61975C0047
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI
VAN 26 FEBRUARI 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In haar beschikking van 20 maart 1975 heeft de Commissie verzoeken van de Bondsrepubliek Duitsland om de overslagkosten verband houdende met de opzegging van graanopslagcontracten in het tijdvak van 1 januari 1971 tot en met 31 december 1974 ten laste van het EOGFL te brengen, afgewezen. Bedoelde verzoeken berusten op artikel 4, letter g), van 's Raads verordening 787/69 betreffende de financiering van de interventieuitgaven op de interne markt in de sectoren granen en rijst (PB nr. L 105), volgens welke bepaling de rekening van het EOGFL, afdeling Garantie, wordt gedebiteerd „voor het totale bedrag van de kosten die worden veroorzaakt door vervoer dat noodzakelijk is geworden na overneming door het interventiebureau en dat plaatsvond onder voorwaarden die met name betrekking hebben op de noodzaak van dit vervoer en die overeenkomstig de procedure van artikel 26 van verordening nr. 120/67 EEG of artikel 26 van verordening nr. 359/67/EEG dienen te worden vastgesteld”, welk bedrag „… de door dit vervoer veroorzaakte kosten [omvat], berekend zoals sub c, voor de opslag in en de uitslag uit het pakhuis”.
Gehoord het Beheerscomité voor granen stelde de Commissie vast dat het overslaan van granen na opzegging van opslagcontracten geacht moest worden te zijn geschied in het kader van de normale gestie der Duitse interventiebureaus — die in de regel particuliere opslagruimte benutten, terwijl in de desbetreffende opslagcontracten ook gewoonlijk de bevoegdheid tot voorafgaande opzegging is voorzien —, zodat de uit dien hoofde gemaakte kosten vielen onder het forfaitaire bedrag bedoeld in artikel 4, lid 1, letter e) van voormelde verordening. Volgens dit voorschrift neemt het EOGFL „het totale bedrag van de door opslag veroorzaakte kosten” voor zijn rekening, „berekend aan de hand van een forfaitair bedrag per eenheid gewicht-duur, dat bepaald wordt overeenkomstig artikel 5, lid 2”.
Volgens de Commissie gaat het in letter g) alleen om kosten die als gevolg van met de marktontwikkeling verband houdende gebeurtenissen noodzakelijk. worden — en dus ten nauwste met die ontwikkeling samenhangen —; mocht zij overslag noodzakelijk maken, dan kan van beheer in de gebruikelijke zin van het woord niet worden gesproken. Daarom is onder g), met name ter beoordeling van de noodzaak van zodanig vervoer, een speciale controle voorzien.
Waar aan de afwijzende beschikking, door de Commissie op het verzoek van de Duitse administratie gegeven, vooral overwegingen ten grondslag lagen die verband hielden met de casuspositie welke tot de hierbedoelde kosten aanleiding had gegeven — en die geacht werd niet onder letter g) te vallen —, kon daarnaast slechts subsidiair worden betoogd dat verzoeken om toekenning van de in letter g) bedoelde vergoeding moeten worden ingediend voordat tot de overslag wordt overgegaan; alleen bij controle vooraf, anders gezegd: na vaststelling dat de voorwaarden waaronder het vervoer moest geschieden vervuld zijn, is een juiste beoordeling van de vervoersnood-zaak mogelijk.
De Commissie is in casu duidelijk afgeweken van haar beschikking van 14 mei 1971, waarin zij had vastgesteld:
a)
dat na opzegging van opslagcontracten gemaakte kosten van vervoer krachtens artikel 4, lid 1, sub g), van 's Raads verordening 787/69 aan het EOGFL in rekening mogen worden gebracht;
b)
dat daartoe geen voorafgaand verzoek behoeft te worden ingediend.
Overeenkomstig dit standpunt — en de tegelijkertijd door een ambtenaar van de Commissie verstrekte gegevens — heeft de Bondsregering de bevoegde diensten der Commissie ook nadien geregeld mededeling gedaan van reeds gemaakte kosten van overslag, met de opzegging van opslagcontracten verband houdende.
Ten processe heeft de gemachtigde van de Commissie verklaard dat de beschikking van 14 mei 1971 geheel op zich zelf stond — en haar oorzaak vond in de omstandigheid dat de Commissie zich er destijds geen rekenschap van had gegeven dat het opzeggen van opslagcontracten in Duitsland geen uitzondering zou blijven —. Toen de ervaring haar leerde dat het een in het kader der interventieregeling als normaal te beschouwen, met het Duitse opslagstelsel verband houdende gebeurlijkheid was, heeft de Commissie zich niet aan haar eerdere beschikking willen houden en, na rijp beraad, bij beschikking van 20 maart 1975 haar standpunt ten deze nader bepaald.
2.
De regering van de Bondsrepubliek wenst die beschikking te zien nietig verklaard wegens
a)
schending van artikel 4, lid 1, letter g), van 's Raads verordening nr. 787/69;
b)
schending van het beginsel nopens het opgewekt vertrouwen —: gezien de tevoren door de Commissie gevolgde gedragslijn rekende de Bondsregering erop dat er niet reeds vóór het vervoer om betaling der kosten behoefde te worden gevraagd.
Tot staving van het eerste middel betoogt verzoekster dat de overneming der over-slagkosten in bedoelde bepaling alleen van de noodzaak van het vervoer afhankelijk is gesteld. In dit verband wijst zij er met name op dat noodzakelijke over-slagkosten, gemaakt nadat het graan door het interventiebureau is overgenomen, alsook kosten ter fine of terzake van verkoop der opgeslagen granen wegens vervoer uit de opslagruimte noodzakelijkerwijze gemaakt, vallen onder artikel 4, lid 1, letter c) — waarin het criterium ter berekening van het hierbedoelde forfaitaire bedrag wordt omschreven —. Die kosten worden normaliter gedragen door het EOGFL, en waar het ten deze om alleszins normale en kennelijk noodzakelijke transacties gaat, is ook geen speciale controle voorzien.
Anders zou het zijn gesteld met de in letter g) bedoelde vervoerkosten. Dat hieraan een afzonderlijke bepaling is gewijd — waarin een speciale controle ter sprake komt voor na overname door het interventiebureau gemaakt vervoerkosten, terwijl het voorts gaat om waren die de opslagruimte verlaten niet om te worden verkocht, doch alleen om elders te worden opgeslagen —, lijkt de stelling der Commissie te bevestigen dat men hier gedacht heeft aan kosten wegens verrichtingen die volgens de wetgever der Gemeenschap het gebruikelijke kader te buiten gaan. Anders had men ze kunnen laten vallen onder letter c, te meer waar in letter g) voor de berekening met zoveel woorden naar letter c wordt verwezen. Wat de overneming der in elk van beide bepalingen bedoelde kosten betreft, levert de speciale controle op de „noodzaak van dit vervoer” — die voor de overneming bedoeld sub g) moet zijn gebleken — het enige verschil op. Het mag er dan ook voor worden gehouden dat de wetgever van de Gemeenschap laatste bedoelde kosten als van bijzondere aard heeft beschouwd — des dat ook de vergoeding dier kosten van bijzondere voorwaarden afhankelijk is gesteld —.
Weliswaar staat het de Commissie op grond van artikel 4, letter g) — dat voor de vaststelling dat de aan het vervoer gestelde voorwaarden, met name die welke . de noodzaak van het vervoer betreffen, zijn vervuld verwijst naar de procedure voor het beheerscomité vrij om met gebruikmaking van die procedure, een algemene regeling te treffen. Maar dat men de mogelijkheid van speciale uitvoeringsvoorschriften heeft voorzien, houdt een bevestiging in van hetgeen hiervoor met betrekking tot de afwijkende aard dezer vervoerkosten werd opgemerkt.
Doch het feit dat de auteurs der verordening aan de kosten bedoeld in artikel 4, lid 1, sub g), dit bijzonder karakter schijnen te willen toekennen, neemt niet weg dat de Commissie, wanneer zij de speciale „beheerscomité”-procedure volgt, over veel speelruimte beschikt om, eens voor al dan wel van geval tot geval, uit te maken welke vervoersverrichtingen onder bedoelde bepaling kunnen worden gebracht. Wij kunnen haar dus niet a priori het recht ontzeggen om in een ter uitvoering van artikel 4, letter g), vastgestelde verordening de voorwaarden vast te leggen waaronder de noodzakelijke kosten, gemaakt wegens overslag van granen na opzegging van opslagcontracten, aan het EOGFL in rekening kunnen worden gebracht.
Maar zolang de Commissie aldus aan haar discretionaire bevoegdheden geen grens heeft gesteld, kan het Hof een ten deze in overleg met het comité van beheer genomen beschikking weer niet wraken, zolang de Commissie ten minste de beperkingen welke de wetgever aan bedoelde bevoegdheid mocht hebben gesteld, niet overschrijdt — maar dan zou de beschikking ook duidelijk tegen de litigieuze verordening ingaan —.
Volgens de opvatting welke de Commissie ten deze heeft verdedigd — en waarvan zij ook in haar bestreden beschikking is uitgegaan — valt al hetgeen er met opgeslagen waren mocht gebeuren, ook al betreft het onvoorziene gebeurtenissen als brand, ontploffing, overstroming, onder de algemene en ruim geformuleerde bepaling van letter e), waarin al zulke kosten — via vaststelling van een forfaitair bedrag — worden gedekt. Logischerwijze heeft zij dan ook afwijzend beschikt op door de Bondsrepubliek gedane verzoeken om vergoeding van overslag kosten gemaakt wegens onheilen als brand, overstroming e.d. De Duitse Regering heeft de beschikking in zoverre ook niet bestreden, met andere woorden zij heeft de te dien aanzien door de Commissie voorgestane rechtsopvatting stilzwijgend aanvaard.
Opgemerkt zij dat in letter e) („het totale bedrag van de door opslag veroorzaakte kosten”) een zo ruime formulering is gebezigd dat er in beginsel ook de over-slagkosten onder kunnen worden gebracht waarvoor normaliter plaats is in het kader van de contractuele betrekkingen welke het nationale interventiebureau met de opslagbedrijven is aangegaan. Er is dan niets tegen bedoelde vervoerskosten tot de algemene opslagkosten te rekenen.
Het behoort de Commissie dan ook vrij te staan zich in haar uitvoeringsbeleid aan deze — rechtens verdedigbare — opvatting te houden door aan de „noodzaak” van volgens artikel 4, letter g), berekende kosten een strengere maatstaf aan te leggen. Weliswaar lijkt het bij een strikt letterlijke opvatting van de onder g) gestelde bepaling mogelijk haar ook op vervoerkosten als de onderhavige toe te passen, maar de wetgever heeft nu eenmaal de overneming der hier bedoelde kosten speciaal geregeld, zodat een voorzichtige toepassing begrijpelijk en zelfs raadzaam is te achten.
De Commissie mag zich derhalve op het standpunt stellen dat vervoer dat noodzakelijk mocht zijn geworden door één van voormelde onvoorziene „onheilen”, en dus a fortiori vervoer waartoe moest worden overgegaan na een zoveel gemakkelijker voorzienbare gebeurlijkheid als het opzeggen van een opslagcontract krachtens uitdrukkelijk beding, in de regel niet tot toepassing van de onder g) gestelde bepaling behoren te leiden, doch moeten worden geacht te zijn begrepen onder de door opslag veroorzaakte kosten, zoals die volgens letter e) aan de hand van een forfaitair bedrag worden berekend.
3.
Artikel 1, sub g), kan, gezien de verwijzing naar de voorwaarden betreffende de noodzaak van het vervoer, in die zin worden opgevat dat de bepaling geen toepassing behoort te vinden wanneer zodanig vervoer onvermijdelijk is — omdat dan de forfaitaire vergoeding van artikel 4, letter e), kan worden uitgekeerd —. Artikel 1, sub g), betreft dan alleen casuspositities waarin er niet, als in voormelde gevallen, sprake is van ongevallen als brand, ontploffing, e.d., dan wel van vrijwillige handelingen als het opzeggen van contracten door de opslaghouder, die rechtstreeks de opslagvoorwaarden raken en overslag onvermijdelijk maken. Deze overweging verleent steun aan het door de Commissie ingenomen standpunt, volgens hetwelk de in letter g bedoelde noodzaak wezenlijk verband dient te houden met de situatie op de markt voor de betrokken produkten en een beoordeling van de eisen, aan een goed gemeenschappelijk marktbeheer te stellen.
Wat hiervan zij, in het onderhavig geval behoeft niet te worden vastgesteld of de Commissie bij een juiste uitlegging ook tot een ander standpunt had kunnen komen, immers al zou men niet langs de weg van rechtsuitlegging tot de conclusie komen dat letter g) ten deze geen toepassing behoort te vinden, men kan zeer wel tot een zelfde resultaat komen door aanlegging van een maatstaf welke de Commissie zelf in de hand heeft — wanneer zij ten minste, die maatstaf hanterende, niet verder gaat dan haar krachtens de litigieuze verordening vrijstaat —.
De Commissie is tot haar uitdrukkelijk afwijzend standpunt gekomen op grond van overwegingen die met een goede werking van het stelsel -verband hielden, en wel met name op grond van gezonde beginselen van economisch beheer. Juist aan de hand van zulke functionele overwegingen — en niet op grond van een of ander ondubbelzinnig voorschrift — kwam de Commissie, na haar aanvankelijke opvatting opnieuw in overweging te hebben genomen, tot de onderhavige uitlegging van artikel 4 der verordening — die haars inziens bedoelde eisen recht doet wedervaren —. Men mag het er dus voor houden dat de Commissie in geen geval tot een andere opvatting zou zijn. gekomen, ook niet wanneer zij mocht hebben gemeend dat de keuze tussen beide bepalingen haar vrijstond —. De opportuniteitsoverwegingen welke zij ten deze heeft doen gelden hadden de bestreden beschikking dus ook vermogen te rechtvaardigen wanneer de in artikel 4, lid 1, letter g), bedoelde eventualiteit theoretisch tot een opvatting in de door de Bondsrepubliek gewenste zin had kunnen leiden.
4.
Gezien de weloverwogen keuze welke de Commissie ten deze heeft gemaakt en haar met doelmatigheid en de goede werking van het stelsel verband houdende overwegingen, lijkt haar opvatting dan ook alleszins aanvaardbaar en logisch: mag voor de toepassing van artikel 4, letter g), in beginsel geen acht worden geslagen op vervoer dat alleen door opzegging van een opslagcontract noodzakelijk is geworden, zij behoudt zich nochtans voor de noodzaak van overslag van geval tot geval te beoordelen wanneer het met het gemeenschappelijk beheer van de markt voor een bepaald produkt verband houdt — zoals wanneer het hoofd moet worden geboden aan dreigende schaarste in een andere streek waar hetzelfde bureau intervenieert dan wel met het oog op een meer rationeel gebruik der opslagruimte, bij voorbeeld wanneer er met flinke aanvoer moet worden gerekend, zodat het op de weg van de nationale interventiebureaus ligt te zorgen voor goed ingerichte en toegeruste pakhuizen waar de nieuwe overschotten kunnen worden bewaard (men zie in die zin de beschikking der Commissie van 23 juli 1969, PB nr. L 204, blz. 10). Er bestaat in zulke gevallen ongetwijfeld een nauwe samenhang tussen het vervoer en de situatie op de markt voor het betrokken produkt — zodat er ruimte bestaat voor een discre-tionaire beoordeling van de noodzaak van het vervoer, de eisen van een gezond marktbeheer in aanmerking genomen. — Redelijkerwijze mag vooral in zulke situaties de in letter g) bedoelde controleprocedure worden gevolgd.
Aan het litigieuze standpunt der Commissie zijn, ofschoon het in een beschikking is vastgelegd, in de praktijk verdergaande consequenties verbonden, in zo verre dat de Commissie nu gehouden is ook in de toekomst verzoeken om een specifieke en integrale vergoeding der transportkosten naast zich neer te leggen. Op deze gedragslijn — waarbij de Commissie geen uitvoeringsverordening nodig heeft — lijkt niets af te dingen nu zij met haar beschikking inderdaad beoogt een concreet geval af te wikkelen. De procedure is trouwens in beide gevallen dezelfde. Zonder een algemene regeling voor de in artikel 4, letter g), bedoelde controle zal er van geval tot geval een onderzoek moeten worden ingesteld en kan de noodzakelijke interventie van het beheerscomité — die met betrekking tot kosten wegens geheel onvermijdelijke vervoersverrichtingen niet op haar plaats ware — juist van nut zijn met het oog op het verband tussen de vervoersverrichting welke men ten laste van het EOGFL wenst te brengen en het beheer van de gemeenschappelijke landbouwmarkt, alsook voor de alsdan nodige afweging tussen het algemeen belang van een zo economisch mogelijk beheer van het EOGFL en het al eveneens algemene belang van een goede werking van de markt voor het betrokken produkt.
5.
Wat nu de vraag betreft of de hier-bedoelde vervoerskosten inderdaad onder artikel 4, letter e), vallen: ik volsta met de opmerking dat zij tot oplossing kan worden gebracht wanneer wij ons nader afvragen wat onder „forfaitair bedrag” is te verstaan.
Dat met het oog op de berekening van dit bedrag tot nu toe nimmer een speciale post wegens de hierbedoelde vervoerkosten werd opgevoerd, kan behalve in het verhoudingsgewijze geringe bedrag dier kosten zijn verklaring vinden in het feit dat wij hier te maken hebben met een verschijnsel dat nauw verband houdt met het door de Duitse interventiebureaus toegepaste opslagstelsel — zodat deze kwestie alleen de Bondsrepubliek raakt, die er blijkbaar geen belang bij had er een speciale post voor te creëren, omdat bedoelde kosten haars inziens onder letter g) konden worden gebracht —.
Op grond van een en ander faalt mijns inziens het eerste middel tot nietigverklaring van de afwijzende beschikking, gegeven op het verzoek om toepassing van artikel 4, lid 1, letter g), van voormelde verordening op met opzegging van opslagcontracten verband houdende vervoerkosten.
6.
In haar conclusie van repliek gooit verzoekster het over een andere boeg. Zij gaat er subsidiair van uit dat letter g) zou moeten worden uitgelegd in de door de Commissie voorgestane zin en betoogt dan dat „het gestegen aantal opzeggingen” in het tijdvak waarop de verzoeken om vergoeding betrekking hebben zou moeten worden toegeschreven aan het exportbeleid van de Gemeenschap, zodat de uit dien hoofde gemaakte kosten, ook bezien vanuit de gezichtshoek der Commissie, op grond van letter g) voor vergoeding in aanmerking zouden komen. Inderdaad had het op bevordering van graanexporten gerichte beleid der Gemeenschap de mogelijkheid een groot aantal pakhuizen goeddeels te ruimen — en de eigenaren achtten het voordelig hun contracten met de interventiebureaus op te zeggen en andere produkten op te slaan.
Maar deze redenering is niet te vinden in de verzoeken welke de Duitse Regering tot de administratie van de Gemeenschap had gericht, zodat noch de Commissie, noch het beheerscomité zich er bij het nemen van de litigieuze beschikking over hebben kunnen uitspreken.
Pas ten processe, in haar memorie van repliek, is de Duitse Regering er, als gezegd subsidiair, voor het eerst mee komen aandragen; en, gezien artikel 42, lid 2, van het reglement voor de procesvoering, is het dus maar de vraag of de Bondsrepubliek in haar verzoek kan worden ontvangen voor zover zij er deze redenering aan ten grondslag legt
Maar daargelaten de mogelijkheid dat zij om formele redenen niet in het gelijk zou worden gesteld, zal het Hof dit middel ook materieel moeten verwerpen, nu de gestelde causale samenhang tussen het beleid der Gemeenschap en de hierbe-doelde opzeggingen niet is bewezen.
Men kan stellig niet zeggen — en zelfs verzoekster schijnt niet zo ver te gaan — dat de litigieuze beschikking reeds onrechtmatig zou zijn op de enkele grond dat erop — causaliteit of geen causaliteit — niet ambtshalve is ingegaan.
Op verzoekster rust dus, voor zoveel deze nieuwe argumentatie betreft, de bewijslast. Zij heeft zich er in casu evenwel toe beperkt globale statistische gegevens over te leggen betreffende de hoeveelheden graan welke in de jaren 1968-1974 jaarlijks door de Duitse interventiebureaus zijn verkocht en het aantal opgezegde opslagcontracten — waarmede zij wil aantonen dat de gestegen verkopen gepaard zijn gegaan met een gestegen aantal opzeggingen —.
Daargelaten dat de schommelingen in de verkoop, naar kan worden vastgesteld, niet evenredig zijn geweest aan die van het aantal opzeggingen, zij er op gewezen dat op grond van deze globale en summiere gegevens niet kan worden uitgemaakt of en in hoeverre het exportbeleid van de Gemeenschap werkelijk tot de hierbedoelde opzeggingen heeft geleid. Wanneer er in het jaar waarin de Duitse interventiebureaus bijna twee miljoen ton verkochten (1969) 17 opzeggingen hebben plaatsgevonden, moet dan (en, zo ja, in hoeverre moet dan), wat 1970 betreft, een stijging der opzeggingen tot 42 (ofwel van omstreeks 250 %) worden toegeschreven aan de met 200000 ton (ruim 10 %) gestegen verkopen?
Wat de volgende jaren betreft — die ons ten deze het meest interesseren —: welke causale samenhang kan er worden vastgesteld tussen de 42 opzeggingen en de 2135000 ton van 1970, de 37 opzeggingen en de 878000 ton van 1971, de 44 opzeggingen en de 1182000 ton van 1972, de 37 opzeggingen en de 1171000 ton van 1973, alsook de 18 opzeggingen en de 885000 ton van 1974?
Wij weten dat opzeggingen in deze sector dikwijls voorkomen, ook wanneer de verkopen der interventiebureaus bijzonder gering zijn: in 1968 werd er 199000 ton verkocht en vonden er 12 opzeggingen plaats.
Ook al zou er, statistisch gezien, van een met de verkopen oplopend aantal opzeggingen kunnen worden gesproken (zij het dat er met betrekking tot deze tweër-lei stijging niet van evenredigheid kan worden gesproken), het gaat niet aan te stellen dat alle opzeggingen die in de periode van stijgende verkopen hebben plaatsgehad, ook door die oplopende verkoopcijfers zouden zijn veroorzaakt. En na de Commissie te hebben verzocht om vergoeding van de vervoerkosten wegens alle opzeggingen die zich in de hierbe-doelde periode hebben voorgedaan, legt verzoekster zelf in haar memorie van repliek nog slechts verband tussen het communautair uitvoerbeleid en „de toename van het aantal opzeggingen”.
Waar onder g) geen forfaitaire vergoeding in uitzicht wordt gesteld doch een volledige vergoeding van de op iedere afzonderlijke vervoersverrichting gevallen kosten, zou moeten worden vastgesteld voor welke opzeggingen en voor welke van geval tot geval plaats gevonden hebbende transporten de Gemeenschap werkelijk aansprakelijk zou mogen worden gesteld.
Maar op grond van de door verzoekster verstrekte gegevens is zulks niet mogelijk.
Daarom zal het aan artikel 4, lid 1, letter g) van verordening nr. 787/69 ontleende subsidiaire middel, ook al mocht het tijdig zijn opgeworpen, ongegrond moeten worden verklaard.
Nu wij kunnen vaststellen dat de aan bedoelde bepaling ontleende gronden tot nietigverklaring geen steek houden, hoeft niet meer te worden ingegaan op de argumenten welke verzoekster tot staving van en aan hetzelfde artikel ontleende nietigheidsgrond heeft aangevoerd met betrekking tot het gedeelde van de bestreden beschikkingen waaraan wij slechts subsidiair betekenis hebben toegekend: een verzoek om toepassing van artikel 4, lid 1, letter g), zou vóór het vervoer moeten worden ingediend — om controle op de noodzaak ervan mogelijk te maken —.
7.
Bespreking behoeft thans nog slechts de stelling dat de Commissie, door van haar eigen gedragslijn af te wijken, het bij verzoekster opgewekte vertrouwen zou hebben beschaamd.
Het lijdt geen twijfel dat de Commissie door haar beschikking van 14 mei 1971 — volgens welke soortgelijke overslagkosten als in casu zijn gemaakt wel aan het EOGFL in rekening mochten worden gebracht — bij de betrokken administratie de overtuiging heeft doen postvatten dat het in de toekomst niet anders zou zijn. Maar een teleurgestelde verwachting, hoezeer ook op de gedragslijn der wederpartij gebaseerd, wettigt op zichzelf nog geen aanspraak op schadevergoeding.
Wij behoeven hier niet in te gaan op de mogelijkheid dat de vroeger gevolgde gedragslijn met het recht in strijd was, in welk geval de administratieve overheid verplicht is op haar eerdere besluiten terug te komen, althans voortaan — in overeenstemming met de geldende rechtsregelen — in andere zin te beslissen. Wij willen met name opmerken dat de administratieve overheid in de uitoefening van een haar toekomende discre-tionaire bevoegdheid vrij blijft met betrekking tot bepaalde problemen op een eerder ingenomen standpunt terug te komen. Door op een gegeven moment een bepaalde weg in te slaan legt de overheid zich niet ook voor de toekomst vast.
Wij willen hiermede natuurlijk niet afdoen aan het belang dat aan eerbiediging van het beginsel van het opgewekt vertrouwen moet worden gehecht — en dat ons Hof in het bestek van de communautaire orde reeds recht deed wedervaren —. Maar dat beginsel speelt voornamelijk een rol wanneer het er om gaat vast te stellen of de administratie van een plotselinge wijziging harer gedragslijn met betrekking tot een bepaald probleem een verwijt mag worden gemaakt — zodat zij voor de aan betrokkene opgekomen schade aansprakelijk mag worden gesteld —. Ook al mocht een plotselinge wijziging van het beleid met betrekking tot de overneming van de hierbedoelde overslagkosten, aan doelmatigheidscriteria getoetst, alleszins te rechtvaardigen zijn en de Commissie de' grenzen van de haar ten deze toekomende discretionaire bevoegdheden niet te buiten zijn gegaan, dan nog zou het mogelijk zijn haar wegens het in concreto genomen besluit, ook zonder dat het wordt vernietigd of — via een prejudiciële procedure — nie-tigverklaard, aansprakelijk te stellen wanneer de nationale administratie kosten te dragen heeft gekregen welke waarschijnlijk hadden kunnen worden vermeden indien de gedragslijn der Commissie haar niet in de waan had gebracht dat de Gemeenschap er voor zou opkomen.
Daarentegen mag worden betwijfeld of reeds het onvervuld blijven van bepaalde verwachtingen tot nietigverklaring of on-rechtmatigverklaring van een besluit kan leiden.
Vooral bij handelingen van algemene strekking wordt het opgewekt vertrouwen niet beschaamd door de handeling zelf, doch door het uitblijven van passende overgangsmaatregelen. De tekortkomingen liggen dan niet in het besluit op zichzelf besloten, zodat van nietig-of on-rechtmatigverklaring geen sprake kan zijn.
Wij denken voorts aan de ernstige gevolgen voor de rechtszekerheid welke met betrekking tot normatieve handelingen der Gemeenschappen aan de in artikel 177 sine die mogelijk gemaakte rechtsgeldigheidscontrole zouden kunnen zijn verbonden. Voorts betrek ik in mijn overwegingen dat het belang dat men zou willen inroepen tegenover een verordening welker noodzaak niet in geding is, en die geacht mag worden aan algemene belangen van de Gemeenschap te beantwoorden, en de nadelen voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt die aan het daartoe gebezigde middel verbonden kunnen zijn; terwijl de in hun verwachtingen teleurgestelde betrokkenen met toepassing van artikel 215 van het Verdrag veel meer zouden zijn gebaat.
Bij individuele beschikkingen zijn deze overwegingen minder klemmend. Maar het in Uw jurisprudentie uitgewerkte criterium — volgens hetwelk alleen verliezen door schending van het opgewekte vertrouwen geleden voor vergoeding in aanmerking komen — kan moeilijk worden gewerkt wanneer het beroep tot nietigverklaring strekt: met het middel waarvan betrokkene zich tegen schending van het bij hem opgewekte vertrouwen wenst te beschermen wijzigen zich de rechtsgevolgen, ook voor zover die van geldelijke aard zijn.
Wanneer reeds schending van opgewekte verwachtingen tot nietigverklaring van een individueel besluit zou kunnen leiden, dan zou men voorts op grond van de overweging dat het Verdrag voor nietigverklaring van individuele besluiten en besluiten van algemene strekking dezelfde nietigheidsgronden noemt, deze mogelijkheid ook moeten openlaten wanneer de geldigheid van verordeningen in het geding is.
Verzoeker verlangt op grond van de door hem gestelde schending van bij hem opgewekt vertrouwen nietigverklaring en geen schadevergoeding ex artikel 215 van het EEG-Verdrag. Of men nu het beroep tot nietigverklaring ook in zoverre aanvaardt voor wat het waard is dan wel er een verzoek om schadevergoeding in wil lezen, het wordt er onzes inziens voor verzoeker niet anders van. Hij heeft nimmer gesteld dat het in Duitsland toegepaste graanopslagstelsel er anders uit zou hebben gezien wanneer de Commissie in haar voormelde beschikking van14 mei 1971 de vergoeding van overslagkosten na opzegging van opslagcontracten zou hebben uitgesloten. Men kan zelfs op goede gronden het tegenovergestelde beweren.
De Duitse Regering heeft zelf gesteld dat het door de interventiebureaus aldaar gewoonlijk toegepaste systeem van opslag bij particulieren zeer voordelig is; dat ter vermijding van leegstand een veel hogere premie zou moeten worden betaald; en dat anderzijds de overslag van granen krachtens de opzeggingsclausule, vergeleken met de op bedoelde voorwaarden opgeslagen hoeveelheden, te verwaarlozen is: gemiddeld 12500 ton per jaar over een totale hoeveelheid van 2500000 ton.
Het mag er dus voor worden gehouden dat al mocht de Commissie van den aanvang af artikel 4, lid 1, letter g) van verordening nr. 787/69 in de zin van de hierbedoelde beschikking hebben uitgelegd en toegepast, de nationale overheid daarin toch geen aanleiding zou hebben gevonden met betrekking tot de opslag van granen een andere gedragslijn te volgen: het moet dus uitgesloten worden geacht dat er tussen de hierbedoelde overslagkosten der Duitse regering en het vroegere beleid der Commissie een causaal verband heeft bestaan.
Dit leidt met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding tot de conclusie dat althans aan één der voorwaarden niet is voldaan waaronder de Gemeenschap aansprakelijk had kunnen worden gesteld wegens een door de Commissie mogelijkerwijze begane schending van het beginsel dat het bij de geadministreerden opgewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd. En voor zover het beroep tot nietigverklaring strekt: ik acht de schending van het bij verzoekster opgewekte vertrouwen niet zodanig ernstig dat nietigverklaring van de litigieuze handeling gerechtvaardigd ware.
Ook het aan schending van bedoeld vertrouwen gewijde betoog kan derhalve mijns inziens niet worden aanvaard.
Ik concludeer dat Uw Hof het beroep ongegrond zal verklaren en verzoekster in de kosten zal verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.