62017TJ0088
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 5 de julio de 2018 (
*1
)
«Feader — Último ejercicio de aplicación del período de programación 2007‑2013 — Liquidación de cuentas de los organismos pagadores de los Estados miembros — Decisión por la que, en el contexto del programa de desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Extremadura, se declara no reutilizable determinado importe — Método de cálculo — Artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 — Confianza legítima»
En el asunto T‑88/17,
Reino de España, representado por el Sr. M.A. Sampol Pucurull y la Sra. M.J. García-Valdecasas Dorrego, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. J. Aquilina y M. Morales Puerta, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2113 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2016, relativa a la liquidación de las cuentas de los organismos pagadores de los Estados miembros en relación con los gastos financiados por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el último ejercicio de aplicación del período de programación 2007-2013 del Feader (16 de octubre de 2014-31 de diciembre de 2015) (DO 2016, L 327, p. 79), en la que la Comisión calificó de «importe no reutilizable» un importe de 5364682,52 euros en el contexto de la liquidación de cuentas del organismo pagador de Extremadura,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. A.M. Collins, Presidente, y la Sra. M. Kancheva y el Sr. G. De Baere (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Reglamentos (CE) n.o 1290/2005 y (UE) n.o 1306/2013
1
El Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), constituía el Reglamento de base del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), creados en el marco de este Reglamento.
2
El Reglamento n.o 1290/2005 fue derogado por el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549).
3
Los artículos 23 y 29 del Reglamento n.o 1290/2005, relativos, el primero, a los compromisos presupuestarios y, el segundo, a la liberación automática de tales compromisos, seguían siendo aplicables a los hechos del asunto producidos antes de la entrada en vigor del Reglamento n.o 1306/2013, que tuvo lugar el 20 de diciembre de 2013.
4
Los artículos 37 y 51 del Reglamento n.o 1306/2013, relativos, el primero, al abono del saldo y al cierre del programa y, el segundo, a la liquidación de cuentas, eran aplicables en el momento en que se adoptó la Decisión objeto del recurso, ya que, en virtud de su artículo 121, la mayoría de las disposiciones de dicho Reglamento eran aplicables a partir del 1 de enero de 2014.
5
El artículo 23, párrafos primero y segundo, del Reglamento n.o 1290/2005 disponía lo siguiente:
«Los compromisos presupuestarios de la Comunidad correspondientes a los programas de desarrollo rural [...] se efectuarán por tramos anuales a lo largo del período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013.
La decisión de la Comisión, por la que se apruebe cada programa de desarrollo rural presentado por el Estado miembro, [...] una vez notificada al Estado miembro, constituirá un compromiso jurídico [...]».
6
El artículo 29, apartados 1 y 7, del Reglamento n.o 1290/2005, titulado «Liberación automática de los compromisos», establecía que:
«1.   La Comisión liberará automáticamente la parte del compromiso presupuestario de un programa de desarrollo rural que no se haya utilizado para el pago de la prefinanciación o para pagos intermedios o por la cual no se le haya presentado, a más tardar el 31 de diciembre del segundo año siguiente al del compromiso presupuestario, ninguna declaración de gastos que reúna las condiciones establecidas [...], en concepto de gastos realizados.
[...]
7.   En caso de liberación automática, el importe correspondiente a la liberación se deducirá, para el año en cuestión, de la participación del [Feader] en el programa de desarrollo rural. El Estado miembro elaborará un plan de financiación revisado con el fin de distribuir el importe de la reducción de la ayuda entre los ejes del programa. [...]»
7
El artículo 37 del Reglamento n.o 1306/2013, titulado «Abono del saldo y cierre del programa», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«La Comisión efectuará el pago del saldo, en función de las disponibilidades presupuestarias, una vez recibido el último informe anual de situación relativo a la ejecución de un programa de desarrollo rural, basándose en el plan financiero vigente, las cuentas anuales del último ejercicio de aplicación del programa de desarrollo rural y la decisión de liquidación correspondiente. Estas cuentas se presentarán a la Comisión a más tardar seis meses después de la fecha límite de subvencionabilidad [...] y se referirán a los gastos efectuados por el organismo pagador autorizado hasta la fecha límite de subvencionabilidad de los gastos.»
8
El artículo 51, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, titulado «Liquidación de cuentas», establece que:
«Antes del 31 de mayo del año siguiente al ejercicio de que se trate y sobre la base de la información transmitida de acuerdo con el artículo 102, apartado 1, letra c), la Comisión adoptará actos de ejecución que contengan su decisión con respecto a la liquidación de cuentas de los organismos pagadores autorizados. Dichos actos de ejecución abarcarán la integralidad, exactitud y veracidad de las cuentas anuales transmitidas. [...]»
Reglamento (CE) n.o 1698/2005, en su versión modificada por los Reglamentos (CE) n.o 74/2009 y (CE) n.o 473/2009
9
El Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Feader (DO 2005, L 277, p. 1), establecía las normas generales de la ayuda comunitaria al desarrollo rural financiada por el Feader.
10
El Reglamento n.o 1698/2005 fue derogado por el Reglamento (UE) n.o 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Feader (DO 2013, L 347, p. 487). Sin embargo, con arreglo al artículo 88 del Reglamento n.o 1305/2013, el Reglamento n.o 1698/2005 sigue siendo aplicable a las operaciones realizadas de conformidad con los programas aprobados por la Comisión en virtud de este último Reglamento antes del 1 de enero de 2014, como es el caso del presente asunto.
11
Según el artículo 15 del Reglamento n.o 1698/2005, cada programa de desarrollo rural aplicaba una estrategia de desarrollo rural a través de una serie de medidas reunidas en torno a diversos ejes y cubría el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Los Estados miembros podían presentar, bien un programa único para todo su territorio, bien un conjunto de programas regionales. Conforme al artículo 19 de este mismo Reglamento, estos programas eran reexaminados y, si procedía, adaptados por los Estados miembros durante el período restante previa aprobación del Comité de seguimiento. Estas revisiones debían tener en cuenta el resultado de las evaluaciones y los informes anuales de la Comisión, especialmente con objeto de reforzar o adaptar la forma en que se tenían en cuenta las prioridades comunitarias.
12
El artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Los recursos y su distribución», disponía lo siguiente en su apartado 1:
«El importe de la ayuda comunitaria para el desarrollo rural en virtud del presente Reglamento para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, su desglose anual y el importe mínimo destinado a regiones subvencionables por el objetivo de convergencia serán fijados por el Consejo, por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, de conformidad con las perspectivas financieras para el período 2007 a 2013 y el Acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario para el mismo período.»
13
El artículo 70, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 establecía que la decisión por la que se adoptara un determinado programa de desarrollo rural fijaría la contribución máxima del Feader para cada eje, con un umbral de flexibilidad y especificaría claramente, en caso necesario, los créditos asignados a las regiones cubiertas por el objetivo de convergencia. El apartado 2 de este artículo precisaba que la contribución del Feader se calcularía a partir del importe del gasto público subvencionable.
14
El 19 de enero de 2009, el Consejo de la Unión Europea aprobó el Reglamento (CE) n.o 74/2009, por el que se modifica el Reglamento n.o 1698/2005 (DO 2009, L 30, p. 100).
15
El Reglamento n.o 74/2009 añadió al Reglamento n.o 1698/2005 un artículo 16 bis. En las letras a) a f) de su apartado 1, este artículo determinaba ciertas prioridades que debían perseguir los Estados miembros en sus programas de desarrollo rural (en lo sucesivo, «nuevos retos»).
16
El artículo 16 bis del Reglamento n.o 1698/2005 fue modificado por el Reglamento (CE) n.o 473/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, que modifica el Reglamento n.o 1698/2005 y el Reglamento n.o 1290/2005 (DO 2009, L 144, p. 3), por el que se añadió una prioridad adicional al apartado 1 de dicho artículo, recogida en su letra g).
17
El artículo 16 bis, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, en su versión modificada, disponía lo siguiente:
«Antes del 31 de diciembre de 2009, los Estados miembros incorporarán en sus programas de desarrollo rural, de conformidad con sus necesidades específicas, tipos de operaciones que tengan las prioridades siguientes, descritas en las directrices estratégicas comunitarias y especificadas con más detalle en los planes estratégicos nacionales:
a)
cambio climático;
b)
energías renovables;
c)
gestión del agua;
d)
biodiversidad;
e)
medidas de acompañamiento de la reestructuración del sector lechero;
f)
innovación vinculada a las prioridades mencionadas en las letras a) a d);
g)
desarrollo de la infraestructura de Internet de banda ancha en las zonas rurales.
[...].»
18
Una vez determinados estos nuevos retos y con la perspectiva de poner a disposición de los Estados miembros fondos suplementarios para permitirles perseguir las citadas prioridades en sus programas de desarrollo rural, se procedió a modificar el artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005. El Reglamento n.o 74/2009 añadió así a dicho artículo sus apartados 5 bis y 5 ter, entre otros, y el Reglamento n.o 473/2009 añadió a este artículo su apartado 2 bis y modificó esos apartados 5 bis y 5 ter.
19
El artículo 69, apartado 2 bis, del Reglamento n.o 1698/2005 establecía que:
«La parte del importe mencionado en el apartado 1 resultante del incremento de los compromisos globales, tal como se establece en la Decisión 2006/493/CE del Consejo, de 19 de junio de 2006, por la que se establece el importe de la ayuda comunitaria al desarrollo rural para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, su desglose anual y el importe mínimo destinado a regiones subvencionables por el objetivo de convergencia [(DO 2006, L 195, p. 22)], modificada por la Decisión 2009/434/CE [del Consejo, de 25 de mayo de 2009 (DO 2009, L 144, p. 25)], se dedicará a los tipos de operaciones vinculados con las prioridades establecidas en el artículo 16 bis, apartado 1, del presente Reglamento.»
20
El artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005, en su versión modificada, disponía lo siguiente en sus párrafos primero y cuarto:
«Los Estados miembros gastarán durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2015 exclusivamente en calidad de ayuda comunitaria al amparo de los programas de desarrollo rural actuales para las operaciones de los tipos mencionados en el artículo 16 bis, apartado 1, letras a) a f), del presente Reglamento, un importe equivalente a los importes resultantes de la aplicación de la modulación obligatoria según el artículo 9, apartado 4, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 73/2009 [del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 y (CE) n.o 378/2007, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16)], junto con, a partir de 2011, los importes generados al amparo del artículo 136 de dicho Reglamento.
[...].
Los Estados miembros gastarán durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2015 exclusivamente en calidad de ayuda comunitaria al amparo de los programas de desarrollo rural actuales para las operaciones de los tipos mencionados en el artículo 16 bis, apartado 1, letra g), el porcentaje correspondiente a los Estados miembros del importe mencionado en el apartado 2 bis.»
21
El artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 establecía que:
«En caso de que, al cierre del programa, el importe real de la contribución comunitaria dedicado a las operaciones mencionadas en el artículo 16 bis, apartado 1, sea inferior al total de los importes a que se refiere el apartado 5 bis del presente artículo, el Estado miembro deberá reintegrar la diferencia al presupuesto general de las Comunidades Europeas por el importe por el que se hayan superado las asignaciones totales disponibles para operaciones distintas de las mencionadas en el artículo 16 bis, apartado 1.
[...].»
Antecedentes del litigio
22
Como se desprende de los considerandos 1 a 3 del Reglamento n.o 473/2009, en el contexto de la aprobación por el Consejo Europeo, los días 11 y 12 de diciembre de 2008, de un Plan Europeo de Recuperación Económica que preveía la introducción de actuaciones prioritarias, se pusieron igualmente a disposición de todos los Estados miembros, a través del Feader, fondos suplementarios destinados a desarrollar la prioridad relativa al Internet de banda ancha y a incrementar las operaciones relacionadas con los nuevos retos (en lo sucesivo, «fondos del plan de recuperación»).
23
Mediante la Decisión 2009/434, que modifica la Decisión 2006/493, a través del Feader se pusieron a disposición de los Estados miembros fondos suplementarios en concepto de fondos del plan de recuperación. Con arreglo al anexo I de la Decisión 2009/545/CE de la Comisión, de 7 de julio de 2009, por la que se fija el desglose anual por Estado miembro del importe de la ayuda al desarrollo rural mencionado en el artículo 69, apartado 2 bis, del Reglamento n.o 1698/2005 del Consejo y se modifica la Decisión 2006/636/CE de la Comisión (DO 2009, L 181, p. 49), al Reino de España se le atribuyó un importe total de 76296000 euros.
24
Como se desprende de los considerandos 1, 9 y 10 del Reglamento n.o 73/2009. la Comunidad Europea, teniendo en cuenta la comunicación presentada por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Preparándose para el “chequeo” de la reforma de la PAC», estimó que el sector agrícola debía hacer frente a una serie de nuevos y exigentes desafíos y que era preciso abordar estas cuestiones y que, en el ámbito de la agricultura, el Feader constituía una herramienta apropiada para ocuparse de ellas.
25
Se decidió, pues, movilizar fondos suplementarios del Feader, a través del procedimiento de modulación obligatoria establecido en el artículo 9, apartado 4, y en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento n.o 73/2009 y a través de transferencias específicas en virtud del artículo 136 de dicho Reglamento (en lo sucesivo, «fondos del chequeo»).
26
Mediante la Decisión 2009/444/CE de la Comisión, de 10 de junio de 2009, que fija la atribución a los Estados miembros de los importes resultantes de la modulación prevista en los artículos 7 y 10 del Reglamento n.o 73/2009 para el período comprendido entre 2009 y 2012 (DO 2009, L 148, p. 29), se atribuyó al Reino de España, en concepto de fondos del chequeo, un importe de 498100000 euros, con arreglo al anexo II de esta Decisión.
27
Los fondos del chequeo y los fondos del plan de recuperación atribuidos al Reino de España ascendían así a 574396000 euros. De esta cantidad se atribuyeron 70709037 euros al organismo pagador de la Comunidad Autónoma de Extremadura (en lo sucesivo, «Extremadura»).
28
Las autoridades españolas solicitaron a la Comisión que revisara el programa de desarrollo rural en lo que respecta a Extremadura a fin de tener en cuenta la atribución al Reino de España de los fondos del plan de recuperación y de los fondos del chequeo (en lo sucesivo, considerados conjuntamente, «fondos suplementarios»).
29
Mediante su Decisión C(2010) 1729, de 18 de marzo de 2010, la Comisión aprobó la revisión del programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura para el período 2007-2013, revisión que tenía en cuenta la concesión de los fondos suplementarios (en lo sucesivo, «primera Decisión de revisión del programa»).
30
En el anexo de la Decisión C(2010) 1729 figuraba un cuadro que presentaba la contribución del Feader, distribuida por años, para el período 2007-2013. Dicho cuadro recogía:
–
un importe total de 878066742 euros, correspondiente a la contribución del Feader para Extremadura, que se descomponía en:
–
un importe específico de 70709037 euros, repartido entre los años 2009 a 2013, que correspondía a los fondos suplementarios mencionados en el artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005;
–
un importe restante de 807357705 euros, que correspondía a la asignación de fondos a las regiones incluidas en el objetivo de «convergencia».
31
El 29 de mayo de 2013, la Comisión procedió a la liberación automática del compromiso presupuestario por un importe de 57963282 euros, a través del procedimiento previsto en el artículo 29 del Reglamento n.o 1290/2005. En efecto, la parte del compromiso presupuestario del año 2010 utilizada para pagos o por la que se había presentado una declaración de gastos que cumpliera los requisitos establecidos no más tarde del 31 de diciembre de 2012 («regla N+2») había sido inferior al compromiso presupuestario previsto para 2010 y la diferencia ascendía a 57963282 euros. Por consiguiente, con arreglo al artículo 29, apartado 7, de dicho Reglamento y al artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 1698/2005, las autoridades españolas presentaron un plan de financiación revisado para el programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura.
32
Mediante su Decisión C(2013) 9347 final, de 17 de diciembre de 2013, la Comisión aprobó la revisión del programa de desarrollo rural de Extremadura para el período 2007-2013, revisión que tenía en cuenta, en particular, el importe liberado automáticamente por ella misma (en lo sucesivo, «segunda Decisión de revisión del programa»).
33
En el anexo de la Decisión C(2013) 9347 final figuraba, en particular, un cuadro que presentaba la contribución del Feader, distribuida por años, para el período 2007-2013. En dicho cuadro se preveía:
–
un importe total de 828279953 euros, correspondiente a la contribución del Feader para Extremadura, que se descomponía en:
–
un importe específico de 64496589 euros, repartido entre los años 2009 a 2013, que correspondía a los fondos suplementarios mencionados en el artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005;
–
un importe restante de 763783364 euros, que correspondía a la asignación de fondos a las regiones incluidas en el objetivo de «convergencia».
34
Los días 16 y 17 de noviembre de 2015 se celebró un seminario en el que especialistas de la Comisión facilitaron a los Estados miembros las Directrices sobre el cierre de los programas de desarrollo rural 2007-2013 aprobadas por la Decisión C(2015) 1399 final de la Comisión, de 5 de marzo de 2015 (en lo sucesivo, «Directrices»), así como instrucciones sobre el método que dicha institución pensaba seguir para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
35
Con vistas al cierre del programa de desarrollo rural para el período 2007-2013, Extremadura presentó las cuentas anuales del último ejercicio de aplicación del programa, a saber, el período comprendido entre el 16 de octubre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015 (en lo sucesivo, «último ejercicio»), para la liquidación de cuentas posterior por parte de la Comisión.
36
En el anexo 6 de las cuentas anuales del último ejercicio presentadas por Extremadura figuraba un cuadro que contenía los importes necesarios para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005. En la columna de la izquierda aparecían los importes iniciales previstos en concepto de financiación del Feader. Las autoridades españolas indicaban que, del total de 828279952 euros de financiación del Feader previstos, un importe de 64496589 euros procedía de la suma de los fondos del plan de recuperación y de los fondos del chequeo y un importe de 763783363 euros correspondía a «otros Fondos». En la columna de la derecha aparecían los importes de los gastos declarados por dichas autoridades, y allí se indicaba que, sobre un importe total de 819397233,37 euros de gastos declarados, 56765681,26 euros se habían destinado a operaciones relacionadas con los nuevos retos y 762631552,11 euros a «otros gastos».
37
Mediante escrito de 26 de septiembre de 2016 dirigido a las autoridades españolas, la Comisión notificó la liquidación de cuentas del último ejercicio del programa de desarrollo rural 2007-2013 concerniente a Extremadura, indicando que aplicaba una deducción de 5060636,11 euros en virtud del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 y una deducción de 304046,41 euros debido al ajuste de límites a los ejes del programa ejecutados. A continuación, Extremadura respondió presentando un informe a la Comisión en el que expuso sus observaciones sobre dicho escrito y solicitó una reunión bilateral informal.
38
El 30 de noviembre de 2016, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2113, relativa a la liquidación de las cuentas de los organismos pagadores de los Estados miembros en relación con los gastos financiados por el Feader en el último ejercicio de aplicación del período de programación 2007-2013 del Feader (16 de octubre de 2014-31 de diciembre de 2015) (DO 2016, L 327, p. 79; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Dicha Decisión se basa en el artículo 51 del Reglamento n.o 1306/2013, y su artículo 1 establece que quedan liquidadas las cuentas correspondientes al último ejercicio de aplicación de dicho período de programación para los organismos pagadores de los Estados miembros mencionados en la lista del anexo I de esa Decisión. El programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura figura en esa lista.
39
Se desprende del cuadro recogido en el anexo I de la Decisión impugnada que la Comisión consideró que, al cierre del programa de desarrollo rural 2007-2013, del saldo final correspondiente al Feader que debía ser abonado a Extremadura procedía deducir un importe de 5364682,52 euros, calificado de «importe no reutilizable». Al pie de ese cuadro se explicaba que tales importes corresponden a «Límites máximos y deducciones en virtud del artículo 69.5.b) del Reglamento (CE) n.o 1698/2005».
40
El 31 de enero de 2017 se celebró en Bruselas (Bélgica) una reunión informal entre representantes de la Comisión y del Reino de España. El acta de dicha reunión fue remitida al Reino de España el 24 de febrero de 2017.
Procedimiento y pretensiones de las partes
41
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 13 de febrero de 2017, el Reino de España interpuso el presente recurso.
42
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el presente asunto fue reatribuido a la Sala Octava, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
43
El Reino de España solicita al Tribunal que:
–
Anule parcialmente la Decisión impugnada en lo que respecta a Extremadura, en la medida en que se establece que no se reembolsará un importe de 5364682,52 euros.
–
Condene en costas a la Comisión.
44
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
45
El Reino de España invoca dos motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo, invocado con carácter principal, se basa en la infracción del artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005. El segundo motivo se basa en la infracción de su margen de apreciación por parte de la Comisión y en la violación del principio de confianza legítima.
Sobre el primer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005
Observaciones preliminares
46
Es preciso señalar que el recurso solicita la anulación de una liquidación de cuentas del último ejercicio en lo que respecta a Extremadura, en el contexto del cierre del programa relativo a este organismo pagador para el período de programación 2007-2013.
47
Con arreglo al punto 5.1 de las Directrices, la última decisión de liquidación de cuentas antes del cierre determina los importes de los gastos efectuados que podrán imputarse al Feader tomando como base las cuentas anuales, entre otros datos.
48
A este respecto procede recordar que, según la jurisprudencia, en la gestión de la política agrícola común la Comisión no puede contraer obligaciones sobre el destino de los fondos en desacuerdo con las normas que rigen la organización común del mercado de que se trate, y que esta regla es de aplicación general (sentencias de 9 de junio de 2005, España/Comisión, C‑287/02, EU:C:2005:368, apartado 34; de 28 de marzo de 2007, España/Comisión, T‑220/04, no publicada, EU:T:2007:97, apartado 162, y de 8 de octubre de 2015, Italia/Comisión, T‑358/13, EU:T:2015:773, apartado 68).
49
En virtud del artículo 33 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59), «la decisión de la Comisión sobre la liquidación de cuentas a que se refiere el artículo 51 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 determinará los importes de los gastos efectuados en cada Estado miembro durante el ejercicio financiero de que se trate que podrán imputarse a los Fondos, a partir de las cuentas [anuales]». De ello se deduce que la Comisión efectúa inevitablemente una evaluación de los importes que no son reconocidos [véase en este sentido, en relación con la liquidación de cuentas en el contexto del artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999, que modifica el Reglamento (CE) no 1663/95 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo en lo que respecta al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO 1999, L 273, p. 5), la sentencia de 9 de junio de 2005, España/Comisión, C‑287/02, EU:C:2005:368, apartado 51].
50
Con vistas al cierre del programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura, la Comisión ejecutó el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 y concluyó que el saldo correspondiente que debería devolverse al presupuesto de la Unión, en el sentido de dicha disposición, ascendía a 5060636,11 euros en lo que respecta a ese programa. Por consiguiente, dedujo tal cantidad del saldo final que debía abonarse a dicho organismo pagador, como se indicó en el escrito de 26 de septiembre de 2016 (véase el apartado 37 anterior). Esta cantidad formaba parte del importe de 5364682,52 euros que la Comisión calificó de «no reutilizable» en la liquidación de cuentas del último ejercicio de dicho organismo pagador, según la Decisión impugnada.
51
A este respecto procede destacar, como hace la Comisión, que el Reino de España no formula argumento alguno para impugnar que se deduzca del saldo final que debe abonarse a Extremadura un importe de 304046,41 euros correspondiente al ajuste de límites, mencionado en la segunda línea del cuadro que figura en el anexo I del escrito de 26 de septiembre de 2016.
52
Así pues, en lo que respecta al importe de 5364682,52 euros calificado de «importe no reutilizable» en la Decisión impugnada, el Reino de España sólo impugna realmente el importe de 5060636,11 euros, que es el resultado del cálculo ejecutado por la Comisión con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
Sobre la procedencia del cálculo ejecutado por la Comisión con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005
53
El Reino de España sostiene que la Comisión infringió el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005. En su opinión, para que se aplique esta disposición deben darse simultáneamente dos condiciones, a saber, por una parte, que se infrautilicen los fondos suplementarios previstos para las operaciones relacionadas con los nuevos retos y, por otra, que se sobrepasen las asignaciones totales disponibles para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos. Ahora bien, a su juicio, en el presente asunto no se da ninguna de estas dos condiciones.
54
En particular, el Reino de España alega que no se sobrepasaron las asignaciones totales disponibles para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos, ya que el importe gastado para esas operaciones distintas, no impugnado por la Comisión, fue de 762 millones de euros, cifra inferior al importe de los compromisos presupuestarios previstos, que ascendía a 763 millones de euros.
55
Tras recordar que el programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura fue modificado en dos ocasiones, a fin de tener en cuenta, en primer lugar, la atribución de fondos suplementarios destinados a las operaciones relacionadas con los nuevos retos (primera Decisión de revisión del programa) y, posteriormente, la liberación automática de un determinado importe del compromiso presupuestario para el año 2010 (segunda Decisión de revisión del programa), el Reino de España sostiene que, en el contexto del protocolo de cierre de dicho programa, Extremadura podía tener en cuenta en sus cálculos los importes que habían sido aprobados por la Comisión en esta última Decisión. Así pues, a su juicio, Extremadura pudo legítimamente tener en cuenta, como compromisos presupuestarios iniciales, un importe de 64 millones de euros correspondiente a los fondos suplementarios y destinado a los nuevos retos, en virtud del artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005, y un importe de 763 millones de euros correspondiente a los fondos destinados a operaciones distintas de las relacionadas con esos nuevos retos.
56
La Comisión impugna todas estas alegaciones.
57
En particular, en lo que respecta al cálculo ejecutado por ella con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, la Comisión afirma que, en concepto de financiación a través de los fondos suplementarios, tuvo en cuenta el importe inicial de 70709037 euros resultante de la primera Decisión de revisión del programa.
58
La Comisión precisa que comprobó que, según las cuentas anuales presentadas por Extremadura, el importe de los gastos declarados por operaciones relacionadas con los nuevos retos ascendía a 56765681,26 euros, cifra inferior en 13943355,74 euros al importe inicial de 70709037 euros de fondos suplementarios.
59
La Comisión añade que comprobó igualmente que la infrautilización del programa de que se trata en su totalidad ascendía a 8882719,63 euros, correspondiente a la diferencia entre el importe previsto de la contribución total del Feader al programa, de 828279953 euros, según figuraba en la segunda Decisión de revisión del programa tras la liberación automática de los compromisos, y el importe efectivamente gastado según las cuentas anuales presentadas por Extremadura, que era de 819397233,37 euros.
60
Por último, la Comisión concluye que Extremadura había gastado para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos una cantidad de 5060636,11 euros, que representa la diferencia entre el importe de 13943355,74 euros, correspondiente a la infrautilización de los importes previstos para operaciones relacionadas con los nuevos retos, y el importe de 8882719,63 euros, correspondiente a la infrautilización del programa de que se trata en su totalidad. La citada cantidad de 5060636,11 euros debía, por lo tanto, devolverse al presupuesto de la Unión Europea y, por consiguiente, ser deducida del saldo final que procedía abonar a Extremadura.
61
Resulta obligado hacer constar que las partes no están de acuerdo sobre los importes previstos en concepto de contribución financiera del Feader al programa de desarrollo rural concerniente a Extremadura que deben tenerse en cuenta para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, importes que fueron revisados tras el procedimiento de liberación automática de los compromisos aplicado durante la ejecución de dicho programa. En efecto, el Reino de España alega que la Comisión debía basarse en los importes resultantes de la segunda Decisión de revisión del programa, mientras que dicha institución se basó en el importe resultante de la primera Decisión de revisión del programa en lo que respecta a los fondos suplementarios y en el importe resultante de la segunda Decisión de revisión del programa en lo que respecta a la contribución total del Feader.
62
Es necesario determinar, pues, los importes que la Comisión debía tener en cuenta para ejecutar el cálculo previsto en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, antes de verificar que dicha institución no cometió errores en la ejecución del cálculo.
– Sobre los importes que tuvo en cuenta la Comisión para ejecutar el cálculo
63
Es preciso comenzar por señalar que las Directrices no ofrecen ninguna indicación pertinente sobre los importes que deben tomarse en consideración para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005. En efecto, aunque dan explicaciones sobre dicho cálculo y sobre la posibilidad de un reembolso basado en esa disposición al cierre del programa, no contemplan el supuesto de que la liberación automática de una parte de los compromisos presupuestarios haya dado lugar a una revisión de los importes de la contribución del Feader.
64
A continuación, procede recordar que el apartado 5 ter del artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005 dispone que, cuando el importe de la ayuda de la Unión realmente dedicado a las operaciones relacionadas con nuevos retos sea inferior al total de los importes mencionados en el apartado 5 bis del mismo artículo, el Estado miembro deberá reintegrar el saldo correspondiente al presupuesto de la Unión por la cantidad en que se hayan superado las asignaciones totales disponibles para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos.
65
El reintegro al presupuesto de la Unión por parte del organismo pagador con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 se basa, pues, en la existencia de dos premisas.
66
En primer lugar, el importe de los gastos dedicados a operaciones relacionadas con los nuevos retos debe ser inferior al total de los importes mencionados en el apartado 5 bis del artículo 69 del Reglamento n.o 1698/2005. Dicho apartado hace referencia a los importes mencionados en el apartado 2 bis del mismo artículo, que corresponden, por una parte, a los fondos del plan de recuperación que la Decisión 2009/545 (véase el apartado 23 anterior) atribuyó al Reino de España y, por otra parte, a los fondos del chequeo resultantes de la aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento n.o 73/2009 que la Decisión 2009/444 atribuyó al Reino de España (véase el apartado 26 anterior).
67
En segundo lugar, se debe constatar que se han superado «las asignaciones totales disponibles para operaciones distintas» de las relacionadas con los nuevos retos. El uso de la expresión «asignaciones totales disponibles para operaciones distintas» lleva a considerar que se trata de todos los importes no reservados a las operaciones relacionadas con los nuevos retos y, en consecuencia, de la totalidad de las asignaciones excluyendo los fondos suplementarios. Por lo demás, las partes concuerdan en que para determinar el importe de las asignaciones totales disponibles es preciso deducir del importe total de la contribución financiera prevista del Feader el importe de los fondos suplementarios.
68
Por último, procede recordar el contexto del cálculo previsto en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 y examinar el mecanismo y la finalidad del mismo.
69
Según las exposiciones de motivos de los Reglamentos n.os 73/2009, 74/2009 y 473/2009, era preciso reforzar el papel de la ayuda al desarrollo rural con objeto de permitir que la agricultura europea hiciera frente a nuevos retos, como el cambio climático, la gestión sostenible del agua y la protección de la biodiversidad.
70
Se estableció así una lista de nuevos retos (véanse los apartados 15 y 17 anteriores), que los Estados miembros debían afrontar incluyendo ciertos tipos de operaciones en sus programas de desarrollo rural, para lo cual se les concedieron fondos suplementarios.
71
A este respecto es preciso señalar que la puesta a disposición de esos fondos suplementarios iba acompañada de una obligación impuesta a los Estados miembros en cuanto a su utilización. Tal obligación se establece en el artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005, al que remite indirectamente el apartado 5 ter de dicho artículo. En efecto, del artículo 69, apartado 5 bis, párrafos primero y cuarto, de este Reglamento dispone, en síntesis, que los Estados miembros gastarán los importes generados por los fondos del chequeo y por los fondos del plan de recuperación exclusivamente en ciertos tipos de operaciones relacionadas con los nuevos retos.
72
Pues bien, la aplicación del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, que dispone el reintegro al presupuesto de la Unión, exige que se hayan constatado las dos premisas formuladas en los apartados 65 a 67 anteriores, es decir, una infrautilización de los importes previstos para la ejecución de las operaciones relacionadas con los nuevos retos y una superación de las asignaciones totales disponibles para las demás operaciones. Como pone de relieve la Comisión, la infrautilización de los fondos suplementarios previstos para los nuevos retos no es irregular, por tanto, mientras no se superen las asignaciones disponibles para las operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos. El reintegro al presupuesto de la Unión sólo resulta necesario cuando los importes utilizados superen las asignaciones disponibles para las demás operaciones.
73
En efecto, los importes resultantes de la superación de las «asignaciones totales disponibles para las operaciones distintas» de las relacionadas con los nuevos retos no pueden aceptarse como gastos en concepto de fondos suplementarios no utilizados, ya que no han financiado los tipos de operaciones relacionadas con estos nuevos retos expresamente establecidos en el Reglamento n.o 1698/2005.
74
Por consiguiente, la finalidad del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 consiste en evitar que se utilicen fondos suplementarios para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos.
75
Estas son las consideraciones que deben guiar el examen de la cuestión de si, en el presente asunto, la Comisión podía, sin incurrir en un error, tomar en consideración los importes indicados por ella para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005,
76
En efecto, en primer lugar, la Comisión actuó legítimamente al tener en cuenta, en concepto de fondos suplementarios, el importe previsto inicialmente para las operaciones relacionadas con los nuevos retos que figuraba en la primera Decisión de revisión del programa, es decir, el importe de 70709037 euros.
77
Esta conclusión se basa en el tenor del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, ya que la expresión «total de los importes a que se refiere el apartado 5 bis» pretende designar el total de los fondos suplementarios generados inicialmente para financiar las operaciones relacionadas con los nuevos retos. Este importe es el que se indica en la primera Decisión de revisión del programa concerniente a Extremadura, que revisa dicho programa precisamente para tener en cuenta la atribución de fondos suplementarios al Reino de España a través de las Decisiones 2009/444 y 2009/545.
78
Además, procede señalar que los fondos suplementarios que se decidió atribuir para fomentar la ejecución de ciertos tipos de operaciones en el período 2007-2013 no podían reducirse mediante el procedimiento de liberación automática de un compromiso presupuestario no utilizado en el año 2010. Como sostiene la Comisión, el procedimiento de liberación automática de los compromisos no podía tener como consecuencia eximir al Reino de España de su obligación de utilizar todas las asignaciones previstas en concepto de fondos suplementarios para operaciones relacionadas con los nuevos retos, con arreglo al artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005.
79
A este respecto es preciso distinguir entre, por una parte, el procedimiento de liberación automática de los compromisos y, por otra, el procedimiento que debe seguir la Comisión con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 en el contexto de la liquidación de cuentas del último ejercicio con vistas al cierre del programa.
80
En efecto, por una parte, se desprende del considerando 22 del Reglamento n.o 1290/2005 que la norma de la liberación automática de los compromisos se estableció para contribuir a agilizar la aplicación de los programas y la buena gestión financiera. Así, el artículo 29 de este Reglamento faculta a la Comisión para liberar automáticamente la parte del compromiso presupuestario relativo a un programa de desarrollo rural que no se haya utilizado para el pago de la prefinanciación o para pagos intermedios o por la cual no se le haya presentado ninguna declaración de gastos válida a más tardar el 31 de diciembre del segundo año siguiente al del compromiso presupuestario (sentencia de 8 de octubre de 2015, Italia/Comisión, T‑358/13, EU:T:2015:773, apartado 77).
81
Por otra parte, del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 se desprende que es necesario un «reintegro al presupuesto de la Unión» en el contexto de la verificación, al cierre del programa, del cumplimiento de la obligación de utilización exclusiva de los fondos reservados para un tipo específico de operaciones, cuando los organismos pagadores ya han gastado los fondos abonándolos a los beneficiarios.
82
Por lo tanto, aunque los dos procedimientos mencionados en el apartado 79 anterior tienen como consecuencia excluir un determinado importe de la financiación de la Unión, es preciso señalar que, en el caso del procedimiento de liberación automática de los compromisos, la parte correspondiente del compromiso presupuestario se reduce automáticamente en el momento «N+2» porque no ha sido gastada, mientras que, en el caso del cálculo ejecutado con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, el Estado miembro debe reintegrar al presupuesto de la Unión un determinado importe calculado tomando como base los gastos realmente efectuados hasta la fecha límite de subvencionabilidad de esos gastos.
83
Pues bien, basta con hacer constar que, independientemente de la imposibilidad de modificar los importes programados en favor de otro programa regional, mencionada por el Reino de España, la reducción de los fondos suplementarios para Extremadura tras el procedimiento de liberación automática de los compromisos, recogida en el cuadro que figura en el anexo de la segunda Decisión de revisión del programa, tuvo como consecuencia que, al cierre del programa, los importes gastados en operaciones relacionadas con los fondos suplementarios no correspondían ya a las cantidades inicialmente atribuidas a dicho Estado miembro, en contra de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1698/2005.
84
En segundo lugar, por lo que respecta al importe de las «asignaciones totales disponibles para operaciones distintas» de las relacionadas con los nuevos retos, importe que se calculó deduciendo del importe total de la contribución financiera del Feader el importe de los fondos suplementarios (véase el apartado 67 anterior), la Comisión también actuó acertadamente al tener en cuenta, como importe total de la contribución del Feader, el importe que figuraba en la segunda Decisión de revisión del programa, tras el procedimiento de liberación automática de los compromisos.
85
En efecto, como se ha recordado en el apartado 82 anterior, el procedimiento de liberación automática de los compromisos tuvo como consecuencia liberar automáticamente, en el momento «N+2», los compromisos presupuestarios no utilizados en el año 2010, en la medida en que tales compromisos no habían sido utilizados para efectuar pagos o no habían sido objeto de una declaración de gastos válida. De ello se desprende que, al cierre del programa, en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas del último ejercicio, basado en los gastos realmente efectuados, la Comisión debía tomar en consideración el importe de la contribución total del Feader descontando el importe de la liberación automática de los compromisos.
86
Por otra parte, el artículo 2 de la segunda Decisión de revisión del programa precisa expresamente el importe de la contribución total del Feader que debe tenerse en cuenta tras la liberación automática de los compromisos, a saber, 828279953 euros. Este importe se recoge en las cuentas anuales presentadas por Extremadura y las partes no lo discuten.
87
Por lo tanto, el importe disponible para las demás operaciones, obtenido tras restar el importe de 70709037 euros correspondiente a los fondos suplementarios del importe total antes mencionado de 828279953 euros, ascendía a 757570916 euros, como la Comisión pone de relieve en su escrito de dúplica.
88
No es posible acoger la argumentación del Reino de España en la que se sostiene que, para el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, debían tenerse en cuenta los importes que figuraban en la segunda Decisión de revisión del programa, aprobada por la Comisión.
89
A este respecto procede señalar que, en la segunda Decisión de revisión del programa, en su artículo 2, la Comisión se remite al anexo en el que figuran los cuadros correspondientes al plan de financiación revisado, presentado por las autoridades españolas con arreglo al artículo 29, apartado 7, del Reglamento n.o 1290/2005 y al artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 1698/2005, normas que prescriben, tras la liberación automática de los compromisos, una reducción tanto de los fondos suplementarios como de los demás fondos disponibles en concepto de contribución financiera prevista del Feader (véase el apartado 33 anterior). Pues bien, como alega acertadamente la Comisión, el artículo 29, apartado 7, del Reglamento n.o 1290/2005, que dispone que, en caso de liberación automática de los compromisos, la «participación del Feader en el programa» se reducirá «para el año en cuestión», no establece diferencias en función de la fuente de financiación.
90
Es cierto que los importes de que se trata sí fueron aprobados por la Comisión en la segunda Decisión de revisión del programa. Según el artículo 23, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1290/2005, la decisión de la Comisión por la que se apruebe cada programa de desarrollo rural presentado por el Estado miembro será equivalente a una decisión de financiación y, una vez notificada al Estado miembro, constituirá un compromiso jurídico.
91
No obstante, suponiendo que el artículo 23, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1290/2005 se aplique igualmente a las decisiones de la Comisión por las que se apruebe la revisión de un programa de desarrollo rural tras una liberación automática de los compromisos, es preciso señalar que, como el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 lo realiza la Comisión al cierre del programa, esta institución no podía prejuzgar, en el momento en que aprobó el plan de financiación revisado tras el procedimiento de liberación automática de los compromisos, cuál sería el importe de los gastos que realmente iba a efectuar Extremadura al ejecutar dicho programa. Como sostiene la Comisión, si Extremadura hubiera gastado finalmente en operaciones relacionadas con los nuevos retos el importe indicado en el plan de financiación revisado, inferior al importe inicialmente atribuido correspondiente a esos fondos, pero, por otro lado, no hubiera sobrepasado el importe de las asignaciones totales disponibles para los demás gastos, no habría sido necesario un reintegro al presupuesto de la Unión en virtud de esta última disposición.
92
Además, es preciso señalar que la aprobación por parte de la Comisión de un plan de financiación revisado que decide el reparto de los recursos para un programa de desarrollo rural tras la liberación automática de los compromisos no confiere a dicho documento un valor jurídico superior al de un reglamento (véanse en este sentido las sentencias de 25 de febrero de 2015, Polonia/Comisión, T‑257/13, no publicada, EU:T:2015:111, apartado 53, y de 3 de diciembre de 2015, Polonia/Comisión, T‑367/13, no publicada, EU:T:2015:933, apartado 44).
93
Por consiguiente, tanto la Comisión como el Reino de España estaban obligados a respetar las disposiciones del Reglamento n.o 1698/2005 y a cumplir la obligación, descrita en el apartado 74 anterior, de evitar que los recursos puestos a disposición de los Estados miembros para aplicar determinadas prioridades se utilizaran para fines no contemplados en dicho Reglamento.
94
Por lo tanto, la Comisión no incurrió en un error al considerar que era necesario un reintegro al presupuesto de la Unión tomando en consideración, al ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005, los importes indicados por ella (véanse los apartados 57 a 60 anteriores).
– Sobre la ejecución del cálculo por parte de la Comisión
95
Se desprende de las consideraciones expuestas que el importe de la contribución total del Feader para Extremadura que la Comisión debía tener en cuenta era de 828279953 euros. El importe correspondiente a los fondos suplementarios ascendía a 70709037 euros, como se ha señalado en el apartado 76 anterior, y el importe correspondiente a las asignaciones totales disponibles para los demás tipos de operaciones ascendía a 757570916 euros, como se ha señalado en el apartado 87 anterior. Dado que el importe de los gastos realmente efectuados para operaciones relacionadas con los nuevos retos fue de 56765681,26 euros y que el importe de los gastos realmente efectuados para operaciones distintas de las relacionadas con los nuevos retos fue de 762631552,11 euros, como indican las cuentas anuales presentadas por Extremadura, la Comisión constató legítimamente una infrautilización de los fondos suplementarios destinados a las operaciones relacionadas con los nuevos retos, unida a una superación de las asignaciones totales disponibles para las demás operaciones. La Comisión podía, pues, concluir que era preciso un reintegro al presupuesto de la Unión por el importe por el que se habían superado las asignaciones totales disponibles, es decir, por un importe de 5060636,11 euros.
96
En consecuencia, la Comisión actuó legítimamente al considerar que este último importe debía deducirse del saldo final del compromiso presupuestario que había de abonarse a Extremadura al cierre del programa y al calificar dicho importe de «importe no reutilizable» en la liquidación de cuentas del último ejercicio.
97
De ello se sigue que procede desestimar el primer motivo de recurso.
Sobre el segundo motivo de recurso, basado en la infracción de su margen de apreciación por parte de la Comisión y en la violación del principio de confianza legítima
98
El Reino de España sostiene que la Comisión no respetó el margen de apreciación de que disponía y violó el principio de confianza legítima.
99
Este segundo motivo invocado por el Reino de España se basa esencialmente en dos series de alegaciones, que procede examinar por separado.
Sobre las alegaciones basadas en el comportamiento arbitrario de la Comisión y en la incoherencia de los importes que utilizó para su cálculo
100
El Reino de España alega que, aunque la Comisión dispone de un margen de apreciación en los ámbitos que exigen apreciaciones económicas complejas, el juez de la Unión no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen la totalidad de los datos pertinentes que han de tomarse en consideración. Pues bien, a su juicio, la Comisión actuó de manera arbitraria en la medida en que utilizó datos incoherentes para el cálculo ejecutado con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
101
La Comisión impugna estas alegaciones.
102
De las consideraciones expuestas al examinar el primer motivo de recurso se desprende que la Comisión actuó legítimamente al tomar en consideración los importes que indicó. El hecho de que esos importes sean los recogidos en la primera Decisión de revisión del programa en lo que respecta a la contribución del Feader en concepto de fondos suplementarios y los recogidos en la segunda Decisión de revisión del programa en lo que respecta a la contribución total del Feader no los convierte en datos incoherentes para la ejecución del cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
103
Además, el método seguido en el presente asunto por la Comisión para ejecutar el cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 es conforme tanto al texto como a la finalidad de dicha disposición. En efecto, al proceder a la liquidación de las cuentas del último ejercicio, la Comisión no podía aceptar gastos efectuados en contra de la obligación de utilizar los fondos suplementarios exclusivamente para las operaciones relacionadas con los nuevos retos.
104
Por lo tanto, como la Comisión estaba obligada a respetar las disposiciones del Reglamento n.o 1698/2005 en lo referente al cálculo del reintegro al presupuesto de la Unión que debía efectuar el Reino de España y no disponía de margen de apreciación alguno al respecto, no cabe reprocharle que actuara de manera arbitraria al adoptar la Decisión impugnada.
Sobre las alegaciones basadas en la violación del principio de confianza legítima
105
El Reino de España acusa a la Comisión de haber violado del principio de confianza legítima al modificar el criterio de cálculo pertinente. A este respecto se basa en una presentación realizada por ella en Madrid el 4 de mayo de 2009 ante el Comité de coordinación de autoridades de gestión, de la que se deducía, a su juicio, que en caso de liberación automática de los compromisos se reducen todos los importes disponibles, incluidos los fondos suplementarios para los nuevos retos. Según el Reino de España, Extremadura podía pues, en el contexto de la segunda Decisión de revisión del programa, deducir de los fondos suplementarios una parte del importe de la liberación automática de los compromisos. Sin embargo, la Comisión modificó este método de cálculo en noviembre de 2015, es decir, un mes antes del cierre del programa, en el grupo de trabajo de especialistas (véase el apartado 34 anterior), sin aportar justificación alguna y sin conceder margen de maniobra alguno a Extremadura. El Reino de España añade que, hasta diciembre de 2015, fecha de cierre del programa, la Comisión no había indicado en absoluto que pensara revisar los importes mencionados en la segunda Decisión de revisión del programa.
106
La Comisión impugna estas alegaciones.
107
Según reiterada jurisprudencia, puede invocar el principio de protección de la confianza legítima todo justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas al darle garantías precisas. Constituyen garantías de esta índole, cualquiera que sea la forma en que hayan sido comunicadas, las informaciones precisas, incondicionales y concordantes. En cambio, nadie puede invocar la violación de dicho principio si no recibió tales garantías precisas (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, Pappalardo y otros/Comisión, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, apartado 39 y jurisprudencia que allí se cita). Este principio puede ser invocado igualmente por un Estado miembro (véase en este sentido la sentencia de 22 de abril de 2015, Polonia/Comisión, T‑290/12, EU:T:2015:221, apartado 57 y jurisprudencia que allí se cita).
108
El Reino de España basa sus alegaciones en una presentación realizada en Madrid el 4 de mayo de 2009 ante el Comité de coordinación de autoridades de gestión, que se recoge en el anexo 13 de la demanda en formato PowerPoint, y en la segunda Decisión de revisión del programa.
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Ahora bien, en primer lugar, es preciso señalar que el Reino de España no puede deducir de la mencionada presentación que la Comisión diera algún tipo de garantía precisa, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 107 anterior, en cuanto a los importes que debían tenerse en cuenta en los cálculos que se ejecutaran con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
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En efecto, la mencionada presentación sólo sirvió de documentación de apoyo en una reunión con las autoridades españolas sobre la futura inserción en los reglamentos pertinentes de las disposiciones relativas a los fondos suplementarios y sobre las modificaciones que los Estados miembros debían efectuar en sus programas de desarrollo rural.
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Además, aunque dicha presentación alude al artículo 69, apartado 5 bis, del Reglamento n.o 1698/2005, no contiene referencia alguna al cálculo que debe ejecutarse en virtud del artículo 69, apartado 5 ter, de dicho Reglamento.
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En contra de lo que alega el Reino de España, la mencionada presentación no contiene tampoco instrucciones sobre el tipo de fondos que pueden ser objeto de una liberación automática de los compromisos, en el sentido del artículo 29 del Reglamento n.o 1290/2005.
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En segundo lugar, el Reino de España no puede basarse en la segunda Decisión de revisión del programa para deducir de ella la expresión de un método de cálculo utilizado por la Comisión.
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En efecto, aunque los cuadros anexos a la segunda Decisión de revisión del programa muestran, tras la liberación automática de los compromisos, una reducción tanto del importe correspondiente a los fondos suplementarios como del importe correspondiente a los fondos disponibles para operaciones distintas de la relacionadas con los nuevos retos (véase el punto 33 anterior), no cabe considerar, sin embargo, que dichos cuadros reflejen una garantía precisa, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 107 anterior, ofrecida por la Comisión con respecto a los importes que iba a tener en cuenta para el cálculo del reintegro al presupuesto de la Unión que debería efectuarse al cierre del programa, en virtud del artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005.
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Además, esos cuadros corresponden al plan de financiación revisado presentado por las autoridades españolas tras la liberación automática de los compromisos y, aunque dicho plan fue aprobado por la Comisión, su aprobación no prejuzgaba cuál sería el importe de los gastos que realmente efectuaría Extremadura, gastos que debían servir de base para valorar, al cierre del programa, si era o no necesario un reintegro al presupuesto de la Unión con arreglo al artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 (véase el apartado 91 anterior).
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Por otra parte, de lo indicado en el apartado 92 anterior se deduce que no cabe atribuir a la segunda Decisión de revisión del programa un valor jurídico superior al del Reglamento aplicable en el presente asunto.
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Por último, la Comisión pone de relieve que los Estados miembros sí recibieron efectivamente indicaciones precisas y coherentes sobre el método de cálculo contemplado en el artículo 69, apartado 5 ter, del Reglamento n.o 1698/2005 en la reunión del grupo de especialistas celebrada en el marco de los trabajos de cierre de los programas (véase el apartado 34 anterior). Además, se desprende de la demanda que Extremadura y la Comisión mantuvieron igualmente, en mayo de 2016, una correspondencia en la que la Comisión explicó el método de cálculo que pensaba seguir. Por otra parte, aunque las Directrices no aluden a la repercusión que sobre el método de cálculo contemplado en esa disposición tiene la liberación automática de ciertos compromisos presupuestarios en el transcurso del programa, no es menos cierto que ya mencionan, en su punto 5.2, la necesidad de un reintegro al presupuesto de la Unión en el supuesto de infrautilización de los importes exclusivamente reservados a las operaciones relacionadas con los nuevos retos, lo que era, de todos modos, el caso de Extremadura. Así pues, en contra de lo que sostiene el Reino de España, no cabe considerar que la Comisión no expusiera el método que pensaba seguir para el cálculo que debía ejecutar con arreglo a dicha disposición.
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Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede hacer constar que la Comisión no violó el principio de confianza legítima.
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De ello se sigue que procede desestimar el segundo motivo de recurso y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
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En virtud del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
121
Como las pretensiones del Reino de España han sido desestimadas, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Collins
Kancheva
De Baere
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de julio de 2018.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
A. M. Collins
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.