62004CJ0310_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-310/04,
jossa on kyse EY 230 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 22.7.2004,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään M. Muñoz Pérez, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Balta ja F. Florindo Gijón,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. Nolin ja S. Pardo Quintillán, prosessiosoite Luxemburgissa,
väliintulijana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans (esittelevä tuomari) sekä tuomarit R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris ja G. Arestis,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.1.2006 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.3.2006 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Espanjan kuningaskunta vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, s. 1) IV osaston 10 a luvun, joka lisättiin 29.4.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 864/2004 (EUVL L 161, s. 48) 1 artiklan 20 kohdalla; (jäljempänä asetus N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, ja tämän asetuksen 10 a luvun osalta jäljempänä myös puuvillan uusi tukijärjestelmä).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Kreikan liittyessä Euroopan yhteisöihin vuonna 1980 kyseisen jäsenvaltion liittymisasiakirjan liitteenä olevalla pöytäkirjalla N:o 4 otettiin käyttöön puuvillan tukijärjestelmä (EYVL 1979, L 291, s. 174; jäljempänä pöytäkirja N:o 4).
3. Kyseistä järjestelmää sovellettiin ensimmäisen kerran vuoden 1981 satoon, ja sen soveltamista laajennettiin myöhemmin, kun Espanjan kuningaskunta ja Portugalin tasavalta liittyivät Euroopan yhteisöihin vuonna 1986.
4. Pöytäkirjassa N:o 4 olevan 2 kohdan mukaan mainitun järjestelmän tarkoituksena on erityisesti tukea puuvillan tuotantoa niillä yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille sekä vakauttaa markkinat parantamalla rakenteita tarjonnan ja markkinoille saattamisen kannalta.
5. Pöytäkirjassa N:o 4, sellaisena kuin se on sekä alkuperäisessä versiossaan että muutettuna Kreikan liittymisasiakirjan liitteenä olevalla pöytäkirjalla N:o 4 käyttöön otetun puuvillan tukijärjestelmän mukauttamisesta kuudennen kerran 22 päivänä toukokuuta 2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1050/2001 (EYVL L 148, s. 1), olevassa 3 kohdassa määrätään, että tällainen järjestelmä ”sisältää tuotannolle myönnetyn tuen”.
6. Pöytäkirjassa N:o 4, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1050/2001, olevan 6 kohdan mukaan ”neuvosto päättää määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan tässä pöytäkirjassa säädetyn järjestelmän tarpeellisista mukautuksista ja vahvistaa tämän pöytäkirjan määräysten täytäntöönpanemiseksi tarvittavat perussäännöt”.
7. Neuvosto antoi mainitun 6 kohdan nojalla 22.5.2001 asetuksen (EY) N:o 1051/2001 puuvillan tuotantotuesta (EYVL L 148, s. 3).
8. Tämän asetuksen 2, 11 ja 12 artiklasta käy ilmi, että sellaisen puuvillan tuotantotuki, josta siemeniä ei ole poistettu, on yhtä suuri kuin mainitun puuvillan objektiivisen hinnan, sellaisena kuin se on vahvistettu mainitulla asetuksella, ja maailmanmarkkinahinnan erotus ja että kyseistä tukea maksetaan siemeniä poistaville yrityksille niiden vähintään tässä asetuksessa vahvistettuun vähimmäishintaan ostamalle sellaiselle puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu.
9. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisen yhteydessä neuvosto antoi asetuksen N:o 1782/2003, jolla vahvistettiin yhteiset säännöt yhteisen maatalouspolitiikan suorille tukijärjestelmille ja tietyille viljelijöiden tukijärjestelmille.
10. Neuvosto antoi asetuksen N:o 864/2004 puuvillan, oliiviöljyn, raakatupakan ja humalan tukijärjestelmien mukauttamiseksi muiden yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmien kanssa.
11. Asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, viidennessä, kuudennessa, seitsemännessä, 22 ja 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”1) Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen pääkohdat ovat suoran tuottajatuen irrottaminen tuotannosta ja tilatukijärjestelmän käyttöönotto pyrkimyksenä siirtyä hintoihin ja tuotannon tukemiseen perustuvasta järjestelmästä viljelijän tulotukeen. Asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 otettiin käyttöön nämä välineet useille maataloustuotteille.
2) Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen ydintavoitteiden saavuttamiseksi puuvillan, oliiviöljyn, raakatupakan ja humalan tuet olisi suurelta osin irrotettava tuotannosta ja sisällytettävä tilatukijärjestelmään.
– –
5) Jos puuvilla-alan nykyinen tukijärjestelmä sisällytettäisiin kokonaan tilatukijärjestelmään, yhteisön puuvillan tuotantoalueille muodostuisi merkittävä tuotannon keskeyttämisriski. Tämän vuoksi osa tuesta olisi edelleen sidottava puuvillan viljelyyn maksamalla tukikelpoisille hehtaareille lajikohtaista tukea. Sen määrä olisi laskettava siten, että varmistetaan taloudelliset edellytykset, jotka kyseisen lajin viljelyalueilla mahdollistavat toiminnan jatkumisen puuvilla-alalla ja estävät puuvillan korvautumisen muilla lajeilla. Tämän päämäärän saavuttamiseksi on perusteltua, että kunkin jäsenvaltion käytettävissä olevaksi hehtaarikohtaiseksi kokonaistueksi vahvistetaan 35 prosenttia välillisesti tuottajille menevästä tuen kansallisesta osuudesta.
6) Välillisesti tuottajille menevän, tuen kansallisen osuuden jäljellä olevan 65 prosentin osuuden olisi oltava käytettävissä tilatukijärjestelmään.
7) Ympäristöön liittyvistä syistä olisi vahvistettava jäsenvaltiokohtainen perusala puuvillan kylvöalojen rajoittamiseksi. Lisäksi vain jäsenvaltioiden hyväksymien alueiden olisi oltava tukikelpoisia alueita.
– –
22) Puuvillan ja raakatupakan tukien irrottaminen tuotannosta saattaa edellyttää rakenneuudistukseen liittyviä toimia. Yhteisön lisätuki niiden jäsenvaltioiden tuotantoalueille, joille myönnettiin yhteisön puuvillan ja raakatupakan tukea vuosina 2000, 2001 ja 2002, olisi mahdollistettava siirtämällä määrärahoja rahoitusnäkymien otsakkeesta 1 a otsakkeeseen 1 b. Tämä lisätuki olisi käytettävä Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen 17 päivänä toukokuuta 1999 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/1991 säädetyllä tavalla.
23) Jotta varmistettaisiin puuvilla-, oliiviöljy- ja tupakka-alan tuottajille myönnettävän tulotuen sujuva jatkuminen, mahdollisuutta lykätä näiden tukijärjestelmien sisällyttämistä tilatukijärjestelmään ei pitäisi käyttää.”
12. Asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetuksen N:o 1782/2003 IV osastoon 10 a luku, jonka otsikkona on ”Puuvillan lajikohtainen tuki” ja joka käsittää 110 a–110 f artiklan.
13. Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 110 a–110 c artiklassa säädetään seuraavaa:
”110 a artikla
Soveltamisala
CN-koodiin 5201 00 kuuluvan puuvillan tuottajille myönnetään tukea tässä luvussa vahvistetuin edellytyksin.
110 b artikla
Tukikelpoisuus
1. Tukea myönnetään puuvillan tukikelpoiselle viljelyalalle hehtaaria kohden. Jotta viljelyalalle voidaan myöntää tukea, sen on sijaittava jäsenvaltion puuvillan tuotantoon hyväksymällä maatalousmaalla, sille on pitänyt kylvää hyväksyttyjä lajikkeita ja sillä on jatkettava viljelyä vähintään tavanomaisissa kasvuolosuhteissa tapahtuvaan kotahedelmän avautumiseen asti.
Jos puuvillan kotahedelmä ei kuitenkaan avaudu jäsenvaltion poikkeuksellisiksi toteamien sääolosuhteiden vuoksi, viljelyalat, joille on kokonaisuudessaan kylvetty puuvillaa, säilyvät tukikelpoisina sillä edellytyksellä, että kyseisiä aloja ei ole ennen kotahedelmän avautumisvaihetta käytetty muuhun tarkoitukseen kuin puuvillan tuotantoon.
2. Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä 1 kohdassa tarkoitettu maa ja lajikkeet 144 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen vahvistettavien yksityiskohtaisten sääntöjen ja edellytysten mukaisesti.
110 c artikla
Perusalat ja määrät
1. Kansalliset perusalat vahvistetaan seuraavasti:
– Kreikka: 	370 000 ha
– Espanja: 	70 000 ha
– Portugali: 	360 ha
2. Tuen määrät tukikelpoista hehtaaria kohden ovat seuraavat:
– Kreikka:	594 euroa 300 000 hehtaarille ja 342,85 euroa lopuille 70 000 hehtaarille
– Espanja:		1 039 euroa
– Portugali:	556 euroa.
– – ”
14. Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 110 d ja 110 e artikla koskevat hyväksyttyjä toimialakohtaisia organisaatioita, jotka muodostuvat puuvillanviljelijöistä ja vähintään yhdestä siementenpoistajasta ja joiden ”erityisenä pyrkimyksenä on toimittaa laadultaan sopivaa siemenellistä puuvillaa siementenpoistajalle”. Nämä toimialakohtaiset organisaatiot voivat eriyttää enintään puolet kokonaistuesta, johon niiden jäseninä olevilla viljelijöillä on oikeus niiden vahvistaman sellaisen asteikon mukaisesti, jossa otetaan huomioon erityisesti sellaisen puuvillan laatu, josta siemeniä ei ole poistettu.
15. Lisäksi asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetukseen N:o 1782/2003 IV B osasto, jonka otsikkona on ”Määrärahojen siirto” ja joka käsittää muun muassa 143 d artiklan, jonka otsikkona on ”Määrärahojen siirto puuvillan viljelyalueiden rakenneuudistusta varten” ja jossa säädetään seuraavaa:
”Puuvillaan liittyvistä keskimääräisistä menoista vuosina 2000, 2001 ja 2002 peräisin oleva 22 miljoonan euron määrä on kunakin kalenterivuonna varainhoitovuodesta 2007 alkaen käytettävissä EMOTR:n tukiosastosta asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisesti rahoitettaviin maaseudun kehittämisohjelmiin kuuluviin toimenpiteisiin puuvillan tuotantoalueilla myönnettävänä yhteisön lisätukena.”
16. Lopuksi asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetuksen N:o 1782/2003 153 artiklaan muun muassa 4 a kohta, jolla kumottiin kuitenkin edelleen markkinointivuoteen 2005/2006 sovellettava asetus N:o 1051/2001. Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 156 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan uutta tukijärjestelmää sovelletaan 1.1.2006 alkaen kyseisestä päivämäärästä lähtien kylvettyyn puuvillaan.
Asianosaisten vaatimukset
17. Espanjan hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Neuvosto vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen perusteettomana ja velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19. Komissio, joka yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 21.9.2004 antamalla määräyksellä hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia, vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana.
Neuvoston vaatimus, jonka mukaan asia on siirrettävä yhteisöjen tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian suuren jaoston ratkaistavaksi
20. Neuvosto on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 5.4.2006 saapuneella kirjeellä, että asia siirretään yhteisöjen tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian suuren jaoston ratkaistavaksi.
21. Tämä pyyntö on esitetty yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan nojalla, jossa määrätään, että yhteisöjen tuomioistuin kokoontuu suurena jaostona muun muassa, jos oikeudenkäynnissä asianosaisena oleva yhteisöjen toimielin pyytää sitä, ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 4 kohdan perusteella, jossa määrätään, että se ratkaisukokoonpano, jonka ratkaistavaksi asia on annettu, voi siirtää asian missä tahansa asian käsittelyn vaiheessa yhteisöjen tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian kyseistä ratkaisukokoonpanoa laajemman ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.
22. Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmas kohta velvoittaa sitä kokoontumaan suurena jaostona muun muassa, jos tätä koskevan pyynnön on esittänyt oikeudenkäynnissä asianosaisena oleva yhteisöjen toimielin, kun taas mainitun työjärjestyksen 44 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa siirtämisessä on kyse toimenpiteestä, josta kokoonpano, jonka ratkaistavaksi asia on annettu, päättää lähtökohtaisesti viran puolesta ja vapaasta harkinnasta.
23. Mikäli main itun 16 artiklan kolmannen kohdan mukainen pyyntö kuitenkin sallitaan esittää oikeudenkäyntimenettelyn hyvin myöhäisessä vaiheessa, nyt käsiteltävänä olevassa asiassa suullisen käsittelyn päättämisen jälkeen ja siten päätösneuvotteluvaiheessa, on olemassa vaara menettelyn kulun merkittävästä viivästymisestä ja siten sellaisten vaikutusten aiheutumisesta, jotka ovat selvästi vastoin sitä hyvän oikeudenkäytön tarvetta, joka edellyttää, että kaikissa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa tämä voi varmistaa sen, että ratkaisu annetaan menettelyssä, jota leimaa tehokkuus ja jossa noudatetaan asianmukaisia määräaikoja.
24. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoo nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, että sillä on tiedossaan kaikki tarpeelliset seikat asian ratkaisemiseksi.
25. Näin ollen neuvoston vaatimus on hylättävä.
Kanne
26. Kanteensa tueksi Espanjan hallitus vetoaa neljään kanneperusteeseen, joita ovat pöytäkirjan N:o 4 rikkominen, perusteluvelvollisuuden laiminlyönti, harkintavallan väärinkäyttö sekä yleisten suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen.
Pöytäkirjan N:o 4 rikkomiseen perustuva ensimmäinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
27. Ensimmäisellä kanneperusteellaan Espanjan hallitus väittää, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun 110 b artikla, siltä osin kuin siinä asetetaan puuvillan lajikohtaisen tukikelpoisuuden edellytykseksi ainoastaan se, että viljelyalalla on jatkettava viljelyä vähintään kotahedelmän avautumiseen asti, on vastoin pöytäkirjassa N:o 4 olevaa 3 kohtaa, joka on yhteisön primaarioikeuden määräys, ja erityisesti viimeksi mainitussa määräyksessä määrättyä tuotantotukijärjestelmää koskevaa vaatimusta.
28. Kyseinen hallitus väittää nimittäin, että pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa ilmaistu käsite ”tuotanto” on ymmärrettävä siten, että siinä asetetaan edellytykseksi sille, että puuvillalle myönnetään tukea, se, että puuvilla on korjattu.
29. Espanjan hallituksen mukaan mainitun pöytäkirjan kolmanteen perustelukappaleeseen sisältyvä viittaus puuvillan merkitykseen raaka-aineena on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan korjattua puuvillaa, koska ainoastaan tämä viimeksi mainittu voi olla teollisen jalostuksen kohteena.
30. Lisäksi puuvillaa koskevan pöytäkirjan N:o 4 muuttamisesta 23 päivänä joulukuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 4006/87 (EYVL L 377, s. 49) 1 artiklalla lisätyllä täsmennyksellä, jonka mukaan mainittu pöytäkirja ”koskee yhdistetyn nimikkeistön alanimikkeeseen 5201 00 kuuluvaa karstaamatonta ja kampaamatonta puuvillaa”, on Espanjan hallituksen mukaan merkitystä ainoastaan, jos ilmaisulla ”puuvilla” tarkoitetaan korjattua puuvillaa, koska kotahedelmän avautumisvaiheessa puuvilla on välttämättä tällaista.
31. Lopuksi muun muassa useiden jäsenvaltioiden yksityisoikeudessa säädetyn jäsenvaltioille yhteisen yleisen oikeusperiaatteen mukaan puuvillan kaltaista luonnonmukaista hedelmää ei kyseisen hallituksen mielestä voida pitää tuotteena ennen sen korjaamista, koska ennen tätä toimenpidettä kasvista erillistä hedelmää ei oikeudellisesti ole olemassa ja sitä on siten pidettävä itse kasvin osana.
32. Asetuksessa N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, puuvillan uuteen tukijärjestelmään kuulumisen ainoaksi edellytykseksi asetettu velvollisuus, jonka mukaan viljelyä on jatkettava viljelyalalla vähintään kotahedelmän avautumiseen asti, ei Espanjan hallituksen mukaan vastoin aikaisempia tukijärjestelmiä enää tarkoita, että puuvilla on korjattu.
33. Sen mukaan asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen ja asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun sanamuoto vahvistavat, että puuvillan uusi tuki on viljelytukea eikä tuotantotukea.
34. Espanjan hallituksen mukaan tutkimukset osoittavat lisäksi, että voidaan ennustaa, että uuden puuvillan tukijärjestelmän voimaantulon johdosta maanviljelijöiden ei enää kannata varmistaa, että puuvilla saavuttaa vähimmäislaadun, ja näin ollen nämä eivät suorita enää sen korjaamista.
35. Lisäksi maataloudesta tehdyssä sopimuksessa, joka esitetään Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994) laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22 päivänä joulukuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/800/EY (EYVL L 336, s. 1; jäljempänä WTO:n sopimus maataloudesta) 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa hyväksytyssä Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksen liitteessä 1 A, suoritetun tukien luokittelun mukaan uusi puuvillan tukijärjestelmä siirtyy Espanjan hallituksen mukaan ”oranssista laatikosta” (tämän sopimuksen 6 artiklassa tarkoitetut tuotantotuet) ”siniseen laatikkoon” (saman sopimuksen 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla vahvistetut alaan ja tuottoon perustuvien tuotannonrajoitusohjelmien alaiset suorat tulotuet).
36. Espanjan hallituksen mielestä tämä vahvistaa sen, että uudessa järjestelmässä puuvillan tuotannolle ei ole annettu mitään merkitystä.
37. Siten mainittua järjestelmää ei voida luokitella pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa tarkoitetuksi tuotantotukijärjestelmäksi.
38. Neuvosto väittää, että puuvillan uusi tukijärjestelmä on täysin pöytäkirjan N:o 4 ja erityisesti sen 3 kohdan mukainen, koska siinä on hyvinkin kyse tuotantotukijärjestelmästä, vaikka tuen maksun perusteena oleva seikka on vastedes viljelyn jatkaminen kotahedelmän avautumiseen asti.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
39. Ensimmäisellä kanneperusteellaan Espanjan hallitus riitauttaa puuvillan uuteen tukijärjestelmään sisältyvän lajikohtaista tukikelpoisuutta koskevan uuden edellytyksen eli sen, että viljelyä on jatkettava viljelyalalla vähintään kotahedelmän avautumiseen asti, yhdenmukaisuuden pöytäkirjassa N:o 4 olevan 3 kohdan kanssa.
40. On riidatonta, että tämän uuden tukikelpoisuutta koskevan edellytyksen mukaan ei vaadita, että puuvilla on korjattu. Siten nyt käsiteltävänä oleva kanneperuste koskee pääasiallisesti kysymystä siitä, onko pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa määrätty velvollisuus säätää tuotantotukijärjestelmästä ymmärrettävä siten, että se merkitsee, että tällaisessa järjestelmässä tuen myöntäminen on välttämättä tehtävä riippuvaiseksi korjaamista koskevasta edellytyksestä.
41. Kuten neuvosto on todennut, tuotannon käsite sen tavanomaisessa merkityksessään viittaa useista vaiheista koostuvaan prosessiin.
42. Kun pöytäkirjassa N:o 4 ei ole määritelmää tälle käsitteelle, mikään kyseiselle toimelle ominainen tekstiin tai asiayhteyteen liittyvä seikka ei osoita, että mainitussa pöytäkirjassa tuotannon käsitteellä olisi erilainen sisältö kuin sen tavanomaisesta merkityksestä seuraa.
43. Tältä osin pöytäkirjan N:o 4 johdanto-osassa oleva maininta puuvillan merkittävyydestä raaka-aineena ei tarkoita, että mainitussa pöytäkirjassa tarkoitetaan ainoastaan korjattua puuvillaa.
44. Jos tätä mainintaa tarkastellaan sen johdanto-osan yhteydessä, jossa se on, se on ymmärrettävä siten, että sillä korostetaan ainoastaan sitä, että puuvillalla raaka-aineena olevan merkityksen vuoksi sen tukijärjestelmällä ei pidä olla kielteisiä vaikutuksia kolmansien maiden kanssa käytävään kauppaan.
45. Toiseksi asetuksen N:o 4006/87 1 artiklalla tehdyn sen täsmennyksen osalta, jonka mukaan pöytäkirja N:o 4 koskee yhdistetyn nimikkeistön alanimikkeeseen 5201 00 kuuluvaa karstaamatonta ja kampaamatonta puuvillaa, on todettava, että kyseisellä täsmennyksellä ei mitenkään suljeta pois puuvillaa sellaisena kuin se on kotahedelmän avautumishetkellä. Nimittäin tässä vaiheessa samoin kuin sadonkorjuun myöhemmässä vaiheessa puuvilla on luonnollisesti karstaamatonta ja kampaamatonta.
46. Lisäksi tuotannon, tuotteen tai hedelmän käsitteiden merkityksillä, jotka Espanjan hallituksen väittämän mukaan voitaisiin johtaa tiettyjen jäsenvaltioiden yksityisoikeudelle yhteisistä määritelmistä ja jopa luokittelusta, joka on tehty WTO:n sopimuksessa maataloudesta, ei tältä osin ole vaikutusta asiaan.
47. Siten tuotannon käsitteen ilmeisen suppeaa määritelmää, jota Espanjan hallitus kannattaa ja jonka mukaan tämä käsite tarkoittaa ainoastaan tuotannon aivan viimeistä vaihetta eli puuvillan korjaamista, ei voida hyväksyä.
48. Lisäksi tuotannon käsitteen, jolla tarkoitetaan tuotantoprosessia kokonaisuudessaan, tavanomaista merkitystä on tarkasteltava ottaen huomioon neuvostolla pöytäkirjassa N:o 4 olevan 6 kohdan nojalla oleva laaja harkintavalta sekä päättää kyseisessä pöytäkirjassa käyttöön otetun järjestelmän tarpeellisista mukautuksista että vahvistaa kyseisten määräysten täytäntöönpanemiseksi tarvittavat perussäännöt.
49. Tämän laajan harkintavallan perusteella neuvosto voi asettaa tuen myöntämisen edellytykseksi kumman tahansa puuvillan viljelyvaiheen toteutumisen.
50. Valitun toimenpiteen on kuitenkin oltava oikeassa suhteessa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määriteltyihin tavoitteisiin. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kysymys on siitä, onko tätä rajoitusta, jota Espanjan hallituksen esittämä neljännen kanneperusteen toinen osa koskee, noudatettu.
51. Lähtökohtaisesti yhteisön lainsäätäjällä oli siten oikeus valita puuvillan tukikelpoisuuden edellytykseksi yksi viljelyn vaiheista, joka nyt esillä olevassa asiassa on kotahedelmän avautuminen, sen myöhemmän korjaamisesta koostuvan vaiheen sijasta, joka oli edellytyksenä aikaisemmissa tukijärjestelmissä.
52. Näin ollen asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa ja asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun otsikossa oleva viittaus puuvillan uuteen tukijärjestelmään, jossa on kyse viljelytuesta, ei mitenkään merkitse, ettei tässä tuessa olisi kyse pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa tarkoitetusta puuvillan tuotantotuesta.
53. On katsottava, että tuotantotuen käsitteen, sellaisena kuin se on esitetty pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa, kanssa ristiriidassa ei ole sellainen lajikohtaisen tuen tukikelpoisuutta koskeva edellytys, josta säädetään puuvillan uudessa tukijärjestelmässä ja joka velvoittaa siihen, että viljelyalalla on jatkettava viljelyä vähintään kotahedelmän avautumiseen asti.
54. Ensimmäinen kanneperuste on siten hylättävä.
Perusteluvelvollisuuden loukkaamiseen perustuva toinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
55. Toisella kanneperusteellaan Espanjan hallitus väittää, että puuvillan uuden tukijärjestelmän toteuttamisen yhteydessä ei ollut noudatettu EY 253 artiklassa asetettua perusteluvelvollisuutta, koska asetuksen N:o 864/2004, jolla tämä järjestelmä otettiin käyttöön, missään kohdassa ei mainita perusteluita, joiden nojalla yhteisön lainsäätäjä on päätynyt korvaamaan sellaisen aikaisemman järjestelmän, jossa määrätään siementenpoistajayritysten korjatun puuvillan perusteella tuottajille antamista epäsuorista tuista, järjestelmällä, jolla otetaan käyttöön tuottajille maksettavat suorat tuet, joiden myöntäminen riippuu vastedes pelkästään siitä edellytyksestä, että puuvillan viljelyä jatketaan kotahedelmän avautumisvaiheeseen asti.
56. Neuvosto katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja rajoja yleisesti sovellettavien lainsäädäntötoimien perustelemiseksi on noudatettu. Neuvoston mukaan tältä osin on riittävää todeta, että asetuksessa N:o 864/2004 tuodaan esille ne yleiset syyt, jotka ovat saaneet yhteisön lainsäätäjän laajan harkintavaltansa nojalla antamaan nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa tarkoitetut säännökset. Lisäksi yhteisön lainsäätäjällä ei ollut velvollisuutta nimenomaisesti selittää, miksi uudessa järjestelmässä tuotantosidonnaisen tuen maksamista ei ole enää sidottu korjatun puuvillan määrään tai sen laatuun vaan tietyllä viljelyalalla viljeltyyn puuvillaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
57. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisön tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut EY 253 artiklan mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. erityisesti asia C-26/00, Alankomaat v. komissio, tuomio 14.7.2005, Kok. 2005, s. I-6527, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58. Kun kyseessä on yleisesti sovellettavaksi tarkoitettu toimenpide, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään (ks. erityisesti asia C-342/03, Espanja v. neuvosto,
tuomio 10.3.2005, Kok. 2005, s. I-1975, 55 kohta).
59. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että jos yleisesti sovellettavasta toimesta käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä, olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen (ks. erityisesti asia C-284/94, Espanja v. neuvosto, tuomio 19.11.1998, Kok. 1998, s. I-7309, 30 kohta).
60. Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osassa esitetään lyhyesti läpinäkyvällä ja selvällä tavalla kokonaisuudessaan se tilanne, joka on johtanut yhteisön lainsäätäjän antamaan kyseisen säädöksen, ja asetetut kyseiset yleiset tavoitteet.
61. Mainitun asetuksen johdanto-osan kahdesta ensimmäisestä perustelukappaleesta nimittäin käy ilmi, että tähän toimeen sisältyvien muutosten tavoitteena on mukauttaa yhteisen maatalouspolitiikan tiettyjen alojen tukijärjestelmät, joista yksi on puuvillan tukijärjestelmä, asetuksella N:o 1782/2003 muilla kyseisen politiikan aloilla toteutetun uudistuksen tavoitteiden kanssa.
62. Toisessa perustelukappaleessa täsmennetään, että kyseiset tavoitteet merkitsevät tietyillä aloilla siirtymistä hintojen ja tuotannon tukemiseen perustuvasta järjestelmästä viljelijöiden tulotukeen ja siten suurelta osin tuen irrottamiseen tuotannosta ja sisällyttämiseen tilatukijärjestelmään.
63. Toiseksi asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa esitetään ne syyt, joiden vuoksi puuvillan tukea ei voida kokonaan irrottaa tuotannosta. Niissä tuodaan esille myös, millä perusteilla tuotantoon sidotuksi jätettävän tuen määrä on vahvistettava, että tämä määrä on 35 prosenttia voimassa olevien välillisten tukien määrästä ja että loput 65 prosenttia mainitusta summasta on tarkoitettu käytettäväksi tilatukijärjestelmään.
64. Tämän perusteella on katsottava, että kaikista näistä perustelukappaleista käy pääosin ilmi toimielimen asetuksen N:o 864/2004 antamisella tavoittelema päämäärä sikäli kuin sillä otetaan käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä.
65. Näin ollen yhteisön lainsäätäjä ei ollut lisäksi velvollinen perustelemaan erikseen edellytyksen, jonka mukaan puuvillan lajikohtaisen tuen myöntäminen riippuu puuvillan viljelyn jatkamisesta kotahedelmän avautumisvaiheeseen asti, kaltaisia erilaisia teknisiä valintoja.
66. Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on myös hylättävä.
Harkintavallan väärinkäyttöön perustuva kolmas kanneperuste
Asianosaisten lausumat
67. Espanjan hallitus väittää, että asetuksessa N:o 864/2004, sikäli kuin sillä otetaan käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä, on käytetty väärin harkintavaltaa, koska se annettiin pöytäkirjassa N:o 4 olevan 6 kohdan nojalla mutta eri tarkoituksessa kuin pöytäkirjassa tarkoitettiin ja koska keskeisenä päämääränä oli kiertää EY:n perustamissopimuksessa määrättyä erityistä menettelyä mainittuun pöytäkirjaan sisältyvien primaarioikeuden määräysten muuttamiseksi.
68. Neuvosto vastaa, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, riidanalaisilla säännöksillä toteutetun puuvillan uuden tukijärjestelmän käyttöön ottaminen vastaa täysin pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 6 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”tarpeellinen mukauttaminen”, joten kyse ei voi olla harkintavallan vääri nkäytöstä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
69. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, toimenpidettä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi (ks. vastaavasti em. asia Espanja v. neuvosto, tuomion 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70. On todettava, että Espanjan hallitus ei ole esittänyt tuollaisia seikkoja.
71. Neuvoston asetuksen N:o 864/2004 antamisella tavoittelemien päämäärien, siltä osin kuin siinä on otettu käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä, osalta millään asiakirjoista ilmenevällä seikalla ei voida vahvistaa sitä, että neuvosto tavoitteli yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muita kuin tämän asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa esitettyjä päämääriä eli puuvilla-alan tukijärjestelmän mukauttamista asetuksella N:o 1782/2003 muilla yhteisen maatalouspolitiikan aloilla jo toteutetun uudistuksen tavoitteiden kanssa.
72. Espanjan hallitus ei myöskään ole osoittanut, että kun neuvosto antoi pöytäkirjan N:o 4 nojalla asetuksen N:o 864/2004, sen päämääränä oli yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin välttää primaarioikeuden määräysten muuttamiseksi määrättyä menettelyä.
73. Tältä osin on todettava, että oikeudellinen perusta, josta pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 6 kohdassa on kyse, antaa neuvostolle laajan harkintavallan päättää mainitussa pöytäkirjassa määrättyä puuvillan tukijärjestelmää koskevista tarpeellisista mukautuksista.
74. Espanjan hallitus ei ole esittänyt mitään seikkaa, jolla pyrittäisiin osoittamaan, että todellisuudessa neuvosto olisi tavoitellut muuta päämäärää kuin tällaisten mukautusten toteuttamista ja olisi siten näiden mukautusten vahvistamiseksi noudattanut pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 6 kohdassa määrättyä menettelyä pyrkimyksenään yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin välttää primaarioikeuden määräysten muuttamiseksi määrättyä menettelyä.
75. Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 864/2004 viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi, että siltä osin kuin neuvosto antoi kyseisen säädöksen puuvillan tukijärjestelmän muuttamiseksi, se aikoi noudattaa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määrättyjä tavoitteita eli tukea puuvillan tuotantoa niillä yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille sekä vakauttaa markkinat parantamalla rakenteita tarjonnan ja markkinoille saattamisen kannalta.
76. Suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen perustuvan neljännen kanneperusteen toisen osan kohteena on kysymys siitä, vaarannetaanko tämä tavoite. Näin ollen sitä ei ole tutkittava nyt käsiteltävänä olevan kanneperusteen yhteydessä.
77. Kun otetaan huomioon edellä olevat seikat, kolmas kanneperuste on niin ikään hylättävä.
Yhteisön oikeuden yleisten suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen perustuva neljäs kanneperuste
78. Aluksi on syytä tarkastella nyt käsiteltävänä olevan kanneperusteen toista osaa, joka koskee luottamuksensuojan periaatetta, jotta sen jälkeen voidaan tarkastella sen ensimmäistä, suhteellisuusperiaatetta koskevaa osaa.
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen
– Asianosaisten lausumat
79. Espanjan hallitus väittää, että asetuksen N:o 864/2004 antamisella, jolla otettiin käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä, loukattiin puuvilla-alan niiden toimijoiden perusteltua luottamusta, jotka voivat olettaa edelleen hyötyvänsä tukijärjestelmästä, jossa noudatetaan joka tapauksessa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa ilmaistuja tavoitteita, erityisesti puuvillan tuotannon säilyttämistä tietyillä yhteisön alueilla, ja vaatimusta tuotantotukijärjestelmän olemassaolosta, sellaisena kuin siitä määrätään mainitussa pöytäkirjassa olevassa 3 kohdassa.
80. Neuvosto väittää, että mainitun asetuksen antamisella ei loukattu puuvilla-alan toimijoiden perusteltua luottamusta pöytäkirjan N:o 4 mukaisen tukijärjestelmän säilymiseen, koska puuvillan uusi tukijärjestelmä on täysin yhdenmukainen mainitun pöytäkirjan tavoitteiden kanssa, eikä sillä aiheuteta toimijoille Espanjan hallituksen väittämää huomattavaa vahinkoa, koska mainittujen toimijoiden tulot pysyvät ennallaan.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
81. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojaan on kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen yhteisön toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu yhteisön perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa; näin on erityisesti yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, koska markkinajärjestelyjen tarkoitus edellyttää jatkuvia sopeutuksia taloudellisen tilanteen vaihtelujen mukaan (yhdistetyt asiat C-37/02 ja C-38/02, Di Lenardo ja Dilexport, tuomio 15.7.2004, Kok. 2004, s. I-6911, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan hallitus ei ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka osoittaisi, että asianomaiset toimijat ovat voineet elätellä joitakin perusteltuja odotuksia, joita yhteisön toimielimet ovat voineet synnyttää puuvilla-alan tukiin sovellettavan lainsäädännön säilyttämisen osalta ennen tämän lainsäädännön muuttamista asetuksella N:o 864/2004.
83. Lisäksi nyt käsiteltävänä olevassa asiassa luottamuksensuojan periaatteeseen ei voida vedota, koska huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija kykeni ennakoimaan asetuksen N:o 864/2004 antamisen ja siihen sisältyvän puuvillan tukijärjestelmän uudistamisen.
84. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, tämä uudistus on nimittäin osa sellaista suurempaa perusuudistusta, josta oli keskusteltu poliittisella tasolla vuodesta 1992 lähtien ja joka oli otettu lisäksi erityisesti huomioon asetuksen (EY) N:o 1782/2003 muuttamisesta 20 päivänä marraskuuta 2003 annetun komission tiedonannon KOM(2003) 698 lopullinen 2 kohdassa; tiedonantoa koskeva ilmoitus julkaistiin virallisessa lehdessä (EUVL 2004, C 96, s. 5). Lisäksi puuvilla-alan tukijärjestelmä oli jo aikaisemmin ollut useiden merkittävien muutosten kohteena.
85. Lopuksi siltä osin kuin Espanjan hallitus vetoaa luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen sillä perusteella, että puuvillan uusi tukijärjestelmä ei vastaa pöytäkirjan N:o 4 tavoitteita, on todettava, että tämä väite on päällekkäinen neljännen kanneperusteen ensimmäisessä osassa esitetyn väitteen kanssa, joten sitä ole ei syytä tarkastella tämän kanneperusteen osan yhteydessä.
86. Näin ollen luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen perustuva neljännen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
– Asianosaisten lausumat
87. Espanjan hallitus väittää, että puuvillan uuden tukijärjestelmän yhteydessä toteutetut toimenpiteet ja erityisesti puuvillan lajikohtaisen tuen määrän vahvistaminen vastaamaan 35:tä prosenttia aikaisemmassa tukijärjestelmässä käytettävissä olleiden tukien määrästä sekä se seikka, että tuen hyväksyminen riippuu pelkästään siitä edellytyksestä, että viljelyä jatketaan kotahedelmän avautumiseen asti, ovat ilmeisen yhteensopimattomia ennalta ilmoitetun, kyseisen asetuksen viidennessä perustelukappaleessa esitetyn ja pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määrättyä tavoitetta heijastavan tavoitteen kanssa.
Suhteellisuusperiaatetta on näin ollen rikottu.
88. Espanjan hallituksen mukaan sen teettämät kaksi tutkimusta osoittavat nimittäin, että näiden toimenpiteiden ennakoitavissa olevana seurauksena on, että puuvillan tuotannon kannattavuutta ei turvata asianomaisilla alueilla Espanjassa.
89. Kyseisen hallituksen mukaan tämän todennäköisenä seurauksena on erityisesti raakapuuvillan espanjalaisen tuotannon merkittävän osan lakkaaminen, jopa sen korvautuminen muilla lajeilla, ja tuotantoalueella olevien siementenpoistotehtaiden jalostuskapasiteetin käyttöasteen merkittävä lasku, joka uhkaa näiden tehtaiden taloudellista toimintakykyä ja joka voi jopa johtaa niiden lopulliseen sulkemiseen.
90. Tämä viimeksi mainittu kehitys on Espanjan hallituksen mukaan vaarassa johtaa puuvillan tuotannon vähenemiseen entisestään, koska tämä tuotanto ei ole mahdollista, jos tällaisia tehtaita ei ole kyseisten tuotantoalueiden lähettyvillä eli siis jos nämä tehtaat eivät ole taloudellisesti toimintakykyisiä, koska puuvillalla ei ole juuri lainkaan markkina-arvoa ennen jalostusta, eikä sitä voida kuljettaa pitkiä matkoja.
91. Neuvosto ja komissio väittävät, että riidanalaiset toimenpiteet eivät ole ilmeisen soveltumattomia suhteessa niiden tavoitteisiin, sellaisina kuin ne on esitetty pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa ja asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa.
92. Niiden mukaan tuottajien tulot puuvillan uudessa tukijärjestelmässä eli tilatuen määrä, lajikohtaisen tuen hehtaarikohtainen määrä ja sadon myyntihinnan määrä pysyvät olennaisilta osin samoina kuin edeltävässä järjestelmässä, joten tämän uuden järjestelmän käyttöön ottamisella ei vaikuteta puuvillatilojen tuotannon kannattavuuteen.
93. Neuvoston ja komission mukaan lisäksi vertaileva tutkimus ennakoitavissa olevasta puuvillan viljelyn kannattavuudesta uudessa tukijärjestelmässä suhteessa muiden lajien kannattavuuteen osoittaa, että lajikohtaisen tuen hehtaarikohtainen määrä vahvistettiin sellaiselle tasolle, että tuottajat voivat puuvillan osalta saada sellaisen bruttokatteen ilman tilatukia, joka on vertailukelpoinen sellaisen bruttokatteen kanssa, joka on saatavissa durumvehnän tai maissin kaltaisten muiden lajien viljelystä.
94. Koska puuvillan viljely on neuvoston ja komission mielestä ennusteiden mukaan edelleen kannattavaa, ei ole todennäköistä, että se korvautuu muilla lajeilla.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
95. Ensinnäkin on syytä palauttaa mieleen yhteisöjen tuomioistuimen suhteellisuusperiaatetta koskeva vakiintunut oikeuskäytäntö, sellaisena kuin suhteellisuusperiaatetta sovelletaan erityisesti yhteisessä maatalouspolitiikassa.
96. Yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla laaja harkintavalta, joka perustuu siihen, että sille on EY 34–EY 37 artiklassa annettu poliittisluonteisia tehtäviä. Kun yhteisöjen tuomioistuimet valvovat toimenpiteen laillisuutta, niiden on näin ollen tutkittava ainoastaan, sisältyykö kysymyksessä olevaan toimenpiteeseen ilmeinen virhe, onko harkintavaltaa käytetty väärin tai onko kysymyksessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat (asia C-189/01, Jippes ym., tuomio 12.7.2001, Kok. 2001, s. I-5689, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97. Oikeasuhteisuuden tutkimisen osalta on muistutettava, että yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (em. asia Jippes ym., tuomion 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98. Tällaisen periaatteen toteuttamiseen liittyvien edellytysten tuomioistuinvalvonnassa toimenpide voidaan yhteisön lainsäätäjälle yhteisen maatalouspolitiikan alalla kuuluva laaja harkintavalta huomioon ottaen katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos tällä alalla toteutettu toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen (em. asia Jippes ym., tuomion 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99. Sen vuoksi kysymys ei myöskään ole siitä, onko yhteisön lainsäätäjän toteuttama toimenpide ollut ainoa tai paras mahdollinen, vaan siitä, onko se ollut ilmeisen soveltumaton (ks. vastaavasti em. asia Jippes ym., tuomion 83 kohta).
100. Asetuksella N:o 864/2004 käyttöön otetun puuvillan uuden tukijärjestelmän osalta mainitun asetuksen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi, että puuvillan lajikohtaisen tuen määrä määriteltiin siten, että varmistetaan taloudelliset edellytykset, jotka kyseisen lajin viljelyalueilla mahdollistavat toiminnan jatkumisen tällä maanviljelyalalla ja estävät siten mainitun lajin korvautumisen muilla lajeilla.
101. Tämä tavoite heijastaa ja täsmentää tavoitteita, jotka todetaan pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa, jonka mukaan puuvilla-alan tuotantotukijärjestelmän tarkoituksena on erityisesti tukea puuvillan tuotantoa niillä yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille sekä vakauttaa markkinat parantamalla rakenteita tarjonnan ja markkinoille saattamisen kannalta.
102. Kuten edellä tämän tuomion 98 ja 99 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, kanneperusteen, johon Espanjan hallitus vetoaa, nyt käsiteltävänä oleva osa edellyttää sen tutkimista, ovatko puuvillan uutta tukijärjestelmää koskevat riidanalaiset toimenpiteet ilmeisen soveltumattomia siihen tavoitteeseen nähden, joka koskee pääasiallisesti puuvillan lajikohtaisen tuen määrän vahvistamista sellaiselle tasolle, että sillä turvataan riittävä kannattavuus ja siten puuvillan tuotannon jatkuminen kyseisen lajin viljelyalueilla sekä estetään siten lajin korvautuminen muilla lajeilla.
103. Tältä osin on riidatonta, että asetuksen N:o 864/2004 antamista ei edeltänyt komission suorittama tutkimus, jossa olisi arvioitu esitetyn uudistuksen mahdollisia sosioekonomisia vaikutuksia puuvilla-alalla, vaikka tällaisia tutkimuksia oli tehty tukijärjestelmän uudistuksen yhteydessä tietyillä muilla aloilla, kuten tupakka-alalla.
104. Näin ollen kyse on siitä, millä perusteilla puuvillan lajikohtaisen tuen määrä määritettiin, ja siten siitä, onko yhteisön lainsäätäjä voinut kyseisillä perusteilla ylittämättä laajaa harkintavaltaansa päätyä siihen, että määrä, joka vahvistettiin 35 prosentiksi kaikkien aikaisemmassa järjestelmässä voimassa olleiden tukien määrästä, on riittävä, jotta sillä saavutetaan kannattavuuden turvaava tavoiteltu päämäärä ja siten kyseisen lajin viljelyn jatkuminen.
105. Tältä osin neuvosto vetoaa komission laatimaan taulukkoon, joka sisältää vertailevan tutkimuksen puuvillan viljelyn ennakoitavasta kannattavuudesta uudessa tukijärjestelmässä vaihtoehtoisiin lajeihin nähden. Neuvosto toteaa, että nämä luvut esitettiin sille, jotta se voi ottaa ne huomioon asetuksen N:o 864/2004 antamisessa.
106. Kyseisen tutkimuksen mukaan ilman tilatukea hehtaarikohtainen bruttokate on puuvillan osalta 744 euroa ja se sijoittuu siten durumvehnän mainitun katteen, eli 334 euron, ja maissin mainitun katteen, eli 914 euron, välille. Suullisessa käsittelyssä komissio vahvisti, että kyseiset numerotiedot osoittavat, että puuvillan viljely on edelleen kannattavaa ja mahdollista uudistuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen.
107. Kate, josta nyt on kyse, lasketaan siten, että hehtaarikohtaisista tuloista – jotka muodostuvat raakapuuvillan myyntihinnasta, joka on 750 euroa, ja 1 039 euron suuruisesta lajikohtaisesta tuesta, eli yhteensä 1 789 eurosta – vähennetään tuotantokustannukset, jotka muodostuvat lajikohtaisten kustannusten ja yleisten menojen määrästä ja jotka komission mukaan on arvioitava 1 045 euroksi hehtaarilta.
108. Neuvosto on kuitenkin väittänyt, että tässä puuvillan viljelyn kannattavuutta tulevaisuudessa koskevassa tutkimuksessa on syytä ottaa myös huomioon tilatukijärjestelmästä peräisin olevat tulot, jotka ovat 65 prosenttia tällä alalla voimassa olevista tuista.
109. Neuvoston mukaan puuvillan uudessa tukijärjestelmässä tuotannosta riippumattomien tukien ja tuotannosta riippuvaisten tukien yhteenlasketut määrät, jotka vastaavat aikaisemmassa järjestelmässä myönnettyjen epäsuorien tukien kokonaismäärää, eivät anna aihetta epäillä puuvillan viljelyn kannattavuutta tulevaisuudessa. Tuen uudistaminen tämän lajin osalta perustuu nimittäin sen neutraaliin taloudelliseen vaikutukseen.
110. Tämä näkemys on hylättävä. Kuten Espanjan hallitus on komission sitä vastustamatta todennut, vaihtoehtoisten l ajien vertailevan tutkimuksen osalta ei ole otettava huomioon tilatukea silloin, kun tilatuki myönnetään valitusta lajista riippumatta, ja jopa siinä tapauksessa, jolloin maanviljelijä päättää olla tuottamatta mitään.
111. Tämä maksu ei vaikuta siten miltään osin maanviljelijän päätökseen valita yksi laji toisen lajin sijasta. Uudistuksen neutraalilla talousarviolaskutuksella ei sellaisenaan ole merkitystä arvioitaessa, päättävätkö maanviljelijät tulevaisuudessa olla luopumatta puuvillan viljelystä tai tarpeen vaatiessa korvata sen muilla lajeilla.
112. Espanjan hallitus on nojautunut kahteen tutkimukseen ja kiistänyt lisäksi tietyt komission esittämässä puuvillan viljelyn kannattavuutta koskevassa laskelmassa käytetyt numerotiedot, erityisesti tuotantokustannuksia koskevan luvun.
113. Mainittujen tutkimusten mukaan kyseiset kustannukset ovat todellisuudessa määrältään vähintään 1 861,81 euroa hehtaarilta. Kyseiseen määrään sisältyvät palkkakustannukset, vaikka ne virheellisesti jäävät komission esittämän vastaavan määrän ulkopuolelle. Siltä osin kuin kyse on tuotantokustannusten kokonaismäärästä palkkakustannusten lisääminen komission esittämään 1 045 euron hehtaarikohtaiseen määrään pienentää eroa komission hyväksymän luvun ja Espanjan hallituksen esittämän luvun välillä 10 prosenttiin.
114. Koska puuvillan viljelyyn tarvitaan huomattavasti enemmän työvoimaa kuin muiden lajien viljelyyn, välttämätöntä on, että tällaiset kustannukset otetaan huomioon kyseisen lajin kannattavuutta tulevaisuudessa koskevassa tutkimuksessa.
115. Jos palkkakustannukset sisältyisivät komission laskelmaan ja lisäksi, jos siinä otettaisiin huomioon myyntihinta, joka tällä hetkellä saadaan markkinoilla, tästä seuraisi, että tuotantokustannukset ovat uudessa tukijärjestelmässä tuottajien tuloja korkeammat ja siten että ennakoitavissa oleva puuvillan bruttokate on nolla, jopa negatiivinen, jolloin maanviljelijöiden uhkana on näin ollen, että heidän toimintansa muuttuu tappiolliseksi, mikäli he jatkavat puuvillan tuotantoa.
116. Kysyttäessä suullisessa käsittelyssä tästä seikasta komissio on esittänyt, että 1 045 euron hehtaarikohtainen määrä, johon se on päätynyt tuotantokustannuksiin kuuluvien yleisten kustannusten perusteella, kattaa tietyt palkkakustannukset, joita ovat tilapäisten tai kausiluonteisten työntekijöiden sekä tiettyjä töitä suorittavien henkilöiden palkkakustannukset.
117. Edelleen komission mukaan lajien kannattavuuden vertailevassa tutkimuksessa on kuitenkin otettava huomioon ainoastaan lajikohtaiset kustannukset, toisin sanoen kustannukset, jotka liittyvät kyseessä olevaan lajiin, mutta ei kiinteitä kuluja, toisin sanoen kustannuksia, jotka liittyvät maatilaan. Näin ollen komissio ei ole sisällyttänyt lukuun maanviljelijöiden ja heidän perheidensä työvoimasta aiheutuvien kustannusten kaltaisia luonteeltaan kiinteitä palkkakustannuksia.
118. Komissio on lisännyt, että näitä viimeksi mainittuja kustannuksia ei olisi voitu missään tapauksessa sisällyttää kannattavuutta koskevaan laskelmaan. Yhtäältä nimittäin mainittujen kustannusten eri alueita koskevien numerotietojen välillä oli todettu suuria ja lisäksi selittämättömiä eroavaisuuksia, minkä vuoksi kyseiset tiedot eivät komission mukaan ole luotettavia. Toisaalta on hyvin vaikeaa jakaa nämä kustannukset kullakin maatilalla harjoitetun eri lajien viljelyn ja muun toiminnan välillä.
119. Kun otetaan huomioon nämä täsmennykset, on pohdittava sitä, ovatko yhteisön toimielimet loukanneet suhteellisuusperiaatetta vahvistaessaan puuvillalle lajikohtaisen tuen määrän tämän tuomion 105 kohdassa tarkoitetun vertailevan tutkimuksen perusteella.
120. Tosin silloin, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, kun yhteisön lainsäätäjän on arvioitava annettavien säännösten tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tämä arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on näitä säännöksiä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen (em. asia Jippes ym., tuomion 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
121. Lisäksi on totta, että yhteisön lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta, vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista (ks. erityisesti asia C-120/99, Italia v. neuvosto, tuomio 25.10.2001, Kok. 2001, s. I-7997, 44 kohta).
122. Kuitenkin tällainen tuomioistuinten harjoittama valvonta, vaikka sen laajuus on rajoitettu, edellyttää, että yhteisön toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan yhteisöjen tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, joita toimella aiottiin säännellä.
123. Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla toimen perustana olevat seikat, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten osien perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui.
124. Kuten tämän tuomion 116–118 kohdassa on todettu, komission suullisessa käsittelyssä esittämistä täsmennyksistä käy ilmi, että tiettyjä palkkakustannuksia ei ole sisällytetty laskelmaan eikä niitä siten ole otettu huomioon sen teettämässä puuvillan viljelyn ennakoitua kannattavuutta uudessa tukijärjestelmässä koskevassa vertailevassa tutkimuksessa, joka on toiminut perustana puuvillan lajikohtaisen tuen määrän määrittämisessä.
125. Espanjan hallitus on kuitenkin lukuihin perustuviin tutkimuksiin nojautuen väittänyt, että kyseiset kustannukset voidaan laskea, että ne ovat huomattavat ja että mainittujen kustannusten huomioon ottaminen synnyttää vakavia epäilyjä puuvillan viljelyn kannattavuudesta uudessa tukijärjestelmässä.
126. Ilman, että on tarpeen ottaa kantaa siihen, ovatko molemmin puolin esitetyt numeroihin perustuvat tiedot perusteltuja, on todettava, että kyseessä olevien palkkakustannusten merkityksellisyys puuvillan tuotantokustannusten laskemisen ja tämän viljelyn ennakoitavissa olevan kannattavuuden kannalta näyttää sinänsä olevan vaikeasti kiistettävissä. Sillä komission esittämällä seikalla, jonka mukaan näiden tietojen saamisessa oli tiettyjä teknisiä ongelmia, ei voida asettaa kyseenalaiseksi niiden merkityksellisyyttä.
127. Lisäksi on huomautettava, että neuvosto ja komissio eivät ole esittäneet sellaisia täsmällisiä argumentteja, jotka kumoavat Espanjan hallituksen väitteen, jonka mukaan kyseisten kustannusten huomioon ottaminen johtaa sellaiseen puuvillan tuotantokustannusten kasvuun, että tämän viljelyn riittävää kannattavuutta uudessa tukijärjestelmässä ei ole turvattu, jolloin vaarana on, että kyseisen lajin viljelystä luovutaan ainakin merkittäviltä osin tai se korvataan tarpeen vaatiessa muilla lajeilla.
128. Lisäksi on riidatonta, että puuvillan tukijärjestelmän uudistuksen mahdollisia vaikutuksia siementenpoistoyritysten taloudelliseen tilanteeseen ei ole tutkittu.
129. Tosin, kuten neuvosto on todennut, pöytäkirjassa N:o 4 olevaan 2 kohtaan perustuva vaatimus puuvillan tuotannon kannattavuuden säilyttämisestä koskee sellaisenaan puuvillan tuottajia eikä siementenpoistoyrityksiä.
130. Kuitenkin asianmukainen tutkimus mainitun uudistuksen vaikutuksista kyseisen tuotannon kannattavuuteen edellyttää niiden seurausten tutkimista, joita tästä uudistuksesta voi aiheutua tuotantoalueilla oleville siementenpoistoyrityksille.
131. Kuten Espanjan hallitus on ilman vastaväitteitä korostanut, puuvillan tuotanto on nimittäin taloudellisesti mahdotonta ilman tuotantoalueiden läheisyydessä olevien sellaisten yritysten läsnäoloa, jotka toimivat taloudellisesti kestävissä olosuhteissa, koska puuvillalla ei ennen sen jalostusta ole juuri lainkaan markkina-arvoa eikä sitä voida kuljettaa pitkiä matkoja.
132. Puuvillan tuotanto ja siementenpoistoyritysten suorittama puuvillan jalostus näyttäisivät siten olevan erottamattomasti yhteydessä toisiinsa. Siten puuvillan tukijärjestelmän uudistuksen mahdollisissa vaikutuksissa siementenpoistoyritysten taloudelliselle toimintakyvylle on kyse sellaisesta toimen perustana olevasta seikasta, joka on otettava huomioon puuvillan viljelyn kannattavuuden arvioimisessa.
133. Näissä olosuhteissa on todettava, että neuvosto asetuksen N:o 864/2004 antajana ei ole osoittanut yhteisöjen tuomioistuimessa, että tällä asetuksella käyttöön otettu puuvillan uusi tukijärjestelmä toteutettiin tosiasiallisesti sen harkintavallan rajoissa, mikä merkitsee kaikkien käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, ja näihin kuuluvat muun muassa kaikki puuvillan viljelyyn liittyvät palkkakustannukset ja siementenpoistoyritysten toimintakyky, joiden huomioon ottaminen oli tarpeen kyseisen viljelyn kannattavuuden arvioinnissa.
134. Tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuin ei voi yhteisöjen toimielinten esittämien tietojen perusteella tutkia, onko yhteisön lainsäätäjä voinut ilman, että se on ylittänyt sille tässä asiassa myönnetyn laajan harkintavallan rajoja, päätyä siihen, että puuvillan lajikohtaisen tuen määrän vahvistaminen 35 prosentiksi aikaisemmassa tukijärjestelmässä voimassa olleiden tukien määrästä riittää takaamaan asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa esitetyn ja pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määrättyä tavoitetta heijastavan tavoitteen, joka koskee kannattavuuden ja siten kyseisen lajin viljelyn jatkumisen turvaamista.
135. Näin ollen on katsottava, että suhteellisuusperiaatetta on loukattu.
136. Tästä seuraa, että neljäs kanneperuste, sikäli kuin se perustuu tämän periaatteen loukkaamiseen, on perusteltu ja että kanne on hyväksyttävä.
137. Kun otetaan huomioon kaikki edellä olevat seikat, asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luku on siten kumottava.
Kumoamisen vaikutusten rajoittaminen
138. EY 231 artiklan toisen kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi katsoessaan sen tarpeelliseksi todeta, miltä osin kumotun asetuksen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
139. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 156 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan puuvillan uutta tukijärjestelmää sovelletaan 1.1.2006 alkaen kyseisestä päivämäärästä lähtien kylvettyyn puuvillaan.
140. Siten asianomaisten jäsenvaltioiden maanviljelijät ovat jo voineet ryhtyä tiettyihin toimenpiteisiin kyseiseen järjestelmään mukautumiseksi, jotta he voivat saada siinä säädettyä tukea, tai ainakin heidän on ryhdyttävä tällaisiin toimenpiteisiin lyhyen ajan kuluessa. Lisäksi jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ovat jo voineet päättää mainitun järjestelmän toteuttamisessa tarpeellisista toimenpiteistä tai niiden on pian päätettävä tällaisista toimenpiteistä.
141. Kun otetaan huomioon nämä seikat ja jotta voidaan erityisesti välttää kaikki oikeudellinen epävarmuus siitä, mitä järjestelmää puuvilla-alan tukiin sovelletaan asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun kumoamisen jälkeen, mainitun kumoamisen vaikutukset on lykättävä kohtuullisen ajan kuluessa tapahtuvaan uuden asetuksen antamiseen asti.
Oikeudenkäyntikulut
142. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 IV osaston 10 a luku, joka lisättiin 29.4.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 864/2004 1 artiklan 20 kohdalla, kumotaan.
2) Mainitun kumoamisen vaikutukset lykätään kohtuullisessa ajassa tapahtuvaan uuden asetuksen antamiseen asti.
3) Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Euroopan yhteisöjen komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.