62020CJ0525
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 5 maj 2022 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2000/60/EG – En ram för Europeiska unionens åtgärder på vattenpolitikens område – Artikel 4.1 a – Miljömål för ytvatten – Medlemsstaternas skyldighet att inte godkänna program eller projekt som kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst – Begreppet försämring av statusen hos en ytvattenförekomst – Artikel 4.6 och 4.7 – Undantag från förbudet mot försämring – Villkor – Program eller projekt med tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för statusen hos en ytvattenförekomst”
I mål C‑525/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 14 oktober 2020, som inkom till domstolen den 19 oktober 2020, i målet
Association France Nature Environnement
mot
Premier ministre,
Ministre de la Transition écologique et solidaire,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av A. Prechal, avdelningsordföranden, samt domarna J. Passer (referent), F. Biltgen, N. Wahl och M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 oktober 2021,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
France Nature Environnement, genom B. Hogommat,
–
Frankrikes regering, genom T. Stéhelin, W. Zemamta och E. Toutain, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom L. Dvořáková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–
Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och M.A.M. de Ree, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Valero och O. Beynet, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 13 januari 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan organisationen France Nature Environnement och å andra sidan Premier ministre (premiärministern, Frankrike) och Ministre de la Transition écologique et solidaire, (ministern för ekologisk och solidarisk omställning, Frankrike). Målet rör lagenligheten av ett dekret om riktlinjer för vattenanvändning och vattenförvaltning samt om översiktsplaner för vattenförvaltning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 11, 25, 26 och 32 i direktiv 2000/60 anges följande:
”(11)
Gemenskapens miljöpolitik skall, på det sätt som anges i artikel 174 i fördraget, bidra till att uppnå de mål som består i att bevara, skydda och förbättra miljön och i att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala.
…
(25)
Gemensamma definitioner av vattenstatusen vad gäller kvalitet och - när detta är motiverat från miljöskyddssynpunkt - kvantitet bör fastställas. Miljömål bör ställas upp för att säkerställa att en god yt- och grundvattenstatus uppnås i hela gemenskapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemenskapsnivå.
(26)
Medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra nödvändiga åtgärder inom integrerade åtgärdsprogram, med beaktande av befintliga gemenskapskrav. Där en god vattenstatus redan föreligger, bör denna upprätthållas. När det gäller grundvatten bör, utöver kraven avseende god vattenstatus, varje betydande och ihållande ökning av koncentrationen av förorenande ämnen identifieras och motverkas.
…
(32)
Det kan finnas skäl att under vissa förutsättningar göra undantag från kravet att hindra ytterligare försämring eller att uppnå god status om detta inte är möjligt på grund av oförutsedda eller exceptionella omständigheter, särskilt översvämningar eller torka eller om det är av utomordentligt stor betydelse från allmän synpunkt, nya ändringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller nivåförändringar hos grundvattenförekomster, under förutsättning att alla genomförbara åtgärder har vidtagits för att lindra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status.”
4
I artikel 1 i direktivet, som har rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att
a)
hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,
…”
5
I artikel 2, som har rubriken ”Definitioner”, i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv tillämpas följande definitioner:
1)
ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten; vatten i övergångszon och kustvatten utom när det gäller kemisk status då det även skall inbegripa territorialvatten.
…
10)
ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande ytvattenförekomst som till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka.
…
17)
ytvattenstatus: allmän benämning på statusen hos en ytvattenförekomst som bestäms av dess ekologiska status eller dess kemiska status, beroende på vilkendera som är sämst.
18)
god ytvattenstatus: den status som uppnås av en ytvattenförekomst när både dess ekologiska status och dess kemiska status åtminstone är ’god’.
…”
6
I artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Miljömål”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 6–8:
”1.   Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna
a)
när det gäller ytvatten
i)
genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
ii)
skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster om inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
iii)
skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
…
6.   Tillfällig försämring av vattenförekomsternas status utgör ingen överträdelse av detta direktivs krav om försämringen är ett resultat av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller som inte rimligtvis hade kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, eller som är ett resultat av omständigheter till följd av olyckor som inte rimligtvis kunnat förutses, när samtliga följande villkor är uppfyllda:
a)
Alla genomförbara åtgärder vidtas för att förebygga ytterligare statusförsämring och för att inte äventyra uppnåendet av detta direktivs mål i andra vattenförekomster som inte påverkas av dessa omständigheter.
b)
Förutsättningarna för att sådana omständigheter som är exceptionella eller som rimligtvis inte hade kunnat förutses skall kunna förklaras föreligga, inbegripet antagande av lämpliga indikatorer, anges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
c)
De åtgärder som skall vidtas under sådana exceptionella omständigheter finns upptagna i åtgärdsprogrammet och kommer inte att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när dessa omständigheter inte längre föreligger.
d)
Effekterna av omständigheter som är exceptionella eller som rimligtvis inte hade kunnat förutses ses över årligen och, med förbehåll för de skäl som anges i punkt 4 a, alla genomförbara åtgärder vidtas i syfte att återställa vattenförekomsten till dess status före effekterna av dessa omständigheter så snart detta rimligen kan genomföras.
e)
En sammanfattning av effekterna av omständigheterna och av de åtgärder som vidtas eller skall vidtas i enlighet med punkterna a och d skall tas med i nästa uppdaterade version av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
7.   Medlemsstaterna gör sig inte skyldiga till överträdelse av detta direktiv i följande fall:
–
om god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential inte uppnås eller försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggs, och detta är en följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster, eller
–
om en försämring från hög status till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter,
och om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a)
Alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status.
b)
Skälen för ändringarna anges särskilt och förklaras i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13 och målen ses över vart sjätte år.
c)
Skälen för dessa modifieringar eller förändringar är ett allmänintresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen enligt punkt 1 uppväger inte fördelarna med de nya modifieringarna eller förändringarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling.
d)
De nyttiga mål som dessa modifieringar eller förändringar av vattenförekomsten skall medföra kan, av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader, inte uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön.
8.   Vid tillämpning av punkterna 3, 4, 5, 6 och 7 skall en medlemsstat se till att tillämpningen inte permanent hindrar eller äventyrar uppnåendet av detta direktivs mål i andra vattenförekomster inom samma avrinningsdistrikt och att den är förenlig med genomförandet av gemenskapens övriga miljölagstiftning.”
7
I artikel 5 i direktiv 2000/60, som har rubriken ”Avrinningsdistriktets karakteristika, översyn av miljökonsekvenserna av mänsklig verksamhet och ekonomisk analys av vattenanvändning”, föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat skall se till att det för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium, utförs
–
en analys av dess karakteristika,
–
en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status, och
–
en ekonomisk analys av vattenanvändningen
enligt de tekniska specifikationerna i bilagorna II och III, och att dessa är avslutade senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
2.   De analyser och översyner som anges i punkt 1 skall ses över och om nödvändigt uppdateras senast 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.”
8
I artikel 8 i direktivet, som har rubriken ”Övervakning av ytvattenstatus, grundvattenstatus och skyddade områden”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt enligt följande:
–
För ytvatten skall dessa program omfatta
i)
volym och nivå eller flödeshastighet i den mån det är relevant för den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen, och
ii)
den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen.
…
2.   Dessa program skall vara operationella senast sex år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den berörda lagstiftningen. Övervakningen skall stämma överens med kraven i bilaga V.
…”
9
I artikel 11 i direktivet, som har rubriken ”Åtgärdsprogram”, har följande lydelse:
”1.   Varje medlemsstat skall för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. Sådana åtgärdsprogram kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. När det är lämpligt kan en medlemsstat besluta om åtgärder för alla avrinningsdistrikt och/eller de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium.
…
8.   Åtgärdsprogrammen skall ses över, och om nödvändigt uppdateras, senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter. Alla nya eller reviderade åtgärder som fastställs enligt ett uppdaterat program skall vara operationella inom tre år efter deras fastställande.”
10
I artikel 13 i direktivet, som har rubriken ”Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall se till att det för alla avrinningsdistrikt som i sin helhet finns på dess territorium utarbetas förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.
…
4.   Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall innehålla den information som anges i bilaga VII.
…
6.   Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall offentliggöras senast nio år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
7.   Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall ses över och uppdateras senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.”
11
I punkterna 1.3 och 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 anges följande:
”1.3 Övervakning av ekologisk status och kemisk status för ytvatten
Nätet för ytvattenövervakning skall upprättas i enlighet med kraven i artikel 8. Övervakningsnätet skall utformas så att det ger en sammanhängande och heltäckande översikt över den ekologiska och den kemiska statusen inom varje avrinningsområde, och det skall tillåta en klassificering av vattenförekomster i fem klasser i överensstämmelse med de normativa definitionerna i avsnitt 1.2. Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet tillhandahålla en eller flera kartor som visar nätet för ytvattenövervakning.
…
1.3.4 Övervakningsfrekvens
När det gäller perioden med kontrollerande övervakning bör de frekvenser för övervakningen av parametrar för fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer som anges nedan tillämpas om inte större intervall skulle vara motiverade på grundval av teknisk kunskap och expertutlåtande. Övervakning av biologiska eller hydromorfologiska kvalitetsfaktorer skall ske minst en gång under perioden med kontrollerande övervakning.
När det gäller operativ övervakning skall frekvensen för den övervakning som krävs för en parameter vilken som helst fastställas av medlemsstaten så att tillräckliga data föreligger för en tillförlitlig bedömning av statusen för den relevanta kvalitetsfaktorn. Som en riktlinje gäller att övervakningsintervallen inte bör överstiga dem som anges i tabellen nedan såvida inte större intervall är motiverat på grundval av teknisk kunskap och expertutlåtande.
Övervakningsfrekvenserna skall väljas så att en godtagbar konfidensnivå och noggrannhet uppnås. Den konfidensnivå och noggrannhet som uppnås med övervakningssystemet skall anges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
Övervakningsfrekvenserna skall väljas med hänsyn till parametrarnas föränderlighet på grund av både naturliga och mänskliga förhållanden. Tidpunkten för övervakningen skall väljas så att inverkan av årstidsvariationer på resultatet blir så liten som möjligt, och på så sätt säkerställa att resultaten återspeglar förändringar i vattenförekomsten som beror på förändringar orsakade av mänsklig påverkan. Om så krävs för att nå detta mål skall ytterligare övervakning ske under olika årstider under ett och samma år.
Kvalitetsfaktor
Floder
Sjöar
Vatten i övergångszon
Kustvatten
Biologiska
Fytoplankton
6 månader
6 månader
6 månader
6 månader
Andra
vattenväxter
3 år
3 år
3 år
3 år
Makroinvertebrater
3 år
3 år
3 år
3 år
Fisk
3 år
3 år
3 år
Hydromorfologiska
Kontinuitet
6 år
Hydrologi
kontinuerligt
1 månad
Morfologi
6 år
6 år
6 år
6 år
Fysikalisk-kemiska
Temperaturförhållanden
3 månader
3 månader
3 månader
3 månader
Syresättning
3 månader
3 månader
3 månader
3 månader
Salthalt
3 månader
3 månader
3 månader
Näringsstatus
3 månader
3 månader
3 månader
3 månader
Försurningsstatus
3 månader
3 månader
Andra
förorenande ämnen
3 månader
3 månader
3 månader
3 månader
Prioriterade ämnen
1 månad
1 månad
1 månad
1 månad
…”
12
I bilaga VII till direktiv 2000/60, som har rubriken ”Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt”, anges följande:
”A. Förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall bestå av följande:
…
5.
En förteckning över miljömål som fastställts enligt artikel 4 för ytvatten, grundvatten och skyddade områden, i synnerhet inbegripet identifiering av exempel då artikel 4.4–[4.]7 har kommit till användning, och den tillhörande information som krävs enligt den artikeln.
…”
Fransk rätt
13
I artikel L. 212-1 i Code de l’environnement (miljölagen) föreskrivs följande:
”…
III. – Varje avrinningsområde eller samling av avrinningsområden ska tillskrivas en eller flera riktlinjer för vattenanvändning och vattenförvaltning där de mål som anges i punkt IV i den här artikeln fastställs …
IV. – De kvalitets- och kvantitetsmål för vattenområdena som fastställs i riktlinjerna för vattenanvändning och vattenförvaltning ska motsvara följande:
1° För ytvatten, med undantag av konstgjorda eller av mänsklig verksamhet kraftigt förändrade vattenförekomster: god ekologisk och kemisk status.
2° För konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster genom mänsklig verksamhet: god ekologisk potential och god kemisk status,
…
4° För att förebygga en försämring av vattenkvaliteten
…
VII. – kan förändringar av ett vattenområdes fysiska karakteristika eller ny mänsklig verksamhet, på villkor som fastställs genom det dekret som avses i avdelning XIII, motivera lämpliga undantag för att uppfylla de mål som anges i 1°–4° i avdelning IV,
…
XI. – bör administrativa program och beslut på vattenpolitikens område vara förenliga med eller anpassas till bestämmelserna i översiktsplanerna för vattenanvändning och vattenförvaltning,
…
XIII. – Tillämpningsbestämmelser till denna artikel ska antas genom dekret från Conseil d’État [Högsta förvaltningsdomstolen].”
14
I artikel R. 212-13 i miljölagen, i dess lydelse enligt Décret no 2018-847 du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (dekret nr 2018-847 av den 4 oktober 2018 om riktlinjer för vattenanvändning och vattenförvaltning samt översiktsplaner för vattenförvaltning (JORF av den 6 oktober 2018, text nr 11), föreskrivs följande:
”Försämring av vattenkvaliteten ska vid tillämpning av punkt IV led 4 i artikel L. 212-1 förebyggas genom att
–
vad gäller ytvattnets ekologiska status och potential, ingen av de kvalitetsfaktorer som kännetecknar denna status eller potential har en status som motsvarar en lägre klass än den som tidigare kännetecknade denna status,
–
vad gäller ytvattenförekomsternas kemiska status, halterna av förorenande ämnen inte överskrider miljökvalitetsnormerna om de inte gjorde det tidigare,
…
Vid bedömningen av huruvida de program och administrativa beslut som anges i artikel L. 212-1 XI är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten enligt punkt IV led 4 i samma artikel, ska hänsyn tas till förebyggande och reducerande åtgärder, och tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser inte beaktas.”
15
Artikel L. 212-16 i miljölagen har följande lydelse:
”…
I bis – För ett projekt som medför förändringar i vattnets fysiska karakteristika eller utövandet av ny mänsklig verksamhet får de undantag som föreskrivs i artikel L. 212-1 VII endast beviljas om samtliga följande villkor är uppfyllda:
1° Alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status.
2° Skälen för dessa modifieringar eller förändringar är ett allmänintresse av större vikt, eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå de mål som anges i artikel L. 212-1 uppväger inte fördelarna med de nya modifieringarna eller förändringarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling
3° De nyttiga mål som eftersträvas genom projektet kan inte på grund av tekniska skäl eller orimliga kostnader uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön.
Vattenområdets samordnare ska upprätta en förteckning över projekt som uppfyller eller kan uppfylla dessa villkor, i enlighet med VII i artikel L. 212-1.
Skälen för dessa modifieringar eller förändringar av vattenförekomsterna ska under dessa förhållanden anges uttryckligen och motiveras i riktlinjerna för vattenanvändning och vattenförvaltning vid uppdateringen.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16
Organisationen France Nature Environnement väckte genom ansökan och ytterligare en inlaga, vilka registrerades den 1 april 2019 respektive den 22 september 2020, talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) om ogiltigförklaring av dekret nr 2018–847 i den mån det i detta dekret föreskrivs att ett sista stycke ska läggas till i artikel R. 212-13 i Code de l’environnement (miljölagen), enligt vilket ”tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser inte beaktas” vid bedömningen av huruvida administrativa program och beslut på vattenpolitikens område är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten, samt av det underförstådda beslut som blev följden av premiärministerns vägran att tillmötesgå organisationens begäran om upphävande av denna bestämmelse.
17
Till stöd för sin talan har organisationen gjort gällande att den omtvistade bestämmelsen strider mot direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.1 i detta direktiv, enligt vilken ingen försämring av statusen hos vattenförekomster får förekomma, oavsett om försämringen är tillfällig eller långsiktig.
18
Den hänskjutande domstolen har påpekat att domstolen i domen av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), slog fast att artikel 4.1 a i–iii i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas enligt punkterna 6 och 7 i nämnda artikel – är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet.
19
Ministern för ekologisk och solidarisk omställning anförde vid den hänskjutande domstolen att den omtvistade bestämmelsen inte omfattas av undantaget i artikel 4.6 i direktiv 2000/60, vilket kan medges på grund av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure, utan av undantaget i artikel 4.7, vilket innebär att försämringar av statusen hos en vattenförekomst till följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter inte utgör överträdelser av direktivet, om samtliga villkor i denna punkt är uppfyllda. Ministern har i detta avseende åberopat vägledning nr 36 om ”undantag från miljömålen enligt artikel 4.7” som, inom ramen för det förfarande som kallas ”Gemensam strategi för genomförande av ramdirektivet om vatten och översvämningsdirektivet”, utarbetades av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och Europeiska kommissionen i december 2017. Enligt denna vägledning kan verksamheter godkännas utan att de uppfyller villkoren i artikel 4.7 i direktivet om de endast har en tillfällig och kortvarig påverkan på statusen hos en vattenförekomst, utan långsiktiga konsekvenser.
20
Enligt den hänskjutande domstolen beror bedömningen av den grund som åberopats av miljöorganisationen således på frågan huruvida myndigheten, med beaktande av målet att förebygga försämring av kvaliteten på ytvatten, kan underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser av de program och projekt som kräver tillstånd och, om så är fallet, under vilka villkor och begränsningar.
21
Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 4 i [direktiv 2000/60] tolkas så, att det enligt denna bestämmelse är tillåtet för medlemsstaterna att vid tillståndsprövning av ett program eller projekt inte beakta deras tillfälliga och kortvariga påverkan utan långsiktiga konsekvenser för ytvattenstatus?
2)
Om den första frågan ska besvaras jakande, vilka villkor måste då sådana program och projekt uppfylla vid tillämpningen av artikel 4 i direktivet, särskilt artikel 4.6 och 4.7?”
Prövning av tolkningsfrågorna
22
Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att medlemsstaterna, när de bedömer huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, får underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomsterna och, i förekommande fall, under vilka omständigheter.
23
Enligt artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60 ska medlemsstaterna vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8.
24
Domstolen har i detta avseende slagit fast att artikel 4.1 a i direktiv 2000/60 inte endast, såsom en programförklaring, anger mål för förvaltningsplaneringen, utan också har en tvingande verkan så snart den berörda vattenförekomstens ekologiska status har fastställts, i varje steg i det förfarande som föreskrivs i detta direktiv. Denna bestämmelse innehåller således inte enbart principiella skyldigheter, utan avser även enskilda projekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkterna 43 och 47).
25
Av detta följer att varje försämring av statusen hos en vattenförekomst, för det fall ett undantag inte har beviljats, måste förhindras, oberoende av den långsiktiga planeringen i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster är bindande i varje skede av genomförandet av direktiv 2000/60 och är tillämplig på varje typ av och varje status hos en ytvattenförekomst för vilken en förvaltningsplan har eller borde ha antagits. Den berörda medlemsstaten är följaktligen skyldig att inte lämna tillstånd till ett projekt när detta är ägnat att försämra den aktuella vattenförekomstens status eller äventyra uppnåendet av en god status för ytvattenförekomster, såvida projektet inte omfattas av ett undantag enligt artikel 4.7 i detta direktiv (dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 50).
26
Detta innebär att behöriga myndigheter är skyldiga, enligt artikel 4 i direktiv 2000/60, att under förfarandet för tillstånd för ett projekt – således innan beslut i ärendet fattas ‐ kontrollera huruvida projektet kan få negativa effekter för vattnet som skulle strida mot skyldigheten att förebygga försämring av respektive skyldigheten att förbättra yt- och grundvattenförekomsters status (dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen, meddelar, C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 76).
27
Vad gäller begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, som inte definieras i direktiv 2000/60, har domstolen preciserat att en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, ska anses föreligga så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V till direktivet blir försämrad med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen, ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en försämring av statusen i en ytvattenförekomst (dom av den 4 maj 2016, Commission/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
28
I förevarande fall föreskrivs i den ifrågavarande nationella bestämmelsen att vid den kontroll avseende förebyggandet av en försämring av statusen hos ytvattenförekomster som avses i punkt 26 ovan ska ”tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser inte beaktas”.
29
Det framgår således av själva lydelsen av denna bestämmelse och av begäran om förhandsavgörande att syftet med bestämmelsen bland annat är att möjliggöra att program eller projekt som endast har en sådan tillfällig påverkan på statusen hos en ytvattenförekomst kan godkännas, utan att det i detta fall är nödvändigt att pröva huruvida att de kumulativa villkoren i artikel 4.7 i direktiv 2000/60, vilka i huvudsak återges i artikel R. 212-16 i miljölagen, är uppfyllda.
30
I detta avseende har de regeringar som har intervenerat i målet och kommissionen hävdat att även om denna påverkan orsakar en försämring i den mening som avses i punkt 27 ovan, utgör tillfällig och kortvarig påverkan på statusen hos en ytvattenförekomst, utan långsiktiga konsekvenser, inte nödvändigtvis en sådan försämring som är förbjuden enligt artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60. Detta skulle bland annat framgå av resonemangen i den vägledning som avses i punkt 19 i förevarande dom. De har i detta sammanhang särskilt hänvisat till den fastställda tidsperioden för översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets status, enligt artikel 5 i direktivet och, vad gäller uppdatering av åtgärdsprogrammen, enligt artikel 11 i direktivet, samt till de övervakningsintervall som anges för de program för övervakning av vattenstatusen som avses i artikel 8 i direktivet, i den tabell som återfinns i punkt 1.3.4 i bilaga V till samma direktiv. När det inte föreligger någon förbjuden försämring skulle det emellertid inte heller krävas att något undantag enligt artikel 4.7 i direktivet beviljas.
31
En sådan tolkning, som bland annat förmedlas genom den ovannämnda vägledningen, vars juridiskt sett icke-bindande karaktär framhölls av generaladvokaten i punkt 75 i sitt förslag till avgörande, följer emellertid inte av bestämmelserna i direktiv 2000/60 och motsägs för övrigt av direktivets allmänna systematik samt av de mål som eftersträvas med direktivet. Skyldigheten att förebygga försämring av status hos ytvattenförekomster innebär visserligen inte att medlemsstaterna, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, måste beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser när det är visat att sådan påverkan till sin natur endast kan ha begränsade effekter på vattenförekomsters status och att den därför inte i sig är ägnad att förorsaka försämringar av dessa. Detta gäller emellertid inte när det konstateras att sådan påverkan kan orsaka en försämring i den mening som anges i punkt 27 i denna dom, även om denna påverkan är av tillfällig karaktär.
32
Det framgår av en jämförelse mellan artikel 4.1 och 4.6 i direktiv 2000/60 att skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster omfattar skyldigheten att förebygga en tillfällig försämring av statusen i dessa vattenförekomster. Den omständigheten att det i artikel 4.6 i direktivet föreskrivs ett undantag för en sådan försämring bekräftar nämligen att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a i) i nämnda direktiv åläggs att även förebygga denna försämring.
33
Enligt artikel 1 a i direktiv 2000/60 är syftet med direktivet vidare att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att hindra ”ytterligare” försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem. På samma sätt hänvisas i skäl 32 i direktivet till ”kravet” på att ”ytterligare” försämring av vattenstatusen förhindras.
34
Domstolen har dessutom slagit fast att det i artikel 4.1 i direktiv 2000/60 föreskrivs två olika mål, vilka dock har ett nära samband. För det första ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a i genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster (skyldighet att förebygga försämring). För det andra ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a ii och iii skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en ”god ytvattenstatus” senast år 2015 (skyldighet att förbättra) (dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen, meddelar, C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
35
Unionslagstiftaren har således gett skyldigheten att förebygga en försämring av vattenförekomsterna en fristående ställning. Denna skyldighet är inte endast ett medel för att iaktta skyldigheten att förbättra vattenförekomsternas status (dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 49).
36
Vad gäller skyldigheten att förebygga försämring har domstolen erinrat om att all försämring av en ytvattenförekomst ska undvikas, med mindre att undantag kan beviljas (dom av den 4 maj 2016, kommissionen/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
37
Vad särskilt gäller de kriterier utifrån vilka det kan fastställas att det föreligger en försämring av en ytvattenförekomst har domstolen upprepade gånger fastställt att det framgår av systematiken i artikel 4 i direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.6 och 4.7, att försämringar av en vattenförekomst, även om de är övergående, endast är tillåtna på stränga villkor. Av detta följer att den tröskel, ovanför vilken det ska konstateras föreligga ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga en försämring av statusen, måste vara låg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 67, och dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 48).
38
Det ska i detta sammanhang slutligen erinras om att direktiv 2000/60 antogs med stöd av artikel 175.1 EG (nu artikel 192.1 FEUF). I skäl 11 i direktivet erinras i detta avseende om att unionens miljöpolitik, på det sätt som anges i artikel 174 EG (nu artikel 191 FEUF), ska bidra till att uppnå de mål som består i att bevara, skydda och förbättra miljön och i att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Det anges även att denna politik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.
39
Såväl de mål och principer som sålunda erinrats om, som det slutliga målet med direktiv 2000/60 att uppnå ”god status” för samtliga ytvattenförekomster i unionen och att upprätthålla denna status, såsom anges i skäl 26 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 37), bekräftar i sin tur den tolkning enligt vilken all försämring, med förbehåll för tillämpningen av artikel 4.6 och 4.7 i direktivet och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel, av en vattenförekomsts status, även en tillfällig eller övergående och kortvarig sådan, bör undvikas, med beaktande av de negativa effekter på miljön eller människors hälsa som kan följa därav.
40
Med hänsyn till den övervakningsfrekvens som föreskrivs i punkt 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 kan det visserligen i praktiken hända att det inom ramen för den övervakning av ytvattenstatusen som krävs enligt artikel 8 i direktivet förekommer en tillfällig försämring av en kvalitetsfaktor i den mening som avses i punkt 27 ovan.
41
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 51 i sitt förslag till avgörande kan sådana övervakningsfrekvenser som utförs för analys, kontroll och eventuell detektion, vilka beroende på omständigheterna kan sträcka sig från en månad till sex år, emellertid inte anses utgöra ett relevant kriterium för att bedöma en eventuell försämring av statusen hos en ytvattenförekomst inom ramen för den förhandskontroll som avses i punkt 26 i förevarande dom. Det vore uppenbart oförenligt med vad som framgått ovan, bland annat i punkterna 38 och 39, att godta en tolkning enligt vilken en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, som således kan förutses pågå i månader eller år, inte skulle strida mot den skyldighet att förebygga försämring som avses i artikel 4.1 i direktivet och att ett projekt som kan orsaka en sådan försämring följaktligen kan godkännas utan att villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda, det vill säga utan någon som helst kontroll.
42
En tolkning enligt vilken skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst även avser en tillfällig och kortvarig försämring utan långsiktiga konsekvenser innebär däremot inte, i motsats till vad Frankrikes regering har gjort gällande, att bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 2000/60 förlorar sin samstämmighet. I likhet med varje projekt som kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst kan nämligen ett projekt som kan orsaka en tillfällig och kortvarig försämring utan långsiktiga konsekvenser, i princip, beviljas tillstånd med stöd av artikel 4.7 i detta direktiv.
43
I detta sammanhang, och när det bland annat gäller projekt som syftar till att skydda eller till och med förbättra statusen hos ytvattenförekomster, såsom så kallade återställningsprojekt, vilka har åberopats av den franska regeringen, framgår det således bland annat att sådana projekt främst ska tillgodose ett allmänintresse av större vikt, eller att fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen enligt artikel 4.1 i direktiv 2000/60 inte uppväger fördelarna med sådana projekt för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling, såsom krävs enligt artikel 4.7 c i direktiv.
44
Vad gäller det villkor som föreskrivs i artikel 4.7 b i direktiv 2000/60, enligt vilket ”[s]kälen för ändringarna anges särskilt och förklaras i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13 och målen ses över vart sjätte år”, framgår det av domstolens praxis (dom av den 4 maj 2016, Kommissionen/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkterna 66 och 68 samt där angiven rättspraxis) och av del A punkt 5 i bilaga VII till direktivet att detta villkor kan anses vara uppfyllt när de skäl som ligger till grund för det ifrågavarande projektet, vid tidpunkten för godkännandet av projektet, endast återfinns i det beslut varigenom tillstånd för detta meddelas.
45
Av ovanstående överväganden följer att de två tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 4 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att det enligt denna bestämmelse inte är tillåtet för medlemsstaterna att, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomster, såvida det inte är uppenbart att sådan påverkan till sin natur endast kan medföra liten inverkan på statusen hos ifrågavarande vattenförekomster och inte kan orsaka någon ”försämring” av denna status, i den mening som avses i denna bestämmelse. Om de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för förfarandet för godkännande av ett program eller ett projekt, konstaterar att detta kan orsaka en sådan försämring, får programmet eller projektet, även om försämringen är av tillfällig karaktär, endast godkännas om villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda.
Rättegångskostnader
46
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område ska tolkas så, att det enligt denna bestämmelse inte är tillåtet för medlemsstaterna att, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomster, såvida det inte är uppenbart att sådan påverkan till sin natur endast kan medföra liten inverkan på statusen hos ifrågavarande vattenförekomster och inte kan orsaka någon ”försämring” av denna status, i den mening som avses i denna bestämmelse. Om de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för förfarandet för godkännande av ett program eller ett projekt, konstaterar att detta kan orsaka en sådan försämring, får programmet eller projektet, även om försämringen är av tillfällig karaktär, endast godkännas om villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.