62011CJ0256_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑256/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Rakousko) ze dne 5. května 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 25. května 2011, v řízeních
Murat Dereci,
Vishaka Heiml,
Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike,
Dragica Stevic
proti
Bundesministerium für Inneres,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, předsedové senátů, R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), M. Ilešič a E. Levits, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 9. září 2011, jímž bylo rozhodnuto projednat tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve zrychleném řízení na základě článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 104a prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 27. září 2011,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za M. Dereciho H. Blumem, Rechtsanwalt,
– za rakouskou vládu G. Hessem, jako zmocněncem,
– za dánskou vládu C. Vangem, jako zmocněncem,
– za německou vládu T. Henzem a N. Graf Vitzthumem, jako zmocněnci,
– za Irsko D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s P. McCannem, BL,
– za řeckou vládu T. Papadopoulou, jako zmocněnkyní,
– za nizozemskou vládu C. Wissels a J. Langerem, jako zmocněnci,
– za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,
– za vládu Spojeného království S. Hathawayem a S. Ossowskim, jako zmocněnci, ve spolupráci s K. Bealem, barrister,
– za Evropskou komisi D. Maidani a C. Tufvesson, jakož i B.‑R. Killmannem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí generálního advokáta,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu ustanovení unijního práva týkajících se občanství Unie, jakož i rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení založeného Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána v Ankaře dne 12. září 1963 Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10) (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“, respektive „dohoda o přidružení“), a dodatkového protokolu, podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřeného, schváleného a potvrzeného jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 (Úř. věst. L 293, s. 1; Zvl. vyd. 11/11, s. 41, dále jen „dodatkový protokol“).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporů mezi M. Derecim, V. Heiml, A. Kokollarim, I. E. Maduikem a D. Stevic na jedné straně a Bundesministerium für Inneres (ministerstvem vnitra) na straně druhé ohledně rozhodnutí posledně uvedeného orgánu o zamítnutí žádostí žalobců v původních řízeních o povolení k pobytu, doprovázeného v rámci čtyř původních řízení rozhodnutím o vyhoštění z rakouského území a opatřeními k ukončení pobytu na tomto území.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3. Článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), pod nadpisem „Právo na respektování soukromého a rodinného života“ stanoví:
„1. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.
2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
Unijní právo
Dohoda o přidružení
4. Podle čl. 2 odst. 1 dohody o přidružení je cílem této dohody podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj tureckého hospodářství a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého národa. Podle článku 12 dohody o přidružení, „[s]mluvní strany se dohodly, že se při vzájemném postupném zavedení volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [39 ES], [40 ES] a [41 ES]“, a podle článku 13 této dohody, si tyto strany „dohodly, že se při vzájemném odstranění omezení svobody usazování budou inspirovat články [43 ES] až [46 ES] a [48 ES].“ (neoficiální překlad)
Rozhodnutí č. 1/80
5. Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:
„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“ (neoficiální překlad)
Dodatkový protokol
6. Podle svého článku 62 tvoří dodatkový protokol a jeho přílohy nedílnou součást dohody o přidružení.
7. Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu stanoví:
„Smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.“
Směrnice 2003/86/ES
8. Článek 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06, s. 224) uvádí:
„Cílem této směrnice je stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.“
9. Podle čl. 3 odst. 3 této směrnice:
„Tato směrnice se nevztahuje na rodinné příslušníky občana Unie.“
Směrnice 2004/38/ES
10. Kapitola I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46), nadepsaná „Obecná ustanovení“, zahrnuje články 1 až 3.
11. Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví:
a) podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky;
b) právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na území členských států;
c) omezení práv uvedených v písmenech a) a b) z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“
12. Pod nadpisem „Definice“ uvádí článek 2 této směrnice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) ‚občanem Unie‘ osoba, která je státním příslušníkem některého členského státu;
2) ‚rodinným příslušníkem‘:
a) manžel nebo manželka;
b) partner, se kterým občan Unie uzavřel registrované partnerství na základě právních předpisů členského státu, zachází-li právní řád hostitelského členského státu s registrovaným partnerstvím jako s manželstvím, v souladu s podmínkami stanovenými souvisejícími právními předpisy hostitelského členského státu;
c) potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takoví potomci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b);
d) předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b);
3) ‚hostitelským členským státem‘ členský stát, do něhož se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu.“
13. Článek 3 směrnice 2004/38, nadepsaný „Oprávněné osoby“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
Vnitrostátní právo
14. Spolkový zákon o usazování a pobytu v Rakousku (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, BGBl. I, 100/2005, dále jen „NAG“), upravuje usazování a pobyt v Rakousku, přičemž rozlišuje mezi nároky vycházejícími z unijního práva a nároky vycházejícími z rakouského práva.
15. Ustanovení § 11 NAG pod nadpisem „Obecné podmínky pro získání povolení k pobytu“ stanoví:
„[...]
(2) Povolení k pobytu lze cizinci vydat, pouze pokud
1. pobyt cizince neodporuje veřejným zájmům;
2. cizinec prokáže, že má nárok na ubytování považované za obvyklé pro rodinu srovnatelné velikosti;
3. cizinec má zdravotní pojištění kryjící veškerá rizika, které je platné rovněž v Rakousku;
4. pobyt cizince nemůže vést k finanční zátěži veřejných orgánů v Rakousku;
[...]
(3) Povolení k pobytu lze však vydat i přes důvody odmítnutí podle odst. 1 bodů 3, 5 nebo 6 nebo pokud není splněna některá podmínka uvedená v odst. 2 bodech 1 až 6, pokud to vyžaduje respektování soukromého a rodinného života ve smyslu článku 8 [EÚLP]. Soukromý a rodinný život ve smyslu článku 8 [EÚLP] se posuzuje zejména s ohledem na:
1. povahu a délku dosavadního pobytu a otázku legality dosavadního pobytu příslušníka třetí země;
2. skutečnou existenci rodinného života;
3. to, zda soukromý život zasluhuje ochranu;
4. stupeň integrace;
5. vazby státního příslušníka třetího státu na jeho vlastní stát;
6. trestněprávní bezúhonnost;
7. narušení veřejného pořádku, zejména v oblasti azylového práva a práva cizinecké policie a imigrace;
8. otázku, zda soukromý a rodinný život státního příslušníka třetího státu začal v okamžiku, kdy si zúčastnění byli vědomi nejistého statusu svého pobytu.
(4) Pobyt cizince odporuje veřejnému zájmu (odst. 2 bod 1), jestliže
1. jeho pobyt by ohrožoval veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost
[...]
(5) Pobyt cizince nevede k finanční zátěži veřejných orgánů v Rakousku (odst. 2 bod 4), pokud má cizinec stálé a pravidelné vlastní příjmy, které mu umožňují žít, aniž požaduje od veřejných orgánů dávky sociální péče, a jejich výše odpovídá tarifům stanoveným v § 293 obecného zákona o sociálním zabezpečení [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz] [...]“
16. Ustanovení § 21 NAG, nadepsaného „Řízení u prvních žádostí“, stanoví:
„(1) První žádosti musí být podány v zahraničí, před vstupem na spolkové území, u místně příslušného zastupitelského úřadu. Žadatel musí po dobu vyřizování žádosti zůstat v zahraničí.
(2) Odchylně od odstavce 1 jsou k podání žádosti v Rakousku oprávněni:
1. rodinní příslušníci Rakušanů, občanů EHP a švýcarských občanů, kteří žijí trvale v Rakousku a kteří nevyužili práva na pobyt v délce více než tři měsíce, které jim přiznává právo Společenství nebo dohoda [mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob, podepsaná v Lucemburku dne 21. června 1999 (Úř. věst 2002, L 114, s. 6)], po legálním vstupu a během jejich legálního pobytu;
[...]
(3) Odchylně od odstavce 1 mohou orgány na základě odůvodněné žádosti připustit, aby žádost byla podána v Rakousku, pokud nejsou dány důvody zamítnutí podle § 11 odst. 1 bodů 1, 2 nebo 4 a pokud je prokázáno, že cizinec nemůže za účelem podání žádosti opustit spolkové území, nebo že to od něj nelze rozumně požadovat:
[...]
2. z důvodu respektování soukromého a rodinného života ve smyslu článku 8 EÚLP (§ 11 odst. 3).
[...]
(6) Žádost podaná v Rakousku na základě odst. 2 bodů 1 a 4 až 6, odstavce 3 a odstavce 5 neopravňuje k tomu, zůstat v Rakousku po uplynutí povoleného pobytu bez víza nebo s vízem. Není ani překážkou přijetí a výkonu opatření cizinecké policie, a nemůže mít tedy v řízeních cizinecké policie odkladný účinek.“
17. Ustanovení § 47 NAG stanoví:
„(1) Osoby usilující o sloučení rodiny ve smyslu odstavců 2 a 4 jsou rakouští nebo švýcarští občané nebo občané EHP, kteří žijí trvale v Rakousku a kteří nevyužili práva na pobyt v délce více než tři měsíce, které jim přiznává právo Společenství nebo dohoda [uvedená v § 21 odst. 2].
(2) Státním příslušníkům třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny ve smyslu odstavce 1, bude uděleno povolení k pobytu ‚rodinní příslušníci v úzkém slova smyslu‘, jestliže splňují podmínky části 1. Jsou-li podmínky části 1 splněny, toto povolení k pobytu bude prodlouženo poprvé po dvanácti měsících a poté každých 24 měsíců.
(3) Ostatním rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny může být na žádost vydáno ‚povolení k usazení – ostatní rodinní příslušníci‘ mimo kvótu, pokud splňují podmínky části 1 a
1. jsou předky osoby usilující o sloučení rodiny, jejího manžela či manželky nebo registrovaného partnera, v přímé linii, pokud jsou jimi skutečně vyživováni;
2. jsou partnery, kteří prokážou existenci trvalého vztahu v zemi původu a jsou skutečně vyživováni, nebo
3. jsou jinými rodinnými příslušníky,
a) kteří již v zemi původu byli vyživováni osobou usilující o sloučení rodiny;
b) kteří již v zemi původu žili ve společné domácnosti s osobou usilující o sloučení rodiny nebo
c) kteří trpí vážnými zdravotními problémy, které nutně vyžadují od osoby usilující o sloučení rodiny, aby o ně osobně pečovala.
[...]“
18. NAG považuje za „rodinné příslušníky v úzkém slova smyslu“ pouze manžele, registrované partnery a nezletilé svobodné děti, přičemž manželé a registrovaní partneři musí mít nadto ke dni podání žádosti oba 21 let. Další rodinní příslušníci, zejména rodiče a zletilé děti, jsou považováni za „jiné rodinné příslušníky“.
19. Podle § 57 NAG získají státní příslušníci třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky rakouských občanů, status přiznávaný rodinným příslušníkům občana jiného členského státu než Rakouské republiky, pokud tento rakouský občan využil v takovém členském státě nebo ve Švýcarsku práva na pobyt v délce více než tři měsíce a po skončení tohoto pobytu se vrátil do Rakouska. S výjimkou tohoto případu musí uvedení státní příslušníci splňovat tytéž podmínky jako ostatní státní příslušníci třetích zemí, kteří se přistěhovali do Rakouska, a sice podmínky stanovené v § 47 NAG.
20. Prostřednictvím NAG byl ke dni 1. ledna 2006 zrušen spolkový zákon o vstupu, pobytu a usazování cizinců (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, dále jen „zákon z roku 1997“). Podle § 49 zákona z roku 1997:
„(1) Rodinní příslušníci rakouských státních příslušníků podle § 47 odst. 3, kteří jsou státními příslušníky třetího státu, požívají svobody usazování; není-li dále stanoveno jinak, platí pro ně ustanovení vztahující se na státní příslušníky třetího státu zvýhodněné podle oddílu 1. Tito cizinci mohou podat v Rakousku žádost o vydání povolení k prvnímu usazení. Doba platnosti dvou prvních vydaných povolení k usazení je vždy jeden rok.
(2) Těmto státním příslušníkům třetích zemí se na žádost vydá povolení k usazení na dobu neurčitou, jsou-li splněny podmínky pro vydání povolení k pobytu (§ 8 odst. 1) a cizinci
1. jsou alespoň po dobu dvou let sezdáni s rakouským občanem a žijí s ním ve společné domácnosti na spolkovém území;
[...]“
21. Zákon z roku 1997 rovněž zrušil zákon o pobytu (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) a zákon o cizincích (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992), které platily v okamžiku přistoupení Rakouské republiky k Evropské unii dne 1. ledna 1995.
Spory v původních řízeních a předběžné otázky
22. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že žalobci v původním řízení jsou všichni státními příslušníky třetích států, kteří chtějí žít se svými rodinnými příslušníky, občany Unie žijícími v Rakousku, členském státě, jehož jsou posledně uvedení státními příslušníky. Je třeba rovněž upřesnit, že dotčení občané Unie nikdy nevyužili svého práva volného pohybu a nejsou odkázáni na výživu ze strany žalobců v původním řízení.
23. Naproti tomu je třeba poukázat na to, že skutkový stav v původních řízeních se liší, zejména pokud jde o legalitu či ilegalitu vstupu žalobců v původních řízeních na rakouské území, místo jejich současného bydliště, jakož i povahu rodinné vazby k dotčenému občanovi Unie a existenci hospodářské závislosti na něm.
24. Murat Dereci, turecký státní příslušník, tak vstoupil na území Rakouska protiprávně a oženil se s rakouskou státní příslušnicí, s níž má tři děti, které mají rakouskou státní příslušnost a jsou v současnosti nezletilé. Murat Dereci nyní žije se svou rodinou v Rakousku. Izunna Emmanuel Maduike, nigerijský státní příslušník, rovněž vstoupil na území Rakouska protiprávně a oženil se s rakouskou státní příslušnicí, s níž v současnosti žije v tomto členském státě.
25. Vishaka Heiml, státní příslušnice Srí Lanky, se naproti tomu vdala za rakouského státního příslušníka před svým legálním vstupem na území Rakouska, kde v současnosti žije se svým manželem, i když její povolení k pobytu již skončilo.
26. A. Kokollari, jenž vstoupil na území Rakouska legálně ve věku 2 let se svými rodiči, kteří měli jugoslávskou státní příslušnost, má 29 let a podle svého tvrzení je vyživován matkou, která je nyní rakouskou státní příslušnicí. V současnosti pobývá v Rakousku. Dragica Stevic, srbská státní příslušnice, má 52 let a žádá o sloučení rodiny se svým otcem, který žije již řadu let v Rakousku a v roce 2007 získal rakouskou státní příslušnost. Od svého otce dostává pravidelně měsíční podporu a tvrdí, že posledně uvedený bude při jejím pobytu v Rakousku zajišťovat její obživu. Dragica Stevic pobývá v současnosti v Srbsku, stejně jako její manžel a tři plnoleté děti.
27. V případě všech žalobců v původních řízeních byla žádost o povolení k pobytu v Rakousku zamítnuta. Vishaka Heiml, M. Dereci, A. Kokollari I. E. Maduike byli kromě toho předmětem rozhodnutí o vyhoštění a opatření k ukončení pobytu na rakouském území.
28. Zamítavá rozhodnutí Bundesministerium für Inneres jsou založena zejména na jednom nebo několika následujících důvodech, a sice existenci formálních vad žádosti, nesplnění povinnosti pobývat do rozhodnutí o této žádosti mimo území Rakouska buď z důvodu nelegálního vstupu na rakouské území, nebo z důvodu prodloužení pobytu nad původní povolený pobyt po řádném vstupu, chybějících dostatečných prostředcích nebo narušení veřejného pořádku.
29. Ve všech věcech v původních řízeních Bundesministerium für Inneres odmítlo použít na žalobce v původních řízeních režim obdobný režimu stanovenému směrnicí 2004/38 pro rodinné příslušníky občana Unie, a to z toho důvodu, že dotčený občan nevyužil svého práva volného pohybu. Uvedený orgán rovněž odmítl přiznat těmto žalobcům právo pobytu na základě článku 8 EÚLP, zejména na základě toho, že status pobytu posledně uvedených osob v Rakousku musel být od počátku jejich soukromého a rodinného života považován za nejistý.
30. Předkládajícímu soudu bylo předloženo zamítnutí odvolání podaných žalobci v původních řízeních proti rozhodnutím Bundesministerium für Inneres. Podle tohoto soudu je třeba si položit otázku, zda vodítka poskytnutá Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. března 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí), jsou použitelná v jedné či několika věcech v původních řízeních.
31. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že stejně jako ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, státní příslušníci třetích států a jejich rodinní příslušníci, občané Unie, kteří mají rakouskou státní příslušnost a nevyužili svého práva na volný pohyb, především chtějí žít společně.
32. Nicméně na rozdíl od věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek, dotčeným občanům Unie nehrozí, že budou zbaveni prostředků na obživu.
33. Předkládající soud si tedy klade otázku, zda odmítnutí přiznat žalobcům v původních řízeních právo na pobyt ze strany Bundesministerium für Inneres musí být vykládáno tak, že pro jejich rodinné příslušníky, občany Unie, znamená, že jsou připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občana Unie.
34. V případě záporné odpovědi na takovou otázku poukazuje předkládající soud na to, že M. Dereci usiluje o pobyt v Rakousku nejenom proto, aby žil se členy své rodiny, ale rovněž za účelem výkonu výdělečné činnosti. Vzhledem k tomu, že ustanovení zákona z roku 1997 byla příznivější než ustanovení NAG, klade si předkládající soud otázku, zda článek 13 rozhodnutí č. 1/80 a článek 41 dodatkového protokolu mají být vykládány v tom smyslu, že v takové situaci, jako je situace M. Dereciho, se na něj uplatní příznivější ustanovení tohoto zákona.
35. V tomto kontextu se Verwaltungsgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) a) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníku třetího státu, jehož manžel či manželka a nezletilé děti jsou občany Unie, pobyt v členském státě, v němž mají manžel či manželka a děti bydliště a jehož mají státní příslušnost, a to i v případě, kdy tito občané Unie nejsou odkázáni na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu? (věc Dereci)
b) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníku třetího státu, jehož manžel či manželka je občanem Unie, pobyt v členském státě, v němž má manžel či manželka bydliště a jehož má státní příslušnost, a to i v případě, kdy tento občan Unie není odkázán na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu? (věci Heiml a Maduike)
c) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel plnoletému státnímu příslušníku třetího státu, jehož matka je občankou Unie, pobyt v členském státě, v němž má matka bydliště a jehož má státní příslušnost, to i v případě, kdy tato občanka Unie sice není odkázána na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu, avšak státní příslušník třetího státu je odkázán na výživu ze strany této občanky Unie? (věc Kokollari)
d) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel plnoletému státnímu příslušníkovi třetího státu, jehož otec je občanem Unie, pobyt v členském státě, v němž má otec bydliště a jehož má státní příslušnost, a to i v případě, kdy občan Unie sice není odkázán na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu, avšak státní příslušník třetího státu je vyživován občanem Unie? (věc Stevic)
2) Je-li třeba jednu z otázek [obsažených v první otázce] zodpovědět kladně:
Zakládá povinnost členských států udělit státním příslušníkům třetích států pobyt vyplývající z článku 20 SFEU právo pobytu plynoucí přímo z unijního práva, nebo postačí, aby členský stát přiznal státnímu příslušníku třetího státu právo pobytu konstitutivním aktem?
3) a) Vyplývá-li podle odpovědi na druhou otázku právo pobytu z unijního práva:
Za jakých podmínek právo pobytu vyplývající z unijního práva výjimečně nevzniká, popřípadě za jakých podmínek lze státnímu příslušníku třetího státu právo pobytu odejmout?
b) Má-li být podle odpovědi na druhou otázku dostačující, že státnímu příslušníku třetího státu je právo pobytu přiznáno konstitutivním aktem:
Za jakých podmínek lze státnímu příslušníkovi třetího státu – navzdory v zásadě existující povinnosti členského státu umožnit mu pobyt – právo pobytu odepřít?
4) Pro případ, že článek 20 SFEU nebrání odepření pobytu v členském státě státnímu příslušníku třetího státu, který se nachází v situaci M. Dereciho:
Brání článek 13 rozhodnutí č. 1/80 […] nebo článek 41 dodatkového protokolu […] tomu, aby v takovém případě, jako je případ M. Dereciho, podléhal první vstup tureckých státních příslušníků na území přísnějším vnitrostátním normám, než jsou normy, které upravovaly první vstup tureckých státních příslušníků na území dříve, ačkoli posledně uvedené normy, které první vstup ulehčovaly, vstoupily v platnost teprve poté, co nabyla ve vztahu k danému členskému státu účinnosti [výše] uvedená ustanovení týkající se přidružení Turecka?“
36. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 9. září 2011 bylo rozhodnuto, že tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce bude projednána ve zrychleném řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora a článku 104a prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora.
K předběžným otázkám
K první otázce
37. První otázku je třeba chápat tak, že její podstatou je, zda unijní právo, a zejména jeho ustanovení týkající se občanství Unie, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když cílem tohoto státního příslušníka je žít se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie a pobývá v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva na volný pohyb a není odkázán na výživu ze strany uvedeného státního příslušníka.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
38. Rakouská, dánská, německá, irská, nizozemská a polská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Evropská komise mají za to, že ustanovení unijního práva týkající se občanství Unie nebrání tomu, aby členský stát odepřel právo pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu v takových situacích, o jaké se jedná v původních řízeních.
39. Podle těchto vlád a tohoto orgánu se zaprvé směrnice 2004/38 na spory v původních řízeních nevztahuje, jelikož dotčení občané Unie nevyužili svého práva na volný pohyb, a zadruhé, nepoužijí se ani ustanovení Smlouvy o FEU týkající se občanství Unie, jelikož jde o čistě vnitrostátní situace bez vazeb na právo Unie.
40. Uvedené vlády a uvedený orgán mají v podstatě za to, že se zásady vytyčené ve výše uvedeném rozsudku Ruiz Zambrano vztahují na naprosto výjimečné situace, v nichž by uplatnění vnitrostátního pravidla vedlo ke zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie. V tomto případě se skutkové okolnosti sporů v původních řízeních podstatně liší od skutkových okolností ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, jelikož dotčeným občanům Unie nehrozí, že budou muset opustit území Unie, a budou tak připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občana Unie. Stejně tak podle Komise neexistuje ani překážka výkonu práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států přiznaného občanům Unie.
41. Murat Dereci se naproti tomu domnívá, že právo Unie musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když cílem tohoto státního příslušníka je žít se svou manželkou a třemi dětmi, kteří jsou občany Unie a pobývají v tomto členském státě, jehož mají státní příslušnost.
42. Podle M. Dereciho nemá otázka, zda se jedná o přeshraniční situaci, či nikoliv, význam. V tomto ohledu musí být podle jeho názoru článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že skutečností, kterou je třeba zohlednit, je to, zda je občan Unie připraven o možnost využívat podstatné části práv plynoucích z jeho postavení. Tak je tomu v případě dětí M. Dereciho, jelikož jsou na něj odkázáni stran svého zaopatření, přičemž účinnost tohoto zaopatření by byla ohrožena, kdyby musel být z rakouského území vyhoštěn.
43. Konečně řecká vláda má za to, že vývoj judikatury Soudního dvora zavazuje k tomu, inspirovat se per analogiam
ustanoveními unijního práva, zejména ustanoveními směrnice 2004/38, a přiznat tudíž žalobcům v původním řízení právo na pobyt, jsou-li splněny následující podmínky, a to zaprvé že situace občanů Unie, kteří nevyužili svého práva na volný pohyb, je obdobná situaci těch, kteří takového práva využili, což v projednávané věci znamená, že tuzemský státní příslušník a jeho rodinní příslušníci musejí splňovat podmínky stanovené touto směrnicí, zadruhé že vnitrostátní opatření znamenají podstatný zásah do práva na volný pohyb a pobyt a zatřetí že vnitrostátní právo neposkytuje dotčenému alespoň rovnocennou ochranu.
Odpověď Soudního dvora
– K použitelnosti směrnic 2003/86 a 2004/38
44. Úvodem je třeba uvést, že žalobci v původních řízeních jsou státními příslušníky třetích států, kteří žádají o právo na pobyt v členském státě za účelem soužití se svými rodinnými příslušníky, občany Unie, kteří nevyužili svého práva na volný pohyb na území členských států.
45. Za účelem zodpovězení první otázky, jak ji Soudní dvůr přeformuloval, je třeba přezkoumat nejprve to, zda se směrnice 2003/86 a 2004/38 na žalobce v původních řízeních vztahují.
46. Pokud jde zaprvé o směrnici 2003/86, je třeba konstatovat, že podle jejího článku 1 je jejím cílem stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.
47. Podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2003/86 se však tato směrnice nevztahuje na rodinné příslušníky občana Unie.
48. Vzhledem k tomu, že v rámci sporů v původních řízeních jsou to občané Unie, kteří pobývají ve členském státě, a jejich rodinnými příslušníky jsou státní příslušníci třetích států, kteří usilují o vstup do tohoto členského státu a pobyt v něm za účelem zachování rodinné jednoty s uvedenými občany, je třeba konstatovat, že směrnice 2003/86 se na žalobce v původních řízeních nevztahuje.
49. Jak dále uvedla správně Komise, i když návrh směrnice Rady o právu na sloučení rodiny [(2000/C 116 E/15), KOM(1999) 638 v konečném znění — 1999/0258(CNS)], předložený Komisí dne 11. ledna 2000 (Úř. věst. C 116 E, s. 66), zahrnoval do oblasti své působnosti občany Unie, kteří nevyužili svého práva na volný pohyb, toto zahrnutí bylo nicméně v rámci legislativního procesu, který vyústil ve směrnici 2003/86, zrušeno.
50. Zadruhé, co se týče směrnice 2004/38, měl již Soudní dvůr příležitost konstatovat, že jejím účelem je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které je Smlouvou přiznáno přímo občanům Unie, a že jejím cílem je zejména posílení uvedeného práva (viz rozsudky ze dne 25. července 2008, Metock a další, C‑127/08, Sb. rozh. s. I‑6241, body 82 a 59, jakož i ze dne 5. května 2011, McCarthy, C‑434/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 28).
51. Jak vyplývá z bodů 24 až 26 tohoto rozsudku, V. Heiml, M. Dereci a I. E. Maduike jakožto manžel či manželka občanů Unie spadají pod pojem „rodinný příslušník“ uvedený v čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38. Rovněž A. Kokollari a D. Stevic jakožto potomci občanů Unie v přímé linii starší 21 let mohou pod uvedený pojem spadat, je-li splněna podmínka, že jsou těmito občany vyživováni, a to podle čl. 2 bodu 2 písm. c) této směrnice.
52. Nicméně jak uvedl předkládající soud, směrnice 2004/38 se na takové situace, o jaké se jedná v původních řízeních, nevztahuje.
53. Podle svého čl. 3 odst. 1 se totiž směrnice 2004/38 vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice, kteří je doprovázejí nebo následují (viz výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, bod 39).
54. Soudní dvůr již měl příležitost konstatovat, že v souladu s gramatickým, teleologickým a systematickým výkladem tohoto ustanovení občan Unie, který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, takže se na něj tato směrnice nepoužije (výše uvedený rozsudek McCarthy, body 31 a 39).
55. Soudní dvůr rovněž konstatoval, že jelikož občan Unie nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, nespadá pod tento pojem ani jeho rodinný příslušník, neboť práva přiznaná touto směrnicí rodinným příslušníkům oprávněné osoby nejsou vlastními právy příslušející těmto rodinným příslušníkům, nýbrž právy odvozenými, získanými z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby (pokud jde o manžele či manželku, viz výše uvedený rozsudek McCarthy, bod 42 a citovaná judikatura).
56. Právo na vstup a pobyt v členském státě na základě směrnice 2004/38 totiž nepřísluší všem státním příslušníkům třetích států, ale pouze těm, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který využil svého práva volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem (výše uvedený rozsudek Metock a další, bod 73).
57. V projednávané věci je vzhledem k tomu, že dotčení občané Unie nikdy nevyužili svého práva volného pohybu a vždy pobývali v členském státě, jehož mají státní příslušnost, třeba konstatovat, že nespadají pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, takže tato směrnice se nevztahuje ani na ně, ani na jejich rodinné příslušníky.
58. Z toho vyplývá, že směrnice 2003/86 a 2004/38 se nevztahují na státní příslušníky třetích států, kteří žádají o právo pobytu, aby se připojili k občanům Unie, jejich rodinným příslušníkům, kteří nikdy nevyužili svého práva volného pohybu a vždy pobývali v členském státě, jehož mají státní příslušnost.
– K použitelnosti ustanovení Smlouvy týkajících se občanství Unie
59. I přes nepoužitelnost směrnic 2003/86 a 2004/38 na věci v původních řízeních je třeba přezkoumat, zda se občané Unie dotčení v rámci těchto věcí mohou opírat o ustanovení Smlouvy týkající se občanství Unie.
60. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pravidla Smlouvy v oblasti volného pohybu osob a akty přijaté k jejich provedení nelze použít na situace, které nevykazují žádnou spojitost s jakoukoliv ze situací upravených právem Unie a jejichž všechny relevantní prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Vláda Francouzského společenství a valonská vláda, C‑212/06, Sb. rozh. s. I‑1683, bod 33, výše uvedený rozsudek Metock a další, bod 77, jakož i výše uvedený rozsudek McCarthy, bod 45).
61. Nicméně situace občana Unie, který jako každý z občanů, rodinných příslušníků žalobců v původních řízeních, nevyužil práva volného pohybu, nemůže být v důsledku této pouhé skutečnosti postavena na roveň čistě vnitrostátní situaci (viz rozsudek ze dne 12. července 2005, Schempp, C‑403/03, Sb. rozh. s. I‑6421, bod 22, a výše uvedený rozsudek McCarthy, bod 46).
62. Soudní dvůr totiž opakovaně uvedl, že status občana Unie je předurčen k tomu, být základním statusem státních příslušníků členských států (viz výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, bod 41 a citovaná judikatura).
63. Jakožto státní příslušníci členského státu mají rodinní příslušníci žalobců v původních řízeních status občana Unie podle čl. 20 odst. 1 SFEU, a mohou se tedy i vůči členskému státu, jehož mají státní příslušnost, dovolávat práv, která s tímto statusem souvisejí (viz výše uvedený rozsudek McCarthy, bod 48).
64. Na tomto základě Soudní dvůr rozhodl, že článek 20 SFEU brání vnitrostátním opatřením, v jejichž důsledku jsou občané Unie zbaveni možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z tohoto statusu (viz výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, bod 42).
65. Ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, šlo o to, zda odepření práva na pobyt osobě, která je státním příslušníkem třetího státu, v členském státě, kde mají bydliště její děti nízkého věku, jež jsou státními příslušníky uvedeného členského státu a jež jsou odkázány výživou na uvedenou osobu, jakož i odmítnutí vydat této osobě pracovní povolení, budou mít takový účinek. Soudní dvůr zejména usoudil, že takové odepření práva na pobyt bude mít za následek to, že uvedené děti, které jsou občany Unie, budou donuceny opustit území Unie, aby doprovázely své rodiče. Za takovýchto podmínek nebudou uvedení občané Unie moci skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občanů Unie (viz výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, body 43 a 44).
66. Z toho vyplývá, že se kritérium týkající se zbavení podstatné části práv plynoucích ze statusu občana Unie vztahuje na situace vyznačující se okolností, že občan Unie je de facto nucen opustit území nejen členského státu, jehož je státním příslušníkem, ale rovněž Unie jako celku.
67. Toto kritérium má tedy velmi zvláštní charakter v tom, že se vztahuje na situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva státních příslušníků třetích států na pobyt, nemůže být výjimečně státnímu příslušníkovi třetího státu, rodinnému příslušníkovi státního příslušníka členského státu, odepřeno právo na pobyt, neboť jinak by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kterého posledně uvedený státní příslušník požívá.
68. V důsledku toho pouhá skutečnost, že pro státního příslušníka členského státu může být žádoucí z důvodů hospodářských nebo pro zachování rodinné jednoty na území Unie, aby s ním mohli jeho rodinní příslušníci, kteří nemají státní příslušnost členského státu, pobývat na území Unie, nestačí sama o sobě k učinění závěru, že by občan Unie byl nucen opustit území Unie, kdyby takové právo nebylo přiznáno.
69. To rozhodně nepředjímá odpověď na otázku, zda na jiném základě, zejména na základě práva na ochranu rodinného života, nesmí být právo na pobyt odepřeno. Touto otázkou je však třeba se zabývat v rámci ustanovení týkajících se ochrany základních práv a v závislosti na jejich příslušné použitelnosti.
– K právu na respektování soukromého a rodinného života
70. Úvodem je třeba připomenout, že článek 7 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), týkající se práva na respektování soukromého a rodinného života, obsahuje práva odpovídající právům zaručeným čl. 8 odst. 1 EÚLP a článku 7 Listiny je tedy třeba dát tentýž smysl a dosah, jaký je přiznán čl. 8 odst. 1 EÚLP v jeho výkladu judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ze dne 5. října 2010, McB., C‑400/10 PPU, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 53).
71. Nicméně je třeba připomenout, že ustanovení Listiny jsou podle jejího čl. 51 odst. 1 určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Podle čl. 51 odst. 2 Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Soudnímu dvoru tak přísluší provést výklad práva Unie s ohledem na Listinu v mezích pravomocí přiznaných Unii (viz rozsudky McB., uvedený výše, bod 51, jakož i ze dne 15. září 2011, Gueye a Salmerón Sánchez, C‑483/09 a C‑1/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 69).
72. Pokud tak v tomto případě má předkládající soud s ohledem na okolnosti sporů v původních řízeních za to, že situace žalobců v původních řízeních spadá do působnosti unijního práva, bude muset přezkoumat, zda odepření práva na pobyt posledně uvedeným porušuje právo na respektování soukromého a rodinného života podle článku 7 Listiny. Pokud má naopak za to, že uvedená situace nespadá do oblasti působnosti unijního práva, bude muset provést takový přezkum z hlediska čl. 8 odst. 1 EÚLP.
73. Je totiž třeba připomenout, že všechny členské státy jsou smluvními stranami EÚLP, která v článku 8 zakotvuje právo na respektování soukromého a rodinného života.
74. S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že unijní právo, a zejména jeho ustanovení týkající se občanství Unie, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když cílem tohoto státního příslušníka je žít se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie a pobývá v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu, za předpokladu, že takové odepření neznamená pro dotčeného občana Unie zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie, což musí ověřit předkládající soud.
Ke druhé a třetí otázce
75. Jelikož druhá a třetí otázka byla položena pouze pro případ kladné odpovědi na první otázku, není namístě na ně odpovídat.
Ke čtvrté otázce
76. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda článek 13 rozhodnutí č. 1/80 nebo článek 41 dodatkového protokolu musí být vykládány tak, že brání tomu, aby členský stát podrobil první vstup tureckých státních příslušníků na své území přísnějším vnitrostátním normám, než jsou normy, které takový vstup upravovaly dříve, i když posledně uvedené normy, které první vstup ulehčovaly, vstoupily v platnost teprve poté, co výše uvedená ustanovení nabyla ve vztahu k danému členskému státu účinnosti v návaznosti na jeho přistoupení k Unii.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
77. Rakouská a německá vláda a vláda Spojeného království mají za to, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ani čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu nebrání tomu, aby se na tureckého státního příslušníka, který chce vykonávat ve členském státě výdělečnou činnost, uplatnily přísnější vnitrostátní normy než ty, které platily při nabytí účinnosti těchto u stanovení, jelikož se uvedená ustanovení vztahují pouze na turecké státní příslušníky pobývající v hostitelském členském státě legálně a netýkají se takových situací, jako je situace M. Dereciho, který do Rakouska vstoupil a pobývá v něm protiprávně.
78. Naproti tomu nizozemská vláda a Komise se domnívají, že taková ustanovení brání zavádění jakýchkoliv nových omezení výkonu volného pohybu pracovníků a svobody usazování do právní úpravy členských států, včetně omezení týkajících se hmotných nebo procesních podmínek v oblasti prvního vstupu na území členských států.
79. Murat Dereci uvádí, že do Rakouska vstoupil na základě své žádosti o azyl, a jestliže vzal tuto žádost zpět, bylo to z důvodu uzavření manželství s rakouskou státní příslušnicí. Takové manželství přitom podle tehdy platného práva umožňovalo požívat práva na usazení. Kromě toho od 1. července 2002 do 30. června 2003 pracoval jako zaměstnanec a poté od 1. října 2003 do 31. srpna 2008 jako osoba samostatně výdělečně činná, když převzal od svého bratra kadeřnictví.
Odpověď Soudního dvora
80. Úvodem je třeba uvést, že čtvrtá otázka se týká bez rozlišení článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.
81. I když však mají tato dvě ustanovení totožný význam, každému z nich byla stanovena jasně vymezená oblast působnosti, takže je nelze uplatnit současně (rozsudek ze dne 21. října 2003, Abatay a další, C‑317/01 a C‑369/01, Recueil, s. I‑12301, bod 86).
82. V tomto ohledu je třeba uvést, že podle předkládajícího soudu se M. Dereci dne 24. července 2003 oženil s rakouskou státní příslušnicí a poté dne 24. června 2004 podal první žádost o povolení k usazení na základě zákona z roku 1997. Kromě toho M. Dereci uvádí, že v té době převzal od svého bratra kadeřnictví.
83. Z toho vyplývá, že situace M. Dereciho souvisí se svobodou usazování, a spadá tedy pod čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.
84. Dále je třeba připomenout, že zákon o pobytu a zákon o cizincích, zmíněné v bodě 21 tohoto rozsudku, představovaly předpisy použitelné na podmínky výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků v Rakousku v okamžiku přistoupení tohoto členského státu k Evropské unii dne 1. ledna 1995, a tedy v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost na území tohoto členského státu.
85. Zákon z roku 1997 sice uvedené zákony zrušil, avšak sám byl od 1. ledna 2006 zrušen prostřednictvím NAG, přičemž podle předkládajícího soudu posledně uvedený předpis v porovnání se zákonem z roku 1997 zpřísnil podmínky výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků.
86. Čtvrtou otázku je tedy třeba chápat tak, že směřuje k určení, zda čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu má být vykládán v tom smyslu, že přijetí nové právní úpravy, která je přísnější než předchozí, jež sama představovala zmírnění dřívější právní úpravy týkající se podmínek výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků v okamžiku vstupu tohoto protokolu v platnost na území dotčeného členského státu, je třeba považovat za „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení.
87. V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu má v členských státech přímý účinek, takže se lze práv, která toto ustanovení přiznává tureckým státním příslušníkům, na něž se použije, dovolávat před vnitrostátními soudy za účelem vyloučení použití pravidel vnitrostátního práva, která nejsou s tímto ustanovením v souladu. Toto ustanovení totiž ve svém jasném, přesném a bezpodmínečném znění uvádí jednoznačnou stabilizační doložku, která obsahuje povinnost, k níž se zavázaly smluvní strany, jež odpovídá po právní stránce prostému zdržení se jednání (viz rozsudek ze dne 20. září 2007, Tum a Dari, C‑16/05, Sb. rozh. s. I‑7415, bod 46, jakož i citovaná judikatura).
88. Podle ustálené judikatury platí, že i když stabilizační doložka uvedená v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu nemůže sama o sobě přiznat tureckým státním příslušníkům pouze na základě unijní právní úpravy právo na usazení a s ním související právo pobytu a nemůže jim přiznat ani právo volného pohybu služeb nebo právo vstupu na území členského státu, nic to nemění na tom, že tato doložka obecně zakazuje zavedení jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu těchto hospodářských svobod tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost ve vztahu k dotčenému členskému státu (viz rozsudek ze dne 19. února 2009, Soysal a Savatli, C‑228/06, Sb. rozh. s. I‑1031, bod 47, jakož i citovaná judikatura).
89. Taková stabilizační doložka, jako je doložka obsažená v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, totiž nepůsobí jako hmotněprávní pravidlo, které činí nepoužitelným relevantní hmotné právo a nahrazuje jej, ale jako kvaziprocesní pravidlo, které ratione temporis
stanoví, s ohledem na která ustanovení právní úpravy členského státu je třeba posoudit postavení tureckého státního příslušníka, jenž hodlá využít svobody usazování v členském státě (výše uvedený rozsudek Tum a Dari, bod 55, jakož i rozsudek ze dne 21. července 2011, Oguz, C‑186/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 28).
90. Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu má za cíl vytvořit příznivé podmínky pro postupné provádění svobody usazování prostřednictvím absolutního zákazu uloženého vnitrostátním orgánům zavádět jakékoliv nové překážky výkonu této svobody zpřísněním podmínek existujících k danému datu za účelem neztížení podmínek postupné realizace této svobody mezi členskými státy a Tureckou republikou. Uvedené ustanovení se tak jeví jako nezbytný logický následek článku 13 dohody o přidružení a je předpokladem nezbytným pro postupné odstranění vnitrostátních omezení svobody usazování (výše uvedený rozsudek Tum a Dari, bod 61, jakož i citovaná judikatura).
91. Přestože tedy během první etapy s výhledem na postupné provádění uvedené svobody lze zachovat dříve existující vnitrostátní omezení v oblasti usazování, je nutné dbát na to, aby nebyla zavedena žádná nová překážka, která by mohla bránit postupnému provádění této svobody (viz výše uvedený rozsudek Tum a Dari, bod 61, jakož i citovaná judikatura).
92. Soudní dvůr již měl příležitost konstatovat, že pokud jde o vnitrostátní ustanovení týkající se získání povolení k pobytu tureckými pracovníky, je třeba se ujistit, že se členské státy neodchylují od sledovaného cíle přehodnocením ustanovení, která přijaly ve prospěch volného pohybu tureckých pracovníků po vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost na jejich území (rozsudek ze dne 9. prosince 2010, Toprak a Oguz, C‑300/09 a C‑301/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 55).
93. Soudní dvůr kromě toho dospěl k závěru, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že zpřísnění ustanovení, které zmírnilo ustanovení použitelné na podmínky výkonu volného pohybu tureckých pracovníků v okamžiku vstupu nařízení č. 1/80 v platnost na území dotčeného členského státu, představuje „nové omezení“ ve smyslu tohoto článku, třebaže toto zpřísnění neztěžuje uvedené podmínky oproti podmínkám vyplývajícím z ustanovení platného k okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost na území tohoto členského státu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Toprak a Oguz, bod 62).
94. S ohledem na souběh výkladu článku 41 dodatkového protokolu a článku 13 rozhodnutí č. 1/80, pokud jde o sledovaný cíl, je třeba mít za to, že rozsah povinnosti „standstill“ obsažené v těchto ustanoveních se vztahuje obdobně na všechny nové překážky výkonu svobody usazování, volného pohybu služeb nebo volného pohybu pracovníků spočívající ve ztížení podmínek existujících k danému datu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Toprak a Oguz, bod 54), takže je třeba se ujistit, že členské státy se neodchylují od cíle sledovaného stabilizačními doložkami přehodnocením ustanovení, která přijaly ve prospěch uvedených svobod tureckých státních příslušníků po vstupu rozhodnutí č. 1/80 nebo dodatkového protokolu v platnost na jejich území.
95. V tomto případě je nesporné, že nabytí účinnosti NAG dne 1. ledna 2006 zhoršilo podmínky výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků v takových situacích, jako je situace M. Dereciho.
96. Podle § 21 NAG totiž státní příslušníci třetích států, včetně tureckých státních příslušníků v takové situaci, jako je situace M. Dereciho, obecně musí žádost o pobyt podat mimo rakouské území a jsou povinni po dobu vyřizování jejich žádosti mimo toto území zůstat.
97. Naproti tomu podle § 49 zákona z roku 1997 požívali turečtí státní příslušníci v takové situaci, jako je situace M. Dereciho, jakožto rodinní příslušníci rakouských státních příslušníků svobody usazování a žádost o povolení k prvnímu usazení mohli podat v Rakousku.
98. Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že NAG tím, že zhoršil podmínky výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků oproti podmínkám, které se na ně vztahovaly dříve, za platnosti ustanovení přijatých po vstupu dodatkového protokolu v platnost v Rakousku, představuje „nové omezení“ ve smyslu čl. 41 odst. 1 uvedeného protokolu.
99. Pokud jde konečně o argument uváděný rakouskou a německou vládou a vládou Spojeného království, podle něhož je M. Dereci v „protiprávní situaci“ a čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu se tedy na něho nemůže vztahovat, stačí konstatovat, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že i když je pravda, že M. Dereci vstoupil v listopadu 2001 na rakouské území protiprávně, nic to nemění na tom, že v okamžiku podání své žádosti o usazení měl na základě vnitrostátní právní úpravy platné v té době právo na usazení z důvodu manželství s rakouskou státní příslušnicí, a mohl podat žádost v tomto smyslu v Rakousku, což ostatně učinil. Podle předkládajícího soudu se až v důsledku nabytí účinnosti NAG jeho původně legální pobyt stal nadále protiprávním, což vedlo k zamítnutí jeho žádosti o povolení pobytu.
100. Z toho vyplývá, že jeho situaci nelze označit za protiprávní, jelikož k takové protiprávnosti došlo v důsledku uplatnění ustanovení, které představuje nové omezení.
101. S ohledem na výše uvedené je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu musí být vykládán v tom smyslu, že přijetí nové právní úpravy, která je přísnější než předchozí, jež sama představovala zmírnění dřívější právní úpravy týkající se podmínek výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků v okamžiku vstupu tohoto protokolu v platnost na území dotčeného členského státu, je třeba považovat za „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení.
K nákladům řízení
102. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Unijní právo, a zejména jeho ustanovení týkající se občanství Unie, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když cílem tohoto státního příslušníka je žít se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie a pobývá v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu, za předpokladu, že takové odepření neznamená pro dotčeného občana Unie zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie, což musí ověřit předkládající soud.
2) Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu, podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřeného, schváleného a potvrzeného jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972, musí být vykládán v tom smyslu, že přijetí nové právní úpravy, která je přísnější než předchozí, jež sama představovala zmírnění dřívější právní úpravy týkající se podmínek výkonu svobody usazování tureckých státních příslušníků v okamžiku vstupu tohoto protokolu v platnost na území dotčeného členského státu, je třeba považovat za „nové omezení“ ve smyslu tohoto ustanovení.