62019CO0399
RJEŠENJE SUDA (deseto vijeće)
29. travnja 2020. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Elektroničke komunikacijske mreže i usluge – Direktiva 2002/20/EZ – Članak 12. – Administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju elektroničke komunikacijske usluge ili mreže – Administrativni troškovi državnog regulatornog tijela koji se mogu podmiriti iz naknade – Godišnji pregled administrativnih troškova i ukupan iznos naplaćenih naknada”
U predmetu C-399/19,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 11. travnja 2019., koju je Sud zaprimio 22. svibnja 2019., u postupku
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
protiv
BT Italia SpA,
Basictel SpA,
BT Enia Telecomunicazioni SpA,
Telecom Italia SpA,
Postepay SpA, bivši PosteMobile SpA,
Vodafone Italia SpA,
uz sudjelovanje:
Telecom Italia SpA,
Fastweb SpA,
Wind Tre SpA,
Sky Italia SpA,
Vodafone Omnitel BV,
Vodafone Italia SpA,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: I. Jarukaitis (izvjestitelj), predsjednik vijeća, E. Juhász i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez-Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za BT Italia SpA, Basictel SpA i BT Enia Telecomunicazioni SpA, R. Caiazzo, S. Fienga i F. Costantini, avvocati,
–
za Telecom Italia SpA, F. Cardarelli, F. Lattanzi i F. S. Cantella, avvocati,
–
za Postepay SpA i Fastweb SpA, F. Pacciani i V. Mosca, avvocati,
–
za Vodafone Italia SpA, V. Cerulli Irelli i M. Libertini, avvocati,
–
za Wind Tre SpA, B. Caravita di Toritto, R. Santi i S. Fiorucci, avvocati,
–
za Sky Italia SpA, O. Grandinetti, D. Majori i A. A. Di Todaro, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju R. Guizzi, S. Fiorentina i P. G. Marronea, avvocati dello Stato,
–
za belgijsku vladu, P. Cottin, J.-C. Halleux i C. Pochet, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Verneta, S. Depréa i M. Lambert de Rouvroita, avocats,
–
za litavsku vladu, K. Dieninis i R. Dzikovič, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, L. Malferrari, G. Braun i L. Nicolae, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, u skladu s člankom 99. Poslovnika Suda,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (SL 2002., L 108, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o ovlaštenju).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Nadzorno tijelo za komunikacije, Italija) (u daljnjem tekstu: nadzorno tijelo), s jedne strane, i društava BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA, bivšeg PosteMobile SpA, i Vodafone Italia SpA, s druge strane, u vezi s doprinosom koji su tom tijelu dužni platiti subjekti koji posluju u sektoru elektroničkih komunikacija i medijskih usluga, koji se od tih društava potražuje za godine 2014. do 2016.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Članak 3. stavak 3.a Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140 (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), propisuje:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe stavaka 4. i 5., državna regulatorna tijela, odgovorna za prethodnu (ex-ante) regulaciju ili za rješavanje sporova između poduzeća u skladu s člankom 20. ili člankom 21. ove Direktive, djeluju samostalno te ni od jednog drugog tijela ne traže niti primaju naputke u vezi s provođenjem ovih zadaća koje su im dodijeljene na temelju nacionalnog prava koje provodi pravo [Unije] […]
[…]”
4
Članak 16. Okvirne direktive predviđa:
„1.   Državna regulatorna tijela provode analizu mjerodavnih tržišta uzimajući u obzir tržišta utvrđena u Preporuci, te u najvećoj mjeri uzimajući u obzir Smjernice. Države članice osiguravaju da se ova analiza, prema potrebi, provodi u suradnji s državnim tijelima za tržišno natjecanje.
2.   Kada se, na temelju stavaka 3. ili 4. ovog članka, članka 17. Direktive 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnim uslugama) ili članka 8. Direktive 2002/19/EZ (Direktiva o pristupu), od državnog regulatornog tijela zahtijeva da odredi hoće li odrediti, zadržati, izmijeniti ili ukinuti obveze za poduzeća, državno regulatorno tijelo određuje, na temelju svoje analize tržišta navedene u stavku 1. ovog članka, postoji li na mjerodavnom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje.
[…]”
5
Uvodna izjava 30. Direktive o ovlaštenju predviđa:
„Za davatelje elektroničkih komunikacijskih usluga mogu se propisati administrativne naknade kako bi se financirale aktivnosti državnog regulatornog tijela upravljanja sustavom ovlašćivanja i dodjele prava korištenja. Te naknade treba ograničiti na pokrivanje stvarnih administrativnih troškova tih aktivnosti. U tu je svrhu potrebno omogućiti transparentnost prihoda i rashoda državnog regulatornog tijela kroz godišnje izvještavanje o ukupnom iznosu naplaćenih naknada i nastalih administrativnih troškova. Time će se poduzećima omogućiti provjera ravnoteže između administrativnih troškova i naknada.”
6
Članak 3. te direktive uvodi opće ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Prema definiciji iz članka 2. stavka 2. navedene direktive, „opće ovlaštenje” je „zakonski okvir koji su ustanovile države članice a kojim se osiguravaju prava davanja na korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža i pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga i utvrđuju posebne obveze za radiofrekvencijski spektar koje se mogu primijeniti na sve ili posebne vrste elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, u skladu s ovom Direktivom”.
7
U skladu s člankom 5. iste direktive, države članice mogu odobriti pojedinačna prava korištenja radijskih frekvencija i brojeva ako je to potrebno u određene svrhe.
8
U skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o ovlaštenju:
„Posebne obveze koje se mogu nametnuti davateljima elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga prema članku 5. stavku 1., članku 5. stavku 2., član[cima] [6. i] 8. Direktive 2002/19/EZ (Direktiva o pristupu) i članku 17. Direktive 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnim uslugama) ili za one koji su određeni za pružanje univerzalne usluge u skladu s navedenom Direktivom, pravno su odvojene od prava i obveza iz općeg ovlaštenja. Kako bi se poduzećima osigurala transparentnost, u općem ovlaštenju se upućuje na kriterije i postupke za uvođenje tih posebnih obveza za pojedinačna poduzeća.”
9
Članak 12. Direktive o ovlaštenju, naslovljen „Administrativne naknade”, određuje:
„1.   Sve administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja su takve da:
(a)
u ukupnom iznosu pokrivaju samo administrativne troškove koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 6. stavka 2., a koji mogu uključiti troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor nad udovoljavanjem uvjetima i ostalu kontrolu tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju, i
(b)
budu propisane po pojedinačnim poduzećima na objektivan, transparentan i proporcionalan način kojim se na najmanju mjeru svode dodatni administrativni troškovi i naknade.
2.   Kad državna regulatorna tijela propisuju administrativne naknade, tada objavljuju godišnji pregled svojih administrativnih troškova i ukupan iznos naplaćenih naknada. S obzirom na razliku između ukupnog iznosa naknada i administrativnih troškova, vrše se odgovarajuća usklađivanja.”
10
Članak 5. stavci 1. i 2. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) (SL 2002., L 108, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140 (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu), propisuje:
„1.   Provodeći ciljeve navedene u članku 8. [Okvirne direktive], državna regulatorna tijela potiču i prema potrebi osiguravaju, u skladu s odredbama ove Direktive, odgovarajući pristup i međupovezivanja, kao i funkcionalnu povezanost usluga, a svoju odgovornost primjenjuju promičući učinkovitost, održivo tržišno natjecanje, učinkovito ulaganje i inovacije, te dajući krajnjim korisnicima najveću korist.
Posebno, ne dovodeći u pitanje mjere koje se mogu poduzeti u vezi s poduzećima sa znatnijom tržišnom snagom u skladu s člankom 8., državna regulatorna tijela posebno moraju biti u stanju nametnuti:
(a)
u onoj mjeri u kojoj je to potrebno kako bi se osiguralo povezivanje s kraja-na-kraj, obveze za poduzeća koja nadziru pristup krajnjim korisnicima, uključujući u opravdanim slučajevima obvezu međusobnog povezivanja s drugim mrežama ako to već nije slučaj;
(a.b.)
u opravdanim slučajevima i u nužnom opsegu, obveze poduzećima koja kontroliraju pristup do krajnjih korisnika da uspostave funkcionalnu povezanost svojih usluga;
(b)
u onoj mjeri u kojoj je to potrebno kako bi se krajnjim korisnicima osigurala dostupnost usluga digitalne radijske i televizijske difuzije koje su specificirale države članice, obveze za operatore omogućivanja pristupa drugoj opremi koja se navodi u Prilogu I., dijelu II., po poštenim, objektivnim i nediskriminirajućim načelima.
2.   Obveze i uvjeti propisani u skladu sa stavkom 1. nepristrani su, transparentni, razmjerni i nediskriminirajući te se provode u skladu s postupcima iz članaka 6., 7. i 7.a [Okvirne direktive].”
11
Članak 6. Direktive o pristupu odnosi se na obveze nametnute operatorima u pogledu uvjetovanog pristupa i druge opreme, dok se njezin članak 8. odnosi na nametanje, izmjenu ili povlačenje obveza.
12
Članak 17. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (SL 2002., L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 224.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o univerzalnoj usluzi), ima za cilj regulatornu kontrolu poduzeća sa značajnom tržišnom snagom koja se odnosi na maloprodajne usluge.
Talijansko pravo
13
Članak 1. stavak 65. Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (Zakon br. 266 o mjerama za utvrđivanje godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o financijama za 2006.) od 23. prosinca 2005. (Redovni dodatak GURI-ju br. 302 od 29. prosinca 2005.) propisuje:
„Počevši od 2007., troškovi koji se odnose na funkcioniranje […] [nadzornog tijela] financirat će se iz dotičnog tržišta, u dijelu koji ne pokriva državni proračun, prema pravilima određenim važećim zakonodavstvom i u visini doprinosa utvrđenih odlukom [tog tijela], poštujući pritom gornje granice određene zakonom, te će se isplaćivati izravno [tim tijelima] […]”
14
Članak 1. stavak 66. tog zakona predviđa da za 2006. godinu porez na teret operatora u sektoru komunikacija iznosi 1,5 promila prihoda koji se nalaze u posljednjoj bilanci odobrenoj prije stupanja na snagu navedenog zakona i da za sljedeće godine nadzorno tijelo može donijeti eventualne izmjene iznosa i načina oporezivanja do najviše 2 promila prihoda iz posljednje bilance odobrene prije donošenja odluke.
15
Članak 34. decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (Zakonodavna uredba br. 259 o Zakoniku o elektroničkim komunikacijama) od 1. kolovoza 2003. (Redovni dodatak GURI-ju br. 214 od 15. rujna 2003.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakonik o elektroničkim komunikacijama), propisuje:
„1.   Osim doprinosa navedenih u članku 35., poduzećima koja pružaju mreže i usluge na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja mogu se propisati i administrativne naknade, koje pokrivaju samo ukupne administrativne troškove koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 28. stavka 2., a koji mogu uključivati troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor nad udovoljavanjem uvjetima i ostale kontrole tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju. Administrativne naknade se određuju pojedinačnim poduzećima na objektivan, transparentan i proporcionalan način kojim se na najmanju mjeru svode dodatni administrativni troškovi i naknade.
2.   Za pokrivanje administrativnih troškova nastalih zbog djelatnosti u nadležnosti ministarstva, iznos administrativnih naknada iz stavka 1. utvrđen je u Prilogu 10.
2.a   Ukupan iznos administrativnih naknada za pokrivanje administrativnih troškova nastalih prilikom obavljanja zadaća u pogledu regulacije, nadzora, rješavanja sporova i kažnjavanja, koje su zakonom dodijeljene [nadzornom tijelu] u područjima iz stavka 1., određuje se u skladu s člankom 1. stavcima 65. i 66. Zakona br. 266 od 23. prosinca 2005. razmjerno prihodima koje su poduzeća ostvarila od aktivnosti na temelju općeg ovlaštenja ili dodjele prava korištenja.
2.b   Ministarstvo u suradnji s Ministarstvom gospodarstva i financija i [nadzornim tijelom] svake godine objavljuje administrativne troškove provedenih aktivnosti iz stavka 1. i ukupan iznos naknada naplaćenih u skladu sa stavcima 2. i 2.a. Na temelju eventualne razlike između ukupnog iznosa naknada i administrativnih troškova vrše se odgovarajuća usklađivanja.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
16
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) presudama od 31. siječnja, 13. veljače, 1. i 17. ožujka 2017. prihvatio je tužbe koje su podnijeli:
–
društva BT Italia, Basictel i BT Enia Telecomunicazioni protiv odluke nadzornog tijela 567/14 od 6. studenoga 2014. o određivanju iznosa i načina plaćanja doprinosa koji se duguje tom tijelu za 2015. godinu i protiv odluke 87/15 navedenog tijela, koja se odnosi na donošenje telematskog obrasca i uputa za plaćanje tog doprinosa;
–
društvo PosteMobile protiv odluke nadzornog tijela 547/13 o određivanju iznosa i načina plaćanja doprinosa koji se duguje tom tijelu za 2014. godinu, protiv odluke 71/14 navedenog tijela koja se odnosi na donošenje telematskog obrasca i uputa za plaćanje tog doprinosa za 2015. godinu i protiv dopisa istog tijela kojim je ono zatražilo dodatak na plaćanje navedenog doprinosa za 2014. godinu;
–
društvo PosteMobile protiv odluka nadzornog tijela 567/14 i 87/15 te protiv dopisa kojim je to tijelo zatražilo dodatak na plaćanje navedenog doprinosa za 2015. godinu;
–
društvo Telecom Italija protiv odluke nadzornog tijela 605/15 od 5. studenoga 2015. o određivanju iznosa i načina plaćanja doprinosa koji se duguje tom tijelu za 2016. godinu i protiv odluke 34/16 navedenog tijela od 24. veljače 2015., koja se odnosi na donošenje telematskog obrasca i uputa za plaćanje tog doprinosa za 2016. godinu i
–
društvo Vodafone Italia protiv odluka nadzornog tijela 605/15 i 34/16.
17
Prihvaćajući argumente koje su navela ta društva, taj je sud svojim peterima presudama poništio odluke nadzornog tijela navedene u prethodnoj točki smatrajući da je metoda utvrđivanja porezne osnovice koju je primijenilo to tijelo za potrebe izračuna iznosa doprinosa koji mu se duguje pogrešna jer se odnosi na sve aktivnosti koje navedeno tijelo mora obavljati u skladu s regulatornim okvirom i uzima u obzir sve prihode prikupljene od operatora poreznih obveznika, uključujući na taj način troškove koji se ne mogu ostvariti. U tom je kontekstu smatrao da članak 34. stavak 2.a Zakonika o elektroničkim komunikacijama, donesen tijekom 2015. godine, nije primjenjiv u predmetima u glavnom postupku jer je riječ o novim odredbama koje nemaju retroaktivan učinak. Stoga je presudio da u skladu s presudom od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), doprinos koji se duguje nadzornom tijelu mora imati za cilj nadoknaditi samo ukupne troškove koje ono snosi za regulatorne aktivnosti, pri čemu je pojašnjeno da se radi o troškovima, koji su iscrpno definirani, u vezi s izdavanjem, upravljanjem, nadzorom i provedbom sustava općeg ovlaštenja.
18
Osim toga, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) prihvatio je prigovor koji je pred njim iznesen vezano za nedonošenje godišnje bilance predviđene člankom 12. stavkom 2. Direktive o ovlaštenju za 2014. godinu, smatrajući da objava te bilance mora prethoditi zahtjevu za plaćanje doprinosa nadzornom tijelu.
19
Nadzorno tijelo podnijelo je žalbu protiv navedenih presuda Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija). Potonji navodi da je članak 34. stavak 2.a Zakonika o elektroničkim komunikacijama donesen kako bi se u okviru postupka zbog povrede obveze koji je pokrenula Europska komisija izbjeglo podnošenje tužbe zbog povrede obveze zbog pogrešnog prenošenja članaka 6. i 12. Direktive o ovlaštenju. Međutim, prvostupanjski sud, smatrajući da ta nova odredba nema retroaktivan učinak, nije ispitao je li ona u skladu s člankom 12. te direktive, iako je barem ratione temporis primjenjiva na doprinos koji se duguje tom tijelu za 2016. godinu.
20
Sud koji je uputio zahtjev smatra da postoji sumnja u usklađenost s pravom Unije nacionalnih pravila koja su prethodila i slijedila nakon donošenja navedenog članka 34. stavka 2.a. On navodi da je nakon presude od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij), kojem je podneseno pitanje razgraničenja aktivnosti čiji se administrativni troškovi mogu uzeti u obzir za potrebe financiranja nadzornog tijela, iz te presude izveo zaključak da je Sud poistovjetio aktivnosti navedene u članku 12. Direktive o ovlaštenju s jedinom aktivnošću reguliranja koju provodi državno regulatorno tijelo (u daljnjem tekstu: DRT), iako, prema njegovu mišljenju, takvo poistovjećivanje ne proizlazi iz te odredbe ni navedene presude. Smatra da Sud u tom predmetu nije razmotrio pitanje, ključno u glavnom postupku, o aktivnostima „ex ante regulacije” i da sudska praksa Suda nije precizna u pogledu područja predmetnih aktivnosti DRT-a.
21
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita se o usklađenosti članka 34. stavka 2.b Zakonika o elektroničkim komunikacijama s člankom 12. stavkom 2. Direktive o ovlaštenju.
22
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive [o ovlaštenju] nacionalni propis kojim se na teret subjekata ovlaštenih u skladu s tom direktivom stavljaju ukupni administrativni troškovi [DRT-a] za organizaciju i obavljanje svih zadaća, uključujući one u pogledu regulacije, nadzora, rješavanja sporova i kažnjavanja, koje su [DRT-u] dodijeljene okvirom EU-a za elektroničke komunikacije […]; odnosno jesu li aktivnosti navedene u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive [o ovlaštenju] ograničene samo na ‚ex ante regulaciju’ koju obavlja [DRT]?
2.
Treba li članak 12. stavak 2. Direktive [o ovlaštenju] tumačiti na način da godišnji pregled administrativnih troškova [DRT-a] i naplaćenih naknada:
(a)
može biti objavljen nakon zaključenja financijske godine, u skladu s nacionalnim zakonima o javnim financijama, u kojoj su naplaćene administrativne naknade, odnosno
(b)
omogućuje [DRT-u] da izvrši ‚odgovarajuća usklađivanja’ i u pogledu financijskih godina koje nisu uzastopne?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
23
Društva Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA i Sky Italia SpA u biti tvrde da su postavljena pitanja nedopuštena s obzirom na članak 94. Poslovnika Suda jer se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne iznose razlozi koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju odredaba prava Unije, iako je Sud već vrlo precizno naveo aktivnosti DRT-a čije se financiranje može osigurati doprinosom operatora i već je u dva navrata imao priliku odlučivati o talijanskom propisu u presudama od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495) i od 28. srpnja 2016., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C-240/15, EU:C:2016:608).
24
Osim toga, drugi dio prvog pitanja koji se odnosi na „ex ante regulaciju” otvara u biti činjenično pitanje. Sud koji je uputio zahtjev zapravo je zatražio od Suda da se izjasni o načinima primjene članka 12. Direktive o ovlaštenju u predmetnoj državi članici, iako je to njegova zadaća. Što se tiče drugog pitanja, sud koji je uputio zahtjev nije pružio nijedan činjenični element koji se odnosi na donošenje i sadržaj predmetnih godišnjih bilanci ni bilo kakvo pojašnjenje razloga za navodnu neusklađenost članka 34. stavka 2.b Zakonika o elektroničkim komunikacijama s člankom 12. stavkom 2. te direktive. Štoviše, ta dva pitanja nemaju konkretan i stvarni interes za rješavanje spora u glavnom postupku.
25
U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljene člankom 267. UFEU-a, potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika. Stoga je nužno, kako je to određeno u članku 94. točki (c) tog poslovnika, da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje sadržava prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, t. 21. i 22. i navedenu sudsku praksu).
26
S druge strane, u okviru te suradnje isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku (presuda od 13. studenoga 2018., Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, t. 20.).
27
Iz toga slijedi da pitanja o tumačenju prava Unije koja nacionalni sud uputi u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 13. studenoga 2018., Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, t. 21.).
28
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da, u vezi s prvim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev ne nalazi u sudskoj praksi Suda, a posebno u presudi od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), pojašnjenja koja su mu potrebna za rješavanje spora u glavnom postupku u pogledu aktivnosti DRT-a, čiji troškovi mogu biti pokriveni administrativnim naknadama u skladu s člankom 12. Direktive o ovlaštenju, i osobito pitanja odgovaraju li te aktivnosti jedinoj aktivnosti „ex ante regulacije”. Što se tiče drugog pitanja, sud koji je uputio zahtjev navodi da je u glavnom postupku prvostupanjski sud prihvatio prigovor tužiteljâ ocijenivši da je godišnja bilanca trebala biti objavljena prije podnošenja zahtjeva za plaćanje doprinosa nadzornom tijelu, što je ono osporavalo u svojim žalbama.
29
U tim okolnostima valja smatrati da je sud koji je uputio zahtjev u dovoljnoj mjeri iznio razloge koji su ga naveli da postavi pitanje Sudu i da je traženo tumačenje povezano s predmetom spora u glavnom postupku.
30
Iz toga proizlazi da su postavljena pitanja dopuštena.
Meritum
31
Na temelju članka 99. Poslovnika Suda, Sud može, osobito kad se odgovor na pitanje postavljeno u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse ili kad odgovor na to pitanje ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji, u svakom trenutku, na prijedlog suca izvjestitelja te nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odlučiti obrazloženim rješenjem.
32
U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.
Prvo pitanje
33
Svojim prvim pitanjem sud u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive o ovlaštenju tumačiti na način da su troškovi koji mogu biti pokriveni naknadom određenom na temelju te odredbe poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske usluge ili mreže, svi administrativni troškovi koje DRT snosi za obavljanje svih svojih aktivnosti, uključujući zadaće u pogledu regulacije, nadzora, rješavanja sporova i kažnjavanja, ili samo oni koji su uzrokovani aktivnošću „ex ante regulacije”.
34
U tom pogledu valja podsjetiti da je Sud, odgovarajući na slično pitanje koje je postavio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij), pred kojim su tužitelji osporavali iznos naknade koja im je određena na temelju istog nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da ta naknada pokriva stavke koje nisu izravno povezane s troškovima koje je DRT imao u svrhu ex ante regulacije tržišta, u presudi od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), presudio da članak 12. Direktive o ovlaštenju treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice ne temelju kojega su poduzeća koja pružaju elektroničku komunikacijsku mrežu ili uslugu obveznici naknade namijenjene pokrivanju svih troškova koje snosi DRT i koje ne financira država, čiji je iznos određen u ovisnosti o prihodima koje ta poduzeća ostvaruju, pod uvjetom da je ta naknada isključivo namijenjena za pokrivanje troškova aktivnosti navedenih u stavku 1. točki (a) te odredbe, da ukupni prihod ostvaren na ime navedene naknade ne prelazi ukupne troškove tih aktivnosti i da se ta ista naknada dijeli između dotičnih poduzeća na objektivan, transparentan i proporcionalan način.
35
U točki 38. navedene presude Sud je istaknuo da iz teksta članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive o ovlaštenju proizlazi da države članice poduzećima koja pružaju usluge ili mreže na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja radijskih frekvencija i brojeva mogu propisati samo administrativne naknade koje pokrivaju ukupne administrativne troškove koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 6. stavka 2. te direktive, a koji mogu uključivati troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor i ostale kontrole tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju.
36
U točkama 39. i 40. presude od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), Sud je podsjetio da takve naknade mogu pokrivati samo troškove koji se odnose na aktivnosti navedene u prethodnoj točki ovog rješenja, što ne može uključivati troškove koji se odnose na druge zadaće, i da, posljedično, naknade koje se određuju na temelju članka 12. Direktive o ovlaštenju nisu namijenjene pokrivanju administrativnih troškova svih vrsta koje ima DRT. U točki 41. navedene presude pojasnio je da iz članka 12. stavka 2. te direktive u vezi s njezinom uvodnom izjavom 30. proizlazi da navedene naknade moraju pokrivati stvarne administrativne troškove koji proizlaze iz tih aktivnosti te moraju biti u ravnoteži s tim troškovima. Stoga ukupni prihod država članica ostvaren na ime navedene naknade ne može prelaziti ukupne troškove tih aktivnosti.
37
Ta je razmatranja Sud ponovio u presudama od 28. srpnja 2016., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C-240/15, EU:C:2016:608, t. 45. i 46.), i od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 64.).
38
U točki 22. presude od 27. lipnja 2013., Vodafone Malta i Mobisle Communications (C-71/12, EU:C:2013:431), Sud je također naveo da administrativne naknade iz članka 12. Direktive o ovlaštenju imaju narav naknade jer se, s jedne strane, mogu propisati samo za administrativne usluge koje DRT-ovi pružaju u korist operatora elektroničkih komunikacija na temelju, među ostalim, općeg ovlaštenja ili dodjele prava korištenja radijskih frekvencija ili brojeva i jer, s druge strane, moraju pokrivati administrativne troškove nastale tim uslugama.
39
Kako iz teksta članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive o ovlaštenju tako i iz njegova tumačenja koje je već dano u presudama spomenutima u točkama 34. do 38. ovog rješenja proizlazi da troškovi DRT-a koji mogu biti pokriveni naknadom na temelju te odredbe nisu svi troškovi funkcioniranja DRT-a, nego ukupni administrativni troškovi koji se odnose na tri kategorije aktivnosti iz navedene odredbe, odnosno:
–
kao prvo, aktivnosti upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja iz članka 3. Direktive o ovlaštenju, koji uključuje uvjete koji se mogu odrediti uz opće ovlaštenje navedene u dijelu A priloga toj direktivi;
–
kao drugo, aktivnosti upravljanja, kontrole i provedbe prava korištenja radijskih frekvencija i brojeva iz članka 5. Direktive o ovlaštenju i uvjeta koji se mogu postaviti uz ta prava, navedenih u dijelovima B i C priloga toj direktivi, i
–
kao treće, aktivnosti upravljanja, kontrole i provedbe posebnih obveza iz članka 6. stavka 2. Direktive o ovlaštenju, koje obuhvaćaju obveze koje se mogu nametnuti pružateljima elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u skladu s člankom 5. stavcima 1. i 2. te člancima 6. i 8. Direktive o pristupu ili na temelju članka 17. Direktive o univerzalnoj usluzi, kao i obveze koje se mogu nametnuti pružateljima univerzalne usluge u skladu s potonjom direktivom.
40
U ukupne administrativne troškove koji se odnose na te tri kategorije aktivnosti mogu biti uključeni troškovi za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, praćenje usklađenosti i ostale kontrole tržišta, kao i troškovi za regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, poput odluka o pristupu i međupovezivanju.
41
Kad je riječ o zadaćama DRT-a koje se odnose na regulaciju, nadzor, rješavanje sporova i izricanje sankcija, na koje se poziva sud koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da one proizlaze iz djelatnosti upravljanja, nadzora i primjene sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja ili posebnih obveza, tako da troškovi koji su zbog njih nastali mogu biti pokriveni administrativnim naknadama nametnutima u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive o ovlaštenju.
42
Što se tiče aktivnosti „ex ante regulacije” na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev, valja napomenuti da taj sud ne navodi što on podrazumijeva pod tim izrazom, koji ne postoji u Direktivi o ovlaštenju, kao ni u Okvirnoj direktivi, Direktivi o pristupu i Direktivi o univerzalnoj usluzi. Nasuprot tomu, ex ante regulacija tržišta za koju je odgovoran DRT, kao što je to navedeno u članku 3. stavku 3.a Okvirne direktive, sastoji se od nametanja pružateljima elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga obveza poput onih iz članka 5. stavaka 1. i 2. ili članka 6. Direktive o pristupu i onih koje su u skladu s člankom 8. te direktive ili člankom 17. Direktive o univerzalnoj usluzi propisane za poduzeća koja su određena kao poduzeća sa značajnom tržišnom snagom nakon postupka analize tržišta predviđenog člankom 16. Okvirne direktive. Međutim, valja utvrditi da je ex ante regulacija tržišta sastavni dio treće kategorije aktivnosti DRT-a navedene u točki 39. ovog rješenja kao i određenih zadaća navedenih u točki 40. ovog rješenja. Slijedom toga, troškovi koji se mogu pokriti administrativnim naknadama nametnutima u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive o ovlaštenju ne mogu se ograničiti samo na one koji proizlaze iz aktivnosti ex ante regulacije tržišta.
43
S obzirom na sva ta razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive o ovlaštenju treba tumačiti na način da su troškovi koji mogu biti pokriveni naknadom određenom na temelju te odredbe poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske usluge ili mreže, samo oni koji se odnose na tri kategorije aktivnosti DRT-a navedene u toj odredbi, uključujući zadaće u pogledu regulacije, nadzora, rješavanja sporova i određivanja sankcija, bez ograničavanja samo na troškove koji proizlaze iz aktivnosti ex ante regulacije tržišta.
Drugo pitanje
44
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 2. Direktive o ovlaštenju tumačiti na način da mu se protivi propis države članice na temelju kojeg se, s jedne strane, godišnja bilanca predviđena tom odredbom objavljuje nakon završetka financijske godine u kojoj su naplaćene administrativne naknade i, s druge strane, odgovarajuća usklađivanja provode tijekom financijske godine koja ne slijedi odmah nakon one u kojoj su te naknade naplaćene.
45
U tom pogledu valja istaknuti da, kao što je to navedeno u točki 36. ovog rješenja, iz članka 12. stavka 2. Direktive o ovlaštenju u vezi s njezinom uvodnom izjavom 30. proizlazi da administrativne naknade koje se mogu propisati u skladu s člankom 12. te direktive moraju pokrivati stvarne administrativne troškove koji proizlaze iz aktivnosti navedenih u stavku 1. točki (a) tog članka i moraju biti u skladu s tim troškovima. Stoga ukupni prihod država članica ostvaren na ime navedene naknade ne može prelaziti ukupne troškove tih aktivnosti.
46
Cilj godišnjeg izvješća predviđenog u članku 12. stavku 2. Direktive o ovlaštenju je, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 30. te direktive, osigurati transparentnost u pogledu prihoda i rashoda DRT-ova, omogućavajući tako predmetnim poduzećima da provjere uravnoteženost administrativnih troškova i naknada.
47
Kao što je to Sud već istaknuo u točki 41. presude od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C-228/12 do C-232/12 i C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), Direktiva o ovlaštenju ne predviđa ni način utvrđivanja iznosa administrativnih naknada koje se mogu odrediti na temelju članka 12. navedene direktive ni modalitete njihova ubiranja.
48
Iz toga proizlazi da je na državama članicama da utvrde načine objave godišnje bilance i provedbe potrebnih prilagodbi propisanih člankom 12. stavkom 2. Direktive o ovlaštenju, osiguravajući pritom transparentnost na način da dotična poduzeća mogu provjeriti uravnoteženost administrativnih troškova i naknada.
49
Međutim, ne čini se da su objava godišnje bilance nakon završetka financijske godine tijekom koje su naplaćene administrativne naknade ni primjena potrebnih prilagodbi tijekom financijske godine koja ne slijedi odmah nakon one u kojoj su te naknade naplaćene, same po sebi prepreka ispunjavanju tog zahtjeva.
50
Posljedično, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 12. stavak 2. Direktive o ovlaštenju treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice na temelju kojeg se, s jedne strane, godišnja bilanca predviđena tom odredbom objavljuje nakon završetka financijske godine u kojoj su naplaćene administrativne naknade i, s druge strane, odgovarajuća usklađivanja provode tijekom financijske godine koja ne slijedi odmah nakon one u kojoj su te naknade naplaćene.
Troškovi
51
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
1.
Članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., treba tumačiti na način da su troškovi koji mogu biti pokriveni naknadom određenom na temelju te odredbe poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske usluge ili mreže, samo oni koji se odnose na tri kategorije aktivnosti državnog regulatornog tijela navedene u toj odredbi, uključujući zadaće u pogledu regulacije, nadzora, rješavanja sporova i određivanja sankcija, bez ograničavanja samo na troškove koji proizlaze iz aktivnosti ex ante regulacije tržišta.
2.
Članak 12. stavak 2. Direktive 2002/20, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140, treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice na temelju kojeg se, s jedne strane, godišnja bilanca predviđena tom odredbom objavljuje nakon završetka financijske godine u kojoj su naplaćene administrativne naknade i, s druge strane, odgovarajuća usklađivanja provode tijekom financijske godine koja ne slijedi odmah nakon one u kojoj su te naknade naplaćene.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski