61990C0054
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 28 de Novembro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Pelo recurso interposto, a sociedade Weddel & Co. pede a anulação de uma decisão da Comissão que lhe foi comunicada por carta de 12 de Janeiro de 1990 e que tem por objecto a recusa em autorizar um funcionário da Comissão a testemunhar num processo judicial nacional.
A matéria de facto
2.
Através do processo C-354/87, Weddel/Comissão, em que proferiu um acórdão em 6 de Novembro de 1990, o Tribunal de Justiça conhece já em parte a matéria de facto. O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 2539/87 da Comissão, de 24 de Agosto de 1987, relativo à quantidade de carne de bovino de alta qualidade que pode ser importada dos Estados Unidos da América e do Canadá no âmbito do regime previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 3928/86, dispunha que:
«Os pedidos de certificados podem ser apresentados, em conformidade com o artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2377/80, durante os dez primeiros dias do mês de Setembro de 1987 para uma quantidade global de 4617 toneladas de carne de bovino originária e em proveniência dos Estados Unidos da América e do Canadá» (
1
).
No âmbito desse processo de adjudicação, a sociedade comercial Weddel & Co. BV, que exerce a actividade de importação e exportação de carnes e de outros produtos alimentares (a seguir «Weddel»), apresentou em 9 e 10 de Setembro de 1987 pedidos de certificados de importação de um total de 320000 toneladas de carne de bovino ao Produktschap voor Vee en Vlees (a seguir «Produktschap»), organismo neerlandês que gere a emissão dos certificados de importação.
Em 15 de Setembro de 1987, após ter sido informada por este organismo do total dos pedidos apresentados nos Países Baixos, a Comissão informou o Produktschap de que cada pedido de certificado não podia ter por objecto uma quantidade global que excedesse a quantidade global disponível (isto é, 4617 toneladas). Seguidamente, pelo Regulamento (CEE) n.o 2806/87, de 18 de Setembro de 1987, relativo à entrega de certificados de importação para carne de bovino de alta qualidade, fresca, refrigerada ou congelada, instituiu uma norma, dita do limite máximo, para os pedidos de certificados, reduzindo desse modo de forma proporcional as quantidades pedidas (
2
). Devido a essa norma do limite máximo, a recorrente apenas obteve um certificado para 0,2425 % de 4617 toneladas, pelo que apenas foi autorizada a importar 11,196 toneladas de carne de bovino.
A recorrente interpôs, contra esse regulamento de 18 de Setembro de 1987 e a norma do limite máximo que institui, um recurso de anulação no processo C-354/87, já refendo. A esse recurso foi negado provimento por acórdão de 6 de Novembro de 1990 (
3
).
3.
Em Novembro de 1989, a Weddel propôs-se intentar, paralelamente ao recurso de anulação interposto no Tribunal de Justiça, uma acção de indemnização do dano sofrido contra o Produktschap no arrondissementsrechtbank te s'Gravenhage (
4
).
A Weddel refere que, no âmbito do processo de adjudicação anteriormente referido, o Produktschap lhe deu (espontaneamente) informações com base nas quais apresentou pedidos de certificados de importação que excediam o contingente disponível. O Produktschap será, assim, responsável pelo dano que a Weddel afirma ter sofrido em razão do indeferimento parcial dos seus pedidos de certificados de importação. O Produktschap não contesta ter informado à Weddel poderem os pedidos de certificados de importação exceder o contingente disponível, mas sustenta que se baseou a esse respeito nas afirmações expressas e reiteradas que a Comissão lhe prestou por intermédio de um dos seus funcionários em resposta às suas questões sobre a existência de quantidades máximas para os pedidos de certificados de importação.
Para avaliar com precisão as hipóteses de sucesso de uma acção de indemnização a intentar contra o Produktschap, a Weddel requereu no arrondissementsrechtbank uma inquirição provisória de testemunhas, concretamente cinco pessoas, entre as quais o funcionário da Comissão que prestou as informações ao Produktschap (
5
). Em 11 de Dezembro de 1989, o arrondissementsrechtbank deferiu esse requerimento (
6
) e, em 16 de Janeiro de 1990, o juiz competente tinha já ouvido quatro das cinco testemunhas. Todas confirmaram que, em resposta a certas questões do Produktschap, o funcionário da Comissão anteriormente referido tinha, por diversas vezes e sem reserva, declarado expressamente, antes da expiração do prazo de adjudicação, que «as quantidades pedidas podem exceder as quantidades disponíveis» (
7
).
4.
O funcionário em causa foi notificado para depor, em 23 de Janeiro de 1990, na qualidade de testemunha, perante o juiz sobre as informações prestadas ao Produktschap. Todavia, o artigo 19.o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto») dispõe que:
«O funcionário não pode depor nem prestar declarações em juízo, seja a que título for, sobre factos de que teve conhecimento por causa das suas funções, sem autorização da autoridade competente para proceder a nomeações. Esta autorização só pode ser recusada se os interesses das Comunidades exigirem ou se a recusa não for susceptível de implicar consequências penais para o funcionário em causa...».
Por cartas de 15 e 29 de Novembro de 1989, a Weddel pediu à Comissão que autorizasse o funcionário em causa a comparecer como testemunha no âmbito da inquirição provisória' anteriormente referida (
8
). A Comissão recusou essa autorização ao seu funcionário em 11 de Janeiro de 1990 (
9
) e a Weddel foi informada dessa decisão por carta de 12 de Janeiro de 1990 (
10
).
Nos presentes autos, a Weddel pede ao Tribunal a anulação dessa decisão de recusa da Comissão. Nas presentes conclusões, analisarei em primeiro lugar a admissibilidade do recurso de anulação (n.os 5 a 7), seguidamente a aplicabilidade do citado artigo 19.o do Estatuto (n.os 8 e 9) e, finalmente, a validade da recusa em conceder a autorização para testemunhar (n.os 10 a 14). Recordo que o Tribunal rejeitou já, por despacho de 15 de Maio de 1991, o pedido da Comissão para que fossem retirados dos autos certos documentos ou partes de documentos.
A admissibilidade do recurso de anulação
5.
A Comissão pede que o recurso de anulação da Weddel seja julgado inadmissível quer devido a petição não indicar o objecto do litígio de forma suficientemente precisa (n.o 6 infra) quer devido a recorrente não ser a destinatária da decisão impugnada e essa decisão não lhe dizer directa e individualmente respeito (n.o 7 infra).
6.
A alínea c) do n.o 1 do artigo 38.o do Regulamento de Processo dispõe que a petição que dá início ao processo no Tribunal de Justiça deve, designadamente, indicar o objecto do litígio. Como já referi anteriormente, a Weddel pede a anulação da «decisão da Comissão que lhe foi comunicada por carta de 12 de Janeiro de 1990». Todavia, a Comissão sustenta que a petição da Weddel não revela, ou não revela claramente, qual é a decisão impugnada: se é a carta de 12 de Janeiro que foi endereçada à recorrente pelo director-geral da Agricultura ou se é a nota interna (junta em anexo à carta anteriormente referida) de 11 de Janeiro de 1990 que foi dirigida ao funcionário em causa pelo director-geral do pessoal e da administração.
Não partilho do entendimento da Comissão. A alínea c) do n.o 1 do artigo 38.o do Regulamento de Processo tem por finalidade que seja indicado de modo suficientemente claro à parte contrária e ao Tribunal de Justiça o acto contra o qual se interpõe recurso. Ora, resulta claramente da petição que o recurso de anulação se dirige contra a recusa da Comissão em autorizar o seu funcionário a depor como testemunha no âmbito da inquirição provisória anteriormente referida. A distinção que faz a Comissão entre a cana de 12 de Janeiro de 1990 e a nota de 11 de Janeiro de 1990 é artificial e concretamente irrelevante. A recorrente foi informada da decisão de recusa da Comissão, que consta da nota interna de 11 de Janeiro de 1990, por carta de 12 de Janeiro de 1990 que se refere expressamente à dita nota. Sobretudo, resulta da sua contestação que, também para a Comissão, o objecto do presente recurso de anulação é perfeitamente claro.
7.
Por força do disposto no segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado CEE, as pessoas singulares ou colectivas apenas podem interpor recurso de anulação das decisões de que sejam destinatárias ou das que lhes digam directa e individualmente respeito. Como já anteriormente referi, a Comissão sustenta que, concretamente, não está preenchida qualquer dessas duas condições de aplicação.
Como correctamente objecta a recorrente, o teor do artigo 19.o do Estatuto não exclui de forma alguma que um terceiro interessado possa pedir que um funcionário seja autorizado a comparecer como testemunha.
A troca de correspondência entre a recorrente e a Comissão, referida no n.o 4, anterior revela claramente que, concretamente, a recorrente apresentou à Comissão (
11
)um pedido nesse sentido e que a decisão de recusa da Comissão, tal como consta da carta enviada à Weddel e da nota interna anexa a essa carta, constitui uma resposta directa a esse pedido. Por conseguinte, contrariamente ao que defende a Comissão, essa decisão tem por destinataria a recorrente e esta pode contra ela interpor recurso de anulação.
Mas mesmo que a decisão de recusa não tivesse como destinatária a recorrente, não seria menos necessário admitir que lhe diz directa e individualmente respeito. Com efeito, em 11 de Dezembro de 1989, o arrondissementsrechtbank te s'Gravenhage deferiu o requerimento da Weddel para uma inquirição provisória de testemunhas, entre as quais o funcionário em causa, com a finalidade de permitir à recorrente verificar se existiam fundamentos suficientes que justificassemm a proposição de uma eventual acção de indemnização. A recusa da Comissão em conceder ao seu funcionário autorização para testemunhar afecta, pois, directa e individualmente os interesses da recorrente, uma vez que essa recusa pode dificultar a apreciação da existência de fundamentos suficientes para a acção de indemnização.
A aplicabilidade do artigo 19.o do Estatuto
8.
O artigo 19.o do Estatuto diz respeito apenas aos «factos de que (um funcionário) teve conhecimento por causa das suas funções». Por conseguinte — segundo a petição da Weddel — o artigo 19.o do Estatuto não é aplicável no caso em apreço, uma vez que não se trata de ouvir o funcionário sobre as informações que tenha prestado por causa das suas funções, mas sim sobre o que ele próprio tenha dito ao Produktschap. Segundo a Comissão, pelo contrário, o artigo 19.o do Estatuto aplica-se, dado que deve ser interpretado como visando tudo o que o funcionário tenha ou não tenha feito no exercício das suas funções, incluindo as declarações orais ou escritas prestadas dentro ou fora da instituição.
Na réplica, a Weddel contesta o bem fundado da interpretação maximalista do artigo 19.o do Estatuto que defende a Comissão. A recorrente declara que o artigo deve ser interpretado à luz do dever de reserva do funcionário, tal como está enunciado nos artigos 214.o do Tratado CEE e 17.o do Estatuto. Assim, em seu entender, o artigo 19.o do Estatuto diz exclusivamente respeito aos factos e informações de que tenha tido conhecimento o funcionário no exercício ou por ocasião do exercício das suas funções, na medida que esta informação não tenha sido tornada pública e tenha, por natureza, caracter confidencial. Uma vez que a informação dada pelo funcionário ao Produktschap não era confidencial, o artigo 19.o do Estatuto não lhe é aplicável — pelo menos é este o raciocínio da recorrente — e pode ser dada a conhecer em juízo sem autorização.
9.
Eu considero que o âmbito de aplicação do artigo 19.o, tal como está enunciado na sua primeira frase, não pode merecer a interpretação restritiva que defende a recorrente. Esse âmbito de aplicação abrange os «factos de que (um funcionário) teve conhecimento por causa das suas funções», sem distinguir entre as informações abrangidas ou não pelo dever de reserva, visando o termo «factos» efectivamente, em meu entender, tudo o que o funcionário tenha ou não tenha feito, escrito ou dito, no exercício das suas funções (
12
). Em contrapartida, é certo que, quando se trate de informações que não estão abrangidas pelo dever de reserva, a «autoridade investida do poder de nomeação» não pode de modo algum recusar a autorização para que delas se dê conhecimento em juízo. Com efeito, não se vê muito bem como é que o facto de uma informação dessa natureza (que, em princípio, o funcionário pode prestar) ser mencionada num processo judicial pode afectar os interesses da Comunidade a ponto de se justificar a recusa de autorização para que dela se dê conhecimento em juízo. Os pontos que se seguem versam essa questão.
A recusa da autorização para testemunhar justifica-se?
10.
Estando assente que o artigo 19.o se aplica e que o funcionário em causa precisa, pois, para testemunhar, de uma autorização da parte da autoridade investida do poder de nomeação, resta a questão de saber se a recusa em conceder essa autorização se justificava. O artigo 19.o dispõe que a autorização só pode ser recusada se os interesses das Comunidades o exigirem ou se a recusa não for susceptível de implicar consequências penais para o funcionário em causa.
11.
Na decisão impugnada, a Comissão refere o seguinte para justificar a sua recusa:
«... uma vez que um processo que tem por objecto os mesmos factos está pendente no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (Weddel/Comissão), as questões em relação às quais se pede o seu testemunho receberão nesse âmbito resposta oficial da Comissão, por intermédio da instância habilitada (serviço jurídico, agente da Comissão)» (
13
).
Na sua petição, a Weddel sustenta que a Comissão não fundou a sua recusa nos «interesses das Comunidades», tal como o exige o artigo 19.o do Estatuto.
No despacho de 13 de Julho de 1990 proferido no processo 2/88 Imm., Zwartveld, o Tribunal afirmou que as instituições comunitárias estão, em princípio, obrigadas a uma cooperação leal com as autoridades judiciais nacionais (
14
). Daí se pode deduzir que os «interesses das Comunidades» que, por força do artigo 19.o do Estatuto, podem justificar uma recusa de autorização para testemunhar devem necessariamente ter interesses de uma importância considerável e que tenham um caracter vital para as Comunidades. Portanto, creio ser correctamente que, na sua petição, a Weddel refere não se poder considerar como suficiente a justificação que na decisão impugnada se deu para a recusa. Com efeito, a razão invocada pela Comissão, isto é, que a sua resposta oficial seria dada no Tribunal de Justiça no processo conexo, não revela claramente em que medida é que a recusa tem a ver com os interesses vitais das Comunidades.
A Comissão também parece ser consciente disso mesmo, uma vez que, na sua contestação, já não refere essa justificação e, pelo contrário, invoca outras razões, que são analisadas nos n.os 12 e 13 seguintes. A decisão impugnada não está, pois, suficientemente motivada e deve, por essa razão, ser anulada.
12.
Na sua contestação, a Comissão sustenta, em primeiro lugar, que a recusa de autorização se justificava pelo facto do testemunho do seu funcionário poder comprometer o bom funcionamento da política agrícola. A Comissão argumenta que, caso todos os funcionários que forneçam informações a uma instância nacional no âmbito da execução da política agrícola comum pudessem ser chamados seguidamente a responder por essas informações num órgão jurisdicional nacional, a Comissão seria obrigada a alterar a sua prática actual, que consiste em manter numerosos contactos informais. Tais contactos informais são, todavia, úteis para resolver os numerosos problemas práticos que suscita a execução da política agrícola. A falta desses contactos poderá comprometer o bom funcionamento da política agrícola comum.
E evidente que o bom funcionamento da política agrícola comum faz parte dos interesses vitais da Comunidade. Todavia, entendo que, concretamente, o testemunho do funcionário em causa não põe em perigo esse bom funcionamento. Em primeiro lugar, não é exacto afirmar-se que o funcionário tenha sido chamado a responder perante um órgão jurisdicional neerlandês acerca das informações que terá prestado ao Produktschap. Apenas será questionado quanto às comunicações que terá feito. Além disso e sobretudo, segundo a jurisprudência constante do Tribunal (que, de resto, a Comissão também refere), as comunicações feitas pelos funcionários da Comissão às autoridades nacionais referentes à aplicação da regulamentação agrícola não vinculam oficialmente a Comissão (
15
), como ainda o facto de um funcionário comunitário fornecer uma interpretação inexacta de uma disposição comunitária não constitui, salvo excepção, uma falta de serviço da sua parte, como afirmou o Tribunal na sua jurisprudência (
16
). As autoridades nacionais actuam sob a sua própria responsabilidade mesmo quando se fundem em declarações de funcionários da Comissão. Portanto, não vejo como o testemunho que o funcionário em causa possa dar sobre as comunicações que fez ao Produktschap obrigue a Comissão a alterar a sua prática actual de colaboração com as autoridades nacionais.
Um testemunho que verse sobre as comunicações feitas a uma administração nacional por um funcionário da Comissão pode, efectivamente, afectar o bom funcionamento da política agrícola, caso se trate de comunicações de natureza confidencial. Todavia, as comunicações em litígio versaram sobre o modo como a instância nacional devia aplicar uma regulamentação comunitária aos particulares, aos quais dizem, pois, directamente respeito. Tais comunicações são, quase por natureza, destinadas a ser comunicadas aos particulares e não se vê bem como é que poderiam ter natureza confidencial.
13.
Na sua contestação, a Comissão argumenta ainda que a recusa de autorização se justificava pelo facto do testemunho do seu funcionário em nada alterar a situação da recorrente, nunca ter havido qualquer contacto directo entre a recorrente e a Comissão, e não poder esta permitir que um dos seus funcionários seja obrigado a dar, durante a sua deposição, uma interpretação da regulamentação da Comissão. Os dois primeiros argumentos não têm objectivamente qualquer relação com os interesses das Comunidades e não podem, pois, ser invocados para justificar a recusa de autorização. De resto, e em última análise, é aos órgãos jurisdicionais nacionais que incumbe, na acção que eventualmente venha a ser proposta, decidir se o testemunho do funcionário da Comissão pode alterar ou não a situação da recorrente. Quanto ao terceiro argumento, observe-se que não é exacto afirmar, como faz a Comissão, que ao seu funcionário se pediria que interpretasse o direito comunitário aplicável. Como já anteriormente referi, apenas será interrogado sobre o que é que terá comunicado ao Produktschap.
14.
Finalmente, há que recordar que, por força do artigo 19.o do Estatuto, a autorização para testemunhar só pode ser recusada se a recusa não for susceptível de implicar consequências penais para o funcionário em causa. Esta segunda condição acresce à primeira condição já analisada (n.os 11 a 13), no sentido de que, ainda que o interesse comunitário justificasse a recusa de autorização, poderia ainda assim acontecer que a autorização devesse ser concedida em razão do funcionário em causa poder ser objecto de procedimento penal. Uma vez que defendo que, concretamente, a recusa de autorização não está justificada pelo interesse comunitário, não é necessário que analise essa segunda condição.
Conclusão
15.
Pelas razões expostas, chego à conclusão de que a Comissão não apresentou fundamentos suficientes para a sua recusa em conceder autorização para testemunhar, não tendo, na decisão em causa, invocado qualquer fundamento relativo aos «interesses das Comunidades», como o exige o artigo 19.o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias. Os fundamentos invocados posteriormente pela Comissão na sua contestação também não assentam no interesse comunitário. Em todo o caso, a decisão não está, pois, suficientemente motivada e deve ser anulada pelo Tribunal. Nos termos do n.o 2 do artigo 69.o do Regulamento de Processo, a Comissão deve ser condenada nas despesas.
(
*1
)	Língua origina): neerlandês.
(
1
)	JO L 241, p. 6.
(
2
)	JO L 268, p. 59.
(
3
)	Weddel/Comissão, n.o' 35 e 36 (354/87, Colect., p. I-3847). O Tribunal considerou que nem o princípio da igualdade de tratamento nem o principio da segurança jurídica tinham sido violados. O Tribunal considerou, designadamente, que a norma do limite máximo em litígio näo era ilícita, dado que não se tratava de uma regra nova, mas apenas de uma precisão e de uma consequência necessária da regulamentação comunitária já existente.
(
4
)	Ver o requerimento para a inquirição provisória de testemunhas apresentado no arrondissementsrechtbank, n.o 1, anexo 3 b da presente petição.
(
5
)	Ver anexo 3 da petição no que se refere à finalidade da inquirição provisória das testemunhas e ao modo como está regulada. Ver também o anexo 3 b, ou seja, o requerimento para a inquirição provisória de testemunhas que foi apresentado no arrondissementsrechtbank.
(
6
)	Ver o despacho do arrondissementsrechtbank no anexo 3 c da petição.
(
7
)	Petição, p. 7, e acta da inquirição de testemunhas de 16 janeiro de 1990, anexo 4 da petição. Ver sobretudo na p. 7 o testemunho do chefe da divisão «regulamentação CEE» do Produktschap e, a pp. 10-11, o testemunho do chefe da divisão principal «produtos de carne e de aves» da direcção «questões de organização do mercado».
(
8
)	A carta de 15 de Novembro de 1989 foi endereçada a um funcionário do Serviço Jurídico da Comissão (anexo 6 b à petição). A carta de 29 de Novembro de 1989 foi endereçada ao director-geral da Agricultura da Comissão (anexo 6 d da petição). Os pedidos apresentados por essas cartas eram prematuros, no sentido de que foi apenas em 11 de Dezembro de 1989 que o arrondissementsrechtbank deferiu o requerimento da Weddel para a inquirição provisória de testemunhas. Por cana endereçada em 14 de Dezembro de 1989 ao director-geral da Agricultura, a Comissão foi informada da notificação do funcionário em causa para comparecer em 23 de Janeiro de 1990.
(
9
)	Ver a nota interna do director-geral do pessoal c da administração da Comissão ao funcionário em causa, de 11 de Janeiro de 1990, anexo 2 b da petição.
(
10
)	Carta do director-geral da Agricultura da Comissão, datada de 12 de Janeiro de 1990, anexo 2 da petição.
(
11
)	Ver as cartas de 15 e 29 de Novembro de 1989, já referidas na nou 8.
(
12
)	Ver anteriormente n.o 8. As outras versões linguisticas confirmam essa interpretação. Por exemplo, o texto francês tem o seguinte teor: «... des constatations qu'il a faites en raison de ses fonctions*; o texto ingles utiliza a seguinte fórmula: »... information of which he has knowledge by reason of his duties; o texto alemão: «... bei seiner amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen» e o texto italiano: «... fatti di cui sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio».
(
13
)	Ver anexo 2 b da petição.
(
14
)	Ver n.o 18 do despacho.
(
15
)	Ver por exemplo: acórdãos de 16 de Novembro de 1983, Thyssen/Comissäo (188/82, Recueil, p. 3721); de 10 de Junho de 1982, Interagra/Comissäo (217/81, Recueil, p. 2233); e de 27 de Março de 1980, Sucrimex/Comissäo (133/79, Recueil, p. 1299).
(
16
)	Acôrdio de 28 de Maio de 1970, Richez-Parisis/Comis-slo, n.o 36 (19/69, 20/69, 25/69 e 30/69, Recueil, p. 325).