62001CC0114_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
In de onderhavige zaak heeft de Korkein hallinto-oikeus (Finse hoogste administratieve rechter) het Hof verzocht aan te geven, aan de hand van welke criteria in een aantal specifieke omstandigheden moet worden bepaald of ganggesteente dat vrijkomt bij de winning van erts in een mijn en/of het na de ertsconcentratie(2) resterende zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd(3) (hierna:
"afvalstoffenrichtlijn"
of
"richtlijn"
).
2.
Nadat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing was ingediend, heeft het Hof deze vraag grotendeels beantwoord in zijn arrest in de zaak Palin Granit en Vehmassalon kasanterveystyön kuntayhtymän hallitus.(4) De Korkein hallinto-oikeus heeft echter ook een aantal vragen gesteld met betrekking tot de juiste uitlegging van artikel 2, lid 1, sub b, van de afvalstoffenrichtlijn. Volgens deze bepaling vallen
"afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven"
buiten de werkingssfeer van de richtlijn
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
. De verwijzende rechter vraagt met name, of nationale wettelijke regelingen ook onder
"andere voorschriften"
vallen, en zo ja, of dergelijke wettelijke regelingen (i) reeds moesten bestaan bij de inwerkingtreding van de richtlijn en/of (ii) moeten voldoen aan bepaalde inhoudelijke vereisten inzake het niveau van milieubescherming.
De afvalstoffenrichtlijn
3.
Volgens de derde overweging van de considerans van richtlijn 75/442 (hierna:
"oorspronkelijke richtlijn"
) moet
"iedere regeling op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen als voornaamste doelstelling [...] hebben de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen"
.
4.
Volgens de eerste overweging van de considerans van richtlijn 91/156 (hierna:
"wijzigingsrichtlijn"
)(5), die de oorspronkelijke richtlijn wijzigt en de materiële bepalingen ervan vervangt, moet
"bij deze wijzigingen [...] worden uitgegaan van een hoog niveau van milieubescherming"
.
5.
Artikel 1, sub a, van de richtlijn verstaat onder afvalstoffen
"elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen"
.
6.
Artikel 1, sub c, van de richtlijn verstaat onder houder
"de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft"
.
7.
Artikel 2 van de richtlijn luidt:
"1.
Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
a)
gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten;
b)
wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
i)
radioactieve afvalstoffen;
ii)
afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven;
iii)
kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: fecaliën en andere natuurlijke en niet gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt;
iv)
afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand;
v)
afgedankte explosieven.
2.
Bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen kunnen in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld.
"
8.
Bijlage I bij de richtlijn, met als titel
"Categorieën afvalstoffen"
, vermeldt onder punt Q 11 de
"[b]ij winning en bewerking van grondstoffen overgebleven residuen (bijvoorbeeld residuen van mijnbouw of oliewinning enz.)"
. Het laatste punt, Q 16, noemt
"[a]lle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen"
.
De relevante nationale bepalingen
9.
In Finland is de afvalstoffenrichtlijn omgezet bij de Jätelaki (Finse afvalstoffenwet).(6) Deze wet geeft een in wezen gelijkluidende definitie van afvalstoffen, te weten
"elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen"
.
10.
§ 42, lid 1, van de Jätelaki bepaalt dat een vergunning (afvalstoffenvergunning) is vereist voor de bedrijfs- of beroepsmatige nuttige toepassing of verwijdering van afval, de bedrijfsmatige inzameling van probleemafval en de bij besluit nader te bepalen andere vormen van afvalbeheer.
11.
§ 11, lid 2, van het Jäteasetus (afvalstoffenbesluit)(7) geeft een lijst van andere vormen van afvalbeheer. Deze lijst omvat mijnbouw- en ertsconcentratiewerkzaamheden en, op basis van de overgangsbepalingen, oude mijnbouw- en ertsconcentratiewerkzaamheden die zijn begonnen vóór de inwerkingtreding van de Jätelaki op 1 januari 1994. De mijn waar het in casu om gaat, is een mijnbouw- en ertsconcentratie-installatie die onder die overgangsbepalingen valt.
12.
Krachtens § 1, lid 1, tweede alinea, van het Jäteasetus(8) zijn de bepalingen van de Jätelaki inzake de vergunningprocedure evenwel niet van toepassing op van de mijnbouw afkomstig ongevaarlijk grond- en mineraal afval dat overeenkomstig een op grond van de Kaivoslaki (mijnbouwwet)(9) goedgekeurd plan ter plaatse of elders nuttig wordt toegepast of verwijderd. § 1, lid 1, tweede alinea is in 1997 in werking getreden.
13.
Krachtens § 3 van het Jäteasetus worden de in bijlage I bij dat besluit genoemde stoffen en producten aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Jätelaki. Bijlage I, die in wezen identiek is aan bijlage I bij de richtlijn, noemt 16 categorieën, waaronder categorie Q 11, die de bij winning of bewerking van grondstoffen overgebleven residuen, zoals residuen van de mijnbouw, bevat. De laatste categorie, Q 16, luidt:
"Overige materialen, stoffen of producten waarvan de houder zich heeft ontdaan, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen"
.
14.
De Kaivoslaki bevat bijzondere bepalingen inzake bijproducten van de mijnbouw. Met name § 40, lid 2, bepaalt dat bij de mijnbouw afgegraven grond, afgegraven ganggesteente en na de ertsconcentratie resterend zand, die worden opgeslagen op het terrein van de mijn of de aanhorige gronden en die bij de mijnbouw kunnen worden gebruikt of verder kunnen worden bewerkt, overeenkomstig deze wet als bijproducten van de mijnbouw worden beschouwd. Volgens de verwijzingsbeschikking blijkt uit de toelichting op het desbetreffende wetsontwerp(10) dat, ofschoon zulks niet uitdrukkelijk is bepaald, de kwalificatie van ganggesteente en na de ertsconcentratie resterend zand als
"bijproducten van de mijnbouw"
was bedoeld om deze stoffen uit te zonderen van de afvalstoffenvergunningprocedure, mits zij geen gevaar opleveren voor het milieu en zij hetzij bij de mijnbouw kunnen worden gebruikt, hetzij verder kunnen worden bewerkt tot verkoopbare producten. § 40, lid 2, is in 1995 in werking getreden.
De hoofdprocedure en de prejudiciële vragen
15.
Onder de Finse wetgeving is voor bepaalde projecten een milieuvergunning vereist. AvestaPolarit Chrome Oy (voorheen Outokumpu Chrome Oy), een Finse onderneming, heeft in 1996 bij het Lapin ympäristökeskus (regionaal milieucentrum van Lapland; hierna:
"regionaal milieucentrum"
) een aanvraag voor een milieuvergunning ingediend met het oog op de voortzetting van haar mijnbouw- en ertsconcentratiewerkzaamheden op de mijnbouwlocatie van Kemi. Die werkzaamheden werden daar al ongeveer dertig jaar verricht.
16.
Volgens de aanvraag zou de mijn vanaf 2002 gefaseerd overschakelen op ondergrondse winning. De mijnbouwwerkzaamheden omvatten ontginning door boren en dynamiteren, verbrijzeling en grove en fijne concentratie. Jaarlijks wordt gemiddeld ongeveer 1,1 miljoen ton erts gedolven, wat een jaarlijkse productie van ongeveer 8 miljoen ton ganggesteente met zich brengt.
17.
Het na de ertsconcentratie resterende zand wordt opgeslagen in bezinkingsbekkens, waarvan er zes zijn: één daarvan was ten tijde van de aanvraag reeds vol, twee bekkens dreigden in 2000 vol te raken en drie zouden nog lange tijd kunnen worden gebruikt. Deze terreinen behoren tot de aanhorige gronden van de mijn; over de landschapsarchitectuur daarvan zal worden beslist nadat de mijnconcessie is afgelopen.
18.
Op de stortplaatsen van de mijn ligt ongeveer 100 miljoen ton ganggesteente opgeslagen. De mijn heeft een jaarlijks te herzien stortplan voor ganggesteente, waarin is voorzien dat het ganggesteente na ongeveer 70 tot 100 jaar nodig zal zijn om de galerijen van de mijn op te vullen; voor het einde van die periode zullen er echter hopen ganggesteente in het landschap worden geïntegreerd. Een deel van het ganggesteente kan permanent op het terrein blijven. Slechts een klein deel van het ganggesteente, misschien 20 %, is geschikt als grondstof voor steenslag. Het reeds opgeslagen ganggesteente kan niet worden gebruikt om steenslag te maken, maar kan misschien worden gebruikt in golfbrekers en dijken.
19.
Het regionaal milieucentrum heeft een milieuvergunning voor de mijn van Kemi verleend en heeft daarbij een aantal voorwaarden gesteld die het gevolg zijn van haar beoordeling dat het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand van de mijn afvalstoffen in de zin van de Jätelaki zijn.
20.
AvestaPolarit heeft tegen het besluit van het regionaal milieucentrum beroep ingesteld bij de Korkein hallinto-oikeus en de intrekking gevorderd van onder meer alle aan de vergunning verbonden voorschriften betreffende het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand waarin deze bijproducten van de mijnbouw worden aangemerkt als afvalstoffen. Zij betoogde dat deze voorschriften zonder rechtsgrondslag waren en dat het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand om verschillende redenen niet konden worden aangemerkt als afvalstoffen. Deze redenen komen naar voren in de prejudiciële vragen, die hieronder zijn weergegeven.(11)
21.
De door de Korkein hallinto-oikeus te beslissen vraag is derhalve, of het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Jätelaki, die dezelfde definitie van afvalstoffen gebruikt als de afvalstoffenrichtlijn, waarvan zij de omzetting is.
22.
De verwijzende rechter is voorts van mening dat indien de bovenstaande vraag bevestigend wordt beantwoord, artikel 2, lid 1, sub b, van de afvalstoffenrichtlijn relevant zou kunnen zijn. Volgens deze bepaling is de afvalstoffenrichtlijn niet van toepassing op de in de punten i tot en met iv genoemde soorten afvalstoffen,
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
. Volgens punt ii vallen afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning en opslag van delfstoffen, dat wil zeggen verschillende soorten uit de mijnbouw afkomstige afvalstoffen, buiten de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn, indien zij onder
"andere voorschriften"
vallen. Volgens de verwijzende rechter is het evenwel niet duidelijk of nationale wettelijke regelingen, zoals in het onderhavige geval de Kaivoslaki en het Jäteasetus, ook onder
"andere voorschriften"
vallen.
23.
De Korkein hallinto-oikeus heeft opgemerkt dat de taalversies van artikel 2, lid 1, sub b, niet met elkaar stroken, in die zin dat de Finse versie geen beperking in de tijd bevat, terwijl de andere beschikbare taalversies het woord
"reeds"
of een soortgelijke uitdrukking bevatten. Zelfs indien wordt aangenomen dat de Finse versie onjuist is, blijft het de vraag of artikel 2, lid 1, sub b, alleen doelt op nationale wettelijke regelingen die van kracht waren ten tijde van de inwerkingtreding van de richtlijn.(12) Dit is in het onderhavige geval relevant, omdat van de bepalingen van nationale wettelijke regelingen waarop AvestaPolarit zich beroept, § 40, lid 2, van de Kaivoslaki is vastgesteld op 17 februari 1995 en § 1, lid 1, tweede alinea, van het Jäteasetus op 4 april 1997.
24.
Indien artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn betrekking heeft op nationale wettelijke regelingen, is het ten slotte de vraag of fundamentele gemeenschapsbepalingen op het gebied van de milieubescherming of wellicht de afvalstoffenrichtlijn zelf vereisen dat dergelijke nationale wettelijke regelingen een bepaald niveau van milieubescherming waarborgen.
25.
De Korkein hallinto-oikeus heeft daarom besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
"1)
Moeten ganggesteente dat vrijkomt bij de winning van erts in een mijn en/of het na de ertsconcentratie resterende zand, gelet op de hierna sub a tot en met d genoemde omstandigheden, worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991?
a)
Welke betekenis moet daarbij worden gehecht aan het feit dat het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand worden opgeslagen op het terrein van de mijn of de aanhorige gronden? Is het voor de vraag of deze onder het begrip afvalstof vallen van belang, dat die bijproducten van de mijnbouw worden opgeslagen op het terrein van de mijn, op aanhorige gronden of verder weg?
b)
Welke betekenis moet daarbij worden gehecht aan het feit, dat het ganggesteente dezelfde samenstelling heeft als de bodem waaruit het vrijkomt, en dat die samenstelling ongeacht de duur en wijze van bewaring niet verandert? Moet het zand, dat het resultaat is van het concentratieproces, in dat verband anders worden behandeld dan het ganggesteente?
c)
Welke betekenis moet daarbij worden gehecht aan het feit, dat het ganggesteente geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid of het milieu, maar dat volgens de voor de afgifte van milieuvergunningen bevoegde autoriteit uit het na de ertsconcentratie resterende zand stoffen uitlogen die gevaarlijk zijn voor de gezondheid en het milieu? Welk belang heeft de mogelijke invloed van het ganggesteente of het na de ertsconcentratie resterende zand op de volksgezondheid en het milieu voor de beantwoording van de vraag, of het om afvalstoffen gaat?
d)
Welke betekenis moet worden gehecht aan het feit, dat het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand niet bestemd zijn om buiten gebruik te worden gesteld? Het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand kunnen zonder meer opnieuw worden gebruikt, bijvoorbeeld als steun bij graafwerken en, wat ganggesteente betreft, bij de landschapsarchitectuur na de beëindiging van de mijnactiviteit. Met de verdere technische ontwikkeling zullen uit het na de ertsconcentratie resterende zand in de toekomst nog bruikbare mineralen kunnen worden gewonnen. In hoeverre moet rekening worden gehouden met de mate waarin de plannen van de mijnexploitant voor dat gebruik vaststaan, en met de vraag, hoe lang na de opslag van het ganggesteente en het na de ertsconcentratie resterende zand op het terrein van de mijn of op aanhorige gronden dat gebruik zal plaatsvinden?
2)
Indien op de eerste vraag wordt geantwoord, dat ganggesteente en/of het na de ertsconcentratie resterende zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub a, van de afvalstoffenrichtlijn, moeten de volgende aanvullende vragen worden beantwoord:
a)
Slaan de
"andere voorschriften"
bedoeld in artikel 2, lid 1, sub b, van de afvalstoffenrichtlijn (91/156/EEG), volgens hetwelk stoffen die daaronder vallen, buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen, en die volgens punt ii onder meer betrekking hebben op afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, enkel op gemeenschapsrechtelijke bepalingen, of kunnen ook nationale wettelijke regelingen, zoals verschillende bepalingen van de Finse mijnbouwwet en van het [Finse] afvalstoffenbesluit,
"andere voorschriften"
zijn in de zin van de afvalstoffenrichtlijn?
b)
Indien ook nationale wettelijke regelingen
"andere voorschriften"
zijn, gaat het dan enkel om regelingen die reeds bestonden bij de inwerkingtreding van afvalstoffenrichtlijn 91/156/EEG, of ook om pas later vastgestelde nationale wettelijke regelingen?
c)
Indien ook nationale wettelijke regelingen
"andere voorschriften"
zijn, moeten deze nationale wettelijke regelingen dan op grond van de fundamentele gemeenschapsbepalingen met betrekking tot milieubescherming of de beginselen van de afvalstoffenrichtlijn aan bepaalde eisen inzake het niveau van milieubescherming voldoen om de afvalstoffenrichtlijn buiten toepassing te kunnen laten? Om welke eisen kan het gaan?
"
26.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door AvestaPolarit, de Oostenrijkse, de Finse en de Duitse regering alsmede door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie. AvestaPolarit, de Finse en de Nederlandse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie waren ter terechtzitting vertegenwoordigd.
De eerste prejudiciële vraag
27.
De eerste vraag van de verwijzende rechter betreft de relevante criteria om te bepalen of ganggesteente dat vrijkomt bij de winning van erts in een mijn en/of het na de ertsconcentratie resterende zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de afvalstoffenrichtlijn.
28.
De Finse regering deelt in haar schriftelijke opmerkingen mee dat met betrekking tot de kwalificatie van mineralen als afvalstoffen diverse procedures bij de Finse rechterlijke instanties aanhangig zijn. In januari 2000 heeft de Korkein hallinto-oikeus in de zaak Palin Granit(13) het Hof een aantal vragen gesteld met betrekking tot de relevante criteria om te bepalen of ganggesteente dat vrijkomt bij de exploitatie van een steengroeve, gelet op de hierna volgende omstandigheden moet worden aangemerkt als afvalstof in de zin van de afvalstoffenrichtlijn;
"a)
Welk belang moet worden gehecht aan het feit dat het ganggesteente in afwachting van later gebruik wordt opgeslagen nabij de steengroeve? Is het in het algemeen van belang dat het wordt opgeslagen op het terrein van de steengroeve, op een nabijgelegen terrein of verder weg?
b)
Welk belang moet worden gehecht aan het feit dat het ganggesteente dezelfde samenstelling heeft als de bodem waaruit het wordt gewonnen, en dat die samenstelling ongeacht de duur en wijze van bewaring niet verandert?
c)
Welk belang moet worden gehecht aan het feit dat het ganggesteente geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid of het milieu? Welk belang heeft de mogelijke invloed van het ganggesteente op de volksgezondheid en het milieu in het algemeen voor de beantwoording van de vraag, of ganggesteente afval is?
d)
Welk belang moet worden gehecht aan het feit dat het ganggesteente is bestemd om geheel of ten dele van het opslagterrein te worden verwijderd met het oog op gebruik voor bijvoorbeeld landophoging of voor de bouw van golfbrekers, en dat het ganggesteente zonder transformatie- of soortgelijke maatregelen als zodanig kan worden gebruikt? In hoeverre moet in dat verband rekening worden gehouden met de mate waarin de plannen van de houders van het ganggesteente voor een dergelijk gebruik vaststaan, en met de duur van de periode waarbinnen die plannen na de opslag van het ganggesteente zullen worden gerealiseerd?
"
29.
Ter terechtzitting in de onderhavige zaak, die in januari 2003 plaatsvond, hebben de aanwezigen erkend dat de schriftelijke opmerkingen, wat de eerste prejudiciële vraag betreft, grotendeels waren achterhaald door het arrest in de zaak Palin Granit, dat op 18 april 2002 is gewezen. Ik zal daarom eerst onderzoeken in hoeverre dat arrest de eerste vraag inderdaad heeft beantwoord.
30.
Aan de hand van zijn eerdere rechtspraak met betrekking tot de definitie van het begrip afvalstof in de zin van de richtlijn, stelde het Hof in het arrest Palin Granit het volgende vast.
31.
Het begrip
"afvalstoffen"
, waarvan het toepassingsgebied afhangt van de betekenis van de term
"zich ontdoen van" (14), mag niet restrictief worden uitgelegd.(15) Noch het feit dat ganggesteente het voorwerp heeft gevormd van een in de richtlijn genoemde handeling, noch het feit dat het kan worden hergebruikt, volstaat om te kunnen bepalen of dit gesteente een afvalstof in de zin van de richtlijn is.(16) Bij winning vrijgekomen ganggesteente dat niet de door de exploitant van de granietgroeve in eerste instantie beoogde productie vormt, valt in beginsel onder de in punt Q  11 van bijlage I bij de richtlijn genoemde categorie
"[b]ij winning en bewerking van grondstoffen overgebleven residuen"
.(17) Goederen, materialen of grondstoffen die vrijkomen door een productieproces of door delving die niet in de eerste plaats op de winning daarvan zijn gericht, kunnen desalniettemin niet een residu maar een bijproduct vormen, waarvan de onderneming
"zich [niet] wil ontdoen"
in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn, maar dat zij in een later stadium, in voor haar gunstige omstandigheden, wil exploiteren of zonder voorafgaande bewerking op de markt brengen. Omdat het begrip afvalstoffen echter ruim moet worden uitgelegd, moet deze redenering worden beperkt tot situaties waarin het hergebruik van een goed, materiaal of grondstof niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces. Wanneer er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van hergebruik groot. In een dergelijk geval kan de betrokken stof niet meer worden beschouwd als een last waarvan de houder
"zich wil ontdoen"
, maar is zij een echt product.(18)
32.
Het Hof concludeerde in het arrest Palin Granit, dat in de daaraan ten grondslag liggende hoofdzaak het enige hergebruik dat van het ganggesteente als zodanig kon worden gemaakt, bijvoorbeeld gebruik voor ophogingswerkzaamheden of voor de bouw van havens en golfbrekers, meestal tot opslag noopte die lang kon duren, voor de exploitant een last vormde en mogelijkerwijs de milieuschade veroorzaakte die de richtlijn nu juist probeerde te beperken. Het hergebruik was dus niet zeker en was alleen op lange termijn mogelijk. Het ganggesteente kon daarom slechts worden beschouwd als
"bij winning ontstane residuen"
waarvan de exploitant
"voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen"
in de zin van de richtlijn, en viel dus onder de in punt Q 11 genoemde categorie van bijlage I bij deze richtlijn.(19)
33.
Het Hof onderzocht vervolgens de door de verwijzende rechter in de subvragen a tot en met d genoemde factoren en achtte geen enkele daarvan relevant voor de kwalificatie van ganggesteente als afvalstof.
34.
Met betrekking tot subvraag a merkte het Hof op, dat uit de beantwoording van de hoofdvraag volgde dat de plaats waar het ganggesteente was opgeslagen, niet van belang was voor de kwalificatie van dit gesteente als afval. Evenmin gaven de omstandigheden waarin de materialen werden opgeslagen, en de duur van de opslag op zichzelf enige aanwijzing met betrekking tot de waarde die de onderneming eraan toekende of het voordeel dat zij eruit kon halen, noch maakten zij het mogelijk te bepalen of de houder van de materialen zich ervan wilde ontdoen.(20)
35.
Met betrekking tot subvraag b erkende het Hof dat het feit dat het ganggesteente dezelfde samenstelling had als de blokken steen die in de groeve werden uitgegraven, en dat deze samenstelling onveranderd bleef, het geschikt zou kunnen maken voor het gebruik dat ervan kon worden gemaakt. Dit argument zou echter alleen doorslaggevend zijn wanneer al het ganggesteente werd hergebruikt. De handelswaarde van blokken steen hangt echter af van hun maat, vorm en bruikbaarheid in de bouwsector; ganggesteente had, ondanks het feit dat het dezelfde samenstelling had als de steenblokken, geen enkele van deze kwaliteiten. Dit gesteente was daarom wel degelijk een productieresidu. Overigens werd het gevaar dat niet-gebruikt ganggesteente schade zou toebrengen aan het milieu, niet verminderd door de omstandigheid dat het dezelfde minerale samenstelling had, aangezien dit niet uitsloot dat deze materialen werden opgeslagen, wat gevolgen had voor het milieu. Zelfs wanneer een stof een volledige nuttige toepassing had gekregen en daardoor de eigenschappen en kenmerken van een grondstof had gekregen, kon zij toch als afvalstof worden beschouwd wanneer de houder ervan, overeenkomstig de definitie in artikel 1, sub a, van de richtlijn, zich ervan ontdeed of het voornemen of de verplichting had zich ervan te ontdoen.(21)
36.
Met betrekking tot subvraag c merkte het Hof allereerst op, dat de richtlijn was aangevuld bij de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen(22), wat impliceerde dat de gevaarlijkheid van stoffen niet bepalend was voor het begrip afvalstof. Voorts was de opeenhoping van het ganggesteente, zelfs wanneer werd aangenomen dat het vanwege de samenstelling ervan geen gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu opleverde, onvermijdelijk een bron van hinder voor en schade aan het milieu, wanneer het volledige hergebruik ervan niet onmiddellijk plaatsvond en zelfs niet altijd voorzienbaar was. Tot slot was de onschadelijkheid van de betrokken stof geen doorslaggevend criterium om de bedoeling die de houder ermee had, te kunnen beoordelen.(23)
37.
Met betrekking tot subvraag d was het Hof van oordeel, dat daarop reeds was geantwoord in het kader van de behandeling van de hoofdvraag. Wegens de onzekerheid omtrent de plannen tot gebruik van het ganggesteente en de onmogelijkheid het volledig te hergebruiken, mocht al dit gesteente als afvalstof worden aangemerkt en niet slechts het gedeelte waarvoor dergelijke plannen niet bestonden. Volgens artikel 11 van de richtlijn hebben de nationale autoriteiten in ieder geval de mogelijkheid behouden om regels vast te stellen die voorzien in vrijstelling van vergunning en om dergelijke vrijstellingen te verlenen voor verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing van bepaalde afvalstoffen, en hebben de nationale rechterlijke instanties de mogelijkheid behouden, ervoor te zorgen dat deze regels overeenkomstig de doelstellingen van de richtlijn in acht worden genomen.(24)
38.
Rest mij de bovengenoemde beginselen toe te passen op het onderhavige geval.
39.
De Finse regering legt in haar schriftelijke opmerkingen uit, dat het voornaamste verschil tussen de zaak Palin Granit en het onderhavige geval is, dat het in casu niet om de exploitatie van een steengroeve gaat, maar om mijnbouw waarbij niet alleen ganggesteente maar ook resterend zand vrijkomt. Ter terechtzitting heeft AvestaPolarit getracht het verschil met de zaak Palin Granit aan te dikken door met name te stellen dat zij zich in het onderhavige geval niet van de bijproducten ontdeed maar deze zonder verdere bewerking gebruikte: het gesteente stutte de ondergrondse mijngalerijen die werden uitgegraven, terwijl het na de ertsconcentratie resterende zand werd opgeslagen.
40.
Voor de Korkein hallinto-oikeus heeft AvestaPolarit betoogd dat de bijproducten niet onmiddellijk nuttig konden worden toegepast of gebruikt en dus op het terrein van de mijn of de aanhorige gronden moesten worden opgehoopt. Het was mogelijk om een gedeelte bij de mijnbouw te gebruiken en een ander gedeelte bij andere werkzaamheden, afhankelijk van de ligging van de mijn. Het ganggesteente kon, afhankelijk van de omstandigheden en de plaats, als niet-gevaarlijk stabiel steenmateriaal nuttig worden toegepast, maar dat kon niet vooraf worden gepland. Het was niet altijd op voorhand bekend, hoe lang een mijn zou worden geëxploiteerd. Het na de ertsconcentratie resterende zand zou later met de voortschrijding van de techniek een waardevolle grondstof kunnen blijken te zijn, zodat de bruikbaarheid ervan diende te blijven gewaarborgd.
41.
Indien deze feitelijke stellingen kloppen (en het is natuurlijk aan de verwijzende rechter om dat te beoordelen), lijkt het antwoord op de prejudiciële vragen rechtstreeks te volgen uit het arrest van het Hof in de zaak Palin Granit. De houder van afvalstoffen kan niet de werkingssfeer van de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen beperken door de inhoud van de term
"zich ontdoen van"
zelf te definiëren. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt duidelijk dat de betekenis van die term afhangt van een aantal factoren die met name voortvloeien uit het in de richtlijn neergelegde dwingende vereiste van milieubescherming. Het Hof heeft benadrukt dat de mate van waarschijnlijkheid van het hergebruik van een bijproduct een relevant criterium is om te bepalen of het een afvalstof in de zin van de richtlijn is. In het onderhavige geval is het hergebruik van het ganggesteente, evenals in de zaak Palin Granit, niet zeker en wordt het alleen op lange termijn voorzien; het hergebruik van het na de ertsconcentratie resterende zand lijkt, zoals AvestaPolarit zelf toegeeft, volkomen hypothetisch. De bijproducten moeten daarom in beginsel worden aangemerkt als
"bij winning ontstane residuen"
waarvan de houder
"voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen"
in de zin van de richtlijn en zij vallen dus onder categorie Q 11 van bijlage I bij deze richtlijn.
42.
Met betrekking tot de subvragen a tot en met d volgt uit de bovenstaande beoordeling, dat de in subvraag d genoemde specifieke omstandigheden in gevallen als het onderhavige niet relevant zijn voor de kwalificatie van ganggesteente als afvalstof. Voorts volgt uit het arrest van het Hof in de zaak Palin Granit dat de in de subvragen a tot en met c genoemde omstandigheden, om de in dit arrest uiteengezette redenen, evenmin relevant zijn. De verwijzende rechter vraagt in subvraag b, of na de ertsconcentratie resterend zand anders moet worden behandeld dan ganggesteente: naar mijn mening geeft het onderzoek van het Hof van de gelijksoortige vraag in de zaak Palin Granit, die in algemene bewoordingen is gesteld, geen reden om onderscheid te maken.
43.
Bijgevolg luidt mijn conclusie met betrekking tot de eerste vraag dat i) ganggesteente dat vrijkomt bij de winning van erts in een mijn en na de ertsconcentratie resterend zand, die voor onbepaalde tijd worden opgeslagen in afwachting van een eventueel gebruik, moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de richtlijn, en dat ii) de plaats waar het ganggesteente en het zand worden opgeslagen, de samenstelling ervan en het feit dat zij geen echt gevaar voor de volksgezondheid en het milieu opleveren, gesteld dat dit is aangetoond, geen relevante criteria zijn om te bepalen of het gesteente en het zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen.
De tweede vraag
44.
Met zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter om uitsluitsel over de juiste uitlegging van artikel 2, lid 1, sub b, van de afvalstoffenrichtlijn. Volgens deze bepaling vallen bepaalde categorieën afvalstoffen, inclusief
"afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven"
, buiten de werkingssfeer van de richtlijn,
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
. De verwijzende rechter vraagt met name, of nationale wettelijke regelingen ook onder
"andere voorschriften"
vallen en zo ja, of dergelijke nationale regelingen (i) reeds van kracht moesten zijn ten tijde van de inwerkingtreding van de richtlijn en/of zij (ii) moeten voldoen aan inhoudelijke vereisten inzake het niveau van milieubescherming.
45.
Van degenen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, wijzen er verscheidene op de verschillen tussen de oorspronkelijke versie en de gewijzigde versie van deze bepaling.
46.
Artikel 2 van de oorspronkelijke richtlijn luidde als volgt:
"1.
Onverminderd deze richtlijn kunnen de lidstaten specifieke voorschriften vaststellen voor bijzondere categorieën afvalstoffen.
2.
Onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallen niet:
a)
radioactieve afvalstoffen;
b)
afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven;
c)
kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: faecaliën en andere stoffen die in de landbouw worden gebruikt;
d)
afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand;
e)
gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten;
f)
afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften.
"
47.
Artikel 2 van de gewijzigde richtlijn bepaalt:
"1.
Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
a)
gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten;
b)
wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
i)
radioactieve afvalstoffen;
ii)
afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven;
iii)
kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: fecaliën en andere natuurlijke en niet gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt;
iv)
afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand;
v)
afgedankte explosieven.
2.
Bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen kunnen in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld.
"
48.
AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk zijn van mening dat onder
"andere voorschriften"
in artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn ook nationale wettelijke regelingen vallen, terwijl de Finse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie van mening zijn dat daarmee alleen gemeenschapsregelingen worden beoogd.
49.
AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk onderbouwen hun stelling met verschillende argumenten ontleend aan de totstandkomingsgeschiedenis, de redactie en de algehele opzet van de richtlijn.
50.
Zij wijzen er allereerst op dat er ten tijde van de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn geen gemeenschapsregeling bestond met betrekking tot de categorieën afvalstoffen waarnaar wordt verwezen in artikel 2, lid 1, sub b, punt ii (mijnbouwafval), punt iii (kadavers en bepaalde landbouwafvalstoffen) en punt v (afgedankte explosieven). Indien onder
"andere voorschriften"
alleen gemeenschapsregelingen werden verstaan, zou deze uitsluiting dus zinloos zijn geweest.
51.
De Duitse regering voegt hieraan toe dat uit de oorspronkelijke richtlijn duidelijk blijkt, dat de wetgever ervan uitging dat de verwijdering van de in artikel 2, lid 2, sub a, tot en met e, genoemde categorieën afvalstoffen door nationale wettelijke regelingen kon worden gewaarborgd. Toen de richtlijn in 1991 werd gewijzigd, heeft de wetgever een veel beperktere lijst van uitzonderingen opgesteld die alleen van toepassing zijn op afvalstoffen die onder andere voorschriften vallen die hun verwijdering in overeenstemming met het milieurecht waarborgen. Er zijn geen aanwijzingen dat de wijzigingen tot doel hadden om de regel in de oorspronkelijke richtlijn te veranderen en de mogelijkheid uit te sluiten dat verwijdering in overeenstemming met het milieurecht ook op basis van het nationale recht kon worden gewaarborgd. Het Verenigd Koninkrijk voert een gelijkaardig argument aan.
52.
Vervolgens stellen AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat zowel de oorspronkelijke richtlijn als de gewijzigde richtlijn verschillende uitdrukkingen gebruiken, zoals
"specifieke communautaire voorschriften"
en
"bijzondere richtlijnen"
wanneer zij uitsluitend op communautaire bepalingen doelen.
53.
Met betrekking tot de algehele opzet van de richtlijn stelt AvestaPolarit dat de afvalstoffenrichtlijn andere verwijzingen bevat die op nationale wettelijke regelingen moeten doelen, zoals categorie Q 13 in bijlage I ( "Alle materialen, stoffen of producten waarvan het gebruik
van rechtswege
is verboden"
) en de definitie van afvalstof in artikel 1, sub a, ( "elke stof of elk voorwerp [...] waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich
moet
ontdoen"
).(25) Bovendien voorziet artikel 11 in een vrijstelling van de vergunningsplicht voor bepaalde ondernemingen. Aangezien vrijstelling mogelijk is wanneer de bevoegde instanties algemene voorschriften voor de betrokken activiteiten hebben uitgevaardigd, kan de richtlijn hoe dan ook niet in de verschillende lidstaten tot dezelfde resultaten leiden.
54.
De Oostenrijkse en de Duitse regering stellen dat indien
"andere voorschriften"
enkel op gemeenschapsregelingen doelde, de lijst van uitgesloten afvalstoffen in artikel 2, lid 1, sub b, overbodig zou zijn, aangezien krachtens het beginsel van de lex specialis specifieke communautaire regelingen hoe dan ook prevaleren boven algemeen gemeenschapsrecht; het zou dus onnodig zijn om dit te preciseren.
55.
De Duitse regering voegt daaraan toe dat de richtlijn een hoog niveau van milieubescherming beoogt te waarborgen. Bepaalde afvalstoffen echter, zoals radioactieve afvalstoffen, moeten met inachtneming van specifieke regels worden behandeld. Richtlijnen zijn in het algemeen geen geschikte instrumenten om dergelijke specifieke vereisten vast te leggen. Het is daarom logisch dat dergelijke afvalstoffen buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen en in plaats daarvan onder andere specifieke regelingen vallen, zelfs wanneer dergelijke regelingen aanvankelijk alleen op nationaal niveau bestonden.
56.
De argumenten van AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk kunnen mij niet overtuigen. Op het eerste gezicht althans lijkt het waarschijnlijker dat een harmonisatiemaatregel op bepaalde gebieden de vaststelling van meer specifieke gemeenschapsregelingen toestaat dan dat zij de lidstaten toestaat om er naar goeddunken in nationale wettelijke regelingen van af te wijken. Naar mijn mening volgt deze uitlegging uit de doelstellingen, de algehele opzet en de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn. Voordat ik deze aspecten van de regeling behandel, zal ik evenwel kort aandacht besteden aan de formulering van de betrokken bepaling, waarop alle hiervoorgenoemde partijen zich ter onderbouwing van hun zienswijze hebben beroepen.
57.
Ik onderschrijf niet de stelling van die partijen, dat veel belang moet worden gehecht aan het feit dat wanneer de richtlijn ondubbelzinnig naar gemeenschapsregelingen verwijst, zij zich daarbij pleegt te bedienen van andere en meer specifieke uitdrukkingen dan
"andere voorschriften"
. In een ideale wereld zou de opsteller van wetgeving natuurlijk altijd nauwkeurig, logisch en consistent zijn. Het is echter onvermijdelijk dat dit ideaal niet altijd en overal wordt verwezenlijkt. In het onderhavige geval lijkt de formulering onduidelijk; naar mijn mening kan daaraan echter niet de betekenis worden toegekend die er volgens AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk noodzakelijkerwijs uit voortvloeit.
58.
Bovendien is het mogelijk dat de wetgever opzettelijk verschillende termen heeft gekozen om onderscheid te maken tussen de verschillende beoogde gevolgen van
"andere voorschriften"
in artikel 2, lid 1, sub b, en
"bijzondere richtlijnen"
in artikel 2, lid 2. In de oorspronkelijke richtlijn vielen
"afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften"
, eenvoudigweg buiten de werkingssfeer van de richtlijn. De gewijzigde richtlijn is meer verfijnd. Bepaalde specifiek genoemde categorieën afvalstoffen vallen erbuiten
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
; bijzondere specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen, die nodig zijn om met specifieke gevallen om te gaan of ter aanvulling van de richtlijn ─ die desalniettemin van toepassing blijft ─ kunnen daarnaast
"in bijzondere richtlijnen"
worden vastgesteld.(26) De
"specifieke communautaire voorschriften"
in de oorspronkelijke richtlijn zijn dus in feite onderverdeeld in twee categorieën wetgeving met verschillende doelstellingen en gevolgen: enerzijds de
"andere voorschriften"
waaronder de afvalstoffen van de in artikel 2, lid 1, sub b, genoemde categorieën vallen en waardoor deze afvalstoffen buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen, en anderzijds de
"bijzondere richtlijnen"
die de voorschriften in de richtlijn voor andere categorieën afvalstoffen aanvullen.
59.
Verder kan volgens mij niet veel worden afgeleid uit de detailverschillen tussen artikel 2 van de oorspronkelijke richtlijn en het gewijzigde artikel 2, hoewel de regering van het Verenigd Koninkrijk in een nauwgezette vergelijking van deze verschillen steun voor haar uitlegging tracht te vinden. Het is evenwel nuttig om de in 1991 doorgevoerde wijzigingen in een bredere context te bezien.
60.
De considerans van de wijzigingsrichtlijn luidt:
"[...] bij richtlijn 75/442/EEG [is] op communautair niveau een regeling voor de verwijdering van afvalstoffen tot stand gekomen; [...] in deze richtlijn [moeten] wijzigingen worden aangebracht om rekening te houden met de ervaringen die de lidstaten bij de toepassing ervan hebben opgedaan; [...] bij deze wijzigingen moet worden uitgegaan van een hoog niveau van milieubescherming;
[...] de Raad [heeft] zich er in zijn resolutie van 7 mei 1990 betreffende het afvalstoffenbeleid toe verbonden richtlijn 75/442/EEG te wijzigen;
[...]
[...] een dispariteit tussen de wetgevingen van de lidstaten op het gebied van de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen [kan] nadelig zijn voor de kwaliteit van het milieu en de goede werking van de interne markt
"
.(27)
61.
De eerste overweging van de considerans van de resolutie van de Raad van 7 mei 1990 betreffende het afvalstoffenbeleid(28) luidt:
"[...] ter wille van de milieubescherming in de Gemeenschap [bestaat] behoefte aan een alomvattend afvalbeleid voor alle afvalstoffen, ongeacht of deze gerecycleerd, hergebruikt of verwijderd worden"
.
62.
Het is dus duidelijk dat de algemene teneur van de wijzigingsrichtlijn is om alles te omvatten: het begrip
"afvalstoffen"
is ruim gedefinieerd om een uniforme uitvoering van de communautaire afvalstoffenregeling door de lidstaten te bevorderen. Deze opvatting vindt ook steun in de toelichting bij het voorstel voor de wijzigingsrichtlijn(29), waarin wordt gezegd:
"Het karakter van kaderrichtlijn van deze richtlijn wordt versterkt en geformaliseerd. Het is een algemene richtlijn die op alle afvalstoffen van toepassing is. De bepalingen ervan zullen niet meer herhaald worden in de bijzondere richtlijnen voor bepaalde categorieën afvalstoffen."
63.
De wijzigingen van artikel 2 van de oorspronkelijke richtlijn bestaan uit:
i)
schrapping van het oorspronkelijke artikel 2, lid 1 ( "Onverminderd deze richtlijn kunnen de lidstaten specifieke voorschriften vaststellen voor bijzondere categorieën afvalstoffen"
);
ii)
toevoeging van de beperking
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
aan de oorspronkelijke categorieën a, b, c en d van artikel 2, lid 2 (hernummerd tot b) i) tot en met iv) in artikel 2, lid 1), plus toevoeging van een nieuwe categorie b) v)
"afgedankte explosieven"
;
iii)
schrapping van de oorspronkelijke categorie f in artikel 2, lid 2 ( "afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften"
);
iv)
toevoeging van een nieuw artikel 2, lid 2 ( "Bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen kunnen in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld"
), en
v)
verplaatsing van de oorspronkelijke categorie van artikel 2, lid 2, sub e ( "gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten"
) naar artikel 1, sub a, waardoor dergelijke effluenten zonder beperking buiten de werkingssfeer van de richtlijn blijven vallen.
64.
Het lijkt duidelijk dat de eerste wijziging tot doel had de lidstaten te beletten om nog langer specifieke regels voor bepaalde categorieën afvalstoffen vast te stellen, zulks overeenkomstig het algemene doel van invoering van een uniforme communautaire definitie van afvalstoffen. De opzet van de wijzigingsrichtlijn biedt naar mijn mening geen steun voor het argument van de Duitse regering, dat de wijzigingen van 1991 niet beoogden uit te sluiten dat een milieuvriendelijk beheer van afvalstoffen gewaarborgd kon blijven op basis van het nationale recht.
65.
De derde wijziging strookt met de omzetting van de oorspronkelijke richtlijn tot een kaderrichtlijn. De categorie
"afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften"
die hierbij is geschrapt, is bij de vierde wijziging vervangen door het nieuwe artikel 2, lid 2. Die wijziging had tot doel te verduidelijken dat de gemeenschapswetgever
"bijzondere richtlijnen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen"
kon blijven vaststellen, ondanks het feit dat richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, een kaderrichtlijn beoogde te zijn die in beginsel op alle afvalstoffen van toepassing was. Bedoelde wijziging beoogt niet de vaststelling van nieuwe richtlijnen met algemene regels voor het beheer van algemene categorieën afvalstoffen, die daardoor buiten de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn vallen, maar veeleer de vaststelling van specifieke, categoriegebonden regels voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen, ter aanvulling op de bepalingen van de richtlijn. Dergelijke regelingen voorzien in specifieke doelstellingen, streefgetallen, criteria of procedures voor een bepaalde categorie afvalstoffen waarvoor het wenselijk wordt geacht aanvullende regels naast de afvalstoffenrichtlijn vast te stellen, zonder dat deze afvalstoffen echter van de algemene werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn worden uitgesloten. Een goed voorbeeld (naast vele andere(30)) is de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen(31), waarvan de considerans luidt:
"[...] de algemene voorschriften voor het beheer van afvalstoffen, als vastgesteld in richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, [zijn] eveneens van toepassing op het beheer van gevaarlijke afvalstoffen;
[...] voor een correct beheer van gevaarlijke afvalstoffen [zijn] aanvullende en stringentere voorschriften vereist waarbij de specifieke aard van deze afvalstoffen in aanmerking wordt genomen
"
.(32)
66.
Rest thans de wijziging die in het onderhavige geval ter discussie staat, namelijk de tweede wijziging, waarmee de woorden
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
zijn toegevoegd als aanhef van de in artikel 2, lid 1, sub b, punten i tot en met v, genoemde categorieën afvalstoffen. Naar mijn mening hebben deze woorden tot gevolg dat deze categorieën afvalstoffen buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen wanneer zij onder communautaire regelingen vallen. Ten tijde van de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn bestonden er communautaire regelingen voor radioactieve afvalstoffen(33), kadavers(34) en fecaliën die in de landbouw worden gebruikt.(35) Het is duidelijk dat deze richtlijnen een volledige regeling bieden voor de behandeling van de betrokken afvalstoffen. De richtlijn betreffende dierlijke afvallen bevat bijvoorbeeld een algemene definitie van
"dierlijke afvallen"
en legt gedetailleerde procedures voor de verwerking van dergelijke afvalstoffen vast. De richtlijn betreffende zuiveringsslib geeft een ruime definitie van
"slib"
en regelt het gebruik ervan in de landbouw tot in detail. Ik aanvaard niet het argument van de Duitse regering, dat de in artikel 2, lid 2, sub b, van de gewijzigde richtlijn genoemde categorieën afvalstoffen eigenlijk onder het nationale recht zouden moeten vallen omdat richtlijnen geen geschikte instrumenten zijn om specifieke en gedetailleerde vereisten vast te leggen.
67.
Het argument dat de uitsluiting zinloos zou zijn geweest indien de uitdrukking
"andere voorschriften"
alleen op communautaire regelingen had gedoeld, omdat er ten tijde van de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn geen communautaire regeling bestond voor de categorieën afvalstoffen van artikel 2, lid 1, sub b, punt ii (mijnbouwafval), punt iii (kadavers en bepaalde landbouwafvalstoffen) en punt v (afgedankte explosieven), overtuigt mij evenmin. Integendeel, het feit dat er naast categorieën afvalstoffen die onder bestaande communautaire regelingen vielen, ook categorieën afvalstoffen waren waarvoor op dat moment nog geen communautaire regeling gold, wijst er volgens mij op dat de wetgever voor die categorieën de mogelijkheid van toekomstige communautaire regelingen voor ogen had. In de tussenliggende tijd was het evenwel de bedoeling, gelet op de beoogde ruime en alomvattende werkingssfeer van de gewijzigde richtlijn, dat die categorieën afvalstoffen onder deze richtlijn zouden blijven vallen.
68.
Deze opzet doet ook vermoeden dat het woord
"reeds"
in artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn, zoals gewijzigd, niet was bedoeld om deze categorie te beperken tot afvalstoffen die vallen onder andere voorschriften die vóór de richtlijn zijn vastgesteld, maar om afvalstoffen te omvatten die onder andere (communautaire) regelingen vallen op het moment dat de vraag zich voordoet, ongeacht wanneer die regelingen zijn vastgesteld. Deze uitlegging wordt ook bevestigd door het feit dat afvalwater krachtens artikel 2, lid 1, sub b, punt iv, is uitgesloten
"wanneer [het] reeds onder andere voorschriften [valt]"
, terwijl de richtlijn inzake afvalwater(36) slechts twee maanden na de wijzigingsrichtlijn van 1991 is vastgesteld, op basis van een voorstel van de Commissie dat in januari 1990 was bekendgemaakt, vijf dagen na de bekendmaking van het gewijzigde voorstel voor de wijzigingsrichtlijn. De twee richtlijnen hebben dus een deel van de wetgevingsprocedure tegelijkertijd doorlopen, zodat het onmogelijk is dat de wetgever zich bij de vaststelling van de ene richtlijn niet bewust was van de andere richtlijn. Het woord
"reeds"
kan daarom niet de hierboven beschreven beperkte betekenis hebben: het zou absurd zijn om te beweren dat afvalwater ook na de vaststelling van de richtlijn inzake afvalwater onder de afvalstoffenrichtlijn blijft vallen op de enkele grond dat de richtlijn inzake afvalwater twee maanden later is vastgesteld.
69.
Naar mijn mening is het leerzaam om stil te staan bij de gevolgen van de door AvestaPolarit, de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk verdedigde uitlegging.
70.
Ten eerste zou het bijzonder moeilijk zijn om de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn op enig moment met enige mate van zekerheid te bepalen. De richtlijn bevat geen enkele bepaling die de lidstaten ertoe verplicht om, wanneer zij regelingen voor afvalstoffen van de in artikel 2, lid 1, sub b, genoemde categorieën vaststellen, de Commissie daarvan in kennis te stellen.
71.
Dit laatste zegt naar mijn mening al genoeg: de richtlijn legt de lidstaten daarentegen wel de specifieke verplichting op om de Commissie in kennis te stellen van (i) de maatregelen die ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 3, lid 1 worden overwogen(37); (ii) de plannen voor het beheer van afvalstoffen die in overeenstemming met artikel 7, lid 1, zijn opgesteld(38); (iii) de maatregelen die nodig zijn om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen, te voorkomen(39), en (iv) de algemene voorschriften voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen die krachtens artikel 11 van de richtlijn zijn vrijgesteld van de vergunningsplicht van artikel 9 of 10.(40)
72.
Bovendien moeten de lidstaten de Commissie elke drie jaar over de uitvoering van de richtlijn inlichten in de vorm van een verslag dat per sector wordt uitgebracht en dat wordt opgesteld aan de hand van een door de Commissie uitgewerkte vragenlijst.(41) In deze vragenlijst(42) komen de vereisten van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, terug; gevraagd wordt namelijk naar gegevens over de afvalbeheersplannen en maatregelen die uit hoofde van de artikelen 3, lid 1, 7, lid 3, en 11, lid 1, zijn vastgesteld.
73.
Het is dus weliswaar juist, zoals de Oostenrijkse en de Duitse regering stellen, dat de richtlijn geen identieke resultaten kan bereiken in de verschillende lidstaten, maar dit neemt niet weg dat de Commissie wel degelijk op de hoogte moet blijven van de nationale uitvoeringspraktijk. Het lijkt ondenkbaar dat de lidstaten de Commissie in het kader van een gedetailleerd raamwerk moeten inlichten over nationale maatregelen die op grond van de richtlijn, zoals gewijzigd, worden genomen, doch dat zij de Commissie niet hoeven in te lichten over nationale wettelijke regelingen die worden vastgesteld op de in artikel 2, lid 1, sub b, genoemde gebieden en die ─ volgens de door de Oostenrijkse en de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging ─ tot gevolg zouden hebben dat die gebieden volledig buiten de werkingssfeer van de richtlijn vielen.
74.
Bovendien zou de door AvestaPolarit en voornoemde regeringen voorgestane uitlegging betekenen dat de werkingssfeer van de richtlijn van moment tot moment varieert, al naar gelang de lidstaten wettelijke regelingen voor de in artikel 2, lid 1, sub b, genoemde categorieën afvalstoffen vaststellen, wijzigen of intrekken. AvestaPolarit en de regering van het Verenigd Koninkrijk menen weliswaar, dat daaronder alleen wettelijke regelingen vallen die ten tijde van de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn reeds van kracht waren, doch zij stellen tegelijkertijd dat latere wijzigingen of een consolidatie van deze wettelijke regelingen er niet toe leiden dat deze buiten de definitie komen te vallen. Door deze beperking kan echter ook de rechtszekerheid worden aangetast.
75.
De definitie van afvalstoffen in de zin van de richtlijn zou in dat geval een
"lappendeken"
worden, hetgeen niet alleen de rechtszekerheid zou ondermijnen, zoals hierboven is besproken, maar ook rechtstreeks zou indruisen tegen de doelstellingen van de wijzigingsrichtlijn, namelijk vermindering van dispariteiten tussen de afvalstoffenwetgeving van de lidstaten door middel van een allesomvattend communautair afvalstoffenbeleid, gebaseerd op een hoog niveau van milieubescherming.(43)
76.
Tot slot heeft AvestaPolarit ter terechtzitting een kopie van een brief doen overleggen die in december 1992 door het toenmalige hoofd van de eenheid afvalstoffenbeheer van DG XI (thans het Directoraat-Generaal Milieu) is geschreven aan McKenna
& Co., solicitors in Londen. De brief luidt als volgt:
"Zoals wij per telefoon hebben uitgelegd, is bij de formulering van artikel 2, lid 1, sub b, punt ii, de achterliggende gedachte geweest, dat daarmee op andere EG-wetgeving werd gedoeld en, wanneer er geen EG-wetgeving is, op andere nationale wettelijke regelingen.
Naar de opvatting van de Commissie zouden de nationale wettelijke regelingen het beheer van de betrokken afvalstoffen moeten regelen.
Er is nog niet vastgesteld welke mate van gelijkwaardigheid daarbij in acht moet worden genomen.
"
77.
Ik geef toe dat de brief stelt dat
"andere voorschriften"
in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, nationale wettelijke regelingen kunnen omvatten. De brief geeft evenwel slechts de opvatting weer van één vertegenwoordiger van de Commissie op een gegeven moment. Dit is niet altijd de heersende opvatting geweest. In 2000 bijvoorbeeld verkondigde de Commissie het tegengestelde standpunt in twee afzonderlijke mededelingen. Zo verklaarde zij dat
"richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, betrekking [heeft] op afvalstoffen die afkomstig zijn van prospectie, winning, behandeling en opslag van mineralen en de exploitatie van groeven, aangezien deze laatste nog niet zijn onderworpen aan andere communautaire wetgeving"
,(44) en dat
"artikel 2 van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen als gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG bepaalt dat afvalstoffen die ontstaan bij opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven buiten de werkingssfeer van richtlijn 75/442/EEG vallen wanneer zij reeds onder andere communautaire wetgeving vallen"
.(45)
78.
Het komt mij derhalve voor dat aan de door AvestaPolarit overgelegde brief niet teveel belang moet worden gehecht.
79.
Bijgevolg concludeer ik op basis van de algehele opzet en de doelstellingen van de richtlijn, als gewijzigd, dat de zinsnede
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
in artikel 2, lid 1, sub b, doelt op communautaire regelingen, ongeacht of deze vóór of na de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn vastgesteld. Aangezien de vragen 2b en 2c van de Korkein hallinto-oikeus alleen worden gesteld voor het geval onder
"andere voorschriften"
in artikel 2, lid 1, sub b, ook nationale wettelijke regelingen vallen, stel ik voor deze niet te onderzoeken.
Conclusie
80.
Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat de door de Korkein hallinto-oikeus voorgelegde vragen moeten worden beantwoord als volgt:
"1.
Ganggesteente dat vrijkomt bij de winning van erts in een mijn, en na de ertsconcentratie resterend zand, die voor onbepaalde tijd worden opgeslagen in afwachting van een eventueel gebruik, moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991.
2.
De plaats waar het ganggesteente en het zand worden opgeslagen, de samenstelling ervan en het feit dat zij geen echt gevaar voor de volksgezondheid en het milieu opleveren, gesteld dat dit is aangetoond, zijn geen relevante criteria om te bepalen of het gesteente en het zand moeten worden aangemerkt als afvalstoffen.
3.
De zinsnede
"wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen"
in artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, doelt op communautaire regelingen, ongeacht of deze vóór of na de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn vastgesteld.
"
(1) .
(2)
De voorbereiding of concentratie van erts door een behandeling of reiniging om afvalstoffen te verwijderen.
(3)
Richtlijn van de Raad van 15 juli 1975 (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32).
(4)
Arrest van 18 april 2002 (C-9/00, Jurispr. blz. I-3533).
(5)
Aangehaald in voetnoot 3.
(6)
1072/1993.
(7)
1390/1993, zoals gewijzigd bij besluit 1414/1994.
(8)
Zoals gewijzigd bij besluit 294/1997.
(9)
503/1965.
(10)
312/1994 vp.
(11)
Zie punt 25.
(12)
De wijzigingsrichtlijn is op 18 maart 1991 vastgesteld en moest uiterlijk op 1 april 1993 zijn omgezet.
(13)
Aangehaald in voetnoot 4.
(14)
Arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-1529/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 26).
(15)
Arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C-418/97 en 419/97, Jurispr. blz. I-4475, punten 36-40).
(16)
Arresten van 28 maart 1990, Vessoso en Zanetti (C-200/88 en C-207/88, Jurispr. blz. I-1461, punt 9); 25 juni 1997, Tombesi e.a. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Jurispr. blz. I-3561, punt 52), en arrest ARCO Chemie e.a., aangehaald in voetnoot 15, punt 82.
(17)
Zie arrest ARCO Chemie Nederland e.a., aangehaald in voetnoot 15, punten 83-87.
(18)
Arrest Palin Granit, aangehaald in voetnoot 4, punten 33-37.
(19)
Punt 38 van het arrest.
(20)
Punt 42 van het arrest.
(21)
Punten 43-46 van het arrest.
(22)
Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20).
(23)
Punten 47-50.
(24)
Punten 40 en 41 van het arrest.
(25)
Cursivering van mij.
(26)
Zie de punten 65 en 66 hieronder voor een nadere bespreking van het onderscheid tussen deze twee aanduidingen.
(27)
Eerste, tweede, derde en vijfde overweging van de considerans.
(28)
90/C 122/02 (PB C 122, blz. 2).
(29)
Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (PB 1988, C 295, blz. 3); voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen [COM(88) 391 def., 5 augustus 1988, blz. 8]; het citaat is afkomstig uit
"[Commentaar op de tekst van de voorstellen]"
.
(30)
Zie bijvoorbeeld richtlijn 91/157/EEG van de Raad van 18 maart 1991 inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten (PB L 78, blz. 38), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/101/EG van de Commissie van 22 december 1998 (PB 1999, L 1, blz. 1); richtlijn 92/112/EEG van de Raad van 15 december 1992 tot vaststelling van de procedure voor de harmonisatie van de programma's tot vermindering en uiteindelijke algehele opheffing van de verontreiniging door afval van de titaandioxide-industrie (PB L 409, blz. 11); richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10); richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's) (PB L 243, blz. 31); richtlijn 2000/53/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 september 2000 betreffende autowrakken (PB L 269, blz. 34), en zeer recent richtlijn 2002/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 2003 betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (PB 2003, L 37, blz. 19).
(31)
Aangehaald in voetnoot 22.
(32)
Derde en vierde overweging van de considerans.
(33)
Zie resolutie van de Raad van 18 februari 1980 betreffende de verwezenlijking van een communautair actieplan op het gebied van radioactieve afvalstoffen (PB C 51, blz. 1) en beschikking 89/664/Euratom van de Raad van 15 december 1989 tot vaststelling van een specifiek programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling voor de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie op het gebied van het beheer en de opslag van radioactieve afvalstoffen (1990-1994) (PB L 395, blz. 28).
(34)
Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) en tot wijziging van richtlijn 90/425/EEG (PB L 363, blz. 51).
(35)
Richtlijn 86/278/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw (PB L 181, blz. 6).
(36)
Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40).
(37)
Artikel 3, lid 2.
(38)
Artikel 7, lid 2.
(39)
Artikel 7, lid 3.
(40)
Artikel 11, lid 3.
(41)
Zie artikel 16 van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48).
(42)
Bijlage bij beschikking 94/741/EEG van de Commissie van 24 oktober 1994 inzake de vragenlijsten voor de verslagen van de lidstaten betreffende de toepassing van bepaalde richtlijnen in de sector afvalstoffen (tenuitvoerlegging van richtlijn 91/692/EEG van de Raad) (PB L 296, blz. 42).
(43)
Zie punten 60 en 61 hierboven.
(44)
Punt 3.1.1 van de mededeling
"Bevordering van duurzame ontwikkeling in de niet-energetische winningsindustrie van de EU"
, COM(2000) 265 def., 3 mei 2000.
(45)
Punt 5.4.1 van de mededeling
"Het veilig uitoefenen van mijnbouwactiviteiten: follow-up van recente mijnongevallen"
, COM(2002) 664 def., 23 oktober 2000.