság hatáskörét korlátozná, mint az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének c) pontja, nem kell alkalmazni, mivel ez a határidő a pénzügyi korrekció tárgyi hatályát korlátozza, és nem az időbeli hatály szerinti hatáskör kérdésére vonatkozik. (
31
)
94.
Elnézve az alkalmazandó szabályok ilyen „értelmezését”, miközben, mondanom sem kell, az erre vonatkozó egyértelmű jogszabályi rendelkezéseket figyelmen kívül hagyják, nem csak a zenés vígjátékokat élvezők kiáltanak fel ezen a ponton, hogy ha mindez lehetséges, akkor „Mi jöhet még?!” (hozzátéve esetleg azt a pragmatikus kérdést, hogy akkor minek vesződni egyáltalán bármiféle írott szabállyal). Azonban pontosan az ilyen jogterületen, vagyis ahol az ügy valaki számára jelentős pénzügyi következményekkel jár, a Bíróság ismételten ragaszkodott ahhoz, hogy a jogbiztonság elve megköveteli, hogy valamely szabályozás lehetővé tegye az érdekeltek számára az őket e szabályozás alapján terhelő kötelezettségek terjedelmének pontos ismeretét. (
32
) Általánosabban arra is érdemes emlékeztetni, hogy a Bíróság elutasította, hogy ad hoc jelleggel jogalapot és hatásköröket hozzanak létre, hogy a támogatásokat releváns rendelkezések hiányában (arról nem is beszélve, hogy az egyértelmű megfogalmazás ellenére) mindenáron visszatéríttessék. (
33
)
95.
Természetesen el kell ismerni, hogy a különböző uniós támogatások igazgatása egy komplex jogterület, amely nem az egyszerűség irányába halad. A jelen indítványban ismertetett rendelkezések háromszori megismétlése során a jogszabályok terjedelme megnövekedett. Ez az egyre növekvő komplexitás azonban nem jelenti azt, hogy gyenge minőségű megszövegezés esetén nagyobb bírói nagylelkűséggel kellene a Bizottság felé fordulnunk. (
34
) Ez különösen így van, ha figyelembe vesszük a Bizottság szerepét a szóban forgó rendelkezések megszövegezésében. Így tehát, anélkül hogy az Európai Parlament és a Tanács (és így a tagállamok) jogalkotási eljárásban betöltött szerepét kétségbe vonnánk, általánosságban véve nem tűnik igazságtalannak, ha arra kérjük a Bizottságot mint valamely szöveg elsődleges megszövegezőjét és későbbi végrehajtóját, hogy viselje a saját (gyenge minőségű) megszövegezéséből eredő (negatív) következményeket.
96.
A fenti megfontolások tükrében úgy vélem, hogy a megtámadott határozatot nem lehetett érvényesen az 1260/1999 rendelet 39. cikkére alapítani és ennek megfelelően azt meg kell semmisíteni.
VI. Végkövetkeztetés
97.
A fenti megfontolások tükrében azt javaslom, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a Törvényszék Görögország kontra Bizottság ügyben 2017. szeptember 19‑én hozott ítéletét (T‑327/15, nem tették közzé, EU:T:2017:631);
–
semmisítse meg a CCI 2000GR061PO021 sz. operatív programra (Görögország – 1. célkitűzés – Vidéki területek újjáépítése) vonatkozó pénzügyi kiigazításoknak az EMOGA orientációs részlegére történő alkalmazásáról szóló, 2015. március 25‑i C(2015) 1936 final bizottsági végrehajtási határozatot;
–
kötelezze a Bizottságot saját költségeinek, valamint a Görög Köztársaságnak az elsőfokú eljárásban és a jelen ügy fellebbezési eljárásában felmerült költségeinek viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 1999. június 21‑i tanácsi rendelet (HL 1999. L 161., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 14. fejezet, 1. kötet, 31. o.).
(
3
)	Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999 rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11‑i tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 25. o.; helyesbítések: HL 2006. L 239., 248. o.; HL 2007. L 145., 38. o.; HL 2007. L 164., 36. o.; HL 2008. L 301., 40. o.).
(
4
)	A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.)
(
5
)	Az 1083/2006 rendelet helyébe az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 320. o.; helyesbítések: HL 2016. L 200., 140. o.; HL 2017. L 20., 4. o.) lépett. Az 1290/2005 rendelet helyébe a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130, 7. o.; HL 2017. L 327, 83. o.) lépett.
(
6
)	A CCI 2000GR061PO021 sz. operatív programra (Görögország – 1. célkitűzés – Vidéki területek újjáépítése) vonatkozó pénzügyi kiigazításoknak az EMOGA orientációs részlegére történő alkalmazásáról szóló, 2015. március 25‑i C(2015) 1936 final bizottsági végrehajtási határozat.
(
7
)	2017. szeptember 19‑iGörögország kontra Bizottság ítélet (T‑327/15, nem tették közzé, EU:T:2017:631).
(
8
)	A Görög Köztársaság érvének valóban ez az egyik lehetséges értelmezése. Ugyanakkor ebben az ügyben a zárójelentéssel együtt benyújtott e kérelmet a Bizottság kifejezetten elfogadta. Ezért némileg félrevezető, hogy a Bizottság arra utal, hogy egy teljesen egyoldalú magatartás alkalmas lehet hatásköreinek megnyirbálására. Ezekkel a kérdésekkel részletesen foglalkozunk alább a negyedik fellebbezési jogalap keretében (lásd az alábbi 67–73. pontot).
(
9
)	Az említett rendelkezés értelmében a Bizottság „a meghallgatást követő hat hónapon belül, vagy ha a tagállam vállalja, hogy a meghallgatás után további információkat nyújt be, ezen információk kézhezvételét követő hat hónapon belül hoz határozatot […]”.
(
10
)	2016. szeptember 21‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑140/15 P, EU:C:2016:708, 89. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
11
)	Az 1083/2006 rendelet 100. cikkének (5) bekezdése értelmében a Bizottság „a meghallgatást követő hat hónapon belül határoz a pénzügyi korrekcióról […]”.
(
12
)	Az 1260/1999 rendelet 39. cikke (3) bekezdésének és a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások pénzügyi korrekciós eljárásai tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 2001. március 2‑i 448/2001/EK rendelet (HL 2001. L 64., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 14. fejezet, 1. kötet, 155. o.) 5. cikke (3) bekezdésének együttes értelmezése alapján, mivel ez utóbbi szerint „a három hónapos időszak, amelyen belül az [1260/1999 rendelet] 39. cikke (3) bekezdése alapján a Bizottság határozatot hozhat, a meghallgatás időpontjától kezdődik”.
(
13
)	A megtámadott határozatot 2015. március 25‑én fogadták el, 10 hónappal a 2014. május 27‑i meghallgatás után.
(
14
)	Feltételezve természetesen, hogy az első fellebbezési jogalapot a Bíróság elutasította (lásd a fenti 26–37. pontot).
(
15
)	2014. szeptember 4‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156); 2014. szeptember 4‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157); 2014. október 22‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310); 2014. december 4‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑513/13 P, nem tették közzé, EU:C:2014:2412).
(
16
)	2015. június 24‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (C‑549/12 P és C‑54/13 P, EU:C:2015:412); 2015. június 24‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑263/13 P, EU:C:2015:415).
(
17
)	Az 1260/1999 rendelet 32. cikkének (4) bekezdése.
(
18
)	Az 1260/1999 rendelet 38. cikke (1) bekezdésének f) pontja.
(
19
)	Az 1260/1999 rendelet 37. cikkének (1) bekezdése.
(
20
)	Az 1260/1999, az 1083/2006 és az 1303/2013 rendelet.
(
21
)	2011. április 7‑iGörögország kontra Bizottság ítélet (C‑321/09 P, nem tették közzé, EU:C:2011:218, 46. pont).
(
22
)	Lásd: 2014. november 13‑iNencini kontra Parlament ítélet (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, 48. pont); 2016. június 14‑iMarchiani kontra Parlament ítélet (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, 96. pont).
(
23
)	A közelmúltból lásd például: 2018. szeptember 6‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet (C‑4/17, EU:C:2018:678, 58. pont); lásd még Kokott főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑4/17 P, EU:C:2018:237, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
24
)	2014. szeptember 4‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 86. és 87. pont).
(
25
)	Lásd például: 2005. június 28‑iDansk Rørindustri és társai kontra Bizottság ítélet (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P, valamint C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 177. pont); 2018. február 28‑imobile.de kontra EUIPO ítélet (C‑418/16 P, EU:C:2018:128, 65. pont).
(
26
)	Lásd például: 2015. július 16‑iCHEZ Razpredelenie Bulgaria ítélet (C‑83/14, EU:C:2015:480, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
27
)	A Bizottság a 2004. szeptember 23‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet (C‑297/02, nem tették közzé, EU:C:2004:550) 45. pontjára hivatkozik.
(
28
)	Fenti 28–29. pont.
(
29
)	Fenti 46. pont.
(
30
)	Szemléltetésképpen, a határidők az anyagi vagy eljárási szabályok elévüléséhez vezetnek? A Bíróság nagytanácsa körüljárta ezt a kérdést egy igen vitatott területen (lásd különösen: 2015. szeptember 8‑iTaricco és társai ítélet [C‑105/14, EU:C:2015:555]), és végül arra a következtetésre jutott, hogy a lényeg az előreláthatóságnak, a pontosságnak és az alkalmazandó (büntető)jog visszaható hatálya tilalmának átfogó elve (2017. december 5‑iM. A. S. és M. B. ítélet [C‑42/17, EU:C:2017:936, 51. és az azt követő pontok]).
(
31
)	Fenti 48. pont.
(
32
)	2018. szeptember 6‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, 58. pont).
(
33
)	A közelmúltból lásd például: 2018. szeptember 6‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, 52. pont); 2018. augusztus 7‑iChâteau du Grand Bois ítélet (C‑59/17, EU:C:2018:641, 30. pont).
(
34
)	Az 1083/2006 rendelet átmeneti rendelkezéseinek valóban vannak olyan egyéb elemei, amelyek némiképp meglepők, sőt meghökkentők lehetnek annak, aki először veti bele magát a jogszabályba ezen a jogterületen. Például, az említett rendelet 108. cikke előírja, hogy „[a 105. cikkben] megállapított rendelkezéseket […] kizárólag a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó programok tekintetében kell alkalmazni”. Ugyanakkor maga a 105. cikk kizárólag a 2007 előtti programokra vonatkozott.