62003CJ0040_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C‑40/03 P,
avente ad oggetto il ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado, ai sensi dell’art. 49 dello Statuto della Corte di giustizia, proposto il 29 gennaio 2003,
Rica Foods (Free Zone) NV, con sede in Oranjestad (Aruba), rappresentata dal sig. G. van der Wal, advocaat,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. T. van Rijn, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dalla sig.ra H. Sevenster, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra N. Díaz Abad, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti in primo grado,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. R. Schintgen (relatore), G. Arestis e J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 16 dicembre 2004,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 febbraio 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il ricorso in oggetto la Rica Foods (Free Zone) NV (in prosieguo: la «Rica Foods») chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 novembre 2002, cause riunite T‑332/00 e T‑350/00, Rica Foods e Free Trade Foods/Commissione (Racc. pag. II‑4755; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento del regolamento (CE) della Commissione 29 settembre 2000, n. 2081, che proroga l’applicazione delle misure di salvaguardia per le importazioni in provenienza dai paesi e territori d’oltremare di prodotti del settore dello zucchero con origine cumulata CE/PTOM (GU L 246, pag. 64; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Contesto normativo
L’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero
2. Con il regolamento (CE) 13 settembre 1999, n. 2038, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 252, pag. 1), il Consiglio dell’Unione europea ha proceduto alla codificazione del regolamento (CEE) 30 giugno 1981, n. 1785, che aveva istituito la detta organizzazione comune (GU L 177, pag. 4), più volte modificato. Tale organizzazione ha lo scopo di regolamentare il mercato comunitario dello zucchero per aumentare l’occupazione e il tenore di vita dei produttori comunitari.
3. Il sostegno alla produzione comunitaria mediante prezzi garantiti è limitato alle quote nazionali di produzione (quote A e B) assegnate dal Consiglio, ai sensi del regolamento n. 2038/1999, a ciascuno Stato membro, che le ripartisce poi tra i suoi produttori. Lo zucchero che rientra nella quota B (denominato «zucchero B») è soggetto ad un prelievo alla produzione maggiore di quello previsto per la quota A (denominato «zucchero A»). Lo zucchero prodotto in eccedenza rispetto alle quote A e B è chiamato «zucchero C» e non può essere venduto all’interno della Comunità europea, salvo essere trasferito sulle quote A e B della stagione seguente.
4. Le esportazioni extracomunitarie, ad eccezione delle esportazioni dello zucchero C, beneficiano di restituzioni all’esportazione, ai sensi dell’art. 18 del regolamento n. 2038/1999, le quali compensano la differenza tra il prezzo sul mercato comunitario e il prezzo sul mercato mondiale.
5. Il quantitativo di zucchero che può beneficiare di una restituzione all’esportazione e l’importo totale annuale delle restituzioni sono regolati dagli accordi dell’Organizzazione mondiale del commercio (in prosieguo: gli «accordi OMC»), dei quali la Comunità è parte, approvati con la decisione del Consiglio 22 dicembre 1994, 94/800/CE, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (GU L 336, pag. 1). Al più tardi a partire dalla campagna 2000/2001, il quantitativo di zucchero esportato con restituzione e l’importo totale delle restituzioni dovevano essere limitati a 1 273 500 tonnellate e a EUR 499,1 milioni, il che costituisce una diminuzione, rispettivamente, del 20 e del 36% rispetto alle cifre relative alla campagna 1994/1995.
Il regime di associazione dei paesi e territori d’oltremare alla Comunità
6. In forza dell’art. 3, n. 1, lett. s), CE, l’azione della Comunità comporta l’associazione dei paesi e territori d’oltremare (PTOM), «intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale».
7. Le Antille olandesi e Aruba fanno parte dei PTOM.
8. L’associazione di questi ultimi alla Comunità è disciplinata dalla parte quarta del Trattato CE.
9. In base all’art. 136 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE), sono state adottate diverse decisioni, fra cui la decisione del Consiglio 25 luglio 1991, 91/482/CEE, relativa all’associazione dei paesi e territori d’oltremare alla Comunità economica europea (GU L 263, pag. 1), la quale, ai sensi del suo art. 240, n. 1, è applicabile per un periodo di 10 anni a decorrere dal 1° marzo 1990.
10. Diverse disposizioni di tale decisione sono state modificate dalla decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE, riguardante la revisione di medio periodo della decisione 91/482 (GU L 329, pag. 50). La decisione 91/482, come modificata dalla decisione 97/803 (in prosieguo: la «decisione PTOM»), è stata prorogata fino al 28 febbraio 2001 dalla decisione del Consiglio 25 febbraio 2000, 2000/169/CE (GU L 55, pag. 67).
11. L’art. 101, n. 1, della decisione PTOM dispone quanto segue:
«I prodotti originari dei PTOM sono ammessi all’importazione nella Comunità in esenzione da dazi all’importazione».
12. L’art. 102 della medesima decisione così prevede:
«Fatt[o] salv[o] [l’art.] 108 ter, la Comunità non applica all’importazione dei prodotti originari dei PTOM né restrizioni quantitative, né misure di effetto equivalente».
13. L’art. 108, n. 1, primo trattino, della detta decisione rinvia all’allegato II della stessa per la definizione della nozione di prodotti originari e dei relativi metodi di cooperazione amministrativa. In forza dell’art. 1 del suddetto allegato, sono considerati originari dei PTOM, della Comunità o degli Stati d’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (in prosieguo: gli «Stati ACP») i prodotti ivi interamente ottenuti o sufficientemente trasformati.
14. L’art. 3, n. 3, del detto allegato II contiene un elenco di lavorazioni o trasformazioni considerate come insufficienti a conferire il carattere originario a prodotti provenienti, in particolare, dai PTOM.
15. L’art. 6, n. 2, di tale allegato stabilisce tuttavia norme denominate «di cumulo di origine CE/PTOM e ACP/PTOM». Esso dispone:
«Quando prodotti interamente ottenuti nella Comunità o negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni o di trasformazioni negli PTOM, li si considera come interamente ottenuti negli PTOM».
16. In forza dell’art. 6, n. 4, del detto allegato, le norme di cumulo di origine CE/PTOM e ACP/PTOM si applicano a «qualsiasi lavorazione o trasformazione effettuata negli PTOM, ivi comprese le operazioni elencate nell’articolo 3, paragrafo 3».
17. La decisione 97/803 ha inserito nella decisione PTOM, in particolare, l’art. 108 ter che, al n. 1, dispone che «il cumulo di origine ACP/PTOM di cui all’allegato II, articolo 6 è ammesso per un quantitativo annuo di 3 000 tonnellate di zucchero». La decisione 97/803 non ha peraltro limitato l’applicazione della regola del cumulo di origine CE/PTOM.
18. L’art. 109, n. 1, della decisione PTOM autorizza la Commissione delle Comunità europee ad adottare «le necessarie misure di salvaguardia» qualora «l’applicazione [di questa] decisione comporti turbative gravi in un settore dell’attività economica della Comunità o di uno o più Stati membri o ne comprometta la stabilità finanziaria con l’estero, ovvero [qualora] sorgano difficoltà che rischino di alterare un settore d’attività della Comunità o di una sua regione (...)». Ai sensi dell’art. 109, n. 2, della detta decisione la Commissione deve scegliere «le misure che turbino il meno possibile il funzionamento dell’associazione e della Comunità». Inoltre, «[l]a portata di queste non deve eccedere il limite di quanto è strettamente indispensabile per porre rimedio alle difficoltà manifestatesi».
Le misure di salvaguardia adottate nei confronti delle importazioni di zucchero e di miscele di zucchero e cacao che beneficiano del cumulo di origine CE/PTOM
19. In base all’art. 109 della decisione PTOM è stato adottato il regolamento (CE) della Commissione 15 novembre 1999, n. 2423, che istituisce misure di salvaguardia per lo zucchero del codice NC 1701 e per le miscele di zucchero e cacao dei codici NC 1806 10 30 e 1806 10 90 originari dei paesi e territori d’oltremare (GU L 294, pag. 11).
20. Con tale regolamento, applicabile sino al 29 febbraio 2000, la Commissione ha assoggettato le importazioni di zucchero che beneficiano del cumulo di origine CE/PTOM a un regime di prezzi minimi e ha assoggettato le importazioni di miscele di zucchero e cacao (in prosieguo: le «miscele») originarie dei PTOM alla procedura di sorveglianza comunitaria secondo le modalità previste nell’art. 308 quinquies del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1).
21. Sempre in base all’art. 109 della decisione PTOM è stato adottato il regolamento (CE) della Commissione 29 febbraio 2000, n. 465, che istituisce misure di salvaguardia per le importazioni in provenienza dai paesi e territori d’oltremare di prodotti del settore dello zucchero con origine cumulata CE/PTOM (GU L 56, pag. 39). Tale regolamento ha limitato, per il periodo dal 1° marzo 2000 al 30 settembre 2000, il cumulo d’origine CE/PTOM a 3 340 tonnellate di zucchero per i prodotti dei codici tariffari NC 1701, 1806 10 30 e 1806 10 90.
22. Il 29 settembre 2000, sempre in base all’art. 109 della decisione PTOM, la Commissione ha adottato il regolamento impugnato.
23. Dai ‘considerando’ primo, quarto, quinto e sesto di quest’ultimo regolamento risulta quanto segue:
«(1) La Commissione ha constatato che le importazioni di zucchero (codice NC 1701) e di miscele di zucchero e cacao dei codici NC 1806 10 30 e 1806 10 90 provenienti dai [PTOM] hanno registrato dal 1997 fino al 1999 una fortissima progressione, soprattutto le importazioni di zucchero come tale con origine cumulata CE-PTOM. Tali importazioni sono passate da 0 tonnellat[e] nel 1996 a oltre 53 000 tonnellate nel 1999. I prodotti suddetti fruiscono all’importazione nella Comunità di esenzione dai dazi all’importazione e sono ammessi senza limiti quantitativi conformemente all’articolo 101, paragrafo 1, della decisione PTOM.
(…)
(4) Negli ultimi anni sono sorte difficoltà sul mercato dello zucchero comunitario, che è un mercato eccedentario. Il consumo di zucchero si mantiene ad un livello costante di circa 12,8 milioni di tonnellate all’anno. La produzione in regime di quota [è] di circa 14,3 milioni di tonnellate annue. Pertanto qualsiasi importazione di zucchero nella Comunità comporta la destinazione all’esportazione di un corrispondente quantitativo di zucchero comunitario che non può essere smaltito su tale mercato. Per questo zucchero, limitatamente a determinate quote, vengono pagate restituzioni a carico del bilancio comunitario (ad oggi circa 520 EUR/t). Tuttavia, il volume delle esportazioni con beneficio di restituzioni è limitato dall’accordo sull’agricoltura concluso nel quadro dell’Uruguay Round (…) ed è ridotto da 1 555 600 tonnellate nella campagna 1995/1996 a 1 273 500 tonnellate nella campagna 2000/2001.
(5) Queste difficoltà rischiano di provocare una forte destabilizzazione dell’OMC dello zucchero. Per la campagna di commercializzazione 2000/2001, la Commissione ha deciso di ridurre di 500 000 tonnellate le quote dei produttori comunitari (…). Ogni importazione supplementare di zucchero e di prodotti con elevata concentrazione di zucchero provenienti dai PTOM comporterà una riduzione più importante delle quote dei produttori comunitari e quindi una maggiore perdita di garanzia del loro reddito.
(6) Di conseguenza, permangono difficoltà che comportano il rischio di deterioramento [di] un settore economico della Comunità. (…)».
24. Ai sensi dell’art. 1 del regolamento impugnato:
«Per i prodotti dei codici [tariffari] NC 1701, 1806 10 30 e 1806 10 90, l’origine cumulata CE/PTOM di cui all’articolo 6 dell’allegato II della decisione [PTOM] è ammessa per un quantitativo di 4 848 tonnellate di zucchero nel periodo di applicazione del presente regolamento.
Ai fini del rispetto del limite suddetto, per i prodotti diversi dallo zucchero come tale viene preso in considerazione il tenore di zucchero del prodotto importato».
25. Dall’ottavo ‘considerando’ del detto regolamento risulta che la Commissione ha stabilito tale quota di 4 848 tonnellate riferendosi alla «somma dei volumi annuali più elevati delle importazioni dei suddetti prodotti constatati nei tre anni precedenti il 1999, anno in cui le importazioni hanno registrato una progressione esponenziale. Nel determinare le quantità di zucchero di cui tener conto, la Commissione prende atto della posizione assunta dal presidente del Tribunale di primo grado delle Comunità europee con le ordinanze del 12 luglio e dell’8 agosto 2000 nelle cause T‑94/00 R, T‑110/00 R e T/159/00 R (…), pur non ritenendola giustificata. Per evitare inutili procedure e unicamente ai fini dell’adozione delle presenti misure di salvaguardia, la Commissione prende in considerazione, per lo zucchero del codice NC 1701 e per il 1997, il volume totale di 10 372,2 tonnellate, che corrisponde alle importazioni totali, constatate da Eurostat, di zucchero in provenienza dai PTOM con le origini cumulate CE/PTOM e ACP/PTOM».
26. Secondo l’art. 2 del regolamento impugnato, l’importazione dei prodotti di cui all’art. 1 di tale regolamento è subordinata al rilascio di un titolo d’importazione, che avviene secondo le modalità previste agli artt. 2-6 del regolamento (CE) della Commissione 17 dicembre 1997, n. 2553, recante modalità per il rilascio dei titoli d’importazione relativi a taluni prodotti dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine cumulata ACP/PTOM (GU L 349, pag. 26), che si applicano mutatis mutandis.
27. Infine, ai sensi del suo art. 3, il regolamento impugnato è applicabile dal 1° ottobre 2000 sino al 28 febbraio 2001.
Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata
28. Con atti introduttivi depositati nella cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 27 ottobre e il 20 novembre 2000, la Rica Foods e un’altra società (in prosieguo, insieme, le «ricorrenti»), imprese di trasformazione dello zucchero stabilite nei PTOM (Aruba e Antille olandesi), hanno proposto ricorsi aventi ad oggetto, da un lato, una domanda di annullamento del regolamento impugnato e, dall’altro, una domanda di risarcimento del danno che si asserisce subito a causa dell’intervento di tale regolamento (cause T‑332/00 e T‑350/00).
29. Con ordinanze del presidente della Terza Sezione del Tribunale 15 marzo e 30 aprile 2001, è stato ammesso l’intervento del Regno dei Paesi Bassi nella causa T‑332/00 a sostegno delle conclusioni della Rica Foods, mentre è stato ammesso l’intervento del Regno di Spagna a sostegno delle conclusioni della Commissione nelle cause T‑332/00 e T‑350/00.
30. A sostegno del proprio ricorso la Rica Foods faceva valere in particolare tre motivi, relativi rispettivamente alla violazione dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM, del principio di proporzionalità e dello status preferenziale di cui beneficiano i PTOM in forza del Trattato.
31. Con la sentenza impugnata, il Tribunale, dopo aver riunito i due ricorsi, li ha respinti.
32. Con riferimento in particolare ai tre motivi precedentemente menzionati il Tribunale ha dichiarato quanto segue.
Sul motivo relativo alla violazione dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM
33. Secondo il Tribunale, le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale nell’applicare l’art. 109 della decisione PTOM. In presenza di un tale potere, il giudice comunitario deve limitarsi ad accertare se il suo esercizio non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere ovvero se le istituzioni comunitarie non abbiano palesemente travalicato i limiti del loro potere discrezionale (sentenza della Corte 22 novembre 2001, causa C‑110/97, Paesi Bassi/Consiglio, Racc. pag. I‑8763, punto 61, e giurisprudenza ivi citata) (punti 66 e 67 della sentenza impugnata).
34. Nel caso di specie, il Tribunale ha constatato che la misura di salvaguardia di cui trattasi rientrava nella seconda ipotesi prevista nell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM. Esso ha altresì confermato l’esattezza degli elementi addotti dalla Commissione, in particolare al quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato, per giustificare l’adozione di tale misura, secondo i quali a causa della situazione eccedentaria del mercato ogni tonnellata supplementare importata condurrebbe ad un aumento delle sovvenzioni all’esportazione, che a sua volta potrebbe determinare il superamento dei limiti previsti dagli accordi OMC (punti 75-86 della sentenza impugnata). Esso ha considerato che tali elementi, nel loro insieme, dimostrerebbero l’esistenza di difficoltà ai sensi di tale disposizione (punti 89-103 di tale sentenza).
35. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che la Commissione aveva potuto ragionevolmente ritenere, al quinto ‘considerando’ del regolamento impugnato, che le importazioni supplementari di zucchero e miscele in regime di cumulo di origine CE/PTOM rischiavano di destabilizzare fortemente l’organizzazione comune dei mercati dello zucchero (punti 104-141 della detta sentenza).
Sul motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
36. I ricorrenti hanno addotto diversi argomenti.
37. In primo luogo, il Consiglio avrebbe dovuto tener conto, quando ha adottato la decisione 91/482, del fatto che le importazioni nella Comunità di prodotti agricoli provenienti dai PTOM potevano comportare oneri aggiuntivi a carico del bilancio della politica agricola comune. L’aumento delle importazioni sarebbe la conseguenza diretta della decisione PTOM.
38. Al riguardo il Tribunale ha considerato che il fatto che un aumento delle importazioni fosse già prevedibile nel 1991 non era rilevante al fine di valutare se la misura adottata nel febbraio 2000 costituisse una risposta idonea e proporzionata per porre rimedio alle difficoltà ai sensi dell’art. 109, n. 2, della decisione PTOM (punto 147 della sentenza impugnata).
39. In secondo luogo, le ricorrenti hanno rilevato che la Commissione non aveva riconosciuto il carattere temporaneo della misura di salvaguardia di cui trattasi.
40. Su tale punto il Tribunale ha ricordato l’ampio potere discrezionale di cui godono le istituzioni comunitarie nell’applicare l’art. 109 della decisione PTOM e dichiarato che il regolamento impugnato, applicabile dal 1° ottobre 2000 al 28 febbraio 2001, «che prevedeva il libero accesso dello zucchero originario dei PTOM sul mercato comunitario entro limiti compatibili con la situazione di quest’ultimo, pur riservando a tale prodotto un trattamento preferenziale, coerentemente con gli obiettivi della decisione PTOM (…), era atto a realizzare l’obiettivo fissato dalla Commissione senza andare al di là di quello che era necessario per conseguirlo» (punti 151-153 della sentenza impugnata).
41. In terzo luogo, le ricorrenti accusano la Commissione di non aver indicato nel regolamento impugnato le ragioni per cui la fissazione di un prezzo minimo come quello imposto dal regolamento n. 2423/1999 non era più considerata adeguata al conseguimento dell’obiettivo perseguito.
42. Al riguardo il Tribunale ha rilevato che le ricorrenti non avevano dimostrato «che la Commissione, limitando le importazioni di zucchero o di miscele in regime di cumulo di origine CE/PTOM nella Comunità a 4 848 tonnellate per il periodo di applicazione del regolamento impugnato, [avesse] adottato una misura manifestamente inadeguata ovvero [avesse] compiuto una valutazione manifestamente erronea degli elementi di cui disponeva al momento dell’adozione del regolamento impugnato» e ha constatato che, in ogni caso, «il regolamento n. 2423/1999 non [aveva] avuto per effetto di diminuire le importazioni di zucchero in regime di cumulo di origine CE/PTOM, il che consent[iva] di mettere in dubbio l’efficacia della misura introdotta da tale regolamento, vale a dire un prezzo minimo all’importazione per il prodotto in questione» (punti 156-157 della sentenza impugnata).
43. In quarto luogo, le ricorrenti rilevavano che l’imposizione di un massimale di 4 848 tonnellate di zucchero per un periodo di cinque mesi violava il principio di proporzionalità in quanto le importazioni effettuate nel 1999 sarebbero state escluse dal calcolo di tale quota, il calcolo effettuato sarebbe errato e il contingente d’importazione sarebbe troppo basso per consentire lo sfruttamento redditizio anche di una sola azienda di trasformazione dello zucchero.
44. Su tale punto il Tribunale ha dichiarato che la Commissione, che si trova a dover operare quale arbitro di interessi confliggenti, aveva potuto, come risulta dall’ottavo ‘considerando’ del regolamento impugnato, ragionevolmente fissare il contingente di 4 848 tonnellate di cui trattasi in base ai volumi più elevati delle importazioni dei prodotti interessati constatati nei tre anni precedenti il 1999, tenuto conto dell’aumento esponenziale delle importazioni nella Comunità di zucchero e di miscele in regime di cumulo di origine CE/PTOM nel 1999, che rischiava di provocare un deterioramento del settore dello zucchero comunitario (punti 164-174 della detta sentenza).
45. Infine, le ricorrenti hanno sostenuto che l’art. 2, n. 3, del regolamento impugnato, il quale stabilisce che le «domande di titoli d’importazione sono accompagnate da copia dei titoli d’esportazione», violi il principio di proporzionalità.
46. Questo argomento è stato respinto dal Tribunale per il motivo che «tale condizione permette di garantire che le domande d’importazione presentate nell’ambito del regolamento impugnato riguardino zucchero che beneficia effettivamente del cumulo di origine CE/PTOM» (punto 176 della sentenza impugnata).
Sul motivo relativo alla violazione dello status preferenziale di cui godono i prodotti originari dei PTOM
47. A tale proposito il Tribunale ha ritenuto che dalla semplice adozione di una misura di salvaguardia ai sensi dell’art. 109 della decisione PTOM non si può dedurre una violazione dello status preferenziale di cui godono i prodotti originari dei PTOM, dal momento che tale misura è tale da appianare o attenuare le difficoltà sopravvenute. Inoltre esso ha constatato che il regolamento impugnato non impone alcun massimale alle importazioni di zucchero originario dei PTOM secondo le regole d’origine ordinarie, se una simile produzione dovesse esistere (punti 182-190 della sentenza impugnata).
Il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado
48. La Rica Foods chiede alla Corte:
– di dichiarare il suo ricorso ricevibile;
– di annullare la sentenza impugnata e accogliere le domande da essa presentate in primo grado.
49. La Commissione chiede alla Corte:
– di respingere il ricorso;
– di condannare la ricorrente alle spese.
50. Il governo spagnolo chiede alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese.
51. A sostegno del suo ricorso la Rica Foods solleva cinque motivi relativi rispettivamente:
– alla violazione dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM, in quanto il Tribunale ha riconosciuto alle istituzioni comunitarie un ampio potere discrezionale nell’applicare tale disposizione;
– alla violazione dell’obbligo di motivazione;
– alla violazione dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM in quanto il Tribunale avrebbe erroneamente qualificato come «difficoltà» e «alterazione», ai sensi di tale disposizione, le circostanze richiamate dalla Commissione per giustificare l’adozione della misura di salvaguardia controversa;
– alla violazione dell’art. 109, n. 2, della decisione PTOM;
– alla violazione dello status preferenziale di cui godono i PTOM.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM e all’ampiezza del potere discrezionale riconosciuto alle istituzioni comunitarie
52. Con il suo primo motivo, la Rica Foods accusa il Tribunale di aver disatteso la portata dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM riconoscendo, al punto 66 della sentenza impugnata, un ampio potere discrezionale alla Commissione nell’applicare tale disposizione. Infatti poiché tale paragrafo introduce un’eccezione al principio stabilito all’art. 101, n. 1, di questa stessa decisione, che vieta di sottoporre a dazi doganali l’importazione nella Comunità dei prodotti originari dei PTOM, esso avrebbe dovuto essere interpretato in senso restrittivo.
53. Al riguardo, secondo la giurisprudenza costante della Corte, le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale nell’applicare l’art. 109 della decisione PTOM (v., in tal senso, sentenze 11 febbraio 1999, causa C‑390/95 P, Antillean Rice Mills e a./Commissione, Racc. pag. I‑769, punto 48; Paesi Bassi/Consiglio, cit., punto 61, e 22 novembre 2001, causa C‑301/97, Paesi Bassi/Consiglio, Racc. pag. I‑8853, punto 73).
54. Pertanto, il giudice comunitario deve limitarsi ad accertare se l’esercizio di tale potere non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere oppure se le istituzioni comunitarie non abbiano palesemente travalicato i limiti del loro potere discrezionale (v. citate sentenze Antillean Rice Mills e a./Commissione, punto 48; Paesi Bassi/Consiglio, causa C‑110/97, punto 62, e Paesi Bassi/Consiglio, causa C‑301/97, punto 74).
55. Tale limitazione dell’intensità del controllo del giudice comunitario si impone segnatamente allorché, come nel caso di specie, le istituzioni comunitarie si trovano a dover operare quali arbitri di interessi confliggenti e ad esercitare quindi opzioni nell’ambito delle scelte politiche che rientrano nelle responsabilità loro proprie (v., in tal senso, sentenza 8 febbraio 2000, causa C‑17/98, Emesa Sugar, Racc. pag. I‑675, punto 53).
56. Di conseguenza risulta che il Tribunale abbia correttamente interpretato, ai punti 66 e 67 della sentenza impugnata, l’art. 109, n. 1, della decisione PTOM.
57. Il carattere derogatorio di tale disposizione, che deriva dalla sua stessa natura, non diminuisce affatto l’ampiezza del potere discrezionale di cui la Commissione dispone quando si trova, nell’ambito delle proprie responsabilità politiche, a operare difficili arbitraggi tra interessi confliggenti.
58. Di conseguenza il primo motivo dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione
59. Con il suo secondo motivo, la Rica Foods sostiene che la sentenza impugnata sia affetta da vizio di motivazione, in quanto il Tribunale ha basato la sua decisione su considerazioni errate o incomprensibili, secondo le quali:
– ogni importazione supplementare di zucchero proveniente dai PTOM in regime di cumulo di origine CE/PTOM aumenterebbe l’eccedenza di zucchero sul mercato comunitario;
– questa importazione supplementare comporterebbe oneri aggiuntivi per il bilancio comunitario.
60. Da un lato, con riferimento ai motivi della sentenza impugnata secondo i quali le importazioni di zucchero con origine cumulata CE/PTOM avrebbero avuto l’effetto di aumentare l’eccedenza di zucchero sul mercato comunitario, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la Corte non è competente ad accertare i fatti né, in linea di principio, ad esaminare le prove sulle quali il Tribunale ha basato il proprio accertamento dei fatti. Una volta che le prove sono state acquisite regolarmente e che i principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e di produzione della prova sono stati rispettati, spetta unicamente al Tribunale pronunciarsi sul valore da attribuire agli elementi dinanzi ad esso prodotti (v., in particolare, sentenza 17 dicembre 1998, causa C‑185/95 P, Baustahlgewebe/Commissione, Racc. pag. I-8417, punto 24). Questa valutazione non costituisce quindi, salvo il caso di snaturamento di tali elementi, una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte (v., in particolare, sentenze 28 maggio 1998, causa C‑8/95 P, New Holland Ford/Commissione, Racc. pag. I‑3175, punto 26; 7 novembre 2002, cause riunite C‑24/01 P e C‑25/01 P, Glencore e Compagnie Continentale/Commissione, Racc. pag. I‑10119, punto 65, e 8 maggio 2003, causa C‑122/01 P, T. Port/Commissione, Racc. pag. I‑4261, punto 27).
61. Orbene, nel caso di specie, risulta che il Tribunale ha constatato:
– al punto 79 della sentenza impugnata, sulla base degli elementi del fascicolo di cui disponeva, che il mercato comunitario dello zucchero era eccedentario;
– al punto 80 di tale sentenza, che la Comunità aveva l’obbligo di importare un determinato quantitativo di zucchero da paesi terzi in forza degli accordi OMC e,
– al punto 81 della detta sentenza, che pertanto, «se la produzione di zucchero comunitario non viene ridotta, ogni importazione supplementare di zucchero in regime di cumulo di origine CE/PTOM aumenterà l’eccedenza di zucchero sul mercato comunitario e provocherà un aumento delle esportazioni sovvenzionate».
62. Il Tribunale ne ha dedotto, al punto 82 della sentenza impugnata, che «la Commissione ha potuto giustamente ritenere (…) che “qualsiasi importazione di zucchero nella Comunità comporta la destinazione all’esportazione di un corrispondente quantitativo di zucchero comunitario che non può essere smaltito su tale mercato”».
63. Si deve constatare che la valutazione del Tribunale relativa all’aumento dell’eccedenza di zucchero sul mercato comunitario costituisce una valutazione di fatto che non può essere contestata nell’ambito di un procedimento d’impugna zione, poiché la ricorrente non ha dimostrato, né sostenuto, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 59 delle sue conclusioni, che il Tribunale aveva alterato gli elementi di prova prodotti dinanzi ad esso.
64. D’altra parte, per quanto riguarda i presunti oneri aggiuntivi per il bilancio comunitario determinati dalle importazioni di zucchero con origine cumulata CE/PTOM, la Rica Foods sottolinea che le restituzioni all’esportazione di zucchero di tipo A e B sono interamente finanziate dai produttori attraverso contributi che si ripercuotono sui consumatori, di modo che le importazioni controverse non inciderebbero sul bilancio comunitario.
65. Al riguardo, occorre constatare che, ai punti 99-101 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha affatto considerato che le importazioni controverse avrebbero comportato oneri aggiuntivi per il bilancio della Comunità. Infatti, dopo aver
– ricordato, al punto 99 della sentenza impugnata, che «le difficoltà richiamate nel regolamento impugnato sono costituite dalla forte crescita delle importazioni di zucchero o di miscele beneficianti del cumulo di origine CE/PTOM, dalla situazione eccedentaria del mercato dello zucchero comunitario, che ha dato luogo a esportazioni sovvenzionate, e dagli obblighi nascenti dagli accordi OMC», e
– ritenuto, al punto 100 di tale sentenza, che, «vista la situazione eccedentaria del mercato comunitario, lo zucchero d’origine PTOM importato si sostituirà allo zucchero comunitario, il quale, per mantenere il precario equilibrio dell’organizzazione comune dei mercati, dovrà essere esportato»,
il Tribunale ha concluso al punto 101 di detta sentenza che «[a]nche se le esportazioni di zucchero comunitario sono in gran parte finanziate dall’industria saccarifera comunitaria e quindi dal consumatore, (…) gli accordi OMC limitano le sovvenzioni all’esportazione – indipendentemente dalla questione relativa a chi in definitiva sopporti il costo di tali sovvenzioni – e che ogni importazione supplementare aggrava la situazione su un mercato già eccedentario».
66. Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’ar. 109, n. 1, della decisione PTOM e relativo alle nozioni di «difficoltà» e di «alterazione» ai sensi di tale disposizione
67. Con il suo terzo motivo, la Rica Foods sostiene che il Tribunale ha erroneamente qualificato come «difficoltà» e «alterazione» (in prosieguo, anche: il «deterioramento»), ai sensi dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM, gli elementi richiamati dalla Commissione per giustificare l’adozione del regolamento impugnato, vale a dire l’aumento delle importazioni nella Comunità di zucchero e di miscele con origine cumulata CE/PTOM, l’eccedenza di produzione comunitaria sul mercato dello zucchero europeo, gli obblighi derivanti dagli accordi OMC e le conseguenze per l’organizzazione comune del mercato dello zucchero.
68. In primo luogo, la Rica Foods sostiene che il Tribunale ha alterato le giustificazioni addotte dalla Commissione constatando, al punto 89 della sentenza impugnata, che quest’ultima non aveva mai preteso che ciascuna delle difficoltà identificate potesse, di per sé, giustificare l’adozione di una misura di salvaguardia, ma che, al contrario esse erano intimamente legate.
69. Al riguardo, la lettura dei ‘considerando’ primo, quarto e quinto del regolamento impugnato rivela che la Commissione ha ritenuto che la combinazione di differenti fattori, vale a dire l’aumento delle importazioni controverse, la situazione eccedentaria del mercato comunitario e la limitazione delle restituzioni all’esportazione derivante dagli accordi OMC, era causa di difficoltà ai sensi dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM. Al Tribunale non può quindi essere imputata alcuna alterazione delle giustificazioni addotte dalla Commissione a sostegno della misura di salvaguardia controversa.
70. In secondo luogo, la Rica Foods sostiene che era prevedibile e addirittura auspicato dal legislatore comunitario che la decisione PTOM comportasse lo sviluppo delle importazioni controverse. Inoltre, le presunte «difficoltà» e la presunta «alterazione» invocate dalla Commissione e riconosciute dal Tribunale sarebbero già esistite all’epoca dell’adozione della decisione 91/482 e, in ogni caso, quando quest’ultima è stata modificata nel 1997. Non solo una situazione eccedentaria sarebbe esistita nell’ambito dell’organizzazione comune di mercato dello zucchero dal 1968, ma nuove produzioni e importazioni sarebbero state da allora più volte autorizzate.
71. Pertanto, il Tribunale non avrebbe potuto considerare questi elementi quali «difficoltà che rischino di alterare un settore d’attività della Comunità» ai sensi dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM.
72. Al riguardo il Tribunale ha constatato, al punto 91 della sentenza impugnata, che le importazioni nella Comunità di zucchero e miscele, in regime di cumulo di origine CE/PTOM, hanno avuto una fortissima progressione dopo il 1997, vale a dire successivamente all’adozione della decisione 91/482, o anche alla modifica di quest’ultima, nel 1997.
73. Inoltre, anche supponendo dimostrato che questa forte progressione fosse prevedibile al momento dell’adozione della decisione 91/482, o addirittura auspicata dalla Comunità, questo non impedisce alla Commissione, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 81 delle sue conclusioni, di constatare che tale progressione, tenuto conto dell’eccedenza di produzione comunitaria e degli obblighi derivanti dagli accordi OMC, era causa di difficoltà ai sensi dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM.
74. Nel confermare la posizione della Commissione al riguardo, ai punti 91 e seguenti della sentenza impugnata, il Tribunale non ha pertanto disatteso la portata dell’art. 109, n. 1, della decisione PTOM.
75. In terzo luogo, la Rica Foods sostiene che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 106 della sentenza impugnata, la riduzione delle quote di produzione, che sarebbe stata determinata dalle importazioni controverse, non avrebbe colpito il reddito dei produttori comunitari. Infatti tale riduzione avrebbe avuto la sola conseguenza d’incitare i produttori comunitari a coltivare un altro prodotto anch’esso rientrante in un regime agricolo garantito.
76. Al riguardo, anche supponendo che la possibilità che i produttori comunitari avrebbero avuto di volgersi verso altre coltivazioni possa rimettere in discussione la valutazione effettuata dal Tribunale, ai punti 104-140 della sentenza impugnata, circa l’esistenza di un deterioramento o di un pericolo di deterioramento di un settore di attività della Comunità, è sufficiente rilevare che la Rica Foods non ha prodotto dinanzi al Tribunale alcun elemento probatorio a sostegno di quanto da essa addotto, cosicché è corretto che quest’ultimo non ne abbia tenuto conto.
77. Infine, la Rica Foods rileva che i quantitativi di zucchero e di miscele importati dai PTOM, che avrebbero rappresentato nel 1999 lo 0,32% (per lo zucchero) e lo 0,102% (per le miscele) della produzione comunitaria, non potevano comportare un rischio serio di perturbazione dell’organizzazione comune di mercato dello zucchero. Affermando il contrario, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto.
78. Occorre ricordare, come la Corte ha rilevato al punto 56 della citata sentenza Emesa Sugar, che nel 1997 la produzione comunitaria di zucchero di barbabietola già eccedeva il quantitativo consumato nella Comunità e a ciò si aggiungevano le importazioni di zucchero di canna proveniente dagli Stati ACP per far fronte alla domanda specifica di tale prodotto nonché l’obbligo per la Comunità di importare un determinato quantitativo di zucchero da paesi terzi, in forza degli accordi OMC. Inoltre la Comunità era tenuta anche a finanziare le esportazioni di zucchero, sotto forma di restituzioni all’esportazione e nei limiti dei detti accordi. Di conseguenza, e tenuto conto del crescente aumento delle importazioni di zucchero proveniente dai PTOM dal 1997, la Commissione ha potuto ritenere, così come ha giustamente dichiarato il Tribunale ai punti 93-96 della sentenza impugnata, che ogni quantitativo supplementare di tale prodotto, anche minimo in relazione alla produzione comunitaria, che avesse avuto accesso al mercato comunitario avrebbe costretto le istituzioni della Comunità ad aumentare l’importo delle sovvenzioni all’esportazione nei limiti sopra richiamati, o a ridurre le quote dei produttori europei, e che tali misure contrarie agli obiettivi della politica agricola comune avrebbero perturbato l’organizzazione comune di mercato dello zucchero, il cui equilibrio era già precario.
79. Con riferimento alle considerazioni che precedono, il terzo motivo dev’essere respinto.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione dell’art. 109, n. 2, della decisione PTOM
80. Con il suo quarto motivo, la Rica Foods accusa il Tribunale di aver dichiarato, ai punti 142-177 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva disatteso il principio di proporzionalità enunciato nell’art. 109, n. 2, della decisione PTOM nel limitare le importazioni di zucchero e di miscele con origine cumulata CE/PTOM a 4 848 tonnellate.
81. Infatti la Commissione si sarebbe trovata nell’impossibilità di giustificare, rispetto agli interessi che essa intendeva tutelare, il massimale al quale sono state limitate le importazioni controverse, mentre un siffatto massimale sarebbe trascurabile in relazione alla produzione, alle importazioni o alle esportazioni comunitarie e largamente insufficiente per offrire all’industria saccarifera dei PTOM una prospettiva di avvenire ragionevole. Non riconoscendo il carattere arbitrario e irragionevole della limitazione quantitativa imposta, senza un nesso con le asserite difficoltà e alterazioni, il Tribunale avrebbe violato il principio di proporzionalità.
82. Al riguardo, ai sensi dell’art. 109, n. 2, della decisione PTOM:
«(…)[V]anno scelte in via prioritaria le misure che turbino il meno possibile il funzionamento dell’associazione e della Comunità. La portata di queste non deve eccedere il limite di quanto è strettamente indispensabile per porre rimedio alle difficoltà manifestatesi».
83. Come il Tribunale ha ricordato al punto 143 della sentenza impugnata, il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenze 13 novembre 1990, causa C‑331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I‑4023, punto 13; 5 ottobre 1994, cause riunite C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, Crispoltoni e a., Racc. pag. I‑4863, punto 41; Antillean Rice Mills e a./Commissione, cit., punto 52, e 12 luglio 2001, causa C‑189/01, Jippes e a., Racc. pag. I‑5689, punto 81).
84. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale del rispetto di tale principio, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone in particolare la Commissione in materia di misure di salvaguardia, solo la manifesta inadeguatezza di un provvedimento adottato in tale ambito, rispetto allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può, come giustamente ha ricordato il Tribunale al punto 150 della sentenza impugnata, inficiare la legittimità di siffatto provvedimento (v. sentenze citate Paesi Bassi/Consiglio, causa C‑301/97, punto 145; Fedesa e a., punto 14; Crispoltoni e a., punto 42, e Jippes e a., punto 82).
85. Al riguardo il Tribunale ha dichiarato, al punto 152 della sentenza impugnata, che «la Commissione ha potuto ragionevolmente ritenere che, al momento dell’adozione del regolamento impugnato, esistessero difficoltà comportanti il rischio di un deterioramento di un settore d’attività della Comunità». Inoltre, risulta dal punto 156 di detta sentenza che le ricorrenti «non hanno dimostrato che la Commissione, limitando le importazioni di zucchero o di miscele in regime di cumulo di origine CE/PTOM nella Comunità a 4 848 tonnellate per il periodo di applicazione del regolamento impugnato, [avesse] adottato una misura manifestamente inadeguata ovvero [avesse] compiuto una valutazione manifestamente erronea degli elementi di cui disponeva al momento dell’adozione del regolamento impugnato».
86. In particolare, con riferimento all’importo del contingente controverso, risulta dall’ottavo ‘considerando’ del regolamento impugnato che tale cifra corrisponde alla «somma dei volumi annuali più elevati delle importazioni dei suddetti prodotti constatati nei tre anni precedenti il 1999, anno in cui le importazioni hanno registrato una progressione esponenziale». Dopo aver esaminato, ai punti 165-166 della sentenza impugnata, le statistiche elaborate dall’Ufficio statistico delle Comunità europee (Eurostat) e le cifre indicate dalla Commissione, il Tribunale ha ritenuto, al punto 168 della detta sentenza, che la Commissione abbia potuto ragionevolmente escludere il 1999 come anno di riferimento per il calcolo di tale contingente. Una tale valutazione di fatto non può essere rimessa in discussione, nell’ambito di un giudizio d’impugnazione, in assenza di alterazione degli elementi di prova prodotti dinanzi al Tribunale.
87. Quest’ultimo ha aggiunto, al punto 173 della sentenza impugnata, che «la Commissione ha tenuto conto degli interessi dei produttori di zucchero dei PTOM, non sospendendo totalmente le importazioni di zucchero in regime di cumulo di origine CE/PTOM» e che «essa ha fissato la quota di 4 848 tonnellate all’art. 1 del regolamento impugnato in base al volume più elevato delle importazioni di zucchero e di miscele durante il periodo 1996-1998».
88. Si deve constatare che la Rica Foods non produce alcun elemento probatorio che possa dimostrare che, formulando siffatte considerazioni, il Tribunale abbia violato il principio di proporzionalità, e ciò tenuto conto dei limiti del controllo giurisdizionale esercitato in una materia in cui la Commissione si trova a dover operare difficili arbitraggi tra interessi confliggenti.
89. Di conseguenza, anche il quarto motivo dev’essere respinto.
Sul quinto motivo, relativo alla violazione dello status preferenziale di cui beneficiano i PTOM
90. Con il suo quinto motivo, la Rica Foods sostiene che il Tribunale, non prendendo in considerazione, nei punti 178-191 della sentenza impugnata, la rilevante differenza di trattamento introdotta dalla misura di salvaguardia controversa tra, da un lato, le importazioni di prodotti originari degli Stati ACP e dalle nazioni più favorite, nonché da alcuni altri paesi terzi, e, dall’altro, le importazioni di prodotti provenienti dai PTOM, abbia violato lo status preferenziale di cui questi ultimi beneficiano.
91. Orbene, risulta chiaramente dalla lettura dei punti 178-190 della sentenza impugnata che il Tribunale ha tenuto conto dell’argomentazione della Rica Foods esponendo le ragioni per le quali il regolamento impugnato non aveva l’effetto di porre gli Stati ACP e i paesi terzi in una posizione concorrenziale più favorevole di quella riservata ai PTOM.
92. Al punto 183 della sentenza impugnata, segnatamente, il Tribunale rileva che l’art. 109 della decisione PTOM prevede precisamente la possibilità per la Commissione di adottare misure di salvaguardia nelle circostanze che esso indica. Il fatto che la Commissione abbia adottato una siffatta misura nei confronti di alcuni prodotti originari dei PTOM non può rimettere in discussione lo status preferenziale di cui godono, in forza dell’art. 101, n. 1, della decisione PTOM, i prodotti originari di questi paesi. Una misura di salvaguardia è infatti, per sua natura, eccezionale e temporanea.
93. Inoltre, come ha rilevato il Tribunale al punto 185 della sentenza impugnata, soltanto lo zucchero e le miscele importati in regime di cumulo di origine CE/PTOM sono interessati dal regolamento impugnato, non essendo imposto alcun massimale alle importazioni di zucchero originario dei PTOM secondo le regole d’origine ordinarie, se una simile produzione dovesse esistere.
94. Nel suo ricorso, la Rica Foods non indica le ragioni per le quali il ragionamento seguito dal Tribunale e così riassunto sarebbe viziato da un errore di diritto.
95. Poiché nemmeno il quinto motivo può essere accolto, il ricorso dev’essere respinto.
Sulle spese
96. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, che si applica al procedimento d’impugnazione ai sensi dell’art. 118 di questo stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Rica Foods, che è risultata soccombente, quest’ultima va condannata alle spese. In conformità al n. 4 di tale art. 69, altresì applicabile al procedimento d’impugnazione ai sensi del detto art. 118, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno di Spagna sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Rica Foods (Free Zone) NV è condannata alle spese.
3) Il Regno dei Paesi Bassi e il Regno di Spagna sopporteranno le proprie spese.