62009FJ0029_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak F‑29/09,
betreffende een beroep krachtens artikel 236 EG en artikel 152 EA,
Giorgio Lebedef en Trevor Jones, ambtenaren van de Europese Commissie, respectievelijk wonende te Senningerberg (Luxemburg) en Ernzen (Luxemburg), vertegenwoordigd door F. Frabetti en J.‑Y. Vergnaud, advocaten,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door J. Currall en D. Martin als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door K. Zieleśkiewicz en M. Bauer als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Derde kamer),
samengesteld als volgt: P. Mahoney, president, H. Kreppel en S. Van Raepenbusch (rapporteur), rechters,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 maart 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2009, vorderen G. Lebedef en T. Jones nietigverklaring van een gesteld besluit waarbij de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft geweigerd om de koopkracht van de te Luxemburg (Luxemburg) tewerkgestelde ambtenaren te brengen op een niveau dat gelijkwaardig is aan dat van de ambtenaren die te Brussel (België) zijn tewerkgesteld, en, subsidiair, nietigverklaring van hun salarisafrekeningen vanaf juni 2008.
Toepasselijke bepalingen
2. Artikel 64 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) bepaalt:
„Op de bezoldiging van de ambtenaar, uitgedrukt in euro, wordt, na aftrek van de verplichte inhoudingen genoemd in dit statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen, een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100 % toegepast, naargelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling.
[...] De aanpassingscoëfficiënt, van toepassing op de bezoldiging van de ambtenaren die in de voorlopige zetels der Gemeenschappen zijn tewerkgesteld, is op 1 januari 1962 gelijk aan 100 %.”
3. Artikel 1 van bijlage XI bij het Statuut, met als opschrift „Wijze van toepassing van de artikelen 64 en 65 van het Statuut”, bepaalt:
„1. Verslag van het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen (Eurostat)
Voor het onderzoek als bedoeld in artikel 65, lid 1, van het Statuut stelt Eurostat jaarlijks vóór het einde van de maand oktober een verslag op over de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud te Brussel, over de economische pariteiten tussen Brussel en bepaalde standplaatsen in de lidstaten, en over de ontwikkeling van de koopkracht van de bezoldigingen die de nationale ambtenaren van de centrale overheidsdiensten genieten.
[...]
3. Ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud buiten Brussel (economische pariteiten en impliciete indexcijfers)
[...]
d) De ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud buiten België en Luxemburg gedurende de referentieperiode wordt gemeten met behulp van de impliciete indexcijfers. Deze indexcijfers komen overeen met het product van het internationale indexcijfer van Brussel en de schommeling van de economische pariteit.
[...]”
4. Artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut luidt:
„In België en Luxemburg is geen aanpassingscoëfficiënt van toepassing.”
5. Artikel 5, lid 3, van bijlage XI bij het Statuut luidt:
„Voor elk van de standplaatsen waarvoor een aanpassingscoëfficiënt is vastgesteld (met uitsluiting van België en Luxemburg), wordt een raming gemaakt voor de maand december van de in artikel 1, lid 3, genoemde economische pariteiten. De ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud wordt berekend op de in artikel 1, lid 3, vastgestelde wijze.”
6. Ten slotte luidt artikel 9, lid 1, van bijlage XI bij het Statuut:
„De bevoegde instanties van de betrokken lidstaten, de administratie van een instelling van de Europese [Unie] of de vertegenwoordigers van de ambtenaren van de Europese [Unie] in een bepaalde standplaats kunnen verzoeken om invoering van een aanpassingscoëfficiënt voor de betrokken plaats.
Het daartoe ingediende verzoek moet zijn gestaafd met objectieve gegevens die, voor een periode van verschillende jaren, aantonen dat de koopkracht in een bepaalde standplaats aanzienlijk afwijkt van die welke in de hoofdstad van de desbetreffende lidstaat wordt geconstateerd (behalve voor Nederland, waar men zich op Den Haag in plaats van op Amsterdam baseert). Als Eurostat bevestigt dat het om een wezenlijke (meer dan 5 %) en duurzame afwijking gaat, presenteert de Commissie een voorstel tot vaststelling van een aanpassingscoëfficiënt voor de betrokken standplaats.”
Voorgeschiedenis van het geding
7. Van mening dat de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren sinds enkele jaren voortdurend leek te dalen tegenover die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren, zond M. Ott, voorzitter van de vakbond Solidarité européenne, op 28 oktober 2005 een nota aan S. Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, waarin hij hem verzocht te bestuderen of voor Luxemburg een aanpassingscoëfficiënt kon worden vastgesteld.
8. Bij brief van 29 november 2005 antwoordde Kallas dat het niet in het belang van het personeel was om de invoering van een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg voor te bereiden, met name omdat zulks een wijziging van het Statuut vereiste, hetgeen het gevaar meebracht dat opnieuw zou moeten worden onderhandeld over de methode voor de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen, waarover overeenstemming was bereikt „na lange en moeilijke onderhandelingen in het kader van de hervorming”.
9. Op 3 april 2007 zond het interinstitutioneel vakbondscollectief, waarin verschillende vak‑ en beroepsorganisaties van het Europees Parlement, de Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie verenigd waren, de directeur-generaal van Eurostat een nota met het verzoek een studie te verrichten teneinde vast te stellen dat het verschil tussen de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren en die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren aanzienlijk was, en de procedure van artikel 9 van bijlage XI bij het Statuut in te leiden met het oog op de invoering van een eigen aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg.
10. Bij nota van 6 juni 2007 antwoordde de directeur-generaal van Eurostat dat elk verzoek om invoering van een aanpassingscoëfficiënt buiten de bevoegdheid van Eurostat viel en moest worden gericht tot het directoraat-generaal (DG) „Personeelszaken en algemeen beheer” van de Commissie.
11. Bij nota van 12 april 2008 verzochten verschillende vak‑ en beroepsorganisaties in gemeenschappelijk vakbondsfront de directeur-generaal van DG „Personeelszaken en algemeen beheer” om interinstitutioneel overleg betreffende het koopkrachtverlies van het personeel van de instellingen.
12. Bij brief van 12 september 2008, op 15 september daaraanvolgend ingeschreven bij de administratie, dienden verzoekers een klacht in tegen hun salarisafrekening van juni 2008, die een aanpassing van de bezoldigingen bevatten die was verricht eind 2007, maar geen aanpassingscoëfficiënt voor hun plaats van tewerkstelling, en tegen de salarisafrekeningen van de daaropvolgende maanden.
13. Bij besluit van 17 december 2008, waarvan kennis is gegeven bij brief van 18 december daaraanvolgend, verwierp het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) die klacht.
Conclusies van partijen en procesverloop
14. Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:
„– primair, het stilzwijgend besluit houdende weigering om de koopkracht van de bezoldigingen te Luxemburg op een niveau te brengen dat gelijkwaardig is aan dat van de koopkracht van de bezoldigingen te Brussel, nietig te verklaren;
– subsidiair, verzoekers’ salarisafrekeningen over de periode vanaf 15 juni 2008 nietig te verklaren”;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
15. De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
16. Bij op 25 juni 2009 ter griffie van het Gerecht binnengekomen fax (de neerlegging van het origineel heeft op 29 juni daaraanvolgend plaatsgevonden) heeft de Raad van de Europese Unie gevraagd om in deze zaak te worden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. De president van de Derde kamer van het Gerecht heeft dat verzoek bij beschikking van 7 september 2009 ingewilligd.
17. In zijn memorie in interventie, per fax binnengekomen ter griffie van het Gerecht op 16 oktober 2009, concludeert de Raad dat het het Gerecht behage het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren; subsidiair, het beroep te verwerpen voor zover het is gebaseerd op een exceptie van onwettigheid die verzoekers ter onderbouwing van hun beroep hebben opgeworpen.
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
18. Volgens de Commissie is het beroep niet-ontvankelijk, zowel voor zover het is gericht tegen de gestelde weigering om een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg in te voeren, als voor zover het is gericht tegen verzoekers’ salarisafrekeningen vanaf juni 2008.
19. Alle aan de klacht voorafgaande stappen waren van syndicale en politieke, maar niet van statutaire aard. Er is nooit een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut ingediend door een individuele ambtenaar.
20. Voor zover met het beroep wordt opgekomen tegen de gestelde weigering om een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg in te voeren, is het hoe dan ook te laat ingesteld, aangezien er geen klacht is ingediend binnen drie maanden na de afwijzing van het verzoek van oktober 2005 door de heer Kallas, noch binnen drie maanden na de weigering van de directeur-generaal van Eurostat om de verlangde berekeningen te verrichten. De Commissie merkt ook op dat de verzoeken in kwestie niet door verzoekers zijn ingediend.
21. Bovendien heeft het beroep niet hetzelfde voorwerp als de eerdere stappen. Het hoofddoel ervan is het laken van het ontbreken van een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg, die volgens verzoekers noodzakelijkerwijs groter zou moeten zijn dan die voor Brussel, terwijl de eerdere stappen betrekking hadden op het ontbreken van berekeningen of van overleg.
22. De Commissie erkent evenwel dat is geoordeeld dat een ambtenaar zijn salarisafrekening mocht betwisten op grond dat daarin niet de aanpassingscoëfficiënt was toegepast waarop hij recht meende te hebben (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 27 oktober 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commissie, T‑64/92, JurAmbt. blz. I‑A‑227 en II‑723). Dat veronderstelt evenwel dat de afrekening in kwestie een veranderde situatie of een nieuw besluit concretiseert – hetgeen in juni 2008 niet het geval was.
23. Ter terechtzitting hebben verzoekers allereerst gesteld dat zij rechtstreeks bij het Gerecht mochten opkomen tegen het stilzwijgend besluit houdende weigering om door de invoering van een specifieke aanpassingscoëfficiënt de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren op hetzelfde niveau te brengen als die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren, vervolgens dat de salarisafrekening van juni 2008 blijk gaf van een gewijzigde situatie nu zij een correctie bevatte van de aanpassing van de bezoldigingen die had plaatsgevonden na het jaarlijks onderzoek van eind 2007, maar geen aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg, en ten slotte dat de termijnen voor het indienen van een klacht en het instellen van beroep ten volle waren geëerbiedigd.
Beoordeling door het Gerecht
Het beroep tegen het gestelde stilzwijgend besluit houdende weigering om de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren op hetzelfde niveau te brengen als die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren
24. In het stelsel van beroepsmogelijkheden dat is neergelegd in de artikelen 90 en 91 van het Statuut, is voor het instellen van beroep tegen een stilzwijgend besluit tot afwijzing vereist:
– dat de betrokken ambtenaar vooraf overeenkomstig artikel 90, lid 1, van het Statuut een verzoek heeft ingediend, dat bij het uitblijven van een antwoord van het TABG binnen een termijn van vier maanden wordt geacht stilzwijgend te zijn afgewezen, in welk geval de ambtenaar overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut binnen een nieuwe termijn van drie maanden bij het TABG een klacht kan indienen;
– of dat overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut vooraf een klacht is ingediend tegen een bezwarend besluit; het ontbreken van een antwoord binnen een termijn van vier maanden na de indiening van de klacht geldt dan overeenkomstig de tweede alinea van dat lid als een stilzwijgend besluit tot afwijzing, waartegen beroep in de zin van artikel 91 van het Statuut kan worden ingesteld.
25. In casu moet worden vastgesteld dat verzoekers de precontentieuze procedure niet naar behoren hebben gevolgd. Zij hebben immers geen voorafgaand verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut ingediend om de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren op hetzelfde niveau te brengen als die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren, aangezien de brieven van 28 oktober 2005, 3 april 2007 en 12 april 2008, zo die al als verzoeken in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut zouden kunnen worden aangemerkt, niet van verzoekers zelf uitgingen.
26. Tevens zijn de antwoorden van de heer Kallas van 29 november 2005 en van de directeur-generaal van Eurostat van 6 juni 2007 hoe dan ook zonder gevolg gebleven binnen de termijn voor het indienen van een klacht en het instellen van beroep. De vak‑ en beroepsorganisaties hebben ook geen verdere stappen ondernomen nadat hun verzoek van 12 april 2008 om interinstitutioneel overleg door de directeur-generaal van DG „Personeelszaken en algemeen beheer” niet uitdrukkelijk was beantwoord.
27. Bijgevolg moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover daarmee wordt opgekomen tegen het gestelde stilzwijgend besluit houdende weigering om de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren op hetzelfde niveau te brengen als die van de te Brussel tewerkgestelde ambtenaren.
Het beroep tegen verzoekers’ salarisafrekeningen vanaf juni 2008
28. Uit het verzoekschrift blijkt dat verzoekers ter onderbouwing van hun beroep tegen hun salarisafrekeningen vanaf juni 2008 in wezen middelen aanvoeren tegen artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut, teneinde voor het Gerecht te stellen dat die bepaling niet-toepasselijk is.
29. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 241 EG, dat van toepassing was ten tijde van de instelling van het beroep en dat thans, na wijziging, artikel 277 VWEU is geworden, bepaalt dat iedere partij naar aanleiding van een geschil waarbij de geldigheid van een in die bepaling bedoelde verordening in het geding is, inzonderheid ter staving van een beroep tegen een uitvoeringshandeling, de in artikel 230, tweede alinea, EG (thans, na wijziging, artikel 263, tweede alinea, VWEU) bedoelde middelen kan aanvoeren, ook al is de termijn om tegen die verordening beroep in te stellen, verstreken. Het is vaste rechtspraak dat deze incidentele rechtsgang de uitdrukking vormt van een algemeen beginsel dat beoogt te waarborgen dat elke persoon een handeling van de Unie die ten grondslag ligt aan een voor hem bezwarend besluit, kan of heeft kunnen aanvechten (arresten Hof van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, Jurispr. blz. 777; 19 januari 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, Jurispr. blz. 195, en 10 juli 2003, Commissie/ECB, C‑11/00, Jurispr. blz. I‑7147, punten 74‑78). De regel van artikel 241 EG moet stellig ook gelden voor geschillen die op grond van artikel 236 EG (thans, na wijziging, artikel 270 VWEU) voor het Gerecht zijn gebracht.
30. Uit de rechtspraak blijkt echter ook dat de door artikel 241 EG geboden mogelijkheid om de niet-toepasselijkheid van een verordening in te roepen, geen autonoom vorderingsrecht is en slechts bij wege van incident kan worden aangewend, zodat het ontbreken van een primair beroepsrecht of de niet-ontvankelijkheid van het primair beroep de niet-ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid meebrengt (arresten Hof van 16 juli 1981, Albini/Raad en Commissie, 33/80, Jurispr. blz. 2141, punt 17, en 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie, 89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 22).
31. Volgens de artikelen 90 en 91 van het Statuut kan met een klacht, en derhalve met een beroep, slechts worden opgekomen tegen een bezwarend besluit van het TABG. Vaststaat ook dat een bezwarend besluit in de zin van artikel 90, lid 2, en artikel 91, lid 1, van het Statuut een handeling is die bindende rechtsgevolgen sorteert welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest Gerecht van 28 juni 2006, Grünheid/Commissie, F‑101/05, JurAmbt. blz. I‑A‑1‑55 en II‑A‑1‑199, punt 33, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32. Bijgevolg moet worden onderzocht of het beroep, voor zover het is gericht tegen verzoekers’ salarisafrekeningen vanaf juni 2008, voldoet aan de vereisten van de artikelen 90 en 91 van het Statuut.
33. Dienaangaande moet worden beklemtoond dat een salarisafrekening naar haar aard en doel niet de kenmerken van een bezwarende handeling heeft, aangezien zij enkel de financiële weergave vormt van eerdere administratieve besluiten betreffende de persoonlijke en juridische situatie van de ambtenaar (arresten Gerecht van 23 april 2008, Pickering/Commissie, F‑103/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 72, en Bain e.a./Commissie, F‑112/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 73). Voor zover daaruit echter het bestaan en de inhoud blijkt van een administratief besluit van individuele strekking dat tot dan onopgemerkt was gebleven omdat het niet formeel aan de betrokkene ter kennis was gebracht, kan een salarisafrekening, die de berekening van de financiële rechten bevat, worden aangemerkt als een bezwarende handeling waartegen een klacht kan worden ingediend en in voorkomend geval beroep kan worden ingesteld (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 16 februari 2005, Reggimenti/Parlement, T‑354/03, JurAmbt. blz. I‑A‑33 en II‑147, punten 38 en 39, betreffende de vergoeding van reiskosten, of beschikking Gerecht van eerste aanleg van 24 maart 1998, Meyer e.a./Hof van Justitie, T‑181/97, JurAmbt. blz. I‑A‑151 en II‑481, betreffende de aftrek van elders ontvangen gezinstoelagen). In die omstandigheden gaan door de mededeling van de salarisafrekening de termijnen in voor het indienen van een klacht en het instellen van beroep tegen het jegens de betrokken ambtenaar genomen administratief besluit waarvan die afrekening de weergave vormt (reeds aangehaalde arresten Pickering/Commissie, punt 75, en Bain e.a./Commissie, punt 76).
34. Hetzelfde geldt wanneer de salarisafrekening de eerste toepassing vormt van een nieuwe handeling van algemene strekking betreffende de vaststelling van financiële rechten, zoals een besluit houdende wijziging van de methode voor de berekening van reiskosten (arrest Gerecht van eerste aanleg van 18 september 2003, Lebedef e.a./Commissie, T‑221/02, JurAmbt. blz. I‑A‑211 en II‑1037, punten 24 en 25), een besluit houdende wijziging van de ouderbijdragen voor crèches (arrest Gerecht van eerste aanleg van 29 januari 1997, Vanderhaeghen/Commissie, T‑297/94, JurAmbt. blz. I‑A‑7 en II‑13), een verordening tot wijziging van aanpassingscoëfficiënten (arrest Gerecht van eerste aanleg van 8 november 2000, Bareyt e.a./Commissie, T‑175/97, JurAmbt. blz. I‑A‑229 en II‑1053; reeds aangehaalde arresten Pickering/Commissie en Bain e.a./Commissie), een verordening tot aanpassing van de bezoldigingen (arrest Gerecht van eerste aanleg van 22 juni 1994, Di Marzio en Lebedef/Commissie, T‑98/92 en T‑99/92, JurAmbt. blz. I‑A‑167 en II‑541) of een verordening tot instelling van een buitengewone crisisheffing of een tijdelijke bijdrage (arrest Hof van 3 juli 1985, Abrias e.a./Commissie, 3/83, Jurispr. blz. 1995; arrest Gerecht van eerste aanleg van 22 juni 1994, Rijnoudt en Hocken/Commissie, T‑97/92 en T‑111/92, JurAmbt. blz. I‑A‑159 en II‑511).
35. In die laatste gevallen geeft de eerste salarisafrekening na de inwerkingtreding van een handeling van algemene strekking waarbij de financiële rechten van een abstracte categorie ambtenaren worden gewijzigd, jegens de geadresseerde noodzakelijkerwijs blijk van de vaststelling van een administratief besluit van algemene strekking dat bindende rechtsgevolgen sorteert welke de belangen van de ambtenaar in kwestie rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten. Zelfs als zou worden aangenomen dat het TABG elke maand een nieuw administratief besluit van individuele strekking neemt waarbij de financiële rechten van de ambtenaar worden vastgesteld, waarvan de respectieve salarisafrekening de weergave vormt, zouden die opeenvolgende besluiten slechts een bevestiging zijn van het eerste besluit waarbij de rechtspositie van de betrokkene met toepassing van de nieuwe handeling van algemene strekking aanmerkelijk is gewijzigd.
36. Bijgevolg kan een ambtenaar die heeft verzuimd om binnen de termijnen voor het indienen van een klacht en het instellen van beroep op te komen tegen de salarisafrekening die voor het eerst een handeling van algemene strekking houdende vaststelling van financiële rechten toepast, na afloop van die termijnen niet op goede gronden opkomen tegen latere afrekeningen, en daartegen dezelfde onwettigheid aanvoeren als die waaraan de eerste afrekening mank gaat (reeds aangehaalde arresten Pickering/Commissie, punten 75‑89, en Bain e.a./Commissie, punten 76‑89).
37. De situatie in deze zaak is echter niet vergelijkbaar met de hiervoor genoemde gevallen. Bij lezing van verzoekers’ argumenten blijkt namelijk dat zij in wezen laken dat de Commissie artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut blijft toepassen, zonder een studie te verrichten over de mogelijke verschillen tussen de koopkracht in Brussel en in Luxemburg, terwijl zij nieuwe economische omstandigheden aanvoeren die, met name gelet op het beginsel van gelijke behandeling, niet langer rechtvaardigen dat die bepaling wordt toegepast.
38. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals de Commissie erkent, het beginsel van gelijke behandeling ook in acht moet worden genomen door de wetgever, en dat de invoering van de in de artikelen 64 en 65 van het Statuut bedoelde aanpassingscoëfficiënten er juist toe strekt dat beginsel in de praktijk te brengen, doordat zij alle ambtenaren, ongeacht hun plaats van tewerkstelling, dezelfde koopkracht garanderen (zie in die zin arresten Hof van 19 november 1981, Benassi/Commissie, 194/80, Jurispr. blz. p. 2815, punt 5, en 23 januari 1992, Commissie/Raad, C‑301/90, Jurispr. blz. I‑221, punt 19, en beschikking Hof van 29 april 2004, Drouvis/Commissie, C‑187/03 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39. In een geval als het onderhavige, waarin een justitiabele meent dat nieuwe elementen de Europese Unie ertoe verplichten nieuwe normen vast te stellen, staat het in de regel aan hem de in het Verdrag en in de handelingen van de Unie neergelegde procedures te volgen (zie in die zin arrest Hof van 22 oktober 2002, National Farmers’ Union, C‑241/01, Jurispr. blz. I‑9079, punt 38).
40. Vastgesteld moet echter worden dat artikel 90, lid 1, van het Statuut de ambtenaren enkel de mogelijkheid biedt de administratie, handelend als TABG, te verzoeken jegens hen een besluit te nemen. Dat is in casu evenwel niet het geval, daar verzoekers de Commissie in wezen verwijten dat zij niet de politieke initiatieven heeft genomen opdat in de toekomst een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg zou worden ingevoerd, hetgeen veronderstelt dat artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut wordt ingetrokken. Een dergelijk verzoek valt buiten de werkingssfeer van artikel 90, lid 1, van het Statuut, aangezien een politiek initiatief niet kan worden beschouwd als een „jegens een ambtenaar genomen besluit”.
41. In die omstandigheden, en gelet op de procedurele moeilijkheden voor een particulier die op grond van artikel 265 VWEU tegen een instelling beroep wegens nalaten wil instellen met het oog op de intrekking van een bepaling van een verordening die is vastgesteld door de wetgever van de Unie (zie in die zin met name arrest Hof van 16 februari 1993, ENU/Commissie, C‑107/91, Jurispr. blz. I‑599, punten 16 en 17), zou de uitsluiting, met toepassing van de in de punten 33 tot en met 36 aangehaalde rechtspraak, van de mogelijkheid dat een ambtenaar wegens een wijziging van de feitelijke omstandigheden, zoals een wijziging van de economische omstandigheden, opkomt tegen zijn salarisafrekening, waarbij hij een exceptie van onwettigheid opwerpt tegen een bepaling van het Statuut die, ofschoon zij ten tijde van de vaststelling ervan geldig leek te zijn, volgens de betrokken ambtenaar ten gevolge van die gewijzigde omstandigheden onwettig is geworden, het nagenoeg onmogelijk maken een beroep in te stellen dat strekt tot eerbiediging van het in het recht van de Unie erkende algemene beginsel van gelijke behandeling, en het recht op effectieve rechterlijke bescherming onevenredig beperken.
42. Teneinde hun recht van beroep te garanderen, moet in de zeer bijzondere omstandigheden van deze zaak derhalve worden erkend dat ambtenaren, ondanks de beperkingen die voortvloeien uit de in de punten 33 tot en met 36 aangehaalde rechtspraak, hun salarisafrekening kunnen betwisten door tegen een bepaling van het Statuut waarbij hun financiële rechten worden vastgesteld een exceptie van onwettigheid op te werpen die met name is ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling.
43. Gelet op hetgeen voorafgaat moet de exceptie dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen verzoekers’ salarisafrekeningen vanaf juni 2008, worden afgewezen.
Ten gronde
44. Ter onderbouwing van hun beroep voeren verzoekers vier middelen aan: de eerste drie, die in het verzoekschrift samen worden ontwikkeld, zijn ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie, het beginsel van behoorlijk bestuur en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen; het vierde middel stelt schending van artikel 64 van het Statuut.
De eerste drie middelen
Argumenten van partijen
45. Verzoekers stellen dat de kosten van levensonderhoud in Luxemburg hoger zijn dan in Brussel. Tot staving van die stelling verwijzen zij naar het nationale minimumloon en de kosten voor huisvesting, naar door de bank UBS verspreide gegevens, informele berekeningen van statistici van Eurostat en de inschatting van collega’s die in het kader van de mobiliteit van Luxemburg naar Brussel of omgekeerd zijn overgeplaatst.
46. Daar Luxemburg de enige standplaats is waarvoor geen aanpassingscoëfficiënt bestaat, menen verzoekers dat het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie overduidelijk geschonden is.
47. Volgens verzoekers is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg te berekenen nu er geen internationaal indexcijfer van de kosten van levensonderhoud in die stad bestaat, dat zou moeten worden vastgesteld door middel van een peiling van Eurostat, die nooit is verricht.
48. Nu de Commissie niet is ingegaan op de desbetreffende verzoeken van de vertegenwoordigers van het personeel, hetgeen blijkt bij lezing van de salarisafrekeningen vanaf juni 2008, heeft zij artikel 9 van bijlage XI bij het Statuut niet geëerbiedigd en heeft zij het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden. Verzoekers menen dat wanneer volgens dat artikel „de koopkracht in een bepaalde standplaats aanzienlijk afwijkt van die welke in de hoofdstad van de desbetreffende lidstaat wordt geconstateerd”, daarmee in werkelijkheid wordt bedoeld „dat de koopkracht in een bepaalde standplaats aanzienlijk afwijkt van die welke wordt geconstateerd in de standplaats die bepalend is voor de bezoldiging in die standplaats”.
49. Ten slotte stellen verzoekers dat het recht om bescherming van het gewettigd vertrouwen te eisen volgens vaste rechtspraak toekomt aan elke particulier bij wie de administratie gegronde verwachtingen heeft gewekt. In casu werden verzoekers in de waan gebracht dat het ontbreken van een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg betekende dat de Commissie de nodige verificaties had verricht op grond waarvan zij mocht aannemen dat niet in een dergelijke coëfficiënt behoefde te worden voorzien.
50. De Commissie werpt tegen dat verzoekers niet uiteenzetten hoe artikel 9 van bijlage XI bij het Statuut kan zijn geschonden wat Luxemburg betreft, aangezien artikel 3, lid 5, eerste alinea, van die bijlage, die dezelfde rang heeft, uitsluit dat voor Luxemburg een aanpassingscoëfficiënt kan worden vastgesteld.
51. De Commissie betwist uiteraard niet dat de wetgever op algemene wijze gebonden is door het beginsel van gelijke behandeling. Wat artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut betreft, vereist de aanvoering van een desbetreffende grief evenwel een uiterst grondig bewijs van het bestaan van een reëel en aanhoudend verschil tussen Brussel en Luxemburg. Dat vloeit voort uit de rechtspraak met betrekking tot de betwisting van een coëfficiënt die de Raad gericht heeft vastgesteld voor een bepaalde standplaats. Hetzelfde bewijsvereiste geldt a fortiori wanneer moet worden aangetoond dat de wetgever in het Statuut zelf het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door twee standplaatsen gelijk te behandelen.
52. De Commissie herinnert ook aan de ruime beoordelingsmarge waarover de instellingen beschikken met betrekking tot de factoren die zij bij de vaststelling van de aanpassingscoëfficiënten in aanmerking moeten nemen, waarbij de rechter enkel kan toetsen of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid (zie met name arrest Gerecht van eerste aanleg van 25 september 2002, Ajour e.a./Commissie, T‑201/00 en T‑384/00, JurAmbt. blz. I‑A‑167 en II‑885, punten 47‑49, en arrest Bareyt e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 57 en 64).
53. Verzoekers voeren echter niets aan waaruit kan worden opgemaakt dat er met betrekking tot het ontbreken van een coëfficiënt voor Luxemburg een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt.
54. Allereerst heeft de voorzitter van de vakbond Solidarité européenne, die het als een evidentie voorstelde dat het leven in Luxemburg duurder is dan in Brussel, de Commissie in 2005 verzocht om een studie over de haalbaarheid van een specifieke coëfficiënt. Eurostat kan echter onmogelijk een studie van de gezinsbudgetten van de ambtenaren met standplaats in Luxemburg verrichten teneinde een dergelijke coëfficiënt vast te stellen, aangezien deze op grond van artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut rechtens niet kan bestaan.
55. Bovendien meent de Commissie dat verzoekers slechts vage algemeenheden aanvoeren, zonder enige vermelding van prijzen op grond waarvan zou kunnen worden vastgesteld dat de kosten van levensonderhoud in Luxemburg inderdaad wezenlijk en duurzaam hoger zijn dan in Brussel.
56. Verder meent de Commissie dat in casu ten onrechte wordt verwezen naar artikel 9 van bijlage XI bij het Statuut, daar dat artikel betrekking heeft op de invoering van een coëfficiënt voor een andere standplaats dan de hoofdstad van een staat en niet de hoofdstad zelf, waarvoor, wat Luxemburg betreft, een bijzondere bepaling is opgenomen in artikel 3, lid 5, eerste alinea, van die bijlage.
57. De Commissie voegt daaraan toe dat de beschikbare gegevens over de kosten van levensonderhoud in Luxemburg zeker niet allemaal in dezelfde zin wijzen als die welke verzoekers hebben aangevoerd. Zij verwijst naar een voorbeeld in Mercer’s Cost of Living Survey, waaruit blijkt dat in maart 2008 de kosten van levensonderhoud in Luxemburg (91,3) lager waren dan in Brussel (92,9), als de index voor New York 100 is.
58. Met betrekking tot de gestelde schending van het beginsel van behoorlijk bestuur merkt de Commissie op dat een bepaling van het Statuut volgens de rechtspraak niet op die grond kan worden aangevochten (arrest Gerecht van eerste aanleg van 29 november 2006, Campoli/Commissie, T‑135/05, JurAmbt. blz. I‑A‑2‑297 en II‑A‑2‑1527, punt 149).
59. Aangaande de gestelde schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen acht de Commissie verzoekers’ standpunt incoherent. Zij zou het beter begrijpen indien verzoekers hadden gesteld dat de administratie hun daadwerkelijk had beloofd dat zij een specifieke coëfficiënt voor Luxemburg zou invoeren, maar dat zij dat nooit heeft gedaan. Hoe dan ook is het rechtens uitgesloten dat verzoekers de minste hoop konden koesteren dat een coëfficiënt voor Luxemburg zou worden ingevoerd, aangezien artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut dat uitdrukkelijk verbiedt. Elke belofte in die zin, zo zij al had bestaan, zou in strijd zijn geweest met de toepasselijke bepalingen en zou dus geen gewettigd vertrouwen hebben kunnen wekken (arrest Gerecht van eerste aanleg van 27 maart 1990, Chomel/Commissie, T‑123/89, Jurispr. blz. II‑131, punten 26‑30).
Beoordeling door het Gerecht
60. Verzoekers verwijten de Commissie in wezen dat zij, ondanks artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut Eurostat niet heeft belast met een statistisch onderzoek op grond waarvan al dan niet zou kunnen worden vastgesteld dat de koopkracht van de ambtenaren en andere personeelsleden met standplaats in Luxemburg aanzienlijk verschilde van de koopkracht in Brussel. Zij menen dat de Commissie door haar verzuim en ondanks de door hen overgelegde aanwijzingen waaruit blijkt dat de kosten van levensonderhoud in Luxemburg de laatste jaren aanzienlijk waren gestegen, de beginselen van gelijke behandeling, behoorlijk bestuur en bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden.
61. Verzoekers’ betoog moet dus aldus worden begrepen dat zij vooral opkomen tegen de wettigheid van artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut voor zover deze bepaling niet alleen in de weg staat aan de vaststelling van een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg, maar ook belet dat de Commissie Eurostat opdraagt de nodige statistische onderzoeken te verrichten om aan te tonen dat er mogelijkerwijs een verschil bestaat tussen de kosten van levensonderhoud in Brussel en in Luxemburg, terwijl de door verzoekers verstrekte aanwijzingen rechtvaardigen dat een dergelijk onderzoek wordt verricht.
62. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de in de artikelen 64 en 65 van het Statuut bedoelde aanpassingscoëfficiënten voor de bezoldiging van de ambtenaren overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling beogen voor alle ambtenaren, ongeacht hun standplaats, een gelijkwaardige koopkracht te garanderen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Benassi/Commissie, punt 5, en Commissie/Raad, punt 19, en reeds aangehaalde beschikking Drouvis/Commissie, punt 25, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer de Raad vaststelt dat de kosten van levensonderhoud aanzienlijk verschillen, moet hij daar overeenkomstig artikel 65, lid 2, van het Statuut, de consequenties uit trekken en de aanpassingscoëfficiënten aanpassen (arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 24). Het Hof heeft daar met betrekking tot een aanzienlijk verschil tussen de kosten van levensonderhoud tussen een andere standplaats dan de hoofdstad van de betrokken lidstaat en die hoofdstad aan toegevoegd dat de Raad over geen enkele beoordelingsmarge beschikt ten aanzien van de vraag of voor een plaats van tewerkstelling een specifieke aanpassingscoëfficiënt moet worden ingevoerd (arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 25).
63. Er zij ook aan herinnerd dat het beginsel van gelijke behandeling dat de vaststelling van de in de artikelen 64 en 65 van het Statuut bedoelde aanpassingscoëfficiënten wil garanderen, ook geldt voor de wetgever, zoals de Commissie ook erkent.
64. In casu is het duidelijk dat verzoekers, die stellen dat de in Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren worden gediscrimineerd doordat er op grond van artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut voor die lidstaat geen specifieke aanpassingscoëfficiënt bestaat, wegens de technische moeilijkheden in verband met het verzamelen en verwerken van voldoende betrouwbare statistische gegevens, zich met betrekking tot de bewijslevering voor het Gerecht in een bijzonder moeilijke situatie bevinden.
65. In die omstandigheden kan de Commissie zich niet beperken tot de stelling dat verzoekers niet hebben aangetoond dat er tussen Luxemburg en Brussel een aanzienlijk en duurzaam verschil bestaat, teneinde aldus hun middel inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling te staven, en tegelijkertijd aanvoeren dat zij Eurostat onmogelijk kan vragen dienaangaande een statistisch onderzoek te verrichten omdat artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg verbiedt. Mocht het Gerecht die cirkelredenering volgen, dan zou de eerbiediging van de gelijke behandeling van ambtenaren op het gebied van bezoldiging en inzonderheid het vereiste van het behoud van een gelijkwaardige koopkracht voor alle ambtenaren niet kunnen worden gewaarborgd.
66. Gelet op de technische moeilijkheden in verband met de omschrijving en de keuze van de basisgegevens en de statistische methoden kan van verzoekers bijgevolg niet worden geëist dat zij voor het Gerecht rechtens genoegzaam aantonen dat de kosten van levensonderhoud in Luxemburg in vergelijking met Brussel aanzienlijk en duurzaam gestegen zijn, zodat wordt aangetoond dat de ambtenaren naargelang hun standplaats verschillend worden behandeld. Zoals de Raad ter terechtzitting heeft erkend, hoeven zij enkel een bundel voldoende significante aanwijzingen te verstrekken waaruit blijkt dat de koopkracht mogelijkerwijs verschilt, waardoor de bewijslast naar de Commissie wordt verschoven en in voorkomend geval wordt gerechtvaardigd dat Eurostat een administratief onderzoek opent.
67. Stellig blijkt uit artikel 65, lid 2, van het Statuut en artikel 9, lid 1, van bijlage XI daarbij dat enkel een aanzienlijke stijging van de kosten van levensonderhoud in Luxemburg in vergelijking met Brussel kan rechtvaardigen dat aanpassingsmaatregelen worden vastgesteld om de gelijkwaardigheid van de koopkracht van de ambtenaren met standplaats in Luxemburg en hun collega’s te Brussel te garanderen. Het beginsel van gelijke behandeling vereist immers geen volstrekt identieke koopkracht van de ambtenaren, ongeacht hun standplaats, maar een wezenlijke overeenstemming met de kosten van levensonderhoud in de betrokken standplaatsen. Gelet op de complexiteit van de betrokken materie beschikt de wetgever dienaangaande over een ruime beoordelingsmarge en moet de rechter zich ertoe beperken te onderzoeken of de instellingen, gelet op de overwegingen die ze tot hun oordeel hebben kunnen brengen, binnen redelijke grenzen zijn gebleven en hun bevoegdheid niet kennelijk verkeerd hebben gebruikt (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 7 december 1995, Abello e.a./Commissie, T‑544/93 en T‑566/93, JurAmbt, blz. I‑A‑271 en II‑815, punt 76).
68. Ook al zijn verzoekers’ stukken dienaangaande niet erg duidelijk, de belangrijkste grief die tot staving van het onderhavige beroep wordt aangevoerd lijkt de hardnekkigheid waarmee de Commissie artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut toepast zonder dat zij heeft onderzocht of er tussen de koopkracht in Brussel en in Luxemburg een verschil bestaat. In die context is het toezicht van de rechter niet beperkt tot het onderzoek of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout, maar omvat het ook de vraag of de betrokkenen al dan niet voldoende en afdoende gestaafde aanwijzingen, zoals becijferde of andere studies, uit gezaghebbende bronnen hebben verstrekt die het openen van een onderzoek rechtvaardigden.
69. In casu moet echter worden vastgesteld dat verzoekers slechts enkele veeleer abstracte bespiegelingen formuleren, zonder evenwel een begin van bewijs te leveren waaruit althans een schijn van een wezenlijke afwijking blijkt die het openen van een statistisch onderzoek door Eurostat kan rechtvaardigen. In hun verzoekschrift maken verzoekers namelijk melding van:
– „door UBS verspreide gegevens”, zonder dat deze worden verduidelijkt of zelfs maar overgelegd;
– niet-onderbouwde beweringen betreffende het nationale minimumloon, de kosten van huisvesting en de huurprijs van kantoren in Luxemburg;
– „informatie van collega’s die in het kader van de mobiliteit van Luxemburg naar Brussel of van Brussel naar Luxemburg zijn overgeplaatst en hebben vastgesteld dat hun koopkracht in Luxemburg lager is dan in Brussel”, zonder enig nauwkeuriger commentaar;
– „informele berekeningen van statistici van Eurostat”, eveneens zonder verder commentaar;
– een brief van de directeur hulpmiddelen van het NAVO-bureau voor onderhoud en bevoorrading van 6 maart 2006, waarin deze enkel zijn bezorgdheid uit over „de groeiende kloof tussen de kosten van levensonderhoud in Brussel en in Luxemburg”,
– en andere beweringen in bij het verzoekschrift gevoegde brieven en vakbondspamfletten.
70. Die aanwijzingen volstaan niet om een schijn te wekken van een wezenlijk en duurzaam verschil in de kosten van levensonderhoud in de twee betrokken standplaatsen, waardoor bij gebreke van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg de koopkracht van de te Luxemburg tewerkgestelde ambtenaren aanzienlijk lager zou zijn dan die van hun collega’s in Brussel, temeer nu de Commissie van haar kant gegevens heeft overgelegd die er integendeel op lijken te wijzen dat de kosten van levensonderhoud in Luxemburg lager zijn dan in Brussel (zie punt 57).
71. Verder volstaat het met betrekking tot de gestelde schending van het beginsel van behoorlijk bestuur eraan te herinneren dat een bepaling van het Statuut die door de Raad regelmatig is vastgesteld, door een gestelde schending van dat beginsel hoe dan ook niet op losse schroeven kan worden gezet (arrest Gerecht van eerste aanleg van 15 februari 2005, Pyres/Commissie, T‑256/01, JurAmbt. blz. I‑A‑23 en II‑99, punt 66, en arrest Campoli/Commissie, reeds aangehaald, punt 149).
72. Wat ten slotte de gestelde schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, volstaat het eveneens vast te stellen dat verzoekers niet hebben aangetoond dat zij van de administratie nauwkeurige toezeggingen hebben gekregen betreffende het bestaan van een aanzienlijk verschil in de koopkracht van de ambtenaren in Brussel en in Luxemburg, of betreffende de latere vaststelling van een aanpassingscoëfficiënt voor Luxemburg. Een ambtenaar kan zich hoe dan ook niet op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen beroepen om op te komen tegen de wettigheid van een bepaling van het Statuut, in casu artikel 3, lid 5, eerste alinea, van bijlage XI bij het Statuut, en zich tegen de toepassing daarvan te verzetten, daar beloften van de administratie die geen rekening houden met de statutaire bepalingen bij degene tot wie zij zijn gericht geen gewettigd vertrouwen kunnen wekken (zie in die zin arrest Chomel/Commissie, reeds aangehaald, punten 26‑30, en arrest Gerecht van eerste aanleg van 7 juli 2004, Schmitt/EAR, T‑175/03, JurAmbt. blz. I‑A‑211 en II‑939, punten 46 en 47).
73. Dienaangaande moet nog worden beklemtoond dat het beroep niet is gericht tegen de weigering om in te gaan op een verzoek om een statistisch onderzoek te verrichten, maar met name tegen salarisafrekeningen, op basis van een exceptie van onwettigheid van een statutaire bepaling.
74. Bijgevolg moeten de eerste drie middelen worden verworpen.
Het vierde middel
Argumenten van partijen
75. Verzoekers merken op dat volgens artikel 64, tweede alinea, van het Statuut, de aanpassingscoëfficiënt „van toepassing op de bezoldiging van de ambtenaren die in de voorlopige zetels der Gemeenschappen zijn tewerkgesteld, [...] op 1 januari 1962 gelijk [is] aan 100 %”. Dat betekent dat de coëfficiënt voor Luxemburg mettertijd kan veranderen. Van mening dat bijlage XI de strekking van artikel 64 niet kan beperken, betwisten verzoekers de wettigheid van artikel 1, lid 3, sub d, artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 3, van bijlage XI bij het Statuut, waarin sprake is van Luxemburg.
76. Verzoekers stellen dat er een juridisch verband bestaat tussen het bestreden individuele besluit, namelijk de weigering van de Commissie om de koopkracht van de bezoldigingen te Luxemburg op hetzelfde niveau te brengen als de koopkracht van de bezoldigingen te Brussel, en de gelaakte algemene handeling, en dat de exceptie van onwettigheid niet verder gaat dan onontbeerlijk is voor de beslechting van het geschil.
77. De Commissie en de Raad brengen daartegen in dat verzoekers geen enkel argument aanvoeren tot staving van hun vierde middel, zodat dat middel overeenkomstig artikel 35, lid 1, sub d en e, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
78. Ten gronde betoogt de Commissie dat artikel 64 van het Statuut, anders dan verzoekers te verstaan geven, niet van hogere rang is dan de bepalingen van bijlage XI. Het is dus onmogelijk te stellen dat die bepalingen artikel 64 schenden.
79. Alle genoemde bepalingen hebben in werkelijkheid dezelfde rang en moeten dus samen worden gelezen om een harmonische uitlegging ervan te garanderen. Artikel 64 van het Statuut kan echter niet betekenen dat voor Luxemburg een specifieke coëfficiënt kan worden vastgesteld, aangezien dat zou neerkomen op een uitlegging van dat artikel die afwijkt van de duidelijke tekst van artikel 3, lid 3 of 5, van bijlage XI. Artikel 64 moet integendeel aldus worden begrepen dat het ziet op andere gevallen dan die waarvoor bijzondere bepalingen gelden, zoals die met betrekking tot Luxemburg.
80. De Raad deelt het standpunt van de Commissie dienaangaande. Hij voegt daaraan toe dat voor zover verzoekers de betrokken bepalingen willen aanvechten op grond van het beginsel van gelijke behandeling, uit bijlage XI, en met name artikel 9, lid 1, daarvan volgt dat de wetgever niet wil garanderen dat de koopkracht van ambtenaren die in verschillende plaatsen zijn tewerkgesteld steeds volstrekt gelijk is. Volgens die bepaling moet een verzoek om invoering van een nieuwe aanpassingscoëfficiënt namelijk „zijn gestaafd met objectieve gegevens die, voor een periode van verschillende jaren, aantonen dat de koopkracht in een bepaalde standplaats aanzienlijk afwijkt van die welke in de hoofdstad van de desbetreffende lidstaat wordt geconstateerd”. Zoals advocaat-generaal Capotorti heeft opgemerkt in zijn conclusie van 30 september 1982 bij het arrest van het Hof van Justitie van 15 december 1982, Roumengous Carpentier/Commissie (158/79, Jurispr. blz. 4379), behoeft bovendien „slechts tot aanpassing van de coëfficiënten [...] te worden overgegaan wanneer de kosten van levensonderhoud aanzienlijk zijn gestegen[, waaruit] mag worden afgeleid dat het de wetgever van de Gemeenschap niet om een volkomen gelijke bezoldiging (‚identieke’ koopkracht, ongeacht de plaats van tewerkstelling) begonnen is, maar om een salariëring die redelijkerwijs als wezenlijk dezelfde bezoldiging is te beschouwen in die zin, dat er ruimte blijft voor verschillen van bescheiden omvang”. Zo artikel 9, lid 1, van bijlage XI bij het Statuut al analoog op het onderhavige geval zou kunnen worden toegepast, volgt daaruit dat de wettigheid van de bepalingen met betrekking tot Luxemburg slechts op grond van het beginsel van gelijke behandeling zou kunnen worden aangevochten indien er objectieve elementen zijn waaruit blijkt dat er tussen de kosten van levensonderhoud in Brussel en in Luxemburg aanzienlijke en duurzame verschillen bestaan.
81. Verzoekers hebben echter geen enkel objectief element aangevoerd waaruit blijkt dat er tussen de twee hoofdsteden een dergelijk verschil bestaat, en nog minder dat dat verschil aanzienlijk en duurzaam zou zijn.
Beoordeling door het Gerecht
82. Verzoekers stellen in wezen dat de bepalingen van bijlage XI bij het Statuut, met name artikel 3, lid 5, eerste alinea, niet kunnen afwijken van artikel 64 van het Statuut, waarvan de letter en de geest noodzakelijkerwijs impliceren dat de aanpassingscoëfficiënten voor de bezoldiging van de ambtenaren kunnen worden gewijzigd naargelang van de levensomstandigheden in de verschillende standplaatsen.
83. Dienaangaande bepaalt artikel 65 bis van het Statuut inderdaad dat „de toepassingsbepalingen van de artikelen 64 en 65 zijn vervat in bijlage XI”. Daaruit kan worden afgeleid dat die toepassingsbepalingen niet mogen afwijken van de basisregels van de artikelen 64 en 65 van het Statuut. Bovendien, hoewel er in het algemeen in de strikte zin van het woord geen formele hiërarchie bestaat tussen de organieke regels van het Statuut en de bijlagen daarbij, daar beide categorieën normen zijn vastgesteld door de Raad, kan er naargelang het geval daartussen toch een substantiële hiërarchie bestaan, waarbij de bijlagen moeten worden uitgelegd met inachtneming van de grondslagen en het stelsel van het ambtenarenrecht van de Europese Unie, zoals zij zijn vastgesteld in het eigenlijke Statuut.
84. In casu hebben verzoekers evenwel niet aangetoond dat de bepalingen van bijlage XI, en met name artikel 3, lid 5, eerste alinea, indruisen tegen een in artikel 64 van het Statuut vervatte wezenlijke regel, daar zij niet hebben aangetoond dat de wetgever op onwettige wijze heeft geoordeeld dat de levensomstandigheden te Brussel en te Luxemburg niet rechtvaardigden dat afzonderlijke aanpassingscoëfficiënten werden vastgesteld. De vraag of die beoordeling het beginsel van gelijke behandeling schendt of mank gaat aan een kennelijke beoordelingsfout is juist onderzocht in het kader van de eerste drie middelen die tot staving van het beroep zijn aangevoerd.
85. Bijgevolg moet het vierde middel en derhalve het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
86. Volgens artikel 87, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij, behoudens andere bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel van dat Reglement, in de kosten verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Op grond van artikel 87, lid 2, kan het Gerecht, wanneer de billijkheid dit vergt, beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij slechts ten dele in de kosten wordt verwezen of zelfs niet in de kosten dient te worden verwezen.
87. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verzoekers in het ongelijk zijn gesteld. Voorts heeft de Commissie in haar conclusies uitdrukkelijk gevraagd om verzoekers te verwijzen in de kosten. Daar de omstandigheden van de zaak geen rechtvaardiging opleveren voor de toepassing van artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, moeten verzoekers dus worden verwezen in de kosten.
88. Verder draagt de interveniënt volgens artikel 89, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten.
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Derde kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) G. Lebedef en T. Jones dragen alle kosten, met uitzondering van die van de Raad van de Europese Unie.
3) De Raad van de Europese Unie, interveniënt, draagt zijn eigen kosten.