62024CJ0220
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a noua)
27 februarie 2025 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Transporturi aeriene – Directiva 96/67/CE – Accesul la piața serviciilor de handling la sol în aeroporturile Uniunii Europene – Articolul 1 – Domeniu de aplicare – Aeroporturi cu un trafic anual mai mic de 2 milioane de pasageri – Refuz de acordare a accesului la infrastructura aeroportuară pe un asemenea aeroport – Articolul 6 – Servicii de handling la sol pentru terțe părți – Aplicabilitatea normelor de concurență – Articolul 102 TFUE”
În cauza C‑220/24,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel București (România), prin decizia din 20 decembrie 2021, primită de Curte la 22 martie 2024, în procedura
Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj
împotriva
Consiliului Concurenței,
interveniente:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
CURTEA (Camera a noua),
compusă din domnul N. Jääskinen (raportor), președinte de cameră, domnul M. Condinanzi și doamna R. Frendo, judecători,
avocat general: domnul N. Emiliou,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj, de P. Buta, avocat, și A. Lepièce, avocată;
–
pentru Consiliul Concurenței, de C. Butacu și B. Chirițoiu, în calitate de agenți;
–
pentru Romanian Airport Services SA, de M.‑C. Furtună, avocat;
–
pentru Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj, de O. Podaru, avocat;
–
pentru guvernul italian, de G. Palmieri și G. Greco, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de I. V. Rogalski și B. Sasinowska, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 1, 6 și 7 din Directiva 96/67/CE a Consiliului din 15 octombrie 1996 privind accesul la piața serviciilor de handling la sol în aeroporturile Comunității (JO 1996, L 272, p. 36, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 98), precum și a articolului 102 TFUE.
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Regia Autonomă Aeroportul Internațional „Avram Iancu” Cluj (denumită în continuare „regia autonomă”), pe de o parte, și Consiliul Concurenței (România), pe de altă parte, în legătură cu o cerere de anulare a unei decizii prin care acesta din urmă a aplicat o amendă regiei autonome pentru abuz de poziție dominantă.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3
Considerentele (1), (2), (10) și (28) ale Directivei 96/67 au următorul cuprins:
„(1)
Întrucât Comunitatea [Europeană] a introdus treptat o politică comună în domeniul transportului aerian cu scopul de a completa piața unică, în conformitate cu articolul [26 TFUE], ca o contribuție durabilă pentru promovarea progresului economic și social.
(2)
Întrucât obiectivul articolului [56 TFUE] este de a elimina restricțiile privind libertatea de a presta servicii în interiorul Comunității; întrucât, în conformitate cu articolul [58 TFUE], acest obiectiv trebuie atins în cadrul politicii comune în domeniul transportului.
[…]
(10)
Întrucât accesul liber la piața serviciilor de handling la sol trebuie introdus treptat și adaptat la cerințele sectorului.
[…]
(28)
Întrucât prezenta directivă nu aduce atingere aplicării dispozițiilor tratatului; întrucât, în special, Comisia [Europeană] trebuie să asigure în continuare respectarea acestor norme, prin exercitarea, la nevoie, a tuturor puterilor conferite prin articolul [106 TFUE]”.
4
Articolul 1 alineatele (1)-(3) din această directivă, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede:
„(1)   Prezenta directivă se aplică tuturor aeroporturilor aflate pe teritoriul unui stat membru, sub rezerva dispozițiilor din tratat și deschise traficului comercial în următoarele condiții:
(a)
Dispozițiile articolului 7 alineatul (1) privind categoriile de servicii de handling la sol altele decât cele menționate la articolul 7 alineatul (2) se aplică de la 1 ianuarie 1998 tuturor aeroporturilor, indiferent de volumul traficului.
(b)
Dispozițiile privind categoriile de servicii de handling la sol menționate la articolul 7 alineatul (2) se aplică, de la 1 ianuarie 1998, aeroporturilor cu trafic anual de cel puțin 1 milion de pasageri sau 25000 tone încărcătură.
(c)
Dispozițiile privind categoriile de servicii de handling la sol menționate la articolul 6 se aplică de la 1 ianuarie 1999 aeroporturilor:
–
cu trafic anual de cel puțin 3 milioane pasageri sau 75000 tone încărcătură
sau
–
al căror trafic anual nu a fost mai mic de 2 milioane pasageri sau 50000 tone încărcătură în perioada de șase luni anterioară datei de 1 aprilie sau 1 octombrie a anului precedent.
(2)   Fără a aduce atingere alineatului (1), dispozițiile prezentei directive se aplică de la 1 ianuarie 2001 oricărui aeroport aflat pe teritoriul unui stat membru, sub rezerva dispozițiilor tratatului, și deschis traficului comercial, al cărui trafic anual este de cel puțin 2 milioane pasageri sau 50000 tone încărcătură.
(3)   În cazul în care un aeroport atinge unul dintre pragurile traficului de încărcătură menționate în prezentul articol, fără a atinge pragul corespunzător al traficului de pasageri, dispozițiile prezentei directive nu se aplică pentru categoriile de servicii de handling la sol rezervate exclusiv pasagerilor.”
5
Articolul 6 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, intitulat „Servicii de handling la sol pentru terțe părți”, prevede:
„(1)   Statele membre iau măsurile necesare în conformitate cu acordurile stabilite în articolul 1, pentru a asigura accesul liber pe piață al prestatorilor de servicii de handling la sol pentru prestarea de servicii de handling la sol unor terțe părți.
Statele membre au dreptul să impună ca prestatorii de servicii de handling la sol să fie stabiliți în interiorul Comunității.
(2)   Statele membre pot limita numărul prestatorilor autorizați să ofere următoarele categorii de servicii de handling la sol:
–
handling al bagajelor;
–
handling al rampei;
–
handling al combustibilului și uleiului;
–
handling al mărfurilor și corespondenței, în ceea ce privește handlingul fizic al mărfurilor și corespondenței care intră, iese sau este transferată între terminalul aeroportului și aeronavă.
Totuși, acestea nu pot limita numărul la mai puțin de doi pentru fiecare categorie de serviciu de handling la sol.”
6
Articolul 7 alineatul (1) din aceeași directivă, intitulat „Handling propriu”, prevede:
„Statele membre iau toate măsurile necesare în conformitate cu acordurile stabilite în articolul 1, pentru a asigura libertatea handlingului propriu.”
Dreptul român
Legea concurenței
7
Articolul 6 alineatul (1) din Legea concurenței nr. 21 din 10 aprilie 1996 (republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, denumită în continuare „Legea concurenței”), prevede:
„Este interzisă folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziții dominante deținute pe piața românească sau pe o parte substanțială a acesteia. Aceste practici abuzive pot consta în special în:
a)
impunerea, direct sau indirect, a prețurilor de vânzare sau de cumpărare sau a altor condiții de tranzacționare inechitabile;
b)
limitarea producției, comercializării sau dezvoltării tehnice în dezavantajul consumatorilor;
c)
aplicarea în raporturile cu partenerii comerciali a unor condiții inegale la prestații echivalente, creând astfel acestora un dezavantaj concurențial;
d)
condiționarea încheierii contractelor de acceptarea de către parteneri a unor prestații suplimentare care, prin natura lor sau în conformitate cu uzanțele comerciale, nu au legătură cu obiectul acestor contracte.”
Ordinul nr. 101 din 9 mai 2007
8
Directiva 96/67 a fost transpusă în dreptul român prin Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 din 9 mai 2007 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi – RACR‑APSH, ediția 03/2007 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 17 mai 2007).
9
Anexa 1 la acest ordin prevede la articolul 1 alineatele (1) și (2):
„(1)   Prezenta reglementare se aplică tuturor aeroporturilor de pe teritoriul României, deschise traficului comercial, în următoarele condiții:
[…]
c)
prevederile referitoare la categoriile de servicii de handling la sol, la care se face referire în articolul 6, se aplică aeroporturilor care au un trafic anual mai mare de 2 milioane de pasageri sau 50000 tone de marfă.
(2)   În situația în care un aeroport atinge pragul de trafic de marfa menționat în prezentul articol, fără a atinge pragul corespunzător de trafic de pasageri, prevederile prezentei reglementări nu se vor aplica la categoriile de servicii de handling la sol care sunt rezervate exclusiv pentru pasageri.”
10
Articolul 6 din această anexă, intitulat „Handlingul la sol pentru terțe părți”, prevede la alineatul (1):
„Aeroporturile vor lua măsurile necesare pentru a asigura accesul liber pe piață al prestatorilor de servicii de handling la sol, pentru furnizarea de asemenea servicii către terțe părți. Cu aprobarea [Ministerului Transporturilor], aeroportul poate impune ca prestatorii de servicii de handling la sol să fie rezidenți ai Comunității.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
11
Regia autonomă este o persoană juridică română aflată în subordinea Consiliului Județean Cluj (România) începând cu anul 1997. Principala activitate a acestei regii este de a pune infrastructura aeroportului internațional „Avram Iancu” Cluj (denumit în continuare „aeroportul Cluj”) la dispoziția companiilor de transport aerian de pasageri și/sau de marfă, precum și a pasagerilor curselor de transport aerian. De asemenea, ea furnizează acces la infrastructura aeroportuară unor întreprinderi care furnizează alte tipuri de servicii, cum sunt serviciile de handling la sol. În plus, regia autonomă însăși prestează anumite categorii de servicii de handling la sol pentru companiile de transport aerian care activează pe aeroportul Cluj, precum și servicii comerciale asociate activității acestui aeroport.
12
În luna august 2016, aeroportul Cluj a depășit pragul de 1 milion de pasageri înregistrați în cursul unui an calendaristic. La 21 septembrie 2017, el a depășit pragul de 2 milioane de pasageri.
13
În cursul anului 2016, Consiliul Concurenței a deschis o investigație în urma unei plângeri depuse de Romanian Airport Services SA (denumită în continuare „RAS”), o persoană juridică română, care depusese o cerere pentru a deveni prestator de servicii de handling la sol pe aeroportul Cluj.
14
În urma acestei investigații, Consiliul Concurenței a constatat, printr‑o decizie din 8 octombrie 2019, că regia autonomă a încălcat articolul 6 alineatul (1) din Legea concurenței, precum și articolul 102 TFUE prin săvârșirea unui abuz de poziție dominantă manifestat prin refuzul de a permite RAS accesul la infrastructura aeroportuară necesară prestării serviciilor de handling la sol pe aeroportul Cluj în perioada cuprinsă între 11 septembrie 2015 și 9 martie 2017. Regiei autonome i s‑a aplicat o amendă în cuantum de 1642551,28 lei românești (RON) (aproximativ 330420 de euro).
15
Regia autonomă a solicitat anularea acestei decizii la Curtea de Apel București (România), care este instanța de trimitere, susținând printre altele că decizia menționată se întemeiază pe o interpretare și pe o aplicare eronate ale Directivei 96/67.
16
Regia autonomă susține că articolul 6 din Legea concurenței și articolul 102 TFUE nu pot prevala asupra prevederilor incluse în Directiva 96/67, care este o lege specială care derogă de la dreptul general al concurenței. Ea arată că, în temeiul acestei directive, beneficia de dreptul de a organiza, până la atingerea pragului de 2 milioane de pasageri, activitatea de handling la sol pe aeroportul Cluj ținând cont doar de constrângerile de securitate, precum și de constrângerile tehnice și comerciale. Prin urmare, ea nu era obligată să acorde acces automat la infrastructura aeroportuară oricărui solicitant în condițiile dorite de acesta.
17
În ceea ce îl privește, Consiliul Concurenței susține că Directiva 96/67 nu constituie o lege specială în raport cu articolul 102 TFUE și că eventuala aplicare a Directivei 96/67 nu înlătură de la aplicare prevederile din legislația concurenței.
18
În aceste condiții, Curtea de Apel București a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Prevederile Directivei [96/67], în special articolele 1, 6 și 7 din această directivă, trebuie considerate ca excluzând aplicarea articolului 102 TFUE – și a oricărei alte norme cu același conținut – în situațiile care privesc un refuz de acces la infrastructura aeroportuară necesară desfășurării activităților de handling la sol pe aeroporturile din [Uniunea Europeană] care nu au atins pragul de 2 milioane de pasageri?”
Cu privire la întrebarea preliminară
19
Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite prin articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate. În această privință, îi revine sarcina de a extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și mai ales din motivarea deciziei de trimitere elementele de drept al Uniunii care necesită o interpretare, având în vedere obiectul litigiului principal (Hotărârea din 24 octombrie 2024, Kwantum Nederland și Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, punctul 52, precum și jurisprudența citată).
20
În speță, din decizia de trimitere reiese că, deși întrebarea preliminară vizează nu numai articolele 1 și 6 din Directiva 96/67, ci și articolul 7 din aceasta, litigiul principal nu se referă la handlingul propriu vizat de această din urmă dispoziție. Acest litigiu privește refuzul regiei autonome de a acorda RAS, o întreprindere care prestează servicii de handling la sol, accesul la infrastructura necesară pentru furnizarea unor astfel de servicii pe aeroportul Cluj. Or, este necesar să se arate că articolul 6 din această directivă este articolul care privește handlingul la sol pentru terțe părți și că acesta prevede, la alineatul (1), că statele membre iau măsurile necesare în conformitate cu acordurile stabilite în articolul 1 din directiva menționată pentru a asigura accesul liber pe piață al prestatorilor de servicii de handling la sol pentru prestarea de servicii de handling la sol unor terțe părți.
21
În aceste condiții, trebuie să se considere că, prin intermediul întrebării adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 1 și 6 din Directiva 96/67 trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării articolului 102 TFUE în împrejurări în care unui prestator de servicii de handling la sol i s‑a refuzat accesul la infrastructura aeroportuară, necesară desfășurării acestei activități, a unui aeroport din Uniune al cărui trafic anual era, la data acestui refuz, mai mic de 2 milioane de pasageri.
22
De la bun început, din considerentele (1), (2) și (10) ale Directivei 96/67 reiese că această directivă are ca obiectiv eliminarea restricțiilor privind libera prestare a serviciilor pe piața internă prin liberalizarea treptată a pieței serviciilor de handling la sol pe aeroporturile Uniunii.
23
În această optică a liberalizării treptate, articolul 1 din directiva menționată prevede la alineatul (1) litera (c) că, într‑o primă etapă, începând de la 1 ianuarie 1999, articolul 6 din aceeași directivă nu se aplică, printre altele, decât aeroporturilor al căror trafic anual nu a fost mai mic de 2 milioane de pasageri sau de 50000 de tone încărcătură în perioada de șase luni anterioară datei de 1 aprilie sau 1 octombrie a anului precedent. Într‑o a doua etapă, acest articol 1 prevede la alineatul (2) că, fără a aduce atingere alineatului (1), dispozițiile Directivei 96/67 se aplică de la 1 ianuarie 2001 oricărui aeroport aflat pe teritoriul unui stat membru, sub rezerva dispozițiilor tratatului, și deschis traficului comercial, al cărui trafic anual este de cel puțin 2 milioane de pasageri sau de 50000 de tone încărcătură. În plus, din alineatul (3) al articolului 1 menționat reiese că, în cazul în care un aeroport atinge unul dintre pragurile traficului de încărcătură menționate la acest articol, fără a atinge pragul corespunzător al traficului de pasageri, dispozițiile acestei directive nu se aplică pentru categoriile de servicii de handling la sol rezervate exclusiv pasagerilor.
24
Rezultă astfel din articolul 1 din Directiva 96/67 că articolul 6 din aceasta nu se aplică, de la 1 ianuarie 2001, decât aeroporturilor din Uniune al căror trafic anual este de cel puțin 2 milioane de pasageri.
25
Or, din decizia de trimitere reiese că, în speță, la data refuzului regiei autonome de a acorda RAS accesul la infrastructura necesară pentru furnizarea de servicii de handling la sol pe aeroportul Cluj, acesta nu atinsese pragul de 2 milioane de pasageri prevăzut la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 96/67.
26
Întrucât acest refuz de acordare a accesului nu intră astfel în domeniul de aplicare al articolului 6 din această directivă, regia autonomă nu era obligată, în temeiul acesteia, să acorde unui prestator de servicii precum RAS accesul la infrastructura aeroportuară necesară furnizării de servicii de handling la sol.
27
Cu toate acestea, trebuie subliniat că simpla existență a unei reglementări sectoriale nu poate în niciun caz să implice excluderea comportamentului în cauză de sub incidența normelor de concurență prevăzute de tratate, independent de aspectul dacă această reglementare sectorială este sau nu aplicabilă acestui comportament.
28
Astfel, după cum a statuat Curtea, nelegalitatea unui comportament abuziv din perspectiva articolului 102 TFUE nu are legătură cu conformitatea sau neconformitatea lui cu alte norme juridice, iar abuzurile de poziție dominantă constau, în majoritatea cazurilor, în comportamente de altfel legale din perspectiva altor ramuri de drept decât dreptul concurenței (Hotărârea din 6 decembrie 2012, AstraZeneca/Comisia, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, punctul 132). Cu alte cuvinte, faptul că comportamentul unei întreprinderi este conform cu un cadru normativ nu înseamnă că acest comportament este conform cu articolul 102 TFUE (Hotărârea din 10 iulie 2014, Telefónica și Telefónica de España/Comisia, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punctul 133).
29
De altfel, un asemenea principiu este amintit în mod clar în considerentul (28) al Directivei 96/67, care arată că această directivă nu aduce atingere aplicării dispozițiilor dreptului primar și care face printre altele referire la puterile conferite Comisiei prin articolul 106 TFUE.
30
Rezultă că, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 102 TFUE, un comportament particular, precum refuzul de acordare a accesului la o infrastructură aeroportuară, precum în speță, poate să intre sub incidența interdicției abuzului de poziție dominantă prevăzute de această dispoziție independent de aspectul dacă el intră sau nu în domeniul de aplicare al unei reglementări sectoriale.
31
Trebuie precizat însă că, deși împrejurarea că un comportament este legal din perspectiva unei reglementări sectoriale nu poate avea incidență asupra aplicării articolului 102 TFUE atunci când sunt îndeplinite condițiile de aplicare a acestuia din urmă, reiese din jurisprudență că o obligație normativă poate, în schimb, să fie relevantă pentru aprecierea unui comportament abuziv, în sensul acestei dispoziții, din partea unei întreprinderi dominante supuse unei reglementări sectoriale (Hotărârea din 27 octombrie 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, punctul 82, precum și jurisprudența citată).
32
Având în vedere motivele care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolele 1 și 6 din Directiva 96/67 trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării articolului 102 TFUE în împrejurări în care unui prestator de servicii de handling la sol i s‑a refuzat accesul la infrastructura aeroportuară, necesară desfășurării acestei activități, a unui aeroport din Uniune al cărui trafic anual era, la data acestui refuz, mai mic de 2 milioane de pasageri.
Cu privire la cheltuielile de judecată
33
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:
Articolele 1 și 6 din Directiva 96/67/CE a Consiliului din 15 octombrie 1996 privind accesul la piața serviciilor de handling la sol în aeroporturile Comunității
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun aplicării articolului 102 TFUE în împrejurări în care unui prestator de servicii de handling la sol i s‑a refuzat accesul la infrastructura aeroportuară, necesară desfășurării acestei activități, a unui aeroport din Uniunea Europeană al cărui trafic anual era, la data acestui refuz, mai mic de 2 milioane de pasageri.
Jääskinen
Condinanzi
Frendo
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 27 februarie 2025.
Grefier
A. Calot Escobar
Președinte de cameră
N. Jääskinen
(
*1
)	Limba de procedură: româna.