62000CC0280_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tarkasteltavana olevalla ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään tarkentamaan edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat myöntää tukia julkista alueellista henkilöliikennettä harjoittaville yrityksille.
Saksan Bundesverwaltungsgericht esittää useita kysymyksiä, jotka koskevat EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) ja 77 artiklan (josta on tullut EY 73 artikla) tulkintaa sekä julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26 päivänä kesäkuuta 1969 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna 20.6.1991 annetulla asetuksella N:o 1893/91 (jäljempänä asetus N:o 1191/69 tai asetus), tulkintaa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt
2. Riidan ratkaisemisen kannalta merkityksellisiä oikeussääntöjä ovat ne, jotka koskevat valtiontukia ja maakuljetuksia.
3. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa kielletään valtiontuet, jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua. Siinä määrätään seuraavaa:
"Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan."
4. Liikenteen osalta EY:n perustamissopimuksen 74 artiklassa (josta on tullut EY 70 artikla) määrätään, että kyseisen sopimuksen tavoitteita toteutetaan yhteisellä liikennepolitiikalla. Saman sopimuksen 75 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 71 artikla) neuvoston tehtäväksi annetaan kyseisen politiikan täytäntöönpanemiseksi tarvittavien säädösten vahvistaminen.
5. Perustamissopimuksen 77 artikla koskee valtiontukia, joita voidaan myöntää liikenteen alalla. Siinä määrätään seuraavaa:
"Tuki on tämän sopimuksen mukainen, jos se on tarpeen liikenteen yhteensovittamiseksi tai korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä."
6. Asetuksen N:o 1191/69 tarkoituksena on poistaa erot, jotka johtuvat jäsenvaltioiden kuljetusyrityksille asettamista julkisen palvelun velvoitteista. Siinä jäsenvaltiot velvoitetaan lakkauttamaan julkisen palvelun velvoitteet ja samalla vahvistetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat näiden velvoitteiden säilyttämistä sekä niistä seuraavien taloudellisten rasitusten korvaamiseen tähtäävien tukien myöntämistä.
7. Asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan sanamuoto on seuraava:
"Tätä asetusta sovelletaan kuljetusyrityksiin, jotka harjoittavat rautatie-, maantie- ja sisävesiliikennettä.
Jäsenvaltiot voivat jättää tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle yrityksen, jonka toiminta rajoittuu yksinomaan kaupunki- tai esikaupunkiliikenteeseen taikka alueelliseen liikenteeseen."
8. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan kaupunki- ja esikaupunkiliikenteellä tarkoitetaan liikennepalveluja, jotka täyttävät kaupunki- tai esikaupunkikeskuksen tarpeet sekä tällaisen keskuksen ja sitä ympäröivän alueen väliset tarpeet. Alueellinen liikenne on määritelty liikennepalveluiksi, joita harjoitetaan alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi.
9. Asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään pääsäännöstä, jonka mukaan "jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on lakkautettava kaikki - - julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvat rautatie-, maantie- ja sisävesiliikennettä koskevat velvoitteet".
10. Asetuksen 1 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädetään tähän pääsääntöön kahdessa eri tilanteessa tehtävästä poikkeuksesta.
Ensinnäkin toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä kuljetusyritysten kanssa sopimuksia julkisista palveluista riittävien liikennepalvelujen varmistamiseksi tai tiettyjen määrähintojen tarjoamiseksi tietyille matkustajaryhmille. Tällöin sopimuksissa on noudatettava asetuksen N:o 1191/69 V jaksossa säädettyjä edellytyksiä ja tarkempia ehtoja.
Toiseksi toimivaltaiset viranomaiset voivat pitää voimassa tai asettaa kaupunkien tai esikaupunkien henkilöliikennettä taikka alueellista henkilöliikennettä koskevia julkisen palvelun velvoitteita. Tällöin hallinnollisissa toimenpiteissä on noudatettava II, III ja IV jaksossa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä.
11. Asetuksen 2 artiklan mukaan julkisen palvelun velvoitteen käsitteellä tarkoitetaan "velvoitteita, joita kyseinen kuljetusyritys ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi kantaakseen tai ei ottaisi kantaakseen samassa määrin tai samoilla ehdoilla". Näitä velvoitteita ovat liikennöintivelvoite, kuljetusvelvoite ja hintavelvoitteet.
12. Asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa todetaan, että päätöksissä pitää voimassa julkisen palvelun velvoite on määrättävä niistä aiheutuvien taloudellisten rasitusten hyvittämisestä. Tällaisen hyvityksen suuruus määräytyy asetuksen N:o 1191/69 10-13 artiklassa säädettyjä "yhteisiä menettelyjä" noudattaen.
13. Menettelyn osalta asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kyseisen asetuksen nojalla maksettavia hyvityksiä ei koske EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa (josta on tullut EY 88 artiklan 3 kohta) tarkoitettu alustava ilmoitusmenettely.
B Asiaa koskevat kansalliset säännökset
14. Saksassa henkilöiden maakuljetuksista annetun lain (Personenbeförderungsgesetz, jäljempänä maakuljetuksista annettu laki) mukaan säännöllisen henkilöliikenteen harjoittaminen ajoneuvoin edellyttää luvan saamista. Kyseessä on lupa, joka annetaan yritykselle tietyn henkilökuljetuspalvelun hoitamista varten.
15. Luvan saamisen johdosta liikennöitsijän on täytettävä tiettyjä velvollisuuksia, kuten noudatettava sallittua tariffia ja hyväksyttyä aikataulua sekä täytettävä lainsäädännöstä johtuvat liikkeen harjoittamiseen ja kuljetuksiin liittyvät velvollisuutensa. Vastavuoroisesti luvan saajalle annetaan yksinoikeutta lähentelevä asema, koska samaa reittiä koskevia kuljetuksia ei hyväksytä aikana, jolloin lupa on voimassa.
16. Asiakirjoista ilmenee, että 31.12.1995 asti Saksan lainsäätäjä oli käyttänyt tähän nimenomaisesti viitaten asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan 1 kohdassa kaupunki- ja esikaupunkiliikenteen ja alueellisen liikenteen osalta tarjottua mahdollisuutta. Liittovaltion liikenneministeriön 31.7.1992 tehdyssä päätöksessä todettiin, ettei asetusta N:o 1191/69 sovellettu julkiseen henkilöliikenteeseen.
17. Saksan lainsäätäjä teki 1.1.1996 lainmuutoksen, jossa erotettiin "taloudellisesti itsenäisesti" hoidetut kuljetukset "julkisen palvelun" menettelytapaa noudattaen tarjotuista kuljetuksista.
18. Maakuljetuksista annetussa laissa säädetään periaatteesta, jonka mukaan kaupunki- ja esikaupunkiliikennettä sekä alueellista liikennettä koskevat julkiset palvelut on tuotettava taloudellisesti itsenäisesti. Käsitteellä tarkoitetaan niitä palveluja, joiden kulut katetaan saaduilla kuljetusmaksuilla ja maksuilla, jotka on saatu sellaisten lain säännösten nojalla, jotka koskevat hintatariffeihin ja kuljetusten järjestämiseen liittyvien syiden vuoksi maksettavia korvauksia, sekä muilla yrityksen tuotoilla.
Taloudellisesti itsenäisille kuljetuksille myönnettävistä luvista säädetään maakuljetuksista annetun lain 13 §:ssä. Kyseisessä säännöksessä asetetaan luvan saamiselle joukko edellytyksiä, jotka koskevat muun muassa hakijan taloudellista asemaa ja luotettavuutta, ja siinä säädetään, että hakemus on hylättävä, jos haettu palvelu olisi omiaan vaikuttamaan julkisyhteisön etuun. Jos samaa palvelua hakee useampi ehdokas, toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä valintansa ottaen huomioon julkisyhteisön edut ja erityisesti kustannustehokkuus.
19. Jos sitä vastoin riittävää kuljetuspalvelua ei voida tuottaa taloudellisesti itsenäisesti, voidaan noudattaa julkista palvelua koskevaa menettelyä. Tässä tapauksessa maakuljetuksista annetun lain 8 §:n 4 momentin kolmannen virkkeen mukaan "on sovellettava asetuksen (ETY) N:o 1191/69 voimassaolevia säännöksiä".
Julkista palvelua koskevaa menettelyä noudattaen harjoitettavien kuljetusten luvista säädetään maakuljetuksista annetun lain 13 a §:ssä. Kyseisen säännöksen mukaan lupa on myönnettävä, jos se on tarpeen kuljetuspalvelun järjestämiseksi, viranomaisen päätöksellä tai asetuksessa N:o 1191/69 tarkoitetulla julkisista palveluista tehtävällä sopimuksella. Lisäksi sen on oltava julkisyhteisön kannalta edullisin mahdollinen ratkaisu. Alhaisimpien mahdollisten kustannusten määrittämiseksi Saksan laissa on säädetty julkisesta tarjouskilvasta julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti.
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
20. Pääasia koskee busseilla hoidettavien säännöllisten kuljetuspalveluiden lupien myöntämistä Landkreis (maakunta) Stendalissa, Saksassa.
21. Regierungspräsidium Magdeburg myönsi 25.9.1990 Altmark Trans GmbH -nimiselle yritykselle (jäljempänä Altmark) 18 lupaa, jotka koskivat henkilöliikenteen harjoittamista alueellisilla reiteillä. Lupien voimassaolo päättyi 19.9.1994.
22. Regierungspräsidium myönsi 27.10.1994 tekemällään päätöksellä uusia lupia Altmarkille. Tästä syystä se hylkäsi lupahakemuksen, jonka oli tehnyt Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (jäljempänä NVGA).
23. NVGA valitti tästä päätöksestä sillä perusteella, ettei Altmark ollut taloudellisesti terve yritys. Se katsoi, että lupien myöntäminen oli ollut lainvastaista, koska ilman nauttimaansa julkista tukea Altmark ei olisi kyennyt selviämään taloudellisesta tilanteestaan.
24. Regierungspräsidium hylkäsi valituksen 29.6.1995 tekemällään päätöksellä. Lisäksi se pidensi 30.7.1996 Altmarkin lupien voimassaoloaikaa 31.10.2002 asti.
25. Näissä olosuhteissa NVGA valitti Verwaltungsgericht Magdeburgiin (ensimmäisen asteen hallinto-oikeus). Tämä katsoi, että Altmark oli taloudellisesti terve yritys, koska sen toiminnasta odotettavissa olevat tappiot katettaisiin Landkreis Stendalin antamilla tuilla.
26. Oberverwaltungsgericht (vetoomushallinto-oikeus) Sachsen-Anhalt sen sijaan peruutti Altmarkille myönnetyt luvat. Kyseinen tuomioistuin katsoi, ettei Altmarkin taloudellista terveyttä voitu enää taata, koska se tarvitsi Landkreis Stendalin tukia suoriutuakseen riidanalaisista luvista aiheutuvista velvollisuuksista ja koska nämä tuet olivat yhteisön oikeuden vastaisia.
Oberverwaltungsgericht totesi, että Saksan lainsäätäjä oli sulkenut kaupunki- ja esikaupunkiliikenteen sekä alueellisen liikenteen asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalan ulkopuolelle vain 31.12.1995 asti. Tämän päivämäärän jälkeen tukia myönnettäessä oli näin ollen noudatettava asetuksessa N:o 1191/69 säädettyjä edellytyksiä ja erityisesti sitä, että julkisen palvelun velvoitteet oli asetettava hallintopäätöksellä tai sopimuksella julkisista palveluista. Tämä edellytys ei kuitenkaan ollut tässä tapauksessa täyttynyt, koska Landkreis Stendal ei ollut tehnyt Altmarkin kanssa minkäänlaista sopimusta tai tehnyt asiasta hallintopäätöstä. Landkreis Stendal ei näin ollen ollut enää oikeutettu tukemaan Altmarkia sille myönnettyjen lupien osalta.
Oberverwaltungsgericht päätteli tästä, ettei Altmark voinut enää suoriutua riidanalaisista kuljetuksista taloudellisesti itsenäisesti. Siltä osin kuin nämä kuljetukset olivat riippuvaisia julkisista tuista, ne oli hoidettava julkiseen palveluun liittyviä sääntöjä noudattaen, ja siksi niihin oli sovellettava asetusta N:o 1191/69.
27. Altmark valitti tästä päätöksestä Revision-menettelyssä Bundesverwaltungsgerichtiin. Ennakkoratkaisupyynnössään kyseinen tuomioistuin korostaa sitä, ettei vetoomustuomioistuin ryhtynyt tulkitsemaan kansallisen oikeuden säännöksiä. Se toteaa, että Saksan oikeudessa se, että yritys tarvitsee tukea julkisesta kuljetuspalvelusta huolehtimiseen, ei ole omiaan sulkemaan kyseistä yritystä maakuljetuksista annetun lain 8 §:n 4 momentissa säädetyn taloudelliselle itsenäisyydelle perustuvan järjestelmän ulkopuolelle.
Sitä vastoin Bundesverwaltungsgericht esittää epäilyksiä, jotka koskevat yhteisön lainsäädännön tulkintaa. Ottaen huomioon perustamissopimuksen 77 ja 92 artiklan sekä asetuksen N:o 1191/69 kyseinen tuomioistuin pohtii, johtaako se, että yritys tarvitsee tukia hoitaessaan paikallisen henkilöliikenteen julkista kuljetuspalvelua, välttämättä siihen, että palvelu luokitellaan "julkiseksi palveluksi" ja että sen katsotaan kuuluvan asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalaan.
III Ennakkoratkaisukysymykset
28. Tämän vuoksi Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:
"Estävätkö EY:n perustamissopimuksen 73 ja 87 artiklaan sisältyvät määräykset ja asetuksen N:o 1191/69 säännökset, sellaisina kuin ne ovat muutettuina asetuksella N:o 1893/91, sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisen, jossa sallitaan säännöllisiä kuljetuspalveluja koskevien toimilupien myöntäminen kaupunki- tai esikaupunkiliikenteessä taikka alueellisessa liikenteessä kuljetuksille, jotka ovat väistämättä riippuvaisia tuesta, noudattamatta kyseisen asetuksen II, III ja IV osastoon sisältyviä säännöksiä?"
29. Ennakkoratkaisupyynnössään Bundesverwaltungsgericht toteaa lisäksi, että kysymys jakautuu kolmeen osaan, jotka on muotoiltu seuraavasti:
"1) Kuuluvatko tuet, joiden tarkoituksena on korvata julkisen henkilöliikennepalvelun harjoittamisen aiheuttama tappio, joka tapauksessa EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen kiellon piiriin vai onko niiden alueellinen luonne huomioon ottaen katsottava, että tällaiset tuet eivät ole lähtökohtaisesti omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan?
Voiko tähän kysymykseen annettava vastaus riippua kussakin tapauksessa kyseessä olevan kaupunki- tai esikaupunkiliikenteen taikka alueellisen liikenteen alalla vallitsevasta täsmällisestä tilanteesta ja toiminnan merkittävyydestä?
2) Annetaanko EY 73 artiklassa yleisesti ottaen lainsäätäjälle mahdollisuus sallia julkiset tuet, joiden tarkoituksena on korvata tappioita kaupunki- tai esikaupunkiliikenteen taikka alueellisen liikenteen alalla, ottamatta huomioon asetusta N:o 1191/69?
3) Sallitaanko asetuksessa N:o 1191/69 se, että kansallinen lainsäätäjä antaa luvan säännöllisen kaupunki-, esikaupunki- tai alueellisen liikenteen julkisen kuljetuspalvelun harjoittamiseen, joka on väistämättä riippuvaista julkisista tuista, noudattamatta kyseisen asetuksen osastoja II, III ja IV ja siten, että näitä säännöksiä on säädetty sovellettaviksi vain silloin, kun riittävän kuljetuksen tarjoaminen ei ole mahdollista tähän turvautumatta?
Johtuuko tämä kansalliselle lainsäätäjälle suotu liikkumavara erityisesti oikeudesta, joka tälle on saatettu tunnustaa asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1983/91, ja jonka nojalla tämä voi sulkea kokonaan asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle kaupunki- tai esikaupunkiliikennettä taikka alueellista liikennettä harjoittavat yritykset?"
IV Ennakkoratkaisukysymysten kohde
30. Bundesverwaltungsgerichtin ennakkoratkaisupyyntö nostaa esiin kaksi kysymyssarjaa.
31. Ensimmäinen kysymyssarja koskee perustamissopimuksen määräysten tulkintaa. Sillä pyritään selvittämään, kuuluvatko jonkin jäsenvaltion viranomaisten myöntämät tuet, joiden tarkoituksena on hyvittää näiden paikallisia henkilöliikennepalveluja harjoittaville yrityksille asettamista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon piiriin. Lisäksi pyritään yksilöimään edellytykset, joiden täyttyessä voidaan perustamissopimuksen 77 artiklan nojalla sallia näiden tukien maksaminen.
32. Seuraava kysymyssarja koskee asetusta N:o 1191/69. Siinä kysytään, voivatko jäsenvaltion viranomaiset järjestää paikallisen henkilöliikenteen julkisen kuljetuspalvelun noudattamatta asetuksen säännöksiä, jotka koskevat julkisen palvelun velvoitteen säilyttämistä ja yhteisiä hyvitysmenetelmiä.
33. Katson, että näiden kysymysten järjestys on käännettävä ympäri. Asetus N:o 1191/69 on lex specialis -asemassa perustamissopimuksen 92 ja 77 artiklaan nähden. Siinä luodaan yhdenmukaistetut puitteet, joilla määritellään edellytykset, joiden vallitessa jäsenvaltiot voivat myöntää tukia hyvittääkseen niiden kuljetusalan yrityksille asettamista yleisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset. Asetuksessa konkretisoituvat näin ollen perustamissopimuksen valtiontukea koskevat määräykset julkisten maakuljetuspalvelujen alalla.
34. Näin ollen ensimmäiseksi herää kysymys siitä, sovelletaanko asetusta N:o 1191/69 kuljetuspalveluihin, joita harjoitetaan taloudelliselle itsenäisyydelle perustuvan järjestelmän mukaisesti. Jos vastaus on myönteinen, Saksan viranomaiset voivat tukea näitä palveluja vain asetuksessa säädettyjä edellytyksiä noudattaen. Jos asetusta ei sitä vastoin sovellettaisi, on tarpeen tarkastella perustamissopimuksen valtiontukia koskevia määräyksiä.
V Kysymys asetuksen N:o 1191/69 sovellettavuudesta
35. Ensimmäisellä kysymyksellään Bundesverwaltungsgericht pyytää selvittämään, onko asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus olla soveltamatta kyseistä asetusta julkiseen paikalliseen henkilöliikenteeseen tietyn rajatun palvelutyypin kohdalla, kuten maakuljetuksista annetun lain 8 §:n 4 momentissa ja 13 §:ssä tarkoitettujen taloudellisesti itsenäisesti hoidettavien palvelujen kohdalla.
36. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii näin selvittämään, voivatko Saksan viranomaiset antaa tukea näille palveluille noudattamatta asetuksessa N:o 1191/69 säädettyjä edellytyksiä.
37. Asiakirjoista ilmenee, että Saksan lainsäätäjä on käyttänyt erikoislaatuisella tavalla hyväkseen mahdollisuutta, josta säädetään asetuksen 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa.
Itse asiassa Saksan viranomaiset ovat poissulkeneet asetuksen soveltamisen osittain 1.1.1996 lukien. Toisin kuin 31.7.1992 tehdyssä päätöksessä, jossa yksinkertaisesti torjuttiin kokonaisuudessaan asetuksen soveltaminen julkisiin henkilökuljetuksiin, maakuljetuksista annetun lain nykyisessä sanamuodossa on vain taloudellisesti itsenäisesti harjoitettavat kuljetuspalvelut suljettu asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Muihin kuljetuspalveluihin eli niihin, joita harjoitetaan julkispalvelua koskevaa menettelyä noudattaen, sovelletaan asetuksen N:o 1191/69 säännöksiä.
38. Kysymys on näin ollen siitä, sallitaanko 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa se, että jäsenvaltion viranomaiset voivat torjua osittain asetuksen N:o 1191/69 soveltamisen paikallisliikenteen julkisten henkilökuljetusten tiettyyn rajattuun palvelutyyppiin.
39. Pääasian osapuolet katsovat, että Saksan viranomaiset saattoivat sulkea pois asetuksen soveltamisalasta taloudellisesti itsenäisesti harjoitetut kuljetuspalvelut. Viitaten periaatteeseen "joka voi tehdä enemmän, voi myös tehdä vähemmän" ne katsovat, että jos 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa sallitaan asetuksen soveltamatta jättäminen tietyn kokonaisen kuljetustyypin osalta (eli kaupunki- tai esikaupunkipalvelut taikka alueelliset palvelut), on sitäkin suuremmalla syyllä sallittava myös se, että näistä kuljetuksista suljetaan asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle vain tietty rajattu osa.
Altmark vetoaa lisäksi komission vastaukseen Jarzembowskin kirjalliseen kysymykseen. Tässä vastauksessa komission väitetään todenneen nimenomaisesti, että taloudellisesti itsenäisesti harjoitettavien kuljetuspalvelujen poissulkeminen oli sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa ja erityisesti asetuksen N:o 1191/69 kanssa.
40. Yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toistaiseksi ollut tilaisuutta antaa päätöstä siitä, voivatko jäsenvaltiot säätää, että asetuksen N:o 1191/69 soveltamisesta poiketaan osittain. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toimisi kuudetta arvonlisäverodirektiiviä koskevaa oikeuskäytäntöä mukaillen. Minusta näyttää siltä, että kahteen tuomioon voitaisiin tältä osin kiinnittää erityistä huomiota.
41. Ensimmäinen näistä tuomioista koskee kuudennen direktiivin 28 artiklan 3 kohdan b alakohdan tulkintaa.
Kyseisessä säännöksessä, tarkasteltuna yhdessä liitteessä F olevan 16 kohdan kanssa, sallitaan se, että jäsenvaltiot voivat säilyttää siirtymäkauden ajan arvonlisäveroa koskevat vapautukset, jotka koskevat rakennusten ja maapohjien luovutuksia, jäsenvaltiossa direktiivin antamishetkellä voimassa olevin edellytyksin.
Tuohon aikaan kiinteistöjen myynnit oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa vapautettu arvonlisäverosta. Näistä vain vuoden 1972 Finance Actin liitteessä 5 mainitut liiketoimet kuuluivat arvonlisäveron piiriin. Direktiivin voimaantulon jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta muutti lainsäädäntöään siten, että vapautusten piiriä supistettiin.
Norbury Developments Ltd -niminen yhtiö katsoi, että riidanalainen muutos oli kuudennen direktiivin vastainen. Sen mukaan 28 artiklan 3 kohdan tarkoituksena oli pysyttää direktiivin liitteessä F olevat vapautukset sellaisina kuin ne olivat direktiivin antamisajankohtana. Yhteisöjen tuomioistuin torjui tämän tulkinnan seuraavista syistä:
" - - [Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöön tehdyillä] muutoksilla ei ole laajennettu, vaan sitä vastoin supistettu vapautusten soveltamisalaa. Näitä muutoksia ei siis ole tehty niin, että lainsäätäjä olisi jättänyt ottamatta huomioon 28 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon, sillä vaikka tällä säännöksellä ei sallitakaan uusien vapautusten käyttöön ottamista tai olemassa olevien vapautusten soveltamisalan laajentamista kuudennen direktiivin voimaantulon jälkeen, säännöksellä ei estetä tällaisten vapautusten supistamista, koska vapautusten poistaminen on kuudennen direktiivin 28 artiklan 4 kohdassa säädetyn tavoitteen mukaista.
Tämän tavoitteen vastaista olisi näin ollen sellainen kuudennen direktiivin 28 artiklan 3 kohdan b alakohtaa koskeva suppea tulkinta, jonka mukaan jäsenvaltio voisi pitää voimassa olemassa olevan vapautuksen, mutta ei voisi kumota sitä edes osittain, jollei se kumoa samalla myös kaikkia muita vapautuksia. - - tällainen tulkinta haittaisi lisäksi kuudennen direktiivin yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltio voisi näet katsoa, että sen on pakko jatkaa kuudennen direktiivin antamispäivänä voimassa olleiden kaikkien vapautusten voimassa pitämistä, vaikka se samalla pitäisi mahdollisena, asianmukaisena ja toivottavana ottaa vaiheittain käyttöön siinä säädetyn järjestelmän tietyllä alalla."
42. Yhteisöjen tuomioistuin kehitteli samanlaista ajatuskulkua 14.6.2001 asiassa komissio vastaan Ranska antamassaan tuomiossa. Kyseisessä tapauksessa komissio moitti Ranskaa siitä, että tämä oli muuttanut lainsäädäntöään kuudennen direktiivin voimaantulon jälkeen siten, että henkilöautojen arvonlisäveron vähennysoikeuden ehdoksi asetettiin se, että kulkuneuvoa käytettiin ajo-opetukseen.
Ranskan hallitus katsoi, että sen lainsäädäntö oli sopusoinnussa direktiivin 17 artiklan 6 kohdan kanssa, jossa säädetään, että "kunnes [neuvoston antamat] säännökset tulevat voimaan, jäsenvaltiot voivat edelleen soveltaa kaikkia sisäisen lainsäädäntönsä vähennysoikeuden rajoittamista koskevia säännöksiä". Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi komission kanteen seuraavista syistä:
"Kuudennen direktiivin 17 artiklan 6 kohtaa voidaan tulkita [edellä mainitussa asiassa Norbury Developments annettua tuomiota] vastaavan oikeudellisen päättelyn mukaisesti. Siltä osin kuin jäsenvaltio muuttaa olemassa olleiden vähennysoikeuden rajoitussäännösten soveltamisalaa kuudennen direktiivin voimaantulon jälkeen supistamalla niitä ja pääsee siten lähemmäksi kuudennen direktiivin tavoitetta, on todettava, että kuudennen direktiivin 17 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa säädetty poikkeus kattaa tämän sääntelyn ja että tällä sääntelyllä ei rikota kyseisen direktiivin 17 artiklan 2 kohtaa.
Tässä tapauksessa kansallisella lainmuutoksella korvataan henkilöautoja koskeva vähennysoikeuden täydellinen epääminen osittaisen vähennysoikeuden sallimisella, eli oikeudella vähentää arvonlisävero yksinomaan ajo-opetukseen käytettävien ajoneuvojen ja koneiden osalta.
Tällä Ranskan lainsäädäntöön tehdyllä muutoksella supistetaan olemassa olevien vähennysoikeuden rajoitussäännösten soveltamisalaa ja lähennetään tätä lainsäädäntöä kuudennen direktiivin 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun yleiseen vähennysoikeussääntelyyn."
43. Tämän oikeuskäytännön perusteella voidaan minusta muotoilla seuraava periaate. Kun direktiivin tarkoituksena on luoda yhdenmukaistettu järjestelmä tietyllä alalla ja kun siinä sallitaan se, että jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksista tähän järjestelmään, jäsenvaltiot, jotka ovat käyttäneet hyväkseen tätä mahdollisuutta, voivat direktiivin voimaantulon jälkeen muuttaa lainsäädäntöään supistaakseen poikkeusten alaa ja lähestyä näin direktiivin tavoitteita. Jäsenvaltiot eivät sitä vastoin voi direktiivin voimaantulon jälkeen laajentaa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen vapautusten alaa eivätkä palauttaa voimaan poikkeusta, josta ne olivat aiemmin luopuneet.
44. Tämä periaate näyttää minusta olevan täysin sovellettavissa tarkasteltavana olevaan asiaan.
45. Ensinnäkin, kuten olen edellä maininnut, asetuksen N:o 1191/69 tarkoituksena on luoda yhdenmukaiset puitteet julkisen palvelun velvoitteille, joita jäsenvaltiot asettavat maaliikennettä hoitaville yrityksille. Siinä määritellään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteita ja antaa tukia hyvittääkseen näistä velvoitteista aiheutuvat kustannukset.
46. Toiseksi asetuksessa sallitaan se, että jäsenvaltiot säätävät poikkeuksia asetuksen säännöksiin. Asetuksen 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat sulkea kaupunki- ja esikaupunkiliikenteen sekä alueelliseen liikenteen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
47. Kolmanneksi Saksan viranomaiset ovat muuttaneet lainsäädäntöään asetuksen voimaantulon jälkeen supistaakseen kansallisessa laissa säädettyjen poikkeusten alaa.
Kuten edellä mainitsin, Saksan lainsäätäjä oli nimenomaisesti sulkenut asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle kaikki paikallisen henkilöliikenteen julkiset palvelut aina 31.12.1995 asti. Sen sijaan Saksan viranomaiset rajoittivat tämän poikkeuksen koskemaan 1.1.1996 lukien kuljetuspalveluja, jotka tarjottiin taloudellisesti itsenäisesti. Tästä seuraa, että kuljetuspalvelut, jotka tarjotaan julkispalvelua koskevien menettelytapojen mukaisesti, kuuluvat tästä ajankohdasta lukien asetuksen soveltamisalan piiriin.
48. Neljänneksi kyseinen lainsäädännön muutos edesauttaa osaltaan asetuksen N:o 1191/69 tavoitteiden toteutumista.
49. Tältä osin muistutan siitä, että asetuksen tarkoituksena on poistaa erot, jotka johtuvat jäsenvaltioiden maakuljetusyrityksille asettamista julkisen palvelun velvoitteista ja jotka ovat omiaan vääristämään kilpailuolosuhteita huomattavalla tavalla. Yhteisön lainsäätäjä toteutti kuitenkin paikallisen ja alueellisen henkilöliikenteen palvelujen vapauttamisen ja yhdenmukaistamisen asteittain.
Ensin paikallisliikenne ja alueellinen liikenne oli yksinkertaisesti suljettu kokonaan asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalan ulkopuolelle. Asetuksen ensimmäisessä versiossa, joka annettiin vuonna 1969, mainittiin, että "tätä asetusta sovelletaan tässä vaiheessa - - kuljetusyrityksiin, jotka eivät pääasiallisesti tarjoa paikallisia tai alueellisia liikennepalveluja".
Tämän jälkeen neuvosto asetti pääsäännön, jonka mukaan paikalliset ja alueelliset liikennepalvelut kuuluivat asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalaan. Tämä pääsääntö ei kuitenkaan ole ehdoton, sillä asetuksen 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa sallitaan se, että jäsenvaltiot sulkevat edelleenkin kaupunki- tai esikaupunkiliikenteen tai alueellisen liikenteen palvelut asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Viimein 26.7.2000 komissio julkisti asetusehdotuksensa 2000/C 365 E/10 neuvostolle ja parlamentille. Ehdotuksessa määritellään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat korvata liikenteenharjoittajille julkisen palvelun vaatimusten täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ja myöntää yksinoikeuksia julkisen henkilöliikenteen harjoittamiseen. Toisin kuin asetuksen N:o 1191/69 nykyversiossa, ehdotuksessa ei enää anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta sulkea asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle paikallisen ja alueellisen henkilöliikenteen palveluja.
50. Näistä seikoista seuraa, että asetuksen N:o 1191/69 tarkoituksena on pyrkiä edistymään jossain määrin henkilöiden paikallisen ja alueellisen maakuljetuspalvelujen vapauttamisessa.
51. Saksan lainsäätäjän maakuljetuksista annettuun lakiin tekemä muutos edistää osaltaan näiden eri tavoitteiden saavuttamista.
Yhtäältä kyseisellä muutoksella voidaan vähentää kilpailun vääristymistä Saksan paikallisessa henkilöliikenteessä. Kun osaan tästä liikenteestä on sovellettava asetuksen säännöksiä, jotka koskevat julkisen palvelun velvoitteiden säilyttämistä ja hyvitysmenetelmiä, riidanalaisella muutoksella saksalaista järjestelmää kehitetään asetuksen N:o 1191/69 tavoitteiden suuntaan.
Toisaalta vaikuttaisi siltä, että riidanalainen lainmuutos on ensimmäinen askel pyrittäessä kohti paikallisten henkilöliikennepalvelujen täydellistä vapauttamista Saksan liittotasavallassa. Itse asiassa suullisen käsittelyn yhteydessä Altmarkin edustaja totesi, että Bundestag tarkasteli parhaillaan ehdotuksia, joiden tarkoituksena oli vähentää julkishallinnon puuttumista paikallisliikenteeseen tai jopa lopettaa se kokonaan. Jos tämä tieto pitää paikkansa, siitä voitaisiin päätellä, että Saksan viranomaiset, kuten yhteisön lainsäätäjäkin, pyrkivät edistymään paikallisten henkilöliikennepalvelujen vapauttamisessa.
52. Näin ollen katson, että Saksan lainsäätäjällä oli oikeus sulkea taloudellisesti itsenäisesti tarjotut kuljetuspalvelut asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalan ulkopuolelle. Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ei estä sitä, että jäsenvaltio toteuttaa asetuksen voimaantulon jälkeen lainsäädäntötoimen, jolla se pyrkii rajoittamaan asetuksen soveltamatta jättämistä tiettyihin paikallisen henkilöliikenteen maakuljetuspalvelujen lajeihin, kuten sellaisiin palveluihin, joita tarjotaan taloudellisesti itsenäisesti maakuljetuksista annetun lain 8 §:n 4 momentissa ja 13 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä.
53. Koska asetusta N:o 1191/69 ei sovelleta pääasiassa kyseessä oleviin kuljetuspalveluihin, on tarpeen tarkastella perustamissopimuksen valtiontukea koskevia yleisiä määräyksiä.
VI Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohta
54. Toinen ennakkoratkaisukysymys koskee perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, kuuluvatko jäsenvaltion viranomaisten myöntämät tuet, "joiden tarkoituksena on korvata julkisen henkilöliikennepalvelun harjoittamisen aiheuttama tappio", edellä mainitussa määräyksessä tarkoitetun kiellon piiriin.
55. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa mainitaan neljä kumulatiivista edellytystä. Jotta tuki kuuluisi kyseisessä määräyksessä mainitun kiellon piiriin, edellytetään, että:
- toimenpiteellä myönnetään etuus valikoivasti tietyille yrityksille tai tuotannonaloille,
- etuus myönnetään välillisesti tai välittömästi julkisista varoista,
- etuus vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
- toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
56. Tarkasteltavana olevassa asiassa Bundesverwaltungsgerichtin esittämä kysymys koskee yksinomaan viimeksi mainittua edellytystä. Tämä tuomioistuin kysyy, voivatko riidanalaiset tuet kuulua perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa mainitun kiellon piiriin vai "onko niiden alueellinen luonne huomioon ottaen katsottava, että tällaiset tuet eivät ole lähtökohtaisesti omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan".
57. Periaatteessa yhteisöjen tuomioistuin voisi siis tyytyä tarkastelemaan kysymystä siitä, vaikuttavatko riidanalaiset tuet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
58. Tarkasteltavana olevassa asiassa pidetyn suullisen käsittelyn jälkeen yhteisöjen tuomioistuimen kuudes jaosto on kuitenkin antanut ratkaisunsa asiassa Ferring.
59. Kyseisessä tuomiossa kyse oli sen määrittämisestä, oliko jäsenvaltion viranomaisten myöntämiä taloudellisia etuuksia, joilla pyrittiin korvaamaan näiden viranomaisten tietyille yrityksille asettamista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, pidettävä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
Tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen kuudes jaosto katsoi, että silloin, kun viranomaisten myöntämien etuuksien määrä ei ylitä julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamia kustannuksia, riidanalaista toimenpidettä ei voida pitää 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jos sen sijaan etuudet ylittävät julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamat kustannukset, kyseiset etuudet kuuluvat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan siltä osin, kuin ne ylittävät mainitun julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamat kustannukset.
60. Asiassa Ferring annetulla tuomiolla on suora yhteys vastaukseen, joka Bundesverwaltungsgerichtin esittämään kysymykseen on annettava.
Jos tässä tuomiossa noudatettua ajatuskulkua päätetään seurata, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ensin tutkittava, ylittävätkö Landkreis Stendalin myöntämät tuet riidanalaisten kuljetuspalveluiden tarjoamisesta johtuvien julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset. Kysymys tukien vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan herää vain, jos - ja siltä osin kuin - näiden tukien määrä ylittää julkisen palvelun velvoitteista johtuvat kustannukset.
61. Ehdotan kuitenkin, ettei yhteisöjen tuomioistuin seuraisi tarkasteltavana olevassa tapauksessa asiassa Ferring annettua tuomiota. Katson, että yhteisöjen tuomioistuimen kuudennen jaoston tulkinta on omiaan horjuttamaan perustamissopimuksen valtiontukea koskevien määräysten rakennetta ja yleistä järjestelmää.
62. Ennen kuin esitän syyt, joiden vuoksi kehotan yhteisöjen tuomioistuinta tarkistamaan asiassa Ferring annetussa tuomiossa omaksuttua kantaa, palautan lyhyesti mieliin kyseisen asian taustan.
A Asiassa Ferring annetun tuomion tausta
63. Kysymykseen, joka oli keskeisessä asemassa asiassa Ferring, on vastattu eri tavoin komission käytännössä ja yhteisön oikeuskäytännössä.
64. Aluksi komissio katsoi, että tuet, joiden tarkoituksena oli korvata julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, eivät olleet perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia.
65. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi tämän tulkinnan 27.2.1997 antamassaan tuomiossa. Tapaus koski Ranskan viranomaisten postilaitokselle antamia veroetuuksia, joilla pyrittiin korvaamaan yleisen edun mukaisten tehtävien hoitamisesta johtuvat kustannukset. Toisin kuin komissio, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että riidanalaiset toimenpiteet olivat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia. Se kuitenkin lisäsi, että kyseiset toimenpiteet saattoivat olla oikeutettuja EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan (josta on tullut EY 86 artiklan 2 kohta) nojalla.
66. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vahvisti kantansa asiassa SIC vastaan komissio 10.5.2000 antamassaan tuomiossa, joka koski Portugalin julkisten televisiokanavien rahoittamista.
Kyseinen tuomioistuin totesi, että "se seikka, että viranomaiset myöntävät yritykselle rahoitusetuuden korvatakseen kustannukset, joita kyseiselle yritykselle väitetään aiheutuvan sille kuuluvista julkisen palvelun velvoitteista, ei estä pitämästä tätä toimenpidettä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena". Tuomioistuin muistutti siitä, että "92 artiklan 1 kohdassa valtion toimenpiteitä ei nimittäin erotella niiden syiden tai tavoitteiden perusteella, vaan ne määritetään siinä niiden vaikutusten perusteella". Näin ollen "tuen käsite on - - objektiivinen ja sen kannalta merkittävää on ainoastaan se, annetaanko valtion toimenpiteellä jokin etu yhdelle tai useammalle yritykselle".
67. Asiassa Ferring annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin otti ensimmäistä kertaa kantaa tähän kysymykseen.
68. Tapaus koski Ranskan viranomaisten määräämää veroa, jota kannettiin lääketehtaiden lääkemyynneistä.
Ranskassa lääkkeiden jakelujärjestelmässä on kaksi erillistä jakelukanavaa: toinen niistä kulkee "tukkukauppias-jakelijoiden" välityksellä ja toinen lääketehtaiden kautta. Ranskan lainsäädännössä tukkukauppias-jakelijoille asetetaan joitakin julkisen palvelun velvoitteita, jotka koskevat lähinnä riittävän varaston ylläpitämistä ja kykyä toimittaa lääkkeitä tietyssä ajassa tietylle alueelle. Riidanalaisen toimenpiteen tarkoituksena oli tasoittaa näiden kahden jakelutien kilpailuolosuhteita, koska lääketehtaille ei ollut asetettu samoja velvoitteita kuin tukkukauppias-jakelijoille.
Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil (Ranska) oli pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta vastausta kysymykseen, oliko riidanalainen vero 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja jos oli, voitiinko sitä pitää hyväksyttävänä perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan perusteella.
69. Yhteisöjen tuomioistuimen kuudes jaosto vastasi ensimmäiseen kysymykseen noudattamalla kaksivaiheista ajatuskulkua.
70. Ensin se tutki, "voidaanko sitä, ettei suoramyyntiveroa kanneta tukkukauppias-jakelijoilta, pitää periaatteessa perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, kun ei oteta huomioon Ranskan lainsäätäjän asettamia yhteiskunnallisia velvollisuuksia".
Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin totesi, että riidanalainen vero "saattoi" täyttää 92 artiklan 1 kohdassa asetetut neljä edellytystä. Ranskan viranomaiset olivat antaneet tukkukauppias-jakelijoille taloudellisen etuuden, joka oli omiaan vahvistamaan näiden kilpailuasemaa, koska veron määräämistä seuranneina vuosina suoramyynnin kasvu pysähtyi ja kehitys kääntyi "jopa päinvastaiseen suuntaan siten, että tukkukauppias-jakelijat ovat vallanneet markkinaosuuksia uudelleen". Lisäksi oli "selvää, että suoramyyntiveron kaltainen toimenpide voi vaikuttaa [jäsenvaltioiden] väliseen kaupankäyntiin".
71. Toisessa vaiheessa yhteisöjen tuomioistuin tutki, "voidaanko kyseinen järjestelmä jättää katsomatta valtiontueksi sillä perusteella, että apteekkien lääkkeiden hankintaa koskevassa Ranskan järjestelmässä tukkukauppias-jakelijoille on asetettu erityisiä yhteiskunnallisia velvollisuuksia".
Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "siltä osin kuin lääketehtaille määrätty suoramyyntivero vastaa tukkukauppias-jakelijoille heidän yhteiskunnallisten velvollisuuksiensa täyttämisestä todellisuudessa aiheutuneita lisäkustannuksia, sitä, ettei tukkukauppias-jakelijoilla ole velvollisuutta maksaa kyseistä veroa, voidaan pitää vastikkeena suoritetuista palveluista ja näin ollen toimenpiteenä, joka ei ole perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettu valtiontuki. Silloin kun myönnetyn vapautuksen ja aiheutuneiden lisäkustannusten vastaavuutta koskeva edellytys on täyttynyt, tukkukauppias-jakelijat eivät todellisuudessa saa perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua, koska kyseisellä toimenpiteellä ainoastaan asetetaan tukkukauppias-jakelijat ja lääketehtaat vertailukelpoiseen kilpailutilanteeseen".
72. Yhteisöjen tuomioistuimen kuudes jaosto vastasi tämän jälkeen perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohtaa koskevaan kysymykseen. Se katsoi, että "jos ilmenee, että tukkukauppias-jakelijoiden saama etu siitä, ettei niillä ole velvollisuutta maksaa lääkkeiden suoramyyntiveroa, on suurempi kuin lisäkustannukset, joita niille aiheutuu niille kansallisessa lainsäädännössä asetettujen yhteiskunnallisten velvollisuuksien täyttämisestä, edun ei voida, siltä osin kuin se ylittää edellä mainitut lisäkustannukset, katsoa olevan tarpeen, jotta kyseiset toimijat voisivat hoitaa niille uskotut erityistehtävät".
Näin ollen perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta voi kattaa riidanalaisen veron vain, jos tukkukauppias-jakelijoiden siitä saama etu ylittää yhteiskunnallisesta velvollisuudesta aiheutuvat lisäkustannukset.
B Ferring-tuomion arviointi
73. En pidä oikeana yhteisöjen tuomioistuimen kuudennen jaoston tuomiossa Ferring kehittelemää kantaa. Mielestäni se on omiaan muuttamaan olennaisesti perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten rakennetta ja yleistä järjestelmää.
74. Valtiontukea koskevat perustamissopimuksen määräykset on ilmaistu täsmällistä rakennetta noudattaen.
Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa asetetaan periaate, jonka mukaan valtiontuet ovat kiellettyjä, jos ne ovat omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Perustamissopimuksessa tehdään kuitenkin useita ryhmäpoikkeuksia tähän periaatteeseen.
Yhtäältä perustamissopimuksen 77 artiklassa todetaan, että liikenteen alalla tuet, jotka ovat tarpeen liikenteen yhteensovittamiseksi tai korvausta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen aiheuttamista kustannuksista, ovat tämän sopimuksen mukaisia.
Toisaalta 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa luetellaan ne tukilajit, joita pidetään tai voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Sellaisia ovat muun muassa tuet, joilla edistetään kulttuurillisia tarkoituksia.
Lopuksi perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa määrätään poikkeuksesta, joka koskee yrityksiä, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Siinä todetaan, että näihin "yrityksiin - - sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa".
75. Tässä vaiheessa on todettava, että Ferring-tuomio johtaa kolmessa eri yhteydessä hankaluuksiin perustamissopimuksen määräysten kannalta.
76. Ensinnäkin Ferring-tuomion perusteluissa sekoitetaan mielestäni kaksi oikeudellisesti erillistä kysymystä: kysymys toimenpiteen luokittelusta valtiontueksi ja kysymys valtion toimenpiteen hyväksyttävyydestä.
77. Perustamissopimuksen 92 artiklan tarkoituksena on estää se, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikutettaisiin viranomaisten myöntämin etuuksin, jotka vääristäisivät tai uhkaisivat vääristää kilpailua. Tämän tarkoituksen huomioon ottaen yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, ettei 92 artiklan 1 kohdassa kyseisiä interventioita erotella syiden tai tavoitteiden perusteella, vaan ne määritellään niiden vaikutusten mukaisesti. Näin ollen toimenpiteen verotuksellinen luonne tai sosiaaliset taikka yleisemmät tavoitteet eivät voi estää sen luokittelemista perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi.
Tästä seuraa, että tuen käsite on luonteeltaan objektiivinen. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korosti asiassa SIC v. komissio antamassaan tuomiossa, toimenpiteen määritteleminen tueksi riippuu ainoastaan siitä, annetaanko valtion toimenpiteellä jokin etu yhdelle tai useammalle yritykselle. Valtion toimenpidettä ei missään tapauksessa arvioida viranomaisten tavoitteen perusteella. Kyseiset tavoitteet voidaan ottaa huomioon vasta myöhemmässä vaiheessa tarkasteltaessa sitä, onko valtion toimenpide hyväksyttävä perustamissopimuksen poikkeuksia koskevien määräysten nojalla.
78. Tässä tapauksessa vaikuttaa kuitenkin siltä, että Ferring-tuomiossa on sotkettu nämä kaksi kysymystä toisiinsa. Tältä osin se seikka, että tuomiossa ratkaisua kehitellään kahdessa vaiheessa, vaikuttaa oireelliselta. Aluksi yhteisöjen tuomioistuin totesi, että riidanalainen vapautus saattoi olla 92 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon piiriin kuuluva valtiontuki. Tämän jälkeen se torjui tueksi määrittelyn "sillä perusteella, että - - tukkukauppias-jakelijoille on asetettu erityisiä yhteiskunnallisia velvollisuuksia". Siten yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli yksinomaan 92 artiklan 1 kohdan kannalta kysymystä siitä, kuuluiko riidanalainen toimenpide kiellettyjen tukien piiriin ja saattoiko se olla oikeutettu Ranskan viranomaisten tavoitteet huomioon ottaen.
79. Toiseksi minusta vaikuttaa siltä, että Ferring-tuomio on omiaan johtamaan siihen, että 90 artiklan 2 kohta menettää suurelta osin merkityksensä.
80. Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta on keskeisessä asemassa oleva määräys, jolla pyritään sovittamaan yhteen yhteisön tavoitteet. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, kyseisellä määräyksellä pyritään sovittamaan yhteen yhtäältä jäsenvaltioiden intressi käyttää talous-, vero- tai sosiaalipolitiikan välineinä tiettyjä yrityksiä ja toisaalta Euroopan yhteisön intressi siihen, että kilpailusääntöjä noudatetaan ja yhteismarkkinoiden yhtenäisyys säilytetään.
81. Ferring-tuomion mukaan on kuitenkin katsottava, että:
- kun jäsenvaltion viranomaisen myöntämä etuus on pienempi tai yhtä suuri kuin julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, etuus ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki;
- jos sen sijaan jäsenvaltion viranomaisen myöntämä etuus on suurempi kuin julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, sen etuuden osan, joka ylittää kyseiset kustannukset, ei voida "katsoa olevan tarpeen, jotta kyseiset toimijat voisivat hoitaa niille uskotut erityistehtävät".
82. Tämä merkitsee sitä, että ensimmäisessä tapauksessa perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta, koska riidanalainen toimenpide ei kuulu 92 artiklan 1 kohdassa mainitun kiellon piiriin. Mutta perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohtaa ei sovellettaisi myöskään toisessa tapauksessa, koska etuuden osa, joka ylittää julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvat kustannukset, ei kuuluisi tämän poikkeuksen soveltamisalaan. Näin ollen näyttää siltä, että Ferring-tuomion myötä perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta on menettänyt merkityksensä valtiontuen alalla.
83. Samat näkökohdat soveltuvat myös perustamissopimuksen 77 artiklaan ja sen nojalla annettuihin asetuksiin.
84. Perustamissopimuksen 77 artikla on poikkeus saman sopimuksen 92 artiklan 1 kohdasta. Siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää tukia korvauksena kustannuksista, jotka aiheutuvat julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä maaliikenteen alalla. Lisäksi asetuksessa N:o 1191/69 määritellään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat myöntää tukia tällaisten velvoitteiden hyvittämiseksi. Yhtenä tämän säädöksen tavoitteena on varmistaa, etteivät valtiot ryhdy "ylikompensoimaan" julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvia kustannuksia. Tämän vuoksi asetuksen 10-13 artiklassa säädetään yhteisistä hyvitysmenettelyistä.
Neuvosto antoi 4.6.1970 asetuksen N:o 1107/70, joka koski tuen myöntämistä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen. Tässä asetuksessa säädetään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioilla on mahdollisuus asettaa sellaisia julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvia velvoitteita, joihin liittyy perustamissopimuksen 77 artiklassa tarkoitetun tuen myöntäminen ja joita asetus N:o 1191/69 ei koske.
85. Jos kuitenkin seurataan Ferring-tuomiossa kehiteltyä ratkaisua, on katsottava, että tuet, jotka rajoittuvat julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamien kustannusten hyvittämiseen, eivät ole 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia. Tämä merkitsee sitä, että maakuljetusten alalla perustamissopimuksen 77 artiklan määräysten ja asetusten N:o 1191/69 ja N:o 1107/70 säännösten soveltamisesta tulee käytännöllisesti katsoen tarpeetonta. Ferring-tuomiossa asetetut kriteerit näyttäisivät riittävän sen arvioimiseen, ovatko julkisista maaliikennepalveluista vastaaville yrityksille myönnetyt tuet hyväksyttäviä. Toisin sanoen vaikuttaa siltä, että Ferring-tuomiolla on mitätöity perustamissopimuksen 77 artiklan määräykset ja asetusten N:o 1191/69 ja N:o 1107/70 säännökset.
86. Näistä seikoista seuraa, että Ferring-tuomiossa omaksuttu tulkinta on omiaan johtamaan siihen, että perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta ja 77 artikla menettävät suuren osan merkityksestään. Voidaankin kysyä, onko Ferring-tuomiossa korvattu nämä määräykset järjestelmällä, jonka ominaispiirteenä on suurempi joustavuus. Tältä osin saattaa olla tarpeellista vertailla lyhyesti 90 artiklan 2 kohdan edellytyksiä Ferring-tuomiosta seuraaviin edellytyksiin.
87. Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa mainitaan kuusi soveltamisedellytystä. Kiteyttäen näillä edellytyksillä pyritään varmistamaan, että
- kyseinen yritys on tosiasiallisesti valtuutettu tuottamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja viranomaisen nimenomaisella toimella;
- yrityksen harjoittama toiminta on tosiasiallisesti julkisten palvelujen hoitoa siinä mielessä, että ne "liittyvät sellaisiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin, joilla on muusta taloudellisesta toiminnasta poikkeavia erityispiirteitä";
- perustamissopimuksen määräysten soveltaminen estää yritystä hoitamasta erityistehtäväänsä;
- yrityksen erityistehtävää ei pystytä hoitamaan toimenpitein, jotka rajoittaisivat kilpailua vähemmän;
- riidanalainen toimenpide ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan huomattavalla tavalla.
88. Ferring-tuomiosta taas ilmenee, että valtion toimenpide voi jäädä 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, jos se täyttää kaksi edellytystä. Tällöin vaaditaan, että 1) kansallisessa lainsäädännössä asetetaan tuensaajana olevalle yritykselle julkisen palvelun velvoitteita ja että 2) tuen määrä ei ylitä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuneita kustannuksia.
89. Näin ollen Ferring-tuomiolla luodun järjestelmän ominaispiirteenä on sen huomattava joustavuus perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa määrättyyn valvontaan verrattuna. Kyseinen järjestelmä ei mahdollista sen tarkistamista yhteisön oikeuskäytännön mukaisesti, onko velvoitteilla riittävä yhteys kyseisiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tavoitteeseen ja pyritäänkö niillä välittömästi tämän tavoitteen saavuttamiseen. Sillä ei myöskään pystytä varmistamaan, että nämä velvoitteet koskevat erityisesti kyseistä yritystä ja että ne on määritelty riittävän tarkasti.
Lisäksi ei ole varmaa, että Ferring-tuomiossa asetettu "yhtäläisyysedellytys" on verrattavissa vaatimukseen, jonka mukaan perustamissopimuksen määräysten soveltamisen on estettävä yritystä hoitamasta tehtäväänsä, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuuteen, josta määrätään 90 artiklan 2 kohdassa. Ferring-tuomiossa ei mainita yhtäkään edellytystä, joka koskisi vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä edellytys on kuitenkin tärkeä, koska sen perusteella turvautuminen 90 artiklan 2 kohtaan voidaan estää siitä syystä, että riidanalainen toimenpide vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan tavalla, joka on yhteisön etujen vastainen.
90. Näin ollen katson, että Ferring-tuomiossa asetetuilla kriteereillä ei luoda asianmukaisia puitteita jäsenvaltioiden yleishyödyllisiä tehtäviä hoitaville yrityksille myöntämien tukien valvontaa varten. Valvonta on suoritettava perustamissopimuksen asiaa koskevien määräysten eli 77 artiklan, 90 artiklan 2 kohdan sekä 92 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
91. Viimeinen ongelmakohta liittyy siihen, että Ferring-tuomiossa kehitellyn ratkaisun seurauksena julkisten palvelujen rahoitustoimet välttyvät komission valvonnalta.
92. Komissiolla on "keskeinen asema" perustamissopimuksen valtiontukea koskevien määräysten täytäntöönpanossa. Se huolehtii uusien tukien etukäteisvalvonnasta ja voimassa olevien tukien pysyväisvalvonnasta. Komissiolla on niin ikään yksinomainen toimivalta sen päättäessä tuen soveltuvuudesta tai soveltumattomuudesta yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan nojalla.
Asiassa Banco Exterior de España antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että komission toimivalta ulottui myös tukiin, jotka on myönnetty 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille. Lisäksi asiassa CELF antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että julkisia palveluja hoitaville yrityksille tarkoitetut tuet kuuluivat perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätyn etukäteisen ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi näin käsityksen, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat panna tällaiset tuet täytäntöön odottamatta komission päätöstä tuen soveltuvuudesta.
Lisäksi on syytä muistuttaa siitä, että perustamissopimuksen 90 artiklan 3 kohdan nojalla komissiolla on velvollisuus valvoa jäsenvaltioita näiden suhteissa julkisiin yrityksiin. Tämän vuoksi komissiolla on toimivalta tehdä päätöksiä ja antaa direktiivejä, joilla täsmennetään 90 artiklan 1 kohdasta seuraavia velvollisuuksia. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kyseinen valvontavelvollisuus oli "välttämätön", jotta komissio voisi järjestää "kilpailusääntöjen noudattamisen valvonnan ja siten myötävaikuttaa siihen, että sisämarkkinoilla toteutuu vääristymättömän kilpailun järjestelmä".
93. Ferring-tuomion seurauksena julkisten palvelujen rahoitustoimet jäisivät komission edellä mainittujen määräysten nojalla suorittaman valvonnan ulkopuolelle.
Toimenpiteet, joilla korvataan julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, eivät enää kuulu 93 artiklan 3 kohdassa mainitun ilmoitusvelvollisuuden piiriin, koska ne eivät ole 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia. Samasta syystä voimassa oleviin toimenpiteisiin ei enää kohdistu komission jatkuvaa seurantaa, josta määrätään 93 artiklan 1 ja 2 kohdassa. Lisäksi nämä toimenpiteet välttyvät 90 artiklan 3 kohdassa mainitulta valvonnalta, koska ne eivät enää kuulu perustamissopimukseen kirjattujen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.
94. Jos Ferring-tuomion seuraukset ovat näin kauaskantoisia, katson, että se tulee vaikuttamaan huomattavalla tavalla komission valtiontukipolitiikkaan.
95. On muistettava, että komissio on jo muutaman vuoden ajan pohtinut laajalti, millaista politiikkaa yleishyödyllisten palvelujen alalla olisi noudatettava. Tältä osin Nizzan Eurooppa-neuvosto pyysi joulukuussa 2000, että komissio laatisi kertomuksen vastatakseen tiettyihin huolenaiheisiin.
Eurooppa-neuvoston mukaan "sovellettaessa sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä on yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen voitava suorittaa tehtävänsä oikeusvarmoissa ja elinvoimaisen talouden olosuhteissa - - . Tätä varten on täsmennettävä, kuinka yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen rahoitustavat niveltyvät valtiontukiin liittyvien sääntöjen soveltamiseen. Erityisesti olisi tunnustettava sellaisten tukien hyväksyttävyys, joiden tarkoituksena on korvata yleistä taloudellista etua koskevien tehtävien suorittamisesta aiheutuneet lisäkustannukset 86 artiklan 2 kohtaa täysimääräisesti noudattaen".
96. Komissio antoi kertomuksensa Laekenin Eurooppa-neuvostolle. Komissio totesi, että yleishyödyllisen palvelun tarjoajalle myönnetty taloudellinen korvaus on 87 artiklan 1 kohdan mukaista taloudellista etua. Kyseisten tukien kohdalla voidaan kuitenkin tehdä poikkeus EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 tai 3 kohdan nojalla taikka saman sopimuksen 73 artiklan tai 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Viimeksi mainitun määräyksen osalta komissio katsoi, että toimenpide on hyväksyttävä, jos tuen määrä ei ylitä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvia kustannuksia.
Lisäksi komissio sitoutui etsimään jatkossakin keinoja, joilla voitaisiin parantaa oikeusvarmuutta yleishyödyllisten palvelujen alalla. Tämän vuoksi se ryhtyi tarkastelemaan läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa mahdollisuutta antaa ryhmäpoikkeusasetus, joka koskisi valtiontukia yleishyödyllisten palvelujen alalla. Se lupasi myös ryhtyä muihin toimenpiteisiin, joilla pyrittäisiin lisäämään avoimuutta.
97. Ferring-tuomiossa annettu ratkaisu on kuitenkin omiaan kyseenalaistamaan toimet, joita komissio ja jäsenvaltiot aikovat alalla toteuttaa. Päättäessään, että tuet, joiden tarkoituksena on korvata julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, eivät kuulu perustamissopimukseen sisältyvien valtiontukisääntöjen piiriin, yhteisöjen tuomioistuimen kuudes jaosto on ilmeisesti tehnyt merkityksettömiksi toimivaltaisten viranomaisten ponnistelut yhteisön politiikan luomiseksi julkisen sektorin rahoituksen alalla.
98. Tässä tilanteessa kehotan yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan uudelleen kantaa Ferring-tuomiossa omaksuttuun tulkintaan. Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin seuraisi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa SIC v. komissio antamaa ratkaisua. Esitän lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että yritykselle julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvien kustannuksien hyvittämiseksi suoritettu taloudellinen korvaus on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki, tämän kuitenkaan vaikuttamatta mahdollisuuteen sallia tämä toimenpide perustamissopimuksen poikkeuksia sisältävien määräysten ja erityisesti sen 77 artiklan ja 90 artiklan 2 kohdan nojalla.
C Pääasian tosiseikat
99. Koska ehdotan poikkeamista Ferring-tuomiossa omaksutusta tulkinnasta, on vielä tutkittava, kuuluvatko Landkreis Stendalin myöntämät tuet perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon piiriin. Tätä varten on tarpeen määrittää, täyttävätkö riidanalaiset tuet kyseisessä määräyksessä mainitut neljä edellytystä.
100. Ensin muistutan siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen käsite kattaa julkisten viranomaisten myöntämät edut, jotka alentavat eri tavoin yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia. Sen arvioimiseksi, onko valtion toimenpide perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettu tuki, on määritettävä se, saako edunsaajayritys taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisilla markkinaehdoilla.
101. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa asiakirjoista ilmenee, että riidanalainen tuki vastaa 0,75 Saksan markkaa Stendalin alueen reiteillä kuljettua kilometriä kohti. Asiakirjoista ilmenee myös, että Altmark saa kyseisen tuen ohella kuljetusmaksuja ja lakisääteisiä maksuja, jotka liittyvät kuljetusten hintatariffin ja niiden järjestämisen johdosta maksettaviin korvauksiin.
Näin ollen riidanalaiset tuet ovat etua, jota Altmark ei olisi saanut tavanomaisilla markkinaehdoilla ja joka keventää sen vastattavaksi kuuluvia kustannuksia. Pääasian osapuolet ovat sivumennen sanoen katsoneet, että "on ilmiselvää, että Landkreis Stendalin myöntämät avustukset ovat tukia yhteisön oikeudessa tarkoitetussa merkityksessä ja että kysymyksen tätä näkökulmaa ei ole tarpeen käsitellä sen lähemmin".
Lisäksi riidanalaiset tuet ovat "valikoivia" etuisuuksia perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, koska ainoastaan kyseisten reittien liikennöintiluvan haltija on niiden edunsaajana.
102. Toiseksi riidanalaiset tuet myönnetään valtion varoista perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Yhteisöjen tuomioistuin onkin todennut, että jäsenvaltioiden alueellisten tai paikallisten yhteisöjen myöntämä tuki on julkisista varoista maksettua tukea yhteisöjen asemasta ja nimityksestä riippumatta. Tämä on tilanne tarkasteltavana olevassa asiassa, sillä Landkreis Stendal on Saksan liittotasavallan alueellinen julkisyhteisö.
103. Kolmanneksi katson, että riidanalaiset tuet ovat omiaan vääristämään kilpailua paikallisten henkilöliikennepalvelujen markkinoilla.
Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa kilpailun vääristymisen käsitettä on tulkittu hyvin laajasti. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kilpailu on vääristynyt, kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna. Yleisesti ottaen voidaan olettaa, että kaikki julkiset tuet vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua.
Tarkasteltavana olevassa asiassa Landkreis Stendalin myöntämät tuet vahvistavat Altmarkin kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, jotka haluaisivat tarjota henkilöliikenteen palveluja Stendalin alueella. Riidan taustalla olevista pääasian tosiseikoista ilmenee, että ilman julkista tukea Altmark ei todennäköisesti pystyisi jatkamaan liikennöintiä riidanalaisilla reiteillä. Näin ollen Landkreis Stendalin tukien myöntämisen seurauksena on se, etteivät kilpailevat yritykset pysty tarjoamaan palvelujaan näillä markkinoilla.
104. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa mainittu viimeinen edellytys on Bundesverwaltungsgerichtin viimeisen kysymyksen kohteena. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee, onko kyseisten kuljetuspalvelujen alueellinen luonne huomioon ottaen katsottava, että tällaiset tuet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lisäksi se kysyy, onko tähän kysymykseen vastattaessa huomioitava kyseessä olevien kuljetusten alalla vallitseva täsmällinen tilanne ja toiminnan merkittävyys.
105. Kirjallisissa huomautuksissaan Altmark ja Regierungspräsidium katsovat, ettei riidanalaisilla tuilla ollut minkäänlaista vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Ne toteavat, että Saksan oikeudessa liikennöintiluvan haltijat eivät saa tarjota liikennepalveluja luvan kattaman alueen ulkopuolella. Tästä syystä tuki, joka on myönnetty yhdelle Stendalin alueella toimivalle yritykselle, ei niiden mukaan vaikuttaisi millään tavoin naapurialueille tai naapurimaihin sijoittautuneiden yritysten tilanteeseen. Joka tapauksessa pääasian osapuolet katsovat, etteivät kyseiset tuet vaikuta huomattavalla tavalla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
106. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että edellytys, joka koskee tuen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, täyttyy helposti. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Tältä osin on todettava, että tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaikkei edunsaajayritys harjoittaisikaan vientiä. Kun jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi pysyä ennallaan tai kasvaa, mistä seuraa, että muissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten mahdollisuudet viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille huononevat. Lisäksi pelkästään se seikka, ettei tuen myöntämishetkellä käydä jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ei vielä merkitse sitä, ettei tukeen sovellettaisi 92 artiklan 1 kohtaa. Tuki on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos tällaisen kaupan käynnistyminen on ennakoitavissa.
107. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa asiakirjoista käy ilmi, että jäsenvaltioiden välinen kauppa ei ole vain ennakoitavissa, vaan sitä käydään jo jossain määrin.
Kirjallisissa huomautuksissaan komissio toteaa, että vaikka henkilöliikenteen maakuljetusten alaa ei ollutkaan oikeudellisesta näkökulmasta vielä vapautettu, useat jäsenvaltiot ryhtyivät vuoden 1995 jälkeen avaamaan markkinoitaan toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille. Komission mukaan näin oli Belgian kuningaskunnassa, Tanskan kuningaskunnassa, Espanjan kuningaskunnassa, Suomen tasavallassa, Ranskan tasavallassa, Portugalin tasavallassa, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Ruotsin kuningaskunnassa. Tilanne oli sama myös Saksan liittotasavallassa julkista palvelua koskevaa menettelyä noudatettaessa, koska nämä kuljetukset ovat kuuluneet asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalaan vuodesta 1996 lukien. Komissio mainitsee useampia esimerkkejä yrityksistä, jotka tarjoavat paikallisen tai alueellisen henkilöliikenteen palveluja jäsenvaltioissa, jotka eivät ole niiden alkuperämaita.
108. Näin ollen katson, ettei pääasiassa kyseessä olevien kuljetusten paikallinen tai alueellinen luonne ole omiaan sulkemaan riidanalaisia tukia 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
109. Lisäksi on hylättävä osapuolten esittämä väite, jonka mukaan Landkreis Stendalin myöntämät tuet eivät ole omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan huomattavalla tavalla.
Yhtäältä on muistutettava siitä, että asiassa Tubemeuse annetun tuomion jälkeen yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että "se, että tuki on melko vähäistä tai että tuensaajayritys on melko pieni, ei sulje - - pois mahdollisuutta, että tuki vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole asetettu alarajaa tai prosenttiosuutta, jonka alapuolelle jäätäessä voitaisiin katsoa, ettei tuki vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Toisaalta on huomautettava, ettei komission tiedonantoa vähämerkityksisestä tuesta (96/C 68/06) sovelleta kuljetusten alalla. Näin on myös asianlaita uuden vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen kohdalla. Komissio katsookin, että "ottaen huomioon - - liikenteen [alalla] sovellettavat erityiset säännöt ja vaara, että pienetkin tukimäärät täyttävät perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan perusteet kyseisillä aloilla, on asianmukaista olla soveltamatta tätä asetusta [kyseisellä alalla]".
110. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että jäsenvaltion viranomaisten myöntämät tuet, joilla pyritään korvaamaan kyseisten viranomaisten paikallisen tai alueellisen henkilöliikenteen maakuljetuspalveluja hoitavalle yritykselle asettamista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, ovat valtiontukia, jotka voivat kuulua perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa mainitun kiellon piiriin.
VII Perustamissopimuksen 77 artikla
111. Viimeinen ennakkoratkaisukysymys koskee perustamissopimuksen 77 artiklan määräyksiä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, sallitaanko tässä artiklassa se, että jäsenvaltion viranomaiset myöntävät tukia, joiden tarkoituksena on korvata paikallista henkilöiden maantiekuljetuspalvelua hoitavalle yritykselle asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset, ottamatta huomioon asetuksen N:o 1191/69 säännöksiä.
112. Kuten edellä todettiin, perustamissopimuksen 77 artikla on pantu täytäntöön erityisasetuksilla, joita ovat asetus N:o 1191/69 ja N:o 1107/70.
113. Suullisessa käsittelyssä komissio katsoi, että perustamissopimuksen 77 artikla oli riittävän täsmällinen itsenäisesti sovellettavaksi. Se totesi, että EHTY:n perustamissopimuksen 95 artiklaa vastaavalla tavalla tässä määräyksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää tukia myös yhteisön johdetussa oikeudessa nimenomaisesti mainittujen tapausten ulkopuolella. Tällöin jäsenvaltiot olisivat velvollisia noudattamaan perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta.
114. Komission näkemystä ei mielestäni voida hyväksyä.
115. Neuvosto mainitsee asetuksen N:o 1107/70 johdanto-osassa, että yhteisistä säännöistä, jotka koskevat yhtäältä rautatieyritysten kirjanpidon säännönmukaistamisesta aiheutuvien hyvitysten maksamista ja toisaalta julkisen palvelun velvoitteista maantieliikenteessä aiheutuvien taloudellisten rasitusten hyvittämistä, säädetään 26.6.1969 annetuissa neuvoston asetuksissa N:o 1192/69 ja N:o 1191/69.
Se katsoi, että "tämän vuoksi on tarpeen määritellä, missä tapauksissa ja millä edellytyksin jäsenvaltiot voivat ryhtyä sellaisiin yhteensovittamistoimenpiteisiin tai asettaa sellaisia julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvia velvoitteita, joihin liittyy perustamissopimuksen 77 artiklassa tarkoitetun tuen myöntäminen ja joita edellä mainitut asetukset eivät koske".
Lisäksi asetuksen N:o 1107/70 3 artiklassa säädetään, että "rajoittamatta - - asetuksen (ETY) N:o 1192/69 ja - - asetuksen (ETY) N:o 1191/69 säännösten soveltamista jäsenvaltiot saavat vain seuraavissa tapauksissa ja seuraavin edellytyksin toteuttaa sellaisia yhteensovittamistoimenpiteitä ja asettaa sellaisia julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvia velvoitteita, joihin liittyy perustamissopimuksen 77 artiklassa tarkoitetun tuen myöntäminen".
116. Tästä seuraa, että toisin kuin komissio väittää, jäsenvaltiot eivät enää voi vedota perustamissopimuksen 77 artiklaan muissa kuin yhteisön johdetussa oikeudessa mainituissa tapauksissa. Asetuksessa N:o 1107/70 luetellaan tyhjentävästi ne edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioiden viranomaiset voivat myöntää tukia perustamissopimuksen 77 artiklan nojalla muissa kuin asetuksissa N:o 1191/69 ja N:o 1192/69 mainituissa tilanteissa.
117. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa viimeiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että perustamissopimuksen 77 artiklassa ei sallita sitä, että jäsenvaltion viranomaiset myöntävät tukia, joiden tarkoituksena on korvata julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset maaliikenteen henkilökuljetusten alalla, noudattamatta yhteisön johdettua oikeutta ja erityisesti asetusta N:o 1191/69 ja N:o 1107/70.
118. Ennakkoratkaisupyynnöstä ja ennakkoratkaisukysymyksistä ilmenee, että tarkasteltavana olevassa asiassa Bundesverwaltungsgericht pyrkii selvittämään, sallitaanko yhteisön oikeudessa se, että Saksan viranomaiset myöntävät tukia yritykselle, joka hoitaa alueellisen henkilöliikenteen julkisia kuljetuspalveluja, noudattamatta asetuksessa N:o 1191/69 asetettuja edellytyksiä. Jotta vastaus olisi ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kannalta hyödyllinen, on jatkettava asian selvittämistä ja tutkittava, sallitaanko asetuksessa N:o 1107/70 tällaisten tukien myöntäminen.
119. Tältä osin sovelletaan asetuksen N:o 1107/70 3 artiklan 2 kohtaan sisältyviä säännöksiä. Siinä säädetään seuraavaa:
"Rajoittamatta [asetuksen N:o 1191/69] säännösten soveltamista jäsenvaltiot saavat - - asettaa sellaisia julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvia velvoitteita, joihin liittyy perustamissopimuksen 77 artiklassa tarkoitetun tuen myöntäminen, - - [vain] siihen asti, kunnes asiaa koskevat yhteisön säännöt tulevat voimaan, jos maksut suoritetaan rautatie-, maantie- tai sisävesiliikenteen kuljetusyrityksille hyvityksenä valtion tai julkisyhteisöjen niille asettamista julkisen palvelun velvoitteista, jotka koskevat joko:
- muita hintavelvoitteita kuin asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 artiklan 5 kohdan määritelmässä tarkoitettuja hintavelvoitteita; tai
- sellaisia kuljetusyrityksiä tai sellaista liikennettä, johon mainittua asetusta ei sovelleta."
120. Asetuksen N:o 1107/70 3 artiklan 2 kohdassa sallitaan siis se, että jäsenvaltiot myöntävät tukia perustamissopimuksen 77 artiklan nojalla silloin, kun yhtäältä tuensaajana olevat yritykset tai kyseinen kuljetustoiminta eivät kuulu asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalaan ja toisaalta kyseistä alaa koskevia yhteisön sääntöjä ei vielä ole.
121. Minusta näyttää siltä, että tarkasteltavana olevassa asiassa nämä kaksi soveltamisedellytystä täyttyvät. Kuten edellä totesin, ensinnäkin Saksan liittotasavallassa taloudellisesti itsenäisesti hoidetut alueelliset henkilöliikennepalvelut on suljettu asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalan ulkopuolelle. Toiseksi kyseistä asetusta lukuun ottamatta ei tällä hetkellä ole olemassa yhteisön sääntöjä, jotka koskisivat erityisesti alueellisen maaliikenteen julkisia henkilökuljetuspalveluja.
122. Näin ollen katson, että asetuksessa N:o 1107/70 sallitaan se, että jäsenvaltion viranomaiset myöntävät perustamissopimuksen 77 artiklan nojalla tukia, joiden tarkoituksena on korvata niiden alueellisen maaliikenteen henkilökuljetuspalveluja hoitaville yrityksille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset.
123. On kuitenkin kiinnitettävä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huomiota vaatimuksiin, joita asetuksen N:o 1107/70 5 artiklassa ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu.
Kyseisen asetuksen 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissiolle "suunnitelmistaan myöntää tai muuttaa tukea" ja toimitettava komissiolle "kaikki tiedot, jotka ovat [sille] tarpeen sen toteamiseksi, että tällainen tuki on tämän asetuksen säännösten mukainen".
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että "perustamissopimuksen 77 artiklassa katsotaan liikenteelle myönnetty tuki yhteensoveltuvaksi perustamissopimuksen kanssa ainoastaan sellaisissa tarkoin määritetyissä tapauksissa, jos se ei vahingoita yhteisön yleisiä etuja. Kyseisen artiklan soveltamisen oikeusvaikutuksena ei voi olla se, että liikenteelle myönnettyyn tukeen ei voitaisi soveltaa perustamissopimuksen valtion tukea koskevaa yleisjärjestelmää eikä siinä määrättyjä valvontatoimenpiteitä ja menettelyjä".
124. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat myöntää tukea asetuksen N:o 1107/70 perusteella vain, jos ne ovat ilmoittaneet tästä komissiolle etukäteen ja saaneet siltä päätöksen, jossa tuen todetaan soveltuvan yhteismarkkinoille.
125. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa Bundesverwaltungsgerichtin on siis tutkittava, täyttävätkö toimivaltaisten viranomaisten myöntämät tuet 92 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset. Jos näin on, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava se, että tuista on ilmoitettu komissiolle perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja että niitä ei ole pantu täytäntöön ennen edeltä käsin saatua lupaa.
Jos näin ei ole menetelty, kansallisen tuomioistuimen on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti varmistettava, että kaikki tämän rikkomisen seuraukset toteutuvat kansallisen oikeuden tasolla. Näillä seurauksilla tarkoitetaan sitä, että kansallinen tuomioistuin voi mahdollisesti:
- määrätä riidanalaiset tuet takaisin perittäviksi;
- todeta riidanalaisen tuen myöntämispäätöksen sekä täytäntöönpanotoimet lainvastaisiksi;
- tuomita toimivaltaisen viranomaisen korvaamaan vahingon, jonka tuen myöntäminen on mahdollisesti aiheuttanut joko tuensaajalle itselleen tai tämän kilpailijoille.
126. Näin ollen Bundesverwaltungsgerichtille on vastattava, että perustamissopimuksen 77 artiklassa ei sallita sitä, että jäsenvaltion viranomaiset myöntävät tukia, joiden tarkoituksena on korvata niiden alueellisen maaliikenteen henkilökuljetuspalveluja hoitaville yrityksille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset, noudattamatta asetuksessa N:o 1191/69 säädettyjä edellytyksiä tai sen sijasta asetuksessa N:o 1107/70 säädettyjä edellytyksiä.
VIII Ratkaisuehdotus
127. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin kolmeen kysymykseen seuraavasti:
1) Julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26 päivänä kesäkuuta 1969 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella N:o 1893/91, 1 artiklan 1 kohta ei estä sitä, että jäsenvaltio toteuttaa asetuksen voimaantulon jälkeen lainsäädäntötoimen, jolla se pyrkii rajoittamaan asetuksen soveltamatta jättämistä tiettyihin paikallisen henkilöliikenteen maakuljetuspalvelujen lajeihin, kuten sellaisiin palveluihin, joita tarjotaan taloudellisesti itsenäisesti maakuljetuksista annetun lain (Personenbeförderungsgesetz) 8 §:n 4 momentissa ja 13 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä.
2) Jäsenvaltion viranomaisten myöntämät tuet, joilla pyritään korvaamaan kyseisten viranomaisten paikallisen tai alueellisen henkilöliikenteen maakuljetuspalveluja hoitavalle yritykselle asettamista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat kustannukset, ovat valtiontukia, jotka voivat kuulua EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) mainitun kiellon piiriin. Tältä osin se, että tuki on melko vähäistä tai että tuensaajayritys on melko pieni, ei sulje ennalta pois mahdollisuutta, että tuki vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa merkityksessä.
3) Perustamissopimuksen 77 artiklassa (josta on tullut EY 73 artikla) ei anneta jäsenvaltion viranomaisille mahdollisuutta toteuttaa toimia, joilla sallitaan sellaisten tukien myöntäminen, joiden tarkoituksena on korvata kyseisten viranomaisten alueellisen maaliikenteen henkilökuljetuspalveluja hoitaville yrityksille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamat kustannukset, ottamatta huomioon asetuksen N:o 1191/69 säännöksiä tai sen sijasta tuen myöntämisestä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen 4 päivänä kesäkuuta 1970 annetun asetuksen (ETY) N:o 1107/70 säännöksiä.