62021CJ0551
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
9 април 2024 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Решение 2021/1117 — Протокол за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) — Подписване от името на Съюза — Институция, компетентна да определи лицето, упълномощено да подпише — Член 13, параграф 2 ДЕС — Спазване от всяка институция на Съюза на пределите на предоставените ѝ правомощия — Лоялно сътрудничество между институциите на Съюза — Член 16, параграфи 1 и 6 ДЕС — Правомощие на Съвета на Европейския съюз да определя политиките и да разработва външната дейност на Съюза — Член 17, параграф 1 ДЕС — Правомощие на Европейската комисия да осигурява външното представителство на Съюза — Член 218 ДФЕС“
По дело C‑551/21
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 7 септември 2021 г.,
Европейска комисия, представлявана първоначално от A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos и A. Stobiecka-Kuik, а впоследствие от A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter и A. Stobiecka-Kuik,
жалбоподател,
подпомагана от:
Върховен представител на Европейския съюз по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, представляван от L. Havas, F. Hoffmeister и S. Marquardt,
встъпила страна,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от A. Antoniadis, B. Driessen и F. Naert,
ответник,
подпомаган от:
Чешка република, представлявана първоначално от K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb и J. Vláčil, а впоследствие от K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb и J. Vláčil,
Френска република, представлявана първоначално от J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères и B. Herbaut, а впоследствие от A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut и B. Travard,
Унгария, представлявана от M. Z. Fehér и K. Szíjjártó,
Кралство Нидерландия, представлявано първоначално от M. K. Bulterman и J. Langer, а впоследствие от M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld и J. Langer,
Португалска република, представлявана от P. Barros da Costa, A. Pimenta и J. Ramos,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, L. Bay Larsen, заместник-председател, Aл. Арабаджиев, C. Lycourgos (докладчик), N. Piçarra и O. Spineanu-Matei, председатели на състави, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele и J. Passer, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: M. Longar, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 март 2023 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 юли 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Европейската комисия иска отмяна на член 2 от Решение (ЕС) 2021/1117 на Съвета от 28 юни 2021 година за подписването от името на Европейския съюз и временното прилагане на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) (ОВ L 242, 2021 г., стр. 3), както и посочването от Съвета на Европейския съюз, чрез неговия председател, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз за лице, упълномощено да подпише този протокол.
Правна уредба
Международното право
2
Член 2, параграф 1 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (Сборник с договори на Обединените нации, том 1155, стр. 331, наричана по-нататък „Виенската конвенция“) гласи:
„За целите на тази конвенция:
[…]
c) „пълномощно“ означава документ, изхождащ от компетентния орган на държавата, с който едно или няколко лица се определят да представляват тази държава за водене на преговори, приемане на текста на договор или установяване на неговата автентичност, за изразяване съгласието на тази държава да бъде обвързана с договор или за извършване на всяко друго действие, отнасящо се до договора;
[…]“.
3
Член 7, параграф 1 от тази конвенция гласи:
„Лицето се счита, че представлява държавата за приемане на текста на договора или за установяване на неговата автентичност или за изразяване на съгласието на държавата да бъде обвързана с договор:
а)
ако представи съответно пълномощно […]
[…]“.
4
Член 18 от посочената конвенция предвижда:
„Държавата е задължена да се въздържа от действия, които биха лишили договора от неговия обект и неговата цел, когато:
a)
тя е подписала договора или е разменила документите, съставляващи договора, при условие за ратификация, приемане или утвърждаване - докато тя не изрази ясно своето намерение да не става страна по този договор или
b)
тя е изразила съгласие да се обвърже с договора — през периода до влизането на договора в сила и при условие че то не бъде прекомерно забавено“.
Правото на Съюза
Договорът за ЕС
5
Според член 13, параграф 2 ДЕС:
„Всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Институциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“.
6
Член 16 ДЕС предвижда:
„1.   Съветът съвместно с Европейския парламент осъществява законодателни и бюджетни функции. Той осъществява функции по определяне на политиките и координиране, в съответствие с условията, предвидени в Договорите.
[…]
6.   Съветът заседава в различни състави […].
Съветът по общи въпроси осигурява съгласуваност в работата на различните състави на Съвета. […]
Съветът по външни работи разработва външната дейност на Съюза в съответствие със стратегическите насоки, определени от Европейския съвет, и осигурява съгласуваност в дейността на [Съюза].
7.   Комитетът на постоянните представители на правителствата на държавите членки отговаря за подготовката на работата на Съвета.
[…]
9.   Председателството на съставите на Съвета, с изключение на този по външни работи, се поема от представителите на държавите членки в Съвета според равноправна ротационна система […]“.
7
Член 17, параграф 1 ДЕС гласи:
„Комисията допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока. Тя следи за прилагането на Договорите и на мерките, приети от институциите по силата на тези Договори. Тя съблюдава прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда на Европейския съюз. Тя изпълнява бюджета и управлява програмите. Тя осъществява функции по координиране, изпълнение и управление съобразно условията, предвидени в Договорите. С изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи, тя осигурява външното представителство на Съюза. Тя поема инициативите за годишното и многогодишното планиране в рамките на Съюза с цел постигане на междуинституционални споразумения“.
8
Член 27, параграф 2 ДЕС гласи:
„Върховният представител [на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност] представлява Съюза по въпросите на общата външна политика и политика на сигурност. […]“.
Договорът за функционирането на ЕС
9
Член 218 ДФЕС гласи:
„1.   Без да се засягат особените разпоредби на член 207, споразуменията между Съюза и трети страни или международни организации се договарят и сключват съгласно посочената по-долу процедура.
2.   Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията.
3.   Комисията или върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност представят, когато предвиденото споразумение се отнася изключително или предимно до общата външна политика и политика на сигурност, препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава, в зависимост от областта на предвиденото споразумение, преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза.
4.   Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет.
5.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение, с което разрешава подписването на споразумението, както и, при необходимост, временното му прилагане преди влизането му в сила.
6.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение за сключване на споразумението.
[…]“.
Обстоятелствата по спора
10
На 22 октомври 2015 г. по препоръка на Комисията Съветът приема решение за упълномощаване на Комисията да проведе от името на Съюза преговори с Република Габон за подновяване за периода 2021—2026 г. на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в областта на рибарството между Европейския съюз и Република Габон.
11
Вследствие на тези преговори на 10 февруари 2021 г. преговарящите парафират новия протокол за прилагане на това споразумение (наричан по-нататък „протоколът“).
12
На 19 май 2021 г. Комисията представя своето предложение за решение на Съвета относно подписването от името на Европейския съюз и временното прилагане на протокола за прилагане (2021—2026 г.) на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (COM(2021) 246 final).
13
Член 2 от решението, предложено от Комисията, гласи:
„Генералният секретариат на Съвета изготвя акта за предоставяне на пълномощия на лицето, посочено от Комисията, да подпише посочения протокол, при условие че той бъде сключен“.
14
На 28 юни 2021 г. Съветът приема Решение (ЕС) 2021/1117. Това решение съдържа четири члена, които гласят:
„Член 1
Разрешава се подписването от името на Съюза на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) […], при условие на сключването на посочения протокол.
Член 2
Председателят на Съвета е оправомощен да посочи лицето (лицата), упълномощено(и) да подпише(ат) Протокола от името на Съюза.
Член 3
Протоколът се прилага временно, считано от датата на подписването му, до приключване на процедурите, необходими за влизането му в сила.
Член 4
Настоящото решение влиза в сила в деня на приемането му“.
15
На същата дата, 28 юни 2021 г., председателят на Съвета посочва постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, упълномощено да подпише протокола от името на Съюза. Португалската република е държавата членка, която тогава е упражнявала ротационното председателство на Съвета.
16
На 29 юни 2021 г. този постоянен представител подписва протокола от името на Съюза.
17
На 30 юни 2021 г. с документ ST 10307/21 на генералния секретариат на Съвета (наричан по-нататък „документът ST 10307/21“) Комисията и държавите членки са уведомени за подписването и временното прилагане на протокола, считано от 29 юни 2021 г.
Исканията на страните и производството пред Съда
18
Комисията иска от Съда:
—
да отмени член 2 от решение 2021/1117,
—
да отмени посочването от Съвета, чрез неговия председател, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, упълномощено да подпише протокола, и
—
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
19
Съветът иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата като недопустима,
—
при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, и
—
при условията на евентуалност спрямо предходното, в случай че Съдът отмени обжалваните актове, на основание член 264, втора алинея ДФЕС да определи, че правните последици на тези актове трябва да се считат за окончателни.
20
С определение от 26 януари 2022 г. председателят на Съда допуска Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия и Португалската република да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Съвета.
21
С определение от 3 март 2022 г. председателят на Съда допуска върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (наричан по-нататък „върховният представител“) да встъпи по делото в подкрепа на исканията на Комисията.
22
Накрая, следва да се отбележи, че в жалбата си Комисията изтъква, като подчертава, че това не е основание в подкрепа на жалбата ѝ, че Съветът е допуснал грешка при прилагане на правото, като без допълнителни уточнения е основал Решение 2021/1117 на член 43 ДФЕС. Според Комисията Съветът е трябвало да посочи като правно основание на това решение член 43, параграф 2 ДФЕС, за да може приложимата процедура за одобрение да бъде ясно уточнена. При все това, тъй като Съветът е поискал одобрението на Европейския парламент за сключването на Протокола, допуснатата грешка нямала никакви правни последици. При тези обстоятелства Комисията оставя на Съда да прецени дали тази грешка трябва да бъде установена с obiter dictum.
По жалбата
По допустимостта
Доводи на страните
23
Съветът иска жалбата да бъде обявена за недопустима.
24
Що се отнася, от една страна, до исканията за отмяна на член 2 от Решение 2021/1117, Съветът, подкрепян от унгарското, нидерландското и португалското правителство, припомня, че частичната отмяна на акт на Съюза е възможна само ако частта, чиято отмяна се иска, може да бъде отделена от останалата част на акта. Това условие не било изпълнено, когато поисканата частична отмяна може да измени същността на посочения акт, което следва да се определи обективно.
25
Според тази институция и посочените правителства обаче член 2 от Решение 2021/1117 не може да бъде отделен от останалата част на това решение, без да бъде изменена неговата същност. Тъй като всяко решение на Съвета, с което се разрешава подписването на международно споразумение, по необходимост съдържа разпоредба, посочваща начина, по който ще бъде посочено лицето, упълномощено да го подпише, липсата на такава разпоредба, произтичаща от отмяната само на член 2 от Решение 2021/1117, би създала празнота в правото, което противоречи на предмета и целта на това решение, които се състоят в подписването и временното прилагане на протокола.
26
От друга страна, що се отнася до исканията за отмяна на посочването от Съвета, чрез неговия председател, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, Съветът, подкрепян от унгарското правителство, изтъква, че съдържанието на жалбата не позволява да се определи с точност предметът на това искане в нарушение на изискването за яснота и точност, произтичащо от член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и от член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда. Всъщност Комисията не споменавала пълномощното, предоставено на 28 юни 2021 г. от председателя на Съвета на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз за подписване на протокола от името на Съюза. Съветът добавя, че документ ST 10307/21, на който се позовава Комисията в същата жалба, има чисто информативен характер, така че не поражда никакви правни последици и поради това не може да бъде предмет на жалба за отмяна.
27
Накрая, Съветът оспорва допустимостта на жалбата, доколкото с нея косвено се критикува избраното за Решение 2021/1117 материалноправно основание. Всъщност Комисията подчертавала, че не възнамерява да повдига основание в това отношение, тъй като тази грешка нямала никакви правни последици в конкретния случай, като същевременно оставя на преценката на Съда въпроса дали тази грешка следва да се поправи с obiter dictum. Поради тази липса на яснота Съветът не бил сигурен дали е необходимо да представя защита по този въпрос. Следователно подобно подаване на жалбата било несъвместимо с изискванията за правна сигурност и добро правораздаване, от които следва, че жалбата трябва да е достатъчно ясна и точна, за да позволи на ответната страна да подготви защитата си, а на Съда — да се произнесе.
28
Комисията, подкрепяна от върховния представител, моли жалбата да бъде обявена за допустима.
Съображения на Съда
29
Първо, съгласно постоянната практика на Съда частичната отмяна на акт на Съюза е възможна само ако частта, чиято отмяна се иска, може да бъде отделена от останалия текст на акта. Това условие не е изпълнено, когато частичната отмяна на акта би довела до изменение на неговата същност. Проверката на възможността за отделяне на оспорваните разпоредби предполага да бъде разгледан обхватът на тези разпоредби, за да може да се прецени дали тяхната отмяна би изменила духа и същността на обжалвания акт (решения от16 юли 2015 г., Комисия/Съвет, C‑425/13, EU:C:2015:483, т. 94 и цитираната съдебна практика, и от 22 ноември 2022 г., Комисия/Съвет (Присъединяване към Женевския акт), C‑24/20, EU:C:2022:911, т. 47).
30
Въпросът дали частичната отмяна би изменила същността на обжалвания акт, представлява обективен, а не субективен критерий, свързан с политическата воля на институцията, приела този акт (решение от 22 ноември 2022 г., Комисия/Съвет (Присъединяване към Женевския акт), C‑24/20, EU:C:2022:911, т. 48 и цитираната съдебна практика).
31
В случая следва да се констатира, че както следва от самия им текст, всеки от първите три члена от Решение 2021/1117 има различен обхват.
32
Всъщност в член 1 от това решение Съветът разрешава подписването на протокола, а в член 3 разпорежда неговото временно прилагане. С член 2 от това решение, посочен в настоящата жалба, Съветът оправомощава своя председател да посочи лицето/лицата, упълномощено(и) да подпише(ат) протокола от името на Съюза.
33
По този начин членове 1 и 3 от Решение 2021/1117 изразяват решението на Съвета да одобри, що се отнася до съдържанието му, договорения от Комисията протокол и да разпореди временното му прилагане, докато член 2 от това решение определя органа, натоварен да посочи подписващото този протокол лице. Както отбелязва генералният адвокат в точки 34—37 от заключението си, въпросът да се посочи лицето, упълномощено да подпише, не се отразява на решението на Съвета да одобри съдържанието на протокола и да разпореди временното му прилагане. Освен това, както определянето на лицето, оправомощено да посочи подписващия, така и последващото посочване на самия подписващ от това лице, биха могли да се извършат в отделни актове, без това обективно да води до изменение на същността или духа на член 1 или на член 3 от Решение 2021/1117.
34
Що се отнася до член 4 от това решение, той само предвижда датата на влизането му в сила.
35
От това следва, че член 2 от Решение 2021/1117 може да бъде отделен от останалата част на това решение и може отделно да бъде предмет на жалба за отмяна.
36
Второ, посочването от Съвета на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, представлява акт на Съвета по смисъла на член 263, първа алинея ДФЕС, който следователно съгласно втора алинея от този член може да бъде обжалван от Комисията. Следователно, противно на твърдяното от Съвета, подкрепян по този въпрос от унгарското правителство, искането за отмяна на това посочване е допустимо.
37
Това съображение не се опровергава от довода на Съвета, че Комисията не е посочила с изискваната от член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и от член 120, буква в) от Процедурния правилник степен на яснота и точност предмета на това искане, тъй като в жалбата си тя не се позовава на пълномощното, предоставено на 28 юни 2021 г. от председателя на Съвета на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз. Всъщност страните не спорят, че това пълномощно, което не е било публикувано, е било предадено от генералния секретариат на Съвета само на Република Габон, докато на 30 юни 2021 г. до Комисията е изпратен само документ ST 10307/21, съдържащ информация, че протоколът е бил подписан предишния ден от постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз.
38
Освен това, въпреки че копие от пълномощното в крайна сметка е предоставено на Комисията в настоящия спор като приложение към писмената защита на Съвета, в писмената си реплика Комисията уточнява, че искането за отмяна на посочването от Съвета, чрез неговия председател, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, се отнася до това пълномощно.
39
При тези условия Комисията напълно е спазила изискванията за яснота и точност, произтичащи от член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и от член 120, буква в) от Процедурния правилник, като е посочила в жалбата си, че посочването на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, е неразделна част от предмета на жалбата ѝ за отмяна и в това отношение се е позовала само на документа, който ѝ е бил изпратен по този въпрос, като същевременно е направила посоченото в предходната точка уточнение в писмената си реплика, след като Съветът е предоставил пълномощното.
40
Трето, що се отнася до възражението за недопустимост на жалбата, доколкото то се отнася до правното основание на Решение 2021/1117, то трябва да се отхвърли като неотносимо. Всъщност, както подчертава Комисията в жалбата си, нейното предложение в решението на Съда да се включи obiter dictum относно това правно основание, не спада към основанията на жалбата ѝ, като тази институция впрочем в самата жалба посочва, че твърдяната от нея грешка няма никакви правни последици в конкретния случай.
41
От изложеното дотук следва, че жалбата е допустима.
По същество
42
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две основания, всяко от които е разделено на две части. Първото основание е нарушение на член 17, параграф 1 ДЕС, първата част във връзка с член 13, параграфи 1 и 2 ДЕС, а втората част — с член 4, параграф 3 ДЕС. Първата част на второто основание е нарушение на членове 296 и 297 ДФЕС, а втората част — нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС.
43
Най-напред следва да се разгледа първата част от първото основание — нарушение на член 17, параграф 1 ДЕС във връзка с член 13, параграфи 1 и 2 ДЕС.
Доводи на страните
44
Комисията, подкрепяна от върховния представител, твърди, че член 17, параграф 1 ДЕС ѝ предоставя правомощието сама да осигурява външното представителство на Съюза в областите, които не попадат в обхвата на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС). Това правомощие включвало по-специално подписването на международни споразумения от името на Съюза или посочването на лицето, което да подпише такива споразумения от негово име. Следователно Съветът не е зачел това правомощие, като с посочените в настоящата жалба актове е нарушил институционалния баланс, установен в Договорите, чието спазване се изисква с член 13, параграфи 1 и 2 ДЕС.
45
В това отношение било важно да се разграничи вътрешният процес на вземане на решения на Съюза, в резултат на който Съветът разрешава подписването на договореното от Комисията международно споразумение, от самото подписване на това споразумение. Подписването представлявало акт на външно представителство по смисъла на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС в съответствие с обичайното международно право, отразено във Виенската конвенция. При това положение Комисията трябвало да посочи лицето, натоварено с подписването на посоченото споразумение.
46
Това разпределение на правомощията между Съвета и Комисията се потвърждавало от член 218, параграф 5 ДФЕС, който оправомощава Съвета да разреши подписването на споразумението, но не и да посочи подписващото го лице.
47
При това положение не съществувало никакво противоречие между член 17, параграф 1 ДЕС и член 218, параграф 5 ДФЕС, тъй като втората от тези разпоредби не дерогира първата.
48
Оправомощавайки постоянния представител на държавата членка, която изпълнява председателството на Съвета, да подпише протокола от името на Съюза, Съветът действал така, както ако самият той, ротационното му председателство и неговият генерален секретариат все още осигурявали външното представителство на Съюза. След влизането в сила на Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, произтичащи от Договора от Лисабон, обаче случаят вече не бил такъв.
49
Всъщност отпадането на ротационното председателство на Съвета във външното представителство на Съюза било едно от основните нововъведения на Договора от Лисабон в областта на външните отношения. Целта на това изменение била да се повиши международната видимост и признаване на Съюза, като се гарантира, че представителите на третите страни няма да бъдат изложени повече на промените във външното представителство на Съюза, произтичащи от ротацията на председателството на Съвета между държавите членки, и са в контакт не с представители на държавите членки към Съюза, а с негови представители, определени от върховния представител в областта на ОВППС и от Комисията във всяка друга област на външните отношения на Съюза.
50
Посочените в настоящата жалба актове на Съвета се вписвали в практика, която отрича това изменение, въведено с Договора от Лисабон. Следователно тази практика била незаконосъобразна, без в това отношение да е от значение обстоятелството, че тя все още се прилага от генералния секретариат на Съвета и от службата „Договори и споразумения“, която го подпомага.
51
Поради това член 2 от Решение 2021/1117 и посочването на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като подписващ протокола от името на Съюза трябвало да бъдат отменени. Последиците от протокола обаче следвало да бъдат запазени.
52
Съветът иска първата част от първото основание да се отхвърли.
53
Тази институция, подкрепяна от чешкото, френското, унгарското, нидерландското и португалското правителство, счита, че настоящата жалба представлява опит да се засегнат нейните правомощия по отношение на подписването, а оттам и сключването на международни споразумения от името на Съюза, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС и упражнявани от нея от десетилетия.
54
Във връзка с това Съветът отбелязва, че при упражняване на предоставените му правомощия да разрешава подписването и да сключва такива споразумения, той се подпомага от неговия генерален секретариат, който за тази цел разполага със службата „Договори и споразумения“, чиито задачи включват организирането на подписването на международни споразумения.
55
Пълномощното, подготвено от тази служба за председателя на Съвета, се основавало на оценка на различни обстоятелства, сред които протоколното равнище на определения от съответната трета страна представител, политическото значение на споразумението и рамката, в която, или контекста, в който е организирана церемонията за подписване.
56
Посочването на лицето/лицата, упълномощено(и) да подпише(ат) международно споразумение от името на Съюза, представлявало продължение и съставна част от упражняването от Съвета на правомощието му по член 218, параграф 5 ДФЕС да „разрешава подписването“. С оглед на тази разпоредба член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС бил ирелевантен, що се отнася до подписването на международни споразумения. Подобно подписване нямало за цел само да съобщи позицията на Съюза, а да породи правни последици в международното право, така че не може да спада към обикновеното „външно представителство на Съюза“.
57
Всички етапи от решението, с което се разрешава подписването до самото подписване, представлявали правно и процесуално цяло, което попада в компетентността на Съвета на основание член 16, параграф 1 ДЕС, който намирал специфичен израз в член 218, параграф 5 ДФЕС. Тъй като подписването на международно споразумение поражда правно действие, то трябвало да се разглежда като съставен елемент от определянето на политиките на Съюза.
58
Освен това Съветът и подкрепящите го правителства подчертават, че правомощията, свързани с международните споразумения, които авторите на Договорите възлагат на дадена институция, винаги са изрични. При липсата на изрично споменаване в член 218, параграф 5 ДФЕС, ограничаващо правомощията на Съвета в областта на подписването, авторите на Договорите установили институционално равновесие, което не позволявало на Комисията да се позовава на основание член 17, параграф 1 ДЕС на компетентност да посочи подписващото лице.
59
Фактът, че посоченото с пълномощното лице е квалифицирано като „представител“ по смисъла на международното обичайно право, кодифицирано с Виенската конвенция, не означавал, без да се нарушава обхватът на член 16, параграф 1 ДЕС и член 218, параграф 5 ДФЕС, че подписът, положен от това лице, е част от „външното представителство на Съюза“ по смисъла на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС. Дори да се предположи, че подписването на международно споразумение можело абстрактно да бъде акт, който спада към външното представителство, това не променяло факта, че член 218, параграф 5 ДФЕС е част от „другите предвидени в Договорите случаи“, посочени в член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, и че следователно той представлява изключение от правомощието на Комисията да осигурява външното представителство на Съюза, когато става въпрос за организиране на подписването на международно споразумение.
60
Като признават, че Договорите за ЕС и за ЕО, които са били в сила преди Договора от Лисабон, не съдържат разпоредба, еквивалентна на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, Съветът и подкрепящите го правителства отбелязват, че тези предходни договори, които вече предоставят определени правомощия за външно представителство на Комисията, все пак не ѝ предоставяли никаква компетентност да подписва международни споразумения. Това винаги било така в рамките на Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС. По същия начин фактът, че Договорът от Лисабон прехвърля правомощия за външно представителство от ротационното председателство на Съвета на върховния представител, не променял правомощието на Съвета, което вече произтича от член 218, параграф 5 ДФЕС, да посочва подписващите международни споразумения лица. Следователно Договорът от Лисабон не внасял измененията, на които се позовава Комисията, що се отнася до подписването на такива споразумения, тъй като съществуващите различия в текстовете на предходните разпоредби и на член 218, параграф 5 ДФЕС били чисто редакционни.
Съображения на Съда
61
В самото начало следва да се припомни, че Договорите създават система за разпределяне на областите на компетентност между различните институции на Съюза, която възлага на всяка от тях собствена роля в институционалната структура на Съюза при изпълнението на задачите ѝ (решения от 22 май 1990 г., Парламент/Съвет, C‑70/88, EU:C:1990:217, т. 21, и от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 40).
62
Така член 13, параграф 2 ДЕС гласи, че всяка институция на Съюза действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, който характеризира институционалната структура на Съюза, и предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции (решения от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 64, и от 22 ноември 2022 г., Комисия/Съвет (Присъединяване към Женевския акт), C‑24/20, EU:C:2022:911, т. 83).
63
Освен това член 13, параграф 2 ДЕС предвижда, че институциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си.
64
В случая правомощията на Съвета, релевантни за разглеждането на първата част от първото основание, включват по-специално правомощията по член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС, който възлага на тази институция функции по „определяне на политиките и координиране в съответствие с условията, предвидени в Договорите“, и правомощията, предвидени в член 16, параграф 6, трета алинея ДЕС, съгласно който Съветът по външни работи „разработва външната дейност на Съюза в съответствие със стратегическите насоки, определени от Европейския съвет, и осигурява съгласуваност на дейността на [Съюза]“.
65
Що се отнася до релевантните за целите на същото разглеждане правомощия на Комисията, те са посочени в член 17, параграф 1, първо, пето и шесто изречение ДЕС. Тези изречения предвиждат съответно, че Комисията „допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока“, „осъществява функции по координиране, изпълнение и управление съобразно условията, предвидени в Договорите“ и „осигурява външното представителство на Съюза“, с изключение обаче, що се отнася до последното правомощие, на ОВППС и „на другите предвидени в Договорите случаи“.
66
В съответствие с това разпределение на правомощията и както впрочем се потвърждава от член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС, Съветът, по предложение на преговарящия, разрешава подписването на международно споразумение от името на Съюза. Всъщност решението дали следва да се подпише споразумение, договорено от Комисията с трета страна, предполага да се преценят — при спазване на стратегическите насоки, определени от Европейския съвет, както и на принципите и целите на външната дейност на Съюза — интересите на Съюза в рамките на отношенията с тази трета страна и да се съвместят различните интереси в тези отношения. Следователно това решение е част от мерките за определяне на политиките на Съюза и за разработване на външната му дейност по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение и параграф 6, трета алинея ДЕС (вж. в този смисъл решение от 28 юли 2016 г., Съвет/Комисия, C‑660/13, EU:C:2016:616, т. 39 и 40).
67
Решението, с което се разрешава подписването на международно споразумение, обаче не включва последващия акт, състоящ се в самото подписване на това споразумение. Всъщност след разрешаването този подпис трябва да бъде положен, след като са извършени всички необходими действия за тази цел, по-специално по отношение на съответната трета страна. Сред тези действия е издаването на пълномощно, в което се посочва лицето/лицата, упълномощено(и) да подпише(ат) споразумението от името на Съюза.
68
За да се определи в правото на Съюза коя е институцията, компетентна да посочи лицето, което подписва международно споразумение, следва да се вземе предвид основната характеристика на това посочване, която се състои в оправомощаването на едно или няколко лица да действат от името на Съюза по отношение на съответната трета страна.
69
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че това посочване не изисква преценка, която спада към „определяне[то] на политиките“ на Съюза или на функциите по „координиране“ или „разработва[не на] външната дейност“ на Съюза по смисъла на член 16, параграфи 1 и 6 ДЕС. То действително се извършва след решението на Съвета, с което се разрешава подписването на споразумението, но не представлява част от политическата преценка, залегнала в това решение, в резултат на което тази институция се съгласява с правните последици, които ще бъдат породени от подписването съгласно релевантните норми на международното право.
70
Във връзка с последното следва да се отбележи, че независимо от лицето, посочено като подписващо съгласно нормите на правото на Съюза, правните последици от подписването, включително посоченото в член 18 от Виенската конвенция задължение за въздържане от действия, които биха лишили договора от неговия обект и неговата цел, ще бъдат едни и същи и ще ангажират Съюза в качеството му на субект на международното право.
71
От друга страна, що се отнася до въпроса дали посочването на лицето, подписващо споразумението, е акт, който „осигурява външното представителство на Съюза“ по смисъла на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, следва да се отбележи, че съгласно обичайния му смисъл правното понятие „представителство“ предполага действие от името на даден субект пред трето лице, като, както отбелязва генералният адвокат в точка 50 от заключението си, такова действие може да бъде отправяне на волеизявление на този субект към това трето лице.
72
Поставянето от посоченото за тази цел лице на подписа му върху международно споразумение от името на Съюза обаче изразява именно волеизявлението на Съюза, както е определено от Съвета, към третата страна, с която е договорено това споразумение.
73
Така текстът на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, съгласно който Комисията „осигурява външното представителство на Съюза“, цели да установи, че тази разпоредба предоставя на Комисията правомощието да приема, извън ОВППС и освен ако в това отношение Договорите не предвиждат различно разпределение на правомощията, всяко действие, което вследствие на решението на Съвета за разрешаване на подписването на международно споразумение от името на Съюза гарантира полагането на този подпис.
74
Това буквално тълкуване на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС е в съответствие с международното обичайно право.
75
В това отношение, що се отнася до подписването на международни споразумения, от обичайното международно право, кодифицирано по-специално в член 2, параграф 1, буква c) и в член 7, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция, следва, че всяко лице, посочено в документ, изхождащ от компетентния орган на държава или на международна организация за извършване на действието по подписване, трябва да се счита, по силата на това пълномощно, за представител на тази държава или международна организация.
76
Поставянето от такова лице на подпис върху международно споразумение от името на Съюза, следователно от гледна точка на нормите на международното обичайно, право попада в обхвата на неговото „представителство“.
77
Ето защо с оглед на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС следва да се приеме, че действията, необходими за подписването на международно споразумение, след като това подписване е било разрешено от Съвета, сред които е посочването на подписващото лице, попадат, извън ОВППС, в правомощията на Комисията да „осигурява външното представителство на Съюза“, освен ако Договорът за ЕС или Договорът за функционирането на ЕС не предоставят правомощия на друга институция на Съюза да организира това подписване. Последната резерва, отразена в израза „другите предвидени в Договорите случаи“, представлява, както отбелязва генералният адвокат в точка 72 от заключението си и както следва от самия текст на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, изключение от предвидените в тази разпоредба правомощия на Комисията.
78
Съветът и подкрепящите го правителства поддържат, че член 218 ДФЕС, който предвижда единна процедура с общо приложение за воденето на преговори, подписването и сключването на международни споразумения, които Съюзът е компетентен да сключва (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Армения), C‑180/20, EU:C:2021:658, т. 27 и цитираната съдебна практика), чийто параграф 5 се отнася до разрешаването на подписването на тези споразумения, що се отнася до това подписване, спада към „другите предвидени в Договорите случаи“, посочени в член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС.
79
Следва обаче да се посочи, че за разлика от член 218, параграф 3 ДФЕС, който, що се отнася до преговорите за международни споразумения, предоставя на Съвета правомощие не само да разрешава започването на преговорите, но и да назначава преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза, член 218, параграф 5 от ДФЕС посочва правомощие на Съвета да разрешава подписването на международното споразумение и временното му прилагане, а не правомощие да посочи подписващото го лице. Така, както посочва генералния адвокат в точки 82—84 от заключението си, последната разпоредба не съдържа дерогация от член 17, параграф 1, шеста алинея ДЕС.
80
Макар процедурата за водене на преговори, подписване и сключване на международни споразумения, предвидена в член 218 ДФЕС, да може общо да се разглежда като „едно цяло“, както отбелязват Съветът и подкрепящите го правителства, това не променя факта, че на всеки от етапите на тази процедура, определени в този член, всяка институция трябва, освен само в изрично предвидените изключения, да упражнява предоставените ѝ с Договорите правомощия, при това в съответствие с принципа на институционално равновесие, припомнен в точка 62 от настоящото решение. Що се отнася обаче до посочването на лицето, подписващо международно споразумение, член 218, параграф 5 ДФЕС не предвижда в полза на Съвета изключение от правомощията, които Комисията черпи от член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС.
81
От това следва, че когато Съветът е разрешил подписването на международно споразумение, което, както в настоящия случай, не попада в обхвата на ОВППС или на „другите предвидени в Договорите случаи“, съгласно член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС Комисията трябва да осигури самото подписване на това споразумение.
82
Тази констатация не се опровергава от факта, че след влизането в сила на Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС Съветът е продължил да посочва подписващите международни споразумения лица и редовно да избира за подписващо лице постоянния представител към Съюза на държавата членка, която осъществява ротационното председателство на Съвета. Всъщност дори установена практика не може да промени разпоредбите на Договорите, които институциите са длъжни да спазват (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 42 и цитираната съдебна практика).
83
Накрая следва да се отбележи, че съгласно член 17, параграф 1, първо изречение ДЕС Комисията трябва да упражнява правомощието си за подписване на международни споразумения в общия интерес на Съюза. Освен това тя е длъжна да спазва задължението за лоялно сътрудничество, установено в член 13, параграф 2 ДЕС. Така по-специално тази институция трябва да гарантира, че след приемането на решението на Съвета, с което се разрешава подписването на споразумение, подписването ще се осъществи възможно най-бързо, при условия, които отразяват адекватно значението на това споразумение. Освен това в случай на съществена промяна в обстоятелствата, настъпила след приемането на решението, с което се разрешава подписването, Комисията трябва да се консултира със Съвета, за да може при необходимост, в рамките на упражняването на правомощията си, установени в член 16, параграфи 1 и 6 ДЕС и в член 218 ДФЕС, да изведе последиците от тази съществена промяна в обстоятелствата, преди да се извърши подписването.
84
С оглед на всички изложени по-горе съображения първата част от първото основание на жалбата трябва да бъде уважена.
85
Ето защо следва да се отменят член 2 от Решение 2021/1117, както и посочването, на основание тази разпоредба, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, без да е необходимо да се разглежда втората част fj първото основание, нито второто основание fj жалбата.
По запазването на правните последици на отменените актове
86
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът може, ако счете за необходимо, да определи онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.
87
В интерес на правната сигурност това правомощие може да бъде използвано в частност, когато отмяната на решение, прието от Съвета в процедурата по договаряне и сключване на международни споразумения може да постави под въпрос участието на Съюза в съответното международно споразумение или в прилагането му, макар компетентността на Съюза в това отношение да не буди съмнение (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (преразгледана Лисабонска спогодба), C‑389/15, EU:C:2017:798, т. 81 и цитираната съдебна практика).
88
Отмяната на член 2 от Решение 2021/1117 и на посочването, на основание тази разпоредба, на лицето, упълномощено да подпише протокола, без да се запазят правните им последици, би довела до поставяне под въпрос на подписването на протокола от името на Съюза, извършено на 29 юни 2021 г., въпреки че компетентността на Съюза да одобри чрез подписване от негово име правните последици, посочени по-специално в член 18 от Виенската конвенция, както и временното прилагане на протокола, не поражда съмнение и освен това волята на Съюза да изрази това съгласие е ясна, тъй като в член 1 от Решение 2021/1117 Съветът е разрешил подписването на протокола. Макар несъмнено това разрешение да е дадено при условие на сключването на протокола, следва все пак да се констатира, че това сключване впоследствие е извършено, за което свидетелства приемането на Решение (ЕС) 2022/2066 на Съвета от 21 февруари 2022 година за сключване от името на Европейския съюз на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.) (ОВ L 277, 2022 г., стр. 103), с което протоколът се одобрява от името на Съюза.
89
Ето защо, за да се запази правната сигурност, следва да се приеме, че последиците от член 2 от Решение 2021/1117 и от посочването, на основание на тази разпоредба, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола, са окончателни.
По съдебните разноски
90
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В случая, след като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета да заплати съдебните разноски и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да понесе освен направените от него съдебни разноски и тези на Комисията.
91
Съгласно член 140, параграф 1 от този правилник Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия и Португалската република понасят направените от тях съдебни разноски.
92
На основание член 140, параграф 3 от посочения правилник върховният представител понася и направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отменя член 2 от Решение (ЕС) 2021/1117 на Съвета от 28 юни 2021 година за подписването от името на Европейския съюз и временното прилагане на протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.).
2)
Отменя посочването, на основание член 2 от Решение 2021/1117, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.).
3)
Последиците на член 2 от Решение 2021/1117 и на посочването, на основание на тази разпоредба, на постоянния представител на Португалската република към Европейския съюз като лице, оправомощено да подпише протокола за прилагане на Споразумението за партньорство в сектора на рибарството между Република Габон и Европейската общност (2021—2026 г.), са окончателни.
4)
Съветът на Европейския съюз понася направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
5)
Чешката република, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия, Португалската република и върховният представител на Европейския съюз по въпросите на външните работи и политиката на сигурност понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.