61977C0052
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER
VOM 9. NOVEMBER 1977 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Diese Rechtssache wurde dem Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens vom Tribunale Saluzzo vorgelegt. Kläger in dem Verfahren vor diesem Gericht ist Herr Leonce Cayrol, Ein- und Ausfuhrhändler für Obst und Gemüse in Bélarga, Departement Hérault, Frankreich. Beklagte ist die Firma Rivoira Giovanni & Figli s.n.c, die in Verzuolo, Italien, ein ähnliches Geschäft betreibt. Die Ereignisse, die zu dem Rechtsstreit zwischen den Parteien führten, und die Art dieses Rechtsstreits ähneln, wie der Vertreter der Beklagten uns dargelegt hat, denen in der Rechtssache 22/76 (Import Gadgets/LAMP, Slg. 1976, 1371).
Im Dezember 1970 und dann wieder im Dezember 1971 führte die Beklagte spanische Tafeltrauben nach Italien ein. Dabei erfüllte sie in Italien die erforderlichen Einfuhrmöglichkeiten und entrichtete den Zoll nach dem Gemeinsamen Zolltarif. Sie sortierte die Trauben, wobei sie diejenigen minderer Qualität entfernte, verpackte sie neu und brachte an ihnen das Zeichen des italienischen Istituto Nazionale per il Commercio Estero (des ICE) an. Insgesamt 186865 kg dieser Trauben verkaufte sie an den Kläger weiter, der sie nach Frankreich einführte. Bei der Einfuhr nach Frankreich lag den Trauben eine ICE-Bescheinigung bei. Der Kläger erklärte sie bei den französischen Zollbehörden als Erzeugnisse italienischen Ursprungs. Im August 1972 entdeckten die französischen Zollbehörden jedoch bei Erhebungen in den Geschäftsräumen des Klägers den wahren Ursprung der Trauben.
Im gleichen Monat überprüfte die italienische Polizei, zufällig oder nicht, die Geschäftsvorgänge der beklagten Firma mit dem Ergebnis, daß drei ihrer Gesellschafter vor dem Pretore in Saluzzo wegen des Anbringens eines italienischen nationalen Zeichens an spanischen Trauben angeklagt wurden. Diese Anklage blieb jedoch erfolglos. Am 19. Februar 1974 sprach der Pretore die Angeklagten mit der Begründung frei, daß die von der Beklagten in Italien bei den Trauben angewandten Verfahren (Sortieren und Verpacken) ausreichend seien, sie gemäß Artikel 5 der Ratsverordnung (EWG) Nr. 802/68 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung zu einer italienischen Ware zu machen. Diese Auffassung des Pretore war meines Erachtens irrig — vgl. Rechtssache 90/76 (Gesellschaft für Überseehandel mbH/Handelskammer Hamburg, Slg. 1977, 41). Der Pretore entschied ferner, daß jedenfalls das Zeichen des ICE auf die Qualität hinweise, nicht aber auf den Ursprung. Auch diese Auffassung war, soweit sie Gemeinschaftsrecht betrifft, in gewissem Umfange irrig, wie ich noch zeigen werde.
Der Kläger, die beklagte Firma und deren drei Gesellschafter wurden ferner von den französischen Zollbehörden vor dem Tribunal de Grande Instance Montpellier mit der Begründung angeklagt, die Einfuhr spanischer Trauben nach Frankreich sei damals unter ein Kontingent gefallen, das bereits ausgeschöpft gewesen sei, so daß die Einruhr verboten gewesen sei; sie hätten dieses Verbot durch eine falsche Angabe über den Ursprung der Trauben umgangen. Am 26. Januar 1976 sprach sie das Tribunal de Grande Instance schuldig, verbotene Waren mittels einer falschen Ursprungserklärung eingeführt zu haben, und legte ihnen anstelle der Einziehung unter anderem eine Geldstrafe von 532435 Franken, dem Wert der Trauben, zuzüglich einer weiteren Geldstrafe von 1064870 Franken auf, wobei der letztere Betrag im Urteil als der vierfache Wert der Trauben bezeichnet wird, obwohl er meines Erachtens nur der doppelte ist.
Von den vor dem Tribunal de Grande Instance Angeklagten erschien anscheinend nur der Kläger; nur er war vertreten. Das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 41/76 (Donckerwolcke/Procureur de la République, Slg. 1976, 1921) war damals natürlich noch nicht ergangen; die einzige Verteidigung des Klägers vor dem Tribunal de Grande Instance bestand in dem Vorbringen, die Trauben seien kraft Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 als solche italienischen Ursprungs anzusehen. Im Gegensatz zum Pretore in Saluzzo wies das Tribunal de Grande Instance dieses Vorbringen zurück.
Nach seiner Verurteilung verglich sich der Kläger mit den französischen Zollbehörden; in diesem Vergleich erklärte er sich bereit, eine ermäßigte Geldstrafe in Höhe von 175000 Franken zu zahlen. Er erhob daraufhin Klage zum Tribunale Saluzzo und verlangte von der Beklagten Schadensersatz mit der Begründung, seine Schwierigkeiten seien darauf zurückzuführen, daß die Firma Rivoira das Zeichen und die Bescheinigung des ICE verwendet habe. Bei der Verteidigung gegen dieses Klagevorbringen warf die Beklagte Fragen dazu auf, ob Frankreich in der einschlägigen Zeit berechtigt war, Einfuhren spanischer Trauben oder jedenfalls die Einfuhr solcher Trauben, die sich in Italien im freien Verkehr befanden, zu beschränken, und welche Sanktionen ein französisches Gericht einem Importeur wegen falscher Information über den Ursprung solcher Trauben zulässigerweise auferlegen könne. Die dem Gerichtshof vom Tribunale Saluzzo vorgelegten Fragen spiegeln diese Fragen wider.
Ich habe erwähnt, daß die beklagte Firma und ihre Gesellschafter vom Tribunal de Grande Instance Montpellier in Abwesenheit verurteilt worden waren. Das beruhte, wie es scheint, darauf, daß ihnen das Verfahren vor dem Tribunal de Grande Instance nicht zur Kenntnis gebracht worden war. Nach Zustellung des Urteils erhoben sie, wie wir in der Sitzung hörten, mit dem Ergebnis Einspruch, daß die Anklage gegen sie am 18. Dezember erneut verhandelt werden wird. Das Urteil des Gerichtshofes in dieser Rechtssache ist für sie somit nicht nur im italienischen Zivilverfahren, sondern auch im französischen Strafverfahren von Bedeutung.
Als erstes ist die Frage zu untersuchen, ob Frankreich im Dezember 1970 und im Dezember 1971 berechtigt war, die Einfuhr spanischer Trauben zu verbieten. Dafür sind zwei Gemeinschaftshandlungen einschlägig, nämlich
1.
die Verordnung (EWG) Nr. 2513/69 des Rates vom 9. Dezember 1969 zur Koordinierung und Vereinheitlichung der von den einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber dritten Ländern angewandten Einfuhrregelungen für Obst und Gemüse (nunmehr aufgehoben durch die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972, die die Vorschriften über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse zusammenfaßt) und
2.
das in Luxemburg am 29. Juni 1970 unterzeichnete Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien, das der Verordnung (EWG) Nr. 1524/70 des Rates vom 20. Juli 1970 beigefügt ist und am 1. Oktober 1970 in Kraft trat.
Artikel 1 der Verordnung Nr. 2513/69 verbot, soweit hier einschlägig, die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung bei der Einfuhr der meisten Obst- und Gemüsesorten aus dritten Ländern, nahm von diesem Verbot jedoch bestimmte, in einem Anhang aufgeführte Erzeugnisse während der dort festgelegten Zeiträume aus. Zu diesen Erzeugnissen gehörten Tafeltrauben während des Zeitraums vom 1. Juli bis zum 31. Januar. Diese Ausnahme war ihrerseits dadurch eingeschränkt, daß die Mitgliedstaaten nur die mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung anwenden konnten, die sie während des dem 1. Januar 1970 vorausgehenden Jahres angewandt hatten; sie durften diese Maßnahmen auch nicht restriktiver gestalten. Mitgliedstaaten, die diese Voraussetzungen erfüllten und von dieser Ausnahme Gebrauch machen wollten, hatten dies der Kommission vor Beginn des jeweiligen Jahres mitzuteilen. Gemäß dieser Vorschrift teilte Frankreich für das Jahr 1970 und das Jahr 1971 mit, daß es für spanische Tafeltrauben für den Zeitraum von Mitte November bis zum 31. Januar ein Kontingent von 5000000 Franken festsetzen wolle. Solche Kontingente waren, soweit ich sehe, bereits früher gemäß einem zweiseitigen Abkommen zwischen Frankreich und Spanien angewandt worden, um französische Winzer zu schützen, die späte Traubensorten anbauten.
Nach Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens zwischen der Gemeinschaft und Spanien gelten für Erzeugnisse mit Ursprung in Spanien bei der Einfuhr in die Gemeinschaft die Bestimmungen des Anhangs I zum Abkommen. Artikel 1 dieses Anhangs lautet, soweit es darauf ankommt, wie folgt:
„Die unter diesen Anhang fallenden Erzeugnisse mit Ursprung in Spanien … unterliegen bei der Einfuhr in die Gemeinschaft keinen mengenmäßigen Beschränkungen.“
Die folgenden Vorschriften des Anhangs sehen im wesentlichen im Hinblick auf bestimmte Erzeugnisse Senkungen der im Gemeinsamen Zolltarif festgelegten Zölle, in vielen Fällen im Rahmen eines jährlichen gemeinschaftlichen Zollkontingents, vor. Bei zwei Erzeugnissen, beide in Artikel 11 des Anhangs aufgeführt, nämlich bei Tomaten und frischen Weintrauben, gilt die vorgesehene Senkung (jeweils 50 %) nur während eines bestimmten Zeitraums. Bei Tomaten umfaßt dieser Zeitraum (praktisch) die Monate Januar und Februar, bei Weintrauben die Monate Januar, Februar und März. Fraglich ist, ob Artikel 1 des Anhangs (wie die Kommission vorträgt) dahin auszulegen ist, daß diese Erzeugnisse nur während der genannten Zeiträume unter den Anhang fallen oder ob im Gegenteil (wie die Beklagte vorträgt) der Umstand allein, daß ein Erzeugnis zu irgendeinem Zweck irgendwo im Anhang erwähnt ist, bedeutet, daß es unter den Anhang fällt. Trifft die Ansicht der Kommission zu, so blieben die Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnung Nr. 2513/69 berechtigt, während des Zeitraumes von April bis Dezember jeden Jahres mengenmäßige Beschränkungen für die Einfuhr spanischer Trauben anzuwenden, während sie, wenn die Ansicht der Beklagten zutrifft, auf die Einfuhr solcher Trauben nach dem 1. Oktober 1970 keine mengenmäßige Beschränkungen mehr anwenden durften.
Meine Herren, Sie haben die gewichtigen Argumente gelesen und gehört, die zur Unterstützung des Vorbringens der Beklagten vorgetragen wurden; ich brauche sie nicht zu wiederholen. Ich glaube, ich wäre geneigt gewesen, ihnen zu folgen, hätte die Kommission nicht vorgebracht, daß die dem Gerichtshof derart seitens der Beklagten nahegelegte Auslegung des Abkommens mit der Auslegung nicht zu vereinbaren ist, die ihm die Vertragsparteien tatsächlich in der Praxis geben.
Wir hörten von der Kommission, daß Frankreich nicht der einzige Mitgliedstaat war, der auf die Einfuhr spanischer Trauben mengenmäßige Beschränkungen anwandte. Dies taten auch Belgien und Luxemburg. Um die belgischen Erzeuger von Treibhaustrauben (im Gebiet von Overijse) zu schützen, ist die Einfuhr spanischer Trauben in das Gebiet der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion von Juli bis Dezember jeden Jahres verboten. Dieses Verbot war im Gegensatz zu den französischen Kontingenten jeweils durch Entscheidungen der Kommission nach Artikel 115 des Vertrages gestützt, die Belgien und Luxemburg ermächtigten, spanische Trauben im freien Verkehr in anderen Mitgliedstaaten „von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen“. (Die fraglichen Entscheidungen sind in den schriftlichen Erklärungen der Kommission auf Seite 11 aufgeführt.) Anscheinend hat sich die spanische Regierung niemals über irgendeine dieser Maßnahmen beschwert oder gegen sie protestiert. Darüber hinaus hat die Kommission ihren schriftlichen Erklärungen die Ablichtung einer von der spanischen Vertretung bei den Europäischen Gemeinschaften unter dem 16. März 1972 an die Kommission gerichteten „Verbalnote“ beigefügt, die das Einverständnis der spanischen Regierung damit belegt, daß das Abkommen nicht die ihm von der Beklagten beigelegte Wirkung hat.
In diesem Zusammenhang verwies uns die Kommission auf den folgenden Artikel 31 des in Wien am 23. Mai 1969 unterzeichneten Abkommens über das Vertragsrecht:
„1.   Ein Vertrag ist nach Treu und Glauben auszulegen, entsprechend der üblichen Bedeutung, die den Begriffen des Vertrages in ihrem Zusammenhang … beizulegen ist.
2.   …
3.   Neben dem Zusammenhang ist zu berücksichtigen:
(a)
…
(b)
jede nachfolgende Praxis in der Anwendung des Vertrages, die die Ubereinstimmung der Parteien hinsichtlich der Auslegung zum Ausdruck bringt;
…“
Die Kommission räumt natürlich ein, daß dieses Abkommen noch nicht in Kraft ist, daß es nur von fünf Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (Dänemark, Bundesrepublik Deutschland, Italien, Luxemburg und Vereinigtes Königreich) unterzeichnet und bis jetzt nur von dreien ratifiziert worden ist und daß es darüber hinaus unmittelbar nur auf Verträge zwischen Staaten anwendbar ist. Mit Rücksicht auf seine Entstehungsgeschichte kann man trotzdem davon ausgehen, daß das Abkommen die „richtigere Auffassung“ von den allgemeinen Regeln des Völkerrechts auf diesem Gebiet darstellt. Die Beklagte hat das nicht bestritten. Ihr Vertreter beschränkte sich in diesem Zusammenhang auf das Vorbringen, Artikel 31 Absatz 3 Buchstabe b könne nur Anwendung finden, wenn der fragliche Vertrag auslegungsbedürftig sei. Ich halte diese Ansicht nicht für zutreffend (vgl. die Ausführungen zu dieser Frage in dem Aufsatz von F. G. Jacobs „Varieties of Approach to Treaty Interpretation: with special reference to the Draft Convention on the Law of Treaties before the Vienna Diplomatic Conference“, International and Comparative Law Quarterly, 1969, S. 318 ff.). Jedenfalls aber glaube ich, daß Artikel 1 des Anhangs I zum hier einschlägigen Abkommen auslegungsbedürftig ist. Der Vertreter der Beklagten trug weiter vor, die von der Kommission beigebrachten Beweismittel, insbesondere die Verbalnote vom 16. März 1972, würden aus einer Vielzahl von Gründen die Haltung der spanischen Regierung nicht verläßlich und überzeugend belegen. Ich jedoch halte diese Beweise für ausreichend.
Demzufolge konnte Frankreich meines Erachtens im Dezember 1970 und im Dezember 1971 rechtmäßig die Beachtung seiner Kontingente für die Einfuhr von Tafeltrauben aus Spanien erzwingen.
Im vorliegenden Fall sind wir freilich nicht mit Einfuhren aus Spanien nach Frankreich befaßt, sondern mit der Einfuhr von Trauben, die, obwohl spanischen Ursprungs, sich in Italien im freien Verkehr befanden. In diesem Zusammenhang halte ich es für erforderlich, gewisse Grundsätze erneut zu unterstreichen, die der Gerichtshof mehr als einmal, insbesondere in der Rechtssache Donckerwolcke, ausgesprochen hat.
Nach Artikel 9 des Vertrages ist Grundlage der Gemeinschaft eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten erstreckt; die Vorschriften über die Liberalisierung des innergemeinschaftlichen Handels gelten sowohl für die aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren als auch für diejenigen Waren aus dritten Ländern, die sich in irgendeinem Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden (letzterer wird in Art. 10 definiert). Als Ergebnis dieser Gleichstellung findet Artikel 30, der die Aufhebung mengenmäßiger Beschränkungen und aller Maßnahmen gleicher Wirkung betrifft, in der Regel unterschiedslos auf aus den Mitgliedstaaten stammende Waren und auf Waren im freien Verkehr in einem Mitgliedstaat Anwendung, die nicht aus der Gemeinschaft stammen.
Die Gleichstellung von Waren „im freien Verkehr“ mit Ursprung außerhalb der Gemeinschaft und von Waren mit Ursprung in der Gemeinschaft kann jedoch nur dann voll wirksam werden, wenn die ersteren in allen Mitgliedstaaten den gleichen Einfuhrvoraussetzungen unterliegen. Einer der Zwecke des Artikels 113 des Vertrages ist es, diese Einheitlichkeit durch die Gestaltung einer gemeinsamen Handelspolitik sicherzustellen. Daß diese gemeinsame Politik trotz Ablaufs der Übergangszeit noch nicht in vollem Umfang verwirklicht wurde, daß also die Einfuhr bestimmter Waren aus bestimmten Drittländern noch nicht in allen Mitgliedstaaten den gleichen Voraussetzungen unterliegt, kann Verkehrsverlagerungen (im vorliegenden Fall die Einfuhr spanischer Trauben nach Frankreich über Italien) zur Folge haben. Um solche Ergebnisse zu vermeiden, kann die Kommission nach Artikel 115 „die Methoden für die erforderliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten [empfehlen]“ und, falls dies nicht genügt, die Mitgliedstaaten ermächtigen, Schutzmaßnahmen zu treffen, insbesondere für Waren mit Ursprung in einem Drittland, die sich in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden, Ausnahmen vom Grundsatz des freien Verkehrs innerhalb der Gemeinschaft vorzusehen. Soweit jedoch keine besondere Empfehlung oder Ermächtigung durch die Kommission nach Artikel 115 vorliegt, ist ein Mitgliedstaat nicht berechtigt, Ausnahmen von diesem Grundsatz zu machen.
Meiner Ansicht nach war deshalb Frankreich, das im Hinblick auf spanische Trauben niemals einen Antrag nach Artikel 115 an die Kommission richtete, geschweige denn von der Kommission eine Empfehlung oder eine Ermächtigung nach diesem Artikel erhielt, nicht berechtigt, die Einfuhr solcher Trauben aus Italien zu verbieten, wenn sie sich dort im freien Verkehr befanden.
Damit ist jedoch nicht gesagt, daß sich die französischen Zollbehörden in keiner Weise mit dem Ursprung von aus einem anderen Mitgliedstaat nach Frankreich eingeführten Tafeltrauben befassen durften, oder daß die französischen Gerichte daran gehindert waren, diejenigen zu bestrafen, die die Zollbehörden vorsätzlich oder leichtfertig über den Ursprung solcher Trauben täuschten.
Zunächst ist ein Mitgliedstaat, der in Ubereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht zeitweise eine unterschiedliche Politik für die Einfuhr bestimmter Waren aus einem bestimmten Drittland aufrechterhält (was Frankreich jedenfalls in den Jahren 1970 und 1971 hinsichtlich spanischer Trauben tat) innerhalb bestimmter Grenzen ermächtigt, „Überwachungsmaßnahmen“ auf den Handel mit dieser Ware anzuwenden. Diese Grenzen wurden vom Gerichtshof in der Rechtssache Donckerwolcke klar beschrieben; ich habe über sie keine unterschiedliche Auffassung bei der Kommission und bei der Beklagten (die in der vorliegenden Sache allein Erklärungen abgegeben haben) festgestellt.
Die Beklagte legte erheblichen Wert auf die Feststellung, daß der Abschluß des Abkommens zwischen der Gemeinschaft und Spanien zur Annahme einer gemeinsamen Politik gegenüber Einfuhren aus Spanien durch die Mitgliedstaaten führte, so daß für Waren spanischen Ursprungs keine Berufung auf Artikel 115 mehr möglich gewesen sei. Daraus solle, wie ich dieses Vorbringen verstehe, folgen, daß bei solchen Waren keine nationalen Uberwachungsmaßnahmen mehr zulässig sind. Die Vorstellung, daß die weitere Anwendung von Artikel 115 überall da nicht mehr möglich ist, wo eine gemeinsame Politik besteht, ist natürlich zutreffend, wie ich in der Rechtssache 29/75 (Kaußof/Kommission, Slg. 1976, 431, 448) vorgetragen habe. Der Abschluß eines Handelsabkommens zwischen der Gemeinchaft und einem Drittland, das den einzelnen Mitgliedstaaten noch die Möglichkeit offen läßt, Einfuhren bestimmter Waren aus diesem Land unterschiedlichen Voraussetzungen zu unterwerfen, bedeutet jedoch mit Bezug auf diese Waren nicht die Annahme einer gemeinsamen Politik im einschlägigen Sinne.
Ich bin deshalb der Meinung, daß die französischen Zollbehörden und die französischen Gerichte in den Jahren 1970 und 1971 berechtigt waren, bei Tafeltrauben französische Überwachungsmaßnahmen innerhalb der in der Rechtssache Donckerwolcke festgelegten Grenzen durchzuführen. Wegen dieser Grenzen brauche ich nur das Urteil zu zitieren. Der Gerichtshof bestimmte zunächst den Zusammenhang, in dem solche Maßnahmen ergriffen werden können, und führte dann (in Randnummern 33 bis 39 der Entscheidungsgründe) folgendes aus:
„In diesen Grenzen ist es den Mitgliedstaaten nicht untersagt, auch bei einer Ware, die sich in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befindet und für die eine EWG-Warenverkehrsbescheinigung ausgestellt worden ist, vom Importeur eine Erklärung darüber zu verlangen, woher die Ware ursprünglich stammt. Man kann dabei einräumen, daß die Kenntnis dieses Ursprungs sowohl für den betreffenden Mitgliedstaat notwendig ist, um ihm die Festlegung der Tragweite handelspolitischer Maßnahmen, die er im Einklang mit dem Vertrag treffen darf, zu ermöglichen, als auch für die Kommission im Hinblick auf das ihr in Artikel 115 vorbehaltene Kontroll- und Entscheidungsrecht. Jedoch dürfen die Mitgliedstaaten insoweit von dem Importeur nichts anderes als die Angabe des Ursprungs der Ware, wie er ihn kennt oder vernünftigerweise kennen kann, verlangen. Außerdem dürfen, wenn der Importeur die Pflicht zur Angabe des ersten Ursprungs der Ware verletzt, keine Sanktionen verhängt werden, die zu dem Verstoß angesichts der bloßen Ordnungsfunktion der verletzten Norm außer Verhältnis stehen. Insoweit wäre die Einziehung der Ware oder jede anhand ihres Wertes festgesetzte Geldstrafe sicher vertragswidrig, denn dies käme einer Schranke für den freien Warenverkehr gleich.
Allgemein ist jede administrative oder strafrechtliche Maßnahme, die über den Rahmen dessen hinausgeht, was für den Einfuhrmitgliedstaat unbedingt erforderlich ist, um angemessen vollständige und richtige Erkenntnisse über die besonderen handelspolitischen Maßnahmen unterliegenden Warenströme zu erhalten, als vom Vertrag verbotene Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen. Wird bei Waren, die sich in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden, für ihre Einfuhr in einem anderen Mitgliedstaat eine Einfuhrlizenz verlangt, dann ist dies erst recht mit dem EWG-Vertrag unvereinbar, sofern hierfür nicht eine Ausnahmeregelung besteht, zu der die Kommission ordnungsgemäß nach Artikel 115 Absatz 1 Satz 2 ihre Ermächtigung erteilt hat.“
Ein Unterschied zwischen dieser Rechtssache und der Rechtssache Donckerwolcke besteht darin, daß einige der Einfuhren nach Frankreich in der vorliegenden Rechtssache, nämlich die vom Dezember 1971, nach Inkrafttreten der Entscheidung der Kommission Nr. 71/202/EWG vom 12. Mai 1971 (ABl. L 121 vom 3. Juni 1971), „mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, Sicherungsmaßnahmen bei der Einfuhr bestimmter aus dritten Ländern stammender und in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befindlicher Waren zu treffen“, erfolgten. Artikel 1 dieser Entscheidung enthält folgende Bestimmungen:
„(1)   Die Mitgliedstaaten werden ermächtigt, die Einfuhren von aus dritten Ländern stammenden und in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befindlichen Waren von der Erteilung eines Einfuhrpapiers abhängig zu machen, sofern
—
die Einfuhr der unmittelbar aus dem betroffenen Drittland stammenden Waren in dem betreffenden Mitgliedstaat im Einklang mit dem Vertrag mengenmäßigen Beschränkungen unterliegt …, und sofern
—
aufgrund der Unterschiede zwischen diesen Maßnahmen und den in den übrigen Mitgliedstaaten angewandten handelspolitischen Maßnahmen Verkehrsverlagerungen zu befürchten sind.
…
(2)   Der Mitgliedstaat kann von dem Antragsteller des' Einfuhrpapiers alle erforderlichen Angaben über die Warenbezeichnung, ihren Ursprung, ihren Preis, die Menge bzw. den Betrag der geplanten Einfuhr sowie über den freien Verkehr der Ware in einem anderen Mitgliedstaat fordern.“
Diese Bestimmungen stimmen offensichtlich weder mit dem Vertrag überein, wie ihn der Gerichtshof in der Rechtssache Donckerwolcke ausgelegt hat, noch auch, wie Generalanwalt Capotorti in jener Rechtsache (Slg. 1976, 1947 f.) dargelegt hat, mit dem früheren Urteil des Gerichtshofes in den Rechtssachen 51 bis 54/71 (International Fruit Company N.VJProduktschap voor Groenten en Fruit, Slg. 1971, 1107). Ich bin mit Generalanwalt Capotorti der Meinung, daß man sich auf die Entscheidung der Kommission, soweit sie mit diesen Urteilen des Gerichtshofes nicht übereinstimmt, nicht berufen kann. Insbesondere kann ein Mitgliedstaat keine „Einfuhrpapiere“ für Einfuhren aus einem anderen Mitgliedstaat verlangen, wenn keine besondere Empfehlung oder Ermächtigung durch die Kommission nach Artikel 115 vorliegt.
Was den Obst- und Gemüsehandel betrifft, so sind die Mitgliedstaaten aus einem anderen Grund ermächtigt und sogar verpflichtet, sich mit dem Ursprung der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Waren zu befassen, nämlich aus Gründen der Qualitätskontrolle.
Wie ich bereits erwähnte, faßte die Verordnung Nr. 1035/72 die früheren Vorschriften des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse zusammen. Da wir es hier jedoch mit Ereignissen zu tun haben, die vor Erlaß dieser Verordnung stattfanden, muß ich mich auf das frühere Recht beziehen.
Es begann mit der Verordnung Nr. 23 des Rates vom 4. April 1962 (ABl. 1962, S. 965), welche die schrittweise Errichtung der Marktorganisation in Gang setzte. Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung sali die Festsetzung gemeinsamer Qualitätsnormen für dieser Organisation unterliegende Erzeugnisse vor. Artikel 2 Absatz 2 lautete wie folgt:
„Die den Qualitätsnormen unterliegenden Erzeugnisse dürfen zwischen den Mitgliedstaaten nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie den genannten Normen entsprechen. Sie dürfen aus dritten Ländern nur eingeführt werden, wenn sie den genannten oder mindestens gleichwertigen Normen entsprechen. Die Kommission trifft die zur Anwendung dieses Absatzes erforderlichen Maßnahmen.“
Nach Artikel 3 Absatz 1 sollten die Qualitätsnormen schrittweise auf das innerhalb des erzeugenden Mitgliedstaates in den Verkehr gebrachte Obst und Gemüse angewandt werden; nach Artikel 5 sollte der ausführende Mitgliedstaat die Einhaltung der Qualitätsnormen bei den für die Ausfuhr nach einem anderen Mitgliedstaat bestimmten Erzeugnissen kontrollieren, bevor diese die Grenze überschritten. Weiter bestimmte Artikel 5:
„Die von dem ausführenden Mitgliedstaat mit der Kontrolle beauftragte Stelle erteilt für jede Partie eine Bescheinigung, aus der die Klasse hervorgeht und mit der bestätigt wird, daß das Erzeugnis zum Zeitpunkt der Kontrolle der angegebenen Klasse der Qualitätsnormen entspricht. Die Bescheinigung begleitet die Ware bis zu ihrem Bestimmungsort.
2.   Der einführende Mitgliedstaat kann durch seine zuständige Kontrollstelle nachprüfen, ob das aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Erzeugnis der in der Bescheinigung der Kontrollstelle des ausführenden Mitgliedstaats angegebenen Klasse entspricht.“
Nach Artikel 6 sollten, kurz gesagt, die Einzelheiten für die Anwendung des Artikels 5 im „Verwaltungsausschußverfahren“ festgesetzt werden.
Auf die Verordnung Nr. 23 des Rates folgte die Verordnung Nr. 58 der Kommission, die gemeinsame Qualitätsnormen unter anderem für Tafeltrauben festsetzte. Diese waren im Anhang I/7 zu dieser Verordnung aufgeführt. Abschnitt I des Anhangs I/7 bestimmte durch Verweisung auf eine Liste diejenigen Traubensorten, auf die die Norm Anwendung fand. Abschnitt II normierte die eigentlichen „Güteeigenschaften“. Unter der Überschrift „A. Allgemeines“ heißt es: „Die Norm soll die Anforderungen bestimmen, denen die Tafeltrauben nach Aufbereitung und Verpackung beim Versand entsprechen.“ Unter der Überschrift „C. Klasseneinteilung“ wird für jede Klasse festgesetzt, daß „die Trauben … die für die Rebsorte unter Berücksichtigung des Anbaugebiets typische Form, Größe und Farbe aufweisen sowie frei von Fehlern sein [müssen]“. Abschnitt VI mit der Überschrift „Kennzeichnung“ verlangt, daß jedes Packstück „außen in lesbaren und unverwischbaren Buchstaben“ unter anderem Angaben über das „Anbaugebiet oder [die] nationale, gebietliche oder örtliche Bezeichnung“ tragen muß.
Im Verlauf einer in ihren schriftlichen Erklärungen enthaltenen sehr eingehenden und interessanten Darstellung der Verfahren, die auf die fraglichen Trauben bei ihrem Weg von Spanien nach Italien und weiter nach Frankreich anzuwenden seien, verwies die Kommission auf zwei Entscheidungen des Rates der OECD vom 30. Juli 1963 bzw. vom 28. Juli 1964, von denen sie ihren Erklärungen Ablichtungen beifügte. Offenkundig gibt ein Großteil der späteren Gemeinschaftsrechtsvorschriften diese Entscheidungen wieder. Ich halte es jedoch trotzdem — jedenfalls im vorliegenden Fall — nicht für erforderlich, Ihre Zeit, meine Herren, mit einer Analyse des Inhalts dieser Entscheidungen in Anspruch zu nehmen. Ich muß nur erwähnen, daß die erste dieser Entscheidungen eine „Kontrollbescheinigung“ vorschrieb, die nach der OECD-Regelung für die Anwendung internationaler Normen auf Obst und Gemüse zu benutzen war.
Die Kommission bezog sich auch auf ihre eigene Verordnung Nr. 80/63/EWG vom 31. Juli 1963„über die Qualitätskontrolle von Obst und Gemüse bei der Einfuhr aus Drittländern“. Da uns hier nur Fragen im Zusammenhang mit Einfuhren von Italien nach Frankreich vorliegen, brauche ich Sie, meine Herren Richter, auch mit den Einzelheiten dieser Verordnung nicht zu behelligen. Immerhin ist es interessant festzustellen, daß die Anlage zu dieser Verordnung als für die Durchführung der Kontrolle zuständige Behörde in Frankreich das „Ministère de l'agriculture, Service de la répression des fraudes“ und das „Ministère des finances, Direction générale des douanes“, und als zuständige Behörde in Italien das ICE nennt.
Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 158/66/EWG des Rates vom 25. Oktober 1966 durften Erzeugnisse, für die Qualitätsnormen festgesetzt worden waren, innerhalb der Gemeinschaft nur dann feilgehalten, angeboten, verkauft, geliefert oder sonst in den Verkehr gebracht werden, wenn sie diesen Normen entsprachen. Ausnahmen von dieser Regel ließ Artikel 1 Absätze 2 und 3 unter anderem zu für „Erzeugnisse, die an die Be- und Verarbeitungsbetriebe versandt werden“. Artikel 4 verlangte von den Einzelhändlern unter anderem, deutlich die in den Qualitätsnormen vorgesehenen Angaben über den Ursprung des Erzeugnisses anzuzeigen. Nach Artikel 5 sollten zur Feststellung, ob die Erzeugnisse den Vorschriften der Verordnung entsprachen, die von den einzelnen Mitgliedstaaten bezeichneten Stellen auf allen Handelsstufen sowie während des Transports eine Kontrolle mittels Stichproben durchführen. Die Kontrolle sollte vorzugsweise vor dem Abtransport aus den Anbaugebieten bei der Verpackung oder der Verladung der Ware erfolgen. Derselbe Artikel verpflichtete jeden Mitgliedstaat, den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission die von ihnen bezeichneten, für die Kontrolle verantwortlichen Stellen mitzuteilen. Dem Gerichtshof wurde nicht mitgeteilt, welche Stelle oder welche Stellen in Frankreich zu diesem Zweck bezeichnet wurden; insbesondere wurde nichts darüber gesagt, ob die Zollbehörden dazugehörten. Schließlich sollten die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 der Verordnung geeignete Bestimmungen erlassen, damit Zuwiderhandlungen gegen die Verordnung geahndet werden konnten; diese Bestimmungen sollten sie der Kommission mitteilen.
Die Verordnung Nr. 158/66 wurde durch zwei Verordnungen der Kommission, nämlich die Verordnung Nr. 93/67/EWG vom 3. Mai 1967 und die Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 vom 24. Dezember 1969 (ABl. L 327 vom 30. Dezember 1969), ergänzt. Artikel 3 der ersteren Verordnung sah unter anderem vor, daß die Kontrollstelle, wenn die kontrollierten Posten nicht den geltenden Vorschriften entsprachen, „unbeschadet der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 158/66/EWG vorgesehenen Sanktionen verlangen [muß], daß sie mit diesen Vorschriften in Einklang gebracht werden, falls die betreffenden Waren dazu bestimmt sind, im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 158/66/EWG in den Verkehr gebracht zu werden“. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2638/69 hatte der Verlader die Kontrollstelle über alle einschlägigen Sendungen vor ihrem Abgang aus den „Versandgebieten“ zu unterrichten. (Die „Versandgebiete“ wurden in Anhang I zur Verordnung festgelegt und umfaßten zusammen das gesamte Gebiet der Gemeinschaft.) Nach Artikel 1 Absatz 3, Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 stellte der Kontrollbeamte, wenn die Kontrolle beim Abgang aus dem Versandgebiet erfolgte, eine Bescheinigung nach dem Muster in Anhang II aus, die die Ware begleitete. Das Muster in Anhang II war dem OECD-Muster der „Kontrollbescheinigung“ nachgebildet. Anscheinend hatte das ICE im vorliegenden Fall für jede Lieferung eine solche Bescheinigung ausgestellt. Artikel 5 enthielt unter anderem folgende Vorschrift:
„Jeder Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet eine Partie Waren aus einem anderen Mitgliedstaat beanstandet wird, sorgt dafür, daß der beanstandete Fall diesem Mitgliedstaat unverzüglich mitgeteilt wird.“
Die angeführten Rechtsvorschriften lassen sich meines Erachtens wie folgt zusammenfassen:
1.
Nach den Qualitätsnormen für Tafeltrauben ist es erforderlich, daß jedes Packstück Angaben über „Anbaugebiet oder nationale, gebietliche oder örtliche Bezeichnung“ trägt. Die Bezugnahme auf das „Anbaugebiet“ muß im Hinblick auf die Normen über die Klasseneinteilung eine Bezugnahme auf das Gebiet sein, in dem sie angebaut wurden, im vorliegenden Fall irgendwo in Spanien.
2.
In erster Linie hatte die Kontrolle von Obst und Gemüse auf ihre Übereinstimmung mit den Qualitätsnormen vor ihrem Abgang aus dem einschlägigen Versandgebiet, in diesem Fall dem nördlichsten Versandgebiet in Italien, zu erfolgen; die Waren mußten von da an von der Bescheinigung der Kontrollstelle für dieses Gebiet, vorliegend des ICE, begleitet sein.
3.
Stichproben konnten jedoch auf allen Handelsstufen und während des Transportes stattfinden. Insbesondere konnte eine Kontrolle bei der Einfuhr von einem Mitgliedstaat in einen anderen durchgeführt werden. Eine solche Kontrolle im Einfuhrmitgliedstaat konnte jedoch nur von den oder für die von diesem Staat gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 158/66 mitgeteilten Stellen durchgeführt werden.
4.
Falls bei einer solchen Kontrolle festgestellt wurde, daß die Waren nicht den Normen entsprachen, konnte die Kontrollstelle verlangen, daß sie mit diesen Normen in Einklang gebracht wurden, z. B. durch eine Änderung der Klasseneinteilung oder der Marken. Sofern dies nicht möglich war, mußten sie an eine Stelle versandt werden, für die diese Normen nicht galten, z. B. an Be- und Verarbeitungsbetriebe. Zusätzlich unterlag der Importeur den Sanktionen nach den vom betreffenden Mitgliedstaat nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 158/66 mitgeteilten Bestimmungen. Dieser Mitgliedstaat durfte ihn jedoch nicht anderen Sanktionen unterwerfen oder die Einfuhr der Waren verbieten.
5.
Es ist kaum erforderlich zu sagen, daß die Mitgliedstaaten nicht berechtigt waren, bei der Anwendung dieser Rechtsvorschriften und insbesondere bei der Verhängung von Sanktionen diskriminierende Unterscheidungen zwischen Importeuren von Obst und Gemüse aus anderen Mitgliedstaaten und Händlern einheimischer Waren zu treffen.
Ich kann mich nunmehr den dem Gerichtshof vom Tribunale Saluzzo vorgelegten Fragen zuwenden; sie lauten:
„1.
Können sich die Mitgliedstaaten bezüglich aus einem Drittland stammender Erzeugnisse, die aufgrund eines Handelsabkommens zwischen der EG und diesem Drittland einer gemeinschaftlichen Einfuhrregelung unterliegen, auf Artikel 115 EWG-Vertrag berufen, der Ausnahmen vom Verbot mengenmäßiger Beschränkungen nach Artikel 30 zuläßt?
2.
Ist Artikel 1 des Anhangs I zum Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Spanien, von dem die Verordnung (EWG) Nr. 1524/70 handelt, dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten seit dem Inkrafttreten des Abkommens, also seit dem 1. Oktober 1970, während sämtlicher Monate des Jahres nicht mehr befugt waren, unmittelbar (aufgrund zuvor mit Spanien geschlossener zweiseitiger Handelsabkommen) mengenmäßige Beschränkungen irgendwelcher Art — einschließlich Einfuhrkontingenten — für Erzeugnisse mit Ursprung in Spanien (und insbesondere für solche nach Artikel 11 des Anhangs I zum Abkommen EWG — Spanien, Tarif nummer 08.04 des Gemeinsamen Zolltarifs, Weintrauben, frisch) einzuführen?
3.
Stellt es eine nach Artikel 30 des Vertrages verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen dar, wenn die Einfuhr im freien Verkehr befindlicher Waren von der Vorlage von Ursprungszeugnissen oder von sonstigen auf die Identifizierung des Ursprungs der fraglichen Waren gerichteten Modalitäten abhängig gemacht wird?
4.
Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Können die Mitgliedstaaten vom Verbot des Artikels 30 abweichen, bevor die Kommission eine Ermächtigung nach Artikel 115 des Vertrages erteilt hat, indem sie für sämtliche Waren aus den übrigen Mitgliedstaaten (einschließlich im freien Verkehr befindlicher Waren) Ursprungszeugnisse verlangen ?
5.
Stellen die Vorschriften der Verordnung Nr. 58/62 der Kommission vom 7. Juli 1962 über die Quaitätsnormen für Obst- und Gemüseerzeugnisse und insbesondere die des Anhangs I/7 (betreffend die Angabe des Anbaugebiets oder die Bezeichnung des Erzeugnisses ‚Tafeltraube‘) — Vorschriften also, die Verpflichtungen nur zum Schutze des Endverbrauchers aufstellen und deren Einhaltung sich daher nur in der entsprechenden Handelsstufe feststellen läßt — Normen zollrechtlicher Art dar, d. h. Normen, aufgrund derer die Mitgliedstaaten den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr dadurch Bedingungen unterwerfen können, daß sie an der Grenze die Vorlage von Dokumenten über den Ursprung im freien Verkehr befindlicher, aus den übrigen Mitgliedstaaten kommender Waren verlangen?
6.
Stellt es jedenfalls eine nach Artikel 30 verbotene Maßnahme gleicher Wirkung dar, wenn ein Mitgliedstaat bei Nichtbeachtung der Qualitätsnormen der oben genannten Verordnung Nr. 58/62 gegenüber eingeführten Waren die für den Fall der Verletzung zollrechtlicher Bestimmungen vorgesehenen Sanktionen verhängt, während bei einheimischen Waren die (im übrigen minder scharfen) Sanktionen angewandt werden, die für den Fall der Verletzung der Handelsregelung vorgesehen sind?“
Diese Fragen würde ich wie folgt beantworten:
1.
Schließt ein Handelsabkommen zwischen der EWG und einem Drittland die Möglichkeit nicht aus, daß ein einzelner Mitgliedstaat Einfuhren bestimmter Erzeugnisse aus diesem Land handelspolitischen Maßnahmen unterwirft, die von den in anderen Mitgliedstaaten anwendbaren Maßnahmen abweichen, dann kann sich dieser Mitgliedstaat in bezug auf solche Erzeugnisse, die sich in anderen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, soweit angemessen, auf Artikel 115 des EWG-Vertrags berufen.
2.
Artikel 1 des Anhangs I zum Abkommen zwischen der EWG und Spanien, von dem die Verordnung (EWG) Nr. 1524/70 handelt, hindert einen Mitgliedstaat nicht daran, während des Zeitraums von April bis Dezember jeden Jahres mengenmäßige Beschränkungen auf Einfuhren frischer Trauben aus Spanien anzuwenden.
3. und 4.
Sind handelspolitische Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat in Ubereinstimmung mit dem Vertrag für bestimmte Waren trifft, derart, daß sich dieser Mitgliedstaat hinsichtlich dieser Erzeugnisse auf Artikel 115 berufen kann, so kann der Mitgliedstaat den Importeur solcher Waren aus einem anderen Mitgliedstaat zu Angaben über ihren Ursprung insoweit verpflichten, als dieser ihn kennt oder vernünftigerweise kennen kann, selbst wenn diese Waren sich in diesem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden und noch keine besondere Ermächtigung nach Artikel 115 erteilt wurde.
5.
Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 mußten Erzeugnisse, auf die die in Anhang I/7 zur Verordnung Nr. 58 aufgestellten Qualitätsnormen Anwendung fanden, von einer Bescheinigung der dort beschriebenen Art begleitet sein, wenn sie vor dem Abgang kontrolliert worden waren. Bei der Einfuhr von einem Mitgliedstaat in einen anderen konnten die Erzeugnisse von der oder für die vom importierenden Mitgliedstaat nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 158/66/EWG mitgeteilten Stelle kontrolliert werden, um ihren Einklang mit den Normen einschließlich des Erfordernisses zu überprüfen, daß sie mit ihrem Anbaugebiet oder mit ihrer nationalen, gebietlichen oder örtlichen Bezeichnung gekennzeichnet waren. Wurde festgestellt, daß sie diesen Normen nicht entsprachen, konnte die Kontrollstelle verlangen, daß sie mit diesen Normen in Einklang gebracht oder an eine Stelle versandt wurden, auf die die Normen keine Anwendung fanden.
6.
Falls die Erzeugnisse den Qualitätsnormen nicht entsprachen, war ein Mitgliedstaat berechtigt und verpflichtet, Sanktionen zu verhängen, wie sie nach den in Artikel 8 der Verordnung Nr. 158/66/EWG in bezug genommenen Bestimmungen angemessen waren; er war außerdem verpflichtet, dabei nicht zwischen Fällen, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Waren betrafen und solchen zu unterscheiden, die heimische Erzeugnisse betrafen.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.