62019CJ0572
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
10 maart 2021 (
*1
)
„Hogere voorziening – Staatssteun – Zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie – Aanbeveling 2003/361/EG – Besluit van het validatiepanel van de Europese Commissie betreffende de kwalificatie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen – Besluit 2012/838/EU, Euratom – Bijlage – Punten 1.2.6 en 1.2.7 – Verzoek om herziening – Verordening (EG) nr. 58/2003 – Artikel 22 – Geen administratief beroep – Verhouding tussen het verzoek om herziening en het administratief beroep – Ontzegging van de kmo-status ondanks de formele naleving van de criteria van aanbeveling 2003/361 – Rechtszekerheid – Gewettigd vertrouwen – Nadelen waarmee kmo’s gewoonlijk te kampen hebben – Geen”
In zaak C‑572/19 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 26 juli 2019,
European Road Transport Telematics Implementation Coordination Organisation – Intelligent Transport Systems & Services Europe (Ertico – ITS Europe), gevestigd te Brussel (België), vertegenwoordigd door M. Wellinger en K. T’Syen, advocaten,
rekwirante,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil, O. Serdula en J. Očková als gemachtigden,
interveniënte in hogere voorziening,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Lyal en A. Kyratsou als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos en I. Jarukaitis, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Met haar hogere voorziening verzoekt European Road Transport Telematics Implementation Coordination Organisation – Intelligent Transport Systems & Services Europe (Ertico – ITS Europe) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 22 mei 2019, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑604/15, EU:T:2019:348; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van haar beroep tot nietigverklaring van het besluit van 18 augustus 2015 (hierna: „litigieus besluit”) van het validatiepanel als bedoeld in punt 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838/EU, Euratom van de Commissie van 18 december 2012 inzake het vaststellen van de regels om consistente verificatie te verzekeren van het bestaan en de rechtspositie, alsmede van het operationele en financiële vermogen, van deelnemers aan acties onder contract ondersteund door een subsidie in het kader van het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, en in het kader van het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie voor onderzoeks- en opleidingsactiviteiten inzake kernenergie (PB 2012, L 359, blz. 45) (hierna: „validatiepanel”), voor zover dit validatiepanel tot de slotsom is gekomen dat rekwirante niet kon worden aangemerkt als kleine, middelgrote of micro-onderneming (kmo) in de zin van aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PB 2003, L 124, blz. 36; hierna: „kmo-aanbeveling”).
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 58/2003
2
Artikel 22 van verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad van 19 december 2002 tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma’s worden gedelegeerd (PB 2003, L 11, blz. 1), met als opschrift „Wettigheidstoezicht”, luidt als volgt:
„1.   Tegen iedere beschikking van een uitvoerend agentschap dat de belangen van een derde aantast, kan bij de [Europese] Commissie bezwaar worden aangetekend door iedere rechtstreeks en individueel betrokken persoon of een lidstaat, teneinde de wettigheid ervan na te gaan.
Het administratief beroep wordt voorgelegd aan de Commissie binnen een maand te rekenen vanaf de dag waarop de belanghebbende kennis heeft gekregen van de betwiste beschikking.
Na de argumenten van de belanghebbende of van de betrokken lidstaat en die van het uitvoerend agentschap te hebben gehoord, doet de Commissie binnen twee maanden te rekenen vanaf de dag waarop het administratief beroep is ingesteld, uitspraak over het beroep. Zonder afbreuk te doen aan de verplichting van de Commissie om schriftelijk te antwoorden en haar beslissing te motiveren, geldt het uitblijven van een antwoord van de Commissie binnen deze termijn als stilzwijgende verwerping van het beroep.
2.   De Commissie kan op eigen initiatief uitspraak doen over iedere beschikking van een uitvoerend agentschap. Zij doet dat binnen twee maanden te rekenen vanaf de datum van haar initiatief en na de argumenten van het uitvoerend agentschap te hebben gehoord.
3.   Wanneer de Commissie overeenkomstig de leden 1 of 2 verzocht wordt uitspraak te doen, kan zij de uitvoering van de betrokken beschikking opschorten of voorlopige maatregelen nemen. In haar definitieve uitspraak kan de Commissie de beschikking van het agentschap handhaven, of kan zij beslissen dat het agentschap deze geheel of gedeeltelijk moet wijzigen.
4.   Het uitvoerend agentschap is gehouden binnen een redelijke termijn de nodige maatregelen te nemen om aan de beslissing van de Commissie te voldoen.
5.   Tegen de uitdrukkelijke of stilzwijgende verwerping van het administratief beroep door de Commissie kan beroep tot nietigverklaring worden ingesteld bij het Hof van Justitie [van de Europese Unie], overeenkomstig artikel [263 VWEU].”
Kmo-aanbeveling
3
De overwegingen 9 en 12 van de kmo-aanbeveling luiden:
„(9)
Om de definitie beter op de economische realiteit van de kmo’s af te stemmen en om groepen ondernemingen waarvan de economische macht die van een kmo overschrijdt, van deze definitie uit te sluiten, dient te worden onderscheiden tussen de verschillende soorten ondernemingen naargelang zij zelfstandig zijn, deelnemingen hebben die geen zeggenschapspositie impliceren (partnerondernemingen), of met andere ondernemingen zijn verbonden. De in [aanbeveling 96/280/EG van de Commissie van 3 april 1996 betreffende de definitie van de kleine en middelgrote ondernemingen (PB 1996, L 107, blz. 4)] aangegeven deelnemingsdrempel van 25 %, waaronder een onderneming als zelfstandig wordt beschouwd, wordt gehandhaafd.
[…]
(12)
Om de voordelen van regelingen en maatregelen ten behoeve van kmo’s voor te behouden aan ondernemingen die deze echt nodig hebben, is het ook wenselijk, indien van toepassing, rekening te houden met de via natuurlijke personen tussen de ondernemingen bestaande banden. Om het onderzoek naar dergelijke situaties tot het strikt noodzakelijke te beperken, dienen deze banden alleen in aanmerking te worden genomen wanneer ondernemingen activiteiten op dezelfde relevante markt, of op verwante markten uitoefenen, door zo nodig te verwijzen naar de bepaling van de relevante markt in de mededeling van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het mededingingsrecht [van de Unie].”
4
Artikel 1, lid 1, van deze aanbeveling bepaalt:
„Deze aanbeveling betreft de definitie van [kmo], zoals gehanteerd in het binnen de [Unie] en de Europese Economische Ruimte [(EER)] toegepaste beleid [van de Unie].”
5
Artikel 1 van de bijlage bij die aanbeveling, met het opschrift „Onderneming”, bepaalt:
„Als onderneming wordt beschouwd iedere eenheid, ongeacht haar rechtsvorm, die een economische activiteit uitoefent. Met name worden als zodanig beschouwd eenheden die individueel of in familieverband ambachtelijke of andere activiteiten uitoefenen, personenvennootschappen en verenigingen die regelmatig een economische activiteit uitoefenen.”
6
Artikel 2 van de bijlage bij dezelfde aanbeveling, met als opschrift „Aantal werkzame personen en financiële drempels ter bepaling van de categorieën ondernemingen”, bepaalt in lid 1:
„Tot de categorie [kmo’s] behoren ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen EUR of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen EUR niet overschrijdt.”
7
Artikel 3 van de bijlage bij de kmo-aanbeveling, met als opschrift „Soorten ondernemingen welke voor de berekening van het aantal werkzame personen en van de financiële bedragen in aanmerking worden genomen”, is geformuleerd als volgt:
„1.   Een ‚zelfstandige onderneming’ is elke onderneming die niet als partneronderneming in de zin van lid 2 of als verbonden onderneming in de zin van lid 3 wordt aangemerkt.
2.   ‚Partnerondernemingen’ zijn alle ondernemingen die niet als verbonden ondernemingen in de zin van lid 3 worden aangemerkt en waartussen de volgende band bestaat: een onderneming (van een hoger niveau) heeft, alleen of samen met een of meer verbonden ondernemingen in de zin van lid 3, 25 % of meer van het kapitaal of de stemrechten van een andere onderneming (van een lager niveau).
[…]
3.   ‚Verbonden ondernemingen’ zijn ondernemingen die met elkaar een van de volgende banden onderhouden:
a)
een onderneming heeft de meerderheid van de stemrechten van de aandeelhouders of vennoten van een andere onderneming;
b)
een onderneming heeft het recht de meerderheid van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van een andere onderneming te benoemen of te ontslaan;
c)
een onderneming heeft het recht een overheersende invloed op een andere onderneming uit te oefenen op grond van een met deze onderneming gesloten overeenkomst of een bepaling in de statuten van laatstgenoemde onderneming;
d)
een onderneming die aandeelhouder of vennoot is van een andere onderneming, heeft op grond van een met andere aandeelhouders of vennoten van die andere onderneming gesloten overeenkomst als enige zeggenschap over de meerderheid van de stemrechten van de aandeelhouders of vennoten van laatstgenoemde onderneming.
[…]”
Besluit 2012/838
8
Punt 1.2.6 van de bijlage bij besluit 2012/838, „Administratieve herziening van validaties”, luidt als volgt:
„1.
Voorafgaand aan elk verzoek om herziening moet de aanvrager de bevestiging van het resultaat van de validatie vragen.
2.
Verzoeken tot herziening van validaties kunnen door de [aangewezen vertegenwoordiger] van de betrokken juridische entiteit schriftelijk en zonder formaliteiten worden ingediend bij de bevoegde validatiediensten.
Verzoeken om herziening die zijn ingediend door een partij die niet bij de validatie betrokken is, worden afgewezen.
3.
De validatiediensten dienen de ontvangst van het verzoek om herziening te bevestigen. Zij dienen de betrokken partij op passende wijze in kennis te stellen van hun beslissing. Indien het verzoek wordt afgewezen, moeten de redenen worden opgegeven.
Een verzoek tot herziening van een validatie betekent geen opschorting van de validatie; deze blijft geldig tot zij is herroepen. Deze administratieve herzieningsprocedure doet geen afbreuk aan de rechten van de aanvrager om een procedure te starten bij de Europese Ombudsman of voor het Hof van Justitie van de Europese Unie.”
9
De voetnoot bij punt 1.2.6 luidt als volgt:
„Handelingen van een uitvoerend agentschap kunnen voor herziening van hun wettigheid worden voorgelegd aan de Commissie op grond van artikel 22 van [verordening nr. 58/2003].”
10
In punt 1.2.7 van de bijlage bij dat besluit, met als opschrift „Het validatiepanel”, is bepaald:
„De directoraten-generaal [(DG’s)] en de uitvoerende agentschappen van de […] Commissie die uitvoering geven aan het [zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007‑2013)] richten een interdepartementaal panel met een coördinerende functie op (aangeduid als het validatiepanel), en vaardigen een vertegenwoordiger af naar dit panel. De validatiediensten nemen zonder stemrecht deel aan het validatiepanel en nemen, onder het toezicht van de voorzitter van het panel, het secretariaat waar. De Commissie stelt de procedureregels op voor de coördinatieprocessen, met inbegrip van een register van gebruikelijke praktijken.
Wanneer een aanvrager in overeenstemming met paragraaf 1.2.6 hierboven een verzoek om herziening indient bij de validatiediensten, dan sturen deze diensten dit verzoek door naar het validatiepanel. Het validatiepanel behandelt de herzieningen en beslist over de doorverwezen zaken van validatie van juridische entiteiten. Het validatiepanel heeft niet de opdracht om zaken te behandelen met betrekking tot de verificatie van het financiële vermogen.”
Voorgeschiedenis van het geding
11
De voorgeschiedenis van het geding wordt uiteengezet in de punten 1 tot en met 10 van het bestreden arrest en kan ten behoeve van de onderhavige procedure worden samengevat als volgt.
12
Rekwirante is een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Belgisch recht, die in 1991 werd opgericht. Zij stelt een multisectoraal platform ter beschikking van zowel particuliere als publieke spelers in de sector van intelligente vervoerssystemen en -diensten. Volgens haar statuten heeft zij tot doel het gebruik van geavanceerde vervoerstelematica binnen de vervoersinfrastructuur in Europa te bevorderen, te promoten en te helpen coördineren.
13
Sinds 31 december 2006 werd rekwirante als kmo in de zin van de kmo-aanbeveling aangemerkt. Dankzij deze status kon zij gedurende meerdere jaren aanvullende subsidies ontvangen van de Europese Unie, met name in het kader van het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007-2013).
14
In het kader van een herziening van de kmo-status van de deelnemers aan bestaande onderzoeksprogramma’s heeft het Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA) als dienst die bevoegd is voor de validatie van de kmo-status van de deelnemers aan deze programma’s, rekwirante in december 2013 gevraagd om inlichtingen te verstrekken die het behoud van haar kmo-status konden rechtvaardigen. Na een uitwisseling van e-mails heeft het REA op 27 januari 2014 besloten dat rekwirante niet langer kon worden aangemerkt als een kmo in de zin van de kmo-aanbeveling (hierna: „besluit tot ontzegging van de kmo-status”).
15
Bij e-mail van 7 februari 2014 heeft rekwirante het standpunt van het REA betwist. Bij die e-mail heeft zij twee juridische adviezen van haar advocaten gevoegd.
16
Bij e-mail van 24 februari 2014 heeft het REA rekwirante meegedeeld dat zij overeenkomstig de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 een verzoek om herziening van het besluit tot ontzegging van de kmo-status kon indienen bij het validatiepanel.
17
Bij e-mail van 25 februari 2014 heeft rekwirante het REA dan ook verzocht dat besluit ter herziening voor te leggen aan het validatiepanel.
18
Op 15 april 2014 heeft het REA rekwirante in kennis gesteld van het besluit van het validatiepanel houdende bevestiging van het besluit tot ontzegging van de kmo-status (hierna: „eerste afwijzende besluit”).
19
Op 23 juni 2014 heeft rekwirante tegen het eerste afwijzende besluit beroep ingesteld bij het Gerecht, dat werd ingeschreven onder nummer T‑499/14. Dat beroep was gericht tegen zowel de Commissie als het validatiepanel.
20
Op 18 november 2014 is rekwirante door het REA in kennis gesteld van het besluit van het validatiepanel om het eerste afwijzende besluit in afwachting van een nieuw besluit in te trekken. Als reden voor deze intrekking werd opgegeven dat het validatiepanel in het eerste afwijzende besluit niet uitdrukkelijk had geantwoord op de argumenten die rekwirante in haar e-mail van 7 februari 2014 had aangevoerd. Ingevolge die intrekking heeft het Gerecht vastgesteld dat het beroep in zaak T‑499/14 zonder voorwerp was geraakt en heeft het bij beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285), geoordeeld dat op dat beroep niet meer hoefde te worden beslist.
21
Op 18 augustus 2015 heeft het validatiepanel het litigieuze besluit vastgesteld, waarin het op basis van een gewijzigde versie van de motivering van het eerste afwijzende besluit heeft geconcludeerd dat rekwirante niet langer in aanmerking kon komen voor de kmo-status.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
22
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 oktober 2015, heeft rekwirante beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
23
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht dat beroep verworpen.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
24
Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren en haar kmo-status te bevestigen, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
25
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
rekwirante te verwijzen in de kosten.
26
Bij beschikking van de president van het Hof van 19 november 2019 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van rekwirante.
Hogere voorziening
27
Tot staving van haar hogere voorziening voert rekwirante drie middelen aan: ten eerste, onjuiste uitlegging van de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 alsmede van artikel 22 van verordening nr. 58/2003; ten tweede, schending van de kmo-aanbeveling en de fundamentele beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen en, ten derde, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot haar kmo-status.
Eerste middel
Argumenten van partijen
28
Met haar eerste middel betoogt rekwirante dat het Gerecht met name in de punten 28 tot en met 42, 50 en 68 tot en met 77 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te concluderen dat de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 en artikel 22 van verordening nr. 58/2003 voorzien in onderscheiden beroepen. Anders dan het Gerecht in de punten 28 tot en met 31 van dat arrest heeft geoordeeld, zien deze bepalingen op een en dezelfde procedure. De punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 preciseren met name hoe de in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde verzoeken om herziening moeten worden ingediend bij de Commissie.
29
In de eerste plaats verwijzen de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 uitdrukkelijk naar artikel 22 van verordening nr. 58/2003. In voetnoot 24 bij punt 1.2.6, lid 2, van de bijlage bij besluit 2012/838 wordt duidelijk gemaakt dat de herziening waarop dit punt betrekking heeft, de in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde herziening is. Deze voetnoot legt een verband tussen artikel 22 van deze verordening, dat van hogere rang is, en de uitvoeringsbepalingen van deze verordening, te weten de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838, die van lagere rang zijn.
30
In de tweede plaats bepaalt punt 1.2.6, lid 3, van de bijlage bij besluit 2012/838 weliswaar dat deze administratieve herzieningsprocedure geen afbreuk doet aan de rechten van de aanvrager om een procedure te starten bij de Europese Ombudsman of voor het Hof van Justitie van de Europese Unie, maar blijkt daaruit niet dat deze procedure geen afbreuk doet aan de herzieningsprocedure van artikel 22 van verordening nr. 58/2003.
31
In de derde plaats was de Commissie zelf van mening dat de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 en artikel 22 van verordening nr. 58/2003 betrekking hadden op een en dezelfde herzieningsprocedure. Het REA heeft er in zijn e-mail van 24 februari 2014 namelijk op gewezen dat een verzoek om herziening moet worden ingediend overeenkomstig de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838. Het REA heeft nergens melding gemaakt van artikel 22 van verordening nr. 58/2003 – hetgeen het wel had moeten doen – en had dat ongetwijfeld wel gedaan indien de in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde toezichtprocedure verschilde van de in de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 genoemde herzieningsprocedure.
32
Volgens een algemeen beginsel van het bestuursprocesrecht van de Unie moeten de besluiten van de instellingen en andere bestuurlijke autoriteiten van de Unie die afbreuk doen aan de rechten of belangen van particulieren namelijk duidelijk de beroepsmogelijkheden en de middelen om deze uit te oefenen aangeven. Dit vereiste is tevens uitdrukkelijk voorgeschreven in, onder andere, artikel 133, lid 2, van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1). Deze verordening vormt de huidige rechtsgrondslag voor de wettelijke voorschriften waarop besluit 2012/838 berust.
33
In de vierde plaats heeft het validatiepanel en bijgevolg de Commissie, door de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 toe te passen, in feite de in artikel 22, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 58/2003 gestelde termijn van twee maanden in acht genomen. Het validatiepanel heeft het eerste afwijzende besluit immers vastgesteld binnen twee maanden na de datum waarop rekwirante het REA formeel had verzocht om haar dossier naar dit panel door te sturen.
34
De Commissie heeft daarenboven geen bezwaar gemaakt tegen het feit dat rekwirante in haar verzoekschrift in de zaak die heeft geleid tot de beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285), artikel 22 van verordening nr. 58/2003 uitdrukkelijk heeft genoemd als een van de rechtsgronden voor dat verzoek en dat rekwirantes brief van 5 januari 2015 aan het Gerecht grotendeels op dat artikel 22 was gebaseerd.
35
In de vijfde plaats bepaalt artikel 22 van verordening nr. 58/2003 dat de Commissie binnen twee maanden te rekenen vanaf de dag waarop het administratief beroep is ingesteld, uitspraak op het beroep doet, dat het uitblijven van een antwoord van de Commissie binnen deze termijn als stilzwijgende verwerping van het administratieve beroep geldt en dat tegen de uitdrukkelijke of stilzwijgende verwerping van dat administratief beroep door de Commissie beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, overeenkomstig artikel 263 VWEU, terwijl de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 geen termijn noemen voor de vaststelling van een besluit door het validatiepanel en bijgevolg door de Commissie, en geen enkele regeling bevat voor het geval dat het validatiepanel en bijgevolg de Commissie, geen besluit neemt. Artikel 22 van verordening nr. 58/2003 is dus noodzakelijkerwijs van toepassing in het kader van de procedure van de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838. Mocht dit niet zo zijn, dan vraagt rekwirante zich af hoe de betrokkene zou kunnen bepalen wanneer de termijn voor het instellen van beroep tegen een stilzwijgende verwerping begint te lopen.
36
In de zesde plaats verschillen het beroep als bedoeld in de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 en het in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde beroep, anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld, niet van elkaar wat de respectieve procedure en aard ervan betreft.
37
Ten eerste wordt het toezicht uitgeoefend door een en dezelfde entiteit, namelijk de Commissie. Dat blijkt duidelijk uit de bewoordingen van artikel 22 van verordening nr. 58/2003. Evenzo bepalen de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 dat de wettigheidstoetsing wordt verricht door het validatiepanel, dat wil zeggen een „interdepartementaal panel”, ter coördinatie van de directoraten-generaal en de uitvoerende agentschappen van die instelling die uitvoering geven aan het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007‑2013).
38
Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat het validatiepanel en de Commissie als een en dezelfde entiteit moeten worden beschouwd, waaraan deze rechterlijke instantie in het bestreden arrest niet kon voorbijgaan zonder het beginsel van gezag van gewijsde te schenden. Het verzoekschrift van rekwirante in de zaak die heeft geleid tot de beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285), was immers gericht tegen zowel de Commissie als het validatiepanel. De griffie van het Gerecht heeft rekwirante per fax van 4 september 2014 ervan op de hoogte gesteld dat de Zevende kamer van het Gerecht had beslist dat de Commissie als de enige verwerende partij moest worden beschouwd.
39
Het feit dat het validatiepanel en de Commissie als een en dezelfde entiteit moeten worden beschouwd, wordt ook bevestigd in punt 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838, volgens hetwelk deze instelling een reglement van orde moet vaststellen waarin de werking van het validatiepanel wordt gepreciseerd. Door het validatiepanel om herziening te verzoeken, heeft rekwirante in werkelijkheid dus beroep bij de Commissie ingesteld.
40
Ten tweede wordt het herzieningsverzoek ingediend door een verzoek aan de bevoegde validatiedienst te richten. Uit de omvangrijke briefwisseling tussen het REA en rekwirante blijkt dat de bevoegde validatiedienst, in casu het REA, louter als tussenpersoon is opgetreden om rekwirantes herzieningsverzoek door te sturen naar de Commissie.
41
Ten derde ziet het wettigheidstoezicht op handelingen van uitvoerende agentschappen, zoals in casu het REA, hetgeen door de Commissie niet is betwist en in het bestreden arrest evenmin is onderzocht.
42
Ten vierde moet de herziening de Commissie in staat stellen toezicht uit te oefenen en een uniforme uitlegging te waarborgen, welk doel door deze instelling niet is betwist en in het bestreden arrest evenmin is onderzocht.
43
Ten vijfde is rekwirante in de gelegenheid gesteld om haar opmerkingen kenbaar te maken. Rekwirante heeft overeenkomstig de bewoordingen van artikel 22 van verordening nr. 58/2003 steeds gesteld dat zij door de Commissie moest worden gehoord. Uit de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 blijkt niet duidelijk of rekwirante de mogelijkheid moet hebben om opmerkingen in te dienen. Dat zou nochtans logisch zijn, aangezien hetgeen waarin artikel 22 van verordening nr. 58/2003 reeds voorziet, niet uitdrukkelijk hoeft te worden bepaald. In ieder geval heeft het Gerecht zelf in punt 52 van het bestreden arrest bevestigd dat rekwirante in de gelegenheid moest worden gesteld haar standpunt naar behoren kenbaar te maken vóór de vaststelling van het litigieuze besluit, ondanks het feit dat de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 niet uitdrukkelijk in een dergelijk recht voorzien.
44
Ten zesde volgt uit punt 1.2.6 van de bijlage bij besluit 2012/838 en artikel 22 van verordening nr. 58/2003 dat de herziening van administratieve aard is en in een volledige herziening van de inhoud van de bestreden handeling bestaat.
45
Het Gerecht heeft zelf in punt 30 van het bestreden arrest opgemerkt dat de toetsing overeenkomstig de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 zowel rechtens als feitelijk een volledige herziening van het besluit inhoudt. Anders dan het Gerecht in de punten 30 en 37 van dat arrest en impliciet in punt 41 ervan heeft geoordeeld, moet dit noodzakelijkerwijs echter ook het geval zijn wanneer artikel 22 van verordening nr. 58/2003 wordt toegepast. Om toezicht te houden op de activiteiten van de uitvoerende agentschappen, een uniforme uitlegging te waarborgen en de argumenten van rekwirante te horen, moet de Commissie per definitie in staat zijn om de inhoud van de bestreden handeling opnieuw te onderzoeken.
46
Ten zevende moet het herzieningsverzoek worden ingediend binnen een maand te rekenen vanaf de dag waarop de belanghebbende kennis heeft gekregen van de bestreden beschikking. Dat blijkt uit de bewoordingen van artikel 22 van verordening nr. 58/2003. Aangezien deze hogere norm een termijn oplegt, hoeft deze termijn niet in herinnering te worden gebracht in de specifieke bepalingen ter uitvoering van deze verordening, te weten de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838.
47
Bijgevolg moet het litigieuze besluit, dat is genomen na het verstrijken van de termijn van twee maanden te rekenen vanaf de dag waarop het in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde administratief beroep was ingesteld, nietig worden geacht en moet de kmo-status van rekwirante worden bevestigd. Aangezien het eerste afwijzende besluit binnen de gestelde termijn van twee maanden is vastgesteld, kan niet worden gesteld – hetgeen door het Gerecht is bevestigd in de beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285) – dat er sprake was van een stilzwijgende verwerping overeenkomstig artikel 22, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 58/2003.
48
De Commissie stelt dat het eerste middel niet ter zake dienend is en in elk geval ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
49
Opgemerkt zij dat zelfs indien wordt aangenomen, zoals rekwirante stelt, dat de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 de voorwaarden bepalen waaronder de in artikel 22 van verordening nr. 58/2003 bedoelde herzieningsverzoeken moeten worden ingediend bij de Commissie, zodat al deze bepalingen betrekking hebben op een en dezelfde procedure die onder andere door dit artikel 22 wordt beheerst, dit niet wegneemt dat lid 1, derde alinea, van de laatstgenoemde bepaling preciseert dat „[z]onder afbreuk te doen aan de verplichting van de Commissie om schriftelijk te antwoorden en haar beslissing te motiveren, […] het uitblijven van een antwoord van de Commissie binnen deze termijn als stilzwijgende verwerping van het beroep [geldt]”.
50
Hieruit volgt dat de wetgever niet heeft uitgesloten dat de Commissie zich na afloop van de in dat artikel 22 bedoelde termijn van twee maanden ertoe kan beperken het administratief beroep stilzwijgend te verwerpen. Zonder dat in het kader van de onderhavige hogere voorziening hoeft te worden onderzocht aan welke vereisten in verband met de eerbiediging van het recht op behoorlijk bestuur de Commissie moet voldoen wanneer zij van deze mogelijkheid gebruikmaakt, moet afwijzend worden beslist op het argument van rekwirante dat het litigieuze besluit nietig moet worden verklaard vanwege het enkele feit dat het is genomen nadat deze termijn van twee maanden was verstreken.
51
Rekwirante stelt in dit verband dat de vaststelling van het eerste afwijzende besluit eraan in de weg staat dat de overwegingen in de punten 49 en 50 van dat arrest worden toegepast op de onderhavige zaak. Volgens haar volgt uit de beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285), dat het feit dat het eerste afwijzende besluit binnen de gestelde termijn van twee maanden is vastgesteld, uitsluit dat kan worden aangenomen dat er sprake was van een stilzwijgende verwerping overeenkomstig artikel 22, lid 1, van verordening nr. 58/2003.
52
Anders dan verzoekster met haar betoog dienaangaande lijkt te besluiten, berust de vaststelling door het Gerecht in de beschikking van 30 april 2015, Ertico – ITS Europe/Commissie (T‑499/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:285), dat de zaak moet worden afgedaan zonder beslissing, zoals met name blijkt uit de punten 7 en 11 van deze beschikking, op de intrekking van het eerste afwijzende besluit waarop het beroep tot nietigverklaring betrekking had dat tot die beschikking heeft geleid. Voorts sluit noch die afdoening zonder beslissing, noch de daaraan ten grondslag liggende motivering van het Gerecht uit dat deze intrekking tot gevolg had dat de Commissie niet binnen de gestelde termijn heeft geantwoord.
53
Het recht van de Commissie om het eerste afwijzende besluit in te trekken wordt als zodanig overigens geenszins betwist in het kader van de onderhavige hogere voorziening.
54
Gelet op de intrekking van het eerste afwijzende besluit en zelfs indien wordt aangenomen dat artikel 22 van verordening nr. 58/2003 van toepassing was op de door rekwirante ingestelde procedure tot herziening van het besluit tot ontzegging van de kmo-status, moet er dus hoe dan ook van uit worden gegaan dat er sprake was van „het uitblijven van een antwoord” van de Commissie binnen de gestelde termijn, in de zin van artikel 22, lid 1, derde alinea, van deze verordening, hetgeen overeenkomstig dat artikel 22 als stilzwijgende verwerping van het beroep geldt. Tevens dient te worden opgemerkt dat uit de punten 20 tot en met 22 van het onderhavige arrest blijkt dat die intrekking plaatsvond vóór de vaststelling van het litigieuze besluit en de indiening door rekwirante van haar beroep tot nietigverklaring van dat besluit.
55
Aangezien het enkele feit dat het litigieuze besluit is vastgesteld na afloop van de termijn van twee maanden waarbinnen de Commissie moet antwoorden op een beroep dat op grond van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 58/2003 is ingesteld, niet kan leiden tot nietigverklaring van dat besluit, kan het betoog waarmee rekwirante tracht aan te tonen dat deze bepaling van toepassing is op de beroepsprocedure die zij tegen het besluit tot ontzegging van de kmo-status heeft ingesteld, niet slagen en moet het derhalve worden afgewezen.
56
Wat ten slotte het betoog betreft dat het REA niet heeft vermeld dat artikel 22 van verordening nr. 58/2003 rekwirante een beroepsmogelijkheid bood, hoewel het REA dat, indien de in dit artikel bedoelde procedure verschilde van die in de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838, wel had moeten doen, dient te worden opgemerkt dat rekwirante in het kader van de onderhavige hogere voorziening niet stelt dat de niet-nakoming van de gestelde verplichting van het REA om de beschikbare beroepsmogelijkheden te vermelden, op zich de nietigverklaring van het litigieuze besluit rechtvaardigt, maar enkel aanvoert dat het bestaan van deze verplichting en het feit dat het REA artikel 22 van verordening nr. 58/2003 niet heeft genoemd als basis voor een alternatief rechtsmiddel voor haar, aantonen dat dit artikel en de punten 1.2.6 en 1.2.7 van de bijlage bij besluit 2012/838 moeten worden geacht in een en hetzelfde rechtsmiddel te voorzien. Hieruit volgt dat de niet-inachtneming van de in dat artikel bedoelde termijn van twee maanden in wezen de nietigverklaring van het litigieuze besluit en de bevestiging van haar kmo-status rechtvaardigt. Uit het voorgaande blijkt echter dat de nietigverklaring van dat besluit op grond daarvan niet is gerechtvaardigd.
57
Gelet op een en ander moet het eerste middel in hogere voorziening in zijn geheel worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
58
Met haar derde middel, dat als tweede moet worden onderzocht, betoogt rekwirante dat het Gerecht in het bijzonder in de punten 56, 59, 139 tot en met 146, 148, 150, 151 en 171 van het bestreden arrest een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, voor zover het tot de slotsom is gekomen dat zij niet te kampen had met de nadelen die kmo’s gewoonlijk ondervinden en dat zij in het licht van het doel en de geest van de kmo-aanbeveling dus geen kmo was.
59
Hoewel rekwirante grote ondernemingen en overheidsinstellingen onder haar aandeelhouders telt, verschilt haar situatie niet van die van andere kmo’s. Het zou met name kennelijk onjuist zijn te oordelen, zoals het Gerecht in punt 145 van het bestreden arrest heeft gedaan, dat de van haar leden afkomstige middelen waarover rekwirante op grond van haar statuten kan beschikken, ruimer zijn dan die van een kmo en haar in staat stellen haar uitgaven te dekken.
60
In de eerste plaats is het Gerecht ten onrechte voorbijgegaan aan het feit dat de aandelen van rekwirante ten tijde van de uitspraak van het bestreden arrest in handen waren van 110 verschillende aandeelhouders en dat deze aandeelhouders zich op elk moment konden terugtrekken.
61
In de tweede plaats heeft het Gerecht ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat elke aandeelhouder van rekwirante evenveel aandelen en stemrechten heeft en op de algemene vergadering van rekwirante dezelfde stemrechten heeft. Geen van hen heeft er dus belang bij om kapitaal te verstrekken aan rekwirante, aangezien zij eenvoudigweg niet kunnen beslissen over de aanwending of de bestemming daarvan.
62
In de derde plaats is de bijdrage van rekwirantes aandeelhouders strikt beperkt tot hun jaarlijkse bijdragen, waarvan de hoogte de laatste 20 jaar onveranderd is gebleven. Zoals het Gerecht in punt 144 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, wordt de hoogte van de jaarlijkse bijdrage bepaald door de raad van commissarissen van rekwirante, die bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende sectoren die binnen rekwirante zijn vertegenwoordigd – die allemaal uiteenlopende belangen hebben – en die op de datum van dat arrest 20 leden telde. Anders dan het Gerecht in de punten 144 en 145 van dat arrest heeft verklaard, is het voor de raad van commissarissen in de praktijk echter zeer moeilijk om de jaarlijkse bijdragen te verhogen, aangezien zijn besluiten worden genomen met eenparigheid van stemmen of, bij gebreke van consensus, met een meerderheid van drie vierde van de stemmen van de aanwezige of vertegenwoordigde leden, en elk lid van de raad van commissarissen één stem heeft.
63
De vaststelling van het Gerecht in punt 142 van het bestreden arrest, volgens welke uit artikel 3 van rekwirantes statuten volgt dat zij hoofdzakelijk voor rekening van haar leden handelt, is volstrekt irrelevant. Alle ondernemingen handelen in het belang van hun aandeelhouders. Deze vaststelling berust overigens op een onjuiste uitlegging van rekwirantes statuten. In werkelijkheid bepaalt artikel 3 van deze statuten dat rekwirante hoofdzakelijk voor haar leden moet handelen. Hoewel rekwirante vooral diensten aan haar aandeelhouders verleent, maakt dat haar daarenboven niet minder kwetsbaar dan een andere kmo. De onzekere aard van rekwirantes inkomsten wordt ook bevestigd door het feit dat zij door haar bank als een kmo wordt beschouwd en zelfs de Commissie haar als financieel zwak bestempelt en haar bijgevolg heeft verzocht een bankgarantie te verstrekken om een voorschot op de subsidie van de Unie te verkrijgen.
64
Dat geldt ook voor de vaststelling in punt 143 van het bestreden arrest, dat het toegestane kapitaal van rekwirante volgens artikel 5 van haar statuten onbeperkt is. Dit artikel betekent juridisch gezien enkel dat het maximale aandelenkapitaal dat rekwirante mag aanspreken, niet beperkt is. Deze precisering is om praktische redenen belangrijk, omdat rekwirante bij gebreke daarvan haar statuten zou moeten wijzigen wanneer nieuwe leden een kapitaalstorting willen doen, aangezien het toegestane aandelenkapitaal alleen met de goedkeuring van de aandeelhouders kan worden verhoogd. Het toegestane aandelenkapitaal zegt dus niets over de financiële soliditeit van rekwirante.
65
Het Gerecht heeft bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste opvatting door in punt 143 van het bestreden arrest te oordelen dat het toegestane aandelenkapitaal een waarborg voor de partners van rekwirante en eventuele kredietgevers vormt en dat een aanzienlijk aandelenkapitaal haar relaties met derden vergemakkelijkt. In dit verband moet meer belang worden gehecht aan het gestorte aandelenkapitaal, dat wil zeggen het bedrag dat haar aandeelhouders in ruil voor aandelen hebben betaald aan de vennootschap en waarnaar het Gerecht heeft verwezen toen het in dat punt 143 melding maakte van het totale bedrag van de inbrengen ten gunste van rekwirante. Anders dan in punt 143 is vastgesteld, komt het begrip toegestaan kapitaal dus niet overeen met het totaalbedrag van de inbrengen ten gunste van rekwirante.
66
In het geval van rekwirante bedraagt het gestorte aandelenkapitaal 68200 EUR, aangezien 110 aandeelhouders elk 620 EUR hebben gestort. Dit suggereert geenszins dat de financiële situatie van rekwirante solider is dan die van een andere kmo.
67
De Commissie betoogt dat het derde middel in hogere voorziening kennelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aangezien rekwirante louter de feitelijke vaststellingen van het Gerecht betwist. Dit middel in hogere voorziening moet in ieder geval ongegrond worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
68
In herinnering moet worden gebracht dat uit artikel 256 VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat de hogere voorziening beperkt is tot rechtsvragen. Het Gerecht is derhalve bij uitsluiting bevoegd om de relevante feiten vast te stellen en te beoordelen. De beoordeling van deze feiten levert dus, behoudens het geval van een onjuiste opvatting daarvan, geen rechtsvraag op die als zodanig in hogere voorziening vatbaar is voor toetsing door het Hof (arrest van 26 maart 2019, Commissie/Italië, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet een onjuiste opvatting duidelijk blijken uit de stukken van het dossier, zonder dat de feiten en de bewijzen opnieuw hoeven te worden beoordeeld (arresten van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 januari 2021, ERCEA/Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis, C‑280/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:23, punt 46).
70
Voorts kan het onderzoek van het Gerecht naar een bepaling van een overeenkomst niet worden beschouwd als een uitlegging van het recht en kan dit onderzoek in het kader van een hogere voorziening dus niet worden geverifieerd zonder inbreuk te maken op de bevoegdheid van het Gerecht om de feiten vast te stellen (arresten van 29 oktober 2015, Commissie/ANKO, C‑78/14 P, EU:C:2015:732, punt 23, en 14 januari 2021, ERCEA/Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis, C‑280/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:23, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71
Bovendien volgt uit artikel 256 VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, alsmede uit artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven, op straffe van niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening of van het betrokken middel (arresten van12 januari 2017, Timab Industries en CFPR/Commissie, C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punt 140 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 januari 2018, EUIPO/European Food, C‑634/16 P, EU:C:2018:30, punt 63).
72
Opgemerkt zij dat rekwirante, onder het mom van kennelijke beoordelingsfouten die het Gerecht zou hebben begaan, in werkelijkheid de waarde of relevantie betwist die het Gerecht heeft gehecht aan de verschillende feitelijke omstandigheden die haar situatie en de bepalingen van haar statuten kenmerken. Met haar gehele betoog tracht rekwirante dus te bereiken dat het Gerecht zelf de gestelde onzekere aard van haar inkomsten beoordeelt. Zoals blijkt uit de in de punten 68 tot en met 71 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, is het Gerecht bij uitsluiting bevoegd om de feiten vast te stellen en rekwirantes statuten te beoordelen, behoudens het geval van een onjuiste opvatting daarvan.
73
Hieruit volgt dat het derde middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
74
Met haar tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht met name in de punten 59 en 97 tot en met 153 van het bestreden arrest de kmo-aanbeveling onjuist heeft opgevat en de fundamentele beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden door haar op grond van het doel en de geest van deze aanbeveling de kmo-status te ontnemen, hoewel zij formeel voldeed aan de criteria ervan.
75
Het Gerecht heeft met name bevestigd of althans niet betwist dat rekwirante ten eerste een onderneming in de zin van artikel 1 van de bijlage bij de kmo-aanbeveling is, dat zij ten tweede formeel voldoet aan het in deze aanbeveling geformuleerde zelfstandigheidscriterium en derhalve een zelfstandige onderneming in de zin van artikel 3, lid 1, van de bijlage bij die aanbeveling vormt, en dat zij ten derde formeel voldoet aan de in artikel 2 van de bijlage bij dezelfde aanbeveling geformuleerde criteria inzake het aantal werkzame personen en financiële drempels. In plaats van daaruit te concluderen dat rekwirante een kmo in de zin van de kmo-aanbeveling is, heeft het Gerecht geoordeeld dat zij niet kon worden geacht te voldoen aan het zelfstandigheidscriterium, noch aan de criteria inzake het aantal werkzame personen en financiële drempels, aangezien zij in werkelijkheid niet de „typische nadelen” van kmo’s ondervindt en zij in het licht van het doel en de geest van deze aanbeveling dus geen kmo was.
76
Dat het Gerecht de kmo-aanbeveling en de fundamentele beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden, wordt bevestigd door de volgende elementen.
77
In de eerste plaats beoogt de kmo-aanbeveling, zoals blijkt uit overweging 1 ervan, de rechtszekerheid te waarborgen. Dit wordt ook bevestigd door de Gebruikersgids bij de definitie van kmo’s, waarin op bladzijde 3 wordt benadrukt dat de definitie van kmo’s een praktisch instrument is dat bedoeld is om kmo’s te helpen zichzelf te identificeren zodat ze de volle steun van de EU en haar lidstaten kunnen krijgen.
78
In de tweede plaats zijn de bewoordingen van de kmo-aanbeveling ondubbelzinnig en laten zij dus geen plaats voor interpretatie. Aan de uit deze bewoordingen voortvloeiende conclusie kan niet worden afgedaan in het licht van de gestelde doelstelling en geest van deze aanbeveling, omdat daarmee elk nuttig effect aan die bewoordingen zou worden ontnomen. Bovendien blijkt uit de rechtspraak van het Hof, met name van het arrest van 15 juli 2010, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:429, punt 51), dat in weerwil van de duidelijke en precieze bewoordingen van een bepaling, daarvan geen uitlegging kan worden gegeven die ertoe strekt deze te corrigeren.
79
In de derde plaats heeft het Gerecht de overwegingen 9 en 12 van de kmo-aanbeveling en de rechtspraak van de Unierechter onjuist uitgelegd.
80
Wat de overwegingen 9 en 12 van de kmo-aanbeveling betreft, is het – zoals onder andere blijkt uit het arrest van 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punt 76) – vaste rechtspraak dat de considerans van een Uniehandeling geen bindende kracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om ze uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.
81
Voorts blijkt uit de lezing van de overwegingen 9 en 12 van de kmo-aanbeveling duidelijk dat zij louter de inhoud van deze aanbeveling weergeven. In overweging 9 wordt dus enkel uiteengezet waarom artikel 3 van de bijlage bij deze aanbeveling een onderscheid maakt tussen „zelfstandige ondernemingen”, „partnerondernemingen” en „verbonden ondernemingen”. Die overweging 9 suggereert geenszins dat het voor een onderneming niet volstaat om aan de criteria van die aanbeveling te voldoen om als kmo te worden beschouwd. Evenzo zet die overweging 12 enkel uiteen waarom artikel 3, lid 3, van de bijlage bij de kmo-aanbeveling bepaalt dat ondernemingen ook met elkaar „verbonden” kunnen zijn via een natuurlijke persoon of een in gemeenschappelijk overleg handelende groep van natuurlijke personen. Bovendien pleit bladzijde 24 van de Gebruikersgids bij de definitie van kmo’s voor een ruime toepassing van de definitie van kmo’s.
82
De drie zaken die het Gerecht in het bestreden arrest heeft genoemd – namelijk die welke hebben geleid tot de arresten van 29 april 2004, Italië/Commissie (C‑91/01, EU:C:2004:244), en 27 februari 2014, HaTeFo (C‑110/13, EU:C:2014:114), alsook tot het arrest van het Gerecht van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie (T‑137/02, EU:T:2004:304) – hadden in wezen betrekking op de uitlegging van specifieke bepalingen van de kmo-aanbeveling die noch het validatiepanel, noch het Gerecht in casu zou hebben toegepast, en niet op louter een uitzondering op deze aanbeveling. Bovendien zijn de feiten van het onderhavige geding volledig anders dan die welke ten grondslag lagen aan die drie zaken, die allemaal betrekking hebben op een situatie waarin de betrokken onderneming of ondernemingen direct of indirect onder zeggenschap van een aandeelhouder van een hoger niveau stonden en deel uitmaakten van een grotere groep.
83
Tsjechië sluit zich aan bij het betoog van rekwirante in het kader van het tweede middel in hogere voorziening. Deze lidstaat stelt met name dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn beoordeling van het zelfstandigheidscriterium in de punten 100 tot en met 109 en 135 tot en met 146 van het bestreden arrest.
84
Volgens de Commissie moet het tweede middel in hogere voorziening worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
85
Met betrekking tot rekwirantes betoog dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit gegrond was, hoewel rekwirante formeel voldeed aan de criteria van de kmo-aanbeveling, moet in herinnering worden geroepen dat de Commissie gebonden is aan de kaderregelingen en mededelingen die zij op het gebied van het toezicht op staatssteun vaststelt, voor zover deze niet afwijken van het VWEU en door de lidstaten zijn aanvaard (arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑91/01, EU:C:2004:244, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86
Het Hof heeft in dit verband opgemerkt dat de Commissie positief staat tegenover staatssteun aan kmo’s vanwege de onvolkomenheden van de markt die tot gevolg hebben dat deze ondernemingen met een aantal nadelen af te rekenen hebben die hun uit sociaal en economisch oogpunt wenselijke ontwikkeling belemmeren (zie in die zin arresten van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑91/01, EU:C:2004:244, punt 46, en 24 september 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, punt 31).
87
Het Hof heeft echter ook geoordeeld dat de kmo-aanbeveling moet worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid (arrest van 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punt 30).
88
Dienaangaande beoogt deze aanbeveling – zoals blijkt uit de overwegingen 9 en 12 alsmede uit artikel 1, lid 1, ervan – de vaststelling van een definitie van kmo’s, zoals gehanteerd in het binnen de Unie en de EER toegepaste beleid van de Unie, die rekening houdt met de economische realiteit van deze ondernemingen, teneinde groepen ondernemingen waarvan de economische macht die van een kmo overschrijdt, van de kwalificatie als kmo uit te sluiten en de voordelen die voor kmo’s voortvloeien uit diverse regelingen of maatregelen ten gunste van deze ondernemingen, voor te behouden aan ondernemingen die deze echt nodig hebben (zie in die zin arresten van 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punt 31, en 24 september 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, punt 34).
89
Zoals het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest in wezen heeft opgemerkt, zijn de aan kmo’s toegekende voordelen namelijk meestal uitzonderingen op de algemene regels, zoals bijvoorbeeld op het gebied van staatssteun, zodat de definitie van kmo strikt moet worden uitgelegd (arresten van 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punt 32, en 24 september 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, punt 65).
90
In die optiek moet het zelfstandigheidscriterium ervoor zorgen, zoals het Gerecht in de punten 102 en 149 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, dat de maatregelen voor kmo’s werkelijk ten goede komen aan ondernemingen wier omvang een nadeel vormt, en niet aan die welke deel uitmaken van een groot concern en dus toegang hebben tot middelen en ondersteuning waarover hun concurrenten van soortgelijke omvang niet beschikken. Opdat alleen de ondernemingen in aanmerking worden genomen die daadwerkelijk zelfstandige kmo’s zijn, moet in die omstandigheden worden gekeken naar de structuur van kmo’s die een economisch concern met een sterkere positie dan een kmo vormen, en moet erop worden toegezien dat de definitie van kmo’s niet om zuiver formele redenen wordt omzeild (zie in die zin arresten van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑91/01, EU:C:2004:244, punt 50, en 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punt 33).
91
Het zelfstandigheidscriterium moet dus in het licht van deze doelstelling worden uitgelegd, zoals het Gerecht in punt 103 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, zodat een onderneming die formeel gezien aan dit criterium voldoet, doch in feite deel uitmaakt van een groot concern, niet kan worden geacht aan dat criterium te voldoen (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑91/01, EU:C:2004:244, punt 51). Artikel 3 van de bijlage bij de kmo-aanbeveling moet dus in het licht van die doelstelling worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punt 34).
92
Gelet op de in de punten 89 tot en met 95 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak kan niet worden geoordeeld dat het Gerecht een nieuw criterium in de kmo-aanbeveling heeft ingevoerd, volgens hetwelk moet worden nagegaan of de betrokken entiteit te kampen heeft met de nadelen die kmo’s gewoonlijk ondervinden en dat het Gerecht daarmee deze aanbeveling en het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
93
Integendeel, het Gerecht heeft de bestaande rechtspraak ter zake terecht toegepast door met name in de punten 106, 107, 140, 148 en151 van het bestreden arrest te oordelen dat het validatiepanel in het kader van zijn onderzoek, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, rekening had kunnen houden met het doel en de geest van de kmo-aanbeveling om vast te stellen dat, ook al voldeed rekwirante formeel aan het zelfstandigheidscriterium van deze aanbeveling, nog moest worden onderzocht of zij te kampen had met de nadelen waarmee kmo’s gewoonlijk af te rekenen hebben.
94
Aangezien het derde middel in hogere voorziening is afgewezen en gelet op de in de punten 91 tot en met 95 van het onderhavige arrest uiteengezette rechtspraak, heeft het Gerecht in de punten 106, 107 en 140 tot en met 146 van het bestreden arrest eveneens terecht geoordeeld dat het zelfstandigheidscriterium, zoals vastgelegd in de kmo-aanbeveling, door het validatiepanel correct was toegepast in het litigieuze besluit, voor zover het validatiepanel ten eerste had verklaard dat, ook al voldeed rekwirante formeel aan dit criterium, dit niet wegneemt dat zij uit economisch oogpunt feitelijk tot een groot economisch concern behoort en, ten tweede, dat rekwirante wegens haar organisatorische banden met haar partners of leden toegang had tot middelen, kredieten en ondersteuning en dus niet te kampen had met de nadelen die kmo’s gewoonlijk ondervinden, zodat zij niet als kmo in de zin van deze aanbeveling kon worden aangemerkt.
95
Uit de in het vorige punt getrokken conclusie volgt tevens dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 108 van het bestreden arrest de gestelde schending van de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur, die berustte op mogelijke schending van de kmo-aanbeveling, af te wijzen.
96
Voorts heeft het Gerecht, gelet op de in de punten 89 tot en met 95 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak, in punt 150 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat rekwirante haar kmo-status niet kan afleiden uit het feit dat zij formeel voldoet aan de in artikel 2 van de bijlage bij de kmo-aanbeveling bedoelde criteria inzake het aantal werkzame personen en financiële drempels, indien zij in werkelijkheid niet af te rekenen heeft met de nadelen die kmo’s gewoonlijk ondervinden, en in punt 152 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat deze criteria inzake het aantal werkzame personen en financiële drempels niet uitsluitend op basis van de gegevens van rekwirante kunnen worden beoordeeld, aangezien zij geen zelfstandige onderneming is en haar leden ondernemingen zijn die geen kmo’s zijn.
97
De andere door rekwirante aangevoerde argumenten doen niet af aan de voorgaande overwegingen.
98
In de eerste plaats blijkt uit het argument dat in de onderhavige zaak niet is bewezen dat rekwirante voornemens was de definitie van kmo te omzeilen, niet dat het Gerecht bij zijn beoordeling van deze definitie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het antwoord op de vraag of voldaan is aan de voorwaarde dat een onderneming uit economisch oogpunt de facto tot een groot economisch concern behoort en bijgevolg toegang heeft tot middelen en ondersteuning waarover haar concurrenten van vergelijkbare omvang niet beschikken, hangt immers af van de omstandigheden van de zaak en kan niet per se afhankelijk worden gesteld van de vaststelling dat deze onderneming beoogt de definitie van kmo te omzeilen (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, punten 35 en 39).
99
In de tweede plaats kan evenmin het argument slagen dat de arresten van het Hof moeten worden onderscheiden van de arresten van het Gerecht waarnaar punt 86 van het onderhavige arrest verwijst, op grond dat deze arresten betrekking hebben op de uitlegging van specifieke begrippen van de kmo-aanbeveling en niet louter op een uitzondering op deze aanbeveling, en dat de feiten van de zaken die tot die arresten hebben geleid verschillen van die van de onderhavige zaak.
100
Met betrekking tot ten eerste het voorwerp van de uitlegging in de arresten van het Hof waarnaar punt 86 van het onderhavige arrest verwijst, die deel uitmaken van de rechtspraak waarop de overwegingen in de punten 89 tot en met 95 van dit arrest zijn gebaseerd, zij opgemerkt dat deze arresten ook betrekking hadden op het zelfstandigheidscriterium zoals het in de kmo-aanbeveling of in de voorloper ervan, aanbeveling 96/280, is gedefinieerd, en dat rekwirante geen argumenten heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de door het Hof in die arresten gevolgde redenering – volgens welke niet kan worden aangenomen dat aan dit criterium is voldaan indien de economische realiteit, ondanks de formele naleving van de voorwaarden van de betrokken aanbeveling, ervoor pleit om de betrokken entiteit uit te sluiten van de voordelen die enkel zijn voorbehouden aan kmo’s – in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet van toepassing is.
101
Met betrekking tot ten tweede het argument van rekwirante dat de feiten van het onderhavige geding moeten worden onderscheiden van die van de eerdere zaken, moet ten eerste worden opgemerkt dat rekwirante niet heeft uiteengezet waarom het feit, voor zover dat al vaststaat, dat zij onder de zeggenschap staat van een aandeelhouder van een hoger niveau, eraan in de weg zou staan dat de benadering die het Hof heeft toegepast in de zaken die hebben geleid tot de in de punten 85 tot en met 91 van het onderhavige arrest uiteengezette rechtspraak en naar welke benadering in het vorige punt is verwezen, ook in de onderhavige zaak wordt gevolgd.
102
Ten tweede heeft rekwirante, zoals blijkt uit de voorgaande overwegingen betreffende het tweede en het derde middel in hogere voorziening, geen gegevens aangedragen waaruit blijkt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 106 en 107 van het bestreden arrest te oordelen dat het validatiepanel de kmo-aanbeveling niet had geschonden door vast te stellen dat rekwirante de facto tot een groot economisch concern behoort en dat zij wegens haar organisatorische banden met haar partners of leden niet kan worden geacht te kampen met de nadelen die kmo’s gewoonlijk ondervinden.
103
Gelet op een en ander moet het tweede middel in hogere voorziening ongegrond worden verklaard en moet de hogere voorziening derhalve in haar geheel worden afgewezen.
Kosten
104
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
105
Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement voor de procesvoering, dat op grond van artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
106
Aangezien rekwirante in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
107
Ingevolge artikel 140, lid 1, van dat Reglement, bepalende dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, zal de Tsjechische Republiek haar eigen kosten dragen.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
2)
European Road Transport Telematics Implementation Coordination Organisation – Intelligent Transport Systems & Services Europe (Ertico – ITS Europe) wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
3)
De Tsjechische Republiek draagt haar eigen kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.