62016CC0129
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
Juliane Kokott,
predstavljeni 16. februarja 2017 (
1
)
Zadeva C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
proti
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in socialno sodišče v Szolnoku, Madžarska))
„Okolje — Direktiva 2004/35 — Okoljska odgovornost v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode — Direktiva 2008/98 — Odpadki — Načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘ — Sorazmernost — Domneva nedolžnosti — Onesnaževanje zraka z nezakonitim sežiganjem odpadkov — Solidarna odgovornost lastnika zemljišča, na katerem je prišlo do onesnaženja, in onesnaževalca“
I – Uvod
1.
Sodišče naj bi ponovno (
2
) pojasnilo učinke načela „plača povzročitelj obremenitve“. Tokrat gre za to, ali je lahko lastnik najetega zemljišča kaznovan, ker so se tam nezakonito sežigali odpadki in ni niti navedel osebe, ki dejansko uporablja zemljišče, niti ni dokazal, da sam ni odgovoren za kršitev.
2.
Nacionalno sodišče je to vprašanje sicer postavilo ob upoštevanju Direktive o okoljski odgovornosti (
3
), vendar pa te že zato ni mogoče uporabiti, ker ne vsebuje določb o kaznih. Kazni za nezakonito sežiganje odpadkov so namreč določene v Direktivi o odpadkih. (
4
) Tudi ta temelji na načelu „plača povzročitelj obremenitve“ in v primeru kršitev izrecno zahteva učinkovite kazni. Ker gre za kazni, je treba ob načelu „plača povzročitelj obremenitve“ upoštevati tudi načelo sorazmernosti, ki omejuje izrekanje kazni, in domnevo nedolžnosti.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
3.
Domneva nedolžnosti je določena v členu 48(1) Listine:
„Obdolženec velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni dokazana v skladu z zakonom.“
4.
Načelo zakonitosti kazni in veljavnost načela sorazmernosti v zvezi s kaznovanjem izhaja iz člena 49 Listine:
„(1)   Nihče ne sme biti obsojen za dejanje, izvršeno s storitvijo ali opustitvijo, ki v času, ko je bilo storjeno, po nacionalnem ali mednarodnem pravu ni bilo določeno kot kaznivo dejanje. […]
(2)   […]
(3)   Kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem.“
2. Direktiva o okoljski odgovornosti
5.
Člen 1 Direktive o okoljski odgovornosti določa njen predmet:
„Namen te direktive je oblikovati okvir okoljske odgovornosti, ki temelji na načelu ‚plača povzročitelj obremenitve‘, za preprečevanje in sanacijo okoljske škode.“
6.
Pojem okoljske škode je opredeljen v členu 2, točka 1, Direktive o okoljski odgovornosti:
„V tej direktivi:
1.   ‚okoljska škoda‘ pomeni
(a)
škodo, povzročeno zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, in sicer kakršno koli škodo, ki ima večje škodljive vplive na doseganje ali vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti takih habitatov ali vrst. Resnost vplivov se oceni glede na stanje ob upoštevanju meril iz Priloge I.
Škoda, povzročena zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, ne vključuje prej ugotovljenih škodljivih vplivov, nastalih zaradi izvajalčevega dejanja, ki so ga pristojni organi izrecno dovolili skladno z določbami člena 6(3) in (4) ali člena 16 Direktive 92/43/EGS ali člena 9 Direktive 79/409/EGS, ali pri habitatih in vrstah, ki niso zajeti v zakonodajo Skupnosti, skladno z enakovrednimi določbami nacionalne zakonodaje o ohranjanju narave;
(b)
škodo na vodah, ki je vsaka škoda z večjim škodljivim vplivom na ekološko, kemično in/ali količinsko stanje in/ali ekološki potencial voda, kakor je opredeljeno v Direktivi 2000/60/ES, razen škodljivih vplivov, kadar se uporabljajo določbe člena 4(7) navedene direktive;
(c)
škodo, povzročeno tlom, in sicer vsako onesnaženje tal, ki predstavlja znatno nevarnost škodljivih vplivov na zdravje ljudi zaradi neposrednega ali posrednega vnosa snovi, pripravkov, organizmov ali mikroorganizmov v tla ali pod tla.“
7.
Pojem okoljske škode je poleg tega pojasnjen v uvodni izjavi 4 Direktive o okoljski odgovornosti:
„Okoljska škoda vključuje tudi škodo, ki jo povzročijo elementi, prenašajoči se po zraku, če lahko povzročijo škodo vodam, tlom, zavarovanim vrstam ali naravnim habitatom.“
3. Direktiva o odpadkih
8.
Uvodna izjava 26 Direktive o odpadkih se nanaša na načelo „plača povzročitelj obremenitve“:
„Načelo, da plača povzročitelj obremenitve, je vodilno načelo na evropski in mednarodni ravni. […]“
9.
Člen 36 Direktive o odpadkih zadeva izvrševanje pravil o odpadkih:
„(1)   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za prepoved puščanja odpadkov, njihovega odmetavanja ali nenadzorovanega ravnanja z njimi.
(2)   Države članice določijo kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev njihovega izvajanja. Kazni so učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“
B – Madžarsko pravo
10.
V predlogu za sprejetje predhodne odločbe so upoštevne določbe madžarskega prava predstavljene tako:
11.
V skladu s členom 102(1) 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (zakon LIII iz leta 1995 o splošnih predpisih za varstvo okolja) so za okoljsko škodo ali okoljsko tveganje – če se ne dokaže nasprotno – solidarno odgovorne osebe, ki so kadar koli po nastanku škode ali okoljskega tveganja dejanske lastnice ali posestnice (dejanske uporabnice) nepremičnine, na kateri je prišlo do okoljske škode ali se je izvajala dejavnost, ki je pomenila tveganje za okolje. V skladu s členom 102(2) je lastnik oproščen solidarne odgovornosti, če navede dejanskega uporabnika nepremičnine in nedvoumno dokaže, da sam ni odgovoren.
12.
V skladu s členom 27(2) 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (vladna uredba št. 306/2010 z dne 23. decembra 2010 o varstvu kakovosti zraka) je prepovedano sežiganje odpadkov na prostem ali v napravah, ki niso v skladu z določbami predpisov o pogojih za sežiganje odpadkov, razen sežiganja papirnatih odpadkov gospodinjstev in neobdelanih odpadkov iz lesa, ki se štejejo za nenevarne, v hišnih napravah. Šteje se, da gre za sežiganje odpadkov na prostem, kadar ti ne gorijo iz naravnih razlogov.
13.
V skladu s členom 34(1) navedene vladne uredbe organ za varstvo okolja izreče globo na področju varstva kakovosti zraka vsaki fizični ali pravni osebi ali subjektu brez pravne osebnosti, ki je kršil določbe o varstvu kakovosti zraka, in obenem naloži obveznost prenehanja ali opustitve nezakonite dejavnosti, če ni določeno drugače.
14.
Po pojasnilih Madžarske je ravnanje z odpadki urejeno v drugih madžarskih predpisih, in sicer v 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (zakon CLXXXV iz leta 2012 o ravnanju z odpadki) in v 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (vladna uredba št. 271/2001 z dne 21. decembra 2001 o višini glob na področju ravnanja z odpadki ter načinu njihove naložitve in določitve).
III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
15.
Carinski in davčni organ je 2. julija 2014 prvostopenjski organ za varstvo okolja obvestil, da naj bi se v kraju Túrkeve v obratu družbe Túrkevei Tejtermelő Kft. (v nadaljevanju: TTK) sežigali komunalni odpadki.
16.
Osebje organa za varstvo okolja je opravilo ogled nepremičnine na mestu samem in o tem sestavilo poročilo. V njem je navedeno, da se je v vsakem od treh silosov za skladiščenje sežigalo od 30 m3 do 40 m3 komunalnih odpadkov, med katerimi so bile pločevinke in drugi kovinski odpadki. Poleg odpadkov v silosih za skladiščenje so bili na mestu pregleda tudi kovinski odpadki, ki so ostali po sežiganju na površini 5 m × 5 m.
17.
Ob prihodu na mesto so inšpektorji v obratu našli tri tovornjake, pripravljene za prevoz kovinskih odpadkov, ostalih po sežiganju. Vozniki so kot lastnico vozil navedli gospodarsko družbo s sedežem v Budimpešti. V skladu z njihovimi izjavami naj bi navodila o tem, kam naj prepeljejo kovinske odpadke, dobili šele po tem, ko bi jih natovorili.
18.
Prvostopenjski organ za varstvo okolja je ugotovil, da je družba TTK, kot je razvidno iz njene izjave, ki jo je podala 12. julija 2014, nepremičnino 15. marca 2014 dala v najem osebi, ki je 1. aprila 2014 umrla. V predlogu za predhodno odločbo ni navedb o tem, ali so bili ugotovljeni njeni dediči ali osebe, ki so odgovorne za sežiganje odpadkov.
19.
Prvostopenjski organ je družbi TTK izrekel globo na področju varstva kakovosti zraka v višini 500000 madžarskih forintov (HUF) (približno 1650 EUR), pri čemer je naložitev sankcije utemeljil z lastninsko pravico družbe TTK.
20.
Po pritožbi družbe TTK je Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave, Madžarska) potrdila odločbo prvostopenjskega organa.
21.
Organi, ki so izvedli postopek, so navedli, da se s sežiganjem odpadkov na prostem sproščajo snovi, škodljive za zdravje ljudi in okolje, ki pomenijo okoljsko tveganje. Odgovorni za okoljsko tveganje je lastnik obrata. Splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave je navajala, da je obrat, v katerem se je izvajalo sežiganje, v lasti tožeče stranke in da v skladu z zakonom o varstvu okolja za nastanek okoljskega tveganja solidarno odgovarjata vsakokratni lastnik in posestnik nepremičnine, razen če lastnik nedvoumno dokaže, da ni odgovoren za okoljsko tveganje. Ob upoštevanju tega, da je najemnik nepremičnine umrl, je prvostopenjski organ opravil postopkovna dejanja za pojasnitev dejanskega stanja in poleg tega menil, da je v danem primeru dokazno breme obrnjeno in da mora tožeča stranka dokazati, da ni odgovorna.
22.
Zoper to je družba TTK vložila tožbo in pristojno sodišče je Sodišču postavilo ti vprašanji:
1.
Ali člen 191 PDEU in določbe Direktive o okoljski odgovornosti nasprotujejo nacionalni zakonodaji, v skladu s katero lahko upravni organ za varstvo okolja s tem, da preseže načelo „plača povzročitelj obremenitve“, odgovornost za nadomestilo okoljske škode v posebni obliki pripiše lastniku, ne da bi moral predhodno vsebinsko dokazati obstoj vzročne zveze med ravnanjem te osebe (gospodarska družba) in onesnaženjem?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen in če glede na onesnaženje zraka sanacija okoljske škode ni potrebna, ali se naložitev globe na področju varstva kakovosti zraka lahko upraviči s sklicevanjem na zakonodajo držav članic, ki je strožja od te iz člena 16 Direktive o okoljski odgovornosti in člena 193 PDEU, ali pa posledica te strožje ureditve ne more biti naložitev izključno sankcijske globe lastniku, ki ni odgovoren za onesnaženje?
23.
Glede navedenih vprašanj in nadaljnjega vprašanja Sodišča o pomenu Direktive o odpadkih so pisna stališča predložile splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave, Madžarska in Evropska komisija.
IV – Pravna presoja
24.
S predlogom za sprejetje predhodne odredbe se želi izvedeti, ali načelo „plača povzročitelj obremenitve“, določeno v členu 191(2) PDEU, dopušča naložitev kazni lastniku zemljišča, danega v najem, na katerem so se nezakonito sežigali odpadki, ne da bi bila dokazana vzročna zveza med njegovim ravnanjem in kršitvijo.
25.
Pri tem nacionalno sodišče pravilno izhaja iz tega, da se lahko načelo „plača povzročitelj obremenitve“ uporabi zgolj v povezavi s konkretizacijo v sekundarni zakonodaji. (
5
) To konkretizacijo pa nepravilno išče v Direktivi o okoljski odgovornosti (točka A). V zvezi s postopkom v glavni stvari je namreč konkretizacija v Direktivi o odpadkih (točka B). V teh okvirih je treba obravnavati učinke načela „plača povzročitelj obremenitve“ ter načelo sorazmernosti in domnevo nedolžnosti. Nato se obravnava drugo vprašanje, ki se nanaša na pristojnost držav članic, da sprejmejo strožje varstvene ukrepe (točka C).
A – Direktiva o okoljski odgovornosti
26.
V postopku v glavni stvari je bila naložena kazen na področju varstva kakovosti zraka zaradi nezakonitega sežiganja odpadkov. Komisija pa pravilno opozarja, da se Direktiva o okoljski odgovornosti ne nanaša niti na sankcije zaradi kršitev okoljske zakonodaje niti na vplive na kakovost zraka.
27.
V skladu s členom 1 je namen Direktive o okoljski odgovornosti oblikovati okvir okoljske odgovornosti, ki temelji na načelu „plača povzročitelj obremenitve“, za preprečevanje in sanacijo okoljske škode.
28.
Načeloma bi se v pravni okvir za okoljsko odgovornost v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode sicer lahko vključilo tudi sankcioniranje kršitev, vendar pa tega Direktiva o okoljski odgovornosti ne določa. Glede okoljske škode določa le obveznost v zvezi z ukrepi za preprečevanje in sanacijo ter odgovornost za stroške takih ukrepov.
29.
Poleg tega pojem okoljske škode po opredelitvi iz člena 2, točka 1, Direktive o okoljski odgovornosti ne zajema škode v zvezi s kakovostjo zraka. V navedeni določbi je opredelitev tega pojma omejena na škodo, povzročeno zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, vodam in tlom.
30.
V uvodni izjavi 4 je sicer podrobno navedeno, da okoljska škoda vključuje tudi škodo, ki jo povzročijo elementi, prenašajoči se po zraku, če lahko povzročijo škodo vodam, tlom, zavarovanim vrstam ali naravnim habitatom. V postopku v glavni stvari pa ni indicev o takih vplivih.
31.
Nezakonito sežiganje odpadkov kot tako sicer tudi ni okoljska škoda v smislu Direktive o okoljski odgovornosti.
32.
V postopku v glavni stvari torej Direktive o okoljski odgovornosti ni mogoče uporabiti in tako tudi ne more služiti kot most za uporabo načela „plača povzročitelj obremenitve“ iz člena 191(2) PDEU.
B – Pravo o odpadkih
33.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je bila sporna kazen naložena zaradi nezakonitega sežiganja odpadkov.
34.
Madžarska sicer poudarja, da kazen temelji na določbi v zvezi z varstvom kakovosti zraka, ker pa se navezuje na odstranjevanje odpadkov in ker je v skladu s členom 13(a) namen Direktive o odpadkih tudi varstvo kakovosti zraka, je treba uporabljeno madžarsko kaznovalno določbo pripisati prenosu člena 36(2) Direktive o odpadkih. Slednji določa, da države članice določijo kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev njihovega izvajanja. Kazni so učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
35.
Glede na navedeno naj bi Sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnavalo ob upoštevanju prava o odpadkih. V postopku sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenem s členom 267 PDEU, je namreč naloga Sodišča, da nacionalnemu sodišču ponudi koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča. Zato lahko Sodišče po potrebi preoblikuje predloženo vprašanje. Poleg tega lahko Sodišče upošteva pravna pravila Unije, ki jih nacionalno sodišče v svojem vprašanju za predhodno odločanje ni navedlo. (
6
)
36.
Zato bom v nadaljevanju najprej opredelila načela, ki jih je treba upoštevati pri kaznovanju po členu 36(2) Direktive o odpadkih. Nato je treba podrobno pojasniti, na kateri podlagi temelji izrek kazni družbi TTK v postopku v glavni stvari, in sicer na izpodbojni domnevi njene soodgovornosti za kršitve. Končno je treba omejitve te domneve opredeliti ob upoštevanju zgoraj omenjenih načel.
1. Podlaga za izrek kazni v skladu s členom 36(2) Direktive o odpadkih
37.
Enako kot Direktiva o okoljski odgovornosti se tudi Direktiva o odpadkih izrecno sklicuje na načelo „plača povzročitelj obremenitve“. Medtem ko je to načelo v uvodni izjavi 1 in členu 14 omenjeno le v povezavi s stroški ravnanja z odpadki, je v uvodni izjavi 26 na splošno poudarjeno kot vodilno načelo na evropski in mednarodni ravni.
38.
Poleg tega je zakonodajalec Unije pri sprejemanju predpisov na področju okoljskega prava v skladu s členom 191(2) PDEU vedno zavezan k uresničevanju načela „plača povzročitelj obremenitve“. Direktiva o odpadkih je tak predpis, saj je bila sprejeta na podlagi člena 175(1) ES (zdaj člen 192(1) PDEU). Zato je treba to direktivo razlagati ob upoštevanju načela „plača povzročitelj obremenitve“.
39.
Potemtakem je treba tudi obveznost v zvezi s kaznovanjem kršitev, določeno v členu 36(2) Direktive o odpadkih, razlagati tako, da se uresničuje načelo „plača povzročitelj obremenitve“.
40.
Obveznost v zvezi s kaznovanjem v skladu s členom 36(2) Direktive o odpadkih je tesno povezana z obveznostjo prepovedati puščanje odpadkov, njihovo odmetavanje ali nenadzorovano ravnanje z njimi, določeno v členu 36(1). Iz tega izhaja obveznost odstranjevanja ali predelovanja odpadkov, določena v členu 15(1), ki jo praviloma nosi izvirni povzročitelj ali imetnik odpadkov. (
7
) Ta oseba mora v skladu z načelom „plača povzročitelj obremenitve“ nositi stroške odstranjevanja odpadkov, kot določa člen 14, pri čemer je Sodišče poudarilo, da je s tem mišljena oseba, ki je povzročila odpadke. (
8
)
41.
Sodišče je zato presodilo, da bi bila uporaba načela „plača povzročitelj obremenitve“ v smislu člena 191(2), prvi pododstavek, PDEU in člena 15 Direktive o odpadkih ovirana, če bi se lahko osebe, ki prispevajo k nastanku odpadkov, izognile finančnim obveznostim, določenim v tej direktivi. (
9
)
42.
Ta premislek v zvezi z odgovornostjo povzročiteljev odpadkov za stroške je pomemben tudi v povezavi z dolžnostjo kaznovanja kršitev. Kazen naj bi zadela tistega, ki je kršitev storil. Države članice so zato dolžne uvesti primerne ukrepe, da se te osebe identificirajo in kaznujejo. Glede tega bi se bilo treba v postopku v glavni stvari najprej osredotočiti na tiste, ki so kršitve storili ali odredili in morebiti na osebo, ki je imela v času kršitev zemljišče v dejanski posesti, morebiti na dediče pokojnega najemnika.
43.
Nasprotno pa ne bi bilo v skladu z načelom „plača povzročitelj obremenitve“, če bi se za kršitev kaznovale osebe, ki zanjo niso odgovorne. (
10
) To tudi ne bi bilo potrebno in bi zato kršilo načelo sorazmernosti, (
11
) ki ga je treba upoštevati pri izvrševanju prava Unije. (
12
) V skladu s členom 49(3) Listine to načelo velja za kazen (
13
) in je izrecno navedeno tudi v členu 36(2), drugi stavek, Direktive o odpadkih.
44.
Ker gre za kaznovanje, so poleg tega upoštevna še druga načela, in sicer načelo zakonitosti kazni, nulla poena sine lege, določeno v členu 49(1), prvi stavek, Listine, in domneva nedolžnosti, določena v členu 48(1) Listine. Domneva nedolžnosti zajema tudi načelo krivdne odgovornosti, nulla poena sine culpa, ki terja obstoj krivde, torej odgovornosti za kršitev. (
14
)
45.
Treba pa je upoštevati tudi, da je konkretizacija načela sorazmernosti in načela krivdne odgovornosti na splošno (
15
), še zlasti pa na področju kaznovanja kršitev (
16
), naloga držav članic, te pa imajo praviloma širok manevrski prostor. Nadzor tega manevrskega prostora izvajajo v prvi vrsti nacionalna sodišča.
2. Podrobna opredelitev očitka
46.
Zaradi ugotovitve odgovornosti lastnika zemljišča za dejanja drugih na zemljišču, danem v najem, bi lahko v poštev prišle različne kazenskopravne kategorije udeležbe. Upoštevno bi tako lahko bilo na primer sostorilstvo, napeljevanje, pomoč storilcu in po storitvi kaznivega dejanja pomoč ali oviranje uvedbe kazenskega postopka. Vendar pa v postopku v glavni stvari v tej smeri ni bilo ustreznih ugotovitev.
47.
Nasprotno, kazen je utemeljena izključno na tem, da je družba TTK lastnica zemljišča, vendar ni navedla osebe, ki dejansko uporablja zemljišče, niti ni nedvoumno dokazala, da sama ni odgovorna za kršitve.
48.
Glede na to se mora nacionalno sodišče najprej prepričati, ali madžarsko pravo dejansko v skladu z načelom sorazmernosti kazni iz člena 49(1), prvi stavek, Listine utemeljuje ustrezno odgovornost lastnika zemljišča.
49.
Kot je nakazano že v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, se namreč ne zdi nujno, da ima tam navedena določba, člen 102(1) zakona LIII iz leta 1995 o splošnih predpisih za varstvo okolja, tak učinek. Ta določa, da so za okoljsko škodo oziroma okoljsko tveganje solidarno odgovorne osebe, ki so kadar koli po škodnem dogodku lastnice ali posestnice (uporabnice) zadevnega zemljišča.
50.
Ta terminologija z vključitvijo prihodnjih lastnikov in uporabnikov zajema osebe, ki ne nosijo nobene odgovornosti za morebitne kršitve pravil v preteklosti. Na področju sanacije škode ali zaščite pred tveganjem je sicer pod določenimi pogoji dopustno tovrstno preseganje ureditve iz Direktive o okoljski odgovornosti. (
17
) V obravnavani zadevi pa ne gre za odstranjevanje okoljske škode ali zaščito pred okoljskimi tveganji, temveč za kaznovanje kršitve.
51.
Kljub temu pa je treba pri obravnavanju obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe izhajati iz tega, da madžarsko pravo lastniku zemljišča za kršitve, ki so bile storjene na zemljišču, nalaga odgovornost, zaradi katere je lahko izrečena tudi kazen, če ne navede dejanskega uporabnika navedenega zemljišča in ne dokaže nedvoumno, da sam ni odgovoren.
52.
Kazen torej temelji na izpodbojni domnevi.
3. Dopustnost izpodbojnih domnev
53.
Glede dopustnosti izpodbojnih domnev kot podlage za naložitev kazni obstaja sodna praksa ESČP v zvezi z domnevo nedolžnosti, določeno v členu 6(2) EKČP. To načelo zahteva, da se dejanske ali pravne domneve, določene v kazenski zakonodaji, primerno omejijo, pri čemer je treba upoštevati pomen prizadetih dobrin in varovati pravico do obrambe. (
18
) Sodišče sledi tej sodni praksi. (
19
)
54.
Solidarna soodgovornost lastnika zemljišča za ravnanje uporabnika tega zemljišča temelji na dveh stebrih, in sicer po eni strani na očitni domnevi, da lastnik to ravnanje vsaj dopušča ali celo odobrava, in po drugi strani na dolžnosti skrbnega ravnanja, (
20
) povezani z njegovo lastnino. Slednjo splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave v svojih navedbah opisuje z načelom „bonus et diligens pater familias“.
55.
Ta dvojna podlaga se zlasti glede na manevrski prostor držav članic zdi v skladu z načelom „plača povzročitelj obremenitve“, načelom sorazmernosti in domnevo nedolžnosti. Kršitev Direktive o odpadkih, ki je predmet postopka v glavni stvari, je bila namreč mogoča le, ker družba TTK ni izvajala svojih lastninskih upravičenj, da bi te kršitve preprečila.
56.
Ob utemeljitvi takšne domneve pa je treba poudariti tudi pravico do obrambe. Obdolženi mora imeti možnost izpodbijati domnevo, ki je v njegovo breme. (
21
)
57.
Madžarska poudarja, da je lastnik v skladu s členom 102(2) zakona LIII oproščen solidarne odgovornosti, če navede dejanskega uporabnika zemljišča in nedvoumno dokaže, da sam ni odgovoren.
58.
Splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave je v postopku v glavni stvari prišla do ugotovitve, da družba TTK ni izpolnila nobenega od navedenih pogojev in zato domneve o svoji odgovornosti ni izpodbila. Najemnik, ki ga je navedla, zemljišča ni mogel dejansko uporabljati, ker je medtem umrl, TTK pa tudi ni nedvoumno dokazala, da za kršitve na zemljišču ni bila odgovorna.
59.
Splošna nacionalna inšpekcija za varstvo okolja in narave meni, da je taka ugotovitev utemeljena, saj naj bi izvirala iz opustitve dolžnosti skrbnega ravnanja, ki jo nosi lastnik zemljišča. Družba TTK naj dalj časa ne bi spremljala, kaj se na njenem zemljišču dogaja.
60.
Dolžnost skrbnega ravnanja pa mora biti sorazmerna in zlasti razumna. (
22
) V skladu z načelom sorazmernosti mora namreč biti ukrep „primeren, nujen in sorazmeren s ciljem, ki ga uresničuje“. (
23
) Zahteva po razumnosti ukrepa pri tem izhaja iz tretjega koraka tega preizkusa, in sicer ali je ukrep, v danem primeru dolžnost skrbnega ravnanja, sorazmeren oziroma primeren cilju, ki ga uresničuje.
61.
V enaki meri mora ostati razumna tudi možnost izpodbijanja domneve, ki temelji na takšni dolžnosti skrbnega ravnanja.
62.
Madžarska sodišča morajo zato kritično presoditi, ali so zahteve v zvezi z izpodbijanjem domneve o odgovornosti lastnika zemljišča v postopku v glavni stvari dejansko razumne.
63.
V postopku v glavni stvari je zlasti vprašljivo, ali bi lahko družba TTK sploh storila več kot to, da je navedla najemnika. Z oddajo v najem je namreč izgubila neposredno posest na zemljišču. Odtlej je bilo preprečevanje kršitev na zemljišču dolžnost najemnika. Po drugi strani ni jasno, kako bi lahko družba TTK kršitve preprečila.
64.
Če ni podanih drugih elementov, tudi ni nujno, da bi moral lastnik obrata, ki je dan v najem, redno nadzirati, kaj se z obratom dogaja. Če niti madžarsko pravo niti najemna pogodba ne določata drugače, bi lahko takšen nadzor pogosto onemogočale že pravice najemnika.
65.
Prav tako se ne zdi, da smrt najemnika kot taka nujno pomeni nadaljnje dolžnosti v zvezi s skrbnostjo in nadzorom. Treba je namreč izhajati iz tega, da njegove pravice in obveznosti iz najemne pogodbe v prvi vrsti prevzamejo njegovi dediči. Poleg tega iz predloga za sprejetje predhodne odločbe ni razvidno, da bi morala družba TTK vedeti za smrt najemnika.
66.
V postopku v glavni stvari so morda podani razlogi, ki upravičujejo obsežnejše dolžnosti v zvezi s skrbnostjo in s tem višje zahteve za izpodbijanje domneve o odgovornosti lastnika. V ta namen bi se lahko raziskalo vprašanje, ali se je še dalje plačevala najemnina, in če je tako, kdo jo je plačeval. Tudi vloga dedičev najemnika bi utegnila biti pomembna. Morebiti so celo podani znaki, da je družba TTK najemno razmerje sklenila le navidezno in/ali s t. i. slamnatim možem. Vendar pa v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni takih navedb.
67.
Če bi nacionalno sodišče kljub vsemu prišlo do sklepa, da družba TTK domneve o svoji odgovornosti ni izpodbila, je treba na koncu pripomniti, da mora biti tudi kazen sorazmerna, torej zlasti primerna. Ustrezati mora torej teži individualnega prispevka k povzročitvi oziroma kršitve dolžnosti skrbnega ravnanja. Praviloma kršitev dolžnosti lastnika do skrbnega ravnanja v zvezi z ravnanjem dejanskega uporabnika najetega zemljišča ne bo imela enake teže kot neposredna kršitev predpisov o odpadkih. Zato v primeru domnevane soodgovornosti tudi ni dopustno, da se lastniku zemljišča preprosto naloži kazen za kršitev predpisov o odpadkih.
68.
Strnjeno torej velja, da člen 36(2) Direktive o odpadkih, načelo „plača povzročitelj obremenitve“, določeno v členu 191(2) PDEU, načelo sorazmernosti kazni iz člena 49(3) Listine o temeljnih pravicah in domneva nedolžnosti, določena v členu 48(1) Listine, ne nasprotujejo primernemu kaznovanju lastnika zemljišča, danega v najem, na podlagi zakonsko določene domneve, da je skupaj z dejanskim uporabnikom zemljišča odgovoren za kršitev predpisov o odpadkih, če je načeloma mogoče to domnevo izpodbiti na razumen način.
C – Zasnova strožjih zaščitnih ukrepov
69.
Drugo vprašanje, ki se nanaša na pravico držav članic, da sprejmejo strožje zaščitne ukrepe, je postavljeno za primer, če načelo „plača povzročitelj obremenitve“ nasprotuje kaznovanju lastnika zemljišča.
70.
Tega ni mogoče izključiti, če bi bilo po madžarskem pravu mogoče kaznovati lastnika, čeprav je podal vse navedbe, razumno potrebne za izpodbitje njegove domnevane odgovornosti, ali če kazen ni primerna. Direktiva o odpadkih drugače kot Direktiva o okoljski odgovornosti sicer nima nobenih določb o strožjih ukrepih držav članic, vendar pa v skladu s členom 193 PDEU predpisi, kot je Direktiva o odpadkih, nobeni od držav članic ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih varstvenih ukrepov.
71.
Sodišče je enkrat že odločilo, da načela sorazmernosti ni treba uporabiti glede strožjih nacionalnih varstvenih ukrepov. (
24
) Iz tega bi bilo mogoče sklepati, da so kazni, ki presegajo tiste iz člena 36(2) Direktive o odpadkih, upravičene po členu 193 PDEU.
72.
Pristojnost za sprejetje strožjih zaščitnih ukrepov pa je vsekakor omejena s cilji vsakokratnega predpisa Unije, ki jih države članice ne smejo zaobiti. (
25
) Člen 36(2) Direktive o odpadkih tudi izrecno določa, da so kazni zaradi kršitev zakonodaje o odpadkih sorazmerne. „Strožje“ kazenske določbe, ki temeljijo na nerazumnih zahtevah ali določajo neprimerne kazni, bi temu nasprotovale.
73.
Člena 193 PDEU zato države članice ne morejo uporabiti za podlago za naložitev kazni zaradi kršitev dolžnosti, določenih z zakonodajo o odpadkih, ki temeljijo na nerazumnih zahtevah ali niso primerne.
V – Predlog
74.
Glede na navedeno predlagam, naj se na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori:
1.
Direktiva 2004/35/ES o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode se ne uporablja v zvezi s kaznovanjem kršitev dolžnosti, določenih z okoljsko zakonodajo, ali onesnaževanjem zraka, ki ne povzroča škode zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, vodam ali tlom.
2.
Člen 36(2) Direktive 2008/98/ES o odpadkih, načelo „plača povzročitelj obremenitve“ iz člena 191(2) PDEU in načelo sorazmernosti kazni iz člena 49(3) Listine o temeljnih pravicah ter domneva nedolžnosti, določena v členu 48(1) Listine, ne nasprotujejo primernemu kaznovanju lastnika zemljišča, danega v najem, ki temelji na zakonsko določeni domnevi, da skupaj z dejanskim uporabnikom zemljišča odgovarja za kršitev zakonodaje o odpadkih, če je načeloma mogoče to domnevo izpodbiti na razumen način.
3.
Člena 193 PDEU države članice ne morejo uporabiti za podlago za naložitev kazni zaradi kršitev dolžnosti, določenih z zakonodajo o odpadkih, ki temeljijo na nerazumnih zahtevah ali niso primerne.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Glej sodbe z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215); z dne 7. septembra 2004, Van de Walle in drugi (C‑1/03, EU:C:2004:490); z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359); z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi (C‑254/08, EU:C:2009:479); z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑378/08, EU:C:2010:126 ter C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127), in z dne 4. marca 2015, Fipa Group in drugi (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
3
)	Direktiva 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 8, str. 357).
(
4
)	Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).
(
5
)	Glej sodbe z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑378/08, EU:C:2010:126, točka 46) ter ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 39), in z dne 4. marca 2015, Fipa Group in drugi (C‑534/13, EU:C:2015:140, točka 42).
(
6
)	Glej novejši sodbi z dne 11. februarja 2015, Marktgemeinde Straßwalchen in drugi (C‑531/13, EU:C:2015:79, točka 37), in z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, točka 16). Glej tudi sodbo z dne 26. septembra 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, točke od 43 do 46).
(
7
)	Sodba z dne 7. septembra 2004, Van de Walle in drugi (C‑1/03, EU:C:2004:490, točka 56).
(
8
)	Sodbi z dne 7. septembra 2004, Van de Walle in drugi (C‑1/03, EU:C:2004:490, točka 58), in z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 71).
(
9
)	Sodba z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 72).
(
10
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točka 51).
(
11
)	Sodba z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točki 51 in 52).
(
12
)	Sodba z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 86).
(
13
)	Glej sodbo z dne 28. julija 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, točka 42).
(
14
)	Glej sodbi z dne 18. novembra 1987, Maizena in drugi (137/85, EU:C:1987:493, točka 15), in z dne 11. julija 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, točki 35 in 44). Glej tudi moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi Schenker in drugi (C‑681/11, EU:C:2013:126, točki 40 in 41).
(
15
)	Sodbi z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi (C‑254/08, EU:C:2009:479, točke 48, 52 in 55), in z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑378/08, EU:C:2010:126, točka 55).
(
16
)	Sodba z dne 23. oktobra 2007, Komisija/Svet (C‑440/05, EU:C:2007:625, točka 70), glej tudi člen 83(2) PEU.
(
17
)	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi Fipa Group in drugi (C‑534/13, EU:C:2014:2393, točki 60 in 61) in v zadevah ERG in drugi (C‑378/08 ter C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2009:650, točke od 130 do 138).
(
18
)	Sodbe ESČP z dne 7. oktobra 1988, Salabiaku/Francija (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, točka 28); z dne 25. septembra 1992, Pham Hoang/Francija (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, točka 33), in z dne 30. marca 2004, Radio France in drugi/Francija (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, točka 24).
(
19
)	Sodba z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, točka 43). Glej tudi sodbo z dne 1. julija 1990, Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, točka 19).
(
20
)	Glej sodbo ESČP z dne 30. marca 2004, Radio France in drugi/Francija (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, točka 24).
(
21
)	Sodba z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, točka 44). Glej tudi sodbe z dne 16. julija 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, točka 33); z dne 8. maja 2013, Eni/Komisija (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, točka 50); z dne 5. marca 2015, Komisija in drugi/Versalis in drugi (C‑93/13 P in C‑123/13 P, EU:C:2015:150, točka 46), in z dne 21. januarja 2016, Eturas in drugi (C‑74/14, EU:C:2016:42, točka 41).
(
22
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 21. decembra 2011, Vlaamse Oliemaatschappij, C‑499/10, EU:C:2011:871, točke od 24 do 26), in z dne 2. junija 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, točke 50, 52 in 53).
(
23
)	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, točka 98), v katerih se sklicujem na francoski Conseil constitutionnel (ustavni svet), odločbi št. 2015-527 QPC z dne 22. decembra 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, točki 4 in 12) in št. 2016-536 QPC z dne 19. februarja 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, točki 3 in 10); podobno francoski Conseil d’État (državni svet), sodba št. 317827 z dne 26. oktobra 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); glej tudi nemško Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče), BVerfGE 120, 274, 318 in 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, točka 218).
(
24
)	Sodba z dne 14. aprila 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, točka 63). Glej tudi sodbo z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točki 66 in 86).
(
25
)	Sodbe z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 66); z dne 21. julija 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini in Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, točka 50), in z dne 26. februarja 2015, ŠKO-Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, točka 25). Glej tudi moje sklepne predloge, predstavljene v zadevah ERG in drugi (C‑378/08 ter C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2009:650, točke od 96 do 115).