61974CJ0002_FI
Asianosaiset
Oikeudenkäynnin kohde
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa 2/74,
jonka Belgian Conseil d'Etat on saattanut ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa riita-asiassa
Jean Reyners, oikeustieteen tohtori, hallintoneuvoston jäsen, kotipaikka Woluwé-Saint-Lambert (Bryssel),
ja
Belgian valtio, edustajanaan oikeusministeri,
väliintulijana: Ordre national des avocats de Belgique (Belgian asianajajayhteisö),
Oikeudenkäynnin kohde
ennakkoratkaisun ETY:n perustamissopimuksen 52 ja 55 artiklan tulkinnasta asianajajan ammattinimikkeestä ja ammatin harjoittamisesta 24.8.1970 annetun, Code judiciairen (oikeudenkäyntimenettelyä koskeva laki) 428 pykälässä säädetystä kansalaisuusehdosta poikkeavan kuninkaallisen asetuksen yhteydessä,
Tuomion perustelut
1 Belgian Conseil d'Etat on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 21.12.1973 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 9.1.1974, ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kaksi kysymystä ETY:n perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta koskevan 52 ja 55 artiklan tulkinnasta asianajajan ammatin harjoittamisen yhteydessä.
2 Kysymykset ovat tulleet esille kanteessa, jonka on nostanut Alankomaiden kansalainen, asianajajan ammatin harjoittamiseen Belgiassa oikeuttavan laissa edellytetyn tutkinnon suorittanut, jonka ei ole sallittu kansalaisuutensa vuoksi harjoittaa ammattiaan asianajajan ammattinimikkeestä ja ammatin harjoittamisesta 24.8.1970 annetun kuninkaallisen asetuksen nojalla (Moniteur belge, 1970, s. 9060).
ETY:n perustamissopimuksen 52 artiklan tulkinnasta
3 Conseil d'Etat kysyy, onko ETY:n perustamissopimuksen 52 artikla siirtymäkauden jälkeen "sellaisenaan sovellettava määräys" siitä huolimatta, ettei perustamissopimuksen 54 artiklan 2 kohdassa ja 57 artiklan 1 kohdassa määrättyjä direktiivejä ole annettu.
4 Belgian hallitus ja Irlannin hallitus ovat katsoneet suuresti yhtenevin perustein, ettei 52 artiklalle voida myöntää tällaista oikeusvaikutusta.
5 Sijoittautumisoikeutta koskevassa luvussa, johon se selvästi liitetään ilmaisulla "jäljempänä olevien määräysten mukaisesti", kyseisessä artiklassa on asian monimuotoisuuden vuoksi esitetty ainoastaan periaate, jonka täytäntöönpano on välttämättä riippuvainen 54 ja 57 artiklassa määrätyistä sekä yhteisön että kansallisista täydentävistä määräyksistä.
6 Perustamissopimuksessa valittu täytäntöönpanosäännösten muoto - "yleisen toimintaohjelman" laatiminen, jonka täytäntöönpanosta vuorostaan annetaan direktiivejä - vahvistaisi 52 artiklan välittömän oikeusvaikutuksen puuttumisen.
7 Lopuksi nämä hallitukset katsovat, ettei tuomarin tehtävänä ole yhteisön ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöelimille varatun harkintavallan harjoittaminen.
8 Väitettä ovat tukeneet pääasiallisesti Ison-Britannian hallitus ja Luxemburgin hallitus sekä pääasian väliintulija, Belgian asianajajayhteisö.
9 Pääasian kantaja omalta osaltaan huomauttaa, että hänen tapauksessaan kysymys on ainoastaan kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä, sillä häneltä on edellytetty sellaisia kelpoisuusehtoja asianajajan ammattiin, joita ei vaadita Belgian kansalaisilta.
10 Tältä osin 52 artikla on selvä ja täydellinen määräys, jolla voi olla välitön oikeusvaikutus.
11 Saksan hallitus, jota tukee pääasiallisesti Alankomaiden hallitus, viittaa yhteisöjen
tuomioistuimen
16.6.1966
antamaan
tuomioon
(asia 57/65, Lütticke, Kok. 1966, s. 293) ja katsoo, että määräykset, joissa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus, joka näiden on täytettävä tietyssä määräajassa, tulevat sellaisenaan sovellettaviksi, jollei velvollisuutta ole täytetty määräajan päätyttyä.
12 Siirtymäkauden päättyessä jäsenvaltioilla ei ole enää mahdollisuutta pitää yllä sijoittautumisvapauden rajoituksia, koska 52 artikla on kyseisestä ajankohdasta alkaen sellaisenaan täydellinen ja oikeudellisesti pätevä määräys.
13 Näin ollen 54 artiklassa määrätyllä "yleisellä toimintaohjelmalla" ja direktiiveillä on ollut merkitystä ainoastaan siirtymäkaudella, jonka loputtua sijoittautumisvapaus on täysin toteutettu.
14 Vaikka komissiolla on epäilyksensä tulkittavaksi otetun määräyksen välittömästä oikeusvaikutuksesta - sekä siitä syystä, että perustamissopimuksessa viitataan "yleiseen toimintaohjelmaan" sekä täytäntöönpanoa koskeviin direktiiveihin, että jo annettujen ammatin harjoittamisen vapauttamista koskevien tiettyjen direktiivien sisällön vuoksi; niillä ei ole saavutettu kaikilta osin täydellistä yhdenvertaisuutta kohtelussa - se katsoo kuitenkin, että 52 artiklalla on ainakin osittainen välitön oikeusvaikutus, sikäli kuin siinä kielletään erityisesti kansalaisuuteen perustuva syrjintä.
15 Perustamissopimuksen 7 artiklassa, joka kuuluu yhteisön "periaatteisiin", määrätään, että "kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä" perustamissopimuksen soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sopimuksen erityismääräysten soveltamista".
16 Kyseisen yleisen määräyksen täytäntöönpano varmistetaan 52 artiklassa sijoittautumisoikeuden erityisalueella.
17 Ilmaisulla "jäljempänä olevien määräysten mukaisesti" artiklassa viitataan sijoittautumisoikeutta koskevaan lukuun kokonaisuudessaan ja kehotetaan ottamaan tulkinnassa huomioon tämä yleinen viitekehys.
18 Sen jälkeen, kun 52 artiklassa ilmaistaan, että "asteittain poistetaan rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle", siinä tuodaan esiin asiaa koskeva johtava periaate, jonka mukaan sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia "niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia".
19 Kyseisen päämäärän asteittaiseksi toteuttamiseksi siirtymäkauden aikana 54 artiklassa todetaan, että neuvosto laatii "yleisen toimintaohjelman" ja antaa sen täytäntöönpanosta direktiivejä sijoittautumisvapauden toteutumisvaiheen saavuttamiseksi kyseisillä eri toimialoilla.
20 Kyseisten ammatin harjoittamisen vapauttamista koskevien toimenpiteiden lisäksi 57 artiklassa määrätään direktiiveistä, joiden tarkoituksena on varmistaa tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroinen tunnustaminen ja yleisesti itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi ryhtymistä ja toimintaa itsenäisenä ammatinharjoittajana koskevan lainsäädännön yhteensovittaminen.
21 Edellä esitetystä käy ilmi, että sijoittautumisoikeutta koskevan luvun järjestelmässä "yleisen toimintaohjelman" ja perustamissopimuksessa määrättyjen direktiivien tarkoituksena on täyttää kaksi tehtävää, joista ensimmäinen on sijoittautumisvapauden toteuttamisen esteiden poistaminen siirtymäkauden aikana ja toinen on saada hyväksytyksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöön joukko säädöksiä, joiden tarkoituksena on helpottaa kyseisen vapauden tehokasta harjoittamista taloudellissosiaalisen vuorovaikutuksen edistämiseksi yhteisössä itsenäisen ammatinharjoittamisen aloilla.
22 Viimeksi mainittuun tavoitteeseen pyritään toisaalta 54 artiklan 3 kohdan tietyissä, erityisesti kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä ja hallinnollisten menettelyjen ja käytäntöjen mukauttamista koskevissa määräyksissä, sekä 57 artiklassa mainituilla määräyksillä.
23 Perustamissopimuksen 52 artiklan määräysten oikeusvaikutus on määritettävä ottaen huomioon kyseinen järjestelmä.
24 Kansallisen kohtelun periaate kuuluu perustavaa laatua oleviin yhteisön oikeudellisiin määräyksiin.
25 Siinä määrin kuin tässä periaatteessa viitataan sijoittautumisvaltion omiin kansalaisiinsa tosiasiallisesti soveltamaan lainsäädännöllisten säännösten kokonaisuuteen, periaate on olennaisilta osiltaan luonteeltaan sellainen, että kaikkien muiden jäsenvaltioiden kansalaiset voivat vedota siihen suoraan.
26 Perustamissopimuksen 52 artiklassa vahvistetaan sijoittautumisvapauden toteuttaminen siirtymäkauden lopussa ja määrätään siten lopputulokseltaan täsmällisestä velvollisuudesta, jonka toteuttamista olisi helpotettava panemalla täytäntöön asteittaisten toimenpiteiden ohjelma, mikä ei kuitenkaan saa olla toteuttamisen edellytys.
27 Asteittaisuuden noudattamatta jättämisestä huolimatta velvollisuus säilyy sellaisenaan sen toteuttamiseksi annetun määräajan umpeuduttua.
28 Tämä tulkinta vastaa perustamissopimuksen 8 artiklan 7 kohtaa, jonka mukaan siirtymäkauden päättymispäivä on määräpäivä, johon mennessä kaikkien perustamissopimuksessa vahvistettujen säännösten on tultava voimaan ja kaikki yhteismarkkinoiden toteuttamiseen sisältyvät toimenpiteet on pantava täytäntöön.
29 Kyseisen oikeusvaikutuksen osalta ei voida vedota siihen, ettei neuvosto ole antanut 54 ja 57 artiklassa määrättyjä direktiivejä tai siihen ettei tietyillä tosiasiallisesti annetuilla direktiiveillä ole täysin saavutettu 52 artiklassa esitettyä syrjintäkiellon tavoitetta.
30 Siirtymäkauden päätyttyä sijoittautumisoikeutta koskevassa luvussa määrätyt direktiivit ovat käyneet tarpeettomiksi kansallisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi, sillä periaate on kyseisestä ajankohdasta lähtien vahvistettu, välittömin oikeusvaikutuksin, itse perustamissopimuksessa.
31 Direktiivit eivät kuitenkaan ole menettäneet täysin merkitystään, koska niissä on säilytetty merkittävä soveltamisala vapaan sijoittautumisoikeuden tehokkaan harjoittamisen edistämiseksi tarkoitettujen toimenpiteiden alueella.
32 Kysymykseen on vastattava, että siirtymäkauden päätyttyä perustamissopimuksen 52 artikla on sellaisenaan sovellettava määräys, siitäkin huolimatta, että tietyillä aloilla perustamissopimuksen 54 artiklan 2 kohdassa ja 57 artiklan 1 kohdassa määrättyjä direktiivejä ei mahdollisesti ole annettu.
ETY:n perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisen kohdan tulkinta
33 Conseil d'Etat pyytää lisäksi täsmentämään, mitä tarkoitetaan 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa toiminnalla, "joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä valtiossa".
34 Kysymys on sen selittämisestä tarkemmin, onko asianajajan ammatin osalta sijoittautumisoikeutta koskevan luvun soveltamisesta suljettu pois ainoastaan se tähän ammattiin kuuluva toiminta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön, vai suljetaanko kyseinen ammatti kokonaisuudessaan pois, sen vuoksi, että siihen liittyy osallistumista julkisen vallan käyttämiseen.
35 Luxemburgin hallitus ja Belgian asianajajayhteisö katsovat, että koska asianajajan ammatti liittyy kiinteästi oikeuslaitoksen julkisen vallan käyttöön, se kokonaisuudessaan jää perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta koskevien määräysten soveltamisalan ulkopuolelle.
36 Tämä asiaintila johtuu asianajajayhteisön säännöistä, jotka sisältävät tarkat määräykset jäseneksi hyväksymisen edellytyksistä ja ankarat kurinpitosäännökset sekä toiminnasta oikeudenkäyntimenettelyissä, joissa suurelta osalta on voimassa asianajajapakko.
37 Kyseinen toiminta tekee asianajajasta korvaamattoman osan oikeudenhoitoa ja muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden, jonka osia ei voida erottaa toisistaan.
38 Pääasian kantaja puolestaan katsoo, että enintään asianajajan ammatin tietty toiminta liittyy julkisen vallan käyttöön ja vain sitä osaa koskisi 55 artiklan poikkeusmääräys sijoittautumisvapauden periaatteesta.
39 Saksan, Belgian, Ison-Britannian, Irlannin ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio katsovat, että 55 artiklan poikkeussäännös rajoittuu kyseisissä eri ammateissa ainoastaan toimintaan, jolla tosiasiallisesti osallistutaan julkisen vallan käyttöön, jos se voidaan erottaa ammatin tavanomaisesta harjoittamisesta.
40 Mainittujen hallitusten kantojen välillä on kuitenkin eroja sijoittautumisvapauden periaatteen soveltamisesta poissuljetun toiminnan luonteen osalta ottaen huomioon asianajajan ammatin harjoittamiseen liittyvät toisistaan poikkeavat järjestelyt eri jäsenvaltioissa.
41 Erityisesti Saksan hallitus katsoo, että koska siellä erityisesti rikos- tai julkisoikeudellisissa oikeudenkäyntimenettelyissä on voimassa asianajajapakko, asianajajan ammatin ja oikeudellisen vallan käytön välillä on olemassa niin kiinteä yhteys, että laajat osa-alueet tästä ammatista on syytä sulkea pois ammatin harjoittamisen vapauttamisesta.
42 Perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä ei sovelleta "toimintaan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jäsenvaltiossa".
43 Ottaen huomioon sijoittautumisvapauden ja kansallisen kohtelun periaatteen perustavaa laatua olevan luonteen perustamissopimuksen järjestelmässä, 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa hyväksytyt poikkeukset eivät voi ohittaa niiden määrittämisessä tavoiteltua päämäärää, jonka vuoksi poikkeuslauseke on liitetty perustamissopimukseen.
44 Siinä tapauksessa, että tietty toiminta, johon kuuluu julkisen vallan käyttö, liittyy johonkin 52 artiklassa tarkoitettuun ammatin harjoittamiseen, jäsenvaltioiden on voitava 55 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan sulkea pois muiden kuin oman maan kansalaisten pääsy tämän toiminnan harjoittamiseen.
45 Kyseisen tarpeen osalta riittää täysin, että mainittujen kansalaisten poissulkeminen rajoitetaan toimintaan, johon sellaisenaan kuuluu välitön ja nimenomainen osallistuminen julkisen vallan käyttöön.
46 Kyseisessä 55 artiklassa sallitun poikkeuksen laajentaminen koskemaan kokonaista ammattikuntaa voidaan hyväksyä ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa edellä luonnehdittu toiminta liittyy kyseisen ammatin harjoittamiseen siinä määrin, että sijoittautumisvapauden soveltamisella pakotettaisiin jäsenvaltio, jota asia koskee, hyväksymään muiden kuin oman maan kansalaisten harjoittama, tilapäinenkin toiminta, johon liittyy julkisen vallan käyttö.
47 Laajentamista ei sitä vastoin voida hyväksyä, jos itsenäisen ammatin harjoittamisessa mahdollinen osallistuminen julkisen vallan käyttöön on erotettavissa oleva osa kyseisen ammatin harjoittamista.
48 Koska perustamissopimuksen 57 artiklan nojalla ei ole annettu kansallisten säännösten yhteensovittamiseksi tarkoitettuja direktiivejä, erityisesti asianajajan ammatin osalta, sen harjoittamisen sääntely säilyy eri jäsenvaltioiden lainsäädännössä.
49 Perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätyn sijoittautumisvapauden rajoitusten mahdollista soveltamista on arvioitava erikseen kunkin jäsenvaltion osalta ottaen huomioon kyseisen ammatin järjestämiseen ja harjoittamiseen sovellettavat kansalliset säännökset.
50 Arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon 55 artiklassa sijoittautumisvapauden periaatteesta sallituille poikkeuksille asetettujen rajoitusten yhteisöluonne siten, ettei jäsenvaltioiden yksipuolisilla säännöksillä mitätöidä perustamissopimuksen tehokasta vaikutusta (effet utile).
51 Sellaisissa ammatillisissa suorituksissa, joihin liittyy säännöllinen ja kiinteä yhteydenpito tuomioistuimiin, johon kuuluu niiden toiminnassa avustaminen, joka voi perustua asianajajapakkoon, kysymys ei kuitenkaan ole osallistumisesta julkisen vallan käyttöön.
52 Tällaisen vallan käyttöön osallistumiseksi ei voida katsoa asianajajan ammatin tyypillisintä toimintaa, kuten oikeudellista neuvontaa ja avustamista ja asianosaisten edustamista ja puolustamista oikeudessa, silloinkaan kun asianajajan väliintulo tai apu perustuu asianajajapakkoon tai laissa säädettyyn asianajajamonopoliin.
53 Kyseisen toiminnan harjoittamisessa ei puututa oikeusviranomaisten harkintavaltaan eikä vapaaseen tuomiovallan käyttämiseen.
54 Kysymykseen on vastattava, että 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätty poikkeus sijoittautumisvapaudesta on rajoitettava koskemaan 52 artiklassa tarkoitettua toimintaa, johon itsessään liittyy välitön ja nimenomainen osallistuminen julkisen vallan käyttöön.
55 Tällaista luonnehdintaa ei voida missään tapauksessa antaa vapaiden ammattien, kuten asianajajan ammatin harjoittamisessa sellaisille toimintamuodoille kuten oikeudellinen neuvonta ja avustaminen tai asianosaisten edustaminen tai puolustaminen oikeudessa, vaikka kyseinen toiminta perustuisikin laissa säädettyyn velvollisuuteen tai yksinoikeuteen.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
56 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Belgian kuningaskunnan hallitukselle, Saksan liittotasavallan hallitukselle, Irlannin hallitukselle, Luxemburgin suurherttuakunnan hallitukselle, Alankomaiden kuningaskunnan hallitukselle, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi.
57 Pääasian asianosaisten osalta käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe Belgian Conseil d'Etat'ssa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi Belgian Conseil d'Etat'n asiana on päättää oikeudenkäyntikuluista.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Belgian Conseil d'Etat'n hallinnollisen osaston kolmannen jaoston 21.12.1973 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1)
Siirtymäkauden päätyttyä ETY:n perustamissopimuksen 52 artikla on sellaisenaan sovellettava määräys, siitäkin huolimatta, että tietyillä aloilla perustamissopimuksen 54 artiklan 2 kohdassa ja 57 artiklan 1 kohdassa määrättyjä direktiivejä ei mahdollisesti ole annettu.
2)
ETY:n perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätty poikkeus sijoittautumisvapaudesta on rajoitettava koskemaan 52 artiklassa tarkoitettua toimintaa, johon itsessään liittyy välitön ja nimenomainen osallistuminen julkisen vallan käyttöön; tällaista luonnehdintaa ei voida antaa vapaiden ammattien, kuten asianajajan ammatin harjoittamisessa sellaisille toimintamuodoille kuten oikeudellinen neuvonta ja avustaminen tai asianosaisten edustaminen tai puolustaminen oikeudessa, vaikka kyseinen toiminta perustuisikin laissa säädettyyn velvollisuuteen tai yksinoikeuteen.