62022TJ0528_RES
Rechtssache T‑528/22
Belaruskali AAT
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Vierte erweiterte Kammer) vom 18. September 2024
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus und der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine – Einfrieren von Geldern – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Aufnahme des Namens der Klägerin in die Liste – Unterstützung des Regimes – Finanzielle Unterstützung – Staatseigenes Unternehmen – Profitieren von dem Regime – Repressionen gegen die Zivilgesellschaft – Beurteilungsfehler“
Gerichtliches Verfahren – Frist für den Beweisantritt – Art. 85 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts – Vorlage von Beweisen vor Abschluss des mündlichen Verfahrens – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Gerechtfertigte verspätete Vorlage – Keine Rechtfertigung
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 85 Abs. 3)
(vgl. Rn. 29, 30)
Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung – Verstoß – Fehlen
(Art. 296 AEUV; Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2019/876 und 2019/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 36-43, 209, 210)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die vom Lukaschenko-Regime profitieren oder es unterstützen – Wichtige Einnahmen- und Devisenquelle dieses Regimes – Begriff – Würdigung des Sachverhalts und Prüfung der Beweise
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. 42, 79-83)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Umfang – Vorschrift mit allgemeiner Geltung im Zusammenhang mit einer einzelfallbezogenen restriktiven Maßnahme – Einbeziehung über eine Rechtswidrigkeitseinrede
(Art. 29 EUV; Art. 275 Abs. 2 und Art. 277 AEUV; Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b; Verordnung Nr. 765/2006 des Rates, Art. 2 Abs. 5, Verordnungen Nrn. 2022/876 und 2023/419 des Rates)
(vgl. Rn. 47, 48)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Profitieren vom Lukaschenko-Regime und Unterstützung dieses Regimes – Umfang – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, wonach Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen
(Art. 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b; Verordnung Nr. 765/2006 des Rates, Art. 2 Abs. 5, Verordnungen Nrn. 2022/876 und 2023/419 des Rates)
(vgl. Rn. 49, 51-53, 62, 63, 65)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Aufnahme in die Listen aufgrund eines Bündels genauer, konkreter und übereinstimmender Indizien
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 69-71)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die vom Lukaschenko-Regime profitieren oder es unterstützen – Begriff – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 87-92, 100-104)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Personen, Organisationen und Einrichtungen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen, Repressionen gegen die Zivilgesellschaft oder die demokratische Opposition verantwortlich sind oder die Demokratie oder die Rechtsstaatlichkeit untergraben – Begriff – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 115, 118-124)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Angemessenheit der restriktiven Maßnahmen – Restriktive Maßnahmen, mit denen ein legitimes Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik verfolgt wird
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 163-168, 179-183)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Unterlassen des Rates, gegen andere Personen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern zu erlassen – Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz – Fehlen
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 197)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Belarus – Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Belarus – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Umfang des Wertungsspielraums der betreffenden zuständigen Behörde – Relevanz der im Rahmen einer vorherigen Aufnahme in eine Liste vorgebrachten Beweise mangels Änderung der Begründung, Veränderungen der Situation des Klägers oder Weiterentwicklung des Kontextes in Belarus
(Beschluss 2012/642/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/881 und [GASP] 2023/421 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nrn. 765/2006, 2022/876 und 2023/419 des Rates, Anhang)
(vgl. Rn. 216, 224-227)
Zusammenfassung
Das Gericht weist mit seinem Urteil die von der Belaruskali AAT erhobene Nichtigkeitsklage gegen die Maßnahmen ab, mit denen diese Gesellschaft im Jahr 2022 (
1
) vom Rat der Europäischen Union in die Liste der Personen und Organisationen, gegen die angesichts der Lage in Belarus restriktive Maßnahmen verhängt werden, aufgenommen und im Jahr 2023 (
2
) darauf belassen wurde. Es trägt zur Erläuterung der Rechtsprechung zur Prüfung der Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einzelfallbezogener restriktiver Maßnahmen bei.
Dieses Urteil steht im Kontext einer Reihe restriktiver Maßnahmen, die von der Europäischen Union seit 2004 angesichts der Lage in Belarus in Bezug auf die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit und die Menschenrechte sowie der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine erlassen wurden. Die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Klägerin, der einzigen Herstellerin von Kaliumdünger in Belarus und einer der größten Kaliumdüngerproduzentinnen weltweit, wurden mit der Begründung eingefroren, dass sie von dem Regime von Präsident Lukaschenko profitiere, es unterstütze (
3
) und für die Repression gegen die Zivilgesellschaft verantwortlich sei (
4
).
Würdigung durch das Gericht
Zu dem Klagegrund, mit dem ein Beurteilungsfehler geltend gemacht wird, stellt das Gericht an erster Stelle fest, dass der Rat bei Erlass der ursprünglichen Rechtsakte fehlerfrei angenommen hat, dass die Klägerin das Regime im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses 2012/642 unterstützte und von ihm profitierte.
Die Auffassung des Rates, wonach die Klägerin ein öffentliches Unternehmen und eine der größten Kaliproduzentinnen, die 20% der weltweiten Kaliexporte geliefert hat, und als solche eine der Haupteinnahme- und devisenquellen für das Lukaschenko-Regime ist, lässt nämlich keinen Fehler erkennen.
Hierzu führt das Gericht u. a. aus, dass das gesamte Kapital der Klägerin von der Republik Belarus gehalten wird, ihr Generaldirektor von Präsident Lukaschenko ernannt wird und die Klägerin 2019 einen Nettogewinn von mehr als 4,797 Mrd. belarussischen Rubel (BYN) (ungefähr 1,8 Mrd. Euro) erzielt hat. Außerdem schüttet sie Dividenden an den Staat aus, der ihr einziger Aktionär ist, und hat zusätzlich zu den Steuern Pflichtbeiträge an den staatlichen Zweckfonds für nationale Entwicklung abgeführt, was genügt, um festzustellen, dass eine finanzielle Unterstützung vorliegt.
Das Gericht stellt ferner fest, dass die belarussische Wirtschaft unter dem Lukaschenko-Regime durch die Kontrolle, die das Regime sowohl über den öffentlichen Sektor als auch über den privaten Sektor ausübt, und ein System gekennzeichnet ist, das Loyalität gegenüber dem Regime belohnt. Daher durfte der Rat aus diesen Beweisen und daraus, dass auf einem aus der Perspektive der belarussischen Gesamtwirtschaft derart wichtigen Markt wie dem der Kalidünger ein von der Klägerin als Staatsunternehmen ausgeübtes Monopol besteht, den Schluss ziehen, dass die Klägerin von dem Lukaschenko-Regime profitierte.
An zweiter Stelle befindet das Gericht, dass der Rat bei Erlass der ursprünglichen Rechtsakte die Einschüchterungsmaßnahmen und Kündigungen gegenüber Arbeitnehmern der Klägerin, die an den Streiks und friedlichen Demonstrationen nach den Präsidentschaftswahlen im August 2020 teilgenommen hatten, fehlerfrei als ausreichende Beweise dafür angesehen hat, dass die Klägerin im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2012/642 Repressionen gegen die Zivilgesellschaft in Belarus ausübte und das Lukaschenko-Regime unterstützte.
Erstens stellt das Gericht, was die Einschüchterungen ihrer Arbeitnehmer anbelangt, zum einen fest, dass das Ausmaß der mit der Teilnahme von Arbeitnehmern an einem friedlichen Streik verbundenen Kündigungen bei diesen nachvollziehbar ein Klima der Angst geschürt hat. In diesem Sinne hat die Klägerin die Kündigung instrumentalisiert, um ihre Angestellten von der Teilnahme an jeglicher Form von Protest abzuschrecken.
Zum anderen zog die Teilnahme an dem Streik zahlreiche Fälle von Gewalt und Festnahmen von Arbeitnehmern der Klägerin durch die Behörden nach sich. Angesichts der engen Verbindungen zwischen der Klägerin und dem Lukaschenko-Regime besteht daher kein Zweifel an ihrer gemeinsamen Beteiligung an diesen Repressionen.
Außerdem ist die Erklärung von Präsident Lukaschenko, die Demonstranten könnten durch ukrainische Bergleute ersetzt werden, Teil einer Dynamik der Bedrohung und Einschüchterung seitens der Behörden. In ihr offenbart sich eine verachtende Einstellung von Präsident Lukaschenko gegenüber dem Streikrecht und den Anliegen der Arbeitnehmer der Klägerin.
Was zweitens die Entlassungen von Arbeitnehmern betrifft, weist das Gericht zum einen darauf hin, dass die strikte Anwendung des belarussischen Rechts nicht alle Formen von Repressionen gegen die Arbeitnehmer rechtfertigen kann, die ihre politischen Ansichten äußern. Ließe bereits die bloße Einhaltung nationalen Rechts es zu, die Möglichkeit der Aufnahme in die streitigen Listen auszuschließen, würden die Aufnahmekriterien ihres Sinnes entleert, denn der dem Rat insoweit zustehende weite Wertungsspielraum würde hierdurch zunichtegemacht.
Zum anderen zeugen diese Handlungen offenkundig von einem bewussten Willen, die Arbeitnehmer für ihre Teilnahme an Aktivitäten, mit denen sie ihre Opposition gegen Präsident Lukaschenko zum Ausdruck gebracht haben, zu bestrafen.
Zu dem Klagegrund, die ursprünglichen Rechtsakte verstießen gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit, stellt das Gericht zunächst fest, dass der Ansatz des Rates, Personen, Organisationen und Einrichtungen ins Visier zu nehmen, deren Handlungen oder Aktivitäten zur Repression der Zivilgesellschaft und der demokratischen Opposition beitragen, in kohärenter Weise dem mit den ursprünglichen Rechtsakten verfolgten Ziel Rechnung trägt (
5
). Er kann jedenfalls gemessen an diesem Ziel nicht als rechtswidrig angesehen werden.
Was ferner die Angemessenheit der ursprünglichen Rechtsakte betrifft, weist das Gericht das Vorbringen der Klägerin zurück, diese Rechtsakte hätten sie völlig daran gehindert, Kaliumchlorid auszuführen. Weder die ursprünglichen Rechtsakte noch die sektorspezifischen restriktiven Maßnahmen verbieten nämlich den Export belarussischen Kaliumchlorids in Drittländer.
Überdies geht die Behauptung der Klägerin fehl, die ursprünglichen Rechtsakte, die erst nach den sektorspezifischen restriktiven Maßnahmen erlassen und mit denen die Gelder der Klägerin eingefroren wurden, hätten den Export oder die Verbringung von Kaliumchlorid innerhalb der Union verhindert (
6
).
Zudem stellt das Gericht fest, dass die Klägerin weder nachweist, dass die ursprünglichen Rechtsakte unverhältnismäßig in ihre unternehmerische Freiheit eingreifen und der belarussischen Gesellschaft schaden, noch, dass sie die globale Ernährungssicherheit gefährden. Insoweit weist das Gericht darauf hin, dass die von der Klägerin angeführten Beweise nicht die ursprünglichen Rechtsakte betreffen, mit denen die Gelder eingefroren wurden, sondern sich hauptsächlich auf den Handel mit Düngemitteln, u. a. Kalidüngern, auf dem Weltmarkt beziehen. Außerdem nehmen diese Dokumente zwar Bezug auf die globale Ernährungskrise, betreffen aber nicht die Auswirkungen der ursprünglichen Rechtsakte auf diese Ernährungskrise.
Schließlich weist das Gericht das Vorbringen der Klägerin zurück, der Rat hätte weniger einschränkende Alternativmaßnahmen treffen können, um die Auswirkungen der Aufnahme in die streitigen Listen abzumildern. Sie hat vorgeschlagen, Voraussetzungen, unter denen die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten Personen und Wirtschaftsteilnehmern aus der Union Genehmigungen für Geschäfte mit ihr bezüglich Einfuhr, Erwerb oder Weitergabe von Kalidüngern und die damit verbundenen Finanzdienstleistungen erteilen können, sowie Quoten für die Lieferung dieser Düngemittel in die Union festzulegen.
Dieses Vorbringen stützt sich jedoch in Wirklichkeit nicht auf die ursprünglichen Rechtsakte, die individuelle Maßnahmen darstellen, sondern auf die sektorspezifischen restriktiven Maßnahmen, die allgemeine Geltung haben.
Im Übrigen beweist dieses Vorbringen zum einen nicht, dass die Klägerin vollständig am Export ihrer Produkte gehindert ist. Es ist nämlich nicht ausgeschlossen, dass sie ihre Produkte zu Häfen anderer Länder außerhalb der Union transportieren kann.
Zum anderen betreffen die von der Klägerin vorgeschlagenen Alternativmaßnahmen Möglichkeiten, Kalidünger in die Union zu exportieren, so dass die verfolgten Ziele damit nicht wirksam erreicht werden könnten.
(
1
)	Durchführungsbeschluss (GASP) 2022/881 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Durchführung des Beschlusses 2012/642/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus und der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine (ABl. 2022, L 153, S. 77) und Durchführungsverordnung (EU) 2022/876 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Durchführung des Artikels 8a Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2006 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus und der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine (ABl. 2022, L 153, S. 1) (im Folgenden zusammen: ursprüngliche Rechtsakte).
(
2
)	Beschluss (GASP) 2023/421 des Rates vom 24. Februar 2023 zur Änderung des Beschlusses 2012/642/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus und der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine (ABl. 2023, L 61, S. 41) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/419 des Rates vom 24. Februar 2023 zur Durchführung des Artikels 8a der Verordnung (EG) Nr. 765/2006 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus und der Beteiligung von Belarus an der Aggression Russlands gegen die Ukraine (ABl. 2023, L 61, S. 20).
(
3
)	Vgl. Art. 4 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses 2012/642/GASP des Rates vom 15. Oktober 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Belarus (ABl. 2012, L 285, S. 1) sowie Art. 2 Abs. 1 und 5 der Verordnung Nr. 765/2006 in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1014/2012 des Rates vom 6. November 2012 (ABl. 2012, L 307, S. 1) geänderten Fassung.
(
4
)	Vgl. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2012/642 und Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 765/2006.
(
5
)	Aus dem sechsten Erwägungsgrund des Beschlusses 2012/642 geht hervor, dass, soweit es um Personen und Organisationen geht, die von dem Lukaschenko-Regime profitieren oder es unterstützen, insbesondere, aber nicht ausschließlich, Personen und Organisationen ins Visier genommen werden sollen, die das Regime finanziell oder materiell unterstützen.
(
6
)	Es sind die Art. 2g des Beschlusses 2012/642 und Art. 1g der Verordnung Nr. 765/2006, die durch den Beschluss (GASP) 2021/1031 des Rates vom 24. Juni 2021 zur Änderung des Beschlusses 2012/642/GASP des Rates über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus (ABl. 2021, L 224 I, S. 15) und die Verordnung (EU) 2021/1030 des Rates vom 24. Juni 2021 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 765/2006 über restriktive Maßnahmen gegen Belarus (ABl. 2021, L 224 I, S. 1), die ausdrücklich vorsehen, dass es untersagt ist, Erzeugnisse auf Basis von Potasche aus Belarus zu erwerben, einzuführen oder weiterzugeben.