DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 15 september 2022 (*)
”Överklagande – Personalmål – Bilaga VII till tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen i Europeiska unionen – Artikel 4.1 a och b – EU-tjänsteman som är medborgare i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och som var varaktigt bosatt i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger under den tioårsperiod som föregick tjänstetillträdet – Förenade kungarikets utträde ur unionen – Denna EU-tjänstemans förvärv av medborgarskap i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger – Förlust av utlandstillägget – Talan om ogiltigförklaring”
I mål C‑675/20 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 11 december 2020,
Colin Brown, Bryssel (Belgien), företrädd av I. Van Damme, advocaat,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska kommissionen, företrädd av T.S. Bohr och D. Milanowska, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Alver och M. Bauer, båda i egenskap av ombud,
intervenient i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna S. Rodin, J.-C. Bonichot, L.S. Rossi (referent) och O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 februari 2022,
och efter att den 7 april 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Colin Brown, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 5 oktober 2020, Brown/kommissionen (T‑18/19, nedan kallad den överklagade domen, EU:T:2020:465). Genom denna dom ogillade tribunalen Colin Browns talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 19 mars 2018 att frånta honom rätten till utlandstillägg och följaktligen rätten till ersättning för kostnader för resor mellan anställningsorten och hans ursprungsort från och med den 1 december 2017, efter det att han förvärvat medborgarskap i den stat där hans anställningsort ligger (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2        I artikel 1d.5 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den lydelse som är tillämplig i det mål som har gett upphov till överklagandet (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), föreskrivs följande:
”Om en person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter anser sig ha blivit felaktigt behandlad därför att den princip om lika behandling som anges ovan inte har tillämpats, och påvisar fakta som ger anledning att förmoda att direkt eller indirekt diskriminering har förekommit, ankommer det på institutionen att bevisa att den inte har brutit mot principen om lika behandling. …”
3        I artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna anges följande:
”1.      Ett utlandstillägg motsvarande 16 % av den totala grundlönen och av hushållstillägget och tillägget för underhållsberättigat barn skall beviljas följande:
a) Tjänstemän
–        som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger, och
–        som inte under den femårsperiod som löpt ut sex månader innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta eller utövade sin huvudsakliga yrkesverksamhet inom den statens europeiska territorium. Vid tillämpningen av denna bestämmelse skall de förhållanden som följer av arbete som utförts för en annan stat eller internationell organisation inte beaktas.
b) Tjänstemän som är eller har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger, men som under 10 år innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta utanför den statens europeiska territorium av andra skäl än för att tjänstgöra i statlig tjänst eller i en internationell organisation.
…
2.      En tjänsteman som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium han tjänstgör och som inte uppfyller villkoren i punkt l skall ha rätt till ett särskilt utlandstillägg som skall uppgå till en fjärdedel av utlandstillägget.
3.      Vid tillämpningen av punkt l och 2 skall en tjänsteman, som genom äktenskap automatiskt fått och inte kan avsäga sig medborgarskap i den stat inom vars territorium han eller hon tjänstgör, likställas med en tjänsteman som omfattas av punkt l a första strecksatsen.”
4        I artikel 7.4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna anges följande:
”Tjänstemän ursprungsort ska fastställas då de tillträder sin tjänst, varvid hänsyn i princip ska tas till rekryteringsorten eller, vid uttrycklig och motiverad begäran, till den ort där de har sina huvudsakliga intressen. Den ursprungsort som på detta sätt fastställs kan genom ett särskilt beslut av tillsättningsmyndigheten ändras under tjänstgöringen eller när tjänsten lämnas. Så länge tjänstemannen är i tjänst ska dock ett sådant beslut fattas endast i undantagsfall och om tjänstemännen företer styrkande handlingar.”
5        I artikel 8.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna anges följande:
”Tjänstemän som har rätt till utlandstillägg eller särskilt utlandstillägg ska, inom de begränsningar som anges i punkt 2 ha rätt till en årlig schablonmässig ersättning som motsvarar resekostnaderna från anställningsorten till ursprungsorten enligt artikel 7 för egen del och, om de har rätt till hushållstillägg, för sin maka och andra underhållsberättigade i den mening som avses i artikel 2.”
6        I artikel 20 första meningen i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”En tjänsteman skall vara bosatt antingen på anställningsorten eller på ett sådant avstånd från den att han inte hindras i tjänsteutövningen. …”
7        I artikel 85 första stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Varje belopp som utbetalats felaktigt skall återkrävas om mottagaren varit medveten om att det inte funnits något skäl till utbetalningen eller felet varit så uppenbart att han måste ha känt till det.”
Bakgrund till tvisten
8        Tribunalen sammanfattade bakgrunden till tvisten i punkterna 1–8 i den överklagade domen enligt följande:
”1      Sökanden, Colin Brown, var ursprungligen endast medborgare i Förenade [konungariket Storbritannien och Nordirland] och bodde i detta land fram till år 1996. Han studerade i Italien under åren 1996 och 1997 och därefter i Belgien från september 1997 till juni 1998. Sökanden gjorde därefter en praktiktjänstgöring vid … kommissionen … från den 1 oktober 1998 till den 28 februari 1999. Han arbetade slutligen heltid inom den privata sektorn i Belgien från den 1 mars 1999 till den 31 december 2000.
2      Sökanden tillträdde en tjänst vid kommissionen den 1 januari 2001. Byrån för löneadministration och individuella ersättningar [PMO] vid kommissionen beviljade honom utlandstillägg enligt artikel 4.1 a i bilaga VII till [tjänsteföreskrifterna].
3      … Förenade kungarikets premiärminister [underrättade] den 29 mars 2017 Europeiska rådet om denna medlemsstats avsikt att utträda ur unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) med tillämpning av artikel 50.2 FEU.
4      Den 27 juni 2017 ansökte sökanden om belgiskt medborgarskap, vilket han erhöll den 3 november samma år. Han underrättade PMO om denna ändrade situation den 19 januari 2018.
5      Den 23 februari 2018 underrättades sökanden om att han fråntogs rätten till utlandstillägg från och med den 31 oktober 2017, på grund av att han hade förvärvat belgiskt medborgarskap, och att han till följd härav även förlorade rätten till ersättning för resekostnader med tillämpning av artikel 8 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
6      Efter att ha begärt förklaringar mottog sökanden den 5 mars 2018 ett e‑postmeddelande av vilket det framgick att indragningen av utlandstillägget enligt artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna motiverades av att han varit bosatt i Belgien sedan år 1997.
7      Den 19 mars 2018 ersatte PMO beslutet av den 23 februari 2018 med [det omtvistade beslutet].
8      Den 17 juni 2018 gav sökanden in ett klagomål, som avslogs av tillsättningsmyndigheten genom beslut av den 15 oktober 2018.”
Talan vid tribunalen och den överklagade domen
9        Inom ramen för sin talan vid tribunalen yrkade klaganden bland annat att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras och att kommissionen skulle förpliktas att återinföra hans rätt till utlandstillägg som föreskrivs i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (nedan kallat utlandstillägget) och rätt till ersättning för kostnader för resor mellan anställningsorten och hans ursprungsort, såsom den definieras i artikel 7 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, från och med den 1 december 2017.
10      Klaganden åberopade fyra grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring. Tribunalen underkände dessa grunder.
11      Vad gäller den första grunden för talan i första instans, avseende åsidosättande av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, fann tribunalen, efter det resonemang som förts i punkterna 35–51 i den överklagade domen, att PMO inte hade åsidosatt denna bestämmelse i tjänsteföreskrifterna, ”när den ansåg att förvärvet under anställningen av medborgarskap i det land där anställningsorten ligger borde leda till en omprövning av rätten till utlandstillägg” (punkt 52 i den överklagade domen). Vidare underkände tribunalen klagandens argument att risken för att han, i egenskap av medborgare i Förenade kungariket, ”automatiskt skulle sägas upp” till följd av att denna stat lämnade unionen utgjorde ett fall av force majeure som innebar att PMO inte var skyldig att ompröva hans situation med hänsyn till hans förvärvade belgiska medborgarskap (punkterna 55–71 i den överklagade domen).
12      Tribunalen konstaterade i detta avseende att det inte av ordalydelsen i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, mot bakgrund av bestämmelsens tillkomsthistoria och det mål som eftersträvas med den, går att sluta sig till att administrationen skulle vara skyldig att månatligen fortsätta att betala ut utlandstillägget när en händelse inträffar som väsentligt förändrar rättighetsinnehavarens situation med hänsyn till villkoren för beviljande av utlandstillägg. Den berörda tjänstemannens förvärv av medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger, efter det att han tillträdde sin tjänst, utgjorde en sådan väsentlig förändring som kunde leda till att rätten till utbetalning av denna ersättning drogs in.
13      Den andra grunden som klaganden åberopade i första instans, avseende åsidosättande av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen till följd av omprövningen av hans situation med avseende på de villkor som föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, underkändes av tribunalen efter den prövning som gjordes i punkterna 75–106 i den överklagade domen.
14      Tribunalen fann närmare bestämt att det var nödvändigt att iaktta nämnda princip inte bara vid den tidpunkt då den berörde tillträdde sin tjänst, utan även vid den förnyade prövningen av huruvida han hade rätt till utlandstillägg till följd av en förändring av hans personliga situation. Tribunalen ansåg att från och med den dag då klaganden blev belgisk medborgare, skulle han behandlas på samma sätt som alla andra belgiska medborgare eller tidigare belgiska medborgare, vilkas varaktiga bosättning i Belgien, även om den var kortvarig, under den ”tioåriga referensperiod” som föregick tillträdet av tjänsten, räckte för att utesluta rätten till utbetalning av denna ersättning med tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
15      Vad beträffar den tredje grunden som åberopades i första instans, genom vilken klaganden gjorde gällande att kommissionen hade åsidosatt principen om likabehandling och icke-diskriminering när den tolkade artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna såsom den gjorde i det omtvistade beslutet, påpekade tribunalen i punkterna 112 och 113 i den överklagade domen att den tolkning som klaganden förordat var oförenlig med bestämmelsens ordalydelse och dess räckvidd, varför den inte kunde godtas.
16      Med beaktande av dessa överväganden fann tribunalen att talan inte heller kunde vinna bifall såvitt avsåg den fjärde grunden som klaganden hade åberopat i första instans och som avsåg en invändning om rättsstridighet med avseende på artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Tribunalen ogillade även övriga yrkanden och ogillade följaktligen talan i dess helhet (punkterna 123–132 i den överklagade domen).
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
17      Klaganden har genom sitt överklagande yrkat att tribunalen ska
–        upphäva den överklagade domen,
–        ogiltigförklara det omtvistade beslutet på grundval av handlingarna i målet,
–        förplikta kommissionen att från och med den 1 december 2017 återinföra klagandens rätt till utlandstillägg och till ersättning för resekostnader samt rätt till de tillägg som inte utbetalats till honom mellan den 1 december 2017 och dagen för återställande av hans rättigheter jämte ränta, och
–        förplikta kommissionen att ersätta klagandens rättegångskostnader vid domstolen och tribunalen.
18      Kommissionen och Europeiska unionens råd har yrkat att överklagandet ska ogillas och att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
19      Klaganden har åberopat två grunder till stöd för sina yrkanden. Den första grunden för överklagandet avser en felaktig tolkning av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Den andra grunden för överklagandet avser den oberättigade diskriminering som följer av tribunalens tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
Den första delgrunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna
Parternas argument
20      Klaganden har hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna när den fann att denna bestämmelse tillät eller krävde att en tjänstemans rätt till utlandstillägg drogs in, eftersom han hade blivit medborgare i den stat där anställningsorten ligger, förutsatt att sistnämnda stat förblev densamma.
21      Klaganden har för det första gjort gällande att han fullt ut instämmer i tribunalens resonemang i punkterna 47–50 i den överklagade domen vad gäller syftet med utlandstillägget, vilket är att kompensera för de olägenheter och kostnader som en tjänsteman drabbas av på grund av avståndet mellan anställningsorten och den stat där han har sitt ursprung.
22      Det är uppenbart att det är nödvändigt att tillhandahålla en kompensation under en tjänstemans hela karriär i den stat där han eller hon har tillträtt sin tjänst, eftersom kostnaderna och nackdelarna inte försvinner även om tjänstemannen har bott utomlands under hela sin karriär och har skapat olika typer av band till anställningsorten. Tvärtom skulle dessa kostnader och olägenheter, såsom tribunalen angav i punkt 47 i den överklagade domen, till och med kunna förvärras.
23      Enligt klaganden förklarar sambandet mellan den berörda tjänstemannens ursprungsort vid rekryteringen och rätten till utlandstillägg varför ordalydelsen i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna dels endast avser de perioder som föregår denna tjänstemans tjänstetillträde och inte de händelser som kan inträffa efter det att tjänstemannen tillträtt sin tjänst, dels att presens indikativ som används i uttrycket ”inte är och aldrig har varit medborgare” i den stat där anställningsorten ligger, vilket innebär att tjänstemannens medborgarskap ska beaktas vid den tidpunkt då tjänstemannen tillträdde sin tjänst.
24      Den felaktiga rättstillämpningen i den överklagade domen beror enligt klaganden på att tribunalen genom sitt resonemang drog en slutsats som är oförenlig med syftet med utlandstillägget, såsom detta anges i punkterna 47–50 i den överklagade domen, det vill säga att utlandstillägget ska beviljas på grundval av de omständigheter som förelåg vid den tidpunkt då den berörda tjänstemannen tillträdde sin tjänst och att rätten till utlandstillägget inte kan dras in senare, såvida inte den berörde byter anställningsort.
25      Klaganden menar att tribunalen för övrigt i punkterna 36 och 50 i den överklagade domen medgav att den omständigheten att den berörda tjänstemannen integrerades i anställningsorten efter det att han tillträdde sin tjänst saknar betydelse för rätten till utlandstillägg.
26      Enligt klaganden, och i motsats till vad tribunalen slog fast i punkt 51 i den överklagade domen, var det med avsikt som unionslagstiftaren inte tog upp frågan om byte av medborgarskap efter rekryteringen av den berörda tjänstemannen. Den enda slutsats som ska dras av detta, med hänsyn till syftet med utlandstillägget, är att förvärvet av ett nytt medborgarskap efter den berördes tjänstetillträde inte kan utgöra grund för indragning av rätten till utlandstillägg om han ursprungligen uppfyllde de uppställda villkoren.
27      En sådan tolkning bekräftas dessutom av tribunalens slutsats i punkt 49 i den överklagade domen att syftet med utlandstillägget är att uppmuntra rekrytering med en så stor geografisk bas som möjligt. Denna rätt till ersättning kan således inte omprövas efter det att klaganden tillträtt sin tjänst.
28      Klaganden har i repliken, med hänvisning till ordet fiktion som används i punkt 85 i den överklagade domen, tillagt att artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna ska tolkas så, att en sådan fiktion inte kan tillämpas, som innebär att en tjänstemans byte av medborgarskap ska anses vara retroaktivt och gälla från den dag då han tillträdde sin tjänst. Vid tidpunkten för antagandet av artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna var unionslagstiftaren nämligen fullt medveten om situationer med dubbelt medborgarskap eller förvärv av nytt medborgarskap. Unionslagstiftaren föreskrev emellertid inte uttryckligen att rätten till utlandstillägg skulle dras in under sådana omständigheter.
29      Klaganden anser dessutom att om de kriterier som föreskrivs i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna tillämpas efter det att tjänstemannen i fråga tillträtt sin tjänst, ska varaktigheten av bosättningen i den stat där anställningsorten ligger beaktas. Eftersom den berördes byte av bosättningsort efter det att han trätt i tjänst – där bosättningsvillkoret är det viktigaste av de två villkoren för att bedöma behovet av ersättning, eftersom kravet på belgiskt medborgarskap är sekundärt – inte leder till en omprövning av behovet av ersättning, borde detsamma gälla för en ändring av den berördes medborgarskap. Enligt klaganden var en tjänsteman antingen tvungen att lämna den stat där han var bosatt för att tillträda sin tjänst eller så kunde han fortsätta att vara bosatt där. Villkoren för att beviljas utlandstillägg är således helt grundade på den situation som förelåg innan den berörde tillträdde sin tjänst.
30      Kommissionen anser, med stöd av rådet, att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Domstolens bedömning
31      Det ska inledningsvis påpekas att klaganden inte har invänt mot resonemanget i punkterna 55–73 i den överklagade domen, enligt vilket tribunalen underkände argumentet att klaganden var tvungen att ansöka om belgiskt medborgarskap inför Förenade kungarikets utträde ur unionen.
32      Härav följer att prövningen av den första grunden för överklagandet ska ske utifrån antagandet att klaganden, som endast var medborgare i Förenade kungariket vid den tidpunkt då han tillträdde sin tjänst vid kommissionen år 2001, under sin karriär frivilligt förvärvade medborgarskap i den stat där hans anställningsort ligger i november 2017.
33      Det ska erinras om att det utlandstillägg som föreskrivs i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, vilket beräknas bland annat utifrån den berörda tjänstemannens grundlön, utgör en del av tjänstemannens månadslön.
34      Att man, i regelverket som gäller unionens personal, beviljas en sådan ersättning ger emellertid inte någon förvärvad rättighet som innebär att man med framgång kan motsätta sig att ersättningen eventuellt upphör att utbetalas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 1978, Herpels/kommissionen, 54/77, EU:C:1978:45, punkt 39). Tribunalen gjorde således en riktig bedömning, vilken klaganden för övrigt inte har bestritt, när den i punkt 38 i den överklagade domen slog fast att det inte följer av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, i synnerhet artikel 4.1 i bilaga VII till dessa, att beviljandet av rätt till utlandstillägg skulle utgöra en förvärvad rättighet.
35      Tribunalen gjorde även en riktig bedömning när den, i punkt 37 i den överklagade domen, av den i föregående punkt nämnda domen drog slutsatsen att eftersom utlandstillägget betalas ut månatligen kan administrationen inte fortsätta att utbetala utlandstillägg när en händelse inträffar som väsentligt förändrar rättighetsinnehavarens situation, i den utsträckning som den har betydelse för villkoren för beviljande av detta tillägg.
36      Klaganden har emellertid, utan att formellt ifrågasätta att detta konstaterande är välgrundat, gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den slog fast att den omständigheten att en tjänsteman under sin karriär blir medborgare i den stat där anställningsorten ligger har inverkan på villkoren för att beviljas utlandstillägg enligt artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Enligt klaganden ska dessa villkor, utom i det fall då den berörda personens anställningsort ändras, endast vara uppfyllda innan denne tillträdde sin tjänst.
37      Det ska härvidlag erinras om att enligt artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna ska utlandstillägg beviljas en tjänsteman, enligt första strecksatsen i den bestämmelsen, ”som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger” och enligt andra strecksatsen ”som inte under den femårsperiod som löpt ut sex månader innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta eller utövade sin huvudsakliga yrkesverksamhet inom den statens europeiska territorium”.
38      Med hänsyn till ordalydelsen i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna beviljas utlandstillägg endast en tjänsteman som uppfyller de två kumulativa villkor som föreskrivs i denna bestämmelse (beslut av den 6 juli 2021, Karpeta-Kovalyova/kommissionen, C‑717/20 P, ej publicerat, EU:C:2021:542, punkt 11), varav det första, som återfinns i första strecksatsen i denna bestämmelse, kräver att tjänstemannen inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger.
39      Om villkoret att den berörda tjänstemannen ”inte är och aldrig har varit medborgare” i den stat där anställningsorten ligger, såsom klaganden har hävdat, endast skulle bedömas vid den tidpunkt då tjänstemannen tillträdde sin tjänst, och inte under hela dennes karriär, hade denna bestämmelse, i vilken presens indikativ används och som avser en del av denna tjänstemans månadslön, med nödvändighet formulerats på ett annat sätt, vilket tribunalen med rätta har nämnt i punkt 45 i den överklagade domen.
40      Ordalydelsen i nämnda bestämmelse hänvisade således inte endast till den tidpunkt då den berörde ”tillträdde tjänsten” enbart med hänsyn till bedömningen av huruvida det andra villkoret, som även det är negativt, för tillämpning av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna är uppfyllt, nämligen att den berörde inte var varaktigt bosatt eller yrkesverksam i den stat där anställningsorten ligger under den ”femåriga referensperiod” som löpte ut sex månader före den tidpunkten. Tvärtom hänvisades det otvivelaktigt till samma tidpunkt för att undersöka huruvida det första villkoret, enligt vilket den berörda tjänstemannen inte ska vara medborgare i denna stat, är uppfyllt.
41      Formuleringen av övriga bestämmelser i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna samt systematiken i denna artikel stöder slutsatsen att det första villkoret, som rör avsaknad av medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger, inte endast avser det medborgarskap som den berörde tjänstemannen hade innan han tillträdde sin tjänst.
42      Enligt artikel 4.1 b i denna bilaga kan rätten till utlandstillägg nämligen även beviljas tjänstemän ”som är eller har varit medborgare” i den stat där anställningsorten ligger och som uppfyller övriga villkor i denna bestämmelse. Det ska dessutom påpekas att det utlandstillägg som avses i artikel 4.2 i nämnda bilaga endast beviljas en tjänsteman ”som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium han tjänstgör” och som inte uppfyller övriga angivna villkor för att beviljas utlandstillägg. Ingen av dessa bestämmelser antyder således att villkoret avseende förekomsten eller avsaknaden av medborgarskap i den stat där den berörde tjänstemannen tjänstgör enbart hänför sig till tjänstemannens medborgarskap vid den tidpunkt då han tillträdde sin tjänst vid unionsinstitutionerna.
43      Vad vidare gäller systematiken i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna ska det påpekas att enligt artikel 4.3 i denna bilaga ska en tjänsteman, som genom äktenskap automatiskt fått och inte kan avsäga sig medborgarskap i den stat inom vars territorium han eller hon tjänstgör, ”likställas” med en tjänsteman som omfattas av artikel 4.l a första strecksatsen i samma bilaga. Denna artikel 4.3, som infördes i tjänsteföreskrifterna efter det att domarna av den 20 februari 1975 Airola/kommissionen (21/74, EU:C:1975:24), och av den 20 februari 1975, Van den Broeck/kommissionen (37/74, EU:C:1975:25), meddelades, neutraliserar således verkningarna av ett automatiskt förvärv, genom äktenskap, av medborgarskap i den stat där den berörde tjänstemannens anställningsort ligger, när tjänstemannen inte kan avsäga sig detta medborgarskap.
44      Artikel 4.3 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna skulle emellertid förlora sin ändamålsenliga verkan om den bestämmelse som den hänvisar till endast avsåg förvärv av medborgarskap i den stat där den berörde tjänstemannens anställningsort ligger innan denne tillträdde sin tjänst. Syftet med artikel 4.3 i denna bilaga är nämligen, i syfte att säkerställa att icke-diskrimineringsprincipen iakttas, att undvika att en tjänsteman fråntas rätten till utbetalning av utlandstillägg från administrationen till följd av att vederbörande genom äktenskap blivit medborgare i den stat där anställningsorten ligger utan möjlighet att avsäga sig medborgarskapet. Denna bestämmelse, liksom artikel 4.1 a första strecksatsen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, till vilken den hänvisar, ska tillämpas även när personen i fråga har förvärvat medborgarskapet efter det att vederbörande tillträtt sin tjänst.
45      Att godta klagandens invändningar mot den tolkning av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna som gjorts i den överklagade domen skulle, för det fall den berörda tjänstemannen förvärvade medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger efter det att han tillträdde sin tjänst, innebära att tjänstemannens ursprungliga medborgarskap ansågs vara tjänstemannens enda ”faktiska medborgarskap” – ett resonemang som domstolen uttryckligen underkände i domen av den 14 december 1979, Devred/kommissionen (257/78, EU:C:1979:294, punkt 14).
46      Visserligen saknar den berörda tjänstemannens integrering i anställningsstaten efter det att han tillträtt sin tjänst betydelse för tillämpningen av artikel 4.1 a andra strecksatsen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Det är även riktigt, såsom domstolen vid upprepade tillfällen har slagit fast, att syftet med utlandstillägget är att kompensera för de särskilda kostnader och nackdelar som följer av att tjänstgöra vid unionsinstitutionerna för de tjänstemän som av denna anledning är tvungna att byta bosättningsort (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 1994, Magdalena Fernández/kommissionen, C‑452/93 P, EU:C:1994:332, punkt 20, och beslut av den 6 juli 2021, Karpeta-Kovalyova/kommissionen, C‑717/20 P, ej publicerat, EU:C:2021:542, punkt 4).
47      Dessa överväganden innebär emellertid inte att man, även om villkoret avseende den berörda tjänstemannens medborgarskap endast ges en mindre betydelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 1981, Herpels/kommissionen, 1322/79, EU:C:1981:6, punkt 6), vid tillämpningen av det villkoret med nödvändighet ska bortse från sådana händelser som ett byte av medborgarskap som äger rum efter det att den berörda tjänstemannen tillträtt sin tjänst.
48      Det är också riktigt, såsom tribunalen påpekade i punkt 47 i den överklagade domen, att de kostnader och nackdelar som följer av att tillträda en tjänst vid unionsinstitutionerna kan bestå för tjänstemän som, i likhet med klaganden, under sin karriär frivilligt förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger.
49      Inte desto mindre förhåller det sig så, att det i tjänsteföreskrifterna inte bortses från en sådan situation, eftersom utlandstillägget inte automatiskt går förlorat i framtiden i ett sådant fall. Trots den väsentliga förändringen av den berörda tjänstemannens personliga situation till följd av förvärvet av medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger, ger tjänsteföreskrifterna tjänstemannen möjlighet att på vissa villkor behålla en sådan ersättning, inte längre på grundval av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, utan med tillämpning av artikel 4.1 b i desamma.
50      Även om det är riktigt, såsom klaganden har gjort gällande och som tribunalen för övrigt har understrukit i punkt 76 i den överklagade domen, att villkoren för tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna tolkas restriktivare än villkoren i artikel 4.1 a andra strecksatsen i desamma av unionsdomstolen, ska det påpekas att klaganden emellertid inte har ifrågasatt denna skillnad. Klaganden har inte heller invänt mot att tribunalen, i punkterna 125–127 i den överklagade domen, underkände den invändning om att artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna ska anses vara ogiltig som klaganden framförde i andra hand i första instans.
51      Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den tolkade artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna så, att en tjänsteman som efter att ha tillträtt sin tjänst blir medborgare i den stat där anställningsorten ligger för framtiden förlorar rätten till det utlandstillägg som han beviljats med stöd av artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, vilket innebär att denna tjänstemans rätt till denna ersättning ska omprövas av administrationen såsom tribunalen konstaterade i punkt 52 i den överklagade domen.
52      Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Oberättigad diskriminering till följd av tribunalens tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna
Parternas argument
53      Klaganden har gjort gällande att tribunalen inte gjorde en korrekt bedömning av det argument som han hade anfört i första instans, nämligen att tillämpningen av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna på tjänstemän som efter det att de tillträdde sin tjänst har förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger är diskriminerande.
54      Klaganden anser att tribunalen inte gjorde en korrekt bedömning av dels de olika situationer som förelåg, dels frågan huruvida det fanns sakliga skäl för den diskriminering som borde ha konstaterats.
55      Med hänsyn till syftet med utlandstillägget har klaganden gjort gällande att tjänstemän som blir medborgare i den stat där anställningsorten ligger och de tjänstemän som var medborgare i denna stat när de tillträdde sin tjänst, såsom dessa anges i punkterna 87 och 89 i den överklagade domen, utgör två helt skilda kategorier av tjänstemän. Dessa två kategorier av tjänstemän påverkas nämligen på olika sätt av att de befinner sig långt från sin ursprungsort.
56      Tribunalen tog emellertid inte i något skede av sin bedömning upp förekomsten av dessa två kategorier av tjänstemän och förutsåg inte heller vilka följder en identisk behandling av dessa kategorier får. Enligt klaganden likställde tribunalen i punkterna 87–89 i den överklagade domen på ett felaktigt sätt kategorin tjänstemän som förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger efter det att de tillträtt sin tjänst med kategorin tjänstemän som innan de tillträdde sin tjänst hade eller hade haft detta medborgarskap.
57      Om tribunalen hade gjort åtskillnad mellan dessa båda kategorier av tjänstemän, skulle den ha konstaterat att dessa, på grundval av den ”fiktion” som antogs i det omtvistade beslutet, behandlades på samma sätt och omfattades av samma ”strikta presumtion” om att det fanns ett nära band till anställningsorten under de tio år som föregick deras tjänstetillträde. Denna presumtion kan endast vederläggas genom att visa att det inte förekommer någon period av varaktig bosättning i den stat där den berörde tjänstemannens anställningsort ligger under dessa tio år.
58      Enligt klaganden innebär den överklagade domen således ett åsidosättande av principen om likabehandling, eftersom denna ”strikta presumtion” felaktigt tillämpas på kategorin tjänstemän som inte förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger före eller under nämnda tio år.
59      Klaganden har i sin replik tillagt att tolkningen och tillämpningen av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna inte ska grundas på en ”fiktion”, som innebär att den berörda tjänstemannens byte av medborgarskap ska anses vara retroaktivt och gälla från den dag då den berörde tillträdde sin tjänst. Ett sådant synsätt skulle sakna mening, eftersom det skulle innebära en kontroll av om tjänstemannen under samma tio år hade brutit alla band till den stat där han inte var medborgare för att beviljas utlandstillägg. Ett band som inte fanns kan per definition inte brytas.
60      Dessutom innebär denna ”fiktion” ett ”kategoriskifte”. Tribunalen flyttade nämligen, i likhet med kommissionen, klaganden från en kategori till en annan när den bemötte klagandens argument avseende åsidosättande av principen om likabehandling. Enligt klaganden skulle emellertid ingen anmärkning om diskriminering kunna vinna framgång om det, såsom tribunalen gjorde i den överklagade domen, var möjligt att fiktivt ändra en kategorisering för att undanröja skillnaden i behandling mellan de berörda kategorierna.
61      Klaganden anser att den sålunda framlagda skillnaden i behandling inte kan motiveras av det bakomliggande syftet med beviljande av rätt till utlandstillägg, trots att detta syfte korrekt har angetts i punkterna 47–50 i den överklagade domen.
62      Den omständigheten att utlandstillägget, såsom tribunalen angav i punkt 86 i den överklagade domen, ska utbetalas under hela tjänstgöringsperioden saknar betydelse. Klaganden har, utan att bestrida riktigheten av detta påstående, hävdat att det ska göras åtskillnad mellan åtnjutande av en fördel enligt tjänsteföreskrifterna och den rättsliga grund som ger upphov till den. Eftersom rätten till utlandstillägg fastställs på grundval av de omständigheter som förelåg under den period som föregick den berörda tjänstemannens tjänstetillträde, är det bedömningen av denna period och beslutet att neka rätt till utlandstillägg som är orsaken till diskrimineringen. Punkt 86 i den överklagade domen är för övrigt oförenlig med påståendet i bland annat punkt 47 i den överklagade domen, enligt vilket nämnda ersättning betalas ut som kompensation för att den berörde befinner sig långt från sin ursprungsort, vilket är fallet under den berörda tjänstemannens hela karriär.
63      Tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den underlät att göra en bedömning av syftet med utlandstillägget när den prövade anmärkningen om åsidosättande av principen om likabehandling. Den bedömning i punkterna 93–97 i den överklagade domen av den statistik som unionsinstitutionerna lämnat in saknar för övrigt rättslig relevans i detta avseende.
64      Det var även fel av tribunalen att inte tillämpa artikel 1d.5 i tjänsteföreskrifterna och att den följaktligen ansåg att det inte ankom på kommissionen att uppfylla sin skyldighet att motivera varje skillnad i behandling.
65      Kommissionen och rådet har gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Domstolens bedömning
66      Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano m.fl./kommissionen, C‑517/19 P och C‑518/19 P, EU:C:2021:240, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
67      I artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna utbetalas utlandstillägg till ”[t]jänstemän som är eller har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger, men som under 10 år innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta utanför den statens europeiska territorium av andra skäl än för att tjänstgöra i statlig tjänst eller i en internationell organisation.”
68      Om en tjänsteman ”är eller har varit medborgare” i den stat där anställningsorten ligger måste han följaktligen uppfylla villkoren i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna för att kunna beviljas utlandstillägg.
69      I fallet med en tjänsteman som, i likhet med klaganden, frivilligt har förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger under sin karriär, innebär tillämpningen av dessa villkor att det, såsom klaganden med rätta har påpekat, ska kontrolleras huruvida han under den tioårsperiod som föregick tjänstetillträdet var varaktigt bosatt utanför denna stats europeiska territorium.
70      Artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna avser nämligen inte någon annan situation där en tjänsteman, som är eller har varit medborgare i den stat där anställningsorten ligger, i den mening som avses i punkt b i denna bestämmelse, har rätt till utlandstillägg.
71      Såsom anges i punkt 50 i förevarande dom har klaganden inte bestritt bedömningen i punkt 76 i den överklagade domen, enligt vilken den omständigheten att tjänstemän som är medborgare i den stat där anställningsorten ligger har bibehållit eller etablerat sin varaktiga bosättning där, om än endast under en mycket kort period under ”den tioåriga referensperioden”, räcker för att nekas eller förlora rätten till utlandstillägg.
72      Vidare ska det preciseras att klaganden, vid bedömningen av hans rätt till utlandstillägg, inte behandlades på samma sätt som de tjänstemän som är medborgare i den stat där anställningsorten ligger förrän från och med den dag då han själv frivilligt förvärvade detta medborgarskap och inte före den tidpunkten.
73      Klaganden har emellertid hävdat att han, även från och med den tidpunkten, befinner sig i en situation som objektivt sett skiljer sig från situationen för en tjänsteman som, även innan han trädde i tjänst, var medborgare i den stat där anställningsorten ligger, eftersom klagandens ursprungsort förblir belägen i Skottland.
74      Ett sådant argument innebär att man bortser från att medan ursprungsorten för den berörda tjänstemannen enligt artikel 7.4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna fastställs då denne tillträder sin tjänst och ursprungsorten, så länge tjänstemannen är i tjänst, endast ändras i undantagsfall på korrekt motiverad begäran av tjänstemannen, så ska andra kriterier vara uppfyllda vid beviljande av rätt till utlandstillägg. Sistnämnda rättighet ska, för det fall det sker en väsentlig förändring av omständigheterna efter det att tjänstemannen tillträtt sin tjänst, prövas på nytt av administrationen oberoende av om tjänstemannen har begärt detta.
75      Tjänsteföreskrifternas bestämmelser om fastställande och ändring av ursprungsort saknar följaktligen relevans för att objektivt skilja klagandens situation från situationen för en annan tjänsteman som vid tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna är eller har varit medborgare i den stat där anställningsorten ligger innan han tillträdde sin tjänst.
76      Vid bedömningen av klagandens rätt till utlandstillägg, och såsom tribunalen konstaterade i punkt 87 i den överklagade domen, är den enda kategori av tjänstemän som klaganden objektivt kan jämföras med, efter det att han blivit belgisk medborgare, kategorin tjänstemän som är belgiska medborgare.
77      Att efter det att klaganden blivit medborgare i den stat där anställningsorten ligger fortsätta att likställa denne, såsom han har gjort gällande, med tjänstemän som inte är och aldrig har varit medborgare i denna stat, i den mening som avses i artikel 4.1 a första strecksatsen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, skulle innebära ett åsidosättande av de konkreta kategorier som fastställs i artikel 4 i bilaga VII, däribland den kategori som avses i artikel 4.3 i nämnda bilaga.
78      Klagandens situation är i själva verket jämförbar med situationen för en tjänsteman som, trots att han har haft möjlighet att avsäga sig medborgarskapet i den stat där anställningsorten ligger, som han fått automatiskt genom att han ingått äktenskap med en medborgare i den staten, frivilligt har beslutat att behålla detta medborgarskap, vilket innebär att de villkor som föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna ska tillämpas på tjänstemannen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 1979, Herpels/kommissionen, 257/78, EU:C:1979:294, punkterna 12 och 14).
79      Att inte tillämpa artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna på klagandens situation från och med den dag då han förvärvade belgiskt medborgarskap skulle leda till att han, utan att det fanns sakliga skäl härför, behandlades förmånligare än de tjänstemän som, trots att de kunnat avsäga sig sitt medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger som automatiskt förvärvats genom äktenskap har valt att behålla detta medborgarskap, eller till och med, såsom tribunalen har konstaterat i punkt 87 i den överklagade domen, behandlades förmånligare än de belgiska medborgare som haft det medborgarskapet sedan födseln och som tillträtt en tjänst vid en institution i Belgien, vilka varit tvungna att uppfylla de stränga villkor som uppställs i denna bestämmelse för att ha rätt till utlandstillägg under hela sin karriär.
80      Det ska dessutom erinras om att omprövningen av en tjänstemans personliga situation, såsom klagandens, med tillämpning av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, från och med den dag då den berörde blev medborgare i den stat där anställningsorten ligger, inte automatiskt innebär att hans rätt till utlandstillägg i framtiden dras in. Efter en sådan omprövning upphör nämligen tjänstemannen att uppbära utlandstillägget endast om det konstateras att han eller hon har varit varaktigt bosatt inom denna stats europeiska territorium under den tioårsperiod som föregick hans tjänstetillträde.
81      Även om klaganden under domstolsförfarandet aldrig har påstått att han inte varit varaktigt bosatt i Belgien, åtminstone under en del av den ”tioåriga referensperioden”, uppfylls det andra villkoret som återfinns i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna i allmänhet lättare av en tjänsteman som blivit medborgare i den stat där anställningsorten ligger under sin karriär än av en tjänsteman som är medborgare i den staten sedan födseln eller som blev medborgare i samma stat innan vederbörande tillträdde sin tjänst och som kan antas ha behållit flera nära band till detta land.
82      Tribunalen åsidosatte följaktligen inte principen om likabehandling genom att i punkt 97 i den överklagade domen slå fast att klaganden, för att kunna fortsätta att erhålla utlandstillägg från och med den tidpunkt då han frivilligt förvärvat medborgarskap i den stat där anställningsorten ligger, i likhet med alla tjänstemän som är medborgare i den staten, måste uppfylla villkoren i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
83      Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
84      Av det anförda följer att överklagandet ska ogillas i sin helhet, eftersom ingen av de grunder som har åberopats till stöd för överklagandet har godtagits.
Rättegångskostnader
85      Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet inte vinner bifall, besluta om rättegångskostnaderna.
86      Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 184.1, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
87      Kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
88      Enligt artikel 184.4 i rättegångsreglerna får en intervenient i första instans som inte själv har överklagat det där meddelade avgörandet inte förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande, annat än om intervenienten har deltagit i den skriftliga eller den muntliga delen av förfarandet vid domstolen. Om en sådan part har deltagit i rättegången, får domstolen besluta att parten ska bära sina rättegångskostnader.
89      Eftersom rådet, som var intervenient i första instans, har deltagit i förfarandet vid domstolen, utan att själv ha överklagat avgörandet i första instans, ska rådet bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)      Överklagandet ogillas.
2)      Colin Brown ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
3)      Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: engelska.