CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 7 de julio de 2022 (1)
Asunto C‑83/21
Airbnb Ireland UC,
Airbnb Payments UK Ltd
contra
Agenzia delle Entrate,
con intervención de:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo — Federalberghi,
Renting Services Group Srl,
Codacons — Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Servicios de la sociedad de la información — Comercio electrónico — Sitio de Internet de intermediación inmobiliaria — Directiva 2000/31/CE — Artículo 1, apartado 5, letra a) — Directiva 2006/123/CE — Servicios en el mercado interior — Artículo 2, apartado 3 — Exclusión de la “materia de fiscalidad” y de la “fiscalidad” del ámbito de aplicación de esas Directivas — Directiva (UE) 2015/1535 — Procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información — Artículo 1, apartado 1, letras e) y f) — Concepto de “regla relativa a los servicios” y de “reglamento técnico” — Arrendamiento de inmuebles para uso de vivienda por una duración máxima de treinta días — Obligación de los prestadores de servicios de intermediación inmobiliaria, inclusive a través de sitios de Internet, de remitir a las autoridades tributarias datos de los contratos de arrendamiento y de practicar una retención en la fuente en concepto del impuesto sobre los pagos realizados —Obligación de los prestadores de servicios de nombrar a un representante fiscal cuando no dispongan de establecimiento permanente en Italia — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Carácter restrictivo — Justificación — Eficacia de los controles fiscales y de la lucha contra la evasión fiscal — Proporcionalidad — Artículo 267 TFUE, párrafo tercero»
Introducción
1.        Las plataformas electrónicas son prestadores de servicios denominados «de la sociedad de la información», es decir, simplemente, servicios prestados a través de Internet, que permiten tanto a los profesionales como a los particulares que no ejercen una actividad económica ofrecer servicios de distinta naturaleza a los consumidores, poniéndolos en contacto.
2.        El desarrollo de esas plataformas ha brindado a un gran número de particulares la posibilidad, por un lado, de prestar servicios al margen de una actividad económica propiamente dicha y, por otro lado, de beneficiarse de esos servicios a precios a menudo mucho más ventajosos que los que aplican los profesionales. Así, esas plataformas han contribuido, si no a la creación de mercados que no existían hasta ese momento, al menos al desarrollo exponencial de ciertos mercados de servicios como resultado del aumento tanto de la oferta como de la demanda. Al mismo tiempo, han contribuido a agravar numerosos problemas tanto sociales como políticos, administrativos y jurídicos, derivados del desarrollo masivo de esos servicios.
3.        Se plantea pues la cuestión de en qué medida las plataformas electrónicas deben contribuir también a resolver los problemas que ocasiona su funcionamiento. Desde luego, esas soluciones deben buscarse dentro del respeto de la ley y, en particular, del Derecho de la Unión. En efecto, lo que caracteriza a los servicios que se prestan a través de Internet es su carácter fácilmente transfronterizo, dado que en Internet la localización geográfica del prestador y del destinatario carece de incidencia. La especificidad de las plataformas electrónicas reside en que sus servicios, que se prestan a través de Internet y pueden por lo tanto, en principio, ser transfronterizos, están estrechamente vinculados a los servicios que a continuación prestan sus usuarios, que en la mayoría de los casos son «reales» y se desarrollan en un lugar físico preciso. Por consiguiente, estas plataformas han modificado profundamente el carácter de los servicios transfronterizos, ya que no solo permiten que se presten y utilicen de forma masiva, sino que también les atribuyen un carácter mixto, en el sentido de que tales servicios están estrechamente vinculados a ulteriores prestaciones que no tienen esa naturaleza.
4.        Este auténtico cambio de paradigma obliga a replantearse ciertos principios del Derecho de la Unión, en particular el de la libre prestación de servicios, para poder responder a los nuevos retos que suscita el funcionamiento de las plataformas electrónicas. Este asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre las medidas que pueden adoptar los Estados miembros en respuesta a uno de esos retos, a saber, el del trato fiscal de las prestaciones que se realizan con la intermediación de plataformas electrónicas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
5.        El artículo 1, apartados 1 y 5, letra a), de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (2) dispone:
«1.      El objetivo de la presente Directiva es contribuir al correcto funcionamiento del mercado interior garantizando la libre circulación de los servicios de la sociedad de la información entre los Estados miembros.
[…]
5.      La presente Directiva no se aplicará:
a)      en materia de fiscalidad;
[…]».
6.        Los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, (3) establecen lo siguiente:
«Artículo 1
1.      En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.
[…]
Artículo 2
[…]
3.      La presente Directiva no se aplicará a la fiscalidad.»
7.        El artículo 1, apartado 1, letras b) y e) a g), de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, (4) enuncia:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
b)      “servicio”: todo servicio de la sociedad de la información, es decir, todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios.
[…]
e)      “regla relativa a los servicios”: un requisito de carácter general relativo al acceso a las actividades de servicios contempladas en la letra b) y a su ejercicio, especialmente las disposiciones relativas al prestador de servicios, a los servicios y al destinatario de servicios, con exclusión de las normas que no se refieren específicamente a los servicios determinados en dicho punto.
A efectos de la presente definición:
i)      se considerará que una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando, por lo que respecta a su motivación y al texto de su articulado, tenga como finalidad y objeto específicos, en su totalidad o en determinadas disposiciones concretas, regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios,
ii)      se considerará que una norma no se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando solo haga referencia a esos servicios implícita o incidentalmente;
f)      “reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 7, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.
Constituyen especialmente reglamentos técnicos de facto:
[…]
iii)      las especificaciones técnicas u otros requisitos, o las reglas relativas a los servicios, relacionados con medidas fiscales o financieras que afecten al consumo de los productos o servicios, fomentando la observancia de dichas especificaciones técnicas u otros requisitos o reglas relativas a los servicios; no se incluyen las especificaciones técnicas u otros requisitos ni las reglas relativas a los servicios relacionadas con los regímenes nacionales de seguridad social.
[…]
g)      “proyecto de reglamento técnico”: el texto de una especificación técnica, de otro requisito o de una regla relativa a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas, elaborado con intención de aprobarlo o de hacer que finalmente se apruebe como reglamento técnico, y que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales.»
8.        En virtud del artículo 5, apartado 1, párrafo primero de dicha Directiva:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión [Europea] todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.»
Derecho italiano
9.        El artículo 4 del decreto-legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n.o 96 — Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Decreto-ley n.o 50, convalidado, con modificaciones, mediante la Ley n.o 96, de 21 de junio de 2017, sobre Disposiciones Urgentes en Materia Financiera, Iniciativas en favor de los Organismos Territoriales, Actuaciones Adicionales en favor de las Zonas Afectadas por Seísmos y Medidas de Desarrollo), de 24 de abril de 2017, (5) en su versión modificada (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 50»), establece el régimen fiscal de los arrendamientos inmobiliarios de corta duración al margen del ejercicio de una actividad empresarial (en lo sucesivo, «régimen fiscal controvertido»).
10.      El régimen fiscal controvertido se aplica a los contratos de arrendamiento de inmuebles para uso de vivienda por personas físicas al margen del ejercicio de una actividad empresarial, de una duración máxima de treinta días, se celebren directamente con los arrendatarios o con la intervención de personas que ejerzan la actividad de intermediación inmobiliaria «o de personas que gestionen plataformas en línea» (artículo 4, apartado 1, del Decreto-ley n.o 50).
11.      A partir del 1 de junio de 2017, los ingresos derivados de tales contratos de arrendamiento están sujetos, con carácter optativo, a un impuesto real con efecto liberatorio a un tipo del 21 %, en lugar de al régimen general del impuesto sobre la renta (artículo 4, apartado 2, del Decreto-ley n.o 50).
12.      Las personas que desarrollen actividades de intermediación inmobiliaria en relación con los arrendamientos citados «o aquellas que gestionen plataformas en línea» tienen la obligación de comunicar los datos relativos a los contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación a más tardar el 30 de junio del año siguiente a aquel al que se refieran tales datos. La falta de comunicación o la comunicación incompleta o inexacta de los datos relativos a los contratos a que se refieren los apartados 1 y 3 estará sujeta a sanciones pecuniarias (artículo 4, apartado 4, del Decreto-ley n.o 50).
13.      Las personas residentes en territorio italiano que desarrollen actividades de intermediación inmobiliaria, así como «aquellas que gestionen plataformas en línea», cuando cobren las rentas o las contraprestaciones correspondientes a los contratos de arrendamiento indicados o intervengan en el pago de tales rentas o contraprestaciones, deben practicar, en su condición de recaudadores del impuesto, una retención del 21 % sobre el importe de las rentas o contraprestaciones en el momento del pago al beneficiario e ingresarla a la administración tributaria. Cuando no se opte por la aplicación del régimen del impuesto real con efecto liberatorio, la retención se considerará efectuada a título de pago a cuenta (artículo 4, apartado 5, del Decreto-ley n.o 50).
14.      Las personas no residentes que ejerzan dichas actividades y dispongan de un establecimiento permanente en Italia deben cumplir las obligaciones que se derivan del régimen fiscal controvertido a través de su establecimiento permanente. Los no residentes que se considere que carecen de un establecimiento permanente en Italia deben nombrar a un representante fiscal como responsable tributario. Si no nombran a un representante fiscal, las personas residentes en territorio italiano que formen parte del mismo grupo al que pertenecen las personas antes indicadas serán responsables solidarias con ellas del abono de la retención practicada sobre el importe de las rentas y contraprestaciones relativas a los contratos de arrendamiento (artículo 4, apartado 5 bis, del Decreto-ley n.o 50).
15.      Las disposiciones de desarrollo del artículo 4, apartados 4, 5 y 5 bis, del Decreto-ley n.o 50 debían establecerse mediante decisión del director de la administración tributaria.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
16.      Las recurrentes en el litigio principal, Airbnb Ireland UC y Airbnb Payments UK Ltd (en lo sucesivo, conjuntamente, «Airbnb»), forman parte del grupo multinacional Airbnb, que gestiona el sitio de Internet de intermediación inmobiliaria que lleva el mismo nombre. Ese sitio permite poner en contacto, por un lado, a arrendadores que disponen de alojamientos y, por otro, a personas que buscan ese tipo de alojamiento, cobrando al cliente el pago correspondiente por la puesta a disposición del alojamiento antes del comienzo del arrendamiento y transfiriendo ese pago al arrendador una vez iniciado el arrendamiento, en caso de que no haya habido oposición del arrendatario. (6)
17.      Airbnb interpuso recurso ante el Tribunale amministrativo del Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lacio, Italia) solicitando la anulación, por un lado, de la decisión n.o 132395 del director de la administración tributaria, de 12 de julio de 2017, de desarrollo del régimen fiscal controvertido, y, por otro lado, de la circular interpretativa n.o 24 de la administración tributaria, de 12 de octubre de 2017, relativa al régimen fiscal controvertido.
18.      En apoyo de su recurso, Airbnb adujo que el régimen fiscal controvertido había introducido en el Derecho italiano un «reglamento técnico» o una «regla relativa a los servicios» y que, por consiguiente, debería haber sido notificada con carácter previo a la Comisión, en aplicación del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2015/1535. Airbnb también sostuvo que las obligaciones previstas por ese régimen en materia de comunicación de información y de fiscalidad vulneran el principio de libre prestación de servicios. Además, arguyó que la obligación que se impone a todo aquel que explote un sitio de Internet de intermediación inmobiliaria no residente o no establecido en Italia de nombrar a un representante fiscal constituye una restricción desproporcionada a las libertades fundamentales, como la libre prestación de servicios.
19.      Mediante sentencia de 18 de febrero de 2019, el órgano jurisdiccional de primera instancia desestimó el recurso. Airbnb interpuso recurso de casación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
20.      Mediante resolución de 11 de julio de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de septiembre de 2019, el órgano jurisdiccional remitente planteó al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial relativa a diversas disposiciones del Derecho de la Unión. Mediante auto de 30 de junio de 2020, Airbnb Ireland y Airbnb Payments UK (C‑723/19, no publicado, EU:C:2020:509), el Tribunal de Justicia declaró que dicha petición era manifiestamente inadmisible al no incluir indicaciones que le permitieran responder de forma útil a las cuestiones planteadas, precisando que el órgano jurisdiccional remitente podía plantearle una nueva petición de decisión prejudicial.
21.      En tales circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Cómo deben interpretarse las expresiones “reglamento técnico” de los servicios de la sociedad de la información y “regla relativa a los servicios” de la sociedad de la información recogidas en la [Directiva 2015/1535] y, en particular, deben interpretarse dichas expresiones en el sentido de que comprenden medidas de carácter fiscal que no están directamente dirigidas a regular el servicio específico de la sociedad de la información pero que en la práctica conforman su ejercicio en el Estado miembro de que se trata, en concreto, imponiendo a todos los proveedores de servicios de intermediación inmobiliaria —incluidos, por tanto, los que no están establecidos en su territorio y prestan sus servicios en línea— obligaciones accesorias a fin de la recaudación efectiva de los impuestos adeudados por los arrendadores, como son:
a)      la obligación de recoger y ulteriormente comunicar a las autoridades tributarias del Estado miembro datos relativos a contratos de arrendamiento de corta duración estipulados a raíz de la actividad del intermediario;
b)      la obligación de retener de los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores la parte adeudada a Hacienda e ingresarla?
2)      a)      ¿Se oponen el principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE y, en caso de que se consideren aplicables en el presente asunto, los principios análogos dimanantes de las [Directivas 2000/31 y 2006/123] a una disposición nacional que imponga a los intermediarios inmobiliarios que operan en Italia —incluidos, por tanto, aquellos operadores que no están establecidos en su territorio y prestan sus servicios en línea— la obligación de recogida de los datos relativos a los contratos de arrendamiento de corta duración celebrados con su intermediación y de su ulterior comunicación a la administración tributaria a efectos de la recaudación de los impuestos directos adeudados por los usuarios del servicio?
b)      ¿Se oponen el principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE y, en caso de que se consideren aplicables en el presente asunto, los principios análogos dimanantes de las [Directivas 2000/31 y 2006/123] a una disposición nacional que imponga a los intermediarios inmobiliarios que operan en Italia —incluidos, por tanto, aquellos operadores que no están establecidos en su territorio y prestan sus servicios en línea— e intervienen en la fase de pago de las cantidades adeudadas en virtud de contratos de arrendamiento de corta duración celebrados con su intermediación la obligación de practicar, a efectos de la recaudación de los impuestos directos adeudados por los usuarios del servicio, una retención sobre esos pagos y de ingresarla posteriormente en la Hacienda pública?
c)      En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones anteriores, de conformidad con el Derecho [de la Unión], ¿pueden ser establecidas limitaciones al principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE y, en caso de que se consideren aplicables en el presente asunto, a los principios análogos dimanantes de las [Directivas 2000/31 y 2006/123], por disposiciones nacionales como las descritas en las letras a) y b) anteriores, habida cuenta de la ineficacia de otras medidas de recaudación de los impuestos directos adeudados por los usuarios del servicio?
d)      De conformidad con el Derecho [de la Unión], ¿pueden ser establecidas limitaciones al principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE y, en caso de que se consideren aplicables en el presente asunto, a los principios análogos dimanantes de las [Directivas 2000/31 y 2006/123] por una disposición nacional que imponga a los intermediarios inmobiliarios no establecidos en Italia la obligación de designar a un representante fiscal que deba cumplir, en nombre y por cuenta del intermediario inmobiliario, la disposiciones nacionales descritas en la letra b) anterior, habida cuenta de la ineficacia de otras medidas de recaudación de los impuestos directos adeudados por los usuarios del servicio?
3)      ¿Debe interpretarse el artículo 267 TFUE, párrafo tercero, en el sentido de que cuando una de las partes en un procedimiento plantea una cuestión de interpretación del Derecho [de la Unión] (primario o derivado) especificando su contenido exacto, el órgano jurisdiccional conserva la facultad de reformular de forma autónoma el tenor de tal cuestión, identificando de forma discrecional, según su leal saber y entender, las referencias al Derecho [de la Unión], a las disposiciones nacionales eventualmente contrarias a él y la redacción de la cuestión, dentro de los límites de la materia objeto de controversia, o está obligado a trasladar la cuestión prejudicial según ha sido formulada por la parte solicitante?»
22.      La petición de decisión prejudicial se recibió en el Tribunal de Justicia el 9 de febrero de 2021. Han presentado observaciones escritas Airbnb, la Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo — Federalberghi (Federación de Asociaciones Italianas de Hostelería y Turismo; en lo sucesivo, «Federalberghi»), los Gobiernos italianos, belga, checo, español, francés, neerlandés, austriaco y polaco, así como la Comisión. Airbnb, la Federalberghi, los Gobiernos italiano, español y francés y la Comisión estuvieron representados en la vista que se celebró el 28 de abril de 2022.
Análisis
Sobre la primera cuestión prejudicial
23.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535 debe interpretarse en el sentido de que constituye un «reglamento técnico», conforme a esa disposición, una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea, la obligación de recogida y comunicación a las autoridades tributarias de datos relativos a contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación y, cuando tales intermediarios intervienen en el pago de la renta, la obligación de retener el impuesto adeudado sobre los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores e ingresarlo a Hacienda.
Aplicabilidad de la Directiva 2015/1535 a las disposiciones fiscales
24.      En la vista, el Tribunal de Justicia preguntó a las partes e interesados presentes por la aplicabilidad de la Directiva 2015/1535 a medidas como las previstas por el régimen fiscal controvertido, teniendo en cuenta que el artículo 114 TFUE, cuyo apartado 1 constituye la base jurídica de dicha Directiva, excluye, en su apartado 2, la aplicación de ese apartado «a las disposiciones fiscales».
25.      Procede señalar, de entrada, que comparto la opinión, en particular, del Gobierno francés según la cual el artículo 114 TFUE, apartado 2, no se opone, en principio, a que la Directiva 2015/1535 se aplique a medidas fiscales. En efecto, ese precepto debe interpretarse en el sentido de que se refiere a una armonización de esas disposiciones que pudiera calificarse de «armonización positiva». Las medidas de esa naturaleza, en lo que respecta a los impuestos y tributos indirectos, se adoptan sobre la base del artículo 113 TFUE.
26.      En cambio, la Directiva 2015/1535 no lleva a cabo semejante armonización positiva. Esa Directiva se limita a establecer normas para evitar que los Estados miembros adopten medidas contrarias al correcto funcionamiento del mercado interior. Esas normas consisten en una obligación procedimental de notificación de determinadas disposiciones en fase de proyecto para su control preventivo en cuanto a su conformidad con las reglas del mercado interior. Pues bien, ese control no equivale en modo alguno a una armonización de esas disposiciones por la normativa de la Unión según prevé el artículo 114 TFUE, apartado 1. Si bien la Directiva 2015/1535 lleva a cabo una armonización, tal armonización se refiere a las normas procedimentales de adopción de disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros.
27.      Por lo tanto, en mi opinión, el artículo 114 TFUE, apartado 2, no excluye la aplicabilidad de la Directiva 2015/1535 a disposiciones fiscales como las controvertidas en el presente asunto.
Calificación de las disposiciones del régimen fiscal controvertido como «reglas relativas a los servicios»
28.      Un «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, es, en particular, una «regla relativa a los servicios», según se define en el artículo 1, apartado 1, letra e), de dicha Directiva.
29.      A modo de recordatorio, se señala que, según esa definición, constituye «regla relativa a los servicios» todo requisito de carácter general relativo al acceso a las actividades de servicios de la sociedad de la información y a su ejercicio, especialmente las disposiciones relativas al prestador de servicios, a los servicios y al destinatario de servicios, con exclusión de las normas que no se refieren específicamente a esos servicios.
30.      No se discute que servicios como los que presta Airbnb constituyen servicios de la sociedad de la información, en el sentido de la Directiva 2015/1535. (7) Queda por determinar si las distintas obligaciones que el régimen fiscal controvertido impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración cumplen los restantes criterios enunciados en la definición de «regla relativa a los servicios».
31.      Las partes discrepan sobre si esas obligaciones se refieren a servicios de la sociedad de la información «de manera explícita y bien determinada» o únicamente «implícita o incidentalmente», en el sentido del segundo párrafo de la definición que figura en el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535.
32.      Por un lado, la Federalberghi sostiene que el régimen fiscal controvertido simplemente hace extensivo a los arrendamientos inmobiliarios de corta duración el régimen fiscal existente que se aplica a los arrendamientos de larga duración. En su opinión, ese régimen no tiene por objeto regular los servicios de intermediación en cuanto tales, sino gravar de forma efectiva los arrendamientos inmobiliarios evitando la evasión fiscal en ese ámbito. Afirma además que las distintas obligaciones que el citado régimen impone a los intermediarios están formuladas de manera neutra desde el punto de vista tecnológico, en el sentido de que incumben tanto a los intermediarios que operan a través de Internet como a aquellos que lo hacen por otros medios. Pues bien, según dicha parte, la presencia de operadores fuera de línea en el mercado del arrendamiento de corta duración no es meramente teórica.
33.      Por otro lado, Airbnb sostiene que, en realidad, el régimen fiscal controvertido se concibió específicamente para los arrendamientos inmobiliarios celebrados con la intermediación de las plataformas electrónicas, como la que gestiona la propia Airbnb. A mi entender, ese argumento resulta convincente. En efecto, de la información que figura en los autos a disposición del Tribunal de Justicia se desprende claramente que el régimen fiscal controvertido se adoptó para paliar la evasión fiscal en masa en el sector de los arrendamientos inmobiliarios de corta duración celebrados entre particulares. Pues bien, es notorio que ese sector ha experimentado un desarrollo tan importante gracias a plataformas electrónicas como la que gestiona Airbnb y, por lo tanto, gracias a los servicios de la sociedad de la información. Aunque en ese sector existen intermediarios que operan por otros medios, en mi opinión su cuota de mercado es mínima.
34.      La situación de que se trata en el litigio principal no es pues una simple aplicación a servicios de la sociedad de la información de normas preexistentes, aplicables a prestadores que no ofrecen sus servicios a través de Internet, (8) sino el establecimiento de normas cuyo objetivo es resolver los problemas surgidos específicamente en el entorno de Internet y que, por consiguiente, se dirigen especialmente a los prestadores de servicios a través de Internet. (9)
35.      Así, desde mi punto de vista, cabe considerar que las obligaciones que incumben a los intermediarios en virtud del régimen fiscal controvertido se refieren específicamente a los servicios de la sociedad de la información, sin que la mera formulación neutra de las disposiciones nacionales desde el punto de vista tecnológico pueda modificar esa apreciación. (10)
36.      Sin embargo, ese análisis solo tiene en cuenta un aspecto del problema, a saber, que afecte de forma específica a los prestadores de servicios de la sociedad de la información. Es cierto que ese planteamiento puede ser suficiente en situaciones relativas a reglas cuyo objetivo es regular las propias condiciones de acceso y de ejercicio de una actividad en línea (11) o prohibir esa actividad. (12) En cambio, en una situación como la que constituye el objeto del litigio principal, concerniente a disposiciones que tienen un objetivo diferente, la complejísima definición de «regla relativa a los servicios» exige, desde mi punto de vista, una interpretación más matizada, con el fin de determinar correctamente si esas disposiciones están sujetas a la obligación de notificación y a la sanción correspondiente en caso de eventual incumplimiento, a saber, la inoponibilidad a los particulares de las disposiciones que deberían haber sido notificadas. (13)
37.      Esa interpretación más matizada implica determinar si la disposición de la que se alega que es un reglamento técnico tiene por objetivo específico regular el acceso o el ejercicio de un servicio de la sociedad de la información. En efecto, la lectura conjunta de los párrafos primero y segundo, inciso i), del artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535 me lleva a concluir que la formulación de esa segunda disposición, según la cual «se considerará que una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando […] tenga como finalidad y objeto específicos […] regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios», debe interpretarse en el sentido de que exige que una regla relativa a esos servicios tenga como finalidad y objeto específicos regular de manera explícita y bien determinada el acceso y el ejercicio
de tales servicios, es decir, las materias indicadas en esa primera disposición.
38.      En cuanto a las distintas obligaciones que incumben a los intermediarios en virtud del régimen fiscal controvertido, comparto la opinión de algunos interesados que han presentado observaciones en el presente asunto, en particular el Gobierno polaco, de que esas obligaciones no tienen como finalidad y objeto específicos regular de manera explícita el acceso o el ejercicio de los servicios de intermediación inmobiliaria a través de Internet.
39.      En primer término, en lo concerniente a la obligación de recogida y comunicación de datos, ha de señalarse que, en mi opinión, no está en modo alguno encaminada a regular el acceso o el ejercicio del servicio de intermediación en los arrendamientos inmobiliarios de corta duración. En efecto, la comunicación de información a la administración tributaria no tiene por objeto regular, ni tan siquiera controlar, la actividad del intermediario, sino la de sus clientes arrendadores. Esa obligación solo afecta pues a la actividad del intermediario «incidentalmente», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra e), párrafos primero y segundo, inciso ii), de la Directiva 2015/1535. Aunque la citada obligación es consecuencia directa del ejercicio del servicio de intermediación en relación con inmuebles situados en Italia y puestos en alquiler por personas físicas, no condiciona, en contra de lo que sostiene Airbnb, la posibilidad de ejercer esa actividad (14) ni determina ni el modo ni las condiciones de su ejercicio. La referida obligación surge con posterioridad al ejercicio de la actividad y no incide en las relaciones entre el intermediario y su cliente, sino solo en las relaciones con la administración tributaria. (15)
40.      En segundo término, en cuanto a la obligación de practicar una retención, es evidente que tiene un vínculo más directo con el ejercicio del servicio de intermediación, en la medida en que ese servicio incluye la intermediación en el pago de la renta. En efecto, cuando cumple esa obligación, el intermediario no abona al arrendador la totalidad de la renta percibida, (16) sino únicamente el remanente tras retener el impuesto.
41.      Sin embargo, la obligación de practicar una retención fiscal, al igual que la obligación de información, no tiene como objetivo regular el servicio de intermediación, sino gravar la actividad de arrendamiento inmobiliario subyacente. La retención fiscal que practica el intermediario que interviene en el pago únicamente constituye un medio para lograr ese objetivo. Por lo tanto, esa obligación, al igual que la de recogida y comunicación de información, solo afecta al servicio de intermediación incidentalmente. A ese respecto es preciso destacar, como hace acertadamente el Gobierno francés, que la técnica de la retención del impuesto en la fuente se utiliza habitualmente en diversos ámbitos que no guardan relación con los servicios de la sociedad de la información, como en las relaciones laborales o en la imposición de los rendimientos del capital. En consecuencia, ese medio no es en absoluto específico de los servicios de la sociedad de la información.
42.      La alegación formulada por Airbnb según la cual el intermediario afectado estaría obligado a adoptar procedimientos técnicos y organizativos para cumplir las obligaciones derivadas del régimen fiscal controvertido no altera mi apreciación acerca de las obligaciones de que se trata desde el punto de vista de la Directiva 2015/1535. En efecto, la adopción de esos procedimientos constituiría una medida interna del prestador referente a sus relaciones con la administración del Estado miembro en el que se realizan las prestaciones que subyacen a su servicio de intermediación. Sin embargo, tales medidas no afectan al ejercicio de su propio servicio. Otra cosa sería que las obligaciones incidentales impuestas a un prestador de servicios le exigieran modificar las formas de ejercicio de ese servicio, como solicitar a sus clientes información adicional.
43.      Por último, en tercer término, en lo que respecta a la obligación de nombrar a un representante fiscal, el órgano jurisdiccional remitente no la menciona en su primera cuestión prejudicial. Sin embargo, en aras de la exhaustividad, procede señalar que, conforme a mi análisis relativo al artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535, esa obligación queda fuera de la definición de «regla relativa a los servicios», en la medida en que no tiene por objeto regular el acceso o el ejercicio de un servicio de la sociedad de la información, sino que únicamente constituye una consecuencia administrativa del ejercicio de ese servicio, estrechamente ligada a la obligación de practicar una retención fiscal.
Reglamentos técnicos de facto vinculados a medidas fiscales
44.      En la vista también se debatió acerca de si las obligaciones que el régimen fiscal controvertido impone a los intermediarios deberían calificarse de «reglamentos técnicos de facto», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), párrafo segundo, inciso iii), de la Directiva 2015/1535, como reglas relativas a los servicios relacionadas con medidas fiscales.
45.      Sin embargo, como aduce el Gobierno francés, esas reglas acompañan a medidas fiscales cuyo objetivo es influir en el consumo de ciertos productos o servicios, como productos menos nocivos para el medio ambiente o que implican un mayor ahorro energético. Pues bien, ese no es el objetivo del régimen fiscal controvertido. En efecto, como expone de manera convincente el Gobierno italiano, su objetivo exclusivo es facilitar la recaudación de impuestos y luchar contra la evasión fiscal. Las obligaciones de que se trata son pues medidas fiscales en sentido estricto, y no pueden considerarse «reglamentos técnicos de facto». (17)
Propuesta de respuesta a la primera cuestión prejudicial
46.      Por lo tanto, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra e), de la misma, debe interpretarse en el sentido de que no constituye un «reglamento técnico», conforme a esa primera disposición, una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea, la obligación de recogida y comunicación a las autoridades tributarias de datos relativos a contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación y, cuando tales intermediarios intervienen en el pago de la renta, la obligación de retener el impuesto adeudado sobre los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores e ingresarlo a Hacienda.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
47.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si las Directivas 2000/31 y 2006/123, así como el artículo 56 TFUE, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea:
a)      la obligación de recogida y comunicación a las autoridades tributarias de datos relativos a contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación;
b)      cuando tales intermediarios intervienen en el pago de la renta, la obligación de retener el impuesto adeudado sobre los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores e ingresarlo a Hacienda, y
c)      la obligación de nombrar a un representante fiscal si el intermediario en cuestión no dispone de un establecimiento permanente en Italia.
Obligación de información
48.      En lo que respecta a la obligación de recogida y comunicación de información, en su sentencia Airbnb Ireland, (18) el Tribunal de Justicia declaró que la normativa belga que imponía obligaciones análogas a las controvertidas en el litigio principal estaba excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2000/31 en la medida en que estaba comprendida en la «materia de fiscalidad», en el sentido del artículo 1, apartado 5, letra a), de dicha Directiva.
49.      Desde mi punto de vista, procede llegar a la misma conclusión en lo que respecta al concepto de «fiscalidad», en el sentido del artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123, de manera que la normativa nacional de que se trata en el litigio principal también debería estar excluida del ámbito de aplicación de esa Directiva.
50.      Además, la consideración del Tribunal de Justicia formulada en la sentencia Airbnb Ireland (19) según la cual el artículo 56 TFUE no se opone a la normativa belga puede extrapolarse directamente al presente asunto.
Obligación de practicar una retención fiscal
51.      En su sentencia Airbnb Ireland, (20) el Tribunal de Justicia consideró que la obligación de información impuesta a los prestadores de servicios de intermediación en el ámbito de los arrendamientos inmobiliarios de corta duración está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2000/31 al estar comprendida en la materia de fiscalidad debido a que el destinatario de esa información es la administración tributaria; que la obligación forma parte de una normativa fiscal, y que la información cuya transmisión impone esta obligación es indisociable, en cuanto a su contenido, de la referida normativa, puesto que sirve para identificar al sujeto pasivo efectivo del mencionado impuesto, la base imponible de este último y, por consiguiente, su importe.
52.      Lo mismo ocurre, con mayor razón, con la obligación de practicar una retención, que tiene, por excelencia, carácter fiscal. No cabe pues duda alguna de que esa obligación, al igual que la obligación de información, está comprendida en la «materia de fiscalidad», en el sentido del artículo 1, apartado 5, letra a), de la Directiva 2000/31, y en la «fiscalidad», en el sentido del artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123.
53.      Procede pues constatar que la obligación de practicar una retención fiscal está excluida del ámbito de aplicación de las Directivas 2000/31 y 2006/123.
54.      A continuación, en lo que respecta al artículo 56 TFUE, en la sentencia Airbnb Ireland, el Tribunal de Justicia consideró que esta disposición no se opone a la obligación de recogida y comunicación de información por un intermediario inmobiliario debido, en particular, a que, según su jurisprudencia, el artículo 56 TFUE no se refiere a medidas cuyo único efecto consiste en generar costes suplementarios para la prestación en cuestión y que afectan del mismo modo a la prestación de servicios entre Estados miembros y a las prestaciones internas de un Estado miembro. (21)
55.      Sin embargo, en sus observaciones, Airbnb rebate indirectamente esa afirmación del Tribunal de Justicia alegando que la jurisprudencia en la que se basó se refiere a los impuestos y tributos que gravan las actividades propias de los prestadores transfronterizos y que los costes suplementarios a que se refiere esa jurisprudencia se derivaban directamente de esa tributación. Pues bien, según Airbnb, las obligaciones que le incumben en virtud del régimen fiscal controvertido no se derivan de la imposición de su propia actividad, sino de la imposición de la actividad de sus clientes arrendadores. Airbnb sostiene que, por consiguiente, la jurisprudencia en la que se basa el apartado 46 de la sentencia Airbnb Ireland no es aplicable en el presente asunto.
56.      Ese argumento no carece de fundamento, al menos en lo que respecta a la obligación de practicar una retención fiscal. En efecto, esa obligación constituye una carga mucho mayor que una simple obligación de información, aunque solo sea por la responsabilidad económica que implica no solo frente al Estado recaudador, sino también frente a los clientes. Por lo tanto, considero necesario analizar su conformidad con el artículo 56 TFUE.
57.      A modo de recordatorio, según reiterada jurisprudencia, el artículo 56 TFUE se opone a la aplicación de medidas nacionales que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de la libre prestación de servicios. (22)
58.      Airbnb sostiene, en primer lugar, que el régimen fiscal controvertido, y en particular la obligación de practicar una retención, constituye una discriminación indirecta de los prestadores transfronterizos porque la «práctica totalidad» de las plataformas de intermediación inmobiliaria presentes en el mercado italiano y, «más concretamente, las que también gestionan pagos», están establecidas en otros Estados miembros. En mi opinión, ese argumento debe entenderse en el sentido de que, según Airbnb, al imponer la obligación de practicar una retención fiscal únicamente a los intermediarios que intervienen en el pago de la renta, el legislador italiano ha discriminado a las plataformas no residentes, que normalmente intervienen en los pagos, frente a los intermediarios residentes, que, por lo general, no lo hacen.
59.      El órgano jurisdiccional remitente es el único que puede comprobar la exactitud de la premisa fáctica en la que se basa esa tesis. Con todo, considero infundada la tesis de Airbnb desde la perspectiva de la libre prestación de servicios.
60.      En primer término, en lo que respecta a la imposición de la obligación de practicar una retención exclusivamente a los intermediarios que intervienen en el pago de la renta, difícilmente podría imponerse esa misma obligación a aquellos que no ofrecen ese servicio adicional. No obstante, en mi opinión, el elemento más importante es que la decisión del intermediario de prestar ese servicio no es accidental, sino que, por el contrario, responde a preocupaciones análogas a las que llevaron al legislador italiano a adoptar el régimen fiscal controvertido.
61.      En efecto, ha de señalarse, como hace, por otra parte, Airbnb en sus observaciones, que, en los contratos de arrendamiento de corta duración, el nivel de riesgo es mucho más elevado cuando se celebran entre personas físicas que cuando el arrendador es un profesional y el arrendatario, un consumidor. Efectivamente, en la primera situación, por un lado, el arrendatario no está siempre en condiciones de cerciorarse con carácter previo de la calidad real o incluso de la existencia de un bien que no pertenece a un profesional del turismo y no se beneficia de la protección conferida a los consumidores; por otro lado, el arrendador no profesional no suele tener la misma capacidad que un profesional para asegurarse el pago efectivo de la renta por parte del arrendatario. Así, el intermediario, al garantizar que el arrendatario no podrá acceder al inmueble hasta que haya pagado la renta y que el arrendador no obtendrá su dinero hasta que el arrendatario haya tomado posesión del bien constatando que este se adecúa a los términos del contrato, no solo facilita el procedimiento de pago, sino que además crea las condiciones de seguridad necesarias para el desarrollo del sector de los arrendamientos inmobiliarios de corta duración por particulares como mercado de masas.
62.      Pues bien, la autoridad pública, que desea gravar esa actividad de arrendamiento, se enfrenta a dificultades similares. Por su naturaleza, la actividad de un gran número de personas físicas que no están sujetas a las distintas obligaciones que incumben a los profesionales es difícil de controlar desde el punto de vista fiscal. Por consiguiente, resulta perfectamente coherente imponer la obligación de practicar una retención fiscal a los intermediarios que intervienen en el pago de la renta por las mismas razones que aquellas por las que estos ofrecen ese servicio.
63.      En segundo término, el hecho de que la mayoría de intermediarios que intervienen en el pago de la renta estén establecidos en un Estado miembro distinto de aquel en el que está ubicado el bien arrendado es consecuencia de que la prestación de servicios en línea no exija estar establecido en un lugar determinado y de la concentración de la actividad en un número limitado de entidades económicas que caracteriza al sector económico de las plataformas electrónicas. (23) En cambio, la naturaleza de esos servicios, en particular el relativo a la intervención en el pago, no los predestina en modo alguno a ser prestados principalmente por operadores no residentes en vez de residentes. La jurisprudencia invocada por Airbnb, (24) relativa a los lectores de lenguas extranjeras, es decir, a un grupo que, por su naturaleza, puede comprender a una gran proporción de extranjeros, no puede pues extrapolarse al presente asunto.
64.      En segundo lugar, Airbnb sostiene que, al imponer la misma obligación de practicar una retención fiscal tanto a residentes como a no residentes, el legislador italiano ha discriminado a estos últimos, que, al no estar sujetos a la potestad tributaria de Italia, se encuentran en una situación distinta de la de los residentes.
65.      Desde mi punto de vista, ese argumento también resulta infundado. El régimen fiscal controvertido no se refiere a la tributación de los servicios de Airbnb, sino a la de las actividades de arrendamiento inmobiliario realizadas en territorio italiano subyacentes a esos servicios. Por consiguiente, ese régimen está comprendido, sin duda alguna, en el ámbito de la potestad tributaria del Gobierno italiano. Pues bien, los servicios que prestan intermediarios como Airbnb son indisociables de esas actividades de arrendamiento por cuanto carecen de valor económico propio. Existe pues, en mi opinión, un vínculo suficiente para que ese Estado miembro pueda imponer a los intermediarios obligaciones en el marco de la tributación de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles situados en su territorio, sin establecer ninguna distinción en función del lugar de establecimiento de tales intermediarios. (25) Por lo tanto, desde esa perspectiva, los no residentes no se encuentran en una situación distinta de la de los residentes.
66.      Deduzco de ello que la obligación de practicar una retención fiscal impuesta a los intermediarios por el régimen fiscal controvertido no constituye una discriminación de los operadores no residentes. En cambio, creo que esa obligación podría considerarse un obstáculo a la libre prestación de servicios como medida que puede hacer menos interesante el ejercicio de esa actividad.
67.      En efecto, esa obligación exige a los operadores en cuestión desempeñar un nuevo papel, pues ya no solo actuarán como intermediarios entre los arrendadores y los arrendatarios, sino también entre los arrendadores y las autoridades tributarias, lo cual implica una mayor responsabilidad económica, por un lado, frente a Hacienda en lo que concierne al pago exacto del impuesto adeudado y, por otro lado, frente a los arrendadores, que tendrán derecho a considerarse liberados de sus obligaciones fiscales a raíz de la retención practicada por los intermediarios. Así, el ejercicio de la libre prestación de servicios, en particular los de intermediación en el pago de rentas, viene acompañado de un riesgo adicional que no existiría si no hubiera obligación de practicar una retención. (26)
68.      No obstante, a diferencia de lo que sostiene Airbnb, considero que ese obstáculo está plenamente justificado. A este respecto, el Gobierno italiano invoca la necesidad de garantizar la eficacia en la recaudación del impuesto sobre la renta derivada de arrendamientos inmobiliarios de corta duración y de luchar contra la evasión fiscal en ese sector. Procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, ese objetivo constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar una restricción a una libertad del mercado interior. (27)
69.      La retención (o un pago a cuenta de un impuesto) en la fuente es una técnica fiscal que se utiliza en todo el mundo y que no solo permite garantizar el cobro eficaz del impuesto, sino que además constituye una medida de simplificación y de seguridad jurídica adicional para los contribuyentes. Además, para el operador que, en cualquier caso, tiene en su posesión los fondos que constituyen la base imponible del impuesto, como ocurre con los intermediarios inmobiliarios que intervienen en el pago de la renta, la obligación de transferir parte de ese dinero a las autoridades tributarias no supone una carga desmesurada.
70.      Como recordaron varios interesados que han presentado observaciones en el presente asunto, el Tribunal de Justicia ha reconocido que el procedimiento de retención justifica una restricción a una libertad del mercado interior. (28) Aunque es cierto que, como subraya Airbnb, esa conclusión se refería a situaciones en las que contribuyentes no residentes percibían ingresos de origen interno, (29) no creo que exista ningún motivo para que no pueda aplicarse en situaciones como las que constituyen el objeto del litigio principal. La dificultad para recaudar el impuesto no solo resulta del lugar de establecimiento o de residencia del contribuyente, sino también de otros factores, entre los que destaca la pluralidad de contribuyentes que perciben individualmente una renta relativamente pequeña. Desde mi punto de vista, es bastante evidente que la percepción de una cantidad en concepto de impuesto de múltiples pequeños contribuyentes exige mucho más esfuerzo y recursos que la recaudación del mismo importe de un único contribuyente. Es pues perfectamente legítimo recurrir al procedimiento de la retención en la fuente cuando un único intermediario recibe y redirige las rentas gravadas en cuestión a diversos contribuyentes, aunque ello suponga una carga administrativa adicional para ese intermediario. También es evidente que esa medida permite luchar eficazmente contra la evasión fiscal al imponer a un operador que no está interesado a título personal en eludir el impuesto la responsabilidad de ingresárselo a la administración tributaria.
71.      Así, esa obligación de retención no parece en modo alguno desproporcionada con respecto al objetivo legítimo de recaudación eficaz del impuesto y de lucha contra la evasión fiscal. En particular, la solución que propugna Airbnb, consistente en la celebración de acuerdos voluntarios entre los intermediarios y las autoridades tributarias para la transmisión de información, me parece manifiestamente menos eficaz, precisamente por su carácter voluntario. A fin de cuentas, la fiscalidad no puede basarse en el voluntariado.
72.      En cuanto al argumento de Airbnb de que las obligaciones impuestas a los intermediarios por el régimen fiscal controvertido, en concreto la obligación de practicar una retención fiscal, son incoherentes, procede señalar que la elección de las personas y de los tipos de contrato de arrendamiento sometidos a esas obligaciones resulta del ámbito de aplicación del régimen fiscal controvertido y es competencia exclusiva del Estado miembro interesado. (30) Por lo demás, no creo que sea incoherente introducir normas específicas para los arrendamientos de corta duración, cuya función económica es distinta de la de los arrendamientos de larga duración, y para las personas que no actúan de forma profesional, cuyo régimen impositivo es naturalmente distinto del aplicable a las personas jurídicas y a los profesionales.
73.      En última instancia, el que un intermediario como Airbnb pueda estar sujeto, en teoría, a obligaciones semejantes a las que constituyen el objeto del presente asunto pero con diferencias en cuanto a ciertos detalles, en los distintos Estados miembros en los que ofrece sus servicios no es sino la consecuencia de que esos servicios, pese a ser servicios en línea prestados a distancia, están vinculados a los servicios de arrendamiento inmobiliario subyacentes, cuyas condiciones de prestación y, en particular, de tributación no están armonizadas a escala de la Unión. Sin embargo, ello no pone en entredicho mi apreciación sobre el carácter justificado de las medidas que los Estados miembros pueden adoptar, en el ejercicio de sus competencias, para regular tales servicios de arrendamiento inmobiliario.
74.      En definitiva, considero que el artículo 56 TFUE no se opone a una obligación de practicar una retención fiscal como la prevista en el régimen fiscal controvertido.
Obligación de nombrar a un representante fiscal
75.      Se ha de recordar que un intermediario sujeto a la obligación de practicar una retención fiscal que no es residente en Italia está obligado a nombrar, en virtud del régimen fiscal controvertido, a un representante fiscal para cumplir esa obligación. De las aclaraciones proporcionadas por el Gobierno italiano en la vista se desprende que, aunque no esté expresamente previsto en la norma, lógicamente dicho representante debe residir en Italia, pues de lo contrario su nombramiento carecería de utilidad.
76.      Como medida de carácter fiscal por excelencia, vinculada a la obligación de practicar una retención en la fuente, la obligación de nombrar a un representante fiscal está comprendida, al igual que las otras dos obligaciones que incumben a los intermediarios en virtud del régimen fiscal controvertido, en la «materia de fiscalidad», en el sentido del artículo 1, apartado 5, letra a), de la Directiva 2000/31, y en el ámbito de la «fiscalidad», en el sentido del artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123, de manera que esa obligación está excluida del ámbito de aplicación de ambas Directivas.
77.      No obstante, debe comprobarse si esa obligación es conforme con el artículo 56 TFUE.
78.      A este respecto, Airbnb sostiene, en primer lugar, que esa obligación, que solo se aplica a los residentes en el extranjero, constituye una discriminación directa para los prestadores de otros Estados miembros y es, por consiguiente, contraria al artículo 56 TFUE.
79.      Ese argumento no me convence. Desde el punto de vista fiscal, los no residentes no se encuentran siempre en la misma situación que los residentes, lo cual puede justificar una diferencia de trato que no da lugar a una discriminación. (31)
80.      En cambio, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en la sentencia Comisión/España, (32) que la obligación de nombrar a un representante fiscal, impuesta por la legislación española, a prestadores de servicios transfronterizas a efectos, precisamente, de transmitir información y practicar una retención fiscal, constituye una restricción desproporcionada a la libre prestación de servicios y es, por consiguiente, contraria al artículo 56 TFUE.
81.      Desde mi punto de vista, en contra de lo que parece sostener el Gobierno italiano, la apreciación realizada por el Tribunal de Justicia en esa sentencia no se refiere a «un supuesto único», sino que es el resultado de aplicar los principios que rigen la interpretación del artículo 56 TFUE a la obligación de nombrar a un representante fiscal impuesta a los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros. En efecto, esa sentencia ya se basó en un precedente. (33) Pues bien, el Tribunal de Justicia no consideró determinantes las diferencias existentes entre las legislaciones controvertidas en esos dos asuntos. (34) Además, los motivos esgrimidos por el Gobierno italiano para justificar la obligación de nombrar a un representante fiscal son básicamente idénticas a las alegadas por el Gobierno español en el asunto que dio lugar a esa sentencia, a saber, la necesidad de un control fiscal eficaz y la lucha contra el fraude fiscal. (35)
82.      De ello se desprende que la obligación de nombrar a un representante fiscal es contraria al artículo 56 TFUE.
Respuesta a la segunda cuestión prejudicial
83.      A la luz de las anteriores consideraciones, propongo que se responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 5, letra a), de la Directiva 2000/31 y el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123 deben interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea, obligaciones de recoger y comunicar información, de practicar una retención fiscal y de nombrar a un representante fiscal, como las previstas por el régimen fiscal controvertido, está excluida del ámbito de aplicación de dichas Directivas, y que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a las dos primeras obligaciones pero sí a la tercera.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
84.      Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 267 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, cuando una de las partes en un procedimiento plantea una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión a un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, este conserva la facultad de reformular de forma autónoma el tenor de las cuestiones prejudiciales que planteará al Tribunal de Justicia o está obligado a trasladar la cuestión prejudicial según ha sido formulada por la parte solicitante.
85.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en el presente asunto, las partes han solicitado que se planteen al Tribunal de Justicia cuestiones concretas relativas a la interpretación del Derecho de la Unión y que, en su opinión, no respetar esa solicitud podría hacer incurrir en responsabilidad al Estado y, en consecuencia, conforme al ordenamiento jurídico italiano, al juez a título personal.
86.      Sin embargo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, aunque un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno está obligado, en principio, a plantear una petición de decisión prejudicial cuando se plantee una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión ante él, la determinación y la formulación de las cuestiones que deban someterse al Tribunal de Justicia corresponden únicamente al órgano jurisdiccional nacional y las partes en el litigio principal no pueden determinar su contenido. (36) En efecto, el sistema instaurado por el artículo 267 TFUE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante un juez nacional. No basta, pues, con que una parte mantenga que el litigio suscita una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión para que el órgano jurisdiccional que conoce del mismo esté obligado a concluir que se plantea tal cuestión en el sentido del artículo 267 TFUE. (37) Lo mismo sucede con el tenor de las cuestiones prejudiciales.
87.      Por lo demás, al plantear una petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional debe respetar los requisitos relativos al contenido de la petición de decisión prejudicial mencionados en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, (38) que las partes no están obligadas a respetar al formular su propuesta de cuestiones prejudiciales. La responsabilidad de respetar esas exigencias incumbe pues únicamente al órgano jurisdiccional nacional, so pena de que se rechace esa petición o algunas de las cuestiones por inadmisibles.
88.      Propongo pues que se responda a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 267 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, cuando una de las partes en un procedimiento plantea una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión ante un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, este conserva la facultad de reformular de forma autónoma el tenor de las cuestiones prejudiciales.
Conclusión
89.      A la luz de todas las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):
«1)      El artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra e), de la misma, debe interpretarse en el sentido de que no constituye un “reglamento técnico”, conforme a esa primera disposición, una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea, la obligación de recogida y comunicación a las autoridades tributarias de datos relativos a contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación y, cuando tales intermediarios intervienen en el pago de la renta, la obligación de retener el impuesto adeudado sobre los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores e ingresarlo a Hacienda.
2)      El artículo 1, apartado 5, letra a), de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), y el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, deben interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que impone a los intermediarios de arrendamientos inmobiliarios de corta duración, incluidos aquellos que prestan sus servicios en línea
a)      la obligación de recogida y comunicación a las autoridades tributarias de datos relativos a contratos de arrendamiento celebrados con su intermediación;
b)      cuando tales intermediarios intervienen en el pago de la renta, la obligación de retener el impuesto adeudado sobre los importes abonados por los arrendatarios a los arrendadores e ingresarlo a Hacienda, y
c)      la obligación de nombrar a un representante fiscal si el intermediario en cuestión no dispone de un establecimiento permanente en Italia,
está excluida del ámbito de aplicación de dichas Directivas.
El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece las obligaciones indicadas en las letras a) y b) anteriores y sí se opone a una normativa nacional que establece la obligación indicada en la letra c).
3)      El artículo 267 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, cuando una de las partes en un procedimiento plantea una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión ante un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, este conserva la facultad de reformular de forma autónoma el tenor de las cuestiones prejudiciales.»
1      Lengua original: francés.
2      DO 2000, L 178, p. 1; corrección de errores en DO 2021, L 158, p. 24.
3      DO 2006, L 376, p. 36.
4      DO 2015, L 241, p. 1.
5      GURI n.o 144, de 23 de junio de 2017.
6      Más concretamente, Airbnb Ireland gestiona el sitio de Internet en el territorio de la Unión, y Airbnb Payments UK gestionaba, en el momento de los hechos del litigio principal, los pagos.
7      Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), punto 1 del fallo.
8      Véase la sentencia de 3 de diciembre de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980), apartados 64 a 66.
9      Véase la sentencia de 12 de septiembre de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716), apartado 36.
10      Véase la sentencia de 12 de septiembre de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716), apartado 37.
11      Como la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia de 3 de diciembre de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980).
12      Como la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia de 12 de septiembre de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716).
13      Esta sanción es de origen jurisdiccional. Véase, en particular, la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172), punto 2 del fallo.
14      A pesar de que esa obligación viene acompañada de sanciones, estas no consisten, no obstante, en la prohibición de ejercer la actividad de intermediación, sino en meras sanciones pecuniarias.
15      A menos que se considere que el hecho de permitir a los arrendadores ejercer la actividad de arrendamiento sin el conocimiento de la administración tributaria es un elemento importante del servicio de intermediación de que se trata. Sin embargo, ello supondría presumir la existencia de un fraude.
16      Previa deducción de su comisión.
17      Véase, en ese sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartados 96 y 97.
18      Sentencia de 27 de abril de 2022, Airbnb Ireland (C‑674/20, en lo sucesivo, «sentencia Airbnb Ireland», EU:C:2022:303), punto 1 del fallo.
19      Punto 2 del fallo de dicha sentencia.
20      Véanse los apartados 32 a 34 de dicha sentencia.
21      Apartado 46 de esa sentencia y jurisprudencia citada.
22      Véase la reciente sentencia de 3 de marzo de 2020, Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2020:141), apartado 26.
23      Véase a este respecto Perrot, A. : «L’économie digitale et ses enjeux : le point de vue de l’économiste», AJ Contrats d’affaires Concurrence Distribution, n.o 2, Dalloz Revues, febrero de 2016, p. 74.
24      Sentencia de 26 de junio de 2001, Comisión/Italia (C‑212/99, EU:C:2001:357).
25      Véase, en relación con el alcance de la potestad tributaria de los Estados miembros, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentada en el asunto Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2019:728), puntos 42 a 47.
26      Véase, en ese sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2019, N Luxembourg 1 y otros (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 y C‑299/16, EU:C:2019:134), apartado 159.
27      Véase la reciente sentencia de 26 de febrero de 2019, N Luxembourg 1 y otros (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 y C‑299/16, EU:C:2019:134), apartado 160.
28      Sentencia de 26 de febrero de 2019, N Luxembourg 1 y otros (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 y C‑299/16, EU:C:2019:134), apartado 160 y jurisprudencia citada.
29      Véase, no obstante, la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑678/11, EU:C:2014:2434), apartado 47, en la que el Tribunal de Justicia admitió, si bien en forma de obiter dictum, tal obligación para los prestadores de servicios transfronterizos.
30      Véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201), apartado 38.
31      Véase, en lo que respecta a la situación de los contribuyentes residentes y no residentes, en particular, la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Denkavit Internationaal y Denkavit France (C‑170/05, EU:C:2006:783), apartados 23 a 25. Esa misma lógica puede aplicarse, en mi opinión, a las personas que, sin ser contribuyentes, son no obstante responsables de abonar un impuesto a Hacienda.
32      Sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑678/11, EU:C:2014:2434), en particular, apartados 57 a 59 y 61.
33      A saber, la sentencia de 5 de julio de 2007, Comisión/Bélgica (C‑522/04, EU:C:2007:405).
34      Véase la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑678/11, EU:C:2014:2434), en particular, los apartados 54 y 55.
35      Véase la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑678/11, EU:C:2014:2434), en particular, apartado 44.
36      Sin embargo, las partes tienes derecho a acceder a un juez competente para formular una petición de decisión prejudicial.
37      Véase, como recordatorio reciente de esa jurisprudencia, la sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), apartado 53 a 58.
38      Sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), apartados 68 y 69.