62023TJ0193_RES
Mål T‑193/23
Megafon OAO
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 15 januari 2025
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Förteckningar över de personer, enheter och organ som omfattas av de restriktiva åtgärderna – Beslut varigenom sökanden förs upp och kvarstår i förteckningarna – Rätten att yttra sig – Motiveringsskyldighet – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Näringsfrihet – Talan om ogiltigförklaring”
Domstolsförfarande – Frist för att ge in bevis – Artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler – Ingivande av bevisning innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats – Tillåtet – Villkor – Motiverat försenat ingivande – Avsaknad av motivering – Den kompletterande bevisningen kan inte tillåtas
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 85.3)
(se punkterna 31–34)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av varor och teknik med dubbla användningsområden till vissa personer, enheter eller organ i Ryssland – Förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av varor och teknik som kan bidra till teknisk förstärkning av Rysslands försvars- och säkerhetssektor till vissa personer, enheter eller organ i Ryssland – Skyldighet att i motiveringen ange de specifika och konkreta omständigheter som rättfärdigar nämnda åtgärd – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den som berörs av beslutet, så att den berörde har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas mot denne – Huruvida en kortfattad motivering kan tillåtas
(Artikel 296 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c; rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/327, (Gusp) 2022/578, (Gusp) 2022/1271, (Gusp) 2023/434, (Gusp) 2023/1517 och (Gusp) 2024/422; rådets förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning 2023/427)
(se punkterna 42–44, 46, 55 och 57)
Domstolsförfarande – Ansökan varigenom talan väckts – Formkrav – Kortfattad framställning av de grunder som åberopas – Ansökan ska innehålla en redogörelse av de faktiska och rättsliga omständigheterna
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 76 d)
(se punkterna 63 och 64)
Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder – Skyldighet att ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits – Rätt att yttra sig innan sådana åtgärder vidtas – Begränsningar – Villkor – Åtskillnad mellan det ursprungliga beslutet att införa åtgärden och beslutet att bibehålla åtgärden
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 a, 47 och 52.1)
(se punkterna 70–74, 77–79, 81, 82 och 68–88)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Omfattningen av lagenlighetsprövningen – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Bevisning som åberopats för första gången i svaromålet – Tillåtet – Villkor – Bevisning som styrker en allmänt känd omständighet – Oriktig bedömning – Föreligger inte
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/327, (Gusp) 2022/578, (Gusp) 2022/1271, (Gusp) 2023/434, (Gusp) 2023/1517 och (Gusp) 2024/422; rådets förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning 2023/427)
(se punkterna 110–114, 119, 123 och 138–145)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Omfattningen av lagenlighetsprövningen – Sökanden har förts upp i de förteckningar som bifogats de angripna rättsakterna på grund av att sökanden direkt stöder det ryska militärindustriella komplexet – Offentligt tillgänglig bevisning – Tillåtlighet
(Rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/327, (Gusp) 2022/578, (Gusp) 2022/1271, (Gusp) 2023/434, (Gusp) 2023/1517 och (Gusp) 2024/422; rådets förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning 2023/427)
(se punkterna 126–128)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av varor och teknik med dubbla användningsområden till vissa personer, enheter eller organ i Ryssland – Förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av varor och teknik som kan bidra till teknisk förstärkning av Rysslands försvars- och säkerhetssektor till vissa personer, enheter eller organ i Ryssland – Inskränkning av näringsfriheten och skyddet för anseendet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/327, (Gusp) 2022/578, (Gusp) 2022/1271, (Gusp) 2023/434, (Gusp) 2023/1517 och (Gusp) 2024/422; rådets förordning nr 833/2014, i dess lydelse enligt förordning 2023/427)
(se punkterna 161–166)
Resumé
Detta mål rör nya frågor om omfattningen av de skyldigheter som åligger Europeiska unionens råd när det gäller att upprätta en bevisakt för att styrka att ett beslut att föra upp en enhet i en förteckning avseende sektoriella restriktiva åtgärder är välgrundat.
Med hänsyn till situationen i Ukraina antog rådet den 31 juli 2014 beslut 2014/512 (
1
) och förordning nr 833/2014 (
2
) i syfte att införa riktade restriktiva åtgärder, bland annat på områdena för varor med dubbla användningsområden och känslig teknik. Dessa rättsakter har ändrats flera gånger (
3
) till följd av den militära operation i Ukraina som inleddes av Ryska federationen den 24 februari 2022.
Rådet antog därefter flera rättsakter (
4
) genom vilka Megafon OAO, ett bolag med säte i Moskva (Ryssland), verksamt inom telekommunikationssektorn, i egenskap av enhet som direkt stöder Ryska federationens militärindustriella komplex i landets anfallskrig mot Ukraina, fördes upp och kvarstod i förteckningarna över enheter som åläggs exportrestriktioner avseende varor och teknik med dubbla användningsområden samt varor och teknik som kan bidra till att tekniskt förstärka Rysslands försvars- och säkerhetssektor.
Bolaget yrkar att dessa rättsakter ska ogiltigförklaras och gör bland annat gällande att rådet har åsidosatt sin motiveringsskyldighet, rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd samt att rådet har gjort en oriktig bedömning när det felaktigt ansåg att bolaget direkt stödde det ryska militärindustriella komplexet.
Tribunalen ogillar talan.
Tribunalens bedömning
För det första, vad gäller den grund som avser att rådet åsidosatte motiveringsskyldigheten, erinrar tribunalen om att motiveringen av en rättsakt, genom vilken en restriktiv åtgärd införs, ska behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd, med beaktande av det sammanhang i vilket rättsakten antogs.
I förevarande fall motsvarar de specifika och konkreta skälen till att rådet ansåg att sökanden skulle bli föremål för de aktuella åtgärderna, och att sökanden således skulle föras upp i de omtvistade förteckningarna, de kriterier som fastställs i de relevanta bestämmelserna och i skälen i de angripna rättsakterna, (
5
) det vill säga att sökanden utgör en enhet som direkt stöder det ryska militärindustriella komplexet.
Att samma överväganden, avseende direkt stöd till Rysslands militärindustriella komplex, ligger till grund för att anta restriktiva åtgärder mot flera personer utesluter inte att dessa överväganden utgör en tillräckligt specifik motivering för var och en av de berörda personerna.
Sökanden kunde således förstå att det beslutats att bolaget skulle föras upp och kvarstå i de omtvistade förteckningarna på grund av att det betraktades som en enhet som direkt stödde Rysslands militärindustriella komplex i landets anfallskrig mot Ukraina, med hänsyn till att bolaget var en av de största mobil- och teleoperatörerna i Ryssland och med hänsyn till det politiska sammanhanget då de angripna rättsakterna antogs.
För det andra, vad gäller den grund som avser åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, erinrar tribunalen om att rätten att yttra sig innebär att var och en garanteras en möjlighet att framföra sin ståndpunkt under ett administrativt förfarande innan ett beslut fattas som kan påverka vederbörandes intressen på ett ogynnsamt sätt. Under ett förfarande för antagande av restriktiva åtgärder ska den behöriga myndigheten i Europeiska unionen således underrätta den berörda personen om de skäl och omständigheter som läggs vederbörande till last och som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut, så att den berörda personen ges möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på dessa.
Rätten att yttra sig kan emellertid begränsas på vissa villkor. (
6
) Enligt tribunalens praxis är rådet i synnerhet inte skyldigt att i förväg underrätta den berörda personen eller enheten om de skäl som det avser att lägga till grund för att vidta restriktiva åtgärder mot vederbörande. Att det inte finns någon sådan skyldighet förklaras av att dessa åtgärder, för att vara effektiva, måste ha en överraskningseffekt och, ytterst, med hänsyn till tvingande skäl hänförliga till säkerhet eller till unionens och dess medlemsstaters internationella förbindelser.
Dessutom ger varken de relevanta bestämmelserna i de rättsakter genom vilka restriktiva åtgärder införs eller den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar berörda parter rätt till ett formellt muntligt hörande, eftersom det räcker att de har möjlighet att yttra sig skriftligen.
I förevarande fall skulle de ursprungliga rättsakterna ha en överraskningseffekt och rådet var således inte skyldigt att ge sökanden tillfälle att yttra sig innan det antog det ursprungliga beslutet att föra upp bolaget i förteckningarna.
På begäran av sökanden var rådet emellertid skyldigt att underrätta sökanden om skälen till att dessa åtgärder vidtagits gentemot sökanden omedelbart efter antagandet av de rättsakter i vilka åtgärderna föreskrevs, så att sökanden kunde framföra sina synpunkter på dessa skäl. (
7
)
I förevarande fall svarade rådet, till följd av sökandens begäran, att skälet för att föra upp sökanden i de omtvistade förteckningarna fanns i de relevanta bestämmelserna i de ursprungliga rättsakterna, det vill säga att sökanden var en enhet som direkt stödde Rysslands militärindustriella komplex.
Sökanden kunde således förstå skälen till att bolaget hade uppförts i de omtvistade förteckningarna, vilket gjorde det möjligt för sökanden att ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar.
Vad gäller beslutet att bibehålla restriktiva åtgärder mot en person erinrar tribunalen om att rådet dels, innan det antar sitt beslut, måste underrätta den berörda personen om de nya uppgifter som det har tillgång till och som ligger till grund för beslutet och genom vilka rådet har uppdaterat informationen om sökandens personliga situation och situationen i det aktuella tredjelandet, dels måste inhämta den berörda personens synpunkter på dessa nya uppgifter
I förevarande fall skiljer sig skälen i rättsakterna om kvarstående emellertid inte från skälen i de ursprungliga rättsakterna, vilket innebär att rådet inte var skyldigt att låta sökanden yttra sig innan de antogs.
För det tredje, vad gäller grunden som avser en oriktig bedömning, prövar tribunalen först frågan huruvida rådet kunde åberopa den bevisning som lagts fram i svaromålet. Tribunalen erinrar om att rådets underlåtenhet att underrätta en person om vilka uppgifter som lagts till grund för att föra upp personen i en förteckning om restriktiva åtgärder inte kan medföra en kränkning av denna persons rätt till försvar, när dessa uppgifter ingår i ett känt sammanhang, det vill säga när de är offentligt tillgängliga och följaktligen kan antas vara allmänt kända. I förevarande fall anser tribunalen att det kan antas vara allmänt känt att en av Ryska federationens största teleoperatörer, såsom sökanden, under krigstid deltar i direkt stöd till nämnda lands militärindustriella komplex. Rådet är således i princip inte skyldigt att tillhandahålla någon dokumentation när de påstådda omständigheter som ligger till grund för uppförandet i de omtvistade förteckningarna kan antas vara allmänt kända. Tribunalen anser dessutom att rådet, vid ett eventuellt bestridande, har rätt att till tribunalen inge handlingar som är allmänt tillgängliga, i syfte att styrka riktigheten av en sådan allmänt känd omständighet.
Härefter konstaterar tribunalen att den bevisning rådet lagt fram är tillförlitlig och relevant. För det första kan sökandens tillhandahållande av roamingtjänster i vissa regioner i Ukraina som står under rysk kontroll och tillhandahållande av telekommunikationstjänster på Krim, såsom framgår av artiklar på webbsidor, nämligen ytterligare undergräva Ukrainas territoriella integritet. Dessa tillhandahållanden utgör följaktligen ett indicium som bekräftar att sökanden stöder det ryska militärindustriella komplexet. För det andra har rådet tillhandahållit allmänt tillgängliga tidningsartiklar i vilka det anges att sökanden har en infrastruktur i regionen Charkiv. För det tredje har rådet lagt fram utdrag från en webbsida som innehåller en förteckning över de avtal som ingåtts mellan den ryska armén och sökanden mellan åren 2013 och 2021. Dessa avtal vittnar om att det finns ett långvarigt band mellan sökanden och nämnda armé som utgör stöd för argumentet att sökanden är en enhet som direkt stöder Ryska federationens militärindustriella komplex.
(
1
)	Rådets beslut 2014/512/Gusp av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s. 13).
(
2
)	Rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s. 1).
(
3
)	Beslut 2014/512 har ändrats genom besluten (Gusp) 2022/327 av den 25 februari 2022 (EUT L 48, 2022, s. 1) (Gusp) 2022/578 av den 8 april 2022 (EUT L 111, 2022, s. 70) och (Gusp) 2022/1271 av den 21 juli 2022 (EUT L 193, 2022, s. 196). Förordning nr 833/2014 har ändrats genom rådets förordningar (EU) 2022/328 av den 25 februari 2022 (EUT L 49, 2022, s. 1) (EU) 2022/576 av den 8 april 2022 (EUT L 111, 2022, s. 1) och (EU) 2022/1269 av den 21 juli 2022 (EUT L 193, 2022, s. 1).
(
4
)	Det rör sig om, för det första, rådets beslut (Gusp) 2023/434 av den 25 februari 2023 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 59 I, 2023, s. 593) och rådets förordning (EU) 2023/427 av den 25 februari 2023 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 59 I, 2023, s. 6), för det andra, rådets beslut (Gusp) 2023/1517 av den 20 juli 2023 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 184, 2023, s. 40) och, för det tredje, rådets beslut (Gusp) 2024/422 av den 29 januari 2024 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L, 2024/422).
(
5
)	Det rör sig särskilt om skäl 10 i beslut 2023/434 och artiklarna 3, 3a och 3b i beslut 2014/512 i ändrad lydelse samt skäl 4 i förordning 2023/427 och artiklarna 2, 2a och 2b i förordning nr 833/2014 i ändrad lydelse.
(
6
)	Enligt artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
(
7
)	Se dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 100 och där angiven rättspraxis).